Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
JEAN RICHARD DE LA TOUR
apresentadas em 23 de outubro de 2025 (1)
Processo C‑621/24
Landkreis Schweinfurt
contra
FB
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundessozialgericht (Supremo Tribunal do Contencioso Social Federal, Alemanha)]
« Reenvio prejudicial — Política de asilo — Diretiva 2013/33/UE — Acolhimento dos requerentes de proteção internacional — Artigo 17.° — Disposições gerais em matéria de condições materiais de acolhimento — Alcance da exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado — Igualdade de tratamento — Artigo 20.°, n.° 1 — Redução do benefício das condições materiais de acolhimento — Conceito de “pedido subsequente” — Norma nacional que exclui do benefício das prestações destinadas a cobrir as necessidades em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico os requerentes relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão de transferência em aplicação do Regulamento (UE) n.° 604/2013, salvo se estes fizerem prova da existência de circunstâncias especiais — Admissibilidade »
I.      Introdução
1.        O pedido de decisão prejudicial diz respeito, no essencial, ao alcance do direito reconhecido aos requerentes de proteção internacional (2) no artigo 17.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/33/UE (3) de beneficiar de condições materiais de acolhimento que lhes proporcionem um nível de vida adequado para proteger a sua saúde física e mental e assegurar a sua subsistência no território do Estado‑Membro no qual procuram asilo (4).
2.        O presente reenvio prejudicial foi apresentado no quadro de um litígio que opõe FB, um jovem nacional afegão, requerente de proteção internacional, ao Landkreis Schweinfurt (Distrito de Schweinfurt, Alemanha), a propósito da legalidade de uma decisão pela qual foi retirado a essa pessoa o benefício das prestações destinadas a cobrir as suas necessidades em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico, por estar previsto o seu afastamento do território em consequência da execução de uma decisão de transferência adotada em aplicação do Regulamento (UE) n.° 604/2013 (5).
3.        O Bundessozialgericht (Supremo Tribunal do Contencioso Social Federal, Alemanha) pergunta, antes de mais, ao Tribunal de Justiça se o Estado‑Membro de acolhimento pode reservar um tratamento menos favorável aos requerentes relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão de transferência em aplicação desse regulamento do que o que é concedido aos requerentes que, pelo contrário, poderão permanecer no território desse Estado.
4.        Esse órgão jurisdicional pretende, em seguida, determinar se o referido Estado‑Membro assegura aos requerentes um nível de vida adequado que garanta a sua subsistência e proteja
a sua saúde física e mental quando lhes atribui prestações em espécie que compreendem o alojamento, a alimentação e os cuidados pessoais e de saúde, mas os exclui, por princípio, do benefício de uma ajuda em termos de vestuário e de um subsídio destinado a cobrir as suas necessidades em matéria de bens de uso corrente e de consumo doméstico.
5.        Por último, o referido órgão jurisdicional interroga o Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se tal redução do benefício das condições materiais de acolhimento pode ser adotada com fundamento no artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33 devido ao facto de o pedido apresentado pelo nacional de um país terceiro constituir, no caso em apreço, um pedido subsequente na aceção do artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32/UE (6).
6.        Num primeiro momento, exporei os motivos pelos quais considero que o artigo 17.°, n.° 2, segundo parágrafo, e n.° 5, da Diretiva 2013/33 se opõe a uma norma nacional que exclui, por princípio, do benefício das prestações destinadas a cobrir as necessidades em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico os requerentes relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão de transferência que ainda não tenha sido executada. Apoiar‑me‑ei, a este respeito, nos princípios estabelecidos sucessivamente pelo Tribunal de Justiça nos Acórdãos de 27 de setembro de 2012, Cimade e GISTI (7), de 12 de novembro de 2019, Haqbin (8), de 14 de janeiro de 2021, The International Protection Appeals Tribunal
e o (9)., e, por último, de 1 de agosto de 2022, Ministero dell’Interno (Retirada das condições materiais de acolhimento) (10). Recordarei, nomeadamente, que a obrigação que incumbe ao Estado‑Membro de acolhimento de assegurar aos requerentes um nível de vida adequado que garanta a sua subsistência e proteja
a sua saúde física e mental exige que seja atribuída aos que não tenham autonomia financeira uma ajuda em termos de vestuário e um subsídio para despesas diárias, até à data da sua transferência efetiva para o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido de proteção internacional.
7.        Num segundo momento, explicarei que tal exclusão não podia, no caso em apreço, basear‑se nas disposições previstas no artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33, na medida em que um pedido como o que foi apresentado por FB não constituía um «pedido subsequente» pelos motivos expostos pelo Tribunal de Justiça no Acórdão
Khan Yunis e Baabda (11), proferido em 19 de dezembro de 2024, ou seja, alguns meses após a apresentação do presente pedido de decisão prejudicial.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Diretiva 2013/32
8.        Nos termos do artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32, entende‑se por «pedido subsequente» «um pedido de proteção internacional apresentado após ter sido proferida uma decisão definitiva sobre um pedido anterior, incluindo os casos em que o requerente tenha retirado expressamente o seu pedido e aqueles em que o órgão de decisão tenha indeferido um pedido na sequência da sua retirada implícita nos termos do artigo 28.°, n.° 1».
2.      Diretiva 2013/33
9.        Os considerandos 8, 11 e 35 da Diretiva 2013/33 dispõem:
«(8)      No intuito de garantir a igualdade de tratamento dos requerentes em toda a União, a presente diretiva deverá aplicar‑se a todas as fases e todos os tipos de procedimentos relativos a pedidos de proteção internacional, a todos os locais e instalações de acolhimento de requerentes, e enquanto estes sejam autorizados a permanecer no território dos Estados‑Membros na qualidade de requerentes.
[...]
(11)      Deverão ser estabelecidas normas relativas às condições de acolhimento dos requerentes que sejam suficientes para lhes garantir um nível de vida digno e condições de vida equiparáveis em todos os Estados‑Membros.
[...]
(35)      A presente diretiva respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [ (12)]. Em especial, a presente diretiva procura assegurar o respeito integral pela dignidade humana e promover a aplicação dos artigos 1.°, 4.°, 6.°, 7.°, 18.°, 21.°, 24.o e 47. da referida Carta e deverá ser aplicada em conformidade.»
10.      Nos termos do seu artigo 1.°, esta diretiva
tem por objetivo estabelecer normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional nos Estados‑Membros.
11.      O artigo 2.°, alínea g), da referida diretiva define o conceito de «condições materiais de acolhimento» como «as condições de acolhimento que compreendem o alojamento, a alimentação e o vestuário, fornecidos em espécie ou sob a forma de subsídios ou de cupões, ou uma combinação dos três, e subsídios para despesas diárias».
12.      De acordo com o seu artigo 3.°, n.° 1, essa diretiva «é aplicável a todos os nacionais de países terceiros […] que apresentem um pedido de proteção internacional no território de um Estado‑Membro […] enquanto lhes for permitido permanecer nesse território na qualidade de requerentes […]».
13.      O artigo 17.° da Diretiva 2013/33, intitulado «Disposições gerais em matéria de condições materiais de acolhimento e de cuidados de saúde», dispõe, no seu n.° 2, primeiro parágrafo, e nos seus n.os 3 e 5:
«2.      Os Estados‑Membros asseguram que as condições materiais de acolhimento proporcionam um nível de vida adequado aos requerentes que garanta a sua subsistência e a sua saúde física e mental.
[...]
3.      Os Estados‑Membros podem fazer depender a concessão de todas ou de algumas condições materiais de acolhimento e de cuidados de saúde da condição de os requerentes não disporem de meios suficientes para terem um nível de vida adequado à sua saúde e para permitir a sua subsistência.
[...]
5.      Nos casos em que as condições materiais de acolhimento dos Estados‑Membros revestem a forma de subsídios ou cupões, o respetivo montante deve ser determinado com base no nível ou níveis de referência estabelecidos pelo Estado‑Membro em causa no direito ou em práticas nacionais, para garantir um nível de vida adequado aos cidadãos nacionais. A este respeito, os Estados‑Membros podem tratar os requerentes de forma menos favorável que os cidadãos nacionais, em especial no caso de o apoio material ser parcialmente fornecido em espécie ou no caso desse nível ou níveis, aplicáveis aos cidadãos nacionais, terem por objetivo assegurar um nível de vida superior ao prescrito na presente diretiva para os requerentes.»
14.      O artigo 20.° dessa diretiva, intitulado «Redução ou retirada do benefício das condições materiais de acolhimento», prevê:
«1.      Os Estados‑Membros podem reduzir ou, em casos excecionais e devidamente justificados, retirar o benefício das condições materiais de acolhimento se o requerente:
[...]
c)      Tiver apresentado um pedido subsequente conforme previsto no artigo 2.°, alínea q), da Diretiva [2013/32].
[...]
5.      As decisões relativas à redução ou à retirada do benefício das condições materiais de acolhimento […] devem ser tomadas de forma individual, objetiva e imparcial e devem ser fundamentadas. As decisões devem ter exclusivamente por base a situação particular da pessoa em causa […] tendo em conta o princípio da proporcionalidade. Sejam quais forem as circunstâncias, os Estados‑Membros asseguram o acesso aos cuidados de saúde, nos termos do artigo 19.°, e asseguram um nível de vida condigno a todos os requerentes.
6.      Os Estados‑Membros asseguram que as condições materiais de acolhimento não são retiradas ou reduzidas antes de ser tomada uma decisão nos termos do n.º 5.»
3.      Regulamento Dublim III
15.      Os considerandos 11 e 12 do Regulamento Dublim III dispõem:
(11)      A Diretiva [2013/33] deverá ser aplicável ao procedimento de determinação do Estado‑Membro responsável, tal como previsto no presente regulamento, dentro dos limites de aplicação dessa diretiva.
(12)      A Diretiva [2013/32] deverá ser aplicável em complemento e sem prejuízo das disposições relativas às garantias processuais regidas pelo presente regulamento, dentro dos limites de aplicação dessa diretiva.
16.      O artigo 18.° desse regulamento enuncia as «[o]brigações do Estado‑Membro responsável», da seguinte forma:
«1.      O Estado‑Membro responsável por força do presente regulamento é obrigado a:
[...]
c)      Retomar a cargo, nas condições previstas nos artigos 23.°, 24.°, 25.o e 29.°, o nacional de um país terceiro ou o apátrida que tenha retirado o seu pedido durante o processo de análise e que tenha formulado um pedido noutro Estado‑Membro, ou que se encontre no território de outro Estado‑Membro sem possuir um título de residência.
2.      [...]
Nos casos abrangidos pelo n.º 1, alínea c), se o Estado‑Membro responsável tiver interrompido a análise de um pedido na sequência da sua retirada pelo requerente antes de ter sido adotada em primeira instância uma decisão quanto ao mérito, esse Estado‑Membro assegura que o requerente tenha direito a pedir que a análise do seu pedido seja finalizada ou a introduzir novo pedido de proteção internacional, que não deverá ser tratado como um pedido subsequente tal com previsto na Diretiva [2013/32]. Em tais casos, os Estados‑Membros asseguram que a análise do pedido seja finalizada.
[...]»
B.      Direito alemão
1.      Lei relativa às Condições Materiais de Acolhimento
17.      De acordo com o § 1, n.° 1, ponto 5, da Asylbewerberleistungsgesetz (Lei relativa às Prestações a Conceder aos Requerentes de Asilo), na versão publicada em 5 de agosto de 1997 (13), alterada pela última vez pelo artigo 18.° da Gesetzes zur Stärkung der Impfprävention gegen COVID‑19 und zur Änderung weiterer Vorschriften im Zusammenhang mit der COVID‑19‑ Pandemie (Lei relativa ao Reforço da Prevenção pela Vacinação contra a COVID‑19 e que Altera outras Disposições Relacionadas com a Pandemia de COVID‑19) (14), de 10 de dezembro de 2021 (a seguir «Lei relativa às Condições Materiais de Acolhimento»):
«(1) São beneficiários de prestações nos termos da presente lei os cidadãos estrangeiros que residam efetivamente no território federal e que
[...]
5.      estejam sujeitos à obrigação de abandonar o território, mesmo que a ordem de afastamento ainda não seja ou já não seja executória.»
18.      O § 1a dessa lei, intitulado «Redução de direitos», prevê:
«(1) Os beneficiários de prestações nos termos do § 1, n.° 1, ponto 5, cuja data de partida e a possibilidade de saída tenham sido estabelecidas, não têm direito às prestações concedidas ao abrigo dos §§ 2, 3 e 6 a partir do dia seguinte à data de partida, salvo se a partida não se puder concretizar por razões que não lhes sejam imputáveis. Até à sua partida ou até à execução do seu afastamento, apenas lhes são concedidas prestações para cobrir as suas necessidades alimentares e de alojamento, incluindo o aquecimento e os cuidados pessoais e de saúde. Apenas em casos específicos, em função de circunstâncias especiais, lhes podem ser concedidas outras prestações referidas no § 3, n.° 1, primeira frase. As prestações devem, regra geral, ser concedidas em espécie.
[...]
(7)      Aos beneficiários de prestações nos termos do § 1, n.° 1, pontos 1 ou 5, cujo pedido de asilo tenha sido julgado inadmissível por decisão do Bundesamt für Migration und Flüchtlinge [Serviço Federal para a Migração e os Refugiados, Alemanha], com fundamento no § 29, n.° 1, ponto 1, da Asylgesetz (AsylG) [(Lei relativa ao Direito
de Asilo (15), de 26 de junho de 1992)], em conjugação com o § 31, n.° 6, desta lei, e às quais tenha sido ordenado o afastamento nos termos do § 34a, n.° 1, primeira frase, segundo cenário, da referida lei, só são concedidas prestações nos termos do n.° 1, mesmo que essa decisão ainda possa ser impugnada. A primeira frase não é aplicável se um tribunal tiver ordenado o efeito suspensivo do recurso contra a ordem de afastamento».
19.      O § 3, n.° 1, da Lei relativa às Condições Materiais de Acolhimento dispõe:
«Aos beneficiários de prestações nos termos do § 1 são concedidas prestações para cobrir as suas necessidades em matéria de alimentação, alojamento, aquecimento, vestuário, cuidados de saúde e bens de uso corrente e de consumo doméstico (necessidades essenciais). Além disso, são‑lhes concedidas prestações para cobrir necessidades pessoais da vida quotidiana (necessidades pessoais essenciais)».
20.      O § 6, n.° 1, dessa lei tem a seguinte redação:
«Podem ser concedidas outras prestações, nomeadamente se, num caso específico, forem indispensáveis para garantir a subsistência ou a saúde, se forem necessárias para cobrir necessidades especiais dos filhos ou se forem exigidas para cumprir uma obrigação de cooperação prevista no direito administrativo. [...]»
2.      Lei relativa ao Direito de Asilo
21.      O § 29 da Lei relativa ao Direito
de Asilo, na versão publicada em 2 de setembro de 2008 (16), alterada pela última vez pelo § 9 da Gesetzes zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters (Lei relativa ao Desenvolvimento do Registo Central de Estrangeiros) (17), de 9 de julho de 2021, intitulado «Pedidos inadmissíveis», prevê, no seu n.° 1, ponto 1:
«Um pedido de asilo é inadmissível quando
1.      outro Estado
a)      nos termos do Regulamento [Dublim III] [...]
[...]
seja responsável pela condução do procedimento de asilo.»
22.      Nos termos do § 34a, n.° 1, dessa lei:
«Caso o cidadão estrangeiro deva ser afastado […] para um Estado responsável pela condução do procedimento de asilo […], o Serviço Federal para a Migração e os Refugiados ordena o afastamento para esse Estado logo que se constate que esse afastamento pode ser executado. O mesmo se aplica quando o cidadão estrangeiro tenha apresentado o pedido de asilo noutro Estado responsável pela condução do procedimento de asilo em conformidade com disposições do direito da União Europeia ou de uma convenção internacional, ou quando o tenha retirado antes da prolação da decisão do Serviço Federal para a Migração e os Refugiados. […]»
III. Factos do litígio no processo principal e questões prejudiciais
23.      FB é um nacional afegão que entrou na Alemanha em 25 de agosto de 2021, com 19 anos de idade, e que foi registado como requerente de proteção internacional em 6 de setembro de 2021. O Serviço Federal para a Migração e os Refugiados solicitou que a Roménia tomasse FB a seu cargo porque este apresentara anteriormente um pedido de proteção internacional na Roménia, em 6 de agosto de 2021, pedido esse que depois retirou tacitamente (18).
24.      Quanto às condições materiais de acolhimento que lhe foram concedidas desde setembro de 2021, FB foi alojado num centro de acolhimento inicial situado no Distrito de Schweinfurt. Recebeu as prestações em espécie previstas nos §§ 3 e 3a da Lei relativa às Condições
Materiais de Acolhimento, ou seja, um alojamento aquecido e bem conservado, alimentação, vestuário, energia para uso doméstico, artigos de higiene e cuidados pessoais e acesso à rede local sem fios. Além disso, recebeu um subsídio para cobrir as suas «necessidades pessoais essenciais», no montante de 101,25 euros, para o período compreendido entre 6 e 30 de setembro de 2021, e de 121,50 euros por mês a partir de outubro de 2021 (19).
25.      Na sequência da aceitação da retomada a cargo de FB pela Roménia, o Serviço Federal para a Migração e os Refugiados adotou, em 25 de outubro de 2021, uma decisão que declarou inadmissível o seu pedido de proteção internacional, e ordenou a sua transferência para esse Estado‑Membro (20). A data limite fixada para essa transferência era 22 de abril de 2021. FB interpôs recurso da decisão de transferência, o qual foi julgado improcedente por sentença do Verwaltungsgericht Würzburg (Tribunal Administrativo de Wurtzbourg, Alemanha), em 21 de dezembro de 2021.
26.      Após ter ouvido FB, o Distrito de Schweinfurt, por Decisão
de 9 de dezembro de 2021, reduziu o benefício das condições materiais de acolhimento que lhe tinham sido concedidas, baseando‑se no § 1a, n.° 7, da Lei relativa às Condições
Materiais de Acolhimento (21). Esta decisão era aplicável pelo período de 1 de janeiro a 30 de junho de 2022. Assim, a partir de 1 de janeiro de 2022, FB beneficiou de prestações em espécie que cobriam as suas necessidades em matéria de alojamento, alimentação, aquecimento, cuidados pessoais e de saúde e assistência médica em caso de doença. Em contrapartida, perdeu o benefício das prestações previstas para cobrir, por um lado, as suas «necessidades essenciais» em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico e, por outro, as suas «necessidades pessoais essenciais» referidas no § 3, n.° 1, segunda frase, dessa lei, ou seja, as despesas com transporte, comunicação, lazer, entretenimento, cultura, serviços de alojamento e de restauração e outros bens e serviços. Decorre da decisão impugnada, anexada ao processo nacional de que o Tribunal de Justiça dispõe, que FB não alegou a existência de circunstâncias especiais que justificassem a concessão dessas outras prestações. As transferências previstas, inicialmente, para 19 de janeiro de 2022 e, depois, para 2 de março de 2022 não foram executadas por razões que não são imputáveis a FB, uma vez que a Roménia deixou de aceitar transferências a partir de 1 de março de 2022 devido à guerra na Ucrânia. Em 23 de fevereiro de 2022, FB foi transferido para outro distrito onde beneficiou de condições que não são objeto do presente processo. É, pois, ponto assente que, no presente processo, o período controvertido vai de 1 de janeiro de 2022 a 22 de fevereiro de 2022.
27.      FB intentou uma ação no Sozialgericht Würzburg (Tribunal do Contencioso Social de Würzburg, Alemanha) para obter a concessão de condições materiais de acolhimento mais favoráveis e, em especial, um subsídio para cobrir as suas necessidades pessoais essenciais durante esse período controvertido.
28.      Embora essa ação tenha sido julgada improcedente por Sentença
de 20 de janeiro de 2023 do referido tribunal, foi, em contrapartida, julgada procedente pelo Bayerisches Landessozialgericht (Tribunal Superior do Contencioso Social da Baviera, Alemanha), por Acórdão de 31 de maio de 2023, que considerou que a redução prevista no § 1a, n.° 7, da Lei relativa às Condições Materiais de Acolhimento exigia que fosse demonstrada a existência de um comportamento contrário a uma obrigação, o que não se verificava no caso em apreço. Consequentemente, o Distrito de Schweinfurt interpôs recurso de «Revision» desse acórdão para o órgão jurisdicional de reenvio.
29.      Nestas circunstâncias, o Bundessozialgericht (Supremo Tribunal do Contencioso Social Federal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Uma regulamentação de um Estado‑Membro que se limita a conceder aos requerentes […], em função do seu estatuto de pessoas sujeitas à obrigação de abandonar o território dentro do prazo de transferência previsto no Regulamento [Dublim III], um direito a alojamento, a alimentação, a cuidados pessoais e de saúde e a tratamento em caso de doença, bem como, em casos concretos, em função das circunstâncias, a vestuário e a bens de uso corrente e de consumo doméstico, cobre o nível mínimo descrito no artigo 17.°, n.os 2 e 5, da Diretiva 2013/33?
2)      Em caso de resposta negativa à primeira questão:
a)      Deve o artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33, em conjugação com o artigo 2.°, alínea q), da Diretiva [2013/32] ser interpretado no sentido de que um pedido subsequente também abrange situações em que o requerente apresentou anteriormente um pedido de proteção internacional noutro Estado‑Membro e nas quais, com esse fundamento, o [Serviço Federal para a Migração e os Refugiados] indeferiu o pedido por inadmissibilidade em aplicação do Regulamento [Dublim III] e ordenou o seu afastamento?
b)      Para saber se, nesse caso, um pedido é um pedido subsequente na aceção do artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32, a data a ter em conta é a data da retirada ou a data de uma decisão do outro Estado‑Membro nos termos do artigo 27.° ou do artigo 28.° desta diretiva?
c)      Deve o artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33, em conjugação com o artigo 20.°, n.os 5 e 6, da mesma diretiva, e com a [Carta], ser interpretado no sentido de que é admissível reduzir as condições de acolhimento a prestações destinadas a cobrir as necessidades de alimentação e alojamento, incluindo o aquecimento, de cuidados pessoais e de saúde, de prestações em caso de doença, bem como, em função do caso concreto, de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico?»
30.      Foram apresentadas observações escritas por FB, pelos Governos Alemão e Belga e pela Comissão Europeia. Estas partes e interessados (com exceção do Governo belga) participaram na audiência realizada em 4 de setembro de 2025, na qual também responderam às questões para resposta oral colocadas pelo Tribunal de Justiça.
IV.    Análise
A.      Observação preliminar
31.      Tendo em conta o teor da discussão ocorrida na audiência no Tribunal de Justiça, considero útil formular uma observação preliminar relativa ao alcance das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
32.      Na audiência, o Governo
Alemão sustentou que o artigo 27.°, n.° 3, alínea a), do Regulamento Dublim III, na medida em que confere à pessoa interessada o direito de permanecer no Estado‑Membro em causa enquanto aguarda o resultado do seu recurso ou do seu pedido de revisão da
decisão de transferência, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à aplicação da Diretiva 2013/33. De facto, de acordo com o Governo
Alemão, uma vez que a decisão de transferência adotada em relação a FB se tornou definitiva, este já não dispunha do direito de permanecer no território alemão e, consequentemente, não era abrangido pelo âmbito de aplicação dessa diretiva, definido no artigo 3.°, n.° 1, desta, ainda que a transferência não tivesse sido efetivamente executada.
33.      Saliento que este argumento não foi suscitado pelo Governo
Alemão nas suas observações escritas e afigura‑se que a sua análise ultrapassa o âmbito do litígio definido pelo órgão jurisdicional de reenvio. Com efeito, este parte da premissa de que FB é abrangido, quanto ao período em causa, pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2013/33, apesar de o seu recurso contra a decisão de transferência para a Roménia ter sido julgado improcedente e de esta se ter tornado definitiva. Neste contexto, esse órgão jurisdicional limita‑se a interrogar o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 17.°, n.os 2 e 5, e do artigo 20.° dessa diretiva no que respeita ao alcance do direito reconhecido ao requerente de beneficiar de condições materiais de acolhimento que lhe assegurem um nível de vida adequado. Ora, recordo que, de acordo com jurisprudência constante, compete exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional definir o objeto das questões que pretende submeter ao Tribunal de Justiça (22).
34.      Nestas circunstâncias, considero que o Tribunal de Justiça não pode alargar o objeto das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio analisando‑as à luz do artigo 27.°, n.° 3, do Regulamento
Dublim III e procurando apurar se, devido ao esgotamento da via de recurso prevista nesta disposição, FB já não tinha o direito de permanecer no território alemão, ainda que a decisão de transferência não tivesse sido executada, e, consequentemente, não era abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2013/33. Uma vez que esta questão ultrapassa largamente o âmbito definido pelo órgão jurisdicional de reenvio, considero que o Tribunal de Justiça deve limitar‑se a interpretar as disposições dessa diretiva expressamente referidas pelo referido órgão jurisdicional.
B.      Requisitos de aplicação das disposições gerais em matéria de condições materiais de acolhimento enunciadas no artigo 17.° da Diretiva 2013/33 (primeira questão)
35.      Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, e n.° 5, da Diretiva 2013/33 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional por força da qual a autoridade competente retira o benefício das prestações destinadas a cobrir as necessidades em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico, fornecidas em espécie ou sob a forma de subsídios, dos requerentes relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão de transferência em aplicação do Regulamento
Dublim III, salvo se estes fizerem prova da existência de circunstâncias especiais.
36.      Esta questão exige que se analise o tratamento que o Estado‑Membro de acolhimento está obrigado a conceder a um requerente cuja transferência esteja prevista para o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido de proteção internacional antes de se analisar o alcance da exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado constante do artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33. Efetuarei essa análise atendendo à situação de um requerente que, à semelhança de FB, não disponha de recursos próprios, como foi especificado na audiência.
1.      Quanto ao tratamento a conceder aos requerentes relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão de transferência
37.      De acordo com a sua epígrafe, o artigo 17.° da Diretiva 2013/33 enuncia as disposições gerais em matéria de condições materiais de acolhimento.
38.      O n.° 2 desse artigo define o objeto e a finalidade das condições materiais de acolhimento, exigindo que os Estados‑Membros
assegurem que essas
condições proporcionam aos «requerentes» um nível de vida adequado que garanta a sua subsistência e proteja a sua saúde física e mental.
39.      O n.° 5 do referido artigo, por seu turno, define as regras aplicáveis à determinação do
montante dos subsídios ou dos cupões pagos para esse efeito, especificando que os Estados‑Membros podem tratar os requerentes de forma menos favorável que os cidadãos nacionais, em especial, no caso de o apoio material ser parcialmente fornecido em espécie ou no caso de esses níveis aplicáveis aos cidadãos nacionais terem por objetivo assegurar um nível de vida superior ao prescrito na Diretiva 2013/33 para os requerentes.
40.      O órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se, além da diferença de tratamento que é permitida entre um requerente e um cidadão nacional, o Estado‑Membro de acolhimento pode também tratar de maneira diferente os requerentes relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão de transferência para o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido, tratando‑os de forma menos favorável do que os outros requerentes.
41.      Atendendo ao objetivo da Diretiva 2013/33 e aos termos em que este é expresso, não há dúvida de que o legislador da União não pretendeu introduzir um regime de tomada a cargo de geometria variável, no qual as modalidades de acolhimento do requerente dependam, na verdade, da questão de saber se o Estado‑Membro
onde este se encontra é o Estado‑Membro que proferirá a decisão definitiva sobre o seu pedido de proteção internacional. Com exceção das disposições especificas expressamente previstas pelo referido legislador em relação às pessoas vulneráveis (artigos 21.° a 25.° dessa diretiva), às pessoas detidas (artigo 10.° da referida diretiva) ou, ainda, às pessoas que sejam objeto de sanção devido ao seu comportamento (artigo 20.° da mesma diretiva), nenhum elemento, seja de ordem textual, contextual ou teleológica, permite que se estabeleça tal diferença de tratamento.
42.      Em primeiro lugar, no atual estado do direito da União, nenhum dos instrumentos que compõem o sistema europeu comum de asilo estabelece um estatuto jurídico específico, ou prevê um regime jurídico especial, para os requerentes relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão de transferência (23).
43.      Assim, quanto à Diretiva 2013/33, o Tribunal de Justiça já decidiu, no Acórdão IPAT, que «os requerentes que são objeto dos “procedimentos relativos aos pedidos de proteção internacional” instituídos pelo Regulamento Dublim III são manifestamente abrangidos pelo âmbito de aplicação pessoal [dessa] diretiva» (24) e que esta não estabelece nenhuma distinção consoante o requerente seja ou não objeto de um procedimento de transferência (25). O Tribunal de Justiça salientou que o legislador da União utiliza de maneira uniforme e transversal o conceito de «requerente» constante do artigo 2.°, alínea b), da referida diretiva, o qual prevê «apenas uma categoria de requerentes» que abrange todos os nacionais de países terceiros e apátridas que apresentem um pedido de proteção internacional que ainda não tenha sido objeto de decisão definitiva (26). Na medida em que uma decisão de transferência não constitui uma decisão através da qual é resolvido de forma definitiva um pedido de proteção internacional, o Tribunal de Justiça considerou que a adoção de tal
decisão
não pode, por isso, ter como efeito privar o interessado da sua qualidade de «requerente» na aceção dessa disposição, bem como dos direitos associados e essa qualidade (27). Ora, há que observar que o artigo 17.°, n.° 2, da mesma diretiva se refere aos «requerentes» sem qualquer distinção.
44.      Em segundo lugar, a Diretiva 2013/33 não tem como objetivo garantir a integração dos requerentes no Estado‑Membro de acolhimento, mas assegurar a tomada a cargo efetiva das suas necessidades essenciais e imediatas a fim de garantir, em conformidade com os considerandos 11 e 35 dessa diretiva, o respeito pelos seus direitos fundamentais.
45.      Neste contexto, o Tribunal de Justiça decidiu que o respeito pela
dignidade humana e pelo direito de asilo, reconhecidos, respetivamente, nos artigos 1.° e 18.° da Carta, se impõe não apenas relativamente aos requerentes que se encontram no território do Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido, mas também relativamente aos que aguardam a determinação desse
Estado‑Membro (28).
46.      Este raciocínio deve ser extensível aos requerentes que aguardam a sua transferência efetiva para o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido. De facto, o próprio conceito de «acolhimento» exige que se tenha em conta um critério objetivo, ou seja, o local onde o requerente se encontra, e não as normas enunciadas no Regulamento
Dublim III e a prática correspondente, pelo que a data da transferência e a realização desta acabam por permanecer incertas. O Tribunal de Justiça salientou‑o, de resto, muito justamente, ao recordar que a exclusão dos requerentes do benefício de determinadas condições materiais de acolhimento não podia ser justificada pela brevidade do procedimento de determinação do Estado‑Membro responsável, tendo em conta os prazos relativos ao processo de (re)tomada a cargo e de transferência enunciados nos artigos 21.° a 25.° e no artigo 29.° do
Regulamento
Dublim III, bem como a situação na qual a transferência não seja efetuada nos prazos estabelecidos (29). O presente processo é disso um exemplo, pois não só o prazo máximo para a aplicação da decisão de transferência era de seis meses — o que constitui um período extremamente longo se o requerente, sem autonomia financeira, não beneficiar de ajuda em termos de vestuário nem de subsídio para despesas diárias — mas também essa decisão nunca foi executada.
47.      O facto de se excluir os requerentes do benefício das condições materiais de acolhimento por não se encontrarem «no lugar certo», em aplicação dos critérios de responsabilidade enunciados no Regulamento Dublim III, violaria os seus direitos fundamentais. Objetivamente, estes estão numa situação semelhante à dos requerentes que permanecem no Estado‑Membro responsável pelo seu pedido ou que aguardam a determinação desse Estado. As suas necessidades são idênticas: embora não estejam sujeitos às obrigações de cooperação que a análise do seu pedido impõe, precisam de alojamento, alimentação, vestuário e algum dinheiro que lhes permitam manter um mínimo de dignidade e de autonomia para poderem usufruir dos direitos que lhes são reconhecidos pela Diretiva 2013/33.
48.      Tal abordagem violaria igualmente o objetivo da Diretiva 2013/33, expresso no seu considerando 8, «de garantir a igualdade de tratamento dos requerentes em toda a União, [aplicando‑se] a todas as fases e todos os tipos de procedimentos relativos a pedidos de proteção internacional, a todos os locais e instalações de acolhimento de requerentes, e enquanto estes sejam autorizados a permanecer no território dos Estados‑Membros na qualidade de requerentes» (30). O procedimento de transferência e de (re)tomada a cargo de um requerente pelo Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido, realizado nos termos do Regulamento
Dublim III, é, pela sua própria natureza, um «procedimento relativo aos pedidos de proteção internacional» (31). Decorre, além disso, da leitura conjugada do considerando 11 e do artigo 20.°, n.° 5, desse regulamento que as normas em matéria de acolhimento previstas na Diretiva 2013/33 são aplicáveis ao procedimento de determinação do Estado‑Membro responsável, procedimento esse que só fica concluído após a (re)tomada a cargo do requerente por esse Estado. O Tribunal de Justiça confirmou‑o, no Acórdão IPAT, ao decidir que a obrigação que incumbe ao Estado‑Membro em causa de conceder as condições de acolhimento ao requerente «só termina no momento da transferência definitiva deste último para o Estado‑Membro requerido» (32).
49.      Por último, em terceiro lugar, admitir que o Estado‑Membro de acolhimento possa introduzir uma rotura na tomada a cargo dos requerentes pelo facto de não ser o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido seria contrário à finalidade do sistema europeu comum de asilo, ao submeter uma parte significativa de requerentes a normas nacionais muito menos favoráveis do que as regras harmonizadas estabelecidas nesse sistema. É evidente que tal medida não permitiria «garantir a continuidade da proteção e dos direitos previstos no [Regulamento
Dublim III] e [nos outros] instrumentos jurídicos relevantes em matéria de asilo» pretendida pelo legislador da União no artigo 31.° deste regulamento.
50.      Por conseguinte, à luz destes elementos, considero que o artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, e n.° 5, da Diretiva 2013/33 se opõe a uma norma nacional por força da qual os requerentes relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão de transferência para o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido de proteção internacional sejam tratados de forma menos favorável do que os outros requerentes.
51.      Importa agora analisar o segundo aspeto da primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio: um Estado‑Membro
assegura aos requerentes um nível de vida adequado que garanta a sua subsistência e proteja a sua saúde física e mental se os excluir do benefício da ajuda em termos de vestuário e de um subsídio para despesas diárias destinado a cobrir a compra de bens de uso corrente e de consumo doméstico?
2.      Quanto ao alcance da exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado
52.      Recordo que o artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33 enuncia o princípio de que as condições materiais nacionais de acolhimento devem proporcionar aos requerentes um nível de vida adequado que garanta a sua subsistência e proteja a sua saúde física e mental.
53.      Para determinar o alcance e as modalidades da tomada a cargo exigida nessa disposição, o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a precisar o alcance da exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado e o conteúdo das obrigações que dai decorrem para os Estados‑Membros.
54.      No direito económico, a expressão «nível de vida» refere‑se ao bem‑estar económico e social de uma pessoa ou de um grupo de pessoas, nomeadamente à sua capacidade para satisfazer as suas necessidades essenciais e não essenciais. No quadro da Diretiva 2013/33, o legislador da União refere‑se tanto à exigência relativa à garantia de um nível de vida «adequado» como à exigência relativa à preservação de um nível de vida «digno», sem definir o alcance dessas exigências. O órgão jurisdicional de reenvio pretende, por isso, saber se é possível traçar um paralelo entre estas.
55.      Em primeiro lugar, o artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33 não contém nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o sentido e o alcance do conceito de «nível de vida adequado». De acordo com jurisprudência constante, importa, portanto, fazer uma interpretação autónoma e uniforme deste conceito, tendo em conta não só os termos dessa disposição mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos por essa diretiva (33).
56.      Foi de acordo com este método que o Tribunal de Justiça definiu o alcance da exigência relativa à preservação de um nível de vida digno, prevista no artigo 20.°, n.° 5, da Diretiva 2013/33, no sentido de que proíbe os Estados‑Membros de colocar o requerente numa situação de privação material extrema que não lhe permita fazer face às suas necessidades mais elementares, como ter um alojamento, alimentar‑se, vestir‑se e lavar‑se, e que atente contra a sua saúde física ou mental ou que o coloque num estado de degradação incompatível com essa dignidade (34). No Acórdão
Cimade e GISTI, o Tribunal de Justiça já decidira que um requerente não podia ser privado da proteção das normas mínimas de acolhimento previstas na Diretiva 2003/9, mesmo por um período temporário após a apresentação do seu pedido e antes de ser efetivamente transferido, sob pena, nomeadamente, de se desrespeitar a finalidade dessa diretiva e as exigências constantes do artigo 1.° da Carta, segundo o qual a dignidade humana deve ser respeitada e protegida (35).
57.      No artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33, o legislador da União exige que as condições materiais de acolhimento proporcionem não um nível de vida «digno», mas um nível de vida «adequado».
58.      Saliento que os Estados‑Membros devem assegurar esse nível de vida através das «condições materiais de acolhimento», que constituem, assim, os seus componentes. Essas condições são definidas no artigo 2.°, alínea g), da Diretiva 2013/33 como as condições de acolhimento que compreendem «o alojamento, a alimentação e o vestuário, fornecidos em espécie ou sob a forma de subsídios ou de cupões, ou uma combinação dos três, e subsídios para despesas diárias». Embora o legislador da União confira aos Estados‑Membros uma margem de apreciação quanto à forma como as referidas condições são oferecidas, em contrapartida, define com precisão o seu conteúdo identificando as necessidades a satisfazer. Como é demonstrado pela utilização da conjunção «e», as condições materiais de acolhimento são cumulativas e devem ser consideradas indissociavelmente ligadas na medida em que constituem o meio de assegurar um nível de vida adequado ao requerente sem autonomia financeira. No contexto do artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, dessa diretiva, o direito a um nível de vida adequado é, por isso, concebido como um direito composto cujo gozo depende da realização simultânea de cada uma dessas condições (36).
59.      Por conseguinte, os Estados‑Membros não podem prever um regime «à la carte», retirando ou subtraindo um dos seus componentes. A este respeito, saliento que os termos utilizados no artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33 distinguem‑se dos utilizados no artigo 17.°, n.° 3, dessa diretiva, que permite aos Estados‑Membros conceder «todas ou […] algumas» das referidas condições quando o requerente disponha de recursos próprios. Daqui decorre que, nos termos do artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da referida diretiva, os Estados‑Membros não podem subtrair‑se à obrigação que lhes incumbe de prover tanto às necessidades do requerente em matéria de alojamento e alimentação como à necessidade de se vestir e de receber um subsídio para despesas diárias.
60.      Em segundo lugar, o termo «adequado» implica a concessão de prestações que sejam apropriadas a fim de garantir não o acesso a um conjunto de direitos económicos, sociais e culturais, mas a subsistência do requerente e a proteção da sua saúde física e mental. No artigo 17.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33, o legislador da União refere‑se, de resto, expressamente a meios suficientes para ter «um nível de vida adequado à […] saúde e para permitir a […] subsistência» (37) do requerente. Tal implica a concessão de prestações cujo conteúdo seja apropriado à situação individual do requerente numa determinada sociedade e numa determinada época (38). A redação do artigo 17.°, n.° 5, dessa diretiva é particularmente esclarecedora a este respeito, ao exigir, para esse efeito, que o montante dos subsídios ou cupões pagos ao abrigo das condições materiais de acolhimento seja determinado «com base no nível ou níveis de referência estabelecidos pelo Estado‑Membro em causa». Em contrapartida, se a ajuda em termos de vestuário for fornecida em espécie, considero que esta deve permitir ao requerente ter acesso a roupa e a calçado com aspeto razoavelmente decente, adequados ao género e à idade, da estação e em quantidade suficiente.
61.      Atendendo a estes elementos textuais, a exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado, referida no artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33, embora cubra as necessidades elementares do requerente, vai, portanto, além do mero direito à sobrevivência. Este deve poder ter uma vida digna, com acesso a recursos que sejam suficientes e adequados para satisfazer as suas necessidades em termos de alojamento, alimentação, vestuário e cuidados de saúde, e para dispor de um mínimo de autonomia numa determinada sociedade e numa determinada época (39).
62.      O contexto dessa disposição permite corroborar a interpretação
segundo a qual essa exigência tem um alcance material bem maior do que a relativa à preservação de um nível de vida digno.
63.      De facto, a exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado insere‑se no contexto da concessão das condições materiais de acolhimento cujas modalidades são definidas no artigo 17.° da Diretiva 2013/33, enquanto a relativa à preservação de um nível de vida digno se insere no contexto da redução ou mesmo retirada do benefício dessas condições, previstas no artigo 20.° desta (40). Esta última exigência constitui, portanto, uma exceção que só é aplicável em situações caracterizadas por um abuso de direito ou um comportamento contrário às regras de direito por parte do requerente. Ao exigir que a integridade e a dignidade do requerente sejam asseguradas quando lhe sejam retiradas todas ou algumas das condições materiais de acolhimento, o legislador da União estabelece um limiar abaixo do qual os Estados‑Membros não podem descer.
64.      Em contrapartida, a exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado, referida no artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33, constitui a norma e tem necessariamente um alcance material maior. Tal é demonstrado pelo Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Saciri e o. (41), no qual o Tribunal de Justiça exige que o nível das condições materiais de acolhimento, em especial, a ajuda financeira concedida para esse efeito, seja suficiente para garantir um nível de vida «digno e adequado» para a saúde, bem como para assegurar a subsistência dos requerentes.
65.      Por último, retirar das condições materiais de acolhimento previstas no artigo 17.°, n.° 2, da Diretiva 2013/33 as prestações destinadas à tomada a cargo das necessidades em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico desrespeitaria claramente o objetivo pretendido pelo legislador da União.
66.      Quanto à ajuda em termos de vestuário, entende‑se que dispor de vestuário é uma condição prévia ao exercício dos direitos humanos em geral (42). Recordo que, de acordo com o Tribunal de Justiça, a necessidade de se vestir é uma necessidade «elementar», tal como a necessidade de ter um alojamento e de se alimentar, uma vez que contribui para o respeito pela dignidade humana. A utilização de roupas rasgadas e sujas é, de resto, o aspeto mais visível e revelador da privação. Vestir‑se contribui não só para a proteção da saúde mental mas também e de forma manifesta para a preservação da saúde física do interessado, uma vez que uma roupa adequada protege o corpo contra as intempéries, o frio, a chuva, etc.
Vestir‑se é também o meio de assegurar o efeito útil dos direitos que são reconhecidos ao requerente, como o de circular, de realizar uma formação profissional ou ainda de aceder ao mercado de trabalho.
67.      Quanto ao subsídio para despesas diárias, este constitui igualmente um elemento essencial das condições materiais de acolhimento, na medida em que, como sublinhou várias vezes a Comissão na audiência, permite ao requerente dispor de um mínimo de autonomia. Deixado à livre disposição do requerente e concebido como «dinheiro de bolso», cujo montante depende de cada Estado‑Membro, esse subsídio deve permitir‑lhe comprar bens de consumo corrente que são essenciais, como produtos de higiene pessoal ou títulos de transporte. De acordo com a Agência da União Europeia para o Asilo (EUAA)(43), esse subsídio tem vários propósitos: primeiro, permitir aos requerentes atingir um nível mínimo de subsistência física, além das necessidades básicas de alojamento, alimentação ou vestuário; segundo, assegurar‑lhes um nível mínimo de participação na vida sociocultural do Estado‑Membro em que residem, e, terceiro, permitir‑lhes um certo grau de autonomia financeira (44). Acrescentaria que esse subsídio permite igualmente aos requerentes cumprir a obrigação de cooperação que lhes incumbe no âmbito do procedimento de análise do seu pedido de proteção internacional, respondendo às várias convocatórias e comparecendo nas entrevistas, e permite‑lhes também usufruir dos direitos que lhes são reconhecidos de realizar, por exemplo, uma formação profissional ou de aceder a cuidados de saúde.
68.      A este respeito, saliento que, no direito internacional, entende‑se que o direito a um nível de vida adequado — que encontramos igualmente referido como o direito a um nível de vida «suficiente» ou
«ajustado» — exige que cada pessoa possa ter acesso não apenas a alimentação adequada, a alojamento adequado, a roupas adequadas e aos cuidados médicos e serviços sociais necessários, mas igualmente a outros direitos económicos, sociais e culturais, necessários numa determinada sociedade e numa determinada época, como o direito à educação ou ainda o direito ao trabalho (45). Os bens e os serviços devem ser disponibilizados em quantidade e qualidade suficientes, adequados género e à idade e apropriados do ponto de vista cultural. Por isso, embora existam divergências relativas ao alcance preciso desse direito, entende‑se que esse direito está relacionado com o exercício de outros direitos, alguns menos vinculativos do que outros, e assenta no direito à dignidade humana (46). Assim, em termos puramente económicos, o Banco Mundial considera que um nível de vida adequado implica viver acima do limiar de pobreza da sociedade em causa. No seu entender, a garantia de um nível de vida adequado exige que sejam cobertos dois tipos de despesas: as despesas necessárias para a pessoa se alimentar e comprar os bens de primeira necessidade e as despesas suplementares, que refletem o custo da participação na vida quotidiana da sociedade e que variam de país para país (47).
69.      Decorre de todos estes elementos que a exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado, prevista no artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33, opõe‑se a que um Estado‑Membro prive um requerente das prestações destinadas a cobrir as suas
necessidades em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico.
70.      Uma norma nacional como a que está em causa no processo principal afigura‑se tanto mais problemática quanto assenta numa exclusão automática dessas prestações.
71.      Recordo, a este respeito, que o artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33 assenta numa concessão de princípio do subsídio para despesas diárias e das prestações destinadas a cobrir as
necessidades do requerente em matéria de alojamento, alimentação e vestuário. Essa concessão de princípio impõe‑se ainda com mais força porque o requerente não tem autonomia financeira e não pode aceder imediatamente ao mercado de trabalho para prover às suas próprias
necessidades e, assim, garantir um certo nível de vida para si próprio. O Estado‑Membro de acolhimento só pode retirar o benefício de todas ou de algumas condições materiais de acolhimento na hipótese de o requerente dispor de recursos próprios, prevista no artigo 17.°, n.° 3, dessa diretiva, ou na hipótese de este ter abusado do sistema de acolhimento, ou de lhe ter sido aplicada uma sanção devido a uma violação grave das regras vigentes no centro de acolhimento ou a um comportamento violento grave, prevista no artigo 20.°, n.os 1 a 4, desta.
72.      Ora, um regime jurídico como o que está em causa assenta no princípio inverso daquele em que se baseia o artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33, pois estabelece uma exclusão de princípio das prestações destinadas a cobrir as necessidades do requerente em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico. Resulta dos debates realizados na audiência que a decisão administrativa que decreta a exclusão do benefício dessas prestações é automática quando tenha sido tomada uma decisão de transferência e é adotada sem tomar em consideração a situação individual do requerente. Este é, então, obrigado a apresentar um pedido à autoridade nacional competente, pelo qual apenas pode solicitar o restabelecimento da ajuda em termos de vestuário se fizer prova da existência de circunstâncias especiais (48). No caso em apreço, afigura‑se que a decisão impugnada foi adotada sem ter sido precedida de uma análise individual que permitisse avaliar as necessidades de FB e as consequências que a sua exclusão da ajuda em termos de vestuário e do subsídio implicava na manutenção da sua permanência no território nacional.
73.      À luz de todas estas considerações, considero que o artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, e n.° 5, da Diretiva 2013/33 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que exclui de forma automática um requerente das prestações destinadas a cobrir as suas necessidades em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico apenas pelo facto de ter sido adotada uma decisão de transferência a seu respeito, em aplicação do Regulamento
Dublim III.
C.      Quanto à redução ou retirada do benefício das condições materiais de acolhimento devido à apresentação de um pedido subsequente (segunda questão)
74.      O órgão jurisdicional de reenvio submete a sua segunda questão prejudicial na hipótese de o regime jurídico em causa no processo principal não satisfazer a exigência relativa à garantia de um nível de vida adequado, prevista no artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, e n.° 5, da Diretiva 2013/33.
75.      Com as três partes desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende determinar se um regime como o que está em causa pode ser justificado com fundamento no artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33, nos termos do qual o Estado‑Membro de acolhimento pode reduzir o benefício das condições materiais de acolhimento se o requerente tiver apresentado um pedido subsequente conforme previsto no artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32. De acordo com esse órgão jurisdicional, o pedido de proteção internacional apresentado na Alemanha pode, de facto, constituir um «pedido subsequente» na aceção desta última disposição. Ora, nem uma nem outra dessas disposições se pronuncia sobre a questão de saber se se está igualmente perante um pedido subsequente num caso que envolva vários Estados‑Membros. Além disso, o referido órgão jurisdicional pergunta se tal regime satisfaz as garantias expressamente previstas no artigo 20.°, n.os 5 e 6, da referida diretiva, nomeadamente a relativa ao respeito pela dignidade humana.
76.      Importa começar por salientar que estas questões foram submetidas ao Tribunal de Justiça antes de este fornecer esclarecimentos essenciais sobre o conceito de «pedido subsequente» no Acórdão
Khan Yunis e Baabda, para o qual remeto.
77.      Neste acórdão, o Tribunal de Justiça confirmou, em substância, que o conceito de «pedido subsequente» conforme definido no artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32 abrange a situação em que um requerente apresenta um novo pedido após outro Estado‑Membro ter proferido uma decisão sobre um pedido anterior do mesmo requerente (49). Todavia, o Tribunal de Justiça teve o cuidado de esclarecer que é necessário que o primeiro Estado‑Membro ao qual o requerente apresentou o seu pedido tenha proferido uma «decisão definitiva» sobre esse pedido na aceção do artigo 2.°, alínea e), dessa diretiva (50).
78.      Ora, decorre das informações constantes da decisão de reenvio que o novo pedido apresentado por FB, em 6 de setembro de 2021, na Alemanha, não pode ser qualificado como «pedido subsequente» na aceção do artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32, o que torna inaplicável o artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33. Assim, todos os participantes na audiência estão de acordo quanto ao facto de o referido pedido ter sido apresentado antes da adoção de uma decisão definitiva sobre o pedido que o requerente apresentara anteriormente, em 6 de agosto de 2021, na Roménia, e depois retirara tacitamente.
79.      O prazo de quatro semanas era manifestamente demasiado curto para que as autoridades romenas pudessem realizar uma análise completa desse primeiro pedido, que lhes permitisse determinar se FB preenchia os requisitos para lhe ser reconhecido o estatuto de refugiado ou o conferido pela proteção subsidiária.
80.      Além disso, a decisão que declarou inadmissível o pedido apresentado por FB na Alemanha foi adotada antes do termo do prazo de nove meses que os Estados‑Membros são chamados a respeitar no artigo 28.°, n.° 2, da Diretiva 2013/32, antes de tratar um novo pedido como um pedido subsequente, em caso de retirada tácita do primeiro.
81.      Por último, entendo que, em aplicação do artigo 20.°, n.° 5, e do artigo 23.°, n.° 1, do
Regulamento
Dublim III, a Alemanha acionou a responsabilidade da Roménia e solicitou a retomada a cargo de FB com fundamento no artigo 18.°, n.° 1, alínea c), desse regulamento porque este apresentara um novo pedido às autoridades alemãs depois de retirar tacitamente o pedido apresentado anteriormente às autoridades romenas. A Roménia aceitou, efetivamente, retomar a cargo o interessado com fundamento nesse artigo. Ora, tal pressupõe, a meu ver, que o primeiro pedido não tenha sido indeferido e, consequentemente, que não tenha sido adotada uma decisão definitiva (51).
82.      Nestas circunstâncias, proponho que o Tribunal de Justiça declare que
o artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32, para o qual remete o artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «pedido subsequente» não abrange a situação em que um requerente apresenta um novo pedido num Estado‑Membro antes de outro Estado‑Membro adotar uma decisão definitiva sobre um pedido anterior do mesmo requerente.
V.      Conclusão
83.      Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Bundessozialgericht (Supremo Tribunal do Contencioso Social Federal, Alemanha) da seguinte forma:
1)      O artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, e n.° 5, da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional,
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a uma legislação nacional que exclui de forma automática um requerente de proteção internacional das prestações destinadas a cobrir as suas necessidades em matéria de vestuário e de bens de uso corrente e de consumo doméstico apenas pelo facto de ter sido adotada uma decisão de transferência a seu respeito, em aplicação do Regulamento (UE) n.° 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida.
2)      O artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, para o qual remete o artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33,
deve ser interpretado no sentido de que:
o conceito de «pedido subsequente» não abrange a situação em que um requerente de proteção internacional apresenta um novo pedido num Estado‑Membro antes de outro Estado‑Membro adotar uma decisão definitiva sobre um pedido anterior do mesmo requerente.
1      Língua original: francês.
2      A seguir «requerentes».
3      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 96).
4      A seguir «Estado‑Membro de acolhimento».
5      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO 2013, L 180, p. 31; a seguir «Regulamento Dublim III»).
6      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60).
7      C‑179/11, a seguir «Acórdão
Cimade e GISTI», EU:C:2012:594.
8      C‑233/18, EU:C:2019:956.
9      C‑322/19 e C‑385/19, a seguir «Acórdão IPAT», EU:C:2021:11.
10      C‑422/21, EU:C:2022:616. V., igualmente, processo Sidi Bouzid (C‑184/24), atualmente pendente.
11      C‑123/23 e C‑202/23, a seguir «Acórdão
Khan Yunis e Baabda», EU:C:2024:1042.
12      A seguir «Carta».
13      BGBl. 1997 I, p. 2022.
14      BGBl 2021 I, p. 5162.
15      BGBl. 1992 I, p. 1126.
16      BGBl. 2008 I, p. 1798.
17      BGBl 2021 I, p. 2467.
18      Esta situação corresponde à que está prevista no artigo 28.°, n.° 1, segundo parágrafo, alínea b), da Diretiva 2013/32.
19      Decorre do direito nacional que as «necessidades pessoais essenciais» dos requerentes incluem as despesas com transporte, comunicação, lazer, entretenimento, cultura, serviços de alojamento e de restauração e outros bens e serviços.
20      A seguir «decisão de transferência».
21      A seguir «decisão impugnada»
22      V. Acórdãos de 23 de outubro de 1997, Franzén (C‑189/95, EU:C:1997:504, n.° 79), e de 17 de outubro de 2024, Sony Computer Entertainment Europe (C‑159/23, EU:C:2024:887, n.° 28).
23      V., a esse respeito, Conclusões que apresentei nos processos apensos
The International Protection Appeals Tribunal
e o. (C‑322/19 e C‑385/19, EU:C:2020:642, n.° 53).
24      Acórdão IPAT (n.° 65), sublinhados nossos. V., igualmente, n.os 61 a 73, em especial n.° 67, desse acórdão. No referido acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 15.° da Diretiva 2013/33 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que priva um requerente da possibilidade de beneficiar de uma condição de acolhimento, designadamente do acesso ao mercado de trabalho, apenas pelo facto de ter sido adotada uma decisão de transferência a seu respeito, em aplicação do Regulamento Dublim III. O Acórdão IPAT baseia‑se nos princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça nos n.os 36 a 50 do Acórdão
Cimade e GISTI. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que um Estado‑Membro ao qual tenha sido apresentado um pedido de proteção internacional deve conceder as condições mínimas de acolhimento previstas na Diretiva 2003/9/CE do Conselho, de 27 de janeiro de 2003, que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros (JO 2003, L 31, p. 18), que foi revogada e substituída pela Diretiva 2013/33, mesmo a um requerente a respeito do qual decida, em aplicação do Regulamento (CE) n.° 343/2003 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro (JO 2003, L 50, p. 1), que foi revogado e substituído pelo Regulamento Dublim III, requerer a outro Estado‑Membro que (re)tome a cargo esse requerente.
25      V. Acórdão IPAT (n.° 64).
26      V. Acórdãos IPAT (n.° 67) e Cimade e GISTI (n.° 40).
27      V., nesse sentido, Acórdão IPAT (n.os 64 e 68).
28      V. Acórdão
Cimade e GISTI (n.os 42 e 43).
29      V. Acórdão
Cimade e GISTI (n.os 44 e 45).
30      Sublinhados nossos.
31      V. Conclusões que apresentei nos processos apensos
The International Protection Appeals Tribunal
e o. (C‑322/19 e C‑385/19, EU:C:2020:642, n.° 67).
32      V. Acórdão IPAT (n.° 68).
33      V. Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, n.° 12); de 29 de fevereiro de 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Conversão religiosa posterior) (C‑222/22, EU:C:2024:192, n.° 25), e de 4 de setembro de 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș e o. (C‑489/23, EU:C:2025:651, n.° 31).
34      V. Acórdão de 1 de agosto de 2022, Ministero dell’Interno (Retirada das condições materiais de acolhimento) (C‑422/21, EU:C:2022:616, n.os 39 e 40), que remete para o Acórdão de 12 de novembro de 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, n.os 46 a 48).
35      V. Acórdão
Cimade e GISTI (n.° 56).
36      V., a esse respeito, no direito internacional, Eide, A., e Eide, W. B., «Adequate Standard of Living», em Moeckli, D., e outros, International Human Rights Law, 4.ª ed., Oxford University Press, Oxford, 2022, pp. 187 a 208.
37      Sublinhados nossos.
38      V., a esse respeito, Smith, R. K. M., International Human Rights Law, 10ª ed., Oxford University Press, Oxford, 2022, em especial, capítulo 16, intitulado «The right to an adequate standard of living», pp. 307 a 321, n.° 16.1.2, bem como
Eide, A. e Eide, W. B., «Article 25», em Alfredsson, G., e Eide, A., The Universal Declaration of Human Rights: a Common Standard of Achievement, Kluwer Law International, Haia, 2023, pp. 523 a 550.
39      V., Eide, A., e Eide, W. B., «Adequate Standard of Living», op. cit., em especial, n.° 2. V., igualmente, Trebilcock, A., «La notion de droit à un niveau de vie suffisant», em Thouvenin, J.‑M., e Trebilcock, A., Le droit international social: Droits Économiques, Sociaux et Culturels, pp. 1664 a 1680, em especial, n.° 19.
40      V., igualmente, considerandos 11 e 35 da Diretiva 2013/33.
41      C‑79/13, EU:C:2014:103, n.° 40.
42      Quanto à questão relativa à existência de um direito a vestuário adequado, v., Graham, L., G., «Reasserting the Right to Adequate Clothing in
International Human Rights Law», Human Rights Law Review, vol. 24, n.° 1, 2024.
43      A EUAA substituiu o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO).
44      EASO, Orientações do EASO em matéria de condições de acolhimento: normas operacionais e indicadores, de setembro de 2016, p. 33.
45      Este direito está consagrado no artigo 25.°, n.° 1 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948, que dispõe que «[t]oda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem‑estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade» (v., Eide, A. e Eide, W. B., «Article 25», op. cit., em especial, p. 531 e 532). Este direito está igualmente consagrado no artigo 11.° do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 16 de dezembro de 1966 e que entrou em vigor em 3 de janeiro de 1976, que prevê, no seu n.° 1, que «[o]s Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas a um nível de vida suficiente para si e para as suas famílias, incluindo alimentação, vestuário e alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas condições de existência»).
46      V., Trebilcock, A., op. cit., em especial, n.os 14, 20 e 21, e Smith, R., K., M., op. cit., em especial, n.° 16.1.
47      V., Eide, A., e Eide, W. B., «Adequate Standard of Living», op. cit., em especial, n.° 2.
48      Decorre da decisão de reenvio que o requerente foi «ouvido» no âmbito da adoção da decisão impugnada.
49      V. Acórdão
Khan Yunis e Baabda (n.° 53).
50      V. Acórdão
Khan Yunis e Baabda (n.° 74). O conceito de «decisão definitiva» designa, nos termos do artigo 2.°, alínea e), da Diretiva 2013/32, «a decisão que determina se o estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária pode ser concedido ao nacional de país terceiro ou apátrida, nos termos da Diretiva 2011/95/UE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9)], e que já não é passível de recurso no âmbito do capítulo V da [Diretiva 2013/32]».
51      Em conformidade com as disposições previstas no artigo 18.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento Dublim III, cabe, neste caso, ao Estado‑Membro requerido assegurar que «o requerente tenha direito a pedir que a análise do seu pedido seja finalizada ou a introduzir novo pedido de proteção internacional, que não deverá ser tratado como um pedido subsequente» (sublinhados nossos).