62018CJ0808_RES
Asunto C‑808/18
Comisión Europea
contra
Hungría
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 17 de diciembre de 2020
«Incumplimiento de Estado — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Políticas en el ámbito de los controles en las fronteras, el asilo y la inmigración — Directivas 2008/115/CE, 2013/32/UE y 2013/33/UE — Procedimiento de concesión de protección internacional — Acceso efectivo — Procedimiento fronterizo — Garantías procedimentales — Asignación de las zonas de tránsito como lugar de estancia obligatoria — Internamiento — Retorno de nacionales de terceros países en situación irregular — Recursos contra las decisiones administrativas por las que se deniega la solicitud de protección internacional — Derecho a permanecer en el territorio»
Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado
(Art. 258 TFUE)
(véanse los apartados 68 y 156)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Procedimientos para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Momento de adquisición de la condición de solicitante de protección internacional — Momento de la formulación de una solicitud de protección internacional — Innecesariedad de formalidades administrativas
[Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, letra c), y 6, ap. 1]
(véanse los apartados 97 a 100)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Procedimientos para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Acceso al procedimiento — Normativa nacional que obliga a los solicitantes a formular su solicitud en las zonas de tránsito ubicadas en la frontera — Limitación drástica por las autoridades nacionales del número de solicitantes autorizados a entrar diariamente a esas zonas — Práctica administrativa contraria al Derecho de la Unión — Existencia demostrada por la Comisión de dicha práctica e insuficiente refutación del Estado miembro demandado — Incumplimiento
(Art. 258 TFUE; Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 3 y 6)
(véanse los apartados 93, 94, 102, 103, 106 a 108, 110, 114 a 128 y 315 y el punto 1 del fallo)
Recurso por incumplimiento — Prueba del incumplimiento — Carga que incumbe a la Comisión — Presunciones — Improcedencia — Incumplimiento derivado de una práctica administrativa contraria al Derecho de la Unión — Requisitos particulares de la prueba — Refutación a cargo del Estado miembro demandado
(Art. 258 TFUE)
(véanse los apartados 111 a 113)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional — Directiva 2013/33/UE — Concepto de internamiento — Concepto autónomo del Derecho de la Unión — Obligación impuesta al solicitante de permanecer en una zona de tránsito — Inclusión — Requisitos
[Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, letra h)]
(véanse los apartados 159, 160 y 162 a 166)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional — Directiva 2013/33/UE — Internamiento — Motivos — Solicitante obligado a permanecer en una zona de tránsito durante el procedimiento de examen de su solicitud — Motivo distinto de los contemplados en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2013/33/UE — Improcedencia — Incumplimiento
(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2013/32/UE, art. 43, y 2013/33/UE, art. 8, ap. 3, párr. 1)
(véanse los apartados 168, 170 a 180, 185, 186, 209, 226 y 315 y el punto 1 del fallo)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Procedimientos para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Artículo 43 — Procedimientos específicos que los Estados miembros pueden establecer en sus fronteras o en sus zonas de tránsito — Internamiento de un solicitante en una zona de tránsito en el marco de ese procedimiento — Procedencia — Límites — Duración máxima y finalidad del internamiento
(Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 31, ap. 8, 33 y 43)
(véanse los apartados 181 a 185)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Procedimientos para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Solicitantes que necesitan garantías procedimentales especiales — Internamiento en el marco de los procedimientos que los Estados miembros pueden establecer en sus fronteras o en sus zonas de tránsito — Procedencia — Límite — Obligación de examinar la compatibilidad de ese internamiento con las necesidades específicas de los citados solicitantes y el apoyo adecuado que se les debe otorgar — Infracción — Incumplimiento
(Directiva 2003/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 24, ap. 3)
(véanse los apartados 191 a 199, 209, 226 y 315 y el punto 1 del fallo)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional — Directiva 2013/33/UE — Internamiento de personas vulnerables y de solicitantes con necesidades de acogida particulares — Normativa nacional que obliga a los solicitantes menores, a excepción de los menores de 14 años no acompañados, a permanecer en una zona de tránsito durante el procedimiento de examen de su solicitud — Improcedencia — Incumplimiento
(Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 11)
(véanse los apartados 201, 203, 209, 226 y 315 y el punto 1 del fallo)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional — Directiva 2013/33/UE — Garantías de los solicitantes internados — Obligación de adoptar una decisión escrita y motivada que decrete ese internamiento — Infracción — Incumplimiento
(Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 9)
(véanse los apartados 205, 208, 209, 226 y 315 y el punto 1 del fallo)
Derecho de la Unión Europea — Ámbito de aplicación — Inexistencia de una reserva general que excluya las medidas adoptadas por motivos de seguridad pública — Competencia de los Estados miembros para adoptar medidas encaminadas a proteger los intereses esenciales de su seguridad — Carga de la prueba de la necesidad de hacer uso de esta competencia que incumbe al Estado miembro en cuestión — Alcance — Política de asilo — Invocación de un riesgo de alteración del orden público y de la seguridad nacional debido a la afluencia masiva de solicitantes de protección internacional — Falta de acreditación de la necesidad de apartarse de determinadas disposiciones de la Directiva 2013/32/UE — Improcedencia — Posibilidad efectiva de que los Estados miembros se aparten de las Directivas 2013/32/UE y 2013/33/UE — Requisitos
[Art. 72 TFUE; Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo n.os 2013/32/UE, arts. 24, ap. 3, y 43, y 2013/33/UE, arts. 8, ap. 3, párr. 1, letra e), 10, ap. 1, y 18, ap. 9]
(véanse los apartados 212 y 214 a 225)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de nacionales de terceros países en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Normativa nacional que permite la expulsión forzosa de ese solicitante, comprendido en el ámbito de aplicación de la citada Directiva, sin respetar previamente los procedimientos y garantías que se establecen en la misma — Improcedencia — Incumplimiento
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 5, 6, ap. 1, 12, ap. 1, y 13, ap. 1)
(véanse los apartados 248 a 254, 266 y 315 y el punto 1 del fallo)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de nacionales de terceros países en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Expulsión — Concepto — Traslado coactivo de ese solicitante a una estrecha franja de terreno desprovista de cualquier infraestructura, más allá de una valla fronteriza erigida en el territorio del Estado miembro en cuestión — Inclusión
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, punto 5)
(véanse los apartados 255 a 260)
Derecho de la Unión Europea — Ámbito de aplicación — Inexistencia de una reserva general que excluya las medidas adoptadas por motivos de seguridad pública — Competencia de los Estados miembros para adoptar medidas encaminadas a proteger los intereses esenciales de su seguridad — Carga de la prueba de la necesidad de hacer uso de esta competencia que incumbe al Estado miembro en cuestión — Alcance — Retorno de nacionales de terceros países en situación irregular — Invocación de un riesgo de alteración del orden público y de la seguridad nacional — Falta de acreditación de la necesidad de apartarse de determinadas disposiciones de la Directiva 2008/115/CE — Improcedencia — Posibilidad efectiva de que los Estados miembros se aparten de dicha Directiva — Requisitos
[Art. 4 TUE, ap. 2; art. 72 TFUE; Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 6, ap. 2, 7, ap. 4, 11, aps. 2 y 3, 12, ap. 1, párr. 2, y 18]
(véanse los apartados 261 a 264)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Procedimientos para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Derecho a la tutela judicial efectiva — Recurso contra una resolución denegatoria de una solicitud de protección internacional — Derecho a permanecer en el territorio del Estado miembro en cuestión hasta que haya expirado el plazo establecido para ejercitar tal recurso o en espera del resultado de dicho recurso — Condiciones de ejercicio fijadas por ese Estado miembro — Requisitos — Condiciones conformes con los derechos garantizados por las Directivas 2013/32/UE y 2013/33/UE — Condiciones suficientemente claras y precisas — Inexistencia — Incumplimiento
(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo n.os 2013/32/UE, art. 46, ap. 5, y 2013/33/UE)
(véanse los apartados 286, 287, 289, 291 a 302, 314 y 315 y el punto 1 del fallo)
Actos de las instituciones — Directivas — Ejecución por los Estados miembros — Necesidad de una transposición clara y precisa
(Art. 288 TFUE, párr. 3)
(véase el apartado 288)
Resumen
Hungría ha incumplido sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión en materia de procedimientos relativos a la concesión de protección internacional y de retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. En particular, la limitación de acceso al procedimiento de protección internacional, el internamiento irregular de los solicitantes de dicha protección en zonas de tránsito y el traslado a una zona fronteriza de nacionales de terceros países en situación irregular, sin respetar las garantías que acompañan a los procedimientos de retorno, constituyen incumplimientos del Derecho de la Unión.
Como reacción a la crisis migratoria y a la consiguiente llegada de numerosos solicitantes de protección internacional, Hungría adaptó su normativa relativa al derecho de asilo y al retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. Así, una Ley de 2015 (
1
) previó, en particular, la creación de zonas de tránsito, ubicadas en la frontera serbo-húngara, (
2
) dentro de las cuales se aplican los procedimientos de asilo. Esta Ley también introdujo el concepto de «situación de crisis provocada por una inmigración masiva», que conduce, cuando el Gobierno declara tal situación, a la aplicación de normas excepcionales como si fuesen generales. En 2017, una nueva ley (
3
) amplió los supuestos que permiten declarar la existencia de tal situación de crisis y modificó las disposiciones que permiten apartarse de las disposiciones generales.
En 2015, la Comisión Europea ya había comunicado a Hungría sus dudas en cuanto a la compatibilidad de su normativa en materia de asilo con el Derecho de la Unión. La Ley de 2017 suscitó preocupaciones adicionales. En particular, reprocha a Hungría que, vulnerando las garantías sustantivas y procedimentales previstas por las Directivas «procedimientos», (
4
)«acogida» (
5
) y «retorno», (
6
) haya limitado el acceso al procedimiento de protección internacional, establecido un sistema de internamiento generalizado de los solicitantes de dicha protección y trasladado coactivamente, a una franja de terreno fronteriza, a nacionales de terceros países que se encuentran en situación irregular, sin respetar las garantías previstas en la Directiva «retorno». En este contexto, interpuso un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, con el fin de que se declarase que una parte sustancial de la normativa húngara en la materia infringe determinadas disposiciones de estas Directivas.
El Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, ha estimado en lo esencial el recurso por incumplimiento de la Comisión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia subraya que ya ha resuelto algunos de los problemas suscitados por dicho recurso en una sentencia reciente, (
7
) dictada en el marco de un procedimiento prejudicial planteado por un órgano jurisdiccional húngaro. Asimismo, señala que, para dar cumplimiento a esa sentencia, Hungría ha cerrado desde entonces sus dos zonas de tránsito. No obstante, el Tribunal de Justicia precisa que dicho cierre es irrelevante para el presente recurso, ya que la situación debe apreciarse en la fecha que hubiese fijado la Comisión en su dictamen motivado para subsanar las deficiencias detectadas, a saber, el 8 de febrero de 2018.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia declara que Hungría ha incumplido su obligación de garantizar un acceso efectivo al procedimiento de concesión de protección internacional, (
8
) puesto que los nacionales de terceros países que deseaban acceder a partir de la frontera serbo-húngara a este procedimiento se vieron, de hecho, en la casi imposibilidad de formular su solicitud. Este incumplimiento resulta de poner en relación la normativa nacional, según la cual las solicitudes de protección internacional solo pueden formularse, por regla general, en una de las dos zonas de tránsito, con una práctica administrativa continuada y generalizada, establecida por las autoridades húngaras, consistente en limitar drásticamente el número diario de solicitantes a los que se autoriza a entrar a dichas zonas. Para el Tribunal de Justicia, la existencia de esta práctica ha sido suficientemente demostrada por la Comisión, que se sustentó en diversos informes internacionales. En este contexto, el Tribunal de Justicia recuerda que la formulación de una solicitud de protección internacional, con anterioridad a su registro, presentación y examen, es una fase fundamental del procedimiento de concesión de dicha protección y que los Estados miembros no pueden demorarla injustificadamente. Por el contrario, estos deben garantizar que los interesados estén en condiciones de formular una solicitud, incluso en las fronteras, tan pronto como manifiesten esa voluntad.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia confirma, como ya lo había declarado recientemente, (
9
) que la obligación impuesta a los solicitantes de protección internacional de permanecer en las zonas de tránsito durante la totalidad del procedimiento de examen de su solicitud constituye internamiento, en el sentido de la Directiva «acogida». (
10
) Precisado esto, el Tribunal de Justicia declara que este sistema de internamiento se estableció fuera de los supuestos previstos por el Derecho de la Unión y sin respetar las garantías de que debiera dotarse.
En efecto, por una parte, el Tribunal de Justicia recuerda que la Directiva «acogida» (
11
) enumera con carácter exhaustivo los supuestos en que se autoriza el internamiento de un solicitante de protección internacional. Pues bien, tras analizar todos esos supuestos, concluye que el sistema húngaro no está incluido en ninguno. El Tribunal de Justicia examina en particular el supuesto en el que un Estado miembro puede internar a un solicitante de protección internacional para decidir sobre su derecho de entrada en el territorio, ya que dicho internamiento puede tener lugar en el marco de procedimientos tramitados en la frontera, con el fin de comprobar, antes de conceder el derecho a entrar, si la solicitud no es inadmisible o no carece de fundamento por determinados motivos. (
12
) Pues bien, el Tribunal de Justicia considera que en el caso de autos no se cumplen los requisitos en los que se autoriza el internamiento en el marco de dichos procedimientos fronterizos.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia subraya que las Directivas «procedimientos» y «acogida» obligan, entre otras cosas, a que el internamiento se decrete por escrito motivado, (
13
) a que se tengan en cuenta las necesidades específicas de los solicitantes determinados como vulnerables y que necesitan garantías procedimentales especiales, a fin de que gocen de un «apoyo adecuado», (
14
) o incluso a que únicamente se interne a los menores como último recurso. (
15
) Ahora bien, en particular, debido a su carácter generalizado y automático, el régimen de internamiento previsto por la normativa húngara en las zonas de tránsito, que afecta a todos los solicitantes, con excepción de los menores de 14 años no acompañados, no permite a los solicitantes gozar de esas garantías.
El Tribunal de Justicia desestima asimismo la alegación de Hungría de que la crisis migratoria justificó apartarse de determinadas normas de las Directivas «procedimientos» y «acogida» a fin de mantener el orden público y salvaguardar la seguridad interior, de conformidad con el artículo 72 TFUE. (
16
) Recuerda a este respecto que dicho artículo debe ser objeto de interpretación estricta y estima que Hungría no demuestra suficientemente la necesidad que tenía de recurrir a esa excepción. Además, el Tribunal de Justicia subraya que las Directivas «procedimientos» y «acogida» ya toman en consideración la eventualidad de que un Estado miembro haya de enfrentarse a un incremento muy significativo del número de solicitudes de protección internacional, puesto que permiten, mediante disposiciones específicas, apartarse de algunas de las normas impuestas en circunstancias normales.
En tercer lugar, el Tribunal de Justicia declara que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva «retorno», dado que la normativa húngara permite expulsar a los nacionales de terceros países que se encuentren en situación irregular en el territorio sin respetar previamente los procedimientos y las garantías que se establecen en dicha Directiva. (
17
) Sobre este particular, el Tribunal de Justicia señala que esos nacionales son conducidos coactivamente por las autoridades de policía al otro lado de una valla erigida a algunos metros de la frontera con Serbia, a una franja de terreno desprovista de cualquier infraestructura. Según el Tribunal de Justicia, este traslado coactivo se asimila a una expulsión, en el sentido de la Directiva «retorno», ya que, en la práctica, a los interesados no les queda otra opción que abandonar a continuación el territorio húngaro y entrar en Serbia. En este contexto, el Tribunal de Justicia recuerda que el nacional de un tercer país en situación irregular que está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva «retorno» debe ser sometido a un procedimiento de retorno, respetando las garantías sustantivas y procedimentales que esta Directiva consagra, antes de que se proceda, en su caso, a su expulsión, habida cuenta de que la expulsión forzosa solo se aplica como último recurso. Por otra parte, por razones análogas a las ya expuestas, el Tribunal de Justicia desestima la alegación de Hungría de que, con arreglo al artículo 72 TFUE, podía apartarse de las garantías materiales y procesales establecidas por la Directiva «retorno».
En cuarto lugar, el Tribunal de Justicia considera que Hungría no ha respetado el derecho que la Directiva «procedimientos» concede, en principio, a todo solicitante de protección internacional de permanecer en el territorio del Estado miembro en cuestión después de que se deniegue su solicitud hasta que haya expirado el plazo dentro del cual puede recurrir esa denegación o, si ya se ha interpuesto recurso, hasta que haya un pronunciamiento sobre el mismo. (
18
) En efecto, el Tribunal de Justicia indica que, en el supuesto de que se haya declarado una «situación de crisis provocada por una inmigración masiva», la normativa húngara supedita el ejercicio de ese derecho a condiciones que no respetan el Derecho de la Unión, en particular la obligación de permanecer en las zonas de tránsito, que se asimila a un internamiento contrario a las Directivas «procedimientos» y «acogida». Por otra parte, en el supuesto de que no se haya declarado tal situación, el ejercicio de ese derecho se supedita a requisitos que, sin ser necesariamente contrarios al Derecho de la Unión, no están establecidos con la suficiente claridad y precisión como para permitir a los interesados conocer el alcance exacto de su derecho y apreciar la compatibilidad de dichos requisitos con las Directivas «procedimientos» y «acogida».
(
1
)	Egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (Ley CXL de 2015 por la que se modifican diversas leyes en un contexto de gestión de la inmigración masiva) (Magyar Közlöny 2015/124).
(
2
)	Las zonas de tránsito de Röszke y de Tompa.
(
3
)	Határőrizeti területen lefolytatott eljárás szigorításával kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi XX. törvény (Ley XX de 2017 por la que se modifican diversas leyes relativas al refuerzo del procedimiento aplicado en la zona fronteriza bajo vigilancia) (Magyar Közlöny 2017/39).
(
4
)	Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60; en lo sucesivo, Directiva «procedimientos»).
(
5
)	Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO 2013, L 180, p. 96; en lo sucesivo, «Directiva acogida»).
(
6
)	Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98; en lo sucesivo, «Directiva retorno»).
(
7
)	Sentencia de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367).
(
8
)	Esta obligación resulta del artículo 6 de la Directiva «procedimientos», en relación con su artículo 3.
(
9
)	Sentencia de 14 de mayo de 2020, antes citada.
(
10
)	Artículo 2, letra h), de dicha Directiva.
(
11
)	Artículo 8, apartado 3, párrafo primero, de dicha Directiva.
(
12
)	Artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letra c), de la Directiva «acogida» y artículo 43 de la Directiva «procedimientos».
(
13
)	Artículo 9, apartado 2, de la Directiva «acogida».
(
14
)	Artículo 24, apartado 3, de la Directiva «procedimientos».
(
15
)	Artículo 11, apartado 2, de la Directiva «acogida».
(
16
)	Este artículo establece que las disposiciones que figuran en el título V del Tratado FUE, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, del que forman parte las normas relativas a la protección internacional, se entenderán sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.
(
17
)	Estas garantías están recogidas, en particular, en los artículos 5, 6, apartado 1, 12, apartado 1, y 13, apartado 1, de la Directiva «retorno».
(
18
)	Artículo 46, apartado 5, de la Directiva «procedimientos».