62003CC0046_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
Índice
I –	Introdução
II –	Enquadramento jurídico
III –	Matéria de facto
IV –	Tramitação processual
V –	Apreciação
A –	Admissibilidade do recurso nos termos dos artigos 230.° CE, 231.° CE
B –	Quanto ao mérito
1.	Primeiro fundamento: erro de direito, erro de interpretação e erro de apreciação na decisão de 22 de Novembro de 2002
a)	Argumentos do Reino Unido
b)	Argumentos da Comissão
c)	Apreciação jurídica
i)	Quanto à relação entre os regulamentos
ii)	Quanto ao argumento de que foi apresentado tempestivamente um pedido na acepção do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999
A declaração relativa às despesas
Conclusão provisória
iii)	Quanto à alegada omissão de exercício do poder discricionário
iv)	Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade
v)	Quanto à alegada violação do princípio da segurança jurídica
vi)	Quanto à alegada violação dos princípios da legalidade da administração, da solidariedade comunitária, da parceria regional e do princípio da lealdade comunitária
2.	Segundo fundamento: o comportamento da Comissão
a)	Argumentos principais
b)	Apreciação jurídica
i)	Quanto à relevância do argumento
ii)	Quanto à obrigação de informação imposta à Comissão pelo artigo 31.°, n.° 2, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999
iii)	Quanto ao comportamento da Comissão em concreto
3.	Terceiro fundamento: falta de fundamentação adequada da Decisão C (92) 1358/8 da Comissão
a)	Argumentos do Reino Unido
b)	Argumentos da Comissão
c)	Apreciação jurídica
VI –	Conclusão
I – Introdução
1. Pela presente acção, o Reino Unido pede ao Tribunal de Justiça, por um lado, que anule, nos termos dos artigos 230.° CE e 231.° CE, a decisão da Comissão, de 22 de Novembro de 2002, de anular o saldo de 11 632 600 EUR, que o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) afectou ao programa operacional Manchester/Salford/Trafford 2 («MST 2»). O Reino Unido alega essencialmente que esta decisão se baseia numa interpretação errada do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 (2) e do artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8.
2. Por outro lado, o Reino Unido pede que, no caso de a interpretação que a Comissão fez do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 e/ou do artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 ser correcta, se declare que, nos termos do artigo 241.° CE, os referidos actos não são aplicáveis contra o Reino Unido. Porém, o Reino Unido desistiu deste pedido, por carta de 23 de Março de 2005.
II – Enquadramento jurídico
3. O artigo 21.° do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (3) tem a epígrafe «Pagamentos». No n.° 4, prevê o seguinte:
«Será efectuado o pagamento do saldo de cada autorização se:
– a autoridade designada referida no n.° 1 apresentar à Comissão um pedido de pagamento num prazo de seis meses após o fim do ano em causa ou a conclusão material da acção,
– os relatórios referidos no n.° 4 do artigo 25.° forem apresentados à Comissão,
– o Estado‑Membro enviar à Comissão uma declaração confirmando as informações fornecidas no pedido do pagamento e os relatórios.»
4. O Regulamento n.° 4253/88 foi revogado, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, pelo Regulamento n.° 1260/1999 que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (4) .
5. O artigo 52.° do Regulamento n.° 1260/1999 tem a epígrafe «Disposições transitórias». O seu n.° 5 dispõe:
«As partes dos montantes autorizados para as operações ou programas decididos pela Comissão antes de 1 de Janeiro de 1994 que não tenham sido objecto de um pedido de pagamento definitivo à Comissão até 31 de Março de 2001 serão por esta automaticamente anuladas o mais tardar em 30 de Setembro de 2001 e darão lugar ao reembolso dos montantes indevidos, sem prejuízo das operações ou programas que sejam objecto de suspensão por motivo judicial.»
III – Matéria de facto
6. Em 6 de Julho de 1992, na sequência de um pedido apresentado nesse sentido pelo Reino Unido em 20 de Setembro de 1991, a Comissão adoptou a Decisão C (92) 1358/8 relativa à intervenção do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (a seguir «FEDER») e do Fundo Social Europeu (a seguir «FSE») a favor do programa operacional integrado para Manchester, Salford, Trafford (a seguir «programa MST 2»), com base no quadro comunitário de apoio para o Noroeste, no Reino Unido, adoptado em 18 de Dezembro de 1991 ao abrigo do objectivo n.° 2.
7. Nessa decisão, a Comissão aprovou o programa MST 2 para o período entre 1 de Janeiro de 1992 e 31 de Dezembro de 1993 e fixou o co‑financiamento do FEDER, de acordo com o plano de financiamento, em 56,51 milhões de ecus. Além disso, determinou que o Reino Unido devia efectuar os pagamentos aos beneficiários finais, que estavam encarregados da realização das acções a nível nacional, até 31 de Dezembro de 1995, podendo este prazo ser prorrogado pela Comissão mediante a apresentação, pelo Reino Unido, de um pedido tempestivo e fundamentado.
8. O artigo 6.° da mesma decisão referia expressamente que o apoio dos Fundos estruturais pressupõe que estivessem reunidas as condições especiais previstas no artigo 10.° do anexo da decisão, que constitui parte integrante da decisão. A inobservância destas condições podia implicar a suspensão do apoio.
9. O artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 é do seguinte teor:
«O pagamento do saldo de cada autorização está dependente do cumprimento das seguintes condições cumulativas:
– apresentação pela autoridade designada à Comissão de um pedido de pagamento num prazo de seis meses após o fim do ano em causa ou após a conclusão material da acção; este pedido deve ser apresentado atendendo às despesas efectivamente realizadas pelos beneficiários finais que estejam documentadas,
– apresentação à Comissão dos relatórios referidos no n.° 4 do artigo 25.° do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 sob uma forma normalmente aceite,
– envio à Comissão pelo Estado‑Membro de uma declaração confirmando as informações fornecidas no pedido do pagamento e nos relatórios.»
10. Pela Decisão C (93) 3804, de 17 de Dezembro de 1993, a Comissão aumentou a contribuição do FEDER para 58,163 milhões de ecus e procedeu às correspondentes alterações na sua Decisão C (92) 1358/8.
11. Em 22 de Dezembro de 1993, uma agente do Government Office for the North West (autoridade regional competente, a seguir «GONW») escreveu aos membros do comité de acompanhamento e à Comissão, enviando os quadros financeiros revistos nos termos da nova decisão da Comissão. Por lapso, partiu do princípio de que o apoio do FEDER totalizava 58,76 milhões de ecus.
12. Em seguida, por fax de 14 de Fevereiro de 1994, a Comissão enviou ao GONW uma cópia do quadro corrigida manualmente indicando um total de 58,163 milhões de ecus e pediu que esta autoridade o confirmasse. Esta respondeu à Comissão, por fax de 21 de Fevereiro de 1994, que estavam correctos os números constantes dos quadros financeiros que a Comissão tinha enviado por fax em 14 de Fevereiro de 1994.
13. Pela Decisão C (96) 461, de 4 de Março de 1996, a Comissão prorrogou o prazo para o Reino Unido realizar os pagamentos aos beneficiários finais de 31 de Dezembro de 1995 até 31 de Dezembro de 1996 e alterou de novo a Decisão C (92) 1358/8 nesse sentido.
14. Em 11 de Junho de 1999, o GONW apresentou à Comissão o projecto de um relatório final relativo ao programa MST 2. Em 31 de Julho de 2000, o GONW enviou de novo à Comissão uma cópia dos projectos actualizados do relatório final.
15. Por carta de 26 de Fevereiro de 2001, o GONW indicou à Comissão que estava a preparar os quadros financeiros finais para o programa MST 2. Estes seriam enviados à Comissão por correio electrónico assim que estivessem concluídos mas, em qualquer caso, antes do termo do prazo em 31 de Março de 2001, após o qual as dotações autorizadas seriam automaticamente anuladas.
16. Em seguida, por carta de 15 de Março de 2001, o GONW enviou à Comissão o relatório final relativo ao programa MST 2, indicando que a comprovação das despesas efectivamente realizadas seria brevemente enviada por e‑mail, após terem sido esclarecidas com o Manchester City Council as questões ainda em aberto, o que seria também efectuado antes do termo do prazo de anulação automática.
17. Por correio electrónico de 21 de Março de 2001, aquela autoridade enviou quatro quadros financeiros à Comissão com a indicação de que isto permitiria à Comissão concluir o programa MST 2. Ao mesmo tempo, o funcionário responsável pediu que o contactassem por telefone caso ainda houvesse dúvidas, atendendo a que os prazos eram curtos.
Os quadros financeiros em formato Excel são os seguintes:
Projectos aprovados por requerente (anexo 3)
Projectos aprovados por prioridades (anexo 4)
Montantes máximos de financiamento por cada acção (anexo 5, quadros 1A, 1B, 1C, bem como 3A e 3B, verificando‑se que os quadros 1C e 3A têm um conteúdo idêntico)
Despesas elegíveis por prioridades para cada ano civil (anexo 5 quadros 2A e 2B)
Quadro geral das subvenções aprovadas, orçamentadas e concedidas por acções (igualmente no anexo 3)
Quadro geral das fracções anuais autorizadas (anexo 5, quadro 4).
18. De acordo com os quadros do anexo 3 (projectos aprovados por requerente) e do anexo 4, as despesas elegíveis para todos os projectos totalizam 111 735 335 GBP. Pelo contrário, o quadro 2A do anexo 5 indica um total de 107 746 599 GBP, sendo os números apresentados por prioridades, não constando deste quadro as informações relativas às prioridades 3 e 5 no ano de planeamento 1996.
19. De acordo com o anexo 5, quadros 1A e 1B, a contribuição financeira do FEDER ascende a 56,51 milhões de ecus, ao passo que os quadros 1C e 3A a cifram em 58,76 milhões de ecus.
20. O anexo 3 indica igualmente um total de 58,76 milhões de ecus. A este respeito, o anexo 3 remete expressamente para a decisão da Comissão de Dezembro de 1993.
21. Subsequentemente, as informações contraditórias nos quadros sobre o total a financiar pelo FEDER causaram a ambas as partes incertezas quanto ao montante das subvenções definitivamente concedidas pelo FEDER. Porém, o GONW parece ter entendido sempre que o plano de financiamento vinculativo é o anexo à Decisão C (93) 3804.
22. Por correio electrónico de 8 de Maio de 2001, a Comissão solicitou os anexos revistos relativos ao programa MST 2. Nos meses de Julho e Agosto de 2001 seguiu‑se uma troca de correspondência electrónica entre as partes, no decurso da qual o GONW enviou por várias vezes números corrigidos à Comissão, mais concretamente em 14 de Junho, em 19 de Julho, em 6 de Agosto e em 13 de Agosto de 2001. Entretanto, a Comissão não invocou o termo do prazo de 31 de Março de 2001. Pelo contrário, por correio electrónico de 5 de Setembro de 2001, pediu ainda que lhe fossem enviados dois documentos, entre os quais «uma cópia da declaração final de despesas relativa ao programa MST 2» a qual, segundo o serviço da Comissão em causa, tinha sido já enviada em 1997.
23. A Comissão repetiu o seu pedido por correio electrónico de 24 de Outubro de 2001, continuando a troca de correspondência electrónica entre a Comissão e o GONW em 20 de Dezembro de 2001 e em 15 de Janeiro de 2002.
24. Finalmente, por correio electrónico de 18 de Janeiro de 2002, a Comissão declarou ao GONW que era necessário apurar, antes de mais, se tinha sido recebida até 31 de Março de 2001 uma declaração de despesas assinada. Seria preciso obter uma cópia do último plano de financiamento, que não estava actualmente disponível. Segundo a Comissão, o último plano de financiamento é o anexo à Decisão C (93) 3804. O GONW respondeu, por correio electrónico de 25 de Janeiro de 2002, que até à data não tinha sido apresentada qualquer declaração final relativamente ao programa MST 2, porque se estava à espera da comunicação que indica qual a decisão da Comissão que deve servir de base à declaração.
25. Não obstante, por carta de 24 de Janeiro de 2002 dirigida ao representante permanente do Reino Unido junto da União Europeia, o director‑geral da DG Política regional pediu uma confirmação de que não tinha sido enviada até 31 de Março de 2001 nem uma declaração relativa à confirmação final das despesas indicadas nem um pedido de pagamento definitivo e solicitou que fossem apresentadas observações até ao dia 7 de Fevereiro de 2002.
26. Em 4 de Fevereiro de 2002, o GONW, referindo‑se à carta de 24 de Janeiro de 2002, comunicou à Comissão por correio electrónico que se estava à espera da confirmação dos números fornecidos nos quadros financeiros em 13 de Agosto de 2001. Subsequentemente, seria enviada a declaração relativa à confirmação final das despesas indicadas e o pedido de pagamento definitivo.
27. Após a Comissão ter indicado que isto não podia ser considerado uma resposta à questão de 24 de Janeiro de 2002, o GONW retorquiu ainda em 4 de Fevereiro de 2002, bem como numa mensagem enviada em 6 de Fevereiro de 2002, que era difícil obter os documentos originais relativos aos programas antigos e que, por isso, se trabalhava normalmente em estreita cooperação com a Comissão. Enquanto a Comissão não declarar que está de acordo com os números apresentados, a autoridade não pode apresentar a confirmação final das despesas indicadas.
28. Por correio electrónico de 6 de Fevereiro de 2002, a Comissão indicou não lhe ser possível fornecer quaisquer números sem conhecer o montante das despesas efectuadas. Em consequência pediu que lhe fossem enviados, o mais rapidamente possível, os formulários originais assinados.
29. No mesmo dia, o GONW assinou o formulário da Comissão, que comprova as despesas efectuadas e no qual se pede que esta efectue o pagamento e enviou‑o à Comissão. Resulta deste formulário que as despesas totalizam 111 735 335 GBP. O quadro de despesas anexo ao formulário indica relativamente aos anos de 1992 a 1995 números para cada prioridade idênticos aos do anexo 5, quadro 2A, do e‑mail de 21 de Março de 2001. Contudo, as despesas relativas ao ano de 1996 são agora declaradas de modo diferente por prioridade, isto é, sem serem complementadas apenas pelas informações referentes às prioridades 3 e 5 (5) .
30. Por carta de 18 de Abril de 2002, dirigida ao representante permanente do Reino Unido junto da UE, o director‑geral da DG Política Regional comunicou, nomeadamente, que o documento de 6 de Fevereiro de 2002 não pode ser aceite como pedido de pagamento, dado que, nos termos do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, o prazo para a apresentação de tal documento tinha expirado em 31 de Março de 2001. Por força desta disposição, o saldo deve ser automaticamente anulado. Além disso, a Comissão fixou um prazo de dois meses para a apresentação de observações, contado a partir da recepção da carta e suspendeu até lá o processo de pagamento. Caso não fosse tomada posição dentro do prazo estabelecido, a Comissão terminaria o programa, como já foi referido, e adoptaria o procedimento correspondente.
31. O representante permanente do Reino Unido respondeu, por carta de 12 de Junho de 2002, que as informações relevantes tinham sido enviadas até 31 de Março de 2001, tendo‑se partido do princípio de que os quadros financeiros enviados em 21 de Março de 2001 eram suficientes como declaração de despesas, até ser resolvido o diferendo com a Comissão relativamente à questão de saber qual tinha sido o último plano de financiamento. O GONW insistiu sempre em que a Decisão C (93) 3804 é a decisão definitiva o que, porém, só foi confirmado pela Comissão em 18 de Janeiro de 2002. Em consequência, o atraso na apresentação do pedido era inevitável. Acresce que não teria qualquer sentido apresentar um pedido baseado em números não reconhecidos pela Comissão para a aprovação do pagamento do saldo.
32. Por carta de 22 de Novembro de 2002, que é simultaneamente objecto deste litígio (a seguir «a decisão impugnada»), a Comissão contesta a alegada inevitabilidade da apresentação tardia do pedido. O pedido definitivo e a declaração de despesas dependem das obrigações assumidas a nível nacional. Estas obrigações também não podiam ser alteradas a posteriori . Não pode ser acolhida a argumentação relativa ao plano de financiamento. Na medida em que o próprio GONW sustenta que a Decisão C (93) 3804 é a definitiva, contradiz a posição que tomou no anexo 5, quadro 3A, do relatório final. Em consequência, nenhum dos argumentos aduzidos pode impedir a consequência jurídica prevista no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 que a apresentação intempestiva do pedido implica. A secção competente da direcção‑geral foi informada de que deve anular o saldo de 11 632 600 EUR. Além disso, existe uma obrigação de exigir o reembolso de 9 272 767,82 EUR.
33. Por carta de 6 de Dezembro de 2002, o GONW indicou à Comissão, nomeadamente, que nos termos do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, esta teria porém de proceder à anulação até 30 de Setembro de 2001. Neste contexto, entende que o comportamento da própria Comissão é contraditório.
IV – Tramitação processual
34. O recurso deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de Janeiro de 2003. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça, de 25 de Março de 2003, o Conselho foi autorizado a intervir em apoio da Comissão.
35. O Reino Unido conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
1. Anular, nos termos dos artigos 230.° CE e 231.° CE os seguintes actos jurídicos:
a) a decisão da Comissão, contida num ofício de 22 de Novembro de 2002, de anular o montante de 11 632 600 EUR;
b) uma decisão posteriormente adoptada, em data que o Reino Unido desconhece, entre Dezembro de 2002 e Janeiro de 2003, através da qual aquele montante é anulado;
c) todos os actos adoptados subsequentemente às referidas decisões, incluindo o acto de anulação daquele montante;
d) uma decisão da Comissão, contida num ofício de 22 de Novembro de 2002, que ordena o reembolso do montante de 9 272 767 EUR, já pago ao Reino Unido para despesas efectuadas no programa MST 2; e
e) todos os actos adoptados na sequência desta decisão.
2. Declarar nulos e sem efeito, nos termos do artigo 231.° CE, todos os actos acima mencionados.
3. Declarar, nos termos do artigo 241.° CE que, no caso de a interpretação que a Comissão fez do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 e/ou do artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 ser correcta, os referidos actos não são aplicáveis em relação ao Reino Unido.
4. Condenar a Comissão nas despesas.
36. Após a Comissão ter declarado, em 13 de Março de 2003, que deixaria de exigir o reembolso do montante de 9 272 767,82 EUR, o Reino Unido desistiu do seu recurso na parte correspondente [pedidos formulados no n.° 1, alíneas d) e e)]. Por carta de 23 de Março de 2005, que foi erradamente datada de 23 de Março de 2004, o Reino Unido desistiu do pedido n.° 3.
37. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– julgar o recurso parcialmente inadmissível e não procedente quanto ao mais;
– a título subsidiário, julgá‑lo totalmente improcedente;
– condenar o recorrente nas despesas.
38. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– julgar inadmissível o pedido que o Reino Unido formulou nos termos do artigo 241.° CE, ou, a título subsidiário, julgá‑lo improcedente;
– condenar o recorrente nas despesas.
39. Dado que, por carta de 23 de Março de 2005, o Reino Unido desistiu do seu pedido formulado nos termos do artigo 241.° CE, não é necessário examinar a sua admissibilidade. Assim, não serão analisadas as correspondentes observações do Conselho e da Comissão. Os seus pedidos a este respeito devem ser considerados desprovidos de objecto.
V – Apreciação
A – Admissibilidade do recurso nos termos dos artigos 230.° CE, 231.° CE
40. A Comissão critica a admissibilidade dos pedidos do Reino Unido, através dos quais este pretende obter a anulação da totalidade das decisões e actos, incluindo o próprio acto de anulação das dotações autorizadas, adoptados na sequência da carta de 22 de Novembro de 2002. Como fundamentação, alega que se trata apenas de consequências inevitáveis da carta de 22 de Novembro de 2002.
41. Por conseguinte, para apreciar a admissibilidade dos pedidos é necessário determinar, antes de mais, o objecto da acção. Nos termos do artigo 230.° CE, podem ser objecto de recurso de anulação quaisquer actos da Comissão, que não sejam recomendações ou pareceres. Daqui resulta que um acto só pode ser objecto da acção quando se destina a produzir efeitos jurídicos, isto é, quando o seu conteúdo se destina a regular imperativamente situações concretas (6) .
42. No caso vertente, coloca‑se a questão de saber se – para além da comunicação, dirigida ao Estado‑Membro, de que não estão preenchidas as condições que impedem uma anulação automática nos termos do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 – a anulação, mesmo sob a forma de uma instrução interna, é admissível como objecto da acção.
43. Neste contexto, deve lembrar‑se que a anulação constitui o «reverso» de uma autorização orçamental. Por autorização orçamental deve entender‑se uma decisão de financiar um determinado programa ou projecto. Esta decisão destina‑se à execução do orçamento, devendo distinguir‑se entre a autorização orçamental – interna (7) – e a decisão sobre um pedido de pagamento, que produz efeitos externos. Como consequência da anulação, deixa de ser possível pagar os fundos correspondentes sem uma nova autorização orçamental. Neste contexto, deve entender‑se que uma decisão da Comissão indicando que estão preenchidos os requisitos de uma anulação automática constitui um acto dirigido para o exterior, ao passo que a própria anulação constitui um acto interno – e como tal irrecorrível.
44. A Comissão indicou pela primeira vez na carta de 18 de Abril de 2002 que o saldo da intervenção aprovada pelo FEDER tinha de ser anulado. Porém, ao conceder ao Reino Unido um prazo de dois meses para apresentar observações, durante o qual o procedimento deve ser suspenso, tornou ao mesmo tempo claro que não podia ainda ser tomada qualquer decisão imperativa.
45. Em seguida, por carta de 22 de Novembro de 2002, a Comissão confirmou a intenção de proceder à anulação comunicada em 18 de Abril de 2002 e anunciou que, entretanto, a autoridade competente a nível interno tinha já recebido instruções no sentido de anular o saldo.
46. Assim, esta decisão produz efeitos jurídicos externos, pois é comunicado vinculativamente ao Reino Unido que o saldo de 11 632 600 EUR já não será pago.
47. Esta decisão da Comissão é, portanto, o objecto da acção. Deste modo, todas as decisões e actos que confirmam posteriormente esta decisão constituem apenas a consequência de facto, sem que tenham um conteúdo normativo autónomo (8) .
48. Em consequência, os pedidos formulados no número 1, alíneas b) e c), são inadmissíveis.
49. Quanto ao resto, o recurso é admissível.
B – Quanto ao mérito
50. O Reino Unido baseia o seu recurso de anulação da decisão de 22 de Novembro de 2002 em três fundamentos. Através do primeiro fundamento, alega que, na decisão impugnada, a Comissão incorreu em erro de direito, erro de interpretação e erro de apreciação. Através do segundo fundamento, o Reino Unido censura o comportamento da Comissão. A sua inactividade teria levado o recorrente a confiar que o pedido tinha sido apresentado na forma e de modo correcto. Através do terceiro fundamento, critica a falta de fundamentação adequada da decisão impugnada.
1. Primeiro fundamento: erro de direito, erro de interpretação e erro de apreciação na decisão de 22 de Novembro de 2002
a) Argumentos do Reino Unido
51. No primeiro fundamento, o Reino Unido alega que a declaração da Comissão, nos termos da qual o Reino Unido não tinha respeitado as condições do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, é ilegal porque está afectada por erro de direito, erro de interpretação e erro de apreciação.
52. Ao fundamentar a sua opinião, alega que o artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 não exige uma forma especial de apresentação do pedido. Em particular, o artigo 52.°, n.° 5 não prevê que os Estados‑Membros tenham de confirmar as informações. Os requisitos do artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 não são aplicáveis neste caso, que é regulado exclusivamente pelas disposições do Regulamento n.° 1260/1999, pelo que também não é exigida a utilização do formulário‑tipo do FEDER.
53. O artigo 54.° do Regulamento n.° 1260/1999 revogou o Regulamento n.° 4253/88 com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, pelo que este já não estava em vigor no momento aqui relevante. Deste modo, foi igualmente revogado o artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8. O Regulamento n.° 1260/1999 criou um regime jurídico completamente novo.
Na audiência, o Governo do Reino Unido referiu‑se a uma alegada contradição entre a interpretação da Comissão e a do Conselho: enquanto a Comissão se apoia, designadamente, no artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88, o Conselho propõe que se interprete o artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 em conjugação com o seu artigo 32.°, n.° 4.
54. Decorre claramente da correspondência trocada entre o GONW e a Comissão que o Reino Unido pretendia apresentar um pedido de pagamento do saldo sem utilizar o formulário‑tipo. Afinal, foram pre stadas todas as informações que são também exigidas no formulário‑tipo.
55. Alega que a Comissão recebeu um pedido apropriado até 31 de Março de 2001. Este constava dos documentos que foram enviados em 26 de Fevereiro, em 15 de Março e em 21 de Março de 2001, os quais continham igualmente todas as informações de que a Comissão precisava para tomar uma decisão final sobre o programa MST 2. O relatório final foi enviado em 15 de Março de 2001 e já não tinha de ser aprovado pelo Estado, dado que a própria autoridade regional é competente para prestar informações vinculativas. A declaração de despesas foi enviada tempestivamente, em 21 de Março de 2001, por correio electrónico.
56. A indicação incorrecta do montante de 107 766 705 GBP como total das despesas em vez de 111 735 335 GBP não teve repercussões, dado que o montante correcto resultava do anexo 4. Mas, mesmo tomando por base este valor incorrecto, o Reino Unido tinha direito ao saldo, dado que era possível proceder ao pagamento do saldo também com base no primeiro montante.
57. Além disso, a interpretação efectuada pela Comissão viola o princípio da segurança jurídica, dado que o texto do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 não menciona quaisquer exigências quanto à forma do pedido necessário. A sanção drástica prevista pelo artigo 52.°, n.° 5 só deve ser aplicada quando é manifestamente violada uma disposição clara e inequívoca.
58. Por último, tendo em conta o carácter drástico da sanção, é violado também o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 5.° CE. Com efeito, a eficiência do fundo nunca foi posta em causa.
59. De qualquer modo, as condições enunciadas no artigo 10.° do anexo não são imperativas. A Comissão dispõe nesta matéria de um amplo poder discricionário, o que também se torna patente no artigo 6.° da Decisão C (92) 1358/8. Nos termos desta norma, o desrespeito das condições de apresentação do pedido não acarreta automaticamente uma determinada sanção.
60. Do mesmo modo, o artigo 10.° do anexo prevê que deve ser acordada a forma dos relatórios a apresentar. Daqui decorre que se trata de disposições processuais flexíveis. Por conseguinte, a Comissão incorreu em erro de direito ao declarar, na carta de 22 de Novembro de 2002, que não dispõe de poder discricionário ao apreciar a alegada violação das condições estabelecidas no artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8.
61. Além disso, alega que a Comissão violou os princípios da legalidade da administração, da solidariedade comunitária, da cooperação regional e o princípio da lealdade comunitária, consagrado no artigo 10.° CE.
b) Argumentos da Comissão
62. Em contrapartida, a Comissão entende que a ratio
do artigo 52.°, n.° 5 é assegurar que a Comissão tenha à sua disposição, até 31 de Março de 2001, todos os documentos necessários para poder decidir sobre a conclusão de um programa. Assim, a Comissão devia dispor, até esta data, de todos os documentos necessários numa forma que pudesse utilizar. Uma declaração de despesas não certificada, enviada por e‑mail como ficheiro Excel, não pode, em nenhuma circunstância, ser reconhecida como pedido de pagamento admissível, e isto não apenas porque não foi utilizado o formulário normal, mas também porque, nos termos do artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88, um tal documento tem de ser assinado e certificado.
63. Se reconhecesse tais documentos como vinculativos, a Comissão estaria a violar o artigo 274.° CE, que a obriga a uma gestão responsável das finanças comunitárias.
64. Apesar de o Regulamento n.° 4253/88 ter sido revogado pelo artigo 54.° do Regulamento n.° 1260/1999, isto não prejudica o disposto no n.° 1 do artigo 52.° do Regulamento n.° 1260/1999. De acordo com esta norma, os programas relativos ao período de programação que decorre entre 1989 e 1993 e entre 1994 e 1999 continuam a ser regulados pela legislação aplicável em 31 de Dezembro de 1999. Por conseguinte, o artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 continuava a ser aplicável ao programa MST 2.
65. A interpretação efectuada pela Comissão também não viola o princípio da segurança jurídica. O artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 da Comissão estabelece claramente as condições para o pagamento do saldo. O artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 fixa o prazo dentro do qual tem de ser apresentado um pedido de pagamento para programas aprovados antes de 1 de Janeiro de 1994. Além disso, esta disposição prevê em termos precisos a consequência jurídica da anulação automática.
66. Também não é violado o princípio da proporcionalidade. A apresentação tempestiva do pedido é um dever essencial para garantir o bom funcionamento dos Fundos estruturais. A violação deste dever contraria a obrigação imposta à Comissão pelo artigo 274.° CE. O artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 também não confere qualquer poder discricionário à Comissão, dado que prevê imperativamente uma consequência jurídica.
67. É certo que, nos termos do artigo 6.° da Decisão C (92) 1358/8, a Comissão dispunha de poder discricionário para alterar as disposições da decisão. Porém, isto não lhe confere simultaneamente poder discricionário para modificar uma norma jurídica hierarquicamente superior.
68. A censura de que a interpretação efectuada pela Comissão viola os princípios da legalidade da administração, da solidariedade comunitária, da cooperação regional e o princípio da lealdade comunitária, consagrado no artigo 5.° CE, não preenche os requisitos do artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça nem do artigo 38.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, dado que o Reino Unido indica apenas princípios sem fundamentar de que modo estes poderiam ter sido violados.
c) Apreciação jurídica
69. Em primeiro lugar, é necessário esclarecer a questão de saber se e em que medida o artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 deve ser interpretado no sentido de que revogou as disposições do artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88, bem como a Decisão C (92) 1358/8, adoptada com base nele, incluindo o seu anexo para o programa MST 2, relativamente à forma aqui em causa e ao conteúdo de um pedido de pagamento do saldo de uma contribuição financeira comunitária.
70. Se uma tal interpretação dever ser rejeitada, importa examinar em que medida os documentos fornecidos pelo Reino Unido podiam impedir a anulação automática prevista como consequência jurídica no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, mesmo independentemente de uma eventual observância das exigências formais e materiais das disposições do artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 e do correspondente artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 que, nesta hipótese, continuariam a ser aplicáveis.
i) Quanto à relação entre os regulamentos
71. Nos termos do artigo 54.° do Regulamento n.° 1260/1999, os Regulamentos n.° 2052/88 e n.° 4253/88 são revogados com a sua entrada em vigor. Porém, como é indicado expressamente, isto sem prejuízo do disposto no n.° 1 do artigo 52.° do Regulamento n.° 1260/1999.
72. O artigo 52.° ostenta, assim, a epígrafe «Disposições transitórias» e determina no seu n.° 1 que, em especial, o Regulamento n.° 1260/1999 não prejudica a prossecução de intervenções aprovadas com base nos regulamentos revogados. O artigo 52.°, n.° 2 permite, por exemplo, a aprovação de novas intervenções ao abrigo dos regulamentos revogados, se os pedidos foram apresentados com base nos referidos regulamentos.
73. Através destas disposições transitórias, o legislador comunitário determinou que as intervenções já aprovadas são prosseguidas nos termos da sua base jurídica originária e que, em determinados casos, podem ser analisadas e aprovadas novas intervenções nos termos do direito anterior. No que toca ao programa MST 2, aqui em causa, a base jurídica pertinente é constituída pelo Regulamento n.° 2052/88, pelo regulamento de execução n.° 4253/88, e pela Decisão C (92) 1358/8, alterada pelas Decisões C (93) 3804 e C (96) 461.
74. Assim, parece não estar correcta a tese do Reino Unido, segundo a qual estas disposições foram substituídas pelo Regulamento n.° 1260/1999. Todavia, continua em aberto a questão da relação entre o Regulamento n.° 1260/1999 e a primitiva base jurídica do programa MST 2. Com efeito, a continuação de intervenções já aprovadas de acordo com a sua base jurídica inicial não se opõe, em princípio, a uma anulação automática nos termos do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 que, sem dúvida, é aplicável também ao programa MST 2. Por conseguinte, coloca‑se a questão de saber quais os requisitos que, em particular, estão associados à consequência jurídica regulada nesta disposição.
75. O instituto da anulação automática, previsto no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, é uma inovação deste regulamento face ao Regulamento n.° 4253/88. Este último apenas estabelece a redução, suspensão ou supressão de uma contribuição, se a Comissão proceder a uma análise e detectar a existência de uma irregularidade ou uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e que não tenha sido aprovada pela Comissão (9) . Em qualquer caso, deve concluir‑se que estas consequências jurídicas sancionam, em última análise, o comportamento do destinatário final da contribuição financeira da Comunidade (10), ao passo que a anulação aqui em causa se refere (apenas) ao comportamento do Estado‑Membro.
76. Ao introduzir a anulação automática, o legislador visa garantir a boa gestão dos recursos comunitários, melhorando as previsões e a execução das despesas (11) .
77. Por um lado, o artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 prolonga o prazo de seis meses previsto no artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 – após o fim do ano em causa ou a conclusão da acção – para a apresentação de um pedido de pagamento definitivo até 31 de Março de 2001. Por outro lado, é prevista, pela primeira vez, a anulação automática como consequência jurídica da inobservância do prazo.
78. Importa agora esclarecer se a consequência jurídica introduzida pelo artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 – em conjugação com o prazo para a apresentação de um «pedido de pagamento definitivo» – pode ser entendida como sanção do incumprimento das condições estabelecidas no artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 ou no artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 (12), que é idêntico neste ponto.
79. Em sentido contrário milita, sem dúvida, a falta de uma referência expressa no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 às exigências do artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88. Neste contexto, o Reino Unido remete para o acórdão de 26 de Maio de 1982, Alemanha/Comissão (13), segundo o qual «o princípio da segurança jurídica [...] [exige], porém, que uma disposição que fixa um prazo imperativo, em particular quando dele pode resultar para o Estado‑Membro a perda de um auxílio financeiro já aprovado e que o levou já a realizar despesas consideráveis, deve ser formulada de forma exacta e inequívoca, para que os Estados‑Membros, tendo pleno conhecimento da situação jurídica existente possam entender a importância do cumprimento deste prazo». Esta jurisprudência parece ser relevante, na medida em que o prazo previsto no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 é entendido como prazo peremptório quanto à consequência jurídica da anulação automática e o seu incumprimento implica para o Estado‑Membro em causa a perda dos fundos.
80. Com efeito, a anulação automática prevista no artigo 52.°, n.° 5 constitui um considerável agravamento sancionatório face à situação jurídica anterior (14) pelo que, à luz da jurisprudência referida, deve ser excluída uma interpretação do artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 no sentido de que foi modificado pelo artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 – através do acrescentamento de uma nova consequência jurídica associada a um prazo imperativo.
81. Contudo, não resulta daqui que não possam ser impostas ao Estado‑Membro quaisquer exigências quanto às informações a fornecer para a apresentação do pedido de pagamento definitivo, nos termos do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999. Isto resulta desde logo do objectivo desta disposição transitória, referido supra (15) .
Mesmo que a Comissão não pudesse exigir o preenchimento dos vários requisitos enunciados no artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 ou no artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 no âmbito do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, não lhe pode, porém, ser negado qualquer direito de impor condições tendentes a assegurar a exactidão e fiabilidade das informações fornecidas pelo Reino Unido antes do termo do prazo de 31 de Março de 2001 (16) . Este direito deve ser reconhecido à Comissão atendendo, sobretudo, a que o objectivo manifestamente prosseguido pelo instituto da anulação automática decorre, em última análise, do princípio da eficiência consagrado, em sede de direito primário, no artigo 274.° CE.
Também o facto de o artigo 32.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1260/1999 reproduzir o conteúdo normativo essencial do artigo 21.°, n.° 4 do Regulamento n.° 4253/88 se opõe a uma interpretação do conceito de pedido de pagamento definitivo constante do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 deduzida de outras disposições do Regulamento n.° 1260/1999 e do Regulamento n.° 4253/88. Independentemente da questão da aplicação no tempo das duas disposições, resulta claramente desta recepção normativa que o Regulamento n.° 1260/1999 não alterou a forma, o conteúdo e a função do pedido de pagamento definitivo, de forma que o artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 não pode certamente ser interpretado sem a devida ponderação de outras disposições, quer do Regulamento n.° 4253/88 quer do Regulamento n.° 1260/1999, contrariamente à opinião exposta pelo agente do Governo do Reino Unido na audiência.
Nestas condições, pode ficar em aberto a questão de saber se o entendimento do Conselho, no sentido de se interpretar o artigo 52.°, n.° 5 do Regulamento n.° 1260/1999 em conjugação com o seu artigo 32.°, n.° 4, é ou não é compatível com a interpretação da Comissão.
82. Por tudo o exposto, o artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 deve ser interpretado no sentido de que a inobservância das exigências constantes do artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 não implica, por si só, a anulação automática, mas que – quanto a informações sobre as despesas efectuadas, fornecidas informalmente – a Comissão tem decerto o direito de examinar se tais informações podem ser reconhecidas como pedido de pagamento definitivo para efeitos do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999.
83. Portanto, a Comissão baseou a decisão impugnada numa interpretação incorrecta, porque inquinada por erro de direito, do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, ao associar a sanção da anulação automática, aí prevista, à inobservância das condições enunciadas no artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 e no artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 da Comissão.
84. Assim, no caso em apreço, contrariamente à tese da Comissão, parece não ser relevante o facto de o Reino Unido não ter recorrido ao formulário emitido pela Comissão e normalmente utilizado para apresentar o pedido de pagamentos do fundo, bem como para a declaração de confirmação das informações relativas às despesas.
85. Todavia, o erro de direito que afecta esta interpretação do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, pode ser irrelevante se a Comissão, atendendo às circunstâncias do caso em apreço, podia entender com razão que o Reino Unido não apresentou um pedido dentro do prazo previsto no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999.
ii) Quanto ao argumento de que foi apresentado tempestivamente um pedido na acepção do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999
O relatório final
86. O GONW enviou à Comissão o relatório final relativo ao programa MST 2, po r correio electrónico de 15 de Março de 2001, como documento Excel. Porém, estas informações não foram confirmadas pelo Reino Unido até 31 de Março de 2001.
87. Assim, não pode ser acolhido o argumento do Reino Unido de que não era necessária qualquer confirmação das informações pelo Estado‑Membro, dado que este tinha autorizado a autoridade designada a fornecer autonomamente informações à Comissão.
88. Quer o artigo 21.°, n.° 4, terceiro travessão, do Regulamento n.° 4253/88 quer a disposição correspondente do artigo 10.°, terceiro travessão, do anexo da Decisão C (92) 1358/8 exigem expressamente uma declaração do Estado‑Membro confirmando as informações. Ao invés, as condições enunciadas no primeiro e segundo travessões devem ser preenchidas pela autoridade nacional designada (17) .
89. Esta distinção corresponde também à ratio
da norma. Na fase de programação é requerida a actividade do Estado‑Membro e da Comissão, ao passo que após a conclusão desta fase, isto é, após a aprovação de um quadro comunitário de apoio, o Estado‑Membro encarrega uma autoridade de executar os programas (18) . A vantagem decorre de que as autoridades locais podem administrar os programas mais facilmente. Todavia, o Estado‑Membro continua a ser responsável pela fiscalização da realização do programa (19) .
90. Mesmo que, nos termos da tese aqui defendida, a inobservância das condições estabelecidas no artigo 21.°, n.° 4, terceiro travessão, do Regulamento n.° 4253/88 ou no artigo 10.°, terceiro travessão, do anexo da Decisão C (92) 1358/8 não possa, por si só, implicar a consequência jurídica prevista no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, deve concluir‑se que o envio de um relatório final não confirmado por uma autoridade local não oferece garantia suficiente de fiabilidade. Em especial, não decorre deste relatório que o Estado‑Membro assume a responsabilidade pela exactidão – factual e contabilística – das informações fornecidas. Assim, falta uma declaração de confirmação juridicamente vinculativa do Estado‑Membro que, embora não sejam directamente aplicáveis as exigências referidas, parece ser indispensável neste contexto (20) .
91. A autorização alegadamente concedida à autoridade pelo Estado‑Membro não justifica qualquer outro resultado. Uma norma jurídica nacional não pode modificar ou mesmo revogar unilateralmente qualquer obrigação de direito comunitário.
A declaração relativa às despesas
92. O GONW enviou igualmente dentro do prazo, mais concretamente em 21 de Março de 2001, uma declaração relativa às despesas sob forma tabular. Porém, segundo os dados constantes dos autos, as indicações relativas às despesas efectuadas eram incoerentes e erradas.
93. As despesas totais são cifradas ora em 111 735 335 GBP ora em 107 746 599 GBP. É certo que o montante provavelmente correcto de 111 735 335 GBP estava contido no anexo 4 do e‑mail do GONW, de 21 de Março de 2001. Porém, este montante era contrariado pela indicação constante do anexo 5, quadro 2A, o que deu origem a uma correspondente incerteza.
94. Mesmo que – como o recorrente alegou – ambos os montantes possam justificar um pagamento, subsiste a incerteza quanto ao carácter vinculativo dos números contraditórios. A declaração de que as despesas pelo menos não ultrapassam um determinado limite, não é suficiente para controlar as informações atendendo eventualmente aos documentos comprovativos a fornecer.
95. De resto, nos termos do artigo 274.° CE, a Comissão está obrigada a assegurar uma boa gestão financeira. Isto exige que, ao decidir sobre o pagamento de subvenções do fundo, examine as indicações o mais rigorosamente possível, a fim de evitar abusos. Porém, não está em condições de o fazer enquanto só tiver à sua disposição números incertos sobre as despesas, que também não podem ser precisamente atribuídas a uma intervenção.
96. Por último, é pacífico que as indicações em causa só foram corrigidas após o termo do prazo, a saber em 14 de Junho, em 19 de Julho, em 6 e em 13 de Agosto de 2001 e portanto, de qualquer modo, tardiamente. A ratio
do prazo imperativo do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 exige que devessem ter sido fornecidas antes do termo deste prazo todas as informações relevantes para a Comissão. A possibilidade de uma correcção posterior, defendida pelo Reino Unido, parece ser incompatível com o objectivo prosseguido por esta disposição.
Conclusão provisória
97. Tudo ponderado, há que concluir a Comissão não exerceu de modo manifestamente errado o seu direito de examinar as informações fornecidas no pedido de pagamento previsto no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999.
98. Embora se deva entender, tal como o Reino Unido, que o envio de declarações e números parcialmente incorrectos não é susceptível, por si mesmo, de desencadear a consequência jurídica do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 – e sobretudo porque, com vista a uma conclusão rápida e eficiente da intervenção através do pagamento de eventuais saldos é suficiente já não tomar em consideração montantes divergentes – correctos – após
o termo do prazo, na medida em que isto deva ser suportado pelo orçamento comunitário, deve notar‑se que, no caso vertente, para além de terem sido enviadas informações incorrectas, não foi apresentada uma confirmação do relatório final. Uma tal acumulação de fontes de risco não podia ser ignorada pela Comissão.
99. Nestas condições, a Comissão podia com razão concluir que um Estado‑Membro não apresenta tempestivamente qualquer pedido de pagamento em conformidade com o artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 se as suas indicações não preenchem os requisitos – implícitos mas indispensáveis – de fiabilidade das informações fornecidas no pedido de pagamento e se aquelas indicações não forem confirmadas até ao termo do prazo fixado. Por consequência, a decisão impugnada parece estar, pelo menos nesta perspectiva, juridicamente fundamentada (21) .
iii) Quanto à alegada omissão de exercício do poder discricionário
100. O artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 é uma disposição imperativa e não confere à Comissão qualquer poder discricionário. Este artigo regula a anulação obrigatória, caso não tenha sido apresentado qualquer pedido de pagamento definitivo até 31 de Março de 2001. Por conseguinte, a decisão da Comissão que concretiza esta consequência jurídica não é ilegal devido a erro de apreciação (22) .
101. É certo que o Reino Unido tem razão quando afirma que o artigo 6.° da Decisão C (92) 1358/8, nos termos do qual o não preenchimento dos requisitos de um pedido de pagamento pode implicar a suspensão do apoio, confere nesta medida um poder discricionário à Comissão.
102. Tal como já foi exposto (23), o instituto da anulação automática constitui uma inovação do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999. Face ao carácter drástico desta consequência jurídica, é necessário efectuar uma interpretação autónoma da disposição correspondente. Por conseguinte, não é aqui relevante saber se, nos termos do Regulamento n.° 4253/88 ou da Decisão C (92) 1358/8, que nele se baseia, foi conferido ou não poder discricionário noutro contexto.
103. Portanto, deve concluir‑se que a Comissão não podia decidir discricionariamente sobre a aplicação da anulação automática nos termos do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, na medida em que tenha considerado verificada a falta de um pedido de pagamento definitivo após examinar os documentos apresentados.
iv) Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade
104. A decisão da Comissão não violou o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.° CE o qual, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, requer que as medidas impostas pelos actos das instituições comunitárias sejam adequadas para a realização do objectivo prosseguido e não ultrapassem os limites do que for necessário para este efeito (24) .
105. O respeito escrupuloso do prazo previsto no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 é necessário para garantir a eficiência e a boa gestão financeira dos Fundos estruturais, de harmonia com o artigo 274.° CE. Devido à execução descentralizada da actividade dos Fundos estruturais pelos Estados‑Membros, só os pedidos de pagamento apresentados tempestivamente permitem à Comissão determinar as despesas efectuadas que, em última análise, justificam os pagamentos no quadro da dotação orçamental.
106. A eficiência do fundo exige também que a apresentação tardia de correcções ou aditamentos substanciais relativos aos pedidos de pagamento, na acepção do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, já não pode evitar a anulação dado que, caso contrário, a gestão dos fundos seria paralisada por pedidos difíceis de compreender.
v) Quanto à alegada violação do princípio da segurança jurídica
107. É infundada a afirmação do Reino Unido de que a interpretação do artigo 52.°, n.° 5 feita pela Comissão viola o princípio da segurança jurídica.
108. O artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 fixa inequivocamente o dia 31 de Março de 2001 como termo do prazo para a apresentação de um pedido de pagamento definitivo e a anulação automática como consequência jurídica do não cumprimento deste prazo.
109. Segundo os dados constantes dos autos, o Reino Unido – também a nível do GONW – sabia quais as informações que é necessário fornecer no âmbito de um pedido de pagamento definitivo apropriado. O próprio GONW declarou claramente, por várias vezes, estar ciente do prazo. Parece também ter tentado concluir dentro do prazo um relatório final, incluindo as declarações. A este respeito, remete‑se para as cartas de 26 de Fevereiro, de 15 e de 21 de Março de 2001, nas quais o GONW menciona explicitamente o termo do prazo em 31 de Março de 2001 ou declara estar ciente de que devem ser respeitados prazos muito curtos.
vi) Quanto à alegada violação dos princípios da legalidade da administração, da solidariedade comunitária, da parceria regional e do princípio da lealdade comunitária
110. O argumento do Reino Unido, de que a interpretação e aplicação das normas efectuada pela Comissão viola os princípios da legalidade da administração, da solidariedade comunitária, da parceria regional e o princípio da lealdade comunitária consagrado no artigo 10.° CE, deve ser rejeitado por falta de precisão. O Reino Unido não demonstrou as violações alegadas. Porém, o artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, bem como o artigo 38.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça exigem, pelo menos, uma exposição sumária dos fundamentos do pedido. Para tal, é necessário que as violações alegadas sejam demonstradas de modo compreensível e verificável.
111. Daqui resulta que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
2. Segundo fundamento: o comportamento da Comissão
a) Argumentos principais
112. Através do segundo fundamento, o Reino Unido alega essencialmente que as objecções da Comissão quanto ao modo da apresentação do pedido não podem ser aceites, dado que não comunicou ao Reino Unido, antes do termo do prazo, que o pedido não preenchia os requisitos do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999.
113. Além disso, a Comissão estava obrigada a comunicar ao Reino Unido que, em sua opinião, a forma do pedido não preenchia os requisitos aplicáveis.
114. Ao não reagir aos documentos enviados em 15 e em 21 de Março de 2001 até ao Verão de 2001, a Comissão permitiu ao recorrente alimentar a esperança fundada de que tinha preenchido todas as condições que o pedido de pagamento do saldo deve satisfazer.
115. Em contrapartida, a Comissão alega, no plano factual, que os seus serviços nunca criaram a impressão de que os documentos apresentados até ao termo do prazo eram suficientes para concluir o programa. De resto, afirma que o seu próprio comportamento é, de qualquer modo, irrelevante para efeitos da anulação automática.
b) Apreciação jurídica
i) Quanto à relevância do argumento
116. Este fundamento deve ser considerado irrelevante. Com efeito, mesmo que o argumento fosse fundado, não lograria produzir a anulação da decisão impugnada.
117. Como o Tribunal de Justiça já declarou no seu acórdão de 21 de Setembro de 2000 no processo C‑46/98 P (25), no âmbito de um recurso de anulação, a relevância de um fundamento aduzido tem a ver com a possibilidade de o mesmo, caso seja procedente, implicar a anulação pedida pelo recorrente.
118. Mesmo que existisse uma tal obrigação de comunicação e a Comissão a tivesse violado, daqui não resulta necessariamente que o Reino Unido apresentou o pedido de pagamento definitivo dentro do prazo fixado.
ii) Quanto à obrigação de informação imposta à Comissão pelo artigo 31.°, n.° 2, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999
119. Para completar a análise, importa ainda examinar a obrigação de informação que recai sobre a Comissão, introduzida explicitamente pelo artigo 31.°, n.° 2, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, nos termos do qual, de qualquer forma, a Comissão informará atempadamente o Estado‑Membro e a autoridade de pagamento sempre que surja o perigo de aplicação da anulação automática prevista no segundo parágrafo.
120. Esta norma não é aplicável ao programa aqui em causa. Nos termos das disposições transitórias do artigo 52.° do Regulamento n.° 1260/1999, este diploma não prejudica as intervenções aprovadas com base no Regulamento n.° 2052/88 e no seu regulamento de execução n.° 4253/88. Assim, o dever imposto à Comissão pelo artigo 31.°, n.° 2, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, de informar que existe o perigo de aplicação da anulação, só é aplicável a programas futuros.
121. Porém, o Reino Unido não é prejudicado pelo regime transitório do artigo 52.° do Regulamento n.° 1260/1999, dado que o artigo 52.°, n.° 5 prevê um prazo consideravelmente mais longo para a apresentação de pedidos de pagamento defi nitivos em comparação com o prazo originário estabelecido no artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88.
iii) Quanto ao comportamento da Comissão em concreto
122. Para completar a análise, são a seguir analisados também os fundamentos relativos ao comportamento da Comissão.
123. Embora o comportamento da Comissão não seja um modelo de clareza, dado que, em especial, após o termo do prazo esta ainda colocava questões quanto às indicações contraditórias do Estado‑Membro e do GONW e parecia mesmo já não estar certa de qual era o plano de financiamento definitivo, isso não altera o facto de que, em princípio, o Reino Unido tinha a responsabilidade de apresentar à Comissão, até ao termo do prazo, todas as informações fiáveis quanto às despesas, para que esta pudesse tomar uma decisão final.
124. Além disso, a Comissão nunca minimizou ou omitiu fraudulentamente a consequência da anulação automática. Pelo contrário, indicou logo em 31 de Julho de 2000 que pretendia concluir o programa MST 2. Assim, solicitou pela primeira vez, indirectamente, que o Reino Unido agisse.
125. Por último, também não decorre das disposições legais que a Comissão estivesse obrigada a confirmar individualmente o termo do prazo. O artigo 10.° CE, por força do qual as instituições comunitárias estão sujeitas a uma obrigação de cooperação leal com os Estados‑Membros (26), também não permite chegar a uma conclusão diferente. Não se verifica qualquer comportamento desleal quando a Comissão não chama a atenção para o termo de um prazo, se o Estado‑Membro estava manifestamente ciente da obrigação de respeitar o prazo (27) .
126. No que toca à criação de uma eventual confiança legítima, deve ainda observar‑se que a decisão impugnada da Comissão assenta num regulamento do Conselho, pelo que o comportamento da Comissão não pode, em qualquer caso, ser entendido como renúncia a exigências formais por ela própria impostas.
3. Terceiro fundamento: falta de fundamentação adequada da Decisão C (92) 1358/8 da Comissão
a) Argumentos do Reino Unido
127. Através do terceiro fundamento, o Reino Unido acusa a Comissão de ter violado o dever de fundamentação consagrado no artigo 253.° CE, dado que a decisão de 22 de Novembro de 2002 não contém as principais razões de ordem jurídica e factual que são necessárias para entender a fundamentação.
128. Em especial, nunca foi esclarecido por que razão as informações fornecidas em Fevereiro e Março de 2001 não eram suficientes para um pedido na acepção do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999. Além disso, a Comissão não esclareceu por que motivo não é possível concluir o programa devido ao alegado não preenchimento das condições estabelecidas até ao termo do prazo. A afirmação da Comissão, segundo a qual «os serviços responsáveis não concordam com [...] o argumento relativo ao plano de financiamento definitivo», é totalmente insuficiente e incompreensível.
b) Argumentos da Comissão
129. Em contrapartida, a Comissão considera que a decisão foi fundamentada correctamente, dado que satisfaz as condições do artigo 253.° CE. A carta de 22 de Novembro de 2002 deve ser entendida no contexto da correspondência trocada com o Reino Unido, em especial das cartas de 24 de Janeiro, de 18 de Abril e de 12 de Junho de 2002. Aí, torna‑se patente que a Comissão entende que não foi apresentado qualquer pedido de pagamento do saldo até 31 de Março de 2001.
130. Finalmente, na sua carta de 12 de Junho de 2002, o Reino Unido reconheceu também não ter apresentado qualquer pedido formal até 31 de Março de 2001. Por conseguinte, conhecia os fundamentos da decisão, embora não houvesse consenso quanto a este ponto.
c) Apreciação jurídica
131. Segundo jurisprudência assente, por força do artigo 253.° CE, a fundamentação de um acto deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade comunitária autora do acto impugnado, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada a fim de poderem defender os seus direitos e ao juiz comunitário exercer o seu controlo. O alcance do dever de fundamentação depende da natureza do acto em causa, do contexto em que o mesmo foi adoptado e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (28) .
132. Em especial, a fundamentação de uma decisão sobre a supressão de uma contribuição comunitária, que acarreta consequências graves para o beneficiário da contribuição, deve revelar claramente os fundamentos que justificam a decisão (29) .
133. É certo que no caso vertente não se trata exactamente da supressão de uma contribuição comunitária. Porém, está aqui também em causa a posterior recusa de um benefício inicialmente aprovado, a saber, o pagamento do saldo dos fundos afectados no FEDER para o programa MST 2.
134. Na carta impugnada de 22 de Novembro de 2002, a Comissão declarou, no essencial, que a decisão de anulação foi adoptada imperativamente, dado que até 31 de Março de 2001 não tinha sido apresentado um pedido de pagamento conforme com os requisitos estabelecidos no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999.
135. As circunstâncias nas quais a decisão foi adoptada confirmam que esta fundamentação é suficiente. O dever de fundamentação implica considerações menos extensas quando o destinatário da decisão conhece já as bases legais e os seus requisitos (30) . Mesmo antes do termo do prazo, o Reino Unido deu claramente a entender, pelo menos – como já referido (31) – que estava ciente dos prazos curtos previstos no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999. Portanto, deve supor‑se que o Reino Unido sabia que – não obstante existir desacordo entre as partes quanto à aplicabilidade das condições enunciadas no artigo 10.° do anexo da Decisão C (92) 1358/8 – a inobservância do prazo previsto no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 implicaria uma anulação.
136. Finalmente, no âmbito da longa correspondência trocada entre as partes, em particular nas cartas de 24 de Janeiro, de 18 de Abril e de 12 de Junho de 2002, foram discutidas as teses em confronto e foram apresentados ao Reino Unido os motivos da anulação.
137. Decorre do exposto que a Comissão fundamentou suficientemente a sua decisão de 22 de Novembro de 2002 atendendo às circunstâncias do caso concreto.
138. Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
VI – Conclusão
139. Com base nas considerações precedentes, propomos ao Tribunal de Justiça que:
– julgue improcedente a totalidade do recurso do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte,
– condene o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte nas despesas.
(1) .
(2)  –	Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 1260/1999»).
(3)  –	JO L 374, p. 1 (a seguir «Regulamento n.° 4253/88»).
(4)  –	V. artigo 54.° do Regulamento n.° 1260/1999.
(5)  –	V. supra, n.° 18.
(6)  –	V., também, acórdão de 9 de Dezembro de 2004, Comissão/Greencore Group (C‑123/03 P, Colect., p. I‑0000, n.° 44): «constituem actos ou decisões susceptíveis de recurso de anulação, na acepção do artigo 230.° CE, as medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos que afectem os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste».
(7)  –	V. acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Parti écologiste «Les Verts»/Parlamento (190/84, Colect., p. 1017, n. os  7 e segs.): «[O presente recurso] [...] é dirigido contra actos de autorização [...]. Como esses actos produzem efeitos unicamente na esfera interna da administração, não criam direitos ou obrigações na esfera jurídica de terceiros. Deste modo, não constituem decisões lesivas de interesses jurídicos.»
(8)  –	Acórdãos de 10 de Dezembro de 1980, Grasselli/Comissão (23/80, Recueil, p. 3709), e Comissão/Greencore Group (já referido na nota 6, n.° 39).
(9)  –	V. artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88.
(10)  –	A respeito dos problemas que daqui resultam para o Estado de direito v. Nehl, H.‑P., Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung, Berlim 2002.
(11)  –	Nos termos do quadragésimo quarto considerando, prevê‑se para este efeito que os atrasos de execução financeira dêem origem a anulações automáticas.
(12)  –	Apresentação de um pedido de pagamento dos saldos dentro do prazo estabelecido, de um relatório detalhado e de uma confirmação das informações.
(13)  –	Acórdão (44/81, Recueil, p. 1855, n.° 16).
(14)  –	V. supra, n.° 75.
(15)  –	V. supra, n.° 76.
(16)  –	Recorda‑se, a propósito, que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 5 de Outubro de 1999, Países Baixos/Comissão (C‑84/96, Colect., p. I‑6547, n.° 57) já interpretou o conceito de pedido de pagamento definitivo – é certo que noutro contexto jurídico – tendo concluído nesse contexto que, independentemente da questão de uma eventual confirmação das informações pertinentes, «os pedidos de pagamento definitivo dirigidos pelos Estados‑Membros devem, pelo menos, conter as informações que permitam à Comissão proceder ao encerramento definitivo desses projectos e ao pagamento dos montantes reclamados».
(17)  –	Assim, a disposição distingue entre as condições que devem ser preenchidas pela autoridade e as que devem ser preenchidas pelo Estado‑Membro.
(18)  –	Artigos 10.° e 14.° do Regulamento n.° 4253/88.
(19)  –	Artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88.
(20)  –	V., também, o quadragésimo terceiro considerando do Regulamento n.° 1260/1999: «Considerando que é necessário estabelecer garantias de boa gestão financeira, assegurando que as despesas sejam justificadas e certificadas [...].»
(21)  –	Recorde‑se que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça [acórdão de 6 de Novembro de 1990, Itália/Comissão (C‑86/89, Colect., p. I‑3891, n.° 20)], para que uma decisão seja legal basta que o seu fundamento essencial seja procedente. Os vícios de que pudesse padecer o outro fundamento da decisão não têm qualquer influência sobre a legalidade desta.
(22)  –	A propósito da falta de poder discricionário em matéria de anulações automáticas, v., também, acórdão Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16).
(23)  –	V. supra, n.° 75.
(24)  –	Ver, por todos, acórdão de 18 de Setembro de 1986, Comissão/Alemanha, «Qualitätswein» (116/82, Colect., p. 2519, n.° 21).
(25)  –	European Fertilizer Manufacturers Association (EFMA)/Conselho e Comissão (Colect., p. I‑7079, n.° 38).
(26)  –	V. acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento (230/81, Recueil, p. 255), e o despacho de 13 de Julho de 1990, Zwartveld (C‑2/88‑IMM, Colect., p. I‑3365).
(27)  –	V., também, supra, n.° 109.
(28)  –	Acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C‑350/88, Colect., p. I‑395, n. os  15 e segs.).
(29)  –	V., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Fevereiro de 2000 CCRE/Comissão (T‑46/98 e T‑151/98, Colect., p. II‑167, n.° 48).
(30)  –	Neste sentido, remete‑se para a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às decisões de apuramento de contas do FEOGA, segundo a qual a cooperação de um Estado‑Membro na elaboração de uma decisão é importante para determinar o alcance do dever de fundamentação. V., por exemplo, acórdão de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão (819/79, Recueil, p. 21, n. os  19 a 21).
(31)  –	V. supra, n.° 109.