61982J0116
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 116/82 (
*1
)
I — Hechos y procedimiento
A — Infracciones que se imputan al Gobierno Federal
1.
En su demanda, la Comisión ha señalado en los cuatro casos siguientes que ciertas disposiciones de Derecho interno habían sido establecidas y aplicadas en infracción de las disposiciones comunitarias;
a)
prohibición de importar vino que no se hubiera producido según las disposiciones legislativas en vigor en el Estado miembro productor; la prohibición resultaría del artículo 18, apartado 1, punto 1, letras a) y b), de la Ley del Vino de 14 de julio de 1971 (BGBl. 1971 I, p. 893);
b)
prohibición de mezclar vinos generosos extranjeros con vino de licor originario de otros países; la prohibición resultaría del artículo 23, apartado 2, de la Ley del Vino, antes citada;
c)
admisibilidad de la elaboración de v.c.p.r.d. fuera de las regiones productoras de vid, por efecto del artículo 64 de la misma Ley del Vino;
d)
delimitación de manera imprecisa de las regiones aptas para la producción de v.c.p.r.d.; esta delimitación se habría establecido por el Reglamento de ejecución relativo al vino, al vino de licor y a las bebidas producidas a base de vino (BGBl. 1971 I, p. 926), en su anexo IV, parte I, punto 11.
B — El procedimiento
2.
La Comisión, entendiendo que las normas citadas eran contrarias al Tratado y a las disposiciones adoptadas en el marco de la organización común del mercado vitivinícola, introdujo el procedimiento previsto por el artículo 169 del Tratado CEE, mediante carta de fecha 12 de junio de 1972 en la que requería a la República Federal de Alemania a que presentara sus observaciones respecto a estas infracciones.
3.
Mediante carta de fecha 27 de noviembre de 1972, el Gobierno Federal adoptó una posición y la manifestó respecto a los puntos antes indicados.
4.
El 18 de octubre de 1973, la Comisión emitió dos dictámenes motivados que fueron transmitidos al Gobierno Federal el 25 de octubre de 1973. Uno de dichos dictámenes, relativo a las denominaciones «Sekt», «Weinbrand» y «Prädikatssekt» fue separado y, entre tanto, dio lugar a una demanda a la que se refiere el asunto 12/74 (sentencia de 20 de febrero de 1975, Rec. 1975, p. 181).
5.
El segundo dictamen motivado se refiere esencialmente. a las infracciones contra las que se dirige el presente procedimiento. El 6 de febrero de 1974, la Comisión decidió por primera vez someter las infracciones arriba mencionadas al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
6.
Las infracciones denunciadas por la Comisión fueron a continuación objeto de diversas conversaciones y, en atención a las declaraciones del Gobierno alemán relativas a ciertas gestiones emprendidas para modificar la normativa en discusión, la Comisión suspendió varias veces su decisión de someter este asunto al Tribunal de Justicia.
7.
Como estas conversaciones no llegaron a satisfacerla, la Comisión presentó la demanda que nos ocupa el 4 de abril de 1982. El procedimiento escrito siguió su curso normal.
8.
En su escrito de contestación, de 15 de septiembre de 1982, el Gobierno Federal ha alegado que los artículos 18 y 23, apartado 2, de la Ley del Vino de 1971, han sido abolidos por una Ley modificativa de 27 de agosto de 1982 (BGBl. 1982, I, p. 1177), de manera que las infracciones indicadas en las letras a) y b) anteriores habrían quedado remediadas en cuanto al fondo.
9.
La Comisión, en su escrito de réplica de 17 de febrero de 1983, admite que, de este modo, queda excluido el incumplimiento del Tratado por las dos infracciones en cuestión, por lo que la propia Comisión desiste de requerir su prueba, sin defecto de mantener la pretensión de que el Gobierno demandado sea condenado en costas por estas dos infracciones.
10.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral del procedimiento sin diligencias de instrucción previas. Como el Gobierno Federal alegó en su dúplica que se habían adoptado disposiciones de acuerdo con el Derecho comunitario de manera que la infracción expresada bajo la letra d) anterior había quedado remediada en cuanto al fondo, el Tribunal de Justicia, mediante carta de 21 de noviembre de 1985, requirió a la Comisión a fijar su posición acerca del alegato del Gobierno Federal. La Comisión, mediante carta de 13 de diciembre de 1985, ha desistido de requerir su prueba, sin defecto de mantener la pretensión de que el Gobierno demandado sea condenado en costas por esta infracción.
II — Pretensiones de las partes
11.
La Comisión solicita en su demanda al Tribunal que:
«1)
dé por probado que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado :
(1)
por cuanto ha infringido, al establecer y aplicar el artículo 18, apartado 1, de la Ley del Vino, el principio de la circulación de mercancías que constituye la base de la organización común de los mercados del vino;
(2)
por cuanto ha infringido el Reglamento (CEE) n° 337/79, y sobre todo su artículo 43, apartado 4, al adoptar y aplicar el artículo 23, apartado 2, n° 2, de la Ley del Vino;
(3)
por cuanto ha infringido el artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CEE) n° 1698/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970, al seguir permitiendo la elaboración de v.c.p.r.d. fuera de las regiones delimitadas o de las regiones situadas en su proximidad inmediata;
(4)
por cuanto ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CEE) n° 338/79, relativo a la delimitación de las regiones productoras de vid determinadas como aptas para producir vinos de calidad;
2)
condene en costas a la República Federal de Alemania.»
12.
En su réplica y mediante carta del 13 de diciembre de 1985, la Comisión renunció a la discusión relativa al incumplimiento del Tratado por las actuaciones indicadas en los números 1, 2 y 4 y mantuvo las pretensiones de su demanda respecto a la condena en costas de la República Federal.
13.
El Gobierno de la República Federal solicita en su escrito de contestación al Tribunal que:
«1)
declare que la demanda ha quedado cumplimentada en cuanto al fondo en lo que se refiere a las imputaciones citadas en los números 1 y 2 [motivos 1(1) y (2)];
2)
desestime la demanda en todo lo demás;
3)
condene en costas a la demandante».
III — Disposiciones comunitarias aplicables
14.
El Reglamento n° 817/70 del Consejo, de 28 de abril de 1970, estableció las disposiciones detalladas relativas a los v.c.p.r.d. (DO L 99, p. 20). Según el artículo 3 de dicho Reglamento:
«1)
Cada Estado miembro establecerá una lista de variedades de cepa aptas para la producción de cada uno de los v.c.p.r.d. producidos en su territorio [...]
2)
[...]
3)
Se arrancarán de las parcelas o subparcelas de vid destinadas a la producción de los v.c.p.r.d. las variedades de cepa que no consten en la lista mencionada en el apartado 1.
Sin embargo, y como excepción al párrafo precedente, los Estados miembros podrán autorizar la presencia de clases de uva que no figuran en la lista durante un período de tres años [...]», bajo ciertas condiciones (traducción no oficial; en lo sucesivo ***).
El artículo 5 dispone que:
«1)
a)
Los v.c.p.r.d. únicamente se obtendrán de uva procedente de variedades que figuren en la lista contemplada en el apartado 1 del artículo 3 y recolectada dentro de la región determinada.
La disposición anterior no supondrá un obstáculo para que un v.c.p.r.d. se obtenga en las condiciones contempladas en el apartado 3 del artículo 3 o se produzca de acuerdo con prácticas tradicionales.
b)
[...]
2)
La transformación de la uva contemplada en la letra a) del apartado 1 en mosto y del mosto en vino se realizará dentro de la región determinada en que hayan sido recolectados.
Sin embargo, esta transformación podrá realizarse fuera de dicha región siempre que existan disposiciones adecuadas en materia de control y cuando así lo autorice la normativa del Estado miembro productor.
3)
Las modalidades de ejecucción del presente artículo se establecerán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 7 del Reglamento n° 24.
Dichas modalidades se referirán en particular a:
—
las disposiciones con arreglo a las cuales los Estados miembros podrán autorizar determinadas excepciones a la norma, en aplicación de la cual la transformación de la uva en mosto y del mosto en vino debe efectuarse dentro de la región determinada;
—
la lista de los v.c.p.r.d. sometidos a las prácticas tradicionales contempladas en el apartado 1.»
15.
Esta disposición corresponde sustancial-mente al artículo 6 del Reglamento n° 338/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979 (DO L 54, p. 48; EE 03/15, p. 207), que ha sustituido y completado al Reglamento n° 817/70.
16.
El procedimiento del artículo 7 del Reglamento n° 24, relativo al establecimiento gradual de una organización común del mercado vitivinícola (DO 1962, p. 989), a que se remite el apartado 3 del artículo 5, antes citado, consiste en la adopción de medidas inmediatamente aplicables por la Comisión, oído el «Comité de gestión de los vinos». El artículo 7 del Reglamento n° 24 corresponde textualmente al artículo 67 del Reglamento n° 337/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 54, p. 1; EE 03/15, p. 160) que ha sustituido y completado el Reglamento n° 24.
17.
A partir de la autorización del artículo 5, apartado 3, antes citado, del Reglamento n° 817/70, la Comisión promulgó el Reglamento n° 1698/70, de 25 de agosto de 1970, relativo a determinadas excepciones referentes a la elaboración de los v.c.p.r.d. (DO L 190, p. 4; EE 03/04, p. 24). Conforme a su artículo 1, apartado 1:
7En la elaboración de un v.c.p.r.d., la transformación de la uva en mosto o del mosto en vino en las condiciones previstas por el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 817/70, sólo podrá efectuarse cuando se cuente con autorización para ello."
Conforme al artículo 2, apartado 1, del mismo Reglamento:
«La autorización de transformación mencionada en el artículo 1 sólo podrá ser otorgada por el organismo competente de los Estados miembros productores a aquellos vinicultores que empleen uva o mosto de uva destinados a la obtención de un v. c. p. r. d. en instalaciones suyas y establecidos en la proximidad inmediata de la región determinada de que se trate.»
El artículo 3 establece que:
«La uva y los mostos de uva mencionados en el artículo 1 deberán mantenerse separadamente de la uva y los mostos de uva no aptos para la obtención de v.c.p.r.d,»,
y el artículo 4 impone a los Estados miembros la obligación de tomar
«las medidas necesarias para garantizar el control de la tenencia, circulación y vinificación de la uva y de los mostos de uva mencionados en el artículo 1»,
para evitar los riesgos de fraude que supone una eventual autorización a fabricar vinos fuera de la región determinada de producción, según lo precisa el tercer considerando del Reglamento. De acuerdo con dicho considerando, la vinificación fuera de la región determinada de producción debe limitarse
«a los casos en que la uva o el mosto de uva se transformen, para obtener un v.c.p.r.d., en una instalación situada en la proximidad inmediata de la región determinada».
IV — Las disposiciones de derecho nacional que se impugnan
18.
El artículo 5, párrafo 1, de la Ley alemana del Vino dice lo siguiente:
«Elaboración de vinos de calidad fuera de una región determinada
1.
De acuerdo con las disposiciones del artículo 5, apartado 2, párrafo 2, del Reglamento (CEE) n° 817/70, y de los Reglamentos de ejecución establecidos por el Consejo y por la Comisión de las Comunidades Europeas, la transformación de uva en mosto y de mosto en vino para la elaboración de un v.c.p.r.d., podrá ser autorizada también fuera de la región determinada en que dicha uva haya sido recolectada. Los Gobiernos de los Länder, productores de vino en cuyo territorio deba efectuarse la transformación, designarán los organismos competentes para conceder la autorización.»
19.
El artículo 64 de la misma ley dispone lo siguiente:
«Elaboración
La autorización a que se refiere el artículo 5 respecto al vino de calidad (artículo 11) podrá ser concedida hasta el 31 de agosto de 1976, incluso para cualquier transformación realizada dentro de la región vitícola alemana (artículo 10, apartado 8), con tal que ello se ajuste a una práctica tradicional en el sentido del artículo 5, apartado 1, letra a), párrafo 2, del Reglamento (CEE) n° 817/70.».
V — Motivos y alegaciones de las partes
20.
La Comisión considera que la situación de hecho derivada de la aplicación del artículo 5 de la Ley alemana del Vino más allá de la fecha de 31 de agosto de 1976, es contraria a la normativa comunitaria. Los «métodos tradicionales» admitidos por el artículo 5, apartado 1, letra a), del Reglamento n° 817/70 no se refieren, según opina la Comisión, más que al lugar de recolección de la uva y no al de su transformación, que estaría regulado por el apartado 2 de la misma disposición.
21.
El Gobierno Federal opone en contrario que las autorizaciones excepcionales están permitidas por el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n° 817/70, ya citado (actualmente artículo 6, apartado 2, del Reglamento n° 338/79, citado). Afirma que el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n° 1698/70 de la Comisión es inválido en la medida en que supone una restricción al citado artículo 5. Formula en definitiva tres motivos contra su validez.
Primer motivo: La Comisión no respeta los límites de la autorización
22.
Según el Gobierno Federal, el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n° 817/70 que corresponde al artículo 6, apartado 2, del Reglamento n° 338/79, establece una regla y una excepción: la regla es que la vinificación debe realizarse en la región determinada; la excepción es autorizar la vinificación fuera de esta región en los casos en que ello constituyera ya «un método tradicional», con la sola reserva de que se asegure un control adecuado. Estos Reglamentos del Consejo no impondrían ningún otro límite a los Estados miembros, ni en el espacio ni en el tiempo. Por consiguiente, la autorización concedida a la Comisión por el apartado 3 del artículo 5 de tomar medidas de ejecución, no significaría sino que se le concedía la tarea de vigilancia sobre la autorización no abusiva de las competencias reservadas, por obra de dicha disposición, a los Estados miembros. Ahora bien, la Comisión, al establecer el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n° 1698/70, habría invadido el ámbito de competencia de los Estados miembros y vaciado, por consiguiente, de sentido y de contenido su derecho a autorizar la vinificación fuera de las regiones determinadas. En efecto, dicha disposición no admitiría más que una excepción, a favor de las empresas situadas «en la inmediata proximidad» de las regiones determinadas y no se dejaría, por lo tanto, ninguna otra posibilidad a los Estados miembros, para que pudieran tener en cuenta los criterios relativos a factores tradicionales o a situaciones particulares y estructuras diferentes de las empresas de transformación o de las superficies de viñedo de su pertenencia.
23.
En el terreno de los hechos, el Gobierno Federal alega que las empresas situadas fuera de las regiones de producción no representan más que el 0,5 % del total. Se trataría de empresas establecidas desde hace decenios —o incluso desde hace siglos— y algunas de ellas dispondrían de bodegas en diferentes regiones. Por otra parte, un 90 % de la producción de uva en la República Federal de Alemania se transforma en v.c.p.r.d. Por fin, las posibilidades de control serían las mismas e incluso más eficaces en las regiones que se discute a partir del número elevado de controladores.
24.
La Comisión considera haber utilizado de modo legal la autorización recibida. Cree haberse mantenido dentro del ámbito de maniobra que le corresponde para encontrar el modo de lograr un mercado uniforme. ΕΓ criterio de la «proximidad inmediata» ha sido respetado con el acuerdo unánime del Comité de Gestión, y se trata de un criterio objetivo que permite un margen a los Estados miembros para definir la forma concreta que tratan de dar a la noción jurídica imprecisa de «proximidad inmediata». Por el contrario, los criterios propuestos por el Gobierno alemán no estarían de acuerdo con la política vinícola de la Comunidad que tiene por objeto la mejora de la producción y la protección de los v.c.p.r.d.
Segundo motivo: violación del principio de proporcionalidad
25.
Por medio de este motivo, subsidiario en apariencia, el Gobierno Federal afirma que la restricción de la posibilidad de vinificación a las regiones «de proximidad inmediata» únicamente, no es una medida necesaria ni adecuada para alcanzar los objetivos de evitar los riesgos de fraude y asegurar la autenticidad de la vinificación, que la Comisión pretende perseguir mediante el Reglamento n° 1698/70. Los riesgos de fraude podrían ser evitados mediante el sistema más flexible de reforzar el control. Dicho control sería más eficaz respecto a las empresas situadas fuera de las regiones determinadas en razón de su número limitado. La autenticidad de la vinificación, por lo demás, no está ligada exclusivamente a las características propias de la región. Podrá no ser así en otros Estados miembros, pero en la República Federal de Alemania la tecnología de vinificación en cuanto tal no es distinta en los procesos de elaboración de vinos de calidad que proceden de regiones distintas. El razonamiento de la Comisión se funda sobre experiencias en los otros Estados miembros y sería inaplicable, puesto que las circunstancias no son comparables, ni siquiera aproximadamente, a partir de tradiciones y costumbres diferentes.
26.
La Comisión considera que la disposición discutida es un medio necesario, apropiado y adecuado para llevar a la práctica la política de comercialización del vino que el Consejo ha definido. Este medio disminuye los riesgos de fraude porque las posibilidades de control en el interior de regiones determinadas permiten más fácilmente evitar mezclas subrepticias e ilícitas con vinos que provienen de otras regiones o de países terceros. La certidumbre de que las uvas y los mostos provienen de regiones determinadas sería una de las condiciones económicas indispensables para alcanzar un mercado distinto del de los otros vinos. Por último, la Comisión observa que la medida discutida se incluye también en el marco de los esfuerzos desplegados a nivel internacional para asegurar una mejor protección de las denominaciones de origen.
Tercer motivo: violación de derechos fundamentales
27.
El Gobierno Federal afirma que la medida en cuestión viola también los derechos fundamentales de las empresas afectadas, en particular el derecho de libre elección de profesión y el derecho de propiedad. Por lo que se refiere a la libre elección de profesión, el Gobierno Federal alega que, por lo menos para todas las empresas cuya existencia económica depende de la actividad de vinificación, la libertad en la elección de la actividad profesional está manifiestamente en juego cuando el elemento esencial de la actividad, es decir, la vinificación, queda suprimido. La restricción que ello supone, sin una justificación objetiva, constituiría un atentado desproporcionado a tal derecho fundamental.
28.
Respecto al derecho de propiedad, el Gobierno Federal considera que la mayor parte de las empresas afectadas por la prohibición de vinificación se ven condenadas al cierre, ya que sus instalaciones no pueden, desde un punto de vista económico, ser reconvertidas ni vendidas en condiciones convenientes. Incluso si algunas empresas pudieran sobrevivir, la prohibición constituiría un grave atentado al derecho de propiedad, atentado que no podría justificarse por el interés general de la Comunidad. Ninguna apreciación objetiva del interés general parece capaz de justificar la supresión del número limitado de excepciones al principio de la «vinificación en la región de cultivo».
29.
A este respecto, el Gobierno Federal alega que las diferentes soluciones que la Comisión pretende haber propuesto para hacer frente a los problemas de las empresas afectadas no serían más que un aplazamiento transitorio para cesar sus actividades. Ahora bien, esto no supone una solución, ya que la vinificación constituye la actividad fundamental y tradicional para la mayoría de las empresas afectadas. Incluso para las empresas diversificadas, el cambio de actividad supondría gastos y cargas de inversión insoportables y no justificables objetivamente.
30.
Por último, el Gobierno Federal considera que la disposición discutida favorece a las empresas de regiones determinadas en detrimento de las que se encuentran en otras regiones, lo que constituye una distorsión de la competencia.
31.
La Comisión considera que la medida discutida no llega a negar la existencia de los derechos fundamentales alegados, sino que constituye una restricción lícita a su ejercicio justificada porque se adopta en interés de la Comunidad. La libre elección de la profesión no queda abolida; quedaría únicamente restringida por el motivo legítimo de la protección de la autenticidad de los vinos, protección indispensable para llevar a la práctica un mercado de los v.c.p.r.d., que fuera autónomo desde un punto de vista financiero.
32.
Lo mismo sucede con el derecho de propiedad, que no quedaría afectado en sí, porque la medida discutida establece simplemente una restricción a la utilización de la propiedad, restricción legítima y proporcionada teniendo en cuenta los intereses de la Comunidad. En todo caso, la Comisión alega que la elaboración de vinos de calidad no representa más que una parte de las operaciones de transformación y de elaboración, y que los problemas que podrían plantearse en caso de prohibición de toda transformación han podido ser resueltos durante los períodos de transición, para que las empresas afectadas pudieran reconvertirse en función de la nueva situación creada por el Derecho comunitario. Tal es precisamente la razón por la que la Comisión ha dejado transcurrir un lapso de tiempo considerable antes de iniciar el procedimiento por incumplimiento.
33.
Por último, la Comisión considera que la medida discutida no afecta a la competencia sino para crear condiciones de competencia uniformes en todas las regiones vitícolas de la Comunidad.
C. Kakouris
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.