ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
23 de outubro de 2024 (*)
« Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira — Regime de auxílios aplicado por Portugal — Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, declara esse regime incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do referido regime — Recurso de anulação — Legitimidade ativa — Interesse em agir — Admissibilidade — Conceito de “auxílio de Estado” — Autonomia fiscal dos Estados‑Membros — Conceito de “auxílio existente” na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 — Recuperação — Enriquecimento sem causa »
Nos processos T‑724/22 e T‑725/22,
Neottolemo, Lda. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal (Portugal), representada por G. Leite de Campos e M. Clemente, advogados,
recorrente no processo T‑724/22,
apoiada por:
Intercement Portugal, S. A., com sede em Lisboa (Portugal), representada por G. Leite de Campos e M. Clemente,
interveniente,
Register.com LP – Sucursal em Portugal (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal, representada por G. Leite de Campos e M. Clemente,
recorrente no processo T‑725/22,
contra
Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: J. Svenningsen, presidente, J. Martín y Pérez de Nanclares (relator) e M. Stancu, juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos, nomeadamente:
–        os Despachos do Tribunal Geral de 27 de julho de 2023, através dos quais se decidiu reservar para final a apreciação das exceções de inadmissibilidade suscitadas pela Comissão,
–        o Despacho de 18 de outubro de 2023 que admitiu a intervenção da Intercement Portugal em apoio da Neottolemo no processo T‑724/22,
visto as partes não terem requerido a marcação de audiência no prazo de três semanas a contar da notificação do encerramento da fase escrita do processo e tendo sido decidido, em aplicação do artigo 106.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, julgar o recurso sem fase oral do processo,
profere o presente
Acórdão
1        Por meio dos seus recursos interpostos ao abrigo do artigo 263.° TFUE, as recorrentes, Neottolemo, Lda. (Zona Franca da Madeira) e Register.com LP – Sucursal em Portugal (Zona Franca da Madeira), pedem a anulação dos artigos 1.° a 3.°, do artigo 4.°, n.os 1 a 3, e n.° 4, segundo membro de frase, e dos artigos 5.° e 6.° da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão recorrida»).
Antecedentes do litígio
2        O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir «ZFM») assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.
3        Este regime foi inicialmente aprovado pela Decisão da Comissão Europeia, de 27 de maio de 1987, no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão, de 27 de janeiro de 1992, no processo E 13/91 [SG(92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão, de 3 de fevereiro de 1995, no processo E 19/94 [SG(95) D/1287].
4        O regime que lhe sucedeu foi aprovado pela Decisão da Comissão, de 11 de dezembro de 2002, no processo N 222A/01 (a seguir «Decisão de 2002»).
5        Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13), foi aprovado um terceiro regime (a seguir «Regime III») pela Decisão da Comissão, de 27 de junho de 2007, no processo N 421/2006 (a seguir «Decisão de 2007»), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°, n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).
6        O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir «IRC») sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Estes limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. Em determinadas condições, as sociedades registadas na Zona Franca Industrial da ZFM podem beneficiar de uma redução adicional de 50 % sobre o IRC.
7        O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira e de seguros, as atividades auxiliares financeiras e de seguros e as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto «serviços prestados a empresas, sobretudo», foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
8        A Decisão da Comissão, de 2 de julho de 2013, no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013») aprovou uma versão alterada do Regime III, para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.
9        Em seguida, a Decisão da Comissão, de 26 de novembro de 2013, no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão, de 8 de maio de 2014, no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
10      Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°, n.° 1, TFUE e do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° TFUE (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
11      Por ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7).
12      Este procedimento foi iniciado devido às dúvidas da Comissão respeitantes, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM») e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
13      No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão recorrida, cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.°
O regime de auxílios “Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III”, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.°, n.° 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.° do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.° ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.° do Regulamento [2015/1588] são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.
Artigo 4.°
1.      Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.
2.      Os montantes a recuperar vencem juros desde a data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.
3.      Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.° 794/2004.
4.      Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.°
1.      A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.
2.      Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
Artigo 6.°
1.      No prazo de quatro meses a contar da notificação da presente decisão, Portugal deve apresentar as seguintes informações:
a)      a lista dos beneficiários que receberam auxílios ao abrigo do regime referido no artigo 1.° e o montante total do auxílio recebido por cada um deles ao abrigo do referido regime;
b)      o montante total (capital e juros) a recuperar junto de cada beneficiário;
c)      uma descrição pormenorizada das medidas previstas para dar cumprimento à presente decisão.
2.      Portugal deve manter a Comissão informada da evolução das medidas nacionais adotadas para dar execução à presente decisão até estar concluída a recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° A pedido da Comissão, Portugal deve apresentar de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão.
Portugal deve também apresentar informações pormenorizadas sobre os montantes dos auxílios e dos juros já recuperados junto dos beneficiários.
[…]»
Pedidos das partes
14      A Neottolemo, apoiada pela Intercement Portugal, S. A., e a Register.com LP concluem pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–        julgar improcedentes as exceções de inadmissibilidade da Comissão;
–        a título principal, anular os artigos 1.° a 3.°, o artigo 4.°, n.os 1 a 3, e n.° 4, segundo membro de frase, e os artigos 5.° e 6.° da decisão recorrida;
–        a título subsidiário, anular o artigo 4.°, n.os 1 a 3, e n.° 4, segundo membro de frase, e os artigos 4.° e 6.° da decisão recorrida;
–        condenar a Comissão nas despesas.
15      A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–        julgar os recursos inadmissíveis;
–        a título subsidiário, negar provimento aos recursos;
–        condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
16      Ouvidas as partes, o Tribunal Geral decidiu apensar os processos T‑724/22 e T‑725/22 para efeitos do presente acórdão, em conformidade com o artigo 68.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
Quanto à admissibilidade dos recursos
17      Em apoio das suas exceções de inadmissibilidade nos dois processos apensos, a Comissão invoca dois fundamentos de inadmissibilidade, relativos, o primeiro, à falta de legitimidade ativa das recorrentes e, o segundo, à falta de interesse em agir destas.
Quanto à legitimidade ativa das recorrentes
18      A Comissão sustenta que as recorrentes não forneceram nenhum elemento suscetível de demonstrar que eram beneficiárias do Regime III, conforme aplicado. Assim, as recorrentes não apresentaram nenhum elemento suscetível de demonstrar que a decisão recorrida lhes diz direta e individualmente respeito, embora não sejam destinatárias dessa decisão, pelo que não preenchem os requisitos impostos pelo segundo membro de frase do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
19      As recorrentes contestam os argumentos da Comissão.
20      Conforme jurisprudência assente, os beneficiários efetivos de auxílios individuais concedidos ao abrigo de um regime de auxílios cuja recuperação tenha sido ordenada pela Comissão são, por este motivo, individualmente afetados na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (v. Acórdão de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, n.° 53 e jurisprudência referida).
21      Por conseguinte, no caso em apreço, cabe às recorrentes demonstrar que foram beneficiárias efetivas do Regime III, conforme aplicado.
22      A este respeito, em anexo às suas observações sobre as exceções de inadmissibilidade, as recorrentes apresentaram uma série de cartas, enviadas pela Autoridade Tributária e Aduaneira (Portugal) em setembro de 2022 em execução da decisão recorrida, convidando‑as a apresentar, respetivamente, as suas observações sobre os projetos de decisão de recuperação dos auxílios que lhes tinham sido pagos ao abrigo do Regime III em violação das Decisões de 2007 e de 2013, a título dos exercícios de 2012 a 2020 para a Neottolemo e a título dos exercícios de 2012 a 2016 para a Register.com LP.
23      Consequentemente, a afetação individual das recorrentes pela decisão recorrida foi suficientemente demonstrada pelos elementos apresentados no Tribunal Geral.
24      Quanto à afetação direta das recorrentes, uma vez que o artigo 4.°, n.° 1, da decisão recorrida obriga a República Portuguesa a tomar as medidas necessárias para recuperar o auxílio incompatível, de que as recorrentes beneficiaram, deve considerar‑se que a decisão recorrida lhes diz diretamente respeito (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito e Fineco Asset Management/Comissão, T‑445/05, EU:T:2009:50, n.° 52 e jurisprudência referida).
25      Uma vez que as recorrentes são direta e individualmente afetadas, há que julgar improcedente o primeiro fundamento de inadmissibilidade.
Quanto ao interesse em agir das recorrentes
26      A Comissão alega que as recorrentes não formularam nenhuma alegação nem apresentaram nenhum elemento suscetível de demonstrar que tinham interesse em agir. Com efeito, nada nas petições indica que uma eventual anulação da decisão recorrida seria suscetível de conferir um benefício às recorrentes.
27      As recorrentes contestam os argumentos da Comissão.
28      Para demonstrar o seu interesse em agir no momento da interposição do recurso, basta que uma empresa indique de forma pertinente que beneficiou de medidas a título do regime de auxílios em causa, suscetíveis de serem abrangidas pela declaração de incompatibilidade com o mercado interno enunciada pela Comissão na decisão em causa. Não cabe ao Tribunal Geral, no âmbito de um recurso de uma decisão da Comissão relativa a um regime de auxílios, pronunciar‑se sobre a aplicação concreta dos critérios enunciados nessa decisão, para determinar se as medidas em causa a favor de uma determinada empresa devem ser consideradas auxílios incompatíveis com o mercado interno, por força da referida decisão. Com efeito, é às autoridades nacionais competentes que incumbe, quando da execução dessa decisão, aplicarem em cada caso individual os critérios acima referidos, sob fiscalização da Comissão (v., neste sentido, Acórdão de 28 de novembro de 2008, Hotel Cipriani e o./Comissão, T‑254/00, T‑270/00 e T‑277/00, EU:T:2008:537, n.° 88).
29      Assim, desde a adoção da decisão recorrida, as recorrentes deviam contar com a possibilidade de, em princípio, serem obrigadas a restituir os auxílios já recebidos, o que justifica o seu interesse em agir (v. neste sentido, Acórdão de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, n.° 77).
30      No caso em apreço, acresce que, como sublinhado no n.° 22, supra, a Autoridade Tributária e Aduaneira enviou cartas às recorrentes informando‑as de projetos de decisão de recuperação dos auxílios que lhes tinham sido concedidos.
31      Nestas condições, há que considerar que, no dia da interposição dos seus recursos, as recorrentes tinham interesse em agir.
32      Por conseguinte, há que julgar improcedente o segundo fundamento de inadmissibilidade aduzido pela Comissão e, portanto, as exceções de inadmissibilidade.
Quanto ao mérito
33      Em apoio dos pedidos de anulação aduzidos a título principal, as recorrentes invocam um fundamento a título principal e um fundamento a título subsidiário. O primeiro fundamento, a título principal, é relativo à violação do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, bem como do artigo 1.°, alínea b), ii), e dos artigos 21.° a 23.° do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° TFUE (JO 2015, L 248, p. 9). O segundo fundamento, a título subsidiário, é relativo à contradição insanável entre a decisão recorrida e os respetivos fundamentos.
34      Em apoio dos pedidos de anulação formulados a título subsidiário, as recorrentes invocam três fundamentos. O terceiro fundamento é relativo à violação do princípio da atribuição de competências, consagrado no artigo 5.°, n.os 1 e 2, TUE. O quarto fundamento é relativo à violação do artigo 107.° TFUE, por determinados benefícios incluídos no âmbito de aplicação da decisão recorrida não constituírem auxílios de Estado e a obrigação de recuperação constituir uma violação da proibição do enriquecimento sem causa do Estado português. O quinto fundamento é relativo à violação do artigo 26.°, n.° 1, TFUE e da Diretiva (UE) 2016/1164 do Conselho, de 12 de julho de 2016, que estabelece regras contra as práticas de elisão fiscal que tenham incidência direta no funcionamento do mercado interno (JO 2016, L 193, p. 1), no que diz respeito ao desenvolvimento do mercado interno.
Quanto ao pedido, a título principal, de anulação dos artigos 1.° a 3.°, do artigo 4.°, n.os 1 a 3, e n.° 4, segundo membro de frase, e dos artigos 5.° e 6.° da decisão recorrida
–       Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, bem como do artigo 1.°, alínea b), ii), e dos artigos 21.° a 23.° do Regulamento 2015/1589
35      As recorrentes sustentam, em substância, que a decisão recorrida violou o artigo 108.° TFUE e os artigos 21.° a 23.° do Regulamento 2015/1589, uma vez que o Regime III, conforme aplicado, deve ser qualificado de «auxílio existente».
36      Segundo as recorrentes, contrariamente à condição relativa à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, a condição relativa à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC não fazia parte integrante do Estatuto dos Benefícios Fiscais proposto pelo projeto de decreto‑lei que acompanhava a notificação. Por conseguinte, a Comissão considerou erradamente, nas Decisões de 2007 e de 2013, que esta condição fazia parte integrante do Regime III notificado em 2006 e em 2012, que ela aprovou e que Portugal aplicou.
37      Por este facto, os auxílios visados pela decisão recorrida foram aplicados em conformidade com as bases jurídicas notificadas à Comissão e com as Decisões de 2007 e de 2013, e constituem, por conseguinte, um regime de auxílios existentes nos termos do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589. Consequentemente, a sua compatibilidade deveria ter sido apreciada no âmbito do procedimento previsto nos artigos 21.° a 23.° do Regulamento 2015/1589 e não podia dar origem à recuperação dos auxílios individuais pagos em sua execução.
38      A Comissão contesta esta argumentação.
39      Para apreciar se a condição relativa à origem dos lucros a que se aplica a redução do IRC fazia parte integrante do Regime III aprovado pela Comissão nas Decisões de 2007 e de 2013 e, portanto, se, no considerando 180 da decisão recorrida, a Comissão considerou, com razão, que o Regime III, conforme aplicado, constituía um regime de auxílios novo, na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, e não, como sustentam as recorrentes, um regime de auxílios existente, na aceção do artigo 1.°, alínea b), deste regulamento, há que verificar se esta condição fazia parte integrante do Regime III notificado por Portugal em 2006 e em 2012.
40      Com efeito, resulta da jurisprudência que o alcance de uma decisão através da qual a Comissão não suscita objeções a um regime de auxílios notificado por um Estado‑Membro deve ser determinado não só por referência ao próprio texto da referida decisão, da qual só foi publicado um resumo no Jornal Oficial da União Europeia, mas também tendo em conta o regime de auxílios notificado pelo Estado‑Membro em causa (Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.° 44).
41      Do mesmo modo, deve considerar‑se que um pedido de informações suplementares, no qual a Comissão solicita esclarecimentos complementares quanto ao âmbito de aplicação de um regime de auxílios notificado por um Estado‑Membro, e a resposta das autoridades nacionais a esse pedido fazem indissociavelmente parte do regime de auxílios notificado (Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.° 45).
42      Isto tanto mais assim quando, como no caso em apreço, seja precisamente com base nessas informações que a Comissão decide não levantar objeções a um regime de auxílios (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.° 45).
43      Ora, no caso em apreço, resulta da Decisão de 2002 e da decisão recorrida que, nos procedimentos administrativos que conduziram às Decisões de 2002, de 2007 e de 2013, que aprovaram o Regime III e o regime que o antecedeu, a Comissão e as autoridades portuguesas partilharam sempre a posição segundo a qual só os lucros provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira poderiam beneficiar da redução do IRC.
44      Com efeito, segundo a Decisão de 2002, no procedimento administrativo que lhe deu origem, as autoridades portuguesas indicaram que «os benefícios fiscais ser[iam] limitados às atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, o que dever[ia] permitir excluir as atividades que fossem exercidas fora da Madeira».
45      Do mesmo modo, segundo o considerando 226 da decisão recorrida, que não é especificamente contestado pelas recorrentes, a Comissão, num ofício de 9 de novembro de 2006, «tinha solicitado a introdução, no projeto de lei notificado pela [República Portuguesa] em 28 de junho de 2006, de uma disposição expressa nos termos da qual as reduções do imposto apenas seriam aplicáveis aos lucros resultantes de atividades realizadas na Madeira» e a República Portuguesa, num ofício de 19 de dezembro de 2006, recusou proceder a essa introdução por considerar «que essa disposição não era necessária, uma vez que essa restrição decorria da base jurídica da ZFM».
46      Por conseguinte, ao contrário do que as recorrentes sustentam, a condição relativa à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC era indissociável do Regime III notificado por Portugal e posteriormente aprovado pela Comissão nas Decisões de 2007 e de 2013.
47      Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento de que a Comissão não verificou se o projeto de decreto‑lei que acompanhava a notificação garantia que as vantagens do Regime III se aplicariam unicamente aos lucros provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira.
48      Com efeito, resulta do considerando 226 da decisão recorrida que a Comissão zelou para que fosse esse o caso através do seu ofício de 9 de novembro de 2006.
49      Daqui se conclui que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
–       Quanto ao segundo fundamento, relativo à contradição insanável entre a decisão recorrida e os respetivos fundamentos
50      No âmbito do seu segundo fundamento intitulado «contradição insanável entre a decisão recorrida e os respetivos fundamentos», as recorrentes alegam o seguinte, nos n.os 135 a 137 das suas petições:
«A Comissão apreciou a medida “regime da ZFM aplicado por Portugal a favor dos beneficiários da ZFM” por referência, exclusivamente, à medida que foi objeto de autorização pelas [D]ecisões da Comissão de 2007 e 2013. [...] Sucede que [a]s prorrogações de um regime de auxílios existente
constituem um auxílio novo distinto do regime prorrogado e [...] [o]s regimes de auxílio da ZFM foram objeto de prorrogação pelas Decisões da Comissão de 26 de novembro de 2013 e [de 8 de maio] de 2014. […] Ao não restringir os seus efeitos aos benefícios exclusivamente concedidos às empresas abrangidas pelos diplomas aprovados em (alegadamente) desconformidade com [...] as Decisões [...] de 2007 e de 2013, a [d]ecisão [r]ecorrida é ilegal, por contradição insanável com os respetivos fundamentos.»
51      Tal argumentação deve ser entendida, em substância, no sentido de que critica a Comissão por, na decisão recorrida, se ter pronunciado sobre a incompatibilidade com o mercado interno dos auxílios pagos pelas autoridades portuguesas em aplicação dos regimes da ZFM aprovados pela Comissão nas Decisões de 26 de novembro de 2013 e de 8 de maio de 2014.
52      Ora, tal afirmação resulta de uma leitura errada da decisão recorrida.
53      Com efeito, decorre sem ambiguidade do artigo 1.° da decisão recorrida que esta última diz respeito à aplicação do regime da ZFM em violação unicamente das Decisões de 2007 e de 2013, sem prejuízo de uma eventual aplicação não conforme do regime da ZFM tal como aprovado pelas Decisões posteriores de 26 de novembro de 2013 e de 8 de maio de 2014, que, aliás, só são citadas uma vez na nota de rodapé n.° 9 da decisão recorrida para descrever o contexto decisório em que esta se insere.
54      Daqui se conclui que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente e que, por conseguinte, o pedido de anulação apresentado a título principal deve ser julgado improcedente na sua totalidade.
Quanto ao pedido, a título subsidiário, de anulação do artigo 4.°, n.os 1 a 3, e n.° 4, segundo membro de frase, e dos artigos 5.° e 6.° da decisão recorrida
55      No âmbito do seu segundo pedido, apresentado a título subsidiário, as recorrentes invocam, em substância, cinco críticas, relativas, em primeiro lugar, à inaplicabilidade da regulamentação da União Europeia em matéria de auxílios de Estado às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos e à violação do princípio da atribuição de competências; em segundo lugar, ao facto de as reduções fiscais concedidas a essas empresas não constituírem auxílios de Estado na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE; em terceiro lugar, à inexistência, na decisão recorrida, de uma apreciação específica e individualizada da situação das referidas empresas no âmbito do exame do Regime III, conforme aplicado; em quarto lugar, à violação do artigo 26.°, n.° 1, TFUE e da Diretiva 2016/1164 e, em quinto lugar, ao enriquecimento sem causa de Portugal devido à obrigação imposta a este último de proceder à recuperação dos auxílios pagos em aplicação do Regime III, conforme aplicado, junto das referidas empresas.
–       Quanto à primeira crítica, relativa à inaplicabilidade da regulamentação da União em matéria de auxílios de Estado às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos e à violação do princípio da atribuição de competências
56      No âmbito da primeira crítica, decorrente dos argumentos suscitados no seu primeiro fundamento, as recorrentes alegam que a Comissão considerou erradamente que o Regime III constituía um auxílio de Estado pelo facto de se aplicar a empresas que exerciam material, efetiva e totalmente as suas atividades fora do território português e que estavam domiciliadas na RAM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos.
57      Segundo as recorrentes, as domiciliações meramente formais de empresas na ZFM estão abrangidas, em substância, pelos denominados casos de «desvio internacional de rendimentos» que consistem em transferir para a ZFM rendimentos decorrentes de atividades material, efetiva e totalmente prosseguidas fora do território português com vista a evitar a taxa de tributação estrangeira mais gravosa que de outra forma seria aplicada.
58      Consequentemente, esta situação suscita questões relacionadas exclusivamente com a repartição de competências tributárias entre Estados, às quais as regras em matéria de auxílios de Estado não se aplicam, e que só podem ser resolvidas recorrendo a mecanismos de direito internacional.
59      Segundo jurisprudência constante, as intervenções dos Estados‑Membros nos domínios que não tenham sido objeto de harmonização no direito da União não estão excluídas do âmbito de aplicação das disposições do Tratado FUE relativas ao controlo dos auxílios de Estado (v. Acórdão de 16 de setembro de 2021, Comissão/Bélgica e Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, n.° 161 e jurisprudência referida).
60      Em particular, os Estados‑Membros devem exercer a sua competência em matéria de fiscalidade direta no respeito do direito da União e, nomeadamente, das regras instituídas pelo Tratado FUE em matéria de auxílios de Estado. Consequentemente, devem abster‑se, no exercício dessa competência, de adotar medidas que possam constituir auxílios de Estado incompatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 107.° TFUE (Acórdão de 16 de setembro de 2021, Comissão/Bélgica e Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, n.° 162).
61      Assim, a Comissão não pode ser acusada de ter excedido as suas competências e de ter violado o princípio da atribuição de competências quando examinou as medidas que constituem o Regime III, conforme aplicado, com base nos artigos 107.° e 108.° TFUE e declarou que este regime era constitutivo de um auxílio de Estado novo ilegal e incompatível (v., neste sentido, Acórdão de 16 de setembro de 2021, Comissão/Bélgica e Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, n.° 163).
62      Por conseguinte, a primeira crítica deve ser rejeitada por ser infundada.
–       Quanto à segunda crítica, relativa ao facto de as reduções fiscais concedidas às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos não constituírem auxílios de Estado
63      No âmbito da segunda crítica, resultante dos argumentos invocados na parte introdutória dos recursos e na primeira parte do segundo fundamento do seu segundo pedido, as recorrentes sustentam, em substância, que as reduções fiscais oferecidas pelo Regime III, conforme aplicado, às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos não constituem auxílios de Estado na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, por não serem «provenientes de recursos estatais».
64      Com efeito, em seu entender, no caso de registos meramente formais de sociedades na ZFM, o Estado português é o efetivo beneficiário da receita fiscal em detrimento de pretensões tributárias de outros Estados.
65      Ora, no caso em apreço, há que constatar que o Regime III, conforme aplicado, prevê um regime fiscal derrogatório que beneficia, nomeadamente, as sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos.
66      Por este motivo, o Regime III, conforme aplicado, implica a inexistência de entradas fiscais nos cofres do Estado português, o que implica que este regime foi financiado através de recursos estatais (v., neste sentido, Acórdão de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão, C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416, n.° 129).
67      Por outro lado, o facto, invocado pelas recorrentes, de que as sociedades que se registaram para fins meramente formais na ZFM não o teriam feito se não existisse a vantagem controvertida é irrelevante.
68      Com efeito, é jurisprudência constante que há que tomar em consideração os efeitos das medidas em causa para apreciar se as condições fixadas no artigo 107.°, n.° 1, TFUE foram preenchidas. Daqui decorre que são indiferentes as causas ou os objetivos prosseguidos pelos Estados‑Membros que elaboraram essas medidas (v., neste sentido, Acórdão de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.° 77). Sucede o mesmo, a fortiori, com as intenções prosseguidas pelas empresas beneficiárias das referidas medidas.
69      Uma vez que as recorrentes não contestaram que o Regime III, conforme aplicado, preenchia as outras condições fixadas no artigo 107.°, n.° 1, TFUE para ser qualificado de «auxílio de Estado», a sua crítica relativa ao facto de as reduções fiscais concedidas às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos não constituírem auxílios de Estado deve ser rejeitada por ser infundada.
70      Consequentemente, há que rejeitar a segunda crítica por ser infundada.
–       Quanto à terceira crítica, relativa à inexistência, na decisão recorrida, de uma apreciação específica e individualizada da situação das sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos
71      A título da terceira crítica, baseada em argumentos suscitados no âmbito de desenvolvimentos introdutórios que, todavia, não associaram expressamente a nenhum fundamento específico, as recorrentes criticam, em substância, a Comissão por não ter examinado a situação específica das sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos, quando qualificou o Regime III, conforme aplicado, de auxílio novo ilegal e incompatível.
72      A este respeito, é jurisprudência constante que, no âmbito da apreciação de um regime de auxílios, a Comissão se pode limitar a estudar as características gerais do regime em causa, não estando obrigada a efetuar uma análise do auxílio concedido em cada caso individual com base nesse regime. Apenas na fase de recuperação dos auxílios será necessário verificar a situação individual de cada empresa em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de março de 2002, Itália/Comissão, C‑310/99, EU:C:2002:143, n.os 89 e 91; de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, n.° 63, e de 13 de junho de 2019, Copebi, C‑505/18, EU:C:2019:500, n.os 28 a 33).
73      No caso em apreço, como resulta dos n.os 6 e 7, supra, o Regime III estava aberto, sob reserva do preenchimento das respetivas condições, a todas as sociedades registadas na ZFM, com exceção daquelas cuja atividade constava da lista incluída na Decisão de 2007.
74      A possibilidade de beneficiar deste regime não estava, assim, reservada apenas às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos.
75      Por conseguinte, a Comissão apreciou corretamente a conformidade do Regime III, conforme aplicado, com a regulamentação da União em matéria de auxílios de Estado examinando este regime unicamente à luz das suas implicações em todas as sociedades registadas na ZFM e, portanto, das suas características gerais, sem proceder a uma apreciação específica das sociedades referidas no n.° 74, supra.
76      Consequentemente, a terceira crítica deve ser rejeitada por ser infundada.
–       Quanto à quarta crítica, relativa à violação do artigo 26.°, n.° 1, TFUE e da Diretiva 2016/1164
77      Com a sua quarta crítica, suscitada no âmbito do seu quinto fundamento, as recorrentes alegam que, com a decisão recorrida, a Comissão violou o artigo 26.°, n.° 1, TFUE e a Diretiva 2016/1164 ao recompensar a inércia das autoridades portuguesas na luta contra as práticas de elisão fiscal com incidência direta no funcionamento do mercado interno.
78      A este respeito, há que salientar que o argumento das recorrentes assenta no facto de a decisão recorrida favorecer as práticas de elisão fiscal com incidência direta no funcionamento do mercado interno.
79      Ora, esta alegação procede de uma má compreensão das implicações decorrentes da decisão recorrida.
80      Com efeito, ao declarar incompatíveis os auxílios de Estado ilegais concedidos em aplicação do Regime III, conforme aplicado, e ao impor a sua recuperação, por um lado, a Comissão obriga a República Portuguesa a deixar de aplicar o Regime III em violação das Decisões de 2007 e de 2013 e garante que as sociedades que não preenchem, nomeadamente, a condição relativa à origem dos lucros deixam de poder beneficiar das taxas reduzidas de IRC, nomeadamente registando‑se na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos. Por outro lado, priva as empresas que beneficiaram do Regime III, conforme aplicado, da vantagem que retiraram indevidamente desse registo.
81      Tais implicações, que têm por efeito tornar não vantajoso o registo artificial na ZFM de sociedades que não têm nenhuma atividade na RAM, não podem ser consideradas contrárias à Diretiva 2016/1164 ou ao artigo 26.°, n.° 1, TFUE.
82      Consequentemente, a quarta crítica deve ser rejeitada por ser infundada.
–       Quanto à quinta crítica, relativa ao enriquecimento sem causa de Portugal
83      Com a sua quinta crítica, suscitada no âmbito do seu quarto fundamento, as recorrentes alegam que a obrigação de recuperação dos auxílios individuais pagos ao abrigo do Regime III, conforme aplicado, relativamente às empresas que exerciam material, efetiva e totalmente as suas atividades fora do território português dá origem a um enriquecimento sem causa a favor da República Portuguesa, em violação da proibição de beneficiar dos seus próprios incumprimentos.
84      Com efeito, segundo as recorrentes, a recuperação desses benefícios, concedidos em contrapartida da perda de receitas fiscais noutros Estados, tem por efeito incrementar a receita pública que a República Portuguesa arrecadou indevidamente em prejuízo das receitas fiscais desses outros Estados.
85      A este respeito, resulta de jurisprudência constante que a supressão de um auxílio ilegal através de recuperação é a consequência lógica da constatação da sua ilegalidade (v. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990, n.° 116 e jurisprudência referida).
86      Além disso, uma vez que o argumento das recorrentes relativo ao facto de as reduções fiscais concedidas às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos não constituírem auxílios de Estado foi rejeitado no n.° 69, supra, estas não podem invocar utilmente o enriquecimento sem causa do Estado português.
87      Com efeito, uma vez que o Regime III, conforme aplicado, foi financiado através de recursos estatais — no caso em apreço, através da renúncia da República Portuguesa à cobrança do IRC à taxa integral —, o reembolso a este Estado do diferencial entre a taxa reduzida de IRC e a taxa integral constitui simplesmente a sujeição das empresas em causa ao regime fiscal normal e, de modo nenhum, um enriquecimento sem causa deste Estado.
88      Consequentemente, a quinta crítica deve ser rejeitada por ser infundada.
89      Por conseguinte, o pedido de anulação apresentado a título subsidiário deve ser julgado improcedente na íntegra.
Quanto às despesas
90      Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
91      Além disso, em conformidade com o artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, «[o] Tribunal pode decidir que um interveniente [...] suporte as suas próprias despesas».
92      Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.
93      Por outro lado, tendo a Intercement Portugal sido vencida, há que condená‑la nas despesas relativas à sua intervenção, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)      Os processos T‑724/22 e T‑725/22 são apensados para efeitos do acórdão.
2)      É negado provimento aos recursos.
3)      A Neottolemo, Lda. (Zona Franca da Madeira) e a Register.com LP – Sucursal em Portugal (Zona Franca da Madeira) são condenadas a suportar as suas próprias despesas bem como as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
4)      A Intercement Portugal, S. A., é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão relativas à sua intervenção.
Svenningsen
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 23 de outubro de 2024.
O Secretário
O Presidente
V. Di Bucci
S. Papasavvas
Índice
Antecedentes do litígio
Pedidos das partes
Questão de direito
Quanto à admissibilidade dos recursos
Quanto à legitimidade ativa das recorrentes
Quanto ao interesse em agir das recorrentes
Quanto ao mérito
Quanto ao pedido, a título principal, de anulação dos artigos 1.° a 3.°, do artigo 4.°, n. os 1 a 3, e n.° 4, segundo membro de frase, e dos artigos 5.° e 6.° da decisão recorrida
– Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, bem como do artigo 1.°, alínea b), ii), e dos artigos 21.° a 23.° do Regulamento 2015/1589
– Quanto ao segundo fundamento, relativo à contradição insanável entre a decisão recorrida e os respetivos fundamentos
Quanto ao pedido, a título subsidiário, de anulação do artigo 4.°, n. os 1 a 3, e n.° 4, segundo membro de frase, e dos artigos 5.° e 6.° da decisão recorrida
– Quanto à primeira crítica, relativa à inaplicabilidade da regulamentação da União em matéria de auxílios de Estado às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos e à violação do princípio da atribuição de competências
– Quanto à segunda crítica, relativa ao facto de as reduções fiscais concedidas às sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos não constituírem auxílios de Estado
– Quanto à terceira crítica, relativa à inexistência, na decisão recorrida, de uma apreciação específica e individualizada da situação das sociedades registadas na ZFM de maneira meramente formal e exclusivamente para efeitos de desvio internacional de rendimentos
– Quanto à quarta crítica, relativa à violação do artigo 26.°, n.° 1, TFUE e da Diretiva 2016/1164
– Quanto à quinta crítica, relativa ao enriquecimento sem causa de Portugal
Quanto às despesas
*      Língua do processo: português.