62021CJ0363
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
13. srpnja 2023. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a – Obveza država članica da predvide pravne lijekove potrebne za osiguravanje djelotvorne sudske zaštite u područjima uređenima pravom Unije – Gospodarska politika – Uredba (EU) br. 549/2013 – Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj uniji (ESA) – Direktiva 2011/85/EU – Zahtjevi koji se primjenjuju na proračunske okvire država članica – Nacionalni propis kojim se ograničava nadležnost računovodstvenog suda – Načela djelotvornosti i ekvivalentnosti – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima”
U spojenim predmetima C‑363/21 i C‑364/21,
povodom dvaju zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Corte dei conti (Revizorski sud, Italija), odlukama od 3. i 10. lipnja 2021., koje je Sud zaprimio 9. i 10. lipnja 2021., u postupcima
Ferrovienord SpA
protiv
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),
uz sudjelovanje:
Procura generale della Corte dei conti
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
i
Federazione Italiana Triathlon
protiv
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
uz sudjelovanje:
Procura generale della Corte dei conti
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev, predsjednik vijeća, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (izvjestitelj) i I. Ziemele, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: C. Di Bella, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 19. listopada 2022.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Ferrovienord SpA i Federazione Italiana Triathlon, D. Lipani, J. Polinari i F. Sbrana, avvocati,
–
za Procura generale della Corte dei conti, A. Canale, procuratore generale, A. Corsetti i A. Iadecola, vice procuratori generali,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. De Bellisa i P. Garofolija, avvocati dello Stato,
–
za Europsku komisiju, C. Biz, F. Blanc, S. Delaude i F. Moro, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 12. siječnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje Uredbe (EU) br. 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj uniji (SL 2013., L 174, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 8., str. 3. i ispravak SL 2016., L 308, str. 64.), Direktive Vijeća 2011/85/EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica (SL 2011., L 306, str. 41.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 122.), načela djelotvornosti i ekvivalentnost, članka 19. UEU‑a i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2
Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju sporova između, s jedne strane, društva Ferrovienord SpA i Istituta Nazionale di Statistica – ISTAT (Nacionalni zavod za statistiku, Italija) u predmetu C‑363/21 i, s druge strane, Federazionea Italiana Triathlon (Talijanski triatlonski savez, Italija) (u daljnjem tekstu: FITRI) protiv ISTAT‑a i Ministera dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija) u predmetu C‑364/21, u vezi s uvrštavanjem, za 2020. godinu, društva Ferrovienorda i FITRI‑ja na popis tijela javne uprave koja su obuhvaćena konsolidiranim računom tijela javne vlasti (u daljnjem tekstu: popis ISTAT).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2011/85
3
U skladu s uvodnim izjavama 3., 4. i 23. Direktive 2011/85:
„(3)
Potpune i pouzdane prakse javnog računovodstva za sve podsektore opće države preduvjet su za proizvodnju visoko kvalitetne statistike koja je usporediva između država članica. Unutarnja kontrola bi trebala osigurati provedbu postojećih pravila kroz podsektore opće države. Neovisne revizije koje provode javne institucije kao što su revizorski sudovi ili privatna revizorska tijela bi trebale podupirati najbolje međunarodne prakse.
(4)
Raspoloživost fiskalnih podataka ključna je za pravilno funkcioniranje okvira proračunskog nadzora Unije. Redovna raspoloživost pravovremenih i pouzdanih fiskalnih podataka ključ je za pravilan i dobro tempiran nadzor, koji zauzvrat omogućava trenutačno djelovanje u slučaju neočekivanih proračunskih događanja. Ključni element u osiguravanju kvalitete fiskalnih podataka je transparentnost, koja mora uključivati redovnu javnu dostupnost takvih podataka.
[…]
(23)
Odredbe okvira za proračunski nadzor uspostavljen[og] UFEU‑om i ponajprije [Paktom o stabilnosti i rastu (PSR)] primjenjuju se na opću državu u cjelini, što sadržava podsektore središnje države, državne uprave, lokalne uprave i fondove socijalne sigurnosti, kako je definirano Uredbom [Vijeća] (EZ) br. 2223/96 [od 25. lipnja 1996. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Zajednici (SL 1996., L 310, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 4., str. 3.)].”
4
Članak 1. te direktive predviđa:
„Ova Direktiva utvrđuje detaljna pravila u vezi s obilježjima proračunskih okvira država članica. Ta pravila su potrebna kako bi se osigurala usklađenost država članica s obvezama na temelju UFEU‑a u vezi s izbjegavanjem prekomjernih državnih deficita.”
5
Članak 2. navedene direktive određuje:
„U smislu ove Direktive, primjenjuju se definicije ‚države’, ‚deficita’ i ‚investicija’ navedene u članku 2. Protokola (br. 12) o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženom UEU‑u i UFEU‑u. Također se primjenjuju definicije [,]podsektora opće države['] navedene u točki 2.70. Priloga A Uredbi [br. 2223/96].
Osim toga, primjenjuju se sljedeće definicije:
‚proračunski okvir’ znači skup rješenja, postupaka, pravila i institucija na kojima se temelji vođenje proračunskih politika opće države […]
[…]”
6
Članak 3. stavak 1. Direktive 2011/85 glasi kako slijedi:
„U pogledu nacionalnih sustava javnog računovodstva, države članice uspostavljaju javne računovodstvene sustave koji sveobuhvatno i dosljedno pokrivaju sve podsektore opće države i sadržavaju informacije potrebne za generiranje obračunskih podataka radi pripreme podataka na temelju standarda [Europskog sustava nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj zajednici, donesenog Uredbom br. 2223/96, u daljnjem tekstu: ESA 95]. Ti sustavi javnog računovodstva podliježu unutarnjoj kontroli i neovisnim revizijama.”
7
U skladu s člankom 5. te direktive:
„Svaka država članica ima uspostavljena specifična numerička fiskalna pravila koja učinkovito promiču usklađenost s njezinim obvezama koje proizlaze iz UFEU‑a u području proračunske politike tijekom višegodišnjeg razdoblja za opću državu u cjelini. Takva pravila posebno promiču:
(a)
usklađenost s referentnim vrijednostima za deficit i dug navedenim u skladu s UFEU‑om;
(b)
usvajanje višegodišnjeg razdoblja fiskalnog planiranja, uključujući pridržavanje srednjoročnog proračunskog cilja države članice.”
8
Članak 6. stavak 1. točka (a) navedene direktive propisuje:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe UFEU‑a u vezi s okvirom za proračunski nadzor Unije, numerička fiskalna pravila koja se odnose na pojedinu zemlju sadržavaju specifikacije u pogledu sljedećih elemenata:
[…]
(b)
učinkovitog i pravovremenog nadzora usklađenosti s pravilima, na temelju pouzdane i neovisne analize provedene od strane neovisnih tijela ili tijela funkcionalno neovisnih o fiskalnim vlastima države članice”.
Uredba (EU) br. 473/2013
9
Članak 2. stavci 1. i 2. Uredbe (EU) br. 473/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju (SL 2013., L 140, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 7., str. 274.) određuje:
„1.   Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚nezavisna tijela’ znači tijela koja su strukturno nezavisna ili tijela koja su dobila funkcionalnu autonomiju u odnosu na proračunska tijela države članice i koja se temelje na nacionalnim propisima kojima se osigurava visoki stupanj funkcionalne autonomije i odgovornosti […]
[…]
2.   Definicije ‚sektora opće države’ i ‚podsektorâ opće države’ određene u točki 2.70. Priloga A Uredbi [br. 2223/96] primjenjuju se i na ovu Uredbu.”
10
Članak 5. stavak 1. točka (b) te uredbe glasi kako slijedi:
„Države članice imaju nezavisna tijela za praćenje usklađenosti s:
[…]
(b)
numeričkim fiskalnim pravilima iz članka 5. Direktive [2011/85].”
Uredba br. 549/2013
11
Europski sustav integriranih ekonomskih računa (ESA) statistički je alat i pravni instrument koji je Europska unija usvojila kako bi osigurala usporedivu informaciju o strukturi gospodarstava država članica i njihovu razvoju. Prva ESA, odnosno ESA 95, uspostavljena je Uredbom […] br. 2223/96. ESA 2010., uspostavljena Uredbom br. 549/2013, naslijedila je ESA‑u 95.
12
U skladu s uvodnim izjavama 3. i 14. Uredbe br. 549/2013:
„(3)
Građani Unije trebaju ekonomske račune kao osnovno sredstvo za analizu gospodarskog stanja u državi članici ili regiji. Radi usporedivosti, takve bi račune trebalo sastavljati na temelju jedinstvene skupine načela koja nisu podložna različitim tumačenjima. Dostavljene informacije trebale bi biti što je više moguće točne, potpune i pravovremene kako bi se osigurala najveća moguća transparentnost za sve sektore.
[…]
(14)
ESA 2010. treba postupno zamijeniti sve ostale sustave kao referentni okvir zajedničkih standarda, definicija, klasifikacija i pravila za izradu računa država članica za potrebe Unije, kako bi se postigli rezultati koji su usporedivi među državama članicama.”
13
Članak 1. stavci 1. i 2. te uredbe glasi ovako:
„1.   Ovom se Uredbom uspostavlja [ESA 2010.]
2.   ESA 2010. propisuje:
(a)
metodologiju (Prilog A) zajedničkih standarda, definicija, klasifikacija i računovodstvenih pravila koji se koriste pri izradi računa i tablica radi uspoređivanja na razini Unije te rezultate koji se zahtijevaju na temelju uvjeta iz članka 3.;
(b)
plan (Prilog B) kojim se određuju rokovi do kojih države članice dostavljaju [Europskoj] [k]omisiji (Eurostatu) račune i tablice koje treba izraditi u skladu s metodologijom iz točke (a).”
14
Članak 3. navedene uredbe određuje:
„1.   Države članice Komisiji (Eurostatu) dostavljaju račune i tablice određene u Prilogu B u roku koji je naveden za svaku tablicu.
2.   Države članice dostavljaju Komisiji podatke i metapodatke koji se traže ovom Uredbom u skladu s posebnim standardom za razmjenu podataka i drugim praktičnim aranžmanima.
[…]”
15
Poglavlje 1. Priloga A istoj uredbi, u kojem se prikazuju opće značajke i temeljna načela ESA‑e 2010., sadržava među ostalim točku 1.57. koja glasi kako slijedi:
„Institucionalne jedinice su gospodarski subjekti koji mogu imati vlasništvo nad robom i aktivom, preuzimati obveze i sudjelovati u ekonomskoj aktivnosti i transakcijama s ostalim jedinicama [u svoje ime]. Za potrebe ESA 2010. sustava, institucionalne jedinice se grupiraju u pet međusobno isključivih domaćih institucionalnih sektora:
(a)
nefinancijska društva;
(b)
financijska društva;
(c)
opća država;
(d)
kućanstva;
(e)
neprofitne ustanove koje služe kućanstvima.
Ovih pet sektora čine ukupno domaće gospodarstvo. Svaki se sektor također dijeli na podsektore. ESA 2010. sustav omogućava izradu potpunog skupa računa tokova i bilanci stanja za svaki sektor i podsektor te za ukupno gospodarstvo. Nerezidentne jedinice mogu međudjelovati s tih pet domaćih sektora, a međudjelovanja su vidljiva između pet domaćih sektora i šestog institucionalnog sektora: sektora inozemstva.”
16
Prilog A Uredbi br. 549/2013 sadržava poglavlje 2., naslovljeno „Jedinice i njihovo grupiranje”, koje sadržava točke 2.111. i 2.113., kojima se predviđa:
„2.111.
Definicija: sektor opće države […] sastoji se od institucionalnih jedinica koje su netržišni proizvođači čija je proizvodnja namijenjena individualnoj i zajedničkoj potrošnji, a koje se financiraju obveznim plaćanjima jedinica koje pripadaju drugim sektorima te institucionalnih jedinica koje prvenstveno provode preraspodjelu nacionalnog dohotka i bogatstva.
[…]
2.113.
Sektor opće države dijeli se na četiri podsektora:
(a)
središnja država (osim fondova socijalne sigurnosti) […]
(b)
savezna država (osim fondova socijalne sigurnosti) […];
(c)
lokalna država (osim fondova socijalne sigurnosti) […];
(d)
fondovi socijalne sigurnosti […]”
17
U Prilogu A toj uredbi nalazi se poglavlje 20., naslovljeno „Državni računi”, koje obuhvaća točke 20.05. do 20.07. koje glase kako slijedi:
„20.05.
Sektor opće države […] sastoji se od svih državnih jedinica te svih netržišnih i neprofitnih ustanova (NPU‑ovi) koje nadziru državne jedinice. Sastoji se i od ostalih netržišnih proizvođača kako je utvrđeno u stavcima od 20.18. do 20.39.
20.06.
Državne jedinice su pravni subjekti utvrđeni političkim procesom koji imaju zakonodavnu, sudsku ili izvršnu vlast nad institucionalnim jedinicama na određenom području. Njihova primarna funkcija je pružati robu i usluge zajednici i kućanstvima na netržišnoj osnovi i preraspodijeliti dohodak i bogatstvo.
20.07.
Državna jedinica obično je nadležna za prikupljanje financijskih sredstava putem obveznih transfera iz drugih institucionalnih jedinica. Kako bi se zadovoljili osnovni zahtjevi institucionalne jedinice, državna jedinica mora imati vlastita financijska sredstva umjesto da ih prikuplja putem dohotka od drugih jedinica ili prima kao transfere iz drugih državnih jedinica, i mora imati nadležnost za isplaćivanje takvih sredstava radi postizanja ciljeva u okviru svoje politike. Mora moći i posuđivati financijska sredstva za vlastiti račun.”
Talijansko pravo
Ustav Talijanske Republike
18
Člankom 103. drugim stavkom Costituzionea della Repubblica Italiana (Ustav Talijanske Republike) predviđa se da je Corte dei conti (Revizorski sud, Italija) nadležan u području javnog računovodstva.
Zakon br. 196 o odredbama o računovodstvu i javnim financijama
19
Članak 1. stavci 1. do 3. leggea n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (Zakon br. 196 o računovodstvu i javnim financijama) od 31. prosinca 2009. (GURI br. 303 od 31. prosinca 2009., redovni dodatak br. 245), u verziji koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku, određuje:
„1.   Tijela javne uprave pridonose postizanju ciljeva javnih financija koji se na nacionalnoj razini određuju u skladu s postupcima i kriterijima koje je utvrdila Europska unija i dijele odgovornosti koje iz toga proizlaze. Sudjelovanje u postizanju tih ciljeva odvija se u skladu s temeljnim načelima usklađivanja javnih računa i koordinacije javnih financija.
2.   Za potrebe primjene odredaba o javnim financijama, tijelima javne uprave smatraju se, za 2011. godinu, tijela i subjekti koje je [ISTAT] u statističke svrhe odredio na popisu koji je dostavio 24. srpnja 2010., a objavljen je istog dana u Gazzetti ufficiale della Repubblica Italiana br. 171, kao i, od 2012. godine, tijela i subjekti koje [ISTAT] u statističke svrhe određuje na popisu koji je [on] dostavio 30. rujna 2011., a istog je dana objavljen u Gazzetti ufficiale della Repubblica Italiana br. 228 i naknadnim ažuriranjima u skladu sa stavkom 3. ovog članka koja se provode na temelju definicija iz posebnih uredbi Unije […], neovisnih tijela i, u svakom slučaju, upravnih tijela određenih u članku 1. stavku 2. Zakonodavne uredbe br. 165 od 30. ožujka 2001., kako je izmijenjena.
3.   Tijela javne uprave iz stavka 2. svake godine određuje ISTAT svojom odlukom koja se objavljuje u Gazzetti ufficiale najkasnije do 30. rujna.”
Zakon br. 243 – Odredbe za primjenu načela uravnoteženosti proračuna
20
Članak 2. stavak 1. točka (a) leggea „rinforzata” n. 243 – Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione (Zakon br. 243 o „pojačanim” odredbama za primjenu načela uravnoteženosti proračuna u smislu članka 81. šestog stavka Ustava) od 24. prosinca 2012. (GURI br. 12 od 15. siječnja 2013., str. 14.) na sljedeći način definira „tijela javne uprave”:
„‚tijela javne uprave’ odnose se na subjekte koji se određuju prema postupcima i aktima koji su predviđeni u skladu s pravom Unije […], u propisima o računovodstvu i javnim financijama, a koji se dijele na podsektore središnje uprave, lokalne uprave i nacionalna tijela za socijalno osiguranje.”
21
Članak 20. tog zakona, naslovljen „Funkcije nadzora Revizorskog suda nad proračunima tijela javne uprave”, predviđa među ostalim da Corte dei conti (Revizorski sud) provodi ex post nadzor nad upravljanjem proračunima tijela javne uprave radi koordinacije javnih financija i uravnoteženosti proračuna, u skladu sa zakonom predviđenim formalnostima i modalitetima.
Zakon br. 161 – Odredbe za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz članstva Italije u Europskoj uniji
22
Članak 30. leggea n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013-bis (Zakon br. 161 o odredbama za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz članstva Italije u Europskoj uniji – Europski propis 2013.bis) od 30. listopada 2014. (GURI br. 261 od 10. studenoga 2014., redovni dodatak br. 83) određuje u svojem stavku 1.:
„Kako bi se omogućio puni učinak dijelova Direktive [2011/85] i Uredbe [br. 473/2013] koji nisu izravno primjenjivi, a koji se posebno odnose na aktivnosti praćenja poštovanja proračunskih pravila, [Corte dei conti (Revizorski sud)] u okviru svojih funkcija nadzora provjerava usklađenost proračunskih podataka tijela javne uprave s računovodstvenim propisima […]”
Zakon br. 228 od 24. prosinca 2012.
23
Članak 1. leggea n. 228 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Zakon br. 228 o odredbama za utvrđivanje godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna) od 24. prosinca 2012. (GURI br. 302 od 29. prosinca 2012., redovni dodatak br. 212) određivao je u stavku 169.:
„Akti kojima ISTAT svake godine određuje što čini tijela javne uprave […] mogu biti predmet tužbe pred općom sjednicom Cortea dei conti (Revizorski sud), koja zasjeda u posebnom sastavu, u skladu s člankom 103. drugim stavkom Ustava”.
Zakonik o računovodstvenim sudovima
24
Članak 11. stavak 6. točka (b) Priloga 1. Decretu legislativo n. 174 – Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Zakonodavna uredba br. 174 o Zakoniku o računovodstvenim sudovima, donesena na temelju članka 20. Zakona br. 124 od 7. kolovoza 2015.) od 26. kolovoza 2016. (GURI br. 209 od 7. rujna 2016., redovni dodatak br. 41) (u daljnjem tekstu: Zakonik o računovodstvenim sudovima), predviđao je:
„Opća sjednica [Cortea dei conti (Revizorski sud)] u posebnom sastavu, u sporu pune jurisdikcije u pogledu javnog računovodstva, odlučuje u prvom i zadnjem stupnju u sporovima:
[…]
(b)
u području ISTAT‑ova određivanja tijela javne uprave”.
Uredba sa zakonskom snagom br. 137/2020
25
Članak 23.quater decreta‑legge n. 137 – Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (Uredba sa zakonskom snagom br. 137 – Dodatne hitne mjere u području zaštite zdravlja, pomoći radnicima i poduzetnicima, pravde i sigurnosti, povezane s epidemiološkom ugrozom uzrokovanom bolešću COVID-19) od 28. listopada 2020. (GURI br. 269 od 28. listopada 2020.), kako je izmijenjen leggeom n. 176 (Zakon br. 176) od 18. prosinca 2020. (GURI br. 319 od 24. prosinca 2020., redovni dodatak br. 43) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 137/2020), određuje:
„1.   Na subjekte navedene u popisu 1. priloženom ovoj uredbi, kao jedinice koje, u skladu s kriterijima utvrđenima Europskim sustavom nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj uniji (ESA 2010.), predviđenim Uredbom [br. 549/2013], pridonose utvrđivanju salda javnih financija konsolidiranog računa tijela javne uprave, u svakom se slučaju primjenjuju odredbe o ravnoteži proračuna i održivosti duga tijela javne uprave […] kao i [odredbe] o obvezi obavještavanja o podacima i relevantnim informacijama u području javnih financija.
2.   U članku 11. stavku 6. točki (b) Zakonika o računovodstvenim sudovima, koji se nalazi u Prilogu 1. Zakonodavnoj uredbi br. 174 od 26. kolovoza 2016., nakon izraza ‚ISTAT‑ova određivanja’ dodaje se sljedeće: ‚samo za potrebe primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka.’”
Glavni postupci i prethodna pitanja
26
U skladu s, među ostalim, Uredbom br. 549/2013, ISTAT je uvrstio društvo Ferrovienord i FITRI (u daljnjem tekstu zajedno: tužitelji u glavnom postupku) na ISTAT‑ov popis objavljen 30. rujna 2020.
27
Tužbama podnesenima pred Corteom dei conti (Revizorski sud), sudom koji je uputio zahtjev, tužitelji u glavnom postupku osporavaju to uvrštavanje jer nisu ispunjeni uvjeti za to.
28
Iz odluka kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su se do 2012. protiv odluka koje se odnose na uvrštenje subjekta na ISTAT‑ov popis mogle podnijeti tužbe upravnom sudu. Nakon toga su uslijedile dvije izmjene zakona.
29
S jedne strane, u skladu s člankom 1. stavkom 169. Zakona br. 228 od 24. prosinca 2012., nadležnost za nadzor osnovanosti određivanja tijela kao javne uprave i njihova uvrštenja na ISTAT‑ov popis dodijeljena je Corteu dei conti (Revizorski sud). To pravilo o nadležnosti preuzeto je u članku 11. stavku 6. točki (b) Zakonika o računovodstvenim sudovima, koji je predviđao da „[o]pća sjednica Cortea dei conti [Revizorski sud] u posebnom sastavu, u sporu pune jurisdikcije u pogledu javnog računovodstva, odlučuje u prvom i zadnjem stupnju u tužbama […] koje se odnose na ISTAT‑ovo određivanje tijela javne uprave”.
30
Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je nadzor koji je tada bio u nadležnosti računovodstvenog suda trebao biti izvršen na temelju kriterija iz Uredbe br. 549/2013, koji su, u skladu s talijanskim zakonodavstvom, uvjeti na temelju kojih se subjekt uvrštava na ISTAT‑ov popis. Osim toga, taj sud ističe da se takvim uvrštavanjem stvaraju konkretne obveze, osobito računovodstvene, predmetnih subjekata koji, s obzirom na to da su uvršteni na taj popis, pridonose utvrđivanju salda javnih financija na konsolidiranom računu tijela javne uprave na temelju članka 23.quater stavka 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020. Stoga je, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nadzor statusa tijela javne uprave, u smislu Uredbe br. 549/2013, računovodstvena transakcija koja prethodi izradi salda na temelju kojih se razvijaju financijski odnosi među državama članicama, osobito na temelju članka 126. UFEU‑a i Protokola br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita, priloženog Ugovorima (u daljnjem tekstu: Protokol br. 12).
31
S druge strane, doseg nadzora koji provodi računovodstveni sud, a koji se odnosi na zakonitost uvrštavanja na ISTAT‑ov popis, ograničen je 2020. godine člankom 23.quater stavkom 2. Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020, kojim je izmijenjen članak 11. stavak 6. točka (b) Zakonika o računovodstvenim sudovima, kojim se sada u biti predviđa da opća sjednica Cortea dei conti (Revizorski sud) odlučuje o tužbama koje se odnose na određivanje tijela javne uprave koje provodi ISTAT samo za potrebe primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka.
32
Iz odluka kojima se upućuju zahtjevi proizlazi da se stranke u glavnom postupku ne slažu u pogledu tumačenja tog članka 11. stavka 6. točke (b) Zakonika o računovodstvenim sudovima, kako je izmijenjen člankom 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020.
33
Stoga, prema mišljenju Procure generale della Corte dei Conti (Glavno državno odvjetništvo pri Revizorskom sudu, Italija), ako se tumači na način da se njime ograničava mogućnost pokretanja postupka protiv ISTAT‑ova popisa samo za potrebe primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka, navedeni članak 23.quater ne bi bio u skladu s pravom Unije, osobito s Uredbom br. 549/2013 te načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti, s obzirom na to da predmetnim subjektima ne jamči djelotvornu sudsku zaštitu. Naime, potonji više ne bi mogli ishoditi sudski nadzor svojeg uvrštenja na ISTAT‑ov popis kao tijela javne uprave. Tužitelji u glavnom postupku slažu se s tim stajalištem.
34
Suprotno tomu, ISTAT i Ministarstvo gospodarstva i financija (u daljnjem tekstu zajedno: tuženici u glavnom postupku) smatraju da članak 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020, iako ograničava nadležnost Cortea dei conti (Revizorski sud), istodobno proširuje nadležnost upravnog suda, tako da tužitelji u glavnom postupku uživaju punu sudsku zaštitu svojih interesa. U svakom slučaju, prema mišljenju tuženika u glavnom postupku, određivanje pojma „tijela javne uprave” trebalo bi biti u isključivoj nadležnosti upravnog suda s obzirom na to da se odnosi na aspekte koji nisu dio pitanja računovodstvene naravi. Stoga smatraju da je članak 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 u skladu s pravom Unije.
35
U odgovoru na tu argumentaciju, Procura generale della Corte dei Conti (Glavno državno odvjetništvo pri Revizorskom sudu) također je istaknula da, čak i da valja slijediti tumačenje tog članka 23.quater koje zagovaraju tuženici u glavnom postupku, ta odredba ipak nije u skladu s načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti pravnih lijekova. Naime, takvo bi tumačenje dovelo do opasnosti od produljenja postupaka i kontradiktornih presuda, s obzirom na to da bi predmetni subjekti tada trebali podnijeti dvije različite tužbe dvama različitim sudovima kako bi ostvarili svoja prava.
36
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, izmjena članka 11. stavka 6. točke (b) Zakonika o računovodstvenim sudovima dovodi do apsolutnog nedostatka sudske zaštite za subjekte koji se nalaze u situaciji sličnoj onoj u kojoj se nalaze tužitelji u glavnom postupku. Stoga, prije svega, s obzirom na to da ne postoji sud nadležan za osiguravanje poštovanja prava Unije u pogledu svojstva tijela javne uprave i s njime povezanih obveza, ne postoji nikakva provjera toga poštuje li Talijanska Država pravila prava Unije koja se odnose na to svojstvo, predviđena Uredbom br. 549/2013, a time ni saldo javnih financija u smislu članka 126. UFEU‑a, Protokola br. 12 te Pakta o stabilnosti i rastu.
37
Nadalje, taj sud smatra da bi ograničenje učinaka odluka koje donosi računovodstveni sud „samo za potrebe primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka” zapravo dovelo do uklanjanja svake mogućnosti neovisnog nadzora tog suda nad proračunskim tijelima i zakonitosti načina izračuna salda javnih financija koji služe provjeri poštovanja srednjoročnog proračunskog cilja navedenog u članku 5. točki (b) Direktive 2011/85. Stoga se čini da se člankom 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 ne poštuje pravilo predviđeno Uredbom br. 473/2013 i Direktivom 2011/85, kojim se zahtijeva razdvajanje proračunskih i revizorskih tijela, pri čemu potonja mogu provoditi sudske postupke.
38
Naposljetku, prema mišljenju navedenog suda, s obzirom na to da svojstvo tijela javne uprave u smislu prava Unije stvara za dotične subjekte obveze i ograničenja njihovih prava, treba im priznati pravo na djelotvoran pravni lijek kako bi mogli osporavati to svojstvo, u skladu s člankom 19. UEU‑a i člankom 47. Povelje.
39
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da je, iako je u skladu s načelom postupovne autonomije na nacionalnom pravnom poretku da odredi nadležne sudove i uredi postupovna pravila za podnošenje pravnih lijekova, djelotvornost pravnog lijeka u ovom slučaju smanjena s obzirom na to da odluka koju taj sud ima mogućnost donijeti ne može u potpunosti predstavljati utvrđenje nezakonitosti razvrstavanja predmetnog subjekta u sektor tijela javne uprave u smislu prava Unije. Štoviše, tužba, kako je predviđena člankom 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020, podliježe izvanrednim postupovnim pravilima koja u potpunosti odstupaju od pravila o pravnim sredstvima koja su za slične situacije predviđena talijanskim pravnim poretkom. Stoga su u talijanskom pravu sva pitanja o priznavanju statusa obuhvaćena samostalnom tužbom za utvrđenje koja se podnosi nadležnom sudu čija je odluka obvezujuća u pogledu učinaka povezanih s tim statusom. Prema tome, sud koji je uputio zahtjev nije siguran da je taj članak 23.quater u skladu s načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti.
40
Kao drugo, navedeni sud smatra da, čak i ako bi se prihvatilo tumačenje navedenog članka 23.quater koje su predložili tuženici u glavnom postupku, ostaje dvojba o usklađenosti tog istog članka s načelom djelotvorne sudske zaštite s obzirom na to da bi, u kratkom roku unutar financijske godine tijekom koje su tužitelji u glavnom postupku, nakon što su uvršteni na ISTAT‑ov popis, bili dužni ispuniti obveze koje proizlaze iz tog uvrštenja, ti tužitelji stoga trebali podnijeti dvije različite tužbe dvama različitim sudovima kako bi ostvarili svoja prava, što bi moglo ugroziti načelo pravne sigurnosti u pogledu njihova statusa. Isto tako, slijedeći to tumačenje, i dalje postoji sumnja u usklađenost tog članka 23.quater s načelom ekvivalentnosti pravnih sredstava s obzirom na to da Ustav Talijanske Republike određuje da je računovodstveni sud nadležan za pravilno utvrđivanje proračunskog salda Talijanske Države.
41
U tim je okolnostima Corte dei conti (Revizorski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se pravilu o izravnoj primjenjivosti [ESA‑e 2010.] i načelu korisnog učinka [Uredbe br. 549/2013] i Direktive [2011/85] nacionalno zakonodavstvo kojim se nadležnost nacionalnog suda za primjenu ESA‑e 2010. ograničava samo na područje primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka, čime se onemogućuje glavni korisni učinak propisa prava Unije, odnosno provjera transparentnosti i pouzdanosti proračunskih salda na temelju koje se provjerava konvergencija [Talijanske Republike] u smjeru ostvarivanja srednjoročnog proračunskog cilja?
2.
Protivi li se pravilu o izravnoj primjenjivosti ESA‑e 2010. i načelu korisnog učinka [Uredbe br. 549/2013] i Direktive 2011/85 u pogledu organizacijskog razdvajanja proračunskih tijela od nadzornih tijela, nacionalno zakonodavstvo kojim se učinci odluka nacionalnog suda koji je nadležan za nadzor nad primjenom ESA‑e 2010. ograničavaju samo na područje primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka, čime se onemogućuje svaki neovisan nadzor u pogledu određivanja subjekata koji sudjeluju u stvaranju računa talijanskog tijela javne uprave (kako se definira u smislu prava Unije) na temelju kojeg se provjerava konvergencija [Talijanske Republike] u smjeru ostvarivanja srednjoročnog proračunskog cilja?
3.
Protivi li se načelu vladavine prava, u vidu djelotvornosti sudske zaštite i ekvivalentnosti pravnih lijekova, nacionalno zakonodavstvo koje:
(a)
onemogućuje bilo kakvu sudsku provjeru u pogledu toga je li ISTAT u svrhu razgraničenja sektora S.13 pravilno primijenio ESA‑u 2010., a time i provjeru u pogledu točnosti, transparentnosti i pouzdanosti proračunskih salda na temelju koje se provjerava konvergencija [Talijanske Republike] u smjeru ostvarivanja srednjoročnog proračunskog cilja (povreda načela djelotvorne sudske zaštite);
(b)
izlaže tužitelja – u slučaju da se, eventualno i zbog donošenja zakona o vjerodostojnom tumačenju, smatra pravilnim tumačenje pravnog pravila koje predlažu tužena upravna tijela – obvezi podnošenja dviju tužbi i posljedičnoj opasnosti od donošenja proturječnih odluka o postojanju određenog statusa na temelju prava Unije, čime se zapravo onemogućuje pravodobna djelotvorna zaštita njegova prava, u roku koji mu je određen za izvršenje obveza koje proizlaze iz [odluke kojom mu se priznaje taj sporni status] (odnosno unutar financijske godine) i narušava pravna sigurnost u pogledu postojanja statusa tijela javne uprave;
(c)
predviđa – također u slučaju da se, eventualno i zbog donošenja zakona o vjerodostojnom tumačenju, smatra pravilnim tumačenje pravnog pravila koje predlažu tužena upravna tijela – da odluku o pravilnosti razgraničenja proračuna treba donijeti sud koji nije onaj kojem talijanski [U]stav dodjeljuje sudsku nadležnost u pogledu proračunskog prava?”
Postupak pred Sudom
42
Odlukom predsjednika Suda od 12. kolovoza 2021. predmeti C‑363/21 i C‑364/21 spojeni su u svrhu provođenja pisanog i usmenog dijela postupka, kao i u svrhu donošenja odluke.
43
Osim toga, Sud koji je uputio zahtjev zatražio je od Suda da se u ovim predmetima odluči u ubrzanom postupku u skladu s člankom 105. stavkom 1. Poslovnika Suda.
44
Potonja odredba predviđa da, na zahtjev suda koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku ili, iznimno, po službenoj dužnosti, predsjednik Suda može, kad priroda predmeta zahtijeva postupanje u kratkim rokovima, nakon što sasluša suca izvjestitelja i nezavisnog odvjetnika, odlučiti da se o zahtjevu za prethodnu odluku, iznimno od odredaba Poslovnika, odluči u ubrzanom postupku.
45
U prilog svojem zahtjevu da se o ovim predmetima odluči u ubrzanom postupku, sud koji je uputio zahtjev ističe da se postavljena pitanja odnose na njegovu sudsku nadležnost u proračunskim stvarima. Međutim, prema mišljenju tog suda, ako se ta nadležnost ne bi izvršavala u razdoblju koje odgovara predmetnom računovodstvenom ciklusu, odnosno 2020. godini, pravilima predviđenima pravom Unije bio bi oduzet koristan učinak. Stoga se određivanje subjekata koje treba smatrati tijelima javne uprave i čiji se rezultat treba uzeti u obzir u konsolidiranom računu tih tijela javne uprave za tu 2020. godinu treba provesti prije isteka tog računovodstvenog ciklusa.
46
U tom pogledu, najprije valja podsjetiti na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da okolnost da je sud koji je uputio zahtjev dužan učiniti sve kako bi osigurao brzo rješavanje glavnog predmeta nije sama po sebi dovoljna da opravda primjenu ubrzanog postupka na temelju članka 105. stavka 1. Poslovnika (vidjeti u tom smislu presudu od 13. listopada 2022., Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
47
Nadalje, ustaljena je sudska praksa da pozivanje na gospodarske interese, uključujući one koji mogu utjecati na javne financije, koliko god bili važni i legitimni, ne može samo po sebi opravdati primjenu ubrzanog postupka (presuda od 28. travnja 2022., Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, t. 15. i navedena sudska praksa).
48
Naposljetku, Sud je već pojasnio da opasnost od povrede prava Unije, kao i od ugrožavanja njegova korisnog učinka, koja postoji u velikom broju predmeta koji su predmet zahtjeva za prethodnu odluku, ne može sama po sebi opravdati primjenu ubrzanog postupka predviđenog člankom 105. stavkom 1. Poslovnika, s obzirom na derogatornu narav tog postupka (rješenje predsjednika Suda od 13. srpnja 2017., Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, t. 11.).
49
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev ne pojašnjava bi li mu odgovor Suda u kratkom roku omogućio da odluči o predmetima koji su mu podneseni prije isteka predmetnog računovodstvenog ciklusa.
50
U tim okolnostima, predsjednik Suda odlučio je 12. kolovoza 2021., nakon saslušanja suca izvjestitelja i nezavisnog odvjetnika, da ne treba prihvatiti zahtjev iz točke 43. ove presude jer se na temelju okolnosti na koje se sud koji je uputio zahtjev poziva u okviru ovih predmeta ne može zaključiti da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u članku 105. stavku 1. Poslovnika.
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost prvog i drugog pitanja, kao i trećeg pitanja točke (a)
51
Prema mišljenju talijanske vlade, prvo i drugo pitanje, kao i treće pitanje točka (a), nedopušteni su jer se temelje na pogrešnoj pretpostavci da zakonodavna izmjena uvedena člankom 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 dovodi do nepostojanja sudskog nadzora osnovanosti uvrštenja određenog subjekta na ISTAT‑ov popis. Ta vlada u tom pogledu ističe da je ograničavanje nadležnosti Cortea dei conti (Revizorski sud), koje proizlazi iz te izmjene, bilo popraćeno proširenjem opće nadležnosti upravnog suda, koji je „prirodni” sud za odlučivanje o upravnim aktima.
52
S tim u vezi valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru njegove suradnje s nacionalnim sudovima uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, samo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji treba preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će se donijeti, da s obzirom na posebnosti predmeta ocijeni kako potrebu za prethodnom odlukom da bi mogao donijeti svoju odluku tako i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, kada se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku (presuda od 25. svibnja 2023., WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, t. 29. i navedena sudska praksa).
53
Iz toga slijedi da pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati, uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 25. svibnja 2023., WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, t. 30. i navedena sudska praksa).
54
Usto valja podsjetiti na to da, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru postupka predviđenog u članku 267. UFEU‑a, koji se temelji na jasnom razdvajanju funkcija između nacionalnih sudova i Suda, potonji nije nadležan za tumačenje nacionalnog prava, a da je nacionalni sud jedini ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice iz glavnog postupka te utvrditi točan doseg nacionalnih zakonskih ili podzakonskih odredbi (presuda od 28. travnja 2022., SeGEC i dr., C‑277/21, EU:C:2022:318, t. 21. i navedena sudska praksa).
55
Sud je isključivo ovlašten očitovati se o tumačenju ili o valjanosti prava Unije s obzirom na činjeničnu i pravnu situaciju kako ju je opisao sud koji je uputio zahtjev, pri čemu ne može ni dovoditi u pitanje ni provjeravati njezinu točnost (presuda od 9. rujna 2021., Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, t. 13. i navedena sudska praksa).
56
Stoga na prvo i drugo pitanje te na treće pitanje točku (a) valja odgovoriti polazeći od pretpostavke navedene u odlukama kojima se upućuju prethodna pitanja, da je članak 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 doveo do toga da ISTAT nije proveo sudski nadzor primjene Uredbe br. 549/2013 u svrhu definiranja sektora tijela javne uprave.
57
S obzirom na navedeno, kao što to proizlazi iz formulacije trećeg pitanja točaka (b) i (c), sud koji je uputio zahtjev uzima u obzir tumačenje nacionalnog prava kako su ga predložili tuženici u glavnom postupku. Stoga Sud ništa ne sprječava da relevantna pravila prava Unije tumači uzimajući u obzir i to tumačenje nacionalnog prava.
58
Naime, Sud, koji je pozvan dati nacionalnom sudu koristan odgovor, ograničavajući se pritom na tumačenje prava Unije, nadležan je da mu dâ naznake na temelju spisa glavnog postupka kao i na temelju usmenih i pisanih očitovanja koja su mu podnesena, a koje nacionalnom sudu omogućuju da donese svoju odluku (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2022., SeGEC i dr., C‑277/21, EU:C:2022:318, t. 22. i navedenu sudsku praksu).
59
U tim okolnostima, prvo i drugo pitanje te treće pitanje točka (a) su dopušteni.
Meritum
60
Svojim prvim, drugim i trećim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li uredbe br. 473/2013 i 549/2013, Direktivu 2011/85 i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, u vezi s člankom 47. Povelje i načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis kojim se ograničava nadležnost računovodstvenog suda za odlučivanje o osnovanosti uvrštavanja subjekta na popis tijela javne uprave.
61
Prema mišljenju tog suda, ograničenje nadležnosti uvedeno člankom 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020, prema kojem Corte dei conti (Revizorski sud) može odlučivati o sporovima koji se odnose na ISTAT‑ovo određivanje tijela javne uprave „samo za potrebe primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka”, dovelo bi do nepostojanja sudskog nadzora u pogledu osnovanosti određivanja subjekata, poput tužitelja u glavnom postupku, kao tijela javne uprave. Slijedom toga, tim se ograničenjem zapravo isključuje, kao prvo, pravilna primjena računovodstvenih i proračunskih pravila Unije iz Uredbe br. 549/2013 i Direktive 2011/85, a samim time i poštovanje zahtjeva iz članka 126. UFEU‑a i Protokola br. 12, kao drugo, svaka neovisna kontrola nacionalnih proračunskih tijela, kako je predviđena tom direktivom i Uredbom br. 473/2013, te, kao treće, jamstvo djelotvorne sudske zaštite zajamčene člankom 19. UEU‑a i člankom 47. Povelje.
62
Usto, navedeni sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da bi, čak i ako bi se prihvatilo tumačenje tog članka 23.quater koje su predložili tuženici u glavnom postupku i koje je navedeno u točki 34. ove presude, i dalje postojala sumnja u usklađenost tog istog članka s, među ostalim, načelom djelotvorne sudske zaštite jer bi tužitelji u glavnom postupku tada trebali podnijeti dvije različite tužbe dvama različitim sudovima kako bi ostvarili svoja prava, što bi moglo ugroziti načelo pravne sigurnosti u pogledu određivanja njihova statusa s obzirom na provedbu Uredbe br. 549/2013.
63
Stoga valja provjeriti, s jedne strane, je li nepostojanje mogućnosti osporavanja osnovanosti uvrštavanja subjekta kao tijela javne uprave na ISTAT‑ov popis, koji, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, proizlazi iz članka 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020, u suprotnosti sa zahtjevima koji proizlaze iz uredbi br. 473/2013 i 549/2013, kao i iz Direktive 2011/85 i, prema tome, s djelotvornošću potonjih, kao i sa zahtjevom djelotvorne sudske zaštite predviđenim pravom Unije. S druge strane, valja ispitati je li taj članak 23.quater, kako ga tumače tuženici u glavnom postupku, u skladu sa zahtjevom takve djelotvorne sudske zaštite.
64
Što se tiče, kao prvo, pitanja poštuje li nacionalni propis, u ovom slučaju navedeni članak 23.quater kako ga tumači sud koji je uputio zahtjev, zahtjeve koji proizlaze iz Uredbe br. 549/2013, valja podsjetiti na to da iz uvodne izjave 14. te uredbe proizlazi da se ESA‑om 2010. uspostavlja referentni okvir namijenjen za sastavljanje računa država članica za potrebe Unije i osobito za definiranje i praćenje gospodarskih i socijalnih politika Unije. U tom pogledu, u skladu s uvodnom izjavom 3. te uredbe, takve bi račune trebalo sastavljati na temelju jedinstvenih načela koja nisu podložna različitim tumačenjima, tako da se omogući dobivanje usporedivih rezultata (presuda od 3. listopada 2019., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, t. 32.).
65
Kao što to proizlazi iz članka 1. te iste uredbe, ESA 2010. predviđa metodologiju, navedenu u Prilogu A, koja se osobito odnosi na zajedničke definicije i računovodstvena pravila koji se koriste pri izradi nacionalnih i regionalnih računa i tablica radi uspoređivanja na razini Unije. U skladu s člankom 3. Uredbe br. 549/2013, države članice moraju te račune proslijediti Komisiji (Eurostatu).
66
U tom pogledu, poglavlje 1. točka 1.57. tog priloga predviđa da svaka institucionalna jedinica – koja je definirana kao gospodarski subjekt koji može imati vlasništvo nad robom i imovinom, preuzimati obveze, obavljati gospodarske djelatnosti i u svoje ime obavljati transakcije s ostalim jedinicama – mora biti dodijeljena jednom od šest glavnih sektora navedenih u ESA‑i 2010., to jest financijskim odnosno nefinancijskim društvima, kućanstvima, tijelima javne uprave, neprofitnim ustanovama koje služe kućanstvima ili inozemstvu (presuda od 3. listopada 2019., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, t. 33.).
67
Sektor „tijela javne uprave” definiran je u Prilogu A poglavlju 2. točki 2.111., kao i u poglavlju 20. točki 20.05. i sljedećim točkama Uredbe br. 549/2013.
68
S obzirom na članke 1. i 3. te uredbe kao i na cilj koji se njome želi postići, kako je naveden u točki 64. ove presude, države članice u okviru izrade svojih nacionalnih i regionalnih računa za potrebe Unije moraju odrediti sektor koji se odnosi na „tijela javne uprave” primjenjujući tu definiciju.
69
Međutim, kako bi se osiguralo da nadležno nacionalno tijelo za potrebe kvalifikacije subjekta kao „tijela javne uprave” u smislu Uredbe br. 549/2013 poštuje odgovarajuću definiciju prava Unije koja se na njega odnosi, njegova odluka mora se moći osporavati i biti predmet sudskog nadzora. Naime, u slučaju da ne postoji mogućnost osporavanja te kvalifikacije, koristan učinak prava Unije ne bi bio zajamčen.
70
Posljedično, koristan učinak te uredbe protivi se nacionalnom propisu koji zapravo isključuje svaku mogućnost sudskog nadzora osnovanosti kvalifikacije subjekta kao tijela javne uprave.
71
Kao drugo, kad je riječ o tome poštuje li nacionalni propis, kao što je članak 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020, zahtjeve koji proizlaze iz Direktive 2011/85, valja podsjetiti na to da, u skladu s njezinim člankom 1., ta direktiva utvrđuje detaljna pravila u vezi s obilježjima proračunskih okvira država članica. Ta su pravila potrebna kako bi se osigurala usklađenost država članica s obvezama koje imaju na temelju UFEU‑a u vezi s izbjegavanjem prekomjernih javnih deficita.
72
Pojam „proračunski okvir” definiran je u članku 2. te direktive kao skup rješenja, postupaka, pravila i institucija na kojima se temelji vođenje proračunskih politika tijela javne uprave. Osim toga, taj članak 2. u svojem prvom stavku određuje da se definicija izraza „podsektori tijela javne uprave” navedena u točki 2.70. Priloga A Uredbi br. 2223/96 (istovjetna onoj iz točke 2.113. Priloga A Uredbi br. 549/2013) primjenjuje u smislu te iste direktive. U tom pogledu, valja također istaknuti da se, u skladu s uvodnom izjavom 23. Direktive 2011/85, odredbe okvira za proračunski nadzor uspostavljenog UFEU‑om, a osobito Pakt o stabilnosti i rastu, primjenjuju na tijela javne uprave u cjelini, što sadržava te podsektore.
73
Iz prethodno navedenog proizlazi da se zahtjevi primjenjivi na proračunske okvire država članica, koji se nalaze u toj direktivi, primjenjuju, na temelju nacionalnih mjera za prenošenje, na tijela javne uprave u cjelini.
74
Osim toga, u skladu s člankom 5. Direktive 2011/85, svaka država članica mora raspolagati specifičnim numeričkim fiskalnim pravilima koja učinkovito promiču usklađenost s njezinim obvezama koje proizlaze iz UFEU‑a u području proračunske politike tijekom višegodišnjeg razdoblja za tijela javne uprave u cjelini. Takva pravila posebno promiču usklađenost s referentnim vrijednostima za javni deficit i javni dug definiranim u skladu s UFEU‑om, kao i usvajanje višegodišnjeg razdoblja fiskalnog planiranja, uključujući pridržavanje srednjoročnog proračunskog cilja država članica.
75
U tim okolnostima brojčana proračunska pravila za tijela javne uprave doprinose proračunskoj disciplini države članice o kojoj ta tijela javne uprave ovise.
76
Osim toga, valja istaknuti da se u uvodnoj izjavi 4. Direktive 2011/85 pojašnjava da je raspoloživost fiskalnih podataka ključna za pravilno funkcioniranje okvira proračunskog nadzora Unije, da je redovna raspoloživost pravovremenih i pouzdanih fiskalnih podataka ključ za pravilan i dobro tempiran nadzor, koji zauzvrat omogućava trenutačno djelovanje u slučaju neočekivanih proračunskih događanja i da je ključni element u osiguravanju kvalitete fiskalnih podataka transparentnost, koja mora uključivati redovnu javnu dostupnost takvih podataka.
77
Stoga, iako, kao što je to istaknula Komisija, ta direktiva nameće obveze tijelima javne uprave samo putem nacionalnih mjera kojima se ona prenosi, ostaje činjenica da bi predmet, svrha i koristan učinak navedene direktive mogli biti ugroženi ako bi se, u nedostatku mogućnosti sudskog nadzora u pogledu svojstva „tijela javne uprave”, proračunski podaci subjekata objavili i proslijedili Komisiji (Eurostatu), iako ti subjekti nisu imali to svojstvo.
78
Slijedom toga, tumačenju Direktive 2011/85 koje može očuvati njezin koristan učinak protivi se nacionalni propis koji isključuje svaku mogućnost sudskog nadzora osnovanosti određivanja subjekta kao tijela javne uprave.
79
Kao treće, što se tiče pitanja poštuje li nacionalni propis, kao što je članak 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020, zahtjev neovisnog nadzora nad proračunskim tijelima dotične države članice, koji proizlazi iz Uredbe br. 473/2013 i Direktive 2011/85, valja istaknuti, kao što je to u biti učinio nezavisni odvjetnik u točki 80. svojeg mišljenja, da ti instrumenti Unije državama članicama ostavljaju slobodu da odrede neovisna tijela zadužena za nadzor nacionalnih sustava javnog računovodstva ili da su za stvarno poštovanje proračunske discipline zadužene države.
80
Stoga, prije svega, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2011/85 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 3., ti nacionalni sustavi moraju biti podvrgnuti unutarnjoj kontroli i neovisnoj reviziji, pri čemu tu reviziju može provesti jedna ili više javnih institucija kao što su, na primjer, revizorski sudovi ili privatna revizorska tijela. Kad je riječ o unutarnjoj kontroli, njome bi se trebalo osigurati da se postojeća pravila o javnom računovodstvu provode u svim podsektorima tijela javne uprave.
81
Nadalje, članak 6. stavak 1. točka (b) te direktive predviđa da numerička fiskalna pravila koja se odnose na pojedinu zemlju moraju posebno sadržavati specifikacije u pogledu učinkovitog i pravovremenog nadzora usklađenosti s tim pravilima, na temelju pouzdane i neovisne analize provedene od strane neovisnih tijela ili tijela funkcionalno neovisnih o fiskalnim vlastima države članice.
82
Naposljetku, u članku 2. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 473/2013 daje se definicija pojma „nezavisna tijela”. Riječ je o tijelima koja su strukturno neovisna ili tijelima koja su dobila funkcionalnu autonomiju u odnosu na proračunska tijela države članice i koja se temelje na nacionalnim propisima kojima se osigurava visoki stupanj funkcionalne autonomije i odgovornosti. Članak 5. stavak 1. točka (b) te uredbe precizira da države članice uspostavljaju neovisna tijela za praćenje usklađenosti s numeričkim fiskalnim pravilima iz članka 5. Direktive 2011/85.
83
Stoga, Direktiva 2011/85 i Uredba br. 473/2013 ne zahtijevaju, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 83. i 85. svojeg mišljenja, osnivanje neovisnih tijela samo za potrebe usklađenosti s numeričkim proračunskim pravilima Unije, ali državama članicama ostavljaju slobodu da ograniče opseg sudskog nadzora svojih revizorskih sudova nad primjenom Uredbe br. 549/2013.
84
Kad je riječ, kao četvrto, o tome poštuje li nacionalni propis, kao što je članak 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 zahtjev djelotvorne sudske zaštite predviđen pravom Unije, valja podsjetiti na to da članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a obvezuje države članice na to da predvide pravne lijekove dostatne da bi se osobama osiguralo, u područjima uređenima pravom Unije, poštovanje njihova prava na takvu zaštitu (presuda od 21. prosinca 2021., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, t. 56. i navedena sudska praksa).
85
Sud je također istaknuo da je načelo djelotvorne sudske zaštite prava koja osobe izvode iz prava Unije, na koje dakle upućuje ta odredba, opće načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i zaštićeno je člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., te je sada potvrđeno člankom 47. Povelje (presuda od 21. prosinca 2021., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, t. 57. i navedena sudska praksa).
86
Usto valja podsjetiti na to da članak 51. stavak 1. Povelje predviđa da se njezine odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije.
87
U tom pogledu valja istaknuti da je, kao što to proizlazi iz točaka 64. do 78. ove presude, pravna situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku s materijalne točke gledišta uređena Uredbom br. 549/2013 i Direktivom 2011/85 kojima se nalažu računovodstvena i fiskalna pravila državi članici o kojoj je riječ, čije se puno poštovanje mora moći zahtijevati od subjekata, poput tužiteljâ u glavnom postupku, pred sudom. U tim okolnostima primjenjuju se odredbe Povelje.
88
S obzirom na to, ni tom uredbom ni tom direktivom ne predviđaju se postupovna pravila za pravna sredstva kojima se može osigurati njihov koristan učinak, niti se pojašnjava, među ostalim, koji nacionalni sud mora osigurati djelotvornu sudsku zaštitu.
89
Međutim, s obzirom na to da ne postoje pravila Unije u tom pogledu, na nacionalnom je pravnom poretku svake države članice da u skladu s načelom procesne autonomije uredi postupovna pravila za pravne lijekove navedene u točki 84. ove presude, ali pod uvjetom da u situacijama na koje se primjenjuje pravo Unije ta pravila ne budu nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije na koje se primjenjuje nacionalno pravo (načelo ekvivalentnosti) i da u praksi ne onemogućuju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje pravâ koja dodjeljuje pravo Unije (načelo djelotvornosti) (presuda od 21. prosinca 2021., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, t. 58. i navedena sudska praksa).
90
Ispitivanje članka 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 s obzirom na načela ekvivalentnosti i djelotvornosti treba provesti uzimajući u obzir činjenicu da, kao što to proizlazi iz točaka 32. do 35. ove presude, stranke o kojima je riječ u glavnom postupku različito tumače tu odredbu, što je sud koji je uputio zahtjev primio na znanje u okviru svojih prethodnih pitanja. Osim toga, talijanska je vlada na raspravi istaknula da, u skladu s navedenom odredbom, Corte dei conti (Revizorski sud) može neizravno odlučiti o valjanosti ISTAT‑ovih odluka koje se odnose na uvrštenje subjekta na ISTAT‑ov popis, isključujući prema potrebi primjenu tih odluka.
91
Kad je riječ o načelu ekvivalentnosti, valja istaknuti da Sud ne raspolaže nijednim elementom koji bi mogao izazvati sumnju u sukladnost nacionalnog propisa koji je predmet glavnog postupka s tim načelom.
92
Kad je riječ o načelu djelotvornosti, valja podsjetiti na to da pravo Unije nema za učinak to da prisiljava države članice na uvođenje pravnih lijekova različitih od onih utvrđenih nacionalnim pravom, osim ako iz opće strukture odnosnog nacionalnog pravnog poretka proizlazi da ne postoji nijedan pravni lijek u sudskom postupku koji osigurava, makar posredno, poštovanje prava koja proizlaze iz prava Unije ili kad bi za pojedince jedini način pristupa sudu bio prekršiti pravo (presuda od 21. prosinca 2021., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, t. 62. i navedena sudska praksa).
93
Osim toga, valja naglasiti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, svaki slučaj u kojem se postavlja pitanje čini li nacionalna postupovna odredba nemogućom ili pretjerano teškom primjenu prava Unije mora biti analiziran uzimajući u obzir mjesto te odredbe u cjelokupnom postupku, njegovo odvijanje i osobitosti pred različitim nacionalnim tijelima. U tom pogledu valja, prema potrebi, uzeti u obzir načela na kojima se temelji nacionalni pravosudni sustav, kao što su to zaštita pravâ obrane, načelo pravne sigurnosti i uredno odvijanje postupka (presuda od 17. studenoga 2022., Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, t. 68. i navedena sudska praksa).
94
U ovom slučaju, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 92. i 93. ove presude, ako nacionalni sud utvrdi da stupanje na snagu članka 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 dovodi do nepostojanja ikakvog sudskog nadzora nad ISTAT‑ovim odlukama koje se odnose na uključivanje subjekata u sektor tijela javne uprave, kako je definiran Uredbom br. 549/2013, tada bi trebalo smatrati da ta odredba onemogućuje ili pretjerano otežava primjenu te uredbe i stoga ne omogućuje da se zajamči koristan učinak Direktive 2011/85. Naime, u tom slučaju ti subjekti ne bi mogli pokrenuti postupak pred nijednim sudom kako bi se proveo nadzor nad mjerama koje je ISTAT poduzeo na temelju te uredbe.
95
Suprotno tomu, ako sud koji je uputio zahtjev treba prihvatiti tumačenje članka 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 koje zagovaraju tuženici u glavnom postupku i talijanska vlada na raspravi, odnosno da je samo upravni sud nadležan za poništenje uvrštenja subjekta na ISTAT‑ov popis i da računovodstveni sud može samo neizravno nadzirati zakonitost tog uvrštenja kada odlučuje o primjeni nacionalnog propisa o ograničavanju javnih troškova, ne može se smatrati da se tom odredbom povređuje načelo djelotvornosti ili da se njome otkriva element iz kojeg proizlazi da bi članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a bio povrijeđen.
96
Naime, u takvom bi slučaju postojao pravni lijek pred sudom koji omogućuje da se osigura nadzor nad mjerama koje je ISTAT donio u skladu s Uredbom br. 549/2013 i Direktivom 2011/85.
97
Osim toga, kao što je to talijanska vlada navela na raspravi i pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, subjekti uvršteni na ISTAT‑ov popis koji žele osporiti određivanje sebe kao tijela javne uprave nisu dužni podnijeti dvije različite tužbe, odnosno jednu tužbu upravnom sudu i drugu tužbu Corteu dei conti (Revizorski sud). S jedne strane, oni bi dakle mogli zahtijevati od upravnog suda poništenje erga omnes odluke o njihovu uvrštenju na taj popis. S druge strane, pred Corteom dei conti (Revizorski sud) mogli bi osporavati posljedice svojeg uvrštavanja na navedeni popis i, prema potrebi, posredno ishoditi neprimjenu tog uvrštenja.
98
S obzirom na navedeno, u slučaju iz točke 95. ove presude postoji opasnost od donošenja proturječnih presuda u pogledu osnovanosti uvrštenja određenog subjekta na ISTAT‑ov popis, što bi stvorilo stanje pravne nesigurnosti. Međutim, sama mogućnost da može doći do takvih razlika nije dostatna da bi se zaključilo da postoji povreda članka 19. UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje i načelom djelotvornosti, s obzirom na to da se subjekt koji osporava odluku o svojoj kvalifikaciji može ograničiti na podnošenje samo jedne tužbe kako bi se njegov zahtjev ispitao. Ipak, na talijanskom pravnom poretku je da predvidi konkretna pravila za korištenje pravnih lijekova, na način da ne utječu nerazmjerno na pravo na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 12. siječnja 2023., Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
99
Osim toga, ako postoji pravni lijek pred neovisnim sudom za odlučivanje o sporu u glavnom postupku, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, okolnost da nadležni sud – odnosno, prema mišljenju tuženikâ u glavnom postupku, upravni sud – nije, kao što to navodi taj sud, onaj koji je Ustav Talijanske Republike odredio kao nadležan za proračunska pitanja, s gledišta prava Unije nije relevantna.
100
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo, drugo i treće pitanje valja odgovoriti tako da uredbe br. 473/2013 i 549/2013, Direktivu 2011/85 i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, u vezi s člankom 47. Povelje i načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se ograničava nadležnost računovodstvenog suda za odlučivanje o osnovanosti uvrštavanja subjekta na popis tijela javne uprave, pod uvjetom da su zajamčeni koristan učinak tih uredbi i te direktive, kao i djelotvorna sudska zaštita koju nalaže pravo Unije.
Troškovi
101
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Uredbu (EU) br. 473/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju, Uredbu (EU) br. 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj uniji, Direktivu Vijeća 2011/85/EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica, te članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni propis kojim se ograničava nadležnost računovodstvenog suda za odlučivanje o osnovanosti uvrštavanja subjekta na popis tijela javne uprave, pod uvjetom da su zajamčeni koristan učinak tih uredbi i te direktive, kao i djelotvorna sudska zaštita koju nalaže pravo Unije.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski