62020TJ0371_RES
Verbundene Rechtssachen T‑371/20 und T‑554/20
Pollinis France
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Sechste erweiterte Kammer) vom 14. September 2022
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Ständiger Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel – Leitlinien der EFSA zur Bewertung des Risikos von Pflanzenschutzmitteln für Bienen – Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten – Verweigerung des Zugangs – Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses“
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Voraussetzungen – Konkrete, tatsächliche und schwere Beeinträchtigung dieses Prozesses
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 40-42, 116, 117, 135)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Schutz von Dokumenten, die im Rahmen eines bereits abgeschlossenen Verfahrens erstellt wurden – Umfang
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 und 2)
(vgl. Rn. 56-60)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Umfang – Mit Ausschussverfahren in Zusammenhang stehende Dokumente – Zugang zu Dokumenten, die die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten wiedergeben – Zulässigkeit – Grenzen
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1, und Verordnung Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates, 19. Erwägungsgrund und Art. 9 Abs. 1 und 2)
(vgl. Rn. 93-107)
Zusammenfassung
Die Klägerin, Pollinis France, ist eine französische Nichtregierungsorganisation, die im Umweltschutz tätig ist und sich zum Ziel gesetzt hat, Wild‑ und Honigbienen zu schützen und eine nachhaltige Landwirtschaft zu fördern, um dabei zu helfen, die Bestäuber zu erhalten.
Am 27. Januar und 8. April 2020 stellte die Klägerin bei der Europäischen Kommission zwei Anträge auf Zugang (
1
) zu bestimmten Dokumenten betreffend die von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) am 27. Juni 2013 angenommenen Leitlinien zur Risikobewertung von Pflanzenschutzmitteln für Bienen (im Folgenden: Bienen-Leitlinien von 2013).
Mit zwei Beschlüssen vom 19. Juni und 21. Juli 2020 (
2
) verweigerte die Kommission der Klägerin den Zugang zu bestimmten Dokumenten und gewährte ihr teilweisen Zugang zu bestimmten anderen Dokumenten betreffend die Bienen-Leitlinien von 2013 (im Folgenden: angefochtene Beschlüsse). Die Verweigerung des Zugangs war auf die Ausnahme zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen (
3
) und auf die Ausnahme zum Schutz des laufenden Entscheidungsprozesses gestützt, die beide in der Verordnung Nr. 1049/2001 (
4
) vorgesehen sind.
Die Klägerin hat beim Gericht zwei Klagen auf Nichtigerklärung der angefochtenen Beschlüsse erhoben.
Mit seinem Urteil erklärt das Gericht (in der Besetzung einer erweiterten Kammer) diese Beschlüsse für nichtig, soweit damit der Zugang zu den angeforderten Dokumenten auf der Grundlage der Ausnahme zum Schutz des laufenden Entscheidungsprozesses verweigert wird. Dabei äußert es sich zur Frage, wann ein Entscheidungsprozess als laufend oder abgeschlossen einzustufen ist, und zum Zugang zu Dokumenten, die die in einem Komitologieausschuss vertretenen Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten wiedergeben.
Würdigung durch das Gericht
Vor der Prüfung der Begründetheit der Klagen präzisiert das Gericht zunächst den Gegenstand der Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission vom 19. Juni 2020.
Im vorliegenden Fall ersetzte dieser Beschluss die stillschweigende Ablehnung des betreffenden Zugangsantrags, weil damit der Zweitantrag der Klägerin vom 25. März 2020 ausdrücklich beantwortet wurde. Die Klägerin hat daraufhin einen Schriftsatz zur Anpassung der Klageschrift (
5
) eingereicht, damit die Klage nunmehr auf Nichtigerklärung dieses ausdrücklichen Beschlusses gerichtet ist.
Das Gericht weist darauf hin, dass der Anpassungsschriftsatz die Klageschrift nicht vollständig ersetzen muss, sondern die angepassten Anträge und erforderlichenfalls die angepassten Klagegründe und Argumente sowie die mit der Anpassung der Anträge in Zusammenhang stehenden Beweise und Beweisangebote enthalten muss (
6
). Im vorliegenden Fall ergänzte der Anpassungsschriftsatz die Klageschrift, was von den Parteien übereinstimmend auch so verstanden wurde. Das Gericht stellt daher fest, dass die betreffende Klage einen Antrag auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission vom 19. Juni 2020 zum Gegenstand hat.
In der Sache prüft das Gericht erstens, ob die Kommission die Ausnahme zum Schutz des laufenden Entscheidungsprozesses ordnungsgemäß angewandt hat. Insoweit stellt es fest, dass nicht davon auszugehen war, dass der Entscheidungsprozess, auf den sich die angeforderten Dokumente beziehen, zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse lief. Zu diesem Zeitpunkt gab es nämlich keinen Entscheidungsprozess mehr, der auf die Umsetzung der Bienen-Leitlinien von 2013 abzielte. Vielmehr hatte die Kommission implizit, aber notwendigerweise beschlossen, diese Leitlinien nicht mehr umzusetzen, und die EFSA sogar ausdrücklich aufgefordert, sie zu überarbeiten. Diese Überarbeitung, die zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse noch im Gange war, bedeutete im Übrigen, dass es unmöglich war, den Inhalt eines etwaigen überarbeiteten Dokuments, die Form seiner etwaigen Annahme und das dafür gegebenenfalls durchzuführende Verfahren zu bestimmen, und folglich, dass es zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse an einem Gegenstand für einen Entscheidungsprozess der Kommission fehlte.
Das Gericht weist ferner darauf hin, dass die Überarbeitung offenbar in Betracht gezogen wurde, weil sich die Annahme der Bienen-Leitlinien von 2013 als unmöglich erwiesen hatte und die rasche Annahme „überarbeiteter Bienen-Leitlinien“ ermöglicht werden sollte.
Daraus folgt nach Ansicht des Gerichts, dass der Entscheidungsprozess der Kommission, der die Bienen-Leitlinien von 2013 zum Gegenstand hatte, zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse abgeschlossen war und dass die Kommission diese Beschlüsse daher nicht auf die Ausnahme stützen konnte, die den Entscheidungsprozess des Organs in Bezug auf eine Angelegenheit schützen soll, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat.
Zweitens prüft das Gericht, die Anwendbarkeit dieser Ausnahme unterstellt, die von der Kommission in den angefochtenen Beschlüssen angeführten Gründe. Hierzu stellt es, soweit die Kommission in diesen Beschlüssen ausgeführt hat, dass einige Bestimmungen der Standardgeschäftsordnung (
7
) den Zugang der Öffentlichkeit zu den Standpunkten der einzelnen Mitgliedstaaten ausdrücklich ausschlössen, fest, dass Ausschüsse denselben Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten unterliegen wie die Kommission, d. h. den Vorschriften der Verordnung Nr. 1049/2001, und dass keine spezifischen Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten betreffend die Ausschussverfahren existieren (
8
). Somit können die von der Kommission in den angefochtenen Beschlüssen angeführten Bestimmungen der Standardgeschäftsordnung keinen Schutz der von den einzelnen Mitgliedstaaten vertretenen Standpunkte ermöglichen, der über das hinausgeht, was in der Verordnung Nr. 1049/2001 (
9
) vorgesehen ist.
Außerdem ergibt sich aus der Rechtsprechung (
10
), dass die Unionsregelung über den Zugang zu Dokumenten es nicht rechtfertigen kann, dass ein Organ den Zugang zu Dokumenten, die seine Beratungen betreffen, mit der Begründung grundsätzlich verweigert, dass sie Informationen über die Stellungnahmen der Vertreter der Mitgliedstaaten enthielten. Folglich kann die Kommission, was den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten angeht, die mit Ausschussverfahren in Zusammenhang stehen, nicht davon ausgehen, dass der maßgebliche rechtliche Rahmen den Zugang der Öffentlichkeit zu den Standpunkten der einzelnen Mitgliedstaaten grundsätzlich ausschließt.
Darüber hinaus lassen sich die von der Kommission in den angefochtenen Beschlüssen angeführten Bestimmungen der Standardgeschäftsordnung nach Ansicht des Gerichts nicht dahin auslegen, dass sie es ausschlössen, der Öffentlichkeit auf Antrag Zugang zu den Standpunkten der einzelnen Mitgliedstaaten zu gewähren. Der Umstand, dass nach der Standardgeschäftsordnung die Kurzniederschrift über die Arbeit der Ausschüsse keine Angaben zum Standpunkt der einzelnen Mitglieder in den Beratungen enthält, ist im Hinblick auf den Zugang zu Dokumenten irrelevant und kann daher der Entscheidung, ob die Öffentlichkeit auf Antrag Zugang zu Dokumenten erhält, in denen diese Standpunkte wiedergegeben werden, nicht vorgreifen.
Das Gericht gelangt daher zu dem Ergebnis, dass die Ausschussverfahren und insbesondere die Standardgeschäftsordnung entgegen den Ausführungen der Kommission in den angefochtenen Beschlüssen nicht als solche verlangen, den Zugang zu Dokumenten, in denen der Standpunkt der einzelnen Mitgliedstaaten im Scopaff wiedergegeben wird, zum Schutz des Entscheidungsprozesses dieses Ausschusses (
11
) zu verweigern. Dies hindert die Kommission allerdings keineswegs daran, in hinreichend begründeten Fällen den Zugang zu Dokumenten, die den Standpunkt der einzelnen Mitgliedstaaten in diesem Ausschuss betreffen, zu verweigern, wenn die Verbreitung dieser Dokumente die Interessen, die durch die in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen (
12
) geschützt werden, konkret beeinträchtigen könnte.
Nach Prüfung der weiteren von der Kommission in den angefochtenen Beschlüssen angeführten Gründe stellt das Gericht fest, dass sich mit ihnen eine solche Beeinträchtigung nicht dartun und damit die Anwendung der in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme – deren Anwendbarkeit im vorliegenden Fall unterstellt – nicht rechtfertigen lässt.
Das Gericht gelangt daher zu dem Ergebnis, dass die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen hat, weil sie die Verbreitung der angeforderten Dokumente mit der Begründung verweigert hat, dass sich daraus eine ernstliche Beeinträchtigung des laufenden Entscheidungsprozesses ergebe.
(
1
)	Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) und der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).
(
2
)	Beschlüsse C(2020) 4231 final der Kommission vom 19. Juni 2020 und C(2020) 5120 final der Kommission vom 21. Juli 2020.
(
3
)	Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001.
(
4
)	Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
(
5
)	Gemäß Art. 86 Abs. 1 und 2 der Verfahrensordnung des Gerichts kann der Kläger, wenn ein Rechtsakt, dessen Nichtigerklärung beantragt wird, durch einen anderen Rechtsakt mit demselben Gegenstand ersetzt wird, vor Abschluss des mündlichen Verfahrens oder vor der Entscheidung des Gerichts, ohne mündliches Verfahren zu entscheiden, die Klageschrift anpassen, um diesem neuen Umstand Rechnung zu tragen, indem er diese Anpassung mit gesondertem Schriftsatz und innerhalb der in Art. 263 Abs. 6 AEUV vorgesehenen Frist vornimmt, innerhalb deren die Nichtigerklärung des die Anpassung der Klageschrift rechtfertigenden Rechtsakts beantragt werden kann.
(
6
)	Art. 86 Abs. 4 der Verfahrensordnung des Gerichts.
(
7
)	Von der Kommission angenommene Standardgeschäftsordnung für Ausschüsse (ABl. 2011, C 206, S. 11, im Folgenden: Standardgeschäftsordnung).
(
8
)	Vgl. 19. Erwägungsgrund und Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (ABl. 2011, L 55, S. 13).
(
9
)	Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
(
10
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Oktober 2001, British American Tobacco International (Investments)/Kommission (T‑111/00, EU:T:2001:250, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
11
)	Im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
(
12
)	Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001.