62008CC0333
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JÁNA MAZÁKA,
predstavljeni 8. septembra 2009 (
1
)
Zadeva C-333/08
Evropska komisija
proti
Francoski republiki
„Neizpolnitev obveznosti države — Prosti pretok blaga — Člena 28 ES in 30 ES — Količinska omejitev pri uvozu — Ukrepi z enakim učinkom — Postopek predhodnih dovoljenj — Pomožna tehnološka sredstva in živila, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva s poreklom iz drugih držav članic, v katerih so zakonito proizvedena in/ali tržena — Postopek, ki gospodarskim subjektom omogoča vpis take snovi na ‚pozitivni seznam‘ — Klavzula o vzajemnem priznavanju — Nacionalna ureditev, ki za gospodarske subjekte ustvarja stanje brez pravne varnosti“
1.
Komisija Evropskih skupnosti v tožbi predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Francoska republika s tem, da je za pomožna tehnološka sredstva in živila, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva s poreklom iz drugih držav članic, ki se v teh državah zakonito proizvajajo in/ali tržijo, določila sistem predhodnih dovoljenj, ki ni v skladu z načelom sorazmernosti, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 28 ES.
I – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
2.
Pomožna tehnološka sredstva kot taka niso predmet horizontalne uskladitve na ravni Skupnosti. V pravu Skupnosti so usklajene le nekatere skupine pomožnih tehnoloških sredstev (
2
) in uporaba pomožnih tehnoloških sredstev pri proizvodnji nekaterih živil (
3
).
3.
Nacionalna ureditev tehnoloških pomožnih sredstev je del živilske zakonodaje in mora zato izpolnjevati zahteve Uredbe (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (
4
). V tej uredbi sta načelo analize tveganja in previdnostno načelo navedeni kot splošni načeli živilske zakonodaje.
B – Francoska ureditev pomožnih tehnoloških sredstev
4.
Pravni red v zvezi s pomožnimi tehnološkimi sredstvi je bil določen z uredbo z dne 15. aprila 1912 o upravnem izvedbenem predpisu za izvajanje zakona z dne o preprečevanju goljufij pri prodaji blaga in ponaredb živil, kakor je bila spremenjena z uredbama št. 73-138 z dne in št. 99-242 z dne (v nadaljevanju: uredba iz leta 1912).
5.
Uredba iz leta 1912 temelji na sistemu predhodnega dovoljenja. To pomeni, da je bilo trženje blaga in živil, namenjenih za prehrano ljudi, prepovedano, če so jim bile dodane kemikalije (
5
) ali če so bile kemikalije uporabljene pri njihovi pripravi. Ta prepoved ne zadeva kemikalij, katerih uporaba je dovoljena z odloki, sprejetimi na podlagi uredbe iz leta 1912.
6.
Na podlagi uredbe iz leta 1912 je bilo sprejetih več odlokov. V teh odlokih so običajno določeni dovoljena snov, njena uporaba in živilo, za katero je snov dovoljena. V odlokih so natančno določena merila čistosti in druge značilnosti, ki jih morajo izpolnjevati pomožna tehnološka sredstva, pogoji uporabe zadevnega pomožnega sredstva v postopku proizvodnje in najvišje dovoljene vsebnosti ostankov teh sredstev, uporabljenih v končnem živilu. Samo štirje od teh odlokov vsebujejo klavzulo o vzajemnem priznavanju.
7.
Uredba iz leta 1912 je bila razveljavljena z uredbo št. 2001-725 z dne 31. julija 2001 o pomožnih tehnoloških sredstvih, ki se lahko uporabljajo pri proizvodnji živil, namenjenih za prehrano ljudi (v nadaljevanju: uredba iz leta 2001), ki pa je začela veljati šele .
8.
Člen 1 uredbe iz leta 2001 vsebuje opredelitev „pomožnih tehnoloških sredstev“ in določa stvarno področje uporabe zadevne uredbe. Po tej opredelitvi je pomožno tehnološko sredstvo:
„vsaka snov, ki se kot živilska sestavina ne uživa sama in se namenoma uporablja pri predelavi surovin, živil ali njihovih sestavin za določen tehnološki namen med obdelavo ali predelavo in lahko povzroči nenamerno, vendar tehnično neizogibno prisotnost ostankov snovi ali njenih derivatov v končnem proizvodu, če ti ostanki niso nevarni za zdravje ljudi in nimajo nobenega tehnološkega učinka na končni izdelek“.
9.
Uredba iz leta 2001 tako kot uredba iz leta 1912 temelji na sistemu predhodnega dovoljenja za pomožna tehnološka sredstva. Iz člena 2 uredbe iz leta 2001 je razvidno, da ministri, pristojni za varstvo potrošnikov, kmetijstvo, zdravje in industrijo, sprejmejo odlok, v katerem določijo, prvič, seznam dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev in po potrebi pogoje za njihovo uporabo ter mejne vrednosti dovoljenih ostankov; drugič, merila za prepoznavanje in čistost, ki jih morajo izpolnjevati; in, tretjič, pravila o snoveh, ki se uporabljajo kot pomožni proizvodi ali razredčila.
10.
Člen 3 uredbe iz leta 2001 zadeva možnost spremembe odloka iz člena 2 in določa:
„Vlogo za spremembo ali dopolnitev določb odloka iz člena 2 lahko sestavi vsaka fizična ali pravna oseba. Vloge se pošljejo Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (generalna direkcija za konkurenco, varstvo potrošnikov in preprečevanje goljufij, v nadaljevanju: DGCCRF) skupaj z dokumentacijo, potrebno za njihovo preučitev, da bi se posredovali Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (francoska agencija za sanitarno varnost zdravstvenih proizvodov, v nadaljevanju: AFSSA).
V odloku ministrov za varstvo potrošnikov, kmetijstvo, zdravje in industrijo so določena pravila za sestavo dokumentacije.
Ko je dokumentacija popolna, DGCCRF potrdi njen prejem in poskrbi, da se pošlje AFSSA. Agencija ima za izdajo mnenja na voljo štiri mesece od prejema vloge.
DGCCRF obvesti vlagatelja o mnenju tega organa ter o obrazloženi odločbi ministra, sprejeti na podlagi tega mnenja. To obvestilo mora biti poslano v enem mesecu po sprejetju mnenja.“
11.
Člen 6 uredbe iz leta 2001 določa, da je prepovedano posedovati ali razstavljati za prodajo, dajati v prodajo, prodajati ali brezplačno razdeljevati pomožna tehnološka sredstva, ki ne ustrezajo določbam člena 2 uredbe iz leta 2001, in živila, namenjena za prehrano ljudi, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva, ki ne ustrezajo določbam člena 2 uredbe iz leta 2001.
12.
Toda v členu 6 uredbe iz leta 2001 je predvidena klavzula o vzajemnem priznavanju, ki določa:
„Vendar pa te določbe ne ovirajo načela prostega pretoka:
(a)
živil iz točke 1 tega člena s poreklom iz drugih držav članic Evropske skupnosti ali drugih držav podpisnic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), če so te države vzpostavile način ocene tveganja uporabe tehnoloških pomožnih sredstev, ki omogoča zagotavljanje enake ravni varnosti, kot je zagotovljena s to uredbo;
(b)
pomožnih tehnoloških sredstev s poreklom iz drugih držav članic Evropske skupnosti ali drugih držav podpisnic Sporazuma o EGP, ki imajo drugačna merila čistosti, kot so določena v odloku iz člena 2, če je ta merila določila ena od teh držav ali je bilo zanje uradno objavljeno pozitivno mnenje pristojnega organa v eni od teh držav.“
13.
V skladu s členom 7 uredbe iz leta 2001 je ta začela veljati šele z dnem objave odloka iz člena 2 uredbe. Ker je bil ta odlok, tj. odlok o uporabi pomožnih tehnoloških sredstev pri proizvodnji nekaterih živil (v nadaljevanju: odlok iz leta 2006), sprejet 19. oktobra 2006 in objavljen v Uradnem listu Francoske republike, je uredba iz leta 2001 začela veljati .
II – Predhodni postopek in predlogi strank
14.
Ker Komisija meni, da Francoska republika ni izpolnila obveznosti, ki jih je imela na podlagi člena 28 ES, s tem, da je za pomožna tehnološka sredstva in živila, pri izdelavi katerih se uporabljajo pomožna tehnološka sredstva s poreklom iz drugih držav članic, ki se v teh državah zakonito proizvajajo in/ali tržijo, predpisala sistem predhodnih dovoljenj, in, podredno, ker meni, da s tem da za pridobitev dovoljenja za uporabo pomožnih tehnoloških sredstev ni določila dovolj jasnega, lahko dostopnega in preglednega postopka, ki bi izpolnjeval zahteve pravne varnosti, je 18. oktobra 2005 Francoski republiki (
6
) poslala pisni opomin v skladu s členom 226 ES.
15.
Ker Komisija ni bila zadovoljna s stališči, ki jih je Francoska republika izrazila v odgovoru z dne 16. februarja 2006 (
7
), ji je poslala obrazloženo mnenje z dne, v katerem francoske organe poziva, naj v dveh mesecih sprejmejo potrebne ukrepe.
16.
Kljub trditvam, ki so jih francoski organi navedli v odgovoru na obrazloženo mnenje z dne 8. septembra 2006, je Komisija vložila to tožbo, v kateri predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Francoska republika s tem, da je za pomožna tehnološka sredstva in živila, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva s poreklom drugih držav članic, ki se v teh državah zakonito proizvajajo in/ali tržijo, predpisala sistem predhodnih dovoljenj, ki ni v skladu z načelom sorazmernosti, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 28 ES, in naj Francoski republiki naloži plačilo stroškov.
17.
Francoska republika na podlagi trditev, ki jih je predstavila v odgovoru na tožbo in dupliki, Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov.
III – Analiza
A – Sistem predhodnega dovoljenja kot ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve
18.
V obravnavanem primeru dejstvo, da je sistem predhodnega dovoljenja pomožnih tehnoloških sredstev, ki je določen tako v uredbi iz leta 1912 kot v uredbi iz leta 2001, sam po sebi ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve, ni sporno.
19.
Sodišče je že imelo priložnost preučiti sistem predhodnega dovoljenja, ki je bil uveden z uredbo iz leta 1912, v zvezi z vitamini in minerali. Sodišče je v sodbi z dne 5. februarja 2004 v zadevi Komisija proti Franciji (
8
) razsodilo, da naj bi ureditev, s katero se za trženje živil, obogatenih z vitamini in minerali, zahteva predhodni vpis teh hranilnih snovi na „pozitivni seznam“, otežila in podražila trženje teh živil in naj bi bila zato ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve v smislu člena 30 ES.
20.
Sodišče je v sodbi z dne 19. junija 2008 v zadevi Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers in Andibel (
9
) to sodno prakso potrdilo in posplošilo, ko je priznalo, da naj bi ureditev, s katero se za trženje določenega blaga zahteva predhodni vpis na „pozitivni seznam“, trženje otežila in podražila in s tem ovirala trgovino med državami članicami.
21.
Zdi se mi, da je to sodno prakso mogoče prenesti na obravnavano zadevo. Tako uredba iz leta 1912 kot uredba iz leta 2001 temeljita na sistemu predhodnega dovoljenja za pomožna tehnološka sredstva, ki s tem, da za trženje pomožnih tehnoloških sredstev in živil, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva, zahteva njihov predhodni vpis na „pozitivni seznam“, otežuje in draži trženje teh pomožnih sredstev in živil, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva s poreklom iz drugih držav članic, ki se v teh državah zakonito proizvajajo in/ali tržijo, in s tem ovira trgovino med državami članicami.
22.
Menim, da bi bila taka ugotovitev izključena, če bi sistem predhodnega dovoljenja vseboval klavzulo o vzajemnem priznavanju, ki bi odpravila negativne učinke navedenega sistema, kar zadeva trženje pomožnih tehnoloških sredstev in živil, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva s poreklom iz drugih držav članic, kjer se zakonito proizvajajo in/ali tržijo. Vendar v obravnavanem primeru ni tako.
23.
Kar zadeva uredbo iz leta 1912, so klavzulo o vzajemnem priznavanju vsebovali le štirje odloki, sprejeti na njeni podlagi. Kar zadeva uredbo iz leta 2001, ta zagotovo vsebuje klavzulo o vzajemnem priznavanju. Vendar ta, kot je razvidno iz njenega besedila, samo zagotavlja prosti pretok pomožnih tehnoloških sredstev in živil, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva s poreklom iz izključno tistih držav, ki zagotavljajo enako raven varnosti kot francoska ureditev.
B – Utemeljitev sistema predhodnega dovoljenja
24.
Čeprav je sistem predhodnega dovoljenja ukrep z enakim učinkom, je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da nacionalna ureditev, ki ovira prosti pretok blaga, ni nujno v nasprotju s pravom Skupnosti, če jo je mogoče utemeljiti z enim od razlogov v splošnem interesu, navedenih v členu 30 ES, ali z eno od nujnih zahtev (
10
).
25.
Ker je sistem predhodnega dovoljenja za uporabo pomožnih tehnoloških sredstev po mnenju francoske vlade utemeljen z zahtevo po varovanju javnega zdravja, ki je izrecno določena v členu 30 ES, je treba preučiti, ali so izpolnjeni pogoji, ki omogočajo odstopanje od splošnega pravila iz člena 28 ES.
26.
V zvezi s tem Komisija meni, da splošnega sistema predhodnega dovoljenja za uporabo pomožnih tehnoloških sredstev ni mogoče utemeljiti s ciljem varovanja javnega zdravja, ker je nesorazmeren glede na morebitna tveganja, ki jih lahko pomožna tehnološka sredstva predstavljajo za zdravje ljudi. Komisija načeloma ne izključuje, da se za določene skupine pomožnih tehnoloških sredstev lahko zahteva predhodno dovoljenje, vendar pod pogojem, da je uporaba takega sistema ciljno usmerjena in natančno znanstveno utemeljena za vsako od zadevnih skupin pomožnih tehnoloških sredstev.
27.
Francoska vlada v svojo obrambo trdi, da lahko pomožna tehnološka sredstva pomenijo morebitno tveganje za javno zdravje zaradi prisotnosti samih ostankov pomožnih tehnoloških sredstev in/ali na novo oblikovanih proizvodov v končnem proizvodu. Francoska vlada se v podporo svoji trditvi sklicuje, prvič, na dopis AFSSA z dne 13. avgusta 2008, v katerem je ta povzela rezultat osemletnega preučevanja vlog za dovoljenje za uporabo pomožnih tehnoloških sredstev, ki se uporabljajo v kmetijsko-živilski industriji, in, drugič, na študijo AFSSA o vplivu postopkov proizvodnje živil na nastajanje novih proizvodov iz aprila 2007.
28.
Francoska vlada poudarja, da kadar se pojavi negotovost glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, je mogoče v skladu s previdnostnim načelom sprejeti varnostne ukrepe, ne da bi bilo treba čakali, da sta dejanskost in resnost teh tveganj v celoti dokazani. Iz tega sklepa, da vlada za utemeljitev svojega sistema predhodnega dovoljenja glede na zahteve javnega zdravja ne sme točno in znanstveno določiti obstoja tveganja, ki ga pomenijo pomožna tehnološka sredstva. Nasprotno pa mora določiti tveganje, ki ga lahko pomeni njihova uporaba.
29.
Komisija s tem v zvezi ne izpodbija, da je mogoče s sistemom predhodnega dovoljenja varovati javno zdravje. Postavljalo naj bi se vprašanje, ali je tako varovanje zdravja nujno oziroma, z drugimi besedami, ali pomožna tehnološka sredstva v celoti pomenijo tako tveganje za javno zdravje, da je treba zagotavljati njegovo varovanje s sistemom predhodnega dovoljenja.
30.
Preden začnem preučevati, ali je bilo dokazano tveganje, ki ga pomožna tehnološka sredstva pomenijo za javno zdravje, bi želel poudariti, da je treba razlikovati med preučitvijo sorazmernosti sistema predhodnega dovoljenja pomožnih tehnoloških sredstev, kot v obravnavanem primeru, in med preučitvijo sorazmernosti konkretnih odločitev o prepovedi trženja blaga, sprejetih na podlagi tega sistema, kot npr. v sodbi z dne 5. februarja 2004 v zadevi Komisija proti Franciji (
11
). Presoja dokaza obstoja tveganja za javno zdravje v teh dveh primerih mora namreč biti različna.
31.
Opozoriti je treba tudi, da tožba Komisije ne zadeva odločitev, sprejetih na podlagi sistema predhodnega dovoljenja, katerih predmet je prepoved trženja konkretnega proizvoda. Nasprotno, tožba zadeva le sam sistem predhodnega dovoljenja.
32.
Iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da morajo države članice, če ni dosežena uskladitev in če v okviru dosedanjih znanstvenih raziskav še vedno obstajajo negotovosti, same določiti, kakšno raven varovanja zdravja in življenja ljudi nameravajo zagotavljati, in odločiti, ali je predhodno dovoljenje nujno za dajanje živil v promet, pri čemer upoštevajo zahteve prostega pretoka blaga v Skupnosti (
12
).
33.
Iz sodne prakse Sodišča je tudi razvidno, da morajo nacionalni organi, ki se sklicujejo na člen 30 ES, ob upoštevanju nacionalnih prehranskih navad in dognanj mednarodnih znanstvenih raziskav za vsak posamezen primer dokazati, da je njihova ureditev nujna za učinkovito varovanje interesov iz navedene določbe in zlasti da pomeni trženje zadevnih proizvodov dejansko tveganje za javno zdravje (
13
).
34.
Lahko se zdi, da obstaja neskladje med zgoraj navedenimi načeli sodne prakse. Medtem ko po eni strani za preučitev predhodnega dovoljenja za dajanje živil na trg zadostuje dokaz, da v okviru dosedanjih znanstvenih raziskav še vedno obstajajo negotovosti, pa je treba po drugi strani ob upoštevanju dognanj mednarodnih znanstvenih raziskav za vsak posamezen primer dokazati, da trženje zadevnih proizvodov pomeni dejansko tveganje za javno zdravje.
35.
V zvezi s tem je treba razlikovati med sistemom predhodnega dovoljenja in konkretnimi odločitvami o prepovedi trženja blaga, ki so bile sprejete na podlagi tega sistema. Menim, da v primeru sistema predhodnega dovoljenja zadostuje dokaz obstoja negotovosti v okviru dosedanjih znanstvenih raziskav, medtem ko je treba v primeru konkretnih odločitev o prepovedi trženja blaga ob upoštevanju dognanj mednarodnih znanstvenih raziskav za vsak posamezen primer dokazati, da trženje zadevnih proizvodov pomeni dejansko tveganje za javno zdravje.
36.
Zato menim, da je francoska vlada izpolnila svoje obveznosti v zvezi z dokaznim bremenom. Dopis AFSSA z dne 13. avgusta 2008 in študija AFSSA iz aprila 2007 sta zadostna dokaza. Dokazujeta, da v okviru dosedanjih znanstvenih raziskav ni gotovo, da so pomožna tehnološka sredstva neškodljiva za javno zdravje.
37.
Kar zadeva trditev Komisije, da se za določene skupine pomožnih tehnoloških sredstev lahko zahteva predhodno dovoljenje, če je uporaba takega sistema ciljno usmerjena in natančno znanstveno utemeljena za vsako od zadevnih skupin pomožnih tehnoloških sredstev, podpiram trditev francoske vlade, da je zaradi stalnega razvoja postopkov proizvodnje težko predvideti snovi, ki se lahko uporabljajo kot pomožna tehnološka sredstva, in vnaprej opredeliti skupine neškodljivih pomožnih tehnoloških sredstev.
38.
Skratka, menim, da je sistem predhodnega dovoljenja za pomožna tehnološka sredstva utemeljen z razlogi varovanja javnega zdravja.
C – Postopek, ki omogoča spremembo pozitivnega seznama dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev
39.
Komisija kritizira sistem predhodnega dovoljenja za uporabo pomožnih tehnoloških sredstev, češ da ne izpolnjuje zahtev, ki jih na tem področju določa sodna praksa Sodišča in v skladu s katerimi mora biti postopek, ki gospodarskim subjektom omogoča, da dosežejo vpis pomožnih tehnoloških sredstev na nacionalni seznam dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev, lahko dostopen, omogočati mora, da se ga izvede v razumnih rokih, in da če se konča z zavrnitvijo, mora biti predvidena možnost sodnega varstva.
40.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je glede na ustaljeno sodno prakso Sodišča ureditev, ki za trženje določenega blaga zahteva njegov predhodni vpis na „pozitivni seznam“, skladna s pravom Skupnosti le, če je izpolnjenih več pogojev (
14
). Eden od pogojev predvideva, da mora biti s to ureditvijo predviden postopek, ki gospodarskim subjektom omogoča, da dosežejo vpis blaga na pozitivni nacionalni seznam dovoljenega blaga. Ta postopek mora biti lahko dostopen, kar predpostavlja, da je izrecno predviden v aktu splošnega pomena, in mora biti tak, da se lahko konča v razumnem roku, če pa se konča z zavrnitvijo vpisa – ki mora biti obrazložena –, mora biti predvidena možnost sodnega varstva (
15
).
41.
Menim, da zgoraj navedeni pogoji spadajo med merila, ki omogočajo presojo sorazmernosti zadevne nacionalne ureditve.
42.
Kot sem že navedel v točki 19 teh sklepnih predlogov, je Sodišče že imelo priložnost preučiti sistem predhodnega dovoljenja za uporabo, uveden z uredbo iz leta 1912. Sodišče je v sodbi z dne 5. februarja 2004 v zadevi Komisija proti Franciji (
16
) razsodilo, da kar zadeva uredbo iz leta 1912, postopek, ki gospodarskim subjektom omogoča, da dosežejo vpis blaga na pozitivni nacionalni seznam dovoljenega blaga, ne izpolnjuje pogojev, navedenih v točki 35 teh sklepnih predlogov.
43.
Kar zadeva sistem predhodnega dovoljenja za uporabo, uveden z uredbo iz leta 2001, Komisija poudarja, da čeprav zadevni postopek predvideva postopek za spremembo ali dopolnitev seznama dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev, iz več razlogov ne izpolnjuje zahtev, ki jih določa sodna praksa Sodišča na tem področju.
44.
Prvič, Komisija navaja, da se vloge za vpis novih snovi na seznam dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev obravnavajo enako ne glede na to, ali gre za domačo snov, ki še ni bila dovoljena, ali za snov, ki se zakonito proizvaja in/ali trži kot pomožno tehnološko sredstvo v drugi državi članici. Francoska vlada tega ni izpodbijala. Trdila pa je, da okoliščina, da se je neka snov tržila v drugi državi članici, še ni zadosten razlog, da je ne bi morali preučiti AFSSA in pristojni francoski organi.
45.
Ne verjamem, da je prednostna obravnava novih snovi, ki se zakonito proizvajajo in/ali tržijo kot pomožna tehnološka sredstva v drugi državi članici, v okviru postopka pridobitve dovoljenja med pogoji, ki jih je treba upoštevati za zagotavljanje skladnosti ureditve, v skladu s katero se za trženje določenega blaga zahteva predhodno dovoljenje, s pravom Skupnosti. V nasprotnem primeru bi bilo to v nasprotju s smislom samega sistema predhodnega dovoljenja.
46.
Drugič (
17
), Komisija opozarja, da v nasprotju z zahtevo po dostopnosti postopka pridobitve dovoljenja ministrski odlok, ki bi natančno določal vsebino dokumentacije vloge za vpis, še vedno ni bil sprejet. Francoska vlada odgovarja, da je AFSSA 2. julija 2003 na svoji spletni strani objavila dokument z naslovom „Smernice za sestavo dokumentacije o uporabi pomožnih tehnoloških sredstev pri prehrani ljudi“, ki je v pomoč pri predložitvi vloge za pridobitev dovoljenja.
47.
Popolnoma se strinjam z analizo, da možnost dostopa do informacij o sestavi dokumentacije vloge za vpis vpliva na dostopnost postopka pridobitve dovoljenja. Poleg tega začnejo roki, določeni v uredbi iz leta 2001, za odločitev o vlogi za vpis neke snovi na seznam dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev teči z dnem, ko je dokumentacija vloge popolna.
48.
Ne da bi bilo treba analizirati vsebino „Smernic za sestavo dokumentacije o uporabi pomožnih tehnoloških sredstev pri prehrani ljudi“, se strinjam s stališčem Komisije, da navedena dokumentacija v nobenem primeru ne more nadomestiti ministrskega odloka, predvidenega v členu 3 uredbe iz leta 2001, s katerim bi morala biti določena pravila o sestavi dokumentacije vloge.
49.
Oseba, ki zaprosi za vpis neke snovi na seznam dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev namreč ni v razmerju z AFSSA, ki je avtorica „Smernic za sestavo dokumentacije o uporabi pomožnih tehnoloških sredstev pri prehrani ljudi“. V skladu s členom 3 uredbe iz leta 2001 vlagatelj predloži vlogo pri DGCCR, ki nazadnje odloči o tej vlogi. S stališča vlagatelja je AFSSA zgolj posvetovalni organ. Iz tega razloga dokument AFSSA nima in ne more imeti zavezujočega učinka za osebo, ki zaprosi za vpis neke snovi na seznam dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev.
50.
Tretjič, Komisija meni, da bi bilo treba trajanje postopka – ki traja približno pet mesecev ali vsaj toliko – bistveno skrajšati za snovi s poreklom iz drugih držav članic, v katerih so že dovoljene snovi kot pomožna tehnološka sredstva. Vsekakor naj bi bilo neupravičeno to, kako dolgo uprava preučuje dokumentacijo. Francoska vlada meni, da približno petmesečni postopek, pri čemer so štirje meseci namenjeni oceni, ki jo da AFSSA, ni pretiran.
51.
Menim, da je zahteva po skrajšanju postopka pridobitve dovoljenja v primeru novih snovi, ki se zakonito proizvajajo in/ali tržijo kot pomožna tehnološka sredstva v drugi državi članici, kot zahteva za prednostno obravnavo takih snovi neutemeljena.
52.
Vseeno je treba preučiti, ali se lahko trajanje postopka pridobitve dovoljenja šteje za „razumen rok“ v smislu sodne prakse Sodišča (
18
).
53.
V skladu s členom 3 uredbe iz leta 2001 bi se lahko postopek pridobitve dovoljenja v najboljšem primeru končal v petih mesecih. Toda besedilo navedenega člena in zlasti način izračuna roka ne izključujeta njegove prekoračitve.
54.
Poleg tega začne rok teči z dnem, ko je dokumentacija vloge za pridobitev dovoljenja popolna. Ob upoštevanju negotovosti v zvezi s sestavo dokumentacije se zdi, da je trenutek, ko začne teči rok, negotov.
55.
Četrtič, Komisija poudarja, da v uredbi iz leta 2001 niso določena pravna sredstva v primeru odločbe o zavrnitvi vpisa. Francoska vlada tega ne izpodbija. Vendar pa trdi, da se je zoper odločbo o zavrnitvi vpisa mogoče pritožiti, čeprav v uredbi iz leta 2001 pravna sredstva zoper tako odločbo niso natančno določena. Poleg tega pa v francoskem pravu obstaja splošna obveznost obveščanja pravnih subjektov o razpoložljivih pravnih sredstvih ter o pogojih njihovega uveljavljanja.
56.
V zvezi s tem se strinjam s trditvijo francoske vlade, da zahteva po možnosti pritožbe zoper odločitev o zavrnitvi vpisa ne pomeni, da bi morala biti pravna sredstva zoper tako odločitev določena z uredbo iz leta 2001. Francoska vlada je potrdila, da obstaja splošna ureditev, in sicer Code de justice administrative (zakonik o upravnem postopku), ki na splošno zagotavlja možnost vložitve pritožbe zoper katero koli upravno odločbo.
57.
Skratka, menim torej, da uredba iz leta 2001, ki za trženje pomožnih tehnoloških sredstev zahteva predhodno dovoljenje, ker v njej ni predviden enostavno dostopen postopek, ki bi gospodarskim subjektom omogočal, da dosežejo vpis pomožnih tehnoloških sredstev na pozitivni nacionalni seznam dovoljenega blaga, in ki bi se lahko končal v razumnem roku, ni v skladu s pravom Skupnosti.
58.
Glede na to, da niti v uredbi iz leta 1912 niti v uredbi iz leta 2001 po mojem mnenju ni določen postopek, skladen z načelom sorazmernosti, določitev uredbe, ki je veljala na upoštevni dan, tj. ob koncu roka, določenega v obrazloženem mnenju, ni pomembna. Vendar menim, da obvestilo francoskih organov podjetjem v živilskem sektorju, objavljeno v Uradnem listu Francoske republike19. januarja 2002, v katerem je navedeno, da po objavi uredbe iz leta 2001 ni ovir za uporabo njenih določb glede predložitve dokumentacije in načela prostega pretoka, ne more imeti zavezujočih učinkov za tretje osebe. V nasprotnem primeru bi to bilo v nasprotju z načelom pravne varnosti, ki je sestavni del načela pravne države.
D – Sistem predhodnega dovoljenja in klavzula o vzajemnem priznavanju
59.
S to tožbo je bilo postavljeno vprašanje, ali pravo Skupnosti zahteva, da se v nacionalno ureditev vključijo klavzule o vzajemnem priznavanju.
60.
Sodišče je v sodbi z dne 10. februarja 2009 v zadevi Komisija proti Italiji (
19
) ponovno pojasnilo, da je v členu 28 ES izražena obveznost upoštevanja načel prepovedi diskriminacije in vzajemnega priznavanja proizvodov, ki se zakonito proizvajajo in tržijo v drugih državah članicah, kot tudi obveznost, da se proizvodom Skupnosti zagotavlja prosti dostop do nacionalnih trgov. Iz tega je razvidno, da je klavzula o vzajemnem priznavanju eden od načinov izpolnjevanja obveznosti iz člena 28 ES.
61.
Vendar pa so v členu 30 ES dovoljene nekatere izjeme od obveznosti iz člena 28 ES. To pomeni, da ni treba, da nacionalna ureditev, ki pomeni ukrep z enakim učinkom, vsebuje klavzulo o vzajemnem priznavanju, če je to oviro mogoče utemeljiti z enim od razlogov v splošnem interesu, navedenih v členu 30 ES. Če bi zadevna ureditev vsebovala klavzulo o vzajemnem priznavanju, ne bi bila ukrep z enakim učinkom.
62.
Ob primerjavi sodbe z dne 22. oktobra 1998 v zadevi Komisija proti Franciji (
20
) s sodbo z dne v zadevi Komisija proti Franciji (
21
) se lahko pojavijo nekateri pomisleki. V obeh primerih je Komisija Francoski republiki očitala, da v svojo ureditev, ki pomeni oviro za prosti pretok blaga, ni uvedla klavzule o vzajemnem priznavanju. Čeprav je Sodišče v prvem primeru ugotovilo, da gre za neizpolnitev obveznosti, je v drugem primeru zavrnilo ta očitek neizpolnitve obveznosti. Vendar se zadevi razlikujeta po tem, da medtem ko je v drugem primeru Francoska republika dokazala, da je njena ureditev, ki ovira prosti pretok blaga, utemeljena z varovanjem javnega zdravja, v prvem primeru ni bilo nikakršnih navedb v zvezi z varovanjem javnega zdravja.
IV – Stroški
63.
Na podlagi člena 69(2), prvi pododstavek, Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Francoski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, menim, da ji je treba naložiti plačilo stroškov.
V – Predlog
64.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj:
—
ugotovi, da Francoska republika s tem, da je za pomožna tehnološka sredstva in živila, pri pripravi katerih so bila uporabljena pomožna tehnološka sredstva s poreklom iz drugih držav članic, ki se v teh državah zakonito proizvajajo in/ali tržijo, določila sistem predhodnih dovoljenj, v katerem ni določen postopek, ki bi gospodarskim subjektom omogočal, da dosežejo vpis pomožnih tehnoloških sredstev s poreklom iz drugih držav članic, ki se v teh državah zakonito proizvajajo in/ali tržijo, na pozitivni nacionalni seznam dovoljenih pomožnih tehnoloških sredstev, v skladu z načelom sorazmernosti, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 28 ES.
—
Francoski republiki naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Na primer ekstrakcijska topila, ki so usklajena z Direktivo Sveta št. 88/344/ES z dne 13. junija 1988 o približevanju zakonodaje držav članic na področju ekstrakcijskih topil, ki se uporabljajo pri proizvodnji živil in njihovih sestavin (UL L 157, str. 28).
(
3
)	Na primer vina, zajeta z Uredbo Sveta (ES) št. 1493/1999 z dne 17. maja 1999 o skupni ureditvi trga za vino (UL L 179, str. 1)
(
4
)	UL L 31, str.1.
(
5
)	Izraz „kemikalije“, uporabljen v uredbi iz leta 1912, zajema izraz „pomožna tehnološka sredstva“, ki leta 1912 še ni bil znan.
(
6
)	Gre za dodatni opomin, s katerim sta bila razveljavljena in nadomeščena opomin z dne 3. julija 1996 in obrazloženo mnenje z dne .
(
7
)	V skladu z zahtevo francoskih organov je Komisija privolila v podaljšanje roka za odgovor na opomin.
(
8
)	C-24/00, Recueil, str. I-1277, točka 23.
(
9
)	C-219/07, ZOdl., str. I-4475, točka 23.
(
10
)	Glej sodbe z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe-Zentral (120/78, Recueil, str. 649, točka 8); z dne v zadevi Komisija proti Italiji (C-420/01, Recueil str. I-6445, točka 29); z dne v zadevi Komisija proti Italiji (C-270/02, Recueil, str. I-1559, točka 21); z dne v zadevi Schwarz (C-366/04, ZOdl., str. I-10139, točka 30).
(
11
)	Navedena v opombi 8, točke od 49 do 75.
(
12
)	Glej sodbo z dne 5. marca 2009 v zadevi Komisija proti Španiji (C-88/07, ZOdl., str. I-1353, točka 86 in navedena sodna praksa).
(
13
)	Glej sodbo z dne 5. marca 2009 v zadevi Komisija proti Španiji (navedena v opombi 12, točka 89 in navedena sodna praksa).
(
14
)	Glej sodbe z dne 16. julija 1992 v zadevi Komisija proti Franciji (C-344/90, Recueil, str. I-4719, točke od 8 do 10 in navedena sodna praksa); z dne v zadevi Komisija proti Franciji (navedena v opombi 8, točka 25) ter z dne v zadevi Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers in Andibel (navedena v opombi 9, točke od 33 do 36).
.
(
15
)	Glej sodbo z dne 19. junija 2008 v zadevi Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers in Andibel (navedena v opombi 9, točka 35 in navedena sodna praksa).
(
16
)	Navedena v opombi 8, točke od 36 do 42.
(
17
)	Za boljše razumevanje sem spremenil vrstni red trditev Komisije.
(
18
)	Glej sodno prakso, navedeno v opombi 15.
(
19
)	C-110/05, ZOdl., str. I-519, točka 34 in navedena sodna praksa.
(
20
)	C-184/96, Recueil, str. I-6197.
(
21
)	Navedena v opombi 8.