62022CC0447
ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. április 18. (
1
)
C‑447/22. P. sz. ügy
Szlovén Köztársaság
Európai Bizottság
kontra
Petra Flašker
„Fellebbezés – Állami támogatások – EUMSZ 107. cikk és EUMSZ 108. cikk – A Szlovén Köztársaság által az Európai Unióhoz való csatlakozást megelőzően nyújtott támogatási intézkedések – Előzetes vizsgálati szakasz – Állami támogatás hiányát megállapító bizottsági határozat – A hivatalos vizsgálati eljárás megindításának elmaradása – A támogatás fennállását vagy belső piaccal való összeegyeztethetőségét illető »komoly nehézségek« fogalma – A Bizottság gondossági és vizsgálati kötelezettségeinek terjedelme – A »komoly nehézségek« fennállására hivatkozó félre eső bizonyítási teher”
I. Bevezetés
1.
Fellebbezésével a Szlovén Köztársaság az Európai Unió Törvényszéke 2022. április 27‑iFlašker kontra Bizottság ítéletének (T‑392/20, a továbbiakban: megtámadott ítélet, EU:T:2022:245) hatályon kívül helyezését kéri, amely ítéletben a Törvényszék megsemmisítette a Lekarna Ljubljana közforgalmú gyógyszertárral kapcsolatos intézkedéseknek az állami támogatásokra vonatkozó, az EUMSZ 107. cikkben és az EUMSZ 108. cikkben foglalt szabályokra tekintettel történő vizsgálatát lezáró, 2020. március 24‑i C(2020) 1724 final bizottsági határozatot (SA.43546 [2016/FC] ügy – Szlovénia; a továbbiakban: vitatott határozat) annyiban, amennyiben az az a Lekarna Ljubljana „kezelt eszközeire” vonatkozik.
2.
Ez az ügy egy magángyógyszertár üzemeltetője, Petra Flašker (a továbbiakban: PF) által a Bizottsághoz a 2016. év folyamán benyújtott panaszból ered, amely a Lekarna Ljubljana – egy versenytárs – javára nyújtott állami támogatások fennállására hivatkozik, többek között kezelt eszközök, például üzlethelyiségek juttatása formájában, olyan feltételek mellett, amelyek nem felelnek meg a piaci feltételeknek. A vitatott határozattal a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti részletes vizsgálati eljárás megindítása nélkül zárta le a panasz vizsgálatát. A Bizottság lényegében úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében előírt előzetes vizsgálati szakasz végén meggyőződött arról, hogy a szóban forgó intézkedések nem minősülnek állami támogatásnak, pontosítva, hogy még ha feltételezzük is, hogy a kezelt eszközök biztosítása ilyen támogatásnak minősülhetett, akkor is „létező támogatásról” van szó. A Törvényszék, amelyhez megsemmisítés iránti keresetet nyújtottak be, a megtámadott ítéletben helyt adott a PF által arra alapított jogalapnak, hogy a Bizottság jogszerűen nem fogadhatta el a vitatott határozatot az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti vizsgálati eljárás megindítása nélkül, és megsemmisítette a vitatott határozatot a Lekarna Ljubljana kezelt eszközeire vonatkozó részében.
3.
A fellebbezés keretében a Bizottság által támogatott Szlovén Köztársaság az első két jogalapjában arra hivatkozik, hogy a megtámadott ítéletben a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot az EUMSZ 108. cikk (2) és (3) bekezdésének, az (EU) 2015/1589 rendelet (
2
) 4. cikke (2) és (3) bekezdésének, valamint azon „komoly nehézségek” fogalmának értelmezése és alkalmazása során, amelyek alapján meg kell indítani a hivatalos vizsgálati eljárást. A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítvány az első két fellebbezési jogalap elemzésére összpontosít.
4.
A jelen ügy számos egyéb olyan ügy folyományát képezi, amelyek az uniós bíróságok állandó ítélkezési gyakorlatának alapjául szolgáltak, továbbá olyan egyéb ügyek sorozatába illeszkedik, amelyek a hivatalos vizsgálati eljárás megindításának elmaradására vonatkozó újabb ítéletekhez vezettek. (
3
) Alkalmat kínál tehát a Bíróságnak arra, hogy tovább tisztázza egyrészt a „komoly nehézségek” fogalmát, amelyek fennállása az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság számára a hivatalos eljárás megindításának kötelezettségét vonja maga után, másrészt pedig a bizonyítási terhet, valamint a gondossági és vizsgálati kötelezettség terjedelmét, amely a Bizottságot akkor terheli, ha bizonytalan helyzetben találja magát.
II. Jogi háttér
A.
A csatlakozási szerződés és a csatlakozási okmány
5.
A Szlovén Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződést (
4
) a Szlovén Köztársaság 2003. április 16‑án írta alá, és a 2004. május 1‑jén lépett hatályba (a továbbiakban: csatlakozási szerződés).
6.
A csatlakozási szerződés 1. cikkének (2) bekezdése értelmében a felvétel feltételeit és az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazítását a csatlakozás feltételeiről és az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításairól szóló okmány (a továbbiakban: csatlakozási okmány (
5
)) tartalmazza.
7.
A csatlakozási okmány 22. cikke – amely a csatlakozási okmány egyéb rendelkezéseihez hasonlóan a csatlakozási szerződés szerves részét képezi – akként rendelkezik, hogy az ezen okmány IV. mellékletében felsorolt intézkedéseket az e mellékletben meghatározott feltételekkel kell alkalmazni.
8.
A csatlakozási okmány IV. melléklete 3. pontjának (1) bekezdése előírja:
„A csatlakozást követően, az új tagállamokban a csatlakozás időpontja előtt hatályba léptetett és ezt követően is alkalmazandó alább felsorolt támogatási programok és egyedi támogatások az [EUMSZ 108. cikk] (1) bekezdése értelmében létező támogatásnak minősülnek:
a)
az 1994. december 10. előtt hatályba léptetett támogatások;
b)
e melléklet 10. függelékében felsorolt támogatások;
c)
azok a támogatások, amelyeket a csatlakozás időpontja előtt az új tagállam állami támogatásokat ellenőrző hatósága megvizsgált és a közösségi joganyaggal összeegyeztethetőnek talált, és amelyekkel kapcsolatban a[z Európai] Bizottság a 2. pontban meghatározott eljárás során úgy találta, hogy nem merül fel komoly kétség a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően.
Minden olyan, a csatlakozás időpontja után is alkalmazandó intézkedést, amely állami támogatásnak minősül és nem felel meg a fenti feltételeknek, a csatlakozástól az [EUMSZ 108. cikk] (3) bekezdésének alkalmazása során új támogatásnak kell tekinteni.”
B.
Az (EU) 2015/1589 rendelet
9.
A 2015/1589 rendelet „Fogalommeghatározások” címet viselő 1. cikkének szövege szerint:
„E rendelet alkalmazásában:
a)
»támogatás«: bármely olyan intézkedés, amely megfelel az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében megállapított összes feltételnek;
b)
»létező támogatás«:
i.
[…] a Cseh Köztársaság, Észtország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Lengyelország, Szlovénia és Szlovákia csatlakozási okmánya 3. pontjának és a IV. melléklet függelékének […] sérelme nélkül, minden támogatás, amely az [EUM‑Szerződésnek] az érintett tagállamokban történő hatálybalépését megelőzően már létezett, vagyis az olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket az [EUM‑Szerződésnek] az érintett tagállamokban történő hatálybalépése előtt vezettek be és azt követően is alkalmazhatók;
[…]
c)
»új támogatás»: olyan támogatás, azaz támogatási program és egyedi támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is;
[…]”
10.
E rendelet „A bejelentés előzetes vizsgálata és a Bizottság határozatai” című 4. cikkének (2)–(5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(2)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy a bejelentett intézkedés nem valósít meg támogatást, megállapítását határozatban rögzíti.
(3)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy nem merült fel kétség a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, és amennyiben az az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, a Bizottság úgy határoz, hogy az intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal (a továbbiakban: kifogást nem tartalmazó határozat). A határozat rendelkezik arról, hogy az EUMSZ‑ben szereplő melyik kivétel kerül alkalmazásra.
(4)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy kétség merült fel a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás kezdeményezéséről dönt (továbbiakban: hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat).
(5)   Az e cikk (2), (3) és (4) bekezdésében említett határozatokat két hónapon belül kell meghozni. […]”
C.
A 794/2004/EK rendelet
11.
A 794/2004/EK rendelet (
6
)„Egyszerűsített bejelentési eljárás a létező támogatás meghatározott módosításaihoz” című 4. cikke (1) bekezdésének első mondata előírja, hogy a 2015/1589 rendelet 1. cikke c) pontjának alkalmazásában „létező támogatás módosítása alatt – a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosítások kivételével – minden olyan változtatás értendő, amely nem befolyásolhatja a támogatási intézkedésnek a [belső] piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését [helyesen: módosítása alatt bármilyen változtatás értendő, kivéve a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosításokat, amelyek nem befolyásolhatják a támogatási intézkedés {belső} piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését]. A létező támogatási program eredeti költségvetésének legfeljebb 20%‑os emelése azonban nem tekinthető a fennálló támogatási program módosításának.”
III. A jogvita előzményei
12.
A jogvita előzményeit, valamint a vitatott határozat tartalmát a megtámadott ítélet 2–13. pontja ismerteti, és azokat a jelen indítvány szempontjából a következőképpen lehet összefoglalni.
13.
Az 1979. év folyamán Ljubljanában (Szlovénia), akkor még a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaságban létrejött egy Lekarna Ljubljana o.p. nevű szervezet, amely gyógyszerek gyógyszertári forgalmazásával foglalkozik. A szlovén hatóságok által szolgáltatott információk szerint e szervezetet olyan eszközökkel látták el, amelyek lehetővé tették számára a feladatának ellátását. PF szerint, aki jelenleg önálló gyógyszerész, az említett szervezet „közös munkaszervezet” volt, amely nem folytat piaci gazdasági tevékenységet, és nem lehet tulajdona.
14.
Szlovénia függetlenségét követően, az 1991. év folyamán elfogadták az intézményekről szóló törvényt, amely többek között az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal megbízott közintézményekre is vonatkozik. E törvény 48. cikke értelmében: „[a]z intézmény a feladata ellátása céljából az alapítójának ráfordításaiból, a termékek és szolgáltatások értékesítéséből, valamint az e törvényben meghatározott egyéb forrásokból szerzi forrásait.”
15.
A következő évben a gyógyszertárakról szóló törvényt is elfogadták. Ez előírja a közgyógyszertárak és magángyógyszertárak egymás mellett létezését, valamint az önkormányzatoknak a területükön a gyógyszertári szolgáltatások nyújtásáért való felelősségét. A magángyógyszertárak koncesszió formájában működési engedélyt kapnak, amelyet az érintett önkormányzat ad ki, ajánlati felhívásokat követően. A közgyógyszertárakat az ügyvezetésükben is részt vevő önkormányzatok hozzák létre, és azokat az alapító okiratuk szabályozza. A Bizottság szerint Szlovéniában immár mintegy 25 gyógyszertári közintézmény működik, amelyek közel 200 gyógyszertárat üzemeltetnek, illetve 100 magángyógyszertár.
16.
E két törvény alapján az 1997. év folyamán Ljubljana önkormányzata rendelettel létrehozta a Javni Zavod Lekarna Ljubljana (a továbbiakban: Lekarna Ljubljana) közintézményt, kiemelve, hogy az a Lekarna Ljubljana o.p. jogutódja, és ez utóbbi jogai és kötelezettségei átszállnak rá.
17.
Jelenleg a Lekarna Ljubljana mintegy ötven gyógyszertárat üzemeltet Szlovéniában, elsősorban Ljubljanában, de mintegy tizenöt más településen is. Grosupljében (Szlovénia), abban a városban, ahol PF működteti magángyógyszertárát, szintén működik a Lekarna Ljubljana két gyógyszertára.
18.
PF a Bizottság szervezeti egységeivel való előzetes kapcsolatfelvételt követően a Bizottsághoz 2016. április 27‑én hivatalosan benyújtott panaszában az EUMSZ 107. cikk értelmében vett, a Lekarna Ljubljana javára nyújtott állami támogatások fennállását kifogásolta. Az e panasz kivizsgálása során azonosított intézkedések között szerepelnek a PF szerint a piaci feltételeknek nem megfelelő feltételek mellett juttatott „kezelt eszközök”. PF ilyen eszközökként üzlethelyiségeket említ.
19.
Számos levélváltásra került sor egyrészt a Bizottság és a szlovén hatóságok, másrészt PF között. A Bizottság két alkalommal tájékoztatta PF‑et egy előzetes értékelésről, amely szerint az azonosított intézkedések nem minősülnek állami támogatásnak. PF minden alkalommal további információk szolgáltatása mellett fenntartotta panaszát, és a 2018. év folyamán tizenhat másik szlovén magángyógyszertár támogatta.
20.
2020. március 24‑én a Bizottság megküldte a Szlovén Köztársaságnak a vitatott határozatot. E határozatot anélkül fogadták el, hogy a Bizottság megindította volna az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti részletes vizsgálati eljárást. A Bizottság e határozat (73) preambulumbekezdésében arra a következtetésre jutott, hogy a Lekarna Ljubljana javára hozott azon négy intézkedés vizsgálata, amelyeket a PF a vizsgálat során a következőképpen azonosított – i. a Skofljica önkormányzata (Szlovénia) által nyújtott ingyenes hosszú távú bérlet; ii. kezelt eszközök Ljubljana önkormányzata általi juttatása; iii. a koncessziós díjak alóli mentesítés több önkormányzat részéről; iv. azon nyereségekről való lemondás, amelyet több önkormányzattal kellett volna megosztani – nem tárta fel állami támogatás fennállását. A kezelt eszközök juttatását illetően azonban a Bizottság a vitatott határozat (37)–(40) preambulumbekezdésében kifejti, hogy ha az ilyen eszközök juttatása állami támogatásnak minősülhetett, akkor „létező támogatásról” van szó.
21.
Az utóbbi preambulumbekezdésekben szereplő indokolás a következő. Az intézményekről szóló, az 1991. év folyamán elfogadott törvény 48. cikke rendelkezéseinek felidézése után, valamint egyrészt annak kiemelését követően, hogy Ljubljana önkormányzatának e címen eszközökkel kellett ellátnia a Lekarna Ljubljanát ahhoz, hogy megkezdhesse tevékenységét, másrészt pedig, hogy a Lekarna Ljubljana által megszerzett valamennyi eszköz, beleértve a saját eszközeit is, az állami számvitel szabályai alapján „kezelt eszköznek” minősül, a Bizottság kifejti, hogy a szlovén hatóságok szerint Ljubljana önkormányzata az 1979. év folyamán a tevékenységeinek megkezdéséhez szükséges eszközökkel látta el a Lekarna Ljubljana o.p.‑t, hogy ezeket az eszközöket az 1997. év folyamán átruházták jogutódjára, vagyis a Lekarna Ljubljanára, és hogy az e két jogalany által 1979 óta folyamatosan megszerzett összes többi eszközt saját eszközeikkel szerezték meg a piacon, piaci feltételek mellett. Az egyetlen olyan kezelt eszközcsoport tehát, amelynek juttatása állami támogatásnak minősülhet, a Lekarna Ljubljana o.p.‑nek az 1997. év folyamán nyújtott eszközjuttatásból származó eszközök köre lehet.
22.
Ezt követően a Bizottság a csatlakozási okmány IV. mellékletére, különösen annak versenypolitikára vonatkozó 3. pontjára hivatkozik. Kiemeli, hogy e cikk (1) bekezdése kimondja, hogy „[a] csatlakozást követően, az új tagállamokban a csatlakozás időpontja előtt hatályba léptetett és ezt követően is alkalmazandó alább felsorolt támogatási programok és egyedi támogatások az [EUMSZ 108. cikk] (1) bekezdése értelmében létező támogatásnak minősülnek: a) 1994. december 10. előtt hatályba léptetett támogatások”.
23.
Ezenkívül a Bizottság emlékeztet arra, hogy a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja szerint „új támogatás” az „olyan támogatás, azaz támogatási program és egyedi támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is”. Emlékeztet arra is, hogy a 794/2004 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy „létező támogatás módosítása alatt – a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosítások kivételével – minden olyan változtatás értendő, amely nem befolyásolhatja a támogatási intézkedésnek a [belső] piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését [helyesen: módosítása alatt bármilyen változtatás értendő, kivéve a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosításokat, amelyek nem befolyásolhatják a támogatási intézkedés {belső} piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését]”.
24.
A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy amennyiben a kezelt eszközök juttatása állami támogatást eredményezett, létező támogatásról van szó, mivel e támogatást a Lekarna Ljubljana o.p.‑nek az 1979. év folyamán történt létrehozása keretében nyújtották. Az, hogy a Lekarna Ljubljana 1997‑ben a Lekarna Ljubljana o.p. helyébe lépett, tisztán adminisztratív jellegű elem, mivel a jogi háttér nem változott, ahogy az érintett eszközök használata és használatának feltételei sem. E jogutódlás tehát nem minősülhet létező támogatás módosításának, következésképpen a szóban forgó támogatás továbbra is létező támogatásnak minősül.
IV. A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
25.
A Törvényszék Hivatalához 2020. június 19‑én benyújtott keresetlevelével PF keresetet indított a vitatott határozat megsemmisítése és a Bizottság költségek viselésére való kötelezése iránt.
26.
E kereset alátámasztása érdekében PF három jogalapra hivatkozott, amelyek közül az első a vitatott határozattal kapcsolatos indokolási kötelezettség megsértésén, a második a tények téves értékelésén, valamint a kezelt eszközök juttatásával kapcsolatos tények téves jogi minősítésén alapult, ami az EUMSZ 107. cikk és az EUMSZ 108. cikk megsértését eredményezte, a harmadik pedig arra vonatkozott, hogy a Bizottság nem fogadhatta el jogszerűen a vitatott határozatot az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti vizsgálati eljárás megindítása nélkül. (
7
)
27.
A megtámadott ítéletben a Törvényszék helyt adott a harmadik jogalapnak, amelyet célszerűnek tartott elsőként vizsgálni, és helyt adott a keresetnek, megsemmisítve a vitatott határozatot, amennyiben az az állami támogatásokra vonatkozó szabályokra tekintettel a kezelt eszközök Lekarna Ljubljana részére történő juttatásának értékelésére vonatkozik, anélkül hogy szükségesnek tartotta volna megvizsgálni az első és a második jogalapot. (
8
)
28.
Közelebbről, miután a kereset terjedelmét akként határolta körül, hogy az kizárólag a „kezelt eszközökre” vonatkozó intézkedések értékelésére vonatkozik, (
9
) és miután pontosította, hogy a kereset harmadik jogalapját célszerű többek között a PF által a második jogalap keretében előadott érvek fényében vizsgálni, (
10
) a Törvényszék a kezelt eszközökre vonatkozó elemzését két részre osztotta aszerint, hogy azokat az 1979. év folyamán, a Lekarna Ljubljana o. p. létrehozásakor juttatták annak érdekében, hogy megkezdhesse tevékenységét (a továbbiakban: 1979‑ben kezelt eszközök), vagy pedig azokat ezen időpontot követően szerezte meg a Lekarna Ljubljana o.p. és a Lekarna Ljubljana (a továbbiakban: 1979 után kezelt eszközök). (
11
)
29.
A Törvényszék úgy ítélte meg, hogy az általa az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján végzett előzetes vizsgálatot követően a Bizottság nem oszlatta el a kétségeket egyrészt azzal kapcsolatban, hogy a Lekarna Ljubljana o.p. részére 1979‑ben juttatott, és az 1997. év folyamán a Lekarna Ljubljanára átruházott eszközök, amennyiben „állami támogatásnak” minősültek, a 2015/1589 rendelet (
12
) 1. cikke b) pontjának értelmében vett létező támogatásnak vagy új támogatásnak minősülnek‑e, másrészt pedig azzal a kérdéssel kapcsolatban sem, hogy a Lekarna Ljubljana o.p. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett valamennyi kezelt eszköz megszerzésére saját maguk által és piaci feltételek mellett került‑e sor, amint azt a szlovén hatóságok állították, következésképpen pedig, hogy nem nyújtottak‑e állami támogatást e jogalanyok részére ezen eszközök révén. (
13
)
30.
E két megállapítás alapján a Törvényszék megállapította, hogy a Bizottság „komoly nehézségekkel szembesült, amelyeknek az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindításához kellett volna vezetniük […]. Az utóbbi eljárással járó alapos vizsgálat továbbá lehetővé tette volna a Bizottság számára, hogy szükség esetén megalapozott döntést hozzon a következő kérdésekben: magának az EUMSZ 107. cikk értelmében vett állami támogatásnak a fennállása a ljubljanai önkormányzat részéről a Lekarna Ljubljana részére a kezelt eszközök ingyenesen vagy kedvezményesen való juttatása esetén, az ilyen eszközök létező támogatásnak vagy új támogatásnak való minősítése, és azok egyedi támogatásnak vagy támogatási program keretében nyújtott támogatásnak minősítése. Ez lehetővé tette volna a Bizottság számára, hogy az ügy ismeretében irányítsa az eljárás további menetét annak érdekében, hogy szükség esetén értékelje azon intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségét, amelyek létező vagy új támogatásnak bizonyultak, és amelyek ilyen értékelést tesznek szükségessé.” (
14
)
V. A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
31.
2022. július 6‑án a Szlovén Köztársaság fellebbezést nyújtott be a megtámadott ítélettel szemben. Azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és elsődlegesen utasítsa el az első fokon benyújtott keresetet; másodlagosan, amennyiben a per állása nem teszi lehetővé az érdemi döntést, utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, és PF‑et kötelezze a költségek viselésére.
32.
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság elsődlegesen helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, amennyiben pedig a per állása megengedi, utasítsa el az elsőfokú eljárásban előterjesztett keresetet, és PF‑et kötelezze a költségek viselésére; másodlagosan az ügyet utalja vissza a Törvényszék elé, és a költségekről jelenleg ne határozzon.
33.
PF a maga részéről azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést, és a Szlovén Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
34.
A Bíróság a 2024. január 31‑én tartott tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszait.
VI. Értékelés
35.
Fellebbezésének alátámasztása érdekében a Bizottság által támogatott Szlovén Köztársaság négy jogalapra hivatkozik, amelyek közül az elsőt az EUMSZ 108. cikk (2) és (3) bekezdésének, valamint a 2015/1589 rendelet 4. cikke (2) és (3) bekezdésének értelmezése és alkalmazása során elkövetett téves jogalkalmazásra, valamint az állami támogatásnak minősítést illetően a „komoly nehézségek” fogalmának értelmezése során elkövetett hibákra alapítja, az 1979 után kezelt eszközöket illetően; a második jogalap az 1979. év folyamán kezelt eszközök „létező támogatásnak” minősítésével kapcsolatos ilyen komoly nehézségek fennállását illetően a tények téves értelmezésén és téves jogalkalmazáson alapul; a harmadik jogalap a Törvényszéket terhelő indokolási kötelezettség megsértésén alapul, a negyedik pedig arra vonatkozik, hogy megsértették a Bizottságnak az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz és pártatlan bírósághoz való jogát.
36.
A Bíróság kérésére a jelen indítvány az első két fellebbezési jogalap elemzésére szorítkozik.
37.
Mivel e két jogalap a Bizottságnak az esetleges támogatás fennállására vagy a belső piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó panasz vizsgálatával kapcsolatos kötelezettségére vonatkozik, álláspontom szerint először is érdemes megvizsgálni a Bizottság azon kötelezettségének terjedelmét, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése alapján megindítsa a hivatalos vizsgálati eljárást, ahogyan azt a Bíróság ítélkezési gyakorlata megállapítja (A), ezt követően másodszor pedig elemezni kell a Törvényszék érvelését, megvizsgálva az 1979 után kezelt eszközökre vonatkozó első jogalap (B), valamint az 1979. év folyamán kezelt eszközökre vonatkozó második jogalap (C) keretében a Bizottság által támogatott Szlovén Köztársaság részéről felhozott különböző kifogásokat.
A.
A Bizottság azon kötelezettségéről, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése alapján megindítsa a hivatalos vizsgálati eljárást
38.
Ebben a szakaszban érdemesnek tartom felidézni az állami támogatások EUM‑Szerződés által létrehozott ellenőrzési rendszerének releváns szabályait, valamint a Bizottságot az EUMSZ 108. cikk alapján az állami támogatások vizsgálatára irányuló eljárás keretében terhelő kötelezettségeket.
39.
Mindjárt az elején emlékeztetek arra, hogy a támogatási intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének mérlegelése a Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik. (
15
) Az EUMSZ 93. és 107. cikkének alkalmazásában ugyanis a Bizottság az EUMSZ 108. cikk értelmében különös és kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, a már létező támogatás felülvizsgálatakor, az új vagy a módosított támogatással kapcsolatos határozat meghozatalakor, illetve akkor, amikor intézkedést hoz határozatainak be nem tartása vagy a bejelentési kötelezettség elmulasztása tárgyában, annak eldöntésére, hogy az állami támogatás összeegyeztethető‑e a belső piaccal. (
16
) E kizárólagos hatáskör többek között az EUMSZ 107. cikk hatékony és az Unió egész területén egységes alkalmazásának biztosítását célozza, teljes előrejelezhetőség és átláthatóság mellett. (
17
)
40.
Az EUMSZ 108. cikk szerinti, állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárás keretében meg kell különböztetni egyrészt a támogatások vizsgálatának az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében szabályozott előzetes szakaszát, amelynek egyetlen célja annak lehetővé tétele a Bizottság számára, hogy első véleményt formáljon a támogatás fennállásáról, illetve a belső piaccal való részleges vagy teljes összeegyeztethetőségéről, másrészt az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében előírt vizsgálati szakaszt, amelynek célja, hogy a Bizottság az ügy valamennyi körülményéről teljes körű információval rendelkezzen. Az e két szakaszt megkülönböztető fő jellemző az, hogy az előzetes szakasz során a Bizottság egyáltalán nem köteles felhívni az érintetteket észrevételeik megtételére a határozatának meghozatala előtt. (
18
) E rendszer felépítése tehát azon az elgondoláson alapul, hogy a Bizottság szervezeti egységeinek ne kelljen az erőforrásaikat súlyosan leterhelő eljárást lefolytatniuk akkor, ha egy állami intézkedés prima facie nem vet fel nehézségeket a minősítése vagy a belső piaccal való összeegyeztethetősége tekintetében, ami azt is megmagyarázza, hogy az előzetes szakaszt lezáró határozatokat főszabály szerint miért hozzák meg két hónapon belül. (
19
)
41.
E tekintetben a 2015/1589 rendelet 4. cikke (4) bekezdésének szövegéből és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy amikor a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése keretében végzett első vizsgálatot követően nem tudott megbizonyosodni afelől, hogy a kérdéses állami intézkedés vagy nem képez az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „támogatást”, vagy ha az támogatásnak minősül, akkor arról, hogy összeegyeztethető a Szerződéssel, illetve ha az említett eljárás nem tette számára lehetővé azt, hogy az érintett intézkedés összeegyeztethetőségének értékelése során felmerült nehézségeken túljusson, akkor köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében említett eljárást, „anélkül hogy e tekintetben mérlegelési jogköre lenne”. (
20
) Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás tehát akkor nélkülözhetetlen, ha a Bizottságnak komoly nehézséget okoz annak megállapítása, hogy valamely támogatás fennáll‑e vagy a belső piaccal összeegyeztethető‑e. Másként fogalmazva, a Bizottság ily módon valamely támogatás javára hozandó határozat elfogadásakor csak abban az esetben szorítkozhat az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti előzetes vizsgálati szakaszra, ha az első vizsgálat során megbizonyosodott arról, hogy e támogatás a belső piaccal összeegyeztethető. Amennyiben azonban ezen első vizsgálat során a Bizottság ezzel ellentétes következtetésre jut, vagy e vizsgálat nem tette számára lehetővé azt, hogy az e támogatás fennállásának vagy belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során felmerült valamennyi nehézségen túljusson, akkor a Bizottság köteles minden szükséges véleményt beszerezni, valamint e célból az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást megindítani. (
21
)
42.
Ugyanezen ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a „komoly nehézségek” fogalma objektív jellegű, (
22
) valamint hogy az ilyen nehézségek fennállásának bizonyítékát – amelyet mind az előzetes vizsgálatot követően hozott határozat elfogadásának körülményei között, mind pedig a határozat tartalmában keresni kell – egybevágó valószínűsítő körülmények együttese révén annak a félnek kell szolgáltatnia, aki e határozat megsemmisítését kéri. (
23
) Ily módon az előzetes vizsgálati eljárás során a Bizottság által lefolytatott vizsgálat elégtelen vagy hiányos volta arra utaló valószínűsítő körülménynek minősül, hogy ezen intézmény komoly nehézségekkel szembesült a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során, aminek a hivatalos vizsgálati eljárás megindításához kellett volna vezetnie. (
24
)
43.
Következésképpen, ha valamely érintett fél a Bizottság valamely állami támogatással szemben kifogást nem emelő határozatának megsemmisítését kéri, lényegében azt vitatja, hogy a Bizottság e határozatot anélkül fogadta el, hogy hivatalos vizsgálati eljárást indított volna, amivel megsértette eljárási jogait. Annak érdekében, hogy a megsemmisítés iránti kérelmének helyt lehessen adni, e fél bármely azt bizonyító jogalapra hivatkozhat, hogy a Bizottság rendelkezésére álló információknak és bizonyítékoknak az előzetes vizsgálati szakaszban történő értékelésének kétségeket kellett volna ébresztenie a szóban forgó intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatosan. Az ilyen érvelés azonban nem változtathatja meg a kereset tárgyát és annak elfogadhatóságának feltételeit sem. Éppen ellenkezőleg, az összeegyeztethetőséggel kapcsolatos kétségek fennállása pontosan az a bizonyíték, amelyet annak alátámasztására kell előterjeszteni, hogy a Bizottság köteles lett volna megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében, valamint a 2015/1589 tanácsi rendelet 6. cikkének (1) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárást. (
25
)
44.
Ebből következik, hogy a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésén alapuló, kifogást nem emelő határozat jogszerűsége attól függ, hogy a Bizottság rendelkezésére álló információknak és bizonyítékoknak a bejelentett intézkedés előzetes vizsgálati szakaszban történő értékelésének objektív módon kétségeket kellett volna‑e ébresztenie ezen intézkedés „támogatási” intézkedésnek minősítésével, illetve belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatosan, mivel az ilyen kétségek felmerülése esetén meg kell indítani a hivatalos vizsgálati eljárást, amelyben az említett rendelet 1. cikkének h) pontja szerinti „érintett felek” is részt vehetnek. (
26
)
45.
Ezenkívül az előzetes vizsgálati eljárás végén hozott olyan határozat jogszerűségét, mint amely a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében szerepel, az uniós bíróságnak nemcsak azon információk alapján kell értékelnie, amelyek a határozat elfogadásakor a Bizottság rendelkezésére álltak, hanem azon információk alapján is, amelyekkel a Bizottság „rendelkezhetett”, amelyek magukban foglalják azokat az információkat is, amelyek relevánsnak tűntek, és amelyek benyújtását a Bizottság, saját kérésére, elérhette volna a közigazgatási eljárás során. (
27
)
46.
A Bizottság ugyanis az állami támogatásokra vonatkozó szabályok gondos végrehajtása érdekében köteles a kifogásolt intézkedések vizsgálatára irányuló eljárást gondosan és pártatlanul lefolytatni annak érdekében, hogy a támogatás fennállását, és adott esetben összeegyeztethetetlenségét vagy jogellenességét megállapító végleges határozat elfogadása során a lehető legteljesebb körű és legmegbízhatóbb információk álljanak rendelkezésére a határozat elfogadásához. (
28
)
47.
E tekintetben a Tempus Energy ítéletben a Bíróság kimondta, hogy bár az állami támogatás fennállásának és jogszerűségének vizsgálata során szükséges lehet, hogy a Bizottság adott esetben túllépjen a tudomására hozott ténybeli és jogi elemek puszta vizsgálatán, ebből nem vezethető le, hogy a Bizottság feladata lenne, hogy saját kezdeményezésére és ilyen értelmű valószínűsítő körülmények hiányában felkutasson minden olyan információt, amely kapcsolatban lehet azzal az üggyel, amelyben eljár, még akkor sem, ha ezek az információk nyilvánosan hozzáférhetők. (
29
) Ily módon egy olyan potenciálisan releváns információ létezése, amelyről a Bizottságnak nem volt tudomása, és amelynek vonatkozásában – tekintettel a ténylegesen a birtokában lévő információkra – nem volt köteles vizsgálatot folytatni, nem bizonyíthatja olyan komoly nehézségek fennállását, amelyek ezen intézményt arra kötelezték volna, hogy megindítsa a hivatalos vizsgálati eljárást. (
30
)
48.
Az EUMSZ 296. cikk második bekezdése alapján a Bizottságot terhelő indokolási kötelezettséget illetően a Bíróság pontosította, hogy amikor az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján hozott, valamely támogatási intézkedéssel szemben kifogást nem emelő határozatról van szó, az ilyen határozatnak kizárólag azokat az indokokat kell tartalmaznia, amelyek miatt a Bizottság úgy ítéli meg, hogy nem állnak fenn komoly nehézségek az érintett támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelésével kapcsolatban, és hogy még e határozat tömör indokolását is elegendőnek kell tekinteni a EUMSZ 296. cikk második bekezdésében előírt indokolási kötelezettségre tekintettel, amennyiben világosan és egyértelműen feltünteti azokat az okokat, amelyek miatt a Bizottság úgy ítélte meg, hogy nem állnak fenn ilyen nehézségek, mivel ezen indokolás megalapozottságának kérdése idegen e követelménytől. (
31
)
49.
Végül hangsúlyozni kell, hogy bár a jelen indítvány 41–47. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatban kialakított elveket elsősorban a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében említett, kifogást nem emelő határozatokra tekintettel alakították ki, azok az e rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében említett olyan határozatokra is alkalmazandók, mint a vitatott határozat, amelyek megállapítják, hogy az intézkedés „nem valósít meg támogatást”. (
32
)
50.
E követelmények fényében kell megvizsgálni, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta-e a jogot, amikor a megtámadott ítéletben úgy ítélte meg, hogy a Bizottság az általa az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján végzett előzetes vizsgálatot követően nem oszlatta el a kezelt eszközökkel kapcsolatos kétségeket, vagyis egyrészt azt a kérdést, hogy a Lekarna Ljubljana o.p. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett kezelt eszközöket piaci feltételek mellett szerezték‑e meg, következésképpen ezen eszközök révén nem nyújtottak támogatásokat (első fellebbezési jogalap), másrészt pedig azt a kérdést, hogy az 1979. év folyamán a Lekarna Ljubljana o.p. részére kezelésbe adott és az 1997. év során a Lekarna Ljubljana részére átruházott eszközök, amennyiben azok állami támogatás jellegűek lehetnek, létező támogatásnak vagy új támogatásnak minősülnek‑e (második fellebbezési jogalap).
B.
Az első fellebbezési jogalapról
1. A felek érvei
51.
Az első jogalappal, amely a megtámadott ítélet Lekarna Ljubljana o.p. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett eszközökkel kapcsolatos elemzésre vonatkozó 48–50. pontjára vonatkozik, a Bizottság által támogatott Szlovén Köztársaság lényegében azt kifogásolja, hogy a Törvényszék tévesen határozta meg az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésével bevezetett előzetes vizsgálati szakaszban a Bizottságot terhelő kötelezettségek terjedelmét, mivel túl alacsony bizonyítási küszöböt fogadott el az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítását igazoló „komoly nehézségek” fennállásának meghatározását illetően.
52.
Közelebbről, a Törvényszék a megtámadott ítélet 49. pontjában tévesen állapította meg, hogy a kezelt eszközök jellegével és jogállásával kapcsolatos helyzet 1979 után „nem volt egyértelmű”. A Törvényszék azt is tévesen állapította meg ezen ítélet 50. pontjában, hogy a Bizottság nem oszlatta el az azzal kapcsolatos kétségeket, hogy a fent említett vállalkozások 1979 után a piaci feltételek szerint szerezték‑e meg az összes kezelt eszközüket, és hogy következésképpen ezen eszközök révén nem nyújtottak‑e állami támogatásokat e jogalanyoknak.
53.
E megfontolások alátámasztása érdekében a Szlovén Köztársaság első lépésben a PF által az előzetes vizsgálati eljárás során benyújtott és a Törvényszék által a megtámadott ítéletben elemzett hét dokumentumról és bizonyítékról foglal állást, lényegében arra hivatkozva, hogy e bizonyítékok egyike sem kelthet objektíve kétségeket a feltételezett állami támogatás fennállását illetően. Mivel ugyanis PF egyáltalán nem terjesztett elő olyan konkrét valószínűsítő körülményt vagy bizonyítékot, amelynek alapján objektíven gyanítani lehetett volna, hogy Ljubljana önkormányzata ingyenesen vagy a piaci feltételeknél kedvezőbb feltételek mellett adott át kezelt eszközöket a Lekarna Ljubljana részére, a Bizottság jogszerűen bízhatott a szlovén hatóságok által szolgáltatott biztosítékokban, amelyek szerint ezeket a kezelt eszközöket piaci feltételek mellett juttatták, és nem volt köteles saját kezdeményezésére olyan információkat keresni, amelyek esetlegesen relevánsak lehettek volna egy feltételezett állami támogatás megállapítása szempontjából.
54.
Második lépésben a Szlovén Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék – amint az a megtámadott ítélet 48. pontjából kitűnik – úgy ítélte meg, hogy nem PF feladata, hogy minden kétséget kizáróan bizonyítsa, hogy a Lekarna Ljubljana kezelt eszközei állami támogatást képező eszközök, hanem éppen ellenkezőleg, a Bizottság feladata, hogy alaposabb vizsgálatot végezzen, ha „bizonytalansággal” szembesül. Ily módon eljárva a Törvényszék téves jogi mércét alkalmazott a „komoly nehézségekre”, mivel nem megfelelő és nyilvánvalóan túl alacsony bizonyítási küszöbértéket állapított meg PF számára a kétség fennállásának bizonyítása céljából, anélkül hogy ennek során figyelembe vette volna azt a mérlegelési mozgásteret, amellyel a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítása tekintetében rendelkezik. Ez a megközelítés tehát, amely egyébiránt ellentétes a Bíróság által a Tempus Energy ítéletben megállapított mércével, megszüntette az előzetes szakasz és a hivatalos vizsgálati eljárás közötti mindennemű különbségtételt, és arra kötelezte a Bizottságot, hogy ez utóbbi eljárást minden olyan esetben lefolytassa, amikor valamelyik fél az első szakaszban az állítólagos állami támogatással kapcsolatos aggályait fejezi ki, még akkor is, ha e fél a legcsekélyebb elfogadható bizonyítékot sem terjesztette elő állításai alátámasztására.
55.
PF azt állítja, hogy az első jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
2. Értékelés
56.
Mint az kitűnik a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, az olyan határozat jogszerűsége, amely az előzetes vizsgálatot követően megállapítja, hogy valamely intézkedés nem minősül támogatásnak, attól függ, hogy az előzetes vizsgálati szakasz során a Bizottság rendelkezésére álló információk és bizonyítékok értékelésének objektív módon kétségeket kellett volna‑e ébresztenie e minősítést illetően, ami hivatalos vizsgálati eljárás megindításához vezetett volna. (
33
)
57.
A jogszerűség ilyen felülvizsgálatának elvégzése érdekében, és mivel a megtámadott ítélet 48–50. pontjának tartalma, amelyre az első jogalap kifejezetten hivatkozik, a megtámadott ítélet előző pontjaiban elvégzett elemzést tükrözi, véleményem szerint érdemes felidézni a Törvényszék által ezen ítélet 40–50. pontjában a Lekarna Ljubljana o.p. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett kezelt eszközöket illetően követett érvelést. (
34
)
58.
E tekintetben Törvényszék első lépésben megállapította, hogy a Bizottság azon következtetése, amely szerint ezen eszközök nem minősülnek állami támogatásnak, a szlovén hatóságok azon állításán alapult, amely szerint az említett eszközök mindegyikét állami támogatás nélkül a magánpiacon szerezték meg. Mindazonáltal e következtetés levonása érdekében a Bizottság pusztán a szlovén hatóságok által erre vonatkozóan tett biztosítékokra hivatkozott, noha semmilyen konkrét bizonyítékot nem terjesztettek elő ezen állítás alátámasztására. (
35
)
59.
Második lépésben, annak meghatározása érdekében, hogy az 1979 után kezelt eszközökre tekintettel nyújtottak‑e állami támogatásokat, a Törvényszék megvizsgálta a PF által benyújtott, azon „komoly nehézségek” fennállásának bizonyítására irányuló különböző dokumentumokat, amelyekkel a Bizottság szembesült. Először is, a Törvényszék állást foglalt a Lekarna Ljubljana 2012. évi éves jelentésének kivonatával kapcsolatban, amely két különleges jogállással rendelkező ingatlant említ, amelyeket Ljubljana önkormányzata kezelési célból átruházott ez utóbbira (a továbbiakban: a szóban forgó két ingatlan), anélkül hogy pontosították volna ezen átruházás feltételeit. (
36
) Ezt követően, miután megállapította, hogy a Lekarna Ljubljana megfelel a kedvezményezetteknek az állam és a helyi önkormányzatok fizikai eszközeiről szóló szlovén törvény 24. cikkében előírt kategóriájának, amely cikk szerint az állam és a helyi önkormányzatok ingyenesen fizikai eszközöket szolgáltathatnak a közvállalkozásoktól eltérő közjogi jogalanyoknak, amennyiben ez közérdek, a Törvényszék lényegében azt állapította meg, hogy nem zárható ki, hogy a fizikai eszközök átruházásának ilyen típusa az „állami támogatás” fogalma alá tartozik. (
37
) Végül a Törvényszék a Lekarna Ljubljana és Ljubljana önkormányzata 2010. évi államháztartási számláinak PF által benyújtott különböző kivonatait elemezte. E kivonatok rámutattak bizonyos ellentmondásokra az önkormányzatnak a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök értékére vonatkozó adatai és az utóbbi államháztartási számláiból származó adatok között. E tekintetben a Törvényszék megállapította, hogy „nem lehet pusztán ezen államháztartási számlák alapján megállapítani, hogy a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök körében mi felel meg azoknak az ingatlaneszközöknek, amelyeket Ljubljana önkormányzata ingyenesen vagy kedvezményes feltételek mellett bocsátott a rendelkezésére, a Lekarna Ljubljana által piaci feltételek mellett megszerzett ingatlanvagyonnak, illetve a pénzügyi vagy monetáris eszközöknek”, és hogy „nem [PF]‑nek] kellett minden kétséget kizáróan bizonyítania, hogy a Lekarna Ljubljana kezelt eszközei között állami támogatásnak megfelelő eszközök szerepelnek, hanem a Bizottságnak kellett, ha e tekintetben bizonytalan helyzetben volt, alaposabb vizsgálatot folytatnia”. (
38
)
60.
A fentiekre tekintettel a Törvényszék lényegében arra a következtetésre jutott, hogy az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján lefolytatott előzetes vizsgálatot követően a Bizottság nem oszlatta el az azzal kapcsolatban fennálló kétségeket, hogy a Lekarna Ljubljana o.p. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett kezelt eszközöket piaci feltételek mellett szerezték‑e meg, és hogy következésképpen nem nyújtottak‑e állami támogatást e jogalanyoknak ezen eszközök révén. (
39
) Álláspontja szerint a Bizottság nem tett eleget a rá háruló bizonyítási tehernek, mivel a PF által a közigazgatási eljárás során kiemelt egyes, a jelen indítvány 58–59. pontjában említettekhez hasonló elemek „kevéssé egyértelmű” helyzetet tükröznek a kezelt eszközök jellegét és státuszát illetően. A Törvényszék hozzátette, hogy egy ilyen helyzetben a Bizottság feladata lett volna, hogy további vizsgálatot végezzen annak – az EUM‑Szerződés és a 2015/1589 rendelet alapján rendelkezésére álló kiterjedt jogkörök révén történő – meghatározása érdekében, hogy a Lekarna Ljubljana kezelt eszközei között szerepeltek‑e állami támogatásnak minősülő eszközök. E tekintetben nem lehetett úgy tekinteni, hogy a bizonyítási teher PF‑re hárult volna, aki számára sokkal nehezebb lehet megszerezni az e tekintetben releváns információkat azoktól a hatóságoktól, amelyek állami támogatást nyújthattak. (
40
)
61.
Ezen elemzés alapján kell megvizsgálni a Szlovén Köztársaság és a Bizottság által felhozott különböző kifogásokat.
62.
Először is emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint, amint a Törvényszék megállapította vagy értékelte a tényállást, az EUMSZ 256. cikk értelmében a Bíróság csak a tények jogi minősítésének és az abból a Törvényszék által levont jogi következtetéseknek a felülvizsgálatára rendelkezik hatáskörrel. A tények értékelése tehát, a Törvényszék előtt bemutatott bizonyítékok elferdítésének esetét kivéve, nem minősül a Bíróság felülvizsgálatának hatálya alá tartozó jogkérdésnek a fellebbezés keretében. (
41
) A jelen ügyben, függetlenül attól a kérdéstől, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 50. pontjában tévesen állapította‑e meg, hogy a Bizottság nem oszlatta el az azzal kapcsolatos kétségeket, hogy az 1979 utáni kezelt eszközök állami támogatásnak minősülnek‑e, a PF által a közigazgatási eljárás keretében szolgáltatott és a Törvényszék által a megtámadott ítéletben vizsgált bizonyítékok értékének vitatására irányuló kifogásokat mint elfogadhatatlanokat el kell utasítani, mivel azok valójában e tények újbóli értékelésére irányulnak, ami nem tartozik a Bíróság hatáskörébe. Egyébiránt a tárgyaláson a Szlovén Köztársaság és a Bizottság kijelentette, hogy nem kérdőjelezik meg a Törvényszék által megállapított tényállás valószerűségét arra hivatkozva, hogy a Törvényszék elferdítette volna a bizonyítékokat. Következésképpen nem kell megvizsgálni a Szlovén Köztársaság és a Bizottság által felhozott, a különböző bizonyítékokra vonatkozó konkrét ténybeli érveket.
63.
Másodszor, amint azt a Szlovén Köztársaság és a Bizottság a tárgyaláson szintén megerősítette, mind a Szlovén Köztársaság, mind pedig a Bizottság a fent említett tények olyan valószínűsítő körülményekként való jogi minősítését vitatja, amelyek alkalmasak a szóban forgó intézkedés fennállásával vagy a belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos kétségek fennállásának alátámasztására. Márpedig a jogi minősítést érintő ezen állítólagos hiba feltételezi a PF‑re háruló bizonyítási teher küszöbértékének meghatározása során elkövetett hiba fennállását, amikor PF a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását igazoló „komoly nehézségek” fennállására hivatkozik.
64.
E tekintetben az „alkalmazandó szabályok és elvek” (
42
) meghatározása keretében a Törvényszék a megtámadott ítélet 35. és 36. pontjában teljes mértékben a jelen indítvány 41–47. pontjában hivatkozott állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően hivatkozott az alkalmazandó jogi követelményre. Közelebbről, a megtámadott ítélet 35. pontjában a Törvényszék helyesen emlékeztet arra, hogy „amikor a Bizottság a támogatási intézkedéseket az EUMSZ 107. cikk alapján vizsgálja annak megállapítása érdekében, hogy azok összeegyeztethetők‑e a belső piaccal, köteles megindítani a [hivatalos vizsgálati eljárást], amennyiben az előzetes vizsgálati szakaszt követően nem tudott eloszlatni minden olyan nehézséget, amely megakadályozta az ezen intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítását”, valamint hogy „[u]gyanezeket az elveket kell alkalmazni, amikor a Bizottságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban is, hogy a vizsgált intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében támogatásnak minősül‑e”. Ugyanígy, a megtámadott ítélet 36. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy „amikor a Bizottság valamely intézkedést az EUMSZ 107. cikk és az EUMSZ 108. cikk alapján vizsgál, és előzetes vizsgálatot követően […] folyamatos nehézségekkel vagy kételyekkel, azaz komoly nehézségekkel szembesül akár ezen intézkedés állami támogatásnak minősítését, akár létező támogatásnak vagy új támogatásnak minősítését, illetve, amennyiben úgy ítéli meg, hogy új támogatásról van szó, a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást”.
65.
Ebből következik, hogy nem kifogásolható a Törvényszékkel szemben, hogy nyilvánvalóan túl alacsony küszöböt alkalmazott volna azon bizonyítási követelményekhez képest, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy fennálljon a hivatalos vizsgálati eljárás megindításának kötelezettsége.
66.
Harmadszor, jóllehet a bizonyítási küszöb jól meghatározottnak tűnik, azzal, hogy fennáll a tényállás újbóli értékelésének kockázata, felmerül e küszöbnek a Törvényszék általi esetlegesen téves alkalmazásának kérdése, tekintettel különösen a megtámadott ítélet 48., 49. és 50. pontjára, amelyekre a fellebbezés kifejezetten hivatkozik. Emlékeztetőül, a megtámadott ítélet 49. pontjában a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy „miközben a [vitatott] határozat az 1979 után […] megszerzett kezelt eszközök vonatkozásában a szlovén hatóságok azon állításának megemlítésére szorítkozott, amely szerint valamennyit piaci feltételek mellett szerezték meg, a felperes által a közigazgatási eljárás során előterjesztett […] bizonyítékok a Lekarna Ljubljana kezelt eszközeinek jellegét és státuszát illetően kevéssé egyértelmű helyzetet mutatnak” (kiemelés tőlem). A Bizottság arra hivatkozik, hogy a szlovén hatóságok részéről tett ilyen állításnak a tagállamok lojális együttműködési kötelezettségére tekintettel elegendőnek kellett volna lennie a feltételezett állami támogatás fennállásával kapcsolatos bármilyen bizonytalanság eloszlatásához.
67.
Márpedig egyrészt, bár kétségtelen, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése értelmében a tagállamok kötelesek a Bizottsággal együttműködni, és minden olyan szükséges információt megadni, amely lehetővé teszi a Bizottság számára a 2015/1589 rendelet (
43
) szerinti feladatainak ellátását, ez önmagában nem zárja ki azon „komoly nehézségek” vagy „kétségek” fennállását, amelyekkel a Bizottság az előzetes vizsgálatot követően esetlegesen szembesülhetett. Ugyanis ellentétes lenne a Bizottság előtti panasztételi eljárás szellemével és hatékonyságával, ha a „kétségeket” automatikusan el lehetne oszlatni kizárólag a nemzeti hatóságok állításai alapján. Ha elfogadnánk, hogy a valamely támogatási intézkedés fennállásával vagy összeegyeztethetőségével kapcsolatos kételyek kizárólag a nemzeti hatóságok állításai alapján ilyen könnyen eloszlathatók, az nemcsak az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti előzetes eljárást fosztaná meg a létjogosultságától, hanem veszélyeztetné az állami támogatások ellenőrzési mechanizmusát és a Bizottságra ruházott szerepet is. Így az EUMSZ 108. cikk alapján indított eljárás befejezéséhez elegendő lenne, ha valamely tagállam elutasítaná a panaszos által előadott állításokat, anélkül hogy ezzel kapcsolatban bizonyítékokat szolgáltatna. Egyébiránt a jelen ügyben, amint az a jelen indítvány 58–60. pontjából kitűnik, a Törvényszék csak a PF által a közigazgatási eljárás során kiemelt különböző körülmények alapos elemzését követően vélte úgy, hogy az ezen eszközök jellegére és státuszára vonatkozó helyzet „kevésbé egyértelmű”.
68.
Másrészt, úgy vélem, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 49. pontjában helyesen állapította meg, hogy a Bizottság „maga nem tisztázta dokumentumok alapján a kérdést, és nem kifogásolhatja, hogy [PF] ezt elmulasztotta”, és hogy „a panaszos számára ugyanis sokkal nehezebb lehet megszerezni a releváns információkat azoktól a hatóságoktól, amelyek állami támogatást nyújthattak […], mint az e tekintetben közvetlenül az EUM‑Szerződésből, illetve a 2015/1589 rendeletből eredő kiterjedt jogkörökkel rendelkező Bizottság számára”. Egyfelől ugyanis a panaszosoknak általában korlátozott hozzáférésük van a releváns – akár nyilvános, akár magánjellegű – információkhoz, amely nem teszi lehetővé részletes információk szolgáltatását annak érdekében, hogy a Bizottság kellően teljes és megbízható adatok alapján hozhasson határozatot. A bizonyítékokhoz való hozzáférés e nehézsége még inkább figyelemreméltó egy olyan, a szóban forgóhoz hasonló ügy összefüggésében, amelynek eredete az 1970‑es évekre nyúlik vissza, és amelyet az irányított gazdaságról a szabad gazdaságra való áttérés, valamint a köz‑ és magángyógyszertárak közötti verseny jellemez (ami még nehezebbé teszi PF számára a Lekarna Ljubljana releváns információihoz való hozzáférést). Másfelől hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság nagyszámú hatáskörrel rendelkezik, amely lehetővé teszi számára, hogy további információkat kérjen a tagállamoktól, amelyek főszabály szerint kedvezőbb helyzetben vannak, mint a panaszosok az esetleges kétségek eloszlatására. (
44
) Egyébiránt a Bizottság köteles az előzetes vizsgálati eljárást gondosan és pártatlanul lefolytatni annak érdekében, hogy a támogatás fennállását és összeegyeztethetetlenségét vagy jogellenességét megállapító végleges határozat elfogadása során a lehető legteljesebb körű és legmegbízhatóbb információk álljanak rendelkezésére. (
45
) Ebben az értelemben számomra nem tűnik túlzónak vagy észszerűtlennek úgy tekinteni, hogy ilyen esetben a Bizottságnak meg kell indítania a hivatalos vizsgálati eljárást, mivel a kontradiktórius vizsgálat megindítása lehetővé teszi, hogy a határozathozatalt megelőzően tájékozottabb legyen.
69.
Harmadrészt, és mivel ez az értékelés a Törvényszék feladata, a teljesség kedvéért megjegyzem, hogy mivel az olyan nehézségek fennállása, amelyeknek „objektíven” kétségeket kell ébreszteniük valamely intézkedés „támogatásnak” minősítését illetően, hivatalos vizsgálati eljárás megindításának kötelezettségét vonja maga után, meg kell állapítani egyfelől, hogy egy olyan sajátos rendszer, mint a szlovén rendszer, amely lehetővé teszi a köz‑ és magángyógyszertárak közötti versenyviszonyt, véleményem szerint önmagában és „objektíven” felveti az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal való összeegyeztethetőség nyilvánvaló kérdéseit. Másfelől az a körülmény, hogy nem eszközök átruházása valósult meg, hanem – mint arra a Szlovén Köztársaság hivatkozik – a ljubljanai önkormányzattól származó „kezelt eszközök” átadása, ismét csak „objektíven” nem zárja ki önmagában az állami támogatásnak minősülő előny olyan nyújtásának lehetőségét, amelyet alaposabban kellett volna vizsgálni.
70.
A fentiekre tekintettel úgy vélem, hogy az első fellebbezési jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
C.
A második fellebbezési jogalapról
1. A felek érvei
71.
A második fellebbezési jogalappal, amely a megtámadott ítélet 51–55. pontjára utal, és amely a kezelt eszközöknek az 1979. év folyamán történt juttatására vonatkozik, a Szlovén Köztársaság lényegében azt kifogásolja, hogy a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a Bizottság „komoly nehézségekkel” szembesült azon kérdést illetően, hogy ezen intézkedés, amennyiben állami támogatásnak minősíthető, a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának értelmében vett „létező” támogatásnak minősül‑e, vagy ha időközben a 794/2004 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében „módosították”, úgy azt a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett „új támogatásnak” kell‑e minősíteni.
72.
A Szlovén Köztársaság szerint ugyanis a Törvényszék a megtámadott ítélet 55. és 56. pontjában tévesen állapította meg, hogy az említett intézkedéssel kapcsolatban komoly nehézségek állnak fenn, noha a vitatott határozat (39) preambulumbekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy a Bizottság egyértelműen úgy határozott, hogy az a kezelt eszközök juttatására irányuló intézkedés, amelyet az 1979. év folyamán a Lekarna Ljubljana o.p. a létrehozásakor annak javára eszközöltek, „amennyiben állami támogatásnak minősülhet, legfeljebb létező támogatásnak tekinthető”.
73.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 54. pontjában azt is tévesen állapította meg, hogy a „kiindulási” helyzet, vagyis az 1994. december 10‑én fennálló helyzet (
46
) bizonytalan volt, mivel a vitatott határozat egyáltalán nem tartalmazott olyan információt, amely alkalmas lenne annak tisztázására, hogy ebben az időpontban magángyógyszertárak már kaptak‑e önkormányzati koncessziót, vagy hogy a Lekarna Ljubljana o.p. még monopolhelyzetben volt‑e tevékenységi területén. (
47
)
74.
Ezenkívül a Törvényszék a megtámadott ítélet 51–54. pontjában tévesen állapította meg, hogy a Lekarna Ljubljana és a Lekarna Ljubljana o.p. eltérő feltételek mellett működtek, holott az 1994. december 10. előtt bekövetkezett jogi és jogszabályi változásokra tekintettel ez utóbbi valójában ugyanazon feltételek mellett járt el, mint a jogutódja. (
48
)
75.
Végül a Szlovén Köztársaság ennek keretében a PF által a közigazgatási eljárás során felhozott különböző kifogások megcáfolására törekszik, különösen azokéra, amelyek egyrészt azon alapulnak, hogy a Bizottság nem oszlatta el az azzal kapcsolatos kételyeket, hogy a szóban forgó intézkedést 2004. május 1‑jét, azaz a Szlovén Köztársaság Európai Unióhoz való csatlakozását követően módosították‑e, másrészt pedig azon, hogy a Bizottság nem vizsgálta meg ezen intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét. E kifogások közül az elsőt illetően a Szlovén Köztársaság lényegében úgy érvel, hogy mivel helytelen a Törvényszék által a megtámadott ítélet 54. pontjában tett azon megállapítás, amely szerint a Lekarna Ljubljana jelentős eltéréseket mutatott azon jogalanyhoz képest, amelynek az 1997. év folyamán a jogutódja lett, úgy a PF által felhozott e kifogás megalapozatlan. A második kifogást illetően a Szlovén Köztársaság úgy véli, hogy az jogilag irreleváns, mivel a támogatási intézkedés összeegyeztethetőségét az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése alapján csak a támogatási programok esetében lehet megkövetelni, míg a jelen ügyben szereplő intézkedés egyedi támogatás. Márpedig a Törvényszék ezen érvnek helyt adott, mivel semmilyen indokot nem jelölt meg annak elutasítása céljából.
76.
A fenti megfontolásokra tekintettel a Szlovén Köztársaság megállapítja, hogy a Bizottság nem volt köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást. Az előzetes vizsgálati szakasz során rendelkezésére álló adatokra tekintettel ugyanis a Bizottságnak semmilyen anyagi vagy jogi alapja nem volt a komoly nehézségek fennállásának megállapításához. Egyébiránt, ellentétben azzal, amit a Törvényszék a megtámadott ítéletben állított, e határozatot megfelelően indokolták.
77.
PF azt indítványozza, hogy e jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
2. Értékelés
78.
A Szlovén Köztársaság által a második jogalap keretében előadott különböző kifogások technikai és sajátos jellegére tekintettel azok vizsgálatához szükséges a Törvényszék által a megtámadott ítélet 51–55. pontjában kifejtett érvelés felidézése.
79.
Mindjárt az elején emlékeztetni kell arra, hogy az állami támogatásokra vonatkozó ellenőrzési rendszer keretében az eljárás eltérő aszerint, hogy létező vagy új támogatásokról van‑e szó. Jóllehet a létező támogatások az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésének megfelelően szabályszerűen végrehajthatók, amennyiben a Bizottság nem állapította meg azok összeegyeztethetetlenségét, az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy a Bizottságot a szükséges időben tájékoztatni kell minden új támogatás nyújtására vagy létező támogatás módosítására irányuló tervezett intézkedésről, és hogy azok nem hajthatók végre, amíg az eljárásban végleges határozatot nem hoznak. Bejelentési kötelezettség alá tartozó új támogatásoknak kell tekinteni az EUM‑Szerződés hatálybalépését követően hozott olyan intézkedéseket, amelyek támogatások nyújtására vagy módosítására irányulnak, azzal a pontosítással, hogy e módosítások vonatkozhatnak akár létező támogatásokra, akár a Bizottságnak bejelentett eredeti tervekre. (
49
)
80.
E tekintetben az „új támogatásnak” a fogalmát a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja „olyan támogatás[ként], azaz támogatási program[ként] és egyedi támogatás[ként]” határozza meg, „amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is”. A 794/2004 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének első mondata ezzel összefüggésben úgy rendelkezik, hogy „létező támogatás módosítása alatt – a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosítások kivételével – minden olyan változtatás értendő, amely nem befolyásolhatja a támogatási intézkedésnek a [belső] piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését [helyesen: módosítása alatt bármilyen változtatás értendő, kivéve a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosításokat, amelyek nem befolyásolhatják a támogatási intézkedés {belső} piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését]”. A Bíróság kimondta, hogy valamely módosítás nem minősíthető az e rendelkezés értelmében vett „tisztán formai vagy adminisztratív jellegűnek”, amennyiben befolyásolhatja a támogatási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését. (
50
)
81.
E tekintetben a Törvényszék elemzésének kiindulópontja a vitatott határozat. Így a Törvényszék a megtámadott ítélet 52. pontjában emlékeztet arra, hogy annak magyarázata érdekében, hogy az az 1979. év folyamán juttatott és az 1997. év során a Lekarna Ljubljana részére átruházott kezelt eszközök – amennyiben állami támogatás jellegűek lehettek – létező támogatásoknak minősültek, a Bizottság a vitatott határozat (39) preambulumbekezdésében annak kijelentésére szorítkozott, hogy a Lekarna Ljubljana o.p. és a Lekarna Ljubljana közötti 1997‑es jogutódlás pusztán adminisztratív jellegű volt, és hogy a jogi háttér, valamint az eszközök használata és használatának feltételei azóta nem változtak, így az 1997. év folyamán hatályban lévő létező támogatást nem módosították, és az továbbra is létező támogatás maradt.
82.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 53. pontjában megállapítja, hogy a csatlakozási okmány IV. melléklete 3. pontja (1) bekezdése a) pontja rendelkezéseinek megfelelően Szlovéniában 1994. december 10. előtt hatályba léptetett és e tagállam csatlakozásának időpontját, azaz 2004. május 1‑jét követően is alkalmazandó egyedi támogatásokat a csatlakozáskor létező támogatásoknak kell tekinteni. A jelen ügyben a Törvényszék tehát úgy ítélte meg, hogy a Szlovéniában 1994. december 10. előtt végrehajtott támogatást 2004. május 1‑jén létező támogatásnak kell tekinteni, amennyiben azt e két időpont között nem módosították, aminek hiányában azt e második időponttól kezdve „új támogatásnak” kell tekinteni. Egyébiránt e támogatás 2004. május 1‑jét követő módosítása is új támogatásnak minősülne. Következésképpen ahhoz, hogy az 1979. év folyamán a Lekarna Ljubljana o.p. részére juttatott, majd az 1997. év során a Lekarna Ljubljana részére átruházott kezelt eszközök „létező támogatásnak” minősüljenek, ezen esetleges támogatások semmilyen módosítására nem kerülhet sor 1994. december 10. és a vitatott határozat elfogadásának időpontja között. Ez az elemzési keret, amelyet végeredményben nem is vitattak, jogilag megalapozott.
83.
Ebben az összefüggésben a megtámadott ítélet 54. és 55. pontjában a Törvényszék tehát helyesen vizsgálta meg, hogy a PF által előadott különböző elemek alkalmasak voltak‑e annak bizonyítására, hogy a „létező támogatás” jelleg 1994. december 10. után „módosításra” került, ami e támogatást „új támogatássá” alakította át.
84.
E tekintetben a Törvényszék mindenekelőtt úgy ítélte meg, hogy 1994. december 10‑én a szabályozási környezet „bizonytalan” volt, mivel a vitatott határozatban szereplő egyetlen információ sem tette lehetővé annak megállapítását, hogy ebben az időpontban magángyógyszertárak már kaptak‑e önkormányzati koncessziót, vagy hogy a Lekarna Ljubljana o.p. még monopolhelyzetben volt‑e tevékenységi területén. Ezt követően a PF által szolgáltatott, nem cáfolt adatok alapján a Törvényszék megállapította, hogy az 1997. év folyamán, amikor a Lekarna Ljubljana a Lekarna Ljubljana o.p. jogutódja lett, a piacon verseny állt fenn, és hogy ez jelentős változásokat eredményezett az új jogalany számára, mint például: tulajdonszerzési képesség; legalább 2007‑től nyereségszerzési célra törekvés; tevékenységének kiterjesztése Ljubljana település területén kívülre. A szóban forgó tevékenység jogi és gazdasági környezetének alakulásával kapcsolatos azon alaposabb vizsgálat hiányában, amelyet a Bizottságnak az ellenőrzési kötelezettségei címén saját kezdeményezésére kell elvégeznie, a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy ezek az elemek „kizárják az arra vonatkozó bizonyosságot, hogy a szóban forgó esetleges támogatás 1994. december 10. óta nem módosult”. E következtetést nem kérdőjelezi meg a Bizottság azon állítása, amely szerint az 1997. év folyamán bekövetkezett jogutódlás tisztán adminisztratív jellegű volt, a jogi háttér, valamint a szóban forgó eszközök használatának feltételei pedig nem változtak, ami „legalábbis nem kellően alátámasztott e tekintetben”. Így a Törvényszék a megtámadott ítélet 55. pontjában megállapította, hogy a Bizottság nem oszlatta el az azzal kapcsolatos kétségeket, hogy a szóban forgó eszközök juttatása, amennyiben azokat állami támogatásnak minősítik, létező támogatásnak vagy új támogatásnak minősül‑e.
85.
Ezen elemzés alapján először is megjegyzem, hogy a jelen indítvány 62. pontjában hivatkozottakkal azonos okokból a második jogalap keretében előadott érveket, amelyek valójában a Törvényszék ténybeli értékelésének megkérdőjelezésére irányulnak, mint elfogadhatatlanokat el kell utasítani.
86.
Másodszor, az első fellebbezési jogalap keretében levont következtetésemhez hasonlóan megjegyzem, hogy nem állapítottak meg semmilyen hibát a komoly nehézségek fennállásának bizonyítását lehetővé tevő jogi követelmény meghatározásában, mivel a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 35. és 36. pontjában tett, a jelen indítvány 64. pontjában megvizsgált előzetes észrevételei ugyanúgy érvényesek és relevánsak a második fellebbezési jogalap elemzése szempontjából. Egyébiránt a Törvényszék ugyanezen pontokban hivatkozik a megtámadott ítélet 54. pontjára, amikor úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó tevékenység jogi és gazdasági környezetének alakulását illetően alaposabb vizsgálatra volt szükség.
87.
Harmadszor, ami a tények jogi minősítésére és annak kockázatára vonatkozó körülhatároltabb kifogásokat illeti, azzal, hogy fennáll annak kockázata, hogy új értékelést kell végezni, számomra észszerűnek tűnik – figyelemmel a jogi és gazdasági környezet Törvényszék által a megtámadott ítélet 54. pontjában azonosított bizonytalanságainak jellegére és jelentőségére –, hogy e bizonytalanságoknak objektíve kétségeket kellett volna ébreszteniük a szóban forgó támogatás létező támogatásnak minősítésével kapcsolatban, és hivatalos vizsgálati eljárás megindításához kellett volna vezetniük. A jelen indítvány 80. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében ugyanis az ilyen bizonytalanságok olyan elemekre vonatkoztak, amelyek „befolyásolhatják az intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését”.
88.
Következésképpen úgy vélem, hogy a második fellebbezési jogalapot mint megalapozatlant szintén el kell utasítani.
VII. Végkövetkeztetés
89.
A fenti megfontolásokra tekintettel, és amennyiben a jelen indítvány az első két fellebbezési jogalapra vonatkozik, azt javaslom, hogy a Bíróság e fellebbezési jogalapokat mint megalapozatlanokat utasítsa el.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	Az [EUMSZ] 108. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.).
(
3
)	Lásd többek között: 2021. április 29-i Achemos Grupė és Achema kontra Bizottság ítélet (C‑847/19 P, a továbbiakban: Achemos Grupė ítélet, EU:C:2021:343, 44. pont); 2021. szeptember 2-i Bizottság kontra Tomkins Energy és Tempus Energy Technology ítélet (C‑57/19 P, a továbbiakban: Tempus Energy ítélet, EU:C:2021:663); 2021. október 6-i Scandlines Danmark és Scandlines Deutschland kontra Bizottság ítélet (C‑174/19 P és C‑175/19 P, a továbbiakban: Scandlines ítélet, EU:C:2021:801), 2022. november 17‑i Irish Wind Farmers’ Association és társai kontra Bizottság ítélet (C‑578/21 P, a továbbiakban: Irish Wind Farmers’ Association ítélet, EU:C:2022:898); 2023. szeptember 14‑i Bizottság és IGG kontra Dansk Erhverv ítélet (C‑508/21 P és C‑509/21 P, a továbbiakban: IGG kontra Dansk Erhverv ítélet, EU:C:2023:669), 2023. november 23‑i Ryanair kontra Bizottság ítélet (C‑209/21 P, a továbbiakban: Ryanair ítélet, EU:C:2023:905); 2024. január 11‑i Wizz Air Hungary kontra Bizottság ítélet (C‑440/22 P, a továbbiakban: Wizz Air ítélet, EU:C:2024:26).
(
4
)	HL 2003, L 236., 17. o.
(
5
)	HL 2003, L 236., 33. o.
(
6
)	A 2015. november 27‑i (EU) 2015/2282 bizottsági rendelettel (HL 2015. L 325., 1. o.) módosított, [az EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló (EU) 2015/1589 rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. április 21‑i bizottsági rendelet (HL 2004. L 140., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 4. kötet, 3. o.; helyesbítés: HL 2011. L 114. 7. o.).
(
7
)	Megtámadott ítélet, 18–20. pont.
(
8
)	Megtámadott ítélet, 57. pont.
(
9
)	Megtámadott ítélet, 17. pont.
(
10
)	Megtámadott ítélet, 22. pont.
(
11
)	Lásd a megtámadott ítélet 51–57. pontját, illetőleg 40–50. pontját. Az 1979. év folyamán kezelt eszközök és 1979. év után kezelt eszközök Törvényszék általi elemzéséhez lásd a jelen indítvány 58–60. és 81–84. pontját.
(
12
)	Megtámadott ítélet, 55. pont.
(
13
)	Megtámadott ítélet, 50. pont.
(
14
)	Megtámadott ítélet, 56. pont.
(
15
)	Lásd: 2020. november 24‑iViasat Broadcasting UK ítélet (C‑445/19, EU:C:2020:952, 17. pont).
(
16
)	A 2015/1589 rendelet (2) preambulumbekezdése.
(
17
)	A 2015/1589 rendelet (3) preambulumbekezdése.
(
18
)	Lásd a 2015/1589 rendelet 6. cikkét. Lásd továbbá: 1984. március 20-iNémetország kontra Bizottság ítélet (84/82, EU:C:1984:117, 11. és 13. pont); 1998. április 2-iBizottság kontra Sytraval és Brink’s France ítélet (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 33–42. pont); 2001. május 3-iPortugália kontra Bizottság ítélet (C‑204/97, EU:C:2001:233, 27–35. pont); 2015. szeptember 17-iMory és társai kontra Bizottság ítélet (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, 94. pont); 2022. január 20-i Deutsche Lufthansa kontra Bizottság ítélet (C 594/19 P, EU:C:2022:40, 33. pont).
(
19
)	Lásd a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (5) bekezdését.
(
20
)	Lásd: 2008. december 22‑iBritish Aggregates kontra Bizottság ítélet (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 113. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
21
)	Lásd: 1984. március 20‑iNémetország kontra Bizottság ítélet (84/82, EU:C:1984:117, 13. pont); Irish Wind Farmers’ Association ítélet (53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); IGG kontra Dansk Erhverv ítélet (69. pont).
(
22
)	A „komoly nehézségek” és a „kétségek” fogalmával kapcsolatban lásd: Tanchev főtanácsnok Bizottság kontra Tempus Energy és Tempus Energy Technology ügyre vonatkozó indítványa (C‑57/19 P, EU:C:2021:451, 73. pont), ahol megállapítja, hogy e két kifejezést a Bíróság ítélkezési gyakorlatában egymással felcserélhető módon használják.
(
23
)	Lásd: 2016. december 21‑i Club Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet (C‑131/15 P, a továbbiakban: Club Hotel Loutraki ítélet, EU:C:2016:989, 31. pont); Tempus Energy ítélet (40. pont), Irish Wind Farmers’ Association ítélet (54. pont), IGG kontra Dansk Erhverv ítélet (70. pont), Ryanair ítélet (109. pont); Wizz Air ítélet (95. pont).
(
24
)	Lásd: 2016. október 12‑iLand Hessen kontra Pollmeier Massivholz ítélet (C‑242/15 P, EU:C:2016:765, 38. pont); Achemos Grupė ítélet (44. pont); Tempus Energy ítélet (41. pont); Ryanair ítélet (110. pont); Wizz Air ítélet (96. pont).
(
25
)	Lásd: 2011. május 24‑iBizottság kontra Kronoply és Kronotex ítélet (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 59. pont); Ryanair ítélet (108. pont); Wizz Air ítélet (94. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
26
)	Lásd ebben az értelemben: Club Hotel Loutraki ítélet (32. és 33. pont), Irish Wind Farmers’ Association ítélet (55. pont); IGG kontra Dansk Erhverv ítélet (71. pont).
(
27
)	Lásd: 1986. július 10‑iBelgium kontra Bizottság ítélet (234/84, EU:C:1986:302, 16. pont); Achemos Grupė ítélet (42. pont); Tempus Energy ítélet (42. és 43. pont); Irish Wind Farmers’ Association ítélet (56. pont).
(
28
)	Lásd: 1998. április 2‑iBizottság kontra Sytraval és Brink’s France ítélet (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 62. pont); Achemos Grupė ítélet (43. pont); Tempus Energy ítélet (44. pont).
(
29
)	Tempus Energy ítélet (45. pont).
(
30
)	Lásd: Tempus Energy ítélet (51. pont); Irish Wind Farmers’ Association ítélet (59. pont).
(
31
)	Lásd: Tempus Energy ítélet (199. pont); Ryanair ítélet (95. pont).
(
32
)	Lásd: Club Hotel Loutraki ítélet (33. pont); Irish Wind Farmers’ Association ítélet (60. pont).
(
33
)	Lásd a jelen indítvány 44. pontját.
(
34
)	Megtámadott ítélet, 38. pont.
(
35
)	Megtámadott ítélet, 40. pont.
(
36
)	Megtámadott ítélet, 45. pont.
(
37
)	Megtámadott ítélet, 47. pont.
(
38
)	Megtámadott ítélet, 48. pont.
(
39
)	Megtámadott ítélet, 50. pont.
(
40
)	Megtámadott ítélet, 48. és 49. pont.
(
41
)	Lásd az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdésének második franciabekezdését, valamint az Európai Unió Bírósága alapokmánya 58. cikkének első bekezdését. Lásd még: Scandlines ítélet (86. pont); Wizz Air ítélet (57. és 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
42
)	Lásd: megtámadott ítélet, 23–37. pont.
(
43
)	A 2015/1589 rendelet (6) preambulumbekezdése. Az állami támogatásokra vonatkozó szabályok végrehajtása során a Bizottságot és a tagállamokat kölcsönösen terhelő lojális együttműködési kötelezettséggel kapcsolatban lásd: 2011. július 28‑iMediaset kontra Bizottság ítélet (C‑403/10 P, EU:C:2011:533, 126. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
44
)	Lásd: 1995. szeptember 18‑iSIDE kontra Bizottság ítélet (T‑49/93, EU:T:1995:166, 71. pont); 1995. szeptember 28‑iSytraval és Brink's France ítélet kontra Bizottság (T‑95/94, EU:T:1995:172, 77. pont).
(
45
)	Lásd a jelen indítvány 46. pontját.
(
46
)	Közelebbről arról az időpontról van szó, amelyet a csatlakozási okmány IV. melléklete 3. pontja (1) bekezdésének a) pontja a Szlovén Köztársaság által nyújtott támogatás „létező támogatásnak” minősítése érdekében figyelembe vett.
(
47
)	A Törvényszék e megfontolásai tévesek, mivel a megtámadott ítélet 51. pontjában kifejtett körülményekből kitűnik, hogy 1994. december 10. és azon időpont között, amikor a Lekarna Ljubljana a Lekarna Ljubljana o.p. helyébe lépett, vagyis az 1997. év folyamán, ugyanaz a jogi keret volt alkalmazandó, mivel a többek között a szlovén piac verseny előtti megnyitását szabályozó különböző nemzeti törvények már 1994. december 10. előtt hatályba léptek. Márpedig e szempont meghatározó annak értékelése szempontjából, hogy a szóban forgó, létező támogatásnak minősített második intézkedés módosítása a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett új támogatásnak minősül‑e. Ugyanis, még ha feltételezzük is, hogy fejlődése miatt a szóban forgó második intézkedés, amely bár bevezetésekor nem volt állami támogatás, azzá válhatott, e fejlemény mindenféleképpen 1994. december 10. előtt következett volna be. Ebből következik, hogy a Bizottság nem követett el hibát, amikor a vitatott határozat (39) preambulumbekezdésében megállapította, hogy amennyiben sem a jogi háttér, sem a kezelt eszközök használatának feltételei nem változtak 1994. december 10. és azon időpont között, amikor a Lekarna Ljubljana a Lekarna Ljubljana o.p. helyébe lépett, e felváltás tisztán adminisztratív jellegű volt, vagyis nem minősülhetett a létező támogatás új támogatást eredményező módosításának.
(
48
)	Különösen téves lenne úgy tekinteni – amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 54. pontjában kifejtette –, hogy a jogalanyok között jelentős különbségek álltak fenn, mivel elődjétől eltérően a Lekarna Ljubljana képes volt a kezelt eszközök – köztük ingatlanok – tulajdonjogának megszerzésére, így fel kell tenni a kérdést, hogy az ingatlanok tulajdonjog nélküli kezelésbe adásának fenntartása még mindig igazolható volt‑e. Márpedig a Lekarna Ljubljanához hasonlóan a jogelődje – legalábbis 1991 óta, amikor intézményként kezdett működni – szintén képes volt ezen eszközök tulajdonjogának megszerzésére. E tekintetben a Szlovén Köztársaság pontosítja, hogy jogelődjéhez hasonlóan a Lekarna Ljubljana csak azokat az eszközöket használhatja, amelyeket (formálisan) Ljubljana önkormányzatától kap kezelésbe, még akkor is, ha ezeket az eszközöket a Lekarna Ljubljana által biztosított eszközök révén szerzik meg. Megalapozatlan a Törvényszék részéről azon kérdés felvetése, hogy továbbra is indokolt‑e a kezelt eszközök kezelésbe adása. Egyértelmű, hogy ez csak egy módja annak, hogy biztosítsák a közintézmény számára az eszközök használatát (amint az már említésre került, az intézmény rendelkezésére álló valamennyi eszközt kezelt eszközként birtokolják), ami semmilyen esetben sem jelenti a kezelt eszközök ingyenes juttatását.
(
49
)	Lásd: 2021. október 28‑iEco Fox és társai ítélet (C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, 36–38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
50
)	Lásd: 2021. október 28‑iEco Fox és társai ítélet (C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).