61990CC0240_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il presente procedimento solleva una questione essenziale e di grande interesse pratico, relativa all' estensione del potere conferito alla Commissione di richiedere l' applicazione di sanzioni a persone che hanno commesso irregolarità all' atto della presentazione di una domanda intesa all' ottenimento di un aiuto finanziario previsto dalla normativa comunitaria.
Disposizioni controverse
2. Con un ricorso basato sull' art. 173 del Trattato CEE, la Repubblica federale di Germania contesta la validità di tre disposizioni contenute in regolamenti adottati dalla Commissione nell' ambito della Politica agricola comune. La Repubblica federale di Germania chiede l' annullamento di:
1) l' art. 6, n. 6 del regolamento (CEE) della Commissione 26 ottobre 1984, n. 3007, che stabilisce le modalità di applicazione del premio ai produttori di carni ovine (GU L 283, pag. 28), come modificata dal regolamento (CEE) della Commissione 11 maggio 1990, n. 1260 (GU L 124, pag. 15);
2) l' art. 13, n. 3, lett. b), del regolamento (CEE) della Commissione 19 dicembre 1989, n. 3813, che istituisce un regime di aiuti transitori al reddito agricolo (GU L 371, pag. 17), come modificato dal regolamento (CEE) 15 maggio 1990, n. 1279 (GU L 126, pag. 20); e
3) l' art. 13, n. 3, lett. c), di questo stesso regolamento.
3. La Commissione ha adottato le misure controverse sulla base di disposizioni con cui il Consiglio ha ad essa delegato talune competenze. Il primo provvedimento riguarda l' aiuto finanziario nel settore della carne ovina. L' art. 5 del regolamento (CEE) 25 settembre 1989, n. 3013, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine (GU L 289, pag. 1), istituisce un premio concesso in talune circostanze ai produttori di carne ovina che operano nella Comunità; l' art. 5, n. 9, stabilisce che:
"La Commissione, secondo la procedura di cui all' art. 30:
(...)
° adotta le modalità di applicazione del presente articolo, in particolare quelle relative alla presentazione delle domande di premio e al versamento di quest' ultimo".
Presumibilmente in conformità a questa disposizione, il regolamento della Commissione n. 1260/90 ha sostituito l' art. 6 del regolamento della Commissione n. 3007/84 con una nuova versione di tale articolo, la quale è impugnata nella fattispecie. Le altre misure controverse riguardano l' aiuto al reddito agricolo. Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 marzo 1989, n. 768, che istituisce un regime di aiuti transitori al reddito agricolo (GU 1989, L 84, pag. 8), prevede la concessione di un aiuto agli agricoltori che soddisfano talune condizioni; l' art. 12 stabilisce che:
"Le modalità di applicazione del presente regolamento (...) sono adottate secondo la procedura prevista dall' art. 13".
Presumibilmente in conformità a questa disposizione il regolamento della Commissione n. 1279/90 ha sostituito l' art. 13, n. 3 del regolamento della Commissione n. 3813/89 con una nuova versione di questo paragrafo, la quale è impugnata nella fattispecie. In ogni caso, il procedimento prescritto per l' adozione delle misure di esecuzione è quello detto "del comitato di gestione", che prevede che le misure proposte sono sottoposte, sotto forma di progetto, ad un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri. Se le misure proposte non sono conformi al parere del comitato, esse sono comunicate al Consiglio, che può, entro un mese, adottare misure diverse a maggioranza qualificata.
4. La prima delle tre disposizioni controverse, l' art. 6, n. 6 del regolamento della Commissione, n. 3007/84, come modificato, infligge sanzioni ai produttori che hanno effettuato una falsa dichiarazione all' atto della presentazione di una domanda di premio basata sull' art. 5 del regolamento del Consiglio, n. 3003/89, che prevede la concessione di un premio destinato a compensare una perdita di reddito subita dai produttori di carne ovina. Per calcolare l' importo del premio, è necessario conoscere il numero di animali ammissibili che contiene il gregge del produttore interessato; di conseguenza, l' art. 6, n. 1 del regolamento n. 3007/84, stabilisce che:
"Se il numero di pecore effettivamente ammissibili constatato all' atto del controllo di cui all' art. 5 è inferiore a quello per il quale è stata presentata la domanda di premio, non viene corrisposto alcun premio (...)".
Ai sensi dell' art. 6, n. 5:
"Gli importi indebitamente versati vengono recuperati, maggiorati di un interesse che lo Stato membro stabilirà, decorrente dalla data del versamento del premio fino alla data del recupero".
L' art. 6, n. 6, stabilisce che:
"In caso di applicazione del n. 1, se l' autorità competente constata che si tratta di una falsa dichiarazione fatta deliberatamente o per negligenza grave, il produttore è escluso dal beneficio del regime dei premi anche per la campagna di commercializzazione successiva a quella per la quale si è accertata la falsa dichiarazione".
5. Le altre disposizioni controverse sono contenute nel regolamento della Commissione n. 3813/89, come modificato, che definisce le modalità di applicazione del regime di aiuti transitori al reddito agricolo (in prosieguo: l' "ARA") istituito dal regolamento del Consiglio n. 768/89. L' art. 13, n. 3, del regolamento n. 3813/89 stabilisce che:
"Qualora risulti che è stato concesso un' ARA sulla base di dati inesatti, forniti e certificati dall' agricoltore, gli Stati membri interessati prendono i seguenti provvedimenti:
a) l' agricoltore deve restituire l' aiuto indebitamente percepito, maggiorato di interessi decorrenti dalla data del versamento dell' aiuto fino al suo recupero. Il tasso di interesse applicato è quello previsto per operazioni di recupero analoghe dalla normativa nazionale vigente;
b) inoltre, qualora l' autorità competente accerti che l' importo è stato indebitamente versato a causa di irregolarità gravi compiute dall' agricoltore, lo Stato membro può:
° addebitare in tutti i casi all' agricoltore un importo pari al 30% dell' aiuto indebitamente versato, oppure
° addebitare all' agricoltore in linea di massima un importo pari al 30% dell' aiuto indebitamente versato, avendo tuttavia la possibilità di applicare, a seconda della gravità del singolo caso, un importo non inferiore al 20% né superiore al 40% dell' aiuto indebitamente percepito;
c) l' agricoltore responsabile della comunicazione di dati inesatti che hanno dato luogo all' addebito di cui alla lett. b), è inoltre escluso da qualsiasi versamento nell' ambito dei PARA, per un periodo di dodici mesi a decorrere dalla data dell' addebito stesso. Nei casi in cui l' aiuto sia stato capitalizzato, lo Stato membro provvede a garantire un trattamento equivalente a quello derivante da pagamenti non capitalizzati;
(...)".
Le lett. b) e c) dell' art. 13, n. 3, corrispondono alla seconda e terza disposizione contestata nella fattispecie.
6. Si può constatare che le sanzioni che devono essere inflitte in forza delle disposizioni controverse sono di due tipi. Ai sensi dell' art. 6, n. 6 del regolamento n. 3007/84 e dell' art. 13, n. 3, lett. c), del regolamento n. 3813/89 la sanzione è costituita dall' esclusione, per la durata di un anno, dal beneficio futuro del regime di cui trattasi. Ai sensi dell' art. 13, n. 3, lett. b), del regolamento n. 3813/89 la sanzione consiste nel pagamento di un importo che si aggiunge al rimborso (con interessi) del premio già pagato. Per il seguito, parlerò a proposito di queste due categorie di sanzioni rispettivamente di "esclusione" e di "maggiorazione".
7. Il governo tedesco sostiene che né il Consiglio né la Commissione hanno competenza a richiedere dagli Stati membri che infliggano una sanzione quale l' esclusione e che il Consiglio non può delegare alla Commissione il potere di richiedere dagli Stati membri che essi infliggano una sanzione di uno dei due tipi soprammenzionati. Esso ritiene inoltre che anche supponendo che una tale delega sia possibile in via di principio, in effetti, né l' art. 5, n. 9 del regolamento n. 3013/89 né l' art. 12 del regolamento n. 768/89 nulla autorizzano né esplicitamente né implicitamente.
Regime delle sanzioni nel Trattato CEE
8. Prima di affrontare gli argomenti dedotti dal governo tedesco a sostegno della sua tesi, può essere utile esaminare quale sia, da un punto di vista generale, il regime delle penalità e sanzioni del Trattato CEE. Per il seguito parlerò indifferentemente di "penalità" o di "sanzione", ma utilizzerò l' espressione "sanzione penale" esclusivamente per indicare sanzioni che rientrano nel diritto penale.
9. Il Trattato contiene relativamente poche disposizioni che riguardano esplicitamente l' applicazione delle sanzioni. Innanzitutto, occorre distinguere le sanzioni inflitte direttamente dalla Comunità da quelle di cui la normativa comunitaria può richiedere l' applicazione da parte degli Stati membri.
10. Per quanto riguarda il primo tipo di sanzioni, l' art. 87, n. 2 del Trattato stabilisce che i regolamenti e le direttive che il Consiglio è tenuto ad adottare ai sensi dell' art. 87, n. 1, hanno per scopo in particolare di:
"a) garantire l' osservanza dei divieti di cui all' art. 85, n. 1 e all' art. 86, comminando ammende e penalità di mora,
(...)
d) definire i rispettivi compiti della Commissione e della Corte di giustizia nell' applicazione delle disposizioni contemplate dal presente paragrafo,
(...)"
Di conseguenza, il regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE (GU 1962, 13, pag. 204), conferisce alla Commissione il potere di infliggere alle imprese ammende e penalità di mora: v. art. 15, per le ammende, e l' art. 16, per le penalità di mora. Occorre rilevare che queste sanzioni vengono inflitte con decisione della Commissione e non dalle autorità degli Stati membri, benché la loro esecuzione possa essere perseguita, in caso di necessità, dinanzi ai giudici degli Stati membri (v. art. 192 del Trattato). Le ammende possono essere inflitte in caso di comunicazione di informazioni inesatte, alterate o incomplete (art. 15, n. 1) e in caso di violazione delle norme sostanziali di concorrenza o delle decisioni (art. 15, n. 2), inteso che, in ogni caso, l' impresa interessata abbia agito intenzionalmente o per negligenza. Tuttavia, ai sensi dell' art. 15, n. 4:
"Le decisioni prese a norma dei nn. 1 e 2 non hanno un carattere penale".
Pertanto, l' esercizio da parte della Comunità delle competenze che ad essa conferisce l' art. 87, n. 2, lett. a), del Trattato non deve essere equiparato all' esercizio di competenze che rientrano nel diritto penale. Tuttavia, l' art. 15, n. 4, lascia al tempo stesso supporre anche che l' applicazione di sanzioni pecuniarie quali le ammende o le penalità di mora può essere di competenza della Comunità, anche nel caso in cui la materia penale continua a rientrare nella competenza esclusiva degli Stati membri.
11. Di conseguenza, benché la Comunità abbia il potere di infliggere penalità per violazioni delle regole di concorrenza, queste penalità non devono essere considerate come sanzioni penali e la distinzione tra sanzioni penali e sanzioni non penali è stata inoltre esplicitamente ammessa dal Consiglio. Questa distinzione merita un' analisi più approfondita, poiché riveste un' importanza fondamentale per la soluzione delle questioni sollevate nella fattispecie. E' evidentemente in dubbio che l' applicazione di ammende, che raggiungano talvolta i diversi milioni di ecu, è destinata a produrre un potente effetto dissuasivo nei confronti delle imprese che, senza ciò, potrebbero essere tentate di agire in spregio delle norme comunitarie di concorrenza. Le sanzioni penali mirano pertanto a dissuadere; ma non ne deriva che ogni sanzione dissuasiva abbia un carattere penale. In generale, una sanzione penale non ha per solo fine di prevenire i reati, ma comporta normalmente anche il biasimo determinato dalla disapprovazione sociale o dall' espressione di una condanna morale. Pertanto, in materia penale, l' importanza della sanzione sarà spesso il riflesso dell' estensione della riprovazione espressa dalla società nei confronti della condotta di cui trattasi, piuttosto che di preoccupazioni più pragmatiche. Per contro, nel caso di una sanzione non penale, anche inflitta per negligenza o per dolo, il giudizio della colpa può infatti costituire un presupposto necessario, ma non è di solito il fine ultimo della penalità. Quando si tratta ad esempio di indennizzi di carattere civili dovuti a causa di una negligenza o di dolo, l' obiettivo perseguito dalla penalità è di risarcire la vittima e talvolta di dissuadere l' autore dell' illecito, ma non di stigmatizzare una condotta criminale, anche se può esser necessario individuare il responsabile prima di infliggere la penalità.
12. Certo, nel suo stato attuale, il diritto comunitario non conferisce quindi alla Commissione (né al Tribunale di primo grado o alla Corte di giustizia) funzioni che sarebbero quelle di un giudice penale. Si deve tuttavia rilevare che ciò non impedisce alla Comunità di esercitare competenze che le consentano ad esempio di armonizzare le legislazioni penali degli Stati membri se ciò si rivelasse necessario per la realizzazione di uno degli obiettivi della Comunità. Rimane comunque che, in talune circostanze, sanzioni pecuniarie possono essere inflitte al fine di persuadere talune imprese a cercare di rispettare le regole comunitarie e che queste sanzioni non devono essere equiparate a sanzioni penali.
13. Ai sensi dell' art. 172 del Trattato:
"I regolamenti stabiliti dal Consiglio in virtù delle disposizioni del presente Trattato possono attribuire alla Corte di giustizia una competenza giurisdizionale anche di merito per quanto riguarda le sanzioni previste nei regolamenti stessi".
Questa disposizione sembra presupporre che il Consiglio abbia la facoltà di prevedere sanzioni nei regolamenti che esso adotta, e ciò del tutto indipendentemente dai poteri che ad esso conferisce l' art. 87, n. 2, lett. a) del Trattato. Pertanto, come abbiamo visto, l' art. 87, n. 2, lett. d), consente già di conferire alla Corte di giustizia le competenze necessarie relative alle sanzioni inflitte in virtù di regolamenti basati sull' art. 87, n. 2, lett. a); se il Consiglio non avesse il potere di introdurre altre sanzioni, l' art. 172 sarebbe superfluo. In effetti, l' art. 172 ha trovato applicazione almeno in un' altra occasione. L' art. 79, n. 3, del Trattato stabilisce che il Consiglio, quando stabilisce, in applicazione dell' art. 79, n. 1, una regolamentazione intesa a garantire l' eliminazione di talune forme di discriminazione nel settore dei trasporti,
"può prendere in particolare le disposizioni necessarie a permettere alle istituzioni della Comunità di controllare l' osservanza della norma enunciata dal n. 1 e ad assicurarne l' intero beneficio agli utenti".
L' art. 79, n. 3, può essere interpretato nel senso che comporta il potere di istituire sanzioni. Di conseguenza, l' art. 18 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1960, n. 11, relativo alla soppressione di discriminazioni in materia di prezzi e di condizioni di trasporti, adottati in esecuzione dell' art. 79, n. 3 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea (GU 1960, 52, pag. 1121), consente alla Commissione di infliggere sanzioni ai trasportatori responsabili di discriminazioni ai sensi dell' art. 79, n. 1 del Trattato e l' art. 17 consente che siano inflitte sanzioni ad imprese che non forniscono le informazioni adeguate. L' art. 25, n. 2 di questo stesso regolamento stabilisce che:
"In applicazione dell' art. 172 del Trattato, è attribuita alla Corte di giustizia una competenza giurisdizionale anche di merito per ogni sanzione inflitta in virtù degli artt. 17 e 18 (...)".
Occorre anche notare che l' art. 19 del regolamento n. 11, così come l' art. 15, n. 4 del regolamento n. 17, stabilisce che "le decisioni prese a norma degli artt. 17 e 18 non hanno un carattere penale".
14. Come la Commissione fa rilevare nella controreplica, è evidente che l' art. 172 riguarda solo le sanzioni adottate dalle istituzioni comunitarie non quelle inflitte dalle autorità nazionali. Il Trattato sembra, in effetti, non contenere alcuna disposizione esplicita relativa a quest' ultimo tipo di sanzione. Quando una sanzione è inflitta da un' autorità nazionale in applicazione della normativa comunitaria, ogni controversia relativa alla decisione che è all' origine della sanzione di cui trattasi rientrerà chiaramente nella competenza dei giudici nazionali. Le sanzioni contestate nella fattispecie devono essere inflitte dalle autorità nazionali, in applicazione delle disposizioni contenute nei regolamenti della Commissione e non direttamente dalla Commissione stessa. Poiché l' art. 172 del Trattato non riguarda i casi di questo tipo, è indifferente accertare, al fine di decidere se la Commissione ha il potere di adottare simili disposizioni, che l' art. 172 riguarda solo i regolamenti adottati dal Consiglio, ad esclusione di quelli adottati dalla Commissione.
15. Benché il Trattato non contenga alcuna disposizione esplicita relativa alle sanzioni inflitte dalle autorità nazionali, la Corte di giustizia ha interpretato l' art. 5 nel senso che richiede che, in talune circostanze, gli Stati membri infliggono sanzioni per violazione della normativa comunitaria. Nella causa 50/76, Amsterdam Bulb/Produktschap voor Siergewassen (Racc. 1977, pag. 137), relativa alla questione se fosse consentito al Regno dei Paesi Bassi adottare talune misure relative alla fissazione dei prezzi all' esportazione per bulbi da fiore non considerati dai regolamenti relativi alle istituzioni di un' organizzazione comune di mercato in questo settore, la Corte ha fatto rilevare, al punto 33 della motivazione della sentenza che,
"(...) qualora la normativa comunitaria non commini sanzioni particolari a carico dei singoli che non si conformino a quanto da essa disposto, gli Stati membri hanno la facoltà di stabilire le sanzioni che ritengano opportune".
Nella causa 68/88, Commissione/Grecia (Racc. 1989, pag. 2965), la Corte è tuttavia andata oltre, dichiarando, ai punti 23-25 della sentenza che:
"Al riguardo, si deve rilevare che, qualora una disciplina comunitaria non contenga una specifica norma sanzionatoria di una violazione o che rinvii in merito alle disposizioni legislative regolamentari e amministrative nazionali, l' art. 5 del Trattato impone agli Stati membri di adottare tutte le misure atte a garantire la portata e l' efficacia del diritto comunitario.
A tal fine, pur conservando la scelta delle sanzioni, essi devono segnatamente vegliare a che le violazioni del diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva.
Inoltre, le autorità nazionali devono procedere nei confronti delle violazioni del diritto comunitario con la stessa diligenza usata nell' esecuzione delle rispettive legislazioni nazionali".
Pertanto, anche quando la normativa comunitaria non prevede sanzioni in caso di violazioni delle sue disposizioni ° e occorre notare che, nelle due sentenze soprammenzionate, la Corte ha lasciato aperta la possibilità per la normativa comunitaria di prevedere tali sanzioni °, la libertà degli Stati membri è tuttavia limitata dal dovere che incombe loro ai sensi dell' art. 5 del Trattato di collaborare per la realizzazione degli obiettivi della Comunità. Quando l' obiettivo delle norme comunitarie non può essere completamente raggiunto senza l' applicazione di sanzioni, gli Stati membri devono preoccuparsi che possono essere inflitte le penalità adeguate.
16. Considerate queste limitazioni imposte alla libertà d' azione degli Stati membri, è naturale supporre che la Comunità è competente a definire, in ogni normativa da essa adottata, sanzioni applicabili in caso di violazione o di abuso e che devono essere considerate sufficientemente effettive, proporzionate e dissuasive. In particolare, nel caso dell' organizzazione comune dei mercati agricoli, è naturale presumere che la Comunità ha il potere, in virtù degli artt. 40, n. 3, e 43, n. 2, del Trattato, di definire le sanzioni che essa ritiene necessarie per l' applicazione effettiva e uniforme delle norme adottate in tale settore. Infatti, il governo tedesco non contesta il fatto che la Comunità sia competente ad istituire sanzioni nell' ambito della normativa che essa adotta. Tuttavia, secondo il governo tedesco, essa ha oltrepassato i limiti di tale competenza per quanto riguarda le disposizioni impugnate nella fattispecie. Analizzerò quindi ora gli argomenti dedotti dal governo tedesco a sostegno di tale tesi.
17. Come abbiamo visto il governo tedesco mette in dubbio la validità delle disposizioni controverse per tre motivi distinti. Il primo motivo riguarda l' estensione della competenza che ha la Comunità di adottare sanzioni. Il secondo riguarda il potere del Consiglio di delegare tale competenza alla Commissione. Il terzo riguarda la questione se, nella fattispecie, la competenza appropriata sia stata effettivamente delegata. Esaminerò in successione ciascuno di questi motivi.
Estensione del potere di adottare sanzioni
18. Secondo il governo tedesco, la Comunità ha il potere di adottare una sanzione quale la maggiorazione, ma non una sanzione quale l' esclusione. Esso fa rilevare che, laddove il Trattato menziona esplicitamente le sanzioni, fa riferimento, nell' art. 87, n. 2, lett. a), esclusivamente all' imposizione di ammende e di penalità di mora. Il governo tedesco sostiene che la distinzione tra sanzioni "penali" e sanzioni "amministrative" ha una portata che varia a seconda degli Stati membri e che di conseguenza solo le sanzioni esplicitamente menzionate nel Trattato possono essere considerate sicuramente come rientranti nella competenza della Comunità. Pertanto, diversamente, sarebbe difficile distinguere in ogni caso se una sanzione sia una sanzione penale che sfugge alla competenza della Comunità o una sanzione non penale che rientra in tale competenza. Inoltre, secondo il governo tedesco, è anche indispensabile interpretare restrittivamente la nozione di sanzione comunitaria, poiché le sanzioni incidono in misura particolare sui diritti fondamentali degli individui.
19. Il governo tedesco ritiene anche che il potere di adottare sanzioni non può dedursi dall' art. 40, n. 3 del Trattato e dalle disposizioni che provvedono alla sua attuazione. E' tuttavia difficile conciliare questa affermazione con l' idea del governo tedesco secondo cui la Comunità ha nella fattispecie la facoltà di prevedere una maggiorazione (e non una esclusione). Se la Comunità dispone di tale competenza, ciò può essere solo poiché l' istituzione di una tale sanzione è, in queste circostanze, necessaria per l' elaborazione e l' attuazione della Politica agricola comune, in conformità agli artt. 40, n. 3 e 43, n. 2, del Trattato.
20. Il governo tedesco afferma in ogni caso che la Comunità non può validamente adottare una sanzione quale l' esclusione. L' esclusione dalla partecipazione futura di un regime di aiuto finanziario non può essere equiparata ad una sanzione come la maggiorazione, l' ammenda o la penalità di mora, che sono sanzioni che hanno conseguenze pecuniarie e determinate per il produttore interessato. Secondo il governo tedesco, l' esclusione comporta un elemento di riprovazione morale; pertanto, quando è escluso dal beneficio futuro di un regime di aiuti finanziari, il produttore costituisce oggetto di una condanna che lo dichiara moralmente inidoneo a partecipare al regime; egli non si vede semplicemente costretto a versare una penalità di carattere pecuniario. L' esclusione, contrariamente alla maggiorazione, ha quindi un carattere penale e costituisce pertanto una sanzione non esplicitamente considerata dal Trattato.
21. La Commissione dal canto suo ritiene che una sanzione quale l' esclusione appartiene senz' altro alla categoria delle misure che la Comunità è autorizzata ad adottare in conformità agli artt. 40, n. 3 e 43, n. 3 del Trattato. La Commissione fa osservare che l' art. 40, n. 3, stabilisce che l' organizzazione comune dei mercati agricoli "può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all' art. 39". La Commissione ritiene che il divieto di partecipare per il futuro ad un regime di sovvenzione o di premi costituisce una misura di carattere amministrativo piuttosto che penale e che è più opportuno considerarla come una condizione posta per la concessione dell' aiuto e liberamente accettata dal produttore che come una sanzione inflitta come conseguenza della violazione di un obbligo imposto unilateralmente dalla Comunità. Inoltre, secondo la Commissione, l' esclusione è uno strumento essenziale nel contesto del controllo dell' uso fatto dei fondi che servono al finanziamento dei regimi di cui trattasi e della salvaguardia di questi fondi, e il potere di richiedere che sanzioni appropriate siano inflitte è indispensabile per assicurare l' applicazione uniforme della normativa comunitaria.
22. A mio parere, il governo tedesco non deduce alcun mezzo convincente che giustifichi che si rifiuti alla Comunità il potere di adottare una sanzione quale l' esclusione. Come abbiamo visto, gli argomenti svolti dal governo tedesco si collocano essenzialmente su quattro livelli; essi sono basati su 1) la terminologia del Trattato, 2) la difficoltà di distinguere le sanzioni penali dalle sanzioni non penali, 3) la necessità di interpretare in maniera restrittiva le competenze della Comunità, e 4) la distinzione tra maggiorazione ed esclusione. Affronterò successivamente ciascuno di questi argomenti. Come ho già indicato, un altro argomento dedotto dal governo tedesco e relativo all' interpretazione dell' art. 40 n. 3 del Trattato è valido solo se è possibile una distinzione tra una sanzione quale l' esclusione e una sanzione quale la maggiorazione, questione che affronterò al punto 4).
1) Terminologia del Trattato
23. A mio parere, non si può dedurre dalla circostanza che le ammende e le penalità di mora siano le sole penalità menzionate in particolare dal Trattato che queste siano le sole sanzioni di cui la Comunità possa richiedere l' applicazione. Pertanto, in primo luogo, occorre osservare che l' art. 172 parla in termini molto generali di "sanzioni" ("penalties" nella versione inglese e "Zwangsmassnahmen" nella versione tedesca) e che, nel contesto dei trasporti, l' art. 79, n. 3, parla in termini ancora più generali, di "disposizioni necessarie a (...) controllare l' osservanza (...)", formulazione che, come abbiamo visto, può essere interpretata nel senso che comprende le sanzioni. Inoltre, le sanzioni contestate nella fattispecie non costituiscono sanzioni inflitte direttamente dalla Comunità, ma piuttosto misure che gli Stati membri sono tenuti ad adottare in conformità alla normativa comunitaria. Pertanto, anche se si ammette che una distinzione tra maggiorazione ed esclusione possa giustificarsi in quanto la maggiorazione può essere considerata come una sorta di ammenda, e pertanto come una sanzione che rientra in uno dei tipi specificamente menzionati dal Trattato ° proposta che è di per sé dubbia °, non mi sembra che questa distinzione abbia conseguenze circa la determinazione delle sanzioni la cui applicazione può essere richiesta dagli Stati membri. Pertanto, in ogni caso, il Trattato non menziona esplicitamente le sanzioni inflitte dagli Stati membri.
2. Sanzioni penali e sanzioni non penali
24. Contrariamente alla tesi sostenuta dal governo tedesco, non mi sembra che la circostanza secondo cui la distinzione tra sanzioni penali e sanzioni non penali abbia una portata variabile a seconda degli Stati membri abbia una rilevanza decisiva. Anche se si ammette che la competenza della Comunità, per quanto riguarda l' attuazione della Politica agricola comune di cui all' art. 43, n. 2, si limita all' adozione di sanzioni che hanno un carattere non penale, è tuttavia evidente che la definizione dei limiti posti alla competenza della Comunità rientra nel diritto comunitario. Spetta quindi alla normativa comunitaria e non a quella nazionale tracciare, a tal fine, un limite tra sanzioni penali e sanzioni non penali.
3) Necessità di un' interpretazione restrittiva
25. Viste le conseguenze gravi che possono avere le sanzioni per gli individui interessati, è senza alcun dubbio esatto il fatto che la Comunità debba richiedere l' applicazione di sanzioni solo se tale misura è strettamente necessaria per la realizzazione degli obiettivi della Comunità, nella fattispecie gli obiettivi della Politica agricola comune. E' tuttavia difficile comprendere come questo principio, che è essenzialmente un' applicazione del principio di proporzionalità, possa privare la Comunità della facoltà di adottare un tipo particolare di sanzione.
26. A mio parere, è sorprendente il fatto che il divieto di partecipare per il futuro ad un regime comunitario di aiuto finanziario costituisce una sanzione che sfugge alla competenza della Comunità. La Comunità deve senz' altro avere il potere di richiedere, in circostanze chiaramente definite e per una durata limitata, che un produttore sia escluso da un regime comunitario, esattamente come essa ha il potere di richiedere che talune condizioni siano soddisfatte prima di concedere un aiuto finanziario. Come abbiamo visto, il fatto che le circostanze possono, come nella fattispecie, comprendere il dolo o la negligenza del produttore non è sufficiente per conferire un carattere penale alla sanzione, dato che il dolo e, più ancora, la negligenza sono nozioni usuali in diritto civile come in diritto penale. Pertanto, benché sia evidente che il dolo possa essere moralmente condannabile, non ne deriva che ogni sanzione inflitta in caso di dolo debba perseguire un fine morale o penale: l' obiettivo della sanzione può essere semplicemente di dissuadere il contravventore.
27. In ogni caso, il governo tedesco non contesta il fatto che l' adozione di una maggiorazione rientri nelle competenze della Comunità, anche nei casi in cui questa penalità viene inflitta a causa di irregolarità gravi quali la negligenza o il dolo. Passo quindi ora alla questione se sia possibile operare una distinzione, ai fini del problema sollevato nella fattispecie, tra i due tipi di sanzione.
4) Distinzione tra l' esclusione e la maggiorazione
28. Come la Commissione fa notare, è difficile comprendere come l' esclusione possa sfuggire alla competenza della Comunità, mentre la maggiorazione continua a rientrare in quest' ultima. In particolare, la decadenza del diritto di partecipare ad un regime di aiuto finanziario non sembra avere un carattere penale più marcato dell' obbligo di versare una penalità finanziaria. Benché possa essere vero che la perdita finanziaria subita dal produttore possa essere meno facile da quantificare nel caso dell' esclusione che in quello della maggiorazione, questa circostanza non ha, mi sembra, alcuna influenza sul carattere assertivamente penale della sanzione.
29. A mio parere, le differenze fra l' esclusione e la maggiorazione sono, ai nostri fini, meno significative che le loro similitudini. Queste due forme di penalità si caratterizzano per il fatto che la sanzione inflitta al produttore va al di là dell' esigenza del rimborso, eventualmente con interessi, delle prestazioni indebitamente percepite. Pertanto, non vi è alcun dubbio sul fatto che sia l' art. 6, n. 6 del regolamento n. 3007/84 sia l' art. 13, n. 3, lett. b) e c), del regolamento n. 3813/89 istituiscono penalità che si aggiungono al recupero degli importi indebitamente versati, aumentati di interessi, previsti rispettivamente dagli artt. 6, n. 5 e 13, n. 3, lett. a). D' altra parte il modo preciso in cui viene penalizzato il produttore doloso o negligente è a mio parere di minore rilevanza. Come ho già fatto osservare, ogni sanzione introdotta deve soddisfare il criterio di proporzionalità, cioè essa deve costituire un mezzo adeguato per raggiungere l' obiettivo perseguito, senza andare al di là di quanto richiede tale obiettivo. Nella fattispecie quindi le sanzioni devono deviare gli interessati dal dolo o dalla negligenza, senza superare l' ambito delle misure necessarie a tal fine, tenuto conto in particolare della disponibilità di altri mezzi di controllo, quali l' audit e l' ispezione. Tuttavia, laddove questi criteri siano soddisfatti, mi sembra che la scelta tra la maggiorazione e le esclusioni rientri senz' altro nel potere discrezionale di cui dispone la Comunità nel campo della Politica agricola comune.
30. E' vero che le espressioni "sanzione" e "penalità" sono talvolta autorizzate a proposte di disposizioni che non richiedono in realtà niente più che la restituzione della prestazione indebitamente percepita. Pertanto, la Corte ha ripetutamente presentato come una "sanzione" la perdita della cauzione costituita in cambio del pagamento anticipato di restituzioni all' esportazione (v. sentenze 18 novembre 1987, causa 137/85, Maizena/BALM, Racc. 1987, pag. 4587, punto 12 della motivazione; 12 luglio 1990, causa C-155/89, Philipp Brothers, Racc. pag. I-3265, punto 40 della motivazione e 27 novembre 1991, causa C-199/90, Italrade/AIMA, Racc. pag. I-5545, punto 10 della motivazione). E' tuttavia evidente che in tale caso la perdita subita dal produttore si identifica essenzialmente con la decadenza dal diritto di conservare la prestazione originaria, che è stata pagata prima che fossero state soddisfatte le condizioni alle quali era assoggettata la restituzione di cui trattasi. Se per il seguito il produttore non soddisfaceva queste condizioni, la perdita della sua cauzione costituisce semplicemente il mezzo di ottenere il rimborso della prestazione indebitamente percepita (v. causa Philipp Brothers, punto 37 della motivazione e conclusioni presentate il 26 settembre 1991 dall' avvocato generale Darmon nella causa Italtrade, punto 18 e 19 della motivazione).
31. E' chiaro tuttavia che il rimborso di prestazioni indebitamente percepite non è la sola sanzione che consente di ottenere il rispetto delle condizioni definite dalla normativa comunitaria. Nella causa 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle, Racc. 1970, pag. 1125), la garanzia non consisteva nella costituzione di una cauzione che garantiva il rimborso delle somme pagate in anticipo, ma piuttosto nella costituzione di una cauzione che garantiva l' esecuzione di un obbligo di esportare, intesa ad ottenere che i titolari di un certificato di esportazione facessero uso di quest' ultimo. La Corte ha dichiarato che la perdita della cauzione, in caso di mancato rispetto di tale condizione, costituiva un mezzo necessario e appropriato che consentiva di ottenere l' esecuzione dell' obbligo (v. punti 8-12 della motivazione della sentenza). Benché la Corte abbia sottolineato, al punto 18 della motivazione della sentenza, che la perdita della cauzione non può essere equiparata ad una sanzione penale, è evidente che l' obbligo di abbandonare la cauzione imposta in queste circostanze equivale ad una sanzione che va al di là della restituzione di prestazioni indebitamente percepite (v. anche le sentenze, causa 122/78, Buitoni/FORMA, Racc. 1979, pag.677 e causa 181/84, Man (Sugar)/IBAP, Racc. 1985, pag. 2889), in cui la competenza che ha la Commissione ad adottare tali sanzioni non era contestata in via di principio. Tuttavia, come ho già segnalato, il governo tedesco non contesta in ogni caso il fatto che la Comunità sia competente, nella fattispecie, ad adottare una sanzione quale la maggiorazione, che va indubbiamente al di là della restituzione di prestazioni percepite.
32. Ne concludo quindi che, quando essa adotta disposizioni che disciplinano l' amministrazione di regimi che consentono agli agricoltori che soddisfano talune condizioni di ottenere un aiuto finanziario, la Comunità ha in via di principio il potere di richiedere dagli Stati membri che essi infliggono una sanzione quale l' esclusione ai produttori che si sono resi responsabili irregolarità gravi, quali il dolo o la negligenza. A mio parere, il primo mezzo di nullità invocata dal governo tedesco dev' essere quindi respinto.
33. I due altri mezzi di nullità dedotti dal governo tedesco riguardano la competenza della Commissione e non quella della Comunità considerata nella sua globalità. Il governo tedesco ritiene che, anche se il Consiglio ha il potere di adottare sanzioni, non gli è consentito di delegare questa competenza alla Commissione. Il governo tedesco sostiene inoltre che, anche supponendo che si possa affermare che questo potere di delega esista, esso non è stato esercitato nel caso delle disposizioni di cui trattasi nella fattispecie. Analizzerò ora queste due affermazioni.
Estensione del potere di delega del Consiglio
34. Ai sensi dell' art. 145 del Trattato:
"Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti dal presente Trattato e alle condizioni da queste previste, il Consiglio:
(...)
° conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l' esercizio di tali competenze a determinate modalità. Il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione. Le suddette modalità devono rispondere ai principi e alle norme che il Consiglio, deliberando all' unanimità su proposta della Commissione previo parere del Parlamento europeo, avrà stabilito in via preliminare".
In conformità a questa disposizione, il Consiglio ha adottato la decisione 13 luglio 1987, 87/373/CEE, che stabilisce le modalità per l' esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 197, pag. 33), decisione detta "decisione comitologia". A i sensi dell' art. 1 di questa decisione:
"Tranne in casi specifici per i quali si riserva di esercitare direttamente competenze di esecuzione, il Consiglio conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che esso stabilisce. Il Consiglio precisa gli elementi essenziali di tali competenze.
Il Consiglio può sottoporre l' esercizio di tali competenze a determinate modalità che devono essere conformi alle procedure elencate agli artt. 2 e 3".
Tra queste procedure figura la procedura II, che corrisponde alla procedura del comitato di gestione utilizzata nell' adozione delle disposizioni contestate nella fattispecie.
35. Infine, al potere del Consiglio di conferire alla Commissione le competenze di esecuzione necessarie, corrisponde il dovere della Commissione di esercitare queste competenze, che è ad esso imposto dall' art. 155 del Trattato:
"Al fine di assicurare il funzionamento dello sviluppo del mercato comune nella Comunità, la Commissione:
(...)
° esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l' attuazione delle norme da esso stabilite".
36. Le disposizioni del Trattato e della "decisione comitologia" che ho appena menzionato non fanno pensare che il potere che ha il Consiglio di delegare alla Commissione competenze di esecuzione debba costituire oggetto di un' interpretazione restrittiva; esse suggeriscono piuttosto il contrario. Pertanto sembra esistere una presunzione secondo cui il Consiglio delega alla Commissione il potere di adottare ogni misura necessaria per l' esecuzione delle norme che esso stabilisce, salvo nei casi specifici in cui esso decide che è più opportuno che eserciti esso stesso queste competenze di esecuzione. Questa presunzione sembra avere una forza tutta particolare nel campo della Politica agricola comune (v. sentenze 29 giugno 1989, causa 22/88, Vreugdenhil/Minister van Landbouw en Visserij, Racc. pag. 2049, punto 16 della motivazione e 2 maggio 1990, causa C-357/88, Hopermann, Racc. pag. I-1669, punto 7 della motivazione). Si rileverà che il Consiglio può in ogni caso conservare fino ad un certo grado la facoltà di controllare l' adozione da parte della Commissione delle misure di esecuzione di cui trattasi optando per una delle procedure definite dalla "decisione comitologia", come infatti ha fatto nel caso delle disposizioni impugnate nella fattispecie.
37. A sostegno della sua affermazione secondo cui il Consiglio non è autorizzato a conferire alla Commissione il potere di adottare sanzioni, il governo tedesco deduce sostanzialmente tre argomenti. Innanzitutto, esso fa osservare che, quando il Trattato si riferisce esplicitamente all' adozione di sanzioni, menziona il Consiglio e non la Commissione: pertanto, come abbiamo visto, l' art. 87, n. 2, lett. a), del Trattato invita il Consiglio, e non la Commissione, a prevedere ammende e penalità di mora negli atti che esso adotta in applicazione dell' art. 87, n. 1, e l' art. 172 parla anch' esso dei "regolamenti stabiliti dal Consiglio". In secondo luogo, il governo tedesco ritiene che è più compatibile col principio dell' equilibrio istituzionale tra le istituzioni della Comunità riservare al Consiglio il potere di adottare sanzioni ed interpretare in maniera restrittiva le competenze di esecuzione devolute alla Commissione. A tal riguardo, il governo tedesco invoca l' anologia tra il rapporto esistente tra il Consiglio e la Commissione e quello esistente, nell' ambito di uno Stato, tra il potere legislativo e il potere esecutivo e afferma che il potere di adottare sanzioni deve essere riservato alla sola istituzione comunitaria che corrisponde al potere legislativo, cioè il Consiglio. Infine, il governo tedesco ritiene che è in ogni caso improprio considerare l' adozione di sanzioni come parte integrante dell' esecuzione delle regole fissate dal Consiglio; esse costituiscono piuttosto misure che vengono a migliorare o completare queste norme.
38. La Commissione sostiene che la decisione di adottare sanzioni rientra senza dubbio nell' esecuzione delle regole stabilite dal Consiglio. La Commissione fa notare che la natura delle sanzioni che possono risultare necessarie dipenderà tra l' altro dalla questione relativa ad accertare quali siano le altre misure di controllo possibili. Più stretta può essere ad esempio la sorveglianza esercitata sul funzionamento di un regime di aiuti finanziari, meno è necessario adottare sanzioni per prevenire le violazioni o gli abusi. Secondo la Commissione, quando essa procede all' attuazione del regime, è in grado di valutare il tipo e il livello delle sanzioni la cui adozione è necessaria. La Commissione ritiene anch' essa che la giurisprudenza della Corte è sufficiente per dimostrare che la Commissione ha il potere di prevedere sanzioni.
39. Come ho già indicato, la lettera dell' art. 87, n. 2, lett. a) e dell' art. 172 del Trattato e anche dell' art. 79, n. 3 che si limita anche a far riferimento al potere del Consiglio, senza parlare della Commissione, non hanno alcun rapporto diretto con le disposizioni impugnate nella fattispecie, poiché queste disposizioni prevedono l' applicazione di sanzioni da parte delle autorità nazionali, in conformità alla normativa comunitaria, e non la loro applicazione diretta da parte della Commissione. La lettera dell' art. 172, in particolare, è senza relazione con la presente causa, poiché la Corte non avrà in alcun caso competenze a conoscere delle sanzioni di cui trattasi. Pertanto, non mi sembra che il potere che ha la Comunità di armonizzare le sanzioni previste dalle normative nazionali possa essere pregiudicato dalle disposizioni del Trattato relative alle sanzioni inflitte direttamente dalla Comunità.
40. A mio parere, il secondo argomento del governo tedesco deve anch' esso essere respinto. Anche se l' analogia costituzionale fatta dal governo tedesco fosse ammessa, occorre rilevare che il potere di adottare sanzioni non penali può normalmente essere delegato dal potere legislativo al potere esecutivo. In ogni caso, come abbiamo visto, il Trattato incarica esplicitamente la Commissione dell' esecuzione delle norme stabilite dal Consiglio. Se l' adozione di sanzioni può essere considerata come un elemento di tale esecuzione, l' esercizio di questo potere dev' essere considerato come perfettamente in armonia con i ruoli rispettivamente devoluti alle due istituzioni. Di conseguenza, la sola questione che deve essere esaminata consiste nel chiedersi se l' adozione di sanzioni appropriate faccia veramente parte integrante dell' esecuzione delle norme fissate dal Consiglio, compito affidato alla Commissione, o se, come ritiene il governo tedesco, convenga piuttosto vedervi un modo di migliorare o completare queste norme.
41. Mi sembra che la soluzione di tale questione si deduca con evidenza dalla giurisprudenza della Corte. Nella causa 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle/Koester (Racc. 1970, pag. 1161), la Corte ha controllato la validità delle misure adottate dalla Commissione in applicazione del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962 n. 19 relativo alla graduale istituzione di un' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1962, pag. 933). Questo regolamento, unitamente alle sue disposizioni di esecuzione, prevede un sistema di prestazione di cauzione simile a quello di cui trattasi nella causa Internationale Handelsgesellschaft, soprammenzionata al punto 31. Pertanto, l' art. 16, n. 1 del regolamento n. 19 assoggetta l' importazione o l' esportazione di taluni prodotti alla presentazione di un certificato di importazione o di esportazione, e l' art. 16, n. 2 subordina il rilascio di un certificato di importazione alla costituzione di una cauzione. Infine, l' art. 16, n. 3 stabilisce che le "modalità di applicazione del presente articolo" sono adottate dalla Commissione secondo la procedura del comitato di gestione. In applicazione di questa disposizione, la Commissione ha adottato norme che subordinano alla costituzione di una cauzione il rilascio non solo di un certificato d' importazione, ma anche quello di un certificato di esportazione e che prevedono la perdita di questa cauzione in caso di mancato rispetto dell' obbligo di esportazione.
42. Nella causa Koester, la Corte ha dichiarato che le norme adottate dalla Commissione rientravano nella competenza di esecuzione che ad essa era delegata dall' art. 16, n. 3 del regolamento del Consiglio (v. punti 17 e 18 della sentenza, menzionati qui di seguito al punto 43). Come l' avvocato generale Dutheillet de Lamothe faceva osservare nelle sue conclusioni a pag. 1148:
"(...) il Consiglio è sempre libero di riservarsi l' emanazione dei provvedimenti di applicazione dei regolamenti di base o di demandarla alla Commissione.
L' unico problema è quello di accertare se l' instaurazione del regime di cauzione rientra tra il 'provvedimento di applicazione' di un regolamento che stabilisce che deve venirvi lasciata una licenza d' importazione o di esportazione.
Personalmente penso di sì, poiché, se il Consiglio stabilisce che debba venir rilasciata una licenza, le condizioni del rilascio (...) rappresentano semplici modalità di esecuzione di quest' obbligo, purché (...) dette modalità non impongano agli importatori o agli esportatori oneri eccessivi rispetto agli scopi, per cui era stata istituita la licenza d' importazione".
Pertanto, è indifferente che l' art. 16, n. 2 del regolamento del Consiglio si sia limitato a subordinare il rilascio dei soli certificati di importazione alla costituzione di una cauzione. Come la Corte ha fatto rilevare, la disposizione di cui trattasi può essa stessa essere considerata come un' attuazione parziale della regola fissata dall' art. 16, n. 1, la quale assoggetta sia l' esportazione sia l' importazione alla presentazione di un certificato. Le misure adottate dalla Commissione, che hanno esteso l' obbligo di costituire una cauzione nel caso dei certificati di esportazione devono essere concepite come misure di esecuzione complementare della regola di cui all' art. 16, n. 1 e pertanto come rientranti nella competenza generale di esecuzione che l' art. 16, n. 3 conferisce alla Commissione.
43. Nella replica, il governo tedesco emette il parere secondo cui la tesi sostenuta dalla Commissione non può trovare alcun sostegno nella causa Koester e, in tale causa, la Corte ha riconosciuto alla Commissione il potere di estendere il regime di prestazione di cauzione alle esportazioni solo perché il regolamento del Consiglio aveva già istituito un tale regime per le importazioni. E' vero che l' art. 16, n. 2 del regolamento del Consiglio ha già istituito parzialmente un regime di prestazione di cauzione. Mi sembra tuttavia che ciò che importa, per la questione di cui ci occupiamo, è che la Corte abbia considerato sia le disposizioni adottate dal Consiglio sia quelle adottate dalla Commissione come misure di esecuzione della regola fissata dall' art. 16, n. 1. Pertanto, come la Corte ha dichiarato ai punti 17 e 18 della motivazione della sentenza:
"(...) inserito fra queste due disposizioni di portata generale il n. 2 (dell' art. 16) costituisce un provvedimento di attuazione speciale, destinato alla pratica realizzazione di una parte delle disposizioni di cui al n. 1.
(...)
(...) l' art. 16 va quindi inteso nel senso che esso ha compreso, nel rinvio ai provvedimenti di attuazione di cui al n. 3, tutte le disposizioni destinate a completare la disciplina frammentaria di cui al n. 2, secondo il modello dato da quest' ultima disposizione".
Naturalmente, se le misure di esecuzione adottate dalla Commissione avessero interferito nelle misure di esecuzione parziale già adottate dal Consiglio, piuttosto che completarle, la Commissione non avrebbe validamente esercitato le sue competenze di esecuzione. Tale è il caso tuttavia non perché l' istituzione di un regime di prestazione di cauzione esce dall' ambito dell' esecuzione di un regime di certificati di esportazione, ma piuttosto per il motivo che le misure di esecuzione adottate dalla Commissione devono sempre essere in armonia con le norme di cui essi assicurano l' esecuzione e con tutte le altre norme fissate dal Consiglio.
44. Di conseguenza, nella causa 22/88, Vreugdenhil/Minister van Landbouw en Visserij, che ho menzionato sopra al punto 36 e alla quale il governo tedesco fa anche esso riferimento, la Corte ha dichiarato che la Commissione ha oltrepassato i limiti della sua competenza quando ha proceduto all' attuazione del regolamento del Consiglio 25 marzo 1976 n. 754 relativo al trattamento tariffario applicabile alle merci in reintroduzione nel territorio doganale della Comunità (GU L 89, pag. 1). Al fine di lottare conto la frode, la Commissione aveva previsto l' esclusione dei prodotti provenienti dall' intervento del regime delle merci in reintroduzione. La Corte ha tuttavia ritenuto che le misure adottate dalla Commissione fossero incompatibili con l' art. 2, n. 1 del regolamento del Consiglio di cui la Commissione non poteva modificare la portata (v. il punto 20 della motivazione della sentenza). Inoltre, la Commissione non poteva nemmeno invocare le sue competenze di esecuzione derivanti dai regolamenti di base recanti organizzazione comune dei mercati agricoli, poiché, in tale caso, le misure adottate erano incompatibili con le norme che il Consiglio aveva fissato in un altro settore e che la Commissione non aveva il potere di modificare (v. punti 21-25 della motivazione della sentenza). Pertanto, contrariamente alla tesi sostenuta dal governo tedesco, la causa Vreugdenhil non dimostra che l' adozione di misure destinate a combattere la frode ecceda i limiti di competenza conferiti alla Commissione al fine dell' esecuzione delle norme fissate dal Consiglio, ma solo che queste competenze non possono essere esercitate in una maniera che sia incompatibile con altre norme fissate dal Consiglio. Infatti, la Corte ha chiaramente indicato che l' istituzione di sanzioni destinate ad assicurare il rispetto di un regolamento comunitario non ampliava di per sé il campo di applicazione di detto regolamento (v. sentenza 10 luglio 1990, causa C-326/88, Hansen, Racc. pag. I-2911).
45. A mio parere, la giurisprudenza della Corte dimostra quindi che la delega alla Commissione di competenze di esecuzione può comprendere il potere di adottare sanzioni applicabili in caso di mancato rispetto degli obblighi comunitari e anche che la Commissione è in via di principio autorizzata ad esercitare queste competenze di esecuzione adottando tali sanzioni. Come dimostra l' esempio della perdita di una cauzione per mancato rispetto di un obbligo di esportazione, le sanzioni adottate possono andare al di là della restituzione di prestazioni indebitamente percepite. A tal riguardo, non vi è alcun motivo di operare una distinzione tra il caso della perdita di una cauzione costituita prima che l' obbligo divenga esigibile e quello dell' applicazione di una sanzione consecutiva al mancato rispetto dell' obbligo. Un regime di prestazione di cauzione può essere considerato semplicemente come un mezzo che consente all' autorità di riscuotere facilmente le penalità di mora che divengono eventualmente esigibili ed è equivalente sotto altri punti di vista ad un sistema di ammende imposte a posteriori (v. la sentenza Koester, soprammenzionata al punto 41, ai punti 26 e 27 della motivazione della sentenza). Naturalmente, un tale regime non sarà abitualmente adatto ai casi in cui la penalità diviene esigibile solo una volta che sia stata approvata la negligenza o il dolo. Tuttavia, come abbiamo visto, anche quando le violazioni sanzionate comportano irregolarità gravi, la sanzione non deve essere considerata di natura penale.
46. Di conseguenza, non è a mio parere dubbio che il Consiglio possa delegare alla Commissione il potere di adottare le sanzioni non penali eventualmente necessarie per l' esecuzione adeguata di un regolamento del Consiglio. Pertanto, la questione che ci rimane da valutare consiste nel chiedersi se una tale delega vi sia effettivamente stata nel caso delle disposizioni impugnate nella fattispecie.
Delega del potere di adottare sanzioni
47. Si ricorderà che nella fattispecie il Consiglio ha delegato le sue competenze di esecuzione alla Commissione in termini molto generici. Pertanto l' art. 5, n. 9 del regolamento n. 3013/89 stabilisce che la Commissione "adotta le modalità di applicazione del presente articolo, in particolare quelle relative alla presentazione delle domande di premio e al versamento di quest' ultimo", e l' art. 12 del regolamento n. 768/89 stabilisce che "le modalità di applicazione del presente regolamento (...) sono adottate secondo la procedura prevista dall' art. 13" (v. sopra punto 13). Tuttavia, secondo il governo tedesco, questa formulazione non è tale da conferire alla Commissione il potere di adottare sanzioni, poiché le competenze di esecuzione conferite a quest' ultima devono costituire oggetto di un' interpretazione restrittiva, quanto meno per quanto riguarda le sanzioni. Inoltre, il governo tedesco ritiene che l' esigenza posta dall' art. 1 della "decisione comitologia", soprammenzionata al punto 34, che prevede che "il Consiglio precisa gli elementi essenziali" delle competenze che esso delega alla Commissione, comporta la necessità di una delega esplicita del potere di adottare sanzioni, il che non può essere considerato come un elemento implicitamente compreso in una competenza generale di esecuzione. Poiché l' adozione di sanzioni è una materia che riguarda i diritti fondamentali dei singoli, è anche necessario, secondo il governo tedesco, precisare la natura ed il livello massimo delle sanzioni che possono essere adottate.
48. La Commissione sostiene che le competenze di esecuzione di cui essa dispone devono costituire oggetto di un' interpretazione estensiva. Benché in virtù dell' art. 1 della "decisione comitologia", il Consiglio abbia il potere di limitare l' estensione delle competenze che esso delega alla Commissione, esso non ha fatto uso di tale possibilità nella fattispecie. Di conseguenza, secondo la Commissione, le disposizioni controverse rientrano nelle competenze che ad esso ha delegato il Consiglio.
49. Come abbiamo già visto, la giurisprudenza della Corte, in particolare la sentenza Koester, dimostra che il potere generale di adottare le modalità di applicazione di un regolamento del Consiglio è tale da comprendere la capacità di adottare le sanzioni eventualmente necessarie al fine di garantire l' effettività delle norme che vi sono contenute (v. sopra i punti 41-45). Il governo tedesco non ha affermato che le sanzioni impugnate nella fattispecie fossero superflue o inadatte ad assicurare il funzionamento efficace del regime di aiuti finanziari di cui trattasi; esso non ha nemmeno sostenuto che l' adozione di tali sanzioni fosse incompatibile con altre norme fissate dal Consiglio. Mi sembra quindi che, sulla base dei principi esistenti, le disposizioni controverse rientrano nelle competenze di esecuzione estese conferite alla Commissione dal regolamento del Consiglio n. 768/89 e n. 3013/89.
50. A mio parere, la "decisione comitologia" non si oppone a tale conclusione. Come risulta dal secondo 'considerando', l' obiettivo della decisione è di limitare i tipi di modalità di procedura ai quali il Consiglio può assoggettare l' esercizio da parte della Commissione delle competenze di esecuzione che ad essa delega. Tuttavia, nulla nei 'considerando' della decisione lascia pensare che la facoltà che ha il Consiglio di delegare le sue competenze di esecuzione debba essere assoggettata ad altri limiti. Pertanto l' art. 1 della decisione non deve essere interpretato nel senso che limita la facoltà che ha il Consiglio di delegare alla Commissione competenze generali di esecuzione. La capacità del Consiglio di conferire tali competenze riveste un' importanza tutta particolare nel campo della Politica agricola comune, in cui è indispensabile che la Commissione disponga di competenze di esecuzione estese.
51. Si osserverà che il Consiglio non è in nessun caso privato della possibilità di salvaguardare le sue proprie competenze, pur riservandosi il diritto di esercitare esso stesso le sue competenze di esecuzione o optando per una di queste procedure che prevedono che la Commissione è assistita da un comitato. Inoltre il Consiglio può imporre alle competenze della Commissione i limiti che esso ritiene opportuni precisando gli elementi essenziali di questi ultimi. Mi sembra quindi che la gamma di opzioni di cui dispone il Consiglio gli offra sufficientemente la possibilità di salvaguardare l' equilibrio tra le due istituzioni.
52. Infine non mi sembra nemmeno che l' argomento del governo tedesco basato sui diritti fondamentali abbia la minima solidità. La circostanza che l' esercizio abusivo di un potere possa portare ad una violazione dei diritti fondamentali non si oppone all' esistenza di questo potere. Quando la Commissione fa uso delle sue competenze in casi particolari, i diritti fondamentali degli individui interessati beneficiano, in ogni caso, della tutela giurisdizionale, in conformità ai principi generali del diritto comunitario, come quando la normativa comunitaria è attuata dalle autorità nazionali.
53. Ritengo di conseguenza che la Corte debba:
1) respingere il ricorso;
2) condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
(*) Lingua originale: l' inglese.