ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
22 mai 2025 (*)
« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Directive (UE) 2019/1024 – Données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public – Transposition incomplète de cette directive et absence de communication immédiate des mesures de transposition – Article 260, paragraphe 3, TFUE – Demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte – Désistement partiel »
Dans l’affaire C‑213/23,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 et de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, introduit le 31 mars 2023,
Commission européenne, représentée par M. P.-J. Loewenthal et Mme U. Małecka, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman et M. J. M. Hoogveld, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. D. Gratsias (rapporteur), président de chambre, M. I. Jarukaitis, président de la quatrième chambre, et M. Z. Csehi, juge,
avocat général : M. N. Emiliou,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour :
–        de constater que, en n’ayant pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2019/1024 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019, concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public (JO 2019, L 172, p. 56), et en n’ayant pas communiqué immédiatement ces dispositions à la Commission, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 17 de cette directive ;
–        de condamner le Royaume des Pays-Bas à verser à la Commission une somme forfaitaire correspondant au plus élevé des montants suivants :
–        un montant journalier de 13 900 euros multiplié par le nombre de jours compris entre le jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé par la directive 2019/1024 et le jour auquel il est mis fin au manquement ou, à défaut, le jour du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire ;
–        la somme forfaitaire minimale de 3 892 000 euros ;
–        dans l’hypothèse où le manquement en cause persisterait jusqu’à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire, condamner le Royaume des Pays-Bas à verser à la Commission une astreinte d’un montant de 75 060 euros par jour à compter de la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire jusqu’à la date à laquelle cet État membre se sera acquitté des obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, et
–        de condamner le Royaume des Pays-Bas aux dépens.
I.      Le cadre juridique
A.      La directive 2019/1024
2        Les considérants 3, 4, 6, 9, 10, 11, 13, 17, 31, 52, 53, 71 et 72 de la directive 2019/1024 énoncent :
« (3)      À la suite de la consultation des parties prenantes [concernées] et sur la base de l’analyse d’impact, la Commission a jugé qu’une action à l’échelon de l’Union [européenne] était nécessaire afin de s’attaquer aux obstacles restants et émergents à une large réutilisation des informations détenues par le secteur public et obtenues à l’aide de fonds publics dans l’ensemble de l’Union, afin de mettre à jour le cadre législatif pour tenir compte des progrès des technologies numériques et de stimuler davantage encore l’innovation numérique, notamment en ce qui concerne l’intelligence artificielle.
(4)      Les changements fondamentaux apportés au texte juridique afin de tirer pleinement parti du potentiel des informations du secteur public pour l’économie et la société européennes devraient se concentrer sur les domaines suivants : la fourniture d’un accès en temps réel à des données dynamiques par des moyens techniques adéquats, l’accroissement de la fourniture de précieuses données publiques aux fins de réutilisation, y compris celles provenant d’entreprises publiques, d’organismes exerçant une activité de recherche et d’organisations finançant une activité de recherche, la prise en compte des nouvelles formes d’accords d’exclusivité, le recours à des exceptions au principe de la tarification du coût marginal et la relation entre la présente directive et certains instruments juridiques qui s’y rattachent, notamment le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil[, du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) (JO 2016, L 119, p. 1)] [...]
[...]
(6)      L’article 8 de la [charte des droits fondamentaux de l’Union européenne] garantit le droit à la protection des données à caractère personnel et dispose que ces données doivent être traitées loyalement, à des fins déterminées, sur la base du consentement de la personne concernée ou sur un autre fondement légitime prévu par la loi et sous le contrôle d’une autorité indépendante.
[...]
(9)      Les informations du secteur public constituent une source extraordinaire de données qui peuvent contribuer à améliorer le marché intérieur et à développer de nouvelles applications pour les consommateurs et les personnes morales. L’utilisation intelligente de données, y compris leur traitement par des applications utilisant l’intelligence artificielle, peut avoir un effet de transformation sur tous les secteurs de l’économie.
(10)      La directive 2003/98/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003, concernant la réutilisation des informations du secteur public (JO 2003, L 345, p. 90),] fixait un ensemble de règles minimales concernant la réutilisation et les modalités pratiques destinées à faciliter la réutilisation de documents existants détenus par des organismes du secteur public des États membres, y compris des organismes exécutifs, législatifs et judiciaires. Depuis l’adoption de la première série de règles concernant la réutilisation des informations du secteur public, la quantité de données dans le monde, données du secteur public comprises, a augmenté de manière exponentielle et de nouveaux types de données sont produits et recueillis. Parallèlement, il y a une constante évolution des technologies d’analyse, d’exploitation et de traitement des données, comme l’apprentissage automatique, l’intelligence artificielle et l’internet des objets. La rapidité de cette évolution technologique permet la création de nouveaux services et de nouvelles applications fondés sur l’utilisation, l’agrégation ou la combinaison de données. Les règles initialement adoptées en 2003 et modifiées en 2013 ne sont plus en phase avec ces changements rapides et, par conséquent, les opportunités qu’offre la réutilisation des données du secteur public, tant sur le plan économique que sur le plan social, risquent d’être manquées.
(11)      L’évolution vers une société fondée sur les données, lorsque des données provenant de différents domaines et activités sont utilisées, influence la vie de tous les citoyens dans l’Union, notamment en leur permettant de profiter de nouveaux moyens d’accès à la connaissance et d’acquisition de celle-ci.
[...]
(13)      [...] Les informations du secteur public ou celles collectées, produites, reproduites et diffusées dans l’exercice d’une mission de service public ou d’un service d’intérêt général constituent une matière première importante pour les produits et les services de contenu numérique et deviendront une ressource de plus en plus importante sur le plan du contenu à mesure que les technologies numériques de pointe, telles que l’intelligence artificielle, les registres distribués et l’internet des objets, se développeront. Il sera aussi essentiel, à cet égard, d’assurer une vaste couverture géographique transfrontalière. L’on s’attend notamment à ce que des possibilités de réutilisation plus vastes de ces informations permettent à toutes les entreprises européennes, y compris aux microentreprises et aux [petites et moyennes entreprises (PME)], ainsi qu’à la société civile, d’exploiter le potentiel de ces informations, contribuant ainsi au développement économique et à la création et la protection d’emplois de grande qualité, au bénéfice des communautés locales en particulier, ainsi qu’à des objectifs de société majeurs tels que la responsabilité et la transparence.
[...]
(17)      [...] [F]aute d’une harmonisation minimale au niveau de l’Union, l’activité législative au niveau national, dans laquelle un certain nombre d’États membres se sont d’ores et déjà engagés pour relever les défis technologiques, risque d’entraîner des divergences encore plus significatives. L’incidence de ces divergences législatives et de ces incertitudes deviendra encore plus significative avec l’essor de la société de l’information, qui a déjà considérablement accru l’exploitation transfrontalière d’informations.
[...]
(31)      [...] Les données dynamiques devraient [...] être mises à disposition aussitôt qu’elles ont été recueillies ou, en cas de mise à jour manuelle, immédiatement après la modification de l’ensemble de données, par une interface de programme d’application (API), afin de favoriser le développement d’applications internet, mobiles et en nuage. Lorsque cela n’est pas possible en raison de contraintes techniques ou financières, les organismes du secteur public devraient mettre les documents à disposition dans un délai permettant d’exploiter pleinement leur potentiel économique. [...]
[...]
(52)      La présente directive n’affecte pas la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel garanti par le droit de l’Union et le droit des États membres, en particulier le règlement [2016/679] et la directive 2002/58/CE du Parlement européen et du Conseil[, du 12 juillet 2002, concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (directive vie privée et communications électroniques) (JO 2002, L 201, p. 37)], mais aussi et y compris de toute disposition de droit national complémentaire. Cela signifie, entre autres, que la réutilisation de données à caractère personnel n’est licite que si le principe de limitation des finalités énoncé à l’article 5, paragraphe 1, point b), et à l’article 6 du règlement [2016/679] est respecté. Les informations anonymes sont des informations ne permettant pas de remonter à une personne physique identifiée ou identifiable, ou à des données à caractère personnel rendues anonymes de telle sorte que la personne concernée ne soit pas ou plus identifiable. L’anonymisation des informations constitue un moyen de concilier l’intérêt de rendre les informations du secteur public aussi réutilisables que possible avec les obligations découlant du droit relatif à la protection des données, mais elle est onéreuse. Il y a lieu de considérer ce coût comme un des éléments à prendre en compte dans le coût marginal de la diffusion visé dans la présente directive.
(53)      Au moment de statuer sur le champ d’application et les conditions de réutilisation de documents du secteur public contenant des données à caractère personnel, par exemple dans le secteur de la santé, il peut se révéler nécessaire d’effectuer des analyses d’impact relatives à la protection des données conformément à l’article 35 du règlement [2016/679].
[...]
(71)      La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus en particulier par la [charte des droits fondamentaux], notamment le respect de la vie privée et familiale, la protection des données à caractère personnel, le droit de propriété et l’intégration des personnes handicapées. Aucune disposition de la présente directive ne devrait faire l’objet d’une interprétation ou d’une mise en œuvre qui ne serait pas conforme à la [convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950].
(72)      Le Contrôleur européen de la protection des données [(CEPD)] a été consulté conformément à l’article 28, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil[, du 18 décembre 2000, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1)], et il a émis son avis le 10 juillet 2018. »
3        L’article 1er de la directive 2019/1024, intitulé « Objet et champ d’application », dispose :
« 1.      Afin de favoriser l’utilisation des données ouvertes et de stimuler l’innovation dans les produits et les services, la présente directive fixe un ensemble de règles minimales concernant la réutilisation et les modalités pratiques destinées à faciliter la réutilisation :
a)      de documents existants détenus par des organismes du secteur public des États membres ;
b)      de documents existants détenus par des entreprises publiques :
[...]
c)      de données de la recherche, conformément aux conditions définies à l’article 10.
2.      La présente directive ne s’applique pas :
[...]
h)      aux documents dont l’accès est exclu ou limité en application de règles d’accès pour des motifs de protection des données à caractère personnel, et aux parties de documents accessibles en vertu desdites règles qui contiennent des données à caractère personnel dont la réutilisation a été définie par la loi comme étant incompatible avec la législation concernant la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel ou comme portant atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de la personne concernée, en particulier au regard des dispositions de droit de l’Union ou de droit national sur la protection des données à caractère personnel ;
[...]
4.      La présente directive est sans préjudice des dispositions de droit de l’Union et de droit national sur la protection des données à caractère personnel, en particulier le règlement [2016/679] et la directive [2002/58], ainsi que des dispositions correspondantes du droit national.
[...] »
4        L’article 2 de la directive 2019/1024, intitulé « Définitions », énonce :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
6)      “document” :
a)      tout contenu quel que soit son support (papier ou format électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) ; ou
b)      toute partie de ce contenu ;
7)      “anonymisation” : le processus de transformation des documents en documents anonymes ne permettant pas de remonter à une personne physique identifiée ou identifiable, ou le processus consistant à rendre anonymes des données à caractère personnel de telle sorte que la personne concernée ne soit pas ou plus identifiable ;
8)      “données dynamiques”, des documents se présentant sous forme numérique et faisant l’objet d’actualisations fréquentes ou en temps réel, notamment à cause de leur volatilité ou de leur obsolescence rapide ; les données émanant de capteurs sont typiquement considérées comme étant des données dynamiques ;
9)      “données de la recherche”, des documents se présentant sous forme numérique, autres que des publications scientifiques, qui sont recueillis ou produits au cours d’activités de recherche scientifique et utilisés comme éléments probants dans le processus de recherche, ou dont la communauté scientifique admet communément qu’ils sont nécessaires pour valider des conclusions et résultats de la recherche ;
10)      “ensembles de données de forte valeur”, des documents dont la réutilisation est associée à d’importantes retombées positives au niveau de la société, de l’environnement et de l’économie, en particulier parce qu’ils se prêtent à la création de services possédant une valeur ajoutée, d’applications et de nouveaux emplois décents et de grande qualité, ainsi qu’en raison du nombre de bénéficiaires potentiels des services et applications à valeur ajoutée fondés sur ces ensembles de données ;
11)      “réutilisation”, l’utilisation par des personnes physiques ou morales de documents détenus par :
a)      des organismes du secteur public, à des fins commerciales ou non commerciales autres que l’objectif initial de la mission de service public pour lequel les documents ont été produits, à l’exception de l’échange de documents entre des organismes du secteur public aux seules fins de l’exercice de leur mission de service public ; ou
b)      des entreprises, à des fins commerciales ou non commerciales autres que l’objectif initial de fournir les services d’intérêt général pour lequel les documents ont été produits, à l’exception de l’échange de documents entre des entreprises publiques et des organismes du secteur public aux seules fins de l’exercice de leur mission de service public ;
[...] »
5        L’article 6 de cette directive, intitulé « Principes de tarification », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Le coût de la réutilisation de documents est nul.
Toutefois, le recouvrement des coûts marginaux occasionnés par la reproduction, la mise à disposition et la diffusion de documents, ainsi que par l’anonymisation de données à caractère personnel et les mesures prises pour protéger des informations confidentielles à caractère commercial, peut être autorisé. »
6        Aux termes de l’article 10 de ladite directive, intitulé « Données de la recherche » :
« 1.      Les États membres encouragent la mise à disposition des données de la recherche en adoptant les politiques et en prenant les mesures nécessaires à l’échelon national afin de rendre librement accessibles les données résultant de la recherche financée au moyen de fonds publics (“politiques de libre accès”) [...] Dans ce contexte, il y a lieu de tenir compte des préoccupations liées aux droits de propriété intellectuelle, à la protection des données à caractère personnel et à la confidentialité, à la sécurité et aux intérêts commerciaux légitimes dans le respect du principe “aussi ouvert que possible, mais aussi fermé que nécessaire”. Ces politiques de libre accès visent les organismes exerçant une activité de recherche et les organisations finançant une activité de recherche.
2.      Sans préjudice de l’article 1er, paragraphe 2, point c), les données de la recherche sont réutilisables à des fins commerciales ou non commerciales, conformément aux chapitres III et IV, dans la mesure où elles sont financées au moyen de fonds publics et où des chercheurs, des organismes exerçant une activité de recherche ou des organisations finançant une activité de recherche les ont déjà rendues publiques par l’intermédiaire d’une archive ouverte institutionnelle ou thématique. À cette fin, il est tenu compte des intérêts commerciaux légitimes, des activités de transmission des connaissances et des droits de propriété intellectuelle préexistants. »
7        L’article 12 de la même directive, intitulé « Accords d’exclusivité », dispose :
« 1.      La réutilisation des documents est ouverte à tous les acteurs potentiels du marché, même si un ou plusieurs d’entre eux exploitent déjà des produits à valeur ajoutée basés sur ces documents. Les contrats ou autres accords conclus entre les organismes du secteur public ou entreprises publiques détenteurs des documents et les tiers n’accordent pas de droits d’exclusivité.
2.      Cependant, lorsqu’un droit d’exclusivité est nécessaire pour la prestation d’un service d’intérêt général, le bien-fondé de l’octroi de ce droit d’exclusivité fait l’objet régulièrement et, en toute hypothèse, tous les trois ans, d’un réexamen. Les accords d’exclusivité conclus le 16 juillet 2019 ou après cette date sont rendus publics en ligne au moins deux mois avant leur prise d’effet. Les termes définitifs de ces accords sont transparents et sont rendus publics en ligne.
Le présent paragraphe ne s’applique pas à la numérisation des ressources culturelles.
[...] »
8        Aux termes de l’article 14 de la directive 2019/1024, intitulé « Ensembles de données spécifiques de forte valeur et modalités de publication et de réutilisation » :
« 1.      La Commission adopte des actes d’exécution dressant une liste d’ensembles de données de forte valeur particuliers relevant des catégories figurant à l’annexe I et détenus par des organismes du secteur public et des entreprises publiques parmi les documents auxquels s’applique la présente directive.
Ces ensembles de données de forte valeur :
a)      sont mis à disposition gratuitement, sous réserve des paragraphes 3, 4 et 5 ;
b)      sont lisibles par machine ;
c)      sont fournis en recourant à des API ; et
d)      sont fournis sous la forme d’un téléchargement de masse, le cas échéant.
Ces actes d’exécution peuvent préciser les modalités de publication et de réutilisation d’ensembles de données de forte valeur. Ces modalités sont compatibles avec les licences types ouvertes.
Les modalités peuvent comporter des conditions applicables à la réutilisation, aux formats de données et de métadonnées et aux modalités techniques de diffusion. Les investissements effectués par les États membres en matière d’approches en ce qui concerne les données ouvertes, tels que les investissements portant sur l’élaboration et la mise en œuvre de certaines normes, sont pris en compte et mis en balance avec les avantages potentiels de l’ajout sur la liste.
[...]
4.      L’exigence de mise à disposition d’ensembles de données de forte valeur à titre gratuit conformément au paragraphe 1, deuxième alinéa, point a), ne s’applique pas aux bibliothèques, y compris les bibliothèques universitaires, aux musées et aux archives.
5.      Si la mise à disposition d’ensembles de données de forte valeur à titre gratuit par des organismes du secteur public qui sont tenus de générer des recettes destinées à couvrir une partie substantielle de leurs coûts liés à l’exécution de leurs missions de service public a une incidence importante sur le budget des organismes concernés, les États membres peuvent exempter ces organismes de l’obligation de mettre à disposition ces ensembles de données de forte valeur à titre gratuit pour une durée n’excédant pas deux ans à compter de l’entrée en vigueur de l’acte d’exécution correspondant adopté conformément au paragraphe 1. »
9        L’article 17 de cette directive, intitulé « Transposition », prévoit :
« 1.      Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 17 juillet 2021. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Elles contiennent également une mention précisant que les références faites, dans les dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur, à la directive abrogée par la présente directive s’entendent comme faites à la présente directive. Les modalités de cette référence et la formulation de cette mention sont arrêtées par les États membres.
2.      Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. »
B.      Le règlement d’exécution (UE) 2023/138
10      Aux termes de l’article 1er du règlement d’exécution (UE) 2023/138 de la Commission, du 21 décembre 2022, établissant une liste d’ensembles de données de forte valeur spécifiques et les modalités de leur publication et de leur réutilisation (JO 2023, L 19, p. 43) :
« 1.      Le présent règlement d’exécution établit la liste des ensembles de données de forte valeur appartenant aux catégories thématiques visées à l’annexe I de la directive [2019/1024] et détenus par des organismes du secteur public parmi les documents existants auxquels ladite directive s’applique.
2.      Le présent règlement d’exécution établit également les modalités de publication et de réutilisation des ensembles de données de forte valeur, en particulier les conditions applicables en matière de réutilisation et les exigences minimales pour la diffusion des données au moyen d’[API]. »
11      L’article 6 de ce règlement, intitulé « Entrée en vigueur et application », prévoit :
« Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Il est applicable 16 mois après l’entrée en vigueur du présent règlement. »
C.      La communication de 2023
12      Les points 3 et 4 de la communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »), sont consacrés respectivement à l’« astreinte » et à la « somme forfaitaire ».
13      Le point 3.2 de cette communication, intitulé « Application du coefficient de gravité (facteur compris entre 1 et 20) », est rédigé comme suit :
« Une infraction relative [...] à l’absence de communication de mesures de transposition d’une directive adoptée dans le cadre d’une procédure législative est toujours considérée comme grave. Afin d’adapter le montant de la sanction aux circonstances particulières de l’espèce, la Commission détermine le coefficient de gravité sur la base de deux paramètres : l’importance des règles de l’Union enfreintes ou non transposées et les effets de l’infraction sur des intérêts d’ordre général ou particulier.
À la lumière des considérations développées ci-après, la gravité de l’infraction est déterminée par un coefficient, fixé par la Commission, compris entre un minimum de 1 et un maximum de 20. »
14      Le point 3.2.2 de la même communication énonce :
« Pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, [TFUE], la Commission applique systématiquement un coefficient de gravité de 10 en cas de manquement complet à l’obligation de communiquer les mesures de transposition. Dans une Union fondée sur le respect de l’état de droit, toutes les directives législatives doivent être considérées comme étant d’une importance égale et doivent être intégralement transposées par les États membres dans les délais qui y sont fixés.
En cas de manquement partiel à l’obligation de communiquer les mesures de transposition, l’importance de la lacune de transposition doit être prise en considération lors de la fixation d’un coefficient de gravité qui sera inférieur à 10. En outre, les effets de l’infraction sur des intérêts d’ordre général ou particulier pourraient être pris en compte [...] »
15      Le point 3.4 de la communication de 2023, intitulé « Capacité de paiement de l’État membre », prévoit :
« [...]
Le niveau de sanction requis pour produire un effet dissuasif variera en fonction de la capacité de paiement des États membres. Cet effet dissuasif se reflète dans le facteur n. Il se définit comme une moyenne géométrique pondérée du produit intérieur brut (PIB) de l’État membre concerné par rapport à la moyenne des PIB des États membres, dont le poids est égal à deux, et de la population de l’État membre concerné par rapport à la moyenne de la population des États membres, dont le poids est égal à un. Cela représente la capacité de paiement de l’État membre concerné par rapport à la capacité de paiement des autres États membres :
[...]
La Commission a [...] décidé de revoir sa méthode de calcul du facteur n, qui repose désormais principalement sur le PIB des États membres et, à titre subsidiaire, sur leur population en tant que critère démographique permettant de maintenir un écart raisonnable entre les différents États membres. La prise en compte de la population des États membres pour un tiers du calcul du facteur n réduit dans une mesure raisonnable la variation des facteurs n des États membres en comparaison avec un calcul fondé uniquement sur le PIB des États membres. Elle ajoute également un élément de stabilité dans le calcul du facteur n, étant donné qu’il est peu probable que la population varie de manière significative sur une base annuelle. En revanche, le PIB d’un État membre est susceptible de connaître des fluctuations annuelles plus importantes, en particulier en période de crise économique. Dans le même temps, étant donné que le PIB de l’État membre représente encore deux tiers du calcul, il demeure le facteur prédominant aux fins de l’évaluation de sa capacité de paiement.
[...] »
16      Le point 4.2 de cette communication, intitulé « Méthode de calcul de la somme forfaitaire », est libellé comme suit :
« La somme forfaitaire est calculée d’une manière globalement similaire à la méthode de calcul de l’astreinte, à savoir :
–        en multipliant un forfait par un coefficient de gravité ;
–        en multipliant le résultat par le facteur n ;
–        en multipliant le résultat par le nombre de jours de persistance de l’infraction [...]
[...] »
17      Le point 4.2.1 de ladite communication prévoit :
« Aux fins du calcul de la somme forfaitaire, le montant journalier doit être multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction. Ce nombre de jours est défini comme suit :
[...]
–        pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, [TFUE], il s’agit du nombre de jours compris entre le jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé dans la directive concernée et la date à laquelle l’infraction prend fin ou, à défaut de régularisation, la date du prononcé de l’arrêt au titre de l’article 260 [TFUE].
[...] »
18      Aux termes du point 4.2.2 de la même communication :
« Pour le calcul de la somme forfaitaire, la Commission applique le même coefficient de gravité et le même facteur n fixe que pour le calcul de l’astreinte [...]
Le forfait de la somme forfaitaire est inférieur à celui des astreintes. [...]
Le forfait applicable à la somme forfaitaire est fixé au point 2 de l’annexe I.
[...] »
19      L’annexe I de la communication de 2023, intitulée « Données servant au calcul des sanctions financières proposées à la Cour », prévoit, à son point 1, que le forfait de l’astreinte visé au point 3.1 de ladite communication est fixé à 3 000 euros par jour, à son point 2, que le forfait de la somme forfaitaire mentionné au point 4.2.2 de la même communication est fixé à 1 000 euros par jour, ce qui correspond à un tiers du forfait de l’astreinte, et, à son point 3, que le facteur « n » pour le Royaume des Pays-Bas est fixé à 1,39. Au point 5 de cette annexe I, il est précisé que la somme forfaitaire minimale fixée pour le Royaume des Pays-Bas s’élève à 3 892 000 euros.
II.    La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
20      N’ayant pas reçu du Royaume des Pays-Bas, à la date d’expiration du délai de transposition de la directive 2019/1024, de communication relative à l’adoption et à la publication des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive, la Commission a adressé audit État membre, le 29 septembre 2021, une lettre de mise en demeure.
21      Le 26 novembre 2021, le Royaume des Pays-Bas a répondu à cette lettre, en fournissant des informations sur l’état d’avancement de la transposition de ladite directive et en indiquant, en particulier, qu’une proposition législative allait être soumise, aux fins de ladite transposition, au parlement national à la fin de l’année 2021, suivie de débats y relatifs, prévus au printemps de l’année 2022.
22      En l’absence de toute autre communication relative à la transposition de la même directive, la Commission a, le 6 avril 2022, adressé un avis motivé au Royaume des Pays-Bas (ci-après l’« avis motivé du 6 avril 2022 »), l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux exigences de la directive 2019/1024 dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
23      Par lettre du 2 juin 2022, le Royaume des Pays-Bas a répondu audit avis motivé en faisant état de retards dans la transposition de cette directive dus à la consultation publique et à la concertation en cours avec l’autorité nationale chargée de la protection des données, de l’intervention du ministère de la Justice et de l’attente de l’avis du Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas) sur ladite transposition.
24      N’ayant pas reçu de nouvelles informations concernant la transposition de la directive 2019/1024 par cet État membre, la Commission a décidé, le 15 février 2023, de saisir la Cour.
25      Le 31 mars 2023, la Commission a introduit le présent recours.
26      Le 30 août 2023, la phase écrite de la procédure dans la présente affaire a été clôturée.
27      Par une décision du président de la Cour du 29 janvier 2024, la procédure dans la présente affaire a été suspendue jusqu’au prononcé de l’arrêt à intervenir dans l’affaire C-147/23.
28      La Cour ayant rendu l’arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte) (C‑147/23, EU:C:2024:346), le président de la Cour a ordonné, le même jour, la reprise de la procédure dans la présente affaire.
29      Le 21 juin 2024, le Royaume des Pays-Bas a communiqué à la Cour et à la Commission des informations concernant la transposition de la directive 2019/1024 dans le droit néerlandais.
30      Par lettre du 11 juillet 2024, la Cour a invité la Commission à prendre position sur ces informations.
31      Par un acte du 31 juillet 2024, la Commission a informé la Cour que la transposition de la directive 2019/1024 par le Royaume des Pays-Bas pouvait être considérée comme étant désormais pleinement achevée et que cet État membre s’était acquitté, le 21 juin 2024, à savoir le jour de la notification des mesures de transposition, de son obligation de transposition. La Commission s’est, ainsi, partiellement désistée de son recours, renonçant à la demande de fixation d’une astreinte.
32      Le 8 août 2024, le Royaume des Pays-Bas a présenté ses observations sur le désistement partiel de la Commission.
III. Sur le recours
A.      Sur le manquement au titre de l’article 258 TFUE
1.      Argumentation des parties
33      La Commission rappelle, premièrement, que, en application de l’article 288, paragraphe 3, TFUE, les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour transposer les directives dans leur droit national dans les délais prescrits et de communiquer immédiatement ces mesures à la Commission.
34      Cette institution relève, deuxièmement, que, selon une jurisprudence constante, d’une part, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et, d’autre part, les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre de manière à satisfaire à l’exigence de sécurité juridique. Troisièmement, lorsqu’une directive prévoit expressément que les dispositions de transposition doivent contenir ou être accompagnées d’une référence à cette directive, comme c’est le cas de la directive 2019/1024, un acte positif de transposition serait nécessaire. Enfin, quatrièmement, les États membres seraient tenus de fournir à la Commission tous les éléments nécessaires se rapportant à une telle transposition.
35      Or, en l’occurrence, à la date d’introduction du présent recours, le Royaume des Pays-Bas n’aurait pas encore adopté les mesures de transposition de la directive 2019/1024 et ne les aurait, en tout état de cause, pas communiquées à la Commission.
36      S’agissant des explications fournies par cet État membre dans sa réponse du 2 juin 2022 à l’avis motivé du 6 avril 2022, relatives à la procédure législative en cours dans ledit État membre, la Commission rappelle que, selon la jurisprudence, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier la non-transposition d’une directive dans le délai prévu.
37      Le Royaume des Pays-Bas a confirmé n’avoir communiqué à la Commission, à la date de dépôt de son mémoire en défense, aucune mesure de transposition de la directive 2019/1024 et ne conteste donc pas avoir enfreint l’article 17 de cette dernière.
2.      Appréciation de la Cour
38      Aux termes de l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2019/1024, les États membres devaient, au plus tard le 17 juillet 2021, mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci, ainsi que communiquer immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
39      Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé de la Commission [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 28 et jurisprudence citée].
40      En outre, la Cour a itérativement jugé, dans le cadre de procédures relatives à l’article 258 TFUE, que la communication à laquelle les États membres doivent procéder, conformément au principe de coopération loyale édicté à l’article 4, paragraphe 3, TUE, vise à faciliter l’accomplissement de la mission de la Commission consistant, notamment, selon l’article 17 TUE, à veiller à l’application des dispositions des traités ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de ceux-ci. Cette communication doit donc contenir des informations suffisamment claires et précises quant au contenu des normes nationales qui transposent une directive. Ainsi, une communication, qui peut être accompagnée d’un tableau de correspondance, doit indiquer sans ambiguïté quelles sont les mesures législatives, réglementaires et administratives au moyen desquelles l’État membre considère avoir rempli les différentes obligations que lui impose cette directive. Or, en l’absence d’une telle information, la Commission n’est pas en mesure de vérifier si l’État membre a réellement et complètement mis la directive en application. Le manquement d’un État membre à cette obligation, que ce soit par une absence totale ou partielle d’information ou par une information insuffisamment claire et précise, peut justifier, à lui seul, l’ouverture de la procédure de l’article 258 TFUE visant à la constatation de ce manquement [arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit), C‑543/17, EU:C:2019:573, point 51 et jurisprudence citée].
41      En l’espèce, par l’avis motivé du 6 avril 2022, la Commission a invité le Royaume des Pays-Bas à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations visées dans cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
42      Or, cet État membre admet n’avoir ni adopté ni, en tout état de cause, communiqué à la Commission, à l’expiration de ce délai, les mesures nécessaires à la transposition de la directive 2019/1024.
43      Il y a lieu, par conséquent, de constater que, en n’ayant pas, à l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé du 6 avril 2022, adopté l’ensemble des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2019/1024 et en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 17 de cette directive.
B.      Sur la demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire
a)      Argumentation des parties
44      La Commission propose, sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, de condamner le Royaume des Pays-Bas au paiement d’une somme forfaitaire.
45      En vue de la fixation du montant de cette sanction pécuniaire, la Commission renvoie à la communication de 2023 et, en particulier, aux critères de calcul de la somme qu’elle propose à cet égard à la Cour, à savoir la gravité de l’infraction reprochée au Royaume des Pays-Bas, sa durée et la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction pour éviter la répétition future d’infractions analogues.
46      En ce qui concerne, premièrement, le coefficient de gravité, la Commission indique que, partant du principe que toutes les directives législatives doivent être considérées comme étant d’une importance égale, la communication de 2023 prévoit l’application systématique d’un coefficient de gravité de l’infraction de 10 en cas de manquement complet à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de celles-ci. En tout état de cause, elle considère, en substance, que l’importance des règles de la directive 2019/1024 ressort de son objet même.
47      S’agissant, deuxièmement, du coefficient de durée de l’infraction, la Commission précise que, selon la communication de 2023, la période à prendre en considération pour son calcul est celle commençant à courir le jour suivant la date d’expiration du délai de transposition, à savoir, en l’occurrence, le 18 juillet 2021, jusqu’à la date à laquelle la Commission a décidé de saisir la Cour, à savoir le 15 février 2023.
48      Dans son acte du 31 juillet 2024 mentionné au point 31 du présent arrêt, la Commission a relevé que la non-transposition par le Royaume des Pays-Bas de la directive 2019/1024 a duré 1 069 jours, qui correspondent à la période s’écoulant entre le 18 juillet 2021 et le  21 juin 2024, date à laquelle les mesures de transposition de cette directive ont été notifiées à la Commission.
49      Troisièmement, la Commission explique que la méthode de calcul de la somme forfaitaire prévue dans la communication de 2023 tient compte également de la capacité de paiement de l’État membre concerné, qui est reflétée dans le facteur « n », afin de garantir l’effet dissuasif de la sanction financière proposée. Cette méthode se fonderait désormais principalement sur le PIB de cet État membre et, dans une moindre mesure, sur l’importance de sa population. En appliquant ladite méthode, le facteur « n » pour le Royaume des Pays-Bas serait de 1,39.
50      Au vu de ces éléments, la Commission propose à la Cour de calculer la somme forfaitaire à infliger à cet État membre conformément à la méthode de calcul prévue au point 4.2 de la communication de 2023, consistant à multiplier le montant de base de la somme forfaitaire mentionnée au point 4.2.2 de cette communication, fixé à 1 000 euros par jour selon le point 2 de l’annexe I de ladite communication, par un coefficient de gravité de 10 et par le facteur « n » de 1,39, mentionnés, respectivement, aux points 48 et 51 du présent arrêt. En application de cette méthode, le Royaume des Pays-Bas se verrait imposer le paiement d’une somme forfaitaire correspondant à la multiplication d’un montant journalier de 13 900 euros par le nombre de jours de persistance de l’infraction, sous réserve que la somme forfaitaire minimale de 3 892 000 euros soit dépassée.
51      Dans son acte du 31 juillet 2024 mentionné au point 31 du présent arrêt, la Commission considère que, au vu des éléments exposés au point 50 du présent arrêt, le Royaume des Pays-Bas doit se voir imposer le paiement d’une somme forfaitaire de 14 859 100 euros, correspondant à la multiplication de ce montant journalier par 1 069 jours.
52      Pour sa part, le Royaume des Pays-Bas invoque, premièrement, des circonstances atténuantes qui, selon cet État membre, doivent être prises en considération par la Cour lors de la fixation du montant de la sanction financière proposée par la Commission.
53      Ainsi, en premier lieu, il ressortirait de la jurisprudence que la Cour tient compte, dans le calcul de la somme forfaitaire, de l’absence de condamnations antérieures de l’État membre concerné au paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte. Or, le Royaume des Pays‑Bas n’aurait jamais été condamné au titre de l’article 260, paragraphes 2 et 3, TFUE, et sa dernière condamnation par la Cour pour absence de communication des mesures de transposition d’une directive remonterait à l’année 2005. Cet État membre considère, en outre, qu’une première condamnation au paiement d’une somme forfaitaire entraînerait en soi un effet dissuasif important et que, dès lors, le montant de la somme forfaitaire proposé par la Commission devrait être réduit.
54      En deuxième lieu, le Royaume des Pays-Bas considère que le retard dans la mise en œuvre de la directive 2019/1024 doit partiellement être attribué à la pandémie de COVID-19, qui est une circonstance étrangère au Royaume des Pays-Bas, anormale et imprévisible.
55      Enfin, en troisième lieu, cet État membre fait valoir que la transposition de cette directive dans le droit néerlandais a été retardée en raison de la complexité de la conciliation à opérer entre la nécessité de mettre en œuvre ladite directive et l’impératif de protection des données personnelles. Ledit État membre relève, à cet égard, que sa vigilance en matière de protection de données s’est accrue à la suite de l’arrêt du 22 novembre 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 et C‑601/20, EU:C:2022:912), qui aurait trait à la question de savoir si et comment la mise à disposition d’informations gouvernementales peut être conciliée avec le droit à la protection des données à caractère personnel, ce qui a eu pour conséquence de retarder l’adoption des mesures de transposition en cause. Or, cette circonstance ne saurait être considérée comme étant une disposition, une pratique ou une situation relevant de son ordre juridique interne, au sens de la jurisprudence de la Cour.
56      Deuxièmement, cet État membre fait valoir que, selon la jurisprudence, la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose en particulier sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts publics et privés. Or, rien n’indiquerait que la Commission a procédé à une telle appréciation, cette institution s’étant uniquement référée à la communication de 2023 et à l’importance de la directive 2019/1024.
57      En outre, un coefficient de gravité de 10 ne serait pas justifié au vu des conséquences du retard dans la mise en œuvre de la directive 2019/1024 sur les intérêts publics et privés. En effet, ces conséquences seraient limitées et, à tout le moins, moins graves que la Commission ne le suggérerait. À cet égard, le Royaume des Pays-Bas fait valoir, d’une part, qu’une partie des mesures de transposition de la directive 2019/1024 aurait déjà été prise dans le cadre de la transposition du cadre normatif européen préexistant à cette directive, constitué de la directive 2003/98 et de la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public (JO 2013, L 175, p. 1).
58      D’autre part, le Royaume des Pays-Bas se réfère aux modifications principales résultant de la directive 2019/1024 et explicite les raisons pour lesquelles les conséquences du retard dans la mise en œuvre de la directive 2019/1024 seraient limitées.
59      Ainsi, s’agissant, en premier lieu, de l’élargissement du champ d’application du cadre normatif en cause, cet État membre considère que les obligations imposées par la directive 2019/1024 aux entreprises publiques sont limitées, notamment dans la mesure où ces entreprises ne sont pas tenues de traiter les demandes de réutilisation des données du secteur public ou de proposer, activement, des données en vue d’une telle réutilisation. En outre, les conséquences du retard dans l’adoption des mesures de transposition de la directive 2019/1024 seraient également limitées dans la mesure où les nouvelles règles prévues par le règlement d’exécution 2023/138 ne s’appliqueraient pas auxdites entreprises.
60      Concernant, en deuxième lieu, les données de la recherche scientifique résultant d’activités de recherche financées par des fonds publics, le Royaume des Pays-Bas fait valoir que, par la begrotingswet (loi de finances), du 18 décembre 2019 (Stb. 2020, n° 18), des règles relatives aux « données ouvertes », qui vont au-delà des exigences de la directive 2019/1024, étaient déjà applicables depuis l’année 2020, et que, à la suite de cette loi, de nombreux organismes de recherche mettent à disposition gratuitement des données de la recherche, ce qui limiterait les conséquences du retard de la transposition des nouvelles règles prévues par cette directive concernant la tarification des coûts de la réutilisation des données ouvertes.
61      Pour ce qui est, en troisième lieu, des nouvelles règles sur les ensembles de données de forte valeur prévues dans ladite directive, le Royaume des Pays-Bas indique que la Commission devait déterminer ces ensembles et les conditions applicables à leur réutilisation, ce qu’elle a fait en adoptant le règlement d’exécution 2023/138, qui était, toutefois, censé entrer en vigueur au mois de juin 2024. Or, le retard de cette adoption ne saurait être imputé à cet État membre. Il se réfère, à cet égard, plus particulièrement, à l’absence, en raison de ce retard, d’effet pratique des nouvelles règles portant sur les restrictions supplémentaires des possibilités de tarification des coûts de la réutilisation, qui concerneraient, principalement, l’offre gratuite de données de forte valeur et de données de la recherche.
62      En dernier lieu, dans le domaine de la réutilisation des informations du secteur public aux Pays-Bas, il n’existerait aucun accord d’exclusivité, au sens de l’article 12 de la directive 2019/1024, conclu entre des organismes ou des entreprises du secteur public et des tiers pour la réutilisation des données détenues par les premiers, de sorte que les conséquences du retard dans la transposition de cette directive devraient être considérées comme étant limitées.
63      Néanmoins, le Royaume des Pays-Bas admet que ce retard a eu des conséquences sur les intérêts privés et publics s’agissant des règles spécifiques relatives à la mise à disposition de données dynamiques, dans la mesure où la directive 2019/1024 introduit, pour la première fois, des obligations spécifiques pour ce type de données.
64      Par ailleurs, le Royaume des Pays-Bas prétend avoir pris d’importantes initiatives pour promouvoir la réutilisation des données publiques, ce qui aurait contribué à la réalisation de l’objectif fixé par la directive 2019/1024. À cet égard, cet État membre fait valoir que, selon une étude de la Commission sur la maturité des données ouvertes en 2022, il aurait obtenu un score supérieur à la moyenne des scores des États membres pour avoir développé un portail électronique dédié à l’information gouvernementale. En faisant référence, en outre, à sa stratégie intergouvernementale en matière de données et aux règles adoptées dans le cadre de la Wet open overheid (loi sur le gouvernement ouvert), du 25 octobre 2021 (Stb. 2021, n° 499), qui traite de l’accès à l’information gouvernementale, le Royaume des Pays-Bas affirme que le droit néerlandais a anticipé sur certains points l’adoption du régime prévu par la directive 2019/1024.
65      Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir qu’aucune des circonstances atténuantes invoquées par le Royaume des Pays-Bas ne saurait justifier la réduction du montant de la somme forfaitaire qu’elle propose à la Cour en l’espèce.
66      En ce qui concerne, premièrement, l’absence de condamnations antérieures de cet État membre au paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte au titre de l’article 260 TFUE, la Commission considère qu’un tel élément n’est pas toujours pris en compte par la Cour en tant que circonstance atténuante et invoque, à cet égard, l’arrêt du 16 juillet 2020, Commission/Roumanie (Lutte contre le blanchiment de capitaux) (C‑549/18, EU:C:2020:563). La Commission indique, en outre, d’une part, que, contrairement au Royaume de Suède, concerné par l’arrêt du 30 mai 2013, Commission/Suède (C‑270/11, EU:C:2013:339), lequel est invoqué par le Royaume des Pays-Bas, ce n’est pas la première fois que la Commission met en demeure ce dernier État membre de transposer une directive et de lui communiquer les mesures de transposition nécessaires à cet effet. D’autre part, l’absence de condamnations antérieures du Royaume des Pays-Bas au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE n’aurait rien de surprenant, étant donné que ce n’est qu’en 2019 que la Cour aurait interprété et appliqué cette disposition.
67      Pour ce qui est, deuxièmement, de la pandémie de COVID-19, la Commission considère qu’un évènement tel qu’une pandémie mondiale peut être pris en compte dans des cas exceptionnels pour justifier un retard tel que celui en cause en l’espèce uniquement si la directive à transposer prévoit la possibilité de concessions ou d’exceptions dans des circonstances analogues à celles d’un tel évènement ou lorsque les conditions de la force majeure sont remplies, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.
68      À cet égard, en se référant à l’arrêt du 8 juin 2023, Commission/Slovaquie (Droit de résiliation sans frais) (C‑540/21, EU:C:2023:450), la Commission fait valoir que, si la crise liée à la pandémie de COVID-19 était effectivement anormale, imprévisible et hors du contrôle du Royaume des Pays-Bas, il n’en reste pas moins que, en l’espèce, le retard dans la transposition de la directive 2019/1024 n’est pas strictement proportionnel à la nécessité pour les autorités de cet État membre de remédier aux problèmes insurmontables liés à ladite pandémie, compte tenu, notamment, de la durée de ce retard. En effet, selon la Commission, cette pandémie mondiale ne saurait être considérée comme étant un cas de force majeure, et ce pour une période supérieure à 2 ans, dans la mesure où, d’une part, le délai de transposition de 25 mois prévu par cette directive était suffisant, même dans un tel contexte, pour procéder à sa transposition, et où, d’autre part, la Commission n’a introduit le présent recours que 20 mois après l’expiration de ce délai.
69      Troisièmement, la Commission, d’une part, rappelle que, selon la jurisprudence, la complexité du droit de l’Union, à l’élaboration duquel un État membre a participé, ne saurait être considéré comme une difficulté anormale et imprévisible insurmontable pour ses services, malgré toutes les diligences qui pourraient être entreprises et invoque à cet égard l’arrêt du 2 décembre 2014, Commission/Grèce (C‑378/13, EU:C:2014:2405). D’autre part, la transposition de la directive 2019/1024 ne serait pas particulièrement complexe et il n’appartiendrait pas à la Cour de se substituer au législateur de l’Union qui a considéré qu’un délai de transposition de 25 mois était, en l’occurrence, suffisant. En tout état de cause, la Commission indique que la nécessité d’articuler l’exigence de garantir l’accès aux données publiques et celle de protéger les données à caractère personnel n’est pas propre au cas d’espèce.
70      Quatrièmement, la nature obligatoire des directives imposerait à tous les États membres de respecter les délais qu’ils ont eux-mêmes fixés aux fins d’une exécution uniforme de ces directives dans l’ensemble de l’Union. Ainsi, le manquement des États membres à leur obligation d’adopter les mesures nécessaires pour assurer la transposition complète d’une directive et de communiquer ces mesures à la Commission devrait être considéré comme étant d’une gravité certaine, justifiant, dans des cas tels que celui de l’espèce, l’application systématique d’un coefficient de gravité de 10. Cette méthode garantirait la sécurité juridique et la prévisibilité de l’action de la Commission ainsi que l’égalité de traitement de tous les États membres.
71      En tout état de cause, la Commission conteste l’appréciation du Royaume des Pays-Bas selon laquelle les conséquences du retard dans l’adoption des mesures de transposition de la directive 2019/1024 sont relativement limitées.
72      Pour ce qui est, en premier lieu, de l’allégation de cet État membre selon laquelle une série d’obligations essentielles résultant de la directive 2019/1024 seraient déjà imposées en droit néerlandais par des mesures de transposition des directives antérieures à celle-ci, la Commission se réfère aux nouvelles règles adoptées depuis cette directive ainsi qu’à l’absence de clarté juridique résultant de l’absence de transposition en cause. Du reste, le fait qu’il existait déjà une législation nationale relative à la réutilisation des informations du secteur public aurait dû plutôt faciliter la transposition de ladite directive.
73      En deuxième lieu, les conséquences de l’infraction en cause ne seraient pas limitées aux seules entreprises publiques, dans la mesure où, au-delà de l’extension du champ d’application de la directive 2019/1024 à ces entreprises, celle-ci vise à clarifier et à améliorer la réutilisation des documents produits dans le cadre de services d’intérêt général.
74      En troisième lieu, le changement de politique ou l’adoption d’une stratégie intergouvernementale en matière de données n’offrirait pas la même sécurité juridique pour les usagers ni n’aurait les mêmes effets à long terme que l’adoption de mesures législatives. De telles pratiques, qui, dans tous les cas, n’auraient pas été communiquées à la Commission, ne sauraient, selon la jurisprudence, être considérées comme constituant des exceptions valables aux obligations résultant du droit de l’Union.
75      En quatrième lieu, pour ce qui est de l’inexistence, aux Pays-Bas, d’accords d’exclusivité conclus entre des organismes ou des entreprises du secteur public et des tiers pour la réutilisation des données détenues par le Royaume des Pays-Bas, la Commission rappelle que, selon la jurisprudence, l’inexistence dans un État membre d’une certaine activité visée par une directive ne libère pas cet État membre de son obligation de prendre les mesures nécessaires pour la transposition complète de celle-ci.
76      Dans son mémoire en duplique, le Royaume des Pays-Bas indique, premièrement, qu’il ne cherche pas à démontrer qu’il n’a pas enfreint l’article 17 de la directive 2019/1024. Il souligne que, en se référant à la pandémie de COVID-19, qui n’expliquerait, d’ailleurs, qu’une partie seulement du retard en cause, il n’invoque pas un cas de force majeure et qu’il n’a jamais insinué qu’il n’était pas nécessaire de procéder à la transposition de cette directive du fait de la préexistence de dispositions en la matière dans le droit néerlandais.
77      Deuxièmement, il serait possible, pour la Cour, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, de tenir compte de l’absence de condamnations antérieures de l’État membre concerné au paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte. Pour ce qui est de la référence, par la Commission, à l’arrêt du 16 juillet 2020, Commission/Roumanie (Lutte contre le blanchiment de capitaux) (C‑549/18, EU:C:2020:563), le Royaume des Pays-Bas indique qu’il ne ressort pas de cet arrêt que la Roumanie avait, dans cette affaire, invoqué l’absence de telles condamnations antérieures la concernant devant la Cour à titre de circonstance atténuante.
78      Troisièmement, s’agissant de la conciliation à opérer entre la protection des données à caractère personnel et la nécessité de mettre en œuvre la directive 2019/1024, le Royaume des Pays-Bas fait valoir, en premier lieu, que la Cour n’a jamais examiné un tel argument dans un cadre analogue, dans la mesure où celui-ci ne concerne pas des dispositions, des pratiques ou des situations relevant de l’ordre juridique interne. Cet État membre rappelle, à cet égard, l’obligation imposée par le règlement 2016/679 de consulter l’autorité nationale de protection des données personnelles et relève que, si, certes, l’arrêt du 22 novembre 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 et C‑601/20, EU:C:2022:912), est postérieur à l’expiration du délai de transposition de la directive 2019/1024, il ne saurait pour autant être ignoré.
79      En second lieu, contrairement à ce que prétend la Commission, le Royaume des Pays-Bas considère que la mise en œuvre de la directive 2019/1024 soulève des questions nouvelles et complexes en matière de protection de données à caractère personnel. À cet égard, cet État membre relève que l’objectif de cette directive est en contradiction avec la tendance actuelle consistant à traiter de telles données avec davantage de prudence. Il serait de plus en plus difficile de distinguer les données publiques susceptibles d’être divulguées, et le Royaume des Pays-Bas n’aurait pas souhaité transférer cette responsabilité aux services d’exécution et aurait choisi d’intégrer autant que possible les développements les plus récents en matière de protection de données dans la mise en œuvre de cette directive.
80      Quatrièmement, enfin, cet État membre conteste la position de la Commission selon laquelle sa pratique constante consisterait à appliquer un coefficient de gravité de 10 dans tous les cas et rappelle que, s’agissant des ensembles de données de forte valeur, c’est la Commission elle-même qui a pris du retard pour adopter les mesures d’exécution nécessaires à la mise en œuvre effective des règles prévues par la directive 2019/1024. Le Royaume des Pays-Bas insiste, en outre, sur le fait que, si la directive 2019/1024 a étendu le champ d’application de la réglementation en la matière aux données détenues par les entreprises publiques, contrairement aux textes en vigueur précédemment qui ne concernaient que les organismes publics, elle ne comporte pas, toutefois, d’obligation pour ces entreprises ni de mettre à disposition les informations du secteur public ni de traiter les demandes de réutilisation de ces informations. Cet État membre considère, enfin, que ses initiatives contribuent à rendre accessibles les informations du secteur public, ce qui aurait pour effet d’atténuer les conséquences du manquement en cause.
b)      Appréciation de la Cour
1)      Sur l’opportunité d’imposer une somme forfaitaire
81      Il est de jurisprudence constante que, afin d’apprécier l’opportunité d’imposer une sanction pécuniaire, il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle est saisie, ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées, notamment pour prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union [arrêt du 14 mars 2024, Commission/Irlande (Code des communications électroniques européen), C‑439/22, EU:C:2024:229, point 69 et jurisprudence citée].
82      En l’espèce, l’ensemble des éléments juridiques et factuels entourant le manquement constaté et, notamment, le fait que, à l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé du 6 avril 2022, le Royaume des Pays‑Bas n’a pas adopté l’ensemble des mesures nécessaires pour la transposition complète de la directive 2019/1024 et, en tout état de cause, ne les a communiquées à la Commission qu’environ trois ans après l’expiration du délai de transposition de cette directive constituent un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive telle que l’imposition d’une somme forfaitaire [voir, par analogie, arrêts du 14 mars 2024, Commission/Irlande (Code des communications électroniques européen), C‑439/22, EU:C:2024:229, point 69, et du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 63 ainsi que jurisprudence citée].
2)      Sur le montant de la somme forfaitaire
83      En application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, seule la Cour est compétente pour infliger une sanction pécuniaire à un État membre. Toutefois, dans le cadre d’une procédure engagée sur le fondement de cette disposition, la Cour ne dispose que d’un pouvoir d’appréciation encadré, dès lors que, en cas de constat d’un manquement par cette dernière, les propositions de la Commission lient la Cour quant à la nature de la sanction pécuniaire qu’elle peut infliger et quant au montant maximal de la sanction qu’elle peut prononcer [voir, en ce sens, arrêts du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 34 ainsi que jurisprudence citée, et du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 67 ainsi que jurisprudence citée].
84      Dans l’exercice de ce pouvoir d’appréciation encadré, il appartient à la Cour de fixer le montant des sanctions pécuniaires en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, de telle sorte que ce montant soit, d’une part, adapté aux circonstances et, d’autre part, proportionné à l’infraction commise. Figurent, notamment, au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constaté, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause. Par ailleurs, des lignes directrices telles que celles contenues dans la communication de 2023, qui énoncent en tant que règles indicatives des variables mathématiques, ne lient pas la Cour [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, points 68 et 69 ainsi que jurisprudence citée].
i)      Sur la gravité du manquement constaté
85      S’agissant de la gravité du manquement constaté, il y a lieu de rappeler que l’application automatique d’un même coefficient de gravité dans tous les cas d’absence de transposition complète d’une directive et, partant, d’absence de communication des mesures de transposition d’une directive, telle qu’elle résulte du point 3.2 de la communication de 2023, fait nécessairement obstacle à l’adaptation du montant des sanctions pécuniaires aux circonstances qui caractérisent l’infraction et à l’imposition de sanctions proportionnées [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 76].
86      En particulier, en présumant que la violation de l’obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive doit être considérée comme ayant la même gravité quelle que soit la directive concernée, la Commission n’est pas en mesure d’adapter les sanctions pécuniaires en fonction des conséquences du défaut d’exécution de cette obligation sur les intérêts privés et publics. Il est, à cet égard, manifeste que les conséquences du défaut d’exécution des obligations pesant sur les États membres sur les intérêts privés et publics en présence sont susceptibles de varier, non seulement d’un État membre à un autre mais également en fonction du contenu normatif de la directive non transposée [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, points 77 et 78].
87      En tout état de cause, selon la jurisprudence, l’obligation d’adopter les mesures nationales pour assurer la transposition complète d’une directive et l’obligation de communiquer ces mesures à la Commission constituent des obligations essentielles des États membres afin d’assurer la pleine effectivité du droit de l’Union et le manquement à ces obligations doit, dès lors, être considéré comme étant d’une gravité certaine [arrêt du 16 juillet 2020, Commission/Irlande (Lutte contre le blanchiment de capitaux), C‑550/18, EU:C:2020:564, point 82 et jurisprudence citée].
88      En l’occurrence, comme le relève la Commission dans sa requête, la directive 2019/1024 définit les conditions qui s’appliquent à la réutilisation des données ouvertes du secteur public. Selon son article 1er, paragraphe 1, son objectif est de favoriser l’utilisation de ces données et de stimuler l’innovation dans les produits et les services. À ces fins, cette directive fixe un ensemble de règles minimales concernant cette réutilisation et les modalités pratiques destinées à faciliter la réutilisation des documents existants détenus par des organismes du secteur public des États membres et par des entreprises publiques ainsi que des données résultant de la recherche financée au moyen de fonds publics, ainsi qu’il ressort de son article 10.
89      Ainsi, tout en s’appuyant sur les conditions énoncées dans le cadre normatif qui lui préexistait, à savoir la directive 2003/98, telle que modifiée par la directive 2013/37, la directive 2019/1024 a étendu le champ d’application de la réglementation en la matière aux données détenues par les entreprises publiques ainsi qu’aux données de la recherche visées au point précédent, ce cadre réglementaire facilitant, par ailleurs, désormais, la réutilisation des données de la recherche déjà stockées dans des bases de données ouvertes. Ainsi que l’indique la Commission dans son mémoire en réplique, les nouvelles règles visent à garantir la disponibilité de données dynamiques et à faciliter l’utilisation d’API. En outre, en introduisant la notion d’« ensembles de données de forte valeur », la directive 2019/1024 vise à garantir leur disponibilité gratuite dans des formats lisibles par machine, tout en limitant les exceptions qui autorisaient les organismes du secteur public à facturer plus que le coût marginal de la diffusion de leurs données pour la réutilisation de ces dernières et en renforçant les exigences de transparence applicables aux partenariats public-privé impliquant des informations du secteur public.
90      Comme il ressort également des considérants 3, 9, 10, 13 et 17 de la directive 2019/1024, c’est en tenant compte des évolutions technologiques rapides et des objectifs de cette directive sur les plans tant économique que social, mais également de la complexité du cadre normatif et des interactions entre celui-ci et la réglementation de l’Union dans d’autres domaines liés à celui de cette directive, que le législateur de l’Union a fixé, à l’article 17 de celle-ci, le délai de sa transposition, que le Royaume des Pays-Bas n’a pas respecté.
91      Cela étant, afin d’assurer que, conformément à la jurisprudence citée au point 84 du présent arrêt, le montant de la sanction pécuniaire infligée en l’espèce soit adapté aux circonstances et proportionné à l’infraction commise, il convient d’examiner, aux fins de l’appréciation de la gravité de cette infraction, les circonstances atténuantes invoquées par le Royaume des Pays-Bas, ainsi que ses arguments concernant les conséquences du défaut de transposition de la directive 2019/1024 notamment sur les intérêts privés et publics.
92      À cet égard, s’agissant, tout d’abord, des circonstances atténuantes invoquées par cet État membre devant la Cour, celui-ci se prévaut, en premier lieu, de l’absence de condamnations antérieures le concernant au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE. Il suffit, à cet égard, de constater que le fait qu’un État membre n’a pas ou n’a que rarement fait l’objet d’une telle procédure ne saurait, en principe, être considéré comme un indice suffisant du comportement futur de cet État membre et est donc dépourvu de pertinence afin d’évaluer l’effet dissuasif de la sanction.
93      En ce qui concerne, en deuxième lieu, l’argumentation exposée par le Royaume des Pays-Bas relative à l’impact de la pandémie de COVID-19, il suffit de constater que, si, certes, une crise sanitaire d’une envergure telle que celle de cette pandémie constitue un évènement étranger au Royaume des Pays-Bas, anormal et imprévisible, il n’en est pas moins constant que cet État membre n’a procédé à la transposition de la directive 2019/1024 qu’environ trois ans après l’expiration du délai de transposition fixé par cette dernière et qu’il n’allègue pas que ladite pandémie justifie à elle seule la totalité du retard qui lui est imputé [voir, par analogie, arrêts du 14 mars 2024, Commission/Portugal (Code des communications électroniques européen), C‑449/22, EU:C:2024:230, point 86, et du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 36]. Par ailleurs, si le législateur de l’Union avait considéré que les effets de la pandémie de COVID-19, qui a affecté la totalité du territoire de l’Union, étaient tels que les États membres étaient empêchés de se conformer aux obligations leur incombant en vertu de cette directive, il aurait décidé de proroger le délai de transposition de la directive 2019/1024, ce qu’il n’a pas fait [voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2024, Commission/Irlande (Code des communications électroniques européen), C‑439/22, EU:C:2024:229, point 73].
94      S’agissant, en troisième lieu, de l’argument pris de ce que le retard dans l’adoption des mesures de transposition de la directive 2019/1024 serait dû à la complexité de la conciliation à opérer entre la nécessité de mettre en œuvre la directive 2019/1024 et la protection des données à caractère personnel, il y a lieu de relever, ainsi qu’il ressort, notamment, des considérants 6, 52, 53 et 71 de cette directive, que, en adoptant celle-ci, le législateur de l’Union a tenu compte de l’articulation nécessaire entre ces deux impératifs, y compris en ce qui concerne la fixation du délai de sa transposition. Par ailleurs, il ressort du considérant 72 de ladite directive que le CEPD a été consulté lors de l’adoption de celle-ci.
95      À cet égard, il est prévu à l’article 1er, paragraphe 2, sous h), de la même directive qu’elle ne s’applique pas « aux documents dont l’accès est exclu ou limité en application de règles d’accès pour des motifs de protection des données à caractère personnel, et aux parties de documents accessibles en vertu desdites règles qui contiennent des données à caractère personnel dont la réutilisation a été définie par la loi comme étant incompatible avec la législation concernant la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel ou comme portant atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de la personne concernée, en particulier au regard des dispositions de droit de l’Union ou de droit national sur la protection des données à caractère personnel ». Selon le paragraphe 4 de cet article, la directive 2019/1024 est sans préjudice des dispositions de droit de l’Union et de droit national sur la protection des données à caractère personnel, en particulier le règlement 2016/679 et la directive 2002/58, ainsi que des dispositions correspondantes du droit national.
96      Il convient de relever, en particulier, d’une part, que, si, selon l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2019/1024, le coût de la réutilisation de documents, au sens de l’article 2, point 11, de cette directive, est, en principe, nul, le recouvrement des coûts marginaux occasionnés par l’anonymisation des données à caractère personnel peut être autorisé. D’autre part, en ce qui concerne les données de la recherche, l’article 10, paragraphe 1, de ladite directive prévoit expressément que, dans le contexte de l’encouragement de la mise à disposition de telles données, il y a lieu de tenir compte des préoccupations liées, entre autres, à la protection des données à caractère personnel et à la confidentialité.
97      Certes, la difficulté de distinguer les données sensibles de celles qui ne le seraient pas ne saurait être ignorée. Toutefois, ainsi que le relève le Royaume des Pays-Bas lui-même, il a choisi, de sa propre initiative, de ne pas transférer aux services d’exécution la responsabilité d’établir cette distinction ainsi que d’intégrer autant que possible les développements les plus récents en matière de protection de données dans la mise en œuvre de la directive 2019/1024. Partant, le retard dans la transposition de cette directive serait lié, à tout le moins en partie, à des choix stratégiques propres au Royaume des Pays-Bas et, dès lors, à des circonstances qui ne sauraient être prises en compte par la Cour en tant que circonstances atténuantes.
98      En ce qui concerne les arguments que cet État membre avance à l’appui de son allégation selon laquelle la Commission n’a pas examiné de manière approfondie les conséquences du défaut d’exécution de ses obligations relatives à la transposition de la directive 2019/1024 et à la communication des mesures de cette transposition sur les intérêts publics et privés, il y a lieu de constater ce qui suit.
99      En premier lieu, s’agissant de l’argumentation du Royaume des Pays‑Bas relative à la date d’adoption du règlement d’exécution 2023/138, il ressort de l’article 1er de celui-ci que ce règlement d’exécution établit, d’une part, la liste des ensembles de données de forte valeur appartenant aux catégories thématiques visées à l’annexe I de la directive 2019/1024 et détenus par des organismes du secteur public parmi les documents existants auxquels cette directive s’applique et, d’autre part, les modalités de publication et de réutilisation de ces ensembles, en particulier les conditions applicables en matière de réutilisation et les exigences minimales pour la diffusion des données au moyen d’API.
100    Certes, la date d’adoption dudit règlement d’exécution ne saurait avoir d’incidence sur les obligations résultant, pour les États membres, de la directive 2019/1024. Néanmoins, en ce qui concerne, en particulier, les ensembles de données de forte valeur, il ne saurait être exclu que la circonstance que ledit règlement d’exécution n’était toujours pas applicable, selon son article 6, à la date d’introduction du présent recours ait pu constituer un facteur limitant les incidences négatives du défaut de transposition en cause.
101    En second lieu, le Royaume des Pays-Bas fait valoir, d’une part, qu’il avait prévu, dès avant la transposition de la directive 2019/1024, l’ouverture des données de la recherche scientifique et, d’autre part, qu’il a pris d’importantes initiatives en vue de promouvoir la réutilisation des données publiques.
102    Il convient, à cet égard, de rappeler que, certes, l’allégation d’un État membre, selon laquelle le cadre législatif existant au moment de l’adoption d’une directive était déjà suffisant et, partant, le défaut de transposition de cette dernière n’a eu qu’une incidence limitée ne saurait être pertinente aux fins de l’appréciation de l’opportunité d’imposer une sanction telle que celle en cause en l’espèce. En revanche, une telle allégation ne serait pas dépourvue de pertinence en vue d’apprécier la gravité du manquement en cause aux fins du calcul du montant de la somme forfaitaire [voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2024, Commission/Lettonie (Code des communications électroniques européen), C‑454/22, EU:C:2024:235, points 87 et 88].
103    En l’occurrence, ainsi qu’il ressort du point 91 du présent arrêt, la directive 2019/1024 constitue une refonte du cadre réglementaire antérieur à celle-ci et est, dès lors, susceptible, en principe, de comporter des dispositions analogues ou même identiques à des dispositions déjà existantes.
104    À cet égard, ainsi qu’il est indiqué aux points 89 et 90 du présent arrêt, cette directive ne se limite pas à codifier les actes composant ce cadre réglementaire antérieur, mais procède à une actualisation importante de ce dernier, en vue de répondre à l’un des objectifs de ladite directive qui est d’atténuer les éventuelles divergences des différents cadres normatifs nationaux préexistants dans le domaine concerné.
105    Cela étant, au regard des éléments fournis par le Royaume des Pays-Bas et exposés aux points 59 à 64 du présent arrêt, il n’est pas davantage établi que les conséquences du manquement constaté en l’espèce sur les intérêts privés et publics ont été aussi importantes qu’elles le seraient si aucune disposition au contenu analogue à celui des dispositions de la directive 2019/1024 n’existait au sein de l’ordre juridique néerlandais.
106    Du reste, s’agissant de l’absence d’accords d’exclusivité dans le domaine de la réutilisation des informations du secteur public aux Pays‑Bas, il suffit de rappeler que l’inexistence, dans un État membre, d’une certaine activité visée par une directive ne saurait libérer cet État membre de son obligation de prendre des mesures législatives ou réglementaires afin d’assurer une transposition adéquate de cette directive (arrêt du 14 janvier 2010, Commission/République tchèque, C‑343/08, EU:C:2010:14, point 39 et jurisprudence citée).
ii)    Sur la durée du manquement constaté
107    Selon la jurisprudence, la date à retenir en vue de l’évaluation de la durée du manquement constaté est, en ce qui concerne le début de la période dont il convient de tenir compte pour fixer le montant de la somme forfaitaire, la date à laquelle expire le délai de transposition prévu par la directive en question [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 80 et jurisprudence citée]. Il importe de rappeler, en outre, que cette durée doit, en principe, être évaluée en tenant compte de la date à laquelle la Cour apprécie les faits et que cette appréciation des faits doit être considérée comme intervenant à la date de la clôture de la procédure [arrêt du 14 mars 2024, Commission/Irlande (Code des communications électroniques européen), C‑439/22, EU:C:2024:229, point 84 et jurisprudence citée].
108    En l’espèce, il est constant que le Royaume des Pays-Bas n’avait pas, à l’expiration du délai de transposition prévu à l’article 17 de la directive 2019/1024, à savoir le 17 juillet 2021, adopté les dispositions législatives, réglementaires ou administratives nécessaires en vue de la transposition de cette directive. Les mesures de transposition que le Royaume des Pays-Bas a finalement adoptées n’ayant été communiquées à la Commission, ainsi qu’il ressort du point 31 du présent arrêt, que le 21 juin 2024, le manquement en cause a duré environ deux ans et onze mois.
iii) Sur la capacité de paiement de l’État membre concerné
109    En ce qui concerne la capacité de paiement de l’État membre concerné, il y a lieu de rappeler que, sans préjudice de la possibilité pour la Commission de proposer des sanctions financières fondées sur une pluralité de critères, en vue de permettre, notamment, de maintenir un écart raisonnable entre les divers États membres, il convient, selon la jurisprudence, de prendre en compte le PIB de cet État en tant que facteur prédominant aux fins de l’appréciation de sa capacité de paiement et de la fixation de sanctions suffisamment dissuasives et proportionnées, afin de prévenir de manière effective la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 81 et jurisprudence citée].
110    À cet égard, la Cour a jugé qu’il convenait de prendre en compte l’évolution récente du PIB de l’État membre concerné, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 82 et jurisprudence citée].
111    S’agissant du facteur « n », prévu aux points 3.4 et 4.2 de la communication de 2023 et censé représenter la capacité de paiement de l’État membre concerné par rapport à la capacité de paiement des autres États membres, la Cour a jugé que la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné ne saurait inclure dans la méthode de calcul de ce facteur la prise en compte d’un critère démographique selon les modalités prévues par cette communication [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 86].
112    La Cour a, à cet égard, considéré, notamment, que, s’il est vrai que la méthode de calcul de ce facteur « n » tient compte principalement du PIB de l’État membre concerné, cette méthode repose sur la présomption selon laquelle il existerait une corrélation entre la taille de la population d’un État membre et la capacité de paiement de celui-ci, ce qui n’est pas nécessairement le cas [voir, en ce sens, arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 84].
113    Partant, il n’y a pas lieu de tenir compte, en l’espèce, d’un critère démographique selon les modalités prévues par la communication de 2023.
114    Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent et, notamment, au fait que le Royaume des Pays-Bas a procédé à la transposition de la directive 2019/1024 presque trois ans après l’expiration du délai de transposition fixé par le législateur de l’Union, aux éléments relevés par les parties et aux constatations figurant aux points 87, 100, 103 et 106 du présent arrêt s’agissant de la gravité de l’infraction constatée et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour par l’article 260, paragraphe 3, TFUE, il y a lieu de considérer que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’article 17 de la directive 2019/1024 et portant atteinte à la pleine effectivité du droit de l’Union requiert l’imposition au Royaume des Pays-Bas d’une somme forfaitaire d’un montant de 10 000 000 euros.
IV.    Sur les dépens
115    Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
116    Selon le paragraphe 1 de l’article 141 de ce règlement, une partie qui se désiste est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens par l’autre partie dans ses observations sur le désistement. Le paragraphe 2 de cet article prévoit, toutefois, que, à la demande de la partie qui se désiste, les dépens sont supportés par l’autre partie, si cela apparaît justifié en vertu de l’attitude de cette dernière. Enfin, selon le paragraphe 4 du même article, à défaut de conclusions sur les dépens, chaque partie supporte ses propres dépens.
117    En l’occurrence, bien que la Commission ait conclu à la condamnation du Royaume des Pays-Bas et que le manquement ait été constaté, cette institution s’est désistée partiellement de son recours, tout en concluant à la condamnation aux dépens de cet État membre qui a, du reste, par ses observations sur le désistement partiel de la Commission, maintenu ses conclusions formulées dans son mémoire en défense.
118    Il y a lieu, dès lors, de relever que le désistement de la Commission a été le résultat de l’attitude du Royaume des Pays-Bas, cet État membre n’ayant adopté et communiqué à la Commission l’ensemble des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2019/1024 qu’après l’introduction du présent recours, et que c’est en raison de cette attitude que la demande de cette institution visant à la condamnation dudit État membre au paiement d’une astreinte est devenue sans objet et que la Commission l’a retirée.
119    Dans ces conditions et, en tout état de cause, faute de pouvoir établir une distinction pertinente entre les dépens afférents au manquement constaté au point 43 du présent arrêt et ceux afférents au désistement partiel de la Commission, il y a lieu de décider que le Royaume des Pays-Bas supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête :
1)      En n’ayant pas, à l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé de la Commission européenne du 6 avril 2022, adopté l’ensemble des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2019/1024 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019, concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public, et, par conséquent, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 17 de cette directive.
2)      Le Royaume des Pays-Bas est condamné à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire d’un montant de 10 000 000 euros.
3)      Le Royaume des Pays-Bas est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
Signatures
*      Langue de procédure : le néerlandais.