61999CC0374_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. In deze zaak verzoekt de productie Spaanse regering om de beschikking 99/596/EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 28 juli 1999 waarbij bepaalde uitgaven van de lidstaten van financiering door de Gemeenschap worden uitgesloten, nietig te verklaren op het punt van de in onderhavig verzoek bedoelde, ten aanzien van het Koninkrijk Spanje toegepaste financiële correcties. In concreto gaat het daarbij om een tweetal forfaitaire kortingen op bepaalde bedragen, die de Spaanse autoriteiten hebben gedeclareerd bij het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: EOGFL"). Het betreft een korting van 10 % voor bepaalde uitgaven voor de consumptiesteun voor olijfolie en van 5 %, respectievelijk 2 % voor bepaalde uitgaven voor ooien- en geitenpremies. De Commissie concludeert tot verwerping van het beroep.
2. Deze zaak bevindt zich in grote mate op hetzelfde terrein als de zaak Spanje/Commissie, waarin ik op 6 maart jongstleden heb geconcludeerd. In beide zaken gaat het om een verzoek van het Koninkrijk Spanje tot vernietiging van een beschikking van de bij het EOGFL, afdeling Garantie, een forfaitaire correctie is toegepast in verband met tekortkomingen bij de controles die in Spanje zijn verricht. Gelet op de grote gelijkenis van beide zaken, sluit ik in deze conclusie waar mogelijk aan op mijn genoemde conclusie van 6 maart. Soms zal ik naar die conclusie verwijzen.
Het juridisch kader
3. De financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt beheerst door verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Artikel 3, lid 1, voorziet in financiering van maatregelen door het EOGFL.
4. Artikel 5, lid 2, van de verordening, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995, luidt als volgt:
Na raadpleging van het comité van het Fonds:
[...]
c) neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden dienaangaande, waarna beide partijen overeenstemming proberen te bereiken over het daaraan te geven gevolg.
Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om opening van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt toegezonden en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.
De Commissie bepaalt de van financiering uit te sluiten bedragen met name aan de hand van de mate waarin de voorschriften niet zijn uitgevoerd. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de inbreuk, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade."
5. Van belang voor de toepassing van dit artikel is voorts artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, dat de lidstaten verplicht de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd.
6. Artikel 8, lid 1, van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, geeft uitvoering aan deze procedure:
Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen van de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen en van een raming van de uitgaven die zij op grond van artikel 5, lid 2, onder c, van verordening nr. 729/70 kan voorstellen, te onttrekken."
7. De bemiddelingsprocedure als bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 729/70 is verder geregeld in beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie. Bij die beschikking is een bemiddelingsorgaan in het leven geroepen. Artikel 1 van de beschikking bepaalt:
1. Bij de Commissie wordt een bemiddelingsorgaan opgericht, dat in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie:
a) kan worden ingeschakeld door elke Lid-Staat waaraan de bevoegde diensten van de Commissie, na verificaties overeenkomstig artikel 9 van verordening (EEG) nr. 729/70 en na bilaterale bespreking van de uitkomst van deze verificaties, onder verwijzing naar deze beschikking formeel de conclusie hebben medegedeeld dat sommige uitgaven die door de betrokken Lid-Staat zijn gedaan, van boeking ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie, zouden moeten worden uitgesloten,
b) poogt de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken Lid-Staat nader tot elkaar te brengen, en
c) na afloop van zijn werkzaamheden een rapport over de uitkomst van de bemiddelingspoging opstelt, welk rapport in het geval dat het meningsverschil volledig of gedeeltelijk is blijven bestaan, vergezeld gaat van alle opmerkingen die het bemiddelingsorgaan nuttig acht.
2. Ten aanzien van de verdere afwikkeling van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen geldt dat:
a) het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet op het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen vooruitloopt en geen afbreuk doet aan het recht van de betrokken lidstaat om op grond van artikel 173 van het Verdrag tegen een dergelijk besluit beroep in te stellen;
b) voor een lidstaat die een mededeling van de Commissie als bedoeld in lid 1, onder a, ontvangt, de niet-inschakeling van het bemiddelingsorgaan geen enkel nadeel meebrengt."
8. Voor de controles die de lidstaat moet verrichten bij het verlenen van consumptiesteun voor olijfolie is nog van belang verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie van 24 september 1985 houdende uitvoeringsbepalingen van de consumptiesteunregeling voor olijfolie. Het gaat in deze zaak in het bijzonder om artikel 9, lid 3, artikel 11, lid 3, en artikel 12, lid 1, die als volgt luiden:
Artikel 9, lid 3.
De lidstaat keert binnen 150 dagen na de dag van indiening van de aanvraag de steun uit voor de hoeveelheden waarvoor op grond van de controles ter plaatse het recht op steun is erkend.
Deze termijn kan evenwel worden verlengd indien op grond van de uitgevoerde controles een aanvullend onderzoek nodig is. De lidstaat stelt deze aanvullende termijn vast en brengt de Commissie daarvan op de hoogte. De instantie die met de controle op het recht op steun is belast, brengt uiterlijk 45 dagen na de controle ter plaatse en ten minste 20 dagen vóór het verstrijken van de in de eerste alinea bedoelde termijn het betaalorgaan op de hoogte van haar werkzaamheden in verband met de erkenning van het recht op steun voor ieder erkend bedrijf."
Artikel 11, lid 3.
De instantie die met de controle op het recht op steun is belast, brengt uiterlijk 45 dagen na de controle ter plaatse het betaalorgaan op de hoogte van haar werkzaamheden in verband met de erkenning van het recht op steun voor ieder erkend bedrijf. De zekerheid wordt vrijgegeven zodra de bevoegde instantie van de lidstaat op grond van die mededelingen het recht op steun heeft erkend.
Indien het recht op steun voor de in de aanvraag opgegeven hoeveelheden of voor een deel daarvan niet wordt erkend, is de zekerheid verbeurd naar evenredigheid van de hoeveelheden waarvoor niet aan de voorwaarden voor het recht op de steun is voldaan."
Artikel 12, lid 1.
Met het oog op de [...] controle gaan de lidstaten over tot systematische verificatie van de voorraadboekhouding van alle erkende bedrijven. Zij controleren ook steekproefsgewijze de financiële bewijsstukken betreffende de door deze bedrijven uitgevoerde werkzaamheden. In het kader van deze controle moet ieder bedrijf ten minste eenmaal per verkoopseizoen worden bezocht. Deze verificaties moeten een significant percentage van de steunaanvragen van ieder bedrijf omvatten. Wanneer de uitvoering van deze verificaties aan de controlebureaus is opgedragen, moet dat percentage in hun in artikel 3 van verordening (EEG) nr. 27/85 bedoelde werkprogramma's worden vermeld.
[...]"
9. Tot slot zij nog gewezen op verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen.
Artikel 1, lid 2, bepaalt:
Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave."
Artikel 2 bepaalt:
1. Controles en administratieve maatregelen en sancties worden ingesteld voorzover deze voor een juiste toepassing van het Gemeenschapsrecht nodig zijn. Zij moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, teneinde een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren.
2. Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Gemeenschapsbesluit. In geval van latere wijziging van de bepalingen van een Gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast.
3. Het Gemeenschapsrecht bepaalt de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de betrokken regeling nodig zijn rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel evenals de mate van schuld.
4. Onder voorbehoud van het toepasselijke Gemeenschapsrecht worden de procedures betreffende de toepassing van de communautaire controles, maatregelen en sancties door het nationale recht van de lidstaten geregeld."
Feitelijk kader
10. Bij beschikking van 28 juli 1999 heeft de Commissie haar beschikking 99/187/EG van 3 februari 1999 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, gewijzigd. Daarbij heeft zij een aanvullende correctie toegepast van 5 792 163 779 ESP, bovenop een bedrag van 24 992 418 891 ESP betreffende uitgaven van het Koninkrijk Spanje die de Commissie reeds had verworpen. De wijziging vond plaats na verloop van de bemiddelingsprocedure als bedoeld in beschikking 94/442/EG, die op verzoek van de Spaanse regering had plaatsgevonden.
11. De motivering van de correcties is opgenomen in de syntheserapporten nr. VI/7421/97 en nr. VI/6462/98, die de resultaten weergeven van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over de jaren 1994 en 1995. Het syntheserapport over 1995 is aangevuld met een rapport van 7 juni 1995.
12. Het bedrag van de aanvullende correctie komt overeen met een correctie van 10 % voor de uitgaven voor de consumptiesteun voor olijfolie over 1994 en 1995, alsmede met de volgende correcties voor ooien- en geitenpremies: 5 % voor de uitgaven in vier Spaanse provincies (Valencia, Salamanca, Orense en Castellón) en 2 % voor de uitgaven in een vijfde provincie (Lugo), beide met betrekking tot de campagne van 1993.
13. Bij een verzoekschrift dat op 7 oktober 1999 ter griffie is gedeponeerd heeft het Koninkrijk Spanje op grond van artikel 230, lid 1, EG verzocht om de gedeeltelijke vernietiging van de bestreden beslissing, voorzover het gaat om de forfaitaire correcties die zijn toegepast met betrekking tot de consumptiesteun voor olijfolie en de ooien- en geitenpremies.
Grieven en argumenten van partijen
14. De Spaanse regering grondt haar verzoek op enkele middelen met een algemene strekking. Zij stelt dat de beschikking is gebaseerd op onjuiste en subjectieve overwegingen en voorts dat sprake is van een schending van enkele rechtsbeginselen. Het gaat daarbij om het beginsel van hoor en wederhoor, de afwezigheid van bewijs voor de aan Spanje ten laste gelegde gebreken en het beginsel van behoorlijk bestuur, en subsidiair om het evenredigheidsbeginsel.
15. In het verzoekschrift gaat de meeste aandacht naar de korting met betrekking tot de consumptiesteun voor olijfolie. Hierop hebben vijf grieven betrekking. In deze grieven komen de volgende onderwerpen aan de orde.
1) De verplichting voor de Commissie rekening te houden met het rapport van het bemiddelingsorgaan.
2) De representativiteit van de verificaties door de Commissie.
3) De procedure voor het beheer en de betaling van consumptiesteun.
4) De controleprocedures.
5) Het opleggen van sancties door een lidstaat.
Deze vijf grieven leiden er volgens de Spaanse regering toe dat, gelet op het evenredigheidsbeginsel, een hoge correctie van 10 % van alle door Spanje gedeclareerde uitgaven in de bestreden beschikking niet toelaatbaar is. Ik wijs er hier reeds op, dat uit het verweerschrift van de Commissie blijkt dat de tekortkomingen van het Koninkrijk Spanje ten aanzien van de onderwerpen genoemd in de derde, de vierde en de vijfde grief in hun onderlinge samenhang bezien voor de Commissie juist aanleiding vormden om een correctie van 10 % toe te passen.
Een zesde grief, die van feitelijke aard is, richt zich op de korting ter zake van de ooien- en geitenpremies.
De eerste grief
16. De Spaanse regering stelt dat het bemiddelingsorgaan niet slechts een consultatief orgaan is. In tegendeel, uit artikel 1, lid 1, sub b, van beschikking 94/442/EG blijkt dat het orgaan poogt de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat nader tot elkaar te brengen". Ook artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/90 wijst in dezelfde richting. De procedure bij het orgaan strekt ertoe partijen tot elkaar te brengen. De Commissie moet het rapport van het bemiddelingsorgaan bestuderen alvorens tot een besluit te komen en dient rekening te houden met de overwegingen van het orgaan.
17. Vervolgens wijst de Spaanse regering op de bevindingen van het bemiddelingsorgaan in de onderhavige zaak, en meer in het bijzonder op de punten 10 tot en met 14 van het rapport van het orgaan. Daaruit zou onder meer blijken dat:
- het financiële risico van de in Spanje gevolgde procedure niet is aangetoond;
- er een verbetering heeft plaatsgevonden van de controleprocedures die in Spanje worden gehanteerd;
- en meer in het algemeen, de verwijten van de Commissie niet goed te begrijpen zijn.
18. De Commissie is van oordeel dat het bemiddelingsorgaan tot doel heeft de bemiddeling te faciliteren. De lidstaat kan zich - indien hij het niet eens is met het daaropvolgende besluit van de Commissie - tot het Hof wenden. Voorts geeft de Commissie een andere waardering aan het rapport van het orgaan in het onderhavige geval.
De tweede grief
19. De Spaanse regering stelt dat de verificaties die de Commissie bij Spaanse ondernemingen heeft verricht geen representatief karakter hebben. De Commissie heeft namelijk bij 22 bedrijven verificaties verricht. Deze 22 zijn niet aselect gekozen, maar het zijn de bedrijven ten aanzien waarvan ook de Spaanse autoriteiten reeds onregelmatigheden hadden geconstateerd. De Spaanse regering wijst op een mededeling van de Commissie volgens welke het onjuist is forfaitaire kortingen toe te passen voor tekortkomingen die reeds door de autoriteiten van de lidstaten waren opgespoord.
20. De Commissie ontkent dat zij haar conclusies enkel heeft gebaseerd op de bedoelde 22 dossiers. In tegendeel, haar beoordeling berust op een globale analyse van het Spaanse stelsel van beheer en betaling van consumptiesteun voor olijfolie. Bovendien heeft zij additionele verificaties verricht bij zes grote Spaanse ondernemingen, waaraan bijna 50 % van de steun was verleend.
21. In repliek stelt de Spaanse regering dat zij niet was geïnformeerd over de additionele verificaties, en dat daarmee haar recht op tegenspraak is geschonden. Deze vormfout leidt volgens het arrest Oliveira/Commissie tot ongeldigverklaring van de korting. De Commissie erkent in haar dupliek dat de Spaanse autoriteiten pas na de verificaties waren geïnformeerd, maar - zo stelt zij - de verificaties hadden slechts tot doel na te gaan of de eerdere bevindingen mogelijk onjuist waren.
De derde grief
22. Deze grief heeft betrekking op een vermeende tekortkoming in de procedure voor het beheer en de betaling van consumptiesteun, die in Spanje wordt toegepast. De Spaanse regering wijst in dit verband op een tegenstrijdigheid tussen de artikelen 9 en 12 van verordening nr. 2677/85. Artikel 9 vereist dat de lidstaat binnen 150 dagen na indiening van een aanvraag steun uitkeert op grond van een controle ter plaatse. Op grond van artikel 12 van de verordening dient een lidstaat ieder bedrijf ten minste eenmaal per twaalf maanden te bezoeken, in het kader van een steekproefsgewijze controle. Gelet op deze tegenstrijdigheid hanteert het Spaanse controleorgaan de volgende methode: zij stelt na het eerste verzoek om steun gedurende een campagne voor olijfolie eerst een rapport vast na een controle ter plaatse bij de betreffende onderneming. Bij daaropvolgende verzoeken stelt zij haar rapport vast op basis van gegevens die door de ondernemingen maandelijks worden aangeleverd. Deze methode levert geen risico op voor het EOGFL.
23. De Commissie wijst erop dat artikel 12 in zijn huidige vorm is vastgesteld bij verordening nr. 571/91 van 8 maart 1991 en artikel 9 bij verordening nr. 643/93 van 19 maart 1993. De Commissie hecht er belang aan dat de tekst van artikel 9 van recenter datum is. Zij interpreteert de regeling, onder erkenning van het schijnbaar dubbelzinnige karakter, als volgt. Artikel 12 stelt als minimumeis dat een onderneming iedere twaalf maanden ten minste eenmaal wordt bezocht. Daarbovenop eist artikel 9 dat bij ieder verzoek om steun een bezoek ter plaatse wordt afgelegd. Zij wijst erop dat een controle ter plaatse bij ieder verzoek het centrale element was van verordening nr. 643/93, die beoogt de fraude te beperken. Spanje was daarvan op de hoogte op grond van haar deelname aan het beheerscomité dat verordening nr. 643/93 heeft goedgekeurd.
24. Voorts onderstreept de Commissie dat het bemiddelingsorgaan heeft verklaard het oordeel van de diensten van de Commissie grotendeels te delen. Bovendien is de Commissie volgens vaste rechtspraak van het Hof niet gehouden de schade voor het EOGFL vast te stellen, noch deze exact te kwalificeren, teneinde een financiële correctie te kunnen toepassen. Zij kan zich beperken tot de waarschijnlijkheid van die schade.
De vierde grief
25. De Spaanse regering benadrukt dat de controleprocedures in Spanje verbeterd waren, zoals de Commissie ook erkent. De Commissie had dan ook nooit het niveau van de forfaitaire correctie mogen verhogen ten opzichte van voor eerdere jaren toegepaste correcties, tot 10 %. Van recidive is geen sprake.
26. De Commissie rechtvaardigt de toepassing van het percentage van 10 % op drie manieren. Ten eerste, het percentage is niet gebaseerd op tekortkomingen bij de controles alleen, maar op tekortkomingen in het gehele Spaanse stelsel, dat behalve uit de controles bestaat uit beheer en sancties. In de tweede plaats mag in een sector als deze, die zeer fraudegevoelig is, een snelle en betekenisvolle verbetering van de procedures worden verwacht. De Commissie kan een sanctie stellen op een langzame en incomplete verbetering. Ten derde, het eerder toegepaste minder strenge correctiepercentage kwam voort uit het feit dat de eerdere verificaties van de Commissie - in tegenstelling tot de thans verrichte verificaties - geen betrekking hadden op een evaluatie van het gehele systeem.
De vijfde grief
27. Bij deze grief, die betrekking heeft op het opleggen van sancties, verwijst de Spaanse regering naar artikel 2, lid 4, van verordening nr. 2988/95, dat stelt dat de procedures voor het opleggen van sancties door het nationale recht van de lidstaten worden geregeld. De procedure voor het opleggen van sancties wordt beheerst door procesrechtelijke waarborgen ten behoeve van de justitiabele. Zulks leidt er evenwel niet toe dat geen sancties worden opgelegd. Ten aanzien van de strengheid van de sancties zelf, stelt de Spaanse regering dat deze in overeenstemming zijn met de aard en de ernst van de onregelmatigheden, de criteria van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2988/95. Er was bij de betrokken ondernemingen geen sprake van opzet, noch van ernstige nalatigheid.
28. In haar verweer benadrukt de Commissie dat genoemd artikel 2 ook bepaalt dat de sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, teneinde een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren" (lid 1) en dat lid 4 geldt onder voorbehoud van het toepasselijke Gemeenschapsrecht". De Commissie wijst in dit verband op het arrest Deutsche Milchkontor, waarin het Hof bepaalt dat de in het nationale recht voorziene modaliteiten de uitvoering van communautaire regels in de praktijk niet onmogelijk mogen maken. Uit artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 leidt de Commissie bovendien af dat de onregelmatigheid wordt bepaald door het resultaat en niet door opzet of ernstige nalatigheid. Ook bij ontbreken van opzet of ernstige nalatigheid moeten sancties worden opgelegd.
De zesde grief, betreffende de ooien- en geitenpremies
29. Het Koninkrijk Spanje is van oordeel dat de bedragen die in aanmerking zijn genomen voor de berekening van de correctie over 1994 niet overeenstemmen met de uitgaven over dat jaar. Integendeel, zij omvatten uitgaven over 1993, waarvoor de Commissie reeds goedkeuring had verleend.
Het voorbehoud dat bij die goedkeuringsbeschikking was gemaakt heeft louter betrekking op het geval waarin een lidstaat het bemiddelingsorgaan had ingeschakeld, hetgeen de Spaanse autoriteiten in casu niet hadden gedaan. De Commissie had het Koninkrijk Spanje op geen enkel moment geïnformeerd dat zij ook de uitgaven over 1993 in aanmerking zou nemen, waardoor de Spaanse regering er steeds van uitging dat de Commissie een rekenfout had gemaakt.
30. De Commissie stelt dat het communautair regiem voor de ooien- en geitenpremies extreem ingewikkeld is, aangezien de begunstigden van de premies voor één campagne bedragen ontvangen uit verschillende financiële boekjaren. Voor de campagne van 1993 strekken de betalingen zich uit over de boekjaren 1993, 1994 en 1995. De controle van de Commissie had dan ook betrekking op de boekjaren 1993, 1994 en 1995. De Commissie wijst voorts op het nog niet definitieve karakter van de goedkeuring van de uitgaven over 1993. Zij haalt de een na laatste overweging aan van beschikking 97/333/EG, waarbij de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hadden ingediend zijn goedgekeurd.
Overwegende dat deze beschikking niet vooruitloopt op de financiële consequenties die de Commissie bij een toekomstige goedkeuring van de rekeningen zal trekken uit op de datum van de beschikking lopende onderzoeken, uit onregelmatigheden in de zin van artikel 8 van verordening nr. 729/70, of uit arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in thans aanhangige zaken betreffende onderwerpen waarop deze beschikking betrekking heeft."
Uit het syntheserapport van 15 maart 1997 blijkt bovendien dat in het onderhavige geval een aanvullend onderzoek is voorzien.
Tot slot vermeldt de Commissie dat zij tijdens de bilaterale overleggen met de Spaanse autoriteiten meermaals heeft aangegeven dat de verificaties ook het boekjaar 1993 betreffen.
Het beleid van de Commissie en de rechtspraak van het Hof over dit beleid
31. Ik heb het beleid van de Commissie bij de toepassing van financiële correcties en de rechtspraak van het Hof daarover uitvoerig besproken in mijn conclusie in de zaak Spanje/Commissie. Gelet op het belang daarvan voor deze zaak geef ik mijn betoog in die zaak hieronder opnieuw weer. Er is één punt dat extra aandacht verdient, namelijk de rol van het bemiddelingsorgaan. In de zaak Spanje/Commissie ging het om de consequenties van de beslissing van de Spaanse regering om het orgaan niet in te schakelen. In deze zaak daarentegen komt een ander aspect aan de orde, namelijk de rechtskracht van de bevindingen van het orgaan. Ik ga daar aan het eind van dit onderdeel van mijn conclusie expliciet op in.
Het beleid van de Commissie
32. De Commissie hanteert bij de toepassing van de financiële correcties een beleidslijn, die voor de eerste maal is vastgelegd in een werkdocument van 1 juni 1993, het zogenoemde rapport-Belle. Dit document is reeds meermalen voor het Hof aan de orde gesteld. In zijn conclusie bij het arrest Griekenland/Commissie gaat advocaat-generaal Fennelly in op de achtergronden en het karakter van het document. In 1992 heeft de Commissie een interne studiegroep opgericht, die werd belast met het uitwerken van een methode voor het opleggen van sancties tegen lidstaten die het gemeenschapsrecht onjuist toepassen. De door die studiegroep ontworpen regels werden goedgekeurd door de Commissie en door de vertegenwoordigers van de lidstaten in het EOGFL-comité. Zij zijn niet bedoeld als bindende maatregel. De keuze van het kortingspercentage zou moeten geschieden aan de hand van de schatting van de risico's voor de gemeenschapsuitgaven, die voortvloeien uit gebreken in het toezicht door de lidstaten. De studiegroep stelde een drietal niveaus vast voor een forfaitaire reductie van de terugbetaling: 2 %, 5 % en 10 %. Dit rapport-Belle is inmiddels vervangen door een werkdocument van de Commissie van 23 december 1997, nr. VI/5330/97, dat nieuwe richtsnoeren geeft voor de berekening van de financiële repercussies. Dit nieuwe document brengt geen belangrijke wijziging aan in de criteria van het rapport-Belle, maar voegt een nieuwe categorie toe: een kortingspercentage van 25 % in ernstige gevallen. Het in geschil zijnde besluit van de Commissie is gebaseerd op de richtsnoeren die in dit laatstgenoemde werkdocument zijn neergelegd.
33. Het rapport-Belle van de Commissie en het genoemde werkdocument bevatten dus richtsnoeren voor het geval dat jegens een lidstaat financiële correcties moeten worden toegepast. Zij voorzien voor moeilijke gevallen in de methode van een forfaitair percentage:
Door de steeds ruimere toepassing van systeemcontrole is het EOGFL in toenemende mate het risico dat een gebrekkig controlesysteem met zich brengt, gaan beoordelen. Bij de verificatie van de rekeningen kan, aangezien deze achteraf geschiedt, ipso facto slechts zelden worden uitgemaakt of een aanvraag bij de betaling al dan niet rechtmatig was. [...] Daarom moet het financiële verlies voor de Gemeenschap worden bepaald door te evalueren in hoeverre het gebrekkige controlesysteem daartoe bijgedragen heeft, waarbij zowel de aard, de kwaliteit als de frequentie van de uitgevoerde controles in aanmerking worden genomen. [...]"
Het rapport stelt drie forfaitaire correcties voor:
A. 2 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid minder belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles die niet onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen betreft, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat het risico voor financieel verlies ten nadele van het EOGFL gering was.
B. 5 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles die van belang zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen betreft, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een belangrijk risico voor financieel verlies voor het EOGFL bestond.
C. 10 % van de uitgaven: wanneer het controlesysteem in zijn geheel wezenlijke gebreken vertoont of wanneer de uitvoering van controles die onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, te wensen overlaat, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een groot risico bestond voor financieel verlies op ruime schaal voor het EOGFL."
34. De richtsnoeren van genoemd rapport bepalen voorts, dat indien er twijfel bestaat omtrent de keuze van de toe te passen correctie, de volgende punten als verzachtende omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen:
- de nationale autoriteiten hebben de nodige maatregelen getroffen om de onvolkomenheden, zodra zij aan het licht kwamen, te verhelpen;
- de ontoereikende controles waren het gevolg van moeilijkheden bij de interpretatie van voorschriften van de Gemeenschap".
35. Het rapport-Belle vormt de neerslag van een reeds lang bestaande praktijk bij de Commissie om forfaitaire correcties toe te passen bij de teruggave aan lidstaten van uitgaven die zij hebben gedaan ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Naar het oordeel van de Commissie vormen de criteria van het rapport-Belle een basis voor een wederzijdse overeenstemming in die zin dat wanneer een precieze vaststelling van het bedrag van de correctie onmogelijk blijkt, er een middenweg wordt gekozen door een forfaitair bedrag in te houden, waarmee zowel de naleving van het gemeenschapsrecht als het goede beheer van gemeenschapsmiddelen kan worden gediend en tevens recht kan worden gedaan aan de begrijpelijke wens van de lidstaten om bovenmatige en buitenproportionele correcties te vermijden".
De rechtspraak van het Hof over dit beleid
36. Die praktijk van forfaitaire correcties en de weergave daarvan in het rapport-Belle en het volgende werkdocument zijn veelvuldig door het Hof getoetst, recentelijk nog in het arrest van 13 juli 2000, Griekenland/Commissie. Zoals uit dit arrest, maar zeker ook uit het arrest Italië/Commissie valt af te leiden, stelt het Hof de juistheid van de criteria uit het rapport-Belle niet ter discussie. Deze criteria vormen ook voor het Hof het uitgangspunt voor de beoordeling.
37. Het Hof hanteert voorts de volgende lijn. Zoals onder meer uit het arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie blijkt moet de Commissie aantonen dat een lidstaat de voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft overtreden, bijvoorbeeld door - zoals in casu - onvoldoende toezicht te houden op de uitgaven. Nadat de Commissie zulks heeft aangetoond, zal zij moeten optreden. Bij de keuze van toe te passen sancties heeft zij echter een ruime beoordelingsmarge. De betrokken lidstaat zal moeten aantonen dat de door de Commissie vastgestelde feiten niet correct zijn en dat zij daaraan onjuiste gevolgen verbindt, bijvoorbeeld door een te hoge forfaitaire correctie toe te passen. Het al eerder genoemde arrest Griekenland/Commissie, stelt:
26 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof [...] in gevallen waarin onmogelijk met zekerheid kan worden vastgesteld, in hoeverre een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregel tot een verhoging van de uitgaven op een begrotingspost van het EOGFL heeft geleid, de Commissie geen andere keuze heeft dan de financiering van alle betrokken uitgaven te weigeren.
27 Vervolgens zij opgemerkt dat wanneer de Commissie weigert om bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat deze het gevolg waren van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, deze lidstaat moet bewijzen, dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld [...]
28 Indien de Commissie dus in het kader van haar taak de rekeningen goed te keuren, in plaats van de financiering van alle uitgaven te weigeren, probeert regels op te stellen om te differentiëren naar gelang van de mate van risico die verschillende niveaus van lacunes in het toezicht voor het EOGFL opleveren, moet de lidstaat bewijzen dat die criteria willekeurig en onbillijk zijn. [...]"
38. Ik wijs voorts nog op het arrest Nederland/Commissie, dat de verdeling van de bewijslast tussen de Commissie en de betrokken lidstaat verduidelijkt. In punt 17 stelt het Hof: De Commissie behoeft namelijk de onregelmatigheid [...] niet volledig aan te tonen. Zij moet enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel [...] Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat [...] de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, de berekeningen van de Commissie onjuist." In diverse latere arresten heeft het Hof deze formule herhaald.
39. Zoals ik al zei, valt uit de vaste rechtspraak van het Hof af te leiden, dat de Commissie een grote beoordelingsmarge heeft bij het toepassen van sancties, indien een lidstaat zijn uitgaven in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid onvoldoende doelmatig heeft gecontroleerd. De Commissie kan vergoeding van de betrokken uitgaven in het geheel weigeren, maar kan ook een kortingspercentage toepassen, zoals in het onderhavige geval is gebeurd. Het spreekt voor zich dat de kortingspercentages waarvan in het rapport-Belle sprake is, te weten 2 %, 5 % en 10 %, een aanzienlijk mildere sanctie vormen dan de gehele weigering uitgaven te vergoeden.
40. Op het punt van de bewijslast valt het volgende af te leiden. Bij de lidstaat die de juistheid van de aan hem opgelegde sanctie betwist, ligt de bewijslast op een aantal punten, zo blijkt onder meer uit het arrest Griekenland/Commissie:
a. het recht op vergoeding van de door hem gedane uitgaven door het EOGFL;
b. de juistheid van de gegevens waarop de Commissie zich baseert;
c. de juistheid van de criteria, die de Commissie hanteert bij het opleggen van de korting. Indien de criteria uit het rapport-Belle worden gehanteerd, moet de juistheid van de criteria worden aangenomen. Wel kan naar mijn oordeel, nu het immers niet gaat om bindende normen, de lidstaat trachten aan te tonen dat de criteria uit het rapport-Belle in casu willekeurig of onbillijk uitwerken;
d. de wijze van toepassing van deze criteria.
In aanvulling op zaak C-375/99, Spanje/Commissie, het bemiddelingsorgaan
41. Uitspraken van het bemiddelingsorgaan hebben geen bindend karakter, zoals het Hof reeds meermalen heeft bevestigd, onder andere in het arrest Duitsland/Commissie:
Ten slotte is de Commissie volgens artikel 1, lid 2, sub a, van beschikking 94/442, zoals zij terecht [...] heeft gesteld, bij het geven van haar beschikking niet aan de conclusies van het bemiddelingsorgaan gebonden."
De overwegingen van dat orgaan behoeven dan ook niet doorslaggevend te zijn voor het oordeel van de Commissie, zo erkent het Hof in deze zaak. Niettemin moet natuurlijk wel worden gekeken of uit de overwegingen van het orgaan algemene conclusies te trekken vallen. Ik lees in het arrest dat naarmate de bevindingen van het orgaan meer concreet en meer richtinggevend zijn, de Commissie eerder gehouden is met die bevindingen rekening te houden.
De beoordeling van het geschil
De kern van het stelsel
42. De financiering door het EOGFL van de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid door de lidstaten heeft reeds aanleiding gegeven tot veel rechtspraak van het Hof. De behandeling van een geschil als het onderhavige kan dan ook in belangrijke mate geschieden aan de hand van die bestaande - vaak vaste - rechtspraak van het Hof.
43. Kern van het stelsel - en van de rechtspraak van het Hof - vormt naar mijn mening het feit dat het de lidstaten zijn die in casu een communautair gefinancierd stelsel uitvoeren. Op de lidstaten rust dan ook de plicht de uitgaven die zij in dat kader verrichten gedetailleerd te verantwoorden. Zij zijn ook degenen die over de gegevens die aan de daadwerkelijke uitgaven ten grondslag liggen beschikken. De Commissie kan niet meer doen dan (steekproefsgewijs) toezicht houden, waarbij zij dan ook nog in belangrijke mate afhankelijk is van de door de lidstaten geleverde gegevens. In een dergelijk - kwetsbaar - stelsel past een ruime discretionaire bevoegdheid van de Commissie om sancties te kunnen opleggen, wanneer zij onregelmatigheden constateert. Omdat de Commissie niet zelf over alle gegevens kan beschikken zijn forfaitaire kortingen onmisbaar. Anderzijds moet natuurlijk willekeur bij de toepassing van het stelsel door de diensten van de Commissie worden vermeden. Zowel bij de vaststelling en kwalificatie van de feiten die aanleiding kunnen geven tot het toepassen van correcties als bij het opleggen van die correcties zelf dient de Commissie zorgvuldig te handelen.
44. In voorkomend geval zal de Commissie - in vervolg op een door haar verrichte inspectie - moeten bewijzen dat een onregelmatigheid heeft plaatsgevonden; tevens zal zij moeten aangeven waar de onregelmatigheid uit bestaat. Vervolgens kan zij een sanctie voorstellen. Daarbij zal zij aannemelijk moeten maken - maar niet behoeven te bewijzen - dat de voorgestelde sanctie overeenstemt met de aard, de ernst en de omvang van de geconstateerde onregelmatigheid. Het is aan de lidstaat om vervolgens te bewijzen - op basis van gegevens waarover de lidstaat en niet de Commissie beschikt - dat de Commissie de feiten niet correct heeft vastgesteld, casu quo deze onjuist kwalificeert, en dat de voorgestelde sanctie niet past bij de aard, de ernst en de omvang van de geconstateerde onregelmatigheid.
Gelet op het weinig precieze karakter van de criteria die de Commissie daarbij hanteert, hecht ik veel belang aan de bemiddelingsprocedure, waarin het stelsel voorziet. Die bemiddelingsprocedure stelt partijen in staat, te komen tot een adequate uitwisseling van argumenten en van gegevens.
Het geschil zelf
45. In dit geschil staat verder voorop dat de Spaanse regering op één belangrijk punt niet betwist dat zij in het onderhavige geval de voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft overtreden doordat zij onvoldoende toezicht heeft gehouden op de uitgaven voor de consumptiesteun voor olijfolie. Op zichzelf beschouwd heeft de Commissie dus een maatregel kunnen nemen, waarbij een financiële correctie werd toegepast op de uitgaven van de Spaanse regering. In geding is dus slechts de omvang van de door de Commissie toegepaste korting.
46. Nu vaststaat dat de Spaanse regering bij haar uitgaven in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is tekort geschoten in haar controleverplichtingen, vloeit uit het bovenstaande voort dat de Commissie een ruime beoordelingsmarge heeft bij het toepassen van de sanctie en dat de betrokken lidstaat de vaststellingen en conclusies van de Commissie zal moeten weerleggen. Ik verwijs wat betreft die bewijslast naar punt 40 hierboven. Voorts acht ik het van belang dat de Spaanse regering niet in concreto aanvoert op welke punten het toegepaste kortingspercentage strijdig is met de criteria uit het rapport-Belle.
47. Het voorgaande heeft geen betrekking op de korting met betrekking tot de ooien- en geitenpremies (zesde grief). Daar stelt het Koninkrijk Spanje de bevoegdheid van de Commissie ter discussie om de uitgaven over 1993 mee te nemen bij de berekening van de korting.
48. Tot slot zie ik ervan af de schending van de verschillende rechtsbeginselen, die de Spaanse regering aanvoert en waarvan ik in punt 14 van deze conclusie melding maak, zelfstandig te bespreken. Voorzover de Spaanse regering die beweerde schending al motiveert, hangt die motivering rechtstreeks samen met de grieven die hieronder successievelijk aan de orde komen.
Ten aanzien van de eerste grief
49. Zowel de Spaanse regering als de Commissie zijn ingegaan op het karakter van de procedure voor het orgaan. Voor de Spaanse regering staat voorop dat het orgaan niet slechts een consultatief orgaan is; met de overwegingen van het orgaan moet rekening worden gehouden. Voor de Commissie staat de faciliterende functie voorop. Naar mijn oordeel sluiten de opvattingen van beide partijen over het karakter van de procedure voor het orgaan elkaar niet uit. Integendeel, zij sluiten juist op elkaar aan. Met name uit beschikking 94/442 leid ik af dat met de instelling van het bemiddelingsorgaan is beoogd partijen een platform te bieden om te overleggen, indien hun standpunten uiteenlopen. Zeker op dit terrein, waar de vaststelling van de relevante feiten en de daaraan te verbinden financiële consequenties geschiedt op basis van ramingen en weinig precieze criteria, is zo'n platform zinvol om te voorkomen dat alle geschillen direct bij het Hof terechtkomen. Daarnaast voorziet artikel 1, sub c, van de beschikking in een adviserende functie voor het orgaan, die niet vrijblijvend mag worden opgevat, gelet ook op de samenstelling van het orgaan. Ingevolge artikel 3 van de beschikking bestaat het orgaan uit vijf onafhankelijke en zeer deskundige personen, afkomstig uit verschillende lidstaten.
50. Naar mijn oordeel zal met inachtneming van het hier beschreven karakter van de procedure in de eerste plaats moeten worden nagegaan, welke conclusies in casu kunnen worden getrokken uit de bevindingen van het bemiddelingsorgaan. Als uitgangspunt geldt daarbij uiteraard dat die bevindingen geen bindend karakter hebben, maar dat er ook niet zomaar aan voorbij kan worden gegaan.
51. Het rapport van het bemiddelingsorgaan van 30 maart 1999 geeft een genuanceerd beeld. Samengevat, het orgaan ziet geen reden de gegrondheid van de voornaamste bezwaren van de Commissie in twijfel te trekken. De hoogte van de korting van 10 % acht zij daarentegen betwistbaar. Zeker nu het controlestelsel in Spanje is verbeterd ten opzichte van de voorgaande jaren, is een precieze motivering van de overwegingen om het kortingspercentage te verhogen van belang.
52. De genuanceerde - en ook nog eens niet bindende - conclusies van het bemiddelingsorgaan geven de Commissie de ruimte om een kortingspercentage toe te passen. Twijfel kan hoogstens bestaan omtrent de hoogte van het kortingspercentage. Die twijfel hangt zeer nauw samen met de beoordeling van de verbetering van het controlestelsel in Spanje, hetgeen voorwerp is van de vierde grief. Naar mijn oordeel gaat het in essentie niet zozeer om de vraag of de Commissie rekening heeft gehouden met het oordeel van het bemiddelingsorgaan, maar om de vraag of zij ondanks de verbetering van het controlestelsel had kunnen besluiten tot een verhoging van het kortingspercentage. Die vraag komt bij de vierde grief aan de orde.
53. Mijn conclusie luidt dat de eerste grief geen doel treft.
Ten aanzien van de tweede grief
54. Op het punt van de representativiteit van de verificaties van de Commissie wijs ik allereerst op de noodzaak van een steekproefsgewijze aanpak. De - op vertrouwen gebaseerde - regeling voorziet niet in een stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verrichten", zo stelt ook het Hof onder andere in het arrest Nederland/Commissie.
55. Het is dan ook allereerst de vraag of de Commissie op basis van de door haar verrichte steekproef redelijkerwijs tot haar oordeel had kunnen komen. Ik geef de Spaanse regering gelijk waar zij stelt dat de oorspronkelijke selectie van 22 bedrijven zich op het eerste gezicht niet goed lijkt te lenen voor het trekken van algemene conclusies, aangezien het alleen zou gaan om bedrijven waar ook de Spaanse autoriteiten reeds onregelmatigheden hadden geconstateerd. Echter, uit het rapport van het bemiddelingsorgaan leid ik af dat het in negen van die bedrijven niet ging om zodanig ernstige onregelmatigheden dat zij hadden geleid tot het opleggen van sancties door de Spaanse autoriteiten. Belangrijker nog vind ik dat de Commissie, naar zij onweersproken stelt, additionele verificaties heeft verricht bij zes grote Spaanse ondernemingen. Ik zie dan ook geen reden om aan te nemen waarom de verificaties van de Commissie onvoldoende representatief zouden zijn.
56. Dan gaat het er nog om welke waarde moet worden toegekend aan het feit dat de Commissie de Spaanse regering niet tijdig heeft geïnformeerd over de additionele verificaties. Ik zie niet in op welke grond deze omissie zou kunnen leiden tot vernietiging van de beschikking van de Commissie. Naar mijn oordeel is de Spaanse regering daardoor op geen enkele wijze geschaad. Ik acht de stelling van de Commissie aannemelijk dat het hier slechts gaat om de bevestiging van eerdere waarnemingen.
57. Het door de Spaanse regering aangehaalde arrest Oliveira/Commissie acht ik in dezen niet relevant. In dat arrest wordt een beschikking van de Commissie vernietigd wegens het niet naleven van een wezenlijk vormvoorschrift. Anders dan in het onderhavige geval leidde de niet-naleving van het vormvoorschrift tot een ernstige processuele benadeling van de benadeelde lidstaat. Zij kon namelijk geen beroep meer instellen tegen de betreffende beschikking binnen de door het EG-Verdrag gestelde termijn.
58. Ik concludeer dat ook de tweede grief geen doel treft.
Ten aanzien van de derde grief
59. De derde grief betreft de interpretatie van de op het eerste gezicht tegenstrijdige artikelen 9, lid 3, en 12, lid 1, van verordening nr. 2677/85, waar het gaat om de vraag of steeds een controle ter plaatse aan de steunverlening vooraf moet gaan.
60. Ik acht de interpretatie die de Commissie geeft aan de verhouding tussen artikel 9, lid 3, en artikel 12 van de betreffende verordening plausibel. De eisen in beide artikelen omtrent de controles ter plaatse gelden cumulatief.
61. Ik merk daarbij op dat de redactie van artikel 9, lid 3, op het eerste gezicht niet geheel eenduidig is. Niettemin had de Spaanse regering zich eenvoudig kunnen vergewissen omtrent inhoud en strekking van artikel 9, lid 3, voorzover zij door haar aanwezigheid in het beheerscomité waar de bepaling is vastgesteld al niet op de hoogte was. Bovendien had zij in geval van twijfel over de juiste uitleg zich daaromtrent door de Commissie kunnen laten informeren. Echter, mijns inziens mag een lidstaat een uitvoeringsregeling als deze, bij de totstandkoming waarvan zij betrokken is geweest, niet eenzijdig uitleggen op een wijze die afwijkt van de meest voor de hand liggende uitleg.
62. Ook de derde grief treft geen doel.
Ten aanzien van de vierde grief
63. De vierde grief ziet op een verhoging van het kortingspercentage ten opzichte van het percentage dat voor eerdere jaren is toegepast.
64. Om te beginnen wijs ik op het in punt 41 van deze conclusie genoemde arrest Duitsland/Commissie, waarin het Hof stelt dat het feit dat de Commissie tijdens een begrotingsjaar tekortkomingen vaststelt, doch daaraan geen financiële gevolgen verbindt, haar niet het recht kan ontnemen om dat tijdens latere begrotingsjaren wel te doen, vooral wanneer die tekortkomingen nog voortduren. Bovendien mag zij bij de vaststelling van het niveau van de forfaitaire correcties rekening houden met nieuwe geconstateerde tekortkomingen." Een en ander geldt naar mijn oordeel op gelijke wijze voor het onderhavige geval. Het feit dat de Commissie voor een begrotingsjaar aan een bepaalde tekortkoming een bepaalde sanctie verbindt, ontneemt haar niet het recht om voor een daaropvolgend jaar een hogere sanctie op te leggen, zelfs indien de tekortkoming inmiddels minder ernstig is.
65. Ik ben wel van mening dat de Commissie zulks naar behoren dient te motiveren. In punt 26 van deze conclusie heb ik de motivering van de Commissie in het onderhavige geval weergegeven. Ik acht die motivering voldoende, waarbij ik met name waarde hecht aan de stelling van de Commissie dat bij een fraudegevoelige sector als de onderhavige niet met een geringe verbetering kan worden volstaan, maar dat een snelle en betekenisvolle verbetering van het stelsel mag worden verwacht.
66. De vierde grief treft evenmin doel.
Ten aanzien van de vijfde grief
67. Deze grief, die betrekking heeft op het opleggen van sancties bij geconstateerde onregelmatigheden, brengt mij tot het volgende. Het gaat hier om een regeling waarbij door de lidstaten uitgaven worden gedaan ten laste van het budget van de Europese Gemeenschappen, in casu het EOGFL, afdeling Garantie. De sanctieoplegging bij geconstateerde overtredingen moet in die gevallen een doeltreffende bescherming bieden van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen. Mede om die reden zijn algemene regels vastgesteld in verordening nr. 2988/95. Artikel 2, lid 1, van die verordening bepaalt dat de sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn. Terecht stelt de Commissie voorts dat de nationale modaliteiten bij het opleggen van sancties niet tot gevolg mogen hebben dat een correcte uitvoering van communautaire regels in de praktijk onmogelijk wordt.
68. De doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen vormt in casu een wezenlijke functie van het stelsel van sanctieoplegging. In die omstandigheid kan een lidstaat er niet mee volstaan de sanctieoplegging ter zake van overtredingen op de regels van een fraudegevoelig stelsel volledig of bijna volledig te beperken tot opzet of ernstige nalatigheid. Een en ander doet niet af aan het feit dat de procedures voor het opleggen van sancties worden beheerst door het nationale recht.
69. Nu de Spaanse regering zich in wezen slechts beroept op nationale procesrechtelijke waarborgen voor de justitiabele, kan deze grief reeds om die reden niet slagen. Ik concludeer dat ook de vijfde grief geen doel treft.
Ten aanzien van de zesde grief
70. In wezen betwist de zesde grief de bevoegdheid van de Commissie om de uitgaven over 1993 mee te nemen bij de berekening van de forfaitaire correctie met betrekking tot de ooien- en geitenpremies.
71. Op zichzelf begrijp ik de verbazing bij de Spaanse regering dat bepaalde bedragen waarvoor reeds goedkeuring was verleend, alsnog worden meegenomen bij de berekening van een korting. Ik begrijp eveneens dat de een na laatste overweging bij beschikking 97/333 en het voorbehoud in het syntheserapport (zie voor beide punt 29 van deze conclusie) bij de Spaanse regering niet ogenblikkelijk de gedachte doen postvatten dat beschikking 97/333 geen definitief karakter heeft. Ook uit de considerans van beschikking 97/608/EG van de Commissie van 30 juli 1997 tot wijziging van beschikking 97/333, valt niet af te leiden dat de Commissie in casu terug wil komen op de goedkeuring van de uitgaven over 1993. Indien de Commissie voornemens is zulks te doen, ligt in het algemeen een duidelijker voorbehoud voor de hand.
72. Niettemin ben ik van oordeel dat de Commissie met het meenemen van de uitgaven over 1993 binnen de grens van de aan haar gegeven bevoegdheid is gebleven. Noch uit beschikking 97/333, noch uit andere documenten blijkt dat de beschikking een zodanig definitief karakter heeft dat de Commissie daar niet op zou mogen terugkomen.
Ik vind daarbij de volgende punten, in onderlinge samenhang bezien, essentieel. De een na laatste overweging bij beschikking 97/333 stelt dat de beschikking niet vooruitloopt op de financiële consequenties die de Commissie bij een toekomstige goedkeuring van de rekeningen zal trekken uit op de datum van de beschikking lopende onderzoeken". Het syntheserapport van 15 maart 1997 maakt melding van het feit dat de controles in Spanje opnieuw zullen worden onderzocht. In een nog eerder EOGFL-document van 6 januari 1997 staat te lezen dat de controles in Spanje vóór 1995 inadequaat, casu quo zelfs afwezig waren geweest. De Spaanse autoriteiten moeten, gelet op de vele contacten met diensten van de Commissie, ook op de hoogte zijn geweest van een en ander. De Commissie stelt dit; de Spaanse regering weerspreekt het niet. Tot slot blijkt onder meer ook uit een door de Commissie aangeleverd document van 22 oktober 1996 dat de Spaanse regering op de hoogte had kunnen zijn van de handelwijze van de Commissie om voor de goedkeuring van de rekeningen ter zake van de ooien- en geitenpremies betalingen over verschillende boekjaren mee te nemen.
73. Ook de zesde grief treft derhalve geen doel.
Conclusie
74. In het licht van de hier weergegeven feiten en omstandigheden geef ik het Hof in overweging het beroep te verwerpen en het Koninkrijk Spanje ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de proceskosten te veroordelen.