61999CC0482_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Esillä olevassa asiassa Ranska on vaatinut Ranskan Stardust Marinelle myöntämistä tuista 8 päivänä syyskuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 2000/513/EY (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.
2. Asiassa on kysymys EY 87 artiklan 1 kohdassa olevan ilmauksen "jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki" tulkinnasta. Kahtena keskeisenä kysymyksenä on ensinnäkin se, ovatko julkisten yhtiöiden varat aina valtion varoja, ja toiseksi se, voidaanko kaikki julkisten yritysten toimenpiteet katsoa valtion toteuttamiksi.
Asian tausta
3. Riidanalainen päätös koskee ranskalaiselle huviveneiden vuokrausta ja käyttöä harjoittavalle Stardust Marine -yhtiölle (jäljempänä Stardust) eri muodoissa myönnettyä rahoitusta, jonka myöntäjinä olivat ensin Crédit Lyonnais'n (jäljempänä CL) kaksi tytäryhtiötä ja myöhemmin Consortium de Réalisation (jäljempänä CDR), joka päätöksen mukaan on omaisuudenhoitoyhtiö, joka hoitaa CL:n järjestämättömiä saatavia. CL-konserni toimii pankkialalla. Kyseisenä aikana CL ja sen tytäryhtiöt olivat Ranskan valtion omistamia ja myös sen valvonnassa.
4. Vaikka asiassa ei varsinaisesti ole kyse Ranskan CL:lle myöntämistä tuista, aluksi on kuitenkin välttämätöntä antaa taustatietoja CL:n tapahtumista 1990-luvulla. Vuodesta 1992 alkaen CL:llä oli huomattavia taloudellisia vaikeuksia, minkä johdosta Ranskan valtio myönsi sille vuonna 1994 tukea korottamalla sen pääomaa 4,9 miljardilla Ranskan frangilla (FRF) ja osallistumalla ensimmäisen omaisuudenhoitoyhtiön perustamiseen, jonka hoidettavaksi tuli järjestämättömiä saatavia 40 miljardin FRF:n arvosta. Vuonna 1995 Ranskan valtio perusti toisen omaisuudenhoitoyhtiön eli edellä mainitun CDR:n, joka osti CL:ltä omaisuutta lähes 190 miljardilla FRF:lla vuonna 1994 siirretty omaisuus mukaan lukien valtiontakuun kattaessa syntyneet tappiot. Näitä toimenpiteitä käsiteltiin 26.7.1995 tehdyssä ensimmäisessä päätöksessä 95/547/EY, jolla komissio hyväksyi kyseisen valtiontuen tietyin edellytyksin, mikäli siitä valtiolle aiheutuvat nettokustannukset eivät ylitä 45:tä miljardia FRF. CL:n tilanne huonontui entisestään, ja komissio hyväksyi 26.9.1996 tehdyllä toisella päätöksellä 4 miljardin FRF:n suuruisen kriisituen. Lopuksi komissio hyväksyi 20.5.1998 tehdyllä päätöksellä 98/490/EY 53-98 miljardin FRF:n lisätuen rakennemuutostoimenpiteitä varten, mikäli Ranska täyttää tietyt velvoitteet ja ehdot.
5. Stardust perustettiin vuonna 1989. Sen pääasiallisena toimialana oli ilman miehistöä toteutettavien tilausristeilyjen myynti useiden osakkeenomistajien omistuksessa olevilla aluksilla, joita Stardust hallinnoi. Stardust hyödynsi vuonna 1986 annetun Ponsin lain tarjoamia mahdollisuuksia, joiden mukaan Ranskan merentakaisissa maissa ja merentakaisilla alueilla toteutetuille investoinneille voitiin myöntää verovapautuksia. Suurella osalla Stardustin laivakannasta on kotipaikka näissä maissa ja näillä alueilla. Ranskan viranomaiset ovat toimittaneet komissiolle Stardustin toiminnan ja tuloksen kehitystä kuvaavan seuraavan taulukon.
Stardustin toiminta ja tulos
(milj. FRF)
>lt>0
6. Stardust ei vaikuta kasvaneen omarahoitteisesti vaan CL-konsernin ja myöhemmin CDR:n eri muodoissa myöntämän taloudellisen tuen turvin. Ranskan viranomaiset ovat toimittaneet komissiolle CL-konsernin ja CDR:n sitoumusten kehitystä kuvaavan seuraavan taulukon.
CL-konsernilla ja CDR:llä Stardustia kohtaan olevien sitoumusten kehitys
(milj. FRF)
>lt>1
7. Tosiseikat voidaan taulukoiden ja riidanalaisen päätöksen perusteella kuvata aikajärjestyksessä seuraavasti.
8. Vuosina 1989-1992 Stardust kasvoi nopeasti. Vuonna 1992 sen liikevaihto oli 53,2 miljoonaa FRF ja sen liiketulos oli 9,9 miljoonaa FRF. CL:n tytäryhtiön Altus Financen (jäljempänä Altus) tytäryhtiö SBT-Batif-pankki (jäljempänä SBT) toimi Stardustin ainoana pankkina. Stardustille myönnettyjen suorien lainojen lisäksi SBT rahoitti tai takasi myös niitä sijoittajia, jotka halusivat ostaa Stardustin hallinnoimien alusten osakkeita. Tähän käytäntöön liittyi se riski, että mikäli Stardust asetettaisiin selvitystilaan, SBT (ja näin ollen CL-konserni) sekä yhtiön että alusten omistajien rahoittajana tai takaajana kärsisi kahdenkertaisen tappion.
9. Vuonna 1993 Stardustin liikevaihto oli yli kaksinkertainen. Siitä huolimatta, että yhtiön liikevoitto oli 6,7 miljoonaa FRF, sen nettotappio oli 15,9 miljoonaa FRF. Lokakuussa 1993 laaditun kunnianhimoisen toimintasuunnitelman mukaan tarkoituksena oli tehdä Stardustista pienten risteilyjen markkinajohtaja Euroopassa. Vuosia 1993-1994 kuvattiin "lentoonlähtökaudeksi", jonka jälkeen vuodesta 1995 alkaen pyrittiin kestävän kasvun kauteen. Laivastoa oli tarkoitus kasvattaa vuoden 1993 218 aluksesta 355 alukseen vuonna 1996, ja tavoitteena oli, että yritys saavuttaa yli 300 miljoonan FRF:n liikevaihdon vuonna 1996. Edellä 6 kohdassa olevasta taulukosta ilmenee, että CL-konserni myönsi Stardustille sen perustamisesta alkavana ja 31.12.1993 päättyvänä ajanjaksona lainoja ainakin 320 miljoonan FRF:n arvosta.
10. Vuonna 1994 ja vuoden 1995 ensimmäisen puoliskon aikana (yrityksen tilinpäätös laadittiin 18 kuukauden kaudelta 30.6.1995) liikevaihto kasvoi jälleen huomattavasti ja oli yhteensä 291,7 miljoonaa FRF. Yritys kirjasi kuitenkin huomattavan 361,2 miljoonan FRF:n tappion. Ranskan viranomaisten mukaan yrityksen tappiot johtuivat pääasiassa seuraavista syistä:
- yrityksen johtajan petoksesta
- huonosta kaupallisesta strategiasta ja hallinnosta
- satunnaisista kertaluonteisista tapahtumista kuten America's Cupista, johon liittyvien tappioiden määräksi Ranskan viranomaiset arvioivat 45 miljoonaa FRF
- Stardustin alkuperäiseen toimintaan liittyvistä tappioista, jotka koskivat Scorpio-tyyppisten alusten myyntiä ja hallinnointia ja jotka osaltaan liittyivät hallitsemattomaan riskinottoon.
11. Riidanalaisen päätöksen mukaan tammikuun 1994 ja kesäkuun 1995 välisenä aikana tapahtui seuraavaa:
- tammikuun 1994 ja joulukuun 1994 välisenä aikana CL-konsernin täytyi myöntää Stardustille uusia luottoja vähintään 90 miljoonaa FRF, koska sen sitoumukset kasvoivat 320 miljoonasta FRF:sta 410 miljoonaan FRF:iin (ks. 6 kohdassa oleva taulukko)
- lokakuussa 1994 CL-konserni korotti Stardustin pääomaa Altuksen välityksellä lisäämällä yrityksen pääomaan yhteensä 37 miljoonan FRF:n saatavat, jotka CL:llä oli SBT:n kautta (jäljempänä ensimmäinen pääomarakenteen vahvistaminen). Jos tulkitsen päätöstä ja taulukoita oikein, kyseisten saatavien lisääminen pääomaan antoi CL-konsernille määräysvallan Stardustissa sen suurimpana velkojana
- vuoden 1995 alussa Stardustin omistus siirrettiin CDR:lle, joka siis on CL:n järjestämättömiä saatavia hoitava omaisuudenhoitoyhtiö. Lisäksi Stardustin hallitus erotti yrityksen johtajan
- huhtikuussa 1995 CDR merkitsi Stardustissa 112 miljoonan FRF:n pääoman korotuksen, joka käytettiin kokonaisuudessaan SBT:n Stardustille myöntämien lainojen takaisinmaksuun (jäljempänä toinen pääomarakenteen vahvistaminen).
12. Tilikauden 1995/1996 aikana Stardustin liikevaihto laski (178,4 miljoonaan FRF:iin) ja yhtiö oli jälleen tehnyt huomattavan 146,9 miljoonan FRF:n tappion. Komission päätöksen mukaan CDR jäädytti heinäkuussa 1995 korottomalle sekkitilille 127,5 miljoonan FRF:n velat, jotka Stardustilla oli CDR:lle (jäljempänä sekkitiliennakko), ja 26.6.1996 CDR merkitsi 250,5 miljoonan FRF:n suuruisen pääoman korotuksen Stardustissa (jäljempänä kolmas pääomarakenteen vahvistaminen).
13. Tilikauden 1996/1997 aikana Stardustin liikevaihto oli 134,9 miljoonaa FRF ja sen nettovoitto oli 24,3 miljoonaa FRF. Osakkeenomistajat hyväksyivät 5.6.1997 pidetyssä ylimääräisessä yhtiökokouksessa kaupan, jolla 99 prosenttia Stardustin osakepääomasta myytiin FG Marinelle 2 miljoonan FRF:n kauppahinnalla. Samassa kokouksessa päätettiin pääoman korottamisesta 89,5 miljoonalla FRF:lla (jäljempänä neljäs pääomarakenteen vahvistaminen), jonka tarkoituksena oli myös CDR:n Stardustilta olevien saatavien kuittaaminen. Kuten Ranskan viranomaiset ovat ilmoittaneet, pääoman korotuksen suuruudesta päätettiin sen perusteella, että yritys oli ennen sen pääomarakenteen vahvistamista arvoltaan negatiivinen, mistä oli todisteena ostajan tarjoama negatiivinen ostohinta.
Riidanalainen päätös ja kumoamiskanne
14. Stardustin eräs kilpailija (joka oli halunnut ostaa Stardustin ja oli jättänyt FG Marinea korkeamman ostotarjouksen) kanteli 20.6.1997 komissiolle Stardustin pääomarakenteen vahvistamisesta ja sen myyntiin liittyvistä useista epäjohdonmukaisuuksista. Viranomaisten välillä käydyn kirjeenvaihdon ja useiden kokousten jälkeen komissio teki 8.9.1999 riidanalaisen päätöksen.
15. Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä ensinnäkin, että se menettely, jolla CDR myi Stardustin, ei ollut riittävän avoin ja syrjimätön, jotta komissio olisi voinut eliminoida tukiepäilyt. Komissio hyväksyi kuitenkin sen, että yrityksen hinnan määrittelyssä voidaan ottaa huomioon suurta epävarmuutta sisältäviä tekijöitä, kuten ostotarjouksen tekijän tarjoamat vakuudet, taseen ulkopuoliset riskit taikka liikearvon kaltaiset aineettomat tekijät. Se, että kantelijan CDR:lle tekemä tarjous oli nimellisarvoltaan korkeampi kuin Stardustista hyväksytty tarjous, ei ole riittävä todiste siitä, että kauppaan olisi liittynyt ostajalle annettua tukea. Ottaen huomioon taseen ulkopuoliset tekijät ja Stardustin markkina-arvoon liittyvän epävarmuuden, komissio ei voinut katsoa, että Stardustille tai FG Marinelle olisi myönnetty tukea kauppahinnan muodossa.
16. Toiseksi komissio katsoi, että ne tukitoimenpiteet, joita valtio on toteuttanut Stardustin hyväksi ensin CL-konsernin ja sitten CDR:n välityksellä rahoituksena ja pankkitakauksina, sisältävät "tukiosia", koska ne eivät ole tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan toimintaa. Tuet oli myönnetty CL:n toteuttamalla pääomarakenteen vahvistamistoimenpiteellä, jota ei tarvinnut maksaa takaisin, sekkitilille maksetulla lainalla sekä toisella pääomarakenteen vahvistamisella, jonka yhteydessä CDR luopui saatavistaan sen jälkeen kun Stardust oli vuonna 1995 siirretty omaisuudenhoitoyhtiölle. Tuet olivat sääntöjen vastaisia, sillä niitä ei ollut ilmoitettu. Tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille, koska ainoaa tällaisiin tukiin mahdollisesti sovellettavaa poikkeusta eli EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa ei voitu soveltaa, sillä kyseessä eivät olleet rakenneuudistustuet vaan tuet, joiden tarkoituksena on ollut sallia erään kannattamattoman yrityksen nopea kasvu. Tukien nimellisarvo oli myöntämishetkellä 496,2 miljoonaa FRF. Lokakuusta 1994 alkaen suoritetut pääomarakenteen vahvistamistoimenpiteet toteutettiin kuitenkin vain muuntamalla aiemmin myönnettyihin tukiin liittyviä saatavia pääomaksi. Ne eivät lisänneet CL:n sitoumuksia Stardustissa. Koska CL:n sitoumukset Stardustissa kasvoivat viimeisen kerran vuonna 1994, tukien nykyarvo oli laskettava käyttäen viitearvona lokakuuta 1994.
17. Edellä esitetyn perusteella komissio teki seuraavan päätöksen:
"1 artikla
Altus Financen lokakuussa 1994 toteuttama Stardust Marinen pääoman korottaminen 44,3 miljoonalla Ranskan frangilla, CDR:n huhtikuussa 1995 toteuttama Stardust Marinen pääoman korottaminen 112 miljoonalla Ranskan frangilla, CDR:n heinäkuusta 1995 kesäkuuhun 1996 maksama 127,5 miljoonan Ranskan frangin koroton laina sekä CDR:n toteuttama pääomarakenteen vahvistaminen 250,5 miljoonalla Ranskan frangilla kesäkuussa 1996 ja 89 miljoonalla Ranskan frangilla kesäkuussa 1997 ovat Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Näitä toimenpiteitä, joiden kokonaismäärä on 450,4 miljoonaa Ranskan frangia 31 päivän lokakuuta 1994 arvon mukaan, ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvina EY 87 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla.
2 artikla
Ranskan on vaadittava Stardustia maksamaan valtiolle tai CDR:lle 450,4 miljoonaa Ranskan frangia, joka vastaa kyseisten toimenpiteiden tukiosuutta 31 päivän lokakuuta 1994 arvon mukaan. Takaisinperittävään tukeen lisätään korko alkaen siitä, - - "
18. Ranskan hallituksen mukaan Stardust asetettiin selvitystilaan riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen.
19. Ranskan hallitus esitti riidanalaisesta päätöksestä 17.12.1999 nostamassaan kumoamiskanteessa viisi kanneperustetta:
1) komissio on tulkinnut väärin EY 87 artiklan 1 kohdassa olevaa käsitettä "jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista myönnetty tuki",
2) komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että SBT ja Altus myönsivät Stardustille tuen tilanteessa, jossa tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja ei olisi myöntänyt tukea,
3) päätös sisältää ristiriitaisuuksia erityisesti tuen myöntäjän osalta,
4) päätöksellä loukataan oikeusvarmuuden periaatetta, sillä se on ristiriidassa Ranskan CL:lle myöntämän tuen hyväksymisestä 26.7.1995 ja 20.5.1998 tehtyjen aiempien päätösten keskeisten periaatteiden kanssa,
5) komissio on loukannut Ranskan hallituksen puolustautumisoikeuksia, sillä se on antanut koko menettelyn ajan sen vaikutelman, ettei se tutkinut niitä SBT:n ja Altuksen toimenpiteitä, jotka toteutettiin ennen Stardustin siirtämistä omaisuudenhoitoyhtiö CDR:lle.
Ensimmäinen kanneperuste: Stardustin hyväksi toteutetut toimenpiteet eivät olleet jäsenvaltion myöntämiä taikka valtion varoista myönnettyjä
20. EY 87 artiklan 1 kohtaa sovelletaan "jäsenvaltion myöntämään taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnettyyn tukeen".
21. Komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä, että ennen vuotta 1995 Ranska myönsi tukea Stardustille CL:n kautta ja että CL:n, joka on julkinen yritys, Stardustille tytäryhtiöidensä SBT:n ja Altuksen kautta myöntämät varat ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja. Päätöksen alaviitteessä komissio toteaa, että "valtiontukea koskevan oikeuskäytännön mukaan Crédit Lyonnais'n kaltaisen julkisen yrityksen varat ovat EY 87 artiklassa tarkoitettuja valtion varoja". CDR:n vuosina 1995-1997 myöntämien tukien osalta komissio viittaa päätökseen 98/490/EY, jossa todetaan, että CDR:n varat ovat perustamissopimuksessa tarkoitettuja valtion varoja paitsi siksi, että CDR on valtion omistaman yrityksen kokonaan omistama tytäryhtiö, myös siksi, että sitä rahoitetaan valtion takaamalla osakkuuslainalla ja sen tappiot ovat valtion vastuulla.
22. Ranskan hallitus väittää erityisesti, ettei Stardustin hyväksi toteutettujen toimenpiteiden voida vain sen vuoksi, että niiden toteuttajina olivat julkiset yritykset, katsoa olevan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja jäsenvaltion myöntämiä taikka valtion varoista myönnettyjä tukia.
23. Ranskan hallitus katsoo ensinnäkin, että riidanalaisen päätöksen mukaan tukea ovat itse asiassa vain SBT:n ja Altuksen ennen lokakuuta 1994 toteuttamat toimenpiteet. CDR:n toteuttamien toimenpiteiden rahoittamiseen käytettyjä varoja ei näin ollen tarvitse arvioida. Toiseksi SBT ja Altus käyttivät ainoastaan omia varojaan ja asiakkaidensa talletuksia eivätkä siten yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuja "valtion varoja". Kolmanneksi komission käsitteelle "valtion varat" antama laaja tulkinta rikkoo EY 295 artiklaa syrjimällä julkisia yrityksiä ja erityisesti julkisia pankkeja. Neljänneksi SBT:n ja Altuksen toteuttamia toimenpiteitä ei voida katsoa valtion toimenpiteiksi, koska SBT ja Altus tekivät päätöksensä täysin itsenäisesti CL:ään ja erityisesti Ranskan valtioon nähden. Lopuksi Ranskan hallitus väittää, että komissio ei ole perustellut sitä näkökantaansa, että Stardustin hyväksi toteutetut toimenpiteet olisi toteutettu valtion varoista.
24. Komissio vastaa erityisesti, että CL, SBT ja Altus ovat valtion valvonnassa olevia julkisia yrityksiä, että tällaisten yritysten toimenpiteet voidaan aina katsoa valtion toteuttamiksi ja että niiden varat voidaan määritellä valtion varoiksi.
Riidanalaiset toimenpiteet
25. Sen arvioimiseksi, onko esillä olevassa asiassa kyse EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista toimenpiteistä, on ensin täsmennettävä, mitkä ovat ne toimenpiteet, joita riidanalaisessa päätöksessä pidetään tukina.
26. Edellä esitetyn, aikajärjestykseen perustuvan jaottelun mukaan voidaan erotella neljä erilaista toimenpiteiden ryhmää:
- SBT:n ja Altuksen Stardustille ja sen asiakkaille ennen lokakuuta 1994 myöntämät lainat ja takaukset
- Altuksen lokakuussa 1994 toteuttama ensimmäinen pääomarakenteen vahvistaminen
- CDR:n huhtikuussa 1995, kesäkuussa 1996 ja kesäkuussa 1997 toteuttama toinen, kolmas ja neljäs pääomarakenteen vahvistaminen sekä sen heinäkuussa 1995 myöntämä sekkitiliennakko
- Stardustin myynti FG Marinelle kesäkuussa 1997.
27. Riidanalaisessa päätöksessä todetaan selvästi, ettei Stardustille tai sen ostajalle ole myönnetty tukea vuonna 1997 Stardustin myynnin yhteydessä. Päätös on kuitenkin ristiriitainen siltä osin kuin kyse on siitä, mihin edellä mainituista kolmesta muusta toimenpiteiden ryhmästä liittyy tukia; päätöksessä viitataan toisaalta toimenpiteisiin, jotka toteutettiin ennen lokakuuta 1994, ja toisaalta sen jälkeisiin toimenpiteisiin. Päätöksen päätösosan 1 artiklassa todetaan, että Altuksen lokakuussa 1994 toteuttama Stardustin pääoman korottaminen ja CDR:n vuosina 1995-1997 toteuttamat toimenpiteet ovat valtiontukea. Useimmissa päätöksen keskeisissä kohdissa esitetään kuitenkin, että vain ennen lokakuuta 1994 myönnetyt lainat ja takaukset ovat riidanalaisia tukia ja yhteisöjen tuomioistuimessa käydyn oikeudenkäynnin aikana sekä Ranskan hallitus että komissio hyväksyivät sen, että on katsottava että, päätöksessä pidetään tukena vain SBT:n ja Altuksen ennen lokakuuta 1994 toteuttamia toimenpiteitä. Tämän vuoksi tarkastelen ainoastaan SBT:n ja Altuksen Stardustille ja sen asiakkaille ennen lokakuuta 1994 myöntämiä lainoja ja takauksia.
SBT:n ja Altuksen varojen pitäminen "valtion varoina"
28. Ranskan hallitus väittää, etteivät SBT:n ja Altuksen käyttämät varat olleet "valtion varoja". Sen mukaan julkisten yritysten varat eivät automaattisesti ole valtion varoja. Esillä olevassa asiassa SBT ja Altus eivät ole saaneet mitään erityisiä julkisia varoja, ja ne ovat rahoittaneet Stardustin hyväksi toteutetut toimenpiteet yksinomaan omilla varoillaan ja asiakkaidensa talletuksilla. CL sai valtiontukea vasta 30.6.1994, kun kyseiset toimenpiteet oli jo toteutettu.
29. Komissio väittää, ettei käytettyjen varojen välttämättä tarvitse olla valtion budjettivaroja. Riittää, että ne ovat valtion käytettävissä. Julkisten yritysten varat ovat valtion käytettävissä, koska valtio valvoo näiden varojen käyttöä.
30. Julkisen yrityksen käsitteen osalta on tarkoituksenmukaista vedota jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta annetun komission direktiivin 80/723/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna (jäljempänä avoimuusdirektiivi), 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaan, jonka mukaan julkisilla yrityksillä tarkoitetaan "kaikkia yrityksiä, joiden suhteen viranomaiset käyttävät suoraan tai välillisesti määräysvaltaa omistuksen, rahoitukseen osallistumisen tai yrityksen sääntöjen perusteella". Esillä olevassa asiassa Ranskan valtio omisti noin 80 prosenttia CL:n osakkeista ja lähes 100 prosenttia sen äänivallasta. CL puolestaan omisti 100 prosenttia Altuksesta ja Altus omisti noin 97 prosenttia SBT:stä CL:n omistaessa loput 3 prosenttia. Ranskan valtio nimitti CL:n toimitusjohtajan sekä 12 sen hallituksen 18 jäsenestä. CL:n toimitusjohtaja toimi myös Altuksen hallituksen puheenjohtajana, ja CL:n hallitus nimitti Altuksen hallituksen jäsenet. Näin ollen on selvää, että kyseisenä ajankohtana CL, SBT ja Altus olivat avoimuusdirektiivissä tarkoitettuja julkisia yrityksiä.
31. Molemmat osapuolet ovat lisäksi tietoisia siitä, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, ja erityisesti sen asiassa PreussenElektra äskettäin antamasta tuomiosta, ilmenee, että EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena on pidettävä ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja. Lisäksi on riidatonta, että Ranskan viranomaiset eivät osoittaneet valtion budjetista mitään erityisiä varoja CL-yhtymälle ennen 30.6.1994 ja että Stardustille ja sen asiakkaille myönnetyt lainat ja takaukset rahoitettiin yksinomaan CL-konsernin omilla varoilla ja sen asiakkaiden talletuksilla.
32. On siis tarkasteltava, ovatko julkisen yrityksen varat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja.
33. Vaikuttaa siltä, ettei yhteisöjen tuomioistuin ole vielä ratkaissut tätä kysymystä. Asia komissio vastaan Ranska koski tukea, joka rahoitettiin Ranskan Caisse Nationale du Crédit Agricolen toimintaylijäämällä. Asia Van der Kooy v. komissio koski Hollannin valtion osittain omistaman kaasunjakeluyhtiön kasvihuoneviljelijöille myöntämiä etuustariffeja. Yhteisöjen tuomioistuin totesi näissä molemmissa tapauksissa, että valtiontukea oli myönnetty. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi tuolloin kuitenkin, että tuen ei tarvitse olla peräisin valtion varoista, jotta se voitaisiin luokitella valtiontueksi, eikä se siten tutkinut sitä, oliko valtion varoja käytetty. Kahdessa Italian myöntämää tukea koskevassa tuomiossa julkiset yritykset ENI ja IRI olivat myöntäneet tukea toisille yrityksille. ENI ja IRI olivat kuitenkin saaneet valtiolta varoja pääomaansa varten, joita ne saattoivat käyttää tuohon tarkoitukseen. Siten yhteisöjen tuomioistuimen ei näissäkään tapauksissa ollut välttämättä otettava kantaa siihen, ovatko julkisten yritysten varat aina valtion varoja. Asioissa Ecotrade ja Piaggio annetut tuomiot koskivat erästä italialaista lakia, jonka nojalla tietyt taloudellisissa vaikeuksissa olevat teollisuusyritykset voitiin asettaa erityishallinnon alaisiksi ja niille voitiin antaa yleisistä maksukyvyttömyyssäännöistä poiketen erityissuojaa velkojien täytäntöönpanotoimia vastaan. Selvittääkseen, miksi asiassa saattoi olla kyse valtion varoista, yhteisöjen tuomioistuin mainitsi sellaisina velkojina, joille saattaa seurata lisäkustannuksia "julkiseen sektoriin kuuluvat velkojat", "valtion elimet tai julkiset elimet" sekä "viranomaiset". Yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan todennut nimenomaisesti, että rahoitusta julkisten yritysten pienentyneiden voittojen muodossa on pidettävä rahoituksena valtion varoista.
34. Näin ollen ainoa esillä olevan asian kannalta tähän asti merkityksellinen oikeustapaus on yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa Air France antama tuomio. Kyseisessä asiassa tuki rahoitettiin julkisen Caisse des Dépôts et Consignations -pankin varoilla sekä säästöllä, joka muodostui tähän pankkiin talletetuista varoista ja sieltä tehdyistä nostoista. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin vahvisti, että EY 87 artiklan 1 kohta koskee "kaikkia rahoituskeinoja, joita julkinen sektori voi tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, ovatko nämä varat pysyvästi julkisen sektorin varoja". Sitä paitsi Caisse kuului julkiselle sektorille ja riitti, että se käytti varoja, jotka "olivat pysyvästi sen käytettävissä".
35. Ranskan hallitus arvostelee kyseistä tuomiota. Sen mielestä tuomio perustuu käsitteen "valtion varat" liian laajaan tulkintaan ja rikkoo EY 295 artiklaa syrjimällä julkisia yrityksiä ja erityisesti julkisia pankkeja. Jos kaikki julkisen yrityksen toisen yrityksen hyväksi toteuttamat toimenpiteet katsottaisiin valtion varoilla toteutetuiksi, jokaisessa tapauksessa pitäisi arvioida sen selvittämiseksi, pidetäänkö tiettyä toimenpidettä tukena, olisiko yksityinen sijoittaja toiminut samalla tavalla. Tämänkaltaiseen yksityisiä markkinoita koskevaan arviointiperusteeseen liittyvien ongelmien vuoksi jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava komissiolle suuri määrä julkisten yritysten tekemiä puhtaasti kaupallisia liiketoimia. Ilmoituksista aiheutuisi kustannuksia, ja ne veisivät aikaa aiheuttaen epävarmuutta asiakkaille, jotka tämän johdosta harjoittaisivat liiketoimintaa mieluummin yksityisten yritysten kanssa.
36. Komissio viittaa riidanalaiseen päätökseen, jossa se toteaa seuraavaa:
"Komissiolla ei ole syytä olettaa yleisesti, että Crédit Lyonnais'n myöntämä rahoitus olisi tukea. Komissio voi todeta kyseisten toimenpiteiden olevan valtiontukea vasta sitten, kun tosiasioiden perusteella pystytään toteamaan, että toimenpide tuollaisessa tilanteessa ei ole vastannut markkinatalousperiaatetta."
37. Mielestäni SBT:n ja Altuksen kaltaisten julkisten yritysten varat ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja ja Ranskan hallituksen ilmaisema huoli tämän tulkinnan seurauksista voidaan torjua.
Valtion varoja koskeva oikeuskäytäntö
38. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että mikäli tietyn taloudellisen edun rahoittamiseen käytettävät varat eivät missään vaiheessa ole viranomaisten määräysvallassa, kyse ei ole valtion varoista. Asiassa Van Tiggele valtio oli määrännyt ginin alimman vähittäismyyntihinnan. Asiassa PreussenElektra valtio liitti uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön ostoa koskevaan velvoitteeseen vähimmäishinnan. Näissä tapauksissa ginin jälleenmyyjien ja uusiutuvia energialähteitä käyttävien sähköntuottajien saamat edut "rahoitettiin" yksinomaan varoilla, jotka eivät missään vaiheessa olleet valtion määräysvallassa.
39. Yhteisöjen tuomioistuin on toisaalta vahvistanut, ettei EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen varojen tarvitse välttämättä olla lähtöisin valtion budjetista. Kun lainsäädännön mukaisesti jaetut varat saadaan pakollisista maksuista (esimerkiksi veronluonteisista maksuista), ne on katsottava valtion varoiksi, vaikka niitä keräisivätkin ja hallinnoisivatkin julkisesta vallasta erilliset (kuitenkin julkisen vallan valvomat) laitokset.
40. Sitä paitsi EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut valtion varat voivat säilyä koko ajan tukea saaneiden yritysten hallinnassa. Tämä on tavanomaista tilanteissa, joissa valtio myöntää tukea luopumalla tuloista.
41. Käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellisten asioiden yhteisenä tekijänä on se, että valtiolla oli suora taikka välillinen laillinen määräysvalta kyseessä oleviin varoihin nähden siitä huolimatta, että varat eivät olleet lähtöisin valtion budjetista. Veronluonteiset maksut tulivat valtion määräysvallan alaisuuteen ennen kuin ne jaettiin uudelleen kyseisille yrityksille. Tapauksessa, jossa valtio luopui tuloista, se luopui oikeudestaan vaatia varoja, joihin sillä oli laillinen oikeus. Siten valtion varoja ovat ne varat, jotka ovat suoraan tai välillisesti valtion laillisen määräysvallan alaisia taikka toisin sanoen valtion käytettävissä.
42. Yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaan hyväksynyt tällaisen tulkinnan valtion varojen käsitteestä asiassa Ladbroke:
" - - asiassa - - Air France - - annetussa tuomiossa vahvistetaan erittäin selvästi, että perustamissopimuksen [87] artiklan [1] kohta koskee kaikkia rahoituskeinoja, joita julkinen sektori voi tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, ovatko nämä varat pysyvästi julkisen sektorin varoja. Vaikka määrät, jotka perustuvat toimenpiteeseen - - eivät ole pysyvästi valtionkassan omistuksessa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä - - ".
Julkisten yritysten varat valtion varoina
43. EY 87 artiklan 1 kohdassa mainitun jäsenvaltion myöntämän tuen ja valtion varoista myönnetyn tuen välisen erottelun tarkoituksena on sisällyttää tuen käsitteeseen valtion suoraan myöntämän tuen lisäksi myös valtion tähän tehtävään osoittamien tai valtion perustamien julkisten tai yksityisten elinten myöntämä tuki. Jäsenvaltiot voivat julkisten yritystensä toimintaan vaikuttamalla pyrkiä muihinkin kuin kaupallisiin päämääriin.
44. Nähdäkseni sillä ei voi olla merkitystä, käyttääkö jäsenvaltio, joka haluaa myöntää tukea, tiettyjä valtion budjetista julkiselle yritykselle ennen tuen myöntämistä siirrettyjä varoja tai kyseisen yrityksen omia varoja. Kummassakin tapauksessa valtio käyttää edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja valtion määräysvallassa olevia varoja, ja kummassakin tapauksessa valtio kantaa toimenpiteestä johtuvan lopullisen taloudellisen rasituksen. Myös silloin, kun valtio omistaa yrityksen, tuohon yritykseen sijoitetut varat tai sen kautta lopullisesti menetetyt varat on rahoitettava valtion budjetista. Taloudellisesta näkökulmasta toimenpiteen, joka rahoitetaan erityisistä julkiselle yritykselle ennen tuen myöntämistä siirretyistä varoista, ja toimenpiteen, joka alun perin rahoitetaan julkisen yrityksen omilla varoilla silloin kun kyseinen yritys myöhemmin saa varoja valtiolta, välillä ei sitä paitsi ole mitään eroa. Yhteisön lainsäädännössä ei myöskään voida sallia sitä, että valtiontukea koskevia oikeussääntöjä kierretään luomalla sellaisia julkisia yrityksiä, joiden tehtävänä on tukien jakaminen.
45. Todennäköisesti nämä ovat ne syyt, joiden vuoksi kysymystä varojen alkuperästä ei ole tarkasteltu useimmissa tapauksissa, jotka koskevat julkisten yritysten välityksellä rahoitettua tukea. Esimerkiksi asiassa komissio vastaan Belgia tuen myöntäjänä oli julkinen holding-yhtiö SRIW. Asiassa Salomon kyseiset toimenpiteet oli suorittanut julkinen holding-yhtiö Austria Tabakwerke. Yhdistetyissä asioissa BFM ja EFIM eräät BFM:n hyväksi toteutetut toimenpiteet olivat FEBin, joka omisti sen, ja julkisen holding-yhtiö EFIMin, joka puolestaan omisti FEBin, toteuttamia. Asiassa Alitalia toimenpiteet oli suorittanut julkinen holding-yhtiö IRI. Asianosaisilla tai yhteisöjen tuomioistuimilla ei näytä olleen edellä mainituissa asioissa epäilyksiä käytettyjen varojen julkisesta luonteesta.
46. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Ranskan hallitus ei kiistä sitä, että SBT ja Altus olivat julkisia yrityksiä, joiden suhteen viranomaiset saattoivat käyttää suoraan tai välillisesti määräysvaltaa avoimuusdirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa olevan määritelmän mukaisesti. Kysymystä siitä, missä laajuudessa yritysten toimenpiteet voidaan katsoa viranomaisten tekemiksi, käsitellään jäljempänä.
Yhdenvertainen kohtelu EY 295 artiklan osalta
47. On totta, että EY 295 artiklan osalta on varmistettava yksityisten ja julkisten yritysten yhdenvertainen kohtelu. Muistutettakoon kuitenkin, että EY 86 artiklan 1 kohdan mukaan kilpailusäännöt koskevat yhtäläisesti niin yksityisiä kuin julkisiakin yhtiöitä. Yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi todennut, että yhdenvertaisuuden periaate edellyttää, että yksityisten ja julkisten yritysten tilanne on toisiinsa rinnastettavissa. Yksityiset yritykset määrittelevät strategiansa ottaen huomioon erityisesti kannattavuustekijät, kun sitä vastoin julkisten yritysten päätöksiin voivat vaikuttaa tästä poikkeavat tekijät. Julkisten yritysten ja julkisen vallan väliset erityiset rahoitussuhteet ovat erilaisia kuin julkisen tahon ja yksityisten yritysten väliset suhteet. Se vaara, että jäsenvaltiot käyttäisivät julkisia yrityksiä tuen jakamiseen, on eräänä ensisijaisena syynä siihen, että jäsenvaltioiden on avoimuusdirektiivin nojalla varmistettava, että julkisten viranomaisten ja julkisten yritysten väliset taloudelliset suhteet ovat avoimia.
48. Jos julkisten yritysten toiminnan jatkuva valvonta on avoimuusdirektiivin nojalla välttämätöntä ja perusteltua, on erityisen välttämätöntä, että julkisten yritysten varoista myönnetyt tukitoimenpiteet ilmoitetaan komissiolle.
49. Ranskan hallituksen siitä ilmaiseman huolen johdosta, että useita julkisten yritysten ja erityisesti julkisten pankkien tekemiä liiketoimia olisi ilmoitettava komissiolle, on korostettava, ettei jäsenvaltioiden tarvitse ilmoittaa niitä toimenpiteitä, jotka eivät täytä kaikkia EY 87 artiklan 1 kohdassa asetettuja edellytyksiä. Tästä säädetään nimenomaisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan (josta on tullut EY 88 artikla) soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 659/1999/EY. Liiketoimintaa harjoittavien julkisten yritysten monia liiketoimia ei välttämättä voida katsoa valtion toteuttamiksi tai ne saattavat täyttää markkinasijoittajaperiaatteen mukaiset vaatimukset. Mielestäni julkisten yritysten kautta myönnetyn valtiontuen tehokkaan valvonnan seurauksena on lisäksi väistämättä valtiolle ja julkisille yrityksille rajatapauksissa aiheutuva epävarmuus.
50. SBT:n ja Altuksen Stardustin hyväksi toteuttamien toimenpiteiden rahoitukseen käyttämät varat olivat näin ollen EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja.
Valtion toteuttamat toimenpiteet
51. Ranskan hallitus väittää, ettei SBT:n ja Altuksen myöntämiä toimenpiteitä voida pitää valtion toteuttamina. Se väittää, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ei riitä, että valtion vain todetaan omistavan julkisen yrityksen, jota epäillään tuen myöntämisestä, ja näin ollen valvovan sitä; komission on erityisten olosuhteiden ja todistusaineiston perusteella arvioitava myös, onko yksittäinen julkisen yrityksen toteuttama toimenpide valtion toimenpide. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa SBT ja Altus tekivät päätöksensä täysin itsenäisesti CL:ään ja erityisesti Ranskan valtioon nähden. CL:lle myönnettyä tukea koskevassa päätöksessään komissio itse korosti, että CL:n valvonnan puuttuminen sen tytäryhtiöihin ja erityisesti Altukseen nähden, oli eräs pääsyy CL:n taloudellisiin vaikeuksiin.
52. Komissio väittää ensinnäkin, että Ranskan valtio oli läsnä kaikkialla CL:ssä, SBT:ssä ja Altuksessa: se määräsi suoraan ja välillisesti niiden pääoman käytöstä, niiden äänivallasta ja niiden hallitusten jäsenten ja puheenjohtajien nimittämisestä. Komission mielestä sanotunlainen potentiaalinen valvonta riittää sen osoittamiseksi, että toimenpiteet ovat valtion toteuttamia. Komissio viittaa myös avoimuusdirektiivissä olevaan julkisten yritysten määritelmään. Komission mukaan ei myöskään voida sallia sitä, että Ranskan hallitus vetoaa siihen, että se jätti johdonmukaisesti valvomatta CL-konsernia tai siihen, että arvoltaan 450 miljoonan FRF:n toimenpiteet olivat liian vähäpätöisiä, jotta ne kiinnittäisivät CL:n hallituksen huomion.
53. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, jonka asianosaiset hyväksyvät, tiettyä toimenpidettä on pidettävä valtiontukena vain, jos sen voidaan katsoa olevan valtion toteuttama.
54. Tätä oikeuskäytäntöä voidaan perustella seuraavista syistä. Vaikuttaa siltä, että EY 87 artiklan 1 kohdan sanamuodossa tehdään ero valtion myöntämän ja valtion varoista myönnetyn tuen välillä. Nyt on kuitenkin selvästi vahvistettu, että "valtion myöntämän tuen" on myös oltava valtion varoista myönnetty. EY 87 artiklan 1 kohdassa mainitun toisen vaihtoehdon (valtion varoista myönnetty tuki) tarkoituksena on vain estää valtiontukea koskevien sääntöjen kiertäminen jakamalla tukia hajautetusti taikka "yksityistetysti". Tämä tarkoittaa kuitenkin sitä, että kun tukea myönnetään jälkimmäisen vaihtoehdon mukaan "valtion varoista", toimenpiteen on oltava kyseisen jäsenvaltion toteuttama. Tätä tulkintaa vahvistaa kyseisen jakson otsikko "Valtion tuki", josta voidaan päätellä, että toimenpide on viime kädessä voitava katsoa viranomaisten toteuttamaksi.
55. Tältä osin julkisten yritysten ja muiden viranomaisista erillisten elinten itsenäisesti tekemien päätösten luokitteleminen automaattisesti valtion toimenpiteiksi olisi mielestäni liian pitkälle menevä johtopäätös. Esimerkiksi valtion omistaman panimon kaupallisten päätösten, joihin viranomaiset eivät ole millään tavoin vaikuttaneet, olisi katsottava jäävän valtiontukea koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle. Tältä osin on merkityksellistä, että avoimuusdirektiivissä pyritään helpottamaan niiden tukien valvomista, joita viranomaiset myöntävät julkisten yritysten tai rahoituslaitosten välityksellä (1 artiklan 1 kohdan b alakohta) ja että direktiivissä selvästi erotetaan toisistaan julkiset viranomaiset ja julkiset yritykset (2 artiklan 1 kohta).
56. On totta, että yhteisöjen tuomioistuin muissa yhteyksissä tulkitsee laajemmin valtion käsitettä. Esimerkiksi direktiivin välittömän oikeusvaikutuksen osalta ja sen osalta, voidaanko siihen vedota valtioon nähden - direktiivin säännösten velvoittaessa yleensä vain niitä jäsenvaltioita, joille se on osoitettu - "valtion" käsitettä tulkitaan hyvin laajasti siten, että sillä voidaan tarkoittaa kaikkia viranomaisia ja jopa julkisia yrityksiä. Tätä lähestymistapaa ei kuitenkaan voida automaattisesti soveltaa perustamissopimuksen valtiontukea koskeviin määräyksiin. Valtion käsitettä on tulkittava tavalla, joka on asianmukaisin, ottaen huomioon kyseessä olevat säännökset tai määräykset ja niiden tarkoitus; yhteisöjen tuomioistuin noudattaa perustellusti toiminnallista lähestymistapaa perustaessaan tulkintansa sellaisten säännösten tai määräysten rakenteeseen ja tarkoitukseen, joissa käsite esiintyy.
57. Mitkä ovat ne olosuhteet, joissa julkisen yrityksen tietyn toimenpiteen on katsottava johtuvan valtiosta valtiontukea koskevien sääntöjen soveltamisen kannalta?
58. Asiassa komissio vastaan Ranska tuomioistuin totesi Caisse Nationale du Crédit Agricolen viljelijöille myöntämän solidaarisuustuen osalta, että se oli sellainen tuki, "jota koskevat päätökset ja jonka rahoitus ovat - - kuuluneet julkiselle laitokselle" ja jonka toteuttamiseen "tarvitaan julkisen vallan hyväksyminen" ja jonka myöntämisedellytykset vastaavat "tavanomaiseen valtiontukeen sovellettavia edellytyksiä" ja jonka "hallitus on lisäksi esittänyt olevan osa sellaisia maanviljelijöiden eduksi toteutettavia toimenpiteitä, joista on ilmoitettu komissiolle".
59. Asiassa Van der Kooy tuomioistuin totesi ensinnäkin, että valtio omisti 50 prosenttia Gasunien osakkeista ja nimitti puolet yhtiön hallituksen jäsenistä, toiseksi, että Alankomaiden hallitus oli toimivaltainen hyväksymään Gasunien soveltamat tariffit ja saattoi estää sopimattomaksi katsomansa tariffin soveltamisen, ja kolmanneksi, että Alankomaiden hallitus oli kahteen otteeseen menestyksellä käyttänyt määräysvaltaansa Gasuniehen nähden muuttaakseen sen tariffeja. Nämä seikat "yhdessä tarkasteltuna" osoittivat, että Gasunie ei vahvistanut kaasutariffeja itsenäisesti, vaan se toimi julkisen vallan "valvonnan ja ohjeiden alaisuudessa". Oli osoitettu, että Gasunie ei voinut vahvistaa kyseistä tariffia "ottamatta huomioon julkisen vallan asettamia vaatimuksia".
60. Kahdessa edellä mainitussa italialaisten holding-yhtiöiden ENI ja IRI toteuttamia toimenpiteitä koskevassa asiassa, yhteisöjen tuomioistuin totesi, että yhtiöiden hallintoneuvostot ja johtokuntien jäsenet nimitettiin asetuksella ja ettei niillä ollut täydellistä itsemääräämisoikeutta, koska niiden oli otettava huomioon taloudellista suunnittelua koskevan valtion komitean antamat toimintaohjeet. Nämä tekijät "yhdessä tarkasteltuina" osoittivat ENI:n ja IRI:n toiminnan olevan Italian valtion "valvonnan alaista".
61. Asiassa Air France ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että vaikka kyseisen toimenpiteen muodollisesti toteutti yksityisoikeudellinen osakeyhtiö, se toteutettiin todellisuudessa "sen enemmistöosakkaan aloitteesta", joka oli Caisse des Dépôts et Consignations. Caisse oli perustettu lailla ja se toimi lainsäädäntövaltaa käyttävän tahon hoidossa ja takuulla, sen tehtävänä oli sellaisten julkisten ja yksityisten varojen hallinnoiminen, jotka ovat kertyneet pakollisista maksuista, sen toiminnasta säädettiin laeissa ja asetuksissa ja Ranskan tasavallan presidentti ja hallitus nimittivät sen pääjohtajan ja muut johtajat. Nämä seikat riittivät perusteeksi sille, että Caissen katsottiin kuuluvan "julkiseen sektoriin", ja komissio saattoi perustellusti pitää Caissea "julkiseen sektoriin kuuluvana laitoksena, jonka toimintaa voidaan pitää Ranskan valtion toimintana". Caissen julkista luonnetta ei kyseenalaistettu niiden sääntöjen johdosta, jotka koskivat Caissen oikeudellista riippumattomuutta poliittista valtaa käyttävistä valtion viranomaisista.
62. Näiden asioiden välillä näyttäisi olevan tiettyä jännitettä. Asiassa komissio vastaan Ranska yhteisöjen tuomioistuin totesi nimenomaan, että kyseinen yksittäinen toimenpide oli valtion toiminnan tulosta. Asiassa Van der Kooy vastaan komissio yhteisöjen tuomioistuin päätteli olosuhteista yhdessä tarkasteltuina, että kyseisen toimenpiteen täytyi olla valtion toiminnan tulosta. Kahdessa Italiaa koskevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuin totesi vain, että ENI ja IRI toimivat yleisesti valtion valvonnan alaisina. Asiassa Air France ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tarkasteli Caissen julkista tai yksityistä luonnetta eikä se tutkinut sitä, vaikuttivatko viranomaiset ratkaisevalla tavalla Caissen tekemiin päätöksiin käsiteltävänä olevassa asiassa tai yleensä.
63. Siihen, missä laajuudessa yhteisöjen tuomioistuin tutkii toimenpiteen laillisuuden, saattaa vaikuttaa viranomaisten osallisuuden todennäköisyys. Air Francen hyväksi toteutetut toimenpiteet koskivat Ranskan suurinta kuljetusyhtiötä, joka on samalla yksi Euroopan kolmesta suurimmasta kuljetusyhtiöstä. Ranskan valtio valvoi lisäksi sekä tuen myöntänyttä että tuen vastaanottanutta yritystä (Ranskan valtio omisti yli 99 prosenttia Air Francen osakepääomasta). Asioissa komissio vastaan Ranska ja Van der Kooy vastaan komissio viranomaisten osallisuus ei ehkä ollut, ainakaan ensinäkemältä, yhtä ilmeistä.
64. Ei ole helppoa määrittää yleistä arviointiperustetta, jonka nojalla voitaisiin todeta, onko tietty toimenpide valtiosta johtuva tai sen toteuttama.
65. Toisaalta ei voida katsoa, että tietty rahoitustoimenpide on valtion toteuttama aina, kun kaupallinen yhtiö, jossa valtio on osakkeenomistajana, toimii markkinoilla. Ei siis riitä, että tukea myöntävä elin on avoimuusdirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu julkinen yritys. Se, että viranomaiset saattavat käyttää suoraan tai välillisesti määräysvaltaa ei todista sitä, että ne yksittäisessä tapauksessa todellisuudessa käyttivät tuota valtaa.
66. Toisaalta silloin, kun julkiset yritykset toimivat - avoimesti tai peitellysti, säännöllisesti tai satunnaisesti - viranomaisten puolesta tai "välittäjinä" ja kun viranomaiset käyttävät niitä tiettyjen yritysten tai alojen tukemiseen, on olemassa todellinen vaara valtiontukea koskevien sääntöjen kiertämisestä. Valtion osallistumisen ei näin ollen tarvitse olla niin merkittävä, että se ilmenisi nimenomaisen ohjeen muodossa. Mielestäni riittää, että kyseisen tapauksen tosiseikkoja ja olosuhteita koskevan arvioinnin perusteella voidaan todeta, ettei kyseinen yritys voinut tehdä päätöstä "ottamatta huomioon julkisen vallan vaatimuksia".
67. Huomioon otettavia tosiseikkoja ja muita seikkoja voivat mielestäni olla esimerkiksi
- näyttö siitä, että toimenpide tehtiin valtion aloitteesta
- toimenpiteen luonne ja sen laajuus (tässä voi olla tiettyä päällekkäisyyttä yksityistä sijoittajaa/velkojaa koskevan arviointiperusteen kanssa, jota käsittelen jäljempänä)
- valtion valvonnan osuus kyseisessä julkisessa yrityksessä sekä
- se yleinen käytäntö, jolla kyseistä yritystä käytetään muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin tai jolla sen päätöksiin vaikutetaan.
68. Todistelun vaikeuden ja sääntöjen kiertämisen ilmeisen vaaran takia siihen, minkälaisia todisteita voidaan esittää, ei tulisi suhtautua rajoittavasti. Aihetodistukset (jopa lehdistöaineisto) voivat riittää.
69. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kiistatonta, että CL:n ennenkuulumattoman laajat taloudelliset vaikeudet voidaan pitkälti selittää Ranskan valtion tehokkaan valvonnan puuttumisella CL:ään ja sen tytäryhtiöihin nähden. CL:n oman valvonnan osalta päätöksessä 98/490/EY todetaan "vakavia puutteita yritysjohdossa", "pankin johdon vastuutonta päätöksentekoa", "puutteita hallinnon ja kirjanpidon avoimuudessa" ja yleensä puutteita "sisäisissä ja ulkoisissa valvontajärjestelmissä". CL:n tytäryhtiöiden osalta Ranskan parlamentin erään komitean tekemästä selvityksestä, jota komissio lainaa, ilmenee, että Altus oli "tavanomaisesta poikkeava tytäryhtiö", joka harjoitti epäsovinnaista ja riskialtista finanssitoimintaa, että se tietoisesti pidettiin CL-konsernin sisäisen tarkastuksen ulkopuolella ja että ainoa hierarkkinen yhdysside CL:n ja Altuksen välillä oli CL:n puheenjohtajan ja Altuksen johtajan viikoittainen tapaaminen.
70. Ranskan hallitus toteaa lisäksi, ettei valtio ollut edustettuna SBT:n hallituksessa, sen johdossa taikka siinä lainoista päättävässä komiteassa, joka myönsi suurimman osan kyseessä olevista lainoista ja takauksista, eikä myöskään Altuksen johdossa ja sen lainoista päättävässä komiteassa.
71. Stardust itse oli lisäksi suhteellisen pieni yritys ja sille ja sen asiakkaille myönnetyt lainat ja takaukset olivat pieniä verrattuina CL:n ja sen tytäryhtiöiden myöntämiin kaikkiin lainoihin ja takauksiin. Täten on epätodennäköistä (eikä tästä ole mitään todisteitakaan), että CL:n hallitus tai johto taikka julkisen vallan edustajat olisivat olleet tietoisia näistä lainoista ja takauksista. Vielä epätodennäköisempää on, että Ranskan valtio tai CL olisivat ennen lokakuuta 1994 yrittäneet vaikuttaa SBT:n tai Altuksen Stardustia koskevien päätösten sisältöön.
72. Lopuksi on todettava, että CL, SBT ja Altus toimivat tavallisina yksityisoikeudellisina kaupallisina yhtiöinä tavanomaisten kaupallisten periaatteiden mukaisesti kilpailukykyisellä alalla. Ranskan hallituksen mukaan CL:n, SBT:n ja Altuksen hallinnointi toteutettiin Ranskan lainsäädännön mukaan itsenäisesti osakkeenomistajiin nähden eikä valtiolla ollut mitään laillisia keinoja hyväksyä, kumota tai muuttaa CL:n hallituksen tai johdon tekemiä päätöksiä sen tytäryhtiöiden SBT:n ja Altuksen päätöksistä puhumattakaan.
73. Oli asia kuinka tahansa, minun on todettava, että riidanalaisesta päätöksestä tai yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyistä asiakirjoista ei mielestäni ilmene, että Ranskan viranomaiset olisivat suoraan taikka välillisesti vaikuttaneet SBT:n tai Altuksen Stardustia koskeviin päätöksiin tai että ne olisivat olleet edes niistä tietoisia. Asiakirjojen perusteella ei myöskään voida todeta, että SBT tai Altus olisivat pyrkineet Stardustin suhteen tai yleensäkään muihin kuin kaupallisiin päämääriin. Vaikuttaa siis siltä, että SBT tai Altus tekivät Stardustia koskevat päätöksensä kaupallisesti täysin riippumattomasti ottamatta huomioon mitään viranomaisten todellisia tai oletettuja vaatimuksia.
74. Komissio väittää ensinnäkin, että tuen käsite on objektiivinen ja ettei EY 87 artiklan 1 kohdassa tehdä eroa valtion toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden välillä vaan ne määritellään niiden vaikutusten perusteella.
75. Yhdyn siihen, että se, onko kyseessä valtion yksittäisellä toimenpiteellä tietyille yrityksille myöntämä etu ja kilpailun vääristyminen tai vaara kilpailun vääristymisestä, on ratkaistava yksinomaan objektiivisten arviointiperusteiden ja toimenpiteestä aiheutuvien seurausten arvioinnin perusteella. Käsiteltävänä olevassa asiassa on aluksi kuitenkin ratkaistava, ovatko kyseessä olevat toimenpiteet itse asiassa valtion toimenpiteitä. Tätä kysymystä ei voida ratkaista yksinomaan toimenpiteen vaikutusten perusteella, koska EY 87 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sellaisiin toimenpiteisiin, jotka eivät ole valtion toimenpiteitä ja joilla myönnetään etuja tietyille yrityksille ja jotka vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua.
76. Komissio väittää toiseksi, että Ranskan viranomaisia varoitettiin jo vuonna 1991 Altuksen johtamiseen liittyvistä vakavista ongelmista. Komissio katsoo, ettei voida sallia sitä, että Ranskan hallitus vetoaa siihen, että se jätti johdonmukaisesti valvomatta CL:ää ja sen tytäryhtiöitä.
77. Tämän kaltaista toimimatta jättämistä ei mielestäni voida katsoa valtiontueksi, joka edellyttää valtion aktiivista toimintaa. Myönnettäköön, että on olemassa vaara siitä, että huonosti hallinnoidut julkiset pankit saattavat harjoittaa riskialtista kaupallista toimintaa, ja välillinen vaara siitä, että asianomaiset jäsenvaltiot saattavat taloudellisten vaikeuksien ilmetessä haluta myöntää valtiontukea kyseisille pankeille. Katson kuitenkin, että edellinen riski ei suoranaisesti koske valtiontukea koskevia sääntöjä ja että jälkimmäinen riski, vaikka se saattaa johtaa kilpailun vääristymiseen pankkialalla, ei ole merkityksellinen käsiteltävänä olevassa asiassa, joka koskee kilpailun vääristymistä huviveneiden vuokrausta ja käyttöä koskevalla alalla.
78. Näin ollen ei voida todeta, että SBT:n ja Altuksen Stardustille myöntämät lainat ja takaukset olivat seurausta Ranskan valtion toiminnasta. Komission päätös on täten kumottava.
Perusteluvelvollisuus
79. Ranskan hallitus väittää, että päätöksellä rikotaan EY 253 artiklaa, koska komissio ei perustellut kantaansa, jonka mukaan Stardustin hyväksi toteutetut toimenpiteet ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja "jäsenvaltion myöntämiä taikka valtion varoista myönnettyjä tukia".
80. Komissio vetoaa erityisesti äskettäin asiassa Saksa vastaan komissio annettuun tuomioon ja väittää, että riidanalainen päätös sisältää riittävät perustelut ja että se täyttää yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut vaatimukset.
81. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 253 artiklassa edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, jotta he voivat puolustaa oikeuksiansa, ja että yhteisön tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska sen selvittämiseksi, täyttävätkö toimen perustelut nämä vaatimukset, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi sen asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Toimenpiteen tukiluonteeseen sovellettuna tämä periaate edellyttää, että komissio esittää syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kyseinen toimenpide kuuluu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Vaikka jo tuen myöntämiseen liittyvistä olosuhteista voidaan havaita, että kyseessä on "jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista myönnetty tuki", komission on ainakin mainittava nämä olosuhteet päätöksensä perusteluissa.
82. Komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä, että "tuki myönnettiin [CL:n välityksellä]". Kyseiseen kohtaan liittyvässä alaviitteessä komissio lisää, että "valtiontukea koskevan lainsäädännön mukaan Crédit Lyonnais'n kaltaisen julkisen yrityksen varat ovat EY 87 artiklassa tarkoitettuja valtion varoja". Komissio toteaa myös, että "myönnettyä tukea, joka ylitti pankilta yleisesti vaadittavan varovaisuuden, on pidettävä valtiontukena, sillä Crédit Lyonnais'n tukeen käyttämät varat olivat valtion varoja EY 87 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä" ja että "Crédit Lyonnais'n, joka on julkinen yritys, näihin toimenpiteisiin tytäryhtiöidensä SBT:n ja Altuksen kautta käyttämät varat ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja". Lopuksi komissio viittaa siihen tukeen, "jota valtio on jatkuvasti myöntänyt Stardustille Crédit Lyonnais -yhtymän - - kautta".
83. Mielestäni kyseiset toteamukset selittävät, miksi komissio katsoi, että SBT:n ja Altuksen varat olivat valtion varoja.
84. Komissio ei kuitenkaan lainkaan perustele, minkä takia se katsoi SBT:n ja Altuksen Stardustille ennen lokakuuta 1994 myöntämät lainat ja takaukset Ranskan valtion toimenpiteiksi. Mikään päätöksessä mainittu olosuhde ei myöskään viittaa siihen, että tästä olisi ollut kyse.
85. Riidanalaisella päätöksellä rikotaan täten myös EY 253 artiklaa.
Toissijaisesti: toinen kanneperuste, joka koskee yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen virheellistä soveltamista
86. Koska katson, että päätös tulisi kumota ensimmäisen kanneperusteen nojalla, käsittelen vain toissijaisesti ja lyhyesti toisessa kanneperusteessa esitettyjä kysymyksiä.
87. Ranskan hallitus väittää pääasiallisesti, että komissio sovelsi virheellisesti markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta, koska se sovelsi SBT:n ja Altuksen Stardustille ja sen asiakkaille myöntämien lainojen ja takausten arviointia jälkikäteisarviointina eikä se arvioinut niitä ottaen huomioon niiden myöntämisajankohtana (ks. riidanalainen päätös) vuosina 1990, 1991, 1992, 1993 ja 1994 vallinneita olosuhteita, ja koska se arvioi SBT:n ja Altuksen toimintaa liian suppeasti ja jätti huomioon ottamatta useita asiaan vaikuttaneita seikkoja kuten huviveneiden vuokrausta ja käyttöä koskevat markkinanäkymät tai Stardustin johtajan petoksen.
88. Komissio väittää pääasiallisesti, että se on arvioinut rahoitusta siinä yhteydessä, jossa se myönnettiin ennen vuotta 1995, ja että sen huomioon ottamat kolme seikkaa riittivät tukemaan johtopäätöstä siitä, ettei yksityinen sijoittaja olisi myöntänyt kyseistä rahoitusta Stardustille vastaavissa olosuhteissa. Kyseiset seikat ovat seuraavat:
- SBT ja Altus rahoittivat Stardustin lisäksi myös sen asiakkaita, jotka halusivat ostaa osakkeita Stardustin hallinnoimista aluksista, ja tämä asetti ne alttiiksi riskeille ei vain Stardustin vaan myös sen asiakkaiden kautta
- SBT:n ja Altuksen lainojen ja takausten muodossa ottamat riskit ylittivät kaksinkertaisesti Stardustin taseen loppusumman
- SBT ja Altus toimivat Stardustin ainoana pankkina.
89. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen määrittämiseksi, onko kyseessä olevia toimenpiteitä pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena, on arvioitava, olisiko kooltaan rinnastettavissa oleva yksityinen sijoittaja vastaavissa olosuhteissa tehnyt yhtä suuren pääomasijoituksen, tai toisin sanoen, saiko edunsaajayritys sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan. Oikeuskäytännössä on myös todettu, että vertailu on tehtävä ottaen huomioon se tapa, jolla yksityinen sijoittaja olisi kyseisten lainojen ja takausten myöntämisajankohtana suhtautunut asiaan tavanomaisten markkinaedellytysten vallitessa ottaen huomioon tuolloin käytettävissä olleet tiedot ja ennakoitavissa olleet kehityssuuntaukset.
90. Komissio mainitsee nimenomaisesti riidanalaisessa päätöksessä useaan otteeseen sen periaatteen, ettei kyseisiin toimenpiteisiin saa soveltaa jälkikäteisarviointia, vaan niitä on arvioitava ottaen huomioon niiden toteuttamishetkellä vallinneet olosuhteet. Päätöksestä puuttuu kuitenkin arviointi niinä vuosina (1990-1994) vallinneista olosuhteista, jolloin lainat ja takaukset tosiasiallisesti myönnettiin. Komissio päätteli todellisuudessa sen seikan nojalla, että vuoden 1994 lopussa SBT:n ja Altuksen sitoumukset ylittivät kaksinkertaisesti Stardustin taseen loppusumman, että kaikki SBT:n ja Altuksen edeltävien vuosien päätökset olivat ilman muuta ristiriidassa yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen kanssa.
91. Komissio puolustautuu väittämällä, ettei se voinut arvioida vuosina 1992-1994 vallinneita olosuhteita, koska Ranskan hallitus ei ollut toimittanut tarvittavia taustatietoja menettelyn aikana. Kyseisen hallituksen esittäessä luettelon niistä asiakirjoista, jotka se oli toimittanut komissiolle menettelyn aikana, komissio myönsi vastauskirjelmässään, että sille oli itse asiassa annettu huomattavan paljon yksityiskohtaisia tietoja, jotka koskivat SBT:n ja Altuksen Stardustille myöntämää tukea sekä Stardustin toimintaa vuosina 1990-1994.
92. Katson, että komissio sovelsi virheellisesti yksityistä sijoittajaa koskevaa arviointiperustetta, koska se ei tutkinut Stardustille myönnettyjä lainoja ja takauksia ottaen huomioon niiden myöntämisajankohtana vallinneita olosuhteita, vaikka sillä oli käytössään kyseistä ajankohtaa koskevia yksityiskohtaisia tietoja.
93. Myönnän, että minulla on myös epäilyksiä komission huomioon ottamaa kolmea perustetta kohtaan. Sen osalta, että SBT ja Altus olivat Stardustin ainoa pankki, on todettava, että ei ole harvinaista, että suhteellisen pienellä yrityksellä on vain yksi pankki. Myönnän, että kaksi muuta seikkaa (riskin suuruus verrattuna taseeseen ja taseen ulkopuoliset sitoumukset) ovat merkityksellisiä. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella näyttää kuitenkin liian muodolliselta, joustamattomalta ja rajoittavalta soveltaa näitä arviointiperusteita ehdottomasti ja varauksetta ja sulkea pois muut arviointiperusteet, kuten huvivenemarkkinoiden luonne, Stardustin liiketoimintaan sovelletut verotukselliset puitteet, Stardustin johtajan mahdollinen petos tai ne mahdolliset voitot, jotka SBT ja Altus olisivat voineet odottaa saavansa äskettäin toimintansa aloittaneen Stardustin laajentumisen onnistuessa. Koska komissio ei kuitenkaan ole arvioinut toimenpiteitä ottaen huomioon niiden toteuttamisajankohtana vallinneita olosuhteita, tätä kysymystä ei tarvitse tutkia.
94. Riidanalainen päätös on täten kumottava, koska komissio sovelsi virheellisesti yksityistä sijoittajaa koskevaa arviointiperustetta.
95. Koska katson, että Ranskan hallituksen ensimmäinen ja toinen kanneperuste ovat perusteltuja, muita toissijaisia kanneperusteita ei ole tarpeen tutkia.
Ratkaisuehdotus
96. Edellä olevista syistä katson, että
1) Ranskan Stardust Marinelle myöntämistä tuista 8 päivänä syyskuuta 1999 tehty komission päätös 2000/513/EY on kumottava,
2) komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.