62014TO0721_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A T‑721/14. sz. ügyben,
a Belga Királyság (képviselik: L. Van den Broeck és M. Jacobs, meghatalmazotti minőségben, segítőik: P. Vlaemminck és B. Van Vooren avocats)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: H. Tserepa‑Lacombe és F. Wilman, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az online szerencsejáték‑szolgáltatások fogyasztóinak és játékosainak védelmére és a kiskorúak online szerencsejátékoktól való távoltartására vonatkozó elvekről szóló, 2014. július 14‑i 2014/478/EU bizottsági ajánlás (HL L 214., 38. o.) megsemmisítése iránti kérelem tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (második tanács),
tagjai: M. E. Martins Ribeiro elnök (előadó), S. Gervasoni és L. Madise bírák,
hivatalvezető: E. Coulon,
meghozta a következő
Végzést
Az ítélet indoklása
A jogvita előzményei
1. 2014. július 14‑én az Európai Bizottság elfogadta az online szerencsejáték‑szolgáltatások fogyasztóinak és játékosainak védelmére és a kiskorúak online szerencsejátékoktól való távoltartására vonatkozó elvekről szóló 2014/478/EU ajánlást (HL L 214., 38. o., a továbbiakban: a jogvita tárgyát képező ajánlás).
2. A Bizottság, miután a jogvita tárgyát képező ajánlás (1)–(7) preambulumbekezdésében tömören bemutatta az ajánlás hátterének körülményeit, amelyek többek között egyrészt egy 2011‑es nyilvános konzultációból, a Bizottság 2012. október 23‑i „Úton az online szerencsejátékokra vonatkozó átfogó európai keretrendszer felé” című közleményéből, valamint az online szerencsejátékok belső piaci helyzetéről szóló 2013. szeptember 10‑i európai parlamenti állásfoglalásból, másrészt azon az ítélkezési gyakorlatból tevődnek össze, amely szerint európai uniós szintű harmonizáció hiányában a tagállamok elvben szabadon meghatározhatják a szerencsejátékokra vonatkozó szakpolitikai céljaikat, továbbá a fogyasztók egészségének megóvása érdekében biztosítani kívánt védelem szintjét, tekintve, hogy a Bíróság mindemellett általános iránymutatást adott a belső piac által biztosított alapvető szabadságoknak a szerencsejátékokkal összefüggésben való értelmezéséről, és megállapította az ilyen szolgáltatásokra vonatkozó kereskedelmi kommunikáció alapvető szabályait, az említett ajánlás (8), (9), (14) és (15) preambulumbekezdésében az alábbiakat mondta ki:
„(8) A tagállamok által közérdekű célokból bevezetett szabályok és intézkedések jelentősen eltérnek. Az uniós szintű fellépés a tagállamokat Unió‑szerte ösztönzi a magas szintű védelem biztosítására, különösen a szerencsejátékokhoz kapcsolódó azon kockázatok tekintetében, amelyek szerencsejátékkal kapcsolatos magatartászavar kialakulásához vagy más negatív személyes vagy társadalmi következményekhez vezethetnek.
(9) Az ajánlás célja a fogyasztók és a játékosok egészségének megóvása, és ezáltal a kóros játékszenvedélyből vagy a túlzásba vitt szerencsejátékból esetlegesen eredő gazdasági károk minimalizálása. Ebből kiindulva, a fogyasztók, a játékosok és a kiskorúak magas szintű védelme érdekében az online szerencsejáték‑szolgáltatásokra vonatkozó elvek megállapítását ajánlja. A Bizottság az ajánlás megfogalmazásakor a tagállamok bevált gyakorlataiból is merített.
[…]
(14) Az online szerencsejátékok Unióban letelepedett szolgáltatóinak egyre gyakrabban többféle engedéllyel is rendelkezniük kell, mivel több tagállam is engedélyhez kötötte a szerencsejáték‑szolgáltatást. E szolgáltatók számára előnyös lenne egy általánosabb megközelítés bevezetése. A betartandó követelmények számának növekedése emellett szükségtelen infrastrukturális átfedésekhez és többletköltségekhez vezethet, ami indokolatlan adminisztratív terheket ró a szabályozókra.
(15) Helyénvaló felkérni a tagállamokat, hogy hozzanak szabályokat a fogyasztók online szerencsejátékokkal kapcsolatos tájékoztatására. Az ilyen szabályoknak meg kell akadályozniuk a szerencsejátékokkal kapcsolatos magatartászavarok kialakulását, távol kell tartaniuk a kiskorúakat a szerencsejátékokhoz való hozzáféréstől, és el kell riasztaniuk a fogyasztókat a nem engedélyezett, ezért potenciálisan káros ajánlatok igénybevételétől.”
3. A jogvita tárgyát képező ajánlás tizenkét pontjában 54 bekezdés található.
4. A jogvita tárgyát képező ajánlás „Cél” címet viselő I. pontjában szereplő (1) és (2) bekezdésének szövege a következő:
„(1) Ajánlott, hogy a tagállamok az online szerencsejáték‑szolgáltatásokra és az ezen szolgáltatások felelősségteljes kereskedelmi kommunikációjára vonatkozó elvek elfogadásával valósítsák meg a fogyasztók, a játékosok és a kiskorúak magas szintű védelmét, és ezáltal óvják az egészséget, továbbá minimalizálják a kóros játékszenvedélyből vagy a túlzásba vitt szerencsejátékból esetlegesen eredő gazdasági károkat.
(2) Ez az ajánlás nem sérti a tagállamoknak a szerencsejátékok szabályozására vonatkozó jogát.”
5. A jogvita tárgyát képező ajánlás III‑X. pontja a „tájékoztatási követelmények[re]”, a „kikorúak[ra]”, a „játékosregisztráció[ra] és játékosfiók[ra]”, a „játékos aktivitás[ára] és támogatás[ára]”, a „szünet[re] és [az] önkzárás[ra]”, a „kereskedelmi kommunikáció[ra]”, a „szponzori tevékenység[re]”, valamint az „oktatás[ra] és [a] tudatosság[ra]” vonatkozik”.
6. A jogvita tárgyát képező ajánlás „Felügyelet” című XI. pontjában szereplő (51) bekezdés szerint „[a] Bizottság az ajánlásban megállapított elvek támogatására hozott nemzeti intézkedéseknek való tényleges megfelelés független módon történő biztosítása és felügyelete érdekében felkéri a tagállamokat, hogy az ezen ajánlásban megállapított elveknek az online szerencsejáték‑szolgáltatások ellenőrzése és felügyelete során való alkalmazásához jelöljenek ki illetékes szerencsejáték‑szabályozó hatóságokat”.
7. Végül a jogvita tárgyát képező ajánlás „Jelentéstétel” című XII. pontjában található (52)–(54) bekezdésének szövege az alábbi:
„(52) A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy az ajánlás végrehajtásának értékelése érdekében 2016. január 19‑ig értesítsék az ezen ajánlásnak megfelelően hozott minden intézkedésükről.
(53) A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy statisztikai célokból gyűjtsenek megbízható éves szintű adatokat:
a) az alkalmazható védelmi intézkedésekről, ideértve különösen a játékosfiókok számát (nyitott/zárt), az önkizárás lehetőségével élő játékosok számát, a szerencsejátékkal kapcsolatos magatartászavarban szenvedő játékosok számát és a játékosok panaszainak számát;
b) a kereskedelmi kommunikációról – kategóriánként és az elvek megsértésének típusa szerinti bontásban.
A tagállamok felkérést kapnak arra, hogy ezeket az adatokat 2016. július 19‑ig juttassák el a Bizottsághoz.
(54) A Bizottságnak az ajánlás végrehajtását 2017. január 19‑ig kell értékelnie.”
Az eljárás és a felek kérelmei
8. A Törvényszék Hivatalához 2014. október 13‑án benyújtott keresetlevelével a Belga Királyság előterjesztette a jelen keresetet.
9. A Bizottság a Törvényszék Hivatalához 2014. december 19‑én benyújtott külön beadványával elfogadhatatlansági kifogást terjesztett elő a Törvényszék 1991. május 2‑i eljárási szabályzata 114. cikkének 1. §‑a alapján. A Belga Királyság 2015. február 20‑án nyújtotta be az e kifogásra vonatkozó észrevételeit.
10. A Törvényszék Hivatalához 2015. január 12‑én, illetve 16‑án benyújtott beadványában a Görög Köztársaság és a Portugál Köztársaság azt kérte, hogy a jelen eljárásba a Belga Királyság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.
11. A Belga Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– nyilvánítsa elfogadhatónak a keresetet, illetve, másodlagosan az elfogadhatatlansági kifogást az ügy érdemével együtt vizsgálja és szabjon határidőt a feleknek kereseti kérelmeiknek a jogvita folytatása érdekében történő benyújtására, vagy, harmadlagosan csak a felek és a beavatkozók meghallgatását követően döntsön az elfogadhatóságról;
– adjon helyt a keresetnek és semmisítse meg a jogvita tárgyát képező ajánlást;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
12. A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– nyilvánítsa a keresetet elfogadhatatlannak;
– kötelezze a Belga Királyságot a költségek viselésére.
A jogkérdésről
13. A Törvényszék eljárási szabályzata 130. cikkének (1) bekezdése szerint a fél kérelmére a Törvényszék az ügy érdemét nem érintve dönthet az elfogadhatatlanság tárgyában. A jelen ügyben a Törvényszék megítélése szerint az ügy iratai alapján kellő információ áll a rendelkezésére, és úgy határoz, hogy az eljárás folytatása nélkül hoz határozatot.
14. A Bizottság a jelen kereset elfogadhatatlanságára hivatkozik azon indokra támaszkodva, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás az EUMSZ 263. cikk alapján nem minősül keresettel megtámadható jogi aktusnak. Lényegében úgy véli, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás mind formailag, mind tartalmilag az EUMSZ 288. cikk értelmében vett „valódi” ajánlás, amely nem rendelkezik kötőerővel és nem keletkeztet kógens kötelezettségeket. Erről tanúskodik ezen ajánlásnak az EUMSZ 292. cikk szerinti formája, a felszólító mód helyett feltételes módot használó megfogalmazása, valamint (5) preambulumbekezdése és (2) bekezdése. A Bizottság hozzáteszi, hogy a Belga Királyság által keresetlevelében felhozott egyik érv sem képes érvényteleníteni a jogvita tárgyát képező ajánlásnak ezt a keresettel meg nem támadható jogi aktusként való minősítését.
15. A Belga Királyság válasza szerint a jelen kereset elfogadható. Lényegében – többek között az 1971. március 31‑i Bizottság kontra Tanács ítéletre („AETR”‑ítélet) (22/70, EBHT, EU:C:1971:32) és az 1989. december 13‑i Grimaldi‑ítéletre (C‑322/88, EBHT, EU:C:1989:646), valamint a hatékony jogvédelem elvére támaszkodva – megjegyzi, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti. Először is azt állítja, hogy ez az ajánlás „hátrányos jogkövetkezményeket” von maga után, mivel – amint az a keresetlevélben felhozott első, harmadik és negyedik jogalapból kitűnik – alapvető uniós jogelveket sért, azaz az uniós intézmények, valamint az azok és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás elvét és lojális együttműködés kötelezettségét sérti. Másodszor, a jelen kereset alátámasztására felhozott második és ötödik jogalap keretében megjegyzendő, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás az EUMSZ 49. cikk és az EUMSZ 56. cikk rendelkezései alkalmazásának a szerencsejátékok terén történő harmonizálására irányuló szándékból táplálkozik, és valójában színlelt irányelvnek minősül, amit a Törvényszéknek kell vizsgálnia. E vonatkozásban hozzáteszi, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás közvetett joghatásokat vált ki, mivel egyrészt a tagállamok lojális együttműködési kötelezettségükből kifolyólag kötelesek azt – amennyire csak lehet – betartani, másrészt a nemzeti bíróságoknak ezen ajánlást figyelembe kell venniük.
16. Az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az EUMSZ 263. cikk szerint megtámadható jogi aktusnak minősül az intézmények által elfogadott valamennyi olyan rendelkezés, függetlenül a formájától, amely kötelező joghatások kiváltására irányul (AETR‑ítélet, fenti 15. pont, EU:C:1971:32, 42. pont; 2011. október 13‑i Deutsche Post és Németország kontra Bizottság ítélet, C‑463/10 P és C‑475/10 P, EBHT, EU:C:2011:656, 36. pont; 2014. február 13‑i Magyarország kontra Bizottság ítélet, C‑31/13 P, EBHT, EU:C:2014:70, 54. pont).
17. Ezzel szemben az EUMSZ 263. cikkben előírt bírósági felülvizsgálat nem vonatkozik egy olyan jogi aktusra sem, amely nem vált ki kötelező joghatást, mint amilyenek az előkészítő, a megerősítő és a pusztán végrehajtó jogi aktusok, az egyszerű ajánlások és vélemények, valamint főszabály szerint a belső utasítások (lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 12‑i Reynolds Tobacco és társai kontra Bizottság ítélet, C‑131/03 P, EBHT, EU:C:2006:541, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2012. május 14‑i Sepracor Pharmaceuticals [Ireland] kontra Bizottság végzés, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, 52. pont).
18. Az ítélkezési gyakorlatra tekintettel a jogi aktus joghatások kiváltására, továbbá – ebből eredően – arra való alkalmassága, hogy az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezze, a jogi aktus szövegének és hátterének (lásd ebben az értelemben: 1997. március 20‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑57/95, EBHT, EU:C:1997:164, 18. pont; 2005. december 1‑jei Olaszország kontra Bizottság ítélet, C‑301/03, EBHT, EU:C:2005:727, 21–23. pont), lényegének (lásd: 2000. június 22‑i Hollandia kontra Bizottság ítélet, C‑147/96, EBHT, EU:C:2000:335, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd még ebben az értelemben: 1990. október 9‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑366/88, EBHT, EU:C:1990:348, 23. pont; 1991. november 13‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑303/90, EBHT, EU:C:1991:424, 18–24. pont; 1993. június 16‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑325/91, EBHT, EU:C:1993:245, 20–23. pont), továbbá kibocsátója szándékának vizsgálatát teszi szükségessé (lásd ebben az értelemben: 2010. január 26‑i, Internationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, C‑362/08 P, EBHT, EU:C:2010:40, 52. pont; 2008. július 17‑i Athinaïki Techniki kontra Bizottság ítélet, C‑521/06 P, EBHT, EU:C:2008:422, 42. pont).
19. A jelen ügyben a megtámadott jogi aktus a Bizottság által az EUMSZ 292. cikkre hivatkozva elfogadott ajánlás, amelynek teljes szövegét közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjának
L sorozatában. Amint az különösen a (2), (9) és (15) preambulumbekezdésből kitűnik, a jogvita tárgyát képező ajánlás célja a fogyasztók és a játékosok egészségének megóvása, és ezáltal a kóros játékszenvedélyből vagy a túlzásba vitt szerencsejátékból esetlegesen eredő gazdasági károk minimalizálása, melynek során összehangolja egyrészt a fogyasztók – ide értve a kiskorúakat is – online szerencsejáték‑szolgáltatások terén történő védelméhez, másrészt az ezen szolgáltatásokra vonatkozó felelősségteljes kereskedelmi kommunikációhoz kapcsolódó szempontokat. Ezen ajánlás – szövege szerint – a fogyasztók, a játékosok és a kiskorúak magas szintű védelme érdekében az online szerencsejáték‑szolgáltatásokra vonatkozó elvek megállapítását ajánlja, és felkéri a tagállamokat, hogy hozzanak szabályokat a fogyasztók online szerencsejátékokkal kapcsolatos tájékoztatására.
20. E tekintetben rögtön hangsúlyozni kell, hogy az EUMSZ 288. cikk ötö dik bekezdéséből kétségtelenül kitűnik, hogy az ajánlások nem kötelezőek. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint mindenesetre a forma megválasztása nem változtathatja meg a jogi aktus jellegét, így meg kell győződni arról, hogy a jogi aktus tartalma megfelel‑e annak a formának, amelyet választottak számára (lásd Grimaldi‑ítélet, fenti 15. pont, EU:C:1989:646, 14. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ebből következően és tekintettel egyebekben a fenti 16–18. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra meg kell jegyezni, hogy az a puszta tény, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlást ajánlás formában hozták meg és az EUMSZ 292. cikkre hivatkozva fogadták el, jellegénél fogva nem zárja ki automatikusan annak a megtámadható jogi aktusként való minősítését.
21. Először is meg kell jegyezni, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlást lényegében nem felszólító módban fogalmazták meg.
22. Ugyanis, egyrészt mind a jogvita tárgyát képező ajánlás preambuluma, mind annak bekezdései feltételes módot használnak, amint azt többek között a francia „devrait/devraient” (kellene) fordulat (dánul: „bør”, németül: „sollte/sollten”, észtül „peaks/peaksid”, spanyolul: „debería/deberían”, olaszul: „dovrebbe/dovrebbero”, hollandul: „zou moeten/zouden moeten”, lengyelül: „powinien/powinno/powinny”, svédül: „bör” és angolul: „should”) mutatja.
23. Másrészt a jogvita tárgyát képező ajánlás (1), (18), (20), (37),(47), (49) és (51)–(53) bekezdéséből ki kell emelni az „ajánlott, hogy a tagállamok” (franciául: „il est recommandé aux États membres”, dánul: „Medlemsstaterne anbefales”, észtül: „Liikmesriikidel soovitatakse”, olaszul: „si raccomanda agli Stati membri”, lengyelül: „zaleca się”, portugálul: „recomenda‑se aos Estados‑Membros”, svédül: „Medlemsstaterna rekommenderas”, angolul: „Member States are recommended to”), „a Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy” (franciául: „les États membres sont encouragés à”, olaszul: „gli Stati membri sono incoraggiati”, lengyelül: „zachęca się”, portugálul: „os Estados‑Membros são incentivados/encorajados”, angolul: „Member States are encouraged to”) vagy még „a Bizottság felkéri a tagállamokat” kifejezést (franciául: „les États membres sont invités à”, dánul: „Medlemsstaterne opfordres”, észtül: „Liikmesriike kutsutakse üles”, olaszul: „gli Stati membri sono invitati”, portugálul: „os Estados‑Membros são convidados”, svédül: „Medlemsstaterna uppmanas”, angolul: „Member States are invited to”).
24. Az ilyen megfogalmazás világosan mutatja, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás nem arra irányul, hogy kötelező joghatásokat váltson ki (lásd ebben az értelemben: Olaszország kontra Bizottság ítélet, fenti 18. pont, EU:C:2005:727, 21. és 22. pont).
25. Meg kell jegyezni mindenesetre, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás portugál változatában a „deve” (kell), „devem” (kellenek), „deverá” (kelleni fog) és „deverão” (kellenének) kifejezések szerepelnek.
26. Egyebekben a jogvita tárgyát képező ajánlás (1), (20), (37), (49), valamint (51)–(53) bekezdésének megfogalmazása más nyelvi változatokban – különösen a német, spanyol és holland változatban – a felszólító mód legalábbis részben erőteljesebben érvényesül. Ugyanis, bár e pontok közül néhány csak egyszerű ajánlást fogalmaz meg, amint azt az említett ajánlás német változatának (1) bekezdésében szereplő „den Mitgliedstaaten wird empfohlen” (ajánlott, hogy a tagállamok) fordulat, ezen ajánlás spanyol változatának (1), (18), (20), (37), (47) és (51)–(53) bekezdésében szereplő „se recomienda/anima/invita a los Estados miembros” (ajánlott, hogy a tagállamok / a Bizottság felkéri a tagállamokat) kifejezés, valamint ugyanezen ajánlás holland változatának (1), (18), (20), (37), (47) és (49) bekezdésében szereplő „de lidstaten wordt aanbevolen” (ajánlott, hogy a tagállamok) és a „de lidstaten worden aangemoedigd” (a Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat) kifejezés használata is mutatja, az egyéb bekezdésekben szereplő igék felszólító jellege erősebb. Hasonló a helyzet a kérdéses ajánlás német változatának (20), (37), (47), (49) és (51)–(53) bekezdésében szereplő „anhalten” (felszólít) és „auffordern” (felhív vagy kötelez), a szóban forgó ajánlás spanyol változatának (49) bekezdésében szereplő „instar” (nyomatékosan kér vagy kér), az érintett ajánlás holland változatának (51)–(53) bekezdésében szereplő – a francia „inviter” (felkér) ige fordítására hagyományos használt „uitnodigen” igénél erőteljesebb felszólító jelleggel rendelkező – „verzoeken” (felhív) igével is.
27. Meg kell jegyezni ugyanakkor, hogy ezen eltérések terjedelme csekély, mivel, azon túlmenően, hogy a fent kiemelt nyelvi változatok többségének megfogalmazása nem kötelező jellegű, a fenti 26. pontban idézett nyelvi változatok néhány kivételtől eltekintve lényegében szintén nem kötelező jelleggel fogalmaznak.
28. Emlékeztetni kell arra mindazonáltal, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében – az ugyanazon szöveg egységes értelmezése és alkalmazása érdekében, amelynek az Unió egyik nyelvén megfogalmazott változata eltér a többi nyelvi változattól – a szóban forgó rendelkezést azon szabályozás általános rendszerére és céljára tekintettel kell értelmezni, amelynek az a részét képezi (lásd: 2012. április 26‑i DR és TV2 Danmark ítélet, C‑510/10, EU:C:2012:244, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
29. Másodszor tehát hangsúlyozni kell, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás tartalmából szintén kitűnik, hogy e jogi aktusnak egyáltalán nem célja, hogy kötelező joghatásokat váltson ki, és a Bizottságnak egyáltalán nem áll szándékában, hogy ilyen hatást tulajdonítson neki.
30. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás (9) és (15) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy ezen ajánlás célja, hogy a fogyasztók, a játékosok és a kiskorúak magas szintű védelme érdekében az online szerencsejáték‑szolgáltatásokra vonatkozó elvek megállapítását ajánlja, és felkérje a tagállamokat, hogy hozzanak szabályokat a fogyasztók online szerencsejátékokkal kapcsolatos tájékoztatására. Hasonlóképpen egyértelműen következik ezen ajánlás (1) bekezdéséből, hogy ajánlott, hogy a tagállamok lényegében e cél elérésére irányuló elveket fogadjanak el.
31. Ezt követően hangsúlyozni kell, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás (2) bekezdése kifejti, hogy ez az ajánlás nem sérti a tagállamoknak a szerencsejátékok szabályozására vonatkozó jogát, amiből azt a következtetést kell levonni, hogy a Bizottság e szolgáltatásokat egyáltalán nem kívánta kötelező szabályok elfogadásával a tagállamok helyett szabályozni. Ugyanezen értelemben meg kell egyébként jegyezni, hogy a Bizottság a jogvita tárgyát képező ajánlás (5) és (6) preambulumbekezdésében emlékeztetett azon ítélkezési gyakorlatra, amely szerint Uniós szintű harmonizáció hiányában a tagállamok elvben szabadon meghatározhatják a szerencsejátékokra vonatkozó szakpolitikai célokat, valamint a fogyasztók egészségének megóvása érdekében biztosítani kívánt védelem szintjét, ugyanakkor a Bíróság általános iránymutatást adott a belső piac alapvető szabadságainak a szerencsejátékokkal összefüggésben való értelmezéséről és megállapította az ilyen szolgáltatásokra vonatkozó kereskedelmi kommunikáció alapvető szabályait is.
32. Végül hozzá kell tenni, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás semmilyen kifejezett utalást nem tartalmaz arra nézve, hogy a tagállamoknak el kellene fogadniuk az ajánlás által kimondott elveket és alkalmazniuk kellene azokat.
33. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás (51)–(53) bekezdése kétségtelenül az ezen ajánlásban foglalt elveknek a tagállamok általi alkalmazására utal. Ugyanis egyrészt az említett ajánlás (51) bekezdése az illetékes szerencsejáték‑szabályozó és ellenőrző hatóságok kijelöléséről szól az említett elvek támogatására hozott nemzeti intézkedések hatékony alkalmazásának és nyomon követésének biztosítása céljából. Másrészt ugyanezen ajánlás (52) és (53) bekezdése előírja, hogy a Bizottságot értesíteni kell az ezen ajánlásnak megfelelően hozott minden intézkedésről, ezen ajánlás végrehajtásának értékelése, valamint bizonyos adatok gyűjtése és továbbítása céljából.
34. Ugyanakkor, azon túlmenően, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás (51)–(53) bekezdése nem írja elő a tagállamok számára az e jogi aktus által rögzített elvek hatékony alkalmazásának kötelezettségét, emlékeztetni kell arra, hogy – amint arra a fenti 31. pont már rámutatott – a Bizottság az említett ajánlás (2) bekezdésében kifejezetten kimondta, hogy ez az ajánlás nem sérti a tagállamoknak a tárgyban fennálló szabályozásra vonatkozó jogát. Márpedig az ezen ajánlásnak ez utóbbi bekezdésével együttesen olvasott (51)–(53) bekezdéséből csak a tagállamoknak címzett, arra vonatkozó felkérés vezethető le, hogy az online szerencsejáték‑ágazatban fogyasztóvédelmi szabályokat fogadjanak el, amely felkérés nem tartalmaz semmilyen, az e jogi aktus által lefektetett elvnek való megfelelésre vonatkozó kötelezettséget.
35. Ezenkívül a jogvita tárgyát képező ajánlás alkalmazásául hozott intézkedésekről történő tájékoztatást és bizonyos adatoknak a Bizottsághoz való továbbítását illetően meg kell állapítani, hogy az – az említett ajánlás (52) és (53) bekezdésének bizonyos nyelvi változatokban jelentkező kötelező jellegű megfogalmazása ellenére (lásd: a fenti 26. pont) – semmilyen ilyen irányú kötelezettséget nem vezet be. Az ilyen értelmezés ugyanis nem csupán a jogvita tárgyát képező ajánlás egyéb nyelvi változataival történő összehasonlítás szempontjából, hanem a Bizottság ezen jogi aktusban megjelenő szándéka szempontjából is érvényesül, amint az különösen a fenti 30. és 31. pontból kitűnik.
36. Harmadszor hozzá kell fűzni, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás szövegének és tartalmának, valamint a Bizottság szándékának elemzését annak a felek által bemutatott háttere is megerősíti. Amint az a felek beadványaiból is kitűnik, az említett ajánlás többek között az Európai Unió Tanácsában, az Európai Parlamentben és a Bizottságban folytatott viták nyomán keletkezett. A Bizottság egyrészt különösen az elfogadhatatlansági kifogásában idézi a 2012. október 23‑i közleményének kivonatát – anélkül, hogy a Belga Királyság azt vitatná –, amely szerint az online szerencsejátékok terén „[j]elen állás szerint összességében nem tűnik megfelelőnek külön [uniós] jogszabályalkotást szorgalmazni”. Ugyanilyen következtetést von le másrészt a jogvita tárgyát képező ajánlást kísérő, és ebben az értelemben mind a Belga Királyság keresetlevelében, mind a Bizottság elfogadhatatlansági kifogásában idézett hatásvizsgálat (a továbbiakban: hatásvizsgálat) is.
37. Ennélfogva, figyelembe véve a jogvita tárgyát képező ajánlás szövegét, tartalmát és hátterét, meg kell állapítani, hogy ezen ajánlás nem vált ki kötelező joghatásokat, és nem is irányul kötelező joghatások kiváltására, ennek megfelelően nem minősülhet az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jogi aktusnak.
38. E tekintetben hozzá kell még tenni, hogy pusztán az, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlást a Hivatalos Lap L sorozatában, és nem a C sorozatában tették közzé, nem alkalmas arra, hogy megdöntse azt a megállapítást, amely szerint az említett ajánlás nem irányul kötelező joghatás kiváltására.
39. Egyrészt a Bíróság korábban már egy, a Hivatalos Lap L sorozatában közzétett aktus megsemmisítése iránti kérelmet mint elfogadhatatlant elutasított azzal az indokkal, hogy ez a jogi aktus nem irányult joghatás kiváltására (lásd ebben az értelemben: az 1996. április 30‑i Hollandia kontra Tanács ítélet, C‑58/94, EBHT, EU:C:1996:171, 27. pont), amiből azt a következtetést kell levonni, hogy pusztán az a körülmény, hogy valamely aktust a Hivatalos Lap L sorozatában tették közzé, nem alkalmas arra, hogy a joghatásokat kötelezőnek minősítsék, ami ezt a megtámadható jogi aktust kötelezővé teszi.
40. Másrészt a fenti 38. pontban szereplő megfontolás azon állandó ítélkezési gyakorlat szempontjából is érvényesül, amelynek értelmében a jogi aktus vagy határozat formája a megsemmisítés iránti kereset elfogadhatósága szempontjából főszabály szerint lényegtelen. Ezen ítélkezési gyakorlat szerint az érintett aktus minősítését főszabály szerint nem befolyásolja az, hogy ez a jogi aktus megfelel‑e, vagy sem bizonyos formai követelményeknek, vagyis – különösen – a kibocsátója megfelelő címet adott‑e neki, vagy az aktus említi‑e a jogalapját képező rendelkezéseket, vagy arról az alkalmazandó szabályokkal ellentétesen nem adtak értesítést, mivel az ilyen hiba nem változtat az említett aktus tényleges tartalmán (lásd ebben az értelemben: 2010. november 18‑i NDSHT kontra Bizottság ítélet, C‑322/09 P, EBHT, EU:C:2010:701, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ebből az következik, hogy a jogi aktusnak – az adott esetnek megfelelően – a Hivatalos Lap C vagy L sorozatában való puszta közzététele nem befolyásolja azt, hogy a szóban forgó aktus alkalmas‑e kötelező joghatás kiváltására (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2005. december 15‑i Infront WM kontra Bizottság ítélet, T‑33/01, EBHT, EU:T:2005:461, 110. pont).
41. A fenti 37. pontban levont következtetést nem kérdőjelezi meg a Belga Királyság érvelése sem.
42. A Belga Királyság érvelését elsősorban az ajánlás által kiváltható joghatásokra alapozza, mivel a nemzeti bíróságnak – az ítélkezési gyakorlatra tekintettel – figyelembe kell azokat vennie az elé terjesztett jogviták eldöntése érdekében, és a nemzeti hatóságoknak – a tagállamokat terhelő lojális együttműködési kötelezettségből kifolyólag – tiszteletben kell tartaniuk azt. Szerinte a jogvita tárgyát képező ajánlás kötelező jellegének formális hiánya az ezen ajánlás által értelmezési célból, átminősítéssel vagy a lojális együttműködési kötelezettségen keresztül kifejtett jelentős jogi következményeket figyelembe véve lényegtelen.
43. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kétségtelenül kitűnik, hogy bár az ajánlások nem irányulnak kötelező hatások kifejtésére és nem keletkeztethetnek olyan jogokat, amelyekre magánszemélyek hivatkozhatnak a nemzeti bíróság előtt, ugyanakkor nem mentesek mindenféle joghatástól. A nemzeti bíróságok ugyanis kötelesek figyelembe venni az ajánlásokat az eléjük terjesztett jogvita megoldása érdekében, különösen akkor, ha azok a végrehajtásuk biztosításának céljából hozott nemzeti rendelkezések értelmezését magyarázzák meg, vagy ha a céljuk kötelező jellegű uniós rendelkezések kiegészítése (Grimaldi‑ítélet, fenti 15. pont, EU:C:1989:646, 7., 16. és 18. pont; 2003. szeptember 11‑i Altair Chimica ítélet, C‑207/01, EBHT, EU:C:2003:451, 41. pont; 2010. március 18‑i Alassini és társai ítélet, C‑317/08–C‑320/08, EBHT, EU:C:2010:146, 40. pont).
44. A fenti 43. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatban leírt joghatásoknak az ajánlás megtámadható jellegének mérlegelése céljából történő figyelembevétele annak megállapításához vezetne, hogy minden ajánlás megtámadható jogi aktusnak minősül.
45. Márpedig az ilyen megállapítás egyrészt ellentétes lenne az EUMSZ 263. cikknek a fenti 16. és 17. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat által értelmezett rendelkezéseivel, amely cikk értelmében az egyszerű, kötelező joghatással nem bíró ajánlások nem képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát. Másrészt szintén ellentétes lenne azon ítélkezési gyakorlattal, amely szerint az adott aktus lényegét kell vizsgálni annak meghatározása érdekében, hogy az kötelező joghatásokat vált‑e ki (Hollandia kontra Bizottság ítélet, fenti 18. pont, EU:C:2000:335, 27. pont).
46. Ebből az következik, hogy pusztán a fenti 43. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatban leírt joghatásokból nem vezethető le, hogy az olyan ajánlás, mint a jogvita tárgyát képező ajánlás, kötelező joghatásokat váltana ki, és ennélfogva a fenti 16.–18. pontban felidézett ítélkezési gyakorlat értelmében vett megtámadható jogi aktus lenne.
47. Ugyanezen okból az ajánlásoknak az uniós bíróság által értelmezési célból történő figyelembevétele – ellentétben a Belga Királyság állításaival – nem alkalmasabb annak az állításnak az igazolására, hogy az olyan ajánlások, mint a jogvita tárgyát képező ajánlás, kötelező joghatásokat váltanak ki.
48. Ezenkívül meg kell állapítani, hogy ugyanez a helyzet a Belga Királyság szerint a jogvita tárgyát képező ajánlásban kinyilvánított elvek betartására vonatkozó azon – fennállónak feltételezett – kötelezettséggel kapcsolatban, amely – már ha egyáltalán fennállónak tekintendő – a tagállamokra az őket terhelő lojális együttműködési kötelezettség értelmében vonatkozik.
49. A Belga Királyság másodsorban lényegében úgy érvel, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlásnak az uniós jogi alapelvek szempontjából korlátozott mértékben felülvizsgálhatónak kell lennie, mivel az ilyen felülvizsgálat hiánya ellentétes a hatékony bírói jogvédelem elvével. Márpedig a jogvita tárgyát képező ajánlás „hátrányos jogkövetkezményt” von maga után, mivel a Belga Királyság szerint sérti a hatáskörmegosztás elvét, az intézményi egyensúlyt és az intézmények egymás közötti, valamint az intézmények és a tagállamok közötti együttműködési kötelezettséget, amint az a keresetlevélben felhozott elő, második, harmadik és negyedik jogalapból következik. E vonatkozásban a Belga Királyság hozzáfűzi, hogy az ítélkezési gyakorlat értelmében még a kötelező joghatás nélküli aktusok is bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik, ha azok sértik a lojális együttműködési kötelezettséget.
50. Először is hangsúlyozni kell, hogy ha a Belga Királyság ezen érvelését elfogadnánk, az a jogi aktus megtámadható jellegének az annak esetleges jogszerűtlenségéből történő levezetését jelentené.
51. Márpedig a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az érintett intézmény állítólagos kötelezettségszegésének súlya vagy az abból következő, az alapvető jogok tiszteletben tartásával kapcsolatos jogsértés jelentősége nem elegendő a Szerződésben előírt eljárásgátló okok alkalmazásának kizárásához. Így az intézményi egyensúly állítólagos megsértése sem elegendő a Szerződésben a megsemmisítés iránti keresetre vonatkozóan rögzített elfogadhatósági feltételek kizárásához (2003. január 15‑i Philip Morris International kontra Bizottság ítélet, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 és T‑272/01, EBHT, EU:T:2003:6, 87. pont; lásd még analógia útján: 2001. május 10‑i FNAB és társai kontra Tanács végzés, C‑345/00 P, EBHT, EU:C:2001:270, 39–42. pont).
52. Ezt követően, még ha feltételezzük is, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás sérti a hatáskörmegosztás elvét vagy a lojális együttműködési kötelezettséget, e körülmény nem elegendő a megtámadható jogi aktus fennállására vonatkozó elfogadhatósági feltételtől való eltéréshez.
53. Másodszor, a Belga Királyság arra alapozott érve sem érvényesülhet erőteljesebben, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, különösen a 2009. február 12‑i Bizottság kontra Görögország ítéletből (C‑45/07, EBHT, EU:C:2009:81) és a 2010. április 20‑i Bizottság kontra Svédország ítéletből (C‑246/07, EBHT, EU:C:2010:203) kitűnik, hogy a lojális együttműködési kötelezettséget sértő, jogi kötőerő nélküli aktusok bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik.
54. E tekintetben egyrészt, még ha azt is feltételezzük, hogy a Bíróság – amint a Belga Királyság állítja – a fenti 53. pontban említett ítéleteiben a tagállamokat terhelő lojális együttműködési kötelezettség tiszteletben tartása szempontjából vizsgálta a kötelező joghatás nélküli magatartásokat, meg kell állapítani, hogy ezen ítéleteket az EK 226. cikk alapján előterjesztett kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetek nyomán, vagyis olyan eljárásban hozták meg, amelynek tárgya az uniós jogot sértő tagállami magatartás megállapítása és megszüntetése (1979. február 7‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, 15/76 és 16/76, EBHT, EU:C:1979:29, 27. pont) és amely a Szerződés vagy a másodlagos jog által az adott tagállamra ruházott kötelezettségek megszegésének objektív megállapításán alapul (lásd: 2002. november 14‑i Bizottság kontra Egyesült Királyság ítélet, C‑140/00, EBHT, EU:C:2002:653, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2010. március 4‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet, C‑297/08, EBHT, EU:C:2010:115, 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), nem pedig az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset nyomán.
55. Márpedig mivel e két eljárás tárgya különböző, és eltérő sajátos elfogadhatósági feltételeknek felelnek meg, nem következik pusztán a Belga Királyság által felhozott azon tényből, hogy a Bíróság a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset nyomán kötelező joghatás nélküli aktust vagy magatartást is felülvizsgálhat, hogy ugyanez lenne a helyzet a megsemmisítés iránti kereset esetén is.
56. Éppen ellenkezőleg, az EUMSZ 263. cikk által bevezetett megsemmisítés iránti kereset vonatkozásában a Belga Királyság érvelése, amely szerint a nem kötelező aktus a lojális együttműködési kötelezettség szempontjából felülvizsgálható, ellentétes a fenti 16., 17. és 51. pontban felidézett ítélkezési gyakorlattal.
57. Másrészt, mivel a Belga Királyság érvelését arra alapítja, hogy a Bíróság a Bizottság kontra Svédország ítéletben (fenti 53. pont, EU:C:2010:203) arra tekintettel állapította meg a kötelezettségszegést, hogy a Svéd Királyság nem vett figyelembe egy tanácsi munkacsoportban elfogadott, kötelező joghatás nélküli álláspontot, elegendő megállapítani, hogy ebből egyáltalán nem következik az, hogy vizsgálható lenne a kötelező joghatást teljesen nélkülöző aktus vonatkozásában az EUMSZ 263. cikk alapján előterjesztett megsemmisítés iránti kereset jogszerűsége. Ugyanis anélkül, hogy szükség lenne állást foglalni azt illetően, hogy a bíróságnak lehetősége van‑e arra, hogy megsemmisítés iránti kereset nyomán állapítsa meg a lojális együttműködési kötelezettségnek a kötelező joghatást nélkülöző aktus figyelmen kívül hagyása általi megsértését, hangsúlyozni kell, hogy a jelen ügy azt az eltérő kérdést veti fel, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás kötelező joghatásokat vált‑e ki.
58. Harmadszor, a kötelező joghatásra vonatkozó feltétel nem megszorító értelmezését igénylő hatékony bírói jogvédelemre való utalást illetően hangsúlyozni kell, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében noha igaz, hogy a Szerződés egyrészt az EUMSZ 263. cikkben és az EUMSZ 277. cikkben, másrészt az EUMSZ 267. cikkben olyan teljes jogorvoslati és eljárás‑rendszert alakít ki, amelynek célja, hogy biztosítsa az intézmények aktusai jogszerűségének felülvizsgálatát azáltal, hogy azt az uniós bíróságra bízza (1986. április 23‑i Les Verts kontra Parlament ítélet, 294/83, EBHT, EU:C:1986:166, 23. pont; Reynolds Tobacco és társai kontra Bizottság ítélet, fenti 17. pont, EU:C:2006:541, 80. pont; Sepracor Pharmaceuticals [Ireland] kontra Bizottság végzés, fenti 17. pont, EU:C:2012:292, 53. pont), attól azonban még az ilyen értelmezés – jóllehet a kötelező joghatásra vonatkozó feltételt a hatékony bírói jogvédelem elvének fényében kell értelmezni – nem vezethet e feltétel figyelmen kívül hagyásához anélkül, hogy az uniós bíróság ne lépné túl a Szerződés által rá ruházott hatáskört (lásd ebben az értelemben: Reynolds Tobacco és társai kontra Bizottság ítélet, fenti 17. pont, EU:C:2006:541, 81. pont; Sepracor Pharmaceuticals [Ireland] kontra Bizottság végzés, fenti 17. pont, EU:C:2012:292, 54. pont].
59. Márpedig ha a Belga Királyság érvelését elfogadnánk, az éppen a kötelező joghatásokra vonatkozó feltétel mellőzésének hatásával járna.
60. A Belga Királyság harmadsorban a keresetlevelében felhozott második és harmadik jogalapban azt állítja, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás valójában harmonizáló hatású jogi aktus és színlelt irányelv. Különösen a a Grimaldi‑ítéletre (fenti 15. pont, EU:C:1989:646) és a 2013. január 24‑i Stanleybet és társai ítéletre (C‑186/11 és C‑209/11, EBHT, EU:C:2013:33), a jogvita tárgyát képező ajánlás (8) és (14) preambulumbekezdésére, valamint (52) bekezdésére, továbbá a hatásvizsgálat részeire támaszkodó második jogalap keretében azt állítja, hogy az említett ajánlás az online szerencsejátékok piacát harmonizáló és liberalizáló eszköz, amely ellentétes a Bíróságnak az EUMSZ 56. cikk ezen ágazatban való alkalmazására vonatkozó ítélkezési gyakorlatával, és azt úgy hozták meg, hogy a Bizottság erre egyáltalán nem rendelkezett hatáskörrel. A Belga Királyság az ötödik jogalap keretében lényegében arra hivatkozik, hogy ez az ajánlás valójában jogszabály. Egyrészt az ugyanezen ajánlás mögött meghúzódó szándékra utal, amely az ajánlás részletes tartalmából és a hatásvizsgálatból következik. Másrészt megjegyzi, hogy az adatok ellenőrzésére vonatkozó, a jogvita tárgyát képező ajánlás (52)–(54) bekezdésében bevezetett rendszerrel a Bizottság valójában harmonizációt folytat, és a szakpolitikát olyan módon igyekszik befolyásolni, mint az EUMSZ 288. cikk értelmében vett irányelv.
61. E tekintetben a Belga Királyság először is, tekintve, hogy a második jogalap keretében arra alapított érvelésével, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás az online szerencsejátékok ágazatának jogellenes piaci harmonizációját és liberalizációját folytatja, az ítélkezési gyakorlatra kíván támaszkodni, amelynek értelmében a bíróságnak az adott aktus megtámadhatóságának meghatározása érdekében úgy kell meggyőződnie arról, hogy e jogi aktus a Szerződés alapelveinek alkalmazása által kiváltotthoz képest új joghatás kiváltására irányul‑e, hogy megvizsgálja az aktus tartalmát (lásd ebben az értelemben: Franciaország kontra Bizottság ítélet, fenti 18. pont, EU:C:1991:424, 10. pont; Franciaország kontra Bizottság ítélet, fenti 18. pont, EU:C:1997:164, 9. pont; 2010. május 20‑i Németország kontra Bizottság ítélet, T‑258/06, EBHT, EU:T:2010:214, 27. pont), valamint mérlegeli, hogy ez a jogi aktus csupán az említett elvek kifejtésére szorítkozik‑e, avagy sajátos, illetve azokhoz képest új kötelezettségeket állapít‑e meg (lásd ebben az értelemben: Franciaország kontra Bizottság ítélet, fenti 18. pont, EU:C:1993:245, 14. pont; Franciaország kontra Bizottság ítélet, fenti 18. pont, EU:C:1997:164, 13. pont; a fent hivatkozott Németország kontra Bizottság ítélet, EU:T:2010:214, 28. pont), emlékeztetni kell arra, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás megfogalmazása lényegében nem kötelező jellegű, és szövegét, tartalmát és hátterét tekintve nem irányul kötelező joghatás kiváltására. Ezzel szemben a Franciaország kontra Bizottság ítélet (fenti 18. pont, EU:C:1991:424), a Franciaország kontra Bizottság ítélet (fenti 18. pont, EU:C:1993:245), a Franciaország kontra Bizottság ítélet (fenti 18. pont, EU:C:1997:164), és a fenti hivatkozott Németország kontra Bizottság ítélet (EU:T:2010:214) alapjául szolgáló ügyekben a szóban forgó aktusok, vagy legalábbis a vitatott és a bíróság által vizsgált részek felszólító módban szerepeltek és minden tagállam számára kötelezettséget keletkeztettek.
62. E feltételek mellett a jelen ügyben nem szükséges a jogvita tárgyát képező ajánlásban szereplő megfontolások és elvek tartalmát összevetni a Szerződésnek az ítélkezési gyakorlat által értelmezett rendelkezéseivel annak ellenőrzése érdekében, hogy az említett ajánlás a Szerződésből és az ítélkezési gyakorlatból fakadó elvektől eltérő elveket mond‑e ki. Ugyanis, még ha feltételezzük is, hogy erről van szó, attól még ezen ajánlás szövegét, tartalmát és hátterét tekintve az abban szereplő elvek nem irányulnak kötelező joghatás kiváltására.
63. A teljesség kedvéért meg kell jegyezni mindenesetre, hogy a Belga Királyság arra alapított érvelése, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás az online szerencsejátékok ágazatának jogellenes piaci harmonizációjához és liberalizációjához vezet, az említett ajánlás nyilvánvalóan téves olvasatából ered.
64. Így egyrészt a Belga Királyság tévesen vezeti le a jogvita tárgyát képező ajánlás (8) és (14) preambulumbekezdéséből, hogy annak célja az online szerencsejátékok piacának harmonizálása és liberalizálása lenne. Kétségtelen, hogy a Bizottság megemlíti ott, hogy a tagállamok által bevezetett szabályok és intézkedések jelentősen eltérnek, az uniós szintű fellépés a tagállamokat arra ösztönzi, hogy felségterületükön magas szintű védelmet biztosítsanak, és előnyös lenne a harmonizáltabb megközelítés az online szerencsejáték‑szolgáltatásoknak az Unióban letelepedett szolgáltatói számára, akiknek egyre gyakrabban többféle engedéllyel is rendelkezniük kell ahhoz, hogy tevékenységüket több tagállamban is gyakorolhassák. Mindenestre ugyanakkor az említett ajánlás (2) bekezdése kifejezetten kimondja, hogy a tagállamok e téren szabályozási joggal rendelkeznek. Ezenkívül ez az ajánlás nem ír elő semmilyen, e piac harmonizálására és liberalizálására irányuló szabályt vagy elvet. Ugyanis a kérdéses ajánlás egyik bekezdése sem követ ilyen célt. Egyebekben bármi is legyen az említett preambulumbekezdések tartalma, e preambulumbekezdések – mint a szóban forgó ajánlás alapjául szolgáló indokok – nem alkalmasak joghatás kiváltására (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2007. december 12‑i Vodafone España és Vodafone Group kontra Bizottság végzés, T‑109/06, EBHT, EU:T:2007:384, 147. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
65. Másrészt az arra alapított érvelés, hogy a Bizottság a jogvita tárgyát képező ajánlás (52) bekezdésében „[azáltal, hogy a] tagállamokat […] »felkérte« [az említett ajánlást] végrehajtó intézkedések elfogadására, […] nyilvánvalóan az EUMSZ 49. cikkre és az EUMSZ 56. cikkre vonatkozó értelmezését kívánja érvényesíteni”, az említett bekezdés téves olvasatából fakad. Ugyanis e bekezdés nem az ezen ajánlásból eredő elvek átültetésének kötelezettségét tartalmazza, hanem arra kéri fel a tagállamokat, hogy értesítsék a Bizottságot az ugyanezen ajánlásnak megfelelően hozott minden intézkedésükről. Márpedig amint az a fenti 34. pontból kitűnik, az ilyen felkérésből nem következik az említett ajánlásnak való megfelelési kötelezettség.
66. Ezután, mivel a Belga Királyság a hatásvizsgálat egyes részeire hivatkozik, emlékeztetni kell rá, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint annak meghatározása érdekében, hogy az adott aktus kivált‑e kötelező joghatást, annak lényegét kell vizsgálni (Hollandia kontra Bizottság ítélet, fenti 18. pont, EU:C:2000:335, 27. pont), tekintve, hogy a jogi aktus kötelező joghatásait olyan objektív szempontoknak megfelelően kell vizsgálni, mint ezen aktus tartalma – adott esetben figyelembe véve ez utóbbi elfogadásának hátterét –, valamint az azt kibocsátó intézmény hatásköre (lásd: Magyarország kontra Bizottság ítélet, fenti 16. pont, EU:C:2014:70, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd még: fenti 18. pont). Márpedig ezen ítélkezési gyakorlat vonatkozásában a fenti 37. pontban megállapításra került, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás nem arra irányult, hogy kötelező joghatásokat váltson ki.
67. Mindazonáltal hangsúlyozni kell továbbá, hogy azon kívül, hogy a hatásvizsgálatnak a keresetlevél 51. pontjában idézett részei arra szorítkoznak, hogy kidomborítsák a nemzeti szabályok egyidejű fennállásából fakadó, az online szerencsejátékok szolgáltatóira nehezedő adminisztrációs terhet, és e téren nem javasolnak harmonizálást, ezen elemzésből – amint azt mindkét fél idézi – az is kitűnik, hogy az a jogalkotási kezdeményezést megvalósíthatatlannak tartotta (lásd: fenti 36. pont).
68. Végül e feltételek mellett a Belga Királyság a fenti 43. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat, a Stanleybet és társai ítélet (fenti 60. pont EU:C:2013:33), valamint a jogvita tárgyát képező ajánlás (8) és (14) preambulumbekezdése és (52) bekezdés együttes olvasatából tévesen vezeti le, hogy ez az ajánlás harmonizációs hatással jár. Kétségtelen, hogy a Stanleybet és társai ítéletből (fenti 60. pont, EU:C:2013:33, 24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) kitűnik, hogy a Bíróság több ízben kimondta, hogy a szerencsejátékok szabályozása azon területek közé tartozik, amelyek tekintetében jelentős erkölcsi, vallási és kulturális különbségek állnak fenn a tagállamok között, és a terület uniós szintű harmonizációja hiányában az egyes tagállamok feladata, hogy e területeken saját értékrendjüknek megfelelően megítéljék az érintett érdekek védelméből következő követelményeket. Figyelembe véve mindazonáltal a fenti 46. és 65. pont megállapításait, valamint azt, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás az online szerencsejáték‑ágazatban a szolgáltatásokat egyáltalán nem harmonizálja, hangsúlyozni kell, hogy ezen ajánlás elfogadása – ellentétben a Belga Királyság állításával – jellegénél fogva nem korlátozza az egyes tagállamok arra vonatkozó lehetőségét, hogy saját értékrendjüknek megfelelően megítéljék az említett érdekek védelméből következő követelményeket.
69. Ez annál is inkább így van, mivel a jogvita tárgyát képező ajánlás – amint arra már a fenti 31., 34. és 64. pont is rámutatott – a (2) bekezdésének megfelelően nem sérti a tagállamok e terület szabályozására vonatkozó jogát.
70. Másodszor, mivel a Belga Királyság azt állítja, hogy a Bizottság hét tagállammal szemben indított kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást annak érdekében, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlásnak való megfelelésre kötelezze őket, meg kell állapítani egyrészt, hogy az ügy egyik iratából sem következik, hogy az említett eljárások ténylegesen ezen ajánlás betartatására irányulnának, amit egyébként a Bizottság az elfogadhatatlansági kifogásában vitat. Másrészt ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy – amint arra a Belga Királyság rámutat – az említett ajánlást 2014. július 14‑én, tehát ezen eljárások megindításának napját, azaz 2013. november 20‑át követően fogadták el.
71. Harmadszor, az ötödik jogalap keretében felhozott és arra alapított érvelést illetően, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás jogszabály, továbbá amennyiben ezen érvelés úgy értendő, hogy a Belga Királyság a fenti 61. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra kíván támaszkodni, rögtön a fenti 61 és 62. pontban kifejtett megfontolásokra kell utalni.
72. Ezt követően ki kell emelni, hogy az a Belga Királyság által felhozott tény, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlásban megállapított elvek nagyon részletesek, nem érinti azon megállapítást, amely szerint ez a jogi aktus nem irányul kötelező joghatások kiváltására. E megállapítás ugyanis nem az ezen aktus által kimondott elvek részletességének fokára, hanem azok kötelező jellegére tekintettel érvényesül. Márpedig fent már kifejtésre került, hogy a jelen ügyben ez hiányzik.
73. Ezenkívül, azon érvelést illetően, amely a jogvita tárgyát képező ajánlás (52)–(54) bekezdésén alapul, amely – a Belga Királyság szerint – lényegében azt bizonyítja, hogy az ajánlás színlelt irányelvnek minősül, hangsúlyozni kell, hogy e bekezdésekből kitűnik, hogy a Bizottság a tagállamokat bizonyos adatok szolgáltatására hívja fel annak érdekében, hogy értékelhesse az említett ajánlás végrehajtását. Márpedig, amint azt a fenti 33. és 34. pont kiemelte, az a puszta tény, hogy a Bizottság felkéri a tagállamokat arra, hogy értesítsék az ezen ajánlásból eredő elvek támogatására hozott intézkedésekről, valamint adatokat szolgáltassanak számára az ugyanezen ajánlásban megállapított elvek végrehajtásával kapcsolatban, jellegénél fogva nem teszi kötelezővé azok alkalmazását a tagállamok számára.
74. Végül, mivel a Belga Királyság e vonatkozásban a hatásvizsgálat részeire és a jogvita tárgyát képező ajánlás elfogadását megelőzően a Bizottság által továbbított két ajánlástervezetre hivatkozik, a fenti 66. pontban kifejtett megfontolásokra kell utalni.
75. E tekintetben hozzá kell tenni mindenesetre, hogy egyrészt a fenti 67. pontban kifejtett megfontolásokra hivatkozva el kell vetni a hatásvizsgálatra alapított érvelést, és az említett elemzésben idézett részek tartalmának vizsgálata nem szükséges.
76. Másrészt a Belga Királyság az irataiban a két ajánlástervezet preambulumbekezdéseit idézi, amelyek értelmében az online szerencsejáték‑szolgáltatások fogyasztóinak, játékosainak és a kiskorúak védelmére vonatkozó tagállami szabályozások szétaprózottak, és az ajánlás céljai jobban elérhetők uniós szintű akción keresztül, a Bizottság közös elvek együttesét kívánta javasolni a fogyasztók online szerencsejátékokkal kapcsolatos tájékoztatásának biztosítása céljából, továbbá megfelelő és hatékony intézkedéseket kell elfogadni a tervezet szintjén lévő ajánlásokból eredő elvek tiszteletben tartásának felügyelete és biztosítása céljából.
77. Márpedig, még ha feltételezzük is, hogy az ajánlástervezetek ezen preambulumbekezdéseit figyelembe kell venni annak meghatározása érdekében, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás elfogadásakor mi volt a Bizottság szándéka, hangsúlyozni kell, hogy pusztán azon szándék bejelentése, hogy közös elveket kíván javasolni azon indokkal, hogy uniós szintű akciót tartana megfelelőnek, nyilvánvalóan nem alkalmas annak bizonyítására, hogy az említett ajánlás kötelező joghatás kiváltására irányul. Ráadásul az, hogy az ajánlástervezetektől eltérően a jogvita tárgyát képező ajánlás nem tartalmaz semmilyen utalást arra, hogy biztosítani kellene az általa kimondott elvek tiszteletben tartását, még inkább azt támasztja alá, hogy a Bizottságnak nem állt szándékában kötelező joghatásokat tulajdonítani annak.
78. A fentiek fényében azt kell megállapítani, hogy a Belga Királyság egyik érve sem képes megdönteni a fenti 37. pontban levezetett megállapítást.
79. Egyébiránt hozzá kell fűzni, hogy a Belga Királyság érvelésével ellentétben nem kell az elfogadhatatlansági kifogást az ügy érdemével együtt vizsgálni.
80. Egyrészt – ellentétben azzal, amit a Belga Királyság állít – az a puszta tény, hogy az elfogadhatatlansági kifogás jogi hátterének kifejtése keretében a Bizottság érdemi választ ad az ezen tagállam által felhozott első jogalapra, jellegénél fogva nem igazolja az elfogadhatatlansági kifogásnak az ügy érdemével együtt történő vizsgálatát. A fenti 51. és 52. pontból az következik ugyanis, hogy még ha feltételezzük is, hogy az első jogalap, valamint egyébként a harmadik és a negyedik jogalap is megalapozott, e körülmény nem elegendő a megtámadható jogi aktus fennállására vonatkozó elfogadhatósági feltételtől való eltérésre.
81. Másrészt, tekintve, hogy a Belga Királyság szükségesnek tartja a második és az ötödik jogalap érdemi vizsgálatát, elsőként emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a fenti 61. és 62. pontból következik – a jelen ügy körülményei különböznek a fenti 61. pontban idézett ítéletek alapját képező ügyek körülményeitől, amely ügyekben az elfogadhatóság vizsgálatára az érdemi értékelés szakaszában került sor.
82. Ezt követően rá kell mutatni, hogy az a fenti 37. pontban levezetett megállapítás, amely szerint a jogvita tárgyát képező ajánlás nem vált ki kötelező joghatást, a szövegének, tartalmának, hátterének, valamint alkotója szándékának vizsgálatán alapul, amely vizsgálat a jelen kereset elfogadhatóságára vonatkozó mérlegelés körébe tartozik.
83. Végül hangsúlyozni kell, hogy noha igaz, hogy a jelen végzés 60–77. pontjában a Törvényszék megvizsgált bizonyos, a Belga Királyság második és ötödik jogalapja keretében felhozott érveket, amelyekben e tagállam azt fejti ki, hogy a jogvita tárgyát képező ajánlás harmonizációs jogszabálynak minősül, attól még azonban ezen érveket a Törvényszék lényegében azzal az indokkal elvetette, hogy a jogi aktus szövegéből, tartalmából és hátteréből világosan kitűnik, hogy az nem kötelező joghatás kiváltására irányul – amint az különösen a fenti 61., 62., 66., 71., 73. és 74. pontból is világossá válik –, és ezen érvek érdemi vizsgálatára csak a teljesség kedvéért került sor.
84. A Törvényszék mindenesetre rámutatott, hogy ezek az érvek részben a jogvita tárgyát képező ajánlás téves olvasatából fakadnak és nyilvánvalóan megalapozatlanok. Márpedig e feltételek között az elfogadhatatlansági kifogásnak az ügy érdemével együtt való vizsgálata ellentétes lenne az igazságszolgáltatás megfelelő működésére és a pergazdaságosságra vonatkozó követelményekkel.
85. A fenti megfontolások összességére tekintettel az elfogadhatatlansági kifogásnak helyt kell adni, és a keresetet mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
86. Ilyen feltételek mellett a Görög Köztársaság és a Portugál Köztársaság által előterjesztett, a Belga Királyság kérelmeinek támogatására irányuló beavatkozási kérelmekről nem szükséges határozni (lásd ebben az értelemben: 2001. július 5‑i Conseil national des professions de l’automobile és társai kontra Bizottság végzés, C‑341/00 P, EBHT, EU:C:2001:387, 36. és 37. pont; 2015. január 7‑i Freitas kontra Parlament és Tanács végzés, T‑185/14, EU:T:2015:14, 52. pont).
A költségekről
87. Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Belga Királyságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően – a beavatkozási kérelmekkel összefüggésben felmerült költségek kivételével – kötelezni kell a költségek viselésére.
88. Egyébiránt az eljárási szabályzat 144. cikkének (10) bekezdése alapján a Belga Királyság, a Görög Köztársaság, a Portugál Köztársaság és a Bizottság maga viseli a beavatkozási kérelmekkel összefüggésben felmerült saját költségeit.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (második tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a keresetet mint elfogadhatatlant elutasítja.
2) A Görög Köztársaság és a Portugál Köztársaság által előterjesztett beavatkozási kérelmekről nem szükséges határozni.
3) A Belga Királyság maga viseli saját költségeit, valamint az Európai Bizottság részéről felmerült költs égeket.
4) A Belga Királyság, a Görög Köztársaság, a Portugál Köztársaság és az Európai Bizottság maga viseli a beavatkozási kérelmekkel összefüggésben felmerült saját költségeit.
Luxembourg, 2015. október 27.