62000CJ0170_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-170/00,
Republiken Finland, företrädd av T. Pynnä och E. Bygglin, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Niejahr och I. Koskinen, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/216/EG av den 1 mars 2000 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 67, s. 37), i den del som innebär att gemenskapsfinansiering inte skall ske avseende en utgift om 7 270 885,76 FIM som uppkommit i sökandemedlemsstaten inom ramen för förskottsbetalning av det särskilda bidraget för tjurar avseende räkenskapsåren 1996 och 1997,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann (referent) samt domarna S. von Bahr, D.A.O. Edward, A. La Pergola och M. Wathelet,
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 4 juli 2001,
och efter att den 20 september 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Republiken Finland har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 9 maj 2000, med stöd av artikel 230 första stycket EG väckt talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/216/EG av den 1 mars 2000 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 67, s. 37, nedan kallat det ifrågasatta beslutet), i den del som innebär att gemenskapsfinansiering inte skall ske avseende en utgift om 7 270 885,76 FIM som uppkommit i sökandemedlemsstaten inom ramen för förskottsbetalning av det särskilda bidraget för tjurar avseende räkenskapsåren 1996 och 1997.
2 Detta belopp motsvarar utgifter för det nämnda särskilda bidraget som har uppkommit i Finland mellan den 20 maj 1995 och den 21 december 1996.
Tillämpliga bestämmelser
3 I artikel 5 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125, s. 1, nedan kallad förordning nr 729/70), föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall med jämna mellanrum tillställa kommissionen följande uppgifter avseende de godkända utbetalande organ och samordningsorgan som avses i artikel 4 och de transaktioner som finansieras av fondens garantisektion:
...
2. Efter att har hört fondkommittén skall kommissionen
...
b) före den 30 april året efter det aktuella budgetåret och på grundval av de uppgifter som avses i punkt 1 b, granska och godkänna årsredovisningen för de utbetalande organen.
Beslutet att godkänna årsredovisningen skall omfatta den överlämnade redovisningens fullständighet, exakthet och sanningsenlighet.
Beslutet skall inte påverka beslut som fattas senare i enlighet med c.
c) besluta om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering enligt artiklarna 2 och 3 när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna.
Varje beslut om att vägra finansiering skall föregås av att resultaten av kommissionens undersökningar och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen varefter de två berörda parterna skall sträva efter att nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas.
Om ingen överenskommelse nås får medlemsstaten begära att ett förfarande inleds, i syfte att medla mellan deras respektive ståndpunkter inom en tid av fyra månader. Resultaten härav skall anges i en rapport, vilken skall överlämnas till och granskas av kommissionen innan ett beslut om att vägra finansiering fattas.
Kommissionen skall fastställa de belopp som skall undantas med beaktande i synnerhet av hur betydande bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall i detta syfte beakta överträdelsens natur och betydelse och den ekonomiska förlust som gemenskapen förorsakats.
En vägran att finansiera får inte inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna. Denna bestämmelse skall inte tillämpas på de finansiella följderna:
- av oegentligheter enligt artikel 8.2, eller
- av statligt stöd eller överträdelser för vilka förfarandena enligt artiklarna 93 och 169 i fördraget har inletts.
3. Tillämpningsföreskrifterna för denna artikel skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 13. Dessa föreskrifter skall i synnerhet omfatta intyget avseende redovisningen som avses i punkt 1 och förfarandena avseende de beslut som avses i punkt 2."
4 Enligt artikel 8.1 och 8.2 i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen EUGFJ (EGT L 158, s. 6) gäller följande:
"1. När kommissionen, till följd av en eventuell undersökning anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med gemenskapsreglerna, skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser, de korrigerande åtgärder som skall vidtas för att säkerställa framtida uppfyllande av reglerna och en utvärdering av de utgifter som den föreslår skall uteslutas enligt artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70. Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här förordningen. Medlemsstaten skall svara inom två månader och kommissionen kan därvid ändra sitt ställningstagande. I berättigade fall får kommissionen medge en förlängning av denna svarsperiod.
Efter utgången av den tillåtna svarstiden skall kommissionen inleda en ömsesidig diskussion och båda parterna skall söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas. Kommissionen skall sedan formellt meddela sina slutsatser till medlemsstaten med hänvisning till kommissionens beslut 94/442/EG.
2. De beslut som avses i artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70 skall fattas efter det att eventuella rapporter som upprättats av förlikningsorganet har granskats enligt bestämmelserna i beslut 94/442/EG."
Det ifrågavarande förfarandet för avslutande av räkenskaperna
5 I april 1997 genomförde EUGFJ:s kontrolltjänst undersökningar i Finland av tillämpningen av bidraget för kor, tjurar och tackor samt av genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1357/96 av den 8 juli 1996 om tilläggsbetalningar under 1996 av de bidrag som avses i förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om ändring av den förordningen (EGT L 175, s. 9).
6 Den 20 maj 1997 sände kommissionen en handling avfattad på finska (nedan kallad handlingen av den 20 maj 1997) till Finlands ständiga representation vid Europeiska unionen i Bryssel (nedan kallad den ständiga representationen) och till det finska jord- och skogsbruksministeriet i Helsingfors (nedan kallat ministeriet). I denna handling fäste kommissionen den finska regeringens uppmärksamhet på de luckor som kommissionen vid undersökningar på platsen hade konstaterat i det finska systemet. Kommissionen angav att den förbehöll sig rätten att vid ett senare tillfälle ta ställning till huruvida utgifterna för det särskilda bidraget för tjurar avseende försäljningsåren 1995 och 1996 skulle undantas från gemenskapsfinansiering och att den vore tacksam för ett svar inom två månader från mottagandet av handlingen.
7 Även om handlingen av den 20 maj 1997 framlades i form av ett telexmeddelande, sändes den enligt den finska regeringen genom telefax. Detta bekräftas av uppgifter i brevhuvudet. Det förefaller som om denna skrivelse föregicks av ett likalydande telexmeddelande som avfattades på engelska och daterades den 7 maj 1997. Handlingen av den 20 maj 1997 hänvisar till det sistnämnda meddelandet.
8 Den finska regeringen besvarade handlingen av den 20 maj 1997 genom en skrivelse av den 21 juli samma år. I denna förklarade regeringen att den tagit hänsyn till de förslag och anmärkningar som kommissionen lade fram.
9 I en skrivelse av den 17 september 1998 som avfattades på finska och ställdes till den ständiga representationen, som erhöll skrivelsen den 18 september samma år, och av vilken en kopia sändes till ministeriet, som erhöll denna den 24 september 1998 (nedan kallad skrivelsen av den 17 september 1998) upplyste kommissionen, med hänvisning till artikel 8 i förordning nr 1663/95 och till artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, den finska regeringen om att kommissionen hade för avsikt att föreslå att en del av de utgifter som deklarerats för räkenskapsåren 1996 och 1997 skulle undantas från gemenskapsfinansiering. Enligt kommissionen var skälet till korrigeringen att kontroll inte hade skett enligt reglerna, enligt vad som framgick av resultaten av kommissionens undersökningar, så som dessa redovisades i en bilaga till skrivelsen av den 17 september 1998. Den finska regeringen erinrades om att den hade en tidsfrist på två månader från delgivningen av skrivelsen för att besvara denna.
10 Den bilaga som skulle innehålla detaljerade iakttagelser från de kontroller som utförts på platsen av EUGFJ och begäran om kompletterande upplysningar bifogades inte skrivelsen av den 17 september 1998. På finska regeringens begäran sände kommissionen denna bilaga avfattad på finska till ministeriet den 11 december 1998, tillsammans med ett följebrev på samma språk. I följebrevet (nedan kallat skrivelsen av den 11 december 1998) återgavs den sista punkten i skrivelsen av den 17 september 1998. Ministeriet erhöll denna försändelse den 22 december samma år. Den ständiga representationen hade erhållit en kopia den 14 december.
11 Enligt kommissionen hade en engelskspråkig version av skrivelsen av den 17 september 1998 med bilaga sänts till den ständiga representationen den 10 juli 1998, med en kopia till ministeriet.
12 Efter skriftväxling meddelade den finska regeringen genom skrivelse av den 5 augusti 1999 kommissionen att den avsåg göra gällande den preskriptionsfrist som föreskrivs i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och att den ansåg att kommissionen saknade grund för att undanta utgifter som verkställts mer än 24 månader före den 22 december 1998, det vill säga den dag regeringen erhöll bilagan till skrivelsen av den 17 september 1998.
13 De utgifter som kommissionen således skulle vara förhindrad att undanta uppgår, enligt den finska regeringens beräkningar som kommissionen inte bestritt, till 7 270 885,76 FIM.
14 Trots detta undantog kommissionen genom det ifrågasatta beslutet även de omtvistade utgifterna som verkställdes mellan den 20 maj 1995 och den 21 december 1996.
Den enda grunden
15 Som enda grund har den finska regeringen hävdat att det ifrågasatta beslutet har antagits i strid med artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 8.1 i förordning nr 1663/95. Det framgår av dessa bestämmelser att den frist om 24 månader som anges i den förstnämnda förordningen löper över de 24 månader som föregår ett skriftligt meddelande från kommissionen till den berörda medlemsstaten vilket innehåller resultaten av kommissionens undersökningar och iakttagelser och en uttrycklig hänvisning till förordning nr 1663/95.
16 Den finska regeringen har hävdat att dessa villkor inte uppfylls genom handlingen av den 20 maj 1997, eftersom denna inte utgör ett skriftligt meddelande i den mening som avses i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 8.1 i förordning nr 1663/95. Det rör sig för det första inte om en skrivelse och varken ett telexmeddelande eller ett telefax uppfyller kraven på skriftlig form. För det andra gav ingenting i ordalydelsen i handlingen av den 20 maj 1997 anledning att förmoda att en frist började löpa. För det tredje hänvisade denna handling inte till förordning nr 1663/95 i enlighet med villkoret i artikel 8.1 i denna förordning.
17 Enligt den finska regeringen uppfyller i princip endast skrivelsen av den 17 september 1998 de uppställda kraven. Eftersom kommissionen inte hade bifogat bilagan med resultaten av undersökningarna, borde inte den 20 maj 1997, utan enbart den 22 december 1998 beaktas vid beräkningen av de ifrågavarande 24 månaderna. Det var nämligen denna dag ministeriet erhöll bilagan.
18 Kommissionen har hävdat att den frist på 24 månader som avses i artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70 löpte ut den 20 maj 1997, eftersom handlingen med detta datum uppfyller alla uppställda krav.
19 Enligt kommissionen är syftet med 24-månadersregeln att inte påtvinga medlemsstaterna finansiella rättelser flera år efter ifrågavarande räkenskapsår utan att dessa förvarnats om en sådan risk. Detta syfte uppnås enkelt genom ett meddelande i vilket kommissionens huvudsakliga slutsatser tydligt sammanfattas skriftligen. Genom ett sådant meddelande öppnas en möjlighet att genomföra finansiella rättelser. Med hänsyn till skyddet för den berörda medlemsstatens berättigade förväntningar är det väsentliga således inte att det skriftliga meddelandet har en särskild form, utan att det uppfyller syftet att i tillräcklig mån upplysa medlemsstaten om risken för kommande rättelser.
20 Detta syfte uppnåddes enligt kommissionen i förevarande fall genom handlingen av den 20 maj 1997. Eftersom denna handling utgjordes av ett telefaxmeddelande, var den skriftlig. Den innehöll alla nödvändiga upplysningar och angav en tidsfrist på två månader för att besvara densamma. Det var inte nödvändigt att uttryckligen ange att "preskriptionsfristen" på 24 månader avbröts. En hänvisning till artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 krävs för övrigt inte. Det finns inget samband mellan denna bestämmelse och artikel 5.2 c i förordning nr 729/70. Detta framgår av andra ledet i beaktandemeningen i ingressen till förordning nr 1663/95, där det anges att den rättsliga grunden för denna förordning utgörs av artikel 5.3 och inte av artikel 5.2 i förordning nr 729/70.
21 Kommissionen har i andra hand gjort gällande att fristen på 24 månader löpte ut den 18 september 1998, det vill säga den dag då skrivelsen av den 17 september 1998 mottogs. Även för det fall denna skrivelse inte åtföljdes av en bilaga med resultaten av de undersökningar som utförts av EUGFJ:s kontrolltjänst, hade denna bilaga översänts på engelska den 10 juli 1998 och innehöll resultaten av de nio kontroller som utförts på platsen i närvaro av finska myndigheter. Enligt kommissionen borde skrivelsen av den 11 december 1998 i detta hänseende betraktas som ett medgivande till en förlängning av den utsatta svarsfristen.
22 Vad för övrigt beträffar dagen för mottagandet av skrivelsen av den 11 december 1998 och den åtföljande bilagan, skall den dag då den ständiga representationen delgavs denna, det vill säga den 14 december 1998, beaktas och inte den dag då ministeriet mottog den.
23 Till svar på de argument kommissionen åberopat i andra hand har den finska regeringen hävdat att skrivelsen på engelska av den 10 juli 1998 i varje fall inte uppfyller de uppställda formkraven. Det framgår av artikel 3 i rådets förordning nr 1 om vilka språk som skall användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT 17, 1958, s. 385; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 14), i dess lydelse enligt akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21 och EGT L 1, 1995, s. 1) att "[s]kriftliga handlingar som någon av gemenskapens institutioner ställer till en medlemsstat eller en person som lyder under en medlemsstats jurisdiktion skall avfattas på den statens språk".
24 För det andra erhöll den ständiga representationen den 14 december 1998 enbart en kopia av skrivelsen av den 11 december 1998. Originalskrivelsen var uttryckligen ställd till ministeriet. Den dag då ministeriet mottog skrivelsen, det vill säga den 22 december 1998, bör därför beaktas.
Domstolens bedömning
25 Inledningsvis bör det erinras om att det i artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70 föreskrivs att "[e]n vägran att finansiera får inte inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av [kommissionens] undersökningar ...".
26 Förordning nr 1663/95 innehåller tillämpningsbestämmelser för förordning nr 729/70. I artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95 anges vad det ovannämnda skriftliga meddelandet skall innehålla. Enligt ordalydelsen i denna artikel skall meddelandet innehålla uppgifter om de korrigerande åtgärder som skall vidtas för att säkerställa framtida uppfyllande av de berörda reglerna, liksom en utvärdering av de utgifter som kommissionen föreslår skall uteslutas, samt en hänvisning till förordning nr 1663/95.
27 Kommissionens argument att det inte finns något samband mellan artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 8 i förordning nr 1663/95 kan inte godtas. Enligt ordalydelsen hänvisar båda dessa bestämmelser till meddelandet om resultaten av de undersökningar som utförts av EUGFJ:s kontrolltjänst i medlemsstaterna. Trots att uttrycket resultaten av undersökningarna används i artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70 och uttrycket meddela iakttagelser till följd av en undersökning används i artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95, står det inte desto mindre klart att samma skede i förfarandet för avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ avses, det vill säga undersökningar som utförs av kommissionen på platsen i medlemsstaterna.
28 Det skall därför undersökas om handlingen av den 20 maj 1997 uppfyller kraven i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 jämförd med artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95.
29 Det bör först och främst uppmärksammas att det enligt artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 föreligger en skillnad mellan å ena sidan "meddelande om iakttagelser", som behandlas i första stycket och varom det är fråga i förevarande fall, och å andra sidan "formellt meddelande om slutsatser" som behandlas i andra stycket och som lämnas i ett senare skede. Härav framgår att det förstnämnda meddelandet inte måste uppfylla lika höga formkrav som det andra. Kravet på att meddelandet skall vara skriftligt har, som generaladvokaten har påpekat i punkterna 62-71 i förslaget till avgörande, i detta skede av förfarandet endast en bevisfunktion i förhållandet mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. En sådan bevisfunktion säkerställs genom varje förfarande som innefattar skriftliga dokument. Ett meddelande om iakttagelser kan därför ske i form av ett telex eller telefaxmeddelande.
30 I förevarande fall uppfyller således handlingen av den 20 maj 1997 de formkrav som anges i artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95.
31 Därefter skall bedömas huruvida handlingen av den 20 maj 1997 uppfyller övriga krav. Härvid anges i handlingen inledningsvis att den sänds till de nationella myndigheterna "för att formellt och så tidigt som möjligt klargöra de viktigaste anledningarna till oro som konstaterats vid kontrollen". I handlingen beskrivs först kontrollsystemet för bidrag för kött i den berörda medlemsstaten. Därefter redogörs för bristerna avseende behandlingen av bidragsansökningar, bokföringsaspekter, problem avseende revision som EUGFJ haft, en riskanalys, en beskrivning av antalet kontroller som utförts på platsen samt vad som upptäckts i detalj och vilka brister som konstaterats vid kontrollerna på platsen. Slutligen anges att kommissionen förbehåller sig rätten att vid ett senare tillfälle väcka talan om det särskilda bidraget för tjurar avseende försäljningsåren 1995 och 1996 för att erhålla återbetalning av de utgifter som avsåg ansökningar som avslagits. Handlingen avslutas med en uppmaning till de nationella myndigheterna att inkomma med ett svar avseende de anförda punkterna inom två månader från mottagandet av handlingen.
32 Vid detta förhållande uppfyller handlingen av den 20 maj 1997 kraven på ett meddelande om resultaten av undersökningar på platsen och om de korrigerande åtgärder som skall vidtas, från vilket den frist på 24 månader som avses i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 kan räknas. Enligt de tillämpliga bestämmelserna krävs inte att denna frist uttryckligen nämns. I handlingen av den 20 maj 1997 anges även en svarsfrist på två månader i enlighet med artikel 8 i förordning nr 1663/95.
33 Handlingen av den 20 maj 1997 innehåller däremot inte en uttrycklig hänvisning till förordning nr 1663/95. Det skall därför prövas om detta utelämnande i sig är tillräckligt för att handlingen inte skall anses utgöra ett skriftligt meddelande.
34 Det skall konstateras att kommissionen i sina mellanhavanden med medlemsstaterna är skyldig att iaktta de villkor som den ställt upp för sig själv i sina tillämpningsförordningar. När det framgår av omständigheterna att medlemsstaternas rättigheter har varit fullkomligt skyddade kan dessa emellertid inte inta en helt formalistisk hållning i förhållande till kommissionen. Som framgår av punkt 31 i denna dom erhöll de finska myndigheterna genom handlingen av den 20 maj 1997 i förevarande fall fullständig kännedom om kommissionens förbehåll och om de korrigeringar som sannolikt skulle komma att vidtas avseende bidraget i fråga. Handlingen uppfyllde därmed det upplysningssyfte som ett skriftligt meddelande har enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95. Under sådana förhållanden framstår inte den omständigheten att endast en hänvisning till förordning nr 1663/95 utelämnats i denna handling som om en väsentlig formföreskrift åsidosatts.
35 Av det anförda följer att den finska regeringens påståenden inte kan godtas och att kommissionen hade rätt då den bedömde att de utgifter som den inte kunde vägra att finansiera var de som hade verkställts före den 20 maj 1995, det vill säga mer än 24 månader före delgivningen av den nämnda handlingen. De argument som kommissionen har åberopat i andra hand avseende skriftväxlingen efter denna dag behöver därför inte tas upp till bedömning.
36 Med hänsyn till vad som anförts ovan skall Republiken Finlands talan ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
37 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Finland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Finland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Finland skall ersätta rättegångskostnaderna.