62015CC0268
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 14. lipnja 2016. (
1
)
Predmet C‑268/15
Fernand Ullens de Schooten
protiv
Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique,
Ministre de la Justice
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour d’appel de Bruxelles (Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku — Odgovornost države za povredu prava Unije — Potpuno unutarnja situacija — Članak 43. UEZ‑a (koji je postao članak 49. UFEU‑a) — Nacionalni propisi na temelju kojih biomedicinske laboratorije mogu voditi samo osobe osposobljene za pružanje biomedicinskih usluga — Usklađenost“
1.
Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 43., 49. i 56. UEZ‑a (koji su postali članci 49., 56. i 63. UFEU‑a), članka 4. stavka 3. UEU‑a i načela djelotvornosti i nadređenosti prava Unije kao i na doseg obveze upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku koju na temelju članka 267. trećeg stavka UFEU‑a imaju sudovi koji odlučuju u zadnjem stupnju.
2.
Zahtjev je upućen u okviru tužbe radi utvrđivanja odgovornosti koju je Fernand Ullens de Schooten podnio protiv État belge (Belgijska Država) zbog toga što su belgijska zakonodavna i pravosudna tijela povrijedila pravo Unije.
3.
U okviru te tužbe F. Ullens de Schooten ponajprije prigovara belgijskom zakonodavcu da je povrijedio članak 43. UEZ‑a time što je donio članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. arrêté royal no 143 du 30 décembre 1982 fixant les conditions auxquelles les laboratoires doivent répondre en vue de l’intervention de l’assurance maladie pour les prestations de biologie clinique (Kraljevski ukaz br. 143 od 30. prosinca 1982. o određivanju uvjeta koje laboratoriji trebaju ispunjavati da bi od zdravstvenog osiguranja primili sredstva za biomedicinske usluge) (
2
), kako je izmijenjen člankom 17. Programskog zakona od 30. prosinca 1988. (u daljnjem tekstu: Kraljevski ukaz br. 143).
4.
Člankom 3. stavkom 1. točkama 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 u području biomedicinskih usluga utvrđuju se uvjeti koje laboratoriji za medicinske analize trebaju ispuniti kako bi klijenti od zdravstvenog osiguranja mogli ostvariti povrat novca za primljene usluge. Iz verzije te odredbe koja je bila na snazi prije donošenja Zakona od 24. svibnja 2005. o izmjeni Kraljevskog ukaza br. 143 proizlazilo je da samo laboratoriji koje vode osobe osposobljene za pružanje biomedicinskih usluga, odnosno liječnici, farmaceuti ili nositelji diploma kemijskih znanosti, mogu pružati usluge za koje je moguć povrat novca (
3
).
5.
Osim toga, F. Ullens de Schooten prigovara belgijskim sudovima da su također povrijedili pravo Unije. Tako prigovara Couru de cassation (Kasacijski sud, Belgija) da je odbio uputiti zahtjev za prethodnu odluku, Couru d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) da je povrijedio članak 43. UEZ‑a, a Couru de cassation i Couru d’appel de Mons (Žalbeni sud u Monsu, Belgija) da su povrijedili pravo Unije time što su se oslonili na pogrešno tumačenje dosega načela pravomoćnosti.
6.
Da bi se pravilno odredili okvir i složenost ovog predmeta, najprije valja opisati epizode sudske sage koja je dovela do njega.
I – Postupovne okolnosti koje su dovele do ovog predmeta
7.
F. Ullens de Schooten vodio je laboratorij za medicinsku biologiju BIORIM, za koji je 3. studenoga 2000. proglašen stečaj. Taj je laboratorij za financiranje svojih usluga primio sredstva od Instituta national d’assurance maladie‑invalidité (INAMI) (Nacionalni zavod za osiguranje za slučaj bolesti i invalidnosti). Navedeni laboratorij primjenjivao je sustav „plaćanja trećih osoba”.
8.
Slijedom pritužbe koju je F. Ullens de Schooten podnio Europskoj komisiji, ta je institucija pred Sudom 20. lipnja 1985. podnijela tužbu kojom je željela da se utvrdi da je Kraljevina Belgija povrijedila obveze koje ima na temelju članka 52. Ugovora o EEZ‑u (koji je postao članak 43. Ugovora o EZ‑u, koji je pak postao članak 43. UEZ‑a) time što je iz povrata troškova iz sustava socijalne sigurnosti isključila biomedicinske usluge pružene u laboratorijima koje je vodila pravna osoba privatnog prava čiji članovi, članovi društva i administratori nisu svi bili osobe osposobljene izvršavati medicinske analize.
9.
Sud je svojom presudom od 12. veljače 1987., Komisija/Belgija (221/85, EU:C:1987:81) odbio tu tužbu. On je posebice u pogledu slobode poslovnog nastana utvrdio da je, pod uvjetom poštovanja jednakog postupanja, svaka država članica slobodna na svojem državnom području urediti djelatnost laboratorija koji pružaju biomedicinske usluge, ako u tom području ne postoje pravila Unije (
4
). Osim toga, Sud je presudio da dotični belgijski propis ne sprečava liječnike ili farmaceute, državljane drugih država članica, da se poslovno nastane u Belgiji i da vode laboratorij za medicinske analize koji ostvaruje povrat troškova iz sustava socijalne sigurnosti. Radilo se stoga o propisu koji se bez razlike primjenjivao na belgijske državljane i državljane drugih država članica i koji u tom pogledu nije bio diskriminatoran (
5
).
10.
Laboratorij BIORIM tijekom 1989. godine bio je predmet kaznene istrage zbog sumnje u poreznu prijevaru. Nakon te istrage F. Ullens de Schooten zajedno s drugim osobama izveden je pred Tribunal correctionnel de Bruxelles (Kazneni sud u Bruxellesu, Belgija). Bio je sudski gonjen zbog niza krivotvorenja dokumenata kojima je osobito htio prikriti nezakonito vođenje laboratorija za medicinske analize kojim je povrijedio članak 3. Kraljevskog ukaza br. 143.
11.
Presudom od 30. listopada 1998. Tribunal de première instance de Bruxelles (Prvostupanjski sud u Bruxellesu, Belgija) osudio je F. Ullensa de Schootena na bezuvjetnu kaznu od pet godina zatvora i na novčanu kaznu. Osim toga, taj je sud prihvatio zahtjeve društava za uzajamno osiguranje koja su imala imovinskopravne zahtjeve u postupku i naložio F. Ullensu de Schootenu da im privremeno plati iznos od jednog eura.
12.
Ta je presuda ukinuta presudom Coura d’appel de Bruxelles od 7. rujna 2000. Taj je žalbeni sud, međutim, osudio F. Ullensa de Schootena na temelju istih činjenica na kaznu zatvora u trajanju od pet godina, pri čemu je za dio kazne koji je prelazio četiri godine osuđen uvjetno, kao i na novčanu kaznu. Zahtjevi koje su podnijeli oštećenici proglašeni su nedopuštenima odnosno neosnovanima.
13.
Što se tiče činjenica nastalih nakon stupanja na snagu članka 3. Kraljevskog ukaza br. 143, Cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) odbio je prigovor F. Ullensa de Schootena koji se temeljio na neusklađenosti te odredbe s pravom Unije, odbivši istodobno postaviti Sudu prethodno pitanje.
14.
Cour de cassation (Kasacijski sud) presudom od 14. veljače 2001. odbio je žalbe protiv kaznene presude Coura d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) te je prihvatio žalbe oštećenikâ, vrativši predmet Couru d’appel de Mons (Žalbeni sud u Monsu) na ponovno odlučivanje.
15.
Cour d’appel de Mons (Žalbeni sud u Monsu) presudom od 23. studenoga 2005. proglasio je djelomično osnovanim zahtjev za plaćanje koji je postavilo šest društava za uzajamno osiguranje protiv F. Ullensa de Schootena u vezi s iznosima koji su pogrešno isplaćeni laboratoriju BIORIM tijekom razdoblja od 1. kolovoza 1989. do 16. travnja 1992.
16.
Taj je sud odbio argument F. Ullensa de Schootena koji se temeljio na neusklađenosti članka 3. Kraljevskog ukaza br. 143 s pravom Unije. Smatrajući se vezanim pravomoćnošću presude Coura d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) od 7. rujna 2000., Cour d’appel de Mons (Žalbeni sud u Monsu) osudio je F. Ullensa de Schootena na plaćanje tim društvima za uzajamno osiguranje privremenog iznosa od jednog eura, a dotična društva za uzajamno osiguranje uputio je da ponovno izračunaju visinu štete što se tiče plaćanja izvršenih nakon 30. travnja 1990.
17.
U postupcima pokrenutima protiv te presude od 23. studenoga 2005. Cour de cassation (Kasacijski sud) presudom od 14. lipnja 2006. odbio je žalbe.
18.
Usporedno s tim sudskim postupkom u pogledu odgovornosti F. Ullensa de Schootena, povjerenstvo za medicinsku biologiju odlukom od 18. ožujka 1999. suspendiralo je ovlaštenje laboratoriju BIORIM u trajanju od dvanaest mjeseci.
19.
Ministarskom odlukom od 9. srpnja 1999. ministar javnog zdravstva odbio je upravnu žalbu protiv te odluke.
20.
Povjerenstvo za medicinsku biologiju odlukom od 8. lipnja 2000. produžilo je suspenziju ovlaštenja za dvanaest mjeseci.
21.
Ministarskom odlukom od 24. srpnja 2000. ministar javnog zdravstva odbio je upravnu žalbu protiv te nove odluke.
22.
U postupku po dvjema tužbama za poništenje podnesenima protiv tih ministarskih odluka Conseil d’État (Državni savjet, Belgija) uputio je Couru constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija) prethodno pitanje koje se odnosilo na usklađenost članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 s Ustavom.
23.
Cour constitutionnelle (Ustavni sud) presudom br. 160/2007 od 19. prosinca 2007. presudio je da je ta odredba u verziji primjenjivoj prije izmjene uvedene Zakonom od 24. svibnja 2005. bila u skladu s člancima 10. i 11. Ustava.
24.
Stoga je Conseil d’État presudama od 10. rujna i 22. prosinca 2008. odbio tužbe.
25.
Istodobno, Komisija je 17. srpnja 2002., postupajući po pritužbi osobito F. Ullensa de Schootena, izdala obrazloženo mišljenje protiv Kraljevine Belgije u kojem je tvrdila da je članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 protivan članku 43. UEZ‑a.
26.
Budući da je članak 3. Kraljevskog ukaza br. 143 izmijenjen Zakonom od 24. svibnja 2005. kako bi ga se uskladilo s pravom Unije, Komisija je pritužbu zatvorila 4. travnja 2006.
27.
Međutim, F. Ullens de Schooten 10. travnja 2007. podnio je Komisiji drugu pritužbu u kojoj je naveo da je Kraljevina Belgija počinila nove povrede prava Unije, to jest sudske povrede jer su belgijski sudovi navodno povrijedili pravo Unije i povrede zakonodavstva jer su belgijska nadležna tijela retroaktivno održavala na snazi i primjenjivala učinke članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143.
28.
Osim toga, dvama zahtjevima od 14. prosinca 2006. i 3. ožujka 2008. F. Ullens de Schooten Europskom sudu za ljudska prava podnio je tužbu radi utvrđenja da je Belgijska Država povrijedila Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. (
6
).
29.
Europski sud za ljudska prava presudom od 20. rujna 2011., Ullens de Schooten i Rezabek protiv Belgije (
7
) presudio je da nije bilo povrede članka 6. stavka 1. EKLJP‑a.
30.
F. Ullens de Schooten 17. srpnja 2007. pokrenuo je postupak pred Tribunalom de première instance de Bruxelles (Prvostupanjski sud u Bruxellesu) podnošenjem tužbe protiv Belgijske Države s ciljem da ga se oslobodi, kao prvo, svih financijskih posljedica njegove osude proglašene u presudi Coura d’appel de Mons (Žalbeni sud u Monsu) od 23. studenoga 2005., kao drugo, svih posljedica eventualnih osuda protiv njega na zahtjev laboratorija BIORIM ili njegova prethodnog direktora te, kao treće, svih posljedica osude protiv njega u okviru poreznih postupaka.
31.
Tom je tužbom F. Ullens de Schooten također zatražio da se Belgijskoj Državi naloži plaćanje iznosa od 500000 eura na osnovi neimovinske štete, privremenog iznosa od 34500000 eura zbog nemogućnosti vođenja laboratorija za medicinsku biologiju u razdoblju od 1. siječnja 1990. do 1. prosinca 2005. kao i privremenog iznosa od jednog eura za odvjetničke troškove nastale pred redovnim sudovima i Komisijom.
32.
F. Ullens de Schooten tražio je od Tribunala de première instance de Bruxelles da, u slučaju dvojbe u pogledu primjenjivosti prava Unije u tom predmetu, postavi Sudu prethodno pitanje.
33.
Presudom od 19. lipnja 2009. Tribunal de première instance de Bruxelles (Prvostupanjski sud u Bruxellesu) proglasio je zahtjev nedopuštenim zbog zastare.
34.
F. Ullens de Schooten protiv te presude podnio je žalbu sudu koji je uputio zahtjev, pred kojim je ponovio zahtjeve što ih je podnio Tribunalu de première instance de Bruxelles.
35.
U tim je okolnostima Cour d’appel de Bruxelles odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Nalaže li pravo [Unije], a osobito načelo djelotvornosti, da u određenim okolnostima, a osobito u onima opisanima u točki 38. [ovog zahtjeva za prethodnu odluku], nacionalni zastarni rok, kao što je onaj iz članka 100. lois coordonnées sur la comptabilité de l’État (Usklađeni zakoni o državnom računovodstvu), koji se primjenjuje na zahtjev za naknadu štete koji pojedinac podnese protiv Belgijske Države zbog povrede članka 43. UEZ‑a […] koju je počinio zakonodavac, započinje teći tek nakon što je ta povreda bila utvrđena ili je, upravo suprotno, načelo djelotvornosti u tim okolnostima dovoljno zajamčeno mogućnošću ostavljenom tom pojedincu da prekine zastarni rok dostavom putem sudskog ovršitelja?
2.
Treba li članke 43., 49. i 56. UEZ‑a i pojam ‚potpuno unutarnja situacija’ kojim se pojedincu može ograničiti mogućnost pozivanja na te odredbe u sporu pred nacionalnim sudom tumačiti tako da se protive primjeni prava [Unije] u sporu između belgijskog državljanina i Belgijske Države o naknadi štete prouzročene navodnom povredom prava [Unije] donošenjem i održavanjem na snazi belgijskog zakonodavstva kao što je ono iz članka 3. Arrêté royal no 143 (Kraljevski ukaz br. 143) […] koji se jednako primjenjuje na belgijske državljane i na državljane drugih država članica?
3.
Treba li načelo nadređenosti prava [Unije] i članak 4. stavak 3. UEU‑a tumačiti tako da ne dopuštaju da se izuzme iz primjene pravilo o pravomoćnosti kad je riječ o preispitivanju ili ukidanju sudske odluke koja je postala pravomoćna, a za koju se pokaže da je u suprotnosti s pravom [Unije], ili, upravo suprotno, tako da dopuštaju da se izuzme iz primjene nacionalno pravilo o pravomoćnosti kada ono nalaže da se na temelju te sudske odluke koja je postala pravomoćna, ali je u suprotnosti s pravom [Unije], donese druga sudska odluka kojom bi se održala na snazi povreda prava [Unije] izvršena tom prvom sudskom odlukom?
4.
Može li Sud potvrditi da pitanje treba li pravilo o pravomoćnosti izuzeti iz primjene u slučaju sudske odluke koja je postala pravomoćna, a za koju je presuđeno da je u suprotnosti s pravom [Unije] u postupku povodom zahtjeva za preispitivanje ili ukidanje te odluke, nije materijalno identično, u smislu presuda [od 27. ožujka 1963., Da Costa i dr. (28/62 do 30/62, EU:C:1963:6)] i [od 6. listopada 1982., Cilfit i dr. (283/81, EU:C:1982:335)], pitanju [treba] li pravilo o pravomoćnosti [izuzeti iz primjene u slučaju sudske odluke koja je postala pravomoćna, a za koju je presuđeno da je] u suprotnosti s pravom [Unije] u okviru zahtjeva za donošenje (nove) odluke kojom bi se ponovila povreda prava [Unije], tako da sud koji odlučuje u posljednjem stupnju ne može izbjeći svoju obvezu upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku?”
II – Analiza
36.
Najprije ću ispitati drugo pitanje, na koje su se stranke koje su sudjelovale na raspravi trebale usredotočiti u svojim izlaganjima. Zatim ću predložiti da se preoblikuju preostala pitanja, koja se sva temelje na pogrešnoj pretpostavci da je članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Ukaza br. 143 neusklađen s člankom 43. UEZ‑a, te ću naposljetku predložiti da se ta pretpostavka ispravi na način da se pravo Unije primijeni pravilno, kako mi se čini da proizlazi iz sudske prakse Suda u pogledu udjela u kapitalu ljekarni i laboratorija za medicinske analize.
A –
Drugo pitanje, koje se odnosi na posljedice postojanja potpuno unutarnje situacije na mogućnost pozivanja na članak 43. UEZ‑a u okviru tužbe radi utvrđivanja odgovornosti podnesene protiv države članice zbog povrede prava Unije
37.
F. Ullens de Schooten u biti zagovara sljedeće stajalište. Prema njegovu mišljenju, nacionalni sudovi pred kojima su se vodili sudski postupci koji su se odnosili na njega nisu pridali važnost njegovoj argumentaciji prema kojoj članak 3. Kraljevskog ukaza br. 143 nije u skladu s člankom 43. UEZ‑a. Unatoč nadređenosti prava Unije, taj se članak 3. i dalje primjenjivao. Više je nacionalnih sudova stoga ponavljalo očite povrede prava Unije, bez obzira na Komisijino djelovanje. Te su se povrede ustalile na temelju nacionalnog pravnog pravila o pravomoćnosti.
38.
Kao i belgijska vlada, smatram da se na članke 49. i 56. UEZ‑a u drugom pitanju poziva samo formalno. Naime, tužitelj u glavnom postupku svoje navode u biti temelji na članku 43. UEZ‑a (
8
). Ispitivanje tog pitanja stoga se treba provesti isključivo s obzirom na slobodu poslovnog nastana, koja je jedina predmet prvog pitanja.
39.
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se tužitelj, unatoč tomu što su okolnosti glavnog postupka ograničene samo na jednu državu članicu, pozvati na članak 43. UEZ‑a u okviru tužbe radi utvrđivanja odgovornosti zbog povrede prava Unije koja je podnesena protiv te iste države.
40.
Mogli bismo doći u iskušenje na to pitanje odgovoriti kratko, strogo primjenjujući sudsku praksu Suda u pogledu neprimjene pravila Ugovora u području slobodnog kretanja osoba u okviru potpuno unutarnjih situacija.
41.
Potpuno unutarnje situacije mogu se opisati kao situacije koje nisu „[ni na koji način] povezane sa situacijama koje predviđa pravo [Unije]” (
9
) i koje stoga „ne pripadaju području primjene pravila Ugovora” (
10
) jer „[ne postoji] dovoljna povezanost s trgovinom među državama članicama” (
11
).
42.
Prema mišljenju Suda, „odredbe Ugovora u području slobode kretanja osoba i mjere za njihovu provedbu ne mogu se primijeniti na aktivnosti koje nisu ni na koji način povezane sa situacijama koje predviđa pravo Unije i kod kojih je ukupnost relevantnih okolnosti ograničena na jednu državu članicu” (
12
).
43.
Međutim, nesporno je da se tužitelj u glavnom postupku, koji ima belgijsko državljanstvo, suprotstavlja Belgijskoj Državi kad je riječ o osnovanosti osuda koje su se na njega odnosile u pogledu vođenja laboratorija za medicinske analize koji se nalazi u Belgiji. Čini se da ovaj predmet ima obilježja potpuno unutarnje situacije, pri čemu je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri elemente na koje se tužitelj u glavnom postupku poziva kao na elemente kojima je moguće dokazati postojanje međunarodnog elementa (
13
).
44.
S obzirom na stajalište koje je Cour constitutionnelle zauzeo u svojoj presudi od 19. prosinca 2007., ovdje se ne može primijeniti sudska praksa Suda prema kojoj njegov odgovor može biti koristan sudu koji je uputio zahtjev čak i u potpuno unutarnjoj situaciji ako se nacionalnim pravom tom sudu nalaže da državljaninu jedne države članice omogući ostvarivanje istih prava koja bi državljanin neke druge države članice u istim uvjetima imao na temelju prava Unije (
14
).
45.
U predmetu u kojem je donesena presuda Coura constitutionnelle od 19. prosinca 2007. Conseil d’État uputio je Couru constitutionnelle prethodno pitanje o tome protivi li se članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 načelima jednakosti i nediskriminacije koja su propisana člancima 10. i 11. Ustava, s obzirom na to da se njime stvara razlika u postupanju između, s jedne strane, liječnika, farmaceuta i nositelja diploma kemijskih znanosti i, s druge strane, drugih gospodarskih subjekata jer samo prvonavedeni mogu primiti sredstva od zdravstvenog osiguranja za usluge koje pružaju. Cour constitutionnelle u toj je presudi istaknuo da je „SPRL ‚BIORIM’ društvo osnovano u skladu s belgijskim pravom, sa sjedištem u Belgiji, i da je prvi intervenijent pred Conseilom d’État belgijski državljanin; žale se da laboratorij za medicinsku biologiju mogu voditi samo pod uvjetima utvrđenima odredbama u pogledu kojih je Sudu postavljeno pitanje. S obzirom na to da se ti pravni odnosi tiču isključivo unutarnje sfere države članice, žalitelji se ne mogu pozivati na članke 43., 49. i 56. [UEZ‑a]” (
15
).
46.
Kao što je to navela belgijska vlada, iz presude Coura constitutionnelle stoga proizlazi da se unutarnjim belgijskim pravom ne nalaže da se tužitelju u glavnom postupku omogući ostvarivanje istih prava koja bi državljanin neke druge države članice hipotetski imao na temelju prava Unije s obzirom na uvjete iz članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143.
47.
Belgijska vlada pravilno upućuje na predmet u kojem je donesena presuda od 22. prosinca 2010., Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808), koja se odnosila na spor između belgijskog Office national de sécurité sociale (Nacionalni ured za socijalno osiguranje) i glavnog izvođača sa sjedištem u Belgiji, kojeg se na temelju belgijskog zakonodavstva smatralo solidarno odgovornim za dugove svojeg podizvođača, također sa sjedištem u Belgiji. U okviru tog postupka Cour constitutionnelle već je odlučio o pitanju neprimjenjivosti članka 49. UEZ‑a na potpuno unutarnji spor koji se pred njim vodio. Sud je u tim okolnostima smatrao da nije nadležan odgovoriti na prethodna pitanja koja su mu upućena jer se pravo Unije nije primjenjivalo.
48.
Međutim, smatram da u okolnostima ovog slučaja zbog više razloga nije ni prikladno ni primjereno strogo primijeniti sudsku praksu u pogledu potpuno unutarnjih situacija koja dovodi do toga da se tužitelj u glavnom postupku u okviru tužbe radi utvrđivanja odgovornosti koja je podnesena protiv Belgijske Države ne može pozvati na pravo Unije.
49.
Kao prvo, Sud ne može zanemariti činjenicu da su sudski postupci koji su se odnosili na F. Ullensa de Schootena ili koje je on sam pokrenuo još prije dvadesetak godina većinom proizišli iz središnjeg argumenta koji se temeljio na neusklađenosti članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 s člankom 43. UEZ‑a. Redovni su sudovi, a osobito Cour d’appel de Bruxelles u svojoj presudi od 7. rujna 2000., primijenili članak 43. UEZ‑a.
50.
Kao drugo, podsjećam da je Komisija izdala obrazloženo mišljenje koje je 17. srpnja 2002. dostavila Kraljevini Belgiji, u kojem je tvrdila da je članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 protivan članku 43. UEZ‑a. Ističem da bi u okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku bilo paradoksalno tvrditi da se tužitelj u glavnom postupku u prilog svojoj tužbi protiv Belgijske Države radi utvrđivanja odgovornosti ne može pozvati na pravo Unije, iako je Komisija službeno zauzela stajalište u smislu neusklađenosti s pravom Unije.
51.
Znam da su pravni učinci obrazloženog mišljenja ograničeni i, osobito, da se tim mišljenjem ne utvrđuje postojanje povrede obveze. Međutim, u tom se obrazloženom mišljenju ističe moguće postojanje povreda prava Unije te se pojedinci na takve povrede mogu utemeljeno pozvati pred svojim nacionalnim sudovima kako bi dobili naknadu za pretrpljenu štetu.
52.
Osim toga, pretpostavimo da je Kraljevina Belgija odbila izmijeniti svoje nacionalno zakonodavstvo nakon Komisijina obrazloženog mišljenja, da je pokrenut postupak pred Sudom i da je Sud presudio da je ta država članica, time što je donijela članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143, povrijedila svoje obveze iz članka 43. UEZ‑a. Bi li taj isti Sud u okviru zahtjeva za prethodnu odluku u odgovoru na pitanje koje bi bilo jednako drugom pitanju postavljenom u ovom predmetu potom mogao presuditi da se tužitelj, kako bi utemeljio tužbu radi utvrđivanja odgovornosti podnesenu protiv Belgijske Države zbog povrede prava Unije, pred nacionalnim sudom ne može pozvati na argument koji se temelji na neusklađenosti te nacionalne odredbe s pravom Unije samo zbog toga što se radi o potpuno unutarnjoj situaciji, drugim riječima, samo zbog toga što je taj tužitelj državljanin države članice koja je donijela osporavanu mjeru? Mislim da ne bi i ne vidim razloga zašto bi bilo drukčije samo zato što je predsudski postupak završio u fazi obrazloženog mišljenja.
53.
Kao treće, kao što je to vidljivo iz postupka koji je Komisija pokrenula kako bi Kraljevina Belgija izmijenila svoje nacionalno zakonodavstvo i kao što ću to temeljitije objasniti u razmatranjima u nastavku, članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 predstavlja mjeru koja gospodarskim subjektima sa sjedištem u drugim državama članicama može onemogućiti pristup belgijskom tržištu laboratorija za medicinske analize.
54.
U slučaju postojanja takvog propisa koji proizvodi prekogranične učinke, Sud je više puta odlučio tumačiti pravo Unije čak i ako su činjenice iz glavnih postupaka koje su dovele do zahtjeva za prethodnu odluku bile ograničene na jednu državu članicu (
16
).
55.
Sud je u okviru te sudske prakse najprije utvrdio da se propis države članice koji se, u skladu sa svojim tekstom, istovjetno primjenjuje na državljane te države i na državljane drugih država članica ne može, kao opće pravilo, odnositi na odredbe u vezi s temeljnim slobodama jamčenima Ugovorom osim u mjeri u kojoj se primjenjuje na situacije koje imaju poveznicu s razmjenama između država članica. Zatim ističe, i na tome temelji svoju nadležnost, da se nipošto ne može isključiti da su gospodarski subjekti sa sjedištem u drugim državama članicama zainteresirani ili su bili zainteresirani obavljati gospodarsku djelatnost u državi članici čiji se propisi osporavaju.
56.
S obzirom na sve te elemente, smatram da nije najbolje rješenje da Sud u odgovoru sudu koji je uputio zahtjev strogo primijeni svoju sudsku praksu u pogledu potpuno unutarnjih situacija kako bi se zahtjev za prethodnu odluku proglasio nedopuštenim, nego da, u duhu suradnje koja obilježava taj postupak, taj zahtjev proglasi dopuštenim i da potom preoblikuje postavljena pitanja kako bi sudu koji je uputio zahtjev dao odgovor koji mu omogućuje da bez dvojbi odluči u glavnom postupku.
57.
Točno je da su činjenice u glavnom postupku ograničene na jednu državu članicu. Ipak, odgovor Suda nužan je za rješenje spora u glavnom postupku. Drugim riječima, od Suda se traži da u potpunosti pridonese sudovanju u državama članicama, u duhu suradnje koja treba uređivati upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku (
17
).
58.
Podsjećam da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, „članku 43. UEZ‑a protivi svaka nacionalna mjera koja, čak i kada se primjenjuje bez diskriminacije na temelju državljanstva, državljanima [Europske unije] može otežati ili učiniti manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana koja je zajamčena Ugovorom” (
18
).
59.
Sudska praksa, koja ide u prilog dopuštenosti prethodnih pitanja zbog mogućih učinaka nacionalne mjere na sposobnost poduzetnika sa sjedištem u drugim državama članicama da iskoriste svoju slobodu poslovnog nastana u državi članici koja je donijela takvu mjeru, omogućuje da se prekine nedosljednost koja bi nastala u pogledu toga da se usklađenost navedene mjere s pravom Unije može ispitati u okviru tužbe zbog povrede obveze, ali, zbog posebnosti konkretnog slučaja u kojem ne postoje međunarodni elementi, ne i u okviru zahtjeva za prethodnu odluku.
60.
U tom smislu predlažem Sudu da ovaj zahtjev za prethodnu odluku proglasi dopuštenim i da na drugo pitanje odgovori da se u okolnostima kao što su one u glavnom postupku moguće pozvati na članak 43. UEZ‑a u okviru tužbe radi utvrđivanja odgovornosti podnesene protiv države članice zbog povrede prava Unije.
B –
Usklađenost članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 s pravom Unije
61.
Najprije valja istaknuti da, iako je istina da sud koji je uputio zahtjev ne postavlja pitanje koje se izričito odnosi na usklađenost članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 s pravilima Ugovora o slobodi poslovnog nastana, on ipak predviđa primjenu tih pravila u okviru glavnog postupka u slučaju da bi Sud u odgovoru na njegovo drugo pitanje uklonio prepreku povezanu s postojanjem potpuno unutarnje situacije.
62.
Kako bi provjerio je li tužba radi utvrđivanja odgovornosti podnesena protiv Belgijske Države osnovana, sud koji je uputio zahtjev morat će odlučiti jesu li nacionalni zakonodavac i nacionalni sudovi, pred kojima se uzastopno vodio spor, povrijedili pravo Unije.
63.
U tom pogledu ističem da se argumentacija koju je iznio F. Ullens de Schooten u biti temelji na pretpostavci da su nacionalni sudovi pogriješili kad su presudili da je članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 usklađen s člankom 43. UEZ‑a. Do te je pogrešne primjene prava Unije, prema njegovu mišljenju, došlo uzastopnim žalbama radi pravomoćnosti koja je priznata presudi Coura d’appel de Bruxelles od 7. rujna 2000.
64.
Jasno je da bi, ako bi se osporila pretpostavka da je pravo Unije povrijeđeno, što, kao što ću objasniti u nastavku, smatram točnim, rješenje ovog predmeta – koji je predstavljen iz aspekata koji su, prema mojem mišljenju, nepotrebno složeni – bilo pojednostavnjeno.
65.
Zato Sud mora, prema mojem mišljenju, odlučiti o tome treba li članak 43. UEZ‑a tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba kao što je članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143.
66.
Itekako sam svjestan da uloga Suda nije rješavanje problema koje sud koji je uputio zahtjev nije istaknuo u svojem zahtjevu za prethodnu odluku.
67.
Međutim, ne čini mi se da je Sud ovdje suočen s takvom poteškoćom.
68.
U tom pogledu ističem da iz točke 24. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje izričito proizlazi da F. Ullens de Schooten, kako bi potkrijepio svoju tužbu radi utvrđivanja odgovornosti podnesenu protiv Belgijske Države, prigovara i zakonodavnoj i sudskoj vlasti da su povrijedile članak 43. UEZ‑a.
69.
Čini mi se u najmanju ruku paradoksalnim da bi si Sud, u okviru zahtjeva za prethodnu odluku čija je svrha omogućiti sudu koji je uputio zahtjev da odluči u sporu u glavnom postupku, zabranio da rješava tu problematiku, iako ona predstavlja samu srž tog spora.
70.
U tom mi se okviru ne čini da okolnost da sud koji je uputio zahtjev nije izričito tražio tumačenje članka 43. UEZ‑a u odnosu na članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 predstavlja prepreku tomu da Sud riješi tu problematiku. Osim toga, u skladu je s ustaljenom praksom Suda smatrati da je, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. Sud također redovito ističe da sudu koji je uputio zahtjev želi dati potpun odgovor (
19
). U tom smislu, Sud će prema potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. To što je nacionalni sud formalno sastavio prethodno pitanje pozivajući se samo na neke odredbe prava Unije ne sprečava Sud da mu dâ sve elemente tumačenja koji bi mogli biti korisni za donošenje odluke u postupku koji se vodi pred tim sudom, bez obzira na to je li se na njih pozvao u svojim pitanjima. U tu svrhu Sud može iz svih podataka koje mu je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvesti propise i načela prava Unije koje treba tumačiti uzimajući u obzir predmet glavnog postupka (
20
).
71.
S obzirom na prethodno navedene elemente, predlažem Sudu da – u skladu s duhom suradnje koja uređuje prethodni postupak i radi obavještavanja suda koji je uputio zahtjev o svim okolnostima koje se odnose na tumačenje prava Unije, a koje bi mu mogle biti korisne za rješavanje spora u glavnom postupku – tom sudu dâ upute koje će mu omogućiti provjeru osnovanosti pretpostavke o povredi prava Unije na kojoj se temelji ovaj zahtjev za prethodnu odluku.
72.
Taj je ključni aspekt ovog predmeta istaknut na raspravi. Tako je Komisija navela da ostaje pri stajalištu koje je iznijela u svojem obrazloženom mišljenju od 17. srpnja 2002. F. Ullens de Schooten podsjetio je pak na stajalište koje je Komisija zauzela u tom obrazloženom mišljenju. Naposljetku, Kraljevina Belgija navela je da je 2005. izmijenila osporavanu nacionalnu odredbu kako bi se dobrovoljno i preventivno uskladila s navedenim obrazloženim mišljenjem i time izbjegla pokretanje postupka pred Sudom, ali da ta izmjena ne znači da priznaje neusklađenost te odredbe s pravom Unije.
73.
Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da su tužitelji, u okviru nacionalnog postupka u kojem je donesena presuda Coura d’appel de Bruxelles od 7. rujna 2000., tvrdili da je članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 neusklađen s člankom 43. UEZ‑a.
74.
Taj se sud u navedenoj presudi u tom pogledu nije složio s tužiteljima. Podsjetio je da nacionalne mjere koje mogu otežati ili činiti manje privlačnim korištenje temeljnim slobodama zajamčenima Ugovorom moraju ispunjavati sljedeća četiri uvjeta: moraju se primjenjivati na nediskriminirajući način, moraju biti opravdane važnim razlozima u općem interesu, moraju biti prikladne za ostvarenje cilja kojem teže i ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarenje tog cilja.
75.
Cour d’appel de Bruxelles smatra da osporavana nacionalna odredba ispunjava ta četiri uvjeta. Istaknuo je da se uvjet prema kojem laboratorije trebaju voditi osobe osposobljene za pružanje biomedicinskih usluga ne može smatrati diskriminatornim jer se navedena osposobljenost zahtijeva i za belgijske državljane i za one drugih država članica.
76.
Cour d’appel de Bruxelles također je istaknuo da je cilj koji se želi postići kritiziranim propisom borba protiv prekomjerne upotrebe biomedicinskih usluga koja bi mogla dovesti do neuravnoteženosti proračuna za socijalnu sigurnost. Prema mišljenju tog suda, zahtijevana osposobljenost osoba koje vode laboratorije, neovisno o tome tko su, korisno i proporcionalno željenom cilju omogućuje ograničenje broja laboratorija, sprečavanje njihove podređenosti tržišnim interesima, uklanjanje prekomjerne ponude biomedicinskih usluga i borbu protiv prekomjerne upotrebe tih usluga.
77.
Tako mi se čini da je analiza koju je Cour d’appel de Bruxelles proveo u svojoj presudi od 7. rujna 2000. posve u skladu s načelima koja je Sud uspostavio u svojoj sudskoj praksi u pogledu udjela u kapitalu ljekarni i laboratorija za medicinske analize.
78.
U tom pogledu ističem da je ta ista sudska praksa Suda proturječna tezi koju Komisija zagovara u svojem obrazloženom mišljenju o neusklađenosti članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 s člankom 43. UEZ‑a (
21
).
79.
F. Ullens de Schooten poziva se na presudu od 21. travnja 2005., Komisija/Grčka (C‑140/03, EU:C:2005:242), koja se odnosi na optičarske radnje. Sud je u toj presudi presudio da su mjere predviđene predmetnim grčkim propisom – s obzirom na to da optičaru ne omogućuju da vodi više od jedne optičarske radnje i da udjel koji osobe koje nisu optičari koji vode optičarsku radnju mogu držati u temeljnom kapitalu ograničava na najviše 50 % – protivne člancima 43. i 48. UEZ‑a. Prema mišljenju F. Ullensa de Schootena, valjalo bi povući paralelu između, s jedne strane, propisa iz navedene presude i, s druge strane, belgijske odredbe o kojoj je riječ u ovom predmetu.
80.
Međutim, valja primijetiti da je Sud u svojim presudama u pogledu ograničavanja u području vlasništva u kapitalu ljekarni primijenio drukčiji pristup (
22
). Naime, Sud je u tim presudama smatrao da se slobodi poslovnog nastana ne protive nacionalna zakonodavstva kao što su talijansko i njemačko, u skladu s kojima ljekarne mogu držati i voditi samo farmaceuti.
81.
U okviru predmeta u kojem je donesena presuda od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772) Komisija je svojim prvim prigovorom tvrdila da se francuskim propisima o laboratorijima za medicinske analize povređuje članak 43. UEZ‑a jer se njima predviđa da nebiolozi ne mogu držati više od četvrtine udjela, a stoga ni prava glasa u društvu s ograničenom odgovornošću za slobodna zanimanja (Selarl) koje vodi laboratorije za medicinske analize.
82.
Komisija je u tom predmetu tvrdila da se pristup koji je Sud primijenio u pogledu ljekarni može objasniti time što lijekovi imaju posebnu narav (
23
). Prema njezinu mišljenju, biomedicinska djelatnost može se obavljati samo na temelju liječničkog recepta, čime se pruža bolje jamstvo u pogledu zaštite javnog zdravlja i u pogledu kontrole troškova za zdravstveni sustav. Naime, taj okvir utvrđen liječničkim receptom vrijedi i za narav testiranja koja treba provesti i za njihovu količinu (
24
).
83.
Komisija je također tvrdila da biomedicinski sektor obilježava velika potreba za financiranjem, što ga osobito razlikuje od farmaceutskog sektora. Međutim, osporavane odredbe predstavljaju prepreku preustroju koji bi omogućio ulaganja potrebna za pružanje kvalitetne usluge (
25
).
84.
Stoga je Francuska Republika istaknula cilj zaštite javnog zdravlja. Naime, osporavane odredbe odnosile su se, prema mišljenju te države članice, na očuvanje neovisnosti biologa na način da se izbjegne da se ti biolozi pri donošenju odluka vode ekonomskim interesima umjesto interesima javnog zdravlja (
26
).
85.
Sud je u svojoj presudi podsjetio da iz njegove sudske prakse i iz članka 152. stavka 5. UEZ‑a proizlazi da pravo Unije ne utječe nepovoljno na nadležnost država članica za uređivanje svojih sustava socijalne sigurnosti i osobito za donošenje odredbi namijenjenih organizaciji i pružanju zdravstvenih usluga i zdravstvene zaštite (
27
).
86.
Međutim, države članice u izvršavanju te nadležnosti moraju poštovati pravo Unije, osobito odredbe primarnog prava koje se odnose na slobode kretanja, uključujući slobodu poslovnog nastana u smislu članka 43. UEZ‑a. Tim se odredbama državama članicama zabranjuje da uvode ili zadržavaju neopravdana ograničenja ostvarivanju tih sloboda u području zdravstvene skrbi (
28
).
87.
S obzirom na navedeno, u ocjeni poštovanja te obveze potrebno je uzeti u obzir činjenicu da zdravlje i ljudski život zauzimaju najistaknutije mjesto među dobrima i interesima zaštićenima Ugovorom o EZ‑u i da je na državama članicama da odluče o razini zaštite koju žele pružiti javnom zdravlju kao i o načinu na koji tu razinu treba postići. Budući da ta razina može biti različita od jedne države članice do druge, treba im priznati određenu marginu prosudbe (
29
).
88.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, članku 43. UEZ‑a protivi se svaka nacionalna mjera koja može otežati ili učiniti manje privlačnim izvršavanje slobode poslovnog nastana građana Unije koju jamči Ugovor, pa čak i kada se ista primjenjuje bez diskriminacije na temelju državljanstva (
30
).
89.
U tim okolnostima valja podsjetiti da pojam „ograničivanje” u smislu članka 43. UEZ‑a obuhvaća mjere koje poduzima država članica koje, iako se istovjetno primjenjuju, utječu na pristup tržištu poduzetnikâ drugih država članica i na taj način sprečavaju trgovinu unutar Unije.
90.
Konkretno, prema mišljenju Suda, ograničivanje u smislu članka 43. UEZ‑a čini propis kojim se poslovni nastan u državi članici domaćinu gospodarskog subjekta iz druge države članice podređuje izdavanju prethodnog odobrenja i kojim se obavljanje samostalne djelatnosti pridržava samo određenim gospodarskim subjektima koji ispunjavaju unaprijed utvrđene zahtjeve koje je potrebno poštovati kako bi se izdalo to odobrenje (
31
).
91.
Jasno je da se, kao što je to Sud utvrdio u svojoj presudi od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772), uvjetom iz članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 – prema kojem biomedicinske laboratorije, da bi mogli primiti sredstva od INAMI‑ja, mogu voditi samo osobe osposobljene za pružanje biomedicinskih usluga – fizičkim ili pravnim osobama koje ne ispunjavaju taj uvjet, a imaju poslovni nastan u drugim državama članicama, ograničava mogućnost poslovnog nastana u Belgiji. Naime, mogućnost da ne bi mogli pružati usluge analize za koje bi im INAMI vratio troškove mogla bi gospodarske subjekte koji ne ispunjavaju uvjet utvrđen u članku 3. stavku 1. točkama 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 odvratiti od poslovnog nastana u Belgiji. Stoga je učinak te nacionalne odredbe da otežava i čini manje privlačnim obavljanje djelatnosti tih gospodarskih subjekata na belgijskom državnom području posredstvom poslovne jedinice trajnijeg karaktera kao i sprečavanje pristupa tih subjekata belgijskom tržištu medicinskih analiza.
92.
Sada valja ispitati može li takvo ograničavanje biti opravdano.
93.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ograničenja slobode poslovnog nastana koja se primjenjuju bez diskriminacije s obzirom na državnu pripadnost mogu biti opravdana važnim razlozima u općem interesu ako su prikladna za ostvarenje željenog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje (
32
).
94.
Valja utvrditi da se članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 primjenjuje bez diskriminacije na temelju državljanstva.
95.
Kao što je to Sud priznao, zaštita javnog zdravlja nalazi se među razlozima kojima se mogu opravdati ograničenja sloboda kretanja zajamčenih Ugovorom, kao što je sloboda poslovnog nastana (
33
).
96.
U tom okviru iz sudske prakse proizlazi da cilj zadržavanja kvalitete zdravstvenih usluga može proizlaziti iz jednog od odstupanja koja su predviđena člankom 46. UEZ‑a jer se njime pridonosi ostvarenju visoke razine zaštite zdravlja (
34
).
97.
Usto, predmetna nacionalna odredba mora biti prikladna za osiguranje ostvarenja takvog cilja.
98.
Sud je u tom pogledu u svojoj presudi od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772) istaknuo da je biomedicinski sektor poseban i da u sustavu skrbi zauzima jedno od najvažnijih mjesta (
35
).
99.
Sud je tako, slijedeći analizu koju mu je predložio nezavisni odvjetnik P. Mengozzi (
36
), istaknuo da, „kao što neprimjeren lijek koji farmaceut izda klijentu može imati teške posljedice, tako i usluga medicinske analize koja je izvršena neprimjereno, nepravodobno ili pogrešno može dovesti do, među ostalim, pogrešaka u dijagnozi i liječenju” (
37
). Usto je istaknuo da „kako prekomjerna ili neispravna upotreba lijekova tako i pogrešna ili neprimjerena provedba medicinskih analiza, u kvantitativnom i u kvalitativnom pogledu, može dovesti do nepotrebnih troškova za sustav socijalne sigurnosti, a stoga i za državu” (
38
).
100.
Sud je iz toga zaključio da se „čini da pogrešna ili neprimjerena provedba medicinskih analiza predstavlja rizik za javno zdravlje koji se može usporediti s rizikom koji proizlazi iz neprimjerenog izdavanja lijekova, koji je Sud imao prilike ispitati u presudama od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija [C‑531/06, EU:C:2009:315] kao i Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316). Suprotno tomu, ne čini se da se navedeni rizik može usporediti s rizikom koji predstavlja pogrešno ili neprimjereno izdavanje optičkih proizvoda, koji su bili predmet presude od 21. travnja 2005., Komisija/Grčka [C‑140/03, EU:C:2005:242]. Istina je da takvo izdavanje može imati negativne posljedice na pacijenta, ali Komisija ipak nije dokazala da je ono jednako teško kao i pogrešna ili neprimjerena provedba medicinskih analiza” (
39
).
101.
Prema mišljenju Suda, „s obzirom, s jedne strane, na sličnosti koje s gledišta rizika za javno zdravlje postoje između farmaceutskog sektora i biomedicinskog sektora te, s druge strane, na činjenicu da, suprotno Komisijinim tvrdnjama, ta dva sektora nije moguće stvarno odvojiti jedan od drugog, neovisno o tome bilo to s obzirom na utvrđenja u području liječničkih recepata ili potreba za financiranjem, čini se da se načela navedena u presudama od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija [C‑531/06, EU:C:2009:315] i Apothekerkammer des Saarlandes i dr. [C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316], koja se odnose na ograničenja udjela u kapitalu ljekarni, u potpunosti mogu prenijeti na ovaj predmet” (
40
). Stoga, „s obzirom na mogućnost država članica da odrede razinu osiguranja zaštite javnog zdravlja, valja priznati da države članice mogu zahtijevati da medicinske analize provode biolozi koji su stvarno stručno neovisni. Također mogu poduzeti mjere za uklanjanje ili smanjenje rizika povrede te neovisnosti ako bi takva povreda mogla utjecati na javno zdravlje i kvalitetu zdravstvenih usluga” (
41
). Sud je također istaknuo da „[n]ebiolozi nemaju po definiciji jednako obrazovanje, iskustvo i odgovornost kao i biolozi. U tim okolnostima valja utvrditi da nebiolozi ne mogu pružiti jednaka jamstva kao biolozi” (
42
).
102.
U okviru ispitivanja pitanja prekoračuje li se ograničenjem slobode poslovnog nastana u smislu članka 43. UEZ‑a ono što je nužno za postizanje navedenog cilja zaštite javnog zdravlja, Komisija je osobito tvrdila da se taj cilj može postići manje ograničavajućim mjerama, kao što je zahtjev prema kojem medicinske analize treba provoditi sposobno osoblje koje ima potrebne kvalifikacije i na koje se primjenjuje etičko načelo neovisnosti zdravstvenih stručnjaka. Međutim, s obzirom na marginu prosudbe država članica, Sud je, ponovno primijenivši obrazloženje u pogledu udjela u kapitalu ljekarni, presudio da „država članica može procijeniti postoji li rizik da se u praksi prekrše pravila koja imaju za cilj osigurati profesionalnu neovisnost biologa, s obzirom na to da interes nebiologa za ostvarenje dobiti ne bi na isti način bio obuzdavan kao interes neovisnih biologa i da bi, ako bi biolozi kao zaposlenici bili u podređenom položaju u odnosu na Selarl, koji iskorištava laboratorije biomedicinskih analiza koje većinski drže nebiolozi, moglo doći do toga da biolozima bude teško suprotstaviti se uputama tih nebiologa” (
43
). Prema mišljenju Suda, „osobito se ne može isključiti da bi navedeni nebiolozi bili u iskušenju odbiti određena ispitivanja koja su manje isplativa na ekonomskom planu ili su složenija u provedbi ili smanjiti davanje savjeta u pogledu pacijenata u fazi predanalize i postanalize, čije je postojanje značajka organizacije biomedicine u Francuskoj” (
44
).
103.
Smatram da se – iako predmetni belgijski propis u okviru ovog predmeta nije jednak propisu koji je Sud ispitao u svojoj presudi od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772) – na temelju vodećih načela koja proizlaze iz te presude i iz presuda u pogledu udjela u kapitalu ljekarni može smatrati da je članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 u skladu s člankom 43. UEZ‑a jer je ograničenje slobode poslovnog nastana koje sadržava opravdano ciljem zaštite javnog zdravlja i ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje tog cilja.
104.
U tom pogledu iz spisa kojim raspolaže Sud i osobito iz presude Coura constitutionnelle od 19. prosinca 2007. proizlazi da je cilj članka 3. Kraljevskog ukaza br. 143 bio borba protiv sve veće prekomjerne upotrebe u biomedicinskom sektoru i zloporaba utvrđenih u tom sektoru.
105.
Kao i belgijska vlada, smatram da je belgijski zakonodavac – time što je osigurao da laboratorije ne vode osobe koje s obzirom na svoje kvalifikacije ne pripadaju zdravstvenom sektoru, nego stručnjaci za biomedicinske usluge koji, zbog samog svojeg statusa, ne mogu obavljati svoju djelatnost u strogo komercijalne svrhe, već, naprotiv, moraju poštovati ciljeve javnog zdravlja i stoga ponajprije paziti na zdravlje pacijenta i kvalitetu usluga – donio mjeru prikladnu za postizanje cilja borbe protiv sve veće prekomjerne upotrebe u biomedicinskom sektoru i zloporaba utvrđenih u tom sektoru.
106.
Podsjećam da je nesporno da je zaštita javnog zdravlja jedan od važnih razloga u općem interesu kojima se na temelju članka 46. stavka 1. UEZ‑a mogu opravdati ograničenja slobode poslovnog nastana. Osim toga, iz sudske prakse Suda proizlazi da je tim odstupanjem obuhvaćen cilj sprečavanja rizika od ozbiljnog utjecaja na financijsku ravnotežu sustava socijalne sigurnosti (
45
). Cilj borbe protiv sve veće prekomjerne upotrebe u biomedicinskom sektoru i zloporaba utvrđenih u tom sektoru izravno je povezan s tim potonjim ciljem.
107.
U tom pogledu valja podsjetiti da je Sud u svojim presudama u pogledu udjela u kapitalu ljekarni presudio da „prekomjerna ili neispravna upotreba lijekova uzrokuje […] rasipanje financijskih sredstava koje je tim štetnije jer farmaceutski sektor uzrokuje velike troškove i mora zadovoljiti sve veće potrebe, dok financijski izvori sredstava koji se mogu upotrijebiti u zdravstvenoj skrbi, bez obzira na upotrijebljeni način financiranja, nisu neograničeni” (
46
). Sud je u tom pogledu istaknuo da „postoji izravna povezanost tih financijskih sredstava s dobiti gospodarskih subjekata koji djeluju u farmaceutskom sektoru jer su za izdavanje recepata u većini država članica zadužena predmetna tijela za zdravstveno osiguranje” (
47
).
108.
Sud je iz toga zaključio da, s obzirom na rizike za javno zdravlje i financijsku ravnotežu sustava socijalne sigurnosti, „države članice osobama zaduženima za distribuciju lijekova na malo mogu postaviti stroge zahtjeve, osobito u pogledu načina stavljanja na tržište tih lijekova i ostvarivanja dobiti. Osobito mogu prodaju lijekova na malo u biti pridržati samo farmaceutima zbog jamstava i informacija koje ti farmaceuti moraju moći dati potrošaču” (
48
).
109.
Osim toga, smatram da se člankom 3. stavkom 1. točkama 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja borbe protiv sve veće prekomjerne upotrebe u biomedicinskom sektoru i zloporaba utvrđenih u tom sektoru. U tom pogledu podsjećam da cilj te odredbe nije zabraniti postojanje i vođenje laboratorija koji ne ispunjavaju uvjete utvrđene navedenom odredbom, nego isključivo to da se povrat novca za usluge analize od INAMI‑ja uvjetuje poštovanjem preciznih zahtjeva u pogledu stručne kvalifikacije voditelja tih laboratorija. S obzirom na prethodno navedenu sudsku praksu Suda u pogledu udjela u kapitalu ljekarni i laboratorija za medicinske analize, čini mi se da su takvi zahtjevi proporcionalni.
110.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da članak 3. stavak 1. točke 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 treba smatrati usklađenim s člankom 43. UEZ‑a.
111.
Sada valja odrediti posljedice koje to utvrđenje ima na tužbu radi utvrđivanja odgovornosti zbog povrede prava Unije koju je F. Ullens de Schooten podnio protiv Belgijske Države.
112.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pravo Unije priznaje pravo na naknadu ako su ispunjene tri pretpostavke; povrijeđeno pravno pravilo mora imati za cilj dodjelu prava pojedincima, povreda mora biti dovoljno ozbiljna i mora postojati izravna uzročna veza između povrede obveze države i štete koju su pretrpjele oštećene strane (
49
).
113.
Budući da se pretpostavka prema kojoj je do povrede prava Unije došlo zbog neusklađenosti članka 3. stavka 1. točaka 3. i 4. Kraljevskog ukaza br. 143 s člankom 43. UEZ‑a pokazala pogrešnom, F. Ullens de Schooten u okviru tužbe radi utvrđivanja odgovornosti koju je podnio protiv Belgijske Države ne može ostvariti pravo na naknadu štete na temelju prava Unije.
114.
Iz toga slijedi da Cour d’appel de Bruxelles u svakom slučaju ne može prihvatiti takvu tužbu. Stoga odgovor Suda na prvo, treće i četvrto pitanje – koja se sva temelje na prema mojem mišljenju pogrešnoj pretpostavci da je Belgijska Država povrijedila pravo Unije – ne bi ni u kojem pogledu bio koristan za rješenje spora u glavnom postupku. Stoga predlažem Sudu da svoj odgovor ograniči samo na točke koje su prethodno analizirane u ovom mišljenju.
III – Zaključak
115.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da Couru d’appel de Bruxelles (Belgija) odgovori kako slijedi:
U okolnostima kao što su one u glavnom postupku moguće je pozvati se na članak 43. UEZ‑a u okviru tužbe radi utvrđivanja odgovornosti podnesene protiv države članice zbog povrede prava Unije.
Članak 43. UEZ‑a treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice na temelju kojeg samo biomedicinski laboratoriji koje vode osobe osposobljene za pružanje biomedicinskih usluga, odnosno liječnici, farmaceuti ili nositelji diploma kemijskih znanosti, mogu pružati usluge analize za koje je moguć povrat novca iz sustava socijalne sigurnosti te države članice.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Moniteur belge od 12. siječnja 1983.
(
3
)	Tekst članka 3. stavka 1. Kraljevskog ukaza br. 143 glasi:
„Laboratorij mora voditi:
[…]
3.
osoba ili osobe koje su osposobljene za pružanje biomedicinskih usluga i koje stvarno izvršavaju analize u tom laboratoriju, a nisu liječnici koji propisuju lijek;
4.
civilno društvo koje djeluje u obliku privatnog društva s ograničenom odgovornošću, javnog trgovačkog društva ili zadruge čiji su članovi, upravitelji ili administratori isključivo osobe navedene u točki 3. ovog stavka;
[…]”
(
4
)	Točka 9.
(
5
)	Točka 11.
(
6
)	U daljnjem tekstu: EKLJP
(
7
)	CE:ECHR:2011:0920JUD000398907
(
8
)	Vidjeti u tom pogledu točku 24. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje.
(
9
)	Presuda od 28. ožujka 1979., Saunders (175/78, EU:C:1979:88, t. 11.)
(
10
)	Presuda od 28. ožujka 1979., Saunders (175/78, EU:C:1979:88, t. 12.)
(
11
)	Picod, F., „Libre circulation et situation interne”, Revue des affaires européennes, 2003. – 2004./1, str. 47., posebice str. 48.
(
12
)	Presuda od 8. svibnja 2013., Libert i dr. (C 197/11 i C 203/11, EU:C:2013:288, t. 33. i navedena sudska praksa).
(
13
)	F. Ullens de Schooten smatra da je njegova situacija u mnogim pogledima povezana s pravom Unije. Naime, on je iskoristio svoju slobodu kretanja u drugim državama članicama te je laboratorij BIORIM vodio s pomoću kapitala u tim drugim državama, osobito Luksemburgu, gdje je na ime tog laboratorija bilo otvoreno više bankovnih računa. Belgijska Država tužila je više luksemburških društava zbog povrata poreznih dugova F. Ullensa de Schootena. Osim toga, državljani s poslovnim nastanom u drugim državama članicama mogli su se koristiti uslugama laboratorija BIORIM.
(
14
)	Vidjeti presudu od 22. prosinca 2010., Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808).
(
15
)	Točka B.4.3. navedene presude
(
16
)	Vidjeti osobito presude od 11. ožujka 2010., Attanasio Group (C 384/08, EU:C:2010:133, t. 23. i navedena sudska praksa i t. 24.); od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez (C 570/07 i C 571/07, EU:C:2010:300, t. 40.); od 19. srpnja 2012., Garkalns (C 470/11, EU:C:2012:505, t. 21.); od 8. svibnja 2013., Libert i dr. (C 197/11 i C 203/11, EU:C:2013:288, t. 34.); od 5. prosinca 2013., Venturini i dr. (C 159/12 do C 161/12, EU:C:2013:791, t. 25.) kao i od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr. (C 168/14, EU:C:2015:685, t. 35. i navedena sudska praksa i t. 36.). Za sažetak sudske prakse vidjeti također točke 33. do 38. mišljenja nezavisnog odvjetnika N. Wahla u spojenim predmetima Venturini i dr. (C 159/12 do C 161/12, EU:C:2013:529). Kao što to ističe Cheynel, B., „Les situations purement internes à la lumière de l’arrêt Libert e.a.”, Revue des affaires européennes, 2013/2, str. 405., u pogledu presude od 8. svibnja 2013., Libert i dr. (C‑197/11 i C‑203/11, EU:C:2013:288), „čini se da je Sud u toj presudi priznao da je sama mogućnost ograničavajućih učinaka nacionalnih propisa dovoljna za to da se navedeni propisi obuhvate područjem primjene članaka 21. (sloboda kretanja građana), 45. (sloboda kretanja radnika), 49. (sloboda poslovnog nastana), 56. (sloboda pružanja usluga) i 63. UFEU‑a (sloboda kretanja kapitala), bez obzira na situaciju državljanina Unije koji se poziva na to da su takvi propisi protivni navedenim odredbama” (str. 407.).
(
17
)	Vidjeti osobito rješenje od 14. ožujka 2013., Loreti i dr. (C‑555/12, neobjavljeno, EU:C:2013:174, t. 20. i navedena sudska praksa).
(
18
)	Vidjeti osobito presudu od 21. travnja 2005., Komisija/Grčka (C‑140/03, EU:C:2005:242, t. 27. i navedena sudska praksa).
(
19
)	Vidjeti osobito presudu od 6. listopada 2015., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, t. 67.).
(
20
)	Vidjeti osobito presude od 18. prosinca 2014., Abdida (C 562/13, EU:C:2014:2453, t. 37. i navedena sudska praksa) i od 15. listopada 2015., Biovet (C 306/14, EU:C:2015:689, t. 17. i navedena sudska praksa).
(
21
)	Radi se o „razvoju sudske prakse prema uravnoteženom usklađivanju zahtjeva unutarnjeg tržišta, u ovom slučaju slobode poslovnog nastana, sa zaštitom javnog zdravlja” (vidjeti Michel, V., „Laboratoires d’analyses médicales”, Revue Europe, br. 2, veljača 2011., napomena 59.).
(
22
)	Vidjeti presude od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija (C 531/06, EU:C:2009:315) i Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316).
(
23
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 23.).
(
24
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 24.).
(
25
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 25.).
(
26
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 31.).
(
27
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 40.).
(
28
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 41. i navedena sudska praksa).
(
29
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 42. i navedena sudska praksa).
(
30
)	Vidjeti osobito presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 22. i navedena sudska praksa).
(
31
)	Vidjeti osobito presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 23. i navedena sudska praksa).
(
32
)	Vidjeti osobito presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 50. i navedena sudska praksa).
(
33
)	Vidjeti osobito presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 52. i navedena sudska praksa).
(
34
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 53. i navedena sudska praksa).
(
35
)	Točka 56.
(
36
)	Vidjeti točke 83. i 84. mišljenja nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:305).
(
37
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 57.).
(
38
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 57.).
(
39
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 58.).
(
40
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 65.).
(
41
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 66. i navedena sudska praksa).
(
42
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 67. i navedena sudska praksa).
(
43
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 82. i navedena sudska praksa).
(
44
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska (C‑89/09, EU:C:2010:772, t. 82. i navedena sudska praksa).
(
45
)	Vidjeti osobito presudu od 10. ožujka 2009., Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141, t. 47. i navedena sudska praksa).
(
46
)	Vidjeti presude od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, t. 57. i navedena sudska praksa) i Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 33.).
(
47
)	Vidjeti presude od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, t. 57.) i Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 33.).
(
48
)	Vidjeti presude od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, t. 58. i navedena sudska praksa) i Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 34.).
(
49
)	Vidjeti osobito presudu od 10. srpnja 2014., Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:2068, t. 50. i navedena sudska praksa).