62000CC0278_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Εισαγωγή
1. Στην παρούσα υπόθεση, η Ελληνική Κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει εν όλω την απόφαση της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 1ης Μαρτίου 2000 για τα καθεστώτα ενισχύσεως τα οποία έθεσε σε εφαρμογή η Ελλάδα το 1992 και 1994 με σκοπό τη ρύθμιση χρεών γεωργικών συνεταιρισμών, συμπεριλαμβανομένων των ενισχύσεων για την αναδιοργάνωση της γαλακτοκομικής συνεταιριστικής επιχειρήσεως ΑΓΝΟ (2) (στο εξής: απόφαση), με την οποία οι ρυθμίσεις που η Ελλάδα θέσπισε το 1992 και 1994 για την αναδιάρθρωση των χρεών ορισμένων γεωργικών συνεταιρισμών κηρύχθηκαν ασύμβατες με την κοινή αγορά. Επικουρικώς, η Ελληνική Κυβέρνηση ζητεί να ακυρωθεί το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής, με το οποίο η Ελλάδα υποχρεώνεται να ανακτήσει εντόκως την ενίσχυση που κρίθηκε παράνομη.
II – Το ιστορικό της διαφοράς και το νομικό πλαίσιο
2. Εξ όσων προκύπτουν από το δικόγραφο της προσφυγής και από την προσβαλλόμενη απόφαση της Επιτροπής, οι περί ων πρόκειται γεωργικοί συνεταιρισμοί είναι νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου των οποίων τα μέλη ευθύνονται αλληλεγγύως για τα χρέη. Τα μέλη είναι κατά κανόνα παραγωγοί πρωτογενών γεωργικών προϊόντων. Συνεργάζονται στο πλαίσιο του συνεταιρισμού με σκοπό την επεξεργασία και μεταποίηση των προϊόντων τους και τη διάθεσή τους.
3. Για τους συνεταιρισμούς αυτούς ισχύει ειδικό νομικό καθεστώς. Έτσι, είναι υποχρεωμένοι να απορροφούν ολόκληρη την παραγωγή των μελών τους και χρησιμοποιούνται από τις ελληνικές αρχές ως ενδιάμεσοι για την επίτευξη των στόχων της κοινωνικής τους πολιτικής και άλλων πολιτικών τους στόχων. Από την ελληνική νομοθεσία που εκτίθεται πιο κάτω –στα σημεία 6 και 7– προκύπτει ότι η δράση των γεωργικών συνεταιρισμών ως μέσου για την επίτευξη των στόχων της πολιτικής των ελληνικών αρχών μπορεί να καλύψει ευρύ πεδίο.
4. Η παρέμβαση των συνεταιρισμών υπέρ της κοινωνικοοικονομικής πολιτικής των ελληνικών αρχών είχε σαφώς αρνητικές συνέπειες για την οικονομική τους κατάσταση, οπότε η Ελληνική Κυβέρνηση αναγκάστηκε δύο φορές να θεσπίσει ρύθμιση για την εξυγίανσή τους.
5. Η πρώτη από τις ρυθμίσεις αυτές περιέχεται στον ελληνικό νόμο 2008/92, του οποίου οι βασικές, σε σχέση με την παρούσα υπόθεση, διατάξεις περιλαμβάνονται στο άρθρο 32, παράγραφοι 2 και 3.
6. Το άρθρο 32, παράγραφος 2, του πιο πάνω νόμου ορίζει ότι το Ελληνικό Δημόσιο δύναται να αναλάβει και να ρυθμίσει τα προς την Αγροτική Τράπεζα της Ελλάδος (στο εξής: ΑΤΕ) χρέη των πρωτοβαθμίων, δευτεροβαθμίων και τριτοβαθμίων συνεταιριστικών οργανώσεων, κοινοπραξιών και εταιριών, των ετών 1982 έως 1989, αν και εφόσον προέκυψαν από την άσκηση κοινωνικής ή άλλης παρεμβατικής πολιτικής με εντολή ή για λογαριασμό του Ελληνικού Δημοσίου.
7. Το άρθρο 32, παράγραφος 3, του νόμου αυτού ορίζει ότι η ανάληψη και η ρύθμιση των πιο πάνω χρεών μπορούν να γίνουν μόνον υπό τη βασική προϋπόθεση ότι συνεταιριστική οργάνωση, κοινοπραξία ή εταιρία θα κριθεί βιώσιμη.
8. Για να εξηγήσουν τη ρύθμιση αυτή, οι ελληνικές αρχές εξέθεσαν με έγγραφό τους της 7ης Ιουνίου 1993 προς την Επιτροπή (για περισσότερα στοιχεία, βλ. τα σημεία 23 και 24 των προτάσεών μου) ότι τα προς ρύθμιση χρέη αποτελούσαν συνέπεια μιας μειώσεως των τιμών του λιανικού εμπορίου από την οποία επωφελήθηκαν οι καταναλωτές. Έτσι, τα σχετικά ποσά δεν μπορούσαν να ανακτηθούν. Περαιτέρω, η ρύθμιση κάλυπτε και χρέη που δημιουργήθηκαν από άλλους λόγους, π.χ. στο πλαίσιο μέτρων σχετικών με τη διάθεση των προϊόντων, λόγω επενδύσεων, λόγω ελλείψεως ιδίων κεφαλαίων και λόγω ζημιών τις οποίες προκάλεσαν έκτακτα γεγονότα.
9. Από το ίδιο έγγραφο προκύπτει ότι σε εφαρμογή της διατάξεως αυτής η Ελληνική Κυβέρνηση είχε αναλάβει την υποχρέωση να καταβάλει στην ΑΤΕ μέρος των ληξιπρόθεσμων οφειλών 61 γεωργικών συνεταιρισμών, δηλαδή ποσό 91,769 δισεκατομμυρίων δραχμών επί συνολικού ποσού 266,126 δισεκατομμυρίων δραχμών.
10. Η δεύτερη ελληνική νομοθετική ρύθμιση που έχει σημασία εν προκειμένω περιέχεται στο άρθρο 5 του νόμου 2234/94. Ο νόμος αυτός ψηφίστηκε σε εκτέλεση του κανονισμού (ΕΟΚ) 2079/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση κοινοτικού καθεστώτος παροχής ενισχύσεων στην πρόωρη συνταξιοδότηση των γεωργών (3) . Στον νόμο αυτόν περιελήφθησαν και ορισμένες διατάξεις σχετικά με τα χρέη γεωργικών συνεταιρισμών. Κατά το πιο πάνω άρθρο 5, η ΑΤΕ δύναται εντός ορισμένων ορίων να βοηθεί για την εξόφληση ληξιπρόθεσμων χρεών. Το άρθρο αυτό ισχύει για όλα τα κατά τις 31 Δεκεμβρίου 1993 ληξιπρόθεσμα χρέη τα οποία οφείλονται σε «αντικειμενικούς και εξωτερικούς παράγοντες».
11. Η ρύθμιση ορίζει περαιτέρω ότι κατά το πρώτο ήμισυ της περιόδου εξοφλήσεως των παραταθέντων με τη ρύθμιση αυτή δανείων δεν θα οφείλονται τόκοι. Στη συνέχεια, θα λογίζονται τόκοι με βάση το 50 % του επιτοκίου που ισχύει στην αγορά για τέτοια δάνεια. Η περίοδος εξοφλήσεως καθορίζεται δεκαετής. Ωστόσο, η ΑΤΕ έχει τη δυνατότητα, σε εξαιρετικές περιπτώσεις ιδιαίτερα μεγάλων ανοιγμάτων, να παρατείνει την περίοδο εξοφλήσεως μέχρι 15 χρόνια με τριετή περίοδο χάριτος ή να μειώσει τους τόκους κάτω από το 50 % του επιτοκίου που ισχύει στην αγορά.
12. Κατά τον πιο πάνω νόμο, οι συνεταιρισμοί μπορούν να λάβουν στήριξη μόνον αν προηγουμένως υποβάλουν μελέτη ως προς τη δυνατότητα εφαρμογής ενός σχεδίου αναπτύξεως ή εκσυγχρονισμού, από την οποία μελέτη προκύπτει ότι είναι σε θέση να καταβάλουν τα αναδιαρθρωμένα χρέη. Επιπλέον, για την αναδιάρθρωση των χρεών μπορούν να τεθούν συγκεκριμένες προϋποθέσεις, όπως οργανωτικός εκσυγχρονισμός, μείωση του προσωπικού, εκποίηση ιδίων περιουσιακών στοιχείων κ.λπ.
13. Στην προσβαλλόμενη από την Ελληνική Κυβέρνηση απόφαση της Επιτροπής ρόλο διαδραματίζει και η πράξη 1620 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος της 5ης Οκτωβρίου 1989. Η πράξη αυτή επιτρέπει στα πιστωτικά ιδρύματα στην Ελλάδα να ρυθμίζουν τα ληξιπρόθεσμα χρέη από πάσης φύσεως δάνεια σε δραχμές ή συνάλλαγμα. Περαιτέρω, η πράξη αυτή παρέχει στις τράπεζες τη δυνατότητα να μετοχοποιούν τις απαιτήσεις τους από δάνεια. Η διάταξη αυτή ισχύει για όλες τις τράπεζες, τόσο τις δημόσιες όσο και τις ιδιωτικές.
14. Το 1992, με την πράξη 2091 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος της 11ης Ιουνίου 1992, καθορίστηκαν κατώτατα επιτόκια για τις παρατάσεις αυτές: 18 % για τα βραχυπρόθεσμα δάνεια και 17 % για τα μεσοπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα δάνεια. Στη συνέχεια, τα κατώτατα αυτά επιτόκια καταργήθηκαν με την πράξη 2326 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος της 4ης Αυγούστου 1994.
III – Η προσβαλλόμενη απόφαση
15. Με την απόφασή της, η οποία κοινοποιήθηκε στη Μόνιμη Ελληνική Αντιπροσωπεία στις 5 Μαΐου 2000, η Επιτροπή έκρινε μεταξύ άλλων ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/1992 αποτελεί κρατική ενίσχυση ασύμβατη με την κοινή αγορά. Έκρινε επίσης ότι το άρθρο 5 του νόμου 2237/1994 αποτελεί κρατική ενίσχυση η οποία δεν πληροί τις προϋποθέσεις των κανόνων για τις λεγόμενες ενισχύσεις αναδιαρθρώσεως επιχειρήσεων. Περαιτέρω, για να αντικρούσει τα επιχειρήματα των ελληνικών αρχών, η Επιτροπή ερεύνησε τη συγκεκριμένη περίπτωση της ρυθμίσεως των χρεών του συνεταιρισμού ΑΓΝΟ. Η έρευνα αυτή επιβεβαίωσε την εκτίμηση της Επιτροπής σχετικά με τα δύο προαναφερθέντα καθεστώτα ενισχύσεων (άρθρο 1 της αποφάσεως). Κατόπιν των διαπιστώσεων αυτών, η Επιτροπή κάλεσε τις ελληνικές αρχές να λάβουν όλα τα αναγκαία μέτρα προκειμένου, εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της αποφάσεως, να ανακτήσουν, σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπει η ελληνική νομοθεσία, την ενίσχυση που διατέθηκε παρανόμως. Η επιστρεπτέα ενίσχυση περιλαμβάνει τόκους από την ημερομηνία που η ενίσχυση πραγματικά διατέθηκε στους αποδέκτες της μέχρι την ημερομηνία της πραγματικής ανακτήσεώς της (άρθρο 2 της αποφάσεως).
16. Τέλος, η Επιτροπή καλεί την Ελληνική Κυβέρνηση να την πληροφορήσει, εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της αποφάσεως, για τα μέτρα που έλαβε για να εκτελέσει την απόφαση αυτή. Προς τούτο, η Ελληνική Κυβέρνηση πρέπει να καταθέσει πλήρη κατάλογο των δικαιούχων των σχετικών ενισχύσεων με μνεία των επιστρεπτέων ποσών και των οφειλομένων τόκων. Επιπλέον, η Επιτροπή ζήτησε περαιτέρω πληροφορίες όσον αφορά τον έλεγχο που η ΑΤΕ ασκεί επί της ΑΓΝΟ, όσον αφορά τις σχέσεις μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της ΑΤΕ και όσον αφορά όλες τις ρυθμίσεις χρεών στις οποίες η ΑΤΕ προέβη βάσει της πράξεως 1620 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος της 5ης Οκτωβρίου 1989 (άρθρο 3 της αποφάσεως).
IV – Η διαδικασία
17. Στις 13 Ιουλίου 2000 η Ελληνική Κυβέρνηση άσκησε, βάσει του άρθρου 230 ΕΚ, προσφυγή κατά της αποφάσεως. Με την προσφυγή αυτή, ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει εν όλω την πιο πάνω απόφαση ή, επικουρικώς, να ακυρώσει το άρθρο της 2.
18. Την ίδια ημέρα, η Ελληνική Κυβέρνηση ζήτησε, βάσει του άρθρου 242 ΕΚ, να ανασταλεί η εκτέλεση, κυρίως, ολόκληρης της αποφάσεως αυτής ή, επικουρικώς, του άρθρου της 2. Με διάταξη της 12ης Οκτωβρίου 2000, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου απέρριψε την αίτηση ασφαλιστικών μέτρων.
19. Η Επιτροπή ζήτησε να απορριφθεί η προσφυγή ως αβάσιμη και να καταδικαστεί η προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
20. Κατά τη δημόσια συνεδρίαση του Δικαστηρίου της 17ης Οκτωβρίου 2002, η Ελληνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή ανέπτυξαν προφορικώς τους ισχυρισμούς τους.
V – Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
21. Στη λεπτομερή απόφασή της, η Επιτροπή περιγράφει τρεις χωριστές διαδικασίες τις οποίες κίνησε βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ.
22. Κατ’ αρχάς, η Επιτροπή, με το έγγραφο SG(97) D/10773, της 19ης Δεκεμβρίου 1997, γνωστοποίησε στην Ελλάδα την απόφασή της να κινήσει διαδικασία σχετικά με τη ρύθμιση χρεών γεωργικών συνεταιρισμών βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92.
23. Προηγουμένως, ο Έλληνας Υπουργός Γεωργίας είχε γνωστοποιήσει στην Επιτροπή, με έγγραφο της 7ης Ιουνίου 1993, ότι υφίστατο πρόθεση να εφαρμοστεί η πιο πάνω διάταξη του νόμου 2008/92 με σκοπό τη ρύθμιση των χρεών που διάφορες κατηγορίες γεωργικών συνεταιρισμών είχαν προς την ΑΤΕ.
24. Αρχικώς, η Επιτροπή θεώρησε το έγγραφο αυτό ανακοίνωση υπό την έννοια του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ. Ωστόσο, η Επιτροπή, όταν στη συνέχεια πληροφορήθηκε ότι η ενίσχυση την οποία προβλέπει το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 είχε ήδη χορηγηθεί, χωρίς προηγούμενη έγκριση, τουλάχιστον στη γαλακτοκομική συνεταιριστική οργάνωση ΑΓΝΟ, αποφάσισε να περιλάβει τη διάταξη αυτή στον κατάλογο των ενισχύσεων που δεν ανακοινώθηκαν.
25. Η δεύτερη διαδικασία κινήθηκε από την Επιτροπή με το έγγραφο SG(97) D/10775, της 19ης Δεκεμβρίου 1997, κατόπιν καταγγελίας κατά της εδρεύουσας στη Βόρεια Ελλάδα γαλακτοκομικής συνεταιριστικής οργανώσεως ΑΓΝΟ.
26. Από την έρευνα κατόπιν της καταγγελίας αυτής προέκυψε ότι η ΑΓΝΟ επωφελήθηκε από τα ακόλουθα μέτρα που όλα τέθηκαν σε εφαρμογή από την ΑΤΕ:
– 851 εκατομμύρια δραχμές βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 και 529,89 εκατομμύρια δραχμέ ς στο πλαίσιο του άρθρου 19, παράγραφος 1, του –μη κοινοποιηθέντος– νόμου 2198/94 ως αποζημίωση για τις απώλειες που προκάλεσε η πυρηνική καταστροφή του Τσέρνομπιλ·
– 10,145 δισεκατομμύρια δραχμές βάσει του άρθρου 5 του –μη κοινοποιηθέντος– νόμου 2237/94 υπό τη μορφή παρατάσεως της εξοφλήσεως ενός χρέους που είχε προκύψει από σημαντικές καθυστερήσεις κατά την εφαρμογή ενός επενδυτικού σχεδίου·
– 1,899 δισεκατομμύρια δραχμές στο πλαίσιο της –μη κοινοποιηθείσας–πράξεως του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος της 5ης Οκτωβρίου 1989, με την οποία οριζόταν ότι οι δημόσιες και οι ιδιωτικές τράπεζες μπορούν να παρατείνουν τα δάνειά τους προς τους πελάτες τους.
27. Η τρίτη διαδικασία κινήθηκε από την Επιτροπή με το έγγραφο SG(98) D/4020, της 20ής Μαΐου 1998, σχετικά με τα άρθρα 14 έως 17δ του νόμου 2538/97, της 1ης Δεκεμβρίου 1997, ο οποίος παρέσχε στο Ελληνικό Δημόσιο τη δυνατότητα να διαγράψει μέσω της ΑΤΕ τα χρέη άνω των 200 συνεταιρισμών, των ενώσεών τους, καθώς και εταιριών και γεωργών. Εν προκειμένω, το συνολικό ποσό των προς διαγραφή χρεών ανερχόταν σε 163 δισεκατομμύρια δραχμές.
28. Στη συνέχεια, η Ελλάδα ζήτησε από το Συμβούλιο να εγκρίνει τα τελευταία μέτρα, βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, ΕΚ. Με απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1998, το Συμβούλιο δέχθηκε το αίτημα αυτό (4) . Στο σημείο 10 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή εκθέτει ότι «ως εκ τούτου» η απόφαση αυτή δεν αφορά τα άρθρα 14 έως 17δ του νόμου 2538/97. Ωστόσο, με την παρούσα προσφυγή, η Ελληνική Κυβέρνηση αντλεί επιχειρήματα από την απόφαση του Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 1998. Για τον λόγο αυτόν, η τρίτη διαδικασία, μολονότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν την αφορά, εξακολουθεί παρά ταύτα να έχει κάποια σημασία για την κρίση επί της της προσφυγής.
29. Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή εξετάζει πρώτα αν οι γενικές ρυθμίσεις του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 και του άρθρου 5 του νόμου 2237/94 είναι συμβατές με το άρθρο 87 ΕΚ. Παραπλεύρως, εξετάζει και αξιολογεί την ενίσχυση που, μεταξύ άλλων, η ΑΓΝΟ έλαβε βάσει των ρυθμίσεων αυτών.
30. Ο τρόπος αυτός ενεργείας συνεπάγεται ότι στην προσβαλλόμενη απόφαση η διαμόρφωση των αναλύσεων και της κρίσεως είναι περίπλοκη και μάλιστα όχι πάντα διαυγής.
31. Το τελευταίο αντικατοπτρίζεται στο πολύ μεγάλο δικόγραφο της προσφυγής της Ελληνικής Κυβερνήσεως, όπου με πολυάριθμους ισχυρισμούς αμφισβητείται σχεδόν κάθε κομμάτι της αποφάσεως.
32. Για τη σαφήνεια των προτάσεών μου, οι προβληθέντες ισχυρισμοί θα ομαδοποιηθούν και θα αξιολογηθούν ως εξής:
– οι ισχυρισμοί που στρέφονται κατά της κρίσεως της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 (VI)·
– οι ισχυρισμοί που στρέφονται κατά της κρίσεως της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 (VII)·
– οι ισχυρισμοί που στρέφονται κατά της κρίσεως της Επιτροπής σχετικά με την ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ (VIII)·
– διάφοροι ισχυρισμοί, μεταξύ άλλων, κατά της υποχρεώσεως, την οποία επιβάλλει το άρθρο 3 της αποφάσεως, να ανακτηθεί η χορηγηθείσα ενίσχυση (IX).
VI – Άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92
33. Η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε στη δίκη επί της προσφυγής τέσσερις ισχυρισμούς κατά της κρίσεως της Επιτροπής ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 είναι ασύμβατο με το άρθρο 87 ΕΚ και ότι η κρατική ενίσχυση που χορηγήθηκε βάσει της πρώτης διατάξεως πρέπει να ανακτηθεί:
– η Επιτροπή κακώς θεώρησε τη σχετική ρύθμιση γενικό καθεστώς ενισχύσεων και παρέλειψε να κρίνει τα στοιχεία που η Ελληνική Κυβέρνηση προσκόμισε σχετικά με την εφαρμογή της ρυθμίσεως στις επί μέρους περιπτώσεις·
– η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι η εφαρμογή της ρυθμίσεως δεν μπορεί να δικαιολογηθεί με επίκληση του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ·
– δεν ευσταθεί ούτε η κρίση της Επιτροπής ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε βάσει της ρυθμίσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί συμβατή με την κοινή αγορά·
– τέλος, η Επιτροπή, με την υπερβολική βραδύτητα με την οποία ενήργησε στην παρούσα υπόθεση, δεν μπορεί πια να απαιτεί την ανάκτηση της ενισχύσεως που χορηγήθηκε βάσει της ρυθμίσεως.
34. Ειδικότερα, οι ισχυρισμοί της Ελληνικής Κυβερνήσεως στρέφονται κατά των ακολούθων σημείων των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως:
«Άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της Συνθήκης
(139)	Πρώτον, η Επιτροπή έλαβε υπόψη της το γεγονός ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου αριθ. 2008/92 προβλέπει πρωτίστως τη διαγραφή χρεών των γεωργικών συνεταιρισμών που συνάφθηκαν κατά την εκτέλεση μιας κοινωνικής παρεμβατικής πολιτικής για λογαριασμό του ελληνικού δημοσίου. Αν και η Ελλάδα υποστηρίζει ότι οι παρεμβάσεις του ελληνικού δημοσίου προέκυψαν από τη ζημία που προκάλεσαν 24 συνολικά φυσικές καταστροφές, οι οποίες έπληξαν την Ελλάδα μεταξύ του 1982 και του 1989, η Ελλάδα αδυνατεί να αποδείξει την ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ των εν λόγω φυσικών καταστροφών και των κρατικών παρεμβάσεων για τη διαμόρφωση των τιμών των προϊόντων. Παραδείγματος χάριν, η σχέση μεταξύ της αντιστάθμισης για τη ζημία που προκαλείται από την εξαγωγή πορτοκαλιών, την εμπορία βερίκοκων, την κατασκευή μονάδας ψυγείων, την αποθήκευση των επιτραπέζιων ελιών και οποιουδήποτε τύπου θεομηνίας που εμπίπτει στο άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, είναι, τουλάχιστον, ασαφής.
(140)	Δεύτερον, μια ανάλυση των 116 φύλλων αξιολόγησης που απέστειλαν οι ελληνικές αρχές και τα οποία παρουσιάζουν τους λόγους ρύθμισης χρεών μεμονωμένων συνεταιρισμών, αποδεικνύει ότι σε καμία από τις περιπτώσεις αυτές η ζημία [δεν] προκαλείται από φυσικές καταστροφές λόγω δυσμενών κλιματικών συνθηκών. Μόνον έξι συνεταιρισμοί (συμπεριλαμβανομένης και της γαλακτοκομικής συνεταιριστικής οργάνωσης ΑΓΝΟ) επωφελήθηκαν από ρυθμίσεις που συνδέονταν με την πυρηνική καταστροφή του Τσερνομπίλ.
(141)	Τρίτον, η Επιτροπή σημειώνει ότι το ελληνικό δημόσιο αποζημίωσε τους συνεταιρισμούς μετά το 1992 για ζημία που ενδεχομένως προκλήθηκε στη γεωργική παραγωγή λόγω θεομηνιών και έκτακτων γεγονότων μεταξύ των ετών 1982 και 1989. Συνεπώς, σε ορισμένες περιπτώσεις η αποζημίωση μπορεί να χορηγήθηκε έως και δέκα έτη μετά το γεγονός που δικαιολογούσε τη χορήγησή της.
(142)	Σύμφωνα με τη συνήθη πρακτική, η Επιτροπή θεωρεί ότι στις περιπτώσεις που η ενίσχυση χορηγήθηκε αρκετά έτη μετά την εμφάνιση του γεγονότος που την προκάλεσε, υπάρχει πραγματικός κίνδυνος η καταβολή των εν λόγω ενισχύσεων να επιφέρει τα ίδια οικονομικά αποτελέσματα με λειτουργική ενίσχυση. Επομένως, ελλείψει συγκεκριμένης αιτιολόγησης που σχετίζεται, παραδείγματος χάριν, με τη φύση και την έκταση του γεγονότος, ή την καθυστερημένη εκδήλωση ή την εξακολούθηση των αποτελεσμάτων της ζημίας, η Επιτροπή δεν εγκρίνει τις εθνικές ενισχύσεις που υποβάλλονται σε χρονικό διάστημα μεγαλύτερο των τριών ετών από την εκδήλωση του γεγονότος. Η υφιστάμενη πρακτική κωδικοποιήθηκε πρόσφατα στο σημείο 11.1.2. των κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών της Κοινότητας για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα της γεωργίας. Οι διοικητικές δυσκολίες που επικαλούνται οι ελληνικές αρχές δεν μπορούν να θεωρηθούν επαρκής λόγος, καθώς ο νόμος, που ψηφίστηκε το 1992, προβλέπει ήδη τη ρύθμιση της ζημίας που ανατρέχει στο 1982.»
«Άρθρο 87, παράγραφος 3, της Συνθήκης
(145)	[...] Είναι επομένως απαραίτητο να εξεταστεί εάν κατά την εφαρμογή των προβλεπόμενων μέτρων μπορεί να επιτραπεί παρέκκλιση είτε βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της Συνθήκης, είτε βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄.
(146)	Οι διαγραφές χρεών στο πλαίσιο του άρθρου 32, παράγραφος 2, του ελληνικού νόμου αριθ. 2008/92 πραγματοποιήθηκαν στο βαθμό που ενέπιπταν στην εφαρμογή της κοινωνικής ή παρεμβατικής πολιτικής σύμφωνα με επιταγές του ελληνικού δημοσίου. Παρόλο που η Επιτροπή, κατά την κίνηση της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 88, παράγραφος 2, της Συνθήκης, ζήτησε από τις ελληνικές αρχές να της διαβιβάσουν όλες τις λεπτομέρειες σχετικά με τις εν λόγω κοινωνικές και παρεμβατικές πολιτικές, καθώς και μια αξιολόγηση αυτών των εθνικών πολιτικών βάσει της κοινής αγροτικής πολιτικής, οι ελληνικές αρχές παρέλειψαν να διαβιβάσουν τις ζητηθείσες πληροφορίες.
(147)	Κατά την ανάλυση του κειμένου του σχεδίου νόμου καθώς και των 116 περιπτώσεων πράγματι εγκεκριμένων διαγραφών χρεών, μπορεί να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι όλες οι αιτίες διαγραφής χρεών οφείλονταν σε δαπάνες των συνεταιρισμών για την εκτέλεση ορισμένων λειτουργιών. Όλες οι αιτίες διαγραφής χρεών (ενισχύσεις παραγωγής, συλλογή και εμπορία των γεωργικών προϊόντων, αποθήκευση των γεωργικών προϊόντων, εξασφάλιση του υλικού που απαιτείται για τη διαδικασία παραγωγής, τρέχουσες λειτουργικές δαπάνες, διαχείριση των φυτοφαρμάκων και ζωοτροφών, χρέη προς την ΑΤΕ, ζημία από τον καθορισμό τιμών, αποζημίωση για διοικητικές ενέργειες, αποζημίωση για τη βλάβη που προκλήθηκε από το ατύχημα του Τσερνομπίλ και τις επενδύσεις) θεωρούνται από την Επιτροπή ως λειτουργικές ενισχύσεις που, κατά συνέπεια, δεν μπορούν να εγκριθούν από την Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, της Συνθήκης.
(148)	Ειδικότερα, ο ενισχύσεις για την κάλυψη των ζημιών που προκλήθηκαν από το ατύχημα του Τσερνομπίλ πρέπει να θεωρηθούν λειτουργικές ενισχύσεις επειδή δεν πληρούν τους όρους του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της Συνθήκης. Επίσης, οι ενισχύσεις που αποζημιώνουν τους συνεταιρισμούς για την πραγματοποίηση επενδύσεων πρέπει να θεωρηθούν λειτουργικές ενισχύσεις, δεδομένου ότι, καθώς η αποζημίωση καταβάλλεται αναδρομικά, αυτές οι ενισχύσεις απλώς βελτιώνουν τη χρηματοοικονομική κατάσταση των συνεταιρισμών μετά την εκτέλεση της επένδυσης χωρίς να παρέχουν οποιοδήποτε κίνητρο για την πραγματοποίηση επενδύσεων και, επομένως, την ανάπτυξη του τομέα.
(149)	Οι παρατηρήσεις των ελληνικών αρχών επιβεβαιώνουν ότι στόχος του μέτρου είναι [να] ανακουφιστούν οι αποδέκτες από το βαρύ χρέος τους, καθώς και ότι δεν υπάρχει κανένα αντιστάθμισμα από τους αποδέκτες που ενδεχομένως θα επωφεληθούν από την ανάπτυξη συγκεκριμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή συγκεκριμένων περιοχών. Μια απλή δήλωση “βιωσιμότητας” του συνεταιρισμού δεν μπορεί να θεωρηθεί αντιστάθμισμα. Το γεγονός ότι οι συνεταιρισμοί είναι υποχρεωμένοι να απορροφούν ολόκληρη την παραγωγή των μελών τους δεν είναι αρκετό ώστε να μεταβάλει αυτό το συμπέρασμα, δεδομένου ότι η επιλογή του συνεταιρισμού ως εταιρικού τύπου δεν είναι υποχρεωτική. Λαμβάνοντας υπόψη τις αρχές που διατυπώνονται στη νομολογία, η Επιτροπή είναι αναγκασμένη να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο δεν μπορεί να υπαχθεί σε παρέκκλιση βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, της Συνθήκης.
(150)	Αν και οι ελληνικές αρχές δεν έχουν επικαλεσθεί ρητά το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της Συνθήκης, υποστήριξαν ότι τα μέτρα είχαν περιφερειακή διάσταση, εξαιτίας του ότι οι συνεταιρισμοί αντιπροσωπεύουν το συμφέρον μεγάλων ομάδων αγροτών που απασχολούνται σε ορεινές, ημιορεινές και μειονεκτικές περιοχές.
(151)	Η ανακοίνωση της Επιτροπής του 1988 σχετικά με τη μέθοδο εφαρμογής του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχεία α΄ και γ΄, στις περιφερειακές ενισχύσεις [...] προβλέπει στο μέρος Ι, σημείο 6, ότι, αναγνωρίζοντας τις ειδικές δυσκολίες τους, η Επιτροπή ενδέχεται να εγκρίνει, εν είδει παρέκκλισης, συγκεκριμένη λειτουργική ενίσχυση προς αυτές τις δραστηριότητες και περιοχές υπό τους ειδικούς όρους που διατυπώνονται σε πέντε περιπτώσεις. Η δεύτερη περίπτωση αυτών των όρων διευκρινίζει ότι η ενίσχυση [πρέπει] να χορηγείται έτσι ώστε να προωθείται η συνεχής κα εξισορροπημένη ανάπτυξη της οικονομικής δραστηριότητας και να μην προκαλείται πλεονασματική παραγωγική δυναμικότητα σε ορισμένους κλάδους σε κοινοτικό επίπεδο, τέτοια ώστε το συνεπακόλουθο κοινοτικό κλαδικό πρόβλημα να είναι σοβαρότερο από το αρχικό περιφερειακό πρόβλημα: για το ζήτημα αυτό θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί μια προσέγγιση κατά κλάδο, και ιδίως θα πρέπει αν τηρηθούν οι κανόνες, οδηγίες και κατευθύνσεις της Κοινότητας που ισχύουν για ορισμένους κλάδους της βιομηχανίας (χάλυβας, ναυπηγεία, συνθετικές ίνες, κλωστοϋφαντουργικά και έτοιμα ενδύματα) και γεωργίας, καθώς και για ορισμένες βιομηχανικές επιχειρήσεις μεταποιήσεως γεωργικών προϊόντων.
(152)	Στον γεωργικό τομέα, που καλύπτει την παραγωγή, την επεξεργασία και την εμπορία των προϊόντων του παραρτήματος Ι της Συνθήκης, σταθερή πολιτική της Επιτροπής για πολλά έτη ήταν να απαγορεύει την καταβολή λειτουργικής ενίσχυσης σε όλες τις δραστηριότητες και περιοχές, συμπεριλαμβανομένων των περιοχών που εμπίπτουν στο άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της Συνθήκης.»
Α –	Ο πρώτος ισχυρισμός: η φύση της ρυθμίσεως του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
35. Η Ελληνική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι κακώ ς θεώρησε το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 γενικό καθεστώς ενισχύσεων. Όταν, το 1997, τελικά η Επιτροπή εξέτασε τον φάκελο, είχε ήδη ολοκληρωθεί η εφαρμογή του άρθρου 32 στις επί μέρους περιπτώσεις. Το άρθρο 32 αφορούσε τη χορήγηση ενισχύσεως για την αποκατάσταση της ζημίας που είχε δημιουργηθεί από γεγονότα τα οποία είχαν λάβει χώρα πολλά χρόνια πριν εκδοθεί ο νόμος 2008/92. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή είχε ενημερωθεί για τον αριθμό και την ταυτότητα των αποδεκτών της ενισχύσεως.
36. Άλλωστε, η Επιτροπή όντως χρησιμοποίησε τα αφορώντα τους επί μέρους συνεταιρισμούς πληροφοριακά στοιχεία που η Ελληνική Κυβέρνηση παρέσχε στην Επιτροπή με έγγραφο της 9ης Ιουνίου 1997. Τούτο προκύπτει από τα σημεία 147 έως 160 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως. Οι ισχυρισμοί που περιέχονται στα σημεία αυτά σαφώς στηρίζονται σε μελέτη των επίσης αποσταλέντων 116 φύλλων αξιολογήσεως.
37. Επιπλέον, συνεχίζει η Ελληνική Κυβέρνηση, αν η Επιτροπή θεωρούσε ότι τα παρασχεθέντα από την Ελλάδα πληροφοριακά στοιχεία είναι ανεπαρκή για να γίνει ενδελεχής εξέταση των επί μέρους ενισχύσεων, θα μπορούσε να ζητήσει πρόσθετα πληροφοριακά στοιχεία, χρησιμοποιώντας την εξουσία που της έχει αναγνωρίσει το Δικαστήριο να ζητεί από τα κράτη μέλη κάθε αναγκαίο στοιχείο σχετικά με χορηγηθείσες κρατικές ενισχύσεις. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν άσκησε την εξουσία αυτή.
38. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 δεν αφορά μια ατομική ενίσχυση, αλλά ένα γενικό καθεστώς ενισχύσεων. Η δυνατότητα εξετάσεως, εγκρίσεως ή απαγορεύσεως γενικών καθεστώτων ενισχύσεως έχει αναγνωριστεί πανηγυρικώς από το Δικαστήριο. Ως καθεστώς, η διάταξη του άρθρου 32, παράγραφος 2, συνιστά γενική και αφηρημένη ρύθμιση η οποία έχει απροσδιόριστο αριθμό δικαιούχων. Λόγω του γενικού χαρακτήρα της ρυθμίσεως, η απόφαση της Επιτροπής δεν μπορεί παρά να έχει ως αντικείμενο τη ρύθμιση αυτή. Έτσι, δεν αφορά τις επί μέρους περιπτώσεις όπου εφαρμόστηκε το άρθρο 32, παράγραφος 2. Ένα γενικό καθεστώς ενισχύσεων, συνεχίζει η Επιτροπή, μπορεί να θεωρηθεί συμβατό με τη Συνθήκη ΕΚ μόνον αν υφίσταται επαρκής βεβαιότητα ως προς το ότι η εφαρμογή του στις επί μέρους περιπτώσεις είναι συμβατή με τη Συνθήκη ΕΚ. Η έγκριση ρυθμίσεων για τη χορήγηση ενισχύσεως, που είναι αδιαφανείς όσον αφορά τον κύκλο των αποδεκτών της ενισχύσεως, την έκταση και ένταση της ενισχύσεως και τους σκοπούς τους, θα ισοδυναμούσε με «εν λευκώ» εξουσιοδότηση των σχετικών κρατών μελών και θα μπορούσε να θίξει την αποτελεσματικότητα των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ.
39. Η Επιτροπή παραπέμπει στο σημείο 139 των αιτιολογικών σκέψεων της αποφάσεώς της. Από το σημείο αυτό προκύπτει ότι η Επιτροπή έλαβε υπόψη το γενικό περιεχόμενο του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92: «[...] το άρθρο 32, παράγραφος 2, [...] προβλέπει πρωτίστως τη διαγραφή χρεών των γεωργικών συνεταιρισμών που συνάφθηκαν κατά την εκτέλεση μιας κοινωνικής παρεμβατικής πολιτικής για λογαριασμό του ελληνικού δημοσίου». Το περιθώριο εκτιμήσεως που η Επιτροπή έχει όταν λαμβάνει αποφάσεις γενικού χαρακτήρα δεν αναιρείται από το γεγονός ότι κατά τη λήψη της αποφάσεως της Επιτροπής οι σχετικές εθνικές ρυθμίσεις είχαν ήδη τεθεί σε εφαρμογή και οι ωφεληθέντες από αυτές ήσαν γνωστοί. Τούτο επιβεβαιώνεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
40. Ο ισχυρισμός της προσφεύγουσας, η οποία εμμένει στην ατομική εξέταση κάθε περιπτώσεως όπου εφαρμόστηκε η ρύθμιση, θα είχε ως αποτέλεσμα την υπερφόρτωση και παραλυσία των σχετικών υπηρεσιών της Επιτροπής. Τούτο δεν αποκλείει τη δυνατότητα να ανακοινωθούν και να εξεταστούν ατομικές περιπτώσεις εφαρμογής της ρυθμίσεως, πλην όμως τότε τα στοιχεία αυτά θα πρέπει να ανακοινωθούν χωριστά. Τούτο απορρέει από τη νομολογία σχετικά με το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ, την οποία τώρα απηχεί ο κανονισμός (ΕΚ) 659/99 (5) . Ωστόσο, εν προκειμένω η διαδικασία ενώπιον της Επιτροπής είχε ως αντικείμενο την αξιολόγηση του καθεστώτος ενισχύσεων ως τέτοιου.
2. Εκτίμηση
41. Στο ερώτημα αν η Επιτροπή μπορούσε να εξετάσει το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 ως γενικό καθεστώς ενισχύσεων πρέπει, κατ’ εμέ, να δοθεί καταφατική απάντηση.
42. Το ότι η Επιτροπή έχει την εξουσία να εξετάζει τα γενικά καθεστώτα ενισχύσεως ως τέτοια είναι αναντίρρητο από τότε που εκδόθηκε η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Italgrani (6) . Έκτοτε, η χρησιμοποίηση της εξουσίας αυτής έχει καταστεί πάγια πρακτική. Όπως ορθώς παρατηρεί η Επιτροπή, είναι και αναγκαία πρακτική. Μόνον έτσι είναι σε θέση η Επιτροπή να ασκεί επί της εφαρμογής των εθνικών μέτρων ενισχύσεως τον έλεγχο που της αναθέτει η Συνθήκη.
43. Εν προκειμένω, τίθεται στη συνέχεια το ερώτημα αν η Επιτροπή μπορούσε να θεωρήσει το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 γενικό καθεστώς ενισχύσεων. Επ’ αυτού δεν χωρεί αμφιβολία αν ληφθούν υπόψη η διατύπωση και το περιεχόμενο της ρυθμίσεως αυτής:
– το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της ρυθμίσεως ορίζεται με γενικό τρόπο (πρωτοβάθμιες, δευτεροβάθμιες ή τριβοβάθμιες συνεταιριστικές οργανώσεις, κοινοπραξίες ή εταιρίες των οποίων κοινό γνώρισμα είναι τα χρέη προς την ΑΤΕ)·
– το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της ρυθμίσεως ορίζεται με γενικό τρόπο (το Ελληνικό Δημόσιο δύναται να αναλάβει τα χρέη αν και εφόσον αυτά προέκυψαν από την εφαρμογή μέτρων κοινωνικής ή άλλης παρεμβατικής πολιτικής με εντολή του Ελληνικού Δημοσίου)·
– και οι προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 32, παράγραφος 3, του νόμου 2008/92 ορίζονται με γενικό τρόπο (η συνεταιριστική οργάνωση, κοινοπραξία ή εταιρία πρέπει να είναι βιώσιμη).
44. Τέλος, πρέπει να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αν η Επιτροπή μπορούσε να κρίνει ότι το επίμαχο καθεστώς είναι ασύμβατο με τη Συνθήκη.
45. Εν προκειμένω, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, πριν η Επιτροπή μπορέσει να εκφέρει κρίση επί της ουσίας μιας ενισχύσεως που πρέπει να χορηγηθεί βάσει γενικής ρυθμίσεως, η έκταση και η ένταση της ενισχύσεως αυτής, οι ουσιαστικοί λόγοι δικαιολογήσεώς της, ο κύκλος των δυνητικώς ωφελουμένων και η εφαρμοστέα διοικητική πρακτική πρέπει να προκύπτουν με επαρκή σαφήνεια από τη ρύθμιση που ανακοινώθηκε. Με άλλα λόγια, η ρύθμιση πρέπει να είναι διαυγής και «στεγανή».
46. Μόνον αν η ανακοινωθείσα γενική ρύθμιση περί ενισχύσεων τηρεί τις απαιτήσεις αυτές, η Επιτροπή είναι σε θέση να εξετάσει τη ρύθμιση αυτή με γνώμονα το κοινοτικό δίκαιο. Μόνον τότε μπορεί η Επιτροπή, αν η εξέταση αυτή αποβεί θετική, να βεβαιωθεί ότι η εφαρμογή της ρυθμίσεως στις επί μέρους περιπτώσεις θα είναι σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο. Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι η έγκριση μιας εθνικής ρυθμίσεως που δεν πληροί τις προϋποθέσεις διαφανείας και ακριβολογίας ισοδυναμεί με εξουσιοδότηση «εν λευκώ».
47. Πάντως, από την προσβαλλόμενη απόφαση (σημεία 19 έως 24 των αιτιολογικών σκέψεων) προκύπτει αναντίρρητα ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 εφαρμόστηκε σε μεγάλη ποικιλία επί μέρους περιπτώσεων, όπου η ανάμειξη στα χρέη έγινε για εντελώς διαφορετικούς λόγους (από μέτρα τιμολογιακής πολιτικής υπέρ των καταναλωτών μέχρι την καταστροφή του πυρηνικού εργοστασίου του Τσέρνομπιλ). Την ίδια ποικιλία παρουσιάζουν οι οικονομικές δραστηριότητες σχετικά με τις οποίες εφαρμόστηκε η εν λόγω ρύθμιση περί ενισχύσεων: παραγωγή, εκμετάλλευση, εξαγωγή, αποθήκευση και επενδύσεις.
48. Με βάση μόνον τα στοιχεία αυτά, τα οποία της ανακοινώθηκαν εν μέρει το 1993 και εν μέρει το 1997, η Επιτροπή μπορούσε να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι αυτή καθ’ εαυτή η ρύθμιση του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 δεν μπορεί να εγκριθεί ως γενικό καθεστώς ενισχύσεων.
Β –	Ο δεύτερος ισχυρισμός: το συμβατό της ενισχύσεως με το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
49. Η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε στη δίκη επί της προσφυγής τρία επιχειρήματα προς στήριξη του ισχυρισμού αυτού.
50. Πρώτον, η Επιτροπή, με το να θεωρήσει, στα σημεία 139 και 140 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι δεν υφίσταται αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των θεομηνιών που έπληξαν την Ελλάδα και των κρατικών παρεμβάσεων για τη διαμόρφωση των τιμών των προϊόντων, έκρινε εσφαλμένως τα στοιχεία και τις πληροφορίες που της παρασχέθηκαν από την Ελληνική Κυβέρνηση. Οι ενέργειες αυτές του Ελληνικού Δημοσίου είχαν όντως σχέση με τα γεγονότα αυτά, ιδίως για να αποτραπούν ολέθριες συνέπειές τους για τους παραγωγούς, τους συνεταιρισμούς και τους καταναλωτές.
51. Δεύτερον, συνεχίζει η προσφεύγουσα, η Επιτροπή κακώς διαπίστωσε ότι δεν υφίσταται αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της αναδιαρθρώσεως των χρεών των συνεταιρισμών και της ζημίας από εξαιρετικά δυσμενείς καιρικές συνθήκες. Κατά την προσφεύγουσα, όντως υπάρχει αιτιώδης συνάφεια όταν σε τέτοιες περιπτώσεις το Ελληνικό Δημόσιο υποχρεώνει τους συνεταιρισμούς να ενεργούν υπέρ των πρωτογενών προϊόντων. Η προσφεύγουσα διευκρινίζει τούτο με βάση τις ενέργειες της συνεταιριστικής οργανώσεως ΑΓΝΟ μετά την πυρηνική καταστροφή του Τσέρνομπιλ. Τότε, η ΑΓΝΟ στήριξε τις τιμές που οι παραγωγοί λάμβαναν για το γάλα τους, καθόσον η αγορά του γάλακτος και των άλλων γαλακτοκομικών προϊόντων είχε πλήρως διαταραχθεί. Έτσι, ασφαλώς υπάρχει αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της θεομηνίας ή του εκτάκτου γεγονότος, του χρέους του συνεταιρισμού και της αναδιαρθρώσεως του χρέους αυτού βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92.
52. Τρίτον, στο σημείο 141 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή έπρεπε να αιτιολογήσει το ότι δεν δέχθηκε τα επιχειρήματα που οι ελληνικές αρχές είχαν προβάλει για να εξηγήσουν το μακρό χρονικό διάστημα μεταξύ των ζημιογόνων γεγονότων και του μέτρου για τη ρύθμιση των χρεών που προκλήθηκαν από τα γεγονότα αυτά. Η αδιάβλητη και αντικειμενική εκτίμηση της ζημίας που είχαν υποστεί οι συνεταιρισμοί όντως απαιτούσε αρκετό χρονικό διάστημα, ιδίως καθόσον ήταν αναγκαίο να συνέλθουν πρωτοβάθμιες και δευτεροβάθμιες εξεταστικές επιτροπές. Εξάλλου, από το σημείο 11.1.2 των προσφάτων κατευθυντηρίων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα της γεωργίας, όπου κωδικοποιήθηκε η μέχρι τότε πρακτική, μπορεί να αντληθεί επιχείρημα υπέρ του να λαμβάνονται υπόψη οι διοικητικοί και δημοσιονομικοί περιορισμοί όταν αξιολογείται το χρονικό διάστημα μεταξύ του ζημιογόνου γεγονότος και της αποκαταστάσεως της ζημίας που προκλήθηκε από το γεγονός αυτό. Πάντως, οι συνθήκες αυτές υφίσταντο εν προκειμένω.
53. Στη δίκη επί της προσφυγής, η Επιτροπή αντέταξε δύο επιχειρήματα στον ισχυρισμό αυτόν. Πρώτον, από τη διατύπωση του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ προκύπτει ότι η προβλεπόμενη από την εν λόγω διάταξη εξαίρεση από τη γενική απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων ισχύει μόνο για ενισχύσεις οι οποίες σκοπό έχουν να καλύψουν τη ζημία που ήταν άμεση συνέπεια θεομηνιών ή άλλων εκτάκτων γεγονότων. Εν προκειμένω, δεν υφίσταται τέτοια άμεση σχέση, καθόσον δεν ζημιώθηκαν οι ίδιοι οι ενισχυθέντες συνεταιρισμοί, αλλά οι πρωτογενείς παραγωγοί των οποίων τα προϊόντα ή η παραγωγή επλήγησαν από τις περί ων πρόκειται θεομηνίες. Το ότι οι συνεταιρισμοί υπέστησαν ζημία, καθόσον για κοινωνικούς λόγους έπρεπε να αποκτήσουν αντί της τιμής στόχου των πρωτογενών παραγωγών προϊόντα των οποίων η αξία είχε έντονα υποβαθμιστεί, έχει, το πολύ, έμμεση σχέση με τα γεγονότα αυτά. Η «ζημία» τους απέρρευσε ευθέως από τις υποχρεώσεις που τους επέβαλαν οι ελληνικές αρχές. Κατά την εφαρμογή του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 στους συνεταιρισμούς, δεν έγινε απολύτως καμία αναφορά στη ζημία που πράγματι υπέστησαν οι πρωτογενείς παραγωγοί.
54. Επίσης, με την κατασκευή που επέλεξε η Ελληνική Κυβέρνηση είναι αδύνατον να προσδιοριστεί με ακρίβεια τόσο η έκταση της πραγματικής ζημίας του παραγωγού όσο και το αν ήταν προσήκουσα η αποζημίωση που αυτός έλαβε με την αγορά των προϊόντων του αντί καθορισμένης τιμής. Έτσι, χάνεται η διαφάνεια που είναι αναγκαία για την εφαρμογή του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ. Τούτο καθίσταται εναργές, συνεχίζει η Επιτροπή, από τη χρησιμοποίηση της ενισχύσεως από τους συνεταιρισμούς: μερικές φορές οι πόροι χρησιμοποιήθηκαν για επενδύσεις, σε άλλες περιπτώσεις διατέθηκαν για επιδότηση της παραγωγής. Έτσι, απομακρύνεται κανείς πολύ από το σαφές και ακριβές περιεχόμενο της απαγορεύσεως των κρατικών ενισχύσεων την οποία επιβάλλει το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
55. Δεύτερον, κατά την Επιτροπή το χρονικό διάστημα μεταξύ των ζημιογόνων γεγονότων και της αποζημιώσεως που χορηγήθηκε σχετικά με τα γεγονότα αυτά από τον νόμο 2008/92 καθιστά δύσκολο να γίνει δεκτή η ύπαρξη άμεσης και αναγκαίας συνάφειας μεταξύ τους. Αντί αποκαταστάσεως της ζημίας που προκλήθηκε από έκτακτα γεγονότα, η χρηματοοικονομική στήριξη που χορηγήθηκε με μεγάλη καθυστέρηση δύναται να αποκτήσει τον χαρακτήρα λειτουργικής ή επενδυτικής ενισχύσεως, η οποία μπορεί να επηρεάσει σοβαρά τις σχέσεις ανταγωνισμού.
2. Εκτίμηση
56. Πιο πάνω, στα σημεία 44 έως 48 των προτάσεών μου, διαπίστωσα ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 δεν μπορούσε να εγκριθεί ως γενικό καθεστώς ενισχύσεων. Τα ίδια επιχειρήματα ισχύουν και κατά του να γίνει δεκτό το επίμαχο μέτρο ω ς –γενική– εξαίρεση, βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ, από την απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων.
57. Η εφαρμογή του μέτρου αυτού διδάσκει ότι σε μερικές περιπτώσεις αυτό χρησιμοποιήθηκε όταν ουδεμία απολύτως σχέση υφίστατο με προηγούμενη θεομηνία ή προηγούμενο έκτακτο γεγονός. Σε άλλες περιπτώσεις, εφαρμόστηκε για τη διαγραφή χρεών που δημιουργήθηκαν για τους συνεταιρισμούς από επενδύσεις ή από τη χρηματοδότηση συγκεκριμένων οικονομικών δραστηριοτήτων, όπως η προώθηση των εξαγωγών ή η αποθήκευση των προϊόντων. Εκεί δεν προκύπτει κάποια αιτιώδης συνάφεια μεταξύ θεομηνιών ή ιδιαιτέρων περιστατικών, ως ζημιογόνου γεγονότος, και των δραστηριοτήτων από τις οποίες δημιουργήθηκαν τα χρέη. Σε άλλες περιπτώσεις προκύπτει τέτοια αιτιότητα, αλλά ο σύνδεσμος είναι μόνον έμμεσος. Δίχως άλλο, τέτοια ποικιλομορφία κατά την εφαρμογή εμποδίζει το συμπέρασμα ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 είναι ως γενική ρύθμιση συμβατό με τη συγκεκριμένη εξαίρεση του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ. Απλώς και μόνον γι’ αυτόν τον λόγο δεν ευσταθεί η από την Ελληνική Κυβέρνηση επίκληση της εξαιρέσεως αυτής.
58. Ως εκ περισσού, θα παρατηρήσω ακόμη ότι τα επιχειρήματα που η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε προς στήριξη του ισχυρισμού αυτού δεν αναιρούν τις διαπιστώσεις της Επιτροπής που περιέχονται στα σημεία 139 έως 142 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως. Πρώτον, η φύση της εξαιρέσεως του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ συνεπάγεται ότι πρέπει να υφίσταται σαφής και άμεση σχέση μεταξύ του ζημιογόνου γεγονότος και της χρηματοοικονομικής στηρίξεως που οι αρχές έδωσαν για την αποκατάσταση της ζημίας. Ο συνυπολογισμός οικονομικών βαρών που, όπως η προς αποκατάσταση «ζημία», έχουν έμμεση ή πολύ μακρινή σχέση με το ζημιογόνο γεγονός θα μπορούσε να διευρύνει σχεδόν απεριόριστα τον κύκλο των υποψηφίων για μια τέτοια χρηματοοικονομική στήριξη. Δεύτερον, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν αναιρεί την περιεχόμενη στο σημείο 140 των αιτιολογικών σκέψεων της αποφάσεως διαπίστωση της Επιτροπής ότι μόνο σε έξι από τα 116 φύλλα αξιολογήσεως που απεστάλησαν προκύπτει αιτιώδης συνάφεια με θεομηνία ή έκτακτο γεγονός. Τρίτον, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν δείχνει γιατί ήταν αναγκαίο τόσο μακρό χρονικό διάστημα μεταξύ του ζημιογόνου γεγονότος και της αποζημιώσεως. Οι εξηγήσεις της περιορίζονται σε μερικές γενικότητες, οι οποίες εξ ορισμού δεν επαρκούν για να εξηγήσουν γιατί σε κάθε μία περίπτωση έπρεπε να είναι τόσο μακρό το χρονικό διάστημα μεταξύ του ζημιογόνου γεγονότος και της αποκαταστάσεως της εντεύθεν ζημίας.
Γ –	Ο τρίτος ισχυρισμός: το ασύμβατο της ενισχύσεως με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, ΕΚ
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
59. Η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε στη δίκη επί της προσφυγής δύο επιχειρήματα προς στήριξη του ισχυρισμού αυτού.
60. Πρώτον, η ενίσχυση που χορηγήθηκε βάσει του άρθρου 32 του νόμου 2008/92 εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, ΕΚ, δεδομένου ότι η ενίσχυση δόθηκε για την προώθηση της οικονομικής αναπτύξεως σε ορισμένες ελληνικές περιοχές όπου το βιοτικό επίπεδο είναι εξαιρετικά χαμηλό και όπου κυριαρχεί σοβαρή έλλειψη δυνατοτήτων απασχολήσεως. Στα σημεία 147 έως 154 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως η Επιτροπή προέβη σε εσφαλμένη εκτίμηση, καθόσον δήλωσε ότι το άρθρο 32 του νόμου 2008/92 δεν εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ.
61. Η αναδιάρθρωση των χρεών 116 συνεταιρισμών ήταν αναγκαία για την αποκατάσταση της ζημίας που απέρρευσε από διάφορα έκτακτα γεγονότα, όπως η πυρηνική καταστροφή του Τσέρνομπιλ. Στις περιπτώσεις που τα χρέη αυτά αντιστοιχούσαν σε δαπάνες για διάφορες επενδύσεις των συνεταιρισμών, οι επενδύσεις αυτές ήσαν κατά τις ελληνικές αρχές αναγκαίες στο πλαίσιο της πολιτικής των αρχών αυτών για την αναδιοργάνωση, την αναδιάρθρωση και τον κοινωνικοοικονομικό εκσυγχρονισμό του συνεταιριστικού τομέα.
62. Οι ελληνικές αρχές ενέκριναν την αναδιάρθρωση των χρεών μόνον 116 συνεταιρισμών λόγω του ότι αυτοί ήσαν σημαντικοί για την οικονομική ανάπτυξη των περιοχών όπου δραστηριοποιούνταν (πρόκειται για υπανάπτυκτες περιοχές με μεγάλη ανεργία). Υπό το φως αυτό πρέπει να εξεταστεί και η προϋπόθεση της βιωσιμότητας των συνεταιρισμών. Η προϋπόθεση αυτή σκοπό έχει να εξασφαλίσει ότι η αναδιάρθρωση του χρέους θα συμβάλει στην περιφερειακή ανάπτυξη.
63. Η Επιτροπή έπρεπε να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η αναδιάρθρωση των χρεών ήταν αναγκαία για την υγιή οικονομική ανάπτυξη των σχετικών περιοχών και ότι το μέτρο αυτό είναι συμβατό με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, ΕΚ.
64. Η Επιτροπή παρέλειψε να αναφέρει τα ευνοϊκά αποτελέσματα για την περιφερειακή ανάπτυξη που είχαν οι αναδιαρθρώσεις των χρεών των συνεταιρισμών. Τα αποτελέσματα αυτά είναι σημαντικά, αν ληφθεί υπόψη ο βασικός ρόλος των συνεταιρισμών στις πιο αδύναμες, προ πάντων αγροτικές, περιοχές της Ελλάδας. Στις περιοχές αυτές, οι δυνατότητες απασχολήσεως δεν είναι μεγάλες έξω από τον γεωργικό τομέα. Η οικονομική κατάσταση της γεωργίας στις περιοχές αυτές είναι καθοριστικής σημασίας για την ανάπτυξή τους. Μη αναδιάρθρωση των χρεών θα σήμαινε πτώχευση των συνεταιρισμών με καταστρεπτικές συνέπειες για τη δυνατότητα αναπτύξεως των σχετικών περιοχών.
65. Υπό το φως αυτό, η Επιτροπή έπρεπε να σταθμίσει τα ευνοϊκά για την περιφερειακή ανάπτυξη αποτελέσματα των μέτρων με τις τυχόν δυσμενείς συνέπειές τους για το διακρατικό εμπόριο, τις σχέσεις ανταγωνισμού και τις κοινές οργανώσεις των γεωργικών αγορών. Η Επιτροπή δεν το έπραξε.
66. Δεύτερον, η Επιτροπή έπρεπε να κρίνει αν η ενίσχυση που σε επί μέρους περιπτώσεις χορηγήθηκε για επενδύσεις μπορούσε να θεωρηθεί ενίσχυση για την προώθηση της οικονομικής αναπτύξεως όπως ορίζεται στο άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, ΕΚ.
67. Η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλείται εν προκειμένω την απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Σεπτεμβρίου 1994 (7) όπου το Δικαστήριο έκρινε ότι «[...] οι ενισχύσεις ad hoc, δηλαδή αυτές που δεν εντάσσονται σε εθνικό πρόγραμμα κοινοτικού ενδιαφέροντος, καταρχήν, δεν ανταποκρίνονται στο κριτήριο περί ειδικού περιφερειακού σκοπού. Συγκεκριμένα, οι ενισχύσεις αυτές δεν σκοπούν πρωτίστως να προωθήσουν την ανάπτυξη ορισμένων οικονομικών περιοχών, αλλά χορηγούνται, όπως εν προκειμένω, υπό μορφήν ενισχύσεων εκμεταλλεύσεως προβληματικών επιχειρήσεων. Υπό τις συνθήκες αυτές, στο οικείο κράτος μέλος εναπόκειται να αποδείξει ότι η εν λόγω ενίσχυση όντως ανταποκρίνεται στο κριτήριο περί ειδικού περιφερειακού σκοπού. [...] Συνεπώς, το γεγονός ότι οι εν λόγω ενισχύσεις χορηγήθηκαν βάσει ad hoc αποφάσεων δεν μπορεί να αποκλείσει, εν προκειμένω, τον χαρακτηρισμό τους ως περιφερειακών ενισχύσεων υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της Συνθήκης.»
68. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι το άρθρο 32 του νόμου 2008/92 δεν εμπίπτει στο πεδίο της ανακοινώσεως της Επιτροπής σχετικά με τη μέθοδο εφαρμογής του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχεία α΄ και γ΄, της Συνθήκης ΕΚ στις περιφερειακές ενισχύσεις. Η ανακοίνωση αυτή παραπέμπει στην ειδική ρύθμιση που ισχύει για «ευαίσθητους» τομείς όπως η γεωργία (8) . Περαιτέρω, κατά πάγια πρακτική της Επιτροπής απαγορεύεται γενικώς να χορηγούνται σε επιχειρήσεις λειτουργικές ενισχύσεις, δηλαδή ενισχύσεις όταν δεν υφίσταται πραγματική αιτιώδης συνάφεια με την περιφερειακή ανάπτυξη (9) . Το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 προβλέπει τη ρύθμιση χρεών που προέκυψαν από την εφαρμογή κοινωνικών μέτρων ή μερικών άλλων παρεμβατικών μέτρων. Χωρίς αμφιβολία, μια τέτοια ρύθμιση έχει διαφορετικό περιεχόμενο από ένα πρόγραμμα για την προώθηση των επενδύσεων με σκοπό την αύξηση των δυνατοτήτων απασχολήσεως σε οικονομικώς πιο αδύναμες περιοχές.
69. Η απαγόρευση της χορηγήσεως λειτουργικών ενισχύσεων είναι αυστηρότερη όταν πρόκειται για δραστηριότητες που ασκούνται στο πλαίσιο κοινής οργανώσεως γεωργικών αγορών. Δεδομένου ότι το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 δεν περιορίζεται σε συγκεκριμένα προϊόντα για τα οποία, κατ’ εξαίρεση, δεν υπάρχει κοινή οργάνωση των αγορών, η αυστηρή απαγόρευση των λειτουργικών ενισχύσεων έχει πλήρη εφαρμογή επί της ρυθμίσεως αυτής.
70. Κατά την Επιτροπή, ούτε το δεύτερο επιχείρημα της προσφεύγουσας μπορεί να τελεσφορήσει. Εν προκειμένω, η Επιτροπή έπρεπε να κρίνει το καθεστώς ενισχύσεων ως τέτοιο. Το ζήτημα δεν ήταν να εκτιμηθεί κάθε χωριστή περίπτωση εφαρμογής της ρυθμίσεως. Για τον λόγο αυτόν, οι επί μέρους περιπτώσεις εφαρμογής έπρεπε να ανακοινωθούν χωριστά βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
2. Εκτίμηση
71. Εφόσον, όπως εξέθεσα πιο πάνω, αυτή καθ’ εαυτή η ρύθμιση του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 δεν μπορούσε να εγκριθεί γενικώς, η ρύθμιση αυτή δεν μπορούσε ούτε και να εξεταστεί με γνώμονα τις γενικές εξαιρέσεις του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχεία α΄ και γ΄, ΕΚ. Μόνο και μόνο για τον λόγο αυτόν δεν ευσταθεί ο ισχυρισμός της Ελληνικής Κυβερνήσεως. Ακόμη και αν δεν ισχύει αυτό, πάλι δεν ευσταθούν τα επιχειρήματα που η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής των πιο πάνω εξαιρέσεων.
72. Σε ορισμένες περιπτώσεις ένα πρόγραμμα ενισχύσεων μπορεί να εμπίπτει σε μια από τις εξαιρέσεις που επιτρέπει το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχεία α΄ και γ΄, ΕΚ. Από την ανακοίνωση του 1988 σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχεία α΄ και γ΄ (νυν άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχεία α΄ και γ΄, ΕΚ), στις περιφερειακές ενισχύσεις (10) προκύπτει ότι σε ορισμένες περιπτώσεις μπορεί να επιτραπεί ενίσχυση για τη δημιουργία θέσεων εργασίας ή υπέρ της αρχικής επενδύσεως. Επιπλέον, σε περίπτωση ειδικών ή χρονίων προβλημάτων μπορεί κατ’ εξαίρεση να επιτραπεί επιδότηση της παραγωγής.
73. Εν προκειμένω, η πρακτική με την οποία εφαρμόστηκε το μέτρο δείχνει ότι η σχετική ενίσχυση δεν είχε σκοπό να γίνουν νέες επενδύσεις ή να δημιουργηθούν νέες θέσεις εργασίας σε πιο αδύναμες περιοχές, αλλά απλώς και μόνον να βελτιωθεί η οικονομική κατάσταση των παραγωγών (11) . Εν προκειμένω, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι η ενίσχυση δόθηκε μεταξύ άλλων υπό μορφή επιδοτήσεως της παραγωγής και ως αποζημίωση των συνεταιρισμών για την πραγματοποίηση επενδύσεων. Η Ελληνική Κυβέρνηση ανέφερε μόνον ότι από την ενίσχυση που δόθηκε μπορούν να υπάρξουν ευνοϊκές συνέπειες για την περιφερειακή ανάπτυξη. Ωστόσο, ουδόλως απέδειξε ότι ως εκ της φύσεώς της η σχετική ενίσχυση μπορούσε να συμβάλει πραγματικά και σταθερά στην οικονομική ανάπτυξη.
74. Στο πλαίσιο αυτό, θα παρατηρήσω ως εκ περισσού ότι ένα πρόγραμμα περιφερειακών ενισχύσεων στον γεωργικό τομέα δεν καλύπτεται άνευ ετέρου από τις εξαιρέσεις του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ. Ναι μεν τα άρθρα 87 ΕΚ έως 89 ΕΚ έχουν πλήρη εφαρμογή στους τομείς που υπόκεινται σε κοινή οργάνωση των αγορών, πλην όμως η εφαρμογή τους εξακολουθεί να διέπεται από τις διατάξεις των σχετικών κανονισμών. Με άλλα λόγια, αν για την παροχή ενισχύσεως σε οικονομική δραστηριότητα η οποία εμπίπτει σε κοινή οργάνωση γεωργικών αγορών γίνει επίκληση των εξαιρέσεων του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄ ή γ΄, ΕΚ η επίκληση αυτή πρέπει να εξεταστεί πρώτα υπό το φως της κοινής αυτής οργανώσεως. Κατά την εξέταση αυτή, η Επιτροπή έχει διακριτική ευχέρεια. Η Ελληνική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι η εκτίμηση της Επιτροπής ότι η επίμαχη ρύθμιση υπονομεύει τη λειτουργία της κοινής οργανώσεως των αγορών είναι προδήλως αβάσιμη (12) .
75. Κατά την προσφεύγουσα, η Επιτροπή όφειλε επίσης να κρίνει αν στις επί μέρους περιπτώσεις όπου χορηγήθηκε ενίσχυση για επενδύσεις η ενίσχυση αυτή μπορεί να θεωρηθεί επιτρεπόμενη ad hoc ενίσχυση. Ad hoc αποφάσεις μπορούν να καλυφθούν από την εξαίρεση του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, ΕΚ αν το κράτος μέλος αποδείξει ότι οι ενισχύσεις πληρούν το κριτήριο του ειδικού περιφερειακού σκοπού (13) . Για δύο λόγους εδώ δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι πρόκειται για επιτρεπόμενη ad hoc απόφαση. Πρώτον, διότι η Επιτροπή –όπως διαπίστωσα στα σημεία 41 έως 43 των προτάσεών μου– μπορούσε να θεωρήσει τη ρύθμιση περί ενισχύσεων γενικό καθεστώς ενισχύσεων και να την κρίνει ως τέτοια. Επομένως, δεν ετίθετο ζήτημα εκτιμήσεως κάθε χωριστής περιπτώσεως όπου ήδη είχε χορηγηθεί ενίσχυση. Δεύτερον, διότι η Ελληνική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι η ρύθμιση περί ενισχύσεως πληροί το κριτήριο του ειδικού περιφερειακού σκοπού. Στο άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92, οι ωφελούμενοι είναι συνεταιρισμοί ανεξαρτήτως της περιοχής όπου δραστηριοποιούνται.
Δ –	Ο τέταρτος ισχυρισμός: η καθυστέρηση με την οποία η Επιτροπή ενήργησε στην παρούσα υπόθεση
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
76. Η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε στη δίκη επί της προσφυγής δύο επιχειρήματα προς στήριξη του ισχυρισμού αυτού. Πρώτον, η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η ενίσχυση ανακοινώθηκε νομότυπα. Δεύτερον, προσάπτει στην Επιτροπή ότι η διαδικασία υπήρξε υπέρ το δέον μακρά.
77. Η Ελληνική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι θεώρησε το μέτρο ενισχύσεως παράνομη ενίσχυση. Η προσφεύγουσα είχε γνωστοποιήσει στην Επιτροπή στις 7 Ιουνίου 1993 την πρόθεσή της να εφαρμόσει το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 με σκοπό τη ρύθμιση των προς την ΑΤΕ χρεών που δημιουργήθηκαν από το 1982 μέχρι το 1989 σε διάφορες κατηγορίες συνεταιρισμών.
78. Ωστόσο, η Επιτροπή μόλις στις 19 Δεκεμβρίου 1997, δηλαδή τεσσεράμισι χρόνια μετά την κοινοποίηση του πιο πάνω εγγράφου, γνωστοποίησε στην Ελλάδα την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ σχετικά με το μέτρο της ρυθμίσεως των χρεών συνεταιρισμών στο πλαίσιο του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92.
79. Η προσφεύγουσα προσθέτει ότι οι ελληνικές αρχές είχαν ενημερώσει την Επιτροπή τουλάχιστον από τον Ιούνιο του 1997 σχετικά με το ότι είχε εφαρμοστεί το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92. Επίσης, τον Μάρτιο του 1998 οι ελληνικές αρχές είχαν αποστείλει στην Επιτροπή φύλλα αξιολογήσεως 116 χωριστών περιπτώσεων όπου βάσει του άρθρου 32 είχε χορηγηθεί ενίσχυση σε συνεταιρισμούς. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ήταν σχεδόν επί δύο χρόνια ενήμερη για τα πραγματικά περιστατικά των 116 περιπτώσεων όπου είχε χορηγηθεί ενίσχυση.
80. Δεύτερον, η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλείται την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση RSV κατά Επιτροπής (14), όπου το Δικαστήριο ακύρωσε απόφαση της Επιτροπής για την ανάκτηση ασύμβατης ενισχύσεως λόγω της καθυστερήσεως, διαρκείας 26 μηνών, με την οποία η Επιτροπή είχε λάβει την προσβληθείσα απόφαση. Το Δικαστήριο έκρινε ότι, στην περίπτωση εκείνη, μια τέτοια καθυστέρηση μπορεί να δημιουργήσει στον αποδέκτη της ενισχύσεως δικαιολογημένη εμπιστοσύνη, η οποία εμποδίζει την Επιτροπή να επιβάλει στις εθνικές αρχές την ανάκτηση της ενισχύσεως. Εν προκειμένω, η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η κατάσταση δεν διαφέρει από εκείνη στην υπόθεση RSV κατά Επιτροπής.
81. Η Επιτροπή διατείνεται ότι το πρώτο επιχείρημα της Ελληνικής Κυβερνήσεως είναι προδήλως αβάσιμο. Απλώς και μόνον η πάροδος ορισμένου χρονικού διαστήματος μετά την κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ δεν μπορεί να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς το νομότυπο της ενισχύσεως όταν η ενίσχυση δεν χορηγήθηκε σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου αυτού. Μόνον και μόνον το γεγονός ότι παρήλθαν δύο μήνες από την ανακοίνωση της ενισχύσεως είναι ανεπαρκές για να γίνει δεκτό ότι εγκρίθηκε η ενίσχυση. Το σχετικό κράτος μέλος οφείλει, μετά την ανακοίνωση του μέτρου ενισχύσεως, να ενημερώσει την Επιτροπή και για την πρόθεσή του να εφαρμόσει αυτό το μέτρο ενισχύσεως, έτσι ώστε η Επιτροπή να μπορέσει εγκαίρως να διατυπώσει παρατηρήσεις.
82. Η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχει σαφής διαφορά μεταξύ της αποφάσεως RSV κατά Επιτροπής και της παρούσας υποθέσεως. Η Ελληνική Κυβέρνηση ουδέποτε ανακοίνωσε νομότυπα την ενίσχυση στην Επιτροπή, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ. Επιπλέον, η ενίσχυση αυτή δεν απέρρεε από ρύθμιση περί ενισχύσεων που είχε ήδη εγκριθεί από την Επιτροπή ούτε είχε σχέση με τέτοια ρύθμιση.
83. Η από την Ελληνική Κυβέρνηση επίκληση της αποφάσεως στην υπόθεση RSV κατά Επιτροπής είναι κατά την Επιτροπή αβάσιμη καθόσον εν προκειμένω δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις που ίσχυαν στην υπόθεση εκείνη. Εκτός από το ότι εν προκειμένω η χορηγηθείσα ενίσχυση δεν ανακοινώθηκε νομότυπα στην Επιτροπή, η ενίσχυση, αντιθέτως προς την υπόθεση RSV κατά Επιτροπής, δεν αφορούσε το πρόσθετο κόστος μιας ενέργειας για την οποία είχε ήδη χορηγηθεί ενίσχυση εγκεκριμένη από την Επιτροπή.
2. Εκτίμηση
α)	Τηρήθηκε το άρθρο 88 ΕΚ;
84. Το άρθρο 88 ΕΚ προβλέπει διαδικασίες οι οποίες αναθέτουν αποκλειστικώς στην Επιτροπή τη διαρκή εξέταση και τον έλεγχο των ενισχύσεων. Το τυχόν ασύμβατο μιας ενισχύσεως με την κοινή αγορά πρέπει, υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου, να διαπιστώνεται μέσω κατάλληλης διαδικασίας, για την εφαρμογή της οποίας υπεύθυνη είναι η Επιτροπή.
85. Η διαδικασία για νέες ενισχύσεις προβλέπεται στο άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ. Τις λεπτομέρειες της διαδικασίας αυτής καθορίζει πλούσια νομολογία του Δικαστηρίου, η οποία το 1999 κωδικοποιήθηκε σε κανονισμό του Συμβουλίου (15) . Δεδομένου ότι οι πράξεις και τα γεγονότα που έχουν σημασία εν προκειμένω έλαβαν χώρα πριν τεθεί σε ισχύ ο κανονισμός αυτός, πρέπει να εξεταστούν κατά κύριο λόγο με γνώμονα τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
86. Στην απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 1973 στην υπόθεση Lorenz (16), η οποία επιβεβαιώθηκε με μεταγενέστερη νομολογία (17), το Δικαστήριο έκρινε ότι το κατά το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ προκαταρκτικό στάδιο έρευνας σκοπό έχει να δώσει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να προβεί σε μια πρώτη εκτίμηση σχετικά με το ζήτημα αν οι σχεδιαζόμενες ενισχύσεις που της ανακοινώθηκαν είναι εν όλω ή εν μέρει συμβατές με τη Συνθήκη. Ο σκοπός της διατάξεως αυτής, δηλαδή το να αποφευχθεί η καθιέρωση ενισχύσεων αντιθέτων προς τη Συνθήκη, συνεπάγεται ότι η απαγόρευση του άρθρου 88, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, ΕΚ μένει σε ισχύ καθ’ όλη τη διάρκεια του προκαταρκτικού σταδίου. Κατά συνέπεια, λαμβανομένου υπόψη του συμφέροντος που έχουν τα κράτη μέλη να μαθαίνουν γρήγορα τι ισχύει σε τομείς όπου μπορεί να υπάρχει επείγουσα ανάγκη παρεμβάσεως, η Επιτροπή πρέπει να ενεργεί με επιμέλεια. Αν η Επιτροπή, αφότου ένα κράτος μέλος τής κοινοποιήσει ένα σχέδιο χορηγήσεως ή τροποποιήσεως μιας ενισχύσεως, παραλείψει να κινήσει την κατά το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ διαδικασία εκατέρωθεν ακροάσεως, το σχετικό κράτος μέλος δύναται, μετά την πάροδο εύλογης προθεσμίας που το Δικαστήριο έχει καθορίσει σε δύο μήνες, να χορηγήσει τη σχεδιαζόμενη ενίσχυση, αρκεί να ενημερώσει εκ των προτέρων την Επιτροπή σχετικά, οπότε η ενίσχυση αυτή εμπίπτει στο καθεστώς των υφισταμένων ενισχύσεων.
87. Αποτελεί πάγια νομολογία ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλεστεί τις αρχές της αποφάσεως Lorenz (18) όταν εφάρμοσε το σχεδιασθέν μέτρο ενισχύσεως πριν να το ανακοινώσει. Η απόφαση Lorenz στηρίχθηκε μεταξύ άλλων στο συμφέρον των κρατών μελών να πληροφορούνται γρήγορα στις καταστάσεις όπου επειγόντως απαιτείται ενίσχυση. Θεωρείται ότι το έννομο αυτό συμφέρον δεν υπάρχει όταν ένα κράτος μέλος εφαρμόζει το μέτρο ενισχύσεως πριν από την ανακοίνωσή του (19) .
88. Έτσι, για να επέλθουν οι συνέπειες της αποφάσεως Lorenz πρέπει να πληρούνται δύο προϋποθέσεις. Η ενίσχυση εμπίπτει στη ρύθμιση για τις υφιστάμενες ενισχύσεις και μπορεί να χορηγηθεί από κράτος μέλος αν α) η Επιτροπή δεν κίνησε εντός δύο μηνών από την ανακοίνωση την κατά το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ διαδικασία εκατέρωθεν ακροάσεως και β) το σχετικό κράτος μέλος γνωστοποίησε εκ των προτέρων στην Επιτροπή την πρόθεσή του να εφαρμόσει το ανακοινωθέν μέτρο ενισχύσεως. Στην παρούσα υπόθεση, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν τήρησε τη δεύτερη προϋπόθεση. Μετά την ανακοίνωση μιας ενισχύσεως και μετά την πάροδο της δίμηνης προθεσμίας, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να χορηγήσει τη σχετική ενίσχυση χωρίς γνωστοποίηση στην Επιτροπή. Έτσι, η Ελληνική Κυβέρνηση ενήργησε σε αντίθεση προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 88, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, ΕΚ. Κατά συνέπεια, η ενίσχυση πρέπει να θεωρηθεί παράνομη.
β)	Η διάρκεια της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ
89. Η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε ότι η διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ υπήρξε υπέρ το δέον μακρά, δηλαδή διήρκεσε 26 μήνες. Στην απόφαση RSV κατά Επιτροπής (20) κρίθηκε ότι η προθεσμία 26 μηνών, την οποία η Επιτροπή χρειάστηκε στην υπόθεση εκείνη για να λάβει την απόφασή της, μπόρεσε να δημιουργήσει στην τότε προσφεύγουσα δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς το συμβατό της ενισχύσεως με τη Συνθήκη, οπότε η Επιτροπή δεν μπορούσε να απαιτήσει από τις αρμόδιες εθνικές αρχές να ανακτήσουν την ενίσχυση αυτή. Ωστόσο, κατ’ εμέ, η απόφαση αυτή πρέπει να ερμηνευθεί υπό το φως των ειδικών περιστάσεων της υποθέσεως εκείνης.
90. Η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην υπόθεση RSV κατά Επιτροπής ανακοινώθηκε ρητώς στην Επιτροπή, έστω και μετά την καταβολή της στον αποδέκτη της. Η ενίσχυση αφορούσε το πρόσθετο κόστος μιας ενέργειας για την οποία είχε ήδη χορηγηθεί ενίσχυση εγκεκριμένη από την Επιτροπή. Η ενίσχυση αφορούσε έναν τομέα όπου από το 1977 χορηγούνταν από τις εθνικές αρχές ενίσχυση εγκεκριμένη από την Επιτροπή. Η εκτίμηση του συμβατού της με την κοινή αγορά δεν απαιτούσε εμπεριστατωμένη έρευνα. Το Δικαστήριο συνήγαγε εντεύθεν ότι υπό τις συνθήκες αυτές η τότε προσφεύγουσα ευλόγως θεώρησε ότι πλέον η ενίσχυση δεν προσκρούει σε αντιρρήσεις της Επιτροπής.
91. Ωστόσο, υφίστανται ουσιώδεις διαφορές μεταξύ των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως RSV κατά Επιτροπής και αυτών της παρούσας υποθέσεως.
92. Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι από την Ελλάδα έγινε στις 7 Ιουνίου 1993 μόνο μια ελλιπής κοινοποίηση. Από την ανακοίνωση της Επιτροπής της 7ης Απριλίου 1998 (21) είναι σαφές ότι τότε η Επιτροπή δεν διέθετε όλα τα αναγκαία πληροφοριακά στοιχεία για να μπορέσει να εξετάσει τη σχετική κρατική ενίσχυση με γνώμονα τις διατάξεις της Συνθήκης. Κατά συνέπεια, με έγγραφο της 31ης Οκτωβρίου 1993 η Επιτροπή ζήτησε από τις ελληνικές αρχές πρόσθετα πληροφοριακά στοιχεία ως προς τα σχεδιαζόμενα μέτρα. Στη συνέχεια, με έγγραφο της 5ης Φεβρουαρίου 1997 η Επιτροπή κάλεσε τις ελληνικές αρχές να απαντήσουν στο προηγούμενο έγγραφό της. Με το τελευταίο έγγραφό της, η Επιτροπή γνωστοποίησε στις ελληνικές αρχές ότι ελλείψει των ζητηθέντων πρόσθετων πληροφοριακών στοιχείων η Επιτροπή θα μπορούσε να θεωρήσει αναγκαία την κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ. Στις 19 Δεκεμβρίου 1997 η Επιτροπή όντως κίνησε τη διαδικασία αυτή, ενώ είχαν παρέλθει τρία και ήμισυ έτη χωρίς να απαντήσει η Ελληνική Κυβέρνηση. Κατά συνέπεια, η διάρκεια της διαδικασίας, εν πάση περιπτώσει μέχρι τις 19 Δεκεμβρίου 1997, πρέπει να προσαφθεί κυρίως στην ίδια την Ελληνική Κυβέρνηση, λαμβανομένου υπόψη ότι η Επιτροπή δεν διέθετε κατάλληλα πληροφοριακά στοιχεία.
93. Επιπλέον, η ενίσχυση που χορηγήθηκε βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 δεν αφορούσε το πρόσθετο κόστος μιας ενέργειας για την οποία είχε ήδη χορηγηθεί ενίσχυση εγκεκριμένη από την Επιτροπή. Επομένως, η έρευνα όλων των σχετικών γεγονότων και περιστάσεων μπορούσε να έχει μεγαλύτερη χρονική διάρκεια από εκείνη που είχε στην υπόθεση RSV κατά Επιτροπής (22) . Το ότι η έρευνα αυτή δεν ήταν απλή προκύπτει από το δεδομένο ότι η Ελληνική Κυβέρνηση έπρεπε να δώσει λεπτομερείς πληροφορίες, μεταξύ άλλων, για τις 116 περιπτώσεις στις οποίες εφαρμόστηκε η επίμαχη ρύθμιση.
94. Υπό το φως αυτών των εντελώς διαφορετικών γεγονότων και περιστάσεων, η από την προσφεύγουσα επίκληση της αποφάσεως RSV κατά Επιτροπής δεν μπορεί να τελεσφορήσει.
VII – Το άρθρο 5 του νόμου 2237/94
95. Η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε στη δίκη επί της προσφυγής τρεις ισχυρισμούς κατά της κρίσεως της Επιτροπής ότι το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 είναι ασύμβατο με το άρθρο 87 ΕΚ και ότι πρέπει να ανακτηθεί η κρατική ενίσχυση που χορηγήθηκε βάσει της πρώτης διατάξεως:
– η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι το σχετικό με την παράταση των χρεών των γεωργικών συνεταιρισμών άρθρο 5 του ελληνικού νόμου 2237/94 αποτελεί ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ·
– δεν ευσταθεί ούτε η κρίση της Επιτροπής ότι, βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ ή του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, ΕΚ, η χορηγηθείσα ενίσχυση δεν μπορεί να θεωρηθεί συμβατή με την κοινή αγορά·
– η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι η εφαρμογή της ρυθμίσεως δεν μπορεί να δικαιολογηθεί με επίκληση του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ.
96. Οι ισχυρισμοί της Ελληνικής Κυβερνήσεως στρέφονται ειδικά κατά των ακολούθων σημείων των αιτιολογικών σκέψεων της αποφάσεως:
«(116)	Η Επιτροπή τόνισε ότι υπάρχουν διατάξεις που επιτρέπουν σε όλες τις τράπεζες στην Ελλάδα να εκτελέσουν συμφωνίες αναδιάρθρωσης χρέους. Οι όροι και οι προϋποθέσεις βάσει των οποίων γίνεται η αναδιάρθρωση του εν λόγω χρέους επαφίενται στην κρίση κάθε τράπεζας σύμφωνα με τις εμπορικές τραπεζικές πρακτικές της. Η ψήφιση του άρθρου 5 του ελληνικού νόμου αριθ. 2237/94 επιτρέπει στην ΑΤΕ να εκτελέσει τις ίδιες λειτουργίες, αλλά με ειδικότερους όρους. Η Επιτροπή μπορεί στη συνέχεια να θεωρήσει ότι αυτές οι διαδικασίες δεν θα είχαν πραγματοποιηθεί υπό τις κανονικές συνθήκες της αγοράς, δηλαδή εάν η ΑΤΕ λειτουργούσε σύμφωνα με την αρχή του ιδιώτη πιστωτή, χρησιμοποιώντας καθαρώς εμπορικά τραπεζικά κριτήρια.
(117)	Καταρχήν, το φάσμα των επιλέξιμων επιχειρήσεων μειώνεται σημαντικά με τη θέσπιση ενός στοιχείου επιλεξιμότητας. Πράγματι, το άρθρο 5 του ελληνικού νόμου αριθ. 2237/94 αφορά ειδικώς τους γεωργικούς συνεταιρισμούς και δεν ισχύει για άλλους τύπους επιχειρήσεων. Επιπλέον, ενώ γενικά οι τράπεζες είναι αυτές που καθορίζουν τα επιτόκια που ισχύουν για τις συμφωνίες αναδιάρθρωσης χρέους, το άρθρο 5 του ελληνικού νόμου αριθ. 2237/94 θεσπίζει πολύ ευνοϊκούς όρους για αυτές τις ρυθμίσεις, οι οποίες μπορούν να διαρκέσουν μέχρι και δεκαπέντε έτη, με μια περίοδο χάριτος τριών ετών και με ποσοστό επιτοκίου ίσο με το 50 % του κανονικού επιτοκίου αγοράς που ορίζεται για τέτοια δάνεια.
(118)	Συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό το μέτρο είναι επιλεκτικό και διαστρεβλώνει τις συνθήκες ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά, δεδομένου ότι παρέχει ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα στους δικαιούχους συνεταιρισμούς που δεν είναι συμβιβάσιμα με την αρχή του ιδιώτη πιστωτή.
(119)	Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ένταση της ενίσχυσης ισοδυναμεί τουλάχιστον με χορήγηση νέου δανείου ίσου με το συνολικό ποσό του χρέους του συνεταιρισμού, το οποίο έχει διάρκεια δέκα ή δεκαπέντε ετών και επιτόκιο μειωμένο στο 50 % των συνήθων επιτοκίων για δάνεια παγιοποίησης. Καθώς το εν λόγω καθεστώς παροχής ενισχύσεων εφαρμόστηκε σε 116 περιπτώσεις και η Επιτροπή δεν μπορεί να αποκλείσει ότι κάποιοι τουλάχιστον από τους εν λόγω συνεταιρισμούς δεν θα επιτύγχαναν την αναδιάρθρωση των χρεών τους υπό κανονικές συνθήκες αγοράς, η ένταση της ενίσχυσης μπορούσε σε ορισμένες περιπτώσεις να ανέλθει στο 100 %, εφόσον οι εν λόγω συνεταιρισμοί θα αδυνατούσαν να επιτύχουν παρόμοιες ρυθμίσεις κάτω από οποιεσδήποτε περιστάσεις (σημείο 41 της ανακοίνωσης της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης και του άρθρου 5 της οδηγίας 80/723/ΕΚ της Επιτροπής επί των δημοσίων επιχειρήσεων στον κλάδο της μεταποίησης [ (23) ] ).
(120)	Επιπλέον, το επιχείρημα των ελληνικών αρχών, σύμφωνα με το οποίο θα ήταν οικονομικά πιο συμφέρον για την ΑΤΕ να προβεί στην αναδιάρθρωση των χρεών των συνεταιρισμών από το να αναγκάσει τους συνεταιρισμούς, για παράδειγμα την ΑΓΝΟ, να κηρύξουν πτώχευση, απαιτεί προσεκτικότερη εξέταση. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εν λόγω εξέταση πρέπει να γίνεται κατά περίπτωση.
(121)	Ειδικότερα, η γαλακτοκομική συνεταιριστική οργάνωση ΑΓΝΟ στηρίχθηκε από την ελληνική κυβέρνηση με διαγραφές ή ρυθμίσεις χρεών μέσω της ΑΤΕ τουλάχιστον σε τέσσερις περιπτώσεις (ελληνικοί νόμοι αριθ. 2008/92, αριθ. 2198/94, αριθ. 2237/94 και αριθ. 2538/97). Οποιοσδήποτε ιδιώτης επενδυτής θα έθετε, έως ένα βαθμό, υπό αμφισβήτηση τη συμμετοχή του σε έναν συνεταιρισμό προκειμένου να περιορίσει περαιτέρω ζημίες.
(122)	Δεύτερον, οι ελληνικές αρχές απέτυχαν να αποδείξουν ότι οι ιδιωτικές τράπεζες εκτελούσαν τις ίδιες εργασίες υπό τους ίδιους όρους για τον περιορισμό των χρεών των γεωργικών συνεταιρισμών.
(123)	Τρίτον, το χρέος της ΑΓΝΟ στην ΑΤΕ ανήλθε σε 16,754 δισεκατ. δραχμές, ενώ η αγοραία αξία των περιουσιακών στοιχείων της ΑΓΝΟ ανερχόταν σε περίπου 7 δισεκατ. δραχμές. Το χρέος της ΑΓΝΟ προς άλλες τράπεζες ήταν πολύ μικρότερο (698 εκατ. δραχμές) από το χρέος προς την ΑΤΕ, γεγονός που υποδηλώνει ότι ακόμη και σε περίπτωση συμφωνίας του τραπεζικού συστήματος στο σύνολό του, για την παροχή ευνοϊκών όρων δανεισμού στην ΑΓΝΟ η διευκόλυνση της ΑΤΕ δεν θα μπορούσε να συγκριθεί με αυτές των λοιπών τραπεζών [ (24) ] . Εξάλλου, ακόμη και αν η ονομαστική αξία των παρασχεθεισών εγγυήσεων (44,23 δισεκατ. δραχμές) υπερβαίνει το ύψος του προς αναδιάρθρωση χρέους, η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι περισσότερες από τις εγγυήσεις αυτές αφορούν [την] αλληλέγγυα ευθύνη των μελών (30,55 δισεκατ. δραχμές) ή [...] αξιώσεις (4,84 δισεκατ. δραχμές). Εξ ορισμού, ενδέχεται να αποδειχθεί εξαιρετικά δύσκολη ή αβέβαιη η κινητοποίηση [ (25) ]
των εγγυήσεων αυτού του τύπου, καθώς αυτή θα εξαρτάται από τη φύση των εν λόγω αξιώσεων.
(124)	Επομένως, η Επιτροπή θεωρεί ότι πληρούνται όλοι οι όροι για την εφαρμογή του άρθρου 87, παράγραφος 1, της Συνθήκης.»
Α – Ο πρώτος ισχυρισμός: αποτελεί το άρθρο 5 του ελληνικού νόμου 2237/94 ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ;
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
97. Με τον πρώτο ισχυρισμό η Ελληνική Κυβέρνηση διατείνεται ότι το σχετικό με την παράταση των χρεών των γεωργικών συνεταιρισμών άρθρο 5 του νόμου 2237/94 δεν αποτελεί κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Η Ελληνική Κυβέρνηση προβάλλει τέσσερα επιχειρήματα προς στήριξη του ισχυρισμού αυτού.
98. Πρώτον, η Ελληνική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι κακώς έκρινε ότι η βάσει του άρθρου 5 του πιο πάνω νόμου ρύθμιση χρεών δεν τηρεί την αρχή του ιδιώτη επενδυτή. Δεύτερον, αμφισβητεί την κρίση της Επιτροπής ότι η ΑΤΕ επιτελεί ιδιαίτερη λειτουργία. Το τρίτο επιχείρημα αφορά το γεγονός ότι η ΑΤΕ δεν ήταν υποχρεωμένη να αναδιαρθρώσει τα χρέη και δεν δέχθηκε όλες τις αιτήσεις αναδιαρθρώσεως χρεών. Τέλος, η Ελληνική Κυβέρνηση προβάλλει ότι η πολιτεία δεν αποζημίωσε την ΑΤΕ για τα βάρη που συνδέονταν με την δράση της.
99. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι η ΑΤΕ ενήργησε κατά τον τρόπο που θα ενεργούσε ιδιώτης πιστωτής. Η Ελληνική Κυβέρνηση διατείνεται ότι η ΑΤΕ είναι υποχρεωμένη να ενεργεί σύμφωνα με την αρχή του ιδιώτη πιστωτή προκειμένου να λειτουργεί αποτελεσματικά στις έντονα ανταγωνιστικές ελληνικές και ευρωπαϊκές τραπεζικές αγορές. Για τον λόγο αυτόν, είχαν καθοριστεί αυστηρές προϋποθέσεις οι οποίες έπρεπε να τηρηθούν για να ληφθεί υπόψη μια αίτηση αναδιαρθρώσεως χρεών.
100. Η ΑΤΕ είχε σημαντικό συμφέρον να αναδιαρθρωθούν τα χρέη των συνεταιρισμών. Το 1994 πολλοί συνεταιρισμοί βρίσκονταν σε αδυναμία να εξυπηρετήσουν τα χρέη τους. Τούτο οφειλόταν σε διάφορους λόγους.
101. Δεδομένου ότι αποζημίωση για τη ζημία που προκλήθηκε από την καταστροφή του Τσέρνομπιλ καταβλήθηκε μόλις στις 31 Αυγούστου 1993, οι συνεταιρισμοί είχαν δημιουργήσει μεγάλα χρέη. Τα χρέη αυτά καλύφθηκαν μόνον εν μέρει με τα μέτρα βάσει του νόμου 2008/92. Οι τόκοι του υπολοίπου χρέους ήσαν μεγάλοι και λόγω του ότι την περίοδο εκείνη τα επιτόκια ήσαν υψηλά. Κατά συνέπεια, οι συνεταιρισμοί είχαν μεγάλα οικονομικά βάρη, τα οποία οφείλονταν στα τοκοχρεωλύσια των ληξιπρόθεσμων οφειλών. Επιπλέον, οι δυνατότητες διαθέσεως των προϊόντων είχαν περιοριστεί από την κατάρρευση της Σοβιετικής Ενώσεως, ενώ το κόστος διαθέσεως των προϊόντων είχε αυξηθεί κατακόρυφα λόγω του κλεισίματος των συνήθων οδικών αρτηριών κατόπιν των συγκρούσεων στην πρώην Γιουγκοσλαβία. Τέλος, το γενικό κλίμα στην Ελλάδα ήταν δυσμενές λόγω της περιοριστικής οικονομικής και νομισματικής πολιτικής της Ελληνικής Κυβερνήσεως για τη σύγκλιση της ελληνικής οικονομίας με αυτές των άλλων χωρών της Ευρωπαϊκής Ενώσεως.
102. Τα χρέη σε συνδυασμό με το υψηλό κόστος εξυπηρετήσεώς τους είχαν θέσει σε σοβαρό κίνδυνο τη δυνατότητα των συνεταιρισμών να συνεχίσουν τη λειτουργία τους. Λαμβανομένου υπόψη ότι οι συνεταιρισμοί αποτελούν σημαντικό μέρος των πελατών της ΑΤΕ, η ΑΤΕ είχε άμεσο συμφέρον να εξασφαλίσει τη συνέχιση των δραστηριοτήτων των συνεταιρισμών. Αν αυτοί έπαυαν να λειτουργούν, η ΑΤΕ θα διέτρεχε τον κίνδυνο να χάσει όχι μόνον τα δάνειά της, αλλά και μελλοντικά έσοδα.
103. Έτσι, οι αποφάσεις της ΑΤΕ σχετικά με την αναδιάρθρωση των χρεών των συνεταιρισμών στοιχούν πλήρως με τον τρόπο κατά τον οποίο μια ιδιωτική τράπεζα θα ενεργούσε σε ανάλογες περιστάσεις. Η ΑΤΕ εξέτασε με εμπορικά κριτήρια όλες τις αιτήσεις αναδιαρθρώσεως χρεών και τις δέχθηκε μόνο στο μέτρο που οι συνεταιρισμοί πληρούσαν τις γενικές προϋποθέσεις της ΑΤΕ για την αναδιάρθρωση χρεών. Εν προκειμένω, η ΑΤΕ είχε καθορίσει, με τις εγκυκλίους 150/94 και 22/95, τις προϋποθέσεις που έπρεπε να πληρούνται για την αναδιάρθρωση χρεών (βλ. το σημείο 87 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως). Διάφοροι συνεταιρισμοί δεν πληρούσαν τα κριτήρια, οπότε οι αιτήσεις τους απορρίφθηκαν. Επιπλέον, η ΑΤΕ είναι σχεδόν η μόνη τράπεζα που δραστηριοποιείται στον γεωργικό τομέα.
104. Η προσφεύγουσα διατείνεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι σε ανάλογες περιστάσεις μια ιδιωτική τράπεζα δεν θα προέβαινε στις ίδιες ρυθμίσεις χρεών με τους ίδιους όρους. Η Επιτροπή δεν απέδειξε ούτε ότι οι «πολύ ευνοϊκοί όροι του άρθρου 5 του νόμου 2237/94» είναι ευνοϊκότεροι από εκείνους που θα έθετε μια ιδιωτική τράπεζα. Η Ελληνική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι το ζήτημα είναι αν μια ιδιωτική τράπεζα θα προέβαινε στην αναδιάρθρωση των χρεών των συνεταιρισμών υπό τους ίδιους όρους με εκείνους που έθεσε η ΑΤΕ.
105. Ο ρόλος της ΑΤΕ στον γεωργικό τομέα στην Ελλάδα υποχρεώνει την ΑΤΕ να λαμβάνει υπόψη στις αποφάσεις της ευρύτερες τομεακές παραμέτρους, όπως η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των πελατών και η προστασία της φήμης της ως χρηματοδότη του τομέα αυτού. Η Επιτροπή συνάγει εξ αυτών ότι η ΑΤΕ επιτελεί ιδιαίτερη λειτουργία στον γεωργικό τομέα. Η προσφεύγουσα το αμφισβητεί και επικαλείται συναφώς την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 5 της οδηγίας 80/723 (26), όπου εκτίθεται ότι «μια μητρική εταιρία θα μπορούσε να αναλάβει για ένα περιορισμένο χρονικό διάστημα να καλύψει τις ζημιές μιας θυγατρικής της εταιρίας προκειμένου η τελευταία αυτή να μπορέσει να διακόψει τη λειτουργία της υπό τις καλύτερες δυνατές συνθήκες. Αποφάσεις αυτού του είδους μπορούν να βασίζονται όχι μόνο στη δυνατότητα άμεσου κέρδους, αλλά και σε άλλους λόγους όπως η διατήρηση του καλού ονόματος όλου του ομίλου ή ο επαναπροσανατολισμός των δραστηριοτήτων του. Πάντως, όταν ένας δημόσιος επενδυτής προβαίνει σε εισφορές κεφαλαίου χωρίς να υπάρχει καμία προοπτική αποδοτικότητας, έστω και μακροπρόθεσμα, οι εισφορές αυτές πρέπει να εκλαμβάνονται ως ενισχύσεις [...]».
106. Περαιτέρω, η προσφεύγουσα θεωρεί ότι το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 δεν μπορεί να εξομοιωθεί με κρατική ενίσχυση καθόσον το άρθρο αυτό δεν επιβάλλει καμία απολύτως υποχρέωση στην ΑΤΕ να αναδιαρθρώσει τα χρέη των συνεταιρισμών και δεν παρέχει στους συνεταιρισμούς κανένα απολύτως δικαίωμα να απαιτήσουν από την ΑΤΕ αναδιάρθρωση των χρεών τους. Επίσης η ΑΤΕ δεν έλαβε καμία αποζημίωση από το ελληνικό Δημόσιο για τις αναδιαρθρώσεις χρεών βάσει του άρθρου 5.
107. Κατόπιν των ανωτέρω, η προσφεύγουσα θεωρεί ότι η απόφαση της Επιτροπής πρέπει να ακυρωθεί καθόσον στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία των εφαρμοστέων διατάξεων, σε κακή εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και σε αντιφατική και ανεπαρκή αιτιολογία.
108. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι το σχετικό με την παράταση των χρεών των γεωργικών συνεταιρισμών άρθρο 5 του νόμου 2237/94 όντως αποτελεί ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Παρά την ύπαρξη γενικών διατάξεων που παρέχουν στις τράπεζες τη δυνατότητα να αναδιαρθρώνουν τα χρέη των πελατών τους, το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 προβλέπει ειδική μεταχείριση των συνεταιρισμών από την ΑΤΕ. Ειδικότερα, είναι σαφές ότι το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 θέτει πολύ ευνοϊκούς όρους για τους συνεταιρισμούς, δηλαδή παράταση του δανείου μέχρι 15 έτη, τριετή περίοδο χάριτος και επιτόκιο ίσο με το 50 % του επιτοκίου που ισχύει στην αγορά για τέτοια δάνεια. Επομένως, η Επιτροπή θεωρεί ότι υπό φυσιολογικές συνθήκες της αγοράς ορισμένοι συνεταιρισμοί δεν θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη για αναδιάρθρωση των χρεών.
109. Από την άλλη πλευρά, η Επιτροπή δεν αποκλείει ότι ορισμένες αναδιαρθρώσεις χρεών όντως τηρούν την αρχή του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία της αγοράς. Ωστόσο, τούτο δεν σημαίνει ότι η Επιτροπή έπρεπε να αξιολογήσει χωριστά όλες τις περιπτώσεις. Στην παρούσα υπόθεση, πρόκειται για ένα γενικό καθεστώς και η εξέταση γίνετα ι σε γενικό και αφηρημένο επίπεδο. Εν προκειμένω, η προσφεύγουσα παραβλέπει το ότι τα γενικά καθεστώτα των οποίων η εφαρμογή μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη χορήγηση ενισχύσεως πρέπει να ανακοινώνονται στην Επιτροπή (27) .
110. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ΑΤΕ επιτελεί ιδιαίτερη λειτουργία. Παραθέτει δύο λόγους σχετικά. Πρώτον, δεν υπάρχουν ιδιωτικές τράπεζες που χορηγούν δάνεια σε συνεταιρισμούς. Τούτο οφείλεται στο ότι η ΑΤΕ έχει ειδικό έργο στον γεωργικό τομέα το οποίο είναι διαφορετικό από εκείνο που θα είχε υπό φυσιολογικές συνθήκες της αγοράς. Δεύτερον, η ΑΤΕ ενδιαφέρεται όχι μόνο για την αποκόμιση άμεσου κέρδους αλλά και για άλλα στοιχεία, όπως π.χ. η συνέχιση της λειτουργίας των σχετικών επιχειρήσεων. Η ανακοίνωση της Επιτροπής, την οποία η Ελλάδα επικαλέστηκε για να αμφισβητήσει το σημείο αυτό, δεν ασκεί επιρροή εδώ, καθόσον δεν πρόκειται για εισφορά κεφαλαίων αλλά για αναδιάρθρωση χρεών.
111. Η προσφεύγουσα αντέταξε ότι το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 δεν αποτελεί κρατική ενίσχυση καθόσον η ΑΤΕ δεν έλαβε από το ελληνικό Δημόσιο αποζημίωση για τις αναδιαρθρώσεις των χρεών. Ωστόσο, κατά την Επιτροπή τούτο δεν είναι καθοριστικό για το ζήτημα αν πρόκειται για κρατική ενίσχυση. Η ΑΤΕ είναι τράπεζα του δημόσιου τομέα και ολόκληρο το μετοχικό της κεφάλαιο ανήκει στο ελληνικό Δημόσιο, το οποίο ελέγχει την τράπεζα. Το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 παρέχει στην ΑΤΕ τη δυνατότητα να χορηγεί δάνεια με ευνοϊκότερους όρους, δηλαδή όχι υπό τις φυσιολογικές συνθήκες της αγοράς. Το πλεονέκτημα αυτό, το οποίο χρηματοδοτείται με κρατικούς πόρους, πρέπει να θεωρηθεί κρατική ενίσχυση.
2. Εκτίμηση
112. Το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 ορίζει ότι η ΑΤΕ δύναται εντός ορισμένων ορίων να βοηθήσει τους συνεταιρισμούς για την πληρωμή ληξιπρόθεσμων χρεών. Η νομοθετική αυτή ρύθμιση ισχύει για όλα τα μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1993 ληξιπρόθεσμα χρέη που οφείλονταν σε αντικειμενικούς και εξωτερικούς παράγοντες. Τούτο σημαίνει ότι χρέη που απέρρεαν π.χ. από κακοδιαχείριση δεν λαμβάνονταν υπόψη για την εξυγίανση. Σύμφωνα με τον νόμο αυτόν, κατά το πρώτο ήμισυ της περιόδου εξοφλήσεως δεν καταβάλλονταν τόκοι. Μετά, λογίζονταν τόκοι με επιτόκιο ίσο με το 50 % του επιτοκίου που ίσχυε στην αγορά για τέτοια δάνεια. Η περίοδος εξοφλήσεως των δανείων ορίστηκε δεκαετής. Ωστόσο, σε εξαιρετικές περιπτώσεις ιδιαίτερα μεγάλων ανοιγμάτων, η ΑΤΕ είχε τη δυνατότητα να παρατείνει την περίοδο εξοφλήσεως μέχρι 15 χρόνια, με τριετή περίοδο χάριτος, ή να μειώσει το επιτόκιο κάτω από το 50 % του επιτοκίου της αγοράς. Στους συνεταιρισμούς παρέχεται ενίσχυση μόνον αν προηγουμένως υποβάλουν μελέτη ως προς τη δυνατότητα εφαρμογής ενός σχεδίου αναπτύξεως ή εκσυγχρονισμού από την οποία προκύπτει ότι ο συνεταιρισμός είναι σε θέση να εξοφλήσει τα αναδιαρθρωμένα χρέη. Επιπλέον, η ενίσχυση μπορεί να συνδεθεί με ορισμένους όρους (π.χ. διοικητικός και οργανωτικός εκσυγχρονισμός, μείωση του προσωπικού, αύξηση των ιδίων κεφαλαίων κ.ο.κ.).
113. Θα εξετάσω πρώτα τα δύο τελευταία επιχειρήματα της Ελληνικής Κυβερνήσεως.
114. Η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε ότι, εφόσον δεν κατέβαλε καμία αποζημίωση στην ΑΤΕ, δεν μπορεί να γίνει λόγος για κρατική ενίσχυση. Το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό.
115. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ καταλαμβάνει όλα τα χρηματικά μέσα που η δημόσια αρχή όντως δύναται να χρησιμοποιήσει για τη στήριξη επιχειρήσεων, ανεξαρτήτως του αν τα μέσα αυτά ανήκουν επί μονίμου βάσεως στην περιουσία του Δημοσίου. Επομένως, ακόμη και αν το δημόσιο ταμείο δεν διαθέτει επί μονίμου βάσεως τα ποσά που αντιστοιχούν στο σχετικό μέτρο, το γεγονός ότι τα ποσά αυτά τελούν διαρκώς υπό τον έλεγχο του Δημοσίου, οπότε βρίσκονται στη διάθεση των αρμοδίων εθνικών αρχών, είναι αρκετό για να θεωρηθούν κρατικοί πόροι (28) .
116. Η ΑΤΕ βρίσκεται σε σημαντικό βαθμό υπό τον έλεγχο του ελληνικού Δημοσίου. Δεν αμφισβητήθηκε ότι το σύνολο του μετοχικού κεφαλαίου της ΑΤΕ ανήκει στο ελληνικό Δημόσιο. Περαιτέρω, το διοικητικό συμβούλιο ορίζεται με απόφαση της κυβερνήσεως, οπότε το ελληνικό Δημόσιο μπορεί άμεσα ή έμμεσα να έχει καθοριστική επιρροή. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το ελληνικό Δημόσιο, με την καθοριστική επιρροή του στην ΑΤΕ, δύναται να κατευθύνει τη χρήση των πόρων της ΑΤΕ και να χρηματοδοτεί ειδικά πλεονεκτήματα υπέρ των συνεταιρισμών. Επομένως, οι πόροι που παρασχέθηκαν από την ΑΤΕ είναι κρατικοί πόροι υπό την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ.
117. Ούτε το επιχείρημα της Ελληνικής Κυβερνήσεως ότι το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 δεν μπορεί να εξομοιωθεί με κρατική ενίσχυση καθόσον το άρθρο αυτό δεν επιβάλλει στην ΑΤΕ καμία απολύτως υποχρέωση να αναδιαρθρώσει τα χρέη των συνεταιρισμών και δεν προβλέπει κανένα απολύτως δικαίωμα των συνεταιρισμών να απαιτήσουν από την ΑΤΕ αναδιάρθρωση των χρεών τους, μπορεί να γίνει δεκτό. Τούτο ισχύει και για το επιχείρημα της Ελληνικής Κυβερνήσεως ότι το άρθρο 5 δεν αποτελεί ενίσχυση καθόσον δεν έγιναν δεκτές όλες οι αιτήσεις αναδιαρθρώσεως χρεών.
118. Όπως ισχυρίστηκε η Επιτροπή, θεωρώ ότι η έλλειψη υποχρεώσεως να γίνουν δεκτές όλες οι αιτήσεις αναδιαρθρώσεως χρεών είναι συνυφασμένη με μια ενίσχυση. Το επιχείρημα της Ελληνικής Κυβερνήσεως περιέχει μια contradictio in terminis. Συγκεκριμένα, οι κρατικές ενισχύσεις έχουν επιλεκτικό χαρακτήρα. Η ιδιαιτερότητα αυτή αποτελεί ένα από τα βασικά στοιχεία της εννοίας «ενίσχυση». Όταν η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλείται με το επιχείρημά της την επιλεκτικότητα του νόμου, δηλώνει σιωπηρώς ότι η επιλεκτικότητα αυτή αποτελεί ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά μιας ενισχύσεως.
119. Τα επόμενα δύο επιχειρήματα που προβάλλονται στο πλαίσιο του ισχυρισμού της Ελληνικής Κυβερνήσεως στρέφονται κατά του ισχυρισμού της Επιτροπής ότι η ΑΤΕ επιτελεί ιδιαίτερη λειτουργία και κατά της κρίσεως της Επιτροπής ότι η ρύθμιση χρεών βάσει του άρθρου 5 του πιο πάνω νόμου δεν τηρεί την αρχή του ιδιώτη επενδυτή.
120. Η Ελληνική Κυβέρνηση ανέφερε με τα επιχειρήματά της ότι η ΑΤΕ στις αποφάσεις της πρέπει να λαμβάνει υπόψη ευρείες τομεακές παραμέτρους, όπως η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των πελατών και η προστασία της φήμης της ως χρηματοδότη του τομέα αυτού. Η Επιτροπή συνάγει εντεύθεν ότι η ΑΤΕ επιτελεί ιδιαίτερη λειτουργία, λαμβανομένου υπόψη και ότι η ΑΤΕ είναι σχεδόν η μόνη τράπεζα που δραστηριοποιείται στον γεωργικό τομέα. Η Ελληνική Κυβέρνηση αμφισβητεί τον ισχυρισμό αυτόν επικαλούμενη την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 5 της οδηγίας 80/723 επί των δημοσίων επιχειρήσεων στον κλάδο της μεταποιήσεως (29) . Το εδάφιο στο οποίο παραπέμπει αφορά την κατάσταση όπου μια μητρική εταιρία, με σκέψεις άλλες από την απλώς και μόνον επιδίωξη κέρδους, μπορεί να καλύψει τις ζημιές μιας από τις θυγατρικές της.
121. Ωστόσο, το πιο πάνω χωρίο της ανακοινώσεως της Επιτροπής δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω. Πέραν του ότι η σχέση μεταξύ της ΑΤΕ και των γεωργικών συνεταιρισμών δεν μπορεί να εξομοιωθεί με τη σχέση μεταξύ μητρικής και θυγατρικής εταιρίας, στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν πρόκειται περί εισφοράς κεφαλαίου, αλλά περί συμφωνίας μεταξύ δανειστή και οφειλέτη για την αναδιάρθρωση των χρεών του δεύτερου προς τον πρώτο. Επομένως, η εξομοίωση δεν ευσταθεί.
122. Θεωρώ ότι η ΑΤΕ έχει όντως ιδιαίτερη αποστολή. Πρώτον, διότι η ΑΤΕ είναι σχεδόν η μόνη τράπεζα που δραστηριοποιείται στον γεωργικό τομέα. A contrario, και η ίδια η Ελληνική Κυβέρνηση δέχθηκε ότι η ΑΤΕ έχει τέτοια αποστολή, καθόσον με τα επιχειρήματά της τόνισε ότι το ζήτημα είναι αν μια ιδιωτική τράπεζα θα αναδιάρθρωνε τα χρέη των γεωργικών συνεταιρισμών με τους όρους με τους οποίους τα αναδιάρθρωσε η ΑΤΕ. Δεύτερον, η Ελληνική Κυβέρνηση εξέθεσε ότι η ΑΤΕ πρέπει να λαμβάνει υπόψη ευρύτερες τομεακές παραμέτρους. Το Δημόσιο δύναται μέσω των δημοσίων επιχειρήσεων να επιδιώκει μη εμπορικούς σκοπούς, όπως υπενθυμίζει η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 80/723. Και υπό το φως αυτού επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η ΑΤΕ επιτελεί ιδιαίτερη λειτουργία.
123. Τέλος, πρέπει να εξεταστεί αν είναι βάσιμη η αιτίαση της Ελληνικής Κυβερνήσεως ότι η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 δεν τηρεί την αρχή του ιδιώτη επενδυτή.
124. Πρώτα θα υπενθυμίσω ότι το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή συνάγεται από την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, η οποία συνεπάγεται ότι, όταν το Δημόσιο, είτε άμεσα είτε έμμεσα, θέτει κεφάλαια στη διάθεση μιας επιχειρήσεως υπό συνθήκες που στοιχούν με τους συνήθεις όρους της αγοράς, τα κεφάλαια αυτά δεν μπορούν να θεωρηθούν κρατική ενίσχυση (30) .
125. Στην απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής (31) το Δικαστήριο έκρινε ότι «σύμφωνα με το άρθρο 92, παράγραφος 1, οι σχετικές διατάξεις της Συνθήκης αναφέρονται στις ενισχύσεις που χορηγούνται από τα κράτη ή από κρατικούς πόρους “υπό οποιαδήποτε μορφή”. Κατά συνέπεια, [...] δεν μπορεί [...] να γίνει διάκριση μεταξύ της ενισχύσεως που χορηγείται υπό μορφή δανείων και της ενισχύσεως που χορηγείται υπό μορφή συμμετοχής στο κεφάλαιο επιχειρήσεων. Οι ενισχύσεις υπό τη μία ή την άλλη μορφή εμπίπτουν στην απαγόρευση του άρθρου 92, εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις που ορίζει η εν λόγω διάταξη. Προκειμένου να διαπιστωθεί αν ένα τέτοιο μέτρο έχει τον χαρακτήρα κρατικής ενισχύσεως ενδείκνυται να εφαρμοστεί το κριτήριο που [...] στηρίζεται στις δυνατότητες της επιχειρήσεως να εξεύρει τα εν λόγω ποσά στις ιδιωτικές αγορές κεφαλαίων. Στην περίπτωση επιχειρήσεως, της οποίας το σύνολο σχεδόν του εταιρικού κεφαλαίου κατέχει το Δημόσιο, πρέπει ιδίως να κριθεί αν, υπό παρόμοιες περιστάσεις, ιδιώτης εταίρος στηριζόμενος στις προβλέψιμες δυνατότητες αποδοτικότητας, ανεξάρτητα από κάθε άποψη κοινωνικής, περιφερειακής ή κλαδικής πολιτικής, θα είχε προβεί σε παρόμοια εισφορά κεφαλαίου.»
126. Εν προκειμένω, το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 προβλέπει πολύ ευνοϊκούς όρους. Η Ελλάδα δεν απέδειξε ότι ιδιωτικές τράπεζες θα αναδιάρθρωναν τα χρέη με τους ίδιους ευνοϊκούς όρους. Αντιθέτως, πολύ δύσκολα μπορεί κανείς να σκεφθεί ότι μια ιδιωτική τράπεζα που δρα υπό φυσιολογικές συνθήκες της αγοράς θα συνομολογούσε με μακρά περίοδο χάριτος επιτόκιο ίσο με το 50 % του επιτοκίου που ισχύει στην αγορά για τέτοια δάνεια. Η αναδιάρθρωση χρεών βάσει του άρθρου 5 του νόμου 2237/94 έγινε με όρους που έχουν ως αποτέλεσμα να μη μπορεί η αναδιάρθρωση αυτή να θεωρηθεί φυσιολογική για μια τράπεζα. Αν δεν συνέβαινε αυτό, δεν θα υπήρχε ανάγκη ειδικής νομοθετικής ρυθμίσεως όπως η υπό εξέταση.
127. Η ΑΤΕ δεν μπορεί να αντέξει τη σύγκριση με ιδιώτη επενδυτή. Αν σε ανάλογες περιστάσεις μια ιδιωτική τράπεζα, βάσει της αναμενόμενης αποδοτικότητας και ανεξαρτήτως κάθε σκέψεως κοινωνικού χαρακτήρα ή περιφερειακής ή κλαδικής πολιτικής, προέβαινε σε τέτοια αναδιάρθρωση χρεών, εν προκειμένω δεν θα υφίστατο κρατική ενίσχυση. Ένας ιδιώτης πιστωτής υποτίθεται ότι ενεργεί για το δικό του εμπορικό συμφέρον. Ωστόσο, η ΑΤΕ πρέπει να λαμβάνει υπόψη άλλα συμφέροντα από εκείνα που λαμβάνει υπόψη μια ιδιωτική τράπεζα. Δεν ενεργεί μόνο βάσει των δικών της εμπορικών συμφερόντων, αλλά συγχρόνως λαμβάνει υπόψη τα συμφέροντα του τομέα, τα οποία είναι ευρύτερα από το δικό της εμπορικό συμφέρον. Αν με γνώμονα ακριβώς αυτά τα ευρύτερα συμφέροντα γίνονται ρυθμίσεις χρεών σχετικά με τις οποίες και η Ελληνική Κυβέρνηση λέγει ότι το ζήτημα είναι αν θα προέβαινε σε αυτές μια ιδιωτική τράπεζα, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι ρυθμίσεις αυτές δεν πληρούν το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή. Ως εκ τούτου, πρέπει κατ’ αρχήν να θεωρηθούν κρατική ενίσχυση. Τούτο δεν αναιρείται από το γεγονός ότι στους συνεταιρισμούς τίθενται προϋποθέσεις όπως η βιωσιμότητα.
128. Υπό το φως των ανωτέρω δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι βασιζόμενες στο άρθρο 5 του νόμου 2237/94 ενέργειες της ΑΤΕ πληρούν το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή. Επομένως, ο ισχυρισμός της Ελληνικής Κυβερνήσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Β – Ο δεύτερος ισχυρισμός: το συμβατό της ενισχύσεως με το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ ή με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, ΕΚ
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
129. Με τον δεύτερο ισχυρισμό η Ελληνική Κυβέρνηση, για να στηρίξει το ότι το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 είναι συμβατό με την κοινή αγορά βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ ή του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, ΕΚ, προβάλλει επιχειρήματα που έχουν έντονη ομοιότητα με τα επιχειρήματα που προέβαλε σχετικά με το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92. Για την περιγραφή των πρώτων επιχειρημάτων, θα παραπέμψω χάριν συντομίας στα σημεία 49 έως 52 και 59 έως 67 των προτάσεών μου. Σε προέκταση των πιο πάνω, και οι αμυντικοί ισχυρισμοί της Επιτροπής είναι σχεδόν όμοιοι, οπότε επ’ αυτού θα παραπέμψω στα σημεία 53 έως 55 και 68 έως 70 των προτάσεών μου.
2. Εκτίμηση
130. Για τους ίδιους λόγους με εκείνους που παρατέθηκαν στα σημεία 56 έως 58 και 71 έως 74 των προτάσεών μου κατά την εξέταση του δευτέρου και τρίτου ισχυρισμού κατά της κρίσεως της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 32 του νόμου 2008/92, θεωρώ τηρουμένων των αναλογιών ότι τα επιχειρήματα της Ελληνικής Κυβερνήσεως δεν ευσταθούν και ότι δεν αποτελούν λόγο δικαιολογήσεως του άρθρου 5 του νόμου 2237/94.
Γ –	Ο τρίτος ισχυρισμός: το συμβατό της ενισχύσεως με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
131. Με τον ισχυρισμό αυτόν η Ελληνική Κυβέρνηση διατείνεται ότι, στην περίπτωση που το άρθρο 5 του ελληνικού νόμου 2237/94 θεωρηθεί κρατική ενίσχυση, η διάταξη αυτή είναι συμβατή με την κοινή αγορά βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ. Το άρθρο αυτό ορίζει ότι οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών δύναται να θεωρηθεί ότι είναι συμβατές με την κοινή αγορά εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο στο κοινό συμφέρον.
132. Από την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων (32) προκύπτει ότι ενισχύσεις αναδιαρθρώσεως μιας επιχειρήσεως μπορούν να εγκριθούν αν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
i) αποκατάσταση της βιωσιμότητας·
ii) αποφυγή στρεβλώσεως του ανταγωνισμού·
iii) ενίσχυση ανάλογη με το κόστος και τα οφέλη της αναδιαρθρώσεως·
iv) πλήρης εφαρμογή του σχεδίου αναδιαρθρώσεως και τήρηση των όρων του·
v) παρακολούθηση και ετήσιες εκθέσεις.
133. Η Ελλάδα προσάπτει στην Επιτροπή ότι εκτίμησε εσφαλμένως τις τέσσερις τελευταίες προϋποθέσεις. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, όντως τηρήθηκε η δεύτερη προϋπόθεση καθόσον η ρύθμιση για την αναδιάρθρωση επιχειρήσεων εφαρμόστηκε κυρίως σε μικρούς συνεταιρισμούς και καθόσον, σε ορισμένες περιπτώσεις, έπρεπε να παύσουν ή να περιοριστούν ζημιογόνες δραστηριότητες. Η τρίτη προϋπόθεση τηρήθηκε και αυτή. Από την κατάσταση των 388 γεωργικών συνεταιρισμών των οποίων ρυθμίστηκαν τα χρέη προκύπτει ότι ως επί το πλείστον η ενίσχυση είναι ανάλογη με το κόστος και τα οφέλη της αναδιαρθρώσεως. Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι δεν μπορεί να εξασφαλιστεί ότι σε όλες τις περιπτώσεις η εγκεκριμένη ενίσχυση περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο ποσό. Η Ελλάδα το αποδίδει στο γεγονός ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε χωριστά όλες τις περιπτώσεις. Αν η Επιτροπή είχε ενεργήσει κατ’ αυτόν τον τρόπο, θα είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι πληρούται η τρίτη προϋπόθεση. Και οι δύο τελευταίες προϋποθέσεις πληρούνται, η δε ΑΤΕ επενέβαινε κάθε φορά που τούτο ήταν αναγκαίο. Επίσης, υπήρχε παρακολούθηση και συντάσσονταν ετήσιες εκθέσεις.
134. Περαιτέρω, η ενίσχυση δεν αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο στο κοινό συμφέρον.
135. Από την ανάλυση αυτή προκύπτει κατά την Ελληνική Κυβέρνηση ότι η αναδιάρθρωση των χρεών και επομένως η επί υγιέστερης οικονομικής βάσεως λειτουργία των γεωργικών συνεταιρισμών στις μειονεκτικές περιοχές προωθεί τις γεωργικές δραστηριότητες και την οικονομική ανάπτυξη στις περιοχές αυτές. Αυτό δεν θα μπορούσε να γίνει από την ίδια την αγορά. Η αγορά ούτως ή άλλως δεν διαδραματίζει κανένα ρόλο στον γεωργικό τομέα, καθόσον, σε όλες τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, τα ειδικά χαρακτηριστικά του τομέα αυτού έχουν οδηγήσει σε έντονη κρατική ρύθμιση της γεωργικής παραγωγής (βλ. και τα άρθρα 33 ΕΚ και 42 ΕΚ).
136. Κατά την προσφεύγουσα, η Επιτροπή παρέβη και το άρθρο 158 ΕΚ. Το άρθρο αυτό ορίζει ότι «η Κοινότητα, προκειμένου να προαχθεί η αρμονική ανάπτυξη του συνόλου της, αναπτύσσει και εξακολουθεί τη δράση της με σκοπό την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής της συνοχής». Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, με το άρθρο 5 επιδιώχθηκε ένας υπέρτερος κοινοτικός σκοπός, δηλαδή η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής.
137. Η Επιτροπή απαντά ότι κατά την εφαρμογή της κοινοτικής πολιτικής όντως πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διατάξεις περί οικονομικής και κοινωνικής συνοχής (άρθρο 159 ΕΚ). Αυτό συμβαίνει και στην περίπτωση των ενισχύσεων αναδιαρθρώσεως. Εκεί, είναι δυνατή μια κάπως ελαστικότερη εφαρμογή των απαιτήσεων μειώσεως της παραγωγικής ικανότητας αν οι σχετικές επιχειρήσεις βρίσκονται στις ενισχυόμενες περιοχές (33) . Ωστόσο, η ελαστική αυτή προσέγγιση δεν συνεπάγεται πλήρη άρση των προϋποθέσεων.
138. Η προσφεύγουσα δεν δικαιολογεί ούτε την ανυπαρξία στον νόμο ενός κριτηρίου για το ελάχιστο ποσοστό συμμετοχής των συνεταιρισμών στα έξοδα της αναδιαρθρώσεώς τους. Ακόμη σημαντικότερο είναι ότι η εφαρμογή του νόμου δεν περιορίζεται στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις, οπότε εκ των προτέρων είναι αδύνατον να υπαχθεί το επίμαχο καθεστώς υπό την τωρινή του μορφή στην εξαίρεση του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ.
139. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι η Επιτροπή έπρεπε να εξετάσει ατομικά κάθε περίπτωση. Η Επιτροπή το αμφισβητεί. Όταν ένα κράτος μέλος ανακοινώνει στην Επιτροπή ένα καθεστώς ενισχύσεων που περιγράφεται με γενικό και αφηρημένο τρόπο, η Επιτροπή κρίνει το καθεστώς αυτό με βάση τα γενικά και αφηρημένα χαρακτηριστικά του. Τούτο σημαίνει ότι το καθεστώς πρέπει να περιέχει επαρκείς ασφαλιστικές δικλείδες για την τήρηση της επιταγής του συμβατού με το άρθρο 87 ΕΚ. Ελλείψει τέτοιων ασφαλιστικών δικλείδων, το σχετικό καθεστώς πρέπει να κηρύσσεται ασύμβατο με την κοινή αγορά. Ωστόσο, τούτο δεν αποκλείει τη δυνατότητα να ανακοινωθούν ατομικές περιπτώσεις ενισχύσεως και να εξεταστούν και κριθούν κατά περίπτωση ανεξαρτήτως του γενικού καθεστώτος.
2. Εκτίμηση
140. Το άρθρο 87, παράγραφος 3, ΕΚ παρέχει στην Επιτροπή διακριτική εξουσία της οποίας η άσκηση συνεπάγεται στάθμιση οικονομικών και κοινωνικών παραγόντων που πρέπει να γίνεται σε κοινοτικό πλαίσιο (34) . Εν προκειμένω, δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή υπερέβη τα όρια της διακριτικής της εξουσίας όταν έκρινε ότι το σχετικό καθεστώς ενισχύσεων δεν εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ. Στα σημεία 158 έως 191 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή εξέτασε επαρκώς όλες τις πτυχές του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ. Ειδικότερα, εξέτασε τις απαιτήσεις που οι κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές θέτουν σχετικά με την αναδιάρθρωση των προβληματικών επιχειρήσεων (35) . Η εξέταση αυτή οδήγησε στη διαπίστωση ότι από πολλές απόψεις η ρύθμιση του άρθρου 5 του νόμου 2237/94 δεν τηρεί τις απαιτήσεις των κατευθυντηρίων γραμμών. Τα επιχειρήματα που προέβαλε η Ελληνική Κυβέρνηση δεν αναφέρουν γεγονότα ή περιστάσεις που αποδεικνύουν ότι η Επιτροπή διαμόρφωσε την κρίση της λαμβάνοντας ως αφετηρία ανακριβή γεγονότα. Από τα επιχειρήματα αυτά δεν προκύπτει ούτε ότι η Επιτροπή συνήγαγε προδήλως εσφαλμένα συμπεράσματα. Κατά συνέπεια, ο υπό εξέταση ισχυρισμός δεν ευσταθεί.
VIII – Η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ
Επιχειρήματα των διαδίκων
141. Η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε στη δίκη επί της προσφυγής δύο ισχυρισμούς κατά της κρίσεως της Επιτροπής ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ είναι ασύμβατη με την κοινή αγορά. Οι ισχυρισμοί αυτοί μπορούν να συνοψιστούν ως εξής:
– Η Επιτροπή κακώς θεώρησε ασύμβατη με την κοινή αγορά την ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 και του άρθρου 19, παράγραφος 1, του νόμου 2198/94.
– Δεν ευσταθεί ούτε η κρίση της Επιτροπής ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί συμβατή με την κοινή αγορά η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ βάσει του άρθρου 5 του νόμου 2237/94 και της πράξεως του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος της 5ης Οκτωβρίου 1989.
Α – Ο πρώτος ισχυρισμός: το ασύμβατο της ενισχύσεως που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 και του άρθρου 19, παράγραφος 1, του νόμου 2198/94
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
142. Η Ελληνική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι κακώς δέχθηκε ότι δεν υπάρχει αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της αναδιαρθρώσεως των χρεών της ΑΓΝΟ και της ζημίας που προκλήθηκε από την πυρηνική καταστροφή του Τσέρνομπιλ. Η Επιτροπή, μολονότι διαπίστωσε ότι 6 περιπτώσεις όπου χορηγήθηκε ενίσχυση συνδέονται με την πυρηνική καταστροφή του Τσέρνομπιλ, θεωρεί ότι στις περιπτώσεις αυτές δεν υφίσταται δικαιολογημένη κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ. Στην απόφασή της, αναφέρει σχετικά με την ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ για να αντιμετωπιστούν οι συνέπειες της πυρηνικής καταστροφής ότι τουλάχιστον μέρος της ζημίας απορρέει από τη διαφορά μεταξύ των μέσων τιμών που η ΑΓΝΟ κατέβαλε στους παραγωγούς της και των τιμών στόχων για τις ίδιες πρώτες ύλες. Κατά την Επιτροπή, η απώλεια αυτή αποτελεί συνέπεια των υψηλότερων τιμών που καταβλήθηκαν στους γαλακτοπαραγωγούς και όχι αυτού καθ’ εαυτό του εκτάκτου γεγονότος. Η κρίση αυτή είναι, κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, εσφαλμένη, καθόσον η ζημία της ΑΓΝΟ απέρρευσε από την αγορά νωπού γάλακτος με τις τιμές που ίσχυαν στην αγορά πριν από την πυρηνική καταστροφή. Οι ανταγωνιστές της ΑΓΝΟ δεν ήσαν υποχρεωμένοι να αγοράσουν το μολυσμένο γάλα και ούτε το έπραξαν. Η ΑΓΝΟ προστάτευσε τα μέλη της με το να καλύψει τη ζημία που προκλήθηκε από την πυρηνική καταστροφή. Επομένως, η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρεί ότι όντως υπάρχει αιτιώδης συνάφεια.
143. Συγχρόνως, η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η αποζημίωση δεν υπερκάλυψε τη ζημία που η ΑΓΝΟ υπέστη συνεπεία της πυρηνικής καταστροφής του Τσέρνομπιλ. Το χορηγηθέν ποσό του 1,38 δισεκατομμυρίου δραχμών περιλαμβάνει τις άμεσες απώλειες ποσού 851 εκατομμυρίων δραχμών και τόκους επί των απωλειών αυτών οι οποίοι ανέρχονταν σε 529,89 εκατομμύρια δραχμές. Οι πραγματικοί τόκοι επί των απωλειών αυτών ανέρχονταν σε 959,79 εκατομμύρια δραχμές. Κατά συνέπεια, η Ελληνική Κυβέρνηση διατείνεται ότι η αναδιάρθρωση του χρέους που απέρρεε από τόκους ύψους 529,89 εκατομμυρίων δραχμών δεν υπερκάλυψε τη ζημία που πράγματι είχε προκληθεί. Επομένως, η αναδιάρθρωση του χρέους αυτού πρέπει να θεωρηθεί συμβατή ενίσχυση βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ.
144. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι η ενίσχυση προς την ΑΓΝΟ που χορηγήθηκε βάσει του άρθρου 32 του ελληνικού νόμου 2008/92 σκοπό είχε να καλύψει τη ζημία που προκλήθηκε από την αγορά μεγάλων ποσοτήτων γάλακτος των παραγωγών, οι οποίες αλλιώς θα έμεναν αδιάθετες, και μάλιστα με υψηλότερη τιμή από εκείνη που ίσχυε πριν από την καταστροφή. Οι συνέπειες για την αγορά και το διακρατικό εμπόριο δεν μπορούν να αμφισβητηθούν.
145. Η ενίσχυση αυτή πρέπει να χαρακτηριστεί ως λειτουργική ενίσχυση και δεν έχει άμεση σχέση με το ατύχημα του Τσέρνομπιλ. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, πρόκειται για πολιτική παρέμβαση του ελληνικού Δημοσίου υπέρ των πρωτογενών παραγωγών. Κατά συνέπεια, δεν υπάρχει αιτιώδης συνάφεια μεταξύ ενός εκτάκτου γεγονότος και των χρεών.
146. Η Επιτροπή εκθέτει ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ βάσει του άρθρου 19 του νόμου 2198/94 (529,89 εκατομμύρια δραχμές) αφορά τόκους μιας καθυστερημένης αποζημιώσεως για τη ζημία που προκλήθηκε από την πυρηνική καταστροφή του Τσέρνομπιλ. Η ενίσχυση αυτή αποτελεί απαγορευμένη λειτουργική ενίσχυση και δεν υπάρχει άμεση σχέση με έκτακτο γεγονός. Δεδομένου ότι ο λόγος για τον οποίο χορηγήθηκε η ενίσχυση είναι ίδιος με εκείνον για την ενίσχυση που χορηγήθηκε βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 2, του ελληνικού νόμου 2008/92, ισχύει και εδώ το ίδιο συμπέρασμα.
2. Εκτίμηση
Προκαταρκτική παρατήρηση
147. Από την προεκτεθείσα αξιολόγηση του άρθρου 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92 και του άρθρου 5 του νόμου 2237/94 προκύπτει ότι η ΑΓΝΟ έλαβε στήριξη κατ’ εφαρμογήν δύο καθεστώτων ενισχύσεως που πρέπει να θεωρηθούν παράνομα. Για την εξέταση, με γνώμονα το άρθρο 87 ΕΚ, των μέτρων που ελήφθησαν ειδικά για την ΑΓΝΟ ήταν αναγκαίο να γίνει εξατομικευμένη ανακοίνωση. Εφόσον δεν έγινε τέτοια ανακοίνωση, η εφαρμογή των δύο αυτών καθεστώτων στην ΑΓΝΟ δεν μπορεί παρά να είναι παράνομη.
148. Ως εκ περισσού, θα εξετάσω διά βραχέων τα επιχειρήματα της Ελληνικής Κυβερνήσεως σχετικά με την αξιολόγηση της συγκεκριμένης περιπτώσεως της ΑΓΝΟ.
149. Στα σημεία 56 έως 58 των προτάσεών μου διαπίστωσα ότι λείπει οποιοσδήποτε άμεσος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ θεομηνιών ή ιδιαιτέρων περιστατικών, ως ζημιογόνου γεγονότος, και των δραστηριοτήτων από τις οποίες δημιουργήθηκαν χρέη κατά το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 2008/92. Στη συγκεκριμένη περίπτωση της ΑΓΝΟ, πρόκειται μόνο για έμμεσο σύνδεσμο. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να δικαιολογηθεί το να υπαχθεί η συγκεκριμένη ενίσχυση προς την ΑΓΝΟ στην κατά το άρθρ ο 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ εξαίρεση από την απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων.
150. Το δεύτερο επιχείρημα αφορά την ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ βάσει του άρθρου 19 του νόμου 2198/94. Στην ενίσχυση αυτή λείπει παντελώς αιτιώδης συνάφεια μεταξύ θεομηνιών ή ιδιαιτέρων περιστατικών, ως ζημιογόνου γεγονότος, και των δραστηριοτήτων από τις οποίες δημιουργήθηκαν τα χρέη. Οι τόκοι της καθυστερημένης αποζημιώσεως για την αποκατάσταση μιας ζημίας που δεν διαπιστώθηκε ότι αποτελεί άμεση συνέπεια της πυρηνικής καταστροφής του Τσέρνομπιλ δεν μπορούν να υπαχθούν στην κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ εξαίρεση από την απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων. Κατά συνέπεια, το επιχείρημα της Ελληνικής Κυβερνήσεως πρέπει να απορριφθεί.
Β – Ο δεύτερος ισχυρισμός: το συμβατό της ενισχύσεως που χορηγήθηκε στην ΑΓΝΟ βάσει του άρθρου 5 του νόμου 2237/94 και της πράξεως του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος της 5ης Οκτωβρίου 1989
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
151. Πρώτον, η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η Επιτροπή εκτίμησε εσφαλμένως τα γεγονότα που διαδραμάτισαν ρόλο κατά τη μεταχείριση της ΑΓΝΟ το 1995. Στην απόφασή της, η Επιτροπή έλαβε υπόψη μεταγενέστερα γεγονότα και στοιχεία, τα οποία η ΑΤΕ δεν μπορούσε να γνωρίζει κατά τον χρόνο των συναλλαγών της με την ΑΓΝΟ. Έτσι, δεν μπορούσε να τα λάβει υπόψη. Κατά συνέπεια, δεν ευσταθεί το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι η ΑΓΝΟ έλαβε τέσσερις φορές ενίσχυση και ότι κάθε ιδιώτης επενδυτής θα σκεφτόταν τις περαιτέρω χρηματοπιστωτικές σχέσεις του με την ΑΓΝΟ.
152. Δεύτερον, η Επιτροπή κακώς έκρινε, στο σημείο 123 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η ΑΤΕ δεν μπορούσε να δεχθεί την προσωπική περιουσία των μελών ως εγγύηση κατά του κινδύνου πτωχεύσεως ενός συνεταιρισμού. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι σε ανάλογες περιστάσεις αυτό θα έπραττε ένας ιδιώτης επενδυτής. Αν η προσωπική περιουσία δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την εγγύηση των δανείων των συνεταιρισμών, η νομοθεσία που προβλέπει ότι τα μέλη ευθύνονται αλληλεγγύως για τα χρέη θα καταστεί άνευ αντικειμένου.
153. Τρίτον, η Επιτροπή εκτίμησε εσφαλμένως την ανάλυση κόστους-οφέλους στην οποία προέβη η ΑΤΕ πριν από την αναδιάρθρωση των χρεών της ΑΓΝΟ. Η αντικειμενική αξία της περιουσίας της ΑΓΝΟ ήταν όχι 4 δισεκατομμύρια δραχμές, αλλά λίγο μικρότερη από το διπλάσιο. Σε περίπτωση πτωχεύσεως της ΑΓΝΟ και παύσεως των δραστηριοτήτων της, η αξία της περιουσίας της θα μειωνόταν κατά 50 % και η αξία των αποθηκευμένων προϊόντων της θα μειωνόταν κατά 70 %. Συγχρόνως, υπήρχαν και οι οφειλές της ΑΓΝΟ προς την ΑΤΕ που ήσαν ληξιπρόθεσμες στις 31 Δεκεμβρίου 1994. Οι οφειλές αυτές αποτελούσαν τη βάση της αναδιαρθρώσεως του χρέους και ανέρχονταν στο ποσό των 8,061 δισεκατομμυρίων δραχμών· κατά συνέπεια, στην απόφασή της η Επιτροπή δεν μπορούσε να λάβει υπόψη ολόκληρη την οφειλή της ΑΓΝΟ προς την ΑΤΕ, που ανερχόταν στο ποσό των 16,700 δισεκατομμυρίων δραχμών, πάνω από το μισό της οποίας δεν ήταν ληξιπρόθεσμο όταν το 1995 έλαβε χώρα η αναδιάρθρωση του χρέους. Οι εμπράγματες ασφάλειες, όπως υποθήκες, και οι απαιτήσεις κατά τρίτων, που ανέρχονταν σχεδόν στο ποσό των 9 δισεκατομμυρίων δραχμών, έπρεπε να θεωρηθούν επαρκής εγγύηση για την ΑΤΕ ή για οποιαδήποτε άλλη τράπεζα. Κατά συνέπεια, από την αξιολόγηση στην οποία προέβη η ΑΤΕ είναι σαφές ότι οι εγγυήσεις που παρέσχε η ΑΓΝΟ ήσαν επαρκείς σε σχέση με τις τρέχουσες οφειλές.
154. Τέταρτον, συνεχίζει η προσφεύγουσα, η Επιτροπή, κατά την αξιολόγηση της πράξεως 1620 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος της 5ης Οκτωβρίου 1989, κακώς έκρινε ότι για την αναδιάρθρωση των χρεών της ΑΓΝΟ η ΑΤΕ έπρεπε να εφαρμόσει το επιτόκιο αναφοράς. Το επιτόκιο αναφοράς χρησιμοποιείται από την Επιτροπή για τον υπολογισμό του ύψους της ενισχύσεως, όπως όταν έχει χορηγηθεί περιφερειακή ενίσχυση. Οι τράπεζες δεν χρησιμοποιούν το επιτόκιο αναφοράς όταν χορηγούν δάνεια στους πελάτες τους. Η Επιτροπή δεν εξηγεί γιατί η ΑΤΕ έπρεπε να χρησιμοποιήσει τα επιτόκια αυτά. Στην πράξη, τα επιτόκια αυτά, όπως εκείνο που καθορίστηκε κατόπιν διαβουλεύσεως της Επιτροπής με τις ελληνικές αρχές, τα οποία αντικατοπτρίζουν το μέσο τραπεζικό επιτόκιο που ισχύει στην κεφαλαιαγορά, δεν χρησιμοποιούνται στις τρέχουσες δανειακές συναλλαγές μεταξύ των τραπεζών και των πελατών τους.
155. Η Επιτροπή θεωρεί αβάσιμη την αιτίαση της Ελληνικής Κυβερνήσεως ότι έλαβε υπόψη μεταγενέστερα γεγονότα τα οποία η ΑΤΕ δεν μπορούσε να γνωρίζει και να εκτιμήσει όταν δέχθηκε την αναδιάρθρωση των χρεών. Η Ελληνική Κυβέρνηση δεν εξέτασε πραγματικά τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή κήρυξε την ενίσχυση ασύμβατη με την κοινή αγορά. Το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 και η πράξη 1620 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος, εφόσον δεν πληρούν τις προϋποθέσεις που θέτουν οι κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές, είναι, όπως και οι συναλλαγές που πραγματοποιήθηκαν βάσει των διατάξεων αυτών, ασύμβατα με την κοινή αγορά.
156. Περαιτέρω, η γενομένη από την ΑΤΕ ανάλυση κόστους-οφέλους δεν είναι όμοια με την ανάλυση στην οποία θα προέβαινε ένας ιδιώτης επενδυτής. Η γαλακτοκομική συνεταιριστική οργάνωση ΑΓΝΟ έχει λάβει τουλάχιστον σε τέσσερις περιπτώσεις ενίσχυση υπό μορφή διαγραφής ή ρυθμίσεως χρεών από την ΑΤΕ (ελληνικοί νόμοι 2008/92, 2198/94, 2237/94 και 2538/97). Κάθε ιδιώτης επενδυτής θα επανεξέταζε σε κάποιο χρονικό σημείο τη χρηματοδοτική του συμμετοχή σε έναν τέτοιο συνεταιρισμό, προκειμένου να αποφύγει περαιτέρω ζημία.
157. Στη γενομένη από την ΑΤΕ ανάλυση κόστους-οφέλους, η ανερχόμενη σε 4 δισεκατομμύρια δραχμές περιουσία της ΑΓΝΟ αντιπαραβάλλεται με το χρέος προς την ΑΤΕ (16,7 δισεκατομμύρια) και με τις υποχρεώσεις προς ιδιωτικές τράπεζες (698 εκατομμύρια). Από την ανάλυση αυτή προκύπτει ότι, στην ουσία, οι ιδιώτες επενδυτές απουσιάζουν. Ακόμη σημαντικότερο, από την ανάλυση αυτή προκύπτει ότι δεν υπάρχουν πραγματικές εγγυήσεις για τη δανειοδότηση από την ΑΤΕ. Το μεγαλύτερο μέρος των εγγυήσεων αποτελείται από την αλληλέγγυο ευθύνη των μελών του συνεταιρισμού. Η ενεργοποίηση τέτοιων εγγυήσεων είναι στην πράξη άκρως δυσχερής. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί γίνει δεκτό ότι ένας ιδιώτης επενδυτής θα εξακολουθούσε να χρηματοδοτεί την ΑΓΝΟ χωρίς πραγματικές εγγυήσεις που εύκολα μπορούν να ενεργοποιηθούν μέσα στο οικονομικό κύκλωμα.
158. Τέλος, η Επιτροπή εκθέτει γιατί αξιολόγησε με γνώμονα το επιτόκιο αναφοράς (26,47 %) το επιτόκιο που συμφωνήθηκε μεταξύ της ΑΤΕ και της ΑΓΝΟ το 1995 κατά την αναδιάρθρωση των χρεών (21,5 %). Τα επιτόκια αναφοράς καθορίζονται τακτικά από την Επιτροπή, μετά από διαβούλευση με τις αρχές των κρατών μελών, βάσει των διαθεσίμων στοιχείων σχετικά με τις εθνικές κεφαλαιαγορές. Αντικατοπτρίζουν το μέσο επιτόκιο που ισχύει για δάνεια προς τον επιχειρηματικό κόσμο. Τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη αυτό το δημοσιοποιημένο μέσο επιτόκιο για να μπορούν να κρίνουν αν τα δάνειά τους προς τον επιχειρηματικό κόσμο έχουν στοιχεία ενισχύσεως. Κατά συνέπεια, ήταν λογικό η Επιτροπή, κατά την αξιολόγηση της συναλλαγής μεταξύ της ΑΤΕ και της ΑΓΝΟ, να λάβει ως γνώμονα το επιτόκιο αναφοράς.
2. Εκτίμηση
159. Ενήργησε ως ιδιώτης επενδυτής η ΑΤΕ κατά την αναδιάρθρωση των χρεών το 1995; Δεν θεωρώ πειστικά τα επιχειρήματα που η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε σχετικά. Μόνον και μόνον το γεγονός ότι σε διάστημα λίγο μεγαλύτερο των πέντε ετών χρειάστηκε τρεις φορές να έλθει η ΑΤΕ σε αρωγή της ΑΓΝΟ καθιστά απίθανο το να ενήργησε η ΑΤΕ ως ιδιώτης επενδυτής όταν για τέταρτη φορά έδωσε οικονομική βοήθεια. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν οι οικονομικοί κίνδυνοι για την ΑΤΕ από αυτό το τέταρτο εγχείρημα ήσαν σημαντικοί και η παρασχεθείσα από την ΑΓΝΟ σχετικά με τις απαιτήσεις της ΑΤΕ δυνατότητα ασκήσεως αγωγών κατά τρίτων σε περίπτωση αφερεγγυότητας της ΑΓΝΟ ήταν ανεπαρκής και ελάχιστα αποδοτική. Το τελευταίο ισχύει ασφαλώς για την άσκηση αγωγών κατά των μελών της ΑΓΝΟ. Ως πρόσωπα που έχουν συνεταιριστεί στον συνεταιρισμό αυτόν, ήδη είχαν ευθύνη για τα χρέη του. Η εγγύηση που παρασχέθηκε κατά την αναδιάρθρωση του χρέους προσέθεσε ελάχιστα ή δεν προσέθεσε τίποτα. Έτσι, ακόμη και αν ασκηθεί αγωγή κατά των πρωτογενών παραγωγών –πράγμα που θα προσκρούσει σε μεγάλη κοινωνική αντίδραση– τα ενδεχόμενα οφέλη δεν αναμένεται να είναι μεγάλα. Συγκεκριμένα, στην υποθετική αυτή περίπτωση, οι σχετικοί πρωτογενείς παραγωγοί, οι οποίοι προηγουμένως θα έχουν δει την εισφορά τους στον συνεταιρισμό να έχει χαθεί, θα εξακολουθούν να οφείλουν τις ακόμη ανεξόφλητες –και μεγάλες– απαιτήσεις της ΑΤΕ. Σύμφωνα με τα διδάγματα του πρόσφατου παρελθόντος, είναι πάρα πολύ απίθανο ένας ιδιώτης επενδυτής να τολμήσει να εμπλακεί σε άκρως επισφαλείς οικονομικές συναλλαγές με ασφάλειες που στην πράξη δύσκολα μπορούν να ενεργοποιηθούν.
160. Στο πλαίσιο αυτό, όσα εν εκτάσει εξέθεσε η Ελληνική Κυβέρνηση σχετικά με την οικονομική κατάσταση της ΑΓΝΟ δεν μπορούν να με πείσουν. Στην ουσία, ελάχιστα μεταβάλλουν το βασικό δεδομένο ότι μετά τη γενομένη το 1995 αναδιάρθρωση του χρέους η ΑΓΝΟ παρέμεινε μια επιχείρηση με πολύ προβληματική σχέση μεταξύ της περιουσίας που τέθηκε στη διάθεση της ΑΤΕ και της προσωπικής περιουσίας των μελών. Λαμβανομένης υπόψη της προαναφερθείσας βαρύτητας των εγγυήσεων, παραμένει απίθανο να αναλάμβανε ένας ιδιώτης επενδυτής τους προφανείς κινδύνους μιας περαιτέρω και μεγαλύτερης οικονομικής αναμείξεως στην ΑΓΝΟ.
161. Σχετικά με τη χρησιμοποίηση από την Επιτροπή του επιτοκίου αναφοράς κατά την αξιολόγηση της πράξεως 1620 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος, θα μπορέσω να είμαι σύντομος. Το επιτόκιο αυτό χρησιμεύει για να υπολογίζεται το στοιχείο ενισχύσεως που υπάρχει στις ρυθμίσεις περί επιδοτουμένων δανείων (36) . Το επιτόκιο αναφοράς αντικατοπτρίζει το μέσο επιτόκιο που ισχύει στα διάφορα κράτη μέλη για μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα δάνεια (πέντε έως δέκα χρόνια) για τα οποία έχουν δοθεί συνήθεις ασφάλειες. Όταν αξιολόγησε τη συναλλαγή μεταξύ της ΑΤΕ και της ΑΓΝΟ, η Επιτροπή δεν μπορούσε παρά να εξετάσει το συμπεφωνημένο επιτόκιο με γνώμονα το επιτόκιο αναφοράς που ίσχυε για την Ελλάδα. Εξ αυτού μπόρεσε να συναγάγει ότι στους όρους που συμφωνήθηκαν σχετικά με το επιτόκιο υπάρχει στοιχείο ενισχύσεως. Εξάλλου, το στοιχείο αυτό ενισχύσεως ενδυναμώνεται από τους άλλους όρους της συναλλαγής, όπως η περίοδος χάριτος.
162. Κατά συνέπεια, το συμπέρασμά μου είναι ότι τα επιχειρήματα που η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε στο πλαίσιο του υπό εξέταση ισχυρισμού δεν αντικρούουν την άποψη της Επιτροπής ότι η αναδιάρθρωση χρεών που το 1995 συμφωνήθηκε μεταξύ της ΑΤΕ και της ΑΓΝΟ αποτελεί εγχείρημα ενισχύσεως.
IX – Λοιποί ισχυρισμοί, μεταξύ άλλων κατά της υποχρεώσεως, που επιβάλλεται από το άρθρο 3 της αποφάσεως, να ανακτηθεί η χορηγηθείσα ενίσχυση
163. Οι λοιποί ισχυρισμοί της Ελληνικής Κυβερνήσεως μπορούν να ομαδοποιηθούν ως εξής:
– η Επιτροπή, κηρύσσοντας τον νόμο 2237/94 ασύμβατο με την κοινή αγορά, παραβίασε την αρχή της ισότητας·
– η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι οι ελληνικοί νόμοι 2237/94 και 2198/94 καθώς και η πράξη 1620 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος επηρέασαν δυσμενώς το εμπόριο·
– η Επιτροπή αιτιολόγησε ανεπαρκώς την απόφαση·
– η απόφαση της Επιτροπής για την ανάκτηση της χορηγηθείσας ενισχύσεως αντίκειται στις αρχές της αναλογικότητας και της ασφάλειας δικαίου·
– τέλος, υφίσταται απόλυτη αδυναμία ανακτήσεως της ενισχύσεως που δόθηκε.
Α –	Ο πρώτος ισχυρισμός: παραβίαση της αρχής της ισότητας
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
164. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, η Επιτροπή με το να κηρύξει τον νόμο 2237/94 ασύμβατο με την κοινή αγορά παραβίασε την αρχή της ισότητας. Στις 15 Δεκεμβρίου 1998, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως όρισε βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, ΕΚ ότι οι ενισχύσεις που προβλέπονται από τα άρθρα 14 έως 18 και 21 του ελληνικού νόμου 2538/97 είναι συμβατές με την κοινή αγορά, μέχρι το ποσό των 158,672 δισεκατομμυρίων δραχμών (37) . Στον τελευταίο νόμο παραπέμπουν επανειλημμένως οι διατάξεις του νόμου 2237/94. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι κατ’ αυτόν τον τρόπο το Συμβούλιο ενέκρινε σιωπηρώς όλες τις προηγούμενες ενισχύσεις.
165. Το Συμβούλιο, με την απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1998, ενέκρινε τον ελληνικό νόμο 2538/97. Στην κατάσταση που δημιουργήθηκε κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι Έλληνες γεωργοί ή οι ελληνικοί γεωργικοί συνεταιρισμοί δεν μπορούσαν να προβλέψουν ότι θα πρέπει να επιστραφούν ποσά που χορηγήθηκαν με παλαιότερες ενισχύσεις.
166. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι η απόφαση του Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 1998 για την έγκριση διαφόρων ενισχύσεων δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω, καθόσον η απόφαση εκείνη αφορά μόνον το καθεστώς που ενέκρινε και όχι άλλα καθεστώτα. Οι περιεχόμενες στον νόμο 2538/97 παραπομπές στην προηγούμενη νομοθεσία δείχνουν ότι διάφορες διατάξεις είναι συμπληρωματικές, αλλά όχι ότι οι διατάξεις αυτές απορροφήθηκαν από τον νόμο 2538/97.
167. Αν η Ελλη νική Κυβέρνηση ήθελε να εγκριθεί η παλαιότερη νομοθετική ρύθμιση, θα έπρεπε προηγουμένως να ζητήσει ρητώς έγκριση του Συμβουλίου. Δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι με την έγκριση του ελληνικού νόμου 2538/97 εγκρίθηκαν με αναδρομική ισχύ όλες οι παλαιότερες ανάλογες ρυθμίσεις.
168. Η Επιτροπή απορρίπτει την αιτίαση της Ελληνικής Κυβερνήσεως ότι η ανάκτηση της ενισχύσεως που χορηγήθηκε βάσει των νόμων 2008/92 και 2237/94 θα είχε για τις ωφεληθείσες επιχειρήσεις ως συνέπεια να περιέλθουν σε μειονεκτική θέση έναντι των επιχειρήσεων που ευνόησε ο εγκεκριμένος από το Συμβούλιο νόμος 2538/97. Ευθύς εξ αρχής, η αιτίαση αυτή επιστρέφεται στην Ελληνική Κυβέρνηση. Συγκεκριμένα, η Ελληνική Κυβέρνηση προκάλεσε την απόφαση του Συμβουλίου για την έγκριση του νόμου 2538/97. Από την άνιση μεταχείριση που αποτελεί αναπόφευκτη συνέπεια της αποφάσεως εκείνης δεν μπορούν να αντληθούν επιχειρήματα προκειμένου η έγκριση που το Συμβούλιο έδωσε για μερικές περιπτώσεις ενισχύσεως να επεκταθεί σε όλες τις περιπτώσεις όπου προηγουμένως είχε χορηγηθεί ενίσχυση σε συνεταιρισμούς κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου.
169. Για τους ίδιους λόγους δεν ευσταθούν τα επιχειρήματα που στηρίζονται στη δήθεν αδυναμία των γεωργών που ωφελήθηκαν από τα προηγούμενα καθεστώτα ενισχύσεων να κατανοήσουν γιατί πρέπει να επιστραφεί η ενίσχυση που τους έχει χορηγηθεί. Η Ελληνική Κυβέρνηση έπρεπε να γνωρίζει ότι η απόφαση του Συμβουλίου, την οποία προκάλεσε η Ελληνική Κυβέρνηση, μπορούσε να έχει αυτή τη συνέπεια.
2. Εκτίμηση
170. Το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως δύναται να ορίσει, βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, ότι μια ενίσχυση είναι συμβατή με την κοινή αγορά, αν εξαιρετικά περιστατικά δικαιολογούν μια τέτοια απόφαση. Η εξουσία αυτή του Συμβουλίου έχει εξαιρετικό χαρακτήρα και αποτελεί εξαίρεση από την αρχή της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Επιτροπής για την αξιολόγηση των εθνικών ενισχύσεων. Η εξουσία του Συμβουλίου σκοπό έχει να κηρυχθούν ή όχι συμβατές συγκεκριμένες ενισχύσεις. Κατά συνέπεια, το πεδίο εφαρμογής των αποφάσεων που λαμβάνονται από το Συμβούλιο δεν εκτείνεται πέραν των ενισχύσεων τις οποίες ρητώς αφορούν οι αποφάσεις αυτές. Αν τα πράγματα δεν είχαν έτσι, τότε θα υπονομευόταν η πρωτογενής αρμοδιότητα της Επιτροπής. Η απόφαση 14015 του Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 1998, κατά παρέκκλιση από το άρθρο 87 ΕΚ, κηρύσσει τα άρθρα 14 έως 18 και 21 του νόμου 2538/97 συμβατά με την κοινή αγορά μέχρι το ποσό των 158,672 δισεκατομμυρίων δραχμών. Έτσι, το πεδίο εφαρμογής ορίστηκε κατά τρόπο περιοριστικό και ακριβή. Επέκταση του πεδίου αυτού με επίκληση της αρχής της ισότητας είναι ασύμβατη με την κατανομή αρμοδιοτήτων στην οποία προβαίνουν τα άρθρα 87 ΕΚ και 88 ΕΚ. Επιπλέον, αν τα πράγματα δεν είχαν έτσι, θα μπορούσε να υπονομευθεί η απαγόρευση την οποία θέτει το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Για τους λόγους αυτούς, ο υπό εξέταση ισχυρισμός δεν μπορεί να τελεσφορήσει.
Β –	Ο δεύτερος ισχυρισμός: δυσμενής επηρεασμός του εμπορίου
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
171. Με τον δεύτερο ισχυρισμό, η προσφεύγουσα διατείνεται ότι ο ελληνικός νόμος 2237/94, ο ελληνικός νόμος 2198/94 και η πράξη 1620 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος, στην περίπτωση που θεωρηθούν κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ, δεν είναι απαγορευμένοι ούτε αντίκεινται στο κοινοτικό δίκαιο, καθόσον δεν νοθεύουν τον ανταγωνισμό ούτε επηρεάζουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Οι αναδιαρθρώσεις χρεών αφορούν μόνον ένα μικρό μέρος των συνεταιρισμών και δεν επηρεάζουν το διακρατικό εμπόριο ή τις σχέσεις ανταγωνισμού.
172. Επίσης, η Επιτροπή δεν εξήγησε για ποιους λόγους κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι επίμαχες διατάξεις επηρεάζουν το εμπόριο.
173. Στη συνέχεια, η προσφεύγουσα επικαλείται την ανακοίνωση της Επιτροπής της 23ης Δεκεμβρίου 1994 (38), όπου εκτίθεται ότι δεν απαγορεύεται η ενίσχυση της οποίας το ποσό είναι μικρό για να έχει αισθητές συνέπειες στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Αυτό το de minimis ποσό ορίστηκε σε 50 000 ECU. Σε 17 τουλάχιστον περιπτώσεις αναδιαρθρώσεως χρεών βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 2, του ελληνικού νόμου 2008/92, η ενίσχυση που χορηγήθηκε ήταν μικρότερη των 50 000 ευρώ. Στις αναδιαρθρώσεις χρεών βάσει του άρθρου 5 του ελληνικού νόμου 2237/94, 90 αναδιαρθρώσεις αφορούσαν ποσό ίσο ή μικρότερο των 17 εκατομμυρίων δραχμών (50 000 ECU).
174. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι κατά πάγια νομολογία η κρατική ενίσχυση σε επιχειρήσεις επηρεάζει δυσμενώς το ενδοκοινοτικό εμπόριο, ανεξαρτήτως των χορηγηθέντων ποσών, ανεξαρτήτως του μεγέθους των επιχειρήσεων και ανεξαρτήτως του αν οι επιχειρήσεις εξάγουν τα προϊόντα τους. Λεπτομερής οικονομική ανάλυση ή απόδειξη των πραγματικών συνεπειών για το εμπόριο δεν απαιτείται. Περαιτέρω, σε μια περίπτωση όπως η παρούσα, πρέπει να ληφθεί υπόψη το σωρευτικό αποτέλεσμα της εφαρμογής σε εκατοντάδες συνεταιρισμών.
175. Κατά την Επιτροπή, το επιχείρημα της προσφεύγουσας σχετικά με την ενίσχυση de minimis δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Ο κανόνας de minimis δεν έχει εφαρμογή σε ευαίσθητους τομείς όπως η γεωργία.
2. Εκτίμηση
176. Κατά πάγια νομολογία, το σχετικά μικρό ύψος της ενισχύσεως ή το σχετικά μικρό μέγεθος της περί ης πρόκειται επιχειρήσεως δεν αποκλείουν εκ των προτέρων τη δυνατότητα να επηρεαστεί δυσμενώς το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών (39) . Ωστόσο, άλλα στοιχεία μπορούν να έχουν καθοριστική σημασία για την εκτίμηση των συνεπειών μιας ενισχύσεως στις εμπορικές σχέσεις, και ιδίως ο σωρευτικός χαρακτήρας της ενισχύσεως και το γεγονός ότι οι ωφεληθείσες επιχειρήσεις δραστηριοποιούνται σε τομέα με ιδιαιτέρως έντονο ανταγωνισμό (40) . Στον γεωργικό τομέα υφίσταται τέτοιος έντονος ανταγωνισμός μεταξύ των παραγωγών των κρατών μελών των οποίων τα προϊόντα γίνονται αντικείμενο εμπορίας εντός της Κοινότητας. Η ελληνική γεωργική παραγωγή ανήλθε το 1998 στο 4,1 % της συνολικής ευρωπαϊκής παραγωγής, η δε Ελλάς εισάγει σημαντικές ποσότητες προϊόντων από άλλα κράτη μέλη (41) . Υπό τις συνθήκες αυτές, ακόμη και μικρά ποσά ενισχύσεως μπορούν να επηρεάσουν δυσμενώς το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
177. Βέβαια, είναι δυνατόν, όπως αναγνώρισε η ίδια η Επιτροπή ιδίως με τις κατευθυντήριες γραμμές της για τις προβληματικές επιχειρήσεις και με την ανακοίνωσή της για τις ενισχύσεις de minimis (42), ορισμένα πολύ μικρά ποσά ενισχύσεως να μην επηρεάζουν αισθητώς το εμπόριο ή τον ανταγωνισμό μεταξύ των κρατών μελών, οπότε δεν χρειάζεται να ανακοινωθούν προηγουμένως στην Επιτροπή.
178. Ωστόσο, από το σημείο 2.3 των κατευθυντηρίων γραμμών για τις προβληματικές επιχειρήσεις και από το τέταρτο εδάφιο της ανακοινώσεως για τις ενισχύσεις de minimis προκύπτει ότι ο κανόνας de minimis δεν ισχύει σε τομείς όπου έχουν εφαρμογή ειδικοί κοινοτικοί κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, και ειδικότερα στους τομείς της γεωργίας και της αλιείας. Κατά συνέπεια, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν δύναται εν προκειμένω να επικαλεστεί αυτούς τους κανόνες της πολιτικής της Επιτροπής.
179. Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να απορριφθούν τα επιχειρήματα που η Ελληνική Κυβέρνηση προέβαλε προς στήριξη του υπό εξέταση ισχυρισμού.
Γ –	Ο τρίτος ισχυρισμός: ανεπαρκής αιτιολογία της αποφάσεως
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
180. Σχετικά με τον ισχυρισμό αυτόν δεν υπάρχουν περαιτέρω επιχειρήματα που ασκούν επιρροή.
2. Εκτίμηση
181. Με τον τρίτο αυτόν ισχυρισμό, η Ελληνική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι αιτιολόγησε ανεπαρκώς την απόφασή της. Θεωρώ ότι ο ισχυρισμός αυτός δεν μπορεί να τελεσφορήσει.
182. Η υποχρέωση αιτιολογήσεως είναι στην ουσία μια τυπική υποχρέωση η οποία πρέπει να διακρίνεται από το ζήτημα της ορθότητας της αιτιολογίας, το οποίο αφορά την ουσιαστική νομιμότητα της επίμαχης πράξεως. Η αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της σχετικής πράξεως και η συλλογιστική του κοινοτικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη πρέπει να προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο, έτσι ώστε οι μεν ενδιαφερόμενοι να μπορούν να γνωρίσουν τους νομικούς λόγους που δικαιολογούν το ληφθέν μέτρο, ο δε αρμόδιος δικαστής να μπορεί να ασκήσει τον έλεγχό του. Δεν είναι αναγκαίο να διασαφηνίζονται στην αιτιολογία όλα τα ασκούντα επιρροή πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 253 ΕΚ πρέπει να εκτιμάται λαμβανομένων υπόψη όχι μόνον της διατυπώσεώς της, αλλά και του πλαισίου καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (43) .
183. Εν προκειμένω, η Επιτροπή εκθέτει απεριφράστως στην απόφασή της γιατί η επίμαχη ενίσχυση δεν πληροί τα κριτήρια των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ. Η Επιτροπή εξέτασε εξαντλητικώς, όταν αξιολόγησε τις επίμαχες ρυθμίσεις, αν πρέπει να θεωρηθούν ενισχύσεις και αν μπορεί να γίνει επίκληση των εξαιρέσεων του άρθρου 87, παράγραφοι 2, στοιχείο β΄, και 3, στοιχεία α΄ και γ΄, ΕΚ.
Δ –	Ο τέταρτος ισχυρισμός: η ανάκτηση της χορηγηθείσας ενισχύσεως αντίκειται στις αρχές της αναλογικότητας και της ασφάλειας δικαίου
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
184. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι είναι δυσανάλογη η απόφαση της Επιτροπής να ανακτηθεί η ενίσχυση με τόκους από την ημερομηνία που η ενίσχυση διατέθηκε στους αποδέκτες της. Οι γεωργικοί συνεταιρισμοί ήσαν καλόπιστοι, γνώριζαν ότι το 1993 η ενίσχυση ανακοινώθηκε στην Επιτροπή και μετά μία επταετία η έντοκη ανάκτηση της ενισχύσεως ήταν αδιανόητη.
185. Η προσφεύγουσα επικαλείται τη νομολογία από την οποία προκύπτει ότι μετά επτά έτη δεν είναι πλέον δυνατή η ανάκτηση, χωρίς καν να λαμβάνεται υπόψη ότι η Ελληνική Κυβέρνηση τήρησε τη διαδικασία του άρθρου 88 ΕΚ (44) .
186. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διά της ανακτήσεως κατάργηση μιας παράνομης ενισχύσεως είναι η λογική συνέπεια της διαπιστώσεως ότι η ενίσχυση είναι παράνομη. Η ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως έχει ως σκοπό την επαναφορά των πραγμάτων στην προτέρα κατάσταση, ακόμη και αν τούτο συνεπάγεται την πτώχευση των σχετικών επιχειρήσεων. Επομένως, για τον λόγο αυτόν η ανάκτηση δεν είναι δυσανάλογη.
187. Ούτε δύναται να γίνει επίκληση καλής πίστεως των συνεταιρισμών, δεδομένου ότι η Ελληνική Κυβέρνηση κατά την εφαρμογή του άρθρου 32 του ελληνικού νόμου 2008/92 δεν τήρησε τις προϋποθέσεις του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ. Ασφαλώς, δεν μπορεί να γίνει επίκληση καλής πίστεως για την ενίσχυση που χορηγήθηκε βάσει του άρθρου 5 του ελληνικού νόμου 2237/94, καθόσον η ρύθμιση αυτή ουδέποτε ανακοινώθηκε.
188. Η υποχρέωση ανακτήσεως δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ούτε λόγω του γεγονότος ότι παρήλθαν πέντε χρόνια από τη χορήγηση της ενισχύσεως. Η αρμόδια αρχή οφείλει βάσει του κοινοτικού δικαίου να ανακαλέσει την απόφαση για τη χορήγηση της παράνομης ενισχύσεως που με απόφαση της Επιτροπής κηρύχθηκε ασύμβατη με την κοινή αγορά και επιστρεπτέα, ακόμη και αν η αρμόδια αρχή άφησε να παρέλθει η προθεσμία μετά την οποία, κατά το εθνικό δίκαιο, η ανάκληση της αποφάσεως αποκλείεται για λόγους ασφαλείας δικαίου.
2. Εκτίμηση
189. Ούτε ο ισχυρισμός αυτός, με τον οποίο η προσφεύγουσα αμφισβητεί την απόφαση της Επιτροπής για την ανάκτηση της χορηγηθείσας ενισχύσεως, δύναται να τελεσφορήσει. Κατά πάγια νομολογία, η διά της ανακτήσεως κατάργησ η μιας παράνομης ενισχύσεως είναι η λογική συνέπεια της διαπιστώσεως ότι η ενίσχυση είναι παράνομη (45) . Επομένως, η ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως με σκοπό την επαναφορά των πραγμάτων στην προτέρα κατάσταση κατ’ αρχήν δεν μπορεί να θεωρηθεί μέτρο που είναι δυσανάλογο σε σχέση με τους στόχους των διατάξεων της Συνθήκης που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις (46) . Το ίδιο ισχύει για την απαίτηση καταβολής τόκων για το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία παροχής της ενισχύσεως μέχρι την ημερομηνία πραγματικής ανακτήσεώς της.
190. Η Ελληνική Κυβέρνηση δεν μπορεί να επικαλεστεί ούτε δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των αποδεκτών της ενισχύσεως, καθόσον η ενίσχυση που δόθηκε βάσει του άρθρου 32 του νόμου 2008/92 και του άρθρου 5 του νόμου 2237/94 χορηγήθηκε σε αντίθεση με τις διατάξεις του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ (47) . Η επίμαχη ενίσχυση, παρά τις υποχρεώσεις που το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ επιβάλλει στα κράτη μέλη, χορηγήθηκε χωρίς να ανακοινωθεί προηγουμένως. Οι επιχειρήσεις που έλαβαν ενίσχυση μπορούν κατ’ αρχήν να έχουν δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς τη νομιμότητα της ενισχύσεως μόνον όταν η ενίσχυση χορηγήθηκε τηρουμένων όλων των υποχρεώσεων που απορρέουν για τα κράτη μέλη από το άρθρο 88 ΕΚ. Οι επιχειρήσεις που έχουν ωφεληθεί από κρατική ενίσχυση πρέπει να γνωρίζουν ότι υπόκεινται στις διατάξεις των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ. Κατά συνέπεια, θα πρέπει να εξετάζουν αν στην περίπτωσή τους τηρήθηκαν όλες οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τις διατάξεις αυτές.
191. Κατά συνέπεια, το άρθρο 2 της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν διέψευσε τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των επιχειρήσεων που έλαβαν την ενίσχυση αυτή.
Ε –	Ο πέμπτος ισχυρισμός: απόλυτη αδυναμία ανακτήσεως της ενισχύσεως
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
192. Με τον τελευταίο ισχυρισμό της Ελληνικής Κυβερνήσεως προβάλλεται απόλυτη αδυναμία ανακτήσεως της ενισχύσεως. Κατά τις ελληνικές αρχές, υφίσταται απόλυτη αδυναμία εκτελέσεως της αποφάσεως καθόσον οι ελληνικές αρχές θα πρέπει να αναζητήσουν εντόκως από 500 συνεταιρισμούς την ενίσχυση που αυτοί έλαβαν κατά τα έτη 1993, 1994 και 1995. Οι συνεταιρισμοί δεν έχουν διαθέσιμα κεφάλαια, οπότε θα πρέπει να εκποιηθεί η κινητή και ακίνητη περιουσία τους. Στην περίπτωση που οι συνεταιρισμοί δεν μπορέσουν να πληρώσουν τα χρέη, τα μέλη των γεωργικών συνεταιρισμών θα πρέπει να πληρώσουν τα χρέη αυτά, δεδομένου ότι ευθύνονται αλληλεγγύως για τα χρέη. Τούτο θα δημιουργήσει κοινωνικά, οικονομικά και πολιτικά προβλήματα.
193. Η Ελληνική Κυβέρνηση παρατηρεί στη συνέχεια ότι στην περίπτωση που το άρθρο 5 του νόμου 2237/94 και η πράξη 1620 του διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος θεωρηθούν ενισχύσεις, αυτό δεν θα μπορέσει να έχει νομικές συνέπειες για τις επί μέρους περιπτώσεις αναδιαρθρώσεως χρεών. Οι από την ΑΤΕ αναδιαρθρώσεις των χρεών των γεωργικών συνεταιρισμών στηρίζονται σε δανειακές συμβάσεις που διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο. Η λογική συνέπεια τούτου είναι ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να διατάξει την ανάκτηση της ενισχύσεως που περιέχεται σε μια επί μέρους αναδιάρθρωση χρεών από την ΑΤΕ.
194. Κατά την Επιτροπή, ο μεγάλος αριθμός των μελών των σχετικών συνεταιρισμών, τον οποίο η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλείται προς στήριξη της αδυναμίας ανακτήσεως, δεν μπορεί να δικαιολογήσει τον ισχυρισμό ότι υφίσταται απόλυτη αδυναμία ανακτήσεως της ενισχύσεως. Η Επιτροπή παρατηρεί ακόμη ότι, όσον αφορά την αναζήτηση, η ευθύνη των μελών των συνεταιρισμών δεν είναι αυτόματη, αλλά εξαρτάται από το μέγεθος των οφειλών του συνεταιρισμού σε σχέση με την περιουσία του.
195. Αν γίνει δεκτό το επιχείρημα της προσφεύγουσας σχετικά με την αδυναμία ανακτήσεως της ενισχύσεως καθόσον η ενίσχυση αυτή συνομολογήθηκε βάσει συμφωνιών μεταξύ μερών που ενεργούσαν αυτόνομα, κάθε κράτος μέλος θα μπορεί να καταστρατηγεί τους κανόνες περί ενισχύσεων με το να χορηγεί ενισχύσεις με συμβάσεις ιδιωτικού δικαίου μέσω τρίτου οργανισμού.
2. Εκτίμηση
196. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, υφίστανται κοινωνικά, οικονομικά και πολιτικά προβλήματα για την ανάκτηση της ενισχύσεως. Ωστόσο, απλώς και μόνον ο φόβος εσωτερικών δυσχερειών δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη μη εφαρμογή της σχετικής ρυθμίσεως (48) . Ούτε το γεγονός ότι η ενίσχυση πρέπει να αναζητηθεί εις βάρος μεγάλου αριθμού αποδεκτών της μπορεί να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι η ανάκτηση είναι απολύτως αδύνατη (49) . Επίσης, δεν μπορεί να γίνει επίκληση απόλυτης αδυναμίας ανακτήσεως στην περίπτωση που η ενίσχυση χορηγήθηκε μέσω συμβάσεως ιδιωτικού δικαίου. Όπως ορθώς παρατήρησε η Επιτροπή, η μορφή με την οποία δόθηκε η ενίσχυση δεν διαδραματίζει ρόλο, καθόσον αλλιώς τα κράτη μέλη θα μπορούν να καταστρατηγούν τους εφαρμοστέους κανόνες περί ενισχύσεων με το να δημιουργούν μια συγκεκριμένη μορφή.
197. Θα ήθελα να παρατηρήσω ακόμη ότι, όπως έχει ήδη κρίνει το Δικαστήριο, αν ένα κράτος μέλος το οποίο, κατά την εκτέλεση αποφάσεως της Επιτροπής σχετικά με κρατικές ενισχύσεις, προσκρούει σε δυσχέρειες που δεν είχαν προβλεφθεί και δεν μπορούσαν να προβλεφθούν ή αντιλαμβάνεται συνέπειες που δεν είχε υπολογίσει η Επιτροπή, οφείλει να θέσει τα προβλήματα αυτά στην Επιτροπή και να προτείνει κατάλληλες τροποποιήσεις της σχετικής αποφάσεως. Στην περίπτωση αυτή, σύμφωνα με την αρχή η οποία ρητώς διατυπώνεται ειδικά στο άρθρο 5 ΕΚ και κατά την οποία τα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα έχουν αμοιβαίο καθήκον αγαστής συνεργασίας, η Επιτροπή και το κράτος μέλος οφείλουν να συνεργαστούν καλόπιστα για να υπερβούν τις δυσκολίες, τηρουμένων πλήρως των διατάξεων της Συνθήκης και ιδίως εκείνων που αφορούν τις ενισχύσεις (50) .
198. Εν κατακλείδι, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το μέτρο της Επιτροπής δεν παρέβη διαδικαστικούς κανόνες, είναι αναλογικό και δεν αντίκειται στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
X – Τα δικαστικά έξοδα
199. Η Επιτροπή ζήτησε να απορριφθεί η προσφυγή ως αβάσιμη και να καταδικαστεί η προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα. Λαμβανομένου υπόψη ότι συνάγω ότι η προσφυγή της Ελληνικής Δημοκρατίας πρέπει να κηρυχθεί αβάσιμη, η Ελληνική Δημοκρατία πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
XI – Πρόταση
200. Κατόπιν των ανωτέρω προτείνω στο Δικαστήριο:
α) να απορρίψει την προσφυγή της Ελληνικής Δημοκρατίας κατά της αποφάσεως της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, της 1ης Μαρτίου 2000, για τα καθεστώτα ενισχύσεως τα οποία έθεσε σε εφαρμογή η Ελλάδα με σκοπό τη ρύθμιση χρεών γεωργικών συνεταιρισμών κατά τα έτη 1992 και 1994, συμπεριλαμβανομένων των ενισχύσεων για την αναδιοργάνωση της γαλακτοκομικής συνεταιριστικής επιχειρήσεως ΑΓΝΟ·
β) να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.
(1) .
(2)
–	Απόφαση της 1ης Μαρτίου 2000, η οποία κοινοποιήθηκε υπό τον αριθμό Ε(2000) 686 (ΕΕ 2002, L 159, σ. 1).
(3)
–	EE L 215, σ. 91.
(4)
–	Απόφαση 1620, η οποία δεν έχει δημοσιευθεί. Βλ. επίσης την ανακοίνωση της Επιτροπής όσον αφορά την ενίσχυση C 32/98 (πρώην ΝΝ 22/98) σχετικά με τη ρύθμιση των χρεών των συνεταιρισμών και των άλλων οικονομικών φορέων προς την Αγροτική Τράπεζα της Ελλάδος (ΕΕ 1999, C 120, σ. 16).
(5)
–	Κανονισμός του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της Συνθήκης ΕΚ (ΕΕ L 83, σ. 1).
(6)
–	Απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-47/91, Ιταλία κατά Επιτροπής, «Italgrani» (Συλλογή 1994, σ. I-4635).
(7)
–	C-278/92, C-279/92 και C-280/92, Ισπανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1994, σ. I-4103, σκέψη 49).
(8)
–	ΕΕ 1988, C 212, σ. 2.
(9)
–	Βλ. και το σημείο 151 των αιτιολογικών σκέψεων της αποφάσεως.
(10)
–	Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 8.
(11)
–	Η κρατική ενίσχυση που απλώς και μόνον έχει ως σκοπό να βελτιώσει την οικονομική κατάσταση των παραγωγών, αλλά κατ’ ουδένα τρόπον συντελεί στην ανάπτυξη του σχετικού τομέα, και προ πάντων η ενίσχυση που χορηγείται αποκλειστικώς βάσει των τιμών, των ποσοτήτων, των παραγωγικών μονάδων ή των μέσων παραγωγής, θεωρείται ενίσχυση εκμεταλλεύσεως η οποία είναι ασύμβατη με την κοινή αγορά. Ως εκ της φύσεώς της, δύναται να επηρεάσει δυσμενώς τους όρους ανταγωνισμού στον τομέα εντός του οποίου χορηγήθηκε και απειλεί να αλλοιώσει σε τέτοιο βαθμό το εμπόριο ώστε να θίγεται το κοινοτικό συμφέρον, ενώ δεν έχει σκοπό να επιτύχει έναν από τους στόχους των διατάξεων οι οποίες εισάγουν εξαιρέσεις. Η πολιτική αυτή γραμμή επιβεβαιώθηκε στη συνέχεια με την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα της γεωργίας (ΕΕ 2000, C 28, σ. 2).
(12)
–	Κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 87, παράγραφος 3, ΕΚ παρέχει στην Επιτροπή διακριτική ευχέρεια της οποίας η άσκηση συνεπάγεται στάθμιση οικονομικών και κοινωνικών παραγόντων που πρέπει να γίνεται σε κοινοτικό πλαίσιο. Βλ., ιδίως, τις αποφάσεις της 17ης Σεπτεμβρίου 1980, 730/79, Philip Morris κατά Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 13, σκέψη 24), και της 24ης Φεβρουαρίου 1987, 310/85, Deufil κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 901, σκέψη 18).
(13)
–	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 7 απόφαση Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 49.
(14)
–	Απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1987, 223/85 (Συλλογή 1987, σ. 4617, σκέψη 17).
(15)
–	Στις 22 Μαρτίου 1999 εκδόθηκε ο κανονισμός 659/1999 που προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 5. Ο κανονισμός αυτός περιέχει δεσμευτικούς γενικούς διαδικαστικούς κανόνες οι οποίοι έχουν εφαρμογή επί των ενισχύσεων σε όλους τους τομείς. Εκδόθηκε με σκοπό να κωδικοποιήσει και ενδυναμώσει την παλαιότερη πρακτική της Επιτροπής και να αυξήσει τη διαφάνεια και την ασφάλεια δικαίου.
(16)
–	120/73 (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 815).
(17)
–	Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 28ης Ιανουαρίου 2003, C-334/99, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2003, σ. I-1139), της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, C-390/98, Banks (Συλλογή 2001, σ. I-6117), της 15ης Φεβρουαρίου 2001, C-99/98, Αυστρία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2001, σ. I-1101), και της 22ας Ιουνίου 2000, C-332/98, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2000, σ. I-4833).
(18)
–	Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 16.
(19)
–	Απόφαση του Πρωτοδικείου της 15ης Σεπτεμβρίου 1998, T-95/96, Gestevisión Telecinco κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. II-3407, σκέψεις 76 έως 79).
(20)
–	Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 14.
(21)
–	Ανακοίνωση της Επιτροπής σύμφωνα με το άρθρο 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ, απευθυνόμενη στα άλλα κράτη μέλη και τους λοιπούς ενδιαφερομένους, σχετικά με τις ενισχύσεις που η Ελλάδα αποφάσισε να χορηγήσει για την εξόφληση χρεών των συνεταιρισμών (ΕΕ C 107, σ. 19).
(22)
–	Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 14.
(23)
– ΕΕ C 307 της 13.11.1993, σ. 3.
(24)
– Βλέπε υποσημείωση [23] και Δελτίο ΕΚ 9-1984, σημείο 3.2, ιδίως τρίτη περίπτωση κατ’ αναλογία (ως προς την ιδιωτική συμβολή).
(25)
– Βλέπε ενίσχυση C 47/95, για την οποία η Ιταλία έλαβε άδεια από το Συμβούλιο, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της Συνθήκης, να χορηγήσει ενισχύσεις προκειμένου να αποτρέψει τη διεκδίκηση από τις τράπεζες προσωπικών περιουσιακών στοιχείων των μελών των συνεταιρισμών σε περίπτωση πτώχευσης των εν λόγω συνεταιρισμών.
(26)
–	Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 23.
(27)
–	Απόφαση της 17ης Ιουνίου 1999, C-295/97, Piaggio (Συλλογή 1999, σ. I-3735).
(28)
–	Βλ. την απόφαση της 16ης Μαΐου 2000, C-83/98 P, Γαλλία κατά Ladbroke Racing και Επιτροπής (Συλλογή 2000, σ. I-3271, σκέψη 50).
(29)
–	Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 23.
(30)
–	Απόφαση της 21ης Μαρτίου 1991, C-303/88, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1991, σ. I-1433, σκέψη 20).
(31)
–	Απόφαση της 10ης Ιουλίου 1986, 234/84 (Συλλογή 1986, σ. 2263, σκέψεις 13 και 14).
(32)
–	Ανακοίνωση της 23ης Δεκεμβρίου 1994 (ΕΕ 1994, C 368, σ. 12).
(33)
–	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 32 ανακοίνωση της Επιτροπής, σημείο 3.2.3.
(34)
–	Προαναφερθείσες στην υποσημείωση 12 αποφάσεις Philip Morris κατά Επιτροπής, σκέψη 24, και Deufil κατά Επιτροπής, σκέψη 18, και απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 1997, C-169/95, Ισπανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1997, σ. I-135, σκέψη 18).
(35)
–	Ανακοίνωση της Επιτροπής που προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 32.
(36)
–	Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη μέθοδο καθορισμού των επιτοκίων αναφοράς και προεξοφλήσεως (ΕΕ 1997, C 273, σ. 3).
(37)
–	Ανακοίνωση της Επιτροπής που προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 4.
(38)
–	Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 32.
(39)
–	Απόφαση Philip Morris, που προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 12, και απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 1987, 259/85, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 4393).
(40)
–	Απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2002, C-113/00, Ισπανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2002, σ. I‑7601, σκέψη 30).
(41)
–	Βλ. το σημείο 106 των αιτιολογικών σκέψεων της προσβαλλομένης αποφάσεως.
(42)
–	Ανακοίνωση 96/C 68/06 σχετικά με τις ενισχύσεις de minimis (ΕΕ 1996, C 68, σ. 9).
(43)
–	Βλ., ιδίως, τις αποφάσεις της 13ης Μαρτίου 1985, 296/82 και 318/82, Κάτω Χώρες και Leeuwarder Papierwarenfabriek κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 809, σκέψη 19), της 14ης Φεβρουαρίου 1990, C-350/88, Delacre κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. I-395, σκέψεις 15 και 16), και της 29ης Φεβρουαρίου 1996, C-56/93, Βέλγιο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1996, σ. I-723, σκέψη 86).
(44)
–	Στην απόφαση Deutsche Milchkontor το Δικαστήριο έκρινε ότι «οι αρχές της τήρησης της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας του δικαίου περιλαμβάνονται στην κοινοτική έννομη τάξη. Δεν είναι συνεπώς δυνατό να θεωρηθεί ότι αντιβαίνει σ’ αυτή την έννομη τάξη το γεγονός ότι μια εθνική νομοθεσία εξασφαλίζει την τήρηση των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας του δικαίου σε έναν τομέα, όπως της αναζήτησης κοινοτικών ενισχύσεων που έχουν καταβληθεί χωρίς νόμιμη αιτία» (απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1983, 205/82 έως 215/82, Συλλογή 1983, σ. 2633, σκέψη 30).
(45)
–	Βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 21ης Μαρτίου 1990, C-142/87, Βέλγιο κατά Επιτροπής, αποκαλούμενη «Tubemeuse» (Συλλογή 1990, σ. I-959, σκέψη 66), και τις αποφάσεις της 10ης Ιουνίου 1993, C‑183/91, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Συλλογή 1993, σ. I-3131, σκέψη 16), και της 11ης Ιουλίου 1996, C-39/94, SFEI κ.λπ. (Συλλογή 1996, I-3547, σκέψη 68).
(46)
–	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 45 απόφαση Tubemeuse, σκέψη 66.
(47)
–	Αν αυτό επιτρεπόταν, τότε τα άρθρα 87 ΕΚ και 88 ΕΚ θα έχαναν κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα δεδομένου ότι οι εθνικές αρχές θα μπορούσαν να επικαλεστούν τη δική τους παράνομη συμπεριφορά για να καταστήσουν ανενεργούς τις αποφάσεις που η Επιτροπή λαμβάνει βάσει αυτών των άρθρων της Συνθήκης (απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1990, C‑5/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1990, σ. I-3437, σκέψη 17).
(48)
–	Απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 1995, C-52/95, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1995, σ. I‑4443, σκέψη 38).
(49)
–	Βλ. και την απόφαση της 29ης Ιανουαρίου 1998, C-280/95, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1998, σ. I-259).
(50)
–	Απόφαση της 4ης Απριλίου 1995, C-348/93, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1995, σ. I-673, σκέψη 17).