62012CC0456_HR
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
1. Četvero državljana trećih zemalja (u daljnjem tekstu: O., B., S. i G.) ima obiteljske veze s različitim nizozemskim državljanima (time i građanima Unije), tj. osobama na koje se pozivaju. Svi traže da im se prizna pravo na boravak u Nizozemskoj, gdje borave i osobe na koje se pozivaju. U svakom od slučajeva osobe na koje se pozivaju prelazile su granice s drugim državama članicama radi posla ili drugih razloga. Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) Sudu u biti postavlja pitanje primjenjuje li se u pogledu tih kretanja pravo Unije te imaju li odnosni državljani trećih zemalja, temeljem osoba na koje se pozivaju, pravo na boravak u Nizozemskoj.
2. O., B. i G. redom su u braku s „osobom na koju se poziva O.“, „osobom na koju se poziva B.“ i „osobom na koju se poziva G.“. Osoba na koju se poziva O. i osoba na koju se poziva B. već su provele određeno vrijeme u drugim državama članicama, ali ondje nisu radile. Osoba na koju se poziva G. zaposlena je kod belgijskog poslodavca i svakodnevno putuje na posao u Belgiju. G. i osoba na koju se poziva G. imaju djecu. S. ima zeta (u daljnjem tekstu: osoba na koju se poziva S.) koji je zaposlen kod nizozemskog poslodavca, ali provodi približno 30 % vremena poslovno putujući u Belgiju i pripremajući se za ta putovanja. S. se u Nizozemskoj brine za sina osobe na koju se poziva.
Pravni okvir
Pravo Unije
Ugovor o funkcioniranju Europske unije
3. U članku 20. stavku 1. UFEU‑a ustanovljuje se građanstvo Unije te se navodi da je „svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice“ građanin Unije. Prema članku 20. stavku 2. točki (a), građani Unije imaju „pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica“.
4. U članku 21. stavku 1. UFEU‑a dodaje se da je to pravo „podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i mjerama usvojenima na temelju tih Ugovora“.
5. Člankom 45. UFEU‑a jamči se sloboda kretanja radnika, koja podrazumijeva „ukidanje svake diskriminacije na temelju državljanstva među radnicima iz država članica u vezi sa zapošljavanjem, primicima od rada i ostalim uvjetima rada i zapošljavanja“.
6. Prema članku 56. stavku 1. UFEU‑a, „[…] zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene“.
Povelja o temeljnim pravima Europske unije
7. Članak 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) nosi naslov „Poštovanje privatnog i obiteljskog života“ te navodi da „[s]vatko ima pravo na poštovanje svojeg privatnog i obiteljskog života […]“.
8. Člankom 51. definirano je područje primjene Povelje:
„1. Odredbe ove Povelje odnose se na […] države članice samo kada provode pravo Unije. [One] stoga moraju poštovati prava i držati se načela te promicati njihovu primjenu u skladu sa svojim ovlastima i poštujući ograničenja nadležnosti Unije koje su joj dodijeljene u Ugovorima.
[…]“
Direktiva 2004/38/EZ(2)
9. Uvodna izjava 1. u preambuli Direktive 2004/38 odražava odredbe članka 21. stavka 1. UFEU‑a. U uvodnoj izjavi 3. stoji da, kada državljani država članica Unije ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak, „[g]rađanstvo Unije predstavlja [njihov] temeljni status […]“.
10. Prema uvodnoj izjavi 5., „[p]ravo svih građana Unije na slobodu kretanja i boravišta [boravka] na području države članice kako se ostvaruje pod objektivnim uvjetima slobode i dostojanstva treba odobriti i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo […]“.
11. U članku 1. točki (a) stoji da Direktiva 2004/38 uređuje, među ostalim, „uvjete po kojima građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravište [boravak] unutar područja država članica“.
12. U smislu Direktive 2004/38, „građanin Unije“ je „svaka osoba s državljanstvom države članice“ (članak 2. stavak 1.), a pod „članom obitelji“ podrazumijevaju se „bračni drug“ (članak 2. stavak 2. točka (a)) i „izravni srodnici u uzlaznoj liniji koji su uzdržavanici, kao i oni bračnoga druga […]“ (članak 2. stavak 2. točka (d)) građanina Unije. „Država članica domaćin“ je „država članica u koju se useljava građanin Unije ostvarujući svoje pravo slobodnog kretanja i boravišta [boravka]“ (članak 2. stavak 3.).
13. U članku 3. stavku 1. navodi se da se Direktiva 2004/38 primjenjuje na „sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one koje su državljani i na članove njihovih obitelji koji ih prate ili im se pridružuju, kako je određeno člankom 2. točkom 2. ove Direktive“.
14. U pogledu ostalih članova obitelji koji ispunjavaju uvjete iz članka 3. stavka 2. točke (a) i partnera s kojim je građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu o tome, članak 3. stavak 2. navodi da „[…] država članica domaćin […] olakšava ulazak i boravište [boravak] […]“ tim osobama.
15. U članku 6. stavku 1. ističe se da građani Unije imaju pravo boravka na području druge države članice do tri mjeseca, bez ikakvih uvjeta i formalnosti, osim da sa sobom nose valjanu osobnu iskaznicu ili putovnicu. Prema članku 6. stavku 2., ista se pravila primjenjuju „[…] i na članove obitelji koji imaju važeću putovnicu, a nisu državljani države članice te su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju“.
16. Građanin Unije i njegovi članovi obitelji (koji nisu državljani država članica) također imaju pravo boravka na području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako taj građanin Unije ispunjava uvjete iz članka 7. stavka 1. točaka (a), (b) ili (c), odnosno ako: (a) je radnik ili samozaposlena osoba u državi članici domaćinu, ili (b) ima dovoljno sredstava za sebe i članove svoje obitelji, te ima sveobuhvatno zdravstveno osiguranje u državi članici domaćinu, ili (c) je student te ima dovoljno sredstava i sveobuhvatno zdravstveno osiguranje.
17. Prema članku 16. stavku 1., građanin Unije može steći pravo stalnog boravka u državi članici domaćinu ako je ondje pet godina neprekidno zakonito boravio.
18. Prema članku 35., države članice mogu uskratiti, ukinuti ili opozvati prava koja proizlaze iz Direktive 2004/38 u slučaju zlouporabe prava ili prijevare. Sve te mjere moraju biti razmjerne i podliježu postupovnim jamstvima utvrđenima u člancima 30. i 31.
Nizozemsko pravo
19. Vreemdelingenwet 2000 (Zakon o strancima iz 2000.; u daljnjem tekstu: Vw 2000) definira „državljane Zajednice“ kao državljane država članica Europske unije i članove njihovih obitelji koji su državljani trećih zemalja, a koji su temeljem (odredbi koje su sada dio) UFEU‑a (za prvonavedene) ili temeljem odluke donesene radi provedbe tog Ugovora (za potonje) ovlašteni ući i boraviti na području druge države članice. Minister voor Immigratie, Integratie and Asiel (Ministar useljeništva, integracije i azila; u daljnjem tekstu: Ministar) može tim državljanima trećih zemalja izdati ispravu ili pisanu potvrdu o njihovu zakonitom boravku. Ako je Ministar određenog državljanina treće zemlje proglasio „nepoželjnim“, on može temeljem zahtjeva odnosne osobe opozvati takvu odluku. Relevantni uvjeti navedeni su u Vreemdelingenbesluitu (Uredbi o strancima), donesenom radi provedbe Vw‑a 2000.
20. Dozvola za boravak na određeno razdoblje izdaje se uz uvjete koji ovise o svrsi za koju je boravak odobren. Uz dozvolu se mogu predvidjeti i drugi uvjeti.
Činjenično stanje
Predmet O. (C‑456/12)
Slučaj osobe O.
21. U listopadu 2006. O., nigerijski državljanin, u Francuskoj je stupio u brak s osobom na koju se poziva. Od 2007. imao je boravište u Španjolskoj. Od kolovoza 2009. O. i osoba na koju se poziva imaju prijavljeno boravište na istoj adresi. Boravišna isprava, važeća do rujna 2014., potvrđuje da O. u Španjolskoj boravi kao član obitelji građanina Unije.
22. Međutim, dva mjeseca nakon dolaska u Španjolsku, osoba na koju se O. poziva vratila se u Nizozemsku jer u Španjolskoj nije mogla pronaći posao. Ipak, od 2007. do travnja 2010. često je provodila vrijeme u Španjolskoj s osobom O., uglavnom vikendima, te se tijekom tih posjeta ondje koristila uslugama. Od 1. srpnja 2010. O. je prijavljen da u Nizozemskoj boravi s osobom na koju se poziva.
23. Čini se da nema dokaza da je u bilo kojem trenutku tijekom cijelog tog razdoblja osoba na koju se O. poziva odjavila svoje prijavljeno boravište u Nizozemskoj.
24. O. je podnio zahtjev za ishođenje boravišne isprave, kao potvrde o zakonitom boravku. Ministar je odbio taj zahtjev i prigovor koji je O. uložio protiv te odluke proglasio neutemeljenim. O. je potom podnio tužbu pred Rechtbank’s‑Gravenhage (okružni sud u Hagu; u daljnjem tekstu: Rechtbank), koji ju je 7. srpnja 2011. odbio. O. je zatim uložio žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku.
Slučaj osobe B.
25. B. je marokanski državljanin. Od prosinca 2002. nekoliko je godina živio u Nizozemskoj s osobom na koju se poziva. Tada nisu bili u braku. Čini se da su se upoznali dok je B. čekao odluku o zahtjevu za azil koji je bio podnio. Taj je zahtjev odbijen.
26. Nakon što je B. osuđen na kaznu zatvora u trajanju od dva mjeseca zbog korištenja lažnom putovnicom, Ministar ga je 15. listopada 2005. proglasio nepoželjnim. B. se potom u siječnju 2006. preselio u Retie (Belgija) i ondje živio u stanu koji je unajmila osoba na koju se poziva. Čini se da je osoba na koju se B. poziva ondje prvotno sama boravila, a da joj se B. pridružio nakon izlaska iz zatvora. Osoba na koju se B. poziva imala je prijavljeno boravište u Retieu, s boravišnom ispravom važećom do 18. svibnja 2011. Međutim, ona u Belgiji nije mogla pronaći posao. Stoga je zadržala svoju kuću Nizozemskoj, u kojoj je boravila tijekom tjedna dok je radila u Nizozemskoj, dok je vikende provodila s osobom B. u Belgiji. U Belgiji se tijekom vikenda koristila uslugama. Iako su se namjeravali vjenčati u Belgiji, to su učinili tek kasnije, u Maroku.
27. U travnju 2007. B. se preselio u Maroko jer više nije mogao boraviti u Belgiji nakon što su belgijske vlasti doznale da je u Nizozemskoj proglašen nepoželjnim. B. i osoba na koju se poziva vjenčali su se u Maroku 31. srpnja 2007.
28. Na zahtjev osobe B., Ministar je u ožujku 2009. ukinuo odluku kojom je B. proglašen nepoželjnim. U lipnju 2009. B. se s osobom na koju se poziva vratio boraviti u Nizozemsku.
29. Dana 30. listopada 2009. odbijen je zahtjev koji je B. podnio za ishođenje boravišne isprave. Ministar je u ožujku 2010. kao neutemeljen odbio prigovor osobe B. protiv odluke kojom mu je odbijena boravišna isprava te prigovor protiv stavljanja naljepnice u njegovu putovnicu koja je navodila da nema dozvolu raditi.
30. B. je protiv obiju odluka podnio tužbu Rechtbanku, koji je te odluke poništio te naredio Ministru da ponovno razmotri prigovore. U prosincu 2010. Ministar je donio novu odluku, istog učinka kao prethodna, pa je protiv presude Rechtbanka uložio žalbu sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku.
Predmet S. (C‑457/12)
Slučaj osobe S.
31. S. je ukrajinska državljanka. Njezin zet, osoba na koju se S. poziva, od 2002. radio je za poslodavca sa sjedištem u Nizozemskoj, koji je izjavio da osoba na koju se S. poziva provodi 30 % vremena poslovno putujući u Belgiju i pripremajući se za ta putovanja. Osoba na koju se S. poziva odlazi onamo barem jednom tjedno te pritom posjećuje klijente i sudjeluje na konferencijama u drugim državama članicama. S. je usto izjavila da se brine o sinu osobe na koju se poziva (svojem unuku).
32. S. je podnijela zahtjev za ishođenje boravišne isprave. Njezin je zahtjev odbijen u kolovozu 2009. Ministar je odbacio njezin prigovor protiv te odluke. U lipnju 2010. Rechtbank je odbio tužbu koju je podnijela. S. je potom uložila žalbu sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku.
Slučaj osobe G.
33. G. je peruanska državljanka. Godine 2009. u Peruu se vjenčala s osobom na koju se poziva. Osoba na koju se G. poziva živi u Nizozemskoj, ali od 2003. radi za belgijskog poslodavca. Svakodnevno putuje na posao u Belgiju.
34. Zahtjev osobe G. za ishođenje boravišne isprave odbijen je u prosincu 2009. Ministar je odbacio prigovor koji je uložila protiv te odluke. U lipnju 2011. Rechtbank je usvojio njezinu tužbu te je naredio Ministru da ponovno razmotri njezin prigovor. Ministar je podnio žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku. Pred tim sudom G. je izjavila da sa svojim suprugom ima dijete (koje ima nizozemsko državljanstvo) te da je i dijete koje je imala prije braka s osobom na koju se poziva također dio njihove nove obitelji.
Postupak i prethodna pitanja
35. U predmetu O. (C‑456/12) sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku postavlja sljedeća pitanja:
„U slučaju [osoba B. i O.]:
1. Primjenjuje li se Direktiva 2004/38 [...], u dijelu koji se tiče uvjeta za pravo boravka članova obitelji građanina Unije koji su državljani trećih zemalja, na isti način kao u presudama Suda u predmetima C‑370/90, Singh(3) […] i C‑291/05, Eind(4) […], u slučaju kad se građanin Unije vraća u državu članicu čiji je državljanin nakon što je, na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a te kao korisnik usluga u smislu članka 56. UFEU‑a, boravio u drugoj državi članici?
2. U slučaju da je odgovor na prvo pitanje potvrdan, je li uvjet da je boravak građanina Unije u drugoj državi članici imao određeno minimalno trajanje da bi se, nakon povratka građanina u državu članicu čiji je državljanin, članu njegove obitelji koji ima državljanstvo treće zemlje odobrilo pravo boravka u toj državi članici?
3. U slučaju da je odgovor na drugo pitanje potvrdan, može li se smatrati da je taj uvjet ispunjen ako boravak u drugoj državi članici nije bio neprekidan nego je do njega došlo kroz učestale tjedne boravke, tijekom vikenda, ili kroz redovite boravke?
U slučaju [osobe B.]:
4. Je li, u okolnostima koje odgovaraju onima u sporu, prestalo eventualno pravo boravka člana obitelji državljanina treće zemlje temeljem prava Unije, zbog proteka vremena između povratka građanina Unije u državu članicu čiji je državljanin i dolaska člana obitelji koji je državljanin treće zemlje u dotičnu državu članicu?“
36. U predmetu S. (C‑457/12) sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku postavlja sljedeća pitanja:
„1. U slučaju [osobe G.]:
Može li državljanin treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije s boravištem u državi članici čiji je i državljanin, ali radi u drugoj državi članici za poslodavca koji ima sjedište u toj drugoj državi članici, u okolnostima kakve su u ovom postupku, ostvarivati prema pravu Unije pravo na boravak?
2. U slučaju [osobe S.]:
Može li državljanin treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije s boravištem u državi članici čiji je i državljanin, ali u okviru obavljanja svojih aktivnosti za poslodavca koji ima sjedište u toj istoj državi članici odlazi u drugu državu članicu i iz nje se redovito vraća, u okolnostima kakve su u ovom postupku, ostvarivati prema pravu Unije pravo na boravak?“
37. O., B., G., vlade Belgije, Češke Republike, Danske, Estonije, Njemačke, Nizozemske i Ujedinjene Kraljevine te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Na zajedničkoj raspravi održanoj 25. lipnja 2013. navedene stranke – osim G. i vlada Belgije i Estonije – i S. također su se usmeno očitovali.
Ocjena
Uvodna razmatranja
38. Useljeničko pravo načelno je u nadležnosti država članica. Ako se ne radi o situaciji u kojoj je državljanin države članice (koji je time i građanin Unije) prešao granicu s drugom državom članicom ili postoji realna mogućnost da će to učiniti, prava Unije na slobodno kretanje i boravak nisu u pitanju te se primjenjuje samo nacionalno pravo(5) .
39. Međutim, u predmetnim slučajevima sve osobe – građani Unije na koje se dotični državljani trećih zemalja pozivaju – iako imaju boravište u Nizozemskoj, doista su prešle tu granicu. One su to učinile iz poslovnih ili privatnih razloga; ondje su (može se pretpostaviti) izvršavale svoje „pasivno“ pravo na korištenje uslugama; u nekim su slučajevima imale službeno prijavljeno boravište u drugim državama članicama, zadržavajući pritom i neki oblik boravišta u državi članici čiji su državljani („država članica porijekla“). Zabranjuje li pravo Unije u tim slučajevima državama članicama porijekla da priznaju pravo na boravak njihovim članovima obitelji (osobama O., B., S. i G.)? Te je li važno, ako se pojedinac koji je član obitelji osobe na koju se poziva i ta osoba nisu zajedno vratili u državu članicu, čiji je državljanin osoba na koju se poziva?
40. Nesporno je da osobe na koje se pozivaju dotični državljani trećih zemalja same imaju bezuvjetno pravo na boravak u državi članici domaćinu temeljem nacionalnog prava(6) . Država članica ne smije „izbaciti svoje državljane s vlastitog područja ili im odbiti ili uvjetovati pravo na boravak na tom području“(7) . Međutim, ulazak osoba u države članice čiji su državljani i boravak u njima također su uređeni pravom Unije u mjeri u kojoj to potrebno da bi se osigurala puna primjena njihovih temeljnih sloboda na kretanje i boravak prema pravu Unije(8) .
41. Eventualno izvedeno pravo na boravak koje bi O., B., S. i G. mogli imati temeljem prava Unije ne bi bilo apsolutno, već bi bilo podvrgnuto uvjetima i ograničenjima propisanima pravom Unije. Zbog toga ću zasebno razmotriti pravo na boravak, a potom uvjete i ograničenja njegove primjene.
42. Sud ne raspolaže podacima temeljem kojih bi mogao zaključiti imaju li O., B., S. i G. pravo na boravak prema nacionalnom pravu, uključujući nacionalne propise o zaštiti temeljnih prava, ili prema Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP). U činjeničnom stanju nema naznaka da je neki od brakova sklopljen iz interesa niti postoje naznake prijevare ili zlouporabe prava. U slučaju postojanja takve zlouporabe, ne bi bilo potrebno dalje razmatrati bi li se izvedeno pravo na boravak moglo zakonito uskratiti. Međutim, sama činjenica da su se u određenom trenutku O. i osoba na koju se O. poziva te B. i osoba na koju se B. poziva preselili u drugu državu članicu s boljim uvjetima ne predstavlja zlouporabu prava(9) .
43. U ovom ću se mišljenju usredotočiti na pitanje predstavlja li uskraćivanje prava na boravak državljanima trećih zemalja, kao što su O., B., S. i G., ograničenje prava osoba na koje se one pozivaju u pogledu slobode kretanja i boravka unutar područja država članica. Takva ograničenja u teoriji mogu biti opravdana. Međutim, Sud ne raspolaže podacima potrebnima da bi utvrdio postoje li razlozi koji bi ih opravdali.
44. Konačno, u ovom ću mišljenju pokušati pružiti smisleno objašnjenje uvjeta pod kojima se može priznati izvedeno pravo na boravak u državi članici državljanima trećih zemalja koji su članovi obitelji građanina Unije koji je državljanin odnosne države članice, a koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje, ali ne nužno (i u potpunosti) pravom na boravak u drugoj državi članici. Iako bi ono pomoglo nacionalnom sudu da odluči u četirima predmetnim postupcima, ad hoc
rješenjem koje ne određuje jasno relevantne uvjete produbila bi se trenutačna nesigurnost stručnjaka i nacionalnih uprava u pogledu pitanja može li se (ili ne može) pozivati na pravo Unije; uz mogućnost da se opet pojave slični predmeti u vezi s kojima će nacionalni sudovi opet zahtijevati dodatna pojašnjenja zahtjevom za prethodnu odluku.
Zašto postoje izvedena prava na boravak?
45. Članak 20. stavak 2. točka (a) i članak 21. stavak 1. UFEU‑a priznaju građanima Unije pravo na slobodno kretanje i boravak unutar područja država članica. Svrha je tog prava omogućavanje pojedincima da slobodno biraju žele li otići u drugu državu članicu i/ili ondje boraviti. Mjere kojima se ograničava sloboda tog izbora, osim ako su opravdane, u suprotnosti su s navedenim odredbama.
46. Ideja prema kojoj bi i članovima obitelji tih građana Unije trebalo priznati izvedena prava na boravak razvijena je u kontekstu gospodarskih sloboda kretanja, osobito slobode kretanja radnika migranata. Radnici su ljudska bića, ne strojevi. Ne bi trebali biti prisiljeni napustiti bračnog druga ili druge članove obitelji, osobito one koji ovise o njima, kako bi mogli raditi u drugoj državi članici(10) . Ako pritom ne mogu sa sobom povesti članove obitelji, mogli bi odustati od korištenja svojim pravom na slobodno kretanje. Osim toga, prisutnost obitelji može pomoći radniku da se uklopi u državi članici domaćinu te tako doprinese ostvarivanju prava na slobodno kretanje(11) .
47. Uvođenjem instituta građanstva Unije Ugovorom iz Maastrichta državljani država članica stekli su pravo na slobodno kretanje i boravak unutar područja drugih država članica neovisno o gospodarskim slobodama kretanja, odnosno obavljaju li gospodarske aktivnosti(12) . Kao i u slučaju radnika migranata, ostvarivanje prava građana Unije na slobodno kretanje i boravak može ovisiti o tome mogu li ih određeni članovi obitelji, prema pravu Unije, pratiti ili im se pridružiti na području na kojem se kreću ili na kojem borave. Kako je to Sud nedavno istaknuo, „[s]vrha izvedenih prava i opravdanje za njihovo postojanje temelje se na činjenici da bi se njihovom uskratom narušila sloboda kretanja građanina Unije tako što bi zbog toga mogao odustati od korištenja svojim pravom na ulazak u državu članicu domaćina i boravak u njoj“(13) .
48. Prema Direktivi 2004/38, priznavanje izvedenog prava na boravak više nije uvjetovano dokazivanjem mogućeg učinka koji bi na građanina Unije imala uskrata prava na boravak njegovim članovima obitelji(14) . Smisao priznavanja izvedenog prava na boravak vidljiv je, međutim, iz činjenice da takva prava automatski imaju samo određeni članovi obitelji za čiju mogućnost da prate ili se pridruže građaninu Unije zakonodavac pretpostavlja da utječe na njegovu odluku, a time i na ostvarenje njegova prava na kretanje. Direktiva 2004/38, dakle, pravi razliku između uže obitelji i ostalih članova obitelji. Užu obitelj čine odnosni građanin Unije, njegov ili njezin bračni drug ili registrirani partner te njihovi izravni potomci mlađi od 21 godine. Tim se članovima obitelji automatski priznaje pravo na boravak. Izravni potomci stariji od 21 godine te izravni preci građana Unije (ili njihovih bračnih drugova ili registriranih partnera), međutim, kako bi im se priznalo izvedeno pravo na boravak, moraju dokazati da su ovisni o odnosnom građaninu Unije. Čini mi se da je u kontekstu Direktive 2004/38 pojam ovisnosti usko tumačen te podrazumijeva samo slučajeve u kojima građanin Unije materijalno uzdržava te članove obitelji(15) . Iako se kod takvog oblika ovisnosti može jasno zaključiti da bi uskrata prava na boravak predstavljala ograničenje prava na slobodno kretanje i boravak, Sud je istaknuo – izvan
konteksta Direktive 2004/38 – da se ovisnost može mjeriti i primjenom pokazatelja koji proizlaze iz zakonskih ili emotivnih veza te da treba uzeti u obzir i je li građanin Unije ovisan o članu obitelji koji je državljanin treće zemlje („obrnuta ovisnost“)(16) .
Na čemu se zasnivaju izvedena prava na boravak?
49. Prema trenutačnom stanju prava Unije, izvedena prava na boravak načelno se priznaju samo u slučajevima kada je to potrebno da bi građanin Unije mogao učinkovito ostvarivati svoje pravo na slobodno kretanje i boravak. Stoga je prvo pitanje koje se postavlja je li određeni građanin Unije ostvario ili ostvaruje ta prava. Ako je odgovor potvrdan, drugo je pitanje bi li uskraćivanje prava na boravak članovima obitelji odnosnog građanina ograničavalo primjenu tih prava (ako ne, nema razloga da se priznaju izvedena prava na boravak). Stoga Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku u biti postavlja pitanje je li, prije razmatranja tog drugog pitanja, potrebno uzeti u obzir vrstu i intenzitet kojim građanin Unije ostvaruje svoja prava na slobodno kretanje i boravak.
50. Sud je dosljedno zauzeo stajalište da se pravila o slobodi kretanja ne mogu primijeniti na slučajeve koji nemaju nikakve stvarne veze sa situacijama koje uređuje pravo Unije(17) . Postojanje samo hipotetske mogućnosti ostvarivanja tih prava ili njihova ograničavanja nije dovoljno za zasnivanje potrebne veze(18) .
51. U ovom predmetu osobe na koje se pozivaju O., B., S. i G. ostvarivale su svoja prava na slobodno kretanje i/ili boravak u smislu članka 21. UFEU‑a. Ti slučajevi stoga nisu samo interne naravi koji nisu uređeni pravom Unije. To je dovoljno da bi se na njih primjenjivalo pravo Unije; ali ne i za zaključak da O., B., S. i G prema pravu Unije imaju pravo na zakoniti boravak u Nizozemskoj.
52. Upravo zbog toga što je postojalo prekogranično kretanje, činjenično stanje u ovim se predmetima razlikuje od onih u predmetima kao što su Ruiz Zambrano, McCarthy ili Dereci, u kojima je Sud iznimno zaključio da veza s pravom Unije i osnova za priznavanje izvedenih prava na boravak u smislu članka 20. UFEU‑a mogu postojati i ako se ne ostvaruju prava na slobodno kretanje ili boravak u drugoj državi članici (domaćinu) ako bi nacionalna mjera obvezivala građane Unije (uključujući i državljane odnosne države članice) da napuste područje Europske unije(19) . U presudi Iida, koja se odnosila dvoje njemačkih državljana koji su se preselili u Austriju i japanskog državljanina koji je tražio pravo na boravak u Njemačkoj, Sud je pojasnio da takav pristup nije ograničen samo na slučajeve koji bi se inače smatrali isključivo internima(20) .
53. U presudi Ruiz Zambrano Sud je zaključio da bi maloljetnoj djeci bilo uskraćeno „puno uživanje sadržaja prava koja im pripadaju temeljem statusa građana Unije“ ako njihovu ocu ne bi bilo priznato pravo na boravak(21) . Prije svega, u tom bi slučaju oni morali napustiti područje Europske unije(22) .
54. Suprotan zaključak donesen je u presudi McCarthy u pogledu muža S. McCarthy, državljanina Jamajke. S. McCarthy imala je dvojno državljanstvo, Ujedinjene Kraljevine i Irske, te je oduvijek živjela u Ujedinjenoj Kraljevini. Nikad nije posjetila Irsku ili ostvarivala prava na slobodno kretanje nigdje u Europskoj uniji; zahtjev za ishođenje irske putovnice, na koju je imala zakonsko pravo, podnijela je tek nakon što se u Ujedinjenoj Kraljevini vjenčala s državljaninom Jamajke. Nije tvrdila ni da je radnik, samozaposlena ili samodostatna osoba. Njezinu suprugu nije priznato pravo na boravak u Ujedinjenoj Kraljevini kao suprugu građanke Unije s državljanstvom koje nije državljanstvo Ujedinjene Kraljevine(23) .
55. U presudi Dereci Sud je pojasnio da uskraćivanje punog uživanja sadržaja prava koja proizlaze iz statusa građanina Unije predstavlja situaciju „u kojoj je građanin Unije u biti primoran ne samo napustiti područje države članice čiji je državljanin nego i područje Europske unije u cijelosti“(24) . Tu je situaciju Sud opisao kao iznimnu(25) . Sud nije pojasnio zbog kojih bi okolnosti građanin Unije bio primoran napustiti područje Europske unije, ali je istaknuo da „sama činjenica da bi državljaninu države članice odgovaralo, iz gospodarskih razloga ili kako bi održao obitelj na okupu na području Europske unije“, da mu se prizna pravo na boravak nije dovoljna za zaključak da bi zbog uskraćivanja tog prava on napustio područje Unije(26) . Takvi čimbenici, dakle, ne pokazuju da uskraćivanje prava na boravak ima za posljedicu gubitak prava koja proizlaze iz građanstva Unije, odnosno prava na boravak na području Europske unije.
56. Međutim, Sud nije odbacio mogućnost da, neovisno o člancima 20. i 21. UFEU‑a, nacionalni sud zaključi da se pravo na boravak treba priznati temeljem članka 7. Povelje (za situacije na koje se primjenjuje pravo Unije) ili temeljem članka 8. stavka 1. EKLJP‑a (za ostale situacije)(27) . Dakle, kada državljanin treće zemlje koji ima obiteljske veze s građaninom Unije nema pravo na boravak temeljem prava Unije, nacionalni sud svejedno može odlučiti, ako se na odnosnu situaciju primjenjuje pravo Unije, da mu se treba priznati pravo na boravak kako se ne bi povrijedilo njegovo pravo na poštovanje obiteljskog života.
57. Taj odjeljak smatram nejasnim jer se može protumačiti kao da Sud priznaje tri zasebna pravna temelja prema pravu Unije: pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života (članak 7. Povelje); pravo na slobodno kretanje i boravak (članak 21. stavak 1. UFEU‑a) i uskraćivanje punog uživanja sadržaja prava koja proizlaze iz statusa građanina Unije (članak 20. UFEU‑a). Članak 8. EKLJP‑a, odnosno pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, također može biti temelj za priznavanje prava na boravak, za situacije na koje se ne primjenjuje pravo Unije.
58. Ako je stajalište Suda doista takvo, Sud treba razjasniti može li se isti pristup upotrijebiti da bi se utvrdilo primjenjuje li se pravo Unije (a time i Povelja) te je li mjera kojom se uskraćuje pravo na boravak u suprotnosti s člankom 20. ili 21. UFEU‑a(28) .
59. Međutim, smatram da se ovom pitanju može pristupiti na drukčiji način.
60. Povelja se primjenjuje samo ako se primjenjuje pravo Unije(29) . Stoga Povelja nije primjenjiva na interne situacije, kao što je ona u kojoj se nalazila S. McCarthy, u kojima građanin Unije nije ograničen u ostvarivanju prava na slobodno kretanje i boravak prema pravu Unije, niti mu je nacionalnom mjerom uskraćeno zasebno temeljno pravo da boravi na području Unije koje proizlazi iz statusa građanina Unije. Jasno je da u takvim situacijama, barem prema trenutačnom stanju, Povelja ne dodjeljuje „samostalna“ temeljna prava – odnosno prava koja nemaju dodirnih točaka s onim što je u nadležnosti Unije – na koja se potom može pozivati pred nacionalnim sudovima da bi se stavila izvan snage mjera koja građanina Unije sprečava da organizira svoj obiteljski život kako želi.
61. Stoga, ako nije moguće identificirati mjerodavnu odredbu prava Unije, Povelja se ne primjenjuje. Drukčije rečeno, pravnu situaciju potrebno je sagledati kroz prizmu Povelje ako, ali samo ako, odredba prava Unije nameće pozitivnu ili negativnu obvezu državi članici (bilo da ta obveza proizlazi iz Ugovora ili iz sekundarnog zakonodavstva Unije)(30) .
62. Ako i u mjeri kojoj određena situacija koja se tiče građana Unije potpada pod područje primjene prava Unije, tumačenje odredbi prava Unije kojima se tim građanima priznaju određena prava (te time nameće i obveza državama članicama da poštuju ta prava) mora biti u skladu s povezanim pravima iz Povelje(31), uključujući pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčeno njezinim člankom 7. To znači da odredbe poput članka 20. ili 21. UFEU‑a nisu samo temelj za priznavanje prava na boravak različit od članka 7. Povelje već i za to da obveza poštovanja prava na obiteljski život djeluje na sadržaj prava koja proizlaze iz građanstva Unije. Stoga se prava koja proizlaze iz građanstva Unije moraju tumačiti tako da njihov sadržaj bude „usklađen s Poveljom“. Taj je proces odvojen od pitanja je li razlog ograničenja prava koja proizlaze iz građanstva Unije, kada ona postoje, u skladu s Poveljom(32) .
63. Takvim se pristupom ne „proširuje“ područje primjene prava Unije te time ne zadire u podjelu nadležnosti između Unije i njezinih država članica. Na taj se način poštuje temeljno načelo da se, u Uniji zasnovanoj na vladavini prava, sve relevantno pravo (uključujući, dakako, i primarno pravo u obliku Povelje) uzme o obzir pri tumačenju odredbe tog pravnog poretka. Takvim pristupom, uzimanjem u obzir Povelje, nadležnosti država članica ne „ometaju“ se ili ne „zanemaruju“ ništa više nego što je to slučaj pri ispravnom tumačenju slobode kretanja robe.
64. Štoviše, ako je Povelja primjenjiva i ako prava iz Povelje već uređuje EKLJP, pravo Unije mora se tumačiti na način da se uzme u obzir praksa Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: sud u Strasbourgu)(33) . Članak 7. Povelje, kojim se štiti pravo na obiteljski život, takav je članak; postoji bogata praksa suda u Strasbourgu kojom se pojašnjava značenje odredbi članka 8. EKLJP‑a, koji odgovara članku 7. Povelje.
65. Dakle, nevažno je povređuje li primjena određene nacionalne mjere članak 7. Povelje ili pak članak 8. EKLJP‑a. Pristup koji se primjenjuje (bilo nacionalni sudovi, ovaj Sud ili sud u Strasbourgu) po definiciji je isti. Stoga ne bi trebalo biti moguće doći do različitih zaključaka ovisno o tome koja se od navedenih odredbi uzima u obzir. (Ovdje neću razmatrati treći dio trilogije izvora koji uređuju temeljna prava, konkretno, nacionalno ustavno pravo, koje, naravno, također može biti relevantno.)
66. U kontekstu zahtjeva za prethodnu odluku, Sud očito treba pružiti jasne smjernice nacionalnom sudu u pogledu okolnosti u kojima pravo predviđeno pravom Unije, tumačeno u skladu s Poveljom, može nastati. U tom smislu, na nacionalnom je sudu – koji je jedini i nadležan ocjenjivati činjenice – da detaljno sagleda činjenično stanje i, temeljem tih smjernica, utvrdi onemogućuje li pravo koje je predviđeno pravom Unije primjenu nacionalne mjere. Nacionalni sud pritom će u pogledu navoda „da će u suprotnom moja prava biti povrijeđena“ postupati jednako kao što to čini kada razmatra slične navode utemeljene na EKLJP‑u u svjetlu prakse suda u Strasbourgu.
Mogućnost primjene Direktive 2004/38
67. Direktiva 2004/38 razrađuje članak 21. stavak 1. UFEU‑a. Cilj joj je osnažiti i olakšati ostvarivanje tog primarnog i pojedinačnog prava na kretanje i boravak(34) . Prema ustaljenoj sudskoj praksi, takvo se sekundarno zakonodavstvo ne može restriktivno tumačiti(35) te se „nikako ne smije oslabiti učinak njegovih odredbi“(36) .
68. Samo nositelji prava u smislu članka 3. Direktive 2004/38 mogu imati pravo na slobodno kretanje i boravak prema toj direktivi. Nositelji prava mogu biti građani Unije ili njihovi članovi obitelji kako su definirani u članku 2. točki 2.(37) .
69. Međutim, iako se Direktiva 2004/38 primjenjuje na definirane kategorije članova obitelji građanina Unije i neovisno o činjenici jesu li već zakonito boravili u drugoj državi članici(38) ili uopće boravili u državi članici(39), njima se prava priznaju temeljem činjenice da su članovi obitelji građanina Unije(40) . U tom smislu, njihova prava nastaju automatizmom(41) . Stoga sam građanin Unije s kojim imaju obiteljsku vezu mora biti obuhvaćen područjem primjene te direktive.
70. Nije sporno da su O., B., S. i G. članovi obitelji u smislu članka 2. točke 2. podtočaka (a) i (d) Direktive 2004/38. Ta je činjenica dovoljna: ako se Direktiva 2004/38 primjenjuje, temeljem toga može se utvrditi da te osobe imaju izvedeno pravo na boravak, bez potrebe dokazivanja da bi uskraćivanje prava na boravak odnosnim osobama ograničavalo prava koja proizlaze iz građanstva Unije na slobodno kretanje i boravak(42) . Problem je drukčije naravi.
71. Članak 3. stavak 1. primjenjuje se na sve građane Unije „koji se useljavaju [odlaze] ili
borave“ u državi članici čiji nisu državljani(43) . Da bi boravio u državi članici, građanin Unije koji nije u njoj rođen mora obično onamo otići(44) . S druge strane, odlazak na područje države članice moguć je a da se ondje ne boravi. U tom slučaju građanin Unije ostvaruje samo pravo na slobodno kretanje, ne i pravo na boravak. Tada se primjenjuju samo odredbe Direktive 2004/38 koje se odnose na izlazak i ulazak. U načelu, pravo Unije državljanima trećih zemalja ne priznaje pravo na boravak u državi članici ako njihov član obitelji koji je građanin Unije sam ne zatraži pravo na boravak i ako ondje ne boravi(45) . Stoga su prava građanina Unije i izvedena prava njegovih članova obitelji na određeni način povezana.
72. Državljani trećih zemalja mogu tražiti takva prava u državi članici domaćinu samo ako prate građanina Unije koji ostvaruje pravo na boravak na tom području ili mu se pridružuju u skladu s uvjetima iz članka 6. stavka 1., članka 7. stavka 1. ili članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38(46) .
73. Članak 3. stavak 1. ne pravi razliku s obzirom na svrhu ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak, iako se uvjeti pod kojima se može priznati pravo na boravak u trajanju duljem od tri mjeseca razlikuju ovisno o tome je li građanin Unije ili nije radnik migrant ili samozaposlena osoba(47) . Doista, sama je svrha Direktive 2004/38 bila ispraviti dotadašnji nesustavan pristup tim pravima, zadržavajući pogodnosti koje imaju oni građani Unije koji se bave gospodarskim aktivnostima u drugoj državi članici(48) .
74. Bez obzira na to, tekst članka 3. stavka 1. ograničava područje primjene Direktive 2004/38 s obzirom na smjer u kojem se građani Unije kreću: u državu članicu čiji nisu državljani(49) .
75. Dakle, načelno, građani Unije koji su oduvijek boravili samo u državi članici čiji su državljani te nikada nisu ostvarivali svoje pravo na slobodno kretanje ne mogu biti nositelji prava u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38(50) . To se, posljedično, odnosi i na njihove članove obitelji.
76. Nijedna od osoba na koje se dotični državljani trećih zemalja pozivaju u predmetnim postupcima nije u toj situaciji. Sve osobe ostvarivale su barem neki oblik prava na slobodno kretanje.
77. Općenito, građani Unije mogu se kretati u trima smjerovima unutar Europske unije: (i) između dviju država članica čiji nisu državljani; (ii) iz države članice čiji su državljani u drugu državu članicu i; (iii) iz druge države članice natrag u državu članicu čiji su državljani. Naravno, mogu to činiti više puta i u različitim smjerovima(51) .
78. Jasno je da se Direktiva 2004/38 primjenjuje na kretanja (i) i (ii). U tim okolnostima državljanin treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije (koji se kretao na navedeni način) ima pravo pratiti tog građanina Unije ili mu se pridružiti(52) .
79. Međutim, Direktiva 2004/38 ne primjenjuje se na kretanje (iii). Iako osobno čvrsto smatram da građanin Unije (i njegovi članovi obitelji koji su državljani trećih zemalja) koji je ostvario zaštitu koju mu pruža Direktiva 2004/38 ne bi trebao izgubiti tu zaštitu pri ponovnom kretanju(53), drukčijim bi se zaključkom, s obzirom na samo područje primjene Direktive 2004/38, zanemario izraz „država članica čiji nisu državljani“ iz članka 3. stavka 1.
80. Tomu bih dodala da bi zakonodavac, da je namjeravao obuhvatiti i kretanje (iii), morao to detaljno urediti posebnim odredbama. Takvih odredbi nema.
81. Sud je u presudi McCarthy to već gotovo i naveo, zaključivši da se „Direktiva 2004/38 […] ne može primjenjivati na građanina Unije koji uživa bezuvjetno pravo na boravak temeljem činjenice da boravi u državi članici čiji je državljanin“(54) . U predmetu Iida nezavisna odvjetnica V. Trstenjak zauzela je stajalište da Direktiva 2004/38 „uopće ne obuhvaća predmetni slučaj prava na boravak državljanina treće zemlje u državi članici iz koje građanin Unije dolazi“(55), iako se čini da ne isključuje u potpunosti mogućnost da bi u drugim okolnostima odgovor mogao biti drukčiji(56) .
82. Točno je da je Sud u presudi Singh(57) prihvatio da članovi obitelji radnika migranta koji se vratio u državu članicu čiji je državljanin imaju izvedena prava na boravak temeljem članka 52. Ugovora o EEZ‑u (sada članak 59. UFEU‑a) i Direktive 73/148(58) (koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2004/38(59) ). Direktiva 73/148, poput Direktive 2004/38, ne obuhvaća okolnosti u kojima se osoba vraća u svoju državu članicu; te se čini da se zaključak Suda temelji isključivo na odredbama Ugovora, a ne na toj direktivi. Smatram da je ta presuda osobito važna za analizu članka 21. UFEU‑a(60) .
83. Budući da Direktiva 2004/38 nije primjenjiva, situaciju osoba O., B., S. i G. te osoba na koje se one pozivaju treba sagledati u kontekstu Ugovora. Ako bi zaključak te analize bio da se državljanima trećih zemalja koji su članovi obitelji građanina Unije trebaju priznati izvedena prava kako bi se odnosnom građaninu Unije omogućilo da u potpunosti ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje prema članku 21. UFEU‑a, bilo bi primjereno da se i u državi članici čiji je građanin Unije državljanin primijeni isti minimalni tretman koji Direktiva 2004/38 jamči u pogledu država članica domaćina(61) .
Članak 21. UFEU‑a
Izvedena prava na boravak u državi članici čiji je građanin Unije državljanin
84. Prema članku 21. stavku 1. UFEU‑a (i mjerama usvojenima radi njegove provedbe), države članice moraju dopustiti građanima Unije koji nisu njihovi državljani da se kreću i borave na njihovu području sa svojim bračnim drugovima te eventualno i drugim članovima obitelji koji nisu građani Unije.
85. U predmetnim slučajevima Nizozemska u biti odbija
temeljem prava Unije priznati pravo na boravak državljanima trećih zemalja koji su članovi obitelji njezinih vlastitih državljana
iako je u tim okolnostima, prema pravu Unije, načelno dužna priznati takva prava državljanima trećih zemalja koji su članovi obitelji građana Unije koji su državljani drugih država članica .
86. Nejasno je zašto država članica ne pruža vlastitim državljanima jednako povoljan tretman kao ostalim građanima Unije (koji su, osim u pogledu državljanstva, u istim ili sličnim okolnostima). Naime, ta država članica uskraćivanjem prava na boravak dotičnim državljanima trećih zemalja riskira mogućnost da de facto „udalji“ vlastite državljane, prisiljavajući ih da se ili presele u drugu državu članicu u kojoj im pravo Unije jamči pravo na boravak zajedno s članovima obitelji ili da jednostavno napuste područje Unije. Takav potez teško da je u skladu sa solidarnošću na kojoj bi se trebao zasnivati odnos između države članice i njezinih državljana kao i s načelom lojalne suradnje, kojoj, prema mojem mišljenju, treba težiti u odnosima između država članica međusobno te država članica i Unije(62) .
87. Unatoč tome, iz pisanih i usmenih očitovanja podnesenih Sudu u ovim predmetima proizlazi da mnoge države članice smatraju da im pravo Unije ne zabranjuje da upravo tako postupe.
88. Jednostavan odgovor na njihove argumente bio bi da, prema članku 21. stavku 1. UFEU‑a, države članice ne mogu ograničavati prava građana Unije na slobodno kretanje i boravak unutar područja Europske unije. Ili, kako je to istaknuo nezavisni odvjetnik F. G. Jacobs, „u skladu s ograničenjima navedenima u tom [samom članku], ne smiju se nametati nikakvi neopravdani tereti“(63) .
89. Isto načelo vrijedi za građane Unije koji žele ostvarivati pravo na slobodno kretanje, a u braku su s državljaninom treće zemlje. Takav će par često (vjerojatno i razumljivo) htjeti ostvarivati svoje pravo na obiteljski život u međusobnoj fizičkoj blizini. Ako im je onemogućeno boraviti u državi članici čiji je građanin Unije državljanin (a u koju se vraća nakon što je bio na području druge države članice ili iz koje ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje), ili neće moći živjeti zajedno ili će biti prisiljeni preseliti se nekamo drugamo. Možda će se preseliti u državu izvan Europske unije koja im dopušta da ondje zajedno zakonito borave; ili će se preseliti u drugu državu članicu Unije te se pozvati na Direktivu 2004/38. U prvom slučaju građanin Unije praktično je lišen svojega građanstva Unije jer ono izvan Europske unije nema veliku važnost(64) . U drugom slučaju moglo bi se reći da takva mjera ima za posljedicu više kretanja. Međutim, cilj je članka 21. stavka 1. UFEU‑a olakšati slobodu kretanja, ali ne je i nametati. U tom smislu, građanima Unije jamči se pravo na slobodno
kretanje unutar Europske unije. Ako neka mjera može utjecati na slobodu izbora građanina Unije u pogledu ostvarivanja tog prava, tada predstavlja ograničenje koje je, ako nije opravdano, u suprotnosti s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a.
90. Smatram da se isti način razmišljanja može primijeniti i na ostale bliske članove obitelji građanina Unije (npr. roditelje bračnog druga kao što je to slučaj s osobom S.), pod uvjetom da se dokaže da bi se građanin Unije preselio drugamo kako bi živio s njima ili prestao ostvarivati svoje pravo na slobodno kretanje ako se tim članovima obitelji ne bi priznalo pravo na boravak.
91. Sud je već primijenio takav pristup u slučaju kad se građanin Unije koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje i boravak vraća kako bi boravio u državi članici čiji je državljanin (presude Singh i Eind) ili kad se koristio svojim pravom na slobodno kretanje nastavljajući boraviti u državi čiji je državljanin (presuda Carpenter(65), koja je donesena nakon presude Singh(66), ali prije presude Eind(67) ). U biti, presude iz prvih dvaju navedenih predmeta pokazuju(68) da, ako je građanin Unije otišao i boravio u drugoj državi članici, njegovi članovi obitelji mogu ga pratiti ili mu se mogu pridružiti u državi članici čiji je taj građanin Unije državljanin, pod uvjetima koji nisu manje povoljni od onih koji se, prema pravu Unije, primjenjuju u pogledu ostvarivanja tih prava u državi članici domaćinu.
92. I S. Singh i R. R. L. Eind kao radnici migranti kretali su se i boravili u državi članici čiji nisu državljani. Obojica su se potom vratili u svoje države članice. S. Singh postao je samozaposlen; R. R. L. Eind nije radio. Obojica su imali člana obitelji koji je državljanin treće zemlje, koji je s njima živio u državi članici domaćinu te potom želio s njima živjeti u državi članici čiji su odnosni građani Unije državljani.
93. Sud je zaključio da se S. Singhu nakon njegova povratka u državu članicu čiji je državljanin treba pružiti u najmanju ruku tretman istovjetan onome koji bi imao u državi članici domaćinu iz koje se vraća(69) . Član obitelji tako bi ga mogao pratiti u državu članicu čiji je S. Singh državljanin, pod uvjetima iz zakonodavstva Europske zajednice koje je prethodilo Direktivi 2004/38(70) .
94. U presudi Singh Sud se nije previše izričito osvrtao na pravo na poštovanje obiteljskog života, ali je istaknuo da bi građanin Unije mogao odustati od ostvarivanja svojih temeljnih sloboda na ulazak u drugu državu članicu i boravak na njezinu području (tzv. efekt odvraćanja) ako bi bio spriječen u ostvarivanju tog prava tako što ne bi mogao živjeti sa svojom suprugom i djecom po povratku u državu članicu čiji je državljanin(71) . U presudi Eind Sud je opširnije objasnio svoje stajalište da prepreke zajedničkom obiteljskom životu mogu imati za posljedicu ograničavanje prava na slobodno kretanje građana Unije(72) . Za razliku od presude Singh (koja je donesena 1992.), presuda Eind je iz 2007., kada je građanstvo Unije već bilo uvedeno.
95. Dakle, građanin Unije ima pravo da ga prati ili da mu se pridruži definirana skupina članova obitelji kada ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje i boravak. Znajući da će to pravo izgubiti nakon povratka u državu članicu čiji je državljanin, on bi mogao odustati od bilo kakvog kretanja ili biti ograničen u pogledu onoga što može činiti nakon svojeg prvog kretanja. U tom smislu, nije bitna činjenica da član obitelji prije prvog kretanja građanina Unije nije imao pravo na boravak u državi članici čiji je državljanin odnosni građanin Unije: Direktiva 2004/38 jamči da građani Unije mogu nakon drugog kretanja boraviti s članovima obitelji s kojima su živjeli prije prvog kretanja, članovima obitelji izvan Europske unije koji im se pridružuju ili osobama koje postanu njihovi članovi obitelji nakon prvog kretanja(73) . Zbog toga država članica čiji je građanin Unije državljanin ne smije svojim državljanima koji se vraćaju boraviti na njezinu području pružiti manje povoljan tretman od onoga koji imaju građani Unije u državi članici domaćinu. Pritom je bitan tretman na koji je građanin Unije imao pravo
u državi članici domaćinu, ne tretman koji je uistinu imao (74) . Budući da se nakon prvog kretanja prava temeljem prava Unije „prenose“ te građanin Unije njima raspolaže nakon povratka u državu članicu čiji je državljanin, uvjeti i ograničenja predviđeni Direktivom 2004/38 također se neizravno primjenjuju na građane Unije koji se vraćaju u državu članicu čiji su državljani.
Definicija boravišta
96. Ako građanin Unije nije boravio u drugoj državi članici, ne može se nužno zaključiti da bi uskraćivanje prava na boravak njegovim članovima obitelji u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin utjecalo na njegovo pravo na slobodno kretanje. Ali što znači boraviti u drugoj državi članici? To je pitanje bitno za odgovor na drugo i treće pitanje u predmetu C‑456/12.
97. Direktiva 2004/38 uređuje uvjete pod kojima građanin Unije može boraviti u drugoj državi članici, ne definirajući pritom što znači „boravak“ [engleski: residence ; francuski: séjour ]. Ni Ugovori ne sadrže opću definiciju. Određeni instrumenti sekundarnog zakonodavstva definiraju pojam „boravišta“ [engleski: residence, francuski: résidence ] za svoje potrebe, koristeći se pojmovima kao što je „uobičajeno boravište“ [engleski: normal residence (75) ili habitual residence (76) ; francuski: résidence normale ili résidence habituelle ].
98. Boravište ima više funkcija u pravu Unije. U određenim kontekstima može služiti za utvrđivanje mjerodavnog prava (primjerice, u poreznom pravu i međunarodnom privatnom pravu) ili za sprečavanje iskorištavanja pogodnosti socijalnog sustava (tzv. benefits tourism )(77) . Osim toga, može predstavljati sadržaj nekog prava(78) ili element čiji nedostatak onemogućuje pristup nekoj pogodnosti(79) . Katkad je izričito definirano, a katkad nije. Prema tome, boravište kao pojam nije jedinstveno definirano u pravu Unije.
99. U kontekstu propisa o građanstvu Unije, boravak u drugoj državi članici, osim što je pravo, katkad je i uvjet za ostvarivanje prava povezanih s tim statusom (primjerice, aktivno i pasivno biračko prava na izborima za Europski parlament i lokalnim izborima(80) ), ali također može biti uvjet koji ograničava druge slobode zajamčene pravom Unije.
100. U presudi Swaddling Sud je zaključio da se definicija boravišta iz članka 1. stavka (h) Uredbe br. 1408/71(81) odnosi na „uobičajeno boravište“ te sugerirao da stoga ima značenje za cijelu Uniju(82) . Sud je izraz „država članica u kojoj borave“ protumačio kao mjesto „gdje se nalazi središte njihovih interesa“, koje se treba odrediti tako da se uzmu u obzir „obiteljska situacija zaposlene osobe; razlozi zbog kojih se odlučila preseliti; trajanje i kontinuitet njezina boravka; činjenica (ako je to slučaj) da ima stabilno zaposlenje; i namjera te osobe kako proizlazi iz svih okolnosti“(83) . Time je Sud naznačio da se odgovor na pitanje ima li neka osoba boravište ili nema mora temeljiti ne na jednom čimbeniku, već na više elemenata na osnovi kojih se situacija nekog pojedinca može definirati kao boravak ili ne‑boravak.
101. Sud je i u drugim područjima prava Unije prihvatio slično shvaćanje pojma boravišta: to je mjesto koje je uobičajeno središte interesa neke osobe te se mora utvrditi u svjetlu činjenica odnosnog slučaja, koje uključuju i obj ektivne i subjektivne elemente(84) .
102. Ne smatram da je za boravište potrebna stalna fizička prisutnost na području jedne države članice (treće pitanje postavljeno u predmetu C‑456/12). U suprotnom, samo bi se za pojedince koji nisu ostvarivali pravo na slobodno kretanje moglo smatrati da imaju boravište u državi članici (prije kretanja, po definiciji, žive negdje drugdje)(85) . Za boravište bi, međutim, razumljivo mogla biti potrebna pretežita prisutnost.
103. Ako građanin Unije boravi u drugoj državi članici, ne smatram da to znači da je to njegovo jedino boravište. U mnogim slučajevima ostvarivanje prava na slobodno kretanje u Europskoj uniji uključuje promjenu boravišta iz jedne države članice u drugu, bez održavanja ikakvih znatnih veza s prethodnim mjestom boravka. U određenim slučajevima, međutim, održavanje znatnih veza može biti bitno iz više razloga.
104. Ako građani Unije zadovoljavaju uvjete za boravak u državi članici, ne bi trebalo biti važno zadrže li neki oblik boravišta i negdje drugdje(86) . U pravu Unije nema nikakvih općih pravila koja bi onemogućavala pojedincu da istodobno ima boravište u više država članica(87) . Čini se da to proizlazi i iz odredbi Direktive 2004/38 koje pravo na boravak u trajanju duljem od tri mjeseca uvjetuju činjenicom da je građanin Unije zaposlen ili samozaposlen ili ima dostatna sredstava kako ne bi bio teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina. S druge strane, osobama koje imaju stalno boravište mora se iskazati puna solidarnost (ne primjenjuje se uvjet „dostatnih“ sredstava)(88) .
105. Građani Unije koji nisu radnici migranti ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu trebaju dokazati da imaju dostatna sredstva, ali Direktiva 2004/38 ne postavlja nikakve uvjete u pogledu izvora tih sredstava, koja stoga mogu proizlaziti iz aktivnosti ili interesa kojima se odnosni građanin Unije bavi na drugim područjima unutar Unije ili izvan nje. U suprotnom bi se radilo o očitom ograničenju temeljnih sloboda.
106. Je li važno je li građanin Unije prvotno otišao u državu članicu domaćina kako bi ostvario gospodarsku slobodu i je li se vratio u državu članicu čiji je državljanin kako bi ondje bio gospodarski aktivan?
107. Mislim da nije.
108. R. R. L. Eind otišao je iz Nizozemske u Ujedinjenu Kraljevinu kako bi ondje bio gospodarski aktivan; nakon što se vratio u Nizozemsku, nije radio. Njegova je kći, unatoč tome, imala pravo nastaniti se s njim u Nizozemskoj, ali pod uvjetima iz Uredbe br. 1612/68 u pogledu prava na boravak potomaka radnika migranata(89) . Na takav je tretman R. R. L. Eind imao pravo u Ujedinjenoj Kraljevini te ga nakon povratka u Nizozemsku nije mogao izgubiti.
109. Stoga građanin Unije u državi članici čiji je državljanin ima pravo na tretman koji nije nepovoljniji od onoga na koji je kao zaposlena ili samozaposlena osoba imao pravo u državi članici domaćinu. To se pravo ne gubi zbog činjenice da više nije gospodarski aktivan kao ni zbog činjenice da građanin Unije nije imao status zaposlene ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu, zato što prava na slobodno kretanje i boravak građanina Unije više ne ovise o provođenju gospodarskih aktivnosti. Međutim, uvjeti pod kojima njegovi članovi obitelji mogu boraviti u državi članici domaćinu mogu se razlikovati(90) .
110. Ne prihvaćam argument da građanin Unije (neovisno o tome je li radnik migrant ili samozaposlena osoba) mora kontinuirano boraviti u drugoj državi članici najmanje tri mjeseca ili tijekom određenog „znatnog“ razdoblja da bi se njegovim članovima obitelji koji su državljani treće zemlje temeljem prava Unije priznala izvedena prava na boravak u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin (predmet drugog pitanja u predmetu C‑456/12). Taj argument pretpostavlja da razdvojenost od člana obitelji, poput bračnog druga, neće građanina Unije koji želi otići i privremeno se nastaniti u drugoj državi članici odvratiti od ostvarivanja njegovih prava na slobodno kretanje i boravak. Ne vidim osnovu da se u takvim okolnostima od građanina Unije zahtijeva da privremeno žrtvuje svoje pravo na obiteljski život (ili, da se malo drukčije izrazim, da treba biti spreman platiti tu cijenu kako bi se kasnije mogao osloniti na pravo Unije nasuprot propisima države članice čiji je državljanin). Doista, prema Direktivi 2004/38, članovi obitelji imaju se pravo odmah pridružiti građaninu Unije u državi članici domaćinu. Direktiva 2004/38 ne uvjetuje to izvedeno pravo boravkom građanina Unije u određenom minimalnom trajanju, već ti uvjeti primjenjivi na uzdržavane osobe variraju ovisno o trajanju boravka na odnosnom području.
111. Trajanje boravka građanina Unije u drugoj državi članici (očito) je važan kvantitativni kriterij. Međutim, ne smatram da je jedini koji se treba uzeti u obzir pri odlučivanju tko jest, a tko nije ostvario prava na boravak te komu se njegovi članovi obitelji mogu pridružiti(91) . To je tek jedan od kriterija koji se moraju uzeti u obzir.
Slobodno kretanje bez boravka
112. Što ako građanin Unije otiđe u državu članicu čiji nije državljanin, ali ondje nema boravište? Imaju li u tom slučaju njegovi članovi obitelji koji su državljani trećih zemalja pravo pridružiti mu se u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin i gdje ima boravište? To je bit prvog i drugog pitanja u predmetu C‑457/12.
113. Obrazloženje presuda Singh(92) i Eind(93) ne pokriva tu situaciju. Međutim, već iz presude Carpenter(94) proizlazi da se izvedena prava na boravak u državi članici čiji je građanin Unije državljanin i u kojoj ima boravište mogu priznati i državljanima trećih zemalja koji su članovi obitelji odnosnog građanina Unije koji ostvaruje slobode jedinstvenog tržišta (primjerice, slobodu pružanja usluga), ali ne premjesti boravište u drugu državu članicu.
114. U presudi Carpenter nacionalni je sud smatrao da činjenica da se M. Carpenter brine o djeci i kućanstvu može neizravno pomoći njezinu suprugu u ostvarivanju prava na pružanje usluga u drugoj državi članici. Zbog toga P. Carpenter može više vremena posvetiti svojem poslu, čiji se velik dio obavljao u drugim državama članicama(95) . Sud je zaključio da bi uskraćivanje prava na boravak M. Carpenter te posljedično razdvajanje bračnih drugova „negativno utjecala na njihov obiteljski život te stoga na uvjete pod kojima P. Carpenter ostvaruje temeljnu slobodu“(96) . Primjenom pristupa iz presude Singh, Sud je zaključio da bi puna učinkovitost te slobode bila ugrožena kada bi u državi članici čiji je P. Carpenter državljanin postojale prepreke njegovoj supruzi da uđe i boravi u toj državi(97) .
115. Ocjenjujući može li takvo ograničenje biti opravdano, Sud je potom zaključio da odluka da se M. Carpenter deportira predstavlja ograničenje prava P. Carpentera na poštovanje njegova obiteljskog života u smislu članka 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(98) .
116. Pobliže ću se osvrnuti na presudu Suda u predmetu Carpenter.
117. Stajalište Suda nužno se temelji na pretpostavci da postoji uzročno‑posljedična veza između mogućnosti da P. Carpenter ostvaruje gospodarske slobode kretanja i boravka njegove supruge, filipinske državljanke, u državi članici čiji je on državljanin i u kojoj ima boravište. Svojom je gospodarskom aktivnošću uzdržavao suprugu, državljanku treće zemlje. S druge strane, i P. Carpenter ovisio je o supruzi jer se ona brinula o njihovoj djeci i o kućanstvu te time neizravno doprinosila njegovu uspjehu(99) . Dakle, uvjeti pod kojima se ostvarivalo pravo na obiteljski život mogli su utjecati na ostvarenje prava na slobodno kretanje. Uskraćivanje prava na boravak M. Carpenter u državi članici čiji je njezin suprug državljanin i u kojoj on ima boravište vjerojatno bi ga prisililo da (i) otiđe u drugu državu članicu kako bi mu se supruga ondje mogla pridružiti (pod uvjetima iz Direktive 2004/38) ili da (ii) prihvati ograničenje svojeg prava na obiteljski život i činjenicu da supruga neće s njim živjeti u državi članici čiji je državljanin, što bi utjecalo na uvjete pod kojima ostvaruje svoju slobodu na pružanje usluga u drugoj državi članici (a da u njoj ne boravi). Nije jasno bi li zbog toga uistinu bio primoran prestati s aktivnostima u inozemstvu te Sud pri odlučivanju to nije razmatrao.
118. Što je iz te analize relevantno za, prvo, aktivno ostvarivanje prava na kretanje bez promjene boravišta u svojstvu radnika i, drugo, za „pasivno“ ostvarivanje prava na korištenje uslugama?
Prekogranično kretanje u statusu radnika bez promjene boravišta
119. Građanima Unije koji bez promjene boravišta ostvaruju pravo na slobodno kretanje u vezi s aktivnošću koja im pomaže uzdržavati ili zbog koje ovise o članovima obitelji možda će se zbog toga trebati pridružiti neki članovi obitelji u državi članici čiji su odnosni građani Unije državljani. Veza između boravka i ostvarivanja prava na slobodno kretanje u tim je slučajevima jasno vidljiva te se lako može utvrditi. Primjerice, ako je članovima obitelji prekograničnog radnika uskraćeno pravo na boravak, potonji bi mogao odustati od rada u drugoj državi članici ili biti prisiljen promijeniti boravište te se s obitelji preseliti u drugu državu članicu. Isto se odnosi i na građane Unije koji ovise o članovima obitelji jer mu oni omogućuju ili olakšavaju ostvarivanje prava na slobodno kretanje. To izravno proizlazi iz zaključka Suda u presudi Carpenter u pogledu „aktivnog“ pružanja usluga klijentima koji borave u drugoj državi članici.
120. Postoji li bitna razlika između situacije u kojoj pojedinac živi u državi članici A, ali radi za poslodavca u državi članici B (situacija osobe na koju se poziva G.) i situacije u kojoj pojedinac živi u državi članici A, radi za poslodavca koji također ima sjedište u državi članici A, ali čiji posao zahtijeva da putuje u drugu državu članicu (situacija osobe na koju se poziva S.)? To je bit dvaju pitanja postavljenih u predmetu C‑457/12.
121. Smatram da ne postoji. U obama slučajevima radnik zbog posla mora prelaziti granicu kako bi izvršavao obveze iz radnog odnosa. Bez toga ne može zadržati posao. Tada se postavlja pitanje hoće li ograničenje prava na boravak njegovim članovima obitelji koji su državljani treće zemlje onemogućiti radniku prelazak granice kako bi izvršavao svoj ugovor o radu ili mu to znatno otežati. U određenim okolnostima ta činjenica neće utjecati na radnikovu mogućnost da ostvaruje pravo na slobodno kretanje. Međutim, ako je radniku znatno otežano izvršavati ugovor o radu jer nema potporu koju mu pruža član obitelji koji je državljanin treće zemlje (ili ako mu je prekogranični rad zbog toga potpuno onemogućen), odnosnim se državljanima treće zemlje prema pravu Unije trebaju priznati izvedena prava na boravak u državi članici čiji je državljanin dotični građanin Unije, kako bi mogao učinkovito ostvarivati prava na slobodno kretanje.
122. Priznavanje takvog prava državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije u državi članici čiji je taj građanin Unije državljanin ovisi o istim trima okolnostima koje su prvotno bile osnova za priznavanje izvedenih prava državljanima trećih zemalja prema pravu Unije. A to su:
– obiteljska veza s građaninom Unije;
– ostvarivanje prava na slobodno kretanje građanina Unije i
– uzročno‑posljedična veza između boravka državljanina treće zemlje i ostvarivanja prava na slobodno kretanje građanina Unije.
123. Analiza tih kriterija ne daje automatski jednostavne odgovore „da“ ili „ne“. Opseg ograničenja prava na slobodno kretanje može se znatno razlikovati ovisno o, primjerice, bliskosti obiteljske veze. Mjera u kojoj su ta veza i ovisnost relevantni za mogućnost izbora građanina Unije da ostvaruje prava na slobodno kretanje također se može znatno razlikovati. Ograničenje te mogućnosti izbora postoji ako se dokaže da bi uskraćivanje prava na boravak državljanima treće zemlje koji su članovi obitelji odnosnoga građanina Unije mogla prisiliti tog građanina Unije da se preseli, prestane ostvarivati pravo na slobodno kretanje ili da odustane od mogućnosti ostvarivanja tog prava.
Uživanje „pasivnog“ prava na korištenje uslugama u drugoj državi članici bez odlaska onamo
124. Ovo je bit prvog pitanja u predmetu C‑456/12.
125. Unutar područja primjene prava Unije, svakom se građaninu Unije jamči jednaka razina zaštite njegovih temeljnih sloboda i prava na obiteljski život. Građanin Unije koji ode u drugu državu članicu kako bi se ondje koristio nekom uslugom, o kojoj se god usluzi radilo, potpada pod područje primjene prava Unije(100) . Međutim, nije svako ostvarivanje prava na slobodno kretanje radi korištenja nekom uslugom nužno temelj za priznavanje izvedenih prava na boravak u državi članici čiji je građanin Unije državljanin njegovim članovima obitelji koji su državljani treće zemlje. Razlog je tome i to što svako uskraćivanje prava na boravak ne predstavlja ujedno i prepreku spajanju obitelji te time i ograničenje temeljnog prava na kretanje građanina Unije(101) .
126. Društvo ili gospodarstvo bez usluga postalo je nezamislivo(102) . Građani Unije u sve većoj mjeri prelaze granice kako bi se koristili uslugama. Za mnoge je to možda jedini oblik prava na slobodno kretanje kojim će se ikada koristiti: idu na praznike, jednodnevne izlete, naručuju knjige preko interneta itd.
127. Ipak, nisu svi ti oblici ostvarivanja pasivnog prava na korištenje uslugama građanina Unije ovisni o tome borave li njegovi članovi obitelji koji su državljani treće zemlje u državi članici u kojoj boravi i taj građanin Unije.
128. Iako odlazak u drugu državu članicu radi korištenja uslugama nedvojbeno predstavlja ostvarivanje gospodarske slobode, to obično nije tip aktivnosti koji građaninu Unije omogućuje da uzdržava članove obitelji ili zbog kojeg su oni o njemu ovisni (možda zbog oportunitetnog troška ostvarivanja prava na slobodno kretanje). Zato prepreke spajanju obitelji rjeđe utječu na razloge zbog kojih građanin Unije odlazi nekamo drugamo i/ili boravi negdje drugdje.
129. U većini slučajeva izvedena prava na boravak članova obitelji (koja mogu rezultirati priznavanjem prava na stalni boravak) nisu potrebna da bi se građanin Unije mogao koristiti nekom uslugom koja je u bi ti privremene naravi, „ne samo u pogledu trajanja nego i učestalosti, periodičnosti ili kontinuiteta pružanja usluge“(103), te koja je često potrošačka usluga za koju građanin Unije plaća, a ne aktivnost kojom stvara prihode.
130. To što je korištenje nekom uslugom možda ugodnije u društvu člana obitelji nije samo po sebi dovoljno da bi uskraćivanje prava na boravak tom članu obitelji predstavljalo ograničenje prava na slobodno kretanje, zato što ta mogućnost nije razlog zbog kojeg građanin Unije prelazi granicu da bi se koristio nekom uslugom (primjerice, jelo u osobito finom restoranu), umjesto da ostane u državi članici čiji je državljanin i u kojoj ima boravište kako bi to ondje učinio.
131. Međutim, ne isključujem mogućnost da u iznimnim okolnostima mogu biti potrebna izvedena prava na boravak za državljane trećih zemalja koji su članovi obitelji građanina Unije. To je osobito slučaj ako je građanin Unije ovisan o članu obitelji upravo zbog okolnosti zbog koje odlazi u drugu državu članicu kako bi se koristio određenim uslugama. Primjerice, pretpostavimo da se njemački državljanin koji boravi u Njemačkoj i u braku je s kineskom državljankom kojoj nije odobren boravak u Njemačkoj razboli te mu je potreban dugotrajan liječnički tretman. Iz medicinskih razloga odluči se na liječenje u Belgiji, nema namjeru promijeniti boravište i ondje se nastaniti. Međutim, potrebna mu je pomoć druge osobe kako bi redovito putovao u Belgiju te oko drugih stvari koje više ne može sam obavljati. Postao je ovisan o njegovatelju. Razumljivo, želi da ta osoba bude njegova supruga, kineska državljanka. Ta odluka ulazi u područje njegova privatnog i obiteljskog života; ali je istodobno povezana s uvjetima pod kojima ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje.
Kretanje između država članica radi ostvarivanja prava na obiteljski život
132. Što ako se građanin Unije kreće samo da bi ostvario svoje pravo na obiteljski život s članom obitelji koji boravi negdje drugdje u Europskoj uniji? Može li naknadno tvrditi da je ograničen u ostvarivanju svoje slobode kretanja ako tom članu obitelji prema pravu Unije nije odobren zakonit boravak u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin i u kojoj boravi? Ta se pitanja tiču situacija u kojima se nalaze B. i O. (predmet C‑456/12), a čini se da su obje osobe prešle granicu kako bi bile sa svojim partnerom ili bračnim drugom.
133. Ako zbog takve restriktivne nacionalne mjere građanin Unije ode boraviti u drugu državu članicu, moglo bi se tvrditi da je upravo to i svrha građanstva Unije te da pokazuje kako prava na slobodno kretanje mogu unaprijediti ostvarivanje prava na obiteljski život.
134. Međutim, nije bitno rezultira li takva mjera slobodnim kretanjem (ili ga omogućuje). Bitna je mogućnost izbora o tome hoće li se on kretati ili neće . Mjera kojom se kretanje nameće ograničava mogućnost takvog izbora te je stoga u suprotnosti s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a(104) .
Pod kojim se uvjetima ostvaruju izvedena prava na boravak?
135. Iako se pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku prije svega tiču postojanja izvedenih prava na boravak, treba istaknuti da ta prava nisu bezuvjetna. Njihovo ostvarivanje uređeno je Ugovorima ili provedbenim propisima.
136. U članku 21. stavku 1. UFEU‑a stoji da je pravo građanina Unije na slobodno kretanje i boravak unutar područja država članica Europske unije „podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe“.
137. Građanin Unije koji ode u državu članicu čiji nije državljanin ima pravo ući na njezino državno područje te ondje boraviti pod uvjetima utvrđenima u Direktivi 2004/38. Za mogućnost boravka u trajanju do tri mjeseca, primjerice, mora imati samo važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu(105) . Isto se odnosi i na državljane trećih zemalja koji su članovi njegove obitelji te ga ondje prate ili mu se pridružuju(106) . Drugi se uvjeti primjenjuju na boravak u trajanju duljem od tri mjeseca i na stalni boravak. Kada se taj građanin Unije vraća u državu članicu čiji je državljanin, treba imati pravo da ga ondje prate ili mu se pridruže državljani trećih zemalja koji su članovi njegove obitelji, pod uvjetima koji nisu nepovoljniji od onih koji se prema pravu Unije primjenjuju u državi članici domaćinu.
138. Pretpostavimo da je građanin Unije dva mjeseca boravio u državi članici domaćinu te mu se ondje pridružila supruga koja je državljanka treće zemlje. Zbog određenih okolnosti (primjerice, zbog ozbiljne bolesti roditelja), vratio se u državu članicu čiji je državljanin, gdje do daljnjega namjerava boraviti sa suprugom. To može učiniti ako njegova supruga ispunjava uvjete iz Direktive 2004/38. Činjenica da je s njim živjela samo dva mjeseca u državi članici domaćinu ne znači da njezin boravak u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin mora biti ograničen na isti način. Kada bi bio, građanin Unije bio bi prisiljen da se ne vrati u državu članicu čiji je državljanin kako bi nastavio sa suprugom boraviti negdje drugdje u Europskoj uniji ili da se u državu članicu čiji je državljanin vrati bez nje jer bi ona ondje mogla dobiti izvedeno pravo na boravak u trajanju od samo dva mjeseca, a on mora dulje vrijeme ostati kod kuće. Da su ostali u državi članici domaćinu, a pod uvjetom da su ispunjeni svi relevantni uvjeti, supruga bi s njime mogla ondje ostati dulje od tri mjeseca te možda ostvariti i pravo na stalni boravak.
139. Konačno, može li izvedeno pravo na boravak isteći ako između trenutka kada se građanin Unije vrati u državu članicu čiji je državljanin i trenutka kada mu se član obitelji ondje pridruži postoji neki (neodređeni) vremenski razmak? To je bit četvrtog pitanja u predmetu C‑456/12 (tiče se osobe B.).
140. Smatram da odgovor ovisi o razlogu zbog kojeg građanin Unije i njegov(i) član(ovi) obitelji nisu zajedno došli u državu članicu čiji je građanin Unije državljanin.
141. Prema Direktivi 2004/38, država članica domaćin ne može uskratiti pravo na boravak državljaninu treće zemlje zbog proteka vremena. Oni imaju pravo „pratiti ili pridružiti se“ građaninu Unije s kojim imaju relevantnu obiteljsku vezu(107) . Taj izraz znači da protek vremena ne sprečava državljanina treće zemlje da se kasnije „pridruži“ građaninu Unije. Doista, stajalište je Suda da Direktiva 2004/38 ne zahtijeva od članova obitelji građanina Unije da uđu u državu članicu domaćina u istom trenutku kada i odnosni građanin Unije iz čijeg statusa izvode svoja prava(108) .
142. Smatram da razlog proteka vremena nije relevantan. Bitno je to što je odluka o odlasku radi boravka s građaninom Unije donesena u sklopu ostvarivanja prava na obiteljski život. Građani Unije imaju slobodu da sami odluče kako ostvarivati svoje pravo na obiteljski život (da nemaju, to pravo ne bi mnogo značilo). Mnogi će htjeti živjeti sa svojim članovima obitelji, drugi će, pak, u određenom trenutku imati drukčije prioritete (koji se također s vremenom mogu promijeniti) ili će postojati praktične prepreke mogućnosti da odmah počnu zajedno živjeti. S druge strane, ako građanin Unije i njegov član obitelji koji je državljanin treće zemlje odluče da više ne žele živjeti zajedno i ostvarivati svoje pravo na obiteljski život, taj državljanin treće zemlje izgubit će izvedeno pravo na boravak.
143. Imajući u vidu navedeno, sada ću nakratko opisati kako sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku treba analizirati situacije u kojima se nalaze O., B., S. i G.
Što je relevantno za izvedena prava na boravak osoba O., B., S. i G.?
– Slučaj osobe O.
144. Osoba na koju se poziva O. otišla je iz Nizozemske, vjenčala se s osobom O. u Francuskoj te potom s njom otišla u Španjolsku. Ako je O., kao državljanin treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije, prema Direktivi 2004/38 zakonito boravio u Španjolskoj s osobom na koju se poziva, tada toj osobi ne bi, nakon što se vrati živjeti i raditi u Nizozemsku, trebao biti pružen nepovoljniji tretman od onoga koji je imala kada je otišla boraviti u Španjolsku. Iz toga proizlazi, ako navedene činjenice budu potvrđene (što je, naravno, zadaća nacionalnog suda), da O. prema pravu Unije ima pravo na zakonit boravak u Nizozemskoj. To pravo nije ni bezuvjetno ni apsolutno, već je podložno uvjetima i ograničenjima utvrđenima u Direktivi 2004/38, kao i njegovo ranije pravo na boravak u Španjolskoj.
– Slučaj osobe B.
145. Osoba na koju se poziva B. ostvarivala je prava na slobodno kretanje i vjerojatno se nastanila u Belgiji kako bi ondje živjela s (u to vrijeme) svojim partnerom B. (nije jasno je li osoba na koju se B. poziva tražila posao u Belgiji te to nacionalni sud treba utvrditi). Međutim, budući da je B. bio samo partner, nije ulazio u područje primjene članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38 te stoga nije mogao dobiti izvedeno pravo na boravak u Belgiji na osnovi toga što je osoba na koju se poziva ondje bila prisutna. Iz tog razloga, u pogledu zahtjeva osobe B. za boravkom u Nizozemskoj, nije bitno je li osoba na koju se poziva imala boravište u Belgiji.
146. Također nije bitno, u smislu članka 21. stavka 1. UFEU‑a, što je osoba na koju se B. poziva posjećivala osobu B. i živjela s njom u Maroku nakon što su sklopili brak jer ta odredba jamči prava na slobodno kretanje i boravak samo u Europskoj uniji.
147. Također se čini da ne postoji veza između činjenice da je osobi B. odbijen boravak u Nizozemskoj i ostvarivanja prava zajamčenih člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a osobe na koju se B. poziva. Svaki oblik ostvarivanja tih prava bio je završen u trenutku dok još nije postojala obiteljska veza između osobe B. i osobe na koju se B. poziva.
148. Međutim, sama činjenica proteka vremena između trenutka kada se osoba na koju se B. poziva vratila u Nizozemsku i trenutka dolaska osobe B. ne bi utjecala na zahtjev osobe B. u pogledu izvedenog prava na boravak, pod uvjetom da je odluka da se u Nizozemskoj pridruži osobi na koju se poziva donesena u sklopu ostvarivanja njihova prava na obiteljski život(109) .
– Slučaj osobe S.
149. Osoba na koju se poziva S. nije „državljanin države članice koji je, neovisno o svojem mjestu boravišta i državljanstvu, ostvarivao pravo na slobodno kretanje radnika te koji je bio zaposlen u državi članici različitoj od one u kojoj boravi“(110) . Zaposlen je u državi članici u kojoj boravi i čiji je državljanin te se, kada odlazi u Belgiju i druge države članice, ondje ne uključuje na tržište rada(111) . Nije upućeni radnik(112) niti prelazi granicu radi pružanja usluga u Belgiji u smislu članka 56. UFEU‑a, već je vjerojatnije da je njegov poslodavac taj koji pruža usluge u drugim državama članicama putem osobe na koju se poziva S.
150. Međutim, činjenica je da osoba na koju se S. poziva ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje u vezi s gospodarskom aktivnošću (njegovim zaposlenjem u Nizozemskoj) kojom (što nacionalni sud treba potvrditi) doprinosi blagostanju svoje obitelji. Oportunitetni trošak ovog oblika zaposlenja jest taj što mora skrbiti za svojeg sina (nacionalni sud treba utvrditi bi li morao to činiti – te, ako bi, u kojoj mjeri – da jednostavno radi u Nizozemskoj).
151. Što je s drugim dvjema okolnostima, istaknutima gore(113), konkretno, obiteljskom vezom i uzročno‑posljedičnom vezom?
152. U pogledu obiteljske veze između S. i osobe na koju se S. poziva, sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku utvrdio je da je S. izravan srodnik u uzlaznoj liniji koji je uzdržavani član obitelji u smislu članka 2. točke 2. podtočke (d) Direktive 2004/38. Iz tog zaključka proizlazi da nacionalni sud smatra da osoba na koju se S. poziva materijalno uzdržava osobu S. (u smislu uskog shvaćanja pojma uzdržavanja, kako to čini Sud prema Direktivi 2004/38). S druge strane, čini se da je i osoba na koju se S. poziva ovisna o osobi S., s obzirom na to da se potonja brine o njegovu sinu dok on ostvaruje prava na slobodno kretanje u vezi sa svojim zaposlenjem.
153. Čini se da Rechtbank, koji je prvotno preispitivao odluku Ministra, nije smatrao tu činjenicu bitnom zato što se o njegovu sinu može brinuti i supruga osobe na koju se S. poziva (koja također boravi u Nizozemskoj) ili stručna ustanova koja pruža takve usluge.
154. Na osnovi toga, sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku zauzeo je stajalište da osoba na koju se S. poziva ne bi bila dovedena u nepovoljniji položaj u pogledu ostvarivanja prava na slobodno kretanje ako osobi S. ne bi bilo dopušteno boraviti u Nizozemskoj. Kako bi utvrdio da između tih dvaju čimbenika uistinu ne postoji razumna uzročno‑posljedična veza, sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku morat će utvrditi bi li uskraćivanje prava na boravak osobi S. prisililo osobu na koju se S. poziva da traži drugo zaposlenje koje ne bi uključivalo ostvarivanje prava na slobodno kretanje ili da se s obitelji, uključujući osobu S., preseli u drugu državu članicu.
– Slučaj osobe G.
155. Osoba na koju se G. poziva radi kao prekogranični radnik, s čime je nastavio i nakon što se u Peruu vjenčao s osobom G., s kojom ima djecu. Za osobu G. i osobu na koju se G. poziva pretpostavlja se da su, kao supružnici, ovisni jedno o drugome u materijalnom, zakonskom i emotivnom smislu. Zaposlenje osobe na koju se G. poziva u drugoj državi članici bitno je za tu obiteljsku vezu.
156. Uskraćivanje prava na boravak u Nizozemskoj osobi G. moglo bi prisiliti osobu na koju se G. poziva, a koja želi živjeti zajedno s osobom G., da ode boraviti u Belgiju (kako bi ondje mogli zajedno boraviti temeljem Direktive 2004/38) te da tako postane radnik migrant s boravištem u drugoj državi članici. To bi predstavljalo ograničenje njegova izbora da bude prekogranični radnik – što je gospodarska sloboda zajamčena člankom 45. UFEU‑a.
157. Nejasno je, međutim, bi li zbog toga prestao raditi u inozemstvu. Osim što bi zbog takve odluke izgubio sredstva da uzdržava svoju obitelj, uključujući osobu G., time ne bi poboljšao mogućnost osobe G. da boravi u Nizozemskoj.
Dodatak tekstu
158. Neovisno o tome hoće li se Sud složiti s ovom analizom, zamolila bih ga da iskoristi priliku pruženu ovim dvama zahtjevima za prethodnu odluku kako bi dao jasne i sustavne smjernice u pogledu okolnosti u kojima se prema pravu Unije državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije koji boravi u državi članici čiji je državljanin, ali ostvaruje
pravo na slobodno kretanje, može priznati izvedeno pravo na boravak u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin.
Zaključak
159. S obzirom na iznesena razmatranja, mišljenja sam da Sud na pitanja koja je postavio Raad van State treba odgovoriti na sljedeći način:
U predmetu O. (C‑456/12):
1. Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište [boravak] na području držav[a] članic[a] ne primjenjuje se izravno na građane Unije koji se vraćaju u državu članicu čiji su državljani. Međutim, država članica čiji su državljani ne smije takvim građanima pružiti nepovoljniji tretman od onoga na koji su prema pravu Unije imali pravo u državi članici iz koje su došli u državu članicu čiji su državljani. Stoga Direktiva 2004/38 neizravno određuje minimalan standard koji se treba osigurati građaninu Unije koji se vratio i njegovim članovima obitelji u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin.
2. Pravo Unije ne zahtijeva da građanin Unije boravi određeno minimalno vrijeme u drugoj državi članici kako bi se njegovim članovima obitelji koji su državljani treće zemlje priznalo izvedeno pravo na boravak u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin, a u koju se vraća.
3. Smatra se da građanin Unije ostvaruje pravo na boravak u drugoj državi članici ako je ta država uobičajeno središte njegovih interesa. Ako je taj uvjet zadovoljen, kada se sve relevantne okolnosti uzmu obzir, u ovom kontekstu nije bitno je li odnosni građanin Unije i negdje drugdje zadržao neki oblik boravišta ili je li njegova fizička prisutnost u državi članici u kojoj ima boravište redovito ili nere dovito prekidana.
4. U slučaju proteka vremena između povratka građanina Unije u državu članicu čiji je državljanin i dolaska člana obitelji koji je državljanin treće zemlje u dotičnu državu, pravo tog člana obitelji na izvedeno pravo na boravak u toj državi članici ne istječe pod uvjetom da je odluka da se pridruži građaninu Unije donesena radi ostvarivanja njihova prava na obiteljski život.
U predmetu S. (C‑457/12):
Kada građanin Unije koji boravi u državi članici čiji je državljanin ostvaruje prava na slobodno kretanje u vezi sa svojim zaposlenjem, pravo njegova člana obitelji koji je državljanin treće zemlje na boravak u toj državi članici ovisi o bliskosti njegove obiteljske veze s građaninom Unije te o postojanju uzročno‑posljedične veze između mjesta boravišta njegove obitelji i ostvarivanja prava na slobodno kretanje građanina Unije. Osobito, odnosnom članu obitelji mora se priznati pravo na boravak ako bi uskraćivanje tog prava prisililo građanina Unije da traži drugo zaposlenje koje ne bi uključivalo ostvarivanje prava na slobodno kretanje ili ako bi ga prisililo da se preseli u drugu državu članicu. U tom smislu, nije bitno radi li građanin Unije kao prekogranični radnik ili ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje kako bi izvršavao ugovor o radu sklopljen s poslodavcem koji ima sjedište u državi članici čiji je odnosni građanin Unije državljanin i u kojoj boravi.
(1) .
(2)  –	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište [boravak] na području držav[a] članic[a], kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004 L 158, str. 77.; ispravci u SL 2004 L 229, str. 35., SL 2005 L 30, str. 27., SL 2005 L 197, str. 34. i SL 2007 L 204, str. 28. – samo se prvi od navedenih ispravaka tiče odredbi koje su relevantne u ovim predmetima) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.).
(3)  – Presuda od 7. srpnja 1992. (Zb., str. I‑4265.)
(4)  – Presuda od 11. prosinca 2007. (Zb., str. I‑10719.)
(5)  –	Naravno, nisu sva prava građanina Unije ovisna o činjenici je li on prešao preko granice. Vidjeti, primjerice, članak 20. stavak 2. točku (d) UFEU‑a. Nadalje, postoje iznimne situacije u kojima bi građaninu Unije, iako nije prelazio preko granica, bilo uskraćeno „stvarno uživanje sadržaja prava koja mu daje“ činjenica da je građanin Unije da se pritom ne prizna izvedeno pravo na boravak članovima njegove obitelji koji su državljani trećih zemalja (vidjeti predmete Ruiz Zambrano, McCarthy i Dereci, o kojima se govori pod točkama 52. do 66. u nastavku).
(6)  –	Presuda od 5. svibnja 2011., McCarthy (C 434/09, Zb., str. I‑3375., t. 29. i 34. i navedena sudska praksa)
(7)  –	Presuda McCarthy (gore navedena u bilj. 6., t. 29. i navedena sudska praksa)
(8)  –	Vidjeti, primjerice, presude Singh (gore navedena u bilj. 3., t. 23.) i Eind (gore navedena u bilj. 4., t. 32.)
(9)  –	Vidjeti, primjerice, presudu od 23. rujna 2003., Akrich (C‑109/01, Zb., str. I‑9607., t. 55. i 56.)
(10)  –	Vidjeti, primjerice, uvodnu izjavu 5. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika unutar Zajednice [neslužbeni prijevod] (SL, posebno izdanje na engleskom jeziku, 1968(II), str. 475.) i uvodnu izjavu 6. Uredbe (EU) br. 92/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji (SL L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.).
(11)  –	Vidjeti, primjerice, presudu od 17. travnja 1986., Reed (59/85, Zb., str. 1283., t. 28.), gdje je Sud donio takav zaključak u pogledu prisutnosti nevjenčanog partnera.
(12)  –	Vidjeti, primjerice, presudu od 17. rujna 2002., Baumbast i R (C‑413/99, Zb., str. I‑7091., t. 83.).
(13)  –	Presuda od 8. svibnja 2013., Ymeraga i dr. (C‑87/12, t. 35.); vidjeti također presudu od 10. listopada 2013., Alokpa i dr. (C‑86/12, t. 22.).
(14)  –	Vidjeti, primjerice, uvodnu izjavu 6. u preambuli Direktive 2004/38.
(15)  –	Presuda od 9. siječnja 2007., Jia (C‑1/05, Zb., str. I‑1., t. 35. i 37. i navedena sudska praksa). Vidjeti također, primjerice, presudu od 5. rujna 2012., Rahman i dr. (C‑83/11, t. 32., 33. i 35.) i presudu Alokpa i dr. (navedenu u bilj. 13. gore, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
(16)  –	Vidjeti presudu od 6. prosinca 2012., O. i S. (C‑356/11 i C‑357/11). U presudi od 11. srpnja 2002., Carpenter (C‑60/00, Zb., str. I‑6279.) Sud je smatrao da je P. Carpenter ovisio o svojoj ženi jer se ona brinula za njegovu djecu. Vidjeti točke 113. do 117. u nastavku.
(17)  –	Vidjeti, primjerice, presudu od 5. lipnja 1997., Uecker i Jacquet (C‑64/96 i C‑65/96, Zb., str. I‑3171., t. 16. i navedenu sudsku praksu).
(18)  –	Presuda od 8. studenoga 2012., Iida (C‑40/11, t. 77. i navedena sudska praksa)
(19)  –	Čini se da je to kumulativni učinak presuda od 8. ožujka 2011., Ruiz Zambrano (C‑34/09, Zb., str. I‑1177., t. 43. i 44.), McCarthy (navedena u bilj. 6. gore, t. 46. i 47. i navedena sudska praksa) i od 15. studenoga 2011., Dereci i dr. (C‑256/11, Zb., str. I‑11315., t. 66.).
(20)  –	Presuda Iida, navedena u bilj. 18. gore, t. 76. Sud je pri donošenju takvog zaključka istaknuo da Y. Iida nije tražio pravo na boravak sa svojom suprugom i kćeri u državi članici domaćinu (Austriji), nego u državi čije su one državljanke (Njemačkoj), da one nisu odustale od korištenja svog prava na slobodno kretanje te da je Y. Iida ionako imao određena prava na boravak i prema pravu Unije i prema nacionalnom pravu (vidjeti t. 73. do 75.).
(21)  –	Presuda Ruiz Zambrano, navedena u bilj. 19 gore, t. 42. i navedena sudska praksa. Sud je time odlučio da G. Ruiz Zambrano, kolumbijski državljanin, može boraviti u državi članici u kojoj borave i čije državljanstvo imaju njegova maloljetna djeca, koja su građani Unije (ali nikad nisu napustila državu članicu u kojoj su rođena) i ovise o njemu.
(22)  –	Presuda Ruiz Zambrano, navedena u bilj. 19. gore, t. 44. U tom pogledu nisu spomenuta temeljna prava niti su navedeni razlozi za donošenje takvog zaključka.
(23)  –	Presuda McCarthy, navedena u bilj. 6. gore. Iako je jasno da je S. McCarthy imala pravo na boravak u Ujedinjenoj Kraljevini temeljem statusa državljanina te da joj nije uskraćeno pravo na slobodno kretanje prema pravu Unije time što njezinu mužu nisu priznata izvedena prava kao državljaninu treće zemlje koji je član obitelji, manje je jasno je li Sud uzeo u obzir druge okolnosti. Kratak odgovor možda glasi: „pravo Unije ne može pomoći: pokušajte s EKLJP‑om“.
(24)  –	Presuda Dereci, navedena u bilj. 19. gore, t. 66. M. Dereci bio je turski državljanin čija su supruga i djeca bili austrijski državljani, gdje je on želio s njima živjeti.
(25)  –	Presuda Dereci, navedena u bilj. 19. gore, t. 67. Vidjeti također predmet Iida, naveden u bilj. 18 gore, t. 71.
(26)  –	Presuda Dereci, navedena u bilj. 19. gore, t. 68.
(27)  –	Presuda Dereci, navedena u bilj. 19. gore, t. 72.
(28)  –	Čini se da je Sud u presudi Iida (navedenoj u bilj. 18. gore, t. 80.) primijenio ponešto drukčije mjerilo (konkretno, ima li Y. Iida pravo na određenu pogodnost prema pravu Unije (boravišnu dozvolu)) kako bi utvrdio može li se primjena nacionalnog prava kojim se prenosi pravo Unije podvesti pod područje primjene prava Unije.
(29)  –	Članak 51. Povelje. Vidjeti također presudu od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson (C‑617/10, t. 20. i 21.), nedavno potvrđenu presudom od 26. rujna 2013., Texdata Software (C‑418/11, t. 73.).
(30)  –	Vidjeti u tom smislu moje mišljenje u predmetu Pfleger i dr., C‑390/12, koji je u tijeku pred Sudom, točke 35. do 47., gdje se govori o Objašnjenjima koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima (SL 2007 C 303, str. 17.). Prema članku 52. stavku 7. Povelje, sudovi Unije i država članica moraju ta objašnjenja „uzeti u obzir“. U kontekstu građanstva Unije, primjer nametanja negativne obveze bio bi slučaj u kojem se država članica poziva na razloge javnog interesa kako bi udaljila građanina Unije koji je državljanin druge države članice sa svojeg državnog područja. Ovdje je sloboda djelovanja države članice ograničena zahtjevima prava Unije, koje ne smije prekršiti. Za opširniji pregled ove teme vidjeti točke 151. do 177. mojeg mišljenja u predmetu Ruiz Zambrano, navedenom u bilj. 19. gore.
(31)  –	Vidjeti, primjerice, presudu Iida, navedenu u bilj. 18. gore, t. 77. i navedenu sudsku praksu.
(32)  –	Vidjeti, primjerice, presudu Carpenter, navedenu u bilj. 16. gore, t. 40. i navedenu sudsku praksu.
(33)  –	U članku 52. stavku 3. Povelje stoji: „U onoj mjeri u kojoj ova Povelja sadrži prava koja odgovaraju pravima zajamčenima [EKLJP‑om], značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz [EKLJP‑a]“. Međutim, članak 52. stavak 3. „ne sprečava pravo Unije da pruži širu zaštitu“.
(34)  –	Presuda McCarthy (navedena u bilj. 6. gore, t. 28. i navedena sudska praksa)
(35)  –	Presuda Eind (navedena u bilj. 4. gore, t. 43. i navedena sudska praksa)
(36)  –	Presuda od 25. srpnja 2008., Metock i dr. (C‑127/08, Zb., str. I‑6241., t. 84.), koja se spominje u presudi Eind (navedena u bilj. 4. gore, t. 43.).
(37)  – Članak 3. stavak 1. Direktive 2004/38
(38)  –	Presuda Metock i dr. (navedena u bilj. 36. gore, t. 54., 58., 70. i 80.). U tom predmetu Sud je preispitao svoje stajalište iz presude Akrich (navedene u bilj. 9. gore, t. 58.). Presuda u predmetu Metock i dr. donesena je nakon što se B. odlučio vratiti u Maroko, ali B. i osoba na koju se B. poziva svejedno tada još nisu bili u braku. Vidjeti točku 27. gore.
(39)  –	Presuda Metock i dr. (navedena u bilj. 36. gore, t. 49.)
(40)  –	Presuda Dereci (navedena u bilj. 19. gore, t. 55.) i, u pogledu bračnih drugova, presuda McCarthy (navedena u bilj. 6. gore, t. 42. i navedena sudska praksa)
(41)  –	Vidjeti također t. 48. gore.
(42)  –	Presuda Iida (navedena u bilj. 18. gore, t. 57.) Vidjeti također t. 48. gore.
(43)  –	Moje isticanje
(44)  –	Također je moguće roditi se u državi članici A i nikad je ne napuštati, ali oduvijek imati samo državljanstvo države članice B (vidjeti, primjerice, slučaj Catherine Zhu u predmetu u presudi Zhu i Chen (C‑200/02, Zb., str. I‑9925.)), ali to nije uobičajena situacija.
(45)  –	Usporediti s, primjerice, presudom Iida (navedenom u bilj. 18. gore, t. 64.).
(46)  –	Presuda Iida (navedena u bilj. 18. gore, t. 64. i navedena sudska praksa). U točki 51. (i ondje navedenoj sudskoj praksi) Sud je zaključio da izvedena prava na ulazak i boravak ovise o tome je li građanin Unije „ostvario pravo na slobodno kretanje tako što se nastanio u državi članici čiji nije državljanin“.
(47)  –	Vidjeti članak 7. stavak 1. i članak 16. stavak 1. Direktive 2004/38.
(48)  –	Vidjeti uvodne izjave 4. i 19. u preambuli Direktive 2004/38.
(49)  –	Ne vidim osnovu po kojoj bi se moglo zaključiti da je, neovisno o tekstu članka 3. stavka 1., zakonodavac imao namjeru proširiti područje primjene Direktive 2004/38 koristeći se u kasnijim odredbama izrazima „država članica domaćin“ ili „druga država članica“.
(50)  –	Vidjeti presudu McCarthy (navedenu u bilj. 6. gore, t. 39.) i presudu Dereci (navedenu u bilj. 19. gore, t. 54.).
(51)  –	Mogu postojati i specifične okolnosti gdje se, primjerice, građani Unije koji imaju dvojno državljanstvo kreću između država članica čiji su državljani.
(52)  –	Presuda Iida (navedena u bilj. 18. gore, t. 64. i navedena sudska praksa)
(53)  –	Vidjeti točku 95. u nastavku.
(54)  –	Presuda McCarthy (navedena u bilj. 6. gore, t. 34. i 37.). Vidjeti također točke 28. i 29. mišljenja nezavisne odvjetnice J. Kokott.
(55)  –	Mišljenje nezavisne odvjetnice V. Trstenjak u predmetu Iida, navedenom u bilj. 18 gore, osobito t. 48. i 54.
(56)  –	Vidjeti, primjerice, točku 47. njezina mišljenja u predmetu Iida, navedenog u bilj. 18 gore.
(57)  –	Naveden u bilj. 3 gore.
(58)  –	Direktiva Vijeća 73/148/EEZ od 21. svibnja 1973. o ukidanju ograničenja kretanja i boravka unutar Zajednice za državljane država članica u području nastana i pružanja usluga [neslužbeni prijevod] (SL L 172, str. 14.)
(59)  –	Vidjeti članak 38. stavak 2. Direktive 2004/38.
(60)  –	Vidjeti točke 91. do 96. u nastavku.
(61)  –	Vidjeti točke 91. do 97. i 110. i 111. u nastavku.
(62)  –	Članak 4. stavak 3. UEU‑a prema kojem „[n]a temelju načela lojalne suradnje i uz puno uzajamno poštovanje, Unija i države članice međusobno si pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ“.
(63)  –	Presuda od 29. travnja 2004., Pusa (C‑224/02, Zb., str. I‑5763.); t. 22. mišljenja u tom predmetu.
(64)  –	Takvo izrazito uskraćivanje temeljnog prava koje proizlazi iz građanstva Unije postoji u presudi Dereci, u kojoj je preoblikovano načelo postavljeno u presudi Ruiz Zambrano (obje su presude navedene u bilj. 19. gore). Radi sveobuhvatnosti, istaknula bih da određene odredbe, poput članka 20. stavka 2. točke (c) UFEU‑a (diplomatska zaštita u trećim zemljama), ipak dodjeljuju građanima Unije prava koja mogu ostvarivati izvan područja Europske unije.
(65)  –	Navedena u bilj. 16. gore.
(66)  –	Navedena u bilj. 3. gore.
(67)  –	Navedena u bilj. 4. gore.
(68)  –	O presudi Carpenter (navedenoj u bilj. 16. gore) govorim kasnije, u točki 113. et seq.
(69)  –	Presuda Singh (navedena u bilj. 3. gore, t. 19. do 23.)
(70)  –	Vidjeti presudu Singh, navedenu u bilj. 3. gore, t. 21.; vidjeti također presudu Eind (navedenu u bilj. 4. gore, t. 39.) i presudu od 7. listopada 2010., Lassal (C‑162/09, Zb., str. I‑9217., t. 59. i navedenu sudsku praksu).
(71)  –	Presuda Singh (navedena u bilj. 3. gore, t. 20.)
(72)  –	Presuda Eind (navedena u bilj. 4. gore, t. 37. i 44. i navedena sudska praksa koja uključuje osvrt na presudu Carpenter, navedenu u bilj. 16. gore); vidjeti također presudu Iida (navedenu u bilj. 18. gore, t. 70.).
(73)  –	Vidjeti, primjerice, presudu Metock i dr. (navedenu u bilj. 36. gore, t. 88., 89. i 92.) u pogledu zasnivanja obitelji nakon ostvarivanja prava na slobodno kretanje.
(74)  –	To proizlazi iz načina na koji se Sud izrazio u točkama 19. i 23. presude Singh, navedene u bilj. 3. gore. Vidjeti također točke iz presude Metock i dr. navedene u prethodnoj bilješci.
(75)  –	Vidjeti, primjerice, članak 7. Direktive Vijeća 83/182/EEZ od 28. ožujka 1983. o oslobođenju od poreza unutar Zajednice za određena prijevozna sredstva koja se privremeno uvoze iz jedne države članice u drugu
[neslužbeni prijevod] (SL L 105, str. 59.), kako je izmijenjena.
(76)  –	Vidjeti, primjerice, Uredbu (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.), kako je više puta izmijenjena; Uredbu (EZ) br. 593/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o pravu koje se primjenjuje na ugovorne obveze (Rim I) (SL L 177, str. 6.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 109.); Uredbu (EZ) br. 864/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. srpnja 2007. o pravu koje se primjenjuje na izvanugovorne obveze (Rim II) (SL L 199, str. 40.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 73.); i Direktivu 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II) (SL L 335, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 153.).
(77)  – Vidjeti, primjerice, presudu od 16. svibnja 2013., Wencel (C‑589/10, t. 48. do 51.), u vezi s mogućnosti da pojedinac ima dva uobičajena boravišta prema Uredbi Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice
[neslužbeni prijevod] (SL, posebno izdanje na engleskom jeziku, 1971(II), str. 416.), stavljenoj izvan snage Uredbom (EZ) br. 883/2004.
(78)  –	Vidjeti, primjerice, Direktivu 2004/38.
(79)  –	Vidjeti, primjerice, presudu od 9. listopada 1984., Witte/Parlament (188/83, Zb., str. 3465., t. 8. do 11.), u pogledu dodjele naknade za život u inozemstvu.
(80)  –	Vidjeti članak 22. UFEU‑a.
(81)  –	Naveden u bilj. 77. gore.
(82)  –	Presuda od 25. veljače 1999. (C‑90/97, Zb., str. I‑1075., t. 28.)
(83)  –	Presuda Swaddling (navedena u bilj. 82. gore, t. 29. i navedena sudska praksa)
(84)  –	Vidjeti, primjerice, presudu od 17. veljače 1977., Di Paolo (76/76, Zb., str. 315.) i presudu od 8. srpnja 1992. (C‑102/91, Zb., str. I‑4341.; vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Saggia u predmetu Swaddling (navedenom u bilj. 82. gore, t. 17.). Vidjeti također, primjerice, presudu od 23. travnja 1991., Ryborg (C‑297/89, Zb., str. I‑1943., t. 24. i 25.) i presudu od 12. srpnja 2001., Louloudakis (C‑262/99, Zb., str. I‑5547., t. 55.).
(85)  –	Kako bi se izbjegla ova logička zavrzlama, većina uvjeta za zakonit boravak uključuje točno određeno (a time nužno i arbitrarno) razdoblje prisutnosti „potrebno“ za priznavanje boravka. Međutim, između prisutnosti na dan prije i prisutnosti na dan poslije dostizanja magične brojke nema nikakve objektivne razlike.
(86)  –	Vidjeti, primjerice, presudu Di Paolo (navedenu u bilj. 84. gore, t. 17. i 21.)
(87)  –	Primjerice, države članice nikad ne smatraju da pojedinac ne može biti porezni obveznik rezident na njihovu području samo zato što je (i) porezni obveznik rezident na nekom drugom području.
(88)  –	Vidjeti članak 16. stavak 1. Direktive 2004/38.
(89)  –	Presuda Eind (navedena u bilj. 4. gore, t. 38. i 39.). Uredba br. 1612/68 izmijenjena je Direktivom 2004/38. Sada je stavljena izvan snage Uredbom (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika unutar Unije (SL 2011 L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.).
(90)  –	Vidjeti točke 135. do 142. u nastavku.
(91)  –	Doista, ako je građanin Unije obvezan kontinuirano boraviti x mjeseci da bi imao pravo da bude s obitelji, ona bi ga mogla „pratiti“ samo ako bi napustio područje odnosne države članice nakon što bi ondje boravio tijekom tog magičnog razdoblja te potom ponovno ušao u tu državu članicu zajedno s obitelji, što mu svakako ne olakšava mogućnost ostvarivanja prava na slobodno kretanje.
(92)  –	Navedena u bilj. 3. gore
(93)  –	Navedena u bilj. 4. gore
(94)  –	Navedena u bilj. 16. gore
(95)  –	Presuda Carpenter (navedena u bilj. 16. gore, t. 14. i 19.)
(96)  –	Presuda Carpenter (navedena u bilj. 16. gore, t. 39.)
(97)  –	Presuda Carpenter (navedena u bilj. 16. gore, t. 39.)
(98)  –	Vidjeti presudu Carpenter (navedenu u bilj. 16. gore, t. 41.).
(99)  –	Imigracijska uprava (Immigration Adjudicator) utvrdila je kao činjenicu da M. Carpenter na taj način neizravno doprinosi poslovnom uspjehu svojeg supruga; presuda Carpenter (navedena u bilj. 16. gore, t. 18.). Nezavisna odvjetnica C. Stix‑Hackl smatrala je da ta činjenica nije relevantna za pravo na boravak prema pravu Unije (vidjeti točke 103. do 105. njezina mišljenja). Budući da se Sud izričito oslonio na tu činjenicu, čini se da se u tom pogledu nije slagao s nezavisnom odvjetnicom.
(100)  –	U tom smislu vidjeti presudu od 24. rujna 2013., Demirkan (C‑221/11, t. 35. i 36.).
(101)  –	U tom smislu vidjeti također točku 5. mišljenja nezavisnog odvjetnika G. Tesaura u predmetu Singh, navedenom u bilj. 3. gore.
(102)  –	Vidjeti također, primjerice, mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Cruza Villalóna u predmetu Demirkan, navedenom u bilj. 100. gore, osobito t. 49. i 50.
(103)  –	Presuda od 30. studenoga 1995. (C‑55/94, Zb., str. I‑4165., t. 27.)
(104)  –	Vidjeti također t. 89. gore. Podsjećam da prema činjeničnom stanju nema naznaka da su brakovi sklopljeni iz interesa niti ima naznaka prijevare ili zlouporabe prava (vidjeti t. 42. gore).
(105)  –	Članak 6. stavak 1. Direktive 2004/38.
(106)  –	Članak 6. stavak 2. Direktive 2004/38. Naravno, nakon ulaska na područje države članice ti državljani trećih zemalja moraju ispunjavati i relevantne uvjete u pogledu viza. Vidjeti članak 5. stavak 2. Direktive 2004/38.
(107)  –	Vidjeti, primjerice, članak 6. stavak 2., članak 7. stavak 2. i članak 16. stavak 2. Direktive 2004/38. Vidjeti također presudu Eind (navedenu u bilj. 4. gore, t. 38.).
(108)  –	Vidjeti, primjerice, presudu Metock i dr. (navedenu u bilj. 36. gore, t. 90.); rješenje od 19. prosinca 2008., Sahin (C‑551/07, Zb., str. I‑10453., t. 28.) i presudu O. i S. (navedenu u bilj. 16. gore, t. 54.).
(109)  –	Vidjeti t. 141. do 142. gore.
(110)  –	Presuda od 13. prosinca 2012., Caves Krier Frères (C‑379/11, t. 25. i navedena sudska praksa)
(111)  –	Presuda od 9. kolovoza 1994., Vander Elst (C‑43/93, Zb., str. I‑3803., t. 21. i navedena sudska praksa)
(112)  –	Vidjeti članak 1. stavak 3. Direktive 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga
(SL 1997 L 18, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 127.).
(113)  –	Vidjeti t. 122. gore.