61999CJ0212_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-212/99,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. J. Kuijper en E. Traversa als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. E. Collins als gemachtigde, bijgestaan door C. Lewis, barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënt,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door G. Aiello, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek wegens de administratieve en contractuele praktijk van bepaalde openbare universiteiten die tot uiting komt in de niet-erkenning van de verkregen rechten van de gewezen lectoren vreemde talen, terwijl die erkenning aan alle nationale werknemers wordt gewaarborgd, de krachtens artikel 48 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, J.-P. Puissochet, F. Macken, N. Colneric en J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,
griffier: L. Hewlett, administrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 11 januari 2001,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 20 maart 2001,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 juni 1999, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld om te doen vaststellen dat de Italiaanse Republiek wegens de administratieve en contractuele praktijk van bepaalde openbare universiteiten die tot uiting komt in de niet-erkenning van de verkregen rechten van gewezen lectoren vreemde talen, terwijl die erkenning aan alle nationale werknemers wordt gewaarborgd, de krachtens artikel 48 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Bij beschikking van de president van het Hof van 16 december 1999 is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
Het nationale rechtskader
3 Na de arresten van 30 mei 1989, Allué en Coonan (33/88, Jurispr. blz. 1591), en 2 augustus 1993, Allué e.a. (C-259/91, C-331/91 en C-332/91, Jurispr. blz. I-4309), en een eerste door de Commissie krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) ingeleide niet-nakomingsprocedure, stelde de Italiaanse Republiek wet nr. 236 van 21 juni 1995 (GURI nr. 143 van 21 juni 1995, blz. 9; hierna: wet nr. 236") vast, die tot doel had het onderwijs in vreemde talen aan de Italiaanse universiteiten te hervormen.
4 Wet nr. 236 bevatte vier wezenlijke voorschriften:
a) de functie van lector vreemde talen wordt afgeschaft en vervangen door die van taalkundig medewerker en expert in de moedertaal" (hierna: taalkundig medewerker");
b) de taalkundig medewerkers worden door de universiteiten aangesteld op basis van een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst (en niet meer op basis van een overeenkomst voor zelfstandige arbeid), die normaliter voor onbepaalde duur, en bij wijze van uitzondering, teneinde aan tijdelijke behoeften te voldoen, voor bepaalde duur wordt gesloten;
c) de aanstelling van de taalkundig medewerkers geschiedt na een openbare selectieprocedure, waarvan de universiteiten de modaliteiten volgens hun eigen reglementen bepalen;
d) de personen die voorheen de functie van lector vreemde talen hebben uitgeoefend, genieten voorrang bij de aanwerving en behouden bovendien, krachtens artikel 4, derde alinea, van wet nr. 236, de in het kader van de vroegere arbeidsverhoudingen verkregen rechten.
5 Gezien de autonomie van de Italiaanse universiteiten, wordt de rechtspositie van de taalkundig medewerkers momenteel beheerst door de navolgende bepalingen:
a) wet nr. 236 en, meer in het algemeen, wet nr. 230 van 18 april 1962 betreffende de arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur (hierna: wet nr. 230"), die in artikel 2 bepaalt dat indien de arbeidsverhouding na de aanvankelijk vastgestelde of later verlengde termijn wordt voortgezet, de arbeidsovereenkomst vanaf de datum van de eerste aanstelling van de werknemer als een overeenkomst voor onbepaalde duur wordt beschouwd";
b) de collectieve arbeidsovereenkomst voor de universitaire sector (Contratto collettivo di lavoro del comparto dell'Università");
c) de collectieve arbeidsovereenkomst van elke universiteit (Contratto collettivo d'Ateneo"), en
d) de tussen iedere universiteit en iedere taalkundig medewerker gesloten individuele arbeidsovereenkomst.
De precontentieuze procedure
6 Na de inwerkingtreding van wet nr. 236 ontving de Commissie van gewezen lectoren vreemde talen verschillende klachten betreffende de beweerdelijk discriminerende behandeling die de Italiaanse universiteiten bij de overgang naar het bij die nieuwe regeling ingevoerde stelsel toepasten.
7 Naar aanleiding van die klachten leidde de Commissie tegen de Italiaanse Republiek een niet-nakomingsprocedure in, door haar op 23 december 1996 een aanmaningsbrief te zenden. De Italiaanse regering antwoordde daarop bij brief van 12 maart 1997.
8 Niet tevreden met het antwoord van de Italiaanse Republiek, bracht de Commissie op 16 mei 1997 een met redenen omkleed advies uit. Nadat de Italiaanse autoriteiten in hun antwoord van 21 augustus 1997 uitleg en informatie hadden verstrekt, deed de Commissie de Italiaanse regering bij brief van 9 juli 1998 een aanvullend verzoek om opmerkingen toekomen, waarin zij haar grief betreffende de niet-erkenning van de verkregen rechten van de taalkundig medewerkers die vóór 1995 aan bepaalde Italiaanse universiteiten als lector vreemde talen hadden gewerkt, uitlegde en herformuleerde.
9 Gezien het antwoord van de Italiaanse autoriteiten van 11 augustus en 11 december 1998, bracht de Commissie op 28 januari 1999 een aanvullend met redenen omkleed advies uit waarin zij de Italiaanse regering verzocht, de nodige maatregelen vast te stellen om binnen een termijn van een maand na de kennisgeving ervan aan dat advies te voldoen.
10 Van mening dat de schending van het Verdrag bleef bestaan, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep bij het Hof in te stellen.
Ten gronde
11 Volgens de Commissie werd aan de universiteiten van Basilicata, Milaan, Palermo en Pisa, de universiteit La Sapienza" te Rome en het Oriëntaals Universitair Instituut te Napels (Italië) op het punt van de financiële behandeling en de socialezekerheidsregeling niet de dienstanciënniteit erkend die de taalkundig medewerkers vóór de inwerkingtreding van wet nr. 236 in hun hoedanigheid van lector vreemde talen hadden verworven.
12 Dienaangaande voert de Commissie aan, dat de collectieve en individuele arbeidsovereenkomsten van deze universiteiten niet voorzagen in erkenning van de rechten die iedere gewezen lector in verband met zijn specifieke en persoonlijke beroepservaring heeft verkregen. Zij stelde namelijk:
a) Aan de universiteit van Basilicata ontvingen de taalkundig medewerkers die voordien de functie van lector vreemde talen hadden uitgeoefend, hetzelfde salaris als een pas aangeworven taalkundig medewerker. Dat dit salaris hoger is dan het salaris waarin de nationale collectieve arbeidsovereenkomst voorziet, betekent volgens de Commissie niet, dat de universiteit naar behoren rekening heeft gehouden met de door iedere gewezen lector individueel opgedane ervaring.
b) Aan de universiteit van Milaan was in geen enkele clausule van de collectieve overeenkomst van de universiteit sprake van verkregen rechten en verschilde de financiële behandeling van de gewezen lectoren niet naar gelang van de dienstanciënniteit.
c) Het Oriëntaals Universitair Instituut te Napels had eerst vanaf 1996 met de gewezen lectoren arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur gesloten. Het had hun tevens een salarisvermindering opgelegd, aangezien weliswaar het totale jaarsalaris was verhoogd, doch het aantal uren dat de taalkundig medewerkers per jaar moesten werken, bijna was verdrievoudigd.
d) De universiteit van Palermo had gewezen lectoren aangesteld, zonder de vervulde dienstjaren in aanmerking te nemen om de arbeidsvoorwaarden te bepalen. Als gevolg daarvan hadden achtendertig taalkundig medewerkers voor een arbeidsgerecht het door de universiteit voorgestelde loonpeil betwist.
e) Aan de universiteit van Pisa was de situatie volkomen identiek aan die aan de universiteit van Basilicata, aangezien de arbeidsovereenkomsten van de gewezen lectoren en de pas aangeworven taalkundig medewerkers in hetzelfde salaris voorzagen.
f) Aan de universiteit La Sapienza" te Rome bevatte de toepasselijke collectieve overeenkomst geen enkele clausule inzake bescherming van de verkregen rechten. Die universiteit had dus, net als de universiteiten van Pisa en Basilicata, op de gewezen lectoren en op de pas aangeworven taalkundig medewerkers dezelfde financiële basisbehandeling toegepast.
13 De Commissie betoogt dat het enkele feit dat de door een aantal taalkundig medewerkers ontvangen bezoldiging hoger is dan die welke zij voordien als lector vreemde talen ontvingen, of dan die van de pas aangeworven taalkundig medewerkers, nog niet aantoont dat hun beroepservaring is erkend.
14 Volgens de Commissie zullen de discriminerende situaties blijven bestaan, zolang in de collectieve overeenkomsten en de arbeidsovereenkomsten van de betrokken universiteiten geen clausule is opgenomen die voorziet in de erkenning van de rechten die iedere gewezen lector op grond van de vóór de aanstelling als taalkundig medewerker opgedane ervaring heeft verkregen.
15 De Commissie concludeert, dat de Italiaanse Republiek zich schuldig heeft gemaakt aan een bij artikel 48 van het Verdrag verboden discriminatie op grond van nationaliteit. Die conclusie berust enerzijds op de vaststelling dat deze universiteiten, ondanks het bepaalde in artikel 4, derde alinea, van wet nr. 236, in de op de taalkundig medewerkers toepasselijke collectieve overeenkomsten en arbeidsovereenkomsten de voorheen in de hoedanigheid van lector vreemde talen vervulde dienstjaren niet hebben erkend, en anderzijds op de overweging dat wet nr. 230, die van toepassing is op alle nationale werknemers wier arbeidsverhouding door privaatrechtelijke overeenkomsten wordt beheerst, in geval van misbruik, dat wil zeggen indien de arbeidsverhouding na de aanvankelijk vastgestelde termijn wordt voortgezet, bepaalt dat de arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur ambtshalve wordt omgezet in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur vanaf de datum van de eerste aanstelling van de werknemer".
16 In haar memories betoogt de Italiaanse regering om te beginnen, dat de erkenning van de verkregen rechten van de gewezen lectoren vreemde talen aan de betrokken universiteiten is gewaarborgd, aangezien zij een gunstiger financiële behandeling genieten dan de pas aangeworven taalkundig medewerkers.
17 Vervolgens merkt de Italiaanse regering op, dat de verwijzing van de Commissie naar wet nr. 230 als vergelijkingsbasis om het beweerdelijk discriminerende karakter van de behandeling van de gewezen lectoren te beoordelen, irrelevant is.
18 In tegenstelling tot wet nr. 230 betreffende de overeenkomsten voor bepaalde duur, die op alle nationale werknemers van toepassing is, voorziet wet nr. 236, wat de gewezen lectoren vreemde talen betreft, volgens haar namelijk niet in een automatische omzetting van de arbeidsverhoudingen, aangezien die lectoren de nieuwe functies van taalkundig medewerker slechts kunnen bekleden, indien zij voor de selectieproeven zijn geslaagd.
19 Bovendien betoogt de Italiaanse regering, dat het probleem van de erkenning van de verkregen rechten een aspect is van het contractenrecht. Bijgevolg kan een dergelijk probleem niet eenzijdig door de overheidsorganen en a fortiori niet volgens de door de Commissie voorgestelde modaliteiten worden opgelost.
20 Ten slotte heeft de Commissie volgens de Italiaanse regering voorstellen betreffende de daadwerkelijke erkenning van de door ieder taalkundig medewerker verkregen rechten gedaan en daarbij de volgende mogelijkheden gesuggereerd: de toekenning van een hoger salaris dan het basisniveau door daarin een aanvullende specifieke loonpost op te nemen [...] of [...] de eenmalige betaling van een som aan achterstallig loon, evenredig aan de als lector vervulde dienstjaren", terwijl dergelijke keuzen op gebied van de wetgevingspolitiek in werkelijkheid tot de soevereiniteit van iedere lidstaat behoren.
Beoordeling door het Hof
21 Vooraf moet worden opgemerkt dat, wanneer een arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur van een werknemer wiens arbeidsverhouding door het privaatrecht wordt beheerst, krachtens wet nr. 230 in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur wordt omgezet, alle verkregen rechten van deze werknemer zijn gewaarborgd vanaf de datum van zijn eerste aanstelling. Deze waarborg heeft niet alleen gevolgen ten aanzien van de salarisverhogingen, maar ook wat de anciënniteit en de betaling van socialezekerheidsbijdragen door de werkgever betreft.
22 Hierbij zij aangetekend, dat wanneer een arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur van een lector vreemde talen die onderdaan van een andere lidstaat is, wordt vervangen door een eveneens door het privaatrecht beheerste overeenkomst voor onbepaalde duur, de Italiaanse autoriteiten zich ervan moeten vergewissen, dat hij al zijn sedert de datum van zijn eerste aanstelling verkregen rechten behoudt, omdat er anders sprake zou zijn van een met artikel 48 van het Verdrag strijdige discriminatie op grond van nationaliteit.
23 Zoals het Hof immers in punt 15 van zijn voornoemd arrest Allué en Coonan heeft geoordeeld, heeft het feit dat slechts 25 % van de lectoren vreemde talen de Italiaanse nationaliteit bezit, tot gevolg dat een ten aanzien van de lectoren genomen maatregel voornamelijk werknemers-onderdanen van andere lidstaten treft, en kan het dus, bij gebreke van rechtvaardiging, een indirecte vorm van discriminatie opleveren.
24 Bovendien verbiedt het beginsel van gelijke behandeling, waarvan artikel 48 van het Verdrag een specifieke uitdrukking is, volgens vaste rechtspraak niet alleen openlijke discriminatie op grond van de nationaliteit, maar ook alle vormen van verkapte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (zie onder meer arresten van 15 januari 1986, Pinna, 41/84, Jurispr. blz. 1, punt 23, en 23 mei 1996, O'Flynn, C-237/94, Jurispr. blz. I-2617, punt 17).
25 Daaruit volgt dat wet nr. 230, die van toepassing is op alle nationale werknemers wier arbeidsverhouding door privaatrechtelijke overeenkomsten wordt beheerst, als vergelijkingsbasis moet dienen om na te gaan of het nieuwe stelsel voor personen die de functie van lector vreemde talen hebben uitgeoefend, vergelijkbaar is met het algemene stelsel van de nationale werknemers, of dat het hun integendeel een minder hoog beschermingsniveau verleent.
26 In punt 19 van zijn voornoemd arrest Allué en Coonan heeft het Hof geoordeeld, dat een nationale bepaling die een limiet stelde aan de duur van de arbeidsverhouding tussen universiteiten en lectoren vreemde talen, in strijd was met het gemeenschapsrecht, wanneer een dergelijke limiet voor andere werknemers in beginsel niet bestond. Dit was het antwoord van het Hof aan de Pretura unificata di Venezia (Italië), die onder meer vroeg, of een dergelijke, enkel op de lectoren toepasselijke maatregel verenigbaar was met artikel 48 van het Verdrag, terwijl de overige werknemers van de staat in het algemeen een vaste betrekking hebben ingevolge wet nr. 230 van 18 april 1962". Een van de vragen die het Hof in het voornoemde arrest Allué e.a., dat een vergelijkbaar onderwerp betrof, heeft beantwoord, verwees ook naar wet nr. 230.
27 Wet nr. 230 is dus door zowel de verwijzende rechters als het Hof als vergelijkingsbasis gebruikt om na te gaan of de beroepssituatie van de lectoren vreemde talen discriminerend was, vergeleken met die van de nationale werknemers.
28 Op het argument van de Italiaanse regering, dat de verwijzing naar wet nr. 230 irrelevant is, aangezien deze de ambtshalve omzetting van de overeenkomsten instelt, terwijl in het bij wet nr. 236 ingevoerde stelsel in een nieuwe openbare selectieprocedure voor de gewezen lectoren vreemde talen wordt voorzien, dient te worden geantwoord, dat aan de inhoud en de doelstellingen van die twee wettelijke stelsels meer gewicht toekomt dan aan de vorm en de modaliteiten ervan. Slechts op grond van een analyse die zich op de inhoud en niet op de vorm van die wettelijke stelsels concentreert, zal kunnen worden vastgesteld of de daadwerkelijke toepassing ervan op verschillende categorieën van werknemers die zich in vergelijkbare rechtssituaties bevinden, tot situaties leidt die verenigbaar of integendeel onverenigbaar zijn met het grondbeginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit.
29 Teneinde rekening te houden met het beroepsverleden van de werknemers voorzien de voornoemde wetten echter beide in een vervanging van de arbeidsovereenkomsten voor bepaalde duur door arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur, en waarborgen zij het behoud van de in het kader van de vroegere arbeidsverhoudingen verkregen rechten.
30 Zo de werknemers dus krachtens wet nr. 230 hun loopbaan, wat de salarisverhogingen, de anciënniteit en de betaling van socialezekerheidsbijdragen door de werkgever betreft, hersteld zien vanaf de datum van hun eerste aanstelling, moeten de gewezen lectoren vreemde talen die taalkundig medewerker zijn geworden, ook voor een vergelijkbaar herstel vanaf de datum van hun eerste aanstelling in aanmerking komen.
31 Uit het onderzoek van het nationale rechtskader blijkt dat artikel 4, derde alinea, van wet nr. 236 weliswaar uitdrukkelijk bepaalt dat de gewezen lectoren vreemde talen de in het kader van de vroegere arbeidsverhoudingen verkregen rechten behouden. Een beoordeling van de administratieve en contractuele praktijken van bepaalde Italiaanse openbare universiteiten wettigt echter de conclusie, dat er discriminerende situaties bestaan.
32 Zo blijken aan de universiteit van Basilicata en de universiteit La Sapienza" te Rome de gewezen lectoren vreemde talen die taalkundig medewerker zijn geworden, en de pas aangeworven taalkundig medewerkers dezelfde beloning te ontvangen, zodat met de door de gewezen lectoren opgedane ervaring geen rekening is gehouden. Aan de universiteiten van Milaan, Palermo en, sedert een besluit van 27 juli 1994, aan de universiteit van Pisa worden de gewezen lectoren die taalkundig medewerker zijn geworden, ongeacht hun dienstjaren, allen in hetzelfde salarisniveau ingedeeld. Achtendertig gewezen lectoren van de universiteit van Palermo hebben dat bezoldigingsniveau betwist voor een arbeidsgerecht, dat hen in het gelijk heeft gesteld. Ten slotte is het salaris van de gewezen lectoren van het Oriëntaals Universitair Instituut te Napels weliswaar verhoogd, maar is het aantal uren dat jaarlijks moet worden gewerkt, eveneens gestegen, met het gevolg dat het niveau van hun uurloon is gedaald.
33 Weliswaar kent het Oriëntaals Universitair Instituut te Napels sedert de vaststelling van een besluit van 14 juli 1999 drie typen van anciënniteit voor gewezen lectoren die taalkundig medewerker zijn geworden, en hebben aan de universiteiten van Basilicata en Palermo en aan de universiteit La Sapienza" te Rome de universitaire autoriteiten te kennen gegeven dat zij het probleem van de verkregen rechten van de gewezen lectoren willen oplossen. Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming echter worden beoordeeld aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie onder meer arresten van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk, C-166/97, Jurispr. blz. I-1719, punt 18, en 14 februari 2001, Commissie/Frankrijk, C-219/99, Jurispr. blz. I-1093, punt 7). In de onderhavige zaak gunde het op 28 januari 1999 door de Commissie uitgebrachte aanvullend met redenen omkleed advies een termijn van een maand na de kennisgeving ervan om eraan te voldoen.
34 Zoals het Hof overigens herhaaldelijk heeft geoordeeld, kan een lidstaat zich niet ten exceptieve beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen (zie in die zin onder meer arresten van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 13, en 15 maart 2001, Commissie/Nederland, C-83/00, Jurispr. blz. I-2351, punt 10).
35 Bijgevolg moet het argument van de Italiaanse regering worden verworpen, dat het probleem van de erkenning van de verkregen rechten een typisch contractueel probleem is, zodat het niet eenzijdig door de betrokken overheidsorganen kan worden opgelost. A fortiori moet ook het argument van die regering worden verworpen, dat het ontbreken van een definitieve regeling van de rechten van de gewezen lectoren vreemde talen te wijten is aan de specifieke organisatie van het Italiaanse universitaire stelsel.
36 Gelet op al het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door niet de erkenning van de verkregen rechten van de gewezen lectoren vreemde talen die taalkundig medewerker zijn geworden te verzekeren, terwijl een dergelijke erkenning aan alle nationale werknemers wordt gewaarborgd, de krachtens artikel 48 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
37 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen. Het Verenigd Koninkrijk, dat in het geding is tussengekomen, zal overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zijn eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet de erkenning van de verkregen rechten van de gewezen lectoren vreemde talen die taalkundig medewerker en expert in de moedertaal zijn geworden te verzekeren, terwijl een dergelijke erkenning aan alle nationale werknemers wordt gewaarborgd, is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 48 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39 EG) op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.
3) Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zal zijn eigen kosten dragen.