62023CJ0632
TEISINGUMO TEISMO (aštuntoji kolegija) SPRENDIMAS
2025 m. lapkričio 13 d. (
*1
)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – Valstybės pagalba – Neteisėta ir su vidaus rinka nesuderinama pripažinta pagalba – SESV 108 straipsnio 2 dalies antra pastraipa – Miško žemės mainų sandoriai – Pareiga susigrąžinti – Pareiga pateikti informaciją – Neįvykdymas“
Byloje C‑632/23
dėl 2023 m. spalio 19 d. pagal SESV 108 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Komisija, atstovaujama C. Georgieva, A. Steiblytė ir B. Stromsky,
ieškovė,
prieš
Bulgarijos Respubliką, atstovaujamą T. Mitova ir R. Stoyanov,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (aštuntoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkė O. Spineanu‑Matei (pranešėja), teisėjai S. Rodin ir N. Fenger,
generalinis advokatas A. Rantos,
posėdžio sekretorė R. Stefanova-Kamisheva, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2025 m. sausio 8 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2025 m. kovo 27 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Pareikštu ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti, kad Bulgarijos Respublika, per nustatytą terminą nepriėmusi visų reikiamų priemonių įvykdyti 2014 m. rugsėjo 5 d. Komisijos sprendimui (ES) 2015/456 dėl valstybės pagalbos Nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ir SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), kurią suteikė Bulgarijos Respublika, vykdydama miško žemės mainus, neįvykdė įsipareigojimų pagal to sprendimo 4–6 straipsnius ir SESV.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Reglamentas (ES) Nr. 1407/2013
2
2013 m. gruodžio 18 d. Komisijos reglamento (ES) Nr. 1407/2013 dėl [SESV] 107 ir 108 straipsnių taikymo de minimis pagalbai (OL L 352, 2013, p. 1) 7 straipsnio 3 dalyje nustatyta:
„Nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2014 m. birželio 30 d. suteikta bet kokia individuali de minimis pagalba, atitinkanti [2006 m. gruodžio 15 d. Komisijos] reglamento (EB) Nr. 1998/2006 [dėl SESV 107 ir 108 straipsnių taikymo de minimis pagalbai (OL L 379, 2006, p. 5)] sąlygas, laikoma neatitinkančia visų [SESV] 107 straipsnio 1 dalies kriterijų ir dėl to jai netaikomas [SESV] 108 straipsnio 3 dalies pranešimo reikalavimas.“
Reglamentas (ES) 2015/1589
3
2015 m. liepos 13 d. Tarybos reglamentu (ES) 2015/1589, nustatančiu išsamias [SESV] 108 straipsnio taikymo taisykles (OL L 248, 2015, p. 9), buvo kodifikuotas ir panaikintas 1999 m. kovo 22 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 659/1999, nustatantis išsamias [SESV 108 straipsnio] taikymo taisykles (OL L 83, 1999, p. 1).
4
Reglamento 2015/1589 25 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„Suteikiant su vidaus rinka nesuderinamą neteisėtą pagalbą turėtų būti atkurta veiksminga konkurencija. Dėl to būtina, kad pagalba, įskaitant palūkanas, būtų išieškota iš karto. Pagalbą derėtų išieškoti pagal nacionalinėje teisėje nustatytas procedūras; kadangi minėtųjų procedūrų taikymas, neleidžiantis iš karto ir veiksmingai įgyvendinti [Europos] Komisijos sprendimą, neturėtų trukdyti atkurti veiksmingą konkurenciją; kadangi, norėdamos pasiekti šį rezultatą, valstybės narės turėtų imtis visų būtinų priemonių, kad užtikrintų Komisijos sprendimo įgyvendinimą.“
5
Reglamento Nr. 2015/1589 16 straipsnio 3 dalyje numatyta:
„Nepažeidžiant <…> Teisingumo Teismo nurodymo pagal [SESV 278] straipsnį, pagalba išieškoma [susigrąžinama] nedelsiant ir pagal atitinkamos valstybės narės nacionalinę teisę nustatytas procedūras, jeigu jos leidžia nedelsiant ir veiksmingai įvykdyti Komisijos sprendimą. Šiuo tikslu, kai bylą svarsto nacionaliniai teismai, suinteresuotosios valstybės narės, nepažeisdamos Sąjungos teisės, imasi visų priemonių, kurios numatytos jų atitinkamuose teisiniuose aktuose, įskaitant laikinąsias priemones.“
6
Reglamento 2015/1589 35 straipsnyje nustatyta:
„Reglamentas (EB) Nr. 659/1999 panaikinamas.
Nuorodos į panaikintą reglamentą laikomos nuorodomis į šį reglamentą ir skaitomos pagal II priede pateiktą atitikties lentelę.“
Bulgarijos teisė
Įstatymas dėl valstybės nuosavybės
7
Pagrindinėje byloje taikytinos redakcijos Zakon za darzhavnata sobstvenost (Valstybės nuosavybės įstatymas; DV, Nr. 44, 1996 m. gegužės 21 d.; toliau – Valstybės nuosavybės įstatymas) 32 straipsnio 2 dalis suformuluota taip:
„1 dalyje numatyta tinkama piniginė kompensacija nustatoma remiantis panašiomis savybėmis pasižyminčių sklypų, esančių šalia nusavinamo sklypo, rinkos kainomis ir atsižvelgiant į žemės sklypų paskirtį prieš įsigaliojant detaliajam teritorijos planui arba prieš patvirtinant detalųjį teritorijos planą, kuriame numatyta pastatyti valstybinį objektą ir dėl kurio yra priimtas galiojantis nutarimas, leidžiantis laikinai vykdyti jo statybą.“
8
Dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (Įstatymo dėl valstybės nuosavybės papildomos nuostatos) 1a straipsnyje nustatyta:
„Šiame įstatyme:
<…>
(2) „Rinkos kaina“ – tai visų nekilnojamojo turto sandorių, susijusių su pirkimu ir pardavimu, mainais, daiktinių teisių sukūrimu ar nuosavybės teisės perdavimu už statybos įsipareigojimą, hipotekos, skirtos pirkimo ir (arba) pardavimo sutarčiai užtikrinti, sudarymu, valstybės ar privačių antstolių, valdžios institucijų ar savivaldybių vykdomais pardavimais aukcione, taip pat su kitais atlygintinais sandoriais, išskyrus sandorius, susijusius su nematerialiąja nekilnojamojo turto dalimi, kai bent viena iš šalių yra verslininkas, kurie buvo sudaryti per paskutinius dvylika mėnesių iki užsakymo atlikti vertinimą ir įregistruoti nekilnojamojo buvimo vietos registravimo valdžios institucijoje, vidutinė kaina. Jei per paskutinius dvylika mėnesių iki prašymo atlikti vertinimą vietos, kurioje yra nekilnojamasis turtas, registro įstaigoje buvo įregistruota daugiau kaip 20 sandorių, rinkos kaina nustatoma atsižvelgiant į 20 paskutinių įregistruotų sandorių. Vidurkis apskaičiuojamas remiantis ne mažiau kaip dviem sandoriais.
<…>
(4) „Nekilnojamasis turtas, esantis netoliese nusavinamo nekilnojamojo turto“ – tai nekilnojamasis turtas, esantis:
a)
tame pačiame didžiųjų miestų, kurie suskirstyti į rajonus, rajone;
b)
tame pačiame kitų miestų, gyvenviečių ar vietovių kvartale;
c)
toje pačioje žemės ūkio ir miško žemės zonos teritorijoje.“
Miškų įstatymas
9
Nuo 2011 m. galiojančio Zakon za gorite (Miškų įstatymas, DV Nr. 19, 2011 m. kovo 8 d.) pereinamojo laikotarpio ir baigiamųjų nuostatų 3 dalyje nustatyta:
„(1) Pagal šį įstatymą negalima pakeisti paskirties ir negali būti vykdoma jokia statyba miško teritorijose esančiuose žemės sklypuose, kuriuos fiziniai ir juridiniai asmenys arba savivaldybės įsigijo iš valstybės po to, kai iki įstatymo paskelbimo Darzhaven vestnik [(Oficialusis leidinys)] buvo įvykdyti mainai.
(2) 1 dalyje nustatytas draudimas taip pat taikomas pasikeitus nekilnojamojo turto savininkui, išskyrus atvejus, kai atitinkamą miško zoną įsigyja valstybė.“
Ginčo aplinkybės ir ikiteisminė procedūra
Sprendimas 2015/456
10
1947 m. Bulgarijos Respublikos miško žemė buvo nacionalizuota. Po 2000 m. Bulgarijos Respublika pradėjo miško žemę grąžinti buvusiems privatiems savininkams. 2002 m. vasario 22 d. įsigaliojęs Miškų įstatymo pakeitimas leido privatizuotą miško žemę išmainyti į šios valstybės narės miško žemę. Išmainytos žemės kainos buvo nustatomos remiantis Bulgarijos teisės aktuose numatytais kriterijais.
11
2008 m. gavusi skundą dėl neteisėtos valstybės pagalbos, susijusios su miško žemės mainais, 2011 m. birželio 29 d. raštu Komisija Bulgarijos Respublikai pranešė, kad nusprendė pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą oficialią tyrimo procedūrą.
12
Ginčijamų mainų sandorių laikotarpis, į kurį atsižvelgiama, tęsiasi nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2009 m. sausio 27 d., nes draudimas mainyti miško žemę įsigaliojo 2009 m. sausio 27 d.
13
Sprendime 2015/456 Komisija konstatavo, kad Bulgarijos Respublika įmonėms suteikė neteisėtą ir su vidaus rinka nesuderinamą valstybės pagalbą, nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2009 m. sausio 27 d. valstybinę miško žemę mainydama į privačią miško žemę; iš viso sudaryti 132 mainų sandoriai. Šiuo klausimu ji nusprendė, kad tuo laikotarpiu Bulgarijos Respublikos vykdyti mainų sandoriai yra valstybės pagalba pagal Sutarties 107 straipsnio 1 dalį, jeigu kita mainų sandorio šalis buvo įmonė pagal tą nuostatą, tam sandoriui naudotos administracinės kainos neatitiko rinkos kainų, o Reglamente (EB) Nr. 1407/2013 išdėstytos de minimis sąlygos nebuvo įvykdytos. Komisija nusprendė, kad, priešingai, valdžios institucijos sprendimas įvykus mainų sandoriui pakeisti konkretaus sklypo paskirtį, kad aptariama žemė taptų žeme, kurioje leidžiamos statybos, nėra valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
14
Sprendimo 2015/456 1 ir 4–6 straipsniai suformuluoti taip:
„1 straipsnis
Valstybės pagalba, suteikta įmonėms 2007 m. sausio 1 d.–2009 m. sausio 27 d. valstybinės miško žemės ir privačios miško žemės mainų sandoriais, Bulgarijos Respublikos neteisėtai vykdytais pažeidžiant [SESV] 108 straipsnio 3 dalį, yra nesuderinama su vidaus rinka.
4 straipsnis
1.   Bulgarijos Respublika iš pagalbos gavėjų susigrąžina nesuderinamą pagalbą, suteiktą pagal 1 straipsnį.
2.   Nukrypstant nuo 1 dalies, nesuderinama pagalba iš pagalbos gavėjų gali būti susigrąžinta mainų sandorius panaikinant, kai su sandoriu susijusioje valstybinėje ir privačioje miško žemėje nuo to sandorio datos nebuvo padaryta jokių materialių pakeitimų.
3.   Į grąžintinas sumas įskaičiuojamos palūkanos, susidariusios nuo tos dienos, kai pagalbos gavėjai pradėjo naudotis pagalba, iki tos pagalbos susigrąžinimo dienos.
4.   Palūkanos skaičiuojamos nuo pagrindinės sumos ir susikaupusių palūkanų pagal [2004 m. balandžio 21 d. Komisijos] reglamento (EB) Nr. 794/2004[, įgyvendinančio Tarybos reglamentą (EB) Nr. 659/1999, nustatantį išsamias [SESV 108] straipsnio taikymo taisykles (OL L 140, 2004, p. 1),] V skyrių ir [2008 m. sausio 30 d. Komisijos] reglamentą (EB) Nr. 271/2008[, iš dalies keičiantį Reglamentą (EB) Nr. 794/2004, įgyvendinantį Tarybos reglamentą (EB) Nr. 659/1999, nustatantį išsamias [SESV 108] straipsnio taikymo taisykles (OL L 82, 2008, p. 1)].
5.   Bulgarijos Respublika nuo šio sprendimo priėmimo dienos panaikina visus dar neatliktus pagalbos pagal 1 straipsnyje nurodytus mainų sandorius mokėjimus.
5 straipsnis
1.   1 straipsnyje minima pagalba, suteikta pagal 1 straipsnyje nurodytą schemą, turi būti susigrąžinta nedelsiant ir veiksmingai.
2.   Bulgarijos Respublika užtikrina, kad šis sprendimas būtų įgyvendintas per dvylika mėnesių nuo jo paskelbimo dienos.
6 straipsnis
1.   Per keturis mėnesius nuo pranešimo apie šį sprendimą Bulgarijos Respublika Komisijai pateikia šią informaciją:
a)
visų mainų sandorių sąrašą, nurodant šią informaciją:
–
mainomų privačių ir valstybinių miško sklypų administracines ir rinkos kainas, informaciją apie papildomai sumokėtas kompensacijas, susijusias su kiekvienu sandoriu, ir gautą valstybės pagalbos sumą;
–
kiekvieną sandorį sudariusios privačios šalies, t. y. pagalbos gavėjo, vardą, pavardę arba pavadinimą ir priežastis, dėl kurių ši šalis laikoma arba nelaikoma įmone.
b)
nurodyti atvejus, kuriais susigrąžinimas bus vykdomas remiantis rinkos kainomis, buvusiomis vykdant mainų sandorius, Bulgarijos Respublikos nurodytus medžiagoje [pranešime] Nr. 2014/032997;
c)
nurodyti atvejus, kai susigrąžinimas bus vykdymas panaikinant mainų sandorius;
d)
nurodyti atvejus, kai susigrąžinimas bus vykdomas remiantis nepriklausomo eksperto vertintojo nustatytomis sumomis, ir pateikti dokumentus, kuriais įrodoma, kad toks nepriklausomas ekspertas, išrinktas konkurso būdu ir gavus Komisijos sutikimą, buvo paskirtas.
2.   Per aštuonis mėnesius nuo pranešimo apie šį sprendimą Bulgarijos Respublika Komisijai pateikia šią informaciją:
a)
pagalbos gavėjų, gavusių pagalbą 1 straipsnyje nurodytais mainų sandoriais, sąrašą ir bendrą kiekvieno iš jų tais mainų sandoriais gautos pagalbos sumą;
b)
bendrą sumą (pagrindinę sumą ir palūkanas), kuri turi būti išieškota iš kiekvieno pagalbos gavėjo;
c)
išsamų priemonių, kurių jau imtasi ir kurių planuojama imtis šiam sprendimui įvykdyti, aprašą;
d)
dokumentus, kuriais įrodoma, kad pagalbos gavėjui nurodyta grąžinti pagalbą.
3.   Per dvylika mėnesių nuo pranešimo apie šį sprendimą Bulgarijos Respublika pateikia dokumentus, iš kurių matyti, kad iš atitinkamų pagalbos gavėjų buvo susigrąžinta visa pagalba.
4.   Bulgarijos Respublika, kas du mėnesius teikdama ataskaitas, Komisiją informuoja apie nacionalinių priemonių, kurių imtasi šiam sprendimui įgyvendinti, pažangą iki to laiko, kol bus susigrąžinta 1 straipsnyje nurodytais mainų sandoriais suteikta pagalba. Komisijos prašymu ji nedelsdama pateikia visą informaciją apie numatytas priemones ir priemones, kurių jau imtasi šiam sprendimui įgyvendinti. Bulgarija taip pat pateikia išsamius duomenis apie iš pagalbos gavėjų jau susigrąžintas pagalbos sumas ir palūkanas.“
15
Sprendime 2015/456 Komisija iš pradžių 173 ir 174 konstatuojamosiose dalyse išdėstė metodą, į kurį Bulgarijos valdžios institucijos turėtų atsižvelgti apskaičiuodamos susigrąžintinos valstybės pagalbos dydį. To sprendimo 175 konstatuojamojoje dalyje ji pažymėjo, kad vykstant mainams Bulgarijos valdžios institucijos jau turėjo informaciją apie administracines kainas, naudotas sudarant mainų sandorius, taip pat visas su tais sandoriais susijusių sklypų rinkos kainas ir kad dėl šios priežasties toms valdžios institucijoms neturėjo būti pernelyg sunku nustatyti susigrąžintinas sumas taikant 173 konstatuojamojoje dalyje aprašytą metodą.
16
Sprendimo 2015/456 176 konstatuojamojoje dalyje Komisija pažymėjo, kad tais atvejais, kai Bulgarijos valdžios institucijoms gali kilti teisėtas susirūpinimas, jog šis metodas negali būti taikomas arba jį taikant gaunama suma, kuri tinkamai neatspindi pagalbos gavėjo gautos sumos, Bulgarijos valdžios institucijos gali nuspręsti atlikti išmainytų sklypų rinkos kainų, buvusių sudarant mainų sandorius, vertinimą, padedamos nepriklausomo eksperto, kuris turėtų būti kvalifikuotas atlikti tokius vertinimus ir atrinktas skelbiant viešą konkursą.
17
Paskui Sprendimo 2015/456 177 konstatuojamojoje dalyje Komisija pridūrė, kad dėl to, jog susigrąžinimo tikslas yra atkurti iki mainų sandorių buvusią padėtį, ir atsižvelgiant į išskirtinį mainų sutarčių, susijusių su komercinėms reikmėms nenaudota miško žeme, pobūdį Bulgarijos Respublika įvykdytų pareigą susigrąžinti neteisėtą valstybės pagalbą panaikindama ginčijamus mainų sandorius tais atvejais, jei valstybinėje ir privačioje miško žemėje nuo mainų sandorio dienos nepadaryta jokių materialių pakeitimų.
18
Galiausiai Sprendimo 2015/456 180 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad valstybės pagalbos susigrąžinimo iš pagalbos gavėjų terminai turi, kiek įmanoma, atitikti Komisijos pranešime [dėl veiksmingo Komisijos sprendimų, kuriais valstybėms narėms nurodoma susigrąžinti neteisėtą ir nesuderinamą valstybės pagalbą, įgyvendinimo (OL C 272, 2007, p. 4),] nurodytus terminus. Visais atvejais terminai neturėtų būti ilgesni, negu nustatyta Sprendimo 2015/456 5 lentelėje.
Ikiteisminė procedūra
19
Per 2014 m. spalio 7 d. įvykusį pirmąjį susitikimą su Komisija Bulgarijos valdžios institucijos pranešė apie sprendimą nesinaudoti galimybe panaikinti ginčijamus miško žemės mainų sandorius.
20
Bulgarijos valdžios institucijoms nurodžius, kad jos, padedamos nepriklausomo eksperto, atliks išmainytų miško žemės sklypų rinkos kainos, kuri buvo mainų sandorio sudarymo momentu, vertinimą, 2014–2017 m. buvo surengti keli viešieji konkursai tokiam ekspertui atrinkti. 2017 m. spalio 16 d. Bulgarijos valdžios institucijos Komisijai pateikė aprobuoti Agrolesproekt EOOD. 2017 m. spalio 26 d. ši patvirtino Agrolesproekt. 2017 m. lapkričio 7 d. Bulgarijos valdžios institucijos ir Agrolesproekt pasirašė išmainytos miško žemės sklypų rinkos kainos apskaičiavimo paslaugos teikimo sutartį.
21
2018 m. rugsėjo 4 d. Bulgarijos valdžios institucijos pateikė Komisijai išmainytos miško žemės sklypų rinkos kainų vertinimo ataskaitą.
22
2020 m. Komisija konstatavo, kad Agrolesproekt yra valstybės įmonė, kad valdymo funkcijas vykdė valdžios institucija, suteikusi aptariamą valstybės pagalbą, t. y. Žemės ūkio, maisto ir miškų ministerija, ir nusprendė, kad Agrolesproekt dėl tos priežasties neatitinka iškeltos nepriklausomumo sąlygos.
23
2020 m. rugsėjo 22 d. raštu Komisija Bulgarijos valdžios institucijas paragino iš naujo išnagrinėti Agrolesproekt parengtas individualaus vertinimo ataskaitas, kad išmainytų miško žemės sklypų rinkos kaina būtų nustatyta remiantis Sprendime 2015/456 nustatytu metodu, ir nedelsiant apskaičiuoti teisingas susigrąžintinos valstybės pagalbos sumas.
24
2020 m. lapkričio 2 d. raštu Bulgarijos valdžios institucijos pranešė Komisijai, kad nacionaliniams teismams buvo pateikta daug ieškinių dėl pateiktų nurodymų susigrąžinti pagalbą ir kad nėra procedūrinio ar įstatyminio mechanizmo, kuriuo remiantis būtų galima atnaujinti arba užbaigti vykstantį teismo procesą.
25
2021 m. gegužės 11 d. raštu Bulgarijos valdžios institucijos apgynė sprendimą ekspertu skirti Agrolesproekt.
26
2022 m. liepos 12 d. rašte Bulgarijos valdžios institucijos nurodė, kad iš visų 102 bylų, kuriose buvo nustatyta, jog yra suteikta valstybės pagalba, iki šiol buvo pradėti 66 teismo procesai dėl tokios pagalbos susigrąžinimo ir kad dešimtyje bylų Varhoven administrativen sad (Vyriausiasis administracinis teismas, Bulgarija) panaikino ginčijamus nurodymus dėl susigrąžinimo. Jos pažymėjo, kad išsiuntė 21 vykdomąjį raštą dėl susigrąžinimo, iš kurių 10 buvo įvykdyti atliekant mokėjimą, o pagal 5 vykdomuosius raštus mainų sandoris buvo panaikintas.
27
Nagrinėdamas vieną iš 24 punkte nurodytų ieškinių, Administrativen sad – Varna (Varnos administracinis teismas, Bulgarija) kreipėsi į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą ir pateikė klausimų dėl Sprendimo 2015/456, SESV 107 straipsnio 1 dalies, kiek tai susiję su sąvoka „įmonė“, ir Reglamento 2015/1589 16 straipsnio 3 dalies išaiškinimo, kiek tai susiję su kriterijais, kuriais remiantis galima nustatyti gautos valstybės pagalbos dydį įsigyjant žemės sklypus mainais, atsižvelgiant į miško žemės sklypų rinkos kainos skaičiavimo tvarką. Atsakymus į tuos klausimus Teisingumo Teismas pateikė 2023 m. spalio 19 d. Sprendime Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
Būtent tokiomis aplinkybėmis Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį.
Dėl ieškinio
29
Ieškiniui pagrįsti Komisija pateikia tris prieštaravimus. Pirmasis prieštaravimas grindžiamas Sprendimo 2015/456 neįvykdymu per nustatytą terminą. Antrasis prieštaravimas grindžiamas prastu atitinkamos valstybės pagalbos susigrąžinimo rezultatu. Trečiasis prieštaravimas grindžiamas aplinkybių, patvirtinančių, kad Sprendimo 2015/456 įvykdyti visiškai neįmanoma, nebuvimu.
30
Bulgarijos Respublika prašo atmesti ieškinį kaip nepagrįstą.
Pirminės pastabos
31
Reikia priminti, kad Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatyta, jog valstybė narė, kuriai skirtas Komisijos sprendimas, įpareigojantis šią valstybę narę susigrąžinti su vidaus rinka nesuderinama pripažintą neteisėtą pagalbą, privalo pagal SESV 288 straipsnio ketvirtą pastraipą imtis visų priemonių, kurių reikia šio sprendimo įvykdymui užtikrinti. Ji turi veiksmingai susigrąžinti susigrąžintinas sumas tam, kad būtų panaikintas konkurencijos iškraipymas, kurį sukėlė dėl šios pagalbos įgytas konkurencinis pranašumas (2021 m. gegužės 12 d. Sprendimo Komisija / Graikija(Pagalba žemės ūkio gamintojams), C‑11/20, EU:C:2021:380, 33 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija, taip pat 2022 m. sausio 20 d. Sprendimo Komisija / Graikija (Valstybės pagalbos susigrąžinimas – Feronikelis), C‑51/20, EU:C:2022:36, 55 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
32
Pagal Reglamento Nr. 2015/1589 16 straipsnio 3 dalį Komisijos sprendimu neteisėta ir su vidaus rinka nesuderinama pripažinta pagalba, kaip taip pat matyti iš šio reglamento 25 konstatuojamosios dalies, išieškoma nedelsiant ir pagal suinteresuotosios valstybės narės nacionalinę teisę nustatytas procedūras, jeigu jomis leidžiama tuoj pat ir veiksmingai įvykdyti tą sprendimą; ši sąlyga atspindi Teisingumo Teismo jurisprudencijoje suformuluoto veiksmingumo principo reikalavimus (2022 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, 40 punktas). Šiuo tikslu suinteresuotosios valstybės narės, nepažeisdamos Sąjungos teisės, privalo imtis visų jų teisės sistemoje numatytų priemonių, įskaitant laikinąsias (2021 m. gegužės 12 d. Sprendimo Komisija / Graikija(Pagalba žemės ūkio gamintojams), C‑11/20, EU:C:2021:380, 34 punktas).
33
Dėl to pavėluotas susigrąžinimas praėjus nustatytiems terminams negali atitikti SESV reikalavimų. Šiuo klausimu suformuotoje jurisprudencijoje nustatyta, kad data, iki kurios turi būti pritaikyta SESV 108 straipsnio 2 dalies antra pastraipa, yra tame sprendime, kurio neįvykdymas yra ginčijamas, nustatyta data arba, jei reikia, data, kurią Komisija nustatė vėliau (2015 m. vasario 12 d. Sprendimo Komisija / Prancūzija, C‑37/14, EU:C:2015:90, 55 ir 56 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija ir 2021 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija / Ispanija (TNT Kastilijoje ir La Mančoje), C‑704/19, EU:C:2021:342, 50 punktas).
34
Galiausiai, remiantis suformuota jurisprudencija, išskyrus atvejus, kai sprendimas dėl susigrąžinimo panaikinamas remiantis SESV 263 straipsniu, vienintelis gynybos pagrindas, kuriuo valstybė narė gali remtis atsikirsdama į pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį Komisijos pareikštą ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, yra visiškas negalėjimas tinkamai įvykdyti jai skirto sprendimo (2014 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo Komisija / Vokietija, C‑527/12, EU:C:2014:2193, 48 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija, taip pat šiuo klausimu 2021 m. gegužės 12 d. Sprendimo Komisija / Graikija (Pagalba žemės ūkio gamintojams), C‑11/20, EU:C:2021:380, 40 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
35
Remiantis jurisprudencija, sąlyga dėl visiško negalėjimo netenkinama, jeigu valstybė narė atsakovė nurodo tik teisinius, politinius ar praktinius sunkumus, su kuriais ji susidūrė įgyvendindama aptariamą sprendimą, nesiimdama jokių realių veiksmų nagrinėjamų įmonių atžvilgiu, kad susigrąžintų pagalbą, ir nepasiūlydama Komisijai alternatyvių sprendimo įgyvendinimo formų, kurios leistų įveikti sunkumus (2006 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Komisija / Ispanija, C‑485/03–C‑490/03, EU:C:2006:777, 74 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija, taip pat 2021 m. gegužės 12 d. Sprendimo Komisija / Graikija (Pagalba žemės ūkio gamintojams), C‑11/20, EU:C:2021:380, 43 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
36
Nagrinėjamu atveju dėl šio sprendimo 33 punkte primintoje jurisprudencijoje primintos datos pirmiausia reikia pažymėti, jog neginčijama, kad nustatyta data, iki kurios turi būti įvykdytas Sprendimas 2015/456, yra 2015 m. rugsėjo 5 d. ir kad Bulgarijos Respublika neprašė Komisijos nustatyti papildomo termino sprendimui įvykdyti. Be to, kaip priminta šio sprendimo 1 punkte, išdėstytuose reikalavimuose Komisija ieškinį pati apibrėžė kaip Bulgarijos Respublikos įsipareigojimų neįvykdymą per nustatytus terminus pagal Sprendimo 2015/456 4–6 straipsnius. Taigi data, iki kurios turi būti pritaikyta SESV 108 straipsnio 2 dalies antra pastraipa, šiuo atveju yra 2015 m. rugsėjo 5 d.
37
Taigi dėstant antrąjį prieštaravimą išplėtoti argumentai, kad Komisija iš esmės ginčija, viena vertus, Agrolesproekt, kuri 2017 m. lapkričio 7 d. buvo atrinkta kaip nepriklausoma ekspertė, nepriklausomumą ir, kita vertus, vertinimo metodų, kurie, tos institucijos nuomone, neatspindėjo realios rinkos kainos, taikymą, yra nereikšmingi nagrinėjant šį ieškinį.
38
Tokiomis aplinkybėmis reikia išnagrinėti tik pirmąjį ir trečiąjį prieštaravimus, atsižvelgiant į šio sprendimo 31–35 punktuose nurodytą jurisprudenciją.
Dėl pirmojo prieštaravimo
Šalių argumentai
39
Komisija nurodo, kad 2014 m. lapkričio 26 d. Bulgarijos Respublika parengė Reglamente Nr. 1998/2006 nustatytas sąlygas atitinkančių sandorių sąrašą. Ji priduria, kad 2014–2017 m. ši valstybė narė surengė penkias eksperto, turinčio nustatyti išmainytų miško žemės sklypų rinkos kainą, atrankos procedūras ir kad, pasibaigus Sprendime 2015/456 nustatytam jo įvykdymo terminui, t. y. 2015 m. rugsėjo 5 d., buvo teberengiamos trečiosios eksperto atrankos konkurso procedūros techninės specifikacijos.
40
Komisija teigia, kad 2015 m. rugsėjo 5 d. Bulgarijos Respublika nebuvo įvykdžiusi Sprendimo 2015/456, nes valstybės pagalba nebuvo susigrąžinta iš jos gavėjų ir nebuvo laikytasi to sprendimo 6 straipsnyje nustatytų įsipareigojimų dėl informacijos teikimo.
41
Bulgarijos Respublika ginčija pirmojo prieštaravimo pagrįstumą.
42
Pirma, Bulgarijos Respublika teigia, kad didelis skaičius aptariamos valstybės pagalbos gavėjų kelia reikšmingų teisinių ir faktinių sunkumų, į kuriuos reikia atsižvelgti siekiant nustatyti tinkamą ir pagrįstą terminą įvykdyti Sprendimą 2015/456. Susigrąžinimas taikomas valstybės pagalbai, kuri suteikta įvykdžius 132 miško žemės mainų sandorius, o tai susiję su 2500 sklypų, ir kuri turi būti apskaičiuota remiantis daugybe atskirų veiksnių. Be to, Sprendimui 2015/456 įgyvendinti nustatytas 12 mėnesių terminas apima laikotarpį, per kurį pagalbos gavėjai gali pasinaudoti teise apskųsti vykdomuosius raštus dėl susigrąžinimo, kuriuose konstatuojama skola valstybei. Bulgarijos Respublika pažymi, kad dėl tokių vykdomųjų raštų nacionaliniuose teismuose buvo pradėti 68 teisminiai procesai. Gavėjų naudojimasis teise į veiksmingą teisminę apsaugą nepriklauso nuo Bulgarijos vyriausybės valios. Taigi Sprendime 2015/456 nustatytas 12 mėnesių terminas jam įgyvendinti yra neprotingas.
43
Antra, Bulgarijos Respublika teigia, kad per nustatytą terminą ėmėsi daug priemonių ir parengė eksperto, turinčio įvertinti išmainytų miško žemės sklypų rinkos kainas, viešojo konkurso atrankos specifikacijas. Aplinkybė, kad į paskelbtą pirmąjį viešą konkursą nebuvo sulaukta pasiūlymų, nepriklauso nuo Bulgarijos vyriausybės valios. Kita 2015 m. pradėta viešo konkurso procedūra buvo panaikinta Komisijos prašymu, gavus jos tarnyboms pateiktą skundą, tačiau ši institucija neatsižvelgė į aplinkybę, kad tame skunde pateikta tik nuomonė, o ne realios sandorių kainos.
44
Beje, Bulgarijos Respublika nurodo, kad per Sprendimo 2015/456 180 konstatuojamojoje dalyje nustatytą terminą parengė 132 miško žemės mainų sandorių, kurie buvo įvykdyti nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2009 m. sausio 27 d., sąrašą, nustatė gavėjus, iš kurių valstybės pagalba turi būti susigrąžinta, ir parengė gavėjų, gavusių de minimis pagalbą, sąrašą. Ji teigia dėjusi pastangas visiškai ir veiksmingai įgyvendinti Sprendimą 2015/456 ir suformulavo 2016 ir 2017 m. surengtoms viešojo konkurso procedūroms ekspertui atrinkti taikytą reikalavimą, kad būtų išnagrinėti visi minėti 132 sandoriai ir nustatyta išmainytų miško žemės sklypų rinkos vertė. Bulgarijos vyriausybė atrinko nepriklausomą ekspertą, išnagrinėjo tuos sandorius, iš kurių 103 atvejais susigrąžinimas buvo pagrįstas, ir apskaičiavo tikslų susigrąžintinos pagalbos dydį. 2019 ir 2020 m. Bulgarijos Respublika išdavė 98 vykdomuosius raštus dėl tos pagalbos susigrąžinimo.
45
Dublike Komisija teigia, pirma, kad dėl to, jog pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą nebuvo pareikštas nė vienas ieškinys dėl Sprendimo 2015/456 panaikinimo, Bulgarijos Respublika privalėjo tą sprendimą įgyvendinti per jame nustatytą terminą. Beje, ši valstybė narė tą terminą pirmą kartą užginčijo atsiliepime į ieškinį.
46
Antra, Sprendimo 2015/456 vykdymas, t. y. valstybės pagalbos susigrąžinimas, yra pareiga pasiekti rezultatus, o ne imtis priemonių. Nepakanka tik suorganizuoti eksperto atrankos viešojo konkurso procedūras, kad būtų galima teigti, jog tas sprendimas buvo įvykdytas. Be to, Komisija teigia, kad ji negali būti laikoma atsakinga už pažeidimus, susijusius konkurso procedūros organizavimu ir eksperto atranka.
47
Trečia, tai, kad buvo išduoti 98 vykdomieji raštai dėl susigrąžinimo, neleidžia teigti, jog pagalba buvo susigrąžinta. Vykstant procesui nacionaliniuose teismuose, Bulgarijos valdžios institucijos, įskaitant tuos teismus, turėtų imtis visų reikiamų jų teisės sistemoje numatytų priemonių, įskaitant laikinąsias apsaugos priemones, kad būtų užtikrintas Sprendimo 2015/456 įvykdymas nedelsiant ir veiksmingai. Iš tiesų, vykdant pareigą užtikrinti to sprendimo visišką veiksmingumą ir rasti sprendimą, kuris atitiktų juo siekiamus tikslus, reikia užtikrinti, kad tos pagalbos gavėjai bent laikinai negalėtų ja disponuoti. Aplinkybė, kad dėl nacionalinio teisminio proceso automatiškai stabdomas skundžiamo vykdomojo rašto poveikis ir dėl to kyla kliūčių veiksmingai susigrąžinti tą pagalbą, savaime yra Sąjungos teisės ir, konkrečiai kalbant, veiksmingumo principo pažeidimas vykdant Sprendimą 2015/456.
48
Triplike Bulgarijos Respublika teigia, pirma, kad ji negalėjo įvertinti Sprendime 2015/456 nustatyto termino įvykdyti tą sprendimą protingumo, kol jį vykdama nesusidūrė su sunkumais. Be to, jau pirminėje tyrimo stadijoje Bulgarijos valdžios institucijos, laikydamosi sąžiningo bendradarbiavimo principo, informavo Komisiją, kad neįmanoma atlikti objektyvaus palyginimo su nekilnojamojo turto rinkoje įvykdytų sandorių kainų lygiais.
49
Antra, Sprendime 2015/456 Komisija neatsižvelgė į Bulgarijos valdžios institucijų pateiktą informaciją apie nekilnojamojo turto vertę pagal atitinkamus notarinius aktus, kad būtų galima sukurti ir toms valdžios institucijoms pasiūlyti priemonę apskaičiuoti realią rinkos kainą, kurią ta institucija nurodė aptariamame sprendime.
50
Trečia, Bulgarijos Respublika ėmėsi konkrečių priemonių, kad valstybės pagalbos gavėjai net laikinai ja nedisponuotų. Taigi 2009 m. sustabdžius mainų galimybę, jiems priklauso tik iš valstybės gautos miško žemės nuosavybė, tačiau jie negali toje žemėje vykdyti statybų, o tai sumažina tos žemės vertę. Tie gavėjai patys patiria nuostolių, todėl konkurencija realiai neiškraipoma. Taigi, atsakovės teigimu, Komisija niekaip neįrodė, kad mainų sustabdymas nėra veiksminga Sprendimo 2015/456 įvykdymo priemonė.
Teisingumo Teismo vertinimas
51
Pradžioje reikia priminti, kad data, iki kurios turėjo būti pritaikyta SESV 108 straipsnio 2 dalies antra pastraipa, šiuo atveju yra 2015 m. rugsėjo 5 d.
52
Būtina pažymėti, kad neginčijama, jog 2014 m. spalio 17 d. Bulgarijos valdžios institucijos pateikė miško žemės mainų sandorių, atitinkančių sąlygas, kad juos būtų galima laikyti de minimis pagalba, sąrašą. Bulgarijos Respublika teigia, kad 2014 m. spalio 22 d. Komisija Bulgarijos valdžios institucijoms nurodė, kad tas sąrašas parengtas tinkamai, o Komisija tai patvirtino per teismo posėdį.
53
Dėl tos priežasties reikia konstatuoti, kad Komisija nusprendė, jog tame sąraše nurodyti miško žemės mainų sandoriai turi būti laikomi pagalba de minimis ir jiems neturi būti taikomas Bulgarijos valdžios institucijų vykdomas susigrąžinimas pagal Sprendimą 2015/456.
54
Pirma, dėl pareigos susigrąžinti Sprendimo 2015/456 4 ir 5 straipsniuose nurodytą valstybės pagalbą reikia konstatuoti, kad Bulgarijos Respublika niekada neginčijo pareigos susigrąžinti tą pagalbą ir kad ji ėmėsi konkrečių veiksmų tuo tikslu.
55
Vis dėlto, viena vertus, Bulgarijos Respublikos rašytiniuose dokumentuose nurodyta, kad šeši miško žemės mainų sandoriai buvo panaikinti ne anksčiau kaip 2020 m.
56
Kita vertus, reikia pažymėti, kad Bulgarijos valdžios institucijoms Teisingumo Teismo pateiktu klausimu, į kurį turėjo būti atsakyta raštu, jos buvo paragintos konkrečiai nurodyti, dėl kurių miško žemės mainų sandorių įvykdytas realus suteiktos valstybės pagalbos susigrąžinimas kitaip, nei panaikinant mainų sandorį, ir už kokią sumą, dėl kurios Komisija davė sutikimą. Atsakydama į šį klausimą, Bulgarijos Respublika pateikė tų sandorių sąrašą, kuriame nurodyta, kad datos, kuriomis vyko tie susigrąžinimai, yra vėlesnės už 2015 m. rugsėjo 5 d.
57
Dėl šio aspekto Bulgarijos Respublika neteigia, kad iki 2015 m. rugsėjo 5 d. veiksmingai buvo susigrąžinusi Sprendime 2015/456 konstatuotą valstybės pagalbą atitinkančias sumas.
58
Tuo remiantis darytina išvada, kad, kiek tai susiję su kitais mainų sandoriais, nei nurodytieji šio sprendimo 53 punkte minėtame sąraše, reikia konstatuoti, jog, kaip teigia Komisija, 2015 m. rugsėjo 5 d. Bulgarijos Respublika nebuvo net iš dalies pradėjusi veiksmingai susigrąžinti valstybės pagalbos pagal Sprendimo 2015/456 4 ir 5 punktus.
59
Bulgarijos Respublikos pateiktais argumentais negalima paneigti šio konstatavimo.
60
Pirma, kadangi Bulgarijos Respublika teigia, kad Sprendime 2015/456 nustatytas jo įgyvendinimo terminas nėra protingas, tiek, kiek šiame ieškinyje tais argumentais netiesiogiai remiamasi to sprendimo neteisėtumu, juos reikia atmesti.
61
Remiantis suformuota jurisprudencija, valstybė narė negali remtis sprendimo neteisėtumu kaip gynybos prieš ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, grindžiamą to sprendimo neįvykdymu, pagrindu, išskyrus atvejį, kai tas sprendimas turi būti laikomas neegzistuojančiu. Tokio Sąjungos teisės akto teisėtumas turi būti ginčijamas per atskirą procedūrą, t. y. pareiškiant ieškinį dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį (žr., be kita ko, 2015 m. vasario 12 d. Sprendimo Komisija / Prancūzija, C‑37/14, EU:C:2015:90, 77 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat šiuo klausimu žr. 2021 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija / Ispanija (TNT Kastilijoje-La Mančoje), C‑704/19, EU:C:2021:342, 69 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Tačiau Bulgarijos Respublika nepareiškė ieškinio dėl Sprendimo 2015/456 panaikinimo ir jos argumentuose nėra jokių įrodymų, galinčių užginčyti patį tos sprendimo egzistavimą.
62
Beje, kaip pažymėta šio sprendimo 36 punkte, neginčijama, kad Bulgarijos Respublika neprašė prailginti Sprendime 2015/456 nustatyto jo įgyvendinimo termino.
63
Tiek, kiek šio sprendimo 60 punkte išdėstyti Bulgarijos Respublikos argumentai turi būti suprantami taip, kad jais remiamasi grindžiant negalėjimą įvykdyti Sprendimo 2015/456 per nustatytą terminą, tie argumentai nagrinėjami analizuojant trečiąjį prieštaravimą.
64
Antra, kadangi Bulgarijos Respublika teigia, jog per nustatytą terminą ėmėsi įvairių priemonių, t. y. iš esmės, parengė eksperto, turinčio įvertinti išmainytų miško žemės sklypų rinkos kainas, atrankos viešojo konkurso specifikacijas ir pradėjo viešojo konkurso procedūras, pagal 2016 ir 2017 m. surengtas viešojo konkurso procedūras reikalavo, jog būtų išnagrinėti 132 mainų sandoriai ir nustatyta išmainytų miško žemės sklypų rinkos vertė, apskaičiavo tikslų gautos pagalbos dydį ir išdavė tos pagalbos susigrąžinimo vykdomuosius raštus, reikia pažymėti, kad neatsižvelgiant į tai, kada tų priemonių buvo iš tiesų imtasi, nė viena iš jų nelaikoma veiksmingu valstybės pagalbos susigrąžinimu pagal Sprendimo 2015/456 4 ir 5 straipsnius, nes tuo sprendimu nustatyta pareiga pasiekti rezultatą (šiuo klausimu žr. 2011 m. balandžio 14 d. Sprendimo Komisija / Lenkija, C‑331/09, EU:C:2011:250, 56 ir 57 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
65
Trečia, Bulgarijos Respublikos argumentą, jog buvo imtasi konkrečių priemonių siekiant, kad valstybės pagalbos gavėjai net laikinai nedisponuotų ta pagalba, reikia atmesti, nes tos priemonės negali būti laikomos Sprendimo 2015/456 įgyvendinimo priemonėmis.
66
Bulgarijos Respublika teigia, kad, priėmus tas priemones, gavėjai turi tik iš valstybės gautos miško žemės nuosavybės teisę, tačiau toje žemėje negali vykdyti jokių statybų, o tai sumažina tos žemės vertę.
67
Vis dėlto, viena vertus, kaip galima teigti remiantis Bulgarijos Respublikos rašytiniais dokumentais ir pasisakymais per teismo posėdį, tas priemones imta taikyti iki Sprendimo 2015/456 priėmimo, nes po to, kai 2009 m. Bulgarijos valdžios institucijos paskelbė stabdančios išmainytos žemės paskirties keitimą, statybas toje žemėje jos uždraudė būtent 2011 m. priimtu įstatymu.
68
Kita vertus, kadangi valdžios institucijų sprendimas patvirtinti iš valstybės gautos žemės paskirties pakeitimą Sprendime 2015/456 nebuvo įvertintas kaip valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, jokia pagalba dėl to neturi būti susigrąžinta. Be to, aplinkybė, kad po miško žemės mainų sandorio iš valstybės gautoje žemėje negalima statyti, nesuteikia galimybės daryti išvados, kad nebėra ekonominio pranašumo, kuris, kaip nurodyta Sprendime 2015/456, buvo gautas iš tokių mainų.
69
Antra, dėl Sprendime 2015/456 Bulgarijos Respublikai numatytos pareigos po keturių, aštuonių ir dvylikos mėnesių nuo pranešimo apie tą sprendimą pateikti tam tikrą dalį informacijos, ta valstybė narė teigia, kad per Sprendimo 2015/456 180 konstatuojamojoje dalyje nustatytą terminą parengė 132 miško žemės mainų sandorių, įvykdytų 2007–2009 m., sąrašą, nustatė gavėjus, iš kurių valstybės pagalba turi būti susigrąžinta, ir parengė gavėjų, kuriems suteikta de minimis pagalba, sąrašą.
70
Neatsižvelgiant į datas, kuriomis šių priemonių imtasi, reikia konstatuoti, kad jų priėmimas nėra priežastis pripažinti, kad Bulgarijos Respublika pateikė informaciją, kurią turėjo perduoti Komisijai pagal Sprendimo 2015/456 6 straipsnį.
71
Iš tiesų, tos priemonės neatitinka Sprendimo 2015/456 6 straipsnio 1–3 dalyse aprašytos informacijos. Be to, kaip nustatyta šio sprendimo 54–68 punktuose, kadangi per Sprendime 2015/456 nustatytą terminą Bulgarijos Respublika net iš dalies realiai nesusigrąžino valstybės pagalbos, negalima pripažinti, jog ši valstybė narė iki 2015 m. rugsėjo 5 d. pranešė Komisijai apie visas priemones ir pateikė visą informaciją, kaip nurodyta to sprendimo 6 straipsnio 4 dalyje.
72
Atsižvelgiant į visus išdėstytus argumentus, šiam prieštaravimui reikia pritarti.
Dėl trečiojo prieštaravimo
Šalių argumentai
73
Komisija primena, kad valstybės narės turi įrodyti, jog sąžiningai bandė susigrąžinti valstybės pagalbą, ir bendradarbiauti su ja pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį, kad įveiktų galbūt iškilusius sunkumus. Tačiau šiuo atveju taip nėra. Komisija nurodo, kad, remiantis jos turima informacija, ieškinio pareiškimo dieną Sprendimas 2015/456 dar nebuvo visiškai įvykdytas.
74
Pirma, Komisija teigia, kad 66 iš 102 valstybės pagalbos gavėjų nacionaliniuose teismuose apskundė vykdomuosius raštus dėl susigrąžinimo, o tai lėmė papildomus vėlavimus vykdyti Sprendimą 2015/456 ir, tikriausiai, naujas administracines ir teismines procedūras.
75
Viena vertus, kompetentingos nacionalinės institucijos ir nacionaliniai teismai privalo užtikrinti Sprendimo 2015/456 visišką veiksmingumą ir rasti tuo sprendimu siekiamą tikslą atitinkančią išeitį, t. y. užtikrinti, kad valstybės pagalbos gavėjai net laikinai nedisponuotų valstybės pagalbą atitinkančiomis lėšomis. Dėl tos priežasties nacionaliniai teismai negali taikyti tos pagalbos dydžio skaičiavimo metodo, pagal kurį neutralizuojama tame sprendime nustatyta ekonominė nauda. Be to, Bulgarijos Respublika nesiremia vykdomojo rašto dėl valstybės pagalbos susigrąžinimo vykdymo sustabdymu, grindžiamu abejonėmis dėl Sprendimo 2015/456 galiojimo, neatsižvelgiant į tai, ar tų abejonių kyla valstybei narei, dėl kurių ji pareiškė ieškinį dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį, ar nacionaliniams teismams.
76
Kita vertus, Komisija teigia, kad dėl to, jog Bulgarijos Respublika teigia, kad, remiantis Bulgarijos teise, negali būti pažeisti vykstantys teisminiai procesai arba res judicata galią turintys sprendimai, nacionalinis teismas privalo užtikrinti Sąjungos teisės normų veiksmingumą ir, jei reikia, savo iniciatyva netaikyti jokios joms prieštaraujančios nacionalinės teisės normos. Taigi nacionalinių teismų sprendimams suteikta res judicata galia, dėl kurios pagalbos susigrąžinimas de facto tampa negalimas, nėra aplinkybė, dėl kurios visiškai neįmanoma įvykdyti Komisijos sprendimo.
77
Antra, Komisija pažymi, jog tam, kad būtų įvykdyta pareiga susigrąžinti aptariamą valstybės pagalbą, valstybė narė turi priimti naujus teisės aktus arba netaikyti nacionalinės teisės nuostatų, dėl kurių ji negali įvykdyti sprendimo, kuriuo nurodyta susigrąžinti neteisėtą ir su vidaus rinka nesuderinamą valstybės pagalbą, ir greitai įveikti iškilusias kliūtis. Taigi teisės ekspertų taikomos papildomos teisės akto dėl valstybės nuosavybės nuostatos turėtų būti pakeistos arba netaikomos, kad būtų galima visiškai įvykdyti Sprendimą 2015/456, o tai visapusiškai priskiriama Bulgarijos Respublikos kompetencijai.
78
Bulgarijos Respublika ginčija pirmojo prieštaravimo pagrįstumą.
79
Pirma, Bulgarijos Respublika teigia, kad dėl to, jog fiziniai asmenys sudarė mažai sandorių, Agrolesproekt buvo objektyviai neįmanoma rinkoje rasti analogiškų sandorių, kad būtų galima atlikti išmainytos miško žemės rinkos kainos vertinimus, galinčius patenkinti Komisijos nepagrįstus reikalavimus dėl „realios rinkos kainos“.
80
Antra, Bulgarijos Respublika teigia, kad nacionaliniai teismai, remdamiesi teismo ekspertų vertinimais, parengtais remiantis Įstatymo dėl valstybės nuosavybės papildomų nuostatų 1a dalies 2 ir 4 punktuose nustatytais vertinimo kriterijais, panaikino vykdomuosius raštus dėl susigrąžinimo. Šiuo klausimu 2023 m. spalio 19 d. Sprendime Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, 60 punktas) nurodyta, kad minėtos 1a dalies 2 ir 4 punktai neprieštarauja SESV 107 straipsniui ir Reglamento 2015/1589 16 straipsnio 3 daliai. Taigi Bulgarijos teismų sprendimai neprieštarauja Sąjungos teisei.
81
Be to, sprendimuose, priimtuose tą dieną, kai Bulgarijos Respublika pateikė atsiliepimą į ieškinį, Varhoven administrativen sad (Aukščiausiasis administracinis teismas, Bulgarija) griežtai atmetė galimybę naudoti žemes, kurių paskirtis yra kitokia. Tačiau suformuotoje jurisprudencijoje nustatyta, kad dėl to, jog visiškas negalėjimas įvykdyti gali būti teisinės prigimties, jeigu jį lemia nacionalinių teismų priimti sprendimai, jei tik jie neprieštarauja Sąjungos teisei, galima teigti, jog nagrinėjamu atveju Bulgarijos Respublika kaip tik to negalėjo įvykdyti to sprendimo.
82
Trečia, Bulgarijos Respublika teigia, kad per nustatytą terminą pateikė Komisijai įvertinti su valstybės pagalbos susigrąžinimu susijusias problemas ir paprašė duoti nurodymus, kad nacionaliniai teismai privalėtų jų laikytis. Kadangi Komisijai jai nedavė tokių nurodymų ir taip nesilaikė pareigos sąžiningai bendradarbiauti, Žemės ūkio, maisto ir miškų ministerijos atstovai teisme per ieškinių dėl vykdomųjų raštų dėl susigrąžinimo nagrinėjimo procesą pareikalavo, kad Teisingumo Teismui būtų pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą, ir dėl to prašymo buvo priimtas 2023 m. spalio 19 d. Sprendimas Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793); juo Bulgarijos valdžios institucijoms buvo suteikta naujų galimybių imtis tolesnių priemonių įveikti sunkumus, susijusius su Sprendimo 2015/456 įvykdymu.
83
Ketvirta, Bulgarijos Respublika primena, kad nei Sprendime 2015/456, nei vėliau Komisija nenurodė konkretaus metodo, pagal kurį turi būti vertinamos išmainytos miško žemės rinkos kainos. Be to, dėl Komisijos teiginių, kad parengti vertinimai nėra pakankamai patikimi, reikia pažymėti, kad nei ieškinyje, nei jo prieduose ši institucija nenurodė tikslios ar apytikslės skaičiais išreikštos „realios rinkos kainos“ vertės.
84
Dublike Komisija pažymi, pirma, jog 2023 m. spalio 19 d. Sprendime Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793) nenurodyta nei kad nacionaliniai teismai valstybės pagalbos dydį turi apskaičiuoti taip, kad būtų įvykdytas Sprendimas 2015/456, nei kad taikant Įstatyme dėl valstybės nuosavybės nustatytą metodą reali rinkos kaina apskaičiuojama tinkamai. Ji nurodo, kad Teisingumo Teismas konstatavo, jog nacionalinis teismas turi atsižvelgti, viena vertus, į notariniuose aktuose nurodytų kainų nuvertinimą ir, kita vertus, į nepakankamą skaičių pardavimų, į kuriuos galima pagal analogiją atsižvelgti, kad būtų atliktas patikimas palyginimas. Tačiau 2021 m. balandžio 20 d.Varhoven administrativen sad (Aukščiausiasis administracinis teismas) sprendime į šiuos du veiksnius nebuvo atsižvelgta taikant Įstatyme dėl valstybės nuosavybės nustatytą metodą.
85
Be to, akivaizdu, kad nacionalinių teismų sprendimai neatitinka Sąjungos teisės, nes 58 atvejais valstybės pagalbos susigrąžinimas tapo negalimas dėl teismo ekspertų atliktų išmainytos miško žemės rinkos kainos skaičiavimų būtent pagal notariniuose aktuose pateiktus duomenis.
86
Antra, Komisija neigia privalėjusi rasti sprendimą menamam teisiniam negalimumui susigrąžinti valstybės pagalbą pagal vidaus teisę. Ji pažymi, kad sąvoka „visiškas teisinis negalimumas“ suvokiama siaurai, kad nebūtų pažeista Sąjungos teisės viršenybė ir veiksmingumas, taigi ji negali būti grindžiama nacionalinės teisės pagrindu, kuris kelia kliūčių veiksmingam susigrąžinimui. Be to, ji teigia, kad Sprendimo 2015/456 172–179 konstatuojamosiomis dalimis Bulgarijos Respublikai suteikiama daug galimybių išspręsti dėl valstybės pagalbos susigrąžinimo kilusius sunkumus.
87
Trečia, Komisija pažymi, kad dubliko pateikimo dieną Bulgarijos Respublika pateikė duomenų tik apie valstybės pagalbos dydį, apskaičiuotą per vykstančius nacionalinių teismų procesus. Atvirkščiai, jai nėra žinoma apie galutinius duomenis, susijusius su sumų, kurias reikia susigrąžinti, skaičiavimu.
88
Triplike Bulgarijos Respublika teigia, kad padarė Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (reglamentas dėl miško zonose esančių sklypų vertinimo, DV Nr. 63, 2011 m. rugpjūčio 16 d.) su padarytais pakeitimais ir papildymais (DV Nr. 34, 2016 m. gegužės 3 d.) 6 straipsnio nuostatų pakeitimų, kad įvykdytų Sprendimą 2015/456. Agrolesproekt vertinimo ekspertizėse nustatytos išmainytos miško žemės rinkos kainos buvo gautos dėl tų pakeitimų ir nepaisant nepakankamo analogiškų sandorių skaičiaus rinkoje.
89
Taip pat egzistuoja objektyvus teisinis negalimumas, kurį lemia nacionalinių teismų taikomi Įstatymo dėl valstybės nuosavybės papildomų nuostatų 1a dalies 2 ir 4 punktai, o tai neprieštarauja 2023 m. spalio 19 d. Sprendimui Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). Pagal tose nuostatose išdėstytus kriterijus reikalaujama, kad ekspertai išnagrinėtų analogiškus sandorius rinkoje, remdamiesi tų sandorių, kurie laikomi panašias savybes turinčio turto faktiniu pardavimu, notariniais aktais.
Teisingumo Teismo vertinimas
90
Pirma, kadangi Bulgarijos Respublika teigia, jog Sprendime 2015/456 ar vėliau Komisija nenurodė nei konkretaus metodo, pagal kurį turi būti vertinamos išmainytos miško žemės rinkos kainos, nei tikslios ar apytikslės skaičiais išreikštos „realios rinkos kainos“ vertės, reikia priminti, kad iš tikrųjų Komisija nurodė tris metodus, kuriuos Bulgarijos Respublika galėjo naudoti, kad įvykdytų Sprendimą 2015/456, ir kurie išdėstyti to sprendimo 173–177 punktuose.
91
Pagal Sprendimo 2015/456 177 konstatuojamojoje dalyje nurodytą vieną metodą numatoma panaikinti miško žemės mainų sandorį. To sprendimo 173–176 konstatuojamosiose dalyse išdėstyti kiti du metodai susiję su valstybės pagalbos, kuri turi būti susigrąžinta, dydžio nustatymu remiantis arba mainų sandorio sudarymo momentu galiojusiomis rinkos kainomis, nurodytomis Bulgarijos Respublikos pateiktame pranešime 2014/032997, arba nepriklausomo eksperto pateiktu to dydžio skaičiavimu, įvertinus tų sklypų rinkos kainą.
92
Tokiomis aplinkybėmis Komisija, kuri neturėjo pareigos apskaičiuoti susigrąžintinos pagalbos, neprivalėjo, priešingai, nei teigia Bulgarijos Respublika, Sprendime 2015/456 ar vėliau nustatyti konkretesnės tvarkos, pagal kurią turėtų būti vertinama išmainytos miško žemės rinkos kaina, nei tikslios ar apytikslės skaičiais išreikštos „realios rinkos kainos“ vertės.
93
Antra, kadangi Bulgarijos Respublika teigia, kad Agrolesproekt objektyviai negalėjo įvykdyti sprendimo, nes negalėjo rinkoje rasti panašių sandorių, kad galėtų įvertinti išmainytos žemės rinkos kainas, svarbu pažymėti, viena vertus, kad Sprendimo 2015/456 176 punkte numatyta galimybė pasinaudoti eksperto pateiktu tų kainų įvertinimu nėra vienintelis galimas susigrąžintinos valstybės pagalbos vertinimo metodas, kaip nurodyta šiuo sprendimo 91 punkte, ir, kita vertus, kadangi eksperto atliktas vertinimas neprieštaravo tam sprendimui, toks vertinimas neturėjo būti pagrįstas kitu tame punkte nurodytu metodu. Taigi, nors Komisija patvirtino Agrolesproekt atranką, Sprendime 2015/456 nebuvo reikalaujama naudotis eksperto vertinimu, jo paslaugomis nuspręsta naudotis Bulgarijos valdžios institucijų sprendimu.
94
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad, kaip išvados 64, 89 ir 90 punktuose nusprendė generalinis advokatas, ekspertas gali būti valstybės įmonė, ir, remiantis Sąjungos teise bei Komisijos sprendimų praktika, Bulgarijos Respublika neturėjo jokio pagrindo Komisijai pateikti informaciją apie tai kad Agrolesproekt yra valstybės įmonė, kontroliuojama būtent Žemės ūkio, maisto ir miškų ministerijos.
95
Beje, Bulgarijos Respublikos nurodyti sunkumai rinkoje surasti analogiškus sandorius išmainytos žemės rinkos kainoms įvertinti yra praktiniai ir tai valstybei narei žinomi, nes ji apie juos Komisijai pranešė per administracinę procedūrą, kaip nurodyta Sprendime 2015/456. Tačiau, kaip nustatyta šio sprendimo 35 punkte primintoje jurisprudencijoje, tokie sunkumai neleidžia tvirtinti, kad sąlyga dėl visiško negalėjimo įvykdyti Sprendimo 2015/456 nagrinėjamu atveju yra tenkinama.
96
Trečia, kadangi Bulgarijos Respublika tvirtina, jog dėl išduotų vykdomųjų raštų dėl susigrąžinimo nacionaliniuose teismuose pareikšta ieškinių, reikia pažymėti, kad ta valstybė narė neteigia, jog per tuos procesus buvo imtasi priemonių, kad pagalbos gavėjai net laikinai nedisponuotų aptariama pagalba. Be to, Bulgarijos Respublika neteigia, kad tuose ieškiniuose buvo užginčytas Sprendimo 2015/456 galiojimas.
97
Taigi, kaip nustatyta šio sprendimo 35 punkte primintoje jurisprudencijoje, šie teisiniai sunkumai neleidžia tvirtinti, kad nagrinėjamu atveju sąlyga dėl visiško negalėjimo įvykdyti Sprendimo 2015/456 yra tenkinama.
98
Ketvirta, kadangi Bulgarijos Respublika remiasi visišku negalėjimu, kuris yra teisinės prigimties, įvykdyti Sprendimą 2015/456, nes, atsižvelgiant į 2023 m. spalio 19 d. Sprendimo Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793) nuostatas, nacionalinių teismų priimti sprendimai neprieštarauja Sąjungos teisei, tuos argumentus reikia atmesti.
99
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas nusprendė, kad SESV 107 straipsnio 1 dalis ir Reglamento 2015/1589 16 straipsnio 3 dalis a priori nedraudžia tokių kriterijų, kaip nurodytieji Įstatymo dėl valstybės nuosavybės papildomų nuostatų 1a dalies 2 ir 4 punktuose, pagal kuriuos galima nustatyti valstybės pagalbos, gautos įsigyjant žemės sklypus vykdant miško žemės mainus, dydį ir kurie būtų grindžiami vidutinėmis įregistruotų nekilnojamojo turto sandorių, sudarytų dėl žemės sklypų, pasižyminčių analogiškomis savybėmis kaip ir vertinami žemės sklypai ir esančių šalia jų, kainomis, kai bent viena iš jų šalių yra verslininkas ir jie yra sudaryti per dvylikos mėnesių laikotarpį iki vertinimo (šiuo klausimu žr. 2023 m. spalio 19 d. Sprendimo Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, 56 ir 60 punktus).
100
Teisingumo Teismas vis dėlto pridūrė, kad tokių kriterijų taikymas turi būti suderinamas su Komisijos sprendimu dėl valstybės pagalbos susigrąžinimo ir kad vadovaujantis tais kriterijais turi būti galima nustatyti tos žemės rinkos vertę mainų sandorio sudarymo momentu. Šiuo klausimu, kaip, be kita ko, pažymi Bulgarijos Respublika, Teisingumo Teismas pažymėjo, kad būtent nacionalinis teismas, kuris pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą, privalo patikrinti, ar aplinkybė, kad nekilnojamojo turto sandorių kainos praktiškai yra nuvertintos siekiant sumažinti mokesčių ir notaro atlyginimo dydį, ir Bulgarijos vyriausybės rašytinėse pastabose nurodyta aplinkybė, kad pardavimų, į kuriuos galima atsižvelgti pagal analogiją, nepakanka, kad būtų galima atlikti patikimą palyginimą, atitinka tikrovę (šiuo klausimu žr. 2023 m. spalio 19 d. Sprendimo Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, 56, 58 ir 60 punktus).
101
Bulgarijos Respublikos nurodyti sunkumai, iš esmės kylantys iš poreikio taikyti Įstatymo dėl valstybės nuosavybės papildomų nuostatų 1a dalies 2 ir 4 punktus, nors rinkoje sunku rasti analogiškų sandorių, kad būtų galima pateikti išmainytos žemės rinkos kainų vertinimus, yra teisiniai ir praktiniai sunkumai. Tačiau, viena vertus, kaip jau buvo pažymėta šio sprendimo 93 punkte, tie sunkumai kyla dėl Bulgarijos valdžios institucijų pasirinkimo naudoti susigrąžintinos pagalbos dydžio skaičiavimo metodą, grindžiamą eksperto nustatyta aptariamos žemės rinkos kaina. Kita vertus, kadangi Įstatymo dėl valstybės nuosavybės papildomų nuostatų 1a dalies 2 ir 4 punktų taikymas sukliudė įvykdyti Sprendimą 2015/456, Bulgarijos valdžios institucijos privalėjo imtis visų reikiamų priemonių, kad tokių įvykdymo sunkumų nekiltų, ir taip užtikrinti to sprendimo visišką veiksmingumą.
102
Kaip 2023 m. spalio 19 d. Sprendime Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, 55 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija) priminė Teisingumo Teismas, jei vertinimo metodu pasiekiamas rezultatas, nesutampantis su rinkos verte, nacionalinis teismas privalo jo netaikyti remdamasis visoms valstybės institucijoms, įskaitant nacionalinius teismus, nustatyta pareiga netaikyti Sąjungos teisei prieštaraujančios Sąjungos teisės normos.
103
Šiuo klausimu svarbu pažymėti, kad Komisija privalo pateikti konkrečius ir tikslius įrodymus, kad Bulgarijos valdžios institucijų nustatyta rinkos kaina neleidžia užtikrinti valstybės pagalbos susigrąžinimo vykdant Sprendimą 2015/456.
104
Penkta, kadangi Bulgarijos Respublika teigia, kad Sprendime 2015/456 nustatytas jo įgyvendinimo terminas nėra protingas, ir dėl to, kad tie argumentai turi būti suvokiami taip, kad juose remiamasi negalimumu per nustatytą terminą įvykdyti Sprendimo 2015/456, kaip nurodyta šio sprendimo 63 punkte, tie argumentai turi būti atmesti. Kaip pažymėta šio sprendimo 36 punkte, Bulgarijos Respublika neprašė Komisijos nustatyti papildomo termino tam sprendimui įvykdyti.
105
Dėl tos priežasties reikia konstatuoti, kad vėlavimas įvykdyti Sprendimą 2015/456 yra nepagrįstas, o trečiam priekaištui reikia pritarti.
106
Remiantis išdėstytais argumentais darytina išvada, kad dėl to, jog pirmajam ir trečiajam priekaištams reikia pritarti, turi būti konstatuota, jog Bulgarijos Respublika, per nustatytą terminą nepriėmusi visų reikiamų priemonių įvykdyti Sprendimui 2015/456, neįvykdė įsipareigojimų pagal to sprendimo 4–6 straipsnius ir SESV.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
107
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas iš Bulgarijos Respublikos ir ši pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (aštuntoji kolegija) nusprendžia:
1.
Bulgarijos Respublika, per nustatytą terminą nepriėmusi visų reikiamų priemonių įvykdyti 2014 m. rugsėjo 5 d. Komisijos sprendimui (ES) 2015/456 dėl valstybės pagalbos Nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ir SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), kurią suteikė Bulgarijos Respublika, vykdydama miško žemės mainus, neįvykdė įsipareigojimų pagal to sprendimo 4–6 straipsnius ir SESV.
2.
Priteisti iš Bulgarijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: bulgarų.