61987CC0007_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Col presente ricorso la Commissione chiede l' annullamento del regolamento ( CEE, Euratom, CECA ) del Consiglio 26 novembre 1986, n . 3619/86 ( 1 ) che ha modificato i coefficienti correttori da applicarsi in Danimarca, in Germania, in Grecia, in Francia, in Irlanda, in Italia, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito, alle retribuzioni e alle pensioni dei dipendenti delle Comunità europee, in relazione all' andamento del costo della vita dal 1° gennaio 1976 al 31 dicembre 1980 .
2 . L' importanza della sentenza che pronunzierete nella presente causa si può valutare già dal numero di ricorsi proposti da dipendenti contro le istituzioni, per l' errata applicazione dei coefficienti correttori durante il periodo di cui trattasi, le cause relative ai quali sono sospese, per decisione della Corte, fino alla definizione della presente causa ( 2 ).
3 . Nell' esame che segue esporrò in primo luogo il contesto giuridico della causa, riassumerò poi i precedenti della lite e tratterò infine nel merito gli argomenti svolti dalle parti .
I - Il contesto giuridico
4 . Il principio dell' equivalenza del potere d' acquisto per i dipendenti delle Comunità, indipendentemente dalle sedi di servizio e dalla moneta in cui è pagata la loro retribuzione, trae fondamento dagli artt . 63, 64 e 65 dello statuto del personale ( in prosieguo : lo "statuto "), che si applica agli agenti temporanei ed agli ausiliari in forza degli artt . 20 e 64 del regime da applicarsi agli altri agenti ( RAAA ), ed è stato più volte riaffermato nella giurisprudenza della Corte ( 3 ).
5 . L' art . 63, n . 1, stabilisce che la retribuzione dei dipendenti è espressa in franchi belgi ed è pagata nella moneta del paese in cui si trova la sede di servizio .
6 . Per garantire l' equivalenza del potere d' acquisto delle rispettive retribuzioni, l' art . 64 stabilisce che ad esse dev' essere applicato un coefficiente correttore superiore, inferiore o pari al 100%, a seconda delle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio . I coefficienti sono fissati dal Consiglio, su proposta della Commissione, facendo pari a 100 il coefficiente da applicarsi alla retribuzione dei dipendenti che prestano servizio nel Belgio e nel Lussemburgo .
7 . I coefficienti correttori per gli altri paesi sono riesaminati ed adeguati periodicamente in relazione all' andamento del costo della vita nei vari Stati membri .
8 . Dal 1981, le modalità di questo adeguamento periodico, unitamente al riesame delle retribuzioni dei dipendenti, sono stabilite dalla decisione del Consiglio ( CEE, Euratom, CECA ) 15 dicembre 1981, n . 1061 ( in prosieguo : la "decisione del 1981 "), che ha modificato il metodo d' adeguamento delle retribuzioni dei dipendenti delle Comunità ( 4 ) in vigore dal 26 giugno 1976 .
9 . Nell' ambito della revisione annuale delle retribuzioni ( art . 65, n . 1 ) è contemplato l' adeguamento annuale dei coefficienti correttori da effettuarsi dal Consiglio, su proposta della Commissione basato su dati forniti dagli uffici statistici nazionali, e nel quale si tiene conto di un indice comune dell' andamento dei prezzi stabilito dall' Istituto statistico delle Comunità europee ( Isce ): decisione del 1981, allegato, punto II, n . 1 e punto II, n . 4, lett . c ), ultimo trattino .
10 . D' altro canto, in caso di variazione rilevante del costo della vita, si procederà ad adeguamenti intermedi ( art . 65, n . 2 ), che saranno riassorbiti in occasione degli adeguamenti annuali .
11 . A parte ciò, dal 1976 veniva adottato il principio della revisione periodica dei coefficienti correttori, per accertare se essi rispecchiavano esattamente l' equivalenza dei poteri d' acquisto delle retribuzioni nelle varie sedi di servizio .
12 . La decisione del 1981 stabilisce che la revisione abbia luogo ogni cinque anni : l' Isce deve quindi controllare, d' intesa con gli uffici statistici degli Stati membri, se le relazioni fra i coefficienti correttori corrispondano esattamente all' equivalenza dei poteri d' acquisto delle retribuzioni versate al personale in servizio nelle capitali degli Stati membri, come pure nelle altre sedi di servizio qualora si debba supporre l' esistenza di un rischio di rilevanti distorsioni ( decisione del 1981, allegato, punto II, n . 1.1, 2° e 3° comma ). Basandosi sui risultati di questa verifica, la Commissione propone al Consiglio l' adeguamento quinquennale dei coefficienti correttori .
13 . Secondo quanto stabilito nel soprammenzionato punto II, n . 1.1, dell' allegato della decisione del 1981, e riferendosi agli artt . 64 e 82 dello statuto, come pure agli artt . 20 e 64 del RAAA, il 26 novembre 1986 il Consiglio approvava il regolamento impugnato, il quale modificava i coefficienti correttori da applicarsi nei vari Stati membri ( 5 ).
II - Gli antecedenti della lite
14 . Iniziato nel 1981, il procedimento che ha dato origine alla presente causa ha avuto quattro momenti salienti che consentono di comprendere i motivi del contrasto fra le parti : prima proposta della Commissione; rinunzia alla proposta di fronte alle obiezioni del Consiglio; seconda proposta della Commissione; adozione da parte del Consiglio del regolamento impugnato .
15 . Ricordo le circostanze della proposta originale della Commissione . In vista della revisione dei coefficienti correttori che doveva aver luogo nel gennaio del 1981, la Commissione disponeva che fossero effettuate delle indagini negli anni 1980 e 1981 intese a determinare le abitudini di consumo del dipendente europeo . Secondo la Commissione, l' esame veniva effettuato attenendosi tanto al metodo di revisione delle retribuzioni approvato nel 1976, quanto al nuovo metodo adottato nel 1981 .
16 . Le indagini venivano condotte dagli uffici statistici nazionali d' intesa con l' Isce e tenevano conto per tutte le voci, eccettuati gli affitti, dei prezzi in vigore nelle capitali .
17 . Quanto all' affitto, anziché i canoni pagati dai dipendenti europei nelle capitali, venivano presi in considerazione i canoni medi pagati in ciascuno Stato membro dalla popolazione in generale, indicati dalle rispettive contabilità nazionali . Questo metodo era già stato seguito in revisioni anteriori .
18 . L' applicazione completa di questo metodo condurrebbe tuttavia, secondo la Commissione, a soluzioni aberranti : mentre risultava esistere una ragionevole concordanza di risultati quando i coefficienti erano calcolati senza considerare la voce affitto o quando si teneva conto dell' indice dei prezzi alla costruzione nell' ambito di ciascun paese, la concordanza veniva meno se ci si riferiva ai dati relativi agli affitti forniti dalle contabilità nazionali .
19 . Tenendo presente questa contraddizione e nonostante i dubbi che nutriva a proposito di calcoli del genere, la Commissione riteneva di non poter prescindere dalla voce affitto, dato il peso di questa nelle spese di consumo dei dipendenti ( circa il 20 %).
20 . Onde attenuare le conseguenze della soprammenzionata anomalia, la Commissione, nella proposta del 17 luglio 1984 - COM ( 64 ) 264 - basandosi sugli stessi dati - suggeriva l' applicazione di un margine del 2,5% entro il quale non si sarebbe tenuto conto delle variazioni rilevate nelle parità dei poteri d' acquisto, limitandosi a modificare i coefficienti correttori in caso di superamento di detta percentuale, in più o in meno .
21 . Durante la discussione della proposta della Commissione in seno al gruppo "statuto" del Consiglio, il 9 e il 10 ottobre 1984, due delegazioni sollevavano dubbi circa la compatibilità della proposta con lo statuto e con i metodi di revisione delle retribuzioni adottati nel 1976 e nel 1981 .
22 . Sentito l' ufficio legale del Consiglio, questo era del parere che l' applicazione di un margine fosse in contrasto con l' art . 64 dello statuto, dato che il dipendente aveva diritto a che si prendesse in considerazione qualsiasi modifica delle condizioni di vita emersa dall' esame periodico, per quanto piccola essa fosse .
23 . Basandosi su questo parere, il gruppo "statuto" giungeva alla conclusione ( riunione del 19 novembre 1984 ) che l' istituzione di un margine era inammissibile .
24 . Prendendo atto di questo atteggiamento, la Commissione ritirava la proposta e cercava di basarsi su dati più sicuri relativi agli affitti che rendessero superfluo il margine che aveva proposto .
25 . In questo contesto la Commissione, il 23 dicembre 1985, presentava una seconda proposta . Per prepararla, anziché riferirsi alle medie nazionali degli affitti di abitazioni, la Commissione disponeva indagini sull' entità dei canoni d' affitto nelle capitali, per una serie di abitazioni tipo . Questo rilevamento veniva effettuato presso agenzie immobiliari, da parte degli uffici statistici nazionali, alla fine del 1984 e all' inizio del 1985 . I risultati di questa indagine venivano trattati dall' Isce, che li estrapolava alla data del 1° gennaio 1981; la Commissione poteva quindi concludere che, in tal modo, esisteva un parallelismo sufficiente fra i coefficienti correttori così determinati e quelli ottenuti a prescindere dalla voce affitto o sostituendo ai canoni d' affitto il costo di costruzione . Di conseguenza, proponeva i nuovi coefficienti correttori, fissando la data del 1° gennaio 1981 per il loro inizio .
26 . Il 26 novembre 1986 il Consiglio adottava il regolamento ora impugnato, apportando rilevanti modifiche alle proposte della Commissione . I cambiamenti riguardavano due aspetti : anzitutto, il metodo seguito per il calcolo della voce affitto era, non già quello su cui si basava l' ultima proposta della Commissione, bensì quello già seguito nella proposta precedente, basato sulle medie nazionali degli affitti di abitazioni, fornite dalle contabilità nazionali; in secondo luogo, la data d' inizio veniva fissata al 1° luglio 1986, anziché al 1° gennaio 1981 .
27 . In termini numerici, la differenza fra la proposta della Commissione e il regolamento del Consiglio che modifica i coefficienti correttori è la seguente :
Proposta della Commissione Regolamento del Consiglio
Danimarca + 12,6 + 13,2
Germania + 0,5 + 4,9
Grecia - 3,0 - 3,3
Francia + 12,1 + 1
Irlanda + 18,1 + 10,1
Italia + 2,1 - 7,8
Paesi Bassi + 0,1 - 1,4
Regno Unito + 16,8 + 3,0
Varese + 2,1 - 7,8
28 . Si noti che, mentre l' adozione della proposta della Commissione implicherebbe un aumento di spese di 2,8 milioni di ecu, per un periodo di sei anni, l' applicazione del regolamento impugnato implica, per lo stesso periodo, una riduzione di 1,9 milioni di ecu .
III - L' esame degli argomenti delle parti
29 . La Commissione sostiene che i due aspetti sotto i quali il regolamento adottato si discosta dalla sua proposta trasgrediscono tanto l' art . 64 dello statuto, quanto la decisione del Consiglio del 1981 . Da un lato, secondo la Commissione, i dati usati per calcolare la voce affitto del costo della vita non rispecchiano i costi reali, e non consentono quindi di determinare con sufficiente precisione la retribuzione atta a garantire la parità di potere d' acquisto dei dipendenti; d' altro canto, sempre secondo la Commissione, la data di effetto della revisione quinquennale dei coefficienti correttori dovrebbe retroagire alla scadenza del periodo anteriore .
30 . Esaminiamo separatamente i due aspetti, confrontando le tesi delle parti .
1 . Il calcolo della voce affitto
31 . Il fatto che il Consiglio si sia basato sulle medie nazionali degli affitti pagati dalla popolazione in generale, anziché sui canoni pagati nelle capitali per alloggi tipo da parte dei dipendenti europei è criticato dalla ricorrente per tre ordini di motivi : in primo luogo in quanto incompatibile col metodo adottato dalla decisione del 1981, la quale esigerebbe che si tenesse conto della situazione nella capitale di ciascuno Stato membro; in secondo luogo perché non considera con sufficiente precisione la situazione specifica dei dipendenti di cui trattasi; infine, in quanto sono invalidi i motivi per cui il Consiglio ha respinto i dati elaborati dall' Isce per determinare i canoni d' affitto .
1.1 . L' obbligo di riferirsi alle capitali degli Stati membri
32 . Secondo la Commissione, nel contesto dell' applicazione del metodo adottato nel 1981 la scelta delle capitali è tassativa, dato che la revisione quinquennale ha lo scopo di garantire che i coefficienti geografici siano correttamente determinati : orbene, detti coefficienti erano stabiliti dal 1968 e dal 1969 con riguardo ai prezzi nelle capitali, mentre erano stati stabiliti per Ispra unicamente in esito alle sentenze della Corte 15 dicembre 1982 ( donde l' inclusione di questa località nella proposta della Commissione ). Ciò premesso, il regolamento del Consiglio non potrebbe fare a meno di prendere in considerazione la situazione nelle capitali, il che, ovviamente, non si ottiene valendosi delle medie complessive tratte dalle contabilità nazionali .
33 . D' altro lato, la Commissione assume che la decisione del 1981 faceva parte di un complesso di provvedimenti eccezionali che implicavano rinunzie per i dipendenti ( in particolare l' istituzione di un' imposta eccezionale di crisi, contemplata da un nuovo art . 66 bis dello statuto ), ragione per cui deve strettamente osservarsi l' equilibrio che ne risulta e le norme sulle quali questo si basa, in ispecie la disposizione della decisione del Consiglio che prescrive di prendere le capitali come punto di riferimento per la revisione dei coefficienti correttori ( punto II, 1.1 ., 2° comma ).
34 . A questi argomenti il Consiglio oppone varie considerazioni . Esso ricorda anzitutto che il parametro "media nazionale degli affitti" era già stato usato in precedenti revisioni ( l' ultima volta nel 1976 ) ed era quello incluso nella prima proposta della Commissione per il 1981, presentata nel luglio del 1984 . Fra questa data e il dicembre del 1985 ( data della seconda proposta ) non sarebbe accaduto alcun fatto obiettivo tale da giustificare la modifica del metodo seguito . D' altro canto, la Commissione non gli avrebbe mai presentato una proposta basata sulla media dei canoni d' affitto nelle capitali, il che avrebbe consentito di ottenere una maggior precisione di risultati senza alterare il metodo, preferendo cambiar metodo e valersi di indagini presso le agenzie immobiliari . Quanto al complesso di provvedimenti d' eccezione, il Consiglio rileva che l' "imposta di crisi" non ha nulla a che vedere con le altre voci dell' esame annuale e ancor meno con le verifiche quinquennali .
35 . Va rilevato che nella replica la Commissione ha precisato vari punti .
36 . Anzitutto essa non avrebbe proceduto ad un' alterazione del metodo, ma si sarebbe solo valsa di nuovo del metodo seguito per calcolare i prezzi delle altre voci del costo della vita ( rilevamento diretto di 800 merci e servizi nelle capitali ).
37 . In secondo luogo, l' abbandono dei metodi "tradizionali" di calcolo criticato dal Consiglio sarebbe irrilevante sotto il profilo giuridico : il valersi dei dati delle contabilità nazionali costituirebbe un' eccezione non atta a far nascere una "tradizione", e la modifica della prassi della Commissione per quanto riguarda gli affitti era imposta da ragioni obiettive connesse al fatto che l' Isce si era reso conto che tale metodo non portava a risultati attendibili .
38 . Infine, l' adozione della revisione quinquennale nelle capitali nella decisione del 1981, al pari della garanzia che questo metodo fosse tenuto fermo per dieci anni e della sua ufficializzazione mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, costituirebbero una contropartita ottenuta dai dipendenti per l' adozione dell' "imposta di crisi ".
39 . A sua volta il Consiglio ha finito con l' ammettere, nella controreplica, di non criticare il principio dell' indagine nelle capitali, ma solo la tecnica usata per effettuarla, che considerava errata; dichiarava, in particolare, che le superfici delle abitazioni tipo non sono equivalenti in tutte le capitali e che i dipendenti europei si stabiliscono, in talune capitali, più lontano dal centro o in abitazioni più piccole, ragion per cui sarebbe opportuno procedere ad indagini presso gli stessi .
40 . Consideriamo queste tesi .
41 . Mi sembra chiaro che tanto l' art . 64 dello statuto, quanto il punto II, 1.1 ., 2° comma, della decisione del 1981 prescrivono che il calcolo delle voci del costo della vita esprima, il più fedelmente possibile, la situazione esistente nei vari luoghi in cui i dipendenti prestano servizio .
42 . Da un lato, l' art . 64 prescrive di attribuire alle retribuzioni dei dipendenti un coefficiente correttore "in rapporto alle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio ".
43 . D' altro lato, la decisione del 1981 precisa che la revisione quinquennale dei coefficienti correttori dovrà avere come scopo principale l' esame delle "equivalenze di potere d' acquisto tra le retribuzioni versate al personale in servizio nelle capitali degli Stati membri ".
44 . E assodato che vi sono dipendenti che prestano servizio nelle capitali, ma vivono fuori di esse, ed altri le cui stesse sedi di servizio non si trovano nelle capitali ( caso di Ispra ).
45 . Per questo motivo il 3° comma del punto II, 1.1 . dell' allegato alla decisione del 1981 stabilisce che, quando elementi obiettivi indichino l' esistenza di un rischio di distorsioni notevoli rispetto ai dati rilevati nella capitale del paese di cui trattasi, si procederà alla verifica per le altre sedi di servizio .
46 . Questa verifica, che è necessaria - come è stato chiarito nelle due sentenze del 15 dicembre 1982 - per la determinazione di coefficienti correttori distinti da quelli che riguardano le capitali, dovrà del pari dar luogo, se del caso, alla revisione dei coefficienti stessi, in particolare alla revisione quinquennale .
47 . In ogni caso, lo scopo dello statuto è quello di garantire a tutti i dipendenti lo stesso potere d' acquisto, qualunque sia la sede di servizio, in ossequio al principio della parità di trattamento, come la Corte ha già dichiarato a proposto dell' art . 65, n . 2 ( 6 ).
48 . Del pari per questo motivo, in relazione all' art . 64, la Corte ha ricordato che quello che si vuole è accertare la situazione nei "luoghi precisi in cui si svolge l' attività di un numero abbastanza considerevole di dipendenti delle Comunità" ( si tratti di capitali o di altri luoghi ) ( 7 ).
49 . Le disposizioni adottate dal Consiglio nel determinare le modalità e la procedura di adeguamento dei coefficienti correttori, come prescrive lo statuto, non possono non attenersi a questi principi e scopi .
50 . In questo contesto va intesa la decisione del 1981, alla quale il Consiglio si è legato come disciplina dell' esercizio del potere discrezionale attribuitogli dallo statuto ( 8 ).
51 . Ciò posto, si deve ammettere che il valersi di medie nazionali onde accertare i fattori da cui dipende l' equivalenza del potere d' acquisto dei dipendenti nelle varie sedi di servizio non consente di raggiungere gli scopi prefissi, in quanto introduce una distorsione nei calcoli rispetto alle situazioni reali .
52 . Solo se si rivelasse impossibile - o, per lo meno, estremamente difficile - procurarsi le informazioni necessarie circa la situazione in ciascun luogo si potrebbe, eventualmente, ammettere il ricorso a valori più approssimati, ivi compresi quelli medi . Questo però è un aspetto di cui tratterò più avanti .
53 . Per il momento è opportuno risolvere un' altra questione sollevata dalle tesi del Consiglio . Potrebbe la Commissione presentare validamente una proposta che costituisca una modifica del metodo che essa stessa aveva in precedenza seguito ( nella prima proposta e nelle correzioni periodiche che l' avevano preceduta ) per il calcolo della voce affitto, metodo questo che finì per costituire il fondamento del regolamento impugnato?
54 . A mio parere, una volta accertati i difetti dei risultati ai quali si giungeva avvalendosi del primo metodo, era obbligo della Commissione seguire un metodo statistico più rigoroso .
55 . Ora, già al momento della presentazione della prima proposta la Commissione si era resa conto delle difficoltà del metodo seguito per calcolare la voce affitti nel costo della vita e per questo motivo aveva proposto d' istituire una soglia di rilevanza . In proposito è istruttiva la nota esplicativa del 24 marzo 1986 relativa alla proposta del 23 dicembre 1985, in cui sono esposti i gravi difetti del metodo .
56 . Nello stesso modo, la reiezione della proposta di cui sopra da parte del gruppo "statuto" del Consiglio era basata su un parere dell' ufficio legale, in cui si concludeva essere "chiaro che il metodo usato non può essere considerato interamente attendibile, tenuto conto del margine di errore cui la Commissione intende ovviare istituendo una soglia ".
57 . Dato che, nel contempo - e anche questo figura nel medesimo parere - la determinazione della soglia nel 2,5% costituiva una scelta arbitraria, non basata su dati noti, alla Commissione non rimaneva che correggere il tiro e modificare il metodo seguito, facendo propria l' esigenza ( del pari rilevata, con ragione, nel ripetuto parere ) di seguire un metodo attendibile, onde ottenere risultati vicini il più possibile alla realtà, in modo che questa si rispecchiasse con fedeltà nei nuovi coefficienti correttori .
58 . Quanto precede milita già contro la legittimità del regolamento impugnato, in quanto basato sulle medie nazionali dei canoni d' affitto, senza che sia necessario esaminare la questione dell' asserita interdipendenza fra la revisione dei coefficienti correttori e l' istituzione dell' imposta di crisi .
1.2 . L' obbligo di considerare la specifica situazione dei dipendenti
59 . Dalla lettera dell' art . 64, di per sé considerata, non pare emerga la necessità di tener conto delle condizioni di vita specifiche dei dipendenti o dei loro modelli di consumo nel determinare i coefficienti correttori delle retribuzioni .
60 . Nella disposizione si parla solo dell' attribuzione di coefficienti correttori diversi "in rapporto alle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio ".
61 . Non pare ne derivi, necessariamente, l' illegittimità del servirsi dei valori medi dei canoni d' affitto pagati dalla generalità della popolazione residente nelle varie zone in cui vivono i dipendenti, in particolare nelle capitali .
62 . Abbiamo già visto, tuttavia, che - come è stato affermato nella giurisprudenza della Corte - lo scopo della determinazione e dell' adeguamento dei coefficienti correttori è garantire l' equivalenza dei poteri d' acquisto delle retribuzioni riscosse dai dipendenti, qualunque sia il luogo in cui prestano servizio .
63 . Questo è quanto la decisione del 1981 ha voluto giustamente precisare, stabilendo che la revisione quinquennale dei coefficienti correttori tende a garantire che i rapporti fra di essi "riflettano in modo adeguato le equivalenze di potere d' acquisto tra le retribuzioni versate al personale in servizio nelle capitali degli Stati membri" e, di conseguenza, al personale in servizio fuori delle capitali .
64 . Per raggiungere questo scopo, non appare scorretto tener conto delle spese per le quali sono usate dette retribuzioni e, quindi, con tutta l' approssimazione possibile, dei modelli di consumo correnti della generalità dei dipendenti europei; in questo contesto, appare quindi giustificata la presa in considerazione, su cui si basava la proposta della Commissione, del tipo di abitazioni occupate da detti dipendenti .
65 . Nei loro bilanci familiari, le spese per l' abitazione costituiscono poi una percentuale rilevante ( circa il 20%, secondo la Commissione ), e sono quindi un fattore importante nel confronto fra i poteri d' acquisto .
66 . E assodato che, come la Commissione ha dichiarato, il procedimento di calcolo usato per determinare i coefficienti correttori era basato sul cosiddetto "metodo di Fischer", il quale presuppone che tutti i dipendenti possano avere lo stesso tenore di vita adeguandosi alle abitudini correnti nelle varie sedi di servizio .
67 . Il Consiglio, nel controricorso, ne ha tratto una critica alle tesi della Commissione, sostenendo che il tipo di abitazione occupata dai dipendenti è un dato di calcolo errato, data la diversità delle caratteristiche delle abitazioni nelle varie regioni ( ad esempio : in un paese mediterraneo e in uno Stato dell' Europa settentrionale ), poiché i dipendenti in servizio in ciascuna di esse devono adattarsi, anche per quanto riguarda l' abitazione, al modo di vita proprio di ciascuna .
68 . L' eccezione del Consiglio non appare pertinente .
69 . Come la Commissione ha dedotto nella replica, il metodo di Fischer offre risultati medi, costituendo un compromesso fra due opzioni estreme : se non erro, la gamma delle opzioni va dalla generalizzazione assoluta di un modo di vita caratteristico di un dato luogo, fino alla presa in considerazione di tutte le particolarità inerenti al modo di vita in ciascuno dei luoghi di residenza ( 9 ). Di fatto, perché il calcolo della parità dei poteri d' acquisto sia possibile, è necessario che le varie voci del costo della vita ( nel nostro caso, l' affitto ) si riferiscano a merci o servizi identici o paragonabili, con caratteristiche sufficientemente generali per sussistere in tutti i luoghi cui il confronto si riferisce . Si deve quindi ammettere - come base del confronto - che un certo tipo di tenore di vita possa essere mantenuto nelle varie sedi di servizio dei dipendenti, ragion per cui le abitazioni devono avere, naturalmente, le caratteristiche prescritte dalle peculiarità di ciascuna zona . In relazione ai costi accertati in ciascuna zona per le abitazioni atte a dare lo stesso tipo di confort, i poteri d' acquisto possono, allora, essere paragonati .
70 . La descrizione delle indagini chieste dall' Isce agli uffici statistici nazionali indicava del resto con sufficiente precisione il tipo di abitazioni di cui trattavasi, in un modo che appare corrispondente agli scopi del confronto da effettuare fra i poteri d' acquisto delle retribuzioni nelle varie sedi .
71 . In ogni caso - indipendentemente dalla pertinenza delle critiche del Consiglio circa il metodo seguito dalla Commissione - non sono certo le medie nazionali sulle quali il regolamento impugnato si basa quelle che consentono di riferirsi effettivamente alla specifica situazione dei dipendenti .
1.3 . Esame dei motivi per cui il Consiglio ha respinto la proposta della Commissione
72 . Nel terzultimo considerando del regolamento impugnato è detto : "(...) i risultati di tale indagine non sembrano accettabili in quanto non è stato segnatamente preso in esame un campione realmente rappresentativo di abitazioni"; "(...) inoltre tale indagine avrebbe dovuto essere effettuata, ai sensi del punto II, 1.1 ., 2° comma, dell' allegato della decisione 81/1061/Euratom, CECA, CEE, d' intesa con i servizi statistici nazionali ".
1.3.1 . La mancanza di rappresentatività del campione
73 . Quanto al primo aspetto, la Commissione deduce nell' atto introduttivo, in primo luogo che, di fronte alle obiezioni formulate dal Consiglio ( 10 ) circa il metodo da essa inizialmente seguito, non le restava altra possibilità che accertare l' entità dei canoni in relazione ai tipi di abitazione occupati dai dipendenti, dando la precedenza, nella scelta, al criterio della paragonabilità; in secondo luogo che, come è già stato rilevato, questo tipo di abitazioni era stato descritto con precisione nelle indagini dell' Isce; d' altra parte che, dopo l' eliminazione dei fattori che causavano un margine d' incertezza, il Consiglio non può respingere le parità proposte dalla Commissione, se non per errore manifesto, che non è stato provato, dato che le critiche mosse al metodo avevano una portata generale, tale da poter riferirsi a qualsiasi metodo di campionamento; infine, che i documenti esibiti in varie riunioni del gruppo statuto avevano dimostrato la verosimiglianza dei risultati ottenute dall' Isce, i quali concordavano con quelli ottenuti prescindendo completamente dalla voce affitti o prendendo in considerazione il costo di costruzione, contrariamente alle anomalie causate dall' uso dei dati tratti dalle contabilità nazionali ( come ad esempio per Londra, città nella quale si ottenevano, con quest' ultimo metodo, differenze dell' ordine di 10 punti percentuali ).
74 . A sostegno dell' assunto di mancanza di rappresentatività del campione, il Consiglio deduceva anzitutto che, a differenza delle altre capitali, il costo delle abitazioni a Bruxelles e nel Lussemburgo era stato determinato con riguardo ai canoni effettivamente pagati dai dipendenti ivi in servizio .
75 . A parte ciò, le indagini effettuate presso le agenzie immobiliari nelle altre capitali avrebbero riguardato unicamente i tipi di abitazioni in affitto situate nel centro delle città . Dette indagini non avrebbero quindi tenuto conto né del tipo di occupazione delle abitazioni ( acquisto o affitto ), né della situazione effettiva ( solo una piccola parte dei dipendenti abita nel centro delle città, soprattutto a Bruxelles ), né delle spese effettivamente sostenute dai dipendenti . La situazione di Londra confermerebbe, secondo il Consiglio, questo assunto .
76 . Quanto alla coerenza dei risultati ottenuti con i vari metodi di rilevamento della voce affitti ( 11 ), il Consiglio, pur ammettendo che, per il Regno Unito, l' Irlanda e l' Italia, questi risultati confermano la tesi della Commissione, sostiene che lo stesso non accade nei restanti casi . Così, in tre Stati membri ( Danimarca, Paesi Bassi e Grecia ), i valori del regolamento e della proposta della Commissione sarebbero approssimati; in tre ( Germania, Francia e Grecia ) i valori del regolamento sarebbero prossimi a quelli ottenuti senza la voce affitti . Ciò significa che, secondo il Consiglio, per cinque Stati su otto l' esame delle cifre non conferma le critiche mosse dalla Commissione all' asserita incoerenza dei risultati del metodo adottato nel regolamento né la verosimiglianza dei risultati del metodo da essa proposto .
77 . I chiarimenti forniti dalla Commissione nella replica sembrano tuttavia sufficienti per confutare la maggior parte delle censure mosse dal Consiglio contro il metodo su cui era basata la proposta della Commissione .
78 . In primo luogo la Commissione deduce che, in vista della revisione quinquennale, l' entità dei canoni pagati a Bruxelles era stata del pari inclusa nell' indagine presso le agenzie immobiliari; l' indagine presso gli stessi dipendenti fu effettuata, è vero, ma per calcolare l' indice comune che consentisse di attualizzare la parità dei poteri d' acquisto .
79 . In secondo luogo, come la Commissione ha dichiarato ed è confermato dal contenuto delle lettere inviate dall' Isce alle autorità nazionali con gli estremi delle indagini da effettuare presso le agenzie immobiliari ( si vedano gli allegati 1 e 2 alla risposta della Commissione ai quesiti scritti della Corte ), le indagini non riguardarono necessariamente abitazioni situate nel centro delle città, ma "zone residenziali di categoria media/alta", il che può significare tanto la periferia, quanto specifiche zone del centro .
80 . D' altro lato la Commissione dichiara che i calcoli effettuati dall' Isce avevano tenuto conto del tipo di occupazione dell' abitazione - acquisto o affitto - mediante l' uso della "ponderazione proprietari", al pari della "ponderazione inquilini", e il ricorso alla tecnica del canone imputato, che consiste nell' attribuire la stessa parità all' affitto ed all' acquisto e che è correntemente usata nei calcoli delle contabilità nazionali .
81 . Infine, per quanto riguarda i commenti del Consiglio circa la coerenza dei risultati, la Commissione fa carico al convenuto di aver confuso il metodo di calcolo della voce affitti col test di attendibilità dei risultati così ottenuti . In proposito la ricorrente ricorda di non aver mai sostenuto che, in un dato paese, i valori a confronto - prezzi senza affitto, prezzi con l' affitto ( nelle capitali o in generale ) e costi di costruzione - non coincidessero mai o coincidessero sempre . Naturalmente, quanto più il mercato è libero e sono piccoli gli interventi pubblici o le concentrazioni improvvise di popolazione, tanto più i vari valori tenderanno ad avvicinarsi; viceversa, il blocco delle costruzioni, gli interventi pubblici o le improvvise concentrazioni di popolazione potranno causare andamenti divergenti delle voci di cui trattasi .
82 . Per questo motivo, i test di attendibilità delle cifre devono mirare a mantenere le variazioni entro limiti ragionevoli, ammettendo un intervento solo in caso di superamento di questi limiti, in contrasto con i dati più elementari dell' esperienza comune .
83 . Secondo la Commissione, questo è quanto è avvenuto quando ci si è valsi dei risultati tratti dalle contabilità nazionali per l' intero paese . Due serie di dati - prezzi esclusi gli affitti e indici dei costi di costruzione - concordavano, mentre, in determinati casi, risultava uno scostamento rilevante dei prezzi compresi gli affitti, che contraddicevano le altre serie .
84 . Dato che lo scopo dell' operazione consisteva nel controllare se i rapporti fra i coefficienti rispecchiassero correttamente le equivalenze di poteri d' acquisto, la Commissione concentrava la propria attenzione sui casi in cui il costo dell' abitazione era in contrasto col costo della vita in generale . In particolare risultava che, in quattro Stati membri, gli indici che comprendevano il costo dell' affito erano nettamente inferiori a quelli che lo escludevano o che si valevano dei costi di costruzione, il che era in contrasto coi dati dell' esperienza in fatto di andamento relativo dei prezzi nei vari settori .
85 . Nell' elaborare la seconda proposta, la Commissione concludeva che i fattori dei costi che prima sollevavano dei problemi erano divenuti coerenti, senza che gli altri avessero cessato di esserlo . Nel caso di Londra, ad esempio, la Commissione rileva che i risultati dimostrano che, mentre l' "affitto agenzia" non è "eccessivamente alto", il costo dell' "abitazione contabilità nazionale" è, certamente, "eccessivamente basso ".
86 . Gli argomenti della Commissione sono, secondo me, convincenti nel senso che :
a ) il metodo di calcolo basato sui dati delle contabilità nazionali conduce a risultati distorti e poco attendibili . In questo contesto, l' assunto del Consiglio secondo cui la Commissione aveva istituito la soglia del 2,5% unicamente per evitare la riduzione di coefficienti derivante dall' applicazione di questo metodo non pare affatto fondato, mentre sono verosimili gli argomenti della Commissione relativi alla credibilità del metodo stesso .
b ) Non è possibile sostenere che il metodo su cui è basata la seconda proposta della Commissione sia inficiato da tutti gli errori tecnici rilevati dal Consiglio, giacché le indagini sono state organizzate in modo che appare serio e ponderato . Comunque le critiche del Consiglio non sono accompagnate da prove che ne menomino in modo decisivo la credibilità .
c ) Il metodo seguito dalla Commissione nell' elaborare la seconda proposta - anche se non si può dire ideale - costituiva, indipendentemente dalle critiche cui la sua applicazione può dar luogo, un' approssimazione alla realtà maggiore di quella basata sui valori complessivi della contabilità nazionale .
87 . Va inoltre rilevato che il dibattito riguarda il complesso problema dell' estensione dei poteri rispettivi dell' Isce, della Commissione e del Consiglio; di questo tratterò più avanti .
88 . Prima di ciò, passiamo al secondo motivo per cui il Consiglio respingeva la proposta della Commissione .
1.3.2 . La mancata intesa dell' Isce con gli uffici statistici nazionali
89 . La decisione del 1981 ( allegato II, 1.1 ., 2° comma ) stabilisce - analogamente a quanto fa l' art . 65, n . 1, dello statuto per l' elaborazione dell' indice comune - che la verifica quinquennale dei coefficienti correttori dev' essere effettuata "d' intesa con i servizi nazionali di statistica degli Stati membri ".
90 . Ora, secondo quanto è detto nella motivazione del regolamento impugnato, il Consiglio ritiene che questa condizione non sia stata rispettata dalla Commissione, nell' elaborare la seconda proposta .
91 . In realtà, come la stessa Commissione ammette, una delle delegazioni in seno al gruppo di esperti che assiste l' Isce nei lavori sul costo della vita ( in concreto, la delegazione britannica ) non accettava il metodo proposto, né i risultati che esso dava .
92 . Ciononostante, per i motivi che la Commissione espone nell' atto introduttivo, l' Isce riteneva di dover raccomandare di prescindere da tale disaccordo e proponeva alla Commissione di adottare i valori ai quali era giunto in esito alle indagini, cosa che essa faceva nella seconda proposta .
93 . Nel controricorso il Consiglio ha persino sostenuto che né il metodo, né i risultati delle indagini affidate dalla Commissione all' Isce erano mai stati sottoposti al gruppo di esperti statistici competenti .
94 . Questa critica non è tuttavia confermata dalle risultanze processuali, secondo le quali le indagini ed i loro risultati erano stati sottoposti alla valutazione del gruppo di esperti "Statistiche dei prezzi ".
95 . L' opposizione manifestata da una delle delegazioni è forse atta ad inficiare la legittimità della proposta che non ne ha tenuto conto?
96 . In proposito la Commissione sostiene che la sua proposta era stata elaborata secondo il procedimento abituale di collaborazione con gli uffici statistici degli Stati membri, che i dati erano stati rilevati per mezzo di questi uffici ( un perito di ciascun ufficio nazionale di statistica avrebbe persino accompagnato costantemente i rappresentanti dell' Isce nelle loro indagini ) e che il disaccordo di un membro del gruppo "Statistiche dei prezzi" circa uno degli aspetti delle indagini non poteva bloccare un' operazione destinata a dare esecuzione a quanto stabilito dallo statuto .
97 . Per questo motivo, di fronte ad una proposta della Commissione, il Consiglio non poteva far a meno di prendere in considerazione le conclusioni dell' Isce sulle quali la proposta era basata ( sia pure con l' opposizione di una delle delegazioni in seno al gruppo "Statistiche dei prezzi "), e non poteva sostituire le cifre ottenute con un metodo rigoroso mediante dati manifestamente inadeguati .
98 . Chiaramente, la discussione verte, ancora una volta, sul problema delle rispettive competenze delle due istituzioni e dei limiti del potere discrezionale del Consiglio .
99 . Come regolarsi?
1.4 . Conclusioni sulla prima parte del ricorso
100 . La tecnicità dei problemi sollevati nella presente causa, come pure le asperità degli argomenti svolti dalle parti, hanno reso necessaria, per motivi di chiarezza, la digressione precedente relativa ai vari aspetti del primo motivo di ricorso .
101 . In effetti, la ricorrente e il convenuto hanno avuto cura di ribattere punto per punto agli argomenti della controparte, dal che deriva una maggior difficoltà nel chiarire le rispettive posizioni e nello stesso accertamento dei fatti .
102 . D' altro canto, i punti essenziali di diritto sollevati dalla causa appaiono talvolta insufficientemente individuati e inficiati da imprecisioni che ne perturbano l' esame .
103 . Cionondimeno, la trattazione che precede mi ha già consentito di formulare taluni giudizi parziali, che possono servire come fondamento per le proposte di soluzione che mi spetta formulare :
a ) secondo l' art . 64 dello statuto e la giurisprudenza della Corte
- come pure a norma della decisione del Consiglio del 1981, che ha stabilito le modalità di applicazione di detta norma dello statuto - l' osservanza del principio dell' equivalenza dei poteri d' acquisto delle retribuzioni dei dipendenti delle Comunità implica l' accertamento, nel modo più preciso possibile, delle voci del costo della vita che incidono specificamente sulla situazione dei dipendenti stessi nelle varie sedi di servizio .
b ) I valori medi complessivi degli affitti di abitazioni forniti dalle contabilità nazionali sono influenzati da fattori che nulla hanno a che vedere con la situazione nei luoghi precisi in cui i dipendenti prestano servizio, ragione per cui il valersi di detti valori non consente di accertare con sufficiente precisione un aspetto importante del costo della vita dei dipendenti comunitari, in modo da garantire l' equivalenza dei poteri d' acquisto delle rispettive retribuzioni .
c ) Nel presentare la seconda proposta di revisione dei coefficienti correttori, la Commissione intendeva correggere i risultati ai quali era giunta, circa una delle voci del costo della vita, con un metodo poco attendibile e che, per questo motivo, era stato in un primo momento criticato in seno al Consiglio; il nuovo metodo seguito dall' Isce ed i cui risultati sono stati accolti dalla Commissione consente, indipendentemente dagli eventuali problemi di natura tecnica, un' approssimazione alla realtà maggiore di quella che si ha avvalendosi della media dei canoni d' affitto secondo i dati delle contabilità nazionali, ragion per cui non se ne può escludere a priori la pertinenza o l' attendibilità .
104 . Si dirà certo che il metodo ideale, quello che avrebbe permesso di raggiungere in pieno gli scopi della revisione quinquennale, sarebbe stato l' indagine diretta presso gli stessi dipendenti, onde conoscere l' importo effettivo delle loro spese per l' abitazione .
105 . Dubito che le cose stiano così .
106 . Indubbiamente il fatto che l' indagine diretta sia stata effettuata presso i dipendenti residenti in Bruxelles, nel Lussemburgo ed a Varese - in cui il loro numero è più elevato - pare dimostrare che la stessa prassi avrebbe potuto essere seguita nelle altre capitali .
107 . La Commissione ha tuttavia dichiarato che il metodo non sarebbe statisticamente rilevante, non essendovi in dette capitali un campione sufficientemente rappresentativo, dato il numero ridotto di dipendenti in esse residenti .
108 . La tesi è plausibile, giacché non sarebbe corretto che gli adeguamenti da apportare ai coefficienti fossero fortemente influenzati da decisioni o situazioni individuali le quali - in un universo relativamente limitato - si discostassero in misura rilevante dal tipo più corrente di abitazione dei dipendenti .
109 . Ne consegue che, sotto questo profilo, il valersi di "abitazioni tipo" può apparire un metodo meno soggetto a deviazioni . Questo pare essere, del resto, il metodo seguito per i propri dipendenti da altre organizzazioni internazionali ( Ocse, Banca mondiale ), note per la competenza tecnica dei loro uffici statistici e di studi economici .
110 . D' altronde, un altro fattore avrebbe certo reso più difficile il valersi di indagini dirette presso i dipendenti all' epoca in cui fu necessario preparare la seconda proposta della Commissione : mi riferisco al tempo già trascorso dalla scadenza del periodo di riferimento ( quattro anni ) il quale poteva rendere più incerti i risultati dell' indagine o addirittura la possibilità di effettuarla .
111 . In ogni caso, se ciò fosse stato fatto, sarebbe stato certo necessario prendere i provvedimenti tecnici opportuni per neutralizzare gli effetti delle sopra menzionate deviazioni . Uno degli strumenti che sarebbe stato possibile usare per correggere i dati dell' indagine diretta sarebbe stata, probabilmente, l' indagine presso le agenzie immobiliari ...
112 . Non si può certo affermare con certezza che il metodo seguito dalla Commissione sia del tutto esente da difetti o, ancor meno, che si tratti del metodo ideale . Tanto più che è indiscutibile che esso è stato contestato dai periti statistici del Regno Unito .
113 . E questo il motivo per cui, in questo campo squisitamente tecnico, la collaborazione tra l' Isce e gli uffici statistici nazionali si rivela indispensabile per eliminare le difficoltà e giungere alle soluzioni più corrette .
114 . In questo senso il punto II, 1.1 ., dell' allegato alla decisione del 1981 esige, vuoi per la determinazione degli indici comuni ( come prescrive l' art . 65, n . 1, dello statuto ), vuoi per la verifica dell' esattezza dei coefficienti correttori, l' intesa con gli uffici statistici degli Stati membri . Si noti che non si tratta semplicemente di far sì che l' Isce senta detti uffici o lavori basandosi sulle informazioni da questi ricevute, bensì che agisca d' intesa con gli stessi .
115 . Nel presente caso devo confessare che il comportamento della Commissione mi rende alquanto esitante sulle conclusioni da trarne .
116 . Indubbiamente ritengo che il miglior senso da attribuire all' obbligo di agire "d' intesa con" gli uffici nazionali di statistica è che l' Isce deve agire "in collaborazione" o "di concerto" con detti uffici .
117 . Ora, come abbiamo visto, la Commissione ha fornito chiarimenti e documenti circa il modo in cui ha condotto le indagini con l' aiuto degli uffici statistici nazionali . Non risulta che taluno di essi si sia rifiutato di collaborare o abbia manifestato un' opposizione al metodo proposto, succintamente descritto nelle lettere dell' Isce . Né mi sembra che il fatto che il contatto sia stato stabilito con gli abituali corrispondenti dell' Isce nei vari uffici nazionali implichi qualsivoglia vizio nel modo di procedere o alteri la natura della parte svolta dagli uffici stessi .
118 . Era, a parte ciò, necessario che il metodo fosse previamente discusso con detti uffici? O che fosse approvato dal gruppo "Statistiche dei prezzi" che assiste l' Isce?
119 . Qual è l' importanza da attribuire all' opera di questo gruppo nel procedimento di verifica e revisione dei coefficienti correttori ?
120 . L' assenso - previo o a posteriori - di questo gruppo composto di periti statistici nazionali è forse necessario a norma del punto II, 1.1 ., 2° comma, dell' allegato alla decisione del 1981?
121 . E quali conseguenze può avere l' opposizione di uno dei periti nazionali che fanno parte del gruppo?
122 . La soluzione di tali questioni è utile, benché non sia a rigore indispensabile per la definizione della presente lite .
123 . Comincio col rilevare che, nell' ambito della ripartizione di poteri fra i vari organi ed istituzioni coinvolte, all' Isce spetta, quando occorra, definire tecnicamente la base sulla quale la Commissione dovrà elaborare le proposte e il Consiglio adottare le decisioni . In un campo essenzialmente scientifico e tecnico, la sua attività assume naturalmente importanza fondamentale .
124 . Nel caso della determinazione o della revisione dei coefficienti correttori, la decisione del 1981 è tassativa : spetta all' Isce verificare (" l' Isce verifica (...)"), d' intesa con gli uffici statistici degli Stati membri, se i rapporti tra i coefficienti correttori riflettano in modo adeguato le equivalenze di potere d' acquisto ( punto II, 1.1 ., 2° comma ). Si noti che solo questo le spetta : verificare l' esattezza dei coefficienti correttori e non procedere alla loro correzione .
125 . Ciò posto, ritengo che, avendo la Commissione basato la proposta sui risultati dell' Isce, il Consiglio - al quale spetta adottare la decisione finale di correzione dei coefficienti, qualora ciò sia necessario - potrà discostarsi dai dati tecnici forniti dall' Isce solo in caso di errore manifesto o di vizio di procedura .
126 . Ciò avverrà, ad esempio, in caso di evidente incoerenza dei dati forniti, qualora il Consiglio possa riferirsi ad altri risultati più attendibili ottenuti da altri istituti altrettanto autorevoli oppure nel caso in cui la verifica dei rapporti fra i coefficienti correttori non sia stata effettuata "d' intesa con" gli uffici nazionali .
127 . Ora, si deve dire che nel presente caso la presenza di uno di questi vizi non può essere considerata certa .
128 . Da un lato, si deve tener presente che i risultati delle indagini presso le agenzie sono stati sottoposti a controlli di attendibilità che il Consiglio non è stato in grado di confutare .
129 . A parte ciò, non solo non sono stati forniti dati più attendibili, ma risulta che i metodi seguiti sono usati da altri importanti organizzazioni internazionali per i loro dipendenti .
130 . D' altro canto, come abbiamo visto, l' Isce si è servito direttamente della collaborazione degli uffici statistici nazionali .
131 . E assodato che, nell' esporre il modo in cui è organizzata la collaborazione fra l' Isce e gli uffici nazionali di statistica, la Commissione ha nominato il gruppo di lavoro "Statistiche dei prezzi" come uno di quelli che ( unitamente al gruppo di lavoro "Articolo 65 dello statuto ") forniscono questa collaborazione . A quanto pare, il gruppo "Statistiche dei prezzi" è persino composto, in larga misura, di rappresentanti degli uffici nazionali di statistica .
132 . Se le cose stanno così, se ne deve concludere che la partecipazione del gruppo ai lavori per la verifica dei coefficienti correttori dev' essere garantita sin dalla preparazione dei lavori stessi e dall' elaborazione dei metodi da seguire . Orbene, è dubbio che ciò sia avvenuto nel presente caso .
133 . Come ci è stato detto, vi è pure stata in seno al gruppo opposizione ai risultati ottenuti in esito alle indagini effettuate . A quanto pare però, si trattò di un solo perito nazionale ( quello britannico ) il quale avrebbe manifestato la propria opposizione unicamente per i risultati dell' indagine relativa a Londra .
134 . Ma né su questo punto ( posizione del gruppo "Statistiche "), né sulla collaborazione degli uffici nazionali di statistica, il fascicolo ci offre solidi elementi di convinzione che consentano la descrizione completa del succedersi dei fatti e la corretta e minuziosa valutazione degli stessi .
135 . Dirò d' altro canto che, dati i compiti consultivi del gruppo "Statistiche dei prezzi", l' opposizione di uno dei suoi membri non deve poter bloccare il processo decisionale dell' Isce e della Commissione, a meno che si tratti di circostanze specifiche le quali, se non se ne tenesse conto, porterebbero ad un risultato manifestamente erroneo .
136 . Il punto sul quale verte direttamente la presente causa non è del resto il modo in cui è stata elaborata la proposta della Commissione respinta dal Consiglio, bensì il regolamento alla fine da questo adottato ed impugnato dalla Commissione .
137 . Orbene, si deve dire che, anche se non si potesse fare a meno di concludere per l' inosservanza, da parte dell' Isce, della procedura stabilita dalla decisione del 1981 e quindi per la legittimità del rifiuto della nuova proposta della Commissione, non per questo il Consiglio avrebbe avuto ragione di riadottare, puramente e semplicemente, la proposta iniziale della ricorrente ( senza la soglia del 2,5 %), in un primo momento respinta in quanto basata su dati poco attendibili .
138 . Al contrario, l' osservanza dello statuto prescriveva non solo che si adottasse una soluzione che tenesse conto dell' effettiva equivalenza dei poteri d' acquisto delle retribuzioni dei dipendenti, ma anche che questa soluzione fosse basata sulla collaborazione dei vari uffici di statistica coinvolti e su risultati che lo stesso Isce non avesse considerato alterati .
139 . E se le obiezioni dei periti britannici, come sostiene la Commissione, riguardavano solo i risultati relativi a Londra, ciò renderebbe possibile, con i dati disponibili ed eventualmente con le opportune ulteriori cautele, apportare le correzioni atte ad ottenere l' unanimità .
140 . Per tutto quanto precede, è inevitabile concludere che il primo motivo di ricorso implica l' annullamento del regolamento impugnato .
141 . Se ci si vale dei dati disponibili e si procede alle necessarie rettifiche marginali d' intesa con gli uffici statistici nazionali, non risulta che sussistano ostacoli rilevanti a che l' Isce svolga il suo compito di abbozzare una nuova proposta della Commissione in esecuzione della sentenza della Corte .
142 . Che dire del secondo motivo di ricorso?
2 . La retorattività dei coefficienti correttori
143 . Nel presentare la seconda proposta di revisione dei coefficienti correttori, la Commissione proponeva che essa avesse effetto dal 1° gennaio 1981, scadenza del periodo di cinque anni trascorso dalla precedente revisione dei coefficienti correttori ( 1° gennaio 1976 ).
144 . Il Consiglio tuttavia non accoglieva la data proposta per la presa d' effetto della revisione dei coefficienti correttori, dichiarando che "non era più possibile determinare con sufficiente esattezza la situazione al 1° gennaio 1981 ".
145 . In luogo di essa, il Consiglio sceglieva allora quella che riteneva "la prima data adeguata successiva alla trasmissione della proposta modificata, nella fattispecie il 1° luglio 1986 ".
146 . La Commissione critica, giustamente, la legittimità di tale decisione, deducendo i seguenti motivi :
a ) lo scopo della revisione dei coefficienti correttori, come si desume dall' art . 64 dello statuto, è quello di controllare e garantire l' equivalenza dei poteri d' acquisto dei dipendenti, ragion per cui l' adeguamento deve avere effetto dal momento in cui è stato accertato il mutamento del potere d' acquisto ( 1° gennaio 1981 ).
b ) Secondo quanto la Corte ha deciso nella sentenza RoumengousCarpentier ( punti 25-28 ) ed in altre pronunzie ( 12 ), va escluso che, nell' ambito dell' art . 65, n . 2, dello statuto, il Consiglio disponga di un potere discrezionale per decidere della retroattività o meno dei provvedimenti di adeguamento dei coefficienti correttori, in caso di variazione rilevante del costo della vita . In questo caso, la Corte ha dichiarato, il Consiglio, una volta accertato un rilevante aumento del costo della vita, deve trarne le necessarie conseguenze .
Per l' esecuzione della sentenza della Corte, il Consiglio adottava il regolamento 19 dicembre 1983, n . 3681/83 ( 13 ), fissando i nuovi coefficenti correttori con effetto retroattivo al momento in cui si era avuto il rilevante aumento del costo della vita ( a Roma e a Varese ).
Orbene, la Commissione sostiene che la norma stabilita dalla Corte nel campo di applicazione dell' art . 65, n . 2, vale, a fortiori, nell' ambito dell' art . 64, che del resto costituiva il fondamento giuridico del regolamento 21 dicembre 1978, n . 3087/78 ( 14 ), impugnato nella causa Roumengous, e del regolamento rettificativo 19 dicembre 1983 .
c ) La Commissione contesta poi i due motivi che, secondo il Consiglio, rendevano impossibile determinare con sufficiente precisione la situazione esistente il 1° gennaio 1981 .
Anzitutto, sarebbe fuori luogo riferirsi alle "date di trasmissione della proposta originale e della proposta modificata", dal momento che la sola cosa che conta è la possibilità che l' organo incaricato di calcolare i prezzi sia o no in grado di svolgere il suo compito, cosa che ha fatto valendosi dell' interpolazione, tecnica corrente in statistica, partendo da opportuni indici nazionali dei prezzi . Il periodo di un anno e mezzo trascorso fra la consegna da parte dell' Isce dei risultati delle indagini e la presentazione della prima proposta della Commissione sarebbe del resto dovuto alle esitazioni sulla presa in considerazione della voce affitti, come pure alle discussioni tecniche con il personale .
In secondo luogo, non avrebbe senso parlare "delle difficoltà emerse per quanto riguarda il calcolo esatto dell' elemento affitti", dato che la reiezione della prima proposta non lasciava alla Commissione altra alternativa che quella di determinare nel modo più preciso possibile il costo della vita alla data di riferimento .
d ) Infine, la Commissione deduce che la scelta, da parte del Consiglio, della data del 1° luglio 1986 contraddice quanto dichiara il regolamento stesso in cui il Consiglio ammette esservi stato "un certo slittamento nelle parità del potere d' acquisto relative ai funzionari" ed in cui si nominano date di esame dei coefficienti correttori ( 1980, 1984 e 1985 ) anteriori a quella del 1° luglio 1986 .
A parte ciò, la scelta del Consiglio (" la prima data adeguata successiva alla trasmissione della proposta modificata ") è considerata dalla Commissione arbitraria e priva di senso .
147 . Anche a me pare che la posizione del Consiglio non è difendibile .
148 . Si tratta dell' adempimento rigoroso, da parte di questa istituzione, di quanto prescrivono l' art . 64 dello statuto e la decisione del 1981 .
149 . Ora, non si può fare a meno di ritenere che quanto è stato deciso nella sentenza Roumengous si può trasporre, mutatis mutandis, nel campo della revisione periodica ( quinquennale ) dei coefficienti correttori .
150 . Ciò discende dal principio dell' equivalenza dei poteri d' acquisto, sancito da detta sentenza e che trova espressione concreta nella decisione del 1981 .
151 . Lo statuto e la decisione che ha stabilito il metodo adeguato per dargli attuazione prescrivono che "i rapporti tra coefficienti correttori riflettano in modo adeguato le equivalenze di potere d' acquisto tra le retribuzioni versate al personale" nelle varie sedi di servizio .
152 . La verifica periodica dei coefficienti porterà alla loro correzione, ogniqualvolta da essa emerga che le variazioni del costo della vita hanno modificato i rapporti fra i poteri d' acquisto e ne hanno fatto venir meno l' equivalenza .
153 . Non si può quindi far a meno di ritenere che la rettifica deve effettuarsi con effetto dal momento in relazione al quale si è proceduto all' esame delle parità di potere d' acquisto e si è concluso che i coefficienti in atto non le riflettevano più esattamente .
154 . Poiché la verifica viene effettuata ( o portata a termine ) in generale a posteriori, la rettifica sarà normalmente "retroattiva", nel senso che produrrà effetti a partire da un momento anteriore a quello in cui l' analisi viene effettuata ed in cui viene adottata, in senso conforme, la decisione di rettifica .
155 . Questo deriva dalla stessa norma di legge, non già da una qualsiasi idea di certezza del diritto o di legittimo affidamento, basato o no su di un impegno assunto dall' amministrazione .
156 . Se non si procedesse in questo modo, rimarrebbero senza correzione, per un lungo periodo, coefficienti per i quali sia già stato accertato ( cinque anni prima ) che non riflettevano esattamente le equivalenze del potere d' acquisto .
157 . Si osservi per di più che l' applicazione dei nuovi coefficienti correttori solo a partire dal 1° luglio 1986 significherebbe che non meno di dieci anni sarebbero trascorsi dalla revisione precedente .
158 . E indubbio che il tempo trascorso dal periodo di riferimento rende più complicate le operazioni di calcolo . Non mi sembra tuttavia che questo argomento si possa opporre alla retroattività della rettifica dei coefficienti .
159 . Si deve tener presente che la sola controversa è la voce "costo dell' abitazione" ( e a quanto pare, in seno agli organi tecnici, unicamente - o fondamentalmente - per quanto riguarda Londra ), dato che tutte le altre voci del costo della vita sono state calcolate, senza contestazione, con riguardo al 1° gennaio 1981, in base ad indagini effettuate nel 1980 e nel 1981 .
160 . Dal canto loro, i dati relativi ai canoni d' affitto erano stati in un primo momento tratti dalle contabilità nazionali ( prima proposta della Commissione ) ed erano stati poi ( seconda proposta ) determinati mediante le indagini effettuate nel 1980 e nel 1985, i cui risultati erano stati interpolati al 1° gennaio 1985 .
161 . Non è quindi logico né equo che, disponendo di valori relativi al gennaio del 1981 ( la maggior parte dei quali ottenuti alla stessa epoca ) ci si richiami al tempo trascorso per evitare le retroattività .
162 . E questo, a mio parere, vale tanto per il regolamento impugnato ( basato, per quanto riguarda il costo dell' abitazione, sui valori delle contabilità nazionali ), quanto per la seconda proposta della Commissione, respinta dal Consiglio ( basata, per quanto riguarda gli affitti, su indagini presso agenzie immobiliari ). In quest' ultimo caso, l' interpolazione ha consentito di riferire i dati al 1° gennaio 1981 . Si tratta di una tecnica universalmente usata; essa non garantisce certo una precisione al 100% del risultati ottenuti, ma questo avviene per tutte le tecniche usate nel campo della statistica . Lo stesso Consiglio non ha del resto potuto sottrarsi all' esigenza di usarla giacché, nella proposta della sua segreteria generale, che ha costituito il fondamento del regolamento impugnato, si dichiara che "i nuovi coefficienti correttori sono stati calcolati estrapolando al 1° luglio 1986 i dati delle contabilità nazionali usati al momento della verifica del 1° gennaio 1981 ".
163 . D' altro lato, nemmeno vale contro la retroattività l' argomento tratto dal Consiglio dal costo finanziario dell' operazione . Questa non è una considerazione che il Consiglio possa opporre all' osservanza di quanto lo statuto prescrive ed alla soddisfazione delle legittime aspettative che i dipendenti ne traggono .
164 . Resta da stabilire quale sia la data precisa da stabilire .
165 . La Commissione si richiama alla periodicità quinquennale stabilita dalla decisione del 1981 per difendere la data del 1° gennaio 1981 .
166 . Non mi sembra tuttavia che le cose stiano necessariamente così .
167 . La decisione del 1976 si riferiva infatti unicamente ad una "verifica periodica", senza ulteriori precisazioni .
168 . Ora, la decisione del 1981, che ha posto il principio della revisione quinquennale, ha determinato, nell' art . 1, che il nuovo metodo da essa istituito doveva applicarsi per 10 anni a partire dal 1° luglio 1981 .
169 . Dato che la decisione aveva effetto dal 15 dicembre 1981 ( art . 2 ), si deve ritenere che essa valeva per il procedimento di revisione dei coefficienti correttori in corso a tale data .
170 . In ogni caso, non si può desumere dalla stessa decisione l' obbligatorietà della revisione di cinque in cinque anni a partire dal 1° gennaio 1981, ma solo dal 1° luglio di tale anno .
171 . Cionondimeno, pur se non era obbligatorio far decorrere la periodicità quinquennale dal 1° gennaio 1981, era certo possibile - anche in forza del metodo del 1976 - riferire a tale data la "revisione periodica" dei coefficienti . L' adozione di questa data consentirà di evitare l' inconveniente di correggere i dati di base per riferirli a qualche altra data, bastando semplicemente far decorrere da essa i nuovi periodi di cinque anni .
3 . Conclusioni finali
172 . Da tutto quanto precede discende che, a mio parere, il ricorso proposto dalla Commissione dev' essere accolto e di conseguenza va annullato il regolamento del Consiglio 26 novembre 1986, n . 3619/86, che ha modificato i coefficienti correttori da applicarsi alle retribuzioni e pensioni dei dipendenti delle Comunità europee in servizio altrove che a Bruxelles e nel Lussemburgo .
173 . Per evitare ogni discontinuità nel regime delle retribuzioni, penso che si debba accogliere la domanda della Commissione che la Corte dichiari, a norma dell' art . 174, 2° comma, del trattato, e come ha fatto nella sentenza 5 giugno 1973 ( causa 81/72 ) ( 15 ) a proposito dell' applicazione dell' art . 65 dello statuto, che il regolamento annullato continuerà a produrre effetti fino all' adozione, da parte del Consiglio, di un nuovo regolamento .
174 . Quanto alle spese, non avendo le parti concluso su questo punto, devono restare a carico di ciascuna di esse .
(*) Traduzione dal portoghese .
( 1 ) GU L 336__ del 29.11.1986, pag . 1 .
( 2 ) Cause nn . 194/86, Rydalm / Commissione; 327/86, Herkenrat ed altri / Commissione, 328/86, Brazzelli e altri; 163/87, Nowak / Commissione; 295/87, Bertolo e altri / Commissione; 300/87, Baumgaertner e altri / Commissione; da 312 a 317, 332 e 336/87, Nonon, Andressen, Binns, Swinnock, Price, Kingston e altri / Commissione, Parlamento, Corte di giustizia e Corte dei conti; 332 e 336/87, Da Po, Actis-Dato e altri / Commissione .
( 3 ) Vedi sentenza 15 dicembre 1982, causa 158/79, Romengous e altri, Racc . 1982, pag . 4379, punto 9; come pure le sentenze 15 gennaio 1985, cause riunite 532, 534, 543, 567, 600, 618 e 660/79, Jan Amesz e altri; e cause riunite 736, 780/79, Dino Battaglia, Racc . 1985, pag . 71 .
( 4 ) GU L 386 del 31.12.1981, pag . 6 .
( 5 ) Va rilevato che nella motivazione della decisione del 1981 si menziona solo l' art . 65 e che il punto II, n . 1, della decisione è intitolato "Esame annuo del livello delle retribuzioni ( art . 65, n . 1, dello statuto )". Tuttavia, benché ci si trovi già fuori dall' ambito dell' esame annuale, il punto II, n . 1.1 disciplina la verifica quinquennale dei coefficienti correttori, richiamandosi, nel 1° comma, all' art . 64 dello statuto .
( 6 ) Sentenza 6 ottobre 1982, causa 59/81, Commissione / Consiglio, Racc . 1982, pagg . 3329, 3358, punto 33; sentenza Roumengous Carpentier, punto 28, pag . 4402 .
( 7 ) Sentenza Roumengous, punto 23, pag . 4401 .
( 8 ) Cfr . sentenza 26 giugno 1975, causa 70/74, Commissione / Consiglio, Racc . 1975, pag . 795, in particolare pag . da 807 a 808, punti da 20 a 23 .
( 9 ) La memoria della Commissione è, su questo punto, poco chiara e pare monca .
( 10 ) "Non senza giustificazione", secondo l' espressione usata dalla stessa Commissione .
( 11 ) Indagini presso le agenzie ( proposta della Commissione ), mancata considerazione della voce affitti, considerazione dei costi di costruzione e costo dell' abitazione calcolato secondo le medie complessive basate sulle contabilità nazionali ( regolamento del Consiglio ).
( 12 ) Vedi del pari sentenza 6 ottobre 1982, Commissione / Consiglio, già menzionata .
( 13 ) GU L 368 del 28.12.1983 .
( 14 ) GU L 369 del 29.12.1978 .
( 15 ) Commissione / Consiglio, Racc . 1973, pag . 575, in particolare pag . 587 .