61978C0238
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 12 SETTEMBRE 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
I ricorsi, in merito ai quali vi presento oggi le mie conclusioni, sono stati proposti da imprese francesi, tedesche, belghe e olandesi, alcune produttrici di gritz, altre di quellmehl. Come sapete, il primo è una semola di granturco impiegata nella fabbricazione della birra, il secondo deriva da una trasformazione del granturco o del grano tenero ed è utilizzato soprattutto nella panificazione. Le due categorie di imprese fruiscono da tempo di un eguale trattamento, nel quadro della regolamentazione comunitaria delle restituzioni alla produzione; in particolare, l'articolo 11 del regolamento del Consiglio 120/67 del 13 giugno 1967 (relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali) stabilì restituzioni obbligatorie a beneficio di entrambe le categorie, così come di quella dei produttori di amido, tenendo conto delle «possibilità di sostituzione tra amidi e fecole da un lato, e quellmehl e semole e semolini di granturco dall'altro» (v. il decimo considerando del regolamento citato). Successivamente, però, mentre la restituzione nel settore dell'amido veniva mantenuta, fu abolita quella corrisposta per la produzione del quellmehl e del gritz; i regolamenti del Consiglio 1125/74 del 29 aprile 1974 e 665/75 del 4 marzo 1975 modificarono infatti la formulazione del menzionato articolo 11 del regolamento 120/67, in modo da non prevedere più le restituzioni a favore dell'uno, e poi dell'altro, dei prodotti in questione.
Le imprese colpite dalla soppressione dell'aiuto comunitario reagirono, sul piano giudiziario, seguendo due linee distinte: quella delle azioni davanti a giurisdizioni di Stati membri, nei confronti degli organismi nazionali competenti a concedere, in concreto, le restituzioni, e quella dei ricorsi davanti a questa Corte, nei confronti del Consiglio, per ottenere, ai sensi dell'articolo 215 Trattato CEE, il risarcimento dei danni derivati dai provvedimenti abrogativi. Noto, a questo riguardo, che due delle cause attualmente sottoposte al vostro giudizio traggono origine da ricorsi proposti contro il Consiglio fin dal 1976: si tratta di quelli introdotti dalle società Dumortier frères e Maïseries du Nord, rispettivamente l'8 luglio e il 2 dicembre di quell'anno. Ma, prima di decidere su queste domande, la nostra Corte ha già avuto modo di pronunciarsi sulla base di domande pregiudiziali formulate da giudici nazionali (il Finanzgericht di Amburgo, da un lato, e, dall'altro, i Tribunali amministrativi di Nancy e di Châlons-sur-Marne), le quali dettero luogo alle cause riunite 117/76 — 16/77 e 124/76 — 20/77.
Ricorderete che tali cause si sono concluse con due sentenze parallele in data 19 ottobre 1977 (Raccolta 1977, p. 1753 e 1795); in esse la Corte ha constatato che la situazione giuridica creata dai due citati regolamenti 1125/74 e 665/75, con l'abrogazione implicita delle norme che prevedevano le restituzioni obbligatorie nei settori del quellmehl e del gritz, era incompatibile con il principio di eguaglianza, dato che la restituzione era stata mantenuta nel settore concorrente dell'amido. Quanto alle misure necessarie per rimediare a questa incompatibilità, la Corte ha affermato che esse dovevano essere prese dalle istituzioni comunitarie competenti in materia di politica agricola comune. In tal modo la Corte non ha dichiarato la invalidità delle norme abrogative implicite contenute nei regolamenti sopra indicati, ma ha qualificato come illecito il comportamento del legislatore comunitario consistente nell'abolire le re-stituzioni per il gritz e il quellmehl e ha rimesso al Consiglio e alla Commissione la determinazione dei provvedimenti idonei a porre rimedio all'illecito.
A seguito di questa decisione, i regola-menti del Consiglio 1125 e 1127/78, del 22 maggio 1978, — completati dal regolamento di applicazione della Commissione 1570/78 del 4 luglio 1978 — hanno ristabilito l'eguaglianza di trattamento fra l'amido, il quellmehl e il gritz, sino alla fine della campagna di commercializzazione 1978/79; e ciò reintroducendo le restituzioni alla produzione per il granturco e il frumento tenero utilizzati nella fabbricazione del quellmehl destinato alla panificazione, e per il granturco impiegato a produrre gritz destinato all'industria della birra. La decorrenza degli effetti di questi provvedimenti è stata tuttavia fissata al 19 ottobre 1977: su richiesta degli interessati, le restituzioni possono essere concesse a partire da questa data (che coincide con quella delle citate sentenze della Corte). La situazione creata dai provvedimenti abrogativi del 1974 e 1975 non ha, invece, subito mutamenti per il periodo intercorso dal giorno in cui detti provvedimenti cominciarono ad avere effetto (1o agosto 1974, per il quellmehl, 1o agosto 1975 per il gritz) fino al 19 ottobre 1977. È quindi in relazione a questo periodo che i ricorrenti avanzano le loro do-mande di risarcimento del danno.
L'aspetto comune a tutti i ricorsi sta nella richiesta che la Comunità sia obbligata a pagare somme equivalenti alle restituzioni non corrisposte, nell'arco di tempo poc'anzi precisato. Alcune delle imprese francesi produttrici di gritz aggiungono la richiesta di risarcimento dei pregiudizi ulteriori, che esse affermano di aver subito in conseguenza dell'abolizione delle restituzioni fra l'agosto 1975 e l'ottobre 1977; tale abolizione avrebbe infatti causato loro gravi difficoltà di funzionamento e perdite finanziarie rilevanti, e, in un caso, la cessazione totale dell'attività dell'impresa. Il gruppo delle imprese te-desche, belghe e olandesi produttrici di gritz, e con esse la ricorrente nella causa 238/78, Ireks-Arkady, produttrice di quellmehl, avanzano poi la domanda sussidiaria che il Consiglio sia condannato ad «abilitare e obbligare» gli Stati membri interessati (Repubblica federale, Belgio, Paesi Bassi) a versare alle ricorrenti somme corrispondenti alle restituzioni non ricevute.
Conviene ancora notare che le ricorrenti nelle cause 238/78, 261/78 e 262/78 commisurano il risarcimento alle quantità di quellmehl utilizzate in tutto il campo dell'alimentazione umana, e non solo ai fini della panificazione. La ditta Ireks-Arkady ha creduto opportuno formulare in tal senso anche una domanda di accertamento: essa vorrebbe che la Corte interpretasse gli articoli 2 e 4 del regolamento 1570/78 della Commissione, dichiarando che la restituzione alla produzione per il quellmehl è dovuta ogni qual volta il prodotto è venduto ai fini dell'alimentazione umana. La ditta Interquell ha infine incluso, nell'importo del risarcimento richiesto, la somma corrispondente alle restituzioni alla produzione per il quellmehl destinato all'alimentazione del bestiame, e non solo all'alimentazione umana.
2.
Le parti convenute hanno sollevato parecchie eccezioni di irricevibilità. Mi sembra possibile esaminarle prima di discutere i problemi di merito; e comincerò col prendere in considerazione quelle di portata generale (anche se non tutte sono state avanzate in tutte le cause), trattando successivamente quelle specifiche a determinati ricorsi.
vUna prima eccezione può riassumersi in questi termini: ciò che le ricorrenti chiedono, è l'importo delle restituzioni alla produzione, per il periodo sopra indicato; ma il pagamento delle restituzioni in materia agricola rientra nell'ambito di competenza delle istituzioni nazionali, incaricate di gestire la politica agricola comunitaria all'interno di ciascuno Stato membro, e perciò le richieste dovevano essere rivolte a quelle istituzioni, eventualmente chiamandole in giudizio dinanzi ai Tribunali nazionali. Questi Tribunali, poi, qualora lo avessero ritenuto necessario, avrebbero potuto rivolgere alla nostra Corte quesiti pregiudiziali, ai sensi dell'articolo 177 Trattato CEE.
A me sembra che, per valutare la fondatezza di questa eccezione, sia indispensabile identificare le azioni giudiziarie proposte dalle ricorrenti; a tal fine, va te-nuto conto non solo del petitum, ossia di ciò che viene chiesto, ma anche della causa petendi, vale a dire del titolo in base al quale la richiesta viene avanzata. Ora, sebbene le somme reclamate dalle ricorrenti equivalgano alle restituzioni che esse non hanno percepito, nel periodo fra la decorrenza delle misure abrogatrici e il 19 ottobre 1977, purtuttavia quelle somme esse le reclamano oggi a titolo di risarcimento del danno, sapendo bene che l'assenza di una regolamentazione specifica concernente il periodo suddetto non le metterebbe in grado di reclamarle a titolo di restituzioni Rinviare le ricorrenti ai Tribunali nazionali significherebbe, in questa situazione, indicar loro una via di ricorso destinata a sicuro fallimento: infatti, un'azione per il risarcimento del danno sarebbe male proposta dinanzi a quei Tribunali, in quanto il danno deriva da atti delle istituzioni comunitarie e deve quindi essere valutato da questa Corte ai sensi degli articoli 178 e 215 Trattato CEE; mentre un'azione per il pagamento delle restituzioni sarebbe necessariamente respinta, non essendovi per il periodo di cui si discute norme del diritto comunitario derivato le quali autorizzino od obblighino le istituzioni nazionali a versare restituzioni per il gritz o il quellmehl.
La giurisprudenza di questa Corte, citata dal Consiglio a sostegno della sua tesi, non può a mio avviso essere invocata per dimostrarne la fondatezza. Nel caso Société des Grands Moulins des Antilles c/ Commissione (99/74), deciso con sentenza del 26 novembre 1975 (Raccolta 1975, p. 1531), la ricorrente affermava di possedere, in base al diritto comunitario in vigore, tutti i requisiti per fruire di determinate restituzioni; avendole inutilmente chieste alle autorità amministrative nazionali e successivamente alla Commissione, essa aveva proposto nei confronti di quest'ultima una domanda di risarcimento del danno che le era stato causato dal silenzio-rifiuto dell'istituzione. La Corte constatò che la ricorrente cercava di ottenere il pagamento da parte della Commissione, anzichè delle competenti autorità dello Stato interessato, di somme spettantile in forza del diritto comunitario (punto 21 della motivazione), dichiarò che incombeva ai giudici nazionali statuire sulla legittimità del rifiuto di pagamento, in relazione al diritto comunitario (punto 23) e concluse che «poiché la ricorrente non ha fatto valere alcun danno derivante da un atto o da una omissione della Comunità che potesse recarle pregiudizio, il ricorso, ai sensi dell'articolo 178 del Trattato, è irri-cevibile» (punto 25).
Nel caso di specie, la situazione è intera-mente diversa. Le imprese ricorrenti non sostengono affatto che la regolamentazione comunitaria vigente in materia di restituzioni alla produzione nel settore dei cereali dia loro il diritto di ottenere tali restituzioni per il quellmehl e il gritz prodotti nel periodo dall'agosto 1974 (1975, quanto al gritz) al 19 ottobre 1977; e non sollevano quindi alcun problema di erronea valutazione dei loro requisiti per beneficiare dell'aiuto comunitario. Le ricorrenti fanno invece valere il danno derivante dalla lesione del principio di eguaglianza da parte del Consiglio; lesione che tuttora non ha avuto rimedio per il periodo riguardo al quale i regolamenti 1125 e 1127/78 non hanno ristabilito la parità di trattamento fra produttori di amido, di quellmehl e di gritz. Perciò, coerentemente a quanto la Corte ha affermato al punto 25 della motivazione della citata sentenza, i ricorsi attuali appaiono, sotto questo profilo, ricevibili.
Considerazioni analoghe possono formularsi a proposito della sentenza del 27 gennaio 1976 nel caso 46/75, IBC (Rac-colta 1976, p. 65). In quel caso, la ditta ricorrente avendo dovuto versare alle autorità doganali italiane determinate somme, in applicazione di un regolamento comunitario di cui contestava la validità, voleva recuperare l'importo pagato mediante un'azione di risarcimento dei danni, proposta nei confronti della Commissione. La Corte constatò che il ricorso riguardava la legittimità della riscossione delle somme controverse e mi-rava ad ottenere dalla Comunità il rimborso di quanto sarebbe stato indebitamente pagato; riconobbe che, in base al diritto comunitario, la riscossione era affidata alle autorità nazionali e concluse perciò che spettava ai giudici nazionali pronunciarsi sulla legittimità del comportamento di queste autorità, dopo aver eventualmente utilizzato, per accertare la validità delle norme comunitarie applicate, la procedura di cui all'articolo 177 Trattato CEE. Ma nei casi attualmente sottoposti al vostro giudizio, la possibilità che le ricorrenti ottengano le somme che esse reclamano non dipende dalla validità o meno delle norme comunitarie le quali hanno costretto le autorità nazionali a respingere le richieste degli interessati. Non dimentichiamo che la Corte era già stata interpellata circa la validità delle norme soppressive delle restituzioni nei settori del quellmehl e del gritz contenute nei regolamenti 1125/74 e 665/75, e che essa si è pronunciata nel senso della illegittimità della situazione normativa determinata dalla soppressione, invece di dichiarare invalidi gli articoli che determinavano l'effetto abrogativo. È dunque la incompatibilità con il diritto comunitario del diverso trattamento fatto ai produttori di quellmehl e di gritz, ri-spetto ai produttori di amido, che costituisce come si è visto il punto di partenza dei ricorsi di cui ci stiamo occupando oggi; ed appare logico, oltre che legittimo, il fatto che le conseguenze pregiudizievoli ai privati di una scelta contraria al diritto compiuta dalle istituzioni comunitarie siano contestate nei confronti di queste istituzioni mediante ricorsi per risarcimento dei danni. In proposito, mi sia consentito di rinviare anche alle mie conclusioni nella recente causa 90/78, Granaria.
L'argomentazione svolta potrebbe essere attaccata da chi considerasse i ricorsi attuali come strumenti per contestare la legittimità dei regolamenti 1125 e 1127/78, in quanto essi hanno reintrodotto le restituzioni a favore dei produttori di quellmehl e gritz soltanto a partire dal 19 ottobre 1977. Mi riservo di tornare più oltre su questo punto, allo scopo di precisare i caratteri del fatto illecito al quale si collegano le domande di risarcimento. Tuttavia ritengo opportuno sottolineare fin d'ora che tali domande — come è stato più volte ripetuto nel corso della procedura scritta e di quella orale — sono rivolte ad ottenere la riparazione del pregiudizio provocato dal fatto illecito, che è stato constatato dalla Corte nelle sentenze del 19 ottobre 1977, e che si è concretato nella violazione del principio di non discriminazione a danno dei produttori di gritz e di quellmehl.
3.
Una seconda eccezione di irricevibilità muove, in sostanza, dall'afferma-zione che lo scopo effettivo al quale mi-rano le ricorrenti — ottenere il beneficio delle restituzioni per il periodo in cui ne sono rimaste prive — sia raggiungibile soltanto con l'emanazione di un nuovo regolamento; ma un obbiettivo di questo genere, se non può essere perseguito mediante i ricorsi previsti dagli articoli 173 e 175 Trattato CEE, non potrebbe esserlo neanche mediante il ricorso per risarcimento danni. Insieme a questa eccezione conviene esaminare la terza, avanzata in quel gruppo di cause in cui le ricorrenti hanno chiesto a titolo subordinato che i Governi tedesco, belga e olandese siano autorizzati, e obbligati, dal Consiglio a versare le somme corrispondenti alle restituzioni finora concesse; a tal riguardo la Commissione obbietta che chiedere una decisione indirizzata a sog-getti diversi dai ricorrenti è precluso dall'articolo 175, terzo comma, del Trattato CEE, e parimenti dovrebbe considerarsi precluso nel quadro della procedura prevista dall'articolo 178.
Il fondamento logico di queste due eccezioni appare il medesimo, nella misura in cui si trasferiscono nel campo del ricorso per risarcimento danni le condizioni re-strittive poste dal Trattato ai ricorsi per annullamento di atti comunitari o per carenza delle istituzioni, e ciò in base alla tesi che, se il risultato che il ricorrente vuole raggiungere è sostanzialmente uguale a quello che produrrebbe una delle due ultime azioni, anche i limiti devono essere gli stessi. In realtà, un siffatto trasferimento è arbitrario. Più volte questa Corte ha avuto modo di precisare che l'azione di danni, di cui agli articoli 178 e 215 del Trattato, è stata istituita come mezzo autonomo, dotato di una funzione particolare nell'ambito dei rimedi giurisdizionali, e subordinato a condizioni di esercizio appropriate al suo scopo specifico: vedi le sentenze del 2 dicembre 1971 in causa 5/71, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt (Raccolta 1971, p. 975); del 13 giugno 1972 in cause riunite 9 e 11/71, Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit (Raccolta 1972, p. 391); del 24 ottobre 1973 in causa 43/72, Merkur (Raccolta 1973, p. 1055) e del 2 luglio 1974 in causa 153/73, Holtz & Willemsen (Raccolta 1974, p. 675). In tutti questi casi l'azione per risarcimento dei danni è stata ritenuta ricevibile, sebbene le istituzioni convenute avessero eccepito che essa appariva diretta a conseguire gli stessi risultati di un'azione di annullamento o di un ricorso in carenza, eludendo i limiti fissati dagli articoli 173 e 175 Trattato CEE.
Ciò premesso, con riferimento all'eccezione di irricevibilità di carattere generale che ho innanzi descritta, osservo che non appare esatto ravvisare nelle do-mande delle ricorrenti dei mezzi per ottenere l'adozione di un nuovo regolamento, e tanto meno ritenere che l'accoglimento di tali domande condurrebbe necessariamente ad emanare un tale re-golamento, per riconoscere il diritto dei produttori di gritz e di quellmehl a ri-scuotere le restituzioni relativamente al periodo controverso. La giurisprudenza sopra ricordata, nel sottolineare l'autonomia dell'azione per risarcimento danni e la sua differenza rispetto all'azione di annullamento o al ricorso per carenza, ha messo in evidenza che l'azione per risarcimento conduce, se accolta, a versare delle somme di denaro ai danneggiati (e, beninteso, ai danneggiati i quali hanno preso l'iniziativa di adire la Corte). Questo accadrà nei casi di specie, se saranno accolte le domande delle ricorrenti: la Comunità dovrà versar loro determinate somme di denaro, nella misura idonea a risarcire il pregiudizio, secondo i criteri che saranno precisati nella vostra decisione. Un nuovo regolamento in materia di restituzioni alla produzione non sarebbe, a mio avviso, affatto necessario; in ogni caso, non per accordare alle ricorrenti quell'indennizzo che sarebbe la conseguenza diretta delle sentenze della Corte. Certamente, se fosse stata ristabilita su di un piano generale l'eguaglianza di trattamento a favore dei produttori di gritz e quellmehl rispetto a quelli di amido, con efficacia retroattiva a partire del giorno stesso in cui ebbero effetto le norme soppressive delle restituzioni alla produzione, sarebbe venuta meno ogni base per l'azione di risarcimento; ma ciò non significa che l'esito positivo di quest'azione debba condurre all'emanazione di misure di carattere generale.
Considerazioni diverse vanno espresse a proposito dell'altra eccezione di inammissibilità: quella che è stata opposta alle domande sussidiarie di alcune delle imprese ricorrenti, nella causa 238/78 e nelle cause riunite 241, 242, 245 a 250/78. In verità, nel corso della procedura scritta, le ricorrenti hanno affermato che la loro domanda sussidiaria aveva il solo scopo di risparmiare alla Corte talune verifiche di fatto, e che in mancanza di contestazioni circa le quantità di quellmehl o di gritz fabbricate, esse non avrebbero mantenuto le do-mande in questione. Ma mi sembra egualmente opportuno notare che, se si chiede che il Consiglio sia condannato ad obbligare taluni Stati membri a pagare determinate somme alle ditte ricorrenti, si avanza una domanda non ammissibile nel quadro di una procedura fondata sugli articoli 178 e 215 del Trattato CEE. Infatti, o il pagamento dovrebbe avvenire a titolo di risarcimento del danno, che si suppone venga accertato mediante le presenti cause, e in questa ipotesi non si vede con quale fondamento giuridico la Comunità potrebbe addossare ad uno o più Governi di Stati membri l'onere di riparare il pregiudizio causato da un atto delle istituzioni comunitarie; o il pagamento dovrebbe essere fatto a titolo di restituzione, ed allora sarebbe effettivamente necessaria, al livello comunitario, l'adozione di un nuovo regolamento che in ogni caso le ditte ricorrenti non sono legittimate a chiedere. Si tratterebbe infatti di una misura di natura giuridica, e di portata generale, del tutto diversa dalle misure di natura economica, e di portata specifica, che seguono all'accoglimento di un ricorso per risarcimento del danno.
Sempre sul piano delle eccezioni di inammissibilità fondate su affermazioni di principio, bisogna spendere qualche parola circa la tesi, secondo cui le do-mande sussidiarie sopra menzionate tenderebbero a conseguire una «restituzione in natura» e sarebbero perciò inammissibili, non essendovi luogo a tale forma di riparazione in diritto pubblico. Credo inutile verificare se quest'ultimo punto sia esatto o no, poiché escludo che le do-mande in questione mirino ad ottenere una restituzione «in natura». A mio avviso, la linea di separazione fra risarcimento e «restitutio in integrum» coincide con la distinzione tra il pagamento di una somma di denaro e una prestazione di altro genere, idonea a reintegrare il patrimonio di chi ha subito il danno (per esempio, la riparazione materiale dell'og-getto danneggiato). Non vi è dubbio che ogni forma di riparazione del danno serve a rimettere il patrimonio della vittima nella condizione in cui si sarebbe trovato, se non si fosse verificato l'evento dannoso; ma il versamento di una somma di denaro è sempre da qualificare come risarcimento, anche quando il pregiudizio è consistito nella privazione di certi importi monetari. Concorre a dimo-strarlo anche il fatto che la domanda di risarcimento è normalmente accompagnata dalla richiesta degli interessi di mora. Riguardo al caso di specie, poi, giova sottolineare ancora una volta che oggetto delle domande delle ricorrenti (principali e sussidiarie) non è il ricupero delle restituzioni alla produzione, ma il versamento di somme di denaro equivalenti alle restituzioni non percepite. L'eccezione di cui trattasi mi sembra perciò priva di fondamento.
4.
Un'eccezione di litispendenza è stata sollevata dal Consiglio nelle cause promosse dalle sette società francesi produttrici di gritz, in quanto esse, dopo aver chiesto all'ONIC, organismo francese d'intervento in materia agricola, il pagamento delle restituzioni alla produzione per il periodo dal 1o agosto al 31 dicembre 1975, avevano impugnato le decisioni negative dell'ONIC davanti alle giurisdizioni francesi competenti, chiedendone l'annullamento. In tre di questi giudizi la decisione di rifiuto è stata annullata, te-nendo conto delle sentenze 19 ottobre 1977 di questa Corte nella cause 167/78 e 28/79, pronunciate proprio su do-mande pregiudiziali di due fra i Tribu-nali amministrativi aditi dalle società interessate (l'annullamento è intervenuto con sentenze del 31 luglio 1978 del Tribunale amministrativo di Nancy, su ricorso della ditta Moulins-Huileries de Pont-à-Mousson, del 12 dicembre 1978 del Tribunale amministrativo di Châlons-sur-Marne, su ricorso della Coopérative Providence Agricole de la Champagne, e dell'11 maggio 1979 del Tribunale amministrativo di Orléans, nella causa riguardante les Maïseries de Beauce). L'ONIC ha successivamente impugnato davanti al Consiglio di Stato francese la sentenza del Tribunale amministrativo di Nancy, mentre pare abbia lasciato diventare definitiva la sentenza del Tribunale amministrativo di Châlons-sur-Marne.
È noto che una situazione di litispendenza in senso proprio implica la pendenza dinanzi a due giurisdizioni della medesima lite, e quindi l'identità delle parti, dell'oggetto e del titolo. Il Consiglio sembra ritenere che possa parlarsi di litispendenza, nei rapporti fra una giurisdizione nazionale e la Corte comunitaria, anche se la parte convenuta dinanzi alla Corte è una istituzione comunitaria, mentre davanti ai giudici di uno Stato membro è convenuto un organismo nazionale, incaricato di gestire la politica agricola comune. Ora, senza fare questione di terminologia, si può comprendere che il rapporto fra due giudizi promossi dalla stessa parte ricorrente contro l'istituzione comunitaria e contro l'organismo nazionale di gestione sollevi dei problemi di priorità, se almeno l'oggetto e il titolo sono identici. Ma nella specie certamente non è così: fra un ricorso per annullamento di un atto e un'azione di risarcimento vi è chiara diversità di oggetto e di fondamento giuridico. E una decisione di annullamento prescinde interamente dalla circostanza che il ricorrente abbia o non abbia diritto al risarcimento del pregiudizio eventualmente subito.
Nel caso di specie, il Consiglio ravvisa litispendenza nel fatto che, a suo dire, una stessa controversia, nella quale si reclamano determinate somme, si troverebbe sottoposta ai giudici nazionali e alla Corte comunitaria. Il Consiglio, tuttavia, sa benissimo che i tribunali amministrativi francesi, dai quali i ricorsi di alcuni produttori di gritz sono stati già decisi, non hanno potuto andare oltre una sentenza di annullamento del rifiuto opposto dall'ONIC alla domanda di pagamento delle restituzioni alla produzione per il periodo successivo al 1o agosto 1975; ed anzi in tanto hanno potuto pronunciare l'annullamento, in quanto la nostra Corte, con le citate sentenze del 19 ottobre 1977, aveva dato la nota risposta ai quesiti di carattere pregiudiziale che le erano stati rivolti. L'interesse delle ricorrenti ad ottenere le somme di denaro corrispondenti alle restituzioni non percepite non può venire soddisfatto con decisioni dei giudici nazionali, poiché fa difetto quella base normativa comunitaria senza la quale le autorità nazionali non possono effettuare pagamenti per conto del FEAOG. Ecco perché gli interessati hanno scelto la via del ricorso per risarcimento del danno, ricorso che per sua natura si differenzia radicalmente dai giudizi promossi davanti ai tribunali amministrativi nazionali, come già ho detto innanzi. Dov'è, dunque, la «stessa» controversia sottoposta a due giurisdizioni diverse?
Secondo l'istituzione convenuta, i ricorsi proposti ai sensi degli articoli 178 e 215 sarebbero poi in ogni caso irricevibili, perché le ricorrenti avrebbero la possibilità di introdurre un'azione di piena giurisdizione dinanzi ai tribunali amministrativi nazionali, e quest'azione, mirante ad ottenere il pagamento delle restituzioni alla produzione, avrebbe priorità rispetto all'azione di risarcimento del danno. Mi sembra evidente che, se si parla del rapporto fra quest'ultima azione, che è un fatto compiuto, ed un ipotetico ricorso in piena giurisdizione davanti ai tribunali amministrativi nazionali (ricorso ipotetico poiché non risulta che esso sia stato concretamente introdotto), si abbandona il terreno della pretesa litispendenza. Quanto alla tesi, secondo cui la via giudiziaria appropriata sarebbe quella di un'azione per il pagamento delle restituzioni, da proporre all'interno di ciascuno Stato membro, credo superfluo ripetere le obbiezioni già espresse quando ho esaminato la prima eccezione di carattere generale, costruita su questa idea.
A sostegno della eccezione di litispendenza, il Consiglio ha citato la sentenza 14 luglio 1967 della nostra Corte nelle cause riunite 5, 7 e 13 a 24/66, Kampffmeyer (Raccolta 1967, p. 288). Non mi sembra però che il punto di vista del Consiglio sia corroborato da questo richiamo. I ricorrenti dei casi Kampffmeyer avevano infatti esperito due azioni di risarcimento, l'una nei confronti della Repubblica federale dinanzi a un tribunale tedesco, e l'altra nei confronti della Comunità dinanzi alla Corte di giustizia, e ciò in quanto avevano subito un danno derivante da un atto qualificato come illegittimo sia dal diritto comunitario, sia dal diritto tedesco. La Corte affermò l'opportunità di «evitare che la diversa valutazione dello stesso danno, da parte di due giudici che applicano norme diverse, si risolva per i ricorrenti in un risarcimento vuoi insufficiente vuoi eccessivo», e pertanto ritenne necessario che il giudice nazionale si pronunziasse sull'eventuale responsabilità della Repubblica federale, prima di stabilire quale fosse il risarcimento a carico della Comunità. È evidente che questa presa di posizione fu determinata dalla situazione descritta e in particolare dal fatto che le azioni proposte dinanzi alle due diverse giurisdizioni erano entrambe azioni di risarcimento del danno. Nel caso di specie questa circostanza non si riproduce, ed è dunque fuor di luogo riferirsi alla giurisprudenza menzionata.
In conclusione, si deve escludere che la pendenza dinanzi a tribunali amministrativi francesi di ricorsi per l'annullamento delle decisioni negative dell'ONIC nei confronti dei produttori di gritz (decisioni di rifiuto delle restituzioni per il periodo successivo al 1o agosto 1975) possa costituire un motivo di irricevibilità delle domande di risarcimento fatte valere dalle stesse imprese, dinanzi a questa Corte, nei confronti del Consiglio.
5.
Un problema particolare di ricevibilità si pone nel quadro della causa 238/78, promossa con ricorso della società Ireks-Arkady, per il fatto che quest'ultima ha agito in surrogazione della vittima del danno, sulla base di una cessione del diritto al risarcimento (vale a dire, del credito contestato). Vittima del danno era stata un'altra società dello stesso gruppo: precisamente la società Ruckdeschel, la quale aveva precedentemente cercato di far riconoscere il suo diritto alle restituzioni alla produzione (per il noto periodo) mediante un ricorso davanti a una giurisdizione tedesca, da cui era scaturito il procedimento pregiudiziale 117/76.
La Commissione osserva che non tutti i sistemi giuridici degli Stati membri ammettono la legittimazione processuale del cessionario di un diritto a riparazione di un danno risultante da un fatto illecito.
Una simile possibilità sarebbe in particolare esclusa nel diritto inglese. Perciò la Commissione si chiede se l'azione in causa sia conforme ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, richiamati dall'articolo 215, secondo comma, del Trattato CEE. Inoltre, la Commissione paventa la possibilità di un impiego abusivo delle cessioni di diritti che potrebbe andare fino al rischio di una specializzazione di certe imprese nell'esercizio contro la Comunità di azioni per risarcimento spettanti originariamente a terzi.
Per quanto riguarda quest'ultimo punto, si può osservare che nella specie il cessionario del diritto a risarcimento e la vittima del danno, pur essendo soggetti giuridicamente distinti, non sono, l'uno rispetto all'altro, in una posizione di estraneità. La società Ruckdeschel ha infatti conferito alla società Ireks-Arkady (che costituisce oggi una holding) il complesso della sua azienda, in cambio di una partecipazione finanziaria. Ora, sappiamo bene che l'appartenenza di più imprese ad uno stesso gruppo economico è stata considerata più volte, sia dalla Commissione sia dalla Corte, come una circostanza sufficiente a far considerare quelle imprese come una sostanziale unità, per quanto riguarda la valutazione del loro comportamento sul mercato. Tale considerazione unitaria di fenomeni giuridici formalmente distinti ha prodotto conseguenze importanti sul piano del diritto comunitario della concorrenza. Ciò posto, mi sembra giustificato affermare che, quando una cessione di diritti al risarcimento sia avvenuta fra imprese di uno stesso gruppo, non esistano i pericoli paventati dalla Commissione.
In verità, questa riconosce che, nella specie, la cessione non costituisce un artificio procedurale, e non può essere qualificata come un espediente abusivo. La Commissione ritiene tuttavia che ciò non valga a superare le difficoltà risultanti dall'assenza, nel diritto comunitario, di una norma relativa alla cessione di cui trattasi e dall'orientamento non uniforme dei diritti interni degli Stati membri, almeno per quanto riguarda gli effetti di una cessione di credito nei riguardi del debitore, e sul piano processuale.
A mio avviso, l'articolo 215 Trattato CEE non pregiudica la soluzione del problema. Questa norma regola il meccanismo della responsabilità extracontrattuale della Comunità (e quindi i criteri su cui essa si fonda, i limiti entro i quali sussiste, le conseguenze che essa produce), ma non un fenomeno, come la cessione del diritto a risarcimento, che ha un collegamento occasionale con il meccanismo della responsabilità, e fa capo ad una più larga figura giuridica, che è la cessione dei crediti, sottoposta alla disciplina nazionale dei contratti. La circostanza che oggetto di un contratto di cessione sia un diritto di credito (ancora contestato, beninteso) il quale trova la sua origine in un atto illecito, fonte di responsabilità extracontrattuale della Comunità, non pare sufficiente a stabilire fra la cessione del credito e l'atto illecito della Comunità un rapporto così stretto e diretto da far rientrare l'atto contrattuale di disposizione del diritto fra privati nell'ambito della disciplina della responsabilità extracontrattuale comunitaria. Il diritto applicabile ai contratti fra privati è il diritto interno di ciascuno Stato membro e non mi pare che sussistano ragioni per sottrarre il contratto di cessione di un credito verso la Comunità a tale regime giuridico. La Corte l'ha del resto riconosciuto, attraverso l'ordinanza del suo Presidente in data 25 settembre 1963 nella causa 85/63 (Raccolta 1963, p. 391), la quale ha fatto riferimento al codice civile belga in materia di cessione di salario da un funzionario della Commissione ad una società belga.
Ne consegue l'irrilevanza per il diritto comunitario della responsabilità del modo in cui il diritto dei singoli Stati membri disciplina la cessione dei crediti per danni extracontrattuali. La legittimazione del cessionario a introdurre ricorsi ex articolo 215 Trattato CEE dovrà essere ammessa ogni volta che egli abbia validamente ottenuto, in base all'ordinamento interno applicabile, la titolarità del diritto appartenente originariamente al soggetto danneggiato. Nella specie, non mi pare che sia stata contestata la regolarità, alla stregua del diritto tedesco, della cessione intervenuta fra le ditte Ruckdeschel e Ireks-Arkady (il diritto tedesco è d'altronde uno dei meno formalisti in materia), né la idoneità di tale cessione a produrre effetti nei confronti del debitore (potenziale). Perciò, la ricevibilità dell'azione promossa dalla società Ireks-Arkady deve essere ammessa.
Sempre nel quadro della causa 238/78, una seconda eccezione avanzata dal Consiglio parte dall'ipotesi che il ricorso sia, almeno parzialmente, fondato su di un illecito risultante dalla limitazione temporale posta alle restituzioni dal regolamento 1570/78 della Commissione; sarebbe allora inammissibile contestare al Consiglio un illecito della Commissione. Questa eccezione è palesemente assai fragile; basterebbe replicare che la limitazione temporale del diritto a chiedere arretrati di restituzioni risulta dai regolamenti del Consiglio 1125 e 1127/78, prima ancora che dal regolamento 1570/78 della Commissione, e che ad ogni modo nella causa 238/78 sono convenuti sia il Consiglio sia la Commissione. Ma l'obbiezione principale è un'altra, ed è stata giustamente mossa dalla ricorrente: l'illecito dal quale scaturisce la pretesa al risarcimento è la violazione del principio di eguaglianza risultante dalle modifiche all'articolo 11 del regolamento del Consiglio 120/67 introdotte nel 1974 e nel 1975, e ad esso non si aggiunge un altro illecito risultante dai regolamenti del 1978 poc'anzi citati: tutt'al più si potrà constatare che questi ultimi non hanno posto interamente rimedio alla situazione di incompatibilità con l'anzidetto principio di eguaglianza.
Vi è infine una terza eccezione di irricevibilità sollevata dalle convenute contro la domanda di accertamento contenuta nel ricorso 238/78. Tale domanda mira, come ho ricordato all'inizio, a far constatare dalla Corte che gli articoli 2 e 4 del regolamento della Commissione 1570/78 devono essere interpretati nel senso che vi è diritto alla restituzione alla produzione per il quellmehl ogni qualvolta esso è venduto, senza ulteriore trasformazione e senza essere mescolato ad altre sostanze, esclusivamente per l'impiego nell'alimentazione umana.
Questa eccezione mi sembra fondata. In linea generale, si può ritenere ammissibile una domanda di accertamento nel quadro di un ricorso per risarcimento di danni extracontrattuali se si tratta di fissare l'interpretazione di una norma, da cui dipende la constatazione dell'illecito, o della responsabilità, o del diritto al risarcimento. Ma nella specie il regolamento 1570/78 non ha nulla a che fare con le constatazioni dell'illecito o della responsabilità: lo si è visto poc'anzi, esaminando la seconda eccezione avanzata dal Consiglio nella medesima causa. Il risultato interpretativo voluto concerne in realtà il diritto alle restituzioni alla produzione, non il diritto al risarcimento del danno. Infine, conviene rilevare che il tema delle presenti cause è circoscritto alle conseguenze dell'abolizione delle restituzioni a favore dei produttori di quellmehl o gritz, per un periodo di tempo anteriore al 19 ottobre 1977, mentre la domanda d'interpretazione si riferisce a un regolamento avente effetti successivi a quella data. Perciò esso non può nemmeno essere considerato come argomento a sostegno della richiesta di risarcimento, concernente il quellmehl utilizzato per l'alimentazione umana in settori diversi dalla panificazione.
6.
Superate le eccezioni di irricevibilità che sono state opposte alle domande principali, passo ora all'esame dei problemi di merito. Credo che, data la natura delle azioni, sia opportuno precisare anzitutto quale sia il fatto illecito, di cui la Comunità è chiamata a rispondere, e in che misura si possa parlare di un accertamento già compiuto dell'esistenza di questo fatto illecito.
Nella sequenza degli eventi che hanno condotto alle presenti cause hanno avuto un rilievo determinante: anzitutto la soppressione delle restituzioni per il quellmehl e il gritz, in forza dei regolamenti 1125/74 e 665/75; poi le sentenze della nostra Corte in data 19 ottobre 1977; infine, i regolamenti del Consiglio e della Commissione che hanno reintrodotto le restituzioni per i due prodotti indicati con decorrenza dal 19 ottobre 1977. Sappiamo che le sentenze citate hanno constatato la illegittimità della soppressione delle restituzioni, a causa del disconoscimento del principio di eguaglianza (v. punti 10 e 11 delle motivazioni della sentenza nelle cause 117/76 e 16/77; punti 23 e 24 delle motivazioni della sentenza nelle cause 124/76 e 20/77). Il fatto illecito, in relazione al quale si tratta di stabilire se la Comunità sia responsabile dei danni causati, è dunque precisamente questo: le istituzioni comunitarie, con la modifica dell'articolo 11 del regolamento 120/67, ad opera dei regolamenti 1125/74 e 665/75, hanno violato nei confronti dei produttori di gritz e di quellmehl il principio generale d'uguaglianza «che fa parte dei principi fondamentali del diritto comunitario» (punti 7 e 16, rispettivamente, delle motivazioni delle due sentenze citate).
La stessa affermazione è stata fatta più volte dalle ricorrenti, ma la loro posizione non è sempre apparsa coerente a questo assunto, in quanto esse hanno talora spostato l'accento sulla pretesa illegittimità dei regolamenti del Consiglio 1125 e 1127/78 (e di quello della Commissione che li ha eseguiti: 1570/78).
Tali regolamenti, ripristinando le restituzioni soltanto a decorrere dal 19 ottobre 1977, avrebbero lasciato sussistere, per il periodo anteriore, la situazione di illegalità constatata dalla Corte e avrebbero così violato sia (per la seconda volta) il principio di eguaglianza, sia le sentenze del .
A mio avviso, bisogna evitare di cadere nell'equivoco di collegare le azioni di risarcimento alla violazione di un ipotetico obbligo della Comunità, per effetto delle citate sentenze del 19 ottobre 1977, di ripristinare retroattivamente le restituzioni soppresse. Le convenute hanno ragione di obbiettare che un obbligo di tale contenuto non è stato creato da quelle sentenze, le quali si sono limitate ad investire le istituzioni comunitarie competenti del potere-dovere di «fare il necessario per ovviare a tale situazione» (di illegittimità). Sicuramente, i regolamenti 1125 e 1127/78, e il regolamento di applicazione della Commissione, sono misure dirette a ovviare alla situazione di illegittimità constatata dalla Corte: basta leggere il secondo e terzo considerando del regolamento 1125/78, i quali richiamano le sentenze da me ripetutamente citate e affermano che «la concessione di una restituzione alla produzione per i prodotti in questione costituisce un mezzo per conformarsi alle conclusioni della Corte». La possibilità che tali misure siano inadeguate non consente di ritenerle illegittime, in quanto contrarie alle sentenze: più esatto è considerarle come un mezzo — ma non necessariamente un mezzo sufficiente — per conformarsi alle decisioni della Corte; un mezzo, dunque, che potrebbe aver rimediato solo in parte alla situazione di illegittimità determinata dai regolamenti del 1974 e 1975, senza tuttavia dar luogo con ciò a un nuovo fatto illecito.
Rimane da risolvere un problema di natura formale, che ha delle importanti implicazioni di principio. Le sentenze del 19 ottobre 1977 sono state pronunciate al termine di procedimenti di interpretazione pregiudiziale: l'accertamento della violazione del principio di eguaglianza era perciò in primo luogo destinato ad esplicare i suoi effetti nei confronti dei giudici nazionali richiedenti e nel quadro delle procedure che avevano dato luogo ai quesiti pregiudiziali. Ma quali effetti si debbono riconoscere a quell'accertamento al di là di tale quadro, e più particolarmente nell'ambito dei presenti giudizi? Voi conoscete le esitazioni della dottrina circa l'esistenza o meno di effetti erga omnes delle pronunce di invalidità di atti comunitari, rese dalla Corte in forza dell'articolo 177 Trattato CEE, e conoscete pure gli argomenti principali che sono portati a sostegno di una risposta positiva o negativa: da un lato, la difficoltà di concepire che un atto sia valido (nel nostro caso, legittimo) nei confronti di alcuni e invalido (o illegittimo) nei confronti di altri; dal lato opposto, la differenza fra azione di annullamento e procedura ex articolo 177. Non mi sembra opportuno soffermarmi qui sui termini teorici del problema; consentitemi soltanto di notare che è abbastanza singolare la tendenza ad attribuire «in linea di principio» effetti relativi alle decisioni pregiudiziali, aggiungendo poi che «in pratica» esse hanno effetti erga omnes, come se i giuristi non dovessero adattare i loro schemi alla pratica, anzi costruirli tenendo conto della pratica. Ai fini dei presenti ricorsi, la circostanza che ritengo degna di attenta considerazione è la seguente: già due volte, recentemente, questa Corte si è basata su proprie decisioni pregiudiziali di illegalità di determinati regolamenti del Consiglio per statuire su ricorsi di risarcimento danni, introdotti da soggetti diversi dalle parti dei giudizi nazionali, nel cui ambito le decisioni pregiudiziali erano state adottate. Mi riferisco alla sentenza 25 maggio 1978 nelle cause riunite 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77 (cosiddetti casi del latte in polvere, Raccolta 1978, p. 1209) — in materia di responsabilità delle istituzioni comunitarie per aver adottato il regolamento 563/73, dichiarato invalido con tre decisioni del 5 luglio 1977, relative alle cause 114, 116, 119 e 120 del 1976 — e alla sentenza 28 marzo 1979 nella causa 90/78, Granaria, circa la responsabilità della Comunità per avere soppresso le restituzioni al quellmehl: soppressione dichiarata illegittima, come sappiamo, con la decisione del 19 ottobre 1979 concernente le cause riunite 117/76 e 16/77. In entrambe le sentenze citate, il valore delle precedenti decisioni pregiudiziali di illegittimità di regolamenti, ai fini del giudizio per risarcimento danni, non è stato messo in dubbio. Anche se non si vuole ravvisare in ciò una conferma della tesi dell'efficacia erga omnes di quel tipo di decisioni, si può almeno ritenere ammesso dalla Corte che chiunque si consideri danneggiato da atti comunitari dichiarati illegittimi mediante pronuncia ex articolo 177 abbia diritto di promuovere il ricorso di cui agli articoli 178 e 215 Trattato CEE, senza dover nuovamente affrontare il tema della illegalità dell'atto, vale a dire della fonte della responsabilità comunitaria.
Se questo è vero, come penso, è giustificato affermare che la materia dei presenti ricorsi rimane circoscritta all'esistenza o meno di una responsabilità comunitaria verso le ricorrenti, per la violazione del principio di eguaglianza commessa con la soppressione delle restituzioni al quellmehl e al gritz nel periodo più volte precisato; mentre l'esistenza del fatto illecito, consistente appunto in quella violazione, si deve considerare accertata dalle sentenze del 19 ottobre 1977.
Di conseguenza, è superfluo ridiscutere problemi che furono affrontati e risolti nel quadro delle cause che si sono concluse con tali sentenze. Mi riferisco qui tra l'altro alla questione, riaperta dalla difesa del Consiglio, della effettiva possibilità di sostituire l'amido di granturco al gritz nella fabbricazione della birra: negare siffatta possibilità non può servire a contestare che i due prodotti abbiano diritto ad un eguale trattamento, dato che la Corte ha riconosciuto questo diritto.
Mi sembra opportuno chiarire qui un altro punto, relativo all'efficacia nel tempo delle dichiarazioni di invalidità o di illegittimità di atti comunitari pronunciate ai sensi dell'articolo 177 Trattato CEE. Si afferma comunemente che tali pronunce hanno effetto ex nunc, o, più precisamente, che l'atto dichiarato invalido diviene inapplicabile al rapporto giuridico sul quale verte la controversia. Ma una dichiarazione di invalidità o di illegittimità con effetto ex nunc non offrirebbe alcuna base per domande di risarcimento dei danni anteriori; cosicché il riferimento alla sentenza pregiudiziale in cui si stabilisce l'esistenza del fatto illecito diventerebbe inutile per i soggetti interessati a introdurre tali domande. A me sembra che questa conseguenza sia inaccettabile, e che debba piuttosto essere corretta la premessa: in realtà l'effetto ex nunc delle decisioni pregiudiziali è stato sempre messo in rapporto con la inapplicabilità degli atti invalidi, mentre se si riconosce che quelle decisioni possono valere anche ai fini di azioni di risarcimento da parte di altri soggetti, l'invalidità o l'illegittimità devono assumersi come accertate ex tunc. Conviene a questo proposito rammentare che le vostre decisioni del 19 ottobre 1977 nei casi del quellmehl e del gritz hanno menzionato la possibilità «di risarcire il danno eventualmente arrecato agli interessati»; in tal modo, hanno previsto di avere un seguito, che si spiega soltanto attribuendo efficacia ex tunc all'accertamento del fatto illecito in esse contenuto.
7.
Bisogna adesso verificare se esistano le condizioni dalle quali, secondo la vostra giurisprudenza, dipende la possibilità che la Comunità sia tenuta responsabile verso i singoli di atti normativi implicanti delle scelte di politica economica. Dico subito, a tal proposito, che non condivido i dubbi prospettati dalle ditte francesi ricorrenti circa la qualificazione dei regolamenti soppressivi delle restituzioni per il quellmehl e il gritz come atti implicanti delle scelte di politica economica; mi sembra chiaro che, anche se lo scopo perseguito dal Consiglio è stato quello di fare delle economie a detrimento di un gruppo di imprese, si è trattato comunque di una scelta relativa a determinati strumenti della politica agricola comunitaria, la quale ovviamente rientra nell'ambito più vasto della politica economica.
Le condizioni della responsabilità extracontrattuale comunitaria, per atti del tipo indicato, si riassumono in una espressione ribadita in numerose sentenze della Corte: deve sussistere una «violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli» (v. le sentenze già citate del 2 dicembre 1971 nella causa 5/71, del 13 giugno 1972 nelle cause riunite 9 e 11/71, del 24 ottobre 1973 nella causa 43/72, del 2 luglio 1974 nella causa 153/73; adde le sentenze del 14 maggio 1975 nella causa 74/74, CNTA, Raccolta 1975, p. 534, del 31 marzo 1977 nelle cause 54 a 60/76, Compagnie industrielle et agricole du Comté de Loheac, Raccolta 1977, p. 645, e del 25 maggio 1978 nelle cause riunite 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77, Bayerische HNL e altri, Raccolta 1978, p. 1209). Le conclusioni da me presentate in queste ultime cause mi dettero occasione di analizzare i caratteri distintivi di una «violazione grave»; e al termine di tale analisi manifestai l'avviso che sia necessario tener conto dell'importanza della norma violata, nel sistema giuridico comunitario, che sia superfluo esaminare la «scusabilità» o meno della scelta fatta dalle istituzioni comunitarie, e che l'entità del danno sia irrilevante. Tuttavia, facendo l'ipotesi che la Corte si orientasse nel senso di collegare la gravità della violazione all'entità del danno, auspicai che in tal caso fossero definiti mediante una formula generale i limiti del danno tollerabile.
La sentenza successiva a queste conclusioni ha implicitamente accolto, mi sembra, il criterio della importanza della norma violata, là dove ha constatato che «il divieto di discriminazione di cui all'articolo 40, paragrafo 3, secondo comma, del Trattato, violato dal regolamento 563/76, ha effettivamente lo scopo di tutelare gli interessi dei singoli e non si può disconoscerne l'importanza nel sistema del Trattato» (punto 5 della motivazione). Al tempo stesso, tuttavia, quella sentenza si è ispirata alla «concezione restrittiva» che emerge dagli ordinamenti degli Stati membri in materia di responsabilità dei pubblici poteri per i danni recati ai singoli da atti normativi; mentre il convincimento da me espresso nelle menzionate conclusioni era che la soluzione più severa debba valere quanto alla responsabilità del Consiglio, poiché questo «ha la doppia veste del legislatore e dell'autorità amministrativa, senza avere quell'investitura democratica, quella capacità di esprimere la sovranità popolare, che possono giustificare la sottrazione del legislatore alle regole generali della responsabilità». Perciò la sentenza ha aggiunto altri due criteri a quello dell'importanza della norma violata: e cioè che l'istituzione abbia «disconosciuto in modo palese e grave i limiti che s'impongono all'esercizio dei suoi poteri» e che il danno abbia un'entità superiore a quei «limiti ragionevoli entro cui il singolo deve sopportare la lesione dei suoi interessi economici prodotta da un atto normativo» (punto 6 della motivazione). Purtroppo, i limiti del danno tollerabile sono rimasti insufficientemente precisati; anche se, nella parte più specifica della motivazione (punto 7) la sentenza fornisce qualche indicazione ulteriore, riferendosi al numero dei danneggiati — come fattore che può attenuare il pregiudizio subito dalle singole imprese —, alle ripercussioni sui costi di produzione, al confronto fra l'aumento dei prezzi provocato dal regolamento e gli aumenti dovuti ad altre cause e, infine, alla incidenza sulla redditività delle aziende, posta in relazione con l'ampiezza dei rischi economici inerenti all'attività svolta.
Nel caso di specie, è indiscutibile che sia stata violata una regola superiore intesa a tutelare i singoli e avente una importanza fondamentale nel sistema del diritto comunitario. Sappiamo che si tratta del divieto di discriminazione, e potrebbe quindi essere sufficiente riferirsi al citato punto 5 della motivazione della sentenza 25 maggio 1978 nelle cause Bayerische HNL e altri (anche se da quella sentenza risultava la violazione dell'articolo 40, paragrafo 3, secondo comma, del Trattato CEE, mentre ora è stato violato il principio generale di non discriminazione). Ma mi sembra necessario sottolineare che la situazione da cui sono scaturiti i presenti ricorsi ha un carattere di maggiore gravità. Nei casi del latte in polvere, infatti, la violazione del citato articolo 40, paragrafo 3, era stata commessa imponendo obblighi di acquisto ai produttori e importatori di mangimi vegetali, e riguardava perciò solo di riflesso gli utilizzatori, i quali chiedevano il risarcimento dei danni provocati dall'aumento dei costi. Nei confronti di questi ultimi si poteva parlare di discriminazione indiretta, derivante appunto dai costi più elevati dei mangimi; cosicché è dubbio se vi fosse vera e propria lesione di diritti soggettivi (abbiamo visto che il punto 5 della motivazione della indicata sentenza parlava del divieto di discriminazione come mezzo di tutela degli interessi dei singoli). Nei casi che stiamo esaminando, invece, vi è discriminazione diretta; è stato violato il diritto soggettivo fondamentale delle ricorrenti alla eguaglianza di trattamento quanto alla concessione di aiuti comunitari, rispetto ai produttori di amido di granturco, con i quali gli interessati si trovano in un rapporto di concorrenza. Dato il carattere specifico di questa violazione, non vale obbiettare (com fa la Commissione) che qualsiasi pregiudizio subito da una categoria di soggetti per effetto di una misura presa dai pubblici poteri rappresenta una forma di discriminazione, e che sarebbe quindi inammissibile che i soggetti colpiti da una misura del genere avessero diritto a un risarcimento in quanto discriminati. La verità è che altro è parlare genericamente di discriminazione, altro è constatare una precisa violazione della regola di non discriminazione; nella specie, questa constatazione è già stata fatta dalla Corte, ed è in base ad essa che le richieste di risarcimento del danno sono state avanzate.
L'orientamento espresso dalla sentenza del 25 maggio 1978 nelle cause del latte in polvere mi induce ad esaminare se si realizzino, nella specie, le due condizioni supplementari di responsabilità della Comunità per atti normativi che quella sentenza richiede; e questo malgrado il fatto che, a mio avviso, le considerazioni svolte fin qui circa la lesione del diritto soggettivo delle ricorrenti alla parità di trattamento bastino a dimostrare l'esistenza di una «violazione grave» e quindi della responsabilità extracontrattuale comunitaria. Che l'illecito commesso dal Consiglio rivesta la natura di un disconoscimento «palese e grave» della regola violata, mi sembra risulti sia dalla natura di questa regola (giova ribadire che essa «fa parte dei principi fondamentali del diritto comunitario», come le sentenze del 19 ottobre 1977 hanno affermato), sia dalle modalità del fatto illecito. Non si è trattato della adozione di una misura favorevole per alcuni, e della mancata adozione di un provvedimento equivalente a vantaggio di altre imprese concorrenti, bensì di una modifica del regime preesistente, che aveva realizzato la parità di trattamento proprio per salvaguardare le capacità concorrenziali di due categorie di produttori rispetto ad una terza. È dunque il caso di dire che il Consiglio sapeva quello che faceva, e la Corte ha messo in luce che la decisione soppressiva delle restituzioni fu presa sebbene non esistessero circostanze obbiettive, idonee a giustificare il mutamento del regime precedente (v. i punti 10 e 22, rispettivamente, delle motivazioni delle sentenze 19 ottobre 1977 nei casi 117/76 — 16/77 e 124/76 — 20/77). Si può infine aggiungere, a conferma del carattere manifesto della violazione, che la Corte è stata in grado di accertarla soprattutto perché le istituzioni convenute non hanno fornito dati tecnici ed economici, né provato elementi di fatto in base ai quali la nuova politica adottata nel 1974 e 1975 nei confronti dei produttori di quellmehl e di gritz potesse trovare valida spiegazione. Ciò equivale a dire che, in sé e per sé, quella nuova linea di condotta appariva arbitraria.
Più difficile è prendere fin d'ora posizione sul problema dell'entità del danno subito da ciascuna delle ricorrenti al fine di stabilire se esso rimanga entro limiti «ragionevoli», tollerabili per ogni impresa esposta ai rischi del mercato. È chiaro che, se si assume un pregiudizio grave come condizione della responsabilità comunitaria per atti normativi illegittimi, la questione della esistenza di una siffatta responsabilità può essere risolta solo dopo aver precisato quali siano e a quale livello giungano i danni risarcibili. Con questa riserva, credo di poter formulare per il momento i seguenti rilievi:
a)
Sotto il profilo del numero dei danneggiati, la situazione è questa volta sensibilmente diversa da quella delle cause del latte in polvere. Il comportamento illegittimo del Consiglio ha riguardato due categorie ben definite e poco numerose di operatori economici, cioè i produttori del gritz destinato alla fabbricazione della birra e del quellmehl utilizzato per l'alimentazione umana: in sostanza, una parte delle imprese che si collocano nel settore, a sua volta limitato, della trasformazione del granturco e del grano tenero.
b)
L'incidenza delle misure soppressive delle restituzioni sul livello dei costi di produzione delle imprese considerate appare più alta di quanto non fosse l'incidenza dei provvedimenti relativi all'acquisto obbligatorio del latte in polvere da mescolare ai mangimi vegetali. Noto, a tal proposito, che secondo quanto ha affermato il Consiglio nella causa 238/78, l'abolizione delle restituzioni per il quellmehl avrebbe avvantaggiato l'amido, rispetto allo stesso quellmehl, in una misura compresa fra il 6,3 e l'8,6 per cento. Nella causa 261/78, poi, la ricorrente (Interquell Stärke-Chemie) afferma addirittura che a seguito della soppressione delle restituzioni i suoi costi di produzione sarebbero aumentati del 20 %.
c)
Il confronto con aumenti di prezzo dovuti ad altre cause che, come ho ricordato, rientrava fra gli elementi messi in rilievo nelle sentenze del latte in polvere, sarebbe qui fuor di luogo, poiché i soggetti danneggiati sono produttori e non acquirenti, come accadeva in quelle cause.
d)
Risposte contrastanti fra loro potrebbero darsi al quesito se l'incidenza dell'abolizione delle restituzioni sulla redditività delle aziende produttrici di gritz e di quellmehl abbia superato o no l'ampiezza dei rischi economici inerenti alle attività di quelle aziende. Da un lato, si potrebbe affermare che una sovvenzione pubblica ad un'azienda privata non è, di solito, assicurata in modo permanente; cosicché un'azienda dovrebbe essere in grado di affrontare il rischio di perderla. D'altro lato, però, si potrebbe osservare che in un'attività obbiettivamente capace di reggere la concorrenza di un'altra (la produzione di gritz e di quellmehl, all'infuori di ogni sistema di restituzioni, è competitiva rispetto a quella dell'amido di granturco), non rientra fra i rischi commerciali ordinari il fatto che le condizioni di concorrenza siano bruscamente squilibrate e artificialmente falsate a causa di una decisione del potere pubblico di mantenere il suo aiuto alle imprese concorrenti e privarne il settore di attività considerato. A mio avviso, questa osservazione ha maggior peso della precedente; tuttavia ritengo che il criterio di apprezzamento del danno alla stregua dell'ampiezza dei rischi inerenti all'attività aziendale conduca inevitabilmente a risultati incerti, dato che incerta e discutibile è la misura dei rischi che «normalmente» si accompagnano ad una determinata iniziativa economica.
L'argomentazione condotta fin qui permette di dire che, applicando ai casi di. specie i criteri indicati al punto 7 della motivazione della citata sentenza del 25 maggio 1978 nelle cause Bayerische HNL e altri, non appaiono motivi di esclusione della responsabilità comunitaria. Rimane aperta, beninteso, la questione dell'entità del danno, che è necessario definire anche per pronunciarsi circa la sua «tollerabilità».
8.
Prima di esaminare le richieste di indennizzo avanzate dalle ricorrenti, conviene verificare quali indicazioni, in tema di riparazione del danno, siano esplicitamente o implicitamente fornite dalle sentenze del 19 ottobre 1977, dato che le parti vi hanno spesso fatto riferimento per trarne argomenti a sostegno dei rispettivi punti di vista.
Una prima constatazione da fare, a proposito delle sentenze in questione, è che dichiarando la illegittimità dell'articolo 11 del regolamento 120/67, così come modificato dall'articolo 5 del regolamento 1125/74 (per il quellmehl) e dall'articolo 3 del regolamento 663/75 (per il gritz), esse facevano sorgere il problema di «cancellare» tale illegittimità — fu questo il linguaggio usato dalla Corte — non solo per il futuro, ma anche per il passato. Basterebbe a dimostrarlo il fatto che in entrambe le sentenze è espressamente previsto che sia ripristinata la parità di trattamento fra i due prodotti e che sia risarcito il danno eventualmente arrecato agli interessati; il ripristino poteva avvenire ex nunc o ex tunc; il risarcimento era destinato ad assicurare che l'illecito trovasse completo rimedio per il passato. Si può peraltro aggiungere un altro ordine di considerazioni. Noi sappiamo che le domande pregiudiziali, alle quali le due sentenze dettero risposta, concernevano la validità delle modifiche al regolamento 120/67, per effetto delle quali le restituzioni a vantaggio del quellmehl e del gritz erano state abolite, e sappiamo che la Corte non decise nel senso della invalidità principalmente per un motivo di tecnica giuridica: poiché le modifiche avevano assunto la forma della sostituzione della vecchia norma con una nuova, che non faceva più menzione del quellmehl, prima, e poi del gritz («l'illegittimità della norma deriva quindi da un'omissione, anziché da una delle due disposizioni», rilevarono le due sentenze). Se questo ostacolo tecnico non vi fosse stato, e la soppressione delle restituzioni fosse avvenuta con norme abrogative esplicite, la Corte avrebbe sicuramente dichiarato la loro invalidità, indipendentemente dal fatto che la determinazione dell'ammontare delle restituzioni spettante ai produttori di quellmehl e di gritz richiedesse o meno un apposito atto del Consiglio (tale era l'oggetto del secondo quesito proposto dal Finanzgericht di Amburgo nelle cause riunite 117/76 e 16/77). In questo modo, si sarebbe aperta la via per riconoscere, davanti alle giurisdizioni interne, il diritto delle imprese interessate a ottenere le restituzioni alla produzione a partire dalla data delle rispettive domande. Ora, il diverso tipo di risposta che la Corte ha dato ai giudici nazionali, a causa del ricordato ostacolo tecnico, e le conseguenze che ne sono scaturite, non mutano la natura del problema, che è rimasto quello del disuguale trattamento subito dai produttori di gritz e di quellmehl rispetto ai produttori di amido, della valutazione giuridica di questa disuguaglianza e del modo di cancellarla ab initio.
In secondo luogo, conviene approfondire le implicazioni di quella facoltà di scelta che le sentenze del 19 ottobre 1977 lasciavano alle istituzioni comunitarie, ravvisando «molteplici possibilità di ripristinare la parità di trattamento fra i due prodotti in questione e di risarcire il danno eventualmente arrecato agli interessati», e affermando che «spetta alle istituzioni competenti in materia di politica agraria comune valutare i fattori economici e politici in base ai quali si opererà la scelta». Evidentemente, per il futuro si potevano immaginare tre misure possibili: reintrodurre le restituzioni per il gritz e il quellmehl lasciando invariate quelle per l'amido, ovvero abolire le restituzioni per tutti i prodotti in questione, o infine fissare un nuovo livello comune (la seconda e la terza alternativa avrebbero potuto magari accompagnarsi a misure di sostegno di altro genere). Per il passato, invece, tenuto conto del fatto che le restituzioni corrisposte ai produttori di amido non avrebbero potuto essere revocate senza ledere diritti quesiti, le possibilità si riducevano, a mio avviso, a due: ripristinare le restituzioni per il gritz e il quellmehl con provvedimento avente effetti generali ex tunc o risarcire i danni a ciascuna delle ditte interessate, che ne avesse fatto domanda (forse anche un provvedimento generale di indennizzo forfettario, con riserva di valutare i singoli casi di danni ulteriori, avrebbe potuto Servire a risolvere il problema). Noto a questo riguardo che l'ipotesi formulata dal Consiglio, secondo cui si sarebbe potuto sopprimere retroattivamente la restituzione per l'amido, e parificare così il trattamento delle tre categorie, ma senza pretendere di recuperare le restituzioni versate ai produttori di amido, si traduce in una costruzione formalistica e non convincente: anche in una ipotesi del genere, infatti, i produttori di gritz e di quellmehl avrebbero preteso la riparazione del danno, legato alla lesione del loro diritto ad una effettiva (e non solo formale) parità di trattamento nei confronti dei produttori di amido.
Il modo in cui, poi, il Consiglio ha esercitato la sua facoltà di scelta induce a qualche ulteriore riflessione. Abbiamo visto che i regolamenti 1125 e 1127/78 hanno reintrodotto le restituzioni per il quellmehl e il gritz, allo stesso livello di quelle corrisposte ai produttori di amido; hanno adottato, cioè, la prima delle tre soluzioni possibili innanzi accennate (almeno fino alla fine della campagna di commercializzazione 1978/79). Ma questa scelta non è stata fatta soltanto per il futuro: i regolamenti, entrati in vigore il 2 giugno 1978, hanno concesso le restituzioni a decorrere dal 19 ottobre precedente, su richiesta degli interessati (v. articolo 6 del regolamento 1127/78). Il ripristino delle restituzioni per il quellmehl e il gritz ha svolto così anche una funzione risarcitoria, per il periodo 19 ottobre 1977 — 1o giugno 1978: dato infatti che questo periodo era ormai trascorso alla data di entrata in vigore dei citati regolamenti, non si poteva più pensare che le restituzioni assolvessero alla loro funzione tipica di sostegno per la commercializzazione di determinati prodotti agricoli. Questa circostanza non mi sembra smentita da quanto afferma il penultimo considerando del regolamento 1125/78, e cioè che il carattere retroattivo della misura presa è dovuto all'obbligo del Consiglio di rispettare le procedure contemplate dal Trattato. In realtà, l'impiego anomalo dello strumento delle restituzioni, insito nella retroattività dei regolamenti 1125 e 1127/78, fu avvertito dalla Commissione, che era sfavorevole a una decorrenza retroattiva (v. la memoria della Commissione del 4 dicembre 1978 nella causa 238/78). Ad ogni modo, in conseguenza dell'orientamento adottato, il periodo intercorso fra la soppressione delle restituzioni per i due prodotti di cui trattasi e l'entrata in vigore del provvedimento che le ha reintrodotte ha finito col dividersi in due: dal 19 ottobre 1977 al 1o giugno 1978 le restituzioni sono state retroattivamente concesse; dall'agosto 1974 (per il quellmehl) e 1975 (per il gritz) al 19 ottobre 1977 rimane aperto il tema del risarcimento dei danni. La uniformità delle misure relative alle due fasi dell'indicato periodo, così come al passato e al futuro rispetto ai regolamenti 1125 e 1127/78, sarebbe stata la soluzione più fedele alla finalità di cancellazione dell'illecito perseguita dalle sentenze del 19 ottobre 1977; ma una uniformità sostanziale è ancora possibile.
C'è infine un aspetto di queste decisioni, al quale le istituzioni convenute hanno attribuito grande importanza: il fatto che vi si parla di risarcire il danno eventualmente arrecato agli interessati. Il ragionamento delle convenute può così riassumersi: il danno di cui oggi le ricorrenti vogliono essere risarcite è la perdita dell'introito delle restituzioni, e questa perdita è in re ipso, non ha carattere «eventuale»; mentre la Corte ha parlato di danno «eventualmente» arrecato, e dunque ha implicitamente escluso la risarcibilità della privazione delle restituzioni. A mio avviso, è eccessivo presumere che la Corte, attraverso l'espressione sopra riferita, volesse prendere posizione sul problema del danno risarcibile nel contesto di sentenze emesse al termine di procedimenti pregiudiziali, quando il tema della natura dei danni non era stato ancora approfondito. Sembra più ragionevole supporre che i termini adoperati mirassero a non anticipare né pregiudicare una valutazione, che avrebbe potuto essere fatta solo mediante un procedimento appropriato. A parte ciò, si deve tener presente che l'esistenza e l'entità del danno erano, alla data delle sentenze, fattori variabili, dipendenti dalla scelta che il Consiglio avrebbe fatto circa il ripristino della parità di trattamento tra amido, da un lato, e gritz e quellmehl, dall'altro; se questo ripristino si fosse tradotto (come era ben possibile) in un ripristino ex tunc delle restituzioni per i due prodotti ingiustamente sacrificati, sarebbero rimasti eventualmente da risarcire solo i danni «ulteriori». Leggendo la frase «ripristinare la parità di trattamento fra i prodotti in questione e risarcire il danno eventualmente arrecato agli interessati» non si deve insomma dimenticare che la realizzazione integrale del primo obbiettivo avrebbe potuto assorbire, o rendere marginale, il secondo. Su di un piano generale, poi, va ricordato che nella identificazione del danno risarcibile entrano in gioco anche altri fattori, come la possibilità che il livello «tollerabile» o «ragionevole» del pregiudizio provocata da un atto normativo comunitario escluda l'obbligo della Comunità di ripararlo, o come l'ipotetica esistenza di profitti capaci di entrare in un rapporto di compensazione con la perdita subita (questo punto sarà ripreso più oltre).
Riassumendo, l'esame delle sentenze del 19 ottobre 1977 consente di affermare che: a) la cancellazione dell'illecito commesso dal Consiglio richiedeva misure anche per il passato; b) la facoltà di scelta delle istituzioni, a questo riguardo, si riduceva all'alternativa fra una misura generale di ripristino delle restituzioni a favore dei produttori di quellmehl e di gritz, con efficacia ex tunc, e una serie di misure individuali di risarcimento del danno a chi ne avesse fatto richiesta; c) l'espressione relativa al risarcimento del danno eventualmente arrecato agli interessati non fornisce una base sufficiente per ritenere esclusa la risarcibilità del danno, consistente nella privazione delle restituzioni per il periodo anteriore al 19 ottobre 1977.
9.
È noto che nel concetto giuridico di «danno» rientrano così una perdita patrimoniale in senso stretto, ossia una diminuzione del patrimonio del soggetto, come l'esclusione di un incremento del patrimonio che si sarebbe verificato in mancanza del fatto dannoso (queste due alternative sono rispettivamente indicate con le espressioni «danno emergente» e «lucro cessante»). Nel caso di danno derivante da un fatto illecito extracontrattuale, la violazione della norma lede l'interesse che la norma stessa protegge — e che in casi come quello di specie assurge a diritto soggettivo del singolo — insieme con la sfera patrimoniale del soggetto. La riparazione del danno tende a mettere il patrimonio del danneggiato nello stato in cui si sarebbe trovato senza l'illecito, o almeno nella situazione più vicina a quella che si sarebbe realizzata se l'illecito non ci fosse stato: il carattere ipotetico di questa ricostituzione implica spesso un certo grado di approssimazione. Mi sembra opportuno sottolineare che queste nozioni generali non sono limitate al campo del diritto civile, ma si applicano anche alla responsabilità del potere pubblico, e più particolarmente alla responsabilità extracontrattuale comunitaria. Così, per esempio, un problema di lucro cessante fu affrontato dalla Corte nella già citata sentenza Kampffmeyer del 14 luglio 1967; mentre la questione della valutazione del danno da risarcire fu oggetto di interessanti rilievi nella sentenza del 9 dicembre 1965 nelle cause riunite 29, 31, 36, 39-47, 50-51/63, SA. des Laminoirs, Hauts Fourneaux, Forges, Fonderies et Usines de la Providence e altri (Raccolta 1965, p. 1108): vi si legge tra l'altro che nella valutazione del danno le ricorrenti hanno impiegato il solo metodo possibile, consistente nell'immaginare la situazione che si sarebbe prodotta (in materia di acquisto di rottami) se non fossero state fatte, da parte dell'Alta Autorità, le indebite promesse (sulla parità di trasporto) che rappresentavano il fatto dannoso.
Venendo alla materia dei presenti ricorsi, occorre tener presente che sono stati lesi dal Consiglio, con la violazione del principio di eguaglianza, l'interesse — anzi il diritto — delle società ricorrenti ad avere lo stesso trattamento dei produttori di amido nella concessione di restituzioni alla produzione, e con esso l'interesse a quell'incremento dei rispettivi patrimoni, che sarebbe avvenuto se le restituzioni non fossero state soppresse nei settori del quellmehl e del gritz. È chiaro che questo secondo profilo della lesione non avrebbe rilievo giuridico indipendentemente dal primo: in altre parole, il danno patrimoniale deve essere risarcito perché si è verificato attraverso la lesione di un diritto assoluto. Ed anche se quel danno si identifica con il mancato introito, esso viene in considerazione ai fini giuridici perché al tempo stesso ha comportato un ingiusto svantaggio economico, un handicap nella concorrenza con i produttori di amido, i quali continuavano a fruire dell'aiuto comunitario. In breve: la disparità di trattamento ha avuto ripercussioni economiche e patrimoniali; trattandosi di un fatto antigiuridico, il risarcimento vi pone rimedio sul piano patrimoniale, e ristabilisce così ex post l'equilibrio economico.
Alla stregua del concetto di riparazione del danno che ho poc'anzi ricordato, per risarcire le ricorrenti bisogna, nei presenti casi, cercare di ripristinare la situazione patrimoniale nella quale esse si sarebbero trovate, fra il 1o agosto 1974 (per il quellmehl) o il 1o agosto 1975 (per il gritz) e il 19 ottobre 1977, se il Consiglio non avesse illegittimamente soppresso le restituzioni alla produzione delle quali fruivano. Questo tentativo di ricostituzione di uno stato di cose che può essere soltanto supposto ha naturalmente i suoi limiti: giustamente la citata sentenza del 9 dicembre 1965 nelle cause 29, 31, 36, 39-47, 50-51/63 osservò che «quando è necessario considerare una situazione che si sarebbe prodotta se l'illecito non fosse stato commesso, il giudice deve, pur esigendo il massimo di giustificazioni, contentarsi di approssimazioni serie …». Nella specie, non è ormai più possibile stabilire quale impiego le ricorrenti avrebbero fatto delle somme che sarebbero loro spettate a titolo di restituzioni; può darsi che esse sarebbero servite a rinnovare i loro macchinari, migliorando la produttività delle aziende, o a fissare i prezzi di vendita a livelli più competitivi, o ad acquistare maggiori quantità di materie prime. In relazione al successo o all'insuccesso di queste iniziative, i patrimoni delle ditte interessate avrebbero potuto subire variazioni non prevedibili, e oggi non più misurabili. Tuttavia una cosa è certa: le risorse finanziarie dei produttori di gritz e di quellmehl sono state inferiori a quelle di cui hanno potuto disporre i produttori di amido, nel cui patrimonio sono entrate le restituzioni alla produzione relative al periodo sopra indicato.
Se dunque è vero, come ritengo, che il pregiudizio subito dalle ricorrenti deve essere valutato in relazione all'interesse leso, che è quello della parità di trattamento rispetto ai produttori di amido, la soluzione corretta appare quella di commisurare il danno alla sperequazione. La sperequazione, in termini finanziari, si è tradotta nell'importo delle restituzioni non corrisposte ai produttori di gritz e di quellmehl; mentre le ricevevano quelli di amido. Perciò le domande principali delle ricorrenti, tendenti a ottenere l'anzidetto importo a titolo di risarcimento del danno, meritano a mio avviso di essere accolte.
Tale soluzione mi sembra conforme ai princìpi generali che concernono le conseguenze del fatto illecito extracontrattuale negli ordinamenti degli Stati membri. Se infatti risarcire il danno significa versare una somma di denaro equivalente alla lesione subita — e ripristinare così, fin dove è possibile, la situazione alterata dalla commissione dell'illecito — l'unico modo per tradurre in atto questo criterio, nella specie, è quello di pagare un indennizzo corrispondente alle restituzioni soppresse. Osservo inoltre che lo stesso criterio è stato applicato dal Consiglio, quando esso ha fatto retroagire al 19 ottobre 1977 l'effetto dei regolamenti 1125 e 1127/78; ho già chiarito precedentemente che il pagamento di restituzioni per il periodo anteriore alla data di entrata in vigore di tali regolamenti non poteva essere giustificato che a titolo risarcitorio, e mi resta soltanto da sottolineare che, decidendo in tal senso, il Consiglio ha quantificato il risarcimento in un importo pari alle restituzioni, relativamente ai mesi trascorsi fra il 19 ottobre 1977 e il 1o giugno 1978.
Con riferimento, poi, ai caratteri che un danno deve presentare per essere risarcibile, è facile constatare che si tratta, nella specie: a) di un danno diretto, ossia direttamente causato dall'illecito. Il rapporto di causalità è evidente: la soppressione delle restituzioni per il quellmehl e il gritz ha immediatamente provocato la sperequazione nei confronti dei produttori di amido e il mancato introito delle restituzioni; b) di un danno certo: è infatti incontestabile che le restituzioni per il quellmehl e il gritz non sono state pagate, rispettivamente dal 1o agosto 1974 e dal 1o agosto 1975 fino al 19 ottobre 1977. Il problema dell'onere della prova non si pone, dato che la circostanza è pacifica; c) di un danno specifico: i danneggiati sono i produttori di quellmehl e di gritz che avevano diritto all'aiuto comunitario e che hanno continuato a fabbricare l'uno o l'altro prodotto durante il periodo (o parte del periodo) sopra ricordato; d) di un danno grave: come risulta dalle considerazioni già svolte circa l'incidenza sui costi di produzione delle misure soppressive delle restituzioni, e come è confermato dalle stesse obbiezioni del Consiglio relative alla entità dei pagamenti che dovrebbero esser fatti per liquidare indennizzi equivalenti alle restituzioni soppresse. Quest'ultimo connotato del danno permette di confermare che esistono, nella specie, le condizioni generali della responsabilità comunitaria per atti normativi, anche se si applicano i criteri restrittivi accolti nella vostra recente giurisprudenza.
10.
Vediamo ora come si possa replicare agli argomenti che le istituzioni convenute hanno opposto alle domande delle ditte attrici.
A me pare che un certo numero di tali argomenti si fondi su una concezione del danno diversa da quella che ho precedentemente sostenuta, e che questo sia in realtà uno dei punti centrali della controversia. In effetti, il Consiglio e la Com missione si soffermano lungamente sulle condizioni — a loro avviso — floride della maggior parte dei produttori di gritz (soprattutto di quelli tedeschi, belgi e olandesi) e dei produttori (tedeschi) di quellmehl, nel periodo in cui gli aiuti comunitari non sono stati corrisposti: la produzione e la vendita sarebbero aumentate invece di diminuire, e il margine di profitto sarebbe rimasto soddisfacente; cosicché diminuzioni patrimoniali non si sarebbero verificate. Ma sappiamo che solo i produttori francesi di gritz, anzi alcuni di essi, chiedono di essere indennizzati per danno emergente oltre che per lucro cessante; a parte ciò, il danno del quale tutte le ricorrenti domandano il risarcimento coincide con il mancato introito delle restituzioni, ed il mancato introito è di per sé un pregiudizio — come sopra ho cercato di dimostrare — senza bisogno che vi si accompagnino perdite patrimoniali di diversa natura. D'altro canto, la pretesa capacità dei produttori di gritz e di quellmehl di reggere la concorrenza senza alcun sostegno comunitario potrebbe giustificare una soppressione (o riduzione) degli aiuti per il futuro, ed eventualmente anche una differenza di trattamento rispetto all'amido, se le istituzioni disponessero di dati sufficienti per dimostrare che una simile differenza non viola il principio di non discriminazione; ma per il passato la disparità di trattamento rispetto all'amido è un fatto compiuto, e la maggiore o minore floridezza dell'industria del gritz e del quellmehl non può cancellare né questa disparità, né il suo carattere illegittimo, che sono all'origine dell'obbligo comunitario di risarcimento del danno.
La concezione del danno sostenuta dal Consiglio e dalla Commissione si esprime con chiarezza là dove essi negano che il mancato introito degli aiuti comunitari sia di per sé un pregiudizio risarcibile: un danno del genere sarebbe suscettibile di risarcimento soltanto nell'ambito del diritto privato. Io sono partito dal punto di vista opposto, perché ritengo che, a questo riguardo, il diritto pubblico abbia attinto dal diritto privato la nozione di danno, senza limitarla. Ho inoltre citato il precedente che esiste nella giurisprudenza di questa Corte, e cioè il caso Kampffmeyer (sentenza 14 luglio 1967 nelle cause riunite 5, 7 e 13-24/66): si trattava allora dei danni subiti da importatori a seguito di una decisione illegittima della Commissione (la quale aveva convalidato una misura di salvaguardia tedesca, consistente nel sospendere il rilascio di licenze di importazione), e fra tali danni alcuni dei ricorrenti avevano incluso il mancato guadagno su partite di merci acquistate e non importate. La Corte non contestò affatto che questo genere di danno fosse risarcibile, ma stimò che «il lucro cessante che la Comunità dovrebbe risarcire» non oltrepassasse il 10 % di quanto i ricorrenti avrebbero versato a titolo di prelievo; e ciò perché il danno si basava «su elementi di natura essenzialmente speculativa». Altre domande analoghe furono respinte perché le operazioni di importazione non erano state nemmeno iniziate; essendo semplicemente progettate, esse «mancavano di consistenza». Come si vede, la Corte avrebbe avuto tutta la possibilità di assumere una posizione di principio contraria alla risarcibilità del lucro cessante; ma non lo fece, anzi affrontò il tema della valutazione dell'entità del danno, e riconobbe esplicitamente che questo sarebbe stato risarcibile.
Le istituzioni convenute, dal canto loro, si sono ripetutamente riferite alla sen tenza del 15 giugno 1976 nella causa 74/74, CNTA (Raccolta 1976, p. 797). La situazione era caratterizzata nel modo seguente: un regolamento della Commissione aveva abolito repentinamente gli importi compensativi monetari per i semi di colza e di ravizzone senza disporre misure transitorie; la Corte, con sentenza interlocutoria del 14 maggio 1975 (Raccolta 1975, p. 534), aveva dichiarato la Commissione responsabile per aver violato il principio del legittimo affidamento; i ricorrenti pretendevano a titolo di risarcimento una somma corrispondente agli importi compensativi ai quali avrebbero avuto diritto. Questa domanda fu respinta, ma in base ad un preciso motivo: e cioè in quanto dalla sentenza interlocutoria emergeva che la perdita risarcibile era quella connessa al fatto che l'interessato si era trovato nuovamente esposto ad un rischio di cambio, contro il quale egli poteva ritenersi tutelato dal sistema degli importi compensativi (v. punti 45 e 46 della motivazione della sentenza interlocutoria, e 6 e 7 della motivazione della sentenza definitiva). La Corte aveva infatti precisato che il mantenimento degli importi compensativi non poteva considerarsi garantito alle imprese e che perciò la tutela fornita al ricorrente dal principio del legittimo affidamento si limitava a metterlo al riparo dalle perdite che l'improvvisa abolizione dei suddetti importi era suscettibile di procurargli. In sostanza, il risarcimento del danno veniva giustamente commisurato alla natura e alle dimensioni del fatto illecito: il principio del legittimo affidamento era stato violato non perché gli importi compensativi erano stati aboliti, ma perché la loro abolizione, di per sé lecita, era avvenuta con modalità tali da esporre il ricorrente a un rischio di cambio, nelle operazioni commerciali che egli era già impegnato ad eseguire. La differenza, rispetto alla situazione di cui si discute nelle presenti cause, concerne evidentemente un punto decisivo: nella specie, l'abolizione delle restituzioni alla produzione per il quellmehl e il gritz rappresenta essa stessa il fatto illecito, essendo stato violato il principio di non discriminazione; e il risarcimento del danno, coerentemente alla logica delle due sentenze CNTA, deve essere commisurato alla natura e alle dimensioni del fatto illecito, che questa volta si identifica con la sperequazione creata fra produttori di gritz e quellmehl da un lato, e produttori di amido dall'altro, per le restituzioni negate ai primi e versate ai secondi.
Dal caso CNTA non mi sembra dunque che possano dedursi argomenti validi contro la risarcibilità del lucro cessante. Le istituzioni convenute hanno cercato di sostenere che, quando l'introito soppresso consiste in un aiuto finanziario accordato con fondi pubblici, si è fuori della nozione di lucro cessante; tale nozione dovrebbe restare legata al fenomeno di un guadagno o beneficio commerciale, frutto dell'attività svolta dall'impresa, che questa aveva legittimo motivo di attendersi e che sia venuto meno in conseguenza del fatto illecito. Da un punto di vista lessicale, una siffatta qualificazione restrittiva del lucro cessante può anche apparire corretta; ma ciò non toglie che ogni genere di incremento patrimoniale, e particolarmente di introito finanziario, del quale il soggetto interessato avrebbe goduto se il fatto illecito non si fosse verificato, rientra nella nozione comune di lucro cessante. E vi sono, sul terreno dell'equità, migliori ragioni per indennizzare chi ha perduto un introito che gli sarebbe spettato (come nella specie, se le istituzioni avessero rispettato il principio di eguaglianza) anziché chi ha perduto l'utile o il guadagno normalmente connessi alla sua attività. Si potrebbe addirittura discutere — ma il punto ha un interesse solo teorico — se il mancato introito di una somma che in linea di principio avrebbe dovuto esser concessa debba qualificarsi danno emergente, anziché lucro cessante, o presenti connotati «misti». D'altra parte, mettere l'accento sulla natura di sovvenzione pubblica, che nella specie riveste l'introito soppresso, rischia di generare un equivoco: senza dubbio l'abolizione di sovvenzioni pubbliche accordate senza un impegno di durata ad opera della medesima autorità che le ha concesse e nei limiti dei poteri di questa, è normalmente un fatto lecito, che non comporta indennizzi di sorta; ma non va dimenticato che nei casi di cui ora si tratta l'abolizione è stato un fatto discriminatorio, illecito in quanto fonte di sperequazione, e che il diritto al risarcimento nasce dalla lesione del diritto alla parità di trattamento.
Altre due obbiezioni sono state espresse, e più volte ribadite, dalle istituzioni convenute, contro l'accoglimento nel merito della domanda principale delle ricorrenti: in primo luogo, un risarcimento di ammontare equivalente alle restituzioni non versate sarebbe in realtà una misura retroattiva di pagamento delle restituzioni alla quale le sentenze del 19 ottobre 1977 non avrebbero affatto obbligato le istituzioni comunitarie in secondo luogo, un pagamento ex post stravolgerebbe la funzione propria delle restituzioni, che è quella di uno stimolo e di un aiuto allo smercio di determinati prodotti, ma non può essere intesa come la concessione di un beneficio commerciale.
L'esame di questi due argomenti mi costringe a ritornare su cose già dette; cercherò di farlo brevemente. È esatto che le sentenza del 19 ottobre 1977 non stabilirono un obbligo delle istituzioni comunitarie di versare retroattivamente le restituzioni ai produttori di quellmehl e di gritz; tuttavia esse imposero alle istituzioni medesime il compito di ovviare alla incompatibilità con il principio di eguaglianza determinatasi a partire dal momento della soppressione delle restituzioni, così da cancellare l'illecito. Dato che i produttori di amido avevano ininterrottamente fruito dell'aiuto comunitario, l'eguaglianza in rapporto ad essi poteva essere ristabilita, per il passato, soltanto in due modi: ripristinando le restituzioni ex tunc o risarcendo il danno. Il Consiglio ha già dato al ripristino delle restituzioni un limitato effetto retroattivo, come precedentemente ho fatto notare: gli resta da riparare il pregiudizio causato alle ricorrenti per il periodo anteriore al 19 ottobre 1977. La corrispondenza fra l'ammontare del livello minimo di indennizzo e l'ammontare delle restituzioni non versate non esclude che siano diverse la causa e la natura del pagamento; in pratica questa diversità si manifesta soprattutto nel fatto che il ripristino delle restituzione ex tunc avrebbe richiesto un regolamento, mentre ora si tratta di misure specifiche di indennizzo, e nella possibilità che alcune imprese abbiano diritto a somme maggiori, avendo subito danni ulteriori. In ogni caso, è assolutamente normale, quando l'illecito extracontrattuale consiste nella mancata corresponsione di somme dovute, che il risarcimento coincida con il pagamento di tali somme.
Queste considerazioni facilitano la risposta alla seconda obbiezione sopra riferita. Se è vero che la soluzione, attualmente, non consiste nel pagamento di restituzioni a titolo retroattivo, è inutile obbiettare che un pagamento a questo titolo contrasta con la funzione propria delle restituzioni. D'altro canto, è stato proprio sulla base di questo criterio che ho avuto occasione di mettere in luce la natura risarcitoria del ripristino retroattivo delle restituzioni disposto dal Consiglio, nei regolamenti 1125 e 1127 del 1978, per il periodo 19 ottobre 1977 — 1o giugno 1978.
11.
C'è ancora un punto importante, nella linea di difesa delle istituzioni convenute, sul quale mi sembra necessario soffermarmi. Mi riferisco alla tesi secondo cui bisognerebbe stabilire se i produttori di gritz e di quellmehl abbiano trasferito — o abbiano avuto la possibilità di trasferire — sulla clientela, mediante aumenti dei prezzi di vendita, le perdite derivanti dalla mancata percezione delle restituzioni: in caso affermativo si dice che il risarcimento del danno non spetterebbe più (o per lo meno che dovrebbe essere ridotto nella misura in cui la perdita risultasse compensata dai maggiori introiti dovuti a quegli aumenti).
Osservo anzitutto che altro è sostenere — come il Consiglio fa nelle cause promosse dai produttori francesi di gritz — che c'è stata ripercussione del mancato introito sui prezzi, altro è limitarsi ad asserire che una tale ripercussione sarebbe stata possibile (questa è generalmente la posizione del Consiglio nelle cause introdotte dai produttori tedeschi, belgi e olandesi). Si tratta in realtà di due tesi diverse e la loro diversità influisce sulla ricerca dei principi idonei a giustificarle nel quadro della disciplina della responsabilità extracontrattuale della Comunità. Una ripercussione effettivamente avvenuta potrebbe annullare, o ridurre, l'entità del danno risarcibile, se fosse applicabile il principio della compensazione fra il pregiudizio e l'eventuale vantaggio nati dallo stesso fatto illecito (compensano lucri cum damno). Ma nella specie il vantaggio che si presume connesso all'aumento dei prezzi non potrebbe mai dirsi causato dalla soppressione delle restituzioni alla produzione: esso è in realtà il frutto di una autonoma decisione dei produttori. In altri termini: la compensazione del danno con il lucro presuppone che entrambi siano conseguenze immediate, automatiche, del fatto illecito, mentre nella specie l'abolizione degli aiuti comunitari non ha dato luogo, direttamente, a nessun profitto dei soggetti danneggiati.
Il Consiglio non ha affrontato questo problema di principio; ma si è riferito alle cause riunite Bayerische HNL e altri, in cui pure si poneva un problema di ripercussione del danno sulla clientela. Effettivamente, nelle mie conclusioni del 1o marzo 1978 relative a quelle cause, avevo considerato rilevante, ai fini della determinazione del risarcimento, stabilire se vi fosse stata ripercussione del maggior costo dei mangimi sui prezzi di vendita praticati dagli allevatori (come i prezzi dei pulcini e delle uova, per esempio). Tuttavia, la situazione era completamente diversa: trattandosi del danno provocato dall'acquisto di latte in polvere che la Comunità aveva imposto agli importatori e ai produttori di mangimi, il danno mediato che reclamavano gli allevatori, in quanto acquirenti dei mangimi, a causa del maggior costo di questi ultimi, sarebbe stato in realtà subito dai clienti degli allevatori, se i prezzi di vendita dei prodotti dell'allevamento fossero aumentati in misura corrispondente all'aumento dei prezzi dei mangimi. Ad ogni modo, la questione non fu approfondita, e non ebbe alcun riflesso sulla decisione della Corte.
Quanto poi alla tesi in base alla quale il risarcimento verrebbe escluso dalla semplice possibilità di ripercussione del danno sulla clientela, si potrebbe pensare di ricondurla ad un altro principio: quello della non risarcibilità del pregiudizio, che una condotta diligente del danneggiato avrebbe permesso di evitare. Non si deve però dimenticare che nella specie il pregiudizio è consistito in un mancato introito, e se è vero che i danneggiati, accrescendo i guadagni di fonte diversa, potevano in qualche misura compensare l'incidenza sui loro patrimoni di questo pregiudizio, essi non erano certamente in grado di evitare con la loro diligenza che l'introito venisse meno. Inoltre, vi è ragione di dubitare che la ripercussione sulla clientela del danno derivante dall'abolizione di un aiuto pubblico rientri nella «diligenza ordinaria» di un produttore.
Bisogna tener presente che le imprese agiscono secondo la logica del profitto e sulla base delle condizioni di mercato. Ciò significa che, se il mercato lo consente, esse tendono a fissare prezzi tali da assicurare profitti più elevati; e reciprocamente che se il mercato non consente aumenti di prezzo, esse devono astenersene anche quando sarebbero propense a effettuarli, per aver subito il danno di un mancato introito. Perciò sarebbe scorretto assumere a regola di diligenza per un produttore l'aumento dei suoi prezzi di vendita allorché un aiuto finanziario pubblico cessa di essergli corrisposto: in molti casi, una decisione del genere potrebbe costituire un grave errore commerciale.
La complessità dei fattori che determinano le oscillazioni dei prezzi rende anche difficile distinguere, nell'ambito degli aumenti dei prezzi, quelli che possano esattamente definirsi «ripercussioni» di un evento patrimoniale negativo subito dall'impresa. Per collegare un aumento al danno che esso servirebbe (si suppone) a ridurre, bisognerebbe avere elementi idonei a dimostrare che l'aumento non avrebbe potuto verificarsi egualmente, a fini puramente speculativi, in mancanza di ogni danno derivante da illecito. Per di più l'aumento non dovrebbe corrispondere a un incremento dei costi (per esempio, costi della manodopera o delle materie prime); altrimenti il profitto dell'impresa non risulterebbe accresciuto, e il danno non sarebbe compensato.
Queste difficoltà si avvertono chiaramente sul terreno della prova. In proposito, osservo che le tesi sopra riferite si differenziano dalle obbiezioni precedentemente discusse, in quanto non rappresentano una radicale negazione del diritto a un indennizzo equivalente al mancato introito delle restituzioni, ma presuppongono che le ricorrenti abbiano titolo a tale indennizzo, e vi contrappongono una circostanza (l'aumento, o la possibilità di aumento, dei prezzi di vendita) capace di ridurre, o addirittura di annullare, l'entità del danno risarcibile. Da un punto di vista processuale, opporre alla domanda di risarcimento una delle tesi in questione significa avanzare una eccezione; perciò l'onere della prova incombe su chi la formula. Ora, nelle cause introdotte dai produttori francesi di gritz, il Consiglio ha indicato una serie di cifre relative agli aumenti dei prezzi, ma non ha provato che questi fossero determinati dalla soppressione delle restituzioni, né che abbiano procurato un utile alle ricorrenti (le quali, dal canto loro, hanno fornito informazioni per contestare l'uno e l'altro punto). Va pure considerato che il Consiglio, in quelle cause, contesta i maggiori danni lamentati dalle ricorrenti, e non è chiaro fino a che punto i suoi argomenti siano a sostegno di tale contestazione, ovvero della tesi della ripercussione del danno sui prezzi di vendita. Ancora meno agevole da dimostrare è che vi fosse, negli altri casi, la possibilità di ripercuotere sulla clientela il danno corrispondente al cessato versamento delle restituzioni: il dibattito svoltosi su questo tema fra le parti non ha, secondo me, consentito di pervenire a nessuna solida conclusione.
Riassumendo, dunque: mancano valide giustificazioni di principio per ritenere il risarcimento escluso, o ridotto, in virtù della ripercussione, o della possibile ripercussione, sui prezzi di vendita del danno consistente in un mancato introito del produttore; in ogni caso, nella specie, la parte a cui sarebbe spettato provare tali circostanze non ne ha fornito una convincente dimostrazione.
Le riflessioni esposte, e le conclusioni alle quali esse hanno condotto, valgono anche a ribadire che l'eventuale incremento dei profitti delle imprese danneggiate dalla soppressione delle restituzioni non può essere giuridicamente assunto come fattore di contenimento o di annullamento del pregiudizio causato da quella soppressione. Un maggior profitto può essere derivato dalla capacità degli interessati di organizzare più razionalmente la produzione e la vendita, magari riducendo i costi, così da riuscire a mantenere i margini di utile o addirittura ad accrescerli, nonostante la perdita degli aiuti comunitari illecitamente aboliti. Se si volesse ammettere (al di fuori di ogni regola giuridica) la compensazione fra tale perdita e l'incremento di utili delle imprese, si verrebbe a riconoscere all'autore dell'illecito una posizione di vantaggio in virtù dell'iniziativa e dell'abilità del danneggiato. Ripeto che le condizioni floride di alcuni produttori di gritz e di quellmehl, malgrado la temporanea abolizione dell'aiuto comunitario, potrebbero magari servire a dimostrare che quest'aiuto era superfluo; ma il punto è qui fuori discussione, avendo la Corte giudicato che si dovesse ovviare alla disparità di trattamento rispetto ai produttori di amido, e avendo il Consiglio ripristinato per il futuro il regime delle restituzioni per il gritz e il quellmehl. Perciò la soluzione del problema del risarcimento del danno, oggetto delle presenti cause, deve prescindere dai risultati eventualmente positivi della gestione delle imprese ricorrenti, nel periodo in cui l'aiuto finanziario della Comunità venne a mancare.
12.
Ho inizialmente ricordato che alcune delle imprese francesi produttrici di gritz hanno chiesto, oltre all'indennizzo corrispondente alle sperequazione rispetto ai produttori di amido per il mancato introito delle restituzioni alla produzione, anche il risarcimento «degli altri elementi del danno derivante dal mancato ripristino delle restituzioni». Si tratta precisamente delle società Dumortier e Maïseries du Nord (ricorsi 64 e 113/76), che affermano di aver dovuto ridurre la loro produzione e vendere a prezzi non remunerativi, e di aver perso malgrado ciò una parte della loro clientela; della società Moulins & Huileries de Pont-à-Mousson (ricorso 167/78), che sarebbe stata costretta a licenziare numerosi dipendenti, sopportando i costi di liquidazione delle relative indennità, ed a cessare la produzione di gritz; della società Costimex (ricorso 27/79), che lamenta di aver dovuto chiudere la fabbrica di Valenciennes; delle Maïseries Alsaciennes (ricorso 45/79), le cui difficoltà finanziarie avrebbero comportato la necessità di licenziare l'intero personale, depositare il bilancio e porre termine all'attività. Il Consiglio ha contestato queste domande di maggiore indennizzo, delineando un quadro complessivamente positivo della situazione economica dei produttori francesi di gritz e indicando, in relazione a molte delle difficoltà lamentate, cause diverse dalla soppressione delle restituzioni nel periodo che conosciamo (come la cattiva gestione, la vetustà degli impianti o la concorrenza di produttori stranieri in posizione geografica favorevole).
Il fatto che le domande di risarcimento in questione si aggiungano alle richieste di indennizzo equivalenti al mancato introito delle restituzioni pone un problema di compatibilità fra le prime e le seconde. Come ho precedentemente chiarito, l'indennizzo di importo corrispondente alle restituzioni non percepite tende a rimediare alla sperequazione illecitamente verificatasi fra produttori di amido da un lato e produttori di gritz e quellmehl dall'altro, e quindi all'handicap nella concorrenza, di cui queste ultime due categorie hanno subito il peso. Ora, il risarcimento degli «altri elementi di danno» chiesto dalle ditte sopra indicate servirebbe a porre rimedio a determinati aspetti di quella sperequazione (per esempio, allo sviamento della clientela verso i produttori di amido, lamentato dalle ditte Dumortier e Maïseries du Nord, e chiaramente determinato dalla maggiore convenienza del prodotto concorrente), o a determinate conseguenze di essa (diminuita disponibilità finanziaria, necessità di riduzione del personale, cessazione di attività, ecc.). Se ciò è vero, deve ritenersi che il risarcimento per siffatti «elementi di danno» non possa essere cumulato con l'indennizzo per mancata percezione delle restituzioni: altrimenti, lo stesso pregiudizio finirebbe con l'essere risarcito due volte. In realtà, quell'indennizzo è destinato a coprire tutte le perdite di ciascuna impresa, connesse alla minore disponibilità di mezzi finanziari, o comunque derivanti dalla disparità di trattamento nei confronti dei produttori di amido, che nel loro insieme siano di entità inferiore al livello rappresentato dall'ammontare delle restituzioni non corrisposte. Soltanto se un'impresa ha avuto perdite di entità superiore a questo livello può, a mio avviso, essere giustificata una domanda supplementare di risarcimento, mirante ad ottenere l'equivalente della differenza tra la lesione patrimoniale provocata dall'abolizione delle restituzioni e l'indennizzo corrispondente alle restituzioni non percepite.
Contro questa opinione non gioverebbe rilevare che danno emergente e lucro cessante sono normalmente cumulabili. Il criterio del cumulo vale, infatti, per il lucro cessante intesto come mancato ricavo di attività commerciale (o professionale); ma nella specie sappiamo che la nozione di lucro cessante è stata intesa e applicata nel suo significato più ampio di mancato' introito; e che l'introito venuto meno era quello di un aiuto finanziario comunitario, destinato a sostenere i fabbricanti di gritz e di quellmehl rafforzando la loro capacità competitiva. Perciò il pagamento da. parte delle istituzioni comunitarie di un indennizzo equivalente agli aiuti soppressi per un certo tempo costituirebbe una forma di riparazione idonea a coprire anche il livello corrispondente dei danni connessi all'indebolimento della capacità competitiva delle imprese interessate. È possibile che ci siano stati maggiori danni da riparare; ma non mi sembra ammissibile che vengano sommati un importo equivalente alle restituzioni ed un altro destinato a risarcire tutti gli «elementi di danno» cui si riferiscono i menzionati produttori francesi di gritz.
Ciò premesso, credo sia indiscutibile che la prova dei maggiori danni era a carico delle cinque imprese interessate, e che ad esse incombeva egualmente dimostrare il nesso di causalità fra la soppressione delle restituzioni e tali maggiori danni. In effetti, le ricorrenti hanno fornito una serie di elementi e di indicazioni; dal canto suo il Consiglio ha mosso numerose contestazioni e fornito altri dati. Questo dibattito è tuttavia rimasto, a mio avviso, su di un piano troppo generale: si è discusso delle circostanze che possono spiegare le particolari difficoltà dei. produttori di gritz siti nel Nord della Francia, dove si trovano importanti fabbriche di amido, e in Alsazia, dove la concorrenza tedesca si fa sentire più da vicino; della tradizionale e, secondo il Consiglio, invariata propensione dei fabbri canti francesi di birra per l'impiego del gritz, in contrasto con la tesi di un più largo consumo di amido nel periodo di cui si tratta; del significato degli aumenti di prezzo del gritz praticati dal 1975 in poi dalle imprese ricorrenti (nel tentativo di stabilire se, o in quale misura tali aumenti siano stati soltanto una conseguenza dell'accresciuto costo della materia prima); dell'andamento globale delle vendite del gritz in Francia. In tal modo si sono intrecciati e confusi il tema della condizione generale dei produttori di gritz dopo la soppressione delle restituzioni, quello della ripercussione del mancato introito sui prezzi di vendita, e infine quello specifico delle perdite subite dalle cinque imprese che vorrebbero essere indennizzate degli ulteriori danni. Ciò che invece queste imprese avrebbero dovuto fare — e che a mio avviso non sono riuscite a fare — era collegare in modo preciso le indicazioni e gli elementi forniti con le cifre che figurano nelle loro conclusioni a titolo di indennizzo per gli altri elementi del danno, e superare le obbiezioni del Consiglio circa le origini delle loro difficoltà. In breve: la causalità non è stata sufficientemente dimostrata, e la quantificazione del danno non è apparsa convincente.
Anche là dove alcuni fatti sono incontestati, e potrebbero, per la loro importanza, rappresentare effettivamente la base per una richiesta di risarcimento più ampia, la questione fondamentale del nesso di causalità è rimasta nel vago. Mi riferisco, in particolare, alla cessazione dell'attività produttiva della società Moulins & Huileries de Pont-à-Mousson (causa 167/78) nel mese di maggio 1978, alla chiusura della fabbrica di Valenciennes della società Costimex (causa 27/79), al deposito dei bilanci effettuato nel settembre 1976 dalla società Maïseries Alsaciennes (causa 45/79): fino a che punto questi avvenimenti sono stati l'effetto della soppressione delle restituzioni? Le affermazioni delle ricorrenti non sono state suffragate da perizie tecniche, e il Consiglio ha avuto buon gioco nell'obbiettare che la prima delle società menzionate aveva impianti vetusti, non modernizzati a tempo, che la chiusura della fabbrica di Valenciennes è stato un episodio normale di ristrutturazione aziendale (come dimostrerebbe il fatto che un'altra fabbrica della stessa ditta ha più che raddoppiato la sua produzione, nello stesso periodo), e che infine il deposito dei bilanci delle Maïseries Alsaciennes è da attribuire ad una politica di errati investimenti, fatta da questa società, e alle difficoltà finanziarie che ne sono derivate. Naturalmente le società interessate hanno replicato, ma a mio avviso il menò che possa dirsi è che il confronto dei due punti di vista contrapposti non è valso a raggiungere risultati precisi e certi.
puramente e semplicemente dare atto che l'esistenza di danni ulteriori, provocati dalla soppressione delle restituzioni, non è stata provata dalle imprese interessate. Penso, peraltro, che sia equo tener conto della difficoltà obbiettiva della prova e del fatto che le stesse ricorrenti hanno chiesto alla Corte (almeno nelle cause 64 e 113/76, 27 e 45/79) di disporre una perizia per la valutazione del danno. Aggiungo che, se si accorda alle interessate la possibilità di completare la documentazione esibita e di precisare le loro richieste prima della perizia, esse avranno anche il vantaggio di conoscere, nel frattempo, entro quali limiti la Corte consideri compatibili le domande di indennizzo per cessato introito delle restituzioni con le domande di risarcimento di danni ulteriori. Conviene dunque, a mio avviso, che la vostra sentenza sciolga questo nodo di principio, e poi conceda alle ditte ricorrenti le possibilità che ho menzionato — sempre che un accordo sull'ammontare globale della riparazione non sia direttamente raggiunto tra loro e il Consiglio, entro una scadenza da stabilire — in vista di una perizia che chiarisca l'origine degli elementi di danno lamentati (se riscontrati realmente esistenti) e ne faccia una valutazione monetaria precisa.
13.
I ricorsi introdotti dai produttori di quellmehl sollevano un problema particolare, concernente i limiti delle restituzioni che sarebbero spettate loro se il Consiglio avesse osservato il principio della parità di trattamento rispetto ai produttori di amido; restituzioni le quali rappresentano, come è noto, l'elemento di riferimento per calcolare l'importo del risarcimento del danno oggi richiesto. In effetti, le ditte Ireks-Arkady, Interquell Stärke-Chemie e Diamalt (cause 238/78, 261/78 e 262/78) hanno commisurato il risarcimento alle quantità di quellmehl destinate ai fini dell'alimentazione umana; mentre la ditta Interquell vorrebbe essere indennizzata in una misura che includa anche il quellmehl utilizzato per l'alimentazione animale. Allo scopo di illustrare meglio i termini del problema, conviene ricordare che, da un lato, la sentenza 19 ottobre 1977 nelle cause riunite 117/76 e 16/77, nella sua parte dispositiva, dichiarò contraria al principio di eguaglianza la disparità di trattamento fra quellmehl e amido rigonfiato senza distinguere fra i diversi impieghi del quellmehl, e che, d'altra parte, i regolamenti del Consiglio 1125 e 1127/78 del 22 maggio 1978 hanno reintrodotto le restituzioni alla produzione per il granturco e il frumento tenero utilizzati nella fabbricazione dell'amido e del quellmehl destinati alla panificazione.
Osservo anzitutto, a tal proposito, che l'orientamento scelto dal Consiglio nel ripristinare le restituzioni per il futuro non può avere diretta influenza sul problema dei limiti del risarcimento per mancato introito delle restituzioni abolite: è dalla sentenza del 19 ottobre 1977 che devono desumersi i criteri per risolvere questo problema, dato che il risarcimento serve a porre rimedio alla violazione del principio di eguaglianza, e va quindi commisurato all'ampiezza di questa violazione. L'interesse dei citati regolamenti sta piuttosto nel fatto che essi rispecchiano l'interpretazione data dal Consiglio alla citata sentenza: ebbi infatti già occasione di rilevare che nel secondo e terzo considerando del regolamento 1125/78 si fa riferimento alla decisione della Corte e si afferma che la concessione di una restituzione alle produzione per i prodotti in causa rappresenta un mezzo per conformarsi alle conclusioni della Corte. Ugualmente esplicito, nella motivazione dei due regolamenti del 22 maggio 1978, è il riferimento alla «possibilità di sostituzione esistente nella panificazione tra l'amido e il quellmehl» (1o considerando del regolamento 1127/78) e al fatto che «l'amido può entrare in concorrenza diretta con il quellmehl impiegato nella panificazione» (1o considerando del regolamento 1125/78).
Un elemento importante per la soluzione del problema è la recente decisione della Corte nel caso 90/78, Granaria, in data 28 marzo 1979. Voi ricorderete che la società Granaria, produttrice di quellmehl, dopo avere inutilmente chiesto al Consiglio e alla Commissione il versamento delle restituzioni alla produzione per il periodo successivo al 1o agosto 1974, convenne le due istituzioni innanzi a questa Corte, proponendo al tempo stesso un ricorso in carenza ed uno per risarcimento danni. La citata sentenza dichiarò irricevibile il primo, e respinse il secondo per difetto di prova che il quellmehl fosse «usato per gli scopi contemplati dal regime» (delle restituzioni). Nella motivazione, la sentenza del 19 ottobre 1977 nelle cause riunite 117/76 e 16/77 fu oggetto di esame, trattandosi di stabilirne l'esatta portata; e fu interpretata nel senso che «il principio di eguaglianza è violato, a danno dei produttori di quellmehl, solo qualora il quellmehl venga usato per gli scopi che gli sono tradizionalmente propri nell'alimentazione umana». La Corte aggiunse che, nel corso di quel procedimento, le parti non avevano apportato alcun elemento nuovo che potesse modificare tale valutazione.
La società Interquell Starke-Chemie, ricorrente nella causa 261/78, ha ora esibito una documentazione tendente a provare che amido gonfiato e quellmehl sono intercambiabili ai fini della fabbricazione di taluni mangimi; in particolare essa si è riferita al parere di un esperto, il prof. Hermann Zucker, del 29 marzo 1979, in cui si afferma che i due prodotti sono reciprocamente sostituibili e che essi sono stati usati concorrentemente nel settore degli alimenti per bestiame fra il 1974 e il 1977. La Commissione ha replicato però che queste affermazioni non riescono a dimostrare che vi sia stato un effettivo largo consumo dell'amido nell'indicato settore. A proposito poi di una lettera della Confederazione dell'industria tedesca degli alimenti per bestiame, compresa nella documentazione della ricorrente, la Commissione ha osservato che essa si limita a inserire l'amido di granturco fra i prodotti la cui presenza è consentita nei mangimi. Il Consiglio e la Commissione hanno infine sostenuto che nell'alimentazione animale trovano impiego anche amidi di tipo diverso da quello ricavato dal granturco; a tal riguardo, trattandosi di prodotti diversi da quello che fruisce del regime delle restituzioni, l'eventuale rapporto di concorrenza con il quellmehl non servirebbe a dimostrare che il quellmehl abbia titolo all'aiuto comunitario anche se destinato all'alimentazione animale.
Per giungere a delle conclusioni soddisfacenti su questo problema, sarebbe necessario che la Corte ordinasse una perizia, mirante a stabilire non soltanto se e in che misura l'amido di granturco sia stato utilizzato nell'alimentazione animale fra il 1974 e il 1977, ma anche quale fosse il grado effettivo di sostituibilità fra amido e quellmehl, sotto i profili della convenienza economica e della idoneità tecnica (il Consiglio ha obbiettato tra l'altro che l'amido non può essere impiegato come mangime senza aggiungervi altri elementi nutritivi, a differenza del quellmehl). Tuttavia ritengo che alla domanda della ditta Interquell Stärke-Chemie si debba opporre un altro ordine di considerazioni. Ho già osservato che l'ampiezza del risarcimento va commisurata all'ampiezza dell'illecito, quale fu determinata dalla sentenza del 19 ottobre 1977; abbiamo visto infatti, precedentemente, che non viene riaperto nelle presenti cause il problema dell'accertamento dell'illecito, ma vengono presupposte le constatazioni fatte dalla Corte nell'anzidetta sentenza. D'altra parte la Corte, interpretando questa sentenza con la decisione nella causa 90/78, Granaria, ha fra l'altro ritenuto che il regime delle restituzioni per il quellmehl avesse per scopo il sostegno di tale prodotto in quanto usato per i fini dell'alimentazione umana (ciò emerge chiaramente dal già citato punto 10 della motivazione). Noto fra parentesi che questa interpretazione coincide con quel che risulta dal terzo considerando del regolamento 1125/74, in cui si legge che «la restituzione alla produzione per il quellmehl è stata inizialmente concessa al fine di destinare tale prodotto a talune utilizzazioni specifiche nel settore dell'alimentazione umana, tenuto conto delle eventuali possibilità di concorrenza con taluni altri prodotti». Ora, se è vero che 11 quellmehl fruiva dell'aiuto comunitario in relazione al fine menzionato, il problema della parità di trattamento con l'amido e dell'eventuale discriminazione non ha ragione di esser posto per il quellmehl destinato all'alimentazione animale: il prodotto avente un tale impiego, collocandosi al di fuori della logica del regime delle restituzioni, non avrebbe comunque potuto pretendere un trattamento assimilato a quello dell'amido, indipendentemente dagli impieghi di quest'ultimo. Né varrebbe opporre che, fino al 1o agosto 1974, le restituzioni venivano di fatto corrisposte per tutti i quantitativi di quellmehl prodotti; non dimentichiamo che da quella data in poi il Consiglio soppresse le restituzioni (e successivamente cercò di giustificare tale misura anche riferendosi all'accresciuto impiego di quellmehl come mangime), che oggi si discute del risarcimento del danno provocato dalla lesione del principio di eguaglianza, e che la soppressione delle restituzioni per il quellmehl destinato all'alimentazione animale non è stata considerata dalla Corte una illecita disparità di trattamento, data l'interpretazione limitativa accolta circa la funzione del regime degli aiuti comunitari.
Resta da affrontare la questione comune ai ricorsi 238, 261 e 267/78: se cioè il risarcimento debba essere commisurato ai quantitativi di quellmehl impiegati per l'alimentazione umana, o limitato alle quantità utilizzate per la panificazione (secondo l'orientamento fatto proprio dai regolamenti 1125 e 1127/78). A me sembra che, se la soluzione deve dipendere dalla determinazione dei limiti dell'illecito deducibile dalle sentenze del 19 ottobre 1977, con il contributo interpretativo della sentenza 28 marzo 1979 nel caso Granaria, sia corretto propendere per la tesi più ampia. Entrambe le decisioni si riferiscono infatti al quellmehl impiegato «per l'alimentazione umana» (v. punto 9 delle motivazioni dell'una e dell'altra). Perciò deve considerarsi risarcibile anche il danno consistente nel mancato introito delle restituzioni per il quellmehl destinato ai fini di alimentazione umana eventualmente diversi dalla panificazione.
14.
Concludo proponendo alla Corte che essa decida nel modo seguente, sui ricorsi proposti ai sensi degli articoli 178 e 215 Trattato CEE dalle imprese produttrici di quellmehl e di gritz (cause riunite 64 e 113/76, 167 e 239/78, 27, 28 e 45/79; causa 238/78; cause riunite 241, 242, 245 a 250/78 e cause riunite 261 e 262/78):
a)
dichiari ammissibili le domande principali di risarcimento del danno, in misura corrispondente all'importo delle restituzioni alla produzione non percepite durante il periodo di soppressione delle restituzioni medesime; ivi compresa la domanda della ditta Ireks-Arkady nella sua qualità di cessionaria della pretesa al risarcimento della società Albert Ruckdeschel & Co (causa 238/78);
b)
dichiari inammissibili le domande subordinate avanzate nella causa 238/78 e nelle cause riunite 241, 242, 245 a 250/78, e tendenti ad ottenere la condanna della Comunità economica europea ad abilitare e obbligare la Repubblica federale tedesca, il Regno del Belgio e il Regno dei Paesi Bassi a pagare alle ricorrenti somme corrispondenti alle restituzioni non versate, durante il periodo di soppressione delle restituzioni medesime;
c)
dichiari egualmente inammissibile la domanda di accertamento incidentale avanzata dalla ditta Ireks-Arkady, e concernente l'interpretazione degli articoli 2 e 4 del regolamento della Commissione 1570/78 (causa 238/78);
d)
dichiari la Comunità economica europea responsabile, ai sensi degli articoli 178 e 215 del Trattato, dei danni subiti dalle imprese ricorrenti per la violazione del principio di eguaglianza e più precisamente per la disparità di trattamento rispetto ai produttori di amido di granturco verificatasi con la soppressione delle restituzioni alla produzione per il quellmehl (regolamento del Consiglio 1125/74 del 29 aprile 1974) e per il gritz (regolamento del Consiglio 665/75 del 4 marzo 1975); soppressione la cui illegittimità è già stata constatata dalle sentenze della Corte in data 19 ottobre 1977 nelle cause riunite 117/76 — 16/77 e 124/76 — 20/77;
e)
dichiari la Comunità economica europea conseguentemente tenuta a versare alle ricorrenti indennizzi di ammontare corrispondente alle restituzioni non versate durante il periodo 1o agosto 1974 — 19 ottobre 1977 per il quellmehl e 1o agosto 1975 — 19 ottobre 1977 per il gritz, in misura proporzionale alle quantità di granturco e frumento tenero utilizzate per fabbricare quellmehl destinato all'alimentazione umana, e alle quantità di granturco utilizzate per fabbricare semole o semolini (gritz) destinati all'industria della birra, e assumendo come base di calcolo le unità di conto per tonnellata corrisposte nello stesso periodo a titolo di restituzioni alla produzione per il granturco usato nella fabbricazione dell'amido; con l'aggiunta degli interessi di mora;
f)
dichiari che la corresponsione di ulteriori indennizzi per i danni derivanti dal medesimo fatto illecito, chiesta dalle ricorrenti nelle cause 64 e 113/76, 167/78, 27 e 45/79, non può essere cumulata con il versamento degli importi di cui alla lettera precedente, e pertanto potrà essere accordata solo se risulterà che l'entità globale dei danni supera gli importi anzidetti, e solo nella misura eccedente questi importi;
g)
accordi alle ricorrenti nelle cause 64 e 113/76, 167/78, 27 e 45/79 un termine di tre mesi per precisare le loro richieste di ulteriori indennizzi, e completare la documentazione già prodotta a tal fine, ovvero, eventualmente per far conoscere alla Corte le cifre sulle quali avranno potuto raggiungere un accordo con il Consiglio;
h)
disponga, per l'ipotesi che tale accordo sugli indennizzi ulteriori non sia raggiunto, l'esame da parte di un collegio di periti della documentazione prodotta dalle sopra indicate ricorrenti, al fine di determinare l'esistenza e l'origine degli elementi di danno da esse lamentati, e di valutare la loro entità in termini monetari; con riserva di stabilire mediante successiva ordinanza la composizione del collegio tecnico, di precisarne il mandato e di nominare i membri;
i)
condanni la Comunità economica europea al pagamento delle spese di lite e degli onorari, a vantaggio delle ricorrenti nelle cause 239/78, 28/79, 238/78, 241, 242, 245 a 250/78, 261 e 262/78, riservando la pronuncia sulle spese, nei confronti delle ricorrenti nelle cause 64 e 113/76, 167/78, 27 e 45/79, alla decisione finale sugli ulteriori indennizzi da esse richiesti.