62012CC0103_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Seit Langem sind Schiffe, die die Flagge der Bolivarischen Republik Venezuela (im Folgenden: Venezuela) führen, in der ausschließlichen Wirtschaftszone(2) (AWZ) vor der Küste von Französisch-Guayana und damit in EU-Gewässern tätig. Die Verarbeitungsindustrie in Französisch-Guayana ist von den Anlandungen dieser Schiffe abhängig. In den 1990er Jahren fanden zwar Verhandlungen statt, tatsächlich wurde jedoch keine formale internationale Übereinkunft zwischen der Union und Venezuela geschlossen, obwohl unions- und völkerrechtlich für einen Zugang dieser Art wohl in irgendeiner Form eine internationale Regelung erforderlich ist(3) . Die Kommission hatte Bedenken, dass das Fehlen einer solchen Regelung ein rechtliches Hindernis für die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten venezolanischer Schiffe (und damit auch für die Erteilung einzelner Fanggenehmigungen) darstellen könnte.
2. Am 16. Dezember 2011 gab der Rat auf Vorschlag der Kommission, den er geändert hatte, nach Einholung einer Stellungnahme (nicht jedoch der Zustimmung) des Europäischen Parlaments durch Beschluss 2012/19(4) (im Folgenden: Beschluss) eine Erklärung gegenüber Venezuela über die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für venezolanische Fischereifahrzeuge (im Folgenden: Erklärung) ab. Die Erklärung wurde Venezuela mit Verbalnote notifiziert. Rechtsgrundlage der Erklärung ist Art. 43 Abs. 3 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV. Der Vorschlag der Kommission war auf Art. 43 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV gestützt(5) . Das Parlament (in der Rechtssache C‑103/12) und die Kommission (in der Rechtssache C‑165/12) haben Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Beschlusses erhoben. Sie machen im Wesentlichen geltend, dass der Beschluss auf eine falsche Rechtsgrundlage gestützt sei und dass der Rat die Rechte des Parlaments missachtet habe. Die Kommission beanstandet außerdem, dass der Rat die Wahl der Rechtsgrundlage nicht begründet und den Vorschlag der Kommission verfälscht habe.
Unionsrecht
Vertrag über die Europäische Union
3. Nach Art. 3 Abs. 5 Satz 2 EUV leistet die Union einen Beitrag zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts. Ferner bestimmt Art. 21 Abs. 1 EUV, dass sich die Union bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von der Achtung der Grundsätze des Völkerrechts leiten lässt.
4. Art. 17 Abs. 2 EUV bestimmt:
„Soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, darf ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Andere Rechtsakte werden auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist.“
5. Art. 47 EUV lautet: „Die Union besitzt Rechtspersönlichkeit.“
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
6. In Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV ist die „Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik [GFP]“ als einer der Bereiche aufgeführt, in dem die Union ausschließliche Zuständigkeit hat. Nach Art. 4 Abs. 2 AEUV teilt die Union u. a. im Hauptbereich „Landwirtschaft und Fischerei, ausgenommen die Erhaltung der biologischen Meeresschätze“, ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten.
7. Nach Art. 38 Abs. 1 AEUV „legt [die Union] eine gemeinsame Agrar- und Fischereipolitik fest und führt sie durch“. Weiter heißt es in der Vorschrift, dass die Bezugnahmen auf die „gemeinsame Agrarpolitik oder auf die Landwirtschaft und die Verwendung des Wortes ‚landwirtschaftlich‘ … in dem Sinne zu verstehen [sind], dass damit unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des Fischereisektors auch die Fischerei gemeint ist“.
8. Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV(6) lautet:
„(2) Das Europäische Parlament und der Rat legen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nach Artikel 40 Absatz 1 [ (7) ] sowie die anderen Bestimmungen fest, die für die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik notwendig sind.
(3) Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission die Maßnahmen zur Festsetzung der Preise, der Abschöpfungen, der Beihilfen und der mengenmäßigen Beschränkungen sowie zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei.“
9. In Art. 218 AEUV ist das Verfahren für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte geregelt:
„(1) Unbeschadet der besonderen Bestimmungen des Artikels 207 [ (8) ]
werden Übereinkünfte zwischen der Union und Drittländern oder internationalen Organisationen nach dem im Folgenden beschriebenen Verfahren ausgehandelt und geschlossen.
(2) Der Rat erteilt eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen, legt Verhandlungsrichtlinien fest, genehmigt die Unterzeichnung und schließt die Übereinkünfte.
(3) Die Kommission … legt dem Rat Empfehlungen vor; dieser erlässt einen Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und über die Benennung, je nach dem Gegenstand der geplanten Übereinkunft, des Verhandlungsführers oder des Leiters des Verhandlungsteams der Union.
(4) Der Rat kann dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und einen Sonderausschuss bestellen; die Verhandlungen sind im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen.
(5) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss, mit dem die Unterzeichnung der Übereinkunft und gegebenenfalls deren vorläufige Anwendung vor dem Inkrafttreten genehmigt werden.
(6) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft.
… [D]er Rat [erlässt] den Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft
a) nach Zustimmung des Europäischen Parlaments in folgenden Fällen:
…
v) Übereinkünfte in Bereichen, für die entweder das ordentliche Gesetzgebungsverfahren oder, wenn die Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich ist, das besondere Gesetzgebungsverfahren gilt.
Das Europäische Parlament und der Rat können in dringenden Fällen eine Frist für die Zustimmung vereinbaren.
b) nach Anhörung des Europäischen Parlaments in den übrigen Fällen. Das Europäische Parlament gibt seine Stellungnahme innerhalb einer Frist ab, die der Rat entsprechend der Dringlichkeit festlegen kann. Ergeht innerhalb dieser Frist keine Stellungnahme, so kann der Rat einen Beschluss fassen.
(7) Abweichend von den Absätzen 5, 6 und 9 kann der Rat den Verhandlungsführer bei Abschluss einer Übereinkunft ermächtigen, im Namen der Union Änderungen der Übereinkunft zu billigen, wenn die Übereinkunft vorsieht, dass diese Änderungen im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch die Übereinkunft eingesetztes Gremium anzunehmen sind. Der Rat kann diese Ermächtigung gegebenenfalls mit besonderen Bedingungen verbinden.
(8) Der Rat beschließt während des gesamten Verfahrens mit qualifizierter Mehrheit. …
(9) Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission … einen Beschluss über die Aussetzung der Anwendung einer Übereinkunft und zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat.
(10) Das Europäische Parlament wird in allen Phasen des Verfahrens unverzüglich und umfassend unterrichtet.
(11) Ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission können ein Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit einer geplanten Übereinkunft mit den Verträgen einholen. Ist das Gutachten des Gerichtshofs ablehnend, so kann die geplante Übereinkunft nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden.“
10. Wird der Rat auf Vorschlag der Kommission tätig, so kann er gemäß Art. 293 Abs. 1 AEUV „diesen Vorschlag nur einstimmig abändern; dies gilt nicht in den Fällen nach Artikel 294 Absätze 10 und 13, nach Artikel 310, Artikel 312, Artikel 314 und nach Artikel 315 Absatz 2“.
11. Art. 296 Abs. 2 AEUV bestimmt: „Die Rechtsakte sind mit einer Begründung zu versehen und nehmen auf die in den Verträgen vorgesehenen Vorschläge, Initiativen, Empfehlungen, Anträge oder Stellungnahmen Bezug.“
12. Art. 263 AEUV weist dem Gerichtshof die Zuständigkeit für die Überwachung der Rechtmäßigkeit der Handlungen des Rates bei Rügen wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung der Verträge oder einer bei ihrer Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs zu. In Art. 264 AEUV sind die Rechtsfolgen einer begründeten Nichtigkeitsklage aufgeführt:
„Ist die Klage begründet, so erklärt der Gerichtshof … die angefochtene Handlung für nichtig.
Erklärt der Gerichtshof eine Handlung für nichtig, so bezeichnet er, falls er dies für notwendig hält, diejenigen ihrer Wirkungen, die als fortgeltend zu betrachten sind.“
13. Art. 352 AEUV sieht vor:
„(1) Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, und sind in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften. Werden diese Vorschriften vom Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen, so beschließt er ebenfalls einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments.
(2) Die Europäische Kommission macht die nationalen Parlamente im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach Artikel 5 Absatz 3 [EUV] auf die Vorschläge aufmerksam, die sich auf diesen Artikel stützen.
…“
Verordnung Nr. 2371/2002
14. Die Verordnung Nr. 2371/2002(9) (im Folgenden: Grundverordnung von 2002) war auf Art. 37 EG gestützt – die Vorgängerbestimmung von Art. 43 AEUV, in der das Verfahren für den Erlass der Maßnahmen zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik (die nach Art. 32 Abs. 1 EG auch die Fischerei umfasste) festgelegt war. Gegenstand der genannten Verordnung war die Regelung der (damals noch) Gemeinschaft über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der GFP.
15. Art. 1 Abs. 1 der Grundverordnung von 2002 bestimmte, dass sich die GFP erstreckt „auf die Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung lebender aquatischer Ressourcen, die Aquakultur und die Verarbeitung und Vermarktung von Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur, soweit diese Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder in Gemeinschaftsgewässern [ (10) ]
oder durch Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft oder, unbeschadet der Tatsache, dass in erster Linie der Flaggenstaat zuständig ist, von Staatsbürgern der Mitgliedstaaten ausgeübt werden“. Nach Art. 1 Abs. 2 traf die GFP aufeinander abgestimmte Maßnahmen in den Bereichen:
„a) Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen,
…
c) Bedingungen für den Zugang zu Gewässern und Ressourcen,
…
h) internationale Beziehungen.“
16. Art. 2 („Ziel“) bestimmte in seinem Abs. 1 Unterabs. 1, dass die GFP „die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen [gewährleistet]“(11) .
17. Der Begriff „Fangbeschränkung“ war in Art. 3 Buchst. m definiert als „die mengenmäßige Beschränkung der Anlandungen aus einem Bestand oder einer Bestandsgruppe über einen bestimmten Zeitraum …“. Der Ausdruck „Fangmöglichkeit“ bezeichnete nach Art. 3 Buchst. q „ein quantifiziertes Recht auf Fischfang, ausgedrückt in Fangmengen oder Fischereiaufwand“.
18. Art. 4 Abs. 1 sah vor, dass zur Verwirklichung der in Art. 2 Abs. 1 genannten Ziele „der Rat Gemeinschaftsmaßnahmen [erlässt], die die Bedingungen für den Zugang zu den Gewässern und Ressourcen und die nachhaltige Ausübung des Fischfangs regeln“. In Art. 4 Abs. 2 waren Beispiele für solche Maßnahmen aufgeführt, einschließlich Zielvorgaben für die nachhaltige Nutzung der Bestände, Beschränkung der Fangmengen sowie Festsetzung der Anzahl und der Art der zum Fischfang zugelassenen Fischereifahrzeuge(12) . In den Art. 5 und 6 waren Maßnahmen des Rates betreffend Wiederauffüllungs- bzw. Bewirtschaftungspläne dargelegt.
19. Im Rahmen des Kapitels IV („Regelung des Zugangs zu Gewässern und Ressourcen“) betraf Art. 20 die Aufteilung der Fangmöglichkeiten:
„(1) Der Rat entscheidet mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission über die Fang- und/oder Aufwandsbeschränkungen und über die Aufteilung der Fangmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten sowie über die mit diesen Beschränkungen zusammenhängenden Bedingungen. Die Fangmöglichkeiten werden in einer Weise auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt, die jedem Mitgliedstaat eine relative Stabilität für jeden Bestand bzw. jede Fischerei garantiert.
(2) Legt die Gemeinschaft neue Fangmöglichkeiten fest, so entscheidet der Rat unter Berücksichtigung der Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten über die Aufteilung dieser Möglichkeiten.
(3) Jeder Mitgliedstaat beschließt im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht für die Schiffe unter seiner Flagge das Verfahren zur Aufteilung der ihm zugeteilten Fangmöglichkeiten. Er teilt der Kommission dieses Verfahren mit.
(4) Der Rat legt die Fangmöglichkeiten fest, die Drittländern in Gemeinschaftsgewässern eingeräumt werden, und teilt jedem Drittland die entsprechenden Möglichkeiten zu.
…“
Verordnung Nr. 1006/2008
20. Die Verordnung Nr. 1006/2008 des Rates (im Folgenden: Fanggenehmigungsverordnung)(13) gilt u. a. für die Genehmigungen für Drittlandfischereifahrzeuge, in Gemeinschaftsgewässern Fischereitätigkeiten auszuüben(14) .
21. Art. 2 definiert a) den Begriff „Abkommen“ als ein „Fischereiabkommen, das gemäß Artikel [218 AEUV] geschlossen oder für das gemäß dem genannten Artikel ein Beschluss über die vorläufige Anwendung angenommen wurde“, c) den Begriff „Fischereitätigkeiten“ als „den Fang, das Mitführen an Bord, die Verarbeitung oder das Umladen von Fisch“ und h) den Begriff „Fanggenehmigung“ als „die Genehmigung, Fischereitätigkeiten während eines bestimmten Zeitraums, in einem bestimmten Fanggebiet und für eine bestimmte Fischerei auszuüben“.
22. Nach Art. 18 Abs. 1 Buchst. a dürfen Drittlandfischereifahrzeuge in Gemeinschaftsgewässern Fischereitätigkeiten ausüben, sofern sie über eine gemäß dem einschlägigen Kapitel der Fanggenehmigungsverordnung erteilte Fanggenehmigung verfügen. Sie dürfen außerdem eine Anlandung, Umladung im Hafen oder Verarbeitung von Fisch vornehmen, sofern sie über eine vorherige Genehmigung des Mitgliedstaats verfügen, in dessen Gewässern diese stattfinden soll (Art. 18 Abs. 1 Buchst. b).
23. Gemäß Art. 20 Abs. 1 prüft die Kommission die Anträge auf Fanggenehmigungen unter Berücksichtigung der dem Drittland zugeteilten Fangmöglichkeiten und erteilt solche Genehmigungen in Übereinstimmung mit den vom Rat erlassenen Maßnahmen und den Bestimmungen des Abkommens. Die Zulässigkeitskriterien für Anträge auf Erteilung von Fanggenehmigungen sind in Art. 21 festgelegt. So heißt es insbesondere in Art. 21 Buchst. a, dass Drittlandfischereifahrzeuge „für eine Fanggenehmigung im Rahmen des betreffenden Abkommens in Betracht kommen und gegebenenfalls in der Liste von Fahrzeugen aufgeführt [sein müssen], von denen mitgeteilt wurde, dass sie Fischereiaktivitäten im Rahmen des betreffenden Abkommens ausüben“. Nach Art. 22 haben Drittlandfischereifahrzeuge, denen eine Fanggenehmigung erteilt wurde, die GFP-Bestimmungen über Bestandserhaltungs- und Kontrollmaßnahmen sowie sonstige Bestimmungen, die die Fischereitätigkeit von Fischereifahrzeugen der Gemeinschaft in den Fischereigewässern regeln, in denen sie Fischfang betreiben, und die Bestimmungen des betreffenden Fischereiabkommens einzuhalten.
Verordnungen über die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten
24. Die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten erfolgt in sogenannten „TAC‑Verordnungen“ – TAC ist die Abkürzung für „total allowable catch“ (zulässige Gesamtfangmenge), d. h. die Menge der einzelnen Fischbestände, die jedes Jahr gefangen und angelandet werden darf. Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens werde ich auf die jeweilige TAC‑Verordnung zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten für venezolanische Schiffe in EU-Gewässern für die Jahre 2010, 2011 bzw. 2012 verweisen, nämlich die Verordnung Nr. 53/2010(15) (im Folgenden: TAC‑Verordnung von 2010), die Verordnung Nr. 57/2011(16) (im Folgenden: TAC‑Verordnung von 2011) und die Verordnung Nr. 44/2012(17) (im Folgenden: TAC‑Verordnung von 2012). Diese Verordnungen waren sämtlich auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt und legten die Fangmöglichkeiten sowohl für EU-Schiffe als auch für in EU-Gewässern Fischfang betreibende Drittlandschiffe fest(18) .
25. Im 30. Erwägungsgrund der TAC‑Verordnung von 2012 wurde ausdrücklich auf die Erklärung Bezug genommen: „Am 16. Dezember 2011 hat die Union gegenüber [Venezuela] eine Erklärung über die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für Fischereifahrzeuge, die die Flagge Venezuelas führen, in der [AWZ] vor der Küste von Französisch-Guayana abgegeben. Die Fangmöglichkeiten Venezuelas für Snapper in EU-Gewässern müssen festgelegt werden.“(19)
26. Jeweils in Anhang VIII der einzelnen Verordnungen war die Höchstzahl der Fanggenehmigungen für Drittlandschiffe, die in EU-Gewässern Fischfang betreiben, festgelegt(20) . Außerdem waren in Anhang VIII Genehmigungsbedingungen geregelt, d. h. Bedingungen hinsichtlich der obligatorischen Vorlage eines gültigen Vertrags zwischen dem Schiffseigner und einem im Departement Französisch-Guayana ansässigen Verarbeitungsunternehmen.
Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen
27. Die Europäische Union ist Vertragspartei des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen(21) (UNCLOS).
28. Art. 55 UNCLOS betrifft die Rechtsordnung der AWZ, die in der genannten Vorschrift bezeichnet wird als „ein jenseits des Küstenmeers gelegenes und an dieses angrenzendes Gebiet, das der in diesem Teil festgelegten besonderen Rechtsordnung unterliegt, nach der die Rechte und Hoheitsbefugnisse des Küstenstaats und die Rechte und Freiheiten anderer Staaten durch die diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens geregelt werden.“
29. In Art. 56 sind die Rechte, Hoheitsbefugnisse und Pflichten des Küstenstaats in der AWZ aufgeführt. Insbesondere hat der Küstenstaat „souveräne Rechte zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nicht lebenden natürlichen Ressourcen der Gewässer über dem Meeresboden, des Meeresbodens und seines Untergrundes“ (Art. 56 Abs. 1 Buchst. a) sowie Hoheitsbefugnisse in Bezug auf „den Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt“ (Art. 56 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii). Nach Art. 56 Abs. 2 berücksichtigt der Küstenstaat bei der Ausübung seiner Rechte und der Erfüllung seiner Pflichten aus dem UNCLOS in der AWZ gebührend die Rechte und Pflichten anderer Staaten und handelt in einer Weise, die mit dem UNCLOS vereinbar ist.
30. Art. 58 bezeichnet die Rechte und Pflichten anderer Staaten in der AWZ:
„(1) Alle Staaten, ob Küsten- oder Binnenstaaten, genießen in der ausschließlichen Wirtschaftszone vorbehaltlich der diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens die … Freiheiten der Schifffahrt, des Überflugs und der Verlegung unterseeischer Kabel und Rohrleitungen sowie andere völkerrechtlich zulässige, mit diesen Freiheiten zusammenhängende Nutzungen des Meeres, insbesondere im Rahmen des Einsatzes von Schiffen und Luftfahrzeugen sowie des Betriebs unterseeischer Kabel und Rohrleitungen, die mit den anderen Bestimmungen des Übereinkommens vereinbar sind.
(2) Die Artikel 88 bis 115 und sonstige diesbezügliche Regeln des Völkerrechts gelten für die ausschließliche Wirtschaftszone, soweit sie mit diesem Teil nicht unvereinbar sind.
(3) Die Staaten berücksichtigen bei der Ausübung ihrer Rechte und der Erfüllung ihrer Pflichten aus diesem Übereinkommen in der ausschließlichen Wirtschaftszone gebührend die Rechte und Pflichten des Küstenstaats und halten die von ihm in Übereinstimmung mit dem Übereinkommen und den sonstigen Regeln des Völkerrechts erlassenen Gesetze und sonstigen Vorschriften ein, soweit sie mit diesem Teil nicht unvereinbar sind.“
31. Zur Erhaltung der lebenden Ressourcen bestimmt Art. 61:
„(1) Der Küstenstaat legt die zulässige Fangmenge für die lebenden Ressourcen in seiner ausschließlichen Wirtschaftszone fest.
(2) Der Küstenstaat sorgt unter Berücksichtigung der besten ihm zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Angaben durch geeignete Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen dafür, dass der Fortbestand der lebenden Ressourcen in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht durch übermäßige Ausbeutung gefährdet wird. …
(3) Diese Maßnahmen müssen auch darauf gerichtet sein, die Populationen befischter Arten auf einem Stand zu erhalten oder auf diesen zurückzuführen, der den größtmöglich erreichbaren Dauerertrag sichert, wie er sich im Hinblick auf die in Betracht kommenden Umwelt- und Wirtschaftsfaktoren, einschließlich der wirtschaftlichen Bedürfnisse der vom Fischfang lebenden Küstengemeinden und der besonderen Bedürfnisse der Entwicklungsstaaten, ergibt, wobei die Fischereistrukturen, die gegenseitige Abhängigkeit der Bestände sowie alle allgemein empfohlenen internationalen Mindestnormen, gleichviel ob subregionaler, regionaler oder weltweiter Art, zu berücksichtigen sind.
(4) Beim Ergreifen dieser Maßnahmen berücksichtigt der Küstenstaat die Wirkung auf jene Arten, die mit den befischten Arten vergesellschaftet oder von ihnen abhängig sind, um die Populationen dieser vergesellschafteten oder abhängigen Arten über einem Stand zu erhalten oder auf diesen zurückzuführen, auf dem ihre Fortpflanzung nicht ernstlich gefährdet wird.
(5) Die verfügbaren wissenschaftlichen Informationen, die statistischen Angaben über Fänge und Fischereiaufwand und andere für die Erhaltung der Fischbestände wesentliche Daten werden regelmäßig mitgeteilt und ausgetauscht, gegebenenfalls im Rahmen der zuständigen internationalen Organisationen, gleichviel ob subregionaler, regionaler oder weltweiter Art, sowie unter Beteiligung aller betroffenen Staaten einschließlich derjenigen, deren Angehörige in der ausschließlichen Wirtschaftszone fischen dürfen.“
32. Art. 62 über die Nutzung der lebenden Ressourcen lautet:
„(1) Der Küstenstaat setzt sich zum Ziel, die optimale Nutzung der lebenden Ressourcen in der ausschließlichen Wirtschaftszone zu fördern; dies gilt unbeschadet des Artikels 61.
(2) Der Küstenstaat legt seine Kapazität zum Fang der lebenden Ressourcen in der ausschließlichen Wirtschaftszone fest. Hat der Küstenstaat nicht die Kapazität zum Fang der gesamten zulässigen Fangmenge, so gewährt er anderen Staaten durch Abkommen oder andere Vereinbarungen und entsprechend den in Absatz 4 vorgesehenen Bedingungen, Gesetzen und sonstigen Vorschriften Zugang zum Überschuss der zulässigen Fangmenge; dabei sind vor allem die Artikel 69 und 70 zu berücksichtigen, insbesondere in Bezug auf die dort erwähnten Entwicklungsstaaten.
(3) Gewährt ein Küstenstaat anderen Staaten nach diesem Artikel Zugang zu seiner ausschließlichen Wirtschaftszone, so berücksichtigt er dabei alle in Betracht kommenden Faktoren, unter anderem die Bedeutung der lebenden Ressourcen des jeweiligen Gebiets für die Wirtschaft des betreffenden Küstenstaats und seine sonstigen nationalen Interessen, die Bestimmungen der Artikel 69 und 70, die Bedürfnisse der Entwicklungsstaaten der Subregion oder Region am Fang eines Teiles des Überschusses und die Notwendigkeit, wirtschaftliche Störungen in Staaten auf ein Mindestmaß zu beschränken, deren Angehörige gewohnheitsmäßig in dieser Zone gefischt haben oder die wesentliche Bemühungen zur Erforschung und Bestimmung der Bestände unternommen haben.
(4) Angehörige anderer Staaten, die in der ausschließlichen Wirtschaftszone fischen, haben die Erhaltungsmaßnahmen und die anderen Bedingungen einzuhalten, die in den Gesetzen und sonstigen Vorschriften des Küstenstaats festgelegt sind. Diese Gesetze und sonstigen Vorschriften müssen mit diesem Übereinkommen vereinbar sein; …
…“
Vorgeschichte
33. Am 7. Januar 2011 legte die Kommission dem Parlament und dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Zugang von venezolanischen Schiffen zu EU-Gewässern vor(22) . Der Vorschlag wurde mit Venezuela weder erörtert noch ausgehandelt. Der Rat übermittelte daraufhin den Vorschlag den Mitgliedstaaten. Als Rechtsgrundlage für den Kommissionsvorschlag war Art. 43 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV angegeben, so dass der vorgeschlagene Beschluss der Zustimmung des Parlaments bedurfte.
34. Die Kommission stellte fest, dass mit Ausnahme der Verpflichtung, die in EU-Gewässern geltenden Fischereivorschriften zu beachten und einen Teil der Fänge in den Häfen Französisch-Guayanas anzulanden, die Genehmigungen für venezolanische Fischereifahrzeuge keine Verpflichtungen der venezolanischen Seite gegenüber der Union beinhaltet hätten. Außerdem sei in Anbetracht des geringen Umfangs der betreffenden Fischereitätigkeit und der Zeitspanne, die die Aushandlung eines internationalen Abkommens in Anspruch nehme, ein vollständiges Fischereiabkommen nicht erforderlich. Deshalb schlug die Kommission dem Rat die Abgabe einer einseitigen Erklärung mit ähnlichem Zweck und ähnlicher Wirkung wie ein internationales Abkommen vor. Zur Begründung ihrer Auffassung, dass eine einseitig bindende Erklärung einem internationalen Abkommen gleichzustellen sei, verwies die Kommission auf das Urteil des Internationalen Gerichtshofs in der Rechtssache Nuclear Tests(23) .
35. Am 26. Januar 2011 wurde der Kommissionsvorschlag der Arbeitsgruppe „Externe Fischereipolitik“ des Rates mit der Bitte zugeleitet, vom Rechtsdienst des Rates vorgelegte Vorschläge zur Änderung der Rechtsgrundlage sowie andere Redaktionsempfehlungen zu prüfen.
36. Nach Prüfung des Kommissionsvorschlags am 27. Januar 2011 und 23. März 2011 ersuchte das Generalsekretariat des Rates den Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) mit Schreiben vom 5. April 2011, die Rechtsgrundlage zu ändern und das Parlament lediglich anzuhören. Dem Schreiben zufolge war der Vorsitz zu dem Ergebnis gelangt, dass bezüglich der Änderung der Rechtsgrundlage Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten herrsche. In dem überarbeiteten Vorschlag vom 7. April 2011 gab es auch terminologische Änderungen des Kommissionsvorschlags. So wurde z. B. im Titel die Wendung „Zugang … zur ausschließlichen Wirtschaftszone“ ersetzt durch „Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern“.
37. Mit dem Schreiben vom 5. April 2011 und zwei weiteren Schreiben vom 18. April 2011 und 5. Dezember 2011 teilte der Rat dem AStV mit, dass die Kommission eine Erklärung dahin gehend abgegeben habe, dass (ihrer Meinung nach) die Verträge keine Ermächtigungsgrundlage für einen auf Art. 43 Abs. 3 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV gestützten Beschluss enthielten.
38. Mit Schreiben vom 13. Mai 2011 unterrichtete der Rat das Parlament über die Änderung der Rechtsgrundlage und ersuchte es um eine möglichst baldige Stellungnahme, um die Kontinuität der betreffenden Fischereitätigkeiten zu gewährleisten.
39. Am 25. Juli 2011 empfahl der Rechtsausschuss des Parlaments die Heranziehung der ursprünglich von der Kommission vorgeschlagenen Rechtsgrundlage.
40. Am 9. September 2011 erinnerte der Rat das Parlament daran, dass eine Stellungnahme zum überarbeiteten Vorschlag so bald wie möglich erforderlich sei, und ersuchte es insbesondere um Beratung der Angelegenheit auf seiner Plenartagung vom 24. bis zum 27. Oktober 2011.
41. Mit Schreiben vom 26. Oktober 2011 teilte der Parlamentspräsident dem Ratsvorsitz mit, dass sich der Rechtsausschuss des Parlaments für die von der Kommission vorgeschlagene Rechtsgrundlage ausgesprochen habe, und ersuchte den Vorsitz um Übermittlung eines weiteren überarbeiteten (näher an den ursprünglichen Kommissionsvorschlag angelehnten) Vorschlags. Außerdem wies das Parlament darauf hin, dass eine Beratung der Angelegenheit auf der Plenartagung im Oktober 2011 nicht möglich sei.
42. Mit Schreiben vom 28. Oktober 2011 ersuchte der Rat das Parlament um Abgabe seiner Stellungnahme auf der Plenartagung vom 14. bis zum 17. November 2011 und um Durchführung des Dringlichkeitsverfahrens nach Art. 142 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments. Der Rat betonte, dass der überarbeitete Vorschlag vor Ende 2011 angenommen werden müsse. In seinen Erklärungen hat der Rat ausgeführt, er habe befürchtet, dass die Kommission andernfalls die Fangmöglichkeiten für venezolanische Schiffe nicht in ihren Vorschlag für die TAC‑Verordnung von 2012 aufnehmen (und damit von der Gepflogenheit der vorangegangenen beiden Jahre abweichen) würde.
43. Am 10. November 2011 legte die Kommission dem Rat ihren Vorschlag für die TAC‑Verordnung von 2012 vor. In diesem Vorschlag waren keine Fangmöglichkeiten für Venezuela vorgesehen.
44. Am 14. November 2011 teilte der Ratsvorsitz dem Parlamentspräsidenten mit, dass dessen Schreiben vom 26. Oktober 2011 am 10. November 2011 eingegangen sei.
45. Am 15. November 2011 lehnte das Parlament den Antrag des Rates auf dringliche Beratung ab.
46. Aus dem Entwurf eines Berichts des Fischereiausschusses des Parlaments vom 16. November 2011 geht hervor, dass dieser Ausschuss ebenfalls der Ansicht war, als Rechtsgrundlage müssten die Art. 43 Abs. 2 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV herangezogen werden. Des Weiteren heißt es in dem Bericht, dass der vorgeschlagene Beschluss, obwohl er allein vom Rat unterzeichnet werde, für die Parteien ähnliche völkerrechtliche Verpflichtungen wie die Verpflichtungen aus einem formellen Fischereiabkommen begründen werde. Der Berichtsentwurf wurde vom Parlament jedoch nicht verabschiedet.
47. Am 1. Dezember 2011 ersuchte der Rat das Parlament, seine Stellungnahme spätestens am 15. Dezember 2011, d. h. auf der Plenartagung vom 12. bis zum 15. Dezember 2011 im Dringlichkeitsverfahren, oder im Rahmen einer außerordentlichen Sitzung vorzulegen. In dem genannten Schreiben behielt sich der Rat außerdem vor, über den Vorschlag ohne Empfehlung des Parlaments zu entscheiden.
48. Am 13. Dezember 2011 lehnte das Parlament den Antrag auf dringliche Beratung erneut ab.
49. Der Rat nahm schließlich am 16. Dezember 2011 den überarbeiteten Vorschlag an. Unstreitig hat er dabei die Stellungnahme des Parlaments nicht abgewartet. Die Kommission ihrerseits erklärte erneut, dass sie die Vorschlagsänderungen des Rates, insbesondere betreffend die Rechtsgrundlage, zurückweise. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass die Erklärung nicht allein die Gewährung von Fangmöglichkeiten für Drittlandschiffe bezwecke. Ziel sei, einem Drittstaat Zugang zu EU-Gewässern zu gewähren und seine Schiffe einem Regelwerk von Erhaltungs- und Überwachungsmaßnahmen zu unterwerfen. Ebenfalls am 16. Dezember 2011 notifizierte der Rat die Erklärung durch Verbalnote der venezolanischen Vertretung bei der Union.
50. Unter Hinweis auf den Beschluss erließ der Rat sodann die TAC‑Verordnung von 2012 gestützt auf Art. 43 Abs. 3 AEUV.
51. Am 30. Januar 2012 forderte Venezuela weitere Informationen beim Rat über die Konsequenzen der Entscheidung des Parlaments an, beim Gerichtshof auf Nichtigerklärung des Beschlusses zu klagen.
52. Am 20. März 2012 beantragte Venezuela Fanggenehmigungen. Mit Beschluss vom 26. März 2012 erteilte die Kommission 38 Fanggenehmigungen für venezolanische Schiffe.
Beschluss und Erklärung
53. Der Erlass des Beschlusses erfolgte „gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 43 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 6 Buchstabe b“.
54. Die Erwägungsgründe lauten:
„(1) Unter der Bedingung, dass die geltenden verbindlichen Rechtsakte der Union über die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen eingehalten werden, sind Fischereifahrzeuge, die die Flagge [Venezuelas] führen, seit vielen Jahrzehnten in den EU-Gewässern der ausschließlichen Wirtschaftszone vor der Küste von Französisch-Guayana tätig.
(2) Die in Französisch-Guayana ansässige Verarbeitungsindustrie ist von den Anlandungen dieser Fischereifahrzeuge abhängig und daher sollte die Kontinuität dieser Tätigkeiten gewährleistet werden.
(3) Zur Gewährleistung dieser Kontinuität ist es notwendig, dass die Union eine Erklärung gegenüber Venezuela abgibt, in der sie ihre Bereitschaft bekräftigt, einer begrenzten Anzahl von Fischereifahrzeugen, die die Flagge von Venezuela führen, Fanggenehmigungen unter der Voraussetzung zu erteilen, dass diese die geltenden verbindlichen Rechtsakte der Union einhalten –“
55. Nach Art. 1 wird die dem Beschluss beigefügte Erklärung im Namen der Union genehmigt.
56. Die Erklärung lautet:
„1. Die Europäische Union erteilt einer begrenzten Anzahl von Fischereifahrzeugen, die die Flagge [Venezuelas] führen, die Genehmigung, unter den in dieser Erklärung dargelegten Bedingungen in dem jenseits von 12 Seemeilen ab den Basislinien gelegenen Teil der ausschließlichen Wirtschaftszone vor der Küste von Französisch-Guayana zu fischen.
2. Gemäß Artikel 22 der [Fanggenehmigungsverordnung] müssen die fangberechtigten Fischereifahrzeuge, die die Flagge [Venezuelas] führen, beim Fischen in der unter Nummer 1 genannten Zone die Bestimmungen der gemeinsamen Fischereipolitik der Europäischen Union über Bestandserhaltungs- und Kontrollmaßnahmen sowie sonstige Bestimmungen der Europäischen Union einhalten, die die Fischereitätigkeit in der genannten Zone regeln.
3. Insbesondere müssen fangberechtigte Fischereifahrzeuge, die die Flagge [Venezuelas] führen, alle einschlägigen Regelungen oder Vorschriften der Europäischen Union einhalten, in denen unter anderem festgelegt ist, welche Fischbestände befischt werden dürfen, wie viele fangberechtigte Fischereifahrzeuge es maximal geben darf und welcher Anteil der Fänge in den Häfen Französisch-Guayanas angelandet werden muss.
4. Unbeschadet des Entzugs der Genehmigung für einzelne Fischereifahrzeuge, die die Flagge [Venezuelas] führen und die einschlägigen Regelungen und Vorschriften der Europäischen Union nicht einhalten, kann die Europäische Union die in der vorliegenden Erklärung zum Ausdruck gebrachte spezifische Zusage über die Gewährung von Fangmöglichkeiten jederzeit durch eine einseitige Erklärung aufheben.“
Klagen und Verfahren
57. Das Parlament und die Kommission beantragen, den Beschluss nach Art. 263 AEUV für nichtig zu erklären und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
58. In der Rechtssache C‑103/12 führt das Parlament zwei Klagegründe an. Erstens habe der Rat zu Unrecht Art. 43 Abs. 3 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV als Rechtsgrundlage für den Beschluss herangezogen. Zweitens macht das Parlament hilfsweise geltend, der Rat habe Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV zu Unrecht nicht dahin ausgelegt, dass er dem Erlass des Beschlusses im Verfahren des Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV entgegenstehe.
59. In der Rechtssache C‑165/12 stützt sich die Kommission auf drei Klagegründe(24) . Erstens habe der Rat zum einen gegen Art. 43 Abs. 2 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV verstoßen, da er Art. 43 Abs. 3 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV als Rechtsgrundlage für den Beschluss gewählt habe, und zum anderen gegen Art. 296 Abs. 2 AEUV, da er die gewählte Rechtsgrundlage nicht begründet habe. Dieser Klagegrund besteht aus drei Teilen: Der Rat habe i) zu Unrecht eine einseitige Erklärung über den Zugang einem auswärtigen Handeln zur Festlegung von Fangmöglichkeiten gleichgestellt, ii) zu Unrecht den Standpunkt eingenommen, dass sich die Unterwerfung venezolanischer Schiffe unter die GFP aus dem auswärtigen Handeln zur Festlegung der Fangmöglichkeiten ergebe und iii) seine Wahl der Rechtsgrundlage widersprüchlich begründet. Als zweiten Klagegrund führt die Kommission an, der Rat habe die Rechte des Parlaments dadurch missachtet, dass er den Beschluss ohne Zustimmung des Parlaments erlassen habe. Drittens rügt die Kommission hilfsweise einen Verstoß gegen Art. 17 EUV und Art. 218 Abs. 6 AEUV, da der Rat den Kommissionsvorschlag verfälscht habe.
60. In der Rechtssache C‑165/12 beantragt die Kommission gemäß Art. 264 Abs. 2 AEUV, die Wirkungen des für nichtig erklärten Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis innerhalb angemessener Frist ein neuer, auf die richtige Rechtsgrundlage, also auf Art. 43 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV, gestützter Beschluss in Kraft tritt oder, falls das Parlament seine Zustimmung verweigern sollte, bis zum Ablauf einer angemessen kurzen Frist nach der Entscheidung des Parlaments, die Zustimmung zu verweigern.
61. Mit Beschluss vom 2. Mai 2013 wurden die Rechtssachen miteinander verbunden.
62. Die französische, die polnische, die spanische und die tschechische Regierung sind dem Rechtsstreit als Streithelfer des Rates beigetreten, wobei der Beitritt der spanischen Regierung zu spät erfolgte, als dass sie noch schriftliche Erklärungen hätte einreichen können. Das Parlament, die Kommission, der Rat sowie die französische und die spanische Regierung haben in der Sitzung vom 19. November 2013 mündlich verhandelt.
Würdigung
Vorbemerkungen
63. In beiden Rechtssachen wird nicht geltend gemacht, dass venezolanischen Schiffen die Fischereitätigkeit in EU-Gewässern untersagt werden sollte. Sämtliche Verfahrensbeteiligten weisen darauf hin, dass vor Erlass des Beschlusses venezolanischen Schiffen lange Zeit Fanggenehmigungen ohne ausdrücklichen völkerrechtlichen Titel erteilt worden seien. Ich will nicht ausschließen, dass diese Praxis einen Vertrauensschutz bezüglich des Zugangs begründet haben könnte. Es ist unwahrscheinlich, dass dies allein schon auf eine Übereinkunft hinausläuft, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil nach dem Sachverhalt die Erklärung abgegeben wurde, um dem Fehlen eines völkerrechtlichen Titels abzuhelfen, und weil, wie die Kommission hervorhebt, ein vorangegangener Versuch zur Aushandlung einer Übereinkunft mit Venezuela gescheitert war(25) . Im Übrigen betreffen die Anträge im vorliegenden Verfahren nicht den Rechtscharakter bzw. die Rechtmäßigkeit dieser früheren Praxis; der Gerichtshof braucht über die Vereinbarkeit dieser Gepflogenheit mit dem Völkerrecht nicht zu entscheiden. Das Parlament und die Kommission beantragen hier vielmehr die Nichtigerklärung des Beschlusses, mit dem der Zugang auf eine förmliche Rechtsgrundlage gestellt wurde.
64. Wenn man unterstellt, dass die Vorfrage, ob die Union die völkerrechtliche Fähigkeit zur Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung hat, zu bejahen ist, ergeben sich Zuständigkeitsfragen. Die Fähigkeit zur Abgabe einer solchen Erklärung bedeutet noch nicht, dass die Union nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung auch die entsprechende Zuständigkeit besitzt(26) .
65. Soweit im Rahmen des Beschlusses eine Erklärung abgegeben wird, die in einem auswärtigen Handeln besteht, im Zuge dessen die Union völkerrechtliche Verpflichtungen übernimmt, ist eine Rechtsgrundlage für dieses Handeln erforderlich. Nach Beantwortung der Frage „Was kann die Union tun?“ ergibt sich als Nächstes die Frage „Wie sollte die Union dies tun?“(27) Dieselben Fragen stellen sich auch bei internen Maßnahmen. Beide Fragen können in einer einzigen Bestimmung geregelt sein, was jedoch nicht immer der Fall ist.
66. In Art. 218 AEUV ist festgelegt, wie die Union sich selbst durch eine internationale Übereinkunft in einem Bereich binden kann, für den sie zuständig ist (und zwar gleichviel, ob sie allein zuständig ist oder die Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten teilt). In einem bestimmten Abschnitt dieses Verfahrens – bei der Mitwirkung des Parlaments – kann es notwendig sein, auch die Regeln für den Erlass einer internen Maßnahme in einem bestimmten Bereich heranzuziehen. Die Verträge äußern sich jedoch nicht zu dem Verfahren für die Ausarbeitung einer einseitig bindenden Erklärung. Fraglich ist also, ob die Union in einer Angelegenheit, in der sie an sich die Zuständigkeit für ein auswärtiges Handeln besitzt, auch eine einseitig bindende Erklärung einsetzen kann (mit der sie völkerrechtliche Verpflichtungen übernimmt). Bejahendenfalls ist zu fragen, in welcher Weise eine solche Erklärung zu ergehen hat.
67. Obwohl es also in beiden Rechtssachen um die Rechtsgrundlage und das Verfahren für den Erlass des Beschlusses geht, würden diese Fragen jedoch hinfällig, wenn die Verträge (und – wie ich noch darlegen werde – das Völkerrecht) die Union nicht zur Übernahme einer Verpflichtung gegenüber einem Drittstaat(28) im Wege eines einseitig bindenden Instruments ermächtigen würden – falls dies denn die korrekte Charakterisierung der Erklärung als Quelle einer völkerrechtlichen Verpflichtung ist. Nach Art. 47 EUV besitzt die Union Rechtspersönlichkeit und damit die Fähigkeit zur Vornahme von Handlungen. Beinhaltet dies jedoch auch die Fähigkeit zum Erlass eines einseitig bindenden Instruments? Sollte dies zu bejahen sein und falls die Union im Übrigen die entsprechende Zuständigkeit besitzt, stellt sich die Frage nach dem anzuwendenden Verfahren. Sollte es sich hingegen bei der Erklärung um eine internationale Übereinkunft oder um einen Bestandteil einer solchen Übereinkunft handeln, ergibt sich außerdem die Frage, in welcher Weise Art. 218 AEUV auf eine in dieser Weise zustande gekommene Übereinkunft Anwendung findet. In den einzelnen Klagegründen wird zwar nicht konkret auf diese Grundsatzproblematiken Bezug genommen, sie wurden jedoch in einigen schriftlichen Erklärungen angesprochen und in der mündlichen Verhandlung weiter vertieft. Sie haben Konsequenzen für die Rechtsgrundlage des Beschlusses und insbesondere für die Beantwortung der Frage, ob (und/oder wie) Art. 218 AEUV überhaupt anwendbar ist.
68. Ich werde zunächst erörtern, ob die Erklärung völkerrechtlich als ein einseitig bindendes Instrument oder als eine internationale Übereinkunft zu werten ist. Sollte es sich um ein einseitig bindendes Instrument handeln und sollte eine internationale Organisation(29) völkerrechtlich nicht die Fähigkeit besitzen, sich durch ein solches Instrument zu binden, muss das Unionsrecht insoweit das Völkerrecht beachten(30) . Sollte eine solche Fähigkeit völkerrechtlich nicht ausgeschlossen sein, gehören zu den Voraussetzungen für die Ausarbeitung und den Erlass einer solchen Erklärung u. a. auch diejenigen, die sich aus den internen Regeln der internationalen Organisation herleiten – hier aus dem Unionsrecht. In den vorliegenden Rechtssachen stellen sich daher Fragen, die die Schnittstelle zwischen Völkerrecht und Unionsrecht betreffen.
Einordnung der Erklärung
69. Sämtliche Verfahrensbeteiligten scheinen in ihren schriftlichen Erklärungen davon auszugehen, dass es sich bei der Erklärung um ein einseitig bindendes Instrument handelt und dass sie Rechtswirkung entfalten soll. In der mündlichen Verhandlung hat das Parlament gemeinsam mit der spanischen Regierung auf die an die Verfahrensbeteiligten gerichtete Frage nach der völkerrechtlichen Einordnung der Erklärung die Auffassung vertreten, dass die Erklärung ein einseitig bindendes Instrument darstelle und gleiche Wirkungen entfalte wie eine internationale Übereinkunft. Gegen Ende der mündlichen Verhandlung schien das Parlament jedoch sagen zu wollen, dass eine internationale Übereinkunft zustande gekommen sei. Demgegenüber hat die spanische Regierung an ihrer Auffassung festgehalten, dass die Erklärung keine internationale Übereinkunft sei. Auch die Kommission ist der Ansicht, dass die Erklärung ein einseitig bindendes Instrument sei. Sie hat bestätigt, dass vor Annahme des Beschlussvorschlags keine Verhandlungen mit Venezuela stattgefunden hätten (und deshalb keine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen nach Art. 218 AEUV beantragt worden sei). Venezuela habe den Empfang des Beschlusses nach dessen Erlass bestätigt und Fanggenehmigungen beantragt. Es lasse sich nicht mit Sicherheit feststellen, ob dadurch eine internationale Übereinkunft zustande gekommen sei. Nach Ansicht der französischen Regierung findet Art. 218 AEUV in jedem Fall Anwendung. Der Rat schließlich geht wohl davon aus, dass die Erklärung ein einseitig bindendes Instrument sei. Seiner Ansicht nach ist die Erklärung zugleich aber auch wesentlicher Bestandteil einer internationalen Übereinkunft, die Venezuela später durch Beantragung von Fanggenehmigungen angenommen habe.
70. Keiner der Verfahrensbeteiligten vermochte Beispiele für andere einseitig bindende Instrumente der Union oder sonstiger zwischenstaatlicher Organisationen zu benennen.
71. Es ist – um es wertfrei zu formulieren – ein wenig verblüffend, dass der Beschluss offenbar gemäß Art. 218 Abs. 6 AEUV erlassen wurde, ohne dass sich die beteiligten Organe genau darüber im Klaren waren, weshalb
und worauf
dieses Verfahren angewandt wurde.
72. Meiner Meinung nach sind zwei Möglichkeiten denkbar: Entweder handelt es sich bei der Erklärung um ein einseitig bindendes Instrument oder sie ist eine einseitige Erklärung, die nur dann Rechtswirkungen entfalten sollte, wenn der begünstigte Drittstaat sie anschließend annimmt (in diesem Fall stellt sie lediglich die eine Seite einer internationalen Übereinkunft dar).
73. Ich befasse mich zunächst mit dem Inhalt und den Zielen der Erklärung(31) .
74. Aus dem Titel der Erklärung geht hervor, dass sie an Venezuela gerichtet ist und dass sie die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für venezolanische Schiffe zum Gegenstand hat. Nach meinem Verständnis ihrer Nr. 1 werden mit der Erklärung selbst keine Fanggenehmigungen erteilt. Sie beinhaltet vielmehr eine Zusage der Union, wonach diese „einer begrenzten Anzahl“ venezolanischer Schiffe „die Genehmigung … zu fischen [ erteilt ]“, und zwar „unter den in dieser Erklärung dargelegten Bedingungen“, insbesondere den in den Nrn. 2 und 3 genannten Bedingungen. So müssen nach Nr. 2 die fangberechtigten venezolanischen Schiffe die unionsrechtlichen Bestimmungen der GFP über Bestandserhaltungs- und Kontrollmaßnahmen sowie sonstige Bestimmungen des Unionsrechts über die Fischereitätigkeit in EU-Gewässern einhalten. Sodann sind in Nr. 3 drei konkrete Verpflichtungen geregelt, nämlich die Einhaltung der unionsrechtlichen Vorschriften, in denen festgelegt ist i) welche Fischbestände befischt werden dürfen, ii) wie viele fangberechtigte Fischereifahrzeuge es maximal geben darf und iii) welcher Anteil der Fänge in den Häfen Französisch-Guayanas angelandet werden muss.
75. Im Mittelpunkt der Erklärung steht also die Zusage der Union, (einer nicht bezeichneten Anzahl von) venezolanischen Schiffen Zugang zu ihren Gewässern zu gewähren, um dort bestimmte Fischbestände (nicht bezeichneter Art) zu fangen und einen (nicht bezeichneten) Anteil der Fänge in den Häfen Französisch-Guayanas anzulanden.
76. Der Wortlaut der Erklärung enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass die Gültigkeit dieser Zusage von einer Annahme der Erklärung seitens Venezuelas abhinge. Mit der Erklärung wird Venezuela auch nicht ohne eigene Zustimmung irgendwelchen Pflichten unterworfen. Fangberechtigte Schiffe müssen das Unionsrecht einhalten, um von ihren Genehmigungen Gebrauch machen zu können; das bedeutet jedoch nicht, dass die Zusage der Union unter der Bedingung stünde, dass Venezuela seinerseits eine Pflicht erfüllt(32) . Der Wortlaut der Erklärung selbst lässt auch nicht darauf schließen, dass mit ihr lediglich ein zwischen der Union und Venezuela bereits geschlossenes Abkommen protokolliert würde.
77. In Nr. 4 behält sich die Union vor, die in der Erklärung zum Ausdruck gebrachte Zusage jederzeit durch eine einseitige Erklärung aufzuheben(33) .
78. Die Erklärung ist somit ein von der Union ausgehendes Instrument, das völkerrechtliche Wirkungen entfalten und als Grundlage dienen soll, auf die sich venezolanische Schiffe bei der Beantragung von Fanggenehmigungen berufen können. Keines dieser beiden Merkmale noch der Umstand, dass der Akt als „Erklärung“ bezeichnet wird, gibt jedoch Aufschluss darüber, ob die Erklärung völkerrechtlich als ein einseitig bindendes Instrument oder aber als Bestandteil einer internationalen Übereinkunft anzusehen ist.
79. Gemäß dem Völkerrecht kann eine internationale Übereinkunft durch ein einseitiges Instrument zustande kommen, das den Willen zum Ausdruck bringt, an ein bereits erfolgtes Angebot gebunden zu sein, oder bei dem es sich um ein Angebot handelt, das anschließend angenommen wird. Die Definition des Begriffs „Vertrag“ in den Wiener Übereinkommen von 1969 und 1986(34) beschreibt das Spektrum völkerrechtlicher Vertragsformen zwar nicht erschöpfend(35), ist aber weit genug, um auf diese Weise geschlossene Verträge zu erfassen. Nach dieser Definition kann ein Vertrag daher in einer oder in mehreren zusammengehörigen Urkunden enthalten sein.
80. Dementsprechend unterscheidet das Unionsrecht die verschiedenen Arten von Verträgen auch nicht nach den Modalitäten ihres Abschlusses. Art. 218 Abs. 7 AEUV sieht lediglich für Änderungen von Übereinkünften ein vereinfachtes Verfahren vor. Meines Erachtens ermächtigen die Verträge die Union in allen Fällen, in denen sie die Zuständigkeit für die Aushandlung und den Abschluss einer internationalen Übereinkunft besitzt, in Wahrnehmung dieser Zuständigkeit jede Art von Vertrag abzuschließen, der unter die Begriffsbestimmungen der Wiener Übereinkommen von 1969 und 1986 fällt (und möglicherweise sogar Verträge einer Art, die nicht von diesen Definitionen erfasst wird)(36) .
81. Hier habe ich jedoch keine Hinweise dafür gefunden, dass Venezuela an die Erklärung gebunden sein will. Mit der Beantragung von Fanggenehmigungen hat Venezuela meiner Meinung nach nicht das Angebot der Union in der Absicht „angenommen“, daran im Sinne einer Übereinkunft gebunden zu sein. Venezuela vertraute vielmehr nach Treu und Glauben auf die Zusage der Union, die in der Erklärung enthalten ist und in der Folgezeit durch die (zu diesem Zeitpunkt bereits erlassene) TAC‑Verordnung von 2012 bestätigt wurde. Der Umstand, dass die Erklärung die mit ihr beabsichtigten Wirkungen entfaltete und damit Venezuela zugutekam, bietet keine hinreichende Grundlage für die Annahme, dass Venezuela an die Erklärung im Sinne einer zwischen Venezuela und der Union geschlossenen Übereinkunft
gebunden sein wollte. Auch die bloße Entgegennahme der Notifizierung der Erklärung oder die späteren Erkundigungen Venezuelas nach den Konsequenzen der beim Gerichtshof anhängigen Verfahren können keine solche Grundlage darstellen. Außerdem wird, wenn der Zweck des Beschlusses gerade darin bestand, einen internationalen Titel für den Zugang zu EU-Gewässern zu schaffen, bevor
Fangmöglichkeiten festgesetzt und Genehmigungen erteilt werden konnten, dieses Ziel verfehlt, wenn eine Übereinkunft erst zustande gekommen wäre, als Venezuela Fanggenehmigungen beantragte, nachdem
die Fangmöglichkeiten festgesetzt wurden.
82. Ferner hätte die Kommission, wenn es lediglich darum ging, mit der Erklärung ein Angebot auszuarbeiten, eine Ermächtigung des Rates nach Art. 218 Abs. 3 AEUV vor Aufnahme der Verhandlungen (deren Gegenstand auch die Ausarbeitung eines solchen Angebots gewesen wäre) beantragen müssen. Der Rat hätte dann gemäß Art. 218 Abs. 6 AEUV erneut beim Zustandekommen des Vertrags tätig werden müssen, nämlich als Venezuela das Angebot annahm und nachdem die Zustimmung oder gegebenenfalls eine Stellungnahme des Parlaments vorlag.
83. Wenn die Erklärung nicht Bestandteil einer internationalen Übereinkunft ist, stellt sich die Frage, ob es sich dann um ein völkerrechtlich bzw. unionsrechtlich zulässiges einseitig bindendes Instrument handelt.
84. Das Völkerrecht kennt einseitige Instrumente in unterschiedlicher Form sowie mit unterschiedlichen Funktionen und rechtlichen (und/oder politischen) Wirkungen. So können z. B. Erklärungen zur Anerkennung neuer Staaten, zum Zweck einer politischen Aussage, zur Anerkennung der Zuständigkeit eines Gerichts oder zur Darlegung einer Auslegung erfolgen, die als Nachweis für das Bestehen einer Regelung des Völkergewohnheitsrechts dienen kann. Im Mittelpunkt der vorliegenden Rechtssachen steht eine in Schriftform abgegebene einseitige Erklärung, mit der die Union völkerrechtlich Verpflichtungen zugunsten eines Drittstaats übernimmt(37) .
85. Die Fähigkeit der Staaten zur Abgabe einer Erklärung dieser Art ist völkerrechtlich unbestritten(38), wenngleich die völkergewohnheitsrechtliche Einordnung einzelner Voraussetzungen für die Bindungswirkung solcher Erklärungen noch nicht festgelegt bzw. bestätigt worden ist. Die Frage, ob auch andere juristische Personen, insbesondere internationale Organisationen, die Fähigkeit zur Abgabe solcher Erklärungen besitzen, ist meines Wissens bisher weder von einem internationalen Gericht entschieden noch von der International Law Commission (ILC) der Vereinten Nationen im Einzelnen erörtert worden.
86. Internationale Organisationen können ebenso wie Staaten Rechtspersönlichkeit besitzen. Anders als bei Staaten muss die aus dieser Rechtspersönlichkeit resultierende Fähigkeit der betreffenden Organisation (ausdrücklich oder konkludent) übertragen werden. Ich sehe keinen Grund, weshalb das Völkerrecht der Fähigkeit einer mit internationaler Rechtspersönlichkeit ausgestatteten internationalen Organisation entgegenstehen sollte, eine einseitige Erklärung in der Absicht abzugeben, durch sie gebunden zu sein, sofern die konstituierenden Verträge zur Einrichtung der Organisation eine entsprechende Ermächtigung beinhalten(39) . Besitzt eine internationale Organisation in diesem Rahmen die Fähigkeit zum Abschluss internationaler Übereinkünfte und somit zur Anerkennung der dadurch für die Organisation eintretenden Bindung gegenüber Staaten oder anderen internationalen Organisationen (ungeachtet der Art der Verpflichtung und insbesondere der Gegenseitigkeit der Verpflichtung), so verwehrt das Völkerrecht der Organisation, die die Fähigkeit zur Anerkennung der Verbindlichkeit der Verpflichtung besitzt, grundsätzlich nicht, sich hierzu einer einseitigen Erklärung zu bedienen.
87. Im Übrigen kommen, auch wenn für die einzelnen Rechtsquellen der Verpflichtungen besondere Voraussetzungen z. B. hinsichtlich ihres Zustandekommens, ihrer Gültigkeit und ihrer Beendigung gelten mögen, stets dieselben grundlegenden Prinzipien zum Tragen – insbesondere der Grundsatz von Treu und Glauben und der Zustimmungsgrundsatz. Deshalb meine ich, dass sich die im Völkerrecht für Erklärungen von Staaten z. B. hinsichtlich des Zustandekommens, der Gültigkeit und der Rücknahme entwickelten Voraussetzungen auf Erklärungen internationaler Organisationen übertragen lassen, selbst wenn diese Voraussetzungen nicht ohne Weiteres in derselben Weise angewandt werden können.
88. Wie lauten diese Voraussetzungen?
89. Im Völkerrecht kommt es darauf an, dass die Absicht, völkerrechtliche Wirkung zu erzielen und somit eine Verpflichtung des Urhebers der Erklärung zu begründen, klar und konkret(40) (mündlich oder schriftlich) zum Ausdruck gebracht wird. Sofern diese Absicht klar erkennbar ist und öffentlich bekannt gemacht wird, bestehen völkerrechtlich im Allgemeinen keine formalen Anforderungen(41) . Die Absicht muss anhand des Wortlauts der Erklärung und aller tatsächlichen Begleitumstände ihrer Abgabe ermittelt(42) und von der Stelle zum Ausdruck gebracht werden, die zur Abgabe solcher bindender Erklärungen befugt ist(43) .
90. Diesem Grundsatz folgt auch die Leitlinie 1 der ILC, in der es heißt: „Erklärungen, die öffentlich erfolgen und in denen sich der Wille manifestiert, gebunden zu sein, führen zur Begründung rechtlicher Verpflichtungen.“(44) Die Leitlinien sind zwar nicht verbindlich und ihre Überzeugungskraft und Nachhaltigkeit mögen sich erst im Laufe der Zeit herausstellen, ich halte sie aber dennoch für eine sachdienliche Weiterführung der Rechtsprechung und der Praxis der Staaten insbesondere betreffend den bindenden Charakter einseitiger Erklärungen(45) .
91. Sodann folgt aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, dass „betroffene Staaten einseitige Erklärungen zur Kenntnis nehmen können, auf sie vertrauen dürfen und verlangen können, dass die damit begründeten Verpflichtungen erfüllt werden“(46) . Dieser Grundsatz gilt auch für die Voraussetzungen für eine Rücknahme einseitig bindender Erklärungen.
92. Im Einklang mit dem Grundsatz, dass für einen Staat ohne dessen Zustimmung keine Pflichten begründet werden können(47), kann eine einseitig bindende Erklärung keine Pflichten für andere Staaten begründen. So hat der IGH entschieden, dass eine einseitige Erklärung verbindlich ist, wenn für die Wirksamkeit der Erklärung „keinerlei quid pro quo oder eine spätere Annahme der Erklärung und noch nicht einmal eine Antwort oder Reaktion anderer Staaten erforderlich ist, da ein solches Erfordernis mit der ihrer Natur nach streng einseitigen Bekanntgabe des Rechtsakts durch den Staat nicht vereinbar wäre“(48) .
93. In den vorliegenden Rechtssachen erfolgte die Bekanntmachung der Erklärung durch Veröffentlichung und durch Notifizierung Venezuelas. Wie dargelegt, kommt darin die Absicht der Union zum Ausdruck, die Gewährung von Fangmöglichkeiten und die Erteilung von Fanggenehmigungen für Venezuela zuzusagen(49) . Mit der Erklärung verpflichtet sich die Union, von ihrem nach Art. 56 Abs. 1 Buchst. a UNCLOS bestehenden souveränen Recht, Drittlandschiffen den Zugang zu EU-Gewässern zum Zweck der dortigen Fischereitätigkeit zu verweigern, keinen Gebrauch zu machen. Die Zusage als solche verleiht den venezolanischen Schiffen noch keine Berechtigung, in die AWZ von Französisch-Guayana einzulaufen und dort Fischereitätigkeiten auszuüben. Sowohl nach dem Unionsrecht als auch nach dem Völkerrecht müssen zunächst weitere Beschränkungen bezüglich des Fangrechts geregelt werden, namentlich durch die Festlegung und Zuteilung von Fangmöglichkeiten. Auf dieser Grundlage können dann einzelne Fanggenehmigungen erteilt werden.
94. Erklärungen können nur dann bindend sein, wenn die Stelle, die sie abgibt, hierzu ermächtigt ist. Ob dies hier der Fall ist, hängt von den Zuständigkeiten der Union nach Maßgabe der Verträge ab.
95. Die Union muss in den Grenzen der ihr von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten handeln(50) . In der die Rechtspersönlichkeit der Union betreffenden Erklärung 24 zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den Vertrag von Lissabon angenommen hat, wird bestätigt, dass der Umstand, dass die Union Rechtspersönlichkeit hat, „die Union keinesfalls ermächtigt, über die ihr von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten hinaus gesetzgeberisch tätig zu sein oder über diese Zuständigkeiten hinaus zu handeln“(51) .
96. Die Verträge ermächtigen nicht ausdrücklich zur Verwendung einseitig bindender Erklärungen in den auswärtigen Beziehungen der Union (in Bereichen, die in die Außenkompet enz der Union fallen). Wohl aber enthalten sie eine Ermächtigung der Union, Verpflichtungen gegenüber Drittstaaten und internationalen Organisationen durch „internationale Übereinkünfte“ einzugehen. Art. 218 AEUV ersetzte Art. 300 Abs. 1 EG, der wiederum an die Stelle von Art. 228 Abs. 1 EWG trat. In den beiden letztgenannten Bestimmungen wurde bei der Darstellung des anzuwendenden internen Verfahrens für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte allein das Wort „Abkommen“ verwendet. Im Gutachten 1/75 hat der Gerichtshof ausgeführt, dass der Begriff „‚Abkommen‘ … in einem allgemeinen Sinne zu verstehen [ist] und … jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung ungeachtet ihrer Form erfassen [soll]“(52) . Im Urteil Frankreich/Kommission(53) hat der Gerichtshof auch die in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i des Wiener Übereinkommens von 1986 verwendete Definition des Begriffs „Vertrag“ zwischen einer internationalen Organisation und einem Staat herangezogen. Wie weit auch immer diese Begriffsbestimmung formuliert sein mag, so liegt doch auf der Hand, dass (gleich in welchem Kontext) eine Übereinkunft die Willensübereinstimmung von mindestens zwei Parteien voraussetzt. Es werden daher keine Fälle erfasst, in denen die Union ihre Absicht bekundet, an ihre Erklärung gebunden zu sein, ohne dass es einer Annahme seitens des Drittstaats bedürfte, zu dessen Gunsten die Erklärung abgegeben wird. Nicht erfasst sind auch Instrumente, durch die keine bindenden Verpflichtungen eingegangen werden(54) .
97. Dennoch bin ich der Ansicht, dass die Union unionsrechtlich grundsätzlich eine völkerrechtliche Verpflichtung durch eine einseitig bindende Erklärung eingehen kann. Meine Auffassung beruht im Wesentlichen auf denselben Erwägungen(55), die mich zu dem Ergebnis geführt haben, dass das Völkerrecht internationalen Organisationen nicht die Abgabe einseitig bindender Erklärungen verwehrt.
98. Zu den wesentlichen Merkmalen der Rechtspersönlichkeit der Union gehört, dass sie völkerrechtliche Verpflichtungen übernehmen kann. Dies wird in den internationale Übereinkünfte betreffenden Bestimmungen der Verträge ausdrücklich bestätigt. Internationale Übereinkünfte sind eine Quelle solcher Verpflichtungen; eine weitere Quelle sind einseitig bindende Erklärungen.
99. Zur weiteren Stützung dieser These ziehe ich eine Parallele zu der vom Gerichtshof gegebenen Begründung im Urteil AETR(56) . In jener Rechtssache stand das Fehlen einer allgemein anwendbaren Bestimmung des Vertrags über die Modalitäten der Aushandlung und des Abschlusses einer internationalen Übereinkunft nicht der Feststellung entgegen, dass die Union die Zuständigkeit dafür besitzt(57) . In der Rechtssache AETR hat der Gerichtshof die Lücke im Vertragswortlaut durch Rückgriff auf das allgemeine System des (damals noch) Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der Beziehungen zu dritten Staaten geschlossen(58) . Ausgangspunkt war dabei die Rechtspersönlichkeit der (damals noch) Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft(59) . Sogar noch vor Prüfung des Gegenstands des Übereinkommens hat der Gerichtshof ausgeführt, dass Rechtspersönlichkeit bedeutet, dass „die Gemeinschaft in den Außenbeziehungen die Fähigkeit, vertragliche Bindungen mit dritten Staaten einzugehen, … besitzt“(60) .
100. Nach meinem Verständnis dieser Passage des Urteils AETR geht der Gerichtshof davon aus, dass der Begriff der internationalen Rechtspersönlichkeit anhand der völkerrechtlich damit verbundenen Fähigkeiten auszulegen ist. Unter der Voraussetzung, dass das Völkerrecht der Fähigkeit einer internationalen Organisation zur Abgabe einseitiger Einklärungen und einer Bindung daran nicht entgegensteht, folgt entsprechend aus dem Umstand, dass die Union internationale Rechtspersönlichkeit besitzt, dass sie völkerrechtliche Verpflichtungen in dieser Weise übernehmen kann.
101. Ferner sei darauf hingewiesen, dass die im Europäischen Konvent zur Zukunft Europas tätigen Verfasser die Absicht verfolgten, dass die Union dadurch, dass sie ein Völkerrechtssubjekt wird, „sämtliche Instrumente internationalen Handelns nutzen (Recht zum Abschluss von Verträgen, Gesandtschaftsrecht, Recht, vor einem internationalen Gerichtshof Beschwerde einzulegen bzw. aufzutreten, Recht, Mitglied einer internationalen Organisation zu werden oder einem internationalen Übereinkommen – wie der EMRK – beizutreten, Recht, Immunitäten zu genießen) und ihre Verantwortung in der Welt selbst wahrnehmen [könnte]“(61) . Ich meine daher, dass die Union einseitig bindende Erklärungen abgeben kann, durch die sie völkerrechtliche Verpflichtungen übernehmen kann.
102. Die Modalitäten hierfür richten sich nach dem Unionsrecht(62) .
103. Wie erwähnt, ist in Art. 218 AEUV festgelegt, wie Verpflichtungen, die die Union gegenüber Drittstaaten (und anderen internationalen Organisationen) durch eine internationale Übereinkunft übernimmt, auszuhandeln und wie solche Übereinkünfte zu unterzeichnen und zu schließen sind. In der genannten Bestimmung finden sich Sonderregelungen, die die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik betreffen, sowie zwei Absätze, in denen es nicht um das Verfahren der Aushandlung, der Unterzeichnung und des Abschlusses geht (Art. 218 Abs. 9 und 11 AEUV). Weder Art. 218 AEUV noch irgendeine andere Bestimmung des Vertrags hat ausdrücklich das Verfahren für das auswärtige Handeln der Union durch eine einseitig bindende Erklärung zum Gegenstand.
104. Wenn die Union eine solche Zuständigkeit wahrnehmen soll, ist eine Nichtanwendung verfahrensrechtlicher Vorschriften undenkbar. Andernfalls bliebe u. a. völlig offen, wer die Initiative ergreifen kann, welche Organe mitwirken und wer mit wem Gespräche führen muss. Verfahrensgarantien sind auch deshalb erforderlich, weil eine solche einseitige Erklärung, nachdem sie Gültigkeit erlangt hat, die Unionsorgane bindet und daher Vorrang vor anderen Unionsakten haben kann.
105. Keiner der Verfahrensbeteiligten macht geltend, dass Art. 218 AEUV keine
Anwendung finde.
106. Für mich ist die verfahrensrechtliche Grundlage eines Beschlusses zur Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung indessen weniger offensichtlich.
107. Es ist nichts Ungewöhnliches, dass die Verträge kein Verfahren für ein auswärtiges Handeln bestimmter Art festlegen, durch das die Union völkerrechtliche Verpflichtungen übernimmt. In der Vergangenheit wurden die Verträge an die Praxis der auswärtigen Beziehungen der Union und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs angepasst. Da einseitig bindende Erklärungen internationaler Organisationen so gut wie gar nicht vorkommen, ist das Fehlen einer eigenen ausdrücklichen Verfahrensregelung nicht überraschend.
108. Als eine Lösungsmöglichkeit kommt die These in Betracht, dass die Union ohne eine ausdrückliche verfahrensrechtliche Grundlage ihre Außenkompetenzen nicht im Wege einer einseitig bindenden Erklärung ausüben könne. Es sei Sache der Mitgliedstaaten, die Verträge zu ändern. Diese Lösung birgt die Gefahr in sich, zu implizieren, dass die Union nur Formen auswärtigen Handelns nutzen kann, für die in den Verträgen spezifische Verfahrensregeln bestehen. Dadurch könnte die Effektivität der Unionstätigkeit auf internationalem Parkett beeinträchtigt werden. Der hier zugrunde liegende Sachverhalt verdeutlicht diese Gefahr. Die Union wollte das Verfahren für die Aushandlung und den Abschluss einer internationalen Übereinkunft umgehen, um rasch auf die Notwendigkeit reagieren zu können, einen internationalen Titel für den Zugang zu ihren Gewässern zu schaffen (und auf diese Weise dem Unionsrecht und dem Völkerrecht nachzukommen).
109. Es ist nicht Aufgabe des Gerichtshofs, ein Verfahrensregelwerk zu konzipieren, für das sich in den Verträgen keine Grundlage findet. Allerdings mag es andere Lösungsmöglichkeiten geben.
110. Eine zweite Lösungsmöglichkeit wäre die Heranziehung von Art. 352 Abs. 1 AEUV als Rechtsgrundlage für das anzuwendende Verfahren beim Erlass eines Beschlusses zur Genehmigung einer einseitig bindenden Erklärung, die in die (Außen-)Kompetenz der Union fällt. Dies wäre dann eine Art Auffangverfahren für dasjenige auswärtige Handeln der Union, für das in den Verträgen keine Verfahrensvorschriften vorgesehen sind. An sich scheint der Wortlaut von Art. 352 Abs. 1 AEUV einer solchen Möglichkeit nicht entgegenzustehen(63) . Die Bestimmung kann herangezogen werden, wenn ein Tätigwerden der Union zur Verwirklichung eines der Ziele der Verträge erforderlich ist und in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht anderweitig vorgesehen sind. Sie soll einen Ausgleich in Fällen schaffen, in denen durch spezifische Bestimmungen des Vertrags ausdrücklich oder implizit verliehene Befugnisse fehlen, die gleichwohl erforderlich sind(64) . Diese Lösungsmöglichkeit setzt voraus, dass unter fehlenden „erforderlichen Befugnissen“ auch fehlende Verfahrensvorschriften für die Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung verstanden werden können. Nach Art. 352 Abs. 1 AEUV müsste die Erklärung vom Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments erlassen werden. Gemäß Art. 352 Abs. 2 AEUV hätte die Kommission auch die nationalen Parlamente auf die Vorschläge aufmerksam zu machen, die sich auf diese Rechtsgrundlage stützen. Das Verfahren für die Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung wäre daher in mancherlei Hinsicht erheblich strenger und umständlicher als das in Art. 218 AEUV vorgesehene Verfahren für internationale Übereinkünfte. Außerdem besteht die Gefahr, dass bei jeder einzelnen Form auswärtigen Handelns, für die es keine ausdrücklichen Verfahrensvorschriften gibt, dieses Verfahren durchgeführt werden müsste.
111. In den vorliegenden Rechtssachen würde diese Lösung bedeuten, dass als Rechtsgrundlage für den Beschluss auch Art. 352 Abs. 1 AEUV sowie die Bestimmungen der Verträge hätten herangezogen werden müssen, in denen die Ziele des auswärtigen Handelns festgelegt sind, was eine Bezugnahme auf Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV bedeutet. Für die Beantwortung der Frage, ob der Rat die Zustimmung oder die Stellungnahme des Parlaments hätte einholen müssen, käme es dann jedoch nicht darauf an, welcher Absatz von Art. 43 AEUV einschlägig ist. Nach Art. 352 Abs. 1 AEUV hätte der Rat die Zustimmung des Parlaments einholen müssen.
112. Eine dritte Lösungsmöglichkeit besteht in der entsprechenden Anwendung von Art. 218 AEUV.
113. Einseitig bindende Erklärungen und internationale Übereinkünfte sind jeweils eigenständige Quellen für völkerrechtliche Verpflichtungen. Beiden liegt jedoch ein Beschluss der Union zugrunde, sich selbst völkerrechtlich zu binden. Deshalb erscheint die Frage legitim, weshalb sich die Modalitäten für die Beschlussfassung bei einseitig bindenden Erklärungen von denen bei internationalen Übereinkünften grundsätzlich unterscheiden sollten. Bei einseitig bindenden Erklärungen handelt es sich nicht
um bloße politische Erklärungen oder Aussagen, durch die sich die Union auf internationaler Bühne präsentiert oder die im Rahmen der Mitwirkung der Union an der Entscheidungsfindung auf internationaler Ebene erfolgen. Sie sind auch nicht eine Art interner Entscheidung, die nach den für interne Maßnahmen geltenden Verfahren (wie etwa dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren) zu treffen ist.
114. Sollte dem so sein, kann dann Art. 218 AEUV entsprechend angewandt werden?
115. In Art. 218 AEUV sind im Wesentlichen die konstitutionellen Verfahren festgelegt, die anzuwenden sind, wenn die Union tätig wird, um Partei einer internationalen Übereinkunft zu werden, was den offensichtlichsten Weg der Union zur Übernahme völkerrechtlicher Verpflichtungen darstellt. Auch Staaten sehen zu diesem Zweck in der Regel konstitutionelle Verfahren vor.
116. Art. 218 AEUV liegt ein besonderes interinstitutionelles Gleichgewicht zwischen der Kommission (die den Vorgang einleitet und die Union nach außen vertritt), dem Rat (der die Entscheidung trifft, dass die Union völkerrechtlich gebunden werden soll) und dem Parlament (das jederzeit unterrichtet werden muss und um Zustimmung oder um Abgabe einer Stellungnahme ersucht werden kann) zugrunde(65) .
117. Art. 218 Abs. 3 und 4 AEUV betrifft die Mitwirkung der Union an der Aushandlung der Übereinkunft und somit die inhaltlichen Verpflichtungen, die die Union eingehen kann. Im Wesentlichen soll die Kommission die Union vertreten, nachdem der Rat einen entsprechenden Beschluss gefasst hat. Diese Verfahrensabschnitte dürften für einseitig bindende Erklärungen unerheblich sein. Es gibt keinen Wortlaut, über den mit Dritten zu verhandeln wäre, und es erscheint auch überflüssig, von der Kommission zu verlangen, sich zunächst vom Rat zur Ausarbeitung eines Vorschlags für die Erklärung ermächtigen zu lassen, da der Rat ohnehin letztlich entscheidet, ob die Union völkerrechtlich gebunden werden soll. Bei einseitig bindenden Erklärungen sind solche Differenzierungen nicht erforderlich. Art. 218 Abs. 7 AEUV kann ebenfalls keine Anwendung finden, da es keine Übereinkunft gibt, die vorsieht, dass Änderungen im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch die Übereinkunft eingesetztes Gremium anzunehmen sind.
118. Meiner Meinung nach beruhen die Zuständigkeiten des Rates für die Ermächtigung der Unterzeichnung und für den Abschluss der Übereinkunft auf einem besonderen, speziell auf dieses Verfahren zugeschnittenen interinstitutionellen Gleichgewicht zwischen dem Rat und der Kommission. Außerdem ist die Rolle der Mitgliedstaaten zu beachten(66) . So ist z. B. die Beurteilung, ob (und möglicherweise in welchem Umfang) der Rat den Erlass eines Beschlusses zum Abschluss der Übereinkunft verweigern kann, im Licht (zumindest) des Übereinkunftsinhalts, des Kommissionsvorschlags, der Verhandlungsrichtlinien des Rates und aller sonstigen für diesen Verfahrensabschnitt relevanten Faktoren vorzunehmen. Wenn Art. 218 Abs. 6 AEUV auf den Erlass eines Beschlusses zur Genehmigung einer einseitig bindenden Erklärung entsprechend angewandt werden soll, fragt sich, ob ohne Weiteres angenommen werden kann, dass das gleiche interinstitutionelle Gleichgewicht existiert und dass die jeweiligen Zuständigkeiten der Kommission und des Rates die gleichen sind.
119. Der übrige Teil von Art. 218 Abs. 6 AEUV lässt sich eher auf Beschlüsse zur Genehmigung einseitig bindender Erklärungen übertragen. Der Beschluss wird im Wesentlichen vom Rat erlassen (grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit), wobei stets das Parlament in irgendeiner Form mitwirkt. Selbst wenn die Übereinkunft einen Gegenstand in einem Bereich betrifft, in dem die Verträge keine Rolle des Parlaments vorsehen, bedarf eine internationale Übereinkunft über denselben Gegenstand eines Beitrags des Parlaments, das im Übrigen nach Art. 218 Abs. 10 AEUV in allen Phasen des Verfahrens unverzüglich und umfassend zu unterrichten ist.
120. Dann gibt es noch Art. 218 Abs. 9 AEUV mit der Regelung des Verfahrens „zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte … zu erlassen hat“. Es ist kein stichhaltiger Grund dafür ersichtlich, dieses besondere Verfahren auch auf einseitige Erklärungen der Union anzuwenden, durch die die Union völkerrechtlich unabhängig von irgendeiner Handlung Dritter gebunden werden soll. Bei einer Anwendung von Art. 218 Abs. 9 AEUV auf einseitig bindende Erklärungen dürfte es tatsächlich gar keine Rolle spielen, ob diese im Rahmen eines durch eine Übereinkunft eingesetztes Gremium abgegeben werden, das rechtswirksame Akte zu erlassen hat.
121. Die Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 218 Abs. 11 AEUV ist im vorliegenden Fall unproblematisch. Diese Bestimmung zielt darauf ab, „Verwicklungen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Vereinbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen, die die Union verpflichten, mit dem Vertrag vor einem Gericht bestritten würde“(67) . Dadurch, dass der Gerichtshof sich zum Inhalt oder zur Form des Zustandekommens eines Abkommens äußert, lassen sich ernste Schwierigkeiten sowie Nachteile vermeiden(68) . Ebenso wie eine internationale Übereinkunft begründet eine einseitig bindende Erklärung nach ihrer Abgabe eine völkerrechtliche Verpflichtung, auf die Drittstaaten vertrauen dürfen und deren Verletzung zu einer völkerrechtlichen Haftung führen kann. Der hier zugrunde liegende Sachverhalt macht dies deutlich, was ebenfalls für die Auffassung spricht, dass Art. 218 Abs. 11 AEUV auf einseitig bindende Erklärungen übertragbar ist.
122. Als vierte Lösungsmöglichkeit ist eine Anwendung derjenigen Bestimmungen denkbar, die die Grundlage für die Außenkompetenz selbst bieten. Diese Regelung kann unterschiedliche Ergebnisse zur Folge haben. Soweit diese Zuständigkeit ausdrücklich vorgesehen ist, könnte die Anwendung dieser Bestimmungen wiederum zur entsprechenden Anwendung von Art. 218 AEUV (oder spezifischer Vorschriften über internationale Übereinkünfte in einem bestimmten Bereich) führen. Im Fall einer impliziten Zuständigkeit käme es zu einer Anwendung derjenigen Verfahrensvorschriften, die für (ausdrücklich geregelte) interne Maßnahmen gelten. So ist z. B. vorstellbar, dass eine einseitig bindende Erklärung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden muss. In diesem Fall scheinen die vorstehend dargelegten Argumente, die gegen eine entsprechende Anwendung von Art. 218 AEUV sprechen (weil diese Bestimmung schlichtweg weder dem Wesen einer einseitig bindenden Erklärung noch der Art und Weise ihrer Ausarbeitung gerecht wird und deshalb die Gefahr in sich birgt, die Kompetenzaufteilung zwischen den Organen zu beeinträchtigen), noch näher zu liegen(69) .
123. Jede dieser Lösungsmöglichkeiten hat also ihre Schwächen. Insgesamt gesehen erscheint eine entsprechende Anwendung von Art. 218 AEUV der gangbarste Weg zu sein, selbst wenn dabei der Wortlaut dieser Bestimmung gedehnt und zugepasst werden muss, weil nicht jeder einzelne Teil auf einseitig bindende Erklärungen genauso anwendbar ist wie auf internationale Übereinkünfte.
124. Sollte der Gerichtshof entscheiden, dass Art. 218 AEUV nicht als verfahrensrechtliche Grundlage für den Beschluss dienen kann, dann wäre dies bereits hinreichend, um den Beschluss für nichtig zu erklären, ohne dass die vom Parlament und der Kommission tatsächlich angeführten Klagegründe geprüft werden müssten.
125. Ich komme jetzt zur Prüfung dieser Klagegründe und unterstelle dabei, dass der Gerichtshof die Heranziehung von Art. 218 AEUV als verfahrensrechtliche Grundlage für die Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung der Union billigt.
Heranziehung der falschen Rechtsgrundlage (erster Klagegrund in der Rechtssache C‑103/12 und erster und zweiter Teil des ersten Klagegrundes in der Rechtssache C‑165/12)
Vorbringen
126. Das Parlament und die Kommission rügen, dass der Rat den Beschluss zu Unrecht auf Art. 43 Abs. 3 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. b anstatt auf Art. 43 Abs. 2 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV gestützt habe.
127. Art. 43 Abs. 3 AEUV stelle eine Ausnahme von Art. 43 Abs. 2 dar und sei daher eng auszulegen. Art. 43 Abs. 2 AEUV diene im Wesentlichen als Grundlage für jede (gesetzgeberische) Maßnahme, die für die Verwirklichung der Ziele der GFP notwendig sei, während Art. 43 Abs. 3 AEUV lediglich als Grundlage für die in dieser Bestimmung genannten (regulativen) Maßnahmen diene, insbesondere Maßnahmen zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei. In Art. 43 Abs. 3 AEUV werde weder die Gewährung von Zugang für Drittlandschiffe zu EU-Gewässern zum Zweck der dortigen Fischereitätigkeit noch die Genehmigung zur Ausübung von Fischereitätigkeiten erwähnt.
128. Art. 43 Abs. 3 AEUV betreffe nicht den Erlass von Gesetzgebungsakten im Sinne von Art. 289 AEUV. Die letztgenannte Vorschrift regele das (in Art. 294 AEUV definierte) ordentliche Gesetzgebungsverfahren und verweise auf besondere Gesetzgebungsverfahren in bestimmten, in den Verträgen erschöpfend aufgeführten Fällen. Demnach müsse es sich bei Beschlussfassungsbefugnissen, die weder in die eine noch in die andere Kategorie fielen, um Verfahren handeln, die keine Gesetzgebungsverfahren seien. Nach Ansicht der Kommission stellt die Festsetzung von Fangmöglichkeiten einen Exekutivakt dar, selbst wenn das Verfahren in Art. 43 Abs. 3 AEUV als ein Verfahren sui generis
ausgestaltet sei. Das Parlament ist der Auffassung, dass eine Maßnahme auf Art. 43 Abs. 3 AEUV, selbst wenn man diese Bestimmung als autonome Rechtsgrundlage ansehen wollte, nur gestützt werden könne, wenn zuvor eine (politische) Entscheidung über die Ziele der GFP getroffen worden sei – und diese Entscheidung müsse nach Maßgabe von Art. 43 Abs. 2 AEUV ergehen.
129. Die Kommission macht geltend, die auf den Wortlaut gestützte Argumentation des Rates(70) konzentriere sich vor allem auf die französische Sprachfassung von Art. 43 Abs. 2 AEUV („mesures relatives à“). Die in der englischen Sprachfassung verwendete Formulierung „measures on“ lege eine direktere und stärkere Beziehung nahe. Art. 43 Abs. 3 AEUV sei zwar weit genug gefasst, um bestimmte Regeln zu erfassen, die funktional mit der Festsetzung von Fangmöglichkeiten zusammenhingen, daraus folge jedoch nicht, dass jede einzelne Maßnahme, die (auch nur entfernt) einen Bezug zur Festsetzung von Fangmöglichkeiten aufweise, auf diese Bestimmung zu stützen sei. Das Parlament befürwortet einen strengeren Ansatz und meint, dass allein Beschlüsse, die die in Art. 43 Abs. 3 AEUV erschöpfend aufgezählten Bereiche beträfen, auf diese Bestimmung gestützt werden dürften.
130. Das Parlament und die Kommission vertreten ferner die Auffassung, dass das Unionsrecht einen dreistufigen Prozess für die Gewährung von Zugang für Drittlandfischereifahrzeuge zu EU-Gewässern und den darin vorhandenen Ressourcen vorsehe. In einem ersten Schritt werde potenziell Zugang mittels einer internationalen Übereinkunft gewährt, deren Rechtsgrundlage Art. 43 Abs. 2 AEUV sei (und die nach Maßgabe von Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV zustande kommen müsse). In einem zweiten Schritt könne der Rat dann gestützt auf Art. 43 Abs. 3 AEUV Fangmöglichkeiten gewähren. Im dritten Schritt erteile die Kommission nach der Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten Genehmigungen für einzelne Schiffe. Einem Drittland könnten Fangmöglichkeiten im Wege eines Ratsbeschlusses (zweiter Schritt) nicht ohne Vorliegen einer im Namen der Union nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV geschlossenen internationalen Übereinkunft (erster Schritt) gewährt werden. Die begriffliche Unterscheidung zwischen Zugang zu Gewässern und Zugang zu Ressourcen werde auch daran deutlich, dass Zugang zu Gewässern in der Regel für einen langen, möglicherweise unbefristeten Zeitraum gewährt werde, während Fangmöglichkeiten jährlich festgesetzt und aufgeteilt würden.
131. Der Beschluss bezwecke, venezolanischen Schiffen ein Recht auf Zugang zu Unionsgewässern einzuräumen, damit sie Fischereitätigkeiten ausüben könnten, und diese Tätigkeiten Sicherungsmaßnahmen zu unterwerfen, um zu gewährleisten, dass die Schiffe die GFP-Ziele nicht gefährdeten. Die Bezugnahme auf Art. 22 der Fanggenehmigungsverordnung in Nr. 2 der Erklärung habe nicht bloß deklaratorischen Charakter, sondern unterwerfe die venezolanischen Fischereifahrzeuge den Regeln der GFP. Insoweit seien der ursprüngliche Vorschlag der Kommission und der Beschluss einander ähnlich (wenn nicht gar identisch). Dies allein belege bereits, dass die Zielsetzung des Beschlusses trotz der geänderten Rechtsgrundlage die gleiche geblieben sei.
132. Der Rat, unterstützt von den als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten, macht geltend, der Beschluss (einschließlich der dem Beschluss beigefügten Erklärung) beziehe sich auf die Festsetzung von Fangmöglichkeiten. Die Wendung „erlässt … Maßnahmen zur “ in Art. 43 Abs. 3 AEUV lasse darauf schließen, dass die Bestimmung als Rechtsgrundlage für andere Maßnahmen als die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten dienen könne. Umfasst sei daher auch ein mengenbezogenes Fangrecht, das auf verschiedene Art und Weise formuliert werden könne, u. a. durch Festsetzung einer zulässigen Gesamtfangmenge, durch eine Beschränkung der Fischereitätigkeit als solcher (z. B. anhand der pro Tag aufgewandten Kilowatt oder der Anzahl der Tage, an denen sich das Schiff nicht im Hafen befindet) oder durch eine Begrenzung der Höchstanzahl von Schiffen.
133. Art. 43 Abs. 3 AEUV sei zwar eine lex specialis zur lex generalis des Art. 43 Abs. 2 AEUV, es handele sich jedoch nicht um eine Ausnahme von der letztgenannten Vorschrift. Art. 43 Abs. 3 AEUV sei daher nicht restriktiv auszulegen.
134. Zudem hätten die Verfasser des Vertrags mit Art. 43 Abs. 3 AEUV ein vereinfachtes Verfahren für den Erlass von Unionsmaßnahmen einführen wollen, die auf die Erhaltung der Ressourcen in den Unionsgewässern abzielten, und damit ermöglichen wollen, schneller auf die diesen Maßnahmen zugrunde liegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse zu reagieren.
135. Der Rat widerspricht dem Vorbringen, wonach eine Maßnahme, soweit sie mit den GFP-Zielen in Zusammenhang stehe, auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt werden müsse und eine Maßnahme nur dann auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt werden könne, wenn zuvor ein Beschluss zu politischen Entscheidungen bezüglich der GFP nach Art. 43 Abs. 2 AEUV gefasst worden sei. Der Rat wendet sich auch gegen die von den Klägern getroffene „künstliche“ Unterscheidung zwischen Zugang zu Gewässern und Zugang zu Ressourcen.
136. Bezüglich des Beschlusses weist der Rat darauf hin, dass sich die AWZ vor der Küste Französisch-Guayanas zwischen dem Küstenmeer und der Hohen See befinde – es handele sich um eine Zone sui generis, auf die das UNCLOS Anwendung finde. Der Küstenstaat verfüge in der AWZ nur über beschränkte Hoheitsgewalt; ob seine Zustimmung für den Zugang zur AWZ erforderlich sei, richte sich nach dem Zweck des Zugangs. Insoweit sei weder nach Völkerrecht noch nach Unionsrecht eine förmliche Übereinkunft notwendig.
137. Weder das Ziel noch der Inhalt des hier in Rede stehenden Beschlusses gingen über den Anwendungsbereich von Art. 43 Abs. 3 AEUV, d. h. die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten, hinaus. Selbst wenn der Gerichtshof entscheiden sollte, dass die Nrn. 2 bis 4 der Erklärung nicht auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt werden könnten, stelle diese Bestimmung dennoch die korrekte Rechtsgrundlage dar, da die genannten Nummern lediglich Ausfluss des Hauptziels des angefochtenen Beschlusses seien, nämlich die Zusage der Union zu bestätigen, venezolanischen Schiffen das Fischen in der AWZ zu erlauben.
Würdigung
138. In den vorliegenden Rechtssachen wird der Gerichtshof um eine Auslegung von Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV ersucht(71), um festzustellen, auf welche Bestimmung der angefochtene Beschluss hätte gestützt werden müssen. Daher erübrigt sich eine erschöpfende Bestimmung aller Arten von Maßnahmen, auf die die beiden Vorschriften jeweils Anwendung finden.
139. Alle Verfahrensbeteiligten sind sich darin einig, dass, wenn nicht Art. 43 Abs. 3 AEUV, dann jedenfalls Art. 43 Abs. 2 AEUV die richtige Rechtsgrundlage ist.
140. Nach ständiger Rechtsprechung muss die Wahl der Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, wozu insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören(72) . Also sind der Inhalt und die Ziele des Beschlusses zu untersuchen. Auch der normative Zusammenhang kann berücksichtigt werden(73) . Die Rechtsgrundlage ist dann maßgebend für die beim Erlass des Rechtsakts anzuwendenden Verfahren(74) .
141. Ergibt die Prüfung eines Rechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen (während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat), so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert(75) . Hat ein Rechtsakt gleichzeitig mehrere Zielsetzungen oder umfasst er mehrere Komponenten, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nur zweitrangig und mittelbar ist, so ist ein solcher Rechtsakt ausnahmsweise auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen zu stützen(76) .
142. Ich befasse mich zunächst mit Inhalt und Zielsetzung(en) des Beschlusses.
143. Im ersten Erwägungsgrund des Beschlusses wird die Tätigkeit der in EU-Gewässern, insbesondere in der AWZ vor der Küste Französisch-Guayanas operierenden venezolanischen Schiffe beschrieben, die unter der Bedingung steht, dass die geltenden Unionsrechtsvorschriften über die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen eingehalten werden. Im zweiten Erwägungsgrund wird dargelegt, weshalb die Kontinuität dieser Tätigkeiten gesichert werden muss, nämlich weil die in Französisch-Guayana ansässige Verarbeitungsindustrie von den Anlandungen dieser Schiffe abhängig ist. Im dritten Erwägungsgrund wird der Gegenstand der Erklärung bezeichnet, d. h., die Bekräftigung der seitens der Union bestehenden „Bereitschaft …, einer begrenzten Anzahl von Fischereifahrzeugen, die die Flagge von Venezuela führen, Fanggenehmigungen unter der Voraussetzung zu erteilen, dass diese die geltenden verbindlichen Rechtsakte der Union einhalten“.
144. Sodann wird in Art. 1 des Beschlusses die an Venezuela gerichtete Erklärung im Namen der Union genehmigt. Art. 2 betrifft die Notifizierung der Erklärung an Venezuela.
145. Den Inhalt und die Zielsetzungen der Erklärung habe ich bereits im Rahmen der Prüfung untersucht, ob die Union die Zuständigkeit für ihre Abgabe besitzt(77) .
146. Meines Erachtens gibt die Union durch die Erklärung die Zusage, venezolanischen Schiffen Zugang zu EU-Gewässern zu gewähren, damit sie dort fischen können . Dieser konkrete Zugang wird erst nach der Festsetzung von Fangmöglichkeiten und der Erteilung von Fanggenehmigungen gewährt.
147. Folgendes wird durch den Beschluss (einschließlich der dem Beschluss beigefügten Erklärung) jedoch nicht
bewirkt:
– Festsetzung der Höchstzahl der Fanggenehmigungen für venezolanische Schiffe, Festsetzung der Höchstanzahl gleichzeitig eingesetzter Schiffe und Bezeichnung der Fischarten, und zwar jeweils für das Jahr 2012 (dies erfolgte später in Art. 36 Abs. 1 und Anhang VIII der TAC‑Verordnung von 2012(78) );
– Festsetzung der zu erfüllenden spezifischen Bedingungen für die Erlangung von Fanggenehmigungen für venezolanische Schiffe in EU-Gewässern für das Jahr 2012 (dies erfolgte später in einer Fußnote des Anhangs VIII der TAC‑Verordnung von 2012(79) );
– Erteilung von Fanggenehmigungen für einzelne venezolanische Schiffe (dies erfolgte später durch Beschluss der Kommission vom 26. März 2012(80) ).
148. Mit der Erklärung hat die Union zugesagt, Zugang zur AWZ vor der Küste Französisch-Guayanas, die sich nicht weiter als 200 Seemeilen ab den Basislinien des Küstenmeers erstreckt, zum Zweck der dortigen Ausübung der Fischereitätigkeit zu gewähren. Ohne eine im Namen der Union geäußerte Zustimmung wäre venezolanischen Schiffen das Einlaufen in diese Gewässer untersagt. Grundlage hierfür sind die völkerrechtlichen Vorschriften über die Rechte und Freiheiten des Küstenstaats und anderer Staaten in der AWZ des Küstenstaats. Nach Art. 56 Abs. 1 Buchst. a UNCLOS hat der Küstenstaat (hier vermittelt durch Frankreich die Union) die souveränen Rechte zum Zweck u. a. der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen der Gewässer. Somit hat der Küstenstaat das Recht, Schiffen, die die Flagge anderer Staaten führen, den Zugang zu seiner AWZ zu verweigern oder zu erlauben, es sei denn, der Zugang erfolgt zu Zwecken, zu denen alle Staaten nach Art. 58 Abs. 1 UNCLOS das Recht auf Zugang zur AWZ haben (etwa zum Zweck der Ausübung der Freiheit der Schifffahrt). Wie der Gerichtshof im Urteil Poulsen und Diva Navigation(81) ausgeführt hat, ist die Hoheitsgewalt des Küstenstaats weder im Küstenmeer noch in der AWZ umfassend; nach dem Seerecht (insbesondere dem UNCLOS) hat der Küstenstaat das Recht auf friedliche Durchfahrt von Schiffen unter der Flagge anderer Staaten in seinem Küstenmeer sowie bei der Ausübung seiner Befugnisse in der AWZ insbesondere die Freiheit der Schifffahrt zu achten. Die Fischereitätigkeit gehört jedoch weder zur friedlichen Durchfahrt noch zur Freiheit der Schifffahrt.
149. Darüber hinaus obliegen dem Küstenstaat Pflichten insbesondere bezüglich der Erhaltung (Art. 61 UNCLOS) und der Nutzung (Art. 62 UNCLOS) der lebenden Ressourcen in der AWZ. So soll er nach Art. 62 Abs. 2 UNCLOS, wenn er selbst nicht die Kapazität zum Fang der gesamten zulässigen Fangmenge hat, „durch Abkommen oder andere Vereinbarungen“ anderen Staaten Zugang zum Überschuss gewähren. Wird dieser Zugang gewährt, haben Angehörige anderer Staaten, die in der AWZ fischen, nach Art. 62 Abs. 4 UNCLOS die nach dem Recht des Küstenstaats geltenden Erhaltungsmaßnahmen und anderen Bedingungen einzuhalten.
150. Meiner Meinung nach erfüllt die Erklärung genau diese Funktion: Sie ist eine Art von „Abkommen oder sonstige Vereinbarung“, mit der die Union einem Drittstaat die Gewährung von Zugang zusagt. Ohne diese Zustimmungsäußerung dürfen venezolanische Schiffe in der AWZ keine Fischereitätigkeit ausüben.
151. Wenn ein solches Instrument nach den Verfahrensvorschriften des Art. 218 AEUV erlassen werden muss und es einen Bereich erfasst, in dem entweder das ordentliche Gesetzgebungsverfahren oder ein besonderes Gesetzgebungsverfahren durchzuführen ist, war die Zustimmung des Parlaments erforderlich, ehe der Rat einen Beschluss zur Genehmigung der Erklärung erlassen konnte. Bei beiden internen Verfahren handelt es sich nämlich um Gesetzgebungsverfahren .
152. An dieser Stelle differenziere ich zwischen dem Wesen der Zuständigkeit und den Grundlagen für die Mitwirkung des Parlaments am auswärtigen Handeln nach Art. 218 AEUV. Ohne in eine Textanalyse der in der englischen Sprachfassung der Verträge verwendeten Begriffe „areas“ und „fields“ eintreten zu wollen, betrifft die Beschreibung der Bereiche (in der englischen Sprachfassung „areas“) in Art. 3 Abs. 1 AEUV, Art. 4 AEUV und Art. 6 AEUV zur Festlegung der ausschließlichen, geteilten bzw. unterstützenden Zuständigkeit der Union die Zuständigkeitsaufteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten. In Art. 218 Abs. 6 AEUV (in dem in der englischen Sprachf assung der Begriff „fields“ verwendet wird) geht es dagegen meiner Ansicht nach um die Zuständigkeitsaufteilung zwischen den Unionsorganen, insbesondere um die Zuständigkeit des Parlaments in Abgrenzung zur Zuständigkeit des Rates.
153. Dass die Union nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der GFP besitzt und dass Maßnahmen, die für die Verwirklichung der Ziele der GFP notwendig sind, nach Maßgabe von Art. 43 Abs. 2 AEUV vom Parlament und vom Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren(82) erlassen werden müssen, löst allein noch nicht das Problem der korrekten Rechtsgrundlage für den Erlass des Beschlusses zur Genehmigung der Erklärung. Eine solche Schlussfolgerung ließe den Wortlaut von Art. 43 Abs. 3 AEUV außer Betracht, wonach bestimmte Maßnahmen zur Verwirklichung der GFP-Ziele ohne Zustimmung des Parlaments getroffen werden können, weil sie Angelegenheiten betreffen, die von einem Akt erfasst werden, der kein Gesetzgebungsakt
ist.
154. Eine Übereinkunft mag einen oder mehrere Bereiche umfassen, die zum Teil im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und zum Teil in einem anderen Verfahren geregelt werden. Hier hat allerdings keiner der Verfahrensbeteiligten geltend gemacht, dass der Beschluss wegen seines Regelungsgegenstands auf Art. 43 Abs. 2 AEUV und auf Art. 43 Abs. 3 AEUV hätte gestützt werden müssen.
155. Der Beschluss leistet einen Beitrag zur optimalen Nutzung der lebenden Ressourcen in der AWZ durch Bewirtschaftung der Ressourcen mit dem Ziel, die sich aus ihnen ergebenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Vorteile zu erlangen und zu erhalten. Somit handelt es sich um eine Maßnahme, die zur Verwirklichung der GFP-Ziele notwendig ist, insbesondere der in Art. 39 AEUV genannten Ziele(83) . Zum Ausgangspunkt sollte daher genommen werden, dass der Beschluss auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt werden muss.
156. Meines Erachtens steht Art. 43 Abs. 3 AEUV dem nicht entgegen. Diese Vorschrift gilt für Maßnahmen, die enger umrissen sind, gleichwohl aber zur Verwirklichung der GFP-Ziele ebenfalls notwendig sind. So geht aus dem Wortlaut von Art. 43 Abs. 3 AEUV hervor, dass die genannte Vorschrift zumindest auf Maßnahmen in der Fischerei anwendbar ist, die tatsächliche Preise, Abschöpfungen, Beihilfen und mengenmäßige Beschränkungen der Fangmengen (wie auch immer diese Mengen festgelegt oder bemessen werden) und Fangmöglichkeiten festsetzen sowie die Mitgliedstaaten und die Drittstaaten bestimmen, denen Fangmöglichkeiten zugeteilt werden, und bestimmen, was, wo und möglicherweise wie und zu welchem Zweck gefischt werden darf.
157. Mit dem hier in Rede stehenden Beschluss wird keine einzige dieser Maßnahmen getroffen(84) .
158. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist jedoch streitig, ob Art. 43 Abs. 3 AEUV auch Handlungen erfasst, die über diesen Maßnahmenkatalog hinausgehen, insbesondere im Hinblick auf den letzten Satzteil „Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei“. Im Kern stellt der Rat insoweit offenbar auf die Formulierung ab, die zur Anzeige der Beziehung zwischen Maßnahme und Regelungsgegenstand verwendet wird. So heißt es z. B. in der französischen Sprachfassung „les mesures relatives à“, in der deutschen „die Maßnahmen zur“, in der niederländischen „de maatregelen … voor“ und in der spanischen „las medidas relativas a“. Die meisten anderen Sprachfassungen verwenden offenbar eine ähnliche beziehungsanzeigende Formulierung. Die englische Sprachfassung lautet jedoch „measures on“.
159. Die Schwierigkeit bei der Bestimmung der Zuständigkeit des Rates im Rahmen von Art. 43 Abs. 3 AEUV besteht darin, dass diese Vorschrift einerseits einen erschöpfenden Katalog von Regelungsgegenständen enthält, die beziehungsanzeigende Formulierung den Bereich der von Art. 43 Abs. 3 AEUV erfassten Maßnahmen andererseits jedoch ausdehnt.
160. Ich stimme dem Rat darin zu, dass die in Art. 43 Abs. 3 AEUV verwendete beziehungsanzeigende Formulierung nahelegt, dass die Vorschrift für sich allein genommen möglicherweise nicht nur Maßnahmen erfasst, die Fangmöglichkeiten tatsächlich festsetzen und/oder aufteilen, sondern auch solche, die sich in einem weiteren Sinne auf deren Festsetzung und Aufteilung „beziehen“. Bei einer vergleichenden Lektüre von Art. 43 Abs. 3 AEUV und Art. 44 Satz 2 AEUV(85) stellt sich heraus, dass die Verfasser des Vertrags in einem anderen Zusammenhang die Formulierung „setzt … fest“ anstatt „Maßnahmen zur Festsetzung“ verwendet haben. Dies wirft jedoch die Frage auf, wie „sich beziehen“ in diesem Zusammenhang zu verstehen ist.
161. Ich meine nicht, dass Art. 43 Abs. 3 AEUV auf jede Maßnahme anwendbar ist, die sich irgendwie auf Fangmöglichkeiten bezieht.
162. Den unmittelbaren Anschluss an die beziehungsanzeigende Formulierung bilden die Begriffe „Festsetzung“ und „Aufteilung“. Dies legt nahe, dass Art. 43 Abs. 3 AEUV nicht sämtliche
Maßnahmen erfasst, die sich auf Fangmöglichkeiten beziehen. Die Maßnahmen nach Art. 43 Abs. 3 AEUV müssen sich vielmehr auf die Handlung des Definierens, was unter Fangmöglichkeiten zu verstehen ist, und des Aufteilens der Fangmöglichkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und möglicherweise Drittstaaten beziehen. Maßnahmen, die sich auf andere Aspekte der Fangmöglichkeiten beziehen, werden von Art. 43 Abs. 3 AEUV nicht erfasst.
163. Ferner muss auch die Stellung von Art. 43 Abs. 3 AEUV im Gesamtkontext des Art. 43 AEUV berücksichtigt werden. Abs. 2 und Abs. 3 dieses Artikels lassen sich nach zwei Gesichtspunkten unterscheiden: nach den Maßnahmen, die darin bezeichnet werden, und nach den Verfahren, die darin für den Erlass dieser Maßnahmen festgelegt sind.
164. Ein Verfahren kann zwar nicht maßgebend für den sachlichen Anwendungsbereich einer Vorschrift sein, Tatsache ist jedoch, dass die Verfasser das ordentliche Gesetzgebungsverfahren für die weiter formulierte Maßnahmengruppe nach Art. 43 Abs. 2 AEUV und ein Verfahren, das kein Gesetzgebungsverfahren ist, für Maßnahmen nach Art. 43 Abs. 3 AEUV vorgesehen haben, die andernfalls Art. 43 Abs. 2 AEUV unterlägen. Damit bezeichnet meines Erachtens Art. 43 Abs. 3 AEUV unabhängig davon, ob diese Bestimmung eine eng auszulegende Ausnahme von Art. 43 Abs. 2 AEUV darstellt, eine Untergruppe von Maßnahmen, die andernfalls unter Art. 43 Abs. 2 AEUV fallen würden, und unterwirft sie einem eigenen Verfahren, bei dem eine Mitwirkung des Parlaments ausgeschlossen ist. Der Grund hierfür ist meiner Meinung nach darin zu sehen, dass bei Maßnahmen nach Art. 43 Abs. 3 AEUV Entscheidungen erforderlich sind, die aufgrund einer den Umständen angemessenen detaillierten (und oftmals technischen) Bewertung der einschlägigen Informationen über eine nachhaltige Nutzungsintensität bezüglich der Fischbestände und die Erhaltung und Bewirtschaftung dieser Ressourcen zu treffen sind. Maßnahmen, die die Voraussetzung für die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten bilden, fallen hingegen unter Art. 43 Abs. 2 AEUV.
165. Vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gab es im Vertrag keine Bestimmung, in der das Verfahren für die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten ausdrücklich angesprochen worden wäre. Stattdessen sah Art. 37 Abs. 2 Satz 3 EG im Hinblick auf die Gemeinsame Agrarpolitik vor: „Der Rat erlässt mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen, unbeschadet seiner etwaigen Empfehlungen.“
166. Die genannte Vorschrift diente als Rechtsgrundlage für die Grundverordnung von 2002. In Art. 20 Abs. 1 dieser Verordnung war das Verfahren geregelt für die Entscheidung (ohne Mitwirkung des Parlaments) „über die Fang- und/oder Aufwandsbeschränkungen und über die Aufteilung der Fangmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten sowie über die mit diesen Beschränkungen zusammenhängenden Bedingungen“, wobei der Rat diese Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission erließ. Art. 20 Abs. 4 sah außerdem vor, dass der Rat „die Fangmöglichkeiten fest[legt], die Drittländern in [EU-G]ewässern eingeräumt werden, und … jedem Drittland die entsprechenden Möglichkeiten zu[teilt]“.
167. Eine vergleichbare Abgrenzung der Verfahren findet sich heute in den Verträgen (die jedoch nicht danach differenzieren, ob Fangmöglichkeiten für Drittländer oder für Mitgliedstaaten festgesetzt werden).
168. Tatsächlich weist der Wortlaut von Art. 43 Abs. 3 AEUV eine starke Ähnlichkeit mit demjenigen von Art. III‑231 Abs. 3 des Vertrags über eine Verfassung für Europa(86) auf: „Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission die Europäischen Verordnungen oder Beschlüsse zur Festsetzung der Preise, der Abschöpfungen, der Beihilfen und der mengenmäßigen Beschränkungen sowie zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei.“ Im Gegensatz zu Art. 20 der Grundverordnung von 2002 enthält der Wortlaut dieser Bestimmung keine Bezugnahme auf „die mit diesen [Fang- und Aufwands‑]Beschränkungen zusammenhängenden Bedingungen“.
169. Art. 43 Abs. 3 AEUV mag daher zwar dahin ausgelegt werden können, dass er auch andere Maßnahmen erfasst als die tatsächliche Entscheidung darüber, wer was wo fangen kann; Maßnahmen, die die Voraussetzung
für diese Entscheidung bilden, fallen meines Erachtens jedoch nicht unter diese Bestimmung.
170. Meiner Ansicht nach ging die Kommission zu Recht davon aus, dass der Zugang venezolanischer Schiffe zu EU-Gewässern unionsrechtlich und völkerrechtlich eines internationalen Titels bedarf. Angesichts dessen kann der Rat seine Zuständigkeit nach Art. 43 Abs. 3 AEUV nicht wahrnehmen und kann die Kommission keine Fanggenehmigungen erteilen, wenn nicht zuvor ein Beschluss
der Union vorliegt, auf ihre souveränen Rechte über die AWZ zu verzichten. Sofern und solange Venezuela kein Zugang zu EU-Gewässern gewährt wird, um dort Fischereitätigkeiten auszuüben, kann es keine Fangmöglichkeiten geben, die festgesetzt werden können. Der internationale Titel ist eine Voraussetzung dafür, dass der Rat seine Zuständigkeit für den Erlass von Maßnahmen zur Festsetzung und Zuteilung von Fangmöglichkeiten an Venezuela wahrnehmen kann.
171. Deshalb konnte der Beschluss selbst nicht auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt werden. Die in dieser Vorschrift verwendete beziehungsanzeigende Formulierung kann nicht so weit reichen, dass durch sie auch Maßnahmen erfasst werden, ohne die es keine Fangmöglichkeiten gäbe, die festgesetzt und aufgeteilt werden könnten. Folglich hätte die Rechtsgrundlage für den Beschluss Art. 43 Abs. 2 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV lauten müssen, und vor dem Erlass des Beschlusses wäre die Zustimmung des Parlaments erforderlich gewesen. Ich gelange daher zu dem Ergebnis, dass der erste Klagegrund in der Rechtssache C‑103/12 sowie der erste und der zweite Teil des ersten Klagegrundes in der Rechtssache C‑165/12 durchgreifen.
Widersprüchliche Begründung der Wahl der Rechtsgrundlage (dritter Teil des ersten Klagegrundes in der Rechtssache C‑165/12)
172. Mit dem dritten Teil des von der Kommission angeführten ersten Klagegrundes wird gemäß der Formulierung in der Klageschrift beanstandet, dass dem Rat sowohl bei der Begründung seiner Wahl der Rechtsgrundlage als auch dadurch, dass er entgegen dem Geist von Art. 295 AEUV das Parlament und die Kommission zu dieser Wahl nicht gehört habe, ein Fehler unterlaufen sei. Im Beschluss werde nicht dargelegt, weshalb eine Erklärung über die Gewährung von Zugang zu EU-Gewässern als eine Maßnahme zur Festsetzung von Fangmöglichkeiten anzusehen sein sollte. Die Begründung sei sogar widersprüchlich. Im Titel der Erklärung sei ausdrücklich von Fangmöglichkeiten die Rede. Der Wortlaut der Erklärung betreffe hingegen die Gewährung von Zugang zu EU-Gewässern für Schiffe, die zur Einhaltung von Teilen der GFP verpflichtet seien. Dies verstoße gegen das Erfordernis, dass die Begründung eines allgemeingültigen Rechtsakts logisch und in sich widerspruchsfrei sein müsse, sowie gegen das Erfordernis zur Durchführung von interinstitutionellen Beratungen.
173. In ihrer Erwiderung hat die Kommission die Reichweite des ersten Klagegrundes allem Anschein nach erheblich eingeschränkt. So hat sie zum ersten Teil ausgeführt, dass sie nicht die Unzulänglichkeit oder ein Fehlen der Begründung rüge. Vielmehr sei die Begründung aufgrund der vom Rat vorgenommenen Änderungen des Wortlauts widersprüchlich geworden. Was den zweiten Teil betreffe, so sei dieser nicht als eigenständiger Nichtigkeitsgrund anzusehen. Die Kommission hat zu diesem Klagegrund keine weiteren Ausführungen gemacht und auch eingeräumt, dass das Parlament keinen entsprechenden Klagegrund geltend mache.
174. Der Rat hält dem entgegen, dass den Erfordernissen von Art. 296 Abs. 2 AEUV entsprochen worden sei, da in den Erwägungsgründen 1 und 2 des Beschlusses der Kontext für dessen Erlass dargestellt werde und der dritte Erwägungsgrund das Ziel des Beschlusses bezeichne, nämlich zu bekräftigen, dass die Union einer begrenzten Anzahl venezolanischer Schiffe Fanggenehmigungen erteilen werde. Das Verfahren richte sich im Übrigen nicht nach Art. 295 AEUV, sondern nach Art. 218 AEUV. Jedenfalls zeigten die Einwände, die die Kommission gegen die vom Rat vorgenommenen Änderungen ihres Vorschlags erhoben habe, dass die Kommission in vollem Umfang in das Verfahren eingebunden gewesen sei.
175. Ausgehend von der Klageschrift verstehe ich den dritten Teil des von der Kommission angeführten ersten Klagegrundes in der Rechtssache C‑165/12 dahin, dass er die Begründungspflicht bei Rechtsakten (Art. 296 Abs. 2 AEUV) und die Pflicht zur interinstitutionellen Zusammenarbeit (Art. 295 AEUV) betrifft.
176. Der Erwiderung der Kommission lässt sich zwar entnehmen, dass sie diesen Teil ihres ersten Klagegrundes wohl nicht mehr zur Stützung ihres Antrags auf Nichtigerklärung des Beschlusses heranzieht, ich weise jedoch darauf hin, dass das Fehlen einer (hinreichenden) Begründung eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften darstellt, die der Gerichtshof von Amts wegen prüfen kann und sogar muss(87) .
177. Die Pflicht zur Begründung von Rechtsakten nach Art. 296 Abs. 2 AEUV ist in dem Sinne zu verstehen, dass die Begründung die Überlegungen des Organs, das den fraglichen Rechtsakt erlassen hat, „so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann“. Sie braucht jedoch nicht sämtliche rechtlich oder tatsächlich erheblichen Gesichtspunkte zu enthalten(88) . Die Beachtung der Begründungspflicht ist anhand des Wortlauts des Rechtsakts, seines Inhalts und sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln, zu beurteilen(89) .
178. Das Verständnis des dritten Teils des von der Kommission angeführten ersten Klagegrundes wird dadurch erschwert, dass die Kommission in Verbindung mit dem ersten und dem zweiten Teil die Nichtigerklärung des Beschlusses mit dem Argument begehrt, dass dieser zum einen unter Berücksichtigung seines Inhalts und seiner Zielsetzung auf die falsche Rechtsgrundlage gestützt worden sei und zum anderen die vom Rat getroffene Wahl der falschen Rechtsgrundlage unzureichend begründe.
179. Wenn ein Unionsakt auf eine falsche Rechtsgrundlage gestützt wird, ist es meines Erachtens weder erforderlich noch stets möglich, im Weiteren zu prüfen, ob das Organ, das den Akt erlassen hat, die Wahl dieser falschen Rechtsgrundlage hinreichend begründet hat. In solchen Fällen ist die Heranziehung der falschen Rechtsgrundlage als solche ein durchgreifender Nichtigkeitsgrund.
180. Sollte sich der Gerichtshof dennoch mit diesem Teil des auf Art. 295 AEUV gestützten Klagegrundes der Kommission befassen wollen, weise ich darauf hin, dass die Kommission einräumt, die Möglichkeit gehabt zu haben, sich zu äußern, dass der Rat jedenfalls offenkundig das Parlament zur Stellungnahme aufgefordert hat und dass die Kommission eng in das Verfahren eingebunden war, was sich aus den von ihr wiederholt geltend gemachten Einwänden ergibt. Angesichts dessen ist meiner Meinung nach eine Verletzung von Art. 295 AEUV nicht dargetan.
181. Ich gelange daher zu dem Ergebnis, dass der dritte Teil des von der Kommission angeführten ersten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen ist.
Anwendung des falschen Verfahrens (zweiter Klagegrund in der Rechtssache C‑103/12)
182. Für den Fall, dass der Gerichtshof eine Stützung des Beschlusses auf Art. 43 Abs. 3 AEUV für zulässig erachtet, trägt das Parlament vor, der Rat habe Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV falsch ausgelegt, da der Beschluss auf Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV hätte gestützt werden müssen. Wenn für den Erlass von Rechtsakten, die zur Durchführung einer Politik der Union notwendig seien, unionsrechtlich das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vorgeschrieben sei, dürften internationale Übereinkünfte über diese Politik zwangsläufig nur mit Zustimmung des Parlaments geschlossen werden. Dass ein Akt, der sich auf einen spezifischen Gesichtspunkt dieser Politik beziehe, einem anderen Verfahren unterliege, sei ohne Belang für das Verfahren, das beim Abschluss der internationalen Übereinkunft durchzuführen sei. Für diese Auslegung spreche auch, dass die Bedeutung des in der englischen Sprachfassung von Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV verwendeten Begriffs „fields“ (in der deutschen Sprachfassung „Bereiche“) dem Begriff „areas“ (in der deutschen Sprachfassung ebenfalls „Bereiche“) in der englischen Sprachfassung von Art. 3 AEUV, Art. 4 AEUV und Art. 6 AEUV entspreche.
183. Der Rat macht geltend, dass dem Parlament keine Mitbestimmungszuständigkeit im Bereich der auswärtigen Beziehungen zustehen könne, wenn es keine Zuständigkeit für interne Maßnahmen besitze. Im Übrigen handele es sich bei der GFP nicht um einen einheitlichen Bereich, da GFP-Maßnahmen sowohl den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV als auch den Bereich der geteilten Zuständigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Buchst. d AEUV beträfen.
184. Meiner Meinung nach braucht der zweite Klagegrund des Parlaments nicht geprüft zu werden, da der Beschluss auf Art. 43 Abs. 2 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV hätte gestützt werden müssen. Sollte der Gerichtshof dennoch eine Prüfung vornehmen wollen, ist der zweite Klagegrund meines Erachtens aus denselben Gründen zurückzuweisen, die in den (den ersten Klagegrund des Parlaments in der Rechtssache C‑103/12 betreffenden) Nrn. 151 und 153 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt sind.
Missachtung der Rechte des Parlaments (zweiter Klagegrund in der Rechtssache C‑165/12)
185. Die Kommission wirft dem Rat vor, das Recht des Parlaments, nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV seine Zustimmung zu einem Akt wie dem Beschluss zu erteilen, missachtet zu haben. Außerdem genüge es nicht, um die Zustimmung des Parlaments innerhalb einer bestimmten Frist zu ersuchen. Abgesehen vom Fall einer einfachen Anhörung erlaubten die Verträge es dem Rat nicht, dem Parlament eine Frist zu setzen und dann nach Ablauf dieser Frist den Beschluss ohne Zustimmung des Parlaments zu erlassen.
186. Nach Auffassung des Rates wurde der Beschluss zu Recht auf Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV gestützt. Dem Parlament dürfe kein Vetorecht gegen auswärtige Maßnahmen zustehen, wenn ihm dieses Recht nicht auch gegen entsprechende interne Maßnahmen zustehe.
187. Unstreitig hat der Rat vor Erlass des Beschlusses nicht die Zustimmung des Parlaments eingeholt. Wenn der Beschluss zu Unrecht auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt war und auf Art. 43 Abs. 2 AEUV hätte gestützt werden müssen, folgt zwangsläufig, dass er, soweit Art. 218 AEUV auf ihn Anwendung findet, mit Zustimmung des Parlaments zu fassen war. Die Nichteinholung dieser Zustimmung stellt eine Verletzung der Rechte des Parlaments dar.
188. Ich bin zu dem Ergebnis gelangt, dass der erste Klagegrund durchgreift. Folglich greift auch der zweite Klagegrund in der Rechtssache C‑165/12 durch.
Verfälschung des Kommissionsvorschlags (dritter Klagegrund in der Rechtssache C‑165/12)
189. Für den Fall, dass der Gerichtshof den Beschluss als Maßnahme zur Festlegung von Fangmöglichkeiten ansieht und daher den ersten Klagegrund zurückweist, trägt die Kommission vor, dass der Rat Art. 17 EUV und Art. 218 Abs. 2 AEUV durch Verfälschung ihres Vorschlags und durch Missachtung ihres Initiativrechts verletzt habe. Nach Art. 293 Abs. 1 AEUV könne der Rat grundsätzlich zwar einen Kommissionsvorschlag (wenn auch nur einstimmig) abändern, er dürfe aber weder den Gegenstand noch die Zielsetzung ändern. Die Kommission beruft sich insoweit auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Eurotunnel u. a.(90) . Im vorliegenden Fall habe der Rat die Festsetzung von Fangmöglichkeiten zum Gegenstand des Vorschlags erhoben. Dies laufe darauf hinaus, dass der Rat einen Beschluss so erlassen habe, als habe es keinen Kommissionsvorschlag gegeben.
190. Der Rat macht geltend, dass weder das Initiativrecht der Kommission noch das Beschlussfassungsrecht des Rates absolut seien. Es sei abwegig, anzunehmen, dass der Rat immer dann, wenn er die Rechtsgrundlage eines Beschlusses ändere, zwangsläufig den Kommissionsvorschlag verfälsche und das Initiativrecht der Kommission verkenne. Im Übrigen habe der Gerichtshof in der Vergangenheit bereits eine vom Rat und/oder vom Parlament vorgenommene Änderung der Rechtsgrundlage zugelassen. Die Änderungen des Vorschlags seien erfolgt, weil es um eine Maßnahme zur Festsetzung von Fangmöglichkeiten gegangen sei.
191. Der dritte Klagegrund der Kommission beruht auf der Prämisse, dass der Gerichtshof Art. 43 Abs. 3 AEUV und Art. 218 AEUV als korrekte Rechtsgrundlage für den Beschluss und die dem Beschluss beigefügte Erklärung ansieht. Sollte sich der Gerichtshof meiner Auffassung anschließen, wonach Art. 43 Abs. 3 AEUV die falsche Grundlage bildet, erübrigt sich eine Prüfung dieses Klagegrundes. Der Vollständigkeit halber werde ich jedoch kurz darauf eingehen.
192. Ausgehend von der vorgenannten Prämisse ist es Sache der Kommission, das Verfahren nach Art. 218 AEUV zu initiieren, und Sache des Rates, den Beschluss zur Genehmigung des Instruments zu erlassen.
193. Ich habe bereits dargelegt, dass die in Art. 218 AEUV beschriebenen Verfahren auf einem bestimmten interinstitutionellen Kräftegleichgewicht beruhen, das je nachdem, ob es sich um einseitig bindende Erklärungen oder um internationale Übereinkünfte handelt, unterschiedlich ausgestaltet sein kann(91) . In jedem Fall ist Art. 218 Abs. 6 AEUV meiner Meinung nach nicht dahin auszulegen, dass es dem Rat verwehrt wäre, sich gegen
den Abschluss einer Übereinkunft oder die Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung zu entscheiden oder den Kommissionsvorschlag (im Einklang mit Art. 293 Abs. 1 AEUV) abzuändern. Gleichzeitig darf der Rat im Verlauf des Verfahrens nach Art. 218 AEUV selbstverständlich sein Abänderungsrecht nicht in einer Weise ausüben, die etwaigen von ihm im Rahmen des Verfahrens vorgenommenen früheren Beschlüssen und Handlungen zuwiderliefe.
194. Hier liegt auf der Hand, dass der Rat den Kommissionsvorschlag, insbesondere die darin vorgesehene Rechtsgrundlage, abgeändert hat.
195. Wenn ich richtig sehe, sind sich sämtliche Verfahrensbeteiligten im Wesentlichen darin einig, dass sowohl der Kommissionsvorschlag als auch der vom Rat angenommene überarbeitete Vorschlag eine Maßnahme betreffen, durch die die Union sich damit einverstanden erklärt, venezolanischen Schiffen Zugang zu EU-Gewässern zu gewähren. Streitig ist zwischen den Verfahrensbeteiligten indessen die Einordnung dieser Maßnahme innerhalb des Art. 43 AEUV, und damit ihre Rechtsgrundlage.
196. War der Beschluss also richtigerweise auf Art. 43 Abs. 3 AEUV und Art. 218 AEUV zu stützen, hat der Rat eigentlich nur die im Kommissionsvorschlag herangezogene Rechtsgrundlage berichtigt.
197. Die Wahl der Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union muss zwar auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, wozu insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören(92) . Diese Umstände können jedoch konstant bleiben und dennoch Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der geeigneten Rechtsgrundlage auslösen. Wenn der Rat in solchen Fällen die Rechtsgrundlage (unter der diesem Klagegrund zugrunde liegenden Prämisse zu Recht) abändert, so folgt daraus nicht zwangsläufig, dass er den Gegenstand oder das Ziel des Kommissionsvorschlags ändert (wie im vorliegenden Fall deutlich wird).
198. Dementsprechend bin ich der Meinung, dass der Rat seine Befugnis zur Abänderung des Kommissionsvorschlags nicht überschritten hat. Ich würde den dritten Klagegrund in der Rechtssache C‑165/12 deshalb als unbegründet zurückweisen.
Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen des Beschlusses
199. In der Rechtssache C‑165/12 beantragt die Kommission für den Fall, dass der Gerichtshof den Beschluss für nichtig erklärt, nach Art. 264 Abs. 2 AEUV die Wirkungen des Beschlusses fortgelten zu lassen und diese Wirkungen zu bezeichnen. Diese Maßnahme solle solange bestehen bleiben, bis entweder der Rat mit Zustimmung des Parlaments den Beschluss durch einen auf die korrekte Rechtsgrundlage gestützten Akt ersetzt habe, oder, falls das Parlament seine Zustimmung nicht erteile, bis eine kurze Frist ablaufe, innerhalb deren der Rat und die Kommission die völkerrechtlich notwendigen Maßnahmen treffen könnten, um Venezuela von der Rücknahme der Verbalnote in Kenntnis zu setzen und den Wirtschaftsteilnehmern den Entzug ihrer Fanggenehmigungen anzuzeigen.
200. Das Parlament hat in der Rechtssache C‑103/12 keinen entsprechenden Antrag gestellt. Es hat jedoch in seiner Erwiderung die Auffassung zum Ausdruck gebracht, dass einer Aufrechterhaltung der Wirkungen des Beschlusses nichts entgegenstehe.
201. Keiner der Verfahrensbeteiligten hat Einwände gegen diesen Antrag erhoben, wenngleich sich nicht alle Verfahrensbeteiligten der Ansicht der Kommission angeschlossen haben, wonach der Gerichtshof die Wirkungen seines Urteils ohne Festsetzung einer Frist begrenzen sollte, innerhalb deren ein neuer Beschluss zu fassen sei.
202. Ich bin zu dem Ergebnis gelangt, dass der Beschluss für nichtig zu erklären ist. Demzufolge entfiele die unionsrechtliche (und völkerrechtliche) Grundlage für den Zugang Venezuelas zu EU-Gewässern und damit auch die Grundlage für andere Maßnahmen zur Festsetzung und Zuteilung von Fangmöglichkeiten und zur Erteilung von Fanggenehmigungen für venezolanische Schiffe.
203. Aus gewichtigen Gründen der Rechtssicherheit(93) und der Notwendigkeit, schwerwiegende nachteilige Folgen zu vermeiden(94), kann es gerechtfertigt sein, die Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung aufrechtzuerhalten.
204. Unstreitig tragen die Fischereitätigkeiten venezolanischer Schiffe in EU-Gewässern in erheblichem Maße zur gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung der Verarbeitungsindustrie in Französisch-Guayana bei, die von diesen Anlandungen abhängig ist. Auf welcher Rechtsgrundlage auch immer dieser Zugang beruhen mag – eine plötzliche Störung der seit Langem bestehenden Gepflogenheit, Zugang zu diesen Gewässern zu gewähren, würde wahrscheinlich zu nachteiligen Folgen für diese Industrie führen. Möglicherweise käme es auch zu einer Beeinträchtigung der Bewirtschaftung der Fischbestände in diesen Gewässern.
205. Die Wirkungen des Beschlusses sollten daher offenkundig aufrechterhalten werden, bis innerhalb einer angemessenen Frist ein neuer, auf die richtige Rechtsgrundlage gestützter Beschluss in Kraft tritt.
Kosten
206. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Das Parlament und die Kommission haben beide die Verurteilung zur Tragung der Kosten beantragt. Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Ergebnis
207. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
– den Beschluss 2012/19/EU des Rates vom 16. Dezember 2011 zur Genehmigung – im Namen der Europäischen Union – der Erklärung über die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für Fischereifahrzeuge, die die Flagge der Bolivarischen Republik Venezuela führen, in der ausschließlichen Wirtschaftszone vor der Küste von Französisch-Guayana für nichtig zu erklären;
– festzustellen, dass nach Art. 264 Abs. 2 AEUV die Wirkungen des Beschlusses 2012/19 fortgelten, bis innerhalb einer angemessenen Frist ein neuer, auf die richtige Rechtsgrundlage gestützter Beschluss in Kraft tritt;
– dem Rat neben seinen eigenen Kosten die Kosten des Parlaments und der Kommission aufzuerlegen;
– den Streithelfern jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
(1) .
(2)
–	Durch Entschließung des Rates vom 3. November 1976 über bestimmte externe Aspekte der Schaffung einer 200-Meilen-Fischereizone in der Gemeinschaft ab 1. Januar 1977 (ABl. 1981, C 105, S. 1) ist der Rat übereingekommen, dass ab 1. Januar 1977 „die Mitgliedstaaten durch eine abgestimmte Maßnahme die Grenzen ihrer Fischereizonen vor ihren Küsten an der Nordsee und am Nordatlantik … auf 200 Meilen ausdehnen“ und „dass von diesem Zeitpunkt an die Nutzung der Fischbestände in den genannten Zonen durch Fischereifahrzeuge von Drittländern durch Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den betreffenden Drittländern geregelt wird“.
(3)
–	Vgl. z. B. oben, Fn. 2, und unten, Nrn. 23 und 32.
(4)
–	Beschluss 2012/19/EU des Rates vom 16. Dezember 2011 zur Genehmigung – im Namen der Europäischen Union – der Erklärung über die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für Fischereifahrzeuge, die die Flagge der Bolivarischen Republik Venezuela führen, in der ausschließlichen Wirtschaftszone vor der Küste von Französisch-Guayana (ABl. 2012, L 6, S. 8).
(5)
–	Die Bezugnahme auf Art. 43 AEUV im Vorschlag der Kommission muss in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV, in dem die internationalen Übereinkünfte bezeichnet sind, die der Zustimmung des Parlaments bedürfen, zwangsläufig als Bezugnahme auf Art. 43 Abs. 2 AEUV verstanden werden.
(6)
–	Art. 43 AEUV ist die Nachfolgebestimmung von Art. 37 EG. Siehe auch unten, Nr. 14.
(7)
– In der genannten Bestimmung sind u. a. Formen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte sowie die davon umfassten Maßnahmen beschrieben.
(8)
– Über die gemeinsame Handelspolitik.
(9)
–	Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates vom 20. Dezember 2002 über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (ABl. L 358, S. 59) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 865/2007 des Rates vom 10. Juli 2007 (ABl. L 192, S. 1) und die Verordnung (EG) Nr. 1224/2009 des Rates vom 20. November 2009 (ABl. L 343, S. 1) geänderten Fassung. Die anschließende Änderung durch die Verordnung (EU) Nr. 1152/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 (ABl. L 343, S. 30) galt erst ab 1. Januar 2012 (vgl. Art. 2 der letztgenannten Verordnung) und war auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt. Seit 1. Januar 2014 (d. h. nach dem Erlass des Beschlusses und nach der Klageerhebung in den vorliegenden Rechtssachen) ist die Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 anwendbar, durch die die Grundverordnung von 2002 aufgehoben und ersetzt wurde – vgl. Art. 51 der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates (ABl. L 354, S. 22). Diese Verordnung ist auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt.
(10)
–	Bezugnahmen auf „Gemeinschaftsgewässer“ sind nunmehr als Bezugnahmen auf „EU-Gewässer“ zu verstehen.
(11)
–	Vgl. auch vierter Erwägungsgrund.
(12)
–	Art. 4 Abs. 2 Buchst. c bis e der Grundverordnung von 2002.
(13)
–	Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 des Rates vom 29. September 2008 über die Genehmigung der Fischereitätigkeiten von Fischereifahrzeugen der Gemeinschaft außerhalb der Gemeinschaftsgewässer und den Zugang von Drittlandschiffen zu Gemeinschaftsgewässern, zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2847/93 und (EG) Nr. 1627/94 und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 3317/94 (ABl. L 286, S. 33).
(14)
–	Siehe Art. 1 Buchst. b der Fanggenehmigungsverordnung.
(15)
–	Verordnung (EU) Nr. 53/2010 des Rates vom 14. Januar 2010 zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten für bestimmte Fischbestände und Bestandsgruppen in den EU-Gewässern sowie für EU-Schiffe in Gewässern mit Fangbeschränkungen und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1359/2008, (EG) Nr. 754/2009, (EG) Nr. 1226/2009 und (EG) Nr. 1287/2009 (ABl. L 21, S. 1) in berichtigter Fassung.
(16)
–	Verordnung (EU) Nr. 57/2011 des Rates vom 18. Januar 2011 zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten für bestimmte Fischbestände und Bestandsgruppen in den EU-Gewässern sowie für EU-Schiffe in bestimmten Nicht-EU-Gewässern (ABl. L 24, S. 1) in geänderter und berichtigter Fassung.
(17)
–	Verordnung (EU) Nr. 44/2012 des Rates vom 17. Januar 2012 zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten im Jahr 2012 in EU-Gewässern und für EU-Schiffe in bestimmten Nicht-EU-Gewässern für bestimmte, über internationale Verhandlungen und Übereinkünfte regulierte Fischbestände und Bestandsgruppen (ABl. L 25, S. 55) in geänderter und berichtigter Fassung.
(18)
–	Vgl. Art. 2 Abs. 1 der TAC‑Verordnung von 2010, Art. 2 der TAC‑Verordnung von 2011 und Art. 2 der TAC‑Verordnung von 2012.
(19)
–	Siehe auch unten, Nrn. 33 bis 52 (Hintergrund der Erklärung) und Nrn. 53 bis 56 (Wortlaut des Beschlusses und der Erklärung).
(20)
–	Vgl. Art. 34 Abs. 1 der TAC‑Verordnung von 2010, Art. 36 Abs. 1 der TAC‑Verordnung von 2011 und Art. 36 Abs. 1 der TAC‑Verordnung von 2012.
(21)
–	Geschehen zu Montego Bay am 10. Dezember 1982, 1833 UNTS 3. Das UNCLOS ist am 16. Dezember 1994 in Kraft getreten. Es wurde vom Rat im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt durch den Beschluss 98/392/EG des Rates vom 23. März 1998 über den Abschluss des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 und des Übereinkommens vom 28. Juli 1994 zur Durchführung des Teils XI des Seerechtsübereinkommens durch die Europäische Gemeinschaft (ABl. L 179, S. 1).
(22)
–	Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Zugang von Fischereifahrzeugen, die die Flagge der Bolivarischen Republik Venezuela führen, zur ausschließlichen Wirtschaftszone vor der Küste des französischen Departements Guyana (KOM[2010] 807 endg.).
(23)
–	Urteile des Internationalen Gerichtshofs vom 20. Dezember 1974, Nuclear Tests (Neuseeland/Frankreich) I.C.J. Reports 1974, S. 457, und Nuclear Tests (Australien/Frankreich), I.C.J. Reports 1974, S. 253. In den nachfolgenden Fußnoten beziehe ich mich jeweils nur auf die erstgenannte Rechtssache.
(24)
–	Siehe jedoch auch unten, Nr. 176, zum dritten Teil des von der Kommission geltend gemachten ersten Klagegrundes.
(25)
–	Sollte der Gerichtshof anderer Ansicht sein und die Übung als eine Übereinkunft ansehen, stellt sich die Frage, inwieweit Art. 218 AEUV auf eine in dieser Weise zustande gekommene Übereinkunft Anwendung findet.
(26)
–	Vgl. z. B. Gutachten 2/91, EU:C:1993:106, Rn. 4 (in dem der Gerichtshof zwischen einerseits der völkerrechtlichen Fähigkeit zur Übernahme von Verpflichtungen und andererseits den entsprechenden Zuständigkeiten unterscheidet).
(27)
–	Zum Gebot, die Rechtsgrundlage für das Vorschreiben der Rechtsform einer Maßnahme zu bezeichnen, vgl. z. B. Urteil Kommission/Rat, C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(28)
–	In den vorliegenden Schlussanträgen verwende ich den Begriff „Drittland“ und „Drittstaat“ unterschiedslos.
(29)
–	Unter dem Begriff „internationale Organisation“ verstehe ich eine „zwischenstaatliche Organisation“.
(30)
–	Zur Verpflichtung der Beachtung des Völkerrechts bei der Ausübung der Unionszuständigkeiten und zur Auslegung des Unionsrechts im Licht des Völkerrechts vgl. Art. 3 Abs. 5 EUV und Art. 21 Abs. 1 AEUV. Vgl. auch z. B. Urteil Air Transport Association of America u. a., C‑366/10, EU:C:2011:864, Rn. 101 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(31)
–	Im Rahmen der Prüfung des ersten Klagegrundes des Parlaments und der Kommission, der die Rechtsgrundlage betrifft, müssen der Inhalt und die Ziele sowohl des Beschlusses als auch der Erklärung untersucht werden (siehe unten, Nrn. 142 bis 150). Zweck dieser Analyse ist die unionsrechtliche Beurteilung, aufgrund welcher konkreten Zuständigkeiten die Union zur Abgabe der Erklärung in Form eines Rechtsakts ermächtigt ist.
(32)
–	Eine entsprechende Pflicht gilt auch für Drittlandschiffe, die in der AWZ des Küstenstaats im Sinne von Art. 62 Abs. 4 UNCLOS fischen. Allerdings gehört Venezuela nicht zu den Unterzeichnerstaaten des UNCLOS. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens braucht der Status dieser konkreten UNCLOS-Bestimmung im Völkergewohnheitsrecht (im Gegensatz zum Status des Begriffs der AWZ) nicht geprüft zu werden.
(33)
–	Sollte es sich bei der Erklärung tatsächlich um ein bilaterales Abkommen (oder Teil eines solchen Abkommens) zwischen Venezuela und der Union handeln, wäre möglicherweise zu prüfen, ob diese Bestimmung eigentlich gar nicht auf die Rücknahme der Zusage abzielt, sondern vielmehr auf die Kündigung des bilateralen Abkommens.
(34)
–	Wiener Übereinkommen von 1969 über das Recht der Verträge, United Nations Treaty Series, Vol. 1155, S. 331 (im Folgenden: Wiener Übereinkommen von 1969), und Wiener Übereinkommen von 1986 über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen, A/CONF.129/15 (im Folgenden: Wiener Übereinkommen von 1986). Nach Auffassung des Internationalen Gerichtshofs entspricht die Definition des Begriffs „Vertrag“ in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Wiener Übereinkommens von 1969 dem Völkergewohnheitsrecht – Urteil Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria (Kamerun/Nigeria; Streithelfer Äquatorialguinea), I.C.J. Reports 2002, S. 303, Rn. 263.
(35)
–	Vgl. z. B. Art. 3 des Wiener Übereinkommens von 1969 zu nicht in den Geltungsbereich des Übereinkommens fallenden internationalen Übereinkünften.
(36)
–	Siehe auch unten, Nr. 96.
(37)
–	Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, ob eine von der Union abgegebene Erklärung die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten unionsrechtlich bindet – vgl. z. B. Urteil Kommission/Rat, EU:C:2009:590, oben in Fn. 27 angeführt, Rn. 44.
(38)
–	Vgl. hierzu die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs (IGH), auf die ich mich in diesem Teil der Schlussanträge (unten, Nrn. 89 bis 92) stütze, sowie Leitlinie 2 der von der International Law Commission (ILC) der Vereinten Nationen veröffentlichten Guiding Principles applicable to unilateral declarations of States capable of creating legal obligations (Leitlinien für zur Begründung von Rechtspflichten geeignete einseitige Erklärungen von Staaten). Diese Leitlinien mit Anmerkungen wurden von der ILC in ihrer 58. Sitzung (2006) verabschiedet und der Generalversammlung als Bestandteil des Arbeitsberichts der ILC über diese Sitzung (A/61/10) übermittelt. Die Generalversammlung nahm die Leitlinien in der Resolution A/RES/61/34 zur Kenntnis. Siehe auch unten, Nr. 90.
(39)
–	Auch der Sonderberichterstatter der ILC geht in seinem ersten Bericht über einseitige Akte von Staaten davon aus, dass einseitige Akte internationaler Organisationen rechtswirksam sein können – vgl. First report on unilateral acts of States, Victor Rodríguez-Cedeño, Special Rapporteur (A/CN.4/486), Nr. 35.
(40)
–	Vgl. Urteile des IGH in den Rechtssachen Nuclear Tests, oben in Fn. 23 angeführt, Rn. 46, 51 und 53, und Armed Activities on the Territory of the Congo (Neue Klage 2002) (Demokratische Republik Kongo/Ruanda) (im Folgenden: Rechtssache oder Urteil Armed Activities), Zuständigkeit und Zulässigkeit, I.C.J. Reports 2006, S. 6 Rn. 50 und 52. Vgl. auch Leitlinie 7 der ILC, oben in Fn. 38 angeführt.
(41)
–	Vgl. z. B. Urteile des IGH in Case concerning the Temple of Preah Vihear (Kambodscha/Thailand), Vorabeinwendungen, I.C.J. Reports 1961, S. 17, 31, und in der Rechtssache Nuclear Tests, oben in Fn. 23 angeführt, Rn. 46 und 48. Vgl. z. B. auch Urteil des IGH in Case concerning the Frontier Dispute (Burkina Faso/Mali) (im Folgenden: Rechtssache oder Urteil Frontier Dispute), I.C.J. Reports 1986, S. 554, Rn. 39.
(42)
–	Vgl. Urteile des IGH in den Rechtssachen Frontier Dispute, oben in Fn. 41 angeführt, Rn. 40, Nuclear Tests, oben in Fn. 23 angeführt, Rn. 53, und Armed Activities, oben in Fn. 40 angeführt, Rn. 49. Vgl. auch Leitlinie 3 der ILC, oben in Fn. 38 angeführt.
(43)
–	Vgl. Urteil des IGH in der Rechtssache Armed Activities, oben in Fn. 40 angeführt, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung. Vgl. auch Leitlinie 4 der ILC, oben in Fn. 38 angeführt.
(44)
–	Oben in Fn. 38 angeführt.
(45)
–	Vgl. auch Fn. 921 des ILC‑Berichts über die 58. Sitzung (2006), A/61/10, wonach es sich bei den Anmerkungen zu den Leitlinien um „Erläuterungen mit einer Übersicht über die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs und der einschlägigen Praxis der Staaten, die von mehreren Mitgliedern der Arbeitsgruppe und vom Sonderberichterstatter analysiert wurden und im achten Bericht des Sonderberichterstatters (A/CN.4/557) zusammengefasst worden sind“, handelt.
(46)
–	Urteil des IGH in der Rechtssache Nuclear Tests, oben in Fn. 23 angeführt, Rn. 49. Vgl. auch Leitlinie 1 Satz 2 der ILC, oben in Fn. 38 angeführt: „Sofern diese Voraussetzungen erfüllt sind, ergibt sich der bindende Charakter solcher Erklärungen aus dem Grundsatz von Treu und Glauben; die betroffenen Staaten dürfen sie berücksichtigen und auf sie vertrauen; diese Staaten können verlangen, dass solche Verpflichtungen erfüllt werden.“
(47)
–	Zur Anwendung dieses Grundsatzes auf Verträge vgl. Urteil Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, Rn. 44. Vgl. auch Art. 34 des Wiener Übereinkommens von 1969 und Art. 34 des Wiener Übereinkommens von 1986.
(48)
–	Urteil des IGH in der Rechtssache Nuclear Tests, oben in Fn. 23 angeführt, Rn. 46. Vgl. auch Leitlinie 2 der ILC, oben in Fn. 38 angeführt.
(49)
–	Siehe oben, Nrn. 74 bis 78.
(50)
–	Zur Anwendung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung auf auswärtige Beziehungen vgl. z. B. Gutachten 2/94, EU:C:1996:140, Rn. 24.
(51)
–	ABl. 2012, C 326, S. 348. Vgl. auch Art. 5 EUV.
(52)
–	Gutachten 1/75, EU:C:1975:145, S. 1360 zu Art. 228 Abs. 1 EWG; der Gerichtshof hat diese Feststellung im Rahmen seiner Prüfung der Statthaftigkeit des Antrags auf ein Gutachten zur Vereinbarkeit der OECD-Vereinbarung über eine Norm für die lokalen Kosten mit dem Vertrag getroffen.
(53)
–	C‑327/91, EU:C:1994:305, Rn. 25 und 27.
(54)
–	Urteil Frankreich/Kommission, C‑233/02, EU:C:2004:173, Rn. 43 bis 45.
(55)
–	Siehe oben, Nr. 86.
(56)  –	Urteil Kommission/Rat (Europäisches Übereinkommen über Straßenverkehr), „AETR“, 22/70, EU:C:1971:32.
(57)
–	Der Vertrag von Rom stellte eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für den Abschluss internationaler Übereinkünfte in Gestalt von Handels- und Assoziierungsabkommen bereit.
(58)
–	Urteil AETR, EU:C:1971:32, oben in Fn. 56 angeführt, Rn. 12.
(59)
–	Urteil AETR, EU:C:1971:32, oben in Fn. 56 angeführt, Rn. 13/14.
(60)
–	Urteil AETR, EU:C:1971:32, oben in Fn. 56 angeführt, Rn. 13/14.
(61)
–	Schlussbericht der Arbeitsgruppe III „Rechtspersönlichkeit“ (CONV 305/02, WG III 16, Brüssel, 1. Oktober 2002, Nr. 19). Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass diese konkrete Absicht aufgegeben worden wäre, als stattdessen der Vertrag von Lissabon formuliert und angenommen wurde.
(62)
–	Wie es der Sonderberichterstatter der ILC in seinem ersten Bericht über einseitige Akte von Staaten, oben in Fn. 39 angeführt, Nr. 34, formuliert hat: „… Die Vorschriften, in denen [die Durchführung einseitiger Akte internationaler Organisationen] geregelt sind, sind offenbar in den Gründungsurkunden der Organisation und den aus diesen Urkunden hergeleiteten Instrumenten sowie gegebenenfalls im Völkerrecht enthalten“.
(63)
–	Es sei jedoch auf Erklärung 42 zu Art. 352 AEUV (ABl. 2012, C 326, S. 353) hingewiesen, wonach Art. 352 AEUV „keine Grundlage dafür bieten kann, den Bereich der Unionsbefugnisse über den allgemeinen Rahmen hinaus auszudehnen, der sich aus der Gesamtheit der Bestimmungen der Verträge und insbesondere der Bestimmungen ergibt, die die Aufgaben und Tätigkeiten der Union festlegen. Dieser Artikel kann jedenfalls nicht als Rechtsgrundlage für den Erlass von Bestimmungen dienen, die der Sache nach, gemessen an ihren Folgen, auf eine Änderung der Verträge ohne Einhaltung des hierzu in den Verträgen vorgesehenen Verfahrens hinausliefen“. Vgl. auch Gutachten 2/94, EU:C:1996:140, oben in Nr. 50 angeführt, Rn. 30.
(64)
–	Vgl. z. B. Urteil Parlament/Rat, C‑166/07, EU:C:2009:499, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(65)
–	Vgl. auch Urteil Frankreich/Kommission, EU:C:2004:173, oben in Fn. 54 angeführt, Rn. 28.
(66)
–	Zum Gebot der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Organen der Union vgl. z. B. Urteil Kommission/Schweden, C‑246/07, EU:C:2010:203, Rn. 76 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(67)
–	Gutachten 1/09, EU:C:2011:123, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(68)
–	Vgl. Gutachten 1/09, EU:C:2011:123, oben in Fn. 67 angeführt, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(69)
–	Vgl. z. B. Urteil Frankreich/Kommission, EU:C:1994:305, oben in Fn. 53 angeführt, Rn. 41, wonach „diese interne Kompetenz [zum Erlass von Einzelmaßnahmen zur Durchführung der Wettbewerbsregeln] … nichts an der Kompetenzaufteilung zwischen den Gemeinschaftsorganen beim Abschluss völkerr echtlicher Abkommen [ändert]“.
(70)
–	Näheres hierzu siehe unten, Nr. 132.
(71)
–	Vgl. auch die beim Gerichtshof anhängigen Rechtssachen Parlament/Rat (C‑124/13) und Kommission/Rat (C‑125/13).
(72)
–	Urteil Kommission/Rat, C‑137/12, EU:C:2013:675, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(73)
–	Vgl. Urteil Kommission/Parlament und Rat, C‑411/06, EU:C:2009:518, Rn. 64.
(74)
–	Vgl. Urteil Parlament/Rat, C‑130/10, EU:C:2012:472, Rn. 80.
(75)
–	Urteil Kommission/Rat, EU:C:2013:675, oben in Fn. 72 angeführt, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(76)
–	Vgl. z. B. Urteil Kommission/Parlament und Rat, EU:C:2009:518, oben in Fn. 73 angeführt, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(77)
–	Siehe oben, Nrn. 74 bis 78.
(78)
–	Siehe oben, Nr. 26.
(79)
–	Siehe oben, Nr. 26.
(80)
–	Siehe oben, Nr. 52.
(81)
–	C‑286/90, EU:C:1992:453, Rn. 25.
(82)
–	Dieses Verfahren ist in Art. 294 AEUV festgelegt.
(83)
–	Diese Ziele entsprechen denen, die Art. 62 Abs. 2 und 3 UNCLOS mit Abkommen oder sonstigen Vereinbarungen verbindet, mit denen anderen Staaten Zugang zum Überschuss der zulässigen Fangmenge gewährt wird.
(84)
–	Siehe oben, Nr. 147.
(85)
–	Diese Bestimmung lautet: „Die Kommission setzt diese Abgaben in der zur Wiederherstellung des Gleichgewichts erforderlichen Höhe fest; sie kann auch andere Maßnahmen genehmigen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt.“
(86)
–	ABl. 2004, C 310, S. 1. Dieser Text bildete die Grundlagen für die Arbeiten der Regierungskonferenz von 2007 (vgl. POLGEN 74 vom 26. Juni 2007).
(87)
–	Vgl. z. B. Urteil Kommission/Irland u. a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, Rn. 34 und 35 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(88)
–	Urteil Kommission/Rat, C‑63/12, EU:C:2013:752, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(89)
–	Urteil Kommission/Rat, EU:C:2013:752, oben in Fn. 88 angeführt, Rn. 99 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(90)
–	C‑408/95, EU:C:1997:532, Rn. 19.
(91)
–	Siehe oben, Nrn. 116 bis 118.
(92)
–	Siehe oben, Nr. 140.
(93)
–	Vgl. z. B. Urteile Parlament/Rat, C‑490/10, EU:C:2012:525, Rn. 90 und 91, sowie Parlament/Rat, C‑414/04, EU:C:2006:742, Rn. 59.
(94)
–	Vgl. z. B. Urteil Parlament/Rat, EU:C:2006:742, oben in Fn. 93 angeführt, Rn. 59.