62024CJ0245_RES
Causa C‑245/24
«Lukoil Bulgaria» EOODe«Lukoil Neftohim Burgas» AD
contro
Komisia za zashtita na konkurentsiata
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Administrativen sad Sofia-oblast)
Sentenza della Corte (Terza Sezione) del 18 dicembre 2025
«Rinvio pregiudiziale – Concorrenza – Articolo 102 TFUE – Abuso di posizione dominante – Mercato dello stoccaggio di carburanti per autoveicoli – Sfruttamento abusivo – Diniego di accesso ad un’infrastruttura essenziale opposto a imprese terze – Infrastruttura finanziata con fondi pubblici – Privatizzazione di tale infrastruttura»
Questioni pregiudiziali – Ricevibilità Necessità di una pronuncia pregiudiziale e pertinenza delle questioni sollevate Valutazione da parte del giudice nazionale – Presunzione di pertinenza delle questioni sottoposte
(Art. 267 TFUE)
(v. punti 21‑25)
Posizione dominante – Abuso – Rifiuto di un’impresa in posizione dominante di consentire ad un’altra impresa l’accesso a un prodotto o a un servizio necessario alla sua attività – Diniego di accesso a un’infrastruttura di trasporto e di stoccaggio di prodotti petroliferi – Diniego opposto da due società facenti parte di una stessa impresa dominante – Diniego che copre a varie infrazioni ai sensi del diritto – Abuso di posizione dominante – Valutazione con riferimento al comportamento globale addebitato all’impresa dominante – Obbligo per l’autorità nazionale garante della concorrenza di esaminare l’abuso di posizione dominante in relazione a ciascuna infrazione ai sensi del diritto nazionale – Assenza
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 30‑42, dispositivo 1)
Posizione dominante – Abuso – Rifiuto di un’impresa in posizione dominante di consentire ad un’altra impresa l’accesso a un prodotto o a un servizio necessario alla sua attività – Diniego di accesso a un’infrastruttura di trasporto e di stoccaggio di prodotti petroliferi – Infrastruttura sviluppata dall’autorità pubblica prima di essere acquisita da un’impresa dominante, o prima della concessione di diritti esclusivi a quest’ultima – Valutazione del carattere abusivo del diniego di accesso a tale infrastruttura – Valutazione secondo i criteri elaborati in relazione al diniego di accesso ad un’infrastruttura sviluppata da un’impresa dominante per le esigenze della propria attività – Presupposti – Autonomia decisionale totale dell’impresa dominante per quanto riguarda l’accesso all’infrastruttura di cui trattasi – Impresa dominante che ha acquistato l’infrastruttura o i diritti esclusivi su tale infrastruttura a un prezzo e a condizioni risultanti da una procedura concorrenziale
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 44‑57, dispositivo 2)
Sintesi
Investita di un rinvio pregiudiziale, la Corte si pronuncia sulle condizioni di applicazione dell’articolo 102 TFUE a un diniego di accesso da parte di un’impresa dominante a un’infrastruttura essenziale di cui essa dispone a seguito della privatizzazione di un ex monopolio di Stato.
In virtù di un contratto di privatizzazione stipulato nel 1999, il gruppo economico Lukoil, di cui fanno parte le imprese «Lukoil Bulgaria» EOOD (in prosieguo: la «Lukoil Bulgaria») e «Lukoil Neftohim Burgas» AD (in prosieguo: la «Lukoil Burgas»), è divenuto proprietario di un’infrastruttura per il trasporto e lo stoccaggio di prodotti petroliferi precedentemente gestita da un’impresa statale bulgara. Tale infrastruttura comprende tre oleodotti, sette depositi nonché terminali petroliferi.
A seguito di tale privatizzazione, la Lukoil Burgas, principale produttore di prodotti petroliferi in Bulgaria, gestisce la raffineria di Burgas e detiene una concessione per la gestione del terminale portuale di Rosenets. La Lukoil Bulgaria, che opera nella distribuzione di prodotti petroliferi, dispone di depositi ripartiti in tutto il territorio bulgaro, di depositi fiscali e di una rete nazionale di stazioni di servizio.
Dopo che è stato constatato, nel corso del mese di marzo 2020, che il prezzo al dettaglio dei carburanti in Bulgaria era diminuito in misura minore rispetto al prezzo del petrolio sui mercati mondiali, la Komisia za zashtita na konkurentsiata (Commissione per la tutela della concorrenza, Bulgaria) (in prosieguo: l’«autorità bulgara garante della concorrenza») è stata incaricata di indagare sull’esistenza di infrazioni del diritto della concorrenza in relazione alla fissazione dei prezzi di vendita dei carburanti al dettaglio.
Al termine dell’indagine, tale autorità ha constatato che, tra il 2016 e il 2021, la Lukoil Bulgaria e la Lukoil Burgas avrebbero commesso diverse forme di abuso di posizione dominante con uno scopo anticoncorrenziale comune, negando ad altri produttori o importatori di carburanti l’accesso all’infrastruttura di trasporto e di stoccaggio da esse gestita. Segnatamente, esse avrebbero negato loro l’accesso ai depositi fiscali, ai depositi marittimi nonché agli oleodotti da esse controllati (in prosieguo: i «comportamenti controversi»).
L’autorità bulgara garante della concorrenza ha ritenuto che alcuni di tali comportamenti dovessero essere qualificati come «rifiuto ingiustificato di fornire beni o servizi» ai sensi della legge bulgara sulla tutela della concorrenza, mentre altri dovevano essere qualificati come «restrizione della produzione, delle vendite e dello sviluppo tecnico a danno dei consumatori» ai sensi di tale legge. Ciò premesso, l’integrazione di tali comportamenti in una strategia comune del gruppo Lukoil ha indotto tale autorità a considerarli come un’infrazione unica tanto all’articolo 102 TFUE quanto alle disposizioni della legge sulla tutela della concorrenza. A titolo di sanzione, ha inflitto ammende alla Lukoil Bulgaria e alla Lukoil Burgas.
Poiché la Lukoil Bulgaria e la Lukoil Burgas hanno impugnato tale decisione dinanzi all’Administrativen sad Sofia-oblast (Tribunale amministrativo della regione di Sofia, Bulgaria), quest’ultimo ha deciso di sottoporre alla Corte varie questioni pregiudiziali riguardanti l’esame dei comportamenti controversi alla luce dell’articolo 102 TFUE.
Giudizio della Corte
Ricordando che, secondo l’autorità bulgara garante della concorrenza, alcuni dei comportamenti controversi vanno qualificati come diniego di accesso ad impianti facenti parte di una stessa infrastruttura essenziale, mentre altri costituiscono restrizioni al commercio, il giudice del rinvio chiede, in primo luogo, se la qualificazione dei comportamenti controversi come abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE richieda che l’autorità bulgara garante della concorrenza dimostri che le condizioni previste da tale disposizione sono soddisfatte per quanto riguarda sia i comportamenti qualificati come restrizioni al commercio sia quelli qualificati come diniego di accesso agli impianti di cui trattasi.
A tale proposito, la Corte rileva che la controversia di cui al procedimento principale riguarda un comportamento unilaterale di due società appartenenti ad una stessa impresa, sanzionate individualmente a causa, in sostanza, del loro diniego di concedere l’accesso a più impianti sotto il loro rispettivo controllo, i quali costituirebbero, congiuntamente, sul mercato rilevante, un’infrastruttura essenziale. Pertanto, si addebita alla Lukoil Bulgaria e alla Lukoil Burgas di aver avuto, alla luce dell’articolo 102 TFUE, un medesimo tipo di comportamento abusivo, e non già tipi di comportamento diversi.
La Corte ricorda che, secondo costante giurisprudenza, il diritto della concorrenza dell’Unione, facendo riferimento alle attività delle imprese, stabilisce come criterio decisivo l’esistenza di un’unità di comportamento sul mercato, senza che la formale separazione tra le diverse società, conseguente alla loro personalità giuridica distinta, possa escludere tale unità ai fini dell’applicazione delle norme sulla concorrenza.
Alla luce di tali considerazioni, la Corte risponde al giudice del rinvio che, affinché un’autorità garante della concorrenza possa ritenere che comportamenti di due società facenti parte di una stessa impresa dominante, consistenti, secondo tale autorità, nel negare l’accesso ad impianti collocati sotto il loro rispettivo controllo e facenti parte di una stessa infrastruttura essenziale controllata da tale impresa, e nel restringere il commercio al riguardo, costituiscano un abuso di siffatta posizione dominante vietato dall’articolo 102 TFUE, detta autorità non è tenuta ad accertare che le condizioni di tale disposizione ricorrano sia per i comportamenti considerati come dinieghi ingiustificati di accesso a tali impianti, sia per i comportamenti considerati come restrizioni al commercio, purché essa possa dimostrare che tali condizioni ricorrono con riferimento al comportamento abusivo globale addebitato a tale impresa.
In secondo luogo, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 102 TFUE debba essere interpretato nel senso che le condizioni enunciate al punto 41 della sentenza Bronner (
1
), che consentono di ritenere che un diniego di concedere l’accesso a un’infrastruttura possa costituire un abuso di posizione dominante, siano inapplicabili qualora tale infrastruttura sia stata sviluppata non già dall’impresa dominante per le esigenze delle proprie attività, bensì dai pubblici poteri e sia stata oggetto di una concessione di servizi da parte dello Stato a tale impresa o sia stata acquisita da quest’ultima al termine di un’operazione di privatizzazione.
Al punto 41 della sentenza Bronner, la Corte ha dichiarato, in sostanza, che un diniego di concedere l’accesso a un’infrastruttura sviluppata da un’impresa dominante per le esigenze delle proprie attività e da essa detenuta può costituire un abuso di posizione dominante a condizione non solo che tale diniego sia idoneo a eliminare del tutto la concorrenza sul mercato di cui trattasi da parte del soggetto che ha richiesto l’accesso e non possa essere obiettivamente giustificato, ma anche che l’infrastruttura in sé stessa sia indispensabile per l’esercizio dell’attività di tale soggetto, nel senso che non esiste alcun sostituto reale o potenziale all’infrastruttura stessa.
A tal riguardo, la Corte sottolinea che è, segnatamente, la necessità di continuare a incentivare le imprese in posizione dominante ad investire nello sviluppo di prodotti o servizi di qualità, nell’interesse dei consumatori, che giustifica l’applicazione delle condizioni ricordate al punto 41 della sentenza Bronner nell’ipotesi in cui un’impresa in posizione dominante abbia, da un lato, sviluppato un’infrastruttura per le esigenze delle proprie attività e, dall’altro, detenga tale infrastruttura. Poiché questi ultimi due criteri sono cumulativi, è sufficiente che uno di essi manchi affinché le condizioni di cui alla sentenza Bronner siano inapplicabili.
Per quanto riguarda il criterio secondo cui l’impresa dominante deve detenere l’infrastruttura in causa, la Corte precisa che il fatto che un’impresa dominante non disponga di un’autonomia decisionale totale per quanto riguarda l’accesso all’infrastruttura da essa gestita è sufficiente ad escludere che essa possa essere considerata come detentrice di quest’ultima e, di conseguenza, ad escludere l’applicazione delle condizioni enunciate al punto 41 della sentenza Bronner. In una situazione del genere, se l’infrastruttura di cui trattasi sia stata sviluppata per le esigenze delle attività proprie dell’impresa dominante costituisce una questione priva di qualsiasi rilevanza, alla luce del carattere cumulativo dei due criteri di applicazione di tali condizioni.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Lukoil Bulgaria e dalla Lukoil Burgas, lo stesso vale quando un’infrastruttura, sulla quale l’impresa dominante non dispone di una totale autonomia decisionale, è stata costituita e sviluppata da autorità pubbliche mediante finanziamenti pubblici, e successivamente acquisita da tale impresa a un prezzo fissato in modo concorrenziale e nella quale detta impresa ha realizzato investimenti, a prescindere dall’entità del prezzo pagato e degli investimenti realizzati.
Invece, qualora l’impresa dominante disponga di una siffatta autonomia decisionale totale, non si può ritenere che il fatto che un’infrastruttura sia stata costituita o sviluppata da autorità pubbliche o mediante finanziamenti pubblici sia sufficiente ad escludere, in ogni caso, l’applicazione delle condizioni enunciate al punto 41 della sentenza Bronner. Infatti, quando un’impresa dominante ha acquistato, a un prezzo e a condizioni risultanti da una procedura concorrenziale, una siffatta infrastruttura o diritti esclusivi che le conferiscono un’autonomia decisionale che le consente di controllare totalmente l’accesso a una siffatta infrastruttura, essa è simile a un’infrastruttura costituita o sviluppata da tale impresa. Per contro, se è dimostrato che il processo di privatizzazione non era idoneo a garantire la natura concorrenziale del prezzo e delle condizioni di acquisizione, una siffatta assimilazione dovrebbe essere esclusa.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Corte risponde al giudice del rinvio che l’articolo 102 TFUE deve essere interpretato nel senso che le condizioni enunciate al punto 41 della sentenza Bronner, che consentono di ritenere che un diniego di concedere l’accesso a un’infrastruttura possa costituire un abuso di posizione dominante, sono applicabili a un’infrastruttura che è stata sviluppata dall’autorità pubblica e poi acquisita da un’impresa dominante, in esito ad un’operazione di privatizzazione, o utilizzata da tale impresa in forza di diritti esclusivi che le sono stati trasferiti da detta autorità pubblica, a condizione, da un lato, che tale operazione di privatizzazione o di trasferimento di diritti esclusivi si sia svolta in condizioni idonee a garantire la natura concorrenziale del prezzo e delle altre condizioni di tale privatizzazione e, dall’altro, che detta impresa disponga di un’autonomia decisionale totale per quanto riguarda l’accesso a tale infrastruttura.
(
1
)	Sentenza del 26 novembre 1998, Bronner (C‑7/97, EU:C:1998:569).