62022TJ0781_RES
Věc T‑681/22
Madre Querida a další
v.
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (sedmého rozšířeného senátu) ze dne 11. června 2025
„Společná rybářská politika – Článek 9 nařízení (EU) 2016/2336 – Prováděcí nařízení (EU) 2022/1614 – Metody a kritéria pro určení oblastí, v nichž se vyskytují nebo pravděpodobně vyskytují citlivé mořské ekosystémy – Sestavení seznamu oblastí, v nichž je znám nebo je pravděpodobný výskyt citlivých mořských ekosystémů – Vymezení chráněných oblastí – Námitka protiprávnosti – Proporcionalita“
Rybolov – Zachování mořských zdrojů – Ochrana citlivých mořských ekosystémů – Seznam oblastí, v nichž se vyskytují nebo pravděpodobně vyskytují takové ekosystémy – Kritéria určení – Posouzení významných nepříznivých dopadů pasivních lovných zařízení v každé oblasti na tomto seznamu – Vyloučení – Porušení zásad proporcionality a zákazu diskriminace – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1380/2013, článek 4, a 2016/2336, čl. 9 odst. 4 a 6; nařízení Rady č. 734/2008, článek 2; nařízení Komise 2022/1614)
(viz body 30, 31, 38, 41–46, 48–52, 54, 56, 69, 70, 103)
Rybolov – Zachování mořských zdrojů – Ochrana citlivých mořských ekosystémů – Seznam oblastí, v nichž se vyskytují nebo pravděpodobně vyskytují takové ekosystémy – Metoda určení – Posuzovací pravomoc Komise – Vymezení chráněných nárazníkových oblastí – Přípustnost – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/2336, článek 9; nařízení Komise 2022/1614)
(viz body 80, 83, 91–95, 97)
Akty orgánů – Základní právní úprava a prováděcí právní úprava – Prováděcí právní úprava, která nemůže změnit ani doplnit podstatné prvky základní právní úpravy – Kvalifikace podstatných prvků – Zohlednění charakteristik a zvláštností předmětné oblasti – Prováděcí akty, kterými se stanoví seznam oblastí, v nichž se vyskytují nebo pravděpodobně vyskytují citlivé mořské ekosystémy – Konkretizace režimu ochrany těchto ekosystémů přijatého základní právní úpravou – Přípustnost
(Článek 291 odst. 2 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/2336, čl. 9 odst. 6)
(viz body 117–120, 123–126)
Rybolov – Zachování mořských zdrojů – Přístup předběžné opatrnosti a ekosystémový přístup k řízení rybolovu – Ochrana citlivých mořských ekosystémů – Zákaz rybolovu pomocí jakéhokoli zařízení pro lov při dně ve všech oblastech, v nichž se vyskytují nebo pravděpodobně vyskytují citlivé mořské ekosystémy – Porušení povinnosti uvést odůvodnění a zásady proporcionality – Neexistence
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1380/2013, čl. 2 odst. 1 až 3 a čl. 5 písm. a), f), i) a j) a čl. 4 odst. 1 body 8 a 9, a 2016/2336, čl. 9 odst. 9; nařízení Rady č. 734/2008, článek 2]
(viz body 135, 141, 143, 150–152, 155)
Shrnutí
V rámci dvou žalob na neplatnost týkajících se prováděcího nařízení 2022/1614 (
1
) Tribunál zasedající v rozšířeném senátu pěti soudců upřesnil kritéria pro určení oblastí, v nichž se vyskytují nebo pravděpodobně vyskytují citlivé mořské ekosystémy (dále jen „CME“), ve světle zásad vyplývajících z nařízení 2016/2336 (
2
) (dále jen „základní nařízení“).
Nařízení č. 1380/2013 (
3
) o společné rybářské politice (SRP) mimo jiné stanoví přijetí opatření pro zachování a udržitelné využívání biologických mořských zdrojů. Článek 9 odst. 6 základního nařízení v této souvislosti stanoví přijetí prováděcích aktů pro účely sestavení seznamu oblastí, v nichž se vyskytují či pravděpodobně vyskytují CME (dále jen „oblasti CME“). Podle čl. 9 odst. 9 základního nařízení je rybolov pomocí lovných zařízení pro lov při dně v takových oblastech zakázán.
Dne 15. září 2022 přijala Evropská komise prováděcím nařízením 2022/1614 tento seznam na základě dvou doporučení Mezinárodní rady pro průzkum moří (ICES).
Španělské království, několik společností založených podle španělského práva, které jsou vlastníky rybářských plavidel, jakož i organizace producentů produktů rybolovu sdružující tyto společnosti navrhují, aby Tribunál zrušil toto prováděcí nařízení, pokud jde o sestavení tohoto seznamu. Na podporu svých žalob se dovolávají jednak toho, že prováděcí nařízení porušuje základní nařízení a některé obecné zásady práva Evropské unie, a jednak neplatnosti čl. 9 odst. 6 a 9 základního nařízení.
Tribunál svými rozsudky obě žaloby v plném rozsahu zamítl.
Závěry Tribunálu
Tribunál v první řadě v rámci výtek souvisejících jednak s dopadem některých typů lovných zařízení a jednak s metodikou použitou pro vymezení oblastí zkoumal, zda Komise při sestavování seznamu oblastí CME porušila základní nařízení, zásadu proporcionality nebo zásadu zákazu diskriminace.
Pokud jde o typy lovných zařízení, Tribunál nejprve provedl výklad čl. 9 odst. 6 základního nařízení za účelem vymezení kritérií pro určení oblastí CME a určení, zda toto ustanovení vyžaduje posouzení významných nepříznivých dopadů rybolovu v těchto oblastech pomocí pasivních lovných zařízení pro lov při dně, a sice lovných zařízení, která jsou na určitém místě mořského prostředí ukotvena. Podle žalobkyň totiž Komise měla posoudit dopad těchto lovných zařízení, neboť tato zařízení mají menší negativní dopad na CME než mobilní lovná zařízení pro lov při dně. Kromě toho mají žalobkyně ve věci T‑781/22 za to, že stejné zacházení, bez objektivního důvodu, s pasivními a mobilními lovnými zařízeními porušuje zásadu zákazu diskriminace.
Článek 9 odst. 6 základního nařízení přitom nevyžaduje takové posouzení ani přístup založený na řízení rybolovu, či dokonce přístup k řízení zahrnující posouzení dopadů opatření k ochraně dotčených CME na rybolovné činnosti a na hospodářský a sociální život.
Zaprvé totiž z definic stanovených základním nařízením a nařízením č. 734/2008 (
4
) vyplývá, že přímými a nepřímými důkazy výskytu CME jsou prvky týkající se povahy a množství druhů, s nimiž se střetnou jak mobilní, tak i pasivní lovná zařízení. Známý nebo pravděpodobný výskyt chráněných druhů kromě toho vede ke kvalifikaci příslušných oblastí jako oblastí CME, tak aby byla obecně zajištěna jejich ochrana před lovnými zařízeními pro lov při dně. Oblast tedy může být kvalifikována jako oblast CME z důvodu významných nepříznivých dopadů způsobených pouhým používáním mobilních lovných zařízení pro lov při dně nebo používáním lovných zařízení pro lov při dně obecně, aniž může být tato kvalifikace zpochybněna ve vztahu k pasivním lovným zařízením pro lov při dně. Za takových okolností přitom sestavení seznamu těchto oblastí nemůže záviset na srovnávací analýze mobilních a pasivních lovných zařízení, i kdyby se mělo za to, že pasivní zařízení mohou představovat menší rizika než mobilní zařízení.
Zadruhé z pokynů Organizace OSN pro výživu a zemědělství (FAO), na které základní nařízení odkazuje pro účely každoročního posouzení oblastí CME, rovněž vyplývá, že klasifikace mořského ekosystému jako citlivého předpokládá posouzení nepříznivých dopadů pasivních lovných zařízení pro lov při dně, jelikož tato klasifikace vychází z vlastností samotného ekosystému.
Zatřetí z teleologické a systematické analýzy čl. 9 odst. 6 základního nařízení nelze vyvodit, že přístup k řízení, který zahrnuje požadavek posouzení dopadů opatření k ochraně CME na rybolovné činnosti a na hospodářský a sociální život, by měl být použit v souvislosti se sestavováním seznamu oblastí CME. Takový přístup by byl naopak neslučitelný s pojmem „prováděcí akt“, neboť by měnil nebo doplňoval základní nařízení v jeho podstatných prvcích týkajících se ochrany CME. Komise totiž nemohla v rámci pravomocí, které jí byly svěřeny k přijetí prováděcího nařízení, jakkoli vyvažovat mezi ochranou CME a ostatními cíli SRP.
Dále vzhledem k tomu, že při vytváření seznamu oblastí CME bylo třeba vycházet z vlastností samotných ekosystémů, s přihlédnutím k riziku poškození spojených s významnými nepříznivými dopady vyplývajícími obecně z používání lovných zařízení pro lov při dně, nepředstavuje skutečnost, že ICES a Komise neprovedly analýzu nepříznivých dopadů pasivních lovných zařízení, ani porušení zásady proporcionality. A jelikož otázka konkrétního typu lovného zařízení používaného k rybolovu, ať už mobilního nebo pasivního, není pro vymezení těchto oblastí určující, nemůže obstát ani argument týkající se diskriminace z důvodu neprovedení takové analýzy.
Pokud jde o metodiku použitou pro konkrétní určení oblastí CME, Tribunál nekonstatoval porušení základního nařízení nebo zásady proporcionality. Volba metodiky totiž spadá do široké posuzovací pravomoci Komise, pokud jde o použití kritérií pro sestavení seznamu těchto oblastí. V projednávané věci žádná skutečnost neumožňuje mít za to, že Komise zjevně překročila svůj prostor pro uvážení tím, že použila metodiku, kterou ICES zohlednila ve svém doporučení, nebo že nepoužila nejlepší dostupné vědecké a technické informace.
Ve druhé řadě Tribunál zamítl námitku protiprávnosti vznesenou žalobkyněmi. Žalobkyně se dovolávají porušení čl. 291 SFEU v rozsahu, v němž čl. 9 odst. 6 základního nařízení odkazuje na prováděcí akt za účelem doplnění jeho podstatných prvků. Dále nerozlišující zákaz rybolovu pomocí lovných zařízení pro lov při dně v oblastech CME stanovený v čl. 9 odst. 9 téhož nařízení porušuje pravidla SRP, zásadu proporcionality a případnou povinnost uvést zvláštní odůvodnění pro provedená rozhodnutí.
Pokud jde o otázku, zda čl. 9 odst. 6 základního nařízení odkazuje na prováděcí akt za účelem doplnění jeho podstatných, či dokonce nepodstatných prvků, je třeba uvést, že prováděcí akty uvedené v tomto ustanovení se omezují na upřesnění oblastí CME, a tím na konkretizaci ratione loci režimu ochrany CME přijatého uvedeným článkem. Základní prvky týkající se definice a kritérií pro identifikaci CME, druhů indikujících CME a postupu pro sestavení seznamu těchto ekosystémů v tomto ohledu vyplývají již z článku 9 základního nařízení.
Komise tedy vypracovala seznam na základě dostatečně jasných a přesných věcných kritérií pro CME a postupem, který je rovněž definován v základním nařízení, přičemž zároveň měla určitou posuzovací pravomoc, zejména při stanovování přesné metodiky pro použití kritérií stanovených normotvůrcem. Kromě toho Komise jednala v rámci svých prováděcích pravomocí, a nikoli pravomocí řízení SRP. V tomto kontextu Komise mohla přihlédnout k faktorům souvisejícím s prováděnými rybolovnými činnostmi za účelem posouzení, zda je pravděpodobné, že CME (stále) existuje.
Pokud jde o nerozlišující zákaz zavedený čl. 9 odst. 9 základního nařízení, bez ohledu zejména na jeho hospodářský a sociální dopad, z nařízení č. 1380/2013 vyplývá, že dlouhodobá udržitelnost rybolovných činností z hlediska životního prostředí vyžaduje minimalizaci dopadů těchto činností na mořský ekosystém uplatňováním přístupu předběžné opatrnosti v oblasti řízení rybolovu, jakož i ekosystémového přístupu.
V rámci vážení dotčených zájmů, které je nedílně spjato s přijímáním opatření pro zachování biologických mořských zdrojů, má normotvůrce široký prostor pro uvážení. Jeho rozhodnutí přijmout taková opatření spadá pod přezkum unijního soudu, který se musí omezit na ověření toho, zda dotčené opatření není stiženo zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci, nebo zda normotvůrce zjevně nepřekročil meze své posuzovací pravomoci. Normotvůrce není povinen provést konkrétní a odůvodněné vážení zájmu na ochraně mořského prostředí se zájmy osob provádějících rybolovné činnosti, a socioekonomickými aspekty těchto činností. V souvislosti s technickými opatřeními totiž tvůrce aktu není povinen pro své rozhodnutí uvádět zvláštní odůvodnění, pokud z napadeného aktu vyplývá základní sledovaný cíl, jako je tomu v projednávané věci.
Podle Tribunálu není prokázáno, že normotvůrce zjevně překročil meze své posuzovací pravomoci. Žalobkyně zejména nepředložily dostatečně přesné a přesvědčivé důkazy, které by dokládaly, že pasivní lovná zařízení nemají nepříznivé dopady na CME, a které by v souladu s ekosystémovým přístupem a přístupem předběžné opatrnosti vyloučily riziko – podložené vědeckou doktrínou – které tato lovná zařízení představují pro CME zejména při jejich opakovaném umísťování a vytahování.
S ohledem na výše uvedené unijní normotvůrce při výkonu své široké posuzovací pravomoci v této oblasti mohl mít za to, že zákaz rybolovu pomocí lovných zařízení pro lov při dně obecně v oblastech CME je nezbytný, aby se zabránilo riziku škodlivých dopadů pasivních lovných zařízení, navzdory pravděpodobným negativním socioekonomickým dopadům.
(
1
) – Prováděcí nařízení Komise (EU) 2022/1614 ze dne 15. září 2022, kterým se určují stávající oblasti hlubinného rybolovu a sestavuje seznam oblastí, v nichž se vyskytují nebo pravděpodobně vyskytují citlivé mořské ekosystémy (Úř. věst. 2022, L 242, s. 1).
(
2
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2336 ze dne 14. prosince 2016, kterým se stanoví zvláštní podmínky rybolovu hlubinných populací v severovýchodním Atlantiku a ustanovení pro rybolov v mezinárodních vodách severovýchodního Atlantiku a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES) č. 2347/2002 (Úř. věst. 2016, L 354, s. 1).
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1380/2013 ze dne 11. prosince 2013 o společné rybářské politice, o změně nařízení Rady (ES) č. 1954/2003 a (ES) č. 1224/2009 a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 a (ES) č. 639/2004 a rozhodnutí Rady 2004/585/ES (Úř. věst. 2013, L 354, s. 22).
(
4
) – Nařízení Rady (ES) č. 734/2008 ze dne 15. července 2008 o ochraně citlivých mořských ekosystémů na volném moři před nepříznivým dopadem používání lovných zařízení pro rybolov při dně (Úř. věst. 2008, L 201, s. 8), a zejména čl. 2 písm. b) až d) tohoto nařízení týkající se pojmů „CME“, „významné nepříznivé dopady“ a „lovná zařízení pro lov při dně“.