62006CC0262
GENERALINIO ADVOKATO
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER IŠVADA,
pateikta 2007 m. birželio 28 d. (
1
)
Byla C-262/06
Deutsche Telekom AG
prieš
Vokietijos Federacinę Respubliką
„Telekomunikacijų sektorius — Universaliosios paslaugos ir paslaugų gavėjų teisės — „Įpareigojimų“, kurie turi būti išlaikyti pereinamuoju laikotarpiu, sąvoka — Direktyvos 2002/21/EB (Pagrindų direktyva) 27 straipsnio pirmoji pastraipa ir Direktyvos 2002/22/EB (Universaliųjų paslaugų direktyva) 16 straipsnio 1 dalies a punktas — Balso telefonijos paslaugų teikimo tarifai — Pareiga gauti administracinį leidimą“
I — Įžanga
1.
2007 m. vasario 27 d. paskelbiau savo išvadą byloje Telefónica O2 Czech Republic (C-64/06 (
2
)) kurioje Prahos Obvodní soud (Pirmosios instancijos teismas) Nr. 3 pateikė klausimų dėl telekomunikacijų Europos Sąjungoje. Šioje byloje buvo galima netiesiogiai atpažinti „naujosios reguliavimo sistemos“ (
3
), priimtos 2002 m. kovo 7 d. ir pakelbtos 2002 m. balandžio 24 d. (
4
), pereinamojo laikotarpio nuostatas; tačiau susilaikiau nuo jų nurodymo, nes sprendimui pagrindinėje byloje priimti jų nagrinėti nereikėjo.
2.
Vokietijos Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas), naudodamasis EB 234 straipsniu, siūlo, kad nagrinėjamoje byloje minėtų pereinamojo laikotarpio nuostatų vaidmuo būtų pagrindinis, nes jis siekia išsiaiškinti valstybių narių pareigos apimtį pagal Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmosios pastraipos pirmą sakinį ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktą laikinai išlaikyti tam tikriems operatoriams ankstesne reguliavimo sistema nustatytus įpareigojimus.
3.
Bundesverwaltungsgericht kyla klausimas, ar šis tolesnis galiojimas taikomas netiesiogiai iš įstatymo arba tik iš individualaus akto kylantiems įpareigojimams, ir jis nori sužinoti, ar tolesnis galiojimas daro poveikį nuostatoms, kurios balso telefonijos paslaugų teikimo tarifus, dominuojančią padėtį rinkoje užimančios įmonės taikomus savo paslaugų gavėjams, susieja su pareiga gauti išankstinį leidimą (pirmasis klausimas).
4.
Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas bet kuriuo atveju nori sužinoti, ar Pagrindų direktyvos 27 straipsnis ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnis reikalauja išlaikyti įstatyminius įpareigojimus ir ar šie straipsniai leidžia tai daryti nenustatydami visiško suderinimo pareigos ir suteikdami valstybėms narėms pakankamą veiksmų laisvę (antrasis klausimas).
II — Teisinis pagrindas
A — Bendrijos teisė
5.
Bendrijos intervencija į telekomunikacijų sektorių vyko dviem etapais: pirmasis prasidėjo praėjusio šimtmečio paskutiniojo dešimtmečio pradžioje ir buvo skirtas rinkos lankstumo didinimui bei nacionalinių teisės sistemų derinimui; kitas, kuri buvo pradėtas sukūrus veiksmingos konkurencijos sąlygas (
5
), išsikristalizavo nurodytoje „naujojoje reguliavimo sistemoje“ (
6
).
6.
Tarp šių dviejų etapų buvo priimta 1998 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 98/10/EB dėl atvirojo tinklo teikimo (ATT) nuostatos taikymo balso telefonijai ir dėl universaliųjų telekomunikacijų paslaugų konkurencinėje aplinkoje (
7
). Direktyvos 17 straipsnis „Tarifų nustatymo principai“ įpareigojo nacionalines reguliavimo institucijas užtikrinti, kad didelę įtaką rinkoje turinčios įmonės nustatytų sąnaudomis pagrįstus tarifus (1 ir 2 dalys) (
8
), neatsižvelgiant į tai, kaip paslaugų gavėjai naudojosi paslaugomis, jei tam nereikėjo skirtingų paslaugų arba paslaugų požymių; šiuo atveju papildomi tarifai turėjo būti atskirti (3 ir 4 dalys). Tarifus keisti buvo galima tik tuomet, jei laikytasi tinkamo viešo pranešimo termino (5 dalis). Galiausiai valstybės narės gali leisti netaikyti šių nuostatų tam tikruose regionuose, kuriuose jos konkurenciją laiko patenkinama (6 dalis).
7.
„Siekiant užtikrinti esamų susitarimų tęstinumą ir išvengti teisinio vakuumo“ (Prieigos direktyvos 12 konstatuojamoji dalis), „naujoji reguliavimo sistema“ telekomunikacijų srityje turi užtikrinti ankstesniais teisės aktais nustatytų įpareigojimų išlaikymą iki jų persvarstymo.
8.
Šiuo klausimu Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmojoje pastraipoje bendrai numatyta, kad valstybės narės „visus įpareigojimus pagal nacionalinę teisę, nurodytus <…> Prieigos direktyvos (
9
) 7 straipsnyje ir <…> Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnyje, palieka galioti tol, kol nacionalinė reguliavimo institucija pagal šios direktyvos 16 straipsnį nuspręs dėl tų įpareigojimų“.
9.
Dar konkrečiau, Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nurodoma, kad Bendrijos valstybės išlaiko įpareigojimus, susijusius su:
„a)
mažmeniniais viešojo telefono ryšio tinklo prieigos ir naudojimo tarifais, taikomais pagal <…> Direktyvos 98/10/EB <…> 17 straipsnį;
<…>
kol nėra atliktas persvarstymas ir nepriimtas sprendimas laikantis šio straipsnio 3 dalyje nustatytos tvarkos“.
10.
Šioje 3 dalyje pateikiama nuoroda į procedūrą pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį, kuriame nustatyta, kad nacionalinės reguliavimo institucijos, bendradarbiaudamos su konkurencijos institucijomis, atlieka atitinkamų rinkų analizę (1 dalis) ir rinkas, kuriose konkurencija yra veiksminga, atskiria nuo tų, kuriose taip nėra, tam, kad pirmosiose panaikintų rinkoje dominuojančią padėtį užimančioms bendrovėms nustatytus įpareigojimus, o antrosiose – paliktų juos galioti arba pakeistų (2, 3 ir 4 dalys).
B — Vokietijos teisė
11.
1996 m. liepos 25 d. Telekomunikacijų įstatymo (
10
) (Telekommunikationsgesetz, toliau – TKG) 25 straipsnio 1 dalyje, kurioje pateikiamos nuorodos į šio įstatymo 24 ir 27–31 straipsnius, tarifai, kuriuos rinkoje dominuojančią padėtį užimančios įmonės nori nustatyti galutiniams paslaugų gavėjams už telefonijos paslaugų teikimą, ir kitos Standartinėse sutarčių sąlygose nustatytos sudėtinės dalys susiejamos su administraciniu leidimu. 24 straipsnio 1 dalyje jų dydis siejamas su paslaugų teikimo sąnaudomis.
12.
2004 m. birželio 22 d. TKG (
11
) 150 straipsnio 1 dalimi šių pagal 1996 m. TKG įmonėms nustatytų įpareigojimų galiojimas pratęsiamas iki jų pakeitimo naujais sprendimais pagal 2004 m. Įstatymo, reglamentuojančio rinkos nustatymo formą bei būdą ir analizę, 2 dalies nuostatas.
III — Faktinės bylos aplinkybės ir pagrindinė byla
13.
Deutsche Telekom AG yra Vokietijoje veiklą vykdanti telekomunikacijų bendrovė, kuri šioje valstybėje per fiksuoto ryšio tinklą teikia balso telefonijos paslaugas.
14.
2004 m. birželio 8 d.Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Telekomunikacijų ir pašto reguliavimo tarnyba) (
12
) nusprendė, kad įmonių taikomiems tarifams ir atitinkamoms Standartinėms sutarčių sąlygų nuostatoms taikoma 1996 m. TKG 25 straipsnio 1 dalyje numatyta pareiga gauti leidimą.
15.
Įsigaliojus 2004 m. TKG, Deutsche Telekom, remdamasi šio įstatymo 150 straipsnio 1 dalimi, pareiškė ieškinį dėl įpareigojimų pagal 2004 m. birželio 8 d. Sprendimą panaikinimo.
16.
Kelno Verwaltungsgericht (administracinis teismas) 2005 m. rugsėjo 15 d. Sprendimu patenkino šį ieškinį, motyvuodamas tuo, kad 2004 m. TKG 150 straipsnio 1 dalyje numatyta pereinamojo laikotarpio nuostata apima tik įpareigojimus, kurie nereikalauja papildomo įgyvendinančio akto ir yra išsamūs; šių sąlygų 1996 m. TKG 25 straipsnio 1 dalyje nėra.
17.
Atsakove esanti tarnyba pateikė Bundesverwaltungsgericht kasacinį skundą, kuriame nurodė, kad ankstesni įpareigojimai lieka galioti, kol pagal 2004 m. TKG bus priimtas sprendimas dėl leidimo nustatyti tarifus klientams pareigos.
IV — Prejudiciniai klausimai
18.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, Deutsche Telekom reikalavimas pagal Vokietijos teisę yra nepagrįstas (
13
), bet abejoja, ar tokią pačią išvadą galima daryti remiantis Bendrijos teise. Todėl jis sustabdė bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikė tokius klausimus prejudiciniam sprendimui priimti:
„1.
Ar <…> Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmoji pastraipa ir <…> Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktas turi būti aiškinami taip, kad reikia palikti laikinai galioti anksčiau galiojusioje valstybės vidaus teisėje nustatytą teisinę pareigą gauti leidimą taikyti tarifus už balso telefonijos paslaugas galutiniams paslaugų gavėjams, kurias teikia dominuojančią padėtį šioje rinkoje užimančios įmonės, ir taip pat su tuo susijusį, pareigą gauti leidimą nustatantį administracinį aktą?
Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai:
2.
Ar Bendrijos teisė draudžia palikti toliau galioti tokią pareigą?“
V — Procesas Teisingumo Teisme
19.
Nutartį, kuria pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą, Teisingumo Teismo kanceliarija užregistravo 2006 m. birželio 15 dieną. Vokietijos, Belgijos, Italijos ir Lietuvos vyriausybės, pagrindinės bylos šalys ir Komija pateikė rašytines pastabas; trys pastarosios dalyvavo 2007 m. birželio 7 d. posėdyje.
VI — Prejudicinių klausimų nagrinėjimas
A — Pirmasis prejudicinis klausimas
20.
Dar kartą laikas vaidina pagrindinį vaidmenį Teisingumo Teismo nagrinėjamoje byloje (
14
). Pagrindinį šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalyką iš tiesų sudaro dvi problemos: pirma – nustatyti, ar pereinamuoju laikotarpiu turi būti išlaikomi visų rūšių įpareigojimai, pagal ankstesnį teisės aktą nustatyti dominuojančią padėtį sektoriuje užimančiai įmonei, kol bus priimtas specialus sprendimas, arba ar, atvirkščiai, tai netaikoma tiems įpareigojimams, kurie yra bendri ir abstraktūs, nes kyla iš teisės normos. Šios problemos sprendimas priklauso nuo Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmajai pastraipai ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktui priskiriamos reikšmės.
21.
Kita problema susijusi su 1996 m. TKG 25 straipsnio 1 dalimi ir klausimu, ar pareiga turėti leidimą dėl tarifų, kuriuos balso telefonijos sektoriuje dominuojanti bendrovė taiko savo klientams, yra įpareigojimas, kuris turi būti išlaikomas pagal naująją sistemą, numatytą nurodytose Pagrindų ir Universaliųjų paslaugų direktyvų nuostatose, kurių idėjomis grindžiama ir 2004 m. TKG 150 straipsnio 1 dalis.
22.
Prieš tęsiant, tam, kad būtų apibrėžtas šios prejudicinės procedūros nagrinėjimo dalykas, turėtų būti atmestas Deutsche Telekom posėdyje pateiktas naujas požiūris, pagal kurį nagrinėjimą reikėtų koncentruoti ne į formą (bendro pobūdžio nuostata ar individualus aktas), kuria nustatomi dominuojančią padėtį užimančių ūkio subjektų įpareigojimai, bet į jų materialinį turinį. Šiuo klausimu Deutsche Telekom laikosi nuomonės, kad Vokietijos teisės aktų leidėjas, reikalaudamas leidimo balso telefonijos paslaugų teikimo tarifams, viršijo Bendrijos teisės nuostatomis nustatytą tikslą. Laikydamasi tokios nuomonės, bendrovė nutolsta nuo prejudicinių klausimų pateikimo aplinkybių ir klaidingai aiškina Direktyvos 98/10 17 straipsnio, pagal kurį nacionalinės reguliavimo institucijos turi užtikrinti, kad didelę įtaką rinkoje turinčios įmonės nustatytų savo tarifus atsižvelgdamos į pagrindimo sąnaudomis principą, ir kuris dėl to nei įpareigoja atlikti kontrolę a posteriori, nei atmeta kontrolės ex ante galimybę, apimtį. Šiuo atžvilgiu valstybės institucijos turi pasirinkimo teisę.
23.
Aš turiu ir po posėdžio kai ką pridurti: atliekant Vokietijos rinkų analizę neproporcingas delsimas nebuvo pastebėtas; prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris privalo nustatyti faktines pagrindinės bylos aplinkybes, neatsižvelgė į šią galimybę, ir pati Bendrijos teisė (Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 6 dalis) pateikia atsakymą dėl tokios situacijos.
1. Kelios būtinos įžanginės pastabos
24.
Iš pradžių reikia pateikti tris teiginius, kurie neginčijami prejudicinėje procedūroje: Deutsche Telekom padėtis nacionalinėje rinkoje yra privilegijuota, jos reikalavimas nepagrįstas pagal Vokietijos teisę ir 2004 m. TKG buvo priimtas perkeliant Europos Bendrijos „naująją reguliavimo sistemą“ telekomunikacijų srityje.
25.
Pirmasis teiginys rodo, kad minėta įmonė yra atsidūrusi situacijoje, kurią reguliuoja Bendrijos ir nacionalinės teisės pereinamojo laikotarpio nuostatos, nes abi teisės sistemos taikomos jų kategorijų ūkio subjektams (
15
).
26.
Antrajame teiginyje pabrėžiama, kad Bundesverwaltungsgericht klausimai yra tinkami, nes aiškindamas savo nacionalinę teisę jis aiškiai supranta ginčo baigtį, bet abejoja, ar šis sprendimas gali būti grindžiamas Bendrijos teise, ir todėl kreipėsi į Teisingumo Teismą.
27.
Trečiuoju teiginiu konstatuojama, kad 2004 m. TKG įgyvendina 2002 m. direktyvas, todėl Pagrindų direktyvos 27 straipsnio ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio aiškinimo taisyklės gali būti atitinkamai taikomos šio įstatymo 150 straipsniui. Ši mintis iliustruojama pačioje nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, nes 22–53 punktuose pateikiami įvairūs argumentai dėl Deutsche Telekom reikalavimo atmetimo pagal nacionalinę teisę, paskui (63–74 punktuose), siekiant gauti atitinkamą rezultatą pagal Europos Sąjungos teisę, nors ir labiau abejotiną, remiamasi panašiais kriterijais. Todėl Teisingumo Teismui pateikiamos gairės, kuriomis akivaizdžiai vadovaujasi rašytines pastabas Teisingumo Teismui pateikusios bylos šalys.
28.
Šiame kontekste pasikeitimas nuomonėmis prejudicinėje procedūroje įgyja visą prasmę: jis jokiu būdu nėra apklausa, kurioje vienas teisėjas apsiriboja klausimų pateikimu ir atsakymo, kurį jam duoda kitas teisėjas, laukimu, o vyksta kaip tikras dialogas, pokalbis, per kurį pašnekovai pateikia savo svarstymus, net jeigu paskutinį žodį dėl institucinių priežasčių ir dėl sistemos vienodumo taria tik vienas iš jų, kuris savo poziciją formuoja atsižvelgdamas į kitų nuomonę. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą Bundesverwaltungsgericht taiko tinkamą darbo metodą, kurį aš, kaip ir kiti diskusijos dalyviai, perimsiu tolesniuose punktuose, siekdamas rasti visiems, išskyrus – dėl akivaizdžių priežasčių – Deutsche Telekom, priimtiną sprendimą.
2. Įpareigojimų, kuriems taikomos pereinamojo laikotarpio nuostatos, pobūdis
29.
Kad ir koks būtų pasirenkamas aiškinimo metodas (gramatinis, sisteminis, istorinis ar teleologinis), pasiekiamas tas pats rezultatas: Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmoji pastraipa ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktas susiję su ankstesnėje nacionalinėje teisėje numatytais įpareigojimais, neatsižvelgiant į jų kilmę, abstrakčiai ir bendrai – teisės normos atveju, konkrečiai ir individualiai – administracinio akto atveju.
a) Straipsnių, kuriuos reikia išaiškinti, tekstas
30.
Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmojoje pastraipoje, nesileidžiant į detales, nustatyta, kad valstybės narės išlaiko visus įpareigojimus pagal nacionalinę teisę, nurodytus Prieigos direktyvos 7 straipsnyje ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje. Pastarosios nuostatos a punkte, siekiant laikinai pratęsti įpareigojimų dėl telefonijos paslaugų teikimo tarifų galiojimą, vartojama panaši formulė (
16
). Nė vienoje nuostatoje nėra kokių nors niuansų ir ten, kur įstatyme nedaromas skirtumas, to negali daryti ir jo aiškintojas (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus); šiuo klausimu galima laikytis nuomonės, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas – kaip liudija jo žodžiai – nori pereinamuoju laikotarpiu išlaikyti galiojant ankstesnei teisei nustatatytus įpareigojimus, nepaisant jų pobūdžio.
31.
Šio nuostatos tekstu pagrįsto aiškinimo mažiau įtikinamo nepadaro aplinkybė, kad pereinamojo laikotarpio nuostatų panaikinimas buvo patikėtas nacionalinėms reguliavimo institucijoms, kurios turi priimtis sprendimus dėl senųjų įpareigojimų, nustatytų atlikus Pagrindų direktyvos 16 straipsnyje numatytą rinkos analizę. Deutsche Telekom mano, kad jeigu institucijoms suteikiama teisė priimti sprendimą dėl tokių įpareigojimų galiojimo pratęsimo, reikia remtis tuo, kad aptariami straipsniai numato sąlygą, kad šiuos įpareigojimus būtų nustačiusios jos pačios individualiai, nes joms trūksta įgaliojimų spręsti dėl sprendimų, kuriuos priėmė įstatymų ir vykdomųjų teisės aktų leidybos įgaliojimų turintys subjektai.
32.
Laikydamasi šios pozicijos, ieškovė pagrindinėje byloje remiasi neteisinga sąlyga, nes ji nacionalinėms reguliavimo institucijoms priskiria vaidmenį, kurio jos neturi pagal Pagrindų ir Universaliųjų paslaugų direktyvas, kadangi pagal vienos direktyvos 27 straipsnio pirmosios pastraipos ir kitos direktyvos 16 straipsnio 1 bei 3 dalių formuluotes šios institucijos nepakeičia įstatymų leidėjo, bet patikimai vykdo jo sprendimus, priimtus laikantis tiksliai sureglamentuotos procedūros (aprašyta šios išvados 10 punkte), kurioje, atsižvelgiant į rezultatus, įsigaliojus „naujajai reguliavimo sistemai“ abejonių keliančiu teisės aktu nustatyti įpareigojimai turi būti išlaikomi, pakeičiami arga galutinai panaikinami.
33.
Šios procedūros, kuri apima rinkos analizę, tikslas – rinkoje dominuojančią padėtį užimančioms įmonėms praeityje nustatytų įpareigojimų panaikinimas, kai pasiekiamas aukštas konkurencijos lygis, arba kitu atveju – jų išlaikymas ar pakeitimas, priemonė susijusi su šiais įpareigojimais, neatsižvelgiant į jų teisės šaltinį – teisės normą ar individualų valdžios institucijos aktą. Prireikus tiesiogiai iš teisės normos kylantis įpareigojimas pagal jos autoriaus nurodymus pakeičiamas kitu, konkrečiam atvejui taikomu įpareigojimu. Vokietijos vyriausybė (jos rašytinių pastabų 14 punktas) teisingai argumentuoja, kad normos leidėjui nedraudžiama nuostatos teisinių pasekmių tolesnį galiojimą susieti su vykdomosios valdžios sprendimu, jei to, kaip norėjau pridurti, nedraudžia konstitucinės teisės išlyga.
34.
Kitaip tariant, užbaigia nacionalinės reguliavimo institucijos, nes Pagrindų ir Universaliųjų paslaugų direktyvos, remiantis objektyviais duomenimis, kurie nustatomi per apibrėžtą procedūrą, taip traktuoja pereinamojo laikotarpio situaciją, kuri pagal savo esmę turėtų būti pakeista iš dabar galiojančių teisės aktų kylančia situacija, kai išlaikomi taikytini, nors ir kitokios formos, įpareigojimai, juos pakeičiant arba paprasčiausiai panaikinant. Akivaizdu, kad šios institucijos nesikiša į svetimą sritį, o veikia jos savininko prašymu.
b) Sisteminis požiūris
35.
„Naujoji reguliavimo sistema“ grindžiama susirūpinimu dėl spragų perimant įpareigojimus pagal ankstesnius teisės aktus išvengimo, išskyrus atvejus, kai jie neatidėliotinai persvarstomi, pavyzdžiui, Prieigos direktyvos 12 konstatuojamojoje dalyje ir 7 straipsnyje, kurie suformuluoti tokia pačia dvasia kaip Pagrindų direktyvos 27 straipsnis ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnis, kur reikalaujama pereinamuoju laikotarpiu išlaikyti tam tikrus pagal nurodytas direktyvas nustatytus įpareigojimus.
36.
Jose pirmiausia nurodomi Direktyvos 97/33/EB (
17
) 4, 6, 7, 8, 11, 12 ir 14 straipsniai, Direktyvos 98/10 16 straipsnis bei Direktyvos 92/44/EEB (
18
) 7 ir 8 straipsniai. Kai kurios iš šių nuostatų, pavyzdžiui, Direktyvos 97/33 4 straipsnis, nustato tiesioginius įpareigojimus ūkio subjektams; kitos, pavyzdžiui, Direktyvos 97/33 6, 7, 8, 11, 12 ir 14 straipsniai, Direktyvos 92/44 7 ir 8 straipsniai bei Direktyvos 98/10 16 straipsnis tai deleguoja valstybėms narėms. Skirtingose pastarosios grupės nuostatose specialiai nenurodomos nacionalinės institucijos (pirmosios direktyvos 6, 7 ir 8 straipsniai; antrosios – 7 ir 8 straipsniai (
19
)), o kitose aiškiai paminimos nacionalinės reguliavimo institucijos (Direktyvos 97/33 11, 12 ir 14 straipsniai, Direktyvos 98/10 16 straipsnis).
37.
Todėl atrodo, kad šių priemonių tikslas yra ne tik individualūs, bet ir bendro pobūdžio aktai, nes įpareigojimai, remiantis valdžių atskyrimu kiekvienoje konstitucinėje sistemoje, taikomi laikantis vienos ar kitos procedūros.
38.
Ši mintis patvirtinama, kai užuot nagrinėjus ne direktyvos nuostatas dėmesys atkreipiamas būtent į jas, ypač į Universaliųjų paslaugų direktyvą, kur yra specialesnė iš dviejų nuostatų, laikomų esminėmis šioje prejudicinėje procedūroje: 16 straipsnis, kuriame pateikiama nuoroda į Pagrindų direktyvos 27 straipsnį. Iš tiesų Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 konstatuojamojoje dalyje siūloma minimaliam skirtųjų linijų rinkiniui „galiojančias nuostatas“ taikyti, kol nacionalinės reguliavimo institucijos po reikalaujamos rinkos analizės procedūros nustatys, kad šios nuostatos nebereikalingos. Tačiau, kaip primena Vokietijos vyriausybė, pagal Universaliųjų paslaugų direktyvos VII priedą minimalus skirtųjų linijų rinkinys toliau užtikrinamas pagal Direktyvos 92/44 reikalavimus, dėl kurių abstrakataus ir bendro pobūdžio neabejojama, kol bus nustatyta, kad atitinkamoje rinkoje konkurencija yra veiksminga.
39.
Uždarant ratą ir sutelkiant nagrinėjimą į Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnį, galiausiai konstatuojama, kad valstybės narės turi laikinai išlaikyti ne tik iš įstatymo kylančius įpareigojimus, bet ir tuos, kurie grindžiami vykdomosios valdžios aktu. Šios nuostatos 1 straipsnio c punktas susijęs su įpareigojimais dėl skirtųjų linijų pagal Direktyvos 92/44 3, 4, 6, 7, 8 ir 10 straipsnius, kurie vienareikšmiškai yra norminiai. Kaip pavyzdį galima pateikti 8 straipsnį, kuris valstybėms narėms priskiria uždavinį pasirūpinti, kad nacionalinės reguliavimo institucijos nustatytų tinkamą ir skaidrią procedūrą kontroliuoti įpareigojimų ūkio subjektams dėl tokių linijų naudojimo ir prieigos prie jų nustatymą, arba 6 straipsnį, kuris bendrojo intereso pagrindų („esminiai reikalavimai“) (
20
), kuriais galima pateisinti jų naudojimo apribojimus, nustatymą perduoda nacionalinėms institucijoms.
c) Istorinis kriterijus
40.
Vokietijos vyriausybė remiasi „naujosios reguliavimo sistemos“, kuri buvo priimta 2002 metais, parengiamaisiais darbais ir pateikia mūsų svarstymams naudingos informacijos.
41.
2000 m. liepos 12 d. Pasiūlyme dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (
21
) nėra nuorodų dėl laiko, kuriomis pagal galiojančius teisės aktus būtų pratęsiamas anksčiau galiojusių teisės aktų taikymas susiklosčiusioms situacijoms. Ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas savo nuomonėje dėl šio pasiūlymo (
22
) pasiūlė pereinamojo laikotarpio mechanizmą tam, kad „(tuo metu) galioję teisės aktai“ būtų taikomi, tik kol bus atlikta pirmoji rinkos analizė (4.4 punktas). Ši aplinkybė suteikia prasmės Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmajai pastraipai, įpareigodama valstybes nares išlaikyti nacionalinėje teisėje numatytus įpareigojimus, kol reguliavimo institucija nuspręs dėl jų pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį, t. y. atlikus rinkos analizę. Šiomis aplinkybėmis atrodo, kad yra neginčijama, jog 27 straipsnis susijęs su visų rūšių įpareigojimais – ir tais, kurie kyla tiesiogiai iš normos, ir tais, kurie nustatomi administraciniu aktu.
42.
Šie svarstymai padeda suprasti Universaliųjų paslaugų direktyvos, kuri šiuos klausimu nėra labai informatyvi, priešistorę. 2000 m. liepos 12 d. Komisijos pasiūlyme (
23
) buvo 16 straipsnio 1 dalis, kuri įpareigojo valstybes nares išlaikyti visus įpareigojimus, susijusius su mažmeniniais tarifais, turėjusiais „galioti“ pagal Direktyvos 98/10 17 straipsnį, kol, remiantis rinkos analizėmis, bus priimtas sprendimas. Žodis „galioti“ dingo iš galutinės nuostatos redakcijos, ir jos naudojimas, nors tai ir neturi lemiamos reikšmės, iliustruoja autoriaus ketinimą, nes apskritai „galiojimo“ požymis apibūdina tokius norminio pobūdžio aktus, kaip antai įstatymus, nutarimus, nuostatus ir paprotinę teisę. Galima daryti išvadą, kad šios sąvokos panaikinimas galutinėje versijoje reiškia norą atsižvelgti tik į individualiai nustatytus įpareigojimus, bet neaiškumas išnyksta skaitant Direktyvos 98/10 17 straipsnį, kur įtvirtinta procedūra, pagal kurią rinkoje dominuojantiems ūkio subjektams nustatomos pareigos ir ribos (tarifų grindimas sąnaudomis, tarifų nustatymas neatsižvelgiant į sujungimo rūšį, viešo pranešimo apie tarifų pakeitimų įsigaliojimą termino nustatymas).
d) Teleologinis aiškinimas
43.
Telekomunikacijų „naujojoje reguliavimo sistemoje“ galima identifikuoti susirūpinimą dėl teisinio saugumo ir tęstinumo išvengiant takoskyros tarp praeities ir ateities. Tai patvirtina Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnis, Prieigos direktyvos 7 straipsnis ir Pagrindų direktyvos 27 straipsnis, kuris, pateikdamas nuorodą į du kitus ir eidamas po 26 straipsnio, kuriuo panaikinama senoji reguliavimo sistema, iki rinkos analizės pratęsia iš ankstesnių nuostatų kylančių įsipareigojimų galiojimą. Šią priemonę galima paaiškinti tuo, kad visiškam naujosios reguliavimo sistemos veikimui reikia parengti ir sukurti sudėtingas procedūras, kuriose atitinkamai koordinuojant turi dalyvauti skirtingi subjektai; tam reikia laiko, kuris užtikrintų sistemos stabilumą (
24
).
44.
Ši mintis neįtvirtinta expressis verbis Pagrindų ir Universaliųjų paslaugų direktyvose, su kuriomis susijęs šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, bet ji aiškiai išplaukia iš Prieigos direktyvos, kurios 12 konstatuojamojoje dalyje, esančioje prieš 7 straipsnį, pabrėžiama būtinybė vengti bet kokių teisinių spragų. Aš jau esu aiškiai išdėstęs, kad ši būtinybė reikalauja visų egzistuojančių įpareigojimų tęstinumo neatsižvelgiant į jų kilmę. Tačiau kai telekomunikacijų, žiniasklaidos priemonių ir informacinių technologijų, kaip nustatyta Pagrindų direktyvos 5 konstatuojamojoje dalyje, susijungimas reikalauja vienodos reguliavimo sistemos, būtų nenuoseklu, jei pereinamojo laikotarpio nuostatos dėl prieigos ir sujungimo (Prieigos direktyvos 7 straipsnis) apimtis būtų kitokia negu dėl tarifų (Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktas). Tai paaiškina, kad Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmoji pastraipa nacionalinėje teisėje numatytų įpareigojimų išlaikymo klausimu susijusi ir su iš Prieigos direktyvos 7 straipsnio, ir su iš Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio kylančiais įsipareigojimais.
45.
Vokietijos vyriausybė teisingai nurodo, kad pagal veiksmingumo principą rekomenduojama išlaikyti ligšiolines priemones visas, nes kalbama apie dirvos „naujajai reguliavimo sistemai“ paruošimą be apribojimų.
46.
Reziumuojant, kad ir koks būtų Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmosios pastraipos ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punkto aiškinimo metodas, ankstesnėje reguliavimo sistemoje nustatyti įpareigojimai, neatsižvelgiant į jų teisės šaltinį arba, kitaip tariant, į instrumentą, kurį kiekviena valstybė narė pasirenka kaip suderinimo Bendrijos lygmeniu įgyvendinimo ir vykdymo įrankį, taikomi visiems ūkio subjektams (
25
). Deutsche Telekom nuomonė reikštų, kad identiškoje materialinėje situacijoje esančioms įmonėms, atsižvelgiant į šalį, kurioje jos veikia, galiotų nevienodos sistemos, o tai būtų telekomunikacijų direktyvoms ir apskritai Europos Sąjungos teisės principams prieštaraujanti pasekmė.
3. Administracinis leidimas dėl tarifų
47.
Tačiau dar reikia išnagrinėti, ar tokia nuostata, kaip antai 1996 m. TKG 25 straipsnio 1 dalis, pagal kurią rinkoje dominuojančių įmonių galutiniams vartotojams taikomi balso telefonijos paslaugų tarifai siejami su išankstiniu leidimu, yra suderinama su Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmąja pastraipa ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktu.
48.
Pastaroji nuostata patvirtina įpareigojimų pagal Direktyvos 98/10 17 straipsnį išlaikymą, pagal kurį didelę įtaką rinkoje turinčioms organizacijoms taikoma nacionalinių reguliavimo institucijų priežiūra ir šios organizacijos privalo laikytis šiame straipsnyje įtvirtintų principų (1 dalis), ypač dėl kainų suderinimo su sąnaudomis (2 dalis).
49.
1996 m. TKG 25 straipsnyje buvo pateikta nuoroda į to paties įstatymo 24 straipsnį, kuriame tarifų dydis sietas su paslaugų teikimo sąnaudomis. Šiomis aplinkybėmis nėra pagrindo neigti, kad ji įgyvendino Direktyvos 98/10 17 straipsnį, todėl Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmoji pastraipa ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktas reikalauja pratęsti terminą iki reikalaujamos Vokietijos rinkos analizės atlikimo ir rinkos konkurencijos lygio palyginimo tam, kad būtų galima atitinkamai veikti bei išlaikyti, pakeisti arba panaikinti rinkoje dominuojančių įmonių įpareigojimus.
50.
Iš tikrųjų reikalavimas, kad 1996 m. TKG 24 ir paskesnių straipsnių sąlygas atitinkančios įmonės tarifus būtų leidžiama taikyti po to, kai, pateikus atitinkamą prašymą, gaunamas leidimas, užtikrina Direktyvos 98/10 17 straipsnio (jo 1 dalies) įgyvendinimą, ypač tarifus grindžiant sąnaudomis (2 dalis).
51.
Komisija teisingai nurodo, kad sunku nustatyti, ar tarifai pagrįsti sąnaudomis, jei pereinamuoju laikotarpiu jie nebuvo pateikti administracijai, kad ši leistų juos taikyti; taigi būtų nesilaikoma tikslo užtikrinti jų tęstinumą be nelauktų trukdžių, kol bus atlikta būtina rinkos analizė.
52.
Todėl įpareigojimas pagal 1996 m. TKG 25 straipsnį kyla iš Direktyvos 98/10 17 straipsnio, vadinasi, jis pagal Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmają pastraipą ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktą turi būti išlaikomas pereinamuoju laikotarpiu.
53.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismas į pirmąjį klausimą turi atsakyti taip, kad nagrinėjamos nuostatos įpareigoja pereinamuoju laikotarpiu išlaikyti ankstesnėje nacionalinės teisės sistemoje nustatytą teisės nuostatą ir jai įgyvendinti priimtą administracinį aktą, pagal kuriuos tarifams už telefonijos paslaugų teikimą, kuriuos rinkoje dominuojančios įmonės taiko savo galutiniams vartotojams, reikia gauti administracinį leidimą.
B — Antrasis prejudicinis klausimas: nereikalingas klausimas
54.
Šiuo papildomu klausimu Vokietijos teismas norėtų sužinoti, ar tuo atveju, jei Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmoji pastraipa ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punktas nereguliuoja tokio įstatyminio reikalavimo, koks nagrinėjamas, laikino tolesnio galiojimo Bendrijos teisė suteikia valstybių narių įstatymų leidėjams pakankamą diskreciją dėl tokio reglamentavimo.
55.
Į šį klausimą atsakyti tinka atsakymas į pirmąjį klausimą. Su šiuo klausimu susijusi „Bendrijos teisė“ negali būti kita negu „naujosios reguliavimo sistemos“ direktyvos elektroninių ryšių tinklų ir technologijų srityje. Kaip galima suprasti remiantis sisteminio ir teleologinio aiškinimo kriterijais, kuriuos naudojau šioje išvadoje, šių teisės aktų bendroji sistema ne tik pataria, bet netgi verčia pratęsti ankstesnių priemonių galiojimą, kol remiantis atitinkamomis studijomis bus žinoma situacija rinkose. Jei taip yra, nacionalinės reguliavimo institucijos turi paspartinti galiojančios reguliavimo sistemos įgyvendinimą ir išlaikyti, pakeisti arba panaikinti praeityje nustatytus įpareigojimus.
VII — Išvada
56.
Remdamasis pateiktais svarstymais, siūlau Teisingumo Teismui į Bundesverwaltungsgericht pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
„2002 m. kovo 7 d Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) 27 straipsnio pirmąją pastraipą ir 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/22/EB dėl universaliųjų paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (Universaliųjų paslaugų direktyva), 16 straipsnio 1 dalies a punktą reikia aiškinti taip, kad jie įpareigoja laikinai išlaikyti ankstesnę nacionalinės teisės nuostatą ir jai įgyvendinti priimtą administracinį aktą, pagal kuriuos tarifams už telefonijos paslaugų teikimą, kuriuos rinkoje dominuojančios įmonės taiko savo galutiniams vartotojams, reikia gauti administracinį leidimą.“
(
1
)	Originalo kalba: ispanų.
(
2
)	Sprendimas buvo paskelbtas 2007 m. liepos 14 dieną (Rink. p. I-4887).
(
3
)	Ją sudaro keturios Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos: Direktyva 2002/19/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimo ir prieigos prie jų (Prieigos direktyva); Direktyva 2002/20/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų leidimo (Leidimų direktyva); Direktyva 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) ir Direktyva 2002/22/EB dėl universaliųjų paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (Universaliųjų paslaugų direktyva).
(
4
)	OL L 108, p. 7, 21, 33 ir 51.
(
5
)	Telekomunikacijų paslaugos ir infrastruktūra, nustačius pereinamuosius laikotarpius tam tikroms valstybėms narėms, buvo visiškai liberalizuotos 1998 m. sausio 1 dieną.
(
6
)	Šį vystymosi procesą aš nagrinėjau išvadose Nuova società di telecomunicazioni byloje (3–6 punktai) (šioje byloje sprendimas buvo priimtas 2006 m. liepos 18 dieną (C-339/04, Rink. p. I-6917)) ir minėtoje Telefónica 02 Czech Republic byloje (4–7 punktai).
(
7
)	OL L 101, p. 24.
(
8
)	17 straipsnio 2 dalyje pateikiama nuoroda į 1990 m. birželio 28 d. Tarybos direktyvos 90/387/EEB dėl bendrosios rinkos sukūrimo telekomunikacijų paslaugoms teikti įdiegiant atvirojo tinklo nuostatą (OL L 192, p. 1) II priedo 4 punkte nustatytus suderinimo kriterijus.
(
9
)	Tai įmonėms, teikiančioms viešuosius ryšių tinklus arba paslaugas, taikomi įpareigojimai dėl prieigos ir sujungimo.
(
10
)	BGBl. I, p. 1120.
(
11
)	BGBl. I, p. 1190.
(
12
)	Dabar – Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Federalinė elektros energijos, dujų, telekomunikacijų, pašto ir geležinkelių agentūra).
(
13
)	Remiantis įprastais aiškinimo kriterijais (gramatinis, sisteminis ir teleologinis), 2004 m. birželio 8 d. Sprendimu, taikant 1996 m. TKG 25 straipsnio 1 dalį, reikalaujamas leidimas yra 2004 m TKG 150 straipsnio 1 dalyje numatytos pereinamojo laikotarpio nuostatos sudėtinė dalis.
(
14
)	„Tikėti, kad šiame gyvenime dalykai trunka ilgai, reiškia tikėti neįmanomu. <…> Tik žmogaus gyvenimas eina į pabaigą greičiau negu laikas“ (M. de Servantesas, Don Kichotas Lamančietis, Antra dalis, L III skyrius, laisvas vertimas).
(
15
)	Pagrindų direktyvos 27 straipsnio pirmojoje pastraipoje pateikiama nuoroda į Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnį, kuriame užsimenama apie pagal Direktyvos 98/10 17 straipsnį nustatomus tarifus galutiniams paslaugų gavėjams, įtvirtinantį principus, kurių turi laikytis didelę įtaką rinkoje turinčios organizacijos.
(
16
)	„Toutes les obligations“ arba „l’ensemble des obligations“ – abiejų nuostatų versijoje prancūzų kalba;, „all obligations“ – anglų, „alle Verpflichtungen“ – vokiečių ir „tutti gli obblighi“ – italų kalbomis.
(
17
)	1997 m. birželio 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl telekomunikacijų sujungimo siekiant užtikrinti universaliąsias paslaugas ir sąveiką taikant atvirojo tinklo teikimo (ATT) principus (OL L 199, p. 32).
(
18
)	1992 m. birželio 5 d. Tarybos direktyva dėl atvirojo tinklo teikimo nuostatos taikymo skirtosioms linijoms (OL L 165, p. 27).
(
19
)	Juose vartojama formuluotė „valstybės narės užtikrina“.
(
20
)	Direktyvos 90/387 2 straipsnio 6 punkte ši sąvoka apibrėžiama kaip „viešojo intereso visuomeninio pobūdžio pagrindai, leidžiantys valstybei narei apriboti prieigą prie viešojo telekomunikacijų tinklo arba prie viešųjų telekomunikacijų paslaugų. Šie pagrindai yra tinklo eksploatavimo saugumas, tinklo integralumo išlaikymas ir pateisinamais atvejais – paslaugų sąveika ir duomenų apsauga. Duomenų apsauga gali apimti asmens duomenų apsaugą, perduotos ar sukauptos informacijos konfidencialumą bei privatumo apsaugą“.
(
21
)	COM(2000) 393 galutinis (OL C 365 E, p. 198).
(
22
)	OL C 123, p. 56.
(
23
)	Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (COM(2000) 392 galutinis (OL C 365 E, p. 238)).
(
24
)	Pagrindų direktyvos 16 straipsnyje, į kurį nuorodos pateikiamos šios direktyvos 27 straipsnyje, Universaliųjų paslaugų direktyvos 16 straipsnyje ir Prieigos direktyvos 7 straipsnyje, apibrėžiamas procesas, kuriam taikomos gairės, priimamos Komisijos pagal Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 2 dalį, dalyvaujant nacionalinėms konkurencijos institucijoms (16 straipsnio 1 dalis), ir pagal taisykles, kurias skelbia kompetentingos nacionalinės institucijos tam, kad būtų užtikrinti konsultacijų ir skaidrumo kriterijai (Pagrindų direktyvos 6 straipsnis), bendradarbiaujant su reguliavimo institucijomis ir atitinkamomis kitų valstybių narių tarnybomis (Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3, 4 ir 5 dalys). Šis kompleksiškumas man leido išvadoje byloje Telefónica 02 Czech Republic paaiškinti, kad minėtose nuostatose nenurodyti būtini tiesioginio veikimo požymiai (45 punktas).
(
25
)	2005 m. gruodžio 8 d. Sprendime Komisija prieš Liuksemburgą (C-33/04, Rink. p. I-10629, 54–60 punktai) taip pat pateikiamas platus pereinamojo laikotarpio nuostatų supratimas.