ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
13 juillet 2006 (*)
«Directive 85/433/CEE – Reconnaissance mutuelle des diplômes – Pharmaciens – Reconnaissance des diplômes des pharmaciens travaillant dans de nouvelles pharmacies ouvertes au public – Portée du pouvoir discrétionnaire des États membres»
Dans l’affaire C-221/05,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par la Supreme Court (Irlande), par décision du 11 mai 2005, parvenue à la Cour le 19 mai 2005, dans la procédure
Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd,
Mark Sadja
contre
Pharmaceutical Society of Ireland,
Minister for Health and Children,
Ireland,
Attorney General,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. J. Malenovský (rapporteur), S. von Bahr, A. Borg Barthet et A. Ó Caoimh, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: Mme K. Sztranc-Slawiczek, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 16 mars 2006,
considérant les observations présentées:
–        pour Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd et M. Sadja, par MM. G. Hogan et M. Hayden, SC, ainsi que par Mme C. Maguire, BL,
–        pour le Minister for Health and Children, Ireland et l’Attorney General, par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, assisté de M. P. Sreenan, SC, et Mme J. Heslin, BL, ainsi que de Mme E. Neary, solicitor,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par MM. H. Støvlbæk et M. Shotter, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2 de la directive 85/433/CEE du Conseil, du 16 septembre 1985, visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres en pharmacie, et comportant des mesures destinées à faciliter l’exercice effectif du droit d’établissement pour certaines activités du domaine de la pharmacie (JO L 253, p. 37).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd (ci-après «Sam Mc Cauley Chemists») et M. Sadja à la Pharmaceutical Society of Ireland, au Minister for Health and Children (ci-après le «ministre»), à Ireland et à l’Attorney General au sujet de la validité d’un acte réglementaire qui transpose en droit irlandais l’article 2 de la directive 85/433.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3        Le septième considérant de la directive 85/433 est libellé comme suit:
«considérant que, dans le cadre de leur politique nationale dans le domaine de la santé publique, qui vise notamment à assurer une dispensation satisfaisante des médicaments sur l’ensemble de leur territoire, certains États membres limitent le nombre des pharmacies nouvelles qui peuvent être créées, tandis que les autres n’ont adopté aucune disposition de cette nature; que, dans ces conditions, il est prématuré de prévoir que les effets de la reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres en pharmacie doivent également s’étendre à l’exercice des activités de pharmacien comme titulaire d’une pharmacie ouverte au public depuis moins de trois ans; qu’un réexamen de ce problème doit être fait par la Commission et le Conseil dans un certain délai».
4        L’article 2 de la même directive dispose:
«1.       Chaque État membre reconnaît les diplômes, certificats et autres titres, visés à l’article 4, délivrés aux ressortissants des États membres par les autres États membres, conformément à l’article 2 de la directive 85/432/CEE, en leur donnant, en ce qui concerne l’accès et l’exercice des activités visées à l’article 1er, le même effet sur son territoire qu’aux diplômes, certificats et autres titres, visés à l’article 4, qu’il délivre.
2.       Toutefois, les États membres ne sont pas tenus de donner effet aux diplômes, certificats et autres titres visés au paragraphe 1 pour la création de nouvelles pharmacies ouvertes au public. Pour l’application de la présente directive, sont également considérées comme telles les pharmacies ouvertes depuis moins de trois ans.
Cinq ans après l’expiration du délai prévu à l’article 19, la Commission présente un rapport au Conseil sur l’application faite par les États membres du premier alinéa ainsi que sur la possibilité d’élargir les effets de la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres visés au paragraphe 1. Elle fait, le cas échéant, des propositions appropriées.»
La réglementation nationale
5        L’article 15, paragraphe 2, point 1, de la Constitution de l’Irlande prévoit:
«Le pouvoir exclusif d’adopter des lois au nom de l’État est dévolu à l’Oireachtas [Parlement de l’Irlande]; aucune autre autorité législative n’est habilitée à adopter des lois au nom de l’État.»
6        Aux termes de l’article 29, paragraphe 4, point 10, de la même Constitution:
«Aucune disposition de la présente Constitution n’invalide les lois, actes ou mesures adoptés par l’État que requièrent les obligations découlant de l’appartenance à l’Union européenne ou aux Communautés […].»
7        La loi de 1972 relative aux Communautés européennes (European Communities Act 1972) a été adoptée en vue de donner effet à cette dernière disposition constitutionnelle. D’une part, la section 2 de cette loi énonce que «les traités régissant les Communautés européennes et les actes existants et futurs adoptés par les institutions communautaires lient l’État et font partie intégrante de son ordre juridique interne selon les conditions prévues par ces traités». D’autre part, la section 3 de ladite loi confère au Minister of State le pouvoir «d’adopter des règlements en vue de donner plein effet à la section 2 de la présente loi». Ces règlements peuvent comprendre des «dispositions abrogeant, modifiant ou appliquant, avec ou sans modification, une autre loi [...]».
8        Aux termes de la section 2 de la loi de 1962 relative à la pharmacie (Pharmacy Act 1962):
«1.      Une personne ne peut exploiter une officine destinée à la dispensation ou à la préparation de médicaments que si:
(a)      elle est une personne autorisée et si cette personne ou une personne autorisée supervise personnellement l’officine ainsi que la dispensation et la préparation de ces médicaments.
[…]
3.      Aux fins de la présente section, on entend par ‘personne autorisée’ un pharmacien agréé (‘registered pharmaceutical chemist’) […]
3 A.      Aux fins de la présente section, les expressions ‘personne autorisée’ et ‘pharmacien agréé’ ne comprennent pas les personnes agréées en application de la section 22 A de la loi de 1875 relative à la pharmacie [Pharmacy Act (Ireland) 1875] qui exploitent une officine destinée à la dispensation ou à la préparation de médicaments ou à la vente de poisons lorsque cette officine est ouverte depuis moins de trois ans.
[…]»
9        La section 22 A de la loi de 1875 relative à la pharmacie prévoit l’agrément en tant que pharmacien des personnes titulaires d’un diplôme, d’un certificat ou de tout autre titre en pharmacie délivré dans un autre État membre conformément à l’article 2 de la directive 85/432/CEE du Conseil, du 16 septembre 1985, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certaines activités du domaine de la pharmacie (JO L 253, p. 34).
10      Tant la section 2, paragraphe 3 A, de la loi de 1962 relative à la pharmacie que la section 22 A de la loi de 1875 relative à la pharmacie ont été introduites dans l’ordre juridique irlandais, en ce qui concerne leurs versions applicables à l’affaire au principal, par le règlement de 1991 relatif à la reconnaissance des diplômes en pharmacie [European Communities (Recognition of Qualifications in Pharmacy) Regulations 1991, ci-après le «règlement de 1991»], qui a été adopté par le ministre afin de transposer en droit irlandais la directive 85/433. Ce règlement est fondé sur la section 3 de la loi de 1972 relative aux Communautés européennes.
Le litige au principal et la question préjudicielle
11      Sam Mc Cauley Chemists est propriétaire d’une pharmacie à Cork (Irlande) qui a été ouverte au cours du mois d’octobre de l’année 2000 et était, à l’époque pertinente au regard du litige au principal, une pharmacie ouverte depuis moins de trois ans.
12      M. Sadja a obtenu son diplôme en pharmacie au Royaume-Uni. Il a été désigné comme «personne autorisée» pour l’exploitation de ladite pharmacie. Lorsque la Pharmaceutical Society of Ireland, qui tient le registre des pharmaciens en Irlande et qui est également l’autorité de régulation des pharmaciens dans cet État membre, a pris connaissance, à la suite d’une enquête, de cette désignation, elle a soutenu que M. Sadja n’était pas, au regard des dispositions de la section 2, paragraphe 3 A, de la loi de 1962 relative à la pharmacie, une personne autorisée au sens de cette loi et qu’il n’était donc pas habilité à superviser la pharmacie concernée. La Pharmaceutical Society of Ireland a exigé qu’il soit remédié à cette situation, car l’exercice de la profession de pharmacien sans autorisation constitue un délit en Irlande.
13      Afin de contester cette interprétation, Sam Mc Cauley Chemists et M. Sadja ont saisi la High Court qui a rejeté leur recours. Ils ont alors interjeté appel devant la Supreme Court en lui demandant de procéder à la constatation de l’invalidité, pour des motifs tirés du droit constitutionnel irlandais, du règlement de 1991, pour autant qu’il a inséré la section 2, paragraphe 3 A, dans la loi de 1962 relative à la pharmacie.
14      Il n’est pas contesté devant la juridiction de renvoi que l’État ne peut transposer les directives en droit national par un règlement qui modifie des dispositions législatives que si l’appartenance aux Communautés européennes le requiert. Toute modification de telles dispositions qui excède ce qu’exige une directive ne peut être adoptée que par l’Oireachtas.
15      Dans ce contexte, Sam Mc Cauley Chemists et M. Sadja ont fait valoir que, dans la mesure où le règlement de 1991 prétend exclure de son champ d’application un pharmacien agréé exerçant son activité professionnelle dans une pharmacie qui est ouverte depuis moins de trois ans, l’État fait usage du pouvoir d’appréciation que la directive 85/433 confère aux États membres. Il ressortirait clairement de cette directive, lue à la lumière de son contexte, que ce pouvoir d’appréciation est lié à des considérations de droit purement interne.
16      En effet, l’État aurait fait usage de la section 3 de la loi de 1972 relative aux Communautés européennes. Il aurait entendu transposer ladite directive par un acte réglementaire modifiant une loi adoptée par l’Oireachtas. Or, il n’aurait pas été autorisé à le faire, car l’exercice de ce pouvoir d’appréciation n’était requis par aucune obligation de droit communautaire au sens de l’article 29, paragraphe 4, point 10, de la Constitution de l’Irlande.
17      Par conséquent, le pouvoir exclusif d’adopter des lois au nom de l’État dévolu à l’Oireachtas par l’article 15, paragraphe 2, point l, de cette Constitution aurait été usurpé. Seul l’Oireachtas serait habilité à modifier une loi adoptée par ce dernier.
18      En revanche, le ministre a soutenu que le règlement de 1991 était requis par les obligations découlant de l’appartenance de l’Irlande aux Communautés au sens de l’article 29, paragraphe 4, point 10, de ladite Constitution. L’ajout de la section 2, paragraphe 3 A, par le même règlement ne constituerait pas l’exercice par l’État d’un pouvoir propre d’appréciation. Il traduirait la portée limitée de l’obligation imposée à l’État membre par la directive 85/433.
19      La juridiction de renvoi considère que, si l’on part de l’hypothèse selon laquelle l’acte de transposition de la directive 85/433, en tant qu’il exclut de son champ d’application l’activité de certains pharmaciens, constitue l’exercice d’un pouvoir propre d’appréciation fondé sur des considérations de droit purement interne, elle serait tenue de juger qu’il n’était pas permis de modifier la loi de 1962 relative à la pharmacie par un acte réglementaire compte tenu des termes de l’article 15 de la Constitution de l’Irlande. Le règlement de 1991 serait ainsi invalide.
20      Dans ces conditions, la Supreme Court a décidé de surseoir à statuer et poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«L’article 2 de la directive [85/433]:
a)      impose-t-il aux États membres une seule obligation exigeant uniquement la reconnaissance des qualifications visées à l’article 2, paragraphe 1, de la directive, sauf en ce qui concerne la création de nouvelles pharmacies, telle qu’elle est définie à l’article 2, paragraphe 2, [de ladite directive] ou,
b)      impose-t-il aux États membres une obligation distincte de reconnaître les qualifications visées à l’article 2, paragraphe 1, mais en leur conférant également un pouvoir d’appréciation quant à la reconnaissance de ces qualifications en ce qui concerne la création de nouvelles pharmacies ouvertes au public, telles qu’elles sont définies à l’article 2, paragraphe 2?»
Sur la question préjudicielle
21      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2 de la directive 85/433 se borne à imposer aux États membres une obligation de reconnaissance des diplômes, des certificats et des autres titres (ci-après les «diplômes») pour les activités dans les pharmacies ouvertes depuis au moins trois ans ou s’il leur confère, en outre, un pouvoir d’appréciation quant à la reconnaissance des diplômes en ce qui concerne la création de nouvelles pharmacies ouvertes au public, telles qu’elles sont définies à l’article 2, paragraphe 2, de ladite directive.
22      Selon l’article 43 CE, sont interdites, dans le cadre des dispositions du traité CE relatives au droit d’établissement, les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État membre.
23      Parmi ces dispositions figure l’article 47 CE qui habilite le Conseil à arrêter des directives visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, en ce qui concerne, notamment, les professions pharmaceutiques.
24      Par ailleurs, les autorités d’un État membre sont tenues, lorsqu’elles examinent la demande d’un ressortissant d’un autre État membre tendant à obtenir l’autorisation d’exercer une profession réglementée, de prendre en considération la qualification professionnelle de l’intéressé en procédant à une comparaison entre, d’une part, la qualification attestée par ses diplômes ainsi que par son expérience professionnelle pertinente et, d’autre part, la qualification professionnelle exigée par la législation nationale pour l’exercice de la profession en cause, et ce indépendamment de l’adoption ou non d’une directive prévoyant un régime spécifique de la reconnaissance mutuelle des diplômes concernés (voir, en ce sens, arrêts du 14 septembre 2000, Hocsman, C‑238/98, Rec. p. I-6623, points 23 et 31, et du 13 novembre 2003, Morgenbesser, C-313/01, Rec. p. I‑13467, points 57 et 58).
25      Ainsi qu’il ressort de l’article 47, paragraphe 1, CE, de telles directives ont pour objectif de faciliter la reconnaissance mutuelle des diplômes, en établissant des règles et des critères communs qui aboutissent, dans la mesure du possible, à la reconnaissance automatique desdits diplômes (arrêt du 22 janvier 2002, Dreessen, C-31/00, Rec. p. I-663, point 26).
26      S’agissant de la portée desdites directives, il convient de relever que l’article 47 CE confère le pouvoir d’effectuer, le cas échéant, une harmonisation complète des diplômes concernés au législateur communautaire, tout en laissant à l’appréciation de ce dernier la manière dont il convient de procéder afin d’atteindre un tel objectif. Dès lors, il lui est loisible de recourir à une harmonisation par étapes compte tenu du fait que la mise en œuvre de mesures d’harmonisation est généralement difficile, car elle exige, de la part des institutions communautaires compétentes, l’élaboration, à partir de dispositions nationales diverses et complexes, de règles communes, conformes aux objectifs définis par le traité et recueillant l’accord d’une majorité qualifiée des membres du Conseil, voire l’accord unanime de ceux-ci (voir, en ce sens, arrêts du 13 mai 1997, Allemagne/Parlement et Conseil, C-233/94, Rec. p. I-2405, point 43, et du 17 juin 1999, Socridis, C-166/98, Rec. p. I-3791, point 26).
27      En l’occurrence, l’article 2, paragraphe 1, de la directive 85/433 impose à chaque État membre l’obligation de reconnaître les diplômes, visés à l’article 4 de celle‑ci, délivrés aux ressortissants des États membres par les autres États membres, conformément à l’article 2 de la directive 85/432, en donnant à de tels diplômes le même effet sur le territoire de cet État qu’à ceux, visés audit article 4, qu’il délivre.
28      Toutefois, l’article 2, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 85/433 énonce que les États membres ne sont pas tenus de donner effet aux diplômes visés au paragraphe 1 de ce même article pour la création de nouvelles pharmacies ouvertes au public, étant entendu que sont également considérées comme telles les pharmacies ouvertes depuis moins de trois ans.
29      Cette disposition restreint ainsi la portée de l’obligation prévue à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 85/433, et ce pour le motif énoncé au septième considérant de celle-ci, aux termes duquel certains États membres limitent, dans le domaine de la santé publique, le nombre des pharmacies nouvelles qui peuvent être créées tandis que les autres n’ont adopté aucune disposition de cette nature, et que, dans ces conditions, il est prématuré de prévoir que les effets de la reconnaissance des diplômes en pharmacie doivent également s’étendre à l’exercice des activités de pharmacien comme titulaire de nouvelles pharmacies.
30      En outre, selon ce même considérant, un réexamen de ce problème doit être fait par la Commission et le Conseil dans un certain délai. À cet effet, l’article 2, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 85/433 prévoit que la Commission est tenue de présenter un rapport au Conseil sur la possibilité d’élargir les effets de la reconnaissance mutuelle des diplômes visés au paragraphe 1 du même article aux diplômes pour la création de nouvelles pharmacies, et il lui impose de faire, le cas échéant, des propositions appropriées.
31      Il découle de l’ensemble de ces considérations que, en ce qui concerne la reconnaissance des diplômes en pharmacie, le législateur communautaire a entendu, en adoptant la directive 85/433, ne procéder qu’à une harmonisation partielle garantissant un seuil minimal de reconnaissance desdits diplômes, à savoir une reconnaissance pour l’exercice des activités dans les pharmacies ouvertes depuis au moins trois ans, en prévoyant une faculté pour les États membres d’aller au-delà des exigences minimales imposées par ladite directive.
32      Compte tenu des termes de l’article 249, troisième alinéa, CE, les États membres sont tenus d’atteindre ce niveau minimal de reconnaissance des diplômes, et notamment de prévoir celle-ci dans les dispositions de leur droit interne, sans qu’ils disposent d’une marge d’appréciation quant à ce résultat. En effet, c’est le législateur communautaire qui a décidé en des termes précis et inconditionnels, en faisant usage des pouvoirs qui lui sont conférés par le traité, quels sont les diplômes en pharmacie qui sont soumis au régime de reconnaissance mutuelle prévu par la directive 85/433.
33      Il résulte de la lecture de l’article 2 de la directive 85/433, dans son ensemble, que cette disposition n’impose d’obligation de reconnaissance mutuelle qu’en ce qui concerne les pharmacies ouvertes depuis au moins trois ans. Ainsi, dès lors qu’un État membre se conforme seulement audit niveau minimal de reconnaissance des diplômes, il n’exerce aucun pouvoir d’appréciation découlant de l’article 2 de la directive 85/433.
34      Dès lors, il convient de répondre à la question posée que l’article 2 de la directive 85/433 doit être interprété en ce sens qu’un État membre qui se conforme seulement au niveau minimal de reconnaissance des diplômes prévu par cette directive n’exerce aucun pouvoir d’appréciation conféré par celle-ci.
Sur les dépens
35      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
L’article 2 de la directive 85/433/CEE du Conseil, du 16 septembre 1985, visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres en pharmacie, et comportant des mesures destinées à faciliter l’exercice effectif du droit d’établissement pour certaines activités du domaine de la pharmacie, doit être interprété en ce sens qu’un État membre qui se conforme seulement au niveau minimal de reconnaissance des diplômes prévu par cette directive n’exerce aucun pouvoir d’appréciation conféré par celle-ci.
Signatures
* Langue de procédure: l'anglais.