62024CJ0665
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (sedmého senátu)
11. prosince 2025 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 2014/40/EU – Článek 2 bod 40 – Pojem ‚uvádění na trh‘ – Článek 23 odst. 2 a 3 – Kontrola provádění směrnice 2014/40 – Cíl zajistit vysokou úroveň ochrany zdraví – Sbližování právních předpisů – Výroba, obchodní úprava a prodej tabákových výrobků – Dodání náhradních náplní do elektronických cigaret, na jejichž obalu je uveden nesprávný údaj o obsahu nikotinu, distributorem tabákových a souvisejících výrobků maloobchodnímu prodejci – Pokuta uložená distributorovi – Zásada nulla poena sine culpa – Přiměřenost pokuty“
Ve věci C‑665/24,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti, Nizozemsko) ze dne 8. října 2024, došlým Soudnímu dvoru dne 11. října 2024, v řízení
Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport
proti
Diamond Flavours BV,
UEG Holland BV,
SOUDNÍ DVŮR (sedmý senát),
ve složení: K. Jürimäe (zpravodajka), předsedkyně druhého senátu vykonávající funkci předsedkyně sedmého senátu, M. Gavalec a Z. Csehi, soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za UEG Holland BV a Diamond Flavours BV: J. A. Jacobs, advocaat,
–
za nizozemskou vládu: M. K. Bulterman a P. P. Huurnink, jako zmocněnkyně,
–
za Evropskou komisi: E. E. Schmidt a F. van Schaik, jako zmocněnkyně,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 23 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES (Úř. věst. 2014, L 127, s. 1), ve spojení s čl. 2 bodem 40, jakož i s čl. 20 odst. 2 a odst. 4 písm. b) bodem i) směrnice 2014/40.
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společnostmi Diamond Flavours BV a UEG Holland BV, dvěma distributory mimo jiné náhradních náplní do elektronických cigaret na straně jedné a Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (státní tajemník pro mládež, prevenci a sport, Nizozemsko) (dále jen „státní tajemník“) na straně druhé, týkajícího se pokuty, kterou posledně uvedený uložil společnostem Diamond Flavours a UEG Holland za uvedení na trh náhradních náplní do elektronických cigaret, jejichž jednotková balení uváděla nesprávný údaj o obsahu nikotinu.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2014/40
3
Body 8, 13 a 59 odůvodnění směrnice 2014/40 znějí takto:
„(8)
V souladu s čl. 114 odst. 3 [SFEU] by za základ legislativních návrhů měla být považována vysoká úroveň ochrany zdraví, přičemž je třeba věnovat pozornost zejména novému vývoji založenému na vědeckých poznatcích. Tabákové výrobky nejsou běžným zbožím a vzhledem k obzvláště škodlivým účinkům tabáku na lidské zdraví by měl být dán ochraně zdraví v této souvislosti velký význam, zejména s cílem omezit rozšíření kuřáctví mezi mladými lidmi.
[…]
(13)
Aby mohly vykonávat své regulační úkoly, vyžadují členské státy a Komise komplexní informace o složkách a emisích z tabákových výrobků s cílem posoudit přitažlivost, návykovost a toxicitu tabákových výrobků a zdravotní rizika, jež jsou spojena s užíváním takových výrobků. Za tímto účelem by měly být zpřísněny stávající oznamovací povinnosti týkající se složek a emisí. Dodatečné zpřísněné oznamovací povinnosti by měly být stanoveny pro přísady uvedené na prioritním seznamu s cílem posoudit mimo jiné jejich toxicitu, návykovost a vlastnosti karcinogenní, mutagenní či toxické pro reprodukci […], a to i ve shořelé formě. Zátěž spojená s těmito zpřísněnými oznamovacími povinnostmi pro malé a střední podniky by měla být co nejvíce omezena. Má se za to, že takové oznamovací povinnosti jsou v souladu s povinností Unie, podle níž má zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví.
[…]
(59)
Povinnost dodržovat základní práva a právní zásady zakotvené v Listině základních práv Evropské unie se touto směrnicí nemění. Několik základních práv je touto směrnicí dotčeno. Je proto nezbytné zajistit, aby povinnosti, které jsou ukládány výrobcům, dovozcům a prodejcům tabákových výrobků a souvisejících výrobků, nezaručovaly pouze vysokou úroveň ochrany zdraví a spotřebitele, ale chránily také všechna ostatní základní práva, a aby byly přiměřené, pokud jde o hladké fungování vnitřního trhu. Použití této směrnice by mělo respektovat právo Unie a příslušné mezinárodní závazky.“
4
Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět“, zní:
„Cílem této směrnice je sblížit právní a správní předpisy členských států týkající se:
[…]
f)
uvádění na trh a označování některých výrobků souvisejících s tabákovými výrobky, zejména elektronických cigaret a náhradních náplní a bylinných výrobků ke kouření,
aby bylo usnadněno hladké fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky, přičemž základem je zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví zejména v případě mladých lidí, a aby byly splněny povinnosti Unie podle Rámcové úmluvy [Světové zdravotnické organizace (WHO)] o kontrole tabáku (dále jen ‚rámcová úmluva‘).“
5
Podle článku 2 uvedené směrnice, nadepsaného „Definice“, se pro její účely rozumí:
„[…]
16)
‚elektronickou cigaretou‘ výrobek, který lze použít pro užívání výparů obsahujících nikotin prostřednictvím náústku, nebo jakákoliv součást tohoto výrobku, včetně zásobníku, nádržky i zařízení bez nádržky nebo zásobníku. Elektronické cigarety mohou být jednorázové, nebo opětovně naplnitelné pomocí náhradní náplně nebo nádržky, nebo opakovaně použitelné pomocí jednorázových zásobníků;
17)
‚náhradní náplní‘ nádobka s tekutinou obsahující nikotin, kterou se může opětovně naplnit elektronická cigareta;
[…]
30)
‚jednotkovým balením‘ nejmenší jednotlivé balení tabákového nebo souvisejícího výrobku, který je uveden na trh;
[…]
37)
‚výrobcem‘ jakákoliv fyzická či právnická osoba, která vyrábí výrobek nebo si jej nechá navrhovat či vyrábět a uvádí tento výrobek na trh pod svým jménem či obchodní značkou;
[…]
39)
‚dovozcem tabákových nebo souvisejících výrobků‘ vlastník tabákových nebo souvisejících výrobků nebo osoba, která má právo nakládat s tabákovými nebo souvisejícími výrobky, které byly dopraveny na území Unie;
40)
‚uváděním na trh‘ poskytnutí výrobků, bez ohledu na jejich místo výroby, spotřebitelům, kteří se nacházejí v Unii, za úplatu či zdarma, a to i prostřednictvím prodeje na dálku; v případě přeshraničního prodeje na dálku se výrobek považuje za uvedený na trh ve členském státě, ve kterém se nachází spotřebitel;
41)
‚maloobchodním prodejcem‘ jakýkoliv prodejce, který uvádí tabákové výrobky na trh, včetně fyzické osoby.“
6
Článek 20 téže směrnice, nadepsaný „Elektronické cigarety“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, že elektronické cigarety a náhradní náplně budou uvedeny na trh, pouze pokud jsou v souladu s touto směrnicí a se všemi ostatními příslušnými právními předpisy Unie.
Tato směrnice se nevztahuje na elektronické cigarety a náhradní náplně, jež podléhají požadavku na registraci podle směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2001/83/ES [ze dne 6. listopadu 2001 o kodexu Společenství týkajícím se humánních léčivých přípravků (Úř. věst. 2001, L 311, s. 67; Zvl. vyd. 13/27, s. 69)] nebo požadavkům stanoveným ve směrnici [Rady] 93/42/EHS [ze dne 14. června 1993 o zdravotnických prostředcích (Úř. věst. 1993, L 169, s. 1; Zvl. vyd. 13/12, s. 82)].
2.   Výrobci a dovozci elektronických cigaret a náhradních náplní oznámí příslušným orgánům členských států výrobek, který hodlají uvést na trh. Toto oznámení se předkládá v elektronické podobě šest měsíců před zamýšleným uvedením na trh. […] Nové oznámení se předkládá pro každou podstatnou změnu výrobku.
Oznámení obsahuje v závislosti na tom, zda je výrobkem elektronická cigareta nebo náhradní náplň […] tyto informace:
[…]
b)
seznam všech složek obsažených ve výrobku a emisí vznikajících použitím výrobku podle obchodní značky a typu, včetně jejich množství;
[…]
4.   Členské státy zajistí, aby:
[…]
b)
jednotková balení a jakékoli vnější balení elektronických cigaret a náhradních náplní:
i)
obsahovala seznam všech složek obsažených ve výrobku v sestupném pořadí podle hmotnosti a uvedení obsahu nikotinu ve výrobku a množství nikotinu v dávce, číslo šarže a doporučení uchovávat výrobek mimo dosah dětí,
[…]“
7
Článek 23 směrnice 2014/40, nadepsaný „Spolupráce a prosazování“, v odstavcích 2 a 3 stanoví:
„2.   Členské státy zajistí, aby na trh nebyly uváděny tabákové a související výrobky, které nejsou v souladu s touto směrnicí, včetně souvisejících prováděcích aktů a aktů v přenesené pravomoci v ní stanovených. Členské státy zajistí, aby tabákové a související výrobky nebyly uvedeny na trh, pokud nebyly splněny oznamovací povinnosti stanovené v této směrnici.
3.   Členské státy stanoví pravidla pro sankce za porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých na základě této směrnice a přijmou veškerá opatření nezbytná k zajištění jejich prosazování. Stanovené sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující. Veškeré peněžité správní sankce, které mohou být uloženy za záměrné [úmyslné] porušení předpisů, mohou vyrovnávat hospodářské výhody získané tímto porušením.“
Nařízení (EU) 2019/1020
8
Článek 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1020 ze dne 20. června 2019 o dozoru nad trhem a souladu výrobků s předpisy a o změně směrnice 2004/42/ES a nařízení (ES) č. 765/2008 a (EU) č. 305/2011 (Úř. věst. 2019, L 169, s. 1), nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 1 stanoví:
„Toto nařízení se vztahuje na výrobky, na které se vztahují harmonizační právní předpisy Unie uvedené v příloze I (dále jen ‚harmonizační právní předpisy Unie‛), pokud tyto předpisy neobsahují žádná zvláštní ustanovení se stejným cílem, která upravují jednotlivé aspekty dozoru nad trhem a vymáhání práva konkrétněji.“
9
Příloha I nařízení 2019/1020, nadepsaná „Seznam harmonizačních právních předpisů Unie“, uvádí výčet unijních aktů, které náležejí k harmonizačním právním předpisům Unie uvedeným v článku 2 tohoto nařízení. Mezi těmito akty je v bodě 55 této přílohy uvedena směrnice 2014/40.
Nizozemské právo
10
Směrnice 2014/40 byla do nizozemského právního řádu provedena Tabaks- en rookwarenwet (zákon o tabákových výrobcích a výrobcích určených ke kouření) ze dne 10. března 1988 (Stb. 1988, č. 342, dále jen „zákon o tabákových výrobcích“), Tabaks- en rookwarenbesluit (vyhláška o tabákových výrobcích a výrobcích určených ke kouření) ze dne 14. října 2015 (Stb. 2015, č. 398) a Tabaks- en rookwarenregeling (ministerské nařízení o tabákových výrobcích a výrobcích určených ke kouření) ze dne 10. května 2016 (Stcrt. 2016, č. 25446).
11
Z článku 1 odst. 1 zákona o tabákových výrobcích vyplývá, že „uváděním na trh“ je poskytnutí výrobků spotřebitelům. Pojem „dovozce tabákových a souvisejících výrobků“ je v nizozemském právu definován jako vlastník tabákových nebo souvisejících výrobků nebo osoba, která má právo nakládat s tabákovými nebo souvisejícími výrobky, které byly dopraveny do Nizozemska.
12
Podle čl. 3 odst. 1 zákona o tabákových výrobcích ve spojení s čl. 2 odst. 2 písm. a) tohoto zákona, článkem 3.3 vyhlášky o tabákových výrobcích a výrobcích určených ke kouření a čl. 3.10 odst. 1 ministerského nařízení o tabákových výrobcích a výrobcích určených ke kouření je zakázáno uvádět na trh jednotková balení, která neuvádějí obsah nikotinu v náhradních náplních. V případě porušení tohoto zákazu může ministr uložit správní pokutu v souladu s čl. 11b odst. 1 uvedeného zákona.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
13
Inspektor Neder landse Voedsel- en Warenautoriteit (nizozemský úřad pro kontrolu potravin a spotřebního zboží, Nizozemsko) odebral vzorky z pěti náhradních náplní do elektronických cigaret, které nakoupil na internetových stránkách různých maloobchodních prodejců. Po uvedeném odběru vzorků tento inspektor konstatoval, že obsah nikotinu v těchto náhradních náplních je nižší než obsah uvedený na jednotkovém balení těchto náplní.
14
Maloobchodní prodejci zakoupili náhradní náplně, které byly předmětem kontroly, od dvou různých distributorů. Tito distributoři sami nakoupili tyto náhradní náplně před jejich dovozem do Nizozemska od výrobce usazeného ve Francii, dovozce usazeného v Irsku a dovozce usazeného v Maďarsku.
15
Rozhodnutími ze dne 18. a 25. října 2019 státní tajemník uložil uvedeným distributorům pět správních pokut, z nichž každá činila 450 eur, za to, že uváděli na trh náhradní náplně do elektronických cigaret, jejichž jednotkové balení uvádí nesprávný obsah nikotinu.
16
Tito distributoři podali proti uvedeným pokutám žalobu k rechtbank Rotterdam (soud v Rotterdamu, Nizozemsko). Rozsudkem ze dne 7. dubna 2021 prohlásil tento soud jejich žaloby za opodstatněné a uvedené pokuty zrušil z důvodu, že dotčení distributoři neposkytli dotyčné náhradní náplně spotřebitelům, takže je tito distributoři „neuváděli na trh“ ve smyslu použitelné právní úpravy.
17
Státní tajemník podal proti tomuto rozsudku odvolání ke College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti, Nizozemsko), který je předkládajícím soudem.
18
Zaprvé tento soud uvádí, že již dříve v rozsudku ze dne 9. září 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:510) rozhodl, že směrnice 2014/40 nepovoluje uvádět na trh tabákový výrobek, jehož obsah nikotinu není uveden na obalu. Uvedený soud dodává, že správní orgán nemá v tomto ohledu žádný prostor pro uvážení a nemůže zohlednit rizika pro veřejné zdraví v případě odchylky mezi obsahem nikotinu v náhradní náplni a údajem o tomto obsahu na jednotkovém balení této náplně.
19
Zdůrazňuje však, že toto předchozí rozhodnutí se týkalo maloobchodního prodejce, který prodával náhradní náplně do elektronických cigaret spotřebitelům na svých internetových stránkách. Jednalo se tedy o „uvádění na trh“ ve smyslu použitelné vnitrostátní právní úpravy a maloobchodní prodejce mohl být považován za porušitele.
20
Naproti tomu je ve věci v původním řízení zpochybňováno dodání náhradních náplní „dovozcem“ ve smyslu této právní úpravy, tj. vlastníkem tabákových nebo souvisejících výrobků nebo osobou, která má právo nakládat s tabákovými nebo souvisejícími výrobky, které byly dopraveny do Nizozemska, nikoli spotřebitelům, ale maloobchodnímu prodejci. V takovém případě tedy existuje nejistota ohledně výkladu pojmu „uvádění na trh“, který podmiňuje povinnost členských států podle čl. 23 odst. 2 směrnice 2014/40 zajistit, aby na trh nebyly uváděny tabákové a související výrobky, které nejsou v souladu s touto směrnicí.
21
Zadruhé předkládající soud poznamenává, že státní tajemník uložil dotyčným distributorům správní sankce trestněprávní povahy. Z toho vyplývá, že byl uplatněn čl. 48 odst. 1 Listiny základních práv, a tudíž zásada nulla poena sine culpa (není trestu bez viny). Tato zásada přitom vyžaduje zavinění, a tedy odpovědnost za spáchání dotčeného protiprávního jednání. Vyvstává tedy otázka, zda jsou tito distributoři odpovědní za uvádění na trh náhradních náplní do elektronických cigaret, jejichž jednotkové balení obsahuje nesprávný údaj o obsahu nikotinu, zejména z důvodu případné nadměrné zátěže, kterou by pro uvedené distributory mohlo představovat provedení odběru vzorků dotyčných výrobků.
22
Za těchto podmínek se College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 23 odst. 2 [směrnice 2014/40] ve spojení s čl. 2 bodem 40 a čl. 20 odst. 4 písm. b) bodem i) [této směrnice] vykládán v tom smyslu, že povinnost členských států zajistit, aby na trh nebyly uváděny náhradní náplně, jejichž jednotková balení neobsahují správný údaj o obsahu nikotinu, se vztahuje nejen na prodej těchto náhradních náplní u maloobchodního prodejce nebo prostřednictvím maloobchodního prodejce, ale i na jejich dodání maloobchodnímu prodejci?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku, může být v takové situaci, jako je situace, o kterou se jedná v projednávané věci, v níž byla uložena správní sankce, hospodářský subjekt, který nakoupil náhradní náplně od výrobce nebo dovozce ve smyslu směrnice 2014/40, považován za odpovědného a lze mu tedy vytýkat, že uvedl na trh náhradní náplně, jejichž jednotková balení obsahují nesprávný údaj o obsahu nikotinu, ačkoli obsah nikotinu uvedený na jednotkovém balení odpovídá obsahu nikotinu této náhradní náplně uvedenému v oznámení ve smyslu čl. 20 odst. 2 [této směrnice]?“
K předběžným otázkám
K první otázce
23
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 23 odst. 2 směrnice 2014/40 ve spojení s čl. 2 bodem 40 a čl. 20 odst. 4 písm. b) bodem i) této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že povinnost členských států zajistit, aby na trh nebyly uváděny náhradní náplně do elektronických cigaret, jejichž jednotková balení obsahují nesprávný údaj o obsahu nikotinu, je omezena na fázi dodání těchto náhradních náplní maloobchodním prodejcem spotřebiteli.
K přípustnosti
24
Oba distributoři dotčení ve věci v původním řízení mají ve svých písemných vyjádřeních za to, že první otázka je nepřípustná z důvodu, že neodpovídá otázce, o níž má předkládající soud rozhodnout ve věci v původním řízení. Nizozemské orgány totiž nestanovily možnost uložit distributorovi správní sankci v případě, že tekutina nacházející se v náhradní náplni do elektronických cigaret má nižší obsah nikotinu, než je obsah uvedený na obalu, a že tato náhradní náplň je nalezena u maloobchodního prodejce.
25
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy zavedené článkem 267 SFEU pouze věcí vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a který musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, jež bude vydáno, aby s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Týkají-li se tedy položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. prosince 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, bod 15; ze dne 8. listopadu 1990, Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, body 19 a 20, jakož i ze dne 15. července 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, bod 54).
26
Odmítnutí rozhodnout o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem ze strany Soudního dvora je možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 15. prosince 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, bod 61, a ze dne 15. července 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, bod 55).
27
První otázkou přitom předkládající soud žádá právě o výklad pojmu „uvádění na trh“, uvedeného v čl. 23 odst. 2 směrnice 2014/40, za účelem určení, zda lze uložit sankci distributorovi náhradních náplní do elektronických cigaret z důvodu, že prodal maloobchodnímu prodejci, a nikoli spotřebiteli, výrobek, který není v souladu s některou z povinností stanovených touto směrnicí.
28
Je tudíž třeba mít za to, že první otázka je přípustná.
K věci samé
29
Soudní dvůr, který byl nedávno Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr, Rakousko) tázán na výklad pojmu „uvádění na trh“ uvedeného v čl. 23 odst. 2 směrnice 2014/40, rozhodl, že čl. 23 odst. 2 směrnice 2014/40 ve spojení s čl. 2 bodem 40 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že povinnost členských států zajistit, aby na trh nebyly uváděny tabákové výrobky, jejichž označování jednotkových balení porušuje požadavky týkající se obchodní úpravy těchto výrobků, není omezena na fázi jejich dodání maloobchodním prodejcem spotřebiteli (rozsudek ze dne 15. května 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, bod 52).
30
Článek 23 odst. 2 směrnice 2014/40 má přitom průřezovou působnost, neboť upravuje zákaz uvádění tabákových a souvisejících výrobků, které nejsou v souladu s kterýmkoli z ustanovení této směrnice, na trh (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. května 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, bod 39).
31
Za účelem zajištění účinnosti tohoto ustanovení ukládá totiž čl. 23 odst. 3 této směrnice členským státům, aby stanovily režim sankcí za porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých na základě uvedené směrnice a přijaly veškerá opatření nezbytná k zajištění prosazování těchto sankcí. Zavedení tohoto režimu sankcí se týká všech ustanovení směrnice 2014/40 bez ohledu na fázi dodavatelského řetězce, na kterou se tato ustanovení vztahují, a není tedy omezeno na fázi, kdy maloobchodní prodejce dodává nesouladné tabákové výrobky spotřebitelům (rozsudek ze dne 15. května 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, bod 40).
32
Tento výklad, podle kterého se povinnost uložená členským státům vztahuje na jakoukoli fázi dodavatelského řetězce, aniž se omezuje na fázi dodání tabákových výrobků maloobchodním prodejcem spotřebitelům, je rovněž potvrzen širším právním kontextem, jehož součástí je směrnice 2014/40, zejména nařízením 2019/1020, které se podle článku 2 a bodu 55 přílohy I tohoto nařízení vztahuje na výrobky, na které se vztahuje směrnice 2014/40 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. května 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, body 42 až 46).
33
Kromě toho za účelem dosažení cíle spočívajícího v zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a spotřebitelů, uvedeného v článku 1 této směrnice a vykládaného ve světle bodů 8 a 59 odůvodnění uvedené směrnice, tato kontrolní povinnost předpokládá dozor v různých fázích dodavatelského řetězce tím, že zabezpečí, aby členské státy u každé operace, která vede k tomu, že výrobek je nakonec poskytnut spotřebitelům, zajistily soulad s požadavky této směrnice (rozsudek ze dne 15. května 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, bod 51).
34
Skutečnost, že spor v původním řízení se týká prodeje náhradních náplní do elektronických cigaret, nemůže ovlivnit výklad čl. 23 odst. 2 směrnice 2014/40 uvedený v bodě 29 tohoto rozsudku. Naopak článek 20 této směrnice, který je věnován výlučně elektronickým cigaretám, v odstavci 1 výslovně zdůrazňuje povinnost členských států zajistit, „že elektronické cigarety a náhradní náplně budou uvedeny na trh, pouze pokud jsou v souladu s [uvedenou] směrnicí a se všemi ostatními příslušnými právními předpisy Unie“.
35
S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 23 odst. 2 směrnice 2014/40 ve spojení s čl. 2 bodem 40 a čl. 20 odst. 4 písm. b) bodem i) této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že povinnost členských států zajistit, aby na trh nebyly uváděny náhradní náplně do elektronických cigaret, jejichž jednotková balení obsahují nesprávný údaj o obsahu nikotinu, není omezena na fázi dodání těchto náhradních náplní maloobchodním prodejcem spotřebiteli.
K druhé otázce
36
Úvodem je třeba poznamenat, že druhá otázka, jak ji formuloval předkládající soud, se netýká žádného ustanovení unijního práva.
37
V rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU i přesto přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. S ohledem na tuto skutečnost Soudní dvůr může zohlednit i normy unijního práva, na které vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. března 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, bod 9, a ze dne 4. října 2024, Confédération paysanne (Melouny a rajčata ze Západní Sahary), C‑399/22, EU:C:2024:839, bod 40].
38
V projednávané věci ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že na sankce, které jsou předmětem sporu v původním řízení, se vztahují pravidla pro sankce, která jsou členské státy povinny přijmout na základě čl. 23 odst. 3 směrnice 2014/40.
39
Za těchto okolností je třeba mít za to, že podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 23 odst. 3 směrnice 2014/40 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví správní pokutu trestněprávní povahy za účelem sankcionování hospodářského subjektu, který uvedl na trh náhradní náplně do elektronických cigaret, jejichž jednotková balení obsahují nesprávné údaje o obsahu nikotinu, ačkoli tyto údaje odpovídají údajům v oznámení provedeném na základě čl. 20 odst. 2 této směrnice „výrobcem“ nebo „dovozcem“, od něhož uvedený hospodářský subjekt tyto náplně nakoupil.
40
Ze znění čl. 23 odst. 3 směrnice 2014/40 vyplývá zaprvé, že členské státy stanoví pravidla pro sankce za porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých na základě této směrnice, zadruhé, že tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující a zatřetí, že veškeré peněžité správní sankce, které mohou být uloženy za úmyslné porušení předpisů, mohou vyrovnávat hospodářské výhody získané tímto porušením.
41
Kromě posledně uvedeného upřesnění, které podmiňuje možnost vyrovnávat hospodářské výhody získané tímto porušením úmyslnou povahou tohoto porušení, směrnice 2014/40 neobsahuje žádná jiná ustanovení týkající se stanovení použitelných pravidel pro sankce, než je ustanovení vyžadující účinnou, přiměřenou a odrazující povahu těchto sankcí. Ze znění čl. 23 odst. 3 této směrnice tak lze dovodit, že členské státy si při dodržení tohoto požadavku zachovávají autonomii při stanovení těchto pravidel.
42
Členské státy totiž mají při neexistenci harmonizace unijních právních předpisů v oblasti sankcí použitelných v případě nedodržení podmínek stanovených systémem zavedeným těmito právními předpisy pravomoc zvolit si sankce, které se jim jeví jako vhodné. Při výkonu své pravomoci však musí dodržovat unijní právo a jeho obecné zásady, a tudíž i zásadu proporcionality (rozsudky ze dne 9. února 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, bod 23; ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép, C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229, bod 39, jakož i ze dne 21. listopadu 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, bod 41).
43
Jak vyplývá ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, podstatou druhé předběžné otázky je slučitelnost systému objektivní odpovědnosti s požadavkem stanoveným v čl. 23 odst. 3 směrnice 2014/40, a zejména s dodržováním zásady proporcionality.
44
Pokud jde o tuto zásadu, z judikatury Soudního dvora přitom vyplývá, že takový systém není sám o sobě neslučitelný s unijním právem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. července 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, bod 19; ze dne 27. února 1997, Ebony Maritime a Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, bod 36; ze dne 11. července 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, bod 47, jakož i ze dne 9. února 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, bod 47).
45
Režim objektivní odpovědnosti není totiž nepřiměřený, pokud může motivovat dotčené osoby k dodržování ustanovení unijního aktu a pokud sledované cíle představují obecný zájem, který může odůvodnit zavedení takového systému (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. července 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, bod 19, a ze dne 9. února 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, bod 48).
46
V projednávaném případě, jak bylo připomenuto v bodě 33 tohoto rozsudku, sleduje směrnice 2014/40 podle svého článku 1 cíl zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví, zejména mladých lidí.
47
Takový cíl je přitom v obecném zájmu ve smyslu judikatury uvedené v bodě 45 tohoto rozsudku (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. září 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, bod 49, a ze dne 29. dubna 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, bod 57), který může odůvodnit zavedení systému objektivní odpovědnosti členskými státy. Ostatně takový systém může motivovat dotčené osoby k dodržování povinností vyplývajících ze směrnice 2014/40.
48
Mimoto, pokud jde o zvláštní okolnost týkající se skutečnosti, že obsah nikotinu, jenž je důvodem pro uložení sankcí, o které se jedná ve věci v původním řízení, se shoduje s obsahem oznámeným výrobcem a dovozci sporných výrobků na základě čl. 20 odst. 2 této směrnice, je třeba konstatovat, že cílem tohoto oznámení je v souladu s bodem 13 odůvodnění uvedené směrnice usnadnit členským státům a Komisi výkon regulačního úkolu, a nikoli umožnit hospodářským subjektům vystupujícím v následné fázi, aby se zprostily své odpovědnosti.
49
Kromě toho se nejeví, že by tyto sankce mohly vyrovnávat hospodářské výhody získané tímto porušením, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu. V takovém případě by uvedené sankce nevyžadovaly prokázání úmyslu na základě čl. 23 odst. 3 směrnice 2014/40.
50
Za takových okolností členské státy tedy mohou přijmout vnitrostátní právní úpravu, která stanoví správní pokutu trestněprávní povahy za účelem sankcionování hospodářského subjektu, který uvedl na trh náhradní náplně do elektronických cigaret, jejichž jednotková balení obsahují nesprávné údaje o obsahu nikotinu, ačkoli tyto údaje odpovídají údajům v oznámení provedeném na základě čl. 20 odst. 2 směrnice 2014/40 „výrobcem“ nebo „dovozcem“, od něhož uvedený hospodářský subjekt tyto náplně nakoupil.
51
I když je zásada proporcionality pro členské státy závazná při určení základních znaků porušení, platí to rovněž v případě, kdy se jedná o posouzení skutečností relevantních pro stanovení výše pokuty (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. února 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, bod 54; ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép, C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229, bod 43, jakož i ze dne 21. listopadu 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, bod 46).
52
To znamená, že při stanovení výše pokuty musí být zohledněny individuální okolnosti daného případu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. října 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, bod 45, jakož i ze dne 21. listopadu 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, bod 47). Z tohoto důvodu se uložení pokuty v paušální výši za jakékoli porušení určitých povinností stanovených vnitrostátní právní úpravou, bez úpravy výše uvedené pokuty v závislosti na závažnosti protiprávního jednání, může jevit jako nepřiměřené vzhledem k cílům stanoveným unijní právní úpravou (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. února 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, bod 41, jakož i ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép, C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229, bod 50).
53
S výhradou posouzení, která spadají do pravomoci předkládajícího soudu, se v projednávaném případě nejeví, že by vnitrostátní právní úprava, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, umožňovala individualizaci uvedených sankcí. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a vyjádření předložených Soudnímu dvoru totiž vyplývá, že výše pokut uložených oběma dotčeným distributorům je nezávislá na individuálních okolnostech projednávaného případu a zejména na skutečnosti, že údaj o obsahu nikotinu, který je jim vytýkán, je vyšší, než je skutečný obsah v náhradních náplních uvedených na trh.
54
Z toho vyplývá, že uložení peněžité sankce v paušální výši za jakékoli porušení určitých povinností, stanovených vnitrostátním zákonem na základě směrnice 2014/40, bez úpravy výše této peněžité sankce v závislosti na závažnosti protiprávního jednání, jak podle všeho stanoví pravidla pro sankce, o která se jedná ve věci v původním řízení, je nepřiměřené vzhledem k cíli sledovanému směrnicí 2014/40, a sice zajistit vysokou úroveň ochrany zdraví, zejména mladých lidí (obdobně viz rozsudky ze dne 22. března 2017, Euro-Team et Spirál-Gép, C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229, body 62 až 64 a 66, jakož i ze dne 21. listopadu 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, bod 53).
55
S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 23 odst. 3 směrnice 2014/40 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví správní pokutu trestněprávní povahy za účelem sankcionování hospodářského subjektu, který uvedl na trh náhradní náplně do elektronických cigaret, jejichž jednotková balení obsahují nesprávné údaje o obsahu nikotinu, ačkoli tyto údaje odpovídají údajům v oznámení provedeném na základě čl. 20 odst. 2 této směrnice „výrobcem“ nebo „dovozcem“, od něhož uvedený hospodářský subjekt tyto náplně nakoupil, nemůže-li být výše této pokuty upravena v závislosti na závažnosti protiprávního jednání s ohledem na individuální okolnosti projednávaného případu.
K nákladům řízení
56
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 23 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES, ve spojení s čl. 2 bodem 40 a čl. 20 odst. 4 písm. b) bodem i) této směrnice,
musí být vykládán v tom smyslu, že
povinnost členských států zajistit, aby na trh nebyly uváděny náhradní náplně do elektronických cigaret, jejichž jednotková balení obsahují nesprávný údaj o obsahu nikotinu, není omezena na fázi dodání těchto náhradních náplní maloobchodním prodejcem spotřebiteli.
2)
Článek 23 odst. 3 směrnice 2014/40
musí být vykládán v tom smyslu, že
brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví správní pokutu trestněprávní povahy za účelem sankcionování hospodářského subjektu, který uvedl na trh náhradní náplně do elektronických cigaret, jejichž jednotková balení obsahují nesprávné údaje o obsahu nikotinu, ačkoli tyto údaje odpovídají údajům v oznámení provedeném na základě čl. 20 odst. 2 této směrnice „výrobcem“ nebo „dovozcem“, od něhož uvedený hospodářský subjekt tyto náplně nakoupil, nemůže-li být výše této pokuty upravena v závislosti na závažnosti protiprávního jednání s ohledem na individuální okolnosti projednávaného případu.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.