62001CC0338_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Mit der vorliegenden Nichtigkeitsklage wendet sich die Kommission dagegen, dass der Rat die Richtlinie 2001/44/EG
– Richtlinie 2001/44/EG des Rates vom 15. Juni 2001 zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen und bezüglich der Mehrwertsteuer und bestimmter Verbrauchsteuern, ABl. L 175, S. 17.
(so im Folgenden die Zitierweise) nicht ─ wie von ihr vorgeschlagen ─ auf Artikel 95 EG, sondern auf die Artikel 93 EG und 94 EG gestützt hat. Die streitige Richtlinie regelt die gegenseitige Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Beitreibung von öffentlich-rechtlichen Forderungen, insbesondere von Steuern. Kernfrage des Rechtsstreits ist, ob diese Regelungen, die allein die Amtshilfe bei der Einziehung von Steuern betreffen, nicht aber deren Bemessung und Festsetzung, „Bestimmungen über die Steuern“ darstellen, auf die Artikel 95 EG gemäß der Ausnahme in Absatz 2 der Vorschrift nicht anwendbar ist. Während im Rahmen des Artikels 95 EG das Mitentscheidungsverfahren nach Artikel 251 EG zur Anwendung kommt, entscheidet der Rat gemäß den Artikeln 93 EG (Harmonisierung der indirekten Steuern)
und 94 EG (Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften) einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments.
II – Sachverhalt und rechtlicher Rahmen
2. Gestützt auf Artikel 100 des EWG-Vertrags (jetzt Artikel 94 EG) hat der Rat die Richtlinie 76/308/EWG erlassen, die zunächst nur die
gegenseitige Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen betraf.
– Richtlinie 76/308/EWG des Rates vom 15. März 1976 über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen, ABl. L 73, S. 18.
3. In der Folge wurde der Anwendungsbereich der Richtlinie schrittweise erweitert, und zwar zunächst durch die Richtlinie 79/1071/EWG
– Richtlinie 79/1071/EWG des Rates vom 6. Dezember 1979 zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen, ABl. L 331, S. 10.
─ die auf der Grundlage von Artikel 99 und 100 EWG-Vertrag (jetzt Artikel 93 EG und 94 EG) erlassen worden war ─ auf Mehrwertsteuerforderungen. Durch die auf Artikel 99 EWG-Vertrag gestützte Richtlinie 92/12/EWG wurde in einem weiteren Schritt auch die Einziehung von Verbrauchsteuern auf Tabakwaren, Alkohol und alkoholische Getränke sowie auf Mineralöle einbezogen.
– Richtlinie 92/12/EWG des Rates vom 25. Februar 1992 über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren, ABl. L 76, S. 1, in der Fassung der Richtlinie 92/108/EWG (ABl. 1992 L 390, S. 124).
4. Am 26. Juni 1998 legte die Kommission auf der Basis von Artikel 100a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) einen Vorschlag für eine erneute Änderung der Richtlinie 76/308
– KOM(1998) 364 endg. ─ 98/0206(COD) (ABl. C 269, S. 16). Nach der ersten Lesung im Europäischen Parlament änderte die Kommission den Vorschlag, um den Änderungen des Parlaments Rechnung zu tragen (KOM[1999] 183 endg.,
ABl. 1999, C 179, S. 6), wobei die Rechtsgrundlage beibehalten wurde.
vor. Danach sollte die Richtlinie auch Forderungen im Zusammenhang mit direkten Steuern und Steuern auf Versicherungsprämien erfassen.
5. Der Rat beschloss jedoch, die Rechtsgrundlage auszutauschen und die Artikel 93 EG und 94 EG heranzuziehen. Obwohl das Parlament im Rahmen der Anhörung zu dieser Änderung darauf bestand, dass Artikel 95 EG die richtige Rechtsgrundlage sei,
– Entschließung vom 16. Mai 2001 (ABl. 2002, C 34 E, S. 207). erließ der Rat die Richtlinie 2001/44 am 15. Juni 2001 dennoch gestützt auf die Artikel 93 EG und 94 EG.
6. In den Erwägungsgründen zu der Richtlinie 2001/44 wird die Bedeutung der Neuregelung für die Bekämpfung des Steuerbetrugs, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten sowie für die Neutralität des Binnenmarktes in steuerlicher Hinsicht hervorgehoben. Die Erwägungsgründe eins bis vier lauten wie folgt:
a) Die in der Richtlinie 76/308/EWG […] niedergelegten Regelungen für die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen sind zu ändern, um der aus der Entwicklung des Steuerbetrugs erwachsenden Bedrohung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten sowie des Binnenmarktes zu begegnen.
b) Im Rahmen des Binnenmarktes sollten die finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten, die zunehmend durch Steuerhinterziehung bedroht werden, geschützt werden, um die Wettbewerbsfähigkeit und Neutralität des Binnenmarktes in steuerlicher Hinsicht besser zu gewährleisten.
c) Zum besseren Schutz der finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten und der Neutralität des Binnenmarktes sollte der Anwendungsbereich der in der Richtlinie 76/308/EWG vorgesehenen gegenseitigen Unterstützung auf Forderungen in Bezug auf bestimmte Einkommen- und Kapitalsteuern und Steuern auf Versicherungsprämien ausgedehnt werden.
A – Damit Forderungen, die Gegenstand eines Beitreibungsersuchens sind, rascher und wirksamer beigetrieben werden können, sollte der betreffende Vollstreckungstitel grundsätzlich wie ein Titel des Mitgliedstaates behandelt werden, in dem die ersuchte Behörde ihren Sitz hat.“
7. In Artikel 2 wird der Anwendungsbereich der Richtlinie 76/308 in der Fassung der Richtlinie 2001/44 wie folgt festgelegt:
„Diese Richtlinie findet Anwendung auf alle Forderungen im Zusammenhang mit:
[a) … ─ f) …]
d) Einkommen- und Kapitalsteuern [
– Mit dem Begriff „Kapitalsteuer“ ist wohl eine Abgabe gemeint, die in der deutschen steuerrechtlichen Terminologie eher als Vermögensteuer bezeichnet wird (vgl. die französische Fassung [impôts sur la fortune] und die niederländische Fassung [belastingen op vermogen]). ] ;
e) Steuern auf Versicherungsprämien;
f) Zinsen, von Verwaltungsbehörden verhängte Geldstrafen und Geldbußen sowie Kosten im Zusammenhang mit den unter den Buchstaben a) bis h) bezeichneten Forderungen, mit Ausnahme von Sanktionen mit strafrechtlichem Charakter nach geltendem Recht in dem Mitgliedstaat, in dem die ersuchte Behörde ihren Sitz hat“.
8. In dem neu gefassten Artikel 7 wird festgelegt, welche Angaben der ersuchende Staat in seinem Beitreibungsersuchen machen und welche die Unterlagen er beifügen muss.
9. Die ebenfalls neu gefassten Artikel 8 bis 10 regeln die Anerkennung und Vollstreckung des Titels durch die Behörden des ersuchten Staates. Artikel 8 und 9 lauten auszugsweise:
1. Artikel 8
(1) Der Vollstreckungstitel wird unmittelbar anerkannt und automatisch wie ein Vollstreckungstitel des Mitgliedstaates behandelt, in dem die ersuchte Behörde ihren Sitz hat.
(2) Ungeachtet des Absatzes 1 kann der Vollstreckungstitel gegebenenfalls nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaates, in dem die ersuchte Behörde ihren Sitz hat, als solcher bestätigt und anerkannt oder durch einen Titel ergänzt oder ersetzt werden, der die Vollstreckung im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaates ermöglicht.
Die Mitgliedstaaten bemühen sich, innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Eingang des Beitreibungsersuchens eine derartige Bestätigung, Anerkennung, Ergänzung oder Ersetzung des Vollstreckungstitels abzuschließen, außer in den Fällen, in denen Unterabsatz 3 Anwendung findet. Die Vornahme dieser Formalitäten kann nicht verweigert werden, wenn der Titel ordnungsgemäß abgefasst ist. Die ersuchte Behörde unterrichtet die ersuchende Behörde über die Gründe für eine Überschreitung der Dreimonatsfrist.
Hat die Durchführung einer dieser Formalitäten eine Anfechtung der Forderung und/oder des im Land der ersuchenden Behörde ausgestellten Vollstreckungstitels zur Folge, so findet Artikel 12 Anwendung.
Artikel 9
(1) […]
(2) Sofern die Rechts- und Verwaltungsvorschriften und die Verwaltungspraxis des Mitgliedstaats, in dem die ersuchte Behörde ihren Sitz hat, dies zulassen, kann diese, nachdem sie die ersuchende Behörde konsultiert hat, dem Schuldner eine Zahlungsfrist einräumen oder Ratenzahlung gewähren. Die von der ersuchten Behörde angesichts dieser Zahlungsfrist erhobenen Zinsen sind ebenfalls an den Mitgliedstaat zu überweisen, in dem die ersuchende Behörde ihren Sitz hat.
– Ab dem Zeitpunkt der Anerkennung, Bestätigung, Ergänzung oder Ersetzung des Vollstreckungstitels gemäß Artikel 8 werden nach den Rechts- und Verwaltungsvorschriften und der Verwaltungspraxis des Mitgliedstaats, in dem die ersuchte Behörde ihren Sitz hat, Verzugszinsen berechnet, die ebenfalls an den Mitgliedstaat, in dem die ersuchende Behörde ihren Sitz hat, zu überweisen sind.“
10. Artikel 12 Absatz 2 regelt schließlich, dass auch angefochtene Forderungen Gegenstand eines Vollstreckungsersuchens sein können, sofern die Vorschriften im ersuchenden und im ersuchten Staat dies zulassen.
III – Verfahren und Anträge
11. Die Kommission hat am 7. September 2001 Klage gemäß Artikel 230 EG gegen den Rat erhoben und beantragt,
– die Richtlinie 2001/44 für nichtig zu erklären,
– die Wirkungen der Richtlinie bis zum Inkrafttreten einer auf der zutreffenden Rechtsgrundlage erlassenen Richtlinie aufrechtzuerhalten und
– dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
12. Der Rat beantragt,
– die Klage abzuweisen und
– der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
13. Mit Beschluss vom 23. Januar 2002 hat der Gerichtshof das Europäische Parlament als Streithelfer auf Seiten der Kommission und die Portugiesische Republik, das Großherzogtum Luxemburg, das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland sowie Irland als Streithelfer des Rates zugelassen.
14. Eine mündliche Verhandlung hat nicht stattgefunden.
IV – Vorbringen der Parteien
15. Auch wenn die Parteien unterschiedliche Auffassungen zu der Frage vertreten, ob der Rat die Richtlinie 2001/44 auf die zutreffende Rechtsgrundlage gestützt hat, so sind sie sich jedoch darin einig, dass der Gerichtshof im Falle der Aufhebung der Richtlinie die Aufrechterhaltung ihrer Wirkungen bis zum Erlass einer neuen Richtlinie anordnen sollte.
16. In der Sache weist die Kommission zunächst darauf hin, dass wegen der unterschiedlichen Rechtsetzungsverfahren nur entweder Artikel 93 EG und 94 EG (einstimmiger Beschluss des Rates und Anhörung des Europäischen Parlaments) oder Artikel 95 EG (Mitentscheidungsverfahren) als Rechtsgrundlage in Betracht kämen, nicht aber eine Kombination von Artikel 93 EG und 95 EG.
17. Da die Bestimmungen der Richtlinie einen Bezug zur Errichtung des Binnenmarktes im Sinne des Artikels 14 EG hätten, sei Artikel 95 EG die zutreffende Rechtsgrundlage. Diese Vorschrift sei bei der Rechtsangleichung im Binnenmarkt im Regelfall heranzuziehen. Der in Artikel 95 Absatz 2 EG vorgesehene Ausschluss der Anwendung auf Bestimmungen über Steuern sei als Ausnahme eng auszulegen und schließe die Anwendung von Artikel 95 EG nur aus, wenn die Einstimmigkeit zur Wahrung der Steuerhoheit der Mitgliedstaaten erforderlich sei.
18. Die Richtlinie beträfe jedoch nur die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Steuerforderungen und die Beseitigung von Hindernissen bei der grenzüberschreitenden Vollstreckung im Binnenmarkt, nicht aber die nationalen Bestimmungen über die steuerpflichtigen Personen, die Besteuerungsgrundlage und den Steuersatz. Da die Richtlinie die Höhe der Steuerschuld und die Gestaltung der nationalen Steuersysteme unberührt lasse, betreffe sie keine „Bestimmungen über die Steuern“ im Sinne von Artikel 95 Absatz 2 EG.
19. Es sei zwar schon vorgekommen, dass der Rat einen Rechtsakt, den die Kommission in ihrem Vorschlag auf Artikel 100a EG-Vertrag gestützt habe, auf der Grundlage von Artikel 99 EG-Vertrag
erlassen habe.
– Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates vom 27. Januar 1992 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung (MwSt.) (ABl. L 24, S. 1). In vielen anderen Fällen seien Rechtsakte, die eine Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Erhebung von Abgaben betroffen hätten, jedoch auf der Basis von Artikel 100a EG-Vertrag ergangen.
– Entscheidung Nr. 888/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. März 1998 über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur Verbesserung der Systeme der indirekten Besteuerung im Binnenmarkt (Fiscalis-Programm) (ABl. L 126, S. 1); Verordnung (EWG) Nr. 718/91 des Rates vom 21. März 1991 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3/84 zur Einführung eines Verfahrens des innergemeinschaftlichen Verkehrs mit Waren, die zum vorübergehenden Gebrauch aus einem Mitgliedstaat in einen oder mehrere andere Mitgliedstaaten versandt werden (ABl. L 78, S. 4); Verordnung (EWG) Nr. 2726/90 des Rates vom 17. September 1990 über das gemeinschaftliche Versandverfahren (AB l. L 262, S. 1).
20. Das Parlament teilt die Ansicht der Kommission. Darüber hinaus verweist es auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen müsse, insbesondere auf das Ziel und den Inhalt des Rechtsakts.
– Urteil vom 4. April 2000 in der Rechtssache C-269/97 (Kommission/Rat, Slg. 2000, I-2257, Randnr. 43).Da die Verfahren nach Artikel 93 EG und 94 EG einerseits und Artikel 95 EG andererseits unvereinbar miteinander seien,
– Das Parlament verweist hierzu auf das Urteil vom 23. Februar 1999 in der Rechtssache C-42/97 (Europäisches Parlament/Rat, Slg. 1999, I-869, Randnrn. 42 und 43). käme es darauf an, wo der Schwerpunkt der Regelung liege. Dieser liege im Falle der Richtlinie 2001/44 auf ihrem Beitrag zur Errichtung und zum Funktionieren des Binnenmarktes.
21. Die Richtlinie sehe ein allgemeines System der Zusammenarbeit bei der Einziehung öffentlich-rechtlicher Forderungen ─ einschließlich Steuerforderungen ─ vor und beschränke sich nicht allein auf die Betrugsbekämpfung. Es beruhe auf der gegenseitigen Anerkennung der Vollstreckungstitel und der Gleichstellung der Titel aus einem anderen Mitgliedstaat mit inländischen Titeln. Die Richtlinie sehe zwar die Anwendung der nationalen Vollstreckungsvorschriften auf Forderungen aus anderen Mitgliedstaaten vor, harmonisiere diese Vorschriften aber nicht. Der Umstand, dass unter anderem auch Steuerforderungen einbezogen würden, führe nicht dazu, den Schwerpunkt der Regelung von der Errichtung des Binnenmarktes auf die Harmonisierung steuerrechtlicher Bestimmungen zu verschieben.
22. Der Rat tritt der Darstellung der Kommission entgegen, dass es in erster Linie um eine Auslegung der Ausnahmeregelung des Artikels 95 Absatz 2 EG gehe. Vielmehr sei die zutreffende Rechtsgrundlage zu ermitteln. Dabei käme nicht nur die gemeinsame Heranziehung von Artikel 93 EG und 94 EG in Betracht. Auch Artikel 93 EG und 95 EG seien miteinander kombinierbar, obwohl Artikel 93 EG Einstimmigkeit und Artikel 95 EG eine qualifizierte Mehrheit im Rat verlangten.
– Hierzu verweist der Rat auf das Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 165/87 (Kommission/Rat, Slg. 1988, 5545). In Artikel 151 Absatz 5 EG sei das Mitentscheidungsverfahren ebenfalls mit dem Erfordernis des einstimmigen Beschlusses im Rat verbunden.
23. Wie sich aus den Erwägungsgründen ergebe, sei das Ziel der Richtlinie, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten zu schützen sowie die Wettbewerbsfähigkeit und steuerliche Neutralität im Binnenmarkt besser zu gewährleisten, indem sie eine effektive Einziehung von Steuerforderungen ermögliche, wo auch immer sich der Schuldner in der Gemeinschaft aufhalte.
24. Der Rat teilt die Auffassung der Kommission und des Parlaments, dass die Richtlinie auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes abziele. Diese Feststellung führe jedoch nicht weiter, denn der Bezug zum Binnenmarkt bzw. zum Gemeinsamen Markt sei für die Anwendung von Artikel 95 EG ebenso Voraussetzung wie für die Anwendung der Artikel 93 EG und 94 EG.
25. Die in der Richtlinie enthaltenen Neuregelungen ließen sich in zwei Gruppen teilen. Zum einen werde der Anwendungsbereich auf Forderungen im Zusammenhang mit der Einkommen- und der Kapitalsteuer sowie der Versicherungsteuer ausgeweitet. Zum anderen sehe die Richtlinie eine Reihe von Erleichterungen bzw. Veränderungen bei der Vollstreckung aller von ihr erfassten Forderungen vor.
26. Soweit die Richtlinie die indirekten Steuern betrifft, hält der Rat Artikel 93 EG für die richtige Rechtsgrundlage. Artikel 95 EG sei keineswegs die allgemeine Rechtsgrundlage, von der nur in den Ausnahmefällen des Absatzes 2 abgewichen werden könne. Selbst wenn kein Ausnahmefall im Sinne des Artikels 95 Absatz 2 EG gegeben sei, führe dies nicht zum Ausschluss der Anwendung der in einem anderen Kapitel stehenden spezielleren Vorschrift des Artikels 93 EG.
– Der Rat verweist in diesem Zusammenhang auf das Urteil vom 12. November 1996 in der Rechtssache C-84/94 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1996, I-5755, Randnr. 12).
27. Dazu führt die Kommission in ihrer Erwiderung aus, dass der Vorrang der Spezialregelung in Artikel 93 EG für die Harmonisierung der Regelungen über die indirekten Steuern vorliegend nicht ausschließe, die Richtlinie auf Artikel 95 EG zu stützen. Denn Artikel 93 EG sei nur dann anwendbar, wenn tatsächlich Regelungen über indirekte Steuern harmonisiert würden, was bei der Richtlinie 2001/44 aber eben nicht der Fall sei.
28. Der Rat verweist darauf, dass nach der Rechtsprechung auch Bestimmungen, die nur die Erhebungsmodalitäten oder die Sanktionen für Steuerhinterziehungen beträfen, Regelungen über inländische Abgaben seien, für die das Diskriminierungsverbot des Artikels 90 EG
gelte.
– Der Rat verweist in diesem Zusammenhang auf die Urteile vom
27. Februar 1980 in der Rechtssache 55/79 (Kommission/Irland, Slg. 1980, 481, Randnr. 8) und vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 299/86 (Rainer Drexl, Slg. 1988, 1213). Hierauf erwidert die Kommission, dass die Urteile zu Artikel 90 EG sich auf Zahlungsfristen und Sanktionsregelungen bezögen, die gerade nicht durch die Richtlinie 2001/44 angeglichen würden.
29. Der Rat trägt weiter vor, wegen der Ausweitung der Richtlinie auf Einkommen- und Kapitalsteuerschulden habe er neben Artikel 93 EG auf Artikel 94 EG als weitere Rechtsgrundlage zurückgreifen müssen, da es sich insoweit um Bestimmungen über die Steuern handele, auf die Artikel 95 EG gemäß seinem Absatz 2 nicht anwendbar sei. Regelungen über die
Festsetzung und die Beitreibung von Steuern könnten einen Einfluss auf die Höhe des tatsächlich geschuldeten Betrags haben und fielen unter den Begriff der steuerrechtlichen Bestimmungen.
30. In den Gemeinschaftssprachen werde der Begriff „Steuern“ im Sinne von zwingenden Abgaben zugunsten des Staatshaushalts verstanden. In den nationalen Rechtsordnungen würden alle Regelungen über die Struktur der Besteuerung, die Festsetzung und die Beitreibung der Steuern den steuerrechtlichen Bestimmungen zugerechnet. Artikel 95 Absatz 2 EG müsse entsprechend ausgelegt werden, so dass die Richtlinie, die Regelungen über gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Steuern enthalte, nicht auf Artikel 95 EG gestützt werden könne.
31. Der Rat wendet sich auch gegen das teleologische Argument der Kommission, wonach der Begriff der Bestimmungen über die Steuern eng auszulegen sei, mit der Folge, dass die Ausnahme nur dann eingreife, wenn die Steuerhoheit der Mitgliedstaaten berührt sei. Diese Auslegung widerspreche erstens dem Wortlaut von Artikel 95 Absatz 2 EG. Das Kriterium, ob die Steuerhoheit betroffen sei, sei zweitens zu vage und damit für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft ungeeignet. Drittens ziele die Richtlinie nicht allein darauf, den nationalen Verwaltungen die Beitreibung der Forderungen zu erleichtern und Betrug zu bekämpfen. Würde sich der Regelungszweck hierin erschöpfen, könnte die Richtlinie weder auf Artikel 94 EG noch auf Artikel 95 EG gestützt werden. Ziel sei es vielmehr, das nationale Steuerrecht unabhängig vom Sitz des Schuldners in der Gemeinschaft anzuwenden und Forderungen beizutreiben, um damit Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen.
32. Die Richtlinie habe nicht nur einen untergeordneten Bezug zum Steuerwesen, sondern vereinheitliche die nationalen Bestimmungen über die grenzüberschreitende Beitreibung von Steuerforderungen.
33. Der Rat weist darauf hin, dass er in seiner bisherigen Praxis immer Artikel 93 EG und/oder 94 EG herangezogen habe, wenn Rechtsakte auf die Angleichung steuerrechtlicher Bestimmungen ─
sei es auch nur auf die gegenseitige Unterstützung im Bereich des Steuerwesens ─ gerichtet gewesen seien.
– Der Rat verweist hier auf die Richtlinie 92/12/EWG (zitiert in Fußnote 5) und die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 (zitiert in Fußnote 9).
34. Die beteiligten Mitgliedstaaten schließen sich der Auffassung des Rates an, dass die Richtlinie 2001/44 Bestimmungen über die Steuern im Sinne von Artikel 95 Absatz 2 EG betreffe, da sie Fragen der Beitreibung von Steuerforderungen regele. Der Rat habe sie daher zu Recht auf die Artikel 93 EG und 94 EG gestützt. Sie verweisen in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Wahl der Rechtsgrundlage sich nach objektiven Kriterien richte.
– Urteile vom 17. März 1993 in der Rechtssache C-155/91 (Kommission/Rat, Slg. 1993, I-939) und vom 28. Juni 1994 in der Rechtssache C─187/93 (Parlament/Rat, Slg. 1994, I-2857). Auch wenn die Vorschriften der Richtlinie einen Bezug zum Binnenmarkt hätten, so beträfen sie doch in erster Linie die Einziehung von Steuern und damit das Steuerrecht.
35. Nach Ansicht der britischen und der irischen Regierung ist Artikel 93 EG für den Bereich der indirekten Steuern Lex specialis gegenüber Artikel 95 EG, der nur zur Anwendung käme „soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist“. Für die Rechtsangleichung von Vorschriften über direkte Steuern könne nur Artikel 94 EG und nicht Artikel 95 EG herangezogen werden, weil in diesem Fall die Ausnahme des Artikels 95 Absatz 2 EG eingreife.
36. Sollte der Gerichtshof Artikel 95 EG nicht schon wegen seines Absatzes 2 für unanwendbar halten, könne diese Bestimmung nach Ansicht der irischen Regierung jedenfalls deswegen nicht herangezogen werden, weil Artikel 95 EG nicht gemeinsam mit Artikel 93 EG anwendbar sei, wie die Kommission selbst betone. Demnach bleibe neben Artikel 93 EG nur der Rückgriff auf Artikel 94 EG, soweit die direkten Steuern betroffen seien.
37. Die Mitgliedstaaten beanstanden, dass die Kommission den Begriff der „Bestimmung über die Steuern“ in Artikel 95 Absatz 2 EG zu eng auslege. Diese Auslegung verenge zugleich den Begriff der „Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuern, die Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern“ in Artikel 93 EG. Der gemeinschaftsrechtliche Begriff des Steuerrechts müsse unter Berücksichtigung der nationalen Rechtsordnungen ausgelegt werden. Nach den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zählten die Vorschriften über die Verwaltung und Beitreibung von Steuerforderungen ─ auch über die Grenzen hinaus ─ zum Steuerrecht. Die von der Kommission getroffene Unterscheidung in Regelungen über die Steuerpflichtigen, den Steuersatz und die Bemessungsgrundlage einerseits sowie die Regelungen über die Verwaltung und Einziehung von Steuern andererseits sei nicht sachgerecht.
– In diesem Zusammenhang verweisen die Mitgliedstaaten auch auf die vom Rat zitierte Rechtsprechung zu Artikel 90 EG (siehe oben Nr. 28).
38. Die luxemburgische Regierung räumt zwar ein, dass der Gerichtshof wiederholt entschieden habe, die Begriffe des Gemeinschaftsrechts seien autonom auszulegen. Man könne aber einem Rechtsbegriff im Gemeinschaftsrecht keinen völlig anderen Sinn beilegen als im nationalen Recht, wenn die Rechtsordnungen dieselben Ziele verfolgten.
39. Die Mitgliedstaaten führen aus, dass die Richtlinie 2001/44 es den nationalen Behörden erlaube, Steuern auch in anderen Mitgliedstaaten beitreiben zu lassen. Durch die gegenseitige Unterstützung bei der Einziehung werde der Anwendungsbereich der internen Steuerregelungen über die Grenzen hinaus ausgeweitet. Damit ziele die Richtlinie auf die Wahrung der finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten und berühre ihre Steuerhoheit.
40. Die luxemburgische Regierung meint, es sei widersprüchlich, wenn die Kommission einerseits vortrage, dass die Richtlinie 2001/44 gar nicht auf eine Harmonisierung des nationalen Steuerrechts abziele, die Richtlinie andererseits aber auf Artikel 95 EG, also die Rechtsgrundlage für Rechtsangleichung im Binnenmarkt, stützen wolle. Tatsächlich müssten die Mitgliedstaaten ihr Steuerrecht anpassen, um z. B. Artikel 8 der Richtlinie 76/308 in der Fassung der Richtlinie 2001/44 umzusetzen, der eine automatische Anerkennung oder eine Homologation ausländischer Titel binnen dreier Monate vorschreibe.
41. Die portugiesische Regierung hebt außerdem hervor, dass die Richtlinie 76/308 in der Fassung der Richtlinie 2001/44, insbesondere die Bestimmungen der Artikel 8 Absatz 1, 10 und 12 Absatz 2, in die Rechte der Steuerpflichtigen eingreife. Insofern bedürfe es einer Anpassung des nationalen Steuerrechts. Nach Artikel 7 und 12 Absatz 2 der Richtlinie könnten die Steuerpflichtigen einen Vollstreckungstitel in dem ersuchten Staat nicht anfechten. Dies stelle eine Verletzung des Prinzips des kontradiktorischen Verfahrens dar. Zudem führe Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie einen Schadensersatzanspruch ein, wenn sich die Vollstreckung als unberechtigt erweise.
42. Die Mitgliedstaaten führen Beispiele aus der Praxis
an, in denen die Kommission vergleichbare Maßnahmen nicht auf Artikel 95 EG, sondern auf Artikel 93 EG (bzw. den früheren Artikel 99 EG-Vertrag) gestützt hat.
– Erwähnt werden hier die Richtlinie 92/108/EWG (zitiert in Fußnote 5) und die Richtlinie 2001/115/EG des Rates vom 20. Dezember 2001 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG mit dem Ziel der Vereinfachung, Modernisierung und Harmonisierung der mehrwertsteuerlichen Anforderungen an die Rechnungstellung (ABl. 2002, L 15,
S. 24).
43. Die irische Regierung weist schließlich noch darauf hin, dass die Mitgliedstaaten mit der Einführung von Artikel 95 EG einen bedeutenden Teil ihrer Hoheitsrechte aufgegeben hätten. Um das institutionelle Gleichgewicht zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten zu wahren, sei der gesamte Bereich des Steuerwesens, der für die staatliche Souveränität von besonderer Bedeutung sei, jedoch ausgenommen worden. Die Kommission stelle dieses Gleichgewicht in Frage, wenn sie die Ausnahme in Artikel 95 Absatz 2 EG nur auf Teile des Steuerwesens beschränke.
V – Rechtliche Würdigung
44. Im vorliegenden Fall ist zu entscheiden, ob der Rat die Richtlinie 2001/44 zu Recht auf Artikel 93 EG und 94 EG gestützt hat oder ob er Artikel 95 EG hätte heranziehen müssen.
45. Die Artikel 93 EG und 95 EG finden jeweils nur Anwendung, wenn die Harmonisierung für die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarktes erforderlich ist. Artikel 94 EG hat zur Voraussetzung, dass die anzugleichenden Vorschriften sich unmittelbar auf die Errichtung des Gemeinsamen Marktes auswirken.
46. Keine der Parteien stellt den Zusammenhang zwischen den Bestimmungen der Richtlinie und dem Binnenmarkt/Gemeinsamen Markt in Frage. Hierzu ist indes anzumerken, dass der Binnenmarkt gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c EG durch die Beseitigung der Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet ist. Die Tatsache, dass Steuerforderungen grenzüberschreitend beigetrieben werden können, erleichtert es den Gemeinschaftsbürgern und Unternehmen indes nicht, von ihren Grundfreiheiten Gebrauch zu machen.
47. Man würde den Begriff des Binnenmarktes jedoch zu sehr verengen, wenn man darunter nur eine ungehinderte Inanspruchnahme der Grundfreiheiten verstehen würde. Rechtsangleichungsmaßnahmen können vielmehr auch bezwecken, die Folgeprobleme aus der Ausübung der Grundfreiheiten zu beseitigen und auf diese Weise zum Funktionieren des Binnenmarktes beizutragen.
48. Das Funktionieren des Binnenmarktes wäre nämlich beeinträchtigt, wenn sich Steuerpflichtige ihrer Zahlungspflicht durch die Verlagerung ihres (Wohn-)Sitzes entziehen könnten, weil die grenzüberschreitende Beitreibung der Steuerforderungen nicht oder nur unter großem Aufwand möglich wäre. Zugleich hätten sie damit Vorteile im Wettbewerb mit den Unternehmen, die ihren Sitz in dem Staat beibehalten haben, in dem die Steuerforderung entstanden ist und ohne weiteres beigetrieben werden kann.
49. Der Gerichtshof stellt in ständiger Rechtsprechung folgende
allgemeinen Kriterien für die Wahl der geeigneten Rechtsgrundlage auf: „Im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts.“
– Urteile vom 17. März 1993 in der Rechtssache C-155/91 (zitiert in Fußnote 17), vom 26. März 1996 in der Rechtssache C-271/94 (Parlament/Rat, Slg. 1996, I-1689, Randnr. 14), vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-300/89 (Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867, Randnr. 10), vom 9. November 1995 in der Rechtssache C-426/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1995, I-3723, Randnr. 29) und vom 23. Februar 1999 in der Rechtssache C-42/97 (Europäisches Parlament/Rat, Slg. 1999, I-869, Randnr. 36). Bevor die Ziele und der Inhalt der streitigen Richtlinie näher untersucht werden, sind einige Bemerkungen zum Verhältnis von Artikel 95 EG zu den Artikeln 93 EG und 94 EG sowie zur Auslegung des Begriffs der Bestimmungen über die Steuern vorauszuschicken.
A – Verhältnis von Artikel 95 EG
zu den Artikeln 93 EG und 94 EG
50. Das Verhältnis des Artikels 95 EG zu anderen Rechtsgrundlagen des Vertrages ist durch zwei Besonderheiten dieser Bestimmung gekennzeichnet. Ihr Anwendungsbereich ist nämlich zum einen durch ihre Subsidiarität gegenüber einer spezielleren Rechtsgrundlage (Artikel 95 Absatz 1 Satz 1 EG) und zum anderen durch die Bereichsausnahmen (Artikel 95 Absatz 2 EG)
beschränkt.
51. Artikel 95 EG bildet eine allgemeine Rechtsgrundlage für die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben, „soweit im Vertrag nichts anderes bestimmt ist“. Diese Subsidiarität hat Bedeutung für das Verhältnis zu Artikel 93 EG. Beide Bestimmungen ─ Artikel 93 EG und Artikel 95 EG ─ finden nur Anwendung, wenn die Rechtsangleichung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes erforderlich ist. Artikel 93 EG ist gegenüber Artikel 95 EG jedoch die speziellere Rechtsgrundlage für die Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuer, die Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern.
– Vgl. zu dem ähnlich gelagerten Verhältnis zwischen den Artikel 118a und Artikel 100a EG-Vertrag Urteil in der Rechtssache C-84/94 (Vereinigtes Königreich/Rat, zitiert in Fußnote 14, Randnr. 12) und zum dem Verhältnis zwischen Artikel 129c und Artikel 100a EG-Vertrag Urteil vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 68/86 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1988, 855, Randnr. 24).
52. Somit sind Richtlinien, die die Angleichung der Bestimmungen über indirekte Steuern betreffen, schon wegen der Subsidiarität von Artikel 95 EG (nur) auf Artikel 93 EG zu stützen. Hiermit in Einklang steht die Bereichsausnahme in Artikel 95 Absatz 2 EG, wonach Artikel 95 EG nicht für Bestimmungen über die Steuern gilt.
53. Für die Angleichung von Vorschriften über direkte Steuern enthält der Vertrag keine spezielle Grundlage. Wenn die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes bzw. des Gemeinsamen Marktes dennoch die Rechtsangleichung auf diesem Gebiet erforderlich machen, bleibt nur der Rückgriff auf die allgemeinen Bestimmungen der Artikel 94 EG und 95 EG. Soweit eine Richtlinie auf die Verwirklichung des Binnenmarktes abzielt, d. h. insbesondere auf die Schaffung eines Raumes ohne Binnengrenzen im Sinne des Artikels 14 EG, geht Artikel 95 EG dem Artikel 94 EG als spezielle Rechtsangleichungsvorschrift vor,
– Vgl. Urteil vom 13. Juli 1995 in der Rechtssache C-350/92 (Spanien/Rat, Slg. 1995, I-1985, Randnrn. 29 ff. und insbesondere Randnr. 41), in dem der Gerichtshof
Artikel 100 bei Vorliegen der Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 100a EG-Vertrag für unanwendbar erklärt hat.
es sei denn, dass die Maßnahme in eine der von Artikel 95 Absatz 2
EG erfassten Bereichsausnahmen fällt.
54. Betrifft die Regelung die Bestimmungen über Steuern, ist die Anwendung von Artikel 95 EG ausgeschlossen; ein Rechtsakt, der auf die Angleichung nationaler Regelungen über direkte Steuern gerichtet ist, kann folglich nur auf Artikel 94 EG gestützt werden.
55. Die Parteien diskutieren auch die Frage, ob Artikel 93 EG gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 95 EG zur Anwendung kommen könne. Im Rahmen des Artikels 95 EG erlässt der Rat die Maßnahmen mit qualifizierter Mehrheit im Mitentscheidungsverfahren. Dagegen ist für Maßnahmen nach den Artikeln 93 EG und 94 EG ein einstimmiger Ratsbeschluss nach Anhörung des Parlaments erforderlich. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-211/01 (Kommission/Rat)
– Schlussanträge vom 13. März 2003 in der Rechtssache C-211/01 (Kommission/Rat, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 71 bis 83). ausführlich dargelegt habe, kann eine Vorschrift, in der das Mitentscheidungsverfahren nach Artikel 251 EG vorgesehen ist, nicht gemeinsam mit einer Bestimmung als Rechtsgrundlage angeführt werden, nach der der Rat einstimmig nach Anhörung des Parlaments entscheidet.
56. Dieser Frage braucht im vorliegenden Fall jedoch nicht näher nachgegangen zu werden. Denn die Richtlinie weitet das System der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen zum einen auf Versicherungsteuern, also auf indirekte Steuern, und zum anderen auf direkte Steuern aus. Sie berührt die Regelungen über direkte und indirekte Steuern in gleicher Weise. Mit dieser Feststellung ist allerdings noch nicht darüber entschieden, ob wegen dieses Bezugs zu steuerrechtlichen Sachverhalten bereits die Ausnahme des Artikels 95 Absatz 2 EG eingreift. Klar ist jedoch, dass Artikel 95 EG entweder insgesamt unanwendbar ist, weil die Regelungen über die Anerkennung und Beitreibung direkter und indirekter Steuern dem Steuerrecht zuzurechnen sind, oder aber für beide Bereiche anwendbar ist, weil die Richtlinie keine Harmonisierung steuerrechtlicher Bestimmungen im engeren Sinne vorsieht.
57. Die Begriffe der Rechtsvorschriften über die indirekten Steuern gemäß Artikel 93 EG und der Bestimmungen über die Steuern im Sinne von Artikel 95 Absatz 2 EG sind nämlich im Zusammenhang zu lesen, mit der Folge, dass Artikel 95 EG nicht nur wegen seiner Subsidiarität, sondern zugleich auch wegen der Bereichsausnahme in Artikel 95 Absatz 2 EG unanwendbar ist, wenn Artikel 93 EG einschlägig ist. Es wäre in diesem Fall nicht sachgerecht, dem Begriff „Bestimmungen über die Steuern“ im Hinblick auf die direkten Steuern eine andere Bedeutung beizulegen. Selbst wenn man eine entsprechende Differenzierung vornehmen wollte, könnte für die direkten Steuern Artikel 95 EG
wegen der Inkompatibilität der Rechtsetzungsverfahren nicht neben Artikel 93 EG zur Anwendung kommen.
58. Aus diesen Ausführungen zum Verhältnis der Rechtsgrundlagen ergibt sich, dass die Antwort auf die Frage, auf welche Rechtsgrundlage die Richtlinie 2001/44 rechtmäßigerweise zu stützen war, entscheidend davon abhängt, ob sie auf die Angleichung von Vorschriften über die Steuern zielt.
B – Begriff der Bestimmungen über die Steuern
59. Eine der Kernfragen des Rechtsstreits ist, was unter dem Begriff der Bestimmungen über die Steuern im Sinne des Artikels 95 Absatz 2 EG und unter dem Begriff der Rechtsvorschriften über indirekte Steuern gemäß Artikel 93 EG zu verstehen ist. Während die Kommission und das Parlament auf dem Standpunkt stehen, steuerrechtliche Bestimmungen in diesem Sinne seien nur die materiellen Bestimmungen über die Steuerpflichtigen, den Steuersatz
und die Bemessungsgrundlage, schließt der Begriff nach Auffassung des Rates und der Mitgliedstaaten auch die Regelungen über die Verwaltung und die Beitreibung von Steuerforderungen ein.
60. Der Rat und die Mitgliedstaaten führen zum Beleg für ihr Verständnis Beispiele von Rechtsakten an, die keine materiellen Steuerregelungen betrafen, aber dennoch nicht auf Artikel 95 EG, sondern auf Artikel 93 EG bzw. 94 EG gestützt worden waren. Der Gerichtshof stellt jedoch in ständiger Rechtsprechung fest: „Eine bloße Praxis vermag Regeln des Vertrages nicht abzuändern. Eine solche Praxis kann folglich kein Präjudiz schaffen, das die Organe der Gemeinschaft hinsichtlich der Bestimmung der zutreffenden Rechtsgrundlage bindet.“
– Urteil in der Rechtssache 68/86 (zitiert in Fußnote 21, Randnr. 24). Die genannten Beispiele sind daher ohne Bedeutung für die Auslegung des Begriffs der Bestimmungen über die Steuern.
61. Der Wortlaut von Artikel 93 EG und Artikel 95 Absatz 2 EG gibt keinen unmittelbaren Aufschluss darüber, welche Auslegung vorzuziehen ist. Allerdings schließen die nationalen steuerrechtlichen Regelungen auch die Bestimmungen über das Verfahren zur Festsetzung und Beitreibung von Steuerforderungen ein, wie der Rat und die Mitgliedstaaten unwidersprochen vorgetragen haben. Zwar trifft es zu, dass die gemeinschaftsrechtlichen Begriffe autonom unter Berücksichtigung der Ziele des Vertrages und ihres Regelungskontextes auszulegen sind. Jedoch kann die Bedeutung eines Rechtsbegriffs, der in allen Mitgliedstaaten im Wesentlichen die gleiche Bedeutung hat, im Gemeinschaftsrecht nur dann von diesem Verständnis abweichend ausgelegt werden, wenn das angestrebte Ziel des Vertrages dies erfordert.
62. Die Kommission trägt in diesem Zusammenhang vor, dass Artikel 95 EG die allgemeine Rechtsgrundlage für die Rechtsangleichung im Binnenmarkt sei. Die in Absatz 2 der
Bestimmung vorgesehene Beschränkung des Anwendungsbereichs sei als Ausnahme eng auszulegen.
63. Diesem Argument kann nicht gefolgt werden. Artikel 95 Absatz 2 EG ist nämlich, jedenfalls soweit es um indirekte Steuern geht, im Zusammenhang mit Artikel 93 EG auszulegen. Artikel 93 EG ist aber gerade keine Ausnahme von der allgemeinen Regelung des Artikels 95 EG, sondern eine Spezialregelung, die Artikel 95 EG verdrängt. Zwar fehlt es bezüglich der direkten Steuern an einer Artikel 93 EG entsprechenden Spezialregelung. Es wäre indes inkohärent, den Begriff der Bestimmungen über die Steuern in Artikel 95 Absatz 2 EG im Bereich der direkten Steuern anders auszulegen als im Bereich der indirekten Steuern.
64. Im Übrigen ist dem Vertrag kein Ziel zu entnehmen, das die von der Kommission vertretene enge Auslegung des Begriffs der steuerrechtlichen Bestimmungen gebieten würde. Insbesondere ist es auch aufgrund teleologischer Erwägungen nicht gerechtfertigt, die Bestimmungen über die Beitreibung von Steuerforderungen nicht dem Bereich des Steuerrechts im Sinne von Artikel 95 Absatz 2 EG zuzurechnen.
65. Sinn und Zweck der Einschränkung des Anwendungsbereichs von Artikel 95 EG ist es, einen Kernbereich der
Befugnisse der Mitgliedstaaten von der Rechtsangleichung durch Mehrheitsentscheidungen auszunehmen. Die Mitgliedstaaten haben sich so das letzte Wort über Fragen vorbehalten, die ihre Steuersysteme und ihre Steuereinnahmen betreffen. Aus dieser Zielsetzung kann nicht geschlossen werden, dass der Begriff der Bestimmungen über die Steuern die Regelungen über die Beitreibung von Steuerforderungen nicht einschließt. Denn auch diese Regelungen beeinflussen die Höhe des Steueraufkommens. So können die Bestimmungen über die Beitreibung von Steuerforderungen beispielsweise vorsehen, dass unter bestimmten Umständen von einer Vollstreckung vorübergehend oder endgültig abgesehen wird. Auch die Bestimmungen über Geldbußen und Verzugszinsen bei verspäteter Zahlung haben Auswirkungen auf die Einnahmen des Staates.
66. Aus der vom Rat und einigen Mitgliedstaaten angeführten Rechtsprechung zu Artikel 90 EG ergibt sich, dass das Verbot diskriminierender inländischer Abgaben auch auf nationale Regelungen über die Beitreibung bzw. Stundung von indirekten Steuern anwendbar ist
– Urteil in der Rechtssache 55/79 (Kommission/Irland, zitiert in Fußnote 15). sowie auf Regelungen über Sanktionen für Verstöße gegen Mehrwertsteuervorschriften
– Urteil Drexl (zitiert in Fußnote 15) und Urteil vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-276/91 (Kommission/Frankreich, Slg. 1993, I-4413). . Artikel 90 EG gehört ebenso wie Artikel 93 EG zu Kapitel 2 Titel VI des dritten Teils des Vertrages („Steuerliche Vorschriften“). Es ist daher anzunehmen, dass beiden Bestimmungen dasselbe Verständnis des Begriffs der steuerlichen Vorschriften zugrunde liegt.
67. Auf den Einwand der Kommission, dass die Richtlinie 2001/44 die Regelungen über die Stundung von Steuerforderungen und die Sanktionen bei Verstößen gegen das Steuerrecht tatsächlich nicht harmonisiere, ist im Zusammenhang mit der Untersuchung der Ziele und des Inhalts der Richtlinie einzugehen.
g) Betrifft die Richtlinie 2001/44 Bestimmungen über die Steuern?
68. Nachdem also festgestellt worden ist, dass der Begriff der Bestimmungen über die Steuern auch die Vorschriften über die Beitreibung von Steuerforderungen umfasst, ist in einem weiteren Schritt unter Berücksichtigung der Ziele und des Inhalts der Richtlinie zu prüfen, inwieweit sie die Steuervorschriften in diesem Sinne tatsächlich betrifft.
69. Ausweislich des ersten und zweiten Erwägungsgrunds verfolgt die Richtlinie im Wesentlichen zwei Ziele. Erstens soll sie dem Steuerbetrug und der damit verbundenen Bedrohung der Finanzen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten begegnen, indem die Beitreibung von Steuern auch dann möglich ist, wenn der Steuerpflichtige sich nicht mehr in dem Staat aufhält, dem die Steuer zusteht. Zweitens zielt sie auf die Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit und der Neutralität des Binnenmarktes in steuerlicher Hinsicht. Die im Rahmen des Binnenmarktes gerade erwünschte Ausübung der Niederlassungsfreiheit soll nicht dazu führen, dass Unternehmen sich der Steuerpflicht entziehen und sich so Wettbewerbsvorteile verschaffen können.
70. Das Ziel, die Steuereinnahmen des Staates vor der Bedrohung durch Steuerbetrug und Steuerhinterziehung zu schützen, weist auf einen Bezug zum nationalen Steuerrecht hin.
71. Die inhaltlichen Regelungen der Richtlinie lassen sich in zwei Gruppen teilen. Zum einen wird der Anwendungsbereich der Richtlinie auf die Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Einkommen- und Vermögensteuern (direkte Steuern) sowie auf Versicherungsteuern (indirekte Steuern) ausgeweitet. Zum anderen werden die Regelungen über die Anerkennung und die Beitreibung der von der Richtlinie erfassten Abgabenforderungen einschließlich der nunmehr einbezogenen Steuerforderungen modifiziert.
72. In Artikel 7 der Richtlinie 76/308 in der Fassung der Richtlinie 2001/44 ist näher geregelt, welche Angaben das Vollstreckungsersuchen enthalten muss. Diese Anforderungen werden durch die auf Artikel 22 der Richtlinie gestützte Durchführungsrichtlinie der Kommission
– Richtlinie 2002/94/EG der Kommission vom 9. Dezember 2002 zur Festlegung ausführlicher Durchführungsbestimmungen zu bestimmten Artikeln der Richtlinie 76/308/EWG über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit bestimmten Abgaben, Zöllen, Steuern und sonstigen Maßnahmen (ABl. L 337, S. 41).
ergänzt, in der u. a. die Einführung eines für die Ersuchen zu verwendenden Formulars vorgesehen ist.
73. Kernstück der Neuregelung ist Artikel 8 der Richtlinie 76/308 in der Fassung der Richtlinie 2001/44, durch den die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, den Vollstreckungstitel eines anderen Mitgliedstaats automatisch anzuerkennen und wie einen inländischen Titel zu behandeln (Absatz 1). Nach Absatz 2 können die Mitgliedstaaten auch vorsehen, dass der Vollstreckungstitel nach den Vorschriften des Staates der ersuchten Behörde möglichst binnen dreier Monate anerkannt, bestätigt oder ersetzt wird (Absatz 2).
74. Diese beiden Bestimmungen bedingen jedenfalls eine Anpassung der nationalen Bestimmungen über die Beitreibung von Steuerforderungen. Zum einen muss in dem Staat der ersuchenden
Behörde geregelt werden, wie im Fall einer Vollstreckung in einem anderen Mitgliedstaat vorzugehen ist, insbesondere welche Angaben das Vollstreckungsersuchen enthalten muss. Zum anderen muss in den Steuervorschriften, die die Behörde des ersuchten Staates anzuwenden hat, bestimmt werden, dass auch Titel aus einem anderen Mitgliedstaat wie entsprechende inländische Titel zu vollstrecken sind. Sofern ein Mitgliedstaat sich eine Anerkennung, Bestätigung oder Ersetzung der ausländischen Titel vorbehält, bedarf es auch hierfür entsprechender Vorschriften im nationalen Recht.
75. Auch wenn die Richtlinie 2001/44 nicht vorschreibt, dass die nationalen Umsetzungsvorschriften im Steuerrecht angesiedelt sein müssen, wird dies jedoch in der Praxis der Fall sein, da die ausländischen Titel entsprechenden inländischen Titeln gleichzustellen sind. Da die Richtlinie die Gleichstellung eines in einem anderen Mitgliedstaat ergangenen Steuerbescheids mit einem inländischen Steuerbescheid im Hinblick auf die Beitreibung vorschreibt, sind die entsprechenden Umsetzungsregelungen als Teil des Steuerrechts anzusehen.
76. Recht zu geben ist der Kommission allerdings, wenn sie darauf hinweist, dass die Art und Weise der Vollstreckung, also etwa die mögliche Stundung oder die Vollstreckung angefochtener Titel (Artikel 9 Absatz 2 und 12 Absatz 2 der Richtlinie
76/308 in der Fassung der Richtlinie 2001/44), nicht harmonisiert wird. Vielmehr wenden die Mitgliedstaaten insoweit schlicht ihre bestehenden Regeln auch auf Titel aus einem anderen Mitgliedstaat an.
77. Die Regelungen der Richtlinie 2001/44 führen also nicht alle zu einer Harmonisierung der nationalen steuerrechtlichen Regelungen. Zudem betreffen sie sicher nicht den Kern des Steuerrechts der Mitgliedstaaten. Andererseits haben sie aber ─ wie bereits ausgeführt
– Siehe oben Nrn. 46 bis 48. ─auch nur einen eher mittelbaren Bezug zur Errichtung und zum Funktionieren des Binnenmarktes, indem sie lediglich den unerwünschten Nebeneffekten aus der Inanspruchnahme der Grundfreiheiten begegnen.
78. Im Ergebnis lässt sich feststellen, dass die Richtlinie die nationalen Bestimmungen über das Steuerrecht in zweifacher Weise berührt. Sie eröffnet dem ersuchenden Staat die Möglichkeit, seine Forderungen durch ein Ersuchen an die Behörde eines anderen Mitgliedstaats auch jenseits seiner Grenzen zu vollstrecken.
Die Vollstreckungsmöglichkeit im Ausland hat Auswirkungen auf den Umfang der Steuereinnahmen des Staates der ersuchenden Behörde.
79. Gleichzeitig wird der ersuchte Staat verpflichtet, den Kreis der steuerrechtlichen Titel, die nach seinen nationalen Bestimmungen vollstreckbar sind, um Titel zu erweitern, die aufgrund eines Ersuchens von der Behörde eines anderen Mitgliedstaats vollstreckt werden müssen. Aufgrund dieses Einflusses der Richtlinie auf die Ausgestaltung der nationalen Bestimmungen über die Steuern kann Artikel 95 EG gemäß seinem Absatz 2 nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden.
80. Folglich hat der Rat die Richtlinie 2001/44 zu Recht auf Artikel 93 EG gestützt, soweit sie Vorschriften über indirekte Steuern ─ namentlich die Versicherungsteuern ─ berührt, und auf Artikel 94 EG, soweit sie die Beitreibung von Einkommen- und Kapitalsteuerforderungen betrifft.
VI – Kosten
81. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist und der Rat einen entsprechenden Antrag gestellt hat, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung haben die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament ihre eigenen Kosten zu tragen.
VII – Ergebnis
82. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen wird vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
h) Die Klage wird abgewiesen.
i) Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens. Das Europäische Parlament, die Portugiesische Republik, das Großherzogtum Luxemburg, das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland sowie Irland tragen ihre eigenen Kosten.