62022CJ0747
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 7ης Μαΐου 2026 (
*1
)
«Προδικαστική παραπομπή – Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης – Πολιτική ασύλου – Καθεστώς επικουρικής προστασίας – Οδηγία 2011/95/ΕΕ – Άρθρο 26 – Πρόσβαση στην απασχόληση – Άρθρο 29 – Κοινωνική προστασία – Ίση μεταχείριση – Μέτρο κοινωνικής προστασίας και πρόσβασης στην απασχόληση – Προϋπόθεση δεκαετούς τουλάχιστον διαμονής, η οποία κατά τα δύο τελευταία έτη πρέπει να είναι αδιάλειπτη – Έμμεση διάκριση»
Στην υπόθεση C‑747/22,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Tribunale ordinario di Bergamo (πρωτοδικείο Μπέργκαμο, Ιταλία) με απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2022, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 7 Δεκεμβρίου 2022, στο πλαίσιο της δίκης
KH
κατά
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, T. von Danwitz, Αντιπρόεδρο, F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (εισηγητή), I. Ziemele, J. Passer και O. Spineanu-Matei, προέδρους τμήματος, S. Rodin, E. Regan, Δ. Γρατσία, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger και R. Frendo, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Αιμιλίου
γραμματέας: C. Di Bella, διοικητικός υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 17ης Ιουνίου 2025,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
–
ο KH, εκπροσωπούμενος από τον A. Guariso, την G. Maggi και την I. Traina, avvocati,
–
το Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), εκπροσωπούμενο από τους M. Boccia Neri, M. Sferrazza και V. Stumpo, avvocati,
–
η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον S. Fiorentino και την G. Palmieri, επικουρούμενους από τους M. Cherubini και P. Gentili, avvocati dello Stato,
–
η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τις A. Azéma, M. Debieuvre και E. Montaguti,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 30ής Οκτωβρίου 2025,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας (ΕΕ 2011, L 337, σ. 9).
2
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του KH, δικαιούχου του καθεστώτος επικουρικής προστασίας στην Ιταλία, και του Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Εθνικού Ιδρύματος Κοινωνικής Ασφάλισης, Ιταλία) σχετικά με την απόφαση του τελευταίου να ανακαλέσει τη χορήγηση του «εισοδήματος του πολίτη» το οποίο καταβαλλόταν στον KH.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
3
Οι αιτιολογικές σκέψεις 12, 41, 42 και 45 της οδηγίας 2011/95 έχουν ως εξής:
«(12)
Κύριος στόχος της παρούσας οδηγίας είναι η διασφάλιση, αφενός, ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν κοινά κριτήρια για τον προσδιορισμό των προσώπων που χρήζουν όντως διεθνούς προστασίας και, αφετέρου, ότι τα εν λόγω πρόσωπα έχουν πρόσβαση σε ελάχιστο επίπεδο παροχών σε όλα τα κράτη.
[…]
(41)
Για να βελτιωθεί η αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων και των ευεργετημάτων που θεσπίζονται στην παρούσα οδηγία από τους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, είναι ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι συγκεκριμένες τους ανάγκες και οι ιδιαίτερες προκλήσεις ένταξης τις οποίες αυτοί αντιμετωπίζουν. Τούτο δεν θα πρέπει κανονικά να οδηγήσει σε μεταχείριση ευνοϊκότερη από εκείνη που προβλέπεται για τους δικούς τους υπηκόους, με την επιφύλαξη της δυνατότητας των κρατών μελών να εισαγάγουν ή να διατηρήσουν ευνοϊκότερες διατάξεις.
(42)
Σε αυτό το πλαίσιο, θα πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες για την αντιμετώπιση ιδίως των προβλημάτων που εμποδίζουν την αποτελεσματική πρόσβαση των δικαιούχων διεθνούς προστασίας σε εκπαιδευτικά προγράμματα τα οποία σχετίζονται με την απασχόληση και την επαγγελματική κατάρτιση λόγω, μεταξύ άλλων, οικονομικών περιορισμών.
[…]
(45)
Είναι σκόπιμο, ιδίως προκειμένου να αποφεύγονται οι κοινωνικές δυσχέρειες, να προβλέπεται υπέρ των δικαιούχων διεθνούς προστασίας επαρκής κοινωνική συνδρομή και επαρκή μέσα διαβιώσεως άνευ διακρίσεων στο πλαίσιο της κοινωνικής αρωγής […] Η δυνατότητα περιορισμού της συνδρομής αυτής στα βασικά ευεργετήματα πρέπει να θεωρείται ότι καλύπτει τουλάχιστον την ελάχιστη στήριξη του εισοδήματος, την αρωγή σε περίπτωση ασθένειας ή κύησης και τη γονική μέριμνα, καθόσον τα εν λόγω ευεργετήματα χορηγούνται σε υπηκόους σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.»
4
Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Σκοπός», ορίζει τα εξής:
«Σκοπός της παρούσας οδηγίας είναι η θέσπιση απαιτήσεων για την αναγνώριση υπηκόων τρίτων χωρών ή ανιθαγενών ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας.»
5
Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
α)
“διεθνής προστασία”, το καθεστώς πρόσφυγα και το καθεστώς επικουρικής προστασίας, όπως ορίζονται στα στοιχεία ε) και ζ)·
β)
“δικαιούχος διεθνούς προστασίας”, πρόσωπο στο οποίο έχει χορηγηθεί καθεστώς πρόσφυγα ή καθεστώς επικουρικής προστασίας, όπως ορίζονται στα στοιχεία ε) και ζ)·
[…]
στ)
“πρόσωπο που δικαιούται επικουρική προστασία”, ο υπήκοος τρίτης χώρας ή ο ανιθαγενής που δεν πληροί τις προϋποθέσεις για να αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας, αλλά σε σχέση με τον οποίο υπάρχουν ουσιώδεις λόγοι να πιστεύεται ότι, εάν ο ενδιαφερόμενος επιστρέψει στη χώρα της καταγωγής του ή, στην περίπτωση ανιθαγενούς, στη χώρα της προηγούμενης συνήθους διαμονής του, θα αντιμετωπίσει πραγματικό κίνδυνο να υποστεί σοβαρή βλάβη, όπως ορίζεται στο άρθρο 15, και στον οποίο δεν έχει εφαρμογή το άρθρο 17 παράγραφοι 1 και 2, και που δεν είναι σε θέση ή, λόγω του κινδύνου αυτού, δεν επιθυμεί να θέσει εαυτόν υπό την προστασία της εν λόγω χώρας·
[…]
ιγ)
“άδεια διαμονής”, κάθε άδεια η οποία εκδίδεται από τις αρχές ενός κράτους μέλους, σύμφωνα με τον τύπο που προβλέπει το δίκαιο του εν λόγω κράτους και η οποία επιτρέπει σε υπήκοο τρίτης χώρας ή ανιθαγενή τη διαμονή στο έδαφός του·
[…]».
6
Το άρθρο 26 της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πρόσβαση στην απασχόληση», ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη επιτρέπουν στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας να ασκούν μισθωτή ή ανεξάρτητη επαγγελματική δραστηριότητα σύμφωνα με τους κανόνες που εφαρμόζονται γενικά στο επάγγελμα και στη δημόσια διοίκηση, αμέσως μετά τη χορήγηση προστασίας.
2.   Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να παρέχονται στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας δυνατότητες να συμμετέχουν σε ορισμένες δραστηριότητες, όπως εκπαιδευτικά προγράμματα για ενήλικες τα οποία σχετίζονται με την απασχόληση, επαγγελματική κατάρτιση, συμπεριλαμβανομένων μαθημάτων κατάρτισης για την αναβάθμιση δεξιοτήτων, πρακτική εξάσκηση σε χώρους εργασίας και παροχή συμβουλών από υπηρεσίες απασχόλησης, υπό όρους ισοδύναμους με τους ισχύοντες για τους υπηκόους τους.
3.   Τα κράτη μέλη καταβάλλουν προσπάθειες για να διευκολύνουν την πλήρη πρόσβαση των δικαιούχων διεθνούς προστασίας στις δραστηριότητες που αναφέρονται στην παράγραφο 2.
[…]»
7
Κατά το άρθρο 29 της οδηγίας 2011/95, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κοινωνική αρωγή»:
«1.   Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας να λαμβάνουν στο κράτος μέλος στο οποίο έχει χορηγηθεί η προστασία αυτή την αναγκαία συνδρομή, από άποψη κοινωνικής αρωγής, όπως οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους.
2.   Κατά παρέκκλιση από τον γενικό κανόνα της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίσουν την κοινωνική αρωγή που χορηγείται στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας στα βασικά ευεργετήματα, τα οποία θα χορηγούνται στα ίδια επίπεδα και υπό τους ίδιους όρους επιλεξιμότητας που ισχύουν για τους υπηκόους τους.»
Το ιταλικό δίκαιο
8
Το άρθρο 1 της decreto-legge n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (πράξης νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 4, περί επειγουσών διατάξεων σχετικά με το εισόδημα του πολίτη και τις συντάξεις), της 28ης Ιανουαρίου 2019 (GURI αριθ. 23, της 28ης Ιανουαρίου 2019), όπως κυρώθηκε από τον legge n. 26 (νόμο 26), της 28ης Μαρτίου 2019 (GURI αριθ. 75, της 29ης Μαρτίου 2019) (στο εξής: πράξη νομοθετικού περιεχομένου 4/2019), ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Από τον Απρίλιο 2019, το εισόδημα του πολίτη […] ορίζεται ως θεμελιώδες μέτρο της ενεργού εργασιακής πολιτικής για τη διασφάλιση του δικαιώματος στην εργασία, την καταπολέμηση της φτώχειας, της ανισότητας και του κοινωνικού αποκλεισμού, καθώς και για την ενίσχυση του δικαιώματος στην ενημέρωση, την εκπαίδευση, την κατάρτιση και τον πολιτισμό μέσω πολιτικών που αποσκοπούν στην οικονομική στήριξη και την κοινωνική ένταξη των ατόμων που διατρέχουν κίνδυνο αποκλεισμού στην κοινωνία και στο εργασιακό περιβάλλον.
Το [εισόδημα του πολίτη] αποτελεί βασικό πλεονέκτημα εντός των ορίων των διαθέσιμων πόρων.»
9
Το άρθρο 2 της ανωτέρω πράξης νομοθετικού περιεχομένου, το οποίο επιγράφεται «Δικαιούχοι», ορίζει τις προϋποθέσεις χορήγησης του εισοδήματος του πολίτη. Ως τέτοιες προϋποθέσεις ορίζονται, αφενός, η ιθαγένεια, η κατοικία και η διαμονή του αιτούντος και, αφετέρου, μεταξύ άλλων, το εισόδημα, τα περιουσιακά στοιχεία και τα διαρκή αγαθά που χρησιμοποιεί το νοικοκυριό του αιτούντος. Όσον αφορά τις πρώτες προϋποθέσεις, το εν λόγω άρθρο 2 προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Το [εισόδημα του πολίτη] χορηγείται στα νοικοκυριά τα οποία, κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως και καθ’ όλη τη διάρκεια καταβολής της παροχής, πληρούν σωρευτικά τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
a)
όσον αφορά τις προϋποθέσεις σχετικά με την ιθαγένεια, την κατοικία και τη διαμονή, το αιτούν την παροχή μέλος του νοικοκυριού πρέπει σωρευτικά:
1)
να έχει την ιταλική ιθαγένεια ή την ιθαγένεια κράτους μέλους της [Ευρωπαϊκής] Ένωσης […], ή [να είναι] μέλος της οικογένειάς του, […], που έχει δικαίωμα διαμονής ή δικαίωμα μόνιμης διαμονής, ή [να είναι] υπήκοος τρίτης χώρας κάτοχος άδειας διαμονής [της Ένωσης για επί μακρόν διαμένοντες]·
2)
να είναι κάτοικος Ιταλίας επί τουλάχιστον δέκα έτη, υπό την πρόσθετη προϋπόθεση ότι τα δύο τελευταία από τα εν λόγω έτη, υπολογιζόμενα από τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως, και καθ’ όλη τη διάρκεια της καταβολής της παροχής, διαμένει στην Ιταλία αδιαλείπτως.
[…]»
10
Το άρθρο 3 της εν λόγω πράξης νομοθετικού περιεχομένου, το οποίο φέρει τον τίτλο «Οικονομική παροχή», ορίζει τα εξής:
«1.   Η οικονομική παροχή του [εισοδήματος του πολίτη], σε ετήσια βάση, αποτελείται από τις δύο ακόλουθες συνιστώσες:
a)
την παροχή για τη συμπλήρωση του οικογενειακού εισοδήματος […]
b)
την παροχή για τη συμπλήρωση του εισοδήματος των νοικοκυριών που μένουν σε μισθωμένη κατοικία, ίση με το ποσό του ετήσιου μισθώματος που προβλέπεται στη σύμβαση μίσθωσης […] έως το ποσό των 3360 ευρώ ετησίως.
[…]
6.   Το [εισόδημα του πολίτη] χορηγείται για το χρονικό διάστημα κατά το οποίο ο δικαιούχος πληροί τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 2 και, εν πάση περιπτώσει, για συνεχές χρονικό διάστημα που δεν μπορεί να υπερβαίνει τους δεκαοκτώ μήνες.
Το [εισόδημα του πολίτη] μπορεί να ανανεωθεί […]».
11
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019 προβλέπει ότι η χορήγηση του «εισοδήματος του πολίτη» εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από τη συμμετοχή σε εξατομικευμένο πρόγραμμα στήριξης για την επαγγελματική ένταξη και την κοινωνική ενσωμάτωση, το οποίο περιλαμβάνει δραστηριότητες απόκτησης νέων επαγγελματικών δεξιοτήτων, την πραγματοποίηση σπουδών και άλλες υποχρεώσεις οι οποίες καθορίζονται από τις αρμόδιες υπηρεσίες όσον αφορά την επαγγελματική ένταξη και την κοινωνική ενσωμάτωση.
12
Το άρθρο 7 της ανωτέρω πράξης νομοθετικού περιεχομένου, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κυρώσεις», προβλέπει στην παράγραφο 4 ότι, «όταν η αρχή που καταβάλλει τις παροχές διαπιστώνει ότι οι δηλώσεις και οι πληροφορίες που υποβλήθηκαν προς στήριξη της αιτήσεως δεν ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα […], η εν λόγω αρχή διατάσσει την άμεση ανάκληση της παροχής αρωγής, με αναδρομική ισχύ. Κατόπιν της ανακλήσεως, ο δικαιούχος υποχρεούται να επιστρέψει ό,τι εισπράχθηκε αχρεωστήτως».
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
13
Ο προσφεύγων της κύριας δίκης έφτασε στην Ιταλία το 2011, όπου του χορηγήθηκε το καθεστώς επικουρικής προστασίας. Ως εκ τούτου, είναι κάτοχος άδειας διαμονής και διαμένει αδιαλείπτως στο ιταλικό έδαφος από το 2013. Αφού δήλωσε ότι πληρούσε την προϋπόθεση της δεκαετούς τουλάχιστον διαμονής στην Ιταλία (στο εξής: προϋπόθεση διαμονής), η οποία προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο a, σημείο 2, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019, του χορηγήθηκε το προβλεπόμενο από την πράξη αυτή «εισόδημα του πολίτη».
14
Κατόπιν ελέγχων, το INPS, με έγγραφο της 13ης Οκτωβρίου 2021, διαπίστωσε ότι δεν συνέτρεχε η προϋπόθεση αυτή, ανακάλεσε τη χορήγηση του «εισοδήματος του πολίτη», ζήτησε την επιστροφή των ποσών που είχαν καταβληθεί αχρεωστήτως στο πλαίσιο της χορήγησης αυτής και αρνήθηκε να του καταβάλει την εν λόγω παροχή για το μέλλον.
15
Ο προσφεύγων της κύριας δίκης άσκησε προσφυγή ενώπιον του Tribunale ordinario di Bergamo (πρωτοδικείου Μπέργκαμο, Ιταλία), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο, ζητώντας από το δικαστήριο αυτό να διαπιστώσει ότι η ανάκληση του «εισοδήματος του πολίτη» την οποία αποφάσισε το INPS εισάγει δυσμενή διάκριση και, κατά συνέπεια, να αναγνωρίσει το δικαίωμά του στο «εισόδημα του πολίτη» για το χρονικό διάστημα από τον Δεκέμβριο του 2020 έως τον Απρίλιο του 2021, και να υποχρεώσει το INPS να καταβάλει το οφειλόμενο στο πλαίσιο της παροχής αυτής ποσό, στο ύψος του ποσού που του χορηγούνταν κατά τον χρόνο της ανάκλησης, καθώς και για το χρονικό διάστημα μετά την ανάκληση και μέχρι τη λήξη της περιόδου των 18 μηνών που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 6, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019.
16
Ο προσφεύγων της κύριας δίκης ζήτησε, συναφώς, να μην εφαρμοστεί σ’ αυτόν η προϋπόθεση διαμονής, για τον λόγο ότι η προϋπόθεση αυτή είναι αντίθετη προς τα άρθρα 26 και 29 της οδηγίας 2011/95, τα οποία προβλέπουν την ίση μεταχείριση μεταξύ των υπηκόων του οικείου κράτους μέλους και των δικαιούχων διεθνούς προστασίας όσον αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση και τις παροχές κοινωνικής ασφάλισης, και ότι συνιστά έμμεση διάκριση λόγω ιθαγένειας. Για τον λόγο αυτό, και δεδομένου ότι το προκαθορισμένο από το INPS έντυπο δεν παρέχει τη δυνατότητα να ζητηθεί η χορήγηση του «εισοδήματος του πολίτη» χωρίς να επιβεβαιωθεί ότι πληρούται η ανωτέρω προϋπόθεση, τυχόν ψευδής δήλωση σχετικά με την προϋπόθεση αυτή δεν έχει, κατά την άποψή του, συνέπειες όσον αφορά τη χορήγηση του «εισοδήματος του πολίτη».
17
Το INPS αμφισβητεί το βάσιμο των αιτημάτων του προσφεύγοντος της κύριας δίκης υποστηρίζοντας ότι το «εισόδημα του πολίτη» δεν συνιστά παροχή κοινωνικής αρωγής ή κοινωνικής προστασίας, κατά την έννοια των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας 2011/95, στο μέτρο που, όπως έκρινε το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο, Ιταλία), το εισόδημα αυτό δεν αποτελεί κοινωνικό μέτρο που αποσκοπεί στην ικανοποίηση πρωταρχικής ανθρώπινης ανάγκης, αλλά επιδιώκει διαφορετικούς και πιο διαρθρωμένους σκοπούς ενεργού πολιτικής για την απασχόληση και την κοινωνική ενσωμάτωση.
18
Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι, για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης, είναι αναγκαίο να υποβληθεί προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο, δεδομένου ότι, εάν το τελευταίο διαπιστώσει ότι η προϋπόθεση διαμονής αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, ο κανόνας που προβλέπει την προϋπόθεση αυτή θα πρέπει να μην εφαρμοστεί και τα αιτήματα του προσφεύγοντος της κύριας δίκης θα πρέπει να γίνουν δεκτά.
19
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, επιπλέον, ότι το «εισόδημα του πολίτη» εμπίπτει στην κατηγορία των «παροχών κοινωνικής αρωγής», κατά την έννοια του άρθρου 29 της οδηγίας 2011/95, δεδομένου ότι χρηματοδοτείται από τους πόρους που προέρχονται από τη γενική φορολογία, καταβάλλεται από το INPS και χορηγείται σε περίπτωση ανεπαρκών πόρων για την κάλυψη των στοιχειωδών αναγκών, όπως μαρτυρούν, μεταξύ άλλων, οι πολυάριθμες αναφορές της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019 στη «φτώχεια» και στον «κοινωνικό αποκλεισμό», και ότι το ανώτατο όριο εισοδήματος για να ζητηθεί η χορήγησή του είναι ιδιαίτερα χαμηλό. Το εν λόγω δικαστήριο τονίζει, ακόμη, ότι, σύμφωνα με την πρακτική του INPS, οι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας μπορούν επίσης να λάβουν το «εισόδημα του πολίτη», έστω και αν δεν μνημονεύονται ειδικώς στο άρθρο 2, στοιχείο a, σημείο 1, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019.
20
Επιπροσθέτως, το ανωτέρω δικαστήριο εκτιμά ότι, λαμβανομένης υπόψη της σύνθετης φύσης της «εισοδήματος του πολίτη», πρέπει επίσης να εξεταστεί η συμβατότητά του με το άρθρο 26 της οδηγίας 2011/95, το οποίο αφορά την ίση μεταχείριση στον τομέα της πρόσβασης στην απασχόληση. Επ’ αυτού, το αιτούν δικαστήριο φρονεί ότι ορισμένες δραστηριότητες που προβλέπονται από την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική ρύθμιση υπέρ των δικαιούχων «εισοδήματος του πολίτη» εμπίπτουν στην έννοια της «παροχής συμβουλών» κατά το εν λόγω άρθρο 26. Ειδικότερα, η ρύθμιση αυτή θεσπίζει ένα εξατομικευμένο πρόγραμμα στήριξης για την επαγγελματική ένταξη, το οποίο περιλαμβάνει δραστηριότητες απόκτησης νέων επαγγελματικών δεξιοτήτων, την πραγματοποίηση σπουδών καθώς και άλλες υποχρεώσεις για τους δικαιούχους του επιδόματος αυτού. Προβλέπει επίσης την υποχρέωση των τελευταίων να υποβάλλονται σε συνεντεύξεις ψυχολογικής καταλληλότητας και σε τυχόν δοκιμασίες επιλογής με σκοπό την πρόσληψη, κατόπιν υπόδειξης των αρμόδιων υπηρεσιών, και να αποδέχονται προσφορές εργασίας που αποστέλλει το Centro per l’impiego (Κέντρο Απασχόλησης, Ιταλία).
21
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η προϋπόθεση διαμονής ισχύει αδιακρίτως για όλους τους αιτούντες το «εισόδημα του πολίτη». Ωστόσο, η προϋπόθεση αυτή είναι ουδέτερη μόνο φαινομενικά, δεδομένου ότι είναι δυσκολότερο για έναν αλλοδαπό σε σχέση με έναν Ιταλό υπήκοο να εκπληρώσει τη συγκεκριμένη προϋπόθεση. Τούτο ισχύει, ειδικότερα, για τους αιτούντες διεθνή προστασία οι οποίοι, εξ ορισμού, είναι υπήκοοι τρίτων χωρών στις οποίες έχουν ζήσει τουλάχιστον ένα μέρος της ζωής τους. Συγκεκριμένα, το ποσοστό των προσώπων που δεν διέμεναν στην Ιταλία κατά την περίοδο από το 2010 έως το 2020 είναι μόλις 0,48 % για τους Ιταλούς υπηκόους έναντι 56 % για τα πρόσωπα που απολαύουν διεθνούς προστασίας στο εν λόγω κράτος μέλος.
22
Όσον αφορά την ενδεχόμενη δικαιολόγηση της προϋπόθεσης διαμονής, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι σκοπός της προϋπόθεσης αυτής είναι η «εδραίωση στέρεων δεσμών με τον τόπο». Κατά το εν λόγω δικαστήριο, όμως, πρώτον, δεδομένου ότι ο σκοπός του «εισοδήματος του πολίτη» είναι η ενσωμάτωση των δικαιούχων του, ο ίδιος αυτός σκοπός δεν μπορεί να αποτελεί προϋπόθεση για τη λήψη του. Δεύτερον, η προϋπόθεση αυτή μπορεί να εκπληρωθεί με την απόδειξη τμηματικών περιόδων παρουσίας του ενδιαφερόμενου αιτούντος στο ιταλικό έδαφος, πράγμα το οποίο, κατά συνέπεια, ουδόλως είναι ικανό να αποδείξει την «εδραίωση στέρεων δεσμών του με τον τόπο» ούτε να αποτελέσει σοβαρή πρόγνωση για τη μελλοντική παρουσία του στο έδαφος αυτό. Επιπλέον, το ανωτέρω δικαστήριο διαπιστώνει ότι ο αιτών, για να δικαιούται το «εισόδημα του πολίτη», πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να διαμένει σταθερά στο ιταλικό έδαφος τουλάχιστον κατά τη διάρκεια της περιόδου καταβολής της παροχής αυτής. Εξάλλου, απαιτείται τα ενήλικα μέλη του νοικοκυριού στο οποίο ανήκει ο αιτών να είναι άμεσα διαθέσιμα για να παρακολουθήσουν μαθήματα κατάρτισης και να ανταποκριθούν στις προσφορές εργασίας και, επίσης, απαιτείται να συμμετέχει ο εν λόγω αιτών σε εξατομικευμένο πρόγραμμα στήριξης για την επαγγελματική ένταξη και την κοινωνική ενσωμάτωση.
23
Εν πάση περιπτώσει, η εν λόγω προϋπόθεση διαμονής είναι δυσανάλογη και υπερβολική, λαμβανομένων υπόψη, ειδικότερα, των αποφάσεων της 27ης Μαρτίου 1985, Scrivner και Cole (122/84, EU:C:1985:145), και της 10ης Νοεμβρίου 1992, Επιτροπή κατά Βελγίου (C‑326/90, EU:C:1992:419), οι οποίες αφορούν την προϋπόθεση πενταετούς διαμονής που απαιτείται για τη χορήγηση, μεταξύ άλλων, του κατώτατου ορίου μέσων διαβίωσης (minimex). Επιπλέον, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο καθορισμός κριτηρίου στηριζόμενου στην επί μακρόν διαμονή συνιστά έμμεση διάκριση εις βάρος των αλλοδαπών, η οποία απαγορεύεται όταν δεν στηρίζεται σε αντικειμενικούς λόγους ανεξάρτητους από την ιθαγένεια των ενδιαφερόμενων προσώπων ή όταν δεν είναι ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
24
Εξάλλου, η προϋπόθεση διαμονής έχει υπερβολικά αποκλειστικό χαρακτήρα, καθόσον δεν λαμβάνει υπόψη άλλους πιθανούς παράγοντες σύνδεσης των αιτούντων το «εισόδημα του πολίτη» με την Ιταλική Δημοκρατία, όπως είναι η εγγραφή στο μητρώο πληθυσμού, η ύπαρξη σύμβασης μίσθωσης που να έχει κάποια διάρκεια ή σχέσεων εργασίας ή προγραμμάτων κατάρτισης προγενέστερων της αίτησης για χορήγηση του εισοδήματος αυτού, η εγγραφή των παιδιών στο σχολείο ή η οικογενειακή επανένωση στο εν λόγω κράτος μέλος.
25
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunale ordinario di Bergamo (πρωτοδικείο Μπέργκαμο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν [τα] άρθρ[α 26 και] 29 […] της οδηγίας 2011/95 την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική διάταξη, όπως το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο a, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019, η οποία, προκειμένου να χορηγηθεί παροχή για την καταπολέμηση της φτώχειας και για τη στήριξη της πρόσβασης στην απασχόληση και την κοινωνική ενσωμάτωση, όπως το “εισόδημα του πολίτη”, προβλέπει την προϋπόθεση δεκαετούς διαμονής στην ιταλική επικράτεια, επιπλέον της προϋπόθεσης της διετούς συνεχούς διαμονής πριν από την υποβολή της αίτησης;»
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
26
Σύμφωνα με το άρθρο 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ιταλική Δημοκρατία ζήτησε να εκδικαστεί η υπό κρίση υπόθεση από το τμήμα μείζονος συνθέσεως, αίτημα το οποίο ελήφθη υπόψη από το Δικαστήριο στις 13 Μαΐου 2025.
27
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 10ης Ιουλίου 2023, η διαδικασία στην υπό κρίση υπόθεση ανεστάλη εν αναμονή της έκδοσης της απόφασης που θα περάτωνε τη δίκη στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑112/22 και C‑223/22. Η διαδικασία στην υπό κρίση υπόθεση επαναλήφθηκε στις 5 Αυγούστου 2024, κατόπιν της έκδοσης της απόφασης της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση) (C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636).
Επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου
28
Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να απαντήσει στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα, δεδομένου ότι οι εφαρμοστέες στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικές διατάξεις αφορούν παροχή προβλεπόμενη από εθνική ρύθμιση η οποία εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης «εισόδημα του πολίτη» δεν αποτελεί μέτρο κοινωνικής αρωγής, το οποίο έχει ως μοναδικό σκοπό να εξασφαλίσει στους ενδιαφερομένους ορισμένο επίπεδο εισοδήματος, αλλά συνιστά σύνθετο μέτρο που αποσκοπεί κυρίως να προωθήσει την κοινωνική ενσωμάτωση και την επανένταξη των ενδιαφερομένων στην αγορά εργασίας.
29
Επ’ αυτού, διαπιστώνεται ότι, εν προκειμένω, η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, ειδικότερα δε των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας 2011/95, ζήτημα που προδήλως εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Δικαστηρίου [βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση), C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636, σκέψη 26 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
30
Επιπλέον, στο μέτρο που, με την εν λόγω ένσταση αναρμοδιότητας, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης «εισόδημα του πολίτη» δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των ως άνω άρθρων 26 και 29, διαπιστώνεται ότι μια τέτοια αιτίαση δεν μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να απαντήσει στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα. Πράγματι, το ζήτημα αν τα άρθρα 26 και 29 της οδηγίας 2011/95 έχουν εφαρμογή καθώς και το περιεχόμενο των άρθρων αυτών πρέπει να εκτιμηθούν στο πλαίσιο της επί της ουσίας εξέτασης του εν λόγω ερωτήματος [πρβλ. απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση), C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636, σκέψη 27 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
31
Επομένως, το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
32
Με το προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 26 και 29 της οδηγίας 2011/95 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στη ρύθμιση κράτους μέλους η οποία εξαρτά την εφαρμογή, στους υπηκόους τρίτων χωρών που είναι δικαιούχοι του καθεστώτος επικουρικής προστασίας, εθνικού μέτρου για την καταπολέμηση της φτώχειας και τη στήριξη της πρόσβασης στην απασχόληση και της κοινωνικής ενσωμάτωσης από την ισχύουσα και για τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους προϋπόθεση δεκαετούς τουλάχιστον διαμονής σε αυτό το κράτος μέλος, η οποία κατά τα δύο τελευταία έτη πρέπει να είναι αδιάλειπτη.
Επί του πεδίου εφαρμογής των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας 2011/95
33
Το INPS και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι ένα μέτρο όπως το «εισόδημα του πολίτη» δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας 2011/95. Ισχυρίζονται ότι το «εισόδημα του πολίτη» δεν αποτελεί απλώς παροχή κοινωνικής αρωγής για την αντιμετώπιση μιας κατάστασης οικονομικής ανάγκης, αλλά είναι ένα ευρύτερο εξατομικευμένο μέτρο το οποίο εντάσσεται σε ένα γενικότερο πλαίσιο που περιλαμβάνει τόσο τη στήριξη των νοικοκυριών που βρίσκονται σε κατάσταση φτώχειας όσο και τις δεσμεύσεις που αναλαμβάνουν τα εν λόγω νοικοκυριά για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων, προκειμένου αυτά να βοηθηθούν να γίνουν αυτάρκη. Αναφέρουν, ιδίως, ότι η ανωτέρω παροχή εξαρτάται από τη δήλωση άμεσης διαθεσιμότητας προς εργασία από τα ενήλικα μέλη του νοικοκυριού καθώς και από την υπογραφή «συμφώνου απασχόλησης» συναπτόμενου με υπηρεσία απασχόλησης. Εξ αυτών συνάγουν ότι το «εισόδημα του πολίτη» αποτελεί κυρίως μέτρο επαγγελματικής επανένταξης και κοινωνικής ενσωμάτωσης, του οποίου η σύνθετη φύση έχει εξάλλου διαπιστωθεί από το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο).
34
Συναφώς, όσον αφορά, πρώτον, το άρθρο 26 της οδηγίας 2011/95, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πρόσβαση στην απασχόληση», το άρθρο αυτό προβλέπει στην παράγραφο 2 ότι τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να παρέχονται στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται, σύμφωνα με το άρθρο 2, στοιχείο στʹ, της οδηγίας, οι δικαιούχοι του καθεστώτος επικουρικής προστασίας, δυνατότητες να συμμετέχουν σε ορισμένες δραστηριότητες, όπως εκπαιδευτικά προγράμματα για ενήλικες τα οποία σχετίζονται με την απασχόληση, επαγγελματική κατάρτιση, συμπεριλαμβανομένων μαθημάτων κατάρτισης για την αναβάθμιση δεξιοτήτων, πρακτική εξάσκηση σε χώρους εργασίας και παροχή συμβουλών από υπηρεσίες απασχόλησης, υπό όρους ισοδύναμους με τους ισχύοντες για τους υπηκόους τους. Όπως προκύπτει από τη χρήση, στις περισσότερες γλωσσικές αποδόσεις του εν λόγω άρθρου 26, παράγραφος 2, της λέξης «όπως», η απαρίθμηση των ανωτέρω δραστηριοτήτων δεν είναι εξαντλητική, αλλά έχει ενδεικτικό χαρακτήρα, με αποτέλεσμα η διάταξη αυτή να εκτείνεται και σε άλλες δραστηριότητες παροχής συμβουλών και κατάρτισης οι οποίες σχετίζονται με την απασχόληση και την επαγγελματική ένταξη. Επιπλέον, η παράγραφος 3 του άρθρου 26 διευκρινίζει ότι τα κράτη μέλη καταβάλλουν προσπάθειες για να διευκολύνουν την πλήρη πρόσβαση των δικαιούχων αυτών στις εν λόγω δραστηριότητες.
35
Επομένως, οι υποχρεώσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 26 της οδηγίας 2011/95 αποσκοπούν στη διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας της αρχής η οποία διατυπώνεται στην παράγραφο 1 του άρθρου αυτού και κατά την οποία τα κράτη μέλη επιτρέπουν στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας να ασκούν μισθωτή ή ανεξάρτητη επαγγελματική δραστηριότητα αμέσως μετά τη χορήγηση της προστασίας αυτής. Προς τούτο, σύμφωνα με τις εν λόγω παραγράφους 2 και 3, τα κράτη μέλη υποχρεούνται όχι μόνο να προσφέρουν στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, υπό όρους ισοδύναμους με εκείνους που ισχύουν για τους υπηκόους τους, δραστηριότητες παροχής συμβουλών και κατάρτισης οι οποίες σχετίζονται με την απασχόληση και την επαγγελματική ένταξη, όπως αυτές που αναφέρονται στην παράγραφο 2, αλλά οφείλουν επίσης να καταβάλλουν προσπάθειες για να διευκολύνουν την πλήρη πρόσβαση των ανωτέρω δικαιούχων στις εν λόγω δραστηριότητες, πράγμα που μπορεί να συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, την ανάληψη πρωτοβουλιών με σκοπό την εξάλειψη των εμποδίων που ενδέχεται να παρακωλύουν την πρόσβαση αυτή.
36
Πράγματι, όπως προκύπτει, ιδίως, από τις αιτιολογικές σκέψεις 41 και 42 της οδηγίας 2011/95, είναι αναγκαίο να λαμβάνονται υπόψη οι συγκεκριμένες ανάγκες και οι ιδιαίτερες προκλήσεις ένταξης των δικαιούχων διεθνούς προστασίας και, κατά συνέπεια, να καταβάλλονται προσπάθειες για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που εμποδίζουν την αποτελεσματική πρόσβασή τους σε εκπαιδευτικά προγράμματα τα οποία σχετίζονται με την απασχόληση και την επαγγελματική κατάρτιση.
37
Εν προκειμένω, όπως ανέφερε το αιτούν δικαστήριο, το άρθρο 4, παράγραφος 1, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019 προβλέπει ότι η χορήγηση του «εισοδήματος του πολίτη» εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από τη συμμετοχή σε εξατομικευμένο πρόγραμμα στήριξης για την επαγγελματική ένταξη και την κοινωνική ενσωμάτωση, το οποίο περιλαμβάνει δραστηριότητες απόκτησης νέων επαγγελματικών δεξιοτήτων, την πραγματοποίηση σπουδών και άλλες υποχρεώσεις που καθορίζονται από τις αρμόδιες υπηρεσίες. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 34 έως 36 των προτάσεών του, αφενός, οι δραστηριότητες που απαριθμούνται στη διάταξη αυτή συμπίπτουν, επομένως, σε μεγάλο βαθμό με εκείνες που αναφέρονται στο άρθρο 26, παράγραφος 2, της οδηγίας 2011/95. Αφετέρου, υπό την επιφύλαξη εξακρίβωσης από το αιτούν δικαστήριο, το άρθρο 4, παράγραφος 1, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019 επιδιώκει τον ίδιο σκοπό με το άρθρο 26, παράγραφος 2, της οδηγίας 2011/95, δηλαδή τη διευκόλυνση της ένταξης των ενδιαφερομένων στην αγορά εργασίας.
38
Επ’ αυτού, η μεν αιτιολογική σκέψη 42 της οδηγίας 2011/95 τονίζει ρητώς ότι πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες για την αντιμετώπιση των προβλημάτων, μεταξύ άλλων, οικονομικής φύσεως που εμποδίζουν την αποτελεσματική πρόσβαση των δικαιούχων διεθνούς προστασίας σε εκπαιδευτικά προγράμματα τα οποία σχετίζονται με την απασχόληση και την επαγγελματική κατάρτιση, το δε άρθρο 1, παράγραφος 1, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019 προβλέπει ότι το «εισόδημα του πολίτη» αποτελεί θεμελιώδες μέτρο της ενεργού εργασιακής πολιτικής που έχει ως στόχο, ιδίως, τη διασφάλιση του δικαιώματος στην εργασία μέσω πολιτικών οι οποίες αποσκοπούν στην οικονομική στήριξη των ατόμων που διατρέχουν κίνδυνο αποκλεισμού από την κοινωνία και το εργασιακό περιβάλλον. Επομένως, υπό την επιφύλαξη εξακρίβωσης από το αιτούν δικαστήριο, η εν λόγω πράξη νομοθετικού περιεχομένου αναγνωρίζει την ανάγκη, η οποία επισημαίνεται στην ανωτέρω οδηγία, να χορηγηθεί μια μορφή οικονομικής ενίσχυσης στους ενδιαφερομένους, οι οποίοι, σε αντίθετη περίπτωση, θα διέτρεχαν τον κίνδυνο να μην μπορούν να συμμετάσχουν στις δραστηριότητες κατάρτισης και παροχής συμβουλών που προορίζονται γι’ αυτούς.
39
Όσον αφορά, δεύτερον, το άρθρο 29 της οδηγίας 2011/95, το άρθρο αυτό ορίζει ότι τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας να λαμβάνουν στο κράτος μέλος στο οποίο έχει χορηγηθεί η προστασία αυτή την αναγκαία συνδρομή, από άποψη κοινωνικής αρωγής, όπως οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους.
40
Επ’ αυτού, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η έννοια των παροχών «κοινωνικής αρωγής» αναφέρεται στο σύνολο των συστημάτων αρωγής που καθιερώνονται από τις δημόσιες αρχές, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, στα οποία μπορούν να υπάγονται όσοι δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους για να καλύψουν τις στοιχειώδεις ανάγκες τους καθώς και τις ανάγκες των οικογενειών τους (απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 2021, ASGI κ.λπ., C‑462/20, EU:C:2021:894, σκέψη 34).
41
Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019, το «εισόδημα του πολίτη» αντιστοιχεί ακριβώς σε ένα βασικό επίπεδο παροχών εντός των ορίων των διαθέσιμων πόρων, με σκοπό, μεταξύ άλλων, να καταπολεμηθούν η φτώχεια και ο κοινωνικός αποκλεισμός. Όπως τόνισε το αιτούν δικαστήριο, η παροχή αυτή συνιστά μέτρο αρωγής, ένας από τους βασικούς σκοπούς του οποίου είναι η «καταπολέμηση της φτώχειας», ιδίως μέσω της συμπλήρωσης του εισοδήματος των δικαιούχων του εν λόγω μέτρου προκειμένου αυτοί να είναι σε θέση να καλύψουν τις στοιχειώδεις ανάγκες τους. Επιπλέον, όπως επίσης επισήμανε το αιτούν δικαστήριο, το μέτρο αυτό χρηματοδοτείται από τους πόρους που προέρχονται από τη γενική φορολογία, καταβάλλεται από το INPS και χορηγείται στους αιτούντες που δεν διαθέτουν, από άποψη εισοδήματος και περιουσιακών στοιχείων, επαρκείς πόρους.
42
Ωστόσο, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το «εισόδημα του πολίτη» δεν συνιστά «βασικό ευεργέτημα», κατά την έννοια της παραγράφου 2 του άρθρου 29 της οδηγίας 2011/95, με αποτέλεσμα, κατ’ ουσίαν, να μην είναι αναγκαίο να αντιμετωπίζονται οι δικαιούχοι του καθεστώτος επικουρικής προστασίας, όσον αφορά το εν λόγω εθνικό μέτρο, επί ίσοις όροις με τους Ιταλούς υπηκόους.
43
Συναφώς, βεβαίως, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 29 της οδηγίας 2011/95, τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίσουν την κοινωνική αρωγή που χορηγείται στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας στα βασικά ευεργετήματα. Ωστόσο, αφενός, πρέπει να επισημανθεί ότι η εν λόγω παράγραφος 2 θεσπίζει παρέκκλιση από τον γενικό κανόνα που προβλέπεται στην παράγραφο 1 του ίδιου άρθρου και, ως εκ τούτου, πρέπει να ερμηνεύεται στενά (απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, σκέψη 72). Επιπλέον, τα βασικά αυτά ευεργετήματα καλύπτουν τουλάχιστον, κατά την αιτιολογική σκέψη 45 της οδηγίας, την ελάχιστη στήριξη, ιδίως, του εισοδήματος. Εν προκειμένω, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 53 των προτάσεών του και υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες πρέπει να προβεί το αιτούν δικαστήριο, από το προοίμιο της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019 προκύπτει ότι σκοπός του επίμαχου μέτρου είναι η εξασφάλιση ενός ελάχιστου ορίου διαβίωσης.
44
Αφετέρου, εν πάση περιπτώσει, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο δεν προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία εξέφρασε την πρόθεσή της να κάνει χρήση της προβλεπόμενης στην εν λόγω παράγραφο 2 παρέκκλισης από την αρχή της ίσης μεταχείρισης και να περιορίσει την ίση μεταχείριση των δικαιούχων του καθεστώτος επικουρικής προστασίας μόνο στα βασικά ευεργετήματα [βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 24ης Απριλίου 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, σκέψεις 87 και 88, και της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση), C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636, σκέψη 42].
45
Από το σύνολο των προεκτεθέντων συνάγεται ότι το «εισόδημα του πολίτη» το οποίο προβλέπεται από την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ιταλική ρύθμιση και το οποίο αποτελεί παροχή σύνθετης φύσεως, καθόσον συνιστά, αφενός, μέτρο που περιλαμβάνει δραστηριότητες και υπηρεσίες οι οποίες αναφέρονται στο άρθρο 26 της οδηγίας 2011/95 και, αφετέρου, παροχή κοινωνικής αρωγής, κατά την έννοια του άρθρου 29 της οδηγίας, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων αυτών, πράγμα το οποίο εναπόκειται ωστόσο στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει λαμβάνοντας υπόψη τα όσα εκτέθηκαν στις σκέψεις 34 έως 44 της παρούσας απόφασης.
46
Η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από την επιχειρηματολογία του INPS και της Ιταλικής Κυβέρνησης η οποία υπενθυμίστηκε στη σκέψη 33 της παρούσας απόφασης και αντλείται, εν συνόψει, από τη σύνθετη φύση και την πολυπλοκότητα της «εισοδήματος του πολίτη».
47
Πράγματι, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 56 έως 80 των προτάσεών του, η σύνθετη φύση και η πολύπλοκη δομή του «εισοδήματος του πολίτη» δεν μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα την εξαίρεσή του από το πεδίο εφαρμογής των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας 2011/95. Αφενός, από κανένα στοιχείο του γράμματος των συγκεκριμένων άρθρων και της οικονομίας της οδηγίας δεν προκύπτει ότι τα εν λόγω άρθρα δεν έχουν εφαρμογή σε μέτρα που επιδιώκουν διττό σκοπό, ο οποίος αντιστοιχεί στους σκοπούς καθενός από τα δύο αυτά άρθρα. Αφετέρου, και προπαντός, ο αποκλεισμός ενός εθνικού μέτρου όπως το «εισόδημα του πολίτη» από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2011/95 για τον λόγο ότι το μέτρο αυτό επιδιώκει έναν τέτοιο διττό σκοπό θα ήταν προδήλως αντίθετος προς τον σκοπό των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας.
Επί της συμβατότητας μιας προϋπόθεσης διαμονής όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης με τα άρθρα 26 και 29 της οδηγίας 2011/95
48
Όσον αφορά τη συμβατότητα μιας προϋπόθεσης διαμονής, όπως αυτή που απαιτείται βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο a, σημείο 2, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 4/2019 για τη χορήγηση του «εισοδήματος του πολίτη», με τα άρθρα 26 και 29 της οδηγίας 2011/95, υπενθυμίζεται ότι τα τελευταία αυτά άρθρα προβλέπουν την ίση μεταχείριση μεταξύ των δικαιούχων διεθνούς προστασίας και των υπηκόων του κράτους μέλους που έχει χορηγήσει την προστασία αυτή.
49
Επομένως, τα εν λόγω άρθρα 26 και 29 αποτελούν έκφραση της αρχής της ίσης μεταχείρισης η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης. Η αρχή αυτή επιτάσσει να μην αντιμετωπίζονται διαφορετικά συγκρίσιμες καταστάσεις και να μην αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο διαφορετικές καταστάσεις, εκτός αν η αντιμετώπιση αυτή δικαιολογείται αντικειμενικά [απόφαση της 8ης Μαρτίου 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Άμεσο αποτέλεσμα), C‑205/20, EU:C:2022:168, σκέψη 54].
50
Η εν λόγω αρχή απαγορεύει όχι μόνον τις εμφανείς διακρίσεις, αλλά και όλες τις συγκεκαλυμμένες μορφές διακρίσεων οι οποίες, ενώ βασίζονται σε φαινομενικά ουδέτερα κριτήρια διαφοροποίησης, εν τέλει καταλήγουν επίσης σε αποτελέσματα που εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις [πρβλ. απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση), C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636, σκέψη 48]. Επ’ αυτού, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι πρέπει να θεωρείται ότι συνεπάγονται έμμεσες δυσμενείς διακρίσεις οι προϋποθέσεις του εθνικού δικαίου οι οποίες, μολονότι εφαρμόζονται χωρίς διάκριση λόγω ιθαγένειας, θίγουν, κυρίως ή στη μεγάλη πλειονότητά τους, τους αλλοδαπούς, καθώς και οι αδιακρίτως εφαρμοζόμενες προϋποθέσεις των οποίων η πλήρωση είναι ευκολότερη για τους ημεδαπούς απ’ ό,τι για τους αλλοδαπούς ή οι οποίες ενέχουν τον κίνδυνο να λειτουργήσουν σε βάρος ειδικά των αλλοδαπών (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2019, Bocero Torrico και Bode, C‑398/18 και C‑428/18, EU:C:2019:1050, σκέψη 41 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
51
Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης προϋπόθεση διαμονής εφαρμόζεται κατά τον ίδιο τρόπο τόσο στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας όσο και στους Ιταλούς υπηκόους.
52
Ωστόσο, στο πλαίσιο υπόθεσης που αφορούσε την ίδια εθνική ρύθμιση με την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, το Δικαστήριο επισήμανε, αφενός, ότι μια τέτοια προϋπόθεση διαμονής πλήττει κυρίως τους αλλοδαπούς, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και οι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας, και, αφετέρου, ότι η διαφορετική μεταχείριση μεταξύ των τελευταίων και των ημεδαπών η οποία απορρέει από το γεγονός ότι μια εθνική ρύθμιση προβλέπει μια τέτοια προϋπόθεση συνιστά έμμεση δυσμενή διάκριση [πρβλ. απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση), C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636, σκέψεις 50 και 52].
53
Είναι άλλωστε αδιάφορο αν το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης μέτρο πλήττει, ενδεχομένως, τόσο τους ημεδαπούς που δεν είναι σε θέση να τηρήσουν την προϋπόθεση αυτή όσο και τους δικαιούχους διεθνούς προστασίας. Πράγματι, για να μπορεί ένα μέτρο να χαρακτηριστεί ως έμμεση διάκριση, δεν είναι αναγκαίο να ευνοεί, εξ αποτελέσματος, το σύνολο των ημεδαπών ή να περιάγει σε δυσμενή θέση αποκλειστικώς και μόνον τους υπηκόους τρίτων χωρών [πρβλ. απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση), C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636, σκέψη 51].
54
Μια τέτοια διάκριση κατ’ αρχήν απαγορεύεται, εκτός αν δικαιολογείται αντικειμενικά. Προκειμένου να δικαιολογείται, πρέπει να είναι κατάλληλη να διασφαλίσει την επίτευξη ενός θεμιτού σκοπού και να μη βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρου [απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση), C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636, σκέψη 53].
55
Η Ιταλική Κυβέρνηση επισημαίνει, με τις γραπτές παρατηρήσεις της, ότι, στο μέτρο που το «εισόδημα του πολίτη» αποτελεί οικονομικό πλεονέκτημα του οποίου η χορήγηση εξαρτάται από τη συμμετοχή των ενήλικων μελών του οικείου νοικοκυριού σε εξατομικευμένο πρόγραμμα στήριξης για την απασχόληση και την κοινωνική ενσωμάτωση, το οποίο υλοποιείται βάσει ειδικών συμφωνιών, η χορήγηση αυτή συνεπάγεται την πραγματοποίηση μιας ιδιαίτερα περίπλοκης διεργασίας κοινωνικής και επαγγελματικής ένταξης τόσο σε διοικητικό όσο και σε οικονομικό επίπεδο.
56
Ως προς το τελευταίο αυτό σημείο, η ανωτέρω κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ένα μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης προϋποθέτει τη χρήση σημαντικών οικονομικών πόρων. Ένα τέτοιο μέτρο υπερβαίνει το απλό οικονομικό επίδομα το οποίο χορηγείται στα νοικοκυριά που το έχουν ανάγκη, δεδομένου ότι συνοδεύεται από πρόσθετες δαπάνες. Επομένως, είναι εύλογο ο εθνικός νομοθέτης να επιφυλάσσει την εφαρμογή του εν λόγω μέτρου μόνο στα πρόσωπα που είναι σταθερά εγκατεστημένα εντός του εθνικού κοινωνικού συνόλου και μπορούν να θεωρηθούν ως μόνιμα μέλη του. Συνεπώς, κατά την εν λόγω κυβέρνηση, ο εθνικός νομοθέτης δεόντως επιφύλαξε την πρόσβαση στο εισόδημα αυτό μόνο στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας που είναι μόνιμα εγκατεστημένοι και έχουν πράγματι ενσωματωθεί στην Ιταλία.
57
Πρέπει, όμως, να υπενθυμιστεί ότι η χορήγηση κοινωνικών παροχών σε ένα πρόσωπο συνεπάγεται, για τον φορέα που επιφορτίζεται να χορηγήσει τις εν λόγω παροχές, επιβάρυνση, ανεξαρτήτως του αν το πρόσωπο αυτό είναι δικαιούχος διεθνούς προστασίας ή υπήκοος του οικείου κράτους μέλους. Επομένως, δεν μπορεί να διαπιστωθεί συναφώς ότι οι δύο αυτές κατηγορίες προσώπων βρίσκονται σε διαφορετική κατάσταση (πρβλ. αποφάσεις της 1ης Μαρτίου 2016, Alo και Osso, C‑443/14 και C‑444/14, EU:C:2016:127, σκέψη 55, και της 21ης Νοεμβρίου 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, σκέψη 34).
58
Επιπλέον, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 92 των προτάσεών του, εάν γινόταν δεκτό το επιχείρημα ότι ο εθνικός νομοθέτης δικαιούται, λαμβανομένου υπόψη του διοικητικού και οικονομικού κόστους του οικείου μέτρου, να περιορίσει την πρόσβαση στο μέτρο αυτό μόνο στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας που είναι μόνιμα εγκατεστημένοι και έχουν πράγματι ενσωματωθεί στο οικείο κράτος μέλος, τούτο θα ισοδυναμούσε με θέσπιση παρέκκλισης από τους κανόνες των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας 2011/95, η οποία δεν έχει προβλεφθεί από τον νομοθέτη της Ένωσης.
59
Το Δικαστήριο, όμως, έχει κρίνει ότι, καθόσον τα δικαιώματα που παρέχει το κεφάλαιο VII της οδηγίας 2011/95, στο οποίο περιλαμβάνονται και τα άρθρα 26 και 29 αυτής, απορρέουν από τη χορήγηση του καθεστώτος του πρόσφυγα και όχι από τη χορήγηση άδειας διαμονής, δεν επιτρέπεται να περιορίζονται παρά μόνον αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις που θέτει το εν λόγω κεφάλαιο, οπότε τα κράτη μέλη δεν έχουν δικαίωμα να προβλέπουν περιορισμούς οι οποίοι δεν περιλαμβάνονται σε αυτό. Δεδομένου ότι τα εν λόγω άρθρα 26 και 29 αφορούν το σύνολο των δικαιούχων διεθνούς προστασίας και, επομένως, και τους δικαιούχους επικουρικής προστασίας, δεν εξαρτούν τα δικαιώματα που τους αναγνωρίζονται από τη διάρκεια της παρουσίας τους στο οικείο κράτος μέλος ή από τη διάρκεια ισχύος της άδειας διαμονής που διαθέτουν (πρβλ. απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, σκέψεις 27 και 28).
60
Εξάλλου, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 101 και 102 των προτάσεών του, το καθεστώς των δικαιούχων διεθνούς προστασίας δεν είναι μόνιμο, το δε οικείο κράτος μέλος οφείλει, πράγματι, όταν ένα πρόσωπο παύει να είναι πρόσφυγας ή δεν μπορεί πλέον να υπαχθεί στο καθεστώς επικουρικής προστασίας, να ανακαλέσει, να τερματίσει ή να αρνηθεί να ανανεώσει το καθεστώς αυτό, γεγονός που μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την ανάκληση της άδειας διαμονής και την επιστροφή του εν λόγω προσώπου στη χώρα καταγωγής του. Επομένως, η επιβολή στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας της υποχρέωσης να καταδείξουν ότι είναι σταθερά εγκατεστημένοι στο οικείο κράτος μέλος ή να αποδείξουν την ύπαρξη πραγματικού και αρκούντως στενού δεσμού με την έννομη τάξη του εν λόγω κράτους μέλους, ως προϋπόθεση για την εφαρμογή των άρθρων 26 και 29 της οδηγίας 2011/95, αντιβαίνει στους σκοπούς της τελευταίας, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται η εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου παροχών στους δικαιούχους αυτούς σε όλα τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 12 της οδηγίας.
61
Συνεπώς, μια προϋπόθεση δεκαετούς τουλάχιστον διαμονής, η οποία κατά τα δύο τελευταία έτη πρέπει να είναι αδιάλειπτη, όπως αυτή από την οποία εξαρτάται η χορήγηση του «εισοδήματος του πολίτη», συνιστά έμμεση διάκριση εις βάρος των δικαιούχων του καθεστώτος επικουρικής προστασίας η οποία δεν δικαιολογείται αντικειμενικά.
62
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 26 και 29 της οδηγίας 2011/95 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στη ρύθμιση κράτους μέλους η οποία εξαρτά την εφαρμογή, στους υπηκόους τρίτων χωρών που είναι δικαιούχοι του καθεστώτος επικουρικής προστασίας, εθνικού μέτρου για την καταπολέμηση της φτώχειας και τη στήριξη της πρόσβασης στην απασχόληση και της κοινωνικής ενσωμάτωσης από την ισχύουσα και για τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους προϋπόθεση δεκαετούς τουλάχιστον διαμονής σε αυτό το κράτος μέλος, η οποία κατά τα δύο τελευταία έτη πρέπει να είναι αδιάλειπτη.
Επί των δικαστικών εξόδων
63
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:
Τα άρθρα 26 και 29 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας,
έχουν την έννοια ότι:
αντιτίθενται στη ρύθμιση κράτους μέλους η οποία εξαρτά την εφαρμογή, στους υπηκόους τρίτων χωρών που είναι δικαιούχοι του καθεστώτος επικουρικής προστασίας, εθνικού μέτρου για την καταπολέμηση της φτώχειας και τη στήριξη της πρόσβασης στην απασχόληση και της κοινωνικής ενσωμάτωσης από την ισχύουσα και για τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους προϋπόθεση δεκαετούς τουλάχιστον διαμονής σε αυτό το κράτος μέλος, η οποία κατά τα δύο τελευταία έτη πρέπει να είναι αδιάλειπτη.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.