62014TJ0424_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In den verbundenen Rechtssachen T‑424/14 und T‑425/14
ClientEarth
mit Sitz in London (Vereinigtes Königreich), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte O. Brouwer, F. Heringa und J. Wolfhagen,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission,
vertreten durch F. Clotuche-Duvieusart und M. Konstantinidis als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission vom 1. April 2014, mit dem der Zugang zu einem Bericht über die Folgenabschätzung betreffend einen Entwurf für ein verbindliches Instrument zur Festlegung des strategischen Rahmens von risikobasierten Inspektions- und Überwachungsverfahren im Bereich des Umweltrechts der Europäischen Union sowie zu einer Stellungnahme des Ausschusses für Folgenabschätzung verweigert wird, und wegen Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission vom 3. April 2014, mit dem der Zugang zu einem Entwurf eines Berichts über die Folgenabschätzung betreffend den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf mitgliedstaatlicher Ebene im Bereich der Umweltpolitik der Union und zu einer Stellungnahme des Ausschusses für Folgenabschätzung verweigert wird,
erlässt
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin M. E. Martins Ribeiro sowie der Richter S. Gervasoni (Berichterstatter) und L. Madise,
Kanzler: L. Grzegorczyk, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juni 2015
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1. Die Klägerin, ClientEarth, ist eine Einrichtung ohne Gewinnerzielungsabsicht, deren Ziel der Umweltschutz ist.
2. Mit Schreiben vom 20. Januar 2014 reichte die Klägerin zwei Anträge auf Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) bei der Europäischen Kommission ein. Der erste Antrag betraf „die von der Kommission vorgenommene Folgenabschätzung über die Umsetzung der Säule ‚Zugang zu Gerichten‘ der Århus-Konvention“, und der zweite Antrag betraf „die von der Kommission vorgenommene Folgenabschätzung betreffend die Überarbeitung des EU-Rechtsrahmens zur Umweltinspektion und ‑überwachung auf nationaler und EU-Ebene“.
3. Mit Schreiben vom 13. Februar 2014 lehnte die Kommission den oben in Rn. 2 angeführten zweiten Antrag ab. Sie stellte insoweit fest, dass sich der Antrag auf einen „Bericht über die Folgenabschätzung betreffend einen Entwurf für ein verbindliches Instrument zur Festlegung des strategischen Rahmens von risikobasierten Inspektions- und Überwachungsverfahren im Bereich des Umweltrechts der [Union]“ sowie die Stellungnahme des Ausschusses für Folgenabschätzung (im Folgenden: Ausschuss) zu diesem Bericht (im Folgenden zusammen: in der Rechtssache T‑425/14 beantragte Dokumente) beziehe. Die Ablehnung stützte sich auf die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
4. Mit Schreiben vom 17. Februar 2014 lehnte die Kommission den oben in Rn. 2 angeführten ersten Antrag ab. Sie stellte insoweit fest, dass sich der Antrag auf einen „Entwurf eines Berichts über die Folgenabschätzung betreffend den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf mitgliedstaatlicher Ebene im Bereich der Umweltpolitik der [Union]“ sowie die Stellungnahme des Ausschusses zu diesem Entwurf (im Folgenden zusammen: in der Rechtssache T‑424/14 beantragte Dokumente, und zusammen mit den in der Rechtssache T‑425/14 beantragten Dokumenten: beantragte Dokumente) beziehe. Die Ablehnung stützte sich auf die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
5. Am 4. März 2014 reichte die Klägerin nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 zwei Zweitanträge bei der Kommission ein.
6. Mit Schreiben vom 24. März 2014 teilte die Kommission der Klägerin mit, dass die Frist für die Beantwortung der Zweitanträge gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 um 15 Arbeitstage verlängert worden sei.
7. Mit Schreiben vom 1. April 2014 (im Folgenden: Beschluss vom 1. April 2014) bestätigte die Kommission die Verweigerung des Zugangs zu den in der Rechtssache T‑425/14 beantragten Dokumenten auf der Grundlage der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
8. Mit Schreiben vom 3. April 2014 (im Folgenden: Beschluss vom 3. April 2014, und zusammen mit dem Beschluss vom 1. April 2014: angefochtene Beschlüsse) bestätigte die Kommission die Verweigerung des Zugangs zu den in der Rechtssache T‑424/14 beantragten Dokumenten auf der Grundlage der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
9. In den angefochtenen Beschlüssen stellte die Kommission erstens fest, dass sie im Zusammenhang mit Gesprächen und Verhandlungen wegen der von ihr zu ergreifenden Gesetzesinitiativen betreffend die Umweltinspektion und ‑überwachung (Beschluss vom 1. April 2014) bzw. den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Beschluss vom 3. April 2014) Verfahren der Folgenabschätzung eingeleitet habe, die noch nicht abgeschlossen seien. Die Folgenabschätzungen dienten der Vorbereitung der Gesetzesinitiativen, und die in einer Gesetzesinitiative getroffenen strategischen Entscheidungen („policy choices“) stützten sich auf den Inhalt einer Folgenabschätzung.
10. Die Kommission führte weiter aus, dass die Verbreitung der beantragten Dokumente in diesem Stadium ihre laufenden Entscheidungsprozesse erheblich beeinträchtigen würde, da sie ihren Ermessensspielraum beschneiden und ihre Möglichkeiten zur Ausarbeitung von Kompromissen einschränken würde. Darüber hinaus bestehe die Gefahr, dass eine solche Verbreitung Druck von außen erzeuge, der die schwierigen Entscheidungsprozesse, die von einem Klima des Vertrauens geprägt sein müssten, behindern könnte. Die Kommission verwies u. a. auf die Bestimmungen von Art. 17 Abs. 1 EUV und Art. 17 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV.
11. Dazu stellte die Kommission im Beschluss vom 1. April 2014 fest, dass die Inspektionen und die Überwachung ein zentraler Bestandteil der Umsetzung der öffentlichen Politiken seien – ein Bereich, in dem sich die Organe seit 2001 um Sensibilisierung und um Förderung von Maßnahmen auf EU-Ebene bemühten – und dass die Gespräche vor äußeren Einflussfaktoren geschützt werden müssten, da ein solcher Einfluss die Qualität der Überwachung der Mitgliedstaaten beeinträchtigen würde.
12. Im Beschluss vom 3. April 2014 verwies die Kommission darauf, dass die Frage des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten sensibel sei, die Mitgliedstaaten möglicherweise unterschiedliche Standpunkte einnähmen und seit dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (ABl. 2004, C 96, S. 22, im Folgenden: Richtlinienvorschlag von 2003) zehn Jahre vergangen seien.
13. Schließlich erklärte die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen noch, dass einige Dokumente, die die zwei laufenden Folgenabschätzungen beträfen, bereits im Internet zugänglich seien und alle anderen Dokumente zu diesen Folgenabschätzungen bei der Annahme der Gesetzesvorschläge durch das Kollegium der Kommissionsmitglieder veröffentlicht würden.
14. Aufgrund dessen stellte die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen fest, dass der Zugang zu den beantragten Dokumenten auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert werden müsse, da sich die Entscheidungsprozesse in einem sehr frühen und sensiblen Stadium befänden („at a very early and delicate stage“).
15. Zweitens war die Kommission der Ansicht, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der beantragten Dokumente bestehe. Die Union sei verpflichtet, die Umweltqualität und damit die menschliche Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern. Dieses Ziel könne durch einen nicht diskriminierenden Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten erreicht werden. Jedoch könne die Kommission zum einen nicht erkennen, inwiefern die Verbreitung der beantragten Dokumente in diesem Stadium den in der Union lebenden Personen helfe, die Umwelt, in der sie lebten, mittelbar zu beeinflussen, da der diesbezügliche Zugang zu den nationalen Gerichten bereits eröffnet sei und die fraglichen Entscheidungsprozesse nur auf die Verbesserung dieses Zugangs gerichtet seien. Im Übrigen sei 2013 eine öffentliche Konsultation durchgeführt worden, bei der die Interessengruppen, darunter die Zivilgesellschaft, die Möglichkeit gehabt hätten, an der Festlegung der grundsätzlichen Ausrichtung der Vorschläge mitzuwirken. Zum anderen beeinträchtige eine Verbreitung in diesem Stadium die Entscheidungsprozesse und die Möglichkeit, den bestmöglichen Kompromiss zu erzielen. Darüber hinaus werde das öffentliche Interesse am besten dadurch gewahrt, dass die fraglichen Entscheidungsprozesse ohne jeglichen Druck von außen durchgeführt werden könnten.
16. Drittens schloss die Kommission die Möglichkeit aus, einen Teilzugang im Sinne von Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu gewähren, da die beantragten Dokumente in ihrer Gesamtheit unter die Ausnahmeregelung fielen.
Verfahren und Anträge der Parteien
17. Die Klägerin hat mit Klageschriften, die am 11. Juni 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, die vorliegenden Klagen erhoben.
18. Mit Beschluss vom 27. April 2015 hat die Präsidentin der Zweiten Kammer des Gerichts die Rechtssachen T‑424/14 und T‑425/14 gemäß Art. 50 der Verfahrensordnung des Gerichts vom 2. Mai 1991 zu gemeinsamem mündlichen Verfahren und gemeinsamer Entscheidung verbunden.
19. Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Zweite Kammer) die Eröffnung der mündlichen Verhandlung beschlossen und im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 der Verfahrensordnung vom 2. Mai 1991 die Kommission aufgefordert, ein Dokument in der Rechtssache T‑424/14 einzureichen, und den Parteien schriftlich Fragen zur Beantwortung in der mündlichen Verhandlung gestellt.
20. Die ursprünglich auf den 9. Juni 2015 festgesetzte mündliche Verhandlung ist auf Antrag der Klägerin auf den 16. Juni 2015 verlegt worden.
21. In der Sitzung vom 16. Juni 2015 haben die Parteien mündlich verhandelt und die Fragen des Gerichts beantwortet.
22. In der Rechtssache T‑424/14 beantragt die Klägerin,
– den Beschluss vom 3. April 2014 für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
23. In der Rechtssache T‑424/14 beantragt die Kommission,
– die Klage als unbegründet abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
24. In der Rechtssache T‑425/14 beantragt die Klägerin,
– den Beschluss vom 1. April 2014 für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
25. In der Rechtssache T‑425/14 beantragt die Kommission,
– die Klage als unbegründet abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
26. Zur Stützung ihrer Klagen macht die Klägerin einen einzigen Klagegrund geltend, der im Wesentlichen aus zwei Teilen besteht. Mit dem ersten wird ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 und mit dem zweiten ein Verstoß gegen die Begründungspflicht gerügt.
27. Zunächst ist der zweite Teil des einzigen Klagegrundes zu prüfen.
Zum zweiten Teil des einzigen Klagegrundes: Verstoß gegen die Begründungspflicht
28. Die Klägerin wirft der Kommission vor, gegen ihre Pflicht zur Begründung der angefochtenen Beschlüsse verstoßen zu haben. Die Kommission habe nämlich nicht dargelegt, warum Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf Berichte über Folgenabschätzungen und Stellungnahmen des Ausschusses anwendbar sei. Ferner habe die Kommission ihre Feststellung, dass die Verbreitung der beantragten Dokumente die Entscheidungsprozesse im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtige, nicht speziell begründet. Ebenso wenig habe die Kommission das von ihr behauptete Fehlen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung der beantragten Dokumente rechtlich hinreichend begründet.
29. Die Kommission hält dieses Vorbringen für unbegründet.
30. Nach ständiger Rechtsprechung muss die durch Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteile vom 6. März 2003, Interporc/Kommission, C‑41/00 P, Slg, EU:C:2003:125, Rn. 55, vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, Slg, EU:C:2007:75, Rn. 80, vom 10. Juli 2008, Bertelsmann und Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Slg, EU:C:2008:392, Rn. 166, und vom 24. Ma i 2011, NLG/Kommission, T‑109/05 und T‑444/05, Slg, EU:T:2011:235, Rn. 81).
31. Was einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten betrifft, muss jede Entscheidung eines Organs, die sich auf die Ausnahmen nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 stützt, begründet werden. Beschließt ein Organ, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, dessen Verbreitung bei ihm beantragt wurde, so muss es zunächst erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine von ihm geltend gemachte Ausnahme nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigt, und in den Fällen des Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung sodann klären, ob nicht ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das die Verbreitung des betreffenden Dokuments dennoch rechtfertigt (Urteile vom 11. März 2009, Borax Europe/Kommission, T‑121/05, EU:T:2009:64, Rn. 37, und vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, EU:T:2013:419, Rn. 96; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, Slg, EU:C:2008:374, Rn. 48 und 49).
32. Es obliegt folglich dem Organ, das den Zugang zu einem Dokument verweigert hat, eine Begründung zu geben, der sich entnehmen und anhand deren sich überprüfen lässt, ob das angeforderte Dokument tatsächlich in den der angeführten Ausnahme unterliegenden Bereich fällt und ob im Hinblick auf diese Ausnahmeregelung tatsächlich ein Schutzbedarf besteht (Urteile vom 26. April 2005, Sison/Rat, T‑110/03, T‑150/03 und T‑405/03, Slg, EU:T:2005:143, Rn. 61, NLG/Kommission, oben in Rn. 30 angeführt, EU:T:2011:235, Rn. 83, und Besselink/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:T:2013:419, Rn. 99; vgl. in diesem Sinne und entsprechend auch Urteil Interporc/Kommission, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2003:125, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33. In den vorliegenden Fällen geht aus der oben in den Rn. 9 bis 16 zusammengefassten Begründung der angefochtenen Beschlüsse hervor, dass die Kommission die Verweigerung des Zugangs auf die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt hat. Sie war erstens der Auffassung, dass die Verbreitung der beantragten Dokumente in diesem Stadium die mit der Annahme der Gesetzesvorschläge betreffend die Umweltinspektion und ‑überwachung (Beschluss vom 1. April 2014) bzw. den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Beschluss vom 3. April 2014) verbundenen Entscheidungsprozesse ernstlich beeinträchtigen würde. Insoweit verwies sie auf Ziel und Funktion der Folgenabschätzung im Zusammenhang mit einem solchen Prozess, auf die Notwendigkeit, ihren Reflexions- und Verhandlungsspielraum zu schützen, sowie auf den Umstand, dass die Gespräche über diese zwei Bereiche seit Langem im Gang seien. Zweitens schloss die Kommission ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung mit der Begründung aus, sie könne nicht erkennen, inwiefern die Verbreitung den in der Union lebenden Personen helfe, die Umwelt, in der sie lebten, mittelbar zu beeinflussen, da in Umweltangelegenheiten der Zugang zu den nationalen Gerichten bereits eröffnet sei, die fraglichen Entscheidungsprozesse nur auf die Verbesserung dieses Zugangs gerichtet seien und 2013 eine öffentliche Konsultation zur Berücksichtigung der Standpunkte der Interessengruppen durchgeführt worden sei. Vielmehr werde das öffentliche Interesse am besten dadurch gewahrt, dass die fraglichen Entscheidungsprozesse ohne jeglichen Druck von außen durchgeführt werden könnten.
34. Somit geht aus den angefochtenen Beschlüssen unmissverständlich hervor, dass die Kommission der Auffassung war, die beantragten Dokumente fielen unter die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001, da sie mit den Entscheidungsprozessen, auf denen die Annahme der genannten Gesetzesvorschläge beruhe, verbunden seien und ihre Verbreitung diese Entscheidungsprozesse ernstlich beeinträchtigen würde.
35. Dem ist hinzuzufügen, dass die Kommission nicht verpflichtet war, besondere Gründe für die Anwendbarkeit von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf die beantragten Dokumente zu nennen. Da die Klägerin, wie sie in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, in ihren Zweitanträgen der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die beantragten Dokumente in keiner Weise widersprochen hat, ist festzustellen, dass – ebenso wie nach der Rechtsprechung Art. 296 AEUV nicht dahin auszulegen ist, dass er dem betreffenden Organ gebietet, auf die Äußerungen, die die klagende Partei im Verwaltungsverfahren gemacht hat, im Einzelnen zu antworten (vgl. Urteil vom 15. November 2012, Al-Aqsa/Rat und Niederlande/Al-Aqsa, C‑539/10 P und C‑550/10 P, Slg, EU:C:2012:711, Rn. 141 und die dort angeführte Rechtsprechung) – diese Vorschrift nicht dahin ausgelegt werden kann, dass die Kommission in der Begründung der angefochtenen Beschlüsse jedes hypothetische Argument, das ihrer Analyse in einem späteren Stadium entgegengehalten werden könnte, vorsorglich zurückweisen muss. Somit konnte sich die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen darauf beschränken, die Gründe, aus denen sie Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 für anwendbar hielt, in positiver Form darzulegen, ohne verpflichtet zu sein, andere denkbare Auslegungen dieser Vorschrift zu widerlegen oder kritisch zu würdigen (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 10. Mai 1960, Barbara u. a./Hohe Behörde, 3/58 bis 18/58, 25/58 und 26/58, Slg, EU:C:1960:18, S. 411).
36. Aus der Begründung der angefochtenen Beschlüsse geht schließlich hervor, dass die Kommission in Übereinstimmung mit der oben in den Rn. 31 und 32 angeführten Rechtsprechung eindeutig und verständlich die Gründe für ihre Auffassung dargelegt hat, dass zum einen der Zugang zu den beantragten Dokumenten das durch die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützte Interesse beeinträchtigen würde und zum anderen kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der Dokumente bestehe.
37. Im Hinblick auf die oben in Rn. 30 angeführte Rechtsprechung ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass die Begründung der angefochtenen Beschlüsse es der Klägerin, wie aus ihren Schriftsätzen und insbesondere ihrem Vorbringen im Rahmen des ersten Teils des einzigen Klagegrundes klar hervorgeht, ermöglicht hat, die Gründe für die Verweigerung des Zugangs zu verstehen und ihre Klagen vorzubereiten. Darüber hinaus ist die Begründung auch ausreichend, um dem Gericht die Wahrnehmung seiner Kontrollaufgabe zu ermöglichen.
38. Nach alledem ist festzustellen, dass die angefochtenen Beschlüsse ausreichend begründet sind.
39. Somit ist der zweite Teil des einzigen Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen.
Zum ersten Teil des einzigen Klagegrundes: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001
40. Zur Stützung des ersten Teils des einzigen Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend gemacht wird, hat die Klägerin ursprünglich drei Rügen geltend gemacht. Mit der ersten Rüge beruft sie sich auf die Unanwendbarkeit der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahme auf die beantragten Dokumente, mit der zweiten Rüge, die hilfsweise geltend gemacht wird, trägt sie vor, dass die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung der Entscheidungsprozesse nicht gegeben sei, und mit der dritten Rüge, die äußerst hilfsweise geltend gemacht wird, beruft sie sich auf das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung der beantragten Dokumente.
41. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin auf eine Frage des Gerichts die in ihren Schriftsätzen geltend gemachte erste Rüge zurückgenommen, was in das Sitzungsprotokoll aufgenommen worden ist.
42. Somit sind nacheinander die zweite und die dritte Rüge der Klägerin zu prüfen.
Zur zweiten Rüge: keine Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung der Entscheidungsprozesse
43. Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, die angefochtenen Beschlüsse seien rechtsfehlerhaft, da die Kommission zu Unrecht eine Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung der Entscheidungsprozesse im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 angenommen habe.
44. Insbesondere trägt die Klägerin erstens vor, dass die beantragten Dokumente, die die Kommission als Gesetzgeberin verfasst habe und die im Gesetzgebungsverfahren eine wichtige Rolle spielten, umfassender und nach Möglichkeit unmittelbar zugänglich sein müssten.
45. Zweitens seien die wesentlichen Merkmale einer Folgenabschätzung die Transparenz und die Konsultation der Interessengruppen.
46. Drittens beeinträchtige die Verbreitung der beantragten Dokumente offensichtlich nicht die Entscheidungsprozesse, sondern könne sie vielmehr fördern. Die Begründung der angefochtenen Beschlüsse sei ganz allgemein und hypothetisch. Das Vorbringen der Kommission, dass die Verbreitung ihren Handlungsspielraum beschränke und ihre Möglichkeiten zur Erzielung eines Kompromisses einschränke, sei nicht relevant, und der Handlungsspielraum der Kommission bei der Erstellung des Berichts über die Folgenabschätzung sei jedenfalls kleiner als innerhalb des Entscheidungsprozesses selbst. Abgesehen davon, dass die öffentliche Meinung durchaus verstehen könne, dass ein Vorschlag geändert werden könne, habe die Kommission nicht dargelegt, dass die Verbreitung tatsächlich öffentlichen Druck erzeugen könne, der die Gesetzgebungsverfahren zum Scheitern bringen könnte. Im Übrigen könnten die beantragten Dokumente, die im Wesentlichen Informationen tatsächlicher Natur enthielten, nicht allein deshalb als sensibel eingestuft werden, weil sie ein kontroverses politisches Thema beträfen. Hierzu ergänzt die Klägerin in ihren Erwiderungen, dass jedenfalls ein Teilzugang nach Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 gewährt werden könne, wenn die beantragten Dokumente sensible Daten enthielten. In der Rechtssache T‑424/14 ständen die politische Sensibilität des Themas und etwaige unterschiedliche Standpunkte der Mitgliedstaaten in keinem Zusammenhang mit der engen Auslegung der Ausnahmeregelung; in der Rechtssache T‑425/14 behaupte die Kommission zu Unrecht, dass äußere Einflussfaktoren die Qualität der Überwachung der Mitgliedstaaten beeinträchtigen würden. Schließlich reiche der bloße Umstand, dass sich die Entscheidungsprozesse in einem sehr frühen Stadium befänden, nicht aus.
47. Viertens lehnt die Klägerin in ihren Erwiderungen auf das Vorbringen der Kommission die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung ab, da eine solche Vermutung im Unionsrecht keine Grundlage finde und im völligen Widerspruch zum Transparenzgrundsatz stehe. Sie weist darauf hin, dass sie mit ihrem Antrag auf Zugang zu den Dokumenten weder die Entscheidungsprozesse der Kommission habe beeinträchtigen wollen noch ein privates Interesse verfolgt habe. Die Interessen, die sie mit ihrem Zugangsantrag verfolge, seien durch eine Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten anerkannt.
48. Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, es sei anzuerkennen, dass eine allgemeine Vermutung bestehe, aufgrund deren der Zugang zu den beantragten Dokumenten in den vorliegenden Rechtssachen verweigert werden könne. Jedenfalls habe sie keinen Fehler begangen, als sie festgestellt habe, dass die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung der Entscheidungsprozesse bestehe.
49. Vorab ist erstens festzustellen, dass die Kommission die Verweigerung des Zugangs in den angefochtenen Beschlüssen auf die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt hat. Diese Vorschrift sieht vor, dass der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, verweigert wird, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
50. Zweitens fallen die beantragten Dokumente in den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001, was die Klägerin im Übrigen nicht mehr bestreitet (siehe oben, Rn. 41). Die Dokumente wurden nämlich im Rahmen von zwei Folgenabschätzungen erstellt, die im Hinblick auf zwei Entscheidungsprozesse der Kommission über einzuleitende politische Initiativen in den Bereichen Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Rechtssache T‑424/14) und Umweltinspektion und ‑überwachung (Rechtssache T‑425/14) durchgeführt wurden. Es steht fest, dass diese Entscheidungsprozesse zu dem Zeitpunkt, als die Kommission die angefochtenen Beschlüsse erließ, im Gang waren.
51. Drittens geht aus den angefochtenen Beschlüssen hervor, dass die Kommission der Auffassung war, die Verbreitung der beantragten Dokumente könne die laufenden Entscheidungsprozesse, die sich in einem sehr frühen und sensiblen Stadium befänden, ernstlich beeinträchtigen. Sie führte hierfür mehrere Gründe an. Erstens schränke die Verbreitung ihren Handlungsspielraum und ihre Möglichkeiten, zu einer Kompromissfindung beizutragen, ein. Zweitens müsse bei den Gesprächen und Verhandlungen, die im Hinblick auf die Ausarbeitung politischer Vorschläge geführt würden, ein Klima des Vertrauens gewahrt werden. Durch die Verbreitung der beantragten Dokumente entstehe die Gefahr eines Drucks von außen, der die heiklen laufenden Verfahren beeinträchtigen könne. Insoweit hob die Kommission im Übrigen hervor, dass sie nach Art. 17 Abs. 1 und 3 EUV die allgemeinen Interessen fördern und ihre Aufgaben in voller Unabhängigkeit erfüllen müsse. Drittens wies die Kommission zum einen im Beschluss vom 1. April 2014 (Rechtssache T‑425/14) darauf hin, dass die Inspektionen und die Überwachung ein zentraler Bestandteil der Umsetzung der öffentlichen Politiken seien, die Gespräche vor äußeren Einflussfaktoren geschützt werden müssten, da ein solcher Einfluss die Qualität der Überwachung der Mitgliedstaaten beeinträchtigen würde, und sich die Organe seit 2001 zu diesem Thema geäußert hätten. Zum anderen stellte die Kommission im Beschluss vom 3. April 2014 (Rechtssache T‑424/14) fest, dass die Frage des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten politisch sensibel sei, die Mitgliedstaaten möglicherweise unterschiedliche Standpunkte einnähmen und seit dem Richtlinienvorschlag von 2003 zehn Jahre vergangen seien.
52. Somit geht aus der Begründung der angefochtenen Beschlüsse hervor, dass sich die Kommission auf allgemeine Erwägungen stützte, die im Wesentlichen zum einen den Schutz ihres Reflexions- und Handlungsspielraums, ihrer Unabhängigkeit und des vertrauensvollen Gesprächsklimas und zum anderen die Gefahr betrafen, dass Druck von außen die laufenden Gespräche und Verhandlungen beeinträchtigen könnte. Darüber hinaus stützte sich die Kommission auch auf speziellere Erwägungen zu den zwei laufenden Entscheidungsprozessen, die sich insbesondere auf das sehr frühe und sensible Stadium dieser Prozesse, auf den Umstand, dass die diskutierten Fragen seit Langem Gegenstand von Überlegungen gewesen seien, auf die Bedeutung dieser Fragen und im Beschluss vom 3. April 2014 (Rechtssache T‑424/14) auf die sensible Natur der Problematik im Zusammenhang mit dem Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten und etwaigen Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten bezogen. Dagegen geht aus den angefochtenen Beschlüssen nicht hervor, dass die Kommission die beantragten Dokumente individuell und konkret geprüft hat.
53. Die Klägerin hält die Begründung der angefochtenen Beschlüsse für nicht stichhaltig, da es sich um Gründe ganz allgemeiner und hypothetischer Natur handle, die nicht geeignet seien, die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung der Entscheidungsprozesse der Kommission nachzuweisen. Die Kommission hingegen ersucht das Gericht, das Bestehen einer allgemeinen Vermutung anzuerkennen, die es ihr erlaubt habe, in den angefochtenen Beschlüssen den Zugang zu den beantragten Dokumenten zu verweigern.
54. Unter diesen Umständen ist das Vorbringen der Kommission, mit dem sie das Bestehen einer allgemeinen Vermutung nachweisen will, die es ihr erlaubt, den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, die sich – wie die beantragten Dokumente – auf eine Folgenabschätzung im Hinblick auf einen laufenden Entscheidungsprozess beziehen, vor der Prüfung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Beschlüsse zu untersuchen.
– Zum Bestehen einer allgemeinen Vermutung für die Zwecke der Verweigerung des Zugangs zu den beantragten Dokumenten
55. Die Verordnung Nr. 1049/2001 trägt nach ihrem ersten Erwägungsgrund dem in Art. 1 Abs. 2 EUV zum Ausdruck gebrachten Willen Rechnung, eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas zu erreichen, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden. Wie aus dem zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung hervorgeht, knüpft das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten der Organe an deren demokratischen Charakter an (Urteile Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 34, vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission, C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, Slg, EU:C:2010:541, Rn. 68, vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission, C‑506/08 P, Slg, EU:C:2011:496, Rn. 72, vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, Slg, EU:C:2013:671, Rn. 27, und vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, Slg, EU:C:2014:112, Rn. 61).
56. Deshalb soll die Verordnung Nr. 1049/2001, wie sich aus ihrem vierten Erwägungsgrund und Art. 1 ergibt, der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe gewähren (Urteile Sison/Rat, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2007:75, Rn. 61, vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission, C‑64/05 P, Slg, EU:C:2007:802, Rn. 53, Schweden u. a./API und Kommission, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2010:541, Rn. 69, und Rat/Access Info Europe, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2013:671, Rn. 28).
57. Dennoch unterliegt dieses Recht Einschränkungen aufgrund öffentlicher oder privater Interessen (Urteil Sison/Rat, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2007:75, Rn. 62). Insbesondere sieht die Verordnung Nr. 1049/2001 im Einklang mit ihrem elften Erwägungsgrund in Art. 4 eine Regelung über Ausnahmen vor, wonach die Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern können, falls durch dessen Verbreitung eines der mit dieser Vorschrift geschützten Interessen beeinträchtigt würde (Urteile Schweden u. a./API und Kommission, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2010:541, Rn. 70 und 71, Schweden/MyTravel und Kommission, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2011:496, Rn. 74, und Rat/Access Info Europe, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2013:671, Rn. 29).
58. Da diese Ausnahmen vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten abweichen, sind sie eng auszulegen und anzuwenden (vgl. Urteile Sison/Rat, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2007:75, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung, Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Rat/Access Info Europe, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2013:671, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
59. Nach dem Grundsatz der engen Auslegung muss das betreffende Organ, wenn es beschließt, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, dessen Übermittlung bei ihm beantragt wurde, grundsätzlich erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine von ihm geltend gemachte Ausnahme nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte. Die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung muss außerdem bei verständiger Betrachtung absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein (vgl. Urteil Schweden/MyTravel und Kommission, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2011:496, Rn. 76 und die dort angeführte Rechtsprechung, Urteil Rat/Access Info Europe, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2013:671, Rn. 31). Der bloße Umstand, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, kann nicht ausreichen, um die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen (Urteile vom 13. April 2005, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, T‑2/03, Slg, EU:T:2005:125, Rn. 69, und vom 7. Juni 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, Slg, EU:T:2011:252, Rn. 29; vgl. in diesem Sinne auch Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2014:112, Rn. 64).
60. Somit setzt die Anwendung der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 den Nachweis voraus, dass der Zugang zu dem vom Organ für seinen internen Gebrauch erstellten Dokument geeignet war, den Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs tatsächlich und konkret zu beeinträchtigen, und dass die Gefahr der Beeinträchtigung bei verständiger Betrachtung absehbar und nicht rein hypothetisch war (Urteil Toland/Parlament, oben in Rn. 59 angeführt, EU:T:2011:252, Rn. 70).
61. Darüber hinaus muss die Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses, damit sie unter die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 fällt, ernstlich sein. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn sich die Verbreitung der betreffenden Dokumente wesentlich auf den Entscheidungsprozess auswirkt. Die Beurteilung, wie ernstlich die Beeinträchtigung ist, hängt jedoch von der Gesamtheit der Umstände des Falles ab, u. a. von den negativen Auswirkungen auf den Entscheidungsprozess, die vom Organ im Hinblick auf die Verbreitung der betreffenden Dokumente geltend gemacht werden (Urteile vom 18. Dezember 2008, Muñiz/Kommission, T‑144/05, EU:T:2008:596, Rn. 75, Toland/Parlament, oben in Rn. 59 angeführt, EU:T:2011:252, Rn. 71, und vom 9. September 2014, MasterCard u. a./Kommission, T‑516/11, EU:T:2014:759, Rn. 62).
62. Diese Rechtsprechung kann jedoch nicht dahin ausgelegt werden, dass von den Organen verlangt würde, Beweise für das Vorliegen einer solchen Gefahr vorzulegen. Nach der Rechtsprechung reicht es insoweit aus, dass die angefochtene Entscheidung konkrete Angaben enthält, die den Schluss zulassen, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses zum Zeitpunkt ihres Erlasses bei verständiger Betrachtung abzusehen und nicht rein hypothetisch war, und insbesondere auf zu jenem Zeitpunkt vorliegende objektive Gründe hinweist, aufgrund deren es bei verständiger Betrachtung absehbar war, dass solche Beeinträchtigungen im Fall einer Verbreitung der von der Klägerin beantragten Dokumente auftreten würden (Urteil vom 11. Dezember 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Kommission, T‑476/12, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2014:1059, Rn. 71, vgl. in diesem Sinne auch Urteil Toland/Parlament, oben in Rn. 59 angeführt, EU:T:2011:252, Rn. 78 und 79).
63. Ungeachtet der u. a. oben in Rn. 59 angeführten Rechtsprechung hat der Gerichtshof jedoch anerkannt, dass es dem betreffenden Organ freisteht, sich hierbei auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können (Urteil Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 50, vgl. auch Urteile Rat/Access Info Europe, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2013:671, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Kommission/EnBW, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2014:112, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
64. So hat der Gerichtshof das Bestehen allgemeiner Vermutungen für die Zwecke der Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten in fünf Fällen anerkannt, nämlich in Bezug auf die Dokumente der Verwaltungsakte eines Beihilfekontrollverfahrens (Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Slg, EU:C:2010:376, Rn. 61), den Schriftwechsel zwischen der Kommission und den Anmeldern oder Dritten im Rahmen eines Fusionskontrollverfahrens (Urteile vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Slg, EU:C:2012:393, Rn. 123, und Kommission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Slg, EU:C:2012:394, Rn. 64), die von einem Organ im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens eingereichten Schriftsätze (Urteil Schweden u. a./API und Kommission, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2010:541, Rn. 94), die Dokumente zu einem Vertragsverletzungsverfahren im Stadium des dazugehörigen Vorverfahrens (Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, Slg, EU:C:2013:738, Rn. 65) sowie die Dokumente der Akte eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV (Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2014:112, Rn. 93).
65. Das Gericht hat das Bestehen allgemeiner Vermutungen in drei weiteren Fällen anerkannt, nämlich in Bezug auf die Angebote von Bietern in einem Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge im Fall eines von einem anderen Bieter gestellten Antrags auf Zugang (Urteil vom 29. Januar 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 und T‑532/10, Slg, EU:T:2013:38, Rn. 101), die Dokumente, die ein EU-Pilotverfahren betrafen (Urteil vom 25. September 2014, Spirlea/Kommission, T‑306/12, Slg, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2014:816, Rn. 63), sowie die Dokumente, die der Kommission von den nationalen Wettbewerbsbehörden nach Art. 11 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln [101 AEUV] und [102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. L 1, S. 1) übermittelt wurden (Urteil vom 12. Mai 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Kommission, T‑623/13, Slg, EU:T:2015:268, Rn. 64).
66. Zum einen müssen nach der oben in den Rn. 64 und 65 angeführten Rechtsprechung die beantragten Dokumente der gleichen Dokumentenkategorie angehören oder gleichartig sein, damit der Person, die auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu Dokumenten beantragt, eine allgemeine Vermutung wirksam entgegengehalten werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteile Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 50, Rat/Access Info Europe, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2013:671, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Kommission/EnBW, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2014:112, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
67. Zum anderen geht aus der Rechtsprechung hervor, dass die Anwendung allgemeiner Vermutungen wesentlich durch die zwingende Notwendigkeit bestimmt wird, das ordnungsgemäße Funktionieren der fraglichen Verfahren sicherzustellen und zu gewährleisten, dass deren Zweck nicht beeinträchtigt wird. Somit kann die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung darauf gestützt werden, dass der Zugang zu Dokumenten bestimmter Verfahren mit deren ordnungsgemäßem Ablauf unvereinbar ist und diese Verfahren zu beeinträchtigen droht, denn die allgemeinen Vermutungen ermöglichen die Aufrechterhaltung des ordnungsgemäßen Ablaufs des Verfahrens, indem sie die Einflussnahme Dritter beschränken (vgl. in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, Slg, EU:C:2013:528, Rn. 66, 68, 74 und 76, und Urteil Spirlea/Kommission, oben in Rn. 65 angeführt, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2014:816, Rn. 57 und 58). Die Anwendung besonderer Bestimmungen, die in einem Rechtsakt für ein Verfahren vorgesehen sind, das vor einem Unionsorgan durchgeführt wird, für dessen Zwecke die beantragten Dokumente verfasst wurden, ist eines der Kriterien, die die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung rechtfertigen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, Rn. 91 und die dort angeführte Rechtsprechung; vgl. in diesem Sinne auch Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, Slg, EU:C:2013:325, Rn. 75).
68. In den vorliegenden Fällen ist erstens zu untersuchen, ob die beantragten Dokumente der gleichen Dokumentenkategorie angehören oder gleichartig sind.
69. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die beantragten Dokumente, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung – von der Klägerin unwidersprochen – dargelegt hat, aus Entwürfen von Berichten über Folgenabschätzungen, einem Bericht über eine abgeschlossene Folgenabschätzung nach positiver Stellungnahme des Ausschusses zur Übermittlung im Rahmen der dienststellenübergreifenden Konsultation sowie einer Stellungnahme des Ausschusses zu diesen Entwürfen bestehen. Diese Dokumente sind Teil von zwei Folgenabschätzungen, die sich auf den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten bzw. die Überarbeitung des Rechtsrahmens für die Umweltinspektion und ‑überwachung beziehen.
70. Sodann ist zu beachten, dass die Leitlinien zur Folgenabschätzung, die am 15. Januar 2009 von der Kommission erlassen wurden (im Folgenden: Leitlinien), die nachstehende Definition der Folgenabschätzung enthalten:
„Die Folgenabschätzung ist eine Abfolge logischer Schritte, die begleitend zur Ausarbeitung von Politikvorschlägen durchgeführt wird. Es handelt sich um einen Prozess, bei dem Informationen über die Vor- und Nachteile möglicher politischer Optionen für politische Entscheidungsträger aufbereitet werden, indem ihre potenziellen Auswirkungen bewertet werden. Die Ergebnisse dieses Prozesses werden im … Bericht [über die Folgenabschätzung] dargelegt und zusammengefasst.
…
Die [Folgenabschätzung] ist ein Schlüsselelement bei der Entwicklung von Kommissionsvorschlägen, und das Kollegium der Kommissare berücksichtigt den … Bericht [über die Folgenabschätzung] bei seiner Entscheidungsfindung. Die [Folgenabschätzung] unterstützt die Entscheidungsfindung, ersetzt sie aber nicht – die Annahme eines Politikvorschlages ist immer eine politfische Entscheidung, die ausschließlich vom Kollegium getroffen wird.“
71. Schließlich geht aus den Leitlinien hervor, dass die Folgenabschätzung in mehreren Schritten durchgeführt wird. Diese umfassen u. a. die Erstellung des Entwurfs eines Berichts über die Folgenabschätzung, seine Übermittlung an den Ausschuss zur Stellungnahme, seine Fertigstellung unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Ausschusses, seine Übermittlung im Rahmen der dienststellenübergreifenden Konsultation bei der Kommission, wobei in diesem Stadium noch wesentliche Änderungen am Entwurf des Berichts vorgenommen werden können, die eine erneute Stellungnahme des Ausschusses erfordern, und zum Schluss seine Übermittlung an das Kollegium der Kommissionsmitglieder.
72. Demnach gehören die beantragten Dokumente, da sie Teil von zwei Folgenabschätzungen sind, der gleichen Dokumentenkategorie an, so dass die oben in Rn. 66 genannte Voraussetzung erfüllt ist.
73. Dieses Ergebnis wird durch das von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument, ihre Anträge auf Zugang seien keine „allgemeinen Anträge“ und nicht auf eine Reihe von Dokumenten gerichtet, nicht in Frage gestellt.
74. Zwar hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Rechtssachen, die den oben in Rn. 64 angeführten Urteilen zugrunde lagen, alle dadurch gekennzeichnet waren, dass der fragliche Antrag auf Zugang nicht ein einziges Dokument, sondern eine ganze Reihe von Dokumenten betraf, und in so gelagerten Situationen dem jeweiligen Organ durch die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung für die Zwecke der Verweigerung des Zugangs ermöglicht wird, einen allgemeinen Antrag entsprechend zu behandeln und zu bescheiden (vgl. Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2014:112, Rn. 67 bis 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
75. Nach der Rechtsprechung hängt jedoch die Anwendung der allgemeinen Vermutung für die Zwecke der Zugangsverweigerung von einem sowohl qualitativen als auch quantitativen Kriterium ab, nämlich davon, dass sich die beantragten Dokumente auf gleiche Verfahren beziehen – hier also auf zwei Verfahren zur Erstellung von Folgenabschätzungen – (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil LPN und Finnland/Kommission, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2013:738, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung), und nicht, wie die Klägerin meint, von einem ausschließlich quantitativen Kriterium, nämlich der mehr oder minder großen Zahl von Dokumenten, auf die sich ihre Zugangsanträge erstrecken (vgl. in diesem Sinne Urteil Spirlea/Kommission, oben in Rn. 65 angeführt, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2014:816, Rn. 75).
76. Zweitens gibt es keinen Gesetzestext, der speziell die Zugangsmodalitäten für die beantragten Dokumente regelt, wie die Kommission im Übrigen auf eine Frage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat.
77. Angesichts der oben in Rn. 67 dargelegten Erwägungen reicht dieser Umstand jedoch – entgegen dem Vorbringen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung – für sich genommen nicht aus, um jede Möglichkeit der Anerkennung einer allgemeinen Vermutung, aufgrund deren der Zugang zu den beantragten Dokumenten verweigert werden kann, auszuschließen.
78. Vielmehr ist in den vorliegenden Fällen angesichts der Regeln für die der Kommission obliegende Vorbereitung und Ausarbeitung politischer Vorschläge, einschließlich gegebenenfalls von Gesetzesvorschlägen, eine solche allgemeine Vermutung durchaus geboten.
79. Hierzu ist erstens festzustellen, dass Art. 17 Abs. 1 bis 3 EUV bestimmt:
„(1) Die Kommission fördert die allgemeinen Interessen der Union und ergreift geeignete Initiativen zu diesem Zweck. …
(2) Soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, darf ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Andere Rechtsakte werden auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist.
(3) …
Die Kommission übt ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit aus. …“
80. Ferner ist zu beachten, dass in den Bereichen, die wie die Umweltpolitik der Union nach Art. 192 Abs. 1 AEUV und vorbehaltlich der Ausnahmen nach Art. 192 Abs. 2 AEUV dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren im Sinne von Art. 289 Abs. 1 AEUV und Art. 294 AEUV unterliegen, die Kommission nach Art. 294 Abs. 2 AEUV dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union einen Vorschlag unterbreitet. Mit diesem Vorschlag wird das Gesetzgebungsverfahren eingeleitet.
81. Das der Kommission durch diese Bestimmungen eingeräumte Initiativrecht bedeutet, dass es Sache dieses Organs ist, zu entscheiden, ob es einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorlegt oder nicht, es sei denn, es ist nach dem Unionsrecht zur Vorlage eines solchen Vorschlags verpflichtet. Wenn die Kommission, die nach Art. 17 Abs. 1 EUV die allgemeinen Interessen der Union fördert und zu diesem Zweck geeignete Initiativen ergreift, einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorlegt, steht es ihr aufgrund dieses Initiativrechts auch zu, den Gegenstand, das Ziel und den Inhalt dieses Vorschlags zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. April 2015, Rat/Kommission, C‑409/13, Slg, EU:C:2015:217, Rn. 70).
82. Somit ist die Kommission, die die allgemeinen Interessen fördert und ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit ausübt, mit der Aufgabe betraut, die allgemeinen Interessen aller Mitgliedstaaten zu ermitteln und geeignete Lösungen vorzuschlagen, um ihnen zu entsprechen (vgl. in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Jääskinen in der Rechtssache Rat/Kommission, C‑409/13, Slg, EU:C:2014:2470, Rn. 43).
83. Folglich muss die Kommission bei der Vorbereitung und Ausarbeitung politischer Vorschläge dafür Sorge tragen, dass sie völlig unabhängig handelt und ihre Vorschläge ausschließlich den allgemeinen Interessen dienen.
84. Entsprechend muss sie in die Lage versetzt werden, in diesem Stadium völlig unabhängig und im Dienst der allgemeinen Interessen zu handeln.
85. Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass sich die Kommission bei der Vorbereitung und Ausarbeitung politischer Vorschläge – wie in den vorliegenden Fällen – auf Folgenabschätzungen stützen kann, die im Hinblick auf die Vorbereitung und Ausarbeitung dieser Vorschläge verfasst wurden.
86. Insofern ist die Folgenabschätzung, die nach den Leitlinien „ein Schlüsselinstrument zur Gewährleistung dafür [ist], dass die Initiativen der Kommission und die Rechtsvorschriften der EU auf der Grundlage transparenter, vollständiger und ausgewogener Informationen ausgearbeitet werden“, in die der Kommission obliegende Vorbereitung politischer Vorschläge, einschließlich der Gesetzgebungsvorschläge, eingebettet, wie auch aus ihrer oben in Rn. 70 zitierten Definition in den Leitlinien hervorgeht.
87. Insbesondere lassen sich in der Folgenabschätzung die Informationen zusammenfassen, auf deren Grundlage die Kommission u. a. die Zweckmäßigkeit, Notwendigkeit, Natur und den Inhalt der Vorschläge beurteilen kann.
88. Dazu beinhaltet die Folgenabschätzung gemäß den Leitlinien u. a. die Abschnitte „Politische Optionen“, „Analyse der Auswirkungen“ und „Vergleich der Optionen“.
89. Somit kann entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht davon ausgegangen werden, dass die Folgenabschätzung auf die Festlegung des tatsächlichen Rahmens des Verfahrens zur Vorbereitung und Ausarbeitung politischer Vorschläge beschränkt ist.
90. Des Weiteren ermöglicht die Folgenabschätzung der Kommission, die Einhaltung von Art. 11 Abs. 3 EUV sicherzustellen, der bestimmt: „Um die Kohärenz und die Transparenz des Handelns der Union zu gewährleisten, führt die Europäische Kommission umfangreiche Anhörungen der Betroffenen durch.“
91. Wie aus den Leitlinien hervorgeht, wird die Folgenabschätzung nämlich im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens erstellt. Insbesondere erfordert ihre Durchführung, dass im Anschluss an die Vorbereitungsphase Betroffene und Sachverständige konsultiert werden.
92. So sehen die Leitlinien vor, dass die Folgenabschätzung „den Beitrag einer ganzen Reihe von interessierten Kreisen in Übereinstimmung mit der Politik der Transparenz und Offenheit der Kommission gegenüber anderen Institutionen und der Zivilgesellschaft“ berücksichtigt, wobei der Bericht über die Folgenabschätzung die Ergebnisse der Konsultation und insbesondere die unterschiedlichen Stellungnahmen und die Art ihrer Berücksichtigung darlegt. Auf der Grundlage dieser Konsultationsergebnisse wird der Entwurf eines Berichts über die Folgenabschätzung verfasst, der anschließend dem Ausschuss zur Stellungnahme übermittelt und nach dessen Stellungnahme fertiggestellt wird, bevor er im Rahmen der dienststellenübergreifenden Konsultation übermittelt und danach dem Kollegium der Kommissionsmitglieder vorgelegt wird.
93. Daher dient zwar die Folgenabschätzung, worin sich die Parteien im Übrigen einig sind, durch die Durchführung einer öffentlichen Konsultation dem Ziel der Transparenz und der Offenlegung des Entscheidungsprozesses der Kommission, der auf die Vorbereitung und Ausarbeitung politischer Vorschläge gerichtet ist, und dem Ziel der Beteiligung von Betroffenen an diesem Entscheidungsprozess.
94. Angesichts insbesondere der oben in den Rn. 79 bis 84 dargelegten Erwägungen ist jedoch festzustellen, dass nach der Konsultation der Betroffenen und der Erhebung der notwendigen Informationen im Rahmen der Durchführung einer Folgenabschätzung die Kommission, wie sie geltend macht, in der Lage sein muss – auf der Grundlage dieser Gesichtspunkte, in voller Unabhängigkeit, im allgemeinen Interesse und ohne Druck von außen oder Einflussnahme Dritter –, über die vorzuschlagenden politischen Initiativen zu entscheiden.
95. Dies gilt umso mehr im Hinblick darauf, dass das Wesen des Initiativrechts, das die Verträge der Kommission einräumen, und ihr Vermögen, die Zweckmäßigkeit eines politischen Vorschlags in voller Unabhängigkeit zu beurteilen, zu schützen sind. Genauer gesagt muss nämlich das Initiativrecht vor jeglichem Einfluss öffentlicher oder privater Interessen geschützt werden, die darauf gerichtet sind, die Kommission außerhalb der organisierten Konsultationen dazu zu bewegen, eine politische Initiative zu verabschieden, zu verändern oder gar aufzugeben, und somit die Beratungen innerhalb dieses Organs in die Länge ziehen oder gar erschweren würden.
96. Da der Bericht über die Folgenabschätzung jedoch, wie oben in Rn. 88 dargelegt, einen Vergleich der in diesem Stadium erwogenen unterschiedlichen politischen Optionen beinhaltet, birgt die Verbreitung des Berichts, auch wenn sich dieser erst im Entwurfsstadium befindet, sowie der Stellungnahmen des Ausschusses die erhöhte Gefahr in sich, dass Dritte außerhalb der von der Kommission durchgeführten öffentlichen Konsultation versuchen, auf die von der Kommission zu treffende Wahl einer politischen Option und die Richtung des von ihr zu verabschiedenden politischen Vorschlags gezielt Einfluss zu nehmen. Wenn die gleichen Personen oder Einrichtungen, die im Rahmen der öffentlichen Konsultation Stellungnahmen eingereicht haben, unmittelbar Zugang zu den Dokumenten der Folgenabschätzung hätten, könnten sie neue Stellungnahmen oder kritische Anmerkungen zu den erwogenen Optionen und Fällen einreichen und sich darauf berufen, dass ihr Standpunkt nicht ausreichend oder angemessen berücksichtigt worden sei. Nach der öffentlichen Phase der Konsultation benötigt die Kommission jedoch einen Raum für eigenständige Reflexion, der vorübergehend vor jeglicher Einflussnahme und jeglichem Druck von außen zu schützen ist.
97. Im Licht dieser Erwägungen ist festzustellen, dass die Kommission für die Zwecke der Anwendung der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu Recht vermuten darf, ohne jedes der Dokumente, die im Rahmen der Vorbereitung einer Folgenabschätzung verfasst wurden, konkret und individuell zu prüfen, dass die Verbreitung dieser Dokumente grundsätzlich ihren Entscheidungsprozess im Hinblick auf die Ausarbeitung eines politischen Vorschlags ernstlich beeinträchtigt.
98. Insofern ist erstens, was den Zeitraum betrifft, in dem diese allgemeine Vermutung zum Tragen kommen kann, festzustellen, dass nach den Leitlinien der Bericht über die Folgenabschätzung und die Stellungnahme des Ausschusses zusammen mit dem politischen Vorschlag im Internet veröffentlicht werden, nachdem das Kollegium der Kommissionsmitglieder sie verabschiedet hat. Außerdem sehen die Leitlinien vor, dass selbst dann, wenn die Schlussfolgerung lautet, dass keine politische Initiative einzuleiten ist, ein Bericht über die Folgenabschätzung verfasst wird, aus dem hervorgeht, warum beschlossen wurde, keine Maßnahmen zu ergreifen, und dass dieser Bericht vom Ausschuss geprüft und als Arbeitsdokument im Internet veröffentlicht wird.
99. Infolgedessen kann die oben in Rn. 97 anerkannte allgemeine Vermutung aufrechterhalten werden, so lange die Kommission noch nicht über einen etwaigen politischen Vorschlag entschieden hat, d. h. bis eine politische Initiative verabschiedet oder aufgegeben worden ist.
100. Zweitens gilt die oben in Rn. 97 anerkannte allgemeine Vermutung unabhängig von der – legislativen oder sonstigen – Natur des gegebenenfalls von der Kommission geplanten Vorschlags.
101. Zwar sind, wie die Klägerin geltend macht, die Erwägungen, die sich aus dem Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der Organe ergeben, und entsprechend die enge Auslegung der Ausnahmeregelungen der Verordnung Nr. 1049/2001 nach der Rechtsprechung von ganz besonderer Bedeutung, wenn das betreffende Organ als Gesetzgeber tätig wird, wie sich aus dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ergibt, wonach gerade in einem solchen Fall ein umfassenderer Zugang zu Dokumenten zu gewähren ist. Transparenz in dieser Hinsicht trägt zur Stärkung der Demokratie bei, indem sie den Bürgern ermöglicht, alle Informationen zu überprüfen, auf deren Grundlage ein Rechtsakt ergangen ist. Die Möglichkeit für die Bürger, sich über die Grundlagen der Gesetzgebungstätigkeit zu informieren, ist nämlich eine Voraussetzung dafür, dass sie ihre demokratischen Rechte effektiv ausüben können (Urteile Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 46, und vom 22. März 2011, Access Info Europe/Rat, T‑233/09, Slg, EU:T:2011:105, Rn. 57).
102. Dennoch ist zunächst festzustellen, dass zwar nach Art. 17 Abs. 2 EUV das Recht, den Erlass von Gesetzgebungsakten im Sinne von Art. 289 Abs. 3 AEUV vorzuschlagen, grundsätzlich und soweit nichts anderes festgelegt ist, der Kommission zusteht, jedoch nach Art. 14 Abs. 1 EUV und Art. 16 Abs. 1 EUV das Parlament und der Rat es sind, die gemeinsam als Gesetzgeber tätig werden. Ebenso geht aus Art. 289 Abs. 1 bis 3 AEUV hervor, dass jeder Rechtsakt, der gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen wird, d. h. zum einen jede Verordnung, jede Richtlinie und jeder Beschluss, die gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV durch das Parlament und den Rat gemeinsam auf Vorschlag der Kommission angenommen werden, und zum anderen jede Verordnung, jede Richtlinie und jeder Beschluss, die gemäß dem besonderen Gesetzgebungsverfahren, d. h. je nach Fall durch das Parlament mit Beteiligung des Rates oder durch den Rat mit Beteiligung des Parlaments angenommen werden, ein Gesetzgebungsakt ist.
103. Folglich wird die Kommission bei der Vorbereitung und Ausarbeitung eines Vorschlags für einen Rechtsakt, selbst wenn es sich um einen Gesetzgebungsakt handelt, nicht selbst als Gesetzgeberin tätig, da zum einen diese Vorbereitung und Ausarbeitung zwangsläufig ein Prozess ist, der vor dem eigentlichen Gesetzgebungsverfahren stattfindet und in dem im Übrigen die Natur des vorzuschlagenden Rechtsakts festzulegen ist, und zum anderen das Parlament und der Rat es sind, die als Gesetzgeber tätig werden.
104. Soweit sich die Klägerin auf Art. 12 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bezieht, ist festzustellen, dass diese Bestimmung in der Tat die Besonderheit des Gesetzgebungsverfahrens anerkennt, indem sie vorsieht, dass „legislative Dokumente, d. h. Dokumente, die im Laufe der Verfahren zur Annahme von Rechtsakten, die in den oder für die Mitgliedstaaten rechtlich bindend sind, erstellt wurden oder eingegangen sind, … direkt zugänglich gemacht werden [sollten]“ (Urteil Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 47).
105. Aber selbst wenn die beantragten Dokumente als „legislative Dokumente“ im Sinne von Art. 12 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 einzustufen wären, gilt diese Bestimmung nur „vorbehaltlich der Artikel 4 und 9“ der Verordnung (vgl. in diesem Sinne Urteil Sison/Rat, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2007:75, Rn. 41). Wie oben in den Rn. 97 und 99 dargelegt worden ist, kann die Kommission in einem Fall des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu Recht vermuten, dass die Verbreitung der beantragten Dokumente grundsätzlich ihren Entscheidungsprozess im Hinblick auf die Ausarbeitung eines politischen Vorschlags ernstlich beeinträchtigt, solange sie nicht über den Vorschlag entschieden hat.
106. Schließlich steht jedenfalls – entgegen dem Vorbringen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf eine vom Gericht schriftlich zur mündlichen Beantwortung gestellte Frage – die Rechtsprechung zum Dokumentenzugang der Anerkennung allgemeiner Vermutungen im Rahmen der Gesetzgebung nicht entgegen. Der Gerichtshof hat nämlich anlässlich einer Entscheidung, die den Zugang zu einer Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates zu einem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates verweigerte, nach dem Hinweis auf die oben in Rn. 101 angeführte Rechtsprechung und die Besonderheit des Gesetzgebungsverfahrens im Hinblick auf Art. 12 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 erstmals festgestellt, dass sich ein Organ auf allgemeine Annahmen stützen kann (Urteil Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 46, 47 und 50).
107. Drittens steht entgegen dem Vorbringen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. L 264, S. 13) der Anerkennung der oben in Rn. 97 genannten allgemeinen Vermutung nicht entgegen
108. Zwar bekräftigt und verstärkt Art. 6 der Verordnung Nr. 1367/2006, der die Verordnung Nr. 1049/2001 um spezielle Regeln für Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen ergänzt (Urteil LPN und Finnland/Kommission, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2013:738, Rn. 79), die Verpflichtung zur engen Auslegung der Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 zweiter Gedankenstrich, Abs. 3 und 5 der Verordnung Nr. 1049/2001. Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1367/2006 sind die genannten Ausnahmen nämlich eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe und ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. September 2011, LPN/Kommission, T‑29/08, Slg, EU:T:2011:448, Rn. 107).
109. Ohne dass geprüft werden muss, ob in den vorliegenden Fällen die beantragten Dokumente Informationen enthalten, die sich auf Emissionen in die Umwelt beziehen, ist jedoch festzustellen, dass der Umstand, dass Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1367/2006 Klarstellungen hinsichtlich der engen Auslegung der in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen vom Zugang zu Dokumenten enthält, was auf einen umfassenderen Zugang zu Umweltdaten, verglichen mit dem Zugang zu anderen Informationen in Dokumenten der Organe, hinauslaufen kann, keine entscheidende Auswirkung auf die Frage hat, ob das betreffende Organ eine konkrete und individuelle Prüfung der beantragten Dokumente oder der begehrten Informationen anzustellen hat (vgl. in diesem Sinne Urteil LPN/Kommission, oben in Rn. 108 angeführt, EU:T:2011:448, Rn. 107 und 117). Nach diesen Rechtsprechungsgrundsätzen können die beantragten Dokumente nämlich in ihrer Gesamtheit als Kategorie geschützt werden.
110. Ferner wird, soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang auf die Feststellung des Bestehens eines überwiegenden öffentlichen Interesses Bezug genommen hat, auf die nachstehende Prüfung ihrer dritten Rüge verwiesen.
111. Folglich ist keines der Argumente der Klägerin geeignet, das oben in Rn. 97 festgestellte Ergebnis hinsichtlich des Bestehens einer allgemeinen Vermutung in Frage zu stellen.
112. Daher ist im Licht dieser allgemeinen Vermutung zu prüfen, ob die angefochtenen Beschlüsse rechtmäßig sind, soweit die Kommission davon ausgegangen ist, dass die Verbreitung der beantragten Dokumente ihre Entscheidungsprozesse ernstlich beeinträchtigen könne.
– Zur Rechtmäßigkeit der angefochtenen Beschlüsse, soweit die Kommission die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung der Entscheidungsprozesse feststellt
113. Wie oben in den Rn. 97 und 99 dargelegt, kann die Kommission für die Zwecke der Anwendung der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu Recht vermuten, ohne jedes der Dokumente, die im Rahmen der Vorbereitung einer Folgenabschätzung verfasst wurden, konkret und individuell zu prüfen, dass die Verbreitung dieser Dokumente grundsätzlich ihren Entscheidungsprozess im Hinblick auf die Ausarbeitung eines politischen Vorschlags ernstlich beeinträchtigt, solange sie über einen solchen noch nicht entschieden hat.
114. Nach der Rechtsprechung schließt die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung nicht die Möglichkeit aus, diese Vermutung für ein bestimmtes Dokument, um dessen Verbreitung ersucht wird, zu widerlegen oder ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung dieses Dokuments gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 nachzuweisen (vgl. entsprechend Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2014:112, Rn. 100 und die dort angeführte Rechtsprechung).
115. Wie sich oben aus den Rn. 51 und 52 ergibt, stützt sich in den vorliegenden Fällen die Zugangsverweigerung in den angefochtenen Beschlüssen – abgesehen von den Gründen, die nur den jeweiligen Beschluss betreffen – auf allgemeine Gründe, die sich im Wesentlichen auf die Notwendigkeit des Schutzes des Reflexions- und Handlungsspielraums der Kommission, ihrer Unabhängigkeit und des vertrauensvollen Gesprächsklimas sowie auf die Gefahr beziehen, dass Druck von außen die laufenden Gespräche und Verhandlungen beeinträchtigen könnte. Somit stützt sich die Begründung der angefochtenen Beschlüsse im Wesentlichen auf die Erwägungen, die die Anerkennung der oben in Rn. 113 genannten allgemeinen Vermutung begründen.
116. Insofern steht zunächst fest, dass die beantragten Dokumente, wie bereits oben in Rn. 50 dargelegt, Teil der zwei Folgenabschätzungen sind, die zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse noch im Gang waren und sich auf etwaige politische Initiativen betreffend den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten bzw. die Überarbeitung des Rechtsrahmens für die Umweltinspektion und ‑überwachung bezogen.
117. Insbesondere ergibt sich aus den Ausführungen der Kommission in der mündlichen Verhandlung, in der die Klägerin die Richtigkeit der vorgetragenen Tatsachen nicht bestritten hat, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse noch keine Entscheidung über politische Initiativen getroffen worden war, die in den von den zwei fraglichen Folgenabschätzungen umfassten Bereichen eventuell ergriffen werden könnten. Zwar hat die Kommission, was den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten betrifft, bestätigt, dass sie den Richtlinienvorschlag von 2003 am 21. Mai 2014 zurückgenommen habe, doch fand diese Rücknahme nach dem Beschluss vom 3. April 2014 statt, so dass sie bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses nicht zu berücksichtigen ist. Die Rechtmäßigkeit des betreffenden Unionsrechtsakts ist nämlich im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV nach der Sach- und Rechtslage zu beurteilen, wie sie bei Erlass des Akts bestand (Urteile vom 7. Februar 1979, Frankreich/Kommission, 15/76 und 16/76, Slg, EU:C:1979:29, Rn. 7; vom 25. Juni 1998, British Airways u. a./Kommission, T‑371/94 und T‑394/94, Slg, EU:T:1998:140, Rn. 81, und vom 14. Januar 2004, Fleuren Compost/Kommission, T‑109/01, Slg, EU:T:2004:4, Rn. 50).
118. Die beantragten Dokumente fallen also in den Anwendungsbereich der oben in Rn. 97 anerkannten allgemeinen Vermutung.
119. Sodann ist erstens festzustellen, dass die Klägerin nichts vorgetragen hat, was diese allgemeine Vermutung widerlegen könnte.
120. Das oben in Rn. 46 zusammengefasste Vorbringen, mit dem geltend gemacht wird, dass die Begründung der angefochtenen Beschlüsse allgemein und hypothetisch sei, der Handlungsspielraum der Kommission klein sei, eine tatsächliche Gefahr öffentlichen Drucks nicht nachgewiesen sei, die beantragten Dokumente nicht sensibel seien und es ohne Bedeutung sei, dass sich die Entscheidungsprozesse in einem sehr frühen Stadium befänden, ist nämlich in keiner Weise geeignet, die allgemeine Vermutung zu widerlegen, aufgrund deren die Kommission in den vorliegenden Fällen den Zugang zu den beantragten Dokumenten verweigern konnte, ohne sie konkret und individuell zu prüfen. Dazu ist, soweit mit diesem Vorbringen im Wesentlichen die Allgemeinheit der Begründung der angefochtenen Beschlüsse gerügt wird, zum einen festzustellen, dass die Berufung auf allgemeine Verweigerungsgründe im Fall einer allgemeinen Vermutung gerechtfertigt ist, die gerade den Verzicht auf eine konkrete und individuelle Prüfung der beantragten Dokumente erlaubt. Zum anderen bezweifelt die Klägerin zwar das Vorhandensein eines Drucks von außen, der den Handlungsspielraum der Kommission beeinträchtigt, doch hat sie nichts Konkretes vorgetragen, was in den vorliegenden Fällen die allgemeine Vermutung widerlegen könnte.
121. Sodann ist festzustellen, dass auch die Absichten und Interessen, die die Klägerin mit ihren Zugangsanträgen verfolgt, keine Auswirkung auf die Anwendung einer allgemeinen Vermutung haben, aufgrund deren die Kommission den Zugang zu den beantragten Dokumenten verweigern konnte. Erstens beruht die Schlussfolgerung, dass die Kommission den Zugang zu den beantragten Dokumenten verweigern konnte, auf der objektiven Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung ihrer Entscheidungsprozesse. Zweitens geht aus der Rechtsprechung hervor, dass das Recht auf Dokumentenzugang nicht von der Art des konkreten Interesses abhängig ist, das derjenige, der den Zugang beantragt, am Erhalt der begehrten Informationen haben könnte (Urteil LPN/Kommission, oben in Rn. 108 angeführt, EU:T:2011:448, Rn. 137, und Beschluss vom 27. März 2014, Ecologistas en Acción/Kommission, T‑603/11, EU:T:2014:182, Rn. 74; vgl. in diesem Sinne entsprechend auch Urteil Sison/Rat, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2007:75, Rn. 43 und 44).
122. Was die Bezugnahme auf die Entscheidung des Bürgerbeauftragten oben in Rn. 47 betrifft, so hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit der vom Bürgerbeauftragten getroffenen Feststellung einer „schlechten Verwaltungsmaßnahme“ bereits entschieden, dass die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten als solche den Unionsrichter nicht binden, sondern nur ein Anhaltspunkt dafür sein können, dass das betreffende Organ den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verletzt hat. Das Verfahren vor dem Bürgerbeauftragten, der nicht befugt ist, bindende Entscheidungen zu treffen, ist nämlich ein außergerichtlicher Rechtsbehelf für die Bürger der Union, der neben der Erhebung einer Klage zum Unionsrichter besteht, spezifische Kriterien erfüllt und nicht notwendigerweise dasselbe Ziel wie eine Klage vor Gericht hat (Urteil vom 25. Oktober 2007, Komninou u. a./Kommission, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, Rn. 44).
123. Daher sind Auslegungen des Unionsrechts, die der Bürgerbeauftragte vornimmt, erst recht nicht geeignet, den Unionsrichter zu binden.
124. Jedenfalls sind die von der Klägerin angeführten Erwägungen des Bürgerbeauftragten in seiner Entscheidung, da diese sich auf einen Zugangsantrag bezieht, der sich von den in den vorliegenden Rechtssachen in Rede stehenden Anträgen unterscheidet, nicht relevant und deshalb nicht geeignet, die allgemeine Vermutung zu widerlegen.
125. Zweitens trägt die Klägerin im Rahmen ihrer dritten Rüge dagegen Argumente vor, die sich auf das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses beziehen und weiter unten geprüft werden (siehe unten, Rn. 128 bis 163).
126. Nach alledem hat die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen zu Recht festgestellt, dass die Verbreitung der streitigen Dokumente die Gefahr in sich barg, ihre Entscheidungsprozesse ernstlich zu beeinträchtigen.
127. Somit ist die zweite Rüge, die von der Klägerin im Rahmen des ersten Teils des einzigen Klagegrundes geltend gemacht worden ist, als unbegründet zurückzuweisen.
Zur dritten Rüge: Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung der beantragten Dokumente
128. Die Klägerin wirft der Kommission vor, gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen zu haben, als sie zu Unrecht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der beantragten Dokumente ausgeschlossen habe.
129. Erstens lasse sich allein aus dem in den angefochtenen Beschlüssen angeführten Umstand, dass der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten bereits eröffnet sei und die fraglichen Entscheidungsprozesse nur auf die Verbesserung dieses Zugangs gerichtet seien, nicht schließen, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der beantragten Dokumente bestehe. Zweitens stelle die für das Verständnis des Gesetzgebungsverfahrens erforderliche Transparenz für sich genommen ein öffentliches Interesse dar, das zu schützen sei, insbesondere in den Bereichen, zu denen die zwei in Rede stehenden Folgenabschätzungen gehörten. Drittens habe die Kommission dieses öffentliche Interesse nicht berücksichtigt und sich ausschließlich auf die – im Übrigen von der Klägerin bestrittene – Gefahr der Beeinträchtigung ihrer Entscheidungsprozesse gestützt. Viertens habe die Öffentlichkeit ein Interesse daran, die Folgenabschätzungen, die den Gesetzesvorschlägen zugrunde lägen, nachzuvollziehen und ihre Ausarbeitung zu verfolgen, damit sie in der Lage seien, ihr Recht auf Beteiligung an den demokratischen Verfahren durch Eröffnung einer öffentlichen Debatte auszuüben. Es reiche insofern nicht aus, erst bei der Annahme des Gesetzesvorschlags durch die Kommission die Studien, die die Entscheidung der Kommission stützten, zu verbreiten, insbesondere, wenn die Kommission nach der Folgenabschätzung keine Initiative ergreife. Die Klägerin weist im Übrigen in ihren Erwiderungen ergänzend darauf hin, dass sie zum einen entgegen dem Vorbringen der Kommission in ihren Schriftsätzen kein privates Interesse, sondern das Allgemeininteresse verfolge und vertrete, so dass ihr Zugangsantrag nicht als Ausdruck eines bloßen privaten Interesses verstanden werden dürfe, und dass zum anderen der Bürgerbeauftragte anerkannt habe, dass die Öffentlichkeit ein besonderes Interesse daran habe, die Alternativen, die nicht berücksichtigt worden seien, zu verstehen und zu prüfen.
130. Zudem macht die Klägerin in der Rechtssache T‑424/14 erstens geltend, dass das öffentliche Interesse an Transparenz und an einer Beteiligung an der öffentlichen Debatte umso mehr von Bedeutung sei, als das Gesetzgebungsverfahren den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten betreffe. Aus der Verordnung Nr. 1367/2006, die das Interesse an der Einleitung gerichtlicher Verfahren in Umweltangelegenheiten anerkenne, gehe nämlich hervor, dass Informationen, die die Umwelt beträfen, immer ein öffentliches Interesse darstellten, das ihre Verbreitung rechtfertige. Zweitens sei das Interesse der Öffentlichkeit, über die Umsetzung der Verpflichtungen aus dem am 25. Juni 1998 abgeschlossenen und im Namen der Europäischen Gemeinschaft durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (ABl. L 124, S. 1) genehmigten Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (im Folgenden: Übereinkommen von Århus) in Kenntnis gesetzt zu werden, umso mehr von Bedeutung, als die Kommission den Richtlinienvorschlag von 2003 zurückgenommen habe, in zehn Jahren noch kein Rechtsakt erlassen worden sei und die Kommission 2013 zwar über die laufenden Arbeiten, jedoch nicht über die geplanten Handlungsvorgaben informiert habe. Drittens mache der Umstand, dass – anscheinend aufgrund der fehlenden Konsultation der Beteiligten – der Ausschuss zwei ablehnende Stellungnahmen zu den ursprünglichen Fassungen des Berichts über die Folgenabschätzung betreffend den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten abgegeben habe, deutlich, dass ein öffentliches Interesse bestehe, da die Beteiligten zusätzliche Informationen liefern und über etwaige Lücken in der Folgenabschätzung in Kenntnis gesetzt werden könnten.
131. Schließlich macht die Klägerin in ihrer Erwiderung in der Rechtssache T‑425/14 geltend, die fundamentale Bedeutung des Zugangs zu Informationen in Umweltangelegenheiten werde durch Art. 5 Abs. 7 Buchst. a des Übereinkommens von Århus bekräftigt.
132. Die Kommission hält dieses Vorbringen für unbegründet.
133. Nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 ist die Anwendung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahmeregelung ausgeschlossen, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des fraglichen Dokuments besteht.
134. Dabei muss das betreffende Organ das besondere Interesse, das durch die Nichtverbreitung des fraglichen Dokuments geschützt werden soll, u. a. gegen das allgemeine Interesse an der Zugänglichmachung dieses Dokuments abwägen, und zwar unter Berücksichtigung der Vorteile, die sich, wie im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgeführt, aus einer größeren Transparenz ergeben, nämlich einer besseren Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und einer größeren Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System (Urteile Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 45, Rat/Access Info Europe, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2013:671, Rn. 32, und vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld, C‑350/12 P, Slg, EU:C:2014:2039, Rn. 53).
135. Das überwiegende öffentliche Interesse, das die Verbreitung eines Dokuments rechtfertigen kann, muss sich nicht notwendigerweise von den Grundsätzen unterscheiden, auf denen die Verordnung Nr. 1049/2001 aufbaut (Urteile Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 74 und 75, und LPN und Finnland/Kommission, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2013:738, Rn. 92).
136. Allerdings reichen Erwägungen ganz allgemeiner Natur nicht aus, um darzutun, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse den Gründen für die Verweigerung der Verbreitung der in Rede stehenden Dokumente vorgeht (vgl. in diesem Sinne Urteile Schweden u. a./API und Kommission, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2010:541, Rn. 158, LPN und Finnland/Kommission, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2013:738, Rn. 93, und Kommission/EnBW, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2014:112, Rn. 105).
137. Im Übrigen steht das Erfordernis, dass der Antragsteller konkret Umstände anführt, die ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der betroffenen Dokumente begründen, in Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs (Urteil LPN und Finnland/Kommission, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2013:738, Rn. 94, vgl. in diesem Sinne auch Urteile Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2010:376, Rn. 62, Schweden u. a./API und Kommission, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2010:541, Rn. 103, Kommission/Éditions Odile Jacob, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2012:393, Rn. 126, und Kommission/Agrofert Holding, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2012:394, Rn. 68).
138. In den vorliegenden Rechtssachen geht aus den angefochtenen Beschlüssen hervor, dass nach Auffassung der Kommission kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der beantragten Dokumente bestand. Die Kommission stellte im Wesentlichen fest, dass zum einen zwar das Ziel, die Umweltqualität und somit die menschliche Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern, durch einen nicht diskriminierenden Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten erreicht werden könne, sie aber nicht erkennen könne, inwiefern die Verbreitung der beantragten Dokumente den in der Union lebenden Personen helfe, die Umwelt, in der sie lebten, mittelbar zu beeinflussen. Der Zugang zu Gerichten sei nämlich vor den nationalen Gerichten bereits eröffnet, und der fragliche Entscheidungsprozess sei nur auf die Verbesserung dieses Zugangs gerichtet. Im Übrigen sei 2013 eine öffentliche Konsultation durchgeführt worden, bei der die Interessengruppen, darunter die Zivilgesellschaft, die Möglichkeit gehabt hätten, an der Festlegung der grundsätzlichen Ausrichtung der Vorschläge mitzuwirken. Zum anderen beeinträchtige eine Verbreitung der beantragten Dokumente in diesem Stadium die Entscheidungsprozesse und die Möglichkeit, den bestmöglichen Kompromiss zu erzielen. Dagegen werde das öffentliche Interesse am besten dadurch gewahrt, dass die fraglichen Entscheidungsprozesse ohne jeglichen Druck von außen durchgeführt werden könnten. Im Übrigen seien einige Dokumente, die die Entscheidungsprozesse beträfen, bereits zur Verfügung gestellt worden.
139. Keines der oben in den Rn. 128 bis 131 zusammengefassten Argumente der Klägerin kann diese Würdigung in Frage stellen.
140. Was erstens das Argument betrifft, dass insbesondere im Hinblick auf die Bereiche, zu denen die zwei in Rede stehenden Folgenabschätzungen gehörten, die für das Verständnis des Gesetzgebungsverfahrens erforderliche Transparenz an und für sich ein schutzwürdiges öffentliches Interesse darstelle, das die Kommission nicht berücksichtigt habe, so ist angesichts der oben in Rn. 136 angeführten Rechtsprechung festzustellen, dass eine derart allgemeine Erwägung nicht geeignet ist, darzutun, dass der Transparenzgrundsatz in den vorliegenden Fällen eine besondere Dringlichkeit aufweist, die gegenüber den Gründen für die Verweigerung des Zugangs zu den beantragten Dokumenten hätte schwerer wiegen können (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil Schweden u. a./API und Kommission, oben in Rn. 55 angeführt, EU:C:2010:541, Rn. 157 und 158).
141. Jedenfalls geht – von der Klägerin unbestritten – aus dem Akteninhalt und insbesondere den angefochtenen Beschlüssen hervor, dass mehrere Dokumente, die die zwei in Rede stehenden Folgenabschätzungen betreffen, bereits vor Erlass der angefochtenen Beschlüsse von der Kommission veröffentlicht worden waren.
142. Mit dieser Veröffentlichung konnte dem Interesse der Öffentlichkeit, über die Entscheidungsprozesse der Kommission informiert zu werden, Rechnung getragen werden, ohne die Entscheidungsprozesse zu beeinträchtigen.
143. Außerdem ist zwischen den Parteien unstreitig, dass die Folgenabschätzungen, die in den vorliegenden Rechtssachen in Rede stehen, veröffentlicht werden, sobald die Kommission in den für die vorliegenden Rechtssachen einschlägigen Bereichen politische Vorschläge angenommen hat.
144. Eine solche Veröffentlichung, die gleichzeitig mit der Annahme politischer Vorschläge stattfindet, reicht entgegen dem Vorbringen der Klägerin aus, um der Öffentlichkeit zu ermöglichen, das Verfahren bzw. Gesetzgebungsverfahren nachzuvollziehen, das mit diesen Vorschlägen eingeleitet wird.
145. Soweit die Klägerin zum einen geltend macht, es reiche nicht aus, erst bei der Annahme des Gesetzesvorschlags durch die Kommission die Studien, die die Entscheidung der Kommission „stützten“, zu verbreiten, so ist festzustellen, dass den Leitlinien zufolge der Bericht über die Folgenabschätzung unterschiedliche politische Optionen beinhaltet und diese anhand der verwendeten Bewertungskriterien in eine Rangfolge bringt. Außerdem steht es der Klägerin selbst nach der Veröffentlichung eines Berichts über die Folgenabschätzung durch die Kommission frei, Zugang zu früheren Fassungen dieses Berichts zu beantragen, um gegebenenfalls und vorbehaltlich der Ausnahmeregelungen des Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001, auf die sich die Kommission berufen kann, von den aufeinander folgenden Änderungen des Berichts Kenntnis zu nehmen.
146. Soweit die Klägerin zum anderen auf den hypothetischen Fall verweist, dass die Kommission nach der Folgenabschätzung keine Initiative ergreift, so ist festzustellen, dass den Leitlinien zufolge, wie die Kommission auf eine Frage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, der Bericht über die Folgenabschätzung auf der Internetseite „www.europa.eu“ als Arbeitsdokument veröffentlicht wird, wenn die Kommission nach einer Folgenabschätzung beschließt, einen Vorschlag nicht weiterzuverfolgen.
147. In diesem Zusammenhang ist auch das Vorbringen der Klägerin in der Rechtssache T‑424/14 zurückzuweisen, wonach das Interesse der Öffentlichkeit, über die Umsetzung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Århus in Kenntnis gesetzt zu werden, umso mehr von Bedeutung sei, als die Kommission den Richtlinienvorschlag von 2003 zurückgenommen habe, in zehn Jahren noch kein Rechtsakt erlassen worden sei und die Kommission 2013 zwar über die laufenden Arbeiten, jedoch nicht über die geplanten Handlungsvorgaben informiert habe.
148. Angesichts der oben in den Rn. 76 bis 97 dargelegten Erwägungen zur allgemeinen Vermutung kann in diesem Stadium des Entscheidungsprozesses das Fehlen eines Hinweises auf die von der Kommission geplanten Handlungsvorgaben für sich allein nicht ein Interesse auszeichnen, das den Rechtfertigungsgründen für die Verweigerung des Zugangs zu den in der Rechtssache T‑424/14 beantragten Dokumenten vorgeht.
149. Dies gilt umso mehr, als die Kommission, wie bereits oben dargelegt, nicht nur für eine öffentliche Konsultation zur Umsetzung der Verpflichtungen der Union betreffend den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten gesorgt hat, sondern nach dieser Konsultation auch verschiedene Dokumente veröffentlicht hat, was die Klägerin im Übrigen nicht bestreitet. Außerdem hat, wie die Klägerin anerkennt, die Kommission in der Mitteilung vom 2. Oktober 2013, die sie im Rahmen einer prozessleitenden Maßnahme des Gerichts in der Rechtssache T‑424/14 vorgelegt hat, über die laufenden Arbeiten – wenn auch nur in summarischer Form – informiert. So hat die Kommission ihre Absicht, den Richtlinienvorschlag von 2003 zurückzunehmen und über andere Möglichkeiten der Umsetzung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Århus nachzudenken, angekündigt und darauf hingewiesen, dass sie eine Folgenabschätzung durchführe und eine Entscheidung des Gerichtshofs erwarte.
150. Was zweitens das Vorbringen betrifft, die Öffentlichkeit habe ein Interesse daran, die Folgenabschätzungen, die den Gesetzesvorschlägen zugrunde lägen, nachzuvollziehen und ihre Ausarbeitung zu verfolgen, damit sie in der Lage sei, ihr Recht auf Beteiligung an den demokratischen Verfahren durch Eröffnung einer öffentlichen Debatte auszuüben, so ist bereits entschieden worden, dass das Interesse einer klagenden Partei an der Vervollständigung von Informationen, über die das betreffende Organ verfügt, und an einer aktiven Beteiligung an einem laufenden Verfahren kein überwiegendes öffentliches Interesse darstellt, auch wenn die klagende Partei als Nichtregierungsorganisation entsprechend ihrem satzungsgemäßen Zweck tätig wird, der im Schutz der Umwelt besteht (vgl. in diesem Sinne Urteil LPN und Finnland/Kommission, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2013:738, Rn. 95; vgl. in diesem Sinne entsprechend auch Beschluss Ecologistas en Acción/Kommission, oben in Rn. 121 angeführt, EU:T:2014:182, Rn. 75).
151. Entsprechend stellt das Interesse, das die Beteiligten, die an einer Konsultation teilgenommen haben, die die Kommission im Rahmen einer Folgenabschätzung durchgeführt hat, sowie sonstige Betroffene an der Vervollständigung der Informationen, die sie nach der Konsultation von diesem Organ erhalten haben, und an der aktiven Beteiligung am Verfahren der Ausarbeitung des Berichts über die Folgenabschätzung oder sogar der Ausarbeitung eines politischen Vorschlags haben, kein überwiegendes öffentliches Interesse dar, auch wenn der Betreffende – wie die Klägerin – eine Einrichtung ohne Gewinnerzielungsabsicht mit dem Ziel des Umweltschutzes ist.
152. Angesichts der oben in Rn. 150 angeführten Rechtsprechung ist es nicht von Bedeutung, dass die Klägerin, wie sie in ihren Schriftsätzen geltend macht, ein Allgemeininteresse vertritt, selbst wenn diese Behauptung wahr wäre. Außerdem geht aus der oben in Rn. 121 angeführten Rechtsprechung hervor, dass das Recht auf Dokumentenzugang nicht von der Art des konkreten Interesses abhängig ist, das derjenige, der den Zugang beantragt, am Erhalt der begehrten Informationen haben könnte.
153. Jedenfalls ist das oben in Rn. 150 zusammengefasste Vorbringen der Klägerin aus den gleichen wie den oben in den Rn. 140 bis 144 dargelegten Gründen zurückzuweisen.
154. Aus den gleichen Gründen ist auch das Vorbringen der Klägerin in der Rechtssache T‑424/14 zurückzuweisen, wonach ein öffentliches Interesse bestehe, da die Beteiligten zusätzliche Informationen liefern und über etwaige Lücken in der Folgenabschätzung in Kenntnis gesetzt werden könnten, die in den zwei ablehnenden Stellungnahmen des Ausschusses zu den ursprünglichen Fassungen des Berichts über die Folgenabschätzung betreffend den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten zutage getreten seien.
155. Im Übrigen ist das Vorbringen der Klägerin, der Bürgerbeauftragte habe anerkannt, dass die Öffentlichkeit ein besonderes Interesse daran habe, die Alternativen, die nicht berücksichtigt worden seien, nachzuvollziehen und zu prüfen, aus den gleichen wie den oben in den Rn. 122 bis 124 dargelegten Gründen zurückzuweisen.
156. Drittens ist, soweit die Klägerin der Kommission vorwirft, das öffentliche Interesse daran, die Entscheidungsprozesse nachzuvollziehen und sich an ihnen zu beteiligen, nicht berücksichtigt und sich ausschließlich auf die Gefahr der Beeinträchtigung ihrer Entscheidungsprozesse gestützt zu haben, zum einen festzustellen, dass es der Klägerin nicht gelungen ist, im Rahmen der zweiten Rüge des ersten Teils des einzigen Klagegrundes nachzuweisen, dass die Kommission zu Unrecht festgestellt hat, dass die Verbreitung der beantragten Dokumente ihre Entscheidungsprozesse ernstlich beeinträchtigen würde. Zum anderen geht aus den vorstehenden Rn. 140 bis 153 hervor, dass das Interesse daran, das Gesetzgebungsverfahren zu verstehen und sich an ihm zu beteiligen, kein überwiegendes öffentliches Interesse darstellen kann, das dem Schutz der Entscheidungsprozesse vorgeht.
157. Was viertens das Vorbringen der Klägerin in der Rechtssache T‑424/14 betrifft, wonach das öffentliche Interesse an Transparenz und Beteiligung an der öffentlichen Debatte umso mehr von Bedeutung sei, als das Gesetzgebungsverfahren unter Berücksichtigung der Verordnung Nr. 1367/2006 den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten betreffe, so ist – wie bereits oben in Rn. 108 dargelegt – festzustellen, dass Art. 6 der Verordnung Nr. 1367/2006 die Verordnung Nr. 1049/2001 um spezielle Regeln für Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen ergänzt. So verweist Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 auf Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und bestimmt, dass die zuletzt genannte Vorschrift „mit Ausnahme von Untersuchungen, insbesondere solchen, die mögliche Verstöße gegen das [Unions]recht zum Gegenstand haben, … dahin ausgelegt [wird], dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, wenn die angeforderten Informationen Emissionen in die Umwelt betreffen“. Diese gesetzliche Vermutung bezieht sich auf den letzten Halbsatz von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001, wonach die Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument dann ausgeschlossen ist, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des betreffenden Dokuments besteht. Ferner bestimmt Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1367/2006: „Bei den übrigen Ausnahmen nach Artikel 4 der Verordnung … Nr. 1049/2001 sind die Gründe für die Verweigerung eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe und ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind.“ Diese Bestimmung erwähnt die „übrigen Ausnahmen nach Artikel 4 der Verordnung … Nr. 1049/2001“ und gilt somit für die Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 zweiter Gedankenstrich und die Abs. 3 und 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 (Urteil LPN und Finnland/Kommission, oben in Rn. 64 angeführt, EU:C:2013:738, Rn. 79 bis 81 und 83).
158. Dies bedeutet zum einen, dass Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 zwar eine gesetzliche Vermutung enthält, wonach mit Ausnahme von Untersuchungen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung anzunehmen ist, wenn die angeforderten Informationen Emissionen in die Umwelt betreffen, diese Annahme jedoch nur die Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 betrifft.
159. In den vorliegenden Fällen steht jedoch fest, dass die Kommission die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 angewandt hat. Daraus folgt, ohne dass ermittelt zu werden bräuchte, ob sich die Informationen in den beantragten Dokumenten auf Emissionen in die Umwelt beziehen, dass Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 in den vorliegenden Rechtssachen keine Rolle spielt.
160. Zum anderen ist im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1367/2006, soweit sich die Klägerin auf diese Vorschrift berufen möchte, festzustellen, dass die alleinige Bezugnahme auf „das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe“ aufgrund ihrer Allgemeinheit und angesichts der oben in Rn. 140 dargelegten Gründe nicht ausreicht, um ein überwiegendes öffentliches Interesse nachzuweisen, das dem Schutz der Entscheidungsprozesse vorgeht.
161. Fünftens ist das Vorbringen der Klägerin in ihrer Erwiderung in der Rechtssache T‑425/14, wonach die fundamentale Bedeutung des Zugangs zu Informationen in Umweltangelegenheiten durch Art. 5 Abs. 7 Buchst. a des Übereinkommens von Århus bekräftigt werde, aus den gleichen wie den oben in Rn. 140 dargelegten Gründen zurückzuweisen.
162. Schließlich ist im Licht der vorstehenden Erwägungen auch das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, dass der in den angefochtenen Beschlüssen angeführte Umstand, dass der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten bereits eröffnet sei und die fraglichen Entscheidungsprozesse nur auf die Verbesserung dieses Zugangs gerichtet seien, nicht den Schluss zulasse, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der beantragten Dokumente bestehe. Denn selbst wenn man annähme, dass, wie die Klägerin geltend macht, der Umstand allein, dass der Zugang zu Gerichten in diesem Bereich bereits eröffnet ist, nicht den Schluss zulasse, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, hat die Klägerin doch, wie aus den vorstehenden Erwägungen hervorgeht, nicht nachgewiesen, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der beantragten Dokumente besteht.
163. Nach alledem ist die dritte Rüge insgesamt zurückzuweisen.
164. Folglich ist auch der erste Teil des einzigen Klagegrundes sowie der einzige Klagegrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.
165. Die vorliegenden Klagen sind daher insgesamt abzuweisen.
Kosten
166. Gemäß Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klagen werden abgewiesen.
2. ClientEarth trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission.