62002TJ0272_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑272/02
Comune di Napoli (Włochy), reprezentowana przez adwokatów M. Merolę, C. Tesaura, G. Taralla i E. Baronego,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez L. Flynna i A. Aresu, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji wynikającej z pisma skierowanego w dniu 11 czerwca 2002 r. do włoskiego ministerstwa gospodarki i finansów w sprawie zamknięcia pomocy finansowej przyznanej w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) (pomoc nr 850503066) i dorozumiane odrzucenie wniosku o sprostowanie rozliczenia odnoszącego się do innej pomocy finansowej przyznanej w ramach EFRR (pomoc nr 850503067),
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (piąta izba),
w składzie: P. Lindh, prezes, R. García-Valdecasas i J.D. Cooke, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 lipca 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
1. W dniu 24 lipca 1981 r. skarżąca zatwierdziła projekt budowy linii metra (linia 1) w Neapolu (Włochy), przedstawiony przez spółkę Metropolitana di Napoli SpA, łączącej stacje Garibaldi i Colli Aminei. Linia ta obejmuje między innymi. odcinek od stacji Dante do stacji Vanvitelli, a znajdują się na nim następujące stacje: Dante, Museo, Materdei, Salvator Rosa, Cilea i Vanvitelli.
2. Decyzją C (88) 0166/038 z dnia 16 lutego 1988 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 16 lutego 1988 r.”), skierowaną do Republiki Włoskiej, Komisja przyznała na podstawie art. 20 ust. 2 oraz art. 22 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1787/84 z dnia 19 czerwca 1984 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 169, str. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3641/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. (Dz.U. L 350, str. 40), pomoc Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) na realizację części tego projektu, to jest budowę odcinka Museo-Cilea i stacji Materdei (zwanego dalej „projektem nr 850503067”). Pomoc ta stanowiła równowartość 50% kwalifikujących się wydatków publicznych dotyczących projektu nr 850503067 [ustalonych na kwotę 156 963 000 000 lirów włoskich (ITL)] i opiewała zatem na maksymalną kwotę 78 481 500 000 ITL (zwana dalej „pomocą nr 850503067”). Całkowity koszt inwestycyjny tego projektu został oszacowany na kwotę 156 963 000 000 ITL.
3. Decyzją C (89) 2178/021 z dnia 21 grudnia 1989 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 21 grudnia 1989 r.”), skierowaną do Republiki Włoskiej, Komisja przyznała na podstawie tych samych przepisów rozporządzenia nr 1787/84 drugą pomoc EFRR na realizację innej części projektu budowy linii 1, to jest budowy odcinka Dante-Museo oraz stacji metra Museo i Dante (zwanej dalej „projektem nr 850503066”). Pomoc ta stanowiła równowartość 35,22% kwalifikujących się wydatków publicznych dotyczących projektu nr 850503066 (ustalonych na kwotę 227 153 000 000 ITL) i opiewała zatem na maksymalną kwotę 80 000 000 000 ITL (zwana dalej „pomocą nr 850503066”). Całkowity koszt inwestycyjny tego projektu został oszacowany na kwotę 227 153 000 000 ITL.
4. Pomoc EFRR (pomoc nr 850503068) została również przyznana na budowę odcinka Cilea-Vanvitelli oraz stacji metra Salvator Rosa i Cilea [decyzja Komisji C (87) 250/27 z dnia 3 marca 1987 r.]. Kwestia tej pomocy nie jest poruszana w niniejszej skardze.
5. Skarżąca twierdzi, iż w decyzjach zatwierdzających projekt budowy linii 1 władze włoskie, o których mowa [to jest skarżąca – decyzja z dnia 24 lipca 1981 r., włoskie ministerstwo transportu – decyzja z dnia 7 sierpnia 1982 r. oraz region Kampania (Włochy) – decyzja z dnia 2 lutego 1983 r.], „zaleciły opracowanie dla stacji Museo (która była objęta [pomocą nr 850503066]) rozwiązania zastępczego w stosunku do projektu przedstawionego pierwotnie przez [Metropolitana di Napoli]”. Chodziło o to, by uniknąć realizacji danych robót na powierzchni oraz poważnych zakłóceń w ruchu drogowym.
6. Skarżąca podnosi, iż w trakcie 1991 r. (w szczególności odwołuje się ona do „decyzji organu gminy nr 257 z dnia 14 maja 1991 r.”) wymienione powyżej władze postanowiły wprowadzić zmiany do pierwotnego projektu, polegające na umieszczeniu stacji metra Museo pod ziemią i przesunięciu jej w stronę stacji metra Dante. Spowodowało to wydłużenie odcinka Museo-Materdei (z 638 do 1160 metrów), skrócenie odcinka Dante-Museo (z 450 do 405 metrów) oraz wzrost kosztu robót.
7. W dniu 28 października 1999 r. organ wypłacający, w niniejszym przypadku departament polityki rozwoju i spójności włoskiego ministerstwa skarbu, przedłożył Komisji wniosek o płatność salda końcowego pomocy nr 850503067. Organ wypłacający podał, iż całkowity koszt inwestycji, jak również kwalifikujące się wydatki publiczne na projekt nr 850503067 wynosiły 225 473 000 000 ITL i że saldo końcowe do wypłaty stanowiło kwotę 15 696 300 000 ITL, to jest różnicę między maksymalną kwotą przewidzianą w decyzji z dnia 16 lutego 1988 r. (78 481 500 000 ITL) a kwotą już wypłaconą tytułem pomocy (62 785 200 000 ITL).
8. W tym samym dniu organ wypłacający przedłożył również Komisji wniosek o płatność drugiej transzy pomocy nr 850503066.
9. W dniu 7 kwietnia 2000 r. pomoc nr 850503067 została ostatecznie zamknięta (zob. pkt 12 poniżej).
10. W dniu 26 lutego 2001 r. organ wypłacający przekazał Komisji dokument dotyczący pomocy nr 850503066, zatytułowany „Wyciąg ze sprawozdania pokontrolnego z dnia 11 stycznia 2001 r.”. Dokument ten zawiera między innymi:
„8. Uwagi na temat wykonanych robót i przyznanego finansowania EFRR
Pomoc […] nr 850503066 […] została przyznana do kwoty 80 miliardów [ITL] na cele budowy linii 1 metra w Neapolu na następujące prace:
– stacja Museo,
– stacja Dante,
– tunel linii Museo-Dante.
Koszt inwestycji został oszacowany w dacie decyzji wspólnotowej na kwotę 227,153 miliardów [ITL].
Realizacja stacji Museo i tunelów Dante-Museo została przewidziana »pod otwartym niebem«, co sparaliżowałoby ważne drogi publiczne w całym okresie robót […].
Uznając takie rozwiązanie za niezgodne z problemami ruchu w mieście, ministerstwo transportu, region Kampania i [skarżąca] zażądały przyjęcia wariantu projektu realizacji stacji Museo i tunelów Dante-Museo, który wiązałby się z ich realizacją pod ziemią – a zatem bez przerwania ruchu na powierzchni w okresie robót – i tym samym z realizacją stacji Museo pod ziemią.
Uwzględniając maksymalne nachylenie torów na tej linii, obniżenie poziomu stacji spowodowało konieczność przedłużenia odcinka tunelu za stacją Museo (odcinek Materdei-Museo, który stanowił przedmiot pomocy […] nr 850503067).
Rysunek widniejący w załączniku […] ilustruje jasno zmianę trasy i przesunięcie stacji Museo.
To przesunięcie pociągnęło za sobą skrócenie odcinka Museo-Dante (który jest objęty decyzją będącą przedmiotem niniejszego sprawozdania).
Podczas rozliczania wydatków zrealizowanych w odniesieniu do odcinka Materdei-Museo [pomoc nr 850503067] koszty poniesione na przedłużenie linii za stacją Museo (które powstały – jak to również wynika z tego, co zostało przedstawione powyżej – w związku z obniżeniem poziomu stacji Museo) zostały zaliczone do kosztów odcinka wymienionego powyżej, co zwiększyło globalny koszt tego odcinka do kwoty 225 795 934 379 ITL i w porównaniu z wydatkami przewidzianymi w decyzji wspólnotowej w wysokości 156 963 000 000 ITL oznacza wzrost kosztów o 68 832 934 379 ITL.
Należy zauważyć, iż: i) podział na odcinki ma charakter czysto finansowy, gdyż chodzi tu o jednolity projekt [zaś odcinki] są ściśle powiązane ze sobą zarówno z punktu widzenia ich realizacji, jak i pod względem funkcjonalnym; ii) naliczenie wydatków poniesionych na przedłużenie odcinka za stacją Museo wiąże się z obniżeniem poziomu tej stacji i jej fizycznym przesunięciem; iii) to przesunięcie spowodowało skrócenie linii Museo-Dante (z 450 do 405 metrów); iv) całkowita długość tunelów wykonanych na tych dwóch odcinkach (1160 metrów + 405 metrów = 1565 metrów) jest – co wynika również ze schematu widniejącego w załączniku […] – większa od całkowitej długości przewidzianej w pierwotnie zatwierdzonych projektach (638 metrów + 450 metrów = 1088 metrów); v) okoliczność, iż dowody wydatków przedłożone w związku z tym przedłużeniem zostały zaliczone do odcinka Materdei-Museo, a nie odcinka Museo-Dante (który obejmuje koszt realizacji stacji Museo) wynika z błędu wywołanego przez oznaczenie decyzji EFRR; vi) ponowne zakwalifikowanie wydatków związanych z powyższym przedłużeniem odcinka Dante-Museo skutkuje tym, że (zamknięty już) wniosek EFRR nr 850503067 w każdym razie wykazuje znaczną nadwyżkę kosztów; vii) o ile to ponowne zakwalifikowanie wydatków okaże się nie do przyjęcia, dowody dotyczące spornego wniosku EFRR nr 850503066 byłyby niewystarczające do wyczerpania całości finansowania, czego skutkiem było to, iż część całej interwencji byłaby pozbawiona pokrycia finansowego; viii) ucierpiałaby na tym niesłusznie cała pomoc, utrata części pomocy (dotyczącej wniosku EFRR nr 850503066), mimo że cały projekt spowodował konieczność ważniejszych robót i że całościowe wydatki okazały się wyższe niż wydatki przewidziane i zatwierdzone.
W świetle tych okoliczności uważamy, że wniosek złożony przez [skarżącą] w celu rozliczenia w ramach niniejszej interwencji części wydatków powstałych na skutek obniżenia poziomu stacji Museo, które były uprzednio uwzględnione w decyzji EFRR nr 850503067, jest logiczny, akceptowalny i uzasadniony”.
11. W tym samym dokumencie organ wypłacający przedstawił dwie hipotezy „finansowej certyfikacji” pomocy nr 850503066, w zależności od tego, czy „przeniesienie wydatków” zostanie odrzucone czy też przyjęte. W pierwszej hipotezie („brak przeniesienia wydatków”) kwalifikujące się całkowite wydatki zrealizowane w dniu kontroli wynosiły 187 181 583 042 ITL i saldo końcowe pomocy stanowiło kwotę 1 161 353 547 ITL. W drugiej hipotezie („z przeniesieniem wydatków”) całkowite wydatki w dniu kontroli i saldo końcowe wynosiły odpowiednio 230 957 083 117 ITL i 15 236 000 000 ITL.
12. Pismem z dnia 7 marca 2001 r. Komisja odpowiedziała na wskazane powyżej pismo z dnia 26 lutego 2001 r. Wskazała ona, iż:
„[…]
Pomoc nr 850503066 i pomoc nr 850503067 były przedmiotem dwóch odrębnych wniosków władz włoskich i w związku z tym dwóch odrębnych decyzji wspólnotowych [odpowiednio decyzje C (89) 2178 021 z dnia 21 grudnia 1989 r. i C (88) 0166 038 z dnia 16 lutego 1988 r.]
Z dokumentów znajdujących się w posiadaniu naszych służb nie wynika, że władze włoskie zawiadomiły w odpowiednim czasie o zmianach wprowadzonych do projektu, które spowodowały zmiany poszczególnych ram gospodarczych.
Rozporządzenie finansowe Komisji wymaga, by zobowiązania budżetowe odpowiadały dokładnie dokonanym płatnościom, jak również zobowiązaniom prawnym wynikającym z indywidualnych decyzji Komisji.
Zamknięcie pomocy nr 850503067 nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2000 r. na podstawie wniosku o płatność końcową przedstawionego przez Państwa ministerstwo w dniu 28 października 1999 r.
W świetle powyższych rozważań uważamy, że ostateczne rozliczenie pomocy nr 850503066 powinno zostać dokonane na podstawie pierwszej hipotezy (brak »przeniesienia wydatków«), jak to wynika ze strony 7 wyciągu ze sprawozdania pokontrolnego, znajdującego się w załączniku do wspomnianego powyżej Państwa pisma.
[…]”.
13. W dniu 26 marca 2001 r. organ wypłacający przedłożył Komisji wniosek o płatność salda końcowego pomocy nr 850503066 w wysokości 15 236 000 000 ITL, powołując się na kwalifikujące się wydatki publiczne w łącznej wysokości 227 153 000 000 ITL i całkowity koszt inwestycji w wysokości 230 957 000 000 ITL.
14. W tym samym dniu organ wypłacający zwrócił się również do Komisji z wnioskiem o płatność salda końcowego pomocy nr 850503067, który miał zastąpić wniosek z dnia 28 października 1999 r. Wnioskowane nowe saldo końcowe nadal wynosiło 15 696 300 000 ITL, zaś całkowity koszt inwestycji i kwalifikujące się wydatki publiczne stanowiły jedynie, odpowiednio, 185 252 000 000 ITL i 156 963 000 000 ITL. Skarżąca podkreśliła na rozprawie, iż składając ten wniosek, organ wypłacający miał na celu sprostowanie nie salda końcowego tej pomocy, lecz zaświadczenia o wydatkach publicznych kwalifikujących się do tej pomocy.
15. Na spotkaniu w dniu 2 kwietnia 2001 r. Komisja podtrzymała wobec organu wypłacającego swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 marca 2001 r.
16. W dniu 11 maja 2001 r. Komisja przedstawiła organowi wypłacającemu propozycję zamknięcia pomocy nr 850503066 „na podstawie stanowiska przyjętego […] w jej piśmie […] z dnia 7 marca 2001 r. i podtrzymanego podczas spotkania w dniu [2 kwietnia 2001 r.]”. Propozycja ta była oparta na kwalifikujących się wydatkach publicznych w wysokości 187 181 583 042 ITL i pomocy EFRR w wysokości 65 922 645 280 ITL (w miejsce pierwotnie przewidzianej kwoty 80 000 000 000 ITL), co odpowiadało 35,22% kwoty kwalifikujących się wydatków publicznych. Komisja wezwała zainteresowane władze do przedstawienia jej ewentualnych uwag w terminie trzech tygodni.
17. Organ wypłacający i region Kampania przedstawiły uwagi Komisji, odpowiednio, w pismach z dnia 21 maja i 5 czerwca 2001 r.
18. Pismem z dnia 12 września 2001 r., skierowanym do Republiki Włoskiej, Komisja potwierdziła propozycję uczynioną w piśmie z dnia 11 maja 2001 r. i wezwała władze włoskie do powiadomienia jej o ich ostatecznym stanowisku w terminie dwóch miesięcy.
19. Pismem z dnia 6 grudnia 2001 r. skarżąca poinformowała Komisję, że „stanowczo i całkowicie nie zgadza się z propozycją zamknięcia pomocy [nr 850 503 066]”.
20. W sprawozdaniu z dnia 13 marca 2002 r., sporządzonym na skutek wniosku Komisji o udzielenie informacji, organ wypłacający stwierdził, że wydatki związane z pomocą nr 850503066 oraz wydatki związane z pomocą nr 850503067 nie zachodzą na siebie. Organ ten zwrócił uwagę na to, że kwota 40 221 000 000 ITL – stanowiąca różnicę między całkowitym kosztem inwestycyjnym projektu nr 850503067, podanym w piśmie z dnia 28 października 1999 r. (225 473 000 000 ITL), a kosztem podanym we wniosku o sprostowanie z dnia 26 marca 2001 r. (185 252 000 000 ITL) – odpowiada następującym kosztom: robotom polegającym na przedłużeniu tunelu Materdei-Museo, robotom wzmacniającym w związku z tym przedłużeniom oraz opłatom z tytułu zezwoleń dotyczących robót polegających na przedłużeniu i robót wzmacniających.
21. W swoim sprawozdaniu organ wypłacający podniósł również, iż wniosek o sprostowanie z dnia 26 marca 2001 r. był spowodowany „koniecznością zaliczenia kosztów przedłużenia tunelu Materdei-Museo […] do finansowania z pomocy EFRR nr 850503066, jako że przedłużenie to było spowodowane obniżeniem i przesunięciem stacji Museo”. Organ ten doszedł do wniosku, że wniosek o płatność salda końcowego pomocy nr 850503066, zawarty w piśmie z dnia 26 marca 2001 r. (zob. pkt 13 powyżej), był „w pełni uzasadniony”.
22. Pismem z dnia 11 czerwca 2002 r., którego kopia została skierowana do skarżącej w dniu 26 czerwca 2002 r., Komisja poinformowała organ wypłacający o „[swojej] ostatecznej decyzji […] w sprawie zamknięcia [pomocy nr 850503066], zgodnie ze wskazówkami zawartymi w piśmie z dnia 11 maja 2001 r.” (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). Stwierdzała ona między innymi:
„Ze [sprawozdania z dnia 13 marca 2002 r.] wynika, że wydatki w wysokości 39 971 416 958 ITL, które zostały uprzednio zgłoszone w ramach [pomocy nr 850503067], zostały przypisane w końcowym zaświadczeniu [pomocy nr 850503066]. Wydatki te odnoszą się do przedłużenia tunelu Museo-Materdei.
Komisja utrzymuje, że te wydatki nie mogły zostać zaliczone [do pomocy nr 850503066] z następujących powodów:
– decyzje Komisji w sprawie [pomocy nr 850503066 i nr 850503067] przewidują wyraźne wyodrębnienie przestrzenne:
– decyzja […] z dnia 21 grudnia 1989 r. przewiduje pomoc EFRR na roboty na odcinku Dante-Museo, wraz ze stacjami Dante i Museo [pomoc nr 850503066];
– decyzja […] z dnia16 lutego 1988 r. przewiduje pomoc EFRR na roboty na odcinku Museo-Cilea, wraz ze stacją Materdei, lecz z wyłączeniem stacji S. Rosa i Cilea [pomoc nr 850503067];
– wspomniane powyżej roboty polegające na przedłużeniu tunelu Museo-Materdei zostały bez wątpienia wykonane na odcinku Museo-Cilea, zatem odnoszą się one [do pomocy nr 850503067] i są objęte decyzją z dnia 16 lutego 1988 r.;
– z dokumentów, którymi dysponujemy, wynika jednoznacznie, że zmiana projektu, która nastąpiła na końcu 1988 r./na początku 1989 r., doprowadziła do zwiększenia wydatków przypadających na [pomoc nr 850503067] i że wydatki związane z przedłużeniem tunelu Materdei-Museo nie były zawarte w koszcie omawianej interwencji”.
23. W dniu 3 września 2002 r. skarżąca złożyła w Komisji – na podstawie art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, str. 1) – wniosek o sprostowanie końcowej płatności salda pomocy nr 850503066 i zwróciła się z prośbą o przychylenie się do „wniosku o sprostowanie rozliczenia dotyczącego [pomocy nr 850503067], przedstawionego przez władze włoskie w dniu 26 marca 2001 r”. W odpowiedzi na pytanie, które Sąd postawił w ramach środków organizacji postępowania, skarżąca wskazała, iż pismem z dnia 25 września 2002 r. Komisja poinformowała, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Przebieg postępowania i żądania stron
24. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 września 2002 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
25. Komisja nie złożyła odpowiedzi na skargę w wymaganym terminie. Ponieważ jednak skarżąca nie wystąpiła o wydanie wyroku zaocznego zgodnie z art. 122 § 1 regulaminu Sądu, Komisji został wyznaczony nowy termin na przedstawienie odpowiedzi na skargę.
26. W dniu 19 grudnia 2002 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę, w której ograniczyła się do przedstawienia następujących rozważań:
„1. Skargą wniesioną w dniu 6 września 2002 r., która tego samego dnia została wpisana do rejestru Sądu, [skarżąca] przedstawiła wniosek o stwierdzenie nieważności [zaskarżonej decyzji].
2. We »wprowadzeniu« do pisma (pkt 1–4, str. 3 i 4) [skarżąca] oświadcza, iż w dniu 3 września 2002 r. złożyła na drodze administracyjnej wniosek o sprostowanie zaskarżonej decyzji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie, i że obecnie oczekuje na wyniki tego wniosku. Skarżąca precyzuje, iż wniosła »niniejszą skargę z ostrożności procesowej«, aby uniknąć upływu terminu wyznaczonego do zakwestionowania decyzji, i że zastrzega sobie »możliwość wycofania skargi na wypadek, gdyby Komisja postanowiła otworzyć na nowo postępowanie w sprawie [pomocy nr 850503066] i uwzględnić jednocześnie […] wniosek o sprostowanie salda końcowego [pomocy nr 850503067], który został przedłożony przez organ wypłacający w dniu 26 marca 2001 r.«.
3. W tej kwestii Komisja stwierdza, że właściwe służby Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i [skarżąca] kontaktowały się w celu rozważenia możliwości pozasądowego rozwiązania sporu. W tych okolicznościach należy mieć nadzieję, że wkrótce spełnione zostaną przesłanki do cofnięcia skargi przez [skarżącą], w której to sytuacji Sąd mógłby wykreślić niniejszą sprawę z rejestru bez konieczności orzekania co do istoty sprawy.
4. Tymczasem można zwrócić się do Sądu – za zgodą [skarżącej] – o zawieszenie postępowania zgodnie z art. 77 lit. c) regulaminu”.
27. Postanowieniem z dnia 10 marca 2003 r. prezes piątej izby Sądu zawiesił postępowanie na podstawie art. 77 lit. c) regulaminu do dnia 15 maja 2003 r.
28. Pismem z dnia 9 maja 2003 r. skarżąca poinformowała, że rezygnuje ze złożenia repliki.
29. W ramach środków organizacji postępowania, przewidzianych w art. 64 regulaminu, Sąd wezwał skarżącą – pismami z dnia 26 września 2003 r., 8 grudnia 2003 r. i 6 kwietnia 2004 r. – do przedłożenia określonych dokumentów i udzielenia odpowiedzi na pytania. Skarżąca zastosowała się do tych wezwań w wyznaczonych terminach.
30. Procedura pisemna została zamknięta w dniu 23 grudnia 2003 r.
31. Na rozprawie w dniu 6 lipca 2004 r. wysłuchano stanowisk stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
32. Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
33. Komisja przedstawia żądania ujęte w następujący sposób:
„Komisja uprzejmie oświadcza, że jej życzeniem jest:
– aby wkrótce spełnione zostały przesłanki do cofnięcia skargi przez [skarżącą];
– aby Sąd nie musiał orzekać co do istoty sprawy i mógł wykreślić sprawę z rejestru;
– aby na ten czas Sąd zawiesił postępowanie w sprawie;
– aby Sąd orzekł w przedmiocie kosztów zgodnie z regulaminem”.
Co do prawa
Uwagi wstępne
34. Na wstępie należy przedstawić pewne uwagi co do przedmiotu pomocy nr 850503066 i nr 850503067 oraz decyzji z dnia 16 lutego 1988 r. i z dnia 21 grudnia 1989 r.
35. Skarżąca opiera bowiem swoją skargę w znacznej części na założeniu, że oba przypadki pomocy EFRR, na którą została wyrażona zgoda w niniejszym przypadku, mają „jednolity charakter”. Twierdzi ona, że „linia [Dante-Vanvitelli] powinna być rozważana w całości jako jednolity projekt pod względem technicznym, funkcjonalnym i gospodarczym” i że podział tej linii na trzy odcinki, to jest: Dante-Museo, Museo-Cilea i Cilea-Vanvitelli, wynika „z czysto finansowych względów, które wiążą się z postępem robót i w konsekwencji ze sposobem wypłaty funduszy strukturalnych”.
36. Te twierdzenia nie zasługują na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem jasno, że każdy z tych trzech odcinków, nawet jeśli stanowiły one część większego projektu inwestycyjnego (to jest nawet wykraczającego poza odcinek Dante-Vanvitelli, mającego za przedmiot budowę linii 1), stanowił odrębne przedsięwzięcie i każde z tych przedsięwzięć korzystało z niezależnej pomocy w ramach EFRR. Każda z tych kwot pomocy została przyznana na mocy trzech odrębnych decyzji Komisji, które zostały wydane w różnych datach i które przewidują w szczególności zróżnicowany udział finansowania, decyzje te zostały wydane na skutek trzech odrębnych wniosków władz włoskich.
37. Jeśli chodzi o szczegóły pomocy nr 850503066, pomoc ta stanowiła przedmiot decyzji z dnia 21 grudnia 1989 r., która została wydana na skutek wniosku nr 85/IT/03/064/CA władz włoskich z dnia 18 listopada 1985 r. Projekt, na rzecz którego została przyznana ta pomoc, obejmował budowę stacji Dante i Museo, jak również odcinka oddzielającego te stacje. Realizacja tego projektu została pierwotnie ustalona na okres od dnia 1 listopada 1989 r. do dnia 30 czerwca 1994 r. Udział finansowania odpowiadał 35,22% kwoty wydatków publicznych poniesionych na te roboty.
38. Co się tyczy pomocy nr 850503067, stanowiła ona przedmiot decyzji z dnia 16 lutego 1988 r., która została wydana na skutek wniosku nr 85/IT/03/065/CA władz włoskich z dnia 18 listopada 1985 r. Projekt, na rzecz którego została przyznana ta pomoc, obejmował budowę stacji Materdei i odcinka Museo-Cilea. Realizacja tego projektu została pierwotnie ustalona na okres od grudnia 1987 r. do grudnia 1990 r. Udział finansowania odpowiadał 50% kwoty wydatków publicznych poniesionych na te roboty.
39. Skarżąca przytacza trzy zarzuty na poparcie swojej skargi. Pierwszy opiera się na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, drugi na naruszeniu „zasady sprawiedliwości materialnej”, zaś trzeci na braku uzasadnienia.
40. Najpierw należy zbadać zarzut oparty na naruszeniu „zasady sprawiedliwości materialnej”.
W przedmiocie zarzutu drugiego opartego na naruszeniu „zasady sprawiedliwości materialnej”
41. Skarżąca powtarza najpierw, iż budowa odcinków Dante-Museo oraz Museo-Materdei stanowiła jednolity projekt, „nierozdzielny pod względem technicznym, funkcjonalnym i gospodarczym”.
42. Ponadto skarżąca udziela następujących wyjaśnień:
– początkowo organ wypłacający ograniczył się do rozdziału kwalifikujących się łącznych wydatków, „na podstawie lokalizacji robót bez uwzględnienia zrealizowanego wariantu”, co pociągnęło za sobą znaczny wzrost kosztu „inwestycji, który – zgodnie z tą logiką – powinien zostać przypisany odcinkowi Museo-Materdei”, jak również w drodze konsekwencji „poważne i nieuzasadnione zmniejszenie procentu współfinansowania [pomocy nr 850503067]”;
– zważywszy na to, że zmiana rozdziału „całkowitych środków” pomiędzy obie omawiane pomoce – poprzez przydzielenie na rzecz pomocy nr 850503067 części środków przyznanych w ramach pomocy nr 850503066 – wymagała przyjęcia przez Komisję nowej decyzji, organ wypłacający postanowił zwrócić się z wnioskiem o sprostowanie rozliczenia pomocy nr 850503067, mającego na celu wyksięgowanie wydatków poniesionych w związku z przedłużeniem odcinka i ich zaliczenie do pomocy nr 850503066;
– organ wypłacający uznał bowiem, iż „zakwalifikowanie tych wydatków – zamiast według kryterium lokalizacji robót w przypadku [pomocy nr 850503066] – mogło równie dobrze nastąpić na podstawie kryterium funkcjonalnego, ponieważ zostały one poniesione […] w ramach zmiany projektu w odniesieniu do stacji Museo, która była objęta [pomocą nr 850503066]”;
– w konsekwencji organ wypłacający podał w swoim wniosku o płatność salda końcowego pomocy nr 850503066 łączne wydatki w wysokości 230 957 000 000 ITL i jednocześnie zwrócił się z wnioskiem o sprostowanie rozliczenia pomocy nr 850503067;
– podczas gdy wzrost wydatków, zgłoszonych jako kwalifikujące się do pomocy nr 850503067, nie doprowadził do wzrostu kwoty tej pomocy, skrócenie odcinka Dante-Museo pociągnęło za sobą zmniejszenie kwoty pomocy nr 850503066.
43. W świetle tych rozważań skarżąca uważa, że Komisja wykazała się przesadnym i nieuzasadnionym formalizmem, odrzucając wspomniany powyżej wniosek o sprostowanie i obniżając kwotę pomocy nr 850503066 „z powodu niewystarczających wydatków kwalifikujących się do pomocy (ponieważ zostały już one niesłusznie zaliczone [do pomocy nr 850503067]), mimo że całkowite wydatki okazały się wyższe od wydatków przewidywanych i mimo uznania, że roboty zostały wykonane zgodnie z projektem”. Działając w ten sposób, zdaniem skarżącej, Komisja naruszyła w oczywisty sposób „zasadę sprawiedliwości materialnej”.
44. Skarżąca dodaje, że jeżeli Komisja faktycznie była zdania, że „kryterium funkcjonalne w celu zakwalifikowania wydatków” zastosowane przez organ wypłacający we wniosku o sprostowanie jest niedopuszczalne, to powinna była ona zasygnalizować to w odpowiednim czasie władzom włoskim i wskazać im prawidłową procedurę. Zdaniem skarżącej Komisja mogła była znaleźć rozwiązanie tego czysto formalnego problemu i uniknąć w ten sposób wyrządzenia szkody skarżącej.
45. Sąd uważa, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, zaskarżona decyzja jest w pełni uzasadniona i w żaden sposób nie świadczy o przesadnym formalizmie.
46. W szczególności decyzja ta jest uzasadniona koniecznością zagwarantowania prawidłowego funkcjonowania systemu wspólnotowej pomocy finansowej i zdrowym zarządzaniem finansowymi funduszami wspólnotowymi. Jest ona zgodna z zasadą, zgodnie z którą ramy prawne i finansowe każdej pomocy są ściśle określone w decyzji wspólnotowej w sprawie przyznania danej pomocy.
47. Jak Komisja słusznie podniosła w zaskarżonej decyzji, decyzje z dnia 16 lutego 1988 r. i z dnia 21 grudnia 1989 r. przewidują „wyraźne wyodrębnienie przestrzenne”. Z akt spraw rzeczywiście wynika, że roboty związane z projektem nr 850503067, objętym decyzją z dnia 16 lutego 1988 r., dotyczyły budowy odcinka Museo-Cilea, wraz ze stacją Materdei, lecz z wyłączeniem stacji Salvator Rosa i Cilea, zaś roboty związane z projektem nr 850503066, objętym decyzją z dnia 21 grudnia 1989 r., dotyczyły budowy odcinka Dante-Museo, wraz z tymi dwiema ostatnimi stacjami.
48. Z akt sprawy wynika również (zob. w szczególności dokument zatytułowany „Wyciąg ze sprawozdania pokontrolnego z dnia 11 stycznia 2001 r.”, wymieniony w pkt 10 powyżej, i sprawozdanie z dnia 13 marca 2002 r. organu wypłacającego, wymienione w pkt 20 powyżej), że sporne wydatki w niniejszej sprawie wiążą się wyłącznie z robotami, które zostały wykonane poza stacją Museo, mianowicie chodzi tu o przedłużenie linii Museo-Materdei.
49. Nie ulega zatem wątpliwości, że te wydatki i roboty wchodziły w zakres projektu nr 850503067, a nie projektu nr 850503066. Tak zresztą rozumiał to pierwotnie organ wypłacający, gdyż w swoim wniosku o płatność salda końcowego pomocy nr 850503067 z dnia 28 października 1999 r. podał on kwotę 225 473 000 000 ITL stanowiącą całkowity koszt inwestycji i kwalifikujące się wydatki publiczne, to jest kwotę obejmującą sporne wydatki.
50. Z uwagi na to, że decyzja z dnia 16 lutego 1988 r. przewidywała pomoc w maksymalnej kwocie 78 481 500 000 ITL, Komisja miała prawo ograniczyć się do wypłaty tej kwoty, mimo że łączne wydatki publiczne na projekt nr 850503067 okazały się wyższe niż wydatki pierwotnie przewidziane.
51. Podobnie, ponieważ sporne wydatki w niniejszej sprawie nie mogły zostać zaliczone do projektu nr 850503066 i zostały już przypisane do projektu nr 850503067, zamkniętego od kwietnia 2000 r., Komisja nie mogła przyjąć hipotezy „z przeniesieniem wydatków” przedstawionej przez organ wypłacający w dniu 26 lutego 2001 r. Wobec tego Komisja słusznie określiła kwotę pomocy nr 850503066 na 65 922 645 280 ITL, to jest 35,22% kwalifikujących się wydatków publicznych (187 181 583 042 ITL).
52. Ponadto Sąd uważa, że sposób postępowania przyjęty w niniejszej sprawie przez organ wypłacający w celu uzyskania wypłaty całości maksymalnej kwoty 80 000 000 000 ITL przewidzianej w decyzji z dnia 21 grudnia 1989 r., polegający na przedstawieniu zwykłego wniosku o sprostowanie rozliczenia wydatków związanych z projektem nr 850503067, nie był prawidłowy.
53. Po pierwsze wniosek ten został przedstawiony, choć pomoc nr 850503067 była ostatecznie zamknięta niemal od roku i sporne wydatki publiczne zostały zaliczone do projektu nr 850503067.
54. Po drugie zwykły wniosek o sprostowanie rozliczenia, nawet złożony w odpowiednim czasie przed zamknięciem pomocy nr 850503067, nie pozwoliłby na uzyskanie rezultatu oczekiwanego przez skarżącą. W rzeczywistości, na co również Komisja wielokrotnie wskazała na rozprawie, właściwe władze włoskie powinny były przedłożyć Komisji – najpóźniej w momencie zatwierdzenia przez nie zmian wprowadzonych do odcinka Dante-Vanvitelli – formalny wniosek o zmianę decyzji z dnia 16 lutego 1988 r. i z dnia 21 grudnia 1989 r., zawierający nowe oszacowanie całkowitego kosztu inwestycji i kwalifikujących się wydatków publicznych dla każdego z obu omawianych projektów. Tego typu wniosek mógłby doprowadzić do ponownego zdefiniowania robót związanych z każdym z obu projektów lub dostosowania obu kwot pomocy finansowej.
55. Tymczasem należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie taki formalny wniosek nigdy nie został złożony. Pismo Metropolitana di Napoli do Komisji z dnia 8 listopada 1988 r., które skarżąca przedłożyła w odpowiedzi na pytanie pisemne Sądu, nie było wystarczające w tej kwestii, gdyż chodzi o proste przedstawienie stanu postępu robót na poszczególnych odcinkach, które tworzą linię 1. Co się zaś tyczy odcinka Museo-Materdei, spółka ta wspomina zaledwie, że skarżąca zamierza zatwierdzić „projekt wariantu”.
56. Co więcej, skarżąca nie przedstawiła żadnego przekonującego dowodu na poparcie swojego twierdzenia, jakoby Komisja „była stale informowana o zmianach wprowadzanych do pierwotnego projektu przez [sporny] wariant”. Okoliczności, które skarżąca przedstawiła Sądowi w odpowiedzi na pisemne wezwanie do przedstawienia dokładnych informacji w tej kwestii, mogą co najwyżej służyć ustaleniu, że w momencie, gdy władze włoskie przedłożyły wnioski o przyznanie pomocy EFRR, Komisja została poinformowana o tym, że kilka lat wcześniej badana była możliwość nieprowadzenia na powierzchni robót budowlanych dotyczących stacji Museo. Ponieważ chodzi o „decyzję organu gminy”, do której skarżąca odwołuje się w ramach zarzutu pierwszego (zob. pkt 61 poniżej), i która – w edług wszelkiego prawdopodobieństwa – stanowi decyzję organu gminy nr 257 z dnia 14 maja 1991 r. (zob. pkt 6 powyżej), wystarczy stwierdzić, że nie tylko nie znajduje się ona w aktach sprawy, ale również nic innego nie wskazuje na to, że została ona przekazana w jakimkolwiek momencie Komisji.
57. Wreszcie Sąd uważa, że skarżąca nie mogła poważnie zarzucać Komisji tego, że nie poinformowała ona w odpowiednim czasie władz włoskich o tym, że przyjęte przez nie kryterium zakwalifikowania wydatków było nieprawidłowe i że nie wskazała ona tym władzom prawidłowej procedury. Z akt sprawy wynika bowiem, że dopiero w dniu 26 lutego 2001 r. (zob. pkt 10 powyżej) organ wypłacający – po raz pierwszy – przedstawił Komisji dwie hipotezy zakwalifikowania wydatków. Następnie w dniu 2 kwietnia 2001 r. odbyło się spotkanie Komisji z organem wypłacającym, w trakcie którego Komisja ponownie przedstawiła mu powody, z jakich uznała, że hipoteza „z przeniesieniem wydatków” powinna zostać odrzucona. Ponadto w dniu 11 maja 2001 r. Komisja przekazała organowi wypłacającemu propozycję zamknięcia pomocy nr 850503066, odsyłając wyraźnie do swego pisma z dnia 7 marca 2001 r. i spotkania z dnia 2 kwietnia 2001 r. (zob. pkt 16 powyżej).
58. Z całości powyższych rozważań wynika, że nie można uwzględnić zarzutu opartego na naruszeniu „zasady sprawiedliwości materialnej”.
W przedmiocie zarzutu pierwszego opartego na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
59. Skarżąca podnosi, iż Komisja – obniżając kwotę pomocy nr 850503066 w stosunku do kwoty przewidzianej w decyzji z dnia 21 grudnia 1989 r. i odrzucając wniosek o sprostowanie w odniesieniu do pomocy nr 850503067 – naruszyła zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
60. Skarżąca twierdzi, iż Komisja swoim wcześniejszym zachowaniem wzbudziła w niej uzasadnione oczekiwanie, że pomoc nr 850503066 zostanie jej wypłacona w całości.
61. Na poparcie tego twierdzenia skarżąca przytacza następujące okoliczności:
– „decyzja organu gminy w sprawie zmiany projektu budowlanego stacji Museo i tunelu na trasie Museo-Materdei” została przekazana do wiadomości Komisji;
– Komisja została zatem poinformowana o technicznej konieczności przesunięcia stacji Museo w stronę stacji Dante, co pociągnęło za sobą po pierwsze skrócenie odcinka Dante-Museo i przedłużenie odcinka Museo-Materdei, jak również tunelu znajdującego się na tym odcinku oraz po drugie zwiększenie całkowitej długości trasy;
– Komisja nigdy nie sprzeciwiła się tej zmianie projektu ani nie podała w wątpliwość jej stosowności pod względem technicznym i jej „uzasadnienia gospodarczego”;
– Komisja nigdy nie zwróciła uwagi na to, że dokonanie tej zmiany „pociągnie za sobą, ze względu na podział projektu dla celów finansowych na dwie interwencje, obniżenie całkowitej pomocy mimo wzrostu kosztu inwestycji”;
– roboty zostały wykonane w całości, zgodnie z przewidzianymi warunkami i w przewidzianych terminach;
– całkowite wydatki poniesione na budowę odcinka Dante-Vanvitelli nie były niższe – lecz wręcz przeciwnie – wyższe od pierwotnie przewidzianych wydatków;
– skarżąca nie dążyła do tego, by Komisja uczestniczyła w dodatkowych wydatkach związanych ze zmianą wprowadzoną do projektu, lecz jedynie do tego, by Komisja wypłaciła jej całość pierwotnie przewidzianej kwoty pomocy.
62. W tej kwestii Sąd przypomina, że w świetle orzecznictwa prawo do powołania się na ochronę uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdemu podmiotowi gospodarczemu, w którym instytucja wzbudziła uzasadnione nadzieje (wyroki Sądu z dnia 14 lipca 1997 r. w sprawie T‑81/95 Interhotel przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1265, pkt 45; z dnia 29 września 1999 r. w sprawie T‑126/97 Sonasa przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2793, pkt 33).
63. W niniejszej sprawie okoliczności przytoczone przez skarżącą nie mogły wzbudzić w niej uzasadnionych oczekiwań co do tego, że skorzysta ona z całości kwoty przewidzianej w decyzji z dnia 21 grudnia 1989 r.
64. W rzeczywistości, jak już stwierdzono w pkt 56 powyżej, w żaden sposób nie zostało ustalone, że „decyzja organu gminy w sprawie zmiany projektu budowlanego stacji Museo i tunelu na trasie Museo-Materdei” została przekazana do wiadomości Komisji. Mówiąc ogólniej, nie zostało wykazane, iż właściwe władze włoskie poinformowały Komisję w odpowiednim czasie i to dokładnie, że Komisja może spodziewać się ze strony beneficjentów pomocy zmian wprowadzonych do omawianych projektów. Brak sprzeciwu ze strony Komisji wobec tych zmian nie może być – w tych okolicznościach – rozumiany jako zgoda Komisji na zakwalifikowanie niektórych wydatków publicznych, należących w sposób oczywisty do projektu nr 850503067, do projektu nr 850503066.
65. Stanowisko Komisji nie mogło być interpretowane w ten sposób także z tego względu, że sam organ wypłacający – w swoim wniosku o płatność salda końcowego pomocy nr 850503067 z dnia 28 października 1999 r. – zaliczył owe wydatki publiczne do projektu nr 850503067, czekając aż do dnia 26 lutego 2001 r. z przedstawieniem swojej tezy, zgodnie z którą wydatki te w rzeczywistości wchodziły w zakres projektu nr 850503066.
66. W każdym razie, co zostało już stwierdzone w pkt 54 powyżej, skarżąca mogłaby osiągnąć oczekiwany rezultat jedynie na skutek formalnego wniosku o zmianę decyzji z dnia 16 lutego 1988 r. i z dnia 21 grudnia 1989 r., który to wniosek nigdy nie został złożony w niniejszej sprawie.
67. Z tego wynika, że zarzut oparty na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań jest bezpodstawny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego opartego na braku uzasadnienia
68. Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja jest dotknięta brakiem uzasadnienia.
69. Przede wszystkim twierdzi ona, że w decyzji tej Komisja nie przestawiła w wyraźny i jednoznaczny sposób powodów odrzucenia wniosku o sprostowanie rozliczenia pomocy nr 850503067 ani nie podała powodów, z jakich uznała, że wzrost wydatków spowodowany zmianą projektu powinien zostać zakwalifikowany raczej do tej pomocy, aniżeli do pomocy nr 850503066.
70. Następnie skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja nie przedstawia wyraźnie powodów, które uzasadniały obniżenie pomocy nr 850 503 066 w stosunku do pierwotnie przyznanej kwoty. Na poparcie tego zarzutu przytacza ona wyrok Trybunału z dnia 4 czerwca 1992 r. w sprawie, C‑189/90 Cipeke przeciwko Komisji, Rec. str. I–3573, pkt 16–18 i wyrok Sądu z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie T‑450/93 Lisrestal i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1177.
71. W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie indywidualnej decyzji musi przedstawiać w sposób wyraźny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Istnienie stosownego uzasadnienia powinno być oceniane w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania (zob. wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. str. I–1719, pkt 63 i powołane tam orzecznictwo).
72. Z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Komisja uznała, że decyzja z dnia 21 grudnia 1989 r. dotyczy robót na odcinku Dante-Museo, podczas gdy decyzja z dnia 16 lutego 1988 r. dotyczy robót na odcinku Museo-Cilea oraz że sporne wydatki w niniejszej sprawie powinny zostać zaliczone wyłącznie do pomocy nr 850503067, ponieważ odnoszą się one do robót wykonanych na tym drugim odcinku. Z zaskarżonej decyzji równie jasno wynika, że w tych okolicznościach Komisja uznała, że wydatki te powinny zostać odliczone od wydatków zgłoszonych w ramach pomocy nr 850503066, czego konieczną konsekwencją było obniżenie pierwotnie zatwierdzonej kwoty pomocy.
73. Ponadto należy podnieść, iż w swoim piśmie z dnia 7 marca 2001 r. (zob. pkt 12 powyżej) Komisja wyraźnie podkreśliła odrębny charakter pomocy nr 850503066 i nr 850503067 i swoich decyzji w sprawie przyznania tych pomocy, jak również fakt, że władze włoskie nie poinformowały jej w odpowiednim czasie o zmianach wprowadzonych do projektu budowlanego linii Dante-Vanvitelli.
74. Z tego wynika, że zarzut oparty na braku uzasadnienia nie może zostać uwzględniony.
75. W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić skargę.
W przedmiocie kosztów
76. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. W niniejszej sprawie Komisja zwróciła się do Sądu z wnioskiem o orzeczenie w przedmiocie kosztów „zgodnie z regulaminem”. Żądanie to nie może zostać uznane za wniosek mający na celu obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C‑255/90 P Burban przeciwko Parlamentowi, Rec. str. I–2253, pkt 26). Każda strona powinna zatem ponieść własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI (piąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Każda strona ponosi własne koszty.