62014CJ0085_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C‑85/14,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Διοικητικό Εφετείο αρμόδιο για υποθέσεις οικονομικής φύσεως (College van Beroep voor het bedrijfsleven, Κάτω Χώρες) με απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 2014, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 18 Φεβρουαρίου 2014, στο πλαίσιο της δίκης
KPN BV
κατά
Autoriteit Consument en Markt (ACM),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους M. Ilešič, πρόεδρο τμήματος, A. Ó Caoimh, C. Toader, E. Jarašiūnas (εισηγητή) και C. G. Fernlund, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Y. Bot
γραμματέας: M. Ferreira, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 11ης Μαρτίου 2015,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η KPN BV, εκπροσωπούμενη από τους L. Mensink, T. van der Vijver και C. Schillemans, advocaten,
– η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τη M. Bulterman και τον J. Langer,
– η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την G. Palmieri, επικουρούμενη από τον A. De Stefano, avvocato dello Stato,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους F. Wilman και G. Braun καθώς και από την L. Nicolae,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 16ης Απριλίου 2015,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 28, παράγραφος 1, της οδηγίας 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία καθολικής υπηρεσίας) (ΕΕ L 108, σ. 51), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/136/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009 (ΕΕ L 337, σ. 11, στο εξής: οδηγία για την καθολική υπηρεσία).
2. Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της KPN BV (στο εξής: KPN) και της Autoriteit Consument en Markt (ACM) (αρχής προστασίας των καταναλωτών και των αγορών) σχετικά με διαταγή, συνοδευόμενη από απειλή χρηματικής ποινής, η οποία απευθύνθηκε στην KPN προκειμένου να μειώσει τα τιμολόγιά της για τις υπηρεσίες διαβιβάσεως των κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το νέο κανονιστικό πλαίσιο το οποίο εφαρμόζεται στις υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών
3. Το νέο κανονιστικό πλαίσιο το οποίο εφαρμόζεται στις υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (στο εξής: ΝΚΠ) απαρτίζεται από την οδηγία 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία-πλαίσιο) (ΕΕ L 108, σ. 33), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009 (EE L 337, σ. 37, στο εξής: οδηγία-πλαίσιο), καθώς και από τις ειδικές οδηγίες που τη συνοδεύουν, ήτοι την οδηγία 2002/20/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την αδειοδότηση δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία για την αδειοδότηση) (ΕΕ L 108, σ. 21), την οδηγία 2002/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφείς ευκολίες, καθώς και με τη διασύνδεσή τους (οδηγία για την πρόσβαση) (EE L 108, σ. 7), την οδηγία για την καθολική υπηρεσία και την οδηγία 2002/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Ιουλίου 2002, σχετικά με την επεξεργασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και την προστασία της ιδιωτικής ζωής στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία για την προστασία ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες) (EE L 201, σ. 37).
– Η οδηγία-πλαίσιο
4. Το άρθρο 2 της οδηγίας-πλαισίου προβλέπει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
[...]
ζ) “εθνική κανονιστική αρχή”: ο ή οι φορείς στους οποίους ένα κράτος μέλος έχει αναθέσει οποιαδήποτε από τα κανονιστικά καθήκοντα που καθορίζονται στην παρούσα οδηγία και τις ειδικές οδηγίες.
[...]
ιβ) “ειδικές οδηγίες”: η [οδηγία για την αδειοδότηση], η οδηγία [οδηγία για την πρόσβαση], η [οδηγία για την καθολική υπηρεσία] και η οδηγία 2002/58[…].
[...]»
5. Το άρθρο 6 της οδηγίας-πλαισίου, που φέρει τον τίτλο «Μηχανισμός διαβούλευσης και διαφάνειας», προβλέπει την καθιέρωση εθνικών διαδικασιών διαβουλεύσεως μεταξύ των εθνικών κανονιστικών αρχών (στο εξής: ΕΚΑ) και των ενδιαφερομένων, όταν οι ΕΚΑ προτίθενται να λάβουν μέτρα, κατ’ εφαρμογήν της ως άνω οδηγίας ή των ειδικών οδηγιών, τα οποία έχουν σημαντική επίπτωση στη σχετική αγορά.
6. Το άρθρο 7 της οδηγίας αυτής, με τίτλο «Εδραίωση της εσωτερικής αγοράς ηλεκτρονικών επικοινωνιών», προβλέπει μεταξύ άλλων την υποχρέωση που υπέχει η ΕΚΑ κράτους μέλους να θέτει στη διάθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των ΕΚΑ των άλλων κρατών μελών το σχέδιο μέτρου που προτίθεται να λάβει στις περιπτώσεις της παραγράφου 3 του άρθρου αυτού. Το άρθρο 7α της εν λόγω οδηγίας καθορίζει τη διαδικασία για τη συνεκτική εφαρμογή των επανορθωτικών μέτρων όσον αφορά μεταξύ άλλων την επιβολή, τροποποίηση ή άρση των διαφόρων υποχρεώσεων των φορέων εκμετάλλευσης.
7. Το άρθρο 8 της οδηγίας-πλαισίου ορίζει τους γενικούς στόχους και τις κανονιστικές αρχές των οποίων την τήρηση οφείλουν να διασφαλίσουν οι ΕΚΑ κατά την άσκηση των κανονιστικών καθηκόντων τους που προβλέπονται στην οδηγία αυτή καθώς και στις ειδικές οδηγίες.
8. Το άρθρο 16 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τους κανόνες για την εφαρμογή της διαδικασίας ανάλυσης της αγοράς.
– Η οδηγία για την καθολική υπηρεσία
9. Κατά το άρθρο 2, στοιχεία δʹ και στʹ, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, εφαρμόζονται οι ακόλουθοι ορισμοί:
«δ) “γεωγραφικός αριθμός”: αριθμός ο οποίος περιλαμβάνεται στο εθνικό σχέδιο αριθμοδότησης, μέρος της ακολουθίας των ψηφίων του οποίου έχει γεωγραφική σημασία και χρησιμοποιείται για τη δρομολόγηση κλήσεων προς τον φυσικό τόπο του σημείου τερματισμού δικτύου (ΣΤΔ).
[...]
στ) “μη γεωγραφικός αριθμός”: αριθμός που περιλαμβάνεται στο εθνικό σχέδιο αριθμοδότησης και δεν είναι γεωγραφικός αριθμός. Συμπεριλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, αριθμοί κινητών τηλεφώνων, αριθμοί ατελούς κλήσης και αριθμοί πρόσθετου τέλους.»
10. Το άρθρο 28, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, με τίτλο «Πρόσβαση στους αριθμούς και στις υπηρεσίες», ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι όπου είναι τεχνικά και οικονομικά εφικτό, και εκτός της περιπτώσεως κατά την οποία καλούμενος συνδρομητής έχει επιλέξει για εμπορικούς λόγους να περιορίσει την πρόσβαση από καλούντες που βρίσκονται σε συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές, οι αρμόδιες εθνικές αρχές λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλίσουν ότι οι τελικοί χρήστες μπορούν:
α) να έχουν πρόσβαση και να χρησιμοποιούν υπηρεσίες χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς εντός της [Ευρωπαϊκής Ένωσης] και
β) να έχουν πρόσβαση σε όλους τους αριθμούς που παρέχονται στην [Ένωση], ανεξαρτήτως της τεχνολογίας και των συσκευών που χρησιμοποιεί ο πάροχος της υπηρεσίας, στους οποίους συμπεριλαμβάνονται οι αριθμοί που υπάρχουν στα εθνικά σχέδια αριθμοδότησης των κρατών μελών, οι αριθμοί του [ευρωπαϊκού χώρου τηλεφωνικής αριθμοδότησης (στο εξής: ΕΧΤΑ)] και οι Παγκόσμιοι Διεθνείς Αριθμοί Ατελών Κλήσεων.
[...]»
– Η οδηγία για την πρόσβαση
11. Το άρθρο 1 της οδηγίας 2002/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφείς ευκολίες, καθώς και με τη διασύνδεσή τους (οδηγία για την πρόσβαση) (EE L 108, σ. 7), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140 (στο εξής: οδηγία για την πρόσβαση), προβλέπει τα εξής:
«1. Εντός του πλαισίου που θεσπίζει η [οδηγία-πλαίσιο], η παρούσα οδηγία εναρμονίζει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη ρυθμίζουν την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και σε συναφείς ευκολίες, καθώς και τη διασύνδεσή τους. Σκοπός είναι η θέσπιση ενός κανονιστικού πλαισίου, σύμφωνα με τις αρχές της εσωτερικής αγοράς, για τη σχέση μεταξύ προμηθευτών δικτύων και υπηρεσιών που θα έχει ως αποτέλεσμα βιώσιμο ανταγωνισμό, διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και οφέλη για τους καταναλωτές.
2. Η παρούσα οδηγία θεσπίζει δικαιώματα και υποχρεώσεις για φορείς εκμετάλλευσης, καθώς και για επιχειρήσεις που επιδιώκουν διασύνδεση και/ή πρόσβαση στα δικά τους δίκτυα ή συναφείς ευκολίες. Ορίζει τους στόχους των [ΕΚΑ] όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση και θεσπίζει διαδικασίες για να διασφαλίσ ει ότι, οι υποχρεώσεις που επιβάλλουν οι [ΕΚΑ] αναθεωρούνται και, κατά περίπτωση, αίρονται, μόλις επιτυγχάνονται οι επιθυμητοί στόχοι. Η πρόσβαση περί της οποίας η παρούσα οδηγία, δεν αναφέρεται στην πρόσβαση των τελικών χρηστών.»
12. Το άρθρο 5 της οδηγίας για την πρόσβαση, που φέρει τον τίτλο «Εξουσίες και καθήκοντα των [ΕΚΑ] όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση», έχει ως εξής:
«1. Οι [ΕΚΑ], ενεργώντας με γνώμονα την επίτευξη των στόχων του άρθρου 8 της [οδηγίας-πλαισίου], ενθαρρύνουν και, κατά περίπτωση, εξασφαλίζουν, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας, την κατάλληλη πρόσβαση και διασύνδεση, καθώς και τη διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών, ασκώντας τις αρμοδιότητές τους κατά τρόπο ο οποίος εξασφαλίζει οικονομική απόδοση, βιώσιμο ανταγωνισμό, αποδοτική επένδυση και καινοτομία, και παρέχει το μέγιστο όφελος στους τελικούς χρήστες.
Ειδικότερα, με την επιφύλαξη των μέτρων που μπορούν να ληφθούν για τις επιχειρήσεις με σημαντική ισχύ στην αγορά, σύμφωνα με το άρθρο 8, οι [ΕΚΑ] πρέπει να μπορούν να επιβάλλουν:
α) στον βαθμό που αυτό είναι απαραίτητο για να εξασφαλισθεί η δυνατότητα τελικής διασύνδεσης, υποχρεώσεις σε επιχειρήσεις που ελέγχουν την πρόσβαση στους τελικούς χρήστες, συμπεριλαμβανομένης, σε δικαιολογημένες περιπτώσεις, της υποχρέωσης να διασυνδέουν τα δίκτυά τους όταν αυτό δεν συμβαίνει ήδη·
αβ)
σε δικαιολογημένες περιπτώσεις και στο βαθμό που αυτό είναι απαραίτητο, υποχρεώσεις σε επιχειρήσεις που ελέγχουν την πρόσβαση στους τελικούς χρήστες να καθιστούν τις υπηρεσίες τους διαλειτουργικές.
[...]
2. Οι υποχρεώσεις και οι προϋποθέσεις που επιβάλλονται σύμφωνα με την παράγραφο 1, είναι αντικειμενικές, διαφανείς, αναλογικές και αμερόληπτες, και εφαρμόζονται με τη διαδικασία των άρθρων 6, 7 και 7α της [οδηγίας-πλαισίου].»
3. Όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση που αναφέρονται στην παράγραφο 1, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι [ΕΚΑ] να εξουσιοδοτηθούν να παρεμβαίνουν αυτοβούλως εφόσον δικαιολογείται προκειμένου να διασφαλίσουν τους στόχους πολιτικής του άρθρου 8 της [οδηγίας-πλαισίου], σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας και τις διαδικασίες οι οποίες αναφέρονται στα άρθρα 6, 7, 20 και 21 της [οδηγίας-πλαισίου].»
13. Το άρθρο 8 της οδηγίας για την πρόσβαση, με τίτλο «Επιβολή, τροποποίηση ή άρση υποχρεώσεων», ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι [ΕΚΑ] να έχουν εξουσία επιβολής των υποχρεώσεων, που προσδιορίζονται στα άρθρα 9 έως 13α.
2. Εφόσον, έπειτα από ανάλυση της αγοράς η οποία πραγματοποιείται σύμφωνα με το άρθρο 16 της [οδηγίας-πλαισίου], ο φορέας εκμετάλλευσης ορίζεται ως έχων σημαντική ισχύ στη συγκεκριμένη αγορά, οι [ΕΚΑ] επιβάλλουν, κατά περίπτωση, τις υποχρεώσεις οι οποίες αναφέρονται στα άρθρα 9 [έως] 13 της παρούσας οδηγίας.
3. Με την επιφύλαξη:
– [...]
– των διατάξεων των άρθρων 12 και 13 της [οδηγίας-πλαισίου], του όρου 7 του μέρους Β του παραρτήματος της [οδηγίας για την αδειοδότηση], όπως εφαρμόζεται βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, καθώς και των άρθρων 27, 28 και 30 της [οδηγίας για την καθολική υπηρεσία] […] οι οποίες περιέχουν υποχρεώσεις για επιχειρήσεις εκτός από εκείνες οι οποίες έχουν οριστεί ως έχουσες σημαντική ισχύ στην αγορά, […]
– [...]
οι [ΕΚΑ] δεν επιβάλλουν τις υποχρεώσεις των άρθρων 9 έως 13 σε φορείς εκμετάλλευσης οι οποίοι δεν έχουν οριστεί σύμφωνα με την παράγραφο 2.
– [...]
4. Οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, έχουν ως βάση τη φύση του προβλήματος που εντοπίστηκε, είναι αναλογικές και δικαιολογημένες, υπό το πρίσμα των στόχων που ορίζει το άρθρο 8 της [οδηγίας-πλαισίου]. Οι υποχρεώσεις αυτές επιβάλλονται μόνο κατόπιν διαβουλεύσεως, σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας αυτής.
[...]»
14. Το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας για την πρόσβαση, με τίτλο «Υποχρεώσεις ελέγχου τιμών και κοστολόγησης», ορίζει τα ακόλουθα:
«Η [ΕΚΑ] δύναται, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 8, να επιβάλλει υποχρεώσεις σχετικά με την ανάκτηση κόστους και ελέγχους τιμών, που περιλαμβάνουν υποχρέωση καθορισμού των τιμών με γνώμονα το κόστος και υποχρέωση όσον αφορά τα συστήματα κοστολόγησης, για την παροχή ειδικών τύπων διασύνδεσης ή/και πρόσβασης, σε περιπτώσεις όπου η ανάλυση της αγοράς καταδεικνύει ότι η έλλειψη πραγματικού ανταγωνισμού σημαίνει ότι ο ενδιαφερόμενος φορέας εκμετάλλευσης μπορεί να διατηρεί τις τιμές σε υπερβολικά υψηλά επίπεδα ή να συμπιέζει τις τιμές, εις βάρος των τελικών χρηστών. […]»
Η οδηγία 2009/136
15. Κατά την αιτιολογική σκέψη 46 της οδηγίας 2009/136:
«Η ενιαία αγορά συνεπάγεται ότι οι τελικοί χρήστες μπορούν να έχουν πρόσβαση σε όλους τους αριθμούς που περιλαμβάνονται στα εθνικά σχέδια αριθμοδότησης άλλων κρατών μελών καθώς και να έχουν πρόσβαση σε υπηρεσίες, χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς εντός της Κοινότητας, στους οποίους συγκαταλέγονται μεταξύ άλλων οι αριθμοί ατελών κλήσεων και οι αριθμοί πρόσθετου τέλους. […] Η διασυνοριακή πρόσβαση στους πόρους αριθμοδότησης και στις συνδεδεμένες υπηρεσίες δεν πρέπει να παρεμποδίζεται εκτός από αντικειμενικά αιτιολογημένες περιπτώσεις, για παράδειγμα την καταπολέμηση της απάτης ή κατάχρησης […], όταν ο αριθμός έχει οριστεί ότι έχει μόνο εθνικό πεδίο εφαρμογής […] ή όταν είναι οικονομικά ή τεχνικά ανέφικτο. […]»
Το ολλανδικό δίκαιο
16. Κατά το άρθρο 6.5. του νόμου περί τηλεπικοινωνιών (Telecommunicatiewet, στο εξής: Tw), το οποίο μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία:
«1. Οι πάροχοι προσβάσιμων από το κοινό δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή προσβάσιμων από το κοινό υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, οι οποίοι παράλληλα ελέγχουν την πρόσβαση στους τελικούς χρήστες, διασφαλίζουν ότι οι τελικοί χρήστες που βρίσκονται εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν πρόσβαση σε όλους:
α. τους αριθμούς από εθνικό σχέδιο αριθμοδοτήσεως που έχουν χορηγηθεί εντός της […] Ένωσης,
b. τους αριθμούς του [ΕΧΤΑ], και
c. τους αριθμούς που έχουν χορηγηθεί από τη [Διεθνή Ένωση Τηλεπικοινωνιών (ΔΕΤ)],
και μπορούν να χρησιμοποιούν τις υπηρεσίες χρησιμοποιώντας τους υπό στοιχεία a έως c αριθμούς, εκτός αν αυτό είναι τεχνικώς ή οικονομικώς ανέφικτο, ή αν καλούμενος συνδρομητής έχει επιλέξει να περιορίσει την πρόσβαση από καλούντες χρήστες που βρίσκονται σε συγκεκριμένες γεωγραφικές ζώνες.
2. Με ή με βάση γενικό διοικητικό μέτρο μπορούν να θεσπιστούν λεπτομερέστεροι κανόνες για τη διασφάλιση της υποχρεώσεως που προβλέπεται από την παράγραφο 1. Οι κανόνες αυτοί δύνανται να αφορούν, μεταξύ άλλων, τα τέλη για την πρόσβαση στους αριθμούς που αναφέρει η παράγραφος 1.
3. Οι κανόνες που αναφέρει η παράγραφος 2 μπορούν να είναι διαφορετικοί για ορισμένες κατηγορίες παρόχων οι οποίες καθορίζονται από τους κανόνες αυτούς, όπως οι κατά την παράγραφο 1 πάροχοι. Με τους κανόνες αυτούς, είναι δυνατή η μεταφορά καθηκόντων και η ανάθεση αρμοδιοτήτων στην [ACM]».
17. Η απόφαση περί διαλειτουργικότητας (Besluit Interoperabiliteit, στο εξής: BI) εκδόθηκε βάσει του Tw. Το άρθρο 5 της BI, όπως ισχύει από 1ης Ιουλίου 2013, έχει ως εξής:
«1. Ο φορέας παροχής προσβάσιμων από το κοινό τηλεφωνικών υπηρεσιών ή ο εμπλεκόμενος στις υπηρεσίες αυτές πάροχος προσβάσιμων από το κοινό δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών, ο οποίος παράλληλα ελέγχει την πρόσβαση στους τελικούς χρήστες, διασφαλίζει ότι οι τελικοί χρήστες μπορούν να χρησιμοποιούν τις υπηρεσίες με χρήση μη γεωγραφικών αριθμών εντός της Ένωσης.
2. Η υποχρέωση που προβλέπεται στην παράγραφο 1 συνεπάγεται, σε κάθε περίπτωση, ότι οι κατά την παράγραφο 1 πάροχοι προσβάσιμων από το κοινό τηλεφωνικών υπηρεσιών και προσβάσιμων από το κοινό δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών εφαρμόζουν, για τις κλήσεις προς αριθμoύς από την ακολουθία 0800, 084, 085, 087, 088, 0900, 0906, 0909, 116, 14 ή 18, τιμές ή άλλα τέλη που μπορούν να συγκριθούν με τις τιμές ή τα άλλα τέλη που οι πάροχοι αυτοί εφαρμόζουν για τις κλήσεις προς γεωγραφικούς αριθμούς, και ότι εφαρμόζουν ειδικές τιμές ή ειδικά τέλη μόνον αν τούτο είναι αναγκαίο για την κάλυψη του πρόσθετου κόστους που συνδέεται με τις κλήσεις προς αυτούς τους μη γεωγραφικούς αριθμούς.
3. Με υπουργική απόφαση μπορούν να καθορίζονται λεπτομερέστεροι κανόνες όσον αφορά την υποχρέωση που διαλαμβάνεται στην παράγραφο 1.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
18. Η KPN παρέχει υπηρεσίες διαβιβάσεως κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς στις Κάτω Χώρες, που αντιπροσωπεύουν περίπου το 20 % των κλήσεων που διαβιβάζει προς τους αριθμούς αυτούς.
19. Η ACM, έχοντας διαπιστώσει ότι η KPN, κατά παράβαση του άρθρου 5 της BI, εφάρμοζε για τις υπηρεσίες διαβιβάσεως κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς υψηλότερες τιμές σε σχέση με τις ίδιες υπηρεσίες προς γεωγραφικούς αριθμούς και ότι η διαφορά αυτή δεν δικαιολογούνταν από το πρόσθετο κόστος, διέταξε, υπό την ιδιότητά της ως ΕΚΑ, με απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 2013, την KPN να προσαρμόσει τις τιμές της, επ’ απειλή ημερήσιας χρηματικής ποινής 25 000 ευρώ, με ανώτατο όριο τα 5 εκατομμύρια ευρώ.
20. Η KPN άσκησε κατά της εν λόγω αποφάσεως προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου αρμόδιου για υποθέσεις οικονομικής φύσεως.
21. Προς στήριξη της προσφυγής της, η KPN ισχυρίζεται μεταξύ άλλων ότι το άρθρο 5 της BI δεν είναι σύμφωνο προς το ΝΚΠ το οποίο επιτρέπει τον έλεγχο των τιμών μόνον έναντι των φορέων εκμεταλλεύσεως που διαθέτουν σημαντική ισχύ στην αγορά και μετά από πραγματοποίηση αναλύσεως της αγοράς. Ομοίως, η KPN εκτιμά ότι, ως πάροχος υπηρεσιών διαβιβάσεως τηλεφωνικών κλήσεων, δεν εμπίπτει στο άρθρο 5 της BI. Ωστόσο, η εταιρία αυτή ισχυρίζεται ότι η απόφαση της ACM είναι δυσανάλογη και στηρίζεται σε μη προσήκουσα αιτιολογία, στον βαθμό που η αρχή αυτή κακώς θεώρησε ότι το άρθρο 5 της BI έχει την έννοια ότι το πρόσθετο κόστος που συνδέεται με την παροχή υπηρεσιών διαβιβάσεως τηλεφωνικών κλήσεων δεν μπορούσε να είναι υψηλότερο από εκείνο που στηρίζεται σε αυστηρό προσανατολισμό με βάση το κόστος. Συναφώς, η KPN υποστηρίζει ότι το τιμολόγιο των υπηρεσιών διαβιβάσεως τηλεφωνικών κλήσεων που παρέχει λίγο επηρεάζει το συνολικό τιμολόγιο και ότι η τιμή των υπηρεσιών διαβιβάσεως τηλεφωνικών κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς είναι εύλογη.
22. Η ACM δικαιολογεί το βάσιμο της αποφάσεώς της υποστηρίζοντας ότι η ισοδυναμία των τιμών των υπηρεσιών διαβιβάσεως τηλεφωνικών κλήσεων στηρίζεται στο άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία η οποία επιβάλλει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλίζουν ότι οι τελικοί χρήστες μπορούν να έχουν ελεύθερη πρόσβαση στις υπηρεσίες χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς και η οποία καθιστά συνεπώς δυνατή την καταπολέμηση των εμποδίων στην πρόσβαση αυτή που προκύπτουν από την εφαρμογή πολύ υψηλών τιμών.
23. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς το συμβατό του άρθρου 5 της BI προς το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεδομένου ότι το εν λόγω άρθρο βασίζεται στο άρθρο 6.5 του Tw, το οποίο θέτει σε εφαρμογή το άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία. Το δικαστήριο αυτό διερωτάται, συναφώς, αν το γεγονός ότι το άρθρο 5 της BI δεν προβλέπει την πραγματοποίηση έρευνας αγοράς πριν από τη θέσπιση τιμολογιακής κανονιστικής ρυθμίσεως συνάδει με το άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία.
24. Το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι η έκφραση «όλα τα αναγκαία μέτρα» που περιέχεται στο άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία σημαίνει ότι επιτρέπεται, καταρχήν, η θέσπιση τιμολογιακής κανονιστικής ρυθμίσεως. Επισημαίνοντας ότι η αιτιολογική σκέψη 46 της οδηγίας 2009/136 υποδηλώνει ότι το άρθρο αυτό της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία αφορά μόνο τα μέτρα που είναι αναγκαία προκειμένου να διασφαλιστεί η διασυνοριακή τηλεφωνική επικοινωνία μεταξύ των κρατών μελών, εκτιμά ότι τίθεται το ερώτημα αν το εν λόγω άρθρο μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, εφόσον τεχνικά είναι δυνατή η διασυνοριακή κλήση των μη γεωγραφικών αριθμών, οι αρμόδιες εθνικές αρχές μπορούν να λαμβάνουν μέτρα για να εξαλείφουν τα εμπόδια που συνιστούν τα τιμολόγια.
25. Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι το γεγονός ότι οι τιμές θεωρούνται εμπόδιο στην πρόσβαση σε υπηρεσίες με χρήση μη γεωγραφικών αριθμών μπορεί να εξαρτάται από τον βαθμό στον οποίο οι τιμές αυτές υπερβαίνουν τις τιμές που ισχύουν για τη σύνδεση με γεωγραφικούς αριθμούς.
26. Το δικαστήριο αυτό τονίζει, συναφώς, αφενός, ότι οι τιμές των υπηρεσιών διαβιβάσεως των κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς μπορούν να είναι τόσο υψηλές ώστε να παροτρύνουν τους τελικούς χρήστες να μη χρησιμοποιούν τις υπηρεσίες αυτές. Αφετέρου, μπορεί, κατά τη γνώμη του, να γίνει δεκτό ότι κάθε αύξηση της τιμής για υπηρεσίες διαβιβάσεως κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς προκαλεί ορισμένη μείωση της ζητ ήσεως για τις εν λόγω υπηρεσίες. Ωστόσο, κατά το εν λόγω δικαστήριο, η εφαρμογή υψηλότερων τιμών για την πρόσβαση στις υπηρεσίες διαβιβάσεως κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς απ’ ό,τι προς γεωγραφικούς αριθμούς μπορεί να έχει οριακό αντίκτυπο. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν, στην τελευταία αυτή περίπτωση, μπορεί να υποστηριχθεί ότι οι τελικοί χρήστες δεν θα έχουν καμία πρόσβαση σε υπηρεσίες χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς. Παρατηρεί εξάλλου ότι η απόφαση της ACM αφορά μόνον τις τιμές που χρεώνει η KPN για τις υπηρεσίες διαβιβάσεως κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς τις οποίες παρέχει και οι οποίες αντιπροσωπεύουν το 20 % περίπου του συνόλου των κλήσεων που διαβιβάζει προς τους αριθμούς αυτούς.
27. Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν το άρθρο 28, παράγραφος 1, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία επιτρέπει, αφενός, τη θέσπιση τιμολογιακής κανονιστικής ρυθμίσεως από αρχή άλλη πλην της ΕΚΑ, η οποία ασκεί την αρμοδιότητα που προβλέπει το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας για την πρόσβαση, και, αφετέρου, την ανάθεση της αρμοδιότητας εφαρμογής της κανονιστικής αυτής ρυθμίσεως αποκλειστικά στην αρχή αυτή.
28. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Διοικητικό Εφετείο αρμόδιο για υποθέσεις οικονομικής φύσεως ανέστειλε τη δίκη και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Επιτρέπει το άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία την επιβολή τιμολογιακής ρυθμίσεως, χωρίς να έχει προκύψει από ανάλυση της αγοράς ότι φορέας εκμεταλλεύσεως διαθέτει, όσον αφορά τη ρυθμιζόμενη υπηρεσία, σημαντική ισχύ στην αγορά, ενώ η διασυνοριακή σύνδεση με μη γεωγραφικούς τηλεφωνικούς αριθμούς είναι τεχνικώς εφικτή και το μόνο εμπόδιο για την πρόσβαση στους αριθμούς αυτούς οφείλεται στην εφαρμογή τιμών με τις οποίες η κλήση προς μη γεωγραφικό αριθμό είναι πιο ακριβή από την κλήση προς γεωγραφικό αριθμό;
2) Αν η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι καταφατική, […] ανακύπτουν τα ακόλουθα δύο ερωτήματα:
α) Ισχύει η αρμοδιότητα τιμολογιακής ρυθμίσεως επίσης όταν η επίδραση των υψηλότερων τιμών στον όγκο των κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς είναι περιορισμένη;
β) Σε ποιο μέτρο εξακολουθεί ο εθνικός δικαστής να έχει περιθώριο να κρίνει αν ένα βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία αναγκαίο τιμολογιακό μέτρο δεν είναι υπερβολικά επαχθές για τον φορέα διαβιβάσεως, λαμβανομένων υπόψη των επιδιωκόμενων με αυτό σκοπών;
3) Αφήνει το άρθρο 28, παράγραφος 1, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία ανοικτή τη δυνατότητα να θεσπιστούν τα κατά τη διάταξη αυτή μέτρα από άλλη αρχή εκτός της [ΕΚΑ], ασκούσα την αρμοδιότητα που προβλέπεται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας για την πρόσβαση, και να ανατίθεται αποκλειστικά στην τελευταία αυτή αρχή η αρμοδιότητα της εφαρμογής τους;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου και του δευτέρου ερωτήματος
29. Με το πρώτο και το δεύτερο ερώτημά του, τα οποία πρέπει να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει σε αρμόδια εθνική αρχή να επιβάλλει τιμολογιακή υποχρέωση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, δυνάμει του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, για την εξάλειψη εμποδίου στην κλήση μη γεωγραφικών αριθμών εντός της Ένωσης, το οποίο δεν είναι τεχνικής φύσεως, αλλά προκύπτει από τις εφαρμοζόμενες τιμές, χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί ανάλυση της αγοράς από την οποία να προκύπτει ότι η οικεία επιχείρηση διαθέτει σημαντική ισχύ στην αγορά. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν μια τέτοια υποχρέωση μπορεί να επιβληθεί όταν η επίδραση των τιμών στον όγκο των κλήσεων προς τους μη γεωγραφικούς αριθμούς είναι περιορισμένη και αν το εθνικό δικαστήριο διαθέτει περιθώριο εκτιμήσεως ως προς το αν μια τέτοια υποχρέωση είναι υπερβολικά επαχθής για τον πάροχο των υπηρεσιών διαβιβάσεως των κλήσεων.
30. Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη τιμολογιακή υποχρέωση επιβλήθηκε στην KPN η οποία παρέχει υπηρεσίες διαβιβάσεως τηλεφωνικών κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς. Οι υπηρεσίες αυτές συνίστανται στην προώθηση των κλήσεων του δικτύου ενός παρόχου υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών προς το δίκτυο ενός άλλου παρόχου μέσω ενός ενδιάμεσου δικτύου της επιχειρήσεως που παρέχει τις εν λόγω υπηρεσίες διαβιβάσεως. Η υποχρέωση αυτή επιβλήθηκε προκειμένου να διασφαλιστεί η ισοδυναμία των τιμών των υπηρεσιών διαβιβάσεως κλήσεων προς μη γεωγραφικούς αριθμούς και των τιμών των ίδιων υπηρεσιών προς γεωγραφικούς αριθμούς και για να επιτευχθεί ο σκοπός που διαλαμβάνεται στο άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία.
31. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι το άρθρο 28, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία προβλέπει ότι τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι, όπου είναι τεχνικά και οικονομικά εφικτό και εκτός της περιπτώσεως κατά την οποία καλούμενος συνδρομητής έχει επιλέξει για εμπορικούς λόγους να περιορίσει την πρόσβαση από καλούντες που βρίσκονται σε συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές, οι αρμόδιες εθνικές αρχές λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλίσουν ότι οι τελικοί χρήστες μπορούν να έχουν πρόσβαση και να χρησιμοποιούν υπηρεσίες χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς εντός της Ένωσης.
32. Ούτε το άρθρο 28, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία ούτε καμία άλλη διάταξη της ίδιας οδηγίας διευκρινίζουν αυτό που πρέπει να νοείται ως «όλα τα αναγκαία μέτρα», ή τη φύση των μέτρων αυτών, ούτε αν οι ΕΚΑ είναι αρμόδιες να λαμβάνουν τέτοια μέτρα, οπότε τίθεται το ερώτημα αν τιμολογιακή υποχρέωση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη μπορεί να επιβληθεί προκειμένου να επιτευχθεί ο σκοπός που διαλαμβάνεται στο άρθρο αυτό. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, πρέπει να ερευνηθεί αν η οδηγία-πλαίσιο και οι άλλες ειδικές οδηγίες που απαρτίζουν ένα εναρμονισμένο πλαίσιο για τη ρύθμιση των δικτύων και των υπηρεσιών περιέχουν ενδείξεις που καθιστούν δυνατό να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό.
33. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται, καθώς και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος (απόφαση T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, σκέψη 32).
34. Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο της 1, παράγραφοι 1 και 2, η οδηγία για την πρόσβαση εντάσσεται εντός του πλαισίου που θεσπίζει η οδηγία-πλαίσιο, η οποία εναρμονίζει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη ρυθμίζουν την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και σε συναφείς ευκολίες, καθώς και τη διασύνδεσή τους. Σκοπός της οδηγίας αυτής είναι η θέσπιση ενός κανονιστικού πλαισίου, σύμφωνα με τις αρχές της εσωτερικής αγοράς, για τη σχέση μεταξύ προμηθευτών δικτύων και υπηρεσιών που θα έχει ως αποτέλεσμα βιώσιμο ανταγωνισμό, διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και οφέλη για τους καταναλωτές. Η οδηγία για την πρόσβαση ορίζει μεταξύ άλλων τους σκοπούς που πρέπει να επιδιώκουν οι ΕΚΑ όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση.
35. Tο άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για την πρόσβαση αναφέρεται στις εξουσίες και τις ευθύνες των ΕΚΑ όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση. Η διάταξη αυτή προβλέπει ότι, για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου, οι αρχές αυτές ενθαρρύνουν και, κατά περίπτωση, εξασφαλίζουν, σύμφωνα με τις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας, την κατάλληλη πρόσβαση και διασύνδεση, καθώς και τη διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών, ασκώντας τις αρμοδιότητές τους κατά τρόπο ο οποίος εξασφαλίζει οικονομική απόδοση και βιώσιμο ανταγωνισμό και παρέχει το μέγιστο όφελος στους τελικούς χρήστες (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Επιτροπή κατά Πολωνίας, C‑227/07, EU:C:2008:620, σκέψη 64).
36. Πρέπει να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι από το άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για την πρόσβαση προκύπτει ότι οι ΕΚΑ έχουν την αποστολή να εξασφαλίζουν την κατάλληλη πρόσβαση και διασύνδεση, καθώς και τη διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών, με τρόπους που δεν προσδιορίζονται περιοριστικά (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, σκέψη 58).
37. Στο πλαίσιο αυτό, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο αʹ, της οδηγίας αυτής, και με την επιφύλαξη των μέτρων που μπορούν να λαμβάνονται για τις επιχειρήσεις με σημαντική ισχύ στην αγορά, σύμφωνα με το άρθρο 8 αυτής, οι εν λόγω αρχές πρέπει να μπορούν να επιβάλλουν ««υποχρεώσεις σε επιχειρήσεις που ελέγχουν την πρόσβαση στους τελικούς χρήστες, συμπεριλαμβανομένης, σε δικαιολογημένες περιπτώσεις, της υποχρέωσης να διασυνδέουν τα δίκτυά τους» με μόνο σκοπό την εξασφάλιση της πλήρους διατερματικής συνδέσεως (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, σκέψη 59).
38. Το άρθρο 5, παράγραφος 3, της οδηγίας για την πρόσβαση αφορά επίσης την πρόσβαση και τη διασύνδεση και επιβάλλει την αναγνώριση στις ΕΚΑ της δυνατότητας αυτόνομης παρεμβάσεως προβλέποντας ότι οι εν λόγω αρχές μπορούν μεταξύ άλλων να παρεμβαίνουν αυτοβούλως προκειμένου να διασφαλίζουν την τήρηση των σκοπών του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου, σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας για την πρόσβαση καθώς και τις διαδικασίες που διαλαμβάνονται ειδικότερα στα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας-πλαισίου.
39. Συνεπώς, οι διατάξεις αυτές της οδηγίας-πλαισίου και της οδηγίας για την πρόσβαση παρέχουν τη δυνατότητα στις ΕΚΑ να λαμβάνουν μέτρα έναντι επιχειρήσεως που δεν έχει σημαντική ισχύ στην αγορά, αλλά η οποία ελέγχει την πρόσβαση στους τελικούς χρήστες (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, σκέψη 62).
40. Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας για την πρόσβαση, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι ΕΚΑ να έχουν εξουσία επιβολής των υποχρεώσεων, που προσδιορίζονται στα άρθρα 9 έως 13α της οδηγίας αυτής, ιδίως δε των υποχρεώσεων που συνδέονται με τον έλεγχο των τιμών δυνάμει του άρθρου 13 της εν λόγω οδηγίας. Δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας, εφόσον, έπειτα από ανάλυση της αγοράς η οποία πραγματοποιείται σύμφωνα με το άρθρο 16 της οδηγίας πλαισίου, ένας φορέας εκμεταλλεύσεως ορίζεται ως έχων σημαντική ισχύ στη συγκεκριμένη αγορά, οι ΕΚΑ του επιβάλλουν τις εν λόγω υποχρεώσεις.
41. Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 3, της οδηγίας για την πρόσβαση, με την επιφύλαξη ορισμένων διατάξεων, στις οποίες περιλαμβάνεται το άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία και οι οποίες επιβάλλουν υποχρεώσεις σε επιχειρήσεις εκτός από εκείνες οι οποίες έχουν οριστεί ως έχουσες σημαντική ισχύ στην αγορά, οι ΕΚΑ επιβάλλουν τις υποχρεώσεις σχετικά με τον έλεγχο των τιμών που προβλέπονται μεταξύ άλλων στο άρθρο 13 της οδηγίας για την πρόσβαση μόνο στους φορείς εκμεταλλεύσεως οι οποίοι έχουν οριστεί ως έχοντες σημαντική ισχύ, σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 2, της ίδιας αυτής οδηγίας.
42. Κατά συνέπεια, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 47 των προτάσεών του, το άρθρο 8, παράγραφος 3, της οδηγίας για την πρόσβαση πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, εξαιρουμένων των υποχρεώσεων που επιβάλλονται στο πλαίσιο ορισμένων διατάξεων, και ειδικότερα στο πλαίσιο του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, οι ΕΚΑ δεν δύνανται να επιβάλλουν υποχρεώσεις συνδεόμενες με τον έλεγχο των τιμών, όπως οι προβλεπόμενες στο άρθρο 13 της οδηγίας για την πρόσβαση, στους φορείς εκμεταλλεύσεως που δεν έχουν σημαντική ισχύ στη συγκεκριμένη αγορά. Συνεπώς, το άρθρο 8, παράγραφος 3, της οδηγίας για την πρόσβαση δεν αντιτίθεται στην επιβολή υποχρεώσεων συνδεόμενων με τον έλεγχο των τιμών, όπως οι προβλεπόμενες στο άρθρο 13 της οδηγίας αυτής, στον φορέα εκμεταλλεύσεως που δεν έχει σημαντική ισχύ στη συγκεκριμένη αγορά βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής της διατάξεως αυτής.
43. Επομένως, οι ΕΚΑ δύνανται να επιβάλλουν τιμολογιακές υποχρεώσεις συγκρίσιμες με αυτές που προβλέπονται στο άρθρο 13 της οδηγίας για την πρόσβαση, βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, σε φορέα εκμεταλλεύσεως ο οποίος δεν έχει σημαντική ισχύ στην αγορά, αλλά ο οποίος ελέγχει την πρόσβαση στους τελικούς χρήστες, εφόσον η υποχρέωση αυτή συνιστά αναγκαίο και αναλογικό μέτρο για τη διασφάλιση της δυνατότητας των τελικών χρηστών να έχουν πρόσβαση στις υπηρεσίες χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς εντός της Ένωσης, πράγμα που εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει, λαμβανομένων υπόψη του συνόλου των κρίσιμων περιστάσεων, ιδίως δε της επιρροής των επίμαχων τιμολογίων στην πρόσβαση των τελικών χρηστών στις εν λόγω υπηρεσίες.
44. Η ερμηνεία αυτή είναι, εξάλλου, σύμφωνη με τον σκοπό που επιδιώκει το άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, που συνίσταται μεταξύ άλλων στη διασφάλιση της δυνατότητας των τελικών χρηστών να έχουν πρόσβαση στις υπηρεσίες χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς εντός της Ένωσης, καθώς και με τον σκοπό της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία που αποσκοπεί στη θέσπιση ενός κανονιστικού πλαισίου, σύμφωνα με τις αρχές της εσωτερικής αγοράς, για τη σχέση μεταξύ προμηθευτών δικτύων και υπηρεσιών που θα έχει ως αποτέλεσμα βιώσιμο ανταγωνισμό, διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και οφέλη για τους καταναλωτές.
45. Περαιτέρω, πρέπει να τονιστεί ότι τα άρθρα 5, παράγραφοι 1 και 2, και 8, παράγραφος 4, της οδηγίας για την πρόσβαση προβλέπουν τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι υποχρεώσεις που επιβάλλουν οι ΕΚΑ στους φορείς εκμεταλλεύσεως που παρέχουν δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών σύμφωνα με τα άρθρα 5, παράγραφος 2, και 8 της οδηγίας αυτής.
46. Συνεπώς, το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας για την πρόσβαση προβλέπει ότι οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού πρέπει να είναι αντικειμενικές, διαφανείς, αναλογικές, να μην ενέχουν δυσμενείς διακρίσεις, και πρέπει να τίθενται σε εφαρμογή σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στα άρθρα 6, 7 και 7α της οδηγίας-πλαισίου.
47. Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 4, της οδηγίας για την πρόσβαση, οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται σύμφωνα με το άρθρο αυτό πρέπει να έχουν ως βάση τη φύση του προβλήματος που εντοπίστηκε, να είναι αναλογικές και δικαιολογημένες, υπό το πρίσμα των σκοπών που ορίζει το άρθρο 8 της οδηγίας-πλαισίου, και επιβάλλονται μόνο κατόπιν διαβουλεύσεως, σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας-πλαισίου.
48. Από το σύνολο των στοιχείων αυτών προκύπτει ότι τιμολογιακή υποχρέωση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία επιβλήθηκε βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, πρέπει επίσης να πληροί τις προϋποθέσεις που διαλαμβάνονται στις σκέψεις 43, 46 και 47 της παρούσας αποφάσεως, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
49. Λαμβανομένων υπόψη όλων των προεκτεθέντων, στο πρώτο και στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει σε αρμόδια εθνική αρχή να επιβάλλει τιμολογιακή υποχρέωση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, προκειμένου να εξαλείψει εμπόδιο στην κλήση μη γεωγραφικών αριθμών εντός της Ένωσης το οποίο δεν είναι τεχνικού χαρακτήρα, αλλά προκύπτει από τα εφαρμοζόμενα τιμολόγια, χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί ανάλυση της αγοράς από την οποία να προκύπτει ότι η οικεία επιχείρηση έχει σημαντική ισχύ στην αγορά, εφόσον η υποχρέωση αυτή συνιστά αναγκαίο μέτρο προκειμένου οι τελικοί χρήστες να μπορούν να έχουν πρόσβαση στις υπηρεσίες χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς εντός της Ένωσης. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει ότι πληρούται η προϋπόθεση αυτή και ότι η τιμολογιακή υποχρέωση είναι αντικειμενική, διαφανής και αναλογική, ότι δεν ενέχει δυσμενείς διακρίσεις, ότι έχει ως βάση τη φύση του προβλήματος που εντοπίστηκε και είναι δικαιολογημένη υπό το πρίσμα των σκοπών που ορίζει το άρθρο 8 της οδηγίας-πλαισίου, και ότι τηρήθηκαν οι διαδικασίες που προβλέπονται στα άρθρα 6, 7 και 7α της οδηγίας-πλαισίου.
Επί του τρίτου ερωτήματος
50. Με το τρίτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι κράτος μέλος μπορεί να προβλέπει ότι τιμολογιακή υποχρέωση βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, μπορεί αν επιβληθεί από εθνική αρχή διαφορετική από την ΕΚΑ που είναι γενικώς επιφορτισμένη με την εφαρμογή του ΝΚΠ.
51. Το άρθρο 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία ορίζει ότι τα μέτρα που αυτό προβλέπει λαμβάνονται από τις «αρμόδιες εθνικές αρχές». Η έννοια της «αρμόδιας εθνικής αρχής» δεν ορίζεται ωστόσο ούτε στην οδηγία-πλαίσιο ούτε στην οδηγία για την καθολική υπηρεσία.
52. Εντούτοις, πρέπει να υπομνησθεί, συναφώς, ότι το άρθρο 2, στοιχείο ζʹ, της οδηγίας-πλαισίου ορίζει την ΕΚΑ ως τον φορέα στον οποίο ένα κράτος μέλος έχει αναθέσει οποιαδήποτε από τα κανονιστικά καθήκοντα που καθορίζονται στην οδηγία αυτή και στις ειδικές οδηγίες οι οποίες διαλαμβάνονται στο άρθρο 2, στοιχείο ιβʹ, αυτής. Βάσει του άρθρου 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, ο ορισμός αυτός εφαρμόζεται για τους σκοπούς της οδηγίας αυτής, η οποία είναι μία από τις ειδικές οδηγίες που διαλαμβάνονται στο άρθρο 2, στοιχείο ιβʹ, της οδηγίας-πλαισίου.
53. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, καίτοι τα κράτη μέλη έχουν θεσμική αυτονομία για την οργάνωση και διάρθρωση των ΕΚΑ τους, υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ζʹ, της οδηγίας-πλαισίου, εντούτοις η αυτονομία αυτή δύναται να χρησιμοποιηθεί μόνον εφόσον τηρούνται πλήρως οι σκοποί και οι υποχρεώσεις που θέτει η οδηγία αυτή (βλ. αποφάσεις Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, σκέψη 24, και Base κ.λπ., C‑389/08, EU:C:2010:584, σκέψη 26).
54. Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, κατά το άρθρο 3 της οδηγίας-πλαισίου, τα κράτη μέλη οφείλουν, μεταξύ άλλων, να φροντίζουν να εκπληρούται από αρμόδιο φορέα κάθε ένα από τα καθήκοντα που ανατίθενται στις ΕΚΑ, να εγγυώνται την ανεξαρτησία των αρχών αυτών διασφαλίζοντας ότι είναι νομικά διακριτές και λειτουργικά ανεξάρτητες από όλους τους φορείς παροχής δικτύων, εξοπλισμού ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και να φροντίζουν ώστε οι εν λόγω αρχές να ασκούν τις αρμοδιότητές τους με αμεροληψία, με διαφάνεια και στον κατάλληλο χρόνο. Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 4 της ίδιας οδηγίας, κατά των αποφάσεων των αρχών αυτών πρέπει να μπορούν να ασκούνται αποτελεσματικές προσφυγές ενώπιον οργανισμού ανεξάρτητου από τα ενδιαφερόμενα μέρη (βλ. απόφαση Base κ.λπ., C‑389/08, EU:C:2010:584, σκέψη 29).
55. Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφοι 2, 4 και 6, της οδηγίας-πλαισίου, τα κράτη μέλη δεν πρέπει μόνο να εγγυώνται την ανεξαρτησία των ΕΚΑ διασφαλίζοντας ότι είναι νομικά διακριτές και λειτουργικά ανεξάρτητες από όλους τους φορείς παροχής δικτύων, εξοπλισμού ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών σε σχέση με τους οργανισμούς παροχής δικτύων, εξοπλισμών ή υπηρεσιών τηλεφωνικών επικοινωνιών, αλλά και να δημοσιεύουν, κατά τρόπον ώστε να είναι εύκολα προσιτά, τα καθήκοντα που οι εν λόγω αρχές πρέπει να εκτελούν σύμφωνα με το ΝΚΠ, ειδικότερα όταν τα καθήκοντα ανατίθενται σε περισσότερους φορείς, και να κοινοποιούν στην Επιτροπή το όνομα των αρχών στις οποίες ανατίθενται τα καθήκοντα αυτά, καθώς και τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, σκέψη 25, και UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, σκέψη 52).
56. Κατά συνέπεια, όταν οι αρμοδιότητες αυτές ανατίθενται, έστω και εν μέρει, σε εθνική αρχή διαφορετική από την ΕΚΑ που είναι γενικώς επιφορτισμένη με την εφαρμογή του ΝΚΠ, εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος να μεριμνά ώστε η αρχή αυτή να μην εμπλέκεται άμεσα ή έμμεσα σε «εκτελεστικές αρμοδιότητες», υπό την έννοια της οδηγίας-πλαισίου (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, σκέψη 26).
57. Εντεύθεν προκύπτει ότι το δίκαιο της Ένωσης επιτρέπει την εκ μέρους κράτους μέλους ανάθεση καθηκόντων που απορρέουν από την εφαρμογή του ΝΚΠ σε περισσότερους φορείς υπό την επιφύλαξη ότι, αφενός, κατά την άσκηση των καθηκόντων του, έκαστος των φορέων αυτών πληροί τις προϋποθέσεις ικανότητας, αμεροληψίας και διαφάνειας που προβλέπονται στην οδηγία-πλαίσιο και, αφετέρου, κατά των αποφάσεων που έκαστος των φορέων αυτών λαμβάνει στο πλαίσιο των καθηκόντων αυτών μπορεί να ασκηθεί αποτελεσματική προσφυγή ενώπιον οργανισμού ανεξάρτητου από τα ενδιαφερόμενα μέρη. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν η εθνική αρχή που επέβαλε την επίμαχη στην κύρια δίκη τιμολογιακή υποχρέωση πληροί το σύνολο των προϋποθέσεων αυτών.
58. Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο τρίτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι κράτος μέλος μπορεί να προβλέπει ότι τιμολογιακή υποχρέωση βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, μπορεί να επιβληθεί από εθνική αρχή διαφορετική από την ΕΚΑ που είναι γενικώς επιφορτισμένη με την εφαρμογή του ΝΚΠ, υπό την επιφύλαξη ότι, αφενός, η αρχή αυτή πληροί τις προϋποθέσεις ικανότητας, αμεροληψίας και διαφάνειας που προβλέπονται στην οδηγία-πλαίσιο και, αφετέρου, κατά των αποφάσεων που η αρχή αυτή λαμβάνει μπορεί να ασκηθεί αποτελεσματική προσφυγή ενώπιον οργανισμού ανεξάρτητου από τα ενδιαφερόμενα μέρη, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί των δικαστικών εξόδων
59. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει σε αρμόδια εθνική αρχή να επιβάλλει τιμολογιακή υποχρέωση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία καθολικής υπηρεσίας), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/136/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009, προκειμένου να εξαλείψει εμπόδιο στην κλήση μη γεωγραφικών αριθμών εντός της Ένωσης το οποίο δεν είναι τεχνικού χαρακτήρα, αλλά προκύπτει από τα εφαρμοζόμενα τιμολόγια, χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί ανάλυση της αγοράς από την οποία να προκύπτει ότι η οικεία επιχείρηση έχει σημαντική ισχύ στην αγορά, εφόσον η υποχρέωση αυτή συνιστά αναγκαίο και αναλογικό μέτρο προκειμένου οι τελικοί χρήστες να μπορούν να έχουν πρόσβαση στις υπηρεσίες χρησιμοποιώντας μη γεωγραφικούς αριθμούς εντός της Ένωσης.
Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει ότι πληρούται η προϋπόθεση αυτή και ότι η τιμολογιακή υποχρέωση είναι αντικειμενική, διαφανής και αναλογική, ότι δεν ενέχει δυσμενείς διακρίσεις, ότι έχει ως βάση τη φύση του προβλήματος που εντοπίστηκε και είναι δικαιολογημένη υπό το πρίσμα των σκοπών που ορίζει το άρθρο 8 της οδηγίας 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία-πλαίσιο), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009, και ότι τηρήθηκαν οι διαδικασίες που προβλέπονται στα άρθρα 6, 7 και 7α της οδηγίας 2002/21, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140.
2) Το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι κράτος μέλος μπορεί να προβλέπει ότι τιμολογιακή υποχρέωση βάσει του άρθρου 28 της οδηγίας 2002/22, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/136, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, μπορεί να επιβληθεί από εθνική αρχή διαφορετική από την εθνική κανονιστική αρχή που είναι γενικώς επιφορτισμένη με την εφαρμογή του νέου κανονιστικού πλαισίου της Ένωσης, υπό την επιφύλαξη ότι, αφενός, η αρχή αυτή πληροί τις προϋποθέσεις ικανότητας, αμεροληψίας και διαφάνειας που προβλέπονται στην οδηγία 2002/21, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140, και, αφετέρου, κατά των αποφάσεων που η αρχή αυτή λαμβάνει μπορεί να ασκηθεί αποτελεσματική προσφυγή ενώπιον οργανισμού ανεξάρτητου από τα ενδιαφερόμενα μέρη, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.