62001CC0076_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El presente recurso de casación se dirige contra una sentencia en la que el Tribunal de Primera Instancia desestimó un recurso interpuesto por representantes de la industria comunitaria del algodón:
- por inadmisible, en la medida en que se solicitaba la anulación de una supuesta decisión del Consejo de no acoger una propuesta de reglamento de la Comisión por el que se establecería un derecho antidumping definitivo sobre determinadas importaciones de algodón, y
- por infundado, en la medida en que se solicitaba una indemnización por el perjuicio causado por la supuesta decisión.
2. La cuestión principal es determinar si el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al considerar que no constituían actos impugnables con arreglo al artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación):
- ni el hecho de que el Consejo no alcanzara una mayoría a favor de la propuesta de la Comisión,
- ni la expiración del plazo de quince meses, establecido en el artículo 6, apartado 9, del Reglamento nº 384/96, para la investigación antidumping.
También se debate si dicho Tribunal incurrió en error:
- al declarar la inadmisibilidad, en cualquier caso, de la alegación relativa al artículo 6, apartado 9, del Reglamento de base, y
- al considerar que el Consejo no estaba obligado a motivar por qué no había adoptado el reglamento propuesto.
Marco normativo
3. El Reglamento nº 384/96, que es el Reglamento de base pertinente por el que se regula la imposición de medidas antidumping por la Comunidad, fue adoptado, en parte, como adaptación a las nuevas obligaciones internacionales derivadas del «Código antidumping» de 1994, establecido como parte de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales. Tanto el Código como el Reglamento de base contienen disposiciones que, según alegan los recurrentes, son pertinentes para la protección de los derechos de los denunciantes.
Código antidumping
4. El artículo 6.9 del Código antidumping exige a las autoridades, antes de formular una determinación definitiva y con tiempo suficiente para que las partes puedan defender sus intereses, que «[informen] a todas las partes interesadas de los hechos esenciales considerados que sirvan de base para la decisión de aplicar o no medidas definitivas».
5. El artículo 9.1 establece, en particular: «La decisión de establecer o no un derecho antidumping en los casos en que se han cumplido todos los requisitos para su establecimiento [...] habrán de [adoptarla] las autoridades del Miembro importador. Es deseable que el establecimiento del derecho sea facultativo en el territorio de todos los Miembros [...]»
6. Según el artículo 12.2, se debe dar aviso público de todas las determinaciones preliminares o definitivas, positivas o negativas, aportando con suficiente detalle las constataciones y conclusiones a que se haya llegado sobre todas las cuestiones de hecho y de Derecho que la autoridad investigadora considere pertinentes.
7. El artículo 13 se refiere a la revisión judicial. Obliga a los miembros de la OMC a mantener procedimientos judiciales o equivalentes destinados, entre otros fines, a la pronta revisión de «las medidas administrativas vinculadas a las determinaciones definitivas».
Reglamento de base
8. Según el Reglamento de base, la Comisión, previa consulta al Comité consultivo en el que están representados los Estados miembros, lleva a cabo investigaciones sobre prácticas de dumping y puede imponer derechos provisionales, mientras que el Consejo es responsable de la imposición de derechos definitivos.
9. El artículo 5 se refiere a la apertura del procedimiento. Según el artículo 5, apartado 1, se debe abrir una investigación a raíz de cualquier denuncia presentada en nombre de la industria de la Comunidad. Con arreglo al artículo 5, apartado 9, cuando existan pruebas suficientes para justificar la apertura de un procedimiento, la Comisión debe abrir la investigación en el plazo de cuarenta y cinco días; cuando las pruebas sean insuficientes, se informará al denunciante en el mismo plazo.
10. El artículo 6 versa sobre la investigación. Los apartados 5, 6 y 7 establecen que se debe informar y oír a las partes interesadas. El artículo 6, apartado 9, dispone: «Respecto de los procedimientos iniciados en virtud del apartado 9 del artículo 5, la investigación concluirá, siempre que ello sea posible, dentro del plazo de un año. En todo caso la investigación deberá haberse concluido a los quince meses de su inicio [...]»
11. El artículo 9 lleva el título «Conclusión sin adopción de medidas. Establecimiento de derechos definitivos». Según su apartado 2, si no resulta necesaria ninguna medida de defensa, se dará por concluido el procedimiento. Por otra parte, el apartado 4 de este artículo establece: «Cuando de la comprobación definitiva de los hechos se desprenda que existe dumping y perjuicio y que, con arreglo al artículo 21, los intereses de la Comunidad exigen una acción comunitaria, el Consejo, por mayoría simple, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité consultivo, podrá establecer un derecho antidumping definitivo. [...]»
Antecedentes
12. El 8 de enero de 1996, el Comité des industries du coton et des fibres connexes de l'Union européenne (Eurocoton) presentó una denuncia ante la Comisión a tenor de la cual las importaciones de tejidos de algodón crudo de determinados países estaban siendo objeto de dumping y causaban un perjuicio importante a la industria comunitaria.
13. El 21 de febrero de 1996, la Comisión publicó un anuncio de apertura de un procedimiento antidumping. El 18 de noviembre, la Comisión adoptó un Reglamento por el que se establecía un derecho antidumping provisional. Posteriormente, el 21 de abril de 1997, la Comisión formuló una propuesta de reglamento del Consejo por el que se establecía un derecho antidumping definitivo.
14. El plazo de quince meses previsto en el artículo 6, apartado 9, del Reglamento de base terminó el 21 de mayo de 1997. En esa fecha, el Consejo hizo la siguiente declaración en un comunicado de prensa:
«Una vez finalizado el procedimiento escrito referente al establecimiento de derechos antidumping definitivos sobre los tejidos de algodón originarios de determinados países terceros, que terminó el 16 de mayo habiéndose llegado a una conclusión negativa, la Delegación francesa insistió de nuevo en la necesidad de adoptar tales medidas.»
15. El 23 de junio de 1997, Eurocoton solicitó confirmación de que el Consejo había decidido rechazar la propuesta de la Comisión, así como una copia de dicha Decisión o del acta del Consejo que equivaliese a tal Decisión. Al día siguiente, recibió respuesta en la que se comunicaba que mediante procedimiento escrito que había concluido el 16 de mayo de 1997, el Consejo había comprobado la falta de la mayoría simple necesaria para la adopción del reglamento de que se trataba.
16. En estas circunstancias, el 18 de julio de 1997 los recurrentes presentaron recurso ante el Tribunal de Primera Instancia en el que solicitaban:
- la anulación de «la decisión del Consejo por la que se rechazó la propuesta de Reglamento formulada por la Comisión» relativa al establecimiento de un derecho antidumping definitivo, y
- la reparación del perjuicio causado a las demandantes por la decisión desestimatoria ilegal.
Sentencia recurrida
Pretensión de anulación
17. El Consejo alegó la inadmisibilidad de la pretensión de anulación por tres motivos, de los que el Tribunal de Primera Instancia sólo examinó uno, a saber, la inexistencia de un acto impugnable, que analizó en los apartados 39 a 64 de la sentencia del siguiente modo.
18. Consideró que, mientras que un reglamento por el que se establecen derechos antidumping definitivos constituye manifiestamente un acto impugnable, no sucede necesariamente lo mismo cuando el Consejo no adopta una propuesta. En este supuesto, tal cuestión debe apreciarse caso por caso.
19. El Tratado no obliga al Consejo a adoptar una propuesta de la Comisión, ni el Reglamento de base confiere a los denunciantes el derecho a que se adopte. El artículo 1 de dicho Reglamento dispone que «podrá» aplicarse un derecho antidumping y el artículo 9, apartado 4, dispone que el Consejo puede establecer un derecho antidumping definitivo «por mayoría simple, a propuesta de la Comisión», lo que supone necesariamente que la propuesta de la Comisión no será acogida si únicamente una minoría de Estados miembros ha estimado que concurren los requisitos exigidos. El artículo 6, apartado 9, establece una duración máxima de la investigación, pero no obliga al Consejo a acoger la propuesta de la Comisión. Su única finalidad es evitar una duración excesiva de los procedimientos y permitir de este modo que los interesados conozcan en un plazo razonable el curso que se va a dar a la investigación.
20. El Código antidumping tampoco obliga al Consejo a adoptar derechos definitivos. Se limita a fijar los requisitos que deben concurrir para que una parte contratante pueda establecer derechos antidumping y afectar de esta forma a las exportaciones de otro Estado contratante, y el artículo 9.1 dispone que es «deseable que el establecimiento de [los derechos antidumping] sea facultativo».
21. El Tribunal de Primera Instancia señaló a continuación que es posible interponer un recurso de anulación contra aquellas medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios y afecten a los intereses de un demandante, modificando de forma caracterizada su situación jurídica y, por ende, contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tiendan a producir efectos jurídicos.
22. El Tribunal de Primera Instancia estimó que en el presente caso no se había adoptado disposición alguna y la simple constatación de que no se hubiera alcanzado la mayoría necesaria no constituye, en sí misma, un acto impugnable.
23. En respuesta a la alegación de los demandantes basada en la inexistencia de protección jurisdiccional que resultaría de la inadmisibilidad de su recurso de anulación, el Tribunal de Primera Instancia señaló que el control jurisdiccional al que tienen derecho debe ser adecuado a la naturaleza de las facultades reservadas a las instituciones de la Comunidad. Por lo que atañe al examen de la denuncia y al curso que debe darse a ésta, la situación respectiva de la Comisión y del Consejo no son comparables. El Consejo debe incluir en el orden del día de sus reuniones la propuesta de un reglamento por el que se establezcan derechos antidumping definitivos, pero no tiene la obligación de adoptarla. Si la no adopción de la propuesta fuera ilícita por algún motivo, sería posible interponer un recurso de indemnización, como hicieron los demandantes en este caso.
24. Por consiguiente, se declaró la inadmisibilidad del recurso de anulación.
25. No obstante, el Tribunal de Primera Instancia examinó asimismo una alegación formulada por los demandantes en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo, alegación que cuestionaba la legalidad del acto negativo resultante, en su opinión, de la expiración del plazo de quince meses establecido en el artículo 6, apartado 9, del Reglamento de base. Este argumento fue considerado inadmisible porque no se había incluido en la demanda, pero el Tribunal de Primera Instancia afirmó que, en cualquier caso, la mera expiración de dicho plazo no constituía una decisión del Consejo que pudiera ser objeto de un recurso de anulación.
Pretensión de indemnización
26. En los apartados 86 a 92 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia volvió a señalar que el Consejo no estaba obligado a adoptar la propuesta y que los demandantes tampoco tenían derecho a ello. Por basarse en la premisa errónea de que existía tal derecho, se desestimaron las alegaciones según las cuales el Consejo no había tenido en cuenta los hechos comprobados por la Comisión, había vulnerado las expectativas legítimas de los demandantes y sus derechos procesales y había incumplido su deber de motivación.
27. En concreto, las únicas expectativas legítimas que podían albergar los demandantes consistían en que el Consejo examinara el asunto con atención, y no existían indicios de que no hubiera sucedido así. Sólo deben motivarse las medidas que llegan a adoptarse y, en el caso de autos, no se había adoptado ninguna medida.
Recurso de casación
28. Los recurrentes formulan cuatro motivos en apoyo de su recurso de casación, según los cuales el Tribunal de Primera Instancia:
i) infringió el artículo 230 CE y vulneró el principio general del Derecho de coherencia al considerar que no existía un acto impugnable;
ii) infringió el artículo 19 del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 44 de su propio Reglamento de Procedimiento al estimar que la alegación relativa a la expiración del plazo de quince meses constituía un motivo nuevo presentado por primera vez en las observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad;
iii) infringió el artículo 230 CE al considerar que la expiración del plazo de quince meses no constituía una decisión impugnable del Consejo, e
iv) infringió los artículos 253 CE y 288 CE y vulneró el principio general del Derecho de coherencia al no acoger la alegación según la cual la medida impugnada era ilícita y al dar a entender que el Consejo tenía una libertad de acción total;
y solicitan al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, acoja sus pretensiones de fondo y devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia únicamente para que determine la cuantía de la indemnización.
29. En sus escritos, dedican la mayor parte de su argumentación al primer motivo. Consideran que, en cualquier caso, los motivos tercero y cuarto deben ser acogidos si se estiman el primero y el segundo. Además, en la vista, los abogados de los recurrentes señalaron que se fundaban simplemente en que el Tribunal de Primera Instancia había incurrido en un error de Derecho al calificar el rechazo de la propuesta de la Comisión por el Consejo de «falta de decisión» y al llegar después a la conclusión de que no existía un acto impugnable a efectos del artículo 230 CE.
30. También se puede señalar que los recurrentes han manifestado expresamente que no impugnan la apreciación del Tribunal de Primera Instancia según la cual el Consejo no estaba obligado a adoptar la propuesta de la Comisión y se limitan a destacar que, no obstante, el Consejo estaba sujeto a los requisitos procedimentales y sustantivos impuestos en el Reglamento de base.
31. A continuación se describen sucintamente las alegaciones presentadas.
Primer motivo
32. Los recurrentes proponen un principio general del Derecho comunitario según el cual, cuando una institución actúa en el marco de un procedimiento regulado por un reglamento comunitario que confiere derechos procesales a las partes interesadas, cualquier actuación que implique dar por concluido el expediente sin que se haya decidido actuación alguna constituye un acto impugnable con arreglo al artículo 230 CE. Así ocurrió, según ellos, en el caso de autos a consecuencia de la decisión del Consejo de no adoptar la propuesta de la Comisión -la declaración de que no se había alcanzado la mayoría necesaria equivale a afirmar que los Estados miembros habían votado contra la adopción de la propuesta- o de la expiración del plazo de quince meses.
33. Los recurrentes sostienen que el Reglamento de base debe interpretarse de acuerdo con el Código antidumping, cuyo artículo 9.1 no distingue entre las decisiones por las que se imponen derechos y las decisiones de no imponerlos. En ambos casos, con arreglo al artículo 13 del Código, se debe poder acceder a la revisión judicial. El Tribunal de Justicia ha controlado la legalidad de medidas adoptadas en circunstancias muy distintas, incluidos supuestos en que el demandante no estaba conforme con el derecho definitivo o el Consejo o la Comisión habían adoptado una decisión por la que se cerraba expresamente el procedimiento. Según los recurrentes, también debe existir un acto impugnable cuando el Consejo no adopta una propuesta de la Comisión de suprimir o reducir derechos después de examinarla, ya que de otro modo no se protegerían los derechos de los exportadores, garantizados en el Código antidumping. Los recurrentes añaden que los denunciantes deben estar amparados por una protección equivalente.
34. Al afirmar que el artículo 6, apartado 9, del Reglamento de base tiene por única finalidad evitar una duración excesiva de los procedimientos, el Tribunal de Primera Instancia no puede inferir, según los recurrentes, ni que el Consejo podría haber actuado aún una vez transcurrido el plazo de quince meses, ya que la conclusión contraria se deduce del artículo 6, apartado 9, ni que los denunciantes deberían haber requerido al Consejo para que se pronunciase con arreglo al artículo 232 CE, lo que hubiera supuesto un conflicto entre los plazos impuestos por ambas disposiciones. Los recurrentes añaden que la otra conclusión que se podría extraer, a saber, que la expiración del plazo de quince meses no podía convertir en decisión a la no adopción de la propuesta, no tiene en cuenta que con arreglo al artículo 6, apartado 9, la no adopción es definitiva, con independencia de cómo se haya llegado a ella.
35. Por último, los recurrentes alegan que el Tribunal de Primera Instancia actuó ilógicamente al señalar que no carecían de protección jurídica porque podían interponer un recurso de indemnización. Si el Consejo no estaba obligado a actuar, no puede existir un derecho a reparación y si no existe un acto, no hay deber de motivación. Los recurrentes llegan a la conclusión de que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia se niega a sí mismo o es circular, por lo que infringe, en su opinión, el artículo 230 CE y el principio general del Derecho de coherencia.
36. El Consejo niega que exista un principio general en Derecho comunitario según el cual la conclusión de un procedimiento administrativo implica necesariamente la existencia de un acto impugnable.
37. Alega, en primer lugar, que la adopción de un reglamento antidumping implica una actuación administrativa en la Comisión, pero un procedimiento legislativo en el Consejo. Afirma que este procedimiento no puede compararse con otros procedimientos para la adopción de decisiones como los existentes en materia de competencia, en los que la Comisión adopta una decisión administrativa para cerrar un expediente. El Consejo considera que, en el presente caso, ejercía su competencia legislativa y que no adoptó una decisión como tal.
38. En segundo lugar, el Consejo señala, por un lado, que el hecho de que existan determinadas posibilidades de recurso cuando las instituciones comunitarias han decidido cerrar un expediente sin realizar una investigación no significa que cualquier conclusión de un expediente sin que se haya decido actuación alguna constituya un acto impugnable y, por otro lado, que, de hecho, no existió ningún acto en el presente caso.
39. En relación con las alegaciones basadas en el Código antidumping, el Consejo sostiene, en primer lugar, que los recurrentes no pueden invocar directamente este instrumento.
40. El Consejo afirma, en segundo lugar, que el Código tiene por finalidad definir los límites en que los miembros de la OMC pueden imponer derechos antidumping mediante el establecimiento de restricciones en interés de los productores y exportadores afectados. Considera que la industria comunitaria no puede invocar tales restricciones en su beneficio.
41. El Consejo señala, en tercer lugar, que el Tribunal de Primera Instancia acertó al deducir de los términos «es deseable que el establecimiento del derecho sea facultativo» que no se había impuesto a los miembros de la OMC ni la elección de la autoridad competente ni la naturaleza o la estructura de la decisión por la que se establece o no un derecho. En opinión de esta institución, el artículo 9.1 no excluye una competencia administrativa-legislativa compartida entre la Comisión y el Consejo. En el sistema comunitario, la naturaleza legislativa del procedimiento de adopción de decisiones seguido en el Consejo, en particular, la necesidad de alcanzar la mayoría requerida para aprobar una propuesta de la Comisión, significa que no puede existir un acto jurídico impugnable en casos como el de autos.
42. El Consejo sostiene que los artículos 12.2 y 13 tampoco sustentan la alegación de los recurrentes. Así, estima que el artículo 12.2 se refiere a la obligación de dar aviso público en el caso de una determinación definitiva, tanto afirmativa como negativa, y el artículo 13 exige la revisión judicial de «las medidas administrativas vinculadas a las determinaciones definitivas», pero tampoco exige que se tome una determinación definitiva en todos los casos imaginables.
43. El Consejo niega que la sentencia recurrida adolezca de un razonamiento que se niega a sí mismo o que es circular en relación con la posibilidad de reclamar judicialmente la reparación de un daño a pesar de la inexistencia de un acto impugnable. A juicio del Consejo, el Tribunal de Primera Instancia estimó correctamente que no podía existir un deber de motivación cuando el Consejo no había adoptado acto alguno, pero que esto no excluía la existencia de otros vicios de procedimiento impugnables, como la violación del derecho de audiencia, que pueden servir de fundamento a un recurso de indemnización.
Otros motivos
44. En el marco de su segundo motivo, los recurrentes ponen en contexto las alegaciones que formularon en primera instancia para demostrar que el argumento sobre el plazo de quince meses, expuesto en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo, se limitaba a elucidar su impugnación de la decisión de no adoptar la propuesta de la Comisión, con independencia de la forma en que se hubiera manifestado tal decisión.
45. El Consejo niega que el Tribunal de Primera Instancia haya cometido un error al no admitir tal alegación. Esta institución afirma que antes de presentar sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta en primera instancia, los entonces demandantes habían sostenido que el acto impugnado era el resultado del procedimiento escrito de 16 de mayo de 1997, lo que constituye una situación diferente y un momento diferente de la expiración del plazo de quince meses. Según el Consejo, el objeto del recurso no quedaba redefinido por el hecho de que también se refirieran a él en términos generales como la decisión del Consejo de no acoger la propuesta de la Comisión y en modo alguno estaba claro que estuvieran impugnando la decisión con independencia de la forma en que se hubiera manifestado. El Consejo llega a la conclusión de que la alegación subsiguiente, basada en la expiración del plazo de quince meses, constituía un motivo nuevo formulado extemporáneamente.
46. Con su tercer motivo, los recurrentes señalan que, tras la expiración del período de quince meses, resultaba evidente que la conclusión del expediente era definitiva y, por tanto, debía existir un acto impugnable, por lo que la jurisprudencia y las alegaciones presentadas en el marco del primer motivo son relevantes. Por último, mediante su cuarto motivo, sostienen que si se acoge el primer motivo, la desestimación de la pretensión de indemnización queda desprovista de su fundamento.
Admisibilidad del recurso de casación
47. Antes de examinar el fondo de estas alegaciones, es necesario considerar su admisibilidad, que ha sido impugnada en parte por el Consejo.
48. El Consejo afirma, en esencia, que:
- el primer motivo es impreciso y repite alegaciones formuladas en primera instancia, en contra del artículo 112, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y de jurisprudencia reiterada;
- en el mismo motivo, la alegación basada en el Código antidumping es nueva y no se formuló en primera instancia, en contra, en particular, del artículo 113, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento y de jurisprudencia reiterada, y
- el tercer motivo es inadmisible por carecer de pertinencia para la resolución del recurso de casación.
49. En mi opinión, no cabe acoger estas alegaciones.
50. Por lo que se refiere a la primera alegación, no cabe duda de que «de los artículos [225 CE], 51, párrafo primero, del Estatuto CE del Tribunal de Justicia y 112, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, se desprende que un recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que apoyan de manera específica esta pretensión [...] No cumple este requisito el recurso de casación que, aunque no incluya ninguna argumentación destinada específicamente a identificar el error de Derecho de que adolezca la sentencia recurrida, se limite a reproducir los motivos y las alegaciones ya formulados ante el Tribunal de Primera Instancia. En efecto, tal recurso de casación es, en realidad, un recurso destinado a obtener un mero reexamen del presentado ante el Tribunal de Primera Instancia, lo cual excede de la competencia del Tribunal de Justicia.»
51. No obstante, en el presente recurso de casación se indica claramente el fundamento de la sentencia impugnada -que el Consejo no adoptó ningún acto impugnable- y los apartados en que se recoge este fundamento. También se alegan fundamentos jurídicos identificables con los que se explica por qué se considera que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho a este respecto.
52. A mi parecer, estas alegaciones no son una mera repetición de las alegaciones (conexas) formuladas en el escrito de réplica en primera instancia. En cualquier caso, la prohibición de tal repetición tiene por finalidad que el recurso de casación no se convierta en un mero reexamen de las alegaciones expuestas, en particular, en la demanda formulada en primera instancia, pero no busca impedir que un recurrente en casación pueda sostener que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error al no acoger las alegaciones presentadas en repuesta a las de la parte contraria.
53. Tampoco comparto la objeción del Consejo según la cual determinadas alegaciones de los recurrentes son vagas porque se basan en interpretaciones hipotéticas de la sentencia recurrida. A mi juicio, los recurrentes se limitan a contemplar la posibilidad de que la sentencia pueda ser interpretada de modos diferentes en determinados aspectos.
54. La segunda alegación del Consejo es que las referencias de los recurrentes a las disposiciones del Código antidumping son inadmisibles por cambiar el objeto del procedimiento (artículo 113, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento).
55. Es cierto que, en primera instancia, los recurrentes aparentemente se refirieron al Código antidumping únicamente en apoyo de su alegación principal, según la cual el Consejo había renunciado al derecho de adoptar una medida distinta que la propuesta por la Comisión -alegación de la que se ha desistido-, pero no al responder a la alegación del Consejo de que el resultado del procedimiento escrito el 16 de mayo de 1997 no era un acto impugnable, que es el contexto en el que se invoca en casación.
56. No obstante, deduzco del recurso de casación que los recurrentes invocan ahora el Código antidumping únicamente como una norma de la que no puede apartarse el Derecho comunitario recogido en el Reglamento de base, y no como una norma distinta que se ha de cumplir independientemente. En la vista, los abogados de los recurrentes dejaron claro que alegaban que la existencia de obligaciones impuestas a la Comunidad por el Código debe tomarse en consideración al interpretar el Reglamento de base y al determinar si la actuación del Consejo constituía realmente un acto impugnable. Dicho de otro modo, trataban de reforzar el peso de sus argumentos relativos al Reglamento de base destacando que no puede ser interpretado de manera incompatible con las disposiciones del Código consideradas en primera instancia.
57. En estas circunstancias, no me parece correcto declarar inadmisible esta parte de las alegaciones de los recurrentes aunque, como explicaré más adelante, no creo que al final puedan serles favorables.
58. Con su última alegación sobre la admisibilidad del recurso de casación, el Consejo sostiene que es irrelevante que el Tribunal de Primera Instancia desestimara por extemporánea la alegación de que la expiración del plazo de quince meses constituía una decisión negativa: si se acoge el primer motivo, no es necesario examinar el tercero; si no se acoge, entonces el tercero, que se basa en las mismas alegaciones, tampoco debe ser acogido.
59. Ahora bien, no comprendo cómo esta alegación podría servir para negar la admisibilidad. No cabe duda de que si el motivo es irrelevante para la resolución del litigio, no será necesario examinarlo y no se requerirá una decisión sobre su admisibilidad; si, por el contrario, es relevante, desaparecerá la base para negar su admisibilidad.
Sobre el fondo
Invocabilidad del Código antidumping
60. Convendría considerar en primer lugar en qué medida los recurrentes pueden invocar el Código antidumping en apoyo de su motivo principal. Ya he expuesto mi conclusión de que sus referencias a este instrumento no son formalmente inadmisibles con arreglo al artículo 113, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento. No obstante, el Consejo también afirma que, en cualquier caso, un demandante o recurrente no puede invocar directamente el Código y que éste, por su naturaleza, no puede ser útil a la industria comunitaria.
61. Por lo que se refiere al primer argumento, aunque las partes no pueden invocar directamente como tales las disposiciones del Código antidumping, con frecuencia resulta adecuado, y de hecho necesario, interpretar el Reglamento de base a la luz de dicho Código.
62. Sin embargo, comparto la opinión del Consejo en lo que atañe al segundo argumento. La finalidad de las garantías y obligaciones establecidas en el Código antidumping es proteger los intereses de aquellos cuyos productos pueden resultar afectados por derechos antidumping (exportadores, países exportadores e importadores). Los derechos de los denunciantes de las industria nacional incumben al Derecho interno.
63. Es cierto que el Código antidumping establece que todas los interesados, incluidos necesariamente los denunciantes de la industria nacional, han de ser informados de las decisiones que se adopten, que el artículo 13, relativo a la revisión judicial, no excluye expresamente a los denunciantes, y que el Reglamento de base y el Derecho comunitario antidumping han de interpretarse, en general, a la luz de dicho Código.
64. No obstante, la finalidad de un acuerdo multilateral por el que se regula la imposición de derechos antidumping en el comercio mundial, como el artículo VI del GATT 1994 y el Código antidumping que lo desarrolla, consiste en garantizar que no se impongan tales derechos a menos que estén justificados y no que se impongan en todas las ocasiones en que puedan estar justificados. Por tanto, en contra de la idea central de la alegación de los recurrentes, existe un desequilibrio inherente en lo que atañe a la protección conferida por estos instrumentos entre la situación de quienes resultan perjudicados por el dumping y la de quienes supuestamente practican el dumping. Por consiguiente, el hecho de que el Reglamento de base haya de interpretarse en el sentido de que concede a estos últimos todas las garantías consagradas en el Código antidumping no es de utilidad para los recurrentes, cuya situación es distinta.
65. Así, considero que no existiría un conflicto con el Código antidumping aun cuando el Derecho comunitario no permitiera la revisión judicial a instancias de los denunciantes de la industria nacional en todos los casos en que una denuncia no concluyera con la imposición de derechos. Por tanto, huelga estudiar con más detalle en el presente procedimiento de casación las alegaciones presentadas a este respecto.
Admisibilidad de la alegación relativa al plazo de quince meses
66. Dado que se ha alegado que la conclusión del procedimiento escrito el 16 de mayo de 1997, la expiración del plazo de quince meses el 21 de mayo o la combinación de ambos hechos podían constituir actos impugnables, debe examinarse una segunda cuestión preliminar, a saber, si el Tribunal de Primera Instancia cometió un error al declarar inadmisible la alegación basada en la expiración de los quince meses, como alegan los recurrentes mediante su segundo motivo.
67. En la demanda presentada en primera instancia se afirma en el apartado 22: «La medida impugnada [...] es la decisión del Consejo de no acoger la propuesta de la Comisión [...] esta decisión se obtuvo al no alcanzarse una mayoría simple a favor [...] El resultado del procedimiento escrito de 16 de mayo de 1997 constituía una decisión del Consejo por la que no se acogía definitivamente la propuesta de la Comisión.» En el apartado 73, la primera pretensión es la anulación de «la decisión del Consejo de no acoger la propuesta de la Comisión». La única mención del plazo de quince meses es para apoyar la alegación, abandonada expresamente con posterioridad, de que el Consejo no tenía la facultad de no adoptar la propuesta de la Comisión.
68. No obstante, la alegación controvertida aparece en los apartados 7 a 9 de las observaciones de los entonces demandantes sobre la excepción de inadmisibilidad, en respuesta al argumento del Consejo según el cual el resultado del procedimiento escrito concluido el 16 de mayo de 1997 no constituía el rechazo definitivo de la propuesta de la Comisión, ya que el Consejo, al menos en teoría, podía haberla acogido en cualquier momento hasta el 21 de mayo. Los entonces demandantes sostuvieron que, en esa hipótesis, que ellos negaban con firmeza, su posición jurídica «resultaba afectada sin duda por la expiración del plazo de quince meses sin que se hubieran adoptado las medidas propuestas por la Comisión» y que «el hecho de que el Consejo hubiera dejado expirar el plazo sin adoptar la propuesta constituía un acto negativo por el que se confirmaba su rechazo de la propuesta de la Comisión».
69. El Tribunal de Primera Instancia consideró que esta alegación no se había formulado en la demanda y, por tanto, era inadmisible. Los recurrentes alegan ahora que en la demanda «era evidente que estaban impugnando la decisión, que sólo podía ser una, con independencia de la forma en que se hubiera manifestado» y que habían «respondido con el argumento de la expiración del plazo de quince meses, no esgrimiéndolo como una nueva alegación, sino como la demostración de que el asunto no podía permanecer abierto indefinidamente y de que, de uno u otro modo, se había adoptado una decisión con carácter definitivo».
70. Me cuesta mucho aceptar que en la demanda resultaba manifiesto que la impugnación inicial abarcaba tanto una decisión negativa adoptada el 16 de mayo como una denegación presunta de la propuesta el 21 de mayo, según procediese.
71. Sin embargo, resulta fácil comprender el apartado 9 de las observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad en el sentido de que se limita a afirmar que la decisión de no adoptar la propuesta, aunque no fuera definitiva el 16 de mayo, sí lo fue debido a la pasividad posterior y a la expiración del plazo. Los entonces demandantes seguían solicitando la anulación de esa decisión pero señalaban que, contrariamente a lo sostenido por el Consejo, ya era definitiva cuando presentaron su demanda. Este es el argumento defendido por los abogados de los recurrentes en la vista y me parece convincente.
72. En estas circunstancias, mi opinión es que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error en el apartado 64 de la sentencia recurrida al declarar inadmisible una alegación, por considerarla una demanda nueva, que en el apartado 63 fue interpretada erróneamente como la impugnación de la legalidad de un acto distinto del impugnado en la demanda. Por consiguiente, esta alegación puede tomarse en consideración en el presente procedimiento.
73. Ahora ya podemos abordar la cuestión principal de este recurso de casación.
Validez de la apreciación según la cual no existió un acto impugnable
Existencia de una decisión
74. En primer lugar, es evidente que en el presente caso se tomó una decisión, al menos en el sentido generalmente dado a esta palabra. Si en el momento de la conclusión del procedimiento escrito no hubo una mayoría a favor de la propuesta, tuvo que haber una votación y un máximo de siete de los quince Estados miembros votaron a favor. El artículo 8 del Reglamento interno del Consejo, que regula el procedimiento escrito, exige una «votación por escrito».
75. Considero que es errónea la apreciación recogida en el apartado 58 de la sentencia recurrida («si bien una votación positiva constituye la modalidad jurídica mediante la cual se adopta el acto, por el contrario una votación negativa pone únicamente de manifiesto la falta de decisión»). La «falta de decisión» implicaría que el Consejo no abordó la cuestión o que, si lo hizo, no se formó una opinión. Ambas hipótesis quedan refutadas por la existencia de una «conclusión negativa» descrita en el comunicado de prensa y por el hecho de que no se alcanzara la mayoría requerida.
76. También debe señalarse que en un nuevo procedimiento instado por Eurocoton inmediatamente después del resultado negativo del procedimiento controvertido en el presente asunto y en el que en esencia se obtuvieron los mismos resultados en cada fase, el comunicado de prensa del Consejo correspondiente a la sesión equivalente de éste decía: «Al confirmar la ausencia de una mayoría simple en favor de la propuesta de la Comisión, el Consejo ha rechazado la propuesta de Reglamento [...]» Esta declaración parece indicar que el Consejo no albergaba ninguna duda de que, dieciocho meses después y en circunstancias prácticamente equivalentes, había tomado una decisión.
Relevancia de la expiración del plazo de quince meses
77. En primera instancia, el Consejo alegó que no se había podido tomar una decisión definitiva el 16 de mayo de 1997 dado que hasta el 21 de mayo cabía la posibilidad de adoptar la propuesta de la Comisión. Los entonces demandantes respondieron con el argumento, que más arriba consideré admisible, según el cual la expiración del plazo establecido en el artículo 6, apartado 9, del Reglamento de base equivalía, en el presente caso, a un acto negativo que confirmaba el rechazo de la propuesta por el Consejo. El Consejo no ha desarrollado posteriormente de modo significativo su alegación inicial. En la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, su representante sostuvo que el efecto de la expiración del plazo consistía únicamente en que la posterior adopción de la propuesta sería ilegal con arreglo al Reglamento de base, pero que, en teoría, la propuesta seguía estando, incluso ahora, sometida al Consejo, de modo que no cabía afirmar que se hubiera adoptado una decisión.
78. Sobre este particular, comparto, en lo esencial, la opinión de los recurrentes. Dado que el plazo de quince meses no había expirado el 16 de mayo de 1997, puede que la decisión negativa adoptada en dicha fecha no fuera definitiva, pero sí lo fue a partir del día 21 de mayo. Mientras que la expiración del plazo puede no haber constituido por sí misma una decisión o no haya dado lugar a una decisión, implicó necesariamente que la decisión que ya se había adoptado no podía ser modificada.
Impugnabilidad de la decisión
79. Los recurrentes defienden la existencia de un principio general de Derecho comunitario según el cual en un procedimiento regulado por normas que confieren derechos procesales a las partes afectadas, cualquier actuación de una institución que suponga el cierre de un expediente sin que se haya decidido actuación alguna constituye un acto impugnable con arreglo al artículo 230 CE.
80. El Consejo responde que su actividad en ejercicio de una competencia legislativa no puede compararse, a efectos de su impugnación judicial, con la actividad de la Comisión en ejercicio de su competencia administrativa, de modo que no puede inferirse un principio general de la jurisprudencia citada por los recurrentes, que se refiere principalmente a la actividad de la Comisión en materia de competencia.
81. En mi opinión, una decisión como la adoptada en el presente caso debe ser, en principio, impugnable.
82. Según el artículo 230 CE, el Tribunal de Justicia puede controlar la legalidad de los actos de las instituciones que no sean recomendaciones o dictámenes, lo que según el Tribunal de Justicia incluye todos los actos, con independencia de su naturaleza o de su forma, que sean vinculantes o surtan efectos jurídicos. En el asunto ERTA, estimó que el procedimiento seguido ante el Consejo para establecer un determinado procedimiento de negociación constituía un acto impugnable, y en el asunto Francia/Comisión señaló que podría haberse interpuesto un recurso contra una declaración «por la que la Comisión se negó a modificar» una decisión anterior.
83. No cabe duda de que la decisión de no acoger la propuesta de la Comisión de un reglamento por el que se impondrían los derechos solicitados por los recurrentes produjo efectos jurídicos negativos para ellos: su producción nacional ya no gozaba de la misma protección que se le había concedido mediante los derechos provisionales y la única forma en que podían volver a conseguir tal protección consistía en presentar una nueva denuncia, como de hecho hicieron.
84. Aun suponiendo que la decisión de un órgano legislativo de no adoptar un acto de carácter meramente legislativo no fuera impugnable, se admite generalmente que las medidas antidumping tienen una naturaleza híbrida, dado que los procedimientos poseen muchas características del procedimiento administrativo y, además, las propias medidas suelen afectar a partes que se citan por su propio nombre y que a menudo han participado en el procedimiento, como ocurre en el presente caso.
85. Así, aunque cuando se impone un derecho antidumping la actuación final del procedimiento consiste en un acto legislativo que tiene efectos tanto individuales como generales, el acto puede ser impugnado, no obstante, por personas afectadas individualmente del mismo modo que los actos administrativos que tienen efectos individuales comparables. Esta circunstancia, a mi juicio, da gran fuerza al argumento a favor de deparar también el mismo trato a la no adopción de un acto de este tipo. Y en el ámbito de la competencia, como han señalado los recurrentes, «una institución, que está dotada de la facultad de comprobar una infracción y de sancionarla y ante la que los particulares pueden presentar denuncias [...], adopta necesariamente un acto que produce efectos jurídicos cuando procede al archivo total o parcial de esta denuncia».
86. Por consiguiente, la afirmación del apartado 59 de la sentencia recurrida, según la cual «la situación en que se encuentra la Comisión, en este sentido, en particular por lo que atañe al examen de la denuncia y al curso que debe darse a ésta, no es comparable a la del Consejo», no puede deducirse, en mi opinión, de la premisa válida, expuesta en el mismo apartado, de que «el control jurisdiccional al que los demandantes tienen derecho debe ser adecuado a la naturaleza de las facultades reservadas a las instituciones de la Comunidad, en materia antidumping».
87. Dado que de esta apreciación se infería que no podía recurrirse el rechazo de la propuesta de la Comisión, considero que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho. Sin embargo, no estoy en desacuerdo, ni los recurrentes tampoco, con la frase final de dicho apartado, según la cual el Consejo no estaba obligado a acoger la propuesta.
88. Puesto que el Tribunal de Justicia declaró la inadmisibilidad del recurso de anulación fundándose en que no existía un acto impugnable, debe anularse la sentencia recurrida a este respecto.
Recurso de casación contra la resolución sobre la indemnización
89. En primera instancia, la alegación principal en relación con la indemnización se basaba en la supuesta falta de competencia del Consejo para rechazar sin más la propuesta de la Comisión. En el recurso de casación, los recurrentes no impugnan que se desestimase esta alegación por no estar el Consejo obligado a acoger la propuesta.
90. En sus alegaciones subsidiarias, alegaron i) desconocimiento deliberado o error manifiesto de apreciación de los hechos comprobados por la Comisión, ii) negación de los derechos procesales y de las expectativas legítimas y iii) incumplimiento de la obligación de motivación. Las alegaciones primera y segunda tampoco fueron acogidas porque el Consejo no estaba obligado a acoger la propuesta y, por lo que se refiere a la segunda alegación, porque no se había demostrado que se hubiera conculcado ningún derecho procesal ni ninguna expectativa legítima. Estos aspectos tampoco se han recurrido en casación.
91. No obstante, la alegación de incumplimiento de la obligación de motivación no fue acogida porque «el Consejo no adoptó ningún acto». Este punto sí es impugnado por los recurrentes y de la conclusión a la que llegué más arriba se deduce que también debe anularse, a este respecto, la decisión sobre la pretensión de indemnización.
Consecuencias de la estimación del recurso de casación
92. Con arreglo al artículo 54 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, si se anula una resolución del Tribunal de Primera Instancia en casación, el Tribunal de Justicia puede resolver él mismo cuando el estado del litigio lo permita. En el presente caso, considero que esto no sólo es posible, sino que además es deseable por motivos de economía procesal.
93. Es necesario examinar en primer lugar, los otros dos motivos de inadmisibilidad formulados por el Consejo en primer instancia y, posteriormente, si éstos son infundados, los motivos de anulación y la cuestión de si se ha acreditado la existencia de alguna ilegalidad.
Admisibilidad del recurso presentado en primera instancia
Interés en ejercitar el recurso de anulación
94. Según el segundo motivo de inadmisibilidad formulado por el Consejo en primera instancia, el interés de los demandantes consistía en la imposición de derechos antidumping definitivos sobre las importaciones en cuestión. Sin embargo, dado que la anulación de la decisión de no acoger la propuesta de la Comisión no podía conducir a tal imposición -había expirado el plazo de quince meses y la propuesta ya no podía ser acogida válidamente- no tenían interés jurídico alguno en solicitar la anulación.
95. Los entonces demandantes respondieron que si se anulaba la decisión de no acoger la propuesta, el Consejo estaría obligado con arreglo al artículo 176 del Tratado CE (actualmente artículo 233 CE) a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. Tal ejecución no implicaría la adopción de la propuesta de que se trataba, sino de una propuesta posterior que presentara la Comisión en otro procedimiento.
96. El Consejo replicó que la decisión que se pudiera adoptar en un procedimiento posterior, basada necesariamente en un período de referencia diferente y, por tanto, en hechos diferentes, no quedaría vinculada por la sentencia del Tribunal de Justicia en el presente asunto.
97. En mi opinión, no debe estimarse este motivo de inadmisibilidad del Consejo.
98. Es cierto que, tras la expiración del plazo de quince meses, el Consejo no puede actuar legalmente en relación con la propuesta controvertida en el presente asunto, ni lo podía hacer en el momento en que se presentó el recurso en primera instancia. Además, como alega con acierto el Consejo, cualquier decisión posterior sólo puede adoptarse en un contexto diferente.
99. Sin embargo, no creo que los entonces demandantes carecieran de interés en solicitar la anulación de la decisión de no acoger la propuesta.
100. Es jurisprudencia consolidada que «para adecuarse a una sentencia de anulación y darle plena ejecución, las instituciones están obligadas a respetar no sólo el fallo de la sentencia, sino también los motivos que han conducido a aquél y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican, por una parte, la concreta disposición considerada ilegal y revelan, por otra parte, las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que las instituciones afectadas habrán de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado».
101. El presente supuesto puede compararse al de la sentencia AKZO/Comisión, en la que la demandante solicitaba la anulación de la decisión de la Comisión de comunicar determinados documentos a un tercero en el marco de un procedimiento en materia de competencia. Los documentos ya se habían comunicado y, evidentemente, no se podía volver a la situación anterior. Sin embargo, el Tribunal de Justicia afirmó, en el apartado 21:
«El interés de la sociedad en oponerse a la decisión atacada no puede negarse en base a que en el caso de autos esta decisión ya había sido ejecutada en el momento de formular el recurso. Efectivamente, la anulación de tal decisión puede tener por sí misma consecuencias jurídicas, principalmente evitar la repetición de tal práctica por parte de la Comisión [...]»
102. Si, en el presente asunto, se considera que la decisión impugnada estaba viciada de alguna ilegalidad, el Consejo tendrá que tomar en cuenta tal apreciación en decisiones futuras, en particular en cualquier decisión adoptada en el contexto de un procedimiento abierto a instancias de un denuncia presentada por uno o más de los entonces demandantes.
Acto que afecta individualmente a los demandantes
103. Con su último motivo de inadmisibilidad del recurso presentado en primera instancia, el Consejo alegó que la decisión impugnada no afectaba individualmente a ninguno de los demandantes, salvo a Eurocoton.
104. Baste con señalar aquí que, con independencia de la legitimación de los demás demandantes para interponer recurso de anulación, no se cuestiona la de Eurocoton. Por consiguiente, su recurso no puede desestimarse total o parcialmente por tal motivo, ya que no se pueden separar las alegaciones de los distintos demandantes. Además, por lo que se refiere a la pretensión de indemnización, la legitimación de cada demandante no está determinada por el requisito, establecido en el artículo 230 CE, de que resulten directa e individualmente afectados. Por consiguiente, huelga examinar con más detalle esta objeción.
Sobre el fondo del recurso presentado en primera instancia
Pretensión de anulación
Sobre los motivos de anulación en general
105. Según artículo 230 CE, párrafo segundo, la competencia del Tribunal de Justicia para controlar la legalidad de los actos comunitarios puede ejercerse por los siguientes motivos: incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución o desviación de poder.
106. ¿Cómo pueden funcionar estos motivos en el supuesto específico de que el Consejo no acoja una propuesta presentada por la Comisión? En la práctica, las circunstancias en que puedan alegarse válidamente serán escasas.
107. Por ejemplo, la incompetencia sólo podría alegarse si el Consejo estuviera obligado a acoger la propuesta, ya que sólo en este caso sería incompetente para no acogerla. Dado que las propuestas deben adoptarse al menos por una determinada mayoría, resulta difícil imaginar una situación en la que el Consejo careciera de competencia para no acogerla. Es inherente a la naturaleza y al funcionamiento de dicha institución que no se puede obligar a un Estado miembro a votar en un sentido determinado.
108. También parece difícil que la no adopción de una propuesta pueda constituir por sí misma una violación del Tratado o de una norma jurídica relativa a su ejecución, a menos que la norma aplicable exigiera al Consejo que acogiera la propuesta.
109. No obstante, no es inconcebible que un demandante pudiera demostrar que la decisión de no acoger una propuesta se hubiese adoptado «con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso» y, por tanto, estuviera viciada de desviación de poder.
110. En cualquier caso, se puede pensar en circunstancias en que la no adopción de una propuesta se debiera anular por incurrir en vicios sustanciales de forma.
111. En un situación comparable a la de autos, bien podría existir un motivo de anulación si, por ejemplo, no se hubieran transmitido observaciones en apoyo de la propuesta o se hubiera incumplido un requisito procesal establecido en el Reglamento interno del Consejo. Otros vicios podrían consistir en la violación de derechos procesales o del derecho de audiencia o en el incumplimiento del deber de motivación.
Sobre los motivos de anulación en el presente caso
112. El recurso presentado en primera instancia contenía dos motivos alternativos en apoyo de la pretensión de anulación: con carácter principal, que el Consejo no podía rechazar sin más la propuesta; con carácter secundario, que el rechazo era ilegal por desconocimiento deliberado o error manifiesto de apreciación de los hechos comprobados por la Comisión, por negación de los derechos procesales y de las expectativas legítimas o por incumplimiento de la obligación de motivación.
113. Se ha desistido expresamente del primer motivo. En cuanto al segundo motivo, cabe presumir que sólo se mantiene la alegación relativa a la obligación de motivación.
114. Cuando el Consejo adopta una medida positiva respecto de una propuesta de la Comisión, debe motivarse y la propuesta ya contiene una motivación, que, no obstante, puede ser modificada. Por otra parte, como señaló el Consejo en primera instancia, no existe un proyecto de motivación para la no adopción de la propuesta, y, por consiguiente, no hay necesidad de alcanzar un acuerdo sobre tal motivación.
115. Esto no significa que no sea necesario motivar la no adopción. Considero que todas las decisiones deben ir acompañadas de una motivación adecuada. Pero es jurisprudencia consolidada que esta motivación ha de «adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de forma clara e inequívoca el razonamiento de la institución [...], de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes», dado que la adecuación de la motivación «debe apreciarse [...] en relación [...] con su contexto».
116. El tipo de motivación que puede necesitar una decisión como la controvertida en el presente caso parece, en principio, limitado, habida cuenta no sólo los objetivos esenciales de informar a las partes interesadas y de permitir al Tribunal de Justicia el ejercicio de su control, sino también del contexto en que se adopta la decisión.
117. Debe recordarse que las instituciones comunitarias disponen de un margen de discrecionalidad en cuanto a las medidas para llevar a cabo la política comercial común, y que el control jurisdiccional es limitado en las materias que requieren la apreciación de situaciones económicas complejas.
118. En el ámbito de la protección contra el dumping, es esencial que el Consejo disponga de tal discrecionalidad. El reparto de responsabilidades en el Reglamento de base deja la decisión definitiva a esta institución, que es la mejor situada para decidir con arreglo a consideraciones políticas, ya que representa a los gobiernos de los Estados miembros. Una consideración política primordial es el interés comunitario, que, de conformidad con el artículo 21 del Reglamento de base, debe valorarse sopesando conjuntamente «los diferentes intereses en juego, incluyendo los de la industria de la Comunidad y los de usuarios y consumidores».
119. Cuando, en el presente caso, el Consejo decidió no acoger la propuesta de la Comisión, se pudieron tener en cuenta factores como consideraciones de política internacional en relación con los Estados terceros afectados o de política general en materia de comercio mundial, la convicción de que la competencia de importaciones a menor precio podía estimular a la industria comunitaria para mejorar su eficacia, o el interés en que las industrias comunitarias que utilizaban tejidos de algodón crudo como materia prima y los consumidores comunitarios no quedasen privados de la ventaja de acceder a precios más competitivos. También pudo estimarse que el análisis de la Comisión no demostraba claramente la necesidad de proteger a la industria comunitaria afectada.
120. Evidentemente, cuando se adopta una medida antidumping, o de otro tipo, los motivos de su adopción no sólo deben justificar su contenido, sino que no deben ser contradictorios ni incoherentes.
121. Cuando, por el contrario, no se adopta la medida propuesta, basta con que los motivos por los que no se acoge pesen más que los favorables a su adopción. La gran variedad que potencialmente pueden tener tales motivos, o incluso su incompatibilidad, es tal que su utilidad para el control jurisdiccional sería extremadamente limitada.
122. Si se suma a la amplia discrecionalidad de que dispone el Consejo, este factor me lleva a la conclusión de que, aun cuando se pudiera someter al control del Tribunal de Justicia una motivación detallada de por qué el Consejo no adopta una propuesta de reglamento antidumping, el hecho de que tal motivación no se haya dado en el presente caso no afecta a la validez de la decisión. Esta motivación no tendría ninguna relevancia para el control jurisdiccional a menos que fuera una declaración coherente de una única postura, y esto es algo que no puede exigirse.
123. Por lo que se refiere a la información a la que tienen derecho los interesados desde un punto de vista meramente práctico, es dudoso que una motivación pudiera haber mejorado su información. Cabe suponer que la posición de Eurocoton, como federación que representa a la industria comunitaria, le permite conocer, directamente o a través de las federaciones nacionales que la componen, las razones de la postura de cada Estado miembro. En el presente caso consta que esta información estuvo a disposición de observadores externos, y que en ningún momento los recurrentes han alegado que no pudieran defender su postura por ignorar los motivos de la no adopción de la propuesta de la Comisión. Siempre se han basado en la obligación formal de motivación.
124. Por consiguiente, considero que la motivación expuesta -que no se había alcanzado la mayoría simple necesaria para la adopción del reglamento- era adecuada en relación con la naturaleza de la decisión y con las circunstancias.
125. Cabe señalar que el Tribunal de Primera Instancia adoptó un enfoque similar en la sentencia Bic y otros/Consejo.
126. En ese asunto, los demandantes impugnaron un reglamento del Consejo por el que se derogaban derechos antidumping alegando que no se había motivado suficientemente tal derogación. La Comisión había presentado previamente dos propuestas para prorrogar la imposición de derechos pero «no se alcanzó la mayoría correspondiente en el Consejo para adoptar un Reglamento sobre la base de cualquier propuesta de la Comisión». Por lo tanto, el Consejo decidió derogar la imposición inicial para evitar que siguiera vigente, con arreglo a la última frase del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base.
127. El Tribunal de Primera Instancia consideró en el apartado 29 de su sentencia que la declaración reproducida anteriormente «indica claramente la razón -a saber, la falta de mayoría en el Consejo- de que el Consejo no hiciera suyas las propuestas de la Comisión dirigidas a prorrogar los derechos antidumping establecidos por el Reglamento inicial».
128. En vista de todas las consideraciones anteriores, considero que debe desestimarse la pretensión de anulación por carecer de fundamento.
Pretensión de indemnización
129. Dado que el único motivo de ilegalidad restante en el marco de la pretensión de daños es que la motivación era inadecuada, tampoco cabe estimarla. En cualquier caso, la falta de motivación no puede servir de fundamento por sí sola a una pretensión de indemnización.
Costas
130. Tanto en primera instancia como en casación, Eurocoton ha solicitado que se condene en costas al Consejo. En la vista del procedimiento de casación, los abogados de los recurrentes solicitaron al Tribunal de Justicia que, aun cuando no se estime el recurso de casación, aplique el artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento y decida que cada parte soporte sus propias costas, dado que la cuestión que se debía resolver era importante y que el recurso de casación era necesario para dejarla zanjada.
131. De hecho, creo que el recurso de casación ha de ser estimado porque el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho en una cuestión importante, pero que deben desestimarse las pretensiones formuladas en primera instancia.
132. En estas circunstancias, considero que los recurrentes deben cargar con las costas correspondientes al asunto T-213/97 y que el Consejo debe cargar con las costas correspondientes al recurso de casación.
Conclusión
133. Por consiguiente, considero que el Tribunal de Justicia debe:
1) Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-213/97.
2) Desestimar por infundado el recurso interpuesto en primera instancia.
3) Condenar a los recurrentes al pago de las costas correspondientes al asunto T-213/97.
4) Condenar al Consejo al pago de las costas correspondientes al recurso de casación.