62023CJ0514_RES
Věc C‑514/23
Tiberis Holding Srl
v.
Ministero dello Sviluppo Economico
a
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
a
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala Consiglio di Stato)
Rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 1. srpna 2025
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Podpora využívání energie z obnovitelných zdrojů – Směrnice 2009/28/ES – Článek 3 – Směrnice (EU) 2018/2001 – Článek 4 – Vnitrostátní pobídková opatření pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů – Režim podpory – Státní podpory – Článek 108 SFEU – Výlučná pravomoc Evropské komise rozhodovat o slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem – Rozhodnutí Komise konstatující slučitelnost takového režimu podpory s vnitřním trhem – Žaloba příjemce podpory z tohoto režimu podaná k vnitrostátnímu soudu, jejímž prostřednictvím je napadána jedna z metod provedení tohoto režimu neoddělitelně spjatá s jeho fungováním – Nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu těchto ustanovení směrnic v rámci řízení o této žalobě“
Předběžné otázky – Přípustnost – Nutnost poskytnout Soudnímu dvoru dostatečně přesné údaje ohledně skutkového a právního rámce – Uvedení důvodů, které zakládají nezbytnost odpovědi na předběžné otázky
(Článek 267 ES; statut Soudního dvora, článek 23; jednací řád Soudního dvora, článek 94)
(viz body 30, 31)
Předběžné otázky – Přípustnost – Meze – Otázky směřující k ověření souladu mechanismu pobídek pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů s článkem 3 směrnice 2009/28 a článkem 4 směrnice 2018/2001 – Mechanismus neoddělitelně spjatý s fungováním režimu podpor, který byl Komisí prohlášen za neslučitelný s vnitřním trhem – Výlučná pravomoc Evropské komise rozhodovat o slučitelnosti uvedeného režimu podpor s vnitřním trhem – Nedostatek pravomoci předkládajícího soudu k posouzení souladu předmětného mechanismu s uvedenými ustanoveními – Neexistence nezbytnosti požadovaného výkladu pro vyřešení sporu v původním řízení – Nepřípustnost
[Článek 107 odst. 3 písm. c), čl. 108 odst. 3 a článek 267 SFEU; nařízení Rady 2015/1589, čl. 1 písm. b) bod ii) a písm. c); směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28, článek 3, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2018/2001, článek 4]
(viz body 33–63)
Shrnutí
Soudní dvůr rozhodl, že žádost Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) o rozhodnutí o předběžné otázce, která se týká výkladu ustanovení směrnice 2009/28 (
1
) a směrnice 2018/2001 (
2
), je nepřípustná s odůvodněním, že požadované objasnění není pro řešení sporu v původním řízení relevantní. Předmětem tohoto sporu je totiž zpochybnění jedné z metod provedení režimu státních podpor, která je neoddělitelně spjata s fungováním tohoto režimu, i když byl tento režim rozhodnutím Komise shledán slučitelným s vnitřním trhem. Předkládající soud přitom nemůže posuzovat tuto slučitelnost z hlediska ustanovení směrnice, kterých se položená otázka týká, neboť by tak zasáhl do výlučné pravomoci Komise posuzovat slučitelnost režimu podpor s vnitřním trhem.
Rozhodnutím ze dne 28. dubna 2016 (
3
) prohlásila Komise režim podpory oznámený Italskou republikou, jehož cílem bylo podpořit výrobu elektřiny z jiných obnovitelných zdrojů než fotovoltaické energie, za slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V návaznosti na toto rozhodnutí přijalo Ministero dello Sviluppo economico (ministerstvo pro hospodářský rozvoj, Itálie) vyhlášku ze dne 23. června 2016 (
4
), kterou byl zaveden systém pobídek pro výrobku elektrické energie, který počítal s různými postupy pro přístup k těmto pobídkám, jimiž byly mimo jiné zápis zařízení do příslušného rejstříku, který je určen podle zdroje energie a typu zařízení, a účast provozovatele v nabídkové aukci za nejnižší cenu.
Za tím účelem jsou výrobci, kteří prodávají energii na volném trhu a využívají pobídku na základě svého zápisu do rejstříku, povinni převést na společnost Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA rozdíl mezi tržní cenou a pobídkovou sazbou zaručenou společností GSE, pokud je tržní cena vyšší než pobídka (dále jen „mechanismus záporných pobídek“). Tento mechanismus se nepoužije na výrobce využívající pobídek na základě účasti v nabídkové aukci.
Společnost Tiberis Holding Srl (dále jen „Tiberis“) provozuje vodní elektrárnu na řece Tibeře. V září 2017 vyhověla společnost GSE její žádosti o využití shora uvedeného systému pobídek na základě jejího zápisu do rejstříku. Od roku 2017 do roku 2021 obdržela společnost Tiberis z tohoto systému podporu v celkové výši 4044340,75 eura. V roce 2022 si však společnost GSE vyžádala vrácení části obdržených podpor ve výši 1224210,86 eura.
Společnost Tiberis tyto žádosti o vrácení spolu se smluvními a normativní ustanoveními, z nichž tyto žádosti vycházely, napadla u Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio, Itálie) s poukazem na porušení článku 3 směrnice 2009/28 a článku 4 směrnice 2018/2001. Tato žaloba byla zamítnuta jako neopodstatněná. Společnost Tiberis tedy podala ke Státní radě, která je předkládajícím soudem, opravný prostředek proti tomuto rozsudku s uplatněním týchž důvodů.
Předkládající soud uvedl, že vyhláška ze dne 23. června 2016 v rozsahu, v němž upravuje mechanismus záporných pobídek, podle všeho nesplňuje kumulativní kritéria stanovená v článku 3 směrnice 2009/28 a článku 4 směrnice 2018/2001 pro to, aby byly pobídky legální. Za těchto podmínek se Soudního dvora dotázal, zda tato ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví takový mechanismus, který se použije pouze na výrobce využívající pobídek na základě jejich zápisu do příslušného rejstříku, ale nevztahuje se na ty, kteří získají pobídky prostřednictvím účasti v nabídkové aukci.
Závěry Soudního dvora
Soudní dvůr nejprve uvedl, že o předběžných otázkách týkajících se výkladu práva Evropské unie je v zásadě povinen rozhodnout, nicméně mu přísluší zkoumat podmínky, za nichž byl dotázán vnitrostátním soudem, za účelem ověření vlastní pravomoci nebo přípustnosti žádosti, která mu byla předložena.
V projednávaném případě je opravným prostředkem, o nějž jde ve věci v původním řízení, zpochybněna z hlediska článku 3 směrnice 2009/28 a článku 4 směrnice 2018/2001 legalita mechanismu záporných pobídek stanoveného vyhláškou ze dne 23. června 2016, který je jednou z metod provedení režimu podpory elektřiny z jiných obnovitelných zdrojů než fotovoltaické energie stanoveného touto vyhláškou. Jedná se přitom o režim státních podpor, který byl italskými orgány oznámen Komisi a který Komise prohlásila rozhodnutím SA.43756 za slučitelný s vnitřním trhem.
Soudní dvůr měl tedy za to, že musí ověřit, zda vnitrostátní soud, jemuž příjemce tohoto režimu podá takový opravný prostředek, může tento režim posoudit z hlediska ustanovení článku 3 směrnice 2009/28 a článku 4 směrnice 2018/2001.
K tomu připomněl, že v rámci systému kontroly státních podpor zavedeného Smlouvou o FEU plní vnitrostátní soudy a Komise úlohy, které se vzájemně doplňují, ale jsou odlišné. Vnitrostátní soudy konkrétně dbají až do konečného rozhodnutí Komise o ochranu práv jednotlivců pro případ, že by státní orgány porušily zákaz uvedený v čl. 108 odst. 3 SFEU provést opatření podpory, dokud Komise nedokončí předběžné přezkumné řízení. Naproti tomu nemají pravomoc rozhodovat o slučitelnosti opatření podpory a režimu státních podpor s vnitřním trhem, neboť toto posouzení spadá do výlučné pravomoci Komise, jejíž jednání podléhá přezkumu unijních soudů.
Soudní dvůr dále podotkl, že předběžné přezkumné řízení podle článku 108 SFEU nesmí nikdy vést k výsledku, který by byl v rozporu se zvláštními ustanoveními Smlouvy o FEU. Podpora, která jako taková nebo některými ze svých podmínek porušuje ustanovení nebo obecné zásady unijního práva, tudíž nemůže být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem.
Pokud jsou totiž podmínky podpory nebo režimu podpory natolik neoddělitelně spjaty s předmětem podpory nebo režimu podpory nebo s jejich fungováním, že je nelze posuzovat odděleně, musí být jejich vliv na slučitelnost nebo neslučitelnost podpory nebo režimu podpory jako celku nutně posouzen v rámci řízení upraveného v článku 108 SFEU. Posouzení takových podmínek tedy nespadá do pravomoci vnitrostátních soudů.
Soudní dvůr rovněž připomněl, že použití unijních pravidel v oblasti státních podpor spočívá v povinnosti loajální spolupráce mezi vnitrostátními soudy na straně jedné a Komisí a unijními soudy na straně druhé, v jejímž rámci jedná každý v závislosti na úloze, kterou mu Smlouva o FEU svěřuje. Vnitrostátní soudy se tedy musejí zdržet zejména přijímání rozhodnutí, jež by byla v rozporu s rozhodnutím Komise – přijatým na základě její výlučné pravomoci – o slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem.
V projednávaném případě mechanismus záporných pobídek, o nějž jde ve věci v původním řízení, určuje v konečném důsledku výši podpory individuálně poskytnuté hospodářským subjektům, které předmětného režimu podpory využívají na základě svého zápisu do rejstříku. Na základě tohoto mechanismu tedy mohla Komise dospět k závěru, že právě u projektů, které jsou zapsány v rejstříku, tento režim podpory splňuje podmínku přiměřenosti. Tento mechanismus je tudíž metodou, která je neoddělitelně spjata s fungováním režimu podpory, na nějž se vztahuje rozhodnutí SA.43756, a nemůže být posuzován odděleně od tohoto režimu.
Z toho plyne, že kdyby bylo vnitrostátnímu soudu umožněno rozhodnout o legalitě tohoto mechanismu záporných pobídek z hlediska článku 3 směrnice 2009/28, mohl by pak svým vlastním posouzením nahradit posouzení provedené Komisí v rozhodnutí SA.43756. Tento soud by takto zasáhl do výlučných pravomocí Komise, pokud jde o posuzování slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, a porušil by svou povinnost loajální spolupráce.
Komise mimoto nemohla prohlásit předmětný režim podpor za slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, aniž se předtím ujistila, že tento režim podpory neporušuje ani jiná relevantní ustanovení nebo obecné zásady unijního práva.
Skutečnost, že rozhodnutí SA.43756 výslovně nezmiňuje směrnici 2009/28, zejména její článek 3, kterého se týká položená otázka, je v tomto ohledu irelevantní, neboť když Komise posuzovala slučitelnost předmětného režimu podpory s vnitřním trhem, nutně přitom uvedenou směrnici zohlednila.
Oznámený režim, který odpovídá režimu, o nějž jde ve věci v původním řízení, byl totiž posuzován zejména z hlediska Pokynů pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014–2020 (
5
). Tyto pokyny, na něž odkazuje rozhodnutí SA.43756, přitom připomínají, že si Unie stanovila ambiciózní cíle v oblasti změny klimatu a udržitelného využívání energie, že několik legislativních aktů Unie, jako je směrnice 2009/28, již k dosažení těchto cílů přispívá a že státní podpory mohou být vhodným nástrojem k dosažení cílů Unie.
Pokud jde o posouzení souladu mechanismu záporných pobídek s článkem 4 směrnice 2018/2001, Soudní dvůr konstatoval, že tato směrnice byla zajisté přijata po přijetí rozhodnutí SA.43756, takže se nelze domnívat, že se Komise při posuzování tohoto mechanismu v rámci uvedeného rozhodnutí nutně ujistila, že toto ustanovení neporušuje.
Avšak režim podpory zavedený vyhláškou ze dne 23. června 2016 spadá pod pojem „existující podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení 2015/1589 (
6
), neboť byl Komisí na základě shora uvedeného rozhodnutí schválen.
Článek 108 odst. 1 SFEU přitom svěřuje Komisi pravomoc průběžně zkoumat ve spolupráci s členskými státy režimy podpor existující v těchto státech. Toto zkoumání může vést Komisi k tomu, že dotyčnému členskému státu navrhne vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování vnitřního trhu, a případně rozhodne o zrušení nebo změně podpory, kterou považuje za neslučitelnou s tímto trhem. V rámci tohoto zkoumání se právní situace nemění, dokud dotyčný členský stát případně nepřijme návrhy vhodných opatření nebo dokud Komise nepřijme konečné rozhodnutí.
Posouzení slučitelnosti existujícího režimu podpory, o jaký jde ve věci v původním řízení, s vnitřním trhem tedy nadále spadá do výlučné pravomoci Komise, jejíž jednání podléhá přezkumu unijních soudů.
Mimoto jakákoli změna mechanismu záporných pobídek dotčeného ve věci v původním řízení by z důvodu případného zvýšení intenzity podpory, které by z toho mohlo vyplývat, mohla ovlivnit posouzení slučitelnosti dotčeného režimu podpory s vnitřním trhem. Je totiž možné, že bez uvedeného mechanismu, který je neoddělitelně spjat s fungováním tohoto režimu, by Komise nepovažovala uvedený režim podpory za přiměřený, a tudíž ani slučitelný s vnitřním trhem. Jednalo by se proto o změnu existující podpory, a tedy o „novou podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589, která podléhá oznamovací povinnosti stanovené v čl. 108 odst. 3 SFEU a jejíž posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise.
To platí rovněž pro případ, že by změna tohoto pobídkového mechanismu nebyla provedena erga omnes, nýbrž pouze ve prospěch takového konkrétního příjemce, jako je společnost Tiberis, neboť režim podpory, který by byl na individuální úrovni prováděn tak, že by neodpovídal režimu podpory, který byl oznámen a Komisí schválen, by tak mohl být rovněž považován za „novou podporu“. Zavedení státní podpory jako takové přitom nemůže vycházet ze soudního rozhodnutí, ale spadá pod posouzení vhodnosti, které nesouvisí s úlohou soudu.
Soudní dvůr s ohledem na tyto úvahy dospěl k závěru, že unijní právo brání tomu, aby předkládající soud posoudil soulad předmětného mechanismu záporných pobídek s ustanoveními článku 3 směrnice 2009/28 nebo článku 4 směrnice 2018/2001. Vzhledem k tomu, že tedy požadovaný výklad není pro řešení sporu v původním řízení relevantní, prohlásil Soudní dvůr žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou.
(
1
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (Úř. věst. 2009, L 140, s. 16).
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/2001 ze dne 11. prosince 2018 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (Úř. věst. 2018, L 328, s. 82).
(
3
) – Rozhodnutí C(2016) 2726 final ze dne 28. dubna 2016 o státní podpoře SA.43756 (2015/N) – Itálie, Podpora elektřiny vyrobené v Itálii z obnovitelných zdrojů energie (dále jen „rozhodnutí SA.43756“).
(
4
) – Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (vyhláška ministerstva pro hospodářský rozvoj o pobídkách pro elektřinu vyrobenou z jiných než fotovoltaických obnovitelných zdrojů) ze dne 23. června 2016 (GURI č. 150 ze dne 29. června 2016, s. 8) (dále jen „vyhláška ze dne 23. června 2016“).
(
5
) – Sdělení Komise – Pokyny pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014–2020 (Úř. věst. 2014, C 200, s. 1).
(
6
) – Nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9).