62023CJ0228_RES
Sag C-228/23
Foreningen AFAÏA
mod
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))
Domstolens dom (Første Afdeling) af 4. oktober 2024
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – økologisk produktion og mærkning af økologiske produkter – forordning (EU) 2018/848 – anvendelse af visse produkter og stoffer til anvendelse i økologisk produktion og oplistning af disse – undtagelse – gennemførelsesforordning (EU) 2021/1165 – bilag II – begreberne »jordløst husdyrbrug« [»élevage industriel«] og »jordløst husdyrbrug« [»élevage hors sol«] – forbrugernes tillid – dyrevelfærd – respekt for miljøet og klimaet – kriterier«
Landbrug – fælles landbrugspolitik – økologisk produktion og mærkning af økologiske produkter – forordning 2018/848 – godkendelse af produkter og stoffer til anvendelse i økologisk produktion – gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer – forbud mod at anvende husdyrgødning fra jordløst husdyrbrug [»élevage industriel«] – rækkevidde – jordløst husdyrbrug« [»élevage industriel«] – begreb – »jordløst husdyrbrug« [»élevage hors sol«] – begreb
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/848, art. 12 og art. 24, stk. 1, litra b), og bilag II, del I; Kommissionens forordning 2021/1165, bilag II]
(jf. præmis 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56-59, 61, 66, 67 og 70 samt domskonkl. 1)
Landbrug – fælles landbrugspolitik – økologisk produktion og mærkning af økologiske produkter – forordning 2018/848 – godkendelse af produkter og stoffer til anvendelse i økologisk produktion – gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer – forbud mod at anvende husdyrgødning fra jordløse husdyrbrug [»élevage industriel«] – national lovgivning, der forbyder anvendelse af husdyrgødning fra husdyr, der opdrættes i bur, samt fra husdyrbrug med integrerede flat-deck eller gitter-systemer, og som overskrider visse tærskelværdier for antal dyr – lovlighed – betingelser
(Kommissionens forordning 2021/1165, bilag II; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92, art. 4 og bilag I, punkt 17)
(jf. præmis 73, 74 og 79-81 samt domskonkl. 2)
Resumé
I forbindelse med en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) præciserede Domstolen rækkevidden af forbuddet mod anvendelse i økologisk landbrug af gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer fra jordløse husdyrbrug [»élevage industriel«] som fastsat i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165 (
1
), der blev vedtaget med henblik på anvendelsen af forordning 2018/848 (
2
).
Hvad angår gødskning af jordarealer, der anvendes til økologisk produktion, tillader disse forordninger undtagelsesvis og udelukkende i nødvendigt omfang anvendelse af visse ikke-økologiske produkter og stoffer, på betingelse af, at disse sidstnævnte ikke hidrører fra »jordløst husdyrbrug« (
3
).
I 2020 ændrede Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), et fransk offentligt forvaltningsorgan, sin læsevejledning til EU-lovgivningen om økologisk landbrug med henblik på bl.a. at fortolke dette forbud mod anvendelse af gødning og jordforbedringsmidler af animalsk oprindelse fra »jordløse husdyrbrug« [»élevages »industriels«] på økologiske arealer. Den fortolkede det bredt således, at det ikke omfatter husdyrgødning fra husdyrbrug med integrerede flat-deck eller gitter-systemer eller husdyrgødning fra husdyr, der opdrættes i bur, som overskrider visse tærskler for antallet af pladser for de pågældende dyr.
For den forelæggende ret nedlagde foreningen AFAÏA, en fagforening, som har til formål at varetage interesserne for producenter af organiske gødningsstoffer, påstand om annullation af INAO’s afgørelse om at afslå foreningens anmodning om ændring af læsevejledningen. Ifølge den forelæggende ret var det afgørende kriterium for det omhandlede forbud knyttet til anvendelsen af jorden, således at begrebet »jordløse husdyrbrug« [»élevages »industriels«] kun kan svare til begrebet »jordløse husdyrbrug« [»élevages hors sol«] og betegne husdyrbrug uden forvaltning af landbrugsjord.
Stillet over for dette spørgsmål vedrørende oprindelsen af gødning, der kan anvendes i økologisk landbrug, forelagde den forelæggende ret Domstolen et spørgsmål om begrebet »jordløst husdyrbrug« [»élevage »industriel«] og ønskede oplyst, hvilken rækkevidde den undtagelse, der er fastsat i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165, har.
Domstolens bemærkninger
Hvad for det første angår ækvivalensen mellem begreberne »jordløs« [»industriel«] og »jordløs« [»hors sol«] fastslog Domstolen, at selv om de begge henviser til mekaniseringen af processer og karakteren af masseproduktion, har de imidlertid ikke samme betydning.
Ifølge dets sædvanlige betydning henviser udtrykket »jordløs« eller »intensiv« til en form for husdyrbrug i stor målestok, der har til formål at optimere udbyttet af denne aktivitet, bl.a. ved at øge dyrenes tæthed på bedriften eller ved i mere eller mindre væsentligt omfang at flytte disse dyr fra det omgivende miljø ved indeslutning. Jordløst husdyrbrug [»élevage industriel«] kræver generelt betydelige investeringer, brug af beriget foder og forebyggende brug af antibiotika. Det kan medføre en betydelig forurening af miljøet. Endvidere bliver specifik dyrevelfærdsbeskyttelse generelt ikke prioriteret højt.
Ifølge sin sædvanlige betydning svarer et »jordløst« husdyrbrug derimod til en »industriel« eller »intensiv« avl, hvor foderforsyningen til dyrene ikke i det væsentlige eller fuldt ud stammer fra den landbrugsbedrift, hvor husdyrbruget er beliggende.
Det følger heraf, at begrebet »jordløst husdyrbrug« [»élevage industriel«] er betydeligt bredere end begrebet »jordløst husdyrbrug [»élevage hors sol«], og disse begreber skal derfor anses for at være forskellige.
Hvad angår det begreb, der skal lægges til grund ved fortolkningen af bilag II til forordning 2021/1165, og dermed rækkevidden af det omhandlede forbud, konkluderede Domstolen, at forbuddet omfatter alle »jordløse husdyrbrug« [»élevages industriels«] og ikke kun »jordløse husdyrbrug« [»élevages hors sol«].
Under hensyntagen til den generelle opbygning af dette bilag anførte Domstolen for det første, at den heri fastsatte undtagelsestilladelse skal fortolkes strengt, hvilket indebærer, at de grænser, der er fastsat for denne tilladelse, dvs. bl.a. forbuddet mod at anvende præparater »fra jordløst husdyrbrug« [»élevage industriel«], derimod skal fortolkes bredt.
En fortolkning, hvorefter begrebet »jordløst husdyrbrug« [»élevage industriel«] udelukkende svarer til begrebet »jordløst husdyrbrug« [»élevage hors sol«], fører til, at husdyrgødning fra alle andre »jordløse« husdyrbrug [»élevages industriels«] end jordløse husdyrbrug [»élevages hors sol«], er tilladt med henblik på anvendelse i økologisk landbrug. Denne fortolkning svarer således til en bred fortolkning af anvendelsesområdet for den nævnte undtagelse, hvilket er i strid med det anførte princip.
Hvad for det andet angår argumentet om, at grunden til det omhandlede forbud udelukkende er knyttet til anvendelsen af jord, præciserede Domstolen, at i overensstemmelse med den samlede tilgang, der kendetegner økologisk landbrug, skal animalsk produktion ganske vist være knyttet til jord. Dette indebærer imidlertid kun, at produktionsmetoden »jordløs« [»hors sol«] ikke er forenelig med principperne for økologisk landbrug og derfor ganske enkelt er forbudt i denne sammenhæng.
Økologisk landbrug er desuden også baseret på praksis for husdyrhold, der styrker dyrenes immunsystem, herunder regelmæssig motion og adgang til udendørs arealer. Endvidere forbyder forordningen genetisk modificerede organismer i foderstoffer og begrænser anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler betydeligt.
Det kan således ikke hævdes, at økologisk landbrug udelukkende er kendetegnet ved en bestemt arealforvaltningsmetode, og at begrundelsen for det i hovedsagen omhandlede forbud derfor udelukkende er knyttet til anvendelsen af jord. Denne landbrugsmetode er et samlet system for landbrugsdrift og fødevareproduktion, der kombinerer bedste praksis på miljø- og klimaområdet, en høj grad af biodiversitet, bevarelse af naturressourcer og anvendelse af høje dyrevelfærdsstandarder og høje produktionsstandarder i overensstemmelse med stadig flere forbrugeres efterspørgsel efter produkter, der produceres ved anvendelse af naturlige stoffer og processer. Den er særligt forbundet med de etiske produktionsmetoder, og navnlig med hensyn til dyrenes opdrætsforhold, såvel hvad angår bevægelsesfrihed og adgang til udendørsarealer som med hensyn til belægningsgrad.
Henset til disse krav kan det ikke tillades, at husdyrgødning fra »jordløse« [»industriels«] eller »intensive« husdyrbrug er tilladt som husdyrgødning i økologisk landbrug.
Denne fortolkning støttes af formålene med forordning 2018/848, såsom beskyttelse af miljøet, dyrevelfærden og forbrugernes tillid. En undtagelse, der i vidt omfang gør det muligt at anvende produkter fra jordløst [»industriel«] eller intensivt husdyrbrug, ville således klart være i strid med disse formål og med kravene om sammenhæng og med de etiske og miljømæssige principper, der ligger til grund for økologisk landbrug.
De berettigede forventninger hos forbrugere om, at produkter, der er mærket med EU-logoet for økologisk produktion, rent faktisk er blevet fremstillet under overholdelsen af de højeste standarder, bl.a. på miljøområdet og dyrevelfærdsområdet, opfyldes således ved at anvende husdyrgødning i økologisk landbrug, som stammer fra økologiske kilder eller, når disse ikke er tilstrækkelige, og kun i dette tilfælde, ved at anvende husdyrgødning, som ikke er økologisk, men som ikke stammer fra jordløst husdyrbrug [»élevage industriel«].
For det andet bemærkede Domstolen, at på EU-rettens nuværende udviklingstrin er de kriterier, der skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om et husdyrbrug skal kvalificeres som »jordløst« [»industriel«] som omhandlet i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165, ikke genstand for generelle harmoniseringsforanstaltninger. Domstolen præciserede ikke desto mindre, at EU-retten ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter forbuddet mod anvendelse på økologiske arealer af gødning og jordforbedringsmidler af animalsk oprindelse »fra jordløst husdyrbrug« [»provenance d’élevages industriels«] omfatter husdyrgødning fra husdyrbrug med integrerede flat-deck eller gitter-systemer, der overskrider de tærskelværdier, der er fastsat i bilag I til VVM-direktivet (
4
), samt husdyrgødning fra husdyr, der opdrættes i bur, som overskrider de samme tærskelværdier. Med henblik på denne kvalificering skal der imidlertid tages udgangspunkt i en række indicier, der i det mindste vedrører beskyttelse af dyrevelfærden, respekt for biodiversiteten samt beskyttelse af miljøet og klimaet.
(
1
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2021/1165 af 15.7.2021 om godkendelse af visse produkter og stoffer til anvendelse i økologisk produktion og udarbejdelse af en liste over disse (EUT 2021, L 253, s. 13, berigtiget i EUT 2022, L 115, s. 230).
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/848 af 30.5.2018 om økologisk produktion og mærkning af økologiske produkter og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 834/2007 (EUT 2018, L 150, s. 1).
(
3
) – Det følger af punkt 1.9.3 i del I i forordning 2018/848, at kan plantens behov for næringsstoffer ikke dækkes gennem jorddyrkningspraksis og udbringning af husdyrgødning fra økologisk produktion, må kun gødningsstoffer og jordforbedringsmidler, der er blevet tilladt i henhold til artikel 24 i forordning 2018/848 til anvendelse i økologisk produktion, anvendes og kun i det omfang, det er nødvendigt. Disse gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer, der er blevet tilladt af Kommissionen i henhold til denne artikel 24, er genstand for bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165, som i tredje afsnit præciserer, at produkter såsom fast husdyrgødning, kompost og flydende husdyrgødning ikke må hidrøre »fra jordløst husdyrbrug«.
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13.12.2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2012, L 26, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/52/EU af 16.4.2014 (EUT 2014, L 124, s. 1).