61999CC0266_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Objeto del procedimiento
1 En el presente asunto, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario al no haber adaptado su Derecho interno o, en su caso, al no haberlo adaptado completamente, a la Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros.(1)
II. La Directiva 75/440
2 Las disposiciones de la Directiva 75/440 que revisten interés en el marco del presente procedimiento están redactadas en los siguientes términos:
«Artículo 3
1. Los Estados miembros fijarán para todos los puntos de toma de muestras, o para cada uno de ellos, los valores aplicables de las aguas superficiales en lo que se refiere a los parámetros indicados en el Anexo II.
En lo que se refiere a los parámetros para los que no figuran ningún valor en el cuadro del Anexo II, los Estados miembros podrán abstenerse de fijar valores en aplicación del párrafo primero mientras no se determinen las cifras con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 9.
2. Los valores establecidos en virtud del apartado 1 no podrán ser menos estrictos que los indicados en las columnas I del Anexo II.
3. Cuando en las columnas G del Anexo II se señalen valores, con o sin indicación del valor correspondiente en las columnas I del mismo Anexo, los Estados miembros procurarán cumplirlos a modo de valores guías, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6.
Artículo 4
1. Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que las aguas superficiales sean conformes con los valores establecidos en virtud del artículo 3. Al mismo tiempo, cada Estado miembro aplicará la presente Directiva a las aguas nacionales y a las que atraviesen las fronteras.
2. En el marco de los objetivos de la presente Directiva, los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar la mejora continua del medio ambiente. A este fin, definirán un plan de acción sistemático que incluya un calendario para el saneamiento de las aguas superficiales, en particular las de categoría A3. En el curso de los diez próximos años, deberán realizarse mejoras sustanciales a este respecto, en el marco de los programas nacionales.
Para el establecimiento del calendario previsto en el párrafo primero, se tendrá en cuenta, por una parte, la necesidad de mejorar la calidad del medio ambiente y, en particular, de las aguas y, por otra parte, las limitaciones de carácter económico y técnico que existan o puedan existir en las diferentes regiones de la Comunidad.
La Comisión procederá a un examen en profundidad de los planes de acción mencionados en el párrafo primero, incluidos los calendarios y, en su caso, presentará al Consejo propuestas adecuadas al respecto.
3. Las aguas superficiales que posean características físicas, químicas y microbiológicas inferiores a los valores límite obligatorios correspondientes al tratamiento tipo A3 no podrán utilizarse para la producción de agua potable. No obstante, el agua de esa calidad inferior podrá utilizarse excepcionalmente si se emplea un tratamiento apropiado -incluida la mezcla- que permita elevar todas las características de calidad del agua a un nivel conforme con las normas de calidad del agua potable. Las justificaciones de esta excepción, basada en un plan de gestión de los recursos de agua dentro de la zona de que se trate, deberán notificarse a la mayor brevedad a la Comisión en lo que respecta a instalaciones ya existentes y, previamente, en el caso de nuevas instalaciones. La Comisión procederá a un examen en profundidad de esas justificaciones y, en su caso, presentará al Consejo propuestas adecuadas al respecto.»
III. El procedimiento administrativo previo
3 La versión en lengua francesa francesa de la Directiva 75/440 fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 25 de julio de 1975. Conforme a su artículo 10, los Estados miembros debían adaptar sus Derechos internos a la misma en un plazo de dos años. Por lo que atañe a la República Francesa, el citado plazo expiró el 25 de julio de 1977. Para las «mejoras sustanciales» relativas al saneamiento de las aguas superficiales, el artículo 4, apartado 2, prevé un calendario escalonado a lo largo de diez años.
4 A raíz de varias denuncias relativas al contenido en nitratos de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en Bretaña, la Comisión cursó a la República Francesa, el 1 de abril de 1992, una solicitud de información. La República Francesa respondió el 11 de mayo de 1993. El escrito de requerimiento dirigido por la Comisión lleva fecha del 30 de noviembre de 1993. Las observaciones de la República Francesa a este respecto datan de los días 1 de febrero de 1994, 28 de noviembre de 1994 y 1 de marzo de 1995. La Comisión envió el dictamen motivado el 28 de octubre de 1997. La Comisión invocaba en éste el incumplimiento por la República Francesa de las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 1, 2 y 3 de la Directiva 75/440. La Comisión señaló un plazo de dos meses para responder al dictamen motivado, contados a partir de su notificación. La República Francesa respondió mediante escrito de 2 de enero de 1998. En dicho escrito, se anunciaban unas informaciones complementarias en un plazo de seis semanas contadas a partir de la expiración del plazo señalado para la respuesta al dictamen motivado. El 18 de junio de 1998, la República Francesa comunicó la citada información complementaria. El 15 de julio de 1999, la Comisión interpuso el presente recurso contra la República Francesa ante el Tribunal de Justicia.
IV. Alegaciones de las partes
5 En opinión de la Comisión, la República Francesa ha infringido en Bretaña, por lo que atañe a los requisitos mínimos de calidad para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable, los tres apartados del artículo 4 de la Directiva 75/440. La Comisión basa su recurso en tres motivos:
1) Haberse sobrepasado los valores límite para los nitratos (infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 75/440).
2) Falta de definición y no comunicación de un plan sistemático que incluya un calendario para el saneamiento de las aguas superficiales (infracción del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440).
3) Utilización de aguas superficiales de calidad inferior para la producción de agua destinada al consumo humano sin que se le hayan notificado a la Comisión unos planes de gestión a tal efecto (infracción del artículo 4, apartado 3, de la Directiva 75/440).
Por consiguiente, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/440/CEE, y en particular de su artículo 4, al no haber adoptado las disposiciones necesarias con el fin de que la calidad de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable se ajuste a los valores fijados en virtud del artículo 3.
- Condene en costas a la República Francesa.
La República Francesa no niega que se han sobrepasado los valores máximos autorizados según la Directiva 75/440, si bien rechaza el planteamiento según el cual la situación se degradó sistemáticamente en el transcurso de los años.
Además, desde finales de los años 80, se han venido desplegando en la República Francesa grandes esfuerzos, encaminados a mejorar la calidad de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable. Para ello, se elaboraron varios programas los cuales, por otra parte, fueron comunicados a la Comisión.
La República Francesa no niega haber utilizado unas aguas superficiales cuyos contenidos en nitratos sobrepasan los valores autorizados, si bien estima que notificó a la Comisión los planes de gestión necesarios para ello.
Por lo tanto, la República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime enteramente la segunda imputación de la Comisión y el tercer motivo, por lo que atañe a la inexistencia de un plan de gestión de los recursos de agua.
- Declare que se han adoptado las medidas esenciales con el fin de abordar el problema, observado en ocasiones en un número limitado de puntos de toma de muestras de las aguas destinadas a la alimentación y de puntos de distribución, de haberse sobrepasado el valor límite de 50 mg/l de nitratos en el agua de una forma suficientemente concertada para poder ser eficaces.
V. Apreciación
6 Las tres imputaciones que se formulan en el recurso de la Comisión serán examinadas sucesivamente.
A. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 75/440 (haberse sobrepasado los valores límite)
7 La República Francesa no niega la alegación de la Comisión según la cual la República Francesa no ha logrado mantener, para el conjunto de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable el valor de 50 mg/l (artículo 4, apartado 1, en relación con el artículo 3 y el anexo II de la Directiva).
8 En este punto, el tenor literal del artículo 4, apartado 1, primera frase de la Directiva 75/440 es claro e inequívoco, dado que los Estados miembros, al expirar el plazo señalado para adaptar el Derecho interno a la Directiva, debían garantizar, para el conjunto de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable, unos contenidos en nitratos inferiores a los valores límite antes citados.
Por consiguiente, la República Francesa ha incumplido la citada obligación.
B. El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 (no haberse garantizado una mejora continua del medio ambiente, falta de definición de un plan de acción sistemático)
9 Esta disposición de la Directiva se refiere a dos problemáticas distintas:
10 En primer lugar, los Estados miembros están obligados a garantizar (con carácter general) una «mejora continua» del medio ambiente por lo que atañe a la calidad de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable. Para estas mejoras, que no han sido precisadas de otra forma, se establece un plazo de diez años.
11 Además, los Estados miembros están obligados, en concreto, a definir un «plan de acción sistemático que incluya un calendario» con vistas al saneamiento, y a transmitirlo a la Comisión, que examinará dicho plan. Esta obligación está sujeta al plazo general para la adaptación del Derecho interno a la Directiva, que es de dos años.
1) Falta de una mejora continua de la calidad de las aguas superficiales
12 Para responder a la cuestión de si el artículo 4, apartado 2, contiene obligaciones programáticas o si los Estados miembros están obligados a realizar un mero esfuerzo de mejora, procede verificar la relación existente entre, de un lado, el artículo 4, apartado 1 (valores máximos) y el artículo 3, apartado 3 (valores indicativos), de la Directiva 75/440, y de otro lado, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 (mejora del medio ambiente). El artículo 4, apartado 1, obliga a los Estados miembros a adoptar las disposiciones necesarias con el fin de que no se sobrepasen los valores límite para determinados productos nocivos. El artículo 3, apartado 3, de la Directiva establece que los Estados miembros deberán esforzarse además por alcanzar unos valores aún inferiores. Se trata de valores guías facultativos, reproducidos en las columnas G del anexo II.
13 La República Francesa opina que, a diferencia del artículo 4, apartado 1, la disposición contenida en el artículo 4, apartado 2, no establece ninguna obligación programática, sino que tan sólo obliga a los Estados miembros a realizar un esfuerzo con el fin de mejorar la situación y a dedicar a tal fin los medios adecuados. La República Francesa remite a este respecto a la sentencia Comisión/Reino Unido, (2) en la cual el Tribunal de Justicia distinguió claramente entre valores vinculantes y no vinculantes. Dicho Estado opina además que cualquier mejora de la situación de partida (correspondiente al año 1975) cumple los requisitos del artículo 4, apartado 2.
14 Sobre este extremo, comparto el planteamiento de la República Francesa en la medida en que considera que la Directiva 75/440 no puede ser interpretada en el sentido de que los valores guías del artículo 3, apartado 3, adquieren un valor vinculante a través del artículo 4, apartado 2. Esta afirmación se desprende de la sistemática anteriormente expuesta.
15 Por el contrario, opino que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 persigue una finalidad autónoma con relación al artículo 4, apartado 1, y al artículo 3, apartado 3. La ratio legis del artículo 4, apartado 2, es conseguir que los Estados miembros no rebajen de una sola vez la calidad del agua hasta un nivel mínimo determinado para después, en el mejor de los casos, mantenerla en este nivel, sino que procedan a mejoras continuas, incluso después de que se hayan alcanzado los umbrales: el artículo 4, apartado 2, obliga a los Estados miembros a adoptar «las disposiciones necesarias para garantizar la mejora continua del medio ambiente» y concede para ello un plazo más largo que el previsto para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 75/440, ya que las mejoras «deberán realizarse [...] en el curso de los diez próximos años».
16 De esta forma, el artículo 4, apartado 2, no se limita a instar a los Estados miembros a hacer un esfuerzo sino que, por el contrario, éstos deben conseguir unas reducciones efectivas de los contenidos en productos nocivos, incluido el contenido en nitratos. Ciertamente, esta disposición no contiene ninguna prescripción cualitativa ni cuantitativa expresa por lo que atañe a las mejoras; sin embargo, el hecho de que el vencimiento haya sido diferido sensiblemente lleva indefectiblemente a la conclusión de que la finalidad del artículo 4, apartado 2, es llegar a unos valores cuantitativos inferiores a los valores límite que deben alcanzar los Estados miembros antes de expirar el plazo de dos años establecido en el artículo 4, apartado 1, para adaptar el Derecho interno a la Directiva.
17 Tampoco puede entenderse esta normativa -como pretende aparentemente la República Francesa- en el sentido de que debe procederse simplemente a mejoras relativas con relación a una situación de partida, contemplada caso por caso, correspondiente al año 1975, de tal forma que cualquier mejora, sea la que fuere, cumple ya las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 2. En mi opinión, las diferencias de calendario que son objeto del presente asunto (en los apartados 1 y 2 del artículo 4) únicamente tienen sentido si las «mejoras sustanciales» a las que deben esforzarse en llegar los Estados miembros conforme al artículo 4, apartado 2, aún no se han conseguido a través de avances en el logro de los objetivos contemplados en el apartado 1.
18 Por consiguiente, conforme al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440/CEE, los Estados miembros tenían la obligación «en el curso de los diez próximos años» de llegar a valores que se situaran, en cualquier caso, por debajo del valor límite de 50 mg/l, en lo que atañe al contenido en nitratos. Por lo tanto, esta sistemática implica que el hecho de no lograr respetar los valores límite contemplados en el apartado 1 lleva asimismo consigo una infracción del apartado 2.
19 Por consiguiente, la República Francesa ha infringido también el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 en lo que atañe a aquellas zonas de Bretaña que habían sido objeto de las investigaciones de la Comisión y en las cuales ni siquiera había podido respetarse el valor límite de 50 mg/l para los nitratos.
20 A diferencia de la República Francesa, la Comisión afirma que la situación en Bretaña revela ciertas degradaciones y que la tendencia en este sentido es continua y ascendente. La República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que tome constancia de los esfuerzos realizados y de que se han efectuado algunas mejoras en distintos lugares con relación a la situación de partida en 1975. La República Francesa se basa a este respecto en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Italia, (3) citada en el asunto Comisión/Grecia. (4)
21 La jurisprudencia citada no proporciona base alguna en apoyo de la pretensión de la República Francesa, en la medida en que en ella se afirma que, en materia de mejora del medio ambiente en el marco de la adaptación del Derecho interno a una Directiva, los Estados miembros conservan un margen de apreciación en cuanto a la elección de los medios. (5) Aun cuando el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 no se opone a tal margen de apreciación, obliga a actuar de forma que se garantice que se realicen las mejoras de que se trata, cosa que la República Francesa -según se ha expuesto anteriormente- no ha logrado hacer en el conjunto del territorio bretón por lo que atañe a las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en Bretaña.
22 Por lo demás, basta con señalar que el procedimiento del artículo 226 CE tiene por objeto que se declare si un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. Por consiguiente, no incumbe al Tribunal de Justicia declarar, en el marco del presente procedimiento, en qué medida el Estado miembro se ha esforzado en cumplir sus obligaciones.
23 Por lo tanto, basta declarar que la República Francesa no ha logrado realizar, en el conjunto del territorio de Bretaña, dentro del plazo señalado en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 (en el curso de los diez próximos años), unas mejoras sustanciales en el sentido de una reducción del contenido en productos nocivos, por debajo de los 50 mg/l de nitratos, de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable.
2) Falta de un plan de acción sistemático que incluya un calendario
24 La República Francesa opina que tanto determinadas partes de los documentos transmitidos que el conjunto de las informaciones sometidas a la Comisión se ajustan a las exigencias de la Directiva 75/440 por lo que atañe al «plan de acción sistemático que incluya un calendario» en el sentido del artículo 4, apartado 2. La Comisión entiende que ninguno de los documentos comunicados cumple las exigencias del artículo 4, apartado 2, de la Directiva. De la misma forma, el conjunto de documentos que se le han comunicado, considerados globalmente, no puede asimilarse a un «plan de acción sistemático» en el sentido de esta disposición de la Directiva; además, todas las medidas derivadas de dichos documentos son «manifiestamente ineficaces y no proporcionadas a la situación» -como lo demuestran los valores en nitratos que siguen sin ajustarse a la Directiva-. Dado que la República Francesa no adoptó las primeras medidas de esta índole hasta finales de los años 80, la Comisión estima que, en cualquier caso, la adaptación del Derecho interno a la Directiva se ha llevado a cabo con un retraso indudable.
25 La República Francesa afirma además que del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 cabe deducir la obligación de la Comisión, de someter los documentos transmitidos por los Estados miembros a un examen en profundidad con vistas a su calificación como «planes» a efectos de esta disposición. En el caso de que estas verificaciones dieran lugar a críticas en cuanto a las medidas adoptadas, la Comisión tendría que consultar al Estado miembro interesado y, en su caso, presentar propuestas adecuadas al Consejo.
a) En cuanto al «plan de acción sistemático»
26 En el presente procedimiento, la República Francesa ha indicado distintos ejemplos que acreditan, en su opinión, que ha cumplido su obligación de definir un plan de acción sistemático. Sin embargo, es difícil determinar, basándose en estos documentos presentados al Tribunal de Justicia, si se ha aplicado un concepto y, en caso afirmativo, cuál, en orden a la reducción de los contenidos en sustancias nocivas en las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en la República Francesa y en particular en Bretaña. En la medida en que puede extraerse alguna conclusión de ello, parece que existen esencialmente cuatro programas que pueden cumplir, en su caso, las exigencias del artículo 4, apartado 2, de la Directiva: «BEP I» y «BEP II», «PMPOA», así como los programas de reabsorción incluidos en los «ZES» y el «SDAGE». Según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia de una infracción del Tratado debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. (6) Esta situación era sustancialmente la siguiente:
27 El programa «Bretagne EAU Pure» (BEP) I, precursor del programa BEP II -véase a continuación- se proponía en primer lugar, mejorar la calidad de las aguas del litoral bretón. Desde 1994, debido a la degradación de las aguas superficiales bretonas, se ha emprendido una reorientación del BEP; de esta forma, el «BEP II» es el primer programa encaminado principalmente a una mejora de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable. Sin embargo, el BEP sólo se aplica limitadamente en el territorio bretón, dado que sólo se extiende a las 20 cuencas hidrográficas más problemáticas. En cuanto al fondo, el programa hace principalmente hincapié en las acciones de sensibilización así como en los estudios aplicados. Su puesta en práctica debía efectuarse a través de subprogramas que se elaborarían con arreglo a convenios celebrados entre las entidades territoriales, la Agence de l'eau y el denominado «Sindicato mixto». En la época que reviste interés para el presente procedimiento, tan sólo se habían celebrado dos convenios de esta índole (en 1996 y en 1997).
28 Desde 1994 aproximadamente, existe un programa nacional de control de las contaminaciones de origen agrario (en lo sucesivo, «PMPOA») negociado entre los ministerios de Agricultura y de Medio Ambiente y los organismos de representación agraria. Dicho programa pretende promover los trabajos de ordenación destinados a reducir la diseminación del nitrógeno de origen orgánico e incitar a la agricultura a modificar la práctica de su aplicación con vistas a rebajar el contenido en nitratos de las aguas superficiales. El PMPOA, que se aplica en principio, al conjunto del territorio nacional sólo se aplica, sin embargo, a aquellas empresas agrarias que superen una determinada dimensión de manera que como máximo, se ven afectadas por el citado programa un tercio de las empresas que producen, en conjunto, las dos terceras partes de todos los nitratos de origen agrario. Según un informe dedicado el PMPOA, encargado por el Gobierno francés, la aplicación del programa en su conjunto sólo progresa lentamente.
29 La Ley nº 92/3, de 3 de enero de 1992, prevé, para cada una de las grandes cuencas hidrográficas francesas, la creación de un plan director de ordenación y de gestión de las aguas (en lo sucesivo, «SDAGE») por los comités de cuenca, después de consultar a las entidades territoriales. Sobre esta base, deben definirse planes de ordenación y de gestión de las aguas (en lo sucesivo, «SAGE») a nivel de las cuencas locales (en Bretaña, SDAGE define así 16 «cuencas hidrográficas») bien entendido que los SAGE deben ajustarse a los objetivos y a las exigencias del SDAGE y que están destinados a servir de marco a las decisiones que deben adoptar las entidades territoriales. La República Francesa no niega que, en la época a la que se refiere el presente asunto, no estaba en vigor SAGE alguno.
30 El concepto de zonas de excedente estructural (en lo sucesivo, «ZES») que es aplicable al conjunto de la metrópoli, tiene como finalidad reabsorber el nitrógeno excedentario en las comarcas más afectadas de la República Francesa. En los ZES que se hayan determinado, deberá reducirse el contenido de nitrógeno del suelo, con el fin de mejorar el contenido de nitratos de las aguas superficiales. Los programas de reabsorción definen una estrategia global en las comarcas afectadas. Según ha reconocido la propia República Francesa, las zonas afectadas de Bretaña han sido determinadas, si bien los programas de reabsorción destinados a ser aplicados se hallaban aún en la época considerada, en una fase «embrionaria».
31 La Comisión opone dos objeciones distintas a los documentos presentados por la República Francesa:
- En primer lugar, no se trata de varios planes ni de un plan global, y menos aún de unos planes de acción sistemáticos desde el punto de vista de los objetivos contemplados en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440.
- En segundo lugar, las medidas se han revelado ineficaces e inapropiadas para la situación.
32 En primer lugar, por lo que atañe a la calificación de los documentos presentados por la República Francesa en calidad de planes de acción sistemáticos que incluyen un calendario: el Tribunal de Justicia ha enumerado en repetidas ocasiones las exigencias que deben cumplir los planes de acción sistemáticos. En el asunto Comisión/Alemania, (7) el Tribunal de Justicia declaró que si bien, varios planes de saneamiento limitados al ámbito regional pueden en un principio constituir un «plan» en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440, el conjunto de los documentos presentados debe poner de manifiesto, en cualquier caso, el carácter de «plan conjunto». En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia declaró asimismo que un plan de acción sistemático en el sentido del artículo 4, apartado 2, debe «realizarse de manera escalonada con arreglo a determinadas prioridades.» (8) En el asunto Comisión/Bélgica, (9) el Tribunal de Justicia señaló además lo siguiente: «El carácter específico de los programas de que se trata consiste en que deben constituir un enfoque global y congruente, que tenga el carácter de una planificación concreta y articulada que abarque la totalidad del territorio nacional [...] Por lo tanto, se distinguen tanto de un programa general de saneamiento como de un conjunto de medidas puntuales encaminadas a reducir la contaminación de las aguas.» En el asunto Comisión/España, (10) el Tribunal de Justicia señaló que «un Estado miembro no puede cumplir la obligación que le incumbe de elaborar un programa global con vistas a la consecución de determinados objetivos [...] mediante actuaciones materiales parciales o normativas fragmentarias» En el asunto Comisión/Alemania, (11) el Tribunal de Justicia basó, de una forma decisiva, para apreciar la calidad del «plan», en el objetivo perseguido a través de los planes que es, en el supuesto del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440, permitir a la Comisión conocer la reducción del contenido en productos nocivos de las aguas de cada Estado miembro afectadas por lo dispuesto en la Directiva, comparar las medidas adoptadas a escala comunitaria y consignar los resultados en un informe de síntesis dirigido al Consejo. En el asunto Comisión/Portugal, (12) el Tribunal de Justicia señaló que todos los documentos presentados como «plan» deben en todo caso contener medidas y establecer un calendario.
33 El BEP I se centraba en la mejora de la calidad de las aguas del litoral; ahora bien, éstas no se hallan comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 75/440; el artículo 1, apartado 1, de la Directiva define en efecto las aguas superficiales como las «aguas continentales superficiales». El PMPOA, que cubre en principio todo el territorio metropolitano, no afecta, por el hecho de su limitación a determinadas empresas en función de su dimensión, más que a una parte relativamente reducida de las explotaciones agrícolas bretonas. Los programas de reabsorción para las ZES y el BEP no afectan más que a algunos sectores geográficos especialmente sensibles de Bretaña, y no a todas las aguas superficiales que presentan unos porcentajes preocupantes de nitratos. Además, según las autoridades francesas, el concepto de las ZES se encontraba, en la época que se considera, en una fase aún embrionaria. De la misma forma, en el marco de BEP II, tan sólo se habían estipulado para Bretaña dos convenios que hubieran podido servir de base a las medidas que estaban aún por adoptar. De esta forma, en la fecha que se considera, aún no estaban operativos los SAGE destinados a ser elaborados en el marco del SDAGE de Bretaña, para distintas cuencas hidrográficas.
34 Por consiguiente, dichas medidas presentadas por la República Francesa tienen, en la medida en que se puede observarlo, incluso por lo que atañe a Bretaña, un ámbito de aplicación restringido desde un punto de vista material o espacial, o se presentan, habida cuenta del grupo de destinatarios al cual van dirigidos, como una operación meramente puntual. Además, se echa en falta un concepto de envergadura. No se acierta a ver en estas distintas medidas calendario alguno, como tampoco se percibe la coherencia necesaria a que hace alusión la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
35 Parece que hasta el escrito de 18 de junio de 1998 la República Francesa no comunicó, desglosada por puntos de toma de muestras de agua y por zonas, una relación de todas las aguas superficiales de Bretaña destinadas a la producción de agua potable, provista de la indicación sistemática, para cada una de las zonas problemáticas, de los problemas antes expuestos. Sin embargo, también se echan en falta en la citada relación las finalidades y los calendarios. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia de un incumplimiento del Derecho comunitario debe apreciarse al final del plazo señalado para la respuesta en el dictamen motivado. (13) Este plazo había expirado cuando la República Francesa dirigió el escrito antes citado.
36 Procede, pues, declarar que la República Francesa no ha cumplido su obligación de definir un «plan de acción sistemático que incluya un calendario» conforme al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440.
37 La Comisión alega, en segundo lugar, que tanto los programas como el ritmo de las medidas presentadas por la República Francesa, además de carecer de toda sistemática, se han revelado ineficaces e inadecuados a la situación.
38 Sobre este particular, procede observar que la eficacia y el carácter proporcional de las medidas encaminadas a eliminar las sustancias nocivas contenidas en las aguas superficiales sólo pueden determinarse a posteriori. La definición de planes con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 debe efectuarse en el plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva, es decir dos años; por su parte, las mejoras (en otras palabras, la prueba de su eficacia) no deben ser efectivas más que en un plazo de diez años. Ya ha quedado acreditado que la República Francesa no ha logrado mejora alguna en el sentido del artículo 4, apartado 2, de forma que la cuestión de la eficacia tampoco puede servir de criterio, esta vez en el marco de la calificación como «plan de acción sistemático».
b) Obligación de la Comisión de proceder a un examen en profundidad
39 Según el planteamiento expuesto en este sentido por la República Francesa, la Comisión no discutió los documentos presentados por las autoridades francesas, en lo que atañe al cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 75/440 y señalar las posibles carencias. La República Francesa fundamenta su alegación por lo que atañe a la citada obligación de la Comisión en el artículo 4, apartado 2, quinta frase, de la Directiva 75/440, a tenor de la cual la Comisión «procederá a un examen en profundidad de los planes de acción [...] incluidos los calendarios y, en su caso, presentará al Consejo propuestas adecuadas al respecto».
40 No cabe acoger esta alegación. La Directiva 75/440 no prevé una obligación general a cargo de la Comisión que vaya más allá de las obligaciones de verificación derivadas del artículo 226 CE, consistentes en iniciar discusiones con los Estados miembros sobre la calidad de los documentos aportados a los autos. Por lo demás, siguen existiendo ciertas dudas sobre los efectos jurídicos de esta supuesta infracción de la Comisión en el marco del presente procedimiento. La propia República Francesa indicó en la vista que no pueden verse afectados por este motivo los derechos y obligaciones de la Comisión derivados del artículo 226 CE.
C. El artículo 4, apartado 3 (producción de agua potable, falta de notificación de un plan de gestión)
41 Según se ha indicado ya, la República Francesa no ha logrado que, en todas las zonas de Bretaña en las que se utilizan para la producción de agua potable las aguas superficiales, el contenido en nitratos no sobrepase el nivel máximo de 50 mg/l, autorizado por el artículo 4, apartado 1, en relación con el artículo 3 y el anexo II de la Directiva 75/440. Además, la República Francesa no niega haber utilizado en Bretaña, por lo menos parcialmente, aguas superficiales que no responden a los criterios establecidos por la Directiva.
42 Ciertamente, el artículo 4, apartado 3, primera frase, de la Directiva 75/440 prohíbe en principio esta forma de proceder, si bien la autoriza con determinados requisitos. Como excepción, un agua de estas características podrá utilizarse para la producción de agua potable siempre que el tratamiento se base en cada zona «en un plan de gestión de los recursos de agua» y de que los citados planes de gestión sean notificados «a la mayor brevedad» y «previamente, en el caso de nuevas instalaciones». Por consiguiente, la existencia de un plan de gestión es uno de los requisitos a los que está supeditada, con carácter de excepción, la autorización para utilizar aguas superficiales que tengan una concentración demasiado elevada de determinadas sustancias.
43 Las partes discrepan en cuanto a si la República Francesa ha presentado uno o varios de estos planes de gestión con arreglo al artículo 4, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 75/440.
44 En opinión de la Comisión, la República Francesa no ha cumplido la obligación establecida en el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 75/440, en particular debido a que los documentos que la República Francesa ha aportado a los autos no contenían un objetivo de mejora de la calidad del agua y eran manifiestamente ineficaces.
45 Para poder calificar las medidas expuestas por la República Francesa de «planes de gestión» a efectos de la disposición aplicable en el presente caso, debe precisarse en primer lugar que los planes de gestión contemplados en el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 75/440 tienen, en mi opinión, una finalidad distinta de los planes de acción a que se refiere el artículo 4, apartado 2. A mi juicio, los planes de gestión de los recursos de agua contemplados en el artículo 4, apartado 3, persiguen objetivos medioambientales y sanitarios distintos. En efecto, a diferencia de los planes a que se refiere el artículo 4, apartado 2, no están concebidos para la vigilancia de las aguas superficiales críticas desde el punto de vista de su contenido en sustancias nocivas, sino para tener una panorámica global de la utilización de las aguas superficiales no críticas desde este punto de vista. Dado que es la mezcla expresamente mencionada en el artículo 4, apartado 3, de aguas superficiales que contengan productos nocivos y de aguas superficiales que no contengan productos nocivos la que se utiliza más frecuentemente en la práctica para la obtención de agua potable, se considera que los planes de gestión de los recursos de agua permiten a la Comisión tener una panorámica general sobre la utilización de las fuentes no críticas desde el punto de vista de su contenido en sustancias nocivas y presentar, en su caso, al Consejo, propuestas adecuadas. Pues bien, si la finalidad de los planes de gestión es, según el artículo 4, apartado 3, la supervisión de las aguas superficiales no críticas desde el punto de vista de su contenido en sustancias nocivas, debe suponerse que estos planes no tienen como finalidad prever objetivos de mejora de la calidad de las aguas superficiales críticas desde este punto de vista. Por lo tanto, no cabe acoger la alegación de la Comisión.
46 En consecuencia, por lo que atañe a la cuestión de la existencia y a la presentación, por la República Francesa, de planes de gestión con arreglo al artículo 4, apartado 3, segunda frase, es forzoso observar que, con arreglo a lo que se deduce de los autos, tan sólo los SAGE contienen, en fase embrionaria, la elaboración de los citados planes de gestión. Sin embargo, según reconocen las autoridades francesas, no se ha proseguido por esta vía. Parece que hasta el escrito de 18 de junio de 1998 la República Francesa no aportó a los autos un cuadro sinóptico de todas las aguas superficiales de Bretaña que contienen nitratos, con indicaciones exhaustivas sobre la mezcla de las citadas aguas con aguas superficiales desprovistas de productos nocivos.
47 Según se ha observado ya, los citados documentos sólo fueron transmitidos después de haber expirado el plazo previsto para responder al dictamen motivado.
48 Por consiguiente, la República Francesa no ha presentado a su debido tiempo un plan de gestión que justifique la excepción a que se refiere el artículo 4, apartado 3, primera frase, y, por lo tanto, no ha cumplido los requisitos a los que está supeditada la utilización de aguas superficiales que contengan nitratos en una cantidad superior a la autorizada.
VI. Conclusión
49 En consecuencia, considero que la República Francesa, por lo que atañe a las aguas superficiales de Bretaña destinadas a la producción de agua potable:
- ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 75/440, en la medida en que no ha garantizado la observancia de los valores máximos autorizados en lo que se refiere al contenido en nitratos,
- ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva, en la medida en que no ha realizado una mejora sustancial del medio ambiente ni presentado un plan de acción sistemático que incluya un calendario,
- ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 4, apartado 3, de la Directiva 75/440 en la medida en que ha incumplido la prohibición de utilizar, para la producción de agua potable, aguas superficiales cuyo contenido en nitratos sea superior al autorizado.
A la vista del conjunto de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros al no haber adoptado las disposiciones necesarias en virtud del artículo 4, apartados 1, 2 y 3 de la citada Directiva, o al no haber adoptado tales disposiciones dentro del plazo señalado.
2) Condene en costas a la República Francesa.
(1) - DO L 194, p. 26; EE 15/01, p. 123.
(2) - Sentencia de 25 de noviembre de 1992 (C-337/89, Rec. p. I-6103); la República Francesa se refiere, sin duda, al apartado 31.
(3) - Sentencia de 9 de noviembre de 1999 (C-365/97, Rec. p. I-7773).
(4) - Sentencia de 4 de julio de 2000 (C-387/97, Rec. p. I-5047).
(5) - Sentencia Comisión/Italia, citada en la nota 4 supra, apartados 67 y 68.
(6) - Véanse, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 1997, Comisión/Italia (C-313/96, Rec. p. I-7231, apartado 14), y de 13 de julio de 2000, Comisión/Portugal (C-261/98, Rec. p. I-5905).
(7) - Sentencia de 17 de octubre de 1991 (C-58/89, Rec. p. I-4983), apartado 25.
(8) - Sentencia antes citada, apartado 25.
(9) - Sentencia de 21 de enero de 1999 (C-207/97, Rec. p. I-275), apartado 40; véase también la sentencia de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia (asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95, Rec. p. I-3343), apartado 35.
(10) - Sentencia de 28 de mayo de 1998 (C-298/97, Rec. p. I-3301), apartado 16.
(11) - Citada en la nota 8, apartado 36.
(12) - Sentencia de 17 de junio de 1998 (C-214/97, Rec. p. I-3839), apartado 11.
(13) - Véase, en particular, la sentencia de 30 de noviembre de 2000, Comisión/Bélgica (C-384/99, Rec. p. I-10633), apartado 16.