61978C0233
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 31 MAI 1979 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La question d'interprétation qu'il s'agit de résoudre dans le cadre des trois affaires jointes 233, 234 et 235/78 est clairement délimitée: il s'agit pour la Cour de fixer le sens de l'expression «lieu de stockage» figurant aux articles 4, paragraphe 2, lettre c), et 14, lettre a), du règlement (CEE) no 2015 de la Commission du 13 août 1976 relatif aux contrats de stockage pour le vin de table et le moût de raisin concentré.
En ce qui concerne les faits, il suffira de rappeler que les requérants au principal sont des producteurs de vin ayant sollicité de l'Office d'intervention allemand compétent la conclusion d'un contrat de stockage pour du vin de table afin de pouvoir bénéficier de l'aide communautaire. Or, la quantité minimale de 100 hl requise à l'article 5 du règlement no 2015 précité n'était atteinte que si on additionnait les quantités détenues séparément par les intéressés, chacun dans sa propre cave. L'Office d'intervention s'est quant à lui refusé de conclure le contrat de stockage, au motif que la quantité globale de 100 hectolitres n'était pas entreposée dans un lieu unique.
Après le rejet des réclamations introduites contre cette décision négative par les requérants au principal, ces derniers ont déposé une série de recours devant le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main. C'est dans le cadre de ces instances que le Verwaltungsgericht a rendu trois ordonnances de renvoi distinctes (mais identiques sur le fond et quant à la formulation) et soumis à la Cour la question suivante:
«Le règlement (CEE) no 2015 de la Commission du 13 août 1976, relatif aux contrats de stockage pour le vin de table, le moût de raisin et le moût de raisin concentré JO CE no L 221 du 14. 8. 1976) doit-il, en particulier en raison de la formule “lieu de stockage” qui est utilisée à l'article 4, paragraphe 2, lettre c), et à l'article 14, lettre a), de ce règlement, ainsi que de la règle relative à la quantité minimale de 100 hl pour le vin et le moût qui est contenue dans son article 5, être interprété en ce sens qu'en cas de conclusion de contrats avec des producteurs groupés (article 2, paragraphe 1, 1re phrase du règlement), les contrats à conclure ne peuvent l'être que lorsque la totalité de la quantité minimale de 100 hl est stockée dans une même cave ou dans des caves se trouvant sur une même parcelle?»
2.
Le régime de l'organisation commune du marché viti-vinicole constitue tout naturellement le cadre dans lequel s'insère, en tant que modalités particulières d'application dudit régime, la réglementation définie par le règlement précité no 2015 de la Commission. C'est pourquoi il convient de se référer tout d'abord au règlement (CEE) no 816/70 du Conseil du 28 avril 1970. Ce règlement, qui s'inspire entre autres de la nécessité de stabiliser les marchés dans le secteur viti-vinicole et d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, a estimé souhaitable à cette fin de recourir à des mesures d'intervention «sous forme d'aides au stockage privé, et, le cas échéant, de distillation des vins de table» (voir le deuxième considérant du préambule). Les articles 5 et 6 de ce même règlement prévoient, en particulier, que les aides au stockage privé sont accordées lorsque pour les vins de table les disponibilités constatées au début de la campagne viticole dépassent la somme des besoins prévisibles. En outre, l'octroi de ces aides est subordonné à la conclusion de contrats particuliers entre organismes d'intervention et producteurs intéressés.
Aux fins de garantir, dans le cadre de la conclusion des contrats de stockage, l'application de critères uniformes dans l'ensemble de la Communauté, la Commission a, par règlement (CEE) no 1437 du 20 juillet 1970, prévu les modalités d'application des règles introduites par le Conseil, en ce qui concerne lesdits contrats de stockage. Le règlement no 1437/70 a été remplacé ultérieurement par le règlement no 2015 du 13 août 1976. Ce sont précisément, comme on sait, certaines dispositions de ce dernier règlement qui font à présent l'objet d'une demande de décision préjudicielle devant la Cour.
3.
Les deux thèses qui s'affrontent à propos de la signification (ou mieux, peut-être, des implications concrètes) des termes «lieu de stockage», visés aux articles 4 et 14 du règlement no 2015/76, peuvent être résumées comme suit. Selon les requérants au principal, il ne doit pas nécessairement s'agir d'un entrepôt unique: à leur avis en effet, il serait admis que des producteurs groupés puissent conclure des contrats de stockage même lorsque la quantité minimale (100 hl pour le vin et 50 hl pour le moût) fixée à l'article 5 du règlement précité se trouve entreposée dans différentes caves. L'organisme d'intervention de la République fédérale considère au contraire que les contrats de stockage — y compris les contrats passés avec plusieurs viticulteurs et ayant pour objet des quantités partielles — ne peuvent être conclus que lorsque «la quantité globale est stockée dans un même lieu» (voir la décision de l'organisme d'intervention allemand du 22 juillet 1978). Dans son mémoire du 19 décembre 1978, la Commission a adopté en substance la deuxième thèse.
Nous dirons tout de suite que le point de vue défendu par les autorités allemandes et par la Commission nous paraît trop restrictif. Il serait à notre sens plus raisonnable et plus conforme au règlement no 2015/76 d'admettre que des producteurs groupés détenant chacun séparément dans des caves distinctes des quantités de vin ou de moût respectivement inférieures à 100 et à 50 hl peuvent, dans certaines limites, que nous préciserons par la suite, conclure des contrats de stockage et bénéficier ainsi des aides communautaires, pourvu que, bien entendu, la quantité globale entreposée, résultant de l'addition des différents lots, atteigne la quantité minimale requise à l'article 5 du règlement en question. Au reste, au cours de la procédure orale, l'agent de la Commission a déclaré avoir soutenu au cours de la procédure écrite une interprétation restrictive des termes «lieu de stockage» en vue de l'hypothèse extrême d'un éparpillement des lots tel que le contrôle confié aux autorités publiques sur les quantités de vin ou de moût faisant l'objet d'un contrat en deviendrait particulièrement difficile et, en tout état de cause, très coûteux. Il a admis ensuite que le vrai problème était celui de définir, cas par cas, quand le contrat peut être conclu en dépit d'une éventuelle répartition dans différentes caves de la quantité minimale de vin ou de moût, et quand au contraire la dispersion du produit atteint des proportions telles qu'elle permet aux autorités étatiques de refuser la conclusion d'un contrat.
4.
A l'appui de la thèse de l'unité de lieu pour le stockage, on fait valoir avant tout un argument tiré de la lettre du règlement no 2015/76. On fait en effet remarquer que l'expression utilisée à l'article 4 et à l'article 14 («lieu de stockage») l'est au singulier et on en déduit qu'il devrait en tout cas s'agir d'un lieu unique. A cela on peut répondre que les données techniques énumérées à l'article 4, paragraphe 2, lettre c), du règlement (à savoir: la quantité, la couleur, le titre alcoométrique total, le titre alcoométrique acquis, la teneur en acidité totale et volatile, la teneur en anhydride sulfureux) sont toutes employées au singulier, bien que certaines de ces données au moins auraient pu l'être, en bonne logique, également au pluriel, étant donné qu'au sein de ces trois catégories (vin, moût de vin, moût de vin concentré) l'homogénéité des produits n'est pas de règle. Imaginons par exemple une quantité totale de 100 hl, composée de vins de provenance et de qualité différentes: dans ce cas les vins, nécessairement stockés dans des récipients différents, sont détaillés en différentes quantités et pourront même avoir des «couleurs», «titres alcoométriques», «teneurs en acidité» différentes, et ainsi de suite. Ces considérations s'appliquent pareillement aux notions de «cépage» et de «région de production», citées au singulier de l'article 4, paragraphe 3, lettre a), du règlement. Comme l'a très exactement mis en évidence le juge de renvoi, «les termes utilisés au singulier pour définir les données citées à l'article 4 du règlement auraient pu être complétés, pour plus de clarté, par la forme au pluriel». Il ne nous semble pas non plus qu'il y ait de raisons particulières pour lesquelles il faudrait attribuer aux seuls termes «lieu de stockage» une signification restrictive, correspondant à la forme au singulier.
Quant à l'article 14, lettre a), du règlement — qui fait obligation au producteur d'informer l'organisme étatique d'intervention de tout changement concernant le lieu de stockage — il ne fournit aucun renseignement utile à l'appui de la thèse du lieu unique. Cette disposition est également exprimée au singulier, mais il s'agit là simplement de la reproduction des termes utilisés dans l'article 4 précédent.
Quoi qu'il en soit, au-delà des considérations sur le contenu littéral des deux articles cités, nous croyons qu'il convient d'attacher, aux fins de l'interprétation de ces textes, une importance toute particulière au critère de la finalité que le législateur communautaire a entendu poursuivre en instituant un régime d'aides aux producteurs qui stockent les vins de table et les moûts de raisin. Si on tient dûment compte de ce critère, on parvient à la conclusion que le règlement n'avait pas de raison de poser comme règle rigide et générale celle de l'unité du lieu de stockage.
Les aides au stockage privé représentent dans l'optique des institutions communautaires un instrument en vue d'influencer l'evolution des prix au moyen d'une réduction temporaire de l'offre et de la réintroduction ultérieure du produit sur le marché lorsque les conditions de vente sont devenues plus avantageuses. C'est ce qui résulte clairement du préambule des règlements nos 876/70 et 2015/76 et c'est ce qui est confirmé par l'article 5 précité du règlement no 2015. En effet, l'exigence selon laquelle «les contrats portent sur une quantité minimale de 100 hectolitres pour le vin et de 50 hectolitres pour les moûts concentrés» doit être vue en relation avec la volonté de stocker des quantités appréciables, et donc d'exercer une influence sur l'évolution des prix sur le marché (voir en ce sens, notamment, le sixième considérant du règlement no 2015). Si telle est la logique dont s'inspire le mécanisme des aides, il est évident que le fait que le produit soit entreposé dans une seule et même cave ou au contraire dans plusieurs caves situées dans des lieux distincts est sans importance; ce qui compte, c'est faire en sorte que par le truchement du contrat la condition relative au stockage d'une quantité globale suffisamment importante soit satisfaite.
5.
Aux fins de la solution de la présente affaire, l'élément qui mérite une importance particulière est le contrôle. La Commission et l'organisme allemand d'intervention soutiennent que les termes «lieu de stockage» doivent être entendus dans le sens de «lieu unique», étant donné qu'il s'agit d'assurer la réalisation des contrôles que les organismes nationaux compétents doivent, conformément à l'article 7 du règlement no 2015, exercer sur les producteurs afin de garantir le respect des conditions auxquelles est subordonnée l'attribution des aides.
L'article 7 précité prévoit en effet (paragraphe 1) que «les États membres prennent toutes mesures pour assurer les contrôles nécessaires et notamment permettre la vérification de l'identité du produit faisant l'objet du contrat et garantir que le volume du produit stocké correspond aux indications retenues dans ce même contrat».
Il existe sans nul doute un certain lien, de nature objective, entre le lieu de stockage et la procédure de contrôle, en ce sens que les contrôles seront plus aisés et donc plus efficaces et moins dispendieux si le produit à vérifier est entreposé dans un lieu unique. L'existence d'un grand nombre de lieux de stockage — surtout s'ils sont éloignés les uns des autres — rendrait plus difficile l'application de ces contrôles, dont la nécessité est soulignée à l'article 7 précité ainsi que dans le préambule du règlement (voir en particulier le quatrième considérant).
Il ne nous semble pas toutefois qu'on puisse, à partir de la relation précitée existant entre le mécanisme de contrôle et le lieu de stockage, inférer la nécessité d'un lieu de stockage unique. On doit à cet égard considérer que le problème peut se poser essentiellement dans les mêmes termes, qu'il s'agisse d'un contrat conclu par plusieurs producteurs associés détenant chacun dans sa propre cave une partie de la quantité prescrite ou qu'il s'agit d'un contrat conclu par un producteur unique détenant son produit dans plusieurs entrepôts. On rencontre des difficultés analogues dans l'application des contrôles également lorsqu'un producteur unique s'engage à stocker différents types de vin de table (possibilité expressément reconnue par les dispositions internes d'exécution en république fédérale d'Allemagne: voir Bundesanzeiger 1977, no 243), chaque type de vin devant être en effet conservé dans un récipient à part, ce qui oblige forcément à répéter les opérations techniques de contrôle autant de fois qu'il y a de récipients. D'ailleurs, on peut dire que les contrôles se heurteront à des difficultés analogues chaque fois que des producteurs conserveront le vin dans des récipients différents, même s'ils sont entreposés dans la même cave.
C'est pourquoi nous croyons qu'il est plus correct de retenir la deuxième interprétation (suivant laquelle le lieu de stockage peut ne pas être unique) dans la mesure où elle répond mieux aux intérêts en présence et aux objectifs de la réglementation communautaire. Cela n'empêche pas que dans certains cas limites, où le produit faisant l'objet du contrat est fractionné en petites quantités entreposées dans des lieux de stockage éloignés les uns des autres, l'organisme national d'intervention, dans le cadre de la marge de pouvoir discrétionnaire qui lui est raisonnablement allouée par le règlement, a la faculté d'apprécier si les conditions de fait sont de nature à permettre des contrôles opportuns et efficaces et de vérifier en même temps si ces contrôles ne sont pas devenus trop onéreux par rapport aux finalités liées au régime des aides. Il appartiendra en définitive aux autorités étatiques compétentes de déterminer cas par cas, en fonction des critères déjà exposés, si la multiplicité des lieux de stockage est telle — et leur localisation si disséminée — qu'elle s'oppose à la conclusion des contrats.
La solution envisagée trouve une confirmation très significative dans l'arrêt rendu par la Cour le 11 juillet 1973 (affaire 3/73, Schöttler, Recueil 1973, p. 745) ayant pour objet l'interprétation à titre préjudiciel du règlement (CEE) no 172/67 du Conseil et du règlement (CEE) no 1403/69 de la Commission. Ce dernier disposait, à l'article 4, paragraphe 3, que l'octroi de la prime de dénaturation «est subordonné au contrôle par l'organisme d'intervention des opérations de dénaturation». La Cour a considéré à cet égard qu'en s'abstenant de réglementer en détail la procédure de contrôle, la législation communautaire avait entendu laisser aux États membres la liberté de le faire sous leur propre responsabilité, et qu'il incombait pour cette raison au législateur national de s'assurer, par l'instauration de contrôles adéquats, que la dénaturation se réalise conformément aux dispositions (communautaires) applicables et que les primes soient versées aux ayants droit.
De même, en ce qui concerne les aides aux producteurs viti-vinicoles allouées par le biais des contrats de stockage, le règlement no 2015 de la Commission prévoit (articles 7 et 17) que les organismes nationaux d'intervention assurent les contrôles nécessaires aux fins de garantir le respect des conditions d'octroi des aides, sans fixer dans le détail les modalités selon lesquelles ces contrôles doivent être effectués, de telle sorte que ces dispositions laissent aux États membres une certaine marge de manœuvre dans le cadre, bien entendu, des objectifs poursuivis et d'ailleurs définis par le règlement. Nous considérons quant à nous qu'en faisant usage de ce pouvoir d'appréciation, les organismes nationaux d'intervention ont également, dans des cas limites, comme celui d'une dispersion excessive du produit, la faculté de refuser de conclure les contrats.
6.
Au cours de la procédure, on a également discuté de la signification à donner à l'expression «producteurs groupés» figurant à l'article 2, paragraphe 1, du règlement et sur le lien existant éventuellement entre cette notion et le problème du lieu de stockage. La Commission a soutenu pour sa part que cette notion communautaire s'applique à des groupements à caractère durable, comme par exemple les coopératives, mais non aux producteurs dont les liens juridiques entre eux se limitent au fait d'avoir souscrit ensemble un contrat de stockage. De l'avis de la Commission, une interprétation plus large aurait pour effet de créer des problèmes complexes en matière de responsabilité «si un seul des intéressés ne remplit pas les conditions prescrites et qu'il [faudrait] dès lors engager aussi la responsabilité des autres» (voir mémoire de la Commission du 19 décembre 1978, paragraphe 4).
De cette prémisse, la Commission voudrait tirer la conclusion que les cas soumis à l'examen de la Cour sont exorbitants du champ d'application du règlement dans la mesure où il s'agirait à chaque fois de producteurs certes groupés mais non liés entre eux par des liens juridiques durables:
Cet aspect de l'affaire ne nous paraît pas pertinent aux fins de la réponse à donner à la question posée par le juge allemand. Il n'est pas demandé en effet à la Cour de statuer sur la notion de «producteurs groupés». Nous faisons observer qu'en tout état de cause la thèse avancée dans le mémoire de la Commission est contredite par les précisions fournies au ministère fédéral allemand de l'agriculture par cette même Commission dans son télex du 19 janvier 1978 — rappelé au cours de l'audience publique par l'avocat des requérants au principal et non démenti par le représentant de la Commission — dans lequel on explique qu'il y a lieu d'entendre par «producteurs groupés» également une pluralité de producteurs sans liens juridiques entre eux, réunis aux fins de rassembler la quantité minimale de produit fixée à l'article 5 du règlement, de manière à bénéficier des aides communautaires. De tels regroupements ne se situent pas, selon nous, en dehors de la sphère d'application du règlement présentement en cause. Ils nous paraissent au contraire répondre aux finalités dont s'inspire toute la réglementation relative aux contrats de stockage. D'autre part, la thèse restrictive n'est nullement confirmée par une quelconque interprétation textuelle ou systématique. Enfin, on peut tenir pour exclu que l'existence de plusieurs sujets, tous également et solidairement responsables du respect des conditions contractuelles, puisse constituer un obstacle technique au fonctionnement du régime de la responsabilité.
7.
En conclusion, l'unique question formulée par le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main dans chacune des trois ordonnances de renvoi du 10 octobre 1978 appelle, selon nous, la réponse suivante:
«Au sens du règlement (CEE) no 2015 de la Commission du 13 août 1976 et en particulier de ses articles 4, paragraphe 2, lettre c), et 14, lettre a), les contrats de stockage ayant pour objet une quantité minimale de 100 hectolitres pour le vin et de 50 hectolitres pour le moût peuvent être conclus avec des producteurs, isolés ou groupés, également dans le cas où ladite quantité minimale n'est pas stockée dans un lieu unique. L'organisme national d'intervention peut toutefois refuser de conclure le contrat lorsque le produit appelé à faire l'objet du stockage et qui appartient à un seul ou à plusieurs producteurs est fractionné en petites quantités entreposées en des lieux si éloignés les uns des autres qu'il serait impossible ou très onéreux pour l'organisme d'intervention d'exercer les contrôles prévus à l'article 7 de ce même règlement».
(
1
)	Traduit de l'italien.