61988CJ0016_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση 16/88,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τη νομική της σύμβουλο D. Sorasio, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Γ. Κρεμλή, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από το
Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, εκπροσωπούμενο από τον F. Pasetti Bombardella, jurisconsultum, επικουρούμενο από τους C. Pennera και J. Schoo, μέλη της νομικής του υπηρεσίας, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο τη γενική του γραμματεία, Kirchberg,
παρεμβαίνον,
κατά
Συμβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενου από τον F. Van Craeyenest, μέλος της νομικής του υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον J. Kaeser, διευθυντή της νομικής υπηρεσίας της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων, 100, boulevard Konrad Adenauer,
καθού,
που έχει ως αντικείμενο προσφυγή περί ακυρώσεως του άρθρου 6, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΟΚ) 3252/87 του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 1987, για το συντονισμό και την προώθηση της έρευνας στον τομέα της αλιείας (ΕΕ 1987, L 314, σ. 17),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
συγκείμενο από τους O. Due, πρόεδρο, Sir Gordon Slynn, Κ. Ν. Κακούρη, F. A. Schockweiler και M. Zuleeg, προέδρους τμήματος, T. Koopmans, G. F. Mancini, R. Joliet, T. F. O' Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodriguez Iglesias, F. Grevisse και M. Diez de Velasco, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Darmon
γραμματέας: B. Pastor, υπάλληλος διοικήσεως
έχοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση και κατόπιν της προφορικής διαδικασίας της 25ης Απριλίου 1989,
αφού άκουσε το γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 30ης Ιουνίου 1989,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 15 Ιανουαρίου 1988, η Επιτροπή άσκησε, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή περί ακυρώσεως του άρθρου 6, παράγραφος 4, του κανονισμού 3252/87 του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 1987, για το συντονισμό και την προώθηση της έρευνας στον τομέα της αλιείας (ΕΕ 1987, L 314, σ. 17).
2 Ο κανονισμός αυτός εκδόθηκε από το Συμβούλιο, βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης, στο πλαίσιο του συντονισμού της διαρθρωτικής πολιτικής των κρατών μελών για την αλιεία, με σκοπό την ανάπτυξη κοινοτικών ερευνητικών προγραμμάτων σε τομείς που έχουν ιδιαίτερη σημασία για την κοινή αλιευτική πολιτική και κοινοτικών προγραμμάτων συντονισμού της έρευνας. Με το άρθρο 5 του κανονισμού αυτού, το Συμβούλιο επιφύλαξε στον εαυτό του την εξουσία να θεσπίζει τα προγράμματα αυτά κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, πράγμα το οποίο και έπραξε για την περίοδο 1988-1992 με την απόφαση 87/534, της 19ης Οκτωβρίου 1987 (ΕΕ 1987, L 314, σ. 20). Με το άρθρο 6 του ίδιου κανονισμού, το Συμβούλιο ανέθεσε στην Επιτροπή την αρμοδιότητα να μεριμνά, αφενός μεν, για την εκτέλεση των κοινοτικών ερευνητικών προγραμμάτων, συνάπτοντας προς τούτο συμβάσεις για τη διενέργεια ερευνών με κοινή συμμετοχή στις δαπάνες με ερευνητικά κέντρα και ιδρύματα, αφετέρου δε, για την εκτέλεση των κοινοτικών προγραμμάτων συντονισμού της έρευνας, διοργανώνοντας προς τούτο σεμινάρια, συσκέψεις, επισκέψεις προς επιτόπια μελέτη, ανταλλαγές ερευνητών και συναντήσεις επιστημόνων εμπειρογνωμόνων, καθώς και συλλέγοντας, αναλύοντας και δημοσιεύοντας, αν παρίσταται αναγκαίο, τα αποτελέσματα των ερευνών.
3 Στην παράγραφο 4, το άρθρο 6 του κανονισμού 3252/87 διευκρινίζει ότι οι αποφάσεις για την εκτέλεση των προγραμμάτων αυτών εκδίδονται από την Επιτροπή κατά τη διαδικασία του άρθρου 47 του κανονισμού 4028/86 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1986 (ΕΕ 1986, L 376, σ. 7). Κατά το τελευταίο αυτό άρθρο:
"1. Στην περίπτωση που γίνεται αναφορά στη διαδικασία του παρόντος άρθρου, η μόνιμη επιτροπή διαρθρώσεων της αλιείας συγκαλείται από τον πρόεδρό της, είτε με δική του πρωτοβουλία είτε μετά από αίτηση του αντιπροσώπου ενός κράτους μέλους.
2. Ο αντιπρόσωπος της Επιτροπής υποβάλλει σχέδιο των μέτρων που πρέπει να ληφθούν. Η επιτροπή διατυπώνει τη γνώμη της εντός προθεσμίας που δύναται να ορίσει ο πρόεδρος σε συνάρτηση με τον επείγοντα χαρακτήρα των θεμάτων που έχουν υποβληθεί προς εξέταση. Αποφασίζει με πλειοψηφία 54 ψήφων οι ψήφοι των κρατών μελών σταθμίζονται σύμφωνα με το άρθρο 148, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Ο πρόεδρος δεν λαμβάνει μέρος στην ψηφοφορία.
3. Η Επιτροπή θεσπίζει τα μέτρα που εφαρμόζονται αμέσως. Εντούτοις, εάν τα μέτρα αυτά δεν είναι σύμφωνα με τη γνώμη της επιτροπής, η Επιτροπή τα γνωστοποιεί αμέσως στο Συμβούλιο στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή δύναται να αναβάλει την εφαρμογή το πολύ για ένα μήνα από τη γνωστοποίηση αυτή. Το Συμβούλιο μπορεί, με ειδική πλειοψηφία, να λάβει διαφορετικά μέτρα εντός προθεσμίας ενός μηνός."
4 Η διαδικασία αυτή, που λέγεται διαδικασία επιτροπής διαχειρίσεως, ουσιαστικά παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να ενεργεί αυτό αντί της Επιτροπής, στην περίπτωση που η μόνιμη επιτροπή για τις διαρθρώσεις της αλιείας θα διατύπωνε αρνητική γνώμη για τα μέτρα που προτίθεται να θεσπίσει η Επιτροπή.
5 Η Επιτροπή αμφισβητεί την προσφυγή στη διαδικασία αυτή, προβάλλοντας δύο λόγους: παράβαση των άρθρων 205 και 155, τρίτη περίπτωση, της Συνθήκης και εσφαλμένη ή καταχρηστική εφαρμογή του άρθρου 145, τρίτη περίπτωση, της Συνθήκης, όπως έχει διαμορφωθεί το κείμενο μετά την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη. Καίτοι διαφορετικά διατυπωμένοι, οι δύο αυτοί λόγοι εκφράζουν την ίδια ιδέα. Οι ατομικές αποφάσεις τις οποίες εξουσιοδοτήθηκε εν προκειμένω να λάβει η Επιτροπή συνεπάγονται, όλες σχεδόν, τη χρήση πιστώσεων του προϋπολογισμού. Ως εκ τούτου, δεν εμπίπτουν στην έννοια της εκτέλεσης των κανόνων, κατά το άρθρο 145, τρίτη περίπτωση, της Συνθήκης, αλλά ανήκουν στις αρμοδιότητες τις οποίες κατέχει η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 205 της Συνθήκης. Εξαρτώντας την άσκηση των προνομιών αυτών από διαδικασία επιτροπής διαχειρίσεως, το Συμβούλιο έπληξε έτσι την αρμοδιότητα λήψεως αποφάσεων την οποία το άρθρο 205 αναθέτει πρωτογενώς στην Επιτροπή. Η διαδικασία αυτή, πράγματι, εφαρμοζόμενη στις ατομικές πράξεις που αναφέρονται στο άρθρο 6 του κανονισμού 3252/87, παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να παρεμβαίνει σε μια σφαίρα που ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής.
6 Το Συμβούλιο, από την άλλη πλευρά, επιχειρηματολογεί ότι πρέπει να γίνει σαφής διάκριση μεταξύ των αρμοδιοτήτων εκδόσεως πράξεων γενικού ή ατομικού περιεχομένου, περί των οποίων διαλαμβάνουν τα άρθρα 145 και 155 της Συνθήκης, και των αρμοδιοτήτων ψηφίσεως και εκτελέσεως του προϋπολογισμού, οι οποίες ρυθμίζονται από τα άρθρα 203 και 205 της Συνθήκης. Διευκρινίζει ότι η εκτέλεση του προϋπολογισμού είναι δυνατή μόνο μετά την έκδοση αποφάσεως ουσίας, η οποία παρέχει νομική βάση στη δαπάνη. Εδώ, οι αποφάσεις τις οποίες καλείται να λάβει η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 6 του κανονισμού 3252/87, και ειδικότερα η σύναψη συμβάσεων, συνιστούν αποφάσεις ουσίας, ενώ η εκτέλεση του προϋπολογισμού έγκειται στη χρήση των αντιστοίχων πιστώσεων. Το εν λόγω άρθρο 6 περιέχει εξουσιοδότηση κατά την έννοια του άρθρου 155 της Συνθήκης, τέτοιες δε εξουσιοδοτήσεις ενδέχεται να αφορούν την έκδοση ατομικών μέτρων. Το Συμβούλιο προσθέτει ακόμη ότι η ερμηνεία την οποία υποστηρίζει η Επιτροπή θα κατέληγε να αλλοιώσει το περιεχόμενο του άρθρου 206 β. 'Οταν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καλείται να χορηγήσει απαλλαγή στην Επιτροπή για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, πρέπει να λαμβάνει υπόψη το νομοθετικό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσεται η εν λόγω εκτέλεση, ενώ δεν είναι αρμόδιο να αποφαίνεται επί αποφάσεων ουσίας τις οποίες λαμβάνει η Επιτροπή δυνάμει εξουδιοδοτήσεως κατά την έννοια του άρθρου 155 της Συνθήκης, όπως είναι η επίδικη.
7 Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς οι υπό κρίση διατάξεις, καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται πιο κάτω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
8 Πρέπει καταρχάς να σημειωθεί ότι τα άρθρα 145 και 155, όπως και τα άρθρα 205, 206 α και 206 β, βρίσκονται στο πέμπτο μέρος της Συνθήκης, που είναι αφιερωμένο στα όργανα της Κοινότητας. Ωστόσο, τα μεν άρθρα 145 και 155 της Συνθήκης περιλαμβάνονται στον τίτλο Ι, που επιγράφεται "Διατάξεις περί των οργάνων", τα δε άρθρα 205, 206 α και 206 β της Συνθήκης εμφανίζονται στον τίτλο ΙΙ, ο οποίος διαλαμβάνει περί των "Δημοσιονομικών διατάξεων". Πρέπει επομένως να εξεταστεί η λειτουργία καθεμιάς απ' αυτές τις ομάδες διατάξεων στο κοινοτικό θεσμικό σύστημα, εντασσόμενη αρχικά στο πλαίσιο των θεσμικών διατάξεων της Συνθήκης, για να ερευνηθεί στη συνέχεια αν τα αντλούμενα απ' εκεί συμπεράσματα πρέπει να μεταβληθούν λόγω των δημοσιονομικών διατάξεων του άρθρου 205 της Συνθήκης.
9 Οι διατάξεις της Συνθήκης που προσδιορίζουν τι εξουσίες έχουν τα θεσμικά όργανα προς έκδοση πράξεων γενικού περιεχομένου ή πράξεων ατομικού περιεχομένου εντός των τομέων που καλύπτονται από τη Συνθήκη μπορούν, όπως πράττουν, παραδείγματος χάρη, το άρθρο 90, παράγραφος 3, το άρθρο 91, το άρθρο 93, παράγραφος 2, ή το άρθρο 115 της Συνθήκης, να αναθέτουν ευθέως στην Επιτροπή ιδία εξουσία λήψεως αποφάσεων κατά την έννοια του άρθρου 155 της Συνθήκης.
10 'Οταν, αντιθέτως, η Συνθήκη αναθέτει την εξουσία λήψεως αποφάσεων στο Συμβούλιο, η Επιτροπή μπορούσε, και πριν από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, να αποκτήσει την αρμοδιότητα εκδόσεως εκτελεστικών πράξεων δυνάμει του άρθρου 155, τέταρτη περίπτωση, της Συνθήκης. Εξάλλου, σε ορισμένες περιπτώσεις, όπως προέκυπτε ρητά από το άρθρο 79, παράγραφος 4, της Συνθήκης, ή σιωπηρά από το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο δ), της Συνθήκης, η ευθύνη της εφαρμογής των κανόνων στις συγκεκριμένες καταστάσεις έπρεπε να της ανατεθεί. Τέλος, αφότου το άρθρο 145 τροποποιήθηκε με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, το Συμβούλιο δεν μπορεί να επιφυλαχθεί να ασκεί άμεσα τις εκτελεστικές αρμοδιότητες, παρά μόνο σε ειδικές περιπτώσεις και με απόφαση που υποχρεούται να αιτιολογήσει εμπεριστατωμένα. Στο γεωργικό τομέα που ρυθμίζεται από το άρθρο 43 της Συνθήκης και ο οποίος τελεί υπό κρίση στην παρούσα υπόθεση, η απονομή εκτελεστικών εξουσιών διέπεται από το άρθρο 145, τρίτη περίπτωση, της Συνθήκης, όπως αυτό προκύπτει από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη.
11 Η έννοια της εκτελέσεως κατά το άρθρο αυτό περιέχει τόσο την κατάρτιση εκτελεστικών κανόνων όσο και την εφαρμογή των κανόνων στις κατ' ιδίαν περιπτώσεις μέσω πράξεων ατομικού περιεχομένου. Δεδομένου ότι η Συνθήκη χρησιμοποιεί τον όρο "εκτέλεση" χωρίς να τον περιορίζει με κάποιον πρόσθετο προσδιορισμό, ο όρος αυτός δεν μπορεί να ερμηνευθεί έτσι ώστε να μην περιλαμβάνει τις ατομικές πράξεις.
12 Υπό το καθεστώς της Συνθήκης υπό την προ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξεως μορφή της, το Δικαστήριο είχε κρίνει, με την απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1970 (υπόθεση 25/70, Koester, Rec. 1970, σ. 1161, σκέψεις 9 και 10), ότι, οσάκις το Συμβούλιο μπορούσε, δυνάμει του άρθρου 155 της Συνθήκης, να αναθέσει στην Επιτροπή μια εκτελεστική αρμοδιότητα, μπορούσε και να υποβάλει την άσκησή της στη μεσολάβηση επιτροπής διαχειρίσεως, πράγμα που του επέτρεπε να επιληφθεί το ίδιο της υποθέσεως, και ότι η νομιμότητα της διαδικασίας της επιτροπής διαχειρίσεως δεν μπορούσε να αμφισβητηθεί ενόψει της θεσμικής διαρθρώσεως της Κοινότητας.
13 Η εξουσία που έχει το Συμβούλιο να υποβάλει σε ορισμένες διαδικασίες την άσκηση των αρμοδιοτήτων τις οποίες αναθέτει στην Επιτροπή επικυρώθηκε ρητά με τις τροποποιήσεις τις οποίες επέφερε στο άρθρο 145 της Συνθήκης η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη. Οι διατυπώσεις αυτές πρέπει να είναι σύμφωνες με τους κανόνες τους οποίους θα έχει προηγουμένως καταρτίσει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομοφώνως, βάσει προτάσεως της Επιτροπής και κατόπιν γνωμοδοτήσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Οι κανόνες αυτοί θεσπίστηκαν με την απόφαση 87/373 του Συμβουλίου της 13ης Ιουλίου 1987 (ΕΕ 1987, L 197, σ. 33).
14 Οι διάδικοι δεν εξήγησαν τους λόγους για τους οποίους η διάταξη του κανονισμού 3252/87, που αποτελεί αντικείμενο της προσφυγής, παρέπεμψε στη διαδικασία του άρθρου 47 του κανονισμού 4028/86 του Συμβουλίου και όχι σε μια από τις διαδικασίες της προαναφερθείσας απόφασης της 13ης Ιουλίου 1987, η οποία ίσχυε κατά το χρόνο της έκδοσης του κανονισμού 3252/87. Ωστόσο, η διαδικασία στην οποία γίνεται παραπομπή είναι ουσιαστικά η ίδια με τη διαδικασία ΙΙ, εναλλακτική διατύπωση α', του άρθρου 2 της προαναφερθείσας απόφασης της 13ης Ιουλίου 1987.
15 Πρέπει τώρα να εξεταστεί αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, το Συμβούλιο, υποβάλλοντας στη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως την έκδοση των αποφάσεων που την εξουσιοδοτούσε να λαμβάνει, έθιξε την εξουσία, την οποία αυτή αντλεί από το άρθρο 205 της Συνθήκης, να εκτελεί τον προϋπολογισμό με δική της ευθύνη.
16 Σχετικώς πρέπει να τονιστεί ότι η αρμοδιότητα που κατέχει η Επιτροπή προς εκτέλεση του προϋπολογισμού δεν μεταβάλλει τον καταμερισμό των εξουσιών που απορρέει από διάφορες διατάξεις της Συνθήκης που εξουσιοδοτούν το Συμβούλιο και την Επιτροπή να εκδίδουν πράξεις γενικού ή ατομικού περιεχομένου σε συγκεκριμένους τομείς, όπως είναι το άρθρο 43, που είναι υπό κρίση στην παρούσα υπόθεση, και από τις θεσμικές διατάξεις των άρθρων 145, τρίτη περίπτωση, και 155.
17 'Εστω και αν μια ατομική πράξη ενδέχεται να συνεπάγεται, σχεδόν κατ' ανάγκην, την ανάληψη δαπανών, διαφέρει απ' αυτήν, όταν μάλιστα η εξουσία λήψεως της διοικητικής αποφάσεως και η εξουσία αναλήψεως της δαπάνης ενδέχεται, στο πλαίσιο της εσωτερικής οργανώσεως κάθε θεσμικού οργάνου, να ανατίθενται σε διαφορετικά πρόσωπα.
18 'Αρα, εσφαλμένως η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Συμβούλιο δεν μπορεί να της αναθέτει, δυνάμει του άρθρου 145, τρίτη περίπτωση, την εξουσία εκδόσεως ατομικών πράξεων, όταν αυτές έχουν δημοσιονομικές συνέπειες.
19 Η ερμηνεία αυτή, που αποκλείει τη δυνατότητα των πράξεων αναλήψεως δαπανών, αυτών καθεαυτών και χωρίς ανάλογη απόφαση επί της ουσίας, να γεννούν νομικά δικαιώματα δεσμεύοντα την Κοινότητα έναντι τρίτων, είναι άλλωστε σύμφωνη προς το σύστημα ελέγχου της εκτελέσεως του προϋπολογισμού, στο πλαίσιο του οποίου το μεν Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει αναλάβει, δυνάμει του άρθρου 206 β της Συνθήκης, την εξουσία να απαλλάσσει την Επιτροπή, το δε Ελεγκτικό Συνέδριο καλείται να παράσχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνδρομή, της οποίας τα όρια χαράσσονται στο άρθρο 206 α, παράγραφος 2, της Συνθήκης και στο άρθρο 80 του δημοσιονομικού κανονισμού, τον οποίον εξέδωσε το Συμβούλιο στις 21 Δεκεμβρίου 1977 (ΕΕ ειδ. έκδ. 01/002, σ. 77) δυνάμει του άρθρου 209 της Συνθήκης.
20 Η προεκτεθείσα ερμηνεία ενισχύεται άλλωστε, όσον αφορά ειδικότερα τα ερευνητικά προγράμματα, από το άρθρο 7 της Συνθήκης ΕΚΑΕ. Το άρθρο αυτό παρέχει, πράγματι, στο μεν Συμβούλιο την αρμοδιότητα να εκδίδει ερευνητικά προγράμματα, στη δε Επιτροπή την εξουσία να μεριμνά για την εκτέλεσή τους. Η τελευταία αυτή διάταξη θα ήταν άσκοπη, αν η αρμοδιότητα εκτελέσεως των προγραμμάτων - που συμπεριλαμβάνει την απόφαση περί συνάψεως συμβάσεων περί διενεργείας ερευνών και τη σύναψη αυτών των συμβάσεων - υπαγόταν στην αρμοδιότητα εκτελέσεως του προϋπολογισμού, την οποία κατέχει, ούτως ή άλλως, η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 179, πρώτο εδάφιο, της ίδιας Συνθήκης.
21 Από το σύνολο των προεκτεθεισών σκέψεων προκύπτει ότι η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
22 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Επειδή η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, πλην των εξόδων του παρεμβαίνοντος, τα οποία φέρει αυτό.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα, πλην των εξόδων του παρεμβαίνοντος.
3) Το παρεμβαίνον φέρει τα δικά του δικαστικά έξοδα.