61976C0009
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 16 SETTEMBRE 1976 (
1
)
Signor presidente,
signori giudici,
il sig. Carmelo Morello veniva assunto dalla Commissione delle Comunità europee il 1o febbraio 1973 in qualità di amministratore (carriera A 7/A 6) presso la direzione generale «Concorrenza», con l'incarico, in particolare, di svolgere indagini presso le imprese. Tenuto conto degli studi effettuati e dell'esperienza professionale maturata, egli veniva inquadrato nel grado A 6, 2o scatto.
Successivamente alla pubblicazione, sul Corriere del personale del 21 gennaio 1974, di un avviso di posto vacante concernente due posti presso l'ufficio di sicurezza a Bruxelles, il 4 agosto 1975 — cioè dopo oltre 18 mesi — veniva pubblicato sullo stesso Corriere ed esposto nei locali della Commissione un bando di concorso per titoli e prova orale avente ad oggetto i due posti suddetti. Il bando precisava che non era necessario rinnovare le candidature presentate dopo la pubblicazione dell'avviso di posto vacante.
Il ricorrente presentava la propria candidatura ai posti di cui trattasi il 13 agosto 1975 e, stranamente, le informazioni e i dati relativi figurano in un modulo compilato il 15 marzo 1973, vale a dire anteriormente alla data in cui egli aveva proposto ufficialmente la sua candidatura.
Con lettera 3 novembre 1975 gli veniva comunicato che la commissione giudicatrice non aveva potuto ammetterlo ai concorsi. Il 29 gennaio 1976, l'interessato proponeva il presente ricorso, mirante all'annullamento della decisione della commissione giudicatrice e, di conseguenza, delle operazioni dei concorsi nonché delle due nomine che ne erano conseguite.
A sostegno del suo ricorso, egli ha, in primo luogo, dedotto il difetto di motivazione della decisione impugnata. In subordine, egli sostiene che, pur ammettendo che la commissione giudicatrice abbia ritenuto i suoi titoli insufficienti e inadeguati rispetto ai requisiti richiesti dal bando di concorso, essa è incorsa in un errore di valutazione e si è pertanto fondata su motivi errati, in fatto o in diritto.
In effetti, l'amministrazione gli rendeva noto — ma solo il 12 febbraio 1976, cioè dopo la presentazione del ricorso — che la sua esclusione, come risultava dalla relazione della commissione esaminatrice, era motivata «principalmente» dalla «mancanza di profonda esperienza nelle mansioni da svolgere, maturata preferibilmente in un servizio governativo o internazionale». È per questa ragione che il ricorrente, nella replica, deduce ulteriormente l'insufficienza della motivazione.
I —
Senza contestare, almeno fino alla fase orale del procedimento, la ricevibilità del ricorso, la Commissione mette in dubbio quella dei mezzi dedotti dal ricorrente in quanto, a suo avviso, essi non sono stati fatti valere nel corso della fase precontenziosa oppure perché, successivamente alla presentazione del ricorso, il ricorrente non ha più interesse ad invocarli.
1.
Ritengo che sia contraddittorio pretendere, come fa la Commissione, che l'interessato presenti in via preliminare un reclamo (art. 91, n. 2, dello statuto) fondato sull'assenza di motivazione dell'atto con il quale gli è stato comunicato che la commissione giudicatrice non l'aveva ammesso alle prove, ed ammettere che egli possa successivamente denunciare, mediante ricorso giurisdizionale, sia l'assenza, sia l'insufficienza o l'inesattezza di tale motivazione senza aver presentato un reclamo preliminare (dato che, d'altronde, l'autorità che ha il potere di nomina non potrebbe né riformare né annullare tale decisione della commissione giudicatrice). Sarebbe assurdo presentare un reclamo preliminare contro un atto che si limita a notificare il contenuto di una decisione e che non è, di per sé, lesivo.
Dalla vostra giurisprudenza (sentenze 14 giugno 1972, Marcato, Racc. pag. 427, e 4 dicembre 1975, Costacurta, Race. pag. 1563) risulta che — e ciò vale anche per il caso presente — non si può pretendere che il ricorrente abbia adempiuto alla formalità del reclamo preliminare; secondo la vostra sentenza 12 marzo 1975, Küster (Racc. pag. 365), i mezzi su cui è fondato il ricorso giurisdizionale non devono necessariamente essere già stati dedotti nel reclamo.
2.
Inoltre, conformemente alla vostra sentenza 13 luglio 1972, Besnard (Racc. pag. 564) l'interesse ad agire è un presupposto per la ricevibilità dei ricorsi, non già dei mezzi; il fatto che la motivazione del provvedimento che lo escludeva dal concorso sia stata comunicata al ricorrente dopo la presentazione del ricorso e che tale comunicazione gli dia — su questo punto — soddisfazione, non lo priva dell interesse ad agire, che deve essere valutato il giorno della presentazione del ricorso.
Per di più, la motivazione portata a conoscenza del ricorrente con lettera 12 febbraio 1976 è da lui criticata, nella replica, sia perché inadeguata, sia perché inesatta. La deduzione di tale mezzo — indubbiamente nuovo — è giustificata in quanto si fonda su elementi emersi nel corso della fase scritta del procedimento. In definitiva non mi sembra che la Commissione sostenga con molta convinzione le sue eccezioni di irricevibilità; è quindi opportuno che io esponga la mia opinione sia sul mezzo fondato sull'insufficienza della motivazione, sia su quello basato sulla sua inesattezza in fatto o in diritto.
II —
Benché sia vero che la fondatezza del primo mezzo è strettamente connessa con quella del secondo, è possibile capovolgere i termini della proposizione ed affermare che la fondatezza del secondo mezzo dipende dal risultato dell'esame del primo: più esattamente, se questa Corte dovesse giudicare la motivazione insufficiente, sarebbe superfluo accertare se essa riposi su circostanze di fatto esatte e tali, sotto il profilo giuridico, da giustificare la decisione. Procederò pertanto secondo l'ordine seguito dalla relazione d'udienza.
1.
A questo proposito osserverò quanto segue:
A norma dell'art. 25 dello statuto, ogni decisione presa a carico di un dipendente deve essere motivata. Se è vero che, come sostiene la Commissione, un dipendente non riceve alcun pregiudizio dal fatto che il testo della motivazione sulla quale una commissione giudicatrice ha fondato la sua decisione di escluderlo dalle prove di un concorso gli venga reso noto successivamente alla notificazione di detta decisione, è però necessario almeno che tale motivazione sia stata adeguatamente specificata dalla commissione esaminatrice nella relazione all'autorità che ha il potere di nomina. Orbene, ho i miei dubbi in proposito.
Ricordo che nella fattispecie si trattava di un concorso per titoli ed esami orali. In simili occasioni, come precisa l'art. 5 dell'allegato III dello statuto, la commissione giudicatrice deve procedere nel modo seguente:
1)
dopo aver preso conoscenza dei fascicoli di candidatura, stabilisce l'elenco dei candidati che soddisfano alle condizioni fissate dal bando di concorso;
2)
trattandosi di un concorso per titoli, essa, dopo aver stabilito i criteri in base ai quali valuterà i titoli dei candidati, procede all'esame dei titoli dei candidati che figurano nell'elenco suddetto;
3)
trattandosi anche di un concorso per esami, essa stabilisce quali fra i candidati che figurano in detto elenco sono ammessi alle prove.
La cernita preliminare delle candidature è, in via di principio, basata esclusivamente su di «un confronto fra i titoli prodotti dai candidati e i requisiti indicati dal bando di concorso» (sentenze 14 giugno 1972, Marcato, Racc. pag. 435, 15 marzo 1973, Marcato, Racc. pag. 370, e 4 dicembre 1975, Costacurta, Race. pag. 1571). La commissione giudicatrice può e deve tener conto unicamente delle indicazioni fornite dai candidati. Nella fattispecie, tuttavia, il bando di concorso relativo ai due posti ai quali aspirava il ricorrente non specificava in quale disciplina i titoli di studio avrebbero dovuto essere stati conseguiti; esso inoltre prevedeva espressamente che «per accertarsi della rispondenza alle condizioni di ammissione, la commissione esaminatrice può procedere mediante colloquio con i candidati:
—
ad un esame complementare dei diplomi e delle altre referenze professionali, nonché delle dichiarazioni relative ai requisiti necessari;
—
ad una verifica delle conoscenze linguistiche».
Si tratta, è vero, di una semplice facoltà, attribuita alla commissione esaminatrice in forza dell'art. 2, n. 2, dell'allegato III, ai sensi del quale «ai candidati può essere richiesto qualsiasi documento o informazione complementare». Tuttavia, l'esercizio di tale facoltà risulta particolarmente opportuno quando si tratti di un concorso nel quale ai titoli è attribuita un'importanza preponderante e nel caso in cui il modulo di candidatura sia stato compilato molto tempo prima (più di due anni nel caso del ricorrente) dello svolgimento dei lavori della commissione giudicatrice e non espressamente ai fini del concorso.
Peraltro, possono presentarsi dei casi dubbi e la fattispecie ne è un esempio. I diplomi e i titoli nazionali possono corrispondere a realtà diverse. Le mansioni relative ai posti a concorso consistevano non solo nel garantire l'osservanza della normativa vigente in materia di sicurezza, ma anche nell'elaborare le proposte e i provvedimenti necessari a tal fine.
Orbene, le mansioni espletate dal ricorrente all'epoca dei fatti in causa comportavano compiti di controllo e d'ispezione; per di più egli aveva dichiarato di aver esercitato per sei anni, prima di entrare in servizio presso la Commissione, le funzioni di segretario comunale in Italia. Poiché la commissione giudicatrice, come ammette la Commissione, non poteva sapere che il ricorrente aveva effettivamente espletato mansioni di polizia nell'esercizio delle suddette funzioni com'egli sostiene nell'atto introduttivo — di tale ignoranza invero non le si può far carico, anche se uno dei suoi membri era cittadino italiano — essa avrebbe potuto, conformemente al principio di buona amministrazione, accertare la veridicità di tale asserzione, come prevedeva espressamente il bando di concorso.
Dato l'ampio potere di cui dispone la commissione giudicatrice in questa fase delle operazioni di concorso — poiché l'autorità che ha il potere di nomina può operare la sua scelta solo fra i candidati figuranti sull'elenco degli idonei (elenco che, contrariamente a quanto auspicato dall'art. 5, non comprendeva un numero di candidati almeno doppio di quello dei posti da attribuire) — le garanzie relative al controllo dei titoli e «le vie e i mezzi» attraverso i quali tale controllo viene esercitato devono essere rispettate in modo particolare e l'obbligo della commissione esaminatrice di motivare la relazione all'autorità che ha il potere di nomina dovrebbe essere osservato rigorosamente (sentenza 12 dicembre 1956, Mirossevitch, Racc. pag. 380; sentenza 15 dicembre 1966, Serio, Race. pag. 770).
2.
Dal canto mio, rileverò un'altra irregolarità che mi sembra più grave e che, forse, spiega l'insufficienza della motivazione. Come ho già detto, trattandosi di un concorso per titoli ed esami, i titoli dei candidati ammessi dopo una prima cernita non avrebbero più dovuto essere riesaminati tenendo conto dei requisiti stabiliti dal bando di concorso, bensì confrontati fra loro e valutati in funzione dei criteri fissati dalla commissione giudicatrice; i candidati quindi avrebbero dovuto essere ammessi alle prove orali finali unicamente in base a tale valutazione.
«A che cosa corrispondono queste esigenze?» si chiedeva l'avvocato generale Gand nelle sue conclusioni relative alla causa Morina (Racc. 1965, pag. 1251) soggiungendo: «il concorso per titoli è certo quello che meglio si presta ad apprezzamenti soggettivi ed i titoli presi in considerazione possono essere molto diversi a seconda dei concorsi. La scelta dei criteri di valutazione, nelle intenzioni dei compilatori dello statuto, dev'essere fatta allo scopo di garantire che la libertà concessa alla commissione esaminatrice rispetti i limiti stabiliti in precedenza e definiti in modo oggettivo».
Orbene, quali che ne siano i motivi, la commissione giudicatrice ha omesso di adempiere a tale formalità. Se lo avesse fatto, avrebbe dovuto definire i criteri ai quali si sarebbe attenuta per giudicare la qualità e la durata della congrua esperienza professionale richiesta ai candidati. Se dunque mi sembra sia esatto affermare, come fa la Commissione, che non è affatto il caso, all'atto dell'esame dell'ammissibilità dei candidati, di procedere ad un'analisi comparativa dei loro fascicoli, ciò è quanto prescrive l'art. 5 dell'allegato III relativamente alla seconda fase del concorso ed è quanto ha fatto la commissione giudicatrice sin dalla fase della cernita preliminare, incastrando — per così dire — le due fasi l'una nell'altra.
Non sono sicuro che il ricorrente non abbia interesse a criticare tale irregolarità in quanto, nel suo caso, sarebbe stata riscontrata una mancanza totale d'esperienza e non semplicemente una mancanza di congrua esperienza, e che solo il candidato il quale, pur essendo stato ammesso alle prove orali, non è poi stato dichiarato idoneo potrebbe utilmente dedurre un mezzo siffatto. Il fatto che la commissione giudicatrice abbia omesso di procedere ad un colloquio preliminare con il ricorrente (a meno che non si voglia considerare tale il colloquio privato che questo ha avuto con il presidente di detto organo, ciò che la Commissione non sostiene) e non abbia fissato criteri di valutazione non è certamente estraneo al carattere più che sommario della motivazione generica comunicata in un secondo tempo al ricorrente e che, senza alcun dubbio, avrebbe potuto essergli resa nota dietro sua semplice richiesta, anche ammettendo che egli stesso non ne immaginasse il tenore. Al contrario, egli ha appreso ciò che gli interessava sapere solo nel corso della fase orale del procedimento.
Non ritengo che un siffatto modo di procedere possa evitare il sorgere di controversie, anche se in un primo momento risparmia all'amministrazione dettagliate spiegazioni. Il diritto tedesco è particolarmente esigente per quanto concerne la motivazione delle decisioni individuali e voi stessi avete sancito rigorosi principi a questo proposito. Il patrono del ricorrente nella causa Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique, i cui argomenti avete accolto nella vostra sentenza 26 novembre 1975 (Racc. pag. 1491), riteneva, a buon diritto, di potersi fondare sulla vostra giurisprudenza. Sarei quindi incline, su questo punto, basandomi su precedenti sopra citati (sentenze 14 dicembre 1965, Morina, Race. pag. 1240, 14 giugno 1972, Marcato, Racc. pag. 435, 15 marzo 1973, Marcato, Racc. pag. 370 e 4 dicembre 1975, Costacurta, Race. pag. 1571) a riconoscere che il ricorrente è nel giusto, tanto più che nulla ostava a che gli venissero forniti chiarimenti espliciti, giacché «questo confronto avviene in base a dati obiettivi, noti del resto a ciascuno dei candidati per quanto lo riguarda».
III —
La Commissione, inoltre, si è adoperata nel procedimento scritto e soprattutto nel corso della fase orale, per spiegarci che in definitiva la scelta dell'autorità che ha il potere di nomina non poteva essere diversa. È solo nell'ultima fase del procedimento che essa ha acconsentito a procedere ad un'analisi comparativa particolareggiata dei fascicoli di tutti i candidati, tanto di quelli esclusi quanto di quelli ammessi e successivamente dichiarati idonei, alzando senza difficoltà il velo che copre il «segreto relativo ai lavori della commissione giudicatrice».
A questo proposito, le informazioni fornite dalla Commissione mi sono sembrate decisive.
Tenuto conto delle funzioni inerenti ai due posti vacanti presso il servizio di sicurezza della Commissione, il bando di concorso richiedeva, giustamente, che i candidati avessero maturato, preferibilmente in un servizio governativo o internazionale, una congrua esperienza nelle mansioni attinenti alla sicurezza delle persone, degli immobili e dei documenti, nonché alla tutela del segreto.
Le funzioni che il ricorrente esercitava — e tuttora esercita — presso la direzione «Concorrenza» non hanno relazione alcuna con siffatte mansioni. Le ispezioni che egli effettua, in materia di concorrenza, presso imprese del Mercato comune nulla hanno a che vedere con i problemi attinenti alla sicurezza.
Quanto alle funzioni di segretario comunale esercitate in Italia dal ricorrente fra il 1966 e il 1973, esse hanno, senza dubbio alcuno, natura puramente amministrativa. Sebbene sia impiegato dello Stato, nominato dal ministro dell'interno, il segretario comunale ha il compito, sotto 1 autorità del sindaco, di dirigere i vari servizi del comune; benché sia in tal modo preposto al personale addetto a tali servizi, e in particolare agli agenti della polizia municipale, egli non ha, di per sé, alcuna attribuzione in materia di polizia. Peraltro, tali attribuzioni, che spettano al sindaco, concernono unicamente l'ordine pubblico locale: esse non sono nemmeno lontanamente paragonabili, soprattutto nei comuni minori, ai compiti affidati al servizio di sicurezza di una istituzione internazionale quale la Commissione delle Comunità europee. Orbene, è appunto in comuni minori, la cui popolazione si aggirava sui mille o cinquemila abitanti al massimo, che il ricorrente ha coadiuvato l'amministrazione comunale in qualità di segretario. A tal livello, nemmeno l'esercizio diretto di responsabilità di polizia avrebbe alcuna relazione con la congrua esperienza in mansioni in materia di sicurezza necessaria per la protezione del funzionamento di una istituzione comunitaria.
Considerate le precisazioni fornite in udienza dalla Commissione, è quindi chiaro che il Morello non poteva vantare una siffatta esperienza né come ex segretario comunale nel suo paese d'origine, né come ispettore presso la direzione «Concorrenza».
In definitiva, concludo pertanto per la reiezione del ricorso. Tale soluzione dovrebbe dispensarvi, signori, dall'esame dell'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione nel corso della fase orale e fondata sulla tardività del ricorso. Vero è che il Morello è stato informato della sua esclusione dal concorso con lettera 3 novembre 1975, firmata dal capo della divisione «nomine e promozioni», ed ha presentato ricorso solo il 29 gennaio 1976, cioè oltre due mesi dopo. Tuttavia il termine per la presentazione del ricorso giurisdizionale avrebbe dovuto decorrere solo dalla data della notificazione della suddetta lettera. Tale data, però, ci è ignota, giacché l'amministrazione non ci ha fornito al riguardo alcuna informazione. D'altra parte, è solo il 12 febbraio 1976 che, agendo in nome della Commissione, lo stesso capo divisione ha comunicato al ricorrente la motivazione della decisione della commissione giudicatrice che respingeva la sua candidatura. Solo da quest'ultima data, quindi, il Morello è stato in grado di criticare adeguatamente, con cognizione di causa, la decisione impugnata.
(
1
)	Traduzione dal francese.