62000CC0063_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Los Reglamentos (CEE) nos 3508/92 del Consejo y 3887/92 de la Comisión establecieron un dispositivo de control de las condiciones para la concesión de las ayudas y primas en el marco de la política agrícola común. Este último Reglamento dispone que las solicitudes de ayuda deberán contener determinada información necesaria para el examen de las citadas solicitudes por las autoridades competentes. El control de la veracidad de la información facilitada puede conducir, en caso de incumplimiento del agricultor que declara, a la imposición de sanciones tendentes a prevenir y castigar las irregularidades y los fraudes.
2. La determinación de las sanciones que pueden imponerse a los ganaderos cuyas solicitudes de ayudas presenten irregularidades es lo que ha dado lugar a la cuestión prejudicial planteada, en el presente asunto, por el Bundesverwaltungsgericht. En el presente caso, el ámbito de aplicación de las sanciones previstas en el artículo 10, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 3887/92 depende de la interpretación que haya de darse a la primera frase de esta disposición.
I. Hechos y procedimiento en el asunto principal
3. El presente procedimiento tiene su origen en dos asuntos principales.
4. El primer asunto enfrenta al Bezirksregierung Lüneburg con el Sr. Nehring, agricultor. El 7 de mayo de 1993, éste había solicitado la concesión, para cuatro animales, de la prima especial por bovinos machos. La citada solicitud fue denegada por un doble motivo: de un lado, tres de los animales habían sido sacrificados sin esperar el plazo de dos semanas siguientes a la presentación de la declaración de participación prevista por el Reglamento nacional sobre las primas por el ganado bovino y caprino y, de otro lado, el cuarto animal no alcanzaba el «peso canal mínimo».
Después de una reclamación que fue denegada, el agricultor interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Stade (Alemania). En su sentencia de 14 de diciembre de 1995, este último únicamente admitió el motivo de denegación por lo que atañe al cuarto toro ya que, en opinión del citado tribunal, el agricultor no había acreditado que se hubiera alcanzado el peso mínimo en el momento del sacrificio. Además, el Verwaltungsgericht Stade resolvió que la citada denegación no podía tener como consecuencia una disminución de la prima solicitada para los otros tres animales, en virtud del artículo 10, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 3887/92.
El Bezirksregierung Lüneburg interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Alemania). Dado que su recurso de apelación fue desestimado mediante sentencia de 11 de febrero de 1999, interpuso recurso de casación ante el Bundesverwaltungsgericht (Alemania).
5. El segundo asunto enfrenta al Land Baden-Württemberg (Alemania) con otro agricultor, el Sr. Schilling. El 14 de mayo de 1993, éste había solicitado la concesión de la prima especial por bovinos machos, para veintitrés animales que ya habían sido sacrificados en enero del mismo año, así como para cuatro toros vendidos, el 14 de abril de 1993, con destino a Italia. La autoridad competente denegó la solicitud formulada para los animales exportados, por cuanto la solicitud de prima no había sido presentada tres días antes de la partida de los animales. Por la misma razón, la citada autoridad disminuyó en un 40 % la prima total concedida para los demás animales, refiriéndose al artículo 10, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 3887/92.
El Verwaltungsgericht (Alemania), ante el cual interpuso su recurso el agricultor, resolvió que se había denegado fundadamente la prima para los animales exportados, si bien esta circunstancia no justificaba una disminución suplementaria de la prima para los demás animales. Dado que el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Alemania) dictó sentencia confirmatoria, el Land Baden-Württemberg interpuso recurso de casación ante el Bundesverwaltungsgericht.
II. El marco normativo
6. El Reglamento nº 3508/92 estableció un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarias en el marco de la política agrícola común.
7. El Reglamento nº 3887/92 establece las normas de aplicación de este sistema, por lo que atañe en particular a las solicitudes de ayuda que deberán presentar los agricultores, los controles destinados a comprobar el cumplimiento de los requisitos para la concesión de las ayudas y las sanciones por inobservancia de dichos requisitos.
8. Estos Reglamentos son de aplicación en particular a las ayudas concedidas a los productores de carne de bovino previstas en el Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, modificado en varias ocasiones, y, entre ellas, a la prima especial por bovinos machos prevista en el artículo 4 ter del referido Reglamento.
9. El artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92 establece las sanciones que pueden imponerse al agricultor cuya solicitud de ayuda verse sobre un número de animales declarados superior al de animales comprobados en el control. Este precepto está redactado en los siguientes términos:
«Cuando se compruebe que el número de animales declarados en una solicitud de ayuda es superior al de animales comprobados en el control, el importe de la ayuda se calculará a partir del número de animales comprobado. No obstante, salvo en caso de fuerza mayor y después de la aplicación del apartado 5, el importe unitario de la ayuda se disminuye:
a) En el caso de una solicitud correspondiente a un máximo de veinte animales:
del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es inferior o igual a dos animales,
del doble del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es superior a dos e inferior o igual a cuatro animales.
Si el excedente es superior a cuatro animales, no se concederá ayuda alguna;
b) en los otros casos:
del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es inferior o igual al 5 %,
de 20 % cuando el excedente comprobado es superior al 5 % e igual o inferior al 10 %,
de 40 % cuando el excedente comprobado es superior al 10 % e igual o inferior al 20 %.
En el caso de que el excedente comprobado sea superior al 20 %, no se concederá ayuda alguna.
Los porcentajes a que se hace referencia en la letra a) se calculan sobre el número solicitado y los referidos en la letra b) sobre el número determinado.
Sin embargo, si se trata de una falsa declaración hecha deliberadamente o por negligencia grave:
el productor afectado es excluido del beneficio del régimen de ayudas de que se trate para el año civil considerado, y
en el caso de una falsa declaración hecha deliberadamente del beneficio del mismo régimen de ayuda el año civil siguiente al considerado.
Cuando el productor no haya podido respetar su obligación de retención por motivos de fuerza mayor, se mantendrá el derecho a la prima por el número de animales efectivamente subvencionables, en el momento en que el caso de fuerza mayor se ha producido.
En ningún caso se concederán primas por un número de animales superior al indicado en la solicitud de ayuda.
A efectos de la aplicación del presente apartado, los animales que puedan acogerse a primas diferentes se tendrán en cuenta por separado.»
Esta disposición se ha visto modificada por el Reglamento (CE) nº 1648/95. De esta forma, en el artículo 10, apartado 2, letra b), de esta disposición, los guiones segundo y tercero han sido sustituidos por el texto siguiente:
« con el doble del porcentaje, si la diferencia fuera superior al 5 % pero igual o inferior al 20 %.»
Además, se ha incluido el párrafo siguiente antes del último párrafo del artículo 10, apartado 2:
«Si la indemnización compensatoria establecida en el Reglamento (CEE) nº 2328/91 se calcula sobre la base de las unidades de ganado, la determinación del número presente y de las sanciones anteriormente mencionadas se aplicará sobre la base del número de unidades de ganado correspondientes al número de animales declarados y comprobados.»
III. La cuestión prejudicial
10. El Bundesverwaltungsgericht, ante quien se interpusieron ambos recursos de casación, se planteó si las autoridades competentes estaban facultadas para disminuir el importe de las ayudas solicitadas dado que determinados animales declarados no cumplían las condiciones para la concesión de la ayuda. Al considerar que la solución de los litigios principales dependía de la interpretación del Reglamento nº 3887/92, en la versión resultante del Reglamento nº 1648/95, el órgano jurisdiccional remitente ha planteado la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Procede disminuir el importe unitario de la ayuda, con arreglo al artículo 10, apartado 2, segunda frase, también cuando el excedente, previsto en la primera frase, del número de animales declarados sobre el de animales comprobados en el control no se deba a una declaración falsa del solicitante, sino al hecho de que la autoridad considere que, en el caso de determinados animales, no concurren los requisitos para la concesión de la prima?»
IV. Sobre el artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92
11. Mediante esta cuestión, el Bundesverwaltungsgericht pide, en esencia, que se dilucide si el artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 3887/92 debe interpretarse en el sentido de que los términos «animales comprobados en el control» designan a los animales que cumplen los requisitos para la concesión de las ayudas, de forma que la disminución del importe unitario de la ayuda prevista en el segunda frase de este artículo debe tener lugar, en las condiciones previstas en el mismo, cuando algunos de los animales declarados por el agricultor no cumpla los referidos requisitos.
12. Para el órgano jurisdiccional remitente, se trata de saber si puede disminuirse la ayuda cuando el agricultor haya hecho figurar, en su solicitud de ayuda, unos animales que no dan derecho a ayuda, sin formular, no obstante, una declaración falsa, propiamente dicha, como la que incluyera una cifra superior al número efectivo de animales.
13. Recordemos que el artículo 10, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 3887/92 prevé que la ayuda concedida podrá disminuirse, en determinadas circunstancias, y establece las normas para la citada disminución.
14. La primera frase de esta norma especifica el motivo que da lugar a la disminución de la ayuda: esta disminución tendrá lugar «cuando el número de animales declarados en una solicitud de ayuda es superior al de animales comprobados en el control». La segunda frase y los párrafos que siguen establecen los distintos métodos de calcular las disminuciones aplicables en función del número de animales a que se refiera la solicitud así como del alcance de la irregularidad comprobada.
15. En el presente caso, no se cuestiona la interpretación de la segunda frase y de los párrafos siguientes del artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, ya que la cuestión prejudicial no versa sobre la valoración del nivel de las disminuciones.
16. En cambio, lo que interesa al órgano jurisdiccional remitente es el motivo que dio lugar a la disminución de la ayuda. Si bien el concepto de «animales declarados» no plantea ningún problema especial, procede preguntarse sobre lo que debe entenderse por «animales comprobados».
17. Como se sabe, el método interpretativo que utiliza tradicionalmente el Tribunal de Justicia combina, por lo general, el método textual y el método teleológico. La mayoría de las veces, el texto se interpreta en función tanto de su tenor literal como de la finalidad que le ha señalado el legislador comunitario.
18. En el presente caso, las dificultades interpretativas del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 3887/92 son reales y se explican, a mi juicio, por la discrepancia que existe entre la finalidad del Reglamento y su tenor literal.
19. Si nos atenemos al tenor literal, idéntico en todas las versiones lingüísticas, la ayuda deberá disminuirse cuando la autoridad competente compruebe que el número de animales declarados es superior al número de animales comprobados.
Personalmente, considero que por «número de animales comprobados», debe entenderse los «animales censados». De esta forma, debe interpretarse el texto en el sentido de que obliga a disminuir la ayuda cuando el control ponga de manifiesto que el número de animales declarados por el agricultor es superior al de animales censados por las autoridades competentes en el seno de la explotación. Esta interpretación en un sentido estrictamente «aritmético» del texto reserva los supuestos de disminución de la ayuda a aquellos agricultores que hayan presentado una solicitud de ayudas para unos animales que no tienen o que ya no tienen.
20. Uno de los principales objetivos del Reglamento nº 3887/92 es controlar eficazmente el cumplimiento de las disposiciones en materia de ayudas comunitarias. Para lograrlo, el legislador comunitario consideró que procedía establecer disposiciones tendentes a prevenir y a sancionar eficazmente las irregularidades y los fraudes.
21. Sin embargo, la interpretación que reclama el texto no es de las que favorecen a los intereses de la Comunidad, muy al contrario. Esta interpretación limita a los supuestos de censos inexactos los comportamientos que pueden dar lugar a una disminución de la ayuda. No permite disminuir la ayuda cuando los «animales comprobados», aun cuando su número sea igual al número de «animales declarados», no cumplan los requisitos para la concesión de dicha ayuda. De esta forma, el tenor literal del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 3887/92 no permite abarcar más que una pequeña parte de las prácticas irregulares o fraudulentas que el citado Reglamento pretende eliminar.
22. En el supuesto que nos ocupa, el método interpretativo tradicional no nos resulta de mucha utilidad para determinar qué debe guiar la interpretación del artículo 10, apartado 2, primera frase, del referido Reglamento, si el tenor literal de la disposición controvertida o más bien el objetivo del Reglamento nº 3887/92.
En efecto, parece que, al tratarse de un artículo cuyo contenido, carente de cualquier sentido equívoco, contradice la finalidad, también claramente expuesta, del Reglamento del cual forma parte, resulta inútil su interpretación a la luz de este objetivo.
23. Un atento examen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia pone de manifiesto que la interpretación calificada de «teleológica» no es un instrumento utilizado por el Tribunal de Justicia en cualquier circunstancia.
24. Las disposiciones del Derecho comunitario que no presentan ambigüedad alguna son suficientes en sí mismas. Son objeto de una interpretación por el Tribunal de Justicia que le debe por lo menos tanto a su tenor literal como a los objetivos que persigue la norma de la cual forma parte. ¿Por qué interpretar una norma a un tiempo clara y precisa atribuyéndole un sentido que manifiestamente no puede tener?
25. De esta forma, por citar un ejemplo, el Tribunal de Justicia ha señalado, en relación con un Reglamento agrícola, que el tenor literal de la disposición entonces controvertida era «claro y sin ambigüedad», sin sentir la necesidad de referirse al objetivo perseguido.
26. La referencia al objetivo perseguido por la norma comunitaria se utiliza a menudo para confirmar el tenor literal de la disposición de que se trata. Pretende apoyar el sentido de una disposición que, sin ser absolutamente clara y unívoca, permite albergar generalmente una cierta duda. El recurso al tenor y a la finalidad de las normas comunitarias desempeña entonces una función complementaria en el proceso de interpretación.
27. Por el contrario, la interpretación finalista desempeña un papel primordial cuando la norma de que se trata es difícil de interpretar a partir únicamente de su tenor literal. Esto es lo que sucede cuando la disposición controvertida es ambigua. Es también el caso cuando constituye un «estándar jurídico» que pone así de manifiesto la intención del legislador de dejar al Juez la tarea de definir su contenido en cada caso, para llevar a cabo una aplicación del mismo adaptada a los hechos de que esté conociendo.
28. Como ya he dicho, en el presente caso, la disposición es clara y precisa. Por esta razón, no requiere, desde el estricto punto de vista de la interpretación, confirmación ni aclaración alguna que obligue a preguntarse acerca del objetivo que persigue el texto del cual forma parte.
29. Por las mismas razones, no parece posible el recurso al concepto de «efecto útil», utilizado frecuentemente en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
30. La preocupación del órgano jurisdiccional comunitario de garantizar la efectividad del Derecho comunitario lleva al Tribunal de Justicia a dar preferencia, cuando una disposición de Derecho comunitario se presta a varias interpretaciones, a aquella que puede ser más adecuada para salvaguardar el citado efecto útil. Por consiguiente, esta jurisprudencia no puede ser de aplicación a una disposición que posee, como en el presente caso, las características de claridad y precisión ya señaladas.
31. Queda por resolver esta contradicción con ayuda del principio, sentado en una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según el cual, cuando un texto de Derecho comunitario derivado requiera una interpretación, debe interpretarse, en la medida de lo posible, de la manera que mejor se adecue a las disposiciones del Tratado y a los principios generales del Derecho comunitario.
32. Procede, pues, dar preferencia a la interpretación más respetuosa con el principio de seguridad jurídica, a saber, la que viene exigida por el propio tenor literal del artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92. En efecto, se trata de dar preferencia al sentido que se manifiesta claramente de la lectura del texto, aun cuando no sea el más favorable para los intereses de la Comunidad.
33. Como se sabe, el principio de seguridad jurídica constituye un principio fundamental del Derecho comunitario. Este principio, que forma parte del ordenamiento jurídico comunitario, exige que la legislación comunitaria sea clara y su aplicación previsible para todos los interesados. Asimismo, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de seguridad jurídica exige, en particular, que una normativa que establezca gravámenes para el contribuyente sea clara y precisa, con el fin de que éste pueda conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones, y adoptar las medidas oportunas en consecuencia.
34. En apariencia, esta jurisprudencia está reservada únicamente a las materias fiscal y aduanera. El concepto de «contribuyente» puede dar a entender, en efecto, que las obligaciones fiscales o aduaneras son las únicas cargas cuya conformidad a Derecho se puede cuestionar cuando no se hallan claramente definidas. No hay nada de esto. La sentencia Nacional Farmers' Union y otros, antes citada, pone de manifiesto que los supuestos de pérdidas de derechos producidas, en materia agrícola, como consecuencia de declaraciones inexactas se hallan cubiertas por la referida jurisprudencia. Por consiguiente, ésta es de aplicación al ámbito de las disminuciones de las primas agrícolas y a las consecuencias, para el agricultor, del incumplimiento de sus obligaciones de declaración. De la misma forma que el contribuyente, en el sentido estricto del término, debe estar informado acerca de sus obligaciones y de las cargas que recaen sobre él para poder cumplirlas, el agricultor que conozca los requisitos para la concesión de una prima debe saber qué consecuencias puede acarrearle el incumplimiento de los citados requisitos.
35. En el presente caso, debe informarse al agricultor que formula una solicitud de ayudas respecto de unos animales que no cumplen los requisitos legales para disfrutar de ellas que su comportamiento le puede acarrear unas disminuciones sustanciales de las ayudas.
36. Sobre este particular, el Tribunal de Justicia ha declarado que el principio de la legalidad de los delitos y de las penas forma parte integrante del principio de seguridad jurídica. De estos dos principios íntimamente relacionados deriva aquél otro que prohíbe aplicar la ley penal de manera extensiva en perjuicio del inculpado.
37. Nadie discute que ni la negativa a conceder una prima en materia agrícola ni siquiera la disminución de su importe en proporciones superiores al número de animales que no cumplan los requisitos para su concesión constituyen una sanción de carácter penal.
38. Ahora bien, una sanción, incluso de carácter no penal, sólo puede imponerse si se fundamenta en una base legal clara y desprovista de ambigüedad.
39. Conviene no perder de vista la amplitud de las consecuencias que pueden derivarse, para los agricultores interesados, de la interpretación que haya de darse al artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92. Esta norma describe la situación en la que puede imponerse a un agricultor la sanción consistente en la disminución de la ayuda solicitada. Pues bien, parece que, incluso en el supuesto de que la disminución de la ayuda prevista por la norma sea la menos severa, las citadas disminuciones afectan también al importe de las ayudas correspondientes a los «animales comprobados», es decir, aquellos animales que dan derecho al pago de una ayuda o, en cualquier caso, hubieran permitido beneficiarse de la totalidad de la misma caso de no haber habido irregularidades.
40. Por consiguiente, el régimen jurídico existente no se limita a prever que las irregularidades cometidas habrán de traducirse en una denegación de la ayuda solicitada. Dicho régimen prevé que los derechos debidamente adquiridos se verán también afectados. Por lo tanto, está claro que tal manera de examinar las solicitudes ilegales responde a una lógica sancionadora.
41. En consecuencia, debe ser de aplicación la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de las normas del Derecho comunitario derivado conforme a los principios generales del Derecho comunitario.
42. El contenido del principio de seguridad jurídica está claro, en concreto, por lo que atañe a las cualidades que debe poseer la base jurídica de una sanción. En la sentencia Vandemoortele/Comisión, antes citada, la Comisión, debido a un retraso en la entrega, había practicado una retención sobre el importe adeudado a un adjudicatario en pago de un suministro efectuado en concepto de ayuda alimentaria. La disposición de Derecho comunitario aplicable no preveía retención alguna sobre el importe debido más que en razón de la no conformidad de la mercancía o de su envasado, de forma que se anuló la decisión de la Comisión.
43. Por consiguiente, para ajustarse al principio de seguridad jurídica, tal como así se aplica, el artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 3887/92 debe interpretarse conforme a su tenor literal. La versión clara y no ambigua del texto debe prevalecer sobre aquélla otra tendente a privilegiar un planteamiento conforme al objetivo del Reglamento, si bien totalmente ajeno a sus términos.
44. Las recientes preocupaciones manifestadas por las Instituciones comunitarias en materia de calidad de redacción confirman la necesidad de velar por que la norma se exprese con claridad y precisión. La misma lógica conduce a atenerse a los propios términos de las disposiciones controvertidas cuando, como ocurre en el presente caso, éstos carecen de ambigüedad; a menos que se proceda a una reescritura del texto controvertido, si se considera que el desfase entre su tenor literal y el objetivo perseguido por el Reglamento es demasiado importante y, por consiguiente, que puede perjudicar a su aplicación. Por otra parte, esto es lo que se produjo cuando la Comisión, mediante el Reglamento (CE) nº 1678/98, modificó el artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92 para acomodarlo a la finalidad de este último.
45. A la vista de las citadas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la cuestión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht:
«El artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 3887/92, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, debe interpretarse en el sentido de que los términos "animales comprobados en el control" designan a los animales censados en el transcurso del control y no a los animales que cumplan los requisitos para la concesión de las ayudas, de forma que la disminución del importe unitario de la ayuda prevista por la segunda frase de este artículo únicamente puede tener lugar en el supuesto de que el número de animales declarados por el agricultor sea superior al número de animales que se haya puesto de manifiesto con ocasión del control.»