62020TJ0390
TRIBUNALENS DOM (första avdelningen i utökad sammansättning)
den 28 februari 2024 (
*1
)
”Statligt stöd – Offentlig finansiering av en fast väg- och järnvägsförbindelse under Fehmarn bält – Stöd som Danmark har beviljat Femern – Beslut i vilket stödet förklaras vara förenligt med den inre marknaden – Individuellt stöd – Viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse – Stödets nödvändighet – Proportionalitet – Vägande av de positiva effekterna av stödet mot dess negativa effekter för handeln och upprätthållandet av en sund konkurrens – Meddelande om kriterier vid bedömningen av förenligheten med den inre marknaden hos statligt stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse”
I mål T‑390/20,
Scandlines Danmark ApS, Köpenhamn (Danmark),
Scandlines Deutschland GmbH, Hamburg (Tyskland),
företrädda av L. Sandberg-Mørch, avocate,
sökande,
med stöd av
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Bryssel (Belgien), företrätt av Sandberg-Mørch och M. Honoré, avocats,
av
Danish Ferry Association, Köpenhamn, företrätt av Sandberg-Mørch och Honoré,
av
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Stuttgart (Tyskland), företrätt av T. Hohmuth och R. Weyland, avocats,
av
Verband Deutscher Reeder eV, Hamburg, företrätt av Sandberg-Mørch och Honoré,
av
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Fehmarn (Tyskland), företrätt av Sandberg-Mørch och W. Mecklenburg, avocats,
av
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Göteborg (Sverige), företrädd av Sandberg-Mørch och Honoré,
av
Rederi AB Nordö-Link, Malmö (Sverige), företrätt av Sandberg-Mørch och P. Werner, avocats,
och av
Trelleborg Hamn AB, Trelleborg (Sverige), företrätt av Sandberg-Mørch och I. Ioannidis, avocats,
intervenienter,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av S. Noë, i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Konungariket Danmark, företrätt av M. Søndahl Wolff, i egenskap av ombud, biträdd av R. Holdgaard, avocat,
intervenient,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna D. Spielmann, M. Brkan (referent), I. Gâlea och T. Tóth,
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet
efter förhandlingen den 24 januari 2023,
följande
Dom (
1
)
1
Sökandena, Scandlines Danmark ApS och Scandlines Deutschland GmbH, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2020) 1683 final av den 20 mars 2020 om det statliga stöd nr SA.39078-2019/C (f.d. 2014/N) som Danmark har genomfört till förmån för Femern A/S (EUT L 339, 2020, s. 1) (nedan kallat det angripna beslutet).
I. Bakgrund till tvisten
A. Om projektet avseende den fasta Fehmarn bält-förbindelsen
2
Projektet avseende den fasta Fehmarn bält-förbindelsen mellan Danmark och Tyskland godkändes genom avtalet mellan Konungariket Danmark och Förbundsrepubliken Tyskland om den fasta förbindelsen över Fehmarn bält, som undertecknades den 3 september 2008 och ratificerades år 2009 (nedan kallat Fehmarn bält-avtalet).
3
Projektet består dels av en väg- och järnvägstunnel (nedan kallad den fasta förbindelsen), dels av vägförbindelser till det danska inlandet (nedan kallade vägförbindelserna) och järnvägsförbindelser till det danska inlandet (nedan kallade järnvägsförbindelserna) (nedan tillsammans kallade väg- och järnvägsförbindelserna till inlandet).
4
Den fasta förbindelsen utgörs av en sänktunnel under Östersjön mellan Rødby, på ön Lolland i Danmark, och Puttgarden i Tyskland, med en längd på cirka 19 km, med ett elektrifierat järnvägsspår och en motorväg. Järnvägsförbindelserna omfattar en utbyggnad och en förbättring av den befintliga cirka 120 km långa järnvägsförbindelsen mellan Ringsted (Danmark) och Rødby som ägs av Banedanmark, danska statens offentliga förvaltare av järnvägsinfrastrukturen.
5
Projektet föregicks av en planeringsfas. Finansieringen av planeringsfasen för den fasta förbindelsen och väg- och järnvägsförbindelserna till inlandet anmäldes till Europeiska kommissionen. Genom beslut av den 13 juli 2009 i ärendet N 157/09 – Finansiering av planeringsfasen för den fasta Fehmarn bält-förbindelsen, som omnämndes i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 202, 2009, s. 2, nedan kallat planeringsbeslutet), förklarade kommissionen dels att det var möjligt att de åtgärder som hade samband med finansieringen av planeringen av projektet inte utgjorde statligt stöd, eftersom Femern hade agerat i egenskap av offentlig myndighet, dels att dessa åtgärder även om de kunde gynna den framtida förvaltaren av den fasta förbindelsen, under alla omständigheter skulle vara förenliga med den inre marknaden. Kommissionen beslutade därför att inte göra några invändningar i den mening som avses i artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [93 EG] (EGT L 83, 1999, s. 1).
6
Efter en uppdatering av de ursprungligen beräknade kostnaderna uppskattades den totala kostnaden för planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen till 52,6 miljarder danska kronor (DKK) (cirka 7,1 miljarder euro) och kostnaden för planeringen och genomförandet av förbättringen av väg- och järnvägsförbindelserna till inlandet till 9,5 miljarder DKK (cirka 1,3 miljarder euro). Den uppskattade totalkostnaden för projektet var således 62,1 miljarder DKK (cirka 8,4 miljarder euro).
7
I enlighet med artikel 6 i Fehmarn bält-avtalet och Lov no 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (lag nr 575 om byggande och drift av den fasta förbindelsen över Fehmarn bält och förbindelserna till det danska inlandet) av den 4 maj 2015 (nedan kallad 2015 års bygglag) gavs uppdraget att verkställa projektet till två offentliga aktörer.
8
Den första aktören, Femern, som bildades år 2005, ansvarar för finansiering, byggande och drift av den fasta förbindelsen. Den andra aktören, Femern Landanlæg A/S, som bildades år 2009, valdes ut för att sköta byggandet och driften av förbindelserna till det danska inlandet. Femern Landanlæg är ett dotterbolag till Sund & Bælt Holding A/S, som ägs av den danska staten. Femern blev ett dotterbolag till Femern Landanlæg efter bildandet av det sistnämnda bolaget.
9
Arbetet med att bygga den fasta förbindelsen utförs av Femern i enlighet med byggkontrakt som varit föremål för offentlig upphandling.
10
Genomförandet av nödvändiga förbättringar av vägförbindelserna utförs av det danska vägdirektoratet för den danska statens räkning och finansieras av Femern Landanlæg. Vägförbindelserna kommer att ingå i det allmänna danska väginfrastrukturnätet som finansieras, drivs och underhålls av det danska vägdirektoratet. Byggandet och driften av järnvägsförbindelserna sköts av Banedanmark för den danska statens räkning och finansieras av Femern Landanlæg.
11
Femern och Femern Landanlæg finansierar projektet genom kapitaltillskott, lån med statlig garanti och lån från de danska myndigheterna. När den fasta förbindelsen väl tagits i bruk kommer Femern att ta ut avgifter från användarna för att kunna betala av sin skuld, samt betala ut utdelning till Femern Landanlæg som det bolaget kommer att använda för att betala av sin egen skuld. Femern Landanlæg kommer även att uppbära 80 procent av de användningsavgifter som järnvägsoperatörerna betalar till Banedanmark för nyttjande av järnvägsförbindelserna, på grund av uppdelningen av äganderätten till dessa järnvägsförbindelser mellan Femern Landanlæg och Banedanmark.
B. Händelser som föregick tvisten
12
Under åren 2014 och 2015 mottog kommissionen fem klagomål, varav det första lämnades in den 5 juni 2014 och innehöll påståendet att Konungariket Danmark hade beviljat Femern och Femern Landanlæg otillåtet statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden.
13
Under samma period skickade kommissionen flera skrivelser med begäran om upplysningar till de danska myndigheterna, vilka svarade och lämnade ytterligare upplysningar vid flera tillfällen.
14
Genom skrivelse av den 22 december 2014 underrättade de danska myndigheterna, i enlighet med artikel 108.3 FEUF, kommissionen om finansieringsmodellen för projektet avseende den fasta Fehmarn bält-förbindelsen.
15
Den 23 juli 2015 fattade kommissionen beslut C(2015) 5023 final av den 23 juli 2015 om statligt stöd SA.39078 (2014/N) (Danmark), angående finansieringen av projektet för en fast förbindelse över Fehmarn bält, ett beslut som omnämndes i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 325, 2015, s. 5) (nedan kallad byggbeslutet) och som innebar att kommissionen inte framställde några invändningar mot de åtgärder som anmälts av de danska myndigheterna. I beslutet konstaterade kommissionen bland annat att även om de åtgärder som beviljats Femern för planering, byggande och drift av den fasta förbindelsen kom att betecknas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, så skulle de ändå vara förenliga med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 b FEUF. Kommissionen ansåg närmare bestämt att åtgärderna till förmån för Femern var förenliga med artikel 107.3 b FEUF och med kommissionens meddelande av den 20 juni 2014 om kriterier vid bedömningen av förenligheten med den inre marknaden hos statligt stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse (EUT C 188, 2014, s. 4) (nedan kallat VPGEI‑meddelandet), samt med kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna [107] och [108 FEUF] på statligt stöd i form av garantier (EUT C 155, 2008, s. 10) (nedan kallat tillkännagivandet om garantier).
16
Tribunalen ogiltigförklarade delvis byggbeslutet genom dom av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), och dom av den 13 december 2018, Stena Line Scandinavia/kommissionen (T‑631/15, ej publicerad, EU:T:2018:944).
17
Tribunalen biföll sökandenas yrkanden vad gäller den offentliga finansiering som beviljats Femern för planeringen, byggandet och driften av den fasta förbindelsen med motiveringen att kommissionen hade brustit i fullgörandet av den skyldighet den hade enligt artikel 108.3 FEUF att inleda det formella granskningsförfarandet på grund av betydande svårigheter.
18
Vad särskilt gäller frågan huruvida stödet var nödvändigt konstaterade tribunalen följande. Även om det i princip inte kunde uteslutas att ett stöd var nödvändigt för att genomföra ett projekt av denna omfattning, var kommissionens prövning av nödvändigheten i byggbeslutet i vart fall otillräcklig och vag, vilket dels visade att det förelåg betydande svårigheter som gjorde kommissionen skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet, dels gjorde det omöjligt att undersöka huruvida kommissionen hade gjort en uppenbart oriktig bedömning.
19
När det gäller frågan huruvida stödet till Femern var proportionerligt fann tribunalen, vad gäller kommissionens granskning i byggbeslutet, bland annat att beräkningen av återbetalningsperioden för stödet och de stödberättigande kostnaderna i vart fall var otillräcklig och otydlig, eller till och med motsägelsefull, varför de betydande svårigheter som kommissionen hade stött på borde ha föranlett den att inleda det formella granskningsförfarandet.
20
Tribunalen fann även att kommissionen hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning, eftersom villkoren för att utnyttja garantierna, i motsats till vad som föreskrivs i punkt 5.3 i tillkännagivandet om garantier, inte fastställdes vid tidpunkten för det första beviljandet av garantierna.
C. Det administrativa förfarandet
21
Efter avkunnandet av dom av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), och dom av den 13 december 2018, Stena Line Scandinavia/kommissionen (T‑631/15, ej publicerad, EU:T:2018:944), vilka fastställdes av domstolen genom dom av den 6 oktober 2021, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (C‑174/19 P och C‑175/19 P, EU:C:2021:801), underrättade kommissionen, genom skrivelse av den 14 juni 2019, de danska myndigheterna om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF avseende de åtgärder som beviljats Femern för finansieringen av den fasta förbindelsen (nedan kallat beslutet att inleda granskningsförfarandet). Beslutet att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 5 juli 2019 (EUT C 226, 2019, s. 5).
D. Det angripna beslutet
22
Kommissionen antog det angripna beslutet den 20 mars 2020.
23
Det angripna beslutet omfattar de åtgärder som beviljats Femern för planering, byggande och drift av den fasta förbindelsen. Till skillnad från byggbeslutet avser det angripna beslutet däremot inte de åtgärder som beviljats till förmån för Femern Landanlæg avseende finansieringen av väg- och järnvägsförbindelserna till inlandet.
24
Enligt artikel 2 i det angripna beslutet utgör de åtgärder som består av kapitaltillskott och en kombination av statliga lån och statliga garantier till förmån för Femern, som Danmark åtminstone delvis har genomfört på ett rättsstridigt sätt, statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
25
Efter det att dessa åtgärder genomgick en ändring, som det redogjordes för i den reviderade anmälan som följde på beslutet att inleda granskningsförfarandet, befanns de vara förenliga med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b FEUF.
E. Parternas yrkanden
26
Sökandena har, med stöd av European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association (nedan kallat DFA), Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Rederi AB Nordö-Link, Trelleborg Hamn AB, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (nedan kallat Aktionsbündnis), Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) och Verband Deutscher Reeder eV (nedan kallat VDR), yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
27
Kommissionen har, med stöd av Konungariket Danmark, yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
II. Rättslig bedömning
28
Sökandena har åberopat två grunder till stöd för sin talan. Enligt den första grunden var det fel av kommissionen att kvalificera de aktuella åtgärderna som ett enda stöd för särskilda ändamål. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 107.3 b FEUF.
A. Första grunden om att det var fel av kommissionen att kvalificera de aktuella åtgärderna som ett enda stöd för särskilda ändamål
29
Sökandena har, med stöd av Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis och NABU, kritiserat kommissionen för att inte ha gjort en separat undersökning, vad gäller förenligheten med den inre marknaden, av varje statligt lån och varje statlig garanti som beviljats av de danska myndigheterna på grundval av Lov no 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (lag nr 285 om planering av den fasta Fehmarn bält-förbindelsen och förbindelserna med det danska inlandet) av den 15 april 2009 (nedan kallad 2009 års planeringslag) och därefter på grundval av 2015 års bygglag. Sökandena anser dessutom att varje beviljande av statliga garantier eller statliga lån inom ramen för 2009 års planeringslag eller 2015 års bygglag utgör ett individuellt stöd för särskilda ändamål som borde ha anmälts separat till kommissionen.
30
Enligt sökandena, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis och NABU, är det endast när det föreligger en stödordning som kommissionen kan göra en kort granskning som begränsas till en granskning av det bakomliggande sammanhang på grundval av vilket individuella stöd beviljats. I annat fall anser sökandena att det inte går att påvisa den kumulativa effekten av de beviljade subventionerna. På samma sätt anser sökandena och intervenienterna att den lagliga rätten att finansiera samtliga kostnader för planering och byggande av den fasta förbindelsen från och med ikraftträdandet av 2015 års bygglag inte är relevant, eftersom varken rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 FEUF (EUT L 248, 2015, s. 9) eller rättspraxis tillåter att en åtskillnad görs beroende på vid vilken tidpunkt de individuella subventionerna beviljas.
31
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har bestritt dessa argument.
32
Domstolen påpekar inledningsvis, precis som parterna i målet har gjort gällande, att åtgärderna till förmån för Femern inte omfattas av begreppet stödordning i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589.
33
Av detta följer, såsom framgår av skäl 247 i det angripna beslutet, att de åtgärder som är aktuella i förevarande mål är individuella stöd i den mening som avses i artikel 1 e i förordning 2015/1589.
34
Parterna är oense om vad som omfattas av begreppet individuellt stöd och vilka konsekvenser detta får för kommissionens granskning av huruvida de omtvistade åtgärderna är förenliga med den inre marknaden samt beträffande skyldigheten att anmäla dessa åtgärder.
35
I det aktuella fallet ansåg kommissionen, såsom framgår av skäl 259 i det angripna beslutet, att Femern hade beviljats tre på varandra följande individuella stöd för att genomföra projektet med den fasta förbindelsen. Det första individuella stödet utgjordes av ett kapitaltillskott som gjordes när bolaget bildades 2005. Det andra individuella stödet består av beviljandet av ett kapitaltillskott, statliga garantier och statliga lån efter det att 2009 års planeringslag trädde i kraft den 17 april 2009. Det tredje individuella stödet består av en kombination av statliga lån och statliga garantier som beviljades efter det att 2015 års bygglag trädde i kraft den 6 maj 2015. Enligt kommissionen motsvarar varje statligt lån och varje statlig garanti som beviljats Femern på grundval av 2009 års planeringslag och därefter på grundval av 2015 års bygglag en del som frigjorts inom ramen för en åtgärd för genomförande av det godkända stödet, vilket innebär att det inte är nödvändigt att anmäla varje del för en separat granskning av dess förenlighet med den inre marknaden.
36
Det ska i detta hänseende preciseras att kommissionens godkännande i förevarande fall inte endast avser all finansiering som beviljats Femern fram till antagandet av det angripna beslutet den 20 mars 2020, utan även den finansiering som beviljas efter detta datum, inom de gränser som föreskrivs i nämnda beslut.
37
För det första ska det prövas huruvida kommissionen, såsom sökandena, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis och NABU har hävdat, gjorde en felaktig bedömning när den i skäl 259 i det angripna beslutet slog fast att Femern erhöll tre individuella stöd, i den mening som avses i artikel 1 e i förordning 2015/1589, för att finansiera planeringen och byggandet av projektet med den fasta förbindelsen.
38
Sökandena och de intervenienter som nämns i punkt 37 ovan har gjort gällande att varje beviljande av ett nytt statligt lån eller en ny statlig garanti utgör ett separat individuellt stöd i den mening som avses i artikel 1 e i förordning 2015/1589. Således menar de att Femern mellan åren 2010–2019 erhöll inte mindre än femton individuella stöd i den mening som avses i denna bestämmelse.
39
Eftersom de statliga lån och de statliga garantier som Femern beviljades enligt 2009 års planeringslag och därefter enligt 2015 års bygglag inte beviljades genom en enda utbetalning, utan i flera på varandra följande delbetalningar i takt med att projektet fortskred, ansåg kommissionen i skäl 248 i det omtvistade beslutet att det var nödvändigt att fastställa om Femern erhöll ett eller flera individuella stöd med anknytning till 2009 års planeringslag och 2015 års bygglag eller en rad individuella stöd som beviljades varje gång en finansiell transaktion för Femern genomfördes av de danska myndigheterna. För att göra detta ansåg kommissionen, såsom framgår av skälen 249–251 i det angripna beslutet, att det var nödvändigt att kontrollera om Femern hade fått laglig rätt till ett individuellt stöd enligt 2009 års planeringslag och därefter ett annat individuellt stöd enligt 2015 års bygglag.
40
Tribunalen erinrar om att det inte kan uteslutas att flera på varandra följande statliga ingripanden vid tillämpningen av artikel 107.1 FEUF ska betraktas som ett enda ingripande. Så kan bland annat vara fallet när de på varandra följande ingripandena, mot bakgrund av bland annat deras tidsföljd och syfte samt företagets situation vid tidpunkten för ingripandena, uppvisar så nära samband sinsemellan att det är omöjligt att skilja dem åt (dom av den 19 mars 2013, Bouygues m.fl./kommissionen m.fl., C‑399/10 P och C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punkterna 103 och 104). Den omständigheten att en åtgärd är uppdelad på successiva delbetalningar påverkar inte heller stödets engångskaraktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 1999, Salomon/kommissionen, T‑123/97, EU:T:1999:245, punkt 75).
41
I förevarande fall ska det påpekas att det inte har bestritts att den finansiering som föreskrevs i 2009 års planeringslag syftade till att göra det möjligt för Femern att finansiera planeringskostnaderna för projektet avseende den fasta förbindelsen. Syftet med de finansieringar som föreskrevs i nämnda lag var således att finansiera bestämda kostnader för ett specifikt projekt, nämligen kostnaderna för planeringen av projektet avseende den fasta förbindelsen, och finansieringarna hade således så nära samband sinsemellan att det var omöjligt att skilja dem åt. Av detta följer att kommissionen inte gjorde någon felaktig rättslig kvalificering när den fann att all finansiering som beviljats med stöd av 2009 års planeringslag utgjorde ett och samma individuella stöd i den mening som avses i artikel 1 e i förordning 2015/1589, och detta även om stödet hade betalats ut genom flera delbetalningar.
42
Vidare ska det påpekas att det är ostridigt att de statliga lån och statliga garantier som föreskrivs i 2015 års bygglag syftar till att möjliggöra för Femern att, såsom framgår av skäl 251 i det angripna beslutet, refinansiera planeringskostnaderna och finansiera kostnaderna för byggandet av den fasta förbindelsen. Dessa statliga lån och dessa statliga garantier, som föreskrivs i punkt 4 i nämnda lag, syftar närmare bestämt till att finansiera bestämda kostnader för ett specifikt projekt, det vill säga de kostnader som uppstår för byggandet av den fasta förbindelsen, och de kostnader som är knutna till refinansieringen av planeringskostnaderna, och har således ett så nära samband sinsemellan att det är omöjligt att skilja dem åt. Av detta följer att kommissionen inte heller gjorde någon felaktig rättslig kvalificering när den fann att de statliga lån och de statliga garantier som beviljats med stöd av 2015 års bygglag utgjorde ett och samma individuella stöd i den mening som avses i artikel 1 e i förordning 2015/1589, och detta även om stödet betalas ut genom flera delbetalningar, till och med efter antagandet av det angripna beslutet.
43
Övervägandena i punkterna 41 och 42 ovan påverkas inte av det argument som i huvudsak går ut på att Femern inte har någon laglig rätt att ta emot stöd på grundval av 2009 års planeringslag eller på grundval av 2015 års bygglag därför att de danska myndigheterna vid beviljandet av finansiering har ett utrymme för skönsmässig bedömning som inte är begränsat till en teknisk tillämpning. Detta argument grundar sig nämligen på kriterierna för att identifiera en stödordning i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589.
44
Såsom det har erinrats om i punkt 39 ovan konstaterar domstolen att kommissionen, för att identifiera ett individuellt stöd i den mening som avses i artikel 1 e i förordning 2015/1589, inte använde sig av begreppet stödordning i den mening som avses i artikel 1 d i nämnda förordning, utan grundade sig på kriteriet om en laglig rätt för mottagaren att erhålla stöd enligt nationell lagstiftning.
45
Det ska framhållas att det av fast rättspraxis framgår att statligt stöd anses ”beviljat”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF vid den tidpunkt då stödmottagaren ges rätt att uppbära stödet enligt tillämplig nationell lagstiftning (se dom av den 25 januari 2022, kommissionen/European Food m.fl.C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punkt 115 och där angiven rättspraxis).
46
I förevarande fall framgår det av skälen 251–256 i det angripna beslutet att kommissionen på grundval av ordalydelsen i punkt 4 i 2015 års bygglag – som har en liknande lydelse som punkt 7 i 2009 års planeringslag –, de förklaringar som lämnats av de danska myndigheterna och förarbetena till 2015 års bygglag, ansåg att den danska finansministern hade ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning som inte kunde påverka Femerns lagliga rätt att ta emot statliga lån och statliga garantier som beviljats enligt dessa lagar. I skäl 257 i det omtvistade beslutet drog kommissionen således slutsatsen att Femern hade fått laglig rätt att finansiera planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen från och med ikraftträdandet av 2015 års bygglag, vilket innebar att Femern beviljades ett individuellt stöd. Det ska noteras att det är underförstått att kommissionen, även om det inte uttryckligen anges i skäl 257 i det angripna beslutet, drog samma slutsats vad gäller 2009 års planeringslag. Kommissionen förde nämligen ett analogiskt resonemang baserat på likheterna mellan 2015 års bygglag och 2009 års planeringslag vilket inte har bestritts av sökandena. Det innebär att slutsatsen avseende den förstnämnda lagen kan utsträckas till att gälla även den sistnämnda.
47
Det är riktigt, såsom sökandena, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis och NABU har påpekat, att den danska finansministern, inom ramen för genomförandet av de statliga garantier och statliga lån som Femern åtnjuter enligt 2015 års bygglag och 2009 års planeringslag, har utrymme för att efter eget skön uppställa riktlinjer och utfärda bindande direktiv om hur Femern ska erhålla lånen, om de instrument som krävs och om de krav som ska ställas. Det är även riktigt att Danmarks nationalbank (Danmarks centralbank) under vissa särskilda omständigheter skulle kunna avslå en låneansökan.
48
Det ska emellertid konstateras att sökandena, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis och NABU inte har styrkt skälen till att man enligt dessa ska sluta sig till att den danska finansministern eller Danmarks centralbank kan komma att fatta beslut som äventyrar stödmottagarnas lagliga rätt som sådan att ta emot statliga lån eller statliga garantier.
[utelämnas]
51
Således gjorde kommissionen inte någon oriktig bedömning när den i skäl 259 i det angripna beslutet fann att Femern hade erhållit tre separata individuella stöd, nämligen ett första individuellt stöd som beviljades år 2005, ett andra individuellt stöd som beviljades år 2009 genom antagandet av 2009 års planeringslag samt ett tredje individuellt stöd som beviljades år 2015 genom antagandet av 2015 års bygglag.
52
För det andra ska det prövas huruvida kommissionen gjorde sig skyldig till en oriktig bedömning genom den samlade prövningen av huruvida de tre individuella stöd som pekats ut i skäl 259 i det angripna beslutet var förenliga med den inre marknaden.
53
Kommissionen uppskattade i skäl 377 i det angripna beslutet att kapitaltillskotten uppgick till 510 miljoner DKK (68,4 miljoner euro). När det gäller kombinationen av statliga lån och statliga garantier framgår det av skäl 348 i det angripna beslutet att Femern, i enlighet med den alternativa finansieringsmodell som de danska myndigheterna lämnade in under det formella granskningsförfarandet, inte kan erhålla statliga lån och garantier som tillsammans överstiger ett garanterat maximibelopp på 69,3 miljarder DKK (9,3 miljarder euro), varvid det i skäl 349 i det angripna beslutet preciseras att Femern måste ha avslutat alla lån som omfattas av en statlig garanti och återbetalat alla statliga lån senast 16 år efter det att driften av förbindelsen har inletts.
54
Det är ostridigt att de tre individuella stöd som kommissionen pekade ut i skäl 259 i det angripna beslutet beviljades Femern för finansieringen av planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen. Således kunde kommissionen, eftersom dessa tre individuella stöd som beviljats Femern är avsedda för finansieringen av planeringen och byggandet av ett och samma projekt, med giltig verkan göra en prövning av stödens förenlighet med den inre marknaden med beaktande av alla finansieringar som Femern kunde få för att finansiera planeringen och byggandet av projektet avseende den fasta förbindelsen.
55
I motsats till vad sökandena har gjort gällande hindrar inte en samlad granskning av samtliga finansieringar som kan beviljas Femern på grundval av de individuella stöd som pekats ut i skäl 259 i det angripna beslutet att den kumulerade effekten av dessa stöd beaktas. Tvärtom är det just genom att beakta samtliga finansieringar som kvalificerats som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF som kommissionen, för att bedöma den kumulativa effekten av de finansieringar som en medlemsstat beviljat ett företag för att genomföra ett visst projekt, kan bedöma deras inverkan på konkurrensen inom ramen för prövningen av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 107.3 FEUF. Detta gäller i än högre grad i en situation som den nu aktuella, där det är fråga om en investering i transportinfrastruktur som anses utgöra ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse i den mening som avses i artikel 107.3 b FEUF och vars genomförande förutsätter utbetalning av offentlig finansiering under en lång period.
56
För ett projekt av sådan omfattning som den fasta förbindelsen är en samlad granskning av all finansiering som Femern kan komma att åtnjuta för att genomföra projektet nämligen det enda sättet att bedöma om stöden är förenliga med den inre marknaden mot bakgrund av kriterierna i VPGEI‑meddelandet. I synnerhet, såsom domstolen kommer att gå in på inom ramen för den andra anmärkningen i den andra grundens tredje del, gäller enligt punkt 31 i VPGEI‑meddelandet att det högsta stödbeloppet kommer att fastställas utifrån det identifierade finansieringsunderskottet i förhållande till de stödberättigande kostnaderna. Såsom framgår av skälen 166 och 320 i det angripna beslutet inkluderade de danska myndigheterna i den alternativa finansieringsmodell som lämnades in under det formella granskningsförfarandet inte bara byggnadskostnaderna utan även planeringskostnaderna för den fasta förbindelsen i de stödberättigande kostnaderna för projektet.
57
Eftersom det var nödvändigt för kommissionen att granska samtliga finansieringar som Femern kan komma att åtnjuta för projektet avseende den fasta förbindelsen, underkänner domstolen således det argument från sökandena, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis och NABU varigenom dessa i huvudsak gör gällande att kommissionen åsidosatte artikel 1 e i förordning 2015/1589 genom att av detta skäl begränsa sig till att endast göra en kort granskning av de individuella stöd som Femern beviljades.
58
När det gäller Trelleborg Hamns, VDR:s, Aktionsbündnis och NABU:s argument som i huvudsak innebär att kommissionen, sedan domen av den 19 september 2018, HH Ferries m.fl./kommissionen (T‑68/15, EU:T:2018:563), meddelades, är skyldig att göra en separat prövning av varje statligt lån och varje statlig garanti till förmån för Femern, konstaterar domstolen att den domen inte kan tolkas så, att kommissionen är skyldig att göra en sådan separat prövning av varje finansiering som beviljats Femern. I nämnda dom hade tribunalen nämligen endast konstaterat att kommissionen under den preliminära granskningen av de åtgärder som var i fråga i det mål i vilket nämnda dom meddelades, hade ställts inför betydande svårigheter vid kvalificeringen av de statliga garantierna som stödordning, och konstaterat att ett fel begåtts genom bedömningen att nämnda garantier inte var knutna till ett specifikt projekt i den mening som avses i artikel 1 d i förordning nr 659/1999 (punkt 80 i nämnda dom). Av detta går det emellertid inte att sluta sig till någon allmän skyldighet för kommissionen att göra en separat prövning av varje statlig garanti som beviljats en och samma stödmottagare för ett och samma projekt. Det följer härav att kommissionen inte kan klandras för att den, för vart och ett av de femton lån som sökandena har åberopat i sin replik, inte kontrollerade att kravet på att ansökan lämnats in i förväg var uppfyllt för att kunna fastställa stödets stimulanseffekt.
[utelämnas]
61
De argument genom vilka kommissionen kritiseras för att ha gjort en oriktig bedömning genom den samlade granskningen av de tre individuella stöd som Femern hade beviljats för att säkerställa finansieringen av planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen ska följaktligen underkännas.
62
För det tredje kan domstolen inte godta det argument som i huvudsak går ut på att varje statligt lån och varje statlig garanti som beviljats Femern enligt 2009 års planeringslag och 2015 års bygglag borde ha anmälts separat av de danska myndigheterna.
63
Såsom framgår av punkterna 41 och 42 ovan hade kommissionen nämligen fog för att anse dels att all finansiering som beviljats enligt 2009 års planeringslag utgjorde ett individuellt stöd i den mening som avses i artikel 1 e i förordning 2015/1589, dels att samtliga statliga lån och statliga garantier som Femern kan åtnjuta enligt 2015 års bygglag också utgör individuellt stöd i den mening som avses i nämnda bestämmelse. Eftersom varje beviljande av ett statligt lån eller en statlig garanti inte, såsom sökandena, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis och NABU har gjort gällande, utgör ett nytt separat individuellt stöd, var kommissionen följaktligen inte skyldig att kräva att de danska myndigheterna skulle inkomma till kommissionen med en ny anmälan för varje finansiell transaktion som utfördes till förmån för Femern på grundval av 2009 års planeringslag och därefter 2015 års bygglag.
64
Vidare finner domstolen att när det gäller de statliga lån och de statliga garantier som Femern beviljats på grundval av 2015 års bygglag efter antagandet av det angripna beslutet, är det endast de som överskrider de gränser som anges i det angripna beslutet som behöver anmälas till kommissionen, eftersom de inte omfattas av det angripna beslutets förklaring om att stödet är förenligt med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 12 juli 2018, Österrike/kommissionen, T‑356/15, EU:T:2018:439, punkt 266).
65
Vad för det fjärde gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 107.1 FEUF, som sökandena anser följer av att bestämmelserna i förordning 2015/1589 inte har iakttagits, räcker det att konstatera att det inte stämmer att förordningen har antagits för att genomföra artikel 107 FEUF såsom sökandena har gjort gällande. Förordningen rör nämligen inte de materiella bestämmelserna om statligt stöd i artikel 107 FEUF, utan avser genomförandebestämmelserna för de bestämmelser om förfarandet för kontroll av statligt stöd som föreskrivs i artikel 108 FEUF. Sökandenas påstående om ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF kan således inte godtas.
[utelämnas]
67
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon del av den första grunden.
B. Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 107.3 b FEUF
68
Den andra grunden är i princip uppdelad i fyra delgrunder. Enligt den första delgrunden var det fel av kommissionen att beteckna projektet som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse. Enligt den andra delgrunden begick kommissionen ett fel när den drog slutsatsen att stödet var nödvändigt, och enligt den tredje delgrunden begick kommissionen ett fel när den fann att stödet var proportionerligt. Genom den fjärde delgrunden har sökandena bestritt bedömningen av förhindrandet av otillbörlig snedvridning av konkurrensen och av avvägningstestet.
69
Inledningsvis erinras om att tillämpningen av artikel 107.3 b FEUF ger kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och att denna bedömning infattar ekonomiska och sociala bedömningar. Härav följer att domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet är begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som lagts till grund för det omtvistade beslutet är materiellt riktiga, att det inte förekommit felaktig rättstillämpning, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 78, och av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen, T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942, punkt 141).
70
När det gäller EU-domstolens bedömning av huruvida det föreligger en uppenbart oriktig bedömning ska det erinras om att det för att styrka att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning av faktiska komplicerade omständigheterna som skulle kunna motivera att den angripna rättsakten ogiltigförklaras, måste nämligen den bevisning som har ingetts av sökanden vara tillräcklig för att medföra att de bedömningar av omständigheterna som återges i rättsakten förlorar sin trovärdighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1996, AIUFFASS och AKT/kommissionen, T‑380/94, EU:T:1996:195, punkt 59, och av den 19 september 2019, FIH Holding och FIH/kommissionen, T‑386/14 RENV, ej publicerad, EU:T:2019:623, punkt 69).
71
Det är mot bakgrund av dessa inledande överväganden som domstolen ska pröva den andra grundens fyra delgrunder.
1.
Den första delgrunden: Kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den kvalificerade projektet som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse
72
Genom den andra grundens första del har sökandena, med stöd av NABU, Aktionsbündnis, ECSA och Rederi Nordö-Link, anfört tre anmärkningar för att bestrida kvalificeringen som projekt av gemensamt europeiskt intresse. Enligt den första anmärkningen har det i de undersökningar som genomförts av konsultbyrån Incentive för den danska regeringens räkning (nedan kallade Incentives undersökningar) inte påvisats någon positiv socioekonomisk avkastning. Enligt den andra anmärkningen har kommissionen baserat sig på inaktuella och inkonsekventa uppgifter vid fastställandet av en positiv socioekonomisk avkastning, och enligt den tredje anmärkningen är stödmottagaren inte med och finansierar projektet.
73
Dessutom framförde NABU under förhandlingen för första gången en anmärkning rörande åsidosättande av principen om utfasning av miljöskadliga subventioner enligt punkt 19 i VPGEI‑meddelandet.
74
Tribunalen anser det vara lämpligt att den, innan den prövar de två första anmärkningarna, vilka ska behandlas gemensamt, först prövar dels huruvida den nya anmärkning som NABU framförde vid förhandlingen kan tas upp till sakprövning, dels huruvida den tredje anmärkningen, enligt vilken Femern inte är med och finansierar projektet, är välgrundad.
[utelämnas]
c)
Den första och den andra anmärkningen: Avsaknad av positiv socioekonomisk avkastning
86
Vad för det första gäller den första anmärkningen om avsaknad av positiv socioekonomisk avkastning har sökandena, NABU, Aktionsbündnis, ECSA och Rederi Nordö-Link gjort gällande att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning vid prövningen av den socioekonomiska avkastningen från den fasta förbindelsen på grundval av Incentives undersökningar.
87
För det andra har sökandena, NABU, Aktionsbündnis, ECSA och Rederi Nordö-Link genom sin andra anmärkning hävdat att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning genom att den, för att kunna fastställa att det förelåg en positiv socioekonomisk avkastning, grundade sig på uppgifter som var inaktuella och inkonsekventa i förhållande till de uppgifter som användes vid bedömningen av stödets proportionalitet vid beräkningen av finansieringsunderskottet.
88
Kommissionen har gjort gällande att de konstateranden i det angripna beslutet som sökandena inte har bestritt räcker för att fastställa att projektet avseende den fasta förbindelsen kan betraktas som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse i enlighet med de kriterier som föreskrivs i VPGEI‑meddelandet, vilket innebär att de första två anmärkningarna är verkningslösa.
89
Tribunalen framhåller härvid att sökandena, med stöd av NABU, Aktionsbündnis, ECSA och Rederi Nordö-Link, genom sin första och sin andra anmärkning, har gjort gällande dels att projektet avseende den fasta förbindelsen inte uppvisar någon positiv socioekonomisk avkastning, des att de uppgifter som lagts till grund för att beräkna denna avkastning är inaktuella och inkonsekventa i förhållande till de uppgifter som användes vid bedömningen av stödets proportionalitet. Genom dessa två anmärkningar har sökandena således begränsat sig till att bestrida kommissionens konstateranden i skälen 275–277 i det angripna beslutet.
90
Tribunalen ska pröva huruvida de första två anmärkningarna, såsom kommissionen har gjort gällande, är verkningslösa på grund av att kommissionen kunde beteckna projektet avseende den fasta förbindelsen som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse utan att grunda sig på resultaten från Incentives undersökningar.
91
Det ska i detta hänseende erinras om att begreppet ”gemensamt europeiskt intresse” i artikel 107.3 b FEUF ska tolkas restriktivt och att ett initiativ endast ska kvalificeras på detta sätt om det ingår i ett gränsöverskridande europeiskt program som stöds av flera medlemsstaters regeringar tillsammans eller när det är en del av en åtgärd som flera olika medlemsstater enats om för att bekämpa ett gemensamt hot (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2009, Tyskland/kommissionen, T‑21/06, ej publicerad, EU:T:2009:387, punkt 70, och av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen, T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942, punkt 170).
92
Begreppet ”gemensamt europeiskt intresse” förtydligades i VPGEI‑meddelandet. I punkt 3.2.1 i nämnda meddelande anges särskilt de ”allmänna sammanlagda kriterier” som ska vara uppfyllda för att ett projekt ska kunna omfattas av undantaget i artikel 107.3 b FEUF. Enligt punkt 14 i VPGEI‑meddelandet måste projektet ”på ett konkret, tydligt och identifierbart sätt [bidra] till ett eller flera av unionens mål och ha stor inverkan på unionens konkurrenskraft, på hållbar tillväxt, eller på ett väsentligt sätt ta itu med samhällsproblem eller vara värdeskapande i hela unionen”. I punkterna 15–19 i meddelandet anges kriterierna för att dessa krav ska vara uppfyllda. I detta avseende anges i punkt 15 i VPGEI‑meddelandet att ett projekt för att anses vara ett viktigt bidrag till unionens mål bland annat måste vara av avgörande vikt för de transeuropeiska transport- och energinäten. I punkt 16 i VPGEI‑meddelandet preciseras dels att projektet i normalfallet måste omfatta fler än en medlemsstat och att dess fördelar inte får begränsas till de finansierande medlemsstaterna, utan måste omfatta en betydande del av unionen, samt att fördelarna med projektet klart ska anges på ett konkret och påvisbart sätt. Fördelarna får dessutom, enligt punkt 17 i meddelandet, inte vara begränsade till företagen eller den berörda industrin utan måste vara relevanta för och användas i ett bredare sammanhang inom den europeiska ekonomin och i samhället genom positiva spridningseffekter (till exempel få systemeffekter på flera nivåer i värdekedjan, föregående eller efterföljande marknadsled, alternativ användning i andra sektorer eller trafikomställning) klart angivna på ett konkret och påvisbart sätt. Enligt punkt 18 i VPGEI‑meddelandet måste projektet dessutom inbegripa finansiering från stödmottagaren och, enligt punkt 19, följa principen om utfasning av miljöskadliga subventioner.
93
I punkt 3.2.2 i VPGEI‑meddelandet anges vidare, för kvalificeringen som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse anges, allmänna positiva indikatorer som rättfärdigar en gynnsammare hållning från kommissionens sida. Bland dessa indikatorer återfinns, i punkt 20 f i nämnda meddelande, kravet på samfinansiering från en EU-fond.
94
Slutligen anges i punkt 3.2.3 i VPGEI‑meddelandet vissa särskilda kriterier, däribland det som föreskrivs i punkt 23 i meddelandet som innebär att miljö-, energi- eller transportprojekt antingen ska vara av stor betydelse för unionens miljö-, energi- eller transportstrategi, eller på ett väsentligt sätt ska bidra till den inre marknaden, inbegripet men inte begränsat till dessa specifika sektorer.
95
I förevarande fall erinrade kommissionen för det första, i skäl 272 i det angripna beslutet, om att projektet avseende den fasta förbindelsen har stor betydelse för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) och kommer att bidra till utvecklingen av TEN-T. Eftersom sökandena inte har bestritt denna bedömning och det inte föreligger någon omständighet som gör att den kan ifrågasättas finner tribunalen att kommissionen således vederbörligen kunde slå fast att detta kriterium, som avses i punkt 15 i VPGEI‑meddelandet, var uppfyllt. Eftersom det rör sig om ett prioriterat europeiskt transportnätsprojekt är dessutom även det särskilda kriterium som avses i punkt 23 i meddelandet, nämligen att projekt på transportområdet ska vara av stor betydelse för unionens transportstrategi, uppfyllt.
96
För det andra kan det konstateras att även de kriterier som föreskrivs i punkt 16 i VPGEI‑meddelandet är uppfyllda. Kommissionen påpekade i skäl 272 i det angripna beslutet, utan att motsägas på denna punkt, att den fasta förbindelsen bidrar till att förbättra förbindelserna mellan de nordiska länderna och Centraleuropa samt till ökad flexibilitet och tidsbesparingar för väg- och järnvägstrafik; kommissionen kunde således med rätta konstatera att de fördelar som projektet gav upphov till hade definierats på ett konkret och påvisbart sätt. Vidare hade kommissionen rätt när den, i skäl 273 i det angripna beslutet, erinrade om att projektet sammankopplar Konungariket Danmark och Förbundsrepubliken Tyskland men att fördelarna omfattar mer än dessa båda länder, eftersom de täcker samtliga de länder som genomkorsas av korridoren mellan Skandinavien och Medelhavsområdet, från Finland till Malta.
97
För det tredje gör tribunalen följande bedömning. Eftersom kommissionen, utan att ha ifrågasatts på denna punkt, i skäl 273 i det angripna beslutet konstaterade att projektet avseende den fasta förbindelsen syftade till att förbättra transportförhållandena mellan de nordiska länderna och Centraleuropa inte bara för passagerare utan även för varor, och möjliggjorde en lösning av problemet med en felande länk i korridoren mellan Skandinavien och Medelhavsområdet – vilken enligt vad som framgår av fotnot 135 utgör ”en axel i nord-sydlig riktning som har avgörande betydelse för den europeiska ekonomin” – ska det anses att även det kriterium som föreskrivs i punkt 17 i VPGEI‑meddelandet är uppfyllt på denna grund. Med hänsyn till att fördelarna med projektet avseende den fasta förbindelsen bidrar till att förbättra transportförhållandena för såväl passagerare som varor längs en viktig axel i den europeiska ekonomin, kunde kommissionen nämligen med giltig verkan dra slutsatsen att fördelarna med den fasta förbindelsen inte var begränsade till det berörda företaget, det vill säga Femern, eller till den berörda sektorn, det vill säga transportsektorn, genom säkrandet av korsandet av Fehmarn bält. Kommissionen hade vidare fog för bedömningen att fördelarna med projektet är relevanta för och används i ett bredare sammanhang inom den europeiska ekonomin och i samhället genom positiva spridningseffekter som är klart angivna på ett konkret och påvisbart sätt, nämligen, såsom i huvudsak redan framgår av skälen 272 och 273 i det angripna beslutet, en förbättring av den inre marknadens funktion och en förstärkning av den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Tribunalen konstaterar att sökandena, NABU, Aktionsbündnis, ECSA och Rederi Nordö-Link inte har bestritt de fördelar som den fasta förbindelsen ger upphov till och som kommissionen pekat ut i skäl 281 i det ifrågasatta beslutet.
98
För det fjärde hade kommissionen, såsom framgår av punkterna 82–84 ovan, fog för att anse att den fasta förbindelsen var föremål för medfinansiering från Femern, vilket innebär att kriteriet i punkt 18 i VPGEI‑meddelandet är uppfyllt.
99
För det femte, vad gäller det kriterium som föreskrivs i punkt 19 i VPGEI‑meddelandet, innehåller ansökan, såsom redan har understrukits, inte någon anmärkning som innebär ett ifrågasättande av konstaterandet i skäl 279 i det angripna beslutet att den fasta förbindelsen inte avser miljöskadliga subventioner och inte strider mot principen om utfasning av sådana subventioner, varför det kan anses att nämnda kriterium är uppfyllt.
100
För det sjätte ska det påpekas att kommissionen, i skäl 280 i det angripna beslutet, angav att projektet avseende den fasta förbindelsen, utan att detta har bestritts, hade tagit emot EU-finansiering för projekteringsverksamhet och fått ett åtagande om ytterligare stöd från Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE). Enligt punkt 20 f i VPGEI‑meddelandet utgör erhållandet av sådan EU-finansiering en positiv indikator som motiverar en gynnsammare hållning.
101
Av det ovan anförda följer att det kunde konstateras att de allmänna kriterier som föreskrivs i punkterna 14–19 i VPGEI‑meddelandet var uppfyllda utan att man behövde grunda sig på de resultat från Incentives undersökningar som bestritts av sökandena, NABU, Aktionsbündnis, ECSA och Rederi Nordö-Link. Eftersom kommissionen även grundade sig på en av de allmänna positiva indikatorerna i punkt 20 i nämnda meddelande, kunde den, i skäl 281 i det angripna beslutet, med giltig verkan dra slutsatsen att projektet avseende den fasta förbindelsen utgör ett viktigt och konkret bidrag till unionens transportpolitiska mål och till unionens allmännare mål, framför allt i fråga om att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket innebär att projektet är av gemensamt europeiskt intresse.
102
När det gäller de argument som framförts av sökandena, NABU, Aktionsbündnis, ECSA och Rederi Nordö-Link, enligt vilka kommissionen inte kunde komma fram till att projektet avseende den fasta förbindelsen var av gemensamt europeiskt intresse i den mening som avses i VPGEI‑meddelandet utan att grunda sig på Incentives undersökningar, konstaterar tribunalen att det framgår av skäl 274 i det angripna beslutet att fördelarna med projektet avseende den fasta förbindelsen som redan klart angetts i skälen 272 och 273 i det beslutet, ”preciserades” i Incentives undersökningar. Vad vidare gäller den kvantifiering av fördelarna som gjordes i skälen 275–277 i det angripna beslutet, ska det, såsom kommissionen med rätta har gjort gällande, påpekas att varken artikel 107.3 b FEUF eller VPGEI‑meddelandet kräver att ett projekts fördelar ska kvantifieras inom ramen för en socioekonomisk analys av kostnader och fördelar för att ett projekt ska kunna kvalificeras som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse. Såsom kommissionen har preciserat i sin duplik ska det således anses att resultaten från Incentives undersökningar omnämndes i skälen 275–277 i det angripna beslutet såsom kompletterande uppgifter som var värdefulla men inte nödvändiga för att kvalificera projektet avseende den fasta förbindelsen som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse.
103
Av detta följer att den första och den andra anmärkningen, genom vilka sökandena, NABU, Aktionsbündnis, ECSA och Rederi Nordö-Link endast har bestritt kvantifieringen av fördelarna med den fasta förbindelsen, riktar sig mot skäl i det angripna beslutet som är överflödiga.
104
Dessa anmärkningar är sålunda verkningslösa och ska därför underkännas.
105
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
2.
Den andra delgrunden: Kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den fann att stödet var nödvändigt
106
Genom den andra delgrunden har sökandena anfört tre anmärkningar. Enligt den första anmärkningen har stödet inte någon stimulanseffekt. Enligt den andra anmärkningen gjorde kommissionen en felaktig bedömning när den fann att det kontrafaktiska scenariot bestod i avsaknaden av ett alternativt projekt. Genom den tredje anmärkningen har sökandena invänt att fel tidsperioder användes vid beräkningen av internräntan.
a)
Första anmärkningen: Stödet saknar stimulanseffekt
107
Sökandena har, med stöd av DFA, ECSA, Trelleborg Hamn och Rederi Nordö-Link, gjort gällande att kommissionens slutsats att stödet hade en stimulanseffekt var felaktig.
108
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har bestritt detta argument.
109
I artikel 107.3 b FEUF föreskrivs bland annat att stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse kan anses vara förenliga med den inre marknaden.
110
Med stöd av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning enligt denna bestämmelse har kommissionen rätt att motsätta sig att ett stöd beviljas när detta inte utgör ett incitament för de mottagande företagen att agera på ett sätt som kan bidra till att uppnå ett av de mål som anges i nämnda bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
111
Ett sådant stöd måste således vara nödvändigt för att uppnå målen i denna bestämmelse på så sätt att utan stödet är marknadskrafterna inte i sig tillräckliga för att de stödmottagande företagen ska agera på ett sådant sätt att de bidrar till att förverkliga dessa mål. Ett stöd som förbättrar det gynnade företagets finansiella situation, men som inte är nödvändigt för att uppnå de mål som anges i artikel 107.3 FEUF, kan inte anses vara förenligt med den gemensamma marknaden (se, analogt, dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 104 och där angiven rättspraxis).
112
Mot bakgrund av artikel 107.3 b FEUF måste det planerade stödet sålunda, för att vara förenligt med den inre marknaden, ha en stimulanseffekt och således vara nödvändigt för att genomföra ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse. Det måste för detta ändamål kunna påvisas att en investering som är avsedd för genomförandet av ett sådant projekt inte skulle ha ägt rum utan det planerade stödet. Om det däremot visar sig att investeringen skulle ha genomförts även utan det planerade stödet är slutsatsen att det enbart har till verkan att förbättra den finansiella situationen för de stödmottagande företagen, utan att uppfylla kravet i artikel 107.3 b FEUF, nämligen att det ska vara nödvändigt för genomförandet av ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 105, dom av den13 december 2017, Grekland/kommissionen, T‑314/15, ej publicerad, EU:T:2017:903, punkt 182, och dom av den 12 september 2019, Achemos Grupė och Achema/kommissionen, T‑417/16, ej publicerad, EU:T:2019:597, punkt 84).
113
Det ska slutligen erinras om att det framgår av rättspraxis att ett konstaterande att ett stöd inte är nödvändigt bland annat kan bero på att det berörda företaget redan har påbörjat, eller till och med avslutat, projektet för vilket stöd beviljats innan ansökan om stöd lämnades in till de behöriga myndigheterna, vilket utesluter att det berörda stödet kan ha en stimulanseffekt (dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punkt 69, och dom av den 12 september 2019, Achemos Grupė och Achema/kommissionen, T‑417/16, ej publicerad, EU:T:2019:597, punkt 85).
114
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva de argument som sökandena samt DFA, ECSA, Trelleborg Hamn och Rederi Nordö-Link har anfört.
115
Tribunalen påpekar inledningsvis att man i det angripna beslutet och i parternas inlagor har använt begreppen ”formell stimulanseffekt” och ”materiell stimulanseffekt”. För att skapa klarhet och terminologisk precision i denna dom ska begreppet ”formell stimulanseffekt” förstås som kravet på att ansökan lämnats in i förväg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 106, och dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 64), och kravet på ”materiell stimulanseffekt” som det krav på ”stimulanseffekt” som avses i den rättspraxis som det erinrats om ovan i punkt 112, det vill säga att stödet ska utgöra ett incitament för det mottagande företaget att agera på ett sätt som kan bidra till att uppnå målen i artikel 107.3 b FEUF.
116
I VPGEI‑meddelandet erinras det i punkt 28 om att stödet måste uppfylla kravet på stimulanseffekt, och i fotnot 24 i det stycket hänvisas till kravet på att ansökan lämnats in i förväg genom formuleringen ”[s]tödansökningen måste föregå arbetets början”.
117
Det ska prövas huruvida kommissionen, såsom sökandena, Trelleborg Hamn och ECSA har gjort gällande, gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den fann att ansökan om stöd, under omständigheterna i förevarande mål, ingick i bildandet av Femern.
118
I förevarande fall ansåg kommissionen, i skälen 299 och 302 i det angripna beslutet, att det inte var en nödvändig förutsättning att kravet på att ansökan lämnats in i förväg, såsom det formulerats i VPGEI‑meddelandet, var uppfyllt, eftersom kravet på stimulanseffekt var uppfyllt genom att det visats att det aktuella projektet inte kunde genomföras utan stöd. Enligt kommissionen var det skillnad mellan ett företag, såsom Femern, som åtnjuter ett stöd för att genomföra ett förbindelseprojekt som beslutats av myndigheterna och andra företag som kan besluta om vilka projekt de vill investera i. Med beaktande av de särskilda omständigheterna i förevarande mål ansåg kommissionen således att även om Femern inte formellt hade lämnat in någon ansökan om stöd till de danska myndigheterna, så var kravet på en föregående ansökan uppfyllt, eftersom en sådan ansökan kan anses ha ingått i bildandet av Femern.
119
Det bör noteras att Femern är ett bolag med en särskild uppgift som bildats av offentliga myndigheter för att genomföra ett bestämt projekt och som inte kan bedriva någon som helst annan verksamhet. Det är riktigt, såsom Konungariket Danmark har påpekat, att en sådan enhet inte erhåller några rörelseintäkter förrän byggnadsarbetet har avslutats. Fram till dess att den fasta förbindelsen tas i drift är Femern därför beroende av offentliga medel, särskilt för att säkerställa byggandet av infrastrukturen. En sådan situation är inte jämförbar med situationen för privata eller offentliga företag som kan besluta om vilka projekt de vill investera i och finansiera dessa, åtminstone delvis, med hjälp av de intäkter som genererats av företagens övriga verksamheter.
120
Tribunalen finner vidare att det i förevarande mål ska påpekas att Konungariket Danmark den 22 december 2014 hade anmält samtliga finansieringar som denna enhet erhållit sedan den bildades år 2005, för att kommissionen skulle kunna ta ställning till huruvida de var förenliga med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b FEUF och de kriterier som anges i VPGEI‑meddelandet. Det ska i detta hänseende erinras om att Femern, tidigare Femern Bælt A/S, med stöd av 6 § i lov nr 588 om Sund og Bælt Holding A/S (lag nr 588 om Sund & Baelt Holding A/S) av den 24 juni 2005, bildades för att utföra uppgifter kopplade till planeringen av den fasta förbindelsen och inte skulle bedriva någon annan verksamhet. För bildandet av denna enhet erhöll den år 2005 ett kapitaltillskott. Efter undertecknandet av Fehmarn bält-avtalet på grundval av 2009 års planeringslag erhöll Femern därefter ytterligare ett kapitaltillskott samt statliga lån och statliga garantier. I sitt beslut av den 13 juli 2009 i ärende N 157/2009 fann kommissionen i huvudsak att den finansiering som Femern beviljats inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Av försiktighetsskäl konstaterade kommissionen att för det fall Femern fick i uppgift att nyttja den fasta förbindelsen för ekonomisk vinning, skulle nämnda finansiering utgöra ett stöd som var förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b FEUF. Det ska erinras om att detta beslut inte har angripits.
121
Det betyder att eftersom kommissionen med giltig verkan kunde göra en samlad bedömning av huruvida samtliga finansieringar var nödvändiga för genomförandet av projektet avseende den fasta förbindelsen sedan bildandet av Femern (se ovan punkterna 53–61) och eftersom detta företag inte kommer att erhålla några rörelseintäkter förrän den fasta förbindelsen tas i drift, kan det inte krävas att det för vart och ett av de tre individuella stöd som Femern beviljats för att genomföra projektet avseende den fasta förbindelsen ska göras en prövning av huruvida kravet på att ansökan lämnats in i förväg är uppfyllt. I det aktuella ärendet hade kommissionen dessutom fog för att anse att ansökan om stöd ingick i bildandet av Femern.
122
För att bestrida denna slutsats har sökandena, Trelleborg Hamn, DFA, ECSA och Rederi Nordö-Link för det första gjort gällande att Femern, när bolaget bildades, endast ansvarade för planeringen av den fasta förbindelsen och att det var först senare som Femern fick i uppdrag att bygga och driva infrastrukturen i fråga.
123
I detta avseende konstaterar tribunalen, precis som kommissionen med rätta har gjort gällande, att eftersom Femern bildades i syfte att genomföra projektet avseende den fasta förbindelsen, gör den omständigheten att bolagets verksamhet har förändrats sedan bolaget bildades inte att det går att ifrågasätta den omständigheten att ansökan om stöd kan anses ha ingått i bildandet av Femern.
124
De offentliga myndigheterna har nämligen anförtrott hela projektet till ett och samma bolag som har en särskild uppgift och inte har rätt att bedriva annan verksamhet än den som har samband med projektet.
125
De arbeten som sökandena, Trelleborg Hamn och ECSA ansåg vara byggnadsarbeten som utfördes år 2013 och år 2014, omfattades – såsom kommissionen påpekade i skäl 300 i det angripna beslutet – av höjningar av planeringsbudgeten vilka det danska parlamentets finansutskott beviljade den 3 juni 2010, den 23 juni 2011 och i mars 2013. Det framgår av handlingarna i målet, särskilt av begäran om budgetanslag nr 97 av den 13 mars 2013 som bifogats Konungariket Danmarks interventionsinlaga, att Femern hade gjort en finansiell förhandsbedömning av de arbeten som hade utförts från och med september 2013, på grundval av vilken den danska transportministern hade begärt att det danska parlamentets finansutskott skulle godkänna en höjning av planeringsbudgeten. Det ska även påpekas att den finansieringsmodell för den fasta förbindelsen som de danska myndigheterna anmälde den 22 december 2014 – vilken, såsom framgår av skäl 36 i det angripna beslutet, innehöll en uppskattning av den totala kostnaden för planering och byggande av den fasta förbindelsen – hade föregåtts av en finansiell analys som Femern gjorde i november 2014. Likaså ska det konstateras att det finansieringsunderskott som beräknats i det angripna beslutet i samband med prövningen av stödets proportionalitet grundar sig på en uppdaterad finansiell analys som även den utförts av Femern.
126
Tribunalen konstaterar sålunda följande. Eftersom Femern, i egenskap av bolag med en särskild uppgift, är beroende av offentlig finansiering för att utföra sina uppgifter, skulle kommissionen – även om det antas, såsom sökandena har gjort gällande, att kommissionen var tvungen att göra en separat prövning av kravet på att stödansökan lämnats in i förväg på grund av att Femerns verksamhet förändrats över tid – ha haft möjlighet att slå fast att det genomförda arbetet, oavsett om det kvalificeras som ”byggarbete” eller ”förberedelsearbete”, hade utförts efter en ansökan i form av en uppskattning av Femerns finansieringsbehov.
127
I motsats till vad sökandena har gjort gällande framgår det tydligt av lydelsen i fotnot nr 24 i punkt 28 i VPGEI‑meddelandet att det räcker att ansökan om stöd lämnas in innan arbetet inleds. Mottagaren av stödet är alltså inte tvungen att invänta att ansökan godkänns eller att stödet beviljas innan den påbörjar arbetet. Detta krav i VPGEI‑meddelandet kan inte jämföras med kravet i andra riktlinjer, tolkade i domen av den 5 mars 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), och domen av den 13 september 2013, Fri-El Acerra/kommissionen (T‑551/10, ej publicerad, EU:T:2013:430), som sökandena har åberopat, vilka uttryckligen krävde en skriftlig bekräftelse från de behöriga nationella myndigheterna.
128
Såsom kommissionen med rätta har gjort gällande har frågan huruvida kravet på att stödansökan lämnats in i förväg är uppfyllt dessutom inget samband med frågan huruvida stödet har betalats ut olagligen i strid med artikel 108.3 FEUF eller med frågan huruvida Femern beviljats finansiering i strid med planeringsbeslutet.
[utelämnas]
137
Av det ovan anförda följer således att kommissionen, i avsaknad av diskriminering, inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och att den inte heller gjorde någon uppenbart oriktig bedömning när den fann att stödet hade stimulanseffekt.
138
Den första anmärkningen att stödet inte har någon stimulanseffekt ska således underkännas.
b)
Den andra invändningen: Kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den fann att det kontrafaktiska scenariot bestod i avsaknaden av alternativa projekt
139
Sökandena, FSS, Aktionsbündnis, NABU och VDR anser att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning när den fann att det kontrafaktiska scenariot bestod i avsaknaden av alternativa projekt.
140
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har tillbakavisat detta argument.
141
Det ska i detta hänseende påpekas att det, vid bedömningen av huruvida stödet är nödvändigt, i punkt 29 i VPGEI‑meddelandet föreskrivs att medlemsstaten måste förse kommissionen med lämplig information avseende det projekt som stöds, samt en omfattande beskrivning av det kontrafaktiska scenariot som motsvarar en situation där ingen medlemsstat beviljar stöd. Därvid preciseras att det kontrafaktiska scenariot kan bestå av avsaknaden av alternativa projekt eller i ett tydligt definierat och tillräckligt förutsägbart alternativt projekt som stödmottagaren övervägt i sin interna beslutsprocess, och kan avse ett alternativt projekt som helt eller delvis utförs utanför unionen.
142
Kommissionens slutsats i det angripna beslutet att det kontrafaktiska scenariot utgörs av avsaknaden av alternativa projekt grundade den på de upplysningar som lämnats av de danska myndigheterna för att visa att det inte fanns någon trovärdig eller realistisk kontrafaktisk beskrivning av ett alternativt projekt. I skäl 307 i det angripna beslutet grundade sig kommissionen således på en rapport utarbetad år 2001 om affärsintresset av att genomföra projektet avseende den fasta förbindelsen (nedan kallad 2001 års rapport om affärsintresset) för att konstatera att de krav som den privata sektorn ställde upp, med hänsyn till de betydande risker som är förknippade med ett projekt avseende en fast förbindelse, var sådana att kapitalkostnaderna skulle ha blivit så höga att projektet inte hade varit genomförbart utan betydande offentligt stöd. På grundval av uppgifter som de danska myndigheterna lämnat vid tidpunkten för anmälan av finansieringen av den fasta förbindelsen fann kommissionen att denna slutsats inte hade ändrats under tiden. I skäl 308 i det angripna beslutet fann kommissionen således att ingen rationell privat investerare skulle delta i finansieringen av ett sådant projekt på normala marknadsvillkor och att den fasta förbindelsen endast skulle kunna färdigställas med betydande offentligt stöd. Dessutom preciserade kommissionen att den omständigheten att den slutliga tekniska lösningen hade ändrats sedan 2001 års rapport om affärsintresset inte förändrade denna slutsats och att inget tydde på att ett kontrafaktiskt scenario utan stöd hade blivit livskraftigt under tiden. Dessutom anser kommissionen att tillhandahållandet av finansiellt bistånd från EU inom ramen för FSE utgör en stark indikation på att det är nödvändigt med offentlig finansiering för att förverkliga projektet.
143
Det som tribunalen först ska pröva är huruvida kommissionen, såsom sökandena, FSS, Aktionsbündnis, NABU och VDR har gjort gällande, inte beaktade de alternativa projekt som kan utgöra ett kontrafaktiskt scenario i den mening som avses i punkt 29 i VPGEI‑meddelandet.
144
För det första handlar det om ett projekt avseende ett förbättrat färjesystem. Sökandena har i detta avseende åberopat den rapport om kostnader och fördelar som konsultbyrån Planco upprättade år 2000 (nedan kallad Planco-rapporten), vilken innehöll flera alternativ till projektet avseende den fasta förbindelsen i dess nuvarande version, däribland ett projekt avseende ett förbättrat färjesystem.
145
Tribunalen noterar att Planco-rapporten inte innehåller några tydliga uppgifter som gör det möjligt att avgöra huruvida denna förbättring av färjetjänsterna skulle vara beroende av att stöd beviljas eller inte. Sökandena medgav vid förhandlingen att syftet med denna rapport inte var att fastställa huruvida de projekt som nämns i rapporten kunde genomföras utan stöd. Tribunalen konstaterar dessutom att kommissionen, i skäl 306 i det angripna beslutet, ansåg att det framgick av Planco-rapporten att den absoluta storleken på de nettofördelar som den fasta förbindelsen medför inte går att uppnå med ett förbättrat färjesystem, framför allt vad gäller kortare restider och besparingar i transportkostnader. Kommissionen drog därför slutsatsen att ett förbättrat färjesystem alltså inte var ett alternativ som hade samma omfattning och skulle ge förväntade fördelar som var jämförbara med den fasta förbindelsen.
146
Vid tolkningen av kravet på ett kontrafaktiskt scenario ska man i detta avseende ta hänsyn till punkt 28 i VPGEI‑meddelandet, där det anges att projektet utan stöd inte skulle gå att genomföra, eller skulle genomföras i mindre skala eller omfattning eller på annat sätt som i hög grad skulle minska de förväntade fördelarna. När ett projekt inte är av jämförbar skala eller omfattning eller i hög grad skulle minska de fördelar som förväntas av det projekt som erhållit stöd, kan kommissionen således inte anses förbise VPGEI‑meddelandet genom att konstatera att ett sådant projekt inte utgör ett alternativt projekt som kan utgöra ett kontrafaktiskt scenario i den mening som avses i punkt 29 i nämnda meddelande.
147
I förevarande fall ska det erinras om att projektet avseende den fasta förbindelsen, såsom framgår av bland annat skälen 33 och 272 i det angripna beslutet, ska bidra till att lösa problemet med en felande länk i korridoren mellan Skandinavien och Medelhavsområdet, bidra till att förbättra förbindelserna mellan de nordiska länderna och Centraleuropa samt bidra till ökad flexibilitet och tidsbesparingar för väg- och järnvägstrafik.
148
Såsom NABU och VDR har gjort gällande framgick det visserligen av den ursprungliga versionen av Incentives undersökning att den huvudsakliga avkastningen från den fasta förbindelsen härrör från driftsintäkterna. Det räcker dock att påpeka, utan att man behöver gå in på huruvida det går att jämföra resultaten från Planco-rapporten med resultaten från Incentives undersökning, att det vad gäller vägtrafiken framgår av den ursprungliga versionen av Incentives undersökning att den fasta förbindelsen kommer att minska den tid det tar att korsa Fehmarn bält från 45 minuter med färja till 10 minuter med personbil, och att den kommer att öka flexibiliteten genom att det inte längre kommer att vara nödvändigt att invänta nästa färjeavgång. Incentives undersökning klargör dessutom fördelarna med den fasta förbindelsen när det gäller att förbättra järnvägstransporterna. Exempelvis kommer den tid det tar att resa med tåg mellan Tyskland och Danmark att förkortas.
149
Det betyder att den omständigheten att projektet med det förbättrade färjesystemet ger högre avkastning än projektet avseende den fasta förbindelsen saknar relevans, då de mål som eftersträvas med projektet avseende den fasta förbindelsen inte går att uppnå genom projektet med det förbättrade färjesystemet. Vid prövningen av huruvida det förelåg ett alternativt projekt kan nämligen varken de danska myndigheterna eller kommissionen klandras för att inte ha beaktat ett projekt som inte är ägnat att uppnå de mål av allmänintresse som de offentliga myndigheterna eftersträvar.
150
Av detta följer att kommissionen inte gjorde någon uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att förbättrade färjetjänster inte skulle ge samma fördelar som en fast förbindelse vad gäller förkortade restider och minskade transportkostnader. Kommissionen kan således inte klandras för att inte ha beaktat projektet avseende ett förbättrat färjesystem.
151
För det andra handlar det om de alternativa fasta förbindelser som nämnts av sökandena, bland annat de som avses i Planco-rapporten, nämligen en hängbro, en snedkabelbro och olika konfigurationer av borrade tunnlar och sänktunnlar. Sökandena medgav vid förhandlingen, såsom anges i punkt 145 ovan, att denna rapport inte hade till syfte att fastställa huruvida de projekt som nämns i rapporten kunde genomföras utan stöd.
152
Vad gäller den lösning med en snedkabelbro och en sänktunnel, jämförbar med den som är aktuell i förevarande mål, som presenteras i den ekonomiska utvärderingsrapport för den fasta Fehmarn bält-förbindelsen som upprättades i mars 2004 av konsultbyrån COWI (nedan kallad COWI‑rapporten), ska det påpekas att NABU, Aktionsbündnis och VDR inte har hänvisat till någon särskild passage i denna (till ansökan bifogade) rapport. När sökandena vid förhandlingen tillfrågades kunde de inte ange något utdrag ur denna rapport som skulle kunna visa att de projekt som nämns i rapporten skulle kunna genomföras utan stöd. Det ska under alla omständigheter konstateras att det inte framgår av sammanfattningen av denna rapport, som översatts till rättegångsspråket, att lösningen med en snedkabelbro eller en sänktunnel skulle kunna genomföras utan stöd. Tvärtom utgår denna rapport från antagandet att ett sådant projekt skulle få EU-finansiering på omkring 10 procent av investeringskostnaderna, vilket innebär att finansieringen skulle ha en positiv inverkan på de kostnader som bärs av Konungariket Danmark och Förbundsrepubliken Tyskland.
153
Samma sak kan konstateras när det gäller den av Femern upprättade rapporten om den fasta förbindelsens miljökonsekvenser vilken åberopats av FSS, Aktionsbündnis, NABU och VDR. Det är riktigt att flera alternativ övervägdes i denna rapport, nämligen en snedkabelbro, en hängbro och en borrad tunnel. Intervenienterna har emellertid inte visat att det framgår av utdragen ur nämnda rapport, vilka har översatts till rättegångsspråket, att de ovannämnda alternativa projekten skulle kunna genomföras utan stöd.
154
Kommissionen kan följaktligen inte klandras för att inte ha beaktat projekten avseende alternativa fasta förbindelser.
155
För det tredje handlar det om det projekt som består i en modernisering av Jyllands (Danmark) förbindelser och som sökandena har åberopat. Tribunalen finner att hänvisningen till sidan 5 i den sammanfattande rapporten för COWI‑rapporten är felaktig, eftersom något sådant projekt inte nämns i den till rättegångsspråket översatta sammanfattningen av denna rapport. När det gäller det projekt som NABU har åberopat och som består i en modernisering av tjänsterna för färjetrafiken över Fehmarn bält och en modernisering av de befintliga järnvägarna på Jylland, konstaterar tribunalen även att något sådant projekt inte nämns i den sammanfattning av COWI‑rapporten som översatts till rättegångsspråket, till vilken det inte gjorts någon exakt hänvisning i interventionsinlagan. Vad vidare gäller det av NABU åberopade projektet som består i att förbättra en järnvägsförbindelse på Jylland som går genom Kolding (Danmark), konstaterar tribunalen att interventionsinlagan inte innehåller tillräckliga preciseringar för att det ska gå att identifiera projektet. Blotta omnämnandet av dessa projekt, som åberopats av sökandena och NABU, räcker således inte för att styrka att kommissionen begått ett fel genom att inte beakta dem.
156
Av det ovan anförda följer att sökandena, FSS, Aktionsbündnis, NABU och VDR inte har visat att konstaterandena i skälen 306–308 i det angripna beslutet och slutsatsen att det kontrafaktiska scenariot består i avsaknad av alternativa projekt var behäftade med en uppenbart oriktig bedömning.
157
Det som tribunalen därefter ska pröva är det argument som anförts av FSS och som i huvudsak innebär att det av punkt 150 i domen av den 12 juli 2018, Österrike/kommissionen (T‑356/15, EU:T:2018:439), och av punkt 29 i VPGEI‑meddelandet, framgår att en medlemsstat inte kan styra ett stöd till valfritt projekt när det finns alternativa projekt som är tydligt definierade och tillräckligt förutsägbara, som uppfyller samma syften och för vilka stödbehovet är lägre. Detta argument kan inte godtas.
158
För det första kan det konstateras att det i domen av den 12 juli 2018, Österrike/kommissionen (T‑356/15, EU:T:2018:439), helt saknas stöd för detta argument.
159
För det andra står det en medlemsstat fritt att bevilja stöd till det projekt den själv väljer om det är fråga om ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse och villkoren i artikel 107.3 b FEUF och i VPGEI‑meddelandet är uppfyllda, vilket kommissionen har erinrat om.
[utelämnas]
163
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte gjorde sig skyldig till vare sig felaktig rättstillämpning eller en uppenbart oriktig bedömning när den fann att det kontrafaktiska scenariot bestod i avsaknaden av alternativa projekt.
164
Således underkänner tribunalen den andra anmärkningen, det vill säga att kommissionen skulle ha gjort en felaktig bedömning när den fann att det kontrafaktiska scenariot bestod i avsaknaden av alternativa projekt.
c)
Tredje anmärkningen: Invändning mot de tidsperioder som användes vid beräkningen av internräntan (stödets nödvändighet) och av finansieringsunderskottet (stödets proportionalitet)
165
Sökandena, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR har gjort gällande att investeringens livslängd, som enligt punkt 31 i VPGEI‑meddelandet ska användas för att beräkna finansieringsunderskottet, borde motsvara projektets löptid, som enligt punkt 30 i nämnda meddelande ska användas för att beräkna internräntan. Sökandena och intervenienterna har således åberopat samma argument till stöd för den anmärkning inom ramen för delgrunden beträffande stödets nödvändighet som avser en uppenbart oriktig bedömning av den tidsperiod som beaktats vid beräkningen av internräntan, som till stöd för den anmärkning inom ramen för den tredje delgrunden beträffande stödets proportionalitet som avser en uppenbart oriktig bedömning av den tidsperiod som beaktats vid beräkningen av finansieringsunderskottet.
166
Sökandena, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR anser att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den baserade sin beräkning av internräntan och finansieringsunderskottet på 40 år. Om man istället hade baserat sig på en löptid för projektet på 120 år anser sökandena att internräntan skulle ha blivit högre, eftersom intäkterna från den fasta förbindelsen skulle ha vuxit över tid, och finansieringsunderskottet skulle ha blivit mindre.
167
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har tillbakavisat detta argument.
168
Det ska i detta hänseende påpekas att kommissionen i avsaknad av alternativa projekt, enligt punkt 30 i VPGEI‑meddelandet, ska kontrollera att stödbeloppet inte överstiger det minimum som krävs för att det understödda projektet ska vara tillräckligt lönsamt, till exempel genom att göra det möjligt att uppnå en internränta som motsvarar det bransch- eller företagsspecifika riktmärket eller tröskelvärdet för avkastning, varvid det preciseras att alla relevanta förväntade kostnader och fördelar under projektets löptid måste beaktas. Av detta följer att stödet är nödvändigt om projektet inte är lönsamt under dess löptid (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen, T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942, punkt 210).
169
Vidare ska det påpekas att det i punkt 31 i VPGEI‑meddelandet anges att det högsta stödbeloppet fastställs med hänsyn till finansieringsunderskottet, vilket i sin tur fastställs i förhållande till de stödberättigande kostnaderna. Därvid preciseras att om det är motiverat med hänsyn till analysen av finansieringsunderskottet, kan stödnivån uppgå till 100 procent av de stödberättigande kostnaderna. I samma punkt anges att man med finansieringsunderskott avser skillnaden mellan de positiva och negativa kassaflödena under investeringens livslängd, diskonterat till deras verkliga värde på grundval av en lämplig diskonteringsfaktor som återspeglar den avkastning som är nödvändig för att stödmottagarna ska genomföra projektet, särskilt med tanke på riskerna.
170
I det aktuella fallet framgår det av skäl 327 i det angripna beslutet att de danska myndigheterna för att fastställa finansieringsunderskottet utgick från en förväntad ekonomisk livslängd för investeringen på 40 år, med motiveringen att det är den tidsperioden en investerare normalt skulle ta hänsyn till i ett beslut om investeringar i storskalig infrastruktur såsom den fasta förbindelsen. Kommissionen angav visserligen att projektets livslängd anges till 120 år på Femerns webbplats, men påpekade samtidigt att ju mer avlägsna kassaflödena är, desto större effekt kommer diskonteringen att få. Dessutom anser kommissionen att det på grund av den mycket stora osäkerhet som råder kring alla finansiella prognoser över en så lång period är högst osannolikt att en rationell investerare skulle gå med på att göra en investering vars utsikter till lönsamhet endast kan förverkligas över en så lång tidsperiod. Kommissionen anser därför att en driftsperiod på 40 år är ett rimligt antagande för att beräkna finansieringsunderskottet för den fasta förbindelsen.
171
När det gäller internräntan konstaterade kommissionen följande i skälen 309 och 310 i det angripna beslutet. Eftersom Femern inte har några investeringsprojekt av liknande slag eller med liknande totala kapitalkostnader som kunde användas för att beräkna huruvida stödbeloppet går utöver vad som är nödvändigt för att projektet ska vara tillräckligt lönsamt, var det nödvändigt att jämföra ”internräntan utan stöd” för projektet avseende den fasta förbindelsen med de kapitalkostnadskrav som generellt förekommer i den berörda branschen, det vill säga en vägd genomsnittlig kapitalkostnad som fastställts till 5,59 procent. Det framgår av skäl 312 i det angripna beslutet att projektets internränta utan statligt stöd skulle uppgå till 3,9 procent baserat på en ekonomisk livslängd för investeringen på 40 år och att denna internränta är lägre än den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden även om man tar hänsyn till en längre livslängd som sträcker sig till år 2100.
172
Det ska påpekas att sökandena, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR genom sina argument har kritiserat kommissionen för att ha beräknat internräntan och finansieringsunderskottet genom att beakta en ekonomisk livslängd för projektet på 40 år i stället för på 120 år.
173
Det ska i detta hänseende för det första påpekas att tribunalen, i punkt 213 i domen av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), slog fast att kommissionen genom sin hänvisning till ”perioden för återbetalning av stödet” hade tillämpat punkt 30 i VPGEI‑meddelandet, enligt vilken internräntan ska beräknas med beaktande av förväntade kostnader och fördelar under ”projektets löptid”, på ett felaktigt sätt. Tribunalen ansåg dessutom att det även var godtyckligt att hänföra beräkningen av internräntan till en mycket osäker återbetalningsperiod, eftersom denna period kan variera beroende på ”subjektiva” aspekter, bland annat typen av stöd och de återbetalningsvillkor som förhandlats fram mellan stödmottagaren och det finansinstitut som beviljat lånet.
174
I motsats till vad sökandena, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR har gjort gällande, går det inte att av dessa överväganden dra slutsatsen att tribunalen avsåg att kräva att kommissionen skulle beakta en tidsperiod på 120 år vid beräkningen av internräntan, särskilt som denna tidperiod i domen av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), endast omnämns i konditionalis och endast i redogörelsen för parternas argument. Dessutom ska det konstateras att tribunalen i punkt 217 i den domen fann att det visserligen i princip inte kunde uteslutas att ett stöd var nödvändigt för att genomföra ett projekt av denna omfattning, men att kommissionens otillräckliga och vaga prövning av nödvändigheten av stödet visade att det förelåg betydande svårigheter som gjorde kommissionen skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet och gjorde det omöjligt för tribunalen att undersöka huruvida kommissionen hade gjort en uppenbart oriktig bedömning.
175
För det andra ska det prövas huruvida kommissionen, såsom sökandena, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR har gjort gällande, åsidosatte punkterna 30 och 31 i VPGEI‑meddelandet genom att beakta investerarnas beteende på marknaden för att fastställa den relevanta tidsperioden för att beräkna internräntan och finansieringsunderskottet.
176
Vad gäller den tidsperiod som är relevant för att beräkna internräntan ska kravet på att beakta alla relevanta förväntade kostnader och fördelar ”under projektets löptid”, som anges i andra meningen i punkt 30 i VPGEI‑meddelandet, tolkas mot bakgrund av de indikatorer som ska beaktas vid ett genomförande av testet med att jämföra ”internräntan utan stöd” med ett referensvärde. Tribunalen konstaterar att det i punkt 30 i VPGEI‑meddelandet föreskrivs att internräntan ska jämföras med marknadsindikatorer, nämligen det bransch- eller företagsspecifika tröskelvärdet för avkastning, varvid det ska preciseras att hänsyn även kan tas till den normala avkastning som krävs av stödmottagaren i andra investeringsprojekt av liknande slag, projektets kapitalkostnader som helhet eller en avkastning som är vanligt förekommande i den berörda branschen.
177
Dessutom var det i förevarande mål, såsom det har erinrats om i punkt 171 ovan, nödvändigt att för att kunna avgöra huruvida ”internräntan utan stöd” var tillräcklig för att uppnå den lägsta lönsamhetsnivå som marknaden skulle ha krävt använda sig av den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden. Det rör sig om ett värde som motsvarar kostnaden för att med hjälp av olika källor (lån, eget kapital) finansiera ett jämförbart projekt. Det är ostridigt mellan parterna att detta värde återspeglar den lägsta lönsamhetsnivå som måste uppnås för att ett projekt ska vara livskraftigt. Det beräknades, såsom framgår av skälen 328–339 i det angripna beslutet, med beaktande av flera marknadsindikatorer (riskpremie på skuld, riskpremie på eget kapital, specifik riskpremie, riskfri ränta). Den omständigheten att det test som föreskrivs i punkt 30 i VPGEI‑meddelandet kräver ett fastställande av den lägsta lönsamhetsnivån på marknaden för ett jämförbart projekt, innebär således att kommissionen inte kan anses ha åsidosatt VPGEI‑meddelandet genom att vid fastställandet av den relevanta tidsperioden för att beräkna internräntan ha beaktat investerarnas beteende på marknaden.
178
Likaså finner tribunalen att hänvisningen till ”projektets löptid” i den sista meningen i punkt 30 i VPGEI‑meddelandet inte kan tolkas så, att den innebär att kommissionen ska pröva frågan huruvida stödet överskrider det minimum som krävs för att det understödda projektet att investera i den fasta förbindelsen ska vara tillräckligt lönsamt under infrastrukturens livslängd. Denna hänvisning, som syftar till att se till att man beaktar alla relevanta förväntade kostnader och fördelar som ska beaktas, ska nämligen förstås så, att den avser investeringsprojektets ekonomiska livslängd och inte infrastrukturens livslängd på ett tekniskt plan. Av detta följer att kommissionen, under omständigheterna i förevarande mål, med giltig verkan kunde beräkna ”internräntan utan stöd” för projektet avseende den fasta förbindelsen på grundval av investeringsprojektets ekonomiska livslängd.
179
Vad gäller den tidsperiod som ska beaktas vid beräkningen av finansieringsunderskottet, framgår det av punkt 31 i VPGEI‑meddelandet att kassaflödena ska uppdateras på grundval av en lämplig diskonteringsfaktor som återspeglar den avkastning som är nödvändig för att stödmottagarna ska genomföra projektet, särskilt med tanke på riskerna. Av detta följer, såsom kommissionen har påpekat, att syftet med analysen av finansieringsunderskottet är att fastställa i vilken mån projektet skulle kunna finansieras på marknadsmässiga villkor. Det framgår nämligen av punkt 5 i VPGEI‑meddelandet att stöd som beviljas för att förverkliga viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse syftar till att avhjälpa den på marknaden rådande bristen på finansiering för att genomföra sådana projekt för vilka det behövs ett betydande deltagande från de offentliga myndigheternas sida. I förevarande fall har man vid beräkningen av finansieringsunderskottet även använt den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden för att uppdatera investeringsprojektets kassaflöden. Eftersom det värdet har fastställts med beaktande av marknadsparametrar, kan kommissionen inte klandras för att ha åsidosatt punkt 31 i VPGEI‑meddelandet genom att, vid fastställandet av den tidsperiod som ska användas för att beräkna finansieringsunderskottet, ha beaktat hur investerarna på marknaden uppfattar situationen.
180
Vad gäller sökandenas och FSS argument som i huvudsak innebär att den tidsperiod som ska användas för att beräkna internräntan och finansieringsunderskottet bör motsvara ”tillgångens ekonomiska livslängd” i punkt 99 i riktlinjerna för statligt stöd till flygplatser och flygbolag (EUT C 99, 2014, s. 3), konstaterar tribunalen, i likhet med vad kommissionen har påpekat, att nämnda riktlinjer inte är tillämpliga i förevarande fall. Under alla omständigheter ska det i förevarande mål göras åtskillnad mellan, å ena sidan, tillgångens ekonomiska livslängd och, å andra sidan, tillgångens livslängd, det vill säga infrastrukturens livslängd på ett tekniskt plan. Tribunalen konstaterar att den livslängd på 120 år som nämns i skäl 327 i det angripna beslutet snarare tycks hänföra sig till tillgångens livslängd på ett tekniskt plan. Med tanke på hur transportmedlen utvecklas är det svårt för en investerare att förutse om det kommer att vara möjligt att nyttja en infrastruktur för ekonomisk vinning under en så lång period.
[utelämnas]
183
För det tredje ska det prövas huruvida kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den vid sin beräkning av internräntan och finansieringsunderskottet baserade sig på en ekonomisk livslängd för investeringen på 40 år.
184
Såsom det har erinrats om ovan i punkt 170 förklarade kommissionen i skäl 327 i det angripna beslutet varför det inte var rimligt att utgå från en tidsperiod på 120 år. Då det ankom på kommissionen att fastställa kostnaden för att på marknaden finansiera en investering som var jämförbar med den som gjordes för den fasta förbindelsen, konstaterade denna sålunda att det var lämpligt att utgå från en driftsperiod på 40 år, vilket den ansåg vara längre än den period som man utgår från för andra infrastrukturprojekt för hamnar och flygplatser.
185
När det gäller de av sökandenas argument som i huvudsak innebär att om man utgår från en period på 40 år, blir det omöjligt att beakta vissa framtida intäkter, vilket leder till en konstlad sänkning av internräntan och en konstlad ökning av finansieringsunderskottet, så finner tribunalen att kommissionen, med hänsyn till den osäkerhet som är förknippad med investeringar under en mycket lång period, inte gör sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den finner att även om man utgår från en längre tidsperiod så är nettoeffekterna på eventuella intäkter efter 40 år sannolikt begränsade. Såsom kommissionen har påpekat i sitt svaromål skulle en investerare, för att skydda sig mot de risker som är förenade med investeringar med en löptid på mer än 40 år, förmodligen ha krävt en högre avkastning, vilket skulle ha lett till att den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden hade blivit högre, och följaktligen att det verkliga värdet på de framtida intäkterna hade blivit lägre.
[utelämnas]
188
Av det ovan anförda följer att sökandena, FSS, VDR, ECSA och Trelleborg Hamn inte har visat att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den baserade sin beräkning av internräntan och finansieringsunderskottet för projektet på en tidsperiod på 40 år.
189
Det saknas således anledning att pröva de argument som syftar till att bestrida den beräkning av internräntan som av försiktighetsskäl gjordes för tiden fram till år 2100.
190
Tribunalen underkänner således den anmärkning som avser de tidsperioder som användes vid beräkningen av internräntan (stödets nödvändighet) och beräkningen av finansieringsunderskottet (stödets proportionalitet).
191
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt den andra grundens andra delgrund.
3.
Den tredje delgrunden: Kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den fann att stödet var proportionerligt
192
Genom den andra grundens tredje delgrund har sökandena anfört tre anmärkningar. Den första anmärkningen avser den tidsmässiga begränsningen av stödet, den andra avser finansieringsunderskottet och den tredje avser stödbeloppet.
a)
Den första anmärkningen: Den tidsmässiga begränsningen av stödet
193
Sökandena, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR anser att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning vad gäller det ifrågavarande stödets proportionalitet, eftersom stödet inte är tidsbegränsat och eftersom den tidsperiod på 16 år efter öppnandet av den fasta förbindelsen, som man utgått från i det angripna beslutet, under alla omständigheter är för lång.
194
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har bestritt dessa argument.
195
Det ska i detta hänseende påpekas att det av punkt 36 i VPGEI‑meddelandet framgår att valet av stödinstrument måste göras med hänsyn till det marknadsmisslyckande eller det andra allvarliga systematiska misslyckande som det ska avhjälpa. Därvid preciseras att om det bakomliggande problemet är brist på tillgång till finansiering, bör medlemsstaterna i normalfallet använda stöd i form av likviditetsstöd, till exempel ett lån eller en garanti. När det gäller sådant stöd i form av lån eller garantier anges i fotnot 27 i punkt 36 i VPGEI‑meddelandet att stöd i form av garantier ska vara tidsbegränsade och att stöd i form av lån måste vara föremål för återbetalningsperioder.
196
Kommissionen konstaterade i det aktuella fallet i skäl 348 i det angripna beslutet att de danska myndigheterna hade säkerställt att Femern inte skulle ta upp statliga lån och statliga garantier som tillsammans överskrider ett belopp på 69,3 miljarder danska kronor (9,3 miljarder euro). Kommissionen preciserade att dessa statliga lån och statliga garantier är strikt begränsade till den finansiering som behövs för de kostnader som uppstår under planerings- och anläggningsfasen för den fasta förbindelsen. Kommissionen konstaterade i skäl 349 i det angripna beslutet, i enlighet med den alternativa finansieringsmodellen för finansieringsunderskottet som lämnats in av de danska myndigheterna under det formella granskningsförfarandet, att 16 år efter driftstarten kommer alla lån med en statlig garanti att ha avslutats och alla statliga lån att ha återbetalats. Enligt kommissionen blir följden härav, såsom framgår av skäl 350 i det angripna beslutet, ett stöd som är lika med finansieringsunderskottet på 12046 miljoner danska kronor (1615 miljoner euro). Dessutom framgår av skäl 351 i det angripna beslutet att de danska myndigheterna senast fem år efter det att driften har inletts ska göra en omräkning av finansieringsunderskottet, eftersom det på grund av att det har införts en reservbudget inte kan uteslutas att finansieringsunderskottet är överskattat. Om finansieringsunderskottet var mindre än vad som först var väntat, skulle den högsta skulden med garanti minskas till 66,1 miljarder danska kronor (8,9 miljarder euro), och den längsta garantiperioden förkortas till elva år efter driftstarten.
197
Vad gäller argumenten att stödet inte är tidsbegränsat underkänner tribunalen det första argumentet som sökandena, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR lagt fram och som i huvudsak innebär att kommissionen inte har lämnat någon uppgift om vid vilken tidpunkt stödet beviljades. Såsom kommissionen har gjort gällande återfinner man nämligen i skäl 259 i det angripna beslutet de datum då de tre individuella stöden ett i sänder beviljades Femern. Ett sådant argument är inte heller relevant för att göra gällande att kommissionen har åsidosatt det krav som följer av punkt 36 i VPGEI‑meddelandet, som det erinrats om i punkt 195 ovan, enligt vilket stöd i form av garantier ska vara tidsbegränsade och stöd i form av lån måste vara föremål för återbetalningsperioder. I motsats till vad sökandena har gjort gällande krävs det nämligen inte enligt VPGEI‑meddelandet att exakta datum fastställs, vilket innebär att det inte är nödvändigt att veta exakt vid vilken tidpunkt stödet beviljades.
198
När det gäller det andra argumentet som sökandena lagt fram och som innebär att stödet inte är tidsbegränsat på grund av att det inte är möjligt att fastställa slutdatum för stödet på grund av att det är osäkert när den fasta förbindelsen kommer att öppnas, påpekar tribunalen att kommissionen, i skälen 348–351 i det angripna beslutet, försäkrade sig om att det skulle fastställas tidsgränser för beviljandet av statliga lån och statliga garantier.
199
Det anges i skäl 349 i det angripna beslutet att alla lån som omfattas av en garanti ska ha avslutats senast 16 år efter den tidpunkt då den fasta förbindelsen togs i drift och att alla statliga lån då ska ha återbetalats. Det ska preciseras att inga ytterligare garantier kommer att utfärdas efter det att den faktiska skulden har betalats tillbaka om den verkliga återbetalningsperioden för skulden är kortare än 16 år.
200
Vidare är de statliga lånen och de statliga garantierna strikt begränsade till den finansiering som behövs för de kostnader som uppstår under planerings- och anläggningsfasen för den fasta förbindelsen, och de danska myndigheterna har inte rätt att bevilja Femern statliga lån och statliga garantier som tillsammans överskrider ett belopp på 69,3 miljarder danska kronor (cirka 9,3 miljarder euro). Detta belopp omfattar även räntorna på det lån som tecknats för att finansiera planeringen och uppförandet av den fasta förbindelsen. Således skulle eventuella förseningar med det fullständiga öppnandet av den fasta förbindelsen, såsom kommissionen har påpekat, leda till en ökning av det lån som tecknats för att finansiera planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen, ett lån som är strikt begränsat av det högsta garanterade beloppet och återbetalningsfristen på 16 år efter öppnandet av den fasta förbindelsen. Av detta följer att om Femern, för att slutföra byggandet av den fasta förbindelsen, skulle behöva statliga lån eller statliga garantier till ett sammanlagt belopp som överstiger det maximala garantibeloppet, skulle de danska myndigheterna vara skyldiga att anmäla en sådan ytterligare finansiering, som inte skulle omfattas av förklaringen om förenlighet i det angripna beslutet. Av detta följer att sökandena inte med framgång kan göra gällande att det skulle ligga i Femerns intresse att fördröja det fullständiga idrifttagandet av den fasta förbindelsen för att förlänga stödet.
201
Dessutom ska det framhållas att kommissionen i skäl 351 i det angripna beslutet krävde att de danska myndigheterna senast fem år efter driftsstarten ska göra en omräkning av finansieringsunderskottet, eftersom finansieringsunderskottet skulle kunna vara överskattat på grund av att det har införts en reservbudget i det högsta garanterade beloppet. För det fall finansieringsunderskottet överskattats kan det högsta garanterade beloppet sänkas till 66,1 miljarder danska kronor (cirka 8,9 miljarder euro) och den längsta garantiperioden förkortas till elva år efter driftsstarten.
202
Det stämmer inte, såsom sökandena har gjort gällande, att villkoren för att begränsa löptiden för de statliga lånen och de statliga garantierna i det angripna beslutet utgör ett åsidosättande av skälen i domen av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), därför att tidpunkten för stödets upphörande inte är tillräckligt precis.
203
Det ska i detta hänseende inledningsvis påpekas att tribunalen, i domen av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), inte fann att kommissionen hade gjort en uppenbart oriktig bedömning vid prövningen av om stödet var proportionerligt. Det tribunalen fann var att kommissionen borde ha inlett det formella granskningsförfarandet på grund av de betydande svårigheterna vid bedömningen av stödets proportionalitet. Vad särskilt gäller löptiden för garantierna ansåg tribunalen att kommissionen, med hänsyn till att föremålet för garantierna var till viss del obestämt och att återbetalningsfristen för lånet var extremt lång och obestämd, och rentav oförutsebar, borde ha frågat sig om det omtvistade stödet var proportionerligt.
204
Det ska understrykas att sökandena har misstagit sig vad gäller innebörden av det indirekta konstaterande som gjordes i punkt 230 i domen av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), beträffande det datum då den fasta förbindelsen kommer att öppnas. Tribunalen tog visserligen upp att det rådde osäkerhet om vilket datum den fasta förbindelsen skulle öppnas. Det framgår emellertid av punkterna 230–233 i nämnda dom att detta indirekta konstaterande endast var en av de faktorer som beaktades för att, under omständigheter som skiljer sig från sammanhanget i förevarande fall, dra slutsatsen att kommissionen borde ha inlett det formella granskningsförfarandet. När det gäller den delvis obestämda karaktären hos föremålet för garantierna konstaterade tribunalen nämligen att de omtvistade garantierna täckte det lån som hade tecknats för planering, byggande och drift av den fasta förbindelsen, men att dessa garantier inte avsåg ett bestämt belopp. När det gäller påståendet att återbetalningsperioden för lånet är extremt lång och obestämd, och rentav oförutsägbar, påpekade tribunalen att de danska myndigheterna kan bevilja nya garantier under en period på 55 år från och med den dag då den fasta förbindelsen öppnas. Tribunalen konstaterade således att garantiernas verkan sträckte sig mycket längre fram i tiden än perioden på 55 år från öppnandet av den fasta förbindelsen, nämligen fram till dess att de lån som omfattas av den statliga garantin har återbetalats.
205
Tribunalen konstaterar att villkoren i det angripna beslutet för att tidsbegränsa de statliga lånen och de statliga garantierna inte kan jämföras med dem som reglerade beviljandet av garantier i 2015 års byggbeslut. Såsom framgår av skälen 348–351 i det angripna beslutet försäkrade sig kommissionen nämligen om att föremålet för de statliga lånen och de statliga garantierna var strikt begränsat, även vad gäller det högsta skuldbelopp som kunde garanteras. Dessutom krävs att alla lån som omfattas av en garanti avslutas och alla statliga lån återbetalas senast 16 år efter det att driften av den fasta förbindelsen har inletts. För det fall finansieringsunderskottet har övervärderats, föreskrivs det dessutom att såväl det högsta garanterade beloppet som återbetalningsperioden för lånen och garantierna ska reduceras.
206
Härav följer att sökandena inte med framgång kan göra gällande att kommissionen har åsidosatt det krav på att stödet ska vara tidsbegränsat som följer av punkt 36 i VPGEI‑meddelandet.
207
För det andra ska det prövas huruvida kommissionen, såsom sökandena, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR har gjort gällande, gjorde en uppenbart oriktig bedömning, eftersom denna period på 16 år räknat från öppnandet av den fasta förbindelsen är för lång; det har gjorts gällande att den sträcker sig förbi den tidpunkt då Femern, på grundval av sitt kassaflöde, kommer att kunna skaffa sig finansiering på marknaden, vilket betyder att stödet efter denna tidpunkt utgör ett driftsstöd som är oförenligt med den inre marknaden.
208
Det ska påpekas att detta argument grundar sig på en isolerad tolkning av punkt 242 i domen av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), i vilken tribunalen slog fast att stödet måste upphöra vid den tidpunkt då stödmottagaren med hjälp av sitt kassaflöde skulle kunna uppta lån på den konkurrensutsatta marknaden utan att behöva statliga garantier eller statliga lån. Tribunalen hade i detta avseende preciserat att man normalt sett nådde denna tidpunkt när stödmottagarens skuld hade sjunkit till en nivå där intäkterna kunde överstiga driftskostnaderna och återbetalningen av lånet på marknadsmässiga villkor och således innan hela lånet hade återbetalats. Tribunalen ansåg därför att stöd som överstiger denna nivå kunde betraktas som driftsstöd.
209
Punkt 242 i domen av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), kan emellertid varken läsas eller tolkas oberoende av sammanhanget. Målet vid tribunalen gällde den gången, såsom framgår av punkt 240 i den domen, omtvistade åtgärder till förmån för Femern som inte endast omfattade lånet i samband med planering och byggande, utan även lånet avseende driften av den fasta förbindelsen. I punkt 241 i den överklagade domen påpekade tribunalen således att eftersom det omtvistade stödet täckte driftskostnaderna för den fasta förbindelsen, kunde det inte uteslutas att detta stöd i viss mån kunde utgöra ett sådant driftsstöd som syftar till att befria ett företag från kostnader som det normalt sett måste bära inom ramen för den löpande driften av sin verksamhet, vilket var skälet till att tribunalen uppställde det kriterium som sökandena, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR har åberopat.
210
Tribunalen konstaterar att till skillnad från vad som var fallet med 2015 års byggbeslut, vilket tribunalen ogiltigförklarade genom domen av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen (T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942), framgår det bland annat av skäl 348 i det angripna beslutet att de statliga lånen och de statliga garantierna är strikt begränsade till den finansiering som är nödvändig för att täcka kostnaderna för faserna för planering och byggande av den fasta förbindelsen. Eftersom det inte rör sig om lån eller garantier som kan täcka driftskostnader var kommissionen således inte skyldig att se till att stödet skulle upphöra vid den tidpunkt då stödmottagaren med hjälp av sitt kassaflöde skulle kunna uppta lån på den konkurrensutsatta marknaden utan att behöva statliga garantier eller statliga lån.
211
Under alla omständigheter har sökandena, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR inte lagt fram någon bevisning som visar att gränsen på 16 år räknat från öppnandet av den fasta förbindelsen är uppenbart felaktig. Det enda sökandena har gjort gällande är nämligen att de driftsintäkter som uppbärs av aktörerna med ansvar för byggandet och driften av de fasta förbindelserna över Stora Bält och Öresund överskred kostnaderna för driften och återbetalningen av lånet från och med det fjärde eller det femte året från det att dessa förbindelser öppnades. Utöver den omständigheten att detta påstående inte stöds av någon bevisning, har sökandena heller inte visat att Femern skulle befinna sig i en situation som är jämförbar med situationen för aktörerna med ansvar för byggandet och driften av de fasta förbindelserna över Stora Bält och Öresund, särskilt när det gäller den ersättning som krävdes för de statliga lånen och de statliga garantierna eller det faktum att de aktörer som ansvarade för dessa förbindelser kunde åtnjuta statliga garantier som kunde täcka driftskostnaderna.
212
Det kan följaktligen konstateras att sökandena, ECSA, Trelleborg Hamn och VDR inte har visat att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den begränsade stödet till 16 år från öppnandet av den fasta förbindelsen.
213
Följaktligen ska den första anmärkningen avseende den tidsmässiga begränsningen av stödet underkännas.
b)
Den andra anmärkningen: Finansieringsunderskottet
214
Den andra anmärkningen i den andra grundens tredje del består av tre delar. Den första delen av anmärkningen avser de intäkter som beaktats vid beräkningen av finansieringsunderskottet, den andra delen av anmärkningen avser de kostnader som beaktats vid beräkningen av finansieringsunderskottet och den tredje delen av anmärkningen avser den tidsperiod som beaktades vid beräkningen av finansieringsunderskottet.
215
Eftersom den tredje delen av anmärkningen redan har prövats ovan i punkterna 168–190, inom ramen för den tredje anmärkningen i den andra grundens andra del, återstår nu att pröva den första och den andra delen av den nu aktuella anmärkningen.
1) Den första delen av anmärkningen: Intäkterna
216
Sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link har gjort gällande att kommissionen vid fastställandet av finansieringsunderskottet undervärderade Femerns intäkter vilket på ett konstlat sätt ökade finansieringsunderskottet.
217
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har bestritt dessa argument.
218
Vad i förevarande fall gäller intäkterna från den fasta förbindelsen fann kommissionen, i skäl 322 i det angripna beslutet, att vägtrafikprognosen var rimlig, bland annat att det var rimligt att den gjorts med beaktande av den omfördelning av trafiken som följer av minskningen av vägtullen för den fasta förbindelsen över Stora Bält och den bibehållna konkurrensen från färjetjänsterna. Kommissionen angav i detta avseende att en förnuftig investerare i sin finansiella analys skulle ta hänsyn till att färjetrafiken bibehölls och att en avgångsfrekvens på en gång per timme var lämplig.
219
I skäl 323 i det angripna beslutet, avseende de uppskattade priserna, påpekade kommissionen att rörelseintäkterna vida överskred rörelsekostnaderna och att det inte kan vara ett krav att priserna ska kompensera för projektets fullständiga kostnader, inklusive anläggningskostnader. Den angav emellertid att de priser som förutsätts i modellen för finansieringsunderskottet inte får vara artificiellt låga. Den framhöll i det aktuella fallet att den princip som angavs i dansk lagstiftning var att prisnivån för vägtrafiken förväntades ligga på samma nivå som färjepriserna för Rødby–Puttgarden 2007, justerat med den allmänna prisuppgången fram till tidpunkten för öppnandet. Kommissionen konstaterade att trafikprognosen hade tagits fram baserat på denna prisnivå och att effekterna på intäkterna skulle vara förhållandevis begränsade om man införde en differentierad prisstruktur. Därför ansåg kommissionen att antagandena om vägtrafikintäkter var sannolika och lämpliga. Kommissionen slog i skäl 324 i det angripna beslutet fast att grunden för beräkningen av järnvägsintäkterna var rimlig.
220
Tribunalen konstaterar att sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link genom denna del av anmärkningen endast har invänt mot att kommissionen för sin slutsats att vägtrafikintäkterna kunde betraktas som sannolika och lämpliga godtog antagandet om ett pris på den prisnivå som tillämpades på färjeförbindelsen mellan Rødby och Puttgarden år 2007, anpassad till inflationen.
221
Det ska härvid erinras om att det av punkt 31 i VPGEI‑meddelandet framgår att man med finansieringsunderskott avser skillnaden mellan de positiva och negativa kassaflödena under investeringens livslängd, diskonterat till deras verkliga värde på grundval av en lämplig diskonteringsfaktor som återspeglar den avkastning som är nödvändig för att stödmottagarna ska genomföra projektet, särskilt med tanke på riskerna.
222
Eftersom finansieringsunderskottet syftar till att fastställa i vilken utsträckning projektet skulle kunna finansieras på marknadsmässiga villkor, har kommissionen, DFA och Rederi Nordö-Link med rätta konstaterat att man vid bedömningen av intäkterna ska beakta vilket agerande man kan förvänta sig av en privat investerare på marknaden som, i den mån det är möjligt, försöker fastställa intäkterna till en nivå som gör det möjligt att i så stor utsträckning som möjligt få tillbaka investeringskostnaderna.
223
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva de argument som sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link har anfört.
224
För det första rör det sig om det av sökandenas argument som i huvudsak innebär att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den godtog att Femerns intäkter inte kompenserade samtliga kostnader, inbegripet kostnaderna för att bygga den fasta förbindelsen. Tribunalen påpekar härvid att punkt 31 i VPGEI‑meddelandet inte kan tolkas så, att det krävs att intäkterna täcker samtliga kostnader som stödmottagaren har haft. Såsom kommissionen påpekade i skäl 323 i det angripna beslutet skulle det nämligen inte finnas något finansieringsunderskott om det krävdes att intäkterna sattes på en nivå som gjorde det möjligt att täcka alla anläggnings- och driftskostnader, vilket innebär att inget stöd skulle kunna tillåtas även då det är nödvändigt med stöd för att genomföra investeringsprojektet.
225
Såsom kommissionen med rätta har gjort gällande kan man på grund av efterfrågeelasticiteten i förhållande till priset inte heller sluta sig till att den omständigheten att priserna är högre automatiskt medför en ökning av intäkterna. I detta hänseende ska det noteras att sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link inte har ifrågasatt konstaterandet i skäl 323 i det angripna beslutet att det av 2016 års finansiella analys framgår att effekterna på de totala intäkterna skulle vara förhållandevis begränsade om man införde en differentierad prisstruktur.
226
Sökandena har dessutom i sin replik medgett att man på grund av konkurrensen från andra aktörer på marknaden inte kan sluta sig till att högre priser automatiskt medför ökade intäkter. I motsats till vad sökandena har gjort gällande innebär en sådan omständighet inte att den ekonomiska modell som valts för den fasta förbindelsen inte är lämplig, tvärtom bekräftar den att det är nödvändigt att bevilja stöd för att genomföra ett sådant projekt.
227
För det andra ska det konstateras att sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link inte har åberopat någon bevisning för att det skulle ha varit möjligt att uppnå större intäkter genom att fastställa högre priser för vägtrafiken.
228
Det ska först och främst påpekas att det inte lagts fram någon bevisning som stöder DFA:s och Rederi Nordö-Links argument att priserna för användningen av den fasta förbindelsen borde vara högre än priserna för de färjetjänster som erbjuds på sträckan Rødby–Puttgarden därför att den fasta förbindelsen utgör en tjänst som är överlägsen den tjänst som tillhandahålls av färjeoperatörerna. Intervenienterna har nämligen inte hänvisat till någon bevisning för de priser som den nuvarande färjeoperatören tillämpar på rutten Rødby–Puttgarden. Därför kan DFA och Rederi Nordö-Link inte med framgång göra gällande att priserna för användningen av den fasta förbindelsen de facto uppgår till högst samma nivå som de priser som den nuvarande färjeoperatören tillämpar för denna rutt.
229
Det ska vidare konstateras att exemplet med Eurotunnels priser, som åberopats av DFA och Rederi Nordö-Link, inte stöds av någon bevisning. Tribunalen finner dessutom att exemplet med den fasta förbindelse som tunneln under Engelska kanalen utgör inte kan vara relevant, eftersom det framgår av handlingarna i målet att den förbindelsen endast är avsedd för järnvägstrafik. Det ska påpekas att varken sökandena eller intervenienterna har bestritt kommissionens konstaterande i skäl 324 i det angripna beslutet att beräkningsunderlaget för järnvägens rörelseintäkter är rimligt.
230
När det slutligen gäller exemplet med Rio-Antiro-bron (Grekland) kan den omständigheten att priserna för vägtrafiken via den fasta förbindelsen är högre än priserna för färjetjänsterna inte vara relevant, då det saknas kontextuella omständigheter som kan visa att situationen för den förbindelsen, åtminstone i viss mån, befinner sig i en situation som är jämförbar med den fasta Fehmarn bält-förbindelsen. I avsaknad av uppgifter om anläggningskostnaderna, sättet att finansiera Rio-Antiro-bron eller en eventuell prisreglering för myndigheternas användning av denna fasta förbindelse, går det inte att dra någon slutsats av skillnaden mellan de priser som tas ut för den vägtrafik som går över denna bro och de priser som man planerar att ta ut för användningen av vägdelen av den fasta förbindelsen.
[utelämnas]
235
Av det anförda följer att sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link inte har visat att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att undervärdera de intäkter som beaktades vid beräkningen av finansieringsunderskottet.
236
Således underkänner tribunalen anmärkningens första del som avser de intäkter som beaktats vid beräkningen av finansieringsunderskottet.
2) Den andra delen av anmärkningen: Kostnaderna
237
Sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link anser att kommissionen gjorde fel när den inkluderade kostnaderna för refinansiering av lån i beräkningen av finansieringsunderskottet.
238
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har bestritt dessa argument.
239
I detta hänseende ska det erinras om att det av fast rättspraxis följer att driftsstöd för bibehållande av status quo eller som syftar till att befria ett företag från kostnader som detta normalt borde ha burit inom ramen för den löpande driften eller dess normala verksamhet i princip inte kan anses förenligt med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 6 november 1990, Italien/kommissionen, C‑86/89, EU:C:1990:373, punkt 18, och dom av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punkt 119, och dom av den 12 juli 2018, Österrike/kommissionen, T‑356/15, EU:T:2018:439, punkt 579).
240
Såsom det har erinrats om i punkt 221 ovan framgår det dessutom av punkt 31 i VPGEI‑meddelandet att det högsta stödbeloppet kommer att fastställas med hänsyn till det identifierade finansieringsunderskottet i förhållande till de stödberättigande kostnaderna. När det gäller stödberättigande kostnader för stödåtgärder till förmån för viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse anges i punkt h i bilagan till VPGEI‑meddelandet att andra kostnader än de som anges i punkterna a–g i den bilagan kan godtas om de är motiverade och är oupplösligt kopplade till genomförandet av projektet, med undantag för driftskostnader som inte omfattas av punkt g, vilken avser stöd till ett projekt för första industriell användning.
241
I skäl 320 i det angripna beslutet konstaterade kommissionen att de stödberättigande kostnaderna var begränsade till anläggningskostnaderna för projektet, vilka omfattar planeringskostnader samt kostnaderna för säljfrämjande åtgärder, marknadsföringsverksamhet och informationsverksamhet. I skälen 325 och 326 i det angripna beslutet erinrade kommissionen om att frågan om huruvida driftskostnaderna kunde tas med i beräkningen av finansieringsunderskottet skilde sig från frågan om huruvida ett driftsstöd hade beviljats. Kommissionen angav att det i punkt 31 i VPGEI‑meddelandet hänvisas till skillnaden mellan positiva och negativa kassaflöden när finansieringsunderskottet fastställs, och att det preciseras att det är en logisk del av beslutsfattandet om investeringar att man på förhand jämför investeringskostnader med framtida rörelseintäkter och driftskostnader. Kommissionen preciserade härvid också att investerare normalt inte brukar fatta ett positivt investeringsbeslut om denna jämförelse visar på ett underskott eller ett negativt nettonuvärde. Kommissionen påpekade dessutom att denna metod bekräftades av kriterierna för förenlighet enligt kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 [FEUF] (EUT L 187, 2014, s. 1).
242
Det ska för det första påpekas att inlagorna från sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link inte innehåller något underbyggt argument till stöd för påståendet att kommissionen begick ett fel när den inkluderade driftskostnaderna i investeringsprojektets negativa kassaflöden. I synnerhet har inget argument uttryckligen anförts för att ifrågasätta kommissionens konstateranden i skälen 325 och 326 i det angripna beslutet.
243
När sökandena under förhandlingen ombads av tribunalen att förtydliga sina argument uppgav de att det enligt domen av den 19 september 2018, HH Ferries m.fl./kommissionen (T‑68/15, EU:T:2018:563), var förbjudet att inkludera driftskostnaderna i finansieringsunderskottet. Sökandena angav även att detta förbud följer av bilagan till VPGEI‑meddelandet vilken utesluter driftskostnaderna från de stödberättigande kostnaderna. Rederi Nordö-Link har vidare hävdat att ett beaktande av driftskostnaderna vid beräkningen av finansieringsunderskottet innebär att man tillåter driftstöd och att man ökar finansieringsunderskottet på ett konstlat sätt.
244
Tribunalen finner, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att den omständigheten att driftskostnader inkluderas i investeringsprojektets negativa kassaflöden vid beräkningen av finansieringsunderskottet inte leder till ett beviljande av driftstöd. Rörelseintäkterna, som på motsvarande sätt även bör beaktas för de positiva kassaflödena, överstiger nämligen vida driftskostnaderna, såsom framgår av skäl 323 i det angripna beslutet. Rederi Nordö-Link kan således inte med framgång göra gällande att det skulle leda till ett beviljande av driftsstöd om driftskostnaderna inkluderades i finansieringsunderskottet.
245
Vidare konstaterar tribunalen att DFA:s och Rederi Nordö-Links argument att ett inkluderande av driftskostnaderna vid beräkningen av finansieringsunderskottet leder till en konstlad ökning av detta underskott, inte räcker för att dra slutsatsen att kommissionen åsidosatte punkt 31 i VPGEI‑meddelandet genom att inkludera rörelsekostnaderna vid beräkningen av finansieringsunderskottet. Såsom det har erinrats om ovan i punkt 241 förklarade kommissionen nämligen i skäl 326 i det angripna beslutet varför driftskostnaderna utgjorde en del av analysen av finansieringsunderskottet. Eftersom det inte föreligger några omständigheter som gör att giltigheten av dessa förklaringar kan ifrågasättas kan detta argument således inte godtas.
246
Vad gäller domen av den 19 september 2018, HH Ferries m.fl./kommissionen (T‑68/15, EU:T:2018:563), tolkade tribunalen i den domen inte begreppet ”finansieringsunderskott” i den mening som avses i punkt 31 i VPGEI‑meddelandet. Härav följer att sökandena saknar grund för att göra gällande att den domen kan tolkas så, att den innebär ett förbud mot att inkludera driftskostnaderna vid beräkningen av finansieringsunderskottet.
247
Tribunalen konstaterar följaktligen att sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link inte har visat att kommissionens beräkning av finansieringsunderskottet stred mot punkt 31 i VPGEI‑meddelandet genom att driftskostnaderna inkluderades i investeringsprojektets negativa kassaflöden.
248
För det andra kan det konstateras att sökandena, SFA och Rederi Nordö-Link även har åberopat domen av den 19 september 2018, HH Ferries m.fl./kommissionen (T‑68/15, EU:T:2018:563), till stöd för sitt påstående att kommissionen begick ett fel när den i skäl 294 i det angripna beslutet fann att de garantier som beviljats för de refinansierade lånen avseende planerings- och anläggningskostnader inte utgjorde driftstöd.
249
Tribunalen påpekar att det av domen av den 19 september 2018, HH Ferries m.fl./kommissionen (T‑68/15, EU:T:2018:563), särskilt punkterna 107, 108 och 111, framgår att det inte kan uteslutas att statliga garantier som beviljats för att täcka stödmottagarens driftskostnader kan utgöra driftsstöd. Av domen framgår däremot inte att sådana garantier som beviljats för refinansierade lån för planerings- och anläggningskostnader och inte driftskostnader utgör ett sådant driftstöd.
250
Tribunalen konstaterar att de danska myndigheterna, såsom framgår av skälen 292 och 293 i det angripna beslutet, endast beviljade de statliga lånen och de statliga garantierna för den finansiering som är nödvändig för att täcka kostnaderna för faserna för planeringen och byggandet, och inte driftskostnaderna. Med hänsyn till denna begränsning hade kommissionen fog för att anse att det rörde sig om investeringsstöd, och denna slutsats kan inte, såsom sökandena, DFA och Rederi Nordö-Link har gjort gällande, ifrågasättas med åberopande av tribunalens konstateranden i domen av den 19 september 2018, HH Ferries m.fl./kommissionen (T‑68/15, EU:T:2018:563).
251
Vad gäller DFA:s och Rederi Nordö-Links argument att Femern ska anses erhålla driftstöd på grund av att de stödåtgärder som Femern åtnjuter kan fortsätta under 16 år efter det att den fasta förbindelsen har öppnats helt, trots att denna 16-årsperiod sträcker sig förbi den tidpunkt då Femern, på grundval av sitt kassaflöde, kommer att kunna skaffa sig finansiering på marknaden utan stödåtgärder, konstaterar tribunalen att detta argument sammanfaller med det som redan har undersökts ovan i punkterna 208–212 och att det således ska underkännas av samma skäl.
252
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att kommissionen inte begick något fel när den fann att refinansieringen av lånen för planerings- och anläggningskostnaderna inte utgjorde driftstöd.
253
Således underkänner tribunalen anmärkningens andra del beträffande de kostnader som beaktats vid beräkningen av finansieringsunderskottet.
c)
Den tredje anmärkningen: Stödbeloppet
254
Sökandena, FSS, DFA och Rederi Nordö-Link har gjort gällande att kommissionen på flera punkter gjorde en uppenbart oriktig bedömning vid beräkningen av stödbeloppet.
255
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har bestritt dessa argument.
256
För det första ska det prövas huruvida stödbeloppet, såsom sökandena och DFA har hävdat, i enlighet med punkt 4.1 i tillkännagivandet om garantier, ska motsvara värdet av samtliga lån som täcks av de statliga garantierna och samtliga statliga lån – vilket inte är fallet med det av kommissionen fastställda stödbeloppet – eftersom Femern saknar förmåga att betala tillbaka sina lån, vilket framgår av 2001 års rapport om affärsintresset.
257
I punkt 4.1 tredje stycket a i tillkännagivandet om garantier anges följande: ”[F]ör företag i svårigheter skulle en eventuell garantigivare på marknaden ta ut en hög avgift när garantin beviljas med tanke på den förväntade risken för betalningsförsummelse. Om sannolikheten för att låntagaren inte kommer att kunna betala tillbaka lånet blir särskilt stor kan det hända att en sådan marknadsmässig avgift inte finns, och i undantagsfall kan stödinslaget i garantin visa sig vara lika stort som det belopp som garantin faktiskt täcker.”
258
Det framgår således av punkt 4.1 tredje stycket a i tillkännagivandet om garantier att det endast är när det är fråga om ett företag i svårigheter och i undantagsfall som stödinslaget i garantin är likvärdigt med det totala lånebeloppet som täcks av garantin. Med tanke på hur omfattande konsekvenser ett sådant synsätt får, kan det nämligen inte räcka med att ett företag befinner sig i svårigheter för att det ska vara möjligt att värdera fördelen av en statlig garanti till ett belopp som är lika med hela det garanterade lånebeloppet. Kommissionen har således endast möjlighet att gå till väga på detta sätt om det rör sig om ett undantagsfall och om företaget i svårigheter saknar förmåga att återbetala det lån som täcks av garantin på egen hand.
259
I det aktuella fallet fann kommissionen, i skäl 346 i det angripna beslutet, att stödinslaget inte skulle anses motsvara de sammanlagda belopp som täcktes av de statliga lånen och de lån som omfattades av en statlig garanti, eftersom Femerns situation inte var ett sådant undantagsfall som avses i punkt 4.1 tredje stycket a i tillkännagivandet om garantier.
260
Det kan konstateras att sökandena och DFA inte har lagt fram några uppgifter som visar att Femern utgör ett företag i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter, eller att detta företag skulle sakna förmåga att återbetala de lån som tecknats för att täcka planerings- och anläggningskostnaderna.
261
Till stöd för sina argument har sökandena och DFA nämligen endast grundat sig på 2001 års rapport om affärsintresset, varav det framgår att projektet avseende den fasta förbindelsen inte skulle kunna genomföras av den privata sektorn utan betydande offentligt stöd. Även om en sådan omständighet kan vara relevant för att avgöra om de statliga lånen och de statliga garantierna till Femern utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF eller för att fastställa om ett sådant projekt inte kan genomföras utan stöd, räcker detta inte för att Femern ska betraktas som ett företag i svårigheter som saknar förmåga att i samband med driften av den fasta förbindelsen återbetala de lån som tecknats för att täcka planerings- och anläggningskostnaderna.
262
Sökandena och DFA har således inte visat att kommissionen begick ett fel när den fann att stödbeloppet inte kunde anses utgöras av de sammanlagda belopp som täcktes av de statliga lånen och de lån som omfattades av en statlig garanti.
263
När det för det andra gäller sökandenas argument att Femern inte betalade den premie som anges i skälen 342 och 343 i det omtvistade beslutet, ska det påpekas att sökandena till stöd för detta argument endast har åberopat omständigheter som hänför sig till tiden efter antagandet av det angripna beslutet, nämligen ett uttalande från den danska transportministern av den 24 april 2020 och ett förslag av den 5 december 2020 om ändring av 2015 års bygglag. Det ska härvid erinras om att det följer av fast rättspraxis att lagligheten av kommissionens beslut på området för statligt stöd ska bedömas i förhållande till de upplysningar som kommissionen förfogade över då beslutet antogs (dom av den 10 juli 1986, Belgien/kommissionen, 234/84, EU:C:1986:302, punkt 16, och dom av den 12 juli 2018, Österrike/kommissionen, T‑356/15, EU:T:2018:439, punkt 333). Av detta följer att sökandenas argument inte kan påverka det angripna beslutets lagenlighet.
[utelämnas]
275
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje anmärkningen avseende stödbeloppet underkännas.
276
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens tredje del.
4.
Den fjärde delgrunden: Förhindrandet av otillbörlig snedvridning av konkurrensen och vägandet av positiva effekter mot negativa effekter
277
Sökandena har, med stöd av FSS, DFA, Rederi Nordö-Link, ECSA, Trelleborg Hamn, Aktionsbündnis, NABU och VDR, gjort gällande att kommissionen felaktigt drog slutsatsen att den fasta förbindelsens negativa effekter på konkurrensen inte kan anses väga lika tungt som dess positiva effekter.
278
Kommissionen, som stöds av Konungariket Danmark, har bestritt dessa argument.
[utelämnas]
279
Vad gäller de positiva effekterna konstaterade kommissionen i det aktuella fallet i skäl 359 i det angripna beslutet att den fasta förbindelsen var avsedd att främja rörlighet, fortsatt integration och kulturellt utbyte mellan invånare på båda sidor om den fasta förbindelsen och att förbättra sammankopplingen mellan de nordiska länderna och Centraleuropa för passagerare såväl som för väg- och järnvägstransporter. Kommissionen påpekande i detta avseende att de förväntade fördelarna med den fasta förbindelsen erkänts på europeisk nivå genom att förbindelsen tagits upp i förteckningen över prioriterade projekt för TEN-T. Vidare nämnde kommissionen de positiva effekterna för flera ekonomiska sektorer i området, såsom bensinstationer, butiker, restauranger, hotell, nöjesparker samt järnvägs- och busstransporter. Kommissionen ansåg dessutom att den fasta förbindelsen även kommer att göra järnvägstransporter mer tillgängliga, och medföra en möjlighet för överföring av gods och passagerare från väg till järnväg.
280
Vad gäller de negativa effekterna framhöll kommissionen i skäl 360 i det angripna beslutet att öppnandet av den fasta förbindelsen kommer att få negativa effekter för de färjerederier som trafikerar rutten Rødby–Puttgarden och även för andra färjelinjer samt för de hamnar som används av dessa färjor. Kommissionen fann i det avseendet att Femerns möjliga inverkan på färjerederiernas verksamhet är begränsad, eftersom det statliga stödet är begränsat till den finansiering som är nödvändig för de kostnader som uppstår under planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen, och inte överskrider finansieringsunderskottet. Kommissionen anser därför att det som främst påverkar färjerederiernas verksamhet är myndigheterna beslut att låta bygga den fasta förbindelsen som ett alternativ till de befintliga transporttjänsterna och att det inte ankommer på kommissionen att ifrågasätta myndigheternas val.
281
I skälen 361–363 i det angripna beslutet undersökte kommissionen vidare, i tur och ordning, frågan om risken för överkapacitet på marknaden, frågan om risken för dominerande ställning och den generella effekten på konkurrensen samt frågan om den allmänna inverkan på konkurrensen samt risken för avskärmning av marknaden.
282
Efter att ha erinrat om att det inte ankommer på kommissionen att bedöma effekterna av myndigheternas beslut att låta bygga den fasta förbindelsen kom kommissionen, efter att ha vägt de negativa och de positiva effekterna mot varandra, i skäl 365 i det angripna beslutet fram till att stödåtgärderna till förmån för Femern, som ytterligare reducerats i den reviderade anmälan som följde på beslutet om att inleda förfarandet, endast har en begränsad negativ inverkan på konkurrensen och handeln och att denna uppvägs av de positiva effekterna i form av bidrag till målet av gemensamt europeiskt intresse.
283
När det för det första gäller sökandenas, FSS, ECSA:s och Rederi Nordö-Links argument att kommissionen underlät att kvantifiera stödets positiva och negativa effekter vid bedömningen av hur allvarlig snedvridningen av konkurrensen var, ska det påpekas att det har medgetts att beaktandet av ett stöds positiva och negativa effekter kan ske på ett sammanfattande sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen, T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942, punkt 255), eller härledas underförstått från undersökningen av stödets effekter på konkurrensen och handeln när stödets negativa effekter är begränsade (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen m.fl./kommissionen, T‑162/13, ej publicerad, EU:T:2016:341, punkt 110).
284
Det kan dessutom konstateras att punkterna 41–43 i VPGEI‑meddelandet endast anger principer för hur stödets positiva och negativa effekter ska vägas mot varandra utan något krav på att dessa effekter kvantifieras. Kommissionen kan således inte klandras för att den inte bedömde nämnda positiva och negativa effekter på grundval av kvantitativa faktorer som tog hänsyn till stödmottagarens storlek, dennes marknadsandel i förhållande till konkurrenternas och storleken på det beviljade stödet.
[utelämnas]
287
Kommissionen kan därför inte kritiseras för att ha underlåtit att kvantifiera stödets positiva och negativa effekter vid bedömningen av hur allvarlig snedvridningen av konkurrensen var.
288
För det andra ska det prövas huruvida kommissionen, såsom sökandena har gjort gällande, gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den i skäl 360 i det angripna beslutet konstaterade att Femerns möjligheter att underminera konkurrensen från färjerederierna var begränsade, eftersom finansieringsunderskottet utgjorde en övre gräns för stödet.
289
När det gäller den fasta förbindelsens negativa inverkan på befintliga transporttjänster och i synnerhet på färjeoperatörernas verksamhet, gjorde kommissionen i skäl 360 i det angripna beslutet åtskillnad mellan, å ena sidan, de negativa effekter som kan hänföras till myndigheternas beslut att låta bygga den fasta förbindelsen som ett alternativ till befintliga transportsätt och, å andra sidan, de negativa effekter som kan hänföras till de stödåtgärder som beviljats till förmån för Femern. Kommissionen anser att den vid jämförelsen av de positiva och de negativa effekterna ska begränsa sin undersökning till de negativa effekter som följer av de stödåtgärder som beviljats företaget.
290
Det ska i detta hänseende erinras om att det redan har slagits fast att det inom ramen för kontrollen av statligt stöd inte ankommer på kommissionen att ifrågasätta myndigheternas val att låta uppföra ny infrastruktur som ett alternativ till redan befintliga transportsätt med motiveringen att ett sådant projekt utgör en lösning som på det hela taget ger positiva resultat, och detta även för det fall idrifttagandet av nämnda infrastruktur medför att befintliga transportsätt försvinner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen, T‑630/15, ej publicerad, EU:T:2018:942, punkt 256).
291
Kommissionen kunde därför på goda grunder anse sig vara skyldig att begränsa sin undersökning till de negativa effekterna av de stödåtgärder som beviljats Femern.
292
När det gäller de negativa effekter som följer av beviljandet av stödåtgärder till förmån för Femern konstaterade kommissionen att den finansiering som beviljats Femern täckte kostnaderna för planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen så länge dessa inte överskred finansieringsunderskottet, att avgiftsbeloppet för användningen av den fasta förbindelsen reglerades av myndigheterna och att företagets möjligheter att bevilja rabatter begränsades av behovet av att säkerställa tillräckliga intäkter för att betala driftskostnaderna och återbetala de lån som tecknats för att finansiera planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen. Kommissionen fann således att Femern endast i begränsad utsträckning kunde påverka färjerederiernas verksamhet och att huvuddelen av de negativa effekterna berodde på myndigheternas beslut att låta bygga den fasta förbindelsen.
293
Sökandena har anfört att det faktum att finansieringsunderskottet utgjorde ett tak för stödet inte är relevant för att visa att stödet inte otillbörligt snedvrider konkurrensen, eftersom det rör sig om en omständighet som beaktas i samband med bedömningen av stödets proportionalitet. Tribunalen erinrar med anledning därav om att behovet av att väga de förväntade positiva effekterna i form av förverkligande av de mål som avses i artikel 107.3 a–e FEUF mot de negativa effekter som stödet kan få i form av snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna, inte är något annat än ett uttryck för proportionalitetsprincipen och principen att de undantag som föreskrivs i artikel 107.3 FEUF ska tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/kommissionen, T‑578/17, ej publicerad, EU:T:2019:437, punkt 124).
294
Eftersom proportionalitetsprincipen syftar till att ett stöd ska vara begränsat till vad som är absolut nödvändigt och minska snedvridningarna på den inre marknaden, anser tribunalen att kommissionen med giltig verkan kan använda de konstateranden som gjorts inom ramen för prövningen av stödets proportionalitet när den väger stödåtgärdernas positiva och negativa effekter mot varandra. Att stödbeloppet begränsats till nivån för investeringsprojektets finansieringsunderskott innebär i det aktuella fallet att finansieringen till Femern begränsats till 27,3 procent av de stödberättigande kostnaderna. Eftersom prövningen av huruvida ett statligt stöd är proportionerligt är nära knuten till vägandet av de positiva effekterna mot de negativa effekterna talar nämnda begränsning av stödbeloppet för att de negativa effekterna av stödåtgärderna är begränsade.
295
Sökandena har anfört att Femern skulle kunna använda sig av sin möjlighet enligt 42 § punkt 3 i 2015 års bygglag att bevilja rabatter för att fastställa priser som ligger under dem som tas ut av färjerederierna. Tribunalen påpekar att detta är ett rent hypotetiskt argument, särskilt som Femern, vilket kommissionen har erinrat om, är skyldigt att generera tillräckliga intäkter för att inte bara kunna betala sina driftskostnader, utan även kunna återbetala de lån som tecknats för att finansiera planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen. För det fall de eventuella rabatter som Femern kan bevilja innebär en betydande minskning av företagets intäkter, skulle företaget således kanske inte kunna återbetala de statliga lånen och de lån som omfattas av en statlig garanti inom de tidsfrister som anges i skälen 349 och 351 i det angripna beslutet.
296
För det tredje ska det prövas huruvida kommissionen, såsom sökandena har gjort gällande, gjorde en uppenbart oriktig bedömning vid prövningen av vissa negativa omständigheter som var för sig eller tillsammans kunde väga lika tungt som stödets positiva effekter.
297
Vad för det första gäller sökandenas, FSS, DFA:s, ECSA:s och VDR:s bestridande av kommissionens slutsats att stödet inte skulle leda till att öka överkapaciteten på marknaden för korsande av Fehmarn bält, påpekar tribunalen att detta bestridande baseras på en felaktig tolkning av det angripna beslutet.
298
I skäl 361 i det angripna beslutet gjorde kommissionen nämligen inget annat än att nämna argumentet att ”Scandlines m.fl. hävdade vidare att den fasta förbindelsen skulle utveckla en stor merkapacitet i en redan mättad marknad” och att därvid lyfta fram att ”skapandet av ett alternativ till de befintliga tjänsterna som skiljer sig från dem och betraktas som överlägset av de danska myndigheterna inte kan likställas med att tillföra kapacitet till en mättad marknad”.
299
Det kan således inte anses att kommissionen själv konstaterade att marknaden för korsande av Fehmarn bält är mättad.
300
Det kan för övrigt konstateras att sökandena, FSS, ECSA, DFA och VDR inte har lagt fram någon bevisning till stöd för påståendet att det föreligger en överkapacitet på marknaden. Tribunalen konstaterar nämligen att sökandena har åberopat en genomsnittlig utnyttjandegrad för färjetjänsterna som endast uppgår till 49 procent men inte har lagt fram någon bevisning till stöd för detta påstående. Det ska i detta hänseende preciseras att en ren hänvisning till ett identiskt påstående i yttranden som ingetts under det formella granskningsförfarandet, vilket inte heller det stöds av några bevishandlingar, inte kan anses utgöra bevisning.
301
Såsom kommissionen har hävdat finner tribunalen vidare att varken sökandena, FSS, ECSA, DFA eller VDR har anfört några underbyggda argument som kan påverka konstaterandet i skäl 361 i det angripna beslutet att skapandet av ett alternativ till befintliga tjänster, som är annorlunda och betraktas som överlägset dessa, inte kan likställas med en kapacitetsökning på en mättad marknad. Det måste nämligen konstateras att deras argumentation grundar sig på ett antagande, som inte stöds av någon bevisning, om att det finns en överkapacitet på marknaden.
302
Sökandena och dessa intervenienter har följaktligen inte visat att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att den fasta förbindelsen inte skulle medföra någon överkapacitet på marknaden för tjänster för korsande av Fehmarn bält.
303
För det andra ska det prövas huruvida kommissionen, såsom sökandena har gjort gällande, gjorde en uppenbart oriktig bedömning genom att inte i tillräcklig mån beakta risken för att det ska föreligga en dominerande ställning.
304
I det aktuella fallet medgav kommissionen i skäl 362 i det omtvistade beslutet att det inte kan uteslutas att Femern får en dominerande ställning på marknaden för vissa transporttjänster för Fehmarn bält, men preciserade att förekomsten av en dominerande ställning inte i sig kunde anses strida mot unionsrätten. Efter att ha konstaterat att Scandlines för närvarande hade monopol på förbindelsen mellan Rødby och Puttgarden slog den fast att för det fall färjetrafiken fortsätter på denna rutt kommer den fasta förbindelsen att bidra till att bryta detta monopol vilket kommer att skapa en mer konkurrensutsatt marknad.
305
Det ska påpekas att det i punkt 43 i VPGEI‑meddelandet endast anges att kommissionen ska bedöma risken för dominerande ställning utan att lämna några preciseringar för vad som gäller i fall där det har beviljats ett stöd för ett projekt avseende byggande av infrastruktur. Det ska dessutom erinras om att enligt punkt 41 i VPGEI‑meddelandet kan ett stöd förklaras förenligt med artikel 107.3 b FEUF om dess negativa effekter i form av snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna är begränsade och väger mindre än de positiva effekterna i form av bidrag till målet av gemensamt europeiskt intresse.
306
I motsats till vad sökandena i huvudsak har gjort gällande kan punkt 43 i VPGEI‑meddelandet inte tolkas så, att stöd som kan bidra till att skapa en dominerande ställning systematiskt ska anses ha negativa effekter som med nödvändighet väger lika tungt som de positiva effekterna av ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse, särskilt som risken för en dominerande ställning i förevarande fall är begränsad till den lokala marknaden för transporttjänster som erbjuds för korsandet av Fehmarn bält.
307
Det ska i detta avseende påpekas att varken sökandena eller intervenienterna till stöd för sina yrkanden ifrågasätter de positiva effekter av den fasta förbindelsen som anges i skäl 359 i det angripna beslutet. I detta avseende konstaterade kommissionen att de positiva effekterna av den fasta förbindelsen inte var begränsade till stödmottagaren och de företag som är etablerade i regionen runt Fehmarn bält, utan har en större räckvidd inom unionen, eftersom den fasta förbindelsen förbättrar sammankopplingen mellan de nordiska länderna och Centraleuropa för passagerare såväl som för väg- och järnvägstransporter, och ökar tillgängligheten för järnvägstransporter, vilket bidrar till att föra över gods och passagerare från väg till järnväg. Härav följer, såsom framgår av skäl 281 i det angripna beslutet, att projektet avseende den fasta förbindelsen, i egenskap av viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse, kommer att bidra till att förbättra den inre marknadens funktion och stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen.
308
Med hänsyn till att de positiva effekterna av den fasta förbindelsen inte är begränsade till de ekonomiska aktörerna i bara en medlemsstat, utan även kommer andra ekonomiska aktörer i unionen till godo, kunde kommissionen vid utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning med fog anse att risken för en dominerande ställning på en lokal marknad för transporttjänster inte kunde väga lika tungt som de positiva effekter som den fasta förbindelsen får när det gäller att bidra till förverkligandet av målet av gemensamt europeiskt intresse.
309
Det framgår dessutom av skäl 362 i det angripna beslutet att sökandena för närvarande har monopol på marknaden för transporttjänster som erbjuds för att ta sig från ena sidan av Fehmarn bält till den andra, det vill säga för förbindelsen mellan Rødby och Puttgarden. Kommissionen gjorde således inte någon uppenbart oriktig bedömning genom att konstatera att den fasta förbindelsen skulle stärka konkurrensen på denna marknad i en situation med bibehållen färjetrafik.
310
Även om det är riktigt, såsom kommissionen har gjort gällande, att Scandlines inte har monopol på en geografisk marknad som sträcker sig längre än rutten mellan Rødby och Puttgarden, så finns det heller inte någon risk för att Femern ska få en dominerande ställning på en geografisk marknad som sträcker sig längre än så.
311
Kommissionen gjorde därför inte någon uppenbart oriktig bedömning när den fann att risken för att Femern skulle få en dominerande ställning inte innebar att denna negativa effekt av stödet i form av snedvridning av konkurrensen övervägde projektets positiva effekter i fråga om bidrag till målet av gemensamt europeiskt intresse.
312
För det tredje ska det prövas huruvida kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning genom att inte konstatera att det förelåg en risk för avskärmning av marknaden.
313
Det ska påpekas att sökandena, ECSA, Trelleborg Hamn, Rederi Nordö Link och VDR inte har bestritt de konstateranden i sig i skäl 363 i det ifrågasatta beslutet som handlar om frånvaron av risk för avskärmning av marknaden. I förevarande fall ansåg kommissionen att det inte föreligger någon risk för avskärmning av marknaden, inte heller i tidigare eller senare marknadsled, eftersom den fasta förbindelsen kommer att vara öppen för alla användare på lika och icke-diskriminerande villkor. Dessutom konstaterade den att prisstrukturen kommer att vara icke-diskriminerande och uppfylla kraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (EGT L 187, 1999, s. 42) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32).
314
Sökandena och intervenienterna har genom sina argument kritiserat kommissionen för att inte ha beaktat risken för prisdumpning. Tribunalen konstaterar att detta argument i huvudsak grundar sig på argument som liknar dem som anförts inom ramen för den första delen av den andra anmärkningen i den andra grundens tredje del, avseende en uppenbart oriktig bedömning vid värderingen av de intäkter som beaktats vid beräkningen av finansieringsunderskottet (se ovan punkterna 216–235). Sökandena och intervenienterna har nämligen kritiserat kommissionen för att ha konstaterat att det inte förelåg någon risk för avskärmning av marknaden, trots att Femerns priser var lägre än dess kostnader.
315
Tribunalen konstaterar att sökandena, ECSA, Rederi Nordö Link, Trelleborg Hamn och VDR inte har förklarat varför ett godkännande av stödåtgärder som täcker en begränsad del av kostnaderna för planering och byggande av ett infrastrukturprojekt skulle leda till en avskärmning av marknaden. Såsom framgår av punkt 224 ovan skulle det vidare inte kunna krävas att Femerns intäkter sattes på en nivå som gjorde det möjligt att täcka alla planerings-, anläggnings- och driftskostnader, eftersom det skulle innebära att inget stöd skulle kunna beviljas Femern även om det är nödvändigt med stöd för att genomföra investeringsprojektet. Eftersom Femern är skyldigt att generera tillräckliga intäkter inte bara för att täcka sina driftskostnader, utan även för att återbetala de lån som företaget har tecknat för att täcka planerings- och anläggningskostnaderna, är dessutom, såsom kommissionen med rätta har gjort gällande, risken för att detta företag ger betydande prisrabatter med nödvändighet begränsad.
316
När det gäller sökandenas argument att Femern skulle kunna använda sin dominerande ställning för att sänka priserna under sina kostnader för att avskärma marknaden, erinrar tribunalen om att storleken på avgifterna för att använda den fasta förbindelsen fastställs av myndigheterna och att Femern endast har ett visst handlingsutrymme för att bevilja vissa rabatter. Detta företag är skyldigt att generera tillräckliga intäkter inte bara för att kunna betala sina driftskostnader, utan även för att kunna återbetala de lån som tecknats för att finansiera planeringen och byggandet av den fasta förbindelsen. Det betyder att även för det fall Femern beviljade vissa rabatter, så skulle företaget ändå vara tvunget att se till att intäkterna ligger på en tillräckligt hög nivå för att kunna betala tillbaka de statliga lånen och de statliga garantierna inom de tidsfrister som anges i skälen 349 och 351 i det angripna beslutet.
317
Tribunalen kan inte godta sökandenas argument att Femern drastiskt skulle kunna sänka priserna för att avskärma marknaden, eftersom operatören av den fasta förbindelsen över Öresund avsevärt sänkte vägtrafikavgifterna när de danska myndigheterna hade beviljat statligt stöd för den förbindelsen. Även om det är riktigt att sökandena har lagt fram bevis för att dessa avgifter har sänkts i förhållande till vad som ursprungligen planerades, har de inte åberopat någon omständighet som gör det möjligt att anse att situationen för operatören av den fasta förbindelsen över Öresund är jämförbar med Femerns situation. I detta avseende angav kommissionen att i motsats till det stöd som beviljats den operatör som ansvarar för den fasta förbindelsen över Öresund var de åtgärder som beviljats till förmån för Femern i det aktuella fallet strikt begränsade beloppsmässigt och tidsmässigt.
318
Argumentet att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att det inte förelåg någon risk för avskärmning av marknaden kan således inte godtas.
319
Av det ovan anförda följer att sökandena och intervenienterna till stöd för sina yrkanden inte har visat vare sig att kommissionens konstateranden vad gäller avsaknaden av risk för mättnad av marknaden och avsaknaden av risk för avskärmning av marknaden var behäftade med uppenbart oriktiga bedömningar, eller att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den fann att risken för en dominerande ställning inte vägde lika tungt som de positiva effekterna i fråga om bidrag till målet av gemensamt europeiskt intresse.
320
Sålunda underkänner tribunalen argumentet att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning vid undersökningen av vissa negativa aspekter som var för sig eller tillsammans skulle kunna väga lika tungt som de positiva effekterna i fråga om bidrag till målet av gemensamt europeiskt intresse.
[utelämnas]
326
För det sjätte har NABA anfört att kommissionen vid sin jämförelse inte tog tillräcklig hänsyn till den fasta förbindelsens miljöpåverkan. Tribunalen finner att det är uppenbart att detta argument (som inte åberopats förrän under förhandlingen) ska avvisas, eftersom ansökan inte innehåller någon anmärkning eller något argument som syftar till att ifrågasätta riktigheten av kommissionens slutsatser i skälen 366–368 i det angripna beslutet. Argumentet skulle inte under några omständigheter kunna godtas. Det föreligger nämligen ingen bevisning som stöder detta argument, och dessutom ingår det inte att beakta miljöhänsyn vid jämförelsen mellan de positiva och de negativa effekterna av en stödåtgärd (se, analogt, dom av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punkterna 101 och 102). Dessutom angav kommissionen i skälen 367 och 368 i det angripna beslutet att de danska myndigheterna hade beaktat den fasta förbindelsens inverkan på miljön, att den hade undersökts och mildrats och att projektet grundade sig på principen att det skulle förberedas, byggas och drivas på ett sådant sätt att skadliga effekter på naturen och miljön undviks och att betydande negativa effekter bekämpas, men att NABU inte har lagt fram någon bevisning som kan omkullkasta dessa konstateranden.
327
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt den fjärde delen av den andra grunden.
328
Mot bakgrund av samtliga ovan anförda överväganden ska talan ogillas.
I. Rättegångskostnader
329
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
330
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Följaktligen ska Konungariket Danmark, som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden, bära sina rättegångskostnader.
331
Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att även andra intervenienter än dem som nämns i punkterna 1 och 2 ska bära sina rättegångskostnader. I förevarande fall ska ECSA, DFA, NABU, VDR, Aktionsbündnis, FSS, Rederi Nordö-Link och Trelleborg Hamn bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Scandlines Danmark ApS och Scandlines Deutschland GmbH ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3)
Konungariket Danmark, European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Verband Deutscher Reeder eV, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Rederi AB Nordö-Link och Trelleborg Hamn AB ska bära sina rättegångskostnader.
Papasavvas
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 28 februari 2024.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.
(
1
)	Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.