62021TJ0702_RES
Zadeva T‑702/21
Ekobulkos EOOD
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 21. decembra 2022
„Državne pomoči – Proizvodnja električne energije iz obnovljivih virov – Pritožba – Tožba zaradi nedelovanja – Poziv k ukrepanju – Dopustnost – Obveznost ukrepanja – Neobstoj“
Tožba zaradi nedelovanja – Fizične ali pravne osebe – Pogoji dopustnosti – Predhodni poziv k ukrepanju – Bistvena postopkovna zahteva – Obseg
(člen 265, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točko 17.)
Tožba zaradi nedelovanja – Pogoji dopustnosti – Pravilnost predhodnega postopka – Opomin instituciji – Razmejitev okvira spora – Razhajanje med pozivom k ukrepanju in tožbo – Presoja
(člen 265, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 19 do 24.)
Tožba zaradi nedelovanja – Obveznost ukrepanja Komisije – Obveznost preučitve podatkov glede domnevno nezakonite pomoči – Obveznost, obvestiti zainteresirano stranko, da ni zadostnih razlogov, ali pa sprejeti sklep ob koncu predhodne faze preučitve – Nedelovanje
(člen 265 PDEU; Uredba Sveta št. 2015/1589, členi 4, 12(1), drugi pododstavek, 15(1) in 24(2), drugi pododstavek)
(Glej točke od 27 do 30.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Preučitev pritožb – Obveznosti Komisije – Podatki glede domnevno nezakonitega ukrepa pomoči, ki je bil že upoštevan v okviru odločbe o nenasprotovanju – Obveznost preučitve – Neobstoj – Podatki, ki ne kažejo na napačno uporabo odobrenega ukrepa ali uvedbo nove pomoči – Obveznost sprejetja sklepa ob koncu predhodne faze preučitve – Neobstoj
(členi 107, 108 in 265, drugi odstavek, PDEU; Uredba Sveta št. 2015/1589, členi 4, 12(1), drugi pododstavek, 15(1) in 24(2), drugi pododstavek)
(Glej točke od 34 do 39.)
Tožba zaradi nedelovanja – Fizične ali pravne osebe – Opustitev, zoper katero je mogoče vložiti tožbo – Opustitev pravočasne preučitve pritožbe glede domnevno nezakonite pomoči – Neobstoj nedelovanja glede na rok za obravnavo, ki ga je treba odšteti od neobstoja obveznosti ukrepanja
(člen 265 PDEU; Uredba Sveta št. 2015/1589, člena 12(1), drugi pododstavek, in 24(2))
(Glej točko 40.)
Povzetek
Družba Ekobulkos EEOD je bolgarska proizvajalka električne energije, ki ima fotovoltaično elektrarno, ki je začela obratovati 19. maja 2012.
Evropska komisija je s sklepom z dne 4. avgusta 2016 (
1
) menila, da je bolgarska shema pomoči za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, ki so jo bolgarski organi priglasili, (
2
) združljiva z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU, in je odločila, da tej shemi ne bo nasprotovala.
Tako odobrena shema je med drugim določala pogoje, pod katerimi so lahko proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov upravičeni do ugodnejših nakupnih cen. Ti pogoji so bili leta 2015 spremenjeni, med drugim z uvedbo pravil o preprečevanju kumulacije (
3
) (v nadaljevanju: zadevni ukrep). Natančneje, za odpravo vsakršnega tveganja čezmernega nadomestila so ta pravila pri določitvi ravni podpore po potrebi določala znižanje ugodnejše nakupne cene z odštetjem zneska pomoči za naložbe, prejetih na podlagi zahtevka, vloženega pred 3. majem 2011, ko je začel veljati zakon, s katerim je bila uvedena zadevna shema.
Družba Ekobulkos je 21. februarja 2020 na Komisijo naslovila pritožbo, v kateri je trdila, da je Republika Bolgarija nekaterim proizvajalcem električne energije iz obnovljivih virov dodelila nezakonito državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, s tem, da jim je odobrila ugodnejše nakupne cene brez kakršnega koli znižanja na podlagi zadevnega ukrepa. Družba Ekobulkos je v podporo svojim trditvam zlasti trdila, da se je zaradi zadevnega ukrepa v okviru določitve ugodnejših nakupnih cen glede na datum vložitve zahtevka za pomoč določila spremenljiva raven podpore. V teh okoliščinah naj bi tak ukrep povzročil prekinitev enakosti med zadevnimi proizvajalci energije, kar je po mnenju pritožnice diskriminatorno.
Komisija ji je odgovorila z dopisom z dne 7. oktobra 2020, v katerem je na eni strani navedla, da je zadevni ukrep že preučila v okviru postopka, v katerem je bil sprejet pozitivni sklep iz leta 2016, pri čemer se je v zvezi s tem oprla na različne elemente analize, navedene v obrazložitvi tega sklepa. V teh okoliščinah meni, da je že odobrila spremembe, uvedene leta 2015, med drugim zadevni ukrep. Na drugi strani Komisija navaja, da na podlagi podatkov, navedenih v pritožbi, ni ugotovila niti napačne uporabe odobrenega ukrepa niti novih ukrepov, ki bi lahko pomenili državno pomoč. Zato jo je pozvala, naj ji, če želi, predloži dodatne koristne elemente, sicer bi se pritožba štela za umaknjeno.
Družba Ekobulkos je z dopisom z dne 7. novembra 2020 ponovila svojo analizo, tako da je vztrajala pri svojih trditvah, in tudi v zadnjem dopisu z dne 22. junija 2021. V tem dopisu, ki je bil predstavljen kot poziv k ukrepanju v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU, je družba Ekobulkos poleg tega Komisiji predlagala, naj uporabi pooblastila, ki jih ima na podlagi Uredbe 2015/1589, (
4
) da bi odredila ustavitev uporabe spornih določb, dokler ne bo dokončno odločila o njihovi združljivosti z notranjim trgom.
V teh okoliščinah je družba Ekobulkos 30. oktobra 2021 pri Splošnem sodišču vložila tožbo zaradi nedelovanja, s katero je predlagala, naj se ugotovi, da se je Komisija nezakonito vzdržala stališča glede njene pritožbe.
Splošno sodišče je v sodbi z dne 21. decembra 2022 to tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.
Ta sodba je pomembna iz dveh razlogov. Po eni strani namreč Splošnemu sodišču ponuja priložnost, da preuči vprašanje dopustnosti tožbe zaradi nedelovanja z vidika razmejitve okvira tožbe s pozivom k ukrepanju, če obstaja vsaj formalno razhajanje med predmetom takega opomina in predlogi za ugotovitev nedelovanja. Po drugi strani je z vsebinskega vidika tudi priložnost za Splošno sodišče, da pojasni, v katerih okoliščinah Komisija ni dolžna oblikovati stališča glede pritožbe v zvezi z domnevnim ukrepom državne pomoči, ki jo je prejela, zlasti če meni, da je morala zadevni ukrep preučiti že v prejšnjem sklepu.
Presoja Splošnega sodišča
Najprej, Splošno sodišče preučuje ugovor nedopustnosti Komisije, ki se nanaša na bistveno postopkovno zahtevo. Po njenem mnenju namreč dopis z dne 22. junija 2021, ob upoštevanju razhajanja med zahtevkom, vloženim ob tej priložnosti, in predlogi za ugotovitev nedelovanja, z vidika njihove pravne podlage ne more pomeniti poziva k ukrepanju v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU.
Splošno sodišče v zvezi s tem najprej opozarja, da je posledica poziva k ukrepanju iz člena 265, drugi odstavek, PDEU opredelitev okvira tožbe, ki jo je mogoče vložiti, če zadevna institucija ne bi v dvomesečnem roku oblikovala stališča glede predmeta te tožbe. V teh okoliščinah se v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, da je bil opomin, ki se zahteva v zvezi s tem, napisan dovolj jasno in natančno, da zadevni instituciji omogoči, da se konkretno seznani z namenom tega opomina in z zahtevo po oblikovanju stališča.
V obravnavanem primeru Splošno sodišče, potem ko je Komisiji potrdilo razhajanje, na katero se je sklicevala, ob upoštevanju teh načel sodne prakse vseeno ne priznava, da je to razhajanje tako, da bi moralo povzročiti nedopustnost tožbe. V teh okoliščinah Splošno sodišče ob upoštevanju zgoraj navedenih upoštevnih meril preučitev nadaljuje z vsebinsko analizo dopisa z dne 22. junija 2021 glede na vse elemente, ki jih je pritožnica navedla v upravnem postopku. Ta preučitev pa vodi do ugotovitve, da družba Ekobulkos od pošiljanja pritožbe nikoli ni spreminjala svojega glavnega zahtevka, katerega namen je bil v obravnavanem primeru pridobiti sklep o združljivosti zadevnega ukrepa z vidika prava o državnih pomočeh in ki je bil dovolj jasen in natančen v smislu zgoraj navedene sodne prakse. To velja tudi za dopis z dne 22. junija 2021 kljub formalno drugačnemu zahtevku, navedenem v predlogu iz tega dopisa, tako da ga je treba šteti za poziv k ukrepanju. V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da je treba tožbo razglasiti za dopustno.
Dalje, glede utemeljenosti predlogov za ugotovitev nedelovanja Splošno sodišče opozarja, da se lahko o tem izreče šele po tem, ko preveri, ali je bila zadevna institucija ob pozivu k ukrepanju, naslovljenem nanjo, dejansko dolžna ukrepati.
V obravnavanem primeru so na področju državnih pomoči obveznosti Komisije, zlasti za preučitev ukrepa, ki lahko pomeni državno pomoč, urejene z Uredbo 2015/1589. Natančneje, člen 15(1) te uredbe določa, da se pregled morebitne nezakonite pomoči zaključi s sprejetjem formalnega sklepa. (
5
) Tako ima Komisija zadevno obveznost ukrepanja šele, ko preuči zadevni ukrep, pri čemer pa je treba pojasniti, da Komisija te preučitve ni dolžna opraviti, če ji po vložitvi pritožbe ne uspe pridobiti dovolj elementov za njeno preučitev. (
6
)
Glede tega Splošno sodišče najprej ugotavlja, da je Komisija v sklepu o združljivosti iz leta 2016 upoštevala zakonodajne spremembe iz leta 2015, vključno z zadevnim ukrepom, kot je razvidno iz obrazložitve tega sklepa. Zato je Komisija pritožnici pravilno navedla, da je o zadevnem ukrepu že odločila. Z nobeno določbo Uredbe 2015/1589 pa Komisiji ni naložena obveznost, da sprejme nov sklep o združljivosti državne pomoči z notranjim trgom, o katerem je že odločila, kot poudarja Splošno sodišče, preden doda, da če bi bilo drugače, bi to vsaki zainteresirani stranki omogočilo izpodbijanje analiz združljivosti, tudi po izteku roka za vložitev ničnostne tožbe.
Nato, v delu, v katerem je Komisija poleg tega menila, da na podlagi pritožbe ni mogoče ugotoviti niti napačne uporabe zadevnega ukrepa niti uvedbe novega ukrepa, razen tega, ki je bil že preučen, Splošno sodišče ugotavlja, da družba Ekobulkos ni z ničemer dokazala, v čem naj bi bila ta presoja napačna.
Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da Komisija v trenutku, ko je bil nanjo naslovljen poziv k ukrepanju, ni imela nobene obveznosti ukrepanja. Ob neobstoju obveznosti ukrepanja se pritožnica tudi ne more učinkovito sklicevati na domnevno predolgo trajanje postopka preučitve njene pritožbe.
Za konec, ker Komisiji v obravnavanem primeru ni mogoče očitati nedelovanja, Splošno sodišče meni, da je treba tožbo zavrniti.
(
1
)	Sklep C(2016) 5205 final z dne 4. avgusta 2016 v zadevi SA.44840 (2016/NN).
(
2
)	To shemo, kakor je bila priglašena, sestavljajo Zakon za energiata ot vazobnovyaemi iztochnitsi (ZEVI) (zakon o energiji iz obnovljivih virov), ki velja od 3. maja 2011 (DV št. 35 z dne 3. maja 2011), ter sklepa z dne 18. marca 2013 o regulaciji cen električne energije in z dne 20. februarja 2004 o regulaciji cen električne energije.
(
3
)	V obravnavanem primeru gre za člen 18 Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za energetikata (ZID-ZE) (zakon o spremembah in dopolnitvi zakona o energiji) z dne 24. julija 2015 (DV št. 56 z dne 24. julija 2015).
(
4
)	Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9). Predlog se je v obravnavanem primeru nanašal na člen 13(1) te uredbe.
(
5
)	V skladu s členom 4(2), (3) in (4) Uredbe 2015/1589, na katerega napotuje člen 15(1) Uredbe 2015/1589, je namen takega sklepa ugotoviti, bodisi da zadevni ukrep ni pomoč, bodisi da je ukrep združljiv z notranjim trgom, ali pa da je treba ob upoštevanju dvomov, ki jih vzbuja, začeti formalni postopek preiskave.
(
6
)	Člen 24(2) Uredbe 2015/1589, na katerega napotuje člen 12(1), drugi pododstavek, te uredbe.