61994CJ0304_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
Nos processos apensos C-304/94, C-330/94, C-342/94 e C-224/95,
que têm por objecto pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE, pelas Preture circondariali di Terni (C-304/94, C-330/94 e C-342/94) e di Pescara (C-224/95) (Itália), destinados a obter, nos processos penais pendentes nestes órgãos jurisdicionais contra
Euro Tombesi e Adino Tombesi (C-304/94),
Roberto Santella (C-330/94),
Giovanni Muzi e o. (C-342/94),
Anselmo Savini (C-224/95),
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p. 32), da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20), e do Regulamento (CEE) n.º 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: G. F. Mancini, presidente de secção, P. J. G. Kapteyn e H. Ragnemalm (relator), juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: L. Hewlett, administradora,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação de A. Savini, por Giovanni Simone, advogado no foro de Chieti,
- em representação do Governo italiano (C-304/94, C-330/94 e C-342/94), pelo professor Umberto Leanza, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato,
- em representação do Governo dinamarquês (C-304/94, C-330/94 e C-342/94), por Peter Biering, Kontorchef, na qualidade de agente,
- em representação do Governo francês (C-304/94, C-330/94 e C-342/94), por Edwige Belliard, directora adjunta na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Jean-Louis Falconi, secretário dos Negócios Estrangeiros na mesma Direcção, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo neerlandês (C-304/94, C-330/94, C-342/94 e C-224/95), por Johannes G. Lammers, consultor jurídico substituto, na qualidade de agente,
- em representação do Governo do Reino Unido (C-224/95), por John E. Collins, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, e Derrick Wyatt, QC,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias (C-304/94, C-330/94, C-342/94 e C-224/95), por Antonio Aresu e Maria Condou Durande, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de A. Savini, representado por Lord Kingsland, barrister, e Andrew Wiseman, solicitor, do Governo italiano, representado por Maurizio Fiorilli, avvocato dello Stato, do Governo dinamarquês, representado por Peter Biering, do Governo neerlandês, representado por Johannes S. van den Oosterkamp, consultor jurídico adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo do Reino Unido, representado por Derrick Wyatt e Stephanie Ridley, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, e da Comissão, representada por Antonio Aresu e Maria Condou Durande, na audiência de 27 de Junho de 1996,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 24 de Outubro de 1996,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despachos de 27 de Outubro (C-304/94), 14 de Novembro (C-342/94), 23 de Novembro (C-330/94) e 15 de Dezembro de 1994 (C-224/95), que deram entrada no Tribunal de Justiça em 17 de Novembro (C-304/94), 12 (C-330/94) e 30 de Dezembro de 1994 (C-342/94) e 27 de Junho de 1995 (C-224/95), as Preture circondariali di Terni (C-304/94, C-330/94 e C-342/94) e di Pescara (C-224/95) submeteram ao Tribunal de Justiça questões relativas à interpretação da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p. 32), da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20), e do Regulamento (CEE) n.º 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1).
2 As questões foram suscitadas no âmbito de processos penais contra Euro e Adino Tombesi, Roberto Santella, Giovanni Muzi e o. e Anselmo Savini, acusados de terem transportado, descarregado, eliminado ou incinerado resíduos urbanos e especiais produzidos por terceiros sem terem previamente obtido a autorização da região competente.
A regulamentação comunitária relativa aos resíduos
3 A Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), visa harmonizar as legislações nacionais no que respeita à eliminação dos resíduos. As disposições dessa directiva foram alteradas pela Directiva 91/156.
4 A Directiva 75/442, na redacção actual, define no artigo 1.º, alínea a), os resíduos como «quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no Anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer».
5 No terceiro considerando, a Directiva 91/156 especifica que é necessário dispor de uma terminologia comum e de uma definição de resíduos para tornar mais eficaz a gestão destes na Comunidade.
6 Assim, na Decisão 94/3/CE, de 20 de Dezembro de 1993, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.º da Directiva 75/442 (JO 1994, L 5 p. 15), a Comissão estabeleceu uma lista harmonizada e não exaustiva de resíduos.
7 Essa lista, vulgarmente designada por «Catálogo Europeu de Resíduos», aplica-se a todos os resíduos, quer se destinem a operações de eliminação ou de recuperação. Contudo, o facto de uma determinada matéria dela constar não significa que seja um resíduo em todas as situações. A inclusão nessa lista só produz efeito se a matéria corresponder à definição de resíduo (v. os pontos 2 e 3 da nota preliminar do Catálogo Europeu de Resíduos).
8 A Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98), foi revogada, com efeitos a 12 de Dezembro de 1993, pela Directiva 91/689. A Directiva 94/31/CE do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que altera a Directiva 91/689 (JO L 168, p. 28), adiou para 27 de Junho de 1995 a revogação da Directiva 78/319.
9 No quinto considerando, a Directiva 91/689 recorda que, para tornar mais eficaz a gestão dos recursos perigosos na Comunidade, é necessário dispor de uma definição clara e uniforme de resíduos perigosos baseada na experiência.
10 Para esse efeito, a Directiva 91/689 remete, no artigo 1.º, n.º 3, para a definição de resíduos dada pela Directiva 75/442 e, no n.º 4 do artigo 1.º, clarifica a de resíduos perigosos. A Decisão 94/904/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em aplicação do n.º 4 do artigo 1.º da Directiva 91/689 (JO L 356, p. 14), completa a Directiva 91/689 e faz também referência, no anexo, à definição de «resíduos» que consta do artigo 1.º, alínea a), da Directiva 75/442.
11 O Regulamento n.º 259/93 revogou, a partir da data da sua aplicação, a Directiva 84/631/CEE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1984, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteira de resíduos perigosos (JO L 326, p. 31; EE 15 F5 p. 122). Nos termos do artigo 44.º do Regulamento n.º 259/93, este entrou em vigor no terceiro dia após a sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ou seja, em 9 de Fevereiro de 1993. Tornou-se aplicável quinze meses após a data da sua publicação, isto é, em 6 de Maio de 1994.
12 A Decisão 94/774/CE da Comissão, de 24 de Novembro de 1994, relativa ao documento de acompanhamento uniforme previsto no Regulamento n.º 259/93 (JO L 310, p. 70), instituiu um documento de acompanhamento uniforme, constituído por um formulário de notificação e por um formulário de transferência/acompanhamento, que é utilizado para a notificação e acompanhamento das transferências de resíduos previstas no Regulamento n.º 259/93 e serve como certificado de eliminação e recuperação.
A legislação italiana
13 A Directiva 75/442 e a Directiva 78/319 foram transpostas para direito italiano pelo Decreto do Presidente da República n.º 915 de 10 de Setembro de 1982 (GURI n.º 343 de 15 de Dezembro de 1982, p. 9071, a seguir «DPR n.º 915/82»). O n.º 1 do artigo 2.º do decreto define «resíduo» como designando «qualquer substância ou objecto resultante de actividade humana ou de processos naturais, abandonado ou destinado a ser abandonado». O decreto distingue entre resíduos urbanos, especiais e perigosos, que estão sujeitos a regras diferentes. Os artigos 24.º e seguintes prevêem uma série de sanções para a violação do disposto no decreto.
14 O Decreto-Lei n.º 397 de 9 de Setembro de 1988 (GURI n.º 213 de 10 de Setembro de 1988, p. 3), convertido na Lei n.º 475 de 9 de Novembro de 1988 (GURI n.º 264 de 10 de Novembro de 1988, p. 3), contém regras especiais para os resíduos industriais e prevê sanções para as infracções (artigo 9.º octies). Este decreto-lei introduziu, para os resíduos resultantes de ciclos de produção e susceptíveis de serem reutilizados como matérias-primas de substituição («matérias-primas secundárias»), medidas diferentes das aplicáveis aos resíduos em geral.
15 Resulta dos despachos de reenvio que a Corte suprema di cassazione interpretou o decreto-lei como apenas definindo um quadro jurídico, de modo que o DPR n.º 915/82 continua a aplicar-se até terem sido adoptadas normas específicas. A Corte suprema di cassazione entendeu que esse decreto-lei não tratava as matérias-primas de substituição como categoria especial.
16 Uma série de decretos-leis intitulados «Disposições relativas à reutilização de desperdícios resultantes de ciclos de produção ou de consumo num processo de produção ou de combustão e relativas à eliminação de resíduos» foram adoptados desde Novembro de 1993 [Decreto-Lei n.º 443 de 9 de Novembro de 1993 (GURI n.º 264 de 10 de Novembro de 1993)] para completar este quadro jurídico.
17 A renovação contínua destes decretos-leis explica-se designadamente pelo facto de, segundo a Constituição italiana, embora seja imediatamente aplicável, um decreto-lei perder retroactivamente todo e qualquer efeito se o Parlamento não o converter em lei dentro de 60 dias após a sua publicação. O Parlamento pode contudo determinar por lei o destino das relações jurídicas surgidas com base nos decretos não convertidos (artigo 77.º, n.º 3, da Constituição italiana).
18 Nos processos principais, os decretos-leis aplicáveis eram o Decreto-Lei n.º 530, de 7 de Setembro de 1994 (GURI n.º 210 de 8 de Setembro de 1994, a seguir «DL n.º 530/94»), nos processos C-304/94, C-330/94 e C-342/94, e o Decreto-Lei n.º 619 de 7 de Novembro de 1994 (GURI n.º 261 de 8 de Novembro de 1994, a seguir «DL n.º 619/94»), no processo C-224/95. No momento da audiência estava em vigor o Decreto-Lei n.º 246 de 3 de Maio de 1996 (GURI n.º 106 de 8 de Maio de 1996, a seguir «DL n.º 246/96»). Posteriormente foram adoptados os Decretos-Leis n.º 352 de 8 de Julho de 1996 (GURI n.º 158 de 8 de Julho de 1996), e n.º 462 de 6 de Setembro de 1996 (GURI n.º 210 de 7 de Setembro de 1996). Não tendo nenhum destes decretos-leis sido convertido em lei, os seus efeitos foram confirmados pela Lei n.º 575 de 11 de Novembro de 1996 (GURI n.º 265 de 12 de Novembro de 1996).
19 Embora as suas disposições sejam diferentes em alguns aspectos, o conteúdo dos decretos-leis mencionados, naquilo que interessa para os processos principais, é essencialmente o mesmo.
20 Os decretos-leis distinguem entre «resíduos» e «desperdícios» e prevêem procedimentos simplificados para a recolha, transporte, tratamento e reutilização dos desperdícios, definidos por decretos do ministro do Ambiente. Por exemplo, o DL n.º 246/96 aplica-se, por força do artigo 1.º, às «actividades destinadas à reutilização de desperdícios resultantes de ciclos de produção ou de consumo». O artigo 2.º, n.º 1, alínea b), do decreto-lei define o termo «desperdício» como designando «qualquer substância ou matéria residual resultante de um processo de produção ou de consumo e susceptível de reutilização».
21 O artigo 5.º do DL n.º 246/96 contém regras simplificadas para o tratamento, armazenagem e reutilização dos desperdícios enumerados nos anexos 2 e 3 do decreto do ministro do Ambiente de 5 de Setembro de 1994 (GURI n.º 212 de 10 de Setembro de 1994, Supplemento ordinario n.º 126, a seguir «DM de 5 de Setembro de 1994») e do decreto do ministro do Ambiente de 16 de Janeiro de 1995 (GURI n.º 24 de 30 de Janeiro de 1995, Supplemento ordinario).
22 Os decretos-leis referidos excluem do seu âmbito de aplicação as «matérias que tenham uma qualificação comercial reconhecida oficialmente pelas bolsas de mercadorias ou pelas listas oficiais estabelecidas pelas Câmaras de Comércio, da Indústria, do Artesanato e da Agricultura... constantes do anexo 1 do decreto do ministro do Ambiente de 5 de Setembro de 1994» (v. artigo 3.º, n.º 3, do DL n.º 246/96). O anexo I do DM de 5 de Setembro de 1994 enumera os desperdícios que são considerados matérias-primas de substituição.
23 Por força do artigo 8.º do DL n.º 246/96, as operações de tratamento, armazenagem e reutilização de desperdícios resultantes de ciclos de produção ou de consumo não indicados no artigo 5.º continuam sujeitas ao regime de autorização definido pelo DPR n.º 915/82.
24 O artigo 12.º do DL n.º 246/96 substitui as sanções penais impostas pelo DPR n.º 915/82 por sanções adaptadas às regras alteradas. Em especial, o artigo 12.º, n.os 4 e 6, está formulado nos seguintes termos:
«4) Não será punido quem, antes de 7 de Janeiro de 1995, tenha praticado um acto considerado crime pelo Decreto do Presidente da República n.º 915... no exercício de actividades qualificadas como operações de recolha, transporte, armazenamento, tratamento ou pré-tratamento, recuperação ou reutilização de desperdícios, nas modalidades e casos previstos e em conformidade com as disposições do decreto do ministro do Ambiente de 26 de Janeiro de 1990, publicado na Gazzetta Ufficiale n.º 30 de 6 de Fevereiro de 1990, ou em conformidade com normas regionais.
...
6) As disposições do Decreto do Presidente da República n.º 915... não se aplicam na parte em que regulamentam, com a cominação de sanções, actividades que o presente decreto regula e inclui entre as operações destinadas à reutilização de desperdícios. São aplicáveis as sanções previstas pelo Decreto do Presidente da República n.º 915 quando os desperdícios não sejam efectiva e objectivamente destinados a reutilização.»
Os processos C-304/94, C-330/94 e C-342/94
25 No processo C-304/94, Euro Tombesi e Adino Tombesi são acusados de, em violação especialmente do artigo 25.º, n.º 11, do DPR n.º 915/82, terem descarregado sem autorização detritos e entulho de mármore provenientes de mármore trabalhado pela sociedade Sotema, de que são proprietários e representantes legais. São ainda acusados de não manterem o registo de carga e descarga de resíduos exigido e de terem prestado falsas declarações.
26 No processo C-330/94, Roberto Santella é acusado de, sem autorização e em violação dos artigos 16.º e 26.º do DPR n.º 915/82, ter produzido resíduos tóxicos e perigosos que consistiam em alcatrão proveniente das emissões de filtros eléctricos de fornos de cozinha e destinados a serem eliminados por incineração.
27 Por fim, no processo C-342/94, Giovanni Muzi e o. são acusados especialmente de terem violado o artigo 25.º, n.º 1, conjugado com o artigo 6.º do DPR n.º 915/82, relativamente a resíduos especiais chamados «bagaço de azeitona» (desperdícios de azeitona).
28 Na Pretura circondariale di Terni, os arguidos nos processos principais alegaram que as substâncias e objectos em causa já não eram considerados resíduos, com base num regime introduzido por um acto normativo posterior, tendo assim desaparecido a ilicitude.
29 A Pretura circondariale di Terni considera que a adopção em regime de urgência das disposições do DL n.º 530/94 é contrária às directivas comunitárias aplicáveis, uma vez que tais disposições prevêem um regime que visa subtrair toda uma categoria de resíduos à aplicação do DPR n.º 915/82 e da regulamentação comunitária.
30 Assim, a Pretura circondariale di Terni suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal as seguintes questões:
«1) Os conceitos de `resíduos' e `resíduos destinados a aproveitamento' consagrados nas Directivas 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, e 91/689/CEE, de 12 de Dezembro de 1991, e no Regulamento (CEE) n.º 259/93, de 1 de Fevereiro de 1993, devem continuar a ser entendidos e interpretados actualmente à luz dos acórdãos proferidos nessa matéria pelo Tribunal de Justiça, e simultaneamente pode considerar-se que tais conceitos abrangem, em qualquer caso, todas as matérias de algum modo residuais derivadas de ciclos de produção ou de consumo num processo de produção ou de combustão e assim, em caso afirmativo, estas últimas matérias devem ser consideradas, ao nível do direito comunitário, sujeitas ao regime das directivas mencionadas?
2) O processo através do qual os resíduos são tornados inertes, com a simples finalidade de os tornar inócuos, pode incluir-se entre as actividades destinadas a tornar os resíduos reutilizáveis e, enquanto tal, não sujeitas ao regime contido na regulamentação comunitária sobre resíduos?
3) A actividade de descarga de resíduos em depressões ou em aterros pode ser considerada uma actividade de aproveitamento de resíduos susceptível de levar à sua classificação como `residui' (desperdícios), não sujeitos às normas comunitárias sobre resíduos?
4) As actividades de incineração de resíduos podem incluir-se nas actividades de aproveitamento de matérias apenas porque destas resultam desperdícios comercializáveis, podendo assim não ficar sujeitas ao regime contido na regulamentação comunitária sobre resíduos, e especialmente às regras sobre incineração?
5) É possível a classificação dos resíduos como desperdícios reutilizáveis, sem que para isso sejam especificados as suas características e destino, subtraindo-os assim ao regime previsto na regulamentação comunitária sobre resíduos?
6) É possível que resíduos que não sofreram qualquer modificação de características passem a ser, pelo simples facto de terem passado por um processo de trituração, desperdícios não sujeitos à regulamentação comunitária sobre resíduos, sem estar determinada a futura reutilização de tais resíduos triturados?»
O processo C-224/95
31 No processo C-224/95, A. Savini é acusado de, até 1 de Outubro de 1991, em violação do artigo 25.º, n.º 1, do DPR n.º 915/82 e sem autorização da região de Abruzzo, ter transportado resíduos especiais produzidos pela Elios Srl (a seguir «Elios») e vendidos à SIA Srl (a seguir «SIA»), sociedade autorizada pela região de Marche a recolher e transportar essas matérias. A Elios, que fabrica conjuntos electromecânicos e máquinas eléctricas, vendia à SIA desperdícios constituídos por cobre não revestido proveniente do fabrico de bobinas eléctricas, fragmentos de cabo, materiais ferrosos, sucata ferrosa e sucata mista.
32 Perante o Pretore di Pescara, A. Savini alegou que os factos tinham deixado de ser puníveis depois da adopção do DL n.º 619/94, que teria excluído do âmbito de aplicação do DPR n.º 915/82 as substâncias que foram objecto do transporte.
33 O Pretore di Pescara considera que as disposições conjugadas do DL n.º 619/94 e do DM de 5 de Setembro de 1994 retiram do âmbito de aplicação da legislação italiana sobre os resíduos todas as operações relativas às substâncias nelas enumeradas.
34 Tendo dúvidas quanto à compatibilidade dessa exclusão com o direito comunitário, o Pretore di Pescara suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal as seguintes questões:
«1) A legislação comunitária prevê a exclusão das substâncias e dos produtos susceptíveis de reutilização económica da definição de resíduo e da correspondente regulamentação de protecção da saúde e do ambiente?
2) O conceito de resíduo consagrado nas Directivas 91/156/CEE e 91/689/CEE e no Regulamento (CEE) n.º 259/93 inclui qualquer substância de que o destinatário se desfaça ou que tenha decidido ou tenha a intenção ou obrigação de se desfazer, independentemente do facto de essa substância a reutilizar poder ser objecto de um negócio jurídico ou de cotação em listas comerciais públicas ou privadas?»
35 Por despacho do presidente do Tribunal de 26 de Janeiro de 1995, os processos C-304/94, C-330/94 e C-342/94 foram apensados para efeitos da fase escrita e oral e do acórdão. Por despacho de 7 de Fevereiro de 1996, aqueles processos e o processo C-224/95 foram apensados para efeitos da fase escrita e oral e do acórdão.
Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
36 A título liminar, deve observar-se que, embora o Tribunal não possa, nos termos do artigo 177.º do Tratado, pronunciar-se sobre a validade de uma medida de direito interno à luz do direito comunitário, como poderia fazer no âmbito do artigo 169.º do Tratado CE (v., por exemplo, acórdão de 15 de Julho de 1964, Costa, 6/64, Colect., p. 549), é no entanto competente para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de apreciação que se prendam com o direito comunitário que possam permitir-lhe apreciar essa compatibilidade para julgar o processo que lhe é submetido (v., por exemplo, acórdão de 12 de Julho de 1979, Grosoli, 223/78, Recueil, p. 2621, n.º 3).
37 No caso vertente, a Comissão contesta a admissibilidade das cinco últimas questões submetidas pelo Pretore di Terni nos processos C-304/94, C-330/94 e C-342/94, pelo facto de os despachos de reenvio não explicarem a sua relação com o objecto do litígio.
38 Deve recordar-se a este respeito que, segundo jurisprudência constante, é da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais, que são chamados a conhecer do litígio e aos quais cabe a responsabilidade pela decisão a proferir, apreciar, tendo em conta as particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poderem proferir decisão como a pertinência das questões submetidas ao Tribunal. A rejeição de um pedido formulado por um órgão jurisdicional nacional só é possível se for manifesto que a interpretação do direito comunitário ou o exame da validade de uma norma comunitária, solicitados por esse órgão jurisdicional, não têm qualquer relação com a realidade ou o objecto do litígio no processo principal (v. designadamente acórdãos de 16 de Julho de 1992, Asociación Española de Banca Privada e o., C-67/91, Colect., p. I-4785, n.os 25 e 26; de 3 de Março de 1994, Eurico Italia e o., C-332/92, C-333/92 e C-335/92, Colect., p. I-711, n.º 17; e de 6 de Julho de 1995, BP Soupergaz, C-62/93, Colect., p. I-1883, n.º 10).
39 Todavia, não é esse o caso aqui, uma vez que resulta dos autos que essas questões têm uma relação directa com a primeira questão e com o objecto dos litígios submetidos à Pretura circondariale di Terni.
40 Além disso, apesar de se verificar que alguns dos factos dos processos principais são anteriores às datas em que as Directivas 91/156 e 91/689, assim como o Regulamento n.º 259/93, se tornaram aplicáveis, deve observar-se que os despachos de reenvio contêm uma exposição desses factos e que os juízes nacionais visam expressamente, com as questões prejudiciais, esses diplomas comunitários. Assim, deve apreciar-se a totalidade das questões submetidas ao Tribunal.
Quanto ao mérito
41 Através das suas questões, que devem ser apreciadas em conjunto, as Preture circondariali di Terni e di Pescara perguntam em substância se o conceito de «resíduos» a que se referem as normas comunitárias deve ser entendido no sentido de excluir substâncias ou objectos susceptíveis de reutilização económica.
42 A título liminar, deve recordar-se que, segundo jurisprudência assente (v. designadamente acórdão de 26 de Setembro de 1996, Arcaro, C-168/95, Colect., p. I-4705, n.º 36), uma directiva não transposta não pode criar obrigações para os particulares e que uma disposição de uma directiva não pode, portanto, ser invocada enquanto tal contra eles.
43 Por outro lado, resulta dos despachos de reenvio que, na época em que foram praticados, os actos que são objecto dos processos principais eram puníveis por força do direito nacional e os decretos-leis que os subtraíram à aplicação das sanções resultantes do DPR n.º 915/82 só posteriormente entraram em vigor. Assim sendo, não há que apurar as consequências que poderiam decorrer do princípio da legalidade das penas para a aplicação do Regulamento n.º 259/93.
44 Postas estas premissas, deve recordar-se que, no título I (Âmbito de aplicação e definições) do Regulamento n.º 259/93, o artigo 2.º, alínea a), dispõe que, para efeitos do regulamento, se entendem por «resíduos» as substâncias ou objectos definidos no artigo 1.º, alínea a), da Directiva 75/442.
45 Nos termos do n.º 1 do seu artigo 1.º, o Regulamento n.º 259/93 aplica-se às transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade. No título III (Transferências de resíduos dentro dos Estados-Membros), o artigo 13.º, n.º 1, especifica que os títulos II (Transferência de resíduos entre Estados-Membros), VII (Disposições comuns) e VIII (Outras disposições) não se aplicam às transferências no interior de um Estado-Membro.
46 É por isso que se deve concluir que, para garantir que os sistemas nacionais de fiscalização e de controlo das transferências de resíduos respeitam critérios mínimos, o artigo 2.º, alínea a), do Regulamento n.º 259/93, remetendo para o artigo 1.º, alínea a), da Directiva 75/442, na redacção actual, instituiu uma definição comum do conceito de resíduos que se aplica directamente, mesmo às transferências de resíduos no interior de qualquer Estado-Membro.
47 Quanto à interpretação da regulamentação comunitária relativa aos resíduos, deve recordar-se que, segundo jurisprudência assente, o conceito de resíduos, na acepção dos artigos 1.º da Directiva 75/442, na versão original, e da Directiva 78/319, não deve ser entendido como excluindo as substâncias e objectos susceptíveis de reutilização económica. Uma regulamentação nacional que adopte uma definição do conceito de resíduos que exclua as substâncias e objectos susceptíveis de reutilização económica não é compatível com a Directiva 75/442, na versão original, nem com a Directiva 78/319 (acórdãos de 28 de Março de 1990, Zanetti e o., C-359/88, Colect., p. I-1509, n.os 12 e 13, e de 10 de Maio de 1995, Comissão/Alemanha, C-422/92, Colect., p. I-1097, n.º 22).
48 Esta interpretação não é posta em causa pela Directiva 91/156, que alterou a primeira daquelas directivas, nem pela Directiva 91/689, que revogou a segunda (v. acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.º 23), nem pelo Regulamento n.º 259/93.
49 Assim, por força do artigo 3.º, n.º 1, da Directiva 75/442, na redacção actual, os Estados-Membros devem tomar medidas para promover, em primeiro lugar, a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos e, em segundo lugar, o aproveitamento dos resíduos por reciclagem, reutilização, recuperação ou qualquer outra acção tendente à obtenção de matérias-primas secundárias ou a utilização de resíduos como fontes de energia. Com efeito, o sexto considerando da Directiva 91/156 indica que é conveniente encorajar a reciclagem e a reutilização de resíduos como matérias-primas e que pode ser necessário adoptar normas específicas para os resíduos reutilizáveis.
50 Para esse efeito, o sistema de fiscalização instituído pela Directiva 75/442 foi reforçado pela Directiva 91/156. Por força do artigo 8.º da Directiva 75/442, na redacção actual, os Estados-Membros devem assegurar que qualquer detentor de resíduos proceda ele próprio ao respectivo aproveitamento ou eliminação respeitando o disposto na directiva ou os entregue a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa que efectue as operações referidas nos Anexos II A ou II B. O Anexo II A diz respeito às operações de eliminação, enquanto o Anexo II B se aplica às operações de que resulta uma possibilidade de aproveitamento e enumera uma série de procedimentos, como a utilização como combustível ou outro meio de produção de energia, a reciclagem ou a recuperação das substâncias e o aproveitamento dos produtos.
51 Nos termos do artigo 10.º da Directiva 75/442, na redacção actual, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no Anexo II B deverá obter uma autorização. Além disso, por força do artigo 12.º, os estabelecimentos ou empresas que procedam a título profissional à recolha ou transporte de resíduos ou que se ocupem da eliminação ou aproveitamento de resíduos por conta de outrem, quando não estejam sujeitos a autorização, devem estar registados junto das autoridades competentes. Finalmente, por força do artigo 13.º, devem ser sujeitos a controlos periódicos adequados pelas autoridades competentes.
52 Daí resulta que o sistema de fiscalização e de gestão estabelecido pela Directiva 75/442, na redacção actual, pretende abranger todos os objectos e substâncias de que o proprietário se desfaça, mesmo que tenham valor comercial e sejam recolhidos a título comercial para efeitos de reciclagem, recuperação ou reutilização.
53 Como o advogado-geral observou nos n.os 60 e 61 das conclusões, um processo de desactivação que se destine apenas a tornar inócuos os resíduos, a actividade de descarga dos resíduos em aterros ou em depressões e a sua incineração são operações de eliminação ou de aproveitamento abrangidas pelo âmbito de aplicação das normas comunitárias. O facto de uma substância ser classificada na categoria dos desperdícios reutilizáveis, sem serem especificados os seus destino e características, é indiferente a este respeito. O mesmo acontece com a trituração de um resíduo.
54 Assim, deve responder-se às questões submetidas que o conceito de «resíduos» que consta do artigo 1.º da Directiva 75/442, na redacção actual, para onde remetem o artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 91/689, e o artigo 2.º, alínea a), do Regulamento n.º 259/93, não deve ser entendido no sentido de excluir substâncias ou objectos susceptíveis de reutilização económica, mesmo que as matérias em causa possam ser objecto de um negócio jurídico ou estejam cotadas em listas comerciais públicas ou privadas. Em especial, um processo de desactivação que se destine apenas a tornar inócuos os resíduos, a actividade de descarga dos resíduos em aterros ou em depressões e a sua incineração são operações de eliminação ou de aproveitamento abrangidas pelo âmbito de aplicação das normas comunitárias referidas. O facto de uma substância ser classificada na categoria dos desperdícios reutilizáveis, sem serem especificados os seus destino e características, é indiferente a este respeito. O mesmo acontece com a trituração de um resíduo.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
55 As despesas efectuadas pelos Governos italiano, dinamarquês, francês, neerlandês e do Reino Unido, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelas Preture circondariali di Terni e di Pescara, por despachos de 27 de Outubro, 14 de Novembro, 23 de Novembro e 15 de Dezembro de 1994, declara:
O conceito de «resíduos» que consta do artigo 1.º da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na redacção da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, para onde remetem o artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos, e o artigo 2.º, alínea a), do Regulamento (CEE) n.º 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, não deve ser entendido no sentido de excluir substâncias ou objectos susceptíveis de reutilização económica, mesmo que as matérias em causa possam ser objecto de um negócio jurídico ou estejam cotadas em listas comerciais públicas ou privadas. Em especial, um processo de desactivação que se destine apenas a tornar inócuos os resíduos, a actividade de descarga dos resíduos em aterros ou em depressões e a sua incineração são operações de eliminação ou de aproveitamento abrangidas pelo âmbito de aplicação das normas comunitárias referidas. O facto de uma substância ser classificada na categoria dos desperdícios reutilizáveis, sem serem especificados os seus destino e características, é indiferente a este respeito. O mesmo acontece com a trituração de um resíduo.