62015CC0268
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
YVES BOT
apresentadas em 14 de junho de 2016 (
1
)
Processo C‑268/15
Fernand Ullens de Schooten
contra
Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique,
Ministre de la Justice
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas, Bélgica)]
«Reenvio prejudicial — Responsabilidade do Estado por violação do direito da União — Situação puramente interna — Artigo 43.o CE (atual artigo 49.o TFUE) — Regulamentação nacional nos termos da qual os laboratórios de biologia clínica só podem ser explorados por pessoas habilitadas a prestar serviços de biologia clínica — Compatibilidade»
O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a
interpretação dos artigos 43
1.
.°, 49.° e 56.° CE (respetivamente, atuais artigos 49.°, 56.° e 63.° TFUE), do artigo 4.o, n.o 3, TUE e dos princípios da efetividade e do primado do direito da União, bem como do alcance da obrigação de proceder a um reenvio prejudicial, que, por força do artigo 267.o, terceiro parágrafo, TFUE, incumbe aos órgãos jurisdicionais que decidem em última instância.
2.
Este pedido foi apresentado no âmbito de uma ação de responsabilidade civil intentada por Fernand Ullens de Schooten contra o Estado belga, por violação do direito da União por parte dos poderes legislativo e judicial belgas.
3.
No âmbito dessa ação, F. Ullens de Schooten alega, a título principal, que o legislador belga violou o artigo 43.o CE, ao adotar o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do arrêté royal no 143 du 30 décembre 1982 fixant les conditions auxquelles les laboratoires doivent répondre en vue de l’intervention de l’assurance maladie pour les prestations de biologie clinique (
2
) (Decreto Real n.o 143, de 30 de dezembro de 1982, que estabelece as condições que os laboratórios devem satisfazer com vista à comparticipação do seguro de doença para as prestações de serviços de biologia clínica), conforme alterado pelo artigo 17.o da loi‑programme du 30 décembre 1988 (Lei‑Programa de 30 de dezembro de 1988) (a seguir «Decreto Real n.o 143»).
4.
O artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 estabelecia as condições que, em matéria de prestações de serviços de biologia clínica, deviam ser satisfeitas pelos laboratórios de análises médicas para permitir aos clientes beneficiarem do reembolso, pelo seguro de doença, das prestações recebidas. Na sua versão em vigor antes da adoção da loi du 24 mai 2005 modifiant l’arrêté royal no 143 (Lei de 24 de maio de 2005 que alterou o Decreto Real n.o 143), resultava dessa disposição que só os laboratórios explorados por pessoas habilitadas a prestar serviços de biologia clínica, a saber, os médicos, os farmacêuticos ou os licenciados em ciências químicas, podiam prestar serviços reembolsáveis (
3
).
5.
Além disso, F. Ullens de Schooten alega que os órgãos jurisdicionais belgas também violaram o direito da União. Assim, critica a Cour de cassation (Tribunal de Cassação, Bélgica), por ter recusado proceder a um reenvio prejudicial, a cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas, Bélgica), por ter violado o artigo 43.o CE, a Cour de cassation (Tribunal de Cassação) e a cour d’appel de Mons (Tribunal de Segunda Instância de Mons, Bélgica), por terem violado o direito da União ao basearem‑se numa interpretação errada do alcance do princípio da força de caso julgado.
6.
Para delimitar bem os contornos e a importância do presente processo, importa, antes de mais, descrever os episódios da saga jurisdicional que está na sua origem.
I – Antecedentes processuais na origem do presente processo
7.
F. Ullens de Schooten explorava o laboratório de biologia clínica BIORIM, que foi declarado insolvente em 3 de novembro de 2000. Este laboratório beneficiava, para o financiamento das suas prestações de serviços, da comparticipação do Institut national d’assurance maladie‑invalidité (Instituto Nacional de Seguro de Doença e de Invalidez) (INAMI). O referido laboratório aplicava o sistema do «terceiro pagador».
8.
Na sequência de uma denúncia feita por F. Ullens de Schooten à Comissão Europeia, esta instituição intentou no Tribunal de Justiça, em 20 de junho de 1985, uma ação que visava obter a declaração de que o Reino da Bélgica não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 52.o do Tratado CEE (que passou a artigo 43.o do Tratado CE, o qual, por sua vez, passou a artigo 43.o CE), ao excluir do reembolso por parte da segurança social as prestações de serviços de biologia clínica efetuadas em laboratórios explorados por uma pessoa coletiva de direito privado cujos membros, sócios e administradores não são todos pessoas singulares habilitadas a efetuar análises médicas.
9.
Com o seu acórdão de 12 de fevereiro de 1987, Comissão/Bélgica (221/85, EU:C:1987:81), o Tribunal de Justiça julgou essa ação improcedente. Em particular, no que se refere à liberdade de estabelecimento, concluiu que, sem prejuízo do respeito da igualdade de tratamento, cada Estado‑Membro, na falta de normas da União sobre a matéria em questão, tem a liberdade de regular no seu território a atividade dos laboratórios que efetuam serviços de biologia clínica (
4
). Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que a regulamentação belga em causa não impedia que os médicos ou os farmacêuticos nacionais de outros Estados‑Membros se estabelecessem na Bélgica e aí explorassem um laboratório de análises clínicas, beneficiando do reembolso por parte da segurança social. Tratava‑se, pois, de uma regulamentação indistintamente aplicável aos cidadãos belgas e aos dos outros Estados‑Membros, que não era discriminatória a esse respeito (
5
).
10.
Durante o ano de 1989, o laboratório BIORIM foi objeto de um inquérito penal devido a suspeita de fraude fiscal. No fim da instrução, F. Ullens de Schooten foi presente, com outras pessoas, ao tribunal correctionnel de Bruxelles (Tribunal Correcional de Bruxelas, Bélgica). Foi acusado da prática de uma série crimes de falsificação cometidos, designadamente, para dissimular a exploração ilegal de laboratórios de análises médicas, em violação do artigo 3.o do Decreto Real n.o 143.
11.
Por sentença de 30 de outubro de 1998, o tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas, Bélgica) condenou F. Ullens de Schooten a uma pena de cinco anos de prisão efetiva e a uma multa. Por outro lado, esse órgão jurisdicional deu provimento aos pedidos das mutualistas que se tinham constituído partes cíveis e condenou F. Ullens de Schooten a pagar‑lhes a quantia de um euro a título provisório.
12.
Essa sentença foi anulada por acórdão da cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) de 7 de setembro de 2000. No entanto, esse Tribunal de Segunda Instância condenou F. Ullens de Schooten, pelos mesmos factos, a uma pena de cinco anos de prisão, suspensa na parte da pena que excedesse quatro anos, e a uma multa. Os pedidos apresentados pelas partes cíveis foram declarados inadmissíveis ou improcedentes.
13.
Em relação aos factos cometidos depois da entrada em vigor do artigo 3.o do Decreto Real n.o 143, a cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) julgou improcedente a alegação de F. Ullens de Schooten, relativa à não conformidade desta disposição com o direito da União, e recusou submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
14.
Por acórdão de 14 de fevereiro de 2001, a Cour de cassation (Tribunal de Cassação) negou provimento aos recursos interpostos contra a condenação penal imposta pelo acórdão da cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) e deu provimento aos recursos interpostos pelas partes cíveis, remetendo o processo para a cour d’appel de Mons (Tribunal de Segunda Instância de Mons).
15.
Por acórdão de 23 de novembro de 2005, a cour d’appel de Mons (Tribunal de Segunda Instância de Mons) declarou parcialmente procedente o pedido de pagamento apresentado por seis mutualistas contra F. Ullens de Schooten, relativo aos montantes pagos indevidamente ao laboratório BIORIM no período compreendido entre 1 de agosto de 1989 e 16 de abril de 1992.
16.
O referido órgão jurisdicional julgou improcedente a alegação de F. Ullens de Schooten, relativa à não conformidade do artigo 3.o Decreto Real n.o 143 com o direito da União. Considerando‑se apoiado pela força de caso julgado do acórdão da cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) de 7 de setembro de 2000, a cour d’appel de Mons (Tribunal de Segunda Instância de Mons) condenou F. Ullens de Schooten a pagar a essas mutualistas a quantia de um euro a título provisório, tendo as mutualistas interessadas sido instadas a recalcular o seu prejuízo relativamente aos pagamentos efetuados depois de 30 de abril de 1990.
17.
Por acórdão de 14 de junho de 2006, a Cour de cassation (Tribunal de Cassação) negou provimento aos recursos interpostos contra o referido acórdão de 23 de novembro de 2005.
18.
Paralelamente a esse processo judicial respeitante à responsabilidade de F. Ullens de Schooten, a commission de biologie clinique (Comissão de Biologia Clínica), por decisão de 18 de março de 1999, suspendeu a acreditação do laboratório BIORIM por um período de doze meses.
19.
Por despacho ministerial de 9 de julho de 1999, o ministre de la Santé publique (Ministro da Saúde Pública) indeferiu o recurso administrativo interposto contra essa decisão.
20.
Por decisão de 8 de junho de 2000, a Comissão de Biologia Clínica prorrogou a suspensão da acreditação por mais doze meses.
21.
Por despacho ministerial de 24 de julho de 2000, o Ministro da Saúde Pública indeferiu o recurso administrativo apresentado contra essa nova decisão.
22.
Chamado a pronunciar‑se em dois recursos de anulação interpostos contra os referidos despachos ministeriais, o Conseil d’État (Conselho de Estado, Bélgica) submeteu à Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) uma questão prejudicial a respeito da conformidade do artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 com a Constituição.
23.
Por acórdão n.o 160/2007, de 19 de dezembro de 2007, la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) declarou que a referida disposição, na sua versão aplicável antes da alteração introduzida pela Lei de 24 de maio de 2005, era conforme com os artigos 10.° e 11.° da Constituição.
24.
Consequentemente, por acórdãos de 10 de setembro e 22 de dezembro de 2008, o Conseil d’État negou provimento aos recursos.
25.
Paralelamente, chamada a pronunciar‑se sobre uma denúncia apresentada, designadamente, por F. Ullens de Schooten, a Comissão, em 17 de julho de 2002, emitiu um parecer fundamentado contra o Reino da Bélgica, no qual considerava que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 era contrário ao artigo 43.o CE.
26.
Uma vez que o artigo 3.o do Decreto Real n.o 143 foi alterado pela Lei de 24 de maio de 2005 para o adaptar ao direito da União, a Comissão arquivou a denúncia em 4 de abril de 2006.
27.
No entanto, em 10 de abril de 2007, F. Ullens de Schooten apresentou à Comissão uma segunda denúncia de novos casos de incumprimento do direito da União que imputava ao Reino da Bélgica, a saber, incumprimentos judiciais devidos à suposta violação do direito da União pelos órgãos jurisdicionais belgas, e o incumprimento legislativo devido à manutenção em vigor e à aplicação retroativa, pelas autoridades belgas, do artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143.
28.
Além disso, por duas petições de 14 de dezembro de 2006 e de 3 de março de 2008, F. Ullens de Schooten interpôs no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem um recurso destinado a obter a declaração da violação, pelo Estado belga, da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (
6
).
29.
No acórdão do TEDH de 20 de setembro de 2011, Ullens de Schooten e Rezabek c. Bélgica (
7
), este tribunal declarou que o artigo 6.o, n.o 1, da CEDH não tinha sido violado.
30.
Em 17 de julho de 2007, F. Ullens de Schooten intentou no tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas) uma ação contra o Estado belga, com o objetivo de que esse respondesse, em primeiro lugar, por todas as consequências financeiras da sua condenação proferida pelo acórdão de 23 de novembro de 2005 da cour d’appel de Mons (Tribunal de Segunda Instância de Mons), em segundo lugar, por todas as consequências de eventuais condenações proferidas contra si a pedido do laboratório BIORIM ou do seu antigo gerente e, em terceiro lugar, por todas as consequências de uma condenação proferida contra si no âmbito dos litígios fiscais.
31.
Com esta ação, F. Ullens de Schooten pedia também a condenação do Estado belga no pagamento da quantia de 500000 euros, a título de danos morais; da quantia de 34500000 euros, a título provisório, pela impossibilidade de explorar, entre 1 de janeiro de 1990 e 1 de dezembro de 2005, um laboratório de biologia clínica; e da quantia de um euro, a título provisório, para os honorários e as despesas de advogado incorridas nos processos nos órgãos jurisdicionais e na Comissão.
32.
Para o caso de o tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas) ter dúvidas quanto à aplicabilidade do direito da União no caso em apreço, F. Ullens de Schooten pedia‑lhe que submetesse uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
33.
Por sentença de 19 de junho de 2009, o tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas) declarou a ação inadmissível por prescrição.
34.
F. Ullens de Schooten interpôs recurso dessa sentença no órgão jurisdicional de reenvio, no qual reiterou os pedidos que tinha formulado no tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas).
35.
Nestas circunstâncias, a cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O direito [da União], em especial, o princípio da efetividade, implica que, em certas circunstâncias, designadamente as descritas no n.o 38 [do presente pedido de decisão prejudicial], o prazo de prescrição nacional, como o que resulta do artigo 100.o das leis coordenadas sobre a contabilidade do Estado, aplicável a um pedido de indemnização apresentado por um particular contra o Estado belga, por violação do artigo 43.o [CE] […] pelo legislador, só começa a correr na data em que foi declarada a existência dessa violação ou, pelo contrário, nessas circunstâncias o princípio da efetividade está suficientemente garantido pela possibilidade, deixada a esse particular, de interromper a prescrição mediante uma diligência de citação para uma ação?
2)
Os artigos 43.° CE, 49.° CE e 56.° CE e o conceito de ‘situação puramente interna’, que é suscetível de limitar a invocação destas disposições por um particular no âmbito de um processo num juiz nacional, devem ser interpretados no sentido de que se opõem à aplicação do direito [da União] num processo entre um nacional belga e o Estado belga, para reparação dos danos causados pela alegada violação do direito [da União] que consiste na adoção e manutenção em vigor de [uma norma] belga como o artigo 3.o do Decreto Real n.o 143 […] que se aplica indistintamente aos nacionais e aos cidadãos dos outros Estados‑Membros?
3)
O princípio do primado do direito [da União] e o artigo 4.o, n.o 3, do TUE devem ser interpretados no sentido de que não permitem afastar a regra da força do caso julgado quando está em causa o reexame ou revogação de uma decisão judicial transitada em julgado que se mostre contrária ao direito [da União] mas, pelo contrário, no sentido de que permitem afastar a aplicação de uma norma nacional sobre a força de caso julgado quando esta imponha a adoção, com fundamento nessa decisão judicial transitada em julgado mas contrária ao direito [da União], de uma outra decisão judicial que venha perpetuar a violação do direito [da União] por esta primeira decisão judicial?
4)
O Tribunal de Justiça pode confirmar que a questão de saber se a regra da força do caso julgado deve ser afastada no caso de uma decisão judicial, que tenha adquirido força de caso julgado, contrária ao direito [da União], no quadro de um pedido de reexame ou de revogação dessa decisão, não é uma questão materialmente idêntica, na aceção dos acórdãos [de 27 de março de 1963, Da Costa e o. (28/62 a 30/62, EU:C:1963:6)] e [de 6 de outubro de 1982, Cilfit e o. (283/81, EU:C:1982:335)], à questão de saber se a regra da força do caso julgado [deve ser afastada em caso de decisão judicial transitada em julgado] contrária ao direito [da União] no quadro de um pedido de (nova) decisão que deva repetir a violação do direito [da União], pelo que o órgão jurisdicional que decide em última instância não pode escusar‑se à sua obrigação de reenvio prejudicial?»
II – Análise
36.
Antes de mais, analisarei a segunda questão, sobre a qual as partes que participaram na audiência foram instadas a centrar as suas alegações. Em seguida, proporei reformular as outras questões, todas elas baseadas na premissa errada de que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 era incompatível com o artigo 43.o CE, e, por último, sugerirei retificar essa premissa no sentido de uma aplicação correta do direito da União, tal como me parece decorrer da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à detenção do capital das farmácias e dos laboratórios de análises de biologia médica.
A –
Quanto à segunda questão, relativa às consequências da existência de uma situação puramente interna para a possibilidade de invocar o artigo 43.o CE no âmbito de uma ação de responsabilidade civil contra um Estado‑Membro por violação do direito da União
37.
F. Ullens de Schooten defende, em substância, a seguinte posição. Na sua opinião, os órgãos jurisdicionais nacionais que conheceram dos processos contenciosos que lhe diziam respeito não atribuíram importância à sua alegação segundo a qual o artigo 3.o do Decreto Real n.o 143 era incompatível com o artigo 43.o CE. Apesar do primado do direito da União, esse artigo 3.o continuou a ser aplicado. Por conseguinte, não obstante a atuação da Comissão, diversos órgãos jurisdicionais continuaram a violar manifestamente o direito da União. Essas violações consolidaram‑se por força da norma de direito nacional relativa à força do caso julgado.
38.
À semelhança do Governo belga, considero que os artigos 49.° e 56.° CE só são invocados, na segunda questão, de maneira puramente formal. Com efeito, o recorrente no processo principal baseia essencialmente os seus pedidos no artigo 43.o CE (
8
). Por conseguinte, a análise desta questão deve ser efetuada exclusivamente tendo em conta a liberdade de estabelecimento, a única referida na primeira questão.
39.
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se, apesar de os factos do litígio no processo principal se circunscreverem a um único Estado‑Membro, o artigo 43.o CE pode ser invocado por um demandante no âmbito de uma ação de responsabilidade civil por violação do direito da União intentada contra esse mesmo Estado.
40.
Poderia ser‑se tentado a responder lapidarmente a esta questão aplicando de forma estrita a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à não aplicação das regras do Tratado em matéria de livre circulação de pessoas no âmbito de situações puramente internas.
41.
As situações puramente internas podem ser descritas como situações que não apresentam «[nenhum] fator de conexão com qualquer das situações contempladas pelo direito [da União]» (
9
) e que, em consequência, são «alheias ao âmbito de aplicação das regras do Tratado» (
10
), «[na falta de um] ponto de conexão suficiente com as trocas comerciais entre Estados‑Membros» (
11
).
42.
Segundo o Tribunal de Justiça, «as regras do Tratado em matéria de livre circulação de pessoas e os atos adotados em execução dessas regras não podem ser aplicados a atividades que não apresentem nenhuma conexão com uma das situações previstas pelo direito da União e cujos elementos pertinentes se situam, na sua totalidade, no interior de um só Estado‑Membro» (
12
).
43.
Ora, é facto assente que o recorrente no processo principal, de nacionalidade belga, opõe‑se ao Estado belga a propósito do mérito das condenações que lhe foram aplicadas relacionadas com a exploração de um laboratório de biologia médica situado na Bélgica. Sem prejuízo da verificação, pelo órgão jurisdicional de reenvio, dos elementos invocados pelo recorrente no processo principal para demonstrar a existência de elementos transfronteiriços (
13
), a existência de uma situação puramente interna afigura‑se caracterizada.
44.
Tendo em conta a posição adotada pela Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) no seu acórdão de 19 de dezembro de 2007, não se pode aplicar aqui a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, mesmo numa situação puramente interna, a sua resposta pode ser útil ao órgão jurisdicional de reenvio, no caso de o direito nacional o obrigar a reconhecer a um cidadão de um Estado‑Membro direitos iguais àqueles de que um cidadão de outro Estado‑Membro deve beneficiar, na mesma situação, ao abrigo do direito da União (
14
).
45.
No processo que deu origem ao seu acórdão de 19 de dezembro de 2007, a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) tinha sido chamada a pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida pelo Conseil d’État, que tinha por objeto saber se o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 era contrário aos princípios da igualdade e da não discriminação consagrados pelos artigos 10.° e 11.° da Constituição, na medida em que estabelecia uma diferença de tratamento entre, por um lado, os médicos, os farmacêuticos e os licenciados em ciências químicas e, por outro, os outros operadores económicos, dado que só os primeiros podiam beneficiar da comparticipação do seguro de doença e de invalidez pelos serviços que prestavam. No referido acórdão, a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) sublinhou que «[a] SPRL ‘BIORIM’ é uma sociedade de direito belga, com sede na Bélgica, e o primeiro interveniente perante o Conseil d’État é de nacionalidade belga; queixam‑se de só poderem explorar um laboratório de biologia clínica nas condições estabelecidas nas disposições sobre as quais o Tribunal de Justiça é questionado. Dado que estas relações jurídicas se situam inteiramente na esfera jurídica interna de um Estado‑Membro, os recorrentes não podem invocar os artigos 43.°, 49.° e 56.° [CE]» (
15
).
46.
Por conseguinte, como refere o Governo belga, resulta do acórdão da Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) que o direito interno belga não obriga a conceder ao recorrente no processo principal os mesmos direitos que o direito da União reconheceria, em teoria, a um nacional de outro Estado‑Membro tendo em conta as condições previstas no artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143.
47.
O Governo belga faz, com razão, a comparação com o processo que deu origem ao acórdão de 22 de dezembro de 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808), que tinha por objeto um litígio que opunha o Office national de sécurité sociale belge (Serviço Nacional da Segurança Social belga) a um empreiteiro principal, sedeado na Bélgica, considerado solidariamente responsável, por força da legislação belga, pelas dívidas do seu subempreiteiro, também sedeado na Bélgica. No âmbito desse processo, a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) já se tinha pronunciado sobre a questão da inaplicabilidade do artigo 49.o CE ao litígio puramente interno com o qual era confrontada. Nessas circunstâncias, o Tribunal de Justiça declarou‑se incompetente para responder às questões prejudiciais que lhe tinham sido submetidas, uma vez que o direito da União não era aplicável.
48.
No entanto, considero que, no contexto específico do presente processo, não é oportuna nem adequada uma aplicação estrita da jurisprudência relativa às situações puramente internas que leve a que o recorrente no processo principal não possa invocar o direito da União no âmbito da ação de responsabilidade civil que o opõe ao Estado belga, e isto por diversas razões.
49.
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça não pode ignorar o facto de que os processos contenciosos de que F. Ullens de Schooten foi alvo ou que intentou desde há vinte anos se articulam, na maior parte, em torno do argumento central relativo à incompatibilidade do artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 com o artigo 43.o CE. Os órgãos jurisdicionais, e em especial a cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) no seu acórdão de 7 de setembro de 2000, aplicaram o artigo 43.o CE.
50.
Em segundo lugar, recordo que a Comissão emitiu um parecer fundamentado, notificado ao Reino da Bélgica em 17 de julho de 2002, no qual considerou que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 era contrário ao artigo 43.o CE. Sublinho o paradoxo que seria se, no âmbito do presente reenvio prejudicial, o recorrente no processo principal não pudesse invocar o direito da União em apoio da sua ação de responsabilidade civil contra o Estado belga, apesar de a Comissão ter oficialmente tomado posição no sentido de que existe uma incompatibilidade com o direito da União.
51.
Tenho consciência de que os efeitos jurídicos do parecer fundamentado são limitados e, em particular, de que este último não estabelece a existência de um incumprimento. No entanto, este parecer fundamentado chama a atenção para a existência de potenciais violações do direito da União, e os particulares podem demandar os seus órgãos jurisdicionais nacionais para que averiguem as consequências dessas violações com vista a obterem uma indemnização pelo prejuízo sofrido.
52.
Por outro lado, imaginemos que o Reino da Bélgica tinha recusado alterar a sua legislação nacional na sequência do parecer fundamentado da Comissão, que o Tribunal de Justiça tinha sido chamado a pronunciar‑se e que tinha declarado que este Estado‑Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 43.o CE ao adotar o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143. Poderia este mesmo Tribunal, em seguida, declarar, no âmbito de um reenvio prejudicial, em resposta a uma questão idêntica à segunda questão submetida no presente processo, que o argumento relativo à incompatibilidade dessa disposição nacional com o direito da União não pode ser invocado por um demandante num tribunal nacional para fundamentar uma ação de responsabilidade civil contra o Estado belga por uma violação do direito da União, apenas pelo facto de que se trata de uma situação puramente interna, por outras palavras, pela simples razão de que esse demandante é um nacional do Estado‑Membro que emitiu a medida impugnada? Penso que não e não vejo razão para que seja diferente quando o processo pré‑contencioso terminou na fase do parecer fundamentado.
53.
Em terceiro lugar, conforme testemunha a ação intentada pela Comissão para que o Reino da Bélgica alterasse a sua legislação nacional e como explicarei mais amplamente nos desenvolvimentos que se seguem, o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 constitui uma medida suscetível de entravar o acesso dos operadores económicos estabelecidos noutros Estados‑Membros ao mercado belga dos laboratórios de análises médicas.
54.
Face a uma regulamentação desse tipo, que tem efeitos transfronteiriços, o Tribunal de Justiça aceitou, por diversas vezes, interpretar o direito da União mesmo quando os factos dos litígios do processo principal na origem dos reenvios prejudiciais se circunscreviam a um só Estado‑Membro (
16
).
55.
No âmbito desta jurisprudência, o Tribunal de Justiça começa por observar que uma regulamentação de um Estado‑Membro que é, segundo a sua redação, indistintamente aplicável aos nacionais desse Estado e aos nacionais dos outros Estados‑Membros só é, regra geral, suscetível de ser abrangida pelas disposições relativas às liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado na medida em que seja aplicável a situações que tenham uma conexão com as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em seguida, para fundamentar a sua competência, salienta que não se pode de modo algum excluir que operadores económicos estabelecidos noutros Estados‑Membros tenham estado ou estejam interessados em exercer uma atividade económica no Estado‑Membro cuja regulamentação é contestada.
56.
Tendo em conta todos estes elementos, considero que a melhor maneira de o Tribunal de Justiça responder ao órgão jurisdicional de reenvio é não aplicar restritivamente a sua jurisprudência relativa às situações puramente internas a fim de declarar o reenvio prejudicial inadmissível, mas antes, em conformidade com o espírito de colaboração que caracteriza este processo, declarar esse reenvio prejudicial admissível e, em seguida, reformular as questões submetidas para dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta que lhe permita decidir sem ambiguidade o litígio no processo principal.
57.
É verdade que os factos do litígio no processo principal estão circunscritos ao interior de um único Estado‑Membro. Assim sendo, uma resposta do Tribunal de Justiça corresponde a uma necessidade inerente à solução do litígio no processo principal. Por outras palavras, o Tribunal de Justiça cumpre assim o seu papel de contribuir para a administração da justiça nos Estados‑Membros, com o espírito de colaboração que deve presidir ao funcionamento do reenvio prejudicial (
17
).
58.
Recordo que, segundo jurisprudência assente, «o artigo 43.o CE opõe‑se a qualquer medida nacional que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, seja suscetível de afetar ou de tornar menos atrativo o exercício, pelos nacionais [da União Europeia], da liberdade de estabelecimento garantida pelo Tratado» (
18
).
59.
A linha jurisprudencial favorável à admissibilidade das questões prejudiciais atendendo aos efeitos potenciais de uma medida nacional na capacidade de as empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros usarem da sua liberdade de se estabelecerem no Estado‑Membro que adotou essa medida permite pôr termo à incoerência que existiria pelo facto de a compatibilidade da referida medida com o direito da União poder ser analisada no âmbito de uma ação por incumprimento, mas não no âmbito de um reenvio prejudicial, devido às particularidades do caso concreto caracterizado pela falta de elementos transfronteiriços.
60.
Nesta ótica, proponho ao Tribunal de Justiça que declare admissível o presente reenvio prejudicial e responda à segunda questão no sentido de que, em circunstâncias como as do litígio no processo principal, o artigo 43.o CE pode ser invocado no âmbito de uma ação de responsabilidade civil contra um Estado‑Membro, por violação do direito da União.
B –
Quanto à compatibilidade do artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 com o direito da União
61.
Antes de mais, importa observar que, embora seja verdade que o órgão jurisdicional de reenvio não submete nenhuma questão prejudicial que incida expressamente sobre a compatibilidade do artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 com as regras do Tratado relativas à liberdade de estabelecimento, pondera, no entanto, aplicar estas regras no âmbito do litígio no processo principal, no caso de o Tribunal de Justiça eliminar mediante a sua resposta à sua segunda questão o obstáculo associado à existência de uma situação puramente interna.
62.
Ora, para verificar se a ação de responsabilidade civil contra o Estado belga tem ou não fundamento, o órgão jurisdicional de reenvio deverá necessariamente pronunciar‑se sobre se o legislador nacional e os órgãos jurisdicionais nacionais que conheceram sucessivamente esse contencioso violaram ou não o direito da União.
63.
A este respeito, saliento que a argumentação desenvolvida por F. Ullens de Schooten assenta, em substância, na premissa de que os órgãos jurisdicionais nacionais erraram ao declarar que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 era compatível com o artigo 43.o CE. Na sua opinião, esta aplicação incorreta do direito da União tinha‑se perpetuado com os sucessivos recursos em consequência da força do caso julgado reconhecida ao acórdão da cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) de 7 de setembro de 2000.
64.
É evidente que, admitindo que a premissa de que o direito da União foi violado é falsa, o que considero ser o caso, como explicarei nos desenvolvimentos que se seguem, a resolução do presente processo, que, na minha opinião, se expõe em termos inutilmente complexos, encontra‑se simplificada.
65.
Por este motivo, o Tribunal de Justiça deve, na minha opinião, pronunciar‑se sobre a questão de saber se o artigo 43.o CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional como o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143.
66.
Tenho plena consciência de que o papel do Tribunal de Justiça não é tentar resolver problemas diferentes dos identificados pelo órgão jurisdicional de reenvio no seu pedido de decisão prejudicial.
67.
Todavia, não me parece que o Tribunal de Justiça esteja de modo algum confrontado aqui com tal obstáculo.
68.
A este respeito, saliento que resulta expressamente do n.o 24 da decisão de reenvio que, para sustentar a sua ação de responsabilidade civil contra o Estado belga, F. Ullens de Schooten acusa tanto o poder legislativo como o poder judicial de terem violado o artigo 43.o CE.
69.
Parece‑me pelo menos paradoxal que, no âmbito de um reenvio prejudicial destinado a permitir ao órgão jurisdicional de reenvio resolver o litígio no processo principal, o Tribunal de Justiça se proíba de tratar esta problemática, quando ela constitui o cerne do litígio.
70.
Neste contexto, o facto de o órgão jurisdicional de reenvio não ter pedido expressamente a interpretação do artigo 43.o CE em relação com o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 não me parece constituir um obstáculo a que o Tribunal de Justiça trate essa problemática. Por outro lado, é conforme com a prática corrente do Tribunal de Justiça considerar que, no âmbito do processo de cooperação entre este Tribunal e os órgãos jurisdicionais nacionais instituído pelo artigo 267.o TFUE, compete ao Tribunal de Justiça dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. O Tribunal de Justiça também manifesta regularmente a preocupação de dar uma resposta completa ao órgão jurisdicional de reenvio (
19
). Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, sendo caso disso, reformular as questões que lhe são submetidas. A circunstância de um órgão jurisdicional nacional ter, num plano formal, formulado uma questão prejudicial referindo‑se a certas disposições do direito da União não obsta a que o Tribunal de Justiça forneça a esse órgão jurisdicional todos os elementos de interpretação que possam ser úteis para a decisão do processo que lhe foi submetido, quer ele tenha feito referência ou não a tais disposições no enunciado das suas questões. A este respeito, cabe ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, designadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos do direito da União que requerem uma interpretação, tendo em conta o objeto do litígio (
20
).
71.
Tendo em conta os elementos que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça, em conformidade com o espírito de cooperação que rege o processo de reenvio prejudicial e para fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio todos os elementos relativos à interpretação do direito da União que lhe possam ser úteis para a resolução do litígio no processo principal, que sejam dadas a esse órgão jurisdicional indicações que lhe permitam analisar o mérito da premissa de uma violação do direito da União na qual assenta o presente reenvio prejudicial.
72.
Este aspeto essencial do presente processo foi evocado na audiência. Assim, a Comissão referiu que continuava a defender a posição manifestada no seu parecer fundamentado de 17 de julho de 2002. Por sua vez, F. Ullens de Schooten recordou a posição adotada pela Comissão nesse parecer fundamentado. Por último, o Reino da Bélgica referiu que, em 2005, tinha alterado a disposição nacional controvertida, para cumprir voluntária e preventivamente o referido parecer fundamentado e, assim, evitar ser demandado no Tribunal de Justiça, mas que essa alteração não equivalia a um seu reconhecimento da não conformidade dessa disposição com o direito da União.
73.
Resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que, no âmbito do processo nacional que deu origem ao acórdão da cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) de 7 de setembro de 2000, os recorrentes sustentavam que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 era incompatível com o artigo 43.o CE.
74.
No referido acórdão, esse órgão jurisdicional não deu razão aos recorrentes, quanto a esse aspeto. Recordou que as medidas nacionais suscetíveis de dificultar ou tornar menos atrativo o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado devem cumprir as quatro condições seguintes, isto é, serem aplicáveis de forma não discriminatória, serem justificadas por razões imperiosas de interesse geral, serem adequadas a garantir a realização do objetivo que prosseguem e não irem além do necessário para atingir esse objetivo.
75.
Segundo a cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas), a disposição nacional contestada satisfazia estas quatro condições. Salientou que a condição segundo a qual os laboratórios deviam ser explorados por pessoas habilitadas a prestar serviços de biologia clínica não podia ser considerada discriminatória, uma vez que a habilitação requerida era exigida tanto aos nacionais belgas como aos nacionais dos outros Estados‑Membros.
76.
A cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) salientou também que o objetivo prosseguido pela regulamentação criticada era lutar contra o consumo excessivo de prestações de biologia clínica, dado que este era suscetível de desequilibrar o orçamento da segurança social. Segundo o referido órgão jurisdicional, a habilitação exigida a todos os responsáveis pela exploração dos laboratórios permitia, de uma maneira útil e proporcionada ao objetivo prosseguido, limitar o número de laboratórios, impedir a sua subjugação a interesses comerciais, eliminar uma oferta excedentária de prestações de biologia clínica e lutar contra o consumo excessivo.
77.
A análise levada a cabo pela cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas) no seu acórdão de 7 de setembro de 2000 parece‑me perfeitamente conforme com os princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência relativa à detenção do capital das farmácias e dos laboratórios de análises de biologia médica.
78.
A este propósito, saliento que a tese defendida pela Comissão no seu parecer fundamentado relativo à incompatibilidade do artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 com o artigo 43.o CE foi contraditada por esta mesma jurisprudência do Tribunal de Justiça (
21
).
79.
F. Ullens de Schooten invoca o acórdão de 21 de abril de 2005, Comissão/Grécia (C‑140/03, EU:C:2005:242), relativo aos estabelecimentos de ótica. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que as medidas previstas pela regulamentação helénica em causa, visto não permitirem a um técnico de ótica explorar mais de um estabelecimento de ótica e limitarem a um máximo de 50% a participação no capital que pode ser detida por pessoas diferentes do técnico de ótica, eram contrárias aos artigos 43.° e 48.° CE. Segundo F. Ullens de Schooten, há que fazer um paralelismo entre, por um lado, a regulamentação que está na origem do referido acórdão e, por outro, a disposição belga em causa no presente processo.
80.
No entanto, há que observar que o Tribunal de Justiça adotou uma abordagem diferente nos seus acórdãos relativos às restrições em matéria de propriedade do capital das farmácias (
22
). Com efeito, nesses acórdãos, o Tribunal de Justiça considerou que a liberdade de estabelecimento não se opõe a legislações nacionais, como as legislações italiana e alemã, que reservam a detenção e a exploração de uma farmácia apenas aos farmacêuticos.
81.
No âmbito do processo que deu origem ao acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772), a Comissão sustentava, com a sua primeira alegação, que a regulamentação francesa relativa aos laboratórios de análises de biologia médica infringia o artigo 43.o CE na medida em que previa que um não biólogo não podia deter mais de um quarto do capital social, e portanto dos direitos de voto, de uma sociedade civil por quotas constituída por profissionais liberais (Selarl) que explora laboratórios de análises de biologia médica.
82.
Nesse processo, a Comissão sustentava que a abordagem adotada pelo Tribunal de Justiça a propósito das farmácias se explicava pela natureza muito particular dos medicamentos (
23
). Ora, na sua opinião, as atividades de biologia médica só são exercidas mediante receita médica, o que oferece uma maior garantia tanto em termos de proteção da saúde pública como em termos de controlo dos custos para o sistema de saúde. Com efeito, esse enquadramento pela receita médica é válido tanto no que respeita à natureza dos testes a realizar como à quantidade (
24
).
83.
A Comissão sustentava, também, que o setor da biologia médica se caracteriza por necessidades de financiamento importantes, o que o distingue, nomeadamente, do setor das farmácias. Ora, as disposições contestadas impediam os agrupamentos que permitiriam a realização dos investimentos necessários à prestação de um serviço de qualidade (
25
).
84.
O objetivo então alegado pela República Francesa era proteger a saúde pública. Com efeito, as disposições contestadas visavam, segundo esse Estado‑Membro, preservar a independência dos biólogos ao evitar que as decisões que estes tomam sejam guiadas por considerações de ordem económica, e não de saúde pública (
26
).
85.
No seu acórdão, o Tribunal de Justiça recordou que resulta tanto da sua jurisprudência como do artigo 152.o, n.o 5, CE que o direito da União não afeta a competência dos Estados‑Membros para regularem os seus sistemas de segurança social e para adotarem, em particular, disposições destinadas a organizar e a fornecer serviços de saúde e de cuidados médicos (
27
).
86.
Contudo, no exercício desta competência, os Estados‑Membros devem respeitar o direito da União, designadamente as disposições do direito primário relativas às liberdades de circulação, incluindo a liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 43.o CE. Essas disposições comportam a proibição de os Estados‑Membros introduzirem ou manterem restrições injustificadas ao exercício dessas liberdades no domínio dos cuidados da saúde (
28
).
87.
Assim sendo, na apreciação do respeito desta obrigação, importa ter em conta que a saúde e a vida das pessoas ocupam o primeiro lugar entre os bens e os interesses protegidos pelo Tratado CE e que cabe aos Estados‑Membros decidir do nível a que pretendem assegurar a proteção da saúde pública, bem como do modo como esse nível deve ser alcançado. Dado que este pode variar de um Estado‑Membro para o outro, há que reconhecer aos Estados‑Membros uma margem de apreciação (
29
).
88.
Segundo jurisprudência constante, o artigo 43.o CE opõe‑se a qualquer medida nacional que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, seja suscetível de afetar ou de tornar menos atrativo o exercício, pelos cidadãos da União, da liberdade de estabelecimento garantida pelo Tratado (
30
).
89.
Neste contexto, há que recordar que o conceito de «restrição», na aceção do artigo 43.o CE, abrange as medidas tomadas por um Estado‑Membro que, mesmo que indistintamente aplicáveis, afetam o acesso das empresas de outros Estados‑Membros ao mercado e entravam assim o comércio interno da União.
90.
Em particular, segundo o Tribunal de Justiça, constitui uma restrição na aceção do artigo 43.o CE uma legislação que faça depender o estabelecimento, no Estado‑Membro de acolhimento, de um operador económico de outro Estado‑Membro da emissão de uma autorização prévia e que reserve o exercício de uma atividade não assalariada a determinados operadores económicos que obedeçam a exigências predeterminadas cujo respeito condiciona a emissão dessa autorização (
31
).
91.
É claro que, à semelhança do que o Tribunal de Justiça declarou no seu acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772), o requisito que figura no artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143, segundo o qual os laboratórios de biologia médica, para poderem beneficiar do financiamento do INAMI, só podem ser explorados por pessoas habilitadas a prestar serviços de biologia clínica, é suscetível de limitar a possibilidade de as pessoas singulares ou coletivas que não preencham esse requisito, estabelecidas noutros Estados‑Membros, se estabelecerem na Bélgica. Com efeito, a perspetiva de não poder prestar serviços de análises elegíveis para reembolso pelo INAMI é suscetível de desencorajar os operadores económicos que não cumpram o requisito estabelecido no artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 de se estabelecerem na Bélgica. Por conseguinte, esta disposição nacional tem o efeito de perturbar e de tornar menos atrativo o exercício, por esses operadores económicos, das suas atividades no território belga através de um estabelecimento estável e de afetar o acesso destes últimos ao mercado belga de análises de biologia médica.
92.
Importa, agora, analisar se essa restrição pode ser justificada.
93.
Segundo jurisprudência assente, as restrições à liberdade de estabelecimento, aplicáveis sem discriminação em razão da nacionalidade, podem ser justificadas por razões imperiosas de interesse geral, desde que sejam adequadas a garantir a realização do objetivo por elas prosseguido e não ultrapassem o necessário para o alcançar (
32
).
94.
Cabe observar que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 é aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade.
95.
Como reconhecido pelo Tribunal de Justiça, a proteção da saúde pública figura entre as razões que podem justificar restrições às liberdades de circulação garantidas pelo Tratado, tais como a liberdade de estabelecimento (
33
).
96.
Neste contexto, decorre da jurisprudência que o objetivo de manter a qualidade dos serviços médicos se pode inserir numa das derrogações previstas no artigo 46.o CE, na medida em que contribua para a realização de um nível elevado de proteção da saúde (
34
).
97.
É ainda necessário que a disposição nacional em causa seja adequada a garantir a realização desse objetivo.
98.
A este propósito, no seu acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772), o Tribunal de Justiça sublinhou que o setor da biologia médica tem uma natureza específica e desempenha um papel de primeiro plano no sistema de cuidados de saúde. (
35
).
99.
Deste modo, subscrevendo a análise que o advogado‑geral P. Mengozzi lhe tinha proposto (
36
), o Tribunal de Justiça sublinhou que, «assim como o fornecimento de um medicamento inadequado a um paciente por um farmacêutico pode ter graves consequências, também a inadequada, ou ainda tardia ou errada, realização de análises de biologia médica pode estar na origem, entre outros, de erros de diagnóstico e de terapia» (
37
). Além disso, salientou que, «tal como o consumo excessivo ou a utilização incorreta de medicamentos, a errada ou inadequada realização de análises de biologia médica, tanto no plano quantitativo como qualitativo, pode engendrar custos inúteis para o sistema de segurança social e, consequentemente, para o Estado» (
38
).
100.
O Tribunal de Justiça deduziu daí que «a errada ou inadequada realização de análises de biologia médica engendra riscos para a saúde pública comparáveis aos riscos que resultam do fornecimento inadequado de medicamentos, que o Tribunal de Justiça teve a oportunidade de examinar nos acórdãos de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália[, C‑531/06, EU:C:2009:315], e Apothekerkammer des Saarlandes e o.[, C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316]. Em contrapartida, esse risco não é comparável ao originado pelo errado ou inadequado fornecimento de artigos de ótica, material esse que esteve em causa no acórdão de 21 de abril de 2005, Comissão/Grécia[, C‑140/03, EU:C:2005:242]. Este fornecimento pode, efetivamente, ter consequências negativas para o cliente, mas a Comissão não logrou, porém, demonstrar que atinge um grau de gravidade equivalente ao da errada ou inadequada realização de análises de biologia médica» (
39
).
101.
Segundo o Tribunal de Justiça, «atentas, por um lado, as semelhanças existentes, na perspetiva dos riscos para a saúde pública, entre o setor das farmácias e o das análises de biologia médica e, por outro, o facto de que, contrariamente ao sustentado pela Comissão, esses dois setores não se distinguem realmente um do outro, tanto no que respeita às conclusões a que se chegou a propósito das receitas médicas como das necessidades de financiamento, os princípios enunciados nos acórdãos de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália[, C‑531/06, EU:C:2009:315], e Apothekerkammer des Saarlandes e o.[, C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316], relativos às restrições à posse do capital das farmácias, são plenamente transponíveis para o presente processo» (
40
). Por conseguinte, «tendo em conta a faculdade reconhecida aos Estados‑Membros, de decidirem do nível de proteção da saúde pública, há que admitir que eles podem exigir que as análises de biologia médica sejam efetuadas por biólogos que gozem de uma verdadeira independência profissional. Podem também tomar medidas capazes de eliminar ou reduzir o risco de essa independência ser prejudicada, pois tal prejuízo seria de natureza a afetar a saúde pública e a qualidade da distribuição dos serviços médicos» (
41
). O Tribunal de Justiça também sublinhou que «[o]s não biólogos não têm, por definição, uma formação, uma experiência e uma responsabilidade equivalentes às dos biólogos. Nestas condições, há que concluir que não apresentam as mesmas garantias que as fornecidas por estes últimos» (
42
).
102.
No âmbito da análise da questão de saber se a restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 43.o CE não ultrapassava o necessário para alcançar o objetivo da proteção da saúde pública invocado, a Comissão defendia, nomeadamente, que esse objetivo podia ser alcançado através de medidas menos restritivas, como a exigência de que as análises de biologia médica devem ser realizadas por pessoal competente que possua as qualificações necessárias e ao qual se aplique o princípio deontológico da independência dos profissionais da saúde. Todavia, atendendo à margem de apreciação deixada aos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça, retomando o raciocínio que tinha adotado a propósito da detenção do capital das farmácias, declarou que «um Estado‑Membro pode entender que há o risco de as normas legais destinadas a garantir a independência profissional dos biólogos não serem observadas na prática, uma vez que o interesse de um não biólogo na realização de lucros não seria moderado de uma maneira equivalente ao dos biólogos independentes e que a subordinação dos biólogos, enquanto assalariados, às Selarl que exploram laboratórios de análises de biologia médica maioritariamente na posse de não biólogos poderia fazer com que lhes fosse mais difícil oporem‑se às instruções dadas por esses não biólogos» (
43
). Segundo o Tribunal de Justiça, «não se pode, nomeadamente, excluir que os referidos não biólogos se sintam tentados a renunciar a certos exames menos rentáveis no plano económico ou mais difíceis de realizar, ou a reduzir a atividade de aconselhamento dos pacientes quando das fases anterior e posterior à análise, cuja existência caracteriza a organização da biologia médica em França» (
44
).
103.
Considero que, ainda que a regulamentação belga em causa no presente processo não seja idêntica à que o Tribunal de Justiça analisou no seu acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772), os princípios orientadores emanados tanto deste acórdão como dos acórdãos relativos à detenção do capital das farmácias permitem considerar que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 é compatível com o artigo 43.o CE, na medida em que a restrição à liberdade de estabelecimento que comporta é justificada pelo objetivo de proteção da saúde pública e não ultrapassa o necessário para alcançar este objetivo
104.
A este propósito, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, e em especial do acórdão da Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) de 19 de dezembro de 2007, que o artigo 3.o do Decreto Real n.o 143 tinha por objetivo lutar contra o consumo excessivo crescente no setor da biologia clínica e contra os abusos verificados nesse setor.
105.
À semelhança do Governo belga, considero que, ao garantir que os laboratórios sejam explorados não por pessoas que, pelas suas qualificações, são alheias ao setor da saúde mas por profissionais ligados à prestação de serviços de biologia clínica, que, devido ao seu estatuto, não podem exercer a sua atividade com objetivos estritamente comerciais, devendo, pelo contrário, atuar no respeito dos objetivos da saúde pública e, por conseguinte, zelar em primeiro lugar pela saúde do paciente e pela qualidade dos serviços prestados, o legislador belga adotou uma medida adequada para alcançar o objetivo de lutar contra o consumo excessivo crescente no setor da biologia clínica e contra os abusos verificados nesse setor.
106.
Recordo que é facto assente que a proteção da saúde pública figura entre as razões imperiosas de interesse geral que, por força do artigo 46.o, n.o 1, CE, podem justificar restrições à liberdade de estabelecimento. Por outro lado, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o objetivo que consiste em evitar um risco de prejuízo grave para o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social está compreendido nesta derrogação (
45
). O objetivo de lutar contra o consumo excessivo crescente no setor da biologia clínica e os abusos verificados nesse setor está diretamente ligado a esse último objetivo.
107.
Sobre esta questão, cabe recordar que o Tribunal de Justiça, nos seus acórdãos relativos à detenção do capital das farmácias, declarou que «[u]m consumo excessivo ou uma utilização incorreta de medicamentos origina, além disso, um desperdício de recursos financeiros, que é tanto mais prejudicial quanto é certo que o setor farmacêutico gera custos consideráveis e deve responder a necessidades crescentes, e que os recursos financeiros que podem ser consagrados aos cuidados de saúde não são, independentemente do modo de financiamento utilizado, ilimitados» (
46
). A este propósito, o Tribunal de Justiça realçou que «existe um nexo direto entre estes recursos financeiros e os lucros dos operadores económicos ativos no setor farmacêutico, pois o custo dos medicamentos é coberto, na maior parte dos Estados‑Membros, pelos respetivos organismos de seguro de doença» (
47
).
108.
O Tribunal de Justiça deduziu daí que, vistos os riscos para a saúde pública e para o equilíbrio financeiro dos sistemas de segurança social, «os Estados‑Membros podem sujeitar as pessoas encarregadas da distribuição a retalho dos medicamentos a exigências estritas, designadamente no tocante às suas modalidades de comercialização e à angariação de lucros. Em particular, podem, em princípio, reservar a venda a retalho dos medicamentos unicamente aos farmacêuticos, em razão das garantias que estes últimos devem prestar e das informações que devem estar em condições de poder dar ao consumidor» (
48
).
109.
Por outro lado, considero que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 não ultrapassa o necessário para alcançar o objetivo de lutar contra o consumo excessivo crescente no setor da biologia clínica e os abusos verificados nesse setor. A este propósito, recordo que esta disposição não tem por objetivo proibir a existência e a exploração de laboratórios que não preencham as condições fixadas pela referida disposição, mas apenas condicionar o reembolso pelo INAMI das prestações de serviços de análises ao respeito de exigências específicas quanto à qualificação profissional das pessoas que exploram esses laboratórios. Atendendo à jurisprudência do Tribunal de Justiça acima mencionada, relativa à detenção do capital das farmácias e dos laboratórios de análises de biologia médica, considero que as referidas exigências são proporcionadas.
110.
Resulta das considerações que precedem que o artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 deve ser considerado compatível com o artigo 43.o CE.
111.
Importa, agora, extrair as consequências desta conclusão para a ação de responsabilidade civil por violação do direito da União, intentada por F. Ullens de Schooten contra o Estado belga.
112.
Segundo jurisprudência constante, o direito da União reconhece o direito à reparação, desde que se encontrem reunidos três requisitos, ou seja, que a regra de direito violada tenha por objeto conferir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que haja um nexo de causalidade direto entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas (
49
).
113.
Na medida em que a premissa de que ocorreu uma violação do direito da União devido à incompatibilidade do artigo 3.o, n.o 1, pontos 3 e 4, do Decreto Real n.o 143 com o artigo 43.o CE é errada, F. Ullens de Schooten não pode obter, no âmbito da ação de responsabilidade civil que intentou contra o Estado belga, um direito a reparação baseado no direito da União.
114.
Daqui resulta que, em todo o caso, essa ação não pode ser acolhida favoravelmente pela cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas). Consequentemente, a resposta do Tribunal de Justiça à primeira, terceira e quarta questões, todas elas baseadas na premissa, na minha opinião, errada, de que o Estado belga violou o direito da União, não tem nenhuma utilidade para a resolução do litígio no processo principal. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que limite a sua resposta aos pontos precedentemente analisados nas presentes conclusões.
III – Conclusão
115.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas, Bélgica), nos seguintes termos:
Em circunstâncias como as do litígio no processo principal, o artigo 43.o CE pode ser invocado no âmbito de uma ação de responsabilidade civil contra um Estado‑Membro, por violação do direito da União.
O artigo 43.o CE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à regulamentação de um Estado‑Membro nos termos da qual só os laboratórios de biologia clínica explorados por pessoas habilitadas a prestar serviços de biologia clínica, ou seja, os médicos, os farmacêuticos ou os licenciados em ciências químicas, podem prestar serviços de análises reembolsáveis pelo regime de segurança social desse Estado‑Membro.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	Moniteur belge de 12 de janeiro de 1983.
(
3
)	O artigo 3.o, n.o 1, do Decreto Real n.o 143 tem a seguinte redação:
«O laboratório deve ser explorado:
[…]
3° quer por uma ou mais pessoas habilitadas a prestar serviços de biologia clínica, que, de facto, efetuam análises nesse laboratório e que não são médicos prescritores;
4° quer por uma sociedade civil sob a forma de uma sociedade privada de responsabilidade limitada, de uma sociedade em nome coletivo ou de uma cooperativa, cujos sócios, gerentes ou administradores são exclusivamente pessoas referidas no ponto 3 do presente número;
[…]»
(
4
)	N.o 9.
(
5
)	N.o 11.
(
6
)	A seguir «CEDH».
(
7
)	CE:ECHR:2011:0920JUD000398907.
(
8
)	V., a este respeito, n.o 24 da decisão de reenvio.
(
9
)	Acórdão de 28 de março de 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, n.o 11).
(
10
)	Acórdão de 28 de março de 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, n.o 12).
(
11
)	Picod, F., «Libre circulation et situation interne», Revue des affaires européennes, 2003‑2004/1, p. 47, especialmente p. 48.
(
12
)	Acórdão de 8 de maio de 2013, Libert e o. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288, n.o 33 e jurisprudência referida).
(
13
)	Segundo F. Ullens de Schooten, a sua situação apresenta numerosos pontos de conexão com o direito da União. Com efeito, na sua opinião, exerceu o seu direito à livre circulação nos outros Estados‑Membros, o laboratório BIORIM era explorado com o capital investido nesses outros Estados, nomeadamente no Luxemburgo, onde existem diversas contas bancárias abertas em nome desse laboratório. O Estado belga imputou a diversas sociedades luxemburguesas a responsabilidade das dívidas fiscais de F. Ullens de Schooten. Além disso, os nacionais estabelecidos noutros Estados‑Membros puderam recorrer aos serviços do laboratório BIORIM.
(
14
)	V. acórdão de 22 de dezembro de 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808).
(
15
)	Ponto B.4.3. do referido acórdão.
(
16
)	V., nomeadamente, acórdãos de 11 de março de 2010, Attanasio Group (C‑384/08, EU:C:2010:133, n.o 23 e jurisprudência referida, e n.o 24); de 1 de junho de 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez (C‑570/07 e C‑571/07, EU:C:2010:300, n.o 40); de 19 de julho de 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, n.o 21); de 8 de maio de 2013, Libert e o. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288, n.o 34); de 5 de dezembro de 2013, Venturini e o. (C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:791, n.o 25); e de 15 de outubro de 2015, Grupo Itevelesa e o. (C‑168/14, EU:C:2015:685, n.o 35 e jurisprudência referida e n.o 36). V., também, para uma síntese desta corrente jurisprudencial, n.os 33 a 38 das conclusões do advogado‑geral N. Wahl nos processos apensos Venturini e o. (C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:529). Como salienta Cheynel, B., «Les situações purement internes à la lumière de l’arrêt Libert e. a.», Revue des affaires européennes, 2013/2, p. 405, a propósito do acórdão de 8 de maio de 2013, Libert e o. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288), «o Tribunal de Justiça parece ter aí admitido que a simples potencialidade dos efeitos restritivos de uma regulamentação nacional basta atualmente para integrar a referida regulamentação no âmbito dos artigos 21.° TFUE (livre circulação dos cidadãos), 45.° TFUE (livre circulação dos trabalhadores), 49.° TFUE (liberdade de estabelecimento), 56.° TFUE (liberdade de prestação de serviços) e 63.° TFUE (livre circulação de capitais), independentemente da situação do cidadão da União que invoca a incompatibilidade dessa regulamentação com as referidas disposições» (p. 407).
(
17
)	V., nomeadamente, despacho de 14 de março de 2013, Loreti e o. (C‑555/12, não publicado, EU:C:2013:174, n.o 20 e jurisprudência referida).
(
18
)	V., nomeadamente, acórdão de 21 de abril de 2005, Comissão/Grécia (C‑140/03, EU:C:2005:242, n.o 27 e jurisprudência referida).
(
19
)	V., nomeadamente, acórdão de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, n.o 67).
(
20
)	V., nomeadamente, acórdãos de 18 de dezembro de 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, n.o 37 e jurisprudência referida), e de 15 de outubro de 2015, Biovet (C‑306/14, EU:C:2015:689, n.o 17 e jurisprudência referida).
(
21
)	Trata‑se de um «movimento jurisprudencial de conciliação harmoniosa dos imperativos do mercado interno, neste caso, a liberdade de estabelecimento, e de proteção da saúde pública» (v. Michel, V., «Laboratoires d’analyses médicales», Revue Europe no 2, fevereiro de 2011, comentário 59).
(
22
)	V. acórdãos de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália (C‑531/06, EU:C:2009:315), e Apothekerkammer des Saarlandes e o. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316).
(
23
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 23).
(
24
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 24).
(
25
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 25).
(
26
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 31).
(
27
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 40).
(
28
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 41 e jurisprudência referida).
(
29
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 42 e jurisprudência referida).
(
30
)	V., nomeadamente, acórdão de 19 de maio de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e o. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, n.o 22 e jurisprudência referida).
(
31
)	V., nomeadamente, acórdão de 19 de maio de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e o. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, n.o 23 e jurisprudência referida).
(
32
)	V., nomeadamente, acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 50 e jurisprudência referida).
(
33
)	V., nomeadamente, acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 52 e jurisprudência referida).
(
34
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 53 e jurisprudência referida).
(
35
)	N.o 56.
(
36
)	V. n.os 83 e 84 das conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:305).
(
37
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 57).
(
38
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 57).
(
39
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 58).
(
40
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 65).
(
41
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 66 e jurisprudência referida).
(
42
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 67 e jurisprudência referida).
(
43
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 82 e jurisprudência referida).
(
44
)	V. acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França (C‑89/09, EU:C:2010:772, n.o 82 e jurisprudência referida).
(
45
)	V., nomeadamente, acórdão de 10 de março de 2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141, n.o 47 e jurisprudência referida).
(
46
)	V. acórdãos de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália (C‑531/06, EU:C:2009:315, n.o 57 e jurisprudência referida), e Apothekerkammer des Saarlandes e o. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, n.o 33).
(
47
)	V. acórdãos de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália (C‑531/06, EU:C:2009:315, n.o 57), e Apothekerkammer des Saarlandes e o. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, n.o 33).
(
48
)	V. acórdãos de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália (C‑531/06, EU:C:2009:315, n.o 58 e jurisprudência referida), e Apothekerkammer des Saarlandes e o. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, n.o 34).
(
49
)	V., nomeadamente, acórdão de 10 de julho de 2014, Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:2068, n.o 50 e jurisprudência referida).