62009CC0162_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE(2) oferă Curții posibilitatea să se pronunțe cu privire la condițiile de dobândire a dreptului de ședere permanentă în conformitate cu articolul 16 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE(3) . În conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din această directivă, cetățenii Uniunii care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc un drept de ședere permanentă.
2. Court of Appeal (denumită în continuare „instanța de trimitere”) adresează Curții întrebarea dacă, la calcularea perioadei de ședere de cinci ani, trebuie să se ia de asemenea în considerare o durată de ședere încheiată înaintea datei la care Directiva 2004/38 a fost transpusă în legislația națională, respectiv a datei la care a expirat termenul de transpunere a acestei directive. Răspunsul la această întrebare are consecințe care depășesc cadrul prezentului litigiu. Instanța de trimitere adresează o întrebare similară în cauza Dias aflată de asemenea pe rolul Curții(4) .
I – Dreptul aplicabil
A – Dreptul comunitar (5)
3. Articolul 18 CE prevede:
„(1) Orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de prezentul tratat și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării sale.
(2) În cazul în care o acțiune a Comunității se dovedește necesară pentru atingerea acestui obiectiv și în care prezentul tratat nu a prevăzut puteri de acțiune în acest sens, Consiliul poate adopta dispoziții menite să faciliteze exercitarea drepturilor menționate la alineatul (1). Consiliul hotărăște în conformitate cu procedura menționată la articolul 251.
(3) Alineatul (2) nu se aplică dispozițiilor referitoare la pașapoarte, cărți de identitate, permise de ședere sau oricare alt document asimilat și nici dispozițiilor referitoare la securitatea socială sau protecția socială.”
4. Considerentul (4) al Directivei 2004/38 are următorul cuprins:
„În scopul remedierii acestei abordări sectoriale și fragmentate a dreptului la liberă circulație și ședere, precum și pentru facilitarea exercitării acestui drept, este necesar să existe un singur act legislativ care să modifice Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității […] și să se abroge următoarele acte: Directiva 68/360/CEE a Consiliului din 15 octombrie 1968 privind desființarea restricțiilor de circulație și ședere în cadrul Comunității pentru lucrătorii din statele membre și familiile acestora […], Directiva 73/148/CEE a Consiliului din 21 mai 1973 privind eliminarea restricțiilor de circulație și ședere în cadrul Comunității pentru resortisanții statelor membre în materie de stabilire și de prestare de servicii […], Directiva 90/364/CEE a Consiliului din 28 iunie 1990 privind dreptul de ședere […], Directiva 90/365/CEE a Consiliului din 28 iunie 1990 privind dreptul de ședere a persoanelor salariate și nesalariate care și‑au încetat activitatea profesională […] și Directiva 93/96/CEE a Consiliului din 29 octombrie 1993 privind dreptul de ședere al persoanelor aflate la studii […]”
5. Considerentele (17) și (18) ale Directivei 2004/38 au următoarea formulare:
„(17)	Faptul că cetățenii Uniunii care au ales să se stabilească pe termen lung în statul membru gazdă se bucură de dreptul de ședere permanentă ar întări sentimentul cetățeniei Uniunii și este un element cheie în promovarea coeziunii sociale, care reprezintă unul dintre obiectivele fundamentale ale Uniunii. Este necesar, așadar, să se prevadă dreptul de ședere permanentă pentru toți cetățenii Uniunii și pentru membrii familiilor acestora care au locuit în statul membru gazdă o perioadă neîntreruptă de cinci ani, în conformitate cu condițiile prevăzute de prezenta directivă, fără să fi făcut obiectul unei măsuri de expulzare.
(18) Pentru a constitui un mijloc autentic de integrare în cadrul societății statului membru gazdă în care cetățeanul Uniunii își are reședința, dreptul de ședere permanentă, odată ce a fost obținut, nu ar trebui supus niciunei condiții.”
6. Articolul 16 din directivă conține regulile generale privind dreptul de ședere permanentă. Acesta prevede:
„Regula generală pentru cetățenii Uniunii și pentru membrii familiilor acestora
(1) Cetățenii Uniunii care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia. Acest drept nu face obiectul condițiilor prevăzute la capitolul III.
[...]
(3) Continuitatea șederii nu este afectată de absențe temporare care nu depășesc un total de șase luni pe an sau de absențe de durată mai lungă în vederea îndeplinirii serviciului militar obligatoriu ori de o absență de maximum douăsprezece luni consecutive determinată de motive importante, precum sarcina și nașterea, boli grave, studiile sau formarea profesională ori detașarea în alt stat membru sau într‑o țară terță.
(4) Odată dobândit, dreptul de ședere permanentă se pierde numai în cazul unei absențe din statul membru gazdă pe o perioadă care depășește doi ani consecutivi.”
7. Articolul 17 din directivă reglementează dreptul de ședere permanentă pentru lucrătorii care și‑au încetat activitatea în statul membru gazdă și pentru membrii familiilor acestora. Acesta prevede următoarele:
„(1) 	Prin derogare de la dispozițiile articolului 16, dreptul de ședere permanentă în statul membru gazdă se acordă înaintea încheierii unei perioade neîntrerupte de ședere de cinci ani în cazurile în care:
[...]
b) lucrătorul care desfășoară o activitate salariată sau independentă care, avându‑și reședința în statul membru gazdă timp de cel puțin doi ani [fără întrerupere], încetează să‑și desfășoare activitatea din cauza unei incapacități permanente de muncă.
[…]
[…]
(3) Indiferent de cetățenie, membrii familiei unui lucrător care desfășoară o activitate salariată sau independentă care locuiesc împreună cu acesta pe teritoriul statului membru gazdă au dreptul de ședere permanentă în statul membru respectiv, dacă lucrătorul care desfășoară o activitate salariată sau independentă a dobândit el însuși, în temeiul alineatului (1), dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestui stat membru.
(4) Cu toate acestea, în cazul în care lucrătorul care desfășoară o activitate salariată sau independentă decedează în cursul perioadei de activitate, dar înainte de a dobândi dreptul de ședere permanentă în statul membru gazdă în temeiul alineatului (1), membrii familiei sale care locuiesc împreună cu acesta pe teritoriul statului membru gazdă dobândesc dreptul de ședere permanentă în statul respectiv, cu condiția ca:
a) la data survenirii decesului, lucrătorul care a desfășurat o activitate salariată sau independentă să își fi avut reședința pe teritoriul statului membru respectiv timp de doi ani neîntrerupți
[…]”
8. Articolul 38 din directivă prevede:
„Abrogări
(1) Articolele 10 și 11 din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 se abrogă de la 30 aprilie 2006.
(2) Directivele 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE se abrogă de la 30 aprilie 2006.
(3) Trimiterile la dispozițiile și directivele abrogate se interpretează ca trimiteri la prezenta directivă.”
9. În conformitate cu articolul 40 alineatul (1) din directivă, statele membre pun în aplicare, până la 30 aprilie 2006, actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma directivei.
10. Articolul 6 alineatul (2) din Directiva 68/360/CEE a Consiliului din 15 octombrie 1968 privind desființarea restricțiilor de circulație și ședere în cadrul Comunității pentru lucrătorii din statele membre și familiile acestora(6), care a fost în vigoare până la data de 30 aprilie 2006, prevedea următoarele:
„Întreruperile de ședere care nu depășesc șase luni consecutive, precum și absența pentru satisfacerea stagiului militar nu afectează valabilitatea permisului de ședere.” [traducere neoficială]
11. Articolul 2 alineatul (1) litera (b) prima teză din Regulamentul (CEE) nr. 1251/70 al Comisiei din 29 iunie 1970 privind dreptul lucrătorilor de a rămâne pe teritoriul unui stat membru după ce au ocupat un loc de muncă prevedea următoarele:
„(1) Au dreptul de a rămâne permanent pe teritoriul unui stat membru următoarele persoane:
[...]
b) lucrătorul care, după ce a locuit mai mult de doi ani fără întrerupere pe teritoriul acelui stat, încetează să mai ocupe un loc de muncă în calitate de salariat ca urmare a incapacității permanente de muncă.”
12. Articolul 3 din Regulamentul nr. 1251/70 prevedea:
„(1) 	Membrii de familie ai unui lucrător menționați la articolul 1 din prezentul regulament, care locuiesc împreună cu acesta pe teritoriul unui stat membru, au dreptul să rămână acolo permanent, chiar și după decesul acestuia, dacă lucrătorul a dobândit dreptul de a rămâne pe teritoriul statului respectiv în conformitate cu articolul 2.
(2) Cu toate acestea, în cazul în care lucrătorul decedează în cursul activității sale profesionale și înainte de a fi dobândit dreptul de a rămâne pe teritoriul statului în cauză, membrii de familie au dreptul să rămână permanent acolo, cu condiția ca:
- lucrătorul, la data decesului său, să fi locuit fără întrerupere cel puțin doi ani pe teritoriul acelui stat membru;
[...]”
13. În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) a doua teză din acest regulament, continuitatea șederii, în sensul articolului 3 alineatul (2) din acesta, nu este afectată de absențele temporare care nu depășesc în total trei luni pe an și nici de absențele mai lungi cauzate de îndeplinirea serviciului militar obligatoriu.
14. Articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1251/70 prevedea următoarele:
„Perioadele de întrerupere a șederii ce nu depășesc șase luni consecutive nu afectează valabilitatea permisului de ședere.”
15. Regulamentul nr. 1251/70 a fost abrogat la 30 aprilie 2006 prin Regulamentul (CE) nr. 635/2006 al Comisiei din 25 aprilie 2006 de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 1251/70 privind dreptul lucrătorilor de a rămâne pe teritoriul unui stat membru după ce au ocupat un loc de muncă(7) .
B – Dreptul național
1. Dispoziții privind asistența socială
16. Conform legislației naționale relevante, ajutorul social reprezintă o prestație acordată persoanelor nevoiașe, cu vârsta cuprinsă între 16 și 59 de ani, care nu sunt obligate să se înregistreze în vederea obținerii indemnizației de șomaj, datorită faptului că, de exemplu, se află într‑un stadiu avansat de graviditate sau nu dispun de capacitatea de muncă ori sunt părinți care își cresc singuri copiii. Temeiul juridic pentru acordarea ajutorului social îl reprezintă Legea privind cotizațiile și prestațiile de securitate socială din 1992 (Social Security Contributions and Benefits Act 1992, denumită în continuare „Legea din 1992). Potrivit articolului 124 alineatul (1) litera (b) din Legea din 1992, dreptul la ajutorul social presupune că venitul persoanei în cauză nu depășește „suma aplicabilă”, adică „suma sau suma totală care este stabilită pentru această prestație” [articolul 135 alineatul (1) din Legea din 1992]. În conformitate cu articolul 135 alineatul (2) din Legea din 1992, competența de a stabili sumele aplicabile include de asemenea atribuția de a fixa drept sumă aplicabilă o prestație cu valoarea 0.
17. În temeiul articolului 21 și al anexei 7 la Regulamentul (general) privind ajutorul social din 1987 [Income Support (General) Regulations 1987], suma aplicabilă în cazul „nerezidenților” are valoarea 0, ceea ce înseamnă că nerezidenții nu au dreptul la ajutor social. În conformitate cu articolul 21 AA, „nerezident” înseamnă un „solicitant care nu își are reședința obișnuită în Regatul Unit, Republica Irlanda, Insulele Anglo‑Normande și Insula Man”. Potrivit articolului 21 AA alineatul (2), atât timp cât un solicitant nu se bucură de „dreptul de ședere” în Regatul Unit, acesta nu poate fi considerat o persoană care își are reședința obișnuită în Regatul Unit. Termenul „drept de ședere” nu este definit în mod explicit; cu toate acestea, se consideră în general că un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 15 alineatul (1) litera (a) din Regulamen tul din 2006 privind imigrarea (Spaţiul Econoimc European) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006] constituie un drept de ședere în acest sens.
2. Dispoziții privind dreptul în materie de imigrare
18. Regulamentul din 2006 a intrat în vigoare la 30 aprilie 2006. Acesta a avut drept obiectiv transpunerea în legislația națională a Directivei 2004/38.
19. Articolul 15 din Regulamentul din 2006 prevede:
„Dreptul de ședere permanentă
(1) Următoarele persoane dobândesc un drept de ședere permanentă în Regatul Unit:
a) membrii de familie ai unui cetățean al SEE, care au avut reședința pe teritoriul Regatului Unit, în conformitate cu prezentul regulament, în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani;
[...]
(2) Odată dobândit conform prezentei dispoziții, dreptul de ședere permanentă se pierde numai în cazul unei absențe din Regatul Unit pe o perioadă care depășește doi ani consecutivi.
[...]”
20. Punctul 6 din anexa 4 la Regulamentul din 2006 prevede:
„În vederea calculării perioadelor de activitate salariată și de ședere conform prezentului regulament, perioadele de activitate salariată sau de ședere pe teritoriul Regatului Unit în temeiul Regulamentului din 2000 sunt considerate perioade de activitate salariată sau de ședere pe teritoriul Regatului Unit în conformitate cu prezentul regulament.”
21. Prin „Regulamentul din 2000” se înțelege Regulamentul din 2000 privind imigrarea (Spațiul Economic European) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2000] care nu mai este în vigoare. În temeiul acestui regulament, persoanele care erau, printre altele, lucrători beneficiau de un drept de ședere [articolul 5 alineatul (1) și articolul 14 alineatul (1)]. Regulamentul din 2000 a intrat în vigoare la 2 octombrie 2000. Regulamentul din 2006 nu conține nicio dispoziție în temeiul căreia perioadele de ședere încheiate înainte de data de 2 octombrie 2000 ar putea fi incluse în calculul perioadei necesare în vederea dobândirii dreptului de ședere permanentă în conformitate cu articolul 15 alineatul (1) litera (a).
II – Situația de fapt
22. Doamna Lassal are cetățenie franceză. Aceasta a intrat pe teritoriul Regatului Unit în anul 1999. În întreaga perioadă septembrie 1999-februarie 2005, doamna Lassal a avut calitatea de „lucrător” în sensul dreptului comunitar.
23. În februarie 2005, doamna Lassal a părăsit Regatul Unit timp de zece luni, cu scopul de a‑și vizita mama în Franța. După întoarcerea sa în Regatul Unit, în luna decembrie 2005, ea a căutat din nou o activitate salariată. În perioada ianuarie‑noiembrie 2006, aceasta a primit indemnizație de șomaj (jobseeker’s allowance). În noiembrie 2006, doamna Lassal a depus o cerere de ajutor socială (income support) pentru motivul că era însărcinată. Cererea a fost respinsă pentru motivul că aceasta nu ar avea drept de ședere pe teritoriul Regatului Unit.
24. Împotriva deciziei de respingere a cererii sale de ajutor social, doamna Lassal a formulat o acțiune, care a fost admisă la 3 septembrie 2007 de un Appeal Tribunal. Appeal Tribunal a stabilit că doamna Lassal are dreptul la ajutor social, întrucât aceasta beneficiază de dreptul de ședere permanentă în conformitate cu articolul 15 litera (a) din Regulamentul din 2006 privind imigrarea (Spațiul Economic European) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006, denumit în continuare „Regulamentul din 2006”].
25. Secretary of State a atacat această decizie la un Social Security Commissioner, precum și decizia de respingere a Social Security Commissioner la instanța de trimitere.
III – Procedura în fața instanței de trimitere
26. În opinia Secretary of State, doamna Lassal nu beneficiază de dreptul de ședere permanentă în Regatul Unit în temeiul Regulamentului din 2006. Este adevărat că șederea acesteia în perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a Regulamentul din 2000, respectiv 2 octombrie 2000, și întoarcerea sa în Franța în februarie 2005 intră sub incidența Regulamentului din 2000. Ulterior, doamna Lassal a părăsit Regatul Unit pentru o perioadă de aproximativ 10 luni, ceea ce înseamnă că nu a locuit fără întrerupere pe teritoriul acestuia. În decembrie 2005, aceasta s‑a reîntors în Regatul Unit. Prin urmare, în momentul depunerii cererii de ajutor social, în noiembrie 2006, aceasta locuise fără întrerupere în Regatul Unit timp de numai 11 luni. Secretary of State consideră că această concluzie este compatibilă cu Directiva 2004/38(8) .
27. Doamna Lassal nu s‑a înfățișat și nu a fost reprezentată în fața instanței de trimitere. Child Poverty Action Group (denumit în continuare „CPAG”) a fost admis în calitate de intervenient în cadrul acestei proceduri și a prezentat observații în numele doamnei Lassal. CPAG consideră că doamna Lassal beneficiază de dreptul de ședere permanentă. Aceasta a avut reședința pe teritoriul Regatului Unit în perioada septembrie 1999-februarie 2005. Potrivit CPAG, o perioadă neîntreruptă de cinci ani poate să includă, conform articolului 16 alineatul (1) din directivă, perioadele încheiate înainte de expirarea termenului de transpunere, respectiv 30 aprilie 2006. În perioada cuprinsă între februarie 2005 și momentul întoarcerii doamnei Lassau în Regatul Unit nu au trecut doi ani, astfel încât doamna Lassal nu și‑a pierdut dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 alineatul (4) din directivă(9) .
28. Instanța de trimitere subliniază faptul că, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, o persoană trebuie să aibă reședința „legală” pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani înainte ca aceasta să poată să dobândească
dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia. Termenul „legală” se referă la conformitatea cu legislația comunitară, iar nu cu legislația națională. Potrivit considerentului (17) al directivei, acest termen trebuie interpretat în sensul că se referă la o perioadă de ședere neîntreruptă de cinci ani, „în conformitate cu condițiile prevăzute de prezenta directivă”.
29. Dacă termenul „legală” prevăzut la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 ar fi interpretat în conformitate cu considerentul (17) al directivei, se pune întrebarea dacă referirea la „condițiile prevăzute de prezenta directivă” ar trebui interpretată în sensul că aceasta cuprinde o referire la condițiile prevăzute de instrumentele de drept comunitar anterioare care acordă drepturi de ședere lucrătorilor. Instanța de trimitere consideră că această interpretare este corectă. În acest caz, șederea doamnei Lassal în Regatul Unit ar îndeplini condițiile prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din directivă. În cazul în care referirea ar fi interpretată în sensul că aceasta privește numai o perioadă de ședere în conformitate cu Directiva 2004/38, șederea doamnei Lassal nu ar îndeplini condițiile directivei.
IV – Întrebarea preliminară și procedura în fața Curții
30. Având îndoieli cu privire la interpretarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, instanța de trimitere a adresat, prin intermediul deciziei de trimitere din 10 martie 2009, depusă la grefa Curții la data de 8 mai 2009, următoarea întrebare:
„În condițiile în care (i) un cetățean al Uniunii a intrat în Regatul Unit în septembrie 1999 ca lucrător și a rămas în acest stat în această calitate până în februarie 2005, (ii) ulterior a părăsit Regatul Unit întorcându‑se timp de zece luni în statul membru al cărui cetățean este, (iii) iar în decembrie 2005 s‑a întors în Regatul Unit unde a locuit fără întrerupere până în noiembrie 2006 când a depus o cerere de asistență socială:
articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că acordă acestui cetățean al Uniunii dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestui stat membru în temeiul faptului că a locuit în mod legal, conform unor instrumente de drept comunitar anterioare care acordă dreptul de ședere lucrătorilor, o perioadă neîntreruptă de cinci ani încheiată înainte de 30 aprilie 2006 (data la care statele membre trebuiau să transpună directiva)?”
31. La 10 martie 2010, s‑a desfășurat în fața Curții o ședință, la care au participat reprezentanții Regatului Unit, ai Regatului Belgiei, ai CPAG și ai Comisiei, care și‑au completat observațiile scrise și au răspuns la întrebările adresate.
V – Argumentele părților
32. Guvernul Regatului Unit susține că întrebarea preliminară ar trebui să primească un răspuns negativ. Urmând abordarea Secretary of State, guvernul menționat se bazează pe două argumente.
33. În primul rând, acesta invocă faptul că în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă s‑ar putea lua în considerare numai o perioadă de ședere ulterioară datei de 30 aprilie 2006. În acest cadru, guvernul Regatului Unit subliniază mai întâi faptul că modul de redactare a articolului 16 alineatul (1) din directivă este lipsit de pertinență. Acesta nu conține nicio precizare nici cu privire la faptul dacă perioada neîntreruptă de cinci ani ar trebui să înceapă după data de 30 aprilie 2006 și nici cu privire la faptul dacă această perioadă ar putea să se încheie înainte de 30 aprilie 2006. Cu toate acestea, dreptul de ședere permanentă presupune, în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din directivă, existența unei șederi legale
de cinci ani pe teritoriul Regatului Unit. În sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă, termenul „legal” înseamnă că șederea trebuie să aibă loc în conformitate cu condițiile prevăzute de directivă. Aceasta rezultă din a doua teză a considerentului (17) al Directivei 2004/38. O perioadă de ședere în conformitate cu dispozițiile acestei directive ar putea să intervină, în mod logic, numai după transpunerea acesteia în legislația națională, respectiv ulterior datei de 30 aprilie 2006. Astfel cum reiese din comunicarea Comisiei către Parlamentul European din 30 decembrie 2003(10), prezentată în cadrul procesului legislativ, a doua teză a considerentului (17) clarifică sensul termenului de „ședere legală” prevăzut la articolul 16 din directivă.
34. În al doilea rând, guvernul Regatului Unit se bazează pe o interpretare diferită a articolului 16 alineatul (1) din directivă, conform căreia ar putea fi avută în vedere numai o ședere neîntreruptă de cinci ani încheiată la 30 aprilie 2006 sau după această dată. Această interpretare ține cont de faptul că un drept de ședere permanentă ia naștere abia de la data de 30 aprilie 2006 și, prin urmare, înaintea acestei date, acest drept nu ar putea exista. Un drept care nu există nici nu poate fi dobândit. De asemenea, un drept de ședere permanentă nu ar putea nici să fie din nou pierdut în temeiul articolului 16 alineatul (4) din directivă înainte ca acesta să fi luat naștere. În consecință, articolul 16 alineatul (4) din directivă nu se poate aplica unor perioade de ședere care s‑ar fi încheiat înainte de 30 aprilie 2006. Acest lucru ar putea fi problematic în cazurile în care perioada de ședere de cinci ani a unui cetățean al Uniunii pe teritoriul statului gazdă a avut loc cu mult timp în urmă. În acest caz, conform interpretării articolului 16 alineatul (1) din directivă, potrivit căreia ar trebui luate în considerare și perioade de ședere care s‑ar fi încheiat înainte de 30 aprilie 2006, ar putea lua naștere un drept de ședere permanentă. Articolul 16 alineatul (4) din directivă, conform căruia dreptul de ședere permanentă se pierde în cazul unei absențe de doi ani, nu ar putea fi însă aplicabil, întrucât această dispoziție reglementează doar pierderea unui drept deja dobândit. O astfel de interpretare care recunoaște un drept de ședere permanentă și cetățenilor Uniunii care, din cauza absenței lor de pe teritoriul statului membru gazdă, nu mai îndeplinesc condițiile în vederea asigurării gradului de integrare necesar, nu este compatibilă cu obiectivul menționat la considerentul (18) al directivei, și anume integrarea cetățenilor Uniunii în cadrul societății statului membru gazdă.
35. Alegerea primei sau a celei de a doua interpretări ar fi irelevantă pentru soluționarea speței. În orice caz, cea de a treia interpretare a articolului 16 alineatul (1) din directivă, sugerată de CPAG și de Comisie, conform căreia ar trebui să se ia în considerare și o perioadă de ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006, ar fi, în lumina argumentelor menționate mai sus, neîntemeiată. În plus, ar trebui să se țină cont de faptul că dreptul de ședere permanentă în temeiul articolului 16 din directivă reprezintă un drept nou, care nu depinde de niciun fel de activitate economică. De asemenea, nu există niciun indiciu cu privire la faptul că directiva ar trebui să fie aplicată retroactiv. Mai mult, din ideea prezentată la punctul 50 din Hotărârea Givane(11) se deduce faptul că o ședere neîntreruptă pe teritoriul statului membru gazdă, care s‑a încheiat înainte de data de transpunere a Directivei 2004/38, nu ar putea să fie luată în considerare. La rândul lor, obiecțiile formulate de CPAG și de Comisie, conform cărora interpretările susținute de guvernul Regatului Unit ar conduce la rezultate arbitrare, nu sunt întemeiate. Prin chiar natura sa, o normă potrivit căreia o perioadă de ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006 nu poate fi luată în considerare îi dezavantajează pe cetățenii Uniunii a căror ședere s‑a încheiat cu puțin timp înaintea acestei date.
36. Guvernul belgian
sugerează că întrebarea preliminară ar trebui să primească un răspuns negativ. În opinia acestuia, o ședere neîntreruptă de cinci ani pe teritoriul statului membru gazdă încheiată înainte de 30 aprilie 2006 nu ar conferi niciun drept de ședere permanentă în conformitate cu articolul 16 din directivă.
37. Potrivit guvernului belgian, acest lucru ar avea drept rezultat o aplicare retroactivă a articolului 16 alineatul (1) din directivă. Întrucât o aplicare retroactivă ar constitui o atingere adusă principiului securității juridice, instrumentele de drept comunitar nu ar trebui, în principiu, să producă niciun efect la o dată care precede publicarea lor. Excepții sunt admise doar în cazul în care acest lucru este necesar în vederea atingerii unui obiectiv dat și dacă așteptările legitime ale persoanelor interesate sunt luate în considerare în mod corespunzător. Aceste condiții nu sunt îndeplinite în cazul de față. Statele membre dispuneau de un termen de doi ani pentru a transpune directiva, și anume până la 30 aprilie 2006. În plus, guvernul belgian invocă dispozițiile Ghidului practic comun al Parlamentului European, al Consiliului și al Comisiei pentru redactarea textelor legislative în cadrul instituțiilor comunitare(12) . Acesta prevede faptul că un act legislativ ar putea fi aplicat retroactiv doar în mod excepțional. Acest lucru trebuie să fie prevăzut în mod expres. Directiva 2004/38 nu prevede însă posibilitatea aplicării sale retroactive.
38. Guvernul belgian consideră că o aplicare retroactivă a articolului 16 din directivă ar genera, în plus, numeroase probleme de natură legală și practică în ceea ce privește criteriul necesar pentru determinarea legalității șederii. Aplicarea retroactivă a articolului 16 din directivă ar avea drept rezultat faptul că o persoană care la 29 aprilie 2006 locuia în mod ilegal pe teritoriul Uniunii și care, prin urmare, nu beneficia de un drept de ședere, ar dobândi în mod instantaneu un drept de ședere permanentă. Obiectul directivei nu ar fi însă regularizarea unei șederi ilegale anterioare. Un drept de ședere permanentă ar trebui să fie considerat o continuare a unui drept de ședere temporară deja existent. O persoană care, la 29 aprilie 2006, nu avea un drept de ședere nu ar trebui ca, odată cu expirarea termenului de transpunere a Directivei 2004/38, să fie în măsură să dobândească un drept de ședere și, în consecință, cu atât mai puțin un drept de ședere permanentă. Din aceste motive, în speță ar fi util să se stabilească dacă, la 30 aprilie 2006, doamna Lassal beneficia de un drept de ședere. Întrucât la acea dată aceasta locuia în Regatul Unit din alte motive decât cele menționate la articolul 16 alineatul (3) din directivă, ar trebui să se ia în considerare numai șederea acesteia pe teritoriul Regatului Unit începând cu decembrie 2005. Prin urmare, în noiembrie 2006, aceasta nu dobândise încă un drept de ședere permanentă. În această privință, ar trebui să se țină de asemenea cont de faptul că, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din Directiva 68/360 și cu articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1251/70, care erau în vigoare înainte de 30 aprilie 2006, o absență de șase luni consecutive ar fi dus la încetarea dreptului anterior. Absența doamnei Lassal pe o perioadă mai mare de șase luni ar fi afectat, prin urmare, valabilitatea permisului său de ședere.
39. CPAG
și Comisia sugerează că întrebarea preliminară ar trebui să primească un răspuns pozitiv. Dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 din directivă ar trebui să promoveze integrarea unui cetățean al Uniunii în cadrul societății statului membru gazdă, acesta stabilindu‑se pe termen lung pe teritoriul statului respectiv și având, prin urmare, o legătură strânsă cu acesta. Articolul 16 alineatul (1) din directivă prevede doar faptul că trebuie să existe o perioadă de ședere legală neîntreruptă de cinci ani. Guvernul Regatului Unit și cel belgian interpretează articolul 16 alineatul (1) din directivă în sensul că acesta ar impune o condiție suplimentară, care nu ar fi inclusă în formularea acestuia. Nici articolul 16 alineatul (1) și nici o altă dispoziție a Directivei 2004/38 nu prevăd că, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă, o ședere pe teritoriul statului membru gazdă care s‑ar fi încheiat înainte de intrarea în vigoare a directivei, și anume 30 aprilie 2004, sau înainte de transpunerea sau de expirarea termenului de transpunere a acesteia, și anume la 30 aprilie 2006, nu ar putea fi luată în considerare în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă. Doamna Lassal ar îndeplini condițiile prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din directivă și nu ar pierde acest drept în temeiul articolului 16 alineatul (4) al acesteia, întrucât absența sa din Regatul Unit a durat mai puțin de doi ani.
40. Comisia, susținută de CPAG, consideră că astfel de drepturi de ședere ar fi existat deja în temeiul articolelor 4 și 6 din Directiva 68/360. Acest drept nu era însă un drept de ședere permanentă, ci un drept de ședere de cinci ani cu posibilitatea prelungirii sale în mod automat. În plus, în temeiul articolului 2 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1251/70, care a fost între timp abrogat, ar fi existat un drept de ședere permanentă. Întrucât articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38 a reluat în mod identic această dispoziție, acesta ar trebui să fie interpretat în sensul că permite luarea în considerare și a perioadelor de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006. Voința legiuitorului nu ar fi putut să fie ca o persoană să dobândească un drept de ședere permanentă în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38 în condițiile în care aceasta ar fi locuit timp de doi ani pe teritoriul statului membru gazdă doar după expirarea termenului de transpunere a Directivei 2004/38, prin urmare, după data de 30 aprilie 2006. Această regulă valabilă în contextul articolului 17 alineatul (1) litera (b) poate fi aplicată dreptului de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 din Directiva 2004/38. Chiar dacă acest articol conferă un drept mai larg decât cel prevăzut de Directiva 68/360, acesta nu ar fi atât de diferit, încât perioadele prevăzute de Directiva 68/360 referitoare la dobândirea dreptului la ședere permanentă în temeiul Directivei 2004/38 să nu poată fi luate în considerare. Legiuitorul a considerat că este atât de evident faptul că, în conformitate cu articolul 16 din directivă, trebuie luate în considerare perioadele încheiate în temeiul unor dispoziții relevante care precedă Directiva 2004/38, încât a apreciat că nu es te necesară reglementarea acestui aspect în mod expres.
41. Comisia apreciază că din Hotărârea Givane(13), citată de guvernul Regatului Unit, nu rezultă că, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă, o ședere pe teritoriul statului gazdă încheiată înainte de transpunerea directivei, respectiv înainte de expirarea termenului de transpunere la 30 aprilie 2006, nu ar putea să fie luată în considerare.
42. Potrivit afirmațiilor CPAG și ale Comisiei, luarea în considerare a perioadelor de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006 ar fi de asemenea compatibilă cu a doua teză a considerentului (17) al Directivei 2004/38. Această teză face referire la șederea care are loc conform condițiilor prevăzute de Directiva 2004/38. Aceasta nu ar putea să fie interpretată în sensul că cerințele privind șederea legală s‑ar limita la o ședere care a avut loc după transpunerea directivei, respectiv după expirarea termenului de transpunere stabilit la 30 aprilie. CPAG consideră că a doua teză înseamnă numai că la calculul perioadei de ședere în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din directivă ar trebui să se ia în considerare regulile prevăzute la articolul 16 din aceasta, în special alineatul (3). Chiar dacă ar exista o contradicție între modul de redactare a articolului 16 alineatul (1) și considerentele unei directive, acestea din urmă nu ar putea să prevaleze față de modul clar de redactare a articolului 16 din directivă. Comisia consideră că înțelesul celei de a doua teze este că șederea pe teritoriul statului membru gazdă trebuie să fi fost legală, în conformitate cu dispozițiile comunitare aplicabile în timpul șederii. Ar trebui avut în vedere faptul că există o legătură între directivă și dispozițiile anterioare referitoare la dreptul de ședere. CPAG și Comisia subliniază de asemenea faptul că interpretarea celei de a doua teze propusă de guvernul Regatului Unit și de guvernul belgian ar conduce la faptul că un drept de ședere permanentă ar putea lua naștere cel mai devreme la 29 aprilie 2011. Nu se poate concepe însă că intenția legiuitorului ar fi fost obținerea unui astfel de rezultat surprinzător, fără ca acesta să fi fost exprimat în cuprinsul directivei.
43. CPAG și Comisia consideră de asemenea că luarea în considerare a perioadelor de ședere care s‑ar fi încheiat înainte de 30 aprilie 2006 nu ar conduce la o aplicare retroactivă inadmisibilă. Chiar și în cazul în care s‑ar lua în considerare perioade încheiate înainte de 30 aprilie 2006 în scopul obținerii unui drept la ședere permanentă în temeiul articolului 16 din directivă acest lucru nu ar duce, contrar susținerilor guvernului belgian, la nașterea unui drept înainte de data de 30 aprilie 2006. Dreptul de ședere permanentă ia naștere abia odată cu transpunerea directivei, respectiv în momentul expirării termenului de transpunere al directivei stabilit la 30 aprilie 2006. Prin urmare, în contextul articolului 16 alineatul (1) din directivă ar putea să se ia în considerare perioade de ședere încheiate înainte de expirarea termenului de transpunere. Acestor perioade li se aplică nu numai articolul 16 alineatul (1), ci și articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2004/38. În consecință, un cetățean al Uniunii care înainte de data de 30 aprilie 2006 a avut reședința pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani, dar care la 30 aprilie 2006 ar fi fost deja absent din statul respectiv de peste doi ani, nu dobândește niciun drept de ședere.
44. În final, CPAG și Comisia subliniază faptul că punctele de vedere ale guvernului Regatului Unit ar conduce la rezultate arbitrare și că, în plus, cele două argumente se contrazic.
45. În subsidiar, Comisia face referire la Hotărârea Trojani(14), în temeiul căreia resortisantul unui stat membru care a avut pentru o anumită perioadă reședința legală pe teritoriul unui alt stat membru poate invoca principiul egalității de tratament. Acest principiu s‑ar aplica și ajutorului social, precum în cazul în care un resortisant nu ar putea să se prevaleze de un drept de ședere pe teritoriul statului membru gazdă în temeiul dreptului comunitar.
VI – Apreciere juridică
46. Întrebarea preliminară se referă la interpretarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. Înainte de a aborda întrebarea preliminară (B), vom încadra mai întâi, pe scurt, această dispoziție în economia generală a Directivei 2004/38 (A).
A – Dreptul de ședere permanentă în temeiul articolului 16 din directivă
47. Prin Directiva 2004/38, legiuitorul comunitar a consacrat în dreptul derivat dreptul de ședere pe teritoriul unui stat membru al fiecărui cetățean al Uniunii, drept care rezultă din libertățile fundamentale și din normele privind cetățenia Uniunii stabilite de dreptul primar(15) . În acest scop, directiva prevede trei tipuri diferite de drepturi de ședere, și anume, în primul rând, dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni(16), în al doilea rând, dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni(17) și, în al treilea rând, dreptul de ședere permanentă. Dreptul de ședere permanentă este reglementat de capitolul IV din directivă; condițiile materiale privind dobândirea unui asemenea drept sunt prevăzute în prima secțiune a acestui capitol la articolele 16-18 din directivă.
48. În conformitate cu articolul 16 alineatul (1) prima teză din directivă, cetățenii Uniunii care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia. Dobândirea unui drept de ședere are loc, prin urmare, cu respectarea a două condiții. În primul rând, cetățeanul Uniunii trebuie să fi avut reședința pe teritoriul statului membru în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani. În al doilea rând, această ședere trebuie să fie legală.
B – Cu privire la întrebarea preliminară
49. Instanța de trimitere trebuie să soluţioneze o cauză în care un cetățean francez al Uniunii a locuit fără întrerupere pe teritoriul Regatului Unit în perioada septembrie 1999-februarie 2005, în condițiile în care șederea sa pe teritoriul acestui stat membru gazdă a fost considerată legală conform dispozițiilor comunitare aplicabile în timpul acestei șederi. Cu toate acestea, această ședere s‑a încheiat în februarie 2005 și, prin urmare, înainte de 30 aprilie 2006, data expirării termenului de transpunere a Directivei 2004/38 și a intrării în vigoare a legislației naționale de transpunere. Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la faptul dacă o astfel de ședere poate să dea naștere de asemenea unui drept de ședere permanentă în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din directivă.
50. Obiecția principală a guvernului Regatului Unit și a guvernului belgian împotriva luării în considerare a unei astfel de șederi se întemeiază pe faptul că o asemenea interpretare a articolului 16 alineatul (1) din directivă ar avea drept rezultat o aplicare retroactivă a acestei dispoziții. Vom examina în continuare această obiecție, ținând cont în această privință, în același timp, și de celelalte obiecții invocate de aceste guverne.
51. În ceea ce privește aplicarea retroactivă a unor dispoziții, Curtea face mai întâi distincție între dispozițiile de drept procesual și cele de drept material.(18) În cazul articolului 16 alineatul (1) din directivă, care reglementează condițiile de dobândire și de pierdere a unui drept de ședere permanentă, este vorba despre o dispoziție de drept material. Prin urmare, ne vom referi în continuare numai la jurisprudența privind admisibilitatea aplicării cu efect retroactiv a dreptului material.
52. În cazul normelor de drept material, Curtea face distincție între două situații diferite.
53. Curtea admite existența unui efect retroactiv atunci când punctul de plecare al efectelor în timp ale unui act legislativ este stabilit la o dată ulterioară publicării sale(19) . Este vorba, astfel, despre cazurile în care efectele juridice ale unui act legislativ se produc deja înainte de data intrării sale în vigoare. Acest lucru este în principiu inadmisibil, cu excepția cazului în care obiectivul care trebuie atins impune acest lucru, iar încrederea legitimă a persoanelor interesate este respectată în mod corespunzător(20) .
54. Curtea consideră de asemenea că, pentru respectarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime, dispozițiile materiale ale dreptului comunitar trebuie interpretate în sensul că sunt aplicabile numai unor fapte ulterioare intrării în vigoare a acestora(21) . Se admite o derogare de la acest principiu atunci când din formularea, din obiectivul sau din economia acestor dispoziții materiale rezultă în mod neechivoc faptul că acestea sunt aplicabile, în egală măsură, unor situații de fapt care au luat naștere înainte de intrarea lor în vigoare(22) . Este adevărat că, în această situație, spre deosebire de prima situație menționată mai sus, nu se produce niciun efect juridic înainte de intrarea în vigoare a dispoziției; prin urmare, nu este vorba despre o retroactivitate propriu‑zisă(23) . Cu toate acestea, trebuie avute în vedere și în această privință principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, întrucât dintr‑o situație de fapt care a avut loc în trecut și care, prin urmare, nu mai poate suferi modificări decurg efecte juridice în prezent sau în viitor(24) .
55. Trebuie arătat mai întâi că, în speță, articolul 16 alineatul (1) din directivă nu ar produce niciun efect juridic retroactiv nici în cazul în care s‑ar lua în considerare, în temeiul acestei dispoziții, o perioadă de ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006 (1). Prin urmare, este important să se stabilească numai dacă din formularea, din obiectivul sau din economia acestei dispoziții reiese că aceasta este de asemenea aplicabilă perioadelor de ședere pe teritoriul statului membru gazdă încheiate înainte de intrarea sa în vigoare (2).
1. Lipsa unei dispoziții cu privire la retroactivitatea efectelor juridice
56. Contrar punctului de vedere susținut de guvernul belgian, în cazul de față nu este vorba despre o dispoziție care produce retroactiv efecte juridice. Un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă ia naștere, în speță, abia la 30 aprilie 2006 și, prin urmare, după intrarea în vigoare a directivei la 29 iunie 2004, precum și după transpunerea directivei în legislația națională prevăzută pentru 30 aprilie 2006. Acest lucru se aplică și în cazul în care articolul 16 alineatul (1) din directivă este interpretat astfel încât, în vederea dobândirii unui drept de ședere permanentă (care a luat naștere cel mai devreme la 30 aprilie 2006), se ia în considerare o ședere pe teritoriul statului membru gazdă încheiată înainte de 30 aprilie 2006.
57. Prin urmare, trimiterea realizată de guvernul belgian la punctele 20.3.1, 20.8 și 20.9 din Ghidul practic comun al Parlamentului European, al Consiliului și al Comisiei pentru redactarea textelor legislative în cadrul instituțiilor comunitare(25) nu se justifică. Aceste puncte se referă la situația lipsită de relevanță în care actul comunitar trebuie să producă efecte juridice înaintea intrării sale în vigoare.
58. În măsura în care guvernul belgian susține de asemenea faptul că o interpretare a articolului 16 alineatul (1) din directivă conform căreia luarea în considerare a unei perioade de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006 ar face ca o ședere ilegală din trecut pe teritoriul statului membru gazdă să devină în mod instantaneu legală, se poate afirma că nici acest argument nu este convingător. Întrucât, în speță, dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 alineatul (1) din directivă poate lua naștere abia după data de 30 aprilie 2006, acesta nu poate transforma cu efect retroactiv o ședere ilegală încheiată înaintea acestei date într‑o ședere legală.
2. Cu privire la întrebarea dacă articolul 16 alineatul (1) din directivă trebuie interpretat în sensul că se iau în considerare perioade de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006
59. În speță, este vorba exclusiv despre întrebarea dacă articolul 16 alineatul (1) din directivă trebuie interpretat în sensul că obiectivul acesteia este legat de o perioadă de ședere încheiată deja înainte de 30 aprilie 2006. Astfel cum a fost explicat mai sus, având în vedere principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, Curtea interpretează, în principiu, dispozițiile dreptului material în sensul că acestea nu se aplică unor situații de fapt care au luat naștere înaintea intrării lor în vigoare. Este posibilă o derogare doar în cazul în care din formularea, din obiectivul sau din economia dispoziției reiese în mod neechivoc faptul că se recunoaște un astfel de efect al dispoziției și că încrederea legitimă a persoanelor interesate este respectată în mod corespunzător.
60. Formularea articolului 16 alineatul (1) nu permite să se ajungă la nicio concluzie clară (a). O analiză sistematică a dispozițiilor materiale ale Directivei 2004/38 privind dreptul de ședere permanentă (b) și o luare în considerare a genezei și a obiectivului articolului 16 din directivă (c) conduc totuși la o luare în considerare a perioadelor de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006. Dimpotrivă, argumentele care se întemeiază pe termenul de legalitate a șederii în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă (d), pe inaplicabilitatea articolului 16 alineatul (4) din directivă (e) și pe dispozițiile Directivei 68/360, respectiv ale Regulamentului nr. 1251/70 (f), nu sunt convingătoare. În sfârșit, principiul protecției încrederii legitime nu se opune interpretării conform căreia se pot lua în considerare perioade de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006 (g).
a) Formulare
61. Astfel cum guvernul Regatului Unit, CPAG și Comisia arată în mod clar, formularea articolului 16 alineatului (1) din directivă nu poate conduce la nicio concluzie clară. Articolul 16 alineatul (1) vizează numai o ședere neîntreruptă de cinci ani fără a limita în mod exact perioada de timp înăuntrul căreia trebuie să fi avut loc această ședere.
b) Cu privire la relația dintre articolul 16 alineatul (1) din directivă și alte dispoziții materiale privind dreptul de ședere permanentă
62. Astfel cum s‑a arătat mai sus(26), pe lângă articolul 16 din directivă, și articolele 17 și 18 cuprind norme materiale privind dobândirea dreptului de ședere permanentă. Articolul 17 din directivă prevede că anumite persoane dobândesc dreptul de ședere permanentă în statul membru gazdă chiar înaintea încheierii perioadei neîntrerupte de ședere de cinci ani. Astfel, în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) litera (b) din directivă, dobândeşte dreptul de ședere permanentă lucrătorul care desfășoară o activitate salariată sau independentă care, avându‑și reședința în statul membru gazdă timp de cel puțin doi ani, încetează să își desfășoare activitatea din cauza unei incapacități permanente de muncă.
i) Cu privire la necesitatea luării în considerare cu efect retroactiv a perioadelor de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006 în cadrul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38
63. Potrivit articolului 17 alineatul (1) litera (b) din directivă, dobândirea dreptului de ședere permanentă este, la fel ca în temeiul articolului 16 alineatul (1), supusă condiției unei șederi anterioare neîntrerupte pe teritoriul statului membru gazdă pe o anumită perioadă, în timp ce articolul 17 alineatul (1) litera (b) din directivă solicită numai o ședere timp de doi ani. Prin urmare, cu privire la această dispoziție se pune de asemenea întrebarea dacă o ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006 trebuie să fie luată în considerare. În ceea ce privește articolul 17 alineatul (1) litera (b) din directivă, răspunsul la această întrebare poate fi doar acela că o perioadă de ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006 trebuie să fie luată în considerare.
64. În acest context, trebuie astfel să se țină cont de legătura dintre articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38 și dispoziția pe care a înlocuit‑o, respectiv articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1251/70. Articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1251/70 reglementa printr‑o formulare aproape identică dreptul unui lucrător care și‑a pierdut capacitatea de muncă de a rămâne pe teritoriul statului membru gazdă. Regulamentul nr. 1251/70 a fost abrogat de la 30 aprilie 2006(27) . În urma abrogării acestui regulament, articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38 a înlocuit articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1251/70 și, prin urmare, dreptul de ședere al unui lucrător lipsit de capacitate de muncă decurge din articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38(28) .
65. În cazul în care, în contextul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38, nu se iau în considerare șederile pe o perioadă neîntreruptă de doi ani în statul membru gazdă înainte de începerea incapacității permanente de muncă, încheiate înainte de data de 30 aprilie 2006, nu este exclus faptul ca lucrătorii care au dobândit un astfel de drept în conformitate cu Regulamentul nr. 1251/70 în temeiul unei perioade de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006 să nu mai poată beneficia de niciun drept de ședere corespunzător după expirarea permisului de ședere acordat în conformitate cu dispozițiile Regulamentului nr. 1251/70. În temeiul Regulamentului nr. 1251/70, statele membre erau obligate numai să acorde permise de ședere temporare(29) . În momentul expirării termenului de acordare a unui permis de ședere în temeiul articolului 2 alineatul (1) litera (b) din acest regulament, un lucrător a cărui perioadă de ședere s‑a încheiat înainte de 30 aprilie 2006 nu mai poate solicita în prezent nicio prelungire în conformitate cu Regulamentul nr. 1251/70, întrucât acesta a fost abrogat la 30 aprilie 2006. În plus, un lucrător care nu dispune de capacitatea de muncă nu poate invoca articolul 17 alineatul (1) litera (b) din directivă, deoarece durata sa de ședere de doi ani s‑a încheiat înainte de data de 30 aprilie 2006. Prin urmare, nici aceste dispoziții nu i‑ar facilita dobândirea unui drept de ședere permanentă. Pentru un asemenea lucrător, după expirarea termenului permisului său de ședere, nu ar mai exista un drept de ședere în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1251/70, respectiv cu articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38.
66. Acest rezultat ar contrazice în mod clar voința legiuitorului comunitar care, odată cu adoptarea Directivei 2004/38, a urmărit consolidarea și întărirea dreptului de ședere al lucrătorilor(30) . Nu poate fi imaginată ipoteza că, prin adoptarea Directivei 2004/38, legiuitorul comunitar ar fi urmărit atingerea rezultatului descris mai sus. Acest lucru contravine articolului 38 din Directiva 2004/38, precum și ideilor exprimate la considerentul (4), conform căruia prin adoptarea Directivei 2004/38 ar trebui să se remedieze abordarea sectorială și fragmentată a dreptului la liberă circulație și ședere. Astfel, prin această directivă, drepturile de ședere care erau anterior reglementate în numeroase acte normative de drept derivat ar trebui să fie întărite și consolidate într‑un act normativ unic(31) .
67. În contextul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38, noțiunea de ședere neîntreruptă pe o perioadă de doi ani trebuie interpretată în sensul că trebuie să se ia de asemenea în considerare o ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006.
ii) Cu privire la aplicabilitatea la articolul 16 alineatul (1) din directivă
68. Potrivit economiei Directivei 2004/38, articolul 16 alineatul (1) și articolul 17 alineatul (1) litera (b) se află într‑o strânsă legătură. Ambele sunt incluse în capitolul care reglementează dreptul de ședere permanentă, și anume în secțiunea care prevede condițiile materiale de dobândire a unui astfel de drept. Mai mult decât atât, articolul 17 din directivă clarifică, prin formularea introductivă „[p]rin derogare de la dispozițiile articolului 16, dreptul de ședere permanentă în statul membru gazdă se acordă înaintea încheierii unei perioade neîntrerupte de ședere de cinci ani”, faptul că articolele 16 și 17 din directivă se află, și în privința conținutului, într‑o strânsă legătură.
69. În contextul acestei legături strânse între cele două dispoziții este, în principiu, necesar să se considere că criteriile aproape identice cuprinse în formularea „și‑au avut reședința pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani” a articolului 16 alineatul (1) din directivă și în formularea „avându‑și reședința în statul membru gazdă timp de doi ani [fără întrerupere]” a articolului 17 alineatul (1) litera (b) din directivă trebuie interpretate în mod similar. Într‑un astfel de caz, ar trebui ca și în cadrul articolului 16 alineatul (1) din directivă să se ia în considerare o ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006.
70. În schimb, guvernul Regatului Unit obiectează că în cazul dreptului de ședere permanentă în conformitate cu articolul 16 din directivă este vorba despre un drept care până în prezent nu ar fi fost prevăzut în dreptul derivat. Acest argument nu este convingător. Legiuitorul comunitar ar fi putut să prevadă o distincție, în cadrul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din directivă, pe de o parte, și al articolului 16 alineatul (1) din aceasta acesteia, pe de altă parte, în legătură cu aplicarea retroactivă în ceea ce privește situații de fapt din trecut. Acest lucru nu a fost însă realizat. Utilizarea unor criterii aproape identice în cadrul ambelor dispoziții reprezintă o dovadă evidentă a faptului că legiuitorul a urmărit în cazul celor două dispoziții o abordare unitară în ceea ce privește acest aspect.
iii) Cu privire la Hotărârea Givane
71. Cu ocazia ședinței, guvernul Regatului Unit a invocat Hotărârea Givane(32) . Acesta susține că, din ideea prezentată la punctul 50 din acea hotărâre reiese faptul că o ședere neîntreruptă pe o perioadă de cinci ani în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă nu poate fi considerată drept ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006. Astfel, Curtea ar fi stabilit la acest punct că un drept de ședere al membrilor familiei unui lucrător în temeiul articolului 3 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1251/70 ia naștere doar în momentul în care perioada de ședere prevăzută de doi ani a lucrătorului precedă în mod direct moartea acestuia. Potrivit acestui guvern, această interpretare ar trebui să fie extinsă la articolul 16 alineatul (1) din directivă, astfel încât să nu se poată lua în considerare nicio perioadă de ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006.
72. Nici acest argument nu este întemeiat. Din Hotărârea Givane nu se poate trage o astfel de concluzie. În acea hotărâre, Curtea a interpretat articolul 3 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1251/70. Această dispoziție prevedea faptul că în cazul în care lucrătorul decedează în cursul activității sale profesionale și înainte de a fi dobândit dreptul de a rămâne pe teritoriul statului în cauză, membrii de familie au dreptul să rămână permanent acolo, cu condiția ca lucrătorul, la data decesului său, să fi locuit fără întrerupere cel puțin doi ani pe teritoriul acelui stat membru. Potrivit articolului 4 alineatul (1) a doua teză din acest regulament, continuitatea șederii, prevăzută la articolul 3 alineatul (2), nu este afectată de absențele temporare care nu depășesc în total trei luni pe an și nici de absențele mai lungi cauzate de îndeplinirea serviciului militar obligatoriu.
73. În cauza Givane, lucrătorul locuise doi ani pe teritoriul statului membru gazdă, însă fusese absent pe o perioadă de peste trei luni din acel stat. După întoarcerea sa în statul membru gazdă și înainte de decesul său, lucrătorul nu mai locuise timp de alți doi ani pe teritoriul statului membru respectiv.
74. În acea cauză, Curtea a statuat mai întâi că șederea timp de doi ani trebuie să aibă loc imediat înainte de deces. Întrucât lucrătorul, după prima sa ședere pe o perioadă care depășise doi ani, a fost absent din statul membru gazdă timp de mai mult de trei luni, în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) a doua teză, această ședere a fost întreruptă și, prin urmare, nu mai putea să fie luată în considerare. Având în vedere faptul că după întoarcerea sa în statul membru gazdă, lucrătorul nu a mai locuit pe teritoriul acestuia imediat înaintea decesului său timp de alți doi ani, condițiile prevăzute la articolul 3 alineatul (2) prima liniuță nu erau îndeplinite. Este adevărat că Hotărârea Givane, care se întemeiază pe condițiile reglementate la articolul 3 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1251/70 nu se poate aplica prin analogie la întrebarea formulată în speță. Spre deosebire de articolul 3 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1251/70, articolul 16 alineatul (1) din directivă nu vizează o ședere încheiată înaintea producerii unui anumit rezultat.
75. Dimpotrivă, legătura dintre articolul 3 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1251/70 și dispoziția ulterioară prevăzută la articolul 17 alineatul (4) litera (a) din Directiva 2004/38 se opune argumentului formulat de guvernul Regatului Unit. În cazul în care ar trebui să se aplice condiția conform căreia perioadele de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006 nu trebuie să fie luate în considerare, și anume nu numai în cadrul articolului 16 alineatul (1) din directivă, ci, în temeiul formulării sale identice, și în cadrul articolului 17 alineatul (4) litera (b) din aceasta, acest lucru ar conduce la rezultate inadmisibile. Astfel cum s‑a arătat deja mai sus, acest mod de interpretare ar avea drept rezultat faptul că membrii familiei care au dobândit, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1251/70, un drept de a rămâne pe teritoriul statului respectiv în temeiul unei șederi a lucrătorului încheiate înainte de 30 aprilie 2006 nu vor mai beneficia de un drept de ședere în temeiul articolului 3 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1251/70, respectiv al articolului 17 alineatul (4) litera (a) din Directiva 2004/38.
iv) Concluzie
76. În concluzie, se constată că legătura sistematică dintre articolul 16, articolul 17 alineatul (1) litera (b) și articolul 17 alineatul (4) litera (a) din directivă recomandă luarea de asemenea în considerare, în cadrul articolului 16 alineatul (1) din directivă, a perioadelor de ședere pe teritoriul statului membru gazdă încheiate înainte de data de 30 aprilie 2006.
c) Cu privire la obiectivul articolului 16 din directivă
77. Obiectivul articolului 16 din directivă pledează de asemenea pentru o interpretare conform căreia o ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006 trebuie să fie luată în considerare.
78. Astfel cum reiese din prima teză a considerentului (17), dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 din directivă a fost introdus pentru a întări unui cetățean al Uniunii care a ales să se stabilească pe termen lung în statul membru gazdă sentimentul cetățeniei Uniunii și este un element cheie în promovarea coeziunii sociale, care reprezintă unul dintre obiectivele fundamentale ale Uniunii.
79. Din geneza articolului 16 din directivă rezultă faptul că legiuitorul a urmărit să stabilească o relație de dependență între dobândirea unui drept de ședere în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă și integrarea cetățeanului Uniunii în cadrul societății statului membru gazdă. În plus, din geneza acestui articol reiese faptul că legiuitorul comunitar consideră că un grad de integrare adecvat este realizat atunci când un cetățean al Uniunii și‑a avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani(33) . În opinia legiuitorului, legătura dintre cetățeanul Uniunii și statul membru gazdă este, în orice caz, slăbită ca urmare a unei absențe de doi ani de pe teritoriul acestuia, astfel încât gradul de integrare, care reprezintă condiția pentru dobândirea dreptului de ședere permanentă, nu mai este satisfăcut(34) . Prin urmare, potrivit articolului 16 alineatul (4) din directivă, dreptul de ședere permanentă se pierde în cazul unei absențe din statul membru gazdă pe o perioadă care depășește doi ani.
80. Luând în considerare această idee de integrare care stă la baza articolului 16 din directivă, nu vedem care este motivul pentru care gradul de integrare necesar în cadrul societății statului membru ar trebui să fie dependent de faptul dacă șederea neîntreruptă de cinci ani s‑a încheiat înaintea datei de 30 aprilie 2006 sau după această dată. Ni se pare că singurul lucru hotărâtor este dacă o astfel de ședere neîntreruptă de cinci ani s‑a încheiat și dacă legătura rezultată în acest mod între cetățeanul Uniunii și statul membru gazdă a fost iarăși slăbită ca urmare a absenței pe o perioadă de doi ani a cetățeanului Uniunii din statul membru gazdă.
d) Cu privire la obiecția care se întemeiază pe noțiunea de legalitate a șederii
81. Guvernele Regatului Unit și cel belgian se opun interpretării conform căreia, în cadrul articolului 16 alineatul (1) din directivă, trebuie să se ia în considerare o perioadă de ședere încheiată înainte de 30 aprilie 2006, întrucât articolul 16 alineatul (1) din directivă ar impune existența unei șederi legale. O ședere legală în sensul acestei dispoziții ar putea să fie doar o ședere conformă criteriilor prevăzute de Directiva 2004/38. Astfel, a doua teză a considerentului (17) al directivei s‑ar referi la legalitatea șederii prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din directivă, prevăzând în mod clar că trebuie să fie vorba despre o ședere în conformitate cu „condițiile prevăzute de prezenta directivă”. Prin urmare, s‑ar putea lua în considerare numai o ședere încheiată după intrarea în vigoare a legislației de transpunere la 30 aprilie 2006, respectiv după expirarea termenului de transpunere.
82. Nici acest argument nu este convingător.
83. Mai întâi, trebuie amintită constatarea instanței de trimitere conform căreia cetățeanul Uniunii a locuit în mod legal în Regatul Unit în timpul șederii sale neîntrerupte care depășește cinci ani în perioada septembrie 1999-februarie 2005, adică în conformitate cu dispozițiile comunitare aplicabile în momentul respectiv.
84. Cu toate acestea, obiecția formulată de guvernul Regatului Unit nu se întemeiază pe ideea că nu ar fi existat o ședere legală în conformitate cu dispozițiile aplicabile în momentul respectiv. Mai exact, acesta se întemeiază pe faptul că nu ar fi existat niciun fel de ședere legală în sensul Directivei 2004/38. O ședere legală în sensul articolului 16 din directivă ar fi numai o ședere care respectă criteriile prevăzute de dispozițiile Directivei 2004/38. Prin urmare, în speță, o ședere legală ar fi putut să rezulte numai după intrarea în vigoare a legislației de transpunere la 30 aprilie 2006.
85. Acest argument nu este întemeiat. Astfel, în opinia noastră, din cea de a doua teză a considerentului (17) nu se poate deduce faptul că numai o ședere rezultată în temeiul aplicării legislației de transpunere a Directivei 2004/38, care a intrat în vigoare la 30 aprilie 2006, poate fi considerată ca fiind o ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă.
86. Astfel cum reiese din geneza Directivei 2004/38, a doua teză a considerentului (17) a fost completată cu scopul de a clarifica noțiunea de ședere legală(35) . Totuși, această noțiune nu trebuie înțeleasă în sensul în care o înțeleg guvernul Regatului Unit și cel belgian.
87. A doua teză a considerentului (17) poate astfel să fie interpretată ca fiind o clarificare a noțiunii de ședere
și, prin urmare, ca o trimitere la articolul 16 alineatul (3) din directivă, de care trebuie să se țină cont în momentul calculului duratei de ședere. Conform acestei dispoziții, continuitatea șederii în statul membru gazdă nu este afectată de absențe temporare care nu depășesc un total de șase luni pe an sau de absențe de durată mai lungă în vederea îndeplinirii serviciului militar obligatoriu ori de o absență de maximum douăsprezece luni consecutive determinată de motive importante, precum sarcina și nașterea, boli grave, studiile sau formare profesională ori detașarea în alt stat membru sau într‑o țară terță.
88. Cea de a doua teză a considerentului (17) poate fi de asemenea interpretată ca fiind o clarificare a noțiunii de legalitate. Astfel, legalitatea poate fi apreciată, în principiu, în funcție de două criterii diferite. Pe de o parte, este vorba despre legalitatea șederii conform criteriilor prevăzute de dispozițiile comunitare, iar pe de altă parte, de legalitatea șederii potrivit criteriilor stabilite de dispozițiile naționale. Acestea din urmă pot, astfel cum rezultă din articolul 37 din directivă, să prevadă dispoziții mai favorabile decât dispozițiile Directivei 2004/38. Având în vedere că articolul 16 din directivă urmărește realizarea integrării unui cetățean al Uniunii în cadrul societății statului membru gazdă(36), formularea articolului 16 alineatul (1) din directivă poate fi interpretată astfel încât un drept de ședere permanentă să fie recunoscut în cazul în care perioada de ședere anterioară neîntreruptă de cinci ani a fost considerată ca fiind legală în temeiul dispozițiilor naționale care sunt în același timp mai favorabile decât standardele comunitare. În opinia noastră, anumite elemente pledează pentru interpretarea celei de a doua teze a considerentului (17) în sensul că un drept de ședere permanentă nu trebuie să ia naștere decât atunci când perioada de ședere neîntreruptă de cinci ani a avut loc potrivit condițiilor prevăzute de dreptul comunitar.
89. Următoarele motive se opun, în schimb, modului de interpretare susținut de guvernul Regatului Unit și de cel belgian a celei de a doua teze a considerentului (17), conform căruia se poate lua în considerare doar o ședere care a avut loc în temeiul legislației de transpunere a Directivei 2004/38, care a intrat în vigoare la 30 aprilie 2006.
90. Acestei opinii i se opun mai întâi ideile referitoare la înlocuire și consolidare menționate anterior, conform cărora obiectivul Directivei 2004/38 este remedierea abordării sectoriale și fragmentate a dreptului la liberă circulație și ședere(37) . Aceste idei se reflectă, în special, în articolul 38 alineatul (3) din directivă, potrivit căruia trimiterile la dispozițiile și directivele abrogate se interpretează ca trimiteri la Directiva 2004/38. Dacă ne sprijinim pe această idee, care stă la baza articolului 38 alineatul (3) din directivă privind preluarea dispozițiilor abrogate în Directiva 2004/38(38), și pe existența, în acest fel, a unei continuități între dispozițiile precedente și Directiva 2004/38, devine evident faptul că, în cazul în care se face referire la legalitatea conform condițiilor stabilite de directivă, acest lucru presupune și legalitatea în temeiul dispozițiilor aplicabile anterior.
91. În plus, abordării guvernului Regatului Unit și a guvernului belgian i se opune faptul că, potrivit acestei abordări, relația sistematică descrisă anterior care există între articolele 16 și 17 din directivă ar fi ignorată.
92. În cele din urmă, în acest context, nu trebuie omis faptul că, potrivit acestei abordări, un drept de ședere permanentă ar putea să fie dobândit doar începând cu 29 aprilie 2011.
93. În concluzie, trebuie să se constate că, indiferent de semnificația acordată celei de a doua teze a considerentului (17) al directivei, în orice caz, din această teză nu se poate deduce că doar o ședere care a avut loc în temeiul dispozițiilor naționale adoptate în vederea transpunerii Directivei 2004/38 și puse în aplicare începând cu 30 aprilie 2006 reprezintă o ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă. Dimpotrivă, o ședere în conformitate cu dispozițiile corespunzătoare anterioare Directivei 2004/38 constituie o ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă. Argumentul formulat de guvernul Regatului Unit și de cel belgian întemeiat pe noțiunea de legalitate a șederii nu este, prin urmare, convingător.
e) Cu privire la obiecția referitoare la inaplicabilitatea articolului 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38
94. Guvernul Regatului Unit și cel belgian susțin, în plus, că luarea în considerare a unei șederi în statul membru gazdă încheiată înainte de 30 aprilie 2006 ar conduce la rezultate arbitrare. Potrivit articolului 16 alineatul (1) din directivă, un drept de ședere permanentă ia naștere atunci când un cetățean al Uniunii și‑a avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani. Articolul 16 alineatul (4) din directivă reglementează faptul că dreptul de ședere permanentă se pierde numai în cazul unei absențe permanente din statul membru gazdă pe o perioadă de doi ani consecutivi. Această dispoziție nu se aplică în cazul unor perioade de ședere mari din trecut, întrucât în acest caz nu s‑a dobândit un drept de ședere și, prin urmare, acesta nici nu poate fi pierdut în temeiul articolului 16 alineatul (4) din directivă.
95. Această obiecție nu poate fi reținută.
96. În realitate, nu ar fi compatibil cu ideea de integrare care stă la baza articolului 16 din directivă ca un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă să ia naștere pe baza unor perioade de ședere în statul gazdă care au avut loc cu mult timp în urmă fără a se putea lua în considerare dacă gradul de integrare necesar era în continuare prezent la data de 30 aprilie 2006. Astfel cum s‑a explicat mai sus, legiuitorul comunitar pleacă de la premisa că gradul de integrare necesar în cazul unei șederi neîntrerupte de cinci ani este satisfăcut și că legătura obligatorie cu statul gazdă nu mai există după o absență de doi ani de pe teritoriul statului gazdă(39) .
97. Argumentul invocat de guvernul Regatului Unit și de cel belgian se întemeiază pe niște premise incorecte, conform cărora în cazul unor șederi care au avut loc cu mult timp în urmă în statul gazdă, articolul 16 alineatul (4) nu se aplică. Se pare că aceste premise se bazează pe constatarea că, în cazul unor perioade de ședere care au avut loc cu mult timp în urmă, un drept de ședere permanentă ia deja naștere înainte de 30 aprilie 2006. După cum s‑a menționat mai sus, această susținere nu poate fi acceptată. Dimpotrivă, dreptul de ședere permanentă poate lua naștere doar odată cu transpunerea directivei, respectiv odată cu expirarea termenului de transpunere la 30 aprilie 2006. În opinia noastră, nici formularea articolului 16 alineatul (4) din directivă nu se opune aplicării sale în cazul unor perioade de ședere care au avut loc cu mult timp în urmă
pe teritoriul statului gazdă. Atunci când, în cazul unor perioade de ședere care au avut loc cu mult timp în urmă pe teritoriul Regatului Unit, ia naștere la data de 30 aprilie 2006 un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă, este vorba despre existența unui drept de ședere permanentă. În cazul în care există un drept de ședere permanentă, nu există niciun motiv pentru ca un astfel de drept existent să nu poată fi pierdut din nou în conformitate cu articolul 16 alineatul (4) din directivă dacă șederea pe o perioadă de cinci ani în Regatul Unit a avut loc cu mai mult de doi ani în urmă. Acest lucru conduce, în cazul perioadelor de ședere care au avut loc cu mult timp în urmă, la rezultatul că dobândirea și pierderea dreptului de ședere permanentă coincid în timp, astfel încât mai întâi ia naștere un drept de ședere permanentă în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din directivă, care este apoi, ulterior apariției sale, pierdut din nou în temeiul articolului 16 alineatul (4) din directivă. Acest lucru este acoperit, în orice caz, de formularea articolului 16 din directivă în măsura în care se acceptă faptul că dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 alineatul (1) din directivă ia naștere doar timp de o „secundă logică” înainte ca acesta să fie pierdut din nou în conformitate cu articolul 16 alineatul (4) din directivă. O astfel de aplicare a articolului 16 alineatele (1) și (4) este de asemenea de natură să țină seama în mod corespunzător de ideea de integrare care stă la baza articolului 16.
98. În cazul în care Curtea consideră că această interpretare este incompatibilă cu formularea articolului 16 alineatele (1) și (4) din directivă, în opinia noastră se recomandă o aplicare, prin analogie, a articolului 16 alineatul (4) din directivă pentru a ține cont de voința legiuitorului. În acest caz, rațiunea articolului 16 alineatul (4) din directivă ar trebui aplicată în cadrul articolului 16 alineatul (1) din directivă astfel încât, în cazul unei absențe din statul membru gazdă, care depășește doi ani consecutivi, nu mai ia naștere un drept de ședere permanentă în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din directivă.
99. Prin urmare, argumentul bazat pe inaplicabilitatea articolului 16 alineatul (4) din directivă trebuie de asemenea respins.
f) Cu privire la argumentul întemeiat pe Directiva 68/360 și pe Regulamentul nr. 1251/70
100. În plus, guvernul belgian se opune unei interpretări a articolului 16 alineatul (1) din directivă conform căreia se iau în considerare și perioade de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006, susținând că, în conformitate cu dispozițiile care erau în vigoare înainte de 30 aprilie 2006, o absență de zece luni consecutive, precum cea a doamnei Lassal, ar fi condus la încetarea dreptului anterior de ședere. Astfel, potrivit articolului 6 alineatul (2) din Directiva 68/360 și a articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1251/70, care erau aplicabile înainte de 30 aprilie 2006, o absență de peste șase luni ar conduce deja la încetarea dreptului de ședere.
101. Nici acest argument nu este convingător. Potrivit standardelor comunitare, ar trebui ca cel târziu la data de 1 mai 2006 să ia naștere un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 din Directiva 2004/38. La 1 mai 2006, condițiile de dobândire a acestui drept nu mai puteau să fie compatibile cu articolul 6 alineatul (2) din Directiva 68/360 sau cu articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1251/70.
Dispozițiile Directivei 68/360 și ale Regulamentului nr. 1251/70 erau astfel abrogate la acea dată, fiind înlocuite cu dispozițiile Directivei 2004/38(40) . Faptul că legislația de transpunere a Directivei 2004/38 în Regatul Unit intrase deja în vigoare la 30 aprilie 2006, prin urmare, cu o zi înainte de expirarea termenului de transpunere, nu aduce nicio modificare în ceea ce privește acest rezultat.
g) Cu privire la principiul protecției încrederii legitime
102. În sfârșit, nici principiul protecției încrederii legitime nu se opune unei interpretări a articolului 16 alineatul (1) conform căreia pot fi luate în considerare perioade de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006.
103. Mai întâi, trebuie menționat faptul că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime sunt destinate, în primul rând, să ofere o protecție împotriva unei atingeri excesive a situațiilor juridice ale particularilor. Prin luarea în considerare, în cadrul articolului 16 alineatul (1) din directivă, a perioadelor de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006, se consolidează tocmai drepturile cetățenilor Uniunii. Nici o aplicare a articolului 16 alineatul (4) in directivă nu se opune acestui lucru. Aplicarea acestor dispoziții conduce, în realitate, la o pierdere a unui drept de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 alineatul (1) din directivă. Acest drept este, așadar, nou și nu ia naștere, în consecință, înainte de 30 aprilie 2006, astfel încât nu există nicio atingere a unei situații juridice existente deja înainte de 30 aprilie 2006.
104. Guvernul Regatului Unit a subliniat, cu ocazia ședinței, că ar trebui să se ia în considerare de asemenea încrederea legitimă a statelor membre. Pentru statele membre nu ar fi fost de conceput ca articolul 16 alineatul (1) din directivă să fie aplicat retroactiv.
105. Nici acest argument nu este întemeiat. O încredere legitimă din partea statelor membre nu există în acest caz. În măsura în care guvernul Regatului Unit și cel belgian invocă, mai întâi, faptul că aplicarea articolului 16 alineatul (1) din directivă în cazul perioadelor de ședere care au avut loc cu mult timp în urmă ar conduce, din cauza inaplicabilității articolului 16 alineatul (4) din directivă, la rezultate inadmisibile, acest argument trebuie respins, pentru motivele prezentate la punctele 94-99 din prezentele concluzii. În plus, nu există niciun fel de încredere legitimă a statelor membre că o normă precum articolul 16 din Directiva 2004/38 nu va fi adoptată. Normele privind cetățenia Uniunii se aplică deja de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, care a avut loc la 1 noiembrie 1993(41) . În orice caz, guvernul Regatului Unit și cel belgian au votat în favoarea proiectului de directivă în cadrul procesului legislativ(42) . În sfârșit, un stat membru nu poate invoca principiul încrederii legitime pentru a solicita ca articolul 16 alineatul (1) din directivă să nu fie interpretat astfel încât să se asigure luarea în considerare a unei șederi încheiate înainte de 30 aprilie 2006. Având în vedere relația sistematică descrisă anterior care există între articolele 16 și 17 din directivă(43) și obiectivul articolului 16 din directivă(44), o astfel de interpretare era previzibilă.
h) Concluzie
106. În concluzie, trebuie reținut că articolul 16 din directivă, având în vedere economia și obiectivul directivei, trebuie interpretat în sensul că se aplică și perioadelor de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006.
VII – Concluzie sintetică
107. Noțiunea de ședere neîntreruptă de cinci ani prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie interpretată în sensul că șederea unui cetățean al Uniunii pe teritoriul unui stat membru gazdă, încheiată înainte de expirarea termenului de transpunere stabilit la 30 aprilie 2006, trebuie să fie luată deopotrivă în considerare. Cu toate acestea, în acest caz se aplică de asemenea articolul 16 alineatul (4) din directivă. În concluzie, un cetățean al Uniunii a cărui ședere neîntreruptă s‑a încheiat înainte de 30 aprilie 2006 beneficiază de un drept de ședere permanentă în conformitate cu directiva numai în cazul în care absența sa ulterioară șederii pe teritoriul statului membru gazdă nu a depășit doi ani consecutivi.
VIII – Propunere
108.
Având în vedere considerațiile anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară astfel:
Articolul 16 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, trebuie interpretat în sensul că un cetățean al Uniunii care înainte de expirarea termenului de transpunere a directivei stabilit la 30 aprilie 2006 și‑a avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândește un drept de ședere permanentă pe teritoriul acestuia, cu condiția ca acesta să nu fi fost absent din statul membru respectiv pe o perioadă care depășește doi ani consecutivi.
(1) .
(2)
–	Procedura trimiterii preliminare este reglementată, în conformitate cu Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene din 13 decembrie 2007 (JO C 306, p. 1), la articolul 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.
(3)
–	JO L 158, p. 77, Ediţie specială, 05/vol. 7, p. 56.
(4)
–	Cauza C‑325/09, a se vedea comunicarea publicată în JO 2009, C 256, p. 13. În realitate, în cauza Dias, instanţa de trimitere s‑a abţinut de la a adresa din nou această întrebare. Aceasta solicită însă ca în răspunsul la întrebarea preliminară formulată în prezenta cauză să se ia în considerare de asemenea situaţia de fapt din cauza Dias.
(5)
–	În prezentele concluzii se utilizează noţiunea de drept comunitar în măsura în care, ratione temporis, se aplică în continuare dreptul comunitar, iar nu dreptul Uniunii.
(6)
–	JO L 257, p. 13.
(7)
–	JO L 112, p. 9.
(8)
–	Întrucât guvernul Regatului Unit îşi însuşeşte în cadrul argumentaţiei sale prezentate în faţa Curţii argumentele invocate de Secretary of State în faţa instanţei de trimitere, nu este necesară reproducerea separată a acestora aici.
(9)
–	Întrucât CPAG îşi însuşeşte în cadrul argumentaţiei sale prezentate în faţa Curţii argumentele invocate în faţa instanţei de trimitere, nu este necesară reproducerea separată a acestora aici.
(10)
–	Comunicare a Comisiei către Parlamentul European în conformitate cu articolul 251 alineatul (2) al doilea paragraf din Tratatul CE din 30 decembrie 2003 privind poziţia comună a Consiliului referitoare la adoptarea unei directive a Parlamentului European şi a Consiliului privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora, SEC (2003) 1293 final, p. 10.
(11)
–	Hotărârea din 9 ianuarie 2003, Givane şi alţii (C‑257/00, Rec., p. I‑345).
(12)
–	Ghidul practic comun a fost publicat de Comunităţile Europene în 2003 şi este disponibil pe internet la adresa http://eur-lex.europa.eu/ro/techleg/pdf/2007_6655.pdf.
(13)
–	Citată la nota de subsol 11.
(14)
–	Hotărârea din 7 septembrie 2004, Trojani (C‑456/02, Rec., p. I‑7573).
(15)
–	A se vedea considerentele (1) şi (2) ale directivei.
(16)
–	Articolul 6 din directivă.
(17)
–	Articolul 7 din directivă.
(18)
–	Hotărârea din 12 noiembrie 1981, Salumi şi alţii (212/80-217/80, Rec., p. 2735, punctul 9), Hotărârea din 6 iulie 1993, CT Control (Rotterdam) şi JCT Benelux/Comisia (C‑121/91 şi C‑122/91, Rec., p. I‑3873, punctul 22), şi Hotărârea din 9 martie 2006, Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, Rec., p. I‑2263, punctele 19-21).
(19)
–	Hotărârea din 25 ianuarie 1979, Racke (98/78, Rec., p. 69, punctul 20), şi Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck şi Acciaierie di Bolzano/Comisia (C‑74/00 P şi C‑75/00 P, Rec., p. I‑7869, punctul 119).
(20)
–	Hotărârea Racke (citată la nota de subsol 19, punctul 20), precum şi Hotărârea Falck şi Acciaierie di Bolzano/Comisia (citată la nota de subsol 19, punctul 119).
(21)
–	Hotărârea Salumi şi alţii (citată la nota de subsol 18, punctul 9 şi următorul), Hotărârea din 15 iulie 1993, GruSa Fleisch (C‑34/92, Rec., p. I‑4147, punctul 22), Hotărârea Falck şi Acciaierie di Bolzano/Comisia (citată la nota de subsol 19, punctul 119), precum şi Hotărârea Beemsterboer Coldstore Services (citată la nota de subsol 18, punctul 21).
(22)
–	Hotărârea Salumi şi alţii (citată la nota de subsol 18, punctul 9 şi următorul), Hotărârea GruSa Fleisch (citată la nota de subsol 21, punctul 22), Hotărârea Falck şi Acciaierie di Bolzano/Comisia (citată la nota de subsol 19, punctul 119), precum şi Hotărârea Beemsterboer Coldstore Services (citată la nota de subsol 18, punctul 21).
(23)
–	Hotărârea din 14 ianuarie 1987, Comisia/Germania (278/84, Rec., p. 1, punctul 35). A se vedea, Berger, T., „ Zulässigkeitsgrenzen der Rückwirkung von Gesetzen ”, Peter Lang 2002, p. 180 şi în special p. 196 şi următoarele, care subliniază faptul că, întemeindu‑se de asemenea pe domeniul de aplicare în timp al normei în cauză, Curtea ia în considerare elemente normative structurale. Criteriul relevant al retroactivităţii îl reprezintă punctul de plecare al efectelor în timp ale unei reglementări în raport cu data publicării sale.
(24)
–	Hotărârea Salumi şi alţii (citată la nota de subsol 18, punctul 9), Hotărârea GruSa Fleisch (citată la nota de subsol 21, punctul 22), Hotărârea Falck şi Acciaierie di Bolzano/Comisia (citată la nota de subsol 19, punctul 119), precum şi Hotărârea Beemsterboer Coldstore Services (citată la nota de subsol 18, punctul 21).
(25)
–	Citat la nota de subsol 12.
(26)
–	A se vedea punctul 47 din prezentele concluzii.
(27)
–	Abrogarea a fost realizată prin Regulamentul (CE) nr. 635/2006 al Comisiei din 25 aprilie 2006 de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 1251/70 privind dreptul lucrătorilor de a rămâne pe teritoriul unui stat membru după ce au ocupat un loc de muncă (JO L 112, p. 9). Prin urmare, o abrogare directă prin intermediul articolului 38 din Directiva 2004/38 nu a fost posibilă, deoarece Comisia adoptase Regulamentul nr. 1251/70 pe baza articolului 39 alineatul (3) litera (d) CE şi, în temeiul acest articol, Comisia dispune de competenţa exclusivă în domeniul dreptului lucrătorilor de a rămâne pe teritoriul statului membru respectiv.
(28)
–	Astfel cum rezultă din considerentele (1) şi (2) ale Regulamentului nr. 635/2006, acest lucru a avut loc ca urmare a faptului că Directiva 2004/38 a încorporat într‑un singur act legislativ dispoziţiile privind libera circulaţie a cetăţenilor Uniunii, preluând în esenţă la articolul 17, dispoziţiile Regulamentului nr. 1251/70 şi modificându‑le, astfel încât beneficiarii dreptului de a rămâne pe teritoriul unui stat membru beneficiază de un statut privilegiat, şi anume dreptul de şedere permanentă în statul membru gazdă. Egger, J., „Die neue Aufenthaltsrichtlinie der EU”, în: Recht, Wirtschaft, Kultur: Herausforderungen an Staat und Gesellschaft im Zeitalter der Globalisierung: Festschrift für Hans Habitzel zum 60. Geburtstag, 2005, p. 95 şi următoarele, în special p. 103 şi 111, subliniază faptul că dispoziţiile relevante ale Directivei 2004/38 corespund în esenţă – cu anumite ajustări – dispoziţiilor prevăzute de Regulamentul nr. 1251/70, acestea trebuind să fie menţinute.
(29)
–	A se vedea articolul 6 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1251/70.
(30)
–	A se vedea considerentul (3) al Directivei 2004/38. A se vedea de asemenea Iliopoulou, A., „Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE”, Revue du Droit de l’Union Européenne 2004, p. 523 şi următoarele, în special p. 530, care, făcând trimitere la punctul 114 din Concluziile avocatului general Geelhoed prezentate la data de 5 iulie 2001 în cauza Baumbast (Hotărârea din 17 septembrie 2002, C‑413/99, Rec., p. I‑7091) consideră că articolul 18 CE are, în cadrul dreptului primar, un rol de garantare a drepturilor de şedere deja recunoscute pe care legiuitorul comunitar trebuie să le respecte.
(31)
–	Hofstötter, B., „Die Aufenthaltsrechtliche Dimension der Unionsbürgerschaft im Spiegel aktueller Entscheidungen”, Annuaire suisse de droit européen, 2005, p. 267 şi următoarele, în special p. 277 şi următoarea, vorbeşte despre consolidarea şi dezvoltarea viitoare.
(32)
–	Citată la nota de subsol 11.
(33)
–	A se vedea expunerea de motive a Consiliului privind Poziţia comună (CE) nr. 6/2004 a Consiliului din 5 decembrie 2003, JO 2004, C 54, p. 12, în special p. 31, şi Comunicarea Comisiei către Parlamentul European din 30 decembrie 2003 (citată la nota de subsol 10), p. 13. Iliopoulou, A., citat la nota de subsol 30, p. 540, subliniază faptul că după trecerea unei perioade de cinci ani, obiectivul integrării devine prioritar în faţa preocupărilor financiare ale statului membru şi, prin urmare, dreptul de şedere nu mai intră sub incidenţa condiţiilor prevăzute la capitolul 3 din directivă. După o şedere de cinci ani în statul membru gazdă, un cetăţean al Uniunii este într‑atât de mult înrădăcinat în cadrul acestuia, încât el are dreptul la un acces la comunitatea solidară a acestui stat.
(34)
–	A se vedea expunerea de motive a Consiliului privind Poziţia comună (CE) nr. 6/2004 a Consiliului din 5 decembrie 2003 (citată la nota de subsol 33), p. 31, şi Comunicarea Comisiei către Parlament din 30 decembrie 2003 (citată la nota de subsol 10), p. 13.
(35)
–	A se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European din 30 decembrie 2003 (citată la nota de subsol 10), p. 10.
(36)
–	Potrivit lui Carlier, J.-Y., „Le devenir de la libre circulation des personnes dans l’Union Européenne: Regard sur la directive 2004/38”, Cahiers de droit européen, 2006, p. 13 şi următoarele, în special p. 32, luarea în considerare a perioadei de şedere de cinci ani reprezintă o transpunere a condiţiei dezvoltate de jurisprudenţa referitoare la cetăţenia Uniunii în ceea ce priveşte existenţa unei legături reale între cetăţeanul Uniunii şi statul membru gazdă.
(37)
–	A se vedea punctul 66 din prezentele concluzii.
(38)
–	Carlier, J.-Y. (citat la nota de subsol 36), p. 14, şi Iliopoulou, A. (citat la nota de subsol 30), p. 530, caracterizează Directiva 2004/38, în aceste condiţii, drept o „directivă de reformare”. La rândul său, Blázquez Peinado, D., „El derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, últimos desarrollos normativos: La directiva 2004/38/CE de 29 de abril”, Gazeta juridica de la Union Europea y de la competencia, 2004, p. 18 şi următoarele, în special p. 20, subliniază legătura strânsă care există între Directiva 2004/38 şi actele legislative aflate în vigoare anterior acesteia.
(39)
–	A se vedea punctul 79 din prezentele concluzii.
(40)
–	A se vedea articolul 38 alineatul (2) din Directiva 2004/38 şi din Regulamentul nr. 635/2006.
(41)
–	JO 2002, C 325.
(42)
–	Bezdeka, J., „Bemerkungen zur Umsetzung der Unionsbürgerrichtlinie in Österreich durch das Fremdenrechtspaket 2005”, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2005, p. 398 şi următoarele, în special p. 398, subliniază faptul că Austria este singura ţară care a votat împotriva adoptării Directivei 2004/38.
(43)
–	A se vedea punctele 59-76 din prezentele concluzii.
(44)
–	A se vedea punctele 77-80 din prezentele concluzii.