62017CC0147
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 28. juunil 2018 (
1
)
Kohtuasi C‑147/17
Sindicatul Familia Constanţa
Ustinia Cvas
Silvica Jianu
Dumitra Bocu
Cader Aziz
Georgeta Crângaşu
Sema Cutlacai
versus
Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Curtea de Apel Constanţa (Constanţa apellatsioonikohus, Rumeenia))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2003/88/EÜ – Tööaeg – Kohaldamisala – Mõiste „töötaja“ – Kasuvanemad – Välistamine
1.
Lapse asendushooldus võib võtta palju erinevaid kujusid ja vorme. Olles üldiselt oma loomult ajutine, võib see ulatuda laste lühiajalisest hooldusest ja eriolukordade lahendamisest pikaajalise hoolduseni, kuni asjaomane laps saab täisealiseks. Olenevalt asjaoludest võib asendushooldus toimuda asendusvanemate kodus või ametlikumas raamistikus rühmakodus või vastavas asutuses.
2.
Käesolev kohtuasi puudutab kasuvanemaid, kes hooldavad omaenda kodus lapsi täisajaga. Hooldus on nende põhitegevus, mille eest nad saavad tasu pädevalt asutuselt, millega nad on sõlminud töölepingu. Võttes arvesse laste vajadusi, ei ole kasuvanematel põhimõtteliselt lubatud minna puhkusele ilma lasteta. Samuti ei saa nad lisatasu selle eest, et nad peavad tegelema pidevalt laste vajadustega, ilma et neil oleks õigust ette kindlaks määratud puhkeaegadele või puhkusele ilma nende hoole all olevate lasteta.
3.
Käesoleva asja tuumaks on küsimus, kas selliste kasuvanemate suhtes on kohaldatav direktiiv 2003/88/EÜ, millega on kehtestatud reeglid tööaja kohta. (
2
) Kui see on nii, siis tekivad lisaküsimused seoses selle direktiivi konkreetsete sätete kohaldamisega, võttes arvesse eelkõige asjaolu, et seda aega, mida kasuvanemad nende hoolde antud laste eest hoolitsemiseks kasutavad, ei ole võimalik täpselt kindlaks määrata. See on nii, kuna kasuvanemad peavad samamoodi nagu päris vanemadki tagama laste üleskasvatamise pideva vanemliku järelevalve ja eakohase hoole all.
4.
Selgitan järgnevalt, miks asjaomased kasuvanemad ei kuulu direktiivi 2003/88 kohaldamisalasse.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1.
Direktiiv 89/391
5.
Direktiiviga 89/391/EMÜ (
3
) kehtestati meetmed töötervishoiu ja tööohutuse parandamise soodustamiseks.
6.
Direktiivi 89/391 kohaldamisala on määratletud selle artiklis 2. Selles on sätestatud:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse nii avaliku kui ka erasektori kõikide tegevusvaldkondade suhtes (tööstus, põllumajandus, kaubandus, haldus, teenindus, haridus, kultuur, vaba aeg jne).
2.   Käesolevat direktiivi ei kohaldata juhul, kui teatava avaliku teenistuse, nagu näiteks relvajõudude või politsei, või teatava kodanikukaitseteenistuse tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub.
Sellisel juhul tuleb töötajate ohutus ja tervis tagada nii hästi kui võimalik, pidades silmas käesoleva direktiivi eesmärke.“
2.
Direktiiv 2003/88
7.
Direktiiviga 2003/88 sätestatakse tööaja korralduse eeskirjad. Need eeskirjad käsitlevad muu hulgas minimaalseid puhkeaegu ja vaheaegu (artiklid 3–5), maksimaalset iganädalast tööaega (artikkel 6) ning tasulist põhipuhkust (artikkel 7).
8.
Põhjendustest 3 ja 4 nähtub, et direktiivi eesmärk on töötajate tööohutuse, ‑hügieeni ja ‑tervishoiu parandamine.
9.
Artiklis 1 on määratletud direktiivi eesmärk ja kohaldamisala. Selles on sätestatud:
„1.   Käesolev direktiiv sätestab tööaja korralduse minimaalsed ohutus- ja tervishoiunõuded.
2.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse:
a)
minimaalse igapäevase ja iganädalase puhkeaja ning iga-aastase puhkuse, vaheaegade ja maksimaalse nädalase tööaja suhtes; ja
b)
öötöö ja vahetustega töö teatud aspektide ja töömallide suhtes.
3.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse nii avaliku kui erasektori kõigi tegevusalade suhtes direktiivi [89/391] artikli 2 tähenduses, ilma et see piiraks käesoleva direktiivi artiklite 14, 17, 18 ja 19 kohaldamist.
Käesolevat direktiivi ei kohaldata direktiivis 1999/63/EÜ määratletud meremeeste suhtes, ilma et see piiraks käesoleva direktiivi artikli 2 lõike 8 kohaldamist.
4.   [Direktiivi 89/391] sätteid kohaldatakse täielikult lõikes 2 nimetatud küsimuste suhtes, ilma et see piiraks käesolevas direktiivis sisalduvate rangemate ja/või täpsemate sätete kohaldamist.“
10.
Direktiivi 2003/88 artiklis 3 on ette nähtud igapäevane puhkus. Selles on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt 11 tunnisele järjestikusele puhkeajale iga 24 tunnise ajavahemiku kohta.“
11.
Direktiivi artikkel 4 käsitleb vaheaegu. Selles on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid tagamaks, et igal töötajal, kelle tööpäeva pikkus ületab kuus tundi, on õigus puhkepausile, mille üksikasjad, kaasa arvatud kestus ja puhkepausi lubamise tingimused, kehtestatakse kas tööturu osapoolte vaheliste kollektiivlepingute või lepingutega või nende puudumise korral siseriiklike õigusaktidega.“
12.
Direktiivi artikkel 5 käsitleb iganädalasi puhkeaegu. Selles on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt 24tunnisele katkestamatule puhkeajale iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta lisaks artiklis 3 nimetatud 11 tunnisele igapäevasele puhkusele.
Kui objektiivsed, tehnilised või töökorralduse tingimused seda eeldavad, võib kohaldada 24tunnist minimaalset puhkeaega.“
13.
Direktiivi 2003/88 artiklis 6 on kehtestatud eeskirjad maksimaalse iganädalase tööaja kohta. Selles on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, mis kooskõlas vajadusega kaitsta töötajate turvalisust ja tervist tagavad, et:
a)
iganädalase tööaja pikkus määratakse kindlaks õigus- ja haldusnormidega või tööturu osapoolte vaheliste kollektiivlepingute või lepingutega;
b)
keskmise tööaja pikkus igas seitsmepäevases ajavahemikus, kaasa arvatud ületunnitöö, ei ületa 48 tundi.“
14.
Direktiivi 2003/88 artiklis 7 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele vastavalt niisuguse puhkuse õiguse ja andmise tingimustele, mis on ette nähtud siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega.
2.   Minimaalset tasulist põhipuhkust ei või asendada hüvitisega, välja arvatud töösuhte lõpetamise korral.“
15.
Direktiivi 2003/88 artikkel 17 lubab liikmesriikidel selle direktiivi teatud sätetest erandeid teha. Selles on sätestatud:
„1.   Nõuetekohaselt töötajate ohutuse ja tervise kaitse üldpõhimõtteid arvestades võivad liikmesriigid teha erandeid artiklitest 3–6, 8 ja 16, kui tööaja pikkust kõnealuse tegevuse konkreetsete omaduste tõttu ei mõõdeta ja/või ei määrata eelnevalt kindlaks või kui selle määravad töötajad ise, eriti kui kõne all on:
[…]
b)
peresisesed abitöö tegijad; või
[…]
2.   Lõigetes 3, 4 ja 5 sätestatud erandid võib vastu võtta õigus- ja haldusnormidega või tööturu osapoolte vaheliste kollektiivlepingute või lepingutega, tingimusel et kõnealustele töötajatele antakse hüvituseks võrdväärse pikkusega puhkeajad või et erandjuhtudel, kui objektiivsetel põhjustel ei ole võimalik anda hüvituseks niisuguseid võrdväärse pikkusega puhkeaegu, võimaldatakse kõnealustele töötajatele asjakohane kaitse.
3.   Käesoleva [artikli] lõike 2 kohaselt võib teha erandeid artiklitest 3, 4, 5, 8 ja 16:
[…]
b)
turvamis- ja järelevalvetoimingute puhul, mis nõuavad vara ja isikute kaitsmiseks pidevat kohalolekut, eriti turvameeste ja majahoidjate või turvafirmade puhul;
c)
tegevuste puhul, mis nõuavad teenuse või tootmise pidevat jätkumist […]
[…]
4.   Käesoleva [artikli] lõike 2 kohaselt võib teha erandeid artiklitest 3 ja 5:
[…]
b)
tegevuste puhul, mis hõlmavad päeva jooksul jaotatud tööaegu, eriti koristajate puhul.
[…]“
B. Rumeenia õigus
1.
Seadus nr 272/2004
16.
Seadus nr 272/2004 alaealiste õiguste kaitse ja edendamise kohta (Legea nr. 272/2004 privind protecţia si promovarea drepturilor copilului) (
4
) käsitleb alaealiste õiguste kaitset ja edendamist.
17.
Seaduse nr 272/2004 artiklis 4 on sätestatud, et kasuvanemad (
5
), kelle asendushooldusele on selle seaduse alusel antud alaealised, loetakse „hoolduspereks“ ning nende tegevus loetakse analoogseks vanemate omaga.
18.
Artiklis 117 on sätestatud, et pädev asutus peab alaealiste õiguste kaitseks ja edendamiseks koordineerima sotsiaalabitegevust ning perekonna ja alaealiste õiguste kaitse tegevust maakonna ja Bukaresti linna linnaosa tasandil.
19.
Artiklis 121 on pereteenused sellised teenused, millega tagatakse füüsilise isiku või perekonna elukohas oma vanematest ajutiselt või lõplikult lahutatud alaealise kasvatamine ja hooldamine. Selliseid teenuseid osutatakse, kui vastavalt seadusele nr 272/2004 on tehtud hooldusõiguse määramise otsus.
20.
Seaduse artiklis 122 on sätestatud:
„(1)   Alaealisi võivad hooldada perekonnad ja isikud, kes on vähemalt 18 aastat vanad, kellel on täielik teovõime ja elukoht Rumeenias ning kellel on moraalsed omadused ja materiaalsed tingimused, mis on oma vanematest ajutiselt või lõplikult lahutatud alaealise kasvatamiseks ja hooldamiseks vajalikud.
[…]
(3)   Niisuguse isiku tegevust, kellele on vastavalt seadusele antud õigus olla kasuvanem, reguleerib alaealise kaitset käsitlev erileping, mis on sõlmitud ameti või heakskiidetud eraõigusliku organisatsiooniga ning mis sisaldab järgmisi tingimusi:
(a)
asendushooldusel alaealisi kasvatatakse, hooldatakse ja nende koolitamine tagatakse kodus;
(b)
töögraafik määratakse kindlaks vastavalt alaealiste vajadustele;
(c)
vaba aega planeeritakse pere ja asendushooldusel alaealiste graafiku põhjal;
(d)
ajavahemikul, mil seadusega on ette nähtud puhkus, tagatakse töö jätkamine, v.a juhtudel, mil amet on lubanud sel ajavahemikul lahkuda alaealisest, kes on peresse paigutatud.
(4)   Individuaalne tööleping sõlmitakse [asendushooldusele määramise otsuse] kuupäeval.
[…]“
2.
Valitsuse dekreet nr 679/2003
21.
Valitsuse dekreedi nr 679/2003 kutselise kasuvanema õiguse saamise tingimuste ning atesteerimismenetluse ja kutselise kasuvanema staatuse kohta (Hotărârea Guvernului nr. 679/2003 privind condițiile de obținere a atestatului, procedurile de atestare și statutul asistentului maternal profesionist) (
6
) artiklis 1 on sätestatud, et kutseline kasuvanem on vastavalt dekreedile nr 679/2003 volitatud füüsiline isik. Kasuvanem peab tagama oma kodus tema asendushooldusel oleva alaealise harmooniliseks arenguks vajaliku kasvatamise, hooldamise ja koolitamise.
22.
Dekreedi artiklis 8 on sätestatud, et kutselise kasuvanema õiguse saanud isikud teevad tööd vastavalt spetsiaalsele individuaalsele töölepingule, mis on konkreetselt mõeldud alaealise kaitseks ja mis sõlmitakse alaealiste kaitsele spetsialiseerunud avalik-õigusliku talituse või heakskiidetud eraõigusliku organisatsiooniga, kellel on kohustus teostada kutseliste kasuvanemate üle järelevalvet ja toetada neid.
23.
Dekreedi artiklis 9 on sätestatud, et iga asendushooldusel oleva või muu hooldatava alaealise kohta peab kutseline kasuvanem sõlmima lepingu, mis lisatakse tööandjaga sõlmitud individuaalsele töölepingule. Selles sättes on samuti täpsustatud, et see leping sõlmitakse kutselise kasuvanema mehe või naise kirjalikul nõusolekul ja sellest teatatakse alaealiste kaitse komisjonile, kes on alaealise asendushooldusele või muule hooldusele määranud.
24.
Artiklis 10 on sätestatud kutselise kasuvanema kohustused. Täpsemalt on kasuvanema kohustus tagada alaealiste kasvatamine, hooldamine ja koolitamine, et nende füüsiline, psüühilis-intellektuaalne ja emotsionaalne areng oleks harmooniline; tagada alaealiste lõimumine oma perekonda nii, et neid koheldakse võrdselt teiste pereliikmetega; tagada alaealiste lõimumine ühiskondlikku ellu; valmistada alaealisi ette taaslõimumiseks oma pärisperekonda või lõimumiseks kasuperesse; lubada avalik-õigusliku alaealiste kaitse talituse või heakskiidetud eraõigusliku organisatsiooni spetsialistidel teostada nende kutsetegevuse üle järelevalvet ja hinnata alaealiste arengut; ning tagada töö jätkumine ka ajavahemikul, mil on seaduses ette nähtud puhkus, v.a juhul, kui tööandja on andnud loa asendushooldusel alaealistest sel ajavahemikul lahkuda.
C. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
25.
Põhikohtuasja apellandid, keda esindab Sindicatul Familia Constanţa, on kasuvanematena töösuhtes Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţaga (Constanţa sotsiaalabi ja alaealiste kaitse amet). Nad hoolitsevad nende vastavatesse kodudesse asendushooldusele antud laste eest 24 tundi päevas ilma konkreetsete iganädalaste puhkeaegade või puhkusteta.
26.
Kasuvanemad peavad nende hoole all olevate laste järele pidevalt valvama ja nende eest hoolitsema, välja arvatud juhul, kui laps on koolis. Konkreetsemalt peavad kasuvanemad tagama, et lapse eest kantakse pidevalt hoolt, sealhulgas ka seadusega ette nähtud puhkuseperioodil, välja arvatud juhul, kui pädev asutus on andnud loa lapsest sellel ajavahemikul lahkuda.
27.
Kasuvanemad nõuavad esiteks saamata jäänud töötasu, mis vastab selle töötasu 100protsendilisele suurendamisele, mis kuulub väljamaksmisele töö eest iganädalastel puhkepäevadel, riiklikel pühadel ja muudel päevadel, mida kehtivate õigusnormide kohaselt ei loeta tööpäevadeks. Teiseks nõuavad nad rahalist hüvitist kasutamata jäänud puhkuse eest. Ka kasuvanemate korralise puhkuse ajal jäid lapsed nende hoole alla, kuna lapsest lahkumine on eespool märgitu kohaselt võimalik ainult pädeva asutuse eelneval loal.
28.
Esimeses kohtuastmes jättis Tribunalul Constanţa (Constanta esimese astme kohus, Rumeenia) hagi rahuldamata.
29.
Selle otsuse peale esitati apellatsioonkaebus Curtea de Apel Constanţasse (Constanta apellatsioonikohus, Rumeenia). Kaheldes, kuidas oleks õige tõlgendada asjaomaseid liidu õiguse sätteid, otsustas see kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi [2003/88] artikli 1 lõiget 3 koostoimes direktiivi [89/391] artikliga 2 tuleb tõlgendada nii, et selle direktiivi kohaldamisalast jääb välja niisugune tegevus nagu [kasuvanemate] tegevus, millega tegelevad apellandid?
2.
Kas juhul, kui vastus esimesele küsimusele on eitav, tuleb direktiivi [2003/88] artiklit 17 tõlgendada nii, et niisuguse tegevuse suhtes nagu kasuvanema tegevus, millega tegelevad apellandid, võib teha selle [artikli 17] lõike 1, lõike 3 punktide b ja c või lõike 4 punkti b alusel erandi selle direktiivi artiklist 5?
3.
Kas juhul, kui vastus eelmisele küsimusele on jaatav, tuleb direktiivi [2003/88] artikli 17 lõiget 1 või asjakohasel juhul artikli 17 lõikeid 3 ja 4 tõlgendada nii, et selline erand peab olema nähtud ette sõnaselgelt, kuid võib olla sätestatud ka kaudselt, see tähendab vastu võetud eriaktiga, millega on teatava kutsetegevuse puhul kehtestatud muud tööaja korraldamist reguleerivad normid; missugused on juhul, kui niisugune erand ei pruugi olla sõnaselgelt ette nähtud, miinimumtingimused selleks, et võiks asuda seisukohale, et siseriiklike õigusnormidega on kehtestatud erand, ning kas sellise erandi võib ette näha nii, nagu tuleneb seadusest nr 272/2004?
4.
Kas juhul, kui vastus esimesele, teisele või kolmandale küsimusele on eitav, tuleb direktiivi [2003/88] artikli 2 punkti 1 tõlgendada nii, et ajavahemik, mil kasuvanem viibib koos alaealisega, kelle [kasuvanem] ta on, kas oma kodus või muus viimase valitud kohas, kujutab endast tööaega, kuigi ta ei täida ühtegi individuaalsest töölepingust tulenevat ülesannet?
5.
Kas juhul, kui vastus esimesele, teisele või kolmandale küsimusele on eitav, tuleb direktiivi [2003/88] artiklit 5 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid nagu seaduse nr 272/2004 artikkel 122 ning kas vastuse korral, et direktiivi artikli 17 lõike 3 punktid b ja c on kohaldatavad või artikli 4 punkt b on kohaldatav, tuleb seda artiklit tõlgendada nii, et niisugused siseriiklikud õigusnormid on sellega vastuolus?
6.
Kas juhul, kui vastus esimesele küsimusele on eitav ning vastus neljandale küsimusele on jaatav, võib direktiivi [2003/88] artikli 7 lõiget 2 tõlgendada nii, et sellega ei ole siiski vastuolus niisuguse hüvitise maksmine, mis vastab hüvitisele, mida töötaja oleks saanud põhipuhkuse ajal, sest [kasuvanema] töö laad ei võimalda tal seda puhkust kasutada, või kuigi puhkus anti vormiliselt, jätkab töötaja praktikas sama tööd, kui kõnesoleval ajavahemikul ei ole tal lubatud lahkuda alaealisest, kelle kasuvanem ta on? Kas jaatava vastuse korral on selleks, et saada õigus hüvitisele, vaja, et töötaja palus luba alaealisest lahkuda ja tööandja ei andnud seda luba?
7.
Kas juhul, kui vastus esimesele küsimusele on eitav, vastus neljandale küsimusele jaatav ja vastus kuuendale küsimusele eitav, on direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 vastuolus niisugune siseriiklik õigusnorm nagu seaduse nr 272/2004 artikli 122 lõike 3 punkt d, sest selle seadusega on tööandjale jäetud võimalus otsustada oma kaalutlusõigust kasutades, kas lubada kasuvanemal alaealisest puhkuse ajal lahkuda, ning kas jaatava vastuse korral kujutab asjaolu, et töötaja ei saa selle õigusnormi kohaldamise tulemusena puhkust kasutada, endast liidu õiguse rikkumist, mille puhul on täidetud tingimused selleks, et töötajal tekiks õigus hüvitisele? Kas jaatava vastuse korral peab seda hüvitist maksma riik direktiivi artikli 7 rikkumise tõttu või ametiasutus, kes on tööandja ja kes ei taganud puhkuse ajaks võimalust alaealisest lahkuda? Kas niisuguses olukorras on selleks, et saada õigus hüvitisele, vaja, et töötaja palus luba alaealisest lahkuda ja tööandja ei andnud seda luba?“
30.
Kirjalikud seisukohad esitasid Rootsi ja Saksamaa valitsus ning Euroopa Komisjon. Samad pooled kuulati ära ka kohtuistungil, mis toimus 7. mail 2018.
II. Analüüs
31.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud Euroopa Kohtule mitu küsimust, mis käsitlevad direktiivi 2003/88 õiget tõlgendamist. Konkreetsemalt on asjas keskne küsimus see, kas seadusega nr 272/2004 reguleeritud kasuvanema tegevus kuulub selle direktiivi kohaldamisalasse. Jaatava vastuse puhuks on eelotsusetaotluse esitanud kohus esitanud Euroopa Kohtule rea lisaküsimusi, mis puudutavad eelkõige liikmesriigi võimalust teha erand direktiivi sätete suhtes käesoleva asja konkreetsetel asjaoludel.
32.
Enne esitatud küsimuste käsitlemist analüüsin lühidalt Saksamaa valitsuse tõstatatud menetluslikke küsimusi.
A. Euroopa Kohtu pädevus
33.
Saksamaa valitsus väidab, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole piisavalt selgitanud, miks esitatud küsimused on tema menetluses oleva asja lahendamiseks asjakohased. Põhikohtuasjas esitatud nõuded ei puuduta mitte direktiivi 2003/88 kohaldamisalasse kuuluvate töötajate tervist ja ohutust töökohal, vaid töötasu saamise õiguse erinevaid aspekte.
34.
Samas, nagu Saksamaa valitsus isegi märgib, kehtib riigisisese kohtu poolt liidu õiguse tõlgendamise kohta esitatud küsimuste puhul nende asjakohasuse eeldus. Vastavalt võib Euroopa Kohus siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse jätta läbi vaatamata üksnes juhul, kui on ilmne, et taotletaval liidu õiguse tõlgendamisel puudub igasugune seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele. (
7
)
35.
On tõsi, et esitatud küsimuste seos eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva asjaga ei ole täiesti selge. Asjaolu, et töötajatele ei ole võimaldatud direktiiviga 2003/88 ette nähtud puhkeaegu ja puhkusi, ei ole võimalik parandada neile täiendava tasu maksmisega. (
8
) Sellele vaatamata on Euroopa Kohtu kasutatav pädevuse kriteerium väga lai ning nõuab, et eelotsuse küsimuste ja kohtuasja faktiliste asjaolude seose puudumine oleks väga ilmne.
36.
Käesolevas asjas see nii ei ole.
37.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olev asi puudutab täiendava hüvitise nõuet töö eest, mida on tehtud iganädalaste puhkeaegade, riiklike puhkepäevade ja tasustatud põhipuhkuse ajal.
38.
On tõsi, et direktiiv 2003/88 ei reguleeri küsimusi palgataseme ega selle arvutamise viisi kohta. (
9
) Välja arvatud direktiivi artikkel 7, mis puudutab õigust tasulisele põhipuhkusele, ei käsitle direktiiv seda, kuidas tuleks töötajaid tasustada teatavat liiki töö eest, näiteks vahetustega töö, öötöö ning valveaja eest, ega seda, kuidas tuleks tasustada ületunnitööd. (
10
) ELTL artikli 153 kohaselt on need riigisisese õiguse küsimused. Seetõttu on Euroopa Kohus järjekindlalt keeldunud vastamast palgataset puudutavatele küsimustele. (
11
)
39.
Ent esitatud küsimused ei käsitle selliseid osutatud teenuste eest tasu saamise õiguse konkreetseid aspekte nagu hüvitise kohane suurus. Need käsitlevad seda, kas seaduses nr 272/2004 sätestatud kord on kasuvanemate osas kooskõlas direktiiviga 2003/88.
40.
Sellega seoses võib kasuvanemate esitatud lisatasu nõude sisuline lahendus sõltuda seadusega nr 272/2004 kasuvanemate suhtes kehtestatud erikorra seaduslikkusest. Selle korra kohaselt määravad kasuvanemate töö- ja vaba aja ära nende hoole all olevate laste individuaalsed vajadused. Kasuvanemad peavad laste eest pidevalt hoolitsema, ilma et neil oleks õigus konkreetsetele puhkeaegadele, puhkepäevadele ja puhkustele ilma lasteta. Teisisõnu on laste vajaduste tõttu kasuvanemate töö- ja vaba aeg alati läbi põimunud.
41.
Seda arvestades näib mulle, et on võimalik näha piisavat seost esitatud küsimuste ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva asja faktiliste asjaolude vahel: selle kohtu jaoks seisneb esmane küsimus selles, kas kasuvanematel oleks liidu õiguse kohaselt õigus puhkeajale, puhkepäevadele ja puhkusele, millel põhineb nende lisatasu nõue. (
12
)
42.
Neil põhjustel ei peaks Euroopa Kohus keelduma vastamast esitatud küsimustele.
B. Eelotsuse küsimused
43.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlusi selle suhtes, kuidas tuleks direktiivi 2003/88 tõlgendada – ning eelkõige, kas sellised kasuvanemad, kelle suhtes kehtib seadus nr 272/2004, kuuluvad direktiivi 2003/88 kohaldamisalasse – seletavad kolm omavahel seotud tegurit.
44.
Esiteks on direktiivi 2003/88 esemeline kohaldamisala määratletud selle direktiivi artikli 1 lõikes 3 laialt. Selle sätte kohaselt kohaldatakse seda direktiivi nii avaliku kui erasektori kõigi tegevusalade suhtes direktiivi 89/391 artikli 2 tähenduses.
45.
Kõnealuse direktiivi 89/391 artikli 2 lõike 1 kohaselt kehtib see „avaliku kui ka erasektori kõikide tegevusvaldkondade suhtes (tööstus, põllumajandus, kaubandus, haldus, teenindus, haridus, kultuur, vaba aeg jne)“. Teisalt aga on direktiivi 89/391 artikli 2 lõikega 2 teatavad tegevused selle kohaldamisalast (ja seega ka direktiivi 2003/88 omast) välistatud: seda direktiivi ei kohaldata juhul, kui teatava avaliku teenistuse, nagu relvajõudude või politsei, või teatava kodanikukaitseteenistuse tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub.
46.
Teiseks on Euroopa Kohus kinnitanud direktiivi 2003/88 laia kohaldamisala ja selgitanud, et direktiivi kohaldamise erandeid tuleb tõlgendada kitsalt. (
13
) Seega kohaldatakse direktiivi põhimõtteliselt töötajale, kes teeb teatud ajavahemikul teisele isikule tema juhtimise all teatud töid, mille eest ta saab tasu. (
14
)
47.
Kolmandaks ning lisaks direktiivi 2003/88 laiale kohaldamisalale ning Euroopa Kohtu praktikale selles valdkonnas selgitavad eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlusi ka tema menetluses oleva asja konkreetsed asjaolud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et ühest küljest on kasuvanematel töösuhe pädeva asutusega ning nad osutavad teenust (asendushooldus) pädeva asutusega sõlmitud erilise töölepingu alusel tasu eest. Teiselt poolt peavad kasuvanemad kandma laste eest pidevalt hoolt omaenda kodus vastavalt nende laste individuaalsetele vajadustele. On ilmne, et pideva hoolduse ja järelevaatamise nõue on üsna raskesti ühitatav direktiivi 2003/88 nõuetega, mis puudutavad iganädalast puhkeaega (artikkel 5) ja tasulist põhipuhkust (artikkel 7). See on nii, kuna Euroopa Kohtu sõnutsi on mõisted „tööaeg“ ja „puhkeaeg“ teineteist välistavad vastandlikud mõisted. (
15
)
48.
Alustan Euroopa Kohtule esitatud küsimustele vastamist direktiivi 2003/88 alusloogika uurimisega.
1.
Direktiivi 2003/88 alusloogika: töötajate tervise ja ohutuse kaitse
49.
Direktiivi 2003/88 (
16
) esmane ja peamine eesmärk on tagada töötajate ohutuse ja tervise kaitse. (
17
) Minimaalse ühtlustamise meetmena kehtestatakse sellega minimaalsed kaitsestandardid, mille liikmesriigid peavad töötajatele tagama seoses muu hulgas päevaste ja nädalaste tööaja piirangutega ning tasustatud põhipuhkusega. Samuti sisaldab see erireegleid vahetustega töö ja öötöö kohta (direktiivi artiklid 8–13).
50.
Ent vaatamata sellele, et direktiivi põhirõhk on töötajate kaitsmisel, on direktiivist näha ka seda, et seadusandja ei jätnud täiesti tähelepanuta vajadust tagada pandlikkus teatavates valdkondades ning töö uute vormide järkjärgulist esilekerkimist. (
18
)
51.
Konkreetsemalt leidub võib-olla kõige ilmsem näide seadusandja tahte kohta võtta arvesse vajadust paindlikkuse järele direktiivi 2003/88 artikli 1 lõikes 3, millega on direktiivi 89/391 artikli 2 lõikele 2 viidates direktiivi 2003/88 kohaldamisalast sõnaselgelt välistatud teatavad avaliku teenistuse tegevused. Need tegevused on välistatud, kuna nende eriomane laad on paratamatult vastuolus töö ja puhkuse regulaarse mustriga. Teatavate tegevuste sõnaselge välistamine direktiivi kohaldamisalast toetab seisukohta, et seadusandja oli teadlik, et teatavaid tegevusi ei ole lihtsalt võimalik korraldada direktiiviga nõutaval viisil. Ehkki artikli 2 lõike 2 sõnastus ei ole ammendav, näivad selles konkreetselt toodud näited viitavat, et selle erandi kehtestamisel pidas seadusandja eriti silmas avaliku ohutusega seotud tegevusi, mille puhul kehtib kõrgendatud lojaalsuse määr. (
19
)
52.
Lisaks sellele välistusele sisaldab direktiiv 2003/88 erinevaid erandeid. Artiklite 17, 18, 20 ja 21 kohaselt võivad liikmesriigid teatavatel spetsiifilistel juhtudel teha direktiivist erandeid eelkõige seoses igapäevaste ja ‑nädalaste puhkeaegadega, vaheaegadega, puhkusega ja öötööga. Lisaks on artikli 22 kohaselt teatavatel tingimustel võimalikud individuaalsed erandid, kui järgitakse direktiivi artiklis 6 ette nähtud maksimaalse iganädalase tööaja (48 tundi) pikkust. (
20
)
53.
Vaatamata liikmesriikidele jäetud teatavale kaalutlusruumile, nähtub direktiivi 2003/88 sõnastusest ja üldisest ülesehitusest selgelt, et töötaja heaolu, mis seisneb töö ja eraelu tervislikul ühitamisel, oli direktiivi vastuvõtmisel keskne eesmärk. Sellega seondub muu hulgas asjaolu, et ebapiisavaid puhkeaegu ja seadusjärgset puhkust ei saa direktiivi loogika kohaselt parandada täiendava hüvitisega. (
21
)
54.
Euroopa Kohus on samuti selgelt kinnitanud seisukohta, et direktiivi 2003/88 ülim eesmärk on töötajate kaitse. Nii domineeribki Euroopa Kohtu käesolevat valdkonda käsitlevas kohtupraktikas töötajate heaolu kaitsmise eesmärk: sellele eesmärgile viidates on nii direktiivi 89/391 artikli 2 lõikes 2 sisalduvat välistust kui ka direktiivis 2003/88 sätestatud erandeid tõlgendatud kitsalt. (
22
) Tagamaks töötajate piisavat kaitset, ei ole Euroopa Kohus tõlgendanud laialt mitte ainult direktiivi kohaldamisala, vaid ka mõistet „tööaeg“. (
23
) Nii hõlmab mõiste „tööaeg“ näiteks tööandja ruumides magatud aega (
24
) ning kodus veedetud ooteaega, mille puhul kehtis kohustus vastata tööandja telefonikõnele kaheksa minuti jooksul. (
25
)
55.
Siiski ei peaks mööda vaatama asjaolust, et selleks, et tegevus üleüldse kuuluks direktiivi 2003/88 (esemelisse) kohaldamisalasse (või ka direktiivi 89/391 artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandite omasse), peab selle tegevusega tegelema töötaja. Tuleb rõhutada, et direktiiv 2003/88 tagab teatavad miinimumõigused ainult isikutele, kes tegelevad (majandus)tegevusega spetsiifilises lepingulises raamistikus: see tähendab direktiiv annab õigused isikutele, kes tegelevad sellise tegevusega teise isiku huvides ja juhtimisel ega ole seega vabad ise valima oma tegevuse aega, kohta ja sisu. Direktiiviga pannakse paika ajalised piirid, mille raames saab selliselt isikult nõuda pühendumist tegutsemisele teise isiku huvides ja juhtimisel. Seevastu ei püüta direktiiviga kaitsta ega korraldada selliste isikute tööaega, kes tegutsevad tasu eest vastavalt mõnele muule lepingule, milles ei ole ette nähtud sellist alluvussuhet.
56.
Seetõttu tuleb selleks, et tuvastada, kas selline kasuvanemate tegevus nagu põhikohtuasjas kuulub direktiivi 2003/88 kohaldamisalasse, sissejuhatava küsimusena kindlaks määrata, kas neid kasuvanemaid tuleks pidada „töötajateks“ selle direktiivi tähenduses.
2.
Direktiivi 2003/88 kohaldamisala: mõiste „töötaja“ õige tõlgendus
57.
Samamoodi nagu direktiivi 2003/88 esemelist kohaldamisala (mis hõlmab põhimõtteliselt kõiki töötamisega seotud tegevusi, mida on võimalik ette kujutada), on Euroopa Kohus tõlgendanud ka direktiivi isikulist kohaldamisala laialt. Nagu ma selgitan järgmises osas, on Euroopa Kohus töötaja mõistet selles kontekstis tõlgendades ammutanud inspiratsiooni oma kohtupraktikast, mis käsitleb liikumisvabadust ELTL artikli 45 alusel.
a)
Euroopa Kohtu praktika: inspiratsioon ELTL artiklist 45
58.
Kohtuotsuses Union syndicale Solidaires Isère (
26
), mis puudutas laste puhkelaagrite hooajalisi töötajaid, kes töötasid erilepingute alusel, rõhutas Euroopa Kohus, et mõistet „töötaja“ tuleb liidu õiguses tõlgendada autonoomselt. Järelikult tuleb see kui liidu õiguse mõiste määratleda töösuhet iseloomustavate objektiivsete kriteeriumide põhjal, võttes arvesse asjaomase isiku õigusi ja kohustusi. Viidates oma kohtupraktikale, mis käsitleb ELTL artiklit 45, leidis Euroopa Kohus, et direktiivi 2003/88 kohaldamise kontekstis on töösuhtele iseloomulik olukord, kus töötaja osutab teatava aja jooksul teisele isikule tema juhtimise all teenuseid, mille eest ta saab tasu. (
27
)
59.
Ehk teisisõnu on „töötaja“ direktiivi 2003/88 tähenduses isik, kes osutab teenuseid töösuhtes. See omakord viitab alluvussuhtele. (
28
) Euroopa Kohtu sõnul võib sellest tunnistust anda asjaolu, et isik tegutseb teise isiku juhtimisel, mis hõlmab eelkõige tema vabadust valida oma töö aega, kohta ja sisu. (
29
)
60.
Käesolevas asjas on oluline see, et Euroopa Kohus on rõhutanud, et töösuhte erilisel õiguslikul olemusel siseriiklikus õiguses ei saa olla tähtsust isiku määratlemisel töötajana liidu õiguse tähenduses. (
30
) Nii näibki samamoodi nagu teistes liidu sotsiaal- ja tööõiguse valdkondades mõiste „töötaja“ kattevari paljudel juhtudel hõlmavat isikuid, keda ei peeta töötajateks riigisisese õiguse kohaselt. (
31
)
61.
Täpsemalt võib olla selleks, et määrata liidu õiguse kohaselt kindlaks, kas isik on töötaja ning kuulub seega direktiivi 2003/88 kohaldamisalasse, vaja vaadata kaugemale asjaomase suhte laadi riigisisesest regulatsioonist. Sel eesmärgil kõnealuse teenuse osutamise (faktiline ja lepinguline) raamistikule antav terviklik hinnang peab olema iseseisev ning seda ei tohi mõjutada asjaomasele lepingulisele suhtele riigisiseses õiguses antav nimetus.
62.
Sellega seoses kinnitab direktiivis 2003/88 kasutatud mõiste „töötaja“ määratlus, mille puhul on Euroopa Kohtu praktikas lähtutud eri allikaist, et seda mõistet tuleb nagu teisteski liidu õiguse valdkondades tõlgendada laialt. Igal juhul näib Euroopa Kohtu praktikat arvestades selge, et kõik direktiivi 2003/88 kohaselt töötajateks loetavad isikud on seda ka ELTL artikli 45 kohaselt.
63.
Ent vastupidine ei pruugi alati tõsi olla.
64.
On muidugi tavaline, et üks ja sama termin võib viidata erinevatele mõistetele olenevalt asjaomasest õigusvaldkonnast. Nagu Euroopa Kohus on ise märkinud, puudub liidu õiguses mõiste „töötaja“ üks ja ainus määratlus, vaid see vaheldub sõltuvalt selle kohaldamise kontekstist. (
32
) Mõiste „töötaja“ tõlgendamisel konkreetses kontekstis on oluline arvesse võtta asjaomase õigusakti alusloogikat ning selle aktiga kaitstavaid huve.
65.
On üldteada, et Euroopa Kohtu seisukoha kohaselt võivad isikud säilitada „töötaja“ staatuse ja jääda ELTL artikli 45 kaitse alla ka ajal, mil nad on majanduslikult passiivsed. Sellega on tegemist näiteks tööotsijate puhul (
33
) ning naiste puhul, kes rasedusest ja lapse sünnist põhjustatud füüsiliste piirangute tõttu loobuvad tööst mõistlikuks ajaks. (
34
)
66.
Olenemata nende „töötaja“ staatusest liikumisvabaduse õiguse kontekstis, on raske mõista, miks sellised isikud peaksid kuuluma (või võiksid kuuluda) direktiiviga 2003/88 töötajatele antud kaitse alla. See on nii seetõttu, et nad ei ole töösuhtes. Nagu eespool märgitud, on direktiivi 2003/88 eesmärk kaitsta isikute tervist ja ohutust aga ka laiemalt heaolu siis, kui nad teevad tööd tööandjale ja tema juhtimisel, mille puhul on sisuliselt tegemist alluvussuhtega.
67.
Neid kaalutlusi arvestades asun nüüd käsitlema küsimust, kas põhikohtuasja kasuvanemad on töötajad direktiivi 2003/88 tähenduses.
b)
Käesoleva asja hindamine
68.
Kõigepealt tuleb märkida, et ELTL artiklis 267 ette nähtud Euroopa Kohtu ja tema liikmesriikides asuvate partnerite tööjaotusest tuleneb, et lõppkokkuvõttes on eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohus kohaldada mõistet „töötaja“ tema menetluses oleva asja faktilistele asjaoludele. Samas on kahtlemata Euroopa Kohtu ülesanne määratleda mõiste „töötaja“ direktiivi 2003/88 tähenduses ning anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule vajalikke juhiseid, mis aitavad tal seda mõistet kohaldada.
69.
Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab konkreetses asjas töötaja mõiste kvalifitseerimisel lähtuma objektiivsetest kriteeriumidest: eelotsusetaotluse esitanud kohus peab võtma igakülgselt arvesse kõiki tema menetluses oleva kohtuasja asjaolusid, mis on seotud asjaomase tegevuse ja kohtuasja poolte omavahelise suhtega. (
35
)
70.
Nagu juba märgitud, ei peaks lepingulise suhte laad riigisiseses õiguses olema otsustav selle tuvastamisel, kas isik on töötaja direktiivi 2003/88 tähenduses. Kui vastupidine oleks tõsi, siis oleks mõistel „töötaja“ arvukalt (Euroopa Kohtu praktikaga vastuolus olevaid) tõlgendusi, mis sõltuvad vastavate lepinguliste suhete määratlusest riigisiseses õiguses.
71.
Seetõttu tuleb selle üle otsustamisel, kas kõnealused kasuvanemad tuleks lugeda töötajateks direktiivi 2003/88 tähenduses, omistada kasuvanemate ja pädeva asutuse suhtele ainult kõrvaline tähtsus, kui seda lepingulist suhet hinnatakse liidu õiguse küsimusena. Pelgalt sellest, et kasuvanemad täidavad oma ülesandeid „töölepingu“ alusel, ei järeldu, et nende ja pädeva asutuse lepinguline suhe tuleks määratleda töösuhtena direktiivi 2003/88
tähenduses.
72.
Tegelikult toetab mitu tegurit seisukohta, et seaduses nr 272/2004 silmas peetud kasuvanemaid ei tuleks pidada töötajateks direktiivi 2003/88 tähenduses. Need tegurid puudutavad nii asjaomaste poolte suhet kui ka kasuvanemate tegevuse laadi.
1) Asjaomaste poolte suhe
73.
Nagu eespool märgitud, peab selleks, et isikut pidada töötajaks, asjaomast teenust osutatama alluvussuhtes: töösuhtes tegeleb töötaja majandustegevusega oma tööandja alluvuses. Käesolevas asjas näib selline suhe puuduvat.
74.
Paralleel ei pruugi olla täpne. Pädeva asutuse ja kasuvanemate suhet (seoses konkreetse eesmärgiga hinnata, kas need kasuvanemad kuuluvad direktiivi 2003/88 kohaldamisalasse) võib siiski võrrelda käsundiga konkreetse kohustuse täitmiseks. Nii nähtubki eelotsusetaotlusest, et selle asemel et teha tööd alluvussuhtes ning seega pädeva asutuse juhtimisel, on pädev asutus volitanud kasuvanemaid hoolitsema asjaomaste laste eest nagu iga teine lapsevanem.
75.
Sellega seoses nähtub eelotsusetaotlusest, et kasuvanemad tegutsevad spetsiaalse (raam)lepingu alusel. Teisest küljest jõustub „tööleping“ pädeva asutuse (või akrediteeritud eraõigusliku asutuse) ja kasuvanemate vahel siis, kui laps on antud nende hoole alla. Kui lapsed on juba kord nende hoole all, peavad kasuvanemad tagama, et lapsed lõimuvad uude perekeskkonda ja et lapsed saavad suureks kasvada pideva vanemliku järelevalve ja eakohase hoole all.
76.
Selles suhtes ei ole kasuvanemad kokkulepitud teenuse osutamisel pädeva asutuse alluvuses ega tema korraldustest või otsustest sõltuvad, vaid nad hoolitsevad laste eest iseseisvalt, tegutsedes nende laste individuaalsetest vajadustest ja hoolduspere programmist lähtudes.
77.
Tõsi, kasuvanematel ei ole lubatud võtta oma kohustuste täitmisel puhkust ilma pädeva asutuse sõnaselge loata. Samuti on tõsi, et kasuvanemad on kohustatud võimaldama lastekaitsespetsialistidel teha järelevalvet nende kutsetegevuse üle. Ent neist nõuetest ei piisa järelduseks, et kasuvanemad tegelevad oma igapäevase tegevusega alluvussuhtes vastava kohtupraktika tähenduses.
78.
Konkreetsemaks minnes on selge, et kõnealuste nõuete tõttu ei saa kasuvanemad korraldada oma aega ja hoolitseda laste eest täiesti nii, nagu nad sooviksid. Ent need nõuded ei puuduta tegelikku (igapäevast) ülesannete täitmist kasuvanemate poolt ega töö korraldamist vastavalt tööandja vajadustele. Pigem võib neid nõudeid pidada osaks üldisest raamistikust, milles käsundit täidetakse.
79.
Lisaks ei tohi unustada, et asendushooldusele antud lapsed on eriti tundlikus olukorras. Eelmainitud nõuded põhipuhkuse ja spetsialistide panuse kohta nende laste kasvatamisel on ilmselt kehtestatud asjaomaste laste kaitsmiseks. Kui kasuvanemad võiksid regulaarselt lahkuda laste juurest, kelle eest nad peaksid hoolitsema nagu enda omade eest, ning mitte arvestada valdkonna spetsialistide soovitustega, siis oleks see oleks vastuolus laste huvidega.
2) Tegevuse laad
80.
Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, on asendushooldusele andmise näol tegemist meetmega, mille eesmärk on tagada, et laps kasvab üles oma perega sarnanevas keskkonnas. See tähendab pidevat kooselu hooldusperega. Selles suhtes on kasuvanemate pakutav teenus võrreldav iga teise vanema omaga. Tagamaks, et asendushooldusel lähtutakse lapse huvidest, ei tohiks kasuvanemate vanemlike ülesannete täitmist korraldada kindlaksmääratud töökava alusel ega näha seejuures ette kohustuslikke puhkeperioode, sealhulgas kohustuslikke põhipuhkuseid.
81.
See kehtib olenemata sellest, kui pikk on hoolduspere asendushoolduse kestus (mis võib, nagu eespool märgitud, ulatuda lühiajalisest viibimisest pikaajalise hoolduseni). Ei ole võimalik ülemäära rõhutada, et seaduses nr 272/2004 määratletud asendushooldus kujutab endast käsundit anda lapsele võimalus kasvada üles sellise pere liikmena, kus elukorralduse määravad perekonna ja lapse huvid, mitte tööandja omad.
82.
Sellega jõuan Euroopa Kohtu otsuseni Hälvä (
36
). Selles kohtuasjas oli tegemist isikutega, kes töötasid „perevanemate asendajatena“ lasteküla pidavas lastekaitseühingus. Konkreetsemalt oli küsimus selles, kas sellised perevanemate asendajad kuuluvad ühingu töötajatena direktiivi 2003/88 artikli 17 lõike 1 kohaldamisalasse. Selles asjas võttis Euroopa Kohus samuti nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtekohaks, et sellised perevanemate asendajad on töötajad ning kuuluvad seega direktiivi kohaldamisalasse. (
37
)
83.
Vastupidi käesolevale asjale ei hoolitsenud perevanemate asendajad kohtuasjas Hälvä laste eest pidevalt omaenda kodus. Selle asemel oli neil töösuhe lastekaitseühinguga vastavalt lepingutele, milles oli ära näidatud 24tunniste töövahetuste arv, mida nad pidi aastas tegema nimetatud asutuses, mis sarnanes üsna palju perekeskkonnale. Lisaks saadeti perevanemate asendajad lasteküla „kodudesse“ tööle küla direktori koostatud graafiku alusel. (
38
)
84.
Ehkki lastekaitseühing ei juhtinud vahetuste ajal tööd kodudes, määras perevanemate asendajate tegevuse laiema raamistiku nende ülesannete täitmisel kindlaks ühing: eelkõige töötasid nad ette kindlaks määratud vahetustes ette kindlaks määratud kodudes ette kindlaks määratud päevade arvu aastas. Vaatamata mõneti eksitavale töökirjeldusele (perevanemate asendajad), kujutasid nad endast pelgalt lasteküla ajutisi töötajaid, kes ei kandnud peamist vastutust selles külas elavate laste üleskasvatamise eest.
85.
Need elemendid eristavad kohtuasja Hälvä käesolevast. Samuti heidavad nad valgust sellele, miks kohtasjas Hälvä ei tekkinud sissejuhatavat küsimust, kas asjaomased isikud olid töötajad direktiivi 2003/88 tähenduses. Lisaks muudele tunnustele, mis viitavad töösuhte olemasolule lastekaitseühingu ja asjaomaste isikute vahel, eksisteeris selle kohtuasja puhul selgelt ka Euroopa Kohtu praktikas nõutav alluvussuhe.
86.
Ka minu järgmine mõte puudutab käesoleva asja ja kohtuasja Hälvä erinevusi. Nimelt on võimatu ühitada direktiivi 2003/88 nõudeid hooldusperesse antud laste huvidega. Nagu nii Rumeenia kui ka Saksamaa valitsus kohtuistungil rõhutasid, ei ole asendushooldus põhimõtteliselt kooskõlas direktiivi 2003/88 sätetega ega peaks kuuluma selle direktiivi kohaldamisalasse.
87.
Eeldagem, et sellised kasuvanemad nagu põhikohtuasjas loetakse ikkagi töötajateks direktiivi 2003/88 tähenduses, nagu soovitab komisjon.
88.
Sellise eelduse korral nõuaks kasuvanemate ülesannete täitmine kooskõlas direktiivi nõuetega asjaomastele lastele mitme kasuvanema ja –pere määramist. See on nii, kuna vastavalt eespool selgitatule ei või direktiivis 2003/88 ette nähtud kasutamata puhkeaegu ja põhipuhkust asendada lisatasuga. Seetõttu tähendaks kasuvanemate lugemine töötajateks direktiivi tähenduses, et asendushooldus tuleks korraldada lähtuvalt iga kasuvanema puhkeaegadest ja puhkustest. Praktikas tähendaks see, et asendushooldusele antud lapsed peaksid liikuma ühest hooldusperest teise vastavalt iga kasuvanema „vahetustele“, mida komisjon peab vastuvõetavaks. Ent asjaomaste laste huvide seisukohast on sellise lahenduse meeletus ilmne. (
39
)
89.
Vastupidi komisjoni poolt kohtuistungil pakutule ei ole võimalik rakendada analoogiat kohtuasjaga Hälvä, mis puudutas olemuslikult erinevat olukorda, kus ajutised töötajad töötasid kasuvanemate äraolekul (eraomandis olevas) lastekülas, mis hoolitseb laste eest nende elukohaks olevates küla kodudes, kus need lapsed elavad, ja kannab peamist vastutust laste üleskasvatamise eest.
90.
Sellega seoses juhiksin tähelepanu ka sellele, et kasuvanemate tegevuse ja direktiivi 2003/88 vahelisi pingeid ei ole võimalik lahendada ka ühegi direktiivi artikli 17 lõike abil. Nagu juba märgitud, lubab see säte teha liikmesriikidel direktiivi nõuetest erandeid seoses (muu hulgas) igapäevaste ja -nädalaste puhkeaegadega, aga ei võimalda samas erandeid artiklist 7, mis kohustab liikmesriike tagama iga töötaja õiguse vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele. Kasuvanematele vähemalt neljanädalase (tasulise) puhkust võimaldamiseks ilma nende hoole all olevate lasteta nõuaks sisuliselt ajutise hoolduse korraldamist. On ilmne, et selline lahendus ei vastaks laste huvidele ega eesmärgile tagada, et kasulapsed elaksid stabiilses perekeskkonnas hoolduspere täielike liikmetena.
91.
Kõigil neil põhjusil olen seisukohal, et mõiste „töötaja“ õige tõlgenduse kohaselt ei kuulu sellised kasuvanemad nagu põhikohtuasjas direktiivi 2003/88 kohaldamisalasse.
92.
Järelikult puudub vajadus kaaluda teisi eelotsuse küsimusi.
III. Ettepanek
93.
Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Curtea de Apel Constanţa (Constanţa apellatsioonikohus, Rumeenia) küsimustele järgmiselt:
Mõiste „töötaja“ õige tõlgenduse kohaselt ei kuulu sellised kasuvanemad nagu põhikohtuasjas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta kohaldamisalasse.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiiv tööaja korralduse teatavate aspektide kohta (ELT 2003, L 299, lk 9; ELT eriväljaanne 05/04, lk 381).
(
3
)	Nõukogu 12. juuni 1989. aasta direktiiv töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta (EÜT 1989, L 183, lk 1; ELT eriväljaanne 05/01, lk 349).
(
4
)	Avaldatud uuesti väljaandes Monitorul Oficial, I osa, nr 159, 5.3.2014, muudetud ja täiendatud valitsuse 15. oktoobri 2014. aasta dekreetseadusega (Ordonanţa de urgență a Guvernului) nr 65, 8. oktoobri 2014. aasta seadusega nr 131, 30. märtsi 2016. aasta seadusega nr 52 ja 11. aprilli 2016. aasta seadusega nr 57.
(
5
)	Asjaomastes riigisisestes õigusnormides nimetatakse kasuvanemaid „abivanemateks“ (asistent maternal).
(
6
)	Avaldatud väljaandes Monitorul Oficial, I osa, nr 443, 23.6.2003.
(
7
)	Vt mh 6. septembri 2016. aasta kohtuotsus Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 20 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
8
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 53 jj.
(
9
)	Vt mh 1. detsembri 2005. aasta kohtuotsus Dellas jt (C‑14/04, EU:C:2005:728, punkt 38); 10. septembri 2015. aasta kohtuotsus Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, punkt 48) ja 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Hälvä jt (C‑175/16, EU:C:2017:617, punkt 25); samuti 11. jaanuari 2007. aasta kohtumäärus Vorel (C‑437/05, EU:C:2007:23, punkt 35) ja 4. märtsi 2011. aasta kohtumäärus Grigore (C‑258/10, ei avaldata, EU:C:2011:122, punktid 81–84). Vt ka komisjoni tõlgendav teatis, milles käsitletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta (ELT 2017, C 165, lk 1), lk 14.
(
10
)	Komisjoni tõlgendav teatis, milles käsitletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta (ELT 2017, C 165, lk 1), lk 15.
(
11
)	Vt nt 11. jaanuari 2007. aasta kohtumäärus Vorel (C‑437/05, EU:C:2007:23, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka komisjoni tõlgendav teatis, milles käsitletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta (ELT 2017, C 165, lk 1), lk 15.
(
12
)	Vt ka 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Hälvä jt (C‑175/16, EU:C:2017:617, eelkõige punkt 26). Selles asjas nõustus Euroopa Kohus tõlgendama direktiivi 2003/88 artikli 17 lõiget 1, ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olnud asi käsitles hagejate õigust saada lisatasu ületunnitöö eest.
(
13
)	Vt nt 3. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Simap (C‑303/98, EU:C:2000:528, punktid 35 ja 36), 5. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Pfeiffer jt (C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punktid 52–55), 3. mai 2012. aasta kohtuotsus Neidel (C‑337/10, EU:C:2012:263, punktid 21 ja 22) ning 14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
14
)	14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika); 3. mai 2012. aasta kohtuotsus Neidel (C‑337/10, EU:C:2012:263, punktid 23–25) ja 21. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Matzak (C‑518/15, EU:C:2018:82, punkt 66).
(
15
)	3. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Simap (C‑303/98, EU:C:2000:528, punkt 47).
(
16
)	Algne tööaega käsitlev direktiiv kehtestati 1993. aastal. Erinevalt varasematest meetmetest, mille peamine mure oli tööhõive suurendamine tööaja vähendamise abil, pani nõukogu 23. novembri 1993. aasta direktiiv 93/104/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta (EÜT 1993, L 307, lk 18; ELT eriväljaanne 05/02, lk 197) rõhku töötajate tervisele ja ohutusele. Direktiiv 93/104 ja mitu valdkondlikku direktiivi tunnistati hiljem kehtetuks ja asendati direktiiviga 2003/88. Vt täpsemalt Barnard, C., „EU Employment Law“, 4th edition, Oxford University Press, Oxford, 2012, lk 534.
(
17
)	See kehtestati EÜ artikli 137 (praegu ELTL artikkel 153) alusel. Vt ka 26. juuni 2001. aasta kohtuotsus BECTU (C‑173/99, EU:C:2001:356, punkt 59) ja 12. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Wippel (C‑313/02, EU:C:2004:607, punktid 46 ja 47 direktiivi alusloogika kohta).
(
18
)	See nähtub direktiivi põhjendusest 15.
(
19
)	Vt selle kohta ka 5. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Pfeiffer jt (C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punktid 52–55).
(
20
)	Vaatamata liikmesriikidele jäetud kaalutlusõigusele näib siiski, et direktiiv ei käsitle adekvaatselt paljusid tänapäevase töötamisega seotud küsimusi. Vt selle kohta komisjoni teatist tööaja direktiivi läbivaatamise kohta (Euroopa tasandi sotsiaalpartneritega konsulteerimise teine etapp Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 154 kohaselt) (COM(2010)801 lõplik). Nt lähtuvad mitmed direktiivi sätted „üheksast viieni“ loogikast vaatamata kasvavale hulgale uut tüüpi paindlikele töösuhetele, mis seda loogikat ei järgi. Vt Barnard, C., „EU Employment Law“, 4th edition, Oxford University Press, Oxford, 2012, lk 558.
(
21
)	Vrd direktiivi artikli 7 lõige 2, mis puudutab kasutamata põhipuhkuse asendamist hüvitisega töösuhte lõpetamise korral.
(
22
)	3. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Simap (C‑303/98, EU:C:2000:528, punkt 35); 5. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Pfeiffer jt (C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punkt 52); 9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Jaeger (C‑151/02, EU:C:2003:437, punkt 89); 14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punktid 24, 40 ja 41) ning 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Hälvä jt (C‑175/16, EU:C:2017:617, punkt 31).
(
23
)	Vt paljude hulgast 3. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Simap (C‑303/98, EU:C:2000:528, punkt 49); 9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Jaeger (C‑151/02, EU:C:2003:437, punkt 65) ja 21. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Matzak (C‑518/15, EU:C:2018:82, punktid 44 ja 45 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
24
)	9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Jaeger (C‑151/02, EU:C:2003:437, eelkõige punktid 60 ja 68).
(
25
)	21. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Matzak (C‑518/15, EU:C:2018:82, punkt 66).
(
26
)	14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612).
(
27
)	Idem, punkt 28, viidates 3. juuli 1986. aasta kohtuotsusele Lawrie-Blum (66/85, EU:C:1986:284, punktid 16 ja 17) ning 23. märtsi 2004. aasta kohtuotsusele Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, punkt 26). Vt ka 3. mai 2012. aasta kohtuotsus Neidel (C‑337/10, EU:C:2012:263, punkt 23) ning 7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Trojani (C‑456/02, EU:C:2004:488, punktid 15 ja 16).
(
28
)	Vt mh 8. juuni 1999. aasta kohtuotsus Meeusen (C‑337/97, EU:C:1999:284, punkt 15) ning 4. juuni 2009. aasta kohtuotsus Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
29
)	13. jaanuari 2004. aasta kohtuotsus Allonby (C‑256/01, EU:C:2004:18, punkt 72).
(
30
)	14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punkt 30), milles viidatakse 20. septembri 2007. aasta kohtuotsusele Kiiski (C‑116/06, EU:C:2007:536, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka 11. novembri 2010. aasta kohtuotsus Danosa (C‑232/09, EU:C:2010:674, punkt 56) ja 1. märtsi 2012. aasta kohtuotsus O’Brien (C‑393/10, EU:C:2012:110, punktid 42–51).
(
31
)	Vt sellega seoses analüüsi järelduste kohta, mis tulenevad Euroopa Kohtu kalduvusest tõlgendada mõistet „töötaja“ laialt ning tõlgendada seda mõistet samamoodi nii seoses ELTL artikliga 45 kui ka teiseste õigusaktidega, võtmata arvesse riigisisese seadusandja tehtud valikuid, Paanetoja, J., „Euroopan unionin oikeuden työntekijäkäsitteen laajeneva tulkinta“, Lakimies 3-4/2015, lk 367‐385.
(
32
)	12. mai 1998. aasta kohtuotsus Martínez Sala (C‑85/96, EU:C:1998:217, punkt 31); 13. jaanuari 2004. aasta kohtuotsus Allonby (C‑256/01, EU:C:2004:18, punkt 63); 1. märtsi 2012. aasta kohtuotsus O’Brien (C‑393/10, EU:C:2012:110, punkt 30).
(
33
)	Vt nt 12. mai 1998. aasta kohtuotsus Martínez Sala (C‑85/96, EU:C:1998:217, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika); 23. märtsi 2004. aasta kohtuotsus Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, punkt 70); 4. juuni 2009. aasta kohtuotsus Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, punktid 36 ja 40 ja seal viidatud kohtupraktika); 25. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, punkt 46).
(
34
)	19. juuni 2014. aasta kohtuotsus Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, punkt 47).
(
35
)	14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punkt 29).
(
36
)	26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Hälva jt (C‑175/16, EU:C:2017:617).
(
37
)	Idem, punkt 24.
(
38
)	Idem, eelkõige punkt 33.
(
39
)	Mulle näib, et sellist ebarahuldavat lahendust ei oleks võimalik vältida isegi siis, kui Euroopa Kohus asuks seisukohale, et kasuvanemad on küll direktiivi 2003/88 tähenduses töötajad, ent nende tegevus kuulub direktiivi 89/391 artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamisalasse. See on nii, kuna sellise stsenaariumi korral oleks vaja leida tasakaal ühelt poolt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 24 sätestatud laste õiguste ja teiselt poolt selle artikli 31 lõikes 2 sätestatud töötajate õiguste vahel.