62004CC0418_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. I förevarande mål har kommissionen anklagat ytterligare en medlemsstat för att inte i tillräcklig omfattning ha avsatt särskilda skyddsområden för fåglar (nedan kallade SSO) enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(2) (nedan kallat fågeldirektivet). På talan av kommissionen har redan Nederländerna,(3) Frankrike,(4) Finland(5) och Italien(6) dömts för likartade överträdelser. Även mål mot Grekland(7) och Spanien(8) är anhängiga vid domstolen. Kommissionen förbereder ett liknande mål även mot Portugal.(9)
2. Detta mål gäller framför allt bevisningen för att en medlemsstat ännu inte har avsatt alla områden som skall klassificeras som SSO. Kommissionen har i detta fall beträffande Irland åberopat de uppgifter som finns i en förteckning över ornitologiskt viktiga områden i Europa, publicerad år 2002 av den icke-statliga organisationen BirdLife International, en internationell centralorganisation av nationella fågelskyddsorganisationer (nedan kallad IBA 2000) (härvid står IBA för Important Bird Area (viktigt fågelområde) eller Important Bird Areas (viktiga fågelområden)).(10)
3. I förevarande mål har kommissionen också framställt anmärkningar mot Irland avseende skyddet av SSO. Enligt anmärkningarna har Irland dels inte på ett korrekt sätt i nationell rätt genomfört viktiga skyddsbestämmelser i fågeldirektivet och i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(11) (nedan kallat livsmiljödirektivet), dels inte tillämpat bestämmelserna korrekt.
II – Det administrativa förfarandet och yrkandena
4. Kommissionens talan grundar sig på flera administrativa förfaranden som kommissionen inledde genom formella underrättelser under åren 1998, 2000 och 2001. År 2001 översände kommissionen ett motiverat yttrande. Ytterligare två motiverade yttranden översändes den 11 juli 2003. I de två sistnämnda yttrandena sammanfattades alla de anmärkningar som ligger till grund för kommissionens talan. Kommissionen satte en sista frist på två månader inom vilken Irland skulle upphöra med de påstådda överträdelserna. Irland har medgett att denna frist löpte ut den 11 september 2003.(12)
5. Kommissionen ansåg inte Irlands svar tillfredsställande och väckte därför den 29 september 2004 förevarande talan. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
1. fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar och direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att
a) från år 1981, inte i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 79/409 som särskilda skyddsområden klassificera alla sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för de arter som anges i bilaga 1 till direktiv 79/409 och för regelbundet förekommande flyttfåglar,
b) från år 1981 inte i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 79/409 ge dessa områden den rättsligt skyddade ställning som är nödvändig,
c) från år 1981 inte säkerställa att bestämmelserna i artikel 4.4 första meningen tillämpas på områden som skall klassificeras som särskilda skyddsområden enligt direktiv 79/409,
d) inte fullständigt och korrekt genomföra och tillämpa de krav som anges i artikel 4.4 andra meningen i direktiv 79/409,
e) inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i direktiv 92/43 beträffande de särskilda skyddsområden som avsatts enligt direktiv 79/409 för att bevara de naturliga livsmiljöerna samt vilda djur och växter och för att följa artikel 6.2 i direktiv 92/43 beträffande fritidsanvändning av alla områden som avses i nämnda artikel, och
f) inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 10 i direktiv 79/409, samt
2. förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna.
6. Irland har yrkat att domstolen skall
1. ogilla kommissionens talan eller, i andra hand, begränsa ett eventuellt fastställande av fördragsbrott till att avse de speciella punkter på vilka domstolen anser att Irland har åsidosatt gemenskapsrätten, och
2. förordna att vardera parten skall bära sin kostnad.
7. Konungariket Spanien och Republiken Grekland har intervenerat i målet till stöd för Irlands yrkanden.
III – Talan
8. Yrkandena kommer att prövas i tur och ordning. Tillämpliga bestämmelser kommer att återges i samband med de anmärkningar som kommissionen har lagt till grund för yrkandena.
A – Den första anmärkningen – otillräckligt klassificerande av områden som SSO
9. Kommissionen har med den första anmärkningen anklagat Irland för att vad gäller antal och storlek inte ha klassificerat tillräckligt många områden som SSO för att skydda fåglar som anges i bilaga 1 och de flyttfåglar som inte nämns i bilagan.
Tillämpliga bestämmelser
10. I artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet anges vilka områden som medlemsstaterna skall klassificera som SSO, och artikel 4.3 innehåller bestämmelser om skyldighet för medlemsstaterna att underrätta kommissionen om klassificeringen. Bestämmelserna har följande lydelse:
”1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
I samband med detta skall hänsyn tas till
a) utrotningshotade arter,
b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,
c) arter som är sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,
d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.
Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.
Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.
3. Medlemsstaterna skall sända all relevant information till kommissionen, så att den kan ta lämpliga initiativ för att uppnå den samordning som är nödvändig för att säkerställa att de områden som anges i punkterna 1 och 2 ovan bildar en sammanhängande helhet som uppfyller behovet av skydd för dessa arter inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.”
11. Bestämmelserna motiveras i nionde skälet till direktivet, som har följande lydelse:
”För att bevara samtliga fågelarter är det helt nödvändigt att skydda, upprätthålla och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för fåglar. Vissa fågelarter bör skyddas genom att särskilda åtgärder avseende deras livsmiljöer vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Sådana åtgärder måste också ta hänsyn till flyttande fåglar och samordnas i syfte att åstadkomma en sammanhängande helhet.”
Bedömning
12. Kommissionens anmärkning avseende en otillräcklig klassificering av särskilda skyddsområden består av tre delar. För det första har Irland inte klassificerat flera av de områden som är upptagna i IBA 2000 som SSO, och områden som har klassificerats som SSO är ofta för små, eftersom de omfattar mindre ytor än dem som anges i IBA 2000. För det andra är Irland skyldigt att klassificera ytterligare områden som SSO för vissa fågelarter som ännu inte är intagna i IBA 2000. För det tredje tvistar kommissionen och Irland om huruvida vissa konkreta områden och delytor skall klassificeras som SSO.
13. Enligt fast rättspraxis innebär artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet att medlemsstaterna är skyldiga att som SSO klassificera de områden som uppfyller de ornitologiska kriterier som anges i nämnda bestämmelser.(13) Därmed avses de områden som är mest lämpade för bevarandet av ifrågavarande arter.(14) Som Irland med rätta har framhållit är enbart den omständigheten att ett område är lämpat för att bevara vissa fågelarter inte tillräcklig för att grunda en skyldighet att klassificera området som ett särskilt skyddsområde. Detta har kommissionen inte heller bestritt.
14. Vid valet av särskilda skyddsområdena har medlemsstaterna visserligen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, men avsättande och avgränsning av områdena skall uteslutande ske med ledning av de ornitologiska kriterier som har fastställts i direktivet. Andra kriterier, framför allt ekonomiska och sociala, får inte spela någon roll för valet av områden.(15) Det är inte heller möjligt att kringgå skyldigheten att klassificera områden som SSO genom att vidta andra särskilda åtgärder för bevarande.(16)
1. IBA 2000
15. Kommissionen anser att IBA 2000 innehåller åtminstone en del av de områden som är mest lämpade för bevarandet av ifrågavarande fågelarter i den mening som avses i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet. Eftersom det finns många IBA som Irland över huvud taget inte har klassificerat som SSO och eftersom flera av de områden som har klassificerats som SSO inte omfattar alla de ytor som anges i IBA 89 och IBA 2000, är det enligt kommissionen styrkt att Irland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.
16. Huruvida kommissionen i dessa två avseenden kan vinna framgång med sin talan beror följaktligen på huruvida det av skillnaden mellan de områden som anges i IBA 2000 och de områden som Irland har avsatt framgår att Irland inte har iakttagit sin skyldighet att i tillräcklig utsträckning avsätta särskilda skyddsområden.
17. En sådan områdesförteckning som IBA 2000 kan i väsentlig grad bidra till att bevisa att en medlemsstat inte har uppfyllt sin skyldighet att i tillräcklig utsträckning klassificera områden som SSO. Domstolen har fastslagit att IBA 89 – med hänsyn till sin vetenskapliga karaktär och när det inte förebringas vetenskaplig bevisning som bland annat skulle kunna visa att de skyldigheter som följer av artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet hade kunnat fullgöras genom att andra områden än dem som anges i förteckningen och vilka täcker en sammanlagd yta som är mindre än de områden som i förteckningen klassificeras som SSO och trots att förteckningen inte är rättsligt bindande för den berörda medlemsstaten – kan användas av domstolen som referensmaterial vid bedömningen av om medlemsstaten vad gäller antal och storlek har klassificerat ett tillräckligt antal områden som skyddsområden i den mening som avses i nämnda bestämmelser i direktivet.(17)
18. IBA 89 är en år 1989 publicerad förteckning över områden som är av stort intresse för bevarandet av vilda fåglar inom gemenskapen. Den har upprättats för det behöriga generaldirektoratet inom kommissionen av Europeiska sammanslutningen för bevarande av fåglar och livsmiljöer i förening med Internationella rådet för bevarandet av fåglar och i samarbete med kommissionens experter.(18)
19. IBA 2000 är en nyare sådan förteckning. När det gäller Irland innehåller den framför allt 48 nya områden utöver dem som anges i IBA 89. Huruvida den nya förteckningen kan vara ett bevismedel i den mening som har nämnts i det föregående beror på om dess kvalitet i vetenskapligt hänseende är jämförbar med föregångarens.
20. De områden som har intagits i IBA 89 och IBA 2000 är ett resultat av vissa kriterier som har tillämpats på information om förekomsten av fåglar. De kriterier som har tillämpats i IBA 2000 motsvarar till större delen dem som tillämpades i IBA 89.(19) Att både antalet områden och omfattningen av dessa har ökat beror huvudsakligen på förbättrade kunskaper om förekomsten av fåglar.
21. Kommissionens medverkan i IBA 89 bestod så gott som uteslutande i att kommissionen följde ornitologernas utarbetande av kriterierna. Eftersom flertalet kriterier har tillämpats även beträffande IBA 2000, är kommissionen, åtminstone indirekt, ansvarig även för denna förteckning. Insamlandet av faktiska uppgifter kunde kommissionen redan i fråga om IBA 89 knappast kontrollera, eftersom den inte kunde verifiera vare sig att eller i vilken omfattning varje enskild fågelart förekom. Följaktligen föreligger det inte heller i detta hänseende någon signifikativ skillnad mellan IBA 89 och IBA 2000.
22. Konungariket Spanien, som har intervenerat till stöd för Irlands yrkanden, har invänt att IBA 2000 har upprättats av icke-statliga organisationer. Detta är riktigt, men det påverkar inte förteckningens vetenskapliga kvalitet.(20) Förteckningen har utgetts av BirdLife International, ett förbund av nationella fågelskyddsorganisationer som deltog redan i utarbetandet av IBA 89 under benämningen Internationella rådet för fågelskydd. Den Europeiska sammanslutningen för bevarande av fåglar, som också medverkade i utarbetandet av IBA 89, var en ad hoc- grupp av experter i rådet. BirdLife säkerställer följaktligen kontinuiteten i arbetet med områdesförteckningarna.
23. När det gällde insamlingen av faktiska uppgifter för IBA 2000 avseende Irland deltog för övrigt inte bara flera ornitologer, utan även statliga irländska myndigheter.(21)
24. Som Irland har framhållit har kommissionen emellertid själv ifrågasatt kvaliteten på IBA 2000, eftersom den kräver att Irland skall avsätta områden som inte är nämnda i förteckningen. Med detta argument avser kommissionen emellertid inte att IBA 2000 innehåller områden som inte är mest lämpade för bevarandet av de skyddade arterna. Kommissionen anser tvärtom att IBA 2000 uppenbarligen är ofullständig med avseende på vissa på Irland förekommande arter och livsmiljöer.
25. Denna ofullständighet kullkastar inte bevisvärdet av IBA 2000. För att detta skall omintetgöras måste vetenskaplig bevisning förebringas för att de områden som anges i IBA 2000 inte är de mest lämpade för bevarandet av de skyddade arterna.(22) För övrigt visar redan en jämförelse mellan IBA 89 och IBA 2000 att det fortlöpande kommer nya forskningsresultat som leder till att nya förteckningar blir mera fullständiga. Därigenom kan det bevisvärde som domstolen har tillmätt IBA 89 på sin höjd ifrågasättas i den mån som vissa av de områden som angavs där inte har medtagits i nyare förteckningar. Detsamma måste gälla i fråga om IBA 2000.
26. IBA 89 och IBA 2000 är följaktligen jämförbara i fråga om vetenskaplig kvalitet. Eftersom nyare uppgifter är avgörande, utgör IBA 2000 den bättre vetenskapliga källan och bör därför ha företräde.
27. Vid den muntliga förhandlingen anförde den irländska regeringen visserligen att de mest lämpade områdena inte får väljas ur en enskild medlemsstats perspektiv, utan att valet skall ske med beaktande av hela gemenskapen. För många fågelarter som förekommer på Irland finns det betydligt mer lämpade områden i andra medlemsstater. För vissa arter behöver därför inga områden avsättas som skyddsområden på Irland.
28. Denna inställning synes vinna stöd av artikel 4.1 fjärde stycket i fågeldirektivet. Enligt denna bestämmelse skall medlemsstaterna i fråga om skydd av de fågelarter som anges i bilaga 1 ta hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av direktivet. Detta område är gemenskapen.
29. De flesta kriterierna för valet av områdena i IBA 2000 har fastställts med beaktande av nämnda argument. De bygger nämligen inte på någon jämförelse inom den berörda medlemsstaten.(23) Annorlunda förhåller det sig med kriteriet C 6. Enligt detta skall de fem viktigaste områdena för fågelarter som är förtecknade i bilaga 1 i fågeldirektivet i vederbörande europeiska region anses som det ornitologiskt viktigaste området (det så kallade fem-i-toppkriteriet).(24) När det gäller Irland har hela landet ansetts som en europeisk region.(25) Om Irlands uppfattning skulle godtas skulle fem-i-toppkriteriet förkastas, eftersom det inte grundar sig på en jämförelse inom hela Europeiska unionen.
30. Den irländska regeringen har emellertid bortsett från att en medlemsstat enligt domstolens tolkning av artikel 4.1 i fågeldirektivet är skyldig att avsätta särskilda skyddsområden för alla de fågelarter som anges i bilaga 1 när sådana förekommer inom dess territorium.(26)
31. Just arter upptagna i bilaga 1 är av de skäl som anges i artikel 4.1 andra meningen i fågeldirektivet i särskilt behov av skydd, eftersom de inte sällan är utrotningshotade eller känsliga för vissa förändringar i livsmiljön eller för att de av andra skäl kräver speciell uppmärksamhet. Kommissionen har i enlighet med artikel 4.1 första meningen tagit hänsyn till den europeiska dimensionen redan vid urvalet av dessa arter.
32. I de medlemsstater där sådana arter förekommer jämförelsevis ofta säkerställer SSO framför allt att stora delar av den samlade populationen bevaras. Det är emellertid också nödvändigt att som SSO klassificera områden där dessa arter snarare är sällsynta. Därigenom bidrar SSO nämligen till att den berörda arten får en geografisk spridning.
33. Betydelsen av arternas geografiska spridning framgår av definitionen av en livsmiljös bevarandestatus i artikel 1 i i livsmiljödirektivet. Enligt denna definition utgörs en livsmiljös bevarandestatus av summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som kan påverka de typiska arternas överlevnad på lång sikt. Denna definition är visserligen inte direkt tillämplig på fågeldirektivet, men den illustrerar ändå den vetenskapliga konsensus som enligt detta skall vara vägledande även när det gäller att välja områden på grundval av ornitologiska kriterier.
34. Såvitt avser fågeldirektivet framgår betydelsen av den geografiska spridningen av artikel 4.3. Enligt denna bestämmelse skall kommissionen ta initiativ för att uppnå den samordning som är nödvändig för att säkerställa att de områden som medlemsstaterna har klassificerat som SSO bildar en sammanhängande helhet som uppfyller behovet av skydd för dessa arter inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av direktivet. En sammanhängande helhet kan åstadkommas endast om alla
medlemsstater som SSO klassificerar alla de områden som är mest lämpade för skydd av de i bilaga 1 förtecknade fågelarter som förekommer på dess territorium.(27) I annat fall skulle SSO för många arter koncentreras till vissa regioner i gemenskapen, men inte finnas på platser där de berörda arterna förekommer i mindre omfattning.
35. Den nödvändiga europeiska dimensionen påverkar följaktligen inte kriteriet C 6, som i förening med andra kriterier ligger till grund för förteckningen i IBA 2000.
36. Irland har också försökt att rubba bevisvärdet av IBA-förteckningen när det gäller kornknarren ( Crex crex ). Denna fågelart kan enligt senaste rön inte längre anses vara globalt hotad. På Irland har de livsmiljöer som passar för den snarare ökat på grund av ändrade förhållanden inom jordbruket. Irland följer också en annan skyddsstrategi för kornknarren. Slutligen har kornknarrens förekomst utanför de särskilda skyddsområdena ännu inte tillräckligt stabiliserats och är därför inte förutsägbar. Kommissionens krav på avsättande av särskilda skyddsområden är enligt Irland därför alltför långtgående.
37. Det är riktigt att klassificeringen av kornknarren har ändrats på grund av nya rön beträffande dess förekomst i östra Europa och Ryssland.(28) En sådan utveckling kan i princip rycka undan grundvalen för ifrågavarande arters förekomst i områdesförteckningar. Även den nuvarande klassificeringen ”missgynnad” uppfyller emellertid, likaväl som den tidigare klassificeringen ”sårbar”, villkoren för att identifiera IBA enligt kriteriet C.1.(29) Den påverkar inte heller tillämpningen av fem-i-toppkriteriet (C.6). De områden som identifieras i IBA 2000 påverkas följaktligen inte.
38. Kommissionen har dessutom, utan att den irländska regeringen har gjort någon invändning, presenterat en studie från april 2002 som gjorts av den irländska fågelskyddsorganisationen BirdWatch Ireland. I studien föreslås, med en utförlig vetenskaplig motivering, fyra nya SSO für kornknarren. Följaktligen måste ytterligare områden klassificeras som SSO även för kornknarren.
39. Eftersom Irland inte har anfört några andra argument mot bevisvärdet av IBA 2000, har Irland inte rubbat detta. Skillnaden mellan de områden som Irland har avsatt och IBA 2000 visar följaktligen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enigt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.
40. Irland har emellertid hävdat att det för olika områden och fågelarter har genomförts eller förbereds undersökningar som kan komma att leda till att de för bevarandet av dessa arter mest lämpade områdena identifieras och i anslutning därtill klassificeras som SSO. Grekland har biträtt detta argument och yrkat att medlemsstaterna skall tillerkännas en tillräcklig frist för att ompröva nya forskningsresultat, exempelvis IBA 2000, och på grundval av dessa klassificera områden som SSO.
41. Tankegången bakom denna argumentation är riktig. Ansvariga för klassificeringen av SSO är uteslutande medlemsstaterna. Dessa kan inte avsäga sig sitt ansvar genom att helt enkelt överta och genomföra andra organs iakttagelser, inte ens om dessa har gjorts av fågelskyddsorganisationer. Varje avsättande av ett område förutsätter tvärtom att behöriga myndigheter på grund av bästa tillgängliga vetenskapligt utredda fakta(30) är övertygade om att områdena i fråga skall räknas till de områden som är mest lämpade för skydd av fåglar.
42. Av detta följer emellertid inte att klassificeringsskyldigheten generellt bortfaller så länge de behöriga myndigheterna inte har fullständigt kontrollerat och verifierat nya vetenskapliga forskningsresultat. Det skall tvärtom erinras om att skyldigheten inträdde redan när fristen för genomförande av fågeldirektivet löpte ut, det vill säga för Irlands del den 6 april 1981. Den är inte heller begränsad till någon viss tidpunkt beroende på den vetenskapliga forskningens stadium.(31)
43. Denna skyldighet var förenad med ytterligare en, nämligen skyldigheten att identifiera de mest lämpade områdena. Enligt artikel 10 i fågeldirektivet i förening med bilaga 5 till detta skall medlemsstaterna därför uppmuntra sådan forskning och sådant arbete som krävs. Följaktligen skulle Irland redan före år 1981 ha företagit en egen omfattande vetenskaplig inventering av fågelarter som förekommer inom dess territorium och ha avsatt de särskilda skyddsområden som dessa gav anledning till. Om Irland hade uppfyllt denna skyldighet fullt ut skulle IBA 2000 beträffande Irland ha innehållit endast SSO, eller också skulle Irland lätt ha kunnat tillbakavisa alla krav på klassificering av ytterligare områden som SSO.
44. Skyldighet att klassificera ytterligare skyddsområden som SSO kan uppstå endast om förekomsten av fågelarter förändras. Det har här endast påståtts att en sådan förändring har skett beträffande kornknarren. Att denna fågelart nu förekommer på nytt var dock känt redan när den frist som satts i det motiverade yttrandet löpte ut den 11 september 2003.(32)
45. Om Irland nu skulle få en ny frist för att kontrollera den bästa tillgängliga vetenskapliga källan skulle detta resultera i att det infördes ett villkor för skyldigheten att avsätta SSO som inte föreskrivs i artikel 4 i fågeldirektivet, nämligen att det skulle krävas bevis av tredje man för att det finns ännu icke skyddade områden som måste avsättas. Ett sådant villkor skulle emellertid strida inte bara mot ordalydelsen i bestämmelserna, utan även mot fågeldirektivets syfte och mot det förhållandet att respektive medlemsstat – inte tredje man – har anförtrotts ansvaret för förvaltningen av det gemensamma (naturliga) arvet på dess territorium enligt direktivet.(33) Den omständigheten att IBA 2000 behöver omprövas kan därför inte rättfärdiga underlåtenheten att avsätta SSO.
46. Kommissionen har med stöd av IBA 2000 även påtalat att flera av de områden som Irland har klassificerat som SSO är för små. Irland har enligt kommissionen uteslutit viktiga ytor från de klassificerade områdena. Irland har inte bestritt denna anmärkning, utan har endast hänvisat till pågående förfaranden för att anpassa avgränsningen av SSO. Detta vederlägger inte kommissionens anmärkning. Rent principiellt skulle Irland redan år 1981 ha avsatt alla SSO i full omfattning och ha företagit alla de ornitologiska undersökningar som erfordrades för detta. Undersökningar och administrativa förfaranden som nu behövs för att avsätta de områden som saknas ändrar inte bedömningen att Irland inte hade uppfyllt nämnda skyldighet innan den frist som satts i det senaste motiverade yttrandet löpte ut. Följaktligen skall Irland även i detta hänseende dömas enligt yrkandet.
47. Kommissionens talan skall därför bifallas i den mån den grundar sig på skillnaden mellan de områden som Irland har avsatt och de områden som anges i IBA 2000.
2. Områden som inte är angivna i IBA 2000
48. Kommissionen har emellertid också påtalat att IBA 2000 är klart ofullständig såvitt avser vissa arter och livsmiljöer på Irland. Den har påpekat att Irland därför måste klassificera även områden som inte är angivna i IBA 2000 som SSO.
49. Det kan inte uteslutas att det föreligger skyldigheter beträffande sådana områden.(34) För att styrka att en sådan skyldighet föreligger måste kommissionen emellertid åtminstone konkret visa av vilken anledning ytterligare områden behövs. Av ansökan i förening med det första motiverade yttrandet, vilket översändes den 24 oktober 2001, framgår att kommissionen såvitt avser smålom ( Gavia stellata ), blå kärrhök ( Circus cyaneus ), stenfalk ( Falco columbarius ), pilgrimsfalk ( Falco peregrinus ), ljungpipare ( Pluvialis apricaria ) och kungsfiskare ( Alcedo athis ) i huvudsak har åberopat att dessa arters livsmiljöer är underrepresenterade inom Irlands SSO. Det finns delvis också undersökningar som gör det möjligt att identifiera områden för bevarande av dessa arter.
50. Irland har uppgett att det numera föreligger utredningar angående ljungpipare, smålom, blå kärrhök, stenfalk och pilgrimsfalk som gör det möjligt att identifiera de för dessa fågelarter mest lämpade områdena. Därmed har Irland erkänt att ytterligare SSO måste avsättas för dessa arter, antingen genom att nya områden klassificeras som SSO eller genom att nämnda arter inkluderas i de mål för skydd som har uppställts för de särskilda skyddsområden som redan finns.
51. Irland har emellertid bestritt skyldighet att avsätta SSO för kungsfiskare. Denna fågel förekommer i ringa omfattning och behöver därför inga SSO. Den irländska regeringen har därvid åberopat uppgifter om ruvande fåglar under åren 1988–1991. Nuvarande population är visserligen okänd, men en irländsk fågelskyddsorganisation har för avsikt att undersöka den. Om undersökningen identifierar vissa områden som mest lämpade kan det bli fråga om att klassificera dessa som SSO.
52. Enligt domstolens tolkning av artikel 4.1 i fågeldirektivet är emellertid en medlemsstat inom vars territorium det finns fågelarter som anges i bilaga 1 skyldig att avsätta SSO för dessa.(35) Det är följaktligen inte möjligt att helt utesluta vissa av de arter som anges i bilaga 1 från SSO.
53. Dessutom måste även fågelarter som förekommer i ringa omfattning skyddas genom att de områden som är mest lämpade för att skydda dem identifieras och klassificeras som SSO. Såvitt avser arter som är mycket utbredda kan det vara nödvändigt att utreda var de förekommer som mest koncentrerat. Att detta är möjligt även i fråga om kungsfiskare visar de undersökningar som Irland har presenterat. Undersökningarna innehåller bland annat en karta på vilken det tydligt har utmärkts var det finns en koncentration av kungsfiskare på Irland.(36)
54. För att SSO skall kunna identifieras och avgränsas på grundval av sådana koncentrationer kan det till en början krävas fortsatta undersökningar avseende förekomsten av den berörda fågelarten. Som jag redan har anfört kan den omständigheten att det saknas sådana undersökningar emellertid inte rättfärdiga att skyddsområden inte har avsatts, eftersom medlemsstaten skulle ha utfört alla nödvändiga undersökningar innan klassificeringsskyldigheten uppkom. Som kommissionen med rätta har framhållit har Irland självt medgett att landet inte har haft tillräckliga kunskaper såvitt avser kungsfiskaren.
55. Irlands skyldighet att klassificera ytterligare områden som SSO inskränker sig alltså inte till de områden som anges i IBA 2000, utan den kan även omfatta ytterligare områden för fågelarter som inte i tillräcklig omfattning har tagits med i förteckningen.
3. Enskilda områden
a) Cross Lough (Killadoon)
56. Irland har särskilt bestritt skyldighet att klassificera IBA nr 50 Cross Lough (Killadoon) som ett särskilt skyddsområde. Detta IBA har en yta på omkring ett hektar och består av en lagun med en liten ö. På denna ö har kolonier av kentska tärnan ( Sterna sandvicensis ), en art som anges i bilaga 1 till fågeldirektivet, sedan år 1937 till åtminstone år 1995 ruvat på ägg. Sedan några år tillbaka utnyttjar denna fågelart emellertid inte längre området. Av den omständigheten att kentska tärnan har övergett området har Irland dragit slutsatsen att det inte föreligger någon skyldighet att klassificera detta som ett särskilt skyddsområde.
57. Irlands inställning skulle utan tvekan ha varit berättigad om Cross Lough (Killadoon) sedan den 6 april 1981, då skyldigheten att avsätta skyddsområden inträdde, aldrig hade hört till de för kentska tärnan mest lämpade områdena. Av IBA 89 och IBA 2000 framgår emellertid att Cross Lough (Killadoon) åtminstone under åren 1984 och 1995 enligt kriterierna i IBA-förteckningarna hörde till de mest lämpade områdena för kentska tärnan. Irland har inte bestritt denna uppgift. Det är följaktligen klarlagt att området efter den 6 april 1981 hörde till de för den kentska tärnan mest lämpade områdena och att Irland därför har varit skyldigt att klassificera det som ett särskilt skyddsområde.
58. En sådan skyldighet bortfaller inte automatiskt därför att området för närvarande inte längre är mest lämpat. Om det tidigare hade klassificerats som ett särskilt skyddsområde skulle den berörda medlemsstaten nämligen enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet åtminstone ha varit skyldig att vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna i den mån dessa kan ha en betydande inverkan på de mål som skall uppnås med nämnda bestämmelse.(37)
59. En medlemsstat som inte som ett särskilt skyddsområde har klassificerat ett område som vid en tidigare tidpunkt ostridigt (38) skulle ha klassificerats som ett sådant, är följaktligen skyldig att visa att området, oberoende
av möjliga skyddsåtgärder, har förlorat sin lämplighet, när staten även senare underlåter att klassificera det som ett särskilt skyddsområde med motiveringen att det inte är mest lämpat.(39) I annat fall skulle medlemsstaterna ostraffat kunna undandra sig sin skyldighet att klassificera de mest lämpade områdena som SSO och bevara dessa i ett sådant tillstånd att de även i fortsättningen var mest lämpade för att skydda fåglar.
60. Irland har inte presenterat något bevis i detta hänseende. Kommissionen har däremot åberopat omständigheter som, till och med ostridigt, utgör stöd för att skyddsåtgärder skulle ha varit möjliga. Det är nämligen sannolikt att den amerikanska minken ( Mustela vison ) som breder ut sig på Irland har plundrat de kentska tärnornas bon på marken, där tärnorna ruvar, och därigenom föranlett tärnorna att lämna området. På åtminstone ett annat område har detta förhindrats. Man måste därför utgå från att Cross Lough (Killadoon) fortfarande skulle ha hört till de områden som är mest lämpade för att skydda kentska tärnan, om Irland med avseende på detta område hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 4 i fågeldirektivet.
61. Det skulle likväl vara meningslöst att klassificera området som ett särskilt skyddsområde om det omöjligen återigen kunde bli mest lämpat för att skydda fåglar. I så fall skulle en sådan klassificering vara överflödig. När det gäller Cross Lough (Killadoon) är det emellertid enligt kommissionens påstående, som inte har bestritts, faktiskt möjligt att kentska tärnan återigen kommer att ta sin boplats där. Denna fågelart växlar ofta kolonilokal(40) och utnyttjar fortfarande platser i närheten av området. Om lämpliga åtgärder mot minken vidtas är det därför möjligt att kentska tärnan återigen kommer att utnyttja området.
62. Även Cross Lough (Killadoon) skall därför klassificeras som ett särskilt skyddsområde.(41)
b) Ytor inom det särskilda skyddsområdet Sandymount Strand and Tolka Estuary
63. Parterna tvistar också om avgränsningen av det särskilda skyddsområdet Sandymount Strand and Tolka Estuary. Kommissionen har påstått att Irland inte har grundat avgränsningen av området uteslutande enligt ornitologiska kriterier, utan, beträffande två gyttjestränder inom tidvattenzonen, tagit hänsyn till projekt avseende Dublins hamn.
64. Den första ytan omfattar 2,2 hektar sand- och grusbankar i den västliga ändan av floden Tolkas mynning, som tas i anspråk på grund av projektet Dublin Port Tunnel. Irland har klassificerat mynningen först uppströms en bro över floden som ett särskilt skyddsområde. Irland har hävdat att den omtvistade ytan endast under relativt kort tid vid ebb är användbar som födoområde för vadare som skall skyddas. Ytan utnyttjas också av endast få fåglar. Den är enligt Irland därför inte av tillräcklig betydelse för att införlivas med det särskilda skyddsområdet.
65. Detta argument grundar sig på en felaktig uppfattning om de krav på hur SSO skall avgränsas som anges i artikel 4 i fågeldirektivet. Domstolen har tidigare slagit fast att avgränsningen endast får grundas på ornitologiska kriterier.(42) Som kommissionen med rätta har anfört kan avgränsningen av området inte enbart grunda sig på att de ytor som är omtvistade betraktas var för sig. Hänsyn skall också tas till om ytan i fråga ur ornitologisk synpunkt utgör en del av hela området. I annat fall skulle man kunna dela in ett helt område i godtyckliga delytor som var och en för sig endast utnyttjas av en obetydlig del av fågelpopulationen. En avgränsning av ett flertal var för sig obetydliga delytor med denna motivering skulle kunna få en betydande inverkan på hela det berörda skyddsområdets funktion. Den skulle till och med kunna förstöra hela området.
66. Den omtvistade ytan i den västra ändan av floden Tolkas mynning är genom en bro avskild från den övriga del av flodmynningen som är klassificerad som ett särskilt skyddsområde. Bron är emellertid inte något hinder för fåglar.
För övrigt har ytan samma egenskaper som hela området. Detta består nämligen av gyttjestränder inom tidvattenzonen.
67. Enligt den miljökonsekvensbedömning som båda parter har åberopat(43) utnyttjas området av delar av den samlade populationen inom det särskilda skyddsområdet. Inom IBA nr 109 Dublin Bay, som är likartat med det omtvistade området, förekom strandskatan ( Haematopus ostralegus ) enligt IBA 2000 under år 1995 i 1 067 exemplar.(44) Enligt miljökonsekvensbedömningen fanns det under åren 1984–1987 som mest 3 787 strandskator inom området. När miljökonsekvensbedömningen gjordes var denna siffra dock redan tio år gammal, medan siffrorna i IBA 2000 härrörde från år 1995, och alltså var aktuella.(45) Åren 1995/1996 fanns det enligt miljökonsekvensbedömningen mellan 0 och 8 strandskator, det vill säga mellan 0 och 0,8 procent av den samlade population som anges i IBA 2000 och 0,2 procent av det antal som angavs i miljökonsekvensbedömningen. Rödbenan ( Tringa totanus ), med en population på 1 900 enligt IBA 2000 och 1 721 enligt miljökonsekvensbedömningen förekom i mellan 0 och 10 exemplar, det vill säga upp till 0,5 procent av den totala populationen. Av storspoven ( Numenius arquata ) med en population på 1 007 enligt IBA 2000 och 1 865 enligt miljökonsekvensbedömningen påträffades mellan 0 och 5 exemplar, det vill säga upp till 0,5 eller 0,26 procent av den totala populationen, beroende på vilken population man utgår från. Detta är tre av de nio arter som var utslagsgivande för att Dublin Bay skulle identifieras som IBA.
68. Den här omtvistade ytan motsvarar mindre än 0,1 procent av IBA Dublin Bay (3 000 hektar). Även om man tar hänsyn till att siffrorna är toppvärden och till att den statistiska relevansen är oklar, förefaller dessa arters utnyttjande av området dock åtminstone ligga inom, eller kanske rent av över, genomsnittligt förväntade ramar. Ytan utgör därför en beståndsdel av det totala området.
69. Nu ifrågavarande yta skulle följaktligen också ha klassificerats som ett särskilt skyddsområde.
70. Den andra omtvistade ytan omfattar 4,5 hektar, som i efterhand togs bort ur förslaget till en utvidgning av det särskilda skyddsområdet Sandymount Strand and Tolka Estuary. Ytan ligger i den sydöstra ändan av floden Tolkas mynning, det vill säga i den del av mynningen som vetter mot öppna havet. Inom detta område planeras en utvidgning av hamnen genom utfyllning. Kommissionen har i sin replik nämnt ytterligare ytor inom detta område. I den delen kan dess argument emellertid inte prövas, eftersom ytorna i fråga inte omfattas av talan.
71. Den irländska regeringen har anfört att den här omtvistade ytan är torrlagd endast under kort tid vid ebb i samband med springfloder, det vill säga var fjortonde dag, och för övrigt inte kan utnyttjas av vadarfåglar. Ytan har därför aldrig haft tillräcklig ornitologisk betydelse för att avsättas som skyddsområde. Den blev endast av misstag medtagen i förslaget att utvidga det särskilda skyddsområdet i fråga.
72. För att bemöta detta argument har kommissionen, utan att Irland har gjort någon invändning, företett ett dokument enligt vilket det på grundval av en miljökonsekvensbedömning av utfyllnadsprojektet krävs att ytan införlivas med det särskilda skyddsområdet. Av dokumentet framgår att olika fågelarter i mer än genomsnittlig omfattning utnyttjar det undantagsvis torra området. Dessutom torrläggs åtminstone delar av ytan även vid mindre extremt tidvatten och kan då utnyttjas av fåglar. Slutligen utnyttjas ytan inte bara av vadarfåglar utan också av exempelvis tärnor som inte är beroende av att en yta är torr.
73. Även beträffande denna yta är kommissionens argument mera övertygande. Ytan är entydigt en del av flodmynningen och de fågelarter som skall skyddas utnyttjar den ostridigt som födoområde. Utnyttjandet sker visserligen inte dagligen men dock med en viss regelbundenhet. Den omständigheten att fåglar då kan påträffas där i ett antal som överskrider genomsnittet talar till och med för att tillgången på föda är relativ stor. Det skulle vara logiskt, eftersom sådana födoområden endast sällan är tillgängliga för fåglarna. Denna yta utgör alltså sannolikt ett viktigt bidrag till områdets totala tillgång på föda.
74. Avgränsningen av det särskilda skyddsområdet Sandymount Strand and Tolka Estuary uppfyller alltså inte heller beträffande denna yta de krav som anges i artikel 4 i fågeldirektivet.
75. Det skall för övrigt påpekas att införlivandet av dessa ytor med det särskilda skyddsområdet inte nödvändigtvis utgör hinder mot det aktuella projektet. Inom ramen för ett förfarande enligt artikel 6.3 och 6.4 i förening med artikel 7 i livsmiljödirektivet kan tvärtom rimlig hänsyn tas såväl till områdets ornitologiska betydelse som till intresset av att projektet i fråga genomförs. Om ytor som skulle ha avsatts som skyddsområden inte klassificeras som SSO skall i stället för nämnda bestämmelser den strängare bestämmelsen i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet tillämpas(46) . Detta skulle innebära ett svåröverstigligt hinder för projekt som kan tänkas ha en betydande inverkan.
4. Förslag till avgörande i denna del
76. Irland har följaktligen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fågeldirektivet genom att, från den 6 april 1981, inte i enlighet med artikel 4.1 och artikel 4.2 som SSO klassificera alla områden som till antal och storlek är mest lämpade för de arter som anges i bilaga 1 och för regelbundet förekommande flyttfåglar, särskilt genom att inte klassificera området Cross Lough (Killadoon) som ett särskilt skyddsområde och genom att inte införliva två områden inom floden Tolkas mynning med det särskilda skyddsområdet Sandymount Strand and Tolka Estuary.
B – Genomförandet av artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet
77. Domstolen har i rättspraxis fastslagit att medlemsstaterna enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet(47) är skyldiga att ge SSO en rättsligt skyddad ställning, som gör det möjligt att bland annat säkerställa överlevnad och fortplantning av de fågelarter som nämns i bilaga 1 till direktivet samt fortplantning, ruggning och övervintring av regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1.(48) Skyddet av SSO får framför allt inte begränsas till att förebygga skador som orsakas av människor. Det måste allt efter de faktiska förhållandena även omfatta positiva åtgärder för att bevara eller förbättra områdets tillstånd.(49)
78. Parterna synes vara eniga om att en bestämmelse i irländsk lagstiftning, artikel 13 i förordningen om naturliga livsmiljöer inom Europeiska gemenskapen (Statutory Instruments nr 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997 (nedan kallad 1997 års förordning)), på ett korrekt sätt har genomfört artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, förutsatt att bestämmelsen kan tillämpas på SSO.
79. Kommissionen betvivlar emellertid att en sådan tillämpning är säkerställd. Regel 13 i förordningen är endast tillämplig på bevarandeområden enligt livsmiljödirektivet. Mot detta har den irländska regeringen invänt att regel 13 är tillämplig på SSO på grund av en annan bestämmelse. Enligt regel 34 i förordningen skall bland annat regel 13, med erforderliga ändringar, tillämpas även på områden som har avsatts enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, om en sådan tillämpning är ändamålsenlig.(50)
80. Domstolen kan inte avgöra huruvida och i vilken form regel 13 på grund av regel 34 är tillämplig på SSO. Huruvida så är fallet skall bedömas enligt irländsk rätt och i slutändan avgöras av irländska domstolar. Däremot skall domstolen pröva om kommissionen har styrkt sitt påstående att regel 34 inte säkerställer att regel 13 tillämpas på SSO. Det räcker därvid att kommissionen väcker grundade tvivel på ett korrekt genomförande. Genomförandet måste nämligen på ett effektivt sätt säkerställa att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt.(51) Vad gäller fågeldirektivet är ett noggrant genomförande särskilt viktigt, eftersom respektive medlemsstat har anförtrotts ansvaret för förvaltningen av det gemensamma arvet på dess territorium.(52)
81. I förevarande fall har kommissionen emellertid inte förmått väcka grundade tvivel.
82. Kommissionen har hävdat att 1997 års förordning enligt sin ingress uttryckligen har utfärdats enbart för att införliva livsmiljödirektivet med irländsk lagstiftning, inte för att i denna genomföra bestämmelser i fågeldirektivet. Det finns emellertid inget som visar varför detta skulle hindra den irländska lagstiftaren från att ändå genomföra även bestämmelser i fågeldirektivet. I detta hänseende är det också irrelevant att de åtgärder som kommissionen har krävt avseende SSO delvis regleras i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, som inte är tillämplig på SSO. När motsvarande åtgärder enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet skall tillämpas också på SSO hindrar detta givetvis inte den nationella lagstiftaren från att genom en enda lag genomföra bestämmelserna i de två direktiven. I den mån som kommissionen har grundat sina tvivel på grunden för bemyndigandet att utfärda 1997 års förordning har den inte anfört tillräckliga grunder för sitt påstående.
83. Tvivel på att det föreligger ett korrekt genomförande kan på sin höjd anknytas till ordalydelsen av regel 34. De däri nämnda bestämmelserna skall endast tillämpas på SSO efter nödvändiga ändringar (with any necessary modifications) och om de är lämpliga (where appropriate). Kommissionen har antytt att nämnda formuleringar skall ses som förbehåll som är oförenliga med ett ovillkorligt och tvingande genomförande. Det ligger emellertid närmare till hands att tolka dem som en uppmaning att tillämpa bestämmelserna i tillämpliga delar.
84. Om nämnda formuleringar jämförs med de bestämmelser som skall genomföras, det vill säga artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, visar det sig dessutom att inte heller de sistnämnda innehåller en klar och ovillkorlig reglering av när positiva åtgärder skall tillgripas, exempelvis när planer för skötsel och förvaltning skall utarbetas. De utgör endast en del av de nödvändiga skyddsåtgärder som noga skall fastställas.(53) Huruvida och i vilken omfattning positiva åtgärder skall vidtas kan avgöras enbart med ledning av den konkreta situationen på området, det vill säga åtgärderna måste vara ändamålsenliga och i motsvarande grad flexibla. Formuleringarna ”with any necessary modifications” och ”where appropriate” ger inte uttryck för något annat.
85. Kommissionen kan följaktligen inte vinna någon framgång med denna anmärkning.
C – Genomförande av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet såvitt avser områden som inte har klassificerats som SSO
86. Kommissionen har anklagat Irland för att inte ha genomfört artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet genom att inte klassificera områden som SSO trots att så borde ha skett. Nämnda bestämmelse har följande lydelse:
”Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel.”
87. Denna skyldighet gällde inte endast för områden som hade klassificerats som SSO som hade avsatts, utan även för områden som inte hade klassificerats som sådana, trots att så borde ha skett.(54) Enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet skall de förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet efter dagen för genomförandet av direktivet, i detta fall från juni 1994(55) – eller, efter detta datum, vid den tidpunkt från vilken en medlemsstat har klassificerat eller erkänt ifrågavarande område som SSO enligt fågeldirektivet. Domstolen klargjorde i domen i målet Basses Corbières att de områden som inte hade klassificerats som SSO trots att så borde ha skett även i fortsättningen omfattades av bestämmelserna i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet.(56)
88. Det är vid första påseendet överraskande att det krävs genomförande av en bestämmelse i det direktiv som skall genomföras vars ordalydelse endast indirekt kan utläsas av domstolens på direktivets syften inriktade rättspraxis. Likväl föreligger enligt denna rättspraxis en skyldighet att skydda områden som inte har klassificerats som SSO trots att så borde ha skett. Bestämmelsen skall därför genomföras redan av hänsyn till intresset av rättsklarhet, som är av särskild betydelse just i samband med fågeldirektivet.(57)
89. Ett genomförande i nationell rätt är dessutom också nödvändigt för att skyldigheten avseende skydd skall kunna åberopas gentemot enskilda. Utan ett genomförande kan ett direktiv nämligen inte i sig medföra skyldigheter för en enskild.(58) Enligt kommissionen har Supreme Court på Irland (den irländska högsta domstolen) till och med i åtminstone ett fall funnit att inte ens lokala myndigheter är bundna av fågeldirektivet.(59)
90. Den irländska regeringen har, i samband med denna anmärkning, endast yttrat sig över några omständigheter som kommissionen har anfört i exemplifierande syfte, utan att bestrida dem i sak. Nämnda exempel är inte tillräckligt konkreta för att kunna utgöra en självständig grund för talan. De är därför endast argument som inte behöver behandlas här, eftersom Irland inte har genomfört ifrågavarande skyldighet avseende skydd genom tvingande bestämmelser.
91. Irland har följaktligen underlåtit att säkerställa att bestämmelserna i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet från den 6 april 1981 tillämpas på områden som enligt direktivet skall avsättas som särskilda skyddsområden men inte har avsatts som sådana.
D – Artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet
92. Kommissionen har vidare anklagat Irland för att inte ha vare sig genomfört eller tillämpat artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet på ett korrekt sätt. Nämnda bestämmelse har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.”
93. I detta sammanhang skall det erinras om att det enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet visserligen är ett ovillkorligt krav att SSO avsätts för de fågelarter som anges i bilaga 1, men att det även föreskrivs att andra särskilda åtgärder för att skydda ifrågavarande fågelarter också skall vidtas. Enligt artikel 4.1 fjärde stycket skall medlemsstaterna nämligen i synnerhet
klassificera vissa skyddsområden som SSO, medan det enligt första stycket i samma artikel krävs särskilda skyddsåtgärder oberoende av en sådan klassificering.
94. I sina strävanden enligt artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet skall medlemsstaterna därför vidta särskilda skyddsåtgärder för fågelarter som anges i bilaga 1, oberoende av vilka områden det gäller. För regelbundet förekommande flyttfåglar skall enligt artikel 4.2 liknande åtgärder vidtas.
95. Artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet är inte begränsad till livsmiljöer för de fågelarter som anges i bilaga 1 och flyttfåglar, utan avser olika former av skydd för livsmiljöer utan någon begränsning. På grund av att bestämmelsen i systematiskt hänseende har placerats i artikel 4 måste man emellertid utgå från att den endast avser de arter som omfattas av denna, det vill säga de fågelarter som anges i bilaga 1 och regelbundet förekommande flyttfåglar. När det gäller skydd för andra arter måste medlemsstaterna däremot vidta åtgärder i enlighet med artikel 3 i fågeldirektivet.(60)
1. Det rättsliga genomförandet
96. Artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet innebär visserligen inte att medlemsstaterna är obetingat skyldiga att säkerställa vissa resultat, men de måste ta målet att skydda livsmiljöer utanför SSO på allvar. Begreppet strävan inbegriper nämligen att man skall vidta alla de åtgärder som kan begäras för att det mål som eftersträvas skall uppnås.
97. Detta mål gäller inte enbart allmänt sett, utan skall beaktas också när enskilda åtgärder vidtas.(61) För att de nationella myndigheterna på alla nivåer skall vara på det klara med detta när de utövar sin verksamhet, särskilt i tillståndsförfaranden men inte enbart i dessa, måste målet ha preciserats tillräckligt klart i den nationella lagstiftningen.
98. Den irländska regeringen har inte visat att det finns någon bestämmelse som uppfyller nu nämnda krav.
99. Det framgår inte på vilket sätt artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet har genomförts genom bestämmelserna om samordnade åtgärder för att förebygga föroreningar av miljön. Nämnda bestämmelser grundar sig i varje fall på ett annat direktiv med andra syften.(62) Dessutom gäller de, som kommissionen har påpekat, endast för en begränsad krets av projekt. Åtskilliga potentiella orsaker till förorening och försämring av fåglars livsmiljöer omfattas inte av dem.
100. Den irländska regeringen har vidare hävdat att den så kallade ”cross compliance” enligt förordning (EG) nr 1782/2003(63) bidrar till att artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet beaktas inom jordbruksområdet. Det är onekligen så, att nämnda bestämmelse enligt artikel 4 och bilaga III till förordningen utgör en del av de grundläggande verksamhetskrav som skall iakttas av jordbrukare som får direktstöd.
101. Dessa krav började emellertid gälla först den 1 januari 2005, det vill säga långt efter det att den frist som är avgörande för bedömningen av kommissionens anmärkningar hade löpt ut. De kan därför inte vederlägga anmärkningarna. Som kommissionen med rätta har framhållit skall dessutom direktivbestämmelser enligt artikel 4.2 i förordningen endast tillämpas på det sätt som de har genomförts av medlemsstaterna. Detta innebär att eventuella brister i genomförandet inte mildras genom hänvisningen, utan genomförandet förblir ofullständigt.
102. Den irländska regeringen har åberopat nationella minimikrav på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som fastställts enligt artikel 5 i förordning nr 1782/2003 . Nämnda krav hade emellertid inte heller fastställts vid den tidpunkt som är avgörande i målet, och uppenbarligen existerar den fortfarande inte. Även detta argument saknar därför betydelse i förevarande mål.
103. Det framgår inte heller i vad mån artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet har genomförts genom Rural Environment Protection Scheme, ett irländskt program för bevarande av landsbygdsmiljön, och Farm Waste Management Scheme, ett program för hantering av jordbruksavfall. Båda programmen kan visserligen tänkas ha positiva effekter när det gäller att bevara livsmiljöerna för fåglar, men de innebär inte något rättsligt genomförande av bestämmelsen i fråga.
104. Den irländska regeringen har slutligen presenterat och allmänt åberopat 1976 års lag om bevarande av naturen och skydd av vilda djur och växter (Wildlife Act 1976, nedan kallad lagen om bevarande av naturen). Under det administrativa förfarandet har den emellertid endast nämnt en enda konkret bestämmelse i lagen, nämligen avsnitt 11.1 Enligt denna ankommer det på ministern att säkerställa bevarandet av naturen (Wildlife). Bestämmelsen är emellertid inte tillräckligt konkret för att säkerställa att artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet följs.
105. Irland har följaktligen underlåtit att i nationell rätt fullständigt och korrekt genomföra kraven i artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet.
2. Den praktiska tillämpningen
106. Kommissionen har inte inskränkt nu ifrågavarande anmärkning till det rättsliga genomförandet av artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet. Den har också påtalat att Irland i praktiken inte har tillämpat nämnda bestämmelse i tillräcklig omfattning. Kommissionen har därvid framför allt åberopat en studie som gjorts av den irländska fågelskyddsorganisationen Birdwatch Ireland och den brittiska organisationen Royal Society for the Protection of Birds.(64) Enligt denna studie finns det skäl till oro med avseende på flera utbredda arter, eftersom dessa påverkas negativt av förändrade förhållanden inom jordbruket. Kommissionen har nämnt flyttfåglarna gök ( Cuculus canorus ), ladusvala ( Hirundo rustica ), backsvala ( Riparia riparia ) och sånglärka ( Alauda arvensis ), vilkas mera nordliga populationer kan tänkas delvis övervintra på Irland. Den har dessutom åberopat en rapport av Environmental Protection Agency (den irländska byrån för skydd av miljön) från år 2004, som hänför minskningen av livsmiljöer till flera händelseförlopp.
107. Irland har visserligen inte bestritt innehållet i vare sig studien eller rapporten, men det skall anmärkas att backsvalan enligt BirdLife International förekommer i ökad utsträckning på Irland.(65)
108. Kommissionen har av tillbakagången i populationerna och minskningen av livsmiljöer dragit slutsatsen att Irland inte har strävat tillräckligt efter att undvika förorening och försämring. Denna anmärkning är mycket målinriktad. Om kommissionen kan styrka att Irland har åsidosatt gemenskapsrätten kan samma anmärkning nämligen riktas även mot andra medlemsstater där liknande företeelser kan fastställas.(66)
109. Skyldigheten att enligt artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet sträva efter att undvika förorening och försämring inn ebär inte att de skador som skall undvikas också måste förhindras. Det är inte fråga om en skyldighet att nå resultat, utan om en skyldighet att handla, närmare bestämt en skyldighet att sträva efter att undvika skador.
110. Tillämpat på vad kommissionen har anfört följer av det sagda att förlusten och försämringen av livsmiljöer inte slutgiltigt kan visa att skyldigheten att sträva efter att undvika skador har åsidosatts. Förlusten och försämringen ger dock visst stöd för antagandet att Irland inte alls eller inte tillräckligt har strävat efter att nå det önskade resultatet. Mot denna bakgrund åligger det Irland att visa att denna stat trots allt har strävat tillräckligt efter att undvika skador.(67)
111. Den omständigheten att åtgärder i största allmänhet har vidtagits kan inte styrka att strävandena varit tillräckliga. En allvarlig strävan efter att vidta alla nödvändiga åtgärder för att uppnå det resultat som åsyftas kräver ett målinriktat handlande. Kriterierna för bedömningen av vad som är nödvändigt framgår av artikel 2 i fågeldirektivet. Enligt denna bestämmelse skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av alla europeiska fågelarter på en nivå som särskilt svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå. Därvid skall erforderlig hänsyn tas även till ekonomiska behov och fritidsbehov.
112. Åtgärder inom ramen för strävanden enligt artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet skall följaktligen, på ornitologisk grundval, vara utformade så, att de tillsammans med övriga i direktivet föreskrivna åtgärder bidrar till att återupprätta eller återställa populationen av ifrågavarande fågelarter på den nivå som har föreskrivits i artikel 2. Vid den avvägning som skall göras enligt artikel 2 skall beaktas i vilken omfattning och under vilka förhållanden arterna är beroende av livsmiljöer och hur bevarandet av dessa förhåller sig till de övriga krav som anges i artikel 2.
113. I förevarande fall har Irland, för att dokumentera sin hittills gjorda strävan efter att bevara livsmiljöer, framför allt åberopat administrativ praxis som tillämpas inom området för det integrerade undvikandet av miljöförorening och program för bevarande av landsbygdsmiljön och hanteringen av jordbruksavfall.
114. Kommissionen har medgett att i varje fall programmet för att främja skydd av miljön inom jordbruket kommer fåglarna till godo. Övriga åtgärder är visserligen inte heller uttryckligen vidtagna på grundval av ornitologiska kriterier, men även de kan indirekt vara till nytta för bevarandet av fågelpopulationer.
115. Irland har emellertid inte visat att dess strävan har varit inriktad på att uppnå ett i enlighet med artikel 2 i fågeldirektivet på ornitologiska kriterier grundat mål. Irlands argument förefaller tvärtom vara en mer eller mindre godtyckligt sammanställd lista över åtgärder för miljön, som på ett eller annat sätt även gynnar bevarandet av vissa fågelpopulationer. Detta bevisar dock inte att Irlands strävanden faktiskt har varit tillräckliga i den mening som avses i artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet.
116. Irland har följaktligen inte fullständigt och korrekt uppfyllt de krav som föreskrivs i artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet.
E – Genomförande av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet
117. Enligt artikel 7 skall de förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet från den tidpunkt då ett område har klassificerats som SSO. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.”
118. Enligt kommissionens mening har Irland i två avseenden inte korrekt genomfört artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. För det första saknas det generellt ett fullständigt genomförande av denna bestämmelse, för det andra är SSO inte skyddade från påverkan till följd av handlande av tredje man, särskilt när det gäller fritidsaktiviteter. Som ett praktiskt exempel på att de irländska bestämmelserna är ofullständiga har kommissionen angett ett fall av musselfiske, som utan tillstånd bedrivs i det särskilda skyddsområdet Bannow Bay.
1. Genomförandet i allmänhet
119. Enligt kommissionens mening har artikel 6.2 i livsmiljödirektivet i huvudsak genomförts genom regel 14 i 1997 års förordning.
120. I regel 14 föreskrivs att vissa aktiviteter endast får utföras med tillstånd av ministern eller på grundval av en plan för skötsel och förvaltning. Vilka dessa aktiviteter är följer av ett meddelande som enligt regel 4.2 skall utfärdas när ett område väljs ut. Ministern får enligt reglerna 15 och 16 ge tillstånd endast på de villkor som anges i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. Detta genomförande av artikel 6.3 och 6.4 kompletteras genom reglerna 27–32, enligt vilka det för vissa projekt uttryckligen krävs ett särskilt förfarande för tillstånd till projektet.
121. Mot denna bakgrund har kommissionen uppenbarligen utgått från att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet på Irland primärt har genomförts genom att skyddsmekanismerna enligt artikel 6.3 och 6.4 har genomförts.
122. Eftersom äldre SSO inte har avsatts på grundval av 1997 års förordning, finns det beträffande dem inga meddelanden om vilka aktiviteter som endast får genomföras enligt kriterierna i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. Kommissionen har kritiserat Irland för att det i irländsk rätt saknas ett rättsligt instrument för att säkerställa att artikel 6.2 får fullt genomslag när det gäller dessa aktiviteter.
123. Irland har invänt att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har genomförts också genom regel 13.3. I denna bestämmelse återges artikel 6.2 så gott som ordagrant. Skillnaden är att ministern och inte medlemsstaterna har anförtrotts uppdraget att vidta de nödvändiga åtgärderna.
124. Kommissionen betvivlar med rätta starkt att regel 13.3 utgör en grundval för konkreta skyddsåtgärder. Förutom regel 13.3 finns det nämligen ett flertal konkreta bemyndiganden som kan tillämpas endast på vissa, mycket precisa, villkor. Det ligger därför närmare till hands att anse att regel 13.3 enbart är en bestämmelse som anger vilka uppgifter som skall uppfyllas, medan instrumenten för att uppfylla uppgifterna har fastställts i ett annat sammanhang.
125. Det enda synbara instrumentet för att uppfylla uppgifterna i fråga, om inte mekanismen i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet tillämpas, är reglerna 17 och 18. Enligt dessa bestämmelser får ministern på eget initiativ, utan att utfärda något meddelande, beträffande alla aktiviteter besluta om en konsekvensundersökning. Om ministern med beaktande av resultatet av denna anser att aktiviteterna i fråga kan påverka det område som berörs skall han vid behörig domstol yrka förbud mot dem.
126. Som framgår av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet är skyddet av områden inriktat på att aktiviteter skall godkännas endast om det är säkerställt att de inte kan ha en betydande inverkan på det område som berörs av dem. Det skydd som föreskrivs i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet får inte understiga denna nivå, eftersom det annars skulle kunna befaras att SSO kunde komma att påverkas.(68)
127. Nämnda krav uppfylls inte genom reglerna 17 och 18 i 1997 års förordning. Dessa kan automatiskt tillämpas först när aktiviteterna i fråga har kommit i gång och därmed eventuellt redan har inverkat på området. Dessutom förutsätter bestämmelserna i nämnda artiklar att det har gjorts en konsekvensundersökning innan talan om ett förbud kan föras vid domstol. Det reaktiva skyddet av SSO kan härigenom avsevärt försenas.
128. Begränsningarna i den irländska lagstiftningen rättfärdigas inte heller av något behov av skydd av den enskilde, eftersom denne inom ramen för områdesskyddet preventivt skall hindras från eventuellt skadliga aktiviteter, alltså i princip endast får handla när det kan uteslutas att området kan skadas.
129. Irland har åberopat vissa bestämmelser i lagen om kuster (Foreshore Act). Dessa kan emellertid, oberoende av sitt innehåll, inte säkerställa ett fullständigt genomförande av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, eftersom de endast är tillämpliga på kusterna. Även om de syftar till att skydda flora och fauna har Irland inte heller visat i vad mån de säkerställer att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet får avsedd effekt.
130. När det inte föreligger något meddelande om tillståndspliktiga aktiviteter finns det inte något rättsligt instrument som säkerställer att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet får fullt genomslag.
131. Irland har följaktligen inte vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att följa bestämmelserna i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet beträffande de särskilda skyddsområden som har avsatts enligt fågeldirektivet före utfärdandet av 1997 års förordning.
2. Påverkan genom tredje mans handlande
132. Kommissionen har vidare anmärkt att de irländska skyddsregler som grundar sig på meddelanden i preventivt hänseende endast omfattar jordägarna. Såvitt avser inverkan genom tredje mans handlande, särskilt på grund av fritidsaktiviteter, föreligger endast möjligheten att i efterhand vidta sådana retroaktiva åtgärder som föreskrivs särskilt i regel 17.
133. Den irländska regeringen har invänt att förbudet mot att utan godkännande utöva tillståndspliktiga aktiviteter om vilka meddelanden har lämnats inte enbart berör jordägarna, utan gäller för alla. Detta följer av regel 14.3. Kommissionen betvivlar emellertid att meddelandena kan åberopas gentemot tredje man som inte har underrättats om dem. Den har därvid framför allt åberopat principen nullum crimen, nulla poena sine lege .
134. Den irländska regeringens argument är inte övertygande. Även om straffbestämmelsen i regel 14.3 skulle uppfylla kraven enligt legalitetsprincipen uppkommer frågan om inte tredje man kan försvara sig med att han inte kände till meddelandet. I regel 14.3 föreskrivs sålunda att en förutsättning för att det skall föreligga ett brott är att vederbörande inte har haft en rimlig ursäkt (reasonable excuse). Bristande kännedom om meddelanden som inte har offentliggjorts skulle kunna vara en sådan ursäkt. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har följaktligen i varje fall inte genomförts tillräckligt klart och precist.
135. Av de skäl som har anförts i det föregående är inte heller möjligheten att enligt regel 17 eller 18 i 1997 års förordning vidta retroaktiva åtgärder ett fullständigt genomförande av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, eftersom sådana åtgärder får effekt först i efterhand och eventuellt med avsevärd försening.
136. Vad gäller den irländska regeringens åberopande av lagen om bevarande av naturen skall det anmärkas att de förbud som föreskrivs i nämnda lag endast genomför bestämmelserna om skydd av fågelarter i artiklarna 12 och 13 i livsmiljödirektivet och artikel 5 i fågeldirektivet. Enligt artikel 6.2 krävs det däremot ett mycket mer omfattande skydd av livsmiljöer, oberoende av om de skyddade fåglarna befinner sig just där. Artikel 6.2 gäller inte heller enbart för de fågelarter som omfattas av skyddet av fåglar.
137. Den irländska regeringen har slutligen åberopat bestämmelserna om ”trespassing”. Enligt dessa är flera beteenden i samband med beträdande av annan tillhörig mark straffbara. Inget av beteendena anknyter emellertid uttryckligen till en försämring av naturliga livsmiljöer och fåglarnas habitater eller störning av fåglarna. Det kan visserligen inte uteslutas att en sådan påverkan enligt irländsk rätt kan omfattas av den brottsliga gärningen ”trespassing”. Genomförandet av livsmiljödirektivet skall emellertid vara så klart och precist att enskilda och statliga myndigheter kan se vilka skyldigheter de har.(69) Dessa krav tillgodoses inte genom bestämmelserna om ”trespassing”.
138. Irland har följaktligen inte vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6.2 i livsmiljödirektivet i syfte att hindra inverkan på alla särskilda skyddsområden som omfattas av denna bestämmelse genom handlande av personer som inte äger de berörda områdena.
3. Projekt i det särskilda skyddsområdet Bannow Bay
139. Såvitt avser det särskilda skyddsområdet Bannow Bay har kommissionen anfört att den på grund av ett klagomål över ett mekaniskt musselfiske under vintern 1997/98 tog kontakt med den irländska regeringen. Denna meddelade att ett förbud mot fisket i fråga skulle förutsätta en omfattande offentlig utfrågning. I senare meddelanden har den irländska regeringen emellertid intagit ståndpunkten att de behöriga myndigheterna ingrep omedelbart och att musselfisket upphörde inom tjugofyra timmar.
140. Det är oklart vad kommissionens anmärkning under denna punkt avser. Kommissionen skall i detta hänseende därför anses endast ha gett ett exempel på en omständighet, vilken inte omfattas av föremålet för kommissionens talan.
141. Om kommissionen hade velat påtala att Irland i nu ifrågavarande fall har brustit i den praktiska tillämpningen av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet skulle den ha varit skyldig att åtminstone framlägga bevis, exempelvis genom vittnesförhör, för sina påståenden om de berörda aktiviteterna. Den irländska regeringens ursprungliga ställningstagande, som visserligen var oklart åtminstone i fråga om hur länge musselfisket pågick, är med hänsyn till den precisering som regeringen senare gjorde i varje fall inte tillräckligt bevis. En sådan anmärkning skulle därför ha underkänts i brist på bevis.
F – Genomförande och tillämpning av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet
142. Såvitt avser artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet har kommissionen påtalat att planer inte i tillräcklig utsträckning omfattas av genomförandet och att den administrativa praxis som tillämpas vid tillstånd till projekt avseende vattenbruk inte följer nämnda bestämmelser. Kommissionen har framför allt kritiserat åtgärder avseende underhållet av avrinningskanaler från det särskilda skyddsområdet Glen Lake.
143. Artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet har, såvitt nu är i fråga, följande lydelse:
”3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
...”
1. Inkluderande av planer
144. Kommissionen har anmärkt att planer inte omfattas av den irländska lagstiftningen. Den irländska regeringen har invänt att varje enskilt projekt, oberoende av planer, omfattas av det förfarande som föreskrivs i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. Den anser därför att det inte är nödvändigt att särskilt inkludera planer.
145. I den mån kommissionen i ansökan, enligt egen uppgift för första gången, med åberopande av skogsplanteringsprojekt hade hävdat att inte alla projekt har behandlats enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet, skulle detta som en självständig grund för talan vara en otillåten utvidgning av föremålet för denna. Påståendet behöver därför inte prövas som ett argument för att vederlägga vad Irland anfört, eftersom nödvändigheten av att genomförandet av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet även omfattar planer följer redan av de skäl som anges i det följande.
146. Domstolen har nämligen redan såvitt avser Förenade kungariket avgjort att planer måste uppfylla kraven i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet, även när enskilda projekt som grundar sig på planerna har varit föremål för ett förfarande enligt nämnda artiklar. En förutsättning för detta är att det är sannolikt eller föreligger risk för att planerna får en betydande inverkan på det berörda området. Med hänsyn till försiktighetsprincipen anses en sådan risk föreligga när det på grund av objektiva kriterier inte kan uteslutas att en plan har en betydande inverkan på det berörda området. Så är fallet när planen skall förverkligas genom att konkreta projekt genomförs senare.(70)
147. Man måste utgå från att sådana planer existerar även på Irland, eftersom planering annars skulle vara meningslös. Sålunda föreskrivs det exempelvis i avsnitt 15 i plan- och bygglagen (Planning and Development Act 2000) att de planerande myndigheterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de mål som anges i byggnadsplanen uppnås.(71)
148. I motsats till vad Irland anser kan inte heller miljökonsekvensbedömningar och strategiska prövningar om inverkan på miljön ersätta inkluderandet av planer i genomförandet av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt(72) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan(73) innehåller bestämmelser om beslutsförfarandet, men binder inte medlemsstaterna såvitt avser beslutsfattandet. Däremot får enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet en plan eller ett projekt godkännas endast om ett område som sådant inte påverkas på ett betydande sätt. Undantag får göras enbart enligt de kriterier som föreskrivs i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, det vill säga av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, om det saknas alternativa lösningar och vid genomförande av nödvändiga kompensationsåtgärder. En bedömning enligt direktiv 85/337 eller direktiv 2001/42 kan därför inte ersätta ett förfarande enligt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet.(74)
149. Genomförandet av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet skall följaktligen omfatta även planer.
150. Irland har följaktligen inte vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att såvitt avser planer följa artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet.
2. Administrativ praxis vid tillstånd till projekt avseende vattenbruk
151. Under det administrativa förfarandet uttryckte kommissionen tvivel på att artikel 6.3 och 6.4
hade genomförts korrekt i fråga om projekt avseende vattenbruk. Kommissionen har emellertid numera frånfallit denna anmärkning. I regel 31 i 1997 års förordning har det nämligen föreskrivits att bestämmelserna avseende genomförande av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet skall tillämpas även när det är fråga om tillstånd enligt den för projekt avseende vattenbruk gällande lagen om fiske (Fisheries Act).
152. Kommissionen har dock vidhållit anmärkningen att Irland har tillåtit projekt avseende vattenbruk, inom SSO hittills dock endast musselodlingar, genom ett förfarande som inte säkerställer att kraven i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet uppfylls.
153. Enligt domstolens rättspraxis kan ett fördragsbrott bero på en förvaltningspraxis som strider mot gemenskapsrätten, även om de tillämpliga nationella bestämmelserna i sig är förenliga med denna(75) . Kommissionen måste då bevisa fördragsbrottet genom en tillräckligt dokumenterad och utförlig beskrivning av den praxis som läggs den nationella förvaltningen till last.(76) Det måste emellertid vara fråga om en tillräckligt varaktig och allmän praxis.(77)
154. Den irländska regeringen har uppgett att frågor om tillstånd till projekt avseende vattenbruk behandlas av ministeriet för kommunikation, hav och naturtillgångar. Ministeriet är väl medvetet om sitt ansvar för att bevara naturen och är genom avsnitt 61 e i lagen om ändring av lagen om fiske (Fisheries Amendment Act 1997, nedan kallad lagen om ändring av fiske) skyldigt att beakta de sannolika effekterna på de vilda fiskbestånden, naturliga livsmiljöer samt flora och fauna när det beviljar tillstånd till projekt avseende vattenbruk. Det krävs också omfattande konsultationer, framför allt med naturskyddsmyndigheterna. Konsultationerna gör det möjligt att bedöma värdet av fördelarna med ifrågavarande ansökan och att fullt ut beakta projektets eventuella inverkan på miljön. Vem som helst kan överklaga tillståndet till ett projekt avseende vattenbruk till en särskild domstol som också tillämpar avsnitt 61 i lagen om ändring av fiske.
155. Kommissionen har huvudsakligen grundat sina anmärkningar på en studie som har gjorts av en irländsk icke-statlig organisation.(78) Den irländska regeringen har inte bestritt de konstateranden som har gjorts i studien. Denna omfattade 271 tillstånd till projekt avseende vattenbruk och 46 ännu inte avgjorda ansökningar om tillstånd till sådana projekt under perioden juni 1998–december 1999. 72 tillstånd och 9 av de pågående förfarandena avsåg områden inom eller i närheten av SSO. Det var uteslutande fråga om tillstånd till musselodlingar, framför allt odlingar av ostron och venusmusslor. Studien grundade sig alltså på den irländska administrativa praxis som tillämpades inom detta område på Irland under en period av ett och ett halvt år. Den tillåter därför slutsatser beträffande den praxis som generellt tillämpas.
156. Kommissionen har av studien dragit slutsatsen att musselodlingar inte har varit föremål för den miljökonsekvensbedömning som skall göras enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Det gäller framför allt den preliminära prövningen av om ett projekt är förenligt med det mål för bevarande av ett särskilt skyddsområde som har fastställts. En sådan prövning skall göras om startandet av en musselodling är ett projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändigt för skötseln och förvaltningen av området, men ändå enskilt eller i samverkan med andra planer och projekt skulle kunna ha en betydande inverkan på området.
157. Musselodlingar är enligt irländsk lag ostridigt åtgärder som kräver tillstånd. De är alltså projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, som åtminstone i regel inte, och förmodligen aldrig, hänger direkt samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av området.
158. Därför krävs det enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet en prövning av om musselodlingen är förenlig med målet att bevara det berörda området, om det inte på grundval av objektiva kriterier kan uteslutas att planen eller projektet kan ha en betydande inverkan på det berörda området enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt.(79)
159. I princip kan det inte uteslutas att varje projekt avseende vattenbruk har en betydande inverkan på ett skyddsområde. I den studie som kommissionen har åberopat nämns särskilt förlust eller förändring av födoområden, framför allt i samband med musselskörden. Där nämns också störningar av fåglarna i samband med driften av musselodlingen.
160. Den irländska regeringen har i detta mål inte heller gjort gällande att alla
projekt avseende vattenbruk är oskadliga. Den har endast insisterat på att inte alla sådana projekt nödvändigtvis inverkar på något särskilt skyddsområde. Den har följaktligen medgett att projekt avseende vattenbruk kan påverka ett sådant område.
161. För övrigt har kommissionen på yrkande av Irland främjat ett projekt som bland annat skulle strukturera prövningen av projekt avseende vattenbruk och med avseende på sådana projekt indela SSO i olika känsliga områden.(80) Vid främjandet av detta projekt utgick följaktligen båda parter från att musselodlingar kan ha en betydande inverkan på SSO.
162. Av det sagda följer att tillståndsförfarandet måste säkerställa att varje enskilt projekt avseende vattenbruk blir föremål för en miljökonsekvensbedömning, när det inte på grund av objektiva kriterier kan uteslutas att projektet kan ha en betydande inverkan på det berörda området. Detta säkerställande är för Irlands del tveksamt redan av det skälet att det hittills uppenbarligen inte i något enda fall har gjorts en fullständig miljökonsekvensbedömning av projekt avseende vattenbruk, trots att sådana projekt enligt studien i omkring 25 procent av fallen har genomförts inom eller i närheten av ett särskilt skyddsområde. För övrigt tillåter varken den irländska regeringens argument eller den av kommissionen åberopade studien slutsatsen att det på ett lämpligt sätt har prövats om en miljökonsekvensbedömning är nödvändig.
163. Vad den irländska regeringen har anfört är i visst avseende förvånansvärt. Den har visserligen inledningsvis uppgett att regel 31 i 1997 års förordning är tillämplig, men i dess beskrivning av förfarandet finns det inte någon som helst antydan om hur kraven i nämnda bestämmelse, däribland de krav som föreskrivs i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet, skall tillgodoses i tillståndsförfaranden. De tillståndsgivande myndigheterna synes enligt beskrivningen i fråga visserligen ha en omfattande skyldighet att ta hänsyn, anordna utfrågningar och göra avvägningar. Däremot sägs det inte något om att de är skyldiga att göra en miljökonsekvensbedömning om det inte på grund av objektiva kriterier kan uteslutas att ett område kommer att påverkas i betydande omfattning.
164. Studien förstärker de tvivel som det sagda ger anledning till, särskilt därför att den visar att tillståndsmyndigheterna endast i begränsad omfattning följer de fackmässiga naturskyddsmyndigheternas råd. När naturskyddsmyndigheterna har yttrat sig över musselodlingar inom SSO har tillståndsmyndigheterna följt yttrandet i 64 procent av fallen. Då miljömyndigheterna i fem fall krävde att tillstånd inte skulle beviljas tillmötesgick tillståndsmyndigheterna deras krav endast i ett enda fall.(81) I 8 procent av fallen har tillståndsmyndigheterna inte tagit hänsyn till vad naturskyddsmyndigheterna anfört, därför att dessa hade försummat sexveckorstvisten. Någon frist för den preliminära prövningen föreskrivs emellertid inte i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet. En sådan frist är så mycket mer betänklig som det av ett internt dokument hos de irländska myndigheterna, som kommissionen har ingett i samband med sin replik,(82) framgår att underlåtenheten att iaktta fristen berodde på personalbrist hos naturskyddsmyndigheterna.
165. I tillstånden till projekt avseende vattenbruk inom SSO har för övrigt aldrig nämnts att projektet låg inom SSO och inte heller vilken betydelse denna omständighet kunde tillmätas. I 86 procent av tillstånden till projekt inom SSO har inga känsliga livsmiljöer, fågelarter eller störningar nämnts. Tidpunkten för påbörjandet av musselodlingen bestämdes endast i 28 procent av tillstånden till projekt inom SSO. Den exakta platsen för odlingen har angetts endast i mindre än hälften av tillstånden.
166. Det föreligger därför avsevärda tvivel på att naturskyddsmyndigheterna kan göra sin sakkunskap gällande i förfaranden avseende tillstånd till projekt avseende vattenbruk och på att deras sakkunskap tillräckligt beaktas när den redovisas i ett yttrande. Det finns inte heller något som tyder på att tillståndsmyndigheterna har beaktat motsvarande sakkunskap från andra källor. Det synes följaktligen inte vara säkerställt att en miljökonsekvensbedömning i fråga om projekt avseende vattenbruk får underlåtas endast när det på objektiva kriterier kan uteslutas att projektet kan få en betydande inverkan på SSO.
167. Med hänsyn till dessa grundade tvivel på att artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet har beaktats har det ålegat Irland att visa på vilket sätt denna bestämmelse praktiskt tillämpas vid beslut om tillstånd till projekt avseende vattenbruk. Detta hade kunnat ske exempelvis genom att tillståndsmyndigheterna uppgav på vilka objektiva kriterier de, i de fyra fall i vilka de i strid med naturskyddsmyndigheternas råd och utan miljökonsekvensbedömning har gett tillstånd till musselodlingar inom SSO, ansåg att det var uteslutet att projekten skulle komma att få en betydande inverkan på de berörda särskilda skyddsområdena. Det hade också kunnat visas från vilka källor tillståndsmyndigheterna hade hämtat den ornitologiska sakkunskap som gjorde det möjligt för dem att, utan att inhämta naturskyddsmyndigheternas råd eller utan att beakta dessa, utesluta att projekten kunde få en betydande inverkan på SSO. Inget av detta har gjorts.
168. Man kan följaktligen utgå från att det i irländsk administrativ praxis inte har säkerställts att bestämmelserna i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet följs när tillstånd till projekt avseende vattenbruk inom SSO ges. Däremot finns det inte tillräckligt stöd för påståendet att bestämmelserna i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet i övrigt har åsidosatts.
169. Irland har följaktligen inte vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet vid beviljande av tillstånd till projekt avseende vattenbruk som kan få en betydande inverkan på SSO som har avsatts enligt fågeldirektivet.
3. Åtgärder vid Glen Lake
170. Kommissionen har påtalat att Irland såvitt avser det särskilda skyddsområdet Glen Lake har vidtagit åtgärder för att underhålla avrinningskanaler utan att följa artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. Området omfattar omkring 80 hektar och klassificerades som ett särskilt skyddsområde år 1995. Det är särskilt viktigt på grund av det vatten som finns där. Ett internationellt betydande antal sångsvanar( Cygnus cygnus ) övervintrar inom området.
171. Kommissionen har anfört att en statlig irländsk myndighet, The Board of Public Works, under åren 1992 och 1997 har utfört arbeten avseende underhåll av avrinningskanaler. Sedan dess har avrinningen från våtmarkerna inom detta särskilda skyddsområde ökat. Vegetationen har ändrats och våta livsmiljöer har gått förlorade. Arbetena utfördes utan att tillstånd hade getts enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. På grund av att området har försämrats har dessutom bestämmelsen i artikel 6.2 åsidosatts.
172. Beträffande denna anmärkning skall det först erinras om att livsmiljödirektivet ännu inte var tillämpligt när arbetena år 1992 utfördes. I den delen är talan följaktligen ogrundad.
173. Den återstående anmärkningen, som avser åtgärder under år 1997, föranleder frågan huruvida viss verksamhet kan innebära att inte bara artikel 6.2 utan även artikel 6.3 och 6.4 har åsidosatts. Både artikel 6.2 och artikel 6.3 syftar till att förhindra inverkan på målet att bevara ett skyddsområde.(83) Om en plan eller ett projekt har godkänts efter ett förfarande enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, behöver planens eller projektets inverkan på skyddsområdet i fråga inte samtidigt prövas enligt den allmänna skyddsnormen i artikel 6.2.(84) Har det däremot inte förekommit något tillståndsförfarande kan inte bara bestämmelserna i artikel 6.3 och 6.4 i direktivet om förfarandet, utan även de sakliga krav på områdesskydd som följer av alla tre bestämmelserna, ha åsidosatts.
174. Eftersom ett förfarande enligt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet kan omfatta både de rättsliga aspekterna avseende förfarandet och de sakliga kraven på områdesskydd, är det lämpligt att nämnda bestämmelser först undersöks. En förutsättning för att bestämmelserna har åsidosatts är att de åtgärder som vidtas för att underhålla avrinningskanaler utgör ett eller flera projekt som inte hänger direkt samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av området, men som enskilt eller i kombination med andra planer och projekt kan få en betydande inverkan på området.
175. För att bestämma vad som avses med begreppet projekt har domstolen tillämpat definitionen i artikel 1.2 i direktiv 2001/42/EG.(85) Enligt denna definition är projekt dels utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten, dels andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning. Även underhållsarbeten kan vara ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, särskilt när de, som i förevarande fall, medför en försämring av den livsmiljö som är lämpad för skydd av fåglar och vilda djur. Nu ifrågavarande åtgärder är alltså ett projekt.
176. Det är ostridigt att åtgärderna inte direkt hängde samman med eller var nödvändiga för skötseln och förvaltningen av området.
177. Det förelåg följaktligen enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet en skyl dighet att göra en undersökning avseende konsekvenserna för de mål för bevarande som fastställts för det särskilda skyddsområdet, om det inte på grundval av objektiva kriterier kunnat uteslutas att projektet kunde ha en betydande inverkan på det berörda området, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt.(86) Med hänsyn till försiktighetsprincipen, vilken enligt artikel 174.2 första stycket EG utgör en av hörnstenarna i gemenskapens miljöpolitik, vilken syftar till en hög skyddsnivå och som livsmiljödirektivet skall tolkas mot bakgrund av, skall det därför, när det är tveksamt huruvida en viss verksamhet kan ha en betydande inverkan, göras en konsekvensundersökning.(87)
178. Den irländska regeringen har hävdat att det inte förelåg någon anledning till tvekan, eftersom avrinningskanalerna finns sedan nära femtio år och har underhållits flera gånger, utan att skyddsområdet Glen Lake har förlorat sin särskilda betydelse ur ornitologisk synpunkt. De behöriga myndigheterna hade därmed rätt att utgå från att inte heller underhållsåtgärderna åren 1992 och 1997 skulle försämra det särskilda skyddsområdet.
179. Detta argument är inte övertygande. Åtgärder som påverkar avrinningen är uppenbarligen ägnade att få en betydande inverkan på våtmarker inom avrinningsområdet. Erfarenheter av tidigare underhållsåtgärder kan inte undanröja misstankar om detta annat än om de är noggrant dokumenterade och tveklöst visar att inte heller de planerade åtgärderna påverkar de ornitologiskt viktigaste egenskaperna hos SSO. I förevarande fall tyder inget på att tidigare erfarenheter var av sådan beskaffenhet. Kommissionen har tvärtom med rätta påpekat att det inte är känt huruvida tidigare åtgärder har påverkat området eller inte.
180. Följaktligen har artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet åsidosatts, eftersom underhållsarbetena påbörjades utan att det dessförinnan hade gjorts en konsekvensundersökning avseende den inverkan de kunde ha på målen för bevarandet av det särskilda skyddsområdet.
181. I enlighet med artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet kunde de irländska myndigheterna, med beaktande av resultaten av en konsekvensundersökning avseende de fastställda målen för bevarande av det berörda området, inte ha godkänt underhållsåtgärderna förrän de hade försäkrat sig om att området inte skulle ta skada av dessa. En sådan visshet föreligger när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel på att verksamheten i fråga inte kan ha en skadlig inverkan.(88)
182. Redan på grund av att det inte fanns en konsekvensundersökning skulle ett godkännande inte ha varit tillåtet enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet. Vad den irländska regeringen har anfört visar emellertid att projektet inte heller skulle ha godkänts med hänsyn till dess inverkan på det särskilda skyddsområdet. Den irländska regeringen har medgett att vattenståndet i sjön har en avgörande betydelse, särskilt för sångsvanarna, eftersom dessa behöver ha ett stort vattenområde att uppehålla sig på. Nämnda regering har också medgett att underhållet av avrinningskanalerna år 1997 påskyndade sänkningen av vattenståndet och därmed förkortade den tid under vilken svanarna kunde uppehålla sig på sjön. Arbetena med underhåll av avrinningskanalerna har följaktligen, även enligt den irländska regeringens uppgifter, åtminstone tillfälligt försämrat det särskilda skyddsområdet Glen Lakes lämplighet som övervintringsområde för sångsvanar. Eftersom det väsentliga skyddsmålet för detta skyddsområde är att bevara sångsvanarnas övervintringskvarter, har området som sådant påverkats enligt artikel 6.3 andra meningen.
183. Arbetena kan inte heller godkännas enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Irland, har i syfte att rättfärdiga åtgärderna, endast anfört att underhållet av avrinningskanalerna är en laglig skyldighet som består sedan lång tid tillbaka. I detta argument ligger att avrinningen enligt den irländska regeringen är ett allmänintresse. Även om ett sådant intresse har företräde framför skyddet av särskilda skyddsområden kan det enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet inte rättfärdiga en försämring annat än om det inte finns några alternativa lösningar. I förevarande fall har den irländska regeringen själv sagt att en damm skulle kunna hindra nackdelarna med avrinningen. Den har däremot inte ens påstått att det förelåg några oöverstigliga hinder mot att uppföra dammen innan underhållsarbetena hade utförts. Det förelåg följaktligen åtminstone ett alternativ till den åtgärd som inverkade på området.
184. Underhållsarbetena var följaktligen i den form de utfördes oförenliga med artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. Eftersom åsidosättandet av dessa bestämmelser även berodde på att det särskilda skyddsområdet som sådant påverkades har även artikel 6.2 åsidosatts.
185. Irland har följaktligen inte vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att vid utförandet av åtgärder för att underhålla avrinningsdiken inom det särskilda skyddsområdet Glen Lake följa bestämmelserna i artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet.
G – Artikel 10 i fågeldirektivet
186. Slutligen har kommissionen påtalat att Irland inte har följt artikel 10 i fågeldirektivet i fråga om vetenskaplig forskning.
187. Artikel 10 i fågeldirektivet har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall uppmuntra sådan forskning och sådant arbete som krävs som grund för skydd, skötsel och utnyttjande av populationerna av alla fågelarter som avses i artikel 1.
2. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt forskning och arbete inom de ämnesområden som anges i bilaga 5. Medlemsstaterna skall lämna all information som är nödvändig till kommissionen för att möjliggöra för den att vidta lämpliga åtgärder för samordning av den forskning och det arbete som åsyftas i denna artikel.”
188. I bilaga 5 anges följande områden som särskilt viktiga för forskningen:
”a) Utarbetande av nationella förteckningar över arter som hotas av utrotning eller är särskilt hotade, med hänsyn till deras geografiska utbredning.
b) Registrering och ekologisk beskrivning av områden som är särskil[t] betydelsefulla för flyttfåglar vid flyttning, övervintring och häckning.
c) Registrering av de uppgifter om populationsnivåer för flyttfåglar som erhållits genom ringmärkning.
d) Bedömning av det inflytande olika fångstmetoder har på vilda fåglars populationsnivåer.
e) Utarbetande eller utvecklande av ekologiska metoder för att förebygga skador som orsakas av fåglar.
f) Fastställande av vissa arters betydelse som indikatorer på föroreningar.
g) Undersökning av de skadliga verkningar kemiska föroreningar har på fågelarternas populationsnivåer.”
189. Enligt irländsk rätt – avsnitt 11.3 i lagen om bevarande av naturen – föreligger endast möjlighet, inte skyldighet, att genomföra eller främja sådan forskning. Det brister även i fråga om det faktiska genomförandet av bestämmelserna om forskning. Irland har sålunda medgett att denna stat inte förfogar över tillräckliga uppgifter för att kunna identifiera SSO för ljungpipare eller stenfalk.
190. Den irländska regeringen har åberopat irländsk rättspraxis, enligt vilken den lydelse som har valts i fråga om ornitologisk forskning – ”the Minister may …” – också kan uppfattas som en skyldighet. Det har på Irland också bedrivits forskning utöver den som skall ske enligt artikel 10 i fågeldirektivet.
191. Som kommissionen med rätta har framhållit är det emellertid endast möjligt att avsnitt 11.3 i lagen om bevarande av naturen, trots sin obestämda formulering, uppfattas som en skyldighet. Irland har inte visat att det finns någon dom i vilken bestämmelsen har tolkats så. Följaktligen är avsnitt 11.3 i lagen om bevarande av naturen inte tillräckligt klart och precist formulerad för att uppfylla de krav som anges i artikel 10 i fågeldirektivet.
192. Irland har för övrigt inte heller bestritt att tillräckliga ansträngningar i fråga om forskning beträffande nyss nämnda två fågelarter inte har gjorts. Denna anmärkning får följaktligen anses vara medgiven.
193. Det framgår också av talan i dess helhet att motsvarande brister åtminstone under en längre tid har förelegat i fråga om kungsfiskaren och även andra arter. Bristerna framgår särskilt av att områden inte i tillräcklig utsträckning har klassificerats som SSO. De i bilaga 5 nämnda viktigaste områdena för forskningen nämns inte heller i avsnitt 11 i lagen om bevarande av naturen.
194. Irland har följaktligen inte vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 10 i fågeldirektivet.
IV – Rättegångskostnader
195. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland i huvudsak har tappat målet skall kommissionens yrkande bifallas.
196. Konungariket Spanien och Republiken Grekland skall enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna bära de kostnader som har uppstått på grund av interventionen.
V – Förslag till avgörande
197. Jag föreslår därför att domstolen fastställer följande:
1.	Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 79/409|EEG om bevarande av vilda fåglar och direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att
a) från den 6 april 1981, inte i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 79/409 som särskilda skyddsområden klassificera alla sådana områden som vad gäller storlek och antal är mest lämpade för de arter som anges i bilaga 1 till direktiv 79/409 och för regelbundet förekommande flyttfåglar, särskilt genom att inte klassificera området Cross Lough (Killadoon) som särskilt skyddsområde och genom att inte införliva två ytor inom floden Tolkas mynning med det särskilda skyddsområdet Sandymount Strand and Tolka Estuary,
b) från den 6 april 1981 inte säkerställa att artikel 4.4 första meningen tillämpas på områden som enligt direktiv 79/409 skall klassificeras som särskilda skyddsområden men inte har klassificerats som sådana,
c) inte fullständigt och korrekt genomföra och tillämpa kraven i artikel 4.4 andra meningen i direktiv 79/409,
d) inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6.2 i direktiv 92/43 med avseende på de skyddsområden som enligt direktiv 79/409 har avsatts före utfärdandet av Statutory Instruments nr 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997,
e) inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6.2 i direktiv 92/43 i syfte att hindra inverkan på alla särskilda skyddsområden som omfattas av nämnda bestämmelse genom handlande av personer som inte äger de berörda områdena,
f) inte vidta nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6.3 och artikel 6.4 i direktiv 92/43 i fråga om planer,
g) inte vidta nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6.3 första meningen i direktiv 92/43 vid godkännande av projekt avseende vattenbruk,
h) inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att vid utförandet av arbeten för underhåll av avrinningskanaler inom det särskilda skyddsområdet Glen Lake följa artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i direktiv 92/43,
i) inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 10 i direktiv 79/409.
2.	Talan ogillas i övrigt.
3.	Irland skall ersätta rättegångskostnaderna.
4.	Konungariket Spanien och Republiken Grekland skall bära sina kostnader.
(1) .
(2)  –	EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(3)  –	Dom av den 19 maj 1998 i mål C-3/96, kommissionen mot Nederländerna (REG 1998, s. I‑3031).
(4)  –	Dom av den 26 november 2002 i mål C-202/01, kommissionen mot Frankrike (REG 2002, s. I‑11019).
(5)  –	Dom av den 6 mars 2003 i mål C-240/00, kommissionen mot Finland (REG 2003, s. I- 2187).
(6)  –	Dom av den 20 mars 2003 i mål C-378/01, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I-2857).
(7)  –	Se mitt förslag till avgörande av denna dag i mål C-334/04.
(8)  –	Se mitt förslag till avgörande denna dag i mål C-235/04.
(9)  –	Kommissionens pressmeddelande IP/05/45 av den 14 januari 2005.
(10)  –	Heath, M.F. & Evans, M.I., Important Bird Areas in Europe. Priority sites for conservation. Volume 2: Southern Europe, BirdLife Conservation Series nr 8, band II, Cambridge (2000), s. 261 och följande sidor.
(11)  –	EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.
(12)  –	Punkt 91 i svaromålet.
(13)  –	Domen i målet kommissionen mot Italien (ovan fotnot 6), punkt 14, och dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien (Santoña-Sümpfe) (REG 1993, s. I‑4221), punkterna 26, 27 och 32.
(14)  –	Domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 62.
(15)  –	Domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 13), punkt 26, dom av den 11 juli 1996 i mål C‑44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (REG 1996, s. I-3805), punkt 26, och domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 59 och följande punkter.
(16)  –	Domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 55 och följande punkter.
(17)  –	Domarna i målen kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkterna 68–70, och kommissionen mot Italien (ovan fotnot 6), punkt 18.
(18)  –	Domen i målet Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 68.
(19)  –	Se, för en utförligare redogörelse, mitt förslag till avgörande denna dag i mål C-235/04, kommissionen mot Spanien (REG 2006, s. I-0000), punkt 70 och följande punkter.
(20)  –	Se, för en utförligare redogörelse, särskilt avseende den spanska delen av IBA 2000, mitt förslag till avgörande denna dag i mål C-235/04, kommissionen mot Spanien (REG 2006, s. I-0000), punkt 47 och följande punkter.
(21)  –	IBA 2000, band 1, s. 374.
(22)  –	Domarna i målen Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 69, och Italien (ovan fotnot 6), punkt 18.
(23)  –	Dessa kriterier beskrivs i IBA 2000, band 1, s. 13 och följande sidor samt s. 850 och s. 851, och jämförs med de kriterier som har tillämpats för den nya förteckningen.
(24)  –	Kriteriet C 6 nämndes inte uttryckligen bland kriterierna för IBA 89 men väl i förklaringarna till dessa. Se bilaga 7, s. 2, till ansökan i mål C-3/96, kommissionen mot Nederländerna, och bilaga 16 till ansökan i mål C-378/01, kommissionen mot Italien. Därefter har detta kriterium utvecklats och tillämpats inom ramen för biotopprojektet CORINE.
(25)  –	IBA 2000, band 1, s. 374.
(26)  –	Domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 56.
(27)  –	Se domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 58.
(28)  –	Se BirdLife International, Birds in Europe: population estimates, trends and conservation status
(2004), http://www.birdlife.org/datazone/species/BirdsInEuropeII/BiE2004Sp2878.pdf.
(29)  –	IBA 2000, band 1, s. 18 och s. 13.
(30)  –	Se dom av den 17 januari 1991 i mål C-157/89, kommissionen mot Italien (Jakttider) (REG 1991, s. I-57), punkt 15, och dom av den 8 juni 2006 i mål C-60/05, WWF Italia m.fl. (REG 2006, s. I-0000), punkt 27.
(31)  –	Dom av den 23 mars 2006 i mål C-209/04, kommissionen mot Österrike (Lauteracher Ried) (REG 2006, s. I-2755), punkt 44.
(32)  –	Se ovan, punkt 4.
(33)  –	Dom av den 8 juli 1987 i mål 262/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. 3073), punkt 39, och av den 7 december 2000 i mål C-38/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, I‑10941), punkt 53.
(34)  –	Se domen i målet Lauteracher Ried (ovan fotnot 31), punkt 44. Där har domstolen fastställt att vissa områden måste klassificeras som SSO trots att de inte fanns med i den för Österrike gällande IBA-förteckningen.
(35)  –	Domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 56.
(36)  –	Se bilaga D 2 till svaromålet, blad 63.
(37)  –	Domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 13), punkt 22, och dom av den 7 december 2000 i mål C-374/98, kommissionen mot Frankrike (Basses Corbières) (REG 2000, s. I-10799), punkterna 47 och 57.
(38)  –	Om den tidigare skyldigheten att avsätta området hade varit omtvistad skulle det däremot ha ålegat kommissionen att styrka att detta tidigare var lämpligast.
(39)  –	Se mitt förslag till avgörande av den 23 februari 2006 i mål C-191/05, kommissionen mot Portugal (Moura, Mourão, Barrancos) (REG 2006, s. I-0000), punkt 14.
(40)  –	Se, för ett liknande resonemang, även den brittiska Joint Nature Conservation Committee i förklaringar till inventeringen av kentska tärnor inom ramen för projektet Projekts Seabird 2000, http://www.jncc.gov.uk/page-2890.
(41)  –	Eventuellt föreligger det därutöver, oberoende av kommissionens yrkande, en skyldighet att undanröja följderna av eventuellt försummade skyddsåtgärder, det vill säga att vidta åtgärder som är ägnade att återställa området så att det återigen blir mest lämpat som kolonilokal för den kentska tärnan.
(42)  –	Domen i målet Lappel Bank (ovan fotnot 15), punkt 26, och av den 13 juli 2006 i mål C-191/05, kommissionen mot Portugal (Moura, Mourão, Barrancos) (REG 2006, s. I-0000), punkt 10.
(43)  –	Bilaga A-17 till ansökan.
(44)  –	IBA 2000, band 1, s. 405 och s. 406.
(45)  –	Blad 324 i bilagorna till ansökan.
(46)  –	Domen i målet Basses Corbières (ovan fotnot 37).
(47)  –	Bestämmelserna återges under punkt 10 ovan.
(48)  –	Dom av den 18 mars 1999 i mål C‑166/97, kommissionen mot Frankrike (Seines mynning) (REG 1999, s. I‑1719), punkt 21.
(49)  –	Dom av den 20 oktober 2005 i mål C‑6/04, kommissionen mot Förenade kungariket (Konformitet) (REG 2005, s. I‑9017), punkt 34.
(50)  –	Bestämmelsen har följande lydelse: ”The provisions of Regulations 4, 5, 7, 13, 14, 15 and 16 shall, where appropriate, apply with any necessary modifications to areas classified pursuant to paragraph 1 and 2 of Article 4 of the Birds Directive.”
(51)  –	Dom av den 9 april 1987 i mål 363/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. 1733), punkt 7, av den 30 maj 1991 i mål C‑361/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I‑2567), punkt 15, och av den 7 januari 2004 i mål C‑58/02, kommissionen mot Spanien (REG 2004, s. I‑621), punkt 26, samt domen i målet Konformitet (ovan fotnot 49), punkt 21.
(52)  –	Se hänvisningarna i fotnot 33.
(53)  –	Domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 13), punkt 30.
(54)  –	Domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 13), punkt 22.
(55)  –	Även i domen i
målet Seines mynning (ovan fotnot 48), punkt 5, nämns endast juni 1994. Det är nämligen svårt att exakt precisera när fristen för genomförande av livsmiljödirektivet löpte ut. Detta beror enligt den då gällande artikel 191.2 i EG-fördraget (nu artikel 254 EG) på när medlemsstaterna underrättades om fristen. I Eur-Lex anges slutdagen för fristen till den 10 juni 1994, medan domstolen i dom av den 26 juni 1997 i mål C-329/96, kommissionen mot Grekland (REG 1997, s. I-3749), punkt 2, och av den 11 december 1997 i mål C-83/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-7191), punkt 2, har utgått från den 5 juni 1994.
(56)  –	Domen i målet Basses Corbières (ovan fotnot 37).
(57)  –	Se ovan punkt 80.
(58)  –	Dom av den 26 februari 1986 i mål 152/84, Marshall (REG 1986, s. 723), punkt 48, av den 14 juli 1994 i mål C‑91/92, Faccini Dori (REG 1994, s. I‑3325), punkt 20, av den 7 januari 2004 i mål C‑201/02, Wells (REG 2004, s. I‑723), punkt 56, och av den 5 oktober 2004 i de förenade målen C-397/01–C-403/01, Pfeiffer m.fl. (REG 2004, s I‑8835), punkt 108. I vilken utsträckning dom av den 22 november 2005 i mål C-144/04, Mangold (REG 2005, s. I-9981), är förenlig med denna fasta rättspraxis behöver inte utredas för att motivera behovet av ett genomförande.
(59)  –	Kommissionen har åberopat domen av den 24 mars 1998 i målet Raymond McBride mot Galway Corporation.
(60)  –	Dom av den 13 juni 2002 i mål C-117/00, kommissionen
mot Irland (Owenduff-Nephin Beg Complex) (REG 2002, s. I-5335), punkt 15. Se även domen i målet Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 57.
(61)  –	I domen i målet Seines mynning (ovan fotnot 55), punkterna 48 och 49, har domstolen sålunda prövat om ett konkret projekt innebar åsidosättande av artikel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet.
(62)  –	Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26).
(63)  –	Rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 271, s. 1).
(64)  –	Birds of Conservation Concern in Ireland, 1999.
(65)  –	Se species factsheet (faktablad), som torde grunda sig på samma statistik som de siffror som kommissionen har åberopat, http://www.birdlife.org/datazone/species/BirdsInEuropeII/BiE2004Sp7105.pdf.
(66)  –	Se uppgifterna om
minskat antal fåglar på habitaten inom jordbruksområden i BirdLife International (2005), A Biodiversity Indicator for Europe: Wild Bird Indicator Update 2005, http://www.birdlife.org/action/science/indicators/pdfs/2005_pecbm_indicator_update.pdf, och motsvarande faktablad hos BirdLife beträffande de arter som kommissionen har angett: http://www.birdlife.org/action/science/species/birds_in_europe/species_search.html.
(67)  –	Se domen i målet Seines mynning (ovan fotnot 55), punkterna 48 och 49, under vilka punkter domstolen på grundval av Frankrikes invändningar slog fast att kommissionen inte kunde vinna någon framgång med sitt påstående om åsidosättande.
(68) –	Se, beträffande förhållandet mellan artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet, dom av den 7 september 2004 i mål C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee und Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (REG 2004, s. I‑7405), punkt 31 och följande punkter, särskilt punkt 36.
(69)  –	Domen i målet kommissionen mot Förenade kungariket (konformitet) (ovan fotnot 49), punkt 25 och följande punkter.
(70)  –	Domen i målet kommissionen mot Förenade kungariket (konformitet) (ovan fotnot 49), punkterna 54 och 55.
(71)  –	”It shall be the duty of a planning authority to take such steps within its powers as may be necessary for securing the objectives of the development plan.” De mål för byggnadsplanen som skall uppnås skall enligt Section 10 ingå i planen.
(72)  –	EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226.
(73)  –	EGT L 197, s. 30.
(74)  –	Dom av den 15 juli 2004 i mål C-407/03, kommissionen mot Finland (REG 2004, s. I-0000), som föreligger endast i finsk och fransk språkversion. Finland hade medgett att
en utredning om inverkan på miljön inte kan ersätta tillämpningen av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. Se också mitt förslag till avgörande av den 27 oktober 2005, där domstolen meddelade dom den 23 mars 2006 i mål C-209/04, kommissionen mot Österrike (Lauteracher Ried) (REG 2006, s. I‑2755), punkt 70 och följande punkter, beträffande prövning av alternativa lösningar.
(75)  –	Dom av den 27 april 2006 i mål C‑441/02, kommissionen mot Tyskland (REG 2006, s. I-0000), punkt  47 och där angiven rättspraxis.
(76)  –	Domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 75), punkt 49.
(77)  –	Domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 75), punkt 50 och där angiven rättspraxis.
(78)  –	Birdwatch Ireland, Review of the Aquaculture Licensing System in Ireland, 2000, bilaga A-39 till ansökan. Det irländska Heritage Council (Rådet för Irlands kulturarv), ett rådgivande offentligrättsligt organ, har befrämjat denna studie.
(79)  –	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 68), punkt 45.
(80)  –	LIFE96 NAT/IRL/003240 – Management planning, monitoring, auditing of management and land acquisition for SPAs in Ireland. Informationer om detta projekt kan erhållas på webbsidan http://ec.europa.eu/environment/life/project/Projects/index.cfm.
(81)  –	Enligt tillgängliga siffror synes naturskyddsmyndigheterna ha krävt att tillstånd skulle vägras beträffande fem ansökningar, men fyra av dessa ansökningar bifölls ändå.
(82)  –	Bilaga B-15 till repliken, blad 179.
(83)  –	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 68), punkt 36.
(84)  –	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 68), punkt 35.
(85)  –	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 68), punkt 24.
(86)  –	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 68), punkt 45.
(87)  –	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 68), punkt 44.
(88)  –	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 68), punkt 67.