62021CC0750
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 25. maj 2023 (
1
)
Sagerne C-750/21 P og C-256/22 P
Pilatus Bank plc
mod
Den Europæiske Centralbank (ECB)
»Økonomisk og monetær politik – den fælles tilsynsmekanisme – forordning (EU) nr. 1024/2013 – specifikke tilsynsopgaver overdraget til ECB – afgørelse om inddragelse af tilladelsen til at optage virksomhed som kreditinstitut – sigtelse mod hovedaktionæren i et tredjeland – omdømmekriteriet – markedets opfattelse af omdømme – EU’s statut om spærring – effektiv udøvelse af retten til forsvar ved en advokat – tilregnelse af nationale myndigheders forberedende retsakter til ECB – effektiv retsbeskyttelse – chartrets artikel 41 og 47«
Indhold
I. Indledning
II. Retsforskrifter
A. Forordning (EU) nr. 1024/2013
B. Forordning (EU) nr. 575/2013
C. Forordning (EU) nr. 468/2014
D. Direktiv 2013/36/EU
E. Fælles retningslinjer fra de europæiske tilsynsmyndigheder for banker, forsikringsvirksomheder og værdipapirhandel (EBA, EIOPA og ESMA) om den tilsynsretlige vurdering af erhvervelse og forøgelse af kvalificerede kapitalandele i den finansielle sektor
III. Tvistens baggrund
A. Faktiske omstændigheder
B. Den appellerede kendelse (sag C-750/21 P)
C. Den appellerede dom (sag C-256/22 P)
IV. Sagen for Domstolen og parternes påstande
V. Bedømmelse
A. Effektiv udøvelse af retten til forsvar i den administrative procedure om inddragelse af tilladelsen inddelt i flere stadier
1. Indledende bemærkninger
2. Tilregnelse af tilsidesættelser af retten til forsvar og retten til effektiv domstolsbeskyttelse i den administrative procedure inddelt i flere stadier
a) Domstolens enekompetence
b) Tilregnelse af nationale forberedende retsakter til ECB
c) Retlige fejl i den appellerede dom og effektivt retligt forsvar ved bankens advokat
3. Delkonklusion
a) Sag C-256/22 P
b) Sag C-750/21 P
B. Rækkevidden af ECB’s tilsynsbeføjelser
1. Det første appelanbringende i sag C-256/22 P: tilsidesættelse af artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013
2. Det andet appelanbringende i sag C-256/22 P: fejlvurdering af begrebet omdømme som omhandlet i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36
a) Appellantens argumentation
b) Rettens forkastelse
c) Begrebet omdømme i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36
d) Processuelle og bevismæssige krav til godtgørelsen af et mangelfuldt omdømme og den heraf følgende risiko
e) Betydningen af EU’s statut om spærring
3. Det tredje appelanbringende i sag C-256/22 P: retlig fejl begået af Retten, navnlig manglende proportionalitet af inddragelsen af tilladelsen
4. Det første appelanbringende i sag C-750/21 P: øvrige klagepunkter
5. Delkonklusion og sagsomkostninger
a) Sag C-750/21 P
b) Sag C-256/22 P
VI. Forslag til afgørelse
A. Sag C-750/21 P
B. Sag C-256/22 P
I. Indledning
1.
De to foreliggende sager er ganske vist ikke forenet i formel henseende, men vedrører de samme parter og den samme administrative procedure. Denne procedure har ført til, at Den Europæiske Centralbank (ECB) har inddraget appellanten Pilatus Bank plc’s tilladelse til at optage virksomhed som kreditinstitut (herefter »tilladelsen«).
2.
Endvidere rejser disse sager de samme principielle spørgsmål. For det første skal det afklares, om ECB i kraft sine overordnede tilsyns- og beslutningsbeføjelser er ansvarlig for sikringen af kreditinstituttets ret til forsvar, idet ECB er blevet tilregnet alvorlige processuelle mangler i den nationale del af den administrative procedure (som er inddelt i flere stadier). For det andet skal det i denne forbindelse prøves, om et kreditinstitut, der sættes under særligt tilsyn eller under administration af den kompetente nationale myndighed, fuldt ud kan udøve denne ret til forsvar og sin søgsmålsret med hensyn til (den varslede) inddragelse af denne tilladelse gennem den advokat, som kreditinstituttets direktion har udpeget.
3.
Desuden vedrører de to sager generelt rækkevidden af ECB’s tilsynsbeføjelser i henhold til reglerne for den fælles tilsynsmekanisme (
2
). I denne henseende skal det undersøges, om og i hvilket omfang ECB kan tilregnes de kompetente nationale myndigheders forberedende retsakter, om og i hvilket omfang ECB skal kontrollere disse retsakters lovlighed, og om og i hvilket omfang disse retsakter kan gøres til genstand for søgsmål for Unionens retsinstanser sammen med ECB’s afgørelse om afslutning af proceduren.
4.
Sag C-256/22 P rejser det yderligere principielle spørgsmål, under hvilke betingelser det er muligt at inddrage tilladelsen til at optage virksomhed som kreditinstitut, fordi »omdømmet« for et kreditinstituts hovedaktionær er mangelfuldt eller er bortfaldet. Det er første gang, fortolkningen af dette upræcise vurderingskriterium er genstand for Domstolens praksis.
II. Retsforskrifter
A.
Forordning (EU) nr. 1024/2013
5.
Følgende anføres i 16., 20. og 21. betragtning til forordning nr. 1024/2013:
»(16)
Store kreditinstitutters sikkerhed og soliditet er afgørende for at sikre det finansielle systems stabilitet. Nylige erfaringer viser imidlertid, at mindre kreditinstitutter også kan udgøre en trussel mod den finansielle stabilitet. Derfor bør ECB være i stand til at udføre tilsynsopgaver i forbindelse med alle kreditinstitutter godkendt i og filialer etableret i de deltagende medlemsstater.
[…]
(20)
Forudgående tilladelse til at udøve virksomhed som kreditinstitut er et vigtigt værktøj i forbindelse med tilsyn for at sikre, at det kun er aktører med et forsvarligt økonomisk grundlag, en organisation, som er i stand til at håndtere de særlige risici ved indlån og kreditgivning, og egnede direktører, der udøver disse aktiviteter. ECB bør derfor have til opgave at meddele tilladelse til kreditinstitutter, der skal etableres i en deltagende medlemsstat og bør være ansvarlig for inddragelse af tilladelser med forbehold af særlige ordninger, der afspejler de nationale myndigheders rolle.
(21)
Ud over de betingelser, der er fastsat i EU-retten, for så vidt angår meddelelse af tilladelse til kreditinstitutter og begrundelser for inddragelse af sådanne tilladelser kan medlemsstaterne i øjeblikket opstille yderligere betingelser for meddelelse af tilladelse og begrundelser for inddragelse af tilladelser. ECB bør derfor udføre sin opgave med at meddele tilladelse til kreditinstitutter og inddrager tilladelser i tilfælde af manglende overholdelse af national lovgivning efter forslag fra den relevante kompetente nationale myndighed, som vurderer, om de relevante betingelser i den nationale lovgivning er overholdt.«
6.
Artikel 1 i forordning nr. 1024/2013 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« har følgende ordlyd:
»Denne forordning overdrager ECB særlige opgaver i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter med henblik på at bidrage til kreditinstitutternes sikkerhed og soliditet og det finansielle systems stabilitet inden for Unionen og de enkelte medlemsstater, idet der fuldt ud og under stor omhu tages hensyn til det indre markeds enhed og integritet baseret på ligebehandling af kreditinstitutterne med henblik på at undgå regelarbitrage.
De institutter, der er nævnt i artikel 2, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber [ (
3
)], er ikke omfattet af de tilsynsopgaver, der overdrages til ECB i medfør af artikel 4 i denne forordning. Omfanget af ECB’s tilsynsopgaver er begrænset til tilsyn med kreditinstitutter i medfør af denne forordning. Denne forordning overdrager ikke ECB andre tilsynsopgaver såsom opgaver vedrørende tilsyn med centrale modparter.
ECB bør i forbindelse med udførelsen af sine opgaver i henhold til denne forordning og med forbehold af formålet om at sikre kreditinstitutternes sikkerhed og soliditet fuldt ud tage hensyn til de mange forskellige typer, forretningsmodeller og størrelser af kreditinstitutter.
Ingen af ECB’s foranstaltninger, forslag eller politikker må direkte eller indirekte diskriminere en medlemsstat eller en gruppe af medlemsstater som et sted for udøvelse af bankvæsen eller levering af finansielle tjenesteydelser i en hvilken som helst valuta.
Denne forordning berører ikke de deltagende medlemsstaters kompetente myndigheders ansvarsområder og dertil knyttede beføjelser med hensyn til at udføre tilsynsopgaver, der ikke overdrages til ECB ved denne forordning.
Denne forordning berører heller ikke de deltagende medlemsstaters kompetente eller udpegede myndigheders ansvarsområder og dertil knyttede beføjelser med hensyn til at anvende makroprudentielle værktøjer, som ikke er omfattet af de relevante EU-retsakter.«
7.
Artikel 2, nr. 2), 3) og 9), i forordning nr. 1024/2013 fastsætter følgende definitioner:
»2)   »kompetent national myndighed«: en hvilken som helst kompetent national myndighed, der er udpeget af deltagende medlemsstater i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber [ (
4
)] og direktiv 2013/36/EU
3)   »kreditinstitut«: et kreditinstitut som defineret i artikel 4, stk. 1, nr. 1), i forordning (EU) nr. 575/2013
[…]
9)   »fælles tilsynsmekanisme« (FTM): systemet for finansielt tilsyn bestående af ECB og de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater, som beskrevet i artikel 6 i denne forordning.«
8.
Artikel 4 i forordning nr. 1024/2013 definerer bl.a. de opgaver, der overdrages til ECB, således:
»1.   ECB har inden for rammerne af artikel 6 og i overensstemmelse med stk. 3 i denne artikel enekompetence til med henblik på tilsyn at udføre følgende opgaver i forbindelse med alle de kreditinstitutter, der er etableret i de deltagende medlemsstater:
a)
at meddele kreditinstitutter tilladelse og at inddrage kreditinstitutters tilladelser med forbehold af artikel 14
[…]
3.   Med henblik på at udføre de opgaver, som ECB overdrages ved denne forordning, og med det formål at sikre høje standarder for tilsyn, anvender ECB al relevant EU-ret, og såfremt denne EU-ret består af direktiver, den nationale lovgivning til gennemførelse af disse direktiver. Hvis den relevante EU-ret består af forordninger, og hvis disse forordninger i øjeblikket udtrykkeligt giver medlemsstaterne valgmuligheder, anvender ECB også den nationale lovgivning om udøvelse af disse valgmuligheder.«
9.
Artikel 6 i forordning nr. 1024/2013 fastsætter bl.a. følgende:
»1.   ECB udfører sine opgaver inden for en fælles tilsynsmekanisme, som omfatter ECB og de kompetente nationale myndigheder. ECB er ansvarlig for FTM’s effektive og konsekvente virkemåde.
[…]
4.   I forbindelse med de opgaver, der er defineret i artikel 4, med undtagelse af stk. 1, litra a) og c), varetager ECB de i stk. 5 i denne artikel fastsatte ansvarsområder og de kompetente nationale myndigheder de i stk. 6 i denne artikel fastsatte ansvarsområder inden for den ramme og med forbehold af de procedurer, der er omhandlet i stk. 7 i denne artikel, med hensyn til tilsynet med følgende kreditinstitutter, finansielle holdingselskaber eller blandede finansielle holdingselskaber eller med i deltagende medlemsstater etablerede filialer af kreditinstitutter, der er etableret i ikkedeltagende medlemsstater:
–
de institutter, selskaber eller filialer, der er mindre signifikante på et konsolideret grundlag, på det højeste konsolideringsniveau i de deltagende medlemsstater eller individuelt i det særlige tilfælde med i deltagende medlemsstater etablerede filialer af kreditinstitutter, der er etableret i ikkedeltagende medlemsstater. Betydningen skal vurderes på grundlag af følgende kriterier:
i)
størrelse
ii)
betydning for Unionens eller en deltagende medlemsstats økonomi
iii)
grænseoverskridende aktiviteters betydning.
For så vidt angår første afsnit skal et kreditinstitut eller finansielt holdingselskab eller blandet finansielt holdingselskab ikke anses for værende mindre signifikant, medmindre dette begrundes af særlige omstændigheder, der specifikt angives i metoden, hvis en af følgende betingelser er opfyldt:
i)
den samlede værdi af instituttets eller selskabets aktiver overstiger 30 mia. EUR
ii)
de samlede aktiver i forhold til BNP i den deltagende medlemsstat, hvor instituttet eller selskabet er etableret, overstiger 20%, medmindre den samlede værdi af aktiverne er under 5 mia. EUR
iii)
efter meddelelse fra sin kompetente nationale myndighed om, at denne anser et institut for at være af stor betydning for den indenlandske økonomi, træffer ECB en afgørelse, som bekræfter denne betydning, efter at ECB har foretaget en omfattende vurdering af det pågældende institut, herunder af balancen.
ECB kan også på eget initiativ anse et institut for at være af stor betydning, hvis det har etableret bankdatterselskaber i mere end én deltagende medlemsstat, og dets grænseoverskridende aktiver eller passiver udgør en betydelig del af dets samlede aktiver eller passiver med forbehold af de betingelser, der er fastsat i metoden.
De institutter, selskaber eller filialer, for hvilke der er blevet anmodet om eller modtaget direkte offentlig finansiel støtte fra EFSF eller ESM, anses ikke som værende mindre signifikante.
Uanset de foregående afsnit udfører ECB de opgaver, som overdrages til den ved denne forordning, vedrørende de tre mest signifikante kreditinstitutter i hver af de deltagende medlemsstater, medmindre dette begrundes af særlige omstændigheder.
5.   Med hensyn til de i stk. 4 omhandlede kreditinstitutter og inden for den ramme, der er defineret i stk. 7, gælder følgende:
a)
ECB udsteder forordninger, retningslinjer eller generelle instrukser til de kompetente nationale myndigheder, i henhold til hvilke de opgaver, der er defineret i artikel 4, med undtagelse af stk. 1, litra a) og c), udføres, og tilsynsafgørelser træffes af de kompetente nationale myndigheder[.]
Sådanne instrukser kan henvise til de specifikke beføjelser i artikel 16, stk. 2, for grupper eller kategorier af kreditinstitutter med henblik på at sikre konsekvens i tilsynsresultaterne i FTM[.]
b)
[N]år det er nødvendigt for at sikre konsekvent anvendelse af høje tilsynsstandarder, kan ECB til enhver tid på eget initiativ efter høring af de kompetente nationale myndigheder eller efter anmodning fra en kompetent national myndighed beslutte selv at udøve alle relevante beføjelser direkte for så vidt angår et eller flere af de kreditinstitutter, der er omhandlet i stk. 4, herunder i tilfælde, hvor der er anmodet om eller indirekte modtaget finansiel støtte fra EFSF eller ESM[.]
[…]«
10.
Artikel 9, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1024/2013 har følgende ordlyd:
»1.   Udelukkende med det formål at udføre de opgaver, som overdrages til ECB ved artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 5, stk. 2, betragtes ECB, hvor det er relevant, som den kompetente myndighed eller den udpegede myndighed i de deltagende medlemsstater som fastsat i den relevante EU-ret.
Udelukkende med samme formål har ECB alle de beføjelser og forpligtelser, som er fastsat i denne forordning. Den har ligeledes alle de beføjelser og forpligtelser, som de kompetente og udpegede myndigheder har i medfør af den relevante EU-ret, medmindre andet er fastsat i denne forordning. Navnlig har ECB de beføjelser, der er opregnet i afdeling 1 og 2 i dette kapitel.
I det omfang det er nødvendigt for at udføre de opgaver, som overdrages til den i henhold til denne forordning, kan ECB ved hjælp af instrukser pålægge de pågældende nationale myndigheder at gøre brug af deres beføjelser i henhold til og i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i national lovgivning, såfremt denne forordning ikke tillægger ECB sådanne beføjelser. De pågældende nationale myndigheder informerer ECB fuldt ud om udøvelsen af disse beføjelser.
2.   ECB udøver de i stk. 1 i denne artikel omhandlede beføjelser i overensstemmelse med de retsakter, der er omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit. I forbindelse med udøvelsen af deres respektive tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser arbejder ECB og de kompetente nationale myndigheder tæt sammen.«
11.
Artikel 14 i forordning nr. 1024/2013 med overskriften »Tilladelse« fastsætter følgende:
»1.   Ansøgninger om tilladelse til at påbegynde virksomhed som kreditinstitut, der påtænkes etableret i en deltagende medlemsstat, forelægges de kompetente nationale myndigheder i den medlemsstat, hvor kreditinstituttet påtænkes etableret i overensstemmelse med kravene i den relevante nationale lovgivning.
2.   Hvis ansøgeren opfylder alle de betingelser for at få tilladelse, der er fastsat i den pågældende medlemsstats relevante nationale lovgivning, træffer den kompetente nationale myndighed inden for den frist, der er fastsat i den relevante nationale lovgivning, et udkast til afgørelse om at foreslå ECB at meddele tilladelsen. Udkastet til afgørelse meddeles ECB og ansøgeren om tilladelse. I andre tilfælde afviser den kompetente nationale myndighed ansøgningen om tilladelse.
3.   Udkastet til afgørelse anses for vedtaget af ECB, medmindre ECB gør indsigelse inden for en periode på højst ti arbejdsdage, der kan forlænges én gang for en tilsvarende periode i behørigt begrundede tilfælde. ECB gør kun indsigelse mod udkastet til afgørelse, såfremt betingelserne for tilladelse i den relevante EU-ret ikke er opfyldt. Den angiver skriftligt grundene til afvisningen.
4.   Den afgørelse, der træffes i overensstemmelse med stk. 2 og 3, meddeles af den kompetente nationale myndighed til ansøgeren om tilladelse.
5.   Med forbehold af stk. 6 kan ECB på eget initiativ inddrage tilladelsen i de tilfælde, der er fastsat i den relevante EU-ret, efter høringer med den kompetente nationale myndighed i den deltagende medlemsstat, hvor kreditinstituttet er etableret, eller på forslag fra en sådan kompetent national myndighed. Disse høringer sikrer navnlig, at ECB inden beslutningen om inddragelse giver de nationale myndigheder tilstrækkelig tid til at træffe afgørelse om de nødvendige afhjælpende tiltag, herunder mulige afviklingsforanstaltninger, og tager dem i betragtning.
Hvis den kompetente nationale myndighed, som har foreslået tilladelsen i henhold til stk. 1, er af den opfattelse, at tilladelsen skal inddrages i henhold til relevant national lovgivning, fremsender denne et forslag til ECB herom. ECB træffer i så fald afgørelse om den foreslåede inddragelse, idet den fuldt ud tager hensyn til den begrundelse for inddragelse, som den kompetente nationale myndighed har forelagt.
6.   Så længe de nationale myndigheder fortsat har beføjelse til at afvikle kreditinstitutter, underretter de, hvis de skønner, at en inddragelse af tilladelsen vil skade en hensigtsmæssig gennemførelse af eller de nødvendige foranstaltninger til afvikling af eller til opretholdelse af den finansielle stabilitet, på behørig vis ECB om deres indsigelse og redegør udførligt for den skade, som en inddragelse ville forvolde. I sådanne tilfælde afstår ECB fra at gennemføre inddragelsen i en periode, der aftales med de nationale myndigheder. ECB kan forlænge denne periode, hvis den skønner, at der er gjort tilstrækkelige fremskridt. Hvis ECB i en begrundet afgørelse imidlertid fastslår, at de nationale myndigheder ikke har gennemført de hensigtsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige til opretholdelse af den finansielle stabilitet, inddrages tilladelsen øjeblikkeligt.«
B.
Forordning (EU) nr. 575/2013
12.
Femte betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (
5
) har følgende ordlyd:
»Denne forordning og direktiv 2013/36/EU bør tilsammen udgøre de retlige rammer for adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut eller investeringsselskab og for tilsynssystemet og de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber (i det følgende sammen benævnt »institutter«). Denne forordning bør derfor læses sammen med nævnte direktiv.«
13.
Denne forordnings artikel 4, stk. 1, nr. 1) og 42), fastsætter følgende definitioner:
»I denne forordning forstås ved:
1)
»kreditinstitut«: en virksomhed, hvis aktivitet består i fra offentligheden at tage imod indskud eller andre midler, der skal tilbagebetales, samt i at yde lån for egen regning
[…]
42)
»tilladelse«: en fra myndighederne hidrørende akt, uanset formen, som medfører ret til at drive virksomhed
[…]«
C.
Forordning (EU) nr. 468/2014
14.
Artikel 27, stk. 1, i Den Europæiske Centralbanks forordning (EU) nr. 468/2014 af 16. april 2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem Den Europæiske Centralbank og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (SSM-rammeforordningen) (
6
) med overskriften »Repræsentation af en part« fastsætter følgende:
»En part kan lade sig repræsentere af sine retlige repræsentanter eller af en hvilken som helst anden repræsentant, som er bemyndiget ved skriftlig fuldmagt til at træffe alle foranstaltninger i forbindelse med ECB’s tilsynsprocedure.«
D.
Direktiv 2013/36/EU
15.
Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (
7
) fastsætter følgende:
»Dette direktiv fastlægger regler vedrørende:
a)
adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og investeringsselskab (sammen benævnt »institutter«)
b)
de kompetente myndigheders tilsynsbeføjelser og ‑redskaber til udøvelse af tilsyn med institutter
c)
de kompetente myndigheders tilsyn med institutter på en måde, som er forenelig med de regler, der er fastlagt i forordning (EU) nr. 575/2013
d)
offentliggørelseskrav til de kompetente myndigheder på området for regulering af og tilsyn med institutter.«
16.
Artikel 8, stk. 1, i direktiv 2013/36 med overskriften »Tilladelse« fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne stiller krav om, at kreditinstitutter er meddelt tilladelse, før de påbegynder deres virksomhed. Uden at dette berører bestemmelserne i artikel 10-14, fastsætter medlemsstaterne kravene herfor og underretter EBA herom.«
17.
Dette direktivs artikel 9, stk. 1, med overskriften »Forbud for personer eller andre virksomheder end kreditinstitutter mod erhvervsmæssigt at tage imod indskud eller andre tilbagebetalingspligtige midler fra offentligheden« fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne forbyder personer eller virksomheder, som ikke er kreditinstitutter, erhvervsmæssigt at tage imod indskud eller andre tilbagebetalingspligtige midler fra offentligheden.«
18.
Artikel 14, stk. 2, i direktiv 2013/36 med overskriften »Aktionærer og selskabsdeltagere« fastsætter følgende:
»De kompetente myndigheder afviser at meddele tilladelse til at påbegynde udøvelse af virksomhed som kreditinstitut, hvis de under hensyn til nødvendigheden af at sikre en forsvarlig og forsigtig forvaltning af et kreditinstitut ikke er overbevist om de pågældende aktionærers eller selskabsdeltageres egnethed, navnlig hvis kriterierne i artikel 23, stk. 1, ikke er opfyldt. Artikel 23, stk. 2 og 3, og artikel 24 finder anvendelse.«
19.
Artikel 18 i direktiv 2013/36 med overskriften »Inddragelse af tilladelse« har følgende ordlyd:
»De kompetente myndigheder kan kun inddrage en meddelt tilladelse, såfremt et kreditinstitut:
a)
ikke gør brug af tilladelsen inden for en frist på tolv måneder, udtrykkeligt giver afkald herpå eller har været ophørt med at drive virksomhed i over seks måneder, medmindre der i den pågældende medlemsstat findes bestemmelser om, at tilladelsen i sådanne tilfælde bortfalder
b)
har opnået tilladelsen gennem falske erklæringer eller andre uretmæssige midler
c)
ikke længere opfylder de betingelser, der stilles for at opnå tilladelse
d)
ikke længere opfylder tilsynskravene i del tre, fire, og seks i forordning (EU) nr. 575/2013 eller artikel 104, stk. 1, litra a), eller artikel 105 i dette direktiv eller ikke længere frembyder garanti for at kunne opfylde sine forpligtelser over for sine kreditorer og især ikke længere frembyder sikkerhed for de midler, som dets indskydere har betroet det
e)
befinder sig i enhver anden situation, som medfører, at tilladelsen inddrages i henhold til national lovgivning, eller
f)
overtræder en af bestemmelserne i artikel 67, stk. 1.«
20.
Artikel 23, stk. 1 og 2, i direktiv 2013/36 fastsætter følgende:
»1.   Ved vurderingen af den i artikel 22, stk. 1, omhandlede underretning og de i artikel 22, stk. 3, omhandlede oplysninger vurderer de kompetente myndigheder for at sikre en forsvarlig og forsigtig forvaltning af det kreditinstitut, hvori der påtænkes en erhvervelse, og under hensyntagen til den påtænkte erhververs sandsynlige indflydelse på kreditinstituttet den påtænkte erhververs egnethed og den påtænkte erhvervelses finansielle soliditet i overensstemmelse med følgende kriterier:
a)
den påtænkte erhververs omdømme
b)
omdømme, viden, kompetence og erfaring, jf. artikel 91, stk. 1, hos de medlemmer af ledelsesorganet og de medlemmer af den daglige ledelse, som kommer til at lede kreditinstituttets virksomhed som følge af den påtænkte erhvervelse
c)
den påtænkte erhververs finansielle soliditet, især i forhold til den type virksomhed, der udøves eller påtænkes udøvet i det kreditinstitut, hvori erhvervelsen påtænkes
d)
om kreditinstituttet vil kunne overholde og fortsætte med at overholde tilsynskravene på grundlag af dette direktiv og forordning (EU) nr. 575/2013 samt i givet fald andre direktiver, særlig direktiv 2002/87/EF og 2009/110/EF, herunder om den koncern, som kreditinstituttet kommer til at indgå i, har en struktur, der gør det muligt at udøve effektivt tilsyn, effektivt at udveksle oplysninger mellem de kompetente myndigheder samt fastslå, hvordan ansvaret skal fordeles mellem de kompetente myndigheder
e)
om der er rimelige grunde til i forbindelse med den påtænkte erhvervelse at formode, at hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, jf. artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF af 26. oktober 2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme [ (
8
)], gennemføres eller er gennemført eller er blevet forsøgt gennemført, eller at den påtænkte erhvervelse vil kunne øge risikoen herfor.
2.   De kompetente myndigheder må kun gøre indsigelse mod den påtænkte erhvervelse, hvis der er rimelige grunde dertil på baggrund af kriterierne i stk. 1, eller de af den påtænkte erhverver afgivne oplysninger ikke er fyldestgørende.«
E.
Fælles retningslinjer fra de europæiske tilsynsmyndigheder for banker, forsikringsvirksomheder og værdipapirhandel (EBA, EIOPA og ESMA) om den tilsynsretlige vurdering af erhvervelse og forøgelse af kvalificerede kapitalandele i den finansielle sektor
21.
De fælles retningslinjer fra de europæiske tilsynsmyndigheder for banker, forsikringsvirksomheder og værdipapirhandel (EBA, EIOPA og ESMA) om den tilsynsretlige vurdering af erhvervelse og forøgelse af kvalificerede kapitalandele i den finansielle sektor (herefter »de fælles retningslinjer«) fastsætter under overskriften »10. Den påtænkte erhververs pålidelighed – første vurderingskriterium« bl.a. følgende:
»10.1 Vurderingen af den påtænkte erhververs pålidelighed skal omfatte to forhold:
a)
vedkommendes integritet og
b)
vedkommendes faglige kompetence.
[…]
10.9 Det bør lægges til grund, at en påtænkt erhverver har et godt omdømme, når der ikke er nogen pålidelige beviser for det modsatte, og den kompetente tilsynsmyndighed ikke har tilstrækkelige grunde til at betvivle vedkommendes gode omdømme. Ved vurderingen skal der tages hensyn til alle tilgængelige relevante oplysninger med forbehold af eventuelle begrænsninger, der følger af national lovgivning, og uanset i hvilket land samtlige relevante begivenheder finder sted.
[…]
10.13 Der bør lægges særlig vægt på følgende faktorer, der kan give anledning til tvivl om en påtænkt erhververs integritet:
a)
enhver domfældelse eller retsforfølgelse for en strafbar handling, navnlig:
i.
alle strafbare handlinger, som overtræder love på området for banker, finansiel virksomhed, værdipapirer og forsikringer, værdipapirmarkeder eller værdipapir- eller betalingsinstrumenter
ii.
alle strafbare handlinger, der består i mandatsvig, bedrag eller økonomisk kriminalitet, herunder hvidvask og finansiering af terrorisme, markedsmanipulation, insiderhandel, åger og bestikkelse
iii.
alle strafbare handlinger vedrørende skattesvig
iv.
alle øvrige overtrædelser af bestemmelser om beskyttelse af virksomheder, beskyttelse mod konkurs eller insolvens eller om forbrugerbeskyttelse
b)
alle relevante konstateringer, som fremgår af kontroller på stedet og eksterne kontroller, undersøgelser eller gennemførelsesforanstaltninger, for så vidt som disse direkte eller indirekte har tilknytning til den påtænkte erhverver på grund af dennes status som ejer eller dennes kontrolstatus, samt pålæggelse af administrative sanktioner for manglende overholdelse af bestemmelser på området for banker, finansiel virksomhed, værdipapirer og forsikringer, værdipapirmarkeder eller værdipapir- eller betalingsinstrumenter, eller alle forskrifter om finansielle tjenesteydelser eller øvrige anliggender anført i afsnit a)
c)
alle relevante gennemførelsesforanstaltninger iværksat af alle andre regulerings- eller brancheorganer vedrørende manglende overholdelse af relevante bestemmelser og
d)
alle øvrige oplysninger fra troværdige og pålidelige kilder, som er relevante i denne forbindelse. Ved afgørelsen af, om disse oplysninger fra andre kilder er troværdige og pålidelige, skal de kompetente myndigheder tage hensyn til, om kilden er offentlig og troværdig, om oplysningerne hidrører fra forskellige uafhængige og anerkendte kilder og er stabile over en længere periode, og om der er tilstrækkelige grunde til at formode, at oplysningerne er forkerte.
[…]
10.16 De kompetente tilsynsmyndigheder skal vurdere disse omstændigheders relevans ved en vurdering fra sag til sag og i denne forbindelse tage i betragtning, at kendetegnene ved en omstændighed kan være mere eller mindre tungtvejende, og at visse omstændigheder kan være væsentlige ved en samlet betragtning, selv om de muligvis ikke har betydning ved en isoleret betragtning.«
III. Tvistens baggrund
A.
Faktiske omstændigheder
22.
Sagsøgeren i første instans og appellanten i de to foreliggende sager er Pilatus Bank plc, et mindre kreditinstitut, der er etableret i Malta, og som er underlagt tilsyn direkte fra Malta Financial Services Authority (den maltesiske myndighed for finansielle tjenesteydelser, herefter »MFSA«). Den anden sagsøger i første instans i sag T-27/19, Pilatus Holding Ltd., er ikke part i appelsagerne.
23.
Ifølge en pressemeddelelse offentliggjort af United States Department of Justice (De Forenede Staters justitsministerium) den 19. marts 2018 blev Ali Sadr, der var aktionær i appellanten og indirekte ejer af 100% af kapitalen og af stemmerettigheder, anholdt i De Forenede Stater på baggrund af seks sigtelser. Disse havde tilknytning til hans formodede deltagelse i en ordning, hvorved ca. 115 mio. amerikanske dollars (USD), der blev betalt til finansiering af et projekt i Venezuela, angiveligt blev omdirigeret til fordel for iranske personer og virksomheder.
24.
Ifølge sigtelsen udarbejdet af United States Attorney for the Southern District of New York (De Forenede Staters anklagemyndighed for det sydlige New York-område) stammede visse midler, der blev anvendt til at etablere og finansiere appellanten i 2013, ulovligt fra projektet i Venezuela.
25.
Efter sigtelsen mod Ali Sadr var rejst i De Forenede Stater, modtog appellanten bl.a. anmodninger om hævning af indskud for et samlet beløb på 51,4 mio. EUR, svarende til ca. 40% af de indskud, der fremgik af selskabets balance.
26.
Den 21. marts 2018 vedtog MFSA et direktiv om inddragelse eller suspension af stemmerettighederne, hvorved MFSA bl.a. bestemte, at hovedaktionæren for det første med øjeblikkelig virkning skulle afskediges fra sin stilling som leder for appellanten og fratages alle sine øvrige funktioner som beslutningstager i dette selskab, for det andet at udøvelsen af hans stemmeret blev suspenderet, og for det tredje at han skulle afholde sig fra enhver juridisk eller retslig repræsentation af appellanten.
27.
Samme dag vedtog MFSA et direktiv om moratorie, hvorved MFSA pålagde appellanten ikke at gennemføre nogen bankforretninger, herunder navnlig appellantens aktionærers og bestyrelsesmedlemmers hævninger og indskud.
28.
Den 22. marts 2018 vedtog MFSA et direktiv om udnævnelse af en kompetent person med henblik på i det væsentlige at give denne person hovedparten af de beføjelser, der normalt udøves af appellantens ledelsesorganer angående selskabets særlige aktiviteter og aktiver.
29.
Den 29. juni 2018 modtog ECB et forslag fra MFSA om at inddrage appellantens tilladelse i henhold til artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013.
30.
Den 2. august 2018 forelagde MFSA ECB et revideret forslag om inddragelse af denne tilladelse.
31.
Ved brev af 31. august 2018 opfordrede ECB appellanten til at fremsætte sine bemærkninger til forslaget til afgørelse om inddragelse af tilladelsen inden for fem arbejdsdage efter modtagelsen af det nævnte brev.
32.
Den 6. september 2018 anmodede appellanten ved sin advokat om en forlængelse af fristen for høring med 14 dage og om aktindsigt i sagsakterne vedrørende denne sag.
33.
Herefter opfordrede ECB ved e-mail af 10. september 2018 appellanten til at fremsende al korrespondance i forbindelse med den administrative procedure om inddragelsen af selskabets tilladelse gennem den kompetente person eller med dennes samtykke. Appellanten anlagde den 20. november 2018 annullationssøgsmål til prøvelse af denne e-mail for Retten, der ved kendelse af 10. juli 2019 frifandt ECB (
9
). Appellen af Rettens kendelse om frifindelse blev ved Domstolens kendelse af 4. februar 2021 ligeledes forkastet som åbenbart ugrundet – dog med en ændring af Rettens begrundelse (
10
).
34.
Efter anmodning fra appellanten blev fristen for at fremsætte bemærkninger forlænget første gang indtil den 17. september 2018 og derefter endnu en gang indtil den 21. september samme år.
35.
Ved brev af 13. september 2018 gav ECB appellanten aktindsigt i sagsakterne vedrørende den administrative procedure.
36.
Den 21. september 2018 fremsendte appellanten sine bemærkninger til forslaget til afgørelse om inddragelse af tilladelsen, hvoraf fremgik, at selskabets ledelse og aktionærer modsatte sig dette.
37.
Den 2. november 2018 traf ECB i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013 afgørelse om at inddrage appellantens tilladelse (herefter »den omtvistede afgørelse fra ECB«) (
11
).
38.
Efter den kompetente persons afvisning af at betale honorarerne til appellantens advokat af appellantens midler henvendte advokaten sig ved e-mails af 13. og 20. december 2018 til ECB og opfordrede banken til at gøre brug af dens tilsynsbeføjelser i henhold til forordning nr. 1024/2013 og pålægge den kompetente person at gennemføre betalingen af honorarerne.
39.
Ved e-mail af 21. december 2019 (herefter »den omtvistede e-mail«) (
12
) svarede ECB i det væsentlige, at dens tilsynsbeføjelser i henhold til forordning nr. 1024/2013 var begrænset til overvågning af kreditinstitutterne (denne forordnings artikel 1, stk. 1). Som begrundelse anførte ECB, at den ikke længere var kompetent til at træffe foranstaltninger over for appellanten, da dennes tilladelse var blevet inddraget med virkning fra den 5. november 2018.
B.
Den appellerede kendelse (sag C-750/21 P)
40.
Ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 4. marts 2019 anlagde appellanten annullationssøgsmål til prøvelse af den omtvistede e-mail.
41.
Ved kendelse af 24. september 2021, Pilatus Bank mod ECB (T-139/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:623, herefter »den appellerede kendelse«), frifandt Retten ECB i henhold til artikel 126 i Rettens procesreglement med den begrundelse, at sagen var åbenbart ugrundet.
42.
Retten prøvede indledningsvis det første anbringende om, at ECB fejlagtigt havde erklæret, at den ikke var kompetent til at udøve sine direkte tilsynsbeføjelser over for appellanten og pålægge den kompetente person at betale honoraret til den af selskabets direktion udpegede advokat. Retten fastslog, at ECB åbenbart ikke var kompetent i denne henseende, og forkastede dette anbringende som åbenbart ugrundet. Med henvisning til kendelse af 12. marts 2021, PNB Banka mod ECB (T-50/20, EU:T:2021:141), forkastede Retten også de øvrige anbringender som i det væsentlige åbenbart ugrundede.
C.
Den appellerede dom (sag C-256/22 P)
43.
Ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 15. januar 2019 anlagde appellanten sammen med Pilatus Holding annullationssøgsmål til prøvelse af den omtvistede afgørelse fra ECB.
44.
Ved dom af 2. februar 2022, Pilatus Bank og Pilatus Holding mod ECB (T-27/19, EU:T:2022:46, herefter »den appellerede dom«), frifandt Retten ECB for så vidt angår Pilatus Holding med den begrundelse, at aktionærerne ikke var direkte berørt, og frifandt i øvrigt ECB med den begrundelse, at sagen var åbenbart ugrundet.
45.
Det første anbringende vedrørte kompetencen i proceduren for inddragelse af tilladelsen som fastsat i artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013. Retten afviste, at denne bestemmelse og retten til god forvaltning i henhold til artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (
13
) var blevet overtrådt. Som begrundelse anførte Retten bl.a., at en mulig overskridelse af MFSA’s beføjelser ved direktiverne af 21. og 22. marts 2018, der gik forud for MFSA’s forslag om at inddrage appellantens tilladelse, ikke kunne medføre, at den omtvistede afgørelse fra ECB blev ulovlig. Denne mulige overskridelse udgjorde nemlig hverken en retsakt om at indlede, forberede eller fremsætte »et ikke-bindende forslag« til den omtvistede afgørelse fra ECB som omhandlet i dom af 19. december 2018, Berlusconi og Fininvest (
14
) (herefter »Berlusconi-dommen«).
46.
Retten forkastede ligeledes det andet anbringende (
15
). Dette anbringende var støttet på, at begrundelsen for inddragelsen af tilladelsen var behæftet med en retlig fejl. Denne begrundelse bestod i hovedaktionærens og appellantens omdømme og den heraf følgende risiko for det pågældende kreditinstitut og for det finansielle systems soliditet inden for EU og i hver enkelt medlemsstat.
47.
Retten forkastede endvidere det tredje og det fjerde anbringende. Ifølge disse anbringender havde ECB ikke udøvet sin skønsbeføjelse eller havde udøvet denne beføjelse på en uhensigtsmæssig måde og hverken foretaget en undersøgelse af de relevante faktiske omstændigheder eller en upartisk og objektiv bedømmelse af disse faktiske omstændigheder (
16
).
48.
Endelig forkastede Retten det 5.-11. anbringende (tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og princippet om nemo auditur samt af uskyldsformodningen og ligebehandlingsprincippet, tilsidesættelse af artikel 19 i og 75. betragtning til forordning nr. 1024/2013 og magtfordrejning samt tilsidesættelse af retten til forsvar og navnlig retten til at blive hørt og af begrundelsespligten) (
17
).
49.
Som begrundelse for forkastelsen af det tiende anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til forsvar, navnlig retten til at blive hørt, anførte Retten nærmere bestemt følgende (
18
): Appellanten modtog ECB’s skrivelse af 31. august 2018, hvori banken opfordrede appellanten til at fremsætte sine bemærkninger til forslaget til afgørelse om inddragelse af tilladelsen, samt ECB’s skrivelse af 13. september 2018, hvorved den gav appellanten aktindsigt i sagsakterne vedrørende den administrative procedure. Appellanten begrænsede sig til at svare, at denne fastholdt sin indsigelse mod den påtænkte afgørelse. Appellanten havde en samlet frist på tre uger til at fremsætte sine bemærkninger til forslaget til afgørelse om inddragelse af tilladelsen. Appellanten havde haft mulighed for på hensigtsmæssig måde at tilkendegive sit synspunkt vedrørende de forhold, der blev lagt selskabet til last i den anfægtede afgørelse.
50.
Hvad angår appellantens hævdede manglende mulighed for at betale en advokat og få adgang til sine ressourcer og oplysninger fastslog Retten bl.a., at disse omstændigheder udelukkende var en følge af udpegelsen af den kompetente person, der under den administrative procedure blev anset for den eneste repræsentant for den nævnte appellant. I henhold til maltesisk ret henhører dette alene under MFSA’s kompetence. Det nationale direktiv om udpegelse af en kompetent person udgør heller ikke en retsakt, der er vedtaget af en kompetent national myndighed, om at indlede, forberede eller fremsætte »et ikke-bindende forslag« (jf. punkt 45 ovenfor) til den omtvistede afgørelse fra ECB og kan derfor ikke medføre, at denne afgørelse er ulovlig. Da der er tale om en afgørelse, der er fastsat i maltesisk ret, og som henhører under MFSA’s kompetence, kan ECB ikke holdes ansvarlig for de konsekvenser, som en sådan afgørelse har medført. Det kan heller ikke med føje bebrejdes ECB, at den ikke i medfør af sin generelle beføjelse til at give instrukser til de kompetente nationale myndigheder inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme forhindrede MFSA i at vedtage direktivet om udnævnelsen af en kompetent person. ECB er nemlig ikke pålagt nogen forpligtelse i denne henseende ud over forpligtelsen til at indhente bemærkninger fra adressaterne for dens afgørelser. Derfor tilkommer det sagsøgerne at anfægte lovligheden af udpegelsen af den kompetente person på nationalt plan og i givet fald af afgørelser fra denne person, der har afvist at imødekomme deres anmodninger om adgang til midler til betaling af deres rådgivning eller om adgang til ressourcer eller oplysninger. Om nødvendigt må de fremsætte en anmodning om præjudiciel afgørelse med henblik på at anmode Domstolen om at vurdere, om EU-retten, herunder retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, er til hinder for sådanne afgørelser eller for udnævnelsen af den kompetente person (
19
).
IV. Sagen for Domstolen og parternes påstande
51.
Ved appelskrift indgivet til Domstolens Justitskontor den 6. december 2021 har appellanten iværksat appel i sag C-750/21 P.
52.
Appellanten har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede kendelse ophæves.
–
Den omtvistede e-mail annulleres.
–
For så vidt som Domstolen ikke kan træffe afgørelse om sagens realitet, hjemvises sagen til Retten, for at denne kan træffe afgørelse i annullationssøgsmålet.
–
ECB tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger.
53.
ECB har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen afvises dels af formelle grunde og forkastes dels som ugrundet.
–
Subsidiært forkastes appellen som ugrundet i det hele.
–
Appellanten tilpligtes under alle omstændigheder at betale samtlige sagsomkostninger.
54.
Ved appelskrift indgivet til Domstolens Justitskontor den 12. april 2022 har appellanten iværksat appel i sag C-256/22 P.
55.
Appellanten har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Den omtvistede afgørelse fra ECB annulleres.
–
Sagen hjemvises til Retten, for at denne kan træffe afgørelse i annullationssøgsmålet, i det omfang Domstolen ikke er i stand til at træffe afgørelse om sagens realitet.
–
ECB tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger.
56.
ECB har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen afvises dels af formelle grunde og forkastes dels som ugrundet.
–
Subsidiært forkastes appellen som ugrundet i det hele.
–
Appellanten tilpligtes under alle omstændigheder at betale samtlige sagsomkostninger.
57.
Den 13. december 2022 opfordrede Domstolen parterne til at besvare visse spørgsmål skriftligt, hvilket de gjorde inden for de herfor fastsatte frister. Domstolen har ikke afholdt mundtlig forhandling.
V. Bedømmelse
58.
Indledningsvis behandler jeg de i sag C-750/21 P og sag C-256/22 P fremsatte klagepunkter angående appellantens effektive juridiske repræsentation og udøvelse af retten til forsvar (herom under A). Herefter behandler jeg klagepunkterne vedrørende rækkevidden af ECB’s tilsynsbeføjelser og de øvrige klagepunkter (herom under B).
A.
Effektiv udøvelse af retten til forsvar i den administrative procedure om inddragelse af tilladelsen inddelt i flere stadier
1. Indledende bemærkninger
59.
Begge appeller vedrører to principielle retlige spørgsmål, som er nært forbundne.
60.
På den ene side skal det undersøges, om appellanten i den administrative procedure inddelt i flere stadier, som førte til inddragelsen af bankens tilladelse, havde mulighed for at forsvare sig effektivt, og om de nationale retter eller Unionens retsinstanser er kompetente til at kontrollere overholdelsen af retten til forsvar og skal yde effektiv domstolsbeskyttelse i denne henseende. Retten udledte nemlig af Berlusconi-dommen, at sikringen af disse rettigheder alene henhører under MFSA’s og de maltesiske retters kompetence, hvorved Retten ifølge appellanten begik en retlig fejl.
61.
På den anden side skal det undersøges, under hvilke betingelser et sådant retligt forsvar skal sikres, navnlig om det udelukkende skal kunne forestås af den af appellanten udpegede advokat. I henhold til maltesisk ret blev appellanten under hele den administrative procedure herudover repræsenteret af den kompetente person, som MFSA havde udnævnt. Indledningsvis havde ECB endda kun anerkendt denne person som appellantens repræsentant som omhandlet i artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 468/2014 og som kontaktperson. Først senere kommunikerede ECB også med appellantens advokat, fremsendte denne udkastet til den omtvistede afgørelse og gav advokaten aktindsigt. De problemer, der er forbundet med denne »dobbeltrepræsentation«, viste sig ved, at den kompetente person ikke gav advokaten adgang til appellantens lokaler og de oplysninger og beviser, der befandt sig her, og nægtede at frigive finansielle midler til betalingen af advokatens honorarer.
62.
Disse problemer var i det mindste indirekte også genstand for de procedurer, der blev afsluttet ved endelig dom i sag T-687/18 (
20
) og sag C-701/19 P (
21
) (jf. punkt 33 ovenfor). I disse sager anfægtede appellanten ECB’s e-mail af 10. september 2018, hvorved appellanten blev opfordret til at fremsende al korrespondance i forbindelse med den administrative procedure om inddragelse af selskabets tilladelse gennem den kompetente person eller med dennes samtykke. Både søgsmålet og appellantens appel blev imidlertid forkastet. I andre sager vedrørende lignende faktiske omstændigheder er spørgsmålet om begrænsning af retten til forsvar også blevet rejst uden dog at blive materielt besvaret (
22
), hvorfor en principiel afklaring af dette spørgsmål synes påkrævet.
63.
I sag C-750/21 P har appellanten bl.a. gjort gældende, at selskabet forgæves opfordrede først MFSA og derpå ECB til at pålægge den kompetente person at betale honorarerne til appellantens advokat af bankens midler. Med det sjette klagepunkt i det første appelanbringende har appellanten i det væsentlige bebrejdet Retten, at den ikke tog hensyn til, at ECB i første omgang ikke accepterede, at appellanten blev repræsenteret af sin advokat. ECB insisterede derimod på, at appellanten kun blev repræsenteret af den kompetente person, og så herefter bort fra, at appellantens advokat som følge af manglende adgang til bankens lokaler ikke kunne yde et effektivt retligt forsvar. Med det andet appelanbringende har appellanten bl.a. gjort gældende, at Retten nægtede appellanten adgang til Unionens retsinstanser. Herved tilsidesatte den appellantens ret til effektiv domstolsbeskyttelse, som blev anerkendt i dom af 5. november 2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (
23
) (herefter »Trasta Komercbanka-dommen«).
64.
I sag C-256/22 P har appellanten med det første og det fjerde appelanbringende i det væsentlige gjort gældende, at Retten hverken tog hensyn til de krav, der følger af Trasta Komercbanka-dommen, eller til den omstændighed, at appellanten både i den administrative procedure om inddragelse af bankens tilladelse og efter afslutningen heraf blev afskåret fra en effektiv retlig repræsentation og et effektivt retligt forsvar. Appellantens advokat havde navnlig ikke adgang til de dokumenter, oplysninger og beviser, der var væsentlige herfor, bl.a. i bankens IT-system og lokaler (
24
). Endvidere blev den omtvistede afgørelse fra ECB ikke fremsendt forskriftsmæssigt til appellanten, men kun til den kompetente person.
65.
På baggrund heraf skal det undersøges, om Retten navnlig i den appellerede doms præmis 242-252 begik retlige fejl.
66.
For det første opstår det spørgsmål, om Retten med føje fastslog, at en eventuel tilsidesættelse af appellantens ret til forsvar i den administrative procedure inddelt i flere stadier, som førte til vedtagelsen af den omtvistede afgørelse fra ECB, ikke kunne tilregnes ECB, og at der ikke forelå en tilsidesættelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse, eftersom de omtvistede handlinger ikke henhørte under ECB’s, men derimod MFSA’s og de maltesiske retters kompetence (jf. punkt 69-76 nedenfor).
67.
For det andet skal der foretages en undersøgelse af det hertil nært knyttede spørgsmål, om Retten undlod at tage hensyn til, at et effektivt retligt forsvar af appellanten i den administrative procedure og for Retten nødvendigvis udelukkende skal forestås af den af appellanten udpegede advokat. Dette er tilfældet, hvis den parallelle udøvelse af den kompetente persons repræsentationsbeføjelse var egnet til at skade forsvaret som følge af interessekonflikter (jf. punkt 77-85 nedenfor).
2. Tilregnelse af tilsidesættelser af retten til forsvar og retten til effektiv domstolsbeskyttelse i den administrative procedure inddelt i flere stadier
68.
Rettens betragtninger, navnlig i den appellerede doms præmis 242-252, er efter min opfattelse uforenelige med den i retspraksis anerkendte fordeling af retternes kompetence med hensyn til kontrollen af de nationale myndigheder og ECB ved gennemførelsen af den fælles tilsynsmekanisme. Den fremgår i henhold til Berlusconi-dommen (
25
) af artikel 263 TEUF, der giver Den Europæiske Unions Domstol enekompetence til at prøve lovligheden af retsakter fra EU-institutionerne, som ECB er en del af [herom under a)]. Denne fordeling af retternes kompetence forudsætter, at de nationale myndigheders eventuelle tilsidesættelser af retten til forsvar tilregnes ECB og kun kan prøves for Unionens retsinstanser sammen med den omtvistede afgørelse fra ECB [herom under b)]. Endelig undersøger jeg lovligheden af de enkelte konstateringer og konklusioner, som Retten foretog i den appellerede dom i sag C-256/22 P og i den appellerede kendelse i sag C-750/21 P [herom under c)].
a) Domstolens enekompetence
69.
Sikringen af retten til effektiv domstolsbeskyttelse mod handlinger, der foretages som led i gennemførelsen af den fælles tilsynsmekanisme med deltagelse af nationale myndigheder og ECB, kan kun forestås af Unionens retsinstanser (
26
). Unionens retsinstansers enekompetence omfatter også legalitetskontrollen med bestemte forberedende retsakter eller forslag fra de pågældende nationale myndigheder, som er egnede til at påvirke indholdet af ECB’s endelige afgørelse (
27
). Heraf følger nødvendigvis, at også en eventuel tilsidesættelse af retten til forsvar fra disse myndigheders eller ECB’s side i sådanne administrative procedurer henhører under Unionens retsinstansers eksklusive kontrolbeføjelser. Dette gælder så meget desto mere, idet også de nationale myndigheder i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, er forpligtede til at overholde de i chartret fastsatte grundlæggende processuelle rettigheder ved gennemførelsen af forordning nr. 1024/2013 (
28
).
70.
Lovligheden af den administrative procedure inddelt i flere stadier med deltagelse af nationale myndigheder og ECB forudsætter derfor en enkelt domstolsprøvelse, som først udøves, når ECB’s afgørelse om afslutning af proceduren er truffet. Kun denne afgørelse kan have retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af vedkommendes retsstilling (
29
).
b) Tilregnelse af nationale forberedende retsakter til ECB
71.
Eftersom ECB afslutter den administrative procedure med en foranstaltning, der er bebyrdende for kreditinstituttet og kun kan anfægtes ved Unionens retsinstanser, har ECB et særligt ansvar for procedurens forskriftsmæssige forløb. ECB skal for det første selv overholde de processuelle garantier. For det andet skal ECB sørge for, at også de nationale myndigheder, der vedtager retsakter til forberedelse af den endelige foranstaltning, overholder disse garantier.
72.
Den eventuelle retsstridighed af de (forberedende) retsakter fra nationale myndigheder, f.eks. en tilsidesættelse af retten til forsvar, »forurener« derfor den omtvistede afgørelse fra ECB og kan tilregnes ECB (
30
). Denne forurening er i overensstemmelse med det princip, at lovligheden af gennemførelses- og forberedende retsakter, som ikke kan anfægtes særskilt, i det mindste kan prøves sammen med afgørelsen om afslutning af den administrative procedure, hvilket kan medføre, at de annulleres (
31
). I en administrativ procedure inddelt i flere stadier om inddragelse af en tilladelse tilgodeser dette princip også den omstændighed, at ECB er eneansvarlig for overholdelsen af retten til at blive hørt med hensyn til afgørelsen om afslutning af proceduren.
73.
Retten har tidligere taget hensyn til dette princip (
32
), men fraveg det i den appellerede dom.
c) Retlige fejl i den appellerede dom og effektivt retligt forsvar ved bankens advokat
74.
Henset til i de i punkt 69-73 anførte præmisser er Rettens betragtninger i den appellerede doms præmis 242-252 behæftet med flere retlige fejl.
75.
For det første fastslog Retten i den appellerede doms præmis 242-244 og 249 med urette, at bestemte omstændigheder eller retsakter såsom dem, der hviler på det i henhold til maltesisk ret vedtagne direktiv om udpegelse af en kompetent person, ikke udgør forberedende retsakter som omhandlet i Berlusconi-dommen (
33
), som kan medføre, at denne afgørelse bliver ulovlig. Som påvist i punkt 69-73 i dette forslag til afgørelse samt i den førnævnte dom og i Trasta Komercbanka-dommen (
34
) kan sådanne omstændigheder eller retsakter nemlig begrænse den berørte persons ret til forsvar og ret til effektiv domstolsbeskyttelse (
35
). Som jeg vil redegøre for i punkt 102 ff. i dette forslag til afgørelse, er disse retsakter ikke bindende for ECB og kan heller ikke anfægtes ved medlemsstaternes retsinstanser i henhold til de principper, der fremgår af dom af 3. december 1992, Oleificio Borelli mod Kommissionen (
36
). De skal derfor tilregnes ECB. Kun på denne måde kan den nødvendige hensyntagen til de grundlæggende EU-retlige processuelle rettigheder og den påkrævede ensartede og effektive domstolsbeskyttelse ved Unionens retsinstanser sikres.
76.
For det andet var ECB i modsætning til, hvad der anføres i den appellerede doms præmis 245-248, forpligtet til at sørge for, at appellanten havde mulighed for effektiv udøvelse af sin ret til at blive hørt (jf. punkt 69-73 ovenfor). Artikel 31 og 32 i forordning nr. 468/2014 sikrer denne ret og retten til indsigt i sagsakter i en ECB-procedure. Som det navnlig fremgår af artikel 6, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, andet og tredje afsnit, i forordning nr. 1024/2013, var ECB i kraft af sine generelle tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser over for de nationale myndigheder også i stand til at påvirke MFSA. ECB kunne således have foranlediget, at denne myndighed gav appellanten mulighed for at råde over sine finansielle midler og adgang til de relevante dokumenter og oplysninger med henblik på et effektivt retligt forsvar. Dette betyder dog ikke, at ECB var underlagt en pligt, der kunne håndhæves særskilt, til at gøre dette. Jeg vil behandle dette spørgsmål nærmere i punkt 88-93.
77.
For det tredje er også konstateringen i den appellerede doms præmis 250, hvorefter det tilkommer appellanten at anfægte lovligheden af nationale processuelle retsakter for de nationale retter og afklare deres forenelighed med den EU-retlige garanti for effektiv domstolsbeskyttelse ved en præjudiciel sag for Domstolen, behæftet med en retlig fejl. Denne konstatering er nemlig i strid med den fordeling af retternes kompetence, der er omhandlet i punkt 69-73 i dette forslag til afgørelse.
78.
Endelig begik Retten en retlig fejl ved vurderingen af det tiende anbringende i den appellerede doms præmis 242 ff., da den undlod at kritisere ECB’s retsopfattelse vedrørende appellantens »dobbeltrepræsentation«. Ifølge disse præmisser tillader maltesisk ret og artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 468/2014 angiveligt, at banken i proceduren om inddragelse af tilladelsen både repræsenteres af den kompetente person og af den advokat, som bankens organer har udpeget; ifølge Retten har den juridiske repræsentation ved førstnævnte person endda forrang. Dette medførte, at advokaten til dels kun havde mulighed for at udøve appellantens ret til forsvar i begrænset omfang eller med forsinkelse (jf. allerede punkt 61).
79.
En sådan situation rummer imidlertid interessekonflikter, som kan påvirke den pågældende banks ret til et effektivt retligt forsvar og til effektiv domstolsbeskyttelse (
37
). Den kompetente person repræsenterer nemlig i mindre grad denne banks interesser og i højere grad den offentlige interesse i, at banken bliver forvaltet indtil den mulige inddragelse af dens tilladelse. Desuden er den kompetente person tæt knyttet til de kompetente nationale tilsynsmyndigheder, der har udnævnt vedkommende og forberedt proceduren om inddragelse af tilladelsen. Den begrænsning af appellantens ret til forsvar, som påberåbes i det fjerde appelanbringende i sag C-256/22 P, er resultatet af en sådan interessekonflikt. Appellantens advokat kunne nemlig i henhold til de maltesiske retsforskrifter og på grund af den kompetente persons afvisning ikke få adgang til bankens lokaler og lagringsmedier med de relevante oplysninger og beviser samt til de finansielle midler, som advokaten behøvede med henblik på den effektive udøvelse af appellantens ret til forsvar.
80.
Maltesisk ret og artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 468/2014 skal dermed i lyset af chartrets artikel 41, 47 og 48 (
38
) fortolkes således, at den af banken udpegede advokat skal kunne forsvare bankens rettigheder og interesser effektivt i proceduren om inddragelse af tilladelsen og for Unionens retsinstanser. Dette er i øvrigt i overensstemmelse med parternes nu enstemmige opfattelse, som de har givet udtryk for i besvarelsen af Domstolens skriftlige spørgsmål, også med henvisning til den maltesiske retstilstand og retspraksis.
81.
ECB skal dermed anerkende den berørte banks advokat som en fuldgyldig retlig repræsentant som omhandlet i artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 468/2014. Dette gælder navnlig på det afgørende stadium af den af ECB gennemførte procedure. I den foreliggende sag gjorde ECB ganske vist dette kort før vedtagelsen af den omtvistede afgørelse (
39
), men ikke indledningsvis.
82.
Denne konklusion er i overensstemmelse med den maltesiske appeldomstols dom af 5. november 2018 (
40
). Ifølge denne dom omfatter den kompetente persons ansvarsområde kun bankens forretningsførelse og den hertil knyttede repræsentation af banken i kontraktmæssig og retslig sammenhæng, f.eks. i forbindelse med kontraktretlige tvister. Derimod har den kompetente person ikke kompetence til at forestå bankens juridiske repræsentation i procedurer, der kan føre til, at ECB inddrager bankens tilladelse, eller til at anlægge søgsmål til prøvelse af bestemte foreløbige forholdsregler iværksat af MFSA.
83.
Denne fortolkning er forenelig med de betingelser, der fremgår af chartrets artikel 47, og kravet om effektiv beskyttelse af retten til forsvar. I henhold til denne fortolkning er det retlige forsvar alene forbeholdt den advokat, som banken selv har udpeget. Dette omfatter anlæggelse af søgsmål ved Unionens retsinstanser til prøvelse af inddragelsen af tilladelsen.
84.
Kun hvis den kompetente person på den ene side og den af den berørte bank udpegede advokat på den anden side har sådanne klart afgrænsede, komplementære repræsentationsbeføjelser, kan interessekonflikter og dermed en påvirkning af denne banks ret til forsvar og ret til effektiv domstolsbeskyttelse som fastsat i chartrets artikel 47, stk. 1, nemlig undgås. I modsat fald ville der endda være risiko for, at der gennemføres modstridende processuelle handlinger i bankens navn.
85.
Følgelig er det kun den advokat, som bankens organer har udpeget i overensstemmelse med artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 468/2014, der har beføjelse til at repræsentere bankens interesser og rettigheder i proceduren om ECB’s inddragelse af tilladelsen. Denne advokat skal derfor være i stand til effektivt at udøve bankens ret til forsvar.
3. Delkonklusion
a) Sag C-256/22 P
86.
Af det ovenfor anførte følger, at det fjerde appelanbringende i sag C-256/22 P bør tages til følge. Den appellerede dom skal ophæves, for så vidt som Rettens vurdering og forkastelse af det tiende anbringende var behæftet med en retlig fejl. Denne del vedrørte tilsidesættelsen af retten til forsvar og navnlig retten til at blive hørt. Årsagen var, at appellanten i den administrative procedure ikke havde adgang til dokumenter og oplysninger i sit IT-system samt til sine finansielle midler med henblik på betaling af advokathonorarerne.
87.
For så vidt som appellanten også med det første appelanbringende har gjort en tilsidesættelse af bankens grundlæggende processuelle rettigheder gældende med den begrundelse, at den omtvistede afgørelse fra ECB ikke blev meddelt appellanten forskriftsmæssigt, anser jeg dette klagepunkt for at være ugrundet. Jeg vil forklare dette mere udførligt i punkt 100 og 101.
b) Sag C-750/21 P
88.
I sag C-750/21 P anser jeg imidlertid hverken det sjette klagepunkt i det første appelanbringende (begrænsning af den effektive udøvelse af appellantens ret til forsvar ved appellantens advokat) eller det andet appelanbringende (tilsidesættelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse) for at være begrundet (jf. punkt 63 ovenfor).
89.
I denne sag har appellanten nemlig ikke godtgjort, at ECB tilsidesatte appellantens ret til forsvar, da den i første omgang kun anerkendte den kompetente person som bankens juridiske repræsentant og senere (
41
) undlod at pålægge denne person at betale honorarerne til bankens advokat.
90.
For det første er det nu ubestridt mellem parterne (jf. punkt 78 og 80 ovenfor), at ECB anerkendte appellantens advokat som repræsentant med henblik på forsvaret af appellantens rettigheder i proceduren om inddragelse af tilladelsen. Som Retten med rette fastslog i den i sag C-256/22 P appellerede doms præmis 239-241 – og dette bestrides heller ikke længere af appellanten – gav ECB appellanten aktindsigt i sagsakterne og tilstrækkelig mulighed for at tilkendegive sit synspunkt vedrørende forslaget til afgørelsen om inddragelsen af bankens tilladelse.
91.
For det andet synes der ikke at foreligge et retsgrundlag, som bemyndiger eller forpligter ECB til efter afslutningen af proceduren om inddragelse af tilladelsen at pålægge den kompetente person at betale honorarerne til appellantens advokat. ECB er inden for anvendelsesområdet for forordning nr. 1024/2013 ikke underlagt en generel tilsyns- eller overvågningspligt med hensyn til overholdelsen af grundlæggende EU-retlige processuelle rettigheder, således som Domstolen har udledt dem af artikel 17, stk. 1, TEU for så vidt angår Europa-Kommissionen på området for økonomisk og monetær politik (
42
). Tilsvarende indeholder denne forordning ikke nogen retlige forpligtelser for ECB, som kan håndhæves særskilt, til at give de nationale myndigheder påbud af denne art (
43
).
92.
Denne konklusion er ikke i modstrid med, at de kompetente nationale myndigheders begrænsning af den berørte banks ret til forsvar i proceduren om inddragelse af tilladelsen kan tilregnes ECB og forurener dennes endelige afgørelse, således at den kan være ulovlig (jf. punkt 69-73 ovenfor). Forberedende retsakter, herunder sådanne, der har til formål at sikre en effektiv udøvelse af retten til forsvar, kan nemlig principielt ikke anfægtes særskilt for Unionens retsinstanser (
44
). Deres ulovlighed kan derimod kun påberåbes sammen med ulovligheden af afgørelsen om afslutning af den administrative procedure (
45
). Efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse fra ECB skal ECB’s omtvistede afvisning af at skride ind desuden ikke længere betragtes som en forberedende retsakt.
93.
Følgelig bør det sjette klagepunkt i det første appelanbringende og det andet appelanbringende i sag C-750/21 P forkastes som ugrundede.
B.
Rækkevidden af ECB’s tilsynsbeføjelser
94.
I det følgende prøves de forskellige anbringender og klagepunkter i begge appeller, som vedrører rækkevidden af ECB’s tilsynsbeføjelser. Først undersøger jeg det første appelanbringende i sag C-256/22 P, navnlig spørgsmålet om, hvorvidt Retten burde have fastslået, at ECB havde tilsidesat artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013 (herom under 1). Herefter behandler jeg det andet appelanbringende, hvorefter Retten fejlvurderede omdømmekriteriet som omhandlet i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36 (herom under 2). Efter en kort drøftelse af det tredje appelanbringende (herom under 3) behandler jeg det første appelanbringende i sag C-750/21 P, der vedrører rækkevidden af ECB’s kompetence i forbindelse med den fælles tilsynsmekanisme (herom under 4).
1. Det første appelanbringende i sag C-256/22 P: tilsidesættelse af artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013
95.
Med det første appelanbringende i sag C-256/22 P har appellanten anfægtet afvisningen af det første anbringende. Appellanten har gjort gældende, at Retten tilsidesatte kompetencefordelingen ved inddragelsen af tilladelsen, således som den er fastsat i artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013, og retten til god forvaltning som fastsat i chartrets artikel 41. Med det første anbringende gjorde appellanten gældende, at ECB dels, under tilsidesættelse af sin omfattende tilsynsforpligtelse i henhold til artikel 6, stk. 5, litra c), i forordning nr. 1024/2013, ikke forhindrede, at MFSA de facto inddrog tilladelsen uden nogen forskriftsmæssig procedure med vedtagelsen af direktiverne af 21. og 22. marts 2018. Disse direktiver medførte for det første inddragelsen eller suspensionen af stemmerettighederne, for det andet moratoriet for gennemførelse af bankforretninger og for det tredje udpegelsen af den kompetente person. Dels bekræftede ECB ved den omtvistede afgørelse blot MFSA’s afgørelse.
96.
Som begrundelse har appellanten i det væsentlige gjort gældende, at Retten fejlvurderede den fælles tilsynsmekanismes retlige natur og retsvirkninger, da den undlod at tillægge ECB det overordnede ansvar for tilsynsmekanismens funktionsmåde, herunder de kompetente nationale myndigheders retsakter. Dette gælder også, når der er tale om tilsyn med mindre signifikante kreditinstitutter. I denne forbindelse har appellanten gjort flere enkelte klagepunkter gældende, bl.a. en fejlagtig fortolkning af artikel 4, stk. 5, og artikel 6, stk. 5, litra c), i forordning nr. 1024/2013 samt en fejlvurdering af begrebet forberedende retsakt og af Berlusconi-dommens betydning.
97.
Appellanten har i denne sammenhæng endvidere gjort gældende, at banken i den administrative procedure blev afskåret fra et effektivt retligt forsvar, idet ECB i første omgang kun anerkendte den kompetente person som appellantens juridiske repræsentant. Navnlig blev den omtvistede afgørelse fra ECB ikke meddelt appellanten forskriftsmæssigt. ECB fremsendte indledningsvis kun denne afgørelse til den kompetente person, idet ECB lagde til grund, at kun denne person havde beføjelse til at repræsentere appellanten. Sidstnævnte modtog først afgørelsen efter udtrykkeligt samtykke fra den kompetente person. Denne afgørelse var derfor retsstridig alene som følge af denne formelle mangel, hvis den ikke allerede var ugyldig fra begyndelsen.
98.
I den appellerede doms præmis 41-57 afviste Retten, at artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013 og retten til god forvaltning som fastsat i chartrets artikel 41 var blevet tilsidesat, og forkastede det første anbringende (
46
).
99.
Jeg behandler indledningsvis den tilsidesættelse af retten til god forvaltning, som er blevet gjort gældende.
100.
I modsætning til, hvad appellanten har givet udtryk for, gjorde banken med det første anbringende for Retten ikke gældende, at den var blevet afskåret fra et effektivt retligt forsvar ved sin advokat. Dette var kun genstanden for det tiende anbringende. Med det første anbringende påberåbte appellanten sig derimod kun helt generelt en tilsidesættelse af chartrets artikel 41. Som ECB med rette har anført, gjorde appellanten med dette anbringende heller ikke gældende, at den omtvistede afgørelse fra ECB ikke var blevet meddelt banken forskriftsmæssigt (
47
).
101.
Disse klagepunkter, som først er blevet fremsat med appellen, har derfor efterfølgende ændret genstanden for sagen og kan ikke antages til realitetsbehandling (
48
); de er i hvert fald ikke egnede til at rejse tvivl om, at bedømmelsen af det første anbringende i den appellerede dom var korrekt. For så vidt som Retten afviste klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af den i chartrets artikel 41 fastsatte ret i mangel af et konkret argument med den begrundelse, at det var uforeneligt med artikel 21, stk. 1, i procesreglementet for Den Europæiske Unions Domstol, sammenholdt med artikel 76, litra d), i Rettens procesreglement, kan dette ikke kritiseres, idet stævningen faktisk begrænsede sig til blot at nævne denne ret.
102.
Jeg anser dog Rettens konstatering af, at den eventuelle ulovlighed af MFSA’s direktiver af 21. og 22. marts 2018, hvorved MFSA de facto inddrog tilladelsen og dermed overskred sin kompetence, ikke kunne medføre, at den omtvistede afgørelse fra ECB blev ulovlig, for at være behæftet med en retlig fejl.
103.
Efter min opfattelse begik Retten en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 42 ff. lagde til grund, at de omtvistede direktiver ikke var forberedende retsakter i forhold til MFSA’s forslag om, at ECB inddrog tilladelsen. Dette forslag var i sig selv en forberedende retsakt i forhold til den omtvistede afgørelse fra ECB. Med andre ord var både disse direktiver og MFSA’s forslag hver især forberedende retsakter i den administrative procedure inddelt i flere stadier, som i sidste ende tog sigte på at inddrage appellantens tilladelse. I det omfang sådanne retsakter ikke er retligt bindende for den EU-institution, der træffer afgørelse, udgør de en ikke-selvstændig del af en procedure, der er fastlagt ved EU-retten, og hvis eventuelle mangler kan tilregnes denne institution og kun kan anfægtes for Unionens retsinstanser (
49
) (jf. punkt 69-73 ovenfor).
104.
Navnlig rettens antagelse i den appellerede doms præmis 45 og 46 om, at et sådant direktiv fra MFSA »ikke [er] en retsakt […] om ikke-bindende forslag« som omhandlet i Berlusconi-dommen, er behæftet med en retlig fejl og vanskelig at forstå. Med denne dobbelte nægtelse kan Retten kun have ment, at sådanne (forberedende) direktiver fra MFSA er retligt bindende for ECB. Heraf udledte den, at den i Berlusconi-dommen anerkendte betingelse om manglende retligt bindende karakter, som er en forudsætning for, at Unionens retsinstanser har enekompetence til at kontrollere sådanne direktiver, ikke var opfyldt i det foreliggende tilfælde (jf. punkt 70 ovenfor) (
50
).
105.
De omtvistede direktiver fra MFSA er imidlertid ikke retligt bindende for ECB og skal endda gøres til genstand for ECB’s legalitetskontrol ved udøvelsen af dennes overordnede tilsyns- og beslutningsbeføjelser. For så vidt henhører de ligeledes under Unionens retsinstansers kontrolbeføjelser (jf. punkt 69 og 70 ovenfor).
106.
Allerede den vide skønsmargen, som ECB generelt er tillagt ved artikel 14, stk. 5, første afsnit, i forordning nr. 1024/2013 med hensyn til inddragelsen af en tilladelse, som ECB har foretaget på eget initiativ (»kan […] inddrage«), taler imod den antagelse, at direktiverne er retligt bindende. Denne skønsmargen er fuldt ud uafhængig af eventuelle foranstaltninger eller et forslag fra de nationale tilsynsmyndigheder. Det fremgår heller ikke af denne forordnings artikel 14, stk. 5, andet afsnit, at ECB er bundet af de nationale myndigheders forslag eller opfattelse, således som denne også kan komme til udtryk i deres forudgående direktiver. ECB skal blot gennemføre proceduren om inddragelse af tilladelsen og under fuld hensyntagen til den begrundelse, som denne myndighed har forelagt, vurdere, om inddragelsen er lovlig og navnlig forholdsmæssig. Dette svarer til ECB’s fremgangsmåde i den omtvistede afgørelse (
51
). Denne forpligtelse til at vurdere og tage hensyn indebærer, at ECB i tilfælde af utilstrækkelig begrundelse eller manglende retsgrundlag ikke blot kan, men endda skal afvise forslaget om inddragelse af tilladelsen. Endvidere skal ECB kontrollere og sørge for, at den kompetente nationale myndighed ikke træffer eller tidligere har truffet en foranstaltning, som berører ECB’s egen enekompetence til at inddrage tilladelsen eller dens skønsudøvelse i denne forbindelse, foregriber retsvirkningerne heraf eller i øvrigt begrænser disse.
107.
Dette er i overensstemmelse med ECB’s generelle undersøgelses- og skønsbeføjelse (
52
) og dens beføjelse til ved en begrundet afgørelse at fastslå, at de nationale myndigheder ikke har gennemført de hensigtsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige til opretholdelse af den finansielle stabilitet (
53
).
108.
På grundlag af sin generelle tilsynsbeføjelse (
54
) skal ECB overvåge de nationale myndigheder med hensyn til overholdelsen af reglerne for den fælles tilsynsmekanisme i henhold til SSM-rammeforordningen, herunder den tilsvarende nationale lovgivning. I denne forbindelse skal ECB underkaste de forslag om inddragelse af tilladelser, som forelægges ECB af den nationale myndigheder, og de forberedende retsakter i denne henseende en fuldstændig retlig kontrol, bl.a. ved anvendelse af kriteriet vedrørende proportionalitetsprincippet og grundlæggende EU-retlige processuelle garantier (jf. punkt 69-77 ovenfor) (
55
).
109.
Desuden prøvede Retten ikke, om ECB »fuldt ud« havde taget hensyn til den af MFSA forelagte begrundelse som omhandlet i artikel 14, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1024/2013. Den undersøgte navnlig ikke, om ECB opfyldte sin kontrolbeføjelse og kontrolforpligtelse med hensyn til de af appellanten påberåbte tilsidesættelser ved den hævdede de facto-inddragelse af tilladelsen allerede før vedtagelsen af den omtvistede afgørelse fra ECB. Ganske vist henviser den omtvistede afgørelse fra ECB kortfattet til de omtvistede direktiver af 21. og 22. marts 2018, som gik forud for forslaget fra MFSA, men appellantens eventuelle klagepunkter vedrørende disse blev hverken behandlet eller afvist af ECB (
56
).
110.
Jeg er kun enig med Retten, for så vidt som disse beføjelser og forpligtelser for ECB ikke følger af artikel 6, stk. 5, litra b), i forordning nr. 1024/2013, hvorefter ECB, når det er nødvendigt for at sikre konsekvent anvendelse af høje tilsynsstandarder, kan overtage tilsynet med mindre signifikante kreditinstitutter (
57
). De fremgår imidlertid af ECB’s generelle tilsynsforpligtelse i henhold til artikel 4, stk. 3, artikel 6, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 1024/2013 samt ECB’s særlige beføjelse til at inddrage tilladelsen i henhold til denne forordnings artikel 14, stk. 5, andet afsnit (jf. punkt 106-108 ovenfor).
111.
Dermed bør den første del af det første appelanbringende tages til følge.
2. Det andet appelanbringende i sag C-256/22 P: fejlvurdering af begrebet omdømme som omhandlet i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36
a) Appellantens argumentation
112.
Med det andet appelanbringende i sag C-256/22 P har appellanten gjort gældende, at Retten begik retlige fejl ved bedømmelsen og forkastelsen af det andet anbringende. Dette anbringende vedrørte en fejlagtig vurdering af, om der forelå en grund til at inddrage tilladelsen, og navnlig en fejlvurdering af omdømmebegrebet (
58
).
113.
Som begrundelse har appellanten i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at omdømmebegrebet ikke nødvendigvis skal fortolkes i lyset af EU-retten, og at en sigtelse i et tredjeland, her De Forenede Stater, for en angivelig overtrædelse af strafferetlige bestemmelser var tilstrækkelig til at inddrage tilladelsen. Dette gælder så meget desto mere, idet disse handlinger bestod i strafferetlige overtrædelser, som ikke er strafbare i henhold til EU-retten og ikke kan retsforfølges i EU. Dette følger af Rådets forordning (EF) nr. 2271/96 af 22. november 1996 om beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland og af foranstaltninger, som er baseret herpå eller er en følge heraf (herefter »EU’s statut om spærring«) (
59
), således som den fortolkes i dom af 21. december 2021, Bank Melli Iran (
60
).
114.
I denne forbindelse har appellanten endvidere anført, at Retten begik flere retlige fejl ved fortolkningen og vurderingen af omdømmebegrebet, som »kræver indholdsmæssig udfyldning«. Appellanten har gjort gældende, at Retten overskred sine beføjelser, erstattede ECB’s begrundelse med sin egen (spekulative) begrundelse og gav en forkert fremstilling af beviserne. Desuden tilsidesatte Retten, da den anlagde sin vurdering, appellantens processuelle garantier som fastsat i chartret og sin begrundelsespligt. Endelig foretog Retten ifølge appellanten en fejlvurdering, da den fastslog, at aktionærens omdømme som sådan ikke er relevant, i hvert fald ikke kan påvirke kreditinstituttets ry negativt, kun er underlagt en begrænset kontrol og eventuelt kan medføre en suspension af stemmerettighederne med hensyn til kreditinstituttets forretningsførelse.
115.
Appellanten har imidlertid ikke bestridt, at artikel 14, stk. 2, i direktiv 2013/36 bemyndiger de kompetente myndigheder til at afvise at meddele tilladelse til at påbegynde udøvelse af virksomhed som kreditinstitut, hvis de under hensyn til nødvendigheden af at sikre en forsvarlig og forsigtig forvaltning af et kreditinstitut ikke er overbevist om bl.a. aktionærernes egnethed. Dette gælder navnlig, hvis vurderingskriterierne i dette direktivs artikel 23, stk. 1, herunder omdømmekriteriet, ikke er opfyldt. Eftersom artikel 18, litra c), i direktiv 2013/36 tilsvarende bemyndiger disse myndigheder til at inddrage tilladelsen, hvis disse betingelser ikke længere er opfyldt, havde ECB i henhold til artikel 14, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1024/2013 uden tvivl beføjelse til på forslag fra MFSA at inddrage appellantens tilladelse, hvis MFSA og ECB ikke (længere) var overbevist om, at appellantens hovedaktionær nød det nødvendige omdømme som omhandlet i dette direktivs artikel 23, stk. 1, litra a) og b). Retten begik ikke en retlig fejl, da den fastslog dette i den appellerede doms præmis 67-72.
116.
Appellantens argumenter, hvorefter hovedaktionærens omdømme er irrelevant for inddragelsen af tilladelsen, kan derfor ikke tages til følge og bør forkastes.
b) Rettens forkastelse
117.
I øvrigt begrundede Retten i det væsentlige sin forkastelse af det andet anbringende – som var formuleret forholdsvis kortfattet i stævningen – således:
118.
For det første kan en inddragelse af tilladelsen i henhold til artikel 14, stk. 2, og artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36 begrundes med, at aktionærerne eller selskabsdeltagerne ikke (længere) har den nødvendige egnethed, bl.a. på grund af deres mangelfulde omdømme.
119.
For det andet er begrebet (godt) omdømme et ubestemt juridisk begreb, der henviser til en egenskab ved en person, der overholder normer og sædvane, samt til den anseelse, som denne person nyder i offentligheden med hensyn til egnethed og adfærd, hvorfor tredjemands opfattelse af adfærden også har betydning. Eftersom offentlighedens og bankmarkedsaktørernes tillid til kreditinstitutter er af afgørende betydning for virkeliggørelsen af de forfulgte mål, kan tabet af en sådan tillid medføre et tab af finansiering for disse institutter og således skabe en risiko ikke blot for det pågældende institut, men for det finansielle system i EU og i hver enkelt medlemsstat (
61
).
120.
For det tredje er den i den omtvistede afgørelse fra ECB anførte tvivl med hensyn til omdømmet og egnetheden for denne aktionær som følge af sigtelsen mod ham ifølge Retten egnet til også at rejse tvivl med hensyn til den sunde og forsigtige forvaltning af appellanten. Den negative opfattelse af dette omdømme hos offentligheden og kunderne samt partnerne i dette kreditinstitut som følge af en sådan sigtelse kan, forudsat at sigtelsen godtgøres på grundlag af konkrete oplysninger, begrunde, at kreditinstituttets tilladelse trækkes tilbage, for så vidt som den kan skabe de førnævnte risici (
62
).
121.
For det fjerde var det ifølge Retten godtgjort eller ubestridt, at denne sigtelse bl.a. havde haft en negativ indvirkning på vurderingen af den risikograd, der blev fastsat af et kreditvurderingsbureau for den maltesiske banksektor som helhed. Den medførte endvidere hævning af indskud og ophør af forbindelserne til appellantens korrespondentbanker samt opsigelsen af de vigtigste låntageres aftaler og medførte dermed en væsentlig forværrelse af appellantens situation. ECB havde baseret sig på en række forhold og negative virkninger, der hang sammen med den omhandlede sigtelse, og som på et objektivt grundlag viste kundernes negative opfattelse af hovedaktionærens omdømme og deres manglende tillid til appellanten som følge af denne sigtelse. Dette medførte en risiko for appellanten og for det finansielle system i EU og i hver enkelt medlemsstat (
63
).
122.
For det femte er det, henset til de konkrete negative virkninger for appellanten og den maltesiske banksektor, som allerede havde vist sig, uden betydning, at ECB ikke tog hensyn til den omstændighed, at den omhandlede sigtelse vedrørte tilsidesættelser af reglerne om amerikanske sanktioner over for Den Islamiske Republik Iran, selv om den påtalte adfærd muligvis ikke var ulovlig i henhold til EU-retten eller udgjorde »rent tekniske tilsidesættelser«. ECB skulle ikke tage hensyn til grundlaget for anklagerne i sigtelsen, men kun konsekvenserne af disse anklager for hovedaktionærens omdømme, for appellantens situation og for bankmarkedet som helhed (
64
).
123.
Jeg behandler indledningsvis fortolkningen af artikel 23, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 2013/36 og det ubestemte juridiske begreb omdømme, der for første gang er genstand for Domstolens praksis [herom under c)]. Herefter undersøger jeg, om Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at de til dette juridiske begreb knyttede betingelser var opfyldt i overensstemmelse med begrundelsen i den omtvistede afgørelse fra ECB [herom under d)]. Endelig behandler jeg appellantens hovedargument om, at EU’s statut om spærring hverken bemyndiger ECB eller Retten til at anvende sigtelsen af appellantens hovedaktionær i De Forenede Stater som begrundelse for bankens manglende omdømme og inddragelsen af dens tilladelse [herom under e)].
c) Begrebet omdømme i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36
124.
Som det blev fastslået i den appellerede doms præmis 73, er begrebet omdømme i artikel 23, stk. 1, litra a) og b), et ubestemt juridisk begreb, som ikke defineres nærmere i dette direktiv.
125.
I henhold til det i den appellerede doms præmis 74 anførte princip skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til ordlyden, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (
65
).
126.
En analyse af de forskellige sprogversioner (
66
) viser, at begrebet omdømme efter sin betydning kun i den franske og den italienske version betegner den pågældende persons vandel (
67
) samt i den portugisiske version personens egnethed (
68
), altså en faktisk egenskab, som også kan komme til udtryk i personens (lovlydige eller retsstridige) adfærd. I alle andre sprogversioner omfatter dette begreb imidlertid, som Retten med rette anførte i den appellerede doms præmis 76 og 77, denne persons anseelse eller ry (
69
), altså offentlighedens eller tredjemænds opfattelse af personens egenskaber eller adfærd.
127.
Også i lyset af formålene med og opbygningen af reglerne om den fælles tilsynsmekanisme samt de berørte finans- og bankmarkeders virkemåde er den pågældende persons faktiske (objektive) egenskaber af mindre betydning. Det centrale er derimod offentlighedens og navnlig markedsaktørernes (subjektive) opfattelse af denne persons egenskaber og adfærd. Den generelle tillid til den egnethed, viden, kompetence, erfaring, integritet, pålidelighed og finansielle soliditet (
70
), som kendetegner kreditinstitutterne, hvis kreditvurdering er underlagt vedvarende kontrol fra kreditvurderingsinstitutter, og de personer, der er bestemmende for deres handlinger, er en væsentlig betingelse for, at finans- og kapitalmarkederne fungerer effektivt, samt for beskyttelsen af disse markeder og deres stabilitet. Disse markeder er nemlig, som aktie- og obligationsmarkedet klart viser, yderst volatile. De reagerer allerede på offentlige meldinger eller rygter.
128.
Begrebet omdømme vedrører dermed kreditinstituttets og dets aktionærers og selskabsdeltageres (gode) anseelse hos tredjemænd, såsom de øvrige markedsaktører, navnlig kreditorer og kunder. Hvis disses tillid til dette kreditinstitut eller til de personer, der handler på dets vegne, bortfalder, eller hvis denne tillid lider væsentlig skade, medfører dette direkte reaktioner fra markedsaktørerne. Disse reaktioner påvirker de finansielle transaktioner med dette kreditinstitut negativt og kan udgøre en risiko for det finansielle markeds samlede funktion og stabilitet (
71
).
129.
Som det med rette blev fastslået flere gange i den appellerede doms præmis 67 ff., har reglerne om den fælles tilsynsmekanisme, navnlig artikel 14, stk. 2, i direktiv 2013/36, til formål at beskytte mod netop sådanne risici, idet de »under hensyn til nødvendigheden af at sikre en forsvarlig og forsigtig forvaltning af et kreditinstitut« sikrer »de pågældende aktionærers eller selskabsdeltageres egnethed«, og at de opfylder vurderingskriterierne i dette direktivs artikel 23, stk. 1.
130.
Begrebet omdømme forudsætter dermed ikke, at markedsaktørernes opfattelse er i overensstemmelse med den pågældende persons faktiske egenskaber, eller at det er godtgjort, at denne person har udvist en bestemt adfærd. I modsætning til appellantens opfattelse var ECB og Retten navnlig ikke forpligtede til at bevise, at den pågældende person havde begået en strafbar handling og kunne retsforfølges i EU (jf. herom nærmere punkt 135 ff. og 142 ff. nedenfor). Også i henhold til artikel 23, stk. 1, litra e), i direktiv 2013/36 er det tilstrækkeligt, hvis der er rimelige grunde til i forbindelse med den påtænkte erhvervelse at formode, at en strafbar handling med relation til hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, jf. artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF af 26. oktober 2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (
72
), er gennemført eller er blevet forsøgt gennemført, eller at den påtænkte erhvervelse vil kunne øge risikoen herfor.
131.
Retten begik dermed ikke en retlig fejl, da den fastslog (
73
), at sigtelsen af hovedaktionæren rejste tvivl om dennes omdømme i offentlighedens øjne på trods af den manglende endelige domfældelse.
132.
Som det anføres nærmere i punkt 135 ff., var ECB og Retten dog i denne henseende forpligtede til at sikre, at anklagerne ikke var grebet ud af luften eller udtryk for misbrug.
133.
Retten fastslog derfor i den appellerede doms præmis 71-119 med føje, at de relevante betragtninger i den omtvistede afgørelse fra ECB var korrekte (
74
). Den udledte heraf uden at begå en retlig fejl, at den risiko for det finansielle systems soliditet i EU og i medlemsstaterne, som var opstået på grund af påvirkningen af hovedaktionærens omdømme, var tilstrækkelig til at begrunde inddragelsen af appellantens tilladelse.
134.
Det skal fortsat vurderes, hvilke processuelle betingelser og hvilke bevismæssige kriterier der skal anlægges for at godtgøre et mangelfuldt omdømme og den heraf følgende risiko, og om disse er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Som jeg vil redegøre for i det følgende, er dette ikke blot tilfældet, men ECB havde endda godtgjort, at den pågældende risiko faktisk var blevet til virkelighed – hvilket Retten bekræftede uden at begå en retlig fejl.
d) Processuelle og bevismæssige krav til godtgørelsen af et mangelfuldt omdømme og den heraf følgende risiko
135.
Henset til den generelle pligt til at udvise omhu og efterforske faktiske forhold, som ligger til grund for retten til god forvaltning som fastsat i chartrets artikel 41 (
75
), skal ECB ved anvendelsen af ubestemte juridiske begreber, som giver den en vid skønsmargen ved vedtagelsen af en afgørelse, der er bebyrdende for den berørte person, omhyggeligt og upartisk undersøge alle de for denne afgørelse relevante forhold i den omhandlede situation (
76
).
136.
Retten begik ikke en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 73 lagde til grund, at de kompetente myndigheder og ECB ved vurderingen af, om det ubestemte begreb omdømme i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36 er opfyldt, skal tage hensyn til alle relevante faktiske omstændigheder, de hensyn, der ligger til grund for det nævnte begreb, og de formål, som dette begreb tilsigter at sikre. Dette er også i overensstemmelse med bestemmelserne i de fælles retningslinjer, der eventuelt kan være indirekte bindende for ECB (
77
). I henhold til nr. 10.9, 10.13 og 10.16 i disse retningslinjer skal der ved denne vurdering tages hensyn til alle relevante tilgængelige oplysninger, der hidrører fra troværdige og pålidelige kilder, og foretages en vurdering fra sag til sag (
78
). Desuden fastslog Retten i denne doms præmis 119 med rette, at ECB skal tage hensyn til ethvert forhold, der er fremført under den administrative procedure, og som kan godtgøre, at sådanne beskyldninger ikke har nogen indvirkning på det pågældende instituts omdømme eller forvaltning, og som eventuelt kan føre til, at sådanne beskyldninger er urimelige eller åbenbart ugrundede.
137.
I denne henseende tog Retten i den appellerede doms præmis 81-85 hensyn til, at ECB i den omtvistede afgørelse baserede sig på en pressemeddelelse offentliggjort af De Forenede Staters justitsministerium den 19. marts 2018. Ifølge denne var hovedaktionæren blevet anholdt i tilknytning til hans formodede deltagelse i en ordning, hvor ca. 115 mio. USD, der blev betalt med henblik på at finansiere et boligkompleks i Venezuela, angiveligt blev omdirigeret til fordel for iranske personer og virksomheder. Sigtelsen udarbejdet af De Forenede Staters distriktsanklager for det sydlige New York fik stor international medieopmærksomhed og udløste negative artikler om appellanten i pressen, hvilket gav anledning til væsentlig tvivl om hovedaktionærens integritet og påvirkerede dennes anseelse kraftigt (
79
). Der fremgår ikke nogen holdepunkter for, at disse anklager var udtryk for misbrug eller var åbenbart ugrundede.
138.
Retten vurderede endvidere i den appellerede doms præmis 91-94 og 100-115 de af ECB forelagte faktiske omstændigheder og beviser, som ikke blev bestridt af appellanten, og som godtgjorde, at denne sigtelse havde haft en indvirkning på appellantens eget omdømme, hvilket førte til en ufordelagtig stemning på markedet. Dette kom for det første til udtryk i det betydelige antal anmodninger om hævning af indskud, der blev fremsat, efter sigtelsen var rejst, og som udgør mere end 40% af de samlede indskud på appellantens balance, for det andet i, at forbindelserne til korrespondentbanker ophørte, for det tredje i forringelsen af den risikograd, som et kreditvurderingsbureau havde fastsat for den maltesiske banksektor som helhed, hvilket fremgår af henvisningerne til denne sigtelse i bl.a. agenturets vurderingsrapport, for det fjerde i et brev fra appellantens største låntager, hvori denne anmodede om førtidig indfrielse af lånet, som udgjorde 90% af appellantens låneaftaler, hvilket gjorde lånet til appellantens hovedindtægtskilde, og for det femte i, at blandt de resterende 10% af låneaftalerne, der bestod af fem lån, betalte tre låntagere ikke længere renter og afdrag på hovedstolen, mens de to andre havde anmodet om førtidig indfrielse af deres lån (
80
).
139.
Retten udledte uden at begå en retlig fejl af disse omstændigheder, at sigtelsen havde påvirket hovedaktionærens og appellantens omdømme og havde medført en række negative virkninger ikke blot for dem selv, navnlig i form af kapitaliseringsmæssige og likviditetsmæssige vanskeligheder, men også for den maltesiske banksektor og soliditeten af den finansielle sektor i hele EU. Den risiko, der er beskrevet i punkt 128-134 ovenfor, var altså blevet til virkelighed.
140.
I den appellerede doms præmis 112 fastslog Retten altså med rette, at ECB havde baseret sig på en række forhold og negative virkninger. Disse hang sammen med den omhandlede sigtelse, og viste på et objektivt grundlag kundernes negative opfattelse af aktionærens omdømme, og at deres tillid var blevet påvirket. Dette medførte en risiko for appellanten og for det finansielle system i EU og i hver enkelt medlemsstat.
141.
De klagepunkter, hvormed appellanten har gjort gældende, at Retten fejlvurderede begrebet omdømme eller anvendte det fejlagtigt, overskred sine beføjelser, på ulovlig vis satte sig i ECB’s sted, gav en forkert fremstilling af beviserne eller ikke begrundede dommen tilstrækkeligt, bør derfor afvises som ugrundede.
e) Betydningen af EU’s statut om spærring
142.
Appellanten er i det væsentlige af den opfattelse, at Retten ikke burde have konkluderet, at omdømmet var blevet påvirket, og konstateret en heraf følgende risiko. Sigtelsen af appellantens hovedaktionær var baseret på overtrædelser, der ikke er strafbare i EU. Desuden beskytter EU’s statut om spærring, navnlig artikel 4 (
81
), også den berørte person mod retsforfølgelse i EU.
143.
Retten fastslog i den appellerede doms præmis 116-119, at ECB, henset til de konkrete negative virkninger for appellanten og den maltesiske banksektor, som allerede havde vist sig, ikke med føje kunne kritiseres for ikke at have taget hensyn til bl.a. EU’s statut om spærring. Den omstændighed, at den omhandlede sigtelse vedrørte tilsidesættelser af reglerne om amerikanske sanktioner over for Den Islamiske Republik Iran, selv om den påtalte adfærd muligvis ikke var ulovlig i henhold til EU-retten, eller at der muligvis var tale om »rent tekniske tilsidesættelser«, som kunne være forbundet med tvivl, var ifølge Retten ikke relevant. Selv hvis disse handlinger ikke var ulovlige i henhold til amerikansk ret eller i henhold til EU-retten, skulle ECB nemlig ikke tage hensyn til grundlaget for anklagerne i sigtelsen, men kun, som det vigtigste forhold, konsekvenserne af disse anklager for hovedaktionærens omdømme, for appellantens situation og for bankmarkedet som helhed.
144.
Efter min vurdering er Rettens besvarelse af appellantens klagepunkt i første instans ikke behæftet med en retlig fejl.
145.
Den omstændighed, at ECB ikke tog hensyn til, at anklagerne om strafbare handlinger i kraft af EU’s statut om spærring muligvis ikke ville have været strafbare eller i hvert fald ikke ville have kunnet retsforfølges i EU (
82
), er ikke egnet til at rejse tvivl om konklusionen i punkt 135-141. Som anført i disse punkter var den risiko, der var en følge af påvirkningen af appellantens omdømme, nemlig faktisk blevet til virkelighed. Dette er fuldstændig uafhængigt af, om den adfærd, der blev foreholdt appellantens hovedaktionær, faktisk var strafbar i EU eller ej. Som Retten uden at begå en retlig fejl anførte, og som også Kommissionen har gjort gældende, skulle ECB blot vurdere, om disse anklager var egnede til at medføre negative konsekvenser for appellanten og de finansielle markeder, og ikke om de faktisk var godtgjort eller kunne retsforfølges i EU.
146.
Samme konklusion fremgår, hvis der hypotetisk anlægges den modsatte betragtning: MFSA og ECB var ikke berettigede til blot at ignorere den risiko, der allerede var blevet til virkelighed, og opretholde appellantens tilladelse til at fortsætte sin virksomhed som kreditinstitut, fordi den adfærd, der blev foreholdt hovedaktionæren, muligvis ikke var strafbar eller ikke kunne retsforfølges i EU. Dette ville indebære, at disse myndigheder med åbne øjne og i strid med deres tilsynsretlige forpligtelse til præventiv indgriben ville være nødsaget til at tillade en væsentlig forstyrrelse af de finansielle markeder eller en forværrelse heraf.
147.
Endelig henviser jeg til, at en procedure om inddragelse af et kreditinstituts tilladelse hverken berører anvendelsesområdet for eller beskyttelsesformålet med EU’s statut om spærring. Denne forordning tilsigter blot at beskytte markedsoperatørerne mod at blive strafforfulgt af retter eller myndigheder i tredjelande eller mod erstatningskrav for overtrædelse af bestemte udenlandske sanktionsregler, som finder ekstraterritorial anvendelse, i forbindelse med international handel eller overførsel af kapital (
83
) og ikke at beskytte dem mod, at der tages hensyn til den pågældende adfærd og virkningerne heraf ved vurderingen af deres egnethed, integritet, pålidelighed og ry med henblik på udøvelsen af deres virksomhed som kreditinstitut.
148.
Dette klagepunkt bør derfor også afvises som ugrundet.
149.
Det andet appelanbringende i sag C-256/22 P er således ugrundet i det hele.
3. Det tredje appelanbringende i sag C-256/22 P: retlig fejl begået af Retten, navnlig manglende proportionalitet af inddragelsen af tilladelsen
150.
Med det tredje appelanbringende i sag C-256/22 P har appellanten gjort gældende, at Retten begik flere retlige fejl, bl.a. ved vurderingen af proportionaliteten af ECB’s adfærd, idet disse klagepunkter delvist gentager eller er variationer af de klagepunkter, der er fremsat som led i de to andre appelanbringender. Den omstændighed, at ECB ikke accepterede MFSA’s første forslag om inddragelse af tilladelsen, viser, at MFSA’s tidligere direktiver om lukning af banken ikke var begrundede. Denne inddragelse af tilladelsen var ifølge appellanten uforholdsmæssig, fordi banken allerede havde indstillet sin virksomhed, og fordi inddragelsen skete før afslutningen af straffesagen i De Forenede Stater. Desuden udelod MFSA i sit andet forslag de (urigtige) kritikpunkter om økonomiske vanskeligheder uden at foretage en ny vurdering af proportionaliteten.
151.
Af denne fremstilling kan jeg ikke med den fornødne klarhed og præcision udlede hverken indholdet af disse klagepunkter eller den hermed påtalte og angiveligt fejlbehæftede begrundelse i den appellerede dom. Dette appelanbringende kan derfor efter min opfattelse ikke antages til realitetsbehandling (
84
) og er i hvert fald ikke egnet til at begrunde, at denne dom var behæftet med en retlig fejl.
152.
Det tredje appelanbringende i sag C-256/22 P bør derfor afvises.
4. Det første appelanbringende i sag C-750/21 P: øvrige klagepunkter
153.
Med de øvrige klagepunkter i det første appelanbringende i sag C-750/21 P har appellanten bestridt Rettens konstateringer og konklusioner i den appellerede kendelses præmis 33-51, hvormed Retten besvarede det første anbringende. Med dette anbringende gjorde appellanten gældende, at ECB havde begået en retlig fejl, da den fastslog, at den som følge af inddragelsen af tilladelsen og appellantens heraf følgende manglende egenskab af kreditinstitut ikke var kompetent til at give MFSA påbud eller at overtage det direkte tilsyn.
154.
Som begrundelse har appellanten i det væsentlige gjort gældende, at Rettens anvendelse af forordning nr. 1024/2013, forordning nr. 575/2013 og direktiv 2013/36 var behæftet med flere retlige fejl. Den begik nemlig en retlig fejl ved at fastslå, at egenskaben af »kreditinstitut« (nødvendigvis) er betinget af, at dette kreditinstitut har en tilladelse til at udøve virksomhed som kreditinstitut.
155.
Retten fastslog i denne henseende i den appellerede kendelse for det første, at ECB’s kompetence kun omfatter »kreditinstitutter« og disses virksomhed som omhandlet i artikel 2, nr. 3), i forordning nr. 1024/2013, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, nr. 1), i forordning nr. 575/2013 (
85
). For det andet fastslog den, at adgangen til at udøve virksomhed som kreditinstitut i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, nr. 42), i forordning nr. 575/2013, kræver en tilladelse hertil, og at medlemsstaterne i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 2013/36 skal forbyde personer eller virksomheder, som ikke er kreditinstitutter, at udøve en sådan virksomhed (
86
). For det tredje udledte Retten heraf den slutning, at den forhenværende indehaver af en tilladelse, som er blevet inddraget i henhold til artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013, ikke længere udøver en sådan virksomhed og heller ikke længere kan anses for at være et »kreditinstitut«, således at reglerne i denne forordnings artikel 4, stk. 1, om fastlæggelse af ECB’s kompetence ikke længere finder anvendelse på sådanne institutter (
87
). Derfor var ECB den 13. november henholdsvis den 20. december 2018 som følge af inddragelsen af tilladelsen, der allerede var sket den 2. november, åbenbart ikke kompetent over for appellanten. Dette meddelte ECB med rette appellanten i den omtvistede e-mail (
88
).
156.
Jeg anser denne af Retten anførte begrundelse for at være formalistisk og behæftet med en retlig fejl.
157.
Det fremgår nemlig klart af artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1024/2013, at ECB både er kompetent til »at meddele kreditinstitutter tilladelse« og til »at inddrage kreditinstitutters tilladelser«. Kompetencen til at meddele tilladelse indebærer imidlertid nødvendigvis, at ECB skal beskæftige sig med en ansøgning fra en fysisk eller juridisk person, der endnu ikke er et kreditinstitut, men ønsker at blive det i kraft af tilladelsen. Endvidere skal der med hensyn til ECB’s kompetence ratione temporis til at inddrage tilladelsen tages hensyn til, at en sådan inddragelse, såfremt den viser sig at være behæftet med en retlig fejl, senere enten skal kunne trækkes tilbage af ECB på eget initiativ som actus contrarius eller muligvis fjernes fra Unionens retsorden med tilbagevirkende kraft ved en ugyldighedsdom i henhold til artikel 264, stk. 1, TEUF efter et annullationssøgsmål anlagt af den berørte bank i henhold til artikel 263 TEUF. I så fald reaktiveres ECB’s kompetence (ligeledes med tilbagevirkende kraft), og ECB skal træffe de gennemførelsesforanstaltninger, der er påkrævet i henhold til artikel 266, stk. 1, TEUF.
158.
De af Retten anførte bestemmelser kan ikke begrunde nogen anden vurdering, idet de begrænser sig til at definere begrebet »kreditinstitut« og et kreditinstituts virksomhed. I øvrigt forekommer det vilkårligt at anse ECB’s kompetence for at være ophørt fra vedtagelsen af en afgørelse om inddragelse af en tilladelse uden i det mindste at afvente, at denne afgørelse bliver endelig eller får retskraft efter udløbet af den i artikel 263, stk. 6, fastsatte klagefrist. Denne frist var i hvert fald endnu ikke udløbet den 13. november henholdsvis den 20. december 2018, da ECB besvarede appellantens anmodning pr. e-mail.
159.
Dermed var ECB den 20. december 2018 fortsat kompetent i forhold til appellanten som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1024/2013. Retten begik derfor en retlig fejl, da den fastslog, at ECB var åbenbart inkompetent, og at det første anbringende derfor skulle forkastes som åbenbart ugrundet.
160.
Det første appelanbringende bør dermed tages til følge, uden at der er behov for en prøvelse af alle appellantens klagepunkter.
161.
Alligevel var konklusionen i den appellerede kendelse, hvorved ECB blev frifundet, korrekt. Den omtvistede e-mail er nemlig ikke en retsakt, der kan anfægtes særskilt, og det fremgår heller ikke (
89
), at ECB i henhold til forordning nr. 1024/2013 har en særlig kompetence eller forpligtelse til før eller efter inddragelsen af tilladelsen at udstede de påbud, hvorom appellanten anmodede (jf. punkt 88-93 ovenfor).
162.
Jeg foreslår derfor Domstolen, at den ved analogi til sin fremgangsmåde i kendelse af 4. februar 2021, Pilatus Bank mod ECB (
90
), ændrer begrundelsen for den appellerede kendelse i denne henseende og forkaster det første appelanbringende i sag C-750/21 P.
5. Delkonklusion og sagsomkostninger
a) Sag C-750/21 P
163.
I sag C-750/21 P bør appellen forkastes.
164.
Følgelig skal der i henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffes afgørelse om sagsomkostningerne.
165.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i henhold til artikel 184, stk. 1, finder anvendelse på appelsagen, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da ECB har nedlagt påstand herom, bør appellanten pålægges at betale sagsomkostningerne i appelsagen.
b) Sag C-256/22 P
166.
I sag C-256/22 P bør første del af det første appelanbringende tages til følge.
167.
Det samme gælder det fjerde appelanbringende, for så vidt som Retten begik en retlig fejl, da den vurderede og forkastede anden del af det tiende anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til forsvar, som blev støttet på, at appellanten i den administrative procedure ikke havde adgang til dokumenter og oplysninger i sit IT-system og til sine finansielle midler med henblik på betalingen af advokathonorarerne.
168.
Appellen bør derfor tages til følge i denne henseende, og den appellerede dom, hvorved ECB blev frifundet i det hele, bør ophæves.
169.
Tvisten er imidlertid endnu ikke moden til påkendelse, hvorfor sagen i henhold til artikel 61 i statutten for Domstolen skal hjemvises til Retten. Dermed bør afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes i denne henseende.
170.
Hvad angår det fjerde appelanbringende følger dette af den omstændighed, at Retten ikke prøvede, om de omtvistede direktiver fra MFSA faktisk var egnet til at medføre den af appellanten hævdede de facto-inddragelse af bankens tilladelse og en hermed sammenhængende foregribelse eller påvirkning af det afsluttende skøn, som ECB foretog ved den omtvistede afgørelse. Retten undersøgte heller ikke, om ECB selv prøvede eller burde have prøvet et anbringende fra appellanten herom i den administrative procedure – såfremt det faktisk blev fremsat.
171.
Hvad angår det første appelanbringende undersøgte Retten desuden ikke, om appellantens henholdsvis dennes advokats manglende eller begrænsede adgang til dokumenter og oplysninger i appellantens IT-system og til appellantens finansielle midler med henblik på betaling af advokathonorarerne faktisk var egnet til at tilsidesætte appellantens ret til forsvar, idet banken i modsat fald kunne have forsvaret sig mere effektivt, og den administrative procedure derfor kunne have ført til et andet resultat (
91
).
VI. Forslag til afgørelse
A.
Sag C-750/21 P
172.
I sag C-750/21 P foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
»1)
Appellen forkastes.
2)
Pilatus Bank plc betaler sagsomkostningerne i appelsagen.«
B.
Sag C-256/22 P
173.
I sag C-256/22 P foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
»1)
Dommen afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 2. februar 2022, Pilatus Bank og Pilatus Holding mod ECB (T-27/19, EU:T:2022:46), ophæves.
2)
Sagen hjemvises til Den Europæiske Unions Ret.
3)
Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Artikel 2, nr. 9), i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15.10.2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63).
(
3
) – EUT 2013, L 176, s. 338.
(
4
) – EUT 2013, L 176, s. 1.
(
5
) – EUT 2013, L 176, s. 1.
(
6
) – EUT 2014, L 141, s. 1.
(
7
) – EUT 2013, L 176, s. 338.
(
8
) – EUT 2005, L 309, s. 15.
(
9
) – Kendelse af 10.7.2019, Pilatus Bank mod ECB (T-687/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:542).
(
10
) – Kendelse af 4.2.2021, Pilatus Bank mod ECB (C-701/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:99).
(
11
) – Denne afgørelse er genstand for appelsag C-256/22 P.
(
12
) – Denne e-mail er genstand for appelsag C-750/21 P.
(
13
) – Den appellerede doms præmis 41-56.
(
14
) – C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 44.
(
15
) – Den appellerede doms præmis 67-134.
(
16
) – Den appellerede doms præmis 135-148.
(
17
) – Den appellerede doms præmis 149-269.
(
18
) – Den appellerede doms præmis 239-241.
(
19
) – Den appellerede doms præmis 242-252.
(
20
) – Kendelse af 10.7.2019, Pilatus Bank mod ECB (T-687/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:542).
(
21
) – Kendelse af 4.2.2021, Pilatus Bank mod ECB (C-701/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:99).
(
22
) – Jf. de lignende faktiske omstændigheder, der lå til grund for dom af 15.9.2022, PNB Banka mod ECB (C-326/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:693), og endelig kendelse af 8.11.2021, Satabank mod ECB (T-494/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:797).
(
23
) – C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 54 ff.
(
24
) – Jf. også de lignende faktiske omstændigheder, der lå til grund for dom af 15.9.2022, PNB Banka mod ECB (C-326/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:693), og endelig kendelse af 8.11.2021, Satabank mod ECB (T-494/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:797).
(
25
) – Dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 42 ff.).
(
26
) – Dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 42 ff.). En udførlig fremstilling af den grundlæggende problematik fremgår af generaladvokat Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:502, præmis 57 ff. med yderligere henvisninger).
(
27
) – Dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 42-44, 49 og 50).
(
28
) – Jf. dom af 10.9.2013, G. og R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, præmis 35), af 17.12.2015, WebMindLicenses (C-419/14, EU:C:2015:832, præmis 66 ff.), af 26.7.2017, Sacko (C-348/16, EU:C:2017:591, præmis 33), af 9.11.2017, Ispas (C-298/16, EU:C:2017:843, præmis 26 ff.), og af 13.9.2018, UBS Europe m.fl. (C-358/16, EU:C:2018:715, præmis 59 ff.). Endvidere fremgår det af dom af 17.12.2015WebMindLicenses (C-419/14, EU:C:2015:832, præmis 83 og 84), at de nationale myndigheder, hvorpå chartrets artikel 41 ikke finder anvendelse, skal overholde retten til forsvar som et almindeligt EU-retligt princip.
(
29
) – Dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 47 ff., navnlig præmis 49).
(
30
) – Generaladvokat Sánchez-Bordona har tilsvarende i sit forslag til afgørelse Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:502, punkt 112) krævet, at Unionens retsinstanser for at sikre de berørtes adgang til effektive retsmidler skal undersøge, om de kompetente nationale myndigheders forberedende retsakter, hvis indhold ECB i sidste ende har tilsluttet sig, er behæftede med annullationsgrunde i en sådan grad, at de på uoprettelig vis har forurenet hele proceduren.
(
31
) – Fast retspraksis siden dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen (60/81, EU:C:1981:264, præmis 12), jf. blot dom af 22.4.2021, thyssenkrupp Electrical Steel og thyssenkrupp Electrical Steel Ugo mod Kommissionen (C-572/18 P, EU:C:2021:317, præmis 50).
(
32
) – Jf. dom af 6.12.1994, Lisrestal m.fl. mod Kommissionen (T-450/93, EU:T:1994:290, præmis 49-51), og af 19.6.1997, Air Inter mod Kommissionen (T-260/94, EU:T:1997:89, præmis 65). Jf. også dom af 24.10.1996, Kommissionen mod Lisrestal m.fl. (C-32/95 P, EU:C:1996:402, præmis 28 ff.). Særlig tydeligt vedrørende en procedure inddelt i flere stadier til gennemførelse af toldkodeksen jf. dom af 9.11.1995, France-Aviation mod Kommissionen (T-346/94, EU:T:1995:187, præmis 30): »[…] at det må sikres, at sagsøgeren faktisk har lejlighed til at udtale sig under en procedure som den, der er tale om i denne sag, først og fremmest i forholdet mellem den pågældende virksomhed og de nationale myndigheder. Forordning nr. 2454/93 indeholder kun bestemmelser om kontakt mellem den pågældende virksomhed og myndighederne eller mellem myndighederne og Kommissionen. Selv om der ikke i forordningen er regler om direkte kontakt mellem Kommissionen og den pågældende virksomhed, indebærer dette ikke nødvendigvis, at det er tilstrækkeligt, at Kommissionen, når den skal tage stilling til en ansøgning om godtgørelse, tager hensyn til de oplysninger, som de nationale myndigheder har fremsendt. Der henvises herved til, at Kommissionen ifølge artikel 905, stk. 2, i forordning nr. 2454/93 kan anmode den pågældende medlemsstat om supplerende oplysninger. Det må derfor undersøges, om Kommissionen i dette tilfælde skulle have anmodet om supplerende oplysninger for at sikre, at sagsøgeren fik lejlighed til at udtale sig, på den måde, at selskabet over for de franske myndigheder fremkom med yderligere forklaringer, som herefter blev fremsendt til Kommissionen«. Jf. Herom H.P. Nehl, Principles of Administrative Procedure in EC Law, Hart Publishing, Oxford, 1999, s. 88-91, og C. Eckes og J. Mendes, »The Right to be Heard in Composite Administrative Procedure: Lost in Between Protection?«, European Law Review 36 (2011), s. 651 ff.
(
33
) – Dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 44).
(
34
) – Dom af 5.11.2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 70 ff.).
(
35
) – Jf. mit forslag til afgørelse ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:323, punkt 48, 52 og 99).
(
36
) – C-97/91, EU:C:1992:491, præmis 9-13.
(
37
) – Vedrørende lignende interessekonflikter i tilfælde af handlinger udført af en likvidator, der har tilbagekaldt advokatens fuldmagt, og en af retten udpeget kurator jf. dom af 5.11.2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 54 ff.), og af 15.9.2022, PNB Banka mod ECB (C-326/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:693, præmis 39-43 og 56-58).
(
38
) – Jf. henvisninger til retspraksis i fodnote 28 ovenfor.
(
39
) – Således fastslog Retten i den i sag C-256/22 P appellerede doms præmis 239-241 efter min vurdering med rette, at appellanten havde tilstrækkelig mulighed for at tilkendegive sit synspunkt vedrørende forslaget til afgørelsen om at inddrage bankens tilladelse og havde fået aktindsigt i sagsakterne. Dette er ikke blevet bestridt af appellanten i sag C-256/22 P.
(
40
) – Jf. også den appellerede kendelses præmis 3.
(
41
) – Efter vedtagelsen af den i sag C-256/22 P omtvistede afgørelse fra ECB.
(
42
) – Dom af 20.9.2016, Ledra Advertising m.fl. mod Kommissionen og ECB (C-8/15 P – C-10/15 P, EU:C:2016:701, præmis 57-59), og af 16.12.2020, Rådet m.fl. mod K. Chrysostomides & Co. m.fl. (C-597/18 P, C-598/18 P, C-603/18 P og C-604/18 P, EU:C:2020:1028, præmis 96).
(
43
) – Dom af 15.9.2022, PNB Banka mod ECB (C-326/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:693, præmis 56-58), vedrørende afvisning fra realitetsbehandling af et annullationssøgsmål anlagt til prøvelse af en skrivelse fra ECB, hvorved denne afviste at udstede et tilsvarende påbud.
(
44
) – Dette blev også afvist i kendelse af 4.2.2021, Pilatus Bank mod ECB (C-701/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:99, præmis 33-38).
(
45
) – Jf. dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen (60/81, EU:C:1981:264, præmis 12), af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen (C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 50-53), og af 6.5.2021, ABLV Bank m.fl. mod ECB (C-551/19 P og C-552/19 P, EU:C:2021:369, præmis 39).
(
46
) – Jf. punkt 45 ovenfor.
(
47
) – En henvisning til fremsendelsen af den omtvistede afgørelse til den kompetente person den 5.11.2018 fremgår kun af punkt 12 i »indledningen« af stævningen.
(
48
) – Jf. blot dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen (C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 35, 51 og 78).
(
49
) – Lignende foranstaltninger iværksat af Banca d’Italia som forberedelse af en afgørelse fra ECB var genstand for dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 36 og 37). Jf. herom også dom af 11.5.2022, Fininvest og Berlusconi mod ECB (T-913/16, EU:T:2022:279, præmis 237 ff.); heri afviste Retten anbringendet om, at de forberedende retsakter vedtaget af Banca d’Italia, bl.a. afgørelsen om at indlede proceduren og det forslag til afgørelse, der blev fremsendt til ECB, var behæftet med mangler, der medførte, at den anfægtede afgørelse var ulovlig. Med deres appeller i de verserende sager C-512/22 P og C-513/22 P har appellanterne gjort gældende, at afvisningen af dette anbringende var behæftet med en retlig fejl, bl.a. idet den er uforenelig med de principper, der blev anerkendt ved dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:1023).
(
50
) – Jf. også dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest (C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 45 og 46). Herfor taler også bemærkningerne i den appellerede doms præmis 250 til besvarelse af det tiende anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til forsvar, hvor Retten henviste appellanten til de nationale retsinstanser og den præjudicielle procedure.
(
51
) – ECB kontrollerede i den omtvistede afgørelse under afsnit 3.3 overholdelsen af de retlige betingelser i de relevante bestemmelser i forordning nr. 1024/2013 og direktiv 2013/36 samt den tilsvarende maltesiske lovgivning vedtaget til gennemførelse af dette direktiv (3.3.1), proportionaliteten af inddragelsen af tilladelsen, herunder dens egnethed, nødvendighed og hensigtsmæssighed (3.3.2), samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (3.3.3).
(
52
) – Artikel 14, stk. 5, første afsnit, i forordning nr. 1024/2013.
(
53
) – Artikel 14, stk. 6, i forordning nr. 1024/2013.
(
54
) – Jf. artikel 4, stk. 3, artikel 6, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 1024/2013.
(
55
) – Dette afspejles i 21. betragtning til forordning nr. 1024/2013, idet det anføres heri, at »ECB [bør] udføre sin opgave med at meddele tilladelse til kreditinstitutter og inddrager tilladelser i tilfælde af manglende overholdelse af national lovgivning efter forslag fra den relevante kompetente nationale myndighed, som vurderer, om de relevante betingelser i den nationale lovgivning er overholdt«.
(
56
) – Den omtvistede afgørelse fra ECB anfører i afsnit 3.1 blot en fremstilling af proceduren fra den 29. juni 2018 og nævner kun de omtvistede direktiver på s. 6 i afsnit 3.3.1. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at appellanten først gjorde sine klagepunkter i denne forbindelse gældende i sagen for Retten, hvilket ikke kan efterprøves i appelsagen.
(
57
) – Den appellerede doms præmis 49-52.
(
58
) – Artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36.
(
59
) – EFT 1996, L 309, s. 1.
(
60
) – C-124/20, EU:C:2021:1035.
(
61
) – Den appellerede doms præmis 67-69 og 73-80.
(
62
) – Den appellerede doms præmis 96-102.
(
63
) – Den appellerede doms præmis 104-106, 111 og 112.
(
64
) – Den appellerede doms præmis 116-119.
(
65
) – Dom af 15.3.2022, Autorité des marchés financiers (C-302/20, EU:C:2022:190, præmis 63), og af 12.1.2023, Österreichische Post (Oplysninger om modtagere af personoplysninger) (C-154/21, EU:C:2023:3, præmis 29).
(
66
) – Disse har samme gyldighed, således at ingen af dem kan tillægges større betydning end de andre sprogversioner, jf. dom af 26.1.2021, Hessischer Rundfunk (C-422/19 og C-423/19, EU:C:2021:63, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis), og af 17.1.2023, Spanien mod Kommissionen (C-632/20 P, EU:C:2023:28, præmis 40-42).
(
67
) – Fransk: »honorabilité« og italiensk: »onorabilità«.
(
68
) – Portugisisk: »idoneidade«.
(
69
) – Bulgarsk: »репутацията«, tjekkisk: »pověst«, dansk: »omdømme«, tysk: »Leumund«, finsk: »maine«, græsk: »τη φήμη«, engelsk: »reputation«, spansk: »reputación«, estisk: »maine«, kroatisk: »ugled«, ungarsk: »jó hírneve«, litauisk: »reputaciją«, lettisk: »reputācija«, maltesisk: »ir-reputazzjoni«, nederlandsk: »reputatie«, polsk: »reputacja«, rumænsk: »reputația«, slovakisk: »dobrá povesť«, slovensk: »ugled« og svensk: »anseende«.
(
70
) – Jf. også artikel 23, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2013/36.
(
71
) – Dette gælder i øvrigt ikke kun i tilfælde af et tab af tillid, altså i negativ forstand, som i det kendte tilfælde med den græske statsgældskrise (jf. kendelse af 12.3.2020, EMB Consulting m.fl. mod ECB, C-571/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:208, og dom af 7.10.2015, Accorinti m.fl. mod ECB, T-79/13, EU:T:2015:756), men også i positiv forstand, som i tilfældet med France Télécoms henholdsvis Oranges finansieringskrise; denne virksomhed var først i stand til refinansiere sig selv ved egen kraft efter tillidsskabende offentlige erklæringer fra den franske økonomiminister (jf. herom dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, C-399/10 P og C-401/10 P, EU:C:2013:175, og af 30.11.2016, Kommissionen mod Frankrig og Orange, C-486/15 P, EU:C:2016:912).
(
72
) – EUT 2005, L 309, s. 15.
(
73
) – Den appellerede doms præmis 90.
(
74
) – Jf. den omtvistede afgørelse fra ECB, s. 4 ff., navnlig s. 8.
(
75
) – Jf. forklaringer til chartret om grundlæggende rettigheder, forklaring ad artikel 41 – Ret til god forvaltning (EUT 2007, C 303, s. 17).
(
76
) – Jf. i denne retning dom af 11.12.2018, Weiss m.fl. (C-493/17, EU:C:2018:1000, præmis 30 med yderligere henvisninger til retspraksis).
(
77
) – Jf. i denne retning blot dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl. (C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 40 og 41). En sådan bindende virkning gælder i henhold til den status, der beskrives i indledningen til de fælles retningslinjer, i første omgang kun for EBA, EIOPA og ESMA. Den gælder imidlertid ved analogi også for ECB, for så vidt som denne som tilsynsmyndighed har tilsluttet sig disse retningslinjer.
(
78
) – Jf. også den appellerede doms præmis 75 og 86.
(
79
) – Jf. den omtvistede afgørelse fra ECB, s. 5 og 6.
(
80
) – Jf. den omtvistede afgørelse fra ECB, s. 8 (navnlig fodnote 21 og 22).
(
81
) – Denne bestemmelse har følgende ordlyd: »Ingen retsafgørelse eller administrativ afgørelse, der træffes af henholdsvis en domstol eller en administrativ myndighed […], og som direkte eller indirekte giver de love, der er omhandlet i bilaget eller foranstaltninger, som er baseret herpå eller er en følge heraf, virkning, må på nogen måde anerkendes eller håndhæves.«
(
82
) – Vedrørende de civilretlige konsekvenser og artikel 5 i EU’s statut om spærring jf. dom af 21.12.2021, Bank Melli Iran (C-124/20, EU:C:2021:1035, præmis 35 ff.).
(
83
) – Jf. dom af 21.12.2021, Bank Melli Iran (C-124/20, EU:C:2021:1035, præmis 35-37).
(
84
) – Jf. blot dom af 14.10.2010, Nuova Agricast og Cofra mod Kommissionen (C-67/09 P, EU:C:2010:607, præmis 48 og 49), og af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen (C-817/18 P, EU:C:2020:637, præmis 115).
(
85
) – Den appellerede kendelses præmis 35-39.
(
86
) – Den appellerede kendelses præmis 40.
(
87
) – Den appellerede kendelses præmis 41.
(
88
) – Den appellerede kendelses præmis 42-44.
(
89
) – Jf. dom af 15.9.2022, PNB Banka mod ECB (C-326/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:693, præmis 56-58).
(
90
) – C-701/19 P, ikke tryk i Sml., EU:C:2021:99, præmis 38.
(
91
) – Jf. i denne retning dom af 1.10.2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware mod Rådet (C-141/08 P, EU:C:2009:598, præmis 81), og af 16.1.2019, Kommissionen mod United Parcel Service (C-265/17 P, EU:C:2019:23, præmis 56).