62015CC0379
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
28 päivänä huhtikuuta 2016 (
1
)
Asia C‑379/15
Association France Nature Environnement
vastaan
Premier ministre
ja
Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l'Énergie
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
”Kansallisen tuomioistuimen toimivalta — Unionin oikeuden vastainen kansallinen lainsäädäntö — Tällaisen lainsäädännön vaikutusten pysyttäminen väliaikaisesti voimassa — Ajallinen vaikutus — Velvollisuus pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua — Ympäristönsuojelu — Direktiivi 2001/42/EY — Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi — Unionin oikeuden prosessioikeudellisten säännösten rikkominen”
I Johdanto
1.
Onko kansallisen tuomioistuimen kumottava taannehtivasti direktiivin virheellinen täytäntöönpano vai voiko se määrätä virheellisten säännösten väliaikaisesta voimassa pysyttämisestä siihen saakka, kunnes lainsäätäjä on korvannut virheen (tulevaisuutta varten)? Tämä kysymys esitetään unionin tuomioistuimelle nyt käsiteltävässä asiassa.
2.
Ennakkoratkaisupyynnön taustalla on ranskalaisessa Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin) vireillä oleva laillisuusvalvontamenettely, jonka kohteena on Ranskassa annettujen täytäntöönpanosäännösten yhteensopivuus tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin (
2
) (jäljempänä SYA-direktiivi; SYA tarkoittaa strategista ympäristöarviointia) kanssa. Kyseisessä menettelyssä Conseil d’État on todennut, ettei SYA-direktiiviin sisältyviä vaatimuksia niiden tahojen autonomiasta, joita on kuultava ympäristöarvioinnissa, ole pantu täytäntöön oikein. Conseil d’État haluaa välttää sen, että tätä direktiivin vastaista kansallista oikeustilaa soveltamalla hyväksyttyjen suunnitelmien ja ohjelmien pätevyys voidaan kyseenalaistaa.
3.
Conseil d’État viittaa tässä yhteydessä tuomioon Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, (
3
) joka ennakkoratkaisupyynnön tapaan koskee SYA-direktiiviä ja jossa sallitaan tällaisten suunnitelmien ja ohjelmien pysyttäminen voimassa tietyin edellytyksin. Lähemmässä tarkastelussa niissä havaitaan kuitenkin merkittäviä eroja.
4.
Mainitussa tuomiossa oli nimittäin kyse nitraattidirektiivin (
4
) täytäntöönpanotoimien, jotka oli annettu SYA-direktiivin prosessioikeudellisten vaatimusten vastaisesti, vaikuttavuudesta. Tämän menettelyn kohteena on sitä vastoin itse SYA-direktiivin täytäntöönpano. Aiempaa tuomiota ei siten voida soveltaa suoraan käsiteltävässä asiassa. Käsiteltävässä asiassa nousee pikemminkin esiin yleisempiä kysymyksiä direktiivien vaikutuksesta.
5.
Tästä ennakkoratkaisupyynnöstä alkaa unionin monitasoisen oikeuden muodostamalla koskettimistolla varsinainen sormiharjoitus, joka palauttaa mieleen ensisijaisuuteen, ennakkoratkaisupyyntöön ja menettelyvirheiden seurauksiin liittyviä tunnettuja musiikillisia motiiveja. Ei kuitenkaan ole odotettavissa, että Conseil d’État pitää niistä syntyvästä melodiasta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin lainsäädäntö
6.
Kuten SYA-direktiivin 1 artiklasta ilmenee, direktiivin keskeisenä tarkoituksena on se, että (tietyistä) suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi niitä laadittaessa ja ennen niiden hyväksymistä. SYA-direktiivissä vahvistetaan ympäristöselostuksen laatimisessa, kuulemisten toteuttamisessa, ympäristöarvioinnin tulosten huomioon ottamisessa ja arvioinnin jälkeen tehdystä päätöksestä tiedottamisessa noudatettavat vähimmäissäännöt.
7.
SYA-direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään asianomaisten viranomaisten kuulemisesta seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on nimettävä ne asiassa kuultavat viranomaiset, joita suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisesta aiheutuvat ympäristövaikutukset todennäköisesti koskevat sen vuoksi, että ne vastaavat erityisesti ympäristöasioista.”
B Ranskan lainsäädäntö
8.
Ympäristökoodeksin (code de l’environnement), sellaisena kuin se on muutettuna tiettyjen ympäristöön vaikuttavien suunnitelmien ja asiakirjojen arvioinnista 2.5.2012 annetulla asetuksella nro 2012-616 (décret relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement), L. 122-7 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Suunnitelman tai asiakirjan laatimisesta vastaava julkisoikeudellinen oikeushenkilö toimittaa L. 122-4 §:n mukaisesti laaditun suunnitelma- tai asiakirjaluonnoksen, johon on liitetty ympäristöselonteko, ympäristöasioissa toimivaltaiselle valtion viranomaiselle lausunnon antamista varten. – –”
III Pääasia ja ennakkoratkaisupyyntö
9.
Association France Nature Environnement vaatii, että Conseil d’État kumoaa asetuksen nro 2012-616.
10.
Tässä laillisuusvalvontamenettelyssä Conseil d’État on jo todennut, ettei riidanalaisessa asetuksessa oteta huomioon SYA-direktiivistä, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, ilmeneviä vaatimuksia. Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien osalta yhdelle ja samalle viranomaiselle on nimittäin annettu toimivalta laatia ja hyväksyä suunnitelmat ja asiakirjat sekä tulla kuulluksi ympäristöasioissa. Asetukseen ei kuitenkaan sisälly säännöksiä, joilla taataan, että ympäristöasioissa kuulluksi tulemista koskevaa toimivaltaa käyttää kyseisen viranomaisen sisällä yksikkö, joka on tosiasiallisesti autonominen.
11.
Conseil d’État pitää tätä oikeustilaa SYA-direktiivin, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, 6 artiklan 3 kohdan vastaisena.
12.
Conseil d’État katsoo, että riidanalaisen asetuksen osittaisen kumoamisen taannehtivuus voi johtaa siihen, että kyseenalaistetaan monien sitä soveltaen hyväksyttyjen suunnitelmien ja ohjelmien laillisuus, kuten myös kaikkien näiden suunnitelmien ja ohjelmien pohjalta toteutettujen toimenpiteiden laillisuus, kun otetaan huomioon Ranskan hallinto-oikeudessa annettu mahdollisuus vedota sääntelytoimien lainvastaisuuteen ilman määräaikavaatimusta.
13.
Conseil d’État haluaa välttää tämän lopputuloksen ja esittää siksi unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko Euroopan unionin oikeutta yleisenä tuomioistuimena soveltavan kansallisen tuomioistuimen pyydettävä kaikissa tapauksissa Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, jotta tämä arvioisi, onko kansallisen tuomioistuimen unionin oikeuden vastaisiksi katsomat säännökset aiheellista pysyttää väliaikaisesti voimassa?
2)
Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko päätös, jonka Conseil d’État voi tehdä siitä, että pysytetään tiettyjen ympäristöön vaikuttavien suunnitelmien ja asiakirjojen arvioinnista 2.5.2012 annetun asetuksen 1 §:n säännösten, joita se pitää lainvastaisina, vaikutukset voimassa 1.1.2016 asti, perusteltavissa erityisesti ympäristönsuojeluun liittyvän pakottavan syyn perusteella?”
14.
Association France Nature Environnement, Ranskan tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia ja 24.2.2016 pidetyssä suullisessa käsittelyssä suullisia huomautuksia.
IV Arviointi
15.
Conseil d’État tiedustelee, onko mahdollista toistaiseksi olla vielä kumoamatta unionin oikeuden vastaisiksi todettuja säännöksiä, mutta tosiasiallisesti kyse ei ole itse säännösten vaan niiden vaikutusten voimassa pysyttämisestä ensisijaisesti sovellettavaan unionin oikeuteen nähden. Tähän toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä nimenomaisesti pyritään.
16.
Tutkin näin ollen ensin, mistä vaikutuksista on kyse (jäljempänä A osa), ennen kuin esitän, että näiden vaikutusten voimassa pysyttäminen olisi unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön vastaista (jäljempänä B osa). Lisäksi tarkastelen sitä, miten käytännössä on ratkaistava ongelma, jonka vuoksi Conseil d’État on esittänyt ennakkoratkaisupyyntönsä. Ainoastaan tässä yhteydessä nousee ylipäätään esiin Conseil d’État’n esittämä kysymys velvollisuudesta esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle (jäljempänä C osa).
A Kyseisen säännöksen vaikutukset
17.
Conseil d’État haluaisi pysyttää ympäristökoodeksin L. 122-7 §:n vaikutukset väliaikaisesti voimassa. Kyseisen säännöksen mukaan suunnitelman tai asiakirjan laatimisesta vastaava viranomainen toimittaa L. 122-4 §:n mukaisesti laaditun suunnitelma- tai asiakirjaluonnoksen, johon on liitetty ympäristöselostus, ympäristöasioissa toimivaltaiselle valtion hallintoviranomaiselle lausunnon antamista varten. Se vastaa olennaisin osin SYA-direktiivin 6 artiklan 3 kohdan sanamuotoa.
18.
Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että suunnitelman tai ohjelman suunnittelevaa tai hyväksyvää viranomaista (itseään) voidaan myös kuulla kyseisestä toimenpiteestä 6 artiklan 3 kohdan nojalla. Viranomaisessa, joka on yleensä vastuussa kuulemisesta ympäristöasioissa, on kuitenkin tehtävä toiminnallinen erottelu siten, että kyseisen viranomaisen sisäisellä hallinnollisella yksiköllä (jota kuullaan) on todellinen autonomia. (
5
)
19.
Conseil d’État katsoi näin ollen, että ympäristölain L. 122-7 § on SYA-direktiivin 6 artiklan 3 kohdan vastainen siltä osin kuin kyseisessä pykälässä ei taata niiden viranomaisen sisäisten yksikköjen riittävää autonomiaa, joita kuullaan suunnitelmien tai ohjelmien ympäristöarvioinnin yhteydessä. Se kuitenkin haluaisi pysyttää tämän pykälän vaikutukset voimassa siihen saakka, kunnes annetaan SYA-direktiivin mukainen korvaava sääntely.
20.
Näiden menettelysäännösten soveltamisen jatkaminen väliaikaisesti uusien suunnitelmien tai ohjelmien arvioinnissa on tosin mahdollista, mutta sen käytännön merkitys on vähäinen. Todennäköisesti olisi jopa järkevää lykätä arviointia siihen saakka, kunnes kyseisten yksikköjen autonomia on taattu riittävästi.
21.
Conseil d’État on pikemminkin ensisijaisesti huolestunut jo hyväksytyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joiden ympäristöarvioinnissa kuultiin yksikköjä, joilla ei ole riittävää autonomiaa. Se pelkää, että tällaisten suunnitelmien tai ohjelmien pysyvyys on vaarassa puuttuvan autonomian takia.
22.
Tämä vaara voi konkretisoitua sekä asianomaista suunnitelmaa tai ohjelmaa vastaan nostettavina suorina kanteina että liitännäisinä väitteinä. Jälkimmäisiä voitaisiin esittää sellaisista viranomaispäätöksistä nostettujen kanteiden yhteydessä, jotka perustuvat asianomaiseen suunnitelmaan tai ohjelmaan. Tällaisten liitännäisten väitteiden esittämiselle ei ole Conseil d’État’n mukaan asetettu määräaikaa Ranskan lainsäädännössä, joten suunnitelmien tai ohjelmien lainvoimaisuus (
6
) ei ole esteenä niiden esittämiselle.
23.
Voitaisiin esimerkiksi ajatella, että suunnitelmassa kielletään ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä rakentaminen tietyillä alueilla. Jos rakennuslupahakemus hylätään tästä syystä, hakija voisi väittää tähän liittyvän kanteensa yhteydessä, että suunnitelmaa rasittaa menettelyvirhe, koska ennen sen hyväksymistä kuullut viranomaisen sisäiset yksiköt eivät olleet riittävän autonomisia. Jos suunnitelma olisi ollut ainoa este rakennusluvan myöntämiselle, olisi siten mahdollista, että rakennushanke olisi hyväksyttävä.
24.
Mahdollista olisi kuitenkin myös esimerkiksi, että ympäristöjärjestöt riitauttavat tällaisen suunnitelman tai ohjelman mukaiset hankkeet ja väittävät tässä yhteydessä, että jos kuulluilla viranomaisen sisäisillä yksiköillä olisi ollut riittävä autonomia, suunnitelmaan tai ohjelmaan olisi sisällytetty tiukempia suojelumääräyksiä.
25.
Tällaisen väitteen tosiasiallinen menestyminen määräytyy ensinnäkin kansallisen oikeuden perusteella, koska SYA-direktiivissä tosin edellytetään kuultavien yksikköjen autonomiaa (
7
) muttei säädetä nimenomaisesti, mitä seurauksia riittämättömästä autonomiasta aiheutuu. (
8
)
26.
Unionin oikeudessa edellytettävään kuultavien yksikköjen autonomiaan vetoamista koskevat menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia luonteeltaan jäsenvaltion sisäisiä tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). (
9
) Tehokkuusperiaatteen mukaan tuomioistuinten, joiden käsiteltävänä on tähän liittyviä asioita, on kansallisen oikeutensa nojalla ryhdyttävä toimenpiteisiin, joilla pyritään lykkäämään suunnitelmaa tai ohjelmaa, jota hyväksyttäessä ei ole noudatettu SYA-direktiivin mukaista ympäristöarvioinnin suorittamisvelvollisuutta, tai kumoamaan se. (
10
)
27.
Voitaisiin kuitenkin pohtia sitä, onko SYA-direktiivin (
11
) soveltamiseen liittyviä menettelyvirheitä koskeva oikeuskäytäntö sovellettavissa käsiteltävään asiaan.
28.
Kyseisen oikeuskäytännön mukaan menettelyvirhe ei edellytä riidanalaisen päätöksen kumoamista, jos tuomioistuin pystyy – asettamatta kantajalle tältä osin minkäänlaista todistustaakkaa mutta tarvittaessa hankkeen kehittäjän tai toimivaltaisten viranomaisten toimittamien todisteiden tai yleisemmin tuomioistuimelle tai elimelle esitetyn koko asiakirja-aineiston perusteella – katsomaan, ettei riidanalainen päätös olisi ollut erilainen ilman menettelyvirhettä. (
12
) Mainitussa arvioinnissa kyseisen tuomioistuimen on otettava huomioon muun muassa sen virheen vakavuusaste, johon vedotaan. (
13
)
29.
On kuitenkin tutkittava lähemmin sitä, voidaanko näitä YVA-direktiivissä tarkoitettuihin tapauskohtaisiin lupiin liittyviä ajatuksia ylipäätään soveltaa väistämättä yleisluonteisempiin suunnitelmiin ja ohjelmiin, joissa on luontaisesti enemmän harkinnanvaraa, johon kuulemisilla voidaan vaikuttaa. Tätä ei pitäisi tarkastella tässä menettelyssä abstraktisti vaan yksittäisiä suunnitelmia tai ohjelmia koskevien konkreettisten menettelyjen avulla, jotka havainnollistavat tosiasiallisesti esiin nousevia kysymyksiä.
30.
Conseil d’État pelkää siten perustellusti, että SYA-direktiivin mukaisesti ympäristöarvioinnissa kuultavien yksikköjen riittämätön autonomia voi asettaa asianomaisten suunnitelmien ja ohjelmien pysyvyyden kyseenalaiseksi.
B Unionin oikeuden vastaisten säännösten vaikutusten voimassa pysyttäminen
31.
Ennakkoratkaisupyynnön tavoitteena onkin selvittää, voiko Conseil d’État pysyttää voimassa SYA-direktiivin 6 artiklan 3 kohdan vastaisen Ranskan täytäntöönpanolainsäädännön vaikutukset. Näin on tarkoitus estää, että täytäntöönpanolainsäädäntöä soveltaen hyväksytyt suunnitelmat ja ohjelmat kyseenalaistetaan sen vuoksi, että ne ovat unionin oikeuden vastaisia.
32.
Kysymykseen siitä, millainen vaikutus unionin oikeuden vastaisilla kansallisilla säännöksillä on, on kuitenkin jo pitkälti vastattu. Kansallisen tuomioistuimen on nimittäin sovellettava toimivaltansa rajoissa unionin oikeussääntöjä ja varmistettava niiden täysi vaikutus siten, että se jättää soveltamatta kansallisen oikeuden kaikkia säännöksiä, joita soveltamalla kyseinen tuomioistuin antaisi unionin oikeuden vastaisen ratkaisun. (
14
) Tämä ilmentää unionin oikeuden ensisijaisuutta. (
15
)
33.
Conseil d’État pyrkii siten kysymyksellään selvittämään, voiko se lykätä kuultavan yksikön riittävän autonomian takaamista koskevan ensisijaisesti sovellettavan vaatimuksen vaikutusta väliaikaisesti niiden Ranskan säännösten hyväksi, joissa ei säädetä tällaisesta autonomiasta.
34.
Tästä on todettava, että ainoastaan (
16
)unionin tuomioistuin voi poikkeustapauksissa joutua unionin oikeusjärjestykseen kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen rajoittamaan kaikkien asianomaisten henkilöiden mahdollisuutta vedota sen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. (
17
) Jos sitä vastoin kansallisilla tuomioistuimilla olisi toimivalta antaa kansallisille säännöksille etusija niiden vastaiseen unionin oikeuteen nähden, vaikkakin vain väliaikaisesti, tämä heikentäisi unionin oikeuden yhtenäistä soveltamista.
35.
Unionin tuomioistuinkin voi tehdä tällaisen rajoituksen ainoastaan siinä samassa tuomiossa, jossa annetaan pyydetty tulkintaratkaisu. (
18
) Tällä periaatteella varmistetaan jäsenvaltioiden ja muiden oikeussubjektien yhdenvertainen kohtelu unionin oikeuteen nähden ja täytetään samalla oikeusvarmuuden periaatteesta johtuvat vaatimukset. (
19
)
36.
Conseil d’État’n ennakkoratkaisupyynnön kannalta sisällöllisesti kiinnostava on tulkinta, jonka unionin tuomioistuin esitti tuomiossa Seaport (NI) ym. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan rajoittanut kyseisen tuomion vaikutuksia. Tätä ei enää voida korjata.
37.
Myöskään tuomio Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne ei muodosta poikkeusta unionin oikeuden ensisijaisuuteen. Siinä tosin mainitaan mahdollisuus pitää voimassa eräitä kumotun kansallisen toimen vaikutuksia, (
20
) mutta tämä toteamus ei koske toimea, jonka sisältö on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, vaan toimea, joka toteutettiin unionin oikeuteen sisältyvien menettelysäännösten vastaisesti. (
21
)
38.
Näin ollen ei ole mahdollista pysyttää kansallisten täytäntöönpanosäännösten vaikutuksia voimassa siten, että vetoaminen SYA-direktiivin 6 artiklan 3 kohtaan, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut tuomiossa Seaport (NI) ym., sellaisia suunnitelmia tai ohjelmia vastaan, jotka on hyväksytty kyseisen säännöksen vastaisesti, olisi suljettu pois.
C Unionin oikeuden vastaisia säännöksiä soveltaen hyväksyttyjen suunnitelmien ja ohjelmien voimassa pysyttäminen
39.
Ennakkoratkaisupyyntö voidaan kuitenkin ymmärtää myös siten, että Conseil d’État tiedustelee, voiko se jo nyt, SYA-direktiivin täytäntöön panemiseksi annettujen Ranskan säännösten yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa ratkaistaessa päättää kyseisten suunnitelmien ja ohjelmien voimassa pysyttämisestä ja onko sen pyydettävä tästä ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.
40.
Perustana tälle voisi olla tuomio Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne. Sen mukaan tuomioistuimen voidaan poikkeuksellisesti sallia soveltavan kansallista säännöstään, jossa sille annetaan mahdollisuus pitää voimassa eräitä kumotun suunnitelman tai ohjelman vaikutuksia, kunhan seuraavia edellytyksiä noudatetaan:
—
tämä kansallinen toimi on nitraattidirektiivin asianmukainen täytäntöönpanotoimi
—
uuden kansallisen toimen, joka sisältää nitraattidirektiivin 5 artiklassa tarkoitetun toimintaohjelman, antamisella ja voimaantulolla ei voida estää riidanalaisen toimen kumoamisesta aiheutuvia haitallisia ympäristövaikutuksia
—
riidanalaisen toimen kumoamisesta aiheutuu ympäristölle vahingollisempi oikeudellinen aukko nitraattidirektiivin täytäntöönpanossa, sillä kumoaminen johtaisi vesien vähäisempään suojeluun maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta ja olisi näin suoranaisesti vastoin direktiivin olennaista tavoitetta
—
kumottavan toimen vaikutusten poikkeuksellinen voimassa pitäminen kattaa ainoastaan sen ajan, joka on ehdottoman tarpeen todetun sääntöjenvastaisuuden korjaamiseksi tarpeellisten toimenpiteiden toteuttamiseksi. (
22
)
41.
Tässä yhteydessä herää kaksi kysymystä. Yhtäältä on selvitettävä, voidaanko tällaisesta voimassa pysyttämisestä päättää abstraktisti kaikkien asianomaisten suunnitelmien ja ohjelmien osalta vai – kuten Ranska ehdottaa – ainakin tiettyjen suunnitelma- tai ohjelmaluokkien osalta (jäljempänä 2 osa). Toisaalta on tarkasteltava sitä, missä määrin tämä edellyttää ennakkoratkaisupyynnön esittämistä unionin tuomioistuimelle (jäljempänä 3 osa). Ensin on kuitenkin tutkittava näin ymmärrettävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.
1. Näin ymmärrettävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytykset
42.
Jos ennakkoratkaisupyyntö ymmärretään edellä esitetyllä tavalla, on aluksi tutkittava, onko siihen vastaaminen tarpeen pääasian ratkaisemisen kannalta eli voidaanko ennakkoratkaisupyyntö siis näin tulkittuna ottaa tutkittavaksi. Conseil d’État ei nimittäin käsittele menettelyä, jonka kohteena on suoraan SYA-direktiivin 6 artiklan 3 kohdan vastaisesti hyväksyttyjen suunnitelmien tai ohjelmien pätevyys.
43.
Conseil d’État on kuitenkin esittänyt, että sen toteamus Ranskan täytäntöönpanolainsäädännön yhteensopimattomuudesta SYA-direktiivin 6 artiklan 3 kohdan kanssa voi asettaa tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien pätevyyden kyseenalaiseksi. Siksi ei ole ilmeisen poissuljettua, että se voi lausua ratkaisussaan tämän yhteensopimattomuuden seurauksista asianomaisille suunnitelmille ja ohjelmille.
44.
Näin ollen myös käsiteltävässä asiassa sovelletaan olettamaa, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten esittämillä ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä, (
23
) ja molemmat edellä esitetyt osakysymykset voidaan ottaa tutkittaviksi.
2. Kaikkien asianomaisten suunnitelmien ja ohjelmien vai niiden tiettyjen luokkien voimassa pysyttäminen
45.
Kuten komissio perustellusti toteaa, unionin tuomioistuin on YVA-direktiivin yhteydessä jo katsonut, ettei kaikkia YVA-direktiivin menettelyä koskevien säännösten vastaisesti myönnettyjä lupia voida korjata kerralla. (
24
) Tuomiossa Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne suunnitelmille ja ohjelmille kehitetyt kriteerit ovat samansuuntaiset. Sen mukaan on näet ainoastaan poikkeuksellisesti sallittua pysyttää voimassa yksittäisten toimien vaikutuksia. (
25
) Ja ainakin kolmella siinä mainituista neljästä edellytyksestä pyritään arvioimaan jokaista yksittäistä toimea ja sen kumoamisen seurauksia.
46.
Toisen edellytyksen mukaisesti on tutkittava, onko toimen voimassa pysyttäminen tuomioistuimen toimesta välttämätöntä vai sisältyykö myöhemmin, asianmukaisessa menettelyssä annettuun toimeen jo riittäviä säännöksiä. (
26
) Tässä yhteydessä on huomattava, ettei SYA-direktiivin täytäntöönpanolainsäädäntöön sisältyvän virheen korjaaminen jälkikäteen sovellu suunnitelmien tai ohjelmien hyväksymisessä tehtyjen menettelyvirheiden korjaamiseen. Kuultujen yksikköjen riittävää autonomiaa ei nimittäin voida aikaansaada jälkikäteen. Tämän edellytyksen kannalta merkitystä on ainoastaan jälkikäteen asianmukaisessa menettelyssä hyväksytyillä suunnitelmilla tai ohjelmilla, joilla korvataan virheellisessä menettelyssä hyväksyttyjä toimenpiteitä.
47.
Kolmas edellytys koskee niitä erityisiä haittoja ympäristölle, joita toimen kumoamisesta aiheutuisi. (
27
) Neljännen edellytyksen täyttymiseksi on arvioitava, miten kauan korvaavan toimenpiteen antaminen asianmukaisessa menettelyssä kestäisi. (
28
) Molempia kysymyksiä voidaan arvioida ainoastaan yksittäisten suunnitelmien tai ohjelmien kannalta.
48.
Siten ainoastaan yksittäistapauksessa voidaan päättää siitä, pysytetäänkö SYA-direktiivin menettelyvaatimusten vastaisesti hyväksytyt suunnitelmat tai ohjelmat voimassa väliaikaisesti.
3. Ennakkoratkaisupyynnön tarpeellisuus
49.
Tuomiossa Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne esitetyistä edellytyksistä tähän mennessä tarkastellut kolme eivät ole riippuvaisia unionin oikeuden tulkinnasta vaan lähinnä kulloisenkin toimenpiteen tosiseikoista ja sisällöstä. Siksi kansalliset tuomioistuimet voivat yleensä tutkia niitä, eikä ennakkoratkaisupyynnön esittäminen ole tarpeen.
50.
Tämä pätee ensi arviolta etenkin unionin tuomioistuimen esittämään ensimmäiseen edellytykseen, jonka mukaan kyseisen toimen on oltava nitraattidirektiivin asianmukainen täytäntöönpanotoimi. (
29
)
51.
Hankaluuksia aiheutuu kuitenkin siitä, että Conseil d’État tarkastelee myös suunnitelmia ja ohjelmia, joilla ei panna täytäntöön kyseistä direktiiviä. Herääkin kysymys, voivatko kansalliset tuomioistuimet pysyttää voimassa myös toimenpiteitä, joilla on muita tavoitteita.
52.
Kuten olen jo ratkaisuehdotuksessani Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne esittänyt, nitraattidirektiivin täytäntöönpanosta riippumatta voi olla hyviä syitä pysyttää voimassa suunnitelma tai ohjelma, vaikka se on hyväksytty SYA-direktiivin vastaisesti. Tällaisen toimenpiteen kumoaminen voisi nimittäin synnyttää aukon ympäristönsuojelussa. (
30
) Tämä pätee sekä unionin ympäristölainsäädännön täytäntöönpanotoimiin että täysin kansallisiin ympäristönsuojelua koskeviin toimiin.
53.
Pitäisin kuitenkin tällaista unionin tuomioistuimen ratkaisua käsiteltävässä asiassa epäasianmukaisena.
54.
Ensinnäkään ei ole nähtävissä, että Conseil d’État ylipäätään käsittelee pääasian oikeudenkäynnissä yksittäisten suunnitelmien tai ohjelmien voimassa pysyttämistä. Siksi unionin tuomioistuimen tätä koskeva toteamus ei olisi tarpeellinen Conseil d’État’n ratkaisun kannalta.
55.
Toiseksi tuomion Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne antoi unionin tuomioistuimen suuri jaosto. Sen mielestä oli järkevää rajata mahdollisuus pysyttää voimassa suunnitelmia tai ohjelmia nimenomaisesti konkreettisesti ratkaistavana olevaan tapaukseen, nimittäin nitraattidirektiivin täytäntöön panemiseksi virheellisesti hyväksytyn toimenpiteen voimassa pysyttämiseen. Unionin tuomioistuimen ensimmäisen jaoston ei siksi pitäisi esittää tarpeettomasti huomattavasti laajempia toteamuksia.
56.
Kolmanneksi pidän suuren jaoston harkitsevuutta oikeutettuna. Laajempia toteamuksia suunnitelmien ja ohjelmien voimassa pysyttämisestä olisi esitettävä käsiteltävässä asiassa tuntematta lainkaan yksittäistapauksessa vastakkain olevia etuja. Tällaiset toteamukset voisivat samanaikaisesti heikentää SYA-direktiivin ja ehkä myös muiden unionin oikeuden menettelysäännösten tehokasta vaikutusta.
57.
Unionin oikeuden nykytilassa on näin ollen vielä epäselvää, voidaanko voimassa pysyttää myös virheellisesti hyväksytyt toimenpiteet, joilla ei panna täytäntöön nitraattidirektiiviä. Tuomioistuimen, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on siten SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaan saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, kun se pohtii tällaisten toimenpiteiden voimassa pysyttämistä.
V Ratkaisuehdotus
58.
Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1)
Ei ole mahdollista pysyttää kansallisten täytäntöönpanosäännösten vaikutuksia voimassa siten, että vetoaminen tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 6 artiklan 3 kohtaan, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut tuomiossa Seaport (NI) ym. (C‑474/10, EU:C:2011:681), sellaisia suunnitelmia tai ohjelmia vastaan, jotka on hyväksytty kyseisen säännöksen vastaisesti, olisi suljettu pois.
2)
Tuomion Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103) perusteella jäsenvaltioiden tuomioistuimet voivat ainoastaan yksittäistapauksessa pysyttää väliaikaisesti voimassa direktiivin 2001/42 vastaisesti hyväksytyn suunnitelman tai ohjelman vaikutukset.
3)
Unionin oikeuden nykytilassa kansallisen tuomioistuimen, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaan saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ennen kuin se pysyttää voimassa direktiivin 2001/42 vastaisesti hyväksytyn suunnitelman tai ohjelman vaikutukset, jos kyseisellä toimenpiteellä ei panna täytäntöön vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annettua neuvoston direktiiviä 91/676/ETY.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	27.6.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/42/EY (EYVL 2001, L 197, s. 30).
(
3
)	Tuomio 28.2.2012 (C‑41/11, EU:C:2012:103).
(
4
)	Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12.12.1991 annettu neuvoston direktiivi 91/676/ETY (EYVL 1991, L 375, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna EY:n perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisissa säädöksissä säädetyn täytäntöönpanovallan käytössä komissiota avustavia komiteoita koskevien sääntöjen mukauttamisesta neuvoston päätökseen 1999/468/EY 29.9.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1882/2003 (EUVL 2003, L 284, s. 1).
(
5
)	Tuomio 20.10.2011, Seaport (NI) ym. (C‑474/10, EU:C:2011:681, 43 kohta).
(
6
)	Ks. preklusiivisten määräaikojen sallittavuudesta tuomio 16.12.1976, Rewe-Zentralfinanz ja Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, 5 kohta); tuomio 17.11.1998, Aprile (C‑228/96, EU:C:1998:544, 19 kohta); tuomio 30.6.2011, Meilicke ym. (C‑262/09, EU:C:2011:438, 56 kohta) ja tuomio 29.10.2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, 28 kohta).
(
7
)	Tuomio 20.10.2011, Seaport (NI) ym. (C‑474/10, EU:C:2011:681, 43 kohta).
(
8
)	Ks. tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 42 kohta).
(
9
)	Ks. tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 45 kohta).
(
10
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 46 kohta).
(
11
)	Nykyisin tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU (EUVL 2011, L 26, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 16.4.2014 annetulla direktiivillä 2014/52/EU (EUVL 2014, L 124, s. 1).
(
12
)	Tuomio 7.11.2013, Gemeinde Altrip ym. (C‑72/12, EU:C:2013:712, 53 kohta) ja tuomio 15.10.2015, komissio v. Saksa (C‑137/14, EU:C:2015:683, 60 kohta).
(
13
)	Tuomio 7.11.2013, Gemeinde Altrip ym. (C‑72/12, EU:C:2013:712, 54 kohta).
(
14
)	Tuomio 9.3.1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, 21/23 kohta); tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, 45 kohta) ja tuomio 18.4.2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, 44 kohta).
(
15
)	Ks. tuomio 9.3.1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, 17 kohta); tuomio 8.9.2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, 53 kohta) ja tuomio 4.2.2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, 52 kohta).
(
16
)	Tuomio 8.9.2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, 67 kohta).
(
17
)	Tuomio 8.4.1976, Defrenne (43/75, EU:C:1976:56, 71–75 kohta); tuomio 6.3.2007, Meilicke ym. (C‑292/04, EU:C:2007:132, 35 kohta) ja tuomio 23.10.2012, Nelson ym. (C‑581/10 ja C‑629/10, EU:C:2012:657, 89 kohta).
(
18
)	Tuomio 2.2.1988, Barra ym. (309/85, EU:C:1988:42, 142 kohta); tuomio 15.12.1995, Bosman (C‑415/93, EU:C:1995:463); tuomio 6.3.2007, Meilicke ym. (C‑292/04, EU:C:2007:132, 36 kohta) ja tuomio 23.10.2012, Nelson ym. (C‑581/10 ja C‑629/10, EU:C:2012:657, 90 kohta).
(
19
)	Tuomio 6.3.2007, Meilicke ym. (C‑292/04, EU:C:2007:132, 37 kohta) ja tuomio 23.10.2012, Nelson ym. (C‑581/10 ja C‑629/10, EU:C:2012:657, 91 kohta).
(
20
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 58 kohta).
(
21
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 44–48 kohta).
(
22
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 63 kohta).
(
23
)	Tuomio 7.9.1999, Beck ja Bergdorf (C‑355/97, EU:C:1999:391, 22 kohta); tuomio 16.6.2005, Pupino (C‑105/03, EU:C:2005:386, 30 kohta) ja tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, 40 kohta).
(
24
)	Tuomio 3.7.2008, komissio v. Irlanti (C‑215/06, EU:C:2008:380, 57 kohta).
(
25
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 58 kohta).
(
26
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 60 kohta).
(
27
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 61 kohta).
(
28
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 62 kohta).
(
29
)	Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 59 kohta).
(
30
)	Ratkaisuehdotukseni Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2011:822, 42 ja 43 kohta).