62014TO0826(01)_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza T‑826/14 R,
Regatul Spaniei, reprezentat de M. Sampol Pucurull, în calitate de agent,
reclamant,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de B. Stromsky, de C. Urraca Caviedes și de P. Nĕmečková, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de suspendare a executării Deciziei C(2014) 7280 final a Comisiei din 15 octombrie 2014 privind ajutorul de stat SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN), instituit de Spania și care se raportează la regimul referitor la amortizarea fiscală a fondului comercial financiar în caz de achiziții de titluri de participare străine,
PREȘEDINTELE TRIBUNALULUI
dă prezenta
Motivele
Ordonanță
Istoricul cauzei
1. În anul 2007, Comisia Comunităților Europene a inițiat o procedură oficială în temeiul articolului 88 alineatul (2) CE și a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88 CE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), în vederea investigării regimului fiscal spaniol în sensul că permitea întreprinderilor impozabile în Spania care au achiziționat un titlu de participare într‑o societate cu sediul în străinătate să deducă, sub formă de amortizare, din baza impozitului pe profit pe care îl datorau, fondul comercial financiar care rezultă din această achiziție de titluri de participare, înregistrat în contabilitatea lor ca activ necorporal distinct. Comisia considera că această măsură fiscală urmărea favorizarea exportului de capital în afara Spaniei, pentru a consolida poziția întreprinderilor spaniole în străinătate, îmbunătățind astfel competitivitatea lor.
2. Comisia a finalizat această procedură oficială de investigare, în ceea ce privește titlurile de participare achiziționate în cadrul Uniunii Europene, prin Decizia 2011/5/CE din 28 octombrie 2009 privind amortizarea fiscală a fondului comercial financiar în cazul achiziționării unor titluri de participare străine C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) pusă în aplicare de Spania (JO 2011, L 7, p. 48, denumită în continuare „prima decizie”), în care a declarat incompatibilă cu piața comună măsura în cauză, dispunând totodată recuperarea de către autoritățile spaniole a ajutoarelor acordate.
3. În ceea ce privește achizițiile unor titluri de participare în societăți cu sediul în afara Uniunii, procedura oficială de investigare, care fusese menținută deschisă, a fost finalizată prin Decizia 2011/282/UE a Comisiei din 12 ianuarie 2011 privind amortizarea fiscală a fondului comercial financiar în cazul achiziționării unor titluri de participare străine C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) pusă în aplicare de Spania (JO L 135, p. 1, denumită în continuare „a doua decizie”). În a doua decizie, Comisia, în termeni similari celor din prima, a declarat incompatibilă cu piața internă măsura în cauză în măsura în care se aplica achizițiilor de titluri de participare în afara Uniunii și a dispus recuperarea de către autoritățile spaniole a ajutoarelor acordate.
4. La 17 iulie 2013, Comisia a inițiat o nouă procedură oficială de investigare întemeiată pe articolul 108 alineatul (2) TFUE și având ca obiect o nouă interpretare administrativă, adoptată de Regatul Spaniei, care ar fi lărgit sfera de aplicare a regimului fiscal spaniol inițial sus‑menționat la achizițiile indirecte de titluri de participare (JO C 258, p. 8, denumită în continuare „noua măsură fiscală”). Această procedură – în cadrul căreia Comisia, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, a impus autorităților spaniole să suspende orice ajutor ilegal care decurge din aplicarea noii măsuri fiscale – s‑a încheiat prin adoptarea Deciziei C(2014) 7280 final a Comisiei din 15 octombrie 2014 privind ajutorul de stat SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN), instituit de Spania și care se raportează la regimul referitor la amortizarea fiscală a fondului comercial financiar în caz de achiziții de titluri de participare străine (denumită în continuare „decizia atacată”).
5. În decizia atacată, Comisia a concluzionat că noua măsură fiscală, cuprinzând achizițiile indirecte de titluri de participare în societăți nerezidente prin achiziția de titluri de participare în societăți holding nerezidente, constituia de asemenea un ajutor de stat incompatibil cu piața internă care, în plus, fusese acordat cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE. În consecință, ea a ordonat autorităților spaniole să recupereze ajutorul acordat.
6. Prin două hotărâri din 7 noiembrie 2014, Autogrill España/Comisia (T‑219/10, Rep., EU:T:2014:939), și Banco Santander și Santusa/Comisia (T‑399/11, Rep., EU:T:2014:938), Tribunalul a anulat prima și a doua decizie (a se vedea punctele 2 și 3 de mai sus) pentru motivul, identic în cele două hotărâri, că regimul fiscal spaniol sus‑menționat nu îndeplinea toate condițiile cumulative prevăzute la articolul 87 alineatul (1) CE, întrucât nu era de natură să favorizeze „anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri”. Astfel, respectivul regim fiscal era accesibil oricărei întreprinderi spaniole care a achiziționat titluri de participare de cel puțin 5 % într‑o societate străină și a deținut aceste titluri o perioadă neîntreruptă de cel puțin un an. Acesta nu viza, așadar, nicio categorie specifică de întreprinderi sau de producere a anumitor bunuri, ci se aplica unei categorii de operațiuni economice. Acest regim era, printre altele, independent de natura activităților întreprinderii cumpărătoare și nu excludea, nici de iure,
nici de facto, nicio categorie de întreprinderi ca beneficiară.
Procedura și concluziile părților
7. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 23 decembrie 2014, Regatul Spaniei a solicitat anularea deciziei atacate. În susținerea acțiunii formulate, înregistrată cu numărul de cauză T‑826/14, acesta invocă în special legătura indisociabilă existentă între, pe de o parte, decizia atacată și, pe de altă parte, prima decizie anulată și a doua decizie anulată prin hotărârile sus‑menționate ale Tribunalului, concluzionând că, la fel ca regimul fiscal spaniol inițial vizat de prima și de a doua decizie, noua măsură fiscală care face obiectul deciziei atacate nu prezintă caracter selectiv.
8. Prin act separat, depus la grefa Tribunalului în aceeași zi, Regatul Spaniei a introdus prezenta cerere de măsuri provizorii, în cadrul căreia solicită, în esență, președintelui Tribunalului:
– suspendarea executării deciziei atacate;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
9. Prin Ordonanța din 8 ianuarie 2015, președintele Tribunalului, în temeiul articolului 105 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a suspendat executarea deciziei atacate până la adoptarea ordonanței care pune capăt prezentei proceduri de aplicare a măsurilor provizorii.
10. În observațiile formulate cu privire la cererea de măsuri provizorii depuse la grefa Tribunalului la 14 ianuarie 2015, Comisia solicită, în esență, președintelui Tribunalului:
– respingerea cererii de măsuri provizorii;
– obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
11. Regatul Spaniei a răspuns la observațiile Comisiei prin memoriul din 21 ianuarie 2015. Comisia a exprimat o opinie definitivă cu privire la acesta prin memoriul din 29 ianuarie 2015.
În drept
12. Dintr‑o coroborare a articolelor 278 TFUE și 279 TFUE, pe de o parte, cu articolul 256 alineatul (1) TFUE, pe de altă parte, rezultă că judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii, în măsura în care consideră că împrejurările o impun, poate ordona suspendarea executării actului atacat în fața Tribunalului sau poate dispune măsurile provizorii necesare. Cu toate acestea, articolul 278 TFUE consacră principiul caracterului nesuspensiv al acțiunilor, actele adoptate de instituțiile Uniunii beneficiind de o prezumție de legalitate. Așadar, numai cu titlu excepțional judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii poate dispune suspendarea executării unui act atacat în fața Tribunalului sau stabilirea unor măsuri provizorii (a se vedea Ordonanța din 17 ianuarie 2013, Slovenia/Comisia, T‑507/12 R, EU:T:2013:25, punctul 6 și jurisprudența citată).
13. În plus, articolul 104 alineatul (2) din Regulamentul de procedură prevede că cererea de măsuri provizorii trebuie să indice obiectul litigiului, împrejurările care determină urgența, precum și motivele de fapt și de drept care justifică, la prima vedere, dispunerea măsurii provizorii solicitate. Astfel, suspendarea executării unui act și adoptarea celorlalte măsuri provizorii pot fi dispuse de judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii dacă se demonstrează că o astfel de decizie este justificată, la prima vedere, în fapt și în drept ( fumus boni iuris ) și că sunt urgente în măsura în care, pentru a evita prejudicierea gravă și ireparabilă a intereselor părții care le solicită, acestea trebuie adoptate și trebuie să își producă efectele anterior pronunțării unei hotărâri în acțiunea principală. Aceste condiții sunt cumulative, astfel încât cererile de măsuri provizorii trebuie respinse dacă una dintre aceste condiții nu este îndeplinită [Ordonanța din 14 octombrie 1996, SCK și FNK/Comisia, C‑268/96 P(R), Rec., EU:C:1996:381, punctul 30].
14. În cadrul acestei examinări de ansamblu, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii dispune de o largă putere de apreciere și este liber să stabilească, ținând cont de particularitățile speței, modul în care aceste diferite condiții trebuie să fie verificate, precum și ordinea acestei examinări, din moment ce nicio normă de drept nu îi impune un plan de analiză prestabilit în cadrul căreia trebuie apreciată necesitatea de a dispune măsuri provizorii [Ordonanța din 19 iulie 1995, Comisia/Atlantic Container Line și alții, C‑149/95 P(R), Rec., EU:C:1995:257, punctul 23, și Ordonanța din 3 aprilie 2007, Vischim/Comisia, C‑459/06 P(R), EU:C:2007:209, punctul 25]. Dacă este cazul, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii trebuie să procedeze de asemenea la evaluarea comparativă a intereselor prezente în cauză (Ordonanța din 23 februarie 2001, Austria/Consiliul, C‑445/00 R, Rec., EU:C:2001:123, punctul 73).
15. Ținând seama de înscrisurile de la dosar, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii consideră că dispune de toate elementele necesare pentru a se pronunța cu privire la prezenta cerere de măsuri provizorii fără a proceda, în prealabil, la ascultarea susținerilor orale ale părților.
Cu privire la fumus boni iuris
16. Trebuie amintit că în jurisprudență se utilizează mai multe formule pentru a defini, în funcție de circumstanțele cauzei, condiția privind fumus boni iuris
(a se vedea în acest sens Ordonanța Comisia/Atlantic Container Line și alții, punctul 14 de mai sus, EU:C:1995:257, punctul 26).
17. Astfel, această condiție este îndeplinită atunci când cel puțin unul dintre motivele invocate de partea care solicită măsurile provizorii în susținerea acțiunii pe fond nu pare a fi, la prima vedere, lipsit de un temei serios. Aceasta este situația, printre altele, atunci când dezbaterea purtată între părți evidențiază existența unei controverse juridice importante a cărei soluție nu este evidentă de la bun început [a se vedea în acest sens Ordonanța din 10 septembrie 2013, Comisia/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), Rep., EU:C:2013:558, punctul 67 și jurisprudența citată]. Astfel, întrucât scopul procedurii privind măsurile provizorii este de a garanta deplina eficacitate a hotărârii definitive care va fi pronunțată, pentru a evita o lacună în protecția juridică asigurată de instanța Uniunii, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii trebuie să se limiteze să aprecieze „la prima vedere” temeinicia motivelor invocate în cadrul litigiului pe fond pentru a stabili dacă există o probabilitate de succes al acțiunii suficient de mare [Ordonanța din 19 decembrie 2013, Comisia/Germania, C‑426/13 P(R), Rep., EU:C:2013:848, punctul 41, și Ordonanța din 8 aprilie 2014, Comisia/ANKO, C‑78/14 P‑R, Rep., EU:C:2014:239, punctul 15].
18. În speță, este suficient să se arate că există o legătură strânsă între, pe de o parte, decizia atacată și, pe de altă parte, prima și a doua decizie menționate la punctele 2 și 3 de mai sus. Astfel, cu titlu de exemplu, Comisia susține, la punctele 44, 99, 116, 141, 179 și 201 ale deciziei atacate, că noua măsură fiscală a extins sfera de aplicare a unui regim pe care îl calificase deja drept ajutor ilegal și incompatibil cu piața internă în prima și în a doua decizie. Aceasta adaugă că respectiva măsură nu poate fi justificată prin finalitatea sa, și anume consolidarea naturii internaționale a activităților întreprinderilor spaniole, dat fiind că aceeași finalitate fusese deja urmărită de regimul fiscal pe care l‑a declarat totuși ilegal și incompatibil. La punctele 92 și 151 ale deciziei atacate, Comisia amintește mai precis caracterul selectiv al regimului fiscal inițial, obiect al primei și al celei de a doua decizii, și face trimitere la raționamentul prezentat în această privință în respectivele decizii, afirmând că este lipsită de pertinență intenția de a face o distincție între achiziția directă și achiziția indirectă, în vederea examinării caracterului selectiv al ajutorului.
19. Pe de altă parte, în observațiile sale depuse la 14 ianuarie 2015, Comisia a recunoscut ea însăși că decizia atacată era strâns legată de prima și de a doua decizie care tocmai fuseseră anulate de Tribunal.
20. Trebuie să se concluzioneze, la prima vedere, că decizia atacată se bazează pe premisa potrivit căreia noua măsură fiscală prezintă un caracter selectiv pentru aceleași motive precum cele reținute de Comisie în prima și în a doua decizie în vederea calificării regimului fiscal spaniol inițial drept ajutor ilegal și incompatibil cu piața internă. Or, în Hotărârile Autogrill España/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:939, punctul 83) și Banco Santander și Santusa/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:938, punctul 87), Tribunalul a anulat aceste decizii în lipsa dovedirii de către Comisie a faptului că respectivul regim este selectiv și aceasta în urma unei examinări minuțioase, atât în fapt, cât și în drept, a celor patru motive invocate de Comisie în sens contrar.
21. În acest stadiu al prezentei proceduri, totul indică, așadar, că Tribunalul, în hotărârea prin care a fost finalizată procedura în cauza T‑826/14, va pronunța anularea deciziei atacate pentru aceleași motive precum cele care l‑au determinat să anuleze prima și a doua decizie. În consecință, probabilitatea de succes al acțiunii pe care se grefează prezenta cerere de măsuri provizorii trebuie considerată foarte ridicată, astfel încât fumus boni iuris pare, la prima vedere, deosebit de serios (a se vedea în acest sens și prin analogie Ordonanța din 3 decembrie 2014, Grecia/Comisia, C‑431/14 P‑R, Rep., EU:C:2014:2418, punctul 24 și jurisprudența citată).
22. În aceste condiții, rezultă că mijloacele și argumentele invocate de Regatul Spaniei în litigiul pe fond ridică îndoieli foarte serioase cu privire la legalitatea deciziei atacate, care au putut, în cadrul prezentei proceduri a măsurilor provizorii, să fie înlăturate de observațiile părții adverse care nu s‑a exprimat, în observațiile sale din 14 ianuarie 2015, cu privire la condiția privind fumus boni iuris și s‑a mulțumit să anunțe că va formula recurs împotriva Hotărârilor Autogrill España/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:939) și Banco Santander și Santusa/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:938). În măsura în care condițiile impuse pentru dispunerea unei măsuri provizorii sunt interdependente [Ordonanța din 4 decembrie 2014, Vanbreda Risk & Benefits/Comisia, T‑199/14 R, Rep. (Extras), EU:T:2014:1024, punctul 194], caracterul mai mult sau mai puțin serios al fumus boni iuris
nu este lipsit de influență asupra aprecierii privind urgența. Astfel, urgența de care se poate prevala un reclamant trebuie cu atât mai mult să fie luată în considerare de judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii cu cât acesta a calificat fumus boni iuris
drept deosebit de serios (a se vedea în acest sens Ordonanța du 12 iunie 2014, Comisia/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, Rep., EU:C:2014:1749, punctul 40 și jurisprudența citată).
23. Totuși, în conformitate cu dispozițiile articolului 104 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, condițiile privind fumus boni iuris și urgența sunt distincte și cumulative, astfel încât Regatul Spaniei continuă să fie ținut să demonstreze iminența unui prejudiciu grav și ireparabil (a se vedea în acest sens Ordonanța Comisia/Rusal Armenal, punctul 22 de mai sus, EU:C:2014:1749, punctul 41 și jurisprudența citată). În consecință, cu excepția contenciosului specific al atribuirii contractelor de achiziții publice (Ordonanța Vanbreda Risk & Benefits/Comisia, punctul 22 de mai sus, EU:T:2014:1024, punctul 162), fumus boni iuris, oricât de puternic ar fi, nu poate suplini lipsa urgenței (a se vedea Ordonanța din 26 noiembrie 2010, Gas Natural Fenosa SDG/Comisia, T‑484/10 R, EU:T:2010:486, punctul 93 și jurisprudența citată).
Cu privire la urgență
24. Potrivit unei jurisprudențe constante, caracterul urgent al unei cereri de măsuri provizorii trebuie apreciat în raport cu necesitatea existentă de a decide provizoriu în scopul evitării producerii unui prejudiciu grav și ireparabil pentru partea care solicită măsura provizorie. Această parte este cea care trebuie să aducă dovada serioasă că nu poate aștepta finalizarea procedurii privind acțiunea principală fără a suferi personal un prejudiciu de această natură (a se vedea Ordonanța din 19 septembrie 2012, Grecia/Comisia, T‑52/12 R, Rep., EU:T:2012:447, punctul 36 și jurisprudența citată).
25. Întrucât prezenta cerere de măsuri provizorii este formulată de Regatul Spaniei, trebuie amintit că statele membre sunt răspunzătoare de interesele considerate generale pe plan național. Prin urmare, ele pot asigura apărarea acestora în cadrul unei proceduri privind măsurile provizorii și pot solicita dispunerea unor măsuri provizorii susținând, printre altele, că măsura contestată riscă să compromită în mod serios îndeplinirea misiunilor lor de stat și ordinea publică (a se vedea în acest sens Ordonanța Grecia/Comisia, punctul 24 de mai sus, EU:T:2012:447, punctul 37 și jurisprudența citată). În plus, statele membre pot invoca prejudicii care afectează un sector al economiei lor, în special în cazul în care măsura contestată poate avea repercusiuni defavorabile asupra nivelului de încadrare în muncă și asupra costului vieții. În schimb, nu este suficient ca acestea să invoce prejudiciul pe care l‑ar suferi un număr limitat de întreprinderi în cazul în care acestea, considerate individual, nu reprezintă un sector întreg al economiei naționale (a se vedea în acest sens Ordonanța din 29 august 2013, Franța/Comisia, T‑366/13 R, EU:T:2013:396, punctul 25 și jurisprudența citată).
26. Prin urmare, trebuie examinat aspectul dacă Regatul Spaniei a reușit să stabilească faptul că o executare imediată a deciziei atacate ar risca să îi cauzeze un prejudiciu grav și ireparabil în special întrucât aceasta ar afecta în mod serios îndeplinirea misiunilor sale de stat și ordinea publică spaniolă sau funcționarea unui sector întreg al economiei naționale.
27. În acest cadru, Regatul Spaniei arată că orice recuperare a ajutoarelor prezumate ar obliga administrația fiscală spaniolă să mobilizeze efective importante recurgând la funcționarii cei mai calificați care, în loc să se concentreze asupra sarcinilor lor obișnuite, în special asupra combaterii fraudei fiscale, ar trebui să „irosească” peste 3 300 de ore din timpul lor de lucru pentru o acțiune vădit contrară dreptului ajutoarelor de stat. Prejudiciul cauzat de o astfel de obligație de recuperare ar fi cu atât mai grav cu cât numărul de agenți ai administrației spaniole a fost redus ca urmare a măsurilor de austeritate luate la sfârșitul anului 2013.
28. Regatul Spaniei invocă, în plus, interesul său de a putea furniza operatorilor economici un mediu juridic și fiscal lipsit de incertitudine. Or, din cauza caracterului său executoriu, decizia atacată ar impune tuturor autorităților publice, atât fiscul, cât și instanțele, să acționeze în sensul pe care îl stabilește, deși se întemeiază, în esență, pe un aspect care a fost declarat nul de Hotărârile Autogrill España/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:939), și Banco Santander și Santusa/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:938). Incertitudinea juridică generată de decizia atacată ar afecta și dosare privind sume importante în așteptare de a fi plătite către Trezoreria publică și ar viza aproximativ o sută de întreprinderi în calitate de potențiale beneficiare ale pretinselor ajutoare. Dacă s‑ar impune recuperarea anumitor cuantumuri legate de deducerile în litigiu, administrația spaniolă ar trebui să le ramburseze, în cazul anulării deciziei atacate, după câțiva ani, și aceasta cu dobânzile corespunzătoare. Prejudiciul care ar rezulta pentru Regatul Spaniei în materie de diferență între dobânzile aplicabile (de recuperare, beneficiarilor afectați, de întârziere în caz de rambursare ulterioară de către administrația fiscală) ar fi evident.
29. În sfârșit, Regatul Spaniei denunță un prejudiciu suplimentar legat de posibilitatea Comisiei de a continua să solicite punerea în aplicare a deciziei atacate întemeindu‑se pe prezumția de validitate de care beneficiază actele adoptate de instituțiile Uniunii. Astfel, la expirarea termenului de patru luni stabilit în decizia atacată, Comisia ar putea formula împotriva Regatului Spaniei o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și, eventual, ar putea sesiza Curtea sau ar putea impune plata unei amenzi. De asemenea, neexecutarea deciziei atacate ar putea face obiectul statisticilor publicate anual de Direcția Generală (DG) Concurență a Comisiei în raportul său privind ajutoarele de stat, ceea ce ar putea „da o imagine deformată a realității subiacente acestei cauze”.
30. În schimb, în opinia Comisiei, Regatul Spaniei nu a reușit să dovedească urgența.
31. În această privință, trebuie să se constate, de la bun început, că Regatul Spaniei nu poate invoca în mod valabil un prejudiciu pe care l‑ar suferi un sector întreg al economiei naționale. Astfel, cererea de măsuri provizorii nu indică decât 94 de întreprinderi care ar fi afectate de decizia atacată ca potențiale beneficiare a noii măsuri fiscale care face obiectul acestei decizii. Or, Regatul Spaniei nu pretinde și a fortiori
nici nu demonstrează că aceste 94 de întreprinderi sunt reprezentative pentru un anumit sector al economiei spaniole și că afectarea lor poate avea repercusiuni defavorabile asupra nivelului de încadrare în muncă și asupra costului vieții într‑o ramură a economiei sau într‑o regiune spaniolă specifică. În definitiv, situația nu poate fi deloc aceasta dat fiind că din Hotărârile Autogrill España/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:939), și Banco Santander și Santusa/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:938), reiese că regimul fiscal spaniol, din care face parte noua măsură fiscală, est accesibil oricărei întreprinderi spaniole și nu vizează nicio categorie specifică de întreprinderi sau de producere a anumitor bunuri (a se vedea punctele 6 și 18 de mai sus).
32. Rămâne de examinat dacă Regatul Spaniei a dovedit corespunzător cerințelor legale că o executare imediată a deciziei atacate ar risca să afecteze în mod serios îndeplinirea misiunilor sale de stat și ordinea publică spaniolă.
33. În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, există urgență numai dacă prejudiciul grav și ireparabil temut de partea care solicită măsurile provizorii este iminent în așa măsură încât realizarea sa poate fi prevăzută cu un grad de probabilitate suficient. Această parte este obligată, în orice caz, să dovedească faptele pe care se presupune că se bazează posibilitatea producerii unui astfel de prejudiciu, fiind stabilit că un prejudiciu de natură pur ipotetică nu poate justifica dispunerea măsurilor provizorii întrucât este întemeiat pe producerea unor evenimente viitoare și incerte (a se vedea în acest sens Ordonanța Grecia/Comisia, punctul 24 de mai sus, EU:T:2012:447, punctul 36, și Ordonanța din 11 martie 2013, Elan/Comisia, T‑27/13 R, EU:T:2013:122, punctul 13).
34. Or, în speță, în primul rând, Comisia a prezentat în anexa la observațiile sale o scrisoare din 9 ianuarie 2015 pe care directorul general al DG Concurență a adresat‑o Regatului Spaniei și în care s‑a declarat de acord cu autoritățile spaniole că decizia atacată este strâns legată de prima și de a doua decizie care tocmai fuseseră anulate de Tribunal. Scrisoarea respectivă continua arătând:
„În consecință, ținând seama de această legătură strânsă, avem onoarea să vă informăm că nu vom urmări în mod activ, împreună cu Spania, recuperarea ajutoarelor vizate de decizia [atacată], atât timp cât Curtea de Justiție nu se va fi pronunțat asupra [recursului] pe care Comisia a decis să îl formuleze împotriva hotărârilor Tribunalului citate anterior.”
35. În al doilea rând, în observațiile pe care le‑a depus cu ocazia prezentei proceduri, Comisia a interpretat această scrisoare din 9 ianuarie 2015 ca reprezentând o prelungire de facto a termenului de executare a obligației de recuperare impuse de decizia atacată atât timp cât Curtea nu va fi statuat asupra recursurilor formulate împotriva celor două hotărâri de anulare. Potrivit Comisiei, „autoritățile spaniole pot suspenda, așadar, recuperarea fără ca din aceasta să rezulte o încălcare a dreptului Uniunii de către Regatul Spaniei”.
36. În al treilea rând, din data de 19 ianuarie 2015, Comisia a introdus efectiv în fața Curții recursuri îndreptate împotriva Hotărârilor Autogrill España/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:939), și Banco Santander și Santusa/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:938).
37. Trebuie să se concluzioneze din cele trei constatări care preced că prejudiciul care poate fi cauzat Regatului Spaniei de o recuperare a pretinselor ajutoare de stat – a se vedea în special mobilizarea inutilă a unor importante efective ale administrației fiscale, pierderile financiare în materie de diferență între ratele dobânzilor aplicabile în caz de anulare a deciziei atacate și de rambursare ulterioară a sumelor recuperate, precum și pericolul unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor inițiate de Comisie, urmată de impunerea unei amenzi – nu poate, în acest stadiu, să fie considerat suficient de iminent pentru a justifica acordarea suspendării executării solicitate. Astfel, Comisia a declarat în mod explicit că scutește autoritățile spaniole de obligația lor de recuperare până la pronunțarea de către Curte asupra recursurilor îndreptate împotriva hotărârilor sus‑menționate și că această suspendare a măsurilor de recuperare nu încalcă dreptul Uniunii. Or, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii trebuie să ia act și să țină seama, în aprecierea sa cu privire la urgență, de această atitudine binevoitoare a Comisiei față de Regatul Spaniei, care exclude urgența.
38. Niciunul dintre argumentele invocate de Regatul Spaniei în sens contrar nu poate fi reținut.
39. Regatul Spaniei arată, mai întâi, că scrisoarea din 9 ianuarie 2015, redactată de un serviciu al Comisiei, iar nu de colegiul de membri ai Comisiei, nu are nici valoarea unei decizii în sensul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE, nici a unui act care poate fi adoptat în temeiul Regulamentului nr. 659/1999. Această scrisoare ar constitui o simplă luare de poziție, lipsită de forță obligatorie, care nu completează și nici nu modifică decizia atacată, a cărei suspendare se solicită. Potrivit Regatului Spaniei, aceasta înseamnă că decizia atacată continuă să își producă efectele și trebuie, în temeiul articolului 14 alineatul (3) din Regulamentul nr. 659/1999, să fie pusă în aplicare de orice autoritate publică. Astfel, atât timp cât nu a fost pronunțată de tribunal o suspendare efectivă a deciziei atacate, toate autoritățile administrative și judiciare spaniole ar trebui să asigure respectarea obligațiilor impuse de această decizie, în special cea de recuperare a ajutoarelor acordate.
40. În această privință, trebuie arătat că aprecierea chestiunii urgenței pentru judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii de a adopta măsuri provizorii depinde de situația de fapt în care se află partea care solicită aceste măsuri. Cu alte cuvinte, urgența invocată nu este dovedită decât dacă această parte este efectiv expusă riscului iminent și real de a suferi un prejudiciu grav și ireparabil, pe când un risc pur teoretic și ipotetic nu este suficient în acest scop. Astfel, simpla existență a unei obligații juridice nu poate, în principiu, să creeze o situație de urgență pentru justițiabil care să necesite dispunerea unei măsuri provizorii, atât timp cât nicio măsură de executare obligatorie nu a fost luată pentru aplicarea respectivei obligații.
41. Cu titlu de exemplu, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că, în cadrul unei proceduri a măsurilor provizorii având ca obiect o decizie a Comisiei prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat, revine beneficiarului acestui ajutor sarcina de a demonstra în fața judecătorului Uniunii delegat cu luarea măsurilor provizorii că acele căi de atac interne oferite de dreptul național aplicabil pentru a se opune recuperării imediate a ajutorului pe plan național nu îi permit, invocând în special situația sa financiară, să evite suportarea unui prejudiciu grav și ireparabil. În lipsa unei astfel de demonstrații, cu alte cuvinte dacă beneficiarul respectiv poate obține efectiv o protecție din partea instanței naționale, judecătorul Uniunii delegat cu luarea măsurilor provizorii concluzionează în sensul lipsei urgenței în procedura din fața sa (a se vedea în acest sens Ordonanța Elan/Comisia, punctul 33 de mai sus, EU:T:2013:122, punctul 23 și jurisprudența citată), și aceasta în pofida faptului că decizia Comisiei continuă să producă efecte juridice și independent de aspectul dacă protecția acordată pe plan național este conformă cu dreptul Uniunii. În plus, atât timp cât autoritățile naționale, obligate în temeiul unei decizii a Comisiei de a recupera un ajutor de stat, se abțin de facto să dispună în mod imperativ rambursarea acestuia, riscul beneficiarului de a fi nevoit să îl ramburseze nu este suficient de iminent pentru a justifica suspendarea acestei decizii (a se vedea în acest sens Ordonanța Franța/Comisia, punctul 25 de mai sus, EU:T:2013:396, punctul 29 și jurisprudența citată).
42. În acest context, trebuie înlăturată în special pertinența, pentru contenciosul privind măsurile provizorii, a tezei susținute de Regatul Spaniei potrivit căreia ar trebui operată o distincție între valoarea juridică obligatorie a deciziei atacate, adoptată de colegiul membrilor Comisiei, și simplele luări de poziție ale unui serviciu al Comisiei, astfel cum au fost exprimate în scrisoarea din 9 ianuarie 2015 a directorului general al DG Concurență și în observațiile depuse de agenți ai serviciului juridic al Comisiei în cadrul prezentei proceduri a măsurilor provizorii.
43. Astfel, pe de o parte, este recunoscut faptul că Comisia poate renunța, în orice stadiu al procedurii jurisdicționale având ca obiect o decizie adoptată de colegiul membrilor Comisiei la executarea acestei decizii (a se vedea în acest sens Ordonanța Franța/Comisia, punctul 25 de mai sus, EU:T:2013:396, punctul 40), fiind stabilit că o astfel de renunțare poate fi pronunțată de agenți ai serviciului juridic al Comisiei abilitați să o reprezinte în litigiul în cauză. Or, Regatul Spaniei nu a afirmat că agenții Comisiei și‑ar fi depășit limitele mandatului atunci când au indicat în prezenta procedură că scrisoarea din 9 ianuarie 2015 constituia o prelungire de facto a termenului de executare a recuperării impuse prin decizia atacată până la decizia Curții asupra recursurilor sus‑menționate și că autoritățile spaniole puteau, așadar, să suspende această recuperare fără a încălca dreptul Uniunii (a se vedea punctul 35 de mai sus).
44. Pe de altă parte, este cert că serviciul competent al Comisiei, iar nu colegiul membrilor Comisiei este cel care propune să se adopte, dacă este cazul, măsurile necesare pentru inițierea unei proceduri vizând constrângerea autorităților naționale să execute o decizie, punerea lor în întârziere sau sancționarea inacțiunii lor. În aceste împrejurări, Regatul Spaniei nu trebuie în prezent să aibă nicio temere din partea Comisiei, întrucât serviciul competent al acesteia, și anume DG Concurență, i‑a furnizat o asigurare că suspendarea măsurilor de recuperare nu ar determina‑o să inițieze o procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru, care poate fi urmată de impunerea unei amenzi. Având în vedere promisiunea făcută de respectivul serviciu, pare și foarte improbabil ca acesta să fie pe cale să ofere „o imagine deformată a realității subiacente acestei cauze” în raportul său privind ajutoarele de stat (a se vedea punctul 29 de mai sus), presupunând că o astfel de publicare ar fi de natură să cauzeze un prejudiciu grav și ireparabil Regatului Spaniei.
45. În consecință, Regatul Spaniei nu a dovedit că este îndeplinită condiția privind urgența din cauza consecințelor nefaste ale unei recuperări a pretinselor ajutoare pentru administrația națională, în special fiscală.
46. În orice caz, în ipoteza în care Comisia și‑ar abandona atitudinea binevoitoare față de autoritățile spaniole și le‑ar impune la un moment dat să treacă neîntârziat la recuperarea prescrisă prin decizia atacată, Regatul Spaniei ar fi liber să invoce acest fapt nou pentru a prezenta, în temeiul articolului 109 din Regulamentul de procedură, o nouă cerere de măsuri provizorii.
47. Regatul Spaniei susține totuși că, în orice situație, instanțele spaniole trebuie să garanteze justițiabililor că se vor deduce toate consecințele din încălcarea articolului 108 alineatul (3) ultima teză TFUE în ceea ce privește rambursarea ajutoarelor acordate cu încălcarea acestei dispoziții. Aceste instanțe ar trebui astfel să adopte toate măsurile necesare pentru respectarea deciziei atacate, atât timp cât nu este suspendată de Tribunal, în sensul că aceasta impune recuperarea ajutoarelor ilegale și incompatibile. În ceea ce privește scrisoarea din 9 ianuarie 2015 (a se vedea punctul 34 de mai sus) și declarațiile făcute în cadrul prezentei proceduri (a se vedea punctul 35 de mai sus), ar fi vorba despre simple luări de poziție exprimate de Comisie care nu pot fi considerate obligatorii pentru instanța națională (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset, C‑69/13, Rep., EU:C:2014:71, punctul 28).
48. Această argumentație nu ar putea fi totuși reținută. Astfel, este suficient să se amintească faptul că Regatul Spaniei trebuie să dovedească, în speță, că o executare imediată a deciziei atacate ar risca să compromită în mod serios îndeplinirea misiunilor sale de stat și ordinea publică spaniolă (a se vedea punctul 25 de mai sus). Or, acesta nu pretinde și a fortiori nici nu demonstrează că instanțele spaniole sunt deja încărcate sau riscă să devină încărcate cu acțiuni vizând respectarea obligației de recuperare impuse prin decizia atacată, în așa măsură încât funcționarea sistemului judiciar spaniol să poată fi în mod serios compromis. Regatul Spaniei nu invocă nici introducerea de acțiuni de recuperare în fața instanțelor spaniole care, din cauza naturii și întinderii lor, ar putea avea repercusiuni profunde și bulversante asupra ordinii publice.
49. În orice caz, Regatul Spaniei nu invocă, el însuși, decât 94 de întreprinderi care ar putea fi afectate de decizia atacată ca fiind supuse unui ordin care urmărește recuperarea ajutoarelor acordate ilegal (a se vedea punctul 31 de mai sus). Tratarea unui astfel de număr de acțiuni nu pare deloc să poată afecta buna funcționare a sistemului judiciar spaniol. În definitiv, în cadrul acestor litigii, instanța națională, fără a fi ținută din punct de vedere juridic de luările de poziție sus‑menționate ale Comisiei, ar trebui să țină cont de acestea, având în vedere principul cooperării loiale, ca elemente de apreciere, în măsura în care elementele cuprinse în aceste luări de poziție urmăresc facilitarea îndepliniri sarcinii autorităților naționale în cadrul executării deciziei de recuperare (a se vedea în acest sens Hotărârea Mediaset, punctul 47 de mai sus, EU:C:2014:71, punctul 31).
50. Regatul Spaniei invocă, în sfârșit, interesul său de a putea furniza operatorilor economici un mediu juridic și fiscal lipsit de incertitudine. El consideră că, ținând seama de incertitudinea juridică creată de Comisie, menținerea efectelor deciziei atacate nu lasă loc unei orientări clare nici pentru administrați fiscală, nici pentru instanțele naționale, nici pentru întreprinderi, acestea din urmă fiind obligate să realizeze, ele însele, prin mecanismul taxării inverse, calculul anual al cuantumului impozitului pe profit pe care îl datorează.
51. În această privință, trebuie să se constate că incertitudinea juridică deplânsă de Regatul Spaniei nu a fost creată de decizia atacată și, în consecință, nu poate fi eliminată printr‑o suspendare a executării acestei decizii. Astfel, deja prin deschiderea, în anul 2013, a procedurii oficiale de investigare având ca obiect noua măsură fiscală Comisia a ridicat îndoieli cu privire la legalitatea măsurii respective și cu privire la compatibilitatea sa cu piața internă, impunând autorităților spaniole să suspende orice ajutor ilegal care decurge din aplicarea acestei măsuri (a se vedea punctul 4 de mai sus). Or, această incertitudine va persista cel puțin până ce Curtea se va fi pronunțat cu privire la recursurile pe care Comisia le‑a formulat împotriva Hotărârilor Autogrill España/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:939), și Banco Santander și Santusa/Comisia, punctul 6 de mai sus (EU:T:2014:938) (a se vedea punctul 36 de mai sus). Pe de altă parte, nu pare ca respectiva incertitudine să ridice obstacole insurmontabile pentru întreprinderi, instanțele naționale și administrația fiscală. Astfel, ar trebui ca întreprinderile să fie libere să aplice provizoriu, în cadrul mecanismului de taxare inversă, noua măsură fiscală sub rezerva explicită a viitoarei decizii a Curții, în timp ce administrația fiscală și instanțele naționale ar putea fie să ia decizii provizorii sub aceeași rezervă, fie să suspende procedurile pendinte în fața lor așteptând decizia Curții.
52. Având în vedere cele de mai sus, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii nu poate decât să constate că Regatul Spaniei nu a reușit să demonstreze că, în lipsa dispunerii unei suspendări a executării deciziei atacate, ar suferi în mod iminent un prejudiciu grav și ireparabil. Condiția privind urgența nu este, așadar, îndeplinită.
53. În consecință, cererea de măsuri provizorii trebuie respinsă pentru lipsa urgenței, fără a fi necesară efectuarea evaluării comparative a intereselor prezente în cauză [a se vedea în acest sens Ordonanța din 14 decembrie 1999, DSR‑Senator Lines/Comisia, C‑364/99 P(R), Rec., EU:C:1999:609, punctul 61].
54. În aceste împrejurări, trebuie revocată Ordonanța din 8 ianuarie 2015 (a se vedea punctul 9 de mai sus).
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
PREȘEDINTELE TRIBUNALULUI
dispune:
1) Respinge cererea de măsuri provizorii.
2) Revocă Ordonanța din 8 ianuarie 2015 dată în cauza T‑826/14 R.
3) Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.
Luxemburg, 27 februarie 2015.