Mål T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s. och Ökobüro - Allianz der Umweltbewegung
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 12 november 2025
” Miljö – Förordning (EU) 2022/2577 om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi – Begäran om intern omprövning – Artikel 10.1 i förordning (EG) nr 1367/2006 – Avslag på begäran – Akt som antagits med stöd av artikel 122.1 FEUF – Akt som inte kan bli föremål för en begäran om intern omprövning – Artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006 – Begreppet förvaltningsåtgärd – Artikel 9.3 i Århuskonventionen – Artikel 2 led 2 i Århuskonventionen – Akt som antagits av en lagstiftande myndighet ”
1.      Miljö – Århuskonventionen – Tillämpning på unionens institutioner – Möjlighet för icke-statliga organisationer att begära intern omprövning av förvaltningsåtgärder på miljöområdet – Vad som kan bli föremål för omprövning – Förvaltningsåtgärd – Begrepp – Akt som inte antagits av en myndighet när den handlat i egenskap av en lagstiftande myndighet – Begreppet lagstiftande myndighet – Funktionell tolkning – Kriterier
(artikel 16.1 FEU; artiklarna 122.1 och 289 FEUF; Århuskonventionen, artikel 2 led 2; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1367/2006, artikel 2.1 c, f och g och artikel 10, och 2021/1767; rådets förordning nr 2022/2577)
(se punkterna 23–37 och 43–91)
2.      Unionsrätt – Tolkning – Metoder – Tolkning med beaktande av de internationella avtal som ingåtts av unionen – Tolkning av förordning nr 1367/2006 mot bakgrund av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen)
(Artikel 3.5 FEU; Århuskonventionen, artiklarna 2 led 2, 9.3 och 9.4; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006, artikel 2.1 g)
(se punkterna 38–42)
Resumé
Tribunalen fastställer de beslut som fattats av Europeiska unionens råd om avslag på de ansökningar om intern omprövning av förordning 2022/2577(1) som ingetts av flera ideella miljöskyddsorganisationer. I detta sammanhang preciserar tribunalen för första gången begreppet förvaltningsåtgärd i den mening som avses i Århusförordningen(2), till följd av ändringen av detta begrepp genom förordning 2021/1767(3), genom vilken det materiella tillämpningsområdet för vilka rättsakter som kan bli föremål för förfarandet för intern omprövning utvidgades.
Till följd av Rysslands krig mot Ukraina inträffade under år 2022 ett plötsligt och betydande avbrott i gasflödet från Ryssland. I detta sammanhang antog rådet i december 2022 förordning 2022/2577, genom vilken det bland annat infördes undantag från vissa krav på bedömning som föreskrivs i unionens miljölagstiftning, i syfte att på kort sikt påskynda utbyggnaden av förnybar energi.
I februari 2023 ingav sökandena två ansökningar om intern omprövning av förordning 2022/2577 till rådet med stöd av Århusförordningen. Genom beslut av den 13 juni 2023 avvisade rådet dessa ansökningar och avslog dem i andra hand (nedan kallade de angripna besluten). Sökandena har i sin talan vid tribunalen yrkat att dessa beslut ska ogiltigförklaras.
Tribunalens bedömning
Tribunalen prövar huruvida rådet gjorde fel när det avvisade respektive begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577 med motiveringen att den inte avsåg en akt som kunde bli föremål för en sådan omprövning, det vill säga en ”förvaltningsåtgärd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen.
Tribunalen erinrar om att inte bara lydelsen ska beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med den rättsakt som bestämmelsen ingår i.
Vad gäller den bokstavliga tolkningen definieras förvaltningsåtgärd i Århusförordningen som ”en icke-lagstiftningsakt som antas av en unionsinstitution eller ett unionsorgan och som har rättsverkan utanför institutionen eller organet i fråga samt innehåller bestämmelser som kan strida mot miljörätten”. Unionslagstiftaren har således definierat detta begrepp i motsats till begreppet lagstiftningsakt, utan att för den skull hänvisa till kategorin akter som antagits enligt ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande i den mening som avses i artikel 289 FEUF.
Vad gäller den kontextuella tolkningen är Århusförordningen inte tillämplig på unionens institutioner och organ när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. Rättsakter som antas i samband med utövandet av sådana befogenheter kan således inte utgöra förvaltningsåtgärder i den mening som avses i Århusförordningen.
Dessutom, även om unionslagstiftaren, vid antagandet av förordning 2021/1767, ville utvidga tillämpningsområdet för det interna omprövningsförfarandet i syfte att anpassa unionsrätten till bestämmelserna i Århuskonventionen, hade unionslagstiftaren inte för avsikt att ändra den omständigheten att lagstiftningsakter var undantagna från tillämpningsområdet för detta särskilda prövningsförfarande.
Den omständigheten att definitionen av begreppet miljörätt i artikel 2.1 f i Århusförordningen i vissa språkversioner hänvisar till begreppen ”lagstiftning” eller ”lagbestämmelse” innebär inte heller att detta begrepp, vid tillämpningen av denna förordning, är begränsat till lagstiftningsakter i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF.
Även om det är riktigt att en lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 289 FEUF inte utgör en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i och vid tillämpningen av Århusförordningen, framgår det under dessa omständigheter inte av en kontextuell tolkning att begreppet lagstiftande myndighet, som nämns i Århusförordningen, helt sammanfaller med den kategori av lagstiftningsakter som definieras i denna bestämmelse.
Vad gäller den teleologiska tolkningen är syftet med Århusförordningen att genomföra bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen. Enligt denna bestämmelse ska varje part se till att den allmänhet, som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.
Det framgår av Århuskonventionen att artikel 9.3 i konventionen inte är tillämplig på rättsakter som antas av organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet, utan att begreppet lagstiftande myndighet definieras närmare. Begreppet lagstiftning, i betydelsen av ett folkrättsligt instrument, ska emellertid vid tolkningen behålla sin självständiga karaktär i förhållande till de avtalsslutande parternas nationella rätt.
Det är därför lämpligt att utgå från ett funktionellt synsätt vid tolkningen av begreppet lagstiftande myndighet, vilket inte enbart avser det berörda organets karaktär, utan även de funktioner som rent faktiskt utövas av institutionen eller organet i fråga. Även om det organisatoriska kriteriet utgör ett indicium för att det är fråga om en lagstiftningsakt i den mening som avses i Århusförordningen måste hänsyn även tas till själva innehållet i den rättsakt som antagits av nämnda institution eller organ.
Av detta följer att begreppet lagstiftande myndighet enligt Århusförordningen inte kan tolkas så, att det endast avser akter som har antagits enligt ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande i enlighet med artikel 289 FEUF. Begreppet förvaltningsåtgärd i artikel 2.1 g i denna förordning avser således varje akt som inte har antagits av en unionsinstitution i egenskap av lagstiftande myndighet, och inte endast de lagstiftningsakter som har antagits enligt ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande enligt artikel 289 FEUF.
Mot bakgrund av dessa överväganden prövar tribunalen huruvida förordning 2022/2577 utgör en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i Århusförordningen.
Vad gäller det organisatoriska kriteriet konstaterar tribunalen att denna förordning antogs av rådet, en institution som, tillsammans med parlamentet, genom fördragen har tilldelats lagstiftande funktioner.
Vad gäller innehållet i förordning 2022/2577 påpekar tribunalen, för det första, att den antogs med stöd av artikel 122.1 FEUF, vilken ger rådet befogenhet att vidta lämpliga ekonomisk-politiska åtgärder för att hantera allvarliga problem vad gäller försörjningen av energiprodukter. Denna bestämmelse ger rådet ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket är kännetecknande för utövandet av lagstiftningsfunktionen, när det gäller att besluta om åtgärder för att hantera allvarliga ekonomiska svårigheter som kräver politiska val som faller inom unionslagstiftarens särskilda ansvarsområde. Den ger dessutom rådet befogenhet, som är förbehållen unionslagstiftaren, att tilldela kommissionen genomförandebefogenheter.
Tribunalen tillägger att tillämpningsområdet för de akter som antas med stöd av artikel 122.1 FEUF skiljer sig från tillämpningsområdet för delegerade akter och genomförandeakter som antas med stöd av artiklarna 290 och 291 FEUF. De befogenheter som rådet tilldelas på denna grund är nämligen inte beroende av ett föregående bemyndigande i en grundläggande lagstiftningsakt. Akter som antas med stöd av artikel 122.1 FEUF har inte heller något nära samband med akter som antas i enlighet med artikel 289.1 och 289.2 FEUF, till skillnad från delegerade akter och genomförandeakter, vars lagenlighet är beroende av vad lagstiftaren har föreskrivit.
Tribunalen beaktar, för det andra, innehållet i förordning 2022/577, som antogs i samband med minskningen av leveranserna av naturgas från Ryssland till medlemsstaterna. Med beaktande av detta innehåller förordningen förenklingsåtgärder för att främja produktionen av förnybar energi, genom att införa undantag från vissa krav på bedömning som föreskrivs i unionens miljölagstiftning.
Vissa av dessa åtgärder innebär således att det tillfälligt och på vissa punkter görs undantag från bestämmelserna i sekundärrätten i flera direktiv, enligt vilka det krävs att det görs en avvägning mellan rättsliga intressen innan tillstånd beviljas för projekt som kan skada miljön. I förordning 2022/2577 föreskrivs att produktionen av förnybar energi ska prioriteras vid denna avvägning. Denna förordning utgör således en rättsakt av särskild art, eftersom den inför en sådan prioritering genom att skapa en presumtion för att dessa produktionsverksamheter är av övervägande allmänintresse.
Tribunalen drar slutsatsen att det finns ett visst antal omständigheter som styrker att de befogenheter som rådet utövade när det med stöd av artikel 122.1 FEUF antog förordning 2022/2577 utgör lagstiftningsverksamhet. Denna förordning utgör således inte någon förvaltningsåtgärd i den mening som avses i Århusförordningen, vilket innebär att rådet hade fog för att avvisa sökandenas respektive begäran om intern omprövning.
1      Rådets förordning (EU) 2022/2577 av den 22 december 2022 om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi (EUT L 335, 2022, s. 36).
2      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1767 av den 6 oktober 2021 (EUT L 356, 2021, s. 1).
3      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1767 av den 6 oktober 2021 om ändring av förordning (EG) nr 1367/2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 356, 2021, s. 1).