62023TJ0565
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção Alargada)
19 de novembro de 2025 (
*1
)
«Produtos fitofarmacêuticos — Substância ativa glifosato — Pedido de renovação de uma substância ativa — Prorrogação do período de aprovação — Atraso na tramitação do procedimento de renovação — Razões independentes do requerente —Pedido de reexame interno — Artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 — Decisão de indeferimento do pedido — Artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 1107/2009»
No processo T‑565/23,
Aurelia Stiftung, com sede em Berlim (Alemanha), representada por A. Willand e A. Mostler, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por A. Becker, D. Milanowska e M. ter Haar, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
Bayer Agriculture, com sede em Antuérpia (Bélgica), representada por H. Posser, F. Geber e T. Römhild, advogados,
interveniente,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção Alargada),
composto, nas deliberações, por: R. da Silva Passos, presidente, N. Półtorak, I. Reine, T. Pynnä (relatora) e H. Cassagnabère, juízes,
secretário: P. Cullen, administrador,
vistos os autos,
após a audiência de 13 de fevereiro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
Por meio do presente recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a recorrente, Aurelia Stiftung, pede a anulação da Decisão Ares (2023) 4611321 da Comissão, de 3 de julho de 2023, que indeferiu o seu pedido de reexame interno que tinha apresentado relativamente ao Regulamento de Execução (UE) 2022/2364 da Comissão, de 2 de dezembro de 2022, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 no que se refere à prorrogação do período de aprovação da substância ativa glifosato (JO 2022, L 312, p. 99) (a seguir «decisão impugnada»).
Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do recurso
2
A recorrente é uma associação sem fins lucrativos com sede em Berlim (Alemanha). Os seus objetivos incluem, nomeadamente, a proteção dos animais, da natureza e do ambiente.
3
O glifosato é uma substância ativa amplamente utilizada em produtos herbicidas.
4
O glifosato foi aprovado pela primeira vez pela Diretiva 2001/99/CE da Comissão, de 20 de novembro de 2001, que altera o anexo I da Diretiva 91/414/CEE do Conselho relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado, com o objetivo de incluir as substâncias ativas glifosato e tifensulfurão‑metilo (JO 2001, L 304, p. 14). Em conformidade com o anexo I da Diretiva 91/414/CEE do Conselho, de 15 de julho de 1991, relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado (JO 1991, L 230, p. 1), a aprovação do glifosato entrou em vigor em 1 de julho de 2002 e devia expirar em 30 de junho de 2012.
5
Em 2009, entrou em vigor o Regulamento (CE) n.o 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas 79/117/CEE e 91/414 do Conselho (JO 2009, L 309, p. 1). O Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 da Comissão, de 25 de maio de 2011, que dá execução ao Regulamento (CE) n.o 1107/2009 no que diz respeito à lista de substâncias ativas aprovadas (JO 2011, L 153, p. 1), adotou a lista prevista no artigo 78.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1107/2009. O glifosato constava desta lista com termo do prazo de aprovação em 31 de dezembro de 2015.
6
Em 20 de outubro de 2015, o Regulamento de Execução (UE) 2015/1885 da Comissão que altera o Regulamento de Execução n.o 540/2011 no que se refere à prorrogação dos períodos de aprovação das substâncias ativas 2,4‑D, acibenzolar‑S‑metilo, amitrol, bentazona, cihalofope‑butilo, diquato, esfenvalerato, famoxadona, flumioxazina, DPX KE 459 (flupirsulfurão‑metilo), glifosato, iprovalicarbe, isoproturão, lambda‑cialotrina, metalaxil‑M, metsulfurão‑metilo, picolinafena, prossulfurão, pimetrozina, piraflufena‑etilo, tiabendazol, tifensulfurão‑metilo e triassulfurão (JO 2015, L 276, p. 48), adotado com base no artigo 17.o, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1107/2009, prorrogou o período de aprovação do glifosato até 30 de junho de 2016, devido ao facto de a avaliação da substância ter sido adiada por razões independentes da vontade do requerente.
7
Em 29 de junho de 2016, o Regulamento de Execução (UE) 2016/1056 da Comissão que altera o Regulamento de Execução n.o 540/2011 no que se refere à prorrogação do período de aprovação da substância ativa glifosato (JO 2016, L 173, p. 52) prorrogou uma segunda vez o período de aprovação do glifosato com base no artigo 17.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1107/2009, indicando que essa aprovação terminaria no termo de um prazo de «[seis] meses a contar da data de receção pela Comissão do parecer do Comité de Avaliação dos Riscos da [ECHA], ou 31 de dezembro de 2017, consoante a data que [fosse] anterior».
8
Em 12 de dezembro de 2017, a aprovação do glifosato foi renovada até 15 de dezembro de 2022 pelo Regulamento de Execução (UE) 2017/2324 da Comissão que renova a aprovação da substância ativa glifosato em conformidade com o Regulamento n.o 1107/2009 e que altera o anexo do Regulamento de Execução n.o 540/2011 (JO 2017, L 333, p. 10).
9
Em 14 de março de 2022, a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (a seguir «EFSA») convidou o requerente da renovação da aprovação do glifosato a apresentar informações complementares, que este apresentou em tempo útil.
10
Em 10 de maio de 2022, a EFSA e a Agência Europeia dos Produtos Químicos (a seguir «ECHA») informaram a Comissão Europeia de que a adoção das conclusões da revisão pelos pares da avaliação dos riscos ligados ao glifosato ocorreria com atraso.
11
Em 2 de dezembro de 2022, a aprovação do glifosato foi prorrogada até 15 de dezembro de 2023 pelo Regulamento de Execução 2022/2364.
12
Em 30 de janeiro de 2023, a recorrente apresentou um pedido de reexame interno do Regulamento de Execução 2022/2364 com base no artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13).
13
Em 3 de julho de 2023, através da decisão impugnada, a Comissão indeferiu o pedido de reexame interno.
14
Em 28 de novembro de 2023, a aprovação do glifosato foi renovada até 15 de dezembro de 2033 pelo Regulamento de Execução (UE) 2023/2660 da Comissão que renova a aprovação da substância ativa glifosato, em conformidade com o Regulamento n.o 1107/2009 e que altera o Regulamento de Execução n.o 540/2011 (JO L, 2023/2660).
15
Em 24 de janeiro de 2024, a recorrente apresentou um pedido de reexame interno do Regulamento de Execução 2023/2660.
Pedidos das partes
16
A recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar a Comissão nas despesas.
17
A Comissão, apoiada pela Bayer Agriculture, conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
18
A recorrente invoca cinco fundamentos em apoio do seu recurso, relativos, em substância, o primeiro, a uma violação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009, na medida em que a prorrogação do período de aprovação serve para a realização de uma etapa do procedimento cujo prazo não pode ser prorrogado; o segundo, a uma aplicação e uma interpretação incorretas do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 no que respeita ao papel do requerente da renovação; o terceiro e o quarto, a uma violação do princípio da precaução e a uma ponderação incorreta dos interesses em causa no âmbito da gestão dos riscos; e, o quinto, a uma violação do dever de fundamentação.
Quanto à manutenção do interesse em agir
19
A Bayer Agriculture sustenta que o interesse em agir da recorrente desapareceu desde a adoção do Regulamento de Execução 2023/2660, que renovou a aprovação do glifosato, contra o qual a recorrente apresentou um pedido de reexame interno baseado numa argumentação semelhante.
20
O Tribunal Geral recorda que o interesse de um recorrente em agir deve ser efetivo e atual. Este interesse deve, tendo em conta o objeto do recurso, existir no momento em que o recurso é interposto, sob pena de inadmissibilidade, e perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de não conhecimento do mérito da causa (v. Acórdão de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, n.os 56 e 57 e jurisprudência referida).
21
No caso em apreço, como alega a Bayer Agriculture, o período de prorrogação da aprovação do glifosato terminou em 15 de dezembro de 2023 e a aprovação desta substância ativa foi renovada pelo Regulamento de Execução 2023/2660.
22
Todavia, primeiro, a decisão impugnada não foi revogada pela Comissão, pelo que o litígio manteve o seu objeto (v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.o 45 e jurisprudência referida). Como alega a recorrente, a decisão impugnada e o pedido de reexame interno do Regulamento de Execução 2023/2660 têm objetos diferentes.
23
Segundo, resulta da jurisprudência que um recorrente mantém um interesse em pedir a anulação de um ato de uma instituição da União Europeia para evitar que a ilegalidade de que, alegadamente, o mesmo está viciado se reproduza no futuro. Esse interesse em agir decorre do artigo 266.o, primeiro parágrafo, TFUE, nos termos do qual a instituição de que emana o ato anulado deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça. Esse interesse em agir só pode, todavia, existir se a ilegalidade alegada for suscetível de se reproduzir no futuro, independentemente das circunstâncias do processo que deu lugar ao recurso interposto pela recorrente (Acórdãos de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.os 50 a 52, e de 27 de setembro de 2018, Mellifera/Comissão, T‑12/17, EU:T:2018:616, n.o 28).
24
É o que sucede no presente processo, uma vez que a ilegalidade alegada pela recorrente assenta, nomeadamente, numa interpretação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009, que a Comissão corre o risco de reiterar por ocasião de um outro pedido de reexame interno relativo à prorrogação do período de aprovação de uma substância ativa.
25
Daqui resulta que, não obstante a adoção do Regulamento de Execução 2023/2660, contra o qual a recorrente também apresentou um pedido de reexame, esta mantém um interesse em agir no caso em apreço.
Quanto à admissibilidade do recurso
26
A Bayer Agriculture contesta a legitimidade da recorrente. Por um lado, a recorrente não está habilitada a apresentar um pedido de reexame interno ao abrigo do artigo 10.o do Regulamento n.o 1367/2006, uma vez que o seu objetivo principal declarado não é promover a proteção do ambiente. Com efeito, opera nos setores da apicultura e da horticultura e essas atividades não servem para proteger o ambiente. Por outro lado, a promoção da detenção de abelhas diz respeito a animais que não vivem no estado selvagem e não é abrangida pela proteção do ambiente no contexto da legislação ambiental. Assim, há que negar provimento ao recurso por inadmissibilidade.
27
O Tribunal Geral recorda que o artigo 10.o do Regulamento n.o 1367/2006 prevê que «[q]ualquer organização […] que [satisfaça] os critérios enunciados no artigo 11.o [tem] o direito de requerer um reexame interno à instituição ou ao órgão da União que tenha adotado o ato administrativo […] pelo motivo de o ato […] infringir a legislação ambiental, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f)».
28
O artigo 11.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1367/2006 dispõe que as organizações não governamentais têm o direito de requerer o reexame interno, se tiverem como fim primário declarado a promoção da proteção do ambiente no contexto da legislação ambiental.
29
O artigo 2.o do Regulamento n.o 1367/2006, sob a epígrafe «Definições», dispõe, no seu n.o 1, alínea f), que, para efeitos do referido regulamento, se entende por legislação ambiental «legislação da União que, independentemente do seu fundamento legal, contribua para o cumprimento dos objetivos de política da União em matéria de ambiente».
30
O artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006 enuncia que a questão de saber se um ato foi adotado ao abrigo da legislação ambiental não depende da base jurídica em que foi adotado. O conceito de «legislação ambiental», para efeitos do referido regulamento, abrange a legislação da União que contribua para o cumprimento dos objetivos de política da União em matéria de ambiente. Decorre da redação deste artigo que, ao remeter, em substância, para os objetivos enumerados no artigo 191.o, n.o 1, TFUE, o legislador da União pretendeu dar ao conceito de «legislação ambiental», visado pelo Regulamento n.o 1367/2006, um significado amplo que não se limita a questões relacionadas com a proteção do ambiente natural em sentido estrito. Esta constatação é, aliás, confirmada pelo artigo 192.o, n.o 2, TFUE, segundo o qual a legislação ambiental, nos termos previstos no título XX do referido tratado, também pode incluir disposições de caráter fundamentalmente fiscal, as medidas que afetem o ordenamento do território, a gestão quantitativa dos recursos hídricos ou que digam respeito, direta ou indiretamente, à disponibilidade desses recursos, a afetação dos solos, bem como as medidas que afetem consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético. Uma interpretação restritiva do conceito de«legislação ambiental» teria como consequência que tais disposições e medidas não estariam, em grande parte, abrangidas por este domínio (Acórdão de 14 de março de 2018, TestBioTech/Comissão, T‑33/16, EU:T:2018:135, n.os 42 a 45).
31
Neste contexto, o Tribunal Geral já admitiu implicitamente que uma associação sem fins lucrativos que promove a preservação e a promoção das abelhas tinha legitimidade para apresentar um pedido de reexame interno contra uma prorrogação do período de aprovação de uma substância ativa (v., neste sentido, Acórdão de 27 de setembro de 2018, Mellifera/Comissão, T‑12/17, EU:T:2018:616).
32
No caso em apreço, resulta do artigo 2.o, n.os 2 e 3, dos estatutos da recorrente que o seu objetivo é promover, nomeadamente, a proteção da natureza e a preservação das paisagens, a proteção do ambiente, a criação animal e o cultivo de plantas. Estes objetivos são nomeadamente realizados através de diferentes ações relativas à proteção das abelhas.
33
Tendo em conta a conceção ampla do conceito de «legislação ambiental» no âmbito do Regulamento n.o 1367/2006 (v. jurisprudência referida no n.o 30, supra) que, contrariamente ao que alega a Bayer Agriculture, não se limita a questões relacionadas com a proteção do ambiente em sentido estrito, há que considerar que a recorrente preenche o requisito previsto no artigo 11.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1367/2006, a saber, ser uma associação cujo fim primário declarado é promover a proteção do ambiente no contexto da legislação ambiental, o que, aliás, a Comissão não contesta.
34
Os argumentos da Bayer Agriculture relativos à admissibilidade do recurso devem, portanto, ser rejeitados.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma aplicação e a uma interpretação incorretas do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 no que respeita ao papel do requerente da renovação
Quanto à admissibilidade do segundo fundamento
35
Sem suscitar expressamente a inadmissibilidade do segundo fundamento, a Comissão manifesta dúvidas quanto ao facto de as alegadas violações do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 implicarem uma violação da legislação ambiental na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006, como exige o artigo 10.o do mesmo regulamento.
36
O Tribunal Geral considera que, tendo em conta a interpretação ampla do conceito de «legislação ambiental» no âmbito do Regulamento n.o 1367/2006 (v. n.o 30, supra), o artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009, cuja violação é visada, nomeadamente, pelo segundo fundamento, é uma disposição que contribui para a prossecução dos objetivos da política da União no domínio do ambiente na aceção do artigo 10.o do Regulamento n.o 1367/2006. Com efeito, esta disposição permite prorrogar o período de aprovação das substâncias ativas com o objetivo de permitir a conclusão do procedimento de renovação que deve ter em conta, nomeadamente, os riscos que a substância em causa apresenta para o ambiente.
37
Por conseguinte, o segundo fundamento da recorrente é admissível.
Quanto ao mérito
38
A recorrente sustenta, em substância, que a Comissão cometeu um erro de direito quando considerou, na decisão impugnada, que o requisito previsto no artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009, segundo o qual as razões do atraso devem ser «independentes da vontade» do requerente da renovação, estava preenchido. Com efeito, os atrasos na renovação da aprovação do glifosato resultaram da necessidade de pedir documentos e informações ao requerente e, em seguida, de os avaliar. A recorrente sublinha as lacunas nos dados fornecidos pelo requerente, bem como o caráter incompleto do pedido de renovação e do processo complementar, que resultam do grande número de informações complementares pedidas pela EFSA ao requerente. As razões dos atrasos devem ser analisadas em concreto.
39
O Tribunal Geral recorda que o artigo 17.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1107/2009 dispõe que a decisão de prorrogação é adotada «[c]aso, por razões independentes da vontade do requerente, se mostre provável que a aprovação caducará antes de ser tomada uma decisão sobre a sua renovação».
40
Antes de mais, há que observar que as diferentes versões linguísticas do artigo 17.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1107/2009 apresentam divergências. Com efeito, embora algumas versões, incluindo a francesa, utilizem a expressão «raisons indépendantes de la volonté du demandeur» (na versão portuguesa, «razões independentes da vontade do requerente») o conceito de «volonté» (em português, «vontade») não se encontra noutras versões linguísticas. Com efeito, algumas outras versões linguísticas, incluindo a inglesa, utilizam o conceito de «contrôle» (em português, «controlo»). Outras versões linguísticas, como a alemã, utilizam o conceito de «responsabilité» (em português, «responsabilidade»), ou ainda o conceito de influência. Outras versões limitam‑se, por seu lado, a mencionar razões «indépendantes du demandeur» (em português, «independentes do requerente»).
41
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a formulação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de base única à interpretação dessa disposição ou ter caráter prioritário em relação às outras versões linguísticas. As disposições do direito da União devem, com efeito, ser interpretadas e aplicadas de maneira uniforme, à luz das versões redigidas em todas as línguas da União. Em caso de disparidade entre as diferentes versões linguísticas de um texto do direito da União, a disposição em causa deve ser interpretada em função do contexto e da finalidade da regulamentação de que essa disposição constitui um elemento (v. Acórdão de 12 de setembro de 2019, A e o., C‑347/17, EU:C:2019:720, n.o 38 e jurisprudência referida).
42
Assim, o artigo 17.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1107/2009 e, mais precisamente, a expressão «razões independentes da vontade do requerente» devem ser interpretados tendo em conta simultaneamente a finalidade desta disposição e o contexto em que se insere.
43
Quanto ao contexto em que esta regra se insere, primeiro, importa recordar que faz parte da secção do Regulamento n.o 1107/2009 que diz respeito à aprovação de substâncias ativas. Estas aprovações, bem como a sua renovação, são objeto de várias disposições que regem a tramitação do procedimento aplicável.
44
A aprovação só pode ser concedida por um prazo máximo de dez anos (artigo 5.o do Regulamento n.o 1107/2009). Como se explica no considerando 15 do referido regulamento, é em benefício da segurança que o prazo de aprovação das substâncias ativas é limitado no tempo e deve ser proporcional aos eventuais riscos inerentes à utilização das substâncias. A renovação é válida por um prazo máximo de quinze anos (artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1107/2009).
45
Daqui resulta que o legislador teve o cuidado de prever prazos de aprovação ou de renovação limitados, para evitar a manutenção no mercado de substâncias ativas que revelassem apresentar riscos inaceitáveis na aceção do artigo 4.o do Regulamento n.o 1107/2009. A realização deste objetivo, à luz do princípio da precaução, exige que a reavaliação das substâncias seja efetuada periodicamente, como sublinha com razão a Comissão quando explica a abordagem periódica do Regulamento n.o 1107/2009.
46
Segundo, há que examinar o papel do requerente da renovação no âmbito do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009.
47
Com efeito, tanto o procedimento de aprovação como o procedimento de renovação são lançados por iniciativa do produtor da substância ativa, em seguida, eventualmente, requerente da renovação, como resulta, respetivamente, do artigo 7.o do Regulamento n.o 1107/2009 e do artigo 1.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 844/2012 da Comissão, de 18 de setembro de 2012, que estabelece as disposições necessárias à execução do procedimento de renovação de substâncias ativas, tal como previsto no Regulamento n.o 1107/2009 (JO 2012, L 252, p. 26). O produtor da substância ativa, em seguida, eventualmente, requerente da renovação, é um interveniente central ao longo dos procedimentos de aprovação e de renovação e é um interlocutor principal para as instâncias envolvidas nesses procedimentos.
48
No que respeita mais precisamente ao procedimento de renovação, o requerente da renovação é responsável pelo conteúdo do pedido (artigo 3.o do Regulamento de Execução n.o 844/2012), pela apresentação dos processos complementares (artigos 6.o e 7.o do Regulamento de Execução n.o 844/2012) e pela prestação de informações complementares ao Estado‑Membro relator ou à EFSA (artigo 11.o, n.o 5, e artigo 13.o, n.o 3, do Regulamento de Execução n.o 844/2012) e pode apresentar à EFSA observações sobre o projeto de relatório de avaliação do Estado‑Membro relator ou sobre o relatório de renovação (artigo 12.o, n.o 3, e artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento de Execução n.o 844/2012). Todas estas interações com o requerente da renovação estão sujeitas a prazos precisos.
49
Daqui resulta que o requerente da renovação é um interveniente que participa em todas as etapas do procedimento, fornecendo dados ou apresentando observações, o que lhe permite influenciar a tramitação do procedimento. Foi assim que o legislador decidiu submeter a prorrogação do período de aprovação à condição de o eventual atraso ser «independente da vontade do requerente» da renovação.
50
Em contrapartida, no que respeita à prorrogação do período de aprovação, o requerente da renovação não deve apresentar um pedido e não está previsto um procedimento de consulta com o mesmo. O procedimento é desencadeado oficiosamente e a Comissão deve verificar se o atraso na tramitação do procedimento de renovação não se deve a razões «independentes da vontade do requerente».
51
Assim, o comportamento do requerente deve ser apreciado à luz das diferentes etapas do procedimento de renovação que precedem uma eventual prorrogação do período de aprovação, nas quais este desempenhou um papel participativo.
52
A este respeito, o artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 exprime uma ponderação dos diferentes interesses em causa que é compatível com os objetivos do referido regulamento e com o princípio da precaução.
53
No que respeita aos objetivos referidos no artigo 17.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1107/2009, importa recordar que, nos termos do seu artigo 1.o, n.o 3, o Regulamento n.o 1107/2009 visa assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente e melhorar o funcionamento do mercado interno através da harmonização das normas relativas à colocação no mercado dos produtos fitofarmacêuticos, melhorando simultaneamente a produção agrícola. É, portanto, com razão que a Comissão alega que o objetivo do Regulamento n.o 1107/2009 é múltiplo.
54
Ao impor a manutenção de um nível elevado de proteção do ambiente, o Regulamento n.o 1107/2009 aplica o artigo 11.o TFUE, que prevê que os requisitos em matéria de proteção do ambiente devem ser integrados na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover o desenvolvimento sustentável, e o artigo 114.o, n.o 3, TFUE, que concretiza esta obrigação. Este último dispõe efetivamente que, nas suas propostas, nomeadamente em matéria de proteção do ambiente, feitas para aproximação das legislações que tenham por objeto a criação e o funcionamento do mercado interno, a Comissão basear‑se‑á num nível de proteção elevado, tendo nomeadamente em conta qualquer nova evolução baseada em dados científicos, e que, no âmbito das respetivas competências, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia procurarão também alcançar esse objetivo. Esta proteção tem uma importância preponderante em relação às considerações económicas, pelo que é suscetível de justificar consequências económicas negativas, mesmo consideráveis, para certos operadores (v. Acórdão de 17 de março de 2021, FMC/Comissão, T‑719/17, EU:T:2021:143, n.o 59 e jurisprudência referida).
55
Daqui resulta que, entre os diferentes objetivos do Regulamento n.o 1107/2009, a Comissão deve atribuir especial importância àquele que é o de assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente quando gere um procedimento de renovação da aprovação uma substância ativa, a fortiori quando esse procedimento ultrapassa o quadro temporal previsto para a sua tramitação e concede uma prorrogação do prazo de aprovação nos termos do artigo 17.o do referido regulamento.
56
A Comissão, quando examina o papel do requerente da renovação nos atrasos observados num procedimento de renovação, deve assegurar‑se não apenas de que esse requerente agiu no respeito dos prazos, mas também de que o atraso na tramitação do procedimento de renovação é independente das suas ações, isto é, que não agiu de forma a causar atrasos ou a contribuir para atrasos.
57
Daqui resulta que uma abordagem que exija um elemento intencional por parte do requerente relativamente aos atrasos na tramitação do procedimento é demasiado restritiva e corre o risco de perturbar o equilíbrio encontrado pelo legislador em benefício dos interesses do requerente da renovação. Tal abordagem restritiva favorável ao requerente da renovação seria também contrária à jurisprudência, que exige que o elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente tenha uma importância preponderante relativamente às considerações económicas (v., neste sentido, Acórdão de 17 de março de 2021, FMC/Comissão, T‑719/17, EU:T:2021:143, n.o 59 e jurisprudência referida), bem como o contexto em que se insere a regra prevista no artigo 17.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1107/2009 e que é composto por um quadro regulamentar que define de forma detalhada a participação do requerente da renovação no procedimento.
58
A fim de respeitar a ponderação efetuada pelo legislador, há que interpretar o artigo 17.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1107/2009 no sentido de que exige uma análise objetiva e in concreto das razões do atraso para demonstrar que esse atraso é independente da vontade do requerente, o qual deve ter respeitado com diligência todas as regras que se aplicam à renovação. A este respeito, o facto de o atraso se dever, pelo menos em parte, à apresentação tardia de um relatório ou de conclusões por uma ou várias autoridades envolvidas no procedimento de renovação não basta para afastar qualquer papel do requerente, uma vez que este pôde estar, ele próprio, na origem desse atraso, mesmo que tenha respeitado os prazos que lhe eram impostos pelo Regulamento n.o 1107/2009. Pode ser esse o caso, nomeadamente, quando a qualidade dos dados fornecidos no decurso do processo se revele insuficiente.
59
No caso em apreço, no n.o 61 da decisão impugnada, a Comissão examinou os argumentos da recorrente segundo os quais o requerente da renovação não tinha apresentado um processo completo no início do procedimento de renovação, era responsável pelas lacunas nos dados e não tinha apresentado todas as informações científicas pertinentes disponíveis no momento do pedido de renovação. A Comissão explica que, quando um Estado‑Membro relator considera que um pedido e processos complementares são admissíveis, tal significa que o pedido está completo e que foi apresentado dentro dos prazos estabelecidos. Os atrasos posteriores por outras razões não podem ser atribuídos a um pedido admissível. Os pedidos de informações complementares são uma parte normal do procedimento de renovação, nomeadamente durante a avaliação dos riscos, e não significam que o pedido esteja incompleto ou que não devesse ter sido admitido.
60
No n.o 62 da decisão impugnada, a Comissão examina o argumento da recorrente segundo o qual o requerente da renovação tinha apresentado um grande número de informações que exigiram muito tempo e pessoal por parte das autoridades. Explica que isso não constitui uma circunstância abrangida pela vontade do requerente da renovação, que se limitou a fornecer as informações exigidas pelo quadro jurídico aplicável. A Comissão salienta que, no caso do glifosato, o volume da literatura não tem precedentes. No entanto, o facto de o requerente ter fornecido bastantes dados demonstra que agiu diligentemente e em conformidade com os requisitos legais. Os atrasos decorrentes da complexidade da avaliação que deve ser efetuada pelo Estado‑Membro relator ou pela EFSA estão entre as situações mais comuns de atrasos independentes da vontade do requerente da renovação.
61
A Comissão explica, nos n.os 30 a 33 da decisão impugnada, que, tendo em conta o volume das novas informações recebidas durante a consulta pública, o número de pontos identificados pelo grupo de avaliação do glifosato e a necessidade de avaliar as novas informações pedidas pela EFSA ao requerente da renovação, o grupo de avaliação do glifosato indicou que era necessário um prazo suplementar para apresentar um projeto de relatório. A Comissão indica que, em seguida, a EFSA e a ECHA anunciaram que, devido ao atraso previsto para a apresentação do projeto de relatório do grupo de avaliação do glifosato e para completar o processo de revisão pelos pares, a apresentação das conclusões da EFSA seria adiada e que esta decorreria em julho de 2023. Foi à luz deste anúncio que a Comissão decidiu prorrogar o período de aprovação do glifosato, que devia expirar em 15 de dezembro de 2022.
62
Em resposta aos argumentos da recorrente relativos a alegadas lacunas nos dados, a Comissão explica, nos n.os 65 a 68 da decisão impugnada, que, por um lado, essas lacunas não são da responsabilidade do requerente, uma vez que este apresentou um pedido completo e dentro dos prazos e porque os pedidos de informações suplementares são uma parte normal de qualquer procedimento de renovação. Por outro lado, a existência de lacunas nos dados não é pertinente para a aplicação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 quando estão preenchidos os requisitos de aplicação deste artigo, a saber, o facto de se verificar que a aprovação vai caducar antes de poder ser tomada uma decisão relativa à renovação e que as razões desse atraso são independentes da vontade do requerente. A Comissão acrescenta que as considerações relativas às lacunas nos dados e na avaliação dos riscos, bem como aos novos dados apresentados pelo requerente, são eventualmente pertinentes para apreciar a legalidade da decisão relativa à renovação, mas não no âmbito de um procedimento relativo à legalidade da prorrogação do período de aprovação.
63
Resulta da decisão impugnada que a Comissão não procedeu a nenhuma verificação concreta, nem mesmo sumária, do papel do requerente da renovação no que respeita ao facto de a decisão de renovação não ter podido ser tomada nos prazos previstos. Limitou‑se a identificar outros fatores do atraso, como a complexidade da avaliação a efetuar pelo Estado‑Membro relator ou pela EFSA ou o volume de novas informações recebidas pela consulta pública, e chegou à conclusão de que o atraso não era devido ao requerente.
64
As explicações da Comissão relativas ao facto de o pedido de renovação ser admissível e de os pedidos de informações suplementares não significarem que o pedido de renovação não estava completo, ou ainda que o volume das informações apresentadas significava que o requerente tinha sido diligente e tinha respeitado as suas obrigações, indicam que não examinou nem a natureza das informações em falta nem a pertinência das informações apresentadas no caso em apreço. Além disso, as explicações da Comissão expostas no n.o 62, supra, demonstram que não procedeu a nenhuma análise da natureza e do impacto na duração do procedimento das lacunas nos dados invocados pela recorrente, não cumprindo assim o seu dever de verificar se os requisitos previstos no artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 estão preenchidos.
65
Nos seus articulados, a Comissão alega, por outro lado, que o artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 não exige de modo algum que se determine se ou em que medida o requerente pode ser responsável pelo risco de a aprovação objeto do pedido de renovação expirar antes da adoção de uma decisão de renovação ou se um atraso do procedimento de renovação assenta exclusivamente em causas que não são da responsabilidade do requerente. Segundo a Comissão, esta disposição também não exige que se examine a eventual contribuição do requerente para um atraso causado por outros intervenientes.
66
Ora, ao não proceder a uma análise in concreto do papel do requerente, ao aplicar uma abordagem restritiva do papel do requerente da renovação nos eventuais atrasos do procedimento de renovação, e ao exonerá‑lo quando outro interveniente contribuiu, ainda que parcialmente, para o atraso, a Comissão cometeu um erro de direito na interpretação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 e não respeitou a ponderação efetuada pelo legislador (v. n.os 52 e 57, supra). O facto de, como sustenta a Bayer Agriculture, muitas partes intervirem no processo de renovação não dispensa de modo algum a Comissão de examinar o conjunto de fatores de atraso, incluindo os relacionados com o requerente da renovação.
67
Esta conclusão também não pode ser posta em causa pelo argumento da Bayer Agriculture segundo o qual a recorrente não demonstra que, se tivessem sido fornecidos documentos pelo requerente da renovação numa fase anterior, o processo teria decorrido mais rapidamente.
68
Com efeito, a Comissão cometeu um erro de direito na interpretação do requisito de aplicação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1107/2009 que diz respeito ao papel do requerente no atraso do procedimento de renovação, independentemente da materialidade dos factos invocados pela recorrente.
69
Daqui resulta que há que julgar procedente o segundo fundamento.
70
Por conseguinte, há que anular a decisão impugnada, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos invocados pela recorrente.
Quanto às despesas
71
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas e as despesas da recorrente, em conformidade com o pedido desta última.
72
Nos termos do artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, a Bayer Agriculture suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção Alargada),
decide:
1)
É anulada a Decisão Ares (2023) 4611321 da Comissão, de 3 de julho de 2023, que indeferiu pedido de reexame interno apresentado pela Aurelia Stiftung relativamente ao Regulamento de Execução (UE) 2022/2364 da Comissão, de 2 de dezembro de 2022, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 no que se refere à prorrogação do período de aprovação da substância ativa glifosato.
2)
A Comissão Europeia suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Aurelia Stiftung.
3)
A Bayer Agriculture suportará as suas próprias despesas.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de novembro de 2025.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.