62001CC0331_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. O Reino de Espanha pede a anulação da Decisão 2001/557/CE da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, na medida em que prevê uma correcção financeira das despesas efectuadas em 1996, pelo Reino de Espanha, com base no Regulamento (CE) n.° 1357/96 no montante de 185 046 088,00 ESP, com fundamento em «sistema irregular».
II - Quadro jurídico
A - Direito comunitário
2. O financiamento da política agrícola comum rege-se pelo Regulamento (CEE) n.° 729/70 . Nos termos dos seus artigos 1.°, n.° 2, alínea b), e 3.°, n.° 1, são financiadas pelo FEOGA, Secção Garantia, as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Nestas intervenções incluem-se os prémios objecto do presente processo, concedidos com base no Regulamento n.° 1357/96.
3. Nos termos do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 729/70, a Comissão «[d]ecidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário [...], quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias».
4. Nos termos do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70, «[n]ão pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das referidas verificações».
5. Os recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96, nos termos do seu artigo 7.°, segundo parágrafo, em conjugação com o artigo 11.°, só podiam ser pagos uma vez, ou seja, no período de 13 de Julho a 15 de Outubro de 1996. Para o pagamento dos recursos, o Regulamento n.° 1357/96 previa duas modalidades:
6. Em primeiro lugar, podiam ser concedidos como pagamentos suplementares aos prémios em vigor por bovino macho e por vaca em aleitamento previstos no Regulamento (CEE) n.° 805/68, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino, em vigor no momento relevante (a seguir «pagamentos suplementares»).
Sobre este ponto, o Regulamento n.° 1357/96 estabelece:
Segundo considerando
«[...] a fim de permitir o rápido pagamento e alcançar os objectivos económicos pretendidos, tais recursos deverão, de modo geral, ser disponibilizados sob a forma de pagamentos suplementares aos prémios a pagar por animal elegível a título do ano civil de 1995 [...]; que, não obstante, os produtores só terão direito aos pagamentos suplementares na medida em que o número de animais elegíveis que dão direito a prémio, a título do ano civil de 1996, não seja inferior ao do ano civil de 1995».
Artigo 1.°, n.° 3
«O produtor tem direito a cada um dos pagamentos suplementares referidos nos n.os 1 e 2 e recebidos a título do ano civil de 1995 em função do número de animais em relação aos quais prove ter direito a prémio no ano civil de 1996.»
Artigo 2.°, n.os 1 e 2
«1. Sempre que o número de animais em relação aos quais ficar estabelecido o direito ao prémio a título do ano civil de 1996 for inferior àquele pelo qual o produtor recebeu pagamentos suplementares nos termos do artigo 1.°, a parte dos pagamentos suplementares a que o produtor não tinha direito será deduzida dos prémios previstos no Regulamento (CEE) n.° 805/68 a que o produtor tiver direito no ano civil de 1996.
2. Sempre que um produtor não apresentar qualquer pedido de prémio ao abrigo do Regulamento (CEE) n.° 805/68 a título do ano civil de 1996, ou sempre que os prémios a que o produtor tiver direito forem insuficientes para proceder à dedução prevista no n.° 1, ser-lhe-á solicitado o reembolso dos pagamentos suplementares efectuados nos termos do artigo 1.° a que não tinha direito.»
7. Em segundo lugar, os Estados-Membros podiam assegurar os recursos de outra forma.
Sobre isto, o Regulamento n.° 1357/96 dispõe:
Quinto considerando
«Considerando que os Estados-Membros em que, devido à sua estrutura de produção, seja mais adequado recorrer a um sistema de pagamento que não seja o referido aumento dos prémios e/ou quando a necessidade de efectuar todos os pagamentos até 15 de Outubro o imponha, deverão ser autorizados, em derrogação do acima indicado, a distribuir o montante total da ajuda que, de outro modo, seria paga mediante aumentos dos prémios e o montante fixado no anexo aos produtores de bovinos com base em critérios objectivos.»
Artigo 5.°
«Em derrogação dos artigos 1.°, 2.°, 3.° e 4.°, os Estados-Membros podem conceder o montante total das ajudas resultante da aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 1.° e da alínea a) do artigo 4.° aos produtores de bovinos, de acordo com critérios objectivos, desde que a indemnização não seja superior à perda de rendimentos sofrida por esses produtores e se não verifiquem distorções de concorrência.»
8. Com base no artigo 10.° do Regulamento n.° 1357/96, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 1504/96, de 29 de Julho de 1996 (a seguir «regulamento de execução»), que estabelece:
Primeiro considerando
«Considerando que, por razões de transparência entre os Estados-Membros, de acompanhamento e de boa gestão dos pagamentos suplementares previstos no Regulamento (CE) n.° 1357/96, é conveniente que os Estados-Membros informem a Comissão do modelo de concessão adoptado [...]»
Artigo 1.°
«No que respeita às ajudas suplementares previstas no Regulamento (CE) n.° 1357/96, os Estados-Membros comunicarão à Comissão:
a) Em caso de aplicação dos artigos 1.° a 4.° do regulamento supramencionado:
- o mais tardar em 15 de Novembro de 1996 e em 31 de Julho de 1997, o número de montantes suplementares concedidos ao abrigo do artigo 1.°, discriminados de acordo com os regimes previstos nos artigos 4.° -B e 4.° -D do Regulamento (CEE) n.° 805/68,
[...]
b) Em caso de aplicação do artigo 5.° e, se for caso disso, da alínea b) do artigo 4.° do regulamento supramencionado:
- o mais rapidamente possível, as regras de concessão das ajudas previstas e, nomeadamente, o tipo ou categoria de animais em causa, os montantes unitários previstos, as regras de cálculo correspondentes e as datas finais de pagamento,
- respectivamente em 15 de Novembro de 1996 e em 31 de Julho de 1997, o mais tardar, os montantes totais das ajudas pagas ao abrigo do artigo 5.° e da alínea b) do artigo 4.°, bem como o número de beneficiários e de animais em causa.»
B - Direito nacional
9. A Orden de 19 de Setembro de 1996 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (portaria ministerial do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação) (a seguir «portaria ministerial») regula o processo de concessão dos pagamentos suplementares a favor dos produtores de bovinos machos e de possuidores de vacas em aleitamento.
10. No seu artigo 1.°, a portaria ministerial baseia-se expressamente no artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96. Nos termos do artigo 2.° da portaria ministerial, os referidos produtores e possuidores recebem pagamentos suplementares para o número de animais relativamente aos quais em 1995 tinham direito a receber um prémio nos termos do Regulamento n.° 805/68.
III - Matéria de facto e pedidos das partes
11. Todos os pagamentos de recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96 foram executados pelas autoridades espanholas até 15 de Outubro de 1996. Por fax de 8 de Junho de 1998, as autoridades espanholas informaram a Comissão sobre o montante dos recursos pagos. No período de 21 a 25 de Setembro de 1998, a Comissão realizou em Espanha uma investigação geral sobre o pagamento de prémios por animais.
12. Por fax de 8 de Junho de 1998, as autoridades espanholas invocaram o artigo 1.° do regulamento de execução e os artigos 1.° e 4.°, alínea a), ou alínea b), do Regulamento n.° 1357/96 como «fundamento jurídico» dos diversos pagamentos, designados também como «pagamentos suplementares». O montante dos pagamentos comunicados nas rubricas referentes às despesas previstas no artigo 1.° do Regulamento n.° 1357/96 foi de 27,00 ecus por vaca em aleitamento e de 23,00 ecus por bovino macho. Além disso, estas despesas foram inscritas na contabilidade anual sob as rubricas orçamentais relativas à aplicação do artigo 1.° do Regulamento n.° 1357/96 (B01-2133.001 e 002), e não nas rubricas orçamentais relativas à aplicação do artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96 (B01-2133.004).
13. Dos inquéritos realizados em Espanha de 21 a 25 de Setembro de 1998, resultou que as autoridades espanholas concederam pagamentos suplementares correspondentes ao número de animais relevantes existentes em 1995. Não foi levada em conta uma eventual diminuição do efectivo pecuário em 1996. As autoridades espanholas não responderam ao pedido da Comissão de fornecimento de informações relativas a eventuais pagamentos em excesso.
14. Por carta de 29 de Março de 1999, recebida pela Representação Permanente do Reino de Espanha junto da União Europeia em 12 de Abril de 1999, a Comissão comunicou os resultados das verificações .
15. Em 11 de Julho de 2001, a Comissão adoptou a Decisão 2001/557/CE, em que determinou, relativamente ao Reino de Espanha, com fundamento em «sistema irregular», uma correcção financeira de 2% das despesas declaradas ao abrigo das rubricas orçamentais B01-2133.001 e 002 (185 046 088,00 ESP) nos termos do Regulamento n.° 1357/96 relativamente ao exercício financeiro de 1997. Esta correcção financeira é objecto do presente recurso de anulação, interposto pelo Reino de Espanha por requerimento de 3 de Setembro de 2001, inscrito no registo do Tribunal de Justiça em 6 de Setembro de 2001.
16. O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a decisão da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, quanto às correcções financeiras impostas ao Reino de Espanha e discutidas nos presentes autos.
- condenar a instituição demandada nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso;
- condenar o recorrente nas despesas.
IV - Fundamentos do recurso
17. O Reino de Espanha baseia o seu recurso em dois fundamentos. Com o primeiro fundamento, o Reino de Espanha afirma ter cumprido o sistema de pagamentos para atribuição de pagamentos suplementares previsto no Regulamento n.° 1357/96, pelo que a recusa de financiamento não tem fundamento jurídico.
Com o segundo fundamento, sustenta que, em qualquer caso, a decisão de recusa dos financiamentos em questão foi tomada com violação do prazo de vinte e quatro meses previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.° 729/70.
V - Apreciação jurídica
A - Primeiro fundamento: cumprimento do sistema de pagamentos previsto no Regulamento n.° 1357/96 para a atribuição dos recursos
1. Argumentos das partes
18. O Governo espanhol é de opinião de que a concessão dos pagamentos suplementares foi feita de forma regular. A Espanha optou por um sistema de pagamento nos termos do artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96 (a seguir «sistema especial de pagamento»). Tal sistema especial de pagamento não tem de prever a possibilidade de exigência de reembolso nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 1357/96. Esta apenas é obrigatória em caso de aplicação do sistema geral de pagamento, nos termos dos artigos 1.° a 4.° do Regulamento n.° 1357/96 (a seguir «sistema geral de pagamento»).
19. Do quinto considerando do Regulamento n.° 1357/96 resulta que os Estados-Membros podem aplicar um sistema especial de pagamento quando tal for necessário por razões de especial urgência, causada pela necessidade de efectuar todos os pagamentos previstos no artigo 7.° do Regulamento n.° 1357/96 até 15 de Outubro de 1996. Esse foi o caso do Reino de Espanha.
20. O Governo espanhol considera que o quinto considerando do Regulamento n.° 1357/96, em qualquer caso, contraria a opinião da Comissão de que os Estados-Membros só poderiam ter escolhido um sistema especial de pagamento se estes pagamentos - ao contrário do que aconteceu em Espanha - não fossem concebidos como pagamentos suplementares aos prémios previstos no Regulamento n.° 805/68. Da sua formulação («e/ou») decorre que os Estados-Membros podiam basear a sua opção por um sistema especial de pagamento na necessidade de um sistema de pagamento diferente do aumento dos prémios ou na necessidade de efectuar os pagamentos até 15 de Outubro de 1996. Em Espanha foi este último fundamento o decisivo.
21. Para a concepção de um sistema especial de pagamento, o artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96 exige que a concessão dos pagamentos suplementares seja feita de acordo com «critérios objectivos», por forma que a indemnização não seja superior à perda de rendimentos sofrida pelos produtores.
22. O sistema de pagamento da portaria ministerial baseia-se em critérios objectivos, na medida em que prevê pagamentos unitários com base no efectivo pecuário relevante existente em 1995.
23. Também a indemnização não foi superior aos prejuízos sofridos pelos diferentes produtores e possuidores dos animais: na verdade, com base no sistema de pagamento da portaria ministerial seria possível que os produtores cujo efectivo pecuário relevante fosse em 1996 inferior ao de 1995 recebessem pagamentos suplementares para mais animais do que os que efectivamente possuíam. No entanto, o montante dos pagamentos suplementares correspondia apenas a 2,9% do preço de mercado, que em Espanha no período entre Fevereiro de 1995 e Junho de 1996 caiu mais de 32%. Tendo em conta que, em Espanha, o efectivo pecuário médio de animais relevantes no momento em que foram atribuídos os pagamentos suplementares era de quinze animais, e que o prejuízo por animal era várias vezes superior ao montante do pagamento suplementar, a indemnização concedida a cada um dos beneficiários não foi, em regra, maior do que o prejuízo.
24. Quanto ao argumento de que teriam sido as próprias autoridades espanholas a comunicar à Comissão a aplicação de um sistema geral de pagamento, o Governo espanhol alega que estas comunicações eram incompletas do ponto de vista dos requisitos do Regulamento n.° 1504/96. Com as referências aos artigos 1.° e 4.°, alínea a), do Regulamento n.° 1357/96, apenas se pretendia deixar claro que os pagamentos efectuados de acordo com o sistema de pagamento espanhol correspondiam à forma e ao montante dos pagamentos suplementares previstos nos artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 1357/96.
25. A Comissão é de opinião de que o Reino de Espanha não concedeu os recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96 de forma regular.
26. A concessão dos recursos nos termos da portaria ministerial foi efectuada na forma de pagamentos suplementares aos prémios previstos no Regulamento n.° 805/68 e no montante exacto previsto no artigo 1.° do Regulamento n.° 1357/96. Com isto, o Reino de Espanha deu a conhecer que atribuiu os pagamentos suplementares de acordo com o sistema geral de pagamento. E foi exactamente isto que as autoridades espanholas transmitiram à Comissão na sua comunicação prevista no artigo 1.° do Regulamento n.° 1504/96.
27. No entanto, quando um Estado-Membro tiver aplicado o sistema geral de pagamento, este não pode ser executado sem se aplicar o sistema de cálculo previsto no artigo 1.°, n.° 3, e o disposto no artigo 2.° do Regulamento n.° 1357/96 quanto a reembolsos.
28. Contudo, mesmo que o sistema de pagamento previsto na portaria ministerial devesse ser entendido como um sistema especial de pagamento nos termos do artigo 5.° do Regulamento n.° 1537/96, esse sistema não correspondia às condições estabelecidas no regulamento. Nem os pressupostos de aplicação desse sistema se verificavam, nem o conteúdo do sistema de pagamento da portaria ministerial correspondia aos requisitos de um sistema especial de pagamento.
29. Relativamente aos pressupostos, a Comissão alega que, de acordo com o Regulamento n.° 1537/96, os Estados-Membros não tinham a faculdade de conceder os recursos de acordo com o sistema geral de pagamento ou com um sistema especial.
30. Na verdade, a aplicação de um sistema especial de pagamento podia, em princípio, também ser fundamentada no facto de o pagamento ter de ser realizado até 15 de Outubro de 1996, nos termos do artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96. Mas o Governo espanhol apenas invocou uma especial urgência, sem no entanto a ter conseguido provar. Os dados necessários sobre o efectivo pecuário relevante em 1995 já estavam disponíveis antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 1357/96 e os reembolsos a exigir com base na redução do efectivo pecuário de 1996 relativamente ao de 1995 não podiam atrasar a concessão dos pagamentos suplementares no período relevante, uma vez que os reembolsos, de qualquer forma, só poderiam ser executados após a disponibilização dos dados respectivos, ou seja, no ano de 1997.
31. Mas, mesmo que o Reino de Espanha pudesse ter escolhido um sistema especial de pagamento, o conteúdo do sistema de pagamento previsto na portaria ministerial, em qualquer caso, não correspondia aos critérios do Regulamento n.° 1357/96.
32. Como resulta, nomeadamente, do quinto considerando, um sistema especial de pagamento pressupõe uma forma de pagamento diferente da prevista no sistema geral. Não podia, por isso, prever pagamentos na forma de pagamentos suplementares aos prémios atribuídos nos termos do Regulamento n.° 805/68. Além do mais, um sistema especial de pagamento só podia prescindir da exigência de reembolso se não estivesse de modo nenhum em conexão com o efectivo de animais elegíveis nos termos do Regulamento n.° 805/68 - um sistema deste tipo foi o aplicado pela República Federal da Alemanha.
33. Além disso, o artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96 contém a exigência de aplicação de «critérios objectivos» e obriga a que não se façam pagamentos superiores à perda de rendimentos sofrida. Pelo que um sistema especial de pagamento deveria garantir que não fossem efectuados pagamentos a possuidores ou produtores cujo efectivo pecuário relevante em 1996 fosse inferior ao de 1995.
2. Apreciação
34. Como resulta do próprio regulamento, a concessão dos recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96 podia ser feita de acordo com dois sistemas diferentes de pagamento. Na decisão impugnada, a Comissão parte do princípio de que o Reino de Espanha não aplicou regularmente nenhum deles.
35. Assim, deve seguidamente averiguar-se se o sistema de pagamento da portaria ministerial cumpre os requisitos do sistema geral de pagamento. Se não cumprir, deverá seguidamente averiguar-se se o Reino de Espanha cumpre os pressupostos de aplicação do sistema especial de pagamento. Apenas se for esse o caso é que se deve analisar a discussão desenvolvida pelas partes sobre os requisitos de conteúdo de um sistema especial de pagamento.
a) Quanto à aplicação do sistema geral de pagamento
36. As partes estão em desacordo quanto a ter sido comunicada pelas autoridades espanholas, por fax de 8 de Junho de 1996, a aplicação do sistema geral de pagamento. No entanto, não é necessário analisar mais detidamente esta questão, pois ambas as partes estão de acordo em que o sistema de pagamento previsto na portaria ministerial não corresponde aos requisitos do sistema geral de pagamento previsto no Regulamento n.° 1357/96.
37. Na verdade, a portaria ministerial prevê pagamentos sob a forma de pagamentos suplementares aos prémios estabelecidos no Regulamento n.° 805/68. A portaria ministerial reporta-se ao efectivo pecuário relevante existente em 1995. No entanto, os pagamentos não têm natureza provisória, pois a portaria ministerial não prevê nenhuma disposição segundo a qual, no caso de se verificar que o efectivo pecuário de 1996 era inferior ao de 1995, os eventuais pagamentos em excesso devessem ser reembolsados. Não estão assim cumpridos os requisitos estabelecidos no artigo 1.°, n.° 3, e no artigo 2.° do Regulamento n.° 1357/96.
b) Quanto à aplicação de um sistema especial de pagamento
38. No caso do sistema de pagamento previsto na portaria ministerial, pode eventualmente tratar-se de um sistema especial de pagamento na acepção do artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96.
39. A este respeito, as partes têm uma opinião diferente sobre pressupostos e com que conteúdo os Estados-Membros podiam estabelecer um sistema especial de pagamento para atribuição dos recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96.
40. Apenas no caso de se verificarem os pressupostos da adopção de um sistema especial de pagamento é que se deverá averiguar se o sistema de pagamento previsto na portaria ministerial cumpre os requisitos de conteúdo de um sistema especial de pagamento previsto no artigo 5.° do regulamento. Os pressupostos devem, por isso, ser averiguados em primeiro lugar.
41. O artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96 não contém nenhuma indicação sobre os pressupostos de que depende a aplicação pelos Estados-Membros de um sistema especial de pagamento.
42. Indicações mais precisas encontram-se apenas no quinto considerando: os Estados-Membros podem aplicar um sistema especial de pagamento quando «devido à sua estrutura de produção seja mais adequado recorrer a um sistema de pagamento que não seja o referido aumento dos prémios e/ou quando a necessidade de efectuar todos os pagamentos até 15 de Outubro o imponha [...]».
43. Ora, o sistema especial de pagamento da portaria ministerial prevê um pagamento sob a forma de aumento dos prémios previstos no Regulamento n.° 805/68, pelo que o primeiro dos mencionados pressupostos não se verifica. As partes não estão de acordo sobre se o quinto considerando deve ser entendido como significando que um sistema especial de pagamento só pode ser fundamentado no facto de os pagamentos previstos no Regulamento n.° 1357/96 terem de ser completamente efectuados num relativamente curto espaço de tempo, ou seja, de 15 de Julho até 15 de Outubro de 1996.
44. O teor literal do quinto considerando inclui, em dez das onze versões linguísticas, a combinação das palavras «e/ou»; apenas a versão sueca utiliza apenas a palavra «ou». Mas a combinação das palavras «e/ou» cobre tanto os casos em que um Estado-Membro cumpre ambos os pressupostos (devido à sua estrutura de produção seja mais adequado recorrer a outro sistema de pagamento/necessidade de efectuar todos os pagamentos até 15 de Outubro), como os casos em que só um dos dois pressupostos se verifica. Este entendimento não está em contradição com a versão sueca do quinto considerando. Ele é portanto comum a todas as versões linguísticas .
45. Se, portanto, para a escolha de um sistema especial de pagamento era suficiente verificar-se que a sua aplicação era necessária para se conseguirem efectuar todos os pagamentos até 15 de Outubro, coloca-se então a questão de saber se este pressuposto se verificou realmente em Espanha.
46. Sobre este ponto deve, em primeiro lugar, esclarecer-se que o quinto considerando não pode certamente ser interpretado no sentido de a obrigatoriedade da disposição do artigo 7.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1357/96 (conclusão dos pagamentos até 15 de Outubro de 1996) poder por si só justificar a invocação da excepção do artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96. Todos os Estados-Membros estão igualmente submetidos a este prazo. Não faria sentido que o estabelecimento de um prazo aplicável a todos os Estados-Membros fosse só por si pressuposto de aplicação de uma norma de excepção (aplicação de um sistema especial de pagamento). Pelo contrário, no quinto considerando diz-se que a aplicação de um sistema especial de pagamento tem de ser imposta pela necessidade de concessão atempada dos recursos. Isto só pode ser entendido no sentido de no Estado-Membro em causa existirem problemas especiais que, sem a aplicação de um sistema especial de pagamento, dificultariam ou impossibilitariam a concessão dos recursos até ao dia fixado.
47. De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, embora seja da competência da Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, incumbe ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar .
48. No caso vertente, a Comissão invocou como fundamento da correcção financeira em litígio um «sistema irregular». O Reino de Espanha tinha de alegar, e eventualmente de provar, que era justificada a aplicação de um sistema especial de pagamento. No caso vertente, o Governo espanhol tinha de demonstrar a razão por que, em Espanha, era necessária a aplicação de um sistema especial de pagamento para assegurar a concessão tempestiva dos recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96. Em vez disso, o Governo espanhol limitou-se a invocar que, devido ao prazo estabelecido, apenas dispunha de um curto espaço de tempo para efectuar os pagamentos e, por isso, se verificava uma especial urgência. E nada alegou para explicar por que não podiam os pagamentos ser efectuados em Espanha, dentro do prazo, mediante a utilização do sistema geral de pagamento.
49. Deve, portanto, partir-se do princípio de que o Reino de Espanha não cumpriu nenhum dos pressupostos de aplicação de um sistema especial de pagamento previstos no artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96. Não é necessário, por consequência, analisar se o conteúdo do sistema de pagamento instituído pela portaria ministerial correspondia às condições do Regulamento n.° 1357/96.
50. Para justificar a correcção financeira, a Comissão invocou, com razão, que o Reino de Espanha não utilizou um sistema de pagamento regular na aplicação do Regulamento n.° 1537/96. O primeiro fundamento do recurso deve, portanto, ser considerado improcedente.
B - Segundo fundamento do recurso: violação do prazo de recusa de despesas efectuadas mais de vinte e quatro meses antes da comunicação dos resultados das referidas verificações
1. Argumentos das partes
51. O Governo espanhol alega que a Comissão, ao estabelecer a correcção financeira em litígio, violou o artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 1258/1999, pois a correcção financeira inclui despesas que as autoridades espanholas efectuaram mais de vinte e quatro meses antes da comunicação escrita da Comissão relativa aos resultados das verificações.
52. A comunicação dos resultados das verificações só foi feita em 12 de Abril de 1999, de forma que só as despesas que tenham sido efectuadas após 12 de Abril de 1997 poderiam ser excluídas do financiamento comunitário. No entanto, os pagamentos suplementares foram efectuados até 15 de Outubro de 1996 inclusive, nos termos do artigo 7.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1357/96.
53. Quanto ao argumento da Comissão de que a correcção se reporta ao facto de as autoridades espanholas não terem exigido o reembolso dos pagamentos suplementares que, na opinião da Comissão, foram pagos em excesso no exercício financeiro de 1997, o Governo espanhol argumenta que a correcção financeira se refere expressamente às despesas da rubrica orçamental B01-2133 do exercício financeiro de 1996, e não à não exigência de reembolsos no exercício financeiro de 1997. No exercício financeiro de 1997 já não existia esta rubrica orçamental.
54. A Comissão sustenta ter cumprido o prazo de recusa estabelecido. O incumprimento relevante do Regulamento n.° 1357/96 ocorreu menos de vinte e quatro meses antes da comunicação dos resultados das verificações. A correcção não se refere aos pagamentos suplementares concedidos em excesso antes de 15 de Outubro de 1996. A correcção fundamenta-se antes no facto de as autoridades espanholas não terem exigido o reembolso dos pagamentos suplementares feitos em excesso após o apuramento do efectivo real de animais relevantes existente em 1996 (que ficou estabelecido, o mais tardar, em Junho de 1997).
2. Apreciação
55. O Governo espanhol invoca o Regulamento n.° 1258/1999 em apoio da sua opinião de que a Comissão não cumpriu o prazo de recusa para efeito de aplicação de correcções. Sobre este ponto, deve considerar-se, em primeiro lugar, que aquele regulamento, nos termos do seu artigo 20.°, apenas se aplica a despesas efectuadas a partir de 1 de Janeiro de 2000. No entanto, a disposição sobre o prazo de recusa invocada pelo Governo espanhol (o artigo 4.°, n.° 4, quinto parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 1258/1999) corresponde literalmente ao artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70, aplicável no momento relevante. O segundo fundamento deve, portanto, ser analisado com base nesta última disposição.
56. O artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70 exclui a correcção de despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão (neste caso 12 de Abril de 1999) dos resultados das verificações. As despesas efectuadas pelo Reino de Espanha antes de 12 de Abril de 1997 ficavam, portanto, excluídas de uma correcção; no caso presente, isso significa, em princípio, a totalidade dos recursos concedidos em Espanha ao abrigo do Regulamento n.° 1357/96.
a) Quanto à questão das «despesas» na acepção do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70
57. As partes estão em desacordo sobre se pode entender-se por «despesas», para efeitos do prazo de recusa, os pagamentos suplementares ou, como entende a Comissão, a não exigência dos necessários reembolsos dos recursos que foram atribuídos no caso concreto, apesar de o efectivo pecuário relevante ter diminuído em 1996 relativamente a 1995. No primeiro caso, todas as despesas foram efectuadas antes do prazo de recusa; no segundo caso, poderiam ainda ocorrer dentro desse prazo.
58. Em minha opinião, a tese da Comissão sobre este ponto não pode ser acolhida.
59. Como resulta do sexto considerando do Regulamento n.° 1287/95 - foi este regulamento que introduziu o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, no Regulamento n.° 729/70 -, com o prazo de recusa é determinado «o período máximo a que podem respeitar as consequências dos resultados dessas mesmas auditorias [da Comissão]».
60. No entanto, a segurança jurídica dos Estados-Membros assim prosseguida seria posta em causa se não fossem claramente determináveis as «despesas» que devem ser submetidas à apreciação sobre se ocorreram ou não dentro do prazo de recusa previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70. E esse seria aqui o caso se se acolhesse a opinião da Comissão, pois não seria suficientemente determinável em que momento deviam ter ocorrido os reembolsos.
61. Por «despesas», na acepção do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70, só podem entender-se os pagamentos efectivos dos recursos previstos numa ajuda agrícola medida comunitária.
b) Quanto ao início da contagem do prazo previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70
62. Coloca-se agora a questão de saber qual o facto com que se inicia a contagem do prazo, ou, dito por outra forma, se, em qualquer caso, o prazo de recusa só começa a correr com a comunicação dos resultados das verificações, ou se este pode começar a correr também a partir de um outro momento determinável pelos Estados-Membros.
63. No presente processo, a situação de partida coloca-se da seguinte forma.
64. De acordo com o artigo 1.° do regulamento de execução, os Estados-Membros tinham o dever de informação relativamente aos sistemas de pagamento por eles utilizados para a concessão dos recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96. No caso de aplicação do sistema geral de pagamento, a informação tinha de ser comunicada até 31 de Julho de 1997 (artigo 1.°, alínea a), do regulamento de execução); no caso de aplicação de um sistema especial de pagamento, a informação devia ser comunicada «o mais depressa possível» (artigo 1.°, alínea b), do regulamento de execução), mas, em qualquer caso, o mais tardar até 31 de Julho de 1997. No caso vertente, o momento mais cedo em que a informação sobre o sistema de pagamento aplicado em Espanha foi comunicada à Comissão (se o chegou a ser ) foi pelo fax das autoridades espanholas de 8 de Junho de 1998, ou seja, pelo menos com dez meses de atraso.
65. Do primeiro considerando do regulamento de execução resulta que as informações prestadas sobre o sistema nacional de pagamento servem para permitir à Comissão ter uma visão clara da repartição e gestão dos recursos e proporcionar também uma fiscalização facilitada dos sistemas de pagamento, na perspectiva da sua compatibilidade com o regulamento. Por conseguinte, não é de excluir que a comunicação dos resultados das verificações, relevante para o prazo de recusa, só tenha sido adiada em benefício do Reino de Espanha por as autoridades espanholas não terem cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.° do regulamento de execução ou por, pelo menos, não o terem feito em devido tempo.
66. Por conseguinte, coloca-se a questão fundamental de saber se a contagem do prazo de recusa também se inicia irrefutavelmente na data da comunicação dos resultados das verificações no caso de essa data também puder ser influenciada pelo próprio Estado-Membro.
67. No processo Espanha/Comissão, o Tribunal de Justiça ocupou-se com a questão de saber se, em determinadas circunstâncias, o início do prazo podia situar-se antes do momento da comunicação dos resultados das verificações. O Tribunal de Justiça recusou essa possibilidade, invocando que «esta limitação [temporal] tem o objectivo de proteger os Estados-Membros da falta de segurança jurídica [...] A interpretação de acordo com a qual a limitação temporal não se aplica se o Estado-Membro em causa estiver consciente de que a Comissão considera deficiente o seu sistema de controlo não responde ao objectivo de segurança jurídica».
68. No entanto, em minha opinião, a situação de facto e jurídica do citado processo não são totalmente comparáveis com as do caso em análise. Com efeito, o Tribunal de Justiça não teve naquele processo a oportunidade de apreciar a questão da influência de um especial dever de colaboração do Estado-Membro, como o que está em causa no artigo 1.° do regulamento de execução.
69. Além disso, no caso em apreço, ao contrário do processo citado, está fora de dúvida que fosse, em princípio, possível considerar outra data como início da contagem do prazo de recusa, com a qual podia ficar suficientemente acautelada a exigência de segurança jurídica para os Estados-Membros, colocada pelo Tribunal de Justiça em primeiro plano.
70. No entanto, no caso vertente, hesito em propor ao Tribunal de Justiça que se afaste da data de início da contagem do prazo de recusa fixada no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70.
71. Em minha opinião, tal derrogação não seria, em princípio, impossível se a data relevante, a da comunicação dos resultados das verificações, tivesse sido atrasada devido ao incumprimento de um especial dever de colaboração dos Estados-Membros imposto pelo direito comunitário e, assim, tal atraso funcionasse a favor do Estado-Membro que tivesse violado o direito comunitário. Mas isto só poderia aplicar-se com a condição de o incumprimento desse dever especial de colaboração ter comprovadamente impedido a Comissão de executar as necessárias verificações e de comunicar os respectivos resultados num momento anterior.
72. No caso vertente isso não pode considerar-se demonstrado. As alegações da Comissão não permitem concluir que tenha atribuído algum significado ao cumprimento dos deveres de informação, previstos no artigo 1.° do regulamento de execução, no plano da execução das verificações e da comunicação dos respectivos resultados que desencadeia a contagem do prazo.
73. A Comissão também não alegou que as informações não prestadas, ou em qualquer caso prestadas manifestamente com atraso, fossem absolutamente necessárias para poder verificar qual dos sistemas de pagamento previstos no Regulamento n.° 1357/96 foi utilizado em Espanha e se foi utilizado regularmente. Pelo contrário, segundo as suas próprias afirmações, a Comissão só depois das verificações, no final de Setembro de 1998, se esforçou por saber qual o sistema que tinha sido aplicado pelas autoridades espanholas para concessão dos recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96.
74. Face ao que precede, sou de opinião de que, no presente caso, o prazo de recusa previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.° 729/70 deve ser contado a partir do dia da comunicação dos resultados das verificações às autoridades espanholas (12 de Abril de 1999).
75. Assim, só as despesas efectuadas após 12 de Abril de 1997 podem ser sujeitas a uma correcção financeira. Visto que, em Espanha, a totalidade dos recursos previstos no Regulamento n.° 1357/96 foram pagos até 15 de Outubro de 1996, a decisão impugnada refere-se incorrectamente a despesas que ocorreram mais de vinte e quatro meses antes da comunicação escrita dos resultados das verificações.
76. Deve, por isso, considerar-se procedente o segundo fundamento do recurso. A decisão impugnada deve ser anulada na medida em que prevê uma correcção financeira das despesas efectuadas em 1996 pelo Reino de Espanha com base no Regulamento n.° 1357/96.
VI - Conclusão
77. Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal que decida da seguinte forma:
«1) A Decisão 2001/557/CEE da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, é anulada na medida em que prevê uma correcção financeira das despesas efectuadas em 1996 pelo Reino de Espanha com base no Regulamento n.° 1357/96, no montante de 185 046 088,00 ESP.
2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.»