61997CC0295_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Med de spoergsmaal, som Tribunale di Genova (Italien) har forelagt Domstolen oensker den for det foerste at faa oplyst, om den praejudicielle forelaeggelse kan anvendes med henblik paa at opnaa Domstolens vurdering af, om en national lov er forenelig med bestemmelserne i traktatens artikel 92, og for det andet, om visse af denne lovs bestemmelser kan betragtes som offentlige stoetteforanstaltninger til fordel for de stoerre virksomheder, som er omfattet af loven.
Faktiske omstaendigheder, retsforhandlinger og praejudicielle spoergsmaal
2 De faktiske omstaendigheder, som har stoerst relevans for naervaerende sag, er - som de fremstaar i forelaeggelseskendelsen - foelgende:
- Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA (herefter »Piaggio«) koebte hos det tyske selskab Dornier Luftfahrt GmbH (herefter »Dornier«) tre militaerfly, som skulle leveres til det italienske forsvar, og tog disse fly i besiddelse.
- I perioden mellem 1992 og 1994 betalte Piaggio forskellige beloeb til Dornier som sikkerhed for betaling for flyene og overdrog ved transporter til Dornier forskellige fordringer paa det italienske forsvarsministerium og selskabet International Factors Italia SpA.
- Ved afgoerelse af 29. oktober 1994 erklaerede Tribunale di Genova Piaggio for insolvent og fastslog, at selskabet kunne blive omfattet af bestemmelserne i lov nr. 95/79 af 3. april 1979 (herefter »lov nr. 95/79«) (1).
- Ved Industriministeriets og Ministeriet for Statens Finansers dekret af 28. november 1994 blev Piaggio sat under saerlig administration.
- Den 14. februar 1996 anlagde Piaggio omstoedelsessag ved Tribunale di Genova med paastand om omstoedelse af samtlige betalinger og overdragelser af fordringer til Dornier i de to sidste aar foer dekretet blev udstedt (venteperioden). Disse beloeb sig til 30 028 894 382 ITL. Dornier har rejst indsigelse over for denne paastand og har bl.a. gjort gaeldende, at lov nr. 95/79 er i strid med faellesskabsretten.
- Da Tribunale di Genova var i tvivl om denne forenelighed, forelagde den Domstolen foelgende to praejudicielle spoergsmaal:
»1) Kan en national rets anmodning til Domstolen om en direkte afgoerelse vedroerende lovligheden efter traktatens artikel 92 (statsstoette) af en i en medlemsstat gaeldende lovbestemmelse, admitteres?
2) Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, kan det da antages, at den italienske stat med lov nr. [95] af 3. april 1979 om saerlig administration af stoerre kriseramte virksomheder - og navnlig med de i praemisserne til naervaerende kendelse naevnte bestemmelser i denne lov - kan antages at have ydet bestemte af denne lov omfattede virksomheder ('stoerre virksomheder') stoette, der er i strid med traktatens artikel 92?«
Indledende bemaerkninger
3 Domstolen har for nylig i en dom af 1. december 1998, (2), behandlet spoergsmaalet om, hvorvidt anvendelsen af lov nr. 95/79 udgoer statsstoette under hensyn til bestemmelserne i EKSF-traktatens artikel 4. Domstolen besvarede et praejudicielt spoergsmaal, som var forelagt af Corte Suprema di cassazione med, at: »Anvendelsen paa en virksomhed ... af en ordning som den, der er indfoert ved lov nr. 95/79, og som fraviger den almindelige konkursret, skal anses for at give anledning til tildeling af en statsstoette, der er forbudt i henhold til EKSF-traktatens artikel 4, litra c), naar det er fastslaaet, at denne virksomhed
- har haft tilladelse til at viderefoere sin oekonomiske aktivitet under omstaendigheder, hvor en saadan mulighed ville have vaeret udelukket i forbindelse med anvendelsen af den almindelige konkursret, eller
- har haft en eller flere fordele, saasom en statslig kaution, en nedsat skattesats, en fritagelse fra forpligtelsen til at betale boeder eller et reelt afkald, helt eller delvist, paa det offentliges fordringer, som en anden insolvent virksomhed ikke ville have haft krav paa ved anvendelsen af den almindelige konkursret.«
4 Selv om de retsregler om statsstoette, som er indfoert ved EKSF-traktaten, er forskellige fra dem, der gaelder efter EF-traktaten, maa det ikke desto mindre laegges til grund, at begrebet »statsstoette« skal fortolkes paa samme maade i saavel den ene som den anden sammenhaeng. Paa denne baggrund finder den praksis, Domstolen udviklede i Ecotrade-dommen, som udgangspunkt anvendelse paa de forhold, der ligger til grund for naervaerende praejudicielle spoergsmaal. Som foelge af saertraekkene i EF-traktatens artikel 91, 92 og 93 er det imidlertid noedvendigt at tage stilling til, hvilke forhold der adskiller disse bestemmelser fra reglerne i EKSF-traktaten, hvorfor der ikke kan siges at foreligge spoergsmaal, som er »aabenbart identiske« med et spoergsmaal, Domstolen allerede har afgjort, jf. procesreglementets artikel 104, stk. 3.
5 Under alle omstaendigheder finder jeg det noedvendigt foer gennemgangen af sagens realitet at tage stilling til formaliteten i forbindelse med de praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt af den italienske ret.
Formaliteten med hensyn til spoergsmaalene
i) »Den nationale rets upraecise henvisninger til faktiske og retlige forhold«
6 Domstolen har allerede udtalt, at noedvendigheden af at naa til en hensigtsmaessig fortolkning af faellesskabsretten fordrer, at de faktiske og retlige rammer for den udbedte fortolkning fastlaegges (3), og har i ét tilfaelde kun afgivet en delbesvarelse, idet den ikke raadede over de fornoedne oplysninger (4). I dommen i sagen Telemarsicabruzzo m.fl. (5) blev dette krav understreget i en saadan grad, at det blev anset for at udgoere det vaesentligste krav til den nationale ret, naar denne skulle goere brug af et praejudicielt spoergsmaal.
7 I den paagaeldende sag naegtede Domstolen, efter at den havde udtalt, at »det for at opnaa en fortolkning af faellesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, er paakraevet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstaendigheder og de regler, som de forelagte spoergsmaal haenger sammen med, eller i alt fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spoergsmaal«, at svare paa de stillede spoergsmaal, fordi de oplysninger, som den italienske ret havde fremfoert, var utilstraekkelige. Domstolen udtalte i oevrigt, at disse krav »navnlig [har] betydning paa konkurrenceomraadet, hvor de faktiske og retlige omstaendigheder ofte er indviklede« (6).
8 Domstolen har i oevrigt anvendt og udviklet praksis fra Telemarsicabruzzo-dommen i en lang raekke kendelser (7), hvori den har afvist at admittere praejudicielle spoergsmaal, som den havde faaet forelagt. Argumentationen er den samme i alle disse kendelser: Domstolen kraever, at forelaeggelsesbeslutningen tilstraekkelig praecist angiver de faktiske og retlige rammer for de stillede spoergsmaal. Dette krav er noedvendigt for, at Domstolen kan give en fortolkning af faellesskabsretten, som den nationale ret kan bruge.
9 Gennemgangen i forelaeggelsesbeslutningen af de faktiske og retlige rammer, som de praejudicielle spoergsmaal indgaar i, udgoer endvidere et krav fra Domstolens side med henblik paa at sikre, at medlemsstaternes regeringer samt andre interesserede parter kan afgive indlaeg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen (8). Eftersom forelaeggelsesbeslutningen er det eneste dokument, som fremsendes til de ovennaevnte, skal den indeholde en tilstraekkelig begrundelse, saaledes at det ikke er noedvendigt at gennemgaa hovedsagens akter.
10 I naervaerende sag maa det imidlertid konstateres, at de nationale bestemmelser, som den forelaeggende ret har redegjort for, er yderst fragmentariske og utilstraekkelige. Saaledes udtaler den nationale ret, efter at have forklaret, at lov nr. 95/79, som finder anvendelse paa stoerre virksomheder med mere end 300 ansatte, har til formaal at sikre deres sanering snarere end deres likvidation (9), at de »bestemmelser [i lov nr. 95/79], der efter naervaerende rets opfattelse synes at have karakter af 'stoetteforanstaltninger', der er forbudt ifoelge de relevante faellesskabsbestemmelser ... navnlig [gaar] ud paa foelgende:
a) Statskassen kautionerer for laan, som selskaber, der er sat under saerlig administration, opnaar i banker og kreditinstitutter til finansiering af den loebende drift og til genaktivering og faerdiggoerelse af installationer, bygninger og industriudstyr (artikel 2a).
b) For overdragelser eller overfoersel af virksomheder eller virksomhedsdele, der tilhoerer virksomheder under saerlig administration, opkraeves registreringsafgift med et fast beloeb paa 1 mio. ITL (artikel 5a).
Andre bestemmelser vedroerer alene indirekte finansieringsmekanismer, som sagsoegte har betegnet som 'tvungen finansiering', og som bestaar i en adgang til omstoedelse i forhold til visse kreditorer af betalinger, hvis beloeb i alt fald indgaar blandt de midler, der skal bruges til sanering af selve virksomheden«.
11 De ovennaevnte oplysninger er de eneste, som den forelaeggende ret har givet med hensyn til de nationale regler, hvis forenelighed med traktatens artikel 92 den har anmodet Domstolen om at tage stilling til. Henvisningen til de tre ovenstaaende bestemmelser - statslig kaution for gaeld, nedsaettelse af skat paa overfoersler og ivaerksaettelse af omstoedelseskrav - er ufuldstaendig, hvilket ogsaa blev fremhaevet under den praejudicielle procedure. I den forbindelse bemaerkes foelgende:
a) For saa vidt angaar kautionen for gaelden er det ikke oplyst, at denne ikke tildeles automatisk, men paa grundlag af en konkret vurdering i hvert enkelt tilfaelde (10). Den italienske regering har oplyst, at den har foreslaaet Kommissionen at give denne forudgaaende underretning om hver enkelt af de forskellige paataenkte kautionsforpligtelser, med forbehold af Kommissionens samtykke i hvert enkelt tilfaelde (11).
b) Den italienske regering har understreget, at registreringsafgiften, som paalaegges ved overfoerslen, udgoer en foranstaltning, der er til fordel for erhververne, som beskattes passivt, og ikke for den kriseramte virksomhed.
c) Reglerne for omstoedelse svarer i det vaesentlige til dem, som foelger af konkurslovgivningen (12), som artikel 3 i lov nr. 95/79 henviser til. Sidstnaevnte lov indfoerer ganske vist en »saerlig omstoedelsesadgang«, som er kendetegnet ved en forlaengelse af venteperioden ud over de to aar, som gaelder ved den almindelige omstoedelsesadgang. Imidlertid indeholder forelaeggelseskendelsen ingen oplysning om denne faktiske omstaendighed eller om andre forhold.
12 Desuden er gennemgangen utilstraekkelig, idet den ikke klart beskriver forholdet (forskelle og ligheder) mellem ordningen for saerlig administration og de almindelige konkursregler, som ogsaa opstiller en procedure for tvungen administrativ likvidation. Det var netop den eventuelle uforenelighed mellem den saerlige administration og de almindelige konkursregler, der var bestemmende for Domstolens afgoerelse i ovennaevnte Ecotrade-dom.
13 Det er dog muligt paa grundlag af argumenterne fra parterne i hovedsagen at udlede tilstraekkeligt med oplysninger om den italienske lovgivning, som Domstolen i oevrigt allerede tog stilling til i Ecotrade-dommen. Dermed kunne det umiddelbart antages, at de praejudicielle spoergsmaal - paa trods af manglerne i forelaeggelseskendelsen - burde antages til realitetsbehandling. Imidlertid er betingelsen om, at det skal vaere objektivt noedvendigt at stille disse spoergsmaal, ikke opfyldt. Denne problemstilling behandles nedenfor.
ii) Den objektive noedvendighed af de forelagte spoergsmaal
14 Efter Faellesskabets retspraksis tilkommer det den nationale ret at vurdere behovet og relevansen af de praejudicielle spoergsmaal, som den forelaegger med henblik paa loesningen af den tvist, som den har faaet forelagt. Domstolen har imidlertid opstillet en undtagelse til denne regel, idet den i Salonia-dommen (13) fastslog, at en anmodning om praejudiciel afgoerelse kan afvises, hvis det viser sig, at den fortolkning af faellesskabsretten eller den efterproevelse af en faellesskabsregels gyldighed, som den paagaeldende ret har anmodet om, aabenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand. Denne udtalelse dannede senere grundlag for en omfattende retspraksis, som fik saerlig betydning i 1990'erne (14).
15 Dette krav har saaledes foert til, at der i et dog begraenset antal sager er stillet spoergsmaal, som helt eller delvis er blevet afvist. Saaledes har Domstolen i nogle af disse sager (Falciola (15), Monin Automobiles II (16), Nour, Karner og Lindau (17)), afsagt kendelser om afvisning paa grundlag af den manglende sammenhaeng mellem alle spoergsmaalene og sagens genstand. Derimod har kravet om, at der skal vaere sammenhaeng mellem spoergsmaalene og sagens genstand foert til, at visse spoergsmaal forelagt af de nationale retter, er blevet afvist. Heraf kan naevnes dommene i sagerne Lourenço Dias (18), Corsica Ferries (19), USSL nr. 47 di Biella (20), og Grado og Bashir (21).
16 Efter min opfattelse er det aabenbart, at de praejudicielle spoergsmaal ikke er objektivt noedvendige for afgoerelsen af naervaerende sag. Eftersom de vedroerer »de i praemisserne til naervaerende kendelse naevnte bestemmelser i [lov nr. 95/79]«, er de enten uden sammenhaeng med sagens faktiske omstaendigheder eller uden relevans for sagens afgoerelse.
17 De to foerste af de tre lovmaessige foranstaltninger, som er beskrevet i forelaeggelseskendelsen, er saaledes uden sammenhaeng med sagens faktiske omstaendigheder. For saa vidt angaar den foerste foranstaltning, er det ikke oplyst, om den italienske stat i den foreliggende sag har kautioneret for Piaggio's gaeld, hvorfor henvisningen til lovens regler herom er overfloedig. Hvad angaar den anden foranstaltning, er der ikke udstedt nogen meddelelse om opkraevning af registreringsafgiften (idet der ikke foreligger nogen virksomhedsoverfoersel), og der er saaledes heller ingen grund til at tage hensyn til den artikel i loven, hvorved skattefradraget tildeles.
18 Med hensyn til omstoedelsessagen skal det understreges, at naervaerende sag er anlagt i henhold til de almindelige regler - dvs. at der er tale om et almindeligt soegsmaal i henhold til konkursreglerne - inden for den to-aarige frist, som gaelder i henhold til disse regler. Under hensyn til Piaggio's insolvenserklaering (som ligger foer dekretet, hvormed Piaggio blev sat under saerlig administration) kunne omstoedelsessagen anlaegges saavel i forbindelse med en almindelig konkurssag som i forbindelse med en saerlig procedure. De naermere regler, maalsaetninger, aktiver og passiver, fordringer og andre betingelser for gennemfoerelse er identiske i begge tilfaelde. Jeg kan saaledes ikke se, hvilken betydning valget af denne soegsmaalstype har for spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger en offentlig stoetteforanstaltning.
19 Det er korrekt, at Domstolen, som i Ecotrade-sagen skulle tage stilling til en tilsvarende indsigelse, valgte at antage det praejudicielle spoergsmaal til realitetsbehandling. I den paagaeldende sag gjaldt udsaettelsen af tvangsfuldbyrdelse af de individuelle krav i konkursmassen saavel under den saerlige administrative procedure som under den almindelige konkursprocedure. Ikke desto mindre fastslog Domstolen: »Det er ... ikke uden videre muligt at fastslaa, at Ecotrade's stilling ville have vaeret fuldstaendig identisk, hvis AFS havde vaeret underlagt den almindelige konkursprocedure, saerlig med hensyn til mulighederne for i det mindste delvist at faa daekket sine fordringer«.
20 Efter min opfattelse foerer en saa fri fortolkning af relevansvurderingen med hensyn til praejudicielle spoergsmaal reelt til, at abstrakte og hypotetiske forelaeggelser antages til realitetsbehandling, hvilket Domstolen burde undgaa. Dette gaelder saa meget desto mere, naar det underliggende spoergsmaal er, om nationale love er forenelige med Faellesskabets retsorden.
21 Saafremt Domstolens svar paa grund af saerlige forhold i hovedsagen ikke kan paavirke den nationale rets afgoerelse i en sag, hvor denne er i tvivl om fortolkningen af faellesskabsretten, udgoer dette svar ikke laengere nogen afgoerende rettesnor, hvormed den nationale ret kan traeffe afgoerelse i sagen, men derimod en didaktisk oevelse eller en abstrakt udtalelse.
22 Efter min opfattelse er dette tilfaeldet i naervaerende sag. Tvisten i hovedsagen vedroerer udelukkende spoergsmaalet om, hvorvidt Dornier er forpligtet til at tilbagebetale de beloeb til konkursmassen, som selskabet i venteperioden havde faaet udbetalt fra Piaggio. Ugyldigheden af de betalinger, som blev foretaget i denne periode, har intet at goere med, om konkursproceduren er almindelig eller saerlig, idet der er tale om en generel foranstaltning, som findes i de fleste konkursprocedurer. Den erklaering, hvormed disse betalinger mistede enhver virkning, har saaledes ingen betydning for saertraekkene i ordningen for saerlig administration i henhold til den italienske saerlov. Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt de fremtidige muligheder for at indkraeve fordringen er bedre eller ringere (hvilket, som jeg naevnte overfor, var det afgoerende argument for realitetspaakendelsen i Ecotrade-dommen), er det et spoergsmaal, som er uden betydning for selve anlaegget af omstoedelsessagen.
23 Sammenfattende er det min opfattelse, at de processuelle betingelser, som skal vaere opfyldt for, at Domstolen kan give et brugbart svar paa de spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt, ikke er opfyldt. For det tilfaelde, at den afdeling, som skal traeffe afgoerelse i den foreliggende sag, ikke deler min opfattelse, vil jeg under alle omstaendigheder tage stilling til de to praejudicielle spoergsmaal.
Foerste praejudicielle spoergsmaal
24 Tribunale di Genova oensker oplyst, om en national ret kan anmode Domstolen om en direkte stillingtagen til, om en bestemmelse i en medlemsstats lovgivning er forenelig med reglerne i traktatens artikel 92.
25 Svaret paa dette foerste spoergsmaal maa - som det er formuleret - noedvendigvis blive benaegtende. For det foerste foelger det af fast retspraksis, at den praejudicielle procedure i henhold til EF-traktatens artikel 177 ikke er et hensigtsmaessigt instrument til at foretage en direkte vurdering af, om en national forskrift er i overensstemmelse med faellesskabsretten. I forbindelse med den praejudicielle procedure kan Domstolen dog forsyne den nationale ret med fortolkningsmomenter vedroerende faellesskabsretten, som efter dennes opfattelse kan komme denne instans til nytte med henblik paa loesningen af tvisten.
26 For det andet kan Domstolens praksis, for saa vidt angaar spoergsmaalet om de nationale retters og Domstolens opgave med henblik paa fastlaeggelsen af, om de statslige stoetteforanstaltninger er forenelige med bestemmelserne i faellesskabsretten eller ej, sammenfattes som i Domstolens dom af 11. juli 1996 i sagen SFEI m.fl. (22), hvori den udtalte foelgende:
- I den kontrolordning med statsstoette, som er indfoert ved EF-traktaten, skal der tages hensyn til, at det principielle forbud mod statsstoette hverken er absolut eller ubetinget, da navnlig traktatens artikel 92, stk. 3, tillaegger Kommissionen et vidt skoen ved afgoerelsen af, om en stoette kan tillades ved undtagelser fra det almindelige forbud i artikel 92, stk. 1. Bedoemmelsen i saadanne tilfaelde af en statsstoettes forenelighed eller uforenelighed med faellesmarkedet rejser problemer, der indebaerer hensyntagen til og vurdering af sammensatte oekonomiske omstaendigheder, som hurtigt kan aendre sig.
- I traktatens artikel 93 fastlaegges derfor en saerlig fremgangsmaade, hvorefter Kommissionen loebende undersoeger og kontrollerer stoetten. Med hensyn til en ny stoette, som medlemsstaterne paataenker at indfoere, er der fastlagt en forudgaaende procedure, som skal foelges, saafremt stoetten skal anses for forskriftsmaessigt indfoert.
- De nationale retters befoejelse er et resultat af den direkte virkning af det forbud mod at gennemfoere paataenkte stoetteforanstaltninger, som fremgaar af artikel 93, stk. 3, sidste punktum. Herom har Domstolen fastslaaet, at forbuddet i denne traktatbestemmelse mod at gennemfoere stoetteforanstaltninger omfatter enhver stoette, som gennemfoeres uden underretning, eller som, hvis der er givet underretning, ydes i den indledende fase eller - hvis Kommissionen ivaerksaetter en kontradiktorisk procedure - foer vedtagelsen af den endelige beslutning.
- De nationale retter skal over for borgerne sikre, at der drages alle konsekvenser af en tilsidesaettelse af traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, i henhold til national ret, saavel med hensyn til gennemfoerelsesretsakternes gyldighed som med hensyn til tilbagesoegning af den finansielle stoette, der er tildelt i strid med den omhandlede traktatbestemmelse.
- De nationale retter kan ikke, naar de skal drage konsekvenserne af en tilsidesaettelse af artikel 93, stk. 3, sidste punktum, udtale sig om, hvorvidt stoetteforanstaltningerne er forenelige med faellesmarkedet, idet Kommissionen er enekompetent til at traeffe afgoerelse herom under forbehold af Domstolens proevelsesret.
- En national ret kan vaere noedt til at fortolke det i traktatens artikel 92 omhandlede stoettebegreb for at fastslaa, om en statslig foranstaltning, som er indfoert uden iagttagelse af den forudgaaende undersoegelsesprocedure efter artikel 93, stk. 3, skulle have vaeret underkastet denne procedure. Hvis den er i tvivl om, hvorledes den skal klassificere de omhandlede statsstoetteforanstaltninger, kan den anmode Kommissionen om naermere oplysninger herom, og kan eller skal forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal om fortolkning af traktatens artikel 92, jf. traktatens artikel 177, stk. 2 og 3.
27 Svaret paa det foerste praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt af Tribunale di Genova, maa logisk set omfatte en anvendelse af disse kriterier, som indebaerer, at en national ret ikke under en praejudiciel procedure kan anmode Domstolen om en direkte stillingtagen til, om en national lovbestemmelse er i overensstemmelse med traktatens artikel 92, hvilket dog ikke forhindrer denne ret i under en saadan procedure at anmode Domstolen om en fortolkning af de bestemmelser i faellesskabsretten, som vedroerer begrebet statsstoette.
Andet praejudicielle spoergsmaal
28 Det andet spoergsmaal er kun stillet for det tilfaelde, at det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende. Under hensyn til ovenstaaende betragtninger er det ufornoedent at besvare dette spoergsmaal. Kommissionen har i sine indlaeg anfoert, at den deler dette synspunkt, og at den ogsaa finder det unoedvendigt i den foreliggende sag at undersoege, om traktatens artikel 92 finder anvendelse paa proceduren for saerlig administration i henhold til lov nr. 95/79.
29 Under alle omstaendigheder er det min opfattelse, at det ikke vil vaere overfloedigt at forsyne den nationale ret med visse fortolkningsregler vedroerende begrebet statsstoette i forbindelse med en national lovgivning som den italienske, eftersom samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter aabner mulighed herfor. I ovennaevnte Ecotrade-dom, hvis domskonklusion er gengivet ovenfor (se punkt 3), blev der opstillet saadanne fortolkningsregler, og det er saaledes ikke noedvendigt at gentage disse.
30 Jeg maa dog indroemme, at den loesning, som Domstolen naaede til i Ecotrade-dommen, ikke er helt uden ulemper, eftersom domskonklusionen koncentrerer sig om de almindelige og de specielle konkursregler. Bortset fra statslige kautionsforpligtelser, som Den Italienske Republik - som ovenfor anfoert - i hvert enkelt tilfaelde har erklaeret sig villig til at underrette Kommissionen om (jf. ovenfor i punkt 11), er jeg ikke sikker paa, om specialitetskriteriet - i modsaetning til de almindelige konkursregler - er tilstraekkeligt til at loese problemet. Ville det saaledes vaere tilstraekkeligt at lade de andre foranstaltninger i lov nr. 95/79 falde ind under den almindelige ordning (dvs. bestemmelserne om fritagelse for betaling af boeder, om afkald paa visse offentlige fordringer eller om en nedsat sats paa registreringsafgift), for at de ikke laengere skulle betragtes som statsstoette?
31 Efter min opfattelse ville det maaske have vaeret bedre at give den nationale ret det svar, at det kun er muligt at tage stilling til, om der faktisk foreligger en statslig stoetteforanstaltning, paa grundlag af de faktiske omstaendigheder i hver enkelt sag, i stedet for at behandle alle foranstaltningerne i lov nr. 95/79 i én og samme dom. Da Domstolen ikke valgte denne fremgangsmaade, maatte den i Ecotrade-sagen - og dette kunne naeppe undgaas som foelge af den praejudicielle procedures begraensninger - afsige en hypotetisk dom, hvori den overlod det til den nationale ret at afgoere, om anvendelsen af den specielle ordning ikke indebar »et stoerre tab for staten ... end den almindelige ordning«. En saadan vurdering er yderst vanskelig, endsige umulig at foretage, idet staten under almindelige konkurssager over for stoerre virksomheder maa se sig noedsaget til at acceptere loesninger, som er kostbare for statskassen, og hvis beloeb vanskeligt kan fastsaettes paa forhaand.
32 Under en oekonomisk synsvinkel er det derfor slet ikke nemt at sige, om statens endelige tab - eller med andre ord det endelige provenu som foelge af det statslige indgreb - ville have vaeret mindre omfattende ved anvendelsen af den almindelige konkursprocedure end ved anvendelsen af ordningen med saerlig administration. Den sidstnaevnte indebaerer efter sin art et vist maal af gaetteri angaaende fremtiden, paa grund af afkaldet paa at faa inddrevet visse offentlige fordringer i et forsoeg paa at opretholde virksomhedens aktiviteter, og derigennem paa et senere tidspunkt at inddrive ikke blot de fordringer, som allerede var forfaldne, men ogsaa de offentlige indtaegter (skatter, sociale bidrag), som paahviler virksomhedens senere aktiviteter. I virkeligheden er situationen for en stoerre, privat kreditor (som f.eks. et finansieringsselskab) ikke meget anderledes, idet denne ofte kan have stoerre interesse i at opretholde driften af den betalingspligtige virksomhed, saafremt den er levedygtig, frem for at realisere dens formue og kun at inddrive en del af gaelden. I saa fald er det snarere virksomhedens fuldstaendige mangel paa levedygtighed og ikke saa meget foranstaltningerne for saerlig administration, som er afgoerende for, om der foreligger statsstoette, som er uforenelig med faellesmarkedet.
33 Saafremt Domstolen uanset disse ovenstaaende bemaerkninger finder det hensigtsmaessigt at opretholde den gaeldende praksis, saaledes som den kommer til udtryk i Ecotrade-dommen, maa jeg understrege, at Kommissionen (som har grebet ind over for lov nr. 95/79 i en raekke beslutninger, hvoraf nogen er af generel karakter (23), og andre vedroerer bestemte sager (24)) betegnede anvendelsen af loven som en »eksisterende statslig stoetteforanstaltning«. Denne betegnelse rejser et problem, som Domstolen ikke fik mulighed for at tage stilling til i Ecotrade-dommen. Sondringen mellem eksisterende statslige stoetteforanstaltninger og nye stoetteordninger har ikke samme betydning i EKSF-traktaten som i EF-traktaten.
34 Som bekendt foelger det af EF-traktaten, at »eksisterende« stoetteforanstaltninger, som gjaldt i de oprindelige medlemsstater paa tidspunktet for ikrafttraedelsen af EF-traktaten (eller for de oevrige medlemsstaters vedkommende foer deres tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber), kan opretholdes, saa laenge Kommissionen ikke har fastslaaet, at de er uforenelige med faellesmarkedet (25). Saa laenge dette ikke er blevet fastslaaet, er det ufornoedent at undersoege, om og i hvilket omfang denne stoette i henhold til traktatens artikel 90, stk. 2, kan undgaa at blive omfattet af forbuddet i artikel 92.
35 Tvaertimod skal medlemsstaterne under alle omstaendigheder foretage en forudgaaende anmeldelse af »nye« statsstoetteordninger til Kommissionen, idet ordningerne i modsat fald kan erklaeres for uforenelige med faellesskabsretten. Som jeg anfoerte ovenfor med henvisning til dommen i sagen SFEI m.fl., skal de nationale retter sikre den umiddelbare anvendelighed af forbuddet i traktatens artikel 93, stk. 3, naar der er tale om nye stoetteordninger, som ikke har vaeret anmeldt forinden.
36 Kommissionen erkender, at lov nr. 95/79 er udstedt efter EF-traktatens ikrafttraeden - hvilket er aabenbart - og anerkender ogsaa, at loven ikke blev meddelt i overensstemmelse med artikel 93, stk. 1. Den anfoerer imidlertid, at den af »hensigtsmaessighedsgrunde« har valgt at behandle loven som en eksisterende stoetteforanstaltning. Blandt disse grunde er Kommissionens egen tvivl gennem 14 aar om, hvorvidt lov nr. 95/79 kunne betragtes som en offentlig stoetteforanstaltning, den omstaendighed, at identifikationen af statsstoettens enkeltheder i henhold til denne lov fortsat er »kompleks og uklar ved foerste oejekast«, de erhvervsdrivendes forventninger til denne, manglen paa klager fra konkurrenter til virksomheder, som var omfattet heraf, og endelig den praktiske umulighed af at faa de beloeb, der eventuelt ville kunne inddrives, tilbagebetalt.
37 Efter min opfattelse kan ingen af disse hensigtsmaessighedsgrunde tillaegges stoerre vaegt end de hensyn, der ligger til grund for legalitetsprincippet. Det foelger af dette princip, at saafremt den italienske lovgiver har valgt en procedure for udstedelsen af lov nr. 95/79, som kan betragtes som statsstoette, skal den betragtes som en ny statslig stoetteforanstaltning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i EF-traktatens artikel 93, og ikke som en eksisterende stoetteordning paa tidspunktet for denne traktats ikrafttraeden.
38 Saafremt Domstolen herefter vaelger at besvare det andet praejudicielle spoergsmaal og finder det fornoedent at opretholde den retspraksis, som er indeholdt i Ecotrade-dommen (i forhold til naervaerende sag den, som vedroerer EF-traktatens artikel 92, og ikke EKSF-traktatens artikel 4), boer den meddele den nationale ret, at den manglende anmeldelse af en statsstoette til Kommissionen i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 3, medfoerer, at stoetteforanstaltningen ikke kan ivaerksaettes.
Forslag til afgoerelse
39 Jeg foreslaar herefter, at de praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt af Tribunale di Genova i naervaerende sag, afvises, eller subsidiaert at de besvares saaledes:
»1) En national ret kan ikke under en praejudiciel procedure anmode Domstolen om en direkte stillingtagen til, om en national lovbestemmelse er i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 92, hvilket dog ikke forhindrer denne ret i under en saadan procedure at anmode Domstolen om en fortolkning af de bestemmelser i faellesskabsretten, som vedroerer begrebet statsstoette.
2) De kriterier, som blev opstillet i Domstolens dom af 1. december 1998 i sag C-200/97, Ecotrade, vedroerende anvendelsen af en ordning som den, der blev indfoert ved den italienske lov nr. 95/79 af 3. april 1979, som indfoerer regler, der fraviger de almindelige konkursregler, kan udstraekkes til at omfatte begrebet statsstoette, som er indeholdt i traktatens artikel 92. Den manglende anmeldelse af en statslig stoetteforanstaltning til Kommissionen medfoerer i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 93, stk. 3, at den ikke kan ivaerksaettes.«
(1) - Lov nr. 95 af 3.4.1979 (GURI nr. 94 af 4.4.1979), ogsaa kaldet »Prodi-loven«, som med visse aendringer stadfaester lovdekret nr. 26 af 30.1.1979 om hasteforanstaltninger med henblik paa saerlig administration af stoerre kriseramte virksomheder (GURI nr. 36 af 6.2.1979).
(2) - Sag C-200/97, Ecotrade, Sml. I, s. 7907.
(3) - Dom af 12.7.1979, sag 244/78, Union laitière normande, Sml. s. 2663, praemis 5, og af 10.3.1981, forenede sager 36/80 og 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., Sml. s. 735, praemis 6.
(4) - Dom af 3.2.1977, sag 52/76, Benedetti, Sml. s. 163, praemis 22.
(5) - Dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90, C-321/90 og C-322/90, Sml. I, s. 393.
(6) - Telemarsicabruzzo-dommen, praemis 6 og 7.
(7) - Domstolen har i foelgende kendelser udtalt, at de praejudicielle spoergsmaal ikke kunne antages til realitetsbehandling som foelge af retspraksis i dommen i sagen Telemarsicabruzzo m.fl.: kendelse af 19.3.1993, sag C-157/92, Banchero I, Sml. I, s. 1085, af 26.4.1993, sag C-386/92, Monin Automobiles I, Sml. I, s. 2049, af 9.8.1994, sag C-378/93, La Pyramide, Sml. I, s. 3999, af 23.3.1995, sag C-458/93, Saddik, Sml. I, s. 511, af 7.4.1995, sag C-167/94, Grau Gomis m.fl., Sml. I, s. 1023, af 21.12.1995, sag C-307/95, Max Mara, Sml. I, s. 5083, af 2.2.1996, sag C-257/95, Bresle, Sml. I, s. 233, af 13.3.1996, sag C-326/95, Banco de Fomento e Exterior, Sml. I, s. 1385, af 20.3.1996, sag C-2/96, Sunino og Data, Sml. I, s. 1543, af 25.6.1996, sag C-101/96, Italia Testa, Sml. I, s. 3081, af 19.7.1996, sag C-191/96, Modesti, Sml. I, s. 3937, af 19.7.1996, sag C-196/96, Lahlou, Sml. I, s. 3945, af 30.6.1997, sag C-66/97, Banco de Fomento e Exterior, Sml. I, s. 3757, af 30.4.1998, forenede sager C-128/97 og C-137/97, Testa og Modesti, Sml. I, s. 2181, og af 8.7.1998, sag C-9/98, Agostini, Sml. I, s. 4261.
(8) - Domstolen understregede allerede dette forhold i dommen af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, praemis 5 og 6.
(9) - Den nationale ret erkender dog, at den saerlige administration ikke alene har til formaal at bevare og sanere kriseramte virksomheder, men i givet fald ogsaa at sikre likvidationen af disse, saaledes som det er tilfaeldet med enhver konkurs.
(10) - Artikel 2a i lov nr. 95/79 bestemmer, at statskassen helt eller delvis kan kautionere for gaeld, som selskaber under saerlig administration maatte stifte i pengeinstitutter til finansiering af den loebende drift og til genaktivering og faerdiggoerelse af installationer, bygninger og industriudstyr.
(11) - Jf. fodnote 23 nedenfor.
(12) - Det drejer sig om dekret nr. 267 af 16.3.1942 om konkurs, akkord, administration under tilsyn, tvungen administrativ likvidation, hvis afsnit III har foelgende overskrift: »Konkursens virkninger paa handlinger, som rammer kreditorerne«. Det bestemmes i dekretets artikel 65, at de betalinger ... som fallenten har foretaget i to aar foer indgivelsen af konkursbegaeringen, ikke kan goeres gaeldende overfor kreditorerne. Artikel 66 vedroerer »den almindelige omstoedelsesadgang«, hvorefter konkursboet kan anlaegge sag med paastand om omstoedelse af handlinger, som debitor har foretaget til skade for kreditorerne, i overensstemmelse med reglerne i den borgerlige lovbog. I henhold til artikel 67, som vedroerer handlinger, som udfoeres mod vederlag, samt betalinger og kautionsforpligtelser, omstoedes disse, medmindre den anden part godtgoer, at han ikke havde kendskab til debitors insolvens. Det drejer sig navnlig om foelgende handlinger: 1) handlinger mod vederlag, som er foretaget inden to aar forud for indgivelsen af konkursbegaeringen, for saa vidt som de ydelser, debitor har praesteret, eller de forpligtelser, han har paataget sig, vaesentligt overstiger modydelsen, 2) handlinger, hvorved debitor har afviklet forfaldne oekonomiske gaeldsforpligtelser ved hjaelp af ikke-oekonomiske midler eller ved hjaelp af andre saedvanlige betalingsmidler inden to aar foer konkursbegaeringen.
(13) - Dom af 16.6.1981, sag 126/80, Sml. s. 1563, praemis 6.
(14) - Jf. bl.a. dom af 18.10.1990, forenede sager C-297/88 og C-197/89, Dzodzi, Sml. I, s. 3763, praemis 40, af 28.11.1991, sag C-186/90, Durighello, Sml. I, s. 5773, praemis 9, af 16.7.1992, sag C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl., Sml. I, s. 4785, praemis 26, af 3.3.1994, forenede sager C-332/92, C-333/92 og C-335/92, Eurico Italia m.fl., Sml. I, s. 711, praemis 17, af 26.10.1995, sag C-143/94, Furlanis, Sml. I, s. 3633, praemis 12, og af 28.3.1996, sag C-129/94, Ruiz Bernáldez, Sml. I, s. 1829, praemis 7.
(15) - Kendelse af 26.1.1990, sag C-286/88, Sml. I, s. 191.
(16) - Kendelse af 16.5.1994, sag C-428/93, Sml. I, s. 1707.
(17) - Kendelse af 25.5.1998, sag C-361/97, Sml. I, s. 3101, og forenede sager C-362/97 og C-363/97, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser.
(18) - Dom af 16.7.1992, sag C-343/90, Sml. I, s. 4673.
(19) - Dom af 17.5.1994, sag C-18/93, Sml. I, s. 1783, praemis 14, 15 og 16.
(20) - Dom af 16.1.1997, sag C-134/95, Sml. I, s. 195.
(21) - Dom af 9.10.1997, sag C-291/96, Sml. I, s. 5531.
(22) - Sag C-39/94, Sml. I, s. 3547.
(23) - For saa vidt angaar loven i sin helhed tilsendte Kommissionen den italienske regering en skrivelse i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1, hvori den anfoerte, at den paagaeldende lovgivning i forskellige henseender faldt inden for anvendelsesomraadet for traktatens artikel 92 ff., og henstillede, at enhver anvendelse af denne lov forudgaaende blev meddelt Kommissionen, saaledes at de forskellige tilfaelde kunne undersoeges inden for rammerne af den ordning, der finder anvendelse paa stoette til kriseramte virksomheder. (skrivelse E 13/92 af 30.7.1992, EFT 1994 C 395, s. 4). De italienske myndigheder svarede, at de kun havde i sinde at foretage en forudgaaende meddelelse i de tilfaelde, som angik statslig kaution som omhandlet i lovens artikel 2a. Paa denne baggrund besluttede Kommissionen at indlede den i EF-traktatens artikel 93, stk. 2, omhandlede procedure.
(24) - Jf. hertil de beslutninger, som er omtalt i Ecotrade-dommens praemis 22.
(25) - Jf. i denne retning Domstolens dom af 30.6.1992, sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4145, praemis 25, og af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, praemis 20 og 21.