61997CJ0106_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 15. januar 1997, indgaaet til Domstolen den 13. marts 1997, har College van Beroep voor het Bedrijfsleven i henhold til EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden af kapitel III i Raadets direktiv 92/46/EOEF af 16. juni 1992 om sundhedsbestemmelser for produktion og afsaetning af raa maelk, varmebehandlet maelk og maelkebaserede produkter (EFT L 268, s. 1), navnlig dettes artikel 23, samt vedroerende gyldigheden af Kommissionens beslutning 94/70/EF af 31. januar 1994 om den foreloebige liste over tredjelande, hvorfra medlemsstaterne tillader indfoersel af raa maelk, varmebehandlet maelk og maelkebaserede produkter (EFT L 36, s. 5).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en sag, som foeres dels af selskabet Dutch Antillian Dairy Industry Inc. (herefter »DADI«), dels af selskabet Verenigde Douane-Agenten BV (herefter »Douane-Agenten«) mod Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (herefter »Rijksdienst«) i Voorburg vedroerende sidstnaevntes afslag paa at tillade indfoersel af et parti smoer hidroerende fra De Nederlandske Antiller, som hoerer til de oversoeiske lande og territorier (herefter »OLT«).
3 Det fremgaar af sagen, at virksomheden DADI, der er etableret i Curaçao (De Nederlandske Antiller), og som har til formaal at fremstille og udfoere smoer, sendte et parti smoer med en nettovaegt paa 25 850 kg fra De Nederlandske Antiller til Nederlandene.
4 Selskabet Douane-Agenten, Rotterdam, fremboed dette parti til inspektion for Rijksdienst, som den 31. januar 1995 afslog indfoersel deraf og til Douane-Agenten udstedte et certifikat vedroerende veterinaerkontrol af produkter indfoert til Faellesskabet fra tredjelande. I dette certifikat anfoeres som grund til afslaget: »Curaçao har ikke tilladelse i henhold til beslutning 94/70/EF.«
5 Den 8. februar 1995 indgav DADI og Douane-Agenten en klage over denne afgoerelse. Klagen blev afvist ved en ny afgoerelse fra Rijksdienst af 21. juni 1995, hvorved det oprindelige afslag af 31. januar 1995 blev opretholdt.
6 Paa denne baggrund anlagde DADI og Douane-Agenten den 10. juli 1995 sag ved College van Beroep voor het Bedrijfsleven med paastand om dels annullation af Rijksdiensts afgoerelse af 21. juni 1995, dels erstatning for den skade, som de mente at have lidt.
7 Under sagen, som De Nederlandske Antillers regering er indtraadt i til stoette for sagsoegerne, har DADI og Douane-Agenten bestridt lovligheden af Rijksdiensts afslag og paaberaabt sig en raekke anbringender og argumenter om, at direktiv 92/46, som er retsgrundlaget for beslutning 94/70, ikke kan finde anvendelse, og om gyldigheden af direktivet med henblik paa EF-traktatens artikel 132, stk. 1 (nu artikel 183, stk. 1, EF), og artikel 102 og 103 i Raadets afgoerelse 91/482/EOEF af 25. juli 1991 om de oversoeiske landes og territoriers associering med Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT L 263, s. 1, herefter »OLT-afgoerelsen«). De har desuden anfaegtet gyldigheden af saavel direktiv 92/46 som af beslutning 94/70. Navnlig med hensyn til direktivet har de anfaegtet dets gyldighed, saavel med henblik paa proportionalitetsprincippet som med henblik paa artikel 2, 4 og 5 i aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger, der udgoer bilag 1 A til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (EFT 1994 L 336, s. 40).
8 Rijksdienst har imidlertid bestridt disse argumenter og under henvisning til EF-traktatens artikel 227 (efter aendring nu artikel 299 EF) gjort gaeldende, at De Nederlandske Antiller har status som tredjeland i forhold til Faellesskabet, da de ikke er kontraherende part i denne traktat, og at faellesskabsretten ikke finder fuld anvendelse paa dem. Ifoelge Rijksdienst har OLT en saerstilling, som kommer til udtryk i en associeringsordning.
9 Paa baggrund af de fremfoerte anbringender og argumenter og med udgangspunkt i, at det parti smoer, der er indfoert til Faellesskabet, principielt opfylder betingelserne for, at det kan sidestilles med smoer med oprindelse i De Nederlandske Antiller, har College van Beroep voor het Bedrijfsleven, som naerer tvivl med hensyn til fortolkningen og gyldigheden af direktiv 92/46 samt gyldigheden af beslutning 94/70, besluttet at udsaette sagen og at stille Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) a) Skal bestemmelserne i kapitel III i direktiv 92/46/EOEF, navnlig set paa baggrund af EF-traktatens artikel 227 samt artikel 131-136, fortolkes saaledes, at de, som forudsat i EF-traktatens artikel 189, stk. 3, skal foere til nationale gennemfoerelsesbestemmelser, som finder anvendelse paa import til Faellesskabet af smoer med oprindelse i de oversoeiske lande og territorier, der naevnes i bilag IV til EF-traktaten, herunder De Nederlandske Antiller?
Saafremt spoergsmaal 1) a) besvares bekraeftende:
1) b) Er bestemmelserne i det naevnte direktivs kapitel III, navnlig paa baggrund af EF-traktatens artikel 132, stk. 1, og artikel 102 og 103 i Raadets afgoerelse 91/482/EF af 25. juli 1991 om de oversoeiske landes og territoriers associering med Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab gyldige, for saa vidt de vedroerer den i spoergsmaal 1) a) naevnte import?
Saafremt spoergsmaal 1) a) og 1) b) besvares bekraeftende:
2) Skal det naevnte direktivs artikel 23 fortolkes saaledes, at nationale bestemmelser til gennemfoerelse af denne artikel foerst kan finde anvendelse paa import som omhandlet i spoergsmaal 1) a),
a) efter at ordningen for samhandel inden for Faellesskabet med de paagaeldende varer, som ordningen for import fra tredjelande ifoelge samme direktivs artikel 22 mindst skal svare til, fuldt ud er traadt i kraft, og
b) efter at der er truffet retsgyldig afgoerelse dels om placering af det paagaeldende land paa den i artikel 23, stk. 3, foerstnaevnte liste, dels om listen over de i det paagaeldende land autoriserede virksomheder?
3) Er Kommissionens beslutning 94/70/EF af 31. januar 1994 gyldig?«
De relevante bestemmelser
Traktaten
10 Traktatens artikel 227, som definerer dennes territoriale anvendelsesomraade, bestemmer i stk. 3, at »paa de oversoeiske lande og territorier, der er opregnet i listen i bilag IV til denne traktat, anvendes den saerlige associeringsordning, som er naermere fastlagt i denne traktats fjerde del«.
11 EF-traktatens fjerde del, som har overskriften »De oversoeiske landes og territoriers associering«, omfatter bl.a. artikel 131 (efter aendring nu artikel 182 EF), 132 (nu artikel 183 EF), 133 (efter aendring nu artikel 184 EF), 134 og 135 (nu artikel 185 EF og 186 EF) samt 136 (efter aendring nu artikel 187 EF).
12 Traktatens artikel 131, stk. 1, bestemmer, at »medlemsstaterne er enige om at associere de ikke-europaeiske lande og territorier, der opretholder saerlige forbindelser med Belgien, Danmark, Frankrig, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige, med Faellesskabet. Disse lande og territorier ... er opregnet i den liste, som er knyttet til denne traktat som bilag IV«.
13 De Nederlandske Antiller er blevet opfoert paa den i traktatens artikel 131 naevnte liste ved konvention 64/533/EOEF af 13. november 1962 om aendring af traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab med henblik paa at goere den i denne traktats fjerde del fastsatte associeringsordning anvendelig paa De Nederlandske Antiller (JO 1964, 150, s. 2414).
14 Formaalet med associeringen er defineret i traktatens artikel 131, stk. 2, som vaerende »at fremme den oekonomiske og sociale udvikling i disse lande og territorier og at oprette naere oekonomiske forbindelser mellem disse og Faellesskabet som helhed«.
15 I traktatens artikel 132 opregnes maalene for associeringen, og der fastsaettes visse grundregler. Den indeholder to grupper bestemmelser, den ene gruppe vedroerende ordningen for samhandelen, den anden vedroerende de investeringer, der skal tjene til OLT's udvikling.
16 Med hensyn til ordningen for samhandelen bestemmer traktatens artikel 132, stk. 1, at »medlemsstaterne anvender i deres samhandel med disse lande og territorier samme regler, som de i henhold til denne traktat anvender indbyrdes«.
17 Traktatens artikel 136 bestemmer, at for en foerste periode paa fem aar efter denne traktats ikrafttraeden fastlaegges de naermere retningslinjer for og fremgangsmaaden ved disse landes og territoriers associering med Faellesskabet i en til denne traktat knyttet gennemfoerelseskonvention, og at Raadet derefter enstemmigt vedtager bestemmelserne.
18 I henhold til traktatens artikel 136, stk. 2, har Raadet saaledes gentagne gange vedtaget praecise bestemmelser for at konkretisere den saerlige associeringsordning mellem Faellesskabet og OLT og for at naa maalene med associeringen. Senest har det vedtaget OLT-afgoerelsen, som er den sjette afgoerelse af denne type.
OLT-afgoerelsen
19 I OLT-afgoerelsens tredje del, »OLT/EOEF-samarbejdets instrumenter«, behandler afsnit I handelssamarabejdet, og den almindelige ordning for samhandelen reguleres i dette afsnits kapitel 1, bl.a. i artikel 101, 102 og 103.
20 Dels bestemmer artikel 101, stk. 1, naermere, at varer med oprindelse i OLT fritages for told og afgifter med tilsvarende virkning ved indfoersel i Faellesskabet. Dels bestemmer artikel 102, at Faellesskabet hverken anvender kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning ved indfoersel af varer med oprindelse i OLT.
21 Artikel 103 bestemmer foelgende:
»1. Bestemmelserne i artikel 102 er ikke til hinder for saadanne forbud eller restriktioner vedroerende indfoersel, udfoersel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter ...
2. Saadanne forbud eller restriktioner maa dog under ingen omstaendigheder udgoere et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen i almindelighed.
...«
Direktiv 92/46
22 Direktiv 92/46, som er udstedt i henhold til EF-traktatens artikel 43 (efter aendring nu artikel 37 EF), omfatter dels forskrifter for faellesskabsproduktionen til fremstilling af bl.a. maelkebaserede produkter, som bringes paa Faellesskabets marked (kapitel II), dels bestemmelser, som sikrer, at import af saadanne produkter fra tredjelande for at blive bragt paa Faellesskabets marked skal opfylde de samme sundhedskrav (kapitel III).
23 Med dette formaal bestemmer direktivets artikel 22, som er indeholdt i dets kapitel III, at »bestemmelserne for import fra tredjelande af raa maelk, varmebehandlet maelk og maelkebaserede produkter, der er omfattet af dette direktiv, skal mindst svare til dem, der er fastsat i kapitel II for faellesskabsproduktionen«.
24 Med hensyn til import af mejeriprodukter fra tredjelande, som naevnes i artikel 22 i direktiv 92/46, bestemmer direktivets artikel 23 foelgende:
»1. For at sikre ensartet anvendelse af bestemmelserne i artikel 22 gaelder bestemmelserne i det foelgende.
2. I Faellesskabet kan kun indfoeres maelk eller maelkebaserede produkter:
a) der kommer fra et tredjeland, der skal opfoeres paa en liste, som er opstillet i overensstemmelse med stk. 3, litra a)
b) der er ledsaget af et sundhedscertifikat i overensstemmelse med den model, der skal udarbejdes efter fremgangsmaaden i artikel 31, og som er paategnet af den kompetente myndighed i eksportlandet, der attesterer, at denne maelk og de maelkebaserede produkter baade opfylder kravene i kapitel II og eventuelle andre betingelser eller giver tilsvarende garantier, som fastsat i henhold til punkt 3, og hidroerer fra virksomheder, der kan give de garantier, der er omhandlet i bilag B.
3. Efter fremgangsmaaden i artikel 31:
a) opstilles der en foreloebig liste over tredjelande eller dele af tredjelande, der er i stand til at give medlemsstaterne og Kommissionen samme garantier som dem, der er omhandlet i kapitel II, samt en liste over virksomheder, for hvilke de kan give saadanne garantier.
Denne foreloebige liste opstilles paa grundlag af listerne over de virksomheder, der er autoriseret og kontrolleret af de kompetente myndigheder, efter at Kommissionen forinden har sikret sig, at virksomhederne er i overensstemmelse med de generelle principper og regler i dette direktiv
...
4. Eksperter fra Kommissionen og fra medlemsstaterne efterproever ved kontrol paa stedet, om de garantier, tredjelandet har givet vedroerende betingelserne for produktion og afsaetning, kan betragtes som svarende til dem, der gaelder i Faellesskabet.
...
5. Indtil den kontrol, som er omhandlet i punkt 4, er tilrettelagt, finder de nationale bestemmelser vedroerende kontrol i tredjelande fortsat anvendelse, idet manglende overholdelse af hygiejneforskrifterne, der konstateres under den paagaeldende kontrol, meddeles Den Staaende Veterinaerkomité.
...«
25 Den foreloebige liste, der er naevnt i artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46, og som er udarbejdet ved beslutning 94/70, der var gaeldende paa datoen for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, er traadt i kraft den 1. juli 1994. Det er ubestridt, at De Nederlandske Antiller ikke er opfoert paa denne liste.
De nationale bestemmelser
26 I Nederlandene er artikel 23 i direktiv 92/46 gennemfoert ved artikel 16 i Warenwetregeling zuivelbereiding (bestemmelser om fremstilling af mejeriprodukter udstedt i henhold til levnedsmiddelloven, Staatscourant 1994, nr. 243). Disse bestemmelser, som er baseret paa artikel 4, stk. 2, litra c), i Warenwetbesluit Zuivel (bekendtgoerelse om mejeriprodukter udstedt i henhold til levnedsmiddelloven) og paa artikel 19, stk. 1, i Landbouwwet (lov om landbrug), er traadt i kraft den 1. januar 1995.
27 Beslutning 94/70 er gennemfoert ved henvisning i artikel 16 i Warenwetregeling zuivelbereiding til den liste, der er fastsat i henhold til artikel 23 i direktiv 92/46.
Det foerste spoergsmaal
28 Det foerste spoergsmaal indeholder to led.
29 Med dette spoergsmaals foerste led oensker den nationale ret naermere bestemt at faa oplyst, om bestemmelserne i kapitel III i direktiv 92/46, som foreskriver, at sundhedsbestemmelserne skal overholdes ved import af maelkebaserede produkter hidroerende fra tredjelande, skal fortolkes saaledes, at de finder anvendelse paa markedsfoering paa Faellesskabets marked af saadanne produkter hidroerende fra OLT, herunder De Nederlandske Antiller.
30 Ved besvarelsen af spoergsmaalets foerste led bemaerkes, at formaalet med direktiv 92/46 ifoelge dets fjerde betragtning bestaar i at fastsaette sundhedsbestemmelser for bl.a. maelkebaserede produkter for at sikre et hoejt niveau for beskyttelsen af folkesundheden.
31 Det er med henblik paa at naa dette formaal, at direktivet baade tager sigte paa faellesskabsproduktionen, for hvilken der i kapitel II fastsaettes specifikke og detaljerede sundhedsbestemmelser (artikel 3-21), og paa import til Faellesskabet af produkter fra tredjelande, for hvilke direktivet i kapitel III fastsaetter andre regler, mens det i oevrigt kraever, at de skal opfylde sundhedsbestemmelser, der mindst svarer til dem, der er fastsat i kapitel II for faellesskabsproduktionen (artikel 22-26).
32 Dette krav om mindst tilsvarende bestemmelser indebaerer, at den beskyttelse af sundheden, der forfoelges med direktiv 92/46, ikke kan variere, alt efter om produkterne har oprindelse i Faellesskabet eller ikke. Som det nemlig fremgaar af ottende betragtning til direktivet, skal de heri omhandlede produkter vaere omfattet af samme beskyttelse, for saa vidt angaar folkesundheden, uafhaengigt af om de har oprindelse i Faellesskabet eller er indfoert.
33 Det fremgaar ligeledes af den almindelige opbygning af direktiv 92/46 samt af arten af de formaal vedroerende den offentlige sundhed, som forfoelges med dette, at de bestemmelser, der fastsaettes heri, kan finde anvendelse paa samtlige de produkter, som direktivet omhandler, og som produceres eller bringes paa markedet i Faellesskabet.
34 I oevrigt er det ubestridt, at de sundhedsbestemmelser, der er fastsat i kapitel II i direktiv 92/46 for medlemsstaternes produktion, ikke finder anvendelse paa OLT's produktion.
35 Det foelger af det foregaaende, at bestemmelserne i kapitel III i direktiv 92/46 omfatter samtlige maelkebaserede produkter, der markedsfoeres paa Faellesskabets marked, herunder produkter hidroerende fra OLT, da begrebet »import fra tredjelande« skal forstaas som omfattende enhver indfoersel af saadanne produkter paa Faellesskabets omraade.
36 Imidlertid har DADI, De Nederlandske Antillers regering og den franske regering dels gjort gaeldende, at den omstaendighed, at der ved traktatens artikel 131-136 og OLT-afgoerelsen er indfoert en ordning, der begunstiger OLT, er til hinder for, at kapitel III i direktiv 92/46, som indeholder bestemmelser om import til Faellesskabet fra tredjelande, kan finde anvendelse paa samhandelen mellem OLT og Faellesskabet. Da de sidstnaevnte saaledes ikke kan vaere omfattet af den ordning, der er indfoert ved direktivet for tredjelande, skal de foelgelig behandles paa samme maade som medlemsstaterne.
37 Det bemaerkes, at der kan ske import til Faellesskabet ikke alene fra egentlige tredjelande, men ogsaa fra lande, der er associeret med dette. Den omstaendighed, at et produkt indfoeres paa Faellesskabets omraade fra et OLT, som i henhold til traktatens artikel 227, stk. 3, og artikel 131-136 samt i henhold til OLT-afgoerelsen er omfattet af en saerlig associeringsordning med Faellesskabet, kan ikke aendre denne transaktions karakter af import.
38 Samhandelen mellem OLT og Faellesskabet kan nemlig ikke noedvendigvis vaere omfattet af en ordning, der er identisk med den, der gaelder for samhandelen mellem medlemsstaterne, da associeringen af OLT med Faellesskabet, skoent den er omfattet af en saerlig ordning, dog stadig er en associeringsordning, der, som Domstolen har fastslaaet i dommen af 22. april 1997 (sag C-310/95, Road Air, Sml. I, s. 2229, praemis 40), skal gennemfoeres som en dynamisk og fremadskridende proces. Den omstaendighed, at der er en saadan proces, som ikke er automatisk, indebaerer en grundlaeggende forskel mellem den ordning, der gaelder for OLT's samhandel med Faellesskabet, og den, der er indfoert ved traktaten for samhandelen mellem medlemsstaterne. Denne samhandel udgoeres nemlig af transaktioner udfoert inden for rammerne af det indre marked, i modsaetning til samhandelen mellem OLT og Faellesskabet, som henhoerer under importordningen.
39 Til stoette for deres argumentation om, at kapitel III i direktiv 92/46 ikke finder anvendelse paa maelkebaserede produkter hidroerende fra OLT, har DADI, De Nederlandske Antillers regering og den franske regering dels paaberaabt sig to andre argumenter om henholdsvis direktivets retsgrundlag, og de resultater, der er opnaaet med associeringen.
40 Hvad for det foerste angaar retsgrundlaget for direktiv 92/46, har DADI og De Nederlandske Antillers regering, stoettet af den franske regering, anfoert, at direktivet, som kun er baseret paa traktatens artikel 43, der er indeholdt i dennes tredje del, ikke kan finde anvendelse paa indfoersler fra OLT, naar det ikke ifoelge den saerlige associeringsordning, der er omhandlet i traktatens artikel 227, stk. 3, udtrykkeligt er erklaeret for anvendeligt paa samhandelen med OLT i henhold til samme traktats artikel 131-136, der er indeholdt i dennes fjerde del. Til stoette for denne argumentation har de paaberaabt sig dommen af 12. februar 1992 (sag C-260/90, Leplat, Sml. I, s. 643, praemis 10), hvori Domstolen har fastslaaet, at traktatens almindelige bestemmelser kun finder anvendelse paa OLT, naar der udtrykkeligt henvises hertil.
41 Hertil bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis er traktatens artikel 43 den rette hjemmel for enhver ordning, der vedroerer produktion og afsaetning af de i bilag II til traktaten opregnede landbrugsprodukter, og som bidrager til virkeliggoerelsen af et eller flere af de i traktatens artikel 39 (nu artikel 33 EF) naevnte maal med den faelles landbrugspolitik. Selv om disse ordninger tjener saavel landbrugspolitiske formaal som andre formaal, der forfoelges i henhold til andre af traktatens bestemmelser, kan man derfor ikke paaberaabe sig disse bestemmelser til stoette for en begraensning af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 43 (jf. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 14 og 16, af 16.11.1989, sag C-131/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3743, praemis 10 og 11, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 54).
42 Med hensyn til det argument, som stoettes paa den naevnte Leplat-dom, bemaerkes, at direktiv 92/46 ikke kraever, at OLT overholder de samme sundhedsbestemmelser som dem, der gaelder for faellesskabsproduktionen; det kraever blot, idet det fastsaetter andre saerlige regler, at de produkter, der indfoeres til Faellesskabet, giver samme beskyttelsesniveau som det, produkter med oprindelse i Faellesskabet giver. Det foelger heraf, at det naevnte direktiv ikke udvider anvendelsen af de for medlemsstaterne fastsatte sundhedsbestemmelser til OLT.
43 Foelgelig er det ikke noedvendigt, at direktiv 92/46, for at omfatte import til Faellesskabet fra OLT, udtrykkeligt bestemmer, i henhold til traktatens fjerde del, at det gaelder for OLT.
44 For det andet har De Nederlandske Antillers regering anfoert, at de krav, som ved traktatens artikel 136, stk. 2, er paalagt Raadet med hensyn til at respektere de opnaaede resultater og de successive afgoerelser om OLT, samt ved traktatens artikel 132, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne i deres samhandel med OLT skal anvende samme regler, som de i henhold til denne traktat anvender indbyrdes, er et resultat, der er opnaaet ved associeringen, saaledes at disse bestemmelser er til hinder for, at institutionerne sidestiller den ordning, der gaelder for OLT, med den, der gaelder for tredjelande, og saaledes aendrer holdning med hensyn til de naevnte opnaaede resultater.
45 I denne forbindelse, og uden at det er noedvendigt at udtale sig om raekkevidden af de forpligtelser, som paahviler Raadet i henhold til de ved associeringen opnaaede resultater, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at overholdelsen af saadanne forpligtelser under ingen omstaendigheder kan begrunde, at ordningen for OLT's samhandel med Faellesskabet automatisk er den samme som den, der er indfoert ved traktaten for samhandelen mellem medlemsstaterne. Som det nemlig er fastslaaet i denne doms praemis 38, kan denne ordning ikke i alle tilfaelde vaere identisk med den, som gaelder for medlemsstaterne indbyrdes.
46 Det foelger af de foregaaende betragtninger, at bestemmelserne i kapitel III i direktiv 92/46, som foreskriver, at sundhedsbestemmelserne skal overholdes ved import af maelkebaserede produkter hidroerende fra tredjelande, skal fortolkes saaledes, at de finder anvendelse paa markedsfoering paa Faellesskabets marked af saadanne produkter hidroerende fra OLT, herunder De Nederlandske Antiller.
47 Med det foerste spoergsmaals andet led spoerger den nationale ret naermere bestemt, om kravene i kapitel III i direktiv 92/46, og navnlig dets artikel 23, er gyldige, henset til traktatens artikel 132, stk. 1, og OLT-afgoerelsens artikel 102 og 103, naar disse krav finder anvendelse paa import af maelkebaserede produkter hidroerende fra OLT, herunder De Nederlandske Antiller.
48 DADI og De Nederlandske Antillers regering har bestridt gyldigheden af direktivets kapitel III, navnlig dets artikel 23, under henvisning til, at dets anvendelse paa import af maelkebaserede produkter hidroerende fra OLT, uden at det er godtgjort, at der foreligger nogen som helst risiko for den offentlige sundhed, udgoer et forbud mod denne import og en vilkaarlig forskelsbehandling med hensyn til denne eller en skjult begraensning af samhandelen, som er i strid med traktatens artikel 132, stk. 1, og OLT-afgoerelsens artikel 102. De har anfoert, at det foelger heraf, at kapitel III i direktiv 92/46 er ugyldigt, hvilket skulle have medfoert, at direktivets kapitel II blev anvendt paa denne import.
49 DADI og De Nederlandske Antillers regering goer ligeledes gaeldende, at hvis man anvender andre betingelser end dem, der er fastsat i kapitel II i direktiv 92/46, i dette tilfaelde betingelserne i kapitel III, og navnlig dettes artikel 23, paa import fra OLT, gaar det videre, end hvad der er noedvendigt for at beskytte den offentlige sundhed, og en saadan anvendelse er derfor i strid med proportionalitetsprincippet, som foelger af OLT-afgoerelsens artikel 103, stk. 2.
50 Det bemaerkes, at kravene i artikel 23 i direktiv 92/46, naar de anvendes paa OLT, i henseende til traktatens artikel 132, stk. 1, og OLT-afgoerelsens artikel 102, medfoerer restriktioner for importen til Faellesskabet.
51 Imidlertid er hverken traktatens artikel 132, stk. 1, som stiltiende henviser til EF-traktatens artikel 36 (efter aendring nu artikel 30 EF), eller OLT-afgoerelsens artikel 102, som skal sammenholdes med dens artikel 103, stk. 1, til hinder for forbud mod eller restriktioner for importen, som er begrundet i hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed.
52 For at afgoere, om en bestemmelse i faellesskabsretten er begrundet i hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed, maa det undersoeges, om de midler, som den tager i anvendelse, er egnet til at opnaa det forfulgte formaal, og om de gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at naa det.
53 Det bemaerkes, at det ikke er bestridt, at de sundhedsmaessige krav staar i rimeligt forhold til den ordning, der er indfoert ved kapitel II i direktiv 92/46 for samhandelen inden for rammerne af det indre marked. Denne ordning sikrer nemlig bestemmelsesmedlemsstaten, at den myndighed, der er kompetent med hensyn til inspektion og kontrol af saavel anlaeg som produkter i oprindelsesmedlemsstaten, faktisk har udfoert sine opgaver i overensstemmelse med direktivet.
54 Naar henses til formaalet med kapitel III i direktiv 92/46, der, som det fremgaar af dets ottende betragtning, bestaar i at kraeve samme garantier for beskyttelse af folkesundheden af produkter, der indfoeres til Faellesskabet, som den, som faellesskabsproduktionen giver, er de midler, som dette kapitel ivaerksaetter, og navnlig artikel 23, nemlig opfoerelse paa en liste af lande, som eksporterer til Faellesskabet, og kravet om et sundhedscertifikat, som er paategnet af den kompetente myndighed i eksportlandet og attesterer, at de maelkebaserede produkter opfylder kravene i direktivets kapitel II, egnede til at opfylde dette formaal.
55 At kraeve, at produkter, der indfoeres til Faellesskabet, skal give garantier for beskyttelse af den offentlige sundhed svarende til dem, som faellesskabsproduktionen giver, overskrider heller ikke de graenser, som overholdelsen af proportionalitetsprincippet indebaerer. Det kan nemlig ikke anerkendes uden nogen kontrol, at den lovgivningsmaessige og sundhedsmaessige situation i et tredjeland, herunder i et OLT, som eksporterer til Faellesskabet, er saaledes, at den kompetente myndighed er i stand til, med henblik paa beskyttelse af den offentlige sundhed, at give garantier, der svarer til dem, som gives af den kompetente myndighed i en medlemsstat.
56 Det foerste spoergsmaals andet led skal derfor besvares med, at gennemgangen af kravene i kapitel III i direktiv 92/46, og navnlig dets artikel 23, intet har frembragt, der - henset til traktatens artikel 132, stk. 1, og OLT-afgoerelsens artikel 102 og 103 - kan rejse tvivl om dets gyldighed.
57 DADI har desuden anfoert, at direktivets kapitel III er i strid med artikel 2, 4 og 5 i aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger, som er bilag 1 A til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen.
58 Hertil bemaerkes blot, at skoent dette problem er blevet rejst for den nationale ret, har denne ikke stillet noget spoergsmaal om gyldigheden af direktivets kapitel III, henset til de naevnte bestemmelser i aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger. Det foelger heraf, at det ikke er fornoedent at gennemgaa det naevnte kapitels gyldighed set i forhold til denne.
Det andet og det tredje spoergsmaal
59 Med det andet og det tredje spoergsmaal, som behandles under et, spoerger den nationale ret naermere bestemt, dels om artikel 23 i direktiv 92/46 skal fortolkes saaledes, at den finder anvendelse paa import fra OLT, selv naar den ordning, som dette direktiv fastsaetter for samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke faktisk forudgaaende er blevet indfoert, og naar der heller ikke efter den i naevnte bestemmelse angivne metode er udarbejdet lister over udfoerselslande og autoriserede virksomheder, dels om beslutning 94/70 er gyldig.
60 Hvad for det foerste angaar den forudgaaende indfoerelse af ordningen i kapitel II i direktiv 92/46, har DADI og De Nederlandske Antillers regering gjort gaeldende, at der i Raadets direktiv 92/47/EOEF af 16. juni 1992 om betingelserne for indroemmelse af midlertidige og begraensede undtagelser fra Faellesskabets specifikke sundhedsbestemmelser for produktion og afsaetning af maelk og maelkebaserede produkter (EFT L 268, s. 33), som blev udstedt samme dag som direktiv 92/46, er fastsat en periode med undtagelse fra Faellesskabets virksomheders forpligtelse til at overholde sidstnaevnte direktiv, saaledes at disse fritages fra at anvende ordningen i dets kapitel II indtil den 1. januar 1998. Det foelger heraf, at saa laenge denne ordning ikke faktisk er blevet indfoert i forholdet mellem medlemsstaterne, finder artikel 23 i direktiv 92/46 heller ikke anvendelse paa importen fra OLT.
61 Hertil bemaerkes dels, at selv om direktiv 92/47 indfoerer en ordning med midlertidige og begraensede undtagelser fra visse faellesskabsvirksomheders overholdelse af de saerlige regler, som er fastsat i direktiv 92/46, kraever det imidlertid, som det fremgaar af dets fjerde betragtning, at denne ordning ikke beroerer det forhold, at alle produktions- og afsaetningsprocesser er omfattet af de hygiejneforskrifter, der er fastsat i direktiv 92/46.
62 Dels bemaerkes, at den forskel, der er fastslaaet i denne doms praemis 31, mellem kapitel III i direktiv 92/46, som indeholder regler, der finder anvendelse paa import til Faellesskabet, og kapitel II, som indeholder regler for samhandelen inden for Faellesskabet, medfoerer, at anvendelsen af hvert kapitel er begraenset til den samhandel, som det omhandler. Det foelger heraf, naar direktivets formaal tages i betragtning, at anvendelsen af dets kapitel III, navnlig artikel 23, ikke kan afhaenge af, om den i kapitel II omhandlede ordning, som finder anvendelse paa samhandelen mellem medlemsstater, forudgaaende er blevet indfoert.
63 Naar formaalet med kapitel III i direktiv 92/46, som det er fastslaaet i denne doms praemis 54, er at garantere, at de maelkebaserede produkter, der importeres til Faellesskabet, opfylder krav til den offentlige sundhed, som mindst svarer til de krav, der er fastsat i kapitel II for faellesskabsproduktionen, fremgaar det foelgelig hverken af direktiv 92/47 eller af artikel 23 i direktiv 92/46, at anvendelse af ordningen for import til Faellesskabet er betinget af, at den ordning, der finder anvendelse paa samhandelen mellem medlemsstater, forudgaaende er blevet indfoert.
64 DADI og De Nederlandske Antillers regering har for det andet bestridt, at artikel 23 i direktiv 92/46 finder anvendelse paa import fra OLT, uden at de foranstaltninger, som dens anvendelse forudsaetter, forudgaaende er blevet fastsat efter den i bestemmelsen angivne metode. De har gjort to raekker argumenter gaeldende. Dels har de anfoert, at de dokumenter, der naevnes i direktivets artikel 23, herunder listen over tredjelande, listen over autoriserede virksomheder og formularen til det sundhedscertifikat, som skal ledsage produkterne, ikke er blevet udarbejdet, og at de oevrige noedvendige foranstaltninger, saasom forudgaaende inspektion af tredjelandenes virksomheder, heller ikke er blevet udfoert af faellesskabseksperter. Dels har de haevdet, at selv om beslutning 94/70 indeholder en liste over tredjelande, er denne ikke gyldigt udarbejdet, fordi den i strid med kravene i direktivets artikel 23, stk. 3, litra a), ikke er opstillet paa grundlag af listerne over de virksomheder, der er autoriseret og kontrolleret af de kompetente myndigheder, men paa grundlag af en liste vedroerende andre produkter, nemlig den, der er opstillet ved Raadets beslutning 79/542/EOEF af 21. december 1976 om opstilling af en liste over de tredjelande, hvorfra medlemsstaterne tillader indfoersel af kvaeg og svin samt fersk koed (EFT 1979 L 146, s. 15). Det foelger heraf, at saa laenge disse foranstaltninger hverken er fuldfoert eller gyldigt fastsat, maa anvendelsen af direktivets artikel 23 vaere stillet i bero.
65 Det bemaerkes, at artikel 23, stk. 2, i direktiv 92/46 kraever, at lande, der udfoerer maelkebaserede produkter, skal opfoeres paa den foreloebige liste, der er omhandlet i samme artikel 23, stk. 3, litra a), og at de indfoerte produkter skal ledsages at et sundhedscertifikat i overensstemmelse med en model, der skal udarbejdes, og som er paategnet af den kompetente myndighed i eksportlandet, idet al import til Faellesskabet ellers kan forbydes. Artikel 23, stk. 3, litra a), andet afsnit, bestemmer desuden, efter hvilken metode listen over eksporterende tredjelande skal opstilles, og bestemmer, at denne skal opstilles paa grundlag af listerne over de virksomheder, der er autoriseret og kontrolleret af de kompetente myndigheder.
66 I denne forbindelse maa det fastslaas, at den foreloebige liste over tredjelande ganske vist er blevet fastsat ved beslutning 94/70, men at den ikke er blevet opstillet paa grundlag af listerne over virksomheder, som producerer maelk eller maelkebaserede produkter, og som er autoriseret og kontrolleret af de kompetente myndigheder. Som DADI og De Nederlandske Antillers regering har anfoert, fremgaar det af ordlyden af beslutning 94/70, navnlig tredje betragtning dertil, at den naevnte liste er blevet opstillet paa grundlag af listen i bilaget til beslutning 79/542 og altsaa paa grundlag af en liste, der er opstillet for andre produkter.
67 Som begrundelse for den metode, den har valgt, har Kommissionen anfoert, at den liste over eksporterende tredjelande, som den har opstillet paa grundlag af listen over virksomheder, der er autoriseret og kontrolleret af de kompetente myndigheder, kun har sekundaer interesse og blot er et middel til supplerende kontrol, idet det vaesentlige er de garantier, som gives af lovgivningen og disse myndigheders kontrolordning i de eksporterende tredjelande. Ifoelge Kommissionen gjorde anvendelsen af listen over tredjelande i bilaget til beslutning 79/542 det muligt at sikre, at disse lande gav saadanne garantier, herunder garantierne vedroerende sundhedskrav for maelk og maelkebaserede produkter.
68 Med hensyn til denne argumentation bemaerkes for det foerste, at artikel 23, stk. 3, litra a), andet afsnit, i direktiv 92/46 ikke bestemmer, at listen over tredjelande kan udarbejdes paa anden maade end den, der bestaar i at opstille en saadan liste paa grundlag af listerne over de virksomheder, der er autoriseret og kontrolleret af de kompetente myndigheder. Det foelger heraf, at Kommissionen ikke kan vedtage en anden metode end den, der angives af direktivet.
69 Dernaest bemaerkes, at denne fortolkning bekraeftes af artikel 23, stk. 4, i direktiv 92/46, som kraever, at eksperter fra Kommissionen og fra medlemsstaterne ved kontrol paa stedet efterproever, om de garantier, tredjelandet har givet, svarer til dem, der gaelder for faellesskabsproduktionen.
70 Endelig skal det tilfoejes, at selv om listen over tredjelande i bilaget til beslutning 79/542 ganske vist kan give garantier med hensyn til kvaeg og svin samt fersk koed, kan anvendelse af denne liste ikke sikre beskyttelse af den offentlige sundhed med hensyn til andre produkter, som f.eks. maelk og maelkebaserede produkter, for hvilke direktivets artikel 23, stk. 4, kraever kontrol, der skal udfoeres paa stedet hos tredjelandenes virksomheder. Det staar imidlertid fast, at listen over tredjelande i bilaget til beslutning 79/542 ikke er opstillet paa grundlag af kontrol foretaget hos virksomheder, som producerer maelk eller maelkebaserede produkter.
71 I betragtning af, at Kommissionen har tilsidesat den metode, som er fastsat i direktiv 92/46 for opstilling af den liste over tredjelande, der naevnes i dets artikel 23, stk. 3, litra a), maa det foelgelig konkluderes, at beslutning 94/70 ikke er gyldigt vedtaget.
72 Kommissionen har desuden anfoert, at den er blevet foranlediget til at anvende beslutning 79/542 paa grund af kontrolforanstaltningernes langvarighed, og fordi de undersoegelser, som den skulle foretage for - som det kraeves i artikel 23, stk. 3, litra a), andet afsnit, i direktiv 92/46 - at sikre sig, at disse virksomheder overholder de generelle principper og regler i dette, er komplicerede. Den har i denne forbindelse gjort gaeldende, at det ikke var fysisk muligt, foer direktivets ikrafttraeden, at foranstalte inspektioner i alle de paagaeldende lande, og at det derfor var blevet noedvendigt at anvende listen i bilaget til beslutning 79/542 for hurtigt at tilvejebringe en overgangsordning, som trods sin ufuldstaendige karakter dog gav mulighed for fuldt ud at opnaa formaalet med direktivet, nemlig beskyttelse af den offentlige sundhed.
73 Med hensyn til konstateringen af, at beslutning 94/70 er ugyldig, bemaerkes, at den ikke paavirkes af de angivelige praktiske vanskeligheder, som Kommissionen har maattet staa over for paa grund af kontrolprocedurernes langvarighed, og fordi de undersoegelser, der skulle foretages, var komplicerede (jf. dom af 10.3.1992, forenede sager C-38/90 og C-151/90, Lomas m.fl., Sml. I, s. 1781, praemis 21). Saadanne praktiske vanskeligheder kan nemlig ikke fritage Kommissionen for at anvende faellesskabsrettens bindende bestemmelser.
74 Hvad angaar argumentet om, at det var noedvendigt at anvende listen i bilaget til beslutning 79/542 for at tilvejebringe en overgangsordning, der skulle opfylde formaalet med direktiv 92/46, nemlig beskyttelse af den offentlige sundhed, maa det fastslaas, at dette ikke var noedvendigt, da direktivet selv har tilvejebragt en saadan overgangsordning.
75 Artikel 23, stk. 5, i direktiv 92/46 bestemmer nemlig i overensstemmelse med dets 15. betragtning og for at tage hensyn til de frister, der er noedvendige for indfoerelse af faellesskabskontrollen, at de nationale bestemmelser vedroerende kontrol som en overgangsordning fortsat finder anvendelse over for tredjelande. Desuden bemaerkes, at selv om samme direktivs artikel 25 i stk. 1 blandt betingelserne for import af maelkeprodukter til Faellesskabet kraever, at det certifikat, der udstedes af de kompetente myndigheder i udfoerselslandet, og som skal ledsage produkterne, er udarbejdet efter fremgangsmaaden i direktivets artikel 31, bestemmer samme artikels stk. 2, at »indtil gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel er fastsat, finder de nationale regler for indfoersel fra tredjelande, for hvilke saadanne faellesskabsbestemmelser ikke er vedtaget, stadig anvendelse, for saa vidt de ikke er mere fordelagtige end dem, der er fastsat i kapitel II«.
76 Det foelger af disse bestemmelser, at selv om de ikke udtrykkeligt henviser til opstillingen af listen over tredjelande, bekraefter de alligevel faellesskabslovgivers hensigt, som er, at saa laenge der ikke findes faellesskabsforanstaltninger til kontrol af importen af mejeriprodukter, varetages denne kontrol af medlemsstaterne i henhold til de nationale bestemmelser om kontrol, paa betingelse af, at de overholder det formaal, der bestaar i beskyttelse af den offentlige sundhed, saaledes som det er praeciseret for faellesskabsproduktionen i kapitel II i direktiv 92/46.
77 Det foelger af det ovenfor anfoerte, at det andet og det tredje spoergsmaal skal besvares med, at artikel 23 i direktiv 92/46 skal fortolkes saaledes, at den finder anvendelse paa import fra OLT, selv naar den ordning, som dette direktiv fastsaetter for samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke faktisk forudgaaende er blevet indfoert, og naar der heller ikke efter den i naevnte bestemmelse angivne metode er udarbejdet lister over udfoerselslande og autoriserede virksomheder. Da saadanne lister ikke er blevet gyldigt opstillet efter den i naevnte bestemmelse angivne metode, er beslutning 94/70 ugyldig.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
78 De udgifter, der er afholdt af den franske og af den nederlandske regering samt af Raadet og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af College van Beroep voor het Bedrijfsleven ved kendelse af 15. januar 1997, for ret:
1) Bestemmelserne i kapitel III i Raadets direktiv 92/46/EOEF af 16. juni 1992 om sundhedsbestemmelser for produktion og afsaetning af raa maelk, varmebehandlet maelk og maelkebaserede produkter, som foreskriver, at sundhedsbestemmelserne skal overholdes ved import af maelkebaserede produkter hidroerende fra tredjelande, skal fortolkes saaledes, at de finder anvendelse paa markedsfoering paa Faellesskabets marked af saadanne produkter hidroerende fra oversoeiske lande og territorier, herunder de Nederlandske Antiller.
2) Gennemgangen af kravene i kapitel III i direktiv 92/46, og navnlig dets artikel 23, har intet frembragt, der - henset EF-traktatens artikel 132, stk. 1 (nu artikel 183, stk. 1, EF), og artikel 102 og 103 i Raadets afgoerelse 91/482/EOEF af 25. juli 1991 om de oversoeiske landes og territoriers associering med Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab - kan rejse tvivl om dets gyldighed.
3) Artikel 23 i direktiv 92/46 skal fortolkes saaledes, at den finder anvendelse paa import fra oversoeiske lande og territorier, selv naar den ordning, som dette direktiv fastsaetter for samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke faktisk forudgaaende er blevet indfoert, og naar der ikke efter den i naevnte bestemmelse angivne metode er blevet udarbejdet lister over udfoerselslande og autoriserede virksomheder. Da saadanne lister ikke er blevet gyldigt opstillet efter den i naevnte bestemmelse angivne metode, er Kommissionens beslutning 94/70/EF af 31. januar 1994 om den foreloebige liste over tredjelande, hvorfra medlemsstaterne tillader indfoersel af raa maelk, varmebehandlet maelk og maelkebaserede produkter, ugyldig.