62023CJ0181_RES
Kohtuasi C‑181/23
Euroopa Komisjon
versus
Malta Vabariik
Euroopa Kohtu (suurkoda) 29. aprilli 2025. aasta otsus
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 20 – Liidu kodakondsus – ELL artikli 4 lõige 3 – Lojaalse koostöö põhimõte – Liikmesriikide vastastikuse usalduse põhimõte – Liikmesriigi kodakondsuse andmine – Eriline solidaarsus- ja lojaalsussuhe – Investoritele kodakondsuse andmise kava rakendamine – Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmine ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest – Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise korra tehinguline olemus, mis sarnaneb liidu kodakondsuse „äriks muutmisega“
Liidu kodakondsus – Aluslepingu sätted – Liikmesriigi kodakondsus – Liidu ja liikmesriikide pädevus – Piirid – Kodakondsuse omandamise ja kaotamise tingimused – Kuulumine liikmesriikide pädevusse – Liidu õiguse rikkumine liikmesriikide pädevuse teostamisel seoses kodakondsuse andmisega
(vt punktid 81–83)
Liidu kodakondsus – Aluslepingu sätted – Liikmesriigi kodakondsus – Liikmesriigi kodakondsuse andmine – Lojaalse koostöö põhimõte – Liikmesriikide vastastikuse usalduse põhimõte – Eriline solidaarsus‑ ja lojaalsussuhe liikmesriigi ja selle kodanike vahel – Investoritele kodakondsuse andmise kava rakendamine – Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmine ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest – Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise korra tehinguline olemus, mis sarnaneb liidu kodakondsuse „äriks muutmisega“ – Liikmesriigi kohustuste rikkumine
(ELL artikkel 2, artikli 3 lõige 2, artikli 4 lõige 3, artiklid 10 ja 11; ELTL artiklid 20–24)
(vt punktid 84–121 ja resolutsiooni punkt 1)
Kokkuvõte
Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi menetlenud Euroopa Kohus leidis, et kuna Malta Vabariik kehtestas ja rakendas investoritele kodakondsuse andmise kava, millega kehtestati tehingupõhine menetlus naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmiseks ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest, mis tähendab seega liikmesriigi kodakondsuse ja sellest tulenevalt Euroopa Liidu kodaniku staatuse andmise muutmist äriks, siis on see liikmesriik rikkunud ELTL artiklist 20 ja ELL artikli 4 lõikest 3 tulenevaid kohustusi.
Malta kodakondsuse seadus (
1
) reguleerib Malta kodakondsuse saamist, äravõtmist ja sellest loobumist ning näeb artiklis 10 ette tavapärase naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise tingimused. Selle seaduse 2013. aastal tehtud muudatusega anti lisaks artikli 10 lõikes 1 sätestatud menetlusele kodakondsuse taotlejale võimalus saada naturalisatsioonitunnistus, kui taotleja osaleb „üksikinvestorite kavas“, mida reguleeritakse eraldi tingimuste ja menetlustega. Seda investoritele kodakondsuse andmise kava muudeti 2020. aastal (edaspidi „investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava“).
Hagis käsitletavate Malta kodakondsust reguleerivate õigusnormide (
2
) kohaselt võib Malta kodaniku naturalisatsioonitunnistuse anda välismaalasele või kodakondsuseta isikule, kes on osutanud Malta Vabariigile erilisi teeneid. Selliste teenete hulka kuuluvad eelkõige erinevad panused, sealhulgas investorite panused. Tingimused, mis peavad olema täidetud selleks, et välismaine investor saaks taotleda Malta kodakondsust, on esiteks 600000 või 750000 euro suuruse summa maksmine Malta valitsusele, teiseks vähemalt 700000 euro väärtuses elamukinnisvara omandamine või elamukinnisvara vähemalt viieks aastaks üürimine minimaalse üüriga 16000 eurot aastas, kolmandaks vähemalt 10000 euro annetamine valitsusvälisele organisatsioonile või -ühingule, neljandaks Maltal seaduslikult 36 kuu vältel elamine, kusjuures seda ajavahemikku võib lühendada, kui taotleja maksab täiendava summa, ning viiendaks peab asjaomane investor olema läbinud sobivushindamise ja saanud naturalisatsioonitaotluse esitamise loa.
Kohtueelses menetluses märkis komisjon, et selliseid investoritele kodakondsuse andmise kavasid võib pidada liidu kodakondsuse kui ühise saavutuse ärakasutamiseks, millega rikutakse liidu ja liikmesriikide lojaalse koostöö põhimõtet. Oma vastuses 2020. aasta oktoobri ametlikule kirjale teatas Malta Vabariik, et ta on läbi vaadanud Malta kodakondsuse andmise suhtes kohaldatava riigisisese õigusraamistiku. Komisjon märkis täiendavas ametlikus kirjas, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava ei muuda investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava tehingulist olemust.
2. märtsil 2022 peatas Malta Vabariik investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava Venemaa ja Valgevene kodanike suhtes, jättes selle aga jõusse teiste kolmandate riikide kodanike suhtes.
Leides, et Malta Vabariigi rakendatud investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava ja investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava ei ole liidu õigusega kooskõlas, algatas komisjon liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse üksnes investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava suhtes, esitades hagis ühe väite, et rikutud on ELTL artiklit 20 ja ELL artikli 4 lõiget 3.
Euroopa Kohtu hinnang
Euroopa Kohus tuletas kõigepealt meelde, et ELL artikli 9 ja ELTL artikli 20 lõike 1 kohaselt on liidu kodanik iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus. Nende sätete kohaselt liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.
Seejärel märkis ta, et kuigi liikmesriigi kodakondsuse andmise ja kaotamise tingimuste määratlemine kuulub rahvusvahelise õiguse kohaselt iga liikmesriigi pädevusse, tuleb seda pädevust teostada liidu õigust järgides.
Selles osas ei võimalda aluslepingute tekst ega nende ülesehitus järeldada, et nende koostajad soovisid näha liikmesriigi kodakondsuse andmise osas ette erandi liidu õiguse järgimise kohustusest, mis tähendaks, et ainult olulised liidu väärtuste ja eesmärkide rikkumised võiksid kaasa tuua liidu õiguse rikkumise, kui liikmesriigid teostavad oma pädevust selles küsimuses. Sellist erandit ei saa lubada, kuna see tähendaks, et piiratakse mõju, mis on liidu õiguse esimusel, mis kuulub liidu õiguse põhitunnuste hulka ja seega liidu konstitutsioonilisse raamistikku.
Lisaks sellele pakub ELL artikli 3 lõike 2 sõnastuse kohaselt liit oma kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat sisepiirideta ala. Sisepiirideta ala rajamine hõlmab lisaks kõigile liidu kodanikele antud õigusele vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil ka poliitilisi õigusi (
3
), mille hulka kuuluvad õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohaliku omavalitsuse valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel.
Neid erinevaid õigusi arvestades on Euroopa Kohus juba otsustanud esiteks, et liidu kodakondsust käsitlevad sätted on osa aluslepingute alussätetest, mis liidule omasesse süsteemi kuuludes on üles ehitatud nii, et need panustaksid integratsiooniprotsessi toimumisse, mis ongi liidu mõte, kusjuures need alussätted on seega liidu konstitutsioonilise raamistiku lahutamatu osa, ning teiseks, et liidu kodaniku staatus on liikmesriikide kodanike põhistaatus.
Liidu kodakondsus on seega üks integratsiooniprotsessi aluseks oleva solidaarsuse peamisi kehastusi. See on seega osa liidu kui omaette õiguskorra identiteedist, kusjuures seda õiguskorda tunnustavad liikmesriigid vastastikkuse alusel.
Peale selle peab iga liikmesriik ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt hoiduma kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada liidu eesmärkide saavutamist.
Liikmesriikide pädevuse teostamine liikmesriigi kodakondsuse andmise tingimuste kindlaksmääramisel ei ole seega piiramatu. Liidu kodakondsus põhineb nimelt ELL artiklis 2 nimetatud ühistel väärtustel ja liikmesriikide vastastikusel usaldusel selle suhtes, et ükski neist ei kasuta seda pädevust viisil, mis oleks ilmselgelt vastuolus liidu kodakondsuse olemusega.
Sellega seoses tuletas Euroopa Kohus meelde oma kohtupraktikat, mille kohaselt liikmesriigi kodakondsussuhe põhineb erilisel solidaarsus- ja lojaalsussuhtel selle riigi ja tema kodanike vahel ning vastastikustel õigustel ja kohustustel.
Mis puudutab sellise erilise solidaarsus- ja lojaalsussuhte loomist, siis ei kuulu liikmesriigi kodakondsuse andmise tingimuste kindlaksmääramine tõepoolest liidu pädevusse, vaid see pädevus on igal liikmesriigil, kellel on kohaldatavate kriteeriumide valikul ulatuslik kaalutlusruum. Neid kriteeriume tuleb siiski kohaldada liidu õigust järgides.
Ent liikmesriik eirab ilmselgelt nõuet hoida sellist erilist suhet, kui ta kehtestab ja rakendab naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kava, mis põhineb liikmesriigi ja selle kava alusel taotluse esitanud isikute vahelisel tehingupõhisel menetlusel, mis tähendab liikmesriigi kodaniku staatuse ja seega ka liidu kodaniku staatuse andmise muutmist äriks.
Lisaks on liikmesriigid kohustatud tunnustama tagajärgi, mis kaasnevad liidu õigusest tulenevate õiguste ja vabaduste kasutamisele sellega, kui teine liikmesriik annab isikule selle liikmesriigi kodakondsuse. Tehingupõhine naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmine ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest ei ole seega vastuolus mitte ainult lojaalse koostöö põhimõttega, vaid seab kahtluse alla ka vastastikuse usalduse, mis on selle tunnustamise nõude aluseks. See usaldus lähtub nimelt eeldusest, et liikmesriigi kodakondsuse andmine põhineb erilisel solidaarsus‑ ja lojaalsussuhtel, mis õigustab eelkõige liidu kodaniku staatusest tulenevate õiguste andmist.
Käsitletaval juhul viitavad esimesed kolm tingimust, mis on esitatud investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kavas, pigem sellele, et nimetatud kavas on ette kindlaks määratud miinimumsummades maksed või investeeringud otsustava tähtsusega, mis annab alust arvata, et see kava tähendab liikmesriigi kodakondsuse andmise kommertsialiseerimist tehingupõhise menetluse tulemusena. Sellist kvalifitseerimist ei saa kahtluse alla seada muud tingimused, millest sõltub Malta kodakondsuse saamine selle kava alusel, eelkõige tingimus, et kontrollitakse taotleja sobivust. Viimase tingimuse eesmärk seisneb peamiselt selles, et tagada, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava rakendamine ei kahjusta Malta Vabariigi teatavaid avaliku huvi eesmärke, eelkõige selle liikmesriigi avalikku ja riiklikku julgeolekut ning tema riigisisest ja ‑välist kuvandit, mitte kontrollida, kas taotleja olukord õigustab talle Malta kodakondsuse andmist. Lisaks tutvustas Malta Vabariik investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava avalikult kui programmi, mis pakub peamiselt liidu kodakondsusest tulenevaid eeliseid, eelkõige õigust vabalt liikuda ja elada teistes liikmesriikides. Sellisena tutvustamine näitab, et nimetatud liikmesriik on selle kavaga kehtestanud liikmesriigi kodakondsuse andmise kommertsialiseerimisega sarnaneva tehingupõhise menetluse, kasutades selle menetluse reklaamimiseks liidu kodaniku staatusest tulenevaid õigusi.
(
1
)	Malta kodakondsuse seadus (Malta seaduste 188. peatükk) (Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta)).
(
2
)	Malta kodakondsuse seaduse, mida on muudetud Malta kodakondsuse seaduse muutmise seadusega nr 2 (2020. aasta XXXVIII seadus) (Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020)) (The Malta Government Gazette nr 20,452, 31.7.2020), artikli 10 lõige 9 ja 2020. aasta määrus eriliste teenete eest kodakondsuse andmise kohta (Malta seaduste alusel vastu võetud teisene õigusakt 188.06) (Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta)) (The Malta Government Gazette nr 20,524, 20.11.2020).
(
3
)	Nimetatud ELL artiklites 10 ja 11 ning täpsustatud ELTL artiklites 20, 22 ja 24.