61974C0071
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER
DEL 22 APRILE 1975 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Da diversi anni, la frutta importata nei Paesi Bassi — per la maggior parte agrumi — viene smerciata mediante aste pubbliche che si tengono a Rotterdam. Circa il 75 % degli agrumi importati passano attraverso tale canale distributivo. Nove importatori olandesi vendono regolarmente tramite le aste, mentre circa 350 grossisti vi partecipano come acquirenti.
Dal 1952, le suddette aste sono disciplinate da un accordo, stipulato in quell'anno dalle due associazioni che hanno promosso il presente ricorso, le quali raggruppano rispettivamente importatori e grossisti. Tale accordo è stato modificato più volte.
Con decisione 25 luglio 1974, la Commissione ha dichiarato che l'accordo contiene una clausola restrittiva incompatibile con l'art. 85 del trattato CEE. Il ricorso proposto dalle associazioni interessate contro tale decisione poggia su ben 12 motivi. Tenuto conto della natura di alcuni di essi, ritengo opportuno rievocare i principali avvenimenti che hanno preceduto l'emanazione della decisione.
Nel 1968 un grossista di Amsterdam, la ditta Govers en Zonen, presentava alla Commissione un reclamo ai sensi dell'art. 3, n. 2, lettera b), del regolamento n. 17, sostenendo che l'accordo in questione comportava delle restrizioni incompatibili con l'art. 85. Il 12 novembre 1969 la Commissione notificava tali addebiti, a norma dell'art. 2 del regolamento CEE n. 99/63, alle due associazioni interessate ed alle imprese che ne fanno parte. Le associazioni non rispondevano direttamente, ma lasciavano alle imprese associate la cura di farlo individualmente. Tuttavia, con istanza 2 gennaio 1970 (allegato VIII all'atto introduttivo), le ricorrenti, in forza dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 26, chiedevano alla Commissione di constatare, mediante decisione, che l'accordo era conforme a quanto prescritto dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 26, ed elencavano dettagliatamente i motivi di tale richiesta.
Come ricorderete, l'art. 42 del trattato dispone che:
«Le disposizioni del capo relativo alle regole di concorrenza sono applicabili alla produzione ed al commercio dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio, nel quadro delle disposizioni e conformemente alla procedura di cui all'art. 43, paragrafi 2 e 3, avuto riguardo agli obiettivi enunciati nell'art. 39.»
Il 4 aprile 1962, in esecuzione di tale norma, il Consiglio emanava il regolamento n. 26 (GU n. 30 del 20. 4. 1962), che all'art. 1 recita:
«A decorrere dall'entrata in vigore del presente regolamento, gli artt. da 85 a 90 del trattato, nonché le disposizioni adottate per la loro esecuzione, si applicano a tutti gli accordi, decisioni e pratiche, di cui all'art. 85, paragrafo 1, e all'art. 86 del trattato, riguardanti la produzione o il commercio dei prodotti elencati all'allegato del trattato.»
L'art. 2, n. 1, dispone:
«L'art. 85, paragrafo 1, del trattato non si applica agli accordi, decisioni e pratiche di cui all'articolo precedente che costituiscono parte integrante di un'organizzazione nazionale di mercato o che sono necessari per il conseguimento degli obiettivi enunciati nell'art. 39 del trattato.»
Tale paragrafo prevede inoltre una particolare deroga a favore di taluni «accordi, decisioni e pratiche di imprenditori agricoli, di associazioni di imprenditori agricoli o di associazioni di dette associazioni». Quest'ultima disposizione è stata oggetto di una disputa dottrinale, ma è comunque estranea alla presente causa.
Nei restanti paragrafi, l'art. 2 prescrive quanto segue:
«2.   Previa consultazione degli Stati membri e udite le imprese o associazioni d'imprese interessate o ogni altra persona fisica o giuridica che essa reputi necessario interpellare, la Commissione, fatto salvo il controllo della Corte di giustizia, è sola competente per accertare, mediante decisione da pubblicarsi, per quali accordi, decisioni e pratiche ricorrano le condizioni previste al paragrafo 1.
3.   La Commissione procede a tale accertamento d'ufficio o su richiesta di un'autorità competente di uno Stato membro, oppure di un'impresa o associazione di imprese interessate.
4.   La pubblicazione indica le parti interessate e il contenuto essenziale della decisione; essa deve tener conto dell'interesse delle imprese a che non vengano divulgati i segreti relativi ai loro affari.»
Le ricorrenti sostenevano — e continuano a sostenere in questa sede — che l'accordo contribuisce al perseguimento degli obiettivi fissati dall'art. 39 sub c), d) ed e), e cioè, rispettivamente, a «stabilizzare i mercati», a «garantire la sicurezza degli approvvigionamenti», ed a «assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori».
Il 6 aprile 1970, la Commissione comunicava alle ricorrenti che la loro istanza ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 26 sarebbe stata presa in esame nell'ambito del procedimento già avviato a norma del regolamento n. 17. Nel caso la Commissione fosse giunta alla conclusione che l'accordo non poteva beneficiare delle disposizioni derogatorie del suddetto articolo, essa ne avrebbe esposto i motivi nella decisione che prevedeva di emanare allo scopo di far cessare l'infrazione dell'art. 85. Le ricorrenti erano pertanto invitate a presentare le loro osservazioni in merito alle censure formulate nella comunicazione 12 novembre 1969 (allegato XII all'atto introduttivo).
Nella risposta, indirizzata alla Commissione il 20 aprile 1970 (allegato XIII all'atto introduttivo), le ricorrenti criticavano l'unificazione del procedimento ai sensi del regolamento n. 26 con quello ai sensi del regolamento n. 17, in quanto quest'ultimo era diretto non contro di esse, bensì contro le singole imprese associate; per questo ed altri motivi, esse chiedevano quindi che i due procedimenti fossero tenuti separati. Non risulta che la Commissione abbia mai risposto a questa ed alle altre lettere del maggio e dell'agosto 1970 con cui le ricorrenti e le imprese associate sollecitavano una rapida conclusione dei procedimenti.
Con lettera 24 marzo 1971 indirizzata al sig. Mansholt, vicepresidente della Commissione, e, per conoscenza, al direttore generale dell'agricoltura ed al direttore generale della concorrenza, le ricorrenti protestavano per l'eccessivo protrarsi dei procedimenti e sollecitavano un colloquio (allegato IX all'atto introduttivo). Il 1 giugno 1971 il direttore generale dell'agricoltura rispondeva, a nome della Commissione, che questa non aveva ancora preso alcuna decisione in merito all'opportunità di applicare l'art. 2 del regolamento n. 26; egli suggeriva pertanto alle ricorrenti di mettersi in contatto con il capo divisione responsabile della concorrenza nel settore dell'agricoltura per fissare un incontro (allegato X all'atto introduttivo). Il 30 giugno 1971, il direttore generale della concorrenza comunicava alle ricorrenti che la Commissione era dell'avviso che l'accordo esulava dalla sfera di applicazione dell'art. 2; egli specificava i motivi che avevano indotto la Commissione a concludere in tal senso, ed invitava le ricorrenti a presentare le loro osservazioni in merito, prima che fosse emanata la decisione definitiva (allegato XI all'istanza introduttiva).
Le ricorrenti non aderivano a tale invito, ma sollecitavano ancora una volta un colloquio. Il 9 luglio 1971 aveva luogo un incontro, sotto la presidenza del capo divisione responsabile della concorrenza nel settore dell'agricoltura, ed al quale prendevano inoltre parte rappresentanti della direzione generale della concorrenza e dell'ufficio legale della Commissione. Secondo le ricorrenti, scopo dell'incontro era di trovare una soluzione accettabile per entrambe le parti. In realtà, l'unico risultato concreto cui si pervenne fu, a quanto risulta, la fissazione di un nuovo incontro da tenersi il 15 ottobre 1971, sotto la direzione di un rappresentante della direzione generale della concorrenza. Il termine concesso alle ricorrenti per rispondere alla lettera 30 giugno 1971 veniva prorogato alla data suddetta (vedi allegato I al controricorso).
L'incontro aveva regolarmente luogo il 15 ottobre 1971 sotto la presidenza del sig. Jaume, allora capo della direzione «pratiche restrittive e posizioni dominanti». In una lettera a lui indirizzata il 29 ottobre 1971 (allegato XVI all'istanza introduttiva), le ricorrenti manifestavano l'intenzione di apportare delle modifiche all'accordo alla luce dei risultati dell'incontro, e di adeguarsi in tal modo alle esigenze espresse dalla Commissione. Tali modifiche, per quanto ho potuto capire, tendevano essenzialmente a:
1.
Limitare le restrizioni disposte dall'accordo alla frutta proveniente da paesi terzi;
2.
consentire, a determinate condizioni, l'accesso alle aste pubbliche di Rotterdam agli importatori residenti negli altri Stati membri;
3.
subordinare l'accesso dei grossisti olandesi alle aste a requisiti meno gravosi;
4.
ammettere alle aste la frutta trasportata a Rotterdam diversamente che via mare o per ferrovia;
5.
liberalizzare le disposizioni dell'accordo relative all'iscrizione in appositi cataloghi della frutta da smerciare tramite le aste pubbliche.
In considerazione di quanto sostenuto dalle ricorrenti nell'ambito del presente ricorso, ritengo opportuno osservare che, in base al tenore stesso della lettera, deve escludersi che il sig. Jaume, o qualsiasi altro funzionario, abbiano garantito a nome della Commissione, nel corso dell' incontro, che l'accordo così modificato non avrebbe dato adito ad ulteriori obiezioni.
In risposta alla lettera 29 ottobre 1971 delle ricorrenti, il sig. Jaume comunicava loro, in data 2 dicembre 1971, che l'accordo risultava inaccettabile nonostante le modifiche apportatevi. Esso, infatti, vietava ai grossisti olandesi che intendevano partecipare alle aste pubbliche di acquistare in altri Stati membri, per rivenderla sul mercato olandese, frutta importata da paesi terzi (artt. 9 e 10). Tale divieto mirava a proteggere gli importatori olandesi dalla concorrenza che gli importatori degli altri Stati membri avrebbero esercitato se avessero potuto vendere direttamente ai grossisti olandesi. Il sig. Jaume suggeriva alle ricorrenti di eliminare questa restrizione, onde consentire una rapida conclusione del procedimento (allegato XVII all'atto introduttivo).
Con un telex del 16 dicembre 1971, le ricorrenti proponevano una modifica dell'art. 9 che avrebbe agevolato la partecipazione alle aste di Rotterdam degli importatori degli altri Stati membri. Tale proposta veniva discussa il 17 dicembre 1971 da rappresentanti delle associazioni ricorrenti e dal sig. Jaume. Successivamente a tale incontro, il 21 dicembre 1971, quest'ultimo indirizzava alle ricorrenti una lettera (allegato VI all'atto introduttivo) su cui verte una delle censure dedotte contro la decisione della Commissione. In quella lettera il sig. Jaume, tenuto conto dell'ultima modifica proposta, nonché di quelle elencate nella lettera 29 ottobre 1971 delle ricorrenti, suggeriva a queste ultime di notificare alla Commissione il nuovo testo dell'accordo, allo scopo di fruire di un'esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, del trattato. A suo avviso, l'unica restrizione della concorrenza conservata nel nuovo testo — il divieto per i grossisti che volessero prendere parte alle aste pubbliche di acquistare in altri Stati membri frutta proveniente da paesi terzi — avrebbe potuto essere accettata alla luce delle disposizioni derogatorie dell'art. 85, n. 3. Il sig. Jaume concludeva affermando che i procedimenti avrebbero potuto sfociare in una decisione della Commissione fondata su tale notifica. Il nuovo testo dell'accordo, adottato dalle ricorrenti il 15 marzo 1972, veniva notificato alla Commissione, a norma dell'art. 4 del regolamento n. 17, il 21 aprile 1972.
Le ricorrenti sostengono di essere state informate per telefono da un funzionario della direzione generale «concorrenza» che la pubblicazione prescritta dall'art. 19, n. 3, del suddetto regolamento avrebbe probabilmente avuto luogo nell'ottobre successivo e che la Commissione avrebbe quasi certamente emanato una decisione in forza dell'art. 85, n. 3, entro la fine del 1972.
Pare che il sig. Jaume, con lettera 2 aprile 1973 (che non figura nel fascicolo), abbia comunicato alle ricorrenti che la Commissione non era convinta che la restrizione contenuta nell'accordo comportasse dei vantaggi per i consumatori ed esitava, quindi, ad applicare l'art. 85, n. 3. Pertanto, egli suggeriva loro di eliminare tale restrizione. In risposta le ricorrenti producevano delle statistiche per dimostrare che i prezzi registrati nelle aste pubbliche di Rotterdam erano, in media, inferiori del 13 % a quelli praticati sugli altri mercati comunitari.
Il 23 luglio 1973, stante il silenzio della Commissione, le ricorrenti indirizzavano al presidente di tale istituzione una nota, lagnandosi del modo con cui erano condotti i procedimenti e degli indugi frapposti all'emanazione di una decisione definitiva.
Con lettera 6 novembre 1973 (allegato VII all'atto introduttivo) il capo della direzione generale «concorrenza» rispondeva che il sig. Jaume, esprimendo la sua opinione circa la possibile applicazione dell'art. 85, n. 3, si era fondato unicamente su quanto gli era stato comunicato dalle stesse ricorrenti. Successivamente, un sondaggio effettuato fra gli importatori francesi e tedeschi aveva dimostrato che il divieto sancito dall'accordo non presentava il carattere di indispensabilità richiesto dall'art. 85, n. 3. Ciò aveva indotto il sig. Jaume a suggerire alle ricorrenti di abolire tale divieto. Poiché questo consiglio era rimasto inascoltato, la Commissione aveva deciso di inviare alle ricorrenti una nuova comunicazione degli addebiti, che avrebbe consentito loro di esporre nuovamente le loro ragioni e di replicare alle obiezioni formulate contro l'accordo.
La nuova comunicazione degli addebiti (allegato 2 al controricorso) veniva inviata alle ricorrenti il 19 novembre 1973. Essa era firmata dallo stesso direttore generale della concorrenza e riguardava il testo dell'accordo notificato il 21 aprile 1972. Tale comunicazione specificava chiaramente le ragioni che avevano indotto la Commissione a concludere che la restrizione in causa contravveniva al divieto sancito dall'art. 85, n. 1, del trattato e non poteva fruire delle esenzioni previste dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 26 e dell'art. 85, n. 3, del trattato. Si rammentava, inoltre, ancora una volta alle ricorrenti il loro diritto di esporre per iscritto o oralmente le loro ragioni.
Le ricorrenti, tuttavia, non si avvalevano di tale diritto; esse sollecitavano invece un incontro, svoltosi il 3 dicembre 1973, nel corso del quale proponevano una ulteriore modifica dell'art. 9 dell'accordo. Per effetto di tale modifica, i grossisti olandesi avrebbero potuto acquistare frutta da un importatore stabilito in un altro Stato membro, purché la merce fosse stata già importata, sdoganata e scaricata dall'importatore stesso. Non si conoscono le reazioni immediate dei rappresentanti della Commissione a tale proposta.
Dalle memorie delle ricorrenti si desume che esse inviarono subito dopo un memorandum alla Commissione, in cui si affermava che l'accordo doveva considerarsi ormai modificato nel senso suddetto e che pertanto gli addebiti di cui alla comunicazione 19 novembre 1973 non erano più attuali. Questo memorandum, comunque, non figura nel fascicolo.
Il 30 gennaio 1974 aveva luogo un' udienza formale sotto la presidenza del nuovo capo della divisione «pratiche restrittive e posizioni dominanti», succeduto al sig. Jaume che aveva rassegnato le dimissioni. Il verbale dell'udienza è a disposizione della Corte (allegato XIV all' atto introduttivo). La Commissione era rappresentata da funzionari delle direzioni «pratiche restrittive e posizioni dominanti» e «agricoltura». Erano inoltre presenti rappresentanti degli Stati membri, delle ricorrenti — e, in particolare, il compianto avv. J. J. A. Ellis, che le aveva assistite fin dall'inizio del procedimento —, nonché di alcuni grossisti olandesi di frutta che, al pari della ditta Govers en Zonen, si ritenevano lesi dall' accordo.
Non intendo dilungarmi sulle varie fasi dell'udienza, nonostante l'importanza che le attribuisco, mi limiterò a ricordare che:
1.
il presidente dichiarò che la Commissione non aveva ancora preso posizione in merito all'ultima modifica dell' art. 9 proposta dalle ricorrenti, ma preferiva attendere i risultati dell' udienza prima di pronunciarsi;
2.
il presidente ed il rappresentante di uno Stato membro (Irlanda) chiesero ai rappresentanti delle ricorrenti dei chiarimenti circa la funzione di una clausola figurante nel proposto nuovo testo dell'art. 9, secondo cui i grossisti olandesi avrebbero potuto acquistare direttamente la frutta in un altro Stato membro a patto che questa fosse già stata ivi scaricata;
3.
all'avv. Ellis venne concessa piena libertà di illustrare le ragioni delle ricorrenti sotto ogni punto di vista, compresa la possibilità di applicare l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 26; egli, tuttavia, si limitò a richiamarsi alle osservazioni presentate in precedenza dalle ricorrenti alla Commissione.
Il 21 febbraio 1974, le ricorrenti apportavano all'art. 9 dell'accordo le modifiche proposte.
Il 19 aprile 1974, esse trasmettevano alla Commissione taluni documenti relativi ad una operazione di importazione, che esse definivano «manifestamente falsi» (allegato XXV alla replica). Per quanto posso capire, esse intendevano con. ciò dimostrare la necessità di subordinare — come appunto prescriveva l'art. 9 (nuovo testo) dell'accordo — l'acquisto diretto di frutta da parte di un grossista olandese presso un importatore di un altro Stato membro alle condizioni che la merce fosse già stata scaricata sul territorio di tale Stato.
Non risulta che vi sia stata alcuna risposta della Commissione a tale comunicazione, a parte un cenno di riscontro. Le ricorrenti, pertanto, chiedevano un ulteriore colloquio, che aveva luogo il 19 giugno 1974. Non disponiamo di relazioni di prima mano su tale incontro; da un telex inviato dalle ricorrenti alla Commissione il 24 giugno 1974 (allegato XXVI alla replica) desumo tuttavia che esse proposero un'ulteriore modifica dell'art. 9, cioè l'abolizione del requisito dello scarico.
Nel momento in cui la Commissione riceveva il telex, la decisione impugnata — che, come ricorderete, è datata 25 luglio 1974 — era già in fase di elaborazione. In proposito vi è un cenno, nella decisione, in una nota a pié di pagina. Nella parte II, n. 2, si afferma inoltre che gli effetti restrittivi dell'accordo «non sono modificati in modo sensibile dalla soppressione dell'obbligo di scarico in un altro Stato membro, dato che sussisterebbe comunque il divieto di smerciare nei Paesi Bassi frutta proveniente da un paese terzo che gli stessi grossisti olandesi avessero importata; è quindi evidente che le disposizioni dell'art. 9 dell'accordo restringono effettivamente la libertà di approvvigionamento dei grossisti che partecipano alle vendite all'incanto di Rotterdam e che tali restrizioni sono particolarmente sensibili, giacché detti grossisti assicurano la maggior parte della distribuzione degli agrumi destinati al consumo olandese».
La decisione è divisa in quattro parti; nella prima sono esposti i fatti; nella seconda sono spiegate le ragioni per le quali la Commissione ritiene che la restrizione contenuta nell'accordo violi il divieto sancito dall'art. 85, n. 1; nella terza sono esposti i motivi per cui non si è ritenuta possibile l'applicazione dell' art. 2, n. 1, del regolamento n. 26; nella quarta parte viene motivata la mancata applicazione dell'art. 85, n. 3. Nel dispositivo, la Commissione dichiara che le disposizioni dell'art. 9 dell'accordo costituiscono un'infrazione dell'art. 85, n. 1 del trattato; respinge la domanda di esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, del trattato; ingiunge alle associazioni ricorrenti ed alle imprese che ne fanno parte di astenersi dalle attività giudicate illecite; dichiara che la decisione è destinata alle ricorrenti ed ai rispettivi membri che sono elencati nell'allegato alla decisione.
Con istanza introduttiva del 22 settembre 1974, le associazioni interessate proponevano dinanzi a questa Corte un ricorso per l'annullamento di tale decisione. Con ordinanza 15 ottobre 1974, il presidente, accogliendo una domanda di sospensione presentata dalle ricorrenti, disponeva la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata fino a che la Corte non si fosse pronunciata nel merito, decretava l'inefficacia provvisoria delle clausole dell'accordo relative alle penalità nei confronti dei membri delle associazioni ricorrenti, e si riservava la decisione sulle spese del procedimento sommario. Con ordinanza 23 ottobre 1974, la Corte ammetteva l'intervento, a sostegno della Commissione, della «Vereniging de Fruitunie», una associazione di recente costituzione che raggruppa 24 grossisti olandesi di frutta, i quali si ritengono lesi dalla restrizione disposta dall'accordo.
Come ho già detto, il presente ricorso è fondato su 12 censure contrassegnate, sia nell'atto introduttivo, sia nella relazione d'udienza, con le lettere da A ad L. Come ricorderete, nel corso della fase orale il rappresentante delle ricorrenti ha sviluppato quattro di tali censure, limitandosi, per il resto, a rinviare alle memorie delle ricorrenti. Anche il rappresentante della Commissione ha concentrato la sua difesa sugli stessi motivi, ritenendoli particolarmente pertinenti. Da parte mia, dirò subito che nessuna delle 12 censure su cui è fondato il ricorso mi sembra valida; tuttavia ritengo opportuno ricapitolarle e confutarle singolarmente.
Con i cinque primi motivi le ricorrenti criticano il comportamento della Commissione nel corso del procedimento amministrativo.
A) —
In primo luogo, la Commissione — a loro parere — avrebbe dovuto pronunciarsi in via preliminare e con decisione specifica sull'opportunità di applicare nella fattispecie l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 26, per poi vagliare, con esame separato, la questione dell'applicazione dell'art. 85, nn. 1 e 3, del trattato. Le ricorrenti fanno inoltre carico alla Commissione di non aver concesso loro la possibilità di esprimersi adeguatamente circa la necessità di applicare il regolamento n. 26.
A mio parere, una volta che la Commissione si era attenuta alle disposizioni di natura procedurale dell'art. 2 del regolamento n. 26, per quanto riguarda, ad esempio, l'obbligo di consultare gli Stati membri — e nel nostro caso non c'è alcun dubbio che essa lo abbia fatto — nulla le impediva di pubblicare la propria decisione a norma del suddetto articolo nello stesso documento in cui è contenuta la decisione relativa all'applicazione dell'art. 85. Sarebbe forse stato più opportuno riportare la prima decisione nel dispositivo, oltre che nel preambolo del provvedimento, ma tale omissione non è grave. La declaratoria della incompatibilità della restrizione sancita dall'accordo con l'art. 85, n. 1, esclude automaticamente l'accordo stesso dalla sfera di applicazione dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 26.
L'affermazione delle ricorrenti secondo cui venne loro negata la possibilità di illustrare debitamente la loro posizione in merito alla applicazione del regolamento n. 26, è poi, a mio avviso, smentita categoricamente dai fatti che ho rievocato.
B —
Le ricorrenti sostengono che la Commissione non ha mai inviato loro una vera e propria comunicazione degli addebiti. La comunicazione 12 novembre 1969 sarebbe stata indirizzata non a loro direttamente, bensì alle singole imprese aderenti, e quella del 19 novembre 1973 avrebbe riguardato l'art. 9 dell'accordo nella vecchia versione, modificata il 12 febbraio 1974.
Signori, ritengo superfluo soffermarmi a stabilire chi fossero i destinatari della prima comunicazione, sebbene, ad onor del vero, occorra riconoscere che essa fu notificata alle ricorrenti, le quali ne conoscevano il contenuto. La comunicazione cui la Commissione attribuisce un'importanza decisiva è quella del 19 novembre 1973. Il fatto che le ricorrenti, dopo averla ricevuta, abbiano modificato l'art. 9 dell'accordo nel tentativo di uniformarsi alle esigenze manifestate dalla Commissione, manifestamente non obbligava quest'ultima ad inviare un'ulteriore comunicazione di addebito concernente il nuovo testo dell'accordo. La censura delle ricorrenti è pertanto infondata.
C —
Le ricorrenti assumono che la Commissione era al corrente delle aste pubbliche di Rotterdam sin dal momento dell'entrata in vigore del trattato CEE e che, già dal 1961, essa considerava i prezzi ivi registrati come punto di riferimento per la gestione della politica agricola comune. Per queste ragioni la Commissione non avrebbe dovuto iniziare i suoi attacchi contro tale sistema nel 1968, sulla sola base del reclamo presentato contro di esso da un grossista, né tanto meno continuare, ciononostante, a tener conto dei prezzi del mercato di Rotterdam.
Da parte mia, non ritengo che vi sia alcun rapporto fra l'utilizzazione di tali prezzi quale elemento utile per la determinazione degli indirizzi della politica agricola comune ed il fatto che, in esito al reclamo della ditta Govers & Zonen, la Commissione abbia avviato un procedimento al fine di accertare la compatibilità coll'art. 85 del trattato dell'accordo che disciplina le aste pubbliche di Rotterdam. La Commissione non ha mai affermato che tale sistema sia, di per sé, illegittimo. La decisione in causa si limita a dichiarare illegittima una determinata restrizione della libertà di rifornirsi altrove, a carico dei grossisti che partecipano alle vendite all'incanto.
D —
Le ricorrenti fanno carico alla Commissione di aver mancato alla «promessa» di cui alla lettera 21 dicembre 1971 del sig. Jaume. Esse si richiamano, a questo proposito, al principio della «tutela dell'affidamento» sancito dalla Corte nella sentenza 81-72 Commissione/Consiglio (Racc. 1973, pag. 575).
È facile obiettare che quella causa verteva su una decisione del Consiglio, i cui precedenti ed il cui tenore — come ha accertato la Corte — manifestavano chiaramente l'intenzione di tale istituzione di vincolarsi. Nella fattispecie, invece, è questione di una lettera di un funzionario che non aveva il potere di emanare alcuna decisione e che si limitava ad esporre un'opinione personale. Il sig. Jaume avrebbe fatto meglio, a mio avvi so, a sottolineare esplicitamente che il suo parere non vincolava il suo direttore generale né, tanto meno, la Commissione; tuttavia, l'assenza di una siffatta precisazione non autorizza le ricorrenti ad identificare una semplice opinione personale con una decisione della Commissione. Né può parlarsi, in proposito — come ha fatto nel corso della discussione orale il patrono delle ricorrenti — di un «patto» concluso fra la Commissione e le ricorrenti. La lettera, a mio parere, non conferisce alle ricorrenti alcun diritto che esse possano far valere dinanzi a questa Corte.
E —
Secondo le ricorrenti, la Corte dovrebbe in ogni caso concludere per l'irregolarità dei procedimenti svoltisi dinanzi alla Commissione, tenuto conto dell'effetto cumulativo dei vizi procedurali finora rilevati (da A a D).
Signori, se è vero che il numero fa la forza, questa è l'eccezione che conferma la regola. Per le ragioni sopra esposte, non ritengo che gli argomenti delle ricorrenti che abbiamo or ora esaminati possano reggere ad una critica approfondita. Senza dubbio la Commissione, specie nelle fasi iniziali dei procedimenti in causa, si è resa colpevole di ritardi gravi e in gran parte ingiustificati. È vero che, come ho già detto, il sig. Jaume avrebbe dovuto esprimersi con maggior prudenza nella lettera 21 dicembre 1971. Tuttavia, nessuna di tali mancanze costituisce una «violazione di forme sostanziali» ai sensi dell'art. 173 del trattato, o un altro qualsiasi dei vizi in presenza dei quali la Corte può, in forza di tale norma, annullare una decisione della Commissione.
Le restanti sette censure su cui è fondato il ricorso attengono al merito della decisione impugnata.
F —
Le ricorrenti assumono che la decisione è viziata da errori di fatto e di diritto nella parte in cui essa esclude che alla restrizione di cui all'art. 9 dell'accordo possa applicarsi la deroga prevista dall'art. 2 del regolamento n. 26.
A mio avviso le ricorrenti sono in errore. Esse, se ho ben capito, sostengono in so stanza che tale restrizione ha per effetto di concentrare nel mercato di Rotterdam l'offerta e la domanda di frutta importata, con la conseguenza di stabilizzare il mercato, assicurare rifornimenti più regolari e garantire prezzi più equi per il consumatore. La soppressione di tale restrizione avrebbe come conseguenza la dispersione della domanda e dell'offerta ed annullerebbe pertanto i suddetti vantaggi.
Tale ragionamento riposa, a mio parere, su un errore di fondo. L'art. 2, infatti, esclude dalla sfera di applicazione dell' art. 85, n. 1, del trattato gli accordi contenenti restrizioni della libertà degli scambi commerciali, a patto che tali restrizioni consentano di realizzare, sul mercato di un dato prodotto agricolo, uno o più degli obiettivi enumerati dall' art. 39 del trattato. Le ricorrenti dimenticano che tali obiettivi costituiscono le finalità della politica agricola comune e che, attenendo all'agricoltura comunitaria, sono interdipendenti. Esse dimenticano inoltre, che l'art. 2, secondo la stessa lettera di tale norma, si applica solo agli accordi «necessari per il conseguimento» degli obiettivi suddetti. Ne consegue che un accordo può fruire della deroga contemplata da tale norma solo se sia destinato, da solo o di conserva con altri provvedimenti, a perseguire le finalità della politica agricola comune e sia, a tal fine, indispensabile.
Le parti concordano nell'escludere che nella fattispecie l'accordo, concernendo unicamente la frutta di produzione extracomunitaria, possa giovare alla realizzazione dei primi due obiettivi della politica agricola comune, e cioè:
«a)
incrementare la produttività dell' agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera»;
«b)
assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura.»
Nemmeno è stato sostenuto che l'accordo costituisca parte integrante di un sistema nel quale rientrino altre misure dirette a perseguire tali finalità. È da escludere, infatti, che esso possa inquadrarsi in qualche modo nell'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli, istituita dal regolamento (CEE) del Consiglio 18. 3. 1972, n. 1035. Tanto meno può ravvisarsi un qualsiasi rapporto fra l'accordo ed i provvedimenti adottati dal Consiglio mediante il regolamento (CEE) 9. 12. 1969, n. 2511, allo scopo di incrementare la produzione e lo smercio degli agrumi di produzione comunitaria. L'accordo, in effetti, opera in maniera del tutto autonoma, senza tener alcun conto della politica agricola comune. D'accordo con la Commissione, non ritengo che in qualsiasi altro Stato membro sia mai stata avvertita la «necessità» di qualcosa di simile.
È doveroso aggiungere che questo punto della decisione della Commissione è in parte fondato su considerazioni di carattere squisitamente economico, attinenti, ad esempio, alle eventuali conseguenze che l'abolizione della restrizione potrebbe avere per i prezzi degli agrumi nei Paesi Bassi. A mio avviso, non sarebbe lecito alla Corte, in forza dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 26, sostituire il proprio giudizio alle valutazioni della Commissione in tale materia; si vedano, in proposito, le cause riunite 56 e 58-64 Consten & Grundig/Commissione (Racc. 1966, pag. 457).
G —
Le ricorrenti assumono che l'accordo, essendo stato stipulato fra associazioni commerciali, esula dalla sfera di applicazione dell'art. 85. Esse si richiamano al testo di tale norma, che vieta «tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni d'imprese e tutte le pratiche concordate che possono pregiudicare il commercio tra Stati membri …» per concludere che da tale elenco sono esclusi gli accordi fra associazioni di imprese. Confortate dal parere espresso dal prof. Haardt, dell'università di Leida (allegato XXII all'atto introduttivo) esse sostengono che a norma del diritto olandese, da cui l'accordo è retto, questo non dà vita ad alcun vincolo contrattuale fra le imprese che aderiscono alle due associazioni contraenti. L'accordo andrebbe assimilato ad un regolamento di una borsa merci, il quale — affermano le ricorrenti — non crea diritti né obblighi di natura contrattuale fra i soggetti che operano su tale mercato. Il paragone è probabilmente abbastanza calzante, giacché pare che le aste pubbliche in questione si effettuano, in parte, in un edificio denominato «Borsa della frutta di Amsterdam».
Signori, tale argomento va respinto in quanto incompatibile sia con i principi giuridici, sia con la giurisprudenza in materia.
Sotto il primo profilo, va escluso che un accordo possa ricadere sotto la disciplina dell'art. 85 solo se esso comporti dei vincoli contrattuali fra le imprese interessate; invero, è sufficiente che esso esista ed abbia un'efficacia vincolante. In alcuni Stati membri — come in Inghilterra — la legge consente alle parti di stipulare accordi dai quali scaturiscano vincoli di natura esclusivamente morale. Siffatte convenzioni, denominate talvolta «gentleman's agreements», esulano, è vero, dalla sfera della disciplina giuridica dei contratti, ma ciò non le esonera dal rispetto delle norme sulla concorrenza. Gli stessi principi sono validi nell'ordinamento comunitario, come è implicitamente affermato, a mio avviso, nelle sentenze della Corte nelle cause 41, 44 e 45-69 — le «cause del chinino» — (cfr. Racc. 1970, pagg. 695-696, 757-758 e 802-804). Nella fattispecie, non può negarsi che le associazioni interessate (cioè le ricorrenti) nello stipulare l'accordo abbiano agito necessariamente a nome delle imprese aderenti. Per di più, allo scopo di vincolare queste ultime al rispetto dell'accordo, esse hanno previsto, per il caso di inadempienza, tutta una serie di sanzioni che vanno dal semplice «biasimo» alla «comunicazione dell'infrazione alle persone partecipanti all'accordo», ad una «ammenda fino a 10000 fiorini», al «divieto, per un certo periodo, di partecipare alle vendite all'incanto», e, finalmente, alla «esclusione dalle vendite all' incanto». Tali elementi sono stati accertati dalla Commissione (cfr. parte I, punto 1, lettera b) della decisione, il cui contenuto non è stato contestato).
Sotto il secondo profilo, va ricordato che nella causa 67-63, SOREMA/Alta Autorità (Racc. 1964, pag. 317), la Corte affermò che un accordo stipulato fra due associazioni di imprese rientrava sotto la disciplina dell'art. 65 del trattato CECA, il quale, per quanto qui ci interessa, è redatto negli stessi termini dell'art. 85 del trattato CEE.
H e I —
Secondo le ricorrenti, la Commissione è in errore sia quando afferma che la restrizione di cui all'art. 9 dell'accordo può pregiudicare gli scambi intracomunitari, sia quando sostiene che tale restrizione ha per oggetto e per effetto la limitazione della concorrenza nell'ambito del mercato comune.
Ritengo opportuno prendere in esame questi due punti congiuntamente, giacché gli argomenti addotti in proposito coincidono in larga misura.
Le ricorrenti sostengono che la restrizione in causa vieta in pratica ai grossisti vincolati dall'accordo di effettuare solo due tipi di affari: la rivendita diretta a dettaglianti olandesi di eccedenze svendute da importatori tedeschi e la vendita diretta agli stessi dettaglianti di arance spagnole recanti marchi esclusivi. Tali operazioni, a detta delle ricorrenti, sono da evitare, la prima perché perturba il mercato, e la seconda perché le arance in questione sono in pratica della stessa qualità delle arance prive di qualsiasi marchio smerciate alle aste pubbliche.
A mio avviso, signori, tale argomento e del tutto inconferente: invero qui si tratta di stabilire, alla luce dell'art. 85, n. 1, del trattato, non già se la restrizione ostacoli un'attività concorrenziale opportuna o inopportuna, ma semplicemente se essa impedisca la concorrenza e, in caso affermativo, se ciò possa pregiudicare il commercio fra gli Stati membri.
Peraltro, sia la Commissione, sia l'interveniente negano che i due tipi di affari descritti dalle ricorrenti siano in pratica i soli vietati dall'accordo e citano numerosi esempi di altre operazioni che è impossibile effettuare stante la restrizione in oggetto. Basterà ricordare due soli di questi esempi. In primo luogo, un grossista di Maastricht non potrebbe accordarsi con un grossista di Liegi o di Aquisgrana per spartirsi un carico di arance importate direttamente, via treno, dalla Spagna. Del pari, un grossista olandese non potrebbe stipulare un contratto a lungo termine, per l'acquisto di frutta di origine extracomunitaria, con un importatore stabilito in Francia (dove, com'è noto, esistono due importanti mercati ortofrutticoli, quello di Perpignan e quello di Rungis, vicino a Parigi).
Ribattendo a tali obiezioni, le ricorrenti da una parte fanno rilevare che l'accordo non contiene alcuna clausola che vieti ad un grossista olandese di smerciare alle aste pubbliche di Rotterdam frutta di origine extracomunitaria importata da un altro Stato membro o che impedisca ad un importatore di un altro paese della Comunità di partecipare alle suddette vendite all'incanto; dall'altra, esse sottolineano la portata limitata della restrizione: questa, infatti, non riguarda né la frutta di origine comunitaria, né quella in transito per i Paesi Bassi, e non si applica alla riesportazione verso altri paesi, né alle vendite ad industrie olandesi di trasformazione e nemmeno alla frutta che si trovi già in libera pratica nella Comunità (che, cioè, sia già stata sdoganata in un altro Stato membro); per finire, la restrizione litigiosa non concerne i grossisti che non intendono partecipare alle aste pubbliche (catene di negozi ed altri, il cui giro d'affari è pari al 25 % del volume degli scambi nel settore in causa).
Signori, non ritengo che tali considerazioni valgano ad evitare lo scoglio su cui naufraga la tesi delle ricorrenti. Resta il fatto che un grossista olandese, la cui unica o principale attività consista nel rifornire i dettaglianti olandesi, non ha più diritto, ove intenda partecipare per proprio conto alle aste pubbliche, di servirsi di un altro canale distributivo comunitario per approvvigionarsi di frutta proveniente da paesi terzi, salvo un caso eccezionale: che cioè la frutta sia già stata sdoganata in un altro Stato membro. Si tratta però di un'eccezione di scarso rilievo. Come le stesse ricorrenti si sono date la pena di sottolineare in un altro contesto, le operazioni di importazione di frutta, per essere convenienti, devono essere effettuate in forza di contratti a lungo termine.
Richiamandosi a quanto affermato dalla Corte nelle cause riunite 6 e 7-73, Commercial Solvents/Commissione (Racc. 1973, pagg. 253-254), la Commissione ha svolto un interessante argomento per dimostrare che la restrizione litigiosa va ritenuta capace di pregiudicare gli scambi intracomunitari anche nella misura in cui essa vieta ai grossisti olandesi di importare direttamente da paesi terzi senza la mediazione di un altro operatore economico residente in un altro Stato membro. Tali grossisti, infatti, — osserva la Commissione — potrebbero rivendere la frutta, ad esempio, a dettaglianti belgi o tedeschi, ma non a dettaglianti olandesi. Questa esclusione artificiosa dei grossisti olandesi dal loro naturale mercato interno finirebbe col mortificare le loro iniziative commerciali. Per far pendere la bilancia dalla parte della Commissione è superfluo ricorrere a questo argomento, forse eccessivamente teorico. Sta di fatto, tuttavia, che le ricorrenti non hanno fornito, in proposito, una risposta soddisfacente.
J —
Per quanto riguarda l'applicazione dell'art. 85, n. 3, la Commissione, nella decisione, ha ammesso che il sistema delle aste pubbliche di Rotterdam può contribuire a migliorare la distribuzione della frutta nei Paesi Bassi — almeno di quella importata da paesi d'oltremare — ed ha inoltre riconosciuto che i consumatori possono fruire in equa misura dei vantaggi economici così realizzati. Essa ha dichiarato, d'accordo con le ricorren ti, che, grazie a questi suoi aspetti positivi, l'accordo risponde ai primi due requisiti stabiliti dalla norma suddetta. Per contro, la Commissione non ha ritenuto che l'accordo sia «indispensabile» per il conseguimento degli obiettivi sopra citati, ed ha concluso quindi che esso non possiede il terzo requisito richiesto dall'art. 85, n. 3.
Le ricorrenti obiettano, in primo luogo, che la Commissione non ha considerato nel loro giusto valore i vantaggi che l'accordo comporta per i commercianti ed i consumatori olandesi, e ribadiscono che esso è necessario per il perseguimento delle suddette finalità.
Questo argomento, al quale le ricorrenti hanno dedicato molto spazio nelle memorie, può, a mio parere, essere correttamente sintetizzato come segue: in assenza dell'accordo, gli importatori olandesi che operano attraverso le aste pubbliche di Rotterdam non disporrebbero più di uno sbocco sicuro per la loro merce e sarebbero riluttanti ad impegnarsi, come fanno attualmente, mediante contratti a lungo termine: ciò comporterebbe per i grossisti prezzi più elevati e rifornimenti meno sicuri. A conforto della loro tesi, le ricorrenti invocano il parere in tal senso del prof. Kreukniet dell'università di Leida (allegato XXI all'istanza introduttiva). Il prof. Kreukniet, docente di scienze economiche, ha fatto parte — ed ora è consulente — di un comitato che ha il compito di assistere il ministro olandese dell'economia nelle questioni attinenti al diritto della concorrenza.
La Commissione, comunque, è di diverso avviso: essa sostiene che i vantaggi connessi con l'accentramento dell'offerta e della domanda sul mercato di Rotterdam sono semplicemente conseguenza di fattori naturali: Rotterdam, infatti, è uno scalo importante, e serve un hinterland densamente popolato e dotato di un'eccellente rete di trasporti. Tali vantaggi continuerebbero a sussistere anche in assenza della clausola litigiosa, la quale si limita a sovrapporre una sovrastruttura artificiosa a quello che è un fenomeno spontaneo e naturale.
Signori, non credo che questa Corte debba pronunciarsi su tale questione, di natura prettamente economica. Ritengo opportuno riferirmi ancora una volta alla sentenza Costen/Grundig nella quale, in merito per l'appunto all'applicazione dell'art. 85, n. 3, la Corte ha affermato che il sindacato giurisdizionale sulla valutazione della Commissione non può spingersi oltre l'esame dei dati di fatto e delle conseguenze giuridiche che la Commissione ne ha tratto. Le previsioni di carattere economico esulano dalla competenza della Corte; pertanto, l'invito rivoltole dalle ricorrenti a pronunziarsi su questo punto è, a mio avviso, del tutto fuori luogo.
K —
Come ho già ricordato, nella decisione impugnata (parte IV, punto 4), la Commissione, motivando il rigetto della domanda di esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, presentata dalle ricorrenti, ha dichiarato che la restituzione non è indispensabile per il conseguimento dei vantaggi inerenti all'esistenza delle aste pubbliche di Rotterdam. Essa prosegue testualmente:
«Ciò nondimeno, va osservato che l'accordo, producendo una forte concentrazione della domanda olandese d'agrumi alle vendite all'incanto di Rotterdam, elimina o rende difficile la concorrenza diretta sul mercato olandese di una parte sostanziale dell'offerta di tali prodotti da parte dei venditori stabiliti negli altri paesi della CEE».
Le ricorrenti contestano tale conclusione: comunque, gli argomenti esposti a questo proposito ricalcano in parte le considerazioni svolte a sostegno dei mezzi sub H) ed I), di cui ci siamo già occupati. Per questo motivo, e considerato inoltre che la decisione si limita a sfiorare tale questione, non ritengo che valga la pena di attardarvisi ulteriormente.
L —
Da ultimo, le ricorrenti fanno carico succintamente alla Commissione di non aver motivato debitamente e compiutamente la decisione, come prescritto dall'art. 190 del trattato. Le ricorrenti tuttavia, come del resto esse stesse hanno ammesso nella discussione orale, si limitano qui a riproporre, sotto altra veste, le medesime censure dedotte sub F), G), H), I), J) e K). A mio parere, tale argomento è del tutto irrilevante.
Concludo pertanto che il ricorso sia respinto e che le spese, comprese quelle del procedimento sommario, vengano poste a carico delle ricorrenti.
(
1
)	Traduzione dall'inglese.