62023TJ0126_RES
Sprawa T‑126/23
VC
przeciwko
Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy
Wyrok Sądu (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 2 października 2024 r.
Zamówienia publiczne – Rozporządzenie finansowe – Wykluczenie na dwa lata z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i z przyznawania subwencji finansowanych z budżetu ogólnego Unii i EFR – Publikacja informacji dotyczącej wykluczenia – Wpis do bazy danych systemu wczesnego wykrywania i wykluczania – Poważne wykroczenie zawodowe – Decyzja krajowego organu ochrony konkurencji – Zawieszenie przez sąd krajowy – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki zaradcze – Nieograniczone prawo orzekania – Oczywisty błąd w ocenie – Błąd w ocenie – Proporcjonalność
Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Postępowanie przetargowe – Decyzja o wykluczeniu wykonawcy z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i z przyznawania subwencji za „poważne wykroczenie zawodowe” – Brak prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji administracyjnej – Wykluczenie na podstawie wstępnej kwalifikacji prawnej zachowania oferenta – Wstępna kwalifikacja na podstawie decyzji administracyjnej – Zawieszenie wykonania tej decyzji przez sąd krajowy – Skutki orzeczenia zawieszającego dla właściwego organu Unii – Brak – Przestrzeganie prawa do skutecznej ochrony sądowej
(art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; art. 325 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 966/2012, zmienione rozporządzeniem 2015/1929, art. 106 ust. 1, 2, 7; 2018/1046, art. 136 ust. 1, 2, 6)
(zob. pkt 24–28, 37, 38, 42–44)
Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Postępowanie przetargowe – Decyzja o wykluczeniu wykonawcy z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i przyznawania subwencji za „poważne wykroczenie zawodowe” – Kontrola sądowa – Nieograniczone prawo orzekania – Zakres – Ścisłe ograniczenie do ustalenia sankcji – Środki zaradcze podjęte przez wykonawcę – Wyłączenie
[art. 261, 263 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 966/2012, zmienione rozporządzeniem 2015/1929, art. 106 ust. 7 lit. c); 2018/1046, art. 136 ust. 6 lit. a), art. 143 ust. 9]
(zob. pkt 54–56)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Kontrola zgodności z prawem – Kryteria – Decyzja o wykluczeniu wykonawcy z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i z przyznawania subwencji za „poważne wykroczenie zawodowe” – Okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę – Okoliczności poprzedzające zaskarżoną decyzję – Dowody nieprzedstawione w trakcie postępowania administracyjnego przed organami Unii – Wyłączenie
[art. 261, 263 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 966/2012, zmienione rozporządzeniem 2015/1929, art. 106 ust. 7 lit. c); 2018/1046, art. 136 ust. 6 lit. a), art. 143 ust. 9]
(zob. pkt 58–60, 62, 64, 65)
Budżet Unii Europejskiej – Rozporządzenie finansowe – Kary administracyjne, które mogą zostać nałożone przez Komisję – Decyzja o wykluczeniu wykonawcy z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i przyznawania subwencji za „poważne wykroczenie zawodowe” – Kontrola sądowa – Nieograniczone prawo orzekania – Poszanowanie zasady proporcjonalności przy ustalaniu odpowiedniej kary nałożonej na wykonawcę
(rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 966/2012, zmienione rozporządzeniem 2015/1929, art. 106 ust. 3, art. 108 ust. 11; nr 2018/1046, art. 143 ust. 9)
(zob. pkt 122, 125–128, 149, 150, 160)
Streszczenie
Orzekając w składzie powiększonym, Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez skarżącą, VC, na decyzję wykluczającą ją na okres dwóch lat z udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego Unii Europejskiej ze względu na poważne wykroczenie zawodowe (
1
). W swoim wyroku Sąd, po pierwsze, po raz pierwszy wypowiedział się w przedmiocie skutków orzeczenia sądu krajowego zawieszającego wykonanie decyzji administracyjnej, która posłużyła za podstawę wykluczenia. Po drugie, w sposób bezprecedensowy wyjaśnił on granice przysługującego mu nieograniczonego prawa orzekania do celów oceny wystarczającego charakteru podjętych przez oferenta środków zaradczych, a także konieczności zastąpienia sankcji wykluczenia karą finansową.
Skarżąca złożyła ofertę na część zamówienia w ogłoszonym przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA) przetargu na świadczenie usług w zakresie technologii informacyjno-komunikacyjnych. EU-OSHA, po powzięciu wiadomości o decyzji Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (krajowej komisji ds. rynków i konkurencji, Hiszpania) (zwanej dalej „CNMC”) stwierdzającej, że skarżąca uczestniczyła w naruszeniu prawa konkurencji (zwanej dalej „decyzją CNMC”), zwróciła się do zespołu zwołanego zgodnie z rozporządzeniem finansowym (
2
) o wydanie zalecenia w sprawie wykluczenia skarżącej lub nałożenia na nią kary finansowej.
Audiencia Nacional (sąd centralny, Hiszpania) zawiesił następnie wykonanie decyzji CNMC (orzeczenie zwane dalej „krajowym postanowieniem zawieszającym”). Jednak po dokonaniu wstępnej kwalifikacji prawnej zachowania skarżącej (
3
) wspomniany zespół zalecił EU-OSHA jej wykluczenie, uznając, że zachowanie skarżącej należy uznać za „poważne wykroczenie zawodowe”. EU-OSHA zastosowała się do tego zalecenia i wydała zaskarżoną decyzję.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił zakres skutków krajowego postanowienia zawieszającego.
Po pierwsze, Sąd przypomniał, że z rozporządzenia finansowego wynika (
4
), iż dany podmiot może zostać wykluczony z udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w braku prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie wstępnej kwalifikacji prawnej jego zachowania, przez właściwy organ Unii, w świetle stwierdzonych faktów lub ustaleń dokonanych w szczególności w decyzjach krajowego organu ochrony konkurencji. Wynika stąd, że brak prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji stwierdzających rozpatrywane zawinione zachowanie nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu wykluczenia przez właściwy organ Unii.
Sąd wywiódł z tego zamiar prawodawcy Unii, aby umożliwić właściwemu organowi Unii dokonanie własnej oceny czynów popełnionych przez dany podmiot gospodarczy, bez oczekiwania na wydanie wyroku przez sąd.
Tak więc w niniejszym przypadku, wobec braku ostatecznej decyzji, do EU-OSHA należało dokonanie własnej oceny zachowania skarżącej na podstawie decyzji CNMC, ale także innych istotnych elementów kontekstu, w tym w szczególności zawieszenia wykonania tej decyzji.
W niniejszej sprawie Sąd zauważył, że EU-OSHA rzeczywiście uwzględniła zawieszenie wykonania decyzji CNMC i że słusznie uznała, iż zawieszenie wykonania decyzji CNMC nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu ustaleń zawartych w tej decyzji w celu wykazania popełnienia przez skarżącą poważnego wykroczenia zawodowego i zastosowania środka polegającego na wykluczeniu.
Przede wszystkim, czyny zarzucane skarżącej nie opierają się bowiem na zwykłych przypuszczeniach lub domniemaniach, lecz zostały ustalone na podstawie informacji wynikających z dochodzenia prowadzonego przez CNMC.
Następnie, z krajowego postanowienia zawieszającego nie wynika żadne stanowisko w przedmiocie zasadności decyzji CNMC. Sąd wyjaśnił, że ustalenia i stwierdzenia decyzji CNMC dotyczące naruszenia prawa konkurencji przez skarżącą nie zostały zatem w żaden sposób podważone ani nawet podane w wątpliwość przez sąd krajowy, który oparł swe rozstrzygnięcie na względach dotyczących wyłącznie skutków nałożonej grzywny i zakazu zawierania umów w odniesieniu do dalszego prowadzenia działalności przez skarżącą. W każdym razie okoliczność, że – jak twierdzi skarżąca – sąd krajowy, zarządzając środek tymczasowy, w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwy uznał wiarygodność jej twierdzeń, nie może w żadnym razie wystarczyć do podważenia wyraźnych ustaleń i stwierdzeń zawartych w decyzji CNMC.
Wreszcie, nie ma znaczenia to, że krajowe postanowienie zawieszające zawiesza, oprócz zapłaty grzywny nałożonej decyzją CNMC, również wykonanie nałożonego na skarżącą w tej decyzji zakazu udzielania zamówień w Hiszpanii. Powody zawieszenia wykonania decyzji CNMC nie podważają bowiem prawdziwości okoliczności faktycznych, na których zaskarżona decyzja została oparta w celu stwierdzenia wykluczenia skarżącej. Ponadto z krajowej decyzji o zawieszeniu nie wynika żadna informacja dotycząca podjęcia przez skarżącą środków zaradczych ani uzasadnienia zawieszenia poprzez przyjęcie takich środków.
Po drugie, co się tyczy zarzucanego naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej poprzez wydanie decyzji o wykluczeniu, Sąd przypomniał swoje orzecznictwo, zgodnie z którym uregulowanie, które całkowicie pomija skutki wniesienia odwołania administracyjnego lub skargi do sądu dla możliwości udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, mogłoby naruszać prawa podstawowe zainteresowanych podmiotów. Tymczasem, jak wskazano powyżej, nie można uznać, że w niniejszej sprawie krajowe postanowienie zawieszające zostało pominięte i że doszło do naruszenia ochrony sądowej skarżącej.
Ponadto skorzystanie z uprawnienia do wykluczenia osoby lub podmiotu, w niniejszym przypadku skarżącej, z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego Unii na podstawie wstępnej kwalifikacji prawnej ich zachowania nie narusza art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Istnienie środka zaskarżenia w celu zakwestionowania zaskarżonej decyzji przed sądem Unii pozwala bowiem właśnie na zapewnienie skarżącej ochrony sądowej.
Sąd uważa, że nie można zatem uznać, iż krajowe postanowienie zawieszające ma taki sam skutek jak skutek przypisany ostatecznym decyzjom lub prawomocnym wyrokom. Gdyby uprawnienie do wykluczenia przysługujące organom Unii mogło zostać sparaliżowane przez sam fakt wniesienia skargi o charakterze zawieszającym od decyzji krajowej mogącej służyć za podstawę wykluczenia lub zawieszenia wykonania tej decyzji, pozbawiłoby to takie uprawnienie skuteczności (effet utile).
Sąd dodał na koniec, że na wypadek gdy po wydaniu krajowego postanowienia zawieszającego zostanie wydany prawomocny wyrok uchylający decyzję CNMC, rozporządzenie finansowe przewiduje (
5
), że urzędnik zatwierdzający niezwłocznie doprowadza do zakończenia wykluczenia, nadając w ten sposób pełną skuteczność krajowemu orzeczeniu sądowemu i gwarantując tym samym ochronę sądową skarżącego, związaną w niniejszym przypadku z krajowym orzeczeniem sądowym, które wiąże w tym przypadku organ Unii.
W drugiej kolejności Sąd wyjaśnił charakter swojej właściwości i zakres swojej kontroli środków zaradczych podjętych przez skarżącą.
W pierwszej kolejności, przypomniawszy, że przysługuje mu nieograniczone prawo orzekania w celu ponownego rozpatrzenia decyzji o wykluczeniu (
6
), Sąd uznał, że zakres tego prawa jest ściśle ograniczony do określenia kary, z wyłączeniem wszelkich zmian elementów składowych zachowania uzasadniających tę karę.
Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd uważa, że badanie środków zaradczych wchodzi w zakres oceny zachowania uzasadniającego nałożenie sankcji. Ocena, jaką należy przeprowadzić w odniesieniu do środków zaradczych, jest bowiem równoznaczna z zbadaniem, czy poważne wykroczenie zawodowe, wywiedzione w niniejszym przypadku z naruszenia stwierdzonego przez organ krajowy, oraz możliwość powtórzenia się tego wykroczenia utrzymują się. Nie ma w tym względzie znaczenia, że środki zaradcze podejmowane są zazwyczaj po wystąpieniu naruszenia stwierdzonego przez organ krajowy. Sąd doszedł na tej podstawie do wniosku, że nie może skorzystać z przysługującego mu nieograniczonego prawa orzekania w celu zbadania zarzutu dotyczącego środków zaradczych podjętych przez skarżącą. Nie może on zatem zastąpić oceny dokonanej przez EU-OSHA swoją własną oceną omawianych środków zaradczych i musi ograniczyć się do kontroli zgodności z prawem tej oceny.
Następnie, co się tyczy badania przez sąd Unii istnienia oczywistego błędu w ocenie, Sąd z jednej strony wyjaśnił, że, aby ustalić, czy w ocenie złożonego stanu faktycznego instytucja popełniła oczywisty błąd, przedstawione przez skarżącego dowody muszą wystarczyć do pozbawienia wiarygodności dokonanej w tym akcie oceny faktów. Z zastrzeżeniem tego badania wiarygodności, zadaniem Sądu nie jest zastąpienie własną oceną złożonych faktów oceny dokonanej przez autora decyzji. W zakresie, w jakim instytucje dysponują bowiem zakresem uznania przy ocenie, czy dane zachowanie może zostać zakwalifikowane jako poważne wykroczenie zawodowe, a ocena środków zaradczych stanowi integralną część oceny takiego zachowania, im również należy przyznać zakres uznania przy ocenie środków zaradczych.
Z drugiej strony Sąd określił elementy, które mogą zostać wzięte pod uwagę przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem dokonanej przez EU-OSHA oceny środków zaradczych podjętych przez skarżącą. Przewidując, że nie można wykluczyć danej osoby lub danego podmiotu, jeżeli podjęły one środki zaradcze wystarczające, aby wykazać swoją rzetelność (
7
), rozporządzenie finansowe nakłada na daną osobę lub dany podmiot ciężar wykazania, że podjęte środki zaradcza mogą zapobiec ich wykluczeniu. Sąd wywiódł z tego, że nie można dopuścić, by dany podmiot gospodarczy przedstawiał przed Sądem dowody, które nie zostały przedstawione w toku postępowania w sprawie wykluczenia, gdyż w przeciwnym razie ciężar dowodu nałożony przez te przepisy zostałby pozbawiony skuteczności. A fortiori Sąd nie może orzekać w ramach niniejszego postępowania w przedmiocie środków zaradczych nieprzedstawionych EU-OSHA.
Ponadto byłoby sprzeczne z prawidłowym administrowaniem wymiarem sprawiedliwości i równowagą instytucjonalną, gdyby Sąd wypowiedział się w przedmiocie nowych środków zaradczych lub nowych dowodów przedłożonych w razie potrzeby jednocześnie urzędnikowi zatwierdzającemu, które mogłyby skłonić go do ponownego rozpatrzenia zaskarżonej decyzji w trakcie postępowania. Sąd orzekł zatem, że pod uwagę mogą zostać wzięte jedynie dowody przekazane EU-OSHA przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
W trzeciej kolejności Sąd zauważył w ramach badania proporcjonalności sankcji polegającej na wykluczeniu, że środki zaradcze podjęte przez skarżącą zostały uwzględnione przez EU-OSHA jako okoliczność łagodząca w celu ograniczenia czasu trwania wykluczenia. W niniejszej sprawie chodzi zatem o analizę środków zaradczych przyjętych przez skarżącą w zakresie, w jakim przyczyniają się one nie do określenia zawinionego zachowania, lecz do określenia sankcji, co uzasadnia skorzystanie przez Sąd z przysługującego mu nieograniczonego prawa orzekania.
W celu wykonania tego prawa Sąd jest zatem uprawniony do uwzględnienia dowodów przedstawionych po raz pierwszy w ramach niniejszego postępowania, które nie zostały wcześniej podane do wiadomości EU-OSHA, z zastrzeżeniem jednak poszanowania zasad dopuszczalności określonych w regulaminie postępowania przed Sądem.
Na koniec Sąd orzekł w przedmiocie podnoszonego braku oceny zastosowania kary finansowej jako alternatywy dla wykluczenia.
Z jednej strony Sąd wywnioskował z przepisów rozporządzenia finansowego (
8
), że EU-OSHA nie była w niniejszym przypadku zobowiązana do zbadania możliwości zastąpienia sankcji wykluczenia karą finansową.
Z drugiej strony, w odniesieniu do skierowanego do Sądu wniosku o to, by Sąd sam dokonał tego zastąpienia w ramach przysługującego mu nieograniczonego prawa orzekania, Sąd oddalił to żądanie jako bezzasadne. Skarżąca nie wskazała bowiem powodów, dla których sankcja wykluczenia powinna zostać w niniejszym przypadku zastąpiona karą finansową. Ponadto i w każdym razie Sąd uznał, że z analizy argumentów skarżącej wynika, iż nałożona w niniejszej sprawie sankcja wykluczenia jest odpowiednia i w związku z tym nie powinna zostać zastąpiona karą finansową.
(
1
)	Decyzja Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy z dnia 13 stycznia 2023 r. (zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).
(
2
)	Artykuł 143 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym”).
(
3
)	Zobacz art. 136 ust. 2 rozporządzenia finansowego.
(
4
)	Artykuł 106 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 2015/1929 z dnia 28 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 286, s. 1) (zwanego dalej „dawnym rozporządzeniem finansowym”) oraz z art. 136 rozporządzenia finansowego.
(
5
)	Artykuł 136 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia finansowego.
(
6
)	Artykuł 143 ust. 9 rozporządzenia finansowego.
(
7
)	Artykuł 106 ust. 7 lit. c) dawnego rozporządzenia finansowego i art. 136 ust. 6 lit. a) rozporządzenia finansowego.
(
8
)	Artykuł 106 ust. 13 lit. a) dawnego rozporządzenia finansowego.