62022TJ0781_RES
Mål T-781/22
Madre Querida m.fl.
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) av den 11 juni 2025
”Gemensamma fiskeripolitiken – Artikel 9 i förordning (EU) 2016/2336 – Genomförandeförordning (EU) nr 2022/1614 – Metoder och kriterier för att fastställa områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer – Fastställande av en förteckning över områden där det är visat att känsliga marina ekosystem förekommer eller där de sannolikt förekommer – Fastställande av skyddszoner – Invändning om rättsstridighet – Proportionalitet”
Fiske – Bevarande av fiskeresurser – Skydd av känsliga marina ekosystem – Förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer – Kriterier för fastställande – Bedömning av betydande negativa verkningar från passiva fiskeredskap i varje område som ingår i denna förteckning – Omfattas inte – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1380/2013, artikel 4, och 2016/2336, artiklarna 9.4 och 9.6; rådets förordning nr 734/2008, artikel 2; kommissionens förordning 2022/1614)
(se punkterna 30, 31, 38, 41–46, 48–52, 54, 56, 69, 70 och 103)
Fiske – Bevarande av fiskeresurser – Skydd av känsliga marina ekosystem – Förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer – Metod för fastställande – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Fastställande av skyddszoner – Tillåtlighet – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/2336, artikel 9; kommissionens förordning 2022/1614)
(se punkterna 80, 83, 91–95 och 97)
Institutionernas rättsakter – Grundbestämmelser och genomförandebestämmelser – Genomförandebestämmelserna får varken ändra eller komplettera de väsentliga delarna av de grundläggande bestämmelserna – Kvalifikation av väsentliga delar – Beaktande av kännetecken och särskilda egenskaper som utmärker det berörda området – Genomförandeakter som fastställer en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer – Genomförande av den ordning för skydd av ekosystemen som antagits genom grundförordningen – Tillåtlighet
(Artikel 291.2 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 2016/2336, artikel 9.6)
(se punkterna 117–120 och 123–126)
Fiske – Bevarande av fiskeresurser – Försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen inom fiskeriförvaltningen – Skydd av känsliga marina ekosystem – Förbud mot fiske med alla typer av bottenredskap i samtliga områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer – Åsidosättande av motiveringsskyldigheten och proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1380/2013, artiklarna 2.1–2.3 och 2.5 a, f, i och j, samt artikel 4.1 punkterna 8 och 9, och Europaparlamentets och rådets förordning 2016/2336, artikel 9.9; rådets förordning nr 734/2008, artikel 2)
(se punkterna 135, 141, 143, 150–152 och 155)
Resumé
I två mål om ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2022/1614 (
1
) preciserar tribunalen, i utökad sammansättning med fem domare, kriterierna för att fastställa de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, mot bakgrund av de principer som följer av förordning 2016/2336 (
2
) (nedan kallad grundförordningen).
I förordning (EG) nr 1380/2013 (
3
) om den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) föreskrivs bland annat att åtgärder ska antas för bevarande och hållbart nyttjande av marina biologiska resurser. I detta sammanhang föreskrivs i artikel 9.6 i grundförordningen att genomförandeakter ska antas i syfte att upprätta en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. Enligt artikel 9.9 i samma förordning ska fiske med bottenredskap vara förbjudet i alla sådana områden.
Den 15 september 2022 antog Europeiska kommissionen, genom genomförandeförordning 2022/1614, denna förteckning på grundval av två utlåtanden från Internationella havsforskningsrådet (Ices).
Konungariket Spanien, flera bolag bildade enligt spansk rätt som äger fiskefartyg och en fiskeriproducentorganisation som inbegriper dessa bolag har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara denna genomförandeförordning, såvitt avser upprättandet av denna förteckning. Till stöd för talan har de gjort gällande dels att genomförandeförordningen strider mot grundförordningen och vissa allmänna principer i unionsrätten, dels att artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen är ogiltig.
Genom de aktuella domarna ogillar domstolen talan i de båda målen i sin helhet.
Tribunalens bedömning
Tribunalen prövar för det första huruvida kommissionen har åsidosatt grundförordningen, proportionalitetsprincipen eller icke-diskrimineringsprincipen vid upprättandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, inom ramen för de anmärkningar som dels avser inverkan av vissa typer av fiskeredskap, dels avser den metod som tillämpats för avgränsning av områden.
Vad gäller typerna av fiskeredskap gjorde tribunalen först och främst en tolkning av artikel 9.6 i grundförordningen för att fastställa kriterierna för att fastställa områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer och för att avgöra huruvida det enligt denna bestämmelse krävs en bedömning av de betydande negativa verkningarna av fiske i dessa områden med passiva bottenredskap, det vill säga fiskeredskap som är fast placerade på en viss plats i den marina miljön. Enligt sökandena borde kommissionen nämligen ha bedömt dessa redskaps inverkan, eftersom de har en mindre negativ inverkan på känsliga marina ekosystem än rörliga bottenredskap. Sökandena i mål T-781/22 anser dessutom att det strider mot icke-diskrimineringsprincipen att utan sakliga skäl behandla passiva och rörliga fiskeredskap på samma sätt.
Enligt artikel 9.6 i grundförordningen krävs emellertid varken en sådan bedömning eller ansats i fiskeriförvaltningen, och inte heller förvaltning, som innefattar en bedömning av vilka konsekvenser åtgärder för att skydda marina ekosystem får för fisket och det ekonomiska och sociala livet.
För det första framgår det nämligen av de definitioner som föreskrivs i grundförordningen och i förordning nr 734/2008 (
4
) att förekomsten av känsliga marina ekosystem påvisas eller indikeras genom omständigheter som har samband med typen och kvantiteten av arter som ”påträffas” av såväl rörliga som passiva fångstredskap. Dessutom leder den konstaterade eller sannolika förekomsten av skyddade arter till att de relevanta områdena klassificeras som områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, och att dessa därför ska skyddas mot bottenredskap i allmänhet. Ett område kan således klassificeras som ett område där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer på grund av de betydande negativa verkningar som enbart följer av användningen av rörliga bottenredskap eller användningen av bottenredskap i allmänhet, utan att denna klassificering kan ifrågasättas i förhållande till passiva bottenredskap. Under sådana omständigheter kan upprättandet av förteckningen över dessa områden inte vara beroende av en jämförande analys av rörliga och passiva redskap, även om passiva redskap kan antas medföra mindre risker än rörliga redskap.
För det andra framgår det även av riktlinjerna från Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), till vilka det hänvisas i grundförordningen för den årliga utvärderingen av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, att klassificeringen av ett marint ekosystem som känsligt inte förutsätter en undersökning av passiva bottenredskaps negativa verkningar, eftersom denna klassificering grundar sig på kännetecknen hos själva ekosystemet.
För det tredje går det inte, enligt en teleologisk och systematisk analys av artikel 9.6 i grundförordningen, att av denna bestämmelse dra slutsatsen att en förvaltningsansats, som innefattar ett krav på att bedöma de konsekvenser som bevarandeåtgärder för känsliga marina ekosystem har för fisket och för det ekonomiska och sociala livet, ska tillämpas i förhållande till upprättandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. Tvärtom skulle ett sådant tillvägagångssätt vara oförenligt med begreppet ”genomförandeakt”, eftersom det ändrar eller kompletterar grundförordningen i dess väsentliga delar avseende skyddet av känsliga marina ekosystem. Kommissionen kunde nämligen inte, inom ramen för de befogenheter som den tilldelats för att anta en genomförandeförordning, göra någon som helst avvägning mellan skyddet av känsliga marina ekosystem och andra mål med den gemensamma fiskeripolitiken.
Eftersom det vid upprättandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer var lämpligt att grunda sig på kännetecknen hos själva ekosystemen, med beaktande av risken för skador i samband med de betydande negativa verkningar som allmänt följer av användningen av bottenredskap, utgör den omständigheten att Ices och kommissionen inte analyserade de skadliga verkningarna av passiva redskap inte heller ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Eftersom frågan om den konkreta typ av redskap som används vid rörligt eller passivt fiske inte avgör hur dessa områden ska fastställas, kan argumentet avseende diskriminering på grund av att det saknas en sådan bedömning inte heller godtas.
När det gäller metoden för det faktiska fastställandet av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer konstaterar tribunalen att vare sig grundförordningen eller proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Valet av metod omfattas nämligen av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har vid tillämpningen av kriterierna för att upprätta förteckningen över dessa områden. I förevarande fall finns det inget som tyder på att kommissionen uppenbart skulle ha överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att använda den metod som Ices beaktade i sina yttranden, eller att den inte skulle ha använt bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information.
Tribunalen underkänner vidare sökandenas invändning om rättsstridighet. Sökandena har för det första gjort gällande ett åsidosättande av artikel 291 FEUF genom att det i artikel 9.6 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt för att komplettera väsentliga delar av förordningen. För det andra har sökandena gjort gällande att det allmänna förbudet mot fiske med bottenredskap inom områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer enligt artikel 9.9 i samma förordning utgör ett åsidosättande av reglerna för den gemensamma fiskeripolitiken, proportionalitetsprincipen och en eventuell skyldighet att specifikt motivera de val som gjorts.
Vad gäller frågan huruvida det i artikel 9.6 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt för att komplettera dess väsentliga, eller till och med icke väsentliga, delar ska det påpekas att de genomförandeakter som nämns i denna bestämmelse begränsar sig till att precisera områdena där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer och således till att i geografiskt hänseende (ratione loci) konkretisera det system för skydd av marina ekosystem som införts genom denna artikel. De väsentliga delarna avseende definitionen av och kriterierna för identifiering av ett känsligt marin ekosystem, indikatorerna för ett känsligt marint ekosystem och förfarandet för att upprätta förteckningen över dessa ekosystem framgår redan av artikel 9 i grundförordningen.
Kommissionen har således upprättat förteckningen med tillämpning av tillräckligt klara och precisa materiella kriterier för känsliga marina ekosystem och i enlighet med ett förfarande som också anges i grundförordningen, samtidigt som den har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, bland annat vid fastställandet av den exakta metoden för tillämpningen av de kriterier som lagstiftaren har föreskrivit. För övrigt låg kommissionen inom ramen för sina genomförandebefogenheter och inte inom ramen för förvaltningen av den gemensamma fiskeripolitiken. I detta sammanhang kunde kommissionen beakta omständigheter som hade samband med den fiskeriverksamhet som bedrivits för att bedöma sannolikheten för (den fortsatta) förekomsten av känsliga marina ekosystem.
När det gäller det allmänna förbud som införts genom artikel 9.9 i grundförordningen, utan beaktande av bland annat dess inverkan i ekonomiskt och socialt hänseende, följer det av förordning nr 1380/2013 att för att fiskeverksamheten ska vara miljömässigt hållbar på lång sikt måste fiskeverksamhetens inverkan på de marina ekosystemen minimeras genom tillämpning av försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ekosystemansatsen.
Lagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid avvägningen mellan de aktuella intressena, vilken är en naturlig del av antagandet av åtgärder för bevarande av havets biologiska resurser. Unionsdomstolens prövning av lagstiftarens val att vidta sådana åtgärder ska begränsas till en prövning av om det vid utövandet av denna behörighet förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk eller om lagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. I detta sammanhang var lagstiftaren inte skyldig att göra en särskild och motiverad avvägning mellan intresset av att skydda den marina miljön och intressena hos de personer som bedriver fiskeverksamhet och de socioekonomiska aspekterna av denna verksamhet. När det gäller tekniska åtgärder är rättsaktens upphovsman nämligen inte skyldig att ange en särskild motivering för sitt val, om det syfte som eftersträvas väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten, såsom i förevarande fall.
Enligt tribunalen har det inte visats att lagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Sökandena har bland annat inte lagt fram tillräckligt exakt och övertygande bevisning för att styrka att passiva fiskeredskap inte har några skadliga verkningar på känsliga marina ekosystem. Det har således inte visats, inom ramen för en ekosystemansats och med tillämpning av försiktighetsprincipen, och med stöd av vetenskaplig doktrin, att dessa fiskeredskap inte innebar någon risk för känsliga marina ekosystem, särskilt vid upprepad användning och bärgning av dessa redskap.
Mot bakgrund av det ovanstående kunde unionslagstiftaren, med utövande av ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på detta område, göra bedömningen – för att undvika risken för att passiva fiskeredskap skulle ge upphov till skadliga effekter för känsliga marina ekosystem – att det var nödvändigt att införa ett allmänt förbud mot fiske med bottenredskap i områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, trots att ett sådant förbud sannolikt skulle få negativa socioekonomiska effekter.
(
1
)	Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2022/1614 av den 15 september 2022 om fastställande av befintliga djuphavsfiskeområden och av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer (EUT L 242, 2022, s. 1).
(
2
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2336 av den 14 december 2016 om upprättande av särskilda villkor för fiske efter djuphavsbestånd i Nordostatlanten och bestämmelser för fiske i Nordostatlantens internationella vatten samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 2347/2002 (EUT L 354, 2016, s. 1).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22).
(
4
)	Rådets förordning (EG) nr 734/2008 av den 15 juli 2008 om skydd av känsliga marina ekosystem mot de negativa verkningarna av fiske med bottenredskap på öppet hav (EUT L 201, 30.7.2008, s. 8), särskilt artikel 2 b-d i denna, om begreppen ”känsliga marina ekosystem”, ”betydande negativa verkningar” och ”bottenredskap”.