62010CJ0482_LT
Šalys
Sprendimo motyvai
Rezoliucinė dalis
Šalys
Byloje C‑482/10
dėl Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
(Italija) 2010 m. rugsėjo 20 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2010 m. spalio 6 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Teresa Cicala
prieš
Regione Siciliana
TEISINGUMO TEISMAS (trečioji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas K. Lenaerts, teisėjai E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz (pranešėjas) ir D. Šváby,
generalinis advokatas Y. Bot,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Regione Siciliana, atstovaujamos avvocati V. Farina ir D. Bologna,
– Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato S. Varone,
– Danijos vyriausybės, atstovaujamos V. Pasternak Jørgensen,
– Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos T. Henze, J. Möller ir N. Graf Vitzthum,
– Graikijos vyriausybės, atstovaujamos E.‑M. Mamona ir K. Paraskevopoulou bei I. Bakopoulos,
– Europos Komisijos, atstovaujamos C. Cattabriga ir H. Kraemer,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
Sprendimo motyvai
1. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl viešojo administravimo aktų motyvavimo principo, įtvirtinto SESV 296 straipsnio antroje pastraipoje ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio 2 dalies c punkte (toliau − chartija), išaiškinimo.
2. Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą, kilusį tarp T. Cicala ir Regione Siciliana, dėl sprendimo sumažinti T. Cicala pensijos dydį ir susigrąžinti už praėjusius laikotarpius pervestas sumas.
Teisinis pagrindas
3. 1990 m. rugpjūčio 7 d. Įstatymo Nr. 241, nustatančio naujas administracines normas ir susipažinimo su administraciniais dokumentais taisykles (GURI, Nr. 192, 1990 m. rugpjūčio 18 d., p. 7), iš dalies pakeisto 2005 m. vasario 11 d. Įstatymu Nr. 15 (GURI, Nr. 42, 2005 m. vasario 21 d., p. 4; toliau − Įstatymas Nr. 241/1990), 1 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Administravimo veikla siekiama įstatymo nustatytų tikslų ir ji reglamentuojama vadovaujantis ekonomiškumo, veiksmingumo, nešališkumo, viešumo ir skaidrumo kriterijais remiantis šiame įstatyme ir kitose nuostatose įtvirtintomis atskiras procedūras reglamentuojančiomis taisyklėmis bei Bendrijos teisės sistemos principais.“
4. Įstatymo Nr. 241/1990 3 straipsnio 1 ir 2 dalyse dėl pareigos motyvuoti numatyta:
„1. Administraciniai sprendimai < ... > turi būti motyvuoti, išskyrus 2 dalyje numatytus atvejus. Motyvuose turi būti nurodytos faktinės aplinkybės ir teisiniai motyvai, pagal kuriuos administravimo subjektas priėmė šį sprendimą atsižvelgdamas į išankstinio bylos medžiagos nagrinėjimo rezultatus.
2. Norminių ir bendro pobūdžio teisės aktų motyvų nurodyti nereikia.“
5. Įstatymo Nr. 241/1990 21octies straipsnio 2 dalies pirmoji pastraipa suformuluota taip:
„Sprendimas, priimtas pažeidžiant procedūros taisykles ar taisykles, susijusias su teisės aktų forma, nepanaikinamas tik jei akivaizdu, atsižvelgiant į tai, kad tai priskirtina administracinės valdžios institucijos kompetencijai, jog jo rezoliucinė dalis nesiskirs nuo faktiškai priimto sprendimo rezoliucinės dalies.“
6. 1991 m. balandžio 30 d. Sicilijos regioninio įstatymo Nr. 10 dėl nuostatų, susijusių su administraciniais sprendimais, teisės susipažinti su administraciniais dokumentais ir administravimo veiklos funkcionavimo pagerinimu (toliau − Sicilijos regioninis įstatymas Nr. 10/1991), 3 straipsnyje pažodžiui pakartojamas Įstatymo Nr. 241/1990 3 straipsnis.
7. Sicilijos regioninio įstatymo Nr. 10/1991 37 straipsnyje numatyta:
„Kiek tai nenumatyta šiame įstatyme, jei suderinamos, taikomos Įstatymo Nr. 241/1990 nuostatos, įskaitant ir vėlesnius pakeitimus bei papildymus, ir jų įgyvendinimo priemonės.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
8. T. Cicala
buvo įdarbinta Sicilijos regiono [administracijos] ir turi teisę į pensiją, kurią šis regionas jai perveda. 1997 m. raštu Sicilijos regionas informavo suinteresuotąją, kad jos pensija, nustatyta ankstesniu regioniniu dekretu, buvo didesnė nei ta, kuri jai faktiškai turėjo būti mokama, ir kad ši pensija bus sumažinta, o neteisėtai pervestos sumos turi būti atitinkamai susigrąžintos. T. Cicala pateikė ieškinį dėl šio rašto panaikinimo Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, nurodydama visiško akto motyvavimo nebuvimą, dėl ko, be kita ko, negalima nustatyti faktinių ir teisinių aplinkybių, pateisinančių jos pensijos sumažinimą ir neteisėtai pervestų sumų susigrąžinimą.
9. Sicilijos regionas šiuo klausimu tvirtina, kad skundžiamas raštas priskirtinas administracinės valdžios institucijos kompetencijai ir kad jo rezoliucinė dalis negalėtų būti kitokia, nei priimta. Vykstant teismo procesui jis pateikė informacijos apie šį raštą pagrindžiančius motyvus ir padarė išvadą, kad, remiantis Įstatymo Nr. 241/1990 21octies straipsniu, jo panaikinti negalima.
10. Sprendime pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
remiasi argumentais, susijusiais su Teisingumo Teismo kompetencija atsakyti į pateiktus klausimus. Jis visų pirma pažymi, kad tiek, kiek tai susiję su pagrindine byla, jis vykdo teismo funkcijas. Pensijų srityje jis turi išimtinę ir neribotą kompetenciją ir yra kompetentingas panaikinti administracinius aktus. Todėl, priešingai nei bylose, kuriose buvo priimtos nutartys 1999 m. lapkričio 26 d. ANAS
(C‑192/98, Rink. p. I‑8583) ir RAI
(C‑440/98, Rink. p. I‑8597), kuriose Teisingumo Teismas nurodė, kad nėra kompetentingas atsakyti į Corte dei conti
pateiktus klausimus, šioje byloje jis turi būti vertinamas ne kaip administracinės valdžios institucija, bet kaip teismas, kaip jis suprantamas pagal SESV 267 straipsnį.
11. Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
taip pat pažymi, kad pateikti klausimai yra priimtini. Įstatymo Nr. 241/1990 1 straipsnio 1 dalyje daroma tiesioginė ir besąlyginė nuoroda į Sąjungos teisinės sistemos principus. Consiglio di Stato
(Valstybės taryba) neseniai paskelbtame sprendime ( sez.V
4035/2009) nusprendė, kad Sąjungos teisės principai tiesiogiai taikomi vidaus teisės sistemoje ir saisto administracinės valdžios institucijos veiksmus. Todėl laikytina, kad SESV 296 straipsnio antroje pastraipoje ir chartijos 41 straipsnio 2 dalies c punkte numatyta pareiga motyvuoti taikoma visai Italijos administracinės valdžios institucijų veiklai, nepaisant to, ar tai veikla, vykdoma įgyvendinant Sąjungos teisę, ar veikla, įgyvendinama vykdant pačios šios administracinės valdžios institucijos kompetenciją.
12. Šiomis aplinkybėmis, net jei šiuo atveju pagrindinė byla susijusi vien su vidaus situacija, šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, remiantis Teisingumo Teismo praktika, turi būti laikomas priimtinu. Manydamas, kad šiam ginčui išspręsti reikia išaiškinti šias Sąjungos teisės nuostatas, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar pagal [Įstatymo 241/1990] 3 straipsnį ir [Sicilijos regioninio įstatymo Nr. 10/1991] 3 straipsnį, atsižvelgiant į [Įstatymo Nr. 241/90] 1 straipsnį, pagal kurį Italijos administracinės valdžios institucijos įpareigojamos taikyti Europos Sąjungos teisės principus, laikydamosi SESV 296 straipsnio 2 pastraipoje ir chartijos < ... > 41 straipsnio 2 dalies c punkte numatytos pareigos motyvuoti viešojo administravimo aktus, su Europos Sąjungos teise yra suderinamas toks minėtų nacionalinių nuostatų taikymas ir aiškinimas, pagal kurį paritetiniais pagrindais priimtų, tačiau privalomų aktų, t. y. aktų, susijusių su subjektyviomis teisėmis pensijų srityje, atžvilgiu gali būti netaikoma pareiga motyvuoti, ir ar toks atvejis vertintinas kaip procedūrinio reikalavimo nustatant administracinę priemonę pažeidimas?
2. Ar [Įstatymo Nr. 241/1990] 21octies straipsnio 2 dalies pirma pastraipa, kaip ji aiškinama administracinių teismų praktikoje, atsižvelgiant į to paties [Įstatymo Nr. 241/1990] 3 straipsnyje ir [Sicilijos regioniniame įstatyme Nr. 10/1991] įtvirtintą pareigą motyvuoti administracinius aktus, laikantis SESV 296 straipsnio 2 pastraipoje ir chartijos < ... > 41 straipsnio 2 dalies c punkte numatytos pareigos motyvuoti viešojo administravimo aktus, neprieštarauja [Įstatymo Nr. 241/1990] 1 straipsniui, kuriame numatyta administracinės valdžios institucijų pareiga taikyti Europos Sąjungos teisės principus, ir ar priimtinas administracinės valdžios institucijų galimybės papildyti administracinės priemonės motyvus vykstant teismo procesui aiškinimas ir taikymas?“
Dėl Teisingumo Teismo kompetencijos
13. Kalbant apie sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą motyvus, kyla klausimų, ar Teisingumo Teismas kompetentingas priimti sprendimą dėl jam pateiktų klausimų, atsižvelgiant, pirma, į Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana pripažinimą „teismu“, kaip tai suprantama pagal SESV 267 straipsnį, ir, antra, į pateiktų klausimų dalyką.
14. Dėl pastarojo aspekto Sicilijos regionas, Italijos, Danijos, Vokietijos ir Graikijos vyriausybės bei Europos Komisija iš esmės nurodo, kad Teisingumo Teismas nekompetentingas atsakyti į pateiktus klausimus, nes pagrindinė byla susijusi tik su vidaus situacija. Italijos ir Graikijos vyriausybės bei Komisija, be kita ko, mano, kad Įstatymo Nr. 241/1990 1 straipsnyje daroma nuoroda į Sąjungos teisę neatitinka Teisingumo Teismo praktikoje keliamų sąlygų siekiant pripažinti šio teismo kompetenciją.
15. Pagal SESV 267 straipsnį Teisingumo Teismo jurisdikcijai priklauso priimti prejudicinį sprendimą dėl Sutarčių bei Sąjungos institucijų aktų išaiškinimo. Teisingumo Teismui ir nacionaliniams teismams bendradarbiaujant, kaip tai numatyta šiame straipsnyje, tik nagrinėjantis bylą nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes, turi įvertinti reikalingumą pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kad galėtų priimti savo sprendimą, ir nustatyti Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą (šiuo klausimu žr. 2011 m. liepos 7 d. Sprendimo Agafiţei ir kt., C‑310/10, Rink. p. I‑0000, 24 ir 25 punktus bei jame nurodytą teismų praktiką).
16. Todėl kai nacionalinių teismų pateikti klausimai susiję su Sąjungos teisės nuostatos išaiškinimu, Teisingumo Teismas iš principo privalo priimti sprendimą (žr. 2006 m. kovo 16 d. Sprendimo Poseidon Chartering, C‑3/04, Rink. p. I‑2505, 15 punktą; 2010 m. spalio 28 d. Sprendimo Volvo Car Germany, C‑203/09, Rink. p. I‑0000, 24 punktą bei minėto Sprendimo Agafitei ir kt.
26 punktą).
17. Vadovaudamasis šia praktika Teisingumo Teismas ne kartą yra paskelbęs, kad turi jurisdikciją priimti sprendimą pagal prašymus priimti prejudicinį sprendimą, pateiktus dėl Sąjungos teisės nuostatų, tada, kai pagrindinėms bylos aplinkybėms Sąjungos teisė netaikoma, tačiau kai nacionalinė teisė leido taikyti minėtas teisės nuostatas dėl joje esančios nuorodos į tokių nuostatų turinį. Šiuose sprendimuose
nacionalinės nuostatos, į kurias perkeliamos Sąjungos teisės nuostatos, akivaizdžiai neriboja pastarųjų taikymo (1997 m. liepos 17 d. sprendimų Giloy, C‑130/95, Rink. p. I‑4291, 23 punktas ir Leur-Bloem, C‑28/95, Rink. p. I‑4161, 27 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
18. Teisingumo Teismas šiuo klausimu yra pabrėžęs, kad kai reglamentuodamas vien vidaus pobūdžio situacijas nacionalinis įstatymų leidėjas priima tokius pačius sprendimus kaip priimti Europos Sąjungos teisėje, kad, pavyzdžiui, būtų išvengta savo piliečių diskriminacijos ir galimo konkurencijos iškraipymo arba kad būtų užtikrinta vienoda procedūra panašių situacijų atveju, egzistuoja tam tikras interesas, siekiant išvengti aiškinimo skirtumų ateityje, Sąjungos teisės nuostatas ar sąvokas aiškinti vienodai, neatsižvelgiant į jų taikymo sąlygas (minėto Sprendimo Agafiţei ir kt.
39 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
19. Teisingumo Teismo vykdomas Sąjungos teisės nuostatų aiškinimas dėl vien vidaus situacijų pateisinamas tuo, kad jos, vadovaujantis nacionaline teise, yra tiesiogiai ir be išlygų taikomos (šiuo klausimu žr. 1995 m. kovo 28 d. Sprendimo Kleinwort Benson, C‑346/93, Rink. p. I‑615, 16 punktą ir 2007 m. gruodžio 11 d. Sprendimo ETI ir kt ., C‑280/06, Rink. p. I‑10893, 25 punktą), siekiant užtikrinti vidaus ir Sąjungos teisės reglamentuojamų situacijų vienodą vertinimą (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Poseidon Chartering
17 punktą bei 2006 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, Rink. p. I‑11987, 22 punktą).
20. Šiuo atveju akivaizdu, kad pagrindinė byla susijusi su nacionalinės teisės nuostatomis, kurios taikomos absoliučiai nacionaliniame kontekste, o iš jų − su pagrindinėje byloje nagrinėjamomis nuostatomis, reglamentuojančiomis administracinių teisės aktų motyvavimą.
21. Šiomis aplinkybėms reikia išnagrinėti, ar Teisingumo Teismo atliekamas pateiktuose klausimuose numatytų nuostatų aiškinimas, kaip tai tvirtina prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pateisinamas tuo, kad šios nuostatos, vadovaujantis šio sprendimo 19 punkte nurodyta teismų praktika, pagal nacionalinę teisę tapo tiesiogiai ir be išlygų taikomos dėl Įstatymo Nr. 241/1990 1 straipsnyje daromos nuorodos į Sąjungos teisės principus.
22. Dėl šio klausimo Italijos vyriausybė, be kita ko, tvirtina, kad pareiga motyvuoti išsamiai reglamentuojama vidaus teisėje, susijusioje su administracine procedūra, todėl negali būti Teisingumo Teismo aiškinimo dalykas.
23. Įstatyme Nr. 241/1990 ir Sicilijos regioniniame įstatyme Nr. 10/1991 numatytos specialios pareigos motyvuoti administracinius teisės aktus taisyklės. Be to, Įstatyme Nr. 241/1990 dėl šios pareigos nesilaikymo pasekmių numatytos specialios taisyklės, kurios taikomos pagrindinės bylos procesui kartu su minėto Sicilijos regiono įstatymo 37 straipsniu.
24. Todėl, kaip, be kita ko, nurodo ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Sicilijos regionas ir Itali jos vyriausybė, Įstatymo Nr. 241/1990 3 straipsnyje ir Sicilijos regioninio įstatymo Nr. 10/1991 3 straipsnyje numatyta administracinių sprendimų motyvavimo pareiga, be kita ko, reglamentuojant privalomą tokio motyvavimo turinį. Be to, dėl šios pareigos nesilaikymo pasekmių Įstatymo Nr. 241/1990 21octies 2 dalyje numatyta, kad sprendimas nepanaikinamas tik tada, jei jis priskirtinas administracinės valdžios institucijos kompetencijai ir jo rezoliucinė dalis nesiskiria nuo priimto sprendimo rezoliucinės dalies. Galiausiai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, šia nuostata tam tikromis sąlygomis pripažįstama galimybė papildyti administracinio teisės akto motyvus vykstant procesui.
25. Tačiau Įstatymo Nr. 241/1990 1 straipsnyje daroma bendra nuoroda į „Bendrijos teisės principus“, bet ne konkrečiai į prejudiciniuose klausimuose nurodytą SESV 296 straipsnio antrą pastraipą ir chartijos 41 straipsnio 2 dalies c punktą ar net į Sąjungos teisės nuostatas, reglamentuojančias pareigą motyvuoti teisės aktus.
26. Šiomis aplinkybėmis negalima teigti, kad pateiktuose klausimuose nurodytos nuostatos tapo tiesiogiai taikomos remiantis Italijos teise.
27. Panašiai negalima teigti, kad šiomis aplinkybėmis nuoroda į Sąjungos teisę reglamentuojant vien vidaus situacijas šiuo atveju yra besąlyginė tiek, kiek šiuose klausimuose nurodytos nuostatos neribotai taikomos pagrindinės bylos situacijai.
28. Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana visiškai neteigė, kad šia nuoroda siekiama netaikyti nacionalinės teisės taisyklių, susijusių su pareiga motyvuoti, suteikiant pirmenybę SESV 296 straipsnio antrai pastraipai ir chartijos 41 straipsnio 2 dalies c punktui, kurios, be to, remiantis jų formuluote, skirtos ne valstybėms narėms, bet tik Sąjungos institucijoms ir įstaigoms arba dar kitoms Sąjungos teisės taisyklėms, susijusioms su pareiga motyvuoti, net jei nagrinėjama situacija yra vien vidaus, siekiant identiškai vertinti vien vidaus ir Sąjungos teisės reglamentuojamas situacijas.
29. Todėl nei sprendime pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, nei Įstatyme Nr. 241/1990 nėra jokių pakankamai tikslių nuorodų, iš kurių būtų galima padaryti išvadą, kad, kiek tai susiję su pareiga motyvuoti, nacionalinės teisės aktų leidėjas Įstatymo Nr. 241/1990 1 straipsnyje remdamasis Sąjungos teisės principais siekė padaryti nuorodą į SESV 296 straipsnio antroje pastraipoje ir chartijos 41 straipsnio 2 dalies c punkte esančių nuostatų turinį arba į kitas Sąjungos teisės taisykles dėl pareigos motyvuoti teisės aktus tam, kad būtų vienodai vertinamos vidaus ir Sąjungos teisei priskirtinos situacijos. Todėl negalima daryti išvados, kad šiuo atveju yra tam tikras interesas užtikrinti vienodą šių nuostatų aiškinimą.
30. Atsižvelgiant į visas prieš tai išdėstytas aplinkybes darytina išvada, kad Teisingumo Teismo jurisdikcijai nepriskirta atsakyti į Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
pateiktus klausimus dėl šių klausimų dalyko.
31. Šiomis aplinkybėmis nereikia nagrinėti, ar Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, atsižvelgiant į pagrindinės bylos aplinkybes, yra teismas, kaip tai suprantama pagal SESV 267 straipsnį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
32. Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Rezoliucinė dalis
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:
Europos Sąjungos Teisingumo Teismo jurisdikcijai nepriklauso atsakyti į 2010 m. rugsėjo 20 d. Sprendimu Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
(Italija) pateiktus klausimus.