62014TO0826(01)_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T‑826/14 R,
Konungariket Spanien, företrätt av M. Sampol Pucurull, i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av B. Stromsky, C. Urraca Caviedes och P. Nĕmečková, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en ansökan om uppskov med verkställigheten av kommissionens beslut C(2014) 7280 final av den 15 oktober 2014 angående statligt stöd SA.35550 (2013/C) (f.d. 2013/NN), som genomförts av Spanien och som avser bestämmelser om skattemässig avskrivning av finansiellt mervärde vid förvärv av aktieinnehav i utländska företag,
meddelar
TRIBUNALENS ORDFÖRANDE
följande
Domskäl
Beslut
Bakgrund till tvisten
1. År 2007 inledde Europeiska gemenskapernas kommission ett formellt förfarande med stöd av artikel 88.2 EG och rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel (88 EG) (EGT L 83, s. 1). Syftet var att granska de spanska skattebestämmelser som innebär att företag som är skattskyldiga i Spanien och som har förvärvat aktieinnehav i ett bolag med hemvist i utlandet får, i form av avskrivningar, dra av det mervärde som uppkommit vid detta förvärv och som bokförts i företagets räkenskaper som en separat immateriell tillgång från skatteunderlaget för den bolagsskatt som företaget ska betala. Kommissionen fann att syftet med denna skatteåtgärd var att gynna export av kapital från Spanien, för att stärka spanska företags ställning utomlands och därigenom stärka deras konkurrenskraft.
2. Kommissionen avslutade det formella granskningsförfarandet vad beträffar förvärv av andelar som genomförts inom Europeiska unionen genom beslut 2011/5/EG av den 28 oktober 2009 om avskrivning av skatt på [skattemässig avskrivning av] finansiellt mervärde vid förvärv av betydande aktieinnehav i utländska företag C 45/07 (f.d. NN 51/07, f.d. CP 9/07) som Spanien har genomfört (EUT L 7, 2011, s. 48) (nedan kallat det första beslutet). Genom det beslutet slog kommissionen fast att åtgärden i fråga var oförenlig med den gemensamma marknaden och ålade de spanska myndigheterna att återkräva det utbetalade stödet.
3. Vad gäller förvärv av aktieinnehav i bolag med hemvist utanför unionen, avslutade kommissionen det formella granskningsförfarandet, vilket hade hållits öppet, genom kommissionens beslut 2011/282/EU av den 12 januari 2011 om avskrivning av skatt på [skattemässig avskrivning av] finansiellt mervärde vid förvärv av aktieinnehav i utländska företag nr C 45/07 (f.d. NN 51/07, f.d. CP 9/07) som Spanien har genomfört (EUT L 135, s. 1) (nedan kallat det andra beslutet). I det andra beslutet slog kommissionen fast, i liknande ordalag som i det första beslutet, att åtgärden i fråga var oförenlig med den inre marknaden vad avser förvärv av andelar utanför unionen, och ålade de spanska myndigheterna att återkräva det utbetalade stödet.
4. Den 17 juli 2013 inledde kommissionen ett nytt formellt granskningsförfarande med stöd av artikel 108.2 FEUF avseende en ny bindande administrativ tolkning som Konungariket Spanien antagit, som ska ha utvidgat tillämpningsområdet för de första (nyss nämnda) spanska skattebestämmelserna till att även omfatta indirekta förvärv av aktieinnehav (EUT C 258, s. 8) (nedan kallad den nya skatteåtgärden). Detta förfarande – under vilket kommissionen med stöd av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 ålade de spanska myndigheterna att upphöra med allt olagligt stöd som följer av tillämpningen av den nya skatteåtgärden – avslutades genom antagandet av kommissionens beslut C(2014) 7280 final av den 15 oktober 2014 angående statligt stöd SA.35550 (2013/C) (f.d. 2013/NN), som genomförts av Spanien och som avser bestämmelser om skattemässig avskrivning av finansiellt mervärde vid förvärv av aktieinnehav i utländska företag (nedan kallat det angripna beslutet).
5. I det angripna beslutet slog kommissionen fast att även den nya skatteåtgärden, som omfattade indirekta förvärv av aktieinnehav i bolag utan hemvist i landet genom förvärv av aktieinnehav i holdingbolag utan hemvist i landet, utgör ett statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden och som dessutom hade beviljats i strid mot artikel 108.3 FEUF. Kommissionen ålade således de spanska myndigheterna att återkräva det utbetalade stödet.
6. Genom två domar av den 7 november 2014, den ena i målet Autogrill España/kommissionen (T‑219/10, REU, EU:T:2014:939), och den andra i målet Banco Santander och Santusa/kommissionen (T‑399/11, REU, EU:T:2014:938), ogiltigförklarade tribunalen det första och det andra beslutet (se punkterna 2 och 3 ovan) med motiveringen – som är densamma i båda domarna – att de spanska skattebestämmelserna inte uppfyllde samtliga kumulativa villkor i artikel 87.1 EG då de inte var sådana att de kunde gynna ”vissa företag eller viss produktion”. Det var nämligen alla spanska företag som hade förvärvat aktieinnehav omfattande minst 5 procent i ett utländskt bolag och som hade innehaft aktierna under en sammanhängande period på minst ett år som kunde dra nytta av dessa skattebestämmelser. Dessa bestämmelser riktade sig således inte till någon särskild företags- eller produktionskategori, utan mot en viss typ av ekonomiska transaktioner. Bestämmelserna gällde således oberoende av vilken typ av verksamhet som bedrevs av det förvärvande företaget och hindrade inte, vare sig de jure eller de facto, någon företagskategori från att dra nytta av den.
Förfarandet och parternas yrkanden
7. Konungariket Spanien yrkade, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 23 december 2014, att det angripna beslutet skulle ogiltigförklaras. Till stöd för sin talan, som registrerades under målnummer T‑826/14, åberopade medlemsstaten bland annat den orubbliga koppling som föreligger mellan, å ena sidan, det angripna beslutet och, å andra sidan, det första och det andra beslutet, varvid de två sistnämnda besluten hade ogiltigförklarats genom tribunalens ovannämnda domar. Konungariket Spanien slöt sig därav till att den nya skatteåtgärden (som varit föremål för prövning i det angripna beslutet) – lika lite som de ursprungliga spanska skattebestämmelserna (som varit föremål för prövning i det första och det andra beslutet) – var av selektiv karaktär.
8. Genom särskild handling, som inkom till tribunalens kansli samma dag, ingav Konungariket Spanien denna ansökan om interimistiska åtgärder. Konungariket Spanien har yrkat att tribunalens ordförande ska
– förordna om uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
9. Tribunalens ordförande förordnade, genom beslut av den 8 januari 2015, med stöd av artikel 105.2 andra stycket i tribunalens rättegångsregler, att verkställigheten av det angripna beslutet skulle skjutas upp till dess att ett slutligt beslut meddelas i förevarande interimistiska förfarande.
10. I sitt yttrande gällande ansökan om interimistiska åtgärder, vilket inkom till tribunalens kansli den 14 februari 2015, har kommissionen yrkat att tribunalens ordförande ska
– avslå ansökan om interimistiska åtgärder, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
11. Konungariket Spanien svarade på kommissionens yttrande genom inlaga av den 21 januari 2015. Kommissionen tog slutgiltig ställning till den inlagan i en inlaga av den 29 januari 2015.
Rättslig bedömning
12. Det följer av artiklarna 278 FEUF och 279 FEUF jämförda med artikel 256.1 FEUF att domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder, om han eller hon anser att omständigheterna så kräver, får förordna om uppskov med verkställigheten av en rättsakt som angripits vid tribunalen eller förordna om nödvändiga interimistiska åtgärder. Av artikel 278 FEUF framgår dock att en talan som förs i princip inte ska hindra verkställighet eftersom de rättsakter som unionsinstitutionerna antar presumeras vara giltiga. Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder får således endast undantagsvis förordna om uppskov med verkställigheten av en rättsakt som angripits vid tribunalen eller förordna om interimistiska åtgärder (se beslutet av den 17 januari 2013, Slovenien/kommissionen, T‑507/12 R, EU:T:2013:25, punkt 6 och där angiven rättspraxis).
13. I artikel 104.2 i rättegångsreglerna föreskrivs vidare att en ansökan om interimistiska åtgärder ska ange föremålet för talan, de omständigheter som ställer krav på skyndsamhet och de faktiska och rättsliga grunder på vilka den begärda interimistiska åtgärden omedelbart framstår som befogad. Uppskov med verkställigheten och andra interimistiska åtgärder kan således beviljas av tribunalen, om det har fastställts att beviljandet vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogat ( fumus boni juris ) och att åtgärderna ställer krav på skyndsamhet på så sätt att de – för att förhindra att den som ansöker om de interimistiska åtgärderna åsamkas allvarlig och irreparabel skada – måste beviljas och ha verkan redan innan målet har avgjorts i sak. Dessa villkor är kumulativa, vilket innebär att det inte kan förordnas om interimistiska åtgärder när ett av villkoren inte är uppfyllt (beslut av den 14 oktober 1996, SCK och FNK/kommissionen, C‑268/96 P(R), REG, EU:C:1996:381, punkt 30).
14. Vid denna helhetsbedömning har domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, och domaren är fri att med avseende på de särskilda omständigheterna i målet avgöra på vilket sätt det ska prövas om dessa villkor är uppfyllda liksom i vilken ordning denna prövning ska utföras, då det inte finns någon bestämmelse som föreskriver ett redan upprättat analysschema för bedömningen av om det är nödvändigt att bevilja interimistiska åtgärder (beslut av den 19 juli 1995, kommissionen/Atlantic Container Line m.fl., C‑149/95 P(R), REG, EU:C:1995:257, punkt 23, och beslut av den 3 april 2007, Vischim/kommissionen, C‑459/06 P(R), EU:C:2007:209, punkt 25). Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ska även i förekommande fall göra en avvägning mellan de föreliggande intressena (beslut av den 23 februari 2001, Österrike/rådet, C‑445/00 R, REG, EU:C:2001:123, punkt 73).
15. Med beaktande av handlingarna i målet anser domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder att han förfogar över samtliga uppgifter som är nödvändiga för att pröva förevarande ansökan om interimistiska åtgärder. Det saknas därvid anledning att först ge parterna tillfälle att yttra sig muntligen.
Fumus boni juris
16. Tribunalen påpekar att ett flertal formuleringar har använts i rättspraxis för att definiera kravet på fumus boni juris beroende på omständigheterna i det enskilda fallet (se, för ett liknande resonemang, beslut kommissionen/Atlantic Container Line m.fl., punkt 14 ovan, EU:C:1995:257, punkt 26).
17. Kravet är exempelvis uppfyllt när åtminstone en av de grunder som den som ansöker om interimistiska åtgärder åberopar till stöd för talan rörande huvudsaken, vid första påseendet inte framstår som uppenbart ogrundad. Det är exempelvis fallet när diskussionen mellan parterna visar att det föreligger en omfattande rättslig tvist vars lösning inte är självklar (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 10 september 2013, kommissionen/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), REU, EU:C:2013:558, punkt 67 och där angiven rättspraxis). Syftet med ett interimistiskt förfarande är nämligen att säkerställa att det kommande slutliga avgörandet får full effekt för att undvika att det uppstår en lucka i det rättsliga skydd som unionsdomstolen tillhandahåller. Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ska således begränsa sig till en bedömning ”vid första påseendet” av huruvida de grunder som åberopats till stöd för talan i huvudsaken framstår som välgrundade för att avgöra huruvida talan med tillräckligt stor sannolikhet kommer att bifallas (beslut av den 19 december 2013, kommissionen/Tyskland, C‑426/13 P(R), REU, EU:C:2013:848, punkt 41, och beslut av den 8 april 2014, kommissionen/ANKO, C‑78/14 P‑R, REU, EU:C:2014:239, punkt 15).
18. Det ska i det aktuella fallet påpekas att det föreligger en nära koppling mellan, å ena sidan, det angripna beslutet och, å andra sidan, det första och det andra beslutet, vilka nämns ovan i punkterna 2 och 3. Kommissionen påstod nämligen exempelvis (i punkterna 44, 99, 116, 141, 179 och 201 i det angripna beslutet) att den nya skatteåtgärden har utvidgat tillämpningsområdet för de bestämmelser som den redan, i det första och det andra beslutet, hade kvalificerat som ett stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Därtill angav kommissionen att nämnda åtgärd inte kunde rättfärdigas av sitt syfte, nämligen att främja spanska företags internationella expansion, eftersom samma syfte eftersträvades genom de första skattebestämmelserna, vilka av kommissionen ändå förklarades vara olagliga och oförenliga med den inre marknaden. I punkterna 92 och 151 i det angripna beslutet erinrade kommissionen närmare bestämt om de första skattebestämmelsernas selektiva karaktär, en fråga som togs upp i det första och det andra beslutet, och hänvisade till de argument som anförts i dessa beslut i detta avseende för att konstatera att det är irrelevant att göra en åtskillnad mellan direkt och indirekt förvärv för att pröva huruvida stödet är selektivt till sin karaktär.
19. Dessutom tillstod kommissionen själv i sitt yttrande ingivet den 14 januari 2015 att det angripna beslutet var nära kopplat till det första och det andra beslutet, vilka just hade ogiltigförklarats av tribunalen.
20. Tribunalen konstaterar, vid ett första påseende, att det angripna beslutet är baserat på premissen att den nya skatteåtgärden ska anses vara av selektiv karaktär av samma skäl som de som kommissionen i det första och det andra beslutet lade till grund för sin kvalificering av de första spanska skattebestämmelserna som ett stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Tribunalen har dock genom dom Autogrill España/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:939, punkt 83) och dom Banco Santander och Santusa/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:938, punkt 87) ogiltigförklarat dessa beslut på grund av att kommissionen inte hade visat att bestämmelserna var selektiva. Domarna meddelades efter en minutiös prövning, utifrån såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, av de fyra grunder som kommissionen hade åberopat till stöd för det motsatta synsättet.
21. På detta stadium i förfarandet pekar således allt mot att tribunalen, i sin dom i mål T‑826/14, kommer att ogiltigförklara det angripna beslutet av samma skäl som de som föranledde tribunalen att ogiltigförklara det första och det andra beslutet. Det betyder att sannolikheten för att vinna framgång med den talan som utgör grundvalen för den aktuella ansökan om interimistiska åtgärder ska betraktas som mycket hög, vilket innebär att det, vid ett första påseende, förefaller föreligga en synnerligen stark fumus boni juris (se, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 3 december 2014, Grekland/kommissionen, C‑431/14 P‑R, REU, EU:C:2014:2418, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
22. Mot denna bakgrund finner tribunalen att de grunder och argument som Konungariket Spanien har åberopat avseende huvudsaken ger anledning att allvarligt betvivla det angripna beslutets laglighet. Detta tvivel har under detta interimistiska förfarande inte kunnat vederläggas genom motpartens yttranden. Kommissionen nämnde i sitt yttrande av den 14 januari 2015 inte något om kravet på fumus boni juris och nöjde sig med att ange att den skulle överklaga domen Autogrill España/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:939) och domen Banco Santander och Santusa/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:938). I den mån villkoren för att bevilja interimistiska åtgärder är beroende av varandra (beslut av den 4 december 2014, Vanbreda Risk & Benefits/kommissionen, T‑199/14 R, REU (Utdrag), EU:T:2014:1024, punkt 194), är graden av fumus boni juris inte utan betydelse för bedömningen av huruvida det föreligger en situation som ställer krav på skyndsamhet. Således bör domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder i än högre grad beakta om situationen ställer krav på skyndsamhet på sätt som en sökande kan göra gällande, om rätten har funnit att den fumus boni juris som föreligger är synnerligen stark (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 juni 2014, kommissionen/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, REU, EU:C:2014:1749, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
23. Enligt artikel 104.2 i rättegångsreglerna är villkoren att det ska föreligga fumus boni juris och en situation som ställer krav på skyndsamhet två separata och kumulativa villkor. Konungariket Spanien är därför fortfarande skyldigt att visa att en allvarlig och irreparabel skada är omedelbart förestående (se, för ett liknande resonemang, beslut kommissionen/Rusal Armenal, punkt 22 ovan, EU:C:2014:1749, punkt 41 och där angiven rättspraxis). Härav följer att, med undantag för vad som gäller i tvister om offentlig upphandling (beslut Vanbreda Risk & Benefits/kommissionen, punkt 22 ovan, EU:T:2014:1024, punkt 162), fumus boni juris, oavsett hur stark den är, inte kan kompensera för bristen på omständigheter som ställer krav på skyndsamhet (se beslutet av den 26 november 2010, Gas Natural Fenosa SDG/kommissionen, T‑484/10 R, EU:T:2010:486, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
Situation som ställer krav på skyndsamhet
24. Det följer av fast rättspraxis att frågan huruvida en ansökan om interimistiska åtgärder ställer krav på skyndsamhet ska bedömas med beaktande av om det är nödvändigt att fatta ett interimistiskt beslut för att förhindra att den som ansöker om den interimistiska åtgärden åsamkas allvarlig och irreparabel skada. Det ankommer på denna part att styrka att vederbörande inte kan vänta ända tills målet rörande huvudsaken avgörs utan att personligen lida sådan skada (se beslut av den 19 september 2012, Grekland/kommissionen, T‑52/12 R, REU, EU:T:2012:447, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
25. Vad gäller förevarande ansökan om interimistiska åtgärder från Konungariket Spanien ska det erinras om att medlemsstaterna är ansvariga för vad som anses vara allmänna intressen på nationell nivå. De kan således skydda dessa intressen genom ett interimistiskt förfarande och begära interimistiska åtgärder genom att bland annat hävda att den angripna åtgärden riskerar att allvarligt äventyra dels uppfyllandet av deras uppdrag som stater, dels den allmänna ordningen (se, för ett liknande resonemang, beslut Grekland/kommissionen, punkt 24 ovan, EU:T:2012:447, punkt 37 och där angiven rättspraxis). Medlemsstaterna kan därutöver åberopa skada som påverkar en viss ekonomisk sektor, framför allt när den angripna åtgärden kan komma att få negativa återverkningar på sysselsättningsnivån och levnadskostnaderna. Däremot räcker det inte med att de åberopar en skada som enligt vad som påstås kommer att drabba ett begränsat antal företag när dessa, betraktade var för sig, inte motsvarar en hel sektor av den nationella ekonomin (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 29 augusti 2013, Frankrike/kommissionen, T‑366/13 R, EU:T:2013:396, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
26. Det ska således prövas huruvida Konungariket Spanien har styrkt att ett omedelbart verkställande av det angripna beslutet skulle riskera att åsamka Konungariket Spanien en allvarlig och irreparabel skada, bland annat på grund av att det allvarligt skulle äventyra dels uppfyllandet av dess uppdrag som stat, dels den allmänna ordningen i Spanien eller funktionen hos en hel sektor av den nationella ekonomin.
27. Konungariket Spanien har i detta sammanhang gjort gällande att ett återkrävande av det presumerade stödet skulle tvinga det spanska skatteverket att mobilisera en betydande personalstyrka bestående av de mest kompetenta tjänstemännen, vilka skulle vara tvungna att – i stället för att koncentrera sig på sina vanliga arbetsuppgifter, särskilt kampen mot skattebedrägeri – ”slösa bort” mer än 3 300 arbetstimmar på en aktion som uppenbart strider mot reglerna om statligt stöd. Den skada som en sådan återkravsskyldighet skulle leda till vore särskilt allvarlig med hänsyn till att antalet spanska myndighetsanställda har reducerats till följd av de besparingsåtgärder som vidtogs i slutet av år 2013.
28. Konungariket Spanien har dessutom åberopat sitt intresse av att kunna erbjuda de ekonomiska aktörerna en juridisk och skattemässig plattform utan inslag av osäkerhet. Eftersom det angripna beslutet är verkställbart, tvingar det samtliga myndigheter, såväl skattemyndigheter som domstolar, att agera i enlighet med detta beslut, trots att det i huvudsak är baserat på en aspekt som har ogiltigförklarats genom domarna Autogrill España/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:939) och Banco Santander och Santusa/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:938). Den juridiska osäkerhet som det angripna beslutet ger upphov till påverkar även pågående ärenden beträffande betydande belopp som väntar på att betalas in till statskassan, ärenden som avser ett hundratal företag i deras egenskap av potentiella mottagare av det påstådda stödet. Om det krävs att vissa belopp som är knutna till de omtvistade avdragen återkrävs, kommer de spanska myndigheterna att vara tvungna att betala ut dem på nytt om det angripna beslutet efter några år ogiltigförklaras, och detta jämte motsvarande ränta. Den skada som detta innebär för Konungariket Spanien i form av skillnaden mellan de tillämpliga räntorna (återkravsränta som tillämpas på de berörda stödmottagarna, dröjsmålsränta vid det spanska skatteverkets senare utbetalning) är uppenbar.
29. Konungariket Spanien har slutligen pekat på ytterligare en skada som hänger samman med kommissionens möjlighet att fortsätta att kräva ett genomförande av det angripna beslutet genom att göra gällande den giltighetspresumtion som gäller för rättsakter från unionens institutioner. Sålunda skulle kommissionen, efter den fyramånadersfrist som uppställs i det angripna beslutet, kunna inleda ett fördragsbrottsförfarande mot Konungariket Spanien och, eventuellt, väcka talan vid domstolen eller till och med kräva betalning av böter. Likaså skulle en underlåtenhet att verkställa det angripna beslutet kunna synas i den statistik som årligen offentliggörs av kommissionens generaldirektorat (GD) för konkurrens i dess rapport om statligt stöd. Det skulle kunna ”ge en skev bild av den bakomliggande verkligheten i detta ärende”.
30. Kommissionen anser däremot att Konungariket Spanien inte har styrkt att situationen ställer krav på skyndsamhet.
31. Tribunalen konstaterar först och främst att Konungariket Spanien saknar fog för att åberopa en skada på en hel sektor av den nationella ekonomin. Ansökan om interimistiska åtgärder avser nämligen endast 94 företag som påstås vara drabbade av det angripna beslutet då dessa potentiellt kan gynnas av den nya skatteåtgärd som avses i beslutet. Konungariket Spanien har dock inte hävdat, och än mindre visat, att dessa 94 företag representerar en bestämd sektor av den spanska ekonomin och att inverkan på dessa kan komma att få negativa återverkningar på sysselsättningsnivån och levnadskostnaderna inom en viss gren av ekonomin eller en specifik spansk region. Det kan för övrigt knappast förhålla sig på detta sätt eftersom det framgår av domen Autogrill España/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:939) och domen Banco Santander och Santusa/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:938) att alla spanska företag kan dra nytta av de spanska skattebestämmelser i vilka den nya skatteåtgärden ingår och att de således inte riktar sig till någon särskild företags- eller produktionskategori (se punkterna 6 och 18 ovan).
32. Det återstår att undersöka huruvida Konungariket Spanien har styrkt att ett omedelbart verkställande av det angripna beslutet skulle riskera att allvarligt äventyra uppfyllandet av dess uppdrag som stat och den allmänna ordningen.
33. Det framgår av fast rättspraxis att en situation som ställer krav på skyndsamhet endast föreligger om risken för den allvarliga och irreparabla skada som den part som ansöker om de interimistiska åtgärderna fruktar är så överhängande att det med en tillräcklig grad av sannolikhet är förutsebart att den kommer att äga rum. Den sökande parten är i vart fall skyldig att bevisa de omständigheter som ligger till grund för antagandet att skadan kommer att inträffa, eftersom en skada som är rent hypotetisk, på grund av att den är beroende av framtida och osäkra händelser, inte kan motivera beviljandet av interimistiska åtgärder (se, för ett liknande resonemang, beslut Grekland/kommissionen, punkt 24 ovan, EU:T:2012:447, punkt 36, och beslut av den 11 mars 2013, Elan/kommissionen, T‑27/13 R, EU:T:2013:122, punkt 13).
34. I det föreliggande fallet ingav kommissionen emellertid, för det första, som bilaga till sitt yttrande en skrivelse av den 9 januari 2015, som generaldirektören för GD ”Konkurrens” hade tillställt Konungariket Spanien. I denna skrivelse förklarade generaldirektören sig dela de spanska myndigheternas uppfattning att det angripna beslutet hade en nära koppling till det första och det andra beslutet, vilka just hade ogiltigförklarats av tribunalen. Skrivelsen innehöll vidare följande avsnitt:
”Följaktligen informerar vi er härmed om att vi, med hänsyn till denna nära koppling, inte aktivt kommer att gå vidare med att, tillsammans med Spanien, återkräva det stöd som avses i det [angripna] beslutet, så länge EU-domstolen inte har prövat de [överklaganden] som kommissionen har beslutat att lämna in mot de ovannämnda domarna från tribunalen.”
35. För det andra tolkade kommissionen, i det yttrande som den gav in under det aktuella förfarandet, skrivelsen av den 9 januari 2015 som en de facto-förlängning av fristen för att uppfylla återkravsskyldigheten i det angripna beslutet, som gäller så länge domstolen inte prövat överklagandena mot de två domarna om ogiltigförklaring. Kommissionen angav att ”de spanska myndigheterna således kan avbryta återkrävandet av stödet utan att Konungariket Spanien därigenom åsidosätter unionsrätten”.
36. För det tredje överklagade kommissionen den 19 januari 2015 domarna Autogrill España/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:939) och Banco Santander och Santusa/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:938) till domstolen.
37. Av de tre konstaterandena ovan sluter sig tribunalen till att risken för den skada som Konungariket Spanien enligt vad som påståtts kommer att åsamkas genom ett återkrävande av det påstådda statliga stödet – det vill säga bland annat den onödiga mobiliseringen av en betydande del av det spanska skatteverkets personalstyrka, de ekonomiska förlusterna till följd av skillnaden mellan den ränta som blir tillämplig vid en ogiltigförklaring av det angripna beslutet och räntan för en senare utbetalning av de belopp som krävts tillbaka samt hotet om ett av kommissionen inlett fördragsbrottsförfarande, följt av påförande av böter – inte i detta skede kan anses vara tillräckligt överhängande för att det ska vara motiverat att bevilja det begärda uppskovet med verkställigheten. Kommissionen har nämligen uttryckligen förklarat att den gav de spanska myndigheterna dispens från skyldigheten att återkräva stödet till dess att domstolen har prövat överklagandena av de ovannämnda domarna, och att det inte stred mot unionsrätten att på detta sätt skjuta upp åtgärderna för att återkräva stödet. Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder måste, vid bedömningen av om det föreligger en situation som ställer krav på skyndsamhet, beakta kommissionens välvilliga inställning gentemot Konungariket Spanien, vilken utesluter att det kan föreligga krav på skyndsamhet.
38. Inget av de argument som Konungariket Spanien har anfört för att hävda motsatsen kan godtas av tribunalen.
39. Konungariket Spanien har först och främst gjort gällande att skrivelsen av den 9 januari 2015, som har upprättats av en av kommissionens avdelningar och inte av kommissionärskollegiet, inte har ställning vare sig som beslut i den mening som avses i artikel 288 fjärde stycket FEUF eller som en rättsakt som kan antas på grundval av förordning nr 659/1999. Denna skrivelse utgör inget mer än en ståndpunkt, som helt saknar bindande verkan och som varken kompletterar eller ändrar det angripna beslutet, vilket avses i ansökan om uppskov med verkställigheten. Enligt Konungariket Spanien betyder detta att det angripna beslutet fortsätter att ha rättsverkan och att varje myndighet, enligt artikel 14.3 i förordning nr 659/1999, är skyldig att genomföra det. Följaktligen måste samtliga av Spaniens administrativa och rättskipande myndigheter, så länge det inte föreligger något faktiskt beslut från tribunalen om uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet, säkerställa att de skyldigheter som följer av detta beslut uppfylls, bland annat skyldigheten att återkräva det utbetalade stödet.
40. Tribunalen påpekar att bedömningen av huruvida det krävs att domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder skyndsamt vidtar interimistiska åtgärder beror på den faktiska situation i vilken den part som ansöker om åtgärderna befinner sig. Med andra ord är det endast styrkt att det föreligger krav på skyndsamhet om den parten faktiskt löper en överhängande och reell risk för att åsamkas en allvarlig och irreparabel skada. Det räcker inte med en rent teoretiskt och hypotetisk risk. Enbart det faktum att det föreligger en juridisk skyldighet kan således i princip inte ge upphov till en situation för den enskilde som ställer sådana krav på skyndsamhet att en interimistisk åtgärd behöver beviljas, så länge ingen tvingande verkställighetsåtgärd har vidtagits för att se till att skyldigheten fullgörs.
41. Till exempel framgår det av fast rättspraxis att det i ett interimistiskt förfarande avseende ett beslut från kommissionen om återkrav av statligt stöd ankommer på stödmottagaren att inför unionsdomaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder styrka att de interna rättsmedel som står vederbörande till buds enligt tillämplig nationell rätt för att invända mot ett omedelbart återkrav av stödet på nationell nivå inte möjliggör för vederbörande att, med åberopande av framför allt mottagarens ekonomiska situation, undvika en allvarlig och irreparabel skada. Om detta inte är styrkt, det vill säga om stödmottagaren faktiskt kan erhålla ett skydd från den nationella domstolen, ska unionsdomaren slå fast att det inte föreligger något krav på skyndsamhet (se, för ett liknande resonemang, beslut Elan/kommissionen, punkt 33 ovan, EU:T:2013:122, punkt 23 och där angiven rättspraxis), och detta trots det faktum att kommissionens beslut fortsätter att ha rättsverkan och oberoende av om det skydd som ges på nationell nivå är förenligt med unionsrätten. Dessutom konstaterar tribunalen att så länge de nationella myndigheter som enligt ett kommissionsbeslut är skyldiga att återkräva ett statligt stöd de facto avhåller sig från att utfärda några bindande krav på återbetalning, är risken för att stödmottagaren ska behöva betala tillbaka stödet inte tillräckligt överhängande för att det ska vara befogat att skjuta upp verkställigheten av det beslutet (se, för ett liknande resonemang, beslut Frankrike/kommissionen, punkt 25 ovan, EU:T:2013:396, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
42. När det gäller Konungariket Spaniens resonemang om att det ska göras en åtskillnad mellan det av kommissionärskollegiet antagna, nu angripna, beslutets rättsligt bindande ställning, å ena sidan, och vad som utgör rena ställningstaganden från kommissionens avdelningar (såsom de som kommer till uttryck i skrivelsen av den 9 januari 2015 från generaldirektören för GD ”Konkurrens” och i de yttranden som har ingetts av anställda vid kommissionens rättstjänst under det aktuella interimistiska förfarandet), å andra sidan, konstaterar tribunalen att detta resonemang saknar relevans för prövningen av ansökan om interimistiska åtgärder.
43. För det första är det vedertaget att kommissionen har rätt att, när som helst under ett domstolsförfarande angående ett beslut som antagits av kommissionärskollegiet, avstå från att verkställa beslutet i fråga (se, för ett liknande resonemang, beslut Frankrike/kommissionen, punkt 25 ovan, EU:T:2013:396, punkt 40), och att ett sådant avstående kan formuleras av anställda vid kommissionens rättstjänst med befogenhet att företräda kommissionen i det aktuella målet. Konungariket Spanien har inte påstått att kommissionens anställda skulle ha överskridit gränserna för sitt mandat när de, under det aktuella förfarandet, uppgav att skrivelsen av den 9 januari 2015 utgjorde en de facto-förlängning av fristen för att uppfylla återkravsskyldigheten i det angripna beslutet fram till domstolens prövning av de ovannämnda överklagandena och att de spanska myndigheterna således kunde avbryta återkrävandet av stödet utan att därigenom åsidosätta unionsrätten (se punkt 35 ovan).
44. För det andra är det ett faktum att det är den behöriga avdelningen vid kommissionen, och inte kommissionärskollegiet ex officio, som i förekommande fall lägger fram förslag om att anta de åtgärder som behövs för att inleda ett förfarande för att tvinga de nationella myndigheterna att verkställa ett beslut, utfärda en formell underrättelse eller vidta sanktionsåtgärder med anledning av deras passivitet. Mot denna bakgrund har Konungariket Spanien för närvarande ingenting att frukta från kommissionens sida, eftersom kommissionens behöriga avdelning (alltså GD ”Konkurrens”) har försäkrat Konungariket Spanien att ett uppskjutande av återkravsåtgärderna inte kommer att föranleda kommissionen att inleda ett fördragsbrottsförfarande, som skulle kunna följas av böter. Med hänsyn till den utfästelse som har lämnats av nämnda avdelning framstår det även som mycket osannolikt att denna avdelning skulle planera att ”ge en skev bild av den bakomliggande verkligheten i detta ärende” i sin rapport om statligt stöd (se punkt 29 ovan), detta utifrån antagandet att ett sådant offentliggörande skulle kunna åsamka Konungariket Spanien en allvarlig och irreparabel skada.
45. Härav följer av att Konungariket Spanien inte har visat att villkoret att situationen ska ställa krav på skyndsamhet var uppfyllt på grund av att ett återkrav av det påstådda stödet skulle få en menlig inverkan på de nationella myndigheternas, och särskilt skattemyndigheternas, arbete.
46. För det fall kommissionen överger sin välvilliga inställning gentemot de spanska myndigheterna och övergår till att kräva att dessa omedelbart verkställer det återkrav som föreskrivs i det angripna beslutet, har Konungariket Spanien i vart fall rätt att åberopa denna nya omständighet för att med stöd av artikel 109 i rättegångsreglerna inge en ny ansökan om interimistiska åtgärder.
47. Konungariket Spanien har inte desto mindre hävdat att spanska domstolar under alla omständigheter måste garantera den enskilde att alla konsekvenser dras av åsidosättandet av artikel 108.3 sista meningen FEUF vad beträffar återbetalningen av de stöd som har beviljats i strid med denna bestämmelse. Dessa domstolar måste således vidta samtliga åtgärder som behövs för att se till att det angripna beslutet – där det anges att det stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden ska återkrävas – efterlevs, så länge verkställigheten av det inte har skjutits upp av tribunalen. Vad gäller skrivelsen av den 9 januari 2015 (se punkt 34 ovan) och de förklaringar som har lämnats under det aktuella förfarandet (se punkt 35 ovan), anser Konungariket Spanien att det rör sig om rena ställningstaganden från kommissionens sida som inte kan anses vara bindande för de nationella domstolarna (se, för ett liknande resonemang, domen av den 13 februari 2014, Mediaset, C‑69/13, REU, EU:C:2014:71, punkt 28).
48. Tribunalen kan dock inte godta det resonemanget. Det räcker nämligen att erinra om att Konungariket Spanien måste kunna styrka, i det förevarande fallet, att ett omedelbart verkställande av det angripna beslutet skulle riskera att allvarligt äventyra uppfyllandet av dess uppdrag som stat och den allmänna ordningen i Spanien (se punkt 25 ovan). Konungariket Spanien har dock inte hävdat, och än mindre visat, att de spanska domstolarna redan är så pass överhopade, eller riskerar att bli det, av ansökningar som syftar till att se till att återkravsskyldigheten i det angripna beslutet fullgörs, att det skulle kunna föreligga en allvarlig risk för att det spanska domstolsväsendet inte kan fungera. Inte heller har medlemsstaten gjort gällande att det till de spanska domstolarna har ingetts ansökningar om återkrav som på grund av sin beskaffenhet och innebörd skulle kunna få en djup och omvälvande inverkan på den allmänna ordningen.
49. I vart fall har Konungariket Spanien självt endast hänvisat till 94 företag som skulle kunna drabbas av det angripna beslutet i egenskap av mottagare av ett föreläggande om återbetalning av det olagligt utbetalade stödet (se punkt 31 ovan). Handläggningen av ett sådant litet antal mål förefaller knappast kunna utgöra ett hinder för ett välfungerande spanskt rättsväsende. Även om kommissionens ställningstaganden juridiskt sett inte är bindande för den nationella domstolen, är den för övrigt ändå skyldig att, med hänsyn till principen om lojalt samarbete, låta dessa ingå i bedömningsunderlaget i dessa mål, då uppgifterna som dessa ställningstaganden innehåller syftar till att underlätta för de nationella myndigheterna att utföra sin uppgift i fråga om verkställandet av beslutet om att stödet ska återkrävas (se, för ett liknande resonemang, dom Mediaset, punkt 47 ovan, EU:C:2014:71, punkt 31).
50. Konungariket Spanien har slutligen åberopat sitt intresse av att kunna erbjuda de ekonomiska aktörerna en juridisk och skattemässig plattform utan inslag av osäkerhet. Med hänsyn till den juridiska osäkerhet som kommissionen har skapat gör det faktum att det angripna beslutets verkningar kvarstår att det blir omöjligt att anta en tydlig norm för både det spanska skatteverket och de nationella domstolarna, och även för företagen vilka är tvungna att själva, genom förfarandet för omvänd betalningsskyldighet, beräkna det årliga belopp som de ska erlägga i bolagsskatt.
51. Tribunalen konstaterar att den juridiska osäkerhet som Konungariket Spanien gjort gällande inte skapades genom det angripna beslutet och att den således inte kan undanröjas genom att uppskov beviljas av verkställigheten av detta beslut. Det var nämligen redan genom inledandet, år 2013, av det formella granskningsförfarandet angående den nya skatteåtgärden som kommissionen ifrågasatte om åtgärden var laglig och förenlig med den inre marknaden, varvid kommissionen ålade de spanska myndigheterna att avbryta beviljandet av allt olagligt stöd som härrörde från tillämpningen av den åtgärden (se punkt 4 ovan). Denna osäkerhet kommer att finnas kvar åtminstone till dess att domstolen prövar kommissionens överklaganden av domen Autogrill España/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:939) och domen Banco Sa ntander och Santusa/kommissionen, punkt 6 ovan (EU:T:2014:938) (se punkt 36 ovan). Dessutom förefaller nämnda osäkerhet inte leda till några oöverstigliga hinder för företagen, de nationella domstolarna och skattemyndigheterna. Det bör nämligen stå företagen fritt att provisoriskt, inom ramen för förfarandet för omvänd betalningsskyldighet, tillämpa den nya skatteåtgärden med ett uttryckligt förbehåll för domstolens framtida avgörande, samtidigt som skattemyndigheterna och de nationella domstolarna skulle kunna antingen fatta provisoriska beslut förenade med samma förbehåll eller vilandeförklara pågående mål i avvaktan på EU-domstolens avgörande.
52. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder att Konungariket Spanien inte har styrkt att det föreligger en överhängande risk för att medlemsstaten åsamkas en allvarlig och irreparabel skada om något uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet inte beviljas. Det villkor som gäller krav på skyndsamhet är således inte uppfyllt.
53. Ansökan om interimistiska åtgärder ska således avslås på grund av att situationen inte ställer krav på skyndsamhet. Det saknas därvid anledning att göra en avvägning mellan de föreliggande intressena (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 december 1999, DSR-Senator Lines/kommissionen, C‑364/99 P(R), REG, EU:C:1999:609, punkt 61).
54. Under dessa omständigheter ska beslutet av den 8 januari 2015 upphävas (se punkt 9 ovan).
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALENS ORDFÖRANDE
följande:
1) Ansökan om interimistiska åtgärder avslås.
2) Beslutet av den 8 januari 2015 i mål T‑826/14 R upphävs.
3) Frågan om rättegångskostnader anstår.
Luxemburg den 27 februari 2015.