Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 15 januari 2026 (1)
Zaak C‑801/24 P
NKO AO National Settlement Depository (NSD)
tegen
Raad van de Europese Unie
„ Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen – Bevriezing van tegoeden – Opneming en handhaving van rekwirantes naam op de lijsten van de betrokken personen, entiteiten of lichamen – Artikel 2, lid 1, onder f), van besluit 2014/145/GBVB – Begrip ‚materiële of financiële steun aan de regering van de Russische Federatie’ – Vrijheid van ondernemerschap – Eigendomsrecht – Evenredigheid ”
I.      Inleiding
1.        De onderhavige conclusie heeft betrekking op de hogere voorziening die NKO AO National Settlement Depository (NSD)(2) heeft ingesteld tot vernietiging van het arrest van 11 september 2024, NSD/Raad (T‑494/22, EU:T:2024:607)(3). Bij dat arrest heeft het Gerecht het beroep verworpen dat rekwirante op grond van artikel 263 VWEU had ingesteld tegen:
–        besluit (GBVB) 2022/883 van de Raad van 3 juni 2022 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 153, blz. 92), en uitvoeringsverordening (EU) 2022/878 van de Raad van 3 juni 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 153, blz. 15)(4);
–        besluit (GBVB) 2023/572 van de Raad van 13 maart 2023 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 75 I, blz. 134), en uitvoeringsverordening (EU) 2023/571 van de Raad van 13 maart 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 75 I, blz. 1)(5), en
–        besluit (GBVB) 2023/1767 van de Raad van 13 september 2023 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 226, blz. 104), en uitvoeringsverordening (EU) 2023/1765 van de Raad van 13 september 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 226, blz. 3)(6),
voor zover bij deze handelingen de naam van rekwirante is opgenomen in de lijst in de bijlage daarbij. Bij deze handelingen heeft de Raad van de Europese Unie alle tegoeden en economische middelen van rekwirante op het grondgebied van de lidstaten bevroren.
2.        De onderhavige zaak betreft een van de hogere voorzieningen die bij het Hof zijn ingesteld met betrekking tot de beperkende maatregelen die de Raad in 2022 heeft vastgesteld naar aanleiding van de invasie van Oekraïne door de strijdkrachten van de Russische Federatie.(7) Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid om het plaatsingscriterium uit te leggen dat is opgenomen in artikel 2, lid 1, onder f), van besluit 2014/145/GBVB(8), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2022/329(9), en in artikel 3, lid 1, onder f), van verordening (EU) nr. 269/2014(10), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330(11). Dit criterium, gewoonlijk „criterium f)” genoemd, voorziet in plaatsing op de lijst van onder andere rechtspersonen en entiteiten die materiële of financiële steun verlenen aan de regering van de Russische Federatie. Voorts zal het Hof de gelegenheid hebben om te verduidelijken of een vennootschap die financiële diensten verleent kan stellen dat het algemene evenredigheidsbeginsel is geschonden vanwege de gevolgen van een beperkende Uniemaatregel voor haar klanten.
II.    Feiten en procedure
A.      Voorgeschiedenis van het geding
3.        De voorgeschiedenis van het geding is beschreven in de punten 2 tot en met 20 van het bestreden arrest. In het kader van deze conclusie kan deze voorgeschiedenis worden samengevat aan de hand van de volgende niet-betwiste feiten.
4.        Rekwirante, een vennootschap naar Russisch recht, is een erkende bewaarder die als centrale bewaarinstelling diensten verleent op het gebied van effectenarchivering en -bewaring en die ook financiële diensten verleent, met name als niet-bancaire kredietinstelling met een vergunning die haar het recht geeft om bankvereffeningsdiensten te verlenen.
5.        Op 17 maart 2014 heeft de Raad krachtens artikel 29 VEU besluit 2014/145 vastgesteld. Op diezelfde dag heeft de Raad op grond van artikel 215, lid 2, VWEU verordening nr. 269/2014 vastgesteld. Beide handelingen betroffen beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen.
6.        Op 25 februari 2022 heeft de Raad, gelet op de ernst van de situatie in Oekraïne, ten eerste besluit 2022/329 tot wijziging van besluit 2014/145 en ten tweede verordening 2022/330 tot wijziging van verordening nr. 269/2014 vastgesteld, teneinde onder meer de criteria te wijzigen op grond waarvan natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen aan de betrokken beperkende maatregelen konden worden onderworpen.
7.        Artikel 2, leden 1 en 2, van besluit 2014/145, zoals gewijzigd bij besluit 2022/329(12), bepaalt:
„1.      Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van:
[...]
f)      natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan of profijt trekken van de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne[,] [...]
[...] worden bevroren.
2.      Er worden geen tegoeden of economische middelen rechtstreeks of onrechtstreeks ter beschikking gesteld aan of ten behoeve van de op de lijst in de bijlage geplaatste natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
8.        De voorwaarden voor deze bevriezing van tegoeden worden in de daaropvolgende leden van artikel 2 van gewijzigd besluit 2014/145 omschreven.
9.        Verordening nr. 269/2014, zoals gewijzigd bij verordening 2022/330(13), bepaalt dat maatregelen tot bevriezing van tegoeden worden vastgesteld en omschrijft de voorwaarden voor deze bevriezing in nagenoeg dezelfde bewoordingen als gewijzigd besluit 2014/145. Artikel 3, lid 1, onder f), van die verordening is immers vrijwel identiek aan artikel 2, lid 1, onder f), van dat besluit.
10.      Op 3 juni 2022 heeft de Raad, gelet op de voortzetting door de Russische Federatie van haar aanvalsoorlog tegen Oekraïne, de oorspronkelijke handelingen vastgesteld. De naam van rekwirante is toegevoegd aan de lijst in de bijlage bij gewijzigd besluit 2014/145 en aan de lijst in bijlage I bij gewijzigde verordening nr. 269/2014(14) om de volgende redenen:
„[Rekwirante] is een Russische niet-bancaire financiële instelling en de centrale effectenbewaarinstelling van Rusland. [Zij] is de grootste effectenbewaarinstelling in Rusland op marktwaarde van het eigen vermogen en op in bewaring gegeven schuldbewijzen, en de enige met toegang tot het internationale financiële stelsel.
[Rekwirante] wordt door de regering en de centrale bank van Rusland erkend als een systeemrelevante Russische financiële instelling. [Zij] speelt een essentiële rol in de werking van het financiële stelsel van Rusland en in de wisselwerking daarvan met het internationale financiële stelsel, en stelt de Russische regering derhalve direct en indirect in staat haar activiteiten, beleid en middelen te ontplooien.
[Rekwirante] is nagenoeg volledig in handen van de Beurs van Moskou, die als doel heeft uitgebreide toegang te verlenen tot de Russische financiële markten. De Beurs van Moskou staat vanwege haar rol en aandeelhouders dan weer in hoge mate onder zeggenschap van de Russische regering. [Rekwirante] is bijgevolg een entiteit of organisatie die materiële of financiële steun verleent aan de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne.”
11.      De maatregelen die tegen rekwirante zijn genomen in de oorspronkelijke handelingen, die van toepassing waren tot 15 maart 2023, zijn eerst verlengd tot 15 september 2023 bij de handhavingshandelingen van maart 2023 en zijn vervolgens verlengd tot 15 maart 2024 bij de handhavingshandelingen van september 2023, waarbij de redenen voor plaatsing van haar naam op de litigieuze lijsten niet zijn gewijzigd.
B.      Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
12.      Bij op 12 augustus 2022 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft rekwirante beroep tot nietigverklaring van de litigieuze handelingen ingesteld.
13.      Ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring heeft rekwirante vier middelen aangevoerd, namelijk, ten eerste, schending van de motiveringsplicht, ten tweede, een kennelijke beoordelingsfout, ten derde, onevenredige schending van de grondrechten van rekwirante en, ten vierde, ontoereikendheid van het bewijs.
14.      Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van rekwirante in zijn geheel verworpen en haar verwezen in haar eigen kosten en in die van de Raad.
15.      Wat in de eerste plaats het middel betreft dat is ontleend aan schending van de motiveringsplicht, heeft het Gerecht geoordeeld dat zowel in de oorspronkelijke handelingen als in de handhavingshandelingen van maart 2023 en september 2023 de context en de rechtsgrondslagen waarop zij waren vastgesteld, waren gepreciseerd. Bovendien bood de uiteenzetting van de feitelijke omstandigheden door de Raad aan rekwirante een voldoende duidelijke en nauwkeurige motivering die haar in staat stelde te begrijpen waarom haar naam op de litigieuze lijsten was geplaatst en vervolgens daarop was gehandhaafd, en die het Gerecht in staat stelde zijn toezicht uit te oefenen. Wat betreft rekwirantes argument dat de Raad niet had uiteengezet waarom de betrokken beperkende maatregelen een bevriezing van de tegoeden van haar klanten impliceerden, heeft het Gerecht opgemerkt dat de motiveringsplicht niet de verplichting meebrengt om alle gevolgen van de vaststelling van de litigieuze handelingen voor andere personen uiteen te zetten en evenmin impliceert dat de Raad alle personen moet aanwijzen die indirect kunnen worden geraakt door de beperkende maatregelen jegens rekwirante.
16.      In de tweede plaats was het Gerecht van oordeel, wat betreft de middelen die zijn ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout en ontoereikendheid van het bewijs en die het Gerecht gezamenlijk heeft behandeld, dat rekwirante niet had aangetoond dat de Raad een beoordelingsfout had gemaakt door vast te stellen dat zij een systeemrelevante financiële instelling is die een essentiële rol speelt in de werking van het Russische financiële stelsel. Voorts had de Raad geen beoordelingsfout gemaakt door vast te stellen dat rekwirante de Russische regering in staat stelde haar activiteiten, beleid en middelen te ontplooien. Gelet op het belang van de door rekwirante verleende financiële diensten, zowel aan die regering als aan de centrale bank van de Russische Federatie, en op haar meer algemene bijdrage aan de goede werking van het Russische financiële stelsel, kon de Raad op goede gronden oordelen dat rekwirante in kwantitatief en kwalitatief opzicht aanzienlijke materiële of financiële steun verleende aan de regering van de Russische Federatie die deze laatste in staat stelde haar financiële middelen te ontplooien om haar acties ter destabilisatie van Oekraïne voort te zetten. In antwoord op de specifieke argumenten van rekwirante merkte het Gerecht voorts op dat het in artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 neergelegde criterium niet vereist dat wordt aangetoond dat de regering van de Russische Federatie controle uitoefent over de persoon, de entiteit of het lichaam die/dat haar steun verleent. Die bepaling vereist evenmin dat een band wordt aangetoond die verder gaat dan de materiële of financiële steun waarin het plaatsingscriterium voorziet, te weten een band tussen rekwirante en de Russische regering.
17.      In de derde plaats heeft het Gerecht, wat betreft het middel dat is ontleend aan onevenredige schending van grondrechten, eerst het betoog onderzocht waarmee rekwirante aanvoerde dat de tegen haar genomen beperkende maatregelen hebben geleid tot de bevriezing van de tegoeden of economische middelen van haar klanten, en dat die maatregelen bijgevolg hun eigendomsrecht schonden. In dat verband heeft het Gerecht opgemerkt dat rekwirante zich ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring niet kon beroepen op een eigendomsrecht waarvan zij geen houder was, aangezien schending van een subjectief recht, volgens zijn rechtspraak, immers in beginsel slechts kan worden aangevoerd door de persoon wiens recht zou zijn geschonden, en niet door derden. Rekwirantes klanten beschikten over rechtsmiddelen bij de nationale rechterlijke instanties, waar zij met name konden aanvoeren dat inbreuk was gemaakt op hun in artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(15) neergelegde eigendomsrecht. Wat voorts rekwirantes argument betreft dat de uitzondering waarin gewijzigd besluit 2014/145 en gewijzigde verordening nr. 269/2014 voorzagen, haar klanten niet in staat heeft gesteld de ontdooiing van hun tegoeden of economische middelen te verkrijgen en dit wegens het stilzitten van de nationale autoriteiten of de té beperkende voorwaarden die deze autoriteiten hebben gesteld, heeft het Gerecht opgemerkt dat rekwirante met dit argument in werkelijkheid de rechtmatigheid betwistte van de maatregelen die de nationale autoriteiten hebben genomen ter tenuitvoerlegging van die uitzondering, ten aanzien waarvan alleen de nationale rechterlijke instanties bevoegd zijn. Voor rekwirantes klanten tegen wie geen beperkende maatregelen waren genomen en van wie de tegoeden of economische middelen waren bevroren als gevolg van de tegen rekwirante genomen beperkende maatregelen, moesten de nationale autoriteiten nagaan of de inmenging in hun eigendomsrecht in overeenstemming was met het Handvest.
18.      Ten tweede heeft het Gerecht – wat betreft het betoog waarmee rekwirante heeft aangevoerd dat de tegen haar genomen beperkende maatregelen een inmenging vormden in haar grondrechten, te weten haar vrijheid van ondernemerschap en haar eigendomsrecht – de argumenten van rekwirante afgewezen nadat het de voorwaarden van artikel 52 van het Handvest had beoordeeld. Het Gerecht was met name van oordeel dat de inmenging van de litigieuze handelingen in rekwirantes rechten niet als onevenredig kon worden beschouwd.  Bovendien heeft het Gerecht opgemerkt, in antwoord op andere specifieke argumenten van rekwirante, dat op het tijdstip waarop de litigieuze handelingen zijn vastgesteld, de in gewijzigd besluit 2014/145 en in gewijzigde verordening nr. 269/2014 vastgestelde uitzonderingen de nationale autoriteiten de mogelijkheid boden om de vrijgave toe te staan van tegoeden of economische middelen van rekwirante om haar in staat te stellen een betaling te verrichten in de vorm van een teruggave van de effecten van haar klanten die zij op haar bevroren rekeningen bij in de Unie gevestigde effectenbewaarinstellingen aanhield.
III. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
19.      Met haar op 20 november 2024 bij het Hof ingestelde hogere voorziening verzoekt rekwirante het Hof:
–        het bestreden arrest te vernietigen;
–        de litigieuze handelingen nietig verklaren;
–        de Raad te verwijzen in de kosten.
20.      In zijn op 3 februari 2025 ingediende memorie van antwoord verzoekt de Raad, daarin ondersteund door de Europese Commissie, het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwirante te verwijzen in de kosten.
IV.    Beoordeling
21.      Tot staving van haar hogere voorziening voert rekwirante drie middelen aan die zijn ontleend aan drie onjuiste rechtsopvattingen inzake, ten eerste, de motiveringsplicht van de Raad, ten tweede, de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 en, ten derde, de beoordeling van het evenredigheidsbeginsel.
22.      Het Hof heeft verzocht om onderzoek van de specifieke argumenten betreffende de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145, die in wezen betrekking hebben op het tweede middel. Voorts heeft het Hof verzocht om een beoordeling van de in het kader van het derde middel aangevoerde argumenten van rekwirante met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel. In mijn beoordeling zal ik mij dus richten op die belangrijke punten.
A.      Tweede middel
23.      Met haar tweede middel betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145.
24.      Dat middel bestaat uit twee onderdelen, waarvan het eerste betrekking heeft op de onjuiste uitlegging door het Gerecht van het zinsdeel „die materiële of financiële steun verlenen aan [...] de regering van de Russische Federatie” in artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145, en het tweede op de toepassing door het Gerecht van een onjuiste bewijsstandaard.
1.      Eerste onderdeel van het tweede middel
25.      Met het eerste onderdeel van het tweede middel betoogt rekwirante dat het Gerecht artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 ruim, vaag en onjuist heeft uitgelegd. In dat verband voert zij twee hoofdargumenten aan.
26.      Ten eerste voert rekwirante aan dat het criterium van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 strikt moet worden uitgelegd en alleen verwijst naar vormen van steun die bestaan in de rechtstreekse levering van goederen of de overdracht van tegoeden aan de Russische regering met behulp van de financiële middelen van de betrokken persoon of entiteit. In dat verband betoogt rekwirante dat het begrip „materiële of financiële steun” in artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 moet worden uitgelegd op een wijze die verenigbaar is met het begrip „financiële bijstand” in artikel 4, lid 3, onder b), van verordening (EU) nr. 833/2014(16), dat volgens die verordening wordt gedefinieerd als elke actie waarbij een persoon of entiteit eigen vermogen of eigen economische middelen uitbetaalt of toezegt.
27.      Ten tweede betoogt rekwirante dat zij als centrale effectenbewaarinstelling slechts de technische middelen verstrekt die nodig zijn om de uitgifte van staatsobligaties te organiseren. Haar taak kan in geen geval worden geacht te vallen onder het begrip „financiële steun” in de zin van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145. Rekwirante benadrukt dat het bestreden arrest geenszins erop wijst dat zij rechtstreekse financiële steun aan de Russische regering verleent, te weten in de vorm van aan de staat overgedragen inkomsten.
28.      De Raad en de Commissie betwisten die argumenten.
29.      Zoals blijkt uit punt 7 van deze conclusie is in artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 bepaald dat alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van „natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan of profijt trekken van de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne”, worden bevroren.
30.      Voorts heeft het Gerecht er in punt 57 van het bestreden arrest op gewezen dat het in artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 opgenomen criterium van materiële of financiële steun aan de Russische regering niet vereist dat de betrokken personen of entiteiten steun verlenen die direct of indirect verband houdt met de annexatie van de Krim of de destabilisatie van Oekraïne. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 7 april 2016, Central Bank of Iran/Raad (C‑266/15 P, EU:C:2016:208)(17), was het Gerecht bovendien van oordeel dat materiële of financiële steun in de zin van dit criterium immers moet worden opgevat als elke steun die door het kwantitatieve of kwalitatieve belang ervan die regering middelen of materiële of financiële faciliteiten kan verschaffen die haar in staat stellen om haar acties ter destabilisatie van Oekraïne voort te zetten.
31.      Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de juridische context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. Dat is in het bijzonder het geval wanneer de bewoordingen van de betreffende Unierechtelijke bepaling voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijzen, hetgeen hier het geval is voor artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145.(18)
32.      Wat de letterlijke uitlegging betreft, merk ik op dat de term „supporting” (steun) in artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 niet wordt gedefinieerd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten de betekenis en de draagwijdte van die term derhalve worden bepaald met inachtneming van de algemene context waarin die term wordt gebruikt en in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan.(19)
33.      In dat verband vormt de term „supporting”, zoals geformuleerd in de Engelse taalversie van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145, het tegenwoordig deelwoord van het werkwoord „support” (steunen). Dat werkwoord wordt op verschillende manieren gedefinieerd. Ten eerste kan het worden gedefinieerd als „helpen de positie van [iets] te versterken”. Ten tweede kan het worden gedefinieerd als „het verstrekken van middelen om [iets] in stand te houden”.(20) Vergelijkbare betekenissen van het werkwoord „support” zijn te vinden in de andere taalversies van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145.(21) Aangezien het werkwoord „support” in de Engelse taalversie nader wordt gespecificeerd door de woorden „materially or financially” (materiële of financiële steun), kan het zodanig worden uitgelegd dat het ofwel verwijst naar het versterken van een positie door materiële of financiële bijstand ofwel, bij wijze van alternatief, naar het verstrekken van materiële of financiële middelen.
34.      Het is van belang erop te wijzen dat eerstgenoemde aan het werkwoord „support” toegekende betekenis lijkt aan te sluiten bij de door de Raad en de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145, die overeenstemt met de uitlegging door het Gerecht in het bestreden arrest. Beide instellingen betogen in wezen dat de woorden „supporting, materially or financially, [...] the Government of the Russian Federation” (die materiële of financiële steun verlenen aan [...] de regering van de Russische Federatie) verwijzen naar personen of entiteiten die in kwantitatief of kwalitatief opzicht het militaire optreden van de Russische regering tegen Oekraïne faciliteren zonder dat een rechtstreekse overdracht van middelen aan die regering hoeft te worden aangetoond. Daarentegen lijkt de tweede betekenis van het werkwoord „support” beter aan te sluiten bij de door rekwirante voorgestane uitlegging op grond waarvan het plaatsingscriterium van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 moet worden beperkt tot personen of entiteiten die rechtstreekse financiële steun of materiële middelen aan de Russische regering verstrekken ten behoeve van haar optreden tegen Oekraïne.
35.      Hieruit volgt dat, wat de letterlijke uitlegging betreft, de bewoordingen van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 op zichzelf niet bepalen of de door de Raad en de Commissie voorgestelde uitlegging dan wel de door rekwirante voorgestelde uitlegging zou moeten prevaleren. Het antwoord op die vraag moet derhalve worden gezocht binnen de juridische context waarvan artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 deel uitmaakt en met inachtneming van de belangrijkste doelstellingen ervan.
36.      Wat de contextuele uitlegging betreft, wil ik erop wijzen, net als in mijn conclusie in de zaak Mazepin/Raad (C‑35/24 P, EU:C:2025:412)(22), dat het plaatsingscriterium van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 voor het eerst is ingevoerd bij besluit 2022/329.(23) Laatstgenoemd besluit is vastgesteld op 25 februari 2022, te weten de dag nadat de president van de Russische Federatie een militaire operatie in Oekraïne aankondigde en de Russische strijdkrachten met een aanval op dat land begonnen.(24) Zoals de Raad terecht opmerkt, heeft dat besluit het toepassingsgebied van de tegen de Russische Federatie genomen individuele beperkende maatregelen uitgebreid door de groep van betrokken personen en entiteiten te vergroten, met name door nieuwe plaatsingscriteria in te voeren.(25)
37.      Bovendien moet worden opgemerkt dat artikel 2, lid 1, van besluit 2014/145, vóór de wijziging ervan bij besluit 2022/329, reeds een plaatsingscriterium bevatte dat de mogelijkheid bood om zich te richten tegen rechtspersonen die in staat waren rechtstreekse materiële of financiële steun te verlenen voor de acties van de Russische regering betreffende de annexatie van de Krim of de destabilisatie van Oekraïne. Dat gold in het bijzonder voor artikel 2, lid 1, onder b), van besluit 2014/145, waarin sprake was van „rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen”. Dat criterium is in gewijzigd besluit 2014/145 gehandhaafd, hetgeen er mijns inziens op wijst dat de stelling van rekwirante – die er in wezen op neerkomt dat artikel 2, lid 1, onder f), van dat besluit aldus moet worden uitgelegd dat steun in de vorm van rechtstreekse financiering of leveringen aan de regering van de Russische Federatie moet worden aangetoond – eenvoudigweg overbodig en uit contextueel oogpunt inconsistent is, aangezien die uitlegging ertoe zou leiden dat de wijzigingen in besluit 2014/145 die bij besluit 2022/329 zijn ingevoerd, geen doel treffen.
38.      Niettemin betoogt rekwirante dat het begrip „materiële of financiële steun” in artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145, in het belang van de instandhouding van contextuele consistentie, op dezelfde manier moet worden gedefinieerd als het begrip „financiële bijstand” in artikel 4, lid 3, onder b), van verordening nr. 833/2014. Volgens de definitie van dat begrip in artikel 1, punt o), van diezelfde verordening, vereist financiële bijstand dat de betrokken persoon of entiteit vermogen of economische middelen uitbetaalt of toezegt.
39.      Zoals de Commissie in wezen heeft opgemerkt, hebben artikel 4, lid 3, onder b), van verordening nr. 833/2014, enerzijds, en artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145, anderzijds, echter een volstrekt verschillende materiële werkingssfeer. Meer bepaald verwijst de eerstgenoemde bepaling specifiek naar de in bijlage II bij verordening nr. 833/2014 opgesomde technologieën, waarbij de verstrekking van financiering of financiële bijstand aan personen, entiteiten of lichamen in Rusland niet uitdrukkelijk verboden is(26), maar wel de voorafgaande vergunning van de aangewezen bevoegde autoriteit vereist is. Zoals ik reeds heb toegelicht, is in de tweede bepaling een van de plaatsingscriteria opgenomen op grond waarvan de tegoeden of economische middelen van de betrokken persoon of entiteit worden bevroren. Voor zover er kennelijk geen inhoudelijke relatie is tussen artikel 4, lid 3, onder b), van verordening nr. 833/2014 en het plaatsingscriterium dat voortvloeit uit artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145, ben ik van mening dat geen gemeenschappelijk element in beide bepalingen kan worden gevonden dat relevant is voor uitleggingsdoeleinden. Anders dan rekwirante stelt, is de uitlegging van het Hof van de uitdrukking „financiële bijstand” in zijn arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), om dezelfde reden niet van belang.
40.      Bijgevolg lijkt de contextuele beoordeling van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 te pleiten voor de door de Raad en de Commissie voorgestane uitlegging, zoals beschreven in punt 34
hierboven, die grotendeels overeenkomt met de uitlegging van het Gerecht in het bestreden arrest.
41.      Wat de teleologische uitlegging betreft, heb ik in mijn conclusie in de zaak Mazepin/Raad ook opgemerkt dat de criteria in artikel 2, lid 1, van gewijzigd besluit 2014/145 deel uitmaken van een wettelijk kader waarmee een ongekende reeks beperkende maatregelen is ingevoerd die, zoals het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, erop gericht zijn om een zo groot mogelijke druk op de Russische autoriteiten en de economie van de Russische Federatie uit te oefenen. Dat wettelijke kader beoogt uiteindelijk de financiële slagkracht van de Russische regering te verzwakken en haar militaire agressie in Oekraïne te beëindigen.(27) De vraag moet worden beantwoord of kan worden aangenomen dat die uiterst belangrijke doelstelling doeltreffender wordt bereikt door ofwel de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 te volgen die is voorgesteld door de Raad en de Commissie ofwel de uitlegging te volgen die is voorgesteld door rekwirante. Daarbij moet volgens vaste rechtspraak van het Hof de voorkeur worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de betreffende bepaling kan verzekeren.(28)
42.      Naar mijn mening is het duidelijk dat indien artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 zodanig wordt uitgelegd dat daaronder alleen steun wordt verstaan in de vorm van rechtstreekse financiering of rechtstreekse levering van materiële middelen aan de Russische regering, zoals rekwirante betoogt, dit niet alleen uit contextueel oogpunt inconsistent is, zoals reeds uiteengezet(29), maar ook het criterium in die bepaling veel minder doeltreffend zou maken, aangezien dan niet een zo groot mogelijke druk op de Russische autoriteiten kan worden uitgeoefend om een einde te maken aan hun acties en beleid in Oekraïne. Die uitlegging zou immers niet de financiële slagkracht van de regering van de Russische Federatie aantasten, maar in het gunstigste geval ertoe leiden dat de financiële slagkracht van die regering voordat artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 werd vastgesteld, ongewijzigd in stand bleef.
43.      Indien artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 daarentegen aldus zou worden uitgelegd dat het verwijst naar elke steun die door het kwantitatieve of kwalitatieve belang ervan de Russische regering middelen of faciliteiten kan verschaffen die haar in staat stellen om haar acties ter destabilisatie van Oekraïne voort te zetten, ongeacht het directe of indirecte verband tussen die steun en de acties waarop de beperkende maatregelen betrekking hebben, zou die uitlegging rechtstreeks aansluiten bij de doelstellingen van het wettelijke kader waarvan gewijzigd besluit 2014/145 deel uitmaakt en kunnen die doelstellingen derhalve redelijkerwijs doeltreffender worden verwezenlijkt.
44.      Rekwirante betwist de voorgaande conclusie en betoogt dat die uitlegging, die in wezen voortvloeit uit het arrest Central Bank of Iran, door het Hof is gegeven met betrekking tot een ander stelsel van individuele beperkende maatregelen en meer bepaald met betrekking tot een plaatsingscriterium dat anders was geformuleerd dan dat van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145. Ondanks de verschillen tussen de bewoordingen van het criterium dat in het arrest Central Bank of Iran(30) is onderzocht en die van het criterium in de onderhavige zaak, moeten beide criteria qua uitlegging echter vanuit hetzelfde oogpunt worden bekeken. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Timchenko/Raad (C‑702/23 P, EU:C:2025:273)(31) heb opgemerkt, bestaat de ratio decidendi van de rechtspraak van het Hof(32) er immers in om de mogelijkheden te vergroten om een einde te maken aan de activiteiten waarop de betreffende beperkende maatregelen betrekking hebben, met name door de daartoe beschikbare materiële en financiële middelen te verminderen, ongeacht of de band tussen de betrokken rechtspersoon en die activiteiten direct of indirect is.
45.      Gelet op het voorgaande kom ik tot de conclusie dat noch de contextuele uitlegging van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 noch de teleologische uitlegging van die bepaling vereist, zoals rekwirante aanvoert, dat er sprake is van materiële en financiële steun in de vorm van rechtstreekse levering van goederen of de overdracht van tegoeden door de betrokken persoon of entiteit ten behoeve van de regering van de Russische Federatie. Integendeel, die bepaling vereist slechts dat die persoon of entiteit in kwantitatief of kwalitatief opzicht de acties van de Russische regering in Oekraïne kan faciliteren.
46.      Hieruit volgt dat het Gerecht, voor zover het in punt 57 van het bestreden arrest zijn beoordeling van de rechtmatigheid van de litigieuze handelingen heeft gebaseerd op die uitlegging, niet kan worden verweten dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
47.      Wat de toepassing van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 op rekwirante betreft, moet worden opgemerkt dat centrale effectenbewaarinstellingen een cruciale rol spelen in de kapitaalmarkt en het financiële stelsel van elk land, aangezien zij de infrastructuur beheren die de afwikkeling van effecten – zoals aandelen of obligaties – op financiële markten mogelijk maakt.(33) Het Gerecht heeft in punt 88 van het bestreden arrest derhalve terecht geoordeeld dat centrale effectenbewaarinstellingen, zoals rekwirante, systeemrelevante entiteiten zijn die met name van essentieel belang zijn voor de effectieve uitvoering van het monetair beleid, de geloofwaardigheid van een programma voor het beheer van de overheidsschuld, het beheer van garanties en de veiligheid en efficiëntie van de effectenmarkten. Doordat artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 de activiteit van die centrale effectenbewaarinstellingen treft, is het voorts aannemelijk dat die bepaling ertoe leidt dat de regering van de Russische Federatie minder financiële middelen uit de uitgifte van staatsobligaties ontvangt, waardoor de kosten van haar militaire acties stijgen en haar mogelijkheid om de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen, wordt ingeperkt.(34)
48.      Mijns inziens heeft het Gerecht derhalve in punt 106 van het bestreden arrest op goede gronden vastgesteld, zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting, dat rekwirante, gelet op het belang van de door haar verleende financiële diensten, zowel aan de Russische regering als aan de centrale bank van de Russische Federatie, en op haar meer algemene bijdrage aan de goede werking van het Russische financiële stelsel, in kwantitatief en kwalitatief opzicht aanzienlijke materiële of financiële steun verleende aan de regering van de Russische Federatie in de zin van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145. Anders dan rekwirante betoogt, kan die conclusie worden getrokken zonder te onderzoeken of de Russische regering enig direct of indirect aandelenbelang in rekwirante had aangezien dat, volgens de voorgestelde uitlegging van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145, eenvoudigweg geen voorwaarde is waaraan voor de toepassing van het in die bepaling neergelegde criterium moet worden voldaan.
49.      Gelet op het voorgaande en aangezien het Gerecht, zoals ik in de punten 46 en 48 van deze conclusie heb uiteengezet, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van artikel 2, lid 1, onder f), van gewijzigd besluit 2014/145 en bij zijn oordeel dat rekwirante kon vallen onder het uit die bepaling voortvloeiende begrip „materiële of financiële steun”, moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.
2.      Tweede onderdeel van het tweede middel
50.      Met het tweede onderdeel van het tweede middel betwist rekwirante de door het Gerecht toegepaste bewijsstandaard voor de beoordeling of de in de litigieuze handelingen genoemde redenen onderbouwd zijn. Rekwirante voert aan dat de Raad bij ontbreken van een uitdrukkelijke wettelijke bepaling – een omstandigheid die in casu niet aan de orde is – niet simpelweg gehouden kan zijn om een „reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen” voor te leggen.
51.      De Commissie stelt zich op het standpunt dat dit onderdeel van het tweede middel niet-ontvankelijk is gelet op het gebrek aan duidelijkheid ten aanzien van de onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht volgens rekwirante blijk zou hebben gegeven. Wat de inhoud betreft, betogen zowel de Raad als de Commissie dat het Gerecht de vaste rechtspraak van het Hof betreffende de bewijsstandaard die van toepassing is op het gebied van beperkende maatregelen, juist heeft toegepast.
52.      Wat allereerst de ontvankelijkheid betreft, is het belangrijk om in herinnering te brengen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een middel of een onderdeel ervan slechts inhoudelijk ontvankelijk is indien voldaan is aan twee voorwaarden.(35) Ten eerste moet duidelijk worden aangegeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd de hogere voorziening is gericht. Ten tweede moeten de juridische argumenten die een middel of een onderdeel ervan specifiek staven, voldoende duidelijk en nauwkeurig worden geformuleerd. Indien niet wordt voldaan aan een van die twee voorwaarden, is het Hof niet in staat om zijn rechtmatigheidstoetsing uit te voeren en moet het betreffende middel of het betreffende onderdeel ervan dus niet-ontvankelijk worden verklaard.(36)
53.      In de onderhavige zaak blijkt echter uit de schriftelijke opmerkingen van rekwirante dat zij met het tweede onderdeel van het tweede middel opkomt tegen punt 50 van het bestreden arrest. Derhalve voldoet de hogere voorziening aan de ontvankelijkheidsvoorwaarde op grond waarvan duidelijk moet worden aangegeven tegen welk onderdeel van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd de hogere voorziening is gericht. Wat betreft de formulering van de juridische argumenten die het middel van rekwirante staven, blijkt ook uit de schriftelijke opmerkingen van rekwirante dat zij zich niet kan vinden in de bewijsstandaard die het Gerecht in casu heeft toegepast. Rekwirante voert aan dat die standaard alleen mag worden toegestaan indien daarin uitdrukkelijk bij wet is voorzien. De argumenten van rekwirante zijn ondanks hun beknopte formulering voldoende duidelijk en nauwkeurig zodat de reikwijdte en de inhoud ervan kunnen worden begrepen.
54.      Bijgevolg voldoet het tweede onderdeel van het tweede middel aan de twee voorwaarden die zijn vastgelegd in de vaste rechtspraak van het Hof zodat het Hof zijn rechtmatigheidstoetsing kan uitvoeren. Het argument van de Commissie dat dit onderdeel niet-ontvankelijk moet worden verklaard, moet derhalve worden afgewezen.
55.      Wat de inhoud betreft, heeft het Gerecht in punt 50 van het bestreden arrest de bewijsstandaard vastgesteld waaraan de Raad moest voldoen om te bepalen dat de beperkende maatregelen die jegens rekwirante waren vastgesteld en vervolgens gehandhaafd, waren gebaseerd op een voldoende solide feitelijke grondslag.(37) Volgens het Gerecht voldoet de Raad aan de op hem rustende bewijslast indien hij de Unierechter een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen voorlegt op grond waarvan het bestaan van een toereikend verband tussen de entiteit waarvan de tegoeden zijn bevroren en het op die entiteit toegepaste plaatsingscriterium kan worden vastgesteld.
56.      Het begrip „bewijsstandaard” verwijst naar de hoeveelheid en het
soort bewijs dat vereist is om een feit aan te tonen. Op het gebied van beperkende maatregelen kan een individuele plaatsing op een lijst worden aangetoond middels direct bewijs – dat wil zeggen bewijs dat op zichzelf een feitelijke bewering van de Raad in de motivering kan staven(38) –
of heel vaak ook middels indirect bewijs, zoals vermoedens of een zogenaamde reeks aanwijzingen.(39) In het laatstgenoemde geval is de beoordeling van het Gerecht niet gebaseerd op een afzonderlijk onderzoek van de individuele bewijselementen die de Raad heeft overgelegd. Bij die beoordeling wordt echter al het bewijsmateriaal onderzocht en wordt erkend dat individuele elementen weliswaar onvoldoende gewicht kunnen hebben om een voldoende solide feitelijke grondslag vast te stellen voor de te bewijzen motivering, maar dat het cumulatieve effect van al het bewijsmateriaal toch kan voldoen aan de vereiste bewijsstandaard.
57.      In de onderhavige zaak is de door het Gerecht in het bestreden arrest genoemde bewijsstandaard gebaseerd op zijn vaste rechtspraak, zoals ook blijkt uit de verwijzingen in punt 50 van dat arrest. Het Gerecht heeft die bewijsstandaard consequent toegepast(40) nadat het Hof die standaard oorspronkelijk in zijn arrest van 21 april 2015, Anbouba/Raad (C‑605/13 P, EU:C:2015:248)(41), had geformuleerd. In die zaak was het Hof (Grote kamer) van oordeel dat de plaatsing van een persoon op de lijsten van de personen op wie de beperkende maatregelen van toepassing zijn, als gegrond kan worden aangemerkt wanneer zij is gebaseerd op een reeks aanwijzingen betreffende bijvoorbeeld diens positie, functies en betrekkingen in de context van het regime waartoe hij behoort.(42) Daarna heeft het Hof diezelfde bewijsstandaard toegepast in zijn rechtspraak(43), waaronder vrij recent ook in verband met de beperkende maatregelen die zijn genomen vanwege de situatie in Oekraïne.(44)
58.      Derhalve kan niet worden geoordeeld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het Gerecht mocht uitgaan van een bewijsstandaard op basis van een reeks aanwijzingen om te beoordelen of de door de Raad ten aanzien van rekwirante verstrekte motivering berustte op een voldoende solide feitelijke grondslag. Hoewel een uitdrukkelijke Unierechtelijke bepaling ontbreekt, volstaat het om te vermelden dat die standaard berust op de vaste rechtspraak van het Hof. Rekwirante licht harerzijds in haar schriftelijke opmerkingen niet uitvoerig toe welke specifieke bepaling of welk algemeen rechtsbeginsel zou zijn geschonden door die omstandigheid.
59.      Het tweede onderdeel van het tweede middel, en dus dat middel in zijn geheel, moet worden afgewezen.
B.      Derde middel
60.      Met het derde middel betoogt rekwirante in wezen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn beoordeling van het evenredigheidsbeginsel.
61.      Dit middel bestaat uit twee onderdelen. Met het eerste onderdeel wordt het Gerecht verweten dat het het middel betreffende schending van rekwirantes grondrechten vanuit het oogpunt van het eigendomsrecht van de klanten van rekwirante niet heeft beoordeeld. Met het tweede onderdeel wordt het oordeel van het Gerecht in twijfel getrokken dat de litigieuze handelingen in overeenstemming waren met het evenredigheidsbeginsel.
1.      Eerste onderdeel van het derde middel
62.      Met het eerste onderdeel van het derde middel voert rekwirante aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het heeft geoordeeld dat bij de beoordeling van de door rekwirante gestelde schending van grondrechten geen rekening hoefde te worden gehouden met de gevolgen van de litigieuze handelingen voor het grondrecht op eigendom van rekwirantes klanten. Volgens rekwirante had het Gerecht de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel niet moeten beoordelen als de uitoefening van een gewoon subjectief recht, maar als de eerbiediging van een grondbeginsel, hetgeen impliceert dat de gevolgen van een maatregel in hun
geheel in aanmerking worden genomen. Rekwirante benadrukt dat haar belangrijkste taak op de markten van de Europese Unie de taak van centrale bewaarinstelling is en als zodanig de taak van aangewezen houder van effecten die toebehoren aan Russische entiteiten en personen. Wanneer sancties aan rekwirante worden opgelegd, komt dit er derhalve op neer dat sancties worden opgelegd aan haar gebruikers, te weten de tussen‑ en eindklanten van Russische financiële instellingen.
63.      Volgens de Raad is dit onderdeel van het derde middel niet-ontvankelijk. De Raad betoogt dat rekwirante met dit onderdeel de overeenstemming van de litigieuze handelingen met het algemene evenredigheidsbeginsel betwist, en niet de wijze waarop het Gerecht dat beginsel heeft toegepast bij de beoordeling van de schending van rekwirantes grondrechten. Dat zou een nieuw middel vormen, dat in eerste aanleg niet is aangevoerd. Wat de grond van de zaak betreft is
zowel de Raad als de Commissie het oneens met de door rekwirante aangedragen argumenten.
64.      Wat ten eerste de ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het derde middel betreft, wil ik in herinnering brengen dat wanneer een partij een middel en argumenten die zij voor het Gerecht niet heeft aangevoerd, voor het eerst voor het Hof zou mogen aanvoeren, zij volgens vaste rechtspraak van het Hof in feite bij het Hof, dat een beperkte bevoegdheid in hogere voorziening heeft, een geschil aanhangig zou mogen maken met een ruimere strekking dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen. In hogere voorziening is het Hof echter enkel bevoegd om te oordelen over de rechtsbeslissing die is gegeven ten aanzien van de middelen en argumenten die voor de rechter in eerste aanleg zijn aangevoerd.(45) Dat staat er echter niet aan in de weg dat een rekwirant middelen kan aanvoeren die uit het bestreden arrest zelf voortvloeien en die ertoe strekken in rechte de gegrondheid daarvan te betwisten.(46)
65.      In deze procedure blijkt uit het bestreden arrest(47) dat rekwirante voor het Gerecht een middel heeft aangevoerd inzake onevenredige schending van grondrechten. In het kader van dat middel heeft rekwirante een betoog gevoerd waarbij zij heeft gesteld dat de tegen haar genomen beperkende maatregelen hebben geleid tot de bevriezing van de tegoeden of economische middelen van haar klanten en dat die maatregelen bijgevolg ook hun eigendomsrecht hebben geschonden. Het Gerecht heeft op zijn beurt dat betoog onderzocht en in punt 129 van het bestreden arrest vastgesteld dat rekwirante zich ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring niet kan beroepen op een eigendomsrecht waarvan zij geen houder is. Volgens de rechtspraak kan schending van een subjectief recht immers in beginsel slechts worden aangevoerd door de persoon wiens recht zou zijn geschonden, en niet door derden. Voorts heeft het Gerecht toegelicht dat de klanten van rekwirante beschikken over rechtsmiddelen bij de nationale rechterlijke instanties, waar zij met name kunnen aanvoeren dat inbreuk is gemaakt op hun in artikel 17 van het Handvest neergelegde eigendomsrecht.
66.      Hieruit volgt dat de door rekwirante in het eerste onderdeel van het derde middel aangedragen argumenten betrekking hebben op de beoordeling door het Gerecht in het bestreden arrest, in het bijzonder van het in eerste aanleg aangevoerde middel betreffende schending van grondrechten. Zonder vooruit te lopen op het antwoord van het Hof in deze procedure, vormt het betreffende eerste onderdeel dus geen nieuwe reeks argumenten die het voorwerp van het geding bij het Hof zou wijzigen. Derhalve geef ik het Hof in overweging om dit onderdeel, ondanks de door de Raad opgeworpen exceptie, ontvankelijk te verklaren.
67.      Wat ten tweede de inhoud betreft, betwist rekwirante de relevantie van de in het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak op grond waarvan een verzoekende partij, zoals ik eerder heb genoemd, zich ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring niet kan beroepen op de schending van een subjectief recht van een derde. Zij is van mening dat die rechtspraak niet is ontwikkeld in het kader van beperkende maatregelen of van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel.
68.      Ik merk op dat het Gerecht in punt 129 van het bestreden arrest ter ondersteuning van zijn redenering twee arresten aanhaalt die het Gerecht op het gebied van economisch en monetair beleid en op het gebied van antidumping heeft gewezen.(48) Hoewel geen van beide arresten betrekking heeft op beperkende maatregelen, zijn zij in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof die in wezen bepaalt dat de partijen die een subjectief recht hebben, dat recht daadwerkelijk moeten kunnen uitoefenen(49), ongeacht de aard van de tegen hen gevoerde procedure.(50) Bijgevolg heeft het Gerecht niet ten onrechte geoordeeld dat schending van een subjectief recht slechts kan worden aangevoerd door de persoon wiens recht zou zijn geschonden, en niet door derden.(51)
69.      Voorts moet worden opgemerkt dat op het tijdstip waarop de oorspronkelijke handelingen zijn vastgesteld – zoals het Gerecht in punt 152 van het bestreden arrest heeft toegelicht – besluit 2014/145 en verordening nr. 269/2014 de mogelijkheid van een uitzonderingsprocedure boden op grond waarvan rekwirantes klanten de bevoegde nationale autoriteiten konden verzoeken om vrijgave van de tegoeden die waren bevroren vanwege de plaatsing van rekwirante op een lijst.(52) Zoals ook blijkt uit de punten 156 en 159 van het bestreden arrest zijn vervolgens bij gewijzigd besluit 2014/145 en gewijzigde verordening nr. 269/2014
nog andere wijzigingen in die uitzonderingsprocedure doorgevoerd, die tot doel hadden de teruggave te faciliteren aan rekwirantes klanten van de effecten die zij op haar bevroren rekeningen bij in de Unie gevestigde effectenbewaarinstellingen aanhield.(53)
70.      Hieruit volgt dat gewijzigd besluit 2014/145 en gewijzigde verordening nr. 269/2014 een kader hebben vastgesteld dat een onderscheid maakte tussen de juridische situatie van rekwirante als centrale bewaarinstelling enerzijds en die van haar klanten anderzijds. Voor die klanten tegen wie geen beperkende maatregelen waren genomen en van wie de tegoeden of economische middelen waren bevroren als gevolg van de tegen rekwirante genomen beperkende maatregelen, moesten de nationale autoriteiten een besluit nemen over de vrijgave van die tegoeden of middelen. Het Gerecht heeft dan ook terecht geoordeeld dat, aangezien bij die procedure het Unierecht ten uitvoer werd gelegd, die autoriteiten verplicht waren het Handvest te eerbiedigen krachtens artikel 51, lid 1, ervan. Ook heeft het Gerecht terecht benadrukt dat rekwirantes klanten, in het kader van geschillen die voortvloeien uit de toepassing van die uitzonderingen, beschikten over rechtsmiddelen bij de nationale rechterlijke instanties, waar zij met name konden aanvoeren dat inbreuk was gemaakt op hun in artikel 17 van het Handvest neergelegde eigendomsrecht.(54) Het is niet uitgesloten dat het Hof in die procedures wordt verzocht om een prejudiciële beslissing over de vraag of de in verordening nr. 269/2014 neergelegde uitzonderingen in overeenstemming zijn met het Unierecht.(55)
71.      Derhalve kan het Gerecht niet worden verweten dat het heeft geoordeeld dat bij de beoordeling van de door rekwirante gestelde schending van grondrechten geen rekening hoefde te worden gehouden met de gevolgen van de litigieuze handelingen voor het grondrecht op eigendom van rekwirantes klanten.
72.      Het eerste onderdeel van het derde middel moet mijns inziens dan ook worden afgewezen.
2.      Tweede onderdeel van het derde middel
73.      Met het tweede onderdeel van het derde middel verzet rekwirante zich in wezen tegen de beoordeling door het Gerecht van de in artikel 52, lid 1, van het Handvest gestelde voorwaarden met betrekking tot haar vrijheid van ondernemerschap en haar eigendomsrecht.
74.      De Raad en de Commissie betwisten die argumenten.
75.      Zoals ik in punt 18 van deze conclusie heb opgemerkt, heeft het Gerecht in de punten 134 tot en met 146 van het bestreden arrest de stelling van rekwirante afgewezen dat de tegen haar genomen beperkende maatregelen een onevenredige inmenging vormden in haar grondrechten, te weten haar vrijheid van ondernemerschap en haar eigendomsrecht. Het Gerecht was met name van oordeel dat de inmenging van de tegen rekwirante genomen beperkende maatregelen niet als onevenredig kon worden beschouwd omdat:
–        die maatregelen passend waren aangezien de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid als doelstellingen van algemeen belang zo fundamenteel zijn voor de internationale gemeenschap;
–        rekwirante geen enkele andere, minder belastende maatregel had aangevoerd en evenmin had aangetoond dat de Raad had kunnen overwegen minder belastende maatregelen vast te stellen die even geschikt zijn als die waarin de litigieuze handelingen voorzien;
–        de afweging van de betrokken belangen aantoonde dat de nadelen van de beperkende maatregelen voor rekwirante niet buitensporig groot waren in verhouding tot het fundamentele belang van de handhaving van de internationale vrede en veiligheid;
–        de gevolgen van de beperkende maatregelen zich immers beperkten tot het grondgebied van de Unie, zodat zij hooguit een gedeelte van rekwirantes eigen tegoeden of economische middelen betroffen;
–        de beperkende maatregelen in kwestie rekwirante niet het recht ontnamen om overeenkomstig artikel 2, lid 6, onder a), van besluit 2014/145 en artikel 7, lid 2, onder a), van verordening nr. 269/2014 de rente of andere inkomsten te innen van haar bevroren rekeningen waarop die tegoeden en middelen waren gedeponeerd, voor zover die interesten en andere inkomsten eveneens zouden zijn bevroren, en
–        die maatregelen de mogelijkheid boden om toe te staan dat bevroren tegoeden of economische middelen worden gebruikt om uitgaven te dekken voor de basisbehoeften van de natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen die op de litigieuze lijsten zijn geplaatst.
76.      Wat ten eerste het argument van rekwirante betreft dat de beperkende maatregelen in kwestie niet tijdelijk maar permanent zijn, aangezien zij meer dan twee jaar van kracht zijn, volstaat het om erop te wijzen dat de litigieuze handelingen op grond van artikel 6 van gewijzigd besluit 2014/145 gedurende een beperkte periode van toepassing waren op rekwirante. Die maatregelen zijn ook voortdurend geëvalueerd. Hoewel rekwirante het Gerecht verwijt dat het zijn beoordeling heeft gebaseerd op „theoretische overwegingen, maar niet op concrete doeltreffendheid”, is een dergelijk argument, zoals de Raad opmerkt, voorts niet onderbouwd met specifieke redenen.
77.      Ten tweede, voor zover rekwirante stelt dat het Gerecht bij zijn beoordeling van de evenredigheid van de litigieuze handelingen geen rekening heeft gehouden met de gevolgen voor haar klanten, heb ik reeds opgemerkt dat het Gerecht wel degelijk heeft verwezen naar de in gewijzigd besluit 2014/145 vastgestelde uitzonderingen die de nationale autoriteiten de mogelijkheid boden – vanaf het tijdstip waarop de oorspronkelijke handelingen betreffende beperkende maatregelen tegen rekwirante zijn vastgesteld – om de vrijgave toe te staan van tegoeden of economische middelen van rekwirante teneinde haar in staat te stellen een betaling te verrichten in de vorm van een teruggave van de effecten van haar klanten die zij op haar bevroren rekeningen bij in de Europese Unie gevestigde effectenbewaarinstellingen aanhield. Hoewel
rekwirante stelt dat haar klanten „niets te maken [hadden] met het conflict in Oekraïne”, volstaat het bovendien om
eraan te herinneren
dat beperkende maatregelen volgens vaste rechtspraak per definitie schade kunnen berokkenen aan personen die op geen enkele wijze verantwoordelijk zijn voor de situatie naar aanleiding waarvan die maatregelen zijn ingesteld.(56)
78.      Wat ten derde het argument van rekwirante betreft dat de Raad, door rekwirante op de lijsten van de litigieuze handelingen te plaatsen, eigenlijk de tegoeden van alle Russische beleggers wilde bevriezen, zonder hen afzonderlijk op lijsten te plaatsen en zonder het vereiste identificatieniveau, merk ik op dat dit specifieke argument voor het eerst in hogere voorziening wordt aangevoerd. Volgens vaste rechtspraak, die ik reeds in punt 64 van deze conclusie heb aangehaald, moet dat argument niet-ontvankelijk worden verklaard.
79.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn beoordeling van de vraag of de litigieuze handelingen in overeenstemming waren met het evenredigheidsbeginsel.
80.      Bijgevolg moeten het tweede onderdeel van het derde middel en derhalve het derde middel in zijn geheel worden afgewezen.
V.      Conclusie
81.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de hogere voorziening af te wijzen wat het tweede en het derde middel betreft.
82.      Ik laat mij niet uit over de overige middelen van rekwirante, noch over de vraag welke partij krachtens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof moet worden verwezen
in de kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Hierna: „rekwirante”.
3      Hierna: „bestreden arrest”.
4      Hierna samen: „oorspronkelijke handelingen”.
5      Hierna samen: „handhavingshandelingen van maart 2023”.
6      Hierna samen: „handhavingshandelingen van september 2023”, en hierna samen met de oorspronkelijke handelingen en de handhavingshandelingen van maart 2023: „litigieuze handelingen”.
7      Zie ook arresten van 13 maart 2025, Shuvalov/Raad (C‑271/24 P, EU:C:2025:180); 1 augustus 2025, Timchenko/Raad (C‑702/23 P, EU:C:2025:605) en Timchenko/Raad (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), en 16 oktober 2025, Timchenko/Raad (C‑805/24 P, EU:C:2025:792).
8      Besluit van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16).
9      Besluit van de Raad van 25 februari 2022 tot wijziging van besluit [2014/145] (PB 2022, L 50, blz. 1).
10      Verordening van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6).
11      Verordening van de Raad van 25 februari 2022 tot wijziging van verordening [nr. 269/2014] (PB 2022, L 51, blz. 1).
12      Hierna: „gewijzigd besluit 2014/145”.
13      Hierna: „gewijzigde verordening nr. 269/2014”.
14      Hierna: „litigieuze lijsten”.
15      Hierna: „Handvest”.
16      Verordening van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 1).
17      Hierna: „arrest Central Bank of Iran”. Zie met name de punten 44 en 45 van dat arrest.
18      Arrest van 1 augustus 2025, Tradeinn Retail Services (C‑76/24, EU:C:2025:593, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Zie onder meer arrest van 8 mei 2025, Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20      Zie onder meer de definitie in de Oxford English Dictionary, te vinden op: https://www.oed.com/dictionary/support_v?tl=true.
21      Zie bijvoorbeeld de definities van het Franse werkwoord „soutenir” in het woordenboek Le Robert, te vinden op: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/soutenir; van het Duitse werkwoord „unterstützen” in het woordenboek Duden, te vinden op: https://www.duden.de/rechtschreibung/unterstuetzen_unterstuetzt; van het Italiaanse werkwoord „supportare” in het woordenboek Treccani, te vinden op: https://www.treccani.it/vocabolario/supportare/, en van het Spaanse werkwoord „apoyar” in het woordenboek Real Academia Española, te vinden op: https://dle.rae.es/apoyar.
22      Hierna: „mijn conclusie in de zaak Mazepin/Raad”, met name de punten 42‑44. De zaak is nog aanhangig bij het Hof.
23      Zie ook mijn conclusies in de zaken Pumpyanskiy/Raad (C‑696/23 P, EU:C:2025:409, punten 39‑41); Khudaverdyan/Raad (C‑704/23 P, EU:C:2025:410, punten 43‑45); Rashnikov/Raad (C‑711/23 P, EU:C:2025:411, punten 45‑47), en Khan/Raad (C‑111/24 P, EU:C:2025:413, punten 41‑43). Die zaken zijn nog aanhangig bij het Hof.
24      Zie overweging 9 van besluit 2022/329.
25      Zie overweging 11 van besluit 2022/329.
26      Zie artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 833/2014, dat onder andere verbiedt dat bepaalde goederen, technologieën en diensten worden geleverd aan natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in of voor gebruik in Rusland.
27      Zie in die zin arresten van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 123), en 25 juni 2020, VTB Bank/Raad (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punt 59).
28      Arrest van 19 november 2009, Sturgeon e.a. (C‑402/07 en C‑432/07, EU:C:2009:716, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Zie punt 37 van deze conclusie.
30      Zie besluit van de Raad van 26 juli 2010 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB (PB 2010, L 195, blz. 39), zoals gewijzigd bij besluit 2012/635/GBVB van de Raad van 15 oktober 2012 (PB 2012, L 282, blz. 58), waarin een plaatsingscriterium is neergelegd dat van toepassing is op „andere personen, entiteiten of lichamen [...] die steun verlenen aan de regering van Iran, zoals materiële, logistieke of financiële steun, of er banden mede onderhouden”. Zie ook artikel 23, lid 2, onder d), van verordening (EU) nr. 267/2012 van de Raad van 23 maart 2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EU) nr. 961/2010 (PB 2012, L 88, blz. 1).
31      Zie met name punt 52 van die conclusie.
32      Zie ook arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punten 79‑83).
33      Zie wat betreft de systeemrelevantie van centrale effectenbewaarinstellingen vanuit het oogpunt van het Unierecht, de overwegingen 2, 4, 6, 35, 48 en 69, en de artikelen 19 en 22 van verordening (EU) nr. 909/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 betreffende de verbetering van de effectenafwikkeling in de Europese Unie, betreffende centrale effectenbewaarinstellingen en tot wijziging van richtlijnen 98/26/EG en 2014/65/EU en verordening (EU) nr. 236/2012 (PB 2014, L 257, blz. 1). Zie ook Europese Commissie, „Central securities depositories (CSDs)”, te vinden op: https://finance.ec.europa.eu/capital-markets-union-and-financial-markets/financial-markets/post-trade-services/central-securities-depositories-csds_en.
34      Zie naar analogie mijn conclusie in de zaak Mazepin/Raad, punt 47.
35      Zie artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 168, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
36      Zie onder andere arresten van 13 maart 2025, Shuvalov/Raad (C‑271/24 P, EU:C:2025:180, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 26 juni 2025, EVH e.a./Commissie (C‑464/23 P, C‑465/23 P, C‑467/23 P, C‑468/23 P en C‑470/23 P, EU:C:2025:478, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37      Zie punt 49 van het bestreden arrest. Zie in dat verband ook arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 119).
38      Zie in dat verband arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 124).
39      Zie Filpo, F., „Evidence standards in the judicial review of restrictive measures”, ERA Forum, nr. 20, 2020, blz. 620 en 621.
40      Zie, wat betreft zijn meest recente rechtspraak, bijvoorbeeld arresten van 15 mei 2024, Anbouba/Raad (T‑471/22, EU:T:2024:315, punt 54); 12 juni 2024, Shammout/Raad (T‑649/22, EU:T:2024:376, punt 64); 18 december 2024, Mironovich Shor/Raad (T‑489/23, EU:T:2024:912, punt 139), en 18 december 2024, Tauber/Raad (T‑493/23, EU:T:2024:913, punt 133).
41      Hierna: „arrest Anbouba”.
42      Zie met name het arrest Anbouba, punten 52 en 54. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Anbouba/Raad (C‑605/13 P en C‑630/13 P, EU:C:2015:2, punt 208).
43      Zie arresten van 28 juli 2016, Tomana e.a./Raad en Commissie (C‑330/15 P, EU:C:2016:601, punt 82), en 21 september 2016, Commissie/Spanje (C‑139/15 P, EU:C:2016:707, punten 60 en 61).
44      Arrest van 1 augustus 2025, Timchenko/Raad (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punt 39).
45      Zie onder meer arrest van 17 oktober 2024, PT Pelita Agung Agrindustri en PT Permata Hijau Palm Oleo/Commissie (C‑112/23 P, EU:C:2024:899, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Zie onder meer arrest van 10 april 2014, Commissie/Siemens Österreich e.a. en Siemens Transmission & Distribution e.a./Commissie (C‑231/11 P–C‑233/11 P, EU:C:2014:256, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47      Zie de punten 13 en 17 van deze conclusie.
48      Zie respectievelijk arresten van 19 september 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Commissie (T‑228/17, EU:T:2019:619), en 22 juni 2022, Anglo Austrian AAB en Belegging-Maatschappij „Far-East”/ECB (T‑797/19, EU:T:2022:389, punt 285).
49      Zie onder meer arresten van 10 september 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, punt 73), en 21 september 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e.a./Commissie (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punt 223 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50      Arrest van 9 september 2021, Adler Real Estate e.a. (C‑546/18, EU:C:2021:711, punt 59). Het is juist dat laatstgenoemde rechtspraak is ontwikkeld met betrekking tot de rechten van de verdediging en niet met betrekking tot andere grondrechten, zoals de vrijheid van ondernemerschap of het eigendomsrecht, waarover het in casu gaat. Niettemin verwijst de rechtspraak van het Hof uitdrukkelijk en in ruime zin naar rechten met „een subjectief karakter”, hetgeen mijns inziens betekent dat die rechtspraak volledig toepasbaar is op een zaak die de vermeende schending van een grondrecht betreft, zoals in casu aan de orde is.
51      Zoals de Raad terecht opmerkt, vindt de door het Hof en het Gerecht in hun rechtspraak gevolgde benadering ook steun in de benadering van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) ten aanzien van artikel 34 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), ondertekend te Rome op 4 november 1950, met name wat betreft de uitoefening van de aandeelhoudersrechten door een vennootschap. Volgens het EHRM kunnen aandeelhouders van vennootschappen in beginsel niet worden gezien als „slachtoffer”, in de zin van artikel 34 van het EVRM, van handelingen en maatregelen die hun vennootschappen raken.
52      Zie met name artikel 2, lid 5, van besluit 2014/145 en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 269/2014.
53      Zie met name artikel 2, leden 19 en 25, van gewijzigd besluit 2014/145 en artikel 6 ter, leden 5 en 5 bis, van gewijzigde verordening nr. 269/2014.
54      Zie met name de
punten 131‑133, 155 en 158 van het bestreden arrest.
55      Zie in dit verband arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punt 23).
56      Zie in die zin arresten van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 149), en 25 juni 2020, VTB Bank/Raad (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punt 81).