62005CC0138_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. In der vorliegenden Rechtssache hat das College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niederlande) den Gerichtshof um eine Auslegung des Artikels 8 der Richtlinie 91/414 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (im Folgenden: Pflanzenschutzmittel-Richtlinie oder Richtlinie) ersucht(2) .
2. Dieser Artikel enthält Übergangsregelungen für die Umsetzung der Richtlinie.
3. Im Grunde genommen geht es um folgenden Sachverhalt: Aufgrund der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Verfahren für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln(3) in Übereinstimmung mit der Richtlinie einzuführen. Die Richtlinie sieht für solche Mittel ferner die Anwendung nationaler Zulassungssysteme während eines Übergangszeitraums vor, bis eine Beurteilung der betreffenden Wirkstoffe auf Gemeinschaftsebene erfolgt ist. Während dieses Übergangszeitraums haben die Niederlande ihre nationale Gesetzgebung zur Regelung von Pflanzenschutzmitteln (die Bestrijdingsmiddelenwet 1962 [Schädlingsbekämpfungsmittelgesetz; im Folgenden: Bmw]) dreimal geändert: i) Bevor die gemeinschaftliche Bewertung eingeführt wurde, erfolgte zunächst eine Regelung der Zulassung solcher Mittel auf der Grundlage der Kriterien, die für die gemeinschaftliche Bewertung herangezogen werden sollten; ii) da dieser erste Ansatz zu einer Reduzierung der auf dem Markt zugelassenen Mittel führte, wurde anschließend ein Zulassungsverfahren für „landwirtschaftlich unentbehrliche Pflanzenschutzmittel“ bei Einreichung einer vollständigen Akte eingeführt; iii) zuletzt wurde Artikel 16aa in die Bmw eingefügt.
4. Gemäß Artikel 16aa kann der zuständige Minister, „wenn die Belange der Landwirtschaft es dringend erfordern“, Befreiung oder Dispens von dem Vermarktungs- und Verwendungsverbot erteilen, das anderenfalls für Mittel gelten würde, die einen Wirkstoff enthalten, der a) vor dem 26. Juli 1993 auf dem Markt war, b) der nicht in der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie genannt wird und c) für den die in Artikel 8 Absatz 2 dieser Richtlinie geregelte Prüfung begonnen oder fortgesetzt wurde.
5. Durch Entscheidung gemäß Artikel 16aa erteilte die zuständige Behörde auf diese Weise für verschiedene Wirkstoffe Befreiungen. Die Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (Stiftung Südholländischer Umweltverband, im Folgenden: Stiftung) bestreitet die Wirksamkeit dieser Entscheidung mit der Begründung, Artikel 16aa sei mit der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie unvereinbar.
Gemeinschaftsrecht
Die Pflanzenschutzmittel-Richtlinie
6. Die Pflanzenschutzmittel-Richtlinie regelt sowohl „Pflanzenschutzmittel“ als auch die in solchen Mitteln enthaltenen „Wirkstoffe“.
7. Pflanzenschutzmittel werden definiert als „Wirkstoffe und Zubereitungen, die einen oder mehrere Wirkstoffe enthalten, in der Form, in welcher sie an den Anwender geliefert werden“, und die vorrangig dazu bestimmt sind, Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse vor Schadorganismen zu schützen(4) . Folglich betrifft die Richtlinie Pestizide, Fungizide und Herbizide, die an Pflanzen verwendet werden.
8. Die Präambel enthält folgende Begründungserwägungen:
„[7]	Über die Voraussetzungen für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln und über die Zulassungsverfahren müssen in den Mitgliedstaaten einheitliche Vorschriften gelten.
[8]	Diese Vorschriften sollten vorsehen, dass Pflanzenschutzmittel nur in den Verkehr gebracht bzw. angewandt werden dürfen, wenn sie amtlich zugelassen worden sind, und dass sie unter Berücksichtigung der Grundsätze der guten Pflanzenschutzpraxis und der integrierten Schädlingsbekämpfung sachgemäß angewandt werden.
[9]	Die Zulassungsbestimmungen müssen ein hohes Schutzniveau gewährleisten, damit insbesondere die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln verhindert wird, die nicht ausreichend auf ihre Gesundheits-, Grundwasser- und Umweltgefährdung untersucht worden sind. Der Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Umwelt sind gegenüber dem Ziel der Produktionsverbesserung bei der Pflanzenerzeugung vorrangig.
[10]	Es ist notwendig, zum Zeitpunkt der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln sicherzustellen, dass sie bei sachgemäßer Anwendung für den beabsichtigten Zweck hinreichend wirksam sind, keine unannehmbaren Auswirkungen auf Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse bzw. auf die Umwelt im Allgemeinen und insbesondere keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder das Grundwasser haben.
…
[14]	Das Gemeinschaftsverfahren sollte einen Mitgliedstaat nicht daran hindern, für einen begrenzten Zeitraum Pflanzenschutzmittel in seinem Gebiet zuzulassen, die einen noch nicht in die Gemeinschaftsliste aufgenommenen Wirkstoff enthalten, sofern sichergestellt ist, dass der Bewerber den gemeinschaftlichen Auflagen entsprechende Unterlagen vorgelegt und der betreffende Mitgliedstaat zu dem Schluss gelangt ist, dass der Wirkstoff und die Pflanzenschutzmittel den von der Gemeinschaft festgesetzten Anforderungen entsprechen dürften.
…
[18]	Den Mitgliedstaaten muss jedoch die Möglichkeit gegeben werden, Pflanzenschutzmittel zuzulassen, die den genannten Voraussetzungen nicht entsprechen, wenn dies aufgrund einer unvorhersehbaren Gefahr für die Pflanzenerzeugung notwendig ist, die mit anderen Mitteln nicht eingedämmt werden kann; eine solche Zulassung sollte von der Kommission in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten im Rahmen des Ständigen Ausschusses für Pflanzenschutz geprüft werden.“
9. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten Regelungen treffen, nach denen in ihrem Gebiet nur die Pflanzenschutzmittel in Verkehr gebracht und angewendet werden dürfen, die sie nach den Bestimmungen der Richtlinie zugelassen haben.
10. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass ein Pflanzenschutzmittel nur zugelassen wird, wenn erstens seine Wirkstoffe in Anhang I aufgeführt und die dort festgelegten Bedingungen erfüllt sind (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) und zweitens die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b bis f aufgeführten Anforderungen eingehalten werden. Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b bis e betrifft im Wesentlichen die Sicherheit und Wirksamkeit des Mittels bei seiner Anwendung. Nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe f müssen die Mitgliedstaaten Rückstandshöchstwerte festlegen, die der Kommission mitzuteilen und von dieser zu genehmigen sind.
11. Artikel 8 trägt die Überschrift „Übergangs- und Ausnahmeregelungen“. Seine Absätze behandeln nacheinander Regelungen für neue Mittel mit Wirkstoffen, die noch nicht genehmigt und in die Liste aufgenommen worden sind (Artikel 8 Absatz 1 – hier nicht maßgebend), bereits bestehende Mittel mit solchen Wirkstoffen (Artikel 8 Absätze 2 und 3) und Mittel, die unter besonderen Umständen zur Beseitigung einer unvorhersehbaren und mit anderen Mitteln nicht einzudämmenden Gefahr erforderlich sind (Artikel 8 Absatz 4).
12. Gemäß Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 1 kann ein Mitgliedstaat abweichend von Artikel 4 und unbeschadet des Artikels 8 Absatz 3 „während eines Zeitraums von zwölf Jahren vom Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Richtlinie an zulassen, dass in seinem Gebiet Pflanzenschutzmittel in den Verkehr gebracht werden, die nicht in Anhang I aufgeführte Wirkstoffe enthalten und zwei Jahre nach dem Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Richtlinie bereits im Handel sind“(5) .
13. Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 4 lautet:
„Nach der Prüfung eines Wirkstoffs durch den in Artikel 19 genannten Ausschuss kann innerhalb des im ersten Unterabsatz genannten Zeitraums von zwölf Jahren nach dem Verfahren desselben Artikels entschieden werden, dass und unter welchen Voraussetzungen der Wirkstoff in Anhang I aufgenommen werden kann bzw. dass er … nicht in Anhang I aufgenommen wird. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die betreffenden Zulassungen in einem vorgeschriebenen Zeitraum erteilt, widerrufen bzw. geändert werden.“
14. Artikel 8 Absatz 3 lautet:
„Bei der Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln, die einen Wirkstoff gemäß Absatz 2 enthalten, wenden die Mitgliedstaaten vor der Prüfung die Anforderungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b Ziffern i bis v und Buchstaben c, d, e und f im Einklang mit den einzelstaatlichen Bestimmungen über die vorzulegenden Angaben an.“
15. Artikel 8 Absatz 4 lautet:
„Abweichend von Artikel 4 kann ein Mitgliedstaat unter besonderen Umständen für eine Dauer von höchstens 120 Tagen das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln, die den Bestimmungen von Artikel 4 nicht entsprechen, für eine beschränkte und kontrollierte Verwendung zulassen, wenn dies aufgrund einer unvorhersehbaren Gefahr notwendig ist, die mit anderen Mitteln nicht eingedämmt werden kann. In diesem Fall unterrichtet der betreffende Mitgliedstaat die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission unverzüglich von seiner Maßnahme. Nach dem Verfahren des Artikels 19 wird unverzüglich darüber entschieden, ob und unter welchen Voraussetzungen die von dem Mitgliedstaat getroffene Maßnahme um einen festzulegenden Zeitraum verlängert, wiederholt oder widerrufen werden kann.“
16. Der in Artikel 8 Absatz 2 aufgeführte Zeitraum von zwölf Jahren ist für Wirkstoffe, die im Rahmen der ersten Stufe des Programms der Kommission zur Untersuchung solcher Stoffe bewertet wurden, bis zum 31. Dezember 2006, für Wirkstoffe, die im Rahmen der zweiten Stufe bewertet wurden, bis zum 30. September 2007 und für Wirkstoffe, die im Rahmen der dritten Stufe bewertet wurden, bis zum 31. Dezember 2008 verlängert worden(6) .
17. Gemäß Artikel 13 Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten vorschreiben, dass einem Antrag auf Zulassung eines Pflanzenschutzmittels bestimmte Unterlagen beizufügen sind. Artikel 13 Absatz 6 lautet:
„Unbeschadet des Absatzes 1 können die Mitgliedstaaten auf Wirkstoffe, die sich zwei Jahre nach der Bekanntgabe dieser Richtlinie bereits im Verkehr befinden, unter Einhaltung der Bestimmungen des Vertrages weiterhin die bisherigen innerstaatlichen Anforderungen für die Vorlage von Angaben anwenden, solange diese Stoffe nicht in Anhang I aufgenommen worden sind.“
18. Gemäß Artikel 23 Absatz 1 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um der Richtlinie innerhalb von zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen. Die Richtlinie wurde unstreitig am 26. Juli 1991 bekannt gegeben.
Die Richtlinie über Biozid‑Produkte
19. Die vorgelegten Fragen enthalten auch einen knappen Hinweis auf die Richtlinie 98/8 über das Inverkehrbringen von Biozid‑Produkten (im Folgenden: Biozid-Richtlinie)(7) .
20. Diese Richtlinie betrifft die Zulassung und das Inverkehrbringen von Biozid-Produkten zur Verwendung in den Mitgliedstaaten. „Biozid-Produkte“ werden als Produkte definiert, die dazu bestimmt sind, auf chemischem oder biologischem Wege Organismen, die für den Menschen, seine Tätigkeiten oder für Produkte, die er verwendet oder herstellt, oder für Tiere oder die Umwelt unerwünscht oder schädlich sind, zu zerstören, abzuschrecken, unschädlich zu machen, Schädigungen durch sie zu verhindern oder sie in anderer Weise zu bekämpfen(8) .
21. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten vorschreiben, „dass in ihrem Gebiet ein Biozid-Produkt erst in Verkehr gebracht und verwendet werden darf, wenn es nach den Bestimmungen dieser Richtlinie zugelassen ist“.
22. Gemäß Artikel 5 Absatz 1 dürfen die Mitgliedstaaten ein Biozid-Produkt nur dann zulassen, wenn „der Wirkstoff oder die Wirkstoffe, die darin enthalten sind, in Anhang I oder IA aufgeführt und die dort festgelegten Anforderungen erfüllt sind“ und bestimmte andere Bedingungen erfüllt sind.
23. Artikel 16 Absatz 1 lautet:
„Abweichend von Artikel 3 Absatz 1, Artikel 5 Absatz 1 … kann ein Mitgliedstaat … während eines Zeitraums von zehn Jahren ab dem [14. Mai 2000] weiterhin seine derzeit für das Inverkehrbringen von Biozid-Produkten geltende Regelung oder Praxis anwenden. Insbesondere kann er nach seinen einzelstaatlichen Vorschriften in seinem Gebiet das Inverkehrbringen eines Biozid-Produkts zulassen, das Wirkstoffe enthält, die für diese Produktart in Anhang I oder IA nicht aufgeführt sind. Solche Wirkstoffe müssen [am 14. Mai 2000] bereits als Wirkstoffe eines Biozid-Produkts in Verkehr sein …“
Nationales Recht
Die Bmw
24. Durch die Bmw wird das College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (Kollegium für die Zulassung von Schädlingsbekämpfungsmitteln, im Folgenden: CTB) eingeführt und festgelegt, dass Entscheidungen über die Zulassung oder Registrierung von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf Antrag von diesem Kollegium getroffen werden. Die Bmw wurde 1994 zur Durchführung der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie geändert(9) .
25. Artikel 2 Absatz 1 lautet:
„Es ist untersagt, ein Schädlingsbekämpfungsmittel zu liefern, zu besitzen oder in Vorrat zu halten, in die Niederlande einzuführen oder dort zu benutzen, wenn es nicht aufgrund dieses Gesetzes zugelassen … ist.“
26. Gemäß Artikel 3 darf ein Pflanzenschutzmittel nur zugelassen werden, wenn die vorgeschriebenen Anforderungen eingehalten sind. Diese Anforderungen geben im Wesentlichen die in Artikel 4 Absatz 1 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie aufgeführten Anforderungen wieder.
27. Gemäß Artikel 16a Absatz 1 Buchstabe a kann der zuständige Minister unter besonderen Umständen für die Dauer von höchstens 120 Tagen Befreiung oder Dispens von den Bestimmungen des Artikels 2 Absatz 1 erteilen, wenn „dies aufgrund einer unvorhersehbaren Gefahr für die Pflanzenerzeugung notwendig ist, die mit anderen Mitteln nicht eingedämmt werden kann“ (womit der Wortlaut von Artikel 8 Absatz 4 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie wiedergegeben wird).
28. Gemäß Artikel 16aa Absatz 1 kann der zuständige Minister, „wenn die Belange der Landwirtschaft es dringend erfordern“, Befreiung oder Dispens von dem Verbot erteilen, das anderenfalls für Mittel gelten würde, die einen Wirkstoff enthalten, der a) vor dem 26. Juli 1993 auf dem Markt war, b) der nicht in der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie genannt wird und c) für den die in Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie geregelte Prüfung nach dem 26. Juli 2003 begonnen wurde oder im Gange war.
29. Gemäß Artikel 16aa Absatz 2 kann eine Befreiung oder ein Dispens unter Auflagen oder Beschränkungen erteilt und jederzeit widerrufen werden. Abgesehen davon wird eine solche Befreiung oder ein Dispens jedoch zeitlich unbegrenzt erteilt.
Hintergrund zu Artikel 16aa
30. Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass die Niederlande 1995 beschlossen, von der in Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie aufgeführten Übergangsbestimmung keinen Gebrauch zu machen, sondern im Vorgriff auf die europäische Beurteilung von Wirkstoffen die Zulässigkeit von Pflanzenschutzmitteln anhand europäischer Kriterien zu prüfen. Dies führte dazu, dass die Zulassung einer erheblichen Anzahl von Mitteln nach ihrem Ablauf nicht verlängert wurde. Niederländischen Erzeugern stand daher eine kleinere Anzahl von Mitteln zur Verfügung als ihren Konkurrenten in den übrigen Mitgliedstaaten.
31. Um diese Entwicklung umzukehren, wurde die Bmw durch Einfügung von Artikel 25c geändert, der ein Zulassungsverfahren für „landwirtschaftlich unentbehrliche Pflanzenschutzmittel“ einführte. Diese Maßnahme erwies sich jedoch als unwirksam, da die Industrie(10) die Kosten scheute, die mit der Voraussetzung verbunden waren, dass vollständige Unterlagen vorgelegt werden mussten. Die Stiftung weist auch darauf hin, dass die Antragsteller hätten nachweisen müssen, dass ihre Mittel tatsächlich unentbehrlich seien, und dass dies keinem Antragsteller gelungen sei.
32. Daher wurde Artikel 25c im Jahr 2002 durch Artikel 16aa ersetzt.
Ausgangsverfahren und Vorabentscheidungsersuchen
33. Am 21. April 2004 erließ der Minister für Landwirtschaft, Natur und Lebensmittelqualität (im Folgenden: Minister) die Verordnung über Befreiungen für Pflanzenschutzmittel 2004 (besluit vrijstellingen gewasbeschermingsmiddelen). Diese Verordnung, die gemäß Artikel 16aa Bmw erlassen wurde, gewährte den in ihr genannten Benutzern und den dort beschriebenen Anpflanzungen Befreiung von dem in Artikel 2 Absatz 1 Bmw festgelegten Verbot, sofern bestimmte Anforderungen eingehalten wurden. In der Verordnung war festgelegt, dass diese zum 1. Januar 2005 außer Kraft tritt.
34. Am 28. April 2004 erließ der Minister eine Verordnung, mit der die genannte Verordnung geändert und die darin enthaltene Befreiung auf besondere Anwendungen verschiedener Pflanzenschutzmittel ausgedehnt wurde.
35. Im Juni 2004 legte die Stiftung Einspruch gegen die Verordnung vom 28. April 2004 ein.
36. Im Oktober 2004 erklärte der Minister den Einspruch für teilweise unzulässig und teilweise unbegründet.
37. Die Stiftung erhob beim vorlegenden Gericht Klage. Das Gericht hat Zweifel hinsichtlich verschiedener Fragen zur Auslegung der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie. Daher hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof sechs Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt(11) .
38. Die Stiftung, die dänische, die französische, die griechische und die niederländische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Eine mündliche Verhandlung ist nicht beantragt worden und hat auch nicht stattgefunden.
Das Urteil Stichting ZHM I
39. Im Zusammenhang mit einer früheren Klage der Stiftung hat der Gerichtshof bereits in der Rechtssache C‑316/04 (im Folgenden: Stichting ZHM I) eine Orientierungshilfe zur Auslegung des Artikels 8 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie in Verbindung mit Artikel 16 der Biozid-Richtlinie gegeben(12) .
40. Stichting ZHM I betraf Artikel 25d Bmw, der ebenfalls 2002 hinzugefügt wurde. Diese Bestimmung sieht im Wesentlichen vor, dass Mittel, die bereits zugelassen waren und deren Wirkstoffe vom CTB bezeichnet worden sind, von Rechts wegen erneut zugelassen sind – folglich ohne die anderenfalls gemäß Artikel 3 Absatz 1 Bmw erforderliche umfassende Bewertung. Statt eine umfassende Bewertung durchzuführen, hat das CTB dafür Sorge zu tragen, dass bei der Bezeichnung eines Wirkstoffs bestimmte Wirkungen dieses Wirkstoffs „berücksichtigt“ werden.
41. Die Stiftung wandte sich gegen einen Beschluss, mit dem das CTB verschiedene Wirkstoffe bezeichnet hatte. Pflanzenschutzmittel mit diesen Wirkstoffen erhielten aufgrund des Beschlusses automatisch eine Wiederzulassung gemäß Artikel 25d Bmw.
42. Der Gerichtshof erließ sein Urteil in der Rechtssache Stichting ZHM I, nachdem das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen und die schriftlichen Erklärungen in dieser Rechtssache eingereicht worden waren. Im Folgenden wird sich herausstellen, dass die meisten hier vorgelegten Fragen durch jenes Urteil direkt oder indirekt beantwortet worden sind.
43. Es erscheint hier jedoch angebracht, auf einige Aspekte von Artikel 8 Absätze 2 und 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie hinzuweisen, die sich aus dem Urteil Stichting ZHM I ergeben. Beide Bestimmungen sind während des Übergangszeitraums anzuwenden.
44. Gemäß Artikel 8 Absatz 2 können die Mitgliedstaaten Pflanzenschutzmittel zulassen, die am 26. Juli 1993 bereits im Handel waren, selbst wenn diese Wirkstoffe enthalten, die noch nicht auf Gemeinschaftsebene beurteilt worden sind. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die Mitgliedstaaten bei der Erteilung einer solchen Zulassung Artikel 4 der Richtlinie nicht zu beachten brauchen(13) .
45. Eine Zulassung gemäß Artikel 8 Absatz 2 bleibt jedoch nicht notwendigerweise gültig, bis eine europäische Beurteilung des betreffenden Wirkstoffs erfolgt ist. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 8 Absatz 3 auf eigene Initiative Pflanzenschutzmittel überprüfen können, die gemäß Artikel 8 Absatz 2 zugelassen worden sind, wenn Hinweise dafür vorliegen, dass eine Zulassungsanforderung nicht eingehalten wird. Diese Überprüfung muss stattfinden, solange die gemäß Artikel 8 Absatz 2 erteilte Zulassung noch gültig ist. Bei der Entscheidung über die Durchführung einer solchen Überprüfung müssen die Mitgliedstaaten die Anforderungen gemäß Artikel 4 Absatz 1(14) der Richtlinie anwenden; in diesem Zusammenhang ergibt sich aus den innerstaatlichen Bestimmungen, welche Angaben zu machen sind(15) .
46. Darüber hinaus scheint eine allgemeine einleitende Bemerkung zur Stellung von Artikel 8 innerhalb der Richtlinie sinnvoll. Eindeutiges Ziel der Gesetzgebung war es, in Artikel 8 eine umfassende Regelung der verschiedenen Fälle zu treffen, in denen eine beschränkte und/oder zeitlich begrenzte Ausnahme von den sonstigen umfassenden und vereinheitlichten Vorschriften der Richtlinie gerechtfertigt ist. Auch wenn diese Bestimmungen Ausnahmen von der normalen Regelung zulassen, so geht aus ihrer allgemeinen Systematik ebenso eindeutig hervor, dass die übergreifenden Ziele und Zweckbestimmungen der Richtlinie dennoch möglichst weitgehend berücksichtigt werden müssen.
Zulässigkeit
47. Frankreich hat vorab die Frage der Zulässigkeit der ersten beiden Vorlagefragen aufgeworfen. Da diese Fragen jedenfalls unbeschadet ähnlicher Unzulässigkeitseinreden, die in der Rechtssache Stichting ZHM I von Frankreich (erfolglos) erhoben wurden(16), schon durch das Urteil Stichting ZHM I beantwortet worden sind, muss sich der Gerichtshof meiner Meinung nach nicht weiter mit diesem Gesichtspunkt befassen.
Zur ersten Frage
48. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob sich Artikel 8 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie für eine Anwendung durch ein nationales Gericht eignet, nachdem die Frist des Artikels 23 dieser Richtlinie abgelaufen ist. Aus dem Vorlagebeschluss geht eindeutig hervor, dass damit gefragt wird, ob Artikel 8 unmittelbare Wirkung zukommt. Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, dass es die Vereinbarkeit von Artikel 16aa Bmw mit jener Bestimmung nur prüfen kann, wenn diese Frage bejaht wird.
49. Die erste Frage ist mit dem ersten Teil der ersten Vorlagefrage in der Rechtssache Stichting ZHM I identisch.
50. In seinem Urteil in jener Rechtssache hat der Gerichtshof festgestellt, dass „ein nationales Gericht, wenn es das innerstaatliche Recht und insbesondere die Bestimmungen einer Regelung wie der im vorliegenden Fall betroffenen anwendet, die spezifisch zur Umsetzung der Anforderungen einer Richtlinie erlassen worden ist, seine Auslegung so weit wie möglich am Wortlaut und Zweck der Richtlinie ausrichten [muss], um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen und damit Artikel 249 Absatz 3 EG nachzukommen“(17) .
51. In seinen Schlussanträgen in jener Rechtssache hat Generalanwalt Jacobs die gleiche Auffassung vertreten und darauf hingewiesen, dass das vorlegende Gericht eine Auslegung der einschlägigen Vorschriften der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie und der Biozid-Richtlinie unabhängig davon benötige, ob diesen unmittelbare Wirkung zukomme. Daher hat er es nicht für erforderlich gehalten, die erste Vorlagefrage, in der Form, in der sie formuliert ist, zu beantworten, da das nationale Gericht durch die Antworten auf die verbleibenden Fragen genügend Hinweise für seine Orientierung erhalten werde(18) .
52. Vermutlich aus demselben Grund hat der Gerichtshof jene Frage gleichermaßen nicht direkt beantwortet.
53. Meiner Meinung nach ist die erste Vorlagefrage der vorliegenden Rechtssache ebenso zu behandeln.
Zur zweiten Frage
54. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie dieselbe Bedeutung hat wie Artikel 16 der Biozid-Richtlinie. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 16 Absatz 1 der Biozid-Richtlinie während des Übergangszeitraums „weiterhin seine derzeit für das Inverkehrbringen von Biozid-Produkten geltende Regelung oder Praxis anwenden“ kann. Das Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie so ausgelegt werden kann wie jene Bestimmung, die (nach Auffassung des Gerichts) einem Mitgliedstaat während des Übergangszeitraums die Beibehaltung seiner „derzeit geltenden Regelung oder Praxis“ unabhängig davon erlaubt, wie jene Regelung oder Praxis gestaltet ist.
55. Diese Frage ist mit der zweiten Vorlagefrage in der Rechtssache Stichting ZHM I identisch(19) .
56. In dem Urteil Stichting ZHM I hat der Gerichtshof entschieden, dass Artikel 16 Absatz 1 der Biozid-Richtlinie dieselbe Bedeutung hat wie Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie(20) .
Zur dritten und vierten Frage
57. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie im Sinne einer Stillhalteverpflichtung auszulegen ist, so dass ein Mitgliedstaat seine bestehende Regelung oder Praxis nur ändern darf, soweit dies zu einer Beurteilung in Verbindung mit einer Zulassung von Pflanzenschutzmitteln nach Maßgabe dieser Richtlinie gehört. Mit seiner vierten Frage möchte das Gericht wissen, ob bei Verneinung der dritten Frage Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie Beschränkungen für Änderungen der nationalen Vorschriften über das Inverkehrbringen von Bioziden anordnet, und falls ja, welche Beschränkungen. Daher ist es angebracht, diese beiden Fragen gemeinsam zu behandeln.
58. In der Rechtssache Stichting ZHM I hatte das vorlegende Gericht gefragt, ob Artikel 16 Absatz 1 der Biozid-Richtlinie eine Stillhalteverpflichtung beinhalte, und falls nicht, ob dieser Artikel andere Beschränkungen des Rechts der Mitgliedstaaten enthalte, ihre bestehenden Zulassungssysteme während des Übergangszeitraums zu ändern.
59. Mit diesen Fragen wollte das nationale Gericht im Wesentlichen wissen(21), ob ein Mitgliedstaat seine bei Inkrafttreten der Biozid-Richtlinie bestehende Regelung oder Praxis i) nur insoweit ändern darf, als die Beurteilung in Verbindung mit der Zulassung von Biozid-Produkten gemäß der Richtlinie durchgeführt wird, ii) nur insoweit, als die Änderungen das System der bestehenden Regelung oder Praxis nicht berühren, oder iii) ohne andere Beschränkungen als diejenigen, die nach Artikel 10 EG während des für die Umsetzung festgelegten Zeitraums gemäß dem Urteil in der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie gelten(22) .
60. In der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Mitgliedstaaten während der für die Umsetzung einer Richtlinie festgesetzten Frist keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Richtlinie vorgeschriebenen Zieles ernstlich in Frage zu stellen, und dass es Sache des nationalen Gerichts ist, zu beurteilen, ob dies bei den fraglichen nationalen Vorschriften der Fall ist(23) .
61. In dem Urteil Stichting ZHM I hat der Gerichtshof entschieden, dass Artikel 16 Absatz 1 der Biozid-Richtlinie keine „Stillhalteverpflichtung“ begründet. Dennoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Mitgliedstaaten über ein unbeschränktes Recht zur Änderung ihrer Zulassungsregelungen für Biozide verfügen. Der vom Gerichtshof im Urteil Inter-Environnement Wallonie bezüglich der Umsetzungsfrist aufgestellte Grundsatz gilt entsprechend für einen Übergangszeitraum, wie er in Artikel 16 Absatz 1 der Biozid-Richtlinie festgelegt ist und während dessen die Mitgliedstaaten weiterhin ihre innerstaatlichen Regelungen anwenden dürfen, auch wenn diese nicht der Richtlinie entsprechen. Daher ist es Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob dies bei den nationalen Vorschriften der Fall ist, deren Rechtmäßigkeit es zu prüfen hat(24) .
62. In dem Urteil Stichting ZHM I hat der Gerichtshof ferner entschieden, dass die in Artikel 16 Absatz 1 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie und Artikel 8 Absatz 2 der Biozid-Richtlinie festgelegten Übergangszeiträume dieselbe Bedeutung haben, da beide Bestimmungen den Mitgliedstaaten ermöglichen sollen, während des in diesen beiden Richtlinien festgelegten Übergangszeitraums die bestehenden nationalen Verfahren für die Zulassung des Inverkehrbringens der Produkte anzuwenden, die von diesen Richtlinien erfasst werden und die auf Gemeinschaftsebene noch nicht bewertete Wirkstoffe enthalten(25) .
63. Aus dieser Analyse ziehe ich die nachstehenden Schlussfolgerungen. Erstens ist Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie ebenfalls nicht als Stillhalteverpflichtung auszulegen. Zweitens ergibt sich aus Artikel 10 Absatz 2 EG in Verbindung mit Artikel 249 Absatz 3 EG, dass die Mitgliedstaaten während des in Artikel 8 Absatz 2 festgesetzten Übergangszeitraums keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie vorgeschriebenen Zieles ernstlich in Frage zu stellen. Drittens ist es Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob dies bei den nationalen Vorschriften der Fall ist, deren Rechtmäßigkeit es zu prüfen hat, wobei es alle sonstigen Kriterien zu berücksichtigen hat, die der Gerichtshof zur Beurteilung der Vereinbarkeit festlegt.
Zur fünften Frage
64. Die fünfte Vorlagefrage, die für den Fall der Verneinung der vierten Frage gestellt wird, geht dahin, anhand welcher Kriterien das nationale Gericht zu beurteilen hat, ob es sich um Maßnahmen handelt, die das in der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage stellen.
65. Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich, dass das nationale Gericht insbesondere wissen möchte, ob Artikel 10 EG oder Bestimmungen der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie einen Mitgliedstaat daran hindern, seinen ursprünglichen Entschluss, diese Richtlinie umzusetzen, aufzugeben und eine neue Befreiung von dem Zulassungserfordernis einzuführen, ohne von der in dieser Bestimmung vorgesehenen Befugnis Gebrauch zu machen, die bestehende Regelung oder Praxis beizubehalten.
66. Ausgangspunkt der Stiftung ist das Vorbringen, dass die neunte Begründungserwägung der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie ein hohes Schutzniveau festlege und klarstelle, dass der Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Umwelt gegenüber dem Ziel der Produktionsverbesserung bei der Pflanzenerzeugung vorrangig sei. Dem Zulassungsverfahren komme eine zentrale Rolle zu, und dies impliziere, dass die Zulassung selbst einen hinreichenden qualitativen Standard einhalten müsse. Daher müsse die Zulassung eine angemessene Gefahrenbewertung beinhalten. Tatsächlich sei dies die einzige Erklärung für das Erfordernis der Zulassung(26) . Durch eine unzureichende Bewertung würden viele der Ziele, deren bestmögliche Erreichung die Richtlinie seit 1993 anstrebe – insbesondere das Erreichen eines hohen Schutzniveaus für Gesundheit und Umwelt und die Verhinderung des Inverkehrbringens von Pflanzenschutzmitteln vor deren angemessener Bewertung – in Frage gestellt.
67. Die Stiftung bezweifelt, dass die Anwendung von Artikel 16aa Bmw zu einer angemessenen Bewertung führt. Es habe den Anschein, dass die „dringenden Belange der Landwirtschaft“ vorrangig seien. In der Praxis überlasse Artikel 16aa dem zuständigen Minister die Entscheidung darüber, ob Umweltgesichtspunkte und andere Belange berücksichtigt würden. Er sei nicht zur Durchführung einer Gefahrenbewertung verpflichtet. In der Praxis seien Pflanzenschutzmittel befreit worden, selbst wenn sie ein oder mehrere Umweltkriterien nicht erfüllten. Somit stehe Artikel 16aa unmittelbar im Widerspruch zu den Zielen der Richtlinie und stelle deren Umsetzung in Frage.
68. Wie zu erwarten, ist die niederländische Regierung der gegenteiligen Ansicht. Ihr Ausgangspunkt ist das Vorbringen (analog zur Analyse der Biozid-Richtlinie von Generalanwalt Jacobs in der Rechtssache Stichting ZHM I)(27), dass die Pflanzenschutzmittel-Richtlinie i) einen Regelungsrahmen für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln, dessen Herzstück das Zulassungsverfahren sei, ii) die gegenseitige Anerkennung von Zulassungen und iii) die Erstellung auf Gemeinschaftsebene einer Positivliste von Wirkstoffen, die in Pflanzenschutzmitteln verwendet werden dürften, vorschreibe. Vor diesem Hintergrund weist die niederländische Regierung auf die folgenden Gesichtspunkte hin.
69. Erstens könnten in den Niederlanden Pflanzenschutzmittel nur zugelassen werden, wenn eine positive Verwaltungsentscheidung getroffen worden sei. Dies gelte auch für Pflanzenschutzmittel, die bestehende Wirkstoffe enthielten, die noch nicht auf Gemeinschaftsebene bewertet worden seien.
70. Zweitens betreffe Artikel 16aa Bmw ausschließlich Pflanzenschutzmittel, die bestehende Wirkstoffe enthielten, die noch nicht auf Gemeinschaftsebene bewertet worden seien. Zulassungen auf der Grundlage dieser Bestimmung würden in der Praxis nur für wenige Monate und auf jeden Fall höchstens für ein Jahr erteilt. Außerdem werde eine solche Zulassung nur erteilt, wenn das Mittel keine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder des Anwenders darstelle und kein unannehmbares Risiko für die Umwelt gegeben sei. Es stehe der Vereinbarkeit mit der Richtlinie nicht entgegen, dass Artikel 16aa Antragsteller nicht zu den in Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie aufgeführten Angaben verpflichte, da Artikel 13 Absatz 6 den Mitgliedstaaten erlaube, ihre bisherigen nationalen Vorschriften zu den erforderlichen Angaben weiterhin anzuwenden.
71. Drittens werde, wenn sich die Kommission gegen eine Aufnahme des Wirkstoffs in die Liste in Anhang I entscheide oder Auflagen für eine solche Aufnahme mache, eine zeitlich begrenzte Zulassung innerhalb der Frist geändert oder widerrufen, die die Kommission in ihrer Entscheidung zu diesem Zweck festgelegt habe. Nach niederländischem Recht könne der Minister eine Zulassung jederzeit widerrufen (Artikel 16aa Absatz 2). Er könne sogar gemäß Artikel 16aa Absatz 1 Buchstabe c hierzu verpflichtet sein, da eine Zulassung gemäß Artikel 16aa nur für Pflanzenschutzmittel erteilt werden dürfe, die Wirkstoffe enthielten, die noch nicht von der Kommission bewertet worden seien.
72. Schließlich hindere Artikel 10 EG einen Mitgliedstaat nicht daran, seinen ursprünglichen Entschluss, die Übergangsregelung nicht anzuwenden, aufzugeben; dies gelte umso mehr, wenn diese Entscheidung durch Verzögerungen auf Gemeinschaftsebene begründet sei.
73. Die Kommission ist der Ansicht, dass die durch Artikel 16aa Bmw eingeführte Regelung eine De‑facto‑Zulassung und keine „Überprüfung“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie sei. Die durch Artikel 16aa eingeführte Regelung müsse daher auf der Grundlage von Artikel 8 Absatz 2 bewertet werden. (Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie sei nicht maßgebend, da Artikel 16aa nicht auf eine Zulassung von Pflanzenschutzmitteln für den Fall einer unvorhersehbaren Gefahr
ausgerichtet sei.) Die Richtlinie stelle keine besonderen Anforderungen an die Zulassung solcher Mittel während des Übergangszeitraums. Das vorlegende Gericht impliziere, dass die Risiken für Mensch und Umwelt annehmbar seien. Daher scheine das mit der Richtlinie vorgeschriebene Ziel nicht ernstlich in Frage gestellt zu werden.
74. Die dänische Regierung macht geltend, da die Frist zur Umsetzung der Richtlinie vor geraumer Zeit abgelaufen sei, sei der Spielraum der Mitgliedstaaten während des Übergangszeitraums ausschließlich auf der Grundlage der Bestimmungen der Richtlinie zu bewerten, insbesondere auf der Grundlage von Artikel 8 in Verbindung mit den einschlägigen Bestimmungen von Artikel 4 im Zusammenhang mit dem Umsetzungszeitplan, der in Artikel 23 enthalten sei. Artikel 10 EG sei nicht maßgebend.
75. Weder die französische noch die griechische Regierung haben gesonderte Erklärungen zur fünften Frage vorgetragen.
76. Ich stimme der Stiftung darin zu, dass die Begründungserwägungen der Richtlinie(28) darauf hindeuten, dass das gesamte Zulassungssystem, das durch die Richtlinie eingeführt wird, auf einem hohen Schutzniveau für Gesundheit, Grundwasser und Umwelt basiert. Es ist davon auszugehen, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht beabsichtigt hat, dieses Ziel durch den Spielraum, der den Mitgliedstaaten durch die verschiedenen Übergangsbestimmungen des Artikels 8 eingeräumt wird, zu unterlaufen.
77. Die 14. Begründungserwägung beschreibt den beabsichtigten Umfang der Befugnis eines Mitgliedstaats, „für einen begrenzten Zeitraum“ – den ich als Verweis auf den Übergangszeitraum gemäß Artikel 8 begreife – „Pflanzenschutzmittel in seinem Gebiet zuzulassen, die einen noch nicht in die Gemeinschaftsliste aufgenommenen Wirkstoff enthalten“. Die Begründungserwägung knüpft diese Befugnis an zwei Voraussetzungen. Der Bewerber muss „den gemeinschaftlichen Auflagen entsprechende Unterlagen“ vorlegen, und der Mitgliedstaat muss zu dem Schluss gelangt sein, „dass der Wirkstoff und die Pflanzenschutzmittel den von der Gemeinschaft festgesetzten Anforderungen entsprechen dürfte “(29) .
78. Aus dieser Begründungserwägung geht daher hervor, dass den Mitgliedstaaten für den Übergangszeitraum offensichtlich kein Freibrief erteilt werden sollte. Auch wenn die Mitgliedstaaten ihre nationalen Verfahren weiterhin anwenden dürfen, müssen i) die nationalen Verfahren eine angemessene Beurteilung des Mittels und seines Wirkstoffs erlauben und ii) die Mitgliedstaaten (tatsächlich) eine Bewertung durchführen, die an die Stelle der auf Gemeinschaftsebene beabsichtigten Bewertung tritt, und sie sollten den Wirkstoff und das Mittel nur zulassen, wenn sie hinreichend überzeugt sind, dass diese bei Zugrundelegung der Gemeinschaftskriterien als annehmbar angesehen würden.
79. Vor diesem Hintergrund wende ich mich den materiellen Bestimmungen zu, die die 14. Begründungserwägung widerspiegeln. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass Artikel 8 Absatz 2 dahin auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat, wenn er zulässt, dass Mittel in seinem Gebiet gemäß dieser Bestimmung in den Verkehr gebracht werden, dabei die besonderen Bestimmungen von Artikel 4 oder Artikel 8 Absatz 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie nicht zu beachten braucht(30) . Das in Artikel 8 Absatz 3 vorgesehene Überprüfungsverfahren unterscheidet sich von dem Zulassungsverfahren gemäß Artikel 8 Absatz 2(31) . Dieses Überprüfungsverfahren kann (offenbar jederzeit) auf Mittel angewendet werden, die bereits gemäß Artikel 8 Absatz 2 zugelassen wurden(32), und bei einer solchen Anwendung müssen die Mitgliedstaaten in der Tat die Anforderungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b Ziffern i bis v und Buchstaben c bis f der Richtlinie einhalten(33) .
80. Meiner Ansicht nach wäre es äußerst befremdlich, wenn Artikel 8 Absatz 2 so verstanden würde, dass er einem Mitgliedstaat auf der Grundlage dieser Bestimmung die Anwendung eines Zulassungsverfahrens erlaubt, das das Erfordernis einer ausführlichen Akte mit einer Beschreibung des Mittels und seines Wirkstoffs umgeht. Es ist schwer erkennbar, wie ohne solche Unterlagen die Art von Bewertung durchgeführt werden soll, die in der 14. Begründungserwägung vorgesehen ist. Sofern und solange der Mitgliedstaat keine Überprüfung gemäß Artikel 8 Absatz 3 durchführen würde, wären (potenziell) sehr wenige handfeste Informationen vorhanden, auf die sich die Bewertung und die Zulassung stützen könnten.
81. Ebenso merkwürdig wäre es, wenn Artikel 8 Absatz 2 ein Zulassungsverfahren erlauben würde, das keine verbindliche Verpflichtung für die zuständige Behörde enthält, die Auswirkungen des Mittels auf Gesundheit, Grundwasser und Umwelt zu berücksichtigen. Auch hier ist schwer erkennbar, wie bei Fehlen einer solchen Verpflichtung die Einhaltung der Ziele der Richtlinie gewährleistet werden könnte, sofern oder solange nicht eine Überprüfung gemäß Artikel 8 Absatz 3 durchgeführt würde.
82. Ich räume ein, dass der zuständige Minister in der Praxis vor der Zulassung eines Mittels im Rahmen der Ausübung seiner Befugnisse gemäß Artikel 16aa Bmw zwar tatsächlich eine sorgfältige und ordnungsgemäße Berücksichtigung von Umweltbelangen durchführen mag(34) . Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass die durch Artikel 16aa Bmw eingeführte Regelung in systematischer Hinsicht keine entsprechende Verpflichtung des Ministers begründet.
83. Daher bin ich der Ansicht, dass das nationale Gericht bei der Bewertung der Frage, ob es sich um Maßnahmen handelt, die das in der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage stellen, u. a. die Systematik der durch das nationale Recht eingeführten Regelung berücksichtigen sollte. Sofern die Maßnahmen eine Regelung einführen, die keine Verpflichtung zur Einreichung einer Akte begründet und keine verbindliche Verpflichtung für die zuständige Behörde enthält, die Auswirkungen des Mittels auf Gesundheit, Grundwasser und Umwelt zu berücksichtigen, sind sie als Maßnahmen anzusehen, die das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage stellen.
84. Das nationale Gericht ersucht ferner insbesondere um Orientierung hinsichtlich der gesonderten, jedoch inhaltlich verbundenen Frage, ob Artikel 10 EG oder Bestimmungen der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie einen Mitgliedstaat daran hindern, seinen ursprünglichen Entschluss, diese Richtlinie umzusetzen, aufzugeben und eine neue Befreiung von dem Zulassungserfordernis einzuführen. Diese Frage kann knapp beantwortet werden.
85. Gemäß Artikel 249 Absatz 3 EG sind Richtlinien für die Mitgliedstaaten ab dem Tag ihres Inkrafttretens verbindlich(35) . Sobald ein Mitgliedstaat von seinem Recht Gebrauch gemacht hat, Maßnahmen zur Umsetzung innerhalb eines Übergangszeitraums auszuwählen, kann er diese Maßnahmen nicht zu einem späteren Zeitpunkt durch Maßnahmen ersetzen, die die Richtlinie in einem geringeren Umfang umsetzen würden.
86. Dies ergibt sich aus der in Artikel 10 EG enthaltenen Loyalitätspflicht. Durch Einräumung eines Übergangszeitraums erkennt der Gemeinschaftsgesetzgeber an, dass die Ziele und Zweckbestimmungen der Richtlinie realistischerweise nicht sofort erreicht werden können. Während eines solchen Übergangszeitraums steht es den Mitgliedstaaten zwar frei, ihre nationalen Gesetze sukzessive anzupassen, so dass die materiellen Anforderungen der Richtlinie am Ende des Übergangszeitraums ordnungsgemäß und vollständig erfüllt sind. Meiner Ansicht nach sind sie jedoch nicht
berechtigt, ihre Gesetzgebung dann erneut „regressiv“ zu ändern, d. h. neue Bestimmungen einzuführen, die sich von den letztendlichen Anforderungen der Richtlinie entfernen, statt sich an diese anzunähern(36) .
87. Meiner Ansicht nach gibt es keinen Grund, warum im Falle der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie ein anderer Grundsatz gelten sollte.
88. Wie aus dem Vorlagebeschluss hervorgeht, ist die Regelung, die in den Niederlanden auf bestehende Mittel angewendet wird, dreimal geändert worden(37) . Die derzeitige Fassung (Artikel 16aa Bmw) trat lange nach Ablauf der zweijährigen Umsetzungsfrist(38) in Kraft. Wenn die Mitgliedstaaten während
der Umsetzungsfrist „den Erlass von Vorschriften unterlassen müssen, die geeignet sind, das … vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage zu stellen“(39) (die Verpflichtung ergibt sich aus Artikel 10 EG in Verbindung mit Artikel 249 Absatz 3 EG), dann muss diese Verpflichtung umso mehr gelten, sobald die Umsetzungsfrist abgelaufen ist.
89. Außerdem bestimmt Artikel 13 Absatz 6 der Richtlinie (in Abweichung von der „normalen“ Regelung gemäß Artikel 13 Absatz 1, nach der dem Antrag auf Zulassung eines Pflanzenschutzmittels bestimmte Unterlagen beizufügen sind), dass „Mitgliedstaaten auf Wirkstoffe, die sich zwei Jahre nach der Bekanntgabe dieser Richtlinie bereits im Verkehr befinden, … weiterhin die bisherigen innerstaatlichen Anforderungen
für die Vorlage von Angaben anwenden [können], solange diese Stoffe nicht in Anhang I aufgenommen worden sind“. Unabhängig von der Frage, ob die Mitgliedstaaten neue innerstaatliche Anforderungen anwenden können, die den Anforderungen der Richtlinie besser entsprechen, verstehe ich diese Bestimmung so, dass eine spätere regressive Änderung der einschlägigen innerstaatlichen Regelung ausgeschlossen ist. Dies wäre erst recht der Fall, wenn eine solche Änderung die Verpflichtung zur Einreichung einer Akte aufhöbe und keine verbindliche Verpflichtung für die zuständige Behörde enthielte, die Auswirkungen des Mittels und seines Wirkstoffs auf Gesundheit, Grundwasser und Umwelt zu berücksichtigen.
90. Nach alledem komme ich zu dem Ergebnis, dass ein Mitgliedstaat nach Ablauf der Umsetzungsfrist trotz andauerndem Übergangszeitraum nicht berechtigt ist, seinen ursprünglichen Entschluss, die Pflanzenschutzmittel-Richtlinie umzusetzen, aufzugeben und eine neue Befreiung von dem Zulassungserfordernis einzuführen, die die Ziele und Zweckbestimmungen der Richtlinie schlechter wiedergibt als die frühere Regelung. Eine solche Maßnahme stellt das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage.
Zur sechsten Frage
91. Mit der sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie so auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat Artikel 4 und/oder Artikel 8 Absatz 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie zu beachten hat, wenn er es zulässt, dass Pflanzenschutzmittel, die nicht in Anhang I dieser Richtlinie aufgeführte Wirkstoffe enthalten und zwei Jahre nach dem Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Richtlinie bereits im Handel sind, in seinem Gebiet in den Verkehr gebracht werden.
92. Diese Frage stimmt mit der vierten Vorlagefrage in der Rechtssache Stichting ZHM I überein. Wie ich bereits ausgeführt habe, hat der Gerichtshof in jenem Urteil entschieden, dass Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie so auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat Artikel 4 und Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie nicht zu beachten braucht, wenn er es zulässt, dass Pflanzenschutzmittel, die nicht in Anhang I der Richtlinie aufgeführte Wirkstoffe enthalten und zwei Jahre nach dem Zeitpunkt der Bekanntgabe der Richtlinie bereits im Handel sind, in seinem Gebiet in den Verkehr gebracht werden.
Zur siebten Frage
93. Mit der siebten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob in Anbetracht der Tatsache, dass eine Befreiung oder ein Dispens gemäß Artikel 16aa Bmw auf der Grundlage einer Prüfung gewährt wird, bei der in Abweichung von der bestehenden Regelung lediglich untersucht wird, ob nicht hinnehmbare Gefahren für die Anwender/Arbeitskräfte, die Gesundheit der Bevölkerung und die Umwelt bestehen, die Entscheidung über eine solche Befreiung oder einen solchen Dispens eine „Überprüfung“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie darstellt, zumindest wenn eine neue Anwendung eines bereits im Handel befindlichen Pflanzenschutzmittels betroffen ist.
94. Diese Frage ist der fünften Vorlagefrage in der Rechtssache Stichting ZHM I, mit der ebenfalls nach dem Umfang einer „Überprüfung“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie gefragt wurde, zwar ähnlich, deckt sich aber nicht mit ihr. Der Gerichtshof hat in jenem Urteil entschieden, dass eine „Überprüfung“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 voraussetzt, dass für das Pflanzenschutzmittel bereits eine Zulassung für das Inverkehrbringen erteilt worden ist und dass diese zum Zeitpunkt der Durchführung der Überprüfung noch wirksam ist. Gegenstand dieser Überprüfung ist keine neue Bewertung eines einzelnen Wirkstoffs. Vielmehr handelt es sich um eine neue Bewertung des Pflanzenschutzmittels als Endprodukt. Die Überprüfung wird auf Initiative der nationalen Behörden und nicht der betroffenen Einzelnen vorgenommen. Daher ist es Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob das nationale Bewertungsverfahren (in jenem Fall die in Artikel 25d Bmw vorgesehene Bewertung) allen Merkmalen der „Überprüfung“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 entspricht(40) .
95. In der vorliegenden Rechtssache ist es daher gleichermaßen Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob die in Artikel 16aa Bmw vorgesehene Prüfung allen Merkmalen einer „Überprüfung“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 entspricht, wie dies vom Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Stichting ZHM I entschieden wurde.
96. Gleichwohl stelle ich fest, dass die im Vorlagebeschluss enthaltenen Informationen, ergänzt durch die Erklärungen der niederländischen Regierung, den Schluss nahelegen, dass die in Artikel 16aa Bmw vorgesehene Prüfung keine
„Überprüfung“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 darstellt. Denn aus diesen Angaben scheint hervorzugehen, dass i) Befreiung oder Dispens gemäß Artikel 16aa Bmw auf Antrag der Beteiligten und nicht auf Initiative der zuständigen Behörde erteilt wird und ii) das Verfahren gerade für Pflanzenschutzmittel entwickelt wurde, die zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht
Gegenstand einer gültigen Zulassung sind.
Zur achten Frage
97. Mit der achten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die in Artikel 8 Absatz 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie enthaltenen Vorschriften nur auf die Vorlage von Angaben vor einer Überprüfung oder auch auf die Art und Weise, in der eine Überprüfung einzuleiten und durchzuführen ist, anwendbar sind.
98. Diese Frage ist mit der sechsten Vorlagefrage in der Rechtssache Stichting ZHM I identisch, zu der der Gerichtshof entschieden hat, dass Artikel 8 Absatz 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie nur Vorschriften zur Vorlage von Angaben vor einer Überprüfung enthält.
Ergebnis
99. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass die vom College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niederlande) vorgelegten Fragen wie folgt beantwortet werden sollten:
Frage 1:
Wenn ein nationales Gericht das innerstaatliche Recht und insbesondere die Bestimmungen einer Regelung anwendet, die spezifisch zur Umsetzung der Anforderungen einer Richtlinie erlassen worden ist, muss es seine Auslegung so weit wie möglich am Wortlaut und Zweck der Richtlinie ausrichten, um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen und damit Artikel 249 Absatz 3 EG nachzukommen.
Frage 2:
Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (im Folgenden: Pflanzenschutzmittel-Richtlinie) hat dieselbe Bedeutung wie Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 98/8/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 1998 über das Inverkehrbringen von Biozid‑Produkten.
Fragen 3 und 4:
Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie ist nicht als Stillhalteverpflichtung auszulegen. Aus Artikel 10 Absatz 2 EG in Verbindung mit Artikel 249 Absatz 3 EG ergibt sich jedoch, dass die Mitgliedstaaten während des in Artikel 8 Absatz 2 festgesetzten Übergangszeitraums keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie vorgeschriebenen Zieles ernstlich in Frage zu stellen. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob dies bei den nationalen Vorschriften der Fall ist, deren Rechtmäßigkeit es zu prüfen hat, wobei es alle sonstigen Kriterien zu berücksichtigen hat, die der Gerichtshof zur Beurteilung der Vereinbarkeit festlegt.
Frage 5:
Wenn ein Mitgliedstaat nach Ablauf der Umsetzungsfrist während des Übergangszeitraums seinen ursprünglichen Entschluss, die Pflanzenschutzmittel-Richtlinie umzusetzen, aufgibt und eine neue Befreiung von dem Zulassungserfordernis einführt, die die Ziele und Zweckbestimmungen der Richtlinie schlechter wiedergibt als die frühere Regelung, so stellt eine solche Maßnahme das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage.
Frage 6:
Artikel 8 Absatz 2 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie ist so auszulegen, dass ein Mitgliedstaat Artikel 4 und Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie nicht zu beachten braucht, wenn er es zulässt, dass Pflanzenschutzmittel, die nicht in Anhang I der Richtlinie aufgeführte Wirkstoffe enthalten und zwei Jahre nach dem Zeitpunkt der Bekanntgabe der Richtlinie bereits im Handel sind, in seinem Gebiet in den Verkehr gebracht werden.
Frage 7:
Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob die in Artikel 16aa Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (Schädlingsbekämpfungsmittelgesetz) vorgesehene Prüfung allen Merkmalen einer „Überprüfung“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie entspricht, wie dies vom Gerichtshof in seinem Urteil Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie I in der Rechtssache C‑316/04 entschieden wurde.
Frage 8:
Artikel 8 Absatz 3 der Pflanzenschutzmittel-Richtlinie enthält nur Vorschriften zur Vorlage von Angaben vor einer Überprüfung.
(1) .
(2)  –	Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 (ABl. L 230, S. 1).
(3)  –	Vgl. Nr. 7.
(4)  –	Artikel 2 Absatz 1.
(5)  –	Vermutlich ist der in diesem Artikel aufgeführte Zeitraum von „zwei Jahren“ auf die Tatsache zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten die Richtlinie innerhalb von zwei Jahren ab deren Bekanntgabe umzusetzen hatten.
(6)  –	Verordnung (EG) Nr. 1335/2005 der Kommission vom 12. August 2005 (ABl. L 211, S. 6).
(7)  –	Richtlinie 98/8/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 1998 (ABl. L 123, S. 1).
(8)  –	Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a in Verbindung mit Buchstabe f.
(9)  –	Gesetz vom 15. Dezember 1994 ( Staatsblad, 1995, 4).
(10) –	D. h. die Inhaber von Zulassungen – berufliche Erzeuger, darunter einige kleine Unternehmen.
(11)  –	Die Fragen werden nachstehend unter den jeweiligen Überschriften zusammengefasst.
(12)  –	Urteil des Gerichtshofes vom 10. November 2005.
(13)  –	Urteil Stichting ZHM I, Randnr. 57.
(14)  –	Selbstverständlich gilt dies nicht für die Anforderung des Artikels 4 Absatz 1, dass der betreffende Wirkstoff in Anhang I aufgeführt sein muss.
(15)  –	Urteil Stichting ZHM I, Randnrn. 48 bis 57.
(16)  –	Vgl. Urteil Stichting ZHM I, Randnrn. 26 bis 34.
(17)  –	Randnr. 78.
(18)  –	Nr. 47.
(19)  –	Auch wenn sich die zweite Frage der vorliegenden Rechtssache auf Artikel 16 im Allgemeinen und nicht auf Artikel 16 Absatz 1 (Inhalt der zweiten Frage in der Rechtssache Stichting ZHM I) bezieht, geht aus dem Vorlagebeschluss eindeutig hervor, dass es in der vorliegenden Rechtssache ebenfalls um Artikel 16 Absatz 1 geht.
(20) –	Es ist hilfreich, diese Antwort im Zusammenhang mit dem Urteil des Gerichtshofes vom 3. Mai 2001 in der Rechtssache C‑306/98 (Monsanto, Slg. 2001, 3279, Randnrn. 43 bis 44) zu lesen, auf das im Urteil Stichting ZHM I verwiesen wird und das eine genauere Erläuterung der Argumentation liefert, die dieser Antwort zugrunde liegt.
(21)  –	Vgl. Nr. 51 der Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs.
(22)  –	Urteil des Gerichtshofes vom 18. Dezember 1997 in der Rechtssache C‑129/96 ( Inter-Environnement Wallonie, Slg. 1997, I‑7411).
(23) –	Vgl. ausführliche Erörterungen in den Randnrn. 35 bis 50, die in vielerlei Hinsicht für die Fragestellungen der vorliegenden Rechtssache maßgebend sind.
(24)  –	Randnrn. 40 bis 43 unter Anführung des Urteils Inter-Environnement Wallonie, Randnr. 45.
(25)  –	Randnrn. 60 bis 62 unter Verweis auf das Urteil Monsanto, angeführt in Fußnote 20, Randnrn. 43 und 44.
(26)
–	Artikel 3 Absatz 1; vgl. auch Verweis auf die Bewertung in Artikel 13 Absatz 6.
(27)  –	Nr. 57 der Schlussanträge.
(28)
–	Insbesondere die 9. und die 10. Begründungserwägung.
(29)
–	Hervorhebung vom Verfasser.
(30)
–	Urteil Stichting ZHM I, Randnr. 57, anknüpfend an die eingehenderen Ausführungen in Randnr. 51.
(31)
–	Urteil Stichting ZHM I, Randnr. 50.
(32)
–	Urteil Stichting ZHM I, Randnr. 54.
(33)
–	Urteil Stichting ZHM I, Randnrn. 48 bis 50.
(34)  –	Die Prüfung der einzelnen Bestimmungen des Überprüfungsverfahrens ist Sache des nationalen Gerichts. Ich weise jedoch darauf hin, dass eines der beiden Beratungsgremien (NOTOX), das vom zuständigen Minister herangezogen wird, über bedeutende Verbindungen zur Industrie zu verfügen scheint.
(35)  –	Vgl. Urteil Inter-Environnement Wallonie, Randnrn. 40 bis 41, und Nrn. 59 bis 61 der Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 18. Mai 2004 in der Rechtssache C‑313/02 (Wippel, Slg. 2004, I‑9483).
(36)  –	Vgl. hinsichtlich einer normalen Umsetzungsfrist das Urteil des Gerichtshofes vom 8. Mai 2003 in der Rechtssache C‑14/02 (ATRAL, Slg. 2003, I‑4431, Randnrn. 58 und 59); zum stufenweisen Erreichen des Ergebnisses einer Richtlinie vgl. Nr. 77 der Schlussanträge des Generalanwalts Geelhoed vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C‑320/03 (Kommission/Österreich, Slg. 2005, I‑0000); vgl. auch analog Urteil des Gerichtshofes vom 22. November 2005 in der Rechtssache C‑144/04 (Mangold, Slg. 2005, I‑0000, Randnrn. 71 bis 72).
(37)
–	Vgl. Nr. 3.
(38)
–	Artikel 23 der Richtlinie.
(39)
–	Urteil Inter-Environnement Wallonie, Randnr. 45.
(40)  –	Randnrn. 67 bis 69.