AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 24 de septiembre de 2018 (*)
«Recurso de anulación y por omisión — Ayudas de Estado — Ventajas fiscales concedidas por una entidad territorial de un Estado miembro — Régimen de ayudas declarado incompatible con el mercado interior — Ejecución de la decisión — Obligación de evaluar la situación individual de los beneficiarios — Falta de toma de posición de la Comisión — Acto no recurrible — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑775/17,
Estampaciones Rubí, S.A.U., con domicilio social en Vitoria-Gasteiz (Álava), representada por los Sres. D. Armesto Macías y K. Caminos García, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. B. Stromsky y la Sra. P. Němečková, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto, con carácter principal, una pretensión basada en el artículo 263 TFUE, mediante la que se solicita la anulación de las Decisiones de la Comisión supuestamente contenidas en los documentos de 4 de diciembre de 2012 y de 26 de marzo de 2013, titulados, respectivamente, «Asuntos fiscales en el País Vasco — Procedimiento de infracción 2007/2215 — Mensaje informal en respuesta al escrito de 7 de noviembre (Álava)» y «Asuntos fiscales en el País Vasco — Procedimiento de infracción 2007/2215 (Álava) — Mensaje informal en respuesta a los escritos transmitidos el 22 de febrero y el 4 y 12 de marzo de 2013 (Álava)», y, con carácter subsidiario, una pretensión basada en el artículo 265 TFUE por la que se solicita que se declare que la Comisión se abstuvo ilícitamente de responder a la solicitud que la demandante había formulado en su escrito de 28 de julio de 2017,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por la Sra. I. Pelikánová, Presidenta, y los Sres. P. Nihoul (Ponente) y J. Svenningsen, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
Sobre el crédito fiscal del 45 % instituido por la provincia de Álava
1        Entre 1994 y 1997, las provincias de la Comunidad Autónoma del País Vasco —Álava, Vizcaya y Guipúzcoa— adoptaron seis regímenes fiscales correspondientes a dos tipos: por un lado, un crédito fiscal del 45 % de las inversiones en favor de las empresas (en lo sucesivo, «crédito fiscal del 45 %») y, por otro lado, una reducción degresiva de la base imponible durante cuatro ejercicios fiscales en favor de empresas de reciente creación.
2        El presente asunto trae causa de uno de los seis regímenes fiscales mencionados en el apartado anterior, concretamente el crédito fiscal del 45 % instituido por la provincia de Álava.
3        Los regímenes fiscales en cuestión estuvieron vigentes hasta 1999, en el caso del crédito fiscal del 45 % instituido por la provincia de Álava, y hasta 2000, en el caso del resto de ellos.
4        Ninguno de estos regímenes fiscales fue notificado a la Comisión Europea.
Sobre el examen del régimen fiscal controvertido realizado por la Comisión
5        La Comisión tuvo conocimiento de los regímenes fiscales en cuestión a raíz de la presentación de diversas denuncias.
6        Mediante escritos de 17 de agosto y de 29 de septiembre de 1999, la Comisión comunicó a las autoridades españolas su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con los seis regímenes de ayudas fiscales, a saber, el crédito fiscal del 45 % instituido por las provincias de Vizcaya y de Guipúzcoa (DO 1999, C 351, p. 29); la reducción degresiva durante cuatro años de la base imponible a las empresas de nueva creación, instituida por las provincias de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa (DO 2000, C 55, p. 2) y el crédito fiscal del 45 % instituido por la provincia de Álava (DO 2000, C 71, p. 8).
7        Los días 3 de noviembre y 6 de diciembre de 1999, se interpusieron recursos de anulación contra las decisiones de incoación del procedimiento de investigación formal.
8        Estos recursos de anulación fueron desestimados por el Tribunal en sus sentencias de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión (T‑269/99, T‑271/99 y T‑272/99, EU:T:2002:258) y Diputación Foral de Álava y otros/Comisión (T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259).
9        El 11 de julio de 2001, la Comisión concluyó la fase formal de investigación mediante seis Decisiones, en las que determinó, en primer lugar, que los regímenes fiscales de que se trata constituían ayudas de Estado ilegales, puesto que se habían ejecutado sin respetar la obligación de notificación previa a la Comisión establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, y, en segundo lugar, que eran incompatibles con el mercado interior.
10      En relación con el crédito fiscal del 45 %, la Comisión constató la incompatibilidad de este régimen fiscal con el mercado interior en el artículo 1 de la Decisión 2002/820/CE, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Álava en forma del crédito fiscal del 45 % de las inversiones (DO 2002, L 296, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión de 2001»).
11      En virtud del artículo 2 de la Decisión de 2001, la Comisión impuso al Reino de España la obligación de suprimir el crédito fiscal del 45 % instituido por la provincia de Álava, en el caso de que siguiera produciendo efectos.
12      En el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, de la Decisión de 2001, la Comisión ordenó al Reino de España la supresión de todos los pagos de las ayudas pendientes de pago.
13      En último lugar, en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, y apartado 2, de la Decisión de 2001, la Comisión instó al Reino de España a obtener de los beneficiarios las ayudas individuales abonadas en virtud de la medida en cuestión, en los siguientes términos:
«1.      España adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas contempladas en el artículo 1, que han sido puestas a su disposición ilegalmente.
[...]
2.      La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que estos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. [...]»
14      Al ordenar la recuperación de las ayudas, la Comisión explicó, en el considerando 98 de la Decisión de 2001, lo siguiente:
«La presente Decisión se refiere al régimen y debe ser objeto de una ejecución inmediata, incluida la recuperación de cualquier ayuda individual concedida en el marco del mencionado régimen. La Comisión recuerda igualmente que, como siempre, la presente Decisión no prejuzga la posibilidad de que ayudas individuales puedan ser consideradas, total o parcialmente, como compatibles con el mercado común en función de sus méritos propios, ya sea en el marco de una decisión posterior de la Comisión o en aplicación de los reglamentos de exención.»
Sobre los recursos de anulación interpuestos contra las Decisiones de la Comisión
15      El 25 de septiembre, el 22 de octubre y el 21 de diciembre de 2001, se interpusieron recursos de anulación contra la Decisión de 2001 y las otras cinco Decisiones adoptadas por la Comisión el 11 de julio de 2001.
16      El 9 de septiembre de 2009, el Tribunal confirmó la legalidad de las Decisiones en sus sentencias Diputación Foral de Álava y otros/Comisión (T‑227/01 a T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 y T‑270/01, EU:T:2009:315) y Diputación Foral de Álava y otros (T‑230/01 a T‑232/01 y T‑267/01 a T‑269/01, no publicada, EU:T:2009:316). La primera de estas sentencias concernía a las tres Decisiones adoptadas por la Comisión mediante las que se había declarado la incompatibilidad de los regímenes del crédito fiscal del 45 % instituidos por las provincias de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa. Por su parte, la segunda sentencia tenía por objeto las tres Decisiones adoptadas por esa misma institución relativas a la reducción degresiva de la base imponible instituida en favor de empresas de reciente creación por las provincias de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa.
17      El 26 de noviembre de 2009, se interpusieron recursos de casación contra estas sentencias ante el Tribunal de Justicia.
18      El 28 de julio de 2011, este último desestimó los referidos recursos de casación en sus sentencias Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión (C‑471/09 P a C‑473/09 P, no publicada, EU:C:2011:521) y Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión (C‑474/09 P a C‑476/09 P, no publicada, EU:C:2011:522).
Sobre el control de la ejecución de las Decisiones de la Comisión
19      El 12 de octubre de 2001, la Comisión solicitó al Reino de España información sobre las medidas adoptadas por este último para dar cumplimiento a la Decisión de 2001 y a las otras cinco Decisiones adoptadas por la Comisión el 11 de julio de 2001.
20      Al no considerar satisfactorias las respuestas facilitadas, el 19 de noviembre de 2003 la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2.
21      El 14 de diciembre de 2006, el Tribunal de Justicia estimó que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían al no haber adoptado dentro del plazo establecido las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en las Decisiones de la Comisión (sentencia de 14 de diciembre de 2006, Comisión/España, C‑485/03 a C‑490/03, EU:C:2006:777).
22      A raíz de la sentencia citada en el apartado anterior, las autoridades españolas recuperaron una parte de las ayudas de sus beneficiarios. Consideraron que no procedía recuperar la otra parte debido a su compatibilidad con el mercado interior, a la aplicación de las normas relativas a las ayudas de minimis y a la toma en consideración de deducciones fiscales con carácter retroactivo.
23      El 18 de abril de 2011, la Comisión interpuso un segundo recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, al estimar que, actuando de ese modo, el Reino de España no había ejecutado completamente la Decisión de 2001 ni las otras cinco Decisiones adoptadas por la Comisión el 11 de julio de 2001.
24      El 30 de octubre de 2013, en el curso de este segundo procedimiento por incumplimiento, la Comisión informó al Tribunal de Justicia de que, en su opinión, las ayudas se habían recuperado en su totalidad el 15 de octubre de 2013 y que, por consiguiente, no era necesario imponer al Reino de España el pago de una multa coercitiva, sino únicamente el de una suma a tanto alzado (sentencia de 13 de mayo de 2014, Comisión/España, C‑184/11, EU:C:2014:316, apartados 16 y 17).
25      En su sentencia de 13 de mayo de 2014, Comisión/España (C‑184/11, EU:C:2014:316), el Tribunal de Justicia declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, y lo condenó al pago de una suma a tanto alzado de 30 millones de euros, en concepto de sanción por el período de incumplimiento.
Sobre la situación de la demandante
26      La demandante, Estampaciones Rubí, S.A.U., es una empresa con domicilio social en Vitoria-Gasteiz, en la provincia de Álava.
27      El 16 de diciembre de 1998, la Diputación Foral de Álava autorizó a la demandante a aplicar el crédito fiscal del 45 % durante los ejercicios de 1998 a 2002 en el marco de un proyecto para la adquisición de una línea transfer para estampación, embutición y corte de piezas de acero, aluminio y latón y para la instalación de una línea de prensa compuesta de cinco máquinas de gran tonelaje con dimensiones de mesa superior a 4,5 metros en sus instalaciones de Vitoria-Gasteiz.
28      El importe total de las inversiones realizadas ascendió a 22 031 145,88 euros, lo que permitió a la demandante obtener un crédito fiscal de 9 914 015,65 euros.
29      El 19 de octubre de 2007, la Dirección General de Hacienda de la Diputación Foral de Álava notificó a la demandante la Resolución 1979/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma del crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Estampaciones Rubí, S.A., con NIF: A‑20.017.190. En esta Resolución se ordenaba a la demandante devolver una parte del crédito fiscal y se afirmaba que la otra parte debía considerarse una ayuda compatible con el mercado interior, en aplicación de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (DO 1998, C 74, p. 9; en lo sucesivo, «Directrices de 1998»).
30      El 7 de febrero de 2012, la Dirección General de Hacienda de la Diputación Foral de Álava notificó a la demandante una segunda resolución, a saber, la Resolución 313/2012, de 2 de febrero, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a favor de las empresas de Álava en forma del crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Estampaciones Rubí, S.A., con NIF :A-20.017.190. En esta resolución la Dirección General de Hacienda de la Diputación Foral de Álava declaró que la parte de la ayuda anteriormente considerada compatible no lo era y que, por tanto, debía devolverse íntegramente el importe.
31      La demandante presentó reclamación económico-administrativa contra la Resolución 313/2012 ante el Organismo Jurídico Administrativo de Álava, que declaró su inadmisibilidad.
32      A continuación la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. En el marco de este procedimiento la Diputación Foral de Álava presentó un escrito el 4 de septiembre de 2014 en el que indicaba que la cuestión de la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado interior había sido decidida por la Comisión y que, como autoridad nacional, no disponía de ningún margen de maniobra al respecto. Tras este procedimiento, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco consideró, en la sentencia 185/2015, que se habían vulnerado los derechos de defensa de la demandante, puesto que la Resolución 313/2012 se había adoptado sin trámite de audiencia.
33      En consecuencia, la demandante fue citada a comparecer ante la Diputación Foral de Álava. El 17 de junio de 2015, esta última expidió una diligencia de comparecencia en la que justificaba su Resolución basándose en las comunicaciones recibidas de la Comisión y haciendo constar que debía cumplir el contenido de tales comunicaciones incluso aunque difirieran de su propio criterio.
34      Posteriormente, el 16 de junio de 2017, la Diputación Foral de Álava permitió a la demandante acceder al expediente y le transmitió dos comunicaciones de la Comisión, con fecha de 4 de diciembre de 2012 y 26 de marzo de 2013 respectivamente.
Sobre los actos impugnados
35      El presente recurso se dirige contra las decisiones supuestamente recogidas en los dos documentos mencionados en el apartado anterior (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados» o «mensajes informales»), a saber, el primero, adoptado el 4 de diciembre de 2012, titulado «Asuntos fiscales en el País Vasco — Procedimiento de infracción 2007/2215 — Mensaje informal en respuesta al escrito de 7 de noviembre (Álava)», y el segundo, adoptado el 26 de marzo de 2013, titulado «Asuntos fiscales en el País Vasco — Procedimiento de infracción 2007/2215 (Álava). Mensaje informal en respuesta a los escritos transmitidos el 22 de febrero y el 4 y 12 de marzo de 2013 (Álava)».
36      Los mensajes informales no están firmados, no identifican a sus autores, no llevan el membrete de la Comisión y van acompañados por un correo electrónico en el que se explica que han sido enviados a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea por un funcionario de la DG «Competencia» de la Comisión.
37      El primer mensaje informal, fechado el 4 de diciembre de 2012, tiene dos partes: una parte general y una parte en la que se expone la situación individual de cada una de las empresas afectadas.
38      En la parte general se indica lo siguiente:
–        Las autoridades vascas facilitaron a los servicios de la Comisión información adicional mediante un escrito de 7 de noviembre de 2012, acompañado por un CD-ROM, en el que se recogían nuevas alegaciones de cuatro empresas, entre las que figuraba la demandante, relativas a la compatibilidad de las ayudas recibidas con las Directrices de 1998.
–        Las empresas impugnan el importe de las ayudas que debe recuperarse.
–        Los servicios de la Comisión permitieron excepcionalmente a las autoridades españolas demostrar la compatibilidad de los importes que debían deducirse de las cantidades que debían recuperarse en aplicación del régimen incompatible, no solo en referencia a regímenes ya autorizados, como es práctica habitual, sino en referencia a las Directrices de 1998.
39      En la segunda parte del primer mensaje informal, en la que se expone la situación individual de las empresas afectadas, se evalúan las alegaciones formuladas por la demandante y se examinan las de los demás beneficiarios, si bien la identidad de estos últimos permanece oculta. Según el autor del primer mensaje informal, la existencia de un efecto incentivador fue inicialmente descartada debido a que la ejecución de los proyectos de la demandante comenzó antes de la solicitud de ayuda. Señala que, sin embargo, la demandante afirma ahora que, en realidad, había dos proyectos distintos, y no solo uno, y que el segundo respetaba la condición del efecto incentivador. A este respecto, el autor del primer mensaje informal observa que esta distinción entre dos proyectos no había sido mencionada anteriormente, ni en la solicitud de ayuda, ni en la resolución mediante la que se concedió el crédito fiscal ni en las comunicaciones posteriores. Con objeto de clarificar la situación, insta a las autoridades alavesas a aportar pruebas adicionales que respalden las alegaciones relativas al efecto incentivador de las ayudas abonadas a la demandante.
40      Por su parte, el segundo mensaje informal, de fecha 26 de marzo de 2013, no contiene una parte general. Según el autor de dicho acto, las autoridades alavesas presentaron una copia de la solicitud de ayuda de 23 de octubre de 1998 correspondiente a un proyecto que abarcaba el período comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2002. El autor del acto estima que su contenido es muy breve y general. Afirma además, que el plan de inversiones al que se remite la referida copia de la solicitud de ayuda no comprende inversiones separadas para los proyectos en cuestión. El autor del acto concluye de ello que no cabe aceptar el efecto incentivador en lo que respecta a las ayudas abonadas a la demandante.
41      A continuación, se dedica una parte del segundo mensaje informal a la recuperación en especie de la ayuda abonada a la demandante. El autor del referido mensaje examina y acepta la propuesta de recuperación en especie ofrecida por la demandante consistente en la cesión de un terreno industrial urbano situado en Vitoria-Gasteiz.
Sobre la solicitud de aclaraciones remitida a la Comisión
42      Mediante escrito de fecha 28 de julio de 2017, enviado el 31 de julio de 2017, la demandante preguntó a la Comisión si los mensajes informales eran vinculantes para la Diputación foral de Álava y solicitó que, de ser así, se le permitiera acceder al expediente de la Comisión. La demandante indicó, además, que, en caso de que la Comisión no respondiera dentro del plazo señalado, el artículo 265 TFUE la habilitaba para dirigirse ante los tribunales de la Unión.
Procedimiento y pretensiones de las partes
43      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 28 de noviembre de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.
44      Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 20 de marzo de 2018, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
45      La demandante formuló observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, que presentó en la Secretaría del Tribunal el 4 de mayo de 2018.
46      En su escrito de interposición del recurso, la demandante solicita al Tribunal que:
–        Anule los actos impugnados.
–        Subsidiariamente, declare que la Comisión se abstuvo ilícitamente de responder a la solicitud de la demandante formulada mediante escrito de fecha 28 de julio de 2017 y, en su caso, ordene a dicha institución responder a la referida solicitud.
–        Condene en costas a la Comisión.
47      En su excepción de inadmisibilidad la Comisión solicita al Tribunal que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso.
–        Condene en costas a la demandante.
48      En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad la demandante solicita al Tribunal que desestime la excepción de inadmisibilidad.
Fundamentos de Derecho
49      En virtud del artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento, a instancia de la parte demandada, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto.
50      En este caso, y dado que la Comisión ha solicitado que se decida sobre la inadmisión del recurso interpuesto por la demandante, el Tribunal, estimando que los documentos que obran en autos le proporcionan información suficiente, decide resolver sobre esta demanda sin continuar el procedimiento.
Sobre la admisibilidad de la pretensión de anulación
51      En apoyo de la excepción de inadmisibilidad, la Comisión sostiene, en primer lugar, que la pretensión de anulación se formuló fuera del plazo establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, y, en segundo lugar, que los actos impugnados no son recurribles en anulación.
52      El Tribunal considera oportuno examinar en primer término la segunda causa de inadmisión propuesta por la Comisión y apreciar así si los actos impugnados son recurribles en el sentido del artículo 263 TFUE.
53      A este respecto la Comisión sostiene que estos actos no son de naturaleza decisoria. Para el supuesto de que el Tribunal considerara que dichos actos son decisiones, alega que estos se limitan a confirmar la Decisión de 2001, que ha adquirido carácter firme. A su parecer, puesto que se trata de decisiones meramente confirmatorias, los actos impugnados no pueden ser objeto de un recurso de anulación.
54      En sus escritos las partes proceden a un intercambio de alegaciones a este respecto, referidas, en primer término, a los efectos jurídicos obligatorios de los que supuestamente están dotados los actos impugnados, en segundo término, a la forma de tales actos, en tercer término, a la notificación a la Comisión de la ayudas concedidas a la demandante y, por último, a los efectos jurídicos que les atribuyeron las autoridades españolas.
Sobre los efectos jurídicos producidos por los actos impugnados
55      A este respecto, la Comisión sostiene que, como en el asunto que dio lugar al auto de 11 de octubre de 2017, Guardian Glass España, Central Vidriera/Comisión (T‑170/16, EU:T:2017:722), los actos impugnados no producen efectos jurídicos obligatorios puesto que se inscriben en el contexto de un intercambio de correspondencia informal entre ella y el Reino de España dirigido a superar las dificultades planteadas por la ejecución de la Decisión de 2001.
56      La demandante señala, por su parte, que los actos impugnados no mencionan en ningún momento la falta de carácter vinculante. Añade que el hecho de que tales actos fueran adoptados sin observar formalidad alguna no puede, por sí solo, privarles de carácter decisorio. A su parecer, ha de tenerse en cuenta el contenido de los actos impugnados, que indica que la Comisión tomó una posición definitiva sobre la compatibilidad de las ayudas otorgadas a la demandante. Según afirma, los actos impugnados constituyen una respuesta a una petición concreta formulada por las autoridades españolas a fin de obtener una valoración sobre la compatibilidad de las ayudas recibidas por la demandante, dada por la Comisión tras el examen de su situación particular.
57      A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, solo los actos que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica constituyen actos que pueden ser objeto de recurso de anulación en el sentido del artículo 263 TFUE (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 9; de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, apartado 54, y de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, apartado 27).
58      Para determinar si un acto produce tales efectos hay que atenerse a su contenido esencial (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 9; de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, EU:C:2000:335, apartado 27, y de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, apartado 46).
59      En el presente asunto, en la Decisión de 2001 la Comisión examinó las características generales del crédito fiscal del 45 %, declaró la incompatibilidad de este régimen y ordenó la recuperación de los créditos concedidos en aplicación de dicho régimen fiscal sin analizar los casos individuales.
60      Esta práctica se inscribe en la línea de una jurisprudencia según la cual, cuando la Comisión debe pronunciarse sobre un régimen de ayudas, no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de ese régimen (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 63 y jurisprudencia citada). Así pues, en virtud de esta jurisprudencia, la Comisión puede pronunciarse sobre las características generales de un régimen sin estar obligada a examinar cada caso concreto de aplicación.
61      Por otra parte, cuando la Comisión se pronuncia de manera general y en abstracto sobre un régimen de ayudas de Estado, lo declara incompatible con el mercado común y ordena la recuperación de los importes percibidos, corresponde al Estado miembro comprobar la situación individual de cada empresa afectada por la operación de recuperación (sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 64).
62      Si un Estado miembro encuentra dificultades imprevistas e imprevisibles al ejecutar una decisión en materia de ayudas de Estado, debe dirigirse a la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2013, Comisión/Italia, C‑411/12, no publicada, EU:C:2013:832, apartado 38).
63      Cuando un Estado miembro y la Comisión inician una discusión a fin de garantizar la ejecución de una decisión de esta última en materia de ayudas de Estado, ambos deben colaborar de buena fe, en virtud de su obligación de cooperación leal, para superar las dificultades dentro del pleno respeto de las disposiciones del Tratado FUE y, en especial, las relativas a las ayudas estatales (sentencia de 12 de diciembre de 2013, Comisión/Italia, C‑411/12, no publicada, EU:C:2013:832, apartado 38).
64      Según la jurisprudencia, carecen de obligatoriedad los escritos que la Comisión remite a las autoridades nacionales en el marco de la ejecución de una decisión que declara la ilegalidad de un régimen de ayudas y su incompatibilidad con el mercado interior y ordena la recuperación de las ayudas de que se trata sin identificar a los beneficiarios individuales de tales ayudas ni determinar los importes precisos que deben ser restituidos (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de febrero de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, apartado 24).
65      En este contexto, la Comisión no hace más que manifestar su opinión sobre el carácter aceptable desde el punto de vista del Derecho de la Unión Europea de las medidas de ejecución propuestas por el Estado miembro interesado, habida cuenta de las dificultades con que se haya encontrado este último al ejecutar una decisión de la Comisión [véase, en este sentido, la sentencia de 31 de mayo de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisión, T‑354/99, EU:T:2006:137, apartado 69].
66      Por lo tanto, en el presente asunto se debe determinar si el objeto del intercambio de correspondencia entre el Reino de España y la Comisión, según consta en los mensajes informales, se inscribe, como sostiene esta, en la ejecución de la Decisión de 2001 y está dirigido a la aplicación de algunos de sus elementos.
67      A este respecto, procede declarar que, como en el asunto que dio lugar al auto de 11 de octubre de 2017, Guardian Glass España, Central Vidriera/Comisión (T‑170/16, EU:T:2017:722), el objeto de los mensajes informales es, ante todo, el efecto supuestamente incentivador de las ayudas abonadas a la demandante.
68      Así, en el mensaje informal de 4 de diciembre de 2012 se indica que las ayudas abonadas a la demandante no tienen efecto incentivador debido a que la ejecución de los proyectos de la demandante había comenzado antes de la solicitud de ayuda. Según el autor del acto, la información aportada mediante el escrito de 7 de noviembre de 2012 por las autoridades alavesas no permite considerar que existieran dos proyectos distintos, de los cuales el segundo cumpliera el requisito del efecto incentivador. En consecuencia, se insta a las autoridades alavesas a aportar información adicional que respalde la existencia de dos proyectos distintos y corrobore el efecto incentivador del segundo proyecto.
69      En el mensaje informal de 26 de marzo de 2013, el autor del acto señala de los documentos adicionales aportados, a saber, la copia de la solicitud de ayuda presentada por la demandante y el plan de inversiones al que esta remite, no ponen de manifiesto la existencia de dos proyectos de inversiones distintos, de modo que debe considerarse que la ayuda fue solicitada a las autoridades alavesas el 23 de octubre de 1998 para un proyecto que había comenzado a ejecutarse a partir del 1 de enero de 1998.
70      En el mismo mensaje informal de 26 de marzo de 2013 se aborda igualmente la cuestión de la recuperación de la ayuda, y el autor del mensaje indica que es posible aceptar la recuperación en especie propuesta por la demandante, esto es, la cesión de suelo industrial.
71      Sobre la base de los elementos expuestos en los apartados anteriores procede declarar que los mensajes informales se inscriben en el contexto del intercambio de correspondencia mantenido entre la Comisión y las autoridades españolas a fin de garantizar la ejecución de la Decisión de 2001.
72      En esta Decisión, la Comisión consideró que el régimen examinado podía calificarse como ayuda a la inversión según la definición del anexo I de las Directrices de 1998. Indicó que, conforme a tales Directrices, los importes abonados a los beneficiarios debían tener un efecto incentivador para ser declarados compatibles con el mercado interior. En virtud de la jurisprudencia citada en el apartado 61 anterior, correspondía al Reino de España comprobar en qué medida el requisito del efecto incentivador de las ayudas se cumplía en el caso de cada una de las empresas particulares que se beneficiaron del crédito fiscal del 45 %.
73      Las discusiones relativas a las modalidades de recuperación, que son objeto de una sección específica en el mensaje informal de 26 de marzo de 2013, se inscriben igualmente en la ejecución de la Decisión de 2001 dado que incumbe a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para recuperar las ayudas ilegales de los beneficiarios.
74      Tal y como se ha indicado en el apartado 62 anterior, al ejecutar la Decisión de 2001, el Reino de España debía consultar a la Comisión en caso de dificultades imprevistas e imprevisibles sobre la forma de aplicar la Decisión en casos concretos y la recuperación concreta de las ayudas.
75      Esto es lo que ocurrió en el presente asunto. En el momento de la recuperación de las ayudas, las autoridades españolas examinaron si concurría el requisito del efecto incentivador. En ese contexto, preguntaron a la Comisión cómo debía interpretarse este requisito establecido en la Decisión de 2001. Dar una respuesta a esta pregunta, ofreciendo indicaciones acerca de la forma de interpretar el requisito del efecto incentivador, fue el motivo de que el autor de los actos impugnados redactara los mensajes informales y los remitiera a las autoridades españolas.
76      Lo mismo cabe decir en lo que concierne a las modalidades de recuperación de la ayuda abonada a la demandante, ya que el Reino de España se dirigió a la Comisión, en cumplimiento de su obligación de cooperación leal, para solventar las dificultades y plantear las cuestiones suscitadas por la recuperación en especie propuesta por la demandante.
77      Así pues, los actos impugnados son escritos remitidos por la Comisión a las autoridades nacionales en el marco de la correspondencia intercambiada con ellas con vistas a garantizar la ejecución inmediata y efectiva de una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado y, en cuanto tal, no se puede considerar que produzcan efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses de la demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica.
Sobre la forma de los actos impugnados
78      La Comisión afirma a este respecto que los actos impugnados no pueden considerarse actos de carácter decisorio a causa de su forma, puesto que se presentan como documentos informales desprovistos de las formas habitualmente utilizadas por las instituciones para adoptar un acto que tenga como consecuencia o por objeto producir efectos jurídicos.
79      Procede señalar que, según la jurisprudencia, la forma que adopte un acto no incide, en principio, en la determinación de la admisibilidad de un recurso de anulación (sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, apartado 47).
80      De este modo, se evita que la forma o la denominación asignadas a un acto por su autor puedan dar lugar a excluirlo de un recurso de anulación, aun cuando, en realidad, estaría produciendo efectos jurídicos (sentencia de 4 de marzo de 2015, Reino Unido/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, apartado 30).
81      Por el contrario, la forma de un acto puede ser tomada en consideración en la medida en que puede permitir identificar su naturaleza (véanse, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 1982, Alemania/Comisión, 44/81, EU:C:1982:197, apartado 12, y el auto de 12 de febrero de 2010, Comisión/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, apartado 58).
82      Procede observar que, en el caso de autos, los actos impugnados han adoptado la forma de escritos en los que no consta firma alguna y que no llevan el membrete de la Comisión. Además en ambos casos llevan un título simple, a saber, «Mensaje informal», y van acompañados por correos electrónicos informales redactados por un funcionario de la DG «Competencia» de la Comisión y dirigidos a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea en los que se indica que dichos mensajes contienen «comentarios y preguntas».
83      Así pues, la forma de los actos impugnados pone de manifiesto que la intención del funcionario que los redactó no era modificar la situación jurídica de la empresa en cuestión, sino más bien informar a las autoridades de la provincia de Álava sobre la aplicación de la Decisión de 2001, en respuesta a la solicitud de información formulada por estas.
Sobre la supuesta notificación de las ayudas por las autoridades españolas
84      La demandante afirma a este respecto que las autoridades españolas esperaban recibir una decisión formal de la Comisión sobre la compatibilidad de las ayudas que le habían sido abonadas. Alega que, a tal fin, dichas autoridades transmitieron a la Comisión información que esta consideró suficiente, como demuestra el hecho de que respondiera a la solicitud formulada por ellas. Por tanto, a juicio de la demandante, procede considerar que las ayudas fueron notificadas.
85      A tenor del artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO 1999, L 83, p. 1), en vigor en el momento de los hechos, el Estado miembro interesado tiene que notificar a la Comisión con la suficiente antelación cualquier proyecto de concesión de nueva ayuda.
86      De conformidad con el artículo 2, apartado 2, del Reglamento n.º 659/1999, el Estado miembro debe facilitar en su notificación la información necesaria para que la Comisión pueda adoptar una decisión.
87      Esta obligación de notificación da a la Comisión la posibilidad de ejercer, a su debido tiempo y en interés general de la Unión, su control sobre todo proyecto que pretenda conceder o modificar ayudas (auto de 5 de noviembre de 2003, Kronoply/Comisión, T‑130/02, EU:T:2003:293, apartado 49).
88      Del análisis de los mensajes informales, de los correos electrónicos que los acompañan y del contexto en el que se produjeron estos intercambios de correspondencia se desprende que las autoridades españolas y la Comisión siguieron intercambiándose correspondencia durante el segundo procedimiento por incumplimiento incoado contra el Reino de España mencionado en el apartado 23 anterior. En el marco de este intercambio de correspondencia se debatió acerca de la situación de algunos beneficiarios, incluida la demandante.
89      En el correo electrónico que acompaña al mensaje informal de 4 de diciembre de 2012 se menciona que las autoridades alavesas han aportado a la Comisión nueva información relativa a algunos beneficiarios en el marco del procedimiento por incumplimiento. En dicho correo electrónico el funcionario de la DG «Competencia» indica que el mensaje informal de 4 de diciembre de 2012 contiene comentarios y preguntas surgidos a raíz del análisis de la información aportada. En la parte introductoria del mensaje informal se precisa que la evaluación de la nueva información responde a la impugnación por las empresas afectadas del importe de las ayudas que había de recuperarse.
90      Del correo electrónico que acompaña al mensaje informal de 26 de marzo de 2013 se desprende que las autoridades españolas aportaron información adicional mediante escritos de 22 de febrero y de 4 y 12 de marzo de 2013 en el marco del procedimiento por incumplimiento incoado contra el Reino de España. Nuevamente el funcionario de la DG «Competencia» indica en dicho correo que el referido mensaje informal contiene comentarios y preguntas surgidos a raíz del análisis de la información aportada.
91      Como se ha indicado en los apartados 24 y 25 anteriores, la Comisión indicó a continuación, el 30 de octubre de 2013, al Tribunal de Justicia, que estaba conociendo del segundo recurso por incumplimiento, que consideraba que el Reino de España había cumplido su obligación de recuperación de las ayudas y el Tribunal de Justicia condenó al Reino de España a pagar una suma a tanto alzado de 30 millones de euros por el período de incumplimiento (sentencia de 13 de mayo de 2014, Comisión/España, C‑184/11, EU:C:2014:316).
92      A la luz de cuanto antecede, no puede considerarse que el Reino de España hubiera procedido a una notificación que obligara a la Comisión a pronunciarse sobre la compatibilidad de las ayudas mediante una decisión. En efecto, no hay constancia alguna de que las autoridades españolas hayan notificado las ayudas concedidas a la demandante. Además, los actos impugnados tampoco hacen referencia expresa al artículo 108 TFUE, apartado 3, que constituye la base jurídica de la obligación de notificación. Por el contrario, de los términos utilizados en la correspondencia intercambiada resulta que las autoridades españolas deseaban que la Comisión les proporcionara información a fin de responder a las cuestiones planteadas por determinados beneficiarios que habían impugnado las órdenes de recuperación en el contexto del segundo procedimiento por incumplimiento pendiente ante el Tribunal de Justicia.
93      En estas circunstancias, no puede considerarse que el Reino de España haya procedido a una notificación en virtud de la cual la Comisión estuviera obligada a adoptar una decisión conforme al Reglamento n.º 659/1999.
Sobre el efecto obligatorio reconocido por las autoridades españolas
94      La demandante sostiene a este respecto que los actos impugnados son de naturaleza decisoria porque las autoridades españolas le confirieron carácter obligatorio, incluso ante los órganos jurisdiccionales españoles.
95      Ha de recordarse que, según la jurisprudencia, la existencia de efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses de la parte demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica debe establecerse sobre la base del contenido esencial del acto impugnado (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 9; de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, EU:C:2000:335, apartado 27, y de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, apartado 46).
96      La existencia de tales efectos no se puede fundar en otros elementos, en particular en la percepción que podrían tener los destinatarios, puesto que dicha percepción, por su propia naturaleza, es de carácter subjetivo. Así pues, no es posible que la admisión de un recurso se base en elementos que puedan variar en función de la interpretación de las autoridades, las empresas o los particulares.
97      De no ser así, tales actos escaparían al control de legalidad cuando no fueran percibidos como obligatorios por uno o más destinatarios, aun cuando de su naturaleza resultara que en realidad producen efectos jurídicos obligatorios. En sentido contrario, otros actos se someterían al control de legalidad sobre la base de la percepción de sus destinatarios, a pesar de no producir efectos jurídicos obligatorios y no ser necesario ni siquiera útil someterlos a tal control.
98      Por tanto, la percepción que pudieran haber tenido las autoridades españolas de los efectos jurídicos producidos por los actos impugnados, en el caso de que se demuestre, no puede servir para apreciar la admisibilidad del recurso interpuesto contra ellos.
99      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que los actos impugnados se emitieron en el marco de la ejecución de la Decisión de 2001 y que no son una respuesta a una notificación de las autoridades españolas, que pueda dar lugar a la incoación de un procedimiento distinto en aplicación de las normas en materia de ayudas de Estado.
100    Dado que no producen ni están destinados a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la parte demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica, los actos impugnados no pueden calificarse de actos recurribles en el sentido del artículo 263 TFUE.
101    En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión de anulación sin que sea necesario pronunciarse ni sobre las alegaciones de la Comisión relativas al carácter meramente confirmatorio de los actos impugnados ni sobre la primera causa de inadmisión invocada por dicha institución, a saber, la basada en la formulación de la pretensión fuera de plazo, ya que, al no ser actos impugnables, esta última cuestión no se plantea.
Sobre la admisibilidad de la pretensión de la demandante basada en el artículo 265 TFUE
102    Mediante su segunda pretensión la demandante solicita al Tribunal, con carácter subsidiario, que declare que la Comisión se abstuvo ilícitamente de responder a la solicitud que la demandante le había formulado mediante escrito de 28 de julio de 2017. Según la demandante, la falta de respuesta de la Comisión debe considerarse una violación de los Tratados en el sentido del artículo 265 TFUE.
103    La Comisión rebate la admisibilidad de esta pretensión.
104    A este respecto procede recordar que, a tenor del artículo 265 TFUE, párrafo tercero, toda persona física o jurídica podrá solicitar al juez de la Unión que declare que una institución, un órgano o un organismo de la Unión se ha abstenido de adoptar un acto distinto de una recomendación o de un dictamen, vulnerando así el Tratado.
105    Según la jurisprudencia, la admisibilidad de tal pretensión se halla supeditada a la concurrencia de dos requisitos.
106    Para empezar, la demandante debe demostrar la existencia de una obligación de actuar por parte de la institución interesada, de modo que la abstención alegada sea contraria al Tratado (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2015, Suecia/Comisión, T‑521/14, no publicada, EU:T:2015:976, apartado 501 y jurisprudencia citada).
107    A continuación, la omisión debe afectar a un acto que, si hubiera sido adoptado, habría surtido efectos jurídicos obligatorios que pudieran afectar a los intereses del demandante y modificar de forma caracterizada su situación jurídica (véase la sentencia de 23 de noviembre de 2017, Bionorica y Diapharm/Comisión, C‑596/15 P y C‑597/15 P, EU:C:2017:886, apartado 53 y jurisprudencia citada).
108    En el caso de autos, en su escrito de 28 de julio de 2017, la demandante solicitó a la Comisión que se pronunciara sobre el carácter vinculante del contenido de los mensajes informales y que, en caso de que dicho contenido fuera vinculante, le permitiera intervenir en el procedimiento administrativo relativo a las ayudas que le habían sido abonadas.
109    Tal y como se ha indicado en los apartados 67 a 77 anteriores, los mensajes informales se inscriben en el intercambio informal de correspondencia mantenido entre la Comisión y el Reino de España con el fin de ayudar a ese Estado miembro a ejecutar las decisiones adoptadas por dicha institución en materia de ayudas de Estado.
110    Pues bien, la demandante no ha aportado en sus escritos ningún elemento que demuestre la existencia de una disposición que imponga a la Comisión la obligación de adoptar un acto que precise la naturaleza jurídica de sus eventuales intercambios de correspondencia con las autoridades nacionales en tal marco informal de cooperación leal y, en todo caso, dispone de la posibilidad de acudir al juez de la Unión en caso de duda si estima que su situación jurídica se ha visto afectada, cosa que, por lo demás, ha hecho en el caso de autos.
111    Por otro lado, la eventual respuesta de la Comisión a la petición formulada por la demandante habría clarificado la naturaleza jurídica de los actos impugnados sin producir no obstante efectos jurídicos obligatorios que pudieran afectar los intereses de la demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica.
112    Ciertamente la jurisprudencia admite que pueda interponerse un recurso por omisión en situaciones en las que la omisión afecte a un acto de mero trámite, cuando este último constituye la fase previa necesaria para el desarrollo de procedimientos que vayan a desembocar en actos que surtan efectos jurídicos obligatorios (véase la sentencia de 23 de noviembre de 2017, Bionorica y Diapharm/Comisión, C‑596/15 P y C‑597/15 P, EU:C:2017:886, apartado 53 y jurisprudencia citada).
113    No obstante, en el caso de autos no se da esta situación, pues el acto cuya adopción solicitaba la demandante a la Comisión, a saber, un acto en el que se clarificase la naturaleza de los mensajes informales, no puede considerarse un acto de mero trámite que forme parte de un proceso que haya de desembocar en la adopción de uno o varios actos de carácter vinculante.
114    De ello se desprende que no concurren los requisitos para admitir la pretensión de que se declare que se ha incurrido en omisión y que, por consiguiente, procede declarar su inadmisibilidad.
Sobre la solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento
115    La demandante solicita a la Comisión que aporte la versión íntegra de los mensajes informales, suprimiendo los datos confidenciales en caso de existir.
116    A este respecto procede señalar que durante el procedimiento ante el Tribunal dicha institución aportó, como anexo a la excepción de inadmisibilidad, los documentos solicitados.
117    En estas circunstancias procede declarar que la medida solicitada por la demandante ha perdido su objeto, de modo que no es necesario pronunciarse al respecto.
118    Habida cuenta de las anteriores consideraciones procede estimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión y declarar la inadmisibilidad, por un lado, de la pretensión de anulación y, por otro lado, de la pretensión de que se declare que se ha incurrido en omisión.
Costas
119    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
120    Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a soportar, además de sus propias costas, las de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
resuelve:
1)      Declarar la inadmisibilidad del recurso en su totalidad.
2)      Estampaciones Rubí, S.A.U., cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
Dictado en Luxemburgo, a 24 de septiembre de 2018.
El Secretario
La Presidenta
E. Coulon
I. Pelikánová
*      Lengua de procedimiento: español.