61994CC0279_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Saafremt et nationalt lovforslag kun indeholder et begraenset antal bestemmelser, der kan betegnes som »tekniske forskrifter« med hensyn til anvendelsen af Raadets direktiv 83/189/EOEF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (1) (herefter »direktivet«), i hvilket omfang er den paagaeldende medlemsstat da, i henhold til direktivets artikel 8, forpligtet til at underrette Kommissionen om det paagaeldende lovforslag? Dette er det vaesentligste spoergsmaal i den foreliggende traktatbrudssag, hvor sagsoegte medlemsstat indledningsvis har fremsat indsigelse om sagens afvisning.
II - De faktiske omstaendigheder og sagens behandling
a) Lov nr. 257 af 27. marts 1992
2 Ved telex af 2. juli 1991 og 26. februar 1992 samt ved skrivelse af 17. oktober 1991 underrettede Kommissionens tjenestegrene de italienske myndigheder om, at et lovforslag om ophoer med anvendelse af asbest udgjorde en teknisk forskrift, som var omfattet af direktivets anvendelsesomraade. Loven blev vedtaget den 27. marts 1992 i form af lov nr. 257 »om forskrifter for ophoer med anvendelsen af asbest« (2) (herefter »lov nr. 257/92« eller den »nationale lov«). Selv om det ser ud, som om lovforslaget blev anmeldt til Kommissionen den 26. februar 1992 i forbindelse med faellesskabsbestemmelserne om statsstoette, blev denne anmeldelse tilbagekaldt, og det staar saaledes fast, at lov nr. 257/92 aldrig er blevet meddelt Kommissionen for saa vidt angaar anvendelsen af direktivet.
3 De vaesentligste bestemmelser i lov nr. 257/92 er foelgende:
»Artikel 1 - Anvendelsesomraade
1. Loven omfatter indenlandsk udvinding, indfoersel, forarbejdning, anvendelse, markedsfoering, behandling og bortskaffelse samt udfoersel af asbest og asbestholdige produkter. Der fastsaettes forskrifter for ophoer med produktion, forhandling, udvinding, indfoersel, udfoersel og anvendelse af asbest og asbestholdige produkter, for gennemfoerelsen af foranstaltninger til dekontaminering og sanering af omraader, der er beroert af asbestbetinget forurening, for forskning vedroerende erstatningsstoffer og produktionsomstilling samt for kontrol af asbestbetinget forurening.
2. Efter udloebet af en frist paa 365 dage fra lovens ikrafttraeden, og med forbehold for forskellige frister for ophoer med produktion og markedsfoering af de produkter, der er naevnt i listen i bilaget til denne lov, er udvinding, indfoersel, udfoersel, markedsfoering og produktion af asbest, af produkter af asbest og af asbestholdige produkter, herunder de produkter, der er naevnt under litra c) og g), i listen i bilaget til denne lov, forbudt.
...
Artikel 3 - Graensevaerdier
1. Paa arbejdspladser, hvor der anvendes, forarbejdes eller bortskaffes asbest, paa steder, hvor der gennemfoeres saneringsarbejder, i produktionslokaler, hvor der anvendes asbest samt i lokaler paa virksomheder, der har tilladelse til at behandle eller bortskaffe asbest eller til at sanere beroerte omraader, maa koncentrationen af asbestfibre, der kan indaandes, ikke overstige graensevaerdierne i henhold til artikel 31 i lovdekret nr. 277 af 15. august 1991, som aendret ved naervaerende lov.
2. Graensevaerdierne, procedurerne og analysemetoderne til brug for maaling af miljoeets forurening med asbest, herunder flydende og luftbaarne udledninger, skal foelge definitionerne i Raadets direktiv 87/217/EOEF af 19. marts 1987. Den frist for tilpasning af lovdekretet til gennemfoerelse af ovennaevnte direktiv, der er omhandlet i artikel 1 og 67 i lov nr. 428 af 29. december 1990, forlaenges indtil den 30. juni 1992.
3. Eventuelle tilpasninger eller aendringer af de i stk. 1 og 2 naevnte graensevaerdier fastsaettes, ogsaa paa forslag fra den i artikel 4 omhandlede kommission, ved dekret fra sundhedsministeren efter forhandling med miljoeministeren og ministeren for industri, handel og haandvaerk.
4. Artikel 31, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 277 af 15. august 1991 erstattes med foelgende ordlyd:
'a) 0,6 fiber pr. kubikcentimeter chrysotil'.
5. Artikel 31, stk. 2, i lovdekret nr. 277 af 15. august 1991 ophaeves.
...
Artikel 8 - Klassificering, emballering og etikettering
1. For saa vidt angaar klassificering, emballering og etikettering af asbest og asbestholdige produkter finder lov nr. 256 af 29. maj 1974, som senere aendret og suppleret, og praesidentdekret nr. 215 af 24. maj 1988 anvendelse.«
4 De oevrige bestemmelser i lov nr. 257/92 er i Den Italienske Republiks svarskrift sammenfattet paa foelgende maade:
- Artikel 4, 5 og 7 indfoerer offentlige organer og fastsaetter disses befoejelser.
- Artikel 3, stk. 3, samt artikel 6 og 12 bemyndiger Industri- og Sundhedsministeriet til at vedtage gennemfoerelsesforanstaltninger.
- Artikel 9, stk. 1, paalaegger virksomheder, som anvender asbest, en underretningspligt.
- Artikel 9, stk. 2, samt artikel 10 og 12 fastlaegger de lokale og regionale sundhedsmyndigheders opgaver vedroerende dekontaminering, bortskaffelse af asbest samt sanering af bygninger.
- Artikel 11 indeholder bestemmelser om sanering af en mine og omraadet omkring denne, som er forurenet paa grund af mineaktiviteten.
- Artikel 13 og 14 indeholder bestemmelser om oekonomisk bistand til teknologiske fornyelser og omstrukturering og omstilling af asbestproduktion.
- Artikel 16 indeholder bestemmelser vedroerende finansiering.
b) Direktivet
5 I direktivets artikel 1, nr. 1, defineres udtrykket »teknisk specifikation« med henblik paa den foreliggende procedure saaledes:
»[E]n specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlaegger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder terminologiske forskrifter for varen, symboler, proevning og proevningsmetoder, emballering, maerkning eller etikettering ...«
6 I artikel 1, nr. 5, defineres den »tekniske forskrift« saaledes:
»[T]ekniske specifikationer, herunder de administrative bestemmelser, der gaelder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes, for at et produkt kan markedsfoeres eller anvendes i en medlemsstat eller i en vaesentlig del af denne stat, bortset fra de specifikationer, som de lokale myndigheder fastsaetter.«
7 I direktivets artikel 8, stk. 1 og 2, bestemmes:
»1. Medlemsstaterne sender straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der blot er tale om en gengivelse af en international eller europaeisk standard i dens helhed, i hvilket tilfaelde det vil vaere tilstraekkeligt at oplyse herom; de giver tillige kort Kommissionen underretning om grundene til, at det er noedvendigt at indfoere en saadan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgaar af udkastet. Medlemsstaterne giver i givet fald samtidig underretning om teksten til de tilgrundliggende vaesentligste og direkte beroerte love og administrative bestemmelser, hvis kendskab hertil er noedvendig med henblik paa at vurdere raekkevidden af udkastet til teknisk forskrift.
Kommissionen underretter straks de oevrige medlemsstater om udkastet; den kan desuden forelaegge det til udtalelse for det i artikel 5 omhandlede udvalg og eventuelt for det udvalg, der er kompetent paa det paagaeldende omraade.
2. Kommissionen og medlemsstaterne kan indgive bemaerkninger til den medlemsstat, der har givet meddelelse om et udkast til teknisk forskrift, og vedkommende medlemsstat skal ved den videre udformning af den tekniske forskrift tage videst muligt hensyn dertil.«
8 I artikel 9 bestemmes, i det relevante afsnit:
»1. Med forbehold af stk. 2 og 2a, udsaetter medlemsstaterne vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift seks maaneder regnet fra datoen for den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse, hvis Kommissionen eller en anden medlemsstat inden tre maaneder efter samme dato afgiver en udfoerlig udtalelse om, at den paataenkte foranstaltning boer aendres for at fjerne eller mindske eventuelle hindringer for den frie vareudveksling, som kunne resultere af foranstaltningen. Den paagaeldende medlemsstat underretter Kommissionen om, hvordan den agter at foelge en saadan udfoerlig udtalelse op. Kommissionen fremkommer med bemaerkninger hertil.
2. Den i stk. 1 omtalte frist er paa tolv maaneder, hvis Kommissionen inden tre maaneder efter den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse giver udtryk for, at den agter at foreslaa eller vedtage et direktiv paa omraadet.
2a. Saafremt Kommissionen konstaterer, at en meddelelse efter artikel 8, stk. 1, vedroerer et omraade, der er omfattet af et forslag til direktiv eller til forordning, som er forelagt for Raadet, underretter den inden tre maaneder efter meddelelsen vedkommende medlemsstat herom.
Medlemsstaterne undlader at vedtage tekniske forskrifter paa et omraade, der er omfattet af et forslag til direktiv eller til forordning, som Kommissionen forelaegger Raadet inden fremsendelsen af den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse, inden for en frist paa tolv maaneder regnet fra datoen for forelaeggelsen af naevnte forslag.
Der kan ikke foretages kumulativ anvendelse af stk. 1, 2 og 2a, i naervaerende artikel.«
c) Den administrative procedure
9 Ved aabningsskrivelse af 18. november 1992 meddelte Kommissionen den sagsoegte medlemsstat, at lov nr. 257/92, som den beskrev som en »national teknisk foranstaltning«, ifoelge dens opfattelse henhoerte under direktivets anvendelsesomraade og saaledes i henhold til artikel 8, stk. 1, burde have vaeret meddelt; endvidere fandt Kommissionen, at den nationale lov skulle suspenderes indtil udloebet af de i artikel 9, stk. 1, 2 og 2a, indeholdte frister. Kommissionen tilfoejede, at den »tekniske forskrift« paa grund af denne procedureovertraedelse ikke kunne have retsvirkninger og saaledes ikke kunne goeres gaeldende over for tredjemand, idet Kommissionen her henviste til sin meddelelse 86/C 245/05 (3). I medfoer af EF-traktatens artikel 169 opfordredes den italienske regering til at fremsaette sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder.
10 Den 23. marts 1993 oplyste Italiens Faste Repraesentation Kommissionen, at den tidligere meddelelse om statsstoette var blevet tilbagekaldt. Dette telex soeger ikke at besvare de af Kommissionen rejste punkter i dens skrivelse af 18. november 1992. Den 3. november 1993 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til den italienske regering, som paa forskellige maader betegner lov nr. 257/92 som en lov, der udgoer en teknisk forskrift i direktivets (stk. 1 og 4.2) forstand og som en lov, der indeholder saadanne tekniske forskrifter (stk. 4.1) ved at anvende disse to udtryk i flaeng. Da Den Italienske Republik ikke besvarede udtalelsen, anlagde Kommissionen den 13. oktober 1994 naervaerende sag med henblik paa at faa fastslaaet, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1, foerste afsnit, eller subsidiaert artikel 9, stk. 1, ved at vedtage lov nr. 257/92 uden at have tilstillet Kommissionen udkastet til denne.
11 Den Italienske Republik har i medfoer af procesreglementets artikel 91 paastaaet sagen afvist. Denne paastand blev forenet med realiteten ved Domstolens kendelse af 11. juli 1995.
III - Gennemgang
a) Direktivets artikel 8
12 Bedoemmelsen af sagens formalitet og realitet afhaenger af omfanget af medlemsstaternes pligt til at tilstille Kommissionen ethvert »forslag om tekniske forskrifter«, som de paataenker at vedtage. I lyset af parternes argumenter under sagen er det hensigtsmaessigt foerst at undersoege dette spoergsmaal. Den Italienske Republik goer gaeldende, at medlemsstaterne udelukkende er forpligtet til at meddele forslag til tekniske forskrifter i direktivets betydning. Under retsmoedet haevdede repraesentanten for Den Italienske Republik, at kun forskrifter vedroerende et produkts karakteristika kunne udgoere tekniske forskrifter, idet han i den forbindelse henviste til dommen i sagen Semeraro Casa Uno m.fl., hvori Domstolen fastslog, at »den i direktivet indeholdte underretningsforpligtelse omfatter saaledes ikke nationale bestemmelser, som ikke fastlaegger karakteristika for et produkt, men blot fastsaetter regler om butikstid« (4).
13 Kommissionen goer gaeldende, at saafremt en generel foranstaltning indeholder tekniske forskrifter, skal hele det grundlaeggende lovkompleks meddeles; saafremt det ikke forholdt sig saaledes, ville det vaere endnu vanskeligere, for ikke at sige umuligt, at vurdere omfanget af de tekniske forskrifter og i saerdeleshed at vurdere, om de skaber hindringer for samhandelen.
14 Efter min opfattelse er ingen af fortolkningerne af artikel 8, stk. 1, der ligger til grund for disse argumenter, korrekte. For det foerste indebaerer udtrykket »teknisk forskrift« mere end blot et produkts karakteristika, da det tillige omfatter andre krav for saa vidt angaar fremstilling af produkter samt de administrative bestemmelser, der gaelder for deres markedsfoering og anvendelse (direktivets artikel 1, nr. 1 og 5). I dommen i sagen Kommissionen mod Italien afviste Domstolen en snaever fortolkning af udtrykket »teknisk forskrift«, som ikke var ulig den af Italien her foreslaaede; eftersom opfyldelsen af de paagaeldende obligatoriske tekniske specifikationer havde en direkte indvirkning paa markedsfoeringen af produktet, ansaas de nationale bestemmelser for tekniske forskrifter (5). Mere generelt, i Bic Benelux-sagen, hvori dommen blev afsagt i dag, fastslog Domstolen, at formaalet med direktivet er at beskytte de frie varebevaegelser ved at indfoere en praeventiv kontrol, og den fandt, at denne kontrol fandt anvendelse paa de tekniske forskrifter »som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen med varer inden for Faellesskabet« (6), en formulering som tydeligvis er inspireret af det i Dassonville-dommen fastsatte kriterium for saa vidt angaar foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner (7).
15 Saa snart en national bestemmelse er omfattet af definitionen af en »teknisk forskrift« i direktivets artikel 1, nr. 5's forstand, skal den meddeles. Domstolen har haft lejlighed til at praecisere, at medlemsstaterne ikke kan undgaa denne forpligtelse med den begrundelse, at foranstaltningen fremmer samhandelen: »En saadan forpligtelse kan ikke afhaenge af, hvorledes den medlemsstat, som har udarbejdet udkastet, ensidigt bedoemmer dettes eventuelle virkninger for samhandelen mellem medlemsstaterne« (8).
16 For det andet, som det fremgaar af ordlyden af artikel 8, stk. 1, omfatter underretningspligten ikke udelukkende de tekniske forskrifter som ovenfor defineret, men ligeledes »grundene til, at det er noedvendigt at indfoere en saadan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgaar af udkastet«, og i givet fald »teksten til de tilgrundliggende vaesentligste og direkte beroerte love og administrative bestemmelser, hvis kendskab hertil er noedvendig med henblik paa at vurdere raekkevidden af udkastet til teknisk forskrift«. Jeg mener ikke, at en medlemsstat noedvendigvis, i medfoer af denne bestemmelse, er forpligtet til at meddele den samlede generelle nationale lov, der indeholder saavel tekniske forskrifter som andre bestemmelser. Saafremt meddelelsen af en saerlig »ikke-teknisk« bestemmelse er noedvendig for at vurdere retsvirkningerne af en teknisk bestemmelse, er den omfattet af selve ordlyden af artikel 8, stk. 1. Men saafremt overholdelsen af »ikke-tekniske« bestemmelser ikke har nogen indvirkning paa produktion, markedsfoering eller anvendelse af produkterne, kan det ikke antages, at medlemsstaten er forpligtet til at underrette Kommissionen herom.
17 Dette argument kan illustreres ved de lovbestemmelser, der var genstand for CIA Security International-sagen (9). Artikel 4 i en belgisk lov af 1990 bestemte, at udelukkende godkendte vagtselskaber kunne drive virksomhed som saadanne, mens lovens artikel 12 fastsatte, at kun alarmsystemer, der var godkendt ifoelge en procedure i henhold til kongelig anordning, kunne markedsfoeres. Domstolen fastslog, at eftersom artikel 4 begraensede sig til at fastsaette betingelser for oprettelse af vagtselskaber, var der ikke tale om en teknisk forskrift. Den fandt, at hvorvidt artikel 12 var en teknisk forskrift, afhang af, om denne artikel havde selvstaendige retsvirkninger; en national regel, som ikke har nogen retsvirkning for borgerne i tilfaelde af manglende gennemfoerelsesforanstaltninger, er ikke omfattet af direktivet, mens en, der er bindende selv uden saadanne foranstaltninger, er omfattet af direktivets artikel 8 (10). Intet i denne dom tyder paa, at underretningspligten skulle omfatte enten den paataenkte lov i sin helhed eller de bestemmelser i denne lov, der, isoleret set, ikke kan udgoere en hindring for samhandelen.
18 Ingen af de domme, Kommissionen henviser til vedroerende sin »samlede lovkompleks«-opfattelse, vedroerer, som i den foreliggende sag, nationale bestemmelser af generelt omfang, eller stoetter Kommissionens brede fortolkning. De omtvistede nationale bestemmelser i sagen Kommissionen mod Italien angik forskrifter om definition og kontrol af lystbaadmotorers maksimalydelse, konstruktion og installation (11), mens Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland - sag C-317/92 - udtrykkeligt fastslog, at en bekendtgoerelse fra den tyske sundhedsminister udgjorde en »teknisk specifikation« (12). De fire omtvistede dekreter i dom af 17. september 1996 i sagen i Kommissionen mod Italien havde ligeledes et begraenset anvendelsesomraade (13).
19 Dommen i sagen Semeraro Casa Uno m.fl. (14) stoetter heller ikke Italiens paastande. De omtvistede nationale regler, som vedroerte butikstider, er tydeligvis ikke omfattet af definitionen af »teknisk forskrift« i direktivets betydning; anvendelsen af udtrykket »fastlaeggelse af karakteristika for et produkt« kan anses for en forkortet henvisning til det komplekse begreb teknisk forskrift snarere end en begraensning af dette begreb til produktspecifikation.
b) Formaliteten
20 Den Italienske Republik goer gaeldende, at Kommissionens soegsmaal ikke kan antages til realitetsbehandling, hvorved den paaberaaber sig tre anbringender, nemlig at aabningsskrivelsen ikke i tilstraekkeligt omfang har defineret den paastaaede overtraedelse af direktivet, at den begrundede udtalelse indeholdt nye argumenter og har opretholdt usikkerheden vedroerende genstanden for den paastaaede overtraedelse, og at Kommissionen i staevningen har aendret klagepunkterne i den begrundede udtalelse.
21 Ifoelge Domstolens faste praksis »har aabningsskrivelsen i traktatbrudsprocedurens administrative fase saaledes til formaal at afgraense tvistens genstand og give den medlemsstat, der opfordres til at fremsaette sine bemaerkninger, de fornoedne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar« (15). Domstolen har fastslaaet, at aabningsskrivelsen »noedvendigvis kun kan vaere en kortfattet foerste sammenfatning af klagepunkterne« (16). I den foreliggende sag viste skrivelsen tydeligt, at Kommissionen var af den opfattelse, at den nationale lov var omfattet af direktivets anvendelsesomraade, at denne lov ikke var blevet meddelt Kommissionen, og at disse omstaendigheder tilsammen udgjorde en tilsidesaettelse af direktivets artikel 8, stk. 1, og artikel 9. Henset til, at benaevnelsen af og formaalet med den paagaeldende nationale lov indicerede, at underretning i medfoer af direktivet kunne vaere paakraevet, og at Kommissionen uformelt har kontaktet de italienske myndigheder tre gange forud for afsendelsen af aabningsskrivelsen, finder jeg, at det, i betragtning af omstaendighederne, er tilstraekkeligt til at »give den paagaeldende medlemsstat kendskab til de vaesentligste omstaendigheder i forbindelse med traktatbruddet« (17).
22 Den Italienske Republik anfaegter den begrundede udtalelse under henvisning til, at den udpeger tre tekniske forskrifter i den nationale lov, som ikke er omhandlet i aabningsskrivelsen, og at Kommissionen ved at betegne sin undersoegelse af lov nr. 257/92 som »ikke-udtoemmende« bibeholder den usikkerhed, der fremgaar af aabningsskrivelsen for saa vidt angaar omfanget af det paastaaede traktatbrud.
23 Naar Den Italienske Republik goer gaeldende, at aabningsskrivelsen ikke i tilstraekkelig grad definerer den paastaaede tilsidesaettelse af direktivet, finder jeg det en smule selvmodsigende, at den derefter klager over, at den begrundede udtalelse naevner de praecise grunde til, at Kommissionen finder direktivet tilsidesat. Som Domstolen fastslog i dom af 17. september 1996 i sagen Kommissionen mod Italien - sag C-289/94 - »[skal] den i traktatens artikel 169 naevnte begrundede udtalelse indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for grundene til, at den paagaeldende medlemsstat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten« (18). Kommissionen havde derfor ikke kun ret, men pligt til at praecisere, hvorfor den ansaa Den Italienske Republik for pligtig at meddele udkastet til lov nr. 257/92.
24 Paa den anden side mener jeg ikke, at den begrundede udtalelse er tilstraekkelig til at fastslaa, end ikke umiddelbart, at Den Italienske Republik i medfoer af direktivets artikel 8, stk. 1, var pligtig at meddele andre bestemmelser i lov nr. 257/92 end de i den begrundede udtalelse naevnte, dvs. artikel 1, 3 og 8. Paa baggrund af det tidligere anfoerte (19) kan det ikke formodes, at en saadan forpligtelse omfatter en generel national lov i dens helhed, - en lov med et indhold af baade tekniske og ikke-tekniske bestemmelser. Som Kommissionen goer gaeldende, kan det under visse omstaendigheder forekomme, at underretningspligten faktisk omfatter den samlede lov; det paahviler imidlertid faellesskabsinstitutionen i den begrundede udtalelse at paavise, at der foreligger saadanne omstaendigheder (20), hvilket den ikke, med undtagelse af de naevnte bestemmelser, har gjort i den foreliggende sag.
25 Det medfoerer imidlertid ikke, at sagen skal afvises, saaledes som Den Italienske Republik goer gaeldende. Jeg mener, at sagen kan fremmes til realitetsbehandling, men kun i det omfang at Kommissionen goer gaeldende, at underretningspligten finder anvendelse paa de bestemmelser i den nationale lov, som er naevnt i den begrundede udtalelse. Den Italienske Republik har selv gjort gaeldende, at bestemmelserne i en saadan generel lov er selvstaendige for saa vidt angaar den i direktivet indeholdte underretningspligt, og kan derfor ikke have vaeret i tvivl om, at Kommissionen var af den opfattelse, at mindst tre af de paagaeldende bestemmelser skulle have vaeret meddelt. Ved at udpege de bestemmelser i den nationale lov, som ifoelge Kommissionen var tekniske forskrifter, har den begrundede udtalelse i tilstraekkelig grad praeciseret formaalet med sagsanlaegget. Den omstaendighed, at Kommissionen har formuleret sit klagepunkt saaledes, at den nationale lov skulle meddeles, fordi den indeholder artikel 1, 3 og 8, og ikke saaledes, at disse tre artikler skulle meddeles, har paa ingen maade hindret Den Italienske Republik i at fremsaette sit forsvar, hverken hvad angaar antagelighed eller undersoegelse af sagens realitet.
26 Italiens tredje indsigelse om, at sagen boer afvises, er ligeledes ubegrundet. Den Italienske Republik goer gaeldende, at den paastand, skoent den blev fremsat subsidiaert, hvorefter den skulle have begaaet en selvstaendig overtraedelse af artikel 9, stk. 1, divergerede fra paastanden i den begrundede udtalelse. Selv om dette var korrekt, ville det kun paavirke formalitetsspoergsmaalet i relation til et af Kommissionen fremsat klagepunkt om en tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 1; Kommissionen trak imidlertid dette klagepunkt tilbage.
c) Realitetsundersoegelse af Kommissionens staevning
27 Nu skal jeg blot undersoege, om de tre af Kommissionen udpegede regler udgoer tekniske forskrifter i direktivets forstand. Den Italienske Republik har ikke i svarskriftet behandlet dette spoergsmaal, selv om den i sin foerste formalitetsindsigelse har anfaegtet, at artikel 3 i den nationale lov betegnes som teknisk forskrift. Under retsmoedet anfoerte dens repraesentant, at ingen af bestemmelserne i lov nr. 257/92 var omfattet af underretningsproceduren.
28 Artikel 1, stk. 2, i lov nr. 257/92 forbyder bl.a. produktion og markedsfoering af asbest, produkter af asbest og asbestholdige produkter efter udloebet af en frist paa et aar fra lovens ikrafttraeden; for saa vidt som disse produkter er omfattet af »produkt«-definitionen i direktivets artikel 1, nr. 7, udgoer denne bestemmelse i den nationale lov tydeligvis en teknisk forskrift, som Den Italienske Republik burde have meddelt i medfoer af direktivets artikel 8, stk. 1.
29 Kommissionen har i staevningen beskrevet artikel 3, stk. 4, i den nationale lov som en bestemmelse, der definerer graensevaerdier for asbestindhold, og har tilfoejet, at artikel 3 ligeledes praeciserer procedurer og maalingsmetoder for disse vaerdier. Artikel 3, stk. 4, i den nationale lov aendrer artikel 31, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 277 af 15. august 1991, som har til formaal at gennemfoere en raekke af Raadets direktiver om at beskytte arbejdstagere mod risici forbundet med visse kemiske, fysiske og biologiske stoffer, som forekommer paa arbejdspladsen (21). Artikel 31, stk. 1, litra a), fastsaetter de tilladte graensevaerdier for, hvor meget arbejdstagerne maa udsaettes for af asbeststoev indeholdt i luften. Artikel 3, stk. 4, definerer saaledes ikke maksimumsindholdet af asbest i produkter, paalaegger ikke krav, der skal overholdes i produktionen eller markedsfoeringen af varer, og har ikke en direkte virkning paa samhandelen mellem medlemsstaterne. Selv om det kan formodes, at denne bestemmelse kan have en vis indvirkning paa brugen af asbest, har Kommissionen ikke soegt at paavise det. Den har heller ikke bevist, at denne bestemmelse ikke er omfattet af undtagelsen i direktivets artikel 8, stk. 1, om de nationale regler, der gengiver de europaeiske standarder. Eftersom denne undtagelse udgoer en materiel begraensning af anvendelsesomraadet for de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af artikel 8, stk. 1, mener jeg, at Domstolen boer undersoege dette spoergsmaal, selv om Den Italienske Republik kun mere generelt har gjort gaeldende, at artikel 3 ikke er en teknisk forskrift med den begrundelse, at den vedroerer beskyttelse af arbejdstagere. Under disse omstaendigheder finder jeg det ikke dokumenteret, at artikel 3, stk. 4, i den nationale lov henhoerer under definitionen af tekniske forskrifter i direktivets forstand.
30 Artikel 3, stk. 2, i lov nr. 257/92 vedroerer »graensevaerdierne, procedurerne og analysemetoderne til brug for maaling af miljoeets forurening med asbest«, som umiddelbart henhoerer under definitionen af »tekniske specifikationer« i artikel 1, nr. 1, og saaledes under definitionen af en »teknisk forskrift« i artikel 1, nr. 5. Den paagaeldende nationale bestemmelse bekraefter imidlertid kun, at disse graensevaerdier, procedurer og analysemetoder »skal foelge definitionerne i Raadets direktiv 87/217/EOEF af 19. marts 1987«. Endnu en gang har Kommissionen ikke bevist, at Italiens manglende underretning om artikel 3, stk. 2, ikke var begrundet af noedvendigheden af at overholde andre faellesskabsforpligtelser og saaledes udgjorde en tilsidesaettelse af direktivets artikel 8, stk. 1.
31 Artikel 8 i lov nr. 257/92 vedroerer klassificering, emballering og etikettering af asbest og asbestholdige produkter. Eftersom »de fastlagte karakteristika for et produkt, som f.eks. emballering, maerkning og etikettering« tydeligt er indeholdt i definitionen af »tekniske specifikationer« i artikel 1, nr. 1, maa disse regler i foerste omgang betragtes som tekniske forskrifter i den i direktivets artikel 8, stk. 1, omhandlede forstand. Paa dette punkt har Italien under retsmoedet udtrykkeligt paaberaabt sig den deklaratoriske karakter af artikel 8 i lov nr. 257/92 samt undtagelsen i direktivets artikel 8, stk. 1, vedroerende de nationale foranstaltninger, som gengiver de europaeiske standarder uden dog at praecisere de bestemte foranstaltninger, den paataenkte.
32 Underretningssystemet i direktivets artikel 8 skal tydeligvis kun anvendes paa tekniske foranstaltninger ved disses indfoerelse i de nationale retsordener. Artikel 8 i lov nr. 257/92 fastsaetter ganske enkelt, at »klassificering, emballering og etikettering af asbest og asbestholdige produkter« reguleres af to eksisterende lovgivninger. Blandt disse lovgivninger vedroerer lov nr. 256 af 29. maj 1974 emballering og etikettering af farlige stoffer og praeparater (22), herunder kraeftfremkaldende stoffer og praeparater, en liste, som Sundhedsministeriet har udarbejdet; praesidentdekret nr. 215 af 24. maj 1988 begraenser markedsfoeringen og anvendelsen af asbest og asbestholdige produkter (23). Herefter ses det, at artikel 8 i den nationale lov blot forklarer de eksisterende nationale bestemmelser og ikke har til formaal at aendre dem. Under disse omstaendigheder paahviler det Kommissionen at bevise, at naevnte bestemmelse udgoer en ny teknisk forskrift, som burde have vaeret meddelt (24). Kommissionen har ikke soegt at goere dette og har saaledes ikke bevist, at Italien paa det punkt har tilsidesat direktivets indeholdte forpligtelser.
d) Sagens omkostninger
33 Jeg mener, at Kommissionens staevning kun boer realitetsbehandles for saa vidt angaar artikel 1, 3 og 8 i den nationale lov, og den skal kun tages til foelge for saa vidt angaar artikel 1. Saafremt Domstolen foelger mit loesningsforslag til naervaerende tvist, vil jeg ligeledes foreslaa, at hver part i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 3, boer betale sine egne omkostninger, eftersom hver part har tabt i nogle punkter af sagen og faaet medhold i andre.
IV - Forslag til afgoerelse
34 Paa baggrund af ovenstaaende foreslaar jeg Domstolen
- at afvise Kommissionens staevning med undtagelse af den del, der vedroerer artikel 1, 3 og 8 i lov nr. 257 af 27. marts 1992 vedroerende forskrifter for ophoer med anvendelse af asbest
- at fastslaa, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i Raadets direktiv 83/189/EOEF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, da den ikke tilstillede Kommissionen udkastet til loven
- i oevrigt at frifinde Den Italienske Republik og
- at paalaegge hver part at betale sine egne omkostninger.
(1) - EFT L 109, s. 8; den naevnte tekst omfatter aendringerne, der foelger af Raadets direktiv 88/182/EOEF af 22.3.1988, som aendrer direktiv 83/189 (EFT L 81, s. 75), men ikke aendringerne indfoert ved Europa-Parlamentets og Raadets direktiv 94/10/EF af 23.3.1994 (EFT L
100, s. 30), der foerst traadte i kraft den 1.7.1992.
(2) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, supplemento ordinario nr. 87 af 13.4.1992, s. 5.
(3) - Selv om denne meddelelse ikke er dateret, blev den offentliggjort den 1.10.1986 (EFT C 245, s. 4).
(4) - Dom af 20.6.1996, forenede sager C-418/93, C-419/93, C-420/93, C-421/93, C-460/93, C-461/93, C-462/93, C-464/93, C-9/94, C-10/94, C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 og C-332/94, Sml. I, s. 2975, praemis 38.
(5) - Dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Sml. I, s. 4405, praemis 32.
(6) - Dom af 20.3.1997, sag C-13/96, Sml. I, s. 1753, praemis 19.
(7) - Dom af 11.7.1974, sag 8/74, Sml. s. 837, praemis 5.
(8) - Dom af 11.1.1996, sag C-273/94, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 31, praemis 15.
(9) - Dom af 30.4.1996, sag C-194/94, Sml. I, s. 2201.
(10) - Ibidem, praemis 29 og 30, hvori dom af 1.6.1994, sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2039, praemis 26, citeres.
(11) - Dom af 2.8.1993, sag C-139/92, Sml. I, s. 4707.
(12) - Naevnt i note 10.
(13) - Naevnt i note 5.
(14) - Naevnt i note 4.
(15) - Dom af 17.9.1996, Kommissionen mod Italien, naevnt i note 5; jf. ligeledes dom af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077, praemis 19, og af 15.11.1988, sag 229/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 6347, praemis 11 og 12.
(16) - Dom af 17.9.1996, Kommissionen mod Italien, naevnt i note 5, praemis 16.
(17) - Dom af 23.2.1988, sag 353/85, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 817, praemis 19.
(18) - Naevnt i note 5, praemis 16.
(19) - Punkt 16-20 i naervaerende forslag til afgoerelse.
(20) - »En forskriftsmaessig administrativ procedure udgoer en med traktaten tilsigtet vaesentlig garanti ... med henblik paa at sikre, at en eventuel efterfoelgende retssag har en klart afgraenset tvist som genstand« (kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975, praemis 17 og 18).
(21) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, supplemento ordinario nr. 200 af 21.8.1991, s. 3.
(22) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, nr. 178 af 9.7.1974, s. 4543.
(23) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, supplemento ordinario nr. 143 af 20.6.1988, s. 5.
(24) - »Under en traktatbrudssag i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 paahviler [det] Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger ... Kommissionen kan ikke herved paaberaabe sig nogen formodning« (dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6).