61989J0281
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-281/89 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação do processo
1. Enquadramento jurídico
a) Sistema de financiamento da política agrícola comum
1.
O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, regula o financiamento da política agrícola comum (JO L 94 p. 13; EE 03 F3 p. 220). O seu artigo 1.° prevê que a Secção Garantia do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (a seguir designado por «FEOGA») financie as restituições à exportação para países terceiros e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas. Estas intervenções são empreendidas, nos termos do artigo 3.° do regulamento, segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
2.
O artigo 4.° estabelece que os Estados-membros designarão os serviços e organismos competentes para pagar as despesas referidas no artigo 3.° As contas anuais destes serviços e organismos, que os Estados-membros transmitirão à Comissão, são apuradas por esta nos termos do artigo 5.°, n.° 2, alínea b). Os Estados-membros fornecem igualmente os documentos necessários a esse apuramento.
3.
Nos termos do artigo 9.°, os Estados-membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do FEOGA. Além disso, os agentes da Comissão têm o direito de efectuar verificações locais no âmbito das quais têm acesso a todos os documentos que digam respeito às despesas financiadas pelo FEOGA.
4.
O Regulamento (CEE) n.° 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas da Secção Garantia do FEOGA (JO L 186, p. 1; EE 03 F6 p. 70), estabelece as modalidades segundo as quais as contas anuais devem ser transmitidas à Comissão, a fim de esta poder tomar a decisão de apuramento prevista no artigo 5.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 729/70. O artigo 8.°, alínea a), do Regulamento n.° 1723/72 esclarece que esta decisão deve implicar a determinação do montante das despesas efectuadas em cada Estado-membro durante o ano em questão, atribuídas ao FEOGA, Secção Garantia.
5.
O Regulamento (CEE) n.° 1883/78 do Conselho, de 2 de Agosto de 1978QO L 216, p. 1; EE 03 F14 p. 245), estabelece as regras gerais sobre o financiamento das intervenções pelo FEOGA, Secção Garantia. O Regulamento (CEE) n.° 3247/81 do Conselho, de 9 de Novembro de 1981 (JO L 327, p. 1; EE 03 F23 p. 174), estabelece, nos termos do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1883/78, certas regras e condições aplicáveis às contas anuais dos organismos de intervenção, e nomeadamente as ligadas a medidas de intervenção que consistem na compra, armazenagem e venda de produtos agrícolas pelos organismos de intervenção. O regulamento cita, no anexo I, os elementos a inscrever a débito (despesas) nas contas anuais e especifica na rubrica I, «despesas de operações materiais», as despesas que são expressas em montantes fixos.
b) A coloração do trigo mole panificável
6.
O Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975QO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais. No âmbito desta organização comum, o Conselho adoptou, em 17 de Maio de 1976, o Regulamento (CEE) n.° 1146/76, relativo às medidas particulares e especiais de intervenção no sector dos cereais QO L 130, p. 9; EE 3 FIO p. 96). Estas medidas dizem respeito aos cereais em relação aos quais existe, em determinadas regiões da Comunidade, um risco de apresentação em massa à intervenção.
7.
Em 1983, o Conselho considerou necessário adoptar medidas especiais devido a um aumento substancial das existências de trigo mole nos principais Estados-membros produtores e pelo facto de este aumento poder provocar, durante a colheita de 1983/1984, o bloqueamento dos mecanismos de intervenção nesses Estados. O Regulamento (CEE) n.° 1322/83 do Conselho, de 26 de Maio de 1983, relativo à transferência de 550000 toneladas de trigo mole panificável em posse dos organismos de intervenção francês e alemão QO L 138, p. 63), prevê, neste contexto, que determinadas quantidades de trigo mole apresentadas à intervenção em França e na Alemanha com vista à sua utilização na alimentação animal sejam transferidas para determinadas regiões deficitárias da Comunidade.
8.
O Regulamento (CEE) n.° 2794/83 da Comissão, de 6 de Outubro de 1983, relativo ao lançamento no mercado interno de 450000 toneladas de trigo mole panificável em posse do organismo de intervenção italiano, e que altera o Regulamento (CEE) n.° 1687/76 QO 1983, L 274, p. 18), especifica as modalidades da transferência e da colocação à venda em Itália. O seu artigo 5.°, segundo parágrafo, visa facilitar o controlo da utilização do trigo em questão na alimentação animal. Prevê para o efeito que «o organismo de intervenção em causa procederá a uma coloração que permita a identificação do produto. Esta coloração deve ser efectuada pelo mais baixo preço possível».
2. Os factos
9.
O organismo de intervenção italiano (AIMA — Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo) avaliou em 6,15 ecus por tonelada as despesas ocasionadas pela operação de coloração imposta pelo Regulamento n.° 2794/83, tendo solicitado o seu reembolso pelo FEOGA (3682607099 LIT para a quantidade global).
10.
Numa reunião do Comité de Gestão «Cereais», em 15 de Dezembro de 1983, a Comissão comunicou à AIMA a sua intenção de efectuar um reembolso fixo das despesas efectuadas. Em 20 de Dezembro, a administração italiana dirigiu à Comissão um telex em que manifestava a sua oposição a tal reembolso. Noutros dois telexes, de 7 de Janeiro e de 5 de Outubro de 1984, forneceu à Comissão algumas informações relativamente à composição das despesas da coloração: tipo e custos do colorante utilizado, custos de diluição, despesas de equipamento e de passagem de certificados, despesas de retirada dos silos.
11.
A Comissão manteve no entanto o seu ponto de vista. De facto, decidiu, em 7 de Junho de 1985, efectuar reembolso fixo das despesas coloração, estabelecendo um montante de 1,17 ecus por cada tonelada de cereal tratada, calculado de acordo com o sistema em vigor para as despesas de armazenagem dos produtos de intervenção previsto no anexo I do Regulamento n.° 3247/81. O Governo italiano interpôs, no Tribunal de Justiça, recurso de anulação desta decisão, nos termos do artigo 173.° do Tratado CEE. O Tribunal de Justiça, em acórdão de 4 de Fevereiro de 1988 (256/85, Colect., p. 521), concedeu provimento ao recurso e anulou a decisão de 7 de Junho de 1985, na medida em que é aplicável à operação de coloração visada pelo Regulamento n.° 2794/83.
12.
A fim de dar cumprimento a este acórdão a Comissão convidou, em 15 de Abril de 1988, os Estados-membros interessados a comunicar-lhe as despesas realmente efectuadas com a coloração dos cereais durante os anos de 1983, 1984, 1985 e 1986, fornecendo igualmente as provas de que o método de coloração escolhido era o mais económico. Todos os Estados-membros responderam a este pedido, com excepção da Itália.
13.
Durante uma visita efectuada por funcionários comunitários à AIMA, em fins de Outubro de 1988, a Comissão conseguiu no entanto receber algumas informações por parte das autoridades italianas. Apurou-se que as operações de coloração tiveram lugar entre 26 de Outubro de 1983 e 6 de Outubro de 1986. Foram efectuadas, caso a caso, pelos responsáveis dos serviços de armazenagem, por conta da AIMA, e à medida que o produto saía do armazém para ser entregue aos adquirentes. O AIMA confiou o controlo destas operações individuais à Société general de surveillance de Genebra, que emitia para cada lote comercializado um certificado de coloração. O AIMA nunca contactou outras empresas para efectuar operações de coloração.
14.
Após ter recebido, em 26 de Novembro de 1988, algumas informações complementares por telex, a Comissão propôs, em nota de 19 de Janeiro de 1989, com base nas informações de que dispunha, colocar a cargo do FEOGA a despesa declarada pela Itália até ao montante de 1,17 ecus por tonelada, por falta de provas de que o método escolhido para a coloração tenha sido o mais económico possível. Apesar das objecções das autoridades italianas, a Comissão confirmou a sua posição em carta de 13 de Abril de 1989, especificando que a única disposição legislativa a invocar relativamente ao montante imputável ao FEOGA a título de operação de coloração de cereais é o artigo 5.° do Regulamento n.° 2794/83, que fixa um limite financeiro à despesa comunitária, correspondente ao método mais económico possível, e que impõe ao Estado-membro o ónus de provar que o método utilizado se mantém efectivamente dentro dos limites máximos autorizados. Esta atitude reflectiu-se por último na Decisão 89/418/CEE da Comissão, de 26 de Junho de 1989, que altera a Decisão 88/630/CEE, relativa ao apuramento das contas dos Esta-dos-membros a título de despesas financiadas pelo FEOGA, Secção Garantia, para o ano financeiro de 1986 (JO L 192, p. 33).
II — Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
15.
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Setembro de 1989, o Governo italiano interpôs o presente recurso da Decisão 89/418.
16.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal de Justiça decidiu dar início à fase oral sem instrução. Decidiu, no entanto, colocar as seguintes questões à Comissão das Comunidades Europeias:
«1)
Em que elementos de cálculo se baseou a Comissão para avaliar as despesas de coloração declaradas pela Itália em 1,17 ecus por tonelada?
2)
Em 15 de Abril de 1988, a Comissão convidou os Estados-membros a comunicar-lhe as despesas realmente efectuadas com a coloração dos cereais durante os anos financeiros de 1983, 1984, 1985 e 1986, bem como as provas de que o método de coloração escolhido era o mais econômico; que dados, que constituam designadamente um elemento de comparação dos preços, foram fornecidos pelos outros Estados-membros além da Itália, e nomeadamente pela França, na sequência deste convite?»
17.
O Governo italiano conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a Decisão 89/418, no seu ponto 1.2 relativo às despesas de coloração dos cereais;
—
condenar a Comissão nas despesas.
18.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso por não ter fundamento;
—
condenar a recorrente nas despesas do processo.
III — Fundamentos e argumentos das partes
19.
O Governo italiano invoca dois fundamentos em apoio da sua petição. Defende no primeiro que a Comissão violou o princípio da autoridade do caso julgado ao tomar a decisão impugnada. O acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Fevereiro de 1988, que anulou parcialmente a decisão da Comissão de 7 de Junho de 1985, pôs termo definitivamente a este debate a propósito do reembolso das despesas de coloração. O facto de o décimo oitavo considerando deste acórdão esclarecer que o reembolso da despesa efectiva pressupõe que esta corresponda ao menor custo possível não pode relançar a discussão, dado que o nível das despesas declaradas pela Itália não constitui o objecto deste acórdão, precisamente porque não fora contestado pela Comissão. Esta não pode agora corrigir a sua omissão contestando a pertinência das despesas declaradas, dado que o princípio da autoridade do caso julgado cobre não apenas os fundamentos efectivamente invocados pelas partes, mas igualmente os argumentos que poderiam ter sido invocados mas não o foram.
20.
O segundo fundamento do Governo italiano diz respeito ao ónus da prova de que as despesas de coloração correspondem à solução mais económica. Observa a este respeito que a administração italiana forneceu à Comissão a prova de uma despesa efectiva, indicando os elementos de cálculo desta última, e que não tinha que fornecer outras provas. Considera, com efeito, que nenhuma disposição comunitária impõe a organização de um concurso público para as operações de coloração. Em seu entender, nada permite por outro lado, concluir que teria sido possível obter melhor preço através de tal processo. As análises de custos efectuadas pela administração italiana oferecem já, em seu entender, as garantias de eficácia necessárias.
21.
O Governo italiano esclarece, neste contexto, que a organização de um concurso público teria não apenas atrasado a entrega dos cereais aos adquirentes, mas, além disso, seria inútil. Os adjudicatários que efectuaram as operações de coloração tinham já sido reconhecidos como dignos de confiança e competentes pelo AIMA no mo-. mento em que este organismo lhes confiou as tarefas de armazenagem de cereais. Dado que todos esses adjudicatários recebiam uma compensação fixa pelos serviços prestados neste domínio, era lógico, de acordo com o Governo italiano, oferecer-lhes igualmente uma remuneração única para as operações de coloração.
22.
Não pode, por outro lado, alegar-se que o colorante utilizado teria sido mais económico se tivesse sido comprado de uma só vez pelo AIMA, em vez de o ser em separado pelos diferentes responsáveis da armazenagem. No entender daquele governo, não cabe ao AIMA, organismo de intervenção, adquirir este tipo de produto.
23.
Compete, neste circunstancialismo particular, à Comissão demonstrar em concreto, segundo o Governo italiano, por que razão as despesas declaradas não correspondem à solução mais económica possível e indicar de forma pertinente por que razão eram inaceitáveis. A simples invocação da situação existente noutros Estados-membros, nos quais as despesas de coloração eram inferiores, não constitui neste contexto uma explicação pertinente, dado que tal remissão não tem em conta as diferenças existentes entre os Estados-membros.
24.
A Comissão considera que o primeiro fundamento do Governo italiano é improcedente. A questão do caracter mínimo das despesas não foi suscitada nem analisada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 4 de Fevereiro de 1988. A questão em análise no presente litígio foi, aliás, em seu entender, deixada claramente em aberto no n.° 18 da fundamentação do acórdão.
25.
O segundo fundamento é, segundo a Comissão, igualmente improcedente. O artigo 5.° do Regulamento n.° 2794/83 impõe uma obrigação de resultado precisa: a coloração deve ser efectuada da forma mais econòmica possível. Se é certo que esta disposição não impõe aos Estados-membros a organização de um concurso público, não é menos certo que o resultado prescrito implica necessariamente o dever de proceder a comparações para atingir esse resultado. Ora, é evidente que as autoridades italianas não respeitaram este dever de comparação, não tendo assim as operações de coloração sido efectuadas em conformidade com as regras comunitárias. A Comissão salienta que, numa situação irregular deste tipo, a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão, 347/85, Colect., p. 1749) permite-lhe recusar pura e simplesmente qualquer reembolso. No caso em apreço, afirma, no entanto, ter preferido, por razões de equidade, ter em conta a despesa que resultaria de um modo de execução mais eficaz. Em tais circunstâncias, cabe ao Estado-membro interessado provar quer que as condições de reembolso se encontravam mesmo assim preenchidas quer que a despesa avaliada pela Comissão era injusta.
26.
No caso presente, as autoridades italianas não provaram fosse o que fosse a este respeito. A Comissão considera, por outro lado, que a forma de actuação destas foi talvez a mais fácil, mas de modo algum a mais económica. As despesas de coloração declaradas pela Itália são, na verdade, 34 vezes mais elevadas que as declaradas pela Irlanda, o Estado-membro mais barato. Se a Itália tivesse feito jogar a concorrência, as despesas podiam ter sido limitadas. Considera, neste contexto, pouco convincente a alegação de que a organização de um concurso público teria inutilmente atrasado a entrega dos cereais aos adquirentes, dado que as entregas se efectuaram ao longo de um período de quase três anos.
IV — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça
1. Resposta à primeira questão
27.
A Comissão teve em conta, na avaliação das despesas de coloração declaradas pela Itália, o montante fixo por ela estabelecido num primeiro momento. O cálculo deste montante correspondia à média ponderada das despesas declaradas pelos Estados-membros, após dedução de custos claramente excessivos.
2. Resposta à segunda questão
28.
A Comissão forneceu os dados transmitidos pela Bélgica, República Federal da Alemanha, França, Irlanda e Reino Unido. Destes dados resulta nomeadamente que o Reino Unido escolheu o mais barato de dois colorantes cientificamente admitidos, solicitou preços a seis fornecedores e optou pelo mais barato, que a Irlanda escolheu o colorante mais econòmico e que as autoridades belgas e alemãs provaram igualmente te-rem-se esforçado por comprar pelos preços mais baixos. A resposta francesa não continha, em contrapartida, esclarecimentos sobre os métodos comparativos aplicados.
P. J. G. Kapteyn
Juiz-relator
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*1
)	Língua do processo: italiano.