62017CC0120
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
30 päivänä toukokuuta 2018 (
1
)
Asia C‑120/17
Administratīvā rajona tiesa
vastaan
Ministru kabinets
(Ennakkoratkaisupyyntö – Latvijas Republikas Satversmes tiesa (perustuslakituomioistuin, Latvia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen annettu asetus (EY) N:o 1257/1999 – Maatalous – Tuki maaseudun kehittämiseen – Varhaiseläketuki – Jäsenvaltion mahdollisuus säätää oikeudesta saada tuki perintönä – Euroopan komission antama hyväksyntä – Komission kannan myöhempi muutos – Perusteltu luottamus
1.
Latvijas Republikas Satversmes tiesa (perustuslakituomioistuin, Latvia) pyytää tässä asiassa unionin tuomioistuinta ennen kaikkea selventämään Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 (
2
) 10–12 artiklan sisältöä ja erityisesti sitä, annetaanko näissä säännöksissä jäsenvaltioille oikeus säätää tämän asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä toimenpiteestä, jonka nojalla varhaiseläketuki voidaan siirtää perintönä.
2.
Mikäli tähän vastataan kieltävästi, unionin tuomioistuinta pyydetään ottamaan kantaa luottamuksensuojan periaatteen rajoihin. Erityisesti unionin tuomioistuinta kehotetaan selventämään, mikä arvo on annettava päätökselle, jolla Euroopan komissio hyväksyy maaseudun kehittämissuunnitelman asetuksen N:o 1257/1999 44 artiklan 2 kohdan mukaisesti, arvioitaessa perustellun luottamuksen syntymistä ja mikä arvo on annettava saman toimielimen maaseudun kehittämiskomitean (
3
) myöhemmin esittämille päätelmille arvioitaessa tämän luottamuksen syntymistä.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
3.
Euroopan unionin maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpano perustuu periaatteeseen unionin ja jäsenvaltioiden jaetusta hallinnosta, ja unionin oikeudessa vahvistetaan tämän periaatteen nojalla yleinen oikeudellinen kehys, jota täydennetään kansallisessa lainsäädännössä. Tässä yhteydessä asetuksessa N:o 1257/1999 vahvistetaan EMOTR:stä rahoitettua maaseudun kehittämisen tukea koskevat yleiset säännöt.
4.
Asetuksen N:o 1257/1999 johdanto-osan 23 perustelukappaleen mukaan ”maatilojen kannattavuuden parantamiseksi maatalousyrittäjiä olisi kannustettava luopumaan ennenaikaisesti maatalouden harjoittamisesta, ottaen huomioon asetuksen (ETY) N:o 2079/92 (
4
) täytäntöönpanosta saatu kokemus”.
5.
Asetuksen N:o 1257/1999 II osaston (”Maaseudun kehittämistoimenpiteet”) IV luvussa (”Varhaiseläke”) on 10–12 artikla. Tämän asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Maatalouden varhaiseläketuen avulla pyritään seuraaviin tavoitteisiin:
–
tulojen saannin turvaaminen ikääntyneille viljelijöille, jotka päättävät luopua maatalouden harjoittamisesta,
–
sen edistäminen, että ikääntyneiden viljelijöiden tilalle tulee viljelijöitä, jotka pystyvät tarvittaessa parantamaan jatkavien maatilojen taloudellista elinkelpoisuutta,
–
maatalousmaiden ohjaaminen muuhun kuin maatalouskäyttöön, jos niiden käyttö maatalouden tarkoituksiin ei täytä taloudelliselle elinkelpoisuudelle asetettuja edellytyksiä.”
6.
Kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tilasta luopujan on:
–
luovuttava pysyvästi kaikesta kaupallisen maatalouden harjoittamisesta; hän voi kuitenkin jatkaa maataloutta muussa kuin kaupallisessa tarkoituksessa ja pitää hallussaan rakennuksia,
–
luovutushetkellä oltava vähintään 55-vuotias, mutta ei vielä yleisessä eläkeiässä ja
–
hänen on tullut harjoittaa maataloutta kymmenen vuoden ajan ennen luovutusta.
– –
5.   Tässä artiklassa säädettyjä edellytyksiä sovelletaan koko sen ajan, kun luopuja saa varhaiseläketukea.”
7.
Saman asetuksen 12 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Varhaiseläketuen kestoaika on enintään 15 vuotta luopujan osalta ja kymmenen vuotta maataloustyöntekijän osalta. Se ei saa jatkua sen jälkeen, kun luopuja on täyttänyt 75 vuotta eikä se saa jatkua sen jälkeen, kun työntekijä on saavuttanut tavanomaisen eläkeiän.
Jos jäsenvaltio luopujan ollessa kyseessä maksaa tavanomaista vanhuuseläkettä, varhaiseläketuki myönnetään sen lisänä ottaen huomioon kansallisen vanhuuseläkkeen määrä.”
8.
Asetuksen N:o 1257/1999 35–50 artikla ovat osa III osastoa, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet, hallinnolliset ja rahoitussäännökset”. Asetuksen 39 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet tämän luvun säännösten mukaisten maaseudun kehittämistoimenpiteiden yhteensopivuuden ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi.
2.   Jäsenvaltioiden toimittamiin maaseudun kehittämissuunnitelmiin on sisällyttävä arvio suunniteltujen tukitoimenpiteiden yhteensopivuudesta ja johdonmukaisuudesta sekä maininta yhteensopivuuden ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi toteutetuista toimenpiteistä.
3.   Yhteensopivuuden ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi tukitoimenpiteitä on tarvittaessa tarkistettava myöhemmin.”
9.
Asetuksen 44 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio arvioi ehdotetut suunnitelmat selvittääkseen, ovatko ne tämän asetuksen mukaisia. Se hyväksyy suunnitelmien pohjalta maaseudun kehittämistä koskevat ohjelma-asiakirjat asetuksen (EY) N:o 1260/1999 (
5
) 50 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun suunnitelmat on jätetty sille.”
B
Latvian oikeus
10.
Latvian maaseudun kehittämissuunnitelmaa maaseudun kehittämisohjelman toteuttamiseksi vuosina 2004–2006 koskevan ohjelma-asiakirjan (jäljempänä maaseudun kehittämissuunnitelma) soveltamisesta 30.11.2004 annetulla valtioneuvoston asetuksella nro 1002 (jäljempänä asetus nro 1002) (Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumi Nr. 1002 ”Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments ’Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.–2006. gadam’” hyväksyttiin tämä ohjelma-asiakirja. Asetus nro 1002 tuli voimaan 7.12.2004.
11.
Maaseudun kehittämissuunnitelman 9.3 kohdan mukaan ikääntyneillä maatilojen omistajilla on mahdollisuus luovuttaa, myydä tai lahjoittaa maatilansa tai osa siitä kolmannelle ja saada maatalouden varhaiseläketukea (jäljempänä varhaiseläketuki), jonka myöntämisedellytykset vastaavat pitkälti asetuksen N:o 1257/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
12.
Maaseudun kehittämissuunnitelman 12.3.2 kohdassa olevan osan, jonka otsikko on ”Varhaiseläke”, a alakohdassa säädettiin muun muassa, että jos tuensaaja kuolee varhaiseläkkeen saamista koskevan hallinnollisen sopimuksen voimassaoloaikana, jäljellä olevan kauden kuukausieläke maksetaan henkilölle, jonka perintöoikeus on vahvistettu kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
13.
Tämän maaseudun kehittämissuunnitelman perusteella Lauku atbalsta dienests (maaseudun tukivirasto, Latvia) teki kyseisen hallinnollisen sopimuksen sellaisten viljelijöiden kanssa, jotka halusivat saada varhaiseläketukea.
14.
Asetuksen nro 1002 muuttamisesta 14.4.2015 annetun valtioneuvoston asetuksen nro 187 (Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīla noteikumi Nr. 187 ”Grozījmus Ministru kabineta 2004. gada 30. Novembra noteikumos Nr. 1002 Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments ’Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.–2006. gadam’”, jäljempänä asetus nro 187) 1 §:llä poistettiin a alakohdasta mahdollisuus tämän tuen siirtymiseen perintönä. Asetuksen nro 187 2 §:n mukaan tämä asetus tuli voimaan 30.4.2015.
II Tosiseikat, pääasian oikeusriita, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
15.
Komissio hyväksyi 30.7.2004 tekemällään päätöksellä Latvian maaseudun kehittämissuunnitelmaa maaseudun kehittämisohjelman toteuttamiseksi vuosina 2004–2006 koskevan ohjelma-asiakirjan, jossa määrättiin varhaiseläketuen siirtymisestä perintönä.
16.
Eräät yksityiset henkilöt saattoivat Administratīvā rajona tiesan (alueellinen hallintotuomioistuin, Latvia) käsiteltäväksi vaatimuksen varhaiseläkkeen saamista koskevan hallinnollisen sopimuksen pätevyyden toteamisesta tilanteessa, jossa maaseudun tukivirasto oli lakannut noudattamasta sitoumuksiaan näihin henkilöihin nähden asetuksen nro 187 perusteella.
17.
Administratīvā rajona tiesa katsoi, että asetuksen nro 187 1 kohta ei ollut Latvian tasavallan perustuslain (Latvijas Republikas Satversme) omaisuudensuojaa koskevan 105 §:n mukainen, minkä vuoksi se saattoi asian Latvijas Republikas Satversmes tiesan käsiteltäväksi.
18.
Administratīvā rajona tiesa väittää tältä osin, että varhaiseläkkeen saamista koskevan hallinnollisen sopimuksen tekemisen vuoksi tilasta luopuja ja tämän perinnönsaajat ovat voineet perustellusti luottaa siihen, että nämä perinnönsaajat voivat saada tuen perintönä, jos tämän sopimuksen nojalla annettuja sitoumuksia noudatetaan edelleen.
19.
Ministru kabinets (valtioneuvosto) sitä vastoin katsoo, että asetus nro 187, jonka se on antanut, on Latvian tasavallan perustuslain 105 §:n mukainen. Se huomauttaa tältä osin, että 19.10.2011 pitämässään kokouksessa komission maaseudun kehittämiskomitea totesi, että EMOTR:n rahoitus ei koske varhaiseläketuen siirtymistä perintönä. Näin ollen tämä siirtyminen ei ole sen mukaan asetuksessa N:o 1257/1999 vahvistetun tavoitteen mukainen ja johtaa unionin ja Latvian tasavallan varojen tuhlaamiseen.
20.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii myös, kielletäänkö asetuksessa N:o 1257/1999 sisällyttämästä Latvian oikeuteen säännös varhaiseläketuen siirtymisestä perintönä. Se korostaa, että jos näin olisi, tilasta luopujan perinnönsaajien oikeutta saada tukea asetuksen nro 1002 nojalla ei voitaisi pitää omistusoikeutena, minkä vuoksi asetus nro 187 ei johda kyseisen oikeuden rajoittamiseen.
21.
Koska asetuksella nro 1002 on saatettu unionin asetus osaksi kansallista oikeusjärjestystä, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan vastaus riippuu siitä, jätettiinkö tässä unionin asetuksessa jäsenvaltioille harkintavaltaa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo esiin, että asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklassa asetetut varhaiseläketuen myöntämisedellytykset merkitsevät, että sitä koskeva oikeus on henkilökohtainen, jolloin ainoastaan henkilöllä, joka on itse luovuttanut tilansa kolmannelle, on oikeus saada tällaista tukea. Näin ollen jäsenvaltiot eivät voi sen mukaan täydentää kyseisiä edellytyksiä säätämällä, että oikeus saada varhaiseläketukea siirtyy tilasta luopujan perinnönsaajille, koska nämä perinnönsaajat eivät ole kyseisen varhaiseläkkeen saamista koskevan hallinnollisen sopimuksen osapuolia.
22.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että perustamissopimuksen mukaan maatalouden alalla unionin ja jäsenvaltioiden toimivalta on jaettu. Se korostaa, että asetuksen N:o 1257/1999 41 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan toimittamaan maaseudun kehittämissuunnitelmat komissiolle, joka tutkii ne selvittääkseen, ovatko ne tämän asetuksen mukaisia. Jos suunnitelma hyväksytään, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa, että sitä on pidettävä lopullisena, jolloin asianomaisella jäsenvaltiolla on oikeus toteuttaa se. Komissio on hyväksynyt 30.7.2004 Latvian maaseudun kehittämistä ohjelmakaudella 2004–2006 koskevan ohjelma-asiakirjan, joka kattoi myös määräyksen varhaiseläketuen siirtymisestä perintönä.
23.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo lisäksi esiin, että epäselvyydet asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklan tulkinnassa johtuvat komission 11.5.2015 valtioneuvostolle osoittamasta kirjeestä, jonka mukaan kaikille jäsenvaltioille täytyy olla selvää, että varhaiseläketuen perusteella suoritettavat maksut eivät siirry tilasta luopujan perinnönsaajille ja ettei 19.10.2011 lähtien ole enää mahdollista vedota perusteltuun luottamukseen, sillä kyseistä päivämäärää on pidettävä rajana, jonka jälkeen ei voida allekirjoittaa perintösaantoa koskevaa laillista ehtoa käsittävää uutta tukisopimusta. Lisäksi se pohtii, onko sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa kyse tilanteesta, jossa unionin oikeuden vastaisella jäsenvaltion käytännöllä on voinut olla oikeusvaikutuksia, sillä varhaiseläkkeen saamista koskevan hallinnollisen sopimuksen allekirjoittaessaan asianomaiset viljelijät eivät voineet tietää jäsenvaltion ja komission mahdollisesta virheestä, joka koskee mahdollisuutta siirtää kyseinen tuki perintönä.
24.
Näissä olosuhteissa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Kun otetaan huomioon unionin ja jäsenvaltioiden jaettu toimivalta maatalouden alalla, onko asetuksen N:o 1257/1999 säännöksiä tulkittava sen yhden tavoitteen – eli sen, että viljelijät pääsevät osallisiksi maatalouden varhaiseläkettä koskevasta toimenpiteestä – valossa siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltio antaa kyseisen asetuksen soveltamistoimenpiteenä lainsäädäntöä, jonka nojalla maatalouden varhaiseläketuki on mahdollista saada perintönä?
2)
Mikäli ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, jolloin asetuksen N:o 1257/1999 säännökset ovat esteenä maatalouden varhaiseläketuen perintönä saamiselle, onko tilanteessa, jossa komissio on pätevästi todennut jäsenvaltion antaman säädöksen yhteensopivaksi asetuksen N:o 1257/1999 säännösten kanssa ja jossa viljelijät ovat turvautuneet maatalouden varhaiseläkettä koskevaan toimenpiteeseen kansallisen käytännön mukaisesti, henkilö voinut saavuttaa subjektiivisen oikeuden saada kyseisen toimenpiteen puitteissa myönnetty tuki perintönä?
3)
Mikäli toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, jolloin henkilö on voinut saavuttaa tällaisen subjektiivisen oikeuden, voidaanko 19.10.2011 pidetyssä komission maaseudun kehittämiskomitean kokouksessa esitettyä päätelmää, jonka mukaan maatalouden varhaiseläketuki ei ole siirrettävissä tilasta luopujan perinnönsaajille, pitää perusteena edellä mainitun subjektiivisen oikeuden ennenaikaiselle lakkaamiselle?”
25.
Kirjallisia huomautuksia näistä kysymyksistä ovat esittäneet Latvian hallitus ja komissio. Nämä osapuolet esittivät myös suulliset huomautuksensa 17.1.2018 pidetyssä istunnossa. (
6
)
III Oikeudellinen arviointi
A
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
26.
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, ovatko asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artikla esteenä sille, että jäsenvaltiot toteuttavat näiden säännösten täytäntöönpanon yhteydessä toimenpiteen, joka mahdollistaa varhaiseläketuen siirtymisen perintönä.
27.
Aluksi on mielestäni tarpeen tuoda esiin edellytykset, jotka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on asetettu jäsenvaltioille niiden toteuttaessa asetuksen soveltamistoimenpiteitä.
28.
Unionin tuomioistuimen mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa kyseisiä toimenpiteitä, jos ne eivät haittaa kyseisen asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos ne eivät peittele sitä, että kyseessä on yhteisön asetus, ja jos ne täsmentävät niille annettua harkintavaltaa asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa. (
7
)
29.
Määritettäessä ensinnäkin sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko asetuksen N:o 1257/1999 merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat varhaiseläketuen siirtymistä perintönä koskevia toimenpiteitä, ja – viimeksi mainitussa tilanteessa – sitä, kuuluuko Latvian tasavallan todellisuudessa toteuttama soveltamistoimenpide kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on siis käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuina asetuksen tavoitteiden valossa. (
8
)
30.
Asetuksen N:o 1257/1999 säännöksissä ei käsitellä kysymystä perintösaannosta. Näissä säännöksissä ei etenkään sallita tai kielletä nimenomaisesti varhaiseläketuen siirtymistä tilasta luopujien perinnönsaajille.
31.
Sen sijaan kysymys siitä, onko näitä säännöksiä tulkittava siten, että niissä sallitaan jäsenvaltioiden toteuttavan tällaisen soveltamistoimenpiteen, on nähdäkseni vähemmän selvä.
32.
Mielestäni on syytä todeta, että varhaiseläketukijärjestelmä, sellaisena kuin se on määritelty kyseessä olevassa asetuksessa, ei ensi arviolta ole esteenä tulkinnalle, jonka mukaan kansallinen säännös, jossa säädetään tuen siirtymisestä perintönä, voi kuulua jäsenvaltioilla kyseisen asetuksen täytäntöönpanossa olevan harkintavallan piiriin.
33.
Useat seikat tukevat tällaista kantaa. (
9
)
34.
Se voi ensinnäkin olla seurausta finalistisesta tulkinnallisesta lähestymistavasta. Jos pitäydytään varhaiseläketukea koskevan mekanismin tavoitteessa, se muodostaa, kuten komissio itse huomauttaa, viljelijöille ”taloudellisen kannustimen”, jolla pyritään viime kädessä parantamaan maatilojen elinkelpoisuutta. (
10
) Näissä olosuhteissa tukitoimenpide voi kuitenkin toimia kannustimena ja mahdollistaa siten elinkelpoisuuden parantamista koskevan tavoitteen toteutumisen ainoastaan, jos se on riittävän houkutteleva asetuksen N:o 1257/1999 11 ja 12 artiklassa mainitut edellytykset täyttävien viljelijöiden kannalta.
35.
Mielestäni ei ole epäilystäkään siitä, että kansallisella lainsäädännöllä, jossa annetaan viljelijöille mahdollisuus siirtää tuki omille perinnönsaajilleen, edistettäisiin tämän tavoitteen toteuttamista. Voitaisiin jopa olettaa, että tällä mahdollisuudella olisi jäsenvaltioissa, joilla on tietynlainen talous- ja yhteiskuntarakenne, huomattava tai jopa ratkaiseva vaikutus kyseisten viljelijöiden päätökseen lopettaa maataloustoimintansa ennen eläkeikää kyseisen tuen saadakseen. Tämä tulkinnallinen lähestymistapa voisi saada jäsenvaltiot katsomaan, että kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään tästä mahdollisuudesta, ei olisi yhteensopimaton asetuksen N:o 1257/1999 säännösten kanssa.
36.
Myös asetuksen N:o 1257/1999 12 artikla voi johtaa jäsenvaltiot tällaiseen johtopäätökseen. Sen ensimmäisessä kohdassa asetetaan raja yhteisön tuen määrälle viittaamalla liitteessä vahvistettuihin enimmäismääriin. (
11
) Nähdäkseni sitä, ettei tuen siirtymistä perinnönsaajille ole nimenomaisesti kielletty, yhdessä enimmäismäärien vahvistamisen kanssa, voitaisiin tulkita siten, että nämä enimmäismäärät olisivat ainoa tarvittava väline unionin varojen tehokasta käyttöä koskevan yleisen edun turvaamiseksi, vaikka unionin lainsäätäjä olisi antanut jäsenvaltioiden vapaasti säätää tai olla säätämättä tuen siirtymisestä perintönä. (
12
)
37.
Asetuksen N:o 1257/1999 12 artiklan 2 kohdan, jossa vahvistetaan tuen enimmäiskestoaika, voitaisiin niin ikään katsoa voivan tukea ratkaisua tuen perintönä siirtymisen yhteensopivuudesta asetuksen N:o 1257/1999 kanssa. Vaikka on totta, että toinen kyseisessä asetuksessa asetetuista rajoista perustuu tilasta luopujan ikään (”Se ei saa jatkua sen jälkeen, kun luopuja on täyttänyt 75 vuotta – –”), eikä sitä näin ollen voida soveltaa tämän perinnönsaajiin, toinen niistä ei kuitenkaan viittaa mihinkään tilasta luopujan henkilöön liittyvään ominaisuuteen (”– –tuen kestoaika on enintään 15 vuotta luopujan osalta”). Vaikka ensimmäistä rajaa sovelletaan vain tilasta luopujiin, jäsenvaltiot voisivat ymmärtää toisen niistä siten, että sitä sovelletaan luopujan perinnönsaajiin. (
13
)
38.
Viimeinen eikä suinkaan vähäpätöisin seikka, joka puoltaisi vahvasti johtopäätöstä, jonka mukaan Latvian kansallinen säädös ei ole yhteensopimaton kyseessä olevan asetuksen kanssa, on se, että komissio on tehnyt maaseudun kehittämissuunnitelmasta, joka sisältää määräyksen varhaiseläketuen siirtymisestä perintönä, eli asetuksesta nro 1002, hyväksymispäätöksen asetuksen N:o 1257/1999 44 artiklan 2 kohdan, joka koskee todetulla tavalla (
14
) kyseisen suunnitelman sisältöä, perusteella.
39.
Kaikista tähän asti esitetyistä perusteluista huolimatta en ole vakuuttunut tulkinnasta, jonka mukaan näiden säännösten perusteella jäsenvaltiot voisivat asetuksen N:o 1257/1999 täytäntöönpanon yhteydessä säätää varhaiseläketuen siirtymisestä perintönä, vaikka tämä tulkinta perustuisikin konkreettisiin seikkoihin.
40.
On syytä panna merkille, että sekä Latvian hallitus että komissio katsovat huomautuksissaan, että tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi.
41.
Olen samaa mieltä oikeudellisista perusteluista, joiden vuoksi komissio on päätynyt tälle kannalle. Esitän ne näin ollen seuraavaksi.
42.
Komissio huomauttaa, että asetuksen N:o 1257/1999 10 artiklan 1 kohdasta sekä sen johdanto-osan 23 perustelukappaleesta käy ilmi, että maatalouden varhaiseläketukea koskevan mekanismin tarkoituksena on tulojen saannin turvaaminen ikääntyneille viljelijöille, jotka päättävät luopua maatalouden harjoittamisesta, ja sen edistäminen, että näiden viljelijöiden tilalle tulee viljelijöitä, jotka pystyvät tarvittaessa parantamaan jatkavien maatilojen taloudellista elinkelpoisuutta. Toisin sanoen kyseinen varhaiseläketuki muodostaa, kuten komissio toteaa, taloudellisen kannustimen, jolla pyritään rohkaisemaan ikääntyneitä viljelijöitä luopumaan pysyvästi maatalouden harjoittamisesta aiemmin kuin he tekisivät sen tavanomaisissa olosuhteissa ja siten helpottamaan maatalousalan rakennemuutosta, jotta voidaan varmistaa tilojen elinkelpoisuus. Asetuksen varhaiseläketukea koskevilla säännöksillä oli tarkoitus yksilöidä pelkästään todelliset viljelijät, jotka harjoittavat maataloutta ammattimaisesti ja jotka ovat jo ikääntyneitä, ja saada heidät kiinnostumaan tuesta ja saamaan tätä tukea. Tästä syystä kyseisissä säännöksissä asetetut edellytykset tuen saamiselle ovat komission mukaan henkilökohtaisia ja näin ollen liittyvät erottamattomasti ikääntyneeseen viljelijään, mihin Latvian tasavalta yhtyy.
43.
Komissio huomauttaa, että asetuksen N:o 1257/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tukea saadakseen tilasta luopujan on oltava vähintään 55-vuotias, hänen on tullut harjoittaa kaupallista maataloutta kymmenen vuoden ajan ennen maatilan luovutusta ja sen jälkeen hänen täytyy lopettaa tämä toiminta. Lisäksi saman asetuksen 11 artiklan 5 kohdassa täsmennetään, että näitä edellytyksiä sovelletaan sen ajan, kun ”tilasta luopuja”, ei tämän perinnönsaaja, saa tukea. Vastaavasti tilasta luopujalle asetettujen velvoitteiden henkilökohtaisuus ilmenee saman asetuksen 12 artiklan 2 kohdasta siltä osin kuin tässä säännöksessä säädetään, että oikeus tukeen ja velvollisuus tämän tuen maksamiseen päättyvät, kun tilasta luopuja saavuttaa 75 vuoden iän, ja että tuen määrää vähennetään valtion hänelle maksaman tavanomaisen eläkkeen perusteella.
44.
Näillä perusteilla komissio katsoo, että kuten asetuksen N:o 1257/1999 11 ja 12 artiklasta ilmenee, varhaiseläketuen henkilökohtaisuuden vuoksi ei voida antaa asetuksen nro 1002 kaltaista kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään tuen siirtymisestä perintönä.
45.
Tämä tulkinta, joka perustuu asetuksen N:o 1257/1999 säännöksissä asetettujen edellytysten ehdottoman henkilökohtaiseen luonteeseen, on mielestäni vakuuttava.
46.
Vaikka asetuksen N:o 1257/1999 säännökset varhaiseläketuesta eivät nähdäkseni ole yksiselitteisiä siltä osin kuin kyse on jäsenvaltioiden mahdollisuudesta säätää näiden säännösten täytäntöönpanon yhteydessä tuen siirtymisestä perintönä, katson näin ollen samoilla perusteilla kuin komissio ja Latvian tasavalta, että tämä siirtyminen on yhteensopimaton tämän asetuksen kyseisten säännösten kanssa.
B
Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys
47.
Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan siten, että mahdollisuus siirtää varhaiseläketuki perintönä ei ole yhteensopiva asetuksen N:o 1257/1999 kanssa, onko viljelijöiden perinnönsaajille voinut syntyä perusteltu luottamus tilanteessa, jossa komissio on pätevästi todennut tämän perintösaannon mahdollistavan kansallisen säädöksen, jonka perusteella tietyt viljelijät ovat turvautuneet varhaiseläkettä koskevaan toimenpiteeseen, yhteensopivaksi asetuksen N:o 1257/1999 kanssa. Mikäli tähän vastataan myöntävästi, kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko varhaiseläketukea koskevaan toimenpiteeseen turvautuneiden viljelijöiden perinnönsaajien perustellun luottamuksen katsottava lakkaavan 19.10.2011 pidetyn komission maaseudun kehittämiskomitean kokouksen pöytäkirjaan merkityn päätelmän, jonka mukaan kyseinen varhaiseläketuki ei ole siirrettävissä perintönä, perusteella. (
15
)
48.
Koska nämä kysymykset edellyttävät luottamuksensuojan periaatteen tulkintaa, mielestäni on tarkoituksenmukaista esittää joitakin alustavia huomautuksia kyseisen periaatteen aineellisen ulottuvuuden rajaamiseksi.
49.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin perusperiaatteisiin, (
16
) ja sellaisena sekä unionin elinten että jäsenvaltioiden on noudatettava sitä unionin säännöksiä soveltaessaan. (
17
)
50.
Koska luottamuksensuojan periaatteella pyritään olemassa olevien oikeudellisten tilanteiden säilyttämiseen, se on väistämättä ristiriidassa unionin oikeuden muiden perusperiaatteiden, erityisesti laillisuusperiaatteen, kanssa. Sen sisältö määritetään siten vertailemalla olemassa olevien oikeudellisten tilanteiden säilyttämisen taustalla olevia yksityisiä etuja niihin yleisiin etuihin, jotka konkretisoituvat laillisuusperiaatteessa. (
18
)
51.
Arvioidessaan luottamuksensuojan periaatteen noudattamista unionin tuomioistuimen on toisin sanoen ratkaistava tarkastelemalla erityisesti kunkin tapauksen tosiseikkoja, onko kyseessä oleviin oikeussubjekteihin kohdistuneille loukkauksille annettava etusija unionin oikeuden tehokkaaseen soveltamiseen nähden.
52.
Luottamuksensuojaan voidaan siten vedota ainoastaan, jos oikeussubjekti voi osoittaa, että hän on sellaisessa erityisessä tilanteessa, joka on oikeusvaltiossa katsottava suojelun arvoiseksi.
53.
Näin ollen on pohdittava, onko viljelijöiden, jotka ovat tehneet maaseudun tukiviraston kanssa komission hyväksymän ja asetuksella nro 1002 täytäntöön pannun maaseudun kehittämissuunnitelman perusteella varhaiseläkkeen saamista koskevan hallinnollisen sopimuksen, joka sisältää kyseisen tuen perintösaantoa koskevan ehdon, perinnönsaajien (
19
) tilannetta pidettävä suojelun arvoisena tilanteena, kun maaseudun tukivirasto on lopettanut kyseisten sopimusten perusteella suoritettavat maksut sen seurauksena, että mahdollisuus siirtää tuki perintönä lakkautettiin asetuksella nro 187.
54.
Aluksi on mielestäni syytä täsmentää, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pyri selvittämään, voidaanko perusteltuun luottamukseen vedota lainsäädännön muutoksen sellaisia vaikutuksia vastaan, jotka kohdistuvat hallinnollisia sopimuksia tehneiden viljelijöiden perinnönsaajille suoritettaviin tuleviin maksuihin, vaan voidaanko siihen vedota sellaisia vaikutuksia vastaan, jotka kohdistuvat ennen sen voimaantuloa suoritettaviin maksuihin. Tämän vuoksi esillä olevassa asiassa ei mielestäni voida soveltaa Latvian tasavallan kirjallisissa huomautuksissaan esille tuomaa perinteistä oikeuskäytäntöä, jonka mukaan taloudelliset toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa unionin toimielinten harkintavallan rajoissa (
20
) (tai unionin oikeutta soveltavien kansallisten viranomaisten harkintavallan rajoissa). Samasta syystä se, että päätös kumota säännökset tuen siirtymisestä perintönä kuuluu asetuksen N:o 1257/1999 39 artiklassa jäsenvaltioille annettuun harkintavaltaan, johon Latvian tasavalta niin ikään vetoaa, ei ole esillä olevassa asiassa merkityksellistä.
55.
Seuraavaksi tarkastelen esillä olevan asian tosiseikkoja asiaa koskevan oikeuskäytännön valossa selvittääkseni, onko esillä olevan asian tilanteessa perusteltua antaa luottamuksensuojalle etusija unionin oikeuden tehokkaaseen soveltamiseen nähden.
56.
Oikeuskäytännön mukaan suojelun arvoinen tilanne edellyttää kolmen kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä. Ensinnäkin edellytetään hallinnollisten viranomaisten objektiivista toimintaa. Toiseksi oikeussubjektin täytyy olla vilpittömässä mielessä. Kolmanneksi viranomaisten toiminnan on oltava sovellettavien säännösten mukaista. (
21
)
57.
Perustelujen johdonmukaisuuden varmistamiseksi on tarkoituksenmukaista tarkastella ensin kolmatta edellytystä. Jos se ymmärrettäisiin niin, että perusteltu luottamus ei voi perustua esillä olevassa asiassa kyseessä olevan kaltaiseen unionin oikeuden vastaiseen kansalliseen käytäntöön, eli maaseudun tukiviraston tekemiin, perintösaantoa koskevan ehdon sisältäviin hallinnollisiin sopimuksiin, olisi todettava tämän kolmannen edellytyksen täyttymättä jäämisen vuoksi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava kieltävästi, eikä muiden edellytysten tarkastelu olisi tarpeen.
58.
Oikeuskäytännön suuntausta, joka koskee kansallisten viranomaisten erehdyksiä tai virheitä unionin oikeuden soveltamisessa, voitaisiin tulkita tällä tavoin. Tässä oikeuskäytännössä unionin tuomioistuin on useita kertoja hylännyt luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen perustuvat kanneperusteet katsoessaan, että ”[tähän periaatteeseen] ei voida vedota unionin oikeuden säädökseen sisältyvää täsmällistä säännöstä vastaan, eikä unionin oikeuden soveltamisesta huolehtivan kansallisen viranomaisen toiminta, joka on ristiriidassa tällaisen säännöksen kanssa, voi perustaa taloudellisessa toimijassa perusteltua luottamusta siihen, että tämän eduksi voitaisiin soveltaa unionin oikeuden vastaista kohtelua”. (
22
)
59.
Esillä olevassa asiassa annettavassa tuomiossa unionin tuomioistuimen on mielestäni otettava kantaa tämän oikeuskäytännön tulkintaan.
60.
Omasta puolestani katson, ettei unionin tuomioistuimen pitäisi päätellä tästä oikeuskäytännöstä, ettei unionin oikeuden kanssa yhteensopimattoman kansallisen käytännön perusteella voisi missään tilanteessa syntyä suojelun arvoista luottamusta. Nähdäkseni kyseisen oikeuskäytännön taustalla olevana ajatuksena on pikemminkin se, että tämä oikeudellinen kysymys on aina ratkaistava sen unionin oikeuden säädöksen perusteella, johon kansallisten viranomaisten lainvastainen käytäntö perustuu. Tarkemmin sanottuna luottamuksensuoja ei voi perustua kansalliseen käytäntöön, jolla rikotaan unionin oikeuden säädökseen sisältyvää ”täsmällistä” säännöstä. (
23
)
61.
Muistettakoon, että esillä olevassa asiassa kyseessä oleva säädös on asetus N:o 1257/1999 ja että erityisesti kyse on tämän asetuksen 10–12 artiklasta. Kuten totesin ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä tarkastellessani, näitä säännöksiä voidaan lähtökohtaisesti tulkita eri tavoin, eivätkä ne siten ole niin selviä, että maaseudun tukiviraston kanssa perintösaantoa koskevan ehdon sisältäviä hallinnollisia sopimuksia tehneiden viljelijöiden perinnönsaajien ei olisi pitänyt luottaa tämän ehdon laillisuuteen.
62.
Mielestäni tarkasteltavana olevien tuomioiden sanamuodon saksankielinen versio (”klare Bestimmung”) ja varsinkin englanninkielinen versio (”unambiguous provision”) tukevat tätä tulkintaa oikeuskäytännöstä.
63.
Olen tietoinen siitä, että komissio on kirjallisissa huomautuksissaan esittänyt, että perusteltu luottamus ei ole voinut esillä olevassa asiassa syntyä unionin oikeuden tasolla unionin yleisen tuomioistuimen tuomiossa Puola v. komissio (T‑257/13, ei julkaistu, EU:T:2015:111) esittämän sen ylimääräisen huomautuksen vuoksi, jonka mukaan ”– – komission [maaseudun kehittämissuunnitelmalle] antama hyväksyntä ei anna tälle ohjelma-asiakirjalle asetuksen N:o 1257/1999 oikeudellista arvoa suurempaa arvoa – –”. (
24
) Katson kuitenkin, että tämän unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksen taustalla olevana ajatuksena oli se, että kyseinen säännös, eli asetuksen 11 artiklan 1 kohdan ensimmäinen luetelmakohta (”[tilasta luopujan on] luovuttava pysyvästi kaikesta kaupallisen maatalouden harjoittamisesta – –”) ei jättänyt mitään perusteltua epäilystä jäsenvaltioille asetetusta velvollisuudesta tarkistaa, olivatko viljelijät harjoittaneet kaupallista maataloutta kyseisestä toiminnasta luopumista edeltävänä ajanjaksona, ja näin ollen sitä oli pidettävä ”täsmällisenä säännöksenä”, mistä ei ole edellä selittämälläni tavalla kyse nyt esillä olevassa asiassa.
64.
Vaikka perinnönsaajille ei voi syntyä perusteltua luottamusta pelkästään komission päätöksen vuoksi, tämä päätös pitäisi nähdäkseni joka tapauksessa ottaa huomioon arvioitaessa asianomaisen unionin oikeuden säädöksen ”täsmällisyyttä”. Mikäli edellä esitettyjä perusteluja ei pidettäisi riittävinä osoittamaan, että asetuksen N:o 1257/1999 10 artikla, 11 artiklan 1 kohdan toinen ja kolmas luetelmakohta ja 12 artikla eivät ole ”täsmällisiä säännöksiä”, on muistettava, että asetus nro 1002, eli maaseudun tukiviraston ja viljelijöiden välisissä hallinnollisissa sopimuksissa olevan perintösaantoa koskevan ehdon oikeusperusta, on annettu komission hyväksyttyä Latvian tasavallan vuosien 2004–2006 maaseudun kehittämissuunnitelman, jonka 12.3.2 kohdassa olevan osan, jonka otsikko on ”Varhaiseläke”, a alakohdassa oli perintösaantoa koskeva ehto. Jos jopa komission tulkinnassa (
25
) asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklasta hyväksytään mahdollisuus siirtää varhaiseläketuki perintönä, vaikka tämä mahdollisuus olisi yhteensopimaton näiden artiklojen kanssa, en ymmärrä, miten niitä voitaisiin pitää oikeuskäytännössä tarkoitettuina ”täsmällisinä säännöksinä”.
65.
Näin ollen kansallisen viranomaisen käytäntö tehdä hallinnollisia sopimuksia, jotka sisältävät varhaiseläketukea koskevaa perintösaantoa koskevan ehdon, voi olla perustellun luottamuksen perusteena, vaikka tämä käytäntö olisi yhteensopimaton asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklan kanssa, koska nämä säännökset eivät ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla täsmällisiä.
66.
Näissä olosuhteissa on määritettäessä, onko hallinnolliset sopimukset allekirjoittaneiden viljelijöiden perinnönsaajille todella syntynyt perusteltu luottamus, tarkistettava, täyttyvätkö myös tämän ratkaisuehdotuksen 56 kohdassa luetellut kaksi ensimmäistä edellytystä, eli perustuuko perusteltu luottamus viranomaisten toimintaan ja oliko henkilö, jolle perusteltu luottamus oli syntynyt, vilpittömässä mielessä.
67.
Ensin mainitusta edellytyksestä on todettava, että oikeussubjektin perustellun luottamuksen täytyy perustua viranomaisten toimintaan. Tarkemmin sanottuna edellytetään, että toiminnan objektiivisten ominaispiirteiden vuoksi oikeussubjektille voi syntyä perusteltu odotus.
68.
On pohdittava, onko toiminta, jonka vuoksi pääasiassa kyseessä oleville perinnönsaajille olisi syntynyt perusteltu luottamus, komission toimintaa (päätös Latvian tasavallan maaseudun kehittämissuunnitelman hyväksymisestä) vai Latvian kansallisen viranomaisen toimintaa (varhaiseläkkeen saamista koskevien hallinnollisten sopimusten tekeminen viljelijöiden kanssa). (
26
) Tähän on mielestäni vastattava siten, että perinnönsaajien perusteltu luottamus siihen, että heillä on oikeus saada varhaiseläketukea koskeva määrä, perustuisi kansallisen viranomaisen tekemissä hallinnollisissa sopimuksissa viljelijöille annettuihin sitoumuksiin. Nähdäkseni on selvää, että Latvian kansallisen viranomaisen toiminnan on katsottava täyttävän oikeuskäytännössä asetetut edellytykset.
69.
Ei voida kiistää, että hallinnollisten sopimusten yhteydessä annetut sitoumukset ovat toimivaltaisen ja päätöksentekovaltaa käyttävän viranomaisen antamia. Koska maaseudun tukivirasto on Latvian valtiolle asetuksen N:o 1260/99 38 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetettujen velvollisuuksien mukaisesti tämän valtion nimeämä julkinen elin, jonka tehtävänä on hallinnoida kansallista varhaiseläketukijärjestelmää, tällä virastolla on oikeus antaa kansallista hallintoa koskevia sitoumuksia kyseisen tuen myöntämisen osalta. (
27
)
70.
Samalla tavoin on selvää, että tämän elimen tosiasiallinen toiminta eli perintösaantoa koskevan ehdon sisältävien hallinnollisten sopimusten tekeminen viljelijöiden kanssa saattoi saada näiden viljelijöiden perinnönsaajat uskomaan perustellusti, että maaseudun tukiviraston antamia sitoumuksia olisi noudatettu ja tuen kaikki maksut olisi siis suoritettu säännönmukaisesti.
71.
Toista edellytystä arvioitaessa vilpittömän mielen olemassaolo voidaan todeta vain tilanteessa, jossa oikeussubjektin oikeudellista tilannetta koskeva muutos ei ollut ennakoitavissa (
28
)”huolellisen ja järkevän toimijan” kriteerin valossa. (
29
) Ennakoitavuuden käsite ei kuitenkaan ole täysin objektiivinen, vaan se riippuu pitkälti tapauskohtaisesti arvioinnista, jossa otetaan huomioon oikeussubjektin yksilöllinen subjektiivinen asema. (
30
)
72.
Esillä olevan kaltaisissa olosuhteissa, joissa oikeussubjektin oikeudellista tilannetta sääntelee kansallinen säännös, joka on korvattu uudella säännöksellä sen vuoksi, että se on yhteensopimaton unionin oikeuden kanssa, tämän muutoksen ennakoitavuus ilmenee mielestäni kyseessä olevan säännöksen lainvastaisuuden havaittavuudessa. On selvää, että oikeussubjekti ei voi luottaa sellaisen kansallisen säännöksen laillisuuteen, jonka yhteensopimattomuus unionin oikeuden kanssa on ilmeinen.
73.
On siis tarkistettava, oliko varhaiseläketukea koskevaa perintösaantoa koskevan ehdon sisällyttämistä hallinnollisiin sopimuksiin koskevan kansallisen käytännön yhteensopimattomuus asetuksen N:o 1257/1999 kanssa kyseiset sopimukset allekirjoittaneiden viljelijöiden perinnönsaajien havaittavissa, mikä sulkisi heti pois näiden perinnönsaajien vilpittömän mielen.
74.
Kun otetaan huomioon pääasian asiakirja-aineistosta ilmenevät tiedot, mielestäni on todennäköistä, ettei tämä lainvastaisuus ollut havaittavissa.
75.
Huolellisen ja järkevän taloudellisen toimijan kriteeri voisi merkitä sitä, että kyseisille perinnönsaajille asetettaisiin nemo censitur ignorare legem ‑periaatteen (periaate, jonka mukaan jokaisen oletetaan tuntevan lain) mukaisesti tiukkoja huolellisuutta koskevia velvollisuuksia, jotka voisivat lähtökohtaisesti mennä niin pitkälle, että näiden perinnönsaajien edellytettäisiin olevan tietoisia perintösaantoa koskevan ehdon yhteensopimattomuudesta asetuksen N:o 1257/1999 kanssa. Ei voida kuitenkaan sivuuttaa yhtä esillä olevan asian keskeistä asiakirjaa, eli sitä, että komissio on tehnyt nimenomaisen hyväksymispäätöksen varhaiseläketuen siirtymisestä perintönä, sellaisena kuin se oli sisällytetty maaseudun kehittämissuunnitelmaan. Tämän hyväksymispäätöksen vuoksi luulen, että jopa poikkeuksellisen järkevä taloudellinen toimija olisi luottanut perintösaantoa koskevan ehdon yhdenmukaisuuteen unionin oikeuden kanssa. (
31
)
76.
Seikka, jota Latvian tasavalta korostaa kirjallisissa huomautuksissaan ja jonka mukaan se, että komissio hyväksyy maaseudun kehittämissuunnitelman, ei merkitse sitä, että suunnitelmasta tulisi unionin oikeuden toimi, kuten unionin tuomioistuin totesi 19.9.2002 antamassaan tuomiossa Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, 40 kohta), ei mielestäni voi vaikuttaa komission hyväksymispäätökselle tässä tapauksessa annettavaan painoarvoon.
77.
On nimittäin täysin selvää, että tehdessään päätöksen kyseisen jäsenvaltion ehdottaman maaseudun kehittämissuunnitelman hyväksymisestä komissio on ottanut kantaa myös perintösaantoa koskevan ehdon laillisuuteen, kuten totesin edellä tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohdassa.
78.
Mielestäni on ilmeistä, että perinnönsaajat olivat vilpittömässä mielessä, varsinkin, kun komissio otti vastakkaisen kannan vasta 19.10.2011 pidetyssä maaseudun kehittämiskomitean kokouksessa, eli noin seitsemän vuotta kyseisen hyväksymispäätöksen tekemisen jälkeen. (
32
)
79.
Näin ollen yksikään asiakirja-aineistoon sisältyvä seikka ei viittaa siihen, että näillä perinnönsaajilla ei ollut oikeutta vilpittömässä mielessä luottaa oikeudellisen tilanteensa säilymiseen, eli siihen, että maaseudun tukivirasto olisi täyttänyt maksuvelvollisuutensa kyseisten hallinnollisten sopimusten nojalla.
80.
Johtopäätöksenä katson, että esillä olevassa asiassa täyttyvät kaikki kolme edellytystä sille, että perinnönsaajille on voinut syntyä perusteltu luottamus varhaiseläketuen perintönä siirtymisen laillisuuteen.
81.
Tämän seurauksena kyseisillä perinnönsaajilla olisi lähtökohtaisesti oikeus saada kaikki maksut, jotka koskevat asetuksen nro 1002 voimaantulopäivän (7.12.2004) ja asetuksen nro 187 voimaantulopäivän (30.4.2015) välillä tehtyjen hallinnollisten sopimusten perusteella myönnettyjä tukia. Kun viimeksi mainitussa asetuksessa poistetaan varhaiseläketuen perintönä siirtymisen oikeuslähde, siinä poistetaan myös oikeutus perinnönsaajien perustellulle luottamukselle.
82.
Tässä yhteydessä kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta ratkaisemaan, pitäisikö tämän perustellun luottamuksen pikemminkin katsoa lakanneen asetuksen nro 187 antamista aikaisempana ajankohtana, eli ajankohtana, jona komission maaseudun kehittämiskomitea esitti päätelmänsä 52. kokouksessaan. Näiden päätelmien mukaan varhaiseläketuen siirtyminen perintönä ei ollut Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005, (
33
) jolla korvattiin asetus N:o 1257/1999 ja jossa säädetään maaseudun kehittämistoimenpiteistä ajanjaksolla 2007–2013, mukainen.
83.
Kysymykseen on mielestäni vastattava kieltävästi.
84.
Tähän ei vaikuta se, että kyseiset toteamukset eivät koske asetusta N:o 1257/1999 vaan asetusta N:o 1698/2005. On selvää, että asetuksen N:o 1698/2005 23 artiklan sisältö vastaa kaikilta osin asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklan sisältöä.
85.
Tämä vastaus voidaan mielestäni perustella pikemminkin sillä, että perusteltua luottamusta koskevat edellytykset eivät lakkaa täyttymästä kyseisten toteamusten esittämisen seurauksena.
86.
Vaikka voitaisiin väittää, että näiden toteamusten seurauksena toisen edellytyksen eli perinnönsaajien vilpitöntä mieltä koskevan edellytyksen täyttyminen ei ole mahdollista, mielestäni tällainen tulkinta olisi kuitenkin virheellinen.
87.
Näin ollen tarkastelen lyhyesti kyseistä tulkintaa osoittaakseni sen virheelliseksi.
88.
Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 75–77 kohdassa täsmensin, komission päätös hyväksyä Latvian tasavallan esittämä vuosien 2004–2006 maaseudun kehittämissuunnitelma, joka käsitti varhaiseläketuen perintönä siirtymisen mahdollistavan määräyksen, on ratkaiseva seikka katsottaessa, että varhaiseläkkeen saamista koskevat hallinnolliset sopimukset allekirjoittaneiden viljelijöiden perinnönsaajat eivät voineet havaita perintösaantoa koskevan ehdon lainvastaisuutta ja että he olivat siten vilpittömässä mielessä. Tämä päätös voikin vähentää vilpittömän mielen olemassaololle asetettuja korkeita vaatimuksia, jotka johtuvat huolellisen ja järkevän taloudellisen toimijan kriteerin soveltamisesta.
89.
Näissä olosuhteissa voitaisiin katsoa, että komission maaseudun kehittämiskomitean toteamukset, joiden mukaan varhaiseläketuen siirtyminen perintönä ei ole unionin oikeuden mukainen, voivat kumota saman toimielimen tekemän hyväksymispäätöksen vaikutukset vilpittömään mieleen. Jos näin olisi, perinnönsaajien menettelyä pitäisi arvioida huolellisen ja järkevän taloudellisen toimijan kriteerin puhtaasti objektiivisen version kannalta, ja perintösaantoa koskevan ehdon lainvastaisuuden katsottaisiin siten olevan perinnönsaajien havaittavissa.
90.
En hyväksy näiden perustelujen ydinsisältöä.
91.
Mielestäni maaseudun kehittämiskomitean toteamuksia ei voida ottaa huomioon arvioitaessa perinnönsaajien vilpitöntä mieltä esillä olevassa asiassa.
92.
Tämä johtuu siitä, että nämä yksityiset henkilöt eivät tunteneet maaseudun kehittämiskomitean kokouksen pöytäkirjan sisältöä. Asiakirja-aineistoon sisältyvien tietojen perusteella kyseisen pöytäkirjan sisältöä ei ollut annettu perinnönsaajille tiedoksi. Näille perinnönsaajille asetettu huolellisuusvelvoite ei myöskään edellytä, että heille olisi pitänyt ilmoittaa tästä sisällöstä. Mielestäni on selvää, että perinnönsaajille ei voida asettaa samanlaista omaehtoisen tiedonhankinnan velvoitetta kuin suuryrityksille on kilpailuoikeudessa asetettu. (
34
)
93.
Koska maaseudun kehittämiskomitean esittämät toteamukset eivät olleet perinnönsaajien tiedossa tai saatavilla, on selvää, etteivät nämä toteamukset voi sulkea pois sitä, että he olivat vilpittömässä mielessä.
94.
Näitä toteamuksia ei näin ollen voida pitää perusteena sille, että perinnönsaajien perusteltu luottamus oikeuteensa saada varhaiseläketukea ajanjaksoa 2004–2006 koskeviin hallinnollisiin sopimuksiin sisältyvän perintösaantoa koskevan ehdon perusteella lakkaa. Tätä perusteltua luottamusta on siten pidettävä toteen näytettynä asetuksen nro 187 voimaantulopäivään eli 30.4.2015 saakka.
IV Ratkaisuehdotus
95.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Latvijas Republikas Satversmes tiesan esittämään ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1)
Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 10–12 artikla ovat esteenä sille, että jäsenvaltiot toteuttavat näiden säännösten täytäntöönpanon yhteydessä toimenpiteen, joka mahdollistaa maatalouden varhaiseläketuen siirtymisen perintönä.
2)
Tilanteessa, jossa Euroopan komissio on pätevästi todennut maatalouden varhaiseläketuen perintönä siirtymisen mahdollistavan kansallisen säädöksen, jonka perusteella tietyt viljelijät ovat turvautuneet maatalouden varhaiseläkettä koskevaan toimenpiteeseen, yhteensopivaksi asetuksen N:o 1257/1999 kanssa, näiden viljelijöiden perinnönsaajille on voinut syntyä unionin oikeuden perusteella perusteltu luottamus.
3)
Komission maaseudun kehittämiskomitean 19.10.2011 pidetyssä kokouksessa esitettyjä päätelmiä ei voida pitää perusteena perustellun luottamuksen ennenaikaiselle lakkaamiselle siitä syystä, että koska ne eivät olleet perinnönsaajien tiedossa tai saatavilla, ne eivät voi sulkea pois sitä, että he olivat vilpittömässä mielessä.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	EYVL 1999, L 160, s. 80.
(
3
)	Tämä komitea perustettiin Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 487) 84 artiklalla.
(
4
)	Maatalouden varhaiseläketukea koskevasta yhteisön järjestelmästä 30.6.1992 annettu neuvoston asetus (EYVL 1992, L 215, s. 91).
(
5
)	Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21.6.1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999 (EYVL 1999, L 161, s. 1).
(
6
)	Tältä osin on mielestäni tärkeää tuoda esille eräs Satversmes tiesan menettelyn erityispiirre. Perustuslakituomioistuimesta annetusta laista (Satversmes tiesas likums) ilmenee, että administratīvā rajona tiesassa vireillä olevan oikeudenkäynnin asianosaisilla ei riidanalaisen toimen antanutta viranomaista lukuun ottamatta ole oikeutta esittää huomautuksia perustuslain mukaisuutta koskevassa menettelyssä, jollei Satversmes tiesa katso heidän voivan edistää asian tyhjentävää ja objektiivista ratkaisua (perustuslakituomioistuimesta annetun lain 22 §:n 3 momentti). Koska he eivät ole tämän menettelyn ”välttämättömiä asianosaisia”, heillä ei ole oikeutta esittää huomautuksia unionin tuomioistuimessa käytävissä ennakkoratkaisumenettelyissä (unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 96 artikla). Tästä syystä esillä olevassa asiassa ei ole käytettävissä pääasian oikeudenkäynnin asianosaisten esittämiä huomautuksia.
(
7
)	Tuomio 15.5.2014, Szatmári Malom (C‑135/13, EU:C:2014:327, 55 kohta).
(
8
)	Ks. tuomio 25.10.2012, Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, 37 kohta).
(
9
)	Latvian tasavallan kirjallisissa huomautuksissaan esittämä väite, jonka mukaan tällainen kanta ei voi menestyä, koska asetuksen N:o 1257/1999 37 artiklan 4 kohdassa annetaan jäsenvaltioille oikeus säätää maaseudun kehittämiseen tarkoitetun unionin tuen myöntämiselle ainoastaan ”täydentäviä tai tiukempia edellytyksiä” eikä kyseistä tukea saaville viljelijöille voida siten myöntää edullisempia edellytyksiä, ei ole mielestäni tässä asiassa merkityksellinen. On nimittäin täysin selvää, että perintösaantoa ei voida pitää varhaiseläketuen myöntämisen ”edellytyksenä”.
(
10
)	Unionin tuomioistuin on todennut selvästi, että tulojen saannin turvaaminen viljelijöille ei ole itsenäinen tavoite, vaan sillä pyritään makrotaloudelliseen tavoitteeseen parantaa maatilojen elinkelpoisuutta. Ks. tältä osin tuomio 11.4.2013, Soukupová (C‑401/11, EU:C:2013:223, 24 ja 25 kohta) ja tuomio 25.2.2015, Puola v. komissio (T‑257/13, ei julkaistu, EU:T:2015:111, 47–49 kohta). Ks. myös julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotuksen Soukupová (C‑401/11, EU:C:2012:658) 32 kohta, jossa todetaan seuraavaa: ”Varhaiseläketuella ei ole tarkoitus täydentää vanhuuseläkettä sosiaalisista syistä. Sen välittömänä tarkoituksena ei myöskään ole lisätulojen tarjoaminen ikääntyville viljelijöille. Nämä seuraukset sisältyvät asetukseen N:o 1257/1999 keinona saavuttaa varhaiseläketukijärjestelmän ensisijainen tavoite, joka on tarjota vanhemmille viljelijöille taloudellinen kannustin luopua maatalouden harjoittamisesta ennenaikaisesti tilanteessa, jossa he eivät muuten sitä tekisi.” (Kursivointi tässä.)
(
11
)	Tästä liitteestä, jonka otsikkona on ”Määriä koskeva taulukko”, ilmenee, että enimmäismäärä luopujaa kohti vuodessa on 15000 euroa ja enimmäismäärä kokonaisuudessaan luopujaa kohti 150000 euroa. Vuotuista enimmäismäärää voidaan nostaa enintään kaksinkertaiseksi, kunhan enimmäismäärää kokonaisuudessaan ei ylitetä, kun otetaan huomioon maatilojen taloudellinen rakenne alueella ja tavoite nopeuttaa maaseudun rakenteiden mukautusta.
(
12
)	Tältä kannalta jäsenvaltioilla olisi siis oikeus sallia se, että luopujat siirtävät oikeuden tukeen omille perinnönsaajilleen, ja mukauttaa kullekin luopujalle tarjotun tuen määrää enimmäismäärien rajoissa. Mikäli kansallisessa lainsäädännössä annettaisiin mahdollisuus tuen siirtymiseen perintönä, tuen määrän pitäisi välttämättä olla pienempi kuin tuki, joka voitaisiin myöntää ilman tätä mahdollisuutta.
(
13
)	Vastaavasti asetuksen N:o 1257/1999 12 artiklan 2 kohdan toinen alakohta (”[j]os jäsenvaltio luopujan ollessa kyseessä maksaa tavanomaista vanhuuseläkettä, varhaiseläketuki myönnetään sen lisänä ottaen huomioon kansallisen vanhuuseläkkeen määrä – –”) voitaisiin ymmärtää yksinkertaisesti siten, ettei sitä sovelleta perinnönsaajiin.
(
14
)	Kursivointi tässä. Ks. erityisesti tuomio 19.9.2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, 39 kohta). Tässä asiassa yhteisöjen tuomioistuin vastasi toiseen ennakkoratkaisukysymykseen täsmentämällä, että ympäristönsuojelun vaatimusten ja maaseutuympäristön hoidon vaatimusten kanssa sopusointuisista maatalouden tuotantomenetelmistä 30.6.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2078/92 (EYVL 1992, L 215, s. 85) yhteydessä tehty komission päätös, jolla hyväksytään kansallinen tukiohjelma, koski kyseisten ohjelmien sisältöä, koska tämä päätös voitiin tehdä vasta, kun komissio oli varmistunut siitä, että ne ovat asetuksen mukaisia, ja määrittänyt ”yhteisrahoitettavien” toimien luonteen ja kokonaiskustannukset. Kun otetaan huomioon, että asetuksen N:o 1257/1999 44 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen (EY) N:o 1257/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 817/2004 (EYVL 2004, L 153, s. 30) 48 artiklassa, kun niitä luetaan yhdessä, säädetään tutkimuksesta, jolla on samat piirteet, tätä johtopäätöstä voidaan mielestäni soveltaa esillä olevaan asiaan.
(
15
)	Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen molemmissa kysymyksissä viitataan ”subjektiiviseen oikeuteen” saada varhaiseläketuki perintönä. Kuten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä huomautuksista selvästi ilmenee, tämän oikeuden tunnustaminen perinnönsaajille olisi kuitenkin seuraus myöntävästä vastauksesta siihen, onko heidän mahdollista vedota kyseiseen perusteltuun luottamukseen.
(
16
)	Ks. tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, 23 kohta).
(
17
)	Ks. tuomio 11.7.2002, Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, 44 kohta) ja tuomio 12.5.2011, Enel Maritsa Iztok 3 (C‑107/10, EU:C:2011:298, 29 kohta).
(
18
)	Ks. erityisesti tuomio 24.4.1996, Industrias Pesqueras Campos ym. v. komissio (T‑551/93 ja T‑231/94–T‑234/94, EU:T:1996:54, 76 kohta).
(
19
)	Siltä osin kuin kyse on siitä, keillä on oikeus luottamuksensuojaan, pitäydyn toisen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodossa, jossa viitataan viljelijöiden perinnönsaajiin eikä itse viljelijöihin. Toisaalta ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessä todetaan selvästi, että administratīvā rajona tiesan, joka on itse pyytänyt ratkaisua Latvijas Republikas Satversmes tiesalta, käsiteltävänä olevan asian taustalla on tilanne, jossa maaseudun tukivirasto jätti noudattamatta kantajiin nähden omia sitoumuksiaan, jotka oli annettu varhaiseläkkeen saamista koskevien hallinnollisten sopimusten nojalla. Tästä voidaan mielestäni vaikeuksitta päätellä, että sitoumusten noudattamatta jättäminen johtui siitä, että mahdollisuus siirtää tuki perintönä oli lakkautettu, mikä merkitsee sitä, että administratīvā rajona tiesassa vireillä olevan menettelyn kantajat ovat perinnönsaajia.
(
20
)	Ks. tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto (C‑310/04, EU:C:2006:521, 81 kohta) ja tuomio 1.6.2016, Unkari v. komissio (T‑662/14, EU:T:2016:328, 55 kohta).
(
21
)	Näiden edellytysten sanamuoto näyttää hieman vaihtelevan kyseessä olevan alan mukaan. Ks. valtiontukien alalla tuomio 16.10.2014, Alcoa Trasformazioni v. komissio (T‑177/10, EU:T:2014:897). Ks. tullien alalla tuomio 15.12.2011, Afasia Knits Deutschland (C‑409/10, EU:C:2011:843, 47 kohta).
(
22
)	Tuomio 7.4.2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C‑153/10, EU:C:2011:224, 47 kohta). Ks. myös tuomio 20.6.2013, Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:407, 52 kohta); tuomio 16.3.2006, Emsland-Stärke (C‑94/05, EU:C:2006:185, 27 kohta); tuomio 1.4.1993, Lageder ym. (C‑31/91–C‑44/91, EU:C:1993:132, 35 kohta) ja tuomio 26.4.1988, Krücken (316/86, EU:C:1988:201, 23 kohta).
(
23
)	Yhdyn siten julkisasiamies Stix-Hacklin yhdistetyissä asioissa Elmeka (C‑181/04–C‑183/04, EU:C:2005:730, 43–45 kohta) esittämässään ratkaisuehdotuksessa antamaan tulkintaan. Ks. vastaavasti myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:35, 59 kohta).
(
24
)	Ks. tuomio Puola v. komissio (T‑257/13, ei julkaistu, EU:T:2015:111, 53–55 kohta).
(
25
)	Komission tulkinta voidaan erityisesti ottaa huomioon, koska asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklan sanamuoto on tämän asetuksen lopullisessa versiossa täysin identtinen komission asetusehdotukseensa sisällyttämien samojen säännösten sanamuodon kanssa. Ks. ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen (EYVL 1998, C 170, s. 67).
(
26
)	On huomattava, että oikeuskäytännössä suhtaudutaan selvästi joustavammin tilanteeseen, jossa perusteltu luottamus perustuu unionin oikeuden täytäntöönpanoa koskevaan kansallisen viranomaisen toimeen. Asioissa, joissa unionin tuomioistuinta pyydetään vahvistamaan, voiko perusteltu luottamus johtua unionin toimielimen toiminnasta, se edellyttää, että toimielimen toiminnan vuoksi oikeussubjektille syntyy ”perusteltuja odotuksia”, ja täsmentää, että vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, ovat ”täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä”. Ks. tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Sitä vastoin esillä olevan kaltaisissa asioissa, joissa perusteltuun luottamukseen vedotaan kansallisen viranomaisen antamaa unionin oikeuden soveltamistoimea vastaan, unionin tuomioistuin tyytyy toteamaan, että oikeussubjektille täytyy syntyä tämän toimen vuoksi kohtuullinen luottamus. Ks. tuomio 14.9.2006, Elmeka (C‑181/04–C‑183/04, EU:C:2006:563, 32 kohta).
(
27
)	Tältä osin maaseudun tukivirastosta annetun lain (atbalsta dienesta likums) 4 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa: ”[Maaseudun tukivirasto] hallinnoi valtion ja Euroopan unionin tukea maaseudulle, maataloudelle, metsätaloudelle ja kalastukselle [se vastaanottaa ja tutkii tukihakemukset (hankkeet), tekee päätöksen rahoituksen myöntämisestä tai epäämisestä, päättää tuen maksamisesta tai maksamatta jättämisestä, pitää tukia koskevaa luetteloa ja valvoo niiden käyttöä]”.
(
28
)	Ks. tuomio 17.3.2011, AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös Simon, D., ”La confiance légitime en droit communautaire: vers un principe général de limitation de la volonté de l’auteur de l’acte?”, Le rôle de la volonté dans les actes juridiques – Études à la mémoire du professeur Alfred Rieg, Bryssel, Bruylant, 2000, s. 740.
(
29
)	Ks. maatalouden alalla tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto (C‑310/04, EU:C:2006:521, 83 kohta). Ks. muilla aloilla mm. tuomio 10.9.2009, Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539) ja tuomio 7.6.2005, VEMW ym. (C‑17/03, EU:C:2005:362, 74 kohta).
(
30
)	Ks. mm. tuomio 2.7.2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, 92 kohta).
(
31
)	Tämä hyväksymispäätös, joka on tehty asetuksen 44 artiklan 2 kohdan mukaisesti, koskee maaseudun kehittämissuunnitelman sisältöä. Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 38 kohta.
(
32
)	Ks. siitä, miten vilpittömän mielen arvioimisessa on otettava huomioon, että hallinto ei ole tehnyt nopeaa oikaisua, julkisasiamies Stix-Hacklin ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa Elmeka (C‑181/04–C‑183/04, EU:C:2005:730, 54 kohta).
(
33
)	EUVL 2005, L 277, s. 1.
(
34
)	Ks. tuomio 19.9.2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, 58 kohta) ja julkisasiamies Alberin samassa asiassa esittämä ratkaisuehdotus (C‑336/00, EU:C:2002:175, 117–121 kohta).