62004CC0339_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Le questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato della Repubblica italiana nella presente causa hanno come sfondo il processo di graduale apertura delle telecomunicazioni nella Comunità, che annulla le frontiere nazionali ed elimina gli ostacoli alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi.
2. Si domanda di accertare, in concreto, se la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 aprile 1997, 97/13/CE, relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazione (2), si applichi anche agli operatori che gestiscono una rete ad uso privato, i quali potrebbero in tal modo beneficiare della limitazione prevista dalla direttiva alla potestà degli Stati membri di imporre tributi in ragione di tali licenze.
I – Il panorama normativa comunitario
A – La liberalizzazione delle telecomunicazioni nella Comunità europea
3. Nelle ultime due decadi del passato secolo le comunicazioni elettroniche sono divenute uno dei motori dell’economia; le istituzioni comunitarie hanno deciso di dar loro impulso promuovendone la liberalizzazione (3) .
4. A tale fine, le istituzioni hanno agito in una duplice direzione: rendendo flessibili i mercati e ravvicinando le normative nazionali.
5. Nella prima direzione, il processo ha preso le mosse dalla direttiva della Commissione 28 giugno 1990, 90/388/CEE, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (4), ripetutamente modificata (5) . Questo complesso normativo è stato abrogato e sostituito dalla direttiva della Commissione 16 settembre 2002, 2002/77/CE (6) .
6. Nella seconda direzione, l’eliminazione delle barriere imponeva l’armonizzazione dei requisiti per l’accesso alle reti e il loro uso, ragion per cui è stata approvata la direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/387/CE (7), adeguata al contesto concorrenziale dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 6 ottobre 1997, 97/51/CE (8) . La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE (9), che ha sostituito le precedenti, intensifica lo sforzo di ravvicinamento normativo e tecnico.
B – La direttiva 97/13
1. Le disposizioni in materia di autorizzazioni
7. L’auspicata apertura, come ho già indicato nelle conclusioni presentate nella causa ISIS Multimedia e Firma 02 (paragrafo 5) (10), non implicava il fatto di privare le autorità nazionali dei poteri di controllo da esse esercitati attraverso le pertinenti procedure di autorizzazione. La Commissione stessa ha sostenuto che tali procedure sono indispensabili per il corretto sviluppo della concorrenza, attraverso l’istituzione di regole comuni nella concessione di licenze (11) .
8. Nelle conclusioni Albacom e Infostrada (12) ho affermato che la direttiva 97/13 risponde a tale esigenza, delineando una soluzione unica, radicata nei principi di proporzionalità, di trasparenza e di non discriminazione, allo scopo di dar vita a un panorama compatibile con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi (primo, secondo, quarto e undicesimo ‘considerando’, art. 3, n. 2).
9. Coerentemente con tali premesse, presiedono alla detta direttiva i principi di libera fornitura dei servizi di telecomunicazione e di apertura dello sfruttamento delle relative reti. Il legislatore comunitario vuole che esse siano distribuite e utilizzate senza impedimenti o, se del caso, conformemente ad «autorizzazioni generali» (13), riducendo le «licenze individuali» (14) al rango di eccezione o di complemento rispetto ai permessi generali (settimo e tredicesimo ‘considerando’; artt. 3, n. 3, e 7). Entrambe le figure sono specie rispetto al genere «autorizzazione» (15) .
10. In ossequio a tale principio di favor libertatis, la citata direttiva non limita la quantità di titoli singoli che gli Stati membri possono rilasciare, salvo che ciò sia fondamentale per garantire un uso efficace delle radiofrequenze, nonché l’esistenza di numeri sufficienti. In linea di principio, pertanto, ogni impresa che osservi i requisiti introdotti e pubblicati dagli ordinamenti nazionali ha il diritto di ottenere un permesso di questo genere (artt. 10, n. 1, e 9, n. 3).
2. Le disposizioni tributarie
11. Gli artt. 6 e 11 della direttiva si collocano nella stessa prospettiva di favorire la concorrenza sul mercato delle telecomunicazioni e di non porre a carico delle imprese limitazioni od oneri ulteriori rispetto a quelli assolutamente necessari (16), conformemente al criterio di proporzionalità. Tali articoli recano, rispettivamente, il titolo «Diritti e oneri per le procedure di autorizzazione generali» e «Diritti e oneri per le licenze individuali».
12. « Articolo 6
(…)
Fatti salvi i contributi finanziari per la prestazione del servizio universale secondo l’allegato, gli Stati membri fanno sì che i diritti richiesti alle imprese per le procedure di autorizzazione siano intesi a coprire esclusivamente i costi amministrativi connessi al rilascio, alla gestione, al controllo e all’attuazione del relativo sistema di autorizzazione generale. Tali diritti sono pubblicati in maniera opportuna e dettagliata, affinché si possa accedere agevolmente a tali informazioni».
13. « Articolo 11
(…)
1. Gli Stati membri fanno sì che i diritti richiesti alle imprese per le procedure di autorizzazione siano esclusivamente intesi a coprire i costi amministrativi sostenuti per il rilascio, la gestione, il controllo e l’esecuzione delle relative licenze individuali. I diritti per le licenze individuali sono proporzionati al lavoro che esse comportano e sono pubblicati in maniera appropriata e sufficientemente dettagliata perché possano essere facilmente accessibili.
2. In deroga al paragrafo 1 quando siano utilizzate risorse rare, gli Stati membri possono permettere all’autorità di regolamentazione nazionale di imporre diritti che riflettono la necessità di assicurare l’uso ottimale di tali risorse. I diritti devono essere non discriminatori e tener particolare conto della necessità di incoraggiare lo sviluppo di servizi innovativi e la concorrenza».
II – Normativa italiana
A – Situazione anteriore all’apertura dei mercati
14. Il «Codice postale e delle telecomunicazioni» del 1973 (17) ha riservato allo Stato la titolarità dei servizi di comunicazione a distanza, pur ammettendone la gestione indiretta mediante concessione (artt. 1, 4 e 183).
15. Unitamente alla gestione di reti per uso pubblico, vi si prevedeva la gestione di reti private, per uso esclusivo del titolare, anch’esse assoggettate a concessione (artt. 183 e 213), mentre l’art. 214 faceva riferimento ai collegamenti predisposti a sussidio delle società titolari dei servizi pubblici.
B – Normativa successiva alla liberalizzazione del settore
16. In seguito all’avvio nella Comunità europea del processo di cui ho già detto, il decreto legge 23 ottobre 1996, n. 545 (18), ha disposto l’adeguamento della normativa italiana al diritto comunitario e, in particolare, alla direttiva 96/19. La norma è stata convertita, con modifiche, con legge 23 dicembre 1996, n. 650 (19) .
17. La nuova normativa ha soppresso i diritti esclusivi e speciali, riconoscendo a qualsiasi impresa la facoltà di sviluppare servizi e di installare reti di telecomunicazioni, subordinando però tali attività a un’autorizzazione amministrativa. Questa impostazione è stata confermata dall’art. 4, primo e secondo comma, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (20), recante istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo.
18. Il decreto del presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n. 318 (21), ha realizzato l’annunciato adattamento del diritto italiano ai precetti dell’ordinamento giuridico comunitario, in vigore dal 1° gennaio 1999.
1. I permessi e i loro effetti tributari
19. Le procedure per ottenere autorizzazioni generali e licenze individuali sono sancite all’art. 6 del citato decreto del 1997, i cui nn. 5, 20 e 21 contengono norme sulla riscossione da parte dello Stato di diritti e oneri:
«5. Il contributo richiesto alle imprese per la procedura relativa all’autorizzazione generale copre esclusivamente i costi amministrativi connessi all’istruttoria, al controllo della gestione del servizio e del mantenimento delle condizioni previste per l’autorizzazione stessa. (...).
(…)
20. Fatti salvi i contributi finanziari per la prestazione del servizio universale conformemente all’art. 3, il contributo richiesto alle imprese per le procedure relative alle licenze individuali è esclusivamente finalizzato a coprire i costi amministrativi sostenuti per l’istruttoria, per il controllo della gestione del servizio e del mantenimento delle condizioni previste per le licenze stesse. (...).
(…)
«21. In caso di utilizzo di risorse scarse, è in facoltà dell’Autorità imporre contributi finalizzati anche ad assicurare l’uso ottimale di dette risorse, tenendo anche conto dei corrispondenti aspetti commerciali. I contributi devono essere non discriminatori e tener conto in particolare della necessità di incoraggiare lo sviluppo di servizi innovativi e della competitività (…)».
20. Nelle tre ipotesi, la misura dei contributi è fissata dall’autorità istituita dalla legge n. 249/97, con apposito provvedimento pubblicato ai sensi della normativa vigente e dell’art. 19, terzo comma, lett. b), del decreto n. 318/97 (22) .
2. Applicazione alle concessioni private
21. L’art. 21 di quest’ultimo decreto ha esteso il nuovo regime alle reti ad uso privato. Tuttavia, l’art. 20 della legge n. 448/98 lo ha abrogato (quarto comma), prescrivendo l’adozione di un regolamento per la relativa disciplina e quella di un altro testo per gli oneri connessi, conformemente ai criteri enunciati all’art. 6, nn. 20 e 21, del decreto n. 318/97, in misura comunque non inferiore a quella dovuta per il 1998, aumentata di una percentuale pari al tasso di inflazione programmato (nn. 5 e 6). Nel frattempo, avrebbe continuato a trovare applicazione il codice postale (punto 7).
22. Da parte sua, l’art. 4, n. 6, della legge n. 249/97 ha imposto alle società titolari di servizi di pubblica utilità che avessero realizzato, per le proprie esigenze, siffatte reti private, l’obbligo di agire nel settore mediante società separate, con versamento dei canoni obbligatori ai sensi dell’art. 20 della legge n. 448/98.
III – Fatti e questioni pregiudiziali
23. Per un lungo periodo, l’Ente Nazionale Idrocarburi (in prosieguo: l’«ENI»), società titolare dei servizi pubblici di produzione e distribuzione di energia a partire da idrocarburi e gas naturale, è stata assegnataria, ai sensi degli artt. 213 e 214 del codice postale, di una concessione ad uso privato di frequenze radio, al fine di garantire la sicurezza e la gestione dei propri impianti e del personale addetto, così realizzando e ampliando una complessa rete di mezzi mobili, di ripetitori e di stazioni fisse.
24. Il prezzo annuale della concessione ammontava a LIT 26 miliardi.
25. Ai sensi dell’art. 4, n. 6, della legge n. 249/97, l’ENI, tramite una società da essa controllata, nel dicembre dello stesso anno ha costituito la Nuova Società di Telecomunicazioni SpA (in prosieguo: la «NST») per affidarle la gestione della rete di telecomunicazione connessa alle sue attività d’impresa.
26. Il 12 giugno 1998, in forza del decreto del presidente della Repubblica n. 318/97, il Ministro delle Comunicazioni ha rilasciato alla NST una licenza individuale per la fornitura di rete di telecomunicazione aperta al pubblico in ambito nazionale, avente ad oggetto la rete in ponte radio già in concessione all’ENI con espressa esclusione delle utilizzazioni radiomobili. Per questi ultimi collegamenti la NST versava il canone di concessione ad uso privato (LIT 2 107 190 398), mentre per i collegamenti menzionati per primi corrispondeva il contributo attinente alla licenza individuale, calcolato ai sensi del decreto ministeriale 5 febbraio 1998 (LIT 1 328 838 000).
27. Il 30 giugno 1998 la società Albacom, nella quale l’ENI detiene una partecipazione del 35%, ha acquistato la NST.
28. Il 26 febbraio 1999 il citato Ministro ha reclamato alla NST e all’ENI, in aggiunta agli importi riscossi per la licenza individuale, il canone dovuto per quell’anno relativo alla citata concessione ad uso privato, inclusi i collegamenti fissi, incluse cioè le frequenze della rete destinata agli utenti in generale. A giudizio dell’amministrazione italiana, l’attività della NST è di sussidio all’ENI, per cui tali collegamenti, che appartengono al demanio, si utilizzano per fini ristretti e particolari, cosicché nella sua attività d’impresa un servizio pubblico coesiste con uno ad uso privato (23) .
29. La NST ha impugnato il detto provvedimento di ingiunzione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, che ha respinto il suo ricorso con sentenza 26 agosto 2002.
30. Il Consiglio di Stato, adito in appello, ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«Se sia compatibile con i principi di fondo della direttiva 97/13/CE una previsione nazionale che – avendo imposto alle società titolari di servizi di pubblica utilità che hanno in passato realizzato, per le proprie esigenze e in regime di concessione onerosa, reti di telecomunicazione, la costituzione di società separata per l’esercizio di qualunque attività nel settore delle telecomunicazioni – preveda che la società separata, ancorché licenziataria del servizio al pubblico, debba sia pure in via transitoria corrispondere un canone aggiuntivo in relazione alla destinazione della rete di telecomunicazione in favore della società madre».
31. In caso di risposta affermativa, il giudice del rinvio domanda:
«Se sia coerente con la disciplina comunitaria e con l’interpretazione datane dalla Quinta Sezione della Corte di giustizia nella sua sentenza 18 settembre 2003 una previsione nazionale che (si ribadisce in via transitoria) commisuri il secondo ed aggiuntivo canone dovuto per l’attività esercitata in favore della società madre a quanto in passato corrisposto dalla stessa società madre vigente il pregresso regime di esclusiva connotato dalla differenziazione tra concessioni di sistemi di telecomunicazioni ad uso pubblico e concessioni riguardanti i sistemi ad uso privato».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
32. Hanno presentato osservazioni scritte nell’ambito del presente procedimento pregiudiziale la società ricorrente nella causa principale, il governo italiano e la Commissione, i cui rappresentanti sono comparsi all’udienza svoltasi lo scorso 28 settembre per presentare osservazioni orali.
V – Analisi delle questioni pregiudiziali
A – Delimitazione della controversia
33. Per fornire al Consiglio di Stato una soluzione alla controversia, è necessario semplificare il dibattito, eliminando gli elementi di fatto e di diritto che ostacolano la comprensione del nucleo della discussione.
34. Il giudice remittente espone nell’ordinanza di rinvio il contesto entro il quale interverrà la sua pronuncia, senza sollevare in proposito alcuna polemica. Secondo quanto egli descrive, nel processo di transizione da un mercato delle telecomunicazioni chiuso a un altro informato alla libera concorrenza, come auspicato dal diritto comunitario, l’ENI, società che monopolizzava la produzione e la fornitura di idrocarburi e che gestiva per sé una rete propria, ha istituito una società controllata (la NST) al fine di continuare a sfruttarne la rete in conformità con la normativa italiana; tale società, che operava al contempo sul mercato aperto al pubblico, poco più tardi è stata acquisita da una terza società (la Albacom), che fornisce all’ENI le prestazioni telematiche, che rientravano in passato nella concessione per uso privato.
35. Questa concisa esposizione dei fatti come emergono dall’ordinanza di rinvio chiarisce che, con la prima questione, il Consiglio di Stato si limita a porre in dubbio la compatibilità con la direttiva 97/13 di una norma nazionale che imponga alla società separata, a sua volta licenziataria del servizio pubblico di telecomunicazioni, il versamento, in via transitoria, di un canone aggiuntivo per la cessione della rete a favore della società madre, senza definire la natura di questo rapporto né sviscerare i vincoli esistenti tra le società. Risultano pertanto non pertinenti le osservazioni che il governo italiano e la NST dedicano nelle loro memorie a questi due aspetti.
36. Secondo la Commissione, si tratta di precisare se la citata direttiva si applichi anche alle licenze individuali per la gestione delle reti per uso privato. Questo approccio alla controversia, che astrae dalle specificità della causa principale, è più consono all’oggetto dell’incidente pregiudiziale. Tuttavia, si potrebbe anche precisare ulteriormente, poiché la qualificazione come «licenza individuale» del titolo (di cui l’ENI si avvaleva in passato per realizzare questo sfruttamento e che ha continuato a renderlo possibile, a favore di tale impresa, da parte della NST e successivamente della Albacom) presuppone un’analisi dell’ordinamento italiano che non spetta alla Corte di giustizia.
37. In realtà, al giudice remittente occorre sapere se lo sfruttamento per uso privato di una rete di telecomunicazioni rientri nell’ambito della direttiva 97/13, indipendentemente dall’indole del titolo su cui si fonda. In proposito occorre essere rigorosi con i concetti.
B – Alcune precisazioni terminologiche
38. Negli scritti giuridici si rileva una certa confusione lessicale. Si parla di reti e di servizi di telecomunicazioni, della loro creazione e dell’accesso alle une e agli altri, denominandoli «pubblici» o «privati» indiscriminatamente, come se tali termini avessero ogni volta la stessa portata.
39. Per impostare adeguatamente la soluzione della questione pregiudiziale occorre approfondire queste nozioni.
40. Una rete di telecomunicazione consiste in un sistema di trasmissione e, se del caso, nelle apparecchiature di commutazione e nelle altre risorse che permettono la trasmissione di segnali con mezzi a filo, radio, ottici o altri mezzi elettromagnetici (24) .
41. Sono, invece, servizi di telecomunicazione
quelli consistenti nella trasmissione e nell’instradamento di segnali attraverso la rete (25) .
42. Quest’ultima può qualificarsi come pubblica o come privata, a seconda dell’ambito dell’offerta (26), essendo il primo aggettivo riservato alle reti che forniscono servizi accessibili agli utenti indistintamente (27) . La direttiva 97/33 fa luce sul punto, indicando, al quinto ‘considerando’, in fine, che «il termine “pubblico” non si riferisce né alla proprietà né a una serie limitata di offerte denominate “reti pubbliche” o “servizi pubblici”, ma riguarda qualsiasi rete o servizio messo a disposizione del pubblico affinché sia utilizzato da terzi».
43. In definitiva, una rete in mano privata può essere pubblica in quanto offra servizi di tale natura, aperti a tutti i consumatori.
44. In tale contesto, il compito di accertare se la direttiva 97/13 riguardi soltanto questo tipo di reti o incida anche su quelle riservate impone un esame delle finalità attribuite dal legislatore alla normativa comunitaria emanata nel settore.
C – Un’interpretazione teleologica delle direttive sulle telecomunicazioni
45. La rotta intrapresa con le direttive 90/387 e 90/388 obbediva al disegno di istituire un mercato comune delle telecomunicazioni, garantendone la libera circolazione, senza altre restrizioni che quelle necessarie nell’interesse generale. Si perseguiva la realizzazione di un mercato competitivo, tanto per gli operatori quanto per i clienti (28) .
46. Orbene, poiché si salpava da una situazione molto diversa, costellata di diritti esclusivi e speciali a favore di determinate imprese (29), pareva consigliabile dare impulso a un processo graduale di liberalizzazione, il quale, attraverso periodi di transizione, per quanto riguarda la fornitura di servizi e infrastrutture si è completato il 1° gennaio 1998 (30) .
47. In questo procelloso mare naviga la direttiva 97/13, la quale, secondo la citata sentenza Albacom e Infostrada, mira ad agevolare l’ingresso sul mercato dei nuovi operatori, riducendo il potere statale di imporre oneri pecuniari alle imprese per la concessione delle relative autorizzazioni (punti 35 e 36).
48. In tal senso, gli Stati membri, nel rilasciare un’autorizzazione generale o una licenza individuale, possono applicare soltanto i contributi previsti dalla direttiva (paragrafi 28, 47 e 50 delle conclusioni presentate nella citata causa Albacom e Infostrada).
49. È questa la portata della sentenza Albacom e Infostrada allorché vi si dichiara che la direttiva 97/13 osta a qualunque normativa nazionale che imponga ai titolari dei permessi, per il solo fatto di detenerli, prestazioni pecuniarie diverse e supplementari rispetto a quelle previste ai suoi artt. 6 e 11 (31) .
50. Tuttavia, qualora l’autorizzazione riguardi, in tutto o in parte, l’uso a fini privati di una rete di telecomunicazioni, nella quale per definizione non vi sono competitori né libera concorrenza e in cui il titolare agisce in esclusiva, avendo i servizi in regime di «autoprestazione» o di «eteroprestazione» un unico fornitore e un unico utente, vengono meno le ragioni che giustificano la limitazione del potere impositivo nazionale. Pertanto, una fattispecie del genere non è disciplinata dalla direttiva 97/13, in quanto esula dagli obiettivi della stessa; la sua applicazione lederebbe il principio di sussidiarietà, che la stessa Comunità è tenuta a rispettare nell’ambito delle telecomunicazioni, come si espone al secondo ‘considerando’ della direttiva stessa.
51. Sembra opportuno ricordare quanto ho già scritto al paragrafo 51 delle conclusioni Albacom e Infostrada: il fondamento dell’intento di armonizzazione della direttiva 97/13 si rinviene nell’art. 2 CE, in quanto la diversità delle legislazioni fiscali compromette il proseguimento degli obiettivi che tale articolo stabilisce. L’armonizzazione fiscale non è un obiettivo dell’Unione europea, è uno strumento per la sua costruzione. La disparità nel trattamento tributario da parte degli Stati membri dello stesso fatto generatore dell’imposta può determinare distorsioni significative della concorrenza, incidendo sulle libertà di circolazione delle persone, dei capitali, delle merci e sulla libera prestazione dei servizi.
52. Ritengo, in conclusione, che la direttiva 97/13 non osti a che uno Stato membro imponga il pagamento di un canone a una società licenziataria di una rete in cui, in via di eccezione, non vigano condizioni di mercato libero e aperto, in quanto il suo sfruttamento giova a un solo utente. Spetta al Consiglio di Stato accertare se tale sia la situazione che caratterizza la controversia principale. Tenuto conto degli argomenti che sfociano in questo porto, non spetta al diritto comunitario intromettersi nei parametri che la normativa nazionale applica per realizzare il calcolo del tributo.
53. La soluzione contraria, propugnata dalla Commissione e dalla società ricorrente nella causa principale, condurrebbe al risultato paradossale di norme che, sebbene varate per tutelare le nuove imprese che aspirano ad installarsi nel settore, operino invece a beneficio di quella che vanta una posizione speciale o esclusiva su una sua porzione, preclusa ai concorrenti, e che sottrae alla disponibilità comune risorse potenzialmente scarse, come le radiofrequenze o i numeri.
54. Questa conclusione illogica conculcherebbe gli obiettivi della normativa armonizzata e vanificherebbe lo sforzo dialettico dispiegato per motivarne l’introduzione con una lettura delle direttive che peraltro si rivela inappropriata.
D – L’inopportunità di ricorrere, nell’interpretazione, ai criteri sistematico e letterale
55. Come ho già sottolineato alla nota 26 delle presenti conclusioni, le espressioni impiegate dal legislatore comunitario non offrono punti di riferimento sicuri, in quanto soffrono di una certa incoerenza.
56. Inoltre, l’analisi di alcuni passaggi di queste direttive, in particolare di quelle che hanno dato impulso all’apertura del mercato il 1° gennaio 1998, non può prevalere sul dichiarato proposito di destinarne le norme alla liberalizzazione delle telecomunicazioni (32) .
57. Da ultimo, è inadeguato ricorrere al coacervo normativo emanato per un contesto di libera concorrenza come criterio per illuminare l’esegesi di regole concepite per avviare un processo di graduale flessibilizzazione dei mercati, entro il quale si colloca anche la normativa italiana che il Consiglio di Stato è chiamato a interpretare nella causa principale (33) . Nel primo ‘considerando’ della direttiva 2002/21 si afferma che «l’attuale quadro normativo delle telecomunicazioni ha raggiunto l’obiettivo di creare le condizioni per una concorrenza effettiva nel settore delle telecomunicazioni nella fase di transizione dal monopolio alla piena concorrenza». Le peculiarità che in passato si giustificavano per l’esistenza di diritti esclusivi e speciali divengono prive di senso in un panorama senza zone esenti, poiché, indipendentemente dal fatto che le prestazioni dei servizi di telecomunicazione siano dirette a tutti (34), la libera concorrenza e la realizzazione delle libertà fondamentali di circolazione nella Comunità risultano assicurate.
VI – Conclusione
58. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di giustizia di risolvere la questione sollevata dal Consiglio di Stato nel modo seguente:
«La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 aprile 1997, 97/13/CE, relativa a una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazione, non osta a che uno Stato membro imponga, a titolo transitorio, a un’impresa licenziataria il pagamento di un canone diverso da quelli previsti dalla direttiva, per la gestione di una rete ad uso privato, nella quale non vigono condizioni di mercato libero e aperto, rimanendo irrilevanti per il diritto comunitario i parametri applicati dal legislatore nazionale nel calcolo di tale imposizione».
(1) .
(2)  –	GU L 117, pag. 15.
(3)  –	Nel «Libro verde sullo sviluppo di un mercato comune dei servizi ed apparati di telecomunicazione» [Bruxelles, 16 dicembre 1987, COM(87) 290 def.], la Commissione ha scommesso su un futuro mercato unico, convocando tutti i protagonisti a un dibattito e reclamando la graduale apertura del settore, continuando a garantire ai cittadini il diritto di sfruttare i moderni mezzi di comunicazione (pagg. 6, 16 e segg.).
(4)  –	GU L 192, pag. 10.
(5)  –	La prima riforma è stata intrapresa dalla direttiva della Commissione 13 ottobre 1994, 94/46/CE, in particolare in relazione alle comunicazioni via satellite (GU L 268, pag. 15). La direttiva della Commissione 18 ottobre 1995, 95/51/CE (GU L 256, pag. 49), ha eliminato le restrizioni riguardanti l'uso di reti televisive via cavo per la fornitura di servizi di telecomunicazioni già liberalizzati. Lo stesso anno, la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 dicembre 1995, 95/62/CE (GU L 321, pag. 6), ha creato le condizioni per sbloccare la telefonia vocale fissa. La direttiva 90/388 è stata nuovamente modificata dalla direttiva della Commissione 16 gennaio 1996, 96/2/CE (GU L 20, pag. 59), che vi ha incluso le comunicazioni mobili
personali. La direttiva della Commissione 13 marzo 1996, 96/19/CE (GU L 74, pag. 13), ha inciso sulla normativa del 1990 per realizzare la completa apertura alla concorrenza nel settore. L'ultima modifica è stata attuata con la direttiva della Commissione 23 giugno 1999, 1999/64/CE (GU L 175, pag. 38), al fine di garantire che le reti di telecomunicazioni e le reti televisive via cavo appartenenti ad un unico proprietario siano gestite da persone giuridiche distinte.
(6)  –	Direttiva relativa alla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica (GU L 249, pag. 21).
(7)  –	Direttiva sull'istituzione del mercato interno per i servizi delle telecomunicazioni mediante la realizzazione della fornitura di una rete aperta di telecomunicazioni (GU L 192, pag. 1).
(8)  –	GU L 295, pag. 23. Sulla medesima linea si colloca la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE, sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (GU L 199, pag. 32). Appartengono a questo gruppo le direttive del Consiglio 5 giugno 1992, 92/44/CEE (GU L 165, pag. 27), e del Parlamento europeo e del Consiglio 26 febbraio 1998, 98/10/CE (GU L 101, pag. 24), che estendono la detta offerta alle linee affittate, la prima, e alla telefonia vocale, la seconda.
(9)  –	Direttiva che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di telecomunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU L 108, pag. 33). Il panorama attuale si completa con due direttive del Parlamento europeo e del Consiglio, la direttiva 7 marzo 2002, 2002/19/CE (GU L 108, pag. 7), relativa all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all'interconnessione delle medesime (direttiva accesso), e la direttiva in pari data 2002/22/CE (GU L 108, pag. 51), relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti (direttiva servizio universale).
(10)  –	Conclusioni 9 dicembre 2004 nelle cause riunite C‑327/03 e C‑328/03, definite con sentenza 20 ottobre 2005 (Racc. pag. I‑8877).
(11)  –	«Libro verde sulla liberalizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione e delle reti televisive via cavo», parte II, Bruxelles, 25 gennaio 1995, COM(94) 682 def., pagg. 61 e segg. Vedasi altresì la comunicazione della Commissione «Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle telecomunicazioni elettroniche e i servizi correlati. Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni», Bruxelles, 10 novembre 1999, COM(1999) 539 def., pag. 25.
(12)  –	Conclusioni 12 dicembre 2002, cause riunite C‑292/01 e C‑293/01, Albacom e Infostrada (sentenza 18 settembre 2003, Racc. pag. I‑9449), i cui paragrafi 2‑7 sono riprodotti pressoché letteralmente ai paragrafi 8‑13 delle presenti conclusioni, contenuti anche nelle conclusioni ISIS Multimedia e Firma 02.
(13)  –	Ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. a), primo trattino, della direttiva, per autorizzazione generale si intende «un'autorizzazione che, indipendentemente dal fatto che sia disciplinata da una “licenza per categoria” o da una
normativa generale, e che preveda o meno una registrazione, non obbliga le imprese interessate ad ottenere una decisione esplicita da parte delle autorità di regolamentazione nazionali per poter esercitare i diritti derivanti dall'autorizzazione».
(14)  –	Si intende per licenza individuale l'autorizzazione «concessa da un'autorità di regolamentazione nazionale, la quale conferisce diritti specifici a un'impresa, ovvero l'assoggetta ad obblighi specifici, se del caso oltre all'autorizzazione generale, così che tale impresa non può esercitare i diritti di cui trattasi senza la previa decisione dell'autorità di regolamentazione nazionale» [art. 2, n. 1, lett. a), secondo trattino, della direttiva].
(15)  –	La direttiva definisce quest'ultima nozione come «ogni permesso che sancisca diritti e obblighi specifici per il settore delle telecomunicazioni e consenta alle imprese di fornire servizi di telecomunicazione e, se del caso, creare e/o gestire reti di telecomunicazione per la fornitura di tali servizi (…)» [art. 2, n. 1, lett. a), comma iniziale].
(16)  –	Le condizioni cui le autorizzazioni devono essere sottoposte sono contenute nell'allegato alla direttiva.
(17)  –	Approvato con decreto del presidente della Repubblica 29 marzo 1973, n. 156 [Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (in prosieguo: la «GURI») n. 13, del 3 maggio 1973, pag. 2].
(18)  –	GURI n. 249 del 23 ottobre 1996, pag. 33.
(19)  –	GURI n. 300 del 23 dicembre 1996, pag. 16.
(20)  –	Supplemento ordinario alla GURI n. 177 del 31 luglio 1997, pag. 5.
(21)  –	Supplemento ordinario alla GURI n. 221 del 22 settembre 1997, pag. 5.
(22)  –	Il Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica, con decreto 5 febbraio 1998 (GURI n. 63 del 17 marzo 1998, pag. 27), approvato ai sensi dell'art. 6 del decreto del presidente della Repubblica n. 318/97, ha stabilito che il titolare di una licenza individuale è tenuto a versare all'erario: a) un contributo per i costi dell'istruttoria e rilascio della licenza, da corrispondere all'atto della presentazione della domanda (art. 3); b) un contributo annuo per controlli e verifiche (art. 4); c) un contributo annuo per l'uso di risorse scarse (art. 5); nonché d) un contributo, anch’esso annuo, per l'attribuzione della numerazione necessaria per operare (art. 6). La legge 23 dicembre 1998, n. 448, recante misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo – legge finanziaria 1999 – (S upplemento ordinario alla GURI n. 302 del 29 dicembre 1998, pag. 5), conferma, all'art. 20, terzo comma, che dal 1° gennaio 1999 l'art. 188 del codice postale e delle telecomunicazioni non si applica alle imprese esercenti servizi pubblici nel mercato in questione. Tuttavia, al secondo comma, istituisce un «contributo sulle attività di installazione e di fornitura di reti di telecomunicazioni pubbliche, di fornitura al pubblico di servizi di telefonia vocale e di servizi di comunicazioni mobili e personali», il cui ammontare è calcolato secondo una percentuale (3% per il 1999, 2,7% per il 2000, 2,5% per il 2001, 2% per il 2002 e 1,5% per il 2003) del fatturato relativo a tutte le attività effettuate nel corso dell'anno precedente.
(23)  –	Il Consiglio di Stato afferma, nell'ordinanza di rinvio, che «sul piano fattuale, a seguito dell'istruttoria disposta nei due gradi di giudizio quanto alle caratteristiche e alla strutturazione della rete già gestita dalla ricorrente e licenziataria NST (e quindi da questa trasferita all'avente causa Albacom), è emerso che, a partire dalla configurazione iniziale, la rete ha subìto, in ragione delle evoluzioni tecnologiche e commerciali, una modificazione mediante aggiunte, sottrazioni e variazioni di collegamenti radio, essendo, inoltre, interconnessa ed integrata con la rete di Albacom, costituita, oltre che da collegamenti radio, anche da collegamenti su cavi e fibre ottiche. Sempre in fatto, si rimarca che l'ENI ebbe a dichiarare che l'utilizzazione da parte di terzi della rete non avrebbe pregiudicato le attività già svolte e che tutti gli impianti già installati per le finalità istituzionali, e in particolare per l'assolvimento delle funzioni relative alla sicurezza della vita umana, sono compatibili funzionalmente e strutturalmente con le nuove utilizzazioni richieste».
(24)  –	Così l'art. 2, punto. 2, della direttiva 90/387, come modificata dalla direttiva 97/51. La direttiva 2002/21, riflettendo le innovazioni tecnologiche, include, tra le tecniche elettromagnetiche, le reti satellitari e, tra le tecniche terrestri, gli strumenti mobili [art. 2, lett. a)].
(25)  –	Art. 2, punto. 3, della direttiva 90/387 (come modificata dalla direttiva 97/51); art. 2, n. 1, lett. d), della direttiva 97/33; art. 2, lett. c), della direttiva 2002/21, nonché art. 1, punto 3, della direttiva 2002/77.
(26)  –	L'oscurità di queste nozioni trae origine dalla lettera stessa delle direttive 90/387 e 90/388, le quali avevano inizialmente definito la «rete pubblica di telecomunicazioni» come « l'infrastruttura pubblica
di telecomunicazioni che permette la trasmissione di segnali (…)» (rispettivamente artt. 2, punto 3, e 1, n. 1, terzo trattino) ricorrendo al criterio della titolarità. Tuttavia, a seguito delle modifiche operate dalle direttive 97/51 e 96/19, il testo di tali norme allude ora (rispettivamente punto 2, secondo paragrafo, e terzo trattino) alle reti destinate «in tutto o in parte per fornire servizi di telecomunicazione a disposizione del pubblico ». Questa descrizione è stata mantenuta nelle direttive 97/33 [art. 2, n. 1, lett. b)], 2002/21 [art. 2, lett. d)] e 2002/77 (art. 1, punto 2).
(27)  –	Una rete è pubblica se fornisce servizi pubblici, intendendosi per tali i servizi accessibili al pubblico (art. 1, n. 1, terzo e quarto trattino, della direttiva 90/388, come modificata dalla direttiva 96/19). La direttiva 2002/77 qualifica come «servizi di comunicazione elettronica a disposizione del pubblico» quelli «accessibili al pubblico» (art. 1, punto 4). Da parte sua, l'«utente» è definito agli artt. 2, punto 1, della direttiva 90/387 (come modificata dalla direttiva 97/51); 2, n. 1, lett. e), della direttiva 97/33, nonché 2, lett. h), della direttiva 2002/21, che fa riferimento alla persona fisica o giuridica che utilizza o chiede di utilizzare un servizio di comunicazione elettronica accessibile al pubblico.
(28)  –	In questi termini si esprimono i ‘considerando’ primo, quarto e sesto della direttiva 90/387 nonché il primo ‘considerando’ della direttiva 90/388.
(29)  –	I ‘considerando’ da secondo a quarto della direttiva 90/388 descrivono succintamente il panorama allora esistente.
(30)  –	Primo ‘considerando’ della direttiva 97/33.
(31)  –	Sebbene la sentenza alluda unicamente alle licenze individuali e all'art. 11 della direttiva 97/13, la sua motivazione si attaglia altresì alle autorizzazioni generali e all'art. 6.
(32)  –	La circostanza che la direttiva 90/387, a cui fa riferimento la 97/13, distingua all'art. 2, come modificato dalla direttiva 97/51, tra le reti di telecomunicazione in generale e le reti pubbliche di telecomunicazione, in particolare, mentre la versione originaria faceva riferimento solo alle prime, non fa supporre, come suggerisce la Commissione, che a partire da tale riforma la direttiva si applichi indistintamente a qualunque tipo di telecomunicazioni. L'art. 1, n. 1, della direttiva 90/387, in cui si dichiara la volontà di armonizzare le «condizioni per l'accesso e l'uso libero ed efficace delle reti pubbliche e, laddove applicabile, dei servizi pubblici di telecomunicazioni», è rimasto immutato. Altrettanto irrilevante risulta il fatto che il secondo ‘considerando’, in fine, della citata direttiva 97/13 faccia riferimento ad alcuni principi comuni che devono tener conto di « tutte
le autorizzazioni richieste per la fornitura dei servizi di telecomunicazioni e per la creazione e/o il funzionamento delle infrastrutture per la fornitura dei servizi di telecomunicazioni». Tale aggettivo va inteso in conformità alla ratio della direttiva, purché l'ambito di riferimento sia un mercato concorrenziale, e non uno privato, riservato specificamente a un'impresa.
(33)  –	Il detto organo giurisdizionale sottolinea, nelle due questioni pregiudiziali, il carattere transitorio dell'imposizione.
(34)  –	La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/20/CE (GU L 108, pag. 21), riguarda l'autorizzazione di tutte le reti e di tutti i servizi di comunicazione elettronica, «siano essi forniti al pubblico o meno» (quarto ‘considerando’).