61996CC0242_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
A - Einführung
1 Im vorliegenden Fall geht es um mehrere unterschiedliche Kürzungen der EAGFL(1)-Mittel zu Lasten Italiens von insgesamt 108 850 076 808 LIT. Dies entspricht Kürzungen von zwischen 2 % und 10 % von 6 Einzelpositionen.
2 Die beiden ersten Kürzungen betreffen jeweils den Bereich der öffentlichen Lagerhaltung von Rindfleisch. Zum einen wirft die Kommission Italien schwerwiegende Mängel in der Organisation der Ankäufe des Fleisches vor. Die zuständige Behörde habe ihre Kontrollaufgabe an einen Berufsverband delegiert, ohne zu prüfen, ob dieses Mandat auch ordnungsgemäß ausgeführt werde. Auch die Verantwortung für das Entbeinen des Fleisches sei vollständig an Interventionszentren übergeben worden - ebenfalls ohne jegliche Kontrolle. Dies habe zu erheblichen Mängeln geführt.
3 Die weitere Kürzung in diesem Bereich wird von der beklagten Kommission damit begründet, daß die nationalen Behörden im Rahmen der Interventionsankäufe von Rindfleisch unzulässige Mehrfachangebote (Gruppenangebote oder zusammenhängende Angebote) akzeptiert hätten.(2)
4 Ein weiterer Punkt betrifft Kontrollmängel im Bereich der Prämien für Schaf- und Ziegenfleisch. Aufgrund dieser Mängel seien in zahlreichen Fällen Prämien gezahlt worden, obwohl diese Tiere nicht für eine Prämienzahlung hätten ausgewählt werden dürfen.
5 Auch im Bereich der öffentlichen Lagerhaltung von Getreide macht die Kommission erhebliche Kontrollmängel geltend, die sie darauf zurückführt, daß die Aufgaben im Bereich der öffentlichen Lagerhaltung vollständig an externe Wirtschaftsteilnehmer übertragen worden seien.
6 Im Rahmen der Stillegung der Ackerflächen hingegen wirft die Kommission Italien vor, Stillegungsprämien für Flächen gezahlt zu haben, auf denen vorher nichts angebaut worden sei.
7 Beim Ausgleich der Lagerkosten für Zucker macht die Kommission geltend, daß zum Teil keinerlei Kontrollen seitens der zuständigen Stellen und der AIMA durchgeführt worden seien.
B - Sachverhalt und gesetzliche Bestimmungen
ffentliche Lagerhaltung von Rindfleisch
8 Italien begehrt in diesem Zusammenhang die Nichtigerklärung der Entscheidung 96/311/EG der Kommission(3) insoweit, als darin die Übernahme eines Betrages von 54 927 174 194 LIT abgelehnt wird. Diese Kürzung entspricht einem Anteil von 10 % der für 1990 und 1991 angemeldeten Kosten.
9 Zur Begründung dieser Kürzung verweist die Kommission auf ihren Zusammenfassenden Bericht(4), wonach sie bei ihren Überprüfungen 1990 und 1991 erhebliche Kontrollmängel in Italien festgestellt hat. Diese Mängel führt sie darauf zurück, daß die zuständige Interventionsstelle, die AIMA, ihre Aufgabe an einen Berufsverband, die AIA, übertragen habe. Die Verantwortung für das Entbeinen des aufgekauften Rindfleisches wiederum sei an private Interventionszentren abgegeben worden. In beiden Fällen habe es keine ausreichenden Kontrollen dahin gehend gegeben, ob die Aufgaben gemäß den Regelungen der Kommission erfuellt worden seien.
10 Die Kommission trägt ausserdem vor, daß in vielen Fällen Kontrolleur und Kontrollierter identisch gewesen seien. D. h., die Organisationen, die die Kontrollen durchführten, hätten auch selbst Fleisch an die Interventionsstellen liefern können.
11 Die Kommission sieht diese Kontrollmängel dadurch bestätigt, daß sie bei ihren Prüfungen erhebliche Mängel im Ablauf des Verfahrens sowie bezueglich der Qualität des eingelagerten Fleisches festgestellt habe. So habe die Interventionsstelle Fleisch aufgekauft, das aufgrund seiner Beschaffenheit nicht für die Intervention hätte zugelassen werden dürfen. Ausserdem habe man festgestellt, daß z. T. die Kontrollmarken vom Fleisch entfernt worden seien, was darauf hindeute, daß es sich nicht um Fleisch aus der Gemeinschaft gehandelt habe. Ferner habe man Nachklassifizierungen mit Verfälschungen der ursprünglichen Klassifizierung festgestellt. Weitere Beanstandungspunkte waren u. a. eine ungeeignete Verpackung und mangelhafte Tiefkühlung des Fleisches.
12 Um die Mängel im italienischen System deutlich zu machen, verweist die Kommission ausserdem auf Verkäufe des eingelagerten Fleisches einerseits im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe für Bulgarien und anderseits im Rahmen von Verkäufen an die ehemalige Sowjetunion und nach Brasilien. Auch dabei habe man die oben erwähnten Mängel festgestellt. Aus diesem Grunde sah die Kommission eine 10%ige Kürzung der für 1990 und 1991 angemeldeten Kosten als gerechtfertigt an.
13 Italien bestreitet, daß die Kontrollen nicht vorschriftsgemäß ausgeführt wurden. Wenn es überhaupt Mängel bei dem Fleisch gegeben hätte, so wäre dies nur auf Einzelfälle beschränkt gewesen. Somit sei eine 10%ige Kürzung auf jeden Fall zu hoch, vor allem auch angesichts der Verbesserungen, die Italien inzwischen eingeführt habe.
Ausschreibungsverfahren für Rindfleisch
14 In diesem Zusammenhang begehrt Italien die Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission insoweit, als ein Betrag von 7 104 000 000 LIT nicht übernommen wird. Dieser Betrag entspricht einer pauschalen Korrektur von 2 % der Ausgaben für 1992.
15 Die Kommission begründet diese Kürzung in ihrem Zusammenfassenden Bericht(5) damit, daß Italien Mehrfachangebote zugelassen habe. Das Vorgehen der zuständigen italienischen Behörde sei nicht mit den Gemeinschaftsregeln vereinbar gewesen und habe eine Diskriminierung der Beteiligten verursacht, die die Regeln beachtet hätten.
16 Die beanstandeten Mehrfachangebote könnten spekulativen Charakter haben. Würden nämlich sehr grosse Mengen Rindfleisch zum Verkauf an die Intervention angeboten, werde es notwendig, diese Mengen durch Anwendung eines Koeffizienten zu verringern(6). Da die Anbieter versuchten, auch weiterhin ihr gesamtes Fleisch an die Intervention zu verkaufen, werde durch die Abgabe von überhöhten Angeboten spekuliert. Rechne ein Anbieter mit der Festlegung eines bestimmten Reduktionsköffizienten, biete er eine entsprechend höhere Menge zum Verkauf an die Intervention an. Werde nun ein Koeffizient festgelegt, der nicht so hoch sei wie vom Bieter vermutet, müsse dieser der Interventionsstelle mehr Fleisch liefern als ihm eigentlich zur Verfügung stehe. Könne er den Vertrag mit der Interventionsstelle nicht bis zu 85 % bzw. 95 % erfuellen, verliere er die für den Gesamtbetrag hinterlegte Sicherheitsleistung ganz oder teilweise.(7)
17 Teile der Bieter nun sein ursprüngliches Angebot in mehrere kleine auf, die er über Strohmänner anbiete, so reduziere sich das Risiko des Verlustes der Sicherheitsleistung. Könne er nicht die vollständige angebotene Menge liefern, so könne er bei verschiedenen kleinen Angeboten zumindest einige davon so weit erfuellen, daß er die Sicherheitsleistung nicht verliere. Bei den restlichen Angeboten, die er dann nicht mehr erfuellen könne, werde zwar auch die Sicherheitsleistung einbehalten, diese sei aber nicht über den Gesamtbetrag aller von ihm initiierten Angebote berechnet, sondern nur über den jeweils kleineren Betrag. Die Höhe der verlorenen Garantiesumme sei somit geringer und werde oft durch den erzielten Gewinn übertroffen.
18 Nach Meinung der Kommission ergibt sich daraus eindeutig, daß die Abgabe von mehreren Angeboten die Spekulation begünstigt, weil die Wirkung der Garantiehinterlegung reduziert wird.
19 Das Vortäuschen grösserer Mengen im Zusammenhang mit den Spekulationen stehe dem Sinn der Intervention entgegen. Diese solle - wenn die Preise auf dem Markt unter einen bestimmten Betrag fallen - z. B. durch Interventionsankäufe den Markt stabilisieren und einen wesentlichen Preisrückgang verhindern oder mildern.(8) Die Verordnung Nr. 859/89(9) habe ein Ausschreibungsverfahren eingeführt.(10) Im Rahmen dieses Ausschreibungsverfahrens würden Ankaufspreise und -mengen auf der Grundlage der eingegangenen Angebote festgesetzt.(11)
20 Die spekulativen Angebote, die - wie gezeigt - durch die Abgabe von Mehrfachangeboten begünstigt würden, behinderten den erfolgreichen Einsatz der Interventionsmaßnahmen. Da mehr Fleisch angeboten werde, als eigentlich auf dem Markt vorhanden sei, könnten auch die Ankaufspreise und Ankaufsmengen, die auf der Grundlage der eingegangenen Angebote festgesetzt werden, nicht mehr entsprechend den Marktgegebenheiten festgelegt werden. Die spekulativen Angebote verhinderten somit, daß die Kommission einen genauen Überblick über die Marktsituation erhalte. Aus diesem Grund sei fast mit Sicherheit davon auszugehen, daß aufgrund der spekulativen Angebote und der sie fördernden "Mehrfach"angebote mehr Fleisch zu höheren Preisen von den Interventionsstellen angekauft werde. Dabei sei ausserdem zu bedenken, daß die Abgabe von mehreren Angeboten auch ein Spekulieren bezueglich des Preises erlaube. Durch den Ankauf überhöhter Mengen entstuenden dem EAGFL mehr Kosten als für die Stützung des Marktes erforderlich.
21 Nach Meinung der Klägerin wurden dagegen alle Vorschriften im Rahmen der Intervention beachtet. Sie habe nicht mehr als 1 Angebot pro Bieter akzeptiert und somit auch nicht gegen Kontrollpflichten verstossen.
22 Die diesem Rechtsstreit zugrunde liegende Regelung ist in Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 enthalten, der in seinem Absatz 1 bestimmt: "Ein Bieter darf an der Ausschreibung nur teilnehmen, wenn er sich schriftlich verpflichtet, alle Bestimmungen über die betreffenden Ankäufe einzuhalten."(12)
23 Absatz 2 lautet: "Die Interessenten beteiligen sich an der Ausschreibung bei der Interventionsstelle der Mitgliedstaaten, in denen diese
eröffnet ist, und zwar entweder durch Hinterlegung des schriftlichen Angebots gegen Empfangsbestätigung oder durch eine durch die Interventionsstelle genehmigte schriftliche Mitteilung mit Empfangsbestätigung. Sie dürfen nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen."(13)
24 Die Unterscheidung der Begriffe "Bieter" und "Interessent" ist nach Meinung der Kommission hier von Bedeutung. Aus der unterschiedlichen Wortwahl ergebe sich, daß Interessenten nicht mit Bietern gleichzusetzen seien. Der Begriff "Interessenten" bezeichne nicht nur diejenigen, die tatsächlich tätig würden und ein Angebot hinterlegten. Er erfasse einen viel weiteren Personenkreis, es sei demnach nicht nur dem einzelnen Bieter - d. h. dem, der das Angebot tatsächlich abgibt - verboten, mehr als ein Angebot abzugeben. Vielmehr erfasse das Verbot alle, die dieselbe Fleischmenge anböten.
25 Die Klägerin ist demgegenüber der Meinung, daß die Begriffe "Bieter" und "Interessenten" austauschbar seien. Die unterschiedliche Wortwahl solle nur eine Wiederholung der Begriffe vermeiden. Eine Unterscheidung zwischen beiden könne nicht getroffen werden. Der Begriff "Interessent" habe auch in anderen Regelungen der Gemeinschaft keine weitergehende Bedeutung als die eines Unternehmens, das an einer Ausschreibung teilnehme. Das Verbot des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 beschränke sich demnach darauf, daß die Person, die letztlich als Bieter auftritt, nur ein Angebot abgeben darf.
26 Daß bei den Angeboten auch die wirtschaftliche Situation beachtet werden müsse, ergebe sich erst aus dem Artikel 11 Absatz 3 der zum hier zugrundeliegenden Zeitpunkt noch nicht gültigen Verordnung (EWG) Nr. 2456/93 der Kommission vom 1. September 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates hinsichtlich der allgemeinen und besonderen Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch(14). Dieser lautet:
"Jeder Interessent darf nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie einreichen.
Die Mitgliedstaaten überzeugen sich davon, daß die Interessenten hinsichtlich ihrer Leitung, ihres Personals und ihre[r] Funktionsweise voneinander unabhängig sind.
Gibt es ernste Anzeichen dafür, daß dies nicht der Fall ist oder daß ein Angebot nicht der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage entspricht, so kann das Angebot nur berücksichtigt werden, wenn der Bieter angemessene Nachweise für die Einhaltung der Bedingung des vorstehenden Unterabsatzes erbringt.
Wird festgestellt, daß ein Bieter mehrere Angebote abgegeben hat, so wird keines davon berücksichtigt."
27 Nach Meinung der Kommission war das Ausschreibungsverfahren in Italien noch aus einem weiteren Grund nicht mit den Gemeinschaftsregeln vereinbar. Die Unternehmen auf dem Rindfleischmarkt seien in Italien in drei grossen Erzeugervereinigungen zusammengefasst. Diese erfuellten nach Angabe der Klägerin für ihre Mitglieder alle bei öffentlichen Organen notwendigen Formalitäten. Dies sei gängige Praxis in Italien. So sammelten diese Erzeugervereinigungen die Angebote ihrer Mitglieder - nach Angaben der Klägerin in versiegelten Umschlägen - und leiteten sie an die Interventionsstelle weiter. Nach Meinung der Kommission ist damit die Vertraulichkeit der Angebote, die Artikel 9 Absatz 6 der Verordnung Nr. 859/89 vorschreibt, nicht mehr gewährleistet. Italien ist dagegen der Meinung, die Verbände erfuellten in diesem Zusammenhang nur die Aufgabe eines Postboten. Ein Verstoß gegen Gemeinschaftsreglungen sei deshalb nicht ersichtlich.
28 Eine solche Erzeugervereinigung kann ausserdem im eigenen Namen ein Angebot für alle die Mitglieder abgeben, die kein individuelles Angebot unterbreitet haben. Auch in diesem Fall ist nach Meinung der Kommission die Vertraulichkeit nicht gewahrt. Die Interessen der Konkurrenten würden zusammengefasst und somit die Vorteile der Ausschreibung aufgehoben. Nach Meinung Italiens liegt hierbei jedoch gerade kein Verstoß gegen das von der Kommission behauptete Verbot für Mehrfachangebote vor. Es handele sich hierbei nicht um ein Mehrfachangebot, sondern um ein einziges Angebot der Erzeugervereinigung. Dies gefährde nicht die Intervention, sondern führe zu einer Reduzierung der Angebote, was durchaus erwünscht sei.
Prämien für Schaf- und Ziegenfleisch
29 In diesem Zusammenhang wendet sich Italien gegen die Entscheidung der Kommission, soweit darin die Übernahme eines Betrages von 34 175 522 595 LIT abgelehnt wird. Dieser Betrag entspricht einer Kürzung von 10 % der Ausgaben für 1992.
30 Nach Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989 über die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch(15) wird eine Prämie für Schaffleischerzeuger gewährt, um Einkommensausfälle auszugleichen. Nach Meinung der Kommission haben erhebliche Mängel im italienischen Kontrollsystem dazu geführt, daß in zahlreichen Fällen zu Unrecht Prämien gezahlt wurden, die eigentlich hierfür nicht hätten ausgewählt werden dürfen.
31 Italien bestreitet die von der Kommission vorgetragenen Mängel nicht, wendet sich aber gegen die Höhe der von der Kommission vorgenommenen Korrektur. Die Klägerin begründet die Kontrollmängel mit der mangelnden Schulung und der unzureichenden Rechtskenntnis des Kontrollpersonals.
ffentliche Lagerhaltung für Getreide
32 In diesem Zusammenhang begehrt Italien die Aufhebung der Entscheidung der Kommission, soweit darin die Übernahme eines Betrages von 10 082 336 246 LIT abgelehnt wird. Die Kommission begründet diese Reduzierung mit den erheblichen Mängeln, die sie bei ihren Prüfungen festgestellt habe. Die Aufgaben im Bereich der öffentlichen Lagerhaltung seien ohne jede Kontrolle an externe Wirtschaftsteilnehmer übertragen worden. Nach dem Vortrag der Kommission gab es weder Kontrollen der Tätigkeit der externen Wirtschaftsteilnehmer, noch Kontrollen bezueglich der Qualität der eingelagerten Produkte. Daraus seien dem Fonds unnötige Kosten entstanden. Aus diesem Grunde nahm die Kommission eine Reduzierung von 10 % der für 1992 geltend gemachten technischen Aufwendungen und Finanzierungskosten und von 5 % der diversen Kosten für 1992 vor.
33 Italien bestreitet die geltend gemachten Mängel nicht, wendet sich jedoch gegen die Höhe der Reduzierung.
Stillegung von Ackerflächen
34 In diesem Bereich wendet sich Italien gegen die Entscheidung der Kommission, soweit darin die Übernahme eines Betrages von 2 169 762 753 LIT abgelehnt wird. Dieser Betrag entspricht nach Angaben der Klägerin 10 % der für Sizilien anerkannten Ausgaben für 1992.
35 Durch die Verordnung Nr. 797/85 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur(16) in der Fassung der Verordnung Nr. 1094/88(17) wurde eine Beihilferegelung zur Förderung der Stillegung von Ackerflächen eingeführt(18). Diese Beihilfe konnte für alle Ackerflächen unabhängig vom Erzeugnis gewährt werden, sofern sie - vorher - während eines bestimmten Bezugszeitraums - hier das Wirtschaftsjahr 1987/88 - tatsächlich bestellt worden waren.(19)
36 Nach Meinung der Kommission haben in Sizilien auch Flächen von dieser Beihilferegelung profitiert, die die letztgenannte Voraussetzung nicht erfuellt haben, und es sei unsinnig, für Flächen Stillegungsprämien zu zahlen, die zwar bearbeitet worden seien, auf denen aber nichts angebaut worden sei. Die Klägerin habe auch keinerlei Kontrollen diesbezueglich durchgeführt.
37 Italien trägt vor, man habe die bisherige Vorgehensweise des "technischen Ruhenlassens" umgestellt. Beim technischen Ruhenlassen liege der Boden eine gewisse Zeit brach und werde nur bearbeitet, um die Aufnahme und Speicherfähigkeit für Wasser zu verbessern. Inzwischen sei man dazu übergegangen, diese brachliegenden Flächen mit frühzeitig zu erntenden Herbst-Frühling-Kulturen wie Futter-Hülsenfrüchten, Saubohnen, Kichererbsen, Kartoffeln usw. zu bepflanzen, um Korrosionsschäden zu vermeiden.
38 Nach Meinung der Kommission sei in Sizilien weiterhin (auch) die traditionelle Technik der Brache (d. h. ohne Anpflanzung) angewandt worden. Da jedoch keinerlei Kontrollen diesbezueglich durchgeführt worden seien, hat sie eine Übernahme in Höhe von - ihren Angaben nach - 5 % der entsprechenden Kosten abgelehnt.
39 Italien bestreitet, daß die Reduzierung gerechtfertigt sei, da die entsprechende Regelung der Verordnung nicht eindeutig formuliert sei.
Lagerkosten für Zucker
40 In diesem Zusammenhang wendet sich Italien gegen die Entscheidung der Kommission insoweit, als ein Betrag von 391 281 020 LIT nicht anerkannt wird. Dieser Betrag entspricht 10 % der 1992 an spezialisierte Händler (und an unabhängige Lagerhäuser) gezahlten Lagerhaltungskosten.
41 Die Kommission begründet diese Kürzung mit dem völligen Fehlen der notwendigen Kontrollen.
42 Durch Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker(20) wurde eine Regelung zum Ausgleich der Lagerkosten für Zucker getroffen. Diese umfasst eine Pauschalvergütung und deren Finanzierung durch eine Abgabe. Nach der Verordnung Nr. 1785/81 wird diese Abgabe von jedem Importeur von Präferenzzucker und von jeder Raffinerie von Präferenzzucker erhoben.
43 Nach Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1358/77 des Rates vom 20. Juni 1977 zur Aufstellung allgemeiner Regeln für den Ausgleich der Lagerkosten für Zucker und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 750/68(21) wird die Vergütung der Lagerkosten den folgenden Personen gewährt: "allen Zuckerherstellern, die über eine Grundquote verfügen; allen Zuckerraffinerien; allen Herstellern von Zuckergries, ... Kandis ...; allen auf den Zuckersektor spezialisierten Handelsbetrieben, die von dem Mitgliedstaat anerkannt sind, in dessen Hoheitsgebiet sich der Ort ihrer Niederlassung befindet; allen Interventionsstellen".
44 Im dritten Erwägungsgrund dieser Verordnung heisst es ausserdem: "[E]s ist daher angebracht, die Höhe der Abgaben nach dem Grundsatz festzulegen, daß die Summe der gezahlten Vergütungen gleich der Summe der erhobenen Abgaben ist."
45 Die Kontrolle dieses Systems ist schließlich in Artikel 19 der Verordnung (EWG) Nr. 1998/78 der Kommission vom 18. August 1978 über Durchführungsbestimmungen zur Regelung des Ausgleichs der Lagerkosten für Zucker(22) geregelt. Dort heisst es: "Die Mitgliedstaaten treffen alle für die Anwendung dieser Verordnung erforderlichen Maßnahmen und bestimmen insbesondere die Kontrollmaßnahmen, die sie für notwendig halten."
46 Die Kommission trägt vor, daß es sich hierbei um ein sehr komplexes System handele, das strenge Kontrollregelungen erfordere, die auch vorgesehen seien. Da bis zum 31. Dezember 1992 in Italien jedoch keinerlei Kontrollen bei den spezialisierten Händlern durchgeführt worden seien, sei die 10%ige Kürzung gerechtfertigt.
47 Italien räumt ein, daß während einer Übergangszeit(23) bei den spezialisierten Händlern keine Kontrollen vor Ort durchgeführt worden seien. Es habe lediglich eine verwaltungsmässige Kontrolle stattgefunden. Diese sei aber sehr intensiv gewesen und habe hohe Sanktionen für den Fall vorgesehen, daß die geforderten Unterlagen zu spät vorgelegt wurden. Sobald die AIMA auch Kontrollen vor Ort habe durchführen können, seien diese auch auf die vorangegangenen Perioden ausgedehnt worden. Dabei seien keine Unregelmässigkeiten festgestellt worden. Dies gelte auch für die vorangegangenen Perioden.
48 Angesichts der Tatsache, daß die Lagerkosten durch die von den Produzenten geleisteten Abgaben finanziert würden, stehe die Nichtanerkennung der Abrechnung bezueglich der Lagerkosten in Widerspruch zu der Anerkennung der Abrechnung über die Abgaben seitens der Begünstigten.
49 Zur Frage der notwendigen Kontrollen trägt die Klägerin vor, die Gemeinschaftsregeln enthielten keine speziellen Vorschriften darüber, in welchem Rhythmus und mit welcher Methode die Kontrollen durchgeführt werden müssten. Vielmehr habe der Gemeinschaftsgesetzgeber den Behörden der Mitgliedstaaten grosse Freiheiten zugestanden bei der Anwendung der Verfahren und Maßnahmen, die er für notwendig halte, um eine ausreichende Kontrolle zu garantieren. Da es hier keinen Beweis für einen wirtschaftlichen Schaden gebe, fehle jede Grundlage für die Behauptung, daß die Kontrollen nicht ausreichend gewesen seien.
Klage und Gegenantrag
50 Die Italienische Republik hat wegen dieser 6 Kürzungen im Juli 1996 Klage erhoben und beantragte:
- die Entscheidung Nr. 417 der Kommission vom 10. April 1996(24) insoweit für nichtig zu erklären, als mit ihr in dem von der Italienischen Republik für die Ausgaben im Haushaltsjahr 1992 vorgelegten Rechnungsabschluß die Übernahme eines Betrages von insgesamt 108 850 076 808 LIT zu Lasten des EAGFL abgelehnt wird.
51 Die Kommission beantragte,
- die Klage abzuweisen
- der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
C - Stellungnahme
ffentliche Lagerhaltung für Rindfleisch
52 Die Kommission wirft Italien grobe Kontrollmängel, d. h. eine Verletzung seiner Kontrollpflicht vor. Was den Bereich der Überwachung des Entbeinens angeht, ergibt sich diese Pflicht aus Artikel 20 der Verordnung Nr. 859/89 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch(25). Darin wird nicht nur bestimmt, daß die Interventionsstellen alle entsprechenden Arbeiten überwachen müssen. Vielmehr wird auch vorgeschrieben, wie diese Kontrollen aussehen müssen. Was die übrigen Kontrollen angeht, so ist hierzu auf die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik zu verweisen(26). In den Erwägungsgründen zu dieser Verordnung heisst es u. a.: "Es müssen Maßnahmen getroffen werden, um alle Unregelmässigkeiten zu verhindern ..."(27) Der achte Erwägungsgrund lautet: "Die Ausgaben der Gemeinschaft müssen gründlich überwacht werden; zur Ergänzung der von den Mitgliedstaaten auf eigene Initiative durchgeführten Kontrollen, denen nach wie vor die Hauptbedeutung zukommt, sind Prüfungen durch Bedienstete der Kommission und die Möglichkeit vorzusehen, daß die Kommission die Hilfe der Mitgliedstaaten in Anspruch nimmt."
53 Der diesen Erwägungen entsprechende Artikel 8 der Verordnung regelt in seinem Absatz 1:
"Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
- sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
- Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
- die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
..."
54 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist es Sache der nationalen Verwaltungen, die genaue Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu überwachen.(28) Wie weit diese Verpflichtung der Mitgliedstaaten im Rahmen der Finanzierung des EAGFL geht, hat der Gerichtshof in seinem Urteil Exportslachterijen van Oordegem entschieden. Dort heisst es zu Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70:
"In dieser Bestimmung, die eine Ausgestaltung der Pflichten der Mitgliedstaaten aus Artikel 5 EG-Vertrag für diesen besonderen Bereich darstellt, sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben (Urteil BayWa, a. a. O., Randnr. 13).
Auch wenn der besondere Gemeinschaftsrechtsakt nicht ausdrücklich eine bestimmte Kontrollmaßnahme vorschreibt, erlegt somit der genannte Artikel den Mitgliedstaaten doch die allgemeine Verpflichtung auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind (Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnrn. 16 und 17)."(29)
55 Daraus ergibt sich, daß eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu Kontrollen bestehen kann, auch wenn eine solche Pflicht nicht ausdrücklich in der entsprechenden Regelung vorgesehen ist.
56 Da die Verordnung Nr. 859/89 umfangreiche Vorschriften dazu enthält, welche Beschaffenheit das eingekaufte Fleisch haben muß, wie es zu lagern und zu verpacken ist, müssen die Mitgliedstaaten die entsprechenden Kontrollen durchführen, um die Beachtung dieser Regeln sicherzustellen.
57 Kommen sie dieser Verpflichtung nicht nach, so werden ihre Ausgaben im Rahmen des EAGFL nicht erstattet. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat "finanziert der EAGFL, ..., nur die nach Gemeinschaftsvorschriften gewährten Erstattungen und vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte ..."(30) Dabei ist es Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen(31).
58 Im folgenden wird also zu prüfen sein, ob die Kommission ihrer Beweislast genügt hat. Sie macht geltend, die Kontrollaufgaben und Verantwortung im Rahmen des Interventionsverfahrens sei von der AIMA an die AIA und an private Zentren übertragen worden, ohne daß eine entsprechende Kontrolle durch die AIMA sichergestellt gewesen sei.
59 Italien führt demgegenüber aus, wer als Prüfer tätig war und wie diese Prüfungen ausgestaltet waren. Es nennt dabei zum einen offizielle Veterinäre, trägt aber auch vor, daß Kontrollen von einer Organisation durchgeführt wurden, die direkt mit der für die Lagerhaltung zuständigen Stelle in Verbindung stand. Darüber, ob es ausserdem Kontrollen seitens der AIMA gab, und wie diese gegebenenfalls aussahen, werden keine Angaben gemacht. Die Klägerin trägt lediglich vor, man könne nicht davon ausgehen, daß sie - die AIMA - ihre Aufgabe an die AIA delegiert habe. Vielmehr bestuende zwischen beiden ein Vertrag auf Gegenseitigkeit.
60 Da die AIMA somit keine Angaben dazu gemacht hat, ob und wie sie ihre Kontrollen durchführte, könnte man daraus schließen, daß auf dieser Stufe eine Kontrolle völlig fehlte.
61 Nach Meinung der Kommission wird dies dadurch bestätigt, daß die festgestellten Mängel am Fleisch selbst teilweise so eindeutig waren (z. B. fehlerhafte Stempel), daß sie bei einer ordnungsgemässen Kontrolle auf jeden Fall hätten festgestellt werden müssen.
62 Es ist die Frage, ob dies für den Nachweis eines Verstosses seitens der AIMA ausreicht. Hierzu ist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, wonach die Kommission zwar in jedem Einzelfall ihre Entscheidung, mit der das Fehlen oder die Mängel der durchgeführten Kontrollen festgestellt wird, rechtfertigen muß(32). In dem zitierten Fall trug die Kommission u. a. vor, die zuständigen Stellen hätten weder Angaben über die Dichte der Kontrollen vor Ort noch über das System der Kommunikation zwischen Aufsichtsbehörden und örtlichen Bediensteten machen können. Auch zu dem Fehlen eines Protokolls hätten sie sich nicht äussern können. Dies reichte als Rechtfertigung von seiten der Kommission aus. Es wäre nun Sache der Klägerin gewesen, den Nachweis zu erbringen, daß die Feststellungen der Kommission unzutreffend waren. Hierzu reichte es - so der Gerichtshof weiter - nicht aus, daß die Klägerin vortrug, in Wirklichkeit hätten Verwaltungskontrollen ebenso stattgefunden wie Kontrollen an Ort und Stelle, hierfür jedoch keine Beweismittel vorlegte. Da sie somit nicht bewiesen hatte, daß Kontrollen durchgeführt worden waren, konnte diese Feststellung ernsthafte Zweifel begründen, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden war.(33)
63 Die Kommission trägt hierzu vor, die AIMA habe nicht erklären können, nach welchen Kriterien sie geprüft habe, ob die AIA die ihr übertragenen Aufgaben korrekt ausgeführt habe. D. h., die AIMA habe nicht darlegen können, mit welchen Mitteln sie sichergestellt habe, daß das System korrekt funktionierte. Sie habe ausserdem auch keinen Hinweis für etwaige Instruktionen seitens der AIMA geben können. Die italienischen Behörden hätten nicht einmal klargestellt, ob es Inspektionen an Ort und Stelle gegeben habe und wenn ja, wie oft und nach welchen Kriterien. Ähnliches gelte für die Maßnahmen bezueglich der Konservierung des Fleisches. Schließlich hätten auch keine Resultate etwaiger Kontrollen vorgelegt werden können.
64 Nach Meinung der Kommission ist hier ein wirksames Kontrollsystem um so wichtiger, als ihrer Meinung nach in vielen Fällen Kontrolleur und Kontrollierter identisch seien. Eine solche Praxis erhöhe die Gefahr des Betruges. Italien trägt hierzu nichts vor. Es macht lediglich Ausführungen bezueglich der Aufgabenverteilung in einem ganz konkreten Fall zwischen Prüfern der AIA und offiziellen Veterinären sowie Kontrolleuren der privaten Interventionszentren. Aus diesem Vortrag geht nicht genau hervor, ob die Aufgaben zwischen den einzelnen Stellen immer klar getrennt waren.
65 Darüber hinaus macht Italien nur Ausführungen zu einzelnen Vorwürfen. So äussert es sich z. B. zu dem Vorwurf, die Interventionsstellen hätten regelwidrig bereits tiefgefrorenes Fleisch angekauft, ein solcher Verstoß hätte bei einer Kontrolle durch die Kommission im nachhinein nicht festgestellt werden können. Dem widerspricht die Kommission und trägt vor, bei bereits in tiefgefrorenem Zustand aufgekauftem Fleisch seien die angebrachten Stempel sehr leicht zu entfernen, im Gegensatz zu Stempeln, die auf frischem Fleisch angebracht werden. Den Vorwurf, in Italien habe man die Hoechstmenge, die in Kartons verpackt werden dürfe, nicht eingehalten, bestreitet Italien nicht. Es trägt lediglich vor, aus welchen Gründen man diese Regel nicht beachtet habe. Auf den Vorwurf, es seien falsche Stempel angebracht worden, geht die Klägerin nicht ein. Sie trägt lediglich vor, es sei kein Schaden entstanden, wenn ein Stempel an der falschen Stelle angebracht worden sei.
66 Was die Nachklassifizierungen angeht, so gesteht sie jedenfalls zu, daß die AIA durch Rundschreiben ab dem Jahr 1991 umfangreiche Instruktionen an die zuständigen Stellen zur Einhaltung der Regeln weitergeben musste. Sie bestreitet damit nicht, daß es zu Schwierigkeiten in diesem Bereich gekommen war.
67 Ansonsten trägt sie zu vielen Vorwürfen nur vor, es seien Kontrollen durchgeführt worden, bei denen jedoch keinerlei Verstösse festgestellt worden seien. Wie bereits gezeigt, reicht dies nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht aus. Was die Probleme bei der Einstufung des Fleisches angeht, so trägt sie vor, dabei stütze man sich auf subjektive Kriterien, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich seien. Dagegen ist zu sagen, daß es klare Regeln der Gemeinschaft gibt, wie das Fleisch einzustufen ist.(34) Zu dem Vorwurf, es sei Kalbfleisch bzw. Rindfleisch der minderwertigen Kategorie P aufgekauft worden, trägt die Klägerin vor, es habe kein Grund für einen Verkauf von Kalbfleisch an die Intervention bestanden, da der Preis für Kalbfleisch auf dem normalen Markt viel höher gewesen sei. Hierzu ist zu sagen, daß der Verkauf von Kalbfleisch an die Intervention dann sinnvoll sein kann, wenn dieses Fleisch auf dem freien Markt nicht verkauft werden kann. Fleisch der Kategorie P - so die Klägerin weiter - sei sehr selten in Italien und sei auch bei eigenen Kontrollen nicht festgestellt worden. Dieser Vortrag reicht wie bereits gezeigt nicht aus. Bezueglich des Vorwurfs der Verfälschung der Einstufung verweist sie - zusätzlich zu der Behauptung, eine solche Verfälschung sei nicht festgestellt worden, - auf Gutachten, die auf Bitten der Produzenten und Interventionszentren angefertigt worden seien. Auf eine Änderung der Kategorie "P" in die höherwertige Kategorie "R" habe man nicht besonders geachtet, da sich die angezeigten Kategorien als korrekt herausgestellt hätten. Ob dieser Vortrag ausreicht, um den Vorwurf zu widerlegen, ist fraglich. Aber selbst wenn, bleiben noch genügend andere Punkte, die auf Kontrollmängel schließen lassen.
68 Ein weiterer Punkt, den die Klägerin vorträgt, bezieht sich darauf, daß die festgestellten Mängel minimal seien, d. h. nur ein geringer Verstoß gegeben sei. Abgesehen davon, daß der Umfang des Verstosses fraglich ist, kann ein solches Vorbringen auch nur ein einzelnes Problem betreffen und nicht die gesamten von der Kommission vorgetragenen Mängel.
69 Was nun die Verkäufe nach Bulgarien, der ehemaligen Sowjetunion und Brasilien angeht, so trägt die Klägerin vor, es habe seitens der Empfänger keine Beanstandungen gegeben. Dies kann jedoch kein Kriterium im vorliegenden Fall sein. Im Fall von Bulgarien macht sie geltend, das Fleisch sei vor dem Export geprüft worden. Wären dabei Mängel festgestellt worden, hätte es nicht zum Export freigegeben werden können. Gleiches gelte für die Verkäufe in die ehemalige Sowjetunion. Ausserdem habe bei den Verkäufen nach Bulgarien die Kommission eine völlig falsche Fleischmenge angegeben. Dies kann nicht nachgeprüft werden. Fest steht jedoch, daß man bei einer durchgeführten Prüfung zu dem Ergebnis gelangte, daß es sich um Fleisch handelte, das nicht den Vorschriften für die Intervention entsprach.
70 Italien führt einen weiteren Einzelfall an. In diesem Fall habe - nachdem es bei einer Prüfung durch den EAGFL zu keiner Beanstandung gekommen sei, die AIA beträchtliche Mängel festgestellt. Aber aus diesem Einzelfall einer tatsächlichen Prüfung lässt sich nicht schließen, daß die Prüfungskriterien der AIA generell denen des EAGFL entsprachen.
71 Schließlich trägt die Klägerin vor, die von der Kommission festgestellten Mängel bezögen sich auf wenige Einzelfälle (z. B. die Mängel am Fleisch selbst und die mangelhafte Verpackung). Aber diese Einzelfälle stellen ein zusätzliches Element für die Begründung dar, es habe kein wirksames System der Kontrolle bestanden.(35) Auch hier kann man wohl davon ausgehen, daß die Kommission nachweisen konnte, daß - falls es überhaupt Kontrollen seitens der AIMA gab - diese ebenso wie die Kontrollen der AIA nicht ausreichend waren. Insofern können die festgestellten Einzelfälle dies bestätigen. Ausserdem hat die Kommission vorgetragen, im Jahre 1990 habe sie alle bestehenden Interventionszentren geprüft und im Jahre 1991 15 von 35. In allen habe sie die gleichen Mängel festgestellt. Insofern kann man hier nicht davon sprechen, daß es sich nur um geringe Einzelfälle oder gezielte Prüfungen handelte. Zum anderen ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission hier die Methode der Pauschalberechnung anhand des entstandenen Risikos gewählt hat. Nachdem die AIMA nicht widerlegen konnte, daß sie selbst keine Kontrollen mehr durchführte, kann daraus alleine schon auf ein erhebliches Risiko für den Fonds geschlossen werden. Man muß sich nicht auf die bei den Kontrollen festgestellten Mängel alleine stützen.
72 Die Kommission hat somit nachweisen können, daß Italien seine Kontrollpflichten nicht erfuellt hat. Sie geht zu Recht davon aus, daß dies ein Risiko für den Fonds darstellte.
73 Die weitere Beweislast liegt nun bei Italien. Denn wie der Gerichtshof entschieden hat, ist es Sache eines Mitgliedstaats, nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen, wenn die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, daß sie durch diesem Staat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlasst wurden(36), d. h., die Klägerin muß nachweisen, daß das ihr vorgeworfene Verhalten nicht zu einer Erhöhung der Kosten im Rahmen des EAGFL geführt hat. Hierzu macht die Klägerin jedoch keine Ausführungen.
74 Sie trägt lediglich vor, wenn die Kommission im Rahmen ihres Ermessens richtig entschieden hätte, hätte sie nur eine Reduzierung von 5 % vornehmen dürfen.
75 Hier muß darauf hingewiesen werden, daß nach Meinung des Gerichtshofes die Kommission in Fällen, in denen sich nicht feststellen lässt, in welchem Umfang eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Maßnahme zu einer Erhöhung der Ausgaben bei einem Haushaltsposten des EAGFL geführt hat, "keine andere Wahl" hat, als die Finanzierung der fraglichen Ausgaben insgesamt, also nicht nur zu einem Prozentsatz, abzulehnen(37).
76 Für den Fall einer Pauschalregulierung hat die Kommission auf Vorschlag einer interdirektionalen Gruppe bestimmte Leitlinien beschlossen (Belle Group Report). Dabei wird eine Reduzierung der Pauschalabrechnung auf drei mögliche Prozentsätze vorgeschlagen:
- 2 %, wenn die Mängel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems begrenzt sind oder die Durchführung von Kontrollen betreffen, die für die Sicherstellung der Regelgemäßheit der Ausgaben nicht dringend erforderlich waren, so daß von einem geringen Risiko für Verluste des Fonds ausgegangen werden kann;
- 5 %, wenn die Mängel wichtige Elemente des Kontrollsystems betreffen oder die Durchführung von Kontrollen, die für die Sicherstellung der Regelgemäßheit der Ausgaben wichtig sind, so daß vernünftigerweise auf ein bedeutsames Risiko für Verluste für den Fonds geschlossen werden kann;
- 10 %, wenn die Mängel sich auf die Gesamtheit oder auf grundlegende Elemente des Kontrollsystems beziehen oder die Durchführung von Kontrollen betreffen, die für die Sicherstellung der Regelgemäßheit der Ausgaben wesentlich sind, so daß vernünftigerweise auf ein hohes Risiko für ausgedehnte Verluste zu schließen ist.
77 Im übrigen genügt es, auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, die sich auf Fälle bezieht, in denen die Kommission nicht die gesamten von der Verletzung berührten Ausgaben zurückweist, sondern sich um die Feststellung der finanziellen Auswirkungen des rechtswidrigen Handelns mit Hilfe von Berechnungen bemüht. In solchen Fällen - so der Gerichtshof weiter - ist es Sache eines Mitgliedstaats, nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen.(38) Die Klägerin macht hierzu lediglich geltend, eine 10%ige Kürzung sei angesichts der nicht repräsentativen Kontrollen der Kommission nicht gerechtfertigt. Dieser Einwand greift nicht, da es nicht auf die Zahl der von der Kommission durchgeführten Stichproben ankommt. Entscheidend sind die Kontrollen, für die die Klägerin die Verantwortung trägt. Da die Mängel sich auf die Gesamtheit des Systems beziehen - die AIMA konnte nicht nachweisen, daß sie die Durchführung der von ihr übertragenen Aufgaben kontrolliert -, ist eine 10%ige Kürzung auch nach den Leitlinien der Belle Group gerechtfertigt.
78 Die Klägerin verweist ausserdem auf die von ihr vorgenommenen Verbesserungen im System, die auch im Zusammenfassenden Bericht anerkannt worden seien. Aus diesem Grunde hätte eine Reduzierung von 10 % nicht durchgeführt werden dürfen. In den Leitlinien ist vorgesehen, daß in dem Fall, in dem der Mitgliedstaat Verbesserungen im System vornimmt, sobald vorliegende Mängel bekannt werden, dies bei der vorzunehmenden Korrektur zu berücksichtigen ist. Diese Kriterien sollen Beachtung finden, wenn es Zweifel darüber gibt, welche der drei Kategorien (2 %, 5 % oder 10 %) angewandt werden sollen. Die Kommission weist jedoch darauf hin, daß diese Veränderungen erst ab 1993 eingeführt wurden. Nach Aussage der Kommission wurde die Klägerin jedoch bereits 1991 über die bestehenden Mängel informiert.
79 Italien hat damit die Verbesserungen nicht sofort nach dem Bekanntwerden eingeführt. Abschließend ist darauf hinzuweisen, daß Italien durch die Pauschalberechnung grundsätzlich begünstigt wird, denn würde die Kommission die Ergebnisse ihrer Kontrollen hochrechnen, so wäre sie zu dem Ergebnis gekommen, daß in 30 % der Fälle Unregelmässigkeiten bestanden. Sie hätte deshalb die Kosten sogar ganz streichen können. Aus diesem Grunde kann man hier davon ausgehen, daß die 10%ige Kürzung gerechtfertigt war.
Ausschreibungsverfahren für Rindfleisch
Sinn und Zweck des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2
80 Die Klägerin macht zum ersten geltend, die Kommission habe Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 falsch interpretiert. Diese Regelung verlange lediglich, daß jede natürliche oder juristische Person, die der Behörde gegenüber als Bieter auftrete, nur ein einziges Angebot abgebe. Aus der Regelung gehe nicht hervor, daß die wirtschaftliche Realität - d. h. etwaige Verbindung im Hinblick auf Teilhaber einer Gesellschaft und der Gesellschaft selbst sowie Holdinggesellschaften - beachtet werden müssten. Dies müsste ausdrücklich aus der Regelung hervorgehen. Würden aus wirtschaftlichen Gründen Angebote von unabhängigen juristischen Personen abgelehnt, so verstosse dies gegen die Wirtschaftsfreiheit.
81 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist es Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen, was zu einer Ablehnung der Kostenübernahme durch den EAGFL führt.(39)
82 Der Gerichtshof hat ausserdem bezueglich der Anforderungen an die Formulierung der Vorschriften entschieden: "Da eine Vorschrift, deren Nichtbeachtung finanzielle Folgen hat, hinreichend klar und genau sein muß, konnte sich die Kommission nicht auf den Wortlaut der Tarifstelle ... stützen, um zum Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses des EAGFL eine Auslegung vorzuschreiben, die nach dem gewöhnlichen Sinn der verwendeten Wörter nicht geboten war."(40)
83 Es ist demnach zu prüfen, ob die Formulierung des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 859/89 diesen Anforderungen genügt bzw. ob sie eine solche Auslegung, wie sie die Kommission vornimmt, zulässt. Dabei erscheint es sinnvoll, vorab zu untersuchen, wie die Kommission den Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 auslegen möchte. In den Schriftsätzen ist meist von "Mehrfach"angeboten die Rede. Dabei kann es sich nicht um Angebote handeln, die von ein und demselben Bieter unter einem Namen eingereicht werden. Solche Angebote sind nämlich auch in Italien nicht zulässig. Wie sich aus den Schriftsätzen weiter ergibt, beanstandet die Kommission auch nicht jede Art der Verbindung zwischen den einzelnen Angeboten. So führt sie z. B. aus, wenn eine Person unabhängig voneinander zwei Schlachthöfe betreibe, könne jeder von diesen ein eigenes Angebot unterbreiten. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, sind ihrer Meinung nach nur Angebote, die sich auf dieselbe Fleischmenge beziehen, nach Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 unzulässig. Biete also ein Interessent sein Fleisch nicht nur selbst, sondern auch über Strohmänner an, so sei dies nach Gemeinschaftsvorschriften nicht zulässig und müsse von den mitgliedstaatlichen Behörden unterbunden werden.
84 Die Kommission weist darauf hin, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Regelung nicht nur nach dem Wortlaut, sondern auch nach Sinn und Zweck der entsprechenden Regelung auszulegen sei.(41) Dementsprechend trägt die Kommission vor, die hier streitige Regelung würde ihres Zwecks beraubt, wenn es möglich wäre, mehrere Angebote mittels Strohmännern einzureichen und somit die Verbotsnorm zu umgehen.
85 Durch die Praxis bei den Interventionsankäufen in Italien werde - wie bereits gezeigt - das System der Intervention gefährdet. Durch den Ankauf überhöhter Mengen entstuenden mehr Kosten als für die Marktstützung erforderlich. Ausserdem sei der von Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 571/89 geforderte gleiche Zugang für alle Interessenten nicht gewährleistet.
86 Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 859/89 müsse deshalb nach Sinn und Zweck so ausgelegt werden, daß eine Behinderung der Interventionsmaßnahmen nicht möglich sei. Wenn Angebote sich auf dieselbe Menge Fleisch bezögen, stammten sie in Wirklichkeit nur von einem einzigen Bieter. Solche Angebote seien daher unzulässig.
87 Nach Meinung der Kommission ergibt sich dies auch aus dem Wortlaut. Hierzu ist zu sagen, daß eine unterschiedliche Bezeichnung in Absatz 1 und Absatz 2 des Artikels 9 durchaus auf eine unterschiedliche Bedeutung hinweisen könnte. Daraus ließe sich folgern, daß es nicht genügt, zu kontrollieren, ob derjenige, der das Angebot tatsächlich abgibt, nur ein einziges abgibt, d. h. ob jeweils eine unabhängige (juristische) Person auftritt. So könnte unter einem Interessenten jemand verstanden werden, der daran interessiert ist, sein Fleisch an die Intervention zu verkaufen. Dieser muß - wie gesehen - nicht unbedingt mit dem Bieter, d. h. mit demjenigen, der das Angebot tatsächlich abgibt, identisch sein. Wird z. B. das Fleisch über Strohmänner angeboten, so gibt es einen Interessenten, aber mehrere Bieter. Betrachtet man jedoch den Gebrauch der beiden Begriffe in anderen Verordnungen, die sich mit Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch beschäftigen, so stellt man fest, daß die eben dargestellte Unterscheidung nicht immer eingehalten wird. So heisst es z. B. im ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2271/90(42), es sollte vorgesehen werden, "daß der Bieter je Kategorie und Ausschreibung nur ein einziges Gebot ... einreichen darf". Ausserdem verwendet die deutsche Fassung des Artikels 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2456/93, der Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 ersetzt hat, im Zusammenhang mit der Angebotsabgabe einerseits den Begriff "Interessent" und andererseits den Begriff "Bieter".(43)
88 Aus der Unterscheidung zwischen "Bieter" und "Interessent" in Artikel 9 lassen sich somit keine weiteren Schlüsse ziehen.
89 Aufschlußreicher ist jedoch die Betrachtung der Regelungen, die der hier streitigen vorangegangen sind. So wurde im Jahr 1990 die Möglichkeit geschaffen, mehrere Angebote zu verschiedenen Preisen einzureichen. Durch die Verordnung Nr. 1282/90(44) erhielt Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 folgende Fassung:
"Sie dürfen je Ausschreibung mehrere Angebote mit verschiedenen Preisen pro Kategorie hinterlegen."
90 Diese Regelung wurde aber bereits im August 1990 wieder aufgehoben. Die entsprechende Verordnung Nr. 2271/90 sah in ihrem ersten Erwägungsgrund vor: "Erfahrungsgemäß sollte vorgesehen werden, daß der Bieter je Kategorie und Ausschreibung nur ein einziges Gebot ... einreichen darf."
91 Nach Meinung der Klägerin kann man daraus für den vorliegenden Fall keine Schlüsse ziehen. In der Verordnung Nr. 1282/90 sei es um mehrere Angebote ein und derselben Person gegangen. Hier aber gehe es um die Frage, ob Angebote von verschiedenen juristischen Personen abgelehnt werden könnten. Dies sei von Anfang an nicht beabsichtigt gewesen. Man könne deshalb nicht in Zeiten wirtschaftlicher Schwierigkeiten eine andere Auslegung vornehmen. Dies um so weniger, als die Regelung der Verordnung Nr. 2456/93 zu einer Umkehr der Beweislast für den Bieter führe. Er müsse den Nachweis für seine wirtschaftliche Unabhängikeit erbringen. Eine entsprechende Regelung könne aus Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 nicht entnommen werden. Es ist jedoch auch nicht erforderlich, sich auf eine der Verordnung Nr. 2456/93 entsprechende Regelung zu stützen. Gleichzeitig steht nach Abschaffung der Regelung der Verordnung Nr. 1282/90 aber fest, daß der Bieter nicht mehr mehrere Angebote bezueglich derselben Fleischmenge abgeben darf. Sinn und Zweck der hier streitigen Regelung des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 ist somit jedenfalls, daß eine bestimmte Fleischmenge nicht mehrmals angeboten werden kann. Diese Regelung wird sinnlos, wenn sie durch Einsatz von Strohmännern ohne weiteres umgangen werden kann.
92 Dies muß auch der Klägerin bewusst gewesen sein, als sie die Angebote entgegennahm. Zum einen gilt für jede Norm, daß sie zwecklos wird, wenn sie z. B. dadurch umgangen wird, daß - wie hier behauptet - dasselbe Fleisch von mehreren Personen angeboten wird. Zum anderen kannte auch die Klägerin Sinn und Zweck der Intervention. Insofern muß ihr auch bewusst gewesen sein, daß es dem Zweck der Intervention zuwiderläuft, wenn das auf dem Markt vorhandene Fleisch mehrfach angeboten wird.
93 Ausserdem hat der Gerichtshof entschieden, daß auch in Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht aufgrund einer guten Glaubens erfolgten Auslegung durch die nationalen Behörden objektiv unzutreffend angewandt wird, nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 diese Kosten zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen(45). Diese enge Auslegung der Voraussetzungen für die Übernahme der Ausgaben zu Lasten des EAGFL sei wegen der Zielsetzung der Verordnung Nr. 729/70 zwingend. Da die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik die Gleichheit zwischen den Marktbürgern der Mitgliedstaaten gewährleisten müsse, könnten nationale Behörden eines Mitgliedstaats nicht über eine weite Auslegung einer bestimmten Vorschrift die Marktbürger dieses Staates gegenüber denjenigen anderer Mitgliedstaaten begünstigen, in denen eine engere Auslegung vertreten würde.(46)
94 Die Klägerin weist darauf hin, daß Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 keine Regelung dahin gehend enthält, wer die einzelnen Bieter sind
und wie ihre Beziehungen zueinander gestaltet sein müssen. Aus Sinn und Zweck des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 ergibt sich, daß es verboten ist, Fleisch über Strohmänner anzubieten. Die Klägerin kann sich nicht damit begnügen, vorzutragen, daß sie nach dem Wortlaut des Artikels 9 nicht verpflichtet sei, etwaige Verbindungen zwischen einzelnen Bietern zu prüfen. Letzteres betrifft lediglich die Frage, wie die Einhaltung einer Verbotsnorm wie der des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 kontrolliert werden kann.
95 Es ist demnach der Kommission zuzustimmen, wenn sie vorträgt, nach Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 seien auch Angebote untersagt, die zwar von verschiedenen juristischen Personen stammen, die aber dasselbe Fleisch betreffen, so daß davon ausgegangen werden kann, daß die Angebote von Strohmännern abgegeben wurden.
96 Damit besteht entgegen dem Vortrag der Klägerin auch eine Grundlage für die Ablehnung derartiger Angebote, nämlich der besagte Artikel 9 Absatz 2 Satz 2.
Kontrollverpflichtung des Mitgliedstaats
97 Nach Meinung der Kommission ist die vorgenommene Kürzung im Rahmen des Rechnungsabschlusses gerechtfertigt, weil die Klägerin nicht darauf geachtet hat, daß diese Regelung respektiert wird.
98 Es steht fest, daß in Italien die Angebote nur daraufhin untersucht wurden, ob sie von verschiedenen juristischen Personen stammten. Eine weitergehende Prüfung wurde nicht vorgenommen. Im folgenden wird nun zu prüfen sein, ob man aufgrund dessen von einer Nichtbeachtung einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung durch die Klägerin ausgehen kann, denn die Kommission trägt kein konkretes Beispiel vor, in dem tatsächlich Angebote durch Strohmänner abgegeben wurden.
99 Einen solchen Nachweis kann die Kommission jedoch deshalb nicht erbringen, weil die Klägerin in dieser Hinsicht überhaupt keine Kontrollen durchgeführt hat. Es wurde lediglich geprüft, ob die Angebote von einer unabhängigen (juristischen) Person stammen. Es liegen der Kommission somit keine Informationen zur Prüfung der näheren Umstände vor. Zwar kann die Kommission auch selbst Kontrollen durchführen, jedoch ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Durchführung der EAGFL-Finanzierung in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen, die über die genaue Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. Der Gerichtshof führte weiter aus: "Dieses auf dem Vertrauensgrundsatz beruhende System umfasst keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission, der es auch materiell unmöglich wäre, sie durchzuführen ... Nur der Mitgliedstaat ist nämlich in der Lage, die für die Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Angaben in Erfahrung zu bringen und zu ermitteln, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen."(47)
100 Da die Kommission somit im Rahmen der EAGFL-Rechnungsabschlüsse auf die Angaben seitens der Mitgliedstaaten angewiesen ist, ist es ihr hier nicht möglich, ein konkretes Beispiel für einen Verstoß im Rahmen der Ausschreibungen vorzulegen. Sie kann - und muß - lediglich nachweisen, daß die Klägerin nicht alle zur Einhaltung der entsprechenden Vorschrift notwendigen Voraussetzungen überprüft hat. Dies hat die Kommission getan.
101 Wegen der allgemeinen Prüfungspflicht aus Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 wird auf die Nummern 53 ff. verwiesen. Wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt, kann ein Mitgliedstaat auch dann zu Kontrollen verpflichtet sein, wenn eine solche Pflicht nicht ausdrücklich in der entsprechenden Regelung vorgesehen ist.
102 Es stellt sich somit die Frage, ob im hier vorliegenden konkreten Fall die Klägerin zu weitergehenden Kontrollen verpflichtet gewesen wäre; d. h., hätte der Mitgliedstaat mehr tun müssen bzw. können und wenn ja, was?
103 Wie die Kommission vorgetragen hat, entsteht der Nachteil für den Fonds dadurch, daß die Abgabe mehrerer Angebote durch einen Interessenten mittels Strohmännern die Abgabe spekulativer Angebote fördert. Betrachtet man nun das Vorgehen der Kommission gegen spekulative Angebote an sich, so könnte man sich die Frage stellen, ob der Kläger zu weitergehenden Maßnahmen verpflichtet gewesen wäre.
104 Nach Aussage der Kommission hat sie zur Verhinderung spekulativer Angebote, bei denen in Erwartung eines bestimmten Reduktionsköffizienten eine höhere Fleischmenge angeboten wird als vorhanden, die Sicherheitsleistung eingeführt.(48) Das heisst, insoweit sind die Mitgliedstaaten lediglich dazu verpflichtet, darauf zu achten, daß die entsprechende Sicherheitssumme hinterlegt wird. Sie müssen nicht kontrollieren, ob der einzelne Bieter mehr Fleisch angeboten hat, als er besitzt.
105 Im hier vorliegenden Fall ging es aber um eine zusätzliche Regelung, die zu beachten war und nicht umgangen werden durfte: Ein Interessent, der sein Fleisch an die Intervention verkaufen wollte, durfte nicht mehrere Angebote abgeben. Dies ergab sich aus dem Sinn der Intervention. Der Gedanke konkretisierte sich zwar erst später in der Regelung der Verordnung Nr. 2456/93(49). Dies ändert jedoch nichts daran, daß er dem Sinn nach schon vorher hätte bekannt sein müssen.
106 Es bleibt somit festzuhalten, daß die Klägerin weitergehende Kontrollen hätte durchführen müssen, um festzustellen, ob die abgegebenen Angebote tatsächlich von ein und demselben Bieter stammten. Dies gilt vor allem auch angesichts der deutlichen Hinweise auf Verbindungen zwischen den einzelnen Bietern, die sich bei einem Vergleich der Namen, Adressen und Nummern der Bankkonten ergaben. Selbst wenn sich aus diesen Hinweisen nicht mit Sicherheit schließen ließ, daß ein Verstoß gegen die Regelung des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 vorgelegen hat, waren die Hinweise aber doch derart, daß eine genauere Kontrolle für notwendig erachtet werden konnte, und hierauf kommt es an.
107 Eine solche Prüfung hätte auch schon vor Inkrafttreten der Verordnung von 1993 durchgeführt werden können. Wie gezeigt, kann eine Kontrollverpflichtung der Mitgliedstaaten auch dann bestehen, wenn sie nicht ausdrücklich in der entsprechenden Regelung vorgeschrieben ist, sich aber aus dem Sinn ergibt. Wichtig ist dabei, daß der Mitgliedstaat nachprüft, ob tatsächlich verschiedene Fleischmengen angeboten werden. Wie er diese Kontrollen durchführt, bleibt ihm überlassen. Es bedarf dazu keiner ausdrücklichen Regelung durch die Kommission. Man kann deshalb auch nicht davon ausgehen, daß die Kommission - wie der Kläger vorträgt - die Verordnung Nr. 2456/93 rückwirkend auf den vorliegenden Sachverhalt anwenden will.
108 Es bleibt somit festzuhalten, daß die Klägerin eine weitergehende Kontrolle hätte durchführen müssen, dies aber nicht getan hat. Sie hat somit gegen ihre Kontrollpflichten und damit gegen Gemeinschaftsrecht verstossen.
109 Es bleibt nun zu fragen, ob dies auch für die allein in Italien bestehende Praxis der Angebotsabgabe durch die Erzeugerverbände gegeben ist. Da Italien vorgetragen hat, daß die Angebote bei dem Verband in versiegelten Umschlägen eingehen und lediglich weitergeleitet werden, was die Kommission nicht bestritten hat, handelt es sich formal nicht um Mehrfachangebote; auch die Vertraulichkeit wäre gewahrt, so daß nicht ersichtlich ist, wie es zu einer Verletzung des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 bzw. des Artikels 9 Absatz 6 kommen könnte. Etwas anderes gilt jedoch für die Praxis der Angebotsabgabe durch die Erzeugerverbände im eigenen Namen. Da die Angebote zunächst gesammelt und dann als ein einziges weitergeleitet werden, ist damit die Vertraulichkeit der Angebote verletzt. Ausserdem besteht die Gefahr, daß die Regelung des Artikels 9 Absatz 4 Buchstabe a) verletzt wird, wonach ein Angebot mindestens 10 t betreffen muß. Diese Regelung wird völlig wirkungslos, wenn auch kleine Angebote gesammelt und dann im Rahmen eines grossen Gesamtangebots abgegeben werden. Zumindest in diesem Zusammenhang liegt eine Verletzung der Gemeinschaftsregeln vor.
Nachweis eines Schadens für den EAGFL - Beweislast
110 Im folgenden ist nun zu prüfen, ob der Vorgang eine Reduzierung im Rahmen des Rechnungsabschlusses, wie ihn die Kommission vorgenommen hat, rechtfertigt. Da die Kommission eine Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachgewiesen hat, ist es nun Sache der Klägerin, darzulegen, daß der Kommission bezueglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist.
111 Hier hat die Kommission nicht einfach nur vorgetragen, dem EAGFL sei ein Schaden entstanden. Vielmehr hat sie gezeigt, daß und wie der Kläger gegen Gemeinschaftsrecht verstossen hat. Weiterhin hat sie ausgeführt, wie dies ein Spekulieren der Anbieter begünstigt haben könnte. Schließlich hat sie erläutert, daß dies zu einer Fehleinschätzung des Marktes und damit zu einem überhöhten Ankauf von Rindfleisch unter Umständen zu erhöhten Preisen geführt haben könnte. Sie hat somit auf jeden Fall glaubhaft gemacht, daß ein Schaden für den EAGFL entstanden sein kann.
112 Da die Klägerin selbst keine Einwände gegen die finanzielle Berechnung der Kommission erhebt, bleibt schließlich lediglich zu fragen, ob die von der Kommission vorgesehene 2%ige Kürzung auch angesichts der Leitlinien der Kommission gerechtfertigt ist.
113 Wegen der in diesen Leitlinien aufgeführten Kürzungsquoten und Prozentsätze wird auf die Nummer 76 verwiesen.
114 In diesem Zusammenhang muß nochmals daran erinnert werden, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Finanzierung der Ausgaben sogar zu 100 % abgelehnt werden kann, wenn sich die genauen finanziellen Auswirkungen einer gemeinschaftsrechtswidrigen Maßnahme nicht feststellen lassen.(50)
115 Im vorliegenden Fall liegen keine geringen Mängel im Kontrollsystem vor. Vielmehr wurden überhaupt keine Kontrollen dahin gehend vorgenommen, ob ein und dieselbe Fleischmenge mehrfach, und zwar über Strohmänner, angeboten wurde. Angesichts dessen erscheint die von der Kommission gewählte 2%ige Korrekturrate als verhältnismässig und angemessen.
116 Es ist deshalb festzuhalten, daß die von der Klägerin in diesem Zusammenhang gegen die Entscheidung der Kommission vorgebrachten Einwände nicht durchgreifen.
Kontrollen im Bereich der Prämien für Schaf- und Ziegenfleisch
117 Italien bestreitet nicht, daß es schwerwiegende Mängel im Bereich der Kontrollen gegeben hat. Da aber ab 1993 Maßnahmen ergriffen wurden, die auch die Kommission als wirksam anerkannt hat, wendet sich Italien gegen die Höhe der Reduzierung. Seiner Meinung nach dürfte diese höchstens 2 % betragen.
118 Die Kommission weist demgegenüber darauf hin, daß diese Maßnahmen erst ab 1993 eingeführt wurden, während es in der hier streitigen Entscheidung um die Kosten für das Jahr 1992 gehe. Zum anderen trägt die Kommission vor, daß auch anhand der Leitlinien der Belle Group eine Kürzung von 10 % gerechtfertigt sei. Eine wirksame Kontrolle habe praktisch nicht stattgefunden. Aus diesem Grund hätte die Kommission sogar - wie in den Jahren zuvor - eine höhere Reduzierung vorsehen können. Dies habe sie angesichts der von Italien vorgenommenen Verbesserungen nicht getan.
119 Nach den Regelungen des Belle Group Reports ist die Frage nach Verbesserungen seitens der nationalen Behörden nur dann zu stellen, wenn nicht ganz klar ist, in welche der drei Kategorien (2%ige, 5%ige oder 10%ige Kürzung) der jeweilige Fall einzuordnen ist. Italien bestreitet nicht, daß es vor den eingeführten Verbesserungen praktisch keine wirksame Kontrolle gab. Die Verstösse waren demnach so schwerwiegend, daß ein erhebliches finanzielles Risiko für den Fonds bestand und eine Reduzierung von 10 % gerechtfertigt ist.
120 Ausserdem heisst es weiter im Belle Group Report, daß Verbesserungen eingeführt werden müssen, sobald die Mängel bekannt werden. Auch dies war hier wohl nicht der Fall, da die Kommission bereits in den Vorjahren Kürzungen vorgenommen hatte, die Verbesserungen jedoch erst ab 1993 in Kraft traten. Das finanzielle Risiko für 1992 konnte jedenfalls nicht mehr verringert werden. Es bleibt somit festzuhalten, daß eine Kürzung um 10 % hier als gerechtfertigt angesehen werden kann.
121 Aus dem Vorbringen der Klägerin, es seien nicht mehr Prämien als zulässig gezahlt worden, könnte man entnehmen, daß das Vorliegen eines Schadens bestritten wird. Hierzu ist zu sagen, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Beweislast diesbezueglich bei der Klägerin liegt. Da sie jedoch keine weiteren Argumente vorgebracht hat, hat sie demnach nicht widerlegt, daß aufgrund der bestehenden Kontrollmängel ein erhebliches finanzielles Risiko für den Fonds entstanden ist. Dies genügt nach den Leitlinien der Kommission, um eine Korrektur vorzunehmen.
ffentliche Lagerhaltung für Getreide
122 Auch hier bestreitet Italien die von der Kommission festgestellten Mängel nicht. Unter Hinweis auf die ab 1994 eingeführten Verbesserungen macht es jedoch geltend, die für 1992 vorgenommenen Kürzungen um 5 % und 10 % (jeweils für verschiedene Haushaltsposten) seien nicht mehr gerechtfertigt.
123 Die Kommission verweist auch hier auf die unstreitige Schwere der Mängel, die nach dem Belle Group Report die von der Kommission beschlossenen Kürzungen rechtfertigten. Die eingeführten Verbesserungen würden im Rahmen späterer Rechnungsabschlüsse geprüft. Nach Meinung Italiens müssten die eingeführten Reformen jedoch bereits jetzt zu einer Kürzung der Korrekturrate führen.
124 Angesichts der Schwere der Verstösse ist auch hier - wie im Bereich der Prämien für Schaf- und Ziegenfleisch - nicht ersichtlich, daß die von der Kommission vorgenommene Kürzung nicht gerechtfertigt ist, zumal die von Italien geltend gemachten Verbesserungen nach Aussage Italiens erst ab 1994 eingeführt wurden.
Stillegung von Ackerflächen
125 Die Kommission wirft Italien vor, nicht geprüft zu haben, ob es sich bei den angeblich stillgelegten Flächen um solche handelte, die vorher tatsächlich bestellt worden waren, oder um solche, die im Rahmen des modifizierten Brachliegens bestellt worden waren.
126 Dies bestreitet Italien nicht, macht aber geltend, daß in Italien seit dem Wirtschaftsjahr 1987/88 die modifizierte Form der Brache (mit Anpflanzung) praktiziert werde. Die entsprechenden Regelungen seien jedoch nicht eindeutig und eine Korrektur demnach nicht gerechtfertigt.
127 Die Kommission trägt vor, daß sie aufgrund der Bemerkungen der Schlichtungsstelle die Übernahme der Kosten nicht in Höhe von 10 %, sondern lediglich von 5 % ablehnt. Sie trage damit den ansonsten sehr strengen Kontrollen der italienischen Behörden im Bereich der Flächenstillegung Rechnung.
128 Was nun die Frage angeht, ob die Regelung der Verordnung - wie Italien vorträgt - einen technischen Begriff verwendet, der nicht eindeutig ist, so ist darauf hinzuweisen, daß Italien dies auf den Begriff des "Brachliegens"(51) bezieht. Hier geht es aber vielmehr darum, unter welchen Voraussetzungen man davon ausgehen kann, daß eine Fläche, die stillgelegt werden soll, vorher tatsächlich bestellt worden ist.
129 Hierzu ist auf die Verordnung Nr. (EWG) 1272/88 der Kommission vom 29. April 1988 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Förderung der Stillegung von Anbauflächen(52) zu verweisen. Nach Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung sind Anbauflächen die Ackerflächen, die im Anhang I unter Buchstabe D der Verordnung Nr. 571/88(53) genannt sind, mit Ausnahme der Flächen unter Ziffer D 21. Eine Ausnahme gilt auch für die Flächen, die nicht einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Erzeugnissen gewidmet sind. Anhang I Buchstabe D nennt u. a. als Anbaufrüchte: Getreide, Hülsenfrüchte, Kartoffeln, Zuckerrüben, Handelsgewächse wie Tabak, Hopfen, Baumwolle, Ölsaaten oder Textilpflanzen sowie Futterpflanzen. Die Ausnahme unter Ziffer 21 lautet: "Schwarzbrache". Demnach könnten auch die im Rahmen der Brache mit Kartoffeln und Hülsenfrüchten bepflanzten Flächen in den Genuß der Beihilfe gelangen.
130 Andererseits kann nach Artikel 1a Absatz 3 Satz 4 der Verordnung Nr. 1094/88 auf den stillgelegten Flächen Weidewirtschaft und Anbau von Linsen, Kichererbsen und Wicken genehmigt werden. Derart bebaute Flächen können demnach nicht als tatsächlich bestellt angesehen werden. Wenn somit auch nicht eindeutig aus den Regelungen hervorgeht, daß die streitigen Flächen in Sizilien in den Genuß der Beihilfe gelangen konnten, so kann jedoch festgehalten werden, daß die Regelungen in diesem Zusammenhang nicht eindeutig sind.
131 Andererseits hat aber Italien den Vorwurf der Kommission, die traditionelle Methode der Brache werde in Sizilien weiterhin angewandt, nicht entkräften können. Die blosse Behauptung, diese Methode sei vollständig ersetzt worden, genügt hierbei nicht, zumal die Kommission sich auch auf Angaben im Rahmen des Informationsnetzes landwirtschaftlicher Buchführungen stützt.(54) Die von der Kommission geforderten Kontrollen wären demnach erforderlich gewesen. Daß diese tatsächlich durchgeführt wurden, konnte die Klägerin nicht nachweisen. Nach Angaben der Kommission konnte sie keine Auskunft über ihre Instruktionen hinsichtlich durchzuführender Kontrollen geben. Die vorgesehene Kürzung ist somit gerechtfertigt.
Lagerkosten für Zucker
132 Nach Meinung der Klägerin waren die von ihr durchgeführten Kontrollen ausreichend. Dies gilt ihrer Meinung nach auch für den Zeitraum, in dem bei den spezialisierten Händlern nur Verwaltungskontrollen und keine Kontrollen vor Ort vorgenommen wurden.
133 Die Kontrollen, die durchzuführen waren, werden u. a. in Artikel 4 der Verordnung Nr. 1358/77 erwähnt. Er regelt in seinem Absatz 1, daß die Vergütung auf der Grundlage monatlicher Erhebungen über die gelagerten Mengen berechnet wird. Daraus ergibt sich, daß die Kontrollen über die eingelagerten Mengen monatlich durchgeführt werden mussten. Damit steht jedoch noch nicht fest, ob diese Kontrollen vor Ort vorgenommen werden mussten.
134 Artikel 16 der Verordnung Nr. 1998/78 regelt den Fall, in dem Unterschiede zwischen den tatsächlichen und den buchmässigen Beständen festgestellt werden. Solche Unterschiede können jedoch nur dann festgestellt werden, wenn Kontrollen vor Ort durchgeführt werden. Aus den Regelungen zum Ausgleich der Zuckerlagerkosten ergibt sich somit, daß es nicht genügte, nur verwaltungsmässige Kontrollen durchzuführen.
135 Da die Klägerin unstreitig in dem von der Kommission betrachteten Zeitraum keine Kontrollen vor Ort bei den spezialisierten Händlern durchgeführt hat, hat sie somit gegen ihre Kontrollverpflichtung aus den Gemeinschaftsregeln verstossen.
136 Sie macht demgegenüber geltend, eine solche Verpflichtung habe sich nicht ausdrücklich aus den entsprechenden Regelungen ergeben. Dem kann nicht zugestimmt werden. Ausserdem ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß Kontrollverpflichtungen der Mitgliedstaaten auch dann bestehen können, wenn sie nicht ausdrücklich in einer Verordnung vorgesehen sind. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Regelung in Verbindung mit der allgemeinen Kontrollpflicht des Artikels 8 der Verordnung Nr. 729/70.
137 Ansonsten macht die Klägerin lediglich geltend, ihre Kontrollen seien ausreichend gewesen. Dieses Vorbringen genügt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes jedoch nicht.
138 Was den Hinweis der Klägerin auf die Verbindungen zwischen Ausgleich der Lagerkosten und Abgaben der Produzenten anbelangt, so trägt die Kommission vor, dieses Ausgleichssystem beruhe auf dem Prinzip der finanziellen Neutralität. Das bedeute, für jedes Haushaltsjahr müsse die Summe der erhaltenen Abgaben und der ausgezahlten Ausgleichskosten gleich null sein. Die Kommission verweist insofern auf Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1358/77. Dort ist geregelt, daß ein eventuell entstehender Differenzbetrag auf ein späteres Zuckerwirtschaftsjahr übertragen wird. In Anwendung dieses Prinzips würden Ausgleichskosten nur für Produkte gezahlt, für die eine Abgabe gezahlt würde. Umgekehrt würden die Abgaben nur von Produkten einbehalten, für die Ausgleichskosten für die Lagerung gewährt würden. Nach Meinung der Kommission besteht dieses Gleichgewicht der Beträge aber auf Gemeinschaftsebene und nicht auf der Ebene der einzelnen Unternehmen oder Mitgliedstaaten. Es ist Aufgabe der Kommission, die Beträge jährlich für die gesamte Gemeinschaft festzusetzen.
139 Ausserdem sei es nicht notwendig, daß die Wirtschaftsteilnehmer, die Abgaben zahlten, dieselben seien, die auch von den Ausgleichskosten profitierten. Dies ergebe sich eindeutig daraus, daß ein Ausgleich auch für spezialisierte Händler gezahlt würde, die jedoch keine Abgaben leisten müssten. Selbst für einen einzelnen Fabrikanten würden die beiden Beträge - Ausgleichszahlungen und Abgaben - nicht automatisch übereinstimmen.
140 Dem ist zuzustimmen. Aus dem Zusammenhang zwischen Ausgleichszahlungen und Abgaben kann nicht geschlossen werden, daß die Ausgleichszahlungen auch dann zu leisten sind, wenn die notwendigen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind. So wird die Zahlung z. B. nur für bestimmte Zuckerarten gewährt.(55) Ausserdem können bestimmte Verarbeitungsformen dazu führen, daß das hergestellte Erzeugnis nicht weiter in den Genuß der Vergütung kommt.(56) Werden diese Voraussetzungen nicht beachtet, so können die Lagerkosten nicht ausgeglichen werden. Dabei spielen bereits geleistete Abgaben keine Rolle. Es ist vielmehr so, daß durch unberechtigterweise gezahlte Ausgleichssummen ein Schaden für den Fonds entsteht.
141 Auch der Einwand der Klägerin, das Vorliegen eines Schadens für den Fonds sei nicht bewiesen, kann hier nicht durchgreifen. Wie bereits gezeigt, ist es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes bei Feststehen eines Verstosses seitens des Mitgliedstaats dessen Aufgabe, darzulegen, daß die finanziellen Überlegungen der Kommission falsch sind. Dies hat die Klägerin hier nicht getan.
142 Es steht somit fest, daß die Klägerin die notwendigen Kontrollen nicht durchgeführt hat, was zu einem erheblichen Risiko für den EAGFL geführt hat. Eine 10%ige Kürzung ist somit gerechtfertigt.
Kosten
143 Nach Artikel 69 Paragraph 2 Satz 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
D - Ergebnis
144 Es ist deshalb wie folgt zu entscheiden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) - Es handelt sich hierbei um den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft.
(2) - Dieses Problem ist zumindest zum Teil auch Gegenstand der Verfahren C-209/96 (Großbritannien/Kommission), C-232/96 (Frankreich/Kommission), C-233/96 (Dänemark/Kommission) und C-238/96 (Irland/Kommission).
(3) - Entscheidung (96/311/EG) der Kommission vom 10. April 1996 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1992 und auch teilweise im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben, ABl. L 117, S. 19.
(4) - Dokument VI/6355/95.
(5) - Vgl. Fußnote 4.
(6) - Die entsprechende Regelung findet sich in Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 der Kommission vom 29. März 1989 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 91, S. 5).
(7) - Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung Nr. 859/89.
(8) - Vierter Erwägungßgrund und Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148, S. 24).
(9) - Zitiert in Fußnote 6.
(10) - Dritter Erwägungsgrund und Artikel 7 ff. der Verordnung Nr. 859/89.
(11) - Zweiter Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 571/89 des Rates vom 2. März 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch, zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1302/73 und zur Verlängerung der Verordnung (EWG) Nr. 4132/88 (ABl. L 61, S. 43).
(12) - Hervorhebung durch den Verfasser.
(13) - Hervorhebung durch den Verfasser.
(14) - ABl. L 225, S. 4.
(15) - ABl. L 289, S. 1.
(16) - Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates vom 12. März 1985 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (ABl. L 93, S. 1).
(17) - Verordnung (EWG) Nr. 1094/88 des Rates vom 25. April 1988 zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 797/85 und Nr. 1760/87 hinsichtlich der Stillegung von Ackerflächen und der Extensivierung und Umstellung der Erzeugung (ABl. L 106, S. 28).
(18) - Artikel 1a Absatz 1.
(19) - Artikel 1a Absatz 2 der Verordnung Nr. 1094/88.
(20) - ABl. L 177, S. 4.
(21) - ABl. L 156, S. 4
(22) - ABl. L 231, S. 5.
(23) - In dem von der Kommission begutachteten Zeitraum hatte die AIMA gerade die Funktionen der ehemaligen Cassa Conguaglio Zucchero übernommen.
(24) - Veröffentlicht unter der Nr. 96/311/EG, (ABl. L 117, S. 19).
(25) - Zitiert in Fußnote 6.
(26) - ABl. L 94, S. 13.
(27) - Siebter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 729/70.
(28) - Urteile vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91 (Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 11), vom 9. Oktober 1990 in der Rechtssache C-366/88 (Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I-3571, Randnr. 20), vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88 (Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnr. 17) und vom 6. Mai 1982 in den verbundenen Rechtssachen 146/81, 192/81 und 193/81 (BayWa, Slg. 1982, 1503, Randnr. 26).
(29) - Urteil vom 2. Juni 1994 in der Rechtssache C-2/93 (Exportslachterijen van Oordegem, Slg. 1994, I-2283, Randnrn. 17 und 18).
(30) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 28, Randnrn. 13 und 14) mit weiteren Nachweisen.
(31) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 28, Randnr. 18) mit weiteren Nachweisen; Urteile vom 19. Februar 1991 in der Rechtssache C-281/89 (Italien/Kommission, Slg. 1991, I-347, Randnr. 19) mit weiteren Nachweisen; vom 24. März 1988 in der Rechtssache 347/85 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 1749, Randnr. 16); Urteil vom 6. Oktober 1993 in der Rechtssache C-55/91 (Italien/Kommission, Slg. 1993, I-4813, Randnr. 13) mit weiteren Nachweisen.
(32) - Urteil Deutschland/Kommission (zitiert in Fußnote 28, Randnr. 23).
(33) - Urteil Deutschland/Kommission (zitiert in Fußnote 28, Randnrn. 26 ff.).
(34) - Verordnung (EWG) Nr. 1208/81 des Rates vom 28. April 1981 zur Bestimmung des gemeinschaftlichen Handelsklassenschemas für Schlachtkörper ausgewachsener Rinder (ABl. L 123, S. 3).
(35) - Vgl. auch Urteil Deutschland/Kommission (zitiert in Fußnote 28, Randnr. 42).
(36) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 28, Randnr. 16) und Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 31, Randnr. 14).
(37) - Urteile vom 4. Juli 1996 in der Rechtssache C-50/94 (Griechenland/Kommission, Slg. 1996, I-3331, Randnr. 26), vom 7. Februar 1979 in den verbundenen Rechtssachen 15/76 und 16/76 (Frankreich/Kommission, Slg. 1979, 321, Randnrn. 32 ff.) und Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 31, Randnr. 13).
(38) - Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 31, Randnrn. 14 und 15).
(39) - Siehe Fußnoten 30 und 31.
(40) - Urteil vom 27. Januar 1988 in der Rechtssache 349/85 (Dänemark/Kommission, Slg. 1988, 169, Randnr. 16).
(41) - Urteile vom 3. Dezember 1992 in der Rechtssache C-283/91 (Contarini, Slg. 1992, I-6359, Randnr. 14) und vom 29. Februar 1996 in den verbundenen Rechtssachen C-296/93 und C-307/93 (Frankreich und Irland/Kommission, Slg. 1996, I-795, Randnr. 21).
(42) - Verordnung (EWG) Nr. 2271/90 der Kommission vom 1. August 1990 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 204, S. 45).
(43) - Diese Unterscheidung findet sich auch in der englischen Fassung, die von "interested parties" und "tenderer" spricht.
(44) - Verordnung (EWG) Nr. 1282/90 der Kommission vom 15. Mai 1990 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 126, S. 31).
(45) - Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 lautet:
"Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b) werden die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden."
(46) - Urteil vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 11/76 (Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245, Randnrn. 8 und 9).
(47) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 28, Randnr. 11).
(48) - Artikel 10 der Verordnung Nr. 859/89.
(49) - Dritter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2456/93.
(50) - Vgl. Fußnote 37.
(51) - Im französischen Text "jachère", im italienischen Text "maggese".
(52) - ABl. L 121, S. 36.
(53) - Verordnung (EWG) Nr. 571/88 des Rates vom 29. Februar 1988 zur Durchführung von Erhebungen der Gemeinschaft über die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe im Zeitraum 1988 bis 1997 (ABl. L 56, S. 1).
(54) - Verordnung Nr. 79/65/EWG des Rates vom 15. Juni 1965 zur Bildung eines Informationsnetzes landwirtschaftlicher Buchführungen über die Einkommenslage und die betriebswirtschaftlichen Verhältnisse landwirtschatlicher Betriebe in der EWG (ABl. Nr. 109, S. 1859).
(55) - Artikel 3 der Verordnung Nr. 1358/77.
(56) - Artikel 9 der Verordnung Nr. 1998/78.