62015TJ0373
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção alargada)
19 de junho de 2019 (
*1
)
«Auxílios de Estado — Auxílios individuais a favor do complexo do Nürburgring para a construção de um parque de diversões, de hotéis e de restaurantes, bem como para a organização de corridas de automóveis — Decisão que declara os auxílios incompatíveis com o mercado interno — Decisão que declara que o reembolso dos auxílios declarados incompatíveis não afeta o novo proprietário do complexo do Nürburgring — Recurso de anulação — Não afetação substancial da posição concorrencial — Associação — Estatuto de negociador — Inadmissibilidade — Decisão que declara a inexistência de auxílio de Estado no termo da fase de análise preliminar — Recurso de anulação — Parte interessada — Interesse em agir — Admissibilidade — Violação dos direitos processuais dos interessados — Inexistência de dificuldades que exijam a abertura de um procedimento formal de investigação — Denúncia — Venda dos ativos dos beneficiários dos auxílios de Estado declarados incompatíveis — Processo de concurso aberto, transparente, não discriminatório e incondicional — Dever de fundamentação — Princípio da boa administração»
No processo T‑373/15,
Ja zum Nürburgring eV, com sede em Nuremberga (Alemanha), representada inicialmente por D. Frey, M. Rudolph e S. Eggerath, e em seguida por D. Frey e M. Rudolph, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por L. Flynn, T. Maxian Rusche e B. Stromsky, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido, nos termos do artigo 263.o TFUE, de anulação parcial da Decisão (UE) 2016/151 da Comissão, de 1 de outubro de 2014, relativa ao auxílio estatal SA.31550 (2012/C) (ex 2012/NN) concedido pela Alemanha ao Nürburgring (JO 2016, L 34, p. 1),
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção alargada),
composto por: I. Pelikánová, presidente, V. Valančius, P. Nihoul (relator), J. Svenningsen e U. Öberg, juízes,
secretário: K. Guzdek, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 25 de abril de 2018,
profere o presente
Acórdão
I. Antecedentes do litígio
1
O complexo de Nürburgring (a seguir «Nürburgring»), situado no Land alemão da Renânia‑Palatinado, inclui um autódromo (a seguir «autódromo do Nürburgring»), um parque de diversões, hotéis e restaurantes.
2
Entre 2002 e 2012, os proprietários da Nürburgring (a seguir «vendedores»), a saber, as empresas públicas Nürburgring GmbH, Motordesportivas Resort Nürburgring GmbH e Congress‑ und Motorport Hotel Nürburgring GmbH, beneficiaram, principalmente por parte do Land da Renânia‑Palatinado, de medidas de apoio relativas à construção de um parque de diversões, hotéis e restaurantes, bem como à organização de corridas de Fórmula 1.
A. Procedimento administrativo e venda dos ativos do Nürburgring
3
Em 5 de abril de 2011, a recorrente, Ja zum Nürburgring eV, uma associação alemã de desporto automóvel que tem por objeto o restabelecimento e a promoção de um autódromo no Nürburgring, apresentou uma primeira denúncia à Comissão Europeia sobre os auxílios concedidos pela República Federal da Alemanha em apoio do autódromo do Nürburgring.
4
Por carta de 21 de março de 2012, a Comissão notificou a República Federal da Alemanha da sua decisão de dar início a um procedimento formal de investigação, nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, relativamente às diferentes medidas de apoio implementadas entre 2002 e 2012 a favor do Nürburgring. Com essa decisão, cujo resumo foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2012, C 216, p. 14), a Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas em causa.
5
Devido à concessão de medidas de apoio adicionais notificadas pela República Federal da Alemanha à Comissão, esta última decidiu alargar o procedimento formal de investigação a essas novas medidas. A decisão foi notificada à República Federal da Alemanha por carta de 7 de agosto de 2012. Com esta decisão, cujo resumo foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2012, C 333, p. 1), a Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as novas medidas.
6
Em 24 de julho de 2012, o Amtsgericht Bad Neuenahr‑Ahrweiler (Tribunal de Primeira Instância de Bad Neuenahr‑Ahrweiler, Alemanha) decretou a insolvência dos vendedores. Iniciou um processo de insolvência sem inibição em 1 de novembro de 2012. Foi decidido proceder à venda dos ativos dos vendedores (a seguir «venda dos ativos do Nürburgring»). Os vendedores designaram o auditor KPMG AG como consultor jurídico e financeiro.
7
Em 1 de novembro de 2012, a gestão do Nürburgring foi confiada à Nürburgring Betriebsgesellschaft mbH, uma filial detida a 100 % por um dos vendedores, a Nürburgring, constituída pelos administradores designados pelo Amtsgericht Bad Neuenahr‑Ahrweiler (Tribunal de Primeira Instância de Bad Neuenahr‑Ahrweiler).
8
Em 15 de maio de 2013, foi lançado um concurso para venda dos ativos do Nürburgring (a seguir «processo de concurso»).
9
Em 23 de maio de 2013, a Comissão comunicou à República Federal da Alemanha e aos administradores os critérios pelos quais se devia reger o processo de concurso a fim de excluir os elementos de auxílios de Estado e informou‑os da obrigação do adquirente selecionado de proceder ao reembolso das vantagens que eventualmente lhe teriam sido conferidas. Desde outubro de 2012, tem havido discussões a este respeito entre a Comissão, a República Federal da Alemanha e os administradores.
10
O processo de concurso desenrolou‑se do seguinte modo:
–
em 14 de maio de 2013, foi anunciado o lançamento do processo de concurso através de um comunicado de imprensa emitido por um dos administradores;
–
em 15 de maio de 2013, a KPMG publicou no Financial Times, no Handelsblatt e no sítio Internet do Nürburgring um convite à manifestação de interesse;
–
70 adquirentes potenciais manifestaram o seu interesse, entre os quais a recorrente e o clube automóvel alemão ADAC eV;
–
por carta de 19 de julho de 2013, os investidores interessados receberam documentos relativos ao Nürburgring e foram convidados a apresentar uma proposta indicativa para a totalidade dos ativos, para certos grupos de ativos ou para ativos individuais;
–
o prazo para apresentação de uma proposta indicativa foi sucessivamente fixado em 12 de setembro de 2013, por carta de 19 de julho de 2013, e em 26 de setembro de 2013, por carta de 12 de setembro de 2013; cada uma dessas cartas precisava que as também se teriam em conta as propostas apresentadas depois de expirado o prazo;
–
no início de fevereiro de 2014, 24 adquirentes potenciais, entre os quais a ADAC, tinham entregue uma proposta indicativa; a proposta de ADAC tinha por objeto apenas o autódromo do Nürburgring; 18 deles foram considerados elegíveis para verificação da devida diligência, entre os quais não figurava a ADAC;
–
para os adquirentes potenciais convidados para a fase seguinte do processo de concurso, o prazo para apresentação de propostas de confirmação, que deviam ser integralmente financiadas e incluir um acordo pré‑negociado para a aquisição dos ativos, foi sucessivamente fixado em 11 de dezembro de 2013, por carta de 17 de outubro de 2013, e depois em 17 de fevereiro de 2014, por carta de 17 de dezembro de 2013; esta última carta indicava que também seriam tidas em conta as propostas apresentadas depois de expirado o prazo, mas precisava, no entanto, que os vendedores poderiam decidir pouco depois do termo do prazo para a apresentação das propostas a identidade do adquirente selecionado;
–
treze adquirentes potenciais apresentaram uma proposta de confirmação, quatro dos quais apresentaram uma proposta relativa a todos os ativos, a saber, a Capricorn Nürburgring Besitzgesellschaft GmbH (a seguir «Capricorn» ou «adquirente»), um segundo proponente (a seguir «proponente 2»), um terceiro proponente (a seguir «proponente 3») e um quarto adquirente potencial;
–
segundo as cartas enviadas aos investidores em causa em 19 de julho e 17 de outubro de 2013, os investidores deviam ser selecionados tendo em conta critérios de maximização do valor de todos os ativos, por um lado, e de segurança da transação, por outro; em aplicação destes critérios, foram tomadas em consideração, na última fase do processo de concurso, as propostas do proponente 2 e da Capricorn, que, por um lado, propunham a aquisição de todos os ativos do Nürburgring e, por outro, tinham feito prova da solidez financeira das suas propostas respetivas em 7 e 11 de março de 2014. Foram negociados em paralelo projetos de contrato de cessão com esses dois proponentes;
–
em 11 de março de 2014, no âmbito do processo de insolvência dos vendedores, a Comissão de Credores dos vendedores aprovou a venda dos ativos do Nürburgring à Capricorn, cuja proposta ascendia a 77 milhões de euros, ao passo que a proposta do proponente 2 se situava entre 47 e 52 milhões de euros.
11
Em 23 de dezembro de 2013, a recorrente apresentou uma segunda denúncia à Comissão, com o fundamento de que o processo de concurso não era transparente e não discriminatório. Segundo a recorrente, o adquirente selecionado receberia, assim, novos auxílios e asseguraria a continuidade das atividades económicas dos vendedores, pelo que a ordem de recuperação dos auxílios recebidos pelos vendedores devia estender‑se a ele.
B. Decisões impugnadas
12
Em 1 de outubro de 2014, a Comissão adotou a Decisão (UE) 2016/151, relativa ao auxílio estatal SA.31550 (2012/C) (ex 2012/NN) concedido pela Alemanha ao Nürburgring (JO 2016, L 34, p. 1, a seguir «decisão final»).
13
No artigo 2.o da decisão final, a Comissão declarou a ilegalidade e a incompatibilidade com o mercado interno de certas medidas de apoio aos vendedores (a seguir «auxílios aos vendedores»).
14
A Comissão decidiu, no artigo 3.o, n.o 2, da decisão final, que a Capricorn e as suas filiais não eram afetadas por uma eventual recuperação dos auxílios aos vendedores (a seguir «primeira decisão impugnada»).
15
No artigo 1.o, último travessão, da decisão final, a Comissão declarou que a venda dos ativos da Nürburgring à Capricorn não constituía um auxílio de Estado (a seguir «segunda decisão impugnada»).
16
Com efeito, a Comissão considerou que o processo de concurso tinha sido levado a cabo de modo aberto, transparente e não discriminatório, que esse processo tinha atingido um preço de venda conforme com o mercado e que não havia continuidade económica entre os vendedores e o adquirente.
II. Tramitação processual e pedidos das partes
17
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de julho de 2015, a recorrente interpôs o presente recurso.
18
Por carta de 27 de outubro de 2015, a Comissão apresentou um pedido de tradução na língua do processo de um anexo da petição.
19
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de novembro de 2015, os vendedores requererem a sua intervenção no presente processo em apoio dos pedidos da Comissão. Por Despacho de 18 de abril de 2016, o presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral admitiu essa intervenção.
20
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de maio de 2016, os vendedores informaram o Tribunal Geral de que desistiam do seu pedido de intervenção.
21
Por Despacho de 27 de junho de 2016 do presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral, os vendedores foram cancelados do registo do Tribunal Geral na qualidade de intervenientes e condenados a suportar as suas próprias despesas e as despesas da recorrente no que dizia respeito à sua intervenção.
22
Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de junho de 2016, a Comissão pediu ao Tribunal que declarasse que o presente recurso deixou de ter objeto e que já não havia que decidir sobre o mesmo. Em 22 de agosto de 2016, a recorrente apresentou as suas observações sobre esse pedido de não conhecimento do mérito.
23
Por Decisão do presidente do Tribunal Geral de 11 de outubro de 2016, foi designado um novo juiz‑relator e o processo foi atribuído à Primeira Secção do Tribunal Geral.
24
Em 26 de julho de 2017, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, o Tribunal convidou as partes a apresentar determinados documentos e colocou‑lhes questões escritas, convidando‑as a responder‑lhes por escrito. As partes apresentaram as suas observações em resposta em 8 de setembro de 2017.
25
Por Despacho de 6 de setembro de 2017, a Primeira Secção do Tribunal Geral decidiu juntar a análise da questão do não conhecimento do mérito suscitada pela Comissão ao exame do mérito.
26
Sob proposta da Primeira Secção, o Tribunal Geral decidiu, nos termos do artigo 28.o do Regulamento de Processo, remeter o processo a uma formação de julgamento alargada.
27
Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de outubro de 2017, a recorrente apresentou um pedido de audiência para alegações. O Comissão não formulou nenhuma observação sobre a realização de uma audiência dentro do prazo que lhe foi concedido.
28
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de novembro de 2017, a Comissão apresentou um pedido de desentranhamento dos documentos apresentados pela recorrente em anexo ao seu pedido de audiência de alegações. Em 13 de dezembro de 2017, a recorrente apresentou as suas observações sobre este pedido de desentranhamento de documentos.
29
Em 23 de janeiro de 2018, o Tribunal Geral (Primeira Secção) decidiu dar início à fase oral do processo. Em 23 de fevereiro de 2018, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, o Tribunal convidou as partes a apresentar determinados documentos e colocou‑lhes questões escritas, convidando‑as a responder‑lhes por escrito. Nos termos do artigo 24.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Tribunal Geral convidou igualmente a República Federal da Alemanha a apresentar determinados documentos e colocou‑lhe questões escritas, convidando‑a a responder‑lhes por escrito. As partes e a República Federal da Alemanha apresentaram as suas observações de resposta em 12, 14 e 19 de março de 2018.
30
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais formuladas pelo Tribunal Geral na audiência de 25 de abril de 2018, após a qual foi encerrada a fase oral.
31
Em 18 de maio de 2018, a recorrente apresentou um pedido de reabertura da fase oral do processo. Por Decisão de 11 de abril de 2019, o presidente da Primeira Secção alargada do Tribunal Geral indeferiu esse pedido.
32
Em 20 de julho de 2018, a Comissão apresentou também um pedido de reabertura da fase oral do processo. Por Decisão de 30 de julho de 2018, o presidente da Primeira Secção alargada do Tribunal Geral indeferiu esse pedido.
33
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar improcedentes as questões prévias de inadmissibilidade suscitadas pela Comissão;
–
julgar improcedente o pedido de não conhecimento do mérito formulado pela Comissão;
–
anular a primeira e segunda decisões impugnadas;
–
condenar a Comissão nas despesas.
34
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
a título principal, julgar o recurso inadmissível;
–
a título subsidiário, declarar que não há que conhecer do mérito do recurso, por perda de interesse em agir pela recorrente;
–
a título ainda mais subsidiário, negar provimento ao recurso;
–
condenar a recorrente nas despesas.
III. Questão de direito
A. Quanto à admissibilidade do pedido de anulação da primeira decisão impugnada
35
A recorrente visa obter a anulação da primeira decisão impugnada, pela qual a Comissão, ao determinar que não havia continuidade económica entre os vendedores e o adquirente, decidiu que este não era afetado por uma eventual recuperação dos auxílios aos vendedores.
36
Com efeito, com a quarta parte do primeiro fundamento, relativa à inexistência de um novo modelo comercial implementado pela Capricorn, e as duas primeiras partes do terceiro fundamento, relativas a erros na apreciação da existência de uma continuidade económica entre os vendedores e a Capricorn, a recorrente acusa a Comissão de não ter concluído, no âmbito da primeira decisão impugnada, que havia essa continuidade económica. Além disso, com o seu sétimo fundamento, a recorrente alega que, ao adotar a primeira decisão impugnada, a Comissão não apreciou as suas observações.
37
Na contestação, a Comissão alegou que o recurso era inadmissível, na medida em que, nomeadamente, visava contestar a primeira decisão impugnada. Na sua opinião, a recorrente não tinha demonstrado o seu interesse em agir nem a sua legitimidade.
38
A Comissão concluiu posteriormente que, em todo o caso, não havia que decidir sobre o recurso, incluindo sobre o pedido de anulação da primeira decisão impugnada, com o fundamento de que a recorrente tinha perdido todo o interesse em agir que poderia ter tido anteriormente.
39
As partes estão de acordo quanto ao facto de a primeira decisão impugnada ter sido adotada no termo de um procedimento formal de investigação.
40
A este respeito e em primeiro lugar, importa recordar que, no Acórdão de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, n.o 104), o Tribunal de Justiça declarou que uma decisão relativa à continuidade económica deve ser considerada uma decisão «conexa e complementar» à decisão final relativa aos auxílios em causa que a precede, na medida em que especifica o seu alcance quanto à qualidade de beneficiário desses auxílios e, portanto, quanto à de devedor da obrigação de restituição das mesmas, na sequência de um acontecimento posterior à adoção dessa decisão, como a aquisição por um terceiro dos ativos do beneficiário inicial dos referidos auxílios.
41
No caso em apreço, com a primeira decisão impugnada, a Comissão, ao determinar que não havia continuidade económica entre os vendedores e o adquirente, decidiu que este não era afetado por uma eventual recuperação dos auxílios aos vendedores.
42
Por conseguinte, há que concluir que a primeira decisão impugnada é uma decisão «conexa e complementar» da decisão tomada no termo do procedimento formal de investigação relativo aos auxílios aos vendedores.
43
Em segundo lugar, há que recordar que, nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução».
44
Na medida em que a primeira decisão impugnada tem por objeto os auxílios aos vendedores, que foram concedidos sob a forma de auxílios individuais e não ao abrigo de um regime de auxílios, esta não pode ser equiparada a um ato regulamentar, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.
45
Ora, segundo jurisprudência constante, os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que esta lhes diz individualmente respeito se os afetar devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, com isso, os individualiza de maneira análoga à do destinatário de uma tal decisão (Acórdãos de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, e de 19 de maio de 1993, Cook/Comissão, C‑198/91, EU:C:1993:197, n.o 20).
1.
Quanto à afetação da recorrente como concorrente
46
A recorrente afirma que a sua posição no mercado foi substancialmente afetada devido, em primeiro lugar, à sua qualidade de candidata à aquisição do autódromo do Nürburgring e, em segundo lugar, aos investimentos que efetuou no autódromo do Nürburgring, que a primeira decisão impugnada tornou inúteis.
47
A Comissão contesta esta argumentação.
48
A este respeito, em matéria de auxílios de Estado, foram nomeadamente reconhecidas como individualmente afetadas por uma decisão da Comissão que encerra o procedimento formal de investigação, além da empresa beneficiária, as empresas concorrentes desta última que desempenharam um papel ativo no âmbito desse procedimento, desde que a sua posição no mercado seja substancialmente afetada pela medida de auxílio em causa (v. Acórdão de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, n.o 98 e jurisprudência referida; v., também, neste sentido, Acórdão de 5 de novembro de 2014, Vtesse Networks/Comissão, T‑362/10, EU:T:2014:928, n.o 53 e jurisprudência referida).
49
O critério da afetação substancial permite identificar os concorrentes que um auxílio individualiza de tal forma que preenchem os requisitos de admissibilidade expostos no Acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, EU:C:1963:17). Os concorrentes com legitimidade para recorrer são todos aqueles que a decisão faz sobressair de modo especial relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑os de maneira análoga à do destinatário da decisão impugnada. Assim, a existência de uma afetação substancial da posição de uma parte recorrente no mercado não depende diretamente do montante do auxílio em causa, mas da importância do prejuízo que este auxílio pode causar à referida posição. Tal prejuízo pode variar para os auxílios de um montante similar em função de critérios tais como a dimensão do mercado em causa, a natureza específica do auxílio, a duração do período para o qual foi concedido, o caráter principal ou secundário da atividade afetada para a parte recorrente e as possibilidades de esta contornar os efeitos negativos do auxílio (v. Acórdão de 5 de novembro de 2014, Vtesse Networks/Comissão, T‑362/10, EU:T:2014:928, n.o 41 e jurisprudência referida).
50
Por conseguinte, a mera qualidade de concorrente potencial não basta para conferir a um particular um direito de recurso perante o juiz da União Europeia para contestar uma decisão adotada pela Comissão no termo de um procedimento formal de investigação.
51
No caso em apreço, há que constatar que, por um lado, o facto de a recorrente ser uma associação que tem por objeto apoiar moral e materialmente o restabelecimento do desporto automóvel no Nürburgring não obsta necessariamente a que possa ser qualificada de «empresa» nem que algumas das suas atividades possam ser qualificadas de «económicas» (v., neste sentido, Acórdão de 1 de julho de 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, n.os 27 e 28). Por outro lado, a recorrente desempenhou um papel ativo no processo que precedeu a adoção da primeira decisão impugnada, na medida em que apresentou uma denúncia, em 23 de dezembro de 2013, por considerar que existia uma continuidade económica entre os vendedores e o adquirente selecionado, pelo que a ordem de recuperação dos auxílios aos vendedores deveria estender‑se a esse adquirente.
52
Contudo, resulta da jurisprudência referida no n.o 48 supra que não se pode inferir da simples participação da recorrente no procedimento administrativo que a mesma tem legitimidade para agir. Em todo o caso, a recorrente deve demonstrar que os auxílios aos vendedores eram suscetíveis de afetar substancialmente a sua posição no mercado.
53
No considerando 20 da decisão final, a Comissão indicou que as medidas de apoio aos vendedores diziam respeito ao financiamento da construção e exploração das instalações do Nürburgring. Além disso, nos considerandos 173 a 176 e 178 dessa mesma decisão, observou que os mercados em que a concorrência podia ser distorcida por essas medidas eram os da exploração de autódromos, parques todo‑o‑terreno, parques de diversões, instalações de alojamento, restaurantes, centros de condução segura, escolas de condução, salas multifuncionais, sistemas de pagamento sem numerário, promoção do turismo, desenvolvimento de projetos, construção de imóveis, gestão de empresas e comércio de veículos automóveis ou motociclos (a seguir «mercados relevantes»). Por último, no considerando 180 da referida decisão, a Comissão precisou que os mercados relevantes podiam ser considerados de dimensão europeia.
54
No âmbito do presente processo, a recorrente nunca afirmou, nem a fortiori demonstrou, ter estado presente nos mercados relevantes no momento da apresentação da petição inicial nem antes dessa data. Por conseguinte, não dispunha de nenhuma posição nos mercados relevantes suscetível de ser afetada, a fortiori substancialmente, pelos auxílios aos vendedores. No entanto, a recorrente alega, em substância, a sua qualidade de concorrente potencial da Capricorn devido à sua participação no processo destinado à aquisição dos ativos do Nürburgring.
55
De qualquer modo, nas circunstâncias do caso em apreço, a participação da recorrente no processo de concurso não era suficiente para confirmar uma vontade inequívoca de entrar nos mercados relevantes. Com efeito, embora tenha participado na primeira fase do processo de concurso, manifestando o seu interesse na aquisição dos ativos da Nürburgring, o que lhe permitiu aceder a todos os documentos relativos a esses ativos, ela própria reconheceu nunca ter tido a possibilidade de apresentar uma proposta indicativa nas fases posteriores desse processo. Além disso, mesmo que a recorrente indique ter aderido à proposta apresentada pela ADAC relativa apenas ao autódromo do Nürburgring, por esta partilhar das suas conceções relativas à manutenção e à exploração do referido autódromo, não afirma nem, a fortiori, demonstra que essa adesão era suscetível, caso a proposta da ADAC tivesse sido selecionada, de a fazer entrar, enquanto operador económico, nos mercados relevantes.
56
Por outro lado, na medida em que a recorrente alega que a sua posição no mercado foi substancialmente afetada devido aos investimentos que efetuou no autódromo da Nürburgring, há que observar que o simples facto de ter investido, a um título ou outro, no Nürburgring não basta para declarar que esteva presente, enquanto operador económico, nos mercados relevantes, presença essa que, de resto, não alega, nem, a fortiori, que a sua posição nos referidos mercados, enquanto operador económico, tinha sido substancialmente afetada pelos auxílios aos vendedores que, segundo ela, tornaram esses investimentos inúteis. De qualquer modo, a recorrente não explica como é que a primeira decisão impugnada, nos termos da qual o adquirente dos ativos da Nürburgring não era obrigado a reembolsar os auxílios aos vendedores, afetou a utilidade dos investimentos que afirma ter efetuado no Nürburgring.
57
Daqui resulta que nenhum dos argumentos aduzidos pela recorrente é suscetível de demonstrar, de forma juridicamente bastante, que a primeira decisão impugnada afetou substancialmente a posição concorrencial que esta detinha nos mercados relevantes, afetados pelos auxílios aos vendedores visados pela referida decisão.
2.
Quanto à afetação da recorrente enquanto associação profissional
58
A recorrente afirma ter sido afetada enquanto associação profissional, uma vez que, por um lado, a posição no mercado de um dos seus membros, a saber, a ADAC, candidata à aquisição dos ativos da Nürburgring, foi substancialmente afetada, e que, por outro, mantinha negociações para defender os interesses do desporto automóvel alemão, em especial no que respeita ao restabelecimento e à promoção de um autódromo em Nürburgring, e tinha participado no procedimento administrativo, ao apresentar uma denúncia e ao apresentar observações escritas e elementos de prova.
59
A Comissão contesta esta argumentação.
60
A este respeito, há que recordar que uma associação profissional encarregada de defender os interesses coletivos dos seus membros só pode ser autorizada a interpor recurso de anulação de uma decisão final da Comissão em matéria de auxílios de Estado em duas circunstâncias, ou seja, em primeiro lugar, se as empresas que representa ou algumas delas tiverem legitimidade a título individual e, em segundo lugar, se puder invocar interesse próprio, designadamente por a sua posição de negociadora ter sido afetada pelo ato cuja anulação é pedida (v. Acórdão de 15 de janeiro de 2013, Aiscat/Comissão, T‑182/10, EU:T:2013:9, n.o 48 e jurisprudência referida).
61
Quanto à questão de saber se a recorrente pode invocar a qualidade para agir a título individual de um dos seus membros, resulta das observações da recorrente, de 8 de setembro de 2017, apresentadas em resposta às questões do Tribunal Geral, que a própria ADAC não se inclui entre os seus membros e que só os membros da ADAC, a saber, os clubes regionais, organizam eventos desportivos no Nürburgring, nomeadamente a ADAC Mittelrhein eV e a ADAC Nordrhein eV. Estas últimas são igualmente membros da recorrente.
62
Resulta das informações referidas no n.o 61 supra que a recorrente não pode invocar, enquanto associação, a eventual legitimidade para agir a título individual da ADAC, que não se inclui entre os seus membros e que não pode, por conseguinte, considerar‑se como representante no âmbito do presente recurso.
63
Admitindo que a recorrente tivesse pretendido, em substância, invocar a legitimidade para agir a título individual de determinados clubes regionais membros da ADAC e que seriam também membros da recorrente, deve concluir‑se que esta não demonstrou de forma juridicamente bastante que a primeira decisão impugnada afetou substancialmente a posição concorrencial detida por esses clubes nos mercados relevantes afetados pelos auxílios aos vendedores visados nessa decisão, como exige a jurisprudência referida no n.o 48 supra.
64
Há, portanto, que concluir que a recorrente não pode invocar, enquanto associação profissional, nem uma legitimidade para agir a título individual da ADAC nem uma legitimidade para agir dos clubes regionais desta última.
65
Quanto a saber se a recorrente pode invocar uma legitimidade para agir enquanto negociadora, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, que faz nomeadamente referência aos Acórdãos de 2 de fevereiro de 1988, Kwekerij van der Kooy e o./Comissão (67/85, 68/85 e 70/85, EU:C:1988:38, n.os 21 e 22), e de 24 de março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C‑313/90, EU:C:1993:111, n.os 29 e 30), o reconhecimento da afetação individual de uma associação recorrente pressupõe que esta se encontra numa situação particular na qual assume uma posição de negociadora claramente circunscrita e intimamente ligada ao próprio objeto da decisão impugnada, colocando‑a numa situação de facto que a caracterizava em relação a qualquer outra pessoa (v., neste sentido Acórdão de 9 de julho de 2009, 3F/Comissão, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, n.o 87 e jurisprudência referida, e Despacho de 29 de março de 2012, Asociación Española de Banca/Comissão, T‑236/10, EU:T:2012:176, n.o 43 e jurisprudência referida).
66
No Acórdão de 2 de fevereiro de 1988, Kwekerij van der Kooy e o./Comissão (67/85, 68/85 e 70/85, EU:C:1988:38, n.os 20 a 24), o Tribunal de Justiça reconheceu a legitimidade de um organismo profissional de interesse geral que não só tinha participado ativamente no processo, nomeadamente ao submeter observações escritas à Comissão, como também negociado, no interesse dos profissionais em causa, as tarifas do gás, que tinham em seguida sido consideradas pela Comissão auxílios incompatíveis com o mercado interno, e que figurava, a esse título, entre os signatários do acordo que fixou as tarifas contestadas pela Comissão.
67
No Acórdão de 24 de março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C‑313/90, EU:C:1993:111, n.os 29 e 30), o Tribunal de Justiça reconheceu, do mesmo modo, a legitimidade de uma associação profissional que tinha não apenas participado ativamente no processo como também desempenhado um papel de negociadora no âmbito da instituição da «disciplina», visando enquadrar a concessão de auxílios à indústria em questão, em causa nesse processo.
68
Para reconhecer um estatuto especial de negociador a uma associação profissional recorrente, o juiz da União declarou que não era suficiente o facto de a associação profissional recorrente ter apresentado observações durante o procedimento formal de investigação (Despacho de 29 de março de 2012, Asociación Española de Banca/Comissão, T‑236/10, EU:T:2012:176, n.o 46) ou apresentado a denúncia que esteve na origem do referido procedimento (Acórdão de 9 de julho de 2009, 3F/Comissão, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, n.os 94 e 95).
69
À luz das condições estritas constantes do Acórdão de 13 de dezembro de 2005, Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, EU:C:2005:761, n.os 53 a 59), há que considerar que a recorrente não demonstrou, no âmbito do procedimento formal de investigação que precedeu a adoção da primeira decisão impugnada, que ocupava uma posição de negociadora, claramente circunscrita e intimamente ligada ao próprio objeto dessa decisão, suscetível de fundamentar a sua afetação individual.
70
Resulta de todas as considerações precedentes que a recorrente não demonstrou que a primeira decisão impugnada lhe dissesse individualmente respeito ou que dissesse individualmente respeito a um ou outro dos seus membros.
71
Ora, importa recordar que os requisitos de admissibilidade de um recurso são cumulativos (Acórdão de 28 de março de 2012, Ryanair/Comissão, T‑123/09, EU:T:2012:164, n.o 199). Assim, sem ter de examinar o interesse da recorrente em pedir a anulação da primeira decisão impugnada nem, a fortiori, o pedido de não conhecimento do mérito formulado pela Comissão baseado na perda, pela recorrente, do seu interesse na anulação dessa mesma decisão, há que julgar o recurso inadmissível, na parte em que visa a anulação da referida decisão, por falta de afetação individual.
B. Quanto ao pedido de anulação da segunda decisão impugnada
72
A recorrente visa igualmente obter a anulação da segunda decisão impugnada, pela qual a Comissão estabeleceu que a venda dos ativos do Nürburgring à Capricorn não constituía um auxílio de Estado.
1.
Quanto à admissibilidade e ao pedido de não conhecimento do mérito
73
Na contestação, a Comissão alega que o recurso é inadmissível na parte em que tem por objeto a anulação da segunda decisão impugnada. Na sua opinião, a recorrente não demonstrou nem o seu interesse em agir nem a sua legitimidade em relação à referida decisão. Além disso, esta mesma decisão não constitui um ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.
74
A título subsidiário, a Comissão formulou posteriormente um pedido de não conhecimento do mérito, por considerar que a recorrente tinha, em todo o caso, perdido a legitimidade que poderia ter tido anteriormente para pedir a anulação da segunda decisão impugnada.
75
No caso em apreço, há que começar por examinar se a recorrente tem legitimidade para pedir a anulação da segunda decisão impugnada, antes de aferir, por um lado, em que medida tem e conserva um interesse na obtenção dessa anulação e, por outro, se a segunda decisão impugnada é ou não um ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.
76
Quanto à sua legitimidade, a recorrente sustenta que a segunda decisão impugnada lhe diz direta e individualmente respeito. A este respeito, a sua qualidade particular de «parte interessada», na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), relacionada com o objeto específico do recurso, é suficiente para a individualizar, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.
77
Além disso, afirma que a sua posição no mercado e a de um dos seus membros, a saber, a ADAC, foram substancialmente afetadas em razão da sua qualidade de candidatas à aquisição dos ativos do Nürburgring.
78
Por último, a recorrente alega que é individualmente afetada enquanto associação profissional que defende os interesses do desporto automóvel alemão.
79
A Comissão contesta esta argumentação. Alega, nomeadamente, que a recorrente, na medida em que não demonstrou que ela ou a ADAC se encontrava numa relação de concorrência com a Capricorn, não pode ser considerada «parte interessada», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
80
No âmbito do processo de fiscalização dos auxílios de Estado, deve‑se distinguir, por um lado, a fase de análise preliminar dos auxílios instituída pelo artigo 108.o, n.o 3, TFUE, que tem apenas por objeto permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade parcial ou total do auxílio em causa, e, por outro, a fase de exame prevista no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, que se destina a permitir à Comissão obter uma informação completa sobre todos os dados do processo. É apenas no âmbito do procedimento previsto por esta última disposição que o Tratado FUE prevê a garantia processual que consiste na obrigação de a Comissão dar aos interessados a oportunidade de apresentarem as suas observações (Acórdãos de 19 de maio de 1993, Cook/Comissão, C‑198/91, EU:C:1993:197, n.o 22; de 15 de junho de 1993, Matra/Comissão, C‑225/91, EU:C:1993:239, n.o 16; e de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, n.o 35).
81
Sempre que, sem iniciar o procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, a Comissão concluir, através de uma decisão adotada com base no n.o 3 do mesmo artigo, que uma medida estatal não constitui um auxílio incompatível com o mercado interno, os beneficiários dessa garantia processual só podem conseguir que esta seja respeitada se tiverem a possibilidade de impugnar essa decisão perante o juiz da União. Por essas razões, o juiz da União julga admissível um recurso de anulação dessa decisão, interposto por um interessado na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, quando o recorrente pretenda, com a sua interposição, salvaguardar os direitos processuais que lhe confere esta última disposição (Acórdão de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, n.o 36).
82
Assim, há que considerar que qualquer parte interessada deve ser considerada direta e individualmente afetada por uma decisão que declare a inexistência de um auxílio no termo da fase de análise preliminar (Acórdão de 28 de março de 2012, Ryanair/Comissão, T‑123/09, EU:T:2012:164, n.o 68), recordando‑se que, quando essa parte apresente uma denúncia, a recusa da Comissão de deferir esta denúncia deve, em qualquer caso, ser considerada como uma recusa de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE (Acórdão de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.os 51 a 54).
83
No caso em apreço, as partes estão de acordo quanto ao facto de que a segunda decisão impugnada é uma decisão adotada no termo da fase de análise preliminar dos auxílios, instituída pelo artigo 108.o, n.o 3, TFUE, e não de um procedimento formal de investigação. Uma vez que, pelas razões indicadas nos n.os 54 a 57, 61 a 64, 69 e 70 supra, que valem igualmente para o recurso dirigido contra a segunda decisão impugnada, não se pode considerar que a recorrente ou um dos seus membros preenchem os requisitos de admissibilidade tal como foram enunciados no Acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, EU:C:1963:17), há que verificar, para determinar se dispõe de legitimidade para interpor recurso de anulação da segunda decisão impugnada, se demonstrou de forma juridicamente bastante ser uma parte interessada.
84
Nos termos do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento n.o 659/1999, são consideradas «partes interessadas» qualquer Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio. Trata‑se, por outras palavras, de um conjunto indeterminado de destinatários. Esta disposição não exclui, no entanto, que uma empresa que não seja concorrente direta do beneficiário do auxílio seja qualificada de «parte interessada», desde que alegue que os seus interesses podem ser afetados pela concessão desse auxílio. Basta que esta empresa demonstre, de forma juridicamente bastante, que o auxílio pode ter uma incidência concreta sobre a sua situação (v. Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, n.os 63 a 65 e jurisprudência referida).
85
Além disso, o Tribunal de Justiça já teve a ocasião de precisar que não estava excluído que um organismo representativo dos trabalhadores, constituído, por natureza, para promover os interesses coletivos dos seus membros, seja considerado «interessado», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, se demonstrar que ele próprio ou os seus membros eram eventualmente afetados nos seus interesses pela concessão de um auxílio. No entanto, este organismo devia demonstrar de forma juridicamente bastante que existia o risco de o auxílio ter uma incidência concreta sobre a sua situação ou a dos que representava (Acórdão de 9 de julho de 2009, 3F/Comissão, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, n.o 33).
86
A este respeito, há que observar que os interesses próprios da recorrente, enquanto associação cujo fim, não lucrativo, é o restabelecimento e a promoção de um autódromo no Nürburgring e a promoção dos interesses coletivos dos seus membros, alguns dos quais organizam eventos desportivos no referido autódromo, podiam ser concretamente afetados pela concessão do auxílio que, segundo a recorrente, devia ter sido declarado na segunda decisão impugnada, uma vez que o processo de concurso não foi aberto, transparente, não discriminatório e incondicional e não conduziu à venda de ativos do Nürburgring à Capricorn a um preço de mercado.
87
Com efeito, uma vez que a Comissão, na apreciação da compatibilidade de um auxílio de Estado, integra um grande número de considerações de diversa natureza, não se pode excluir que um organismo que representa interesses coletivos relacionados com essas considerações possa apresentar à Comissão observações que esta pode ter em conta no procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE [v., neste sentido, Despacho de 6 de outubro de 2015, Comité d’entreprise SNCM/Comissão, C‑410/15 P(I), EU:C:2015:669, n.o 12].
88
No caso em apreço, não se pode excluir que a recorrente, tendo em conta que o seu objeto é precisamente o restabelecimento e a promoção de um autódromo no Nürburgring, e que participou na primeira fase do processo de concurso e obteve, nesse âmbito, um grande número de informações relativas aos ativos do Nürburgring, esteja em condições de apresentar à Comissão, no âmbito do procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, observações que esta poderia integrar na sua apreciação do caráter aberto, transparente, não discriminatório e incondicional do processo de concurso e da questão de saber se os ativos do Nürburgring foram cedidos, nesse âmbito, a um preço de mercado.
89
Por conseguinte, à luz das considerações expostas nos n.os 84 e 85 supra, e das apreciações precedentes, deve reconhecer‑se à recorrente a qualidade de parte interessada no que respeita à segunda decisão impugnada.
90
No que respeita ao interesse em agir da recorrente, a Comissão alega, no seu pedido de não conhecimento do mérito, que esta o perdeu devido, nomeadamente, ao facto de a Capricorn ter pagado a totalidade do preço de compra dos ativos do Nürburgring e renunciado ao seu direito de resolver o contrato de compra e venda no caso de a Comissão tomar uma decisão de recuperar os auxílios aos vendedores.
91
No entanto, importa recordar que os «interessados», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, têm interesse em obter a anulação de uma decisão tomada no termo da fase de análise preliminar, uma vez que, em aplicação das disposições do artigo 108.o TFUE, essa anulação impõe à Comissão iniciar o procedimento formal de investigação e permite‑lhes apresentar as suas observações, influenciando deste modo a nova decisão da Comissão (Acórdão de 10 de fevereiro de 2009, Deutsche Post e DHL International/Comissão, T‑388/03, EU:T:2009:30, n.os 62 e 64). No caso em apreço, a recorrente tem interesse na anulação da segunda decisão impugnada na medida em que, com o quinto e oitavo fundamentos, põe em causa o facto de essa decisão, que declara a inexistência de auxílio concedido à Capricorn no âmbito do processo de concurso, ter sido adotada sem que a Comissão tenha dado início ao procedimento formal de investigação, em violação dos seus direitos processuais enquanto parte interessada.
92
Se o Tribunal Geral anulasse a segunda decisão impugnada por violação dos direitos processuais da recorrente, a Comissão deveria, em princípio, dar início ao procedimento formal de investigação relativo à venda de ativos do Nürburgring e pediria à recorrente, enquanto parte interessada, que apresentasse as suas observações. Por conseguinte, a anulação da segunda decisão impugnada é suscetível, por si só, de ter consequências jurídicas para a recorrente enquanto parte interessada.
93
Por conseguinte, há que concluir que, no que diz respeito à segunda decisão impugnada, a recorrente tem legitimidade para agir, enquanto parte interessada, e tem e mantém um interesse em agir, relativo à salvaguarda dos direitos processuais que retira, nessa mesma qualidade, do artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
94
Daqui resulta que a inadmissibilidade e, subsidiariamente, o pedido de não conhecimento do mérito apresentado pela Comissão devem ser julgados improcedentes e que o presente recurso é admissível, na parte em que diz respeito à segunda decisão impugnada e visa a salvaguarda dos direitos processuais conferidos à recorrente pelo artigo 108.o, n.o 2, TFUE. Na medida em que o pedido de anulação da recorrente excede esse objeto, deve ser julgado inadmissível, sem que seja necessário que o Tribunal Geral se pronuncie sobre os outros fundamentos de inadmissibilidade aduzidos pela Comissão.
2.
Quanto à admissibilidade dos anexos
a)
Quanto à admissibilidade dos anexos C. 1 e C. 6 a C. 9
95
Na tréplica, a Comissão contesta formalmente a admissibilidade de quatro provas apresentadas pela recorrente em anexos à réplica, a saber, os anexos C. 1 e C. 6 a C. 8. A este respeito, salienta que, na falta de justificação pela recorrente quanto à intempestividade da apresentação dessas provas, estas não deviam ser admitidas. A recorrente alega que esses anexos têm por finalidade contestar as alegações da Comissão na sua contestação.
96
Por outro lado, a Comissão contesta a admissibilidade de um artigo de doutrina apresentado pela recorrente em anexo à réplica, a saber, o anexo C. 9. A este respeito, a recorrente recorda que forneceu as referências completas desse artigo na petição.
97
O artigo 85.o, n.o 2, do Regulamento de Processo precisa que as partes podem ainda juntar provas ou oferecer provas na réplica e na tréplica em apoio da sua argumentação, desde que o atraso na sua apresentação seja justificado.
98
No entanto, segundo a jurisprudência, a contraprova e a ampliação da prova oferecidas na sequência da apresentação de uma prova contrária pela outra parte na contestação não são abrangidas pela norma de preclusão do artigo 85.o, n.os 1 e 2, do Regulamento de Processo. Com efeito, essa disposição diz respeito ao oferecimento de novas provas e deve ser interpretada à luz do artigo 92.o, n.o 7, do referido regulamento, que prevê expressamente que a contraprova e a ampliação das provas dependem de decisão do Tribunal Geral (Acórdão de 12 de setembro de 2007, Comissão/Trends e o., T‑448/04, não publicado, EU:T:2007:265, n.o 52).
99
No caso em apreço, há que observar que os anexos C. 1 e C. 6 a C. 8 constituem contraprovas e têm por objetivo contestar as alegações da Comissão na sua contestação. Por conseguinte, a fim de assegurar o respeito do princípio do contraditório, há que considerar esses anexos admissíveis.
100
Quanto ao anexo C. 9, há que salientar que se tratava de um documento acessível ao público em que a recorrente baseava o seu argumento, e cuja força probatória foi, contudo, posta em causa pela Comissão. Por esta razão, há igualmente que considerar esse anexo admissível.
b)
Quanto à admissibilidade dos anexos 7 e 8 das observações da Comissão de 8 de setembro de 2017 em resposta às questões do Tribunal Geral
101
No seu pedido de audiência de alegações, a recorrente contesta formalmente a admissibilidade de duas das provas apresentadas pela Comissão em anexo às suas observações de 8 de setembro de 2017 em resposta às questões do Tribunal Geral, a saber, os anexos 7 e 8. Alega que foram apresentadas intempestivamente.
102
A Comissão alega que os elementos de prova em causa correspondem a duas cartas do Deutsche Bank AG de 17 e 25 de fevereiro de 2014, que, na sua opinião, sublinham o caráter vinculativo de uma carta do Deutsche Bank, de 10 de março de 2014, que apoiava a proposta da Capricorn (a seguir «carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014»). A este respeito, é de notar que o caráter vinculativo da referida carta era objeto de uma das questões colocadas pelo Tribunal Geral à Comissão no âmbito da medida de organização do processo de 26 de julho de 2017.
103
Por conseguinte, com base no artigo 89.o do Regulamento de Processo, que autoriza o Tribunal a colocar questões e a pedir documentos às partes para esclarecer determinados aspetos do litígio, há que declarar esses anexos admissíveis.
c)
Quanto à admissibilidade do anexo G. 13
104
Na audiência, a Comissão contestou formalmente a admissibilidade de uma das provas apresentadas pela recorrente em anexo às suas observações de 8 de setembro de 2017 em resposta às questões do Tribunal Geral, a saber, o anexo G. 13, e pediu o seu desentranhamento.
105
A recorrente alega que essa prova visava apoiar a sua adesão à proposta da ADAC relativa apenas ao autódromo do Nürburgring, evocada na petição. A este respeito, há que salientar que o alcance desta adesão era objeto de uma das questões colocadas pelo Tribunal Geral à recorrente no âmbito da medida de organização do processo de 26 de julho de 2017.
106
Com base no artigo 89.o do Regulamento de Processo, que autoriza o Tribunal Geral a colocar questões e a pedir documentos às partes, a fim de esclarecer certos aspetos do litígio, há que declarar esse anexo admissível e indeferir o pedido de desentranhamento apresentado pela Comissão relativamente a esse anexo.
d)
Quanto à admissibilidade dos anexos H. 1 e H. 2
107
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de novembro de 2017 (v. n.o 28 supra), a Comissão contesta formalmente a admissibilidade de duas provas apresentadas pela recorrente em anexo ao seu pedido de audiência de alegações de 16 de outubro de 2017, a saber, os anexos H. 1 e H. 2, pelo que pede o seu desentranhamento.
108
Há que notar que, como alega a recorrente, os anexos H. 1 e H. 2 visam refutar as observações da Comissão de 8 de setembro de 2017 em resposta às questões colocadas pelo Tribunal Geral à Comissão em 26 de julho de 2017.
109
Nestas condições, há que declarar os anexos H. 1 e H. 2 admissíveis e indeferir os pedidos de desentranhamento apresentados pela Comissão relativamente a esses anexos.
3.
Quanto ao mérito
a)
Considerações preliminares sobre o alcance da fiscalização jurisdicional relativa a uma decisão de inexistência de auxílio adotada no termo da fase de análise preliminar
110
Antes de mais, há que recordar que o artigo 108.o, n.o 3, TFUE e o artigo 4.o do Regulamento n.o 659/1999 instauram uma fase de análise preliminar das medidas de auxílio notificadas que tem por objeto permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade da medida em causa com o mercado interno. No termo dessa fase, a Comissão declara que essa medida não constitui um auxílio ou que se enquadra no âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Nesta última hipótese, a referida medida pode não suscitar dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno ou, pelo contrário, pode suscitá‑las (Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, n.o 43).
111
Quando, no termo da fase de análise preliminar, a Comissão adota uma decisão através da qual declara que uma medida estatal não constitui um auxílio incompatível com o mercado interno, recusa igualmente implicitamente dar início ao procedimento formal de investigação. Este princípio também se aplica quer quando a decisão é tomada com o fundamento de que a Comissão considera que o auxílio é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 659/1999, denominada «decisão de não levantar objeções», quer quando considera que a medida não está compreendida no âmbito de aplicação do artigo 107, n.o 1, TFUE e, por conseguinte, não constitui um auxílio, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 659/1999 (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, n.o 52, e de 28 de março de 2012, Ryanair/Comissão, T‑123/09, EU:T:2012:164, n.o 68).
112
Segundo a jurisprudência, quando um recorrente pede a anulação de uma decisão que declara que a medida em causa não é um auxílio de Estado ou de uma decisão de não levantar objeções, põe em causa essencialmente o facto de a decisão da Comissão sobre o auxílio em causa ter sido tomada sem que essa instituição tenha iniciado o procedimento formal de investigação, violando assim os seus direitos processuais. Para que o seu pedido de anulação seja julgado procedente, a recorrente pode invocar, para efeitos da preservação dos direitos processuais de que beneficia no âmbito do procedimento formal de investigação, qualquer fundamento suscetível de demonstrar que a apreciação das informações e dos elementos de que a Comissão dispunha ou podia dispor, na fase de análise preliminar da medida em causa, deveria ter suscitado dúvidas quanto à sua qualificação de auxílio de Estado ou à sua compatibilidade com o mercado interno (Acórdãos de 13 de junho de 2013, Ryanair/Comissão, C‑287/12 P, não publicado, EU:C:2013:395, n.o 60, e de 25 de novembro de 2014, Ryanair/Comissão, T‑512/11, não publicado, EU:T:2014:989, n.o 31), tendo presente a este respeito que os elementos de informação de que a Comissão «podia dispor» incluem os que se apresentassem como relevantes para efeitos da apreciação a efetuar e cuja apresentação ela pudesse obter, a seu pedido, na fase de análise preliminar (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2017, Comissão/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, n.o 71).
113
Tal prova da existência de dúvidas pode nomeadamente ser feita a partir de um conjunto de indícios concordantes, devendo a existência de dúvidas ser investigada, no que se refere a uma decisão que declara que a medida em causa não constitui um auxílio de Estado, atendendo quer às circunstâncias em que essa decisão foi adotada, nomeadamente a duração da análise preliminar, quer ao conteúdo desta, relacionando as apreciações nas quais a Comissão se baseou na referida decisão com os elementos de que dispunha quando se pronunciou sobre a qualificação da medida em causa como auxílio de Estado (v., neste sentido, Acórdão de 24 de janeiro de 2013, 3F/Comissão, C‑646/11 P, não publicado, EU:C:2013:36, n.o 31).
114
Assim, Comissão deve dar início ao procedimento formal de investigação se, à luz das informações obtidas ou que podia obter no decurso da fase de análise preliminar, continuar confrontada com dificuldades sérias de apreciação da medida considerada. Esta obrigação resulta diretamente do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, conforme interpretado pela jurisprudência, e é confirmada pelo artigo 4.o do Regulamento n.o 659/1999, quando a Comissão constata, após a análise preliminar, que a medida em causa suscita dúvidas quanto à sua qualificação de auxílio ou à sua compatibilidade com o mercado interno (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.os 30 a 33, e de 12 de fevereiro de 2008, BUPA e o./Comissão, T‑289/03, EU:T:2008:29, n.o 328). Nesse caso, a Comissão não se pode recusar a dar início ao procedimento formal de investigação invocando outras circunstâncias, como o interesse de terceiros, considerações de economia processual ou qualquer outra razão de conveniência administrativa ou política (Acórdão de 10 de fevereiro de 2009, Deutsche Post e DHL International/Comissão, T‑388/03, EU:T:2009:30, n.o 90).
115
Na fase contenciosa, a fiscalização do juiz da União deve concentrar‑se sobre a questão de saber se, à luz dos argumentos invocados e dos elementos de prova apresentados pela recorrente no caso em apreço, as apreciações em que a Comissão se baseou na decisão de inexistência de auxílio apresentavam dificuldades suscetíveis de suscitar dúvidas e, consequentemente, justificar a abertura do procedimento formal de investigação (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de maio de 1993, Cook/Comissão, C‑198/91, EU:C:1993:197, n.o 31, e de 15 de junho de 1993, Matra/Comissão, C‑225/91, EU:C:1993:239, n.o 34).
b)
Observações preliminares sobre o objeto do recurso
116
Segundo jurisprudência constante, não cabe ao Tribunal Geral interpretar o recurso de um recorrente que põe em causa exclusivamente o mérito de uma decisão de apreciação do auxílio enquanto tal no sentido de que, na realidade, o referido recurso se destina a salvaguardar os direitos processuais conferidos ao recorrente pelo artigo 108.o, n.o 2, TFUE, quando este não tenha aduzido expressamente um fundamento para esse fim. Nessa hipótese, a interpretação do fundamento teria conduzido de facto a uma requalificação do objeto do recurso (v. Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, n.o 55 e jurisprudência referida).
117
Assim, esse limite ao poder de interpretação dos fundamentos do recurso não teria o efeito de impedir o Tribunal Geral de analisar os argumentos de mérito apresentados por um recorrente para verificar se também apresentam elementos em apoio de um fundamento, igualmente apresentado pelo recorrente, que sustentam expressamente a existência de dificuldades sérias que teriam justificado a abertura do procedimento referido no artigo 108.o, n.o 2, TFUE (Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, n.o 56 a 58).
118
No caso em apreço, a recorrente invoca nove fundamentos, oito dos quais em apoio do seu recurso na parte em que visa a anulação da segunda decisão impugnada. Cabe recordar que e o sétimo fundamento do recurso, através do qual a recorrente alega que a Comissão não apreciou as suas observações ao adotar a primeira decisão impugnada, era dirigido apenas contra a primeira decisão impugnada, relativamente à qual se considerou que a recorrente não tinha legitimidade para agir.
119
O quinto e oitavo fundamentos são explicitamente relativos à violação dos direitos processuais da recorrente, na medida em que a Comissão se absteve de dar início ao procedimento formal de investigação, previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, apesar do facto de a venda dos ativos do Nürburgring a um preço inferior ao seu preço de mercado a dever ter levado a considerar que tinha sido concedido um auxílio ao adquirente.
120
Além disso, o primeiro fundamento é relativo a erros que foram cometidos pela Comissão na constatação dos factos pertinentes, no que respeita principalmente ao processo de concurso. O segundo fundamento é relativo a erros cometidos pela Comissão na apreciação da confirmação do financiamento da proposta do adquirente. O terceiro fundamento é relativo a erros cometidos pela Comissão no que diz respeito, nomeadamente, à apreciação da existência de um novo auxílio de Estado a favor da Capricorn constituído pela venda dos ativos do Nürburgring. No âmbito deste fundamento, a recorrente alega expressamente que a Comissão devia ter dado início a um procedimento formal de investigação. Além disso, no âmbito do quinto e oitavo fundamentos, relativos à violação dos seus direitos processuais, a recorrente remete expressamente para a terceira parte do terceiro fundamento, para permitir determinar que, no termo da fase de análise preliminar, a Comissão deveria ter tido dúvidas quanto à compatibilidade do preço de venda pago pelo adquirente com o mercado interno. Por último, o quarto fundamento é relativo a erros cometidos pela Comissão na apreciação do caráter transparente e não discriminatório do processo de concurso.
121
Por conseguinte, para se pronunciar sobre o quinto e oitavo fundamentos, há que examinar, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 117 supra, todos os outros fundamentos invocados pela recorrente com vista à anulação da segunda decisão impugnada e que são suscetíveis de demonstrar a existência de dificuldades na presença das quais a Comissão deveria ter dado início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
122
A este respeito, antes de mais, há que examinar os argumentos relativos ao caráter transparente e não discriminatório do processo de concurso, a saber, a segunda parte do primeiro fundamento e o quarto fundamento, e os relativos ao financiamento da proposta da Capricorn, a saber, a primeira e terceira partes do primeiro fundamento e o segundo fundamento.
123
Em seguida, há que examinar a quinta parte do primeiro fundamento, relativa à continuação do processo de venda depois da adjudicação dos ativos do Nürburgring à Capricorn ocorrida em 11 de março de 2014, e a terceira parte do terceiro fundamento, relativa ao facto de a venda dos ativos do Nürburgring constituir um auxílio de Estado novo a favor da Capricorn.
124
Por último, há que examinar o sexto e nono fundamentos, relativos a outras violações dos direitos processuais da recorrente, que podem igualmente ter tido incidência na conclusão a que chegou a Comissão, na segunda decisão impugnada, da inexistência de dificuldades sérias de apreciação da medida em causa que justificassem dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE. O sexto fundamento é relativo à violação do dever de fundamentação. O nono e último fundamento é relativo à violação do direito a uma boa administração.
c)
Quanto à leitura conjunta do quinto e oitavo fundamentos, relativos à violação do artigo 108.o, n.o 2, TFUE e do artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento n.o 659/1999, bem como dos direitos processuais da recorrente, e do primeiro, segundo, terceiro e quarto fundamentos
125
Com o seu quinto fundamento, a recorrente defende que, ao declarar que o processo de concurso não tinha conduzido à concessão de um novo auxílio de Estado ao adquirente e, portanto, ao recusar implicitamente dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão violou o artigo 108.o, n.o 2, TFUE e o artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento n.o 659/1999.
126
Com o seu oitavo fundamento, a recorrente alega que, ao recusar implicitamente, mediante a segunda decisão impugnada, dar início a um procedimento formal de investigação, a Comissão violou o seu direito de apresentar observações previsto no artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, bem como formalidades essenciais.
127
Segundo a recorrente, a Comissão deveria ter tido dúvidas quanto à compatibilidade do preço de venda pago pelo adquirente com o mercado interno.
128
A Comissão contesta esta argumentação.
129
Como indicado nos n.os 121 a 123 supra, para poder pronunciar‑se sobre o quinto e oitavo fundamentos, há que examinar se o primeiro, segundo, terceiro e quarto fundamentos permitem estabelecer que, no termo da fase de análise preliminar, a Comissão se confrontava com dificuldades que exigiam a abertura de um procedimento formal de investigação.
1) Quanto às três primeiras partes do primeiro fundamento e quanto ao segundo e quarto fundamentos, relativos à existência de um auxílio concedido à Capricorn no momento da venda do Nürburgring
130
Com as três primeiras partes do primeiro fundamento e com o segundo e quarto fundamentos, a recorrente alega, em substância, que a Comissão cometeu um erro de direito ao declarar que o processo de concurso tinha sido aberto, transparente, não discriminatório e incondicional.
131
Além disso, a recorrente alega que o imperativo de segurança da transação não foi aplicado, na medida em que a carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014 não constituía uma garantia de financiamento da proposta da Capricorn.
132
À luz destas duas alegações principais, há que determinar se o exame efetuado pela Comissão no que respeita à regularidade do processo de concurso era suscetível de afastar a existência de dificuldades sérias de apreciação da medida em causa suscetíveis de justificar a abertura de um procedimento formal de investigação.
133
Segundo jurisprudência também constante, quando uma empresa que beneficiou de um auxílio de Estado ilegal é comprada ao preço de mercado, isto é, ao preço mais alto que um investidor privado, atuando em condições concorrenciais normais, estivesse disposto a pagar por essa sociedade na situação em que se encontrava, designadamente após ter beneficiado de auxílios de Estado, o elemento de auxílio foi avaliado ao preço de mercado e incluído no preço de compra. Nestas condições, não se pode considerar que o comprador foi beneficiado relativamente aos outros operadores presentes no mercado (v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão, C‑277/00, EU:C:2004:238, n.o 80 e jurisprudência referida).
134
Se, pelo contrário, a venda dos ativos dos beneficiários de auxílios de Estado é efetuada a um preço inferior ao de mercado, pode ser transferida para o adquirente uma vantagem indevida (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2012, Ryanair/Comissão, T‑123/09, EU:T:2012:164, n.o 161).
135
Para efeitos da verificação do preço de mercado, pode ser tida em conta, nomeadamente, a forma utilizada para a cessão de uma sociedade, por exemplo a adjudicação pública, que deve garantir uma venda nas condições de mercado. Daqui resulta que, em caso de venda de uma empresa através de um processo de concurso público aberto, transparente e incondicional, pode presumir‑se que o preço de mercado corresponde à proposta mais elevada, entendendo‑se que se deve demonstrar, primeiro, que essa proposta é vinculativa e credível e, segundo, que a tomada em consideração de outros fatores económicos diferentes do preço não se justifica (v, neste sentido, Acórdãos de 24 de outubro de 2013, Land Burgenland e o./Comissão, C‑214/12 P, C‑215/12 P e C‑223/12 P, EU:C:2013:682, n.os 93 e 94, e de 16 de julho de 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, n.o 32).
136
Segundo a jurisprudência, o caráter aberto e transparente de um processo de concurso aprecia‑se em função de um conjunto de indícios próprios das circunstâncias de cada processo (v. Acórdão de 7 de março de 2018, SNCF Mobilités/Comissão, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, n.o 68 e jurisprudência referida).
137
É à luz da jurisprudência recordada nos n.os 133 a 136 supra que há que examinar, no caso em apreço, o mérito das duas alegações da recorrente, tendo simultaneamente em conta o facto de que, neste âmbito, o Tribunal Geral não se pode pronunciar diretamente sobre a legalidade do processo de concurso.
i) Quanto à alegação relativa à falta de transparência e ao caráter discriminatório do processo de concurso
138
Com o seu quarto fundamento, a recorrente sustenta que a Comissão cometeu um erro de direito ao declarar que o processo de concurso tinha sido aberto, transparente, não discriminatório e incondicional, atendendo, em especial, à falta de transparência dos dados financeiros, à falta de transparência e ao caráter discriminatório dos critérios de avaliação e à sua aplicação, bem como à continuação do processo de venda depois da cessão dos ativos do Nürburgring ao adquirente.
139
Sustenta, nomeadamente, que o processo de concurso não estabelecia critérios de avaliação concretos aplicáveis à comparação das propostas, em especial no que se refere à comparação entre propostas para todos os ativos e propostas para ativos ou grupos de ativos isolados.
140
Com a segunda parte do primeiro fundamento, a recorrente sustenta que os investidores interessados não foram informados, antes da apresentação da sua proposta, do facto de que, para poder ser tida em conta nas fases seguintes do processo, essa proposta devia representar pelo menos 25 % da proposta global mais elevada.
141
A Comissão contesta esta argumentação.
142
Há que salientar que, nos termos da carta da KPMG de 19 de julho de 2013 enviada aos investidores interessados, estes eram convidados a apresentar uma proposta indicativa para a totalidade dos ativos, para grupos de ativos determinados, ou ativos individuais (v. n.o 10, quarto travessão, supra). Nos termos desta mesma carta, as propostas deviam ser avaliadas, nomeadamente, com base no preço proposto para os ativos, em função do alcance da proposta.
143
Nos termos das cartas enviadas pela KPMG aos investidores interessados em 19 de julho e 17 de outubro de 2013, estes deviam, nomeadamente, ser selecionados com base num critério de maximização do valor de todos os ativos (v. n.o 10, nono travessão, supra). A aplicação deste critério levou, na prática, os vendedores a só tomar em consideração, na última fase do processo de concurso, as propostas relativas a todos os ativos, como resulta do considerando 50 da decisão final. Segundo a Comissão, isto explicava‑se pelo facto de a venda em bloco do Nürburgring, tendo em conta as propostas apresentadas, permitir obter um preço mais elevado do que a venda separada de cada um dos seus componentes.
144
A nota de pé de página n.o 65, inserida no considerando 50 da decisão final, refere que foram apresentadas seis propostas indicativas para todos os ativos, que ofereceram mais de 25 % da melhor proposta, que as propostas para todos os ativos que não atingiram 25 % da melhor proposta já não foram tidas em conta devido ao seu nível de preços e que o mesmo aconteceu às propostas para o autódromo do Nürburgring, dado que, no seu conjunto não atingiram o limite de 25 % da melhor proposta.
145
Daqui resulta que os investidores interessados eram livres de definir o objeto da sua proposta de aquisição à luz da informação que lhes tinha sido comunicada sobre o critério relativo à maximização do valor de todos os ativos. Quanto ao critério dos 25 %, como alega a Comissão, apenas tinha por objetivo dar um conteúdo concreto ao critério da maximização do valor de todos os ativos e, tendo sido fixado em função do valor das propostas efetivamente apresentadas, só podia ser determinado em concreto ex post.
146
Por conseguinte, os argumentos da recorrente em apoio da alegação acima referida não permitem demonstrar que a Comissão deveria ter tido dúvidas quanto ao caráter transparente e não discriminatório do processo de concurso.
ii) Quanto à alegação relativa ao financiamento da proposta da Capricorn
147
Com a primeira parte do primeiro fundamento e o segundo fundamento, a recorrente sustenta que, contrariamente ao que resulta da decisão final, a carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014, que apoiava a proposta da Capricorn aprovada em 11 de março de 2014, não constituía uma garantia de financiamento vinculativa.
148
Além disso, a apreciação da Comissão a este respeito é contraditória com a conclusão, exposta no considerando 272 da decisão final, segundo a qual a proposta do proponente 3 não continha a prova do financiamento necessário.
149
Com a terceira parte do primeiro fundamento, a recorrente contesta, de forma mais geral, a conclusão da Comissão, formulada na decisão final, segundo a qual a proposta da Capricorn incluía um «financiamento garantido».
150
A Comissão contesta esta argumentação.
151
A este respeito, há que observar que a carta da KPMG enviada aos investidores interessados em 17 de outubro de 2013 precisava que estes seriam selecionados, nomeadamente, tendo em conta a probabilidade da celebração da transação, que seria examinada com base, entre outros, na garantia do financiamento da sua proposta, atestada por uma confirmação do financiamento emitida pelos parceiros financeiros (v. n.o 10, nono travessão, supra). Consequentemente, há que verificar se o exame efetuado pela Comissão, que confirma a análise das autoridades alemãs, era suscetível de afastar a existência de dúvidas quanto ao caráter vinculativo da carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014.
152
Em primeiro lugar, a carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014 indica que este está disposto a conceder ao adquirente um empréstimo de 45 milhões de euros. As condições desse financiamento são descritas pormenorizadamente, o que, como alega acertadamente a Comissão, sugere que o Deutsche Bank fez um exame aprofundado e trocou informações com o adquirente.
153
Em seguida, a carta da Deutsche Bank faz referência, por diversas vezes, ao compromisso assumido pelo Deutsche Bank relativamente à Capricorn em virtude da referida carta. Por conseguinte, o Deutsche Bank considerava estar vinculado pela referida carta.
154
A este respeito, como alega acertadamente a Comissão, a comparação da carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014 com duas cartas preparatórias e não vinculativas do Deutsche Bank, de 17 e 25 de fevereiro de 2014, confirma o caráter vinculativo da carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014. Assim, na carta de 17 de fevereiro de 2014, indica‑se que a mesma não constitui um compromisso por parte do Deutsche Bank, contrariamente à carta da Deutsche Bank de 10 de março de 2014, que faz referência ao compromisso assumido pelo Deutsche Bank em relação à Capricorn em virtude desta mesma carta.
155
Por último, a carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014 precisa que o compromisso assumido por si está sujeito a três condições. Ora, estas condições (execução da transação, inexistência de alteração significativa no que respeita aos ativos adquiridos, inexistência de ilegalidade) só permitiam ao Deutsche Bank subtrair‑se ao seu compromisso se a aquisição não se desenrolasse nas condições previstas.
156
Tendo em conta as considerações precedentes, não se afigura que a Comissão deveria ter tido dúvidas quanto ao caráter vinculativo da carta da Deutsche Bank de 10 de março de 2014.
157
Pelo contrário, como a Comissão declarou no considerando 272 da decisão final, nem a proposta indicativa nem a proposta final do proponente 3 continham provas de financiamento. Nesse mesmo considerando, a Comissão concluiu que os vendedores tinham chamado a atenção do proponente 3 para essa falta nas cartas da KPMG de 17 de outubro e de 11, 17 e 18 de dezembro de 2013, bem como nas mensagens eletrónicas enviadas pela KPMG em 18 de fevereiro e 9 de abril de 2014, mas que o proponente 3 não tinha fornecido, nem antes da adjudicação dos ativos do Nürburgring à Capricorn pela comissão de credores em 11 de março de 2014 nem depois dessa adjudicação, qualquer prova que suportasse o financiamento da sua proposta. Ora, a recorrente não apresentou qualquer prova que sugira que estas constatações são erradas.
158
Resulta do que precede que o adquirente, cuja proposta foi selecionada, dispunha, em primeiro lugar, de duas cartas de intenções do Deutsche Bank, de 17 e 25 de fevereiro de 2014, e depois da carta do Deutsche Bank de 10 de março de 2014, cujo caráter vinculativo não deveria suscitar dúvidas à Comissão, ao passo que o proponente 3, cuja proposta não foi selecionada, não forneceu, em nenhum momento, qualquer prova de financiamento. Por conseguinte, os argumentos da recorrente em apoio da alegação supramencionada também não permitem demonstrar que a Comissão deveria ter tido dúvidas quanto ao caráter não discriminatório do processo de concurso, no que respeita, nomeadamente, à exigência de uma garantia de financiamento vinculativa.
159
À luz das considerações precedentes, não há que considerar que a Comissão, tendo em conta os elementos de facto e de direito invocados pela recorrente, deveria ter tido dúvidas quanto à existência de uma vantagem conferida ao adquirente no âmbito do processo de concurso, devido à falta de transparência e ao caráter discriminatório do mesmo.
160
De acordo com a jurisprudência acima referida nos n.os 133 a 136, o exame efetuado pela Comissão era, portanto, suscetível de afastar a presença de dúvidas quanto à existência de uma vantagem indevida a favor do adquirente e, por conseguinte, de um auxílio de Estado. Por conseguinte, não há que considerar que os argumentos apresentados em apoio das três primeiras partes do primeiro fundamento e do segundo e quarto fundamentos revelam dificuldades sérias de apreciação da medida em causa que impunham à Comissão dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
161
Daqui resulta que as três primeiras partes do primeiro fundamento, o segundo e quarto fundamentos, lidos à luz do quinto e oitavo fundamentos, devem ser julgados improcedentes.
2) Quanto à quinta parte do primeiro fundamento, relativa à continuação do processo de venda depois da adjudicação dos ativos do Nürburgring à Capricorn em 11 de março de 2014
162
A recorrente alega que a Comissão devia ter verificado a continuação do processo de venda depois da adjudicação dos ativos do Nürburgring à Capricorn em 11 de março de 2014.
163
A recorrente sustenta que a Capricorn foi substituída por um subadquirente, no âmbito de um processo nada transparente de revenda dos ativos do Nürburgring. Com efeito, segundo ela, os vendedores e o administrador dos bens celebraram um acordo com a Capricorn em 13 de agosto de 2014, sobre as garantias, nos termos do qual esta devia ceder todos os seus direitos e obrigações decorrentes do contrato de venda dos ativos do Nürburgring de 11 de março de 2014. Daqui resulta que o processo de concurso não foi aberto, transparente, não discriminatório e incondicional.
164
A Comissão contesta esta argumentação.
165
A este respeito, há que observar que, em aplicação da jurisprudência referida nos n.os 133 a 136 supra, e como alegou a Comissão, o seu exame tinha por objetivo verificar se os ativos do Nürburgring tinham sido cedidos ao respetivo preço de mercado, se o processo de concurso tivesse sido aberto, transparente, não discriminatório e incondicional. Caso contrário, a referida venda poderia ter sido efetuada a um preço inferior ao preço de mercado e poderia ser transferida para o adquirente uma vantagem indevida.
166
Por conseguinte, há que considerar que o auxílio, que, segundo a recorrente (v. n.o 11 supra), devia ter sido declarado pela Comissão na sua segunda decisão impugnada e devia corresponder à diferença entre o preço pago pela Capricorn para adquirir os ativos do Nürburgring e o preço de mercado desses mesmos ativos, foi concedido à Capricorn em 11 de março de 2014, data da adjudicação desses ativos a esta última e da assinatura do contrato de venda que fixou o preço de aquisição dos referidos ativos que a Capricorn devia pagar. Daqui resulta que os factos posteriores a essa data, como a cessão pela Capricorn a um subadquirente, da participação que detinha no veículo de aquisição dos ativos do Nürburgring, não eram pertinentes para a análise da questão de saber se tinha sido eventualmente concedido um auxílio à Capricorn no âmbito do processo de concurso.
167
Por último, como alegou corretamente a Comissão nas suas observações de 12 de março de 2018 em resposta às questões do Tribunal Geral, se a recorrente pretendia que a Comissão analisasse igualmente a existência de um novo auxílio resultante da alegada continuação do processo de venda, depois da adoção da segunda decisão impugnada, deveria ter apresentado uma nova denúncia a este respeito.
168
Daqui resulta que os argumentos apresentados em apoio da quinta parte do primeiro fundamento não permitem concluir que, no termo da fase de análise preliminar, a Comissão se confrontava com dificuldades de apreciação da venda de ativos do Nürburgring, que exigiam a abertura de um procedimento formal de investigação.
169
A quinta parte do primeiro fundamento, lida à luz do quinto e oitavo fundamentos, deve, portanto, ser julgada improcedente.
3) Quanto à terceira parte do terceiro fundamento, relativa ao facto de a venda dos ativos do Nürburgring à Capricorn constituir um auxílio de Estado novo
170
Segundo a recorrente, tanto o preço acordado como as modalidades de pagamento continham elementos de auxílio, uma vez que, em primeiro lugar, 6 milhões de euros provenientes do excedente bruto de exploração do gestor do Nürburgring (v. n.o 7 supra) foram imputados ao preço de venda, ao passo que esse gestor tinha indicado em 2013 não ter nenhuma esperança de obter ganhos dos ativos do Nürburgring, em segundo lugar, o pagamento da segunda fração do preço de venda foi adiado, em terceiro lugar, a penalidade de 25 milhões de euros prevista no contrato de compra em caso de falta de pagamento não foi cobrada e, em quarto lugar, os ativos da Nürburgring foram cedidos a um subadquirente no âmbito de um processo nada transparente.
171
Além disso, o contrato de locação dos ativos do Nürburgring não foi submetido a um processo de concurso aberto, transparente, não discriminatório e incondicional, pelo que as rendas dessa locação não correspondiam a um preço de mercado e continham novos elementos de auxílio. Resulta do considerando 56 da decisão final que esse contrato de locação foi celebrado entre uma sociedade independente dos vendedores, em concreto, na qualidade de depositário dos referidos ativos, e uma empresa de exploração criada pela Capricorn, para gerir, a partir de 1 de janeiro de 2015, uma situação transitória correspondente à eventual realização da condição subjacente à venda dos ativos do Nürburgring à Capricorn, a saber, a adoção, pela Comissão, de uma decisão que excluísse qualquer risco de o adquirente dos referidos ativos poder ser obrigado a reembolsar os auxílios aos vendedores. A este respeito, o preço de venda dos ativos do Nürburgring foi reduzido do montante das rendas dessa locação, que se imputavam a esse preço até ao dia em que a venda se tivesse tornado perfeita.
172
A Comissão contesta esta argumentação, alegando, nomeadamente, que os montantes pagos a título de rendas de locação dos ativos do Nürburgring constituíam pagamentos por conta, que reduziam os montantes ainda por pagar do preço de venda desses ativos e, por conseguinte, o risco de insolvência do adquirente. Além disso, as modalidades de pagamento do preço de venda dos ativos do Nürburgring não tiveram qualquer efeito no valor desses ativos, que correspondia ao preço previsto no contrato.
173
Pelas razões expostas nos n.os 138 a 158, supra, não há que considerar que a Comissão deveria ter tido dúvidas quanto ao caráter transparente e não discriminatório do processo de concurso.
174
Resulta igualmente destas mesmas razões que a análise efetuada pela Comissão que levou à adoção da segunda decisão impugnada era suscetível de afastar as dúvidas quanto à existência de uma vantagem conferida ao adquirente no âmbito do contrato de locação dos ativos do Nürburgring ou das outras modalidades de pagamento do preço de venda dos referidos ativos.
175
Por conseguinte, à luz do quinto e oitavo fundamentos, há que julgar improcedente a terceira parte do terceiro fundamento.
176
Resulta do exposto que o quinto e oitavo fundamentos, examinados tendo em conta os argumentos apresentados pela recorrente no âmbito do primeiro, segundo, terceiro e quarto fundamentos, não permitem estabelecer que, no termo da fase de análise preliminar, a Comissão se confrontava com dificuldades que exigiam a abertura de um procedimento formal de investigação. Por conseguinte, o quinto e oitavo fundamentos devem ser julgados improcedentes.
d)
Quanto ao sexto fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação
177
Segundo a recorrente, a Comissão violou o dever de fundamentação que lhe incumbe, por força do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 41.o, n.o 2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ao não fundamentar suficientemente considerações essenciais em que se baseia a segunda decisão impugnada.
178
A recorrente também tem dúvidas quanto ao fundamento da conclusão da Comissão que figura no considerando 240 da decisão final, segundo a qual a República Federal da Alemanha vendeu os ativos do Nürburgring «através de um processo de concurso aberto, transparente, não discriminatório e incondicional ao proponente que apresentou a proposta mais elevada com financiamento garantido».
179
Por outro lado, a recorrente interroga‑se sobre o fundamento da decisão segundo o qual a venda dos ativos do Nürburgring à Capricorn não constitui um auxílio de Estado, bem como sobre a razão pela qual essa decisão figura no considerando 285 da decisão final, mas não consta da parte decisória da mesma.
180
Por último, a recorrente sustenta que a Comissão baseou a maioria das suas conclusões em informações fornecidas pelo gerente e pelo administrador dos bens dos vendedores, que lhe foram comunicadas pela República Federal da Alemanha.
181
A Comissão contesta esta argumentação.
182
Em conformidade com a jurisprudência, a fundamentação deve ser suficiente para permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao juiz da União exercer a sua fiscalização (v., no que se refere a auxílios de Estado, Acórdãos de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão, C‑88/03, EU:C:2006:511, n.os 88 e 89; de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.o 56; e de 30 de abril de 2009, Comissão/Itália e Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, n.os 48 e 49). No que respeita à rejeição de uma denúncia em matéria de auxílios de Estado, precisou‑se nomeadamente que esta fundamentação devia expor à denunciante as razões pelas quais os elementos de facto e de direito invocados na sua denúncia não tinham bastado para demonstrar a existência de um auxílio de Estado (Acórdãos de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, n.o 64, e de 1 de julho de 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e o., C‑341/06 P e C‑342/06 P, EU:C:2008:375, n.o 89).
183
No caso em apreço, os considerandos 266 a 281 da decisão final, sob o título «Denúncias sobre a venda de ativos [do Nürburgring]», contêm uma exposição detalhada das razões que levaram a Comissão a decidir que os ativos do Nürburgring tinham sido vendidos ao proponente que apresentou a melhor proposta, juntamente com uma garantia de financiamento, no âmbito de um processo de concurso que tinha sido aberto, transparente, não discriminatório e incondicional e, por conseguinte, que a venda dos ativos do Nürburgring à Capricorn não tinha sido efetuada a um preço inferior ao preço de mercado, pelo que não constituía um auxílio de Estado.
184
Esta exposição é suficiente para responder às exigências da jurisprudência referida no n.o 182 supra.
185
Por outro lado, a segunda decisão impugnada, nos termos da qual a venda dos ativos do Nürburgring não constitui um auxílio de Estado, não está unicamente exposta no considerando 285, primeiro travessão, da decisão final, mas também no artigo 1.o, último travessão, da decisão final. Improcede, pois, a alegação da recorrente a esse respeito.
186
Por último, cabe recordar que, no âmbito do controlo dos auxílios de Estado, a Comissão está sujeita a uma obrigação de exame diligente e imparcial que lhe impõe, nomeadamente, que examine cuidadosamente os elementos que lhe permitem pronunciar‑se sobre a natureza do auxílio de Estado da medida em causa, que lhe são fornecidos pelo Estado‑Membro (v. Acórdão de 22 de outubro de 2008, TV2/Danmark e o./Comissão, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 e T‑336/04, EU:T:2008:457, n.o 183 e jurisprudência referida).
187
É à luz tanto das informações notificadas pelo Estado em causa como das informações fornecidas pelos eventuais denunciantes que a Comissão deve formar a sua apreciação no âmbito da análise preliminar instituída pelo artigo 108.o, n.o 3, TFUE (Acórdão de 3 de maio de 2001, Portugal/Comissão, C‑204/97, EU:C:2001:233, n.o 35).
188
Nos considerandos 266 a 271 da decisão final, a Comissão examinou e confrontou as observações da recorrente, expostas nos considerandos 97 a 101 da referida decisão, com as dos administradores comunicadas pelas autoridades alemãs, expostas nos considerandos 102 a 110 dessa mesma decisão. A Comissão expõe aí as suas próprias constatações e observações no que respeita aos elementos pertinentes, em particular no que respeita ao caráter transparente e não discriminatório do processo de concurso.
189
Assim, a Comissão procedeu efetivamente, no caso em apreço, a um exame e a uma apreciação das informações comunicadas tanto pela recorrente como pelas autoridades alemãs.
190
Consequentemente, há que julgar improcedente a alegação da recorrente a este respeito e, portanto, o sexto fundamento na sua totalidade.
e)
Quanto ao nono fundamento, relativo à violação do direito a uma boa administração
191
Com o seu nono fundamento, a recorrente alega que a Comissão violou o seu direito a uma boa administração, tal como decorre do artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais. Com efeito, a Comissão não teve devidamente em conta todos os elementos pertinentes e os argumentos invocados pela recorrente, nem verificou as explicações do gerente e do administrador dos bens dos vendedores. A recorrente considera que o princípio da boa administração constitui uma expressão do seu direito a apresentar as suas observações e a que essas observações sejam apreciadas, direito cuja violação invoca, de resto, no âmbito do sétimo e oitavo fundamentos.
192
A Comissão contesta esta argumentação.
193
No que respeita à alegação, relativa à violação do princípio da boa administração, baseada na falta de apreciação das observações da recorrente, esta alegação confunde‑se com o sétimo fundamento, no qual a recorrente alega que, ao adotar a primeira decisão impugnada, a Comissão não apreciou as suas observações. Uma vez que o recurso foi julgado inadmissível na parte em que visa a anulação da primeira decisão impugnada, tanto o sétimo fundamento como esta alegação são inadmissíveis.
194
No que diz respeito à alegação relativa à violação do princípio da boa administração, baseado na violação do direito da recorrente de apresentar observações, esta alegação confunde‑se com o oitavo fundamento, relativo à violação dos direitos processuais da recorrente por não ter sido dado início a um procedimento formal de investigação, o qual já foi examinado e julgado improcedente no n.o 176 supra.
195
Daqui decorre que o nono fundamento deve ser julgado em parte inadmissível e em parte improcedente.
196
Uma vez que todos os fundamentos e alegações de anulação da segunda decisão impugnada dizem diretamente respeito à violação dos direitos processuais da recorrente e todos os fundamentos e alegações de anulação da segunda decisão impugnada que contêm argumentos suscetíveis de estarem relacionados com os referidos fundamentos e alegações foram julgados improcedentes, há que negar provimento ao pedido de anulação da referida decisão.
197
Na medida em que a recorrente apresentou diversas propostas de produção de prova testemunhal, há que constatar que estas últimas não se afiguram indispensáveis para a resolução do litígio e, em particular, para verificar se os factos ou os indícios apresentados pela recorrente deveriam ter levado a Comissão a ter dúvidas. Consequentemente, essas provas não devem ser admitidas.
198
À luz de todas as apreciações precedentes, há que negar provimento ao recurso por ser em parte inadmissível e, quanto ao mais, improcedente.
IV. Quanto às despesas
199
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas em conformidade com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção alargada)
decide:
1)
Julgar improcedente o pedido de não conhecimento do mérito.
2)
Negar provimento ao recurso.
3)
A Ja zum Nürburgring eV suporta as suas despesas e as efetuadas pela Comissão Europeia.
Pelikánová
Valančius
Nihoul
Svenningsen
Öberg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de junho de 2019.
Assinaturas
Índice
I. Antecedentes do litígio
A. Procedimento administrativo e venda dos ativos do Nürburgring
B. Decisões impugnadas
II. Tramitação processual e pedidos das partes
III. Questão de direito
A. Quanto à admissibilidade do pedido de anulação da primeira decisão impugnada
1. Quanto à afetação da recorrente como concorrente
2. Quanto à afetação da recorrente enquanto associação profissional
B. Quanto ao pedido de anulação da segunda decisão impugnada
1. Quanto à admissibilidade e ao pedido de não conhecimento do mérito
2. Quanto à admissibilidade dos anexos
a) Quanto à admissibilidade dos anexos C. 1 e C. 6 a C. 9
b) Quanto à admissibilidade dos anexos 7 e 8 das observações da Comissão de 8 de setembro de 2017 em resposta às questões do Tribunal Geral
c) Quanto à admissibilidade do anexo G. 13
d) Quanto à admissibilidade dos anexos H. 1 e H. 2
3. Quanto ao mérito
a) Considerações preliminares sobre o alcance da fiscalização jurisdicional relativa a uma decisão de inexistência de auxílio adotada no termo da fase de análise preliminar
b) Observações preliminares sobre o objeto do recurso
c) Quanto à leitura conjunta do quinto e oitavo fundamentos, relativos à violação do artigo 108.o, n.o 2, TFUE e do artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento n.o 659/1999, bem como dos direitos processuais da recorrente, e do primeiro, segundo, terceiro e quarto fundamentos
1) Quanto às três primeiras partes do primeiro fundamento e quanto ao segundo e quarto fundamentos, relativos à existência de um auxílio concedido à Capricorn no momento da venda do Nürburgring
i) Quanto à alegação relativa à falta de transparência e ao caráter discriminatório do processo de concurso
ii) Quanto à alegação relativa ao financiamento da proposta da Capricorn
2) Quanto à quinta parte do primeiro fundamento, relativa à continuação do processo de venda depois da adjudicação dos ativos do Nürburgring à Capricorn em 11 de março de 2014
3) Quanto à terceira parte do terceiro fundamento, relativa ao facto de a venda dos ativos do Nürburgring à Capricorn constituir um auxílio de Estado novo
d) Quanto ao sexto fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação
e) Quanto ao nono fundamento, relativo à violação do direito a uma boa administração
IV. Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.