DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
11 décembre 2018 (*)
« Recours en annulation – Déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 – Communiqué de presse – Notion d’“accord international” – Identification de l’auteur de l’acte – Portée de l’acte – Session du Conseil européen – Réunion des chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union européenne tenue dans les locaux du Conseil de l’Union européenne – Qualité des représentants des États membres de l’Union lors d’une rencontre avec le représentant d’un État tiers – Article 263, premier alinéa, TFUE – Incompétence »
Dans l’affaire T‑834/16,
QC, représenté par Me C. Ladis, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil européen, représenté par Mmes S. Boelaert, M.-M. Joséphidès et M. J.-P. Hix, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation d’un accord qui aurait prétendument été conclu entre le Conseil européen et la République de Turquie le 18 mars 2016 et intitulé « Déclaration UE-Turquie, 18 mars 2016 » et, d’autre part, une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que le Conseil européen s’est illégalement abstenu de prendre des mesures,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de Mme I. Pelikánová, président, MM. P. Nihoul et J. Svenningsen (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
Sur les rencontres entre les dirigeants européens et turc antérieures au 18 mars 2016
1        Le 29 novembre 2015, les chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union européenne se sont réunis avec leur homologue turc (ci-après la « première réunion des chefs d’État ou de gouvernement »). À l’issue de cette rencontre, ils ont notamment décidé d’intensifier leur coopération active concernant les migrants qui n’avaient pas besoin d’une protection internationale, en les empêchant de se rendre en Turquie et dans l’Union, en assurant l’application des dispositions bilatérales qui avaient été établies en matière de réadmission et en renvoyant rapidement dans leurs pays d’origine les migrants qui n’avaient pas besoin d’une protection internationale.
2        Le 8 mars 2016, une déclaration des chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union, publiée par les services conjoints du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne, indiquait que les chefs d’État ou de gouvernement s’étaient entretenus avec le Premier ministre turc en ce qui concernait les relations entre l’Union et la République de Turquie. Cette rencontre avait eu lieu le 7 mars 2016 (ci-après la « deuxième réunion des chefs d’État ou de gouvernement »). Cette déclaration précisait :
« Les chefs d’État ou de gouvernement se sont accordés à reconnaître que des mesures audacieuses devaient être prises pour fermer les routes empruntées par les passeurs, démanteler le modèle économique de ceux-ci, protéger [les] frontières extérieures [de l’Union] et mettre un terme à la crise migratoire en Europe. [Ils] se sont félicités vivement des propositions supplémentaires présentées ce jour par la [République de] Turquie pour remédier au problème migratoire. Ils sont convenus d’œuvrer sur la base des principes [suivants] :
–        renvoyer tous les nouveaux migrants en situation irrégulière qui partent de la Turquie pour gagner les îles grecques, les coûts encourus étant pris en charge par l’[Union] ;
–        procéder, pour chaque Syrien réadmis par la Turquie au départ des îles grecques, à la réinstallation d’un autre Syrien de la Turquie vers les États membres de l’[Union], dans le cadre des engagements existants ;
–        […]
Le président du Conseil européen approfondira ces propositions et en définira les modalités avec la [République de] Turquie avant le Conseil européen de mars […]
Le présent document n’établit aucun nouvel engagement pour les États membres en matière de relocalisation et de réinstallation.
[…] »
Sur la réunion du 18 mars 2016 et sur la déclaration UE-Turquie
3        Le 18 mars 2016, sous la forme du communiqué de presse no 144/16, a été publiée sur le site Internet du Conseil une déclaration tendant à rendre compte des résultats « de la troisième réunion tenue depuis novembre 2015 en vue d’approfondir les relations Turquie-UE et de remédier à la crise migratoire » (ci-après la « réunion du 18 mars 2016 ») entre « [l]es membres du Conseil européen » et « leur homologue turc » (ci-après la « déclaration UE-Turquie »).
4        La déclaration UE-Turquie exposait que « la [République de] Turquie et l’U[nion] reconnaiss[ai]ent que des efforts supplémentaires et résolus d[evai]ent être déployés rapidement ». Cette déclaration se poursuivait dans ces termes :
« Afin de démanteler le modèle économique des passeurs et d’offrir aux migrants une perspective autre que celle de risquer leur vie, l’UE et la [République de] Turquie ont décidé ce jour de mettre fin à la migration irrégulière de la Turquie vers l’[Union]. Afin d’atteindre cet objectif, elles sont convenues des points d’action complémentaires suivants :
1)      Tous les nouveaux migrants en situation irrégulière qui partent de la Turquie pour gagner les îles grecques à partir du 20 mars 2016 seront renvoyés en Turquie. Cela se fera en totale conformité avec le droit de l’[Union] et le droit international, excluant ainsi toute forme d’expulsion collective. Tous les migrants seront protégés conformément aux normes internationales applicables et dans le respect du principe de non-refoulement. Il s’agira d’une mesure temporaire et extraordinaire, qui est nécessaire pour mettre un terme aux souffrances humaines et pour rétablir l’ordre public. Les migrants arrivant dans les îles grecques seront dûment enregistrés et toute demande d’asile sera traitée individuellement par les autorités grecques conformément à la directive sur les procédures d’asile, en coopération avec le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Les migrants ne demandant pas l’asile ou dont la demande d’asile a été jugée infondée ou irrecevable conformément à la directive susvisée seront renvoyés en Turquie. La [République de] Turquie et la [République hellénique], avec l’aide des institutions et agences de l’[Union], prendront les mesures qui s’imposent et conviendront des arrangements bilatéraux nécessaires, y compris en ce qui concerne la présence de fonctionnaires turcs dans des îles grecques et de fonctionnaires grecs en Turquie à partir du 20 mars 2016, pour assurer la liaison et faciliter ainsi le bon fonctionnement de ces arrangements. Les coûts des opérations de retour des migrants en situation irrégulière seront pris en charge par l’UE.
2)      Pour chaque Syrien renvoyé en Turquie au départ des îles grecques, un autre Syrien sera réinstallé de la Turquie vers l’[Union] en tenant compte des critères de vulnérabilité des Nations unies. Un mécanisme sera mis en place, avec le soutien de la Commission, des agences de l’[Union] et d’autres États membres, ainsi que du HCR, afin de s’assurer de la mise en œuvre de ce principe à partir du jour même où les retours commenceront. La priorité sera donnée aux migrants qui ne sont pas déjà entrés, ou n’ont pas tenté d’entrer, de manière irrégulière sur le territoire de l’[Union]. Du côté de l’UE, les réinstallations prévues par ce mécanisme seront, dans un premier temps, mises en œuvre en honorant les engagements pris par les États membres dans les conclusions des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil le 20 juillet 2015, 18 000 places de réinstallation étant encore disponibles dans ce contexte. Il sera répondu à tout nouveau besoin de réinstallation au moyen d’un arrangement volontaire similaire, dans la limite de 54 000 personnes supplémentaires […] »
Sur la situation du requérant
5        Le requérant, QC, est un ressortissant pakistanais. Il explique avoir fui la République islamique du Pakistan par crainte de persécutions et d’atteintes graves à sa personne. En effet, il aurait notamment été attaqué par des extrémistes islamistes, après avoir pris la défense d’une personne de confession chrétienne.
6        Le requérant indique être entré en Grèce à une date postérieure au 20 mars 2016 et avoir été installé dans le camp de rétention de Moria (Grèce) d’où il n’aurait reçu l’autorisation de sortir qu’après 45 jours.
7        Le 6 juillet 2016, le requérant a déposé une demande d’asile auprès de l’antenne de Moria du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO). Cette demande aurait été rejetée, tant en première instance, le 28 août 2016, qu’en appel, le 14 octobre 2016.
Procédure et conclusion des parties
8        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 novembre 2016, le requérant a introduit le présent recours, dans lequel, considérant que la déclaration UE-Turquie est un acte attribuable au Conseil européen matérialisant un accord international conclu le 18 mars 2016 entre l’Union et la République de Turquie, il conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        octroyer à la présente affaire le bénéfice de la procédure accélérée prévue à l’article 151 du règlement de procédure du Tribunal ;
–        annuler la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 (ci-après l’« acte attaqué ») en ce qu’elle constituerait un accord international entre l’Union et la République de Turquie ;
–        ordonner le sursis immédiat à l’exécution de cet accord ;
–        annuler dans leur totalité tous les effets dudit accord.
9        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 7 avril 2017, le Conseil européen a, au titre de l’article 130 du règlement de procédure, soulevé une exception, dans laquelle il demande au Tribunal :
–        de « rejeter le recours du requérant sans engager le débat au fond, parce que le Tribunal n’est pas compétent pour connaître du recours et parce que le recours est en tout état de cause manifestement irrecevable » ;
–        de condamner le requérant aux dépens.
10      Par décision du 7 juillet 2017, le président de la première chambre du Tribunal a, les parties entendues, décidé, au titre de l’article 69, sous b), et de l’article 70, paragraphe 1, du règlement de procédure, de suspendre la présente affaire jusqu’à l’intervention des décisions de la Cour mettant fin aux instances dans le cadre de trois pourvois (affaires C‑208/17 P, C‑209/17 P et C‑210/17 P), introduits le 21 avril 2017 contre les ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen (T‑192/16, EU:T:2017:128), du 28 février 2017, NG/Conseil européen (T‑193/16, EU:T:2017:129), et du 28 février 2017, NM/Conseil européen (T‑257/16, EU:T:2017:130).
11      Par ordonnance du 12 septembre 2018, NF e.a./Conseil européen (C‑208/17 P à C‑210/17 P, non publiée, EU:C:2018:705), la Cour a rejeté les trois pourvois comme étant manifestement irrecevables.
12      Le 17 septembre 2018, le Tribunal a informé les parties de la reprise de la procédure et, conformément à l’article 130, paragraphe 4, du règlement de procédure, il a invité le requérant à déposer ses observations sur l’exception soulevée par le Conseil européen dans un délai expirant le 29 octobre suivant. Dans ce cadre, le requérant était prié de présenter ses observations éventuelles sur les conséquences à tirer dans la présente affaire de l’ordonnance du 12 septembre 2018, NF e.a./Conseil européen (C‑208/17 P à C‑210/17 P, non publiée, EU:C:2018:705).
13      Le 21 octobre 2018, le requérant a sollicité une prorogation du délai qui lui était imparti pour déposer des observations sur l’exception soulevée par le Conseil européen. Par décision du 25 octobre 2018, le président de la première chambre du Tribunal a refusé de faire droit à cette demande.
14      Le 29 octobre 2018, le requérant a déposé ses observations sur l’exception, dans lesquelles il demande au Tribunal :
–        de s’estimer compétent pour juger du recours ;
–        de déclarer le recours recevable ;
–        de procéder à l’examen de ce recours au fond.
En droit
15      Dans sa requête, tout en formulant des conclusions tendant uniquement à l’annulation de l’acte attaqué, le requérant fait référence tant à l’article 263 TFUE qu’à l’article 265 TFUE. Partant, malgré cette formulation ambigüe de la requête, le présent recours doit être considéré comme contenant, en substance, une demande d’annulation de l’acte attaqué et une demande de constatation d’une carence du Conseil européen.
16      À cet égard, dans son acte déposé le 7 avril 2017, le Conseil européen soutient, tout d’abord, à titre principal, que le Tribunal n’est pas compétent pour statuer sur la demande en annulation de l’acte attaqué, car ce dernier n’aurait pas été adopté par cette institution. À titre subsidiaire, il fait notamment valoir que cette demande serait tardive, car le requérant n’a pas respecté le délai de recours prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE. Quant à la demande de constatation de carence, fondée sur l’article 265 TFUE, le Conseil européen fait valoir qu’elle n’est pas recevable, car la requête ne contient ni de conclusions relatives à une éventuelle carence attribuable au Conseil européen, ni d’argumentation, pas même sommaire, portant sur cette question.
17      En vertu de l’article 130 du règlement de procédure, lorsque, par acte séparé, le défendeur demande au Tribunal de statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence, sans engager le débat au fond, celui-ci doit statuer sur la demande dans les meilleurs délais, le cas échéant, après avoir ouvert la phase orale de la procédure.
18      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans qu’il soit nécessaire d’ouvrir la procédure orale ni de statuer sur la demande de procédure accélérée du requérant, laquelle, en tout état de cause, n’a pas été introduite par acte séparé comme l’exige pourtant l’article 152 du règlement de procédure.
Sur la demande en annulation de l’acte attaqué
Sur la compétence du Tribunal
19      Dans le cadre de l’exception qu’il soulève, le Conseil européen excipe, à titre principal, de l’incompétence du Tribunal pour statuer sur le présent recours.
20      Étant entendu que les règles de compétence des juridictions de l’Union prévues par le traité FUE de même que par le statut de la Cour de justice de l’Union européenne et son annexe font partie du droit primaire, occupent une place centrale dans l’ordre juridique de l’Union et que, partant, leur respect constitue une exigence fondamentale dans cet ordre juridique (arrêt du 10 septembre 2015, Réexamen Missir Mamachi di Lusignano/Commission, C‑417/14 RX‑II, EU:C:2015:588, point 57), il convient pour le Tribunal d’examiner cette question en premier lieu.
21      Au soutien de son exception d’incompétence, le Conseil européen rappelle d’abord que le Tribunal a déjà été saisi de recours visant à obtenir l’annulation de la déclaration UE-Turquie et que, dans les ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen (T‑192/16, EU:T:2017:128), du 28 février 2017, NG/Conseil européen (T‑193/16, EU:T:2017:129), et du 28 février 2017, NM/Conseil européen (T‑257/16, EU:T:2017:130), il a accueilli les exceptions analogues qui avaient été soulevées par cette institution. Ainsi, le présent recours devrait être rejeté pour les mêmes raisons que celles qui ont justifié l’adoption de ces ordonnances, à savoir que le Conseil européen n’est pas l’auteur de la déclaration UE-Turquie, telle que diffusée par le Conseil au moyen du communiqué de presse no 144/16, de sorte qu’il ne pourrait pas être régulièrement désigné comme défendeur en l’espèce.
22      En effet, selon le Conseil européen, la déclaration UE-Turquie émane des participants à un sommet international, tenu en l’occurrence le 18 mars 2016 en marge et à l’issue de la session du Conseil européen. Partant, cette déclaration serait attribuable aux membres du Conseil européen, que sont les États membres de l’Union, et à leur « homologue turc », puisque ce seraient eux qui se seraient réunis dans le cadre d’une réunion distincte de celle du Conseil européen. Cette réunion distincte aurait fait suite aux deux premières réunions des chefs d’État ou de gouvernement, du même type, qui s’étaient tenues le 29 novembre 2015 et le 7 mars 2016 et qui avaient donné lieu à la publication de déclarations communes, telle que celle en cause en l’espèce et dont rend compte le communiqué de presse no 144/16. Le Conseil européen estime ainsi que la déclaration UE-Turquie ne peut pas être qualifiée d’acte adopté par lui.
23      Le requérant conteste cette analyse en faisant valoir que l’acte attaqué, eu égard à son contenu et à l’ensemble des circonstances entourant son adoption, doit être considéré comme étant un accord international conclu entre la République de Turquie et le Conseil européen, car, en l’espèce, contrairement à ce que prétend cette institution, les États membres de l’Union auraient agi collectivement à l’intérieur de ladite institution et n’auraient pas exercé de compétences nationales en dehors du cadre institutionnel de l’Union.
24      En ce qui concerne les circonstances entourant l’adoption de l’acte attaqué, le requérant affirme que le Conseil européen aurait exposé qu’il était disposé à conclure un accord avec la République de Turquie afin de réduire l’immigration illégale en Europe et que, selon le communiqué de presse de la Commission européenne IP/16/830, du 16 mars 2016, il était prévu que le président de cette institution participerait activement à la protection des frontières extérieures de l’Union.
25      En tout état de cause, le Conseil européen aurait activement participé à la négociation de l’acte attaqué, notamment parce que cet accord international serait intervenu dans le cadre plus large du processus d’adhésion de la République de Turquie à l’Union. En outre, le requérant estime que, dans les précédentes affaires mettant en cause l’acte attaqué, le Tribunal aurait méconnu le droit international coutumier, puisqu’il n’aurait pas interprété la déclaration UE-Turquie « de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité [concerné] dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but ».
26      À titre liminaire, il convient de rappeler que le recours en annulation prévu à l’article 263 TFUE est ouvert à l’égard de toutes les dispositions prises par les institutions, organes et organismes de l’Union, indépendamment de la nature ou de la forme de celles-ci, à condition qu’elles visent à produire des effets de droit (arrêts du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, EU:C:1971:32, point 42, et du 4 septembre 2014, Commission/Conseil, C‑114/12, EU:C:2014:2151, points 38 et 39 ; voir, également, arrêt du 28 avril 2015, Commission/Conseil, C‑28/12, EU:C:2015:282, points 14 et 15 et jurisprudence citée). À cet égard, la circonstance que l’existence d’un acte destiné à produire des effets juridiques à l’égard des tiers ait été révélée par la voie d’un communiqué de presse ou qu’il ait pris la forme d’une déclaration ne fait pas obstacle à la possibilité de constater l’existence d’un tel acte, ni, partant, à la compétence du juge de l’Union pour contrôler la légalité d’un tel acte au titre de l’article 263 TFUE, pour autant qu’il émane d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 30 juin 1993, Parlement/Conseil et Commission, C‑181/91 et C‑248/91, EU:C:1993:271, point 14).
27      S’agissant du Conseil européen, le traité de Lisbonne a érigé cette entité au rang d’institution de l’Union. Ainsi, contrairement à ce qui avait été auparavant constaté par le juge de l’Union (ordonnances du 13 janvier 1995, Roujansky/Conseil, C‑253/94 P, EU:C:1995:4, point 11, et du 13 janvier 1995, Bonnamy/Conseil, C‑264/94 P, EU:C:1995:5, point 11), les actes adoptés par cette institution, qui, aux termes de l’article 15 TUE, n’exerce pas de fonction législative et est composée des chefs d’État ou de gouvernement des États membres ainsi que de son président et du président de la Commission, n’échappent plus au contrôle de légalité prévu au titre de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 27 novembre 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, points 30 à 37).
28      Cela étant, il ressort de l’article 263 TFUE que, d’une manière générale, le juge de l’Union n’est pas compétent pour statuer sur la légalité d’un acte adopté par une autorité nationale (arrêts du 3 décembre 1992, Oleificio Borelli/Commission, C‑97/91, EU:C:1992:491, point 9, et du 15 décembre 1999, Kesko/Commission, T‑22/97, EU:T:1999:327, point 83), ni d’un acte adopté par les représentants d’autorités nationales de plusieurs États membres agissant dans le cadre d’un comité prévu par un règlement de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 17 septembre 2014, Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, point 51). De la même manière, les actes adoptés par les représentants des États membres, réunis physiquement dans l’enceinte de l’une des institutions de l’Union et agissant non pas en leur qualité de membres du Conseil ou de membres du Conseil européen, mais en leur qualité de chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union ou encore de représentants des gouvernements desdits États, ne sont pas soumis au contrôle de légalité exercé par le juge de l’Union (arrêt du 30 juin 1993, Parlement/Conseil et Commission, C‑181/91 et C‑248/91, EU:C:1993:271, point 12).
29      Toutefois, il ne suffit pas à cet égard qu’un acte soit qualifié, par une institution mise en cause en tant que partie défenderesse dans un recours, de « décision des États membres » de l’Union pour qu’un tel acte échappe au contrôle de légalité institué par l’article 263 TFUE, en l’occurrence, des actes du Conseil européen. En effet, encore faut-il vérifier pour cela que l’acte en question, eu égard à son contenu et à l’ensemble des circonstances dans lesquelles il a été adopté, ne constitue pas en réalité une décision du Conseil européen (arrêt du 30 juin 1993, Parlement/Conseil et Commission, C‑181/91 et C‑248/91, EU:C:1993:271, point 14).
30      À cet égard, le Tribunal a jugé que, nonobstant les termes regrettablement ambigus de la déclaration UE-Turquie telle que diffusée au moyen du communiqué de presse no 144/16, c’est en leur qualité de chefs d’État ou de gouvernement desdits États membres que les représentants de ces États membres ont rencontré le Premier ministre turc le 18 mars 2016 dans l’enceinte des locaux partagés par le Conseil européen et le Conseil, à savoir dans le bâtiment Justus Lipsius (ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen, T‑192/16, EU:T:2017:128, point 66 ; du 28 février 2017, NG/Conseil européen, T‑193/16, EU:T:2017:129, point 67, et du 28 février 2017, NM/Conseil européen, T‑257/16, EU:T:2017:130, point 65).
31      Ainsi, pour les mêmes motifs que ceux retenus dans ces ordonnances, il y a lieu de considérer que l’expression « membres du Conseil européen » et le terme « UE », figurant dans la déclaration UE-Turquie telle que diffusée au moyen du communiqué de presse no 144/16, doivent s’entendre comme des références aux chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union qui, comme lors des première et deuxième réunions des chefs d’État ou de gouvernement, du 29 novembre 2015 et du 7 mars 2016, se sont réunis avec leur homologue turc et sont convenus de mesures opérationnelles en vue de rétablir l’ordre public, essentiellement sur le territoire grec, lesquelles correspondent à celles déjà évoquées ou énoncées précédemment dans les déclarations publiées sous la forme de communiqués de presse à l’issue des première et deuxième réunions des chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union avec leur homologue turc. Cela est corroboré par le fait que la déclaration adoptée à l’issue de la première réunion des chefs d’État ou de gouvernement, tenue le 29 novembre 2015, utilisait également et invariablement le terme « UE » et l’expression « dirigeants européens » pour désigner les représentants des États membres de l’Union, agissant en qualité de chefs d’État ou de gouvernement desdits États membres, lors de cette réunion du 29 novembre 2015, analogue à celle du 18 mars 2016 (ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen, T‑192/16, EU:T:2017:128, point 69 ; du 28 février 2017, NG/Conseil européen, T‑193/16, EU:T:2017:129, point 70, et du 28 février 2017, NM/Conseil européen, T‑257/16, EU:T:2017:130, point 68).
32      Il ressort ainsi de ce contexte global précédant la mise en ligne sur le site Internet du Conseil du communiqué de presse no 144/16 exposant la déclaration UE-Turquie que, en ce qui concernait la gestion de la crise migratoire, le Conseil européen, en tant qu’institution, n’a pas adopté de décision de conclure un accord avec le gouvernement turc au nom de l’Union et qu’il n’a pas non plus engagé l’Union au sens de l’article 218 TFUE (ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen, T‑192/16, EU:T:2017:128, point 70 ; du 28 février 2017, NG/Conseil européen, T‑193/16, EU:T:2017:129, point 71, et du 28 février 2017, NM/Conseil européen, T‑257/16, EU:T:2017:130, point 69). Par conséquent, le Conseil européen n’a pas adopté d’acte qui correspondrait à l’acte attaqué, tel que décrit par le requérant et dont le contenu aurait été exposé dans ce communiqué de presse.
33      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, indépendamment de la question de savoir si elle constitue, comme le soutient le Conseil européen, une déclaration de nature politique ou, au contraire, comme le soutient le requérant, un acte susceptible de produire des effets juridiques obligatoires, la déclaration UE-Turquie, telle que diffusée au moyen du communiqué de presse no 144/16, ne peut pas être considérée comme un acte adopté par le Conseil européen, ni d’ailleurs par une autre institution, un organe ou un organisme de l’Union, ou comme révélant l’existence d’un tel acte et qui correspondrait à l’acte attaqué (ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen, T‑192/16, EU:T:2017:128, point 71 ; du 28 février 2017, NG/Conseil européen, T‑193/16, EU:T:2017:129, point 72, et du 28 février 2017, NM/Conseil européen, T‑257/16, EU:T:2017:130, point 70).
34      À titre surabondant, au regard de la référence, dans la déclaration UE-Turquie, au fait que « l’UE et la [République de] Turquie étaient convenu[e]s de points d’action complémentaires », le Tribunal considère que, même à supposer qu’un accord international ait pu être informellement conclu lors de la réunion du 18 mars 2016, ce qui, en l’espèce, a été nié par le Conseil européen, cet accord aurait été le fait des chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union et du Premier ministre turc (ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen, T‑192/16, EU:T:2017:128, point 72 ; du 28 février 2017, NG/Conseil européen, T‑193/16, EU:T:2017:129, point 73, et du 28 février 2017, NM/Conseil européen, T‑257/16, EU:T:2017:130, point 71) ou, à tout le moins, de ceux de la République hellénique et de la République de Turquie, lesquels, selon le point 1 de la déclaration UE-Turquie, devaient convenir d’arrangements bilatéraux nécessaires, tels que le mémorandum explicatif ayant été en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 7 février 2018, Access Info Europe/Commission (T‑851/16, EU:T:2018:69, points 53, 55 et 111).
35      Or, dans le cadre d’un recours introduit au titre de l’article 263 TFUE, le Tribunal n’est pas compétent pour statuer sur la légalité d’un accord international conclu par les États membres, le cas échéant avec un État tiers (arrêt du 5 mai 2015, Espagne/Parlement et Conseil, C‑146/13, EU:C:2015:298, point 101 ; ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen, T‑192/16, EU:T:2017:128, point 73 ; du 28 février 2017, NG/Conseil européen, T‑193/16, EU:T:2017:129, point 74, et du 28 février 2017, NM/Conseil européen, T‑257/16, EU:T:2017:130, point 72).
36      Partant, il convient d’accueillir l’exception d’incompétence soulevée par le Conseil européen, étant rappelé que l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 97).
37      Ainsi, les conclusions en annulation de l’acte attaqué doivent être rejetées en raison de l’incompétence du Tribunal pour en connaître.
38      Compte tenu de l’incompétence du Tribunal pour connaître desdites conclusions en annulation de l’acte attaqué, le Tribunal n’est pas davantage compétent pour statuer sur les conclusions du requérant visant le sursis à l’exécution du prétendu accord international dont l’existence serait révélée par l’acte attaqué.
Sur la tardiveté de la demande en annulation de l’acte attaqué
39      À supposer que le Tribunal eût été compétent pour connaître des conclusions en annulation de l’acte attaqué, force serait de relever que, ainsi que l’a fait valoir le Conseil européen dans l’exception d’irrecevabilité, la requête, en ce qu’elle contient une demande d’annulation de l’acte attaqué, serait en tout état de cause manifestement tardive. En effet, le requérant ne conteste pas avoir pris connaissance de l’acte attaqué lors de son adoption le 18 mars 2016 et de sa diffusion publique par le communiqué de presse daté du même jour. Ainsi, introduite le 29 novembre 2016, la requête apparaît manifestement tardive au regard du délai de recours visé à l’article 263, sixième alinéa, TFUE.
40      En outre, contrairement à ce que soutient le requérant, l’article 277 TFUE ne saurait constituer un fondement juridique autonome permettant à une personne physique ou morale d’introduire, en dehors de tout délai contentieux précis, un recours tendant de manière autonome à l’annulation dudit acte, fût-il de portée générale. En effet, la possibilité que donne l’article 277 TFUE d’invoquer l’inapplicabilité d’un acte de portée générale ne peut être exercée que de manière incidente dans le cadre d’un recours contre un acte de portée individuelle adopté sur le fondement de cet acte de portée générale, à la condition toutefois que ce recours soit lui-même recevable (voir, en ce sens, arrêts du 15 septembre 2016, La Ferla/Commission et ECHA, T‑392/13, EU:T:2016:478, point 40, et du 27 octobre 2016, BCE/Cerafogli, T‑787/14 P, EU:T:2016:633, points 42 à 46 et jurisprudence citée), ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Sur la demande de constatation de carence
41      Dans la requête, le requérant mentionne l’article 265 TFUE. Cependant, ainsi que le soutient le Conseil européen, il n’identifie pas, dans le corps de cette requête, la carence de cette institution qu’il souhaiterait voir constater par le Tribunal. Ainsi, à supposer même que le requérant ait entendu agir en carence contre ladite institution, sa demande formulée au titre de l’article 265 TFUE serait en tout état de cause manifestement irrecevable au regard des exigences de l’article 76, sous d), du règlement de procédure.
42      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le présent recours ne peut qu’être rejeté.
Sur les dépens
43      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, en vertu de l’article 135, paragraphe 1, du même règlement, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe supporte, outre ses propres dépens, uniquement une fraction des dépens de l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
44      Compte tenu des circonstances de la présente affaire, notamment la formulation ambiguë du communiqué de presse no 144/16, le Tribunal estime équitable de décider que chaque partie devra supporter ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      QC et le Conseil européen supporteront leurs propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 11 décembre 2018.
Le greffier
Le président
E. Coulon
I. Pelikánová
*      Langue de procédure : le grec.