62004CC0334_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. Com a presente acção, a Comissão acusa mais um Estado‑Membro de classificação insuficiente de zonas de protecção especial para aves (a seguir «ZPE»), nos termos da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (2) (a seguir: directiva relativa à protecção das aves). A Comissão já obteve a condenação dos Países Baixos (3), da França (4), da Finlândia (5) e da Itália (6) por infracções semelhantes. Também estão pendentes acções contra a Espanha (7) e a Irlanda (8) . A Comissão está a preparar outra acção contra Portugal (9) .
2. A questão central destas acções é sempre a da prova de que um Estado‑Membro ainda não classificou como zonas de protecção especial todas as zonas passíveis de serem classificadas. No caso em apreço, a Comissão baseia‑se nas informações relativas à Grécia constantes de um inventário de zonas da Europa importantes para a conservação das aves que foi publicado em 2000 pela organização não governamental BirdLife International, uma associação internacional que agrupa organizações nacionais para a protecção das aves (a seguir «IBA 2000», sigla para Important Bird Area [zona importante para a conservação das aves]) (10) . A Grécia defende‑se, essencialmente, alegando que este inventário deve ser reanalisado e que, para esse efeito, é necessário mais tempo.
II – Quadro jurídico
3. O artigo 4.°, n. os  1 e 2, da directiva relativa à protecção das aves determina as zonas que os Estados‑Membros devem classificar como ZPE e o n.° 3 do mesmo artigo a informação da Comissão sobre a classificação:
«1. As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, tomar‑se‑ão em consideração:
a) As espécies ameaçadas de extinção;
b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Ter‑se‑á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados‑Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
2. Os Estados‑Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados‑Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
3. Os Estados‑Membros enviarão à Comissão todas as informações úteis de modo a que ela possa tomar as iniciativas convenientes tendo em vista a coordenação necessária para que as zonas referidas no n.° 1, por um lado, e no n.° 2, por outro, constituam uma rede coerente respondendo às necessidades de protecção das espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.»
4. O nono considerando esclarece esta norma:
«Considerando que a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficientes de habitats são indispensáveis para a conservação de todas as espécies de aves; que certas espécies de aves devem ser alvo de medidas de conservação especial relativas ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição; que essas medidas devem igualmente ter em conta as espécies migratórias a ser coordenadas com vista à constituição de uma rede coerente.»
5. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (11) (a seguir «directiva relativa aos habitats») a rede «Natura 2000», criada por esta directiva, compreende também as ZPE designadas pelos Estados‑Membros nos termos da directiva relativa à protecção das aves.
III – Fase pré‑contenciosa e pedidos
6. Em 21 de Dezembro de 2001, a Comissão enviou ao Governo grego uma notificação para apresentar as suas observações nos termos do artigo 226.° do Tratado (notificação para cumprir). A Comissão acusava a Grécia de não ter classificado um número de ZPE suficiente, nos termos do artigo 4.° da directiva relativa à protecção das aves. Para provar a insuficiente classificação de ZPE, a Comissão baseava‑se no IBA 2000. Neste inventário foram identificadas para a Grécia 186 zonas que deviam ser classificadas como ZPE, com uma área de cerca de 33 200 quilómetros quadrados, correspondente a cerca de 25,2% da superfície da Grécia.
7. Posteriormente, a Grécia forneceu à Comissão informações adicionais sobre as ZPE já designadas. A Comissão dispunha, em consequência, de informações sobre 110 ZPE classificadas na Grécia. As autoridades gregas comunicaram cerca de 40 outras ZPE.
8. Em 19 de Dezembro de 2002, a Comissão dirigiu ao Governo grego um parecer fundamentado no qual mantinha a sua acusação.
9. Em 20 de Fevereiro de 2003, a representação permanente da Grécia forneceu à Comissão informações sobre 40 outras ZPE, bem como sobre alterações da delimitação de 10 ZPE existentes. As ZPE, agora já 151, abrangem uma superfície de 13 703 quilómetros quadrados, dos quais 13 136 quilómetros quadrados de superfície terrestre, correspondentes a 10% da superfície terrestre da Grécia e a 567 quilómetros quadrados de mar (12) .
10. Porém, a Comissão não ficou satisfeita com estes progressos e, em consequência, intentou a acção em 2 de Agosto de 2004.
11. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1. declarar que, ao classificar como zonas de protecção especial (ZPE) territórios cujo número e superfície total são claramente inferiores ao número e à superfície total das áreas que preenchem os requisitos para classificação como ZPE na acepção do artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens;
2. ao classificar como ZPE áreas com uma superfície total claramente inferior às áreas IBA 2000 correspondentes que preenchem os requisitos para classificação como ZPE;
3. ao não classificar ZPE para muitas espécies de aves incluídas no anexo I da Directiva 79/409 ou ao classificar como ZPE áreas onde as espécies em questão estão insuficientemente representadas;
4. ao não classificar ZPE para muitas espécies migratórias ou ao classificar como ZPE áreas onde as espécies em questão estão insuficientemente representadas,
a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.°, n. os  1 e 2, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979 relativa à protecção das aves selvagens;
2. Condenar a República Helénica nas despesas.
12. A República Helénica conclui pedindo que o Tribunal se digne,
1. julgar a acção da Comissão improcedente e
2. condenar a Comissão nas despesas.
13. O Reino de Espanha, a República Portuguesa, a República Francesa e a República da Finlândia intervieram no processo em apoio da Grécia.
IV – Apreciação
14. A Comissão acusa a Grécia de não cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n. os  1 e 2, da directiva relativa à protecção das aves.
A – Quanto ao âmbito da análise
15. A acção está estruturada sobre quatro fundamentos: a Grécia classificou um número de ZPE claramente insuficiente, as ZPE designadas cobrem uma área claramente inferior à área que devia ser classificada, para muitas espécies de aves incluídas no anexo I não foram classificadas nenhumas ZPE ou foram classificadas ZPE insuficientes e o mesmo se pode dizer relativamente a muitas espécies de aves migratórias que ocorrem regularmente. Contudo, estes fundamentos não têm todos de ser exaustivamente analisados.
16. Deve, em qualquer caso, ser negado provimento aos pedidos da Comissão pelos quais esta pede que seja declarado que a Grécia não designou nenhumas
áreas para muitas
espécies do anexo I e para muitas espécies de aves migratórias que aí não se encontram identificadas. De facto, a Comissão só identifica uma única ave do anexo I, a trepadeira‑de‑Krüper ( Sitta krueperi ) e não identifica nenhuma ave migratória para a qual não tenha sido designada uma única zona (13) . Contudo, a Grécia admitiu expressamente a acusação da Comissão relativamente a esta espécie.
17. Não se verifica qualquer reconhecimento mais alargado decorrente da classificação de novas zonas – ao contrário do que sucedeu numa série de processos semelhantes (14) . Tal classificação seria, em todo o caso, considerada como um reconhecimento se tivesse ocorrido após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado, uma vez que, para que a acção tenha fundamento, tem de se verificar o incumprimento naquela data (15) . Presumindo que a data da carta que acompanha o parecer fundamentado corresponde à data da notificação da representação permanente, o prazo do parecer fundamentado terminou dois meses após 19 de Dezembro de 2002, ou seja, em 19 de Fevereiro de 2003. Segundo as informações não contestadas da Grécia, as últimas ZPE foram classificadas através de um documento do Ministério do Ambiente, com o número 125310/578, de 11 de Fevereiro de 2003, ou seja, dentro do prazo fixado pela Comissão.
18. Contudo, a Grécia admitiu expressamente no processo judicial que, em relação a outras espécies referidas no anexo I, designadamente o búteo‑mouro ( Buteo rufinus ), o peneireiro‑das‑torres ( Falco naumanni ) e a escrevedeira‑de‑cabeça‑amarela ( Emberiza cineracea ), não tinham sido classificadas ZPE suficientes. Estava em curso a classificação de dez novas áreas para estas espécies. Desta forma, a Grécia admitiu parcialmente o primeiro fundamento da acção – classificação insuficiente de ZPE – e o terceiro fundamento da acção – classificação insuficiente de ZPE para determinadas espécies do anexo I.
19. No entanto, a Comissão pretende manifestamente a classificação de mais zonas e refere ainda outras oito espécies incluídas no anexo I para as quais não foram classificadas ZPE suficientes. Em consequência, estas críticas também têm de ser apreciadas. Tal verifica‑se especialmente em relação ao segundo fundamento da acção – delimitação incorrecta de ZPE dentro das áreas IBA – e ao quarto fundamento – cobertura insuficiente de determinadas espécies de aves migratórias dentro das ZPE.
20. Neste contexto, os quatro fundamentos da acção têm de ser apreciados, o que pode ser feito em conjunto. Embora os fundamentos da acção assentem em duas disposições diferentes da directiva relativa à protecção das aves, nomeadamente nos n. os  1 e 2 do artigo 4.°, estas disposições têm por objecto uma obrigação da mesma natureza, ou seja, a classificação de ZPE. Quanto ao seu conteúdo, a Comissão baseia os quatro fundamentos da acção na parte do inventário territorial IBA 2000 respeitante à Grécia e acaba por ilustrar apenas em que medida as classificações gregas de zonas ficam aquém das deste inventário.
B – Quanto aos fundamentos jurídicos da obrigação de classificação
21. Os fundamentos jurídicos da obrigação de classificação são pacíficos entre as partes.
22. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, quarto parágrafo, da directiva relativa à protecção das aves, os Estados‑Membros devem classificar em zonas de protecção especial (ZPE) os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies mencionadas no anexo I. Para o efeito devem ser tidas em conta as necessidades de protecção destas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação daquela directiva. Esta obrigação não pode ser contornada através da adopção de outras medidas de conservação especial (16) .
23. Nos termos do artigo 4.°, n.° 2, os Estados‑Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados‑Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
24. Resulta do artigo 4.°, n.° 3 e do nono considerando da directiva relativa à protecção das aves, designadamente, que as ZPE constituem uma rede coerente respondendo às necessidades de protecção das espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da directiva.
25. Segundo jurisprudência assente, embora os Estados‑Membros gozem de alguma margem de apreciação no que se refere à escolha das zonas de protecção especial, a classificação e delimitação destas zonas deve, no entanto, ser decidida exclusivamente com base nos critérios ornitológicos definidos pela directiva. Outras considerações, nomeadamente, de natureza científica e social, não podem ter qualquer relevância na classificação de zonas (17) .
26. Uma vez que a Grécia, quando da adesão, não acordou nenhum período especial de transição para a transposição da directiva relativa à protecção das aves, esta era aplicável à Grécia desde a data da adesão, em 1 de Janeiro de 1981, do mesmo modo que aos antigos Estados‑Membros. Uma vez que, naquele momento, ainda estava a decorrer o prazo de dois anos para transposição, a Grécia estava obrigada a observar o dever de classificação na data do decurso do prazo de transposição, em 6 de Abril de 1981 (18) .
C – Quanto à prova da classificação insuficiente de ZPE
27. A Comissão baseia as suas acusações relativas às zonas no facto de o IBA 2000 identificar 186 zonas na Grécia. Apenas 141 destas zonas foram total ou parcialmente classificadas como ZPE. Ao todo, só 40% das superfícies identificadas no IBA 2000 foram classificadas. Relativamente a 67 zonas IBA, estava classificada mais de 75% da superfície e em relação a 90 zonas IBA, mais de 50%. 45 zonas IBA não estavam de todo abrangidas por alguma classificação. Deste modo, a Grécia manifestamente não cumpriu a sua obrigação de classificação de zonas.
28. É, em parte, difícil de verificar esta análise aritmética das diferenças entre o IBA 2000 e a classificação grega. Se se adicionar os números da Comissão relativos a uma cobertura de 75% e 50% das zonas IBA ao número de zonas para as quais não existe qualquer classificação de ZPE, obtém‑se 202 zonas, apesar de o IBA 2000 só referir 186 zonas para a Grécia. Algumas zonas parecem, por isso, ter sido contabilizadas em duplicado.
29. Apesar desta falta de precisão, a argumentação de base da Comissão é clara: a classificação territorial grega só em parte cobre a lista de zonas do IBA 2000. 45 zonas IBA não são abrangidas por ZPE, cobrindo as ZPE gregas no seu conjunto 40% das áreas indicadas pelo IBA. A maior parte das zonas IBA parece, deste modo, estar coberta em menos de 75%. A Comissão só parece presumir uma cobertura suficiente quanto às restantes 67 zonas, que estão cobertas em mais de 75%.
30. Acresce que a Comissão refere doze espécies de aves incluídas no anexo I para as quais zonas importantes constantes do IBA 2000 não foram ou não foram integralmente classificadas como ZPE. Muitas zonas IBA são também muito importantes para espécies de aves migratórias não incluídas no anexo I, mas para as quais também têm de ser classificadas ZPE, por força do artigo 4.°, n.° 2, da directiva relativa à protecção de aves.
31. Neste ponto, a argumentação da Comissão também não é isenta de contradições e imprecisões. Conforme a Grécia sublinha, com razão, a Comissão refere em relação à águia‑de‑bonelli ( Hieraaetus fasciatus ) duas das zonas IBA mais importantes, mas insuficientemente cobertas por ZPE e que, segundo o IBA 2000, não foram incluídas no inventário para esta espécie em virtude dos critérios seguidos para a elegibilidade das zonas. Embora não seja de excluir que, entretanto, novos conhecimentos demonstrem que estas zonas são especialmente importantes para aquela espécie e que, em consequência, devam ser classificadas (19), a Comissão não fornece, no entanto, quaisquer informações nesse sentido.
32. Porém, também neste ponto, estas deficiências não retiram à acção o seu fundamento. No essencial, a argumentação da Comissão assenta, também em relação estas espécies, nas divergências entre o IBA 2000 e as classificações gregas.
33. Em consequência, a procedência da acção depende da questão de saber se a divergência entre o IBA 2000 e as classificações gregas demonstra que a Grécia não cumpriu a sua obrigação de classificação de ZPE em medida suficiente.
34. Um inventário territorial como o IBA 2000 pode essencialmente contribuir para a prova de que um Estado‑Membro não cumpriu a sua obrigação de classificação de ZPE em medida suficiente. O Tribunal de Justiça declarou que, tendo em conta o carácter científico do IBA 89 e na falta de apresentação de um elemento de prova científica de que as obrigações decorrentes do artigo 4.°, n. os  1 e 2, da directiva podem ser cumpridas classificando em ZPE outros territórios que não os resultantes do referido recenseamento e abrangendo uma superfície total inferior à destes últimos, este inventário, apesar de não ser juridicamente vinculativo para o Estado‑Membro em causa, pode ser utilizado pelo Tribunal de Justiça como elemento de referência que lhe permite apreciar se aquele Estado‑Membro classificou um número e uma superfície suficientes de territórios em zonas de protecção especial, na acepção das referidas disposições da directiva (20) .
35. O IBA 89 é um inventário, realizado em 1989, das zonas de grande interesse para a conservação das aves selvagens na Comunidade que foi elaborado para a direcção‑geral competente da Comissão pelo Grupo Europeu para a Conservação das Aves e dos Habitats, em cooperação com o Conselho Internacional da Preservação das Aves e em colaboração com os peritos da Comissão (21) .
36. O IBA 2000 é um inventário mais recente. Em termos de número e de superfície, identifica significativamente mais áreas IBA para a Grécia do que o IBA 89. Se o novo inventário serve ou não de meio de prova na acepção acima referida depende da questão de saber se este revela uma qualidade científica equiparável à do seu antecessor.
37. As zonas identificadas nos dois inventários resultam da aplicação de determinados critérios a informações sobre a ocorrência de aves. Os critérios do IBA 2000 correspondem na sua maioria aos critérios do IBA 89. O crescimento das zonas em número e superfície decorre essencialmente de conhecimentos aperfeiçoados sobre a ocorrência de aves.
38. A participação da Comissão no IBA 89 consistiu quase exclusivamente no acompanhamento do trabalho dos ornitólogos sobre os critérios. Dado que os critérios continuam, na sua maioria, a ser aplicados, a Comissão também se responsabiliza, pelo menos, indirectamente, pelo IBA 2000. No entanto, já no que se refere ao IBA 89, a Comissão praticamente não podia supervisionar o levantamento de dados, uma vez que não podia comprovar a existência a dimensão e de cada uma das ocorrências de aves referidas. A Comissão está manifestamente convencida do valor científico do inventário, uma vez que com base nele tem intentado várias acções por classificação insuficiente de ZPE. Por conseguinte, também nesta medida, não há nenhuma diferença significativa entre o IBA 89 e o IBA 2000.
39. O Reino de Espanha, que apoia a Grécia, critica o IBA 2000 por ter sido elaborado por organizações não governamentais. Embora tal facto corresponda à verdade, o mesmo não põe, contudo, em causa a qualidade científica (22) . É editado pela BirdLife Internacional, uma associação de organizações nacionais de protecção de aves que, sob a denominação Conselho Internacional da Preservação das Aves, já tinha participado no IBA 89. O Grupo Europeu para a Conservação das Aves que na altura também aí participou era um grupo ad hoc
de peritos deste Conselho. A recolha de dados para a parte grega do IBA 2000 baseia‑se em contribuições de um grande número de ornitólogos. Muitos deles são membros da sociedade grega de protecção das aves EOE, que o Governo grego apoia na identificação e delimitação de potenciais ZPE. O reconhecimento de que gozam os autores da parte grega revela‑se em particular no facto de o Estado grego, designadamente através do Ministério do Ambiente, ter patrocinado a elaboração do inventário (23) . Simultaneamente, os Países Baixos, através da sua embaixada na Grécia, e uma organização britânica de protecção das aves, a Royal Society for the Protection of Birds, também apoiaram os trabalhos.
40. Deste modo, os dois inventários IBA 89 e IBA 2000 são semelhantes no que respeita à sua qualidade científica. O IBA 2000, uma vez que assenta sobre dados mais actuais, constitui a melhor fonte científica merecendo, por isso, a prioridade.
41. Conforme é salientado em particular pela Comissão, pela Finlândia, pela França e por Portugal, o inventário enquanto tal não é vinculativo, antes pode ser contrariado por conhecimentos científicos mais aprofundados. Contudo, o Governo grego não põe em causa a qualidade científica do IBA 2000 na sua totalidade e também não apresenta nenhuma prova científica no sentido de as obrigações decorrentes do artigo 4.°, n. os  1 e 2, da directiva relativa à protecção de aves poderem ser cumpridas através da classificação de menos zonas e/ou de zonas menores.
42. A Finlândia alega, em apoio da Grécia, que os Estados‑Membros, para contestarem a acusação de classificação insuficiente, não são obrigados a provar, em relação a cada um dos locais IBA não classificado, que o mesmo não corresponde à zona mais adequada. Tal constituiria um encargo desproporcionado. Pelo contrário, basta a prova científica geral de que classificaram zonas suficientes. Contudo, esta afirmação é irrelevante para o caso em apreço, uma vez que a Grécia não apresentou uma prova genérica de classificação suficiente, nem qualquer prova de classificação suficiente relativa a cada uma das zonas.
43. Em consequência, a Comissão fez, em princípio, prova do incumprimento.
44. No entanto, o Governo grego alega que, antes de as zonas identificadas no IBA 2000, poderem ser classificadas como ZPE, têm de ser novamente analisadas cientificamente. Embora o IBA 2000 seja uma referência útil, não é, contudo, isento de falhas, em particular no que respeita à delimitação de zonas. Esta análise foi concluída em relação a dez zonas. Na tréplica, a Grécia comunicou que se chegou à conclusão de que devem ser classificados 62,96% das zonas IBA correspondentes com uma área total de 305 146 hectares (consoante a zona, a quota oscila entre 37% e 111,49%). A análise ainda está em curso em relação a 69 zonas IBA. Neste contexto, a Grécia começou também a alterar os critérios para identificação e delimitação de potenciais ZPE.
45. É provável que estes esforços conduzam a uma classificação de ZPE de modo independente que, de um ponto de vista científico, seja equivalente à do IBA 2000 ou que revele até uma maior qualidade ornitológica. Se assim for, o IBA 2000 seria refutado como meio de prova de uma classificação insuficiente. Presentemente, e com base no que afirma o Governo grego, tal não se verifica, uma vez que nem as análises científicas estão concluídas, nem foram apresentadas ao Tribunal de Justiça.
46. Ao adiantar estes números, a Grécia também não pode pôr em causa a qualidade do conteúdo do IBA 2000, em particular, no que respeita à delimitação territorial. Para este efeito, o argumento também não está suficientemente fundamentado de modo a permitir uma apreciação por parte do Tribunal de Justiça.
47. Com esta argumentação, a Grécia pretende essencialmente demonstrar que, no caso de divulgação de novos dados científicos sobre zonas a classificar, a Comissão deve conceder aos Estados‑Membros um prazo suficiente para analisar esses dados e só depois retirar as necessárias consequências. Neste ponto, é apoiada pela França, por Portugal e pela Espanha.
48. Esta argumentação assenta numa consideração pertinente: os Estados‑Membros são os únicos responsáveis pela classificação de ZPE. Não podem eximir‑se à sua responsabilidade, limitando‑se a adoptar e transpor os dados de outras instituições, mesmo que provenientes de organizações de protecção de aves. Pelo contrário, cada classificação pressupõe que a zona em causa, de acordo com a convicção das autoridades competentes, baseada nos dados científicos mais aprofundados disponíveis (24), esteja entre as zonas mais adequadas para a protecção de aves.
49. Tal não tem, no entanto, como consequência, que não exista a obrigação de classificação, em geral, enquanto as autoridades competentes não analisarem nem verificarem exaustivamente as novas descobertas científicas. Pelo contrário, deve recordar‑se que a obrigação de classificação existe já desde o decurso do prazo de transposição da directiva relativa à protecção de aves, no caso da Grécia desde 6 de Abril de 1981 (25) . A obrigação de classificação também não é restringida pelo estado dos conhecimentos científicos num determinado momento (26) .
50. A esta obrigação acresce uma outra, designadamente a de identificar as zonas que melhor se adequam. O artigo 10.° da directiva relativa à protecção de aves, em conjunto com o anexo V, requer, por isso, que os Estados‑Membros apoiem as investigações e trabalhos necessários. Em consequência, a Grécia já devia ter, por si, até 1981, procedido a um levantamento científico geral das ocorrências de aves no seu território e classificado as ZPE daí resultantes. Se tivesse cumprido integralmente esta sua obrigação, ou o IBA 2000 só conteria ZPE, ou a Grécia poderia facilmente contestar todas as outras pretensões em matéria de classificação de ZPE. Só poderiam verificar‑se outras obrigações de classificação se as ocorrências de aves se alterassem, o que não é aqui alegado por nenhuma das partes.
51. Conceder neste momento à Grécia um novo prazo para verificação da melhor fonte científica disponível teria como consequência fazer depender a obrigação de classificação de ZPE de uma condição não prevista no artigo 4.° da directiva relativa à protecção de aves, nomeadamente, a prova por terceiros da existência de zonas ainda não protegidas que devem ser classificadas. No entanto, tal condição iria contrariar não só a redacção das disposições, mas também os objectivos da directiva relativa à protecção de aves e a responsabilidade dos Estados‑Membros nela estabelecida – e não de terceiros – pelo património (natural) comum existente no seu território (27) . A necessidade de uma nova análise do IBA 2000 não pode, por isso, justificar a falta de classificação de ZPE.
52. Além disso, a Grécia alega que o programa de reanálise das zonas foi acordado com a Comissão. Se com isso pretende invocar uma excepção que obste ao prosseguimento da acção, a Grécia deveria, pelo menos, expor detalhadamente quais os acordos celebrados com a Comissão e em que medida estes se opõem à acção. A mera circunstância de a Comissão e um Estado‑Membro discutirem medidas para pôr termo a uma acusação de incumprimento do direito comunitário não pode, em qualquer caso, impedir a Comissão de intentar a acção. Pelo contrário, o princípio da cooperação leal impõe que a Comissão, em qualquer momento, ou seja, antes, durante e após a conclusão de processos contenciosos, apoie os Estados‑Membros no cumprimento das exigências do direito comunitário.
53. A título de exemplo de classificação insuficiente, a Comissão refere diversas zonas húmidas não classificadas que estão em causa enquanto zonas húmidas de importância internacional segundo a Convenção de Ramsar e que, simultaneamente, são referidas no IBA 2000 (28) . Em parte, a Grécia anuncia uma reanálise destas zonas e, em consequência, não contesta a acusação da Comissão. Contudo, a Grécia levanta objecções relativamente a cinco zonas particulares.
54. No que respeita à zona IBA n.° 45 «Lake Vergoritis and Lake Petron», só a parte classificada só é importante para o corvo‑marinho‑pigmeu ( Phalacrocorax pygmaeus ), por causa do qual esta zona tem de ser classificada. O mesmo sucedeu com a zona IBA n.° 91 «Lakes Trichonida and Lysimachia», onde está em causa a protecção do zarro‑castanho ( Aythya nyroca ). A Comissão contrapõe que as zonas húmidas importantes não foram protegidas apenas para determinadas espécies, mas na sua totalidade. Contudo, desta forma, a Comissão ignora que estas duas zonas foram seleccionadas de acordo com o critério Ramsar n.° 2 (29), ou seja, precisamente por causa da sua importância para as duas espécies referidas (30) . Uma vez que a Comissão não contesta a justificação ornitológica – a ausência de interesse das zonas não abrangidas para ambas as espécies –, este argumento considera‑se admitido e, em consequência, procedente.
55. Segundo a Grécia, no âmbito da zona IBA n.° 166 «Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi and Alyki» os dois lagos estão classificados. De resto, não se trata de zonas húmidas, mas montanhosas. Esta objecção é procedente. O IBA 2000 descreve a zona como área florestal montanhosa com dois lagos (31) . Consequentemente, não é apenas a zona húmida que é motivo para a designação da zona, mas em particular, a sua importância como local de criação e passagem de aves de rapina. Nesta medida – contrariamente ao que afirma a Comissão – a BirdLife também não menciona esta zona como potencial zona Ramsar (32) . Deste facto não resulta, porém, que esta zona não deva ser classificada como ZPE.
56. Em relação a outras duas zonas, a Grécia alega que as áreas delimitadas não têm importância ornitológica. A Comissão impugna esta alegação, uma vez que não lhe foi apresentada nenhuma justificação científica. Dado que a Grécia também não apresentou nenhuns argumentos a esse respeito durante a tramitação do processo, esta objecção deve ser rejeitada por carecer de precisão.
57. Uma vez que as objecções da Grécia só são fundamentadas relativamente a três de onze zonas e que uma dessas zonas outra em linha de conta como ZPE normal nos termos do IBA 2000, as mesmas não põem em questão este argumento avançado pela Comissão a título ilustrativo.
58. A Comissão refere ainda uma série de espécies de aves que não estão suficientemente abrangidas. Embora o Governo grego contrarie esta afirmação em pormenor, indica, no entanto, relativamente a todas essas espécies, que está prevista a classificação de mais zonas ou que a mesma está a ser considerada no quadro da reanálise do IBA 2000. Deste modo, também é assim admitida esta linha de argumentação.
59. Por último, a Grécia, com o apoio da França, contesta a acusação de que a classificação ficou manifestamente aquém do IBA 2000. Refere que no processo Comissão/Países Baixos, o Tribunal de Justiça se pronunciou em sentido semelhante com base na circunstância de nesse caso ter sido classificada menos de metade dos sítios IBA (33) . Em contrapartida, a Grécia classificou total ou parcialmente 141 das 186 zonas IBA.
60. Contudo, a Grécia ignora o significado que o Tribunal de Justiça confere neste contexto ao termo «manifestamente». Este é mais claro no processo contra a Itália, no qual o Tribunal de Justiça declarou que «um grande número e uma superfície importante dos territórios enumerados no recenseamento IBA 89» não foi classificado (34) .
61. A necessidade dessa qualificação dos défices de classificação resulta do facto de a Comissão não criticar apenas casos concretos, mas toda a prática administrativa de classificação da Grécia. Quando se trata de verificar uma prática administrativa contrária ao direito comunitário, o Tribunal de Justiça sublinha que tem de se tratar de uma prática que apresente um certo grau de constância e de generalidade (35) . De igual modo, a declaração de que um Estado‑Membro não cumpriu a sua obrigação de classificação de ZPE em geral e não apenas relativamente a determinadas zonas não pode ser baseada em casos concretos isolados.
62. No caso em apreço, a Comissão alega que a Grécia só classificou como ZPE 40% das áreas a proteger. A Grécia não contestou esta acusação. Embora de 186 zonas IBA estejam classificadas 141 ZPE, o Governo grego considera, no entanto, simultaneamente, necessária uma reanálise de 69 zonas e a classificação de 10 ZPE. Em consequência, os défices de classificação não se limitam a casos isolados, mas abrangem um número de zonas suficientemente grande e áreas suficientes para justificar a declaração pedida.
63. Em consequência, a acção deve ser julgada procedente.
V – Quanto às despesas
64. Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação da República Helénica, e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
65. Nos termos do n.° 4 do artigo 69.° do mesmo regulamento, o Reino de Espanha, a República Portuguesa, a República Francesa e a República da Finlândia suportarão as suas próprias despesas.
VI – Conclusão
66. Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo:
1. A República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.°, n. os  1 e 2, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979 relativa à conservação das aves selvagens:
– ao classificar como zonas de protecção especial (ZPE) territórios cujo número e superfície total são manifestamente inferiores ao número e à superfície total das áreas que preenchem os requisitos para classificação como zonas de protecção especial na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à protecção das aves selvagens;
– ao classificar como ZPE áreas com uma superfície total manifestamente inferior às áreas da lista IBA 2000 correspondentes que preenchem os requisitos para classificação como ZPE;
– ao não classificar qualquer ZPE para a espécie trepadeira‑de‑Krüper ( Sitta krueperi );
– ao classificar para as espécies corvo‑marinho‑de‑crista ( Phalacrocorax aristotelis ), quebra‑ossos ( Gypaetus barbatus ), abutre preto ( Aegypius monachus ), águia pomarina ( Aquila pomarina ), águia‑imperial ( Aquila heliaca ), búteo‑mouro ( Buteo rufinus ), águia‑de‑bonelli ( Hieraaetus fasciatus ), peneireiro‑das‑torres ( Falco naumanni ), falcão‑da‑rainha ( Falco eleonora ), borni ( Falco biarmicus ) e escrevedeira‑de‑cabeça‑amarela ( Emberiza cineracea ) como ZPE áreas onde as espécies em questão estão insuficientemente representadas,
2. Quanto ao restante, a acção é julgada improcedente.
3. A República Helénica é condenada nas despesas.
4. O Reino de Espanha, a República Portuguesa, a República Francesa e a República da Finlândia suportarão as suas próprias despesas.
(1) .
(2)
–	JO L 103, p. 1; EE 15 F1 p. 125.
(3)
–	Acórdão de 19 de Maio de 1998, Comissão das Comunidades Europeias/Reino dos Países Baixos (C‑3/96, Colect., p. I‑3031).
(4)
–	Acórdão de 26 de Novembro de 2002, Comissão das Comunidades Europeias/República Francesa (C‑202/01, Colect., p. I‑11019).
(5)
–	Acórdão de 6 de Março de 2003, Comissão das Comunidades Europeias/República da Finlândia (C‑240/00, Colect., p. I‑2187).
(6)
–	Acórdão de 20 de Março de 2003, Comissão das Comunidades Europeias/República Italiana (C‑378/01, Colect., p. I‑2857).
(7)
–	V. as minhas conclusões desta data no processo C‑235/04.
(8)
–	V. as minhas conclusões desta data no processo C‑418/04.
(9)
–	Comunicado de impressa da Comissão IP/05/45, de 14 de Janeiro de 2005.
(10)
–	Heath, M. F. & M, I, Evans, Important Bird Areas in Europe. Priority sites for conservation. Volume 2: Southern Europe, BirdLife Conservation Series Nr. 8, Volume II, Cambridge (2000), p. 261 e segs.
(11)
–	JO L 206, p. 7.
(12)
–	Dados do barómetro Natura da Comissão, de Junho de 2006, europa.eu.int/comm./environment/nature/nature_conseration/useful_info/barometer/barometer. htm.
(13)
–	Embora a Comissão tenha alegado na audiência que também não foi classificada nenhuma zona para o francelho‑das‑torres, esta espécie ocorre «frequentemente» por exemplo na ZPE «Dionisiades islands», que corresponde 100% ao sítio IBA 192, v. IBA 2000 Vol. II, p. 329.
(14)
–	V. acórdãos Comissão/França (já referido na nota 4, n. os  19 e segs.), Comissão/Finlândia (já referido na nota 5, n. os  28 e segs.) e Comissão/Itália (já referido na nota 6, n.° 16), bem como as minhas conclusões desta data no processo Comissão/Espanha (C‑235/04, ainda não publicadas na Colectânea, n. os  26 e segs.)
(15)
–	Acórdãos de 4 de Julho de 2002, Comissão/Grécia (C‑173/01, Colect., p. I‑6129, n.° 7), de 10 de Abril de 2003, Comissão/França (C‑114/02, Colect., p. I‑3783, n.° 9), e de 18 de Maio de 2006, Comissão/Espanha (C‑221/04, ainda não publicado na Colectânea, n.° 23).
(16)
–	Acórdão Comissão/Países Baixos (já referido na nota 3, n. os  55 e segs.).
(17)
–	Acórdãos de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha [«Marismas de Santoña»] (C‑355/90, Colect., p. I‑4221, n.° 26), de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds [«Lappel Bank»] (C‑44/95, Colect., p. I‑3805, n.° 26) e Comissão/Países Baixos (já referido na nota 3, n. os  59 e segs.).
(18)
–	V. acórdão Marismas de Santoña (já referido na nota 17, n.° 11).
(19)
–	V. acórdão de 23 de Março de 2006, Comissão/Áustria [«Lauteracher Ried»] (C‑209/04, Colect., p. I‑2755, n.° 44).
(20)
–	Acórdãos Comissão/Países Baixos (já referido na nota 3, n. os  68 a 70) e Comissão/Itália (já referido na nota 6, n.° 18).
(21)
–	Acórdão Países Baixos (já referido na nota 3, n.° 68).
(22)
–	V. a este respeito, e, em particular quanto à parte espanhola do IBA 2000, os desenvolvimentos constantes das minhas conclusões desta data no processo Comissão/Espanha (C‑235/04, ainda não publicadas na Colectânea, n. os  46 e segs.).
(23)
–	IBA 2000, Volume II, p. 274.
(24)
–	V. acórdãos de 17 de Janeiro de 1991, Comissão/Itália [épocas de caça] (C‑157/89, Colect., p. I‑57, n.° 15) e de 8 de Junho de 2006, WWF Italia e o. (C‑60/05, ainda não publicado na Colectânea, n.° 27).
(25)
–	V. supra, n.° 26.
(26)
–	Acórdão Lauteracher Ried (já referido na nota 20, n.° 44).
(27)
–	Acórdãos de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália (262/85, Colect., p. 3073, n.° 9) e de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França (C‑38/99, Colect., p. I‑10941, n.° 53).
(28)
–	V. a este respeito BirdLife International (2001), Important Bird Areas and potential Ramsar Sites in Europe. BirdLife International, Wageningen, The Netherlands.
(29) –								BirdLife International (2001) (já referido na nota 29, p. 50).
(30)
–	Uma zona húmida tem importância internacional quando alberga espécies vulneráveis (vulnerable), em perigo (endangered) ou gravemente ameaçadas (critically endangered) ou comunidades ecológicas ameaçadas, v. BirdLife International
(2001) (já referido na nota 29, p. 2).
(31)
–	IBA 2000, Volume II, p. 323.
(32) –								BirdLife International (2001) (já referido na nota 29, p. 50).
(33)
–	Acórdão Comissão/Países Baixos (já referido na nota 3, n. os  63 e 72, conjugados com os n. os  40 e segs.).
(34)
–	Acórdão Comissão/Itália (já referido na nota 6, n.° 18).
(35)
–	Acórdãos de 29 de Abril de 2004, Comissão/Alemanha (C‑387/99, Colect., p. I‑3751, n.° 42), de 26 de Abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, Colect. 2005, p. I‑3331, n.° 28), de 12 de Maio de 2005, Comissão/Bélgica (C‑287/03, Colect., p. I‑3761, n.° 29), e de 27 de Abril de 2006, Comissão/Alemanha (C‑441/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 50).