61991C0222
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 2 maart 1993 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A — Inleiding
1.
De verzoeken om een prejudiciële beslissing in de zaken C-222/91 en C-ll/92 hebben betrekking op de uitlegging van bepaalde artikelen van richtlijn 89/622/EEG van de Raad van 13 november 1989 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de etikettering van tabaksprodukten (
1
) (hierna: „richtlijn”). Hoewel deze twee zaken niet zijn gevoegd, meen ik ze wegens de nauwe samenhang tussen beide in één conclusie te moeten behandelen.
2.
De feiten, de achtergrond en het procesverloop in de hoofdgedingen, de ter zake toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht en van nationaal recht en de opmerkingen van partijen zijn uiteengezet in de rapporten ter terechtzitting, zodat ik mijzelf hier kan beperken tot het in herinnering brengen van de voornaamste punten van de twee zaken. Bij mijn standpuntbepaling zal ik waar nodig op de details terugkomen.
3.
In zaak C-222/91, een prejudiciële verwijzing door de Consiglio di Stato (
2
), zijn de in geding zijnde bepalingen vastgesteld in een decreet ter uitvoering van artikel 4 van de richtlijn en worden zij bestreden door ondernemingen uit de tabakssector (hierna: „verzoeksters in de Italiaanse procedure”). Met het oog op artikel 4, lid 2, dat de aanbrenging van specifieke waarschuwingen op pakjes sigaretten regelt, bepaalde het decreet in zijn oorspronkelijke versie, dat op elk pakje twee waarschuwingen van dit type moesten worden aangebracht. Naar het oordeel van verzoeksters in de Italiaanse procedure was deze regeling in strijd met de bepalingen van de richtlijn die immers slechts een enkele waarschuwing verlangen.
4.
Het ministerieel decreet is na de nietigverklaring ervan door het Tribunale amministrativo regionale Lazio weliswaar aldus gewijzigd, dat het thans niet meer dan één specifieke waarschuwing verlangt. De ministeries hebben tegen die beslissing van het Tribunale niettemin hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato, stellende dat de eerste versie van het decreet een juiste uitvoering vormde van de richtlijn. In deze context stelt de Consiglio di Stato de vraag, hoeveel waarschuwingen uit hoofde van de richtlijn moeten worden aangebracht en of de Lid-Staten ten minste het aanbrengen van meer dan één waarschuwing kunnen voorschrijven.
5.
De verwijzende rechter stelt tevens de vraag, hoe artikel 4, lid 5, van de richtlijn betreffende de aanbrenging van de algemene waarschuwing („Brengt de gezondheid ernstige schade toe”) moet worden uitgelegd, indien het andere tabaksprodukten dan sigaretten betreft. Op dit punt schrijft het ministerieel decreet (in beide versies) voor, dat deze waarschuwing ten minste 4 % van de zijde van het pakje moet beslaan. Verzoeksters in de Italiaanse procedure zijn van mening, dat wat deze produkten betreft, de richtlijn niet toestaat dat een minimumoppcrvlak wordt voorgeschreven. De vraag van de verwijzende rechter is op dit punt gericht.
6.
In zaak C-11/92 vraagt de High Court of Justice, hoe de bepalingen van de richtlijn inzake het oppervlak dat de vermelding van het teer- en nicotinegehalte (artikel 3, lid 3, van de richtlijn) en de waarschuwingen (artikel 4, lid 4, van de richtlijn) op pakjes sigaretten moeten beslaan, dienen te worden uitgelegd. De regeling die met het oog op de omzetting van de richtlijn in het Verenigd Koninkrijk is vastgesteld, de Tobacco Products Labeling (Safety) Regulation 1991, voorziet op dit punt, dat de verschillende vermeldingen elk „ten minste 6 %” van de oppervlakte van de zijkant moeten beslaan. In het geval dat sigaretten van welk merk ook uit een andere Lid-Staat worden ingevoerd om in het Verenigd Koninkrijk in de handel te worden gebracht, worden de voorwaarden van de Britse regeling geacht te zijn vervuld, indien op het pakje in de Engelse taal waarschuwingen staan die in overeenstemming zijn met de door die andere Lid-Staat in het kader van de omzetting van de richtlijn gestelde eisen. De verwijzende rechter is van mening, dat volgens deze bepalingen de sigaretten die volgens de wetgeving van een Lid-Staat zijn geëtiketteerd en qua oppervlak voldoen aan de 4 %-eis, uit die andere Lid-Staat kunnen worden ingevoerd en in het Verenigd Koninkrijk in de handel kunnen worden gebracht. In het binnenland vervaardigde sigaretten zouden daarentegen slechts kunnen worden verkocht, indien hun etikettering voldoet aan de door de Britse regeling voorgeschreven eis van 6 %.
7.
Volgens verzoeksters in het hoofdgeding (hierna: „verzoeksters in de Britse procedure”) is het vervangen van de in de richtlijn opgenomen eis van „ten minste 4 %” van het oppervlak van het pakje door een strengere eis indien het gaat om in het binnenland vervaardigde produkten, onverenigbaar met de richtlijn. Dit probleem is het onderwerp van de prejudiciële vraag van de High Court.
B — Standpuntbepaling
8.
De opgeworpen vragen hebben alle, weliswaar uit verschillende invalshoeken, betrekking op de speelruimte die de bepalingen van de richtlijn inzake de etikettering van tabaksprodukten aan de Lid-Staten laten. Bijgevolg moet in de eerste plaats de aard en draagwijdte van de met de richtlijn beoogde harmonisatie, in het algemeen te worden vastgesteld (I), om daarna in te gaan op elk van de prejudiciële vragen (II).
9.
I. 1) De richtlijn is volgens de eerste alinea van de preambule gebaseerd op artikel 100 A van het Verdrag. Dit artikel machtigt de Raad om onder de aldaar vermelde voorwaarden „de maatregelen vast [te stellen] inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen”. Volgens artikel 8 A van het Verdrag omvat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen, waarin onder meer het vrije verkeer van goederen is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag.
10.
Deze bepalingen bakenen het kader af van het doel waarop de richtlijn is gebaseerd.
11.
Op dit punt dient te worden vastgesteld, dat de volgens artikel 100 A vast te stellen maatregelen in het licht van de omschrijving van de interne markt kennelijk tot doel hebben, de belemmeringen weg te nemen die voortkomen uit de nationale wetgevingen van de verschillende Lid-Staten, volgens welke deze staten het recht hebben zich te beroepen op gewichtige eisen betreffende het algemeen belang of de bescherming van de in artikel 36 van het Verdrag opgesomde belangen. Al naar gelang het geval kan echter blijken, dat het vrije verkeer als zodanig, dat men op deze manier beoogt te verwezenlijken, niet voldoende is om een interne markt te scheppen. Om dit doel te bereiken, kan het daarentegen noodzakelijk zijn, tevens de mededingingsvoorwaarden op de markten van de Lid-Staten te harmoniseren, zodat het vrije verkeer van goederen (of een andere fundamentele vrijheid) daadwerkelijk en zonder discriminatie kan worden uitgeoefend.
12.
In deze zin verklaarde het Hof in zijn arrest „Titaandioxide” (
3
) dat:
„bepalingen die door milieuoverwegingen worden ingegeven, zeer wel een belasting [kunnen] vormen voor de ondernemingen waarop zij van toepassing zijn, en [dat] bij gebreke van harmonisatie van de nationale bepalingen ter zake de mededinging daardoor ernstig [zou] kunnen worden vervalst”.
13.
En het Hof vervolgde:
„Een maatregel ter harmonisering van de nationale regelingen inzake de produktievoorwaarden in een bepaalde tak van industrie, waarmee wordt beoogd de concurrentiedistorsies in die industrietak uit de weg te ruimen, draagt derhalve bij aan de verwezenlijking van de interne markt en valt daarom binnen de werkingssfeer van artikel 100 A, welke bepaling in het bijzonder is afgestemd op de voltooiing van de interne markt.” (
4
)
14.
De harmonisatie, overeenkomstig artikel 100 A, van de nationale wettelijke bepalingen die invloed hebben op het goederenverkeer, kan derhalve zowel het vrije verkeer van goederen als de onderlinge aanpassing van de mededingingsvoorwaarden tot doel hebben. In dit verband kunnen er verschillen zijn, zowel vanuit het gezichtspunt van de mate van aanpassing als vanuit het gezichtspunt van het belang van elk van die overwegingen. Dit heeft de Commissie op gedetailleerde wijze aangetoond in zaak C-222/91. In het volgende punt zal ik aantonen, dat de opstellers van de richtlijn vrij duidelijk gekozen hebben voor één van de opvattingen die mogelijk zijn.
2)
De voornaamste gegevens waaruit het door de richtlijn gekozen harmonisatietype blijkt, staan in de considerans en in de artikelen 8 en 9 van de richtlijn.
15.
Inzake het vrije verkeer van uit andere Lid-Staten ingevoerde goederen omschrijft de richtlijn de maatstaven die, indien zij worden geëerbiedigd, verhinderen dat de Lid-Staten de handel in produkten afkomstig uit andere Lid-Staten verbieden of beperken om redenen die verband houden met de etikettering. Dit volgt uit de considerans in samenhang met artikel 8 van de richtlijn. In de eerste twee overwegingen van de considerans wordt verklaard:
„dat er tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de etikettering van tabaksprodukten verschillen bestaan; dat dergelijke verschillen een belemmerende invloed hebben op het handelsverkeer en bijgevolg een hinderpaal vormen voor de totstandbrenging en de werking van de interne markt;
(...) dat deze eventuele belemmeringen derhalve moeten worden weggenomen en. dat daartoe het in de handel brengen van en het vrije verkeer in tabaksprodukten met betrekking tot de etikettering daarvan aan gemeenschappelijke regels moeten worden onderworpen”.
16.
Artikel 8 van de richtlijn bepaalt:
„1.   De Lid-Staten mogen de handel in de produkten die met deze richtlijn in overeenstemming zijn, verbieden noch beperken om redenen die verband houden met de etikettering.
2.   De bepalingen van deze richtlijn laten het recht van de Lid-Staten onverlet om, met inachtneming van het Verdrag, de eisen te stellen die zij ter bescherming van de gezondheid van de bevolking nodig achten bij de invoer, de verkoop en het verbruik van tabaksprodukten, voor zover zulks niet inhoudt dat de etikettering van de produkten ten opzichte van de bepalingen van deze richtlijn wordt gewijzigd.”
17.
Uit de bepalingen van de richtlijn volgt, dat de etikettering op bepaalde punten kan variëren naar gelang van de Lid-Staat waar het produkt is vervaardigd. Zo staat artikel 4, lid 2, bij voorbeeld uitdrukkelijk toe, dat de samenstelling van de lijsten met specifieke waarschuwingen per Lid-Staat verschilt. Maar voor zover de richtlijn dergelijke verschillen niet uitsluit, kan de invoer niet worden verboden om de enkele reden dat de etikettering van het ingevoerde produkt verschilt van die van nationale produkten, indien het ingevoerde produkt voldoet aan de bepalingen ter zake van de richtlijn en van de Lid-Staat van herkomst. Volgens de richtlijn immers wordt de etikettering ondanks het bestaan van deze verschillen als gelijkwaardig beschouwd.
18.
Inzake de onderlinge aanpassing van de mededingingsvoorwaarden rijst de vraag, in welke mate de richtlijn de eisen voorschrijft, die de Lid-Staten voor de produkten vaststellen, ongeacht hun herkomst. Op dit punt dient onderscheid te worden gemaakt tussen de minimumgrenzen en de maximumgrenzen van deze eisen. Inzake het eerste deel van deze vraag volgt uit de tweede en de derde overweging van de considerans en uit artikel 9, dat de produkten die niet aan de eisen van de richtlijn voldoen, in principe niet in de handel kunnen worden gebracht. Wat de „gemeenschappelijke regels” betreft, die de richtlijn volgens de tweede overweging van de considerans bevat, blijkt uit de derde overweging van de considerans, overeenkomstig de geest van artikel 100 A, lid 3, van het Verdrag, dat:
„bij deze gemeenschappelijke regels naar behoren rekening moet worden gehouden met de bescherming van de gezondheid van de bevolking”.
19.
Volgens artikel 9, lid 2, moeten de door de Lid-Staten met het oog op de omzetting van de richtlijn vastgestelde bepalingen uiterlijk op 31 december 1991 in werking treden. Voorts wordt vermeld:
„De produkten die op 31 december 1991 bestaan en niet met deze richtlijn in overeenstemming zijn, mogen evenwel nog in de handel worden gebracht:
—
tot en met 31 december 1992 voor sigaretten,
—
tot en met 31 december 1993 voor andere tab akspro dukten. ”
20.
Gelet op deze bepalingen is het duidelijk, dat na afloop van de aldus vastgestelde overgangsperiode uitsluitend nog produkten die met de richtlijn in overeenstemming zijn, in de handel mogen worden gebracht.
21.
Dan kom ik nu toe aan de vraag, of de richtlijn tevens voorziet in een maximumgrens voor de eisen, die eveneens geldt voor nationale produkten, zodat het bij eerbiediging van deze grens niet mogelijk is zich tegen het in de handel brengen daarvan te verzetten.
22.
Ik ben van mening, dat deze vraag in beginsel bevestigend dient te worden beantwoord, echter onder voorbehoud van de verschillende bepalingen die de Lid-Staten een speelruimte geven.
23.
Dit blijkt naar mijn mening uit de reeds aangehaalde bewoordingen van de eerste en de tweede overweging van de considerans en met name uit artikel 8. Het eerste lid van dit artikel heeft uitdrukkelijk betrekking op de „handel” (en derhalve niet alleen de „invoer”) van produkten. In het tweede lid betreffende de bepalingen die de Lid-Staten mogen vaststellen ter bescherming van de gezondheid van de bevolking, wordt vermeld dat zij betrekking hebben op „de invoer”, „de verkoop” en „het verbruik,” Juist ter zake van deze mogelijkheid maakt de richtlijn het voorbehoud, dat de door de Lid-Staten vastgestelde eisen niet kunnen inhouden, „dat de etikettering van de produkten ten opzichte van de bepalingen van deze richtlijn wordt gewijzigd”.
24.
Waarschijnlijk zou men aan deze bepalingen minder belang hechten indien het arrest Ratti (
5
) er niet was. Die zaak werd bij het Hof aanhangig gemaakt in het kader van een door de Italiaanse instanties tegen een Italiaans onderdaan ingestelde strafprocedure op basis van richtlijn 73/173/EEG inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van bepaalde gevaarlijke preparaten (oplosmiddelen). (
6
) De doorslaggevende passages van deze richtlijn — de eerste overweging van de considerans en artikel 8 — zijn praktisch gelijk aan de overeenkomstige bepalingen van de in geding zijnde richtlijn. Artikel 3 van richtlijn 73/173 bevat een verbod om bepaalde zaken op de markt te brengen, met dezelfde strekking als die van artikel 9 van de in geding zijnde richtlijn.
25.
Inzake richtlijn 73/173 stelde het Hof het navolgende vast (r. o. 26 en 27):
„Blijkens artikel 3, juncto artikel 8 van richtlijn 73/173 kunnen oplosmiddelen enkel op de markt worden gebracht indien zij in overeenstemming zijn ‚mct de bepalingen van deze richtlijn en van haar bijlage’, en staat het de Lid-Staten niet vrij om naast de door deze richtlijn voor de invoer voorziene regeling een afwijkende regeling voor de binnenlandse markt te handhaven.
Uit het stelsel van richtlijn 73/173 volgt dus dat een Lid-Staat in zijn nationale wettelijke regeling geen voorwaarden mag opnemen die meer restrictief of zelfs meer gedetailleerd, althans anders zijn dan die welke in de richtlijn zijn voorzien ter zake van de indeling, de verpakking en het kenmerken van oplosmiddelen, en dat dit verbod om andere beperkingen op te leggen, zowel geldt voor de rechtstreekse afzet van produkten op de nationale markt als voor ingevoerde produkten.” (
7
)
26.
Wat gold voor richtlijn 73/173, geldt uiteraard nog sterker voor de in geding zijnde richtlijn. Immers, de gemeenschapswetgever kende het arrest Ratti, toen hij richtlijn 89/622 vaststelde. Indien hij de richtlijn had willen baseren op een ander beginsel dan het Hof destijds uit de tekst van richtlijn 73/173 heeft afgeleid, zou hij dit kenbaar hebben gemaakt door een duidelijk andere formulering te kiezen. Nu dit niet is gebeurd, dient men ervan uit te gaan, dat het de Lid-Staten in het algemeen niet is toegestaan binnen de werkingssfeer van de richtlijn andere en met name strengere eisen dan die van de richtlijn te stellen.
27.
Aan deze constatering wordt niet afgedaan door het door de Britse regering ter terechtzitting aangevoerde arrest in zaak C-376/90. (
8
) In die zaak was het Hof van oordeel, dat een bepaling betreffende de voor leerlingen geldende limietdosis voor straling (
9
) als een minimumbcschermingsnorrn moest worden beschouwd, hoewel zij niet uitdrukkelijk als zodanig was aangeduid. In dat arrest nam het Hof eerst stelling ten aanzien van artikel 2, sub b, van het EGAVcrdrag en constateerde het, dat de uniforme veiligheidsnormen in de zin van deze bepaling het vaststellen van strengere (nationale) bepalingen niet stelselmatig uitsluit. (
10
) Wat de uitlegging van de richtlijn zelf betreft, baseerde het Hof zich op het feit, dat de daarin voorziene limietdoses steunen op de aanbevelingen van de Internationale commissie voor stralingsbescherming, volgens welke deze doses de grens van het toelaatbare naderen. Het Hof was van oordeel, dat de richtlijn op dezelfde wijze moest worden uitgelegd, aangezien zij niets bevat wat de conclusie zou rechtvaardigen, dat de gemeenschapswetgever van het standpunt van de Internationale commissie voor stralingsbescherming is afgeweken. (
11
) Deze redenering is echter niet van toepassing op het onderhavige geval.
28.
Niettemin worden de gevolgen van het beginsel waarop de richtlijn is gebaseerd en dat de Lid-Staten verbiedt strengere eisen dan de richtlijn zelf te stellen, zelfs wanneer het om hun nationale produktie gaat, afgezwakt door de speelruimte die bepaalde bepalingen van de richtlijn zelf toelaten. Deze bepalingen, zoals bij voorbeeld het reeds aangehaalde artikel 4, lid 2, hebben slechts zin wanneer zij aldus worden uitgelegd, dat de producenten niet van de Lid-Staat van fabricage kunnen eisen, dat hij regels vaststelt die zo mild zijn als de richtlijn maar toelaat. Het stelsel van artikel 4, lid 2, kan tot gevolg hebben, dat bepaalde produkten op hun binnenlandse markt in het nadeel zijn ten opzichte van ingevoerde produkten, namelijk wanneer de vermeldingen op in het binnenland vervaardigde pakjes in de ogen van de consument meer ontmoedigend zijn dan die op ingevoerde pakjes. In de richtlijn wordt deze mogelijkheid bewust aanvaard.
29.
II. Tegen deze achtergrond moet op de door de Consiglio di Stato en de High Court gestelde vragen worden ingegaan, waarbij het dienstig lijkt eerst de — enige — vraag van de High Court te behandelen. Vervolgens zal ik de eerste vraag van de Consiglio di Stato behandelen, die in bepaalde opzichten met die van de High Court overeenkomt, en ten slotte de beide andere vragen van de Consiglio di Stato.
30.
De vraag van de High Court (zaak CI 1/92)
31.
Deze vraag heeft betrekking op de artikelen 3, lid 3, en 4, lid 4, van de richtlijn. Inzake de vermeldingen betreffende het teer-en nicotinegehalte bepaalt artikel 3, lid 3:
„De vermeldingen moeten op de zijkant van sigarettenpakjes in de officiële taal, respectievelijk de officiële talen, van het land van eindverkoop met duidelijk leesbare letters op een contrasterende achtergrond op zodanige wijze zijn aangebracht, dat ze ten minste 4 % van de oppervlakte van de zijkant beslaan. Dit percentage wordt voor landen met twee officiële talen op 6 % gebracht, voor landen met drie officiële talen op 8 %.”
32.
Artikel 4, lid 4, regelt het percentage van de ruimte voor de algemene en de specifieke waarschuwingen op de volgende wijze:
„Op de pakjes sigaretten moeten de in de leden 1 en 2 bedoelde waarschuwingen ten minste 4 % van elk groot oppervlak van de verpakkingseenheid beslaan, de in lid 3 bedoelde vermelding van de instantie waarvan de -waarschuwing uitgaat niet inbegrepen. (
12
) Dit percentage wordt voor landen met twee officiële talen op 6 % gebracht en voor landen met drie officiële talen op 8 %.”
33.
Dienaangaande stelt de High Court de navolgende vraag:
„Is het in overeenstemming met de artikelen 3, lid 3, en 4, lid 4, van richtlijn 89/622/EEG, indien krachtens nationale voorschriften de in de artikelen 3, lid 1, en 4, leden 1 en 2, van de richtlijn bedoelde informatie en waarschuwingen op zodanige wijze op pakjes sigaretten moeten worden gedrukt, dat zij ten minste 6 % van de in de richtlijn bedoelde zijden beslaan, wanneer deze eisen voor de binnenlandse produktio gelden, maar hieraan bij uit een andere Lid-Staat ingevoerde pakjes sigaretten wordt geacht te zijn voldaan, indien deze pakjes in overeenstemming zijn met de eisen met betrekking tot de oppervlakte, die door die andere Lid-Staat krachtens de artikelen 3, lid 3, en 4, lid 4, van de richtlijn zijn gesteld?”
34.
In het licht van hetgeen hiervoor is gesteld, gaat het in deze vraag erom, of de uitdrukking „ten minste” was bedoeld om de Lid-Statcn een speelruimte te geven die hun toestaat voor nationale produkten een oppervlaktcpercentage vast te stellen dat groter is dan in de richtlijn voorzien, zolang zij maar toestaan dat ingevoerde produkten die aan het in de richtlijn genoemde percentage voldoen, in de handel worden gebracht.
35.
Zoals de Commissie terecht opmerkt, is de tekst op zich niet ondubbelzinnig. De uitdrukking „ten minste” kan puur grammaticaal betrekking hebben op de door de Lid-Staten vast te stellen maatregelen, dat wil zeggen dat men hun zo (slechts) een minimumgrens oplegt, maar zij kan ook betrekking hebben op de etikettering door de producenten, dat wil zeggen dat zij alleen als onwettig wordt beschouwd indien het minimumpercentage van 4 % niet wordt bereikt, en niet in het geval dat dit percentage wordt overschreden. Dat artikel 10 van de richtlijn en artikel 189 van het Verdrag zijn gericht tot de Lid-Staten, betekent nog niet, dat het verboden is de tekst op de hierboven beschreven tweede wijze uit te leggen. Het is gewoon niet mogelijk te zeggen, of de term „ten minste” betrekking heeft op de aan de Lid-Staten opgelegde verplichting of op de verplichting die zij aan de producenten moeten opleggen.
36.
Naar mijn mening heeft die term, anders dan de Commissie en de Britse en de Ierse regering betogen, betrekking op de etikettering door de producenten en kent zij de Lid-Staten geen speelruimte toe. Verzoeksters in de Britse procedure vestigen terecht de aandacht op het feit, dat een soortgelijke bepaling inzake de etikettering van oplosmiddelen al in artikel 6 van richtlijn 73/173 is opgenomen. (
13
) Dit artikel lijkt zich niet te verzetten tegen de conclusie van het Hof in de zaak Ratti inzake de aard van de door deze richtlijn voorziene harmonisatie; het Hof heeft immers uitdrukkelijk naar de bepalingen van dit artikel verwezen.
37.
Overigens moet worden vastgesteld, dat de gemeenschapswetgever in het kader van richtlijn 79/112/EEG (
14
), die onder meer de etikettering van levensmiddelen regelt, een bepaling heeft vastgesteld, waarin uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid de nationale produktie strenger te behandelen. Na het eerste lid, volgens welk op de etikettering van levensmiddelen (onder voorbehoud van andere modaliteiten en afwijkende bepalingen) uitsluitend bepaalde „gegevens [moeten] worden vermeld”, bepaalt artikel 3, lid 2, van die richtlijn:
„In afwijking van lid 1, mogen de Lid-Staten de nationale voorschriften handhaven krachtens welke de fabricage-of de verpakkingsinrichting, voor wat hun nationale produktie betreft, verplicht moet worden aangeduid.”
38.
In tegenstelling tot zijn beslissing inzake artikel 6 van richtlijn 73/173 (zaak Ratti), heeft het Hof ter zake van artikel 3, lid 2, vastgesteld, dat het gaat om een uitzondering op het beginsel van volledige harmonisatie zoals voorzien in richtlijn 79/112. In het arrest Mathot (
15
) van 18 februari 1987, en derhalve vóór de vaststelling van de richtlijn die het voorwerp van het onderhavige geding vormt, overwoog het Hof:
„Voormelde richtlijn nr. 79/112 heeft met betrekking tot de etikettering en de presentatie een aantal verplichtingen in het leven geroepen die voor in de gehele Gemeenschap verkochte levensmiddelen gelden, zonder dat daarbij onderscheid kan worden gemaakt naar gelang de herkomst van de levensmiddelen, met als enige uitzondering het bepaalde in artikel 3, lid 2.”
39.
In de daarop volgende overwegingen brengt het Hof geen enkele beperking op deze vaststelling aan, maar preciseert het enkel, dat een marktdeelnemer geen aanspraak kan maken op ontheffing van de bepalingen waardoor de richtlijn in de betrokken Lid-Staat wordt omgezet, om de enkele reden dat zij ten onrechte niet op ingevoerde produkten worden toegepast.
40.
Het Hof heeft de rechtspraak Mathot overigens bevestigd in het arrest SARPP. (
16
)
41.
Gelet op de praktijk van de gemeenschapswetgever bij eerdere handelingen inzake de etikettering van bepaalde goederen, en gelet op de uiteenlopende resultaten die het Hof gezien de verschillende formuleringen heeft bereikt, dringt de conclusie zich op, dat de in geding zijnde formulering niet was bedoeld om de Lid-Statcn enige speelruimte te geven om een groter oppervlaktepercentage, vast te stellen.
42.
Deze conclusie komt overeen met het doel van de richtlijn, zowel wat de vergemakkelijking van het goederenverkeer als wat de onderlinge aanpassing van de mededingingsvoorwaarden betreft. Zoals verzoeksters in de Britse procedure terecht hebben opgemerkt, zou een producent, om zijn produkt van Lid-Staat A, waar de eisen betreffende het oppervlak strenger zijn dan in de richtlijn voorzien, te kunnen uitvoeren naar Lid-Staat B die dezelfde officiële taal als Lid-Staat A heeft, de verpakking moeten wijzigen indien Lid-Staat B genoegen neemt met een oppervlaktepcrccntage van 4 %. Het is juist, dat, indien men het standpunt van de Commissie en van de Britse regering zou overnemen, het in overeenstemming met de bepalingen van Lid-Staat A geëtiketteerde produkt ook in Lid-Staat B in de handel kan worden gebracht. De invoer zou echter in het nadeel zijn ten opzichte van de nationale produktie van Lid-Staat B, indien de producent zich niet zou aanpassen aan de in deze Lid-Staat geldende minder strenge normen. De door de richtlijn beoogde doelen, de vrijmaking van de handel en de onderlinge aanpassing van de mededingingsvoorwaarden, zouden beide in het gedrang komen.
43.
Het is duidelijk, dat dit soort situaties zich slechts voordoet bij de handel tussen enkele Lid-Staten vanwege de verscheidenheid aan officiële talen in de Lid-Staten. Het komt vaak voor, dat voor pakjes sigaretten die voor de uitvoer zijn bestemd, een andere etikettering nodig is dan voor pakjes sigaretten die voor de verkoop op de binnenlandse markt zijn bestemd (zie de artikelen 3, lid 3, en 4, leden 1 en 2). Juist deze stand van zaken pleit voor de opvatting, dat het vaststellen van eisen inzake het oppervlak met name de onderlinge aanpassing van de mededingingsvoorwaarden tot doel heeft, in de zin dat de in een Lid-Staat vervaardigde produkten niet kunnen worden onderworpen aan strengere eisen dan die welke aan ingevoerde produkten worden opgelegd. De uitlegging die de Commissie en de Britse regering aan de in geding zijnde bepalingen wensen te geven, zou met dit doel in duidelijke tegenspraak zijn. Deze conclusie dringt zich des te meer op, nu de richtlijn, die als minimumregeling wordt beschouwd, geen maximumgrens bevat voor het oppervlaktepercentage dat door de Lid-Statcn kan worden vastgesteld. Dit percentage kan bijgevolg theoretisch tussen 5 en 100 % liggen. Ik kan mij niet voorstellen, dat de opstellers van de richtlijn een dergelijke situatie in het leven hebben willen roepen.
44.
Zoals men gelet op artikel 4, lid 2, juncto de bijlage van de richtlijn kan vaststellen, hebben zij daarentegen op punten waarop zij het bestaan van verschillen tussen de nationale bepalingen hebben aanvaard, op nauwgezette wijze de grenzen van de speelruimte van de Lid-Statcn vastgesteld. Binnen de aldus bepaalde speelruimte wijken de Lid-Staten in feite niet af van de richtlijn, maar de wijze waarop zij haar toepassen, verschilt — op toegestane en voorspelbare wijze — van de wijze van toepassing door andere Lid-Staten.
45.
De aard van de thans in geding zijnde gemeenschapsregels pleit overigens voor een dergelijke benaderingswijze. Het bestaan van verschillen inzake de mate van strengheid van de etiketteringsregels ter waarschuwing voor het gebruik van het betrokken produkt en bijgevolg ter beperking van dit gebruik, kan op bijzonder sterke wijze afbreuk doen aan de gelijkheid van kansen op het gebied van de mededinging. Er is immers een verschil tussen dit soort regels en de regels die de eigenschappen van het produkt zelf betreffen. Nationale bepalingen die verder gaan dan de door een harmonisatierichtlijn inzake de eigenschappen van het betrokken produkt voorziene normen, kunnen in bepaalde gevallen de in deze staat vervaardigde produkten een concurrentievoordeel verschaffen op de markten van de Lid-Staten — dat wil zeggen ook op de markten van andere staten dan de staat van fabricage—, wanneer aan deze strengere bepalingen een goede reputatie van het betrokken produkt is verbonden. Naar gelang de omstandigheden kan dit voordeel het nadeel dat voortvloeit uit de toepassing van strengere bepalingen op de markt van de Lid-Staat waar de produktie plaatsvindt, teniet doen. In concreto is dat echter moeilijk voorstelbaar, omdat de waarschuwingen juist tot doel hebben afbreuk te doen aan de „reputatie” van het produkt.
46.
Gelet op deze omstandigheden ben ik niet geheel overtuigd door de argumenten die de Commissie en de Britse regering voor hun opvatting aanvoeren, te weten het feit dat de richtlijn een evolutief karakter draagt, waarop in de achtste overweging van de considerans wordt gewezen, en de strijd tegen het roken, die volgens de resolutie (
17
) waarop in de vijfde overweging van de considerans wordt gedoeld, een prioritaire doelstelling van het gemeenschappelijk actieprogramma is.
47.
Het zou wellicht nuttiger zijn geweest, te voorzien in een ander stelsel ter bescherming van de bevolking, die men volgens de achtste overweging van de considerans in het kader van toekomstige maatregelen wil gaan versterken. Noch de bewoordingen noch de opbouw van de richtlijn leiden echter tot de vaststelling, dat de opstellers van deze richtlijn dit hebben gewild. Doch het Hof kan zijn uitlegging slechts baseren op objectieve en mitsdien controleerbare elementen.
48.
Bijgevolg stel ik voor, de vraag van de High Court te beantwoorden als volgt:
„Krachtens de artikelen 3, lid 3, en 4, lid 4, van richtlijn 89/622/EEG zijn de Lid-Staten gehouden voor alle pakjes sigaretten te verlangen, dat de vermelding van het gehalte aan nicotine en teer en de waarschuwingen bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, ten minste 4 % van het oppervlak van elk pakje beslaan. Zij mogen echter geen groter percentage verlangen, zelfs wanneer zij dit strengere vereiste beperken tot de nationale produktie.”
De eerste vraag van de Consiglio di Stato
49.
Dc eerste vraag van de Consiglio di Stato heeft betrekking op artikel 4, lid 5, van de richtlijn betreffende de algemene waarschuwing op andere tabaksprodukten dan sigaretten. Daarin wordt bepaald:
„Bij andere tabaksprodukten dan sigaretten dient de in lid 1 bedoelde algemene waarschuwing zonder mogelijkheid tot verwijdering op een duidelijk zichtbare plaats tegen een contrasterende achtergrond te worden afgedrukt of te worden aangebracht in duidelijk zichtbare, goed leesbare en onuitwisbare letters. Zij mag in geen geval verborgen, bedekt of gescheiden zijn door andere aanduidingen of afbeeldingen.”
In tegenstelling tot de bepaling betreffende pakjes sigaretten, te weten het reeds aangehaalde artikel 4, lid 4 (
18
), bevat deze bepaling geen enkele uitdrukkelijke aanwijzing betreffende het percentage dat de waarschuwing op het oppervlak van een van de zijden van het pakje, of enig ander oppervlak daarvan moet beslaan.
50.
Dienaangaande stelt de Consiglio di Stato de volgende vraag:
„Moet artikel 4 van richtlijn 89/622/EEG van 13 november 1989 aldus worden uitgelegd, dat de nationale instanties kunnen bepalen, dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde algemene waarschuwing op verpakkingseenheden van tabaksprodukten, andere dan pakjes sigaretten, ten minste 4 % moet beslaan van het oppervlak van de zijde waarop die waarschuwing is aangebracht?”
51.
Anders dan de vraag waarop ik zojuist ben ingegaan, betreft deze het probleem van de speelruimte van de Lid-Staten niet vanuit het perspectief van een door de richtlijn toegekende bevoegdheid, maar vanuit het perspectief van de draagwijdte van de harmonisatie. Uit de tekst van artikel 4, lid 5, blijkt namelijk op geen enkele wijze, dat de Lid-Staten het recht hebben om binnen de door de richtlijn gestelde grenzen verschillende regelingen vast te stellen. Hieruit volgt: ofwel de cis ten aanzien van het oppervlak valt onder de door artikel 4, lid 5, ingestelde harmonisatie en is bijgevolg in strijd met deze bepaling. Dan is hij noch voor nationale, noch voor ingevoerde produkten toelaatbaar. Ofwel, en dit geldt opnieuw voor beide categorieën produkten, hij valt buiten het geharmoniseerde gebied. In het laatste geval kan hij niet meer worden getoetst aan de richtlijn, maar enkel aan de artikelen 30 en 36, welke uitsluitend ingevoerde produkten betreffen.
52.
Naar mijn mening valt een dergelijke cis onder de harmonisatie in die zin, dat artikel 4, lid 5, hem impliciet maar duidelijk uitsluit.
53.
Uit de artikelen 3, lid 3, en 4, lid 4, van de richtlijn, blijkt, dat de opstellers ervan bekend waren met het probleem betreffende de eis ten aanzien van de oppervlakte. Bijgevolg moet ervan worden uitgegaan, dat zij wat artikel 4, lid 5, betreft, bewust van het invoeren van een regeling met die strekking hebben afgezien. Deze conclusie dringt zich te meer op, nu de waarschuwing van artikel 4, lid 5, op een (zichtbare) „plaats” op het pakje dient te worden aangebracht. De artikelen 3, ledeni en 3, en 4, ledeni, 2 en 4, gaan er daarentegen van uit, dat de waarschuwingen het „oppervlak” van deze pakjes beslaan — tot een bepaald percentage van dit „oppervlak”. Verder vult een eis van het soort als thans in geding is, de op vergelijkbare wijze in de artikelen 3, lid 3, en 4, leden 4 en 5, voorgeschreven regels betreffende de zichtbaarheid en leesbaarheid aan: onder een bepaalde absolute afmeting kunnen de letters door de gemiddelde consument niet meer worden ontcijferd; onder een bepaalde relatieve afmeting kunnen zij aan de aandacht van de consument ontsnappen, omdat zij in vergelijking met de afmetingen van het pakje onbeduidend lijken.
54.
Ten slotte wordt mijn zienswijze eveneens bevestigd door de voorstukken (
19
), waaruit kan worden opgemaakt, dat de aanvankelijk voor andere produkten dan sigaretten bedoelde eis ten aanzien van het oppervlak later is afgewezen (blijkbaar om praktische redenen). Artikel 4, lid 5, is overigens bij richtlijn 92/41/EEG (
20
), aldus gewijzigd, dat de vereiste waarschuwingen elk „1 % van de totale oppervlakte van de verpakkingseen-heid” moeten beslaan.
55.
Ik stel voor, de eerste vraag van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:
„Artikel 4, lid 5, van richtlijn 89/622/EEG staat de Lid-Staten niet toe om voor andere tabaksprodukten dan sigaretten voor te schrijven, dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde algemene waarschuwing ten minste 4 % moet beslaan van het oppervlak van de zijde waarop die waarschuwing is aangebracht.”
De tweede en de derde vraag van de Consiglio di Stato
56.
Deze vragen hebben betrekking op artikel 4, lid 2, van de richtlijn, waarin de volgende bepalingen inzake de zogenoemde specifieke waarschuwingen op pakjes sigaretten voorkomen:
„Bij pakjes sigaretten moeten op het andere grote verpakkingsoppervlak in de officiële taal, respectievelijk de officiële talen, van het land van eindverkoop, specifieke waarschuwingen -worden aangebracht volgens de volgende regel:
—
elke Lid-Staat stelt uitsluitend aan de hand van de in de bijlage vermelde lijst van waarschuwingen op;
—
dc gekozen specifieke waarschuwingen moeten op zodanige wijze op de verpakkingseenheden worden gedrukt dat elke waarschuwing in ieder geval op een even groot aantal verpakkingseenheden te zien is, met een tolerantie van ongeveer 5 %.”
57.
Dienaangaande stelt de nationale rechter de volgende vragen:
„Moet artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/622/EEG van 13 november 1989 aldus worden uitgelegd, dat volgens die bepaling op elk pakje sigaretten één enkele specifieke waarschuwing moet worden aangebracht, dan wel aldus dat een groter aantal specifieke waarschuwingen moet worden aangebracht?
Ingeval deze (voorgaande) vraag aldus moet worden beantwoord, dat volgens de gemeenschapsrichtlijn zelf niet meer dan één specifieke waarschuwing op elk pakje sigaretten moet worden aangebracht, blijven de nationale instanties dan niettemin bevoegd om te bepalen, dat op elk pakje een groter aantal specifieke waarschuwingen moet voorkomen?”
58.
Deze twee vragen komen voort uit een grammaticale dubbelzinnigheid in artikel 4, lid 2. In deze bepaling wordt namelijk de term „waarschuwing” uitsluitend in het meervoud gebruikt. Hoewel de betekenis van dit meervoud bij het eerste streepje geen enkel probleem vormt, omdat daar wordt verwezen naar de „in de bijlage vermelde” waarschuwingen, geven de tekst van de inleidende zin en van het tweede streepje aanleiding tot onduidelijkheid, omdat daarin zonder enige toelichting wordt gesproken van „waarschuwingen” die op elk pakje sigaretten „moeten (..) worden aangebracht” of „te zien” zijn.
59.
In theorie zijn er meer mogelijkheden denkbaar:
—
de richtlijn verlangt slechts één enkele waarschuwing. In dit geval kan de cis dat meer dan één waarschuwing wordt aangebracht, wettig of onwettig zijn;
—
de richtlijn verlangt meer waarschuwingen, dat wil zeggen ten minste twee. Dit betekent logischerwijs, dat de Lid-Staten, zelfs indien zij meer dan twee waarschuwingen eisen, in overeenstemming met de richtlijn handelen.
60.
Ik versta de uitgelegde tekst aldus, dat slechts één enkele waarschuwing verplicht is, maar dat het tevens verboden is meer dan één waarschuwing te eisen.
61.
Elke oplossing die de Lid-Staten ook maar zou toestaan meer dan één waarschuwing te verlangen, zou immers tot gevolg hebben, dat het aantal waarschuwingen dat wettig kan worden geëist, niet door objectieve criteria kan worden begrensd. Men kan dan ook vaststellen, dat in de richtlijn grenzen ontbreken waarbinnen bepalingen kunnen worden vastgesteld waarvan kan worden aangenomen, dat zij door de opstellers van de richtlijn als gelijkwaardig zullen worden beschouwd.
62.
Ten slotte schept elke andere uitlegging praktisch onoverkomelijke problemen voor de toepassing van artikel 4, lid 4. Men zou immers niet weten, waarop het percentage van 4 % betrekking heeft (op elk van de waarschuwingen of op alle waarschuwingen samen), en evenmin, hoe moet worden gehandeld in het geval van meer waarschuwingen in een Lid-Staat met twee of meer officiële talen.
63.
Gelet op deze overwegingen zou het antwoord op de tweede en de derde vraag van de Consiglio di Stato kunnen luiden als volgt:
„Artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/622/EEG moet aldus worden uitgelegd, dat volgens die bepaling op elk pakje sigaretten één specifieke waarschuwing moet worden aangebracht en dat de Lid-Staten niet kunnen verlangen dat een groter aantal waarschuwingen op elk pakje wordt aangebracht.”
C — Conclusie
64.
Bijgevolg stel ik voor, de in de zaken C-222/91 en C-ll/92 voorgelegde vragen te beantwoorden als volgt:
In zaak C-222/91:
„1)
Artikel 4, lid 5, van richtlijn 89/622/EEG staat de Lid-Staten niet toe om voor andere tabaksprodukten dan sigaretten voor te schrijven dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde algemene waarschuwing ten minste 4 % moet beslaan van het oppervlak van de zijde waarop die waarschuwing is aangebracht.
2)
Artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/622/EEG moet aldus worden uitgelegd, dat volgens die bepaling op elk pakje sigaretten één specifieke waarschuwing moet worden aangebracht en dat de Lid-Staten niet kunnen verlangen dat een groter aantal waarschuwingen op elk pakje wordt aangebracht.”
In zaak C-ll/92:
„Krachtens de artikelen 3, lid 3, en 4, lid 4, van richtlijn 89/622/EEG zijn de Lid-Staten gehouden voor alle pakjes sigaretten te verlangen dat de vermelding van het gehalte aan nicotine en teer en de waarschuwingen bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, ten minste 4 % van het oppervlak van elk pakje beslaan. Zij mogen echter geen groter percentage verlangen, zelfs wanneer zij dit strengere vereiste beperken tot de nationale produktie.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
1
)	PB 1989, L 359, biz. 1.
(
2
)	Het betreft de eerste prejudiciële verwijzing van dit hoge college.
(
3
)	Arrest van 11 juni 1991, zaak C-300/89, Commissie/Raad, Jurispr. 1991, blz. I-2867.
(
4
)	R. o. 23.
(
5
)	Arrest van 5 april 1979, zaak 148/78, Ratti, Jurispr. 1979, blz. 1629.
(
6
)	Richtlijn van de Raad van 4 juni 1973 (PD 1973, L 189, biz. 7).
(
7
)	Cursivering van mij.
(
8
)	Arrest van 25 november 1992, zaak C-376/90, Commissie/België, Jurispr. 1992, biz. I-6153.
(
9
)	Artikel 10, lid 2, van richtlijn 80/836/Euratom van de Raad van 15 juli 1980 (PB 1980, L 246, biz. 1).
(
10
)	R. o. 18 en 19.
(
11
)	R. o. 24-27.
(
12
)	In het derde lid wordt bepaald:
„De Lid-Statcn kunnen bepalen dat in de waarschuwingen als bedoeld in de leden 1 en 2 tevens moet worden vermeld van welke instantie die waarschuwingen uitgaan.”
(
13
)	Artikel 6, lid 1, bepaalt:
„1.
Indien de in artikel 5 voorgeschreven aanduidingen op een etiket zijn vermeld, moet dit etiket zodanig op een of meer kanten van de verpakking zijn aangebracht, dat het horizontaal kan worden gelezen, wanneer de verpakking normaal wordt neergezet. De etiketten moeten de volgende formaten hebben:
Inhoud van de verpakking
Formaat
— minder dan of gelijk aan 3 l
zo mogelijk
52 X 74 mm
—
meer dan 3 1 doch ten hoogste 50 l
ten minste
74 X 105mm
—
meer dan 50 1 doch ten hoogste 500 l
ten minste
105 X 148 mm
— meer dan 500 l
ten minste
148 X 210 mm
Elk symbool moet ten minste een tiende van de oppervlakte van het etiket beslaan. Het etiket moet over cíc gehele oppervlakte hechten aan de verpakking, die het preparaat rechtstreeks bevat.”
(
14
)	Richtlijn van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, biz. 1).
(
15
)	Arrest van 18 februari 1987 (zaak 98/86, Mathot, Jurispr. 1987, blz. 809, r. o. 11).
(
16
)	Arrest van 12 december 1990 (zaak C-241/89, SARPP, Jurispr. 1990, blz. I-4695, r. o. 16).
(
17
)	Resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, van 7 juli 1986 betreffende een actieprogramma van de Europese Gemeenschappen tegen kanker (PB 1986, C 184, bk. 19).
(
18
)	Zie punt 32 supra.
(
19
)	Zie voorstel van de Commissie COM(87) 719 def. (PB 1988, C 48, bh. 8); advies van het Economisch en Sociaal Comité (PB 1988, C 237, biz. 43); gewijzigd voorstel van de Commissie COM(88) 845 def. (PB 1989, C 62, biz. 12).
(
20
)	Richtlijn van de Raad van 15 mei 1992 tot wijziging van richtlijn 89/622/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Statcn inzake de etikettering van tabaksprodukten (PB 1992, L 158, biz. 30).