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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 Nel presente procedimento pregiudiziale la Cour de cassation francese sottopone alla Corte una questione pregiudiziale nel contesto dell'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli. Nell'ambito di tale organizzazione dei mercati è previsto che uno Stato membro possa rendere obbligatorie norme di produzione e di commercializzazione di un'organizzazione di produttori o di un'associazione di siffatte organizzazioni anche nei confronti di produttori non aderenti a tale organizzazione o associazione. Se si avvale di tale possibilità, esso può inoltre stabilire che i produttori non aderenti all'organizzazione o all'associazione debbano integralmente o parzialmente corrispondere i contributi versati dai produttori aderenti. Nella fattispecie si pone solo la questione se uno Stato membro, qualora si avvalga di queste due facoltà, debba estendere l'obbligo di contribuire alle spese a tutti i produttori di un determinato prodotto - nel caso di specie il cavolfiore - indipendentemente del fatto che essi producano per il mercato del prodotto fresco o per la trasformazione industriale, ovvero se esso possa esentare da tale obbligo di versare contributi i produttori i cui prodotti siano destinati alla trasformazione industriale.
II - Sfondo normativo
1. Diritto comunitario
Regolamento (CEE) del Consiglio 14 novembre 1983, n. 3284, che modifica il regolamento (CEE) n. 1035/72 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (1).
2 Con il suo art. 4, tale regolamento ha introdotto nel regolamento n. 1035/72 un nuovo art. 15 ter che prevede la possibilità di rendere obbligatorie erga omnes le norme di produzione e di commercializzazione di un'organizzazione di produttori, e quindi di estenderle anche ai non aderenti, e che prevede inoltre la possibilità di riscuotere, nei confronti di tali produttori non aderenti, contributi a copertura di determinate spese. Il nuovo art. 15 ter recita:
«Articolo 15 ter
1. Nel caso in cui
- un'organizzazione di produttori o
- un'associazione di organizzazioni di produttori che abbiano adottato le stesse norme;
operante in una circoscrizione economica determinata sia considerata, per un prodotto determinato, come rappresentativa della produzione e dei produttori di tale circoscrizione, lo Stato membro interessato può, su domanda di questa organizzazione o associazione e (...) rendere obbligatorie per i produttori stabiliti in questa circoscrizione e non aderenti a una delle organizzazioni sopracitate:
a) le norme di conoscenza (...)
b) le norme di produzione (...)
c) le norme di commercializzazione (...)
d) per i prodotti di cui all'allegato II, le norme adottate dall'organizzazione o dall'associazione in materia di ritiro dal mercato (...)
a condizione che queste norme siano in applicazione da almeno un anno. (...)
8. Per quanto riguarda l'applicazione del paragrafo 1, lo Stato membro interessato può decidere che i produttori non aderenti sono debitori verso l'organizzazione o, dall'occorrenza, verso l'associazione, del totale o di una parte delle quote versate dai produttori aderenti, nella misura in cui queste siano destinate a coprire:
- le spese amministrative risultanti dall'applicazione del regime di cui al paragrafo 1,
- le spese risultanti dalle azioni di ricerca, di studio del mercato e di promozione delle vendite messe in atto dall'organizzazione o dall'associazione a beneficio dell'insieme della produzione della circoscrizione.
(...)»
2. Normativa nazionale
3 La Repubblica francese ha fatto uso di tale facoltà, ad essa rimessa ai sensi dell'art. 15 ter, n. 1, del regolamento n. 1035/72, di rendere obbligatorie le norme di produzione per i produttori non aderenti all'organizzazione di produttori e ha dichiarato obbligatorie erga omnes, con il decreto interministeriale 18 giugno 1992, le norme del Cerafel (2), un'associazione di organizzazioni di produttori della Bretagna. In tale decreto è stato inoltre stabilito che il Cerafel avrebbe potuto prelevare, dai produttori non aderenti, contributi alle spese il cui ammontare non può superare quello a carico degli aderenti e che viene fissato annualmente con decreto.
4 Con decreto del 5 luglio 1993 venivano fissate le quote per il cavolfiore per l'inverno/primavera 1993 con l'eccezione del cavolfiore specificamente destinato alla trasformazione industriale. Per la campagna di commercializzazione 1994/95, un decreto del 24 giugno 1994 ha fissato i contributi solo per il cavolfiore consegnato sul mercato degli ortaggi freschi.
III - Fatti
5 Il Cerafel (in prosieguo: il «resistente in cassazione») aveva citato in giudizio il signor Le Bars (in prosieguo: il «ricorrente in cassazione»), produttore di cavolfiori destinati all'industria di trasformazione, reclamando nei suoi confronti il pagamento di contributi a suo parere da lui dovuti per l'anno 1994. L'Unilet (Union nationale interprofessionnelle des légumes transformés) è intervenuta in giudizio a sostegno delle pretese del ricorrente in cassazione, signor Le Bars. Quest'ultimo è del parere che i due decreti del luglio 1993 e del giugno 1994 lo avessero espressamente esentato, in quanto produttore di cavolfiori destinati all'industria di trasformazione, dall'obbligo di versare contributi. Il giudice di primo grado ha tuttavia escluso l'applicazione di tali decreti in quanto essi sarebbero incompatibili con il decreto ministeriale di estensione erga omnes del 18 giugno 1992 e con il regolamento del Consiglio n. 1035/72, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli.
6 Con il ricorso in cassazione, l'Unilet e il ricorrente in cassazione contestano tale punto di vista del giudice di primo grado che sarebbe in contrasto con l'art. 15 ter, n. 8, del regolamento n. 1035/72 nonché con i decreti del giugno 1992, del luglio 1993 e del giugno 1994.
7 Sotto il profilo dell'estensione erga omnes delle norme e dell'estensione dell'obbligo di partecipazione alle spese, il giudice a quo rileva che il regolamento n. 1035/72 si applica tanto ai prodotti freschi quanto ai prodotti destinati alla trasformazione industriale, anche se, come risulta dall'art. 2, n. 1, del regolamento, quest'ultimi possono essere soggetti a norme di qualità diverse. Al riguardo, esso rinvia alla sentenza della Corte 22 settembre 1988, causa 212/87, Unilec (3). Il giudice a quo ha sottoposto alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«[S]e l'art. 15 ter, n. 8, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1035/72 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli debba essere interpretato nel senso che, qualora uno Stato membro abbia applicato il n. 1 di questa stessa norma, cioè abbia reso talune norme di produzione e di commercializzazione emanate da un'organizzazione di produttori obbligatorie per i produttori stabiliti nella circoscrizione e non aderenti alla detta organizzazione, esso possa, per un medesimo prodotto, non assoggettare taluni di tali produttori non aderenti all'obbligo di versare contributi, ove la loro produzione sia destinata non al mercato del prodotto fresco, ma alla trasformazione industriale».
IV - Tesi delle parti
8 L'Unilet rileva innanzi tutto che la possibilità, prevista all'art. 15 ter del regolamento n. 1035/72, di dichiarare obbligatorie le norme delle organizzazioni di produttori anche per i produttori non aderenti è una possibilità limitata. Dalla formulazione letterale risulta che uno Stato membro è autorizzato a farvi ricorso solo se sono soddisfatte determinate condizioni.
9 Nell'ambito di tali condizioni lo Stato disporrebbe però di un margine discrezionale molto ampio, poiché le disposizioni in materia sarebbero formulate come disposizioni facoltative.
10 Anche se uno Stato membro ha deciso di rendere obbligatorie le norme adottate dalle organizzazioni di produttori, esso non sarebbe tenuto ad introdurre anche l'obbligo di versare contributi alle spese. Poiché lo Stato disporrebbe al riguardo di un ampio margine discrezionale, il diritto comunitario verrebbe violato solo ove la misura adottata si ponga in contrasto con un regolamento dell'organizzazione di mercato, metta a repentaglio gli obiettivi di questa o violi un principio base del diritto comunitario, in particolare il principio di non discriminazione.
11 Tuttavia, nessuna disposizione dell'organizzazione di mercato vieterebbe espressamente di operare una distinzione tra i prodotti destinati al mercato dei prodotti freschi e quelli destinati all'industria di trasformazione. Quanto alla questione se gli obiettivi dell'organizzazione di mercato potrebbero essere messi a repentaglio, l'Unilet asserisce innanzi tutto che l'estensione delle norme anche ai non aderenti alle organizzazioni dei produttori è stata prevista per evitare una perturbazione del mercato. Ora, i prodotti che sono destinati alla trasformazione industriale non potrebbero assolutamente essere trattati sullo stesso mercato dei prodotti freschi.
12 L'Unilet chiarisce poi in dettaglio perché il mercato dei prodotti freschi e, rispettivamente, quello dei prodotti destinati alla trasformazione industriale costituiscono mercati completamente diversi. Il secondo si caratterizzerebbe per una stretta relazione tra il produttore ed il trasformatore, che stipulerebbero tra loro contratti di coltivazione relativi ai prodotti già prima della loro semina. Su questo mercato sarebbe il trasformatore - e non, come sul mercato dei prodotti freschi, l'organizzazione di produttori - ad effettuare studi di mercato. In relazione alla domanda, il trasformatore concluderebbe con i produttori contratti in cui verrebbero fissati, ad esempio, determinati requisiti relativi ad una forma particolare di trasformazione quale il surgelamento. Anche i quantitativi, le superfici coltivate, le norme tecniche da osservare nonché i tempi di consegna verrebbero fissati in tali contratti. Ciò permetterebbe altresì al trasformatore di avviare già in anticipo trattative con i suoi clienti. In base a tali contratti conclusi in anticipo il produttore disporrebbe di una garanzia di smercio e di un prezzo fisso già prima della semina. Per questo motivo egli non eccederebbe neppure, con le sue quantità prodotte, il volume di vendita garantito. I prodotti destinati alla trasformazione industriale, che sarebbero venduti già prima della semina, non sarebbero neppure disponibili sul mercato dei prodotti freschi.
13 Completamente diversa sarebbe la situazione sul mercato dei prodotti freschi. In tale ambito i produttori produrrebbero senza limitazioni preventive e l'organizzazione di produttori o l'associazione di organizzazioni di produttori, a cui verrebbe consegnato l'intero raccolto, avrebbe solo il compito di smerciare i prodotti. Su tale mercato verrebbero eseguiti anche gli studi di mercato di associazioni come ad esempio il Cerafel. Si tratterebbe quindi di due mercati completamente diversi che imporrebbero requisiti diversi per i prodotti. Come risulterebbe dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1035/72, i prodotti destinati alla trasformazione industriale, se mai fossero soggetti a siffatte norme, non sarebbero neppure soggetti alle stesse norme di qualità dei prodotti freschi. Già per questo motivo i prodotti destinati alla trasformazione industriale non potrebbero beneficiare delle misure dell'organizzazione comune dei mercati, ad esempio delle misure di intervento. Le norme dell'organizzazione comune dei mercati sarebbero pertanto totalmente irrilevanti per quanto riguarda i prodotti controversi.
14 Anche se i produttori che producono per il mercato dei prodotti freschi fossero trattati diversamente rispetto a quelli i cui prodotti vengono trasformati, il principio di non discriminazione non sarebbe violato in quanto si tratterebbe - come si è detto - di due prodotti diversi e di due mercati diversi. Poiché i produttori che producono per la trasformazione industriale non sarebbero soggetti alle stesse norme di qualità dei produttori che producono per il mercato dei prodotti freschi, una distinzione sarebbe stata già introdotta dal legislatore comunitario. Essa avrebbe potuto essere operata solo in quanto si tratterebbe effettivamente di un mercato distinto. Infatti, lo scopo dell'introduzione di norme di qualità comuni sarebbe proprio quello di escludere dal mercato prodotti non corrispondenti a tali requisiti di qualità. Il principio di non discriminazione sarebbe invece violato se tali prodotti e mercati distinti fossero sottoposti alle stesse norme.
15 L'Unilet fa riferimento inoltre alla nuova organizzazione dei mercati disciplinata dal regolamento (CE) n. 2200/96, ai sensi del quale (4) «le regole che sono rese obbligatorie per tutti i produttori di una determinata circoscrizione economica:
(...)
b) non sono applicabili, salvo che siano ad essi specificatamente destinate, ai prodotti consegnati per la trasformazione nell'ambito di un contratto firmato prima dell'inizio della campagna di commercializzazione (...)».
Una disposizione del genere non avrebbe potuto essere adottata senza violare il principio di non discriminazione se la rispettiva situazione dei due tipi di produzione non fosse profondamente diversa.
16 L'Unilet esamina infine la sentenza della Corte 22 settembre 1988 nella causa 212/87 (5). Da tale sentenza non si può a suo parere dedurre che uno Stato membro sia tenuto a trattare i prodotti destinati alla trasformazione industriale allo stesso modo dei prodotti freschi e ad applicare nei loro confronti le stesse norme e le stesse misure. Tale sentenza verterebbe inoltre sulle condizioni alle quali l'Unilec poteva rendere obbligatorie le proprie norme.
17 Il resistente in cassazione sottolinea inoltre che i decreti 5 luglio 1993 e 24 giugno 1994, a cui fanno riferimento l'Unilet e il ricorrente in cassazione, non possono avere alcuna influenza sul principio dell'estensione o della natura dei prodotti interessati, poiché essi sono disciplinati dal decreto ministeriale di estensione erga omnes delle norme. Tale decreto dovrebbe essere conforme al regolamento. Il decreto di estensione controverso (arrêté d'extension) sarebbe stato adottato sulla base del regolamento n. 1035/72 e, così come quest'ultimo, non avrebbe previsto alcuna restrizione relativamente ai cavolfiori destinati ad essere surgelati.
18 Anche la sentenza della Corte nella causa Unilec (6) avrebbe escluso ogni distinzione tra i prodotti freschi e i prodotti destinati alla trasformazione industriale. Il resistente in cassazione cita sotto tale profilo il punto 13, in cui la Corte ha dichiarato che il regolamento base deve poter «spiegare i suoi effetti successivamente alla raccolta degli ortofrutticoli, indipendentemente dalla destinazione di questi prodotti».
19 Il fatto che esistano norme identiche per i cavolfiori freschi e per quelli destinati alla trasformazione industriale, escluderebbe che uno Stato membro possa adottare norme che esentino dall'obbligo di versare contributi i produttori di cavolfiori destinati alla trasformazione industriale. Un diverso modo di procedere comporterebbe contraddizioni. Il resistente in cassazione cita inoltre decisioni della Commissione che hanno esteso erga omnes le norme di commercializzazione per i cavolfiori senza operare distinzioni a seconda della destinazione dei prodotti.
20 La Corte di giustizia potrebbe pertanto interpretare il regolamento n. 1035/72 solo nel senso che non attribuisce allo Stato membro, qualora esso abbia esteso erga omnes ai sensi dell'art. 15 ter dello stesso regolamento determinate norme di produzione e di commercializzazione, la facoltà di non assoggettare all'obbligo di versare contributi determinati produttori dello stesso prodotto non aderenti ad un'organizzazione di produttori, ove la loro produzione non sia destinata al mercato dei prodotti freschi.
21 Il governo francese sostiene innanzi tutto che il resistente in cassazione - a differenza di una analoga associazione della Francia del Nord - non ha proposto quote differenziate per il cavolfiore, ma si è espresso a favore di una quota unica indipendentemente dalla destinazione del prodotto (mercato dei prodotti freschi o trasformazione industriale). Poiché il resistente in cassazione non avrebbe quindi tenuto conto, nella sua proposta, del fatto che determinate norme di commercializzazione per il mercato dei prodotti freschi non potrebbero trovare applicazione ai prodotti destinati alla trasformazione industriale, le competenti autorità francesi non avrebbero potuto fissare per tali prodotti una quota adeguata. Così il primo regolamento ministeriale del dicembre 1992 avrebbe precisato «che, in mancanza di una proposta adeguata, l'ammontare della quota è fissato in 0,00 FF». I decreti del luglio 1993 e del giugno 1994 avrebbero riportato tale formulazione «con altre parole», e cioè escludendo dal rispettivo ambito di applicazione i prodotti destinati all'industria di trasformazione.
22 Pertanto il governo francese ritiene che la questione pregiudiziale debba essere precisata perché la Corte di giustizia si pronunci sul diritto di uno Stato membro, in base all'art. 15 ter, n. 8, del regolamento n. 1035/72, di assoggettare, per uno stesso prodotto, determinati produttori non aderenti ad un'organizzazione di produttori ad un contributo di ammontare differenziato qualora i loro prodotti siano destinati non al mercato dei prodotti freschi, ma - nell'ambito di un contratto concluso prima dell'inizio della campagna di commercializzazione - alla trasformazione industriale, il che, in mancanza di una proposta adeguata, potrebbe portare alla mancata fissazione di una quota.
23 La soluzione di tale questione da parte della Corte di giustizia potrebbe, a parere del governo francese, integrare la posizione espressa nella precedente sentenza Unilec. Infatti in tale occasione la Corte di giustizia non si sarebbe pronunciata sulla questione se i contributi applicabili ai prodotti a seconda della loro destinazione dovessero essere identici. Secondo tale governo, al riguardo dovrebbe giungersi alla conclusione che, da un lato, le disposizioni dell'art. 15 ter si applicano a tutti i produttori indipendentemente dalla destinazione dei loro prodotti e, dall'altro, che le spese risultanti dalle azioni delle organizzazioni di produttori sono diverse a seconda che tali prodotti siano destinati al mercato dei prodotti freschi o alla trasformazione industriale.
24 Il governo francese esamina poi le caratteristiche particolari della produzione finalizzata alla trasformazione industriale, in cui i contratti verrebbero stipulati prima dell'inizio della campagna di commercializzazione e conterrebbero, per la produzione del cavolfiore, clausole che differiscono da quelle stabilite per il mercato dei prodotti freschi. Anche le norme di commercializzazione sarebbero diverse a seconda della destinazione del prodotto. I cavolfiori destinati alla trasformazione industriale costituirebbero un tipo di produzione a parte e, ove lo Stato membro lo ritenga opportuno, potrebbero non essere assoggettati alle norme estese erga omnes e/o alle quote. Per giunta, tali prodotti non dovrebbero essere soggetti a contributi finalizzati al finanziamento di azioni dirette esclusivamente a beneficio dei prodotti destinati al mercato dei prodotti freschi.
25 L'ammontare delle spese a fronte delle quali ai sensi dell'art. 15 ter, n. 8, potrebbe essere previsto il pagamento di contributi, sarebbe diverso a seconda del tipo di produzione. Ciò sarebbe innanzi tutto evidente nel caso delle spese per azioni di ricerca, di studio del mercato e di promozione delle vendite. I prodotti destinati alla trasformazione industriale non dovrebbero essere conformi alle stesse norme dei prodotti destinati al mercato dei prodotti freschi. Ciò varrebbe in particolare per il condizionamento e per la presentazione degli ortaggi. Infine, le azioni di promozione per il mercato dei prodotti freschi non andrebbero in nessun modo a favore dei cavolfiori destinati alla trasformazione.
26 Il governo francese giunge quindi alla conclusione che per le due categorie di spese previste all'art. 15 ter, n. 8, dirette a finanziare azioni che non andrebbero a beneficio di tutti i prodotti, uno Stato membro potrebbe rispettare le condizioni di cui all'art. 15 ter, n. 8, solo se prevede un ammontare differenziato dei contributi a seconda della destinazione dei prodotti.
27 Il governo francese rinvia poi alla nuova organizzazione comune dei mercati istituita dal regolamento n. 2200/96, la quale, all'art. 18, n. 6, lett. b), prevederebbe che possa essere disposta l'estensione erga omnes delle norme per ciascuno dei due tipi di produzione.
28 Anche a parere del governo francese i cavolfiori prodotti per la trasformazione industriale costituiscono un mercato a parte. Essi potrebbero, ove lo Stato membro lo ritenga opportuno, essere assoggettati a regole e contributi appropriati. Non dovrebbero però essere versati contributi diretti a finanziare azioni a beneficio dei soli prodotti destinati al mercato dei prodotti freschi. In base alle differenze esistenti fra i due tipi di produzione, che si tradurrebbero in spese diverse, solo la possibilità di fissare contributi diversi sembrerebbe compatibile con l'art. 15 ter del regolamento n. 1035/72. Tale possibilità di fissare contributi di ammontare differenziato, in mancanza di una proposta adeguata, come nel caso in esame, potrebbe sfociare nella fissazione di una quota pari a FRF 0.
29 In riferimento alle osservazioni della Commissione, il governo francese precisa infine che il margine discrezionale dello Stato membro non può urtare contro il principio di non discriminazione, condizione che sarebbe soddisfatta nel caso in esame. Il regolamento dovrebbe pertanto essere interpretato nel senso che lo Stato membro ha la possibilità, per i prodotti destinati alla trasformazione industriale, di fissare un contributo specifico il cui importo, in mancanza di una proposta adeguata, può anche ridursi a zero.
30 Infine la Commissione sostiene che tanto l'art. 15 ter, n. 1, quanto l'art. 15 ter, n. 8, sono concepiti come disposizioni facoltative. In ordine al n. 8, ciò significherebbe che effettivamente uno Stato membro può, ai sensi del n. 1, estendere erga omnes determinate norme di organizzazioni di produttori anche senza imporre ai produttori non aderenti il pagamento di determinati contributi. Lo Stato membro che decida di applicare tale disciplina disporrebbe di un certo margine discrezionale. Per questo, a parere della Commissione, esso potrebbe anche imporre obblighi inferiori rispetto a quanto gli sarebbe possibile nell'ambito di tale margine discrezionale. Nulla lo obbligherebbe ad imporre il pagamento di determinati contributi a tutti i produttori della circoscrizione economica. Esso potrebbe quindi legittimamente imporre pagamenti solo a determinate categorie di non aderenti all'organizzazione di produttori nei limiti in cui i principi generali del diritto comunitario lo consentano.
31 A parere della Commissione, come unico principio da rispettare verrebbe in rilievo nella fattispecie il principio di non discriminazione tra produttori della Comunità, quale previsto all'art. 40, n. 3, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 34, n. 2, CE). La Commissione ritiene però compatibile con tale principio esentare dal pagamento di contributi i prodotti destinati alla trasformazione.
32 Per tali prodotti esisterebbe una specifica organizzazione dei mercati, e pertanto essi sarebbero soggetti a meccanismi completamente diversi da quelli previsti nel regolamento n. 1035/72. A questo proposito anche la Commissione fa riferimento alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Unilec. A suo dire, non se ne può però dedurre che gli Stati membri siano tenuti a trattare allo stesso modo tutti i prodotti ortofrutticoli freschi, indipendentemente dalla loro destinazione.
33 La Commissione elenca poi le principali differenze tra i prodotti destinati alla trasformazione e quelli destinati ad essere consumati come prodotti freschi. Così le varietà coltivate sarebbero molto spesso diverse. Analogamente, i metodi di coltivazione e di raccolta potrebbero essere completamente diversi e taluni metodi, come la raccolta meccanica, sarebbero possibili in determinati casi solo per prodotti destinati alla trasformazione. Infine, ai sensi dell'art. 3, n. 3, del regolamento n. 1035/72, le norme di qualità non si applicherebbero ai prodotti destinati alla trasformazione.
34 A parere della Commissione sarebbe pertanto ragionevole esentare dal pagamento di determinati contributi i cavolfiori destinati alla trasformazione. Tale esenzione sarebbe perfettamente compatibile con il principio di non discriminazione dei produttori.
V - Presa di posizione
35 Come risulta già della formulazione dell'art. 15 ter, nn. 1 e 8, si tratta nel caso di specie di disposizioni facoltative che lasciano gli Stati membri liberi di valutare se estendere erga omnes le norme delle organizzazioni di produttori. Ove ciò avvenga, viene ad essi concesso, ai sensi del n. 8, un potere discrezionale in ordine alla questione se debbano essere riscossi contributi dai produttori non aderenti. Ciò non viene neppure contestato nel caso in esame. Nella fattispecie, si tratta piuttosto di stabilire se uno Stato membro abbia il diritto, nell'ambito di tale potere discrezionale, di esentare dall'obbligo di versare contributi, fra i produttori che non aderiscono ad un'organizzazione di produttori, quelli che producono per la trasformazione industriale, mentre altrimenti tutti i produttori non aderenti sono tenuti a versare contributi.
36 A parere del resistente in cassazione, risulta già dalla sentenza nella causa Unilec che non possono essere operate distinzioni tra i prodotti secondo che siano destinati al mercato dei prodotti freschi o alla trasformazione industriale e che pertanto anche i produttori di prodotti destinati alla trasformazione industriale debbono essere assoggettati all'obbligo di versare contributi.
37 Tuttavia dalla citata sentenza non può trarsi una siffatta conclusione. Anche in tale caso si trattava di un'estensione di norme - all'epoca emanate dall'Unilec - e della questione se tale estensione fosse compatibile con il regolamento base n. 1035/72. L'Unilec aveva fatto valere che in materia era pertinente non il regolamento base n. 1035/72 ma il regolamento del Consiglio 14 marzo 1977, n. 516, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (7).
38 La Corte ha così risposto a tale argomento:
«Bisogna constatare poi che l'interpretazione secondo cui, dal momento che il prodotto raccolto è destinato ad essere venduto ad un trasformatore, esso non rientrerebbe più nella disciplina relativa ai prodotti freschi, ma in quella che riguarda i prodotti trasformati, pone in non cale il contesto normativo istituito dalle disposizioni pertinenti in materia di politica agricola comune. Come ha giustamente sottolineato la Commissione, la realizzazione degli obiettivi perseguiti dal regolamento di base, in materia di organizzazione di mercato dei prodotti agricoli freschi, comporta che tale disciplina possa spiegare i suoi effetti successivamente alla raccolta degli ortofrutticoli, indipendentemente alla destinazione di questi prodotti» (8).
39 Si trattava quindi della questione se l'estensione delle norme concernenti questi prodotti - destinati alla trasformazione industriale - dovesse essere valutata alla luce del regolamento base, questione alla fine risolta dalla Corte in senso affermativo. Nella sua pronuncia quest'ultima non ha però dichiarato che i prodotti dovessero essere completamente trattati nella stessa maniera, indipendentemente dalla loro destinazione. Una siffatta parità di trattamento in linea generale è già esclusa in base al regolamento n. 1035/72 che, all'art. 3, n. 3, prevede che i prodotti avviati verso le industrie di trasformazione, salvo eventuale fissazione di norme di qualità per i prodotti destinati alla trasformazione industriale, non sono soggetti all'obbligo di conformità alle norme di qualità.
40 Per quanto riguarda il caso di specie, dalla sentenza Unilec si può quindi semplicemente dedurre che l'estensione in esame delle norme dell'organizzazione di produttori in ordine ai cavolfiori e il potere discrezionale spettante in tale contesto a ciascuno Stato membro interessato debbono essere esaminati alla luce del regolamento base n. 1035/72. Si può pertanto scartare a priori l'obiezione del resistente in cassazione secondo cui un'esenzione, a favore dei produttori di prodotti destinati alla trasformazione industriale, dall'obbligo di versare contributi
sarebbe vietata in quanto il regolamento non opererebbe in proposito alcuna distinzione a seconda della destinazione del prodotto. In prosieguo si dovrà esaminare se il regolamento consenta una siffatta distinzione. Al riguardo, si deve rilevare che il regolamento - come si è già detto - opera senz'altro talune distinzioni tra i prodotti destinati al mercato dei prodotti freschi e quelli destinati alla trasformazione industriale.
41 Al riguardo, non si può prendere in considerazione neppure l'osservazione del resistente in cassazione secondo cui il regolamento ministeriale del 1992 sull'estensione erga omnes non prevede una tale distinzione, in quanto l'esame e l'interpretazione della normativa nazionale spettano soltanto al giudice a quo e non alla Corte di giustizia.
42 Se si considera ora la formulazione dell'art. 15 ter, n. 8, ne risulta un margine discrezionale, da parte dello Stato membro, nel valutare se intenda riscuotere o meno contributi dai produttori non aderenti. Potendo inoltre decidere che le quote siano dovute nella misura «del totale o di una parte», esso non è tenuto in ogni caso a riscuotere una somma pari alle spese totali ma dispone di un margine discrezionale anche per fissare la quota corrispondente. E' però dubbio che esso abbia anche la possibilità di fissare quote differenziate per singoli gruppi di produttori, ovvero di ridurre la quota anche sino a zero per determinati produttori. A parere della Commissione, tale possibilità esiste. Uno Stato membro che può riscuotere da tutti i produttori non aderenti una somma pari alle spese totali avrebbe anche la possibilità, nell'ambito di tale potere discrezionale, di chiedere meno purché ciò non sfoci in una discriminazione nei confronti di determinati produttori.
43 Nella fattispecie non si tratta però soltanto di esigere quote più o meno elevate - possibilità espressamente prevista ai sensi del n. 8 - ma di una differenziazione tra singoli produttori. Il problema è quello di stabilire se ciò costituisca ancora un «minus» nell'ambito delle possibilità concesse allo Stato membro. Deve quanto meno essere verificato che - anche alla luce della precedente sentenza Unilec - un tale modo di procedere non sia in contrasto con lo spirito e con le finalità dell'organizzazione comune di mercato.
44 Ai sensi dell'art. 15 ter, n. 8, i contributi controversi possono essere riscossi solo per coprire determinate spese. Si tratta delle spese amministrative risultanti dall'estensione del regime, nonché delle spese per azioni di ricerca, di studio del mercato e di promozione delle vendite. Come risulta dall'ottavo 'considerando' del regolamento n. 3284/93, occorre far partecipare alle spese i produttori non aderenti poiché l'estensione della validità delle norme ad un ambito più ampio comporta spese per la corrispondente organizzazione. Ne consegue che i produttori non aderenti debbono essere resi partecipi delle spese derivanti dal fatto che le norme dell'organizzazione di produttori sono ora applicabili anche nei loro confronti o, ad esempio, che le ricerche promosse vanno anche a loro beneficio.
45 Tuttavia, ai sensi dell'art. 15 ter, n. 1, possono essere rese obbligatorie erga omnes solo le norme di cui all'art. 13, n. 1, lett. b), secondo e terzo trattino, nonché le norme in materia di ritiro dal mercato. Vengono in rilievo nel caso di specie le norme relative al miglioramento della qualità dei prodotti, all'adeguamento del volume dell'offerta alle esigenze del mercato nonché alle informazioni che possono essere richiese in materia di raccolti e di disponibilità.
46 Le norme dirette a migliorare la qualità dei prodotti non si applicano certo ai produttori i cui prodotti sono destinati alla trasformazione industriale, poiché essi - come si è già detto - sono esclusi dall'applicazione delle norme di qualità ai sensi dell'art. 3, n. 3, del regolamento n. 1035/72. Lo stesso dovrebbe valere per l'adeguamento del volume dell'offerta, dato che tali produttori non consegnano i loro prodotti all'organizzazione di produttori, ma li cedono direttamente al trasformatore in base ai contratti stipulati in anticipo. Il volume della produzione o dell'offerta è pertanto sottratto al controllo dell'organizzazione di produttori.
47 Neppure le informazioni da fornire, ai sensi dell'art. 13, n. 1, lett. b), terzo trattino, in materia di raccolti e disponibilità sono per questo motivo necessarie per quanto riguarda i produttori che producono per la trasformazione industriale. I loro prodotti non ricadono neppure nell'ambito di applicazione delle misure di ritiro dal mercato di determinati prodotti, quali possono essere adottate, a determinate condizioni, dall'organizzazione di produttori. Non resta quindi che constatare che le norme di cui l'art. 15 ter, n. 1, prevede la possibile estensione non sono applicate ai produttori che producono per la trasformazione industriale o non vanno a beneficio degli stessi e pertanto tali produttori non provocano spese aggiuntive.
48 Se ci si basa sul fatto che - come hanno sostenuto i ricorrenti in cassazione senza essere contraddetti - i produttori di prodotti destinati alla trasformazione industriale consegnano questi ultimi direttamente ai trasformatori conformemente ai contratti conclusi in anticipo, l'offerta e la domanda si orientano in tale settore indipendentemente dal mercato dei prodotti freschi. Le azioni di studio del mercato e di promozione delle vendite, che vengono promosse dall'organizzazione di produttori per il settore dei prodotti freschi, non possono quindi andare a beneficio dei produttori di prodotti destinati alla trasformazione industriale. Non si vede pertanto perché questi ultimi dovrebbero partecipare alle corrispondenti spese. Appare pertanto ragionevole e non in contrasto con il sistema dell'estensione delle norme emanate dalle organizzazioni di produttori il fatto che, come nel caso in esame, i produttori di prodotti destinati alla trasformazione industriale vengano esentati dall'obbligo di versare contributi.
49 Una siffatta disciplina di esenzione non si pone neppure in contrasto con lo spirito e con le finalità delle organizzazioni di produttori. Ai sensi dell'art. 13, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1035/72 come modificato dal regolamento n. 3284/83, le organizzazioni di produttori ai sensi di tale regolamento sono state costituite allo scopo «di promuovere la concentrazione dell'offerta e la regolarizzazione dei prezzi nella fase della produzione (...)» e «di mettere a disposizione dei produttori associati mezzi tecnici adeguati per il condizionamento e la commercializzazione dei prodotti in questione».
50 Poiché - come si è già detto - l'offerta e la domanda e quindi anche i prezzi per quanto riguarda i prodotti destinati alla trasformazione industriale si orientano indipendentemente dal mercato dei prodotti freschi a cui non arrivano neppure, tali prodotti sono irrilevanti ai fini della concentrazione dell'offerta e della regolarizzazione dei prezzi. Non può pertanto essere in contrasto con lo spirito e con le finalità dell'organizzazione il fatto che tali prodotti non siano soggetti all'obbligo di versare contributi. Lo stesso ragionamento vale per il condizionamento e la commercializzazione, poiché è stato pacificamente sostenuto che al riguardo valgono altri requisiti per i prodotti destinati alla trasformazione industriale.
51 Per questo motivo lo spirito e le finalità dell'organizzazione comune dei mercati non vengono di per sé pregiudicati. Il regolamento n. 1035/72 prevede addirittura espressamente, nel caso di una delle misure per l'attuazione dell'organizzazione comune dei mercati - la determinazione di norme comuni - un'esenzione per i prodotti avviati verso le industrie di trasformazione (9). Si può
pertanto constatare che non è comunque in contrasto con lo spirito e con le finalità dell'organizzazione comune dei mercati e dell'estensione delle norme delle organizzazioni di produttori a produttori non aderenti il fatto che determinati prodotti - e cioè quelli destinati alla trasformazione industriale - siano esentati dall'obbligo di versare contributi.
52 A questo punto va menzionato anche il regolamento n. 2200/96, benché esso non fosse ancora applicabile alla controversia in esame nella causa principale. All'art. 18, n. 4, lett. b), di tale regolamento è previsto che le regole che sono rese obbligatorie per tutti i produttori di una determinata circoscrizione economica non sono applicabili, salvo che siano ad essi specificamente destinate, ai prodotti consegnati per la trasformazione nell'ambito di un contratto firmato prima dell'inizio della campagna di commercializzazione.
53 Nel regolamento sulla nuova organizzazione dei mercati i prodotti che sono già venduti in anticipo e direttamente consegnati per la trasformazione sono pertanto esclusi non soltanto dall'obbligo di versare contributi, ma anche dall'estensione delle norme dell'organizzazione di produttori. Tale normativa posteriore conferma la conclusione, a cui sono pervenuto già in precedenza, secondo cui è ragionevole e non in contrasto con il sistema dell'estensione il fatto di esentare dall'obbligo di versare contributi i prodotti destinati alla trasformazione industriale.
54 Non sfocia in una discriminazione neppure il fatto che i produttori non aderenti ad un'organizzazione di produttori, che producono per la trasformazione industriale, contrariamente ad altri produttori non aderenti, che producono per il mercato dei prodotti freschi, siano esclusi dall'obbligo di versare contributi. Come già mostrato in precedenza, tali prodotti non vengono offerti sul mercato dei prodotti freschi, non sono sottoposti alle stesse norme di qualità e non sono interessati dalle azioni dell'organizzazione di produttori dirette a promuovere la concentrazione dell'offerta e la regolarizzazione dei prezzi, ma sono direttamente consegnati ai trasformatori nell'ambito di contratti conclusi con questi ultimi all'inizio della campagna di commercializzazione. Non si configurano quindi situazioni analoghe che debbano anche essere trattate nella stessa maniera. Pertanto, in base alla diversità dei prodotti e alle loro commercializzazione è possibile un trattamento differenziato anche nell'ambito del regolamento n. 1035/72.
VI - Spese
55 Le spese del governo francese e della Commissione, che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
VII - Conclusione
56 Alla luce delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale nei seguenti termini:
«L'art. 15 ter, n. 8, del regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1972, n. 1035, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli, dev'essere interpretato nel senso che uno Stato membro, se, ai sensi dell'art. 15 ter, n. 1, del regolamento n. 1035/72, ha reso determinate norme di produzione e di commercializzazione di un'organizzazione di produttori obbligatorie per i produttori stabiliti nella circoscrizione interessata e non aderenti a tale organizzazione, può esentare dall'obbligo di versare contributi, in relazione ad uno stesso prodotto, i produttori non aderenti all'organizzazione di produttori i cui prodotti siano destinati non al mercato dei prodotti freschi, ma alla trasformazione industriale».
(1) - Regolamento n. 3284/83 (GU L 235, pag. 1); regolamento n. 1035/72 (GU L 118, pag. 1).
(2) - Comité économique régional agricole fruits et légumes de Bretagne.
(3) - Racc. pag. 5075. L'Unilec (Union nationale interprofessionnelle des légumes de conserve) è l'organizzazione a cui è succeduta l'Unilet.
(4) - Art. 18, n. 4, del regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (GU L 297, pag. 1).
(5) - Citata alla nota 3.
(6) - Citata alla nota 3.
(7) - GU L 73, pag. 1.
(8) - Sentenza Unilec (citata alla nota 3, punto 13).
(9) - Quarto 'considerando' del regolamento n. 1035/72 e art. 3, n. 3, del regolamento n. 1035/72.