62018CJ0737
SENTENZA DELLA CORTE (Nona Sezione)
20 novembre 2019 (
*1
)
«Impugnazione – Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) – Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) – Spese escluse dal finanziamento dell’Unione europea – Spese effettuate dalla Repubblica portoghese»
Nella causa C‑737/18 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 27 novembre 2018,
Repubblica portoghese, rappresentata da L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa e P. Estêvão, in qualità di agenti,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte è:
Commissione europea, rappresentata da A. Sauka e B. Rechena, in qualità di agenti,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Nona Sezione),
composta da S. Rodin (relatore), presidente di sezione, K. Jürimäe e N. Piçarra, giudici,
avvocato generale: E. Tanchev
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con la sua impugnazione, la Repubblica portoghese chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 26 settembre 2018, Portogallo/Commissione (T‑463/16, non pubblicata; in prosieguo: la sentenza impugnata, EU:T:2018:606), con la quale il Tribunale ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2016/1059 della Commissione, del 20 giugno 2016, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2016, L 173, pag. 59), nella parte in cui tale decisione riguarda la ricorrente (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
2
L’articolo 24 del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU 2009, L 30, pag. 16), rubricato «Modalità di applicazione delle riduzioni ed esclusioni in caso di inadempienza alle regole della condizionalità», dispone quanto segue:
«1.   Le modalità d’applicazione delle riduzioni e delle esclusioni di cui all’articolo 23 sono stabilite secondo la procedura di cui all’articolo 141, paragrafo 2. In tale contesto si tiene conto della gravità, della portata, della durata e della frequenza dell’inadempienza constatata, nonché dei criteri enunciati nei paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo.
2.   In caso di negligenza, la percentuale di riduzione non supera il 5% e, in caso di recidiva, il 15%.
In casi debitamente giustificati gli Stati membri possono decidere di non applicare riduzioni se, in base alla sua gravità, portata e durata, l’inadempienza è da considerarsi di scarsa rilevanza. Tuttavia, i casi di inadempienza che costituiscono un rischio diretto per la salute pubblica o degli animali non possono essere considerati di scarsa rilevanza.
A meno che l’agricoltore non adotti immediatamente misure correttive per porre fine all’inadempienza accertata, l’autorità competente prende i provvedimenti necessari, che possono limitarsi, se del caso, ad un controllo amministrativo, per assicurare che l’agricoltore ponga rimedio all’inadempienza accertata. L’inadempienza di scarsa rilevanza accertata e l’obbligo di adottare misure correttive sono notificati all’agricoltore.
3.   In caso di inadempienza intenzionale, la percentuale di riduzione non è, in linea di massima, inferiore al 20% e può arrivare fino all’esclusione totale da uno o più regimi di aiuto ed essere applicata per uno o più anni civili.
4.   In ogni caso, l’ammontare complessivo delle riduzioni e delle esclusioni nell’arco di un anno civile non supera l’importo totale di cui all’articolo 23, paragrafo 1».
3
L’articolo 50 del regolamento (CE) n. 1122/2009 della Commissione, del 30 novembre 2009, recante modalità di applicazione del regolamento n. 73/2009 per quanto riguarda la condizionalità, la modulazione e il sistema integrato di gestione e di controllo nell’ambito dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori di cui al medesimo regolamento e modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità nell’ambito del regime di sostegno per il settore vitivinicolo (GU 2009, L 316, pag. 65), è così formulato:
«1.   In relazione ai criteri e alle norme di cui è responsabile, l’autorità di controllo competente effettua controlli in loco almeno sull’1% degli agricoltori di cui è responsabile e che presentano domanda di pagamenti diretti nell’ambito dei regimi di sostegno, ai sensi dell’articolo 2, lettera d), del regolamento [n. 73/2009]. In relazione ai criteri e alle norme di cui è responsabile, l’autorità di controllo competente effettua inoltre controlli almeno sull’1% degli agricoltori di cui è responsabile e che sono tenuti a rispettare gli obblighi di condizionalità previsti dagli articoli 85 unvicies e 103 septvicies del regolamento (CE) n. 1234/2007 [del Consiglio, del 22 ottobre 2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM) (GU 2007, L 299, pag. 1),] nel corso dell’anno civile di cui trattasi.
La percentuale minima di controlli di cui al primo comma può essere raggiunta a livello di ciascuna autorità di controllo competente o a livello di ciascun atto o norma o gruppo di atti o di norme. Qualora i controlli non vengano effettuati dagli organismi pagatori in conformità all’articolo 48, la percentuale minima di controlli può essere tuttavia raggiunta a livello di ciascun organismo pagatore.
Ove la normativa applicabile agli atti e alle norme preveda già percentuali minime di controllo, è applicata la percentuale in questione anziché quella indicata al primo comma. In alternativa, gli Stati membri possono decidere che ogni caso di infrazione individuato in occasione di un controllo in loco effettuato al di fuori del campione di cui al primo comma in applicazione della normativa applicabile agli atti e alle norme sia comunicato all’autorità di controllo competente per l’atto o la norma in questione e da essa seguito. Si applicano le disposizioni di cui al presente titolo.
(…)
3.   Qualora i controlli in loco evidenzino una quantità significativa di infrazioni a un determinato atto o a una determinata norma, viene aumentato il numero dei controlli in loco da svolgere per l’atto o la norma in questione nel periodo di controllo successivo. Nell’ambito di un determinato atto, l’autorità di controllo competente ha la facoltà di limitare l’oggetto di tali controlli in loco supplementari ai criteri che sono più spesso disattesi».
4
L’articolo 54, paragrafo 1, del regolamento medesimo precisa quanto segue:
«Ogni controllo in loco a norma del presente capo, indipendentemente dal fatto che l’agricoltore in questione sia stato selezionato per un controllo in loco a norma dell’articolo 51 o in seguito a infrazioni portate a conoscenza dell’autorità di controllo competente in qualsiasi altro modo, è oggetto di una relazione di controllo redatta dall’autorità di controllo competente.
La relazione si articola nelle parti seguenti:
(…)
c)
(…)
Qualora le disposizioni relative al criterio o alla norma in questione consentano di non sanzionare ulteriormente l’infrazione accertata, la relazione ne fa menzione. Lo stesso vale nel caso in cui uno Stato membro conceda una proroga per l’osservanza di norme comunitarie di nuova introduzione, in forza dell’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1698/2005 [del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2005, L 277, pag. 1),] o una proroga ai giovani agricoltori, per consentire loro di conformarsi alle norme comunitarie esistenti, in forza del medesimo articolo».
5
L’articolo 71, paragrafo 1, del suddetto regolamento prevede quanto segue:
«Fermo restando l’articolo 77, se un’infrazione determinata è dovuta alla negligenza dell’agricoltore, è applicata una riduzione. Di norma tale riduzione corrisponde al 3% dell’importo complessivo di cui all’articolo 70, paragrafo 8.
Tuttavia, sulla scorta della valutazione fornita dall’autorità di controllo competente nell’apposita parte della relazione di controllo a norma dell’articolo 54, paragrafo 1, lettera c), l’organismo pagatore può decidere di ridurre tale percentuale all’1% o di aumentarla al 5% dell’importo complessivo in questione o, nei casi di cui all’articolo 54, paragrafo 1, lettera c), secondo comma, di non imporre alcuna riduzione».
6
L’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 2005, L 209, pag. 1), dispone quanto segue:
«La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza, nonché del danno finanziario causato alla Comunità».
7
Il punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043 della Commissione, del 9 giugno 2006, intitolato «Comunicazione della Commissione sul trattamento che la Commissione intende riservare nell’ambito della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG‑Garanzia alle carenze constatate nei sistemi di controllo sulla condizionalità (…) applicati dagli Stati membri», dispone quanto segue:
«Finora, il documento VI/5330/97 è stato utilizzato principalmente nel contesto dell’esclusione dal finanziamento delle domande considerate inammissibili. Anche se il rispetto dei criteri stabiliti nell’allegato III del regolamento (CE) n. 1782/2003 [del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU 2003, L 270, pag. 1)] e delle norme di cui all’allegato IV del regolamento (CE) n. 1782/2003 non costituisce una condizione di ammissibilità (cfr. art. 24 di detto regolamento) ma una base per stabilire le sanzioni, è opportuno applicare un metodo coerente per entrambe le carenze. Come annunciato dalla Commissione (cfr. allegato 1, parte C, del compromesso finale della Presidenza del 18 giugno 2003) le norme di base per la liquidazione dei conti stabilite dal regolamento (CE) n. 1258/1999 [del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 1999, L 160, pag. 103)], si applicano alla condizionalità. Le rettifiche finanziarie devono pertanto essere proporzionate al rischio per il Fondo, tenendo conto del fatto che le norme in materia di condizionalità non costituiscono un requisito per l’ammissibilità ma una base per stabilire le sanzioni. Pertanto, in linea di massima il rischio per il Fondo non deve essere valutato sulla base del rischio di spese non ammissibili, ma del rischio di perdite finanziarie dovute alla mancata applicazione di sanzioni.
(…)
Come attualmente previsto dal documento VI/5330/97, la percentuale di rettifica deve essere applicata alla quota di spesa esposta al rischio. Nel contesto della condizionalità questo significa che se emergono risultanze con riguardo ad un’autorità competente in materia di controllo (organismo di controllo specializzato o organismo pagatore), sono oggetto di rettifica gli aiuti complessivamente versati agli agricoltori che avrebbero dovuto essere controllati da tale autorità e ai quali incombe l’obbligo specifico per il quale sono state rilevate carenze. La rettifica si situa al livello di sanzione che sarebbe stato applicato se il controllo fosse stato effettuato in base alle norme previste.
(…)».
8
Il punto 3.2.1 dello stesso documento contiene il passaggio seguente:
«Pertanto, l’importo a cui si applica la rettifica prevista al punto 3.1 è in linea di massima valutato al 10% dell’importo complessivo degli aiuti accordati ai produttori assoggettati agli obblighi in materia di condizionalità. Questo 10% è considerato una percentuale rappresentativa dato che, in un sistema adeguato di controlli e sanzioni, il livello delle sanzioni da applicare aumenta se vengono individuati casi di ripetuta inosservanza, per i quali le sanzioni possono raggiungere il 15%, e casi d’inosservanza intenzionale, per i quali le sanzioni sono in linea di massima pari almeno al 20% dell’importo complessivo degli aiuti diretti e possono comportare anche l’esclusione da uno o più regimi di aiuto nell’anno in corso e in quello successivo».
Fatti
9
I fatti di causa sono stati esposti dal Tribunale ai punti da 1 a 10 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere sintetizzati come segue.
10
Dal 15 al 19 ottobre 2012 la Commissione procedeva ad un’inchiesta riguardante la corretta applicazione da parte della Repubblica portoghese di regole relative alla condizionalità.
11
Con lettera del 17 gennaio 2013, la Commissione comunicava alla Repubblica portoghese le sue constatazioni, sottolineando che alcune spese non erano state effettuate nel rispetto del diritto dell’Unione. La Repubblica portoghese rispondeva a tali constatazioni con lettera del 30 aprile 2013.
12
Con lettera del 14 novembre 2013, la Commissione invitava le autorità portoghesi ad una riunione bilaterale, tenutasi il 19 febbraio 2014, e il cui verbale veniva trasmesso dalla Commissione alle autorità portoghesi in data 26 maggio 2014.
13
Il 26 marzo 2015 la Commissione comunicava le sue conclusioni alla Repubblica portoghese. Essa ribadiva la propria posizione secondo cui, nel corso degli esercizi finanziari dal 2010 al 2012, l’applicazione del sistema della condizionalità non era stata conforme alle norme dell’Unione e proponeva di escludere dal finanziamento dell’Unione un importo di EUR 9533418,92.
14
Con lettera del 7 maggio 2015, la Repubblica portoghese chiedeva l’avvio di una procedura dinanzi all’organo di conciliazione. Il 14 ottobre 2015 quest’ultimo concludeva che era impossibile conciliare i punti di vista di entrambe le parti.
15
Con lettera del 14 dicembre 2015, la Commissione comunicava alle autorità portoghesi la sua posizione definitiva.
16
In una relazione di sintesi del 20 maggio 2016, la Commissione sintetizzava i motivi delle rettifiche finanziarie effettuate a seguito delle verifiche svolte nel contesto della procedura di verifica di conformità.
17
Con la decisione controversa, la Commissione escludeva dal finanziamento dell’Unione un importo di EUR 8984891,60, corrispondente alle spese dichiarate dalla Repubblica portoghese nell’ambito della condizionalità negli esercizi finanziari dal 2010 al 2012.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
18
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 22 agosto 2016, la Repubblica portoghese ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa.
19
A sostegno del proprio ricorso, la Repubblica portoghese ha dedotto sei motivi, relativi:
–
il primo, ad un difetto di motivazione e alla violazione dell’articolo 11 del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1290/2005 per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU 2006, L 171, pag. 90);
–
il secondo, alla violazione dell’articolo 24 del regolamento n. 73/2009 nonché degli articoli 54, paragrafo 1, secondo comma, lettera c), e 71 del regolamento n. 1122/2009;
–
il terzo, alla violazione degli articoli 26 e 53 del regolamento n. 1122/2009;
–
il quarto, ad un difetto di motivazione;
–
il quinto, alla violazione del principio del ne bis in idem, e
–
il sesto, alla violazione del principio di proporzionalità e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005.
20
Il Tribunale ha respinto in quanto infondati il primo motivo, nelle sue parti dalla seconda alla settima, nonché il quinto e il sesto motivo.
21
Il Tribunale ha inoltre respinto in quanto inconferenti il primo motivo, nelle sue parti prima e ottava, nonché il secondo, il terzo e il quarto motivo.
22
Di conseguenza, il Tribunale ha respinto il ricorso.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
23
La Repubblica portoghese chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
annullare la decisione controversa, e
–
condannare la Commissione alla totalità delle spese.
24
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione e
–
condannare la Repubblica portoghese alle spese di giudizio.
Sull’impugnazione
25
A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica portoghese solleva due motivi. Il primo motivo riguarda il fatto che il Tribunale, nella valutazione del secondo motivo dedotto in primo grado, ha commesso un errore di diritto, ha viziato la sentenza impugnata con una motivazione contraddittoria e ha violato i principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Il secondo motivo riguarda il fatto che il Tribunale, nella valutazione del sesto motivo dedotto in primo grado, ha commesso un errore di diritto, ha viziato tale sentenza con una motivazione contraddittoria e ha violato il principio di proporzionalità.
26
Prima di esaminare il primo motivo d’impugnazione, è opportuno analizzare il secondo motivo d’impugnazione.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
27
Per corroborare il suo secondo motivo, la Repubblica portoghese sviluppa due parti.
28
In primo luogo, questo Stato membro addebita al Tribunale di aver inficiato, ai punti 50 e 51 della sentenza impugnata, il rigetto del sesto motivo sollevato dinanzi ad esso con errori di diritto e con una motivazione contraddittoria.
29
La Repubblica portoghese ricorda in proposito che, come si evince dal punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043, le regole di condizionalità non costituiscono requisiti per l’ammissibilità, ma una base per stabilire sanzioni. Inoltre, l’articolo 50 del regolamento n. 1122/2009 prevedrebbe la percentuale massima di controllo obbligatorio della condizionalità. Secondo detto Stato membro, ne conseguirebbe che il rischio per i Fondi dovrebbe essere valutato sulla base del rischio di perdite finanziarie dovute alla mancata applicazione di riduzioni o di esclusioni e che la base di calcolo della rettifica finanziaria applicata dovrebbe essere costituita non già dal numero totale di beneficiari di aiuti soggetti al regime di condizionalità, bensì soltanto dal numero di beneficiari corrispondente alla percentuale di controllo, poiché solo questi ultimi sarebbero esposti a sanzioni.
30
Orbene, benché il Tribunale, al punto 41 della sentenza impugnata, abbia operato una chiara distinzione tra le regole di condizionalità e quelle di ammissibilità, esso avrebbe successivamente confuso tali regole ai punti 46 e 47 di detta sentenza, consentendo alla Commissione di applicare una rettifica forfettaria all’insieme dei beneficiari di aiuti soggetti al regime di condizionalità. Pertanto, il Tribunale avrebbe viziato la sua sentenza con una motivazione contraddittoria. Inoltre, esso avrebbe erroneamente applicato le regole di ammissibilità, mentre la presente causa riguarda la condizionalità, non tenendo, pertanto, conto delle caratteristiche specifiche di quest’ultima.
31
In tal modo, il Tribunale avrebbe altresì violato il principio di tutela del legittimo affidamento nonché le norme previste al punto 2, paragrafi 1 e 6, del documento AGRI‑2005‑64043, all’articolo 50 del regolamento n. 1122/2009 e nel documento di lavoro della Commissione DS/2010/29 REV. Infatti, sebbene, alla luce del primo di tali documenti e dell’articolo 50 del regolamento n. 1122/2009, la percentuale di rettifica forfettaria possa essere applicata solo all’1% dei beneficiari di aiuti soggetti al regime di condizionalità, il Tribunale avrebbe proceduto ad un’estrapolazione alla totalità di tali beneficiari. Inoltre, in base al secondo di tali documenti, che la Commissione non avrebbe preso in considerazione nell’adottare la decisione controversa, anche nell’ambito di un sistema di controllo imperfetto la percentuale massima sarebbe del 20% dell’insieme degli agricoltori.
32
In secondo luogo, la Repubblica portoghese sostiene che il Tribunale ha violato il principio di proporzionalità e ha commesso un errore di diritto nel concludere, al punto 43 della sentenza impugnata, che il rischio per i Fondi non può essere limitato al campione di controllo. Infatti, l’obiettivo delle rettifiche non sarebbe quello di sanzionare lo Stato membro interessato, ma di risarcire il più possibile le potenziali perdite finanziarie. Pertanto, come risulterebbe dagli argomenti presentati nell’ambito della prima parte del motivo, le perdite finanziarie reali per l’Unione sarebbero state sovrastimate e l’importo della sanzione sarebbe stato fissato al quintuplo di ciò che avrebbe dovuto essere.
33
In tale contesto, la Repubblica portoghese considera inoltre che il Tribunale ha commesso un errore di diritto invocando, al punto 46 della sentenza impugnata, il documento VI/5330/97 e basandosi sui criteri ivi indicati. Infatti, questo documento sarebbe stato redatto in un momento in cui le regole di condizionalità non erano state ancora adottate.
34
La Commissione contesta la fondatezza di tale argomentazione.
Giudizio della Corte
35
Giova in limine ricordare che, ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, l’impugnazione non può modificare l’oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale. La competenza della Corte, nell’ambito dell’impugnazione, è infatti limitata alla valutazione della soluzione giuridica che è stata fornita a fronte dei motivi discussi dinanzi ai giudici di primo grado. Di conseguenza, una parte non può sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che non aveva sollevato dinanzi al Tribunale, dato che ciò equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte, la cui competenza in sede di impugnazione è limitata, una controversia più ampia di quella su cui il Tribunale è stato chiamato a pronunciarsi (ordinanza del 12 luglio 2018, Acquafarm/Commissione, C‑40/18 P, non pubblicata, EU:C:2018:566, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).
36
Nel caso di specie occorre rilevare che l’argomento relativo alla violazione del documento di lavoro DS/2010/29 si basa sull’asserzione secondo cui la Commissione ne avrebbe violato le prescrizioni, in contrasto con il principio di tutela del legittimo affidamento. Orbene, la Repubblica portoghese non ha invocato tale violazione nel suo ricorso in primo grado. Ne consegue che detto argomento è manifestamente irricevibile.
37
In via principale si deve osservare che, con le due parti del suo secondo motivo, che occorre esaminare congiuntamente, la Repubblica portoghese contesta il rigetto da parte del Tribunale del suo sesto motivo dedotto in primo grado in quanto viziato da errori di diritto, da una motivazione contraddittoria e da una violazione del principio di proporzionalità. In sostanza, detto Stato membro afferma che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, la base di calcolo della rettifica forfettaria applicata deve essere costituita non già dal numero totale di beneficiari di aiuti soggetti al regime di condizionalità, bensì dal numero di beneficiari sottoposti a controllo, poiché solo a questi ultimi possono essere inflitte sanzioni.
38
Va rilevato, in proposito, che il Tribunale ha basato il rigetto, al punto 51 della sentenza impugnata, del sesto motivo dedotto in primo grado sul ragionamento esposto ai punti da 41 a 50 di tale sentenza.
39
Al riguardo, al punto 41 della sentenza impugnata il Tribunale ha constatato che le parti erano concordi sul fatto che, in materia di condizionalità, il rischio per i Fondi è valutato, in linea di principio, non già sulla base del rischio di spese non ammissibili, bensì del rischio di perdite finanziarie dovute alla mancata applicazione di sanzioni. Inoltre, il Tribunale ha osservato che, in linea di massima, l’inadempienza da parte di un agricoltore agli obblighi di condizionalità, riscontrata a seguito di un controllo, comporta sanzioni individuali, tenuto conto delle disposizioni dei regolamenti nn. 73/2009 e 1122/2009.
40
In primo luogo, il Tribunale ha esaminato, ai punti da 42 a 46 della sentenza impugnata, e ha respinto, al punto 47 di tale sentenza, l’argomento della Repubblica portoghese secondo cui solo le aziende agricole sottoposte ad un’azione di controllo possono essere oggetto di una riduzione o di un’esclusione. Ai punti 42 e 43 di detta sentenza, il Tribunale ha quindi considerato che, sebbene il rischio per i Fondi corrisponda, in linea di principio, alla mancata applicazione di sanzioni per inadempienza agli obblighi di condizionalità e tale rischio, in linea di massima, sia limitato al campione di controllo definito, in particolare, agli articoli 50 e 51 del regolamento n. 1122/2009, ciò vale solo se il sistema di controllo degli obblighi di condizionalità attuato dallo Stato membro è efficace. Per contro, nell’ipotesi in cui il sistema di controllo sia carente, lo Stato non potrebbe garantire il controllo e l’osservanza delle norme stabilite dai regolamenti nn. 73/2009 e 1122/2009 e non sarebbe quindi possibile assicurarsi che detto rischio sia limitato al campione di controllo.
41
In proposito, al punto 44 della sentenza impugnata il Tribunale ha osservato, a titolo esemplificativo, che un sistema carente renderebbe impossibile accertare una quantità significativa di infrazioni e, di conseguenza, non consentirebbe l’attuazione dell’articolo 50, paragrafo 3, del regolamento n. 1122/2009, il quale richiede, nel caso in cui si riscontri una quantità significativa di infrazioni, un aumento del numero di controlli in loco da svolgere nel periodo di controllo successivo.
42
Al punto 45 di detta sentenza, il Tribunale ha sottolineato che è proprio per tener conto di questa ipotesi che la Commissione ha previsto, nel documento AGRI‑2005‑64043, che il rischio per i Fondi potesse estendersi al di là degli agricoltori sottoposti a controllo. Al punto 46 della stessa sentenza, il Tribunale ha citato gran parte del punto 2 di tale documento.
43
In secondo luogo, ai punti da 48 a 50 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto l’argomento della Repubblica portoghese secondo cui, tenuto conto della percentuale di cui all’articolo 71, paragrafo 4, del regolamento n. 1122/2009, l’applicazione della rettifica finanziaria contestata era contraria al principio di proporzionalità e all’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005. A tal fine, esso ha constatato che la prima di dette disposizioni non incide su una rettifica applicata dalla Commissione ad uno Stato membro a fronte delle carenze del suo sistema di controllo degli obblighi di condizionalità, poiché questa disposizione riguarda le riduzioni che lo Stato membro deve applicare all’agricoltore quando l’infrazione alle regole di condizionalità è dovuta a negligenza da parte di quest’ultimo.
44
Alla luce di quanto precede, va rilevato, in primo luogo, che, contrariamente a quanto afferma la Repubblica portoghese, il Tribunale non ha affatto confuso le regole di ammissibilità con le regole di condizionalità. Al contrario, esso le ha chiaramente distinte al punto 41 della sentenza impugnata.
45
Laddove la Repubblica portoghese addebita al Tribunale di aver contraddetto questa distinzione ai punti 46, 47, 50 e 51 di tale sentenza, occorre sottolineare che il Tribunale, ai punti da 42 a 46 della medesima sentenza, ha motivato la sua conclusione secondo cui, nell’ipotesi in cui il sistema di controllo sia carente, il rischio per i Fondi si estende al di là degli agricoltori sottoposti a controllo. In tal modo, il Tribunale ha tenuto conto delle caratteristiche specifiche delle regole di condizionalità, senza cadere in contraddizione.
46
Orbene, per quanto concerne le valutazioni che figurano ai punti da 42 a 46 della sentenza impugnata, sebbene la Repubblica portoghese affermi sommariamente che, «anche nei sistemi di controllo carenti, (…) le sanzioni applicate non possono essere estrapolate al di là della percentuale degli agricoltori controllati», resta il fatto che tale Stato membro non ha spiegato sotto che profilo il ragionamento del Tribunale secondo cui un sistema di controllo carente non consente allo Stato membro di garantire il controllo e l’osservanza delle norme stabilite dai regolamenti nn. 73/2009 e 1122/2009 sia erroneo.
47
Infatti, riguardo all’asserita violazione da parte del Tribunale dell’articolo 50 del regolamento n. 1122/2009, occorre rilevare che è vero che il paragrafo 1 di questa disposizione impone controlli in loco solo sull’1% dell’insieme degli agricoltori che hanno presentato domande di aiuto. Tuttavia, si deve affermare, da un lato, che detta disposizione non disciplina il calcolo della percentuale di rettifica che la Commissione impone agli Stati membri, in particolare a quelli aventi sistemi di controllo carenti. Dall’altro, il paragrafo 3 della stessa disposizione, citato dal Tribunale al punto 44 della sentenza impugnata, precisa che, qualora i controlli in loco evidenzino una quantità significativa di infrazioni, viene aumentato il numero dei controlli da svolgere nel periodo di controllo successivo, circostanza peraltro non contestata dalla Repubblica portoghese. Pertanto, non si può sostenere che l’articolo 50 del regolamento n. 1122/2009 preveda unicamente l’obbligo per le autorità nazionali di controllo di esaminare l’1% dell’insieme dei beneficiari di aiuti.
48
In tali circostanze, si deve respingere in quanto infondato l’argomento della Repubblica portoghese secondo cui il Tribunale ha violato, ai punti 47, 50 e 51 della sentenza impugnata, l’articolo 50 del regolamento n. 1122/2009.
49
Per quanto concerne l’argomento in base al quale il Tribunale avrebbe violato, nei suddetti punti della sentenza impugnata, il punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043, occorre rilevare che, sebbene quest’ultimo punto precisi che sussiste una distinzione tra le regole di condizionalità e le regole di ammissibilità, esso dispone anche che «sono oggetto di rettifica gli aiuti complessivamente versati agli agricoltori che avrebbero dovuto essere controllati da tale autorità e ai quali incombe l’obbligo specifico per il quale sono state rilevate carenze».
50
Orbene, la nozione di «agricoltori che avrebbero dovuto essere controllati» non può essere intesa come comprendente unicamente gli agricoltori che sono stati effettivamente controllati dalle autorità nazionali, a causa, da un lato, dell’assenza di qualunque indizio al riguardo nella formulazione del punto 2 di detto documento e, dall’altro, dell’articolo 50, paragrafo 3, del regolamento n. 1122/2009, alla luce del quale tale nozione dev’essere interpretata. Infatti, questa disposizione prevede un aumento del numero di agricoltori controllati. Orbene, come giustamente rilevato dal Tribunale al punto 44 della sentenza impugnata, se i controlli sono carenti, non verrà rilevata alcuna quantità significativa di infrazioni e il campione di controllo non sarà mai aumentato.
51
In tali circostanze, occorre respingere in quanto infondato l’argomento secondo cui il Tribunale ha violato, ai punti 47, 50 e 51 della sentenza impugnata, il punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043.
52
In tale contesto, si deve inoltre osservare che, contrariamente a quanto afferma la Repubblica portoghese, non si può nemmeno ritenere che il Tribunale abbia violato, al punto 46 della sentenza impugnata, il punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043 e l’articolo 50 del regolamento n. 1122/2009, poiché si è limitato a citare un estratto del punto 2 di questo documento.
53
In secondo luogo, per quanto riguarda l’asserita violazione, al punto 43 della sentenza impugnata, del principio di proporzionalità, l’argomento della Repubblica portoghese si basa sulla premessa secondo cui la percentuale di rettifica non è applicabile oltre l’1% dei beneficiari di aiuti.
54
Orbene, come risulta dall’analisi che precede, la Repubblica portoghese non è riuscita a rimettere in discussione la conclusione del Tribunale secondo cui questa percentuale non è limitata all’1% dei beneficiari di aiuti. Pertanto, la censura relativa alla violazione del principio di proporzionalità dev’essere respinta.
55
Di conseguenza, occorre respingere il secondo motivo in quanto, in parte, manifestamente irricevibile e, in parte, infondato.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
56
Con il suo primo motivo, la Repubblica portoghese sostiene che il Tribunale, al punto 139 della sentenza impugnata, nell’ambito della valutazione del secondo motivo dedotto in primo grado, ha violato il principio di tutela del legittimo affidamento e ha commesso un manifesto errore di diritto.
57
A tal fine, essa afferma che tale motivo non rivestiva la stessa importanza degli altri motivi e che esso riguardava il «sistema di applicazione delle riduzioni e delle esclusioni» nonché la conseguente violazione dell’articolo 24 del regolamento n. 73/2009 e degli articoli 54, paragrafo 1, secondo comma, lettera c), e 71, paragrafo 1, del regolamento n. 1122/2009. Orbene, qualora l’inadempienza alle regole di condizionalità sia dovuta al comportamento dell’agricoltore, l’importo totale da concedere a quest’ultimo dovrebbe essere ridotto o escluso, ai sensi dell’articolo 23 del regolamento n. 73/2009.
58
In forza delle regole di condizionalità, la Commissione avrebbe erroneamente affermato, nella decisione controversa, che le autorità portoghesi, negli anni compresi tra il 2010 e il 2012, avevano previsto un «margine di tolleranza» per determinati elementi di controllo e che il sistema applicato in Portogallo non aveva facilitato l’applicazione effettiva dei criteri di infrazione, quali definiti all’articolo 47 del regolamento n. 1122/2009. Infatti, l’articolo 71, paragrafo 1, di questo regolamento non prescriverebbe che la maggior parte delle sanzioni applicate corrisponda al 3% dell’importo totale. Tale disposizione lascerebbe agli Stati membri un margine discrezionale per ridurre o aumentare detta percentuale affinché la sanzione sia proporzionata all’irregolarità. Pertanto, il Tribunale avrebbe violato l’articolo 24 del regolamento n. 73/2009 nonché gli articoli 54, paragrafo 1, secondo comma, lettera c), e 71, paragrafo 1, del regolamento n. 1122/2009 e avrebbe manifestamente contraddetto, a causa dell’errore di diritto commesso, il contenuto dei punti 43 e 44 della sentenza impugnata.
59
Infatti, respingendo in quanto inconferente il secondo motivo dedotto in primo grado, il Tribunale avrebbe sottinteso che il sistema portoghese di controllo della condizionalità era stato un sistema di controllo efficace. Pertanto, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto e sarebbe incorso in contraddizione nella sentenza impugnata.
60
Infine, la Repubblica portoghese conclude che il Tribunale ha violato il principio della certezza del diritto.
61
La Commissione contesta la fondatezza di tale argomentazione.
Giudizio della Corte
62
Con il suo primo motivo, la Repubblica portoghese contesta, in sostanza, i punti 138 e 139 della sentenza impugnata, nella parte in cui il Tribunale avrebbe ivi erroneamente respinto in quanto inconferente il secondo motivo sollevato in primo grado.
63
In proposito, come risulta dai punti 134, 135 e 137 della sentenza impugnata, la Commissione ha individuato, nella decisione controversa, diverse carenze nel sistema di controllo istituito dalla Repubblica portoghese, di cui solo alcune sono state contestate dinanzi al Tribunale. Al punto 138 della sentenza impugnata, il Tribunale ha osservato che, per quanto concerne sei di tali carenze, «il dispositivo della decisione [controversa] si basa[va] su sei motivi, la cui fondatezza non [aveva] potuto essere validamente contestata nell’ambito del primo, del quinto e del sesto motivo e che non [erano] oggetto del secondo, del terzo e del quarto motivo», e ha fornito un elenco di questi sei motivi. Al punto 139 di tale sentenza, esso ha aggiunto che «ciascuno di questi sei motivi [era] di per sé sufficiente a fondare il ragionamento della Commissione e a giustificare l’applicazione di una rettifica forfettaria del 5%» e ne ha dedotto, in particolare, che il secondo motivo, vertente su errori asseritamente commessi dalla Commissione per quanto concerne le carenze relative all’applicazione di riduzioni e di esclusioni, era inconferente. Secondo il Tribunale, «[i]nfatti, anche supponendo[lo] [fondato], [tale motivo] non [poteva] comportare l’annullamento parziale della decisione [controversa], poiché la Repubblica portoghese non [aveva] dimostrato che l’insieme dei motivi su cui si basava la rettifica forfettaria del 5% era viziato da illegittimità».
64
Pertanto, dai punti 138 e 139 della sentenza impugnata si evince che il Tribunale ha sostanzialmente constatato che il secondo motivo dedotto in primo grado era inconferente in quanto, anche supponendo che il motivo vertente sulle carenze relative all’applicazione di riduzioni e di esclusioni fosse stato infondato, il dispositivo della decisione controversa poteva in ogni caso basarsi su ciascuno degli altri sei motivi che, a seconda dei casi, la Repubblica portoghese non aveva contestato o non era riuscita a contestare nell’ambito del suo ricorso dinanzi al Tribunale.
65
Orbene, in primo luogo, occorre rilevare che la Repubblica portoghese, con il presente motivo, non contesta in alcun modo la considerazione del Tribunale secondo cui ciascuno dei sei motivi di cui al punto 138 della sentenza impugnata è di per sé sufficiente a giustificare l’applicazione di una rettifica forfettaria del 5% né afferma che il secondo motivo dedotto in primo grado fosse diretto a contestare tali motivi della decisione controversa.
66
Quest’ultima constatazione è stata del resto confermata dalla stessa Repubblica portoghese, poiché essa ha sottolineato, nella sua impugnazione, che il secondo motivo dedotto in primo grado «riguardava il “sistema di applicazione di riduzioni e di esclusioni”».
67
In tali circostanze, si deve concludere che il Tribunale, respingendo il secondo motivo sollevato dinanzi ad esso in quanto inconferente, non ha commesso alcun errore di diritto né ha violato il principio di tutela del legittimo affidamento. Tale conclusione non può essere inficiata dalla circostanza – supponendola dimostrata e, peraltro, per nulla dimostrata – che quest’ultimo motivo «non può rivestire la stessa importanza degli altri [motivi sollevati dinanzi al Tribunale]».
68
In secondo luogo, l’addebito relativo al fatto che il Tribunale ha violato il principio della certezza del diritto accogliendo l’argomento della Commissione secondo cui il sistema di applicazione di riduzioni e di esclusioni in vigore in Portogallo non aveva facilitato l’effettiva applicazione dei criteri di cui all’articolo 47 del regolamento n. 1122/2009 e l’addebito secondo cui il Tribunale ha così contraddetto il contenuto dei punti 43 e 44 della sentenza impugnata si basano su una premessa e su una lettura erronee di tale sentenza.
69
Infatti, respingendo in quanto inconferente il secondo motivo sollevato dinanzi ad esso senza procedere alla valutazione della fondatezza delle asserzioni della Commissione riguardo alle carenze relative all’applicazione di riduzioni e di esclusioni, il Tribunale non ha in alcun modo accolto tali asserzioni.
70
Pertanto, si deve respingere l’addebito concernente una motivazione contraddittoria e una violazione del principio della certezza del diritto in quanto infondato.
71
Di conseguenza, il primo motivo dev’essere interamente respinto in quanto infondato.
72
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che l’impugnazione deve essere respinta nella sua interezza.
Sulle spese
73
Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese.
74
L’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, che si applica al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, prevede che la parte soccombente sia condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
75
Poiché la Repubblica portoghese è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese relative alla presente impugnazione, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) dichiara e statuisce:
1)
L’impugnazione è respinta.
2)
La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il portoghese.