62018CC0080
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GERARD HOGAN
8 päivänä toukokuuta 2019 (
1
)
Yhdistetyt asiat C‑80/18–C‑83/18
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18)
Endesa Generación, SA (C‑82/18)
vastaan
Administración General del Estado,
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 ja C‑82/18)
ja
Endesa Generación, SA (C‑81/18)
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)
vastaan
Administración General del Estado (C‑81/18 ja C‑83/18)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja))
Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 191 artikla – Saastuttaja maksaa ‑periaate – Direktiivi 2009/72/EY – Sähkön sisämarkkinoita koskevat yhteiset säännöt – 3 artiklan 1 ja 2 kohta – Syrjintäkiellon periaate – Direktiivi 2005/89/EY – Tappiollisista sähkönhinnoista johtuvan vajeen rahoittaminen – Ainoastaan ydinenergiasta sähköä tuottavilta yrityksiltä kannettavat verot
I Johdanto
1.
Käsiteltävät ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 191 artiklan 2 kohdan, sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (
2
) 3 artiklan 1 ja 2 kohdan, sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investointien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä 18.1.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/89/EY (
3
) 3 ja 5 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 20 ja 21 artiklan tulkintaa.
2.
Ennakkoratkaisupyynnöt esitettiin oikeudenkäynnissä, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Asociación Española de la industria eléctrica (Espanjan sähköteollisuuden yhdistys, jäljempänä Unesa), Endesa Generación (jäljempänä Endesa) ja Iberdrola Generación nuclear SA (jäljempänä Iberdrola) ja toisaalta Administración General del Estado (Espanjan valtionhallinto) ja joka koskee sellaisten verojen pätevyyttä, joita kannetaan ydinvoimatuotannossa syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä sekä tällaisen polttoaineen ja jätteen varastoinnista.
3.
Nämä ennakkoratkaisupyynnöt antavat unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää direktiivin 2009/72 soveltamisalaa ja jäsenvaltiolle asetettuja velvoitteita, kun se käyttää verotustoimivaltaansa kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvissa asioissa. Yksi tässä ennakkoratkaisumenettelyssä esille tulevista keskeisistä kysymyksistä on erityisesti se, voidaanko direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohtaan sisältyviä syrjintäkieltoa koskevia säännöksiä soveltaa Espanjan kuningaskunnan vuonna 2012 käyttöön ottamaan verotustoimenpiteeseen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
1. Direktiivi 2009/72
4.
Direktiivin 2009/72 1 artiklan otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”. Siinä säädetään, että direktiivissä ”vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää yhteisön kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita. Siinä annetaan säännöt, jotka koskevat sähköalan järjestämistä ja toimintaa, avointa markkinoille pääsyä, tarjouskilpailuihin sovellettavia perusteita ja menettelyjä, lupien myöntämistä ja verkkojen käyttöä. Siinä määritellään myös yleispalvelun velvoitteet ja sähkönkuluttajien oikeudet ja selvennetään kilpailuvaatimuksia”.
5.
Direktiivin 2009/72 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”tuotannolla” tarkoitetaan sähkön tuottamista.
6.
Direktiivin 2009/72 3 artiklan otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteet ja kuluttajansuoja”. Sen kahdessa ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä mukaisesti ja toissijaisuusperiaate asianmukaisesti huomioon ottaen varmistettava, että sähköalan yritykset toimivat tämän direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähköalalla saadaan aikaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista, eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen.
2.   Ottaen täysin huomioon perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti [SEUT 106] artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, mukaan lukien toimitusvarmuus, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, mukaan lukien energiatehokkuus, uusiutuvista lähteistä tuotettu energia ja ilmastonsuojelu. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että yhteisön sähköalan yritykset ovat tasapuolisesti jäsenvaltioiden sähkönkuluttajien käytettävissä. Tässä kohdassa tarkoitetun toimitusvarmuuden turvaamiseksi ja energiatehokkuutta edistävän kysynnänhallinnan osalta sekä ympäristötavoitteiden ja uusiutuvista lähteistä tuotettavaa energiaa koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat toteuttaa pitkän aikavälin suunnittelua ottaen huomioon, että kolmannet osapuolet saattavat pyrkiä verkkoon.”
2. Direktiivi 2005/89
7.
Direktiivin 2005/89 3 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava sähkön toimitusvarmuuden korkea taso toteuttamalla tarvittavat toimenpiteet vakaiden investointiolosuhteiden edistämiseksi ja määrittämällä, mitkä ovat toimivaltaisten viranomaisten, tarvittaessa mukaan lukien sääntelyviranomaiset, ja kaikkien asiaankuuluvien markkinatoimijoiden tehtävät ja vastuut, ja julkistamalla tätä koskevaa tietoa. – –
– –
4.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, etteivät tämän direktiivin mukaisesti vahvistetut toimenpiteet ole syrjiviä ja aiheuta kohtuutonta taakkaa markkinatoimijoille, mukaan lukien markkinatulokkaat tai yritykset, joilla on pienet markkinaosuudet. – –”
8.
Direktiivin 2005/89 5 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on toteutettava tarkoituksenmukaiset toimenpiteet tasapainon säilyttämiseksi sähkönkysynnän ja sähköntuotantokapasiteetin saatavuuden välillä”.
B
Espanjan oikeus
9.
Kestävää energiankäyttöä edistävistä verotoimenpiteistä 27.12.2012 annetun lain nro 15/2012 (Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (
4
)) johdanto-osassa todetaan seuraavaa:
”I.
Tämän lain tavoitteena on mukauttaa verojärjestelmäämme tehokkaampaan ja ympäristöystävällisempään käyttöön ja kestävään kehitykseen – –
– –
Tämä laki perustuu pääasiassa perustuslain 45 §:ään, säännökseen, jossa ympäristömme suojelusta tulee yksi sosiaali- ja talouspolitiikan pääperiaatteista. Siten yksi tämän verouudistuksen kulmakivistä on sähköntuotannosta ja käytetyn ydinpolttoaineen tai radioaktiivisen jätteen varastoinnista aiheutuvien ympäristökustannusten sisällyttäminen hintoihin. Tällä tavalla tämän lain on toimittava kimmokkeena energiatehokkuutemme parantamiseen, samaan aikaan kun varmistetaan luonnonvarojen parempi hoito ja jatketaan uuden kestävän kehityksen mallin kohentamista sekä taloudellisesta että sosiaalisesta näkökulmasta ja myös ympäristön näkökulmasta.
– –
Tätä tarkoitusta varten tässä laissa säädetään kolmesta uudesta verosta: sähköntuotannon arvosta kannettavasta verosta, ydinvoimatuotannossa syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä kannettavasta verosta sekä käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen varastoinnista keskitetyissä laitoksissa kannettavasta verosta; – –
– –
III.
– –
Sähkön tuottaminen ydinenergiasta tarkoittaa, että yhteiskunnan on hyväksyttävä useita rasitteita ja velvoitteita, jotka johtuvat tämäntyyppisen energian, jonka taloudellista vaikutusta on vaikea määrittää, erityispiirteistä. Yhteiskunnan on otettava vastatakseen monista erilaisista velvoitteista, jotka seuraavat tämän tuotannon erityisistä näkökohdista, kuten syntyvän radioaktiivisen jätteen huolto ja materiaalien mahdollinen käyttö muihin kuin rauhanomaisiin tarkoituksiin.
– – Ydinvoimaloiden käytöstä poistamisen ja radioaktiivisen jätteen loppuhuollon kokonaiskustannusten arvioimiseen liittyy edelleen merkittäviä epävarmuustekijöitä, jotka viime kädessä vaikuttavat yhteiskuntaan ydinvoimaloiden toiminnan lopettamisen jälkeen, etenkin käytetyn ydinpolttoaineen ja korkea-aktiivisen ydinjätteen loppuhuollon osalta.
Siten, kun otetaan huomioon joidenkin radioaktiivisten jätteiden pitkä elinkaari, joka käsittää useita sukupolvia, on olennaista vahvistaa näiden jätteiden loppuhuollon jälkeen tarvittavat toimenpiteet, jotta estetään se, että ulkoinen tekijä aiheuttaa niiden vapautumisen ympäristöön, tai mitkä tahansa muut haitalliset vaikutukset, mikä edellyttää pitkän aikavälin institutionaalista seurantaa, joka on valtion vastuulla.
Toinen ydinvoimateollisuudelle ominainen piirre on sellaisten materiaalien käyttö ja tuotanto, joita on valvottava tiukasti, jotta vältetään niiden käyttö muihin kuin rauhanomaisiin tarkoituksiin tai kaikki muuntyyppiset niihin kohdistuvat haitalliset toimet, jotka pakottavat Espanjan – – kantamaan niihin liittyvän vastuun ja näin ollen antamaan varoja niiden hoitamiseen.
Valtion on siten annettava tarvittavat varat ydinvoimaloiden hätäsuunnitelmien toimivuuden varmistamiseksi.
Edellä esitetty huomioon ottaen on asianmukaista vahvistaa ydinvoimatuotannossa syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä sekä niiden varastoinnista keskitetyissä laitoksissa kannettava vero niiden kustannusten korvaamiseksi, joita yhteiskunnalle aiheutuu tästä tuotannosta.
– –”
10.
Lain nro 15/2012 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Luonne. Vero, joka kannetaan ydinvoimatuotannossa syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä, ja vero, joka kannetaan käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen varastoinnista keskitetyissä laitoksissa, ovat luonteeltaan välittömiä objektiveroja, jotka kannetaan toiminnoista, jotka – verotettavat tapahtumat mukaan luettuina – määritellään tämän lain 15 ja 19 §:ssä.”
11.
Lain nro 15/2012 15 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen syntyminen ydinenergialla tuotetun sähkön tuotannossa muodostaa verotettavan tapahtuman.”
12.
Lain nro 15/2012 19 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Toiminta, jossa käytettyä ydinpolttoainetta ja radioaktiivista jätettä varastoidaan keskitetyssä laitoksessa, muodostaa verotettavan tapahtuman.
Tämän veron yhteydessä käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen varastoinnilla tarkoitetaan toimintaa, jossa polttoaine tai jäte pysytetään tilapäisesti tai pysyvästi tietyssä paikassa millä tahansa tavalla, ja keskitetyllä laitoksella tarkoitetaan laitosta, jossa voidaan varastoida tällaisia eri laitoksista tai lähteistä peräisin olevia materiaaleja.”
13.
Lain nro 15/2012 toisessa lisäsäännöksessä, joka koskee sähköjärjestelmän kustannuksia, säädetään seuraavaa:
”Valtion talousarviolaissa määritetään vuosittain sähköalasta 27.11.1997 annetun lain nro 54/1997 [Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico] 16 §:ssä tarkoitettujen sähköjärjestelmän kustannusten rahoittamiseen osoitettava määräraha, joka saadaan laskemalla yhteen a) tässä laissa säädetyistä veroista ja maksuista saatavien valtion vuotuisten tulojen arvioitu määrä; b) kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta saatavien tulojen arvioitu määrä, joka on enintään 500 miljoonaa euroa”.
III Pääasian tosiseikat
14.
Pääasian valittajat ovat sähköä erityisesti ydinvoimalla tuottavia yrityksiä. Ne nostivat Audiencia Nacionalissa (valtakunnallinen ylioikeus, Espanja) kanteen päätöksestä, jossa hyväksyttiin muodot, joita vaaditaan ydinsähkön tuotannosta syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä sekä tällaisen polttoaineen ja jätteen varastoinnista keskitetyissä laitoksissa kannettavien verojen (jäljempänä ydinjätteestä kannettavat verot) oma-aloitteista suorittamista ja maksamista varten. Ne moittivat lähinnä sitä, että tämä verotusmuoto merkitsee tosiasiallisesti ydinvoiman tuottajia koskevan erityisen verotuksen muotoa, joka vääristää Espanjan sähkömarkkinoita, ja että tätä verotusmuotoa olisi pidettävä lainvastaisena sekä kansallisen perustuslain että unionin oikeuden nojalla.
15.
Sen jälkeen, kun niiden asiassa tekemät valitukset oli hylätty, kyseiset yritykset valittivat 30.10.2014 ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
16.
Mainitun kansallisen tuomioistuimen mukaan näiden ydinjätteestä kannettavien verojen tavoitteena on lisätä sähköverkon rahoitusjärjestelmän tuloja siten, että ydinvoiman tuottajat ottavat vastatakseen suuremman osuuden tappiollisista sähkönhinnoista aiheutuvan vajeen (
5
) rahoittamisesta kuin muut sähköntuottajat.
17.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan vapaa kilpailu sähkömarkkinoilla vääristyy, jos tiettyjä yrityksiä verotetaan niiden tuotantomuodon vuoksi, vaikka vero ei vaikuta suoraan itse sähköntuotantoon tai tuotettuun sähköön vaan käytettyyn polttoaineeseen ja syntyvään jätteeseen sekä tähän tarkoitukseen käytettyjen materiaalien varastointiin ilman objektiivista perustelua. Lisäksi tällainen erilainen kohtelu voi olla unionin oikeuden vastaista, jos osoitetaan, että ydinjätteestä kannettavien verojen käyttöönotto ei perustu ympäristönsuojeluun ja että ne otettiin käyttöön yksinomaan tappiollisista sähkönhinnoista aiheutuvaan vajeeseen liittyvistä syistä.
18.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti 12.4.2016 esittää ydinjätteestä kannettavien verojen perustuslainmukaisuudesta kysymyksen Tribunal Constitucionalille (perustuslakituomioistuin, Espanja) sillä perusteella, että niillä saatetaan rikkoa Espanjan perustuslain 31 §:n 1 momentissa säädettyä maksukyvyn periaatetta. Tribunal Constitucional päätti kuitenkin jättää tutkimatta perustuslainmukaisuutta koskevan kysymyksen sillä perusteella, että Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) oli esittänyt epäilyjä kansallisen lainsäädännön yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa ja että sen olisi ensin pitänyt esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle.
IV Ennakkoratkaisupyynnöt ja menettely unionin tuomioistuimessa
19.
Tässä yhteydessä Tribunal Supremo on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko saastuttaja maksaa ‑periaate, josta määrätään SEUT 191 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon perusperiaatteita koskevien [perusoikeuskirjan] 20 ja 21 artiklan, joita sovelletaan [direktiivin 2009/72] 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa annettuun sääntelyyn siltä osin kuin siinä säädetään muiden tavoitteiden ohella kilpailulle avoimista ja syrjimättömistä sähköalan markkinoista, kanssa, ja jota voidaan muuttaa vain yleiseen taloudelliseen etuun, kuten ympäristönsuojeluun, liittyvistä syistä, esteenä yksinomaan ydinenergiasta sähköä tuottavilta yrityksiltä kannettavien verojen käyttöönotolle silloin, kun kyseisten verojen päätarkoitus ei liity ympäristöön vaan niillä pyritään lisäämään sähköenergian rahoitusjärjestelmän tuloja siten, että edellä mainituille yrityksille aiheutuu tappiollisten sähkön hintojen kattamisesta suurempi rasitus muihin samaa toimintaa harjoittaviin yrityksiin nähden?
2)
Onko unionin lainsäädännön nojalla mahdollista ottaa kilpailulle avoimilla ja syrjimättömillä sähkömarkkinoilla käyttöön ympäristöveroja ydinalan toimintaan olennaisesti liittyvän saastekuormituksen perusteella täsmentämättä kuitenkaan tätä asiaa koskevissa säännöksissä, sillä verojen käyttöönotto pyritään perustelemaan lain johdanto-osassa eikä lain normatiivisia vaikutuksia tuottavassa osassa ole syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä kannettavan veron osalta otettu huomioon katettavien kustannusten sisällyttämistä hintoihin, eikä täsmennyksiä ole annettu myöskään radioaktiivisen jätteen varastoinnin osalta, koska sen hallinnointi- ja varastointikustannukset katetaan jo muilla veroilla, eikä myöskään verotulojen käytöstä säädetä selvästi, ja edellä mainitut yritykset asetetaan korvausvastuuseen enintään 1200 miljoonan euron määrään saakka?
3)
Täyttyykö edellä mainitun direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetty vaatimus siitä, että yleisen taloudellisen edun nimissä asetettavat velvoitteet, kuten ympäristönsuojelu, ovat selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, kun ympäristönsuojelutavoitetta ja ympäristöveron ominaispiirteitä ei ole täsmennetty säädöksen normatiivisia vaikutuksia tuottavassa osassa?
4)
Ovatko SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätty saastuttaja maksaa ‑periaate, [perusoikeuskirjan] 20 ja 21 artiklassa määrätyt yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon periaatteet sekä [direktiivin 2005/89] 3 ja 5 artikla, siltä osin kuin niillä pyritään varmistamaan ’sähkön sisämarkkinoiden moitteeton toiminta’ ja kehotetaan jäsenvaltioita huolehtimaan siitä, ’etteivät tämän direktiivin mukaisesti vahvistetut toimenpiteet ole syrjiviä ja aiheuta kohtuutonta taakkaa markkinatoimijoille’, esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa velvoitetaan kaikki sähköalan yritykset vastaaman tappiollisten sähkön hintojen kattamisesta mutta määrätään erityisen raskaita veroluonteisia maksuja ydinsähköä tuottaville yrityksille (lukuun ottamatta vesivoimayhtiöitä, joita pidetään uusiutuvan energian tuottajina) siten, että kyseisiin yrityksiin kohdistuu suurempi verorasitus kuin muihin energiamarkkinoilla toimiviin yrityksiin, jotka on vapautettu näistä maksuista, vaikka jotkin niistä saastuttavat ympäristöä enemmän, ja perustellaan näitä maksuja ympäristönsuojeluun liittyvillä syillä ydinalan toimiin olennaisesti liittyvien riskien ja epävarmuustekijöiden takia mutta ei täsmennetä kustannuksia eikä säädetä verotulojen käytöstä ympäristönsuojelutarkoituksiin sillä perusteella, että ydinjätteen hallinnointi- ja varastointikustannukset katetaan muilla veroilla ja ydinsähköä tuottavat yritykset on asetettu korvausvastuuseen, koska kyseinen kansallinen lainsäädäntö vääristää vapautettujen sisämarkkinoiden vaatimusten mukaista vapaata kilpailua suosimalla muita sähköntuottajia, joiden ei tarvitse maksaa ympäristöveroja käyttäessään saastuttavampia energialähteitä?
5)
Onko SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätyn saastuttaja maksaa ‑periaatteen kanssa ristiriidassa sellainen ydinsähkön tuotannosta syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä kannettava vero, jonka vain ydinenergian tuotantolaitokset joutuvat maksamaan ja josta muut edellä mainittuja jätteitä mahdollisesti tuottavat alat on vapautettu, jolloin muita ydinmateriaaleja tai ydinenergian lähteitä käyttäviä toiminnanharjoittajia ei veroteta siitä huolimatta, että niiden toiminta vaikuttaa suojeltavaan ympäristönäkökohtaan?”
20.
Kirjallisia huomautuksia esittivät pääasian valittajat, Espanjan hallitus ja Euroopan komissio. Ne kaikki esittivät myös suullisia lausumia 28.2.2018 pidetyssä istunnossa.
V Asian tarkastelu
21.
Kuten unionin tuomioistuin on pyytänyt, esitän tässä ratkaisuehdotuksessa huomautuksia ainoastaan Tribunal Supremon kahdesta ensimmäisestä ennakkoratkaisukysymyksestä. Tutkin näitä kysymyksiä siltä osin kuin ne koskevat direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdan tulkintaa, koska muita säännöksiä, joihin niiden tueksi on vedottu, ei voida tarkastella tai tarkastelu on tarpeetonta.
22.
Ensinnäkin kolmas kysymys koskee direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdan tulkintaa. Toiseksi ei ole tarpeen tulkita perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaa, koska direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohta ilmentää käytännössä syrjintäkiellon periaatetta sähkömarkkinoiden alalla. Kolmanneksi SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon ja että se perustuu muun muassa saastuttaja maksaa ‑periaatteeseen (ts. aiheuttamisperiaatteeseen). Kyseisessä määräyksessä rajoitutaan siten määrittelemään unionin yleiset tavoitteet ympäristön alalla, sillä SEUT 192 artiklassa annetaan unionin lainsäätäjälle tehtäväksi päättää, mihin toimenpiteisiin näiden tavoitteiden toteuttamiseksi on ryhdyttävä. Kuten Espanjan hallitus ja komissio perustellusti huomauttivat, koska SEUT 191 artiklan 2 kohta, johon aiheuttamisperiaate sisältyy, kohdistuu unionin toimiin, yksityiset eivät voi vedota tähän määräykseen sellaisenaan estääkseen kansallisen lainsäädännön soveltamisen ympäristöpolitiikkaan kuuluvalla alalla silloin, kun SEUT 192 artiklan nojalla annettua, kyseisen tilanteen nimenomaisesti kattavaa unionin lainsäädäntöä ei voida soveltaa. (
6
) On syytä huomauttaa, ettei direktiiviä 2009/72 eikä direktiiviä 2005/89 (johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös vetoaa) annettu EY 175 artiklan, nykyisin SEUT 192 artikla, nojalla.
23.
Tässä tilanteessa katson, että kahteen ensimmäiseen kysymykseen voidaan vastata yhdessä, koska kansallinen tuomioistuin tiedustelee nähdäkseni näillä kysymyksillä lähinnä, onko direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa otetaan käyttöön sähköntuotannossa käytettävästä ydinpolttoaineesta ja syntyvästä ydinjätteestä sekä niiden varastoinnista kannettavia veroja, joita kannetaan ainoastaan ydinenergiaa käyttäviltä sähköyhtiöiltä, ja joiden pääasiallisena tavoitteena ei ole suojella ympäristöä vaan kerätä lisätuloja tappiollisista sähkönhinnoista aiheutuvan vajeen rahoittamiseksi.
A
Direktiivin 2009/72 soveltamisala
24.
Ensinnäkin on tarkoituksenmukaista tutkia direktiivin 2009/72 sovellettavuutta pääasiassa kyseessä olevien kaltaisiin ydinjätteestä kannettaviin veroihin.
25.
Espanjan hallituksen mukaan direktiivissä 2009/72 pelkästään vahvistetaan sähkön sisämarkkinoita koskevat yhteiset säännöt, eikä direktiivi vaikuta jäsenvaltioiden verotusvaltaan. Espanjan hallitus vetoaa siihen, että pääasiassa kyseessä olevat verot otettiin käyttöön tätä toimivaltaa käyttäen.
26.
Pääasian valittajat puolestaan väittävät – ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa olevan samaa mieltä –, että ydinjätteestä kannettavat verot vaikuttavat, joskin välillisesti, ydinvoiman tuottajien yhdenvertaiseen pääsyyn sähkömarkkinoille sellaisiin sähköntuottajiin verrattuna, jotka eivät käytä ydinenergiaa. Tällä tavalla nämä verot vaikuttavat väistämättä ensiksi mainittujen yritysten kustannuksiin, jotka puolestaan voivat vaikuttaa niiden osallistumiseen, kun tarkastellaan yhdenvertaisia kilpailuedellytyksiä sähkömarkkinoilla. Kun kansallisessa lainsäädännössä otetaan käyttöön ydinvoiman tuotannossa syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä sekä niiden varastoinnista keskitetyissä laitoksissa kannettavia veroja, siinä asetetaan velvoitteita sähkömarkkinoilla toimiville sähköä ydinenergialla tuottaville yrityksille, ja kyseinen lainsäädäntö voi siten kuulua direktiivin 2009/72, jolla otetaan käyttöön kyseisiä markkinoita koskevat yhteiset säännöt, soveltamisalaan.
27.
En yhdy tähän jälkimmäiseen direktiivin 2009/72 soveltamisalaa koskevaan tulkintaan seuraavista syistä.
28.
Unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen soveltamisala määritetään unionin tuomioistuimen hyväksymillä tavanomaisilla tulkintamenetelmillä. Tämä tarkoittaa, että on tutkittava direktiivin 2009/72 sanamuotoa, yleistä rakennetta ja tarkoitusta. (
7
)
29.
Ensinnäkin direktiivin 2009/72 1 artiklassa säädetään, että ”tässä direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää yhteisön kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita”. (
8
)
30.
Tämän sanamuodon perusteella direktiivin soveltamisalan määritelmä saattaa vaikuttaa laajalta käsittäen koko sähkön ”elinkaaren” sen tuotannosta kuluttajalle toimittamiseen saakka. Unionin lainsäätäjä kuitenkin lähestyy tätä prosessia erityisestä näkökulmasta, nimittäin unionin kilpailulle avoimien sähkömarkkinoiden tehostamisen ja yhdentämisen näkökulmasta.
31.
Toiseksi, vaikka direktiivillä 2009/72 onkin myös muita tavoitteita, kuten kuluttajansuoja ja ympäristönsuojelu, (
9
) sisämarkkinat on sen ”keskeinen tavoite”. (
10
) Painopiste on edelleen eri energialähteitä hyödyntävien uusien sähköntoimittajien sekä uusien sähköntuottajien rajat ylittävässä pääsyssä verkkoihin. (
11
) Kuten direktiivin 2009/72 johdanto-osan 59 perustelukappaleessa selitetään, ”tämän direktiivin yhtenä keskeisenä tavoitteena olisi oltava todellisten Euroopan sähkösisämarkkinoiden kehittäminen yhteisön laajuisen yhteenliitetyn verkon avulla”. Toisin sanoen direktiivillä 2009/72 pyritään lähinnä luomaan avoimet ja kilpailulle avoimet sähkön sisämarkkinat, jotka antavat kaikille kuluttajille mahdollisuuden valita vapaasti toimittajansa ja kaikille toimittajille mahdollisuuden toimittaa vapaasti hyödykkeitä asiakkailleen, luomaan tasapuoliset toimintaedellytykset näillä markkinoilla ja varmistamaan energian toimitusvarmuus ja kestävä ilmastonmuutospolitiikka. (
12
)
32.
Kolmanneksi pääasiassa kyseessä olevat ydinjätteestä kannettavat verot eivät koske sähköntuotantoa tai ‑kulutusta vaan ydinvoiman tuotannossa syntyvää käytettyä ydinpolttoainetta ja radioaktiivista jätettä (ja tällaisen ydinpolttoaineen ja jätteen varastointia). Voidaan tietysti myöntää, että käytetty ydinpolttoaine ja radioaktiivinen jäte ovat luontainen osa ydinvoiman tuotantoprosessia. (
13
) Tämä ei kuitenkaan ole riittävä syy niiden kuulumiselle direktiivin 2009/72 soveltamisalaan.
33.
Jos ilmaisua ”tuotanto” nimittäin käytetään direktiivin 2009/72 1 artiklassa ja se määritellään 2 artiklan 1 kohdassa ”sähkön tuottamiseksi”, tätä käsitettä kehitetään III luvussa. Tältä osin on syytä huomauttaa, että tuotannon käsite rajoittuu säännöksiin, joissa säädetään uuden sähköntuotantokapasiteetin rakentamisesta ja uutta kapasiteettia koskevasta tarjouskilpailumenettelystä.
34.
Lisäksi – mikä on ehkä kaikkein tärkeintä – on niin, että vaikka hyväksyttäisiin, että ydinjätteistä kannettavien verojen kaltainen vero voi vaikuttaa ydinvoiman tuottajien pääsyyn sähkömarkkinoille, direktiiviin 2009/72 ei sisälly mitään verotuksen alaa koskevaa säännöstä.
35.
Asia ei olisi voinut olla toisin, sillä direktiivi 2009/72 annettiin EY 95 artiklan 1 kohdan (nykyisin SEUT 114 artikla) perusteella EY 251 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti ja EY 95 artiklan 2 kohdassa määrättiin, että saman artiklan 1 kohtaa ei sovelleta veroja koskeviin säännöksiin tai määräyksiin.
36.
Jäsenvaltioiden halu säilyttää verotusvalta sähköalalla on käynyt vieläkin selvemmäksi Lissabonin sopimuksen hyväksymisen jälkeen. Vaikka SEUT 194 artiklan 2 kohdan mukaan unionin energiapolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä säädetään tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen, saman artiklan 3 kohdassa määrätään, että neuvosto säätää yksimielisesti erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja Euroopan parlamenttia kuultuaan toimenpiteistä, jotka ”ovat etupäässä verotuksellisia”.
37.
Kuten edellä jo totesin, katson näin ollen, että direktiivin 2009/72 soveltamisala rajoittuu sähkön tuotantoon, siirtoon, jakeluun ja toimitukseen. Tässä yhteydessä kysymys verotuksen yhdenmukaistamisesta on jossain määrin merkityksellinen. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa unionin tasolla on toteutettu lainsäädäntötoimenpide. On totta, että direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa pelkästään vahvistetaan syrjintäkieltoa koskeva sääntö. Koska siinä vahvistetaan unionin oikeuden soveltamissääntö, sitä on kuitenkin pidettävä yhdenmukaistamistoimenpiteenä.
38.
Koska unionilla ei kuitenkaan ollut EY 95 artiklan 1 kohdan (nykyisin SEUT 114 artikla) nojalla toimivaltaa toteuttaa tällaista verotustoimenpidettä, tästä seuraa, että jos direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohtaa sovellettaisiin kansalliseen verotustoimenpiteeseen, se olisi lähtökohtaisesti lainvastaista. Siten on tarpeen tulkita tätä säännöstä suppeammin kuin sen sanamuodon yleisyys ehkä muutoin antaisi ymmärtää. Mikä tahansa muu päätelmä johtaisi direktiivin soveltamisalan laajentamiseen ja edellyttäisi nähdäkseni sitä, että unioni tukeutuu verotusvaltaan, jota sillä ei yksinkertaisesti ole. Jos siis direktiivi ymmärretään siten, että sen nojalla tätä syrjintäkiellon periaatetta voidaan soveltaa veroihin sähkömarkkinoilla, sitä on pidettävä pohjimmiltaan verotustoimenpiteenä, jonka osalta unionilla ei ollut toimivaltaa, kun otetaan huomioon SEUT 114 artiklan määräykset.
39.
Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella minun on katsottava, että direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei sitä voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevien kaltaisiin veroihin.
B
Toissijaisesti: kysymys syrjinnästä
40.
Siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy tähän tulkintaan direktiivin 2009/72 soveltamisalasta ja katsoo, että kyseistä direktiiviä voidaan soveltaa ydinjätteistä kannettaviin veroihin, ehdotan, että nyt tarkastellaan toissijaisesti sitä, onko direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kaltaisille Espanjan kuningaskunnan käyttöön ottamille veroille. Jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa lähdetään näin ollen – näkemyksestäni poiketen – siitä olettamasta, että direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohtaa sovelletaan käsiteltävässä asiassa.
1. Direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdan soveltamisala ja julkisen palvelun velvoitteet
41.
Direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä mukaisesti ja toissijaisuusperiaate asianmukaisesti huomioon ottaen varmistettava, että sähköalan yritykset toimivat tämän direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähköalalla saadaan aikaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista, eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen”. (
14
)
42.
Vaikka 3 artiklan otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteet ja kuluttajansuoja”, sen 1 kohdassa vahvistettu syrjintäkiellon periaate ei nähdäkseni rajoitu ”julkisten palvelujen velvoitteiden” tai kuluttajansuojan alaan.
43.
Ensinnäkin 3 artiklan soveltamisala on paljon laajempi kuin sen otsikko. Jäsenvaltiot voivat kyseisen artiklan nojalla yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, (
15
) ja siinä säädetään kuluttajien hyväksi toteutettavista toimenpiteistä, kuten tietojen antamista koskevista velvoitteista. (
16
) Siinä kuitenkin myös edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat muita toimenpiteitä esimerkiksi sellaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, jotka liittyvät sosiaaliseen ja taloudelliseen yhteenkuuluvuuteen sekä ympäristönsuojeluun, tai varmistavat, että käytettävissä on riippumaton mekanismi, kuten energia-asioiden oikeusasiamies tai kuluttajansuojaelin, jonka avulla voidaan tehokkaasti käsitellä valituksia ja ratkaista riitoja tuomioistuinten ulkopuolella. (
17
)
44.
Toiseksi, kuten unionin tuomioistuin on jo todennut sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä aiemmin annetusta direktiivistä, (
18
) kyseiseen direktiiviin sisältyvät säännökset, joissa viitataan syrjintäkiellon periaatteeseen, ”ovat erityisiä ilmaisuja yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta”. (
19
)
45.
Edellä esitetyn perusteella katson, että jos direktiiviä 2009/72 voidaan soveltaa ydinjätteistä kannettavien verojen kaltaisiin veroihin, sen 3 artiklan 1 kohtaa erityisenä ilmaisuna yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta voidaan myös soveltaa niihin.
2. Syrjintä
46.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan syrjintäkielto edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tilanteita ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella. (
20
) Erilainen kohtelu on oikeutettua, kun se perustuu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään nähden. (
21
)
47.
Jotta tilanteita voidaan pitää ”samanlaisina” tai ”erilaisina”, niitä on tarkasteltava kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteiden valossa. (
22
) Kuten unionin tuomioistuin on nimittäin johdonmukaisesti katsonut, ”tilanteen vertailukelpoisuutta koskevan edellytyksen täyttymistä on arvioitava sen määrittämistä varten, onko yhdenvertaisen kohtelun periaatetta loukattu, kaikkien näille tilanteille ominaisten seikkojen perusteella ja etenkin sen kansallisen lainsäädännön, jolla kyseessä oleva erottelu on luotu, tarkoituksen ja päämäärän kannalta”. (
23
)
48.
On totta, että sellaisessa tilanteessa, jossa ei ole kyse yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta vaan säännöksestä, jolla tätä periaatetta konkretisoidaan, kysymystä kahden tilanteen rinnastettavuudesta ei pitäisi arvioida kyseisen säännöksen päämäärän vaan sen kansallisen lainsäädännön valossa, jolla väitetty syrjintä otetaan käyttöön.
49.
Vastaus tähän kysymykseen riippuu nähdäkseni siitä, miten yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen viitataan säännöksessä, jolla tätä periaatetta konkretisoidaan. Jos jälkimmäisessä nimenomaisesti säädetään, että kahta henkilöryhmää on kohdeltava samalla tavalla, kansallisten tuomioistuinten on katsottava, että niiden tilanteet ovat rinnastettavissa toisiinsa. Jos direktiivissä kuitenkin pelkästään todetaan, että jäsenvaltiot eivät saa harjoittaa syrjintää tiettyyn henkilöryhmään kuuluvien henkilöiden välillä, jäsenvaltiot eivät saa kohdella kaikkia henkilöitä samaan ryhmään kuuluvina, vaan niiden olisi varmistettava, että sääntelyvaltaansa käyttäessään ne eivät ota käyttöön mitään sattumanvaraista erotteluperustetta ja että yhdenvertaisen kohtelun olennainen sisältö siten säilyy.
50.
Koska käsiteltävässä asiassa direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa ei säädetä, että kaikkia sähköntuottajia on kohdeltava samalla tavalla, vaan kyseisen säännöksen mukaan ”jäsenvaltiot – – [eivät] saa harjoittaa syrjintää [sähköalan] yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen”, tilanteiden rinnastettavuus olisi mielestäni määritettävä yksinomaan kansallisen lainsäädännön tarkoituksen tai kohteen valossa.
51.
Siten on ratkaistava, onko ydinvoimaloiden tilanne rinnastettavissa muiden energiantuottajien tilanteeseen kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön tavoitteen osalta.
52.
Lain nro 15/2012 johdanto-osan mukaan ydinjätteistä kannettavien verojen käyttöönotto on perusteltua ydinvoimatuotannon ympäristöön ja turvallisuuteen liittyvien erityispiirteiden vuoksi.
53.
Tässä yhteydessä haluan huomauttaa, että unionin tuomioistuin totesi jo tuomiossa Kernkraftwerke Lippe-Ems, että ”[muuta kuin ydinpolttoainetta käyttävää sähköntuotantoa] ei – – voida tämän sääntelyn tavoitteiden kannalta arvioiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta rinnastaa ydinpolttoainetta käyttävään sähköntuotantoon, sillä vain viimeksi mainittu tuottaa radioaktiivista jätettä juuri tämän polttoaineen käytön vuoksi”. (
24
) On syytä huomata, että asiassa Kernkraftwerke Lippe-Ems tarkastellulla kansallisella säännöksellä oli samankaltainen tavoite kuin käsiteltävässä asiassa kyseessä olevilla ydinjätteistä kannettavilla veroilla, sillä kyseessä oli vero, joka kannetaan ydinpolttoaineen käyttämisestä kaupalliseen sähköntuotantoon sellaisten verotulojen saamiseksi, joiden avulla kyetään budjettikurin vaatimusten ja saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaisesti vähentämään Saksan liittovaltion budjettiin kohdistuvaa rasitusta tietyn kaivosalueen, jonne ydinpolttoaineen käyttämisestä peräisin oleva radioaktiivinen jäte varastoidaan, välttämättömästä kunnostamisesta. (
25
)
54.
Vaikka unionin tuomioistuin esitti nämä perustelut tuomion Kernkraftwerke Lippe-Ems siinä osassa, joka koskee kansallisen säännöksen yhteensopivuutta SEUT 107 artiklan kanssa, en näe, miksi unionin tuomioistuimen energiantuottajien tilanteiden rinnastettavuudesta tuotannon ympäristövaikutusten osalta esittämät toteamukset eivät pätisi myös käsiteltävään asiaan. Myös siinä käsitellään ydinpolttoaineen käytöstä kannettavia veroja (koska ydinjätteistä kannettavat verot koskevat käytettyä ydinpolttoainetta ja radioaktiivista jätettä), jotka otettiin käyttöön muun muassa tämäntyyppiseen jätteeseen liittyviä ympäristö- ja turvallisuusongelmia koskevien huolenaiheiden vuoksi.
55.
Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella olen samaa mieltä komission kanssa ja katson, ettei ydinenergia ole muihin sähköntuotannossa käytettäviin energiamuotoihin nähden rinnastettavassa tilanteessa ympäristönsuojelun osalta, mikä johtuu siihen liittyvistä erityisistä terveys- ja turvallisuusriskeistä etenkin tällaisessa tuotannossa syntyvän ydinjätteen käsittelyssä ja varastoinnissa. Tämä ei kuitenkaan ole itsessään välttämättä ratkaiseva näkökohta, koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä tällaisissa olosuhteissa on oikeastaan arvioida, voidaanko – kun otetaan täysimääräisesti huomioon jäsenvaltion harkintavalta tällaisissa tapauksissa – tämä erilainen verotuskohtelu aidosti perustella tukeutumalla ydinvoimatuotantoon liittyviin erityisiin ja omaleimaisiin ympäristö- ja turvallisuusongelmiin.
56.
Tältä osin on syytä muistaa, että ennakkoratkaisupyyntöjen yhteydessä unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa antaa ratkaisua kansallisen lainsäädännön säännöksen pätevyydestä tai tulkinnasta, vaikka tämä olisi mahdollista SEUT 258 artiklan nojalla. Viime kädessä kansallisen tuomioistuimen, jonka yksinomaiseen toimivaltaan pääasian tosiseikkojen arviointi ja kansallisen lainsäädännön tulkinta kuuluvat, on päätettävä, onko tilanne käsiteltävässä asiassa näin. Ennakkoratkaisuasiassa unionin tuomioistuin, jonka tehtävänä on antaa kansallista tuomioistuinta hyödyttäviä vastauksia, on kuitenkin toimivaltainen antamaan pääasian asiakirjojen ja sille esitettyjen kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella ohjeita, joiden avulla kansallinen tuomioistuin voi antaa ratkaisun. (
26
)
57.
Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja pääasian valittajat epäilevät vahvasti tämän lainsäädännön ympäristönsuojelua koskevaa näennäistä perustetta ja esittävät, että kyseessä olevan lainsäädännön todellinen peruste koskee yksinomaan tarvetta kerätä varoja tappiollisista sähkön hinnoista aiheutuvan vajeen rahoittamiseksi. Toisin sanoen ydinjätteistä kannettavien verojen perimmäisenä tarkoituksena vaikuttaa olevan lisätä sähköalan rahoitusjärjestelmästä saatavia julkisia tuloja.
58.
Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaisi näin todellakin olevan, tilanne olisi kieltämättä toinen. Kun otetaan huomioon tappiollisista sähkönhinnoista syntyneen vajeen Espanjassa aikaansaama erityistilanne ja tarve pienentää tätä vajetta, kaikki energiantuottajat ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, koska vaje johtuu espanjalaisten sähköyhtiöiden kuluttajilta saamien tulojen ja kansallisessa sääntelyssä tunnustettujen sähköntoimitusten kustannusten välisestä erotuksesta.
59.
Tässä yhteydessä on myönnettävä, että yhtäältä se seikka, että on useita muita velvoitteita kattaa ydinvoimatuotantoon liittyvät riskit, (
27
) ja toisaalta se seikka, että lain nro 15/2012 toisessa lisäsäännöksessä säädetään, että valtion yleisissä talousarviolaeissa osoitetaan sähkön kustannusten rahoittamiseen muun muassa laissa nro 15/2012 säädetyistä veroista ja maksuista saatavien valtion vuotuisten tulojen arvioitu määrä, ovat tekijöitä, jotka voivat vakavasti kyseenalaistaa ympäristönsuojeluun liittyvät perusteet, sellaisina kuin ne esitetään lain nro 15/2012 johdanto-osassa.
60.
Kaikki nämä seikat olisivat omiaan viemään pohjaa ydinvoiman tuottajilta kannettavan sähköveron näennäiseltä oikeuttamisperusteelta (muun muassa tarve käsitellä erityisiä ja nimenomaisia ympäristöön liittyviä huolenaiheita). Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa näin olevan, tämä viittaisi siihen, että kyseiset verot, vaikka ne onkin naamioitu ympäristönsuojelutoimiksi, toimivat todellisuudessa eräänlaisena erityisenä verotustoimenpiteenä, jonka seurauksena tällaisia ydinvoiman tuottajia syrjitään verottamalla niitä ankarammin kuin muita sähköntuottajia, eikä tämä erilainen kohtelu ollut objektiivisesti perusteltua näiden ympäristöön liittyvien huolenaiheiden perusteella.
61.
On kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä arvioida, liittyykö pääasiassa kyseessä olevien verojen tarkoitus aidosti ympäristönsuojeluun ja turvallisuuteen, ja tarvittaessa – ottaen tältä osin asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioiden harkintavallan – sitä, onko sähköntuottajien erilainen verokohtelu objektiivisesti perusteltu tässä direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdan tulkinnassa tarkoitetulla tavalla. Vaikka ympäristönsuojelua voidaan kiistatta pitää objektiivisena ja järkevänä perusteena sähkön sisämarkkinoiden alalla – kuten sekä direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdan että SEUT 194 artiklan 1 kohdan nimenomaisesta sanamuodosta ilmenee –, erilainen kohtelu on nimittäin perusteltua vain, jos se liittyy lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään. (
28
)
VI Ratkaisuehdotus
62.
Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal Supremon esittämiin kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 3 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sitä ei voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevien kaltaisiin veroihin, joita kannetaan ydinvoimantuotannossa syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä sekä tällaisen käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen varastoinnista keskitetyissä laitoksissa.
Toissijaisesti:
Direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole lähtökohtaisesti esteenä pääasiassa kyseessä olevien verojen kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, koska ydinenergiaa käyttävien sähköntuottajien tilanne ei ole rinnastettavissa muiden sähköntuottajien tilanteeseen ympäristönsuojelun ja turvallisuuden osalta.
On kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä arvioida, liittyykö pääasiassa kyseessä olevan lainsäädännön tarkoitus aidosti ympäristönsuojeluun ja turvallisuuteen, ja tarvittaessa sitä, onko erityyppisten sähköntuottajien erilainen verokohtelu objektiivisesti perusteltua näiden ympäristöön liittyvien huolenaiheiden perusteella.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	EUVL 2009, L 211, s. 55.
(
3
)	EUVL 2006, L 33, s. 22.
(
4
)	BOE nro 312, 28.12.2012, s. 88081.
(
5
)	”Tappiollisista sähkönhinnoista aiheutuva vaje” vastaa espanjalaisten sähköyhtiöiden kuluttajilta saamien tulojen ja kansallisessa sääntelyssä tunnustettujen sähköntoimitusten kustannusten välistä erotusta.
(
6
)	Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2010, ERG ym. (C‑379/08 ja C‑380/08, EU:C:2010:127, 38 ja 39 kohta) ja tuomio 4.3.2015, Fipa Group ym. (C‑534/13, EU:C:2015:140, 39 ja 40 kohta).
(
7
)	Ks. vastaavasti tuomio 7.2.1985, Abels (135/83, EU:C:1985:55, 13 kohta) ja julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotus Berliner Kindl Brauerei (C‑208/98, EU:C:1999:537, 32 kohta).
(
8
)	Kursivointi tässä.
(
9
)	Ks. direktiivin 2009/72 johdanto-osan 42, 43 ja 51 perustelukappale. Ks. myös vastaavasti Johnston, A. ja Block, G., EU Energy Law, Oxford, Oxford University Press, 2012, nro 2.45.
(
10
)	Ks. Delvaux, B., EU Law and the Development of a Sustainable, Competitive and Secure Energy Policy, Cambridge-Antwerpen-Portland, Intersentia, 2013, nro 141.
(
11
)	Ks. direktiivin 2009/72 johdanto-osan 8 ja 39 perustelukappale.
(
12
)	Ks. direktiivin 2009/72 johdanto-osan kolmas, neljäs, viides ja seitsemäs perustelukappale.
(
13
)	Ks. yhteisön kehyksen perustamisesta käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen vastuullista ja turvallista huoltoa varten 19.7.2011 annetun neuvoston direktiivin 2011/70/Euratom (EUVL 2011, L 199, s. 48) johdanto-osan 19 ja 20 perustelukappale ja Kansainvälinen atomienergiajärjestön 5.9.1997 hyväksymän käytetyn polttoaineen ja radioaktiivisen jätteen huollon turvallisuutta koskevan yleissopimuksen johdannon 1 artikla.
(
14
)	Kursivointi tässä.
(
15
)	Ks. direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohta.
(
16
)	Ks. direktiivin 2009/72 3 artiklan 5 kohta.
(
17
)	Ks. direktiivin 2009/72 3 artiklan 10 ja 13 kohta.
(
18
)	Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26.6.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/54/EY (EUVL 2003, L 176, s. 37).
(
19
)	Ks. tuomio 29.9.2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, 79 kohta). Ks. myös direktiivin 2009/72 15 artiklan 7 kohdasta ja 37 artiklan 6 kohdan b alakohdasta tuomio 28.11.2018, Solvay Chimica Italia ym. (C‑262/17, C‑263/17 ja C‑273/17, EU:C:2018:961, 64 ja 66 kohta), jossa tätä päättelyä sovellettiin epäsuorasti.
(
20
)	Ks. vastaavasti tuomio 7.3.2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, 41 kohta).
(
21
)	Ks. vastaavasti tuomio 29.9.2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, 81 kohta).
(
22
)	Lenaerts, K. ja Van Nuffel, P., European Union Law, kolmas painos, Lontoo, Sweet & Maxwell, 2011, nro 7-061.
(
23
)	Tuomio 22.1.2019, Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, 42 kohta). Ks. myös mm. tuomio 1.10.2015, O (C‑432/14, EU:C:2015:643, 32 kohta) ja tuomio 26.6.2018, MB (sukupuolenvaihdos ja vanhuuseläke) (C‑451/16, EU:C:2018:492, 42 kohta).
(
24
)	Tuomio 4.6.2015 (C‑51/96 ja C‑5/14, EU:C:2015:354, 79 kohta).
(
25
)	Ks. tuomio 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, 78 kohta).
(
26
)	Ks. vastaavasti tuomio 6.12.2018, Montag (C‑480/17, EU:C:2018:987, 34 kohta).
(
27
)	Kansallisen tuomioistuimen mukaan julkiset varat, joita tarvitaan, jotta radioaktiivisen jätteen huolto ja varastointi on mahdollista ja toteuttamiskelpoista, kerätään ainakin neljällä verolla, joilla on tarkoitus tukea Fondo nacional para la financiación de las actividades del Plan General de Residuos Radioactivosia (radioaktiivista jätettä koskevan yleissuunnitelman mukaisten toimien rahoittamisesta vastaava kansallinen rahasto) (asiassa C‑80/18 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön sivulla 26 oleva 8.3 kohta). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vetoaa myös ydinvoiman tuottajien velvollisuuteen ottaa vakuutus enintään 1200 miljoonan euron korvausvastuun varalta. Näiden velvoitteiden lisäksi Endesa Generación vetoaa myös siihen, että Espanjan ydinvoimaloista kannetaan veroja, joista saatavilla varoilla rahoitetaan ydinturvallisuusneuvoston toimintaa, ja veroja, joilla saatavilla varoilla rahoitetaan laitosten turvallisuuden takaavien valtion turvallisuusjoukkojen toiminta.
(
28
)	Ks. vastaavasti tuomio 29.9.2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, 81 kohta).