EUROOPA KOHTU OTSUS12. märts 1987(*)Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Õlle puhtuse nõueKohtuasjas 178/84_Euroopa Ühenduste Komisjon,
esindajad: komisjoni õigustalituse vanemnõunik R. C. Béraud
ja õigustalituse ametnik J. Sack, kohtudokumentide kättetoimetamise
aadress Luxembourgis: c/o komisjoni õigustalituse ametnik
G. Kremlis, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg_hageja_versusSaksamaa Liitvabariik, esindajad: liitvabariigi majandusministeeriumi Ministerialrat M. Seidel, liitvabariigi noorsoo-, perekonna- ja tervishoiuministeeriumi Ministerialrat J. Dietrich, Rechtsanwalt
J. Sedemund, Köln, õigusteaduse professor R. Lukes, Münsteri
ülikool, esindajad kohtuprotsessis, kohtudokumentide kättetoimetamise
aadress Luxembourgis: c/o Saksamaa Liitvabariigi suursaatkonna kantsler,
avenue E. Reuter 20-22_kostja_mille esemeks on puhtuse nõude (Reinheitsgebot) kohaldamine teistest liikmesriikidest imporditud õlle suhtes_EUROOPA KOHUS_koosseisus:
president A. J. Mackenzie Stuart, kodade esimehed Y. Galmot,
C. Kakouris, T. F. O’Higgins ja F. Schockweiler,
kohtunikud G. Bosco, T. Koopmans, O. Due,
U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet,
J. C. Moitinho de Almeida ja G. C. Rodgríguez
Iglesias_kohtujurist: Sir Gordon Slynn_kohtusekretär: vanemametnik H. A. Rühl_arvestades kohtuistungi ettekannet, mida on täiendatud 13. ja 14. mai 1986. aasta suulise menetluse järel_olles 18. septembri 1986. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku_on teinud järgmiseotsuse1        Euroopa
Ühenduste Komisjon esitas käesoleva menetluse algatamiseks EMÜ
asutamislepingu artikli 169 alusel hagiavalduse, mis saabus Euroopa
Kohtu kantseleisse 6. juulil 1984 ja milles palutakse tuvastada,
et kuna Saksamaa Liitvabariik keelas teises liikmesriigis seaduslikult
valmistatud ja turuleviidud õlle turustamise, kui see ei vasta
Biersteuergesetz’i (14. märtsi 1952. aasta õlleaktsiisiseadus,
Bundesgesetzblatt, edaspidi „BGBl.”, I, lk 149) §­de 9
ja 10 nõuetele, on ta rikkunud EMÜ asutamislepingu
artiklist 30 tulenevaid kohustusi.2        Kohtuasja
faktide, menetluse käigu ja poolte argumentide osas viidatakse
kohtuistungi ettekandele. Kohtutoimiku neid materjale käsitletakse
järgnevalt ainult niivõrd, kuivõrd on vaja kohtuotsuse põhjendamiseks. Kohaldatavad siseriiklikud õigusaktid3        Euroopa
Kohtu menetluse käigus andis Saksamaa valitsus oma õlut käsitlevatest
õigusaktidest alljärgneva ülevaate, mida komisjon ei vaidlustanud ja mis
võetakse käesoleva vaidluse lahendamisel aluseks.4        Käesoleva
menetluse seisukohalt on huvipakkuvad esiteks Biersteuergesetz’is
sisalduvad tootmiseeskirjad, mida sellisena kohaldatakse ainult Saksamaa
Liitvabariigis asuvate õlletootjate suhtes, ja teiseks nimetuse „Bier”
(õlu) kasutamise eeskirjad, mis kehtivad nii Saksamaa Liitvabariigis
pruulitud õlle kui ka importõlle suhtes.5        Õlle
valmistamist reguleerivad eeskirjad on sätestatud Biersteuergesetz’i
§­s 9. Osutatud § 9 lõige 1 näeb ette, et
põhjakääritusõlle valmistamiseks võib kasutada ainult odralinnaseid,
humalaid, pärmi ja vett. Sama paragrahvi lõige 2 kehtestab samad
tingimused pinnakääritusõlle valmistamisele, kuid lubab siiski kasutada
muid linnaseid, tehniliselt puhast roosuhkrut, peedisuhkrut või
invertsuhkrut ja glükoosi ning nendest suhkrutest saadud värvaineid.
Paragrahv 9 lõige 3 sätestab, et linnas tähendab igasugust
kunstlikult idandatud teravilja. Sellega seoses tuleb märkida, et
14. märtsi 1952. aasta Durchführungsbestimmungen zum
Biersteuergesetz’i (Biersteuergesetz’i rakendusmäärus, BGBl I,
lk 153) § 17 lõike 4 kohaselt ei loeta riisi, maisi ega
sorgot teraviljaks Biersteuergesetz’i § 9 lõike 3 tähenduses.
Biersteuergesetz’i  9 lõige 7 näeb ette võimaluse lubada taotluse
korral erijuhtudel erandeid § 9 lõigetes 1 ja 2 sätestatud
tootmiseeskirjadest eriõlle ja ekspordiks või teaduseksperimentideks
mõeldud õlle valmistamiseks. Lisaks ei laiene § 9 lõike 8
alusel § 9 lõiked 1 ja 2 õlletootjatele, kes valmistavad õlut
oma ruumides tarbimiseks (Hausbrauer). Biersteuergesetz’i
§ 18 lõike 1 punkti 1 alusel võib §­s 9 sätestatud
tootmiseeskirjade rikkumise eest määrata rahatrahvi.6        Biersteuergesetz’i
§­s 10 sisalduvad nimetuse „Bier” (õlu) kommertseesmärkidel
kasutamise eeskirjad. Selle sätte kohaselt võib ainult
Biersteuergesetz’i § 9 lõigete 1, 2, 4, 5 ja 6 nõuetele
vastavaid kääritatud jooke turustada nimetusega „Bier” (õlu), mida
kasutatakse kas eraldi või nimetuse ühe osana, või mõne muu nimetuse või
kujutisega, mis jätab mulje, et kõnealuse joogi puhul on tegemist
õllega. Biersteuergesetz’i §­ga 10 kehtestatakse üksnes osaline
turustamiskeeld, võimaldades müüa jooke, mille valmistamisel ei ole
järgitud eespool mainitud tootmiseeskirju, teistsuguse nimetuse all,
tingimusel et sellise nimetusega ei rikuta kõnealuses sättes kehtestatud
piiranguid. Nimetust käsitlevate eeskirjadega vastuollu mineku eest
määratakse Biersteuergesetz’i § 18 lõike 1 punkti 4
alusel rahatrahv.7        Lisaaineid
sisaldava õlle importimine Saksamaa Liitvabariiki langeb ka absoluutse
turustamiskeelu alla, mis on sätestatud 15. augusti
1974. aasta Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln,
Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen
Bedarfsgegenständen’i (toiduainete, tubakatoodete, kosmeetikavahendite
ja muude tarbekaupade seadus, edaspidi „toiduaineseadus”; BGBl. I,
lk 1945) § 11 lõike 1 punktis 2.8        Ennetava
tervisekaitse kaalutlustel põhineva toiduaineseaduse kohaselt on kõik
lisaained põhimõtteliselt keelatud, välja arvatud juhul, kui nende
kasutamiseks on antud luba. Seaduse § 2 määratleb lisaained kui
„ained, mida lisatakse toiduainetele nende omaduste muutmiseks, neile
eriomaduste andmiseks või erilise mõju saavutamiseks” ja jätab selle
mõiste alt välja „ained, mis on loodusliku päritoluga või looduslike
ainetega keemiliselt identsed ja mida üldiselt kasutatakse peamiselt
nende toite-, lõhna- või maitseväärtuse tõttu või ergutusvahendina, ning
joogi- ja mineraalvesi”.9        Toiduaineseaduse
§ 11 lõike 1 punkt 1 keelab kutsetegevuses toiduainete
müügiks tootmise või töötlemise korral ilma loata lisaainete kasutamise
nii puhtalt kui ka teiste ainetega segatult. Sama § 11 lõike 2
punktis 1 ja lõikes 3 on täpsustatud, et see keeld ei kehti
käitlemise abiainete ja ensüümide kohta. Sama § 11 lõike 2
punktis 1 määratletakse käitlemise abiained kui „lisaained, mis
eemaldatakse toiduainest täielikult või sellises ulatuses, et tarbijale
müüdavas tootes sisalduvad need ainult tehnoloogilise paratamatuse tõttu
või tehnoloogiliselt tähtsusetu jäägina kogustes, mis on tervise, lõhna
ja maitse seisukohalt tühised”.10      Toiduaineseaduse
§ 11 lõike 1 punkt 2 keelab kutsetegevuses selliste
toodete turustamise, mille valmistamisel või töötlemisel on rikutud
§ 11 lõike 1 punktis 1 sisalduvat tootmiskeeldu või mis
ei vasta § 12 lõike 1 alusel antud määrusele. Nimetatud
§ 12 lõike 1 alusel võib ministri määrusega, mille on heaks
kiitnud Bundesrat, lubada teatud lisaaineid kasutada üldiselt, teatud
toiduainete puhul või teatud otstarbel, tingimusel et selline kasutamine
on kooskõlas tarbijakaitsega tehnoloogiliste, toiteväärtus- või
toitumisnõuete seisukohalt. Vastavad load on sätestatud
22. detsembril 1981 vastu võetud määruse Verordnung über die
Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln’i (toiduainetes lubatud
lisaainete kasutamise määrus, edaspidi „lisaainemäärus”; BGBl. I, lk
1633) lisades.11      Toiduainena
kuulub õlu lisaaineid käsitlevate õigusaktide reguleerimisalasse, kuid
seda reguleeritakse erieeskirjadega. Biersteuergesetz’i §­s 9
sätestatud tootmiseeskirjad välistavad kõigi selles sättes nimetamata
ainete, sealhulgas lisaainete kasutamise. Seetõttu kujutavad need
eeskirjad endast erisätteid lisaainete kohta lisaainemääruse § 1
lõike 3 tähenduses. Nimetatud lõikes nähakse ette, et lisaainemäärus ei
piira vastupidiseid sätteid, millega teisiti kui lisaainemääruses
sätestatud alustel keelatakse, piiratakse või lubatakse lisaainete
kasutamist teatud toiduainetes. Seega ei või õlle tootmiseks kasutada
lisaaineid, mille üldine või eriotstarbeline kasutamine on lubatud
lisaainemääruse lisades. Kõnealust erandit kohaldatakse siiski ainult
selliste ainete suhtes, mis on lisaained toiduaineseaduse tähenduses ja
mille kasutamiseks toiduaineseadus kui Biersteuergesetz’ist hilisem
seadus ei näe ise ette erandit. Järelikult ei hõlma õlles lisaainete
kasutamise keeld käitlemise abiaineid ega ensüüme.12      Siit
tuleneb, et toiduaineseaduse § 11 lõike 1 punkt 2
koostoimes Biersteuergesetz’i §­ga 9 avaldab mõju, mille tagajärjel
on Saksamaa Liitvabariiki keelatud importida sellist õlut, milles
sisalduvatele ainetele laieneb toiduaineseaduse § 11 lõike 1
punktis 1 kehtestatud lisaainete kasutamise keeld. Vaidlusese13      Kõigepealt
tuleb teha kindlaks, kas vaidlus käib vaid keelu üle turustada nimetuse
„Bier” (õlu) all õlut, mis on teises liikmesriigis valmistatud
eeskirjade järgi, mis ei vasta Biersteuergesetz’i §­le 9, või laieneb
see ka keelule importida õlut, mis sisaldab päritoluliikmesriigis
lubatud, kuid Saksamaa Liitvabariigis keelatud lisaaineid.14      Komisjon
kritiseeris oma märgukirjas Biersteuergesetz’i §­e 9 ja 10
seepärast, et need takistavad importimast Saksamaa Liitvabariiki õlut,
mis on küll seaduslikult valmistatud teises liikmesriigis, kuid ei ole
pruulitud kooskõlas Saksamaa Liitvabariigis kohaldatavate eeskirjadega.
Komisjoni hinnangul ei saa sellist turustamiskeeldu õigustada üldiste
huvidega, mis on seotud tarbijakaitse või rahva tervise kaitsega.15      Oma
vastuskirjas väitis Saksamaa valitsus, et õlle puhtust käsitlevad
seadusesätted on hädavajalikud rahva tervise kaitseks, sest kui õlle
tootmiseks kasutatakse ainult Biersteuergesetz’i §­s 9 nimetatud
tooraineid, on võimalik vältida lisaainete kasutamist. Komisjoni
liikmele saadetud 15. detsembri 1982. aasta täiendavas kirjas
kordas Saksamaa valitsus seda argumenti ning täpsustas, et nõue kasutada
ainult Biersteuergesetz’i §­s 9 nimetatud tooraineid sisaldab
lisaainete kasutamise keeldu, mis on mõeldud rahva tervise kaitseks.16      Oma
põhjendatud arvamuses jäi komisjon kirjeldatud seisukoha juurde.
Komisjoni arvates ei tähenda asjaolu, et Saksa Reinheitsgebot’i tava
kohaselt pruulitud õlut saab valmistada ilma lisaaineteta, üldiselt
seda, et muude tavade kohaselt või teisi tooraineid kasutades ei ole
tehnoloogilist vajadust õllepruulimiseks lisaaineid kasutada. Komisjoni
hinnangul võib lisaainete kasutamise tehnoloogilise vajaduse küsimuse
lahendada ainult kasutatud valmistamisviise arvestades ja kindlate
lisaainete suhtes.17      Vastuseks
põhjendatud arvamusele kordas Saksamaa valitsus oma kaalutlusi ennetava
tervisekaitse kohta, mis tema nägemuse kohaselt õigustavad
Biersteuergesetz’i § 9 ja 10. Valitsus ei selgitanud siiski selle
seaduse täpset ulatust ega seoseid lisaaineid reguleerivate
õigusaktidega.18      Oma
hagiavalduse põhjendustes taunib komisjon imporditõkkeid, mis on
tingitud Biersteuergesetz’i kohaldamisest teistes liikmesriikides
teistsugustest toorainetest või neis riikides lubatud lisaaineid
kasutades valmistatud õlle suhtes.19      Alles
kostja vastuses teatas Saksamaa valitsus, et õlle puhtust käsitlevad
eeskirjad sisalduvad kahes eraldiseisvas, kuid teineteist täiendavas
õigusaktis, ning andis eespool esitatud ülevaate oma õigusaktidest.20      Oma
repliigis tõi komisjon välja eraldi vastuväited Biersteuergesetz’i
§­s 10 sätestatud nimetuse kasutamise reeglite ja õlles lisaainete
kasutamise täieliku keelamise kohta. Komisjoni seisukoht on, et
kohaldatavate õigusaktide põhjalik kirjeldus, mille esitas Saksamaa
valitsus, ei muuda oluliselt käesoleva vaidluse aluseks olevaid
asjaolusid. Selles osas rõhutas komisjon, et tema hagi ei ole esitatud
ainuüksi Biersteuergesetz’i §­de 9 ja 10 peale, vaid vastustab
üldisemalt keeldu turustada sellist teistest liikmesriikidest pärit
õlut, mis ei vasta nimetatud sätetes kehtestatud
valmistamiskriteeriumidele, kusjuures selle keelu täpne seaduslik alus
ei oma tähtsust.21      Neid
asjaolusid arvestades on kaks põhjust, miks tuleb asuda seisukohale, et
hagi vastustab nii keeldu turustada nimetuse „Bier” (õlu) all teistes
liikmesriikides valmistatud õlut, mille tootmisel ei ole järgitud
Biersteuergesetz’i §­s 9 sätestatud eeskirju, kui ka keeldu importida
õlut, mis sisaldab päritoluliikmesriigis lubatud, kuid Saksamaa
Liitvabariigis keelatud lisaaineid.22      Esiteks
määratles komisjon juba kohtueelse menetluse alguses rikkumise olemuse,
vaidlustades keelu turustada Saksamaa Liitvabariigis teistest
liikmesriikidest imporditud õlut, mille pruulimisel ei ole järgitud
eeskirju, mis vastavad Saksamaa Liitvabariigis kehtivatele eeskirjadele.
Biersteuergesetz’i §­le 9 viitas ta ainult nimetatud eeskirjade
täpsustamiseks. Vastavalt Saksamaa valitsuse kinnitusele ei ole § 9
ulatus piiratud toorainega, vaid hõlmab ka lisaaineid. Peale selle
tõendavad kohtueelse menetluse käigus komisjoni kasutatud argumendid, et
lisaainete täielik keelamine ei ole kohane, tema kavatsust hõlmata oma
hagiga ka kõnealust keeldu.23      Teiseks
tuleb märkida, et menetluse algusest peale oli just Saksamaa valitsus
see, kes end kaitses peamiselt lisaainete ja rahva tervise kaitse
pinnal, mis esiteks näitab, et valitsus mõistis ja tunnistas, et
vaidlusese hõlmab ka lisaainete kasutamise täielikku keelamist, ning
teiseks välistab kaitseõiguste riive. Keeld turustada nimetuse „Bier” (õlu) all õlut, mis ei vasta Biersteuergesetz’i § 9 nõuetele24      Kõigepealt
tuleb märkida, et Biersteuergesetz’i §­s 9 sisalduv õlle valmistamist
käsitlev säte ei moodusta iseenesest EMÜ asutamislepingu
artikliga 30 keelatud impordipiiranguga samaväärse toimega meedet,
sest seda sätet kohaldatakse ainult Saksamaa Liitvabariigis asuvate
õlletootjate suhtes. Biersteuergesetz’i § 9 on käesoleva asjaga
seotud ainult niivõrd, kuivõrd nii teistest liikmesriikidest imporditud
kui ka Saksamaal valmistatud tooteid hõlmav sama seaduse § 10
sellele viitab, et kindlaks määrata, millist jooki võib turustada
nimetuse „Bier” (õlu) all.25      Nimetust
puudutavate eeskirjade osas möönab komisjon, et kuni ühenduse tasandil
pole saavutatud ühtlustatust, on liikmesriikidel põhimõtteliselt õigus
kehtestada eeskirju jookide tootmise, koostise ja turustamise kohta. Ent
komisjon rõhutab, et eeskirjad, mis sarnaselt Biersteuergesetz’i
§­le 10 keelavad üldnimetuse kasutamise selliste toodete
turustamisel, mis on osaliselt valmistatud toorainetest, näiteks riisist
või maisist, mille kasutamine ei ole selle riigi territooriumil ette
nähtud, on vastuolus ühenduse õigusega. Igal juhul lähevad sellised
eeskirjad kaugemale sellest, mis on Saksa tarbija kaitsmiseks vajalik,
sest kaitset võiks edukalt tagada lihtsalt märgistamise või teadete
abil. Seepärast kujutavad sellised eeskirjad endast EMÜ asutamislepingu
artikliga 30 keelatud kaubandustakistust.26      Kõigepealt
üritas Saksamaa valitsus õigustada oma eeskirju rahva tervise
kaalutlustega. Ta leidis, et teistsuguste toorainete kasutamine kui
need, mis on lubatud Biersteuergesetz’i § 9 alusel, tooks
vältimatult kaasa lisaainete kasutamise. Kohtuistungil möönis Saksamaa
valitsus siiski, et Biersteuergesetz’i § 10, mis on üksnes nimetust
käsitlev eeskiri, ainus eesmärk on tarbija kaitse. Nimetusega „Bier”
(õlu) seostavad tarbijad ainult sellist jooki, mis on valmistatud
Biersteuergesetz’i §­s 9 loetletud toorainetest. Seetõttu tuleb
vältida tarbijate eksitamist toote olemuse suhtes, lastes neil uskuda,
et nimetust „Bier” (õlu) kandev jook vastab Reinheitsgebot’ile, kui see
nii ei ole. Saksamaa valitsus väitis, et eeskirjadel ei ole
protektsionistlikke eesmärke. Ta kinnitas selles osas, et toorained,
mille kasutamine on ette kirjutatud Biersteuergesetz’i § 9
lõigetega 1 ja 2, ei pea tingimata olema siseriikliku
päritoluga ja et iga tootja, kes turustab ettenähtud eeskirjadele
vastavaid tooted, võib kasutada nimetust „Bier” (õlu) ning nimetatud
eeskirju saab hõlpsalt järgida ka väljaspool Saksamaa Liitvabariiki.27      Esmalt
tuleb meenutada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat (eelkõige
11. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas 8/74: Procureur du Roi v.
Dassonville, EKL 1974, lk 837), mille kohaselt hõlmab EMÜ
asutamislepingu artiklis 30 nimetatud koguseliste piirangutega
samaväärse toimega meetmete keeld „kõiki liikmesriikide
kaubanduseeskirju, mis võivad otse või kaudselt, tegelikult või
potentsiaalselt takistada ühendusesisest kaubandust”.28      Seejärel
tuleb rõhutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb
(eelkõige 20. veebruari 1979. aasta otsus kohtuasjas 120/78:
Rewe, EKL 1979, lk 649, ja 10. novembri 1982. aasta
otsus kohtuasjas 261/81: Rau, EKL 1982, lk 3961), et
„kõnealuste toodete turustamist käsitlevate ühiseeskirjade puudumisel
tuleb ühendusesisese vaba liikumise takistusi, mis on tingitud
siseriiklike õigusaktide erinevustest, aktsepteerida niivõrd, kuivõrd
neid sätteid, mida vahet tegemata kohaldatakse siseriiklikele ja
imporditud toodetele, võib õigustada sellega, et need on vajalikud, et
täita muu hulgas tarbijakaitsega seonduvaid kohustuslikke nõudeid.
Sellised eeskirjad peavad olema ka proportsionaalsed taotletava
eesmärgiga. Kui liikmesriigil on ühe ja sama eesmärgi saavutamiseks
võimalik valida erinevate meetmete vahel, on ta kohustatud valima
vabakaubandust kõige vähem takistava vahendi.”29      Vaidlust
ei ole selles, et Biersteuergesetz’i § 10 kohaldamine teistest
liikmesriikidest pärit õlle suhtes, mille valmistamiseks on seaduslikult
kasutatud muid tooraineid kui odralinnased, eelkõige riisi ja maisi,
võib takistada nende importi Saksamaa Liitvabariiki.30      Seega
tuleb teha kindlaks, kas selle sätte kohaldamist võib õigustada
tarbijakaitse kohustuslike nõuetega.31      Arvestamata
tuleb jätta Saksamaa valitsuse väide, et Biersteuergesetz’i § 10
on hädavajalik Saksa tarbijate kaitseks, kes nimetusega „Bier” (õlu)
seostavad lahutamatult jooki, mida valmistatakse ainult
Biersteuergesetz’i §­s 9 ette kirjutatud koostisosadest.32      Esiteks
võib tarbija ettekujutus, mis on liikmesriigiti erinev, muutuda aja
jooksul ka liikmesriigi siseselt. Ühisturu loomine on üks neist
olulistest teguritest, mis võivad seda arengut soodustada. Kui tarbijat
eksitamise eest kaitsvad eeskirjad võimaldavad sellist arengut arvesse
võtta, siis Biersteuergesetz’i § 10 sarnased õigusnormid ei lase
sel toimuda. Nagu Euroopa Kohus on juba muus kontekstis
(27. veebruari 1980. aasta otsus kohtuasjas 170/78: komisjon v.
Ühendkuningriik, EKL 1980, lk 417) rõhutanud, ei tohi
liikmesriigi õigusakte „kasutada teatud tarbimisharjumuste
kinnistamiseks ja nende harjumuste rahuldamisele suunatud siseriikliku
tööstuse eelise kindlustamiseks”.33      Teiseks,
ühenduse muudes liikmesriikides kasutatakse saksa nimetusele „Bier”
(õlu) vastavat nimetust odralinnastest valmistatud kääritatud jookide
üldnimetusena, sõltumata sellest, kas kasutatud on ainult odralinnaseid
või on neile lisatud ka riisi või maisi. Nii on see ka ühenduse õiguses,
nagu nähtub ühise tollitariifistiku rubriigist 22.03. Saksamaa
seadusandja ise on kasutanud nimetust „Bier” (õlu) samal viisil
Biersteuergesetz’i § 9 lõigetes 7 ja 8, et viidata jookidele,
mis ei vasta § 9 lõigetes 1 ja 2 sätestatud tootmiseeskirjadele.34      Saksa
nimetust „Bier” (õlu) ja sellele vastavaid nimetusi ühenduse teiste
liikmesriikide keeltes ei või seetõttu reserveerida ainult õllele, mis
on valmistatud Saksamaa Liitvabariigis kehtivate eeskirjade kohaselt.35      Kahtlemata
on õiguspärane soov anda tarbijatele, kes omistavad kindlast toorainest
valmistatud õllele teatud erilisi omadusi, võimalus teha valik sellest
tunnusest lähtudes. Samas on Euroopa Kohus eelnevalt rõhutanud
(9. detsembri 1981. aasta otsus kohtuasjas 193/80: komisjon v.
Itaalia, EKL 1981, lk 3019), et sarnase võimaluse võib tagada
vahenditega, mis ei takista teistes liikmesriikides seaduslikult
valmistatud ja turustatud toodete importi, eelkõige „müüdava toote
omadustest teavitava sobiva märgistuse kohustusliku kinnitamisega”. Õlle
valmistamiseks kasutatavatele toorainetele osutamine on „teguviis, mis
võimaldaks tarbijal teha valikut kõiki põhjusi teades ning tagaks
kaubanduse ja üldsusele tehtavate pakkumiste läbipaistvuse”. Tuleb
lisada, et selline tarbija kohustusliku teavitamise süsteem ei tohi
kaasa tuua negatiivset hinnangut õlle suhtes, mis ei vasta
Biersteuergesetz’i § 9 nõuetele.36      Vastupidiselt
Saksamaa valitsuse arvamusele toimib selline tarbija teavitamise
süsteem veatult isegi sellise toote puhul, mida nagu õlutki ei pea
tarbijale tingimata tarnima pudelis või purgis, mille peale on võimalik
teha asjakohaseid märkeid. Veel kord tuleb rõhutada, et seda kinnitavad
Saksa enda õigusaktid. Biersteuergesetz’i eespool viidatud
rakendusmääruse § 26 lõigetes 1 ja 2 nähakse ette tarbija
teavitamise süsteem teatud õlle suhtes isegi siis, kui seda müüakse
vaadist. Nõutav teave peab siis olema kantud vaadile või õllekraanile.37      Eeltoodud
kaalutlustest järeldub, et kohaldades Biersteuergesetz’i §­s 10
sisalduvaid nimetust käsitlevaid eeskirju liikmesriikidest imporditud
õlle suhtes, mis on nendes riikides seaduslikult valmistatud ja
turustatud, on Saksamaa Liitvabariik rikkunud oma kohustusi, mis
tulenevad EMÜ asutamislepingu artiklist 30. Lisaaineid sisaldava õlle täielik turustamiskeeld38      Komisjoni
arvates ei saa lisaaineid sisaldava õlle täielikku turustamiskeeldu
õigustada rahva tervise kaitse kaalutlustega. Hagejaks oleva
institutsiooni sõnul kontrollivad teised liikmesriigid väga täpselt
lisaainete kasutamist toiduainetes ega luba ühtki lisaainet kasutada
enne, kui üksikasjalike testidega on kindlaks tehtud selle kahjutus.
Komisjoni arvates tuleb teistes liikmesriikides valmistatud ja seal
lubatud lisaaineid sisaldava õlle puhul eeldada, et see ei kujuta endast
ohtu rahva tervisele. Komisjon väidab, et kui Saksamaa Liitvabariik
soovib vastustada sellise õlle importi, langeb talle kohustus tõestada,
et see õlu on ohtlik rahva tervisele. Komisjoni hinnangul ei ole
käesolevas kohtuasjas selliseid tõendeid esitatud. Igal juhul on
Saksamaa Liitvabariigis õlle suhtes kohaldatavad lisaaineid käsitlevad
eeskirjad ebaproportsionaalsed selles osas, milles need välistavad
täielikult lisaainete kasutamise, sel ajal kui teisi jooke, näiteks
karastusjooke käsitlevad eeskirjad on palju paindlikumad.39      Saksamaa
valitsus omalt poolt leiab, et arvestades ohtu, mis kaasneb lisaainete
kasutamisega, mille pikaajaline mõju ei ole veel teada, ning eelkõige
neid riske, mis on tingitud lisaainete kuhjumisest organismi ja nende
koostoimest teiste ainete, näiteks alkoholiga, on vaja minimiseerida
manustatavate lisaainete hulka. Et õlu on selline toiduaine, mida
Saksamaal tarbitakse suurtes kogustes, on Saksamaa valitsuse arvates
eriti soovitav keelata selle valmistamisel igasugune lisaainete
kasutamine. Nii tuleb toimida seda enam, et lisaainete kasutamine ei ole
tehnoloogiliselt vajalik ning seda saab vältida, kasutades ainult
Biersteuergesetz’is ette nähtud koostisaineid. Neid asjaolusid
arvestades on Saksamaal õlle lisaainete kohta kehtivad eeskirjad täiesti
õigustatud vajadusega kaitsta rahva tervist ega riku proportsionaalsuse
põhimõtet.40      Vaidlust
ei ole selles, et lisaaineid sisaldava õlle turustamise keeld takistab
teistest liikmesriikidest sellise õlle importimist, mis sisaldab neis
liikmesriikides lubatud lisaaineid, ning selles osas on see keeld
hõlmatud EMÜ asutamislepingu artikliga 30. Ometi tuleb kindlaks
teha, kas seda keeldu on võimalik õigustada asutamislepingu
artikli 36 alusel inimeste tervise kaitse vajadustega.41      Euroopa
Kohtu väljakujunenud praktikast nähtub (eelkõige 14. juuli
1983. aasta otsus kohtuasjas 174/82: Sandoz, EKL 1983,
lk 2445), et „kuivõrd teadusuuringute praeguses seisus on jäänud
püsima ebamäärasused, niivõrd on ühtlustamise puudumisel liikmesriikide
otsustada, millisel tasemel nad soovivad tagada inimeste tervise ja elu
kaitset, võttes siiski arvesse ühendusesisese kaupade vaba liikumise
nõudeid”.42      Euroopa
Kohtu praktikast tuleneb ühtlasi (eriti eespool viidatud 14. juuli
1983. aasta otsus Sandozi kohtuasjas, 10. detsembri
1985. aasta otsus kohtuasjas 247/84: Motte, EKL 1985,
lk 3887, ja 6. mai 1986. aasta otsus kohtuasjas 304/84:
Muller, EKL 1986, lk 1511), et neil asjaoludel ei ole ühenduse
õigusega vastuolus see, et liikmesriik võtab vastu õigusaktid, millega
kehtestatakse lisaainete kasutamise tingimuseks eelnev luba, mis antakse
üldkohaldatava õigusaktiga konkreetsete lisaainete kohta nende
kasutamiseks kõigis toodetes, ainult teatud toodetes või ainult teatud
eesmärgil. Sedalaadi õigusakt vastab tervishoiupoliitika legitiimsele
eesmärgile, nimelt vajadusele piirata lisaainete kontrollimatut
kasutamist.43      Turustamiskeelu
kohaldamine imporditud toodetele, mis sisaldavad tootvas liikmesriigis
lubatud, kuid importivas liikmesriigis keelatud lisaaineid, on lubatud
siiski ainult juhul, kui see on kooskõlas asutamislepingu
artikli 36 nõuetega, nagu Euroopa Kohus neid on tõlgendanud.44      Esiteks
tuleb meeles pidada, et oma otsustes eespool mainitud Sandozi, Motte ja
Mulleri asjus tuletas Euroopa Kohus asutamislepingu artikli 36
viimase lause aluseks olevast proportsionaalsuse põhimõttest, et keeld
turustada tooteid, mis sisaldavad tootvas liikmesriigis lubatud, kuid
importivas liikmesriigis keelatud lisaaineid, peab piirduma sellega, mis
on rahva tervise kaitse tagamiseks tegelikult vajalik. Samuti jõudis
Euroopa Kohus järeldusele, et teises liikmesriigis lubatud teatud
lisaaine kasutamist tuleb lubada sellest liikmesriigist toodete
importimise puhul, kui võttes arvesse ühelt poolt rahvusvaheliste
teadusuuringute tulemusi, eelkõige ühenduse toidu teaduskomitee, FAO ja
Maailma Tervishoiuorganisatsiooni Codex Alimentarius’e komisjoni tööd
ning teiselt poolt importiva liikmesriigi toitumisharjumusi, ei kujuta
kõnealune lisaaine endast ohtu rahva tervisele ning vastab tegelikule,
eelkõige tehnoloogilisele vajadusele.45      Teiseks
tuleb meenutada, et nagu Euroopa Kohus oma 6. mai 1986. aasta
otsuses eespool viidatud Mulleri kohtuasjas otsustas, nõuab
proportsionaalsuse põhimõte ühtlasi, et ettevõtjatel oleks võimalik
taotleda neile kergesti kättesaadava ja mõistliku aja jooksul toimuva
menetluse kaudu teatud lisaainete kasutamise lubamist üldkohaldatava
õigusaktiga.46      Tuleb
täpsustada, et ettevõtjatel peab olema võimalik vaidlustada kohtus loa
põhjendamatu puudumine. Piiramata seejuures importiva liikmesriigi
pädevate ametiasutuste õigust küsida ettevõtjalt tema valduses olevat
teavet, mis võib olla vajalik asjaolude hindamisel, ning nagu kohus oma
6. mai 1986. aasta otsuses eespool viidatud Mulleri kohtuasjas
otsustas, peavad importiva liikmesriigi ametiasutused tõendama, et
keeld on õigustatud elanikkonna tervise kaitse huvides.47      Tuleb
silmas pidada, et õlle suhtes kohaldatavad lisaaineid käsitlevad Saksa
eeskirjad välistavad kõigi teistes liikmesriikides lubatud lisaainete
kasutamise ning mitte ainult mõne lisaaine kasutamise, mida saaks
konkreetselt õigustada ohtudega, mis need võivad Saksa elanikkonna
toitumisharjumusi arvestades kaasa tuua; pealegi ei näe need eeskirjad
ette mingit menetlust, millega ettevõtjad võiksid saavutada õlle
valmistamiseks teatud lisaainete lubamise üldkohaldatava õigusaktiga.48      Lisaainete
ohtlikkust käsitledes rõhutab Saksamaa valitsus ekspertide aruannetele
tuginedes lisaainete manustamisega üldiselt kaasnevat riski. Ta väidab,
et üldise ennetava tervisekaitse huvides tuleb manustatavate lisaainete
kogus viia miinimumini ning eriti soovitav oleks üldse keelata nende
kasutamine õlle valmistamisel, sest õlu on toiduaine, mida Saksa
elanikkond tarbib suurtes kogustes.49      Saksamaa
valitsuse enda esitatud toiduainetes kasutada lubatud lisaainete
tabelitest ilmneb siiski, et mõningaid nendest lisaainetest, mille
kasutamine õlle valmistamiseks on teistes liikmesriikides lubatud, on ka
Saksa õigusaktide, eelkõige lisaainemääruse alusel lubatud kasutada
kõikide või peaaegu kõikide jookide valmistamiseks. Üldisest viitest
lisaainete manustamisega kaasnevatele võimalikele ohtudele ja asjaolule,
et õlu on suurtes kogustes tarbitav toiduaine, ei piisa õlle suhtes
rangemate eeskirjade kehtestamise õigustamiseks.50      Lisaainete
vajaduse ning eelkõige tehnoloogilise vajaduse kohta väidab Saksamaa
valitsus, et vajadus lisaainete järele puudub, kui õlut valmistatakse
Biersteuergesetz’i § 9 ettekirjutuste järgi.51      Tuleb
rõhutada, et ainult tuginemine asjaolule, et õlut saab valmistada ilma
lisaaineid kasutamata, kui seda teha Saksamaa Liitvabariigi õigusaktides
ette nähtud toorainetest, ei ole piisav välistamaks võimalust, et mõned
lisaained vastavad tehnoloogilisele vajadusele. Selline tehnoloogilise
vajaduse mõiste tõlgendus, millega eelistatakse siseriiklikke
tootmismeetodeid, kujutab endast vahendit, millega varjatult piiratakse
liikmesriikidevahelist kaubandust.52      Tehnoloogilise
vajaduse mõistet tuleb hinnata kasutatud toorainest lähtudes ning
arvestades selle liikmesriigi ametiasutuste hinnanguid, kus toode on
seaduslikult valmistatud ja turustatud. Arvesse tuleb võtta ka
rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi, eelkõige ühenduse toidu
teaduskomitee ning FAO ja Maailma Tervishoiuorganisatsiooni Codex
Alimentarius’e komisjoni tööd.53      Seega,
kui õlle valmistamisel kasutatud lisaaineid käsitlevatest Saksa
eeskirjadest tuleneb lisaainete kasutamise üldine keeld, on nende
kohaldamine vastuolus ühenduse õigusega, nagu seda Euroopa Kohtu
praktikas on tõlgendatud, sest selline keeld on vastuolus
proportsionaalsuse põhimõttega ega kuulu seega EMÜ asutamislepingu
artikliga 36 kehtestatud erandi alla.54      Eelnenud
kaalutluste põhjal tuleb järeldada, et teises liikmesriigis
seaduslikult valmistatud ja turustatud, kuid Biersteuergesetz’i
§­de 9 ja 10 nõuetele mittevastava õlle turustamise
keelamisega on Saksamaa Liitvabariik rikkunud EMÜ asutamislepingu
artiklist 30 tulenevaid kohustusi. Kohtukulud55      Kodukorra
artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool
kohustatud hüvitama kohtukulud. Kuna Saksamaa Liitvabariik on
kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.Esitatud põhjendustest lähtudesEUROOPA KOHUSotsustab:1.      Teises
liikmesriigis seaduslikult valmistatud ja turustatud, kuid
Biersteuergesetz’i §­de 9 ja 10 nõuetele mittevastava õlle
turustamise keelamisega on Saksamaa Liitvabariik rikkunud EMÜ
asutamislepingu artiklist 30 tulenevaid kohustusi.2.      Mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.Mackenzie StuartGalmot      KakourisO’HigginsSchockweiler      BoscoKoopmansDueEverlingBahlmannJoliet      Moitinho de AlmeidaRodgríguez IglesiasKuulutatud avalikul kohtuistungil 12. märtsil 1987.Kohtusekretär       PresidentP. Heim       A. J. Mackenzie Stuart* Kohtumenetluse keel: saksa.