62000CC0157_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il presente ricorso d'annullamento concerne da un lato la questione di come le autorità nazionali avrebbero dovuto eseguire determinati controlli nell'ambito del FEAOG e se tali controlli siano di fatto stati effettuati in conformità alle disposizioni in materia; dall'altro, la questione se durante il periodo successivo alla notifica dei risultati di un controllo del FEAOG e fino all'eliminazione delle carenze notificate la Commissione possa operare deduzioni delle spese che possono dare luogo a rifusione. Si tratta inoltre dell'osservanza delle disposizioni relative al risanamento della produzione di pesche e nettarine (pesche noci) e del prezzo minimo da pagare al produttore.
II - Contesto normativo
2. Alla luce dell'abbondanza di disposizioni in materia, si è rinunciato a citarle singolarmente e in modo dettagliato. Il contenuto sostanziale di tali disposizioni è invece esposto negli argomenti delle parti o nella valutazione giuridica. In sintesi, in questa sede viene solo menzionato che nella fattispecie si tratta, in particolare, dei seguenti atti:
1) Riguardo al finanziamento della politica agricola
- Regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, nella versione risultante dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287, che modifica il regolamento (CEE) n. 729/70 relativo al finanziamento della politica agricola comune (in prosieguo: il «regolamento n. 729/70») .
- Regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (in prosieguo: il «regolamento n. 1663/95») .
2) Riguardo alle restituzioni all'esportazione
- Regolamento (CEE) del Consiglio 12 febbraio 1990, n. 386, relativo al controllo al momento dell'esportazione di prodotti agricoli che beneficiano di una restituzione o di altri importi (in prosieguo: il «regolamento n. 386/90») .
- Regolamento (CE) della Commissione 20 settembre 1995, n. 2221, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 386/90 del Consiglio per quanto riguarda il controllo fisico al momento dell'esportazione di prodotti agricoli che beneficiano di una restituzione (in prosieguo: il «regolamento n. 2221/95») .
3) Riguardo alle misure di risanamento della produzione di pesche e pesche noci
- Regolamento (CE) del Consiglio 24 ottobre 1995, n. 2505, relativo al risanamento della produzione comunitaria di pesche e pesche noci (in prosieguo: il «regolamento n. 2505/95») .
- Regolamento (CE) della Commissione 21 novembre 1995, n. 2684, recante modalità d'applicazione del regolamento (CE) n. 2505/95 del Consiglio, relativo al risanamento della produzione comunitaria di pesche e nettarine (pesche noci) (in prosieguo: il «regolamento n. 2684/95») .
4) Riguardo alla trasformazione delle pesche
- Regolamento (CEE) del Consiglio 24 febbraio 1986, n. 426, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (in prosieguo: il «regolamento n. 426/86») .
- Regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2201, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (in prosieguo: il «regolamento n. 2201/96») .
- Regolamento (CEE) della Commissione 7 giugno 1991, n. 1558, che stabilisce modalità di applicazione del regime di aiuti alla produzione per taluni prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (in prosieguo: il «regolamento n. 1558/91») .
- Regolamento (CE) della Commissione 19 marzo 1997, n. 504, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 2201/96 del Consiglio per quanto riguarda il regime di aiuti alla produzione nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (in prosieguo: il «regolamento n. 504/97») .
III - Fatti
3. Nel periodo compreso tra il 12 e il 16 maggio 1997, la Commissione ha effettuato controlli presso gli uffici doganali di Salonicco, Skydra, Pireo e Patrasso. In tale occasione, sono state riscontrate diverse insufficienze durante lo svolgimento di controlli fisici delle merci diretti a sorvegliare la concessione di restituzioni all'esportazione. Inoltre, nell'ambito della verifica dell'attuazione del finanziamento di misure di risanamento nel settore della produzione di pesche e nettarine (pesche noci), sono stati eseguiti controlli in tre circoscrizioni amministrative, rappresentative dell'88% delle superfici sulle quali, in Grecia, sono stati estirpati alberi di pesche e di nettarine. La Commissione ha inoltre eseguito controlli nell'aprile e maggio 1997 per quanto riguarda la trasformazione di pesche in Grecia, nonché un successivo controllo in data 26 e 27 agosto 1998.
4. Con lettera del 18 settembre 1997 (VI/35924), la Commissione ha notificato alla Grecia il risultato delle verifiche effettuate. Con lettera del 24 novembre 1998 la Commissione ha comunicato alla Grecia i risultati del successivo controllo condotto nell'agosto 1998.
5. Nella decisione impugnata 1° marzo 2000, 2000/216/CE, la Commissione - in considerazione dei contatti bilaterali precedentemente intercorsi e del risultato della procedura di conciliazione - ha riscontrato che una parte delle spese dichiarate dalla Grecia non era conforme alla normativa comunitaria. La Commissione non ha pertanto ammesso le seguenti spese al finanziamento concesso dal FEAOG, sezione garanzia:
- restituzioni all'esportazione: GRD 339 028 666,00 con riferimento agli esercizi 1996-1998 per insufficienti controlli fisici delle merci;
- voce di bilancio 1505-003 - prodotti ortofrutticoli: GRD 659 967 504,00 con riferimento agli esercizi 1996-1997 per mancata osservanza delle disposizioni;
- voce di bilancio 1512-001 - prodotti ortofrutticoli: GRD 1 966 954 869,00 con riferimento agli esercizi 1996-1997 per carenza di controlli.
6. Le inosservanze della normativa comunitaria riscontrate sono riportate in dettaglio nella relazione di sintesi del 27 ottobre 1999 . Le argomentazioni relative ai controlli fisici delle merci nell'ambito delle restituzioni all'esportazione sono integrate nell'appendice I alla relazione di sintesi del 17 gennaio 2000 .
IV - Conclusioni delle parti
7. In data 27 aprile 2000 la Repubblica ellenica ha proposto ricorso contro tale decisione, chiedendo che:
1) il ricorso sia dichiarato ricevibile;
2) la decisione della Commissione 1° marzo 2000, C(2000)488 def., che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (pubblicata sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee L 67 del 13 marzo 2000, pag. 37, con il n. 2000/216/CE), sia annullata o, in subordine, modificata, nei capi impugnati relativi alle rettifiche finanziarie a carico della Repubblica ellenica.
8. La Commissione chiede che:
1) il ricorso sia respinto;
2) la Repubblica ellenica sia condannata al pagamento delle spese.
V - Argomenti delle parti e valutazione giuridica
A - Restituzioni all'esportazione
1) Controlli nazionali
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
9. Il governo ellenico ritiene che l'esclusione delle restituzioni all'esportazione dal finanziamento sia fondata su un'errata interpretazione dei regolamenti n. 386/90 e 2221/95, nonché su un'errata valutazione degli elementi di fatto. Dagli artt. 2 e 3 del regolamento n. 386/90 risulterebbe solo che deve essere garantita un'aliquota minima di controllo pari al 5% delle dichiarazioni di esportazione. Dagli artt. 5 e 7 del regolamento n. 2221/95 non risulterebbe alcuna indicazione dei presupposti qualitativi che tali controlli dovrebbero soddisfare. L'art. 5 disciplinerebbe unicamente la verifica della corrispondenza tra la dichiarazione di esportazione e la merce per ciò che riguarda la quantità, la natura e le caratteristiche della medesima. L'art. 7 prevederebbe la necessità di garantire che il raggiungimento dell'aliquota di controllo del 5% sia accertabile in qualunque momento e la redazione di una relazione dettagliata. I presupposti qualitativi ritenuti necessari dalla Commissione non troverebbero pertanto fondamento nelle disposizioni citate.
10. Inoltre, il governo ellenico ritiene di avere garantito la qualità dei controlli in maniera adeguata. La verifica della corrispondenza tra la dichiarazione di esportazione e la merce avrebbe avuto luogo in conformità alle disposizioni citate. Presso ogni ufficio doganale sarebbero stati designati funzionari con qualifica di direttore, incaricati di sorvegliare la qualità dei controlli eseguiti. Del resto, tali controlli sarebbero a breve stati integrati attraverso l'istituzione di un servizio speciale nell'amministrazione doganale. Le misure relative alla trasposizione delle regolamentazioni contenute nei regolamenti n. 386/90 e 2221/95 sarebbero state attuate nell'ambito del programma «Dogana 2000», sulla base di un calendario specifico. La Grecia ritiene pertanto che l'esistenza della necessaria infrastruttura non possa costituire motivo di deduzione.
11. Con riferimento alla natura dei controlli il governo ellenico sostiene che, per verificare i dati riportati sui documenti relativi all'esportazione, i controllori si sono avvalsi degli strumenti a loro disposizione, per esempio di sistemi di pesatura. Per quanto riguarda l'eccepita mancanza di una relazione dettagliata unitaria sui controlli, il governo ellenico rileva che i controllori sono tenuti a menzionare i controlli sulla dichiarazione di esportazione. Con circolare n. T.998/84/A0019 del 15 febbraio 1999 tutti gli uffici doganali sarebbero stati incaricati di redigere una relazione speciale sui controlli. Inoltre, ai vari uffici doganali sarebbero state fornite istruzioni chiare ed inequivocabili, integrate all'occorrenza da istruzioni locali. Ciò è vero anche per quanto riguarda la comunicazione preliminare di carico che gli esportatori sono tenuti a fornire alle autorità doganali. Inoltre, con lettera VI/35924 del 18 settembre 1997 la Commissione avrebbe confermato che i controlli eseguiti in Grecia sono soddisfacenti e che la quantità dei controlli effettuati è superiore alla media.
12. Con particolare riferimento all'amministrazione doganale di Skydra, il governo ellenico sostiene che tali servizi applicherebbero la circolare del 18 dicembre 1996, riguardante i dati dell'esportatore necessari ai sensi del punto 31 del documento amministrativo unico (Document Administratif Unique - DAU). L'amministrazione doganale controllerebbe la conformità dei dati dell'esportatore previsti al punto 31 del DAU, effettuando all'occorrenza sondaggi e analisi di laboratorio. A partire dal controllo del FEAOG, tale amministrazione doganale accetterebbe inoltre una dichiarazione dell'esportatore separata.
13. Il governo ellenico ritiene inoltre che la decisione della Commissione sia viziata da sviamento di potere. La Commissione avrebbe esercitato in modo scorretto la facoltà discrezionale attribuitale dall'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, laddove una deduzione forfettaria del 5% per i controlli individuali insufficienti presumibilmente riscontrati sarebbe troppo elevata.
ii) Commissione
14. Per contro, la Commissione ritiene che dall'art. 3 del regolamento n. 386/90, dagli artt. 5, 6, e 7 e dall'allegato del regolamento n. 2221/95 risulti in modo sufficientemente chiaro quali presupposti qualitativi debbano essere soddisfatti dai controlli nazionali.
15. L'addebito principale sul quale si fonda la deduzione del 5% sarebbe l'inesistenza dell'infrastruttura imprescindibile, senza la quale i controlli non potrebbero essere effettuati in modo attendibile. Se ad esempio non esistessero strutture adeguate a consentire lo svuotamento di un contenitore e se pertanto i sondaggi riguardassero al massimo gli ultimi pezzi di un carico, la rappresentatività dei controlli e la loro attendibilità non sarebbero garantite.
16. La Commissione ritiene insufficienti anche le misure organizzative adottate. La designazione di direttori non costituirebbe di per sé garanzia della qualità dei controlli. Non esisterebbero verifiche interne improvvise. Né sarebbe garantito che i controlli siano effettuati ovunque con le stesse modalità. La Commissione contesta inoltre il fatto che le istruzioni di servizio alle quali fa riferimento il governo ellenico non siano descritte in maggiore dettaglio.
17. Del resto, se non esistono relazioni sui controlli, non è possibile verificare se i controlli abbiano soddisfatto i presupposti. La redazione di relazioni sui controlli sarebbe stata richiesta agli uffici doganali solo con istruzione del 15 febbraio 1999.
18. Le modifiche prospettate non confuterebbero inoltre l'accertamento di carenze nei controlli effettuati negli esercizi 1996-1998. Con riferimento all'ufficio doganale di Skydra, la Commissione afferma che, stando alla lettera 166593 delle autorità elleniche datata 2 aprile 1999, il decreto del 1996 verrebbe applicato solo dalla fine del 1998.
19. Con riferimento all'entità della deduzione forfettaria operata, la Commissione è del parere che la constatata qualità mediocre dei controlli giustifichi pienamente una deduzione forfettaria nella misura del 5%. Le carenze accertate condurrebbero ad un rischio elevato per il FEAOG.
b) Valutazione
20. Le questioni da trattare nell'ambito del motivo di ricorso in oggetto possono essere suddivise in due gruppi. Da un lato si tratta di circostanze di fatto, come la sorveglianza gerarchica dei controlli da parte di un direttore, l'esistenza di un'infrastruttura adeguata e la redazione di verbali di controllo. Dall'altro, si tratta del problema sostanziale della misura in cui i regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 determinano la natura o la qualità dei controlli da effettuare. Poiché la risposta alla prima questione dipende dalla risposta alla seconda, è innanzi tutto necessario analizzare quali sono i presupposti che i controlli devono soddisfare ai sensi dei regolamenti nn. 386/90 e 2221/95.
i) Presupposti fondamentali
21. Innanzi tutto si osserva che, secondo la giurisprudenza costante, l'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70, che rappresenta espressione degli obblighi degli Stati membri ai sensi dell'art. 10 CE per questo ambito in particolare, impone agli Stati membri l'obbligo di carattere generale di adottare tutte le misure necessarie per accertare che le misure finanziate dal FEAOG siano reali e regolari, anche ove il particolare atto giuridico comunitario non preveda espressamente una specifica misura di controllo . Già alla luce di questa giurisprudenza, l'argomento del governo ellenico non convince. Anche volendone assumere la correttezza, quindi anche laddove i regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 non definissero la qualità dei controlli da eseguire, il governo ellenico sarebbe obbligato in forza dell'art. 8 del regolamento n. 729/70 a fare tutto il possibile per garantire la regolarità dell'esecuzione del finanziamento comunitario delle spese FEAOG attraverso efficaci controlli fisici delle merci.
22. Nel prosieguo, occorrerà pertanto approfondire la questione della misura in cui i regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 definiscono i controlli da effettuare solo a titolo sussidiario, per il caso in cui la Corte non ricorra a tale giurisprudenza nella causa in oggetto.
23. Dalla menzionata relazione di sintesi 27 ottobre 1999 della Direzione Generale dell'Agricoltura risulta che l'unità «Liquidazione dei conti» della Commissione ha presentato le proprie conclusioni relative ai controlli effettuati in tutti gli Stati membri nel 1992 e 1993 in una relazione speciale, pubblicata nella Gazzetta ufficiale C 218 del 12 agosto 1993. Il 18 gennaio 1994 la Commissione ha inviato una lettera a tutti gli Stati membri, nella quale questi venivano invitati ad introdurre le necessarie misure di correzione entro il 1° luglio 1994. Nella lettera si chiedeva, tra l'altro, di vegliare affinché ai regolamenti nn. 386/90 e 2030/90 - dal 1° gennaio 1996 quest'ultimo è stato sostituito dal regolamento n. 2221/95 - fosse data applicazione armonizzata in tutti gli uffici doganali, che le amministrazioni doganali centrali rivestissero un ruolo di coordinamento, sviluppo e controllo mediante l'analisi dei dati delle autorità locali e l'effettuazione di analisi dei rischi, e che gli uffici doganali nei quali vengono effettuati i controlli fisici delle merci disponessero dell'infrastruttura necessaria (sistemi di pesatura, carrelli elevatori, impianti per lo scongelamento delle carni, celle frigorifere per le merci scaricate, ecc.) . Secondo quanto esposto in tale relazione, queste regolamentazioni sono diventate elemento costitutivo del regolamento n. 2221/95, in vigore a partire dal 1° gennaio 1996 .
24. L'art. 1, n. 1, del regolamento n. 386/90 stabilisce la necessità di controlli per accertare se le operazioni che danno diritto al pagamento delle restituzioni all'esportazione abbiano effettivamente avuto luogo e se siano state effettuate in modo regolare. L'art. 3, n. 1, dispone che i controlli fisici debbano essere effettuati in modo frequente ed improvviso e che riguardino almeno una selezione rappresentativa del 5% delle dichiarazioni di esportazione per le quali è stata richiesta la concessione delle restituzioni. Ai sensi del n. 3 di tale disposizione la concordanza tra la merce e la sua menzione nella nomenclatura delle restituzioni deve essere accertata mediante un esame visivo delle merci. Se la concordanza non può essere accertata in tal modo e la classificazione o la qualità delle merci esige una conoscenza esatta dei suoi componenti, l'accertamento della designazione dei prodotti deve essere effettuato mediante altri sensi o mediante misure fisiche, che possono comprendere analisi in laboratori attrezzati a tal fine.
25. L'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2221/95 definisce la nozione di controllo fisico ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 386/90 come la «verifica della corrispondenza tra la dichiarazione d'esportazione (...) e la merce per ciò che riguarda la quantità, la natura e le caratteristiche della medesima». L'art. 5, n. 1, rimanda inoltre all'allegato del regolamento e all'art. 13 del regolamento n. 3665/87. L'allegato del regolamento n. 2221/95 distingue tra merci alla rinfusa, merci condizionate e merci extra allegato II. Le esportazioni di merci alla rinfusa devono essere controllate, con riferimento alla quantità, mediante adeguati sistemi di pesatura automatici e, con riferimento alla natura e alle caratteristiche, mediante sondaggi rappresentativi. All'occorrenza viene accertata anche la corrispondenza tra i dati indicati nei libretti di pesatura e quelli che figurano nei documenti di carico. Nel caso di esportazione di merci per il cui condizionamento sono stati utilizzati impianti automatici d'insaccamento, d'inscatolamento, d'imbottigliamento, ecc. devono essere verificati integralmente il numero di sacchi, scatole o bottiglie e la natura e le caratteristiche della merce con sondaggi rappresentativi. Se sono state utilizzate palette caricate con casse, scatole, ecc., devono essere scelte alcune palette rappresentative e verificato il numero delle casse, ecc. che contengono. Dalle palette deve a sua volta essere prelevato un certo numero di casse, ecc. rappresentative e verificato il numero dichiarato dei pezzi in esse contenuti.
26. Alla luce di queste disposizioni, gli argomenti del governo ellenico, secondo cui i regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 non definirebbero la qualità dei controlli da effettuare, sono poco convincenti. In particolare, i metodi di controllo indicati nell'allegato del regolamento n. 2221/95 e gli obiettivi da raggiungere forniscono indicazione sul modo con cui i controlli devono essere effettuati. Vi viene operata una distinzione già in base alle merci da controllare, a seconda che si tratti di merci alla rinfusa, merci condizionate o merci extra allegato II. Nella fattispecie sono rilevanti i primi due gruppi di merci.
27. Per quanto riguarda il controllo della quantità esportata, l'allegato al regolamento n. 2221/95 stabilisce che essa sia verificata mediante sistemi di pesatura e la verifica del numero. Tale obbligo è riferito non solo alla quantità totale ma, all'occorrenza, anche a palette e casse, ecc. da selezionare. Come dispone il n. 1, lett. b), in casi eccezionali dev'essere utilizzato qualsiasi altro mezzo di controllo considerato soddisfacente sul piano commerciale.
28. Per quanto riguarda il controllo della natura e delle caratteristiche delle merci, già l'art. 3, n. 3, del regolamento n. 386/90 prevede l'esecuzione di un controllo visivo o, se del caso, di un controllo mediante altri sensi o addirittura mediante analisi di laboratorio. L'art. 13 del regolamento n. 3665/87, al quale fa rinvio l'art. 5 del regolamento 2221/95, dispone inoltre l'accertamento del fatto che si tratti di prodotti di qualità sana e mercantile, la cui sicurezza per l'alimentazione umana deve all'occorrenza essere garantita.
29. Conformemente agli argomenti della Commissione, i controlli devono pertanto essere effettuati, tra l'altro, mediante l'utilizzo di sistemi di pesatura e il controllo dei dati indicati nei libretti di pesatura. L'esecuzione di sondaggi può rendere necessario scaricare almeno una parte delle merci condizionate o controllare le merci prima del carico; ciò presuppone l'esistenza della necessaria infrastruttura, ad esempio carrelli elevatori, magazzino e mezzi per il trasporto al luogo di caricamento, nonché contenitori nei quali travasare le merci alla rinfusa.
30. Alla luce degli argomenti di cui sopra, l'eccezione del governo ellenico secondo cui i regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 non determinerebbero la qualità dei controlli da effettuare deve pertanto essere respinta.
ii) Controlli effettuati
31. Stabilito quindi che i controlli da eseguire devono soddisfare una determinata qualità, si deve in seguito analizzare se i controlli fisici delle merci eseguiti dalle autorità elleniche ai fini del controllo delle restituzioni all'esportazione nel periodo in questione tra il 1996 e il 1998 soddisfino le disposizioni dei regolamenti nn. 386/90 e 2221/95. Nella fattispecie si tratta di presunte carenze riscontrate in particolare negli uffici doganali di Salonicco e Skydra.
32. Con riferimento alla mancanza di misure interne a garanzia della qualità dei controlli, eccepita dalla Commissione, il governo ellenico rimanda alla designazione di funzionari con qualifica di direttore, incaricati di ispezionare la qualità dei controlli. In merito si deve constatare che tale misura organizzativa può forse costituire un passo necessario al fine di garantire la qualità dei controlli nei singoli uffici doganali, ma non può tuttavia essere considerata di per sé sufficiente. E' decisivo il modo in cui le persone incaricate dello svolgimento di tali funzioni esercitano il loro ufficio. Il governo ellenico non adduce tuttavia alcunché a sostegno del fatto che, attraverso la designazione di tali funzionari, nel periodo di interesse sia concretamente cambiato qualcosa con riferimento alla qualità dei controlli eseguiti dagli uffici doganali.
33. In tale contesto si deve sostanzialmente osservare che quando vengono poste spese a carico del FEAOG vige un temperamento dell'onere della prova a favore della Commissione. Secondo la giurisprudenza costante, gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo versato, in particolare quelli che le autorità nazionali hanno a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati . Spetta quindi sì alla Commissione dimostrare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie. A tal scopo è sufficiente che essa corrobori con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi in relazione all'assenza e alle carenze dei controlli effettuati dallo Stato membro in questione. Spetta allo Stato membro dimostrare, se del caso, che i dubbi espressi dalla Commissione circa la valutazione dei sistemi di controllo e le conseguenze finanziarie che essa ne ha tratte erano errati . Questo temperamento dell'onere della prova è conseguenza della ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri nell'ambito della politica agricola comune. La gestione del finanziamento del FEAOG compete, infatti, principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie. Tale sistema, fondato sulla fiducia tra le autorità nazionali e comunitarie, non richiede nessun controllo sistematico da parte della Commissione, controllo che quest'ultima non potrebbe d'altronde materialmente svolgere. Solo lo Stato membro è in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l'elaborazione dei conti FEAOG, in quanto la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui essa ha bisogno . Vige in tal senso un'inversione dell'onere della prova.
34. Sulla base di tale giurisprudenza si può affermare che nella fattispecie la Commissione ha addotto, in particolare nella relazione di sintesi, le carenze da essa dettagliatamente riscontrate durante i controlli delle esportazioni e che, in tale riguardo, ha presentato circostanze concrete che sollevano dubbi leciti in merito alla regolare esecuzione dei controlli fisici delle merci previsti dai regolamenti nn. 386/90 e 2221/95. Il governo ellenico non ha d'altronde dimostrato da parte sua che, mediante la designazione di persone incaricate della funzione speciale di sorvegliare la qualità dei controlli nel periodo in questione tra il 1996 e il 1998, si sia di fatto realizzato un concreto miglioramento dei controlli effettuati dai singoli uffici doganali con riferimento alle carenze riscontrate dalla Commissione. L'argomento della Commissione non viene pertanto confutato. Questa obiezione contro la legittimità della decisione impugnata deve pertanto essere respinta.
35. Anche l'obiezione secondo cui le istruzioni inviate agli uffici doganali in merito all'attuazione delle disposizioni di diritto comunitario sarebbero chiare e inequivocabili non può confutare le carenze riscontrate dalla Commissione. L'esistenza di tali prescrizioni, alla stregua della designazione di persone incaricate dello svolgimento di funzioni speciali, non costituisce di per sé garanzia del fatto che i controlli previsti dai regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 siano effettivamente eseguiti nel modo necessario per evitare irregolarità. A tale scopo sono ad esempio necessari, come indicato puntualmente anche dalla Commissione, meccanismi di controllo interni diretti alla verifica dell'osservanza delle istruzioni. Solo questi garantiscono un'esecuzione corretta e uniforme dei controlli necessari. Il governo ellenico non adduce l'adozione di siffatte misure. Anche in questo senso, i suoi argomenti non giustificano pertanto l'annullamento della decisione.
36. Con riferimento al servizio doganale di Skydra, il governo ellenico rileva che in tale sede è stata applicata la circolare del 18 dicembre 1996, presentata come allegato 14 al ricorso, relativa alla dichiarazione che l'esportatore è tenuto a fornire. A tale riguardo la Commissione osserva incontestata che, in base alla lettera del governo ellenico n. 166593 del 2 aprile 1999, prodotta come allegato 2 alla controreplica, tale applicazione ha avuto luogo solo a partire dalla fine del 1998. Tale lettera conferma l'osservazione della Commissione, secondo cui l'applicazione non era garantita nel periodo di interesse, tra il 1996 e il 1998. Di conseguenza, il governo ellenico non ha dimostrato l'insussistenza della carenza rilevata dalla Commissione in tale riguardo. Pertanto anche questa obiezione deve essere respinta.
37. Per quanto riguarda la carente infrastruttura dei servizi doganali contestata dalla Commissione, il governo ellenico rileva che tale infrastruttura sarebbe stata istituita nell'ambito del programma «Dogana 2000». Nella menzionata relazione di sintesi si parla del fatto che il governo ellenico intendeva istituire tale infrastruttura nell'ambito di «Agenda 2000» . In questa sede può restare in sospeso la questione di quale sia il provvedimento di promozione comunitaria per mezzo del quale viene realizzata la necessaria infrastruttura. Ciò che è decisivo è che questo argomento del governo ellenico conferma i dubbi espressi dalla Commissione in merito alla regolare esecuzione dei controlli in mancanza della necessaria infrastruttura. Nel periodo di interesse, per il quale viene operata una deduzione delle spese che possono dare luogo a rifusione, gli uffici doganali sottoposti a controllo non disponevano della necessaria infrastruttura. Anche questa obiezione contro la decisione impugnata deve pertanto essere respinta.
38. Il governo ellenico afferma che la Commissione avrebbe riconosciuto che in Grecia viene effettuato un numero di controlli particolarmente elevato. Ciò è confermato dalla già menzionata relazione di sintesi della Commissione. Questa obiezione trascura tuttavia il fatto che la critica della Commissione non era rivolta alla frequenza dei controlli effettuati, bensì alla loro qualità. Essa adduce che sarebbero stati effettuati solo controlli visivi, ma che le merci non sarebbero state scaricate a causa della mancanza di un'adeguata e necessaria infrastruttura. I controlli per campione sarebbero stati effettuati prelevando solo merci facilmente accessibili, all'estremità del carico. Il governo ellenico non ha contestato questa argomentazione di fatto. Si deve pertanto constatare che la Commissione critica il fatto che i controlli non hanno potuto essere effettuati al necessario livello di affidabilità a causa della mancanza di un'infrastruttura. A tale carenza nell'infrastruttura non viene posto rimedio per il fatto che i controlli vengono effettuati. Essi rimangono insufficienti e inadeguati ad evitare irregolarità nelle restituzioni all'esportazione. Anche questa obiezione non trova pertanto fondamento.
39. Con riferimento alla redazione di relazioni sui controlli fisici delle merci, il governo ellenico fa presente che i controllori non sarebbero tenuti a menzionare i controlli effettuati nella dichiarazione di esportazione. Piuttosto, l'avvenuta esecuzione dei controlli potrebbe risultare anche da altri documenti, ad esempio dalla documentazione relativa ai viaggi di servizio dei controllori. Ciò non viene contestato dalla Commissione. Essa fonda la deduzione piuttosto sulla mancanza di documenti, ad esempio documenti relativi a viaggi di servizio, che comprovassero l'effettiva esecuzione dei controlli. Gli argomenti del governo ellenico non confutano tale allegazione.
40. Anche il riferimento alla circolare del 15 febbraio 1999 è inconferente, in quanto il periodo in questione riguarda gli anni dal 1996 al 1998. Una circolare del 1999 non può rendere inesistenti le carenze riscontrate nel periodo precedente, tutt'al più può evitarle per il futuro. Anche questa obiezione resta pertanto infondata.
41. In conclusione, si può affermare che i regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 definiscono i controlli da effettuare con riferimento alla loro qualità, e che i controlli fisici delle merci effettuati in Grecia nel periodo dal 1996 al 1998 non ne soddisfano tali presupposti.
2) Periodo da considerare
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
42. Il governo ellenico è del parere che, per il periodo successivo alla notifica dei risultati dei controlli del FEAOG, quindi successivamente al 18 settembre 1997, la Commissione non avrebbe potuto operare deduzioni dalle spese per difetto di fondamento giuridico. Ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, nella versione risultante dal regolamento n. 1287/95, la Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario. Ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 1663/95, la Commissione fornisce una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione. Da tali formulazioni risulterebbe che non potrebbero essere portate in deduzione ulteriori spese sorte successivamente al momento della notifica delle constatazioni. Tale possibilità sarebbe stata attribuita alla Commissione solo dal regolamento n. 2245/99, che ha modificato l'art. 8 del regolamento n. 1663/95. Il regolamento n. 2245/99 sarebbe tuttavia entrato in vigore solo nell'ottobre 1999 e pertanto non sarebbe applicabile alla fattispecie, trattandosi qui di spese relative agli anni dal 1996 al 1998. Le deduzioni operate dalla Commissione successivamente al 18 settembre 1997 non sarebbero state notificate in conformità all'art. 8 del regolamento n. 1663/95, per cui la Commissione avrebbe inoltre agito in violazione del principio della certezza del diritto.
ii) Commissione
43. La Commissione replica a tale obiezione che l'art. 5 del regolamento n. 729/70 e l'art. 8 del regolamento n. 1663/95 non ostano ad una deduzione per il periodo successivo alla notifica dei risultati del controllo. Sarebbe necessario distinguere tra il periodo per il quale viene effettuato il controllo e il periodo per il quale viene operata la deduzione. La limitazione ad un periodo di 24 mesi che precedono la comunicazione, prevista dall'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, ha lo scopo di garantire la certezza del diritto. Tuttavia, dal momento in cui allo Stato membro viene comunicata un'irregolarità, il principio della certezza del diritto non è più di ostacolo ad una deduzione. La Grecia sarebbe stata informata dell'insufficienza dei controlli con lettera del 18 settembre 1997 e, pertanto, a partire da tale momento e fino all'eliminazione della carenza, il legittimo affidamento non osta ad una deduzione dei costi che possono dare luogo a rifusione.
b) Valutazione
44. Il governo ellenico invoca il testo dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, nella versione risultante dal regolamento n. 1287/95, nonché dell'art. 8 del regolamento n. 1663/95. È pertanto utile citare in questa sede le due disposizioni.
45. L'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 dispone quanto segue:
«[La Commissione] decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie. Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti tentano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare. (...) La Commissione valuta l'entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell'inosservanza riscontrata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell'inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità. Il rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente a ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche. (...)
(...)».
46. L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, nella formulazione rilevante in questa sede, quindi prima dell'adozione del regolamento n. 2245/99, dispone quanto segue:
«(1) Qualora ritenga, a seguito di un'indagine che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze, i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l'osservanza delle norme stesse, nonché una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione in virtù dell'art. 5, punto 2, lett. c), del regolamento (CEE) n. 729/70. (...)
(...)».
47. Con riferimento al testo dell'art. 5 del regolamento n. 729/70 e dell'art. 8 del regolamento n. 1663/95 nella formulazione qui rilevante, quindi prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 2245/99, il governo ellenico ritiene che la decisione della Commissione impugnata sia stata emanata in difetto di fondamento giuridico, laddove prevede una deduzione delle spese che possono dare luogo a rifusione per irregolarità nel periodo successivo alla comunicazione ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 1663/95. La Commissione si limita a replicare che le disposizioni citate non osterebbero a siffatta deduzione. Essa non spiega da quali disposizioni deriverebbe la propria competenza a dedurre gli importi in contestazione.
48. Gli argomenti della Commissione non sarebbero sufficienti ad attestare la legittimità della decisione impugnata. Il fatto che il testo di una disposizione non vieti un comportamento della Commissione, non costituisce ancora legittimazione a tale comportamento.
49. Il governo ellenico fonda la propria interpretazione sul testo, in particolare sulle espressioni «decide in merito», di cui all'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e «comunica [una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione]», di cui all'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95. In merito va osservato che l'art. 5 prende esplicitamente posizione solo sulla questione dell'estensione temporale a cui il rifiuto può riferirsi, ovvero i 24 mesi precedenti. Per quanto riguarda la questione sollevata in questa sede, relativa all'estensione della deduzione nel futuro successivamente alla comunicazione prevista dall'art. 8 del regolamento n. 1663/95, il testo della disposizione non contiene statuizioni esplicite. Dal termine «comunica» consegue solamente la facoltà della Commissione di stabilire quali spese possono essere escluse dal finanziamento comunitario. Tale termine è neutro per quanto riguarda l'aspetto temporale. Esso non disciplina la questione relativa al periodo al quale la deduzione può riferirsi.
50. Valgono considerazioni analoghe per quanto riguarda il testo citato dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95. Quando la Commissione dichiara che determinate spese possono non essere ammesse al finanziamento, anche tale nozione è anzitutto neutra in termini temporali.
51. Sarebbe eventualmente da considerare un'interpretazione dell'art. 8 nel senso che non possano comunque essere dedotte maggiori spese rispetto a quelle menzionate nella comunicazione della Commissione. Siffatta interpretazione non è tuttavia in armonia con la sistematica del finanziamento del FEAOG espressa dal regolamento n. 729/70.
52. Secondo una giurisprudenza costante, gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo versato, in particolare quelli che le autorità nazionali hanno a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati .
53. Alla luce di questa struttura di base, la questione sollevata dal governo ellenico non appare presentata correttamente. Non è in questione il fatto che la Commissione avesse o meno facoltà di operare una deduzione dalle spese dichiarate. Piuttosto, va posta la questione se la Commissione avesse la facoltà di porre a carico del FEAOG le spese dichiarate dalle autorità elleniche con riferimento alle restituzioni all'esportazione. La Commissione disponeva di tale facoltà solo nel caso in cui le spese risultassero conformi alla normativa comunitaria. Laddove vengano riscontrate irregolarità come quelle constatate in questa sede sotto forma di insufficienti controlli fisici delle merci, in base agli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, la Commissione ha l'obbligo di escludere tali spese, ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), dal finanziamento concesso dal FEAOG. In tal senso la Commissione non solo ha la facoltà, ma addirittura l'obbligo di escludere le spese non conformi alla normativa comunitaria.
54. Alla luce di queste considerazioni, l'eccezione di difetto di fondamento giuridico sollevata dal governo ellenico deve essere respinta. In virtù degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, fintantoché sussistono le carenze accertate la Commissione non ha la facoltà di porre a carico del FEAOG le spese fatte valere. Essa ha invece l'obbligo di escludere tali spese dal finanziamento comunitario in base all'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70. La decisione impugnata è pertanto legittima anche laddove prevede una deduzione per irregolarità a partire dal 18 settembre 1997 e fino all'eliminazione delle carenze riscontrate.
3) Proporzionalità della deduzione
55. In relazione alle carenze riscontrate, la Commissione ha operato deduzioni nella misura del 5% degli importi dichiarati per le restituzioni all'esportazione. Il governo ellenico ritiene tale misura sproporzionata. In particolare, la Commissione non avrebbe indicato quali importi sarebbero stati concretamente messi a rischio a causa delle carenze riscontrate nei controlli fisici sulle merci. Non sarebbe ravvisabile che cosa possa giustificare una deduzione di tale misura.
56. In base alla giurisprudenza sopra citata in materia di inversione dell'onere della prova, nella giurisprudenza consolidata la Corte giunge alla conclusione che, nell'ipotesi in cui lo Stato membro non possa dimostrare che le spese hanno avuto luogo in osservanza delle disposizioni comunitarie, la Commissione «(...) non può far altro che negare il finanziamento di tutte le spese in questione» .
57. Già nella sentenza nella causa 347/85 la Corte ha dichiarato che se la Commissione non ricusa per intero tutte le spese coinvolte nell'infrazione, scelta che le competerebbe di diritto, essa cercherà di accertare le conseguenze finanziarie dell'azione illegittima mediante calcoli basati sulla valutazione della situazione che si sarebbe prodotta sul mercato se non vi fosse stata infrazione. In questa ipotesi, l'onere di provare che detti calcoli sono errati incombe tuttavia allo Stato che chiede l'annullamento del diniego di finanziamento . Tale giurisprudenza è stata successivamente confermata anche in seguito all'approvazione delle «Orientamenti per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell'ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG», documento n. VI/216/93 del 3 giugno 1993 e documento VI/5330/97 del 23 dicembre 1997 (in prosieguo: le «linee direttrici») . Tali linee direttrici si basano sulle cognizioni di un gruppo di lavoro istituito dalla Commissione nel 1990, sotto la presidenza di Jacques Belle. La relazione conclusiva del gruppo di lavoro, redatta nell'ottobre 1992, è conosciuta come «Rapporto Belle», approvato dalla Commissione con decisione non pubblicata E/103/93 del 5 marzo 1993 (SEC(93)306). Su questa base, nel 1993 sono state approvate le citate linee direttrici, che da allora costituiscono la base di calcolo delle deduzioni forfettarie da parte della Commissione.
58. Da tale giurisprudenza risulta innanzi tutto che, nella fattispecie, la Commissione sarebbe stata legittimata a rifiutare in toto il finanziamento delle spese per le restituzioni all'esportazione. L'onere della prova in merito alla legittimità delle spese è a carico del governo ellenico. Quest'ultimo non ha fornito tale prova in conformità a quanto sopra esposto.
59. Deve inoltre essere considerato che, con lettera del 24 novembre 1998, la Commissione ha informato la Grecia che, a causa dell'impossibilità di verificare i risultati dei controlli, non era possibile accertare in concreto gli effetti della mediocre qualità dei controlli effettuati e che quindi si sarebbe dovuta operare una deduzione forfettaria. Secondo la sopramenzionata giurisprudenza, tali argomenti non possono essere giuridicamente contestati.
60. Per quanto riguarda l'entità della deduzione, va innanzi tutto osservato che, nell'ambito di carenze riscontrate in sede di controlli, la Corte ha già riconosciuto legittima una deduzione dell'intero importo e una deduzione nella misura del 10% . In merito, alla Commissione spetta una facoltà discrezionale il cui esercizio è stato specificato concretamente dalle sopra menzionate linee direttrici.
61. Secondo le linee direttrici, una deduzione nella misura del 5% della spesa ha luogo nel caso in cui le insufficienze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo. Le insufficienze contestate dalla Commissione riguardano la dotazione degli uffici doganali e pertanto elementi importanti del sistema di controllo. Inoltre, viene criticata l'accuratezza dei controlli effettuati dagli uffici doganali ellenici. Si può pertanto constatare che la deduzione nella misura del 5% è conforme alle linee direttrici e può quindi essere considerata proporzionata.
62. In conclusione, il primo motivo del ricorso deve pertanto essere respinto.
B - Voce di bilancio 1505
1) Dichiarazione d'impegno a non effettuare reimpianti
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
63. Per quanto riguarda la deduzione operata per mancata menzione nella consegna di una dichiarazione d'impegno dei proprietari/conduttori a non effettuare nuovi impianti, il governo ellenico eccepisce un'errata interpretazione dell'art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento n. 2505/95, nonché degli artt. 3 e 4 del regolamento n. 2684/95. Ai sensi di tali disposizioni sarebbe sufficiente che la dichiarazione d'impegno sia allegata alla domanda. Per contro, non sarebbe necessaria la sua menzione sul modulo di domanda.
64. Per quanto riguarda la dichiarazione d'impegno e la necessità di informare un eventuale acquirente/conduttore dell'obbligo di non effettuare nuovi impianti, il governo ellenico adduce che tale presupposto sarebbe soddisfatto dal fatto che l'alienazione e la locazione di terreni agricoli richiedono un'autorizzazione. In tal modo verrebbe assicurato che il conduttore/acquirente sia informato dell'obbligo di non effettuare nuovi impianti.
ii) Commissione
65. Per contro, la Commissione ritiene che le misure applicate dalle autorità elleniche non soddisfino i presupposti dell'art. 3 del regolamento n. 2684/95. In particolare, sul modulo di domanda mancherebbe una dichiarazione nella quale l'alienante/locatore si impegna, in caso di alienazione/locazione del terreno, a menzionare l'obbligo di non effettuare nuovi impianti. Durante i controlli la Commissione avrebbe constatato che le amministrazioni regionali hanno utilizzato il modulo differentemente. In due delle tre circoscrizioni amministrative controllate (Nomoi), cioè Imathias (Veria) e Pella (Giannitsà), non sarebbe stata richiesta alcuna dichiarazione d'impegno scritta. Nelle operazioni fondiarie le autorità avrebbero infatti ritenuto sufficiente la procedura di autorizzazione. La Commissione ritiene tuttavia che tale interpretazione non soddisfi l'obbligo di cui all'art. 3 del regolamento n. 2684/95, in quanto non verrebbe assicurata la conoscenza da parte dell'acquirente/conduttore di tutti gli obblighi gravanti sul terreno.
b) Valutazione
66. Innanzi tutto va rilevato che il governo ellenico non confuta le constatazioni di fatto della Commissione. E' pertanto pacifico che la dichiarazione in questione, con cui si informa l'acquirente/conduttore della rinuncia ad effettuare nuovi impianti, non era richiesta da tutti gli uffici doganali controllati, in quanto alcuni di essi avrebbero reputato sufficiente il previsto procedimento di autorizzazione.
67. L'art. 2, lett. b), del regolamento n. 2505/95 subordina tra l'altro la concessione del premio di estirpazione alla condizione che il beneficiario si impegni per iscritto a rinunciare a qualsiasi nuovo impianto. In tal senso, l'art. 3 del regolamento n. 2684/95 concretizza tale disposizione distinguendo tra la dichiarazione con cui lo stesso richiedente si impegna a non effettuare nuovi impianti e la dichiarazione con cui si informa l'acquirente/conduttore del terreno in questione dell'obbligo gravante sul terreno stesso. La domanda dev'essere «corredata» di tali dichiarazioni, fatto giustamente rilevato dal governo ellenico. Dal testo non risulta necessariamente che le dichiarazioni debbano essere menzionate sul modulo di domanda.
68. L'art. 4 del regolamento n. 2684/95 prevede tuttavia che l'organismo competente per l'accettazione della domanda di premio d'estirpazione prenda atto della dichiarazione d'impegno di cui all'art. 3, prima di decidere in merito all'ammissibilità della domanda. Ciò presuppone che al momento della presentazione della domanda esista una corrispondente dichiarazione d'impegno. Come sostiene il governo ellenico, il processo di autorizzazione potrebbe eventualmente essere idoneo ad informare un acquirente degli obblighi gravanti sul terreno. Ma con ciò non esiste ancora alcuna dichiarazione d'impegno del proprietario/locatore, come prescritto dall'art. 3 del regolamento n. 2684/95, in quanto essa non esiste al momento della presentazione della domanda. Questa obiezione del governo ellenico deve pertanto essere respinta.
2) Indicazione della data sui visti di controllo
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
69. Per quanto riguarda l'invocata mancanza della data sui visti di controllo, il governo ellenico eccepisce un'errata interpretazione dell'art. 4 del regolamento n. 2684/95, nonché un'errata valutazione degli elementi di fatto. L'art. 4 non prescriverebbe l'apposizione della data sul visto di controllo. Sarebbe sufficiente poterla ricavare da altri elementi, ad esempio dalla documentazione relativa ai viaggi di servizio.
ii) Commissione
70. Al contrario, la Commissione ritiene l'apposizione di una data sui visti di controllo essenziale. La data sarebbe particolarmente importante in quanto trattasi dell'attuazione di un programma di aiuto circoscritto nel tempo. Per quanto riguarda l'obiezione secondo cui la data potrebbe risultare da altri elementi, la Commissione fa rilevare che nella circoscrizione amministrativa di Imathias la documentazione di pertinenza non conteneva alcuna indicazione in merito alla data dei controlli. In particolare, non conteneva nemmeno i documenti relativi a viaggi di servizio. Gli ispettori di controllo non sarebbero inoltre stati in grado di indicare le date sulla base di documenti diversi. Si dovrebbe pertanto riscontrare che i documenti amministrativi non contenevano alcuna documentazione in merito all'esecuzione dei controlli entro i termini stabiliti.
b) Valutazione
71. L'art. 1 del regolamento n. 2505/95 prevede per la campagna 1995 la concessione di un premio unico all'estirpazione dei frutteti destinati alla produzione di pesche e pesche noci. Ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. a), l'estirpazione deve essere effettuata entro il 30 aprile 1996. Tale regola è ribadita nell'art. 4, n. 3, del regolamento di attuazione n. 2684/95. L'art. 3, n. 1, di tale regolamento dispone inoltre che la domanda del premio d'estirpazione deve essere presentata non oltre il 31 gennaio 1996, e l'art. 4, n. 2, stabilisce che l'esito della domanda deve essere notificato entro due mesi dalla data di presentazione della stessa. In base all'art. 5, n. 1, l'autorità nazionale competente non solo accerta che l'estirpazione abbia avuto luogo, ma attesta il momento in cui è stata eseguita. Ai sensi dell'art. 7, gli Stati membri comunicano alla Commissione, entro il 31 agosto 1996, le superfici per le quali sono state presentate domande di premio d'estirpazione e le superfici sottoposte a estirpazione.
72. Da queste scadenze relativamente strette si desume l'importanza attribuita dalla Commissione all'indicazione della data sui visti di controllo. Lo stesso obbligo per l'autorità nazionale di attestare il momento in cui viene effettuata l'estirpazione costituisce garanzia contro eventuali abusi. Il governo ellenico non sembra d'altronde contestare in linea di massima la necessità dell'apposizione della data dei controlli nazionali sull'estirpazione. E' tuttavia dell'opinione che la data dei controlli non debba necessariamente essere apposta sul visto di controllo.
73. Tuttavia, anche volendo supporre che la data non debba necessariamente essere apposta sul visto di controllo e che si consideri sufficiente che essa risulti da altri documenti, l'argomento del governo ellenico non sembra atto a confutare l'allegazione della Commissione poiché, nella fattispecie, sulla base della documentazione presentata dalle autorità greche non è assolutamente verificabile quando abbiano avuto luogo i controlli. Come ha affermato la Commissione senza essere contraddetta, nemmeno i funzionari greci sono stati in grado di fornire i dati sulla base di documenti diversi. In base alle regole probatorie sopraesposte, si deve pertanto osservare che l'argomento del governo ellenico non è sufficiente per confutare quanto addotto dalla Commissione riguardo all'impossibilità di accertare in quale giorno abbiano avuto luogo i controlli. Non è pertanto dimostrato che i controlli abbiano avuto luogo. Anche questa obiezione deve pertanto essere respinta.
3) Notifica della data prevista per l'estirpazione
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
74. Per quanto riguarda la comunicazione della data prevista per l'estirpazione, il governo ellenico ritiene che la Commissione abbia interpretato in modo errato l'art. 5 del regolamento n. 2684/95. Da tale disposizione non risulterebbe che la data prevista deve essere comunicata alle autorità per iscritto. La notifica potrebbe avere luogo anche in qualsiasi altra forma, in particolare anche verbalmente. Decisivo sarebbe solo il fatto che il disboscamento abbia effettivamente luogo e che ciò possa essere accertato dagli uffici competenti, in quanto da questo dipende la concessione dell'aiuto.
ii) Commissione
75. Al contrario, la Commissione osserva che la notifica della data di estirpazione da parte del beneficiario non risulterebbe dalla documentazione controllata presso gli uffici amministrativi competenti. L'osservanza di questa disposizione sarebbe a sua volta particolarmente importante, trattandosi di un programma circoscritto nel tempo. Le indicazioni riportate nella domanda di premio devono poter essere verificate e l'estirpazione deve poter essere controllata. Nel Nomos di Imathias, ad esempio, non sarebbe stata registrata alcuna comunicazione. Nel Nomos di Pellas i beneficiari non avrebbero notificato la data dell'estirpazione, ma solo il fatto che l'operazione di estirpazione aveva avuto luogo. Ciò renderebbe impossibile all'autorità competente controllare l'estirpazione.
b) Valutazione
76. In base all'art. 5 del regolamento n. 2684/95, il richiedente informa l'autorità competente della data prevista per le operazioni di estirpazione. Di fatto, la disposizione non regolamenta espressamente il modo in cui tale notifica deve avere luogo.
77. Come sopra esposto, a norma dell'art. 8 del regolamento n. 729/70, l'autorità nazionale ha tuttavia l'obbligo di adottare tutte le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, quand'anche la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente agli Stati membri di istituire questa o quella misura di controllo . Alla luce di questa giurisprudenza si deve dedurre che, anche se l'art. 5 non prevede la notifica scritta della data di estirpazione, dagli atti dell'autorità competente si deve evincere, quantomeno in altro modo, che una notifica da parte del beneficiario ha di fatto avuto luogo. Inoltre, deve essere verificabile anche il momento in cui essa è stata effettuata. Il regolamento n. 2684/95 ha stabilito un periodo molto breve entro il quale le singole misure devono trovare attuazione. Determinate misure devono essere di volta in volta eseguite entro una scadenza fissata nel regolamento (la domanda entro il 31 gennaio, la notifica dell'esito entro due mesi, l'estirpazione entro il 30 aprile e la comunicazione alla Commissione entro il 31 agosto 1996). Da questo contesto generale emerge che le singole misure, tra le quali vi è anche la comunicazione del beneficiario di cui all'art. 5, devono risultare dalla documentazione dell'autorità nazionale in modo verificabile.
78. Quanto asserito dal governo ellenico non inficia le osservazioni della Commissione, secondo cui in base alla documentazione esistente non era accertabile se e quando le relative dichiarazioni avessero avuto luogo, e nel Nomos di Pellas tale dichiarazione non sarebbe nemmeno stata richiesta. Nel Nomos di Pellas veniva effettuata solo la comunicazione dell'avvenuta estirpazione. Tale comunicazione, tuttavia, non consente alle autorità di controllare che, precedentemente, le particelle sovvenzionate fossero coltivate effettivamente ad alberi di pesche o nettarine. Essa è pertanto inadeguata ad essere riconosciuta come dichiarazione ai sensi dell'art. 5. anche questa obiezione del governo ellenico deve pertanto essere respinta.
4) Estensione delle particelle sovvenzionate
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
79. Il governo ellenico ritiene che gli artt. 1 e 2 del regolamento n. 2505/95, nonché l'art. 1 del regolamento n. 2684/95, non richiedano l'esistenza di un contratto di locazione a lungo termine o addirittura a tempo indeterminato, né che tale contratto sia stato stipulato molto tempo prima del 31 gennaio 1996. Con la sua interpretazione delle disposizioni, la Commissione introdurrebbe ulteriori condizioni per la concessione della sovvenzione.
ii) Commissione
80. Al contrario, la Commissione fa notare che una parte considerevole dei contratti stipulati nel gennaio 1996 - quindi poco tempo prima del termine di riferimento stabilito dal regolamento n. 2684/95 per ottenere l'aiuto, il 31 gennaio 1996 - riguardava superfici di estensione inferiore a 0,5 ha, che pertanto erano in sostanza escluse dalla concessione dell'aiuto. In assenza dei contratti in questione, per tali superfici pertanto non avrebbe potuto essere corrisposto alcun aiuto finanziario. Questi casi presenterebbero pertanto maggiori rischi per la regolare attuazione del programma e di conseguenza avrebbero dovuto dare adito ad ulteriori controlli. Al contrario si è riscontrato che ad Imathias ed Edessa sarebbero stati accettati tutti i contratti stipulati nel gennaio 1996, anche con un periodo di validità relativamente breve di uno o due anni. A parere della Commissione ciò costituirebbe motivo per intensificare i controlli.
b) Valutazione
81. E' controverso tra le parti se le operazioni riguardanti le particelle che hanno beneficiato dell'aiuto finanziario previsto dal regolamento n. 2684/95, in quanto sono state oggetto di un accordo contrattuale stipulato nel gennaio 1996, e così riunite in una superficie totale pari o superiore a 0,5 ha, abbiano dato motivo per intensificare i controlli. La Commissione non ha dimostrato in concreto che determinate superfici avrebbero a torto beneficiato dell'aiuto finanziario. Si tratta piuttosto dell'omissione di controlli che avrebbero potuto rivelare delle irregolarità.
82. Concordo con il governo ellenico sul fatto che le disposizioni della normativa comunitaria non prevedono che le superfici sovvenzionate dovessero essere vincolate a contratti a lungo termine di locazione o di compravendita fondiaria stipulati molto tempo prima del 31 gennaio 1996. Ciò non viene peraltro asserito dalla Commissione. Si tratta piuttosto di accertare se il datto che determinate superfici fossero state oggetto di contratti stipulati poco tempo prima del termine di riferimento rendesse necessario intensificare i controlli.
83. La prossimità temporale della stipulazione dei contratti in questione alla data di riferimento, nonché il fatto che le superfici in oggetto sarebbero altrimenti risultate di estensione troppo ridotta per beneficiare dell'aiuto finanziario di cui al regolamento n. 2684/95 appaiono senz'altro costituire motivo di intensificazione dei controlli. Un eventuale abuso degli aiuti finanziari sarebbe in questo caso maggiormente probabile rispetto al caso di contratti a lungo termine o di contratti che non siano stati stipulati in data così prossima al termine di riferimento. Alla luce della summenzionata giurisprudenza, secondo la quale gli Stati membri devono prendere tutti i provvedimenti necessari ad evitare un utilizzo indebito dei fondi concessi dal FEAOG anche ove il particolare atto giuridico comunitario non preveda espressamente una specifica misura di controllo, le circostanze descritte giustificano quindi l'esecuzione di maggiori controlli. Anche questo motivo del ricorso deve pertanto essere respinto.
84. A titolo di risultato provvisorio si deve affermare pertanto che la deduzione dalla voce di bilancio 1503 è parimenti legittima.
C - Voce di bilancio 1512
1) Bolle di consegna
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
85. Per quanto riguarda la terza deduzione dalle spese dichiarate ai fini della restituzione, il governo ellenico eccepisce un'errata interpretazione dell'art. 15 del regolamento n. 1558/91 e dell'art. 14 del regolamento n. 504/97, nonché un'errata valutazione dei fatti. Secondo il parere del governo ellenico non sussiste alcun obbligo di redazione di bolle di consegna. Ai sensi dell'art. 15 del regolamento n. 1558/91, la redazione di bolle di consegna sarebbe facoltativa e anche l'art. 14 del regolamento n. 504/97 parlerebbe solo di ricevute eventualmente compilate. Parimenti non sussisterebbe un obbligo di tenuta di libretti di pesatura.
86. Il governo ellenico osserva tuttavia che la legislazione di attuazione relativa al regolamento n. 504/97 subordina la concessione dell'aiuto alla trasformazione alla prova della sussistenza dei requisiti prescritti per la concessione dell'aiuto con l'ausilio delle bolle di consegna e la tenuta di libretti di pesatura.
ii) Commissione
87. A fronte di quanto sopra, la Commissione fa notare che le autorità elleniche avrebbero spiegato agli ispettori del FEAOG che tutto il sistema di controllo greco è basato sulle bolle di consegna. Le bolle di consegna controllate sarebbero tuttavia incomplete, in quanto non recanti tutte le firme necessarie (produttore - trasportatore - trasformatore). Inoltre è apparso evidente che, al ricevimento delle merci, gli stabilimenti di trasformazione non hanno mai contestato le merci indicate dal produttore. Come ha spiegato il presidente della cooperativa «Axos», la ragione di ciò risiede nel fatto che le bolle di consegna non sarebbero state compilate dal produttore, bensì dal trasformatore. La Commissione giunge pertanto alla conclusione che il rischio a carico del FEAOG era elevato.
b) Valutazione
88. Dal tenore dell'art. 15 del regolamento n. 1558/91 e dell'art. 14 del regolamento n. 504/97 effettivamente non è richiesta la produzione di prove mediante bolle di consegna. Questa obiezione tratta dal testo delle disposizioni non infirma tuttavia le osservazioni espresse dalla Commissione nella relazione di sintesi, secondo cui tutto il sistema di controllo greco si basa sulle bolle di consegna, per controllare l'adempimento del pagamento del prezzo minimo ai produttori e per verificare se il rendimento della trasformazione sia conforme alle disposizioni nazionali . Tale circostanza viene addirittura sottolineata dal governo ellenico, secondo il quale la presentazione di bolle di consegna fa parte delle misure di attuazione richieste dal governo ellenico nell'ambito dell'applicazione del regolamento n. 504/97. Anche l'affermazione della Commissione secondo cui le autorità elleniche avrebbero dichiarato ai controllori del FEAOG che le bolle di consegna rappresentano un elemento decisivo dei controlli nazionali, nonché la dichiarazione del presidente della cooperativa «Axos» citata nel controricorso, confermano l'osservazione della Commissione secondo cui nel sistema greco le bolle di consegna rivestono considerevole importanza. Tali dichiarazioni non sono state contestate.
89. In merito va rilevato che l'art. 15 del regolamento n. 1558/91 e l'art. 14 del regolamento n. 504/97, non contengono regolamentazioni conclusive con riferimento alle prove da esibire a cura dei trasformatori. L'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1558/91 e la corrispondente regolamentazione di cui all'art. 14, n. 3, del regolamento n. 504/97 prevedono che il trasformatore sia soggetto a tutte le misure di ispezione e controllo ritenute necessarie e debba tenere tutti gli eventuali registri supplementari prescritti dalle autorità nazionali. Il governo ellenico non ha confutato la dichiarazione della Commissione, secondo la quale le bolle di consegna costituirebbero il fondamento del sistema di controllo greco. Esso non ha tuttavia - come aveva l'onere di fare - addotto ragioni a sostegno del fatto che le irregolarità riscontrate nelle bolle di consegna (assenza di firme, nessuna differenza nelle quantità consegnate) fossero infondate. Di conseguenza, la censura del governo ellenico con riferimento alle bolle di consegna dev'essere disattesa.
2) Controlli nazionali
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
90. Per quanto riguarda la qualità dei controlli effettuati dalle autorità nazionali, il governo ellenico eccepisce un'errata interpretazione dell'art. 16 del regolamento n. 1558/91 e un'errata valutazione dei fatti. Esso ritiene che i controlli siano stati numerosi per quantità e che siano stati effettuati scrupolosamente. Le relazioni su tali controlli si troverebbero negli atti amministrativi. Il governo ellenico ritiene che la Commissione abbia mosso in proposito un rimprovero molto vago. I regolamenti nn. 1558/91 e 504/97 non prevederebbero controlli delle consistenze di magazzino, i quali sarebbero stati comunque effettuati. Anche l'art. 16 del regolamento n. 1558/91 non prevederebbe espressamente un obbligo di controllo. Si fa tuttavia notare che la Grecia avrebbe effettuato controlli sul 100% dei quantitativi di prodotti finiti, anziché sul 15% previsto nell'art. 16 del regolamento n. 1558/91 e in seguito, successivamente alla modifica delle disposizioni, sarebbero stati nuovamente effettuati controlli sul 100%, anziché sul previsto 25%.
ii) Commissione
91. La Commissione osserva per contro che negli atti amministrativi non si troverebbe alcuna documentazione relativa ai controlli presumibilmente effettuati oppure, ove esistono relazioni, le indicazioni in esse contenute non avrebbero consentito un controllo. In particolare, a Giannitsà non sarebbe stata disponibile alcuna relazione e ad Edessa sarebbero state presentate relazioni senza indicazione di un risultato.
b) Valutazione
92. La censura mossa dalla Commissione sarebbe rivolta all'impossibilità di verificare i controlli che le autorità elleniche sono tenute ad effettuare ai sensi dell'art. 16 del regolamento n. 1558/91. L'asserzione del governo ellenico secondo cui i controlli sarebbero stati effettuati sul 100% dei quantitativi di prodotti finiti anziché sul previsto 15% o 25% e i resoconti sui controlli sarebbero stati presentati ai controllori del FEAOG unitamente agli altri documenti amministrativi, non è tuttavia adeguata a confutare le allegazioni della Commissione. Anche se i quantitativi di prodotto finito sono stati controllati al 100%, ma i relativi resoconti non sono comunque stati redatti o resi accessibili ai servizi della Commissione (così la censura riguardante l'amministrazione doganale di Giannitsà), oppure le relazioni presentate erano incomplete in quanto non contenevano i risultati (così la censura riguardante l'amministrazione doganale di Edessa), va quantomeno constatato che i controlli prescritti hanno semmai avuto luogo in forma insufficiente. Il governo ellenico non ha dimostrato che queste due amministrazioni doganali hanno redatto regolari resoconti dei controlli. Di conseguenza, l'allegazione della Commissione secondo cui non sono stati effettuati controlli sufficienti e verificabili non viene confutata. Questa censura deve pertanto essere disattesa.
3) Pagamento del prezzo minimo
a) Argomenti delle parti
i) Repubblica ellenica
93. Per quanto riguarda l'invocata inosservanza del pagamento del prezzo minimo, il governo ellenico deduce che l'art. 9 del regolamento n. 504/97 non regolamenta il modo in cui un'associazione di produttori corrisponde il prezzo ai produttori affiliati. La disposizione riguarderebbe solo il rapporto tra i trasformatori e l'associazione di produttori. Ove le associazioni di produttori operino deduzioni nei confronti dei propri membri per causa dei debiti contratti da questi ultimi nei confronti dell'associazione, ciò non costituirebbe violazione dei regolamenti nn. 1558/91 e 504/97. Inoltre, tali deduzioni sarebbero neutre nei confronti del FEAOG. Anche nel caso in cui fossero riscontrate singole infrazioni, ciò non giustificherebbe una deduzione nella misura del 10% delle spese dichiarate. Pertanto, il governo ellenico eccepisce in via subordinata la sproporzione della deduzione operata, la quale dovrebbe essere ridotta almeno al 2%.
ii) Commissione
94. La Commissione sottolinea che, in virtù delle disposizioni greche, se la fornitura non soddisfa i requisiti di qualità necessari per la trasformazione, può essere operata una deduzione fino al 5% del peso delle materie prime fornite. Questa possibilità sarebbe alla base della mancata garanzia del prezzo minimo. E' opinione della Commissione che una fornitura debba essere accettata per intero oppure rifiutata. Stando alle argomentazioni della Commissione, la possibilità di deduzione sopra menzionata esiste solo in Grecia e si tradurrebbe in maggiori entrate per il trasformatore. Deduzioni del genere sarebbero state riscontrate nel 1996 e nel 1997, ma non più negli anni 1998 e 1999. Per quanto riguarda l'entità della deduzione fatta valere, la Commissione afferma di avere tenuto conto della posizione dell'organo di conciliazione con riferimento al magazzino di Giannitsà. In tale sede sarebbe stata riscontrata una divergenza tra l'effettiva consistenza di magazzino e quella dichiarata nella misura di kg 2 632 469. Conformemente a ciò, la Commissione aveva originariamente proposto di dedurre GRD 71 097 342 dalle spese che possono dar luogo a rifusione. In seguito tale correzione non è tuttavia stata effettuata. Pertanto, tale importo non costituisce più parte della rettifica forfettaria nella misura del 10% delle spese dichiarate applicata in Grecia per la trasformazione delle pesche a causa dell'inosservanza delle disposizioni riguardanti il prezzo minimo e delle gravi carenze del sistema di controllo.
b) Valutazione
95. Innanzi tutto si deve constatare che gli argomenti del governo ellenico riguardano il rapporto tra le associazioni di produttori e i loro membri. La censura mossa dalla Commissione riguarda tuttavia il prezzo pagato dai trasformatori ai produttori. Pertanto si deve rilevare che manca un'esplicita esposizione dei fatti con riferimento alle constatazioni della Commissione.
96. A prescindere da questo, le argomentazioni del governo ellenico sono inconciliabili con l'art. 9, n. 2, del regolamento n. 504/97. Ai sensi di tale articolo, l'organizzazione di produttori versa integralmente ai propri membri, mediante trasferimento, l'importo, non inferiore al prezzo minimo, ad essa corrisposto dal trasformatore. Un'eventuale deduzione dal prezzo minimo operata tra le associazioni di produttori e i loro membri non è pertanto compatibile con la normativa comunitaria.
97. Il governo ellenico non ha inoltre dedotto argomenti diretti a confutare le dichiarazioni della Commissione, secondo cui i trasformatori possono operare una deduzione nella misura del 5% del peso di una fornitura, ove per le merci fornite sia stata accertata una carenza in termini qualitativi. Concordo con la Commissione sul fatto che le disposizioni dei regolamenti nn. 1558/91 e 504/97 non prevedono una siffatta detrazione. In virtù dell'art. 10 del regolamento n. 1558/91 e dell'art. 10 del regolamento n. 504/97, le materie prime consegnate dal produttore in esecuzione dei contratti di trasformazione devono essere di qualità sana e mercantile ed idonee alla trasformazione. Dall'art. 14, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1558/91, nonché - ancor più chiaramente - dall'art. 9, n. 1, del regolamento n. 504/97, risulta che il trasformatore deve corrispondere all'organizzazione di produttori un prezzo non inferiore al prezzo minimo stabilito. Di conseguenza non sono ammesse deduzioni da tale importo.
98. Una siffatta deduzione ad opera del trasformatore non sarebbe inoltre compatibile con l'istituto del prezzo minimo. A norma dell'art. 4 del regolamento n. 426/86 e dell'art. 3 del regolamento n. 2201/96, il prezzo minimo viene stabilito astrattamente all'inizio della campagna di commercializzazione sulla base del prezzo minimo in vigore per la campagna precedente, dell'evoluzione dei prezzi di base e della necessità di garantire il normale smaltimento del prodotto fresco verso le sue varie destinazioni. Ciò avviene a prescindere dalla qualità delle materie prime effettivamente fornite al trasformatore nel singolo caso.
99. Siffatte riduzioni non sono, inoltre, neutre per il bilancio comunitario. Il prezzo minimo da corrispondere per le materie prime è solo uno dei criteri da considerare ai fini dell'art. 5 del regolamento n. 426/86 e dell'art. 4 del regolamento n. 2201/96. Se il prezzo minimo non è di fatto stato pagato, l'aiuto calcolato a sua volta in astratto per i trasformatori non è corretto.
100. Con riferimento alla proporzionalità della deduzione nella misura del 10% si deve constatare che, in base alle linee direttrici, siffatta deduzione è legittima se la carenza riguarda il sistema di controllo nel suo complesso o elementi essenziali dello stesso, oppure se si riferisce all'esecuzione di controlli di importanza essenziale per garantire la regolarità delle spese, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di un grave danno a carico del FEAOG sia stato elevato.
101. Nella fattispecie si tratta di bolle di consegna incomplete che, stando alle dichiarazioni della Commissione, costituiscono la base dei controlli effettuati dalle autorità elleniche. Parimenti non esistevano prove dei controlli presumibilmente effettuati. Infine, per il FEAOG si è verificato un grave rischio anche a causa delle possibilità di operare deduzioni dal prezzo minimo, non conformi alla normativa comunitaria. Pertanto, la deduzione fatta valere corrisponde alle linee direttrici e non può essere considerata viziata da uno sviamento di potere.
102. In conclusione, anche l'ultimo motivo di ricorso dev'essere respinto.
VI - Spese
103. Alla luce degli argomenti sin qui esposti, il ricorso dev'essere respinto. A norma dell'art. 69 del regolamento di procedura, la parte soccombente va condannata alle spese. Poiché il ricorso della Repubblica ellenica deve essere respinto e la Commissione ha presentato domanda in tal senso, la Grecia va condannata alle spese.
VII - Conclusione
104. Alla luce di quanto sopra propongo alla Corte di statuire come segue:
«1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica ellenica è condannata alle spese».