61998CJ0099_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-99/98,
Republiken Österrike, företrädd av W. Okresek, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av V. Kreuschitz och P.F. Nemitz, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut SG(98)D/1124 av den 9 februari 1998 att inleda ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG) vad avser statligt stöd nr C 84/97 (ex N 509/96) till förmån för bolaget Siemens Bauelemente OHG, Villach (Österrike),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden på sjätte avdelningen C. Gulmann, tillförordnad ordförande, avdelningsordförandena A. La Pergola, M. Wathelet och V. Skouris (referent) samt domarna D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón och R. Schintgen,
generaladvokat: F.G. Jacobs,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 28 mars 2000 av: Republiken Österrike, företrädd av H. Dossi, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten M. Krassnigg, Rechtsanwalt, och kommissionen, företrädd av V. Kreuschitz,
och efter att den 13 juli 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Republiken Österrike har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 7 april 1998, med stöd av artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut SG(98)D/1124 av den 9 februari 1998 (nedan kallat det omtvistade beslutet) att inleda ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG) vad avser statligt stöd nr C 84/97 (ex N 509/96) till förmån för bolaget Siemens Bauelemente OHG (nedan kallat Siemens), Villach (Österrike).
2 Det framgår av handlingarna i målet att kommissionen den 26 april 1996, genom en tidningsartikel som återgav ett uttalande från en direktör i den koncern som Siemens tillhör, fick kännedom om att Siemens planerade att göra en investering på 4 563,7 miljoner ATS i fabriken i Villach till följd av att den österrikiska förbundsregeringen, delstaten Kärnten och kommunen Villach hade gett Siemens ett skriftligt löfte om stöd på 371 miljoner ATS. Det framgår för övrigt att en dagstidning redan den 5 april 1995 hade publicerat uppgifter om att den österrikiske förbundskanslern "i princip hade lovat" att bevilja sådant stöd till Siemens.
3 Det skriftliga löftet om stöd till Siemens gavs i en skrivelse av den 18 april 1996, undertecknad av förbundsfinansministern på förbundsregeringens vägnar samt av företrädare för regeringen i delstaten Kärnten och för kommunen Villach. I skrivelsen anges följande:
"Republiken Österrike kommer under de närmaste veckorna att anmäla stödprojektet till den myndighet inom Europeiska unionen som ansvarar för konkurrensfrågor. För att det skall föreligga ett bindande löfte om stöd upp till det belopp som är tillåtet, krävs att denna myndighet helt eller delvis godkänner stödet."
4 Genom skrivelse av den 13 maj 1996 anmodade kommissionen den österrikiska regeringen att underrätta den om stödprojektet i fråga.
5 Den österrikiska regeringen svarade genom skrivelse av den 5 juni 1996, i vilken det hänvisas till Siemens kommentarer angående ett "viktigt forskningsprojekt för den europeiska halvledarindustrin på området för effekthalvledare". I skrivelsen anges dessutom följande:
"Detaljerna rörande projektet och stödet håller på att utarbetas. När det förberedande arbetet väl har slutförts kommer den planerade stimulansåtgärden naturligtvis att anmälas till Europeiska kommissionen i enlighet med Europeiska unionens regler för stöd."
6 Den 21 juni 1996 skickade den österrikiska regeringen en anmälan avseende stödet till kommissionen, vilken innehöll en teknisk beskrivning på 14 sidor. Enligt anmälan var stödet avsett för ett projekt för effekthalvledare som Siemens utarbetat. I anmälan bekräftades de pressmeddelanden som publicerats i frågan och angavs att av den sammanlagda kostnaden för projektet på 4 563,7 miljoner ATS, skulle 371 miljoner ATS täckas av statligt stöd, delvis från myndigheterna på förbundsnivå och delvis från delstaten Kärnten och kommunen Villach. Den största delen av det stöd som anmäldes, 348,2 miljoner ATS, var avsett för forskning och utveckling, medan 17 miljoner ATS av resterande belopp var avsett för miljöskyddsåtgärder och 5,8 miljoner ATS för utbildning.
7 Genom skrivelse av den 26 juli 1996 (nedan kallad kommissionens första skrivelse) ställde kommissionen en rad frågor till den österrikiska regeringen för att få mer detaljerade upplysningar. Kommissionen motiverade denna begäran om ytterligare upplysningar med att hävda att den anmälan som den österrikiska regeringen ingav den 21 juni 1996 inte innehöll alla nödvändiga upplysningar för att kommissionen skulle kunna bilda sig en uppfattning om stödets förenlighet med fördraget.
8 Den 2 januari 1997 besvarade den österrikiska regeringen kommissionens första skrivelse genom att ge tekniska förklaringar.
9 Genom skrivelse av den 17 februari 1997 (nedan kallad kommissionens andra skrivelse) ställde kommissionen ytterligare frågor till den österrikiska regeringen för att precisera och klargöra vissa uppgifter i den österrikiska regeringens skrivelse av den 2 januari 1997.
10 Den 19 mars 1997 besvarade den österrikiska regeringen frågorna i kommissionens andra skrivelse.
11 Kommissionen har i sitt svaromål angett att det generaldirektorat som vid denna tidpunkt ansvarade för konkurrensfrågor (nedan kallat GD IV) den 28 april 1997 underrättade den behöriga kommissionsledamoten om stödprojektet i fråga genom en promemoria. Kommissionen har hävdat att GD IV i denna promemoria, efter att ha konsulterat en utomstående expert, betvivlade att stödet överensstämde med gemenskapens riktlinjer i fråga om statligt stöd till forskning och utveckling. GD IV betvivlade även att stödet var nödvändigt, eftersom Siemens redan under sommaren år 1995 hade uppgett att det hade för avsikt att göra investeringar i fabriken i Villach. GD IV föreslog således, på grundval av ett utkast till beslut, att man skulle samråda med kommissionens övriga generaldirektorat om att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i fördraget. I promemorian till den behöriga kommissionsledamoten nämndes även att det inte var omöjligt att en liten del av det planerade stödet grundade sig på de österrikiska riktlinjerna, som inte anmälts till kommissionen, med titeln Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungs maßnahmen (riktlinjer för främjande av allmänna utbildningsåtgärder inom företagen), som utgör en av åtgärderna för att tillämpa Arbeitsmarktförderungsgesetz (lagen om främjande av arbetsmarknaden).
12 I sitt svaromål har kommissionen även nämnt "omfattande [och] mycket komplexa ... diskussioner" mellan skilda enheter inom kommissionen och inom kommissionsledamöternas kollegium rörande förslag till beslut avseende flera nationella stödprojekt till förmån för tillverkare av halvledare, däribland det ifrågavarande stödprojektet. Enligt kommissionen ägde dessa diskussioner rum mellan maj och december 1997.
13 Efter att den 24 mars 1997 ha mottagit de österrikiska myndigheternas svar på kommissionens andra skrivelse, skickade kommissionen en skrivelse till den österrikiska regeringen daterad den 2 maj 1997 (nedan kallad kommissionens tredje skrivelse). I skrivelsen frågade kommissionen huruvida den del av det anmälda stödet som var avsett för utbildning skulle beviljas enligt Arbeitsmarktförderungsgesetz och dess tillämpningsåtgärder.
14 Den österrikiska regeringen underrättade kommissionen genom skrivelse av den 13 juni 1997 om att den del av det anmälda stödet som avsåg utbildning varken var grundad på Arbeitsmarktförderungsgesetz eller på dess tillämpningsåtgärder.
15 Genom skrivelse av den 6 augusti 1997 (nedan kallad kommissionens fjärde skrivelse) ställde kommissionen ytterligare tre frågor till den österrikiska regeringen för att fastställa huruvida stödet fortfarande var nödvändigt. Den första frågan gällde hur projektet fortgick samt de kostnader det medfört vid detta datum. De två andra frågorna avsåg det förberedande arbete som utfördes mellan oktober 1995 och januari 1996 samt bygget, som inleddes i juni 1996, av ett renrum som skulle utgöra mittpunkten i centrumet för effekthalvledare.
16 Den österrikiska regeringen besvarade dessa frågor genom skrivelse av den 4 september 1997, vilken inkom till kommissionen den 10 september 1997.
17 Kommissionen betvivlade fortfarande att anmälan av stödprojektet verkligen avsåg stödet från kommunen Villach och bad den österrikiska regeringen, genom skrivelse av den 10 november 1997 (nedan kallad kommissionens femte skrivelse), om klargöranden i denna fråga.
18 Den 20 november 1997 skickade den österrikiska regeringen en skrivelse till kommissionen, i vilken den påpekade att den hade besvarat kommissionens femte skrivelse redan i skrivelsen av den 2 januari 1997, som svar på kommissionens första skrivelse. Kommissionen kunde därför under inga omständigheter betvivla att det sammanlagda anmälda stödet omfattade allt planerat stöd, nämligen både stöd finansierat av förbundsregeringen samt delstaten Kärnten och stöd från kommunen Villach. Enligt den österrikiska regeringen var anmälan av stödet fullständig och borde därför omfattas av reglerna för befintligt stöd, och Republiken Österrike kunde genomföra stödet i fråga.
19 I ett odaterat telefax till den österrikiska regeringen i slutet av november år 1997 uppgav kommissionen, efter att ha bekräftat att den ansåg att den fråga som den ställt i sin femte skrivelse var nödvändig, att den invände mot att Republiken Österrike hade för avsikt att genomföra stödet utan föregående tillstånd från kommissionen. Kommissionen tillade att den avsåg att fatta ett beslut beträffande det anmälda stödprojektet.
20 I skrivelse av den 10 december 1997 bekräftade den österrikiska regeringen den ståndpunkt som den redan gett uttryck för i sin skrivelse av den 20 november 1997 och uppgav att kommissionens invändning mot stödet inte kunde anses vara giltig.
21 Genom telefax av den 16 december 1997 informerade kommissionen den österrikiska regeringen om att den, genom beslut fattat samma dag, hade inlett ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 i fördraget avseende stödprojektet i fråga.
22 Att förfarandet inleddes bekräftades i en skrivelse daterad den 9 februari 1998 till Republiken Österrike.
23 I ovannämnda skrivelse angavs att förfarandet avsåg "anmält statligt stöd nr C 84/97 (ex N 509/96 - Österrike) till förmån för bolaget Siemens Bauelemente OHG".
24 Efter att ha beskrivit ärendets bakgrund, det berörda företaget och stödprojektet och därefter gjort en bedömning av huruvida stödet var lagenligt, drog kommissionen följande slutsats i det omtvistade beslutet:
"På grundval av ovanstående bedömning hyser kommissionen på detta stadium allvarliga farhågor om att förslaget till stöd inte är förenligt med den gemensamma marknaden (artikel 92.3 i EG-fördraget). Närmare bestämt har de österrikiska myndigheterna inte kunnat visa att [forsknings- och utbildnings]stödet har stimulanseffekt, att det är nödvändigt och att det avser sådan utvecklingsverksamhet före det konkurrensutsatta stadiet som är berättigad till stöd. När det gäller stödet till miljöskydds- och utbildningsåtgärder måste de bedömas utifrån ovanstående kriterier.
Kommissionen har därför beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 [i EG-fördraget]. Kommissionen ger härmed den österrikiska regeringen tillfälle att yttra sig och att inkomma med synpunkter och ytterligare uppgifter inom en månad från det att den mottagit denna skrivelse.
Kommissionen påminner de österrikiska myndigheterna om att medlemsstaten enligt artikel 93.3 [i EG-fördraget] inte får genomföra stödåtgärden förrän förfarandet ... lett till ett slutgiltigt beslut. ..."
25 Republiken Österrike har väckt talan mot detta beslut.
26 I ansökan har Republiken Österrike hävdat att anmälan av stödet till kommissionen blev fullständig när kommissionen mottog Republiken Österrikes svar på de frågor som ställdes i kommissionens andra skrivelse eller åtminstone i kommissionens fjärde skrivelse, det vill säga den 24 mars 1997 eller den 10 september 1997. Den tvåmånadersfrist som fastslagits i domstolens rättspraxis (se särskilt domar av den 11 december 1973 i mål 120/73, Lorenz, REG 1973, s. 1471, svensk specialutgåva, volym 2, s. 177, i mål 121/73, Markmann, REG 1973, s. 1495, i mål 122/773, Nordsee, REG 1973, s. 1511, och i mål 141/73, Lohrey, REG 1973, s. 1527, nedan kallad Lorenzrättspraxisen), för att kommissionen skall tillåta stödet eller inleda ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 i fördraget, har således löpt ut. Därav följer att stödet enligt denna rättspraxis har blivit ett befintligt stöd, i den mening som avses i artikel 93.1 i fördraget, och att Republiken Österrike underrättade kommissionen på ett giltigt sätt den 20 november 1997 genom att uppge sin avsikt att genomföra stödet. Följaktligen hade kommissionen inte längre rätt att inleda ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 i fördraget. Det omtvistade beslutet, varigenom stödet i fråga felaktigt kvalificerades som nytt stöd som är förbjudet, skall därför ogiltigförklaras, eftersom det fattades i strid med fördraget och väsentliga formföreskrifter samt med motiveringen att kommissionen gjorde sig skyldig till maktmissbruk.
27 Kommissionen har däremot hävdat att Republiken Österrike inte kan åberopa reglerna om befintligt stöd och den har till stöd för detta åberopat en huvudgrund och tre andrahandsgrunder. Huvudgrunden avser den omständigheten att stödet i fråga genomfördes innan det hade anmälts till kommissionen. Enligt den första andrahandsgrunden hade fristen för fullgörande av den inledande undersökningen, vilken fastställdes i Lorenzrättspraxisen, ännu inte löpt ut den 20 november 1997, den dag då Republiken Österrike underrättade kommissionen om sin avsikt att genomföra stödet. Enligt den andra andrahandsgrunden kan fristen under alla omständigheter inte anses vara en strikt tvåmånadersfrist, utan enbart en vägledande frist. Som tredje andrahandsgrund har kommissionen hävdat att den hade rätt att invända mot att stödet i fråga genomfördes.
Rättslig bakgrund
28 Med hänsyn till parternas respektive grunder skall domstolen inledningsvis erinra om de regler och den rättspraxis som är tillämplig i målet.
29 Vid den aktuella tidpunkten fanns det inga förfaranderegler som antagits med stöd av artikel 94 i EG-fördraget (nu artikel 89 EG) för att fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 93.3 i fördraget, utan de förfaranderegler som är tillämpliga på omständigheterna i målet följer av artikel 93 i fördraget, såsom domstolen tolkat denna artikel i rättspraxis. Förfarandereglerna varierar beroende på om stödet är befintligt eller nytt.
30 Vad beträffar befintligt stöd ger artikel 93.1 i fördraget kommissionen behörighet att i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska sådant stöd. Inom ramen för denna granskning lämnar kommissionen förslag till medlemsstaterna till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion. I artikel 93.2 i fördraget föreskrivs vidare att om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd inte är förenligt med artikel 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse) eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.
31 Vad beträffar nytt stöd föreskrivs i artikel 93.3 i fördraget en förebyggande kontroll. Kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 92 i fördraget skall den utan dröjsmål inleda det kontradiktoriska granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget. I sådana fall är det enligt artikel 93.3 sista meningen i fördraget förbjudet för medlemsstaten i fråga att genomföra åtgärden innan detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.
32 I Lorenzrättspraxisen samt i senare domar (se exempelvis dom av den 20 mars 1984 i mål 84/82, Tyskland mot kommissionen, REG 1984, s. 1451, punkterna 11 och 12, svensk specialutgåva, volym 7, s. 565) har domstolen slagit fast att det inledande förfarandet vid granskning av stöd enligt artikel 93.3 i fördraget endast har till syfte att göra det möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning om huruvida de till kommissionen anmälda planerade stödåtgärderna helt eller delvis är förenliga med fördraget. Syftet med denna bestämmelse, som är att förhindra att stödåtgärder som strider mot fördraget genomförs, förutsätter att det förbud som föreskrivs i artikel 93.3 sista meningen har verkan under hela det inledande förfarandet. Därför måste kommissionen handla med skyndsamhet av hänsyn till medlemsstaternas intresse av att snabbt få besked i sådana fall där åtgärder kan behöva vidtas omgående. Om kommissionen, efter att ha underrättats av en medlemsstat om ett planerat stöd, underlåter att inleda det kontradiktoriska förfarandet inom rimlig tid får den berörda medlemsstaten genomföra stödet efter föregående underrättelse till kommissionen. Därefter omfattas stödet av reglerna för befintligt stöd. Domstolen har utgått från artiklarna 173 i EG-fördraget och 175 i EG-fördraget (nu artikel 232 EG) och fastställt att en rimlig tid inte bör överstiga två månader.
33 Enligt samma rättspraxis skall kommissionen, om den efter denna första granskning finner att det anmälda stödet är förenligt med fördraget, underrätta den berörda medlemsstaten om detta. Om den ifrågavarande stödåtgärden genomförs efter underrättelsen om kommissionens positiva avgörande, blir den därmed ett "befintligt stöd", vilket som sådant är underkastat den fortlöpande granskning som föreskrivs i artikel 93.1 i fördraget. Om kommissionen däremot finner att det ifrågavarande stödet inte är förenligt med fördraget, skall den utan dröjsmål inleda den granskning som avses i artikel 93.2 i fördraget och som innebär skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig.
Huruvida stödet genomfördes innan det anmäldes till kommissionen
34 Som huvudgrund i sitt svaromål har kommissionen gjort gällande att Republiken Österrike är förhindrad att åberopa Lorenzrättspraxisen, på grund av dess ovillkorliga och rättsligt bindande löfte om stöd till Siemens. Därigenom genomförde nämligen de österrikiska myndigheterna stödet innan det ens anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 93.3 i fördraget. Kommissionen har gjort gällande att man med "genomföra" inte bara avser beviljandet av stödet, utan också införandet, med stöd av konstitutionella bestämmelser i den berörda medlemsstaten, av ett regelverk som möjliggör att stödet kan beviljas utan ytterligare formaliteter.
35 Enligt kommissionen har de österrikiska myndigheternas skriftliga löfte om att bevilja stöd enligt österrikisk rätt samma verkningar som en lagstiftning varigenom stöd införs, eftersom löftet rättsligt sett tvingar myndigheterna att bevilja det stöd som utlovats. Eftersom stödet genomfördes genom ett ovillkorligt och rättsligt bindande löfte innan stödet anmäldes, var det korrekt av kommissionen att anse att det utgjorde nytt stöd och att utbetalningen av stödet skulle inställas.
36 Till stöd för denna grund har kommissionen anfört att den inte kände till stödprojektet, som daterar från år 1995, innan den tog del av de tidningsartiklar som nämns i punkt 2 i denna dom. Republiken Österrike hade således inte självmant vinnlagt sig om att anmäla stödet till kommissionen, trots att de österrikiska myndigheterna redan hade gett ett bindande löfte om stöd genom skrivelsen av den 18 april 1996, som nämns i punkt 3 i denna dom. Detta var skälet till att kommissionen den 13 maj 1996 själv anmodade Republiken Österrike att underrätta kommissionen om projektet. Följaktligen hade de österrikiska myndigheterna redan genomfört stödet i fråga innan det anmäldes den 21 juni 1996. Kommissionen har, förutom tidningsartiklarna av den 5 april 1995 och den 26 april 1996, även hänvisat till en intern promemoria från Siemens av den 16 februari 1996. I promemorian hänvisas till en rekommendation av den behöriga österrikiska myndigheten vid förbundsfinansministeriet om att bevilja ett stöd på 370 miljoner ATS, och ledningen vid Siemens avdelning för "halvledare" ber Siemens verkställande organ att frigöra nödvändiga medel för att genomföra investeringen i Villach.
37 Domstolen anser att kommissionens argumentation inte kan godtas.
38 De tidningsartiklar som kommissionen har åberopat härrör nämligen varken från den österrikiska regeringen eller från det berörda företaget, och de har därför inte något bevisvärde som kan styrka kommissionens påstående om att de österrikiska myndigheterna hade gett ett ovillkorligt och rättsligt bindande löfte om att bevilja stödet i fråga. Även om tidningsartiklarna skulle kunna ha ett visst bevisvärde, anges det inte i dessa att de österrikiska myndigheternas löfte till Siemens var ovillkorligt.
39 Det framgår däremot av den ovan i punkt 3 nämnda skrivelsen av den 18 april 1996 att de österrikiska myndigheterna var medvetna om de skyldigheter som ålåg dem enligt gemenskapsrätten, eftersom de i skrivelsen angav att stödprojektet skulle anmälas till kommissionen och som villkor för att stödet skulle beviljas ställde att kommissionen helt eller delvis skulle godkänna stödet. Av detta följer att de österrikiska myndigheterna inte ingick några ovillkorliga åtaganden gentemot Siemens.
40 Det berörda företaget hade dessutom redan uppmärksammats på att de österrikiska myndigheternas löfte var villkorligt. Såsom framgår av Siemens interna promemoria av den 16 februari 1996, vilken kommissionen har åberopat, enligt vilken "anmälan till Europeiska unionen" är ett villkor för att stödet skall beviljas, hade Siemens redan underrättats av de österrikiska myndigheterna om de villkor som föreskrivs i gemenskapsrätten i fråga om statligt stöd.
41 Det skall tilläggas att det även framgår av den österrikiska regeringens ovan i punkt 5 nämnda skrivelse av den 5 juni 1996 att de österrikiska myndigheterna hade denna inställning. I skrivelsen anger den österrikiska regeringen nämligen uttryckligen att det planerade stödet skall anmälas till kommissionen i enlighet med gällande regler på området.
42 Dessa konstateranden bekräftas av att kommissionen själv, såväl under det föregående administrativa förfarandet som i det omtvistade beslutet, lämnat uppgifter som tyder på att den ansåg att stödet i fråga hade anmälts, eftersom den registrerade stödet under "N", som används för stöd som anmälts, i stället för under "NN", som används för stöd som inte anmälts.
43 Av vad som anförts följer att kommissionens huvudgrund inte kan godtas, eftersom kommissionen inte har gett domstolen uppgifter som gör det möjligt att konstatera att stödet i fråga ovillkorligen hade utlovats innan det anmäldes. Domstolen anser att det inte är nödvändigt att närmare definiera begreppet genomföra.
44 Under dessa omständigheter är Republiken Österrike inte förhindrad att åberopa Lorenzrättspraxisen, som är tillämplig på stöd som anmälts.
Dag när tvåmånadersfristen började att löpa
45 Som första andrahandsgrund i svaromålet har kommissionen hävdat att även om Republiken Österrike kan åberopa Lorenzrättspraxisen hade den tvåmånadersfrist som fastslogs där ännu inte löpt ut den 20 november 1997, det datum då Republiken Österrike underrättade kommissionen om sin avsikt att genomföra det planerade stödet. Enligt kommissionen var nämligen anmälan av stödet i fråga fortfarande ofullständig vid detta datum.
46 Till stöd för denna grund har kommissionen hävdat att tvåmånadersfristen börjar löpa när den har mottagit en fullständig anmälan av ett planerat stöd. Enligt kommissionen är ansökan fullständig när den innehåller alla upplysningar som kommissionen behöver för att kunna bedöma det planerade stödets förenlighet med fördraget.
47 Kommissionen har vidare gjort gällande att om en anmälan är ofullständig ankommer det på kommissionen att, med stöd av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över på området, begära ytterligare upplysningar. Vidare har den gjort gällande att en sådan begäran gör att den föreskrivna fristen för att handlägga anmälan upphör löpa, så att en ny frist börjar löpa när kommissionen mottar dessa ytterligare upplysningar. Kommissionen anser i det avseendet att samtliga dess skrivelser, däribland den femte skrivelsen daterad den 10 november 1997, var nödvändiga för att bedöma huruvida stödet i fråga var förenligt med fördraget, vilket medförde att en ny tvåmånadersfrist började löpa varje gång kommissionen mottog ett svar från den österrikiska regeringen.
48 Slutligen anser kommissionen att domstolsprövningen av huruvida dessa frågor var relevanta skall begränsas till en kontroll av att väsentliga formföreskrifter iakttagits och att det inte förekommit maktmissbruk, eftersom kommissionen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller såväl innehållet i som behovet av de frågor som den ställer.
49 Republiken Österrike har inte bestritt att enbart en fullständig anmälan medför att tvåmånadersfristen börjar löpa eller att kommissionen har rätt att begära ytterligare upplysningar. Inte heller har den bestritt kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på området eller att en sådan begäran påverkar när fristen börjar löpa.
50 Republiken Österrike har emellertid gjort gällande att, med hänsyn till den inledande undersökningens art, frågan huruvida anmälan är fullständig och således huruvida kommissionen har rätt att begära ytterligare upplysningar, inte kan tolkas på så sätt att medlemsstaten är skyldig att redan på detta stadium av förfarandet tillhandahålla uttömmande upplysningar. Enligt Republiken Österrike är det under alla omständigheter oacceptabelt att kommissionen, trots att den har tillgång till upplysningar som möjliggör för den att utföra den inledande undersökningen av stödet, på ett konstlat sätt förlänger den inledande undersökningen genom att flera gånger ställa nya irrelevanta frågor, varje gång kort före tvåmånadersfristens utgång.
51 Enligt Republiken Österrike var det så i förevarande mål, därför att den, genom sitt svar av den 19 mars 1997 på kommissionens andra skrivelse, och åtminstone genom svaret av den 4 september 1997 på kommissionens fjärde skrivelse, kompletterade anmälan av stödet, så att det inte krävdes någon ytterligare skrivelse från kommissionen för att avsluta den inledande undersökningen. Republiken Österrike anser nämligen att kommissionen kunde och borde ha ställt frågorna i den tredje, fjärde och femte skrivelsen under ett tidigare skede av förfarandet.
52 Mot bakgrund av det ovan anförda skall domstolen, innan den undersöker vid vilket datum tvåmånadersfristen började löpa i förevarande fall, fastställa hur omfattande upplysningar som krävs för att anmälan av ett planerat stöd skall anses vara fullständig med avseende på den inledande undersökningen.
53 Såsom framgår av ovan i punkt 32 nämnda rättspraxis har det inledande förfarandet vid granskning av stöd enligt artikel 93.3 i fördraget endast till syfte att ge kommissionen tillräckligt med betänketid och tid att undersöka för att den skall kunna bilda sig en första uppfattning om huruvida de anmälda planerade stödåtgärderna helt eller delvis är förenliga med fördraget.
54 Av detta följer att det är tillräckligt att kommissionen under det inledande förfarandet har tillgång till alla upplysningar som behövs för att den skall kunna, utan att det krävs en fördjupad granskning, dra slutsatsen att de statliga åtgärderna är förenliga med fördraget och särskilja dem från de åtgärder där det föreligger ovisshet i fråga om förenligheten.
55 De upplysningar som lämnas i den ursprungliga anmälan eller som medlemsstaten lämnar på begäran av kommissionen har följaktligen till syfte att möjliggöra för kommissionen att avsluta det inledande förfarandet antingen genom att konstatera att stödprojektet är förenligt med fördraget, och i så fall underrätta berörd medlemsstat, varvid stödet blir ett befintligt stöd, eller genom att ange att det är ovisst huruvida stödet är förenligt. Enligt ovan i punkt 33 nämnda rättspraxis är kommissionen i sistnämnda fall skyldig att inleda nästa fas, nämligen det kontradiktoriska förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget, genom att ge berörda parter tillfälle att yttra sig.
56 Följaktligen är det med avseende på det inledande förfarandet tillräckligt för att anmälan skall vara fullständig och för att tvåmånadersfristen skall börja löpa att den, redan från början eller efter medlemsstatens svar på kommissionens frågor, innehåller de upplysningar som krävs för att kommissionen skall kunna bilda sig en första uppfattning om stödets förenlighet med fördraget.
57 För att fastställa vid vilket datum tvåmånadersfristen började löpa i detta fall krävs att domstolen undersöker innehållet i skriftväxlingen mellan Republiken Österrike och kommissionen, med beaktande av de kriterier som angetts i punkterna 53-56 i denna dom.
58 Republiken Österrike har inte bestritt att det krävdes ett svar på de frågor som ställdes i kommissionens första två skrivelser för att komplettera anmälan av stödet i fråga. Den har däremot gjort gällande att dess anmälan blev fullständig genom det svar som den lämnade den 19 mars 1997 på kommissionens andra skrivelse eller åtminstone genom svaret av den 4 september 1997 på kommissionens fjärde skrivelse, vilka kommissionen mottog den 24 mars respektive den 10 september 1997. Tvåmånadersfristen skulle således ha börjat att löpa den 24 mars 1997, eller i vart fall den 10 september 1997, och hade följaktligen redan löpt ut den 20 november 1997.
59 Kommissionen har däremot hävdat att dess tredje, fjärde och femte skrivelser innehöll frågor som krävdes för att bedöma stödet i fråga. Kommissionen har således gjort gällande att anmälan ännu inte var fullständig den 20 november 1997, och att tvåmånadersfristen följaktligen fortsatte att löpa.
60 Kommissionens argumentation kan inte godtas.
61 Det framgår nämligen av innehållet i kommissionens tre första skrivelser att frågorna i de två första skrivelserna avser de uttalanden som Republiken Österrike gjorde i den ursprungliga anmälan samt Republiken Österrikes svar på kommissionens första skrivelse och att de syftar till att klargöra en väsentlig del av stödprojektet, nämligen stödet till forskning och utveckling. Den enda frågan i kommissionens tredje skrivelse avser däremot enbart en underordnad aspekt av projektet, nämligen stödet till utbildning, vilket motsvarade mindre än 2 procent av den totala investeringen. Frågan syftade enbart till att fastställa huruvida denna utbildning skulle kvalificeras som särskild eller allmän yrkesutbildning och huruvida stödet skulle beviljas med stöd av Arbeitsmarktförderungsgesetz och dess tillämpningsåtgärder.
62 Domstolen konstaterar att svaret på den fråga som ställdes i kommissionens tredje skrivelse, på grund av dess mycket begränsade räckvidd, inte var nödvändigt för att kommissionen skulle kunna bilda sig en första uppfattning om huruvida hela stödprojektet var förenligt med fördraget.
63 Detta bekräftas för övrigt av den tidpunkt som kommissionen valde för att skicka skrivelsen till Republiken Österrike och av omständigheterna kring avsändandet av denna skrivelse.
64 I kommissionens interna promemoria av den 28 april 1997, som kommissionen själv har åberopat (se ovan punkt 11 i denna dom), uttrycker institutionen förvisso viss tvekan avseende det stöd till utbildning som dess tredje skrivelse avsåg, men på ett helt underordnat sätt. Promemorian avser huvudsakligen det anmälda stödets förenlighet med riktlinjerna för statligt stöd till forskning och utbildning och huruvida stödet är nödvändigt. Dessa två frågor saknar helt samband med den fråga som ställdes i kommissionens tredje skrivelse. Dessutom framgår det av punkt 12 i denna dom att kommissionen själv har åberopat "omfattande [och] mycket komplexa ... diskussioner" mellan skilda enheter inom kommissionen och inom kommissionsledamöternas kollegium, vilka pågick från maj till december 1997 och avsåg inte bara det österrikiska stödprojektet utan även andra nationella stödprojekt till förmån för tillverkare av halvledare.
65 Dessa konstateranden leder till slutsatsen att kommissionens främsta bekymmer då den sände den tredje skrivelsen den 2 maj 1997 inte var de delar av stödet som avsåg yrkesutbildning. Kommissionens tredje skrivelse syftade i själva verket inte till att få klargöranden avseende frågorna i kommissionens andra skrivelse, utan till att ge kommissionen mer betänketid vid bedömningen av andra aspekter av stödprojektet. Av detta följer att den ytterligare tid som kommissionen på detta sätt ville ge sig själv medförde att den inledande undersökningen förlängdes på ett konstlat sätt.
66 Av detta följer att tvåmånadersfristen började löpa senast den 24 mars 1997.
67 Under dessa omständigheter anser domstolen att det saknas skäl att undersöka innehållet i kommissionens fjärde och femte skrivelser.
Arten av den frist som fastställdes i Lorenzrättspraxisen
68 Som andra andrahandsgrund i svaromålet har kommissionen gjort gällande att även om den frist som fastställdes i Lorenzrättspraxisen hade börjat att löpa vid det datum som Republiken Österrike har angett, skall denna frist inte ses som en exakt tidsfrist på två månader, utan den utgör enbart en vägledande frist. Kommissionen anser att den således har en skyldighet att agera med önskad skyndsamhet och inom rimlig tid. Eftersom denna tidsfrist är flexibel kan den understiga eller överstiga två månader alltefter omständigheterna, ärendets komplexitet och svårigheter. Kommissionen anser att den med tanke på ärendets komplexitet och behovet av att diskutera ärendet inom kommissionsledamöternas kollegium, agerade med önskad skyndsamhet och inte överskred en rimlig tidsfrist för att utföra den inledande undersökningen av stödprojektet. Till stöd för denna grund har kommissionen åberopat flera argument.
69 Kommissionen har åberopat själva domen i det ovannämnda målet Lorenz, och att det i domslutet i denna dom inte fastställs någon tidsfrist. I punkt 4 i domskälen i denna dom hänvisas enbart till kommissionens skyldighet att agera "med önskad skyndsamhet" och "att ange sin ståndpunkt inom rimlig tid". Samma punkt bekräftar att tidsfristen är vägledande, eftersom det anges att "[d]et är lämpligt att i detta hänseende utgå från artiklarna 173 och 175 i fördraget i vilka det i fråga om jämförbara situationer föreskrivs en tidsfrist av två månader". Enligt kommissionen följer av detta att domstolen enbart ville utgå från denna tidsfrist, och således inte hade för avsikt att strikt tillämpa en sådan frist på det inledande undersökningsförfarandet.
70 Vidare anser kommissionen att om den tidsfrist som fastställdes i Lorenzrättspraxisen skulle ses som en strikt tidsfrist, skulle det införas en överdriven formalism i relationerna mellan institutionerna och medlemsstaterna, trots att denna tidsfrist måste kunna förkortas, men också förlängas om ärendets komplexitet så kräver. Så är fallet här, där de särskilda omständigheterna i ärendet krävde en inledande granskning på över två månader.
71 Kommissionen har även åberopat ett huvudargument och ett andrahandsargument. Som huvudargument har kommissionen hävdat att Republiken Österrike inte någon gång under den inledande undersökningen av stödprojektet påpekade att ärendet var brådskande. Enligt kommissionen kunde det inte föreligga något krav på skyndsamhet, eftersom den planerade investeringen gjordes utan att Republiken Österrike inväntade ett beslut från kommissionen avseende stödprojektet. Kommissionen har i andra hand tillagt att händelsernas kronologiska ordning visar att de österrikiska myndigheterna inte alltid var snabba med att besvara kommissionens frågor, och att de således inte kan åberopa tvåmånadersfristen, eftersom de själva delvis bidrog till dröjsmålet under den inledande granskningen av stödet.
72 Med hänsyn till denna argumentation konstaterar domstolen inledningsvis att i domslutet i domen i det ovannämnda målet Lorenz används visserligen uttrycken "den tid som är tillräcklig för att genomföra en inledande undersökning", och i punkt 4 i domskälen i denna dom hänvisas till "rimlig tid", men i samma punkt fastställde domstolen dock att det var lämpligt att fristen beräknades till två månader.
73 Genom att utgå från artiklarna 173 och 175 i EG-fördraget och genom att således beräkna fristen till högst två månader, avsåg domstolen att undvika en rättsosäkerhet som uppenbart skulle strida mot syftet med den inledande undersökningen avseende statligt stöd enligt artikel 93.3 i fördraget. Detta syfte, som är att skapa nödvändig rättssäkerhet för medlemsstaten genom att snabbt fastställa huruvida stödåtgärder, som kan behöva vidtas omgående, är förenligt med fördraget, skulle äventyras om fristen ansågs vara vägledande. Den rättsosäkerhet som detta skulle medföra skulle kunna förvärras om den inledande undersökningen förlängdes på ett konstlat sätt.
74 Det är av det skälet som det i domstolens senare rättspraxis hänvisas till en frist om högst två månader (se exempelvis domen i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 11, av den 30 juni 1992 i mål C-312/90, Spanien mot kommissionen, REG 1992, s. I-4117, punkt 18, och av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, SFEI m.fl., REG 1996, s. I-3547, punkt 38). Av detta följer att kommissionens första argument inte kan godtas.
75 Vad beträffar kommissionens andra argument om möjligheten att i vissa fall förkorta fristen, är det tillräckligt att konstatera att den omständigheten att kommissionen i vissa fall frivilligt kan begränsa sitt handlingsutrymme för att agera snabbare än inom två månader inte innebär att kommissionen, utan den berörda medlemsstatens samtycke, kan föreskriva längre frister än två månader och därigenom frånta medlemsstaten möjligheten att dra fördel av de tidsfrister som föreskrivs i gemenskapsrätten.
76 Vad beträffar det tredje argument som kommissionen har åberopat i första hand, vilket avser att det inte förelåg något krav på skyndsamhet i detta fall, skall det påpekas att den frist som fastställdes i Lorenzrättspraxisen beräknades till två månader, med hänsyn till medlemsstaternas intresse av att snabbt få besked i sådana fall där åtgärder kan behöva vidtas omgående (se domen i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 11). Med hänsyn till detta intresse skall den inledande undersökningen av ett planerat stöd således i princip anses vara brådskande, om inte den berörda medlemsstaten uttryckligen samtycker till att fristen förlängs. Republiken Österrike har emellertid inte genom sitt agerande gett något sådant samtycke.
77 Vad beträffar andrahandsargumentet som avser påståendet att Republiken Österrike bidrog till att den inledande undersökningen av stödet i fråga försenades, är det tillräckligt att konstatera att artikel 93 i fördraget inte ålägger medlemsstaterna någon annan skyldighet än att anmäla stödprojektet i god tid och att avhålla sig från att genomföra det planerade stödet innan förfarandet enligt artikel 93.2 lett till ett slutgiltigt beslut. I fördraget föreskrivs inte någon ytterligare skyldighet för medlemsstaterna att snabbt besvara en begäran om ytterligare upplysningar från kommissionen. Det ligger enbart i medlemsstatens intresse att svara snabbt, men den är inte skyldig att göra det. Av detta följer att medlemsstaten inte är förhindrad att åberopa Lorenzrättspraxisen, om den har underlåtit att snabbt besvara en sådan begäran.
78 Av detta följer att Republiken Österrike kan åberopa tvåmånadersfristen trots att den underlät att snabbt besvara kommissionens frågor.
Kommissionens rätt att invända mot stöd
79 Som tredje andrahandsgrund i svaromålet har kommissionen hävdat att den, efter det att staten underrättat den om sin avsikt att genomföra stödåtgärden, har möjlighet att med kort dröjsmål invända mot stödåtgärden. En sådan invändning medför att stödet inte kan beviljas och att det inte blir ett befintligt stöd. Om kommissionen inte medgavs en rätt att invända mot stöd, anser den att det skulle få allvarliga följder för de genom fördraget införda stödreglernas funktion. Kommissionen anser att den i detta fall använde sig av sin rätt att invända mot stöd med kort dröjsmål, och att Republiken Österrike därför är förhindrad att genomföra stödet och att stödet inte har blivit ett befintligt stöd.
80 Kommissionen har gjort gällande att rätten att invända mot stöd och följderna av detta främst följer av punkt 5 i domen i det ovannämnda målet Lorenz, där det anges att stödåtgärder som genomförs när kommissionen, även efter utgången av den tid som krävs för en inledande undersökning, "underlåtit att yttra sig" skall omfattas av reglerna om befintligt stöd.
81 Vidare anser kommissionen att medlemsstatens skyldighet att underrätta kommissionen om sin avsikt att genomföra stödet knappast har någon betydelse om inte kommissionen har rätt att invända mot stödet. En sådan rätt gör det möjligt att förhindra de negativa konsekvenserna av tillämpningen av Lorenzrättspraxisen för reglerna om statligt stöd.
82 Slutligen har kommissionen tillagt att om det inte förelåg en rätt att invända mot stöd skulle kommissionen fråntas befogenheten att handha förfarandet enligt artikel 93 i fördraget, eftersom det skulle vara tillräckligt att medlemsstaten underrättar kommissionen om att stödet skall genomföras för att befogenheten att besluta hur förfarandet skall genomföras, dess omfattning och följden av detta skall överföras till medlemsstaten, vilket skulle strida mot artikel 93 i fördraget. Detta skulle bli följden även om fristen beräknats fel eller om underrättelsen inte kom kommissionen till handa till följd av ett misstag vid vidarebefordran. I samtliga dessa fall skulle stödet bli ett befintligt stöd, eftersom kommissionen inte längre skulle ha befogenhet att invända mot det.
83 Republiken Österrike har bestritt att kommissionen har rätt att invända mot stöd. I andra hand har den gjort gällande att även om kommissionen skulle tillerkännas en sådan rätt, har kommissionen utövat denna rätt för sent.
84 Med hänsyn till de processuella regler som fastslogs i Lorenzrättspraxisen påpekar domstolen att det endast uppställs två nödvändiga och tillräckliga villkor för att ett anmält stöd skall omvandlas till befintligt stöd. Det första villkoret är att medlemsstaten underrättar kommissionen om sin avsikt att genomföra det planerade stödet. Den andra villkoret är att kommissionen underlåter att inleda det kontradiktoriska förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget inom två månader från det att en fullständig anmälan avseende stödet inlämnats. Det är det andra villkoret, och inte en rätt att invända mot stöd såsom kommissionen har gjort gällande, som avses i punkt 5 i domen i målet Lorenz med uttrycket att kommissionen "underlåtit att yttra sig".
85 Om kommissionen tillerkändes en rätt att invända mot stöd skulle det innebära att ett tredje villkor skulle införas bland de processuella reglerna för stöd som var tillämpliga vid den aktuella tidpunkten, vilket skulle strida mot dessa regler. Ett sådant villkor skulle innebära att ett regelverk, som har till syfte att tillförsäkra rättssäkerhet, ånyo skulle präglas av rättsosäkerhet såvitt avsåg både formen och tidsfristen för samt de rättsliga verkningarna av en sådan rätt att invända mot stöd. Villkoret skulle även medföra osäkerhet beträffande från vilket datum stödet omfattas av reglerna om befintligt stöd. Av detta följer att kommissionen inte har någon rätt att invända mot stöd.
86 Med hänsyn till att kommissionen saknar rätt att invända mot stöd är det inte nödvändigt att undersöka huruvida en sådan rätt har utövats för sent eller ej.
87 Av vad som anförts ovan följer att det omtvistade beslutet fattades efter det att tvåmånadersfristen löpt ut och att det följaktligen skall ogiltigförklaras.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
88 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Österrike har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Kommissionens beslut SG(98)D/1124 av den 9 februari 1998 att inleda ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG) vad avser statligt stöd nr C 84/97 (ex N 509/96) till förmån för bolaget Siemens Bauelemente OHG ogiltigförklaras.
2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.