62005TJ0297_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑297/05,
IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH, con sede in Monaco di Baviera (Germania), rappresentata dagli avv.ti H.‑J. Prieß, M. Niestedt e C. Pitschas,
ricorrente,
contro
Commissione europea,
rappresentata dal sig. B. Schima, in qualità di agente, assistito dall’avv. C. Arhold,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 13 maggio 2005 [ENTR/01/Audit/RVDZ/ss D(2005) 11382] che annulla la decisione della Commissione 4 agosto 1992 (003977/XXIII/A3 – S92/DG/ENV8/LD/kz) che concede un contributo finanziario di ECU 530 000 nell’ambito del progetto Ecodata,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto dal sig. J. Azizi (relatore), presidente, dalla sig.ra E. Cremona e dal sig. S. Frimodt Nielsen, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Andová, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 giugno 2010,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Contesto normativo
1. Il ventesimo ‘considerando’ del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 25 giugno 2002, n. 1605, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»), nella versione applicabile ai fatti di specie è tra altro così formulato:
«(…) nei casi di frode, (…), è opportuno rinviare nel presente regolamento alle disposizioni vigenti sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e sulla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri».
2. L’art. 72, n. 2, del regolamento finanziario prevede quanto segue:
«L’istituzione può formalizzare l’accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati con una decisione che costituisce titolo esecutivo a norma dell’articolo 256 del trattato CE».
3. A tenore dell’art. 109 del regolamento finanziario, sotto il titolo «Principi di concessione»:
«1. La concessione delle sovvenzioni deve rispettare i principi della trasparenza, della parità di trattamento, del divieto di cumulo e di retroattività e del cofinanziamento.
2. La sovvenzione non può avere come oggetto o effetto un profitto per il beneficiario».
4. L’art. 119, n. 2, del regolamento finanziario, così dispone:
«In caso d’inosservanza da parte del beneficiario dei suoi obblighi, la sovvenzione è sospesa o ridotta o soppressa nei casi previsti dalle modalità di esecuzione, una volta che il beneficiario avrà potuto formulare le proprie osservazioni».
5. L’art. 183, n. 1, lett. a) del regolamento (CE, Euratom) della Commissione 23 dicembre 2002, n. 2342, recante modalità d’esecuzione del regolamento [finanziario] (GU L 357, pag. 1; in prosieguo: le «modalità di esecuzione»), relativo all’art. 119 del regolamento finanziario è intitolato «Sospensioni e riduzioni di sovvenzioni», nella versione applicabile ai fatti di specie prevede:
«1. L’ordinatore competente sospende il pagamento e, secondo la fase di avanzamento della procedura, nei casi seguenti o riduce la sovvenzione o ne chiede al beneficiario il rimborso a debita concorrenza:
a) in caso di inesecuzione, di esecuzione difettosa o di esecuzione parziale o tardiva dell’azione o del programma di lavoro autorizzato;
(…)».
6. Il regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1), al titolo I, intitolato «Principi generali» così dispone:
«Articolo 1
1. Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2. Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita.
Articolo 2
1. I controlli e le misure e sanzioni amministrative sono istituiti solo qualora risultino necessari per garantire la corretta applicazione del diritto comunitario. Essi devono avere carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo per assicurare un’adeguata tutela degli interessi finanziari delle Comunità.
2. Nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata se non è stata prevista da un atto comunitario precedente all’irregolarità. In caso di successiva modifica delle disposizioni relative a sanzioni amministrative contenute in una normativa comunitaria si applicano retroattivamente le disposizioni meno rigorose.
3. Le disposizioni del diritto comunitario determinano la natura e la portata delle misure e sanzioni amministrative necessarie alla corretta applicazione della normativa considerata, in funzione della natura e della gravità dell’irregolarità, del beneficio concesso o del vantaggio ricevuto e del grado di responsabilità.
4. Fatto salvo il diritto comunitario applicabile, le procedure relative all’applicazione dei controlli, delle misure e sanzioni comunitari sono disciplinate dal diritto degli Stati membri.
Articolo 3
1. Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Per i programmi pluriennali, il termine di prescrizione vale comunque fino alla chiusura definitiva del programma.
La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
Tuttavia, la prescrizione è acquisita al più tardi il giorno in cui sia giunto a scadenza un termine pari al doppio del termine di prescrizione senza che l’autorità competente abbia irrogato una sanzione, fatti salvi i casi in cui la procedura amministrativa sia stata sospesa a norma dell’articolo 6, paragrafo 1.
2. Il termine di esecuzione della decisione che irroga sanzioni amministrative è di tre anni. Esso decorre dal giorno in cui la decisione diventa definitiva.
I casi di interruzione e di sospensione sono disciplinati dalle pertinenti disposizioni di diritto nazionale.
3. Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto rispettivamente al paragrafo 1 e al paragrafo 2».
7. Sotto il titolo II intitolato «Misure e sanzioni amministrative», il regolamento n. 2988/95 prevede:
«Articolo 4
1. Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
– mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti;
– (…)
2. L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.
3. Gli atti per i quali si stabilisce che hanno per scopo il conseguimento di un vantaggio contrario agli obiettivi del diritto comunitario applicabile nella fattispecie, creando artificialmente le condizioni necessarie per ottenere detto vantaggio, comportano, a seconda dei casi, il mancato conseguimento oppure la revoca del vantaggio stesso.
4. Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni.
Articolo 5
1. Le irregolarità intenzionali o causate da negligenza possono comportare le seguenti sanzioni amministrative:
(…)
c) la privazione, totale o parziale, di un vantaggio concesso dalla normativa comunitaria anche se l’operatore ne ha beneficiato indebitamente soltanto in parte;
d) l’esclusione o la revoca dell’attribuzione del vantaggio per un periodo successivo a quello dell’irregolarità;
(…)
Articolo 6
1. Fatte salve le misure e sanzioni amministrative comunitarie adottate sulla base dei regolamenti settoriali esistenti all’entrata in vigore del presente regolamento, l’imposizione delle sanzioni pecuniarie, quali le sanzioni amministrative, può essere sospesa con decisione dell’autorità competente qualora sia stato avviato, per gli stessi fatti, un procedimento penale contro la persona interessata. La sospensione del procedimento amministrativo sospende il termine di prescrizione di cui all’articolo 3.
(…)
Articolo 7
Le misure e sanzioni amministrative comunitarie possono applicarsi agli operatori economici di cui all’articolo 1, ossia alle persone fisiche o giuridiche, nonché agli altri organismi cui il diritto nazionale riconosce capacità giuridica, che abbiano commesso l’irregolarità. Possono parimenti applicarsi alle persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità, nonché a quelle tenute a rispondere della medesima o a evitare che sia commessa».
8. L’art. 2, n. 1, del protocollo della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee stabilito in base all’art. K.3 del Trattato sull’Unione europea (GU 1996, C 313, pag. 2; in prosieguo: il «protocollo della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità europea»), sotto il titolo «Corruzione passiva» prevede:
«Ai fini del presente protocollo vi è corruzione passiva quando il funzionario deliberatamente, direttamente o tramite un terzo, sollecita o riceve vantaggi di qualsiasi natura, per sé o per un terzo, o ne accetta la promessa, per compiere o per omettere un atto proprio delle sue funzioni o nell’esercizio di queste, in modo contrario ai suoi doveri di ufficio, che leda o che potrebbe ledere gli interessi finanziari delle Comunità europee»
9. Secondo l’art. 3, n. 1, del medesimo protocollo, sotto il titolo «Corruzione attiva»:
«Ai fini del presente protocollo vi è corruzione attiva quando una persona deliberatamente promette o dà, direttamente o tramite un terzo, un vantaggio di qualsiasi natura ad un funzionario, per il funzionario stesso o per un terzo, affinché questi compia o ometta un atto proprio delle sue funzioni o nell’esercizio di queste, in modo contrario ai suoi doveri d’ufficio, che leda o che potrebbe ledere gli interessi finanziari delle Comunità europee».
Fatti all’origine della controversia
I – Invito a presentare proposte e esecuzione del progetto Ecodata
10. Con l’adozione definitiva del bilancio generale delle Comunità europee per l’esercizio 1992 il Parlamento europeo decideva che «un importo di almeno ECU 530 000 [sarà utilizzato] per finanziare una rete di informazioni sui progetti di turismo ecologico in Europa» [capitolo B2, art. 7100 (turismo)] (GU L 26, pag. 1, in particolare pag. 659; in prosieguo: il «bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992»).
11. Il 26 febbraio 1992 la Commissione delle Comunità europee pubblicava sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
un invito a presentare proposte, al fine di sostenere progetti nel settore del turismo e dell’ambiente (GU C 51, pag. 15). In tale invito dichiarava l’intenzione di assegnare complessivi 2 milioni di ECU e di scegliere circa 25 progetti ammissibili ad un finanziamento a concorrenza del 60% dei loro costi totali.
12. Il 22 aprile 1992 la IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH (in prosieguo: la «IPK»), società con sede in Germania e operante nel settore del turismo, presentava una domanda di sostegno finanziario per un progetto che prevedeva la creazione di una banca dati sul turismo ecologico in Europa, denominata «Ecodata» (in prosieguo: il «progetto Ecodata»). Il coordinamento del progetto doveva essere assunto dalla IPK. Tuttavia, per la realizzazione dei lavori, la IPK doveva collaborare con tre soci, cioè l’impresa francese Innovence, l’impresa italiana Tourconsult e l’impresa greca 01-Pliroforiki. La proposta non conteneva alcuna precisazione in ordine alla suddivisione dei compiti tra tali imprese, ma si limitava a dichiarare che esse erano tutte «consulenti specializzati nel turismo, nonché in progetti riguardanti l’informazione e il turismo».
13. Con lettera del 4 agosto 1992 (in prosieguo: la «decisione di concessione»), la Commissione, su proposta del sig. Tzoanos, capo dell’unità 3 «Turismo» della direzione A «Promozione dell’impresa e miglioramento del suo ambiente» della direzione generale «Politica delle imprese, commercio, turismo e economia sociale» (DG XXIII), concedeva alla IPK un contributo finanziario di ECU 530 000 per il progetto Ecodata (in prosieguo: il «contributo finanziario controverso»). La invitava a firmare e a rispedire la «dichiarazione del beneficiario di un contributo finanziario» che era allegata alla decisione di concessione e dove figuravano le condizioni per la concessione di tale contributo. Nella dichiarazione di cui trattasi era previsto che il 60% dell’importo del contributo sarebbe stato versato al momento del ricevimento da parte della Commissione della dichiarazione del beneficiario debitamente firmata dalla IPK e che il saldo saebbe stato pagato dopo il ricevimento e l’accettazione da parte della Commissione delle relazioni sull’esecuzione del progetto. Al punto 7 la dichiarazione precisava che il beneficiario accettava di rinunciare al versamento dell’eventuale saldo in caso di mancato rispetto dei termini fissati ai punti 4 e 5 per la trasmissione delle relazioni relative all’avanzamento del progetto e all’utilizzo dell’aiuto finanziario. A tenore del punto 8 di tale dichiarazione, il beneficiario accettava, qualora lo stato delle spese non giustificasse l’utilizzo dell’importo dell’aiuto finanziario, di rimborsare alla Commissione, su sua domanda, le somme non giustificate già versate. La dichiarazione veniva firmata dalla IPK il 23 settembre 1992 e registrata presso la DG XXIII della Commissione il 29 settembre 1992.
14. Il 24 novembre 1992, il sig. Tzoanos convocava l’IPK e la 01‑Pliroforiki ad una riunione tenutasi in assenza degli altri due soci del progetto. In tale occasione il sig. Tzoanos proponeva di affidare la parte essenziale del lavoro e di concedere la parte essenziale dei fondi alla 01‑Pliroforiki. La IPK si sarebbe opposta a tale richiesta.
15. La prima parte del contributo finanziario, cioè ECU 318 000 (60% della sovvenzione totale di ECU 530 000), veniva versata nel gennaio 1993.
16. Sul finire del febbraio 1993, al sig. Tzoanos veniva ritirato il fascicolo del progetto Ecodata. Successivamente venivano avviati un procedimento disciplinare nei confronti dello stesso sig. Tzoanos e inchieste interne sui fascicoli da lui trattati. Il procedimento disciplinare si concludeva con la destituzione del sig. Tzoanos con decorrenza 1° agosto 1995. Per contro, dall’inchiesta interna relativa al procedimento amministrativo che aveva portato alla decisione di concessione del contributo non emergeva alcuna irregolarità.
17. A seguito di una relazione di valutazione negativa circa l’esecuzione del progetto Ecodata, con decisione 3 agosto 1994 (in prosieguo: la «decisione di diniego 3 agosto 1994» oppure la «decisione controversa»), la Commissione negava il pagamento della seconda tranche del contributo finanziario per un importo di ECU 212 000 e faceva presente che intendeva continuare a prendere in considerazione un’eventuale decisione di rimborso della prima rata del contributo di cui trattasi.
II – Il procedimento contenzioso relativo alla decisione di diniego 3 agosto 1994
18. La IPK proponeva un ricorso inteso a fare annullare la decisione di diniego 3 agosto 1994 che ha dato luogo ad un primo procedimento contenzioso dinanzi al giudice comunitario (in prosieguo: il «primo procedimento contenzioso»).
19. Con sentenza 15 ottobre 1997, causa T‑331/94, IPK/Commissione (Racc. pag. II‑1665), il Tribunale respingeva il ricorso.
20. A motivazione di tale rigetto, il Tribunale al punto 47 di tale sentenza ha tra l’altro constatato:
«(...) la [IPK] non può rimproverare alla Commissione di aver provocato i ritardi nell’esecuzione del progetto [Ecodata]. A questo proposito, si deve rilevare [che la IPK] ha aspettato fino al marzo 1993 prima di avviare trattative con i propri soci in ordine alla suddivisione dei compiti per l’esecuzione del progetto, pur essendone l’impresa coordinatrice. Così, la [IPK] ha lasciato trascorrere la metà del tempo previsto per l’esecuzione del progetto senza poter realmente svolgere un’azione efficace. Anche se [la IPK] ha fornito indizi del fatto che uno o più funzionari della Commissione si sono intromessi in modo inquietante nel progetto nel periodo dal novembre 1992 al febbraio 1993, essa non ha affatto dimostrato che queste ingerenze l’abbiano privata di ogni possibilità di avviare un’effettiva collaborazione con i propri soci anteriormente al marzo 1993».
21. La Corte, adita con impugnazione proposta dalla IPK, annullava la sentenza del Tribunale rinviando la causa a quest’ultimo (sentenza della Corte 5 ottobre 1999, causa C‑433/97 P, IPK/Commissione, Racc. pag. 6795).
22. A motivazione della sua sentenza, la Corte ha, in particolare, giudicato:
«15 (...) va rilevato che, come emerge dal punto 47 della sentenza impugnata, la [IPK] ha fornito indizi circa ingerenze nella gestione del progetto poste in essere da funzionari della Commissione e precisate nei punti 9 e 10 della sentenza impugnata, ingerenze che potevano avere ripercussioni sul corretto svolgimento del progetto.
16 Ciò posto, incombeva alla Commissione dimostrare che, nonostante i comportamenti in questione, la [IPK] rimaneva in grado di gestire il progetto in maniera soddisfacente.
17 Ne consegue che il Tribunale è incorso in errore di diritto ponendo a carico della [IPK] l’onere di provare che i comportamenti dei funzionari della Commissione l’avevano privata di qualsiasi possibilità di avviare un’effettiva collaborazione con i soci del progetto».
23. A seguito del rinvio, con sentenza 6 marzo 2001, causa T‑331/94, IPK‑München/Commissione (Racc. pag. II‑779), il Tribunale accoglieva il ricorso.
24. In tale sentenza sotto il titolo «Nel merito», il Tribunale ha constatato quanto segue:
«34 Nell’ambito del ricorso in esame il Tribunale è chiamato a pronunciarsi sulla legittimità della decisione con cui la Commissione ha negato il pagamento della seconda parte della sovvenzione concessa alla ricorrente per realizzare il progetto Ecodata. I motivi di tale diniego figurano nella decisione [controversa] e nella lettera 30 novembre 1993, alla quale tale decisione rinvia.
35 Occorre tuttavia rilevare che la lettera 30 novembre 1993 consta di due parti. Una prima parte, vale a dire i paragrafi 1‑5 della lettera, riguarda il diniego della Commissione di versare la seconda parte della sovvenzione e, pertanto, illustra taluni motivi della decisione [controversa]. La seconda parte, vale a dire i paragrafi 6‑12 della lettera, riguarda l’eventuale recupero del 60% della sovvenzione già versato. Ora, a tutt’oggi la Commissione non ha ancora adottato una decisione in ordine a tale recupero.
36 Ne discende, come la Commissione ha riconosciuto all’udienza, che i paragrafi 6‑12 della lettera 30 novembre 1993 non fanno parte della motivazione della decisione [controversa]. La questione oggetto di tali paragrafi è stata sollevata solo nel contesto di un’eventuale decisione futura della Commissione di esigere la restituzione della parte della sovvenzione già versata. Pertanto, gli argomenti svolti nel ricorso a proposito dei paragrafi 6‑12 della lettera 30 novembre 1993 devono essere considerati irricevibili».
25. Il Tribunale, nel merito ha in particolare giudicato:
«85 Alla luce di quanto sopra, e in assenza di altri argomenti della Commissione, occorre concludere che quest’ultima non ha fornito la prova del fatto che, nonostante le sue ingerenze, e in particolare quella volta a far associare lo Studienkreis al progetto (…), “la [IPK] rimaneva in grado di gestire il progetto [Ecodata] in maniera soddisfacente”.
86 Pertanto, visto che, dall’estate 1992 al 15 marzo 1993 almeno, la Commissione ha insistito affinché la [IPK] associasse lo Studienkreis al progetto (…) sebbene la proposta della [IPK] e la decisione di concessione del contributo non prevedessero la partecipazione di tale impresa al progetto [Ecodata] – il che ha necessariamente ritardato l’esecuzione dello stesso – e dato che la Commissione non ha fornito la prova del fatto che, nonostante tale ingerenza, la [IPK] rimaneva in grado di gestire il progetto in maniera soddisfacente, si deve concludere che, negando l’erogazione della seconda parte del contributo in quanto il 31 ottobre 1993 il progetto non era ultimato, la Commissione ha violato il principio di buona fede».
26. Il Tribunale ha poi esaminato l’argomento con il quale la Commissione deduce la collusione tra il sig. Tzoanos, la 01‑Pliroforiki e la IPK, sollevato dalla Commissione nella fase del controricorso e successivamente approfondito e precisato nelle successive memorie e ha constatato in particolare quanto segue:
«88 Tuttavia, per quanto riguarda l’argomento della Commissione relativo a quest’ultima ingerenza, secondo il quale sarebbe esistita una collusione tra il sig. Tzoanos, la 01-Pliroforiki e la [IPK] (...), occorre ancora pronunciarsi sull’applicazione del principio fraus omnia corrumpit che, stando alla Commissione, deve giustificare il rigetto del ricorso.
89 (…) La Commissione spiega in proposito che la decisione [di concessione] è stato il risultato di una collusione tra il sig. Tzoanos, la 01-Pliroforiki e la [IPK]. A sostegno della sua argomentazione la Commissione rinvia ai verbali degli interrogatori svoltisi nell’ambito dell’inchiesta che la giustizia belga ha promosso contro il sig. Tzoanos (…). Essa sottolinea che il sig. Freitag, gestore e proprietario della [IPK], ha dichiarato che il sig. Tzoanos gli ha chiesto di essere nominato accomandante dell’ETIC [European Travelling Intelligence Centre], una delle sue società, lasciandogli intendere che in futuro la [IPK] avrebbe ottenuto più facilmente contratti con la Commissione (…). Inoltre, il sig. Tzoanos avrebbe detto al sig. Freitag che un progetto, che quest’ultimo aveva menzionato durante una conferenza organizzata dalla DG XXIII nel maggio 1992 a Lisbona, “poteva funzionare” se gli fosse stata versata una commissione di ECU 30 000 (...). A sostegno della sua argomentazione la Commissione rileva altresì che dal giugno 1992 la Lex Group ha rappresentato l’ETIC in Grecia (opuscolo n. 1/92 dell’ETIC). Ora, il sig. Tzoanos sarebbe stato il fondatore della Lex Group e la funzione di responsabile dei contatti con i clienti di tale società sarebbe stata affidata alla signora Sapountzaki, che all’epoca era la fidanzata del sig. Tzoanos e che successivamente è divenuta sua moglie. La 01-Pliroforiki sarebbe succeduta alla Lex Group come rappresentante in Grecia dell’ETIC. La Commissione si richiama inoltre alla dichiarazione del sig. Franck, un collaboratore dell’ETIC, che dimostrerebbe chiaramente l’esistenza della collusione tra il sig. Tzoanos, la 01-Pliroforiki e la [IPK] (...). Sarebbe significativo che l’Innovence, il solo socio della IPK nell’ambito del progetto che non aveva rapporti né con il sig. Tzoanos né con il sig. Freitag, non sia stata invitata alla riunione del 24 novembre 1992 (…), che si sarebbe svolta negli uffici dell’ETIC. La Commissione fa anche osservare che il sig. Tzoanos aveva il numero telefonico privato del sig. Freitag. Nella conversazione telefonica avuta dal sig. von Moltke con il sig. Freitag il 10 marzo 1993, quest’ultimo avrebbe coperto il sig. Tzoanos e, pertanto, ne sarebbe divenuto complice. All’udienza la Commissione ha altresì rinviato alla sentenza 22 settembre 2000 del Tribunal de grande instance di Parigi (Dodicesima Sezione) che avrebbe condannato il sig. Tzoanos a quattro anni di reclusione per corruzione.
90 Il Tribunale osserva che né la decisione [controversa] né la lettera 30 novembre 1993, richiamata da tale decisione, fanno riferimento all’esistenza di una collusione tra il sig. Tzoanos, la 01-Pliroforiki e la [IPK] che osterebbe al versamento a quest’ultima della seconda parte del contributo. Inoltre, la decisione [controversa] e la lettera 30 novembre 1993 non contengono alcuna indicazione nel senso che la Commissione ritenesse irregolare la concessione del contributo alla [IPK]. Di conseguenza, la spiegazione proposta dalla Commissione in merito alla presunta collusione tra le parti interessate non può essere considerata una chiarificazione nel corso del procedimento di motivi esposti nella decisione [controversa] (…).
91 Tenuto conto del fatto che, ai sensi dell’art. [230 CE] il Tribunale deve limitarsi ad un sindacato di legittimità della decisione [controversa] sulla base dei motivi in essa contenuti, l’argomentazione della Commissione relativa al principio fraus omnia corrumpit non può essere accolto.
92 Si deve aggiungere che, se la Commissione avesse ritenuto, dopo aver adottato la decisione [controversa], che gli indizi menzionati al precedente punto 89 fossero sufficienti a dimostrare l’esistenza di una collusione tra il sig. Tzoanos, la 01-Pliroforiki e la [IPK] tale da viziare il procedimento di attribuzione del contributo a favore del progetto Ecodata, essa avrebbe potuto, anziché addurre nel presente giudizio un motivo non menzionato nella detta decisione, revocare quest’ultima e adottare una nuova decisione recante non solo il diniego di pagare la seconda parte della sovvenzione, ma anche l’ordine di rimborsare la parte già versata».
27. Sia la Commissione come pure la IPK hanno impugnato tale sentenza del Tribunale. A sostegno dell’impugnazione, la Commissione ha in particolare sollevato un quinto motivo che deduce il mancato esame del principio fraus omnia corrumpit. Dal canto suo la IPK ha chiesto l’annullamento della sentenza impugnata in quanto questa parte dal principio, ai punti 34‑36 che i punti 6‑12 dei motivi della lettera della Commissione del 30 novembre 1993 non facevano parte della decisione di diniego 3 agosto 1994.
28. Con sentenza 29 aprile 2004, cause riunite C‑199/01 P e C‑200/01 P, IPK‑München/Commissione (Racc. pag. I‑4627), la Corte ha dichiarato irricevibile l’impugnazione della IPK e infondata quella della Commissione.
29. Per quanto riguarda il quinto motivo invocato dalla Commissione, la Corte ha così giudicato:
«62 Con il secondo e con il quinto motivo, che appare opportuno esaminare congiuntamente ed in primo luogo, la Commissione contesta al Tribunale, da un lato, di aver ignorato le considerazioni esposte ai punti 15 e 16 della menzionata sentenza della Corte 5 ottobre 1999, [causa C‑433/97 P], IPK/Commissione [(Racc. pag. I‑6795)] segnatamente per quanto attiene alla pertinenza della pretesa illecita collusione tra [il sig. Tzoanos], (…) la 01‑Pliroforiki e la IPK.
63 Secondo la Commissione, tale collusione avrebbe ritardato l’esecuzione del progetto, quanto meno sino al febbraio 1993, considerato che, da un lato, i soci del progetto non avrebbero potuto raggiungere un accordo in merito all’attribuzione dei fondi a favore del socio greco pretesa dal [sig. Tzoanos], con conseguente stallo del progetto medesimo, e che, dall’altro, la IPK avrebbe espressamente coperto il comportamento del [sig. Tzoanos]. Conformemente a quanto affermato dalla Corte ai punti 15 e 16 della citata sentenza 5 ottobre 1999, [causa C‑433/97 P], IPK/Commissione [(Racc. pag. 6795)], il Tribunale avrebbe dovuto verificare se la Commissione avesse dimostrato che la IPK, malgrado i comportamenti di cui trattasi, fosse rimasta in grado di gestire il progetto in maniera soddisfacente. Conseguentemente, a parere della Commissione, il Tribunale, accantonando come non pertinente l’argomento dedotto dall’istituzione stessa relativo alla detta collusione, sarebbe incorso in un errore di diritto.
64 D’altro lato, la Commissione deduce che il Tribunale, affermando di non essere un giudice penale e di non poter conoscere della questione di una siffatta collusione, avrebbe violato il principio dolo agit, qui petit, quod statim redditurus est nonché il principio fraus omnia corrumpit.
65 La IPK sottolinea, per contro, che non vi sarebbe stata alcuna illecita collusione tra la medesima, il [sig. Tzoanos] (…) e la 01‑Pliroforiki e. In ogni caso, la legittimità della decisione dovrebbe essere valutata unicamente con riguardo alla motivazione sulla base della quale la decisione è stata emanata e, come affermato dal Tribunale, la decisione contestata non conterrebbe alcun rilievo in ordine ad una pretesa illecita collusione della IPK con il [sig. Tzoanos] e (…) la 01‑Pliroforiki.
66 Secondo costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare una decisione che arreca pregiudizio ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo controllo sulla legittimità della decisione e di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata o e se sia inficiata da un vizio che permetta di contestarne la legittimità. Ne deriva che la motivazione deve, in via di principio, essere comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio e che la mancanza di motivazione non può essere sanata dal fatto che l’interessato viene a conoscenza dei motivi della decisione nel corso del procedimento dinanzi alla Corte (…).
67 Peraltro, ai sensi dell’art. [230 CE], il Tribunale deve limitarsi a conoscere della legittimità della decisione contestata sulla base della motivazione esposta nell’atto medesimo.
68 Nella specie, con la decisione contestata la Commissione ha negato alla IPK, per i motivi esposti nella lettera 30 novembre 1993, il versamento del 40% non ancora erogato del contributo finanziario di ECU 530 000 stanziati dall’istituzione per il progetto. In quest’ultima lettera, la Commissione ha comunicato alla IPK che, a suo parere, i lavori effettuati sino al 31 ottobre 1993 non corrispondevano in maniera soddisfacente a quanto previsto nella proposta e, ai punti 1‑6 della medesima, ha dettagliatamente indicato i motivi che l’avevano indotta ad adottare tale decisione.
69 Dal punto 15 della presente sentenza risulta che né nella lettera 30 novembre 1993 né nella decisione contestata si fa menzione della sussistenza di una collusione tra il [sig. Tzoanos] la 01‑Pliroforiki e la IPK. Correttamente, quindi, al punto 90 della sentenza impugnata il Tribunale ha escluso che tale collusione costituisse motivazione della decisione contestata.
70 Peraltro, considerando che la lettera 30 novembre 1993 e la decisione contestata non contenevano alcuna indicazione quanto al fatto che la Commissione considerasse che il contributo finanziario fosse stato concesso alla IPK irregolarmente, il Tribunale ha correttamente tratto la conclusione che le spiegazioni fornite dalla Commissione in merito alla pretesa sussistenza di un’illecita collusione tra le parti interessate non potevano essere considerate quale chiarimento, fornito nel corso del procedimento, relativo alla motivazione esposta nella decisione contestata e che la giurisprudenza indicata al punto 66 della presente sentenza trovava applicazione nella specie.
71 Ciò premesso, al punto 91 della sentenza impugnata il Tribunale ha quindi potuto correttamente dedurre da tutti i suesposti motivi che l’argomento della Commissione, relativo al principio fraus omnia corrumpit, non potesse essere accolto (...)».
III – Il procedimento amministrativo conclusosi con l’adozione della decisione impugnata
30. Con lettera del 30 settembre 2004, la Commissione ha fatto presente alla IPK, facendo riferimento alla sentenza IPK‑München e Commissione, punto 28 supra, di aver effettuato un’approfondita inchiesta a carico del sig. Tzoanos, dalla quale sarebbe emersa un’abituale attribuzione da parte di quest’ultimo di progetti nei quali erano associate imprese greche che egli proponeva e da cui traeva vantaggi a titolo personale. La Commissione avrebbe riesaminato la legittimità e la regolarità del procedimento di concessione dei contributi finanziari controversi e sarebbe giunta alla conclusione che la decisione di concessione era illegittima in quanto frutto di collusione tra i sigg. Tzoanos e Freitag, direttore e proprietario della IPK. La Commissione prevederebbe quindi di «annullare» la decisione di concessione.
31. Con lettere del 26 novembre e 23 dicembre 2004 nonché del 21 febbraio 2005, la IPK ha presentato osservazioni sulla lettera del 30 settembre 2004. Nelle lettere del 23 dicembre 2004 e del 21 febbraio 2005, la IPK ha altresì chiesto il versamento della seconda tranche del contributo finanziario controverso. La IPK ha formalmente reiterato tale domanda con lettera del 20 luglio 2005.
32. Con lettera del 13 maggio 2005 [ENTR/01/Audit/RVDZ/ss D(2005) 11382], indirizzata alla IPK e in particolare al sig. Freitag (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha tra l’altro esposto quanto segue:
«Ciò considerato [la Commissione] ha riesaminato il procedimento di concessione del contributo finanziario [controverso] al fine di verificarne la legittimità e la regolarità.
Per le ragioni sotto esposte ai punti a)‑k) [v. punto 33 infra], [la Commissione è] giunta alla conclusione che la concessione del contributo finanziario [controverso] era illegittima e irregolare in quanto frutto di collusione tra il sig. Tzoanos e il [sig. Freitag].
Per questa ragione la Commissione ha deciso di annullare la precedente decisione di concedere un contributo finanziario di ECU 530 000 nell’ambito del progetto Ecodata (…).
Conformemente a tale decisione la Commissione rifiuta innanzitutto di versare la seconda tranche [del contributo finanziario controverso] ammontante a [EUR] 212 000 e respinge la vostra richiesta di pagamento degli interessi di mora.
In secondo luogo la Commissione recupererà l’anticipo di [EUR] 318 000 maggiorato degli interessi.
Tale ordine di recupero è allo stato in corso di elaborazione e vi sarà trasmesso in tempo utile».
33. Secondo la decisione impugnata, l’accordo collusivo tra i sigg. Tzoanos e Freitag è dimostrato dai seguenti elementi:
«a) La proposta del progetto Ecodata è stata presentata a seguito della pubblicazione, il 26 febbraio 1992, di un invito di presentare proposte al fine di sostenere progetti nel settore del turismo e dell’ambiente sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee (GU C 51, pag. 16). Il punto D di tale invito a presentare proposte, intitolato «criteri di scelta», enumerava 5 soggetti prioritari per i progetti. La creazione di una banca dati sulla quale verte il progetto Ecodata, non rientrava tra questi 5 soggetti. Pertanto, se ci si basa sul testo ufficiale dell’invito a presentare proposte, è impossibile comprendere per quale ragione avete presentato una proposta avente ad oggetto la creazione di siffatta banca dati. Tenuto conto delle vostre precedenti relazioni con il sig. Tzoanos e della prova di contatti intervenute tra di voi al momento della proposta qui di seguito evocata, la sola spiegazione sarebbe che il sig. Tzoanos vi ha informato che un siffatto progetto sarebbe stato sovvenzionabile nonostante il testo dell’invito a presentare proposte.
b) La scelta effettiva del progetto Ecodata da parte del sig. Tzoanos (…) era irregolare. Al fine di garantire la trasparenza, la concorrenza leale, la parità di trattamento e di accesso al finanziamento comunitario, la valutazione e la selezione delle proposte in vista del loro finanziamento devono basarsi sui criteri pubblicati nell’invito a presentare proposte. Tale non è stato palesemente il caso per il progetto Ecodata, poiché non corrisponde a nessuno dei cinque soggetti enunciati nell’invito. I punti a) e b) costituiscono entrambi indizi chiari di pratiche illecite.
c) Nell’invito a presentare proposte pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee
era indicato che l’importo disponibile per il finanziamento, che ammontava al totale di due milioni di ECU sarebbe stato ripartito tra 25 progetti circa. Pertanto, il contributo finanziario medio che era lecito attendersi ammontava approssimativamente a ECU 80 000. Orbene, voi avete presentato una proposta per un contributo comunitario di ECU 600 000 (30% dell’importo totale disponibile per il finanziamento). Tale proposta sarebbe stata del tutto irrealistica se il sig. Tzoanos non vi avesse previamente informato che voi avreste potuto prevedere un esito favorevole.
d) Il bilancio [generale definitivo per l’esercizio] 1992 conteneva una nota relativa al bilancio del turismo precisando che un importo minimo di ECU 530 000 dovrebbe essere dedicato alla creazione di un sistema di informazione relativo al turismo ecologico. Tuttavia, tale soggetto non figurava nell’invito a presentare proposte pubblicato il 26 febbraio 1992. Non avevate pertanto alcuna ragione per credere che nonostante l’assenza di ogni riferimento al soggetto “banca dati o sistema di informazione” nell’invito a presentare proposte o alla nota di bilancio relativa alla necessità di un sistema di informazione, la Commissione intendeva utilizzare tale parte del bilancio in quel determinato momento. La sola possibile spiegazione sarebbe che il [sig. Tzoanos] vi ha informato della sua intenzione trasformando così il procedimento di scelta in un procedimento sleale e irregolare che esclude qualsiasi concorrenza.
e) Nel corso dell’inchiesta condotta dalla Commissione, il sig. Franck, presidente della società ETIC, ha informato due funzionari della Commissione che l’integralità del testo della domanda di sostegno finanziario (la proposta del progetto Ecodata) vi era stata indirizzata dal sig. Tzoanos. Il vostro solo compito in questa fase consisteva (…) nel ricopiare il testo con l’intestazione della IPK e a rispedirlo alla Commissione. Secondo [il sig. Franck], nessuna reale partecipazione da parte vostra era prevista nell’esecuzione del progetto in tale epoca; la ripartizione dei fondi tra i soci doveva farsi a concorrenza del 10% per voi e del 90% per gli altri soci tra i quali la 01‑Pliroforiki, una società greca proposta dal sig. Tzoanos. È chiaro che siffatte pratiche nell’elaborazione di una proposta falsano il procedimento di scelta e integrano manovre collusive tra un funzionario corrotto e un terzo apparentemente consenziente.
f) le dichiarazioni del sig. Franck sono state parzialmente confermate da uno dei vostri concorrenti. Secondo quest’ultimo voi avete dichiarato che avevate discusso con il sig. Tzoanos prima di presentare la proposta e che [questi] vi aveva informato che avreste ottenuto il contributo finanziario se aveste accettato tre soci del progetto da lui designati. Si trattava di una proposta del tutto inaccettabile da parte di un funzionario delle Comunità e avrebbe dovuto essere stata immediatamente segnalata alle autorità responsabili. Continuando a trattare con tale funzionario avete dimostrato la vostra volontà di prestarvi a pratiche illecite a danno della Commissione a scapito delle vostre relazioni contrattuali di lunga data con tale istituzione.
g) Nel corso dell’esecuzione del progetto Ecodata avete ampiamente avuto la possibilità di segnalare che il sig. Tzoanos aveva falsato il procedimento di scelta e che aveva tentato di influenzare illegalmente l’assegnazione dei fondi. Orbene, nel corso dei vostri contatti con funzionari della DG XXIII (…), non vi siete mai fatti partecipi delle vostre inquietudini e avete al contrario protetto e difeso il sig. Tzoanos. Tuttavia, quando siete stati interrogati dalla polizia belga nel febbraio 1995, voi avete spiegato che, sia durante il periodo dal 1989-1990 che nel 1992, il sig. Tzoanos aveva già fatto offerte, in particolare a proposito [del progetto] Ecodata, dalle quali trasparivano con chiarezza le sue intenzioni di corruzione. Anche se, nel corso dell’interrogatorio di polizia avete negato di aver accettato tali offerte, il fatto che non avete segnalato all’epoca tali tentativi di corruzione né alle autorità, né ai funzionari della DG XXIII, ma che al contrario avete continuato la collaborazione con il sig. Tzoanos, è un grave indizio di illecito comportamento da parte vostra.
h) Allorché il direttore generale della DG XXIII nel marzo 1993 vi ha chiesto se voi aveste avuto contatti con il sig. Tzoanos durante l’elaborazione della vostra proposta, avete negato ogni manipolazione di tale progetto da parte del sig. Tzoanos prima della presentazione della proposta e avete dichiarato che (…) la 01‑Pliroforiki era stata introdotta su raccomandazione del sig. Tzoanos nel corso di discussioni con questi intrattenute all’epoca della preparazione della vostra proposta. Siccome avete riconosciuto che il sig. Tzoanos si era in precedenza dato a tentativi di corruzione, l’accettazione di tale raccomandazione prima della presentazione della vostra proposta, la quale doveva essere successivamente approvata dal sig. Tzoanos stesso per la concessione [del contributo finanziario controverso], costituisce un ulteriore elemento che attesta che il procedimento di concessione era irregolare ed era stato falsato.
i) Dal verbale dell’interrogatorio del sig. Tzoanos da parte della polizia belga è dato di rilevare che, secondo l’agenda del sig. Tzoanos, si è tenuta una riunione tra voi e il sig. Tzoanos nonché tra quest’ultimo e uno dei vostri collaboratori durante il periodo di elaborazione della proposta del progetto Ecodata. Tale elemento concorda con le dichiarazioni evocate ai punti e) e f). Di conseguenza, la telecopia che avete inviato il 31 marzo 1993 al direttore generale [della DG XXIII] su sua richiesta, nella quale viene affermato che non avete avuto alcun contatto con il sig. Tzoanos durante il periodo di preparazione della proposta, costituisce una falsa dichiarazione.
j) Una riunione tenutasi nel novembre 1992 tra il sig. Tzoanos e i [soci del progetto] Ecodata negli uffici della ETIC, una delle vostre società, a Bruxelles, avente ad oggetto la ripartizione dei fondi tra i soci del progetto sembra essere un esempio di tali pratiche collusive. La Innovence, la sola società del gruppo che non è legata né a voi né al sig. Tzoanos non è stata invitata a tale importante riunione. Il socio italiano Tourconsult era rappresentato da voi in quanto azionista di tale società.
k) Il fatto che la fidanzata (divenuta poi moglie) del sig. Tzoanos lavorasse quale rappresentante greco della ETIC (creata dalla IPK) in seno al Lex Group (creato dal sig. Tzoanos) conferma che i suoi legami tra voi e il sig. Tzoanos erano di vecchia data e relativamente stretti».
IV – Decisione di recupero della prima tranche del contributo finanziario
34. Dopo la contestazione da parte della IPK di una nota di debito e di un sollecito di pagamento che la Commissione le aveva rivolto rispettivamente il 13 giugno e il 31 agosto 2005, la Commissione ha adottato la decisione 4 dicembre 2006 C (2006) 6452 (in prosieguo: la «decisione di recupero»).
35. In tale decisione la Commissione dichiara all’art. 1 che la IPK le è debitrice al 31 ottobre 2006 di un importo di EUR 318 000 a titolo di capitale da maggiorare con gli interessi di ritardo decorrenti a partire dal 25 luglio 2005. All’art. 3 della decisione di recupero la Commissione informa la IPK che conformemente all’art. 256 CE sarà avviato il procedimento di esecuzione forzata in caso di mancato pagamento nei 15 giorni successivi alla notifica della decisione di recupero. All’art. 4 di tale decisione viene fatto presente che quest’ultima costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’art. 256, primo comma, CE.
36. Il 15 maggio 2007 la IPK ha rimborsato, senza riconoscere l’obbligo di pagamento, alla Commissione la somma richiesta nella decisione di recupero.
V – Azioni penali nei confronti del sig. Tzoanos a livello nazionale
37. Le azioni penali nei confronti del sig. Tzoanos in Belgio, per quanto riguarda in particolare i suoi comportamenti in relazione con il progetto Ecodata, si sono conclusi con una sentenza di irricevibilità della Corte d’appello di Bruxelles 7 maggio 2008, per prescrizione.
38. I procedimenti penali nei confronti del sig. Tzoanos in Francia, che non avevano ad oggetto i suoi comportamenti in relazione al progetto Ecodata, si sono conclusi con la sua condanna in contumacia da parte del tribunal de grande instance di Parigi, con sentenza 22 settembre 2000 (causa n. 9508001053), a quattro anni di reclusione e con una multa per una serie di atti fraudolenti. Tale condanna è stata confermata dalla Corte di appello di Parigi con sentenza 3 novembre 2005 (causa n. 04/06084). Il ricorso del sig. Tzoanos avverso tale sentenza è stato respinto dalla Corte di cassazione con sentenza 20 dicembre 2006.
Il procedimento e le conclusioni delle parti
39. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 luglio 2003, la IPK ha proposto il presente ricorso.
40. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2006, la IPK ha presentato una domanda di provvedimenti urgenti affinché venga sospesa l’esecuzione forzata della decisione di recupero fino a quando il Tribunale avrà pronunciato una decisione esecutiva nella presente causa. Tale domanda è stata registrata sotto il numero T‑297/05 R.
41. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 febbraio 2007, la IPK ha proposto un ricorso diretto a fare annullare la decisione di recupero registrata sotto il numero T‑41/07.
42. Con ordinanza 2 maggio 2007, causa T‑297/05 R, IPK International –, World Tourism Marketing Consultants/Commissione (Racc. pag. II-37), il presidente del Tribunale ha interpretato la domanda di provvedimenti urgenti di cui supra al punto 40 come intesa ad ottenere la sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata (punto 18 della detta decisione), e ha respinto tale domanda per mancanza di urgenza.
43. Con ordinanza del Tribunale 20 novembre 2009, causa T‑41/07, IPK International – World Tourism Marketing Consultants/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 15), il Tribunale, in applicazione dell’art. 113 del suo regolamento di procedura, ha deciso il non luogo a statuire nella causa T‑41/07, in quanto la IPK ha rimborsato alla Commissione la somma richiesta nella decisione di recupero e i ricorsi sono pertanto divenuti privi di oggetto.
44. La IPK conclude che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
45. La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la IPK alle spese.
46. La ricorrente chiede che il Tribunale ascolti più persone come testimoni. Inoltre, in applicazione dell’art. 64, nn. 3, lett. d) e 4, del regolamento di procedura, chiede la produzione di taluni documenti della Commissione. Chiede pertanto in sostanza al Tribunale di ordinare alla Commissione di produrre in particolare «i documenti provenienti dalla DG XXIII e dalla direzione generale del controllo delle finanze concernenti il progetto e l’insieme dei documenti inerenti alle indagini condotte sulle misure controverse nella specie» e di esaminare i documenti inerenti al primo procedimento contenzioso dinanzi al Tribunale (causa T‑331/94), poiché tali documenti sono «pertinenti ai fini del presente ricorso». Anche la Commissione cita il nome di più persone che possono essere convocate come testimoni e propone al Tribunale di appoggiarsi agli atti di cui alla causa T‑331/94.
47. Con lettera del 30 aprile 2010, a titolo di misure di organizzazione del procedimento previsto all’art. 64 del regolamento di procedura, il Tribunale ha chiesto alle parti di depositare taluni documenti e ha rivolto loro quesiti invitandole a rispondervi per iscritto. Le parti hanno ottemperato a tali misure di organizzazione del procedimento nei termini impartiti.
48. Su relazione del giudice relatore il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento.
49. Le difese orali delle parti e le loro riposte ai quesiti orali loro rivolti dal Tribunale sono state sentite all’udienza del 9 giugno 2010. Inoltre, all’udienza, a titolo di misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del regolamento di procedura, il Tribunale ha chiesto alle parti di depositare taluni documenti e taluni atti e di fornire per iscritto talune precisazioni. Le parti hanno ottemperato a tali misure di organizzazione del procedimento entro i termini impartiti. Dopo che le parti hanno presentato le loro osservazioni sui documenti e sugli atti depositati nonché sulle precisazioni fornite, il 2 settembre 2010 è stata chiusa la fase orale del procedimento.
In diritto
I – Osservazioni preliminari
50. A sostegno della sua domanda, la ricorrente deduce quattro motivi. Con il primo motivo deduce che non sono integrate le condizioni necessarie per l’annullamento di una decisione che concede un contributo finanziario. Con il secondo e terzo motivo deduce, rispettivamente, la violazione del principio di buona amministrazione e un difetto di motivazione ai sensi dell’art. 253 CE. Con il quarto motivo, sollevato in subordine, viene dedotto il «divieto di reiterare decisioni annullate».
51. Il Tribunale ritiene opportuno esporre, dapprima, l’insieme degli argomenti relativi alla prova di collusione che, in particolare, sottostanno al primo motivo e di valutarli successivamente, congiuntamente con il predetto motivo.
II – Sulla prova della collusione e sul primo motivo
A – Argomenti delle parti
1. Sulla prova di un comportamento collusivo imputabile alla IPK
52. La IPK contesta la materialità della asserita collusione nella decisione impugnata. Tale argomento, sviluppato dalla Commissione dopo l’insuccesso subito nell’ambito del primo procedimento contenzioso (v. punti 18‑28 supra), avrebbe il solo scopo di imputare i comportamenti illeciti consumati in seno alla Commissione alla IPK la quale ne sarebbe la vera vittima.
53. La IPK sostiene, in sostanza, di aver avuto conoscenza del progetto Ecodata tramite la 01‑Pliroforiki nel corso di una conversazione telefonica del 16 marzo 1992, a seguito della quale la 01‑Pliroforiki le avrebbe sottoposto, in data 3 aprile 1992, una bozza di progetto. La IPK avrebbe ampiamente sviluppato il concetto presentato in tale bozza e avrebbe trasmesso alla Commissione, il 22 aprile 1992, la sua prima proposta del progetto Ecodata che prevedeva la collaborazione delle società Innovence, Tourconsult e 01‑Pliroforiki. Nel corso dell’udienza la IPK ha tuttavia riconosciuto, rispondendo ad una domanda del Tribunale, di aver ricevuto la bozza del progetto della 01‑Pliroforiki solo il 20 aprile 1992, circostanze di cui sarebbe stato preso atto nel verbale dell’udienza.
54. Solo dopo la decisione di concessione il sig. Tzoanos avrebbe per la prima volta cercato di imporre, tuttavia senza successo grazie all’opposizione della IPK, che una parte sostanziale dei compiti e dei fondi fosse attribuita alla 01‑Pliroforiki, in ragione della sua importanza nel settore delle banche dati. Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, non sarebbe stato concluso tra la IPK e il sig. Tzoanos alcun accordo in merito a detto progetto prima della decisione di concessione e non sarebbe stato previsto di concedere il 10% del contributo finanziario alla IPK e il restante 90% agli altri soci del progetto Ecodata. Infatti, i contratti tra la IPK e il sig. Tzoanos anteriori alla decisione di concessione non avrebbero avuto alcun rapporto con tale progetto e sarebbero privi di pertinenza ai fini del presente procedimento. La IPK si sarebbe sempre comportata lealmente nei confronti della Commissione e avrebbe invano chiesto un incontro riservato con i superiori gerarchici del sig. Tzoanos per lamentarsi dei comportamenti di quest’ultimo.
55. Per quanto riguardo il nono comma, lett. a), della decisione impugnata, e cioè l’assenza di bandi di gare specifici per presentare proposte per l’elaborazione di una banca dati quale quella proposta nel progetto Ecodata, la IPK sostiene che l’invito a presentare proposte non comportava criteri di scelta limitativi, con la conseguenza che, al di fuori delle restrizioni espresse che ivi erano menzionate e sulla base della sezione B del detto invito a presentare proposte, potevano essere presentati tutti i progetti innovativi che favorivano uno sviluppo ecologico del turismo. In questo contesto, sarebbe esistito un evidente nesso tra i fondi previsti nel bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992 e l’invito a presentare proposte. Pertanto, non è da stupirsi che la IPK abbia presentato il progetto Ecodata.
56. Per quanto riguarda il nono comma, lett. b), della decisione impugnata, relativo al carattere asseritamente irregolare della scelta del progetto Ecodata da parte del sig. Tzoanos, la IPK rileva che non aveva alcuna influenza su un tale atto, puramente interno alla Commissione, che, comunque, non consentiva di concludere per l’esistenza di una collusione. La IPK non comprenderebbe peraltro per quale ragione la decisione di concessione sarebbe irregolare, dato che, da un lato, la proposta del progetto Ecodata era perfettamente adattata alla necessità di una rete di informazione sui progetti di turismo ecologico in Europa, quale enunciata nel bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992 e, dall’altro lato, come riconosciuto dalla Commissione stessa modificando la formulazione della decisione impugnata rispetto a quella della sua lettera del 30 settembre 2004, la scelta non doveva obbligatoriamente essere operata sulla sola base dei criteri enunciati, a titolo di esempio, nell’invito a presentare proposte.
57. Per quanto riguarda il nono comma, lett. c), della decisione impugnata, secondo la quale dalla IPK sarebbe stato chiesto un importo irrealistico di contributo finanziario di ECU 600 000, pari al 30% della dotazione globale prevista per circa 25 progetti, la IPK respinge gli argomenti della Commissione, in quanto «contrari all’approccio economico che si impone». Un siffatto approccio escluderebbe di primo acchito di «polverizzare» gli aiuti comunitari tra altrettanti progetti. La IPK ha ritenuto il costo del progetto Ecodata pari a un milione di ECU, e avrebbe di conseguenza presentato una domanda per l’ammontare della percentuale del contributo comunitario (60%).
58. Per quanto riguarda il nono comma, lett. d), della decisione impugnata, secondo cui solo l’intenzione del sig. Tzoanos, comunicata alla IPK, di accogliere il progetto Ecodata, poteva spiegare la domanda della IPK, quest’ultima deduce, in sostanza, che sia il testo del bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992, che quello dell’invito a presentare proposte erano comunicati e accessibili al pubblico. Per sostenere la erronea tesi della Commissione di asserite fughe di informazioni, sarebbe stato necessario che tali testi fossero riservati.
59. La IPK contesta il nono comma, lett. e), della decisione impugnata, basato sulla testimonianza del sig. Franck secondo cui, da un lato, il testo della domanda di sostegno finanziario era stato integralmente preparato dal sig. Tzoanos e ricopiato dalla IPK su carta intestata prima del suo invio alla Commissione e, dall’altro lato, nessuna reale partecipazione era attesa dalla IPK, dato che quest’ultima doveva ricevere il 10% dell’importo del contributo finanziario controverso, mentre il restante 90% doveva essere versato in particolare alla 01‑Pliroforiki, la cui partecipazione era stata proposta dal sig. Tzoanos. Nessuna prova verrebbe a suffragare tale supposizione. Al contrario, la bozza del progetto Ecodata sarebbe stata concepita inizialmente dalla 01‑Pliroforiki, nella persona del suo presidente prima di essere stata comunicata alla IPK.
60. Peraltro, prima della decisione di concessione, non sarebbe stata mai posta la questione che la IPK ricevesse il 10% dell’importo del contributo senza fornire prestazioni in cambio. Solo a seguito di tale decisione, il sig. Tzoanos avrebbe invano tentato di immischiarsi nei rapporti tra i soci del progetto Ecodata. La Commissione fonderebbe le sue erronee supposizioni sulla sola testimonianza non credibile del sig. Franck. Orbene, quest’ultimo non sarebbe stato mai né impiegato né rappresentante della IPK poiché il suo ruolo era limitato a quello della gestione di una società di consulenza che svolgeva un’attività di locazione di uffici in Bruxelles (Belgio) alla quale la IPK era legata per circa un anno da un contratto di affitto di uffici. La IPK avrebbe risolto il detto contratto a seguito di gravi irregolarità commesse dal sig. Franck a suo danno. Successivamente quest’ultimo avrebbe tentato di fare registrare una società a nome della IPK International in Lussemburgo, al che la IPK si sarebbe opposta. Tali fatti sarebbero all’origine delle false accuse del sig. Franck nei confronti della IPK.
61. La IPK contesta altresì il nono comma, lett. f), della decisione impugnata, secondo cui il sig. Tzoanos avrebbe costretto la IPK a accettare tre soci da lui designati prima della decisione di concessione. La Commissione non citerebbe il nome del concorrente della IPK all’origine di tale errata affermazione. La IPK ritiene tuttavia che si tratti dello Studienkreis che aveva ogni interesse a partecipare all’esecuzione del progetto Ecodata in ragione della sua incombente insolvenza e la cui partecipazione era stata richiesta con insistenza dalla Commissione (sentenza IPK-München/Commissione, punto 23 supra, punto 75). Tali fatti sarebbero sufficienti a mettere in dubbio l’affidabilità di tale affermazione. Infine, lungi dal rendere manifesto un comportamento collusivo della IPK, tale affermazione suffragherebbe al contrario l’illiceità dei comportamenti della Commissione la quale avrebbe intrattenuto un’inammissibile comunanza di interesse con lo Studienkreis.
62. Per quanto riguarda il nono comma, lett. g), della decisione impugnata, secondo cui la IPK avrebbe omesso di denunciare alla Commissione i comportamenti fraudolenti del sig. Tzoanos, la IPK sostiene che tale argomento non può corroborare la censura che deduce un’asserita collusione, dato che tutti gli elementi invocati sarebbero successivi alla decisione di concessione. Tale censura sarebbe inoltre priva di fondamento, poiché al IPK ha tentato di lamentarsi presso i superiori gerarchici della Commissione per i comportamenti del sig. Tzoanos di cui era vittima. A tal fine, nell’agosto 1992 avrebbe chiesto un incontro presso il sig. von Moltke, direttore generale della DG XXIII, senza la partecipazione del sig. Tzoanos. Il sig. von Moltke avrebbe cionondimeno invitato anche il sig. Tzoanos all’incontro del 30 settembre 1992 e avrebbe fatto presente alla IPK che il procedimento di concessione era stato regolare. Nella misura in cui la Commissione fa riferimento a eventi risalenti agli anni 1989, 1990 e 1992, la IPK sostiene che non disponeva all’epoca né di prove né di indizi probatori che le consentissero di rivolgersi alla Commissione. Inoltre, tali eventi non avrebbero avuto nessi con il progetto Ecodata né incidenza sulla decisione di concessione.
63. Sulla base dei motivi a sostegno supra enunciati al punto 53, la IPK respinge anche l’affermazione di cui al nono comma, lett. h), della decisione impugnata secondo cui la circostanza di aver negato nel marzo 1993 le asserite manipolazioni del sig. Tzoanos nel progetto Ecodata prima che questo fosse presentato alla Commissione costituirebbe un indizio del comportamento collusivo della IPK.
64. Parimenti, la IPK contesta il nono comma, lett. i), della decisione impugnata, secondo cui avrebbe reso una falsa dichiarazione contraddetta dal verbale dell’interrogatorio del sig. Tzoanos redatto dalla polizia belga affermando in un telefax del 31 marzo 1993 indirizzato al sig. von Moltke che né il sig. Freitag né il suo impiegato avevano avuto contatti con il sig. Tzoanos durante la fase preparatoria del progetto Ecodata. Infatti, siffatti contatti non avrebbero avuto luogo. La IPK aggiunge che se un contatto avesse avuto luogo esso avrebbe riguardato i sigg. Tzoanos e Franck, e quest’ultimo in tal caso avrebbe agito senza autorizzazione della IPK e a sua insaputa.
65. Per quanto riguarda il nono comma, lett. j), della decisione impugnata, secondo cui nel novembre 1992 avrebbe avuto luogo una riunione tra il sig. Tzoanos, la 01‑Pliroforiki e la IPK, che avrebbe contemporaneamente rappresentato la Tourconsult, la IPK afferma che ignorava che erano state invitate anche le società Innovence e Tourconsult. Essa non sarebbe stata neppure in grado di prevedere che la detta riunione riguardava la ripartizione dei compiti tra le imprese partecipanti. Del resto, i tentativi di ingerenza del sig. Tzoanos in tale occasione non costituirebbero un indizio dell’asserita collusione in quanto tale riunione era successiva alla decisione di concessione. La IPK aggiunge che, se è vero che deteneva una partecipazione simbolica di EUR 1 000 nella Tourconsult – dalla quale non era riuscita a ritirarsi –, essa non avrebbe rappresentato tale società nel corso della detta riunione tramite il sig. Freitag, non incaricato a tal fine. Al contrario, la Tourconsult sarebbe stata diretta e rappresentata dal sig. F. che avrebbe agito per contro della Tourconsult nell’ambito di altri progetti realizzati per la Commissione. Rispondendo ad una domanda del Tribunale, la IPK precisa che ha invano tentato di ottenere il rimborso del suo apporto di capitale di EUR 1 000 presso il sig. F., e che ha infine rinunciato a scendere in giudizio in tal senso.
66. Per quanto infine riguarda il nono comma, lett. k), della decisione impugnata, secondo cui la sig.ra Sapountzaki, fidanzata e futura moglie del sig. Tzoanos, lavorava quale rappresentante greco della ETIC, creata dalla IPK, in seno al Lex Group, esso stesso costituito dal sig. Tzoanos, circostanza che confermerebbe il carattere di lunga durata e relativamente stretto dei rapporti tra i sigg. Freitag e Tzoanos, la IPK sostiene di ignorare i legami personali che esistevano tra il sig. Tzoanos e la sua fidanzata, che quest’ultima, in quanto asserita proprietaria del Lex Group, rappresentava per la IPK soltanto una persona di contatto in Grecia e che comunque un siffatto elemento non consentiva di concludere per l’esistenza di relazioni di lunga durata e strette tra la IPK stessa e la coppia Tzoanos.
67. Peraltro, la Commissione oltre a giustificare le sue affermazioni basandosi sulle dubbie dichiarazioni del sig. Tzoanos, penalmente perseguito in Francia e in Belgio e del sig. Franck, che avrebbe commesso irregolarità nell’ambito della sua attività per conto della IPK, avrebbe anche omesso di tenere sufficientemente conto di taluni elementi a favore, che contraddicono l’esistenza di una collusione. Così, non sarebbe mai stato aperto alcun procedimento penale nei confronti della IPK e le autorità francesi e belghe sarebbero giunte alla conclusione che non esisteva il minimo sospetto che il sig. Freitag si fosse reso colpevole di un’infrazione. Inoltre, le inchieste interne condotte dalla Commissione non avrebbero accertato che la concessione del contributo finanziario di cui trattasi fosse stato irregolare.
68. Al contrario, nel primo procedimento contenzioso risulterebbe che la Commissione aveva esercitato una pressione illecita sulla IPK (sentenza IPK-München/Commissione, punto 23 supra, punti 75 e 85). Per di più, la IPK avrebbe segnalato in tempo utile i comportamenti del sig. Tzoanos e avrebbe tentato, sin dal mese di agosto 1992, di ottenere un incontro riservato con il sig. von Moltke a tale proposito.
69. La IPK precisa che l’inchiesta della polizia belga era stata la conseguenza di una denuncia depositata dalla IPK il 27 aprile 1994 nei confronti del sig. von Moltke e di un’intervista da lei concessa il 4 maggio 1994 al giornale «The European». La IPK non avrebbe depositato denunce se avesse dovuto temere di esporsi a azioni penali e che la sola plausibile spiegazione di tale iniziativa era che non vi era stata collusione tra lei e il sig. Tzoanos. Al contrario, la IPK si sarebbe opposta alle pretese del sig. Tzoanos provvedendo essa stessa alla realizzazione e al coordinamento della maggior parte del progetto Ecodata, contrariamente alle aspettative del sig. Tzoanos, che voleva favorire la 01‑Pliroforiki. Dato che la IPK ha investito fondi propri nel progetto Ecodata, il cui costo totale ammontava a oltre un milione di euro, avrebbe avuto un interesse personale e immediato alla sua riuscita. Tuttavia, nell’ipotesi dell’esistenza dell’asserita collusione, gli eventi si sarebbero necessariamente svolti in modo differente. In particolare, in un siffatto caso, la IPK avrebbe rispettato gli asseriti accordi al fine di percepire una parte del contributo finanziario senza dare prestazioni in cambio.
70. La Commissione ritiene che la presente controversia debba essere inquadrata nel contesto del sistema di corruzione istituito alla fine degli anni ’80 a agli inizi degli anni ’90 dall’ex capo dell’unità «Turismo» della DG XXIII, il sig. Tzoanos. Questo sistema era essenzialmente basato sul versamento di «onorari», proporzionali alle sovvenzioni concesse dalla Commissione a società di consulenza controllate dal sig. Tzoanos o dalla sua fidanzata, la sig.ra Sapountzaki, divenuta poi sua moglie. La Commissione fa presente che il sig. Tzoanos è stato definitivamente condannato in Francia per tali tipi di reati e in Belgio è pendente un procedimento penale nei confronti suoi e di sua moglie.
71. Il sig. Tzoanos sarebbe ricercato con mandato di arresto internazionale e si ritiene si trovi in Grecia che ne rifiuterebbe l’estradizione. La venalità del sig. Tzoanos denominato «signor trenta percento», sarebbe stata conosciuta negli ambienti interessati e in particolare dal direttore e proprietario della IPK, sig. Freitag. Secondo diversi verbali redatti dalla polizia belga, i sigg. Freitag e Tzoanos sarebbero stati in contatto fin dal 1989. Pertanto, il sig. Tzoanos avrebbe proposto al sig. Freitag di diventare accomandante nella sua società European Travel Monitor al fine di facilitare l’ottenimento da parte di tale società di contratti da parte della Commissione. Le società controllate dal sig. Freitag avrebbero peraltro ricevuto per il solo periodo 1991‑1992, sovvenzioni dalla Commissione per l’ammontare di ECU 949 365.
72. Per quanto riguarda il progetto Ecodata, la Commissione reitera la tesi secondo cui il sig. Tzoanos ha informato il sig. Freitag della possibilità di ottenere un importo considerevole a titolo di contributo finanziario per un sistema di informazione su progetti di turismo ecologico. Il sig. Tzoanos avrebbe lasciato intendere che la IPK avrebbe potuto ottenere un siffatto contributo finanziario se avesse presentato a tal fine una domanda che le sarebbe stata fornita in una forma previamente redatta. Essa avrebbe ricevuto a questo solo unico fine il 10% dei fondi. I fondi restanti sarebbero stati ripartiti tra le altre società partecipanti al progetto, e in particolare attribuiti alla 01‑Pliroforiki, impresa greca posta, alla stregua della società Lex Group, sotto l’influenza del sig. Tzoanos e illegalmente da questi favorita (sentenza del Tribunale 19 marzo 1998, causa T‑74/96, Tzoanos/Commissione, Racc. FP pagg. I‑A‑129 e II‑343, punti 252‑255).
73. Tenuto conto dell’impossibilità per gli altri operatori economici di venire a conoscenza di tale possibilità di contributo finanziario in assenza di esplicito invito a presentare proposte, la IPK sarebbe stata la sola a presentare una domanda di contributo finanziario in vista della creazione di una base dati per progetti di turismo ecologico. Durante il periodo delle ferie estive, al sig. Tzoanos sarebbe stato facile far concedere il contributo alla IPK e questo nonostante lo stupore manifestato dallo Studienkreis – che aveva già collaborato con la Commissione su un analogo progetto – di fronte alla imminenza di tale concessione, erogata senza invito a presentare proposte.
74. Anche prima della decisione di concessione, la società ETIC, creata dalla IPK, sarebbe stata rappresentata in Grecia dalla società Lex Group, detenuta per il 10% dal sig. Tzoanos (sentenza Tzoanos/Commissione, punto 72 supra, punti 58‑79). La responsabile per la clientela sarebbe stata la sig.ra Sapountzaki, già fidanzata e successivamente moglie del sig. Tzoanos.
75. A seguito della decisione di concessione, il sig. Freitag non si sarebbe più sentito vincolato dall’accordo concluso con il sig. Tzoanos, di modo che quest’ultimo sarebbe stato costretto a fare pressione sulla IPK per imporre la realizzazione del progetto quale inizialmente prevista.
76. Una volta che il progetto Ecodata è stato tolto al sig. Tzoanos, il 26 marzo 1993, la IPK, la 01-Pliroforiki e le due altre società partecipanti si sarebbero accordate sulla ripartizione finanziaria e tecnica del progetto che, in tali condizioni, non poteva più essere terminato entro i termini previsti. In tali condizioni la Commissione, con decisione di diniego 3 agosto 1994 (v. punto 17 supra) ha deciso di non versare la seconda tranche del contributo finanziario.
77. La Commissione, dopo la che la IPK ha ottenuto l’annullamento della decisione di diniego 3 agosto 1994 a conclusione del primo procedimento contenzioso, avrebbe adottato la decisione impugnata basandosi, da un lato, sulle informazioni relative alla collusione tra i sigg. Tzoanos e Freitag, ottenute dopo l’adozione della detta decisione di diniego e, dall’altro lato, sulla possibilità, «espressamente segnalata dai giudici comunitari» (sentenza IPK-München/Commissione, punto 23 supra, punto 92; conclusioni dell’avvocato generale Mischo alla sentenza IPK‑München e Commissione, punto 28 supra, Racc. pag. I‑4630, paragrafo 101), di esigere il rimborso della totalità del contributo finanziario in applicazione del principio fraus omnia corrumpit.
78. Per quanto più esattamente riguarda il nono comma, lett. a), della decisione impugnata, relativo all’assenza di un bando di gara specifico per presentare proposte per l’elaborazione di una banca dati come il progetto Ecodata, la Commissione sostiene che, in virtù dei principi applicabili in materia di contributi finanziari, ciò che determina l’ammissibilità di un progetto è l’invito a presentare proposte. Orbene, la proposta della IPK non avrebbe corrisposto a nessuno dei criteri di selezione enumerati nell’invito a presentare proposte. Per quanto riguarda l’argomento della IPK secondo cui il bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992 prevedeva una somma di ECU 530 000 per il finanziamento dell’istituzione di una rete di informazioni sui progetti di turismo ecologico in Europa, il cui nesso con l’invito a presentare proposte era «evidente», la Commissione replica che sarebbe stato impossibile per un «normale» richiedente rendersi conto che l’invito a presentare proposte verteva egualmente su un contributo finanziario menzionato in una frase figurante unicamente a pag. 659 del detto bilancio generale. La Commissione aggiunge che la sezione B dell’invito a presentare proposte rinvia specificamente ai criteri della sezione D. Tuttavia, la IPK non avrebbe neanche tentato di dimostrare, nella sua domanda di contributo finanziario, che il progetto proposto corrispondeva ai criteri di selezione, come previsto nella sezione C 2 dell’invito a presentare proposte. Secondo la Commissione questa omissione riflette la certezza dell’IPK di ottenere il contributo finanziario richiesto. Orbene soltanto il sig. Tzoanos, persona che decideva de facto sulla concessione del contributo avrebbe potuto essere all’origine di tale certezza. Ciò considerato, non sarebbe sorprendente che la IPK fosse stato il solo operatore a presentare una proposta corrispondente alla descrizione figurante alla pag. 659 del bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992 e che ciò non sia stato fatto dallo Studienkreis, che pertanto aveva un interesse particolare a tale tipo di progetto.
79. Secondo la Commissione, se il nesso tra il bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992 e l’invito a presentare proposte fosse stato così evidente come asserito dalla IPK, sarebbe sorprendente che, stando alle sue stesse affermazioni, sia stata la 01‑Pliroforiki e non lei stessa ad aver avuto l’idea del progetto Ecodata o, stando ad una diversa versione da lei avanzata, l’imprenditore greco C., nell’aprile 1992. Sarebbe egualmente strano che, nel marzo 1993, il sig. Freitag abbia ancora dichiarato per telefono e per iscritto al sig. von Moltke che l’iniziativa per il progetto Ecodata proveniva da lui soltanto. Queste descrizioni contraddittorie getterebbero ombre sulla credibilità e sulla plausibilità delle affermazioni della IPK. Neanche le dichiarazioni dei rappresentanti della 01‑Pliroforiki rese ai funzionari della Commissione che procedevano ad una revisione della sua contabilità il 18 ottobre 1993, secondo cui sarebbe stata la IPK ad aver parlato loro per la prima volta del progetto Ecodata, corrisponderebbero alla versione della IPK. Secondo la Commissione è pertanto probabile che il sig. Tzoanos, funzionario responsabile dell’invito a presentare proposte e con un ruolo determinante nella decisione di concessione abbia redatto lui stesso l’invito a presentare proposte in modo che questo corrispondesse esattamente al contributo finanziario di cui alla pag. 659 del bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992. Questa situazione sarebbe stata fortemente propizia per promuovere il sistema fraudolento posto in essere dal sig. Tzoanos, che consisteva nel fornire contributi finanziari in cambio di commissioni.
80. Per quanto riguarda il nono comma, lett. b) della decisione impugnata, relativo al carattere irregolare della scelta del progetto Ecodata da parte del sig. Tzoanos, la Commissione rileva che se è vero che la IPK non poteva prendere essa stessa la decisione di concessione, era tuttavia in grado di manipolarla accettando, nell’ambito di un accordo preliminare dettato da tale funzionario competente, di collaborare con la 01‑Pliroforiki. Solo tale previo accordo sarebbe idoneo a spiegare che il sig. Tzoanos abbia scelto tra le 301 proposte in risposta all’invito a presentare proposte, di cui solo 25 potevano essere ammesse, la proposta della IPK, tanto più che il sig. Tzoanos era consapevole che il progetto dello Studienkreis, che era già stato finanziato dalla Comunità, era molto vicino al progetto Ecodata. Ad ogni modo, la IPK non presenterebbe a tal proposito alcuna convincente spiegazione.
81. Per quanto riguarda il nono comma, lett. c), della decisione impugnata, che fa riferimento all’irrealistico importo di ECU 600 000 del contributo finanziario richiesto dalla IPK, pari al 30% della dotazione globale dei 2 milioni di ECU prevista per un totale di 25 progetti, la Commissione sostiene che si tratta di un indizio chiaro del fatto che la pratica era stata concordata in anticipo. Una siffatta domanda, avente per oggetto un terzo dell’importo globale della dotazione, sarebbe in effetti estremamente rara per un solo progetto.
82. Per quanto riguarda il nono comma, lett. d), della decisione impugnata, la Commissione rileva che solo un previo invito del sig. Tzoanos rivolto alla IPK potrebbe spiegare che questa abbia presentato una domanda di sostegno finanziario il cui contenuto non integrava i criteri obiettivi di assegnazione pubblicati e il cui importo richiesto era manifestamente sproporzionato rispetto al pacchetto globale del programma di sovvenzione di cui trattasi. Infatti, poiché l’elaborazione di ogni domanda di sostegno in finanziario richiede tempo ed è costosa, nessun operatore normalmente accorto avrebbe proceduto in tal modo senza prospettive di successo. La IPK non opporrebbe a tali indizi alcun credibile argomento e i suoi tentativi di spiegazione restano astratti, irrealistici e contraddittori.
83. Per quanto riguarda il nono comma, lett. e), della decisione impugnata, che fa in particolare riferimento alla testimonianza del sig. Franck, la Commissione respinge la tesi della IPK secondo cui il sig. Franck non lavorava per lei a Bruxelles. Quest’ultimo avrebbe costituito, su richiesta del sig. Freitag, la società ETIC Headquarters Bruxelles, intesa a stabilire e sviluppare contatti con le istituzioni comunitarie. In questo contesto il sig. Franck avrebbe incontrato il sig. Tzoanos e preso conoscenza del progetto Ecodata. Il sig. Franck sarebbe così venuto a figurare tra gli esperti della IPK nella domanda di sostegno finanziario per tale progetto. La sua testimonianza sarebbe pertanto determinante per accertare i fatti, ragione per cui la IPK si sforzerebbe di offuscarne la credibilità.
84. Per quanto riguarda il nono comma, lett. f), della decisione impugnata, secondo cui il sig. Tzoanos avrebbe costretto la IPK ad accettare tre soci del progetto da lui designati prima della decisione di concessione, la Commissione contesta l’affermazione della IPK secondo cui la 01‑Pliroforiki avrebbe preso l’iniziativa di presentare una bozza di progetto alla IPK. La descrizione dei fatti da parte della IPK sarebbe contraddetta dalle dichiarazioni dei sigg. Franck e Bausch, tra loro compatibili ed entrambe credibili, nonché dal telefax indirizzato al sig. von Moltke dal sig. Freitag il 31 marzo 1993, secondo il quale la IPK era all’origine del progetto Ecodata e aveva scelto i suoi soci.
85. Per quanto riguarda il nono comma, lett. g), della decisione impugnata, secondo cui in particolare nel corso di tutto il procedimento la IPK avrebbe omesso di denunciare ai superiori gerarchici della Commissione i comportamenti fraudolenti del sig. Tzoanos, la Commissione sostiene che questa omissione costituisce un indizio evidente, cioè la sola spiegazione possibile della collusione tra i sigg. Tzoanos e Freitag, all’atto dell’adozione della decisione di concessione. Infatti, lamentandosi presso i superiori gerarchici del sig. Tzoanos, la IPK avrebbe corso il rischio di veder svelato l’effettivo svolgimento dei fatti e quindi di perdere il contributo finanziario controverso. Per quanto riguarda l’asserita domanda della IPK di ottenere un incontro riservato con il sig. von Moltke senza la presenza del sig. Tzoanos, la Commissione aggiunge che alla IPK sarebbe stato sufficiente telefonargli.
86. Per quanto riguarda il nono comma, lett. h), della decisione impugnata, secondo cui il sig. Tzoanos avrebbe manipolato il progetto Ecodata prima che fosse presentato alla Commissione, e avrebbe raccomandato la 01‑Pliroforiki come socio, la Commissione precisa che, nel corso di una conversazione telefonica con il sig. von Moltke nel marzo 1993, il sig. Freitag ha dichiarato che aveva discusso con il sig. Tzoanos durante la fase preparatoria, tra l’aprile e il giugno 1992, dei paesi e delle imprese da integrare nel detto progetto, il che avrebbe dato luogo alla raccomandazione del sig. Tzoanos di accogliere la 01‑Pliroforiki. Tale dichiarazione contraddirebbe tuttavia la ripetuta affermazione della IPK secondo cui l’idea del progetto Ecodota proveniva dalla 01‑Pliroforiki. Inoltre, tale dichiarazione del sig. Freitag dimostrerebbe di per sé la collaborazione collusiva tra il sig. Tzoanos e la IPK.
87. Per quanto riguarda il nono comma, lett. i), della decisione impugnata, secondo cui la IPK avrebbe reso una falsa dichiarazione contraddetta dai verbali dell’interrogatorio del sig. Tzoanos da parte della polizia belga, indicando in un telefax del 31 marzo 1993 indirizzato al sig. von Moltke che né il sig. Freitag né i suoi collaboratori avevano avuto i contatti c on il sig. Tzoanos durante la fase preparatoria del progetto Ecodata, la Commissione precisa che questa falsa dichiarazione il cui erroneo carattere risulta da più documenti versati agli atti, costituisce un indizio supplementare della collusione tra il sig. Tzoanos e la IPK. La Commissione aggiunge che a questo proposito non è assolutamente chiara la linea difensiva della IPK tanto più che quest’ultima non nega di aver avuto incontri tra i sigg. Freitag e/o Franck e il sig. Tzoanos durante il periodo precedente la presentazione alla Commissione del progetto Ecodata.
88. Per quanto riguarda il nono comma, lett. j), della decisione impugnata, secondo cui, nel novembre 1992 si sarebbe tenuta una riunione tra il sig. Tzoanos, la 01‑Pliroforiki e la IPK, la Commissione precisa che la circostanza, evocata dalla IPK, che la detta riunione abbia avuto luogo dopo la decisione di concessione non è tale da rimetterne in discussione la qualità di indizio dell’asserita collusione poiché il tentativo di ingerenza del sig. Tzoanos circa la ripartizione dei compiti e dei fondi in occasione di tale riunione corrisponde a quanto era stato previamente convenuto.
89. Per quanto riguarda il nono comma, lett. k), della decisione impugnata, secondo cui l’impegno della sig.ra Sapountzaki, fidanzata e futura moglie del sig. Tzoanos, in quanto rappresentante della ETIC confermerebbe il carattere di lunga durata e relativamente stretto delle relazioni tra i sigg. Freitag e Tzoanos, la Commissione ricorda che la IPK conosceva da molto tempo la venalità del sig. Tzoanos, il che rendeva non credibile la sua affermazione secondo cui si sarebbe unicamente rivolta a quest’ultimo nella sua qualità di capo unità della Commissione al fine di ottenere una raccomandazione.
90. La Commissione contesta che gli elementi avanzati dalla IPK (v. supra punto 67) siano tali da rimettere in discussione gli indizi che dimostrano la collusione. Altrettanto dicasi dell’assenza di azioni penali nei confronti del sig. Freitag. Una siffatta circostanza non sarebbe di ostacolo all’intervento della Commissione in caso di esistenza di indizi di collusione in numero sufficiente (conclusioni dell’avvocato generale Mischo relative alla sentenza IPK‑München e Commissione, punto 28 supra, paragrafo 101).
91. Altrettanto dicasi delle inchieste interne della Commissione relative al sig. Tzoanos. Oltre al fatto che la IPK non preciserebbe a quali inchieste fa riferimento, né sotto quale aspetto tali inchieste sono idonee a discolparla, la Commissione sostiene che il procedimento penale belga nei confronti del sig. Tzoanos è tuttora pendente e quindi tale da fornire nuove informazioni. Le inchieste interne della Commissione avrebbero esse stesse avuto una conclusione solo provvisoria. Inoltre, la IPK cita solo in modo frammentario la sentenza IPK-München/Commissione, punto 23 supra (punti 75 e 85), la quale in realtà non conterrebbe alcun elemento a sostegno della sua tesi.
92. Per quanto riguarda la denuncia depositata dalla IPK, la Commissione sottolinea che la detta denuncia, di cui la IPK non avrebbe prodotto il testo, è stata diretta nei confronti del sig. von Moltke, e non nei confronti del sig. Tzoanos. Di conseguenza, la IPK avrebbe cercato di sviare i sospetti gravanti sul sig. Tzoanos, verso il sig. von Moltke, e quelli gravanti sulla 01‑Pliroforiki verso lo Studienkreis. La denuncia della IPK costituirebbe pertanto, al contrario, un ulteriore indizio della collusione.
93. Per quanto riguarda la resistenza opposta dalla IPK alla pressione esercitata dal sig. Tzoanos, la Commissione sostiene che una siffatta resistenza, intervenuta solo dopo la decisione di concessione del contributo finanziario controverso, non può consentire di concludere per l’assenza di collusione prima della decisione di cui trattasi.
94. Per quanto riguarda infine l’apporto di capitali propri da parte della IPK per l’attuazione del progetto Ecodata, la Commissione sostiene che un siffatto apporto era una condizione necessaria per ottenere il contributo finanziario della Commissione.
2. Sul primo motivo che deduce che le condizioni necessarie per l’annullamento della decisione di concessione di un contributo finanziario non erano integrate
95. A titolo principale la IPK sostiene che le pertinenti condizioni di annullamento retroattivo di una decisione di concessione di fondi comunitari, previste dal regolamento n. 2988/95, non sono nella specie riunite. La decisione impugnata violerebbe in particolare il regolamento n. 2988/95 in quanto la decisione di concessione non riposerebbe su un’irregolarità ai sensi di tale regolamento. In subordine, la IPK sostiene che comunque essendo maturata la prescrizione ai sensi dell’art. 3 del medesimo regolamento, la Commissione non aveva il diritto di adottare la decisione impugnata.
96. Secondo la IPK, come risulta dal terzo e quarto ‘considerando’ del regolamento n. 2988/95, quest’ultimo si applica a tutti i settori della politica comunitaria e quindi anche al recupero di fondi comunitari da parte di organismi della Comunità. Dall’economia e dall’oggetto del detto regolamento risulterebbe che il suo ambito di applicazione può essere esteso alle misure adottate dalla Commissione giacché sono in gioco gli interessi finanziari della Commissione, a prescindere dal fatto che si tratti dell’amministrazione centralizzata o decentralizzata del diritto comunitario. Peraltro, nella specie, come confermato dalla giurisprudenza, tale regolamento sarebbe applicabile retroattivamente e indipendentemente dalla circostanza che, la concessione del contributo finanziario di cui trattasi, abbia avuto luogo prima della sua entrata in vigore.
97. La IPK sostiene che la constatazione di un’irregolarità ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95, cioè nella specie l’illegittimità della decisione di concessione, costituisce la previa condizione per la revoca del vantaggio in applicazione dell’art. 4, n. 1, del medesimo regolamento. Orbene, la decisione di concessione beneficerebbe di una presunzione di legittimità e la Commissione non avrebbe fornito la prova che su di lei grava, della sua illiceità in ragione, in particolare, della collusione asseritamente dedotta nella decisione impugnata.
98. A questo proposito la IPK contesta la materialità della collusione asserita dalla Commissione nella decisione impugnata (v. punti 33 e 52‑67 supra). Inoltre, la Commissione avrebbe omesso di prendere in considerazione numerosi elementi che dimostrano l’assenza di collusione (v. punto 67 supra).
99. Ad ogni modo, anche a supporre l’esistenza di un’irregolarità ai sensi dell’art. 1, n. 2, e dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2988/95, la IPK considera che la prescrizione prevista all’art. 3, n. 1, del detto regolamento era di ostacolo alla revoca della decisione di concessione mediante la decisione impugnata. A questo proposito, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione, la prescrizione si applicherebbe non solo alle sanzioni, ma anche alle misure amministrative, il che sarebbe confermato dalla giurisprudenza.
100. La IPK sostiene infatti che il termine di prescrizione quadriennale, che decorre a partire dalla commissione dell’irregolarità, era scaduto al momento dell’adozione della decisione impugnata, il 13 maggio 2005, in quanto l’asserita collusione aveva avuto luogo prima della decisione di concessione, adottata il 4 agosto 1992. A questo proposito la IPK contesta l’esistenza di un’infrazione permanente o ripetuta, materializzata, secondo la Commissione, dalla violazione di un asserito dovere di informazione e di lealtà che incombe ad ogni beneficiario di un contributo comunitario. Accettare una siffatta tesi avrebbe la conseguenza che il termine di prescrizione di cui all’art. 3 del regolamento n. 2988/95 non inizierebbe mai a decorrere, in quanto un siffatto dovere di informazione e di lealtà si applicherebbe a qualsiasi irregolarità. Del resto, la IPK sostiene che la Commissione ha basato la censura con la quale deduce la collusione su fatti di cui essa era a conoscenza fin dal 1996, con la conseguenza che avrebbe potuto invocarla da molto tempo nell’ambito di una nuova decisione relativa all’annullamento della decisione di concessione. Poiché la Commissione ha omesso di procedere in tal modo, la IPK avrebbe diritto, oltre undici anni dopo la riuscita esecuzione del progetto Ecodata, al ripristino della certezza del diritto.
101. Peraltro, il termine di prescrizione, nella specie, non sarebbe stato interrotto. La IPK rileva infatti che, da un lato, la decisione di diniego 3 agosto 1994, oltre a non essere fondata sulla censura che deduce la collusione, non aveva lo stesso oggetto della decisione impugnata, poiché si limitava a rifiutare il pagamento della seconda tranche del contributo finanziario e che, dall’altro lato, non costituiva un atto portato a conoscenza della IPK volta a atti istruttori o a perseguire l’irregolarità ai sensi dell’art. 3, n. 3, terzo comma, del regolamento n. 2988/95. Inoltre, secondo la IPK, la censura che deduce la collusione sollevata dalla Commissione nell’ambito della causa T‑331/94 per la prima volta nella fase delle osservazioni dopo il rinvio della causa da parte della Corte al Tribunale, era tardiva, estranea alla materia del contendere e pertanto irricevibile (sentenza IPK‑München/Commissione, punto 23 supra, punto 90). Pertanto, il termine di prescrizione non sarebbe stato interrotto nell’ambito del procedimento nella causa T‑331/94.
102. Secondo la IPK, anche considerando che il termine di prescrizione fosse stato interrotto, poiché la Commissione non ha irrogato sanzioni o sospeso il procedimento amministrativo, il termine massimo di otto anni previsto dall’art. 3, n. 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95, era scaduto al momento dell’adozione della decisione impugnata.
103. In subordine, la IPK ritiene che, nel caso in cui l’applicazione del regolamento n. 2988/95 dovesse essere esclusa – nonostante la sua natura di lex specialis – a favore di quella dei principi generali, nella specie, non sono integrate le condizioni restrittive alle quali è soggetta la revoca retroattiva di un atto amministrativo illecito.
104. Per quanto riguarda il riferimento operato dalla Commissione agli artt. 119, n. 2, e 72, n. 2, del regolamento finanziario, la IPK replica che può restare aperta la questione se il contributo finanziario di cui trattasi costituisca una sovvenzione ai sensi del titolo VI del regolamento finanziario. L’art. 119, n. 2, del medesimo regolamento non costituirebbe di per sé un fondamento giuridico sufficiente per la revoca della decisione di concessione, poiché la sua formulazione prevede a tal fine l’adozione di modalità di esecuzione. Orbene, né nella motivazione della decisione impugnata, né nel controricorso della Commissione verrebbero enunciate le modalità di esecuzione sulle quali avrebbe potuta essere fondata la revoca della decisione di concessione. Comunque, l’art. 72 del regolamento finanziario non costituirebbe una siffatta modalità di esecuzione. Inoltre, la decisione impugnata non riguarderebbe una sospensione, riduzione o soppressione di sovvenzione ai sensi dell’art. 119, n. 2, del regolamento finanziario, in quanto una siffatta misura richiede l’adozione di un distinto ordine di recupero. Infine, in assenza di disposizioni di diritto derivato che lo concretizzino, l’adagio giuridico fraus omnia corrumpit non costituirebbe neppure una base giuridica per l’annullamento di una decisione di concessione di un contributo finanziario.
105. La Commissione ritiene che, nella misura in cui la IPK ha ricevuto il contributo finanziario di cui trattasi direttamente dal bilancio generale delle Comunità europee, il recupero del detto contributo è disciplinato dal titolo VI (sovvenzioni) del regolamento finanziario. Anche se questo titolo non contiene regole esplicite riguardanti il caso di una sovvenzione concessa a seguito di collusione, l’art. 119, n. 2, del regolamento finanziario dovrebbe, tenuto conto del principio fraus omnia corrumpit e del fatto che l’estorsione di una sovvenzione mediante frode ricade sotto un divieto elementare, essere interpretato estensivamente ed essere considerato costitutivo del fondamento giuridico della decisione impugnata. L’attuazione tecnica del recupero sarebbe disciplinata dall’art. 72, n. 2, del regolamento finanziario.
106. A questo proposito non sarebbe prevista nessuna prescrizione e le disposizioni del regolamento n. 2988/95 in materia di prescrizione non si applicherebbero per analogia. Rispondendo ad uno dei quesiti rivolti dal Tribunale, la Commissione ha tuttavia riconosciuto sia per iscritto come pure all’udienza che, ammesso che la regola di prescrizione prevista all’art. 3, n. 1, del predetto regolamento fosse applicabile – il che non sarebbe il caso dal momento che il detto regolamento non costituirebbe la base legale della decisione impugnata – la sua applicazione retroattiva nel caso di specie dovrebbe essere ammessa con riferimento alla pertinente giurisprudenza, circostanza di cui è stato preso atto nel verbale dell’udienza. La Commissione ha inoltre precisato nel corso dell’udienza che comunque, come è stato riconosciuto dalla giurisprudenza, l’obbligo di rimborso della IPK costituisce la semplice conseguenza del fatto che ha ottenuto abusivamente un vantaggio finanziario senza che la domanda di recupero debba riposare su un fondamento giuridico del diritto primario o secondario quale quello previsto dall’art. 4 del regolamento n. 2988/95.
107. In subordine, la Commissione sostiene che la decisione impugnata è giustificata pure ai sensi del regolamento n. 2988/95, in particolare in applicazione del suo art. 1, n. 2, del suo art. 4, n. 1, e del suo art. 7, nonché degli artt. 2 e 3 del protocollo alla convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee che disciplinano la corruzione passiva e attiva, i cui criteri sarebbero nella specie soddisfatti. Infatti, il sig. Tzoanos avrebbe concesso un trattamento preferenziale alla IPK, concedendole il contributo finanziario controverso senza esplicito invito a presentare proposte, in contropartita della partecipazione della 01‑Pliroforiki al progetto Ecodata, diretto dalla IPK. A questo proposito la circostanza asserita dalla IPK, secondo la quale questa non avrebbe direttamente commesso frode, sarebbe priva di pertinenza, dal momento che secondo l’art. 7 del regolamento n. 2988/95, le misure amministrative potrebbero egualmente applicarsi alle persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità. Esisterebbero nella specie numerosi elementi che sembrano indicare che gli atti della IPK sono costitutivi di una corruzione attiva nella misura in cui ha accettato, per ottenere il contributo finanziario controverso, di costituire l’équipe del progetto Ecodata secondo gli auspici del sig. Tzoanos, nell’interesse personale di quest’ultimo. Parimenti, la IPK avrebbe conferito un mandato alla società Lex Group poco tempo prima della decisione di concessione, il che era egualmente idoneo a recare vantaggi al sig. Tzoanos.
108. La IPK, conformemente alle sue stesse indicazioni fornite nell’ambito del primo procedimento contenzioso, allorché il sig. Tzoanos ha preteso apertamente che la 01‑Pliroforiki ricevesse una grande parte del contributo finanziario controverso, avrebbe dovuto rendersi conto che aveva ottenuto il contributo di cui trattasi solo in cambio dell’accettazione di realizzare il progetto Ecodata con la 01‑Pliroforiki. Avrebbe partecipato deliberatamente ad un’irregolarità al più tardi a partire dal momento in cui la IPK ha cercato di eseguire essa stessa tale progetto. La Commissione precisa che la IPK conosceva da anni il carattere venale del sig. Tzoanos e sin dall’inizio l’illegittimità della concessione del contributo finanziario controverso. Il rifiuto successivo della IPK di rispettare il suo patto collusivo stretto con il sig. Tzoanos non può coprire l’illegittimità della decisione di concessione.
109. Inoltre, secondo la Commissione, la decisione di concessione, che di tale collusione è frutto, è tale da ledere l’interesse finanziario delle Comunità. Senza tale collusione, il contributo finanziario sarebbe stato concesso nel rispetto della trasparenza e avrebbe potuto portare ad un impiego migliore dei fondi controversi. La Commissione ricorda che secondo quanto affermato dalla IPK, la 01‑Pliroforiki non aveva particolare esperienza nel settore del turismo né in materia di banche di dati ambientali e che, senza essere integrata dalla IPK nell’equipe del progetto Ecodata, non avrebbe ottenuto il contributo finanziario controverso. Al contrario, la proposta della IPK non sarebbe stata accettata dal sig. Tzoanos senza la partecipazione della 01‑Pliroforiki. Infine, l’insuccesso del progetto Ecodata, avrebbe confermato l’inefficacia della concessione del contributo finanziario controverso.
110. Secondo la Commissione, il termine di prescrizione previsto dall’art. 3 del regolamento n. 2988/95, non era di ostacolo all’adozione della decisione impugnata. Anche a supporre applicabile tale regolamento, la suddetta decisione avrebbe avuto ad oggetto la revoca di un vantaggio indebitamente ottenuto ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 2988/95 e non una sanzione amministrativa. Orbene, in virtù dell’art. 3, nn. 1, quarto comma, e 2, del predetto regolamento, nonostante la vaga giurisprudenza in senso contrario, la prescrizione si applicherebbe soltanto alle sanzioni amministrative.
111. Peraltro, il termine di prescrizione non avrebbe ancora iniziato a decorrere dato che, persistendo nel negare il patto collusivo stretto con il sig. Tzoanos, la IPK continuerebbe a violare il suo dovere di informazione e di lealtà nei confronti della Commissione derivante dalla concessione del contributo finanziario controverso, con la conseguenza che, l’irregolarità da lei commessa non è ancora cessata ai sensi dell’art. 3, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95.
112. La Commissione sostiene che, comunque, il termine di prescrizione è stato interrotto dalla decisione di diniego 3 agosto 1994, adottata prima della scadenza del detto termine, fino al 29 aprile 2004, data della sentenza con la quale la Corte ha posto termine al primo procedimento contenzioso. Per quanto riguarda il termine massimo di prescrizione di otto anni previsto dall’art. 3, n. 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95, la Commissione respinge gli argomenti della IPK e precisa che nella nozione di «sanzione» sono compresi anche gli atti contemplati dall’art. 4 del medesimo regolamento con la conseguenza che ogni sanzione o misura ai sensi del detto articolo sarebbe idonea a interrompere tale termine di prescrizione. Pertanto, la decisione di diniego 3 agosto 1994 avrebbe ugualmente interrotto, cioè reso caduco tale termine. La Commissione aggiunge che l’effetto retroattivo dell’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 renderebbe necessario siffatto approccio coerente anche se la decisione di diniego 3 agosto 1994 non fosse stata fondata sull’art. 4 del detto regolamento. L’approccio contrario sarebbe «assurdo» in quanto obbligherebbe la Commissione, durante un procedimento contenzioso pendente avverso una siffatta decisione, ad adottare «a titolo preventivo» una nuova decisione ai soli fini di interrompere il termine di prescrizione. Infine, in ragione dell’adozione della decisione di diniego 3 agosto 1994, i differenti atti sospensivi contemplati all’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 non sarebbero determinanti.
113. La Commissione aggiunge che la decisione di diniego 3 agosto 1994 e la decisione impugnata si riferiscono a irregolarità aventi ad oggetto un unico e medesimo contributo finanziario. Inoltre, tali irregolarità sarebbero tra loro strettamente collegate, poiché la cattiva esecuzione del progetto Ecodata sarebbe ampiamente dovuta a collusione. Essa ricorda che ha sollevato tale questione in tempo utile nell’ambito del primo procedimento contenzioso. Niente impedirebbe alla Commissione di fondare la decisione impugnata sui motivi invocati in tale occasione.
114. Rispondendo ad un quesito scritto del Tribunale, la Commissione ha infine rilevato che non ha adottato alcuna misura intesa a sospendere il procedimento amministrativo ai sensi dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 2988/95, poiché una siffatta sospensione è comunque prevista solo in caso di irrogazione di sanzioni pecuniarie, il che non sarebbe il caso di specie.
B – Giudizio del Tribunale
1. Sul campo di applicazione ratione materiae del regolamento n. 2988/95
115. Si deve ricordare che, secondo la IPK, il regolamento n. 2988/95 è applicabile al caso di specie. La decisione impugnata violerebbe, da un lato, l’art. 4 del suddetto regolamento data l’assenza di irregolarità imputabile alla IPK e, dall’altro lato, l’art. 3, n. 1, di tale regolamento per prescrizione delle azioni giudiziarie. Per contro, la Commissione contesta, in via principale, che il caso di specie debba essere valutato secondo il metro delle disposizioni del regolamento n. 2988/95, poiché la base legale della decisione impugnata è, in particolare, l’art. 119, n. 2, del regolamento finanziario letto alla luce del principio fraus omnia corrumpit, e non l’art. 4 del regolamento n. 2988/95. Pertanto, l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 vertente sulla prescrizione non sarebbe neppure applicabile.
116. Per quanto riguarda la questione se il caso di specie rientri nell’ambito di applicazione del regolamento n. 2988/95 e, in particolare, se l’art. 4 del detto regolamento costituisca la base legale pertinente per la decisione impugnata, va innanzitutto ricordato che tale decisione, intesa a revocare la decisione di concessione, non fa menzione di alcuna disposizione di diritto primario o secondario che sarebbe idonea a costituirne il fondamento giuridico.
117. Orbene, da una consolidata giurisprudenza risulta che l’obbligo di restituire un beneficio indebitamente percepito tramite una pratica irregolare non viola il principio di legalità. Infatti, tale obbligo non costituisce una sanzione, bensì è la semplice conseguenza della constatazione che le condizioni richieste per l’ottenimento del beneficio previsto dalla normativa comunitaria sono state create artificiosamente, rendendo indebito il vantaggio conseguito e giustificando, di conseguenza, l’obbligo di restituzione (v., in questo senso, sentenze della Corte 14 dicembre 2000, causa C‑110/99, Emsland-Stärke, Racc. pag. I‑11569, punto 56, e 4 giugno 2009, causa C‑158/08, Pometon, Racc. pag. I‑4695, punto 28). Pertanto, a differenza delle sanzioni amministrative che richiedono una base legale specifica al di fuori delle norme generali previste dal regolamento n. 2988/95 (v., in questo senso, sentenza della Corte 13 marzo 2008, cause riunite da C‑383/06 a C‑385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, Racc. pag. I‑1561, punto 39; conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa SGS Belgio e a., causa C‑367/09, non ancora pubblicata nella Raccolta, paragrafi 33‑49), le disposizioni previste all’art. 4, nn. 1‑3, letto in combinato con l’art. 1, nn. 1 e 2, del medesimo regolamento debbono considerarsi come una base legale pertinente e sufficiente per qualunque misura intesa a revocare un vantaggio indebitamente ottenuto mediante un’irregolarità e, quindi, per revocare la decisione che concede tale vantaggio.
118. Infatti, in forza dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2988/95, ogni irregolarità comporta in linea generale la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto mediante, in particolare, l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percepiti. Parimenti, conformemente all’art. 4, n. 3, di tale regolamento, gli atti per i quali viene dimostrato che hanno come scopo il conseguimento di un vantaggio contrario agli obiettivi del diritto comunitario applicabile nella fattispecie, creando artificialmente le condizioni necessarie per ottenere detto vantaggio, comportano, a seconda dei casi, il mancato conseguimento oppure la revoca del vantaggio stesso. Inoltre, dall’art. 1, n. 1, letto in combinato con l’art. 4, n. 5, del detto regolamento, risulta che le misure intese a revocare un vantaggio indebitamente ottenuto mediante un’irregolarità non sono considerate sanzioni. Infine, secondo una consolidata giurisprudenza, comunque, anche in assenza di specifiche disposizioni a tal fine, dai principi generali del diritto comunitario discende che l’amministrazione è in linea di principio autorizzata a revocare con effetto retroattivo un atto amministrativo favorevole adottato illegalmente (v., in questo senso, sentenza del Tribunale 20 novembre 2002, causa T‑251/00, Lagardère e Canal+/Commissione, Racc. pag. II‑4825, punti 138‑140, e la giurisprudenza ivi citata), principi generali ai quali, in particolare, l’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2988/95 si limita a dare attuazione a livello di diritto secondario.
119. Ciò considerato, si deve disattendere l’argomento principale della Commissione secondo cui la decisione impugnata, la quale è esattamente intesa a revocare la decisione di concessione in quanto l’IPK avrebbe ottenuto irregolarmente il contributo finanziario controverso in ragione di un accordo collusivo con il funzionario competente, il sig. Tzoanos, non rientra nell’ambito di applicazione del regolamento n. 2988/95. Pertanto, poiché le pertinenti disposizioni del detto regolamento costituiscono la base legale specifica della decisione impugnata, si rende necessario valutare se tale decisione riposa, implicitamente, sull’art. 119, n. 2, del regolamento finanziario, sul principio fraus omnia corrumpit o su un’altra norma di diritto comunitario.
120. Si deve pertanto esaminare se la Commissione ha correttamente concluso per l’esistenza di un’irregolarità imputabile alla IPK.
2. Sulla nozione di irregolarità ai sensi dell’art. 4, nn. 1‑3 in combinato disposto con l’art. 1, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2988/95
121. A tenore dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95 costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità.
122. Come risulta dall’art. 109, n. 1, del regolamento finanziario, la concessione di sovvenzioni è, in particolare, soggetta ai principi di trasparenza e di parità di trattamento il che presuppone che, tenuto conto del limitato bilancio disponibile per finanziare siffatte sovvenzioni, i potenziali richiedenti del sostegno finanziario vengano trattati in modo uguale per quanto riguarda, da un lato, la comunicazione, nell’invito a presentare proposte, di informazioni pertinenti sui criteri di selezione dei progetti da presentare e, dall’altro lato, la valutazione comparativa dei detti progetti che si conclude con la loro selezione e la concessione della sovvenzione. Tale disposizione è pertanto espressione del principio generale di parità di trattamento (sentenza della Corte 19 ottobre 1977, cause riunite 117/76 e 16/77, Ruckdeschel e a., Racc. pag. 1753, punto 7, e 13 dicembre 1984, causa 106/83, Sermide, Racc. pag. 4209, punto 28), la cui particolare importanza è stata sottolineata nel contiguo settore della aggiudicazione delle gare di pubblico appalto (sentenze della Corte 27 novembre 2001, cause riunite C‑285/99 e C‑286/99, Lombardini e Mantovani, Racc. pag. I‑9233, punto 37, e 19 giugno 2003, causa C‑315/01, GAT, Racc. pag. I‑6351, punto 73), specie per quanto riguarda il dovere dell’autorità aggiudicatrice di rispettare la parità di trattamento e le pari opportunità di tutti gli offerenti (v. sentenza del Tribunale 17 marzo 2005, causa T‑160/03, AFCon Management Consultants e a./Commissione, Racc. pag. II‑981, punto 75, e giurisprudenza ivi citata).
123. Tenuto conto del carattere fondamentale dei principi di trasparenza e di parità di trattamento, il Tribunale considera che essi si applicano, mutatis mutandis, ai procedimenti di concessione di sovvenzioni a carico del bilancio comunitario (v., in questo senso, sentenza del Tribunale 13 marzo 2003, causa T‑125/01, José Martí Peix/Commissione, Racc. pag. II‑865, punto 113), indipendentemente dal fatto che il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 356, pag. 1), applicabile ai fatti al momento dell’adozione della decisione di concessione, non menzionava ancora esplicitamente i suddetti principi.
124. Infatti, in materia di bilancio, in quanto corollario del principio di parità di trattamento, l’obbligo di trasparenza ha fondamentalmente lo scopo di garantire l’assenza di rischi di favoritismo e arbitrarietà da parte dell’autorità di bilancio. Esso implica che tutte le condizioni e modalità del procedimento di concessione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca specie nell’invito a presentare proposte. Quindi tutte le informazioni pertinenti per la buona comprensione dell’invito a presentare proposte debbono essere messe, appena possibile, a disposizione di tutti gli operatori potenzialmente interessati a partecipare a un procedimento per la concessione di sovvenzioni, in modo da consentire, da un lato, a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e di interpretarle allo stesso modo e, dall’altro, all’autorità di bilancio di verificare effettivamente se i progetti presentati rispondano ai criteri di selezione e di attribuzione previamente comunicati (v., in questo senso e per analogia, sentenza del Tribunale 12 marzo 2008, causa T‑345/03, Evropaïki Dynamiki/Commissione, Racc. pag. II‑341, punti 142‑145).
125. Pertanto, ogni violazione delle pari opportunità e del principio di trasparenza costituisce un’irregolarità che inficia il procedimento di concessione (v., in questo senso e per analogia, sentenza Evropaïki Dynamiki/Commissione, punto 124 supra, punto 147).
126. Quindi, l’ottenimento di un contributo finanziario a carico del bilancio generale delle Comunità, come il contributo finanziario controverso, mediante un comportamento collusivo, manifestamente in contrasto con le tassative prescrizioni che disciplinano la concessione di siffatti contributi, tra il richiedente del sostegno finanziario e il funzionario preposto alla preparazione dell’invito a presentare proposte nonché alla valutazione e alla selezione del progetto da finanziare, è costitutivo di un’irregolarità ai sensi dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2988/95, senza che si renda necessario valutare se tale comportamento soddisfi anche i criteri della corruzione attiva o passiva o di un’infrazione ad un’altra norma di natura penale. Si deve a questo proposito ricordare che la Commissione rimprovera alla IPK di aver ottenuto irregolarmente, cioè stringendo un accordo collusivo con il sig. Tzoanos, funzionario preposto alla gestione della linea di bilancio destinata al finanziamento di progetti nel settore del turismo e dell’ambiente, delle informazioni riservate sul modo con il quale si doveva procedere per avere la garanzia di ottenere il contributo finanziario controverso.
127. Si deve pertanto esaminare se gli elementi di prova presentati dalla Commissione siano idonei a dimostrare la censurata irregolarità.
3. Sulla prova dell’irregolarità
128. Nella specie, la Commissione, sulla quale grava l’onere della prova, ha fornito sia nella decisione impugnata come pure nelle sue osservazioni scritte nel corso del procedimento una serie di elementi di prova, la cui veridicità non è contestata in quanto tale dalla IPK, per dimostrare che quest’ultima ha attivamente partecipato ad un accordo collusivo con il sig. Tzoanos, avente ad oggetto l’irregolare concessione del contributo finanziario controverso.
129. Pertanto, in primo luogo, è pacifico che il bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992, che contava un totale di 1 585 pagine, enunciava in una sola frase, nell’ultimo capoverso della pagina 659, che «un importo di almeno ECU 530 000 [sarebbe stato utilizzato] come sostegno per la creazione di una rete di informazione sui progetti di turismo ecologico in Europa». L’invito a presentare proposte al fine di sostenere progetti nel settore del turismo e dell’ambiente non prevedeva tuttavia in concreto la creazione di una rete di informazione sui progetti di turismo ecologico in Europa, ma si limitava a constatare, in modo generale che «la Commissione prevedeva di destinare 2 milioni di ECU a tale programma» e che «circa 25 progetti sarebbero stati selezionati tra le proposte ricevute» che potevano essere ammesse al sostegno finanziario della Comunità a concorrenza del 60% dei costi. Inoltre, i criteri di scelta considerati al punto D dell’invito a presentare proposte, che concretizzavano i temi dei progetti ai quali sarebbe stata data priorità, non facevano riferimento alla creazione di una siffatta rete di informazioni, cioè ad una banca dati quale quella proposta dal progetto Ecodata. Il sig. Tzoanos, funzionario incaricato della preparazione dell’invito a presentare proposte era palesemente in grado di istituire tale legame con il bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992.
130. Da ciò il Tribunale deduce che la tesi secondo cui la proposta del progetto Ecodata riposava su informazioni riservate fornite previamente e irregolarmente dal sig. Tzoanos, cioè su una siffatta proposta preparata da lui stesso, e successivamente trasmessa sia alla 01‑Pliroforiki, sia direttamente alla IPK, è del tutto plausibile e suffragata. Infatti, come affermato dalla Commissione, solo tale tesi è idonea a spiegare il fatto che la IPK sia stata l’unico operatore ad aver presentato una domanda di sostegno finanziario per la creazione di una base dati per progetti di turismo ecologico. In particolare, lo Studienkreis, che era un operatore sperimentato in materia, non ha presentato una siffatta domanda quand’anche avesse già collaborato con la Commissione nell’ambito di un progetto analogo e aveva pertanto tutto l’interesse a farlo. È pertanto molto probabile che il sig. Tzoanos abbia deliberatamente redatto l’invito a presentare proposte in modo da non far apparire apertamente il nesso con l’ultima frase figurante a pag. 659 del bilancio generale definitivo per l’esercizio 1992 e per consentire così alla IPK e alla 01‑Pliroforiki, grazie alle suddette informazioni confidenziali, di essere gli unici operatori a proporre un siffatto progetto.
131. In secondo luogo, la IPK ha riconosciuto di essere stata contattata dalla 01‑Pliroforiki in merito ad un progetto di una base dati per progetti di turismo ecologico e di aver presentato presso la Commissione, il 22 aprile 1992, con lettera recante la sua intestazione, una domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata, il cui contenuto corrispondeva essenzialmente alla bozza di progetto che era stata preparata e che le era stata inviata il 20 aprile 1992, cioè solo due giorni prima della presentazione di tale domanda, dalla 01‑Pliroforiki. La IPK ha ripreso in modo identico la descrizione del suddetto progetto in tale bozza, nonché l’importo totale della domanda di sostengo finanziario proposto che ammontava a ECU 600 000, cioè il 60% su un totale di costi per un milione di ECU. Si è limitata ad aggiungere una prestazione supplementare intitolata «raccolta di informazioni» del costo di ECU 250 000 per modificare così la ripartizione dei costi delle differenti prestazioni proposte. Questi fatti contraddicono pertanto chiaramente la tesi iniziale della IPK, secondo cui essa stessa aveva ampiamente elaborato il contenuto della proposta del progetto Ecodata (v. punto 53 supra).
132. In terzo luogo, da un elenco prodotto dalla Commissione – che riproduce date di incontri figuranti, in particolare, nell’agenda del sig. Tzoanos sequestrata dalla polizia belga – risulta che i sigg. Freitag e Franck avevano incontrato il sig. Tzoanos a più riprese nel periodo dal 18 marzo 1992 al 25 novembre 1992 e in particolare almeno tre volte prima della presentazione, il 22 aprile 1992, della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata, cioè il 18 marzo 1992 (incontro tra i sigg. Freitag e Tzoanos), il 3 aprile 1992 (incontro tra i sigg. Franck e Tzoanos) e il 6 aprile 1992 (incontro tra i sigg. Freitag e Tzoanos). La IPK non ha contestato questi fatti in quanto tali e si è limitata a sostenere che, da un lato, tali incontri non avevano avuto ad oggetto il progetto Ecodata e che, dall’altro lato, non conosceva, in tale fase, né la 01‑Pliroforiki, né l’esistenza di un legame tra quest’ultima e il sig. Tzoanos. Cionondimeno, contrariamente a tali fatti dimostrati, in un telefax indirizzato al sig. von Moltke il 31 marzo 1993, il sig. Freitag ha affermato, a nome della IPK, di non aver avuto alcun contatto con il sig. Tzoanos durante la fase preparatoria della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata.
133. In tale telefax, il sig. Freitag ha inoltre spiegato che la IPK era da più di venti anni operante nel settore del turismo ecologico il che lo avrebbe indotto a presentare il progetto Ecodata. Nell’ambito della preparazione di tale progetto, la IPK avrebbe cercato e trovato soci particolarmente idonei a cooperare con lei nell’esecuzione di tale progetto, tra cui la 01‑Pliroforiki. Sarebbe su questa base che la IPK avrebbe elaborato la proposta dall’esecuzione del progetto Ecodata. Orbene, si deve constatare che quest’ultima affermazione è contraddetta dai fatti enunciati supra, al punto 131, che dimostrano che la IPK, dopo essere stata contattata dalla 01‑Pliroforiki, aveva convenuto con quest’ultima di ripartirsi i compiti circa la presentazione del progetto Ecodata e che aveva essenzialmente riprodotto, nella sua domanda di sostegno finanziario sotto la sua intestazione, una bozza di progetto trasmessa dalla 01‑Pliroforiki il 20 aprile 1992.
134. Da ciò consegue che la Commissione ha sufficientemente dimostrato che, a seguito della decisione di concessione, la IPK ha attivamente cercato, mediante dichiarazioni menzognere, di nascondere ai superiori gerarchici del sig. Tzoanos le vere circostanze all’origine della presentazione della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata.
135. In quarto luogo, dalla domanda di sostegno finanziario della IPK risulta che il sig. Franck era uno degli esperti nominati dalla IPK per dare esecuzione al progetto Ecodata. Peraltro, la Commissione ha prodotto un documento intestato della società ETIC, dove viene annunciata «la presenza a Bruxelles a partire dal maggio 1992 della ETIC Headquarters» e figurano i nomi dei sigg. Franck e Freitag, da un lato, nella parte riservata alla loro firma congiunta e, dall’altro lato, a fondo pagina, con l’indicazione delle loro rispettive qualifiche di direttore esecutivo e di direttore generale della medesima società. Inoltre, da un messaggio di posta elettronica dell’8 settembre 1993, indirizzato dal sig. Freitag al sig. Franck risulta che il sig. Freitag aveva chiesto a quest’ultimo, in particolare, di fermare ogni attività commerciale a nome della «ETIC, European Travel Intelligence Center, European Travel Monitor e della IPK» e di esprimere il suo accordo scritto sulla liquidazione immediata della «ETIC – Headquarter S.A. Luxembourg». Infine, in un opuscolo intitolato «European Travel Monitor n. 1/1992 – Update» edito dalla ETIC, viene fatto riferimento alla pag. 13, sotto la rubrica «News from ETIC», a un nuovo socio della ETIC ad Atene. Infatti, la Etic avrebbe designato il Lex Group come rappresentante in Grecia a partire dal giugno 1992 e la sig.ra Sapountzaki sarebbe la persona di contatto responsabile per la clientela. Orbene, non è controverso che, da un lato, la sig.ra Sapountzaki era la fidanzata e, successivamente, la moglie del sig. Tzoanos e, dall’altro lato, la Lex Group era una società creata da quest’ultimo e nella quale egli all’epoca deteneva una partecipazione del 10% (sentenza Tzoanos/Commissione, punto 72 supra, punto 65). A questo proposito, la IPK si limita infatti ad affermare che non aveva conoscenza di tali legami tra la sig.ra Sapountzaki e il sig. Tzoanos e tra quest’ultimo e il Lex Group.
136. Sulla base di quanto considerato ai punti 132 e 135 supra, il Tribunale conclude che, contrariamente a quanto sostenuto dalla IPK, durante il periodo dall’aprile 1992 al settembre 1993, il sig. Franck intratteneva strette relazioni contrattuali e professionali con il sig. Freitag, sia in seno alle società «ETIC Headquarters Bruxelles» e «ETIC – Headquarter S.A. Luxembourg» come pure nella qualità di quest’ultimo di direttore e proprietario della IPK, in nome per conto della quale il sig. Franck aveva allacciato contatti con la Commissione, ivi compresi quelli nel contesto della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata. Questa constatazione è peraltro corroborata dalla testimonianza resa il 26 febbraio 1996 dal sig. Tzoanos dinanzi alla polizia belga, nella quale egli ha confermato la partecipazione del sig. Franck ad una riunione vertente sul progetto Ecodata, tenutasi nel novembre 1992, nonché dall’elenco che riporta gli incontri tra i sigg. Franck e Tzonaos svoltisi tra il 3 aprile e il 9 novembre 1992 e che si erano tenuti sia durante le pause di mezzogiorno, sia al di fuori degli orari di ufficio.
137. Ciò considerato, l’affermazione della IPK secondo cui il sig. Franck non sarebbe stato mai il collaboratore o il rappresentante della IPK e che avrebbe agito presso il sig. Tzoanos senza l’autorizzazione di quest’ultima, va disattesa.
138. Alla luce dell’insieme dei fatti di cui sopra, deve ugualmente respingersi l’affermazione non dimostrata della IPK secondo cui gli incontri tra i sigg. Freitag e/o Franck e il sig. Tzoanos durante il periodo intercorrente tra la pubblicazione dell’invito a presentare proposte, il 26 febbraio 1992, e la presentazione da parte della IPK della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata, il 22 aprile 1992, non avrebbero avuto ad oggetto il procedimento in corso di invito a presentare proposte, poiché tale procedimento, in tale fase, costituiva un soggetto di grande interesse e attualità da parte di entrambi. Tale affermazione è tanto meno attendibile dato che parallelamente o a seguito di tali incontri, la IPK ha stabilito i contatti con la 01‑Pliroforiki – i cui legami con il sig. Tzoanos in tale epoca, nell’ambito di un altro progetto, non sono contestati (sentenza Tzoanos/Commissione, punto 72 supra, punti 213 e 252‑254), anche se la IPK sostiene di non essere stata in tale epoca a conoscenza di tali legami – e che tale contatto è approdato alla preparazione congiunta e alla presentazione da parte della IPK della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata e infine, su proposta del sig. Tzoanos, alla decisione di concessione a favore del detto progetto. La IPK non ha neppure rimesso in discussione l’argomento della Commissione secondo cui la 01‑Pliroforiki, da sola, non avrebbe potuto essere ammessa al contributo finanziario controverso, ragione per la quale la IPK sarebbe stata scelta come richiedente e gestore principale del progetto Ecodata.
139. La IPK contesta soprattutto la veridicità della testimonianza che il sig. Franck ha reso il 19 gennaio 1996 dinanzi ai sigg. von Moltke (direttore generale della DG XXIII) e Brumter (assistente del direttore generale), quale riassunta in una «nota di dossier» intestata della DG XXIII, la cui autenticità è stata confermata dalla Commissione mediante la produzione di una nota di trasmissione del 25 gennaio 1996, firmata dal sig. von Moltke. Secondo la IPK, infatti, il sig. Franck sarebbe stato indotto a rendere false dichiarazioni a danno della IPK per nuocere al sig. Freitag. Tenuto conto dei fatti esposti ai punti 132 e 135 supra, è tuttavia attendibile che il sig. Franck abbia confermato, in tale testimonianza, i suoi stretti rapporti contrattuali e professionali con il sig. Freitag durante gli anni 1992 e 1993, in particolare tramite la società «ETIC Headquarters Bruxelles» fintantoché tale relazione non è terminata nel settembre 1993 su iniziativa del sig. Freitag.
140. La IPK respinge in particolare le seguenti affermazioni del sig. Franck che costituiscono il fondamento essenziale del nono comma, lett. e), della decisione impugnata:
«Un testo completo di domande di [contributo finanziario] comprendente la descrizione del progetto [Ecodata] e la ripartizione del lavoro tra i subappaltanti sarebbe stato inviato dal sig. Tzoanos al sig. Freitag che conosceva da un certo tempo. Il ruolo del sig. Freitag si sarebbe limitato a fare trascrivere tale testo su carta intestata a suo nome e a rinviarlo alla Commissione. A tale momento non era prevista alcuna partecipazione del sig. Freitag all’esecuzione del progetto. [Per contro] una percentuale del 10% del volume del progetto (ECU 530 000) sarebbe stata prevista quale contropartita della semplice presentazione del fascicolo [al] sig. Tzoanos. Il restante 90% (ECU 477 000) veniva ripartito tra i differenti subappaltanti tra cui, in particolare, la 01‑Pliroforiki».
141. Il Tribunale considera che la sola constatazione secondo la quale in sostanza sarebbe stato il sig. Tzoanos e non la 01‑Pliroforiki (v. punto 131 supra) a trasmettere al sig. Freitag e/o alla IPK la bozza del progetto Ecodata non rimette in discussione la credibilità di tale testimonianza la quale, per il resto, si inserisce perfettamente nella dinamica storica dei fatti quale esposta supra ai punti 129‑139. In particolare coincide con il fatto che, da un lato, il sig. Tzoanos aveva incontrato a più riprese i sigg. Freitag e Franck nel corso del procedimento di invito a presentare proposte e prima della presentazione da parte della IPK della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata (v. supra punto 132) e, dall’altro lato, a quest’epoca, nell’ambito di un altro progetto, il sig. Tzoanos intratteneva rapporti con la 01‑Pliroforiki (sentenza Tzoanos/Commissione, punto 72 supra, punti 213 e 252‑254), di cui auspicava manifestamente promuovere la partecipazione attiva al progetto Ecodata. Tenuto conto di tali rapporti è pertanto possibile che il sig. Franck non abbia più chiaramente differenziato, al momento della sua testimonianza del 19 gennaio 1996, i ruoli che il sig. Tzoanos e la 01‑Pliroforiki avevano rispettivamente giocato durante il procedimento di invito a presentare proposte. A prescindere da tutto quanto sopra precede, il fatto che la 01‑Pliroforiki abbia inviato alla IPK, il 20 aprile 1992, una bozza di progetto non esclude che questa bozza provenisse originariamente dalla penna del sig. Tzoanos stesso, il che, alla luce di quanto precede, è del resto fortemente probabile.
142. Peraltro, nella testimonianza resa alla polizia belga dal sig. Freitag, quest’ultimo ha affermato che nel corso di una riunione tenutasi nel novembre 1992 con il sig. Tzoanos, alla quale aveva partecipato, tra altri, anche la 01‑Pliroforiki – come confermato dal sig. Tzoanos stesso nella testimonianza da lui resa dinanzi alle medesime autorità – quest’ultimo aveva insistito affinché la 01‑Pliroforiki divenisse il beneficiario principale del contributo finanziario controverso e la IPK ne ricevesse solo il 10%. Pur contestando tale versione dei fatti nella sua testimonianza, sostenendo che era stato il sig. Freitag ad aver fatto la proposta di ricevere una commissione del 10% per la gestione del progetto Ecodata, il sig. Tzoanos ha cionondimeno confermato la cifra di ECU 477 000 che avrebbe dovuto essere stata ripartita, in fasi differenti, tra gli altri soci del detto progetto, ivi compresa la 01‑Pliroforiki. Orbene, tale cifra e tale ripartizione corrispondono esattamente a quelle evocate nella testimonianza del sig. Franck di cui è pure dimostrata la partecipazione a tale riunione (v. punto 136 supra). A questo proposito la IPK si limita a contestare che tale prevista ripartizione dei fondi del contributo finanziario controverso sarebbe stato il risultato di un accordo collusivo tra i sigg. Tzoanos e Freitag stretto prima dell’adozione della decisione di concessione, tesi corrispondente alla presentazione dei fatti da parte del sig. Franck. Infatti, secondo la IPK, in occasione della riunione del 24 novembre 1992, il sig. Tzoanos avrebbe tentato per la prima volta di ingerirsi nell’esecuzione del progetto Ecodata insistendo su una siffatta ripartizione dei compiti e dei fondi, al che la IPK si sarebbe opposta.
143. Il Tribunale ritiene tuttavia che, tenuto conto dell’insieme degli indizi e delle prove in precedenza esposte e valutate, tale esposizione dei fatti da parte della IPK non è né credibile né tale da mettere in discussione la versione dei fatti esposta dal sig. Franck. Pertanto è poco plausibile che il sig. Franck abbia reso false dichiarazioni al solo scopo di nuocere al sig. Freitag, tanto più che la versione dei fatti da lui presentata concorda con la dinamica storica esposta supra ai punti 129‑139. Parimenti, la circostanza che la IPK si sarebbe successivamente opposta alla ripartizione dei compiti e dei fondi nell’ambito del progetto Ecodata non è in contrasto con tale valutazione dal momento che, come credibilmente affermato dal sig. Franck, contrariamente a quanto era stato concordato inizialmente con il sig. Tzoanos, «ad un certo momento, nell’autunno 1992, il sig. Freitag non accettava più di organizzare il progetto [Ecodata] quale previsto dal sig. Tzoanos». Infatti, secondo il sig. Franck «essendo lui stesso beneficiario del [contributo finanziario controverso], [il sig. Freitag] intendeva eseguirlo a modo suo» e «riteneva che la sua percentuale era troppo debole rispetto al rischio assunto». La circostanza che la IPK aveva modificato la ripartizione dei costi nella domanda di sostengo finanziario per il progetto Ecodata per proporre un servizio supplementare di raccolta di informazioni (v. punto 131 supra) costituisce pertanto un primo indizio circa la sua volontà di partecipare all’attuazione del detto progetto in modo più intenso di quanto era stato inizialmente previsto dalla 01‑Pliroforiki, cioè dal sig. Tzoanos. Infine, il fatto che nella sua testimonianza il sig. Franck abbia confermato le affermazioni della IPK secondo cui all’epoca della preparazione della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata, il sig. Freitag non conosceva ancora né la 01‑Pliroforiki né i suoi rapporti con il sig. Tzoanos, non contraddice la tesi plausibile secondo cui egli avrebbe stretto un accordo collusivo con il sig. Tzoanos per presentare una siffatta domanda sulla base di uno schizzo fornito da parte di tale società, cioè dal sig. Tzoanos stesso, e che tale società avrebbe dovuto beneficiare, a tenore di tale accordo, della maggior parte dei fondi da ripartire.
144. Alla luce dell’insieme delle considerazioni di cui sopra, si deve pertanto concludere che la Commissione ha fornito sufficienti elementi di prova a sostegno della tesi secondo cui la IPK aveva ottenuto il contributo finanziario controverso grazie ad un accordo collusivo con il sig. Tzoanos. Tale valutazione non è inficiata dagli elementi a favore dedotti dalla IPK (v. punti 67‑69 supra), poiché l’assenza di risultati delle istruttorie penali nei confronti del sig. Freitag a livello nazionale e le pressioni esercitate sulla IPK dal sig. von Moltke fin dall’estate del 1992 (sentenza IPK-München/Commissione, punto 23 supra, punto 75) non contraddicono l’esistenza di un siffatto accordo collusivo segreto fin dal mese di marzo 1992. Infine, in tali condizioni, non si rende necessario valutare la forza probatoria degli altri elementi di prova invocati dalla Commissione o procedere a misure di organizzazione del procedimento o di istruzione, ovvero a audizioni di testimoni.
145. Di conseguenza è sufficientemente dimostrato che la IPK ha partecipato attivamente ad un’irregolarità ai sensi dell’ art. 4, nn. 1‑3, in combinato disposto con l’art. 1, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2988/95 e che quindi la Commissione era, in linea di principio, legittimata a revocare la decisione di concessione e a chiedere alla IPK il rimborso della prima tranche del contributo finanziario controverso.
146. Si deve tuttavia esaminare se la prescrizione delle azioni giudiziarie ai sensi dell’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 ostava all’adozione della decisione impugnata.
4. Sulla prescrizione delle azioni giudiziarie ai sensi dell’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95
147. Per quanto riguarda la questione dell’applicabilità al caso di specie della regola di prescrizione prevista dall’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95, si deve ricordare la giurisprudenza secondo la quale tale regola è applicabile sia alle irregolarità che comportano l’imposizione di una sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 5 del medesimo regolamento sia a quelle oggetto di una misura amministrativa ai sensi dell’art. 4 dello stesso regolamento, misura che ha per oggetto la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto senza tuttavia presentare il carattere di una sanzione (v. sentenze della Corte 15 gennaio 2009, causa C‑281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, Racc. pag. I‑91, punto 18, e 29 gennaio 2009, cause riunite da C‑278/07 a C‑280/07, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., Racc. pag. I‑457, punto 22, e la giurisprudenza ivi citata; sentenza del Tribunale 15 ottobre 2008, causa T‑375/05, Le Canne/Commissione, Racc. pag. II-217, punto 64, e la giurisprudenza ivi citata; v. altresì punto 118 supra).
148. La Corte ha altresì avuto modo di giudicare che, adottando il regolamento n. 2988/95 e, in particolare, l’art. 3, n. 1, primo comma, di quest’ultimo, il legislatore comunitario ha inteso stabilire una norma generale sulla prescrizione applicabile in materia, con la quale intendeva, da una parte, definire un termine minimo applicato in tutti gli Stati membri, e, d’altra parte, rinunciare alla possibilità del recupero di somme indebitamente percepite a carico del bilancio comunitario dopo lo spirare di un periodo di quattro anni successivo al compimento delle irregolarità che colpiscono i pagamenti controversi. Ne risulta che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, ogni vantaggio indebitamente percepito a carico del bilancio comunitario, in linea di principio e fatta eccezione per i settori per i quali il legislatore comunitario ha previsto un termine inferiore, può essere recuperato dalle autorità competenti degli Stati membri entro un termine di quattro anni. Quanto alla sorte dei vantaggi indebitamente percepiti a carico del bilancio comunitario a motivo di irregolarità commesse prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, la Corte ha precisato che, con l’adozione dell’art. 3, n. 1, di tale regolamento e fatto salvo il n. 3 di tale articolo, il legislatore comunitario ha stabilito in tal modo una norma sulla prescrizione generale con cui ha intenzionalmente ridotto a quattro anni il periodo durante il quale le autorità degli Stati membri, agendo in nome e per conto del bilancio comunitario, dovrebbero o avrebbero dovuto recuperare siffatti vantaggi indebitamente percepiti (sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., punto 147 supra, punti 27‑29).
149. La Corte ha da ciò infine dedotto che, in applicazione dell’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, ogni somma indebitamente percepita da parte di un operatore a motivo di un’irregolarità anteriore all’entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, in linea di principio, deve ritenersi non più dovuta per intervenuta prescrizione se non è stato adottato alcun atto sospensivo nei quattro anni successivi alla commissione di una siffatta irregolarità, ove, ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del medesimo regolamento, viene considerato atto sospensivo un atto dell’autorità competente portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire la detta irregolarità (sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., punto 147 supra, punto 32).
150. Il Tribunale ritiene che questi principi mutatis mutandis si applicano quando, in forza dell’art. 4, nn. 1‑3, in combinato disposto con l’art. 1, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2988/95, la misura controversa è stata adottata dalla Commissione, poiché il detto regolamento è una normativa generale rivolta ad ogni autorità sia nazionale che comunitaria soggetta agli obblighi di buona gestione finanziaria e di controllo dell’utilizzo dei mezzi di bilancio delle Comunità per le finalità previste, quali quelle contemplate al terzo e tredicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 2988/95.
151. Da ciò consegue che l’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 è applicabile nel caso di specie, anche quando i fatti all’origine dell’irregolare ottenimento del contributo finanziario controverso sono anteriori all’entrata in vigore del detto regolamento.
152. La Commissione sostiene tuttavia che, anche supponendo che l’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 fosse applicabile, la prescrizione non era maturata al momento dell’adozione della decisione impugnata. Infatti, l’irregolarità controversa avrebbe un carattere permanente o ripetuto ai sensi del secondo comma di tale disposizione dato che, contrariamente al suo dovere di informazione e di lealtà nei confronti della Commissione, la IPK negherebbe fino a tutt’oggi di aver partecipato ad un accordo collusivo per l’irregolare ottenimento del contributo finanziario controverso.
153. Si deve a questo proposito ricordare che un’irregolarità è permanente o ripetuta ai sensi dell’art. 3, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, quando viene commessa da un operatore comunitario che trae vantaggi economici da un insieme di operazioni simili che violano la stessa disposizione del diritto comunitario (sentenza della Corte 11 gennaio 2007, causa C‑279/05, Vonk Dairy Products, Racc. pag. I‑239, punti 41 e 44).
154. Orbene, nella specie, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, l’irregolarità ascritta alla IPK, che consiste nell’aver partecipato ad un accordo collusivo con il sig. Tzoanos inteso ad ottenere il contributo finanziario controverso, non può essere considerata permanente o ripetuta ai sensi della detta disposizione.
155. Infatti, tale irregolarità si è prodotta all’atto della presentazione da parte della IPK della domanda di sostegno finanziario per il progetto Ecodata ed è stata consumata sia all’atto dell’adozione della decisione di concessione, che comportava l’impegno dell’autorità di bilancio di versarle il contributo finanziario controverso, sia, al più tardi, al momento in cui la IPK ha firmato e inviato alla Commissione la dichiarazione del beneficiario (v. punto 13 supra), che rende così tale impegno giuridicamente vincolante.
156. Ciò considerato poco conta che la IPK abbia fino a tutt’oggi mantenuto la sua domanda negando, reiteratamente, la sua partecipazione all’irregolarità controversa, cioè la sua esistenza, poiché tale domanda trova il suo fondamento giuridico nei fatti perpetratisi e conclusisi nel 1992 (v., in questo senso e per analogia, sentenza La Canne/Commissione, punto 147 supra, punti 65‑67).
157. Peraltro, la circostanza di aver iterativamente contestato tali fatti, non solo nei confronti della Commissione, ma anche dinanzi ai giudici dell’Unione – per quanto criticabile possa essere nei confronti delle constatazioni di cui supra ai punti 129‑144 e del dovere di informazione e di lealtà del beneficiario di un contributo finanziario comunitario (v., in questo senso, sentenza José Martí Peix/Commissione, punto 123 supra, punto 52) – non costituisce comunque un comportamento irregolare identico o simile alla iniziale irregolarità controversa né un comportamento che viola le medesime disposizioni di diritto comunitario ai sensi della giurisprudenza citata supra al punto 153.
158. Di conseguenza, l’art. 3, n. 1, secondo comma, prima frase, del regolamento n. 2988/95, non è nella presente fattispecie applicabile.
159. Da ciò consegue che il termine di prescrizione di quattro anni ai sensi dell’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 decorreva o a partire dal 22 aprile 1992, data alla quale la IPK ha presentato la domanda di contributo finanziario per il progetto Ecodata o a partire dal 4 agosto 1992, data dell’adozione delle decisione di concessione ovvero al più tardi a partire dal 3 settembre 1992, data alla quale la IPK ha firmato e inviato alla Commissione la dichiarazione del beneficiario (v. punto 13 supra). Da ciò consegue che tale termine sarebbe scaduto nel primo caso, il 22 aprile 1996, nel secondo, il 4 agosto 1996, e nel terzo, il 23 settembre 1996. Orbene, a prescindere dalla questione quale di queste date debba considerarsi pertinente ai fini del calcolo del termine di prescrizione quadriennale nel caso di specie, è giocoforza constatare che la decisione impugnata è stata adottata il 13 marzo 2005, cioè molto tempo dopo la scadenza del detto termine, salvo considerare che tale termine sia stato sospeso ai sensi dell’art. 6 del regolamento n. 2988/95 o interrotto ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, prima frase, del medesimo regolamento.
160. Si deve a questo proposito innanzitutto constatare che, come riconosciuto dalla Commissione rispondendo ad un quesito scritto rivoltole dal Tribunale, l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 2988/95 si applica solo alle sanzioni e non alle misure amministrative e che, comunque, nella specie, essanon ha adottato atti intesi a sospendere il termine di prescrizione.
161. Si deve poi stabilire se tale termine sia stato interrotto da atti di natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità controversa adottati dalla Commissione ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, prima frase, del regolamento n. 2988/95. Infatti, tale disposizione richiede l’esistenza di «un atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità» di cui trattasi.
162. Secondo la Commissione, la decisione di diniego 3 agosto 1994 costituisce un siffatto atto interruttivo del termine quadriennale di prescrizione. È giocoforza tuttavia constatare che anche supponendo che l’argomento della Commissione fosse fondato e che tale termine decorresse ex novo a partire dal 3 agosto 1994, esso sarebbe scaduto in mancanza di un nuovo atto interruttivo il 3 agosto 1998. Inoltre, sia dalla sentenza IPK-München/Commissione, punto 23 supra (punti 90 e 91), come pure dalla sentenza IPK‑München e Commissione, punto 28 supra (punti 67‑71), risulta che la decisione di diniego 3 agosto 1994 non aveva ad oggetto l’irregolarità controversa, cioè l’accordo collusivo con il sig. Tzoanos e che, pertanto, tale irregolarità non costituiva l’oggetto del primo procedimento contenzioso che era limitato alla questione della cattiva esecuzione del progetto Ecodata che ha indotto la Commissione a negare il versamento della seconda tranche del contributo finanziario controverso. Ciò considerato, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione, non è possibile qualificare la decisione di diniego 3 agosto 1994 atto avente natura istruttoria o volto a perseguire l’irregolarità controversa quale rimproverata alla IPK nella decisione impugnata.
163. Del resto, neppure gli atti di procedura intrapresi dalla Commissione durante il primo procedimento contenzioso per far constatare a posteriori dal giudice dell’Unione l’irregolarità controversa costituiscono atti interruttivi del termine quadriennale di prescrizione.
164. Se è vero che tali atti sono stati portati a conoscenza della IPK in quanto ricorrente nel suddetto procedimento, essi non avevano però ad oggetto un’istruttoria dell’irregolarità controversa, né erano volti a perseguirla, ma si limitavano a informare il giudice dell’Unione di nuovi fatti e elementi probatori per rafforzare gli argomenti a difesa della legittimità della decisione di diniego 3 agosto 1994, la quale non si riferiva all’irregolarità qui in esame. Infatti, è pacifico che in questa fase la Commissione non aveva ancora avviato il procedimento amministrativo inteso a istruire o a perseguire l’irregolarità controversa. Orbene, come constatato dal Tribunale al punto 92 della sentenza IPK-München/Commissione, punto 23 supra, la Commissione, se aveva ritenuto, dopo aver adottato la decisione di diniego 3 agosto 1994, che i nuovi indizi da lei invocati fossero stati sufficienti per concludere per l’esistenza di un’illecita collusione tra il sig. Tzoanos, la 01‑Pliroforiki e la IPK, che ha viziato il procedimento di concessione, avrebbe potuto, invece di dedurre nel corso del primo procedimento contenzioso un motivo non menzionato nella detta decisione, revocare tale decisione e adottare una nuova decisione, recante non solo il rifiuto di pagamento delle seconda tranche del contributo finanziario, ma anche l’ordine di rimborsare la tranche già versata. Tuttavia, la Commissione ha deliberatamente omesso di procedere in tal modo e ha preferito attendere il risultato definitivo del primo procedimento contenzioso anche se il sig. von Moltke aveva già proposto il 25 gennaio 1996, a seguito della testimonianza del sig. Franck, l’avvio di un procedimento per il rimborso integrale del contributo finanziario controverso per irregolarità iniziale.
165. Di conseguenza, non essendo stato interrotto il termine di prescrizione quadriennale, al più tardi prima del 23 settembre 1996, l’azione volta a perseguire l’irregolarità controversa era già prescritta al momento dell’invio della lettera del 30 settembre 2004 (v. punto 30 supra) e dell’adozione della decisione impugnata, ai sensi dell’art. 3, n. 1, primo comma, prima frase, del regolamento n. 2988/95.
166. Il primo motivo va pertanto accolto e la decisione impugnata va annullata senza che si renda necessario esaminare gli altri motivi e censure dedotti dalla IPK.
Sulle spese
167. Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
168. La Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario, conformemente alla domanda della IPK.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 13 maggio 2005 [ENTR/01/Audit/RVDZ/ss D(2005) 11382] recante annullamento della decisione della Commissione 4 agosto 1992 (003977/XXIII/A3 – S92/DG/ENV8/LD/kz) che concede un contributo finanziario di ECU 530 000 nell’ambito del progetto Ecodata, è annullata.
2) La Commissione europea è condannata alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario.