61984C0303
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 20 februari 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Zoals bekend, zijn vanaf 1 januari 1970 de ontvangsten uit de landbouwheffingen en uit de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief eigen middelen van de Gemeenschap geworden, die de Lid-Staten innen en ter beschikking stellen van de Commissie (artikelen 3 en 6 van besluit nr. 70/243 van de Raad van 21 april 1970, PB 1970, L 94, biz. 19). Bij een op 21 december 1984 ingeschreven beroep krachtens artikel 169 EEG-Verdrag vordert de Commissie van de Bondsrepubliek Duitsland nakoming van de voorschriften betreffende de wijze van vaststellen van deze middelen. In het bijzonder verwijt zij de Duitse regering, dat zij de heffingen over de suikerproductie, zoals bedoeld in verordening nr. 700/73 van 12 maart 1973 (PB 1973, L 67, biz. 12), te laat heeft vastgesteld en gecrediteerd.
2.
Eerst zal ik het juridisch kader van de zaak onderzoeken. Volgens artikel 5 van de zojuist genoemde verordening innen de nationale autoriteiten voor 15 januari de produktieheffing van de suikerfabrikanten die hun quota nebben overschreden. De ratio van deze termijn is eenvoudig: het produktieseizoen voor suiker loopt volgens de derde overweging van de verordening van 1 juli tot 30 juni en omdat de afzet van suiker reeds voor een groot deel plaatsvindt in de loop van het produktieseizoen, dient de betaling van de heffing te beginnen in het lopende produktieseizoen. Hiertoe, zo preciseert artikel 5, lid 3, stellen de Lid-Staten uiterlijk 15 dagen voor de vermelde vervaldatum het te betalen bedrag vast, dat wil zeggen voor 31 december van het voorafgaande jaar.
Voorts is er verordening nr. 2891/77 van de Raad van 19 december 1977 (PB 1977, L 366, biz. 1), „die ten doel heeft de Gemeenschappen in staat te stellen onder zo gunstig mogelijke omstandigheden over de eigen middelen te beschikken” (voorlaatste overweging). Voor ons is in de eerste plaats artikel 1 van belang: genoemde middelen, zo bepaalt het, „worden door de Lid-Staten vastgesteld overeenkomstig hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en worden ter beschikking van de Commissie gesteld en gecontroleerd op de in deze verordening vastgestelde wijze.” Op het eerste gezicht lijkt de hier beschreven procedure uiteen te vallen in twee zelfstandige fasen, waarvan de eerste, de vaststelling, door nationale regels wordt beheerst en de tweede, het ter beschikking stellen, zich voltrekt volgens communuautaire voorschriften.
In werkelijkheid liggen de zaken anders; dit blijkt uit de artikelen 2, 9 en 10. Artikel 2 bepaalt: „Voor de toepassing van deze verordening” — dat wil zeggen ten einde de gemeenschapsmiddelen ter beschikking van de Commissie te stellen — „geldt een recht als vastgesteld zodra de overeenkomstige vordering door de bevoegde dienst of instelling van de Lid-Staat deugdelijk is geconstateerd”. Artikel 9 bepaalt: „Het bedrag van de (...) middelen wordt door iedere Lid-Staat geboekt op (...) de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist (...) is geopend.” Ten slotte bepaalt artikel 10: „De boeking (...) geschiedt uiterlijk op de 20e dag van de tweede maand na die waarin het recht is vastgesteld”.
Hoewel de procedure inhoudelijk in verschillende etappes uiteenvalt, vormt zij toch een geheel en is zij in haar geheel toevertrouwd aan de nationale autoriteiten. Op de genoemde voorschriften volgt overigens een bepaling waarin een sanctie is voorzien. „Elke vertraging bij het boeken op de in artikel 9, lid 1, bedoelde rekening verplicht de betrokken Lid-Staat tot het betalen van rente ten belope van de hoogste discontovoet die op de vervaldatum in de Lid-Staten wordt toegepast” (artikel 11).
3.
De feiten gaan terug tot het suikerseizoen 1980/81. Ten gevolge van administratieve onachtzaamheid hadden de Duitse autoriteiten het bedrag van de heffingen — dat ongeveer 466000 DM beliep — pas op 1 februari 1982 vastgesteld, dat wil zeggen een maand na de. vervaldatum (31 december), bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 700/73.
De daaropvolgende boeking op de rekening van de Commissie geschiedde op 20 april 1984, dat wil zeggen met een vertraging van 57 dagen ten opzichte van de dag waarop de vaststelling had moeten plaatshebben. De Commissie verzocht de Duitse regering toen om betaling van een verhogingsrente van 15000 DM (artikel 11 van verordening nr. 2891/77); maar op haar verzoek volgde een expliciete weigering. De Bondsrepubliek merkte namelijk op, dat op grond van de tekst van artikel 10 de termijn van een maand en twintig dagen voor de boeking loopt vanaf de dag van de feitelijke vaststelling van de heffingen; en aangezien de bedragen, die op 1 februari 1982 waren vastgesteld, waren gestort op 20 april daaraanvolgend, was de boeking geenszins te laat geschied. In ieder geval betreft de in artikel 11 gestelde sanctie alleen vertragingen bij de boeking en zou het willekeurig zijn om haar uit te breiden tot gevallen van te late vaststelling.
Op 12 juni 1984 herhaalde de Duitse regering haar standpunt, in antwoord op het haar ter kennis gebrachte met redenen omklede advies van de Commissie in de zin van artikel 169, eerste alinea. Daarop werd onderhavig beroep ingesteld. De Commissie beticht de Bondsrepubliek van drie verzuimen: te late vaststelling van de in verordening nr. 700/73 voorziene heffingen, te late boeking van de betrokken bedragen op de rekening van de Commissie en de weigering om moratoire interessen te betalen.
4.
De Duitse regering merkt allereerst op dat zij reeds in de administratieve fase heeft toegegeven dat de heffingen betreffende de suikerproduktie niet op tijd waren vastgesteld. Gelet op deze erkenning en haar toezegging dat zij in de toekomst de voorgeschreven vervaltermijnen in acht zou nemen, zou de Commissie geen belang meer hebben bij een uitspraak waarin wordt vastgesteld dat een termijn niet in acht is genomen, die reeds is verstreken en onder geen enkele omstandigheid meer in acht kan worden genomen. Het Hof zou zich er derhalve toe moeten bepalen, vast te stellen of Duitsland verplicht is de moratoire interessen te betalen.
Deze exceptie, als ik haar zo mag noemen, is door partijen breedvoerig besproken; maar naar 's Hofs rechtspraak te oordelen, lijkt zij mij niet aanvaardbaar. Het Hof heeft overwogen, dat de Lid-Staat „aan een actie in rechte in geen geval kan ontkomen door zich te beroepen op een aan (hem)zelf toe te schrijven voldongen feit”. Bovendien kan de vaststelling van de niet-nakoming van een gemeenschapsverplichting „van materieel belang zijn ter vaststelling van de grondslag van de aansprakelijkheid, die een Lid-Staat, (...) jegens andere Lid-Staten, de Gemeenschap of particulieren te dragen kan krijgen;” (arrest van 7.2.1973, zaak 39/72, Commissie/Italië, Jurispr. 1973, blz. 101). Daarbij komt nog dat in casu verzoekster een duidelijk belang heeft bij 's Hofs beslissing, omdat het er in het geding in feite om gaat te vernemen of zij de sanctie van moratoire interessen ook mag toepassen in geval van te late vaststelling van de gemeenschapsmiddelen.
Thans ga ik dan ook over tot de kern van dit probleem. Door alle in casu relevante bepalingen — betreffende de verplichting de middelen vast te stellen en de wijze van creditering — in onderlinge samenhang te onderzoeken, probeert de Commissie te bewijzen dat de zinsnede „elke vertraging bij het boeken” in artikel 11 van verordening nr. 2891/77 een algemeen doel heeft: zij wil namelijk beletten, dat de Lid-Staten ten koste van de financiën van de Gemeenschap voordeel behalen uit de door henzelf veroorzaakte niet-nakoming. Dit volgt uit artikel 10, volgens hetwelk, als gezegd, de boeking uiterlijk op de 20e dag van de tweede maand dient te geschieden.
Volgens verzoekster wordt de termijn in het normale geval berekend vanaf het moment waarop „het recht is vastgesteld”. Dit betekent bij voorbeeld dat wanneer de Lid-Staat de vaststelling verricht voor de in het gemeenschapsvoorschrift bepaalde datum (in casu de 31e december), de dies a quo van de termijn voor de boeking derhalve de dag is waarop deze vaststelling heeft plaatsgehad. Hieruit volgt dat indien deze Lid-Staat meer dan een maand en twintig dagen na die dag laat verlopen, hij verplicht is moratoire interessen te betalen. Wat echter te zeggen van de uitzonderingen, waarin de vaststelling na het verstrijken van de voorgeschreven termijn heeft plaatsgevonden ? Hier kan artikel 10 alleen in die zin worden uitgelegd, dat de termijn voor de boeking niet ingaat vanaf de te late vaststelling, maar vanaf de datum waarop zij had moeten geschieden. Zou de bepaling anders worden gelezen, zo concludeert de Commissie, dan zou de sanctie van rentebetaling de afschrikwekkende werking worden ontnomen, die de wetgever stellig daaraan heeft willen toekennen.
Dit is echter niet alles. De Commissie betoogt dat de termijn tussen de dag van vaststelling van de middelen van de Gemeenschap en die van hun boeking administratief in het voordeel werkt van de Lid-Staat, omdat deze Staat die bedragen eerst behoeft te crediteren nadat hij ze heeft geïnd. Deze gunst is evenwel alleen gerechtvaardigd, wanneer de nationale autoriteiten hun plicht tot vaststelling op tijd zijn nagekomen; het zou onjuist zijn hun deze termijn vanaf de dag waarop de vaststelling in feite heeft plaatsgehad, ook te gunnen, indien zij hun plicht niet op tijd zijn nagekomen. Een andere oplossing, zoals voorgesteld door Duitsland, zou namelijk paradoxale gevolgen hebben. Zou bij voorbeeld een Lid-Staat weigeren iets als een eigen middel van de Gemeenschap vast te stellen en zou hij door een beslissing van het Hof worden gedwongen dit alsnog te doen, dan zou hij volgens de Duitse opvatting zelfs in dat geval niet verplicht zijn moratoire interessen te betalen, wanneer hij de betrokken heffingen binnen een maand en twintig dagen na de om zo te zeggen „gedwongen” vaststelling zou boeken.
De Commissie is kortom van mening: vigilantibus, non dormientibus, iura succurunt. Wil men dat de sanctie van artikel 11 een nuttige werking heeft, dan moet ervan worden uitgegaan, dat dit beginsel aan de regeling betreffende de vaststelling en de boeking van de communautaire middelen ten grondslag ligt.
5.
Ook de batterij argumenten van de verwerende regering mag er wezen. Allereerst merkt zij op, dat ook in het gemeenschapsrecht de bijzondere aard van het begrotingsrecht de wetgever verplicht dwingende en zo precies mogelijke voorschriften vast te stellen ten einde de rechtszekerheid en de gelijkheid van de rechtssubjecten tot wie deze voorschriften zijn gericht, te garanderen. Welnu, het zou in strijd zijn met deze doelstellingen, wanneer deze voorschriften door de overheid naar haar eigen „algemeen” goeddunken of op grond van haar eigen „opportuniteits-overwegingen” zouden kunnen worden uitgelegd en toegepast. Zo is de door verzoekster voorgestelde onderscheiding tussen „normale” en „uitzon-derings”-gevallen waarin de termijn voor de creditering der middelen begint te lopen, niet alleen in strijd met de letter van artikel 10, dat slechts verwijst naar de dag waarop het recht is vastgesteld, maar ook met het doel ervan, te weten het met de grootst mogelijke duidelijkheid vaststellen van de termijnen a quo en ad quem.
Dit vooropgesteld, merkt de Bondsrepubliek op, dat verordening nr. 2891/77 de boeking van de middelen en de daarmee verband houdende verplichtingen van de Lid-Staten regelt, terwijl zij zwijgt over de wijzen van vaststelling en inning van deze middelen. De bij de verordening gestelde voorschriften kunnen derhalve ook niet de formele en materiële grondslag voor de veroordeling tot betaling van interessen vormen, waartoe de Lid-Staten die niet op tijd de gemeenschapsmiddelen vaststellen, volgens de Commissie verplicht zijn. Dit verklaart overigens, waarom artikel 11 alleen op de te late boeking van de middelen een sanctie stelt.
Anders gezegd, de verplichting die Duitsland volgens verzoekster heeft geschonden, treft men in verordening nr. 2891/77 niet aan. Alleen de wetgever zal deze verplichting kunnen opleggen en de straf van artikel 11 kunnen uitbreiden tot de niet-nakoming ervan; maar zolang hij dat niet heeft gedaan, zullen de administratie en de rechter het vigerende recht moeten toepassen, zonder zelf als wetgever op te treden.
6.
Ik wil onmiddellijk verklaren, dat geen van deze beide stellingen, hoe krachtig ook verdedigd, mij kan bevredigen; ik vind integendeel dat, zoals zo vaak, de zwakke punten van de ene stelling samenvallen met de sterke punten van de andere. Zo stuiten de argumenten van de Commissie af op de letter van artikel 11 („elke vertraging bij bet boeken ... verplicht... tot betalen van rente”), dat nu juist het beste argument is van de Duitse regering. Die weet harerzijds echter niets anders te doen dan de wetgever de schuld te geven van de tegenstrijdigheden, waarop haar positie uitloopt; en verzoekster, die zeer doeltreffend is bij de beschrijving van deze tegenstrijdigheden, blijkt weinig overtuigend, wanneer zij, om deze op te heffen, de tegenovergestelde absurditeit verdedigt: toepassing van de sanctie van artikel 11 op de Lid-Staat, die weliswaar de verschuldigde bedragen binnen een maand en twintig dagen na 31 december heeft geboekt, doch ze op een later tijdstip heeft vastgesteld. Deze incongruenties zijn voor mij aanleiding om de oplossing voor het geschil elders te zoeken.
Ik wijs er in de eerste plaats op, dat besluit nr. 70/243 van de Raad „een omschrijving wil geven van de op de begroting der Gemeenschap op te voeren eigen middelen, doch niet van de communautaire instellingen die bevoegd zijn rechten, belastingen, heffingen, bijdragen en andere inkomsten te creëren. Als begrotingsrechtelijke maatregel staat [de bepaling] aan de uitvoering (door de gemeenschapsorganen) van een heffing als op de (suiker)produktie toegepast, niet in de weg, terwijl (de) bevoegdheid om die heffing in het leven te roepen..., op de verdragsbepalingen betreffende het gemeenschappelijke landbouwbeleid berust” (arrest van 30.9.1982, zaak 108/81, Amylum, Jurispr. 1982, blz. 3107). Wat verordening nr. 2891/77 betreft, ik heb reeds gezegd dat deze dit besluit toepast om „de Gemeenschappen in staat te stellen onder zo gunstig mogelijke omstandigheden over de eigen middelen te beschikken”: ook de bepalingen van deze verordening hebben dus een begrotingsrechtelijke karakter. Hieruit volgt dat deze beide rechtsbronnen het beginsel ongemoeid laten, volgens hetwelk de bevoegdheid om in bepaalde sectoren, in het bijzonder op landbouw- en douanegebied, belastingen of rechten van fiscale aard vast te stellen, toekomt aan de Gemeenschap, terwijl de Lid-Staten, alleen om de begroting van de Gemeenschap te financieren, de inkomsten vaststellen en boeken op de rekening van de Commissie.
Omdat de verschillende bevoegdheden aldus zijn afgebakend, is het duidelijk dat de feitelijke vaststelling van de middelen door de Lid-Staten het ontstaan van het recht van de Gemeenschap op deze middelen niet kan opschorten: zij kan dit niet omdat dit recht — zoals overigens in de rechtsstelsels van de meeste Lid-Staten — ontstaat, wanneer aan de ter zake door het gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden wordt voldaan. Anders gezegd, (behoudens in één geval, dat ik hierna zal behandelen) is de vaststelling niet de handeling waardoor het recht op de middelen ontstaat, maar alleen het feit waardoor de op de Lid-Staat rustende verplichting ontstaat om deze middelen ter beschikking van de Commissie te stellen. Ware dit niet zo en hing het ontstaan van het recht af van de vaststelling door de Lid-Staten, dan zou deze laatste in de praktijk een fiscale bevoegdheid worden teruggegeven, die hun is ontnomen.
Dit onderscheid tussen de handeling waardoor het recht op de eigen middelen ontstaat en de vaststelling ervan vindt zijn weerslag in de fincanciële voorschriften in verordening nr. 2891/77. Dienaangaande merk ik op dat de Franse en Italiaanse tekst van artikel 2 minder precies zijn dan de overeenkomstige Engelse, Duitse en Nederlandse tekst, omdat in deze laatste een recht niet „wordt” vastgesteld maar „geldt als”{shall be deemed, gilt als)„vastgesteld zodra de overeenkomstige vordering... deugdelijk is geconstateerd.” Wat wordt hiermee in feite bedoeld ? Uit deze woorden blijkt naar mijn mening duidelijk, dat de wetgever ten aanzien van het moment waarop het recht wordt vastgesteld, uitgaat van een wettelijk vermoeden. Een dergelijk vermoeden was overigens onontbeerlijk, als men wilde — en wel moest — vermijden dat de feitelijke vaststelling van een reeds geconstateerd, dat wil zeggen juridisch reeds bestaand recht afhangt van het initiatief van de daartoe verplichte nationale autoriteiten en de boeking van de middelen aldus naar believen kan worden uitgesteld.
In deze optiek is beslissend dat het recht „deugdelijk is geconstateerd”: een operatie die, zoals voor de hand ligt, dient te geschieden overeenkomstig de voorwaarden die worden gesteld in de afzonderlijke verordeningen waarin middelen van de Gemeenschap worden voorzien. Zoals bekend, zijn de Lid-Staten ingevolge artikel 5 van verordening nr. 700/73 in casu verplicht, het bedrag van de produktieheffing niet later dan 31 december vast te stellen en het voor 15 januari daaraanvolgend te innen. Er zijn nu twee gevallen denkbaar. De betrokken Lid-Staat bepaalt de gehele vordering voor 31 december: het recht wordt vastgesteld en ontstaat door deze handeling vervroegd. De Lid-Staat handelt niet op tijd: het recht ontstaat evenzeer op het moment waarop de termijn is verstreken en op grond van het genoemde vermoeden „wordt het geacht te zijn vastgesteld”. Artikel 2 moet derhalve op de volgende wijze worden gelezen: ten einde de middelen van de Gemeenschap ter beschikking te stellen van de Commissie, wordt een recht geacht te zijn vastgesteld zodra het deugdelijk is geconstateerd door de nationale autoriteit en in ieder geval wanneer de voorwaarden zijn vervuld die worden gesteld in het communautaire voorschrift waarin dit recht wordt voorzien.
Thans is het nog slechts een korte stap tot de beslechting van het geschil. Op grond van het genoemde vermoeden loopt de in artikel 10 van verordening nr. 2891/77 bedoelde termijn van een maand en twintig dagen voor de boeking van de middelen vanaf de dag waarop het overeenkomstige recht wordt geacht te zijn vastgesteld en niet, zoals de verwerende regering betoogt, vanaf de dag waarop de nationale autoriteiten het feitelijk hebben vastgesteld. Omdat de produktieheffing voor suiker voor het verkoopseizoen 1980/81 geacht moest worden te zijn vastgesteld op 31 december 1981, moest de daaropvolgende boeking op de rekening van de Commissie voor 22 februari 1982 plaatshebben. Omdat de Bondsrepubliek deze laatste termijn niet in acht had genomen, was zij derhalve ingevolge artikel 11 van genoemde verordening gehouden rente wegens vertraging te betalen.
Een laatste opmerking: uit hetgeen ik gezegd heb, volgt dat de niet-nakoming van de andere termijn van verordening nr. 700/73, die weliswaar bewezen en onbewist is, geen onderwerp kan zijn van een bijzondere beslissing van het Hof in de zin van de artikelen 169 en 171 EEG-Verdrag. Deze niet-nakoming gaat om zo te zeggen op in het vermoeden van de vaststelling bedoeld in artikel 2 van verordening nr. 2891/77.
7.
Op grond van het voorafgaande geef ik het Hof in overweging, het op 21 december 1984 door de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Bondsrepubliek ingestelde beroep toe te wijzen en te verklaren dat deze Lid-Staat, door te weigeren de in artikel 11 van verordening nr. 2891/77 bedoelde rente te betalen, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Verweerster dient overeenkomstig artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te worden verwezen.
(
*1
)	Vertaald uit het Italiaans.