62000CJ0137_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-137/00,
angående en anmodning, som High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Crown Office) (Det Forenede Kongerige) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
The Queen
mod
The Competition Commission,
tidligere The Monopolies and Mergers Commission,
Secretary of State for Trade and Industry,
The Director General of Fair Trading,
ex parte:
Milk Marque Ltd,
National Farmers’ Union,
procesdeltager:
Dairy Industry Federation (DIF),
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 12 EF, artikel 28 EF-30 EF, artikel 32 EF-38 EF, artikel 49 EF og 55 EF, af Rådets forordning nr. 26 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer (EFT 1959-1962, s. 120) og af Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1587/96 af 30. juli 1996 (EFT L 206, s. 21),
har
DOMSTOLEN,
sammensat af afdelingsformanden for Første og Femte Afdeling, M. Wathelet, som fungerende præsident, afdelingsformændene R. Schintgen og C.W.A. Timmermans samt dommerne C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris (refererende dommer), F. Macken, N. Colneric og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– Milk Marque Ltd ved K.P.E. Lasok, QC, og barrister A. Griffiths, begge for solicitors Freshfields
– National Farmers’ Union ved S. Isaacs, QC, og barrister C. Lewis, for solicitor C. Holme
– Dairy Industry Federation (DIF) ved N. Green, QC, for solicitor N. Parr
– Det Forenede Kongeriges regering ved J.E. Collins, som befuldmægtiget, bistået af D. Anderson, QC, og barrister K. Beal
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Oliver og K. Wiedner, som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 5. februar 2002 er afgivet mundtlige indlæg af Milk Marque Ltd ved K.P.E. Lasok, af National Farmers’ Union ved S. Isaacs og C. Lewis, af Dairy Industry Federation (DIF) ved N. Green og barrister M. Lester, af Det Forenede Kongeriges regering ved G. Amodeo, som befuldmægtiget, bistået af D. Anderson og K. Beal, samt af Kommissionen ved P. Oliver og K. Wiedner,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
17. september 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved kendelse af 31. marts 2000, indgået til Domstolens Justitskontor den 11. april 2000, har High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Crown Office) i medfør af artikel 234 EF forelagt fire præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 12 EF, artikel 28 EF-30 EF, artikel 32 EF-38 EF, artikel 49 EF og 55 EF, af Rådets forordning nr. 26 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer (EFT 1959-1962, s. 120) og af Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1587/96 af 30. juli 1996 (EFT L 206, s. 21, herefter »forordning nr. 804/68«).
2. Spørgsmålene er blevet rejst inden for rammerne af en sag anlagt af Milk Marque Ltd (herefter »Milk Marque«) og National Farmers’ Union (herefter »NFU«) mod Competition Commission, tidligere Monopolies and Mergers Commission (herefter »Competition Commission«), mod Secretary of State for Trade and Industry (herefter »Secretary of State«) og mod Director General of Fair Trading (herefter »DGFT«), vedrørende en redegørelse udarbejdet af Competition Commission, hvori det anbefales at iværksætte foranstaltninger over for Milk Marque i forbindelse med selskabets angiveligt konkurrencebegrænsende adfærd, samt vedrørende de beslutninger, Secretary of State efterfølgende har truffet på grundlag af denne redegørelse.
Relevante retsregler
3. Det hedder i artikel 33, stk. 1, EF:
»Den fælles landbrugspolitik har til formål:
a) at forøge landbrugets produktivitet ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften
b) herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer
c) at stabilisere markederne
d) at sikre forsyningerne
e) at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.«
4. I medfør af artikel 34, stk. 2, andet afsnit, EF skal den fælles ordning af markederne for landbrugsvarer begrænses til at forfølge de i artikel 33 EF anførte mål og bør udelukke enhver form for forskelsbehandling af Fællesskabets producenter eller forbrugere.
5. Artikel 36 EF bestemmer:
»Bestemmelserne i kapitlet om konkurrenceregler finder kun anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, Rådet beslutter dette [...], samt under hensyntagen til den i artikel 33 angivne målsætning.«
6. Forordning nr. 26 er udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 42 (nu artikel 36 EF) og EØF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF).
7. I første betragtning til forordning nr. 26 hedder det, at »[d]et fremgår af traktatens artikel [36], at anvendelse af de i traktaten fastsatte konkurrenceregler på produktion af og handel med landbrugsvarer udgør en af den fælles landbrugspolitiks faktorer«.
8. Artikel 1 i forordning nr. 26 bestemmer, at »traktatens artikler [81] til [86] såvel som de bestemmelser, der er truffet til deres gennemførelse, [gælder] for alle aftaler, vedtagelser og former for praksis, der er omhandlet i artikel [81], stk. 1, og i artikel [82] i traktaten, og som vedrører produktionen af eller handelen med de i traktatens bilag [I] anførte varer, med forbehold af bestemmelserne i artikel 2«.
9. De varer, som er anført i traktatens bilag I, omfatter bl.a. mælk.
10. Artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning nr. 26, bestemmer:
»1. Artikel [81], stk. 1, i traktaten gælder ikke for de i foregående artikel omhandlede aftaler, vedtagelser og former for praksis, der udgør en integrerende del af en national markedsordning, eller som er nødvendige for at nå de i traktatens artikel [33] angivne mål. Den gælder særlig ikke for aftaler, vedtagelser og former for praksis mellem landmænd, landbrugssammenslutninger eller sammenslutninger af landbrugssammenslutninger, der henhører under en enkelt medlemsstat, i det omfang, hvori de – uden at medføre forpligtelsen til at holde en bestemt pris – angår produktion eller salg af landbrugsvarer eller benyttelse af fælles anlæg til oplagring, behandling eller forædling af landbrugsprodukter, medmindre Kommissionen fastslår, at konkurrence således er udelukket, eller at de i traktatens artikel [33] nævnte mål er bragt i fare.
2. Efter at have indhentet udtalelse fra medlemsstaterne og hørt de pågældende virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, såvel som enhver anden fysisk eller juridisk person, som Kommissionen skønner det nødvendigt at høre, har Kommissionen med forbehold af Domstolens kontrol som den eneste kompetence til at fastslå, ved en beslutning, der offentliggøres, for hvilke aftaler, vedtagelser og former for praksis de i stk. 1 omtalte betingelser er opfyldt.«
11. Den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter er indført ved forordning nr. 804/68. Blandt andre konkrete foranstaltninger fastslår forordningen, at der på fællesskabsplan skal fastsættes en indikativpris for mælk. Forordningens artikel 3 bestemmer herom:
»1. Hvert år fastsættes der en indikativpris for mælk for Fællesskabet.
[...]
2. Indikativprisen er den mælkepris, der søges opnået af producenterne i mejeriåret for al solgt mælk i forbindelse med afsætningsmulighederne på Fællesskabets marked og på markederne uden for Fællesskabet.
3. Indikativprisen fastsættes for mælk med 3,7% fedtindhold frit leveret til mejeri.
4. Indikativprisen fastsættes efter fremgangsmåden i traktatens artikel [37], stk. 2.«
12. I perioden 1997/1998, som er omhandlet i Competition Commissions redegørelse, var Rådets forordning (EF) nr. 1190/97 af 25. juni 1997 om fastsættelse af indikativprisen for mælk og interventionspriserne for smør og skummetmælkspulver for mælkeproduktionsåret 1997/1998 (EFT L 170, s. 6) gældende. Det hedder i første betragtning til forordning nr. 1190/97, at der »ved den årlige fastsættelse af de fælles landbrugspriser bør [...] tages hensyn til målsætningerne for den fælles landbrugspolitik; den fælles landbrugspolitik har bl.a. til formål at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, at sikre forsyningerne og at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer«.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13. Milk Marque er et kooperativ af landbrugere, der indsamler, fordeler og leverer mælk. Umiddelbart efter liberaliseringen af mælkemarkedet i Det Forenede Kongerige i 1994 besad medlemmerne af Milk Marque en markedsandel på ca. 60% af mælkeforsyningen i Storbritannien. I perioden 1997/1998, som er omhandlet i Competition Commissions redegørelse, var markedsandelen faldet til 49,6%. I perioden fra april 1999 til september 1999 faldt tallet yderligere til 40,8%.
14. Det fremgår af sagen, dels at den pris, som producenterne i Det Forenede Kongerige har opnået for deres mælk, hele tiden – både før og efter liberaliseringen – har været lavere end den indikativpris, som er fastsat i fællesskabsbestemmelserne, dels at Milk Marques medlemmers priser vedvarende har været blandt de laveste, der har været tilbudt producenterne i England og Wales.
15. Oprindelig rådede Milk Marque ikke selv over anlæg til forarbejdning af mælk. Selskabet erhvervede i 1997 en osteproducent og i 1998 yderligere én. Der var planlagt en væsentlig udvidelse af mælkeforarbejdningskapaciteten. Bevisførelsen for High Court har klarlagt, at der i andre medlemsstater var adskillige vertikalt integrerede mejerikooperativer med betragtelige markedsandele.
16. Competition Commission, som er den myndighed, der bl.a. er ansvarlig for at foretage undersøgelser og udarbejde redegørelser vedrørende monopolsituationer som omhandlet i Fair Trading Act 1973 (herefter »FTA«) og Competition Act 1998 (herefter »CA«), har – foranlediget af en henvendelse fra DGFT den 27. januar 1998 – foretaget en undersøgelse af, om der foreligger en monopolsituation for så vidt angår forsyningen af rå komælk i Storbritannien. Competition Commission afsluttede denne undersøgelse den 26. februar 1999 og fremsendte sin redegørelse til Secretary of State.
17. I redegørelsen fastslog Competition Commission for det første, at der forelå en monopolsituation i henhold til section 6(1)(a) i FTA, idet Milk Marque leverede mindst en fjerdedel af hele den mælkemængde, der leveredes i Storbritannien.
18. For det andet fastslog Competition Commission dels, at Milk Marque indtog en »dominerende stilling« (powerful position) på mælkemarkedet i Storbritannien, dels at »dette har bidraget til, at mælk, der leveres i Storbritannien, opnår en højere pris end tilfældet ville have været under mere konkurrenceprægede betingelser«.
19. For det tredje fandt Competition Commission, at Milk Marque benyttede sin »markedsstyrke« (»market power«) til at udnytte eller opretholde monopolsituationen til egen fordel, idet selskabet:
– havde hævet gennemsnitsprisen på mælk til et højere niveau end det, der ellers ville have kunnet opnås, ved at anvende prisdifferentiering i forskellige former
– havde forbudt den sekundære handel med mælk mellem producenter, ved at pålægge eksorbitante gebyrer for videreforsendelse og ved at indføre begrænsninger for salg af mælk
– havde udtaget mælk af den formelle salgsprocedure, hvorved de mængder af mælk, der blev tilbudt dets kunder, begrænsedes, over for en stort set uændret efterspørgsel, hvorved marginalprisen på mælk øgedes
– organiserede sit salgssystem således, at der opstod en asymmetri med hensyn til informationer mellem Milk Marque selv og dets kunder, hvorigennem det skabte unødvendig usikkerhed hos dets kunder, hvorved det opnåede, at de aftog mælk til en højere gennemsnitspris end det ellers ville have været tilfældet
– havde været sen til at anerkende betydningen af proaktiv identifikation og været afvisende over for kundernes krav i denne retning
– tog utilstrækkeligt hensyn til såvel store som små kunders retmæssige krav, for så vidt angik den kontrakttype, som det havde tilbudt dem, såvel som i andre henseender.
20. For det fjerde fastslog Competition Commission dels, at Milk Marques former for praksis og adfærd (bortset fra dets adfærd med hensyn til identifikationssystemet), var forhold, der stred imod eller måtte antages at stride imod almenvellets interesser. I henhold til Competition Commissions redegørelse bestod de negative virkninger heraf navnlig i:
»i) stigninger i prisen på råmælk, der i det mindste delvis er blevet overvæltet på forbrugerne, således at forbrugerne betaler mere for frisk mælk end de ville have gjort, hvis Milk Marque ikke havde været i stand til at sikre mælkepriserne på et niveau, der ligger over konkurrenceniveau, og
ii) øgede omkostninger og større usikkerhed for mejerisektoren i Storbritannien, således at producenter i Storbritannien har investeret mindre og er blevet mindre konkurrencedygtige for så vidt angår internationalt forhandlede produkter, end de ellers havde været, og således at resultatet i Storbritannien er på et lavere niveau og af mindre værdi, end det ellers ville have været«.
21. Hertil kom ifølge Competition Commission, at den forøgede produktionskapacitet, som Milk Marques datterselskab MMD forberedte, var et faktum, som måtte forventes at ville blive anvendt imod almenvellets interesser med den særlige uønskede virkning, at dette vil give Milk Marque mulighed for yderligere at udbygge den dominerende stilling til sin fordel og i sidste ende at forøge de allerede konstaterede uønskede virkninger.
22. På baggrund heraf anbefalede Competition Commission foranstaltninger, der havde til formål »at eliminere Milk Marques markedsstyrke, at skabe et mere konkurrencepræget marked for forsyning med mælk samt at give producenter og forarbejdningsvirksomheder en ny mulighed for at udvikle forretningsmæssige forbindelser, der både tjener deres egne og forbrugernes interesser«. Den væsentligste anbefaling var en omstrukturering af Milk Marque, idet selskabet skulle opdeles i tre eller fire uafhængige og konkurrerende selskaber med tildelte kvoter, der kunne sælge deres mælk på almindelig forretningsmæssig basis samt – efter ønske – foretage forarbejdning af mælken.
23. Competition Commission anbefalede endvidere, at der blev truffet »foreløbige foranstaltninger«, indtil dets indstilling om opdeling af Milk Marque blev gennemført. Disse foranstaltninger havde til formål at sikre, at Milk Marque undlod:
»a) at træffe yderligere foranstaltninger med henblik på at indgå eller gennemføre aftaler om at erhverve eller bygge nye anlæg til forarbejdning
b) at indgå nye aftaler om forarbejdning, medmindre omstændighederne nødvendiggjorde dette for at undgå destruktion af mælk som eneste alternativ
c) at indgå nye aftaler om levering af mælk med forarbejdningsvirksomheder på det vilkår, at disse ikke blev offentliggjort, og som ikke kunne opnås af alle aftagere
d) at indgå nye aftaler om levering af mælk, der indeholdt betingelser med hensyn til anvendelsen af den mælk, der leveredes i henhold til disse aftaler, og
e) at foreskrive begrænsninger for omledning af mælk fra et leveringssted til et andet og undlod at opkræve gebyrer for omledning, bortset fra beløb til dækning af yderligere faktiske omkostninger«.
24. Den 6. juli 1999 offentliggjorde Secretary of State de beslutninger, der var truffet på grundlag af Competition Commissions redegørelse. Han tilsluttede sig samtlige konklusioner og anbefalinger i redegørelsen, bortset fra forslaget om at opdele Milk Marque. Han anmodede i stedet for DGFT om at overveje og foretage indstilling til ham om, hvilke ændringer der skulle ske med hensyn til Milk Marques salgsprocedurer, med henblik på at afhjælpe de virkninger, der stred mod hensynet til almenvellet, som nærmere anført i redegørelsen. Derimod tilsluttede Secretary of State sig de foranstaltninger, som Competition Commission havde foreslået, og besluttede at opnå tilsagn fra Milk Marque om at iværksætte disse foranstaltninger inden tre måneder og for en ubestemt periode.
25. Som et resultat af ministerens beslutninger offentliggjorde Milk Marque den 17. september 1999 en pressemeddelelse om, at virksomheden ville blive opdelt i tre mindre kooperativer, hvilket ville træde i kraft pr. 1. april 2000. Dette forslag var fremkommet efter drøftelser med Department of Trade and Industry og med Office of Fair Trading. Under drøftelserne havde Secretary of State anført, at han ikke ville gennemføre de foreløbige foranstaltninger, som var bragt i forslag af Competition Commission, såfremt han fik tilsagn fra Milk Marque om, at
– de nye kooperativer ville træffe selvstændige beslutninger og foretage mælkesalg uafhængigt af hinanden
– de nye kooperativer ikke ville indgå i fælles tiltag med hensyn til markedsføring eller forarbejdning af mælk
– de nye kooperativer ikke ville få fælles direktører, og
– ingen af virksomhederne ejede andele af de andre.
26. Den 5. november 1999 tilbagekaldte Secretary of State sit krav om tilsagn fra Milk Marque med hensyn til iværksættelse af de foreløbige foranstaltninger, som var anbefalet i Competition Commissions redegørelse. Han præciserede imidlertid, at de nye kooperativer kun havde tilladelse til at forarbejde deres mælk, såfremt han blev overbevist om, at de virkede uafhængigt af hinanden.
27. På trods heraf anlagde Milk Marque sag ved High Court til prøvelse af Competition Commissions redegørelse og de efterfølgende beslutninger truffet af Secretary of State. Senere anlagde også NFU, som er en organisation, der repræsenterer 80% af landbrugerne i Storbritannien, sag ved samme domstol til prøvelse af den nævnte redegørelse og de nævnte beslutninger. De to sager er blevet forenet af High Court.
28. Milk Marque og NFU har for High Court bl.a. gjort gældende, at Competition Commission og Secretary of State ved at anse sig for kompetente til at undersøge Milk Marques medlemmers aktiviteter, og ved at anbefale og gennemføre foranstaltninger i medfør af FTA for at forhindre disse parter i at opnå en højere pris for mælk produceret af deres medlemmer, har handlet i strid med en række fællesskabsbestemmelser. Milk Marque og NFU har ligeledes gjort gældende, at Secretary of State og/eller Competition Commission vil handle i strid med fællesskabsretten, hvis de fremover foretager sådanne skridt i medfør af FTA eller CA.
29. High Court har anført, at det med henblik på afgørelsen af den af Milk Marque og NFU anlagte sag og på opgørelsen af den erstatning, der i givet fald skal tilkendes disse parter, er nødvendigt at indhente en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, særligt med hensyn til spørgsmålet, om de nationale myndigheder har kompetence til at gribe ind inden for rammerne af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter og, såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, på spørgsmålet om de retlige grænser for udøvelsen af en sådan kompetence.
30. Hvad angår Milk Marques meddelelse om, at virksomheden pr. 1. april 2000 ville blive opdelt i en række mindre regionale kooperativer, der hver især besad en markedsandel på under de 25%, som udgør grænsen for, hvornår FTA’s bestemmelser om monopoler kan bringes i anvendelse, har High Court anført, at denne meddelelse har haft indflydelse på de beslutninger fra Secretary of State, der er genstand for dette søgsmål. High Court har dog fundet, at retten bør tage den »løbende« anvendelse af FTA og CA, der trådte i kraft den 1. marts 2000, i betragtning.
31. Det er på denne retlige og faktiske baggrund, at High Court of Justice (England og Wales), Queen’s Bench Division (Crown Office), har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 32 EF-38 EF [...], Rådets forordning nr. 26 [af 4. april 1962] og Rådets forordning (EØF) nr. 804/68, med senere ændringer, fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstat anvender national lovgivning, som f.eks. Fair Trading Act 1973 og Competition Act 1998, på de omstændigheder, hvorunder mælkeproducenter organiserer sig i kooperativer og på deres adfærd i forbindelse med salg og forarbejdning af deres mælk:
a) under alle omstændigheder, eller
b) hvor den tilsigtede eller faktiske virkning er at fratage producenterne muligheden for at øge den pris, de opnår for deres mælk, eller
c) hvor den tilsigtede eller faktiske virkning er at reducere den pris, producenterne opnår for deres mælk, hvor denne pris allerede ligger under den indikativpris, der fastsættes i medfør af artikel 3 i forordning nr. 804/68, eller
d) på en måde, som ikke er forenelig med et eller flere af følgende punkter:
i)
målsætningerne i artikel 33 EF [...], og/eller
ii)
politikken, målsætningerne og virkningen af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, og/eller
iii)
politikken i medfør af artikel 36 EF [...] og forordning nr. 26?
2) Afskærer funktionen af indikativprisen for mælk, som fastsættes af Rådet i henhold til forordning (EØF) nr. 804/68, en medlemsstat fra:
a) at anvende indikativprisen som indikator for aktuelle pristendenser som følge af den fælles landbrugspolitik, og
b) at anse den omstændighed, at et kooperativ af mælkeproducenter i denne stat på vegne af sine medlemmer har opnået mælkepriser, der ligger under indikativprisen, men priser nærmere indikativprisen i en periode end i en anden, som støtte for den antagelse, at kooperativet indtager en dominerende stilling på markedet, som bidrager til, at priserne er højere end de ville have været under mere konkurrenceprægede vilkår?
3) Skal artikel 28 EF-30 EF [...] og artikel 49 EF-55 EF [...] fortolkes således, at de afskærer en medlemsstat fra at anvende nationale bestemmelser, som f.eks. Fair Trading Act 1973 og Competition Act 1998, for at forbyde et kooperativ af mælkeproducenter, der indtager en dominerende stilling på markedet, at sende mælk fra sine medlemmer til forarbejdning hos andre virksomheder, herunder i andre medlemsstater, med den begrundelse, at kooperativet anvender dette skridt til at udnytte sin stilling på markedet til egen fordel?
4) Hvor der findes store vertikalt integrerede mejerikooperativer, som må virke i andre medlemsstater, skal det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling da, enten selvstændigt eller i henhold til det særlige udtryk, dette princip har fundet i artikel 12 EF og/eller artikel 34 EF [...], fortolkes således, at en medlemsstat er afskåret fra at anvende national ret, som f.eks. Fair Trading Act 1973 og Competition Act 1998 for at forbyde, at et kooperativ af mælkeproducenter, der indtager en dominerende stilling på markedet:
a) erhverver eller bygger nye anlæg til forarbejdning af mælk, som produceres af dets medlemmer, hvilket ville give kooperativet adgang til yderligere at udnytte sin stilling på markedet til egen fordel, eller
b) sender mælk, som produceres af dets medlemmer, til forarbejdning hos andre virksomheder, enten i den pågældende medlemsstat eller i en anden medlemsstat, med den begrundelse at kooperativet anvender dette skridt til at udnytte sin stilling på markedet til egen fordel?«
Formaliteten
Indlæg til Domstolen
32. Det Forenede Kongeriges regering har rejst tvivl om, hvorvidt de præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret kan antages til realitetsbehandling. Milk Marques frivillige opdeling af selskabet i tre kooperativer har efter denne regerings opfattelse elimineret den dominerende stilling på mælkemarkedet, som Competition Commissions undersøgelse havde afdækket, og som udgjorde grundlaget for udvalgets redegørelse samt alle senere beslutninger og anbefalinger.
33. Den forelæggende ret var ganske vist ikke af den opfattelse, at den af Milk Marque anlagte sag var blevet uden genstand, bl.a. på grundlag af de beviser, Milk Marque havde fremlagt for så vidt angik den mulige fremtidige anvendelse af Det Forenede Kongeriges konkurrenceregler over for de selskaber, som trådte i stedet for Milk Marque. Milk Marque har navnlig anført, at det ville være en »forretningsmæssig og økonomisk fornuftig« disposition for de kooperativer, som trådte i stedet for selskabet, at planlægge fælles aktiviteter, herunder udvikling af strukturelle bånd, fælles salg og indkøb, fælles forarbejdningskapacitet samt en fusion.
34. På baggrund af disse forhold har Det Forenede Kongeriges regering gjort gældende, at selv om det første spørgsmål er meget generelt, kan en besvarelse heraf være af interesse for de nationale kompetente konkurrencemyndigheder, herunder Det Forenede Kongeriges myndigheder, med henblik på en afgrænsning af området for de fremtidige aktioner inden for landbruget. Denne regering nærer imidlertid alvorlig tvivl med hensyn til formålstjenligheden af det andet, tredje og fjerde spørgsmål.
35. Hvad nærmere angår det andet spørgsmål har Det Forenede Kongeriges regering anført, at dette spørgsmål er rent teoretisk. Det rejser ingen spørgsmål vedrørende fællesskabsretten, som Domstolen har pligt til at tage stilling til inden for rammerne af den præjudicielle procedure.
36. For så vidt angår det tredje og fjerde spørgsmål har Det Forenede Kongeriges regering for det første anført, at disse spørgsmål er blevet overhalet af begivenhederne, for så vidt som de henviser til redegørelsen fra Competition Commission. For det andet har regeringen gjort gældende, at de er rent hypotetiske, for så vidt som de vedrører en eventuel fremtidig situation, hvor et kooperativ måtte indtage en dominerende stilling på markedet, som kan medføre begrænsninger af den type, som er forudsat i spørgsmålene.
Domstolens bemærkninger
37. Det bemærkes, at i henhold til fast retspraksis tilkommer det udelukkende den nationale retsinstans, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de af den nationale retsinstans stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national retsinstans, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af fællesskabsretten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 59-61, af 13.7.2000, sag C-36/99, Idéal tourisme, Sml. I, s. 6049, præmis 20, og af 13.3.2001, sag C-379/98, PreussenElektra, Sml. I, s. 2099, præmis 38 og 39).
38. I den foreliggende sag bemærkes, at som det fremgår af forelæggelseskendelsen, har den forelæggende ret forsynet Domstolen med en detaljeret gennemgang af den faktiske og retlige baggrund for hovedsagen, samt af grundene til, at den har anset en besvarelse af de forelagte spørgsmål for nødvendig for sin afgørelse af sagen.
39. Desuden bemærkes, at den forelæggende ret har præciseret, at den ikke deler Det Forenede Kongeriges opfattelse, hvorefter Competition Commissions redegørelse og Secretary of States beslutninger var blevet overhalet af de begivenheder, som indtraf senere, herunder af den frivillige opdeling af Milk Marque i tre adskilte kooperativer. Retten har i denne forbindelse understreget, at den ved afgørelsen af den af Milk Marque og NFU anlagte sag skal tage den »løbende« anvendelse af såvel FTA som CA i betragtning, og at den præjudicielle forelæggelse således er nødvendig for, at denne kan træffe en korrekt afgørelse vedrørende parternes rettigheder og forpligtelser, vedrørende eksistensen af de nationale myndigheders kompetence samt grænserne for udøvelsen af denne kompetence og vedrørende den erstatning, som i givet fald skal tilkendes Milk Marque og NFU.
40. Følgelig skal det første, tredje og fjerde spørgsmål antages til realitetsbehandling.
41. Endelig er det, for så vidt angår Det Forenede Kongeriges anbringende om, at det andet spørgsmål ikke rejser retlige problemer vedrørende fællesskabsretten, tilstrækkeligt at bemærke, at den forelæggende ret med dette spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om forordning nr. 804/68 er til hinder for, at de nationale kompetente konkurrencemyndigheder ved undersøgelsen af en virksomheds dominerende stilling på markedet inden for rammerne af en national procedure anvender den indikativpris, som er fastsat af Fællesskabet. Heraf følger, at dette spørgsmål vedrører fortolkningen af fællesskabsretten og derfor skal antages til realitetsbehandling.
42. Under disse omstændigheder skal de forelagte spørgsmål besvares.
Det første spørgsmål
43. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret for det første nærmere bestemt oplyst, om artikel 32 EF-38 EF, forordning nr. 26 og forordning nr. 804/68 skal fortolkes således, at de nationale myndigheder inden for det område, som er reguleret af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, har kompetence til at anvende deres nationale konkurrenceregler på et kooperativ af mælkeproducenter, som indtager en dominerende stilling på det nationale marked.
44. I bekræftende fald ønsker retten for det andet oplyst, hvilke grænser der gælder for denne eventuelle kompetence, og navnlig om de nationale kompetente konk urrencemyndigheder overskrider disse grænser i tilfælde, hvor de træffer foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede over for et landbrugskooperativ, som indtager en dominerende stilling på markedet, og hvis priser i den omhandlede periode til stadighed har været lavere end den indikativpris, som er fastsat i medfør af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 804/68.
45. Det skal således i første række undersøges, om medlemsstaterne principielt har kompetence til at gribe ind, i henhold til deres nationale konkurrenceregler, på det område, som reguleres af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter.
Om medlemsstaterne har kompetence til at gribe ind, i henhold til deres nationale konkurrenceregler, på det område, som reguleres af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter
Indlæg til Domstolen
46. Milk Marque og NFU har gjort gældende, at det følger af Domstolens praksis (dom af 23.1.1975, sag 31/74, Galli, Sml. s. 47, præmis 26-30 og 32, af 22.1.1976, sag 60/75, Russo, Sml. s. 45, præmis 5, af 6.11.1979, sag 10/79, Toffoli m.fl., Sml. s. 3301, præmis 12, af 7.2.1984, sag 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 459, præmis 5 og 23, af 6.12.1984, sag 59/83, Biovilac mod EØF, Sml. s. 4057, præmis 16, og af 11.3.1987, sag 27/85, Vandemoortele mod Kommissionen, Sml. s. 1129, præmis 20 og 21), at de nationale myndigheder ikke har kompetence til at anvende deres nationale konkurrenceregler, som f.eks. FTA og CA, på det område, som hører under en fælles markedsordning. Disse parter har anført, at de fællesskabsretlige bestemmelser, som har indført den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, er udtømmende og tillægger Fællesskabet en enekompetence.
47. Denne enekompetence for Fællesskabet er ikke til hinder for, at medlemsstaterne eller deres organer træffer foranstaltninger, som direkte eller indirekte fastsætter en fælles produktionspris for mælk. Det er i øvrigt ikke en betingelse for, at de nationale foranstaltninger må anses for at tilsidesætte Fællesskabets enekompetence, at de direkte vedrører priserne (dommen i sagen Toffoli m.fl., præmis 11 og 12). Domstolen har således anerkendt, at selv foranstaltninger, som er vedtaget uden for landbrugssektoren, kan udgøre en tilsidesættelse af Fællesskabets enekompetence (Galli-dommen, dom af 23.1.1975, sag 51/74, Van der Hulst, Sml. s. 79, af 26.2.1976, sag 65/75, Tasca, Sml. s. 291, af 26.2.1976, forenede sager 88/75, 89/75 og 90/75, SADAM m.fl., Sml. s. 323, og af 29.6.1978, sag 154/77, Dechmann, Sml. s. 1573).
48. For så vidt angår tvisten i hovedsagen har Milk Marque og NFU gjort gældende, at de foranstaltninger, som er truffet af Secretary of State, er en ensidig statslig handling, som har til formål at påvirke prisdannelsen og omsætningen af mælk på et marked, som hører under den fælles markedsordning. Formålet med disse foranstaltninger var at forårsage et fald i de gennemsnitlige mælkepriser. Ifølge Milk Marque og NFU blev dette formål forfulgt på trods af den omstændighed, at Milk Marques produktionspris hele tiden har været betydeligt lavere end den indikativpris, som er fastsat for Fællesskabet. Med andre ord var målet med de nationale foranstaltninger at fastsætte en pris for producenterne, som var endnu lavere end indikativprisen.
49. Desuden havde iværksættelsen af de nævnte foranstaltninger til formål og til følge at nedsætte produktionspriserne og priserne i forbrugerleddet til et niveau, som de nationale myndigheder ensidigt anså for at være i almenvellets interesse på nationalt plan, uden at tage hensyn til, hvad der er i almenvellets interesse på fællesskabsplan.
50. Milk Marque og NFU har endelig gjort gældende, at de aktiviteter, som finder sted inden for rammerne af en fælles markedsordning, kun er undergivet konkurrencereglerne i medfør af artikel 36, stk. 1, EF, som anerkender den fælles landbrugspolitiks forrang for traktatens målsætninger på konkurrenceområdet (dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 61, og af 15.10.1996, sag C-311/94, Ijssel-Vliet, Sml. I, s. 5023, præmis 31), og i medfør af forordning nr. 26. Den parallelle anvendelse af de nationale og de fællesskabsretlige konkurrenceregler giver anledning til konflikter, eftersom de fællesskabsretlige konkurrenceregler skal gennemføres under hensyntagen til målsætningerne for den fælles landbrugspolitik, og landbrugskooperativerne følgelig er undergivet den ordning, som er fastsat ved forordning nr. 26. Derimod er anvendelsen af de nationale konkurrrencebestemmelser ikke begrænset på dette punkt, men giver hjemmel til, at der træffes foranstaltninger, som ikke lovligt kunne træffes inden for rammerne af forordning nr. 26.
51. Det Forenede Kongeriges regering gør gældende, at hvis Fællesskabet havde haft ønske om at udelukke anvendelse af de nationale konkurrenceregler på landbrugssektoren, kunne det have benyttet sig af et middel, som hele tiden har stået til dets rådighed. Det kunne således have udstedt fællesskabsforordninger eller -direktiver i medfør af artikel 83, stk. 2, litra e), EF. Der er imidlertid, selv om denne mulighed forelå, ikke blevet udstedt nogen relevant forordning eller noget relevant direktiv. Følgelig kan de nationale konkurrenceregler principielt finde fuld anvendelse på landbrugssektoren.
52. Hvad angår antagelsen om, at der ved EF-traktaten er sket fuld overførelse af de nationale myndigheders beføjelser til Fællesskabet for så vidt angår den fælles landbrugspolitik som helhed, og navnlig de målsætninger, som fremgår af artikel 33 EF, har Det Forenede Kongeriges regering anført, at en fælles markedsordning ikke kan bestå i et tomrum, uafhængigt af de nationale regler og foranstaltninger, som er nødvendige for, at ordningen kan have virkning. Denne regering har som eksempel peget på, at anvendelsen af nationale straffebestemmelser på et område, som er omfattet af en fælles markedsordning, ikke blot kan være tilladt, men også påkrævet i henhold til fællesskabsretten (dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 2965, præmis 23-25).
53. Hertil kommer ifølge Det Forenede Kongeriges regering, at de fællesskabsretlige konkurrenceregler ikke udgør et komplet regelsæt, fordi de kun finder anvendelse, såfremt samhandelen mellem medlemsstaterne er påvirket. Hvis man udelukkede anvendelsen af de nationale konkurrenceregler, og dermed tillod, at der ikke består nogen kontrol i de tilfælde, hvor samhandelen mellem medlemsstaterne ikke er påvirket, ville det svare til at tillade stærkt konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling, som dem, der er identificeret i Competition Commissions redegørelse.
54. Dairy Industry Federation (herefter »DIF«) har anført, at de omhandlede fællesskabsbestemmelser »under alle omstændigheder« ikke er til hinder for, at de nationale konkurrenceregler finder anvendelse på de omstændigheder, hvorunder mælkeproducenter organiserer sig i kooperativer og på deres adfærd i forbindelse med salg og forarbejdning af deres mælk. Under henvisning til Domstolens praksis (dom af 13.2.1969, sag 14/68, Wilhelm m.fl., Sml. 1969, s. 1, org.ref.: Rec. s. 1) har DIF gjort gældende, at vedtagelse af foranstaltninger på grundlag af de nationale konkurrenceregler kun er forbudt som følge af, at der findes fællesskabsretlige bestemmelser på området, hvis gennemførelsen af disse foranstaltninger kan være til skade for den uindskrænkede og ensartede anvendelse af fællesskabsretten og virkningerne af foranstaltningerne til dennes gennemførelse.
55. Kommissionen har udledt af bl.a. Wilhelm m.fl.-dommen og dom af 16.12.1975, Suiker Unie m.fl. mod Kommissionen (forenede sager 40/73-48/73, 50/73, 54/73-56/73, 111/73, 113/73 og 114/73, Sml. s. 1663), at der ikke er nogen fællesskabsretlig bestemmelse, som udelukker den normale anvendelse af artikel 82 EF inden for landbrugssektoren. Den har ligeledes anført, at der ikke er noget, som forhindrer medlemsstaterne i at anvende de hertil svarende nationale bestemmelser inden for samme sektor.
56. Ifølge Kommissionen vil anvendelsen af FTA over for Milk Marque i hovedsagen på ingen måde påvirke anvendelsen af de fællesskabsretlige konkurrenceregler, eftersom Kommissionen ikke har truffet nogen foranstaltninger i forhold til Milk Marque i medfør af disse regler.
Domstolens bemærkninger
57. Det bemærkes indledningsvis, at opretholdelse af en effektiv konkurrence på markederne for landbrugsprodukter er en af målsætningerne med den fælles landbrugspolitik og de fælles ordninger for de omhandlede markeder.
58. Selv om det er korrekt, at artikel 36 EF overlader det til Rådet at beslutte, i hvilket omfang de fællesskabsretlige konkurrenceregler skal finde anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsprodukter, under hensyntagen til den særlige situation for markederne for disse varer, fastslår bestemmelsen ikke desto mindre princippet om, at de fællesskabsretlige konkurrenceregler kan finde anvendelse inden for landbrugssektoren.
59. Denne konstatering bekræftes i øvrigt både af den første betragtning til forordning nr. 26 og af Domstolens praksis, hvorefter de fælles markedsordninger hviler på princippet om et åbent marked, som enhver producent frit har adgang til på effektive konkurrencevilkår (jf. bl.a. dom af 29.11.1978, sag 83/78, Pigs Marketing Board, Sml. s. 2347, præmis 57, og af 29.11.1989, sag C-281/87, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 4015, præmis 16).
60. Hertil kommer, at betydningen af, at der består en konkurrence inden for rammerne af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter klart fremgår af artikel 25, stk. 3, litra a), i forordning nr. 804/68, som bestemmer, at i tilfælde, hvor en medlemsstat bemyndiges til at indrømme en national organisation de særlige rettigheder, som er fastsat i samme bestemmelses stk. 1, skal medlemsstaten sikre, at udøvelsen af de nævnte rettigheder »kun i det absolut nødvendige omfang påvirker konkurrencen i landbrugssektoren«.
61. Da de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter således ikke udgør et område uden konkurrence, bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at de fællesskabsretlige og de nationale konkurrenceregler finder parallel anvendelse, eftersom de anskuer den konkurrencebegrænsende adfærd ud fra forskellige synsvinkler. Mens artikel 81 EF og 82 EF rammer konkurrencebegrænsninger, fordi de kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, vedrører de nationale lovgivninger – hver ud fra egne særlige grunde – alene konkurrencebegrænsninger på rent nationalt plan (jf. bl.a. Wilhelm m.fl.-dommen, præmis 3, og dom af 10.7.1980, forenede sager 253/78 og 1/79-3/79, Giry og Guerlain m.fl., Sml. s. 2327, præmis 15).
62. Den argumentation, som er fremført af Milk Marque og NFU til støtte for, at denne retspraksis ikke kan overføres til området for den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, kan ikke tiltrædes.
63. Det skal først bemærkes, at det ganske vist er korrekt, at medlemsstaterne, på de områder, hvor der gælder en fælles markedsordning – og så meget desto mere, når denne ordning hviler på et fælles prissystem – er forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen eller i øvrigt tilsidesætte den (jf. bl.a. dom af 18.5.1977, sag 111/76, Van den Hazel, Sml. s. 901, præmis 13, Pigs Marketing Board-dommen, præmis 56, og dom af 16.1.2003, sag C-462/01, Hammarsten, Sml. I, s. 781, præmis 28). Medlemsstaterne kan navnlig ikke længere ensidigt udstede nationale regler, der griber ind i den prisdannelsesmekanisme, som på samme produktions- eller afsætningstrin er fastsat i den fælles ordning (jf. bl.a. dommen i sagen Toffoli m.fl., præmis 12).
64. Under hensyn til den omstændighed, at opretholdelse af en effektiv konkurrence er en af målsætningerne med den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, jf. præmis 57-60, må det konstateres, dels at det ikke er enhver foranstaltning, som træffes af en medlemsstats myndigheder i henhold til de nationale konkurrenceregler, som kan anses for at være en undtagelse fra eller i øvrigt tilsidesætte denne fælles ordnings funktion, dels at de nationale foranstaltninger, som skal fjerne en konkurrencefordrejning som følge af et misbrug af et landbrugskooperativs dominerende stilling på det nationale marked, ikke uden videre kan betragtes som foranstaltninger, der griber ind i den prisdannelsesmekanisme, som er fastsat i den fælles ordning på fællesskabsplan, jf. den i præmis 63 nævnte retspraksis.
65. Endvidere bemærkes, at hvis artikel 32 EF-38 EF, forordning nr. 26 og nr. 804/68 blev fortolket således, at medlemsstaternes myndigheders kompetence til at gribe ind i medfør af deres nationale konkurrenceregler var fuldstændig udelukket på de områder, hvor den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter gælder, ville der ikke være nogen midler, hvormed der kunne gribes ind over for konkurrencefordrejning, som ikke har fællesskabsdimension, og som berører disse områder.
66. Endelig bemærkes, at eftersom de fællesskabsretlige konkurrencereglers anvendelsesområde ikke er sammenfaldende med anvendelsesområdet for de nationale konkurrenceregler, har den blotte omstændighed, at fællesskabslovgiver ved artikel 36 EF og forordning nr. 26 har foretaget en afvejning af målsætningerne for den fælles landbrugspolitik og Fællesskabets konkurrencepolitik, ikke nødvendigvis til følge, at enhver anvendelse af de nationale konkurrenceregler er i strid med artikel 36 EF og forordning nr. 26.
67. På denne baggrund må det konkluderes, at artikel 32 EF-38 EF, forordning nr. 26 og nr. 804/68 skal fortolkes således, at på det område, hvor den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter gælder, har de nationale myndigheder principielt fortsat kompetence til at anvende deres nationale konkurrenceregler på et kooperativ af mælkeproducenter, som indtager en dominerende stilling på det nationale marked.
68. Følgelig skal det i anden række undersøges, hvilke grænser der gælder for denne kompetence, og om disse grænser overskrides i tilfælde, hvor der træffes foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede.
Om grænserne for medlemsstaternes kompetence til at gribe ind i medfør af deres nationale konkurrenceregler på det område, hvor den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter gælder
Indlæg til Domstolen
69. Milk Marque og NFU har subsidiært gjort gældende, at medlemsstaternes kompetente myndigheder kun kan anvende deres nationale konkurrenceregler på det område, hvor den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter gælder, for så vidt som den nationale foranstaltning er forenelig med artikel 32 EF-38 EF, forordning nr. 26 og nr. 804/68.
70. For så vidt angår de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger har Milk Marque og NFU for det første gjort gældende, at de nationale myndigheder ved vedtagelsen af disse foranstaltninger over for Milk Marque ikke har taget hensyn til de forpligtelser, der påhviler disse myndigheder i henhold til den fælles landbrugspolitik og dennes målsætninger, for så vidt angår indikativprisen. Competition Commission og Secretary of State har således begrænset deres analyse til at omfatte de kriterier for almenvellets interesse, som er opregnet i FTA’s section 83. FTA’s definition af »almenvellets interesse« er imidlertid ikke i overensstemmelse med målsætningerne for den fælles landbrugspolitik, som omhandlet i artikel 33, stk. 1, EF.
71. Dernæst har Milk Marque og NFU anført, at de omhandlede nationale foranstaltninger har skabt uvished om, påvirket, truet, skabt forstyrrelse i og ændret den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter samt indikativprisen for mælk.
72. Milk Marque og NFU har navnlig anført, at de omhandlede nationale foranstaltninger havde til formål at fratage Milk Marques medlemmer deres ret til at søge at opnå indikativprisen, som er udtryk for en fællesskabsretlig afbalancering af de forskellige målsætninger nævnt i artikel 33 EF.
73. Endelig har Milk Marque og NFU anført, at de nationale myndigheder ikke har foretaget en korrekt afvejning af producenternes, forarbejdningsvirksomhedernes og forbrugernes konkurrerende interesser i overensstemmelse med den politik, de målsætninger og de kriterier, som er fastlagt for den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, samt den afbalancering, som skal opnås på fællesskabsplan gennem forordning nr. 804/68.
74. Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at artikel 33 EF ikke kan fortolkes således, at anvendelse af de nationale konkurrenceregler er udelukket, når formålet med eller virkningen af denne anvendelse er at fratage producenterne muligheden for at forøge deres priser. Ifølge denne regering kan en national foranstaltning ikke anses for at være ugyldig, blot fordi den ikke forfølger et af de mål, som er opregnet i artikel 33 EF. Disse målsætninger skal derimod tages i betragtning på en afbalanceret måde, uden at en af dem forfølges på bekostning af de andre (dommen i sagen Biovilac mod EØF, præmis 16).
75. Det Forenede Kongeriges regering har desuden anført, at i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, der er kendetegnet ved groft misbrug af den dominerende stilling på markedet, ville det være i strid med fællesskabsbestemmelserne ikke at anvende de nationale konkurrenceregler, eftersom den omstændighed, at en medlemsstat ikke benytter sig af de midler, den råder over i henhold til disse bestemmelser, vil være en tilsidesættelse af de formål, som består i at sikre forsyningerne [artikel 33, stk. 1, litra d), EF], og at sikre forbrugerne rimelige priser [artikel 33, stk. 1, litra e), EF].
76. I øvrigt angiver brugen af ordet »herigennem« i artikel 33, stk. 1, litra b), EF klart, at det formål, som består i at sikre landbefolkningen en rimelig levestandard, skal opnås gennem en forøgelse af landbrugets produktivitet, som er en målsætning i henhold til samme bestemmelses litra a).
77. Det Forenede Kongeriges regering har endelig erkendt, at producenterne har ret til at søge at opnå indikativprisen. Mælkeprisen fastsættes imidlertid gennem markedsmekanismer, inden for rammerne af de instrumenter, som er fastlagt i de fælles markedsordninger for landbruget. Ifølge denne regering er medlemsstaterne, selv om de skal bemyndige deres producenter til at søge at opnå indikativprisen, ikke forpligtet til at tillade dem at søge dette opnået ved ulovlige eller konkurrencebegrænsende midler. Anvendelse af de nationale konkurrenceregler på et meget stort kooperativs salgsmetoder forstyrrer på ingen måde fællesmarkedets funktion. Gennem en fjernelse af konkurrencefordrejningen bidrager en sådan anvendelse til gennemførelsen af den ordning, som er indført ved traktaten og forordning nr. 804/68.
78. DIF har foreslået, at denne del af det første spørgsmål skal besvares således, at artikel 32 EF-38 EF, forordning nr. 26 og forordning nr. 804/68 ikke er til hinder for, at Det Forenede Kongeriges konkurrenceregler bringes i anvendelse, medmindre disse regler har virkninger, som er i åbenbar modstrid med fællesskabsbestemmelserne. Det er navnlig ikke uforeneligt med fællesskabsretten, at der i henhold til national konkurrenceret vedtages foranstaltninger, som forhindrer mælkeproducenterne i at opnå priser, som ligger tæt på indikativprisen, under omstændigheder som dem, der er redegjort for i Competition Commissions redegørelse, eller under nogen omstændigheder.
79. Kommissionen har henvist til den faste retspraksis, hvorefter medlemsstaterne, når Fællesskabet har indført en fælles markedsordning for et givent landbrugsprodukt, er udelukket fra at træffe foranstaltninger, som kan skade denne ordnings funktion. Der er imidlertid ikke tale om foranstaltninger af en sådan karakter i hovedsagen. Ifølge Kommissionen kan de foranstaltninger, som træffes af en medlemsstats myndigheder for at begrænse en virksomheds dominerende stilling på markedet for mælk og mejeriprodukter, der af denne virksomhed er blevet udnyttet på en måde, som strider imod almenvellets interesser, principielt ikke anses for at hindre anvendelsen af bestemmelserne om den fælles ordning for dette marked. Nærmere bestemt er forordning nr. 804/68 ikke til hinder for, at de nationale kompetente konkurrencemyndigheder under sådanne omstændigheder træffer foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede.
Domstolens bemærkninger
80. Det skal for det første bemærkes, som det fremgår af den i præmis 63 nævnte retspraksis, at når der er udstedt en forordning om oprettelse af en fælles markedsordning for en given sektor, er medlemsstaterne forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen eller i øvrigt tilsidesætte den.
81. For det andet bemærkes, at det ligeledes fremgår af fast retspraksis, at artikel 36 EF, selv for så vidt angår traktatens konkurrenceregler, anerkender landbrugspolitikkens forrang i forhold til traktatens formål på konkurrenceområdet (jf. i denne retning dom af 29.10.1980, sag 139/79, Maizena mod Rådet, Sml. s. 3393, præmis 23, og dommen i sagen Tyskland mod Rådet, præmis 61).
82. Hvad angår foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede er det ubestridt, at de ikke fraviger en udtrykkelig bestemmelse blandt dem, som udgør grundlaget for den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter.
83. Det spørgsmål, som herefter skal undersøges, er, om sådanne foranstaltninger under hensyn til de midler, hvorved de gennemføres, har virkninger, som hindrer de fælles markedsordningers mekanismer i at fungere (jf. i denne retning dom af 10.3.1981, forenede sager 36/80 og 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., Sml. s. 735, præmis 19).
84. I denne forbindelse bemærkes, at som det fremgår af sagen, har de nationale foranstaltninger, som er omhandlet i hovedsagen, til formål at reducere Milk Marques markedsstyrke samt selskabets mulighed for at forøge dets producentmedlemmers mælkepris ud over det niveau, som anses for at være konkurrencebefordrende, i såvel producenternes som forbrugernes interesse.
85. Som Domstolen allerede har fastslået, har de pågældende markedsordningsmekanismer med hensyn til mælk og mejeriprodukter hovedsagelig til formål at skabe et prisniveau i produktions- og engrosleddet, der tilgodeser både den pågældende sektors fællesskabsproducenters og forbrugernes interesser, og som sikrer forsyningerne, uden at tilskynde til overproduktion (jf. dommen i sagen Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., præmis 20).
86. Det følger heraf, at nationale foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede ikke kan bringe målsætningerne med denne fælles markedsordning i fare, eftersom de ikke i sig selv griber ind i prisdannelsen, men skal sikre, at prismekanismerne fungerer, således at et prisniveau, som er i såvel producenternes som forbrugernes interesse, kan nås.
87. For så vidt særligt angår spørgsmålet, om nationale foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede udgør en tilsidesættelse af de relevante fællesskabsretlige bestemmelser som følge af, at Milk Marques producentmedlemmers mælkepris var lavere end den indikativpris, som var fastlagt ved forordning nr. 1190/97 før de nationale myndigheders indgriben, bemærkes, at denne omstændighed ikke i sig selv er tilstrækkelig til at gøre de nævnte foranstaltninger ulovlige i henhold til fællesskabsretten.
88. For det første bemærkes, at denne form for vejledende pris er en politisk målsætning på fællesskabsplan og ikke udgør en garanti for, at samtlige producenter i hver medlemsstat vil opnå en indkomst svarende til indikativprisen.
89. For det andet bemærkes, at eftersom opretholdelse af en effektiv konkurrence er en af målsætningerne med den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, jf. præmis 57-60 ovenfor, kan artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 804/68 ikke fortolkes således, at mælkeproducenterne har ret til at søge at opnå en indkomst svarende til indikativprisen med ethvert middel, herunder gennem misbrug og konkurrencebegrænsninger.
90. Imidlertid bemærkes, at det af Milk Marque og NFU fremførte synes at omfatte et argument om, at Competition Commissions redegørelse og de efterfølgende beslutninger fra Secretary of State har underkendt den omstændighed, at et af den fælles landbrugspolitiks formål er at sikre landbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer, og har tillagt det formål, som består i at sikre forbrugerne rimelige priser, en uforholdsmæssig betydning.
91. Det bemærkes, at fællesskabsinstitutionerne ved forfølgelsen af de forskellige mål, der er opregnet i artikel 33 EF, til stadighed skal foretage den afvejning, der kan være nødvendig ved en eventuel modstrid mellem disse mål anskuet hver for sig. Dersom denne afvejning ikke gør det muligt at isolere et af disse mål uden at gøre gennemførelsen af de øvrige umulig, kan fællesskabsinstitutionerne ikke desto mindre midlertidigt give et af dem forrang, såfremt faktiske omstændigheder eller økonomiske forhold kræver det, og på dette grundlag træffe deres beslutninger (jf. i denne retning dommen i sagen Vandemoortele mod Kommissionen, præmis 20).
92. Selv om det er korrekt, at denne retspraksis er udviklet i forhold til fællesskabsinstitutionernes handlinger på området for de fælles markedsordninger for landbruget, kan den ikke desto mindre anvendes analogt på de nationale myndigheders handlinger i forbindelse med udøvelsen af de beføjelser, som er forbeholdt disse myndigheder på området for den nationale konkurrencepolitik. Eftersom disse myndigheder, som det fremgår af denne doms præmis 80 og 81, i forbindelse med deres virke er forpligtet til at overholde de målsætninger for den fælles landbrugspolitik, som er opregnet i artikel 33 EF, skal de ligeledes sikre, at en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse målsætninger bilægges.
93. I den foreliggende sag forudsætter besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt Competition Commissions redegørelse og Secretary of States beslutninger på en rimelig måde forener de forskellige målsætninger i artikel 33 EF, eller om de modsat har haft til virkning at isolere det formål, som består i at sikre forbrugerne rimelige priser, således at gennemførelsen af de øvrige formål er blevet umuliggjort, en grundig undersøgelse bl.a. af situationen på mælkemarkedet i Det Forenede Kongerige i den omhandlede periode, og af de virkninger, som anvendelsen af de omtvistede foranstaltninger har haft på dette marked. Da en sådan undersøgelse nødvendigvis indebærer en vurdering af de faktiske omstændigheder i hovedsagen, tilkommer det den forelæggende ret at foretage denne.
94. På baggrund af det ovenfor anførte skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 32 EF-38 EF, forordning nr. 26 og nr. 804/68 skal fortolkes således, at de nationale myndigheder inden for det område, som er reguleret af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, principielt fortsat har kompetence til at anvende deres nationale konkurrenceregler på et kooperativ af mælkeproducenter, som indtager en dominerende stilling på det nationale marked.
Når de nationale kompetente konkurrencemyndigheder handler inden for det område, som er reguleret af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, er de forpligtet at undlade at træffe foranstaltninger, som kan fravige eller skade denne fælles ordning.
Navnlig må de foranstaltninger, som de nationale kompetente konkurrencemyndigheder træffer på det område, som er reguleret af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, ikke have virkninger, som kan hindre den nævnte fælles ordnings mekanismer i at fungere. Imidlertid er den blotte omstændighed, at et mejerikooperativs priser allerede var lavere end indikativprisen på mælk før de nævnte myndigheders indgriben, ikke i sig selv tilstrækkelig til at gøre de foranstaltninger, som disse træffer over for nævnte kooperativ i medfør af deres nationale konkurrenceregler, ulovlige i henhold til fællesskabsretten.
Desuden kan sådanne foranstaltninger ikke bringe de målsætninger for den fælles landbrugspolitik, som er defineret i artikel 33, stk. 1, EF, i fare. I den forbindelse er de nationale kompetente konkurrencemyndigheder forpligtet til i givet fald at sikre, at en eventuel modstrid mellem de forskellige målsætninger i artikel 33 EF bilægges, uden at tillægge en af disse en betydning, som gør gennemførelsen af de øvrige umulig.
Det andet spørgsmål
95. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 804/68 fastsatte mælkeindikativpris’ funktion er til hinder for, at de nationale kompetente konkurrencemyndigheder anvender denne indikativpris i undersøgelsen af en landbrugsvirksomheds markedsstyrke, ved en sammenligning af udsvingene i de reelle priser med indikativprisen.
Indlæg til Domstolen
96. Milk Marque gør gældende, at indikativprisens funktion er til hinder for, at de nationale myndigheder anvender denne som en indikator for de udsving i de reelle priser, som skyldes den fælles landbrugspolitik. Desuden kan det ikke tillades de nævnte myndigheder at udlede af den omstændighed, at disse priser ligger tættere på indikativprisen på et givent tidspunkt end på et andet, at der er tale om en dominerende stilling på markedet, eftersom de priser, som mejerikooperativerne har opnået, stedse har været lavere end indikativprisen.
97. DIF, Kommissionen, og – som et subsidiært synspunkt – Det Forenede Kongeriges regering har anført, at der ikke er nogen fællesskabsretlig bestemmelse, som er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder på en eller anden måde anvender indikativprisen i henhold til forordning nr. 804/68 som historisk sammenligningspunkt for bevægelserne i de faktiske priser eller til statistiske formål, hvad enten disse er sammenlignende eller økonometriske.
Domstolens bemærkninger
98. Det bemærkes, at i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 804/68 er indikativprisen den pris, der søges opnået af producenterne i mejeriåret for al solgt mælk i forbindelse med afsætningsmulighederne på Fællesskabets marked og på markederne uden for Fællesskabet.
99. Det fremgår af denne bestemmelse, læst i sammenhæng med artikel 33, stk. 1, EF, at indikativprisens væsentlige funktion er på fællesskabsplan at fastsætte det hensigtsmæssige balancepunkt mellem på den ene side det formål, som består i at sikre landbefolkningen en rimelig levestandard, og på den anden side det formål, som består i at sikre forbrugerne rimelige priser.
100. Det bemærkes, at de nationale kompetente konkurrencemyndigheders anvendelse af indikativprisen som indikator i forbindelse med undersøgelsen af den markedsstyrke, som en landbrugsvirksomhed har på det nationale marked, på ingen måde påvirker indikativprisens væsentlige funktion.
101. I øvrigt bemærkes, at der ikke er nogen bestemmelse i primær eller afledt fællesskabsret, som forbyder en sådan anvendelse af indikativprisen.
102. Det andet spørgsmål skal derfor besvares således, at den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 804/68 fastsatte mælkeindikativpris’ funktion ikke er til hinder for, at de nationale kompetente konkurrencemyndigheder anvender denne indikativpris i undersøgelsen af en landbrugsvirksomheds markedsstyrke, ved en sammenligning af udsvingene i de reelle priser med indikativprisen.
Det tredje spørgsmål
103. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 28 EF-30 EF og/eller artikel 49 EF er til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder i forbindelse med anvendelsen af deres nationale konkurrenceregler forbyder et mejerikooperativ, der indtager en dominerende stilling på markedet, for egen regning at indgå aftaler om forarbejdning af mælk produceret af dets medlemmer, herunder med virksomheder i andre medlemsstater.
Indlæg til Domstolen
104. Milk Marque og NFU har gjort gældende, at de foranstaltninger, som Competition Commission har foreslået, og som blev accepteret af Secretary of State, omfatter et krav om, at Milk Marque ikke indgår flere forarbejdningsaftaler, bortset fra i nødstilfælde, og når det eneste alternativ hertil vil være at destruere mælken. Dette krav udgør en restriktion dels for så vidt angår eksporten af rå mælk fra Det Forenede Kongerige, dels for så vidt angår importen eller eksporten af mejeriprodukter fra en medlemsstat til andre medlemsstater. Det er således i strid med artikel 28 EF og 29 EF. Eftersom denne foranstaltning forpligter Milk Marque til udelukkende at gøre brug af tjenesteydelser fra forarbejdningsvirksomheder, som er etableret i Det Forenede Kongerige, udgør den ligeledes en restriktion, som er i strid med artikel 49 EF.
105. Ifølge Milk Marque og NFU er disse foranstaltninger ikke retfærdiggjort i henhold til artikel 30 EF og 46 EF, for det første fordi formål af rent økonomisk art som dem, der forfølges af Secretary of State, under ingen omstændigheder kan begrunde eksistensen af en hindring for de grundlæggende principper om fri bevægelighed (dom af 11.6.1985, sag 288/83, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 1761, præmis 28, af 25.7.1991, sag C-288/89, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, præmis 11, og af 28.4.1998, sag C-120/95, Decker, Sml. I, s. 1831, præmis 39), og for det andet fordi traktatens undtagelsesbestemmelser ikke kan påberåbes, når Fællesskabet foreskriver en harmonisering af de foranstaltninger, der er nødvendige for at virkeliggøre det særlige mål, som forfølges med disse undtagelser (dom af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 553, præmis 18), i det foreliggende tilfælde fastsættelsen af indikativprisen og den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter.
106. Det Forenede Kongeriges regering har derimod gjort gældende, at selv om de foranstaltninger, som er omfattet af det tredje præjudicielle spørgsmål, måtte udgøre en hindring for de frie varebevægelser eller den frie udveksling af tjenesteydelserne, gælder denne hindring uden forskel. Følgelig kan den retfærdiggøres af flere anerkendelsesværdige hensyn, som f.eks. forbuddet mod illoyal konkurrence, loyalitetskravet i kontraktforhold og forbrugerbeskyttelsen. I lyset af Competition Commissions minutiøse analyse ser Det Forenede Kongeriges regering i øvrigt ingen anledning til at hævde, at disse ægte og legitime formål er blevet forfulgt på uforholdsmæssig vis.
107. DIF har, bl.a. under henvisning til dom af 7. februar 1984 i sagen Jongeneel Kaas m.fl. (sag 237/82, Sml. s. 483) og af 10. januar 1985 i sagen Leclerc og Thouars Distribution (sag 229/83, Sml. s. 1) gjort gældende, at de nationale foranstaltninger, som forbyder Milk Marque at levere mælk til forarbejdning for Milk Marques regning, hvad enten det er i Det Forenede Kongerige eller i en anden medlemsstat, ikke er forbudt i henhold til artikel 28 EF og 30 EF, eftersom de finder anvendelse uden forskel. De er således ikke udtryk for en forskelsbehandling mellem den indenlandske handel i Det Forenede Kongerige og eksporthandelen, som består i at sikre den indenlandske produktion eller det britiske mælkemarked en særlig fordel. Bestemmelserne om frie varebevægelser inden for Fællesskabet er ikke til hinder for, at de nationale konkurrenceregler finder anvendelse under disse omstændigheder og med det pågældende formål for øje.
108. For så vidt angår de omhandlede foranstaltningers forenelighed med traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser har DIF henvist til dom af 3. december 1974, Van Binsbergen (sag 33/74, Sml. s. 1299, præmis 12), af 30. april 1986, Kommissionen mod Frankrig (sag 96/85, Sml. s. 1475, præmis 10 og 11), og af 25. juli 1991, Säger (sag C-76/90, Sml. I, s. 4221, præmis 12), til støtte for sin påstand om, at objektive kriterier, som i det foreliggende tilfælde de nationale konkurrenceregler, som anvendes ikke-diskriminerende, og som har til formål at udvikle markedet og beskytte forbrugerne, ikke kan anses for at være i strid med artikel 49 EF og 55 EF.
109. Med henvisning til Leclerc og Thouars Distribution-dommen har Kommissionen gjort gældende, at foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede ikke henhører under artikel 28 EF, eftersom de pågældende varer er eksporteret udelukkende med henblik på reimport for derved at omgå nationale bestemmelser. De nævnte foranstaltninger er desuden ikke i strid med artikel 29 EF, eftersom deres virkning ikke særligt er at hindre eksporthandelen og således skabe forskelsbehandling mellem handelen på hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel.
Domstolens bemærkninger
110. Indledningsvis bemærkes, at forarbejdning af mælk ikke kan anses for at være en tjenesteydelse i artikel 50 EF’s forstand, for så vidt som forarbejdningen direkte fører til fremstilling af en fysisk genstand, som i sig selv er bestemt til at blive solgt som en vare. Det følger dog af artikel 50 EF, at ydelser, der udføres mod betaling, betragtes som tjenesteydelser, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer (jf. i denne retning dom af 7.5.1985, sag 18/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1339, præmis 12).
111. Dernæst bemærkes, at det fremgår af sagen, at de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger, som omfattes af det tredje spørgsmål, alene vedrører forarbejdning af mælk til varer, som Milk Marque bevarer ejendomsretten til, og hvis omsætning efterfølgende varetages af MMD, som er Milk Marques datterselskab. Det følger heraf, for så vidt angår de forarbejdningsaftaler, som er indgået med virksomheder etableret i andre medlemsstater, at de omhandlede foranstaltninger ganske vist omfatter eksportvarer, men at disse varer blev eksporteret med henblik på forarbejdning og efterfølgende reimport til Det Forenede Kongerige.
112. Det tredje spørgsmål skal derfor alene undersøges i lyset af artikel 28 EF-30 EF.
113. For det første bemærkes, for så vidt angår spørgsmålet, om foranstaltninger som dem, der er omfattet af det tredje spørgsmål, udgør foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner i artikel 28 EF’s forstand, at det følger af fast praksis, at denne bestemmelse forbyder enhver af medlemsstaternes bestemmelser eller foranstaltninger, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet (jf. bl.a. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, præmis 5).
114. Det fremgår imidlertid ligeledes af fast retspraksis, at en medlemsstat har ret til at træffe foranstaltninger, der skal forhindre, at dens statsborgere ved hjælp af de muligheder, der er skabt i traktaten, unddrager sig anvendelsen af de nationale bestemmelser (jf. bl.a., vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser, Van Binsbergen-dommen, præmis 13, dom af 3.2.1993, sag C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, Sml. I, s. 487, præmis 12, og af 5.10.1994, sag C-23/93, TV10, Sml. I, s. 4795, præmis 21; vedrørende den frie etableringsret, dom af 7.2.1979, sag 115/78, Knoors, Sml. s. 399, præmis 25, af 3.10.1990, sag C-61/89, Bouchoucha, Sm l. I, s. 3551, præmis 14, og af 9.3.1999, sag C-212/97, Centros, Sml. I, s. 1459, præmis 24; vedrørende social sikring, dom af 2.5.1996, sag C-206/94, Paletta, Sml. I, s. 2357, præmis 24; vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed, dom af 21.6.1988, sag 39/86, Lair, Sml. s. 3161, præmis 43; vedrørende den fælles landbrugspolitik, dom af 3.3.1993, sag C-8/92, General Milk Products, Sml. I, s. 779, præmis 21; vedrørende selskabsretten, dom af 12.5.1998, sag C-367/96, Kefalas m.fl., Sml. I, s. 2843, præmis 20).
115. Hvad nærmere angår de frie varebevægelser har Domstolen allerede udtalt, at restriktioner, som omfatter varer, der udelukkende eksporteres med henblik på reimport for derved at omgå nationale bestemmelser, ikke udgør foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner i artikel 28 EF’s forstand (jf. i denne retning Leclerc og Thouars Distribution-dommen, præmis 27). Det samme må gælde, når der er tale om eksport af varer efterfulgt af en reimport med det formål at undgå anvendelsen af foranstaltninger, som er truffet i henhold til de nationale konkurrenceregler.
116. Dette er netop tilfældet for så vidt angår de foranstaltninger, som er omfattet af det tredje spørgsmål.
117. Hvis forbuddet mod, at Milk Marque indgår forarbejdningsaftaler for egen regning, kun omfattede aftaler med virksomheder i Det Forenede Kongerige, ville Milk Marque, ved at indgå aftaler med virksomheder i andre medlemsstater, kunne omgå de nævnte bestemmelser, som således ville miste deres virkning.
118. Hvad for det andet angår spørgsmålet, om foranstaltninger som dem, der er omfattet af det tredje spørgsmål, udgør foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udførselsrestriktioner i artikel 29 EF’s forstand, bemærkes, at det følger af fast praksis, at denne bestemmelse omfatter nationale foranstaltninger, hvis formål eller virkning særligt er at hindre eksporthandelen og således skabe forskelsbehandling mellem handelen på hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, således at der herved sikres den pågældende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarked en særlig fordel (jf. bl.a. dom af 14.7.1981, sag 155/80, Oebel, Sml. s. 1993, præmis 15, dommen i sagen Jongeneel Kaas m.fl., præmis 22, og dom af 16.5.2000, sag C-388/95, Belgien mod Spanien, Sml. I, s. 3123, præmis 41).
119. Det bemærkes, at dette ikke er tilfældet for foranstaltninger som dem, der er omfattet af det tredje spørgsmål, som henhører under den nationale konkurrencepolitik, der har til formål at begrænse et enkelt landbrugskooperativs konkurrencebegrænsende praksis, og som finder anvendelse uden forskel på forarbejdningsaftaler med virksomheder i Det Forenede Kongerige og med virksomheder i andre medlemsstater.
120. Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at traktatens bestemmelser om frie varebevægelser ikke er til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder i forbindelse med anvendelsen af deres nationale konkurrenceregler forbyder et mejerikooperativ, der indtager en dominerende stilling på markedet, for egen regning at indgå aftaler om forarbejdning af mælk produceret af dets medlemmer, herunder med virksomheder i andre medlemsstater.
Det fjerde spørgsmål
121. Med sit fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12 EF og artikel 34, stk. 2, andet afsnit, EF er til hinder for, at der vedtages foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede over for et mejerikooperativ, som indtager en dominerende stilling på markedet, når store vertikalt integrerede mejerikooperativer har ret til at drive virksomhed i andre medlemsstater.
Indlæg til Domstolen
122. Milk Marque og NFU har gjort gældende, at det er uforeneligt med princippet om forbud mod forskelsbehandling og de fælles markedsordninger for landbruget, som har hjemmel i artikel 12 EF og 34, stk. 2, andet afsnit, EF, at de nationale myndigheder anvender deres nationale bestemmelser til at begrænse en kategori af producenter, som f.eks. Milk Marques medlemmer, i deres muligheder for at indgå aftaler om forarbejdning af mælk, når der ikke er fastsat en sådan begrænsning over for andre producenter i Det Forenede Kongerige eller andre steder i Den Europæiske Union. Milk Marque og NFU har understreget, at de i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltninger ikke finder anvendelse over for samtlige producenter i Det Forenede Kongerige, og at de ikke er vedtaget på grundlag af objektive kriterier. De nævnte foranstaltninger er således truffet som led i en politik, som bevidst føres til fordel for mælkeforarbejdningsvirksomhederne og til skade for Milk Marques medlemmer.
123. Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at princippet om forbud mod forskelsbehandling ikke finder anvendelse på forskelsbehandling, som medlemsstaternes nationale myndigheder udviser over for landbrugskooperativer, og heller ikke finder anvendelse, når den påståede forskelsbehandling ikke hidrører fra én og samme myndighed. Det Forenede Kongeriges regering, DIF og Kommissionen har i øvrigt understreget, at den omstændighed, at en virksomhed behandles anderledes end andre med den begrundelse, at den udnytter sin dominerende stilling i strid med almenvellets interesser, ikke er udtryk for en forskelsbehandling af denne virksomhed, men snarere er en objektivt begrundet foranstaltning.
Domstolens bemærkninger
124. Selv om det er korrekt, at artikel 12 EF forbyder medlemsstaterne at anvende deres nationale konkurrenceregler forskelligt under hensyn til de berørtes nationalitet, tager bestemmelsen imidlertid ikke sigte på eventuel forskellige behandling, som for de af fællesskabsretten omfattede personer og virksomheder kan følge af eksisterende forskelle mellem medlemsstaternes love, såfremt disse rammer alle personer, der henhører under deres anvendelsesområde, efter objektive kriterier og uden hensyn til nationalitet (jf. i denne retning Wilhelm m.fl.-dommen, præmis 13).
125. På baggrund af denne retspraksis bemærkes, vedrørende foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede, som har til formål at forbyde et mejerikooperativs udvidelse af sine aktiviteter til at omfatte forarbejdning af mælk, begrundet i den dominerende stilling, kooperativet indtager på markedet, samt i udnyttelsen af den heraf følgende styrke i strid med almenvellets interesser, at den blotte omstændighed, at der er vertikalt integrerede kooperativer i andre medlemsstater, ikke godtgør, at vedtagelsen af den nævnte foranstaltninger udgør en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
126. Hvad angår artikel 34, stk. 2, andet afsnit, EF bemærkes, at denne bestemmelse, som inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik indeholder et forbud mod forskelsbehandling, alene er et specifikt udtryk for det generelle lighedsprincip, som indebærer, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Rådet, Sml. s. 4563, præmis 25, af 17.4.1997, sag C-15/95, EARL de Kerlast, Sml. I, s. 1961, præmis 35, af 13.4.2000, sag C-292/97, Karlsson m.fl., Sml. I, s. 2737, præmis 39, og af 6.3.2003, sag C-14/01, Niemann, Sml. I, s. 2279, præmis 49).
127. I det foreliggende tilfælde er det tilstrækkeligt at bemærke, at som det fremgår af forelæggelseskendelsen, er de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger truffet med hjemmel i generelle bestemmelser, begrundet i Milk Marques dominerende stilling på markedet og i udnyttelsen af denne stilling i strid med almenvellets interesser. Det følger heraf, at situationen for et kooperativ som Milk Marque ikke kan sammenlignes med situationen for de øvrige mælkeproducenter i Det Forenede Kongerige eller i andre medlemsstater.
128. Under disse omstændigheder skal det fjerde spørgsmål besvares således, at artikel 12 EF og artikel 34, stk. 2, andet afsnit, EF ikke er til hinder for, at der vedtages foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede over for et mejerikooperativ, som indtager en dominerende stilling på markedet og udnytter denne i strid med almenvellets interesser, når store vertikalt integrerede mejerikooperativer har ret til at drive virksomhed i andre medlemsstater.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
129. De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Crown Office) ved kendelse af 31. marts 2000, for ret:
1) Artikel 32 EF-38 EF, Rådets forordning nr. 26 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer og Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1587/96 af 30. juli 1996, skal fortolkes således, at inden for det område, som er reguleret af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, har de nationale myndigheder principielt fortsat kompetence til at anvende deres nationale konkurrenceregler på et kooperativ af mælkeproducenter, som indtager en dominerende stilling på det nationale marked.
Når de nationale kompetente konkurrencemyndigheder handler inden for det område, som er reguleret af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, er de forpligtet til at undlade at træffe foranstaltninger, som kan fravige eller skade denne fælles ordning.
Navnlig må de foranstaltninger, som de nationale kompetente konkurrencemyndigheder træffer på det område, som er reguleret af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, ikke have virkninger, som kan hindre den nævnte fælles ordnings mekanismer i at fungere. Imidlertid er den blotte omstændighed, at et mejerikooperativs priser allerede var lavere end indikativprisen på mælk før de nævnte myndigheders indgriben, ikke i sig selv tilstrækkelig til at gøre de foranstaltninger, som disse træffer over for nævnte kooperativ i medfør af deres nationale konkurrenceregler, ulovlige i henhold til fællesskabsretten.
Desuden kan sådanne foranstaltninger ikke bringe de målsætninger for den fælles landbrugspolitik, som er defineret i artikel 33, stk. 1, EF, i fare. I den forbindelse er de nationale kompetente konkurrencemyndigheder forpligtet til i givet fald at sikre, at en eventuel modstrid mellem de forskellige målsætninger i artikel 33 EF bilægges, uden at tillægge en af disse en betydning, som gør gennemførelsen af de øvrige umulig.
2) Funktionen af den mælkeindikativpris, som er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 804/68, som ændret ved forordning nr. 1587/96, er ikke til hinder for, at de nationale kompetente konkurrencemyndigheder anvender denne indikativpris i undersøgelsen af en landbrugsvirksomheds markedsstyrke, ved en sammenligning af udsvingene i de reelle priser med indikativprisen.
3) Traktatens bestemmelser om frie varebevægelser er ikke til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder i forbindelse med anvendelsen af deres nationale konkurrenceregler forbyder et mejerikooperativ, der indtager en dominerende stilling på markedet, for egen regning at indgå aftaler om forarbejdning af mælk produceret af dets medlemmer, herunder med virksomheder i andre medlemsstater.
4) Artikel 12 EF og artikel 34, stk. 2, andet afsnit, EF er ikke til hinder for, at der vedtages foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede over for et mejerikooperativ, som indtager en dominerende stilling på markedet og udnytter denne i strid med almenvellets interesser, når store vertikalt integrerede mejerikooperativer har ret til at drive virksomhed i andre medlemsstater.