62021CJ0814
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
19 päivänä marraskuuta 2024 (
*1
)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 20 artikla – Unionin kansalaisuus – SEUT 21 artikla – Oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – SEUT 22 artikla – Äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa henkilö asuu, samoin edellytyksin kuin kyseisen valtion kansalaisilla – Unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia – Poliittisen puolueen jäsenyyttä koskevan oikeuden puuttuminen – SEU 2 ja SEU 10 artikla – Demokratian periaate – SEU 4 artiklan 2 kohta – Jäsenvaltioiden kansallisen identiteetin kunnioittaminen – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 12 artikla – Poliittisten puolueiden rooli unionin kansalaisten tahdon ilmaisemisessa
Asiassa C‑814/21,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 21.12.2021,
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Szmytkowska ja J. Tomkin,
kantajana,
vastaan
Puolan tasavalta, asiamiehinään B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska ja A. Siwek-Ślusarek,
vastaajana,
jota tukee
Tšekin tasavalta, asiamiehinään A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek ja J. Vláčil,
väliintulijana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti T. von Danwitz, jaostojen puheenjohtajat K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin, D. Gratsias ja tuomarit E. Regan, I. Ziemele (esittelevä tuomari), Z. Csehi ja O. Spineanu-Matei,
julkisasiamies: J. Richard de la Tour,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.9.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 11.1.2024 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Kanteellaan Euroopan komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Puolan kansalaisia mutta jotka asuvat Puolassa, oikeuden olla poliittisen puolueen jäsen.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
2
Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Roomassa 4.11.1950 (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus), 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus”, määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen, mikä käsittää myös oikeuden perustaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa turvaamiseksi.
2.   Näiden oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Tämä artikla ei estä laillisten rajoitusten asettamista asevoimiin, poliisiin tai valtionhallintoon kuuluviin nähden heidän käyttäessään näitä oikeuksia.”
3
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklassa, jonka otsikko on ”Ulkomaalaisten poliittisen toiminnan rajoittaminen”, määrätään seuraavaa:
”Minkään 10, 11 ja 14 artiklan määräyksen ei voida katsoa estävän korkeita sopimuspuolia rajoittamasta ulkomaalaisten poliittista toimintaa.”
4
Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjan, joka allekirjoitettiin Pariisissa 20.3.1952, 3 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus vapaisiin vaaleihin”, sanamuoto on seuraava:
”Korkeat sopimuspuolet sitoutuvat järjestämään kohtuullisin väliajoin vapaat ja salaiset vaalit olosuhteissa, jotka takaavat kansalaisten vapaan mielipiteenilmaisun lainsäädäntöelintä valittaessa.”
Unionin oikeus
EU- ja EUT-sopimukset
5
SEU 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[Euroopan] unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.”
6
SEU 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1.   Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu 5 artiklan mukaisesti jäsenvaltioille.
2.   Unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa sekä niiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Se kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on valtion alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen. Erityisesti kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla.”
7
SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1.   Unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti. Unioni käyttää toimivaltaansa toissijaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen.
2.   Annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille.”
8
SEU 10 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan.
2.   Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalaisia unionin tasolla.
Jäsenvaltiota edustaa Eurooppa-neuvostossa valtion- tai hallituksen päämies ja [Euroopan unionin] neuvostossa hallitus, jotka puolestaan ovat demokratian mukaisessa vastuussa joko kansallisille parlamenteilleen tai kansalaisilleen.
3.   Kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa. Päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.
4.   Euroopan tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat eurooppalaisen poliittisen tietoisuuden muodostumiseen ja unionin kansalaisten tahdon ilmaisemiseen.”
9
SEUT 18 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista.”
10
SEUT 20 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.
2.   Unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. Hänellä on muun muassa:
– –
b)
äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla;
– –
Näitä oikeuksia käytetään perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin.”
11
SEUT 21 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.”
12
SEUT 22 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.
2.   Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 223 artiklan 1 kohdan ja sen soveltamisesta annettujen säännösten soveltamista. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.”
Perusoikeuskirja
13
Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus”, määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi.
2.   Unionin tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat unionin kansalaisten poliittisen tahdon ilmaisemiseen.”
14
Perusoikeuskirjan 39 artiklassa, jonka otsikko on ”Äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa”, määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omilla kansalaisilla.
2.   Euroopan parlamentin jäsenet valitaan yleisillä, välittömillä, vapailla ja salaisilla vaaleilla.”
15
Perusoikeuskirjan 40 artiklassa, jonka otsikko on ”Äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa”, määrätään seuraavaa:
”Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omilla kansalaisilla.”
Direktiivi 93/109/EY
16
Niille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, mutta eivät ole sen kansalaisia, Euroopan parlamentin vaaleissa kuuluvaa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 6.12.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/109/EY (EYVL 1993, L 329, s. 34), sellaisena kuin se on muutettuna 20.12.2012 annetulla neuvoston direktiivillä 2013/1/EU (EUVL 2013, L 26, s. 27) (jäljempänä direktiivi 93/109), johdanto-osan kolmannessa, neljännessä, viidennessä, kuudennessa, seitsemännessä ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”[EY] 8 b artiklan 2 kohdan mukainen äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa asuinvaltiossa on yhtäläisen kohtelun periaatteen soveltamista valtion omien kansalaisten ja muiden kesken ja [EY] 8 a artiklassa tarkoitetun vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan oikeuden johdonmukainen seuraus,
[EY] 8 b artiklan 2 kohdassa säädetään ainoastaan mahdollisuudesta käyttää äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta Euroopan parlamentin vaaleissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [EY] 138 artiklan 3 kohtaa, jossa määrätään yhdenmukaisen vaalimenettelyn käyttöön ottamisesta kaikissa jäsenvaltioissa; siinä pyritään ennen kaikkea poistamaan kansallisuutta koskeva vaatimus, joka tällä hetkellä on useimmissa jäsenvaltioissa näiden oikeuksien harjoittamisen edellytys,
[EY] 8 b artiklan 2 kohdan soveltaminen ei edellytä jäsenvaltioiden vaalijärjestelmien yhdenmukaistamista; lisäksi ottaen huomioon [EY] 3 b artiklan kolmannessa kohdassa määrätty suhteellisuusperiaate yhteisön lainsäädännössä ei pidä säätää enemmästä, kuin on tarpeen [EY] 8 b artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi,
[EY] 8 b artiklan 2 kohdan tavoitteena on, että kaikki unionin kansalaiset voisivat käyttää Euroopan parlamentin vaaleissa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta samoin edellytyksin riippumatta siitä, ovatko he asuinvaltion kansalaisia tai ei; tämän vuoksi on erityisesti asumisen kestoa ja sen todistamista koskevien, muihin kuin asuinvaltioiden kansalaisiin sovellettavien edellytysten oltava samat kuin kyseisen valtion kansalaisiin mahdollisesti sovellettavat edellytykset,
[EY] 8 b artiklan 2 kohdassa säädetään äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta Euroopan parlamentin vaaleissa asuinvaltiossa korvaamatta sillä kuitenkaan äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen yhteisön kansalainen on; on tärkeää kunnioittaa unionin kansalaisten vapautta valita se jäsenvaltio, jossa he haluavat osallistua yhteisön vaaleihin valvoen samalla, ettei tätä vapautta väärinkäytetä äänestämällä tai asettumalla ehdokkaaksi useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa,
– –
unionin kansalaisuuden tarkoitus on liittää unionin kansalaiset tiiviimmin vastaanottajavaltioonsa; tässä yhteydessä on perustamissopimuksen laatijoiden pyrkimysten mukaista välttää kahtiajakoa jäsenvaltion kansalaisista muodostuneiden ehdokasluetteloiden ja muista kuin kansalaisista muodostuneiden ehdokasluetteloiden kesken”.
17
Direktiivin 93/109 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat käyttää äänioikeuttaan ja vaalikelpoisuuttaan Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä maassa.”
18
Kyseisen direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ehdokkaaksi asettumistaan koskevan ilmoituksen jättämisen yhteydessä yhteisön vaalikelpoisen on esitettävä samat asiakirjat kuin kansallisen ehdokkaan. Lisäksi hänen on esitettävä muodollinen ilmoitus, jossa ilmoitetaan:
a)
hänen kansalaisuutena, syntymäaikansa ja ‑paikkansa, viimeinen osoitteensa kotijäsenvaltiossa ja osoitteensa asuinjäsenvaltion vaalialueella;
b)
että hän ei ole samanaikaisesti jossakin toisessa jäsenvaltiossa ehdokkaana Euroopan parlamentin vaaleissa;
c)
minkä vaalipiirin tai äänestysalueen vaaliluetteloon hänet on mahdollisesti viimeksi merkitty;
d)
että hän ei ole menettänyt vaalikelpoisuutta kotijäsenvaltiossaan yksittäisellä oikeudellisella tai hallinnollisella päätöksellä, edellyttäen että jälkimmäiseen voidaan hakea muutosta.”
19
Kyseisen direktiivin 11 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos asianomaista ei hyväksytä merkittäväksi vaaliluetteloon tai hänen ehdokkuutensa hylätään, hän voi käyttää niitä valitusmenettelyjä, jotka asuinvaltion lainsäädännössä vastaavissa tapauksissa on valitsijoilla ja vaalikelpoisilla, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia.”
Direktiivi 94/80/EY
20
Niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, 19.12.1994 annetun neuvoston direktiivin 94/80/EY (EYVL 1994, L 368, s. 38) johdanto-osan 4., 5. ja 14. perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”[EY] 8 b artiklan 1 kohdan soveltaminen ei edellytä jäsenvaltioiden vaalijärjestelmien täydellistä yhdenmukaistamista; siinä pyritään ennen kaikkea poistamaan kansallisuutta koskeva vaatimus, joka tällä hetkellä on useimmissa jäsenvaltioissa äänioikeuden käyttämisen ja vaalikelpoisuuden toteuttamisen edellytyksenä; lisäksi [EY] 3 b artiklan kolmannessa kohdassa määrätyn suhteellisuusperiaatteen huomioon ottaen yhteisön tätä asiaa koskevassa lainsäädännössä ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen [EY] 8 b artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi,
[EY] 8 b artiklan 1 kohdan tavoitteena on, että kaikki unionin kansalaiset voisivat käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuutensa kunnallisvaaleissa samoin edellytyksin riippumatta siitä, ovatko he asuinvaltion kansalaisia vai ei; tämän vuoksi muille kuin asuinvaltion kansalaisille asetettavien erityisesti asumisen kestoa ja asumisen todistamista koskevien vaatimusten on oltava samat kuin mitä kyseisen jäsenvaltion omilta kansalaisilta tarvittaessa vaaditaan; muille kuin asuinvaltion kansalaisille ei saa asettaa erityisvaatimuksia, jollei asuinvaltion omien kansalaisten ja muiden erilainen kohtelu ole poikkeuksellisesti perusteltavissa viimeksi mainituille ominaisilla olosuhteilla, jotka erottavat heidät ensiksi mainituista,
– –
unionin kansalaisuuden tarkoitus on sopeuttaa unionin kansalaiset paremmin vastaanottajamaahansa, ja tässä suhteessa on perustamissopimuksen laatijoiden pyrkimysten mukaista välttää jonkin valtion kansalaisten ja muiden siellä asuvien ehdokaslistojen välistä vastakkainasettelua”.
21
Direktiivin 94/80 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat käyttää äänioikeuttaan ja vaalikelpoisuuttaan Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä maassa.”
22
Kyseisen direktiivin 8 artiklan 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
”– – vaaliluetteloon merkitty äänioikeutettu henkilö pysyy siihen merkittynä samoin edellytyksin kuin äänioikeutettu henkilö, jolla on kyseisen valtion kansalaisuus, kunnes hänet poistetaan luettelosta viran puolesta sen vuoksi, että hän ei enää täytä äänioikeuden edellytyksiä.
Äänioikeutetut henkilöt, jotka on omasta pyynnöstä merkitty vaaliluetteloon, voidaan myös poistaa luettelosta heidän omasta pyynnöstään.
Äänioikeutetun henkilön muuttaessa asuinpaikkansa toiseen saman jäsenvaltion paikallishallinnon perusyksikköön hänet merkitään tämän perusyksikön vaaliluetteloon samoin edellytyksin kuin äänioikeutettu henkilö, jolla on kyseisen valtion kansalaisuus.”
23
Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ehdokaslistan julkaisemista koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä kunkin 3 artiklassa tarkoitetun vaalikelpoisen henkilön on esitettävä samat asiakirjat kuin ehdokkaan, jolla on kyseisen valtion kansalaisuus. Asuinvaltio voi vaatia, että hän esittää määrämuotoisen vakuutuksen, josta käy ilmi hänen kansallisuutensa ja osoitteensa asuinvaltiossa.”
24
Saman direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos asianomaista henkilöä ei ole merkitty vaaliluetteloon tai jos hänen vaaliluetteloon merkitsemistä koskevaa hakemustaan ei ole hyväksytty taikka jos hänen ehdokkuutensa on hylätty, hänellä on oltava samat mahdollisuudet hakea muutosta kuin äänioikeutetuilla ja vaalikelpoisilla henkilöillä, joilla on valtion kansalaisuus, on vastaavissa tapauksissa asuinvaltion lainsäädännön mukaisesti.”
Puolan oikeus
25
Poliittisista puolueista 27.4.1997 annetun lain (ustawa o partiach politycznych; Dz. U. 1997, nro 98, järjestysnumero 604), sellaisena kuin se on muutettuna, 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Poliittisen puolueen jäseniä voivat olla 18 vuotta täyttäneet Puolan tasavallan kansalaiset.”
26
Poliittisista puolueista annetun lain 5 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Poliittisille puolueille taataan pääsy julkisille radio- ja televisiokanaville erillisissä laeissa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti.”
27
Lain 24 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Poliittiset puolueet saavat omaisuutensa jäsenten maksamista jäsenmaksuista, lahjoituksista, perinnöistä, testamenttisaannoista, omaisuustuloista sekä lakisääteisistä määrärahoista ja tuista.
2.   Poliittisten puolueiden omaisuutta voidaan käyttää vain puolueen perussäännössä määriteltyihin tarkoituksiin tai hyväntekeväisyyteen.
– –
4.   Poliittinen puolue voi saada tuloa omaisuudestaan vain seuraavista:
1)
pankkitileillä olevista varoista ja määräaikaistalletuksista saatavat korkotulot
2)
valtionkassan joukkovelkakirjojen ja velkasitoumusten kauppa
3)
omaisuuserien myynti
– –”
28
Lain 28 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Poliittinen puolue,
1)
joka on perustanut oman vaalikomiteansa parlamentin alahuoneen vaaleja varten ja on valtakunnan tasolla saanut vähintään 3 prosenttia vaalipiirinsä ehdokaslistan kansanedustajaehdokkaille hyväksytysti annetuista äänistä tai
2)
joka on liittynyt parlamentin alahuoneen vaaleja varten perustettuun vaaliliittoon, joka on valtakunnan tasolla saanut vähintään 6 prosenttia vaalipiirinsä ehdokaslistan kansanedustajaehdokkaille hyväksytysti annetuista äänistä,
on oikeutettu vaalikauden aikana ja tässä laissa määriteltyjen järjestelyjen ja sääntöjen mukaisesti valtion varoista rahoitettuun tukeen – – sääntömääräisten toimiensa toteuttamista varten.”
29
Lain 36 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Vaalikassa voi koostua poliittisen puolueen maksusuorituksista sekä lahjoituksista, perinnöistä ja testamenttisaannoista.”
30
Tammikuun 5. päivänä 2011 annetun vaalikoodeksista annetun lain (ustawa Kodeks wyborczy; Dz. U. 2011, nro 21, järjestysnumero 112), sellaisena kuin sitä sovelletaan käsiteltävässä asiassa (jäljempänä vaalilaki), 84 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Vaalikomiteoilla on oikeus asettaa ehdokkaita vaaleihin. Vaalikomiteat harjoittavat myös muuta vaaleihin liittyvää toimintaa ja hoitavat erityisesti vaalikampanjointia ehdokkaiden lukuun yksinoikeuden periaatteen mukaisesti.
2.   Parlamentin alahuoneen ja senaatin vaaleissa sekä Puolassa pidettävissä Euroopan parlamentin vaaleissa vaalikomiteoita voivat perustaa poliittiset puolueet, poliittisten puolueiden vaaliliitot ja äänioikeutetut.
– –
4.   Alue- ja paikallisyhteisöjen edustuselinten vaaleissa sekä pormestarinvaalissa vaalikomiteoita voivat perustaa poliittiset puolueet ja poliittisten puolueiden vaaliliitot, yhteiskunnalliset yhdistykset ja organisaatiot (jäljempänä organisaatiot) sekä äänioikeutetut.”
31
Vaalilain 87 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Poliittiset puolueet voivat muodostaa vaaliliiton yhteisten ehdokkaiden asettamista varten. Poliittinen puolue voi kuulua vain yhteen vaaliliittoon.
2.   Poliittisten puolueiden elimistä, jotka ovat valtuutettuja edustamaan kutakin puoluetta yleisöön nähden, muodostuva vaaliliiton vaalikomitea hoitaa vaaleihin liittyvät toimet vaaliliiton lukuun.
– –”
32
Vaalilain 89 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Äänioikeutettujen vaalikomitean voivat muodostaa vähintään 15 äänioikeutettua kansalaista.”
33
Vaalilain 117 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Vaalikomiteoilla, joiden ehdokkaat on rekisteröity, on 15:nnestä vaalipäivää edeltävästä päivästä lukien ja vaalikampanjan päättymiseen saakka oikeus esittää maksutta vaaliohjelmiaan julkisilla radio- ja televisiokanavilla näiden kanavien kustannuksella.”
34
Vaalilain 119 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokainen vaalikomitea voi siitä päivästä alkaen, jolloin toimivaltainen vaaliviranomainen vastaanottaa ilmoituksen vaalikomitean perustamisesta, ja vaalikampanjan päättymiseen saakka esittää vaaliohjelmiaan julkisilla ja yksityisillä radio- ja televisiokanavilla maksua vastaan vaalilain 117 §:n 1 momentissa tarkoitetun oikeuden sitä estämättä.”
35
Vaalilain 126 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Vaalikomiteat maksavat vaaleista aiheutuvat kustannukset omista varoistaan.”
36
Vaalilain 130 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Vaalikomitean taloudellisten velvoitteiden hoitamisesta vastaa raha-asioita hoitava asiamies.
2.   Vaalikomitean nimissä ja lukuun ei voida tehdä sopimuksia mistään taloudellisista velvoitteista ilman raha-asioita hoitavan asiamiehen kirjallista suostumusta.
3.   Jos raha-asioita hoitavan asiamiehen käytettävissä olevat varat eivät riitä kattamaan vaalikomitealta olevia saatavia,
1)
poliittisen puolueen tai organisaation vaalikomitean rahoitussitoumuksista vastaa poliittinen puolue tai mainitun komitean perustanut organisaatio
2)
poliittisten puolueiden vaaliliiton vaalikomitean rahoitussitoumuksista vastaavat yhteisesti kyseiseen vaaliliittoon kuuluvat poliittiset puolueet
3)
äänioikeutettujen vaalikomitean rahoitussitoumuksista vastaavat yhteisesti kyseisen komitean jäsenet.
– –”
37
Vaalilain 132 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Poliittisen puolueen vaalikomitean varat voivat olla peräisin yksinomaan [poliittisista puolueista annetun lain] säännösten mukaisesti perustetusta kyseisen puolueen vaalikassasta.
2.   Vaaliliiton vaalikomitean varat voivat olla peräisin yksinomaan vaaliliittoon kuuluvien puolueiden vaalikassasta.
3.   Varat, jotka kuuluvat
1)
organisaation vaalikomitealle
2)
äänioikeutettujen vaalikomitealle,
voivat olla peräisin vain Puolan tasavallassa pysyvästi asuvien Puolan kansalaisten suorittamista maksuista sekä yksinomaan vaaleja varten otetuista pankkilainoista.
– –”
38
Vaalilain 133 §:ssä säädetään, että vaalikampanjan aikana poliittisen puolueen tai vaaliliiton vaalikomitea ja äänioikeutettujen ja organisaatioiden vaalikomiteat voivat käyttää maksutta puoluetoimiston tiloja, vaalikomitean jäsenen tiloja ja kyseisen organisaation tiloja sekä näiden tahojen toimistotarvikkeita.
39
Vaalilain VI osasto, joka koskee Euroopan parlamentin vaaleja, sisältää muun muassa kyseisen lain 341 ja 343 §:n. Lain 341 §:n mukaan oikeus asettaa ehdokkaita kyseisissä vaaleissa on poliittisen puolueen vaalikomitealla, vaaliliiton vaalikomitealla ja äänioikeutettujen vaalikomitealla. Vaalilain 343 §:n mukaan ehdokaslistan tueksi on saatava vähintään 10 000:n asianomaisessa vaalipiirissä vakituisesti asuvan äänioikeutetun allekirjoitukset.
40
Vaalilain VII osasto, joka koskee alue- ja paikallisyhteisöjen edustajien vaaleja, sisältää muun muassa kyseisen lain 399–403 §:n.
41
Vaalilain 399 §:ssä säädetään, että oikeus asettaa ehdokkaita edustuselimen jäsenen tehtävään on poliittisten puolueiden vaalikomiteoilla, vaaliliittojen vaalikomiteoilla, organisaatioiden vaalikomiteoilla ja äänioikeutettujen vaalikomiteoilla.
42
Vaalilain 400 §:n 1 momentin nojalla poliittisen puolueen vaalikomitean on ilmoitettava perustamisestaan kansalliselle vaalilautakunnalle vaalien toimittamista koskevan asetuksen julkaisupäivästä lukien 55:nteen vaalipäivää edeltävään päivään mennessä.
43
Vaalilain 401 §:n 1 momentissa säädetään, että vaaliliiton vaalikomitea voidaan perustaa vaalien toimittamista koskevan asetuksen julkaisupäivästä 55:nteen vaalipäivää edeltävään päivään ulottuvalla ajanjaksolla, ja vaaliliiton vaalikomitean vaalitoimitsija antaa sen perustamisen tiedoksi kansalliselle vaalilautakunnalle viimeistään 55:ntenä vaalipäivää edeltävänä päivänä.
44
Vaalilain 402 §:n 1 momentin mukaan organisaation vaalikomitean on ilmoitettava perustamisestaan asianomaisen organisaation toimipaikan vaalilautakunnan jäsenelle vaalien toimittamista koskevan asetuksen julkaisupäivästä lukien 55:nteen vaalipäivää edeltävään päivään mennessä.
45
Vaalilain 403 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Äänioikeutettujen vaalikomitean voivat muodostaa vähintään 15 äänioikeutettua kansalaista.
2.   Kerättyään äänioikeutetuilta kansalaisilta vähintään 1000 allekirjoitusta äänioikeutettujen vaalikomitean perustamisen tueksi vaalitoimitsija ilmoittaa kansalliselle vaalilautakunnalle kyseisen komitean perustamisesta, jollei 3 momentin säännöksistä muuta johdu. Ilmoitus on tehtävä viimeistään 55:ntenä vaalipäivää edeltävänä päivänä.
3.   Jos äänioikeutettujen vaalikomitea on perustettu ehdokkaiden asettamiseksi vain yhdessä voivodikunnassa,
1)
1 momentissa tarkoitettujen kansalaisten lukumäärä on viisi
2)
2 momentissa tarkoitettujen allekirjoitusten lukumäärä on 20, ja 2 momentissa tarkoitettu ilmoitus tehdään komitean toimipaikan osalta toimivaltaiselle vaalilautakunnan jäsenelle.”
46
Joulukuun 29. päivänä 1992 annetun yleisradiolain (ustawa o radiofonii i telewizji; Dz. U. 1993, nro 7, järjestysnumero 34), sellaisena kuin sitä sovelletaan käsiteltävässä asiassa, 23 §:n 1 momentissa säädetään, että julkiset radio- ja televisiokanavat antavat poliittisille puolueille mahdollisuuden esittää näkemyksensä julkisten asioiden hoitamiseen liittyvistä olennaisista kysymyksistä.
47
Huhtikuun 7. päivänä 1989 annetun yhdistyslain (ustawa Prawo o stowarzyszeniach; Dz. U. 1989, nro 20, järjestysnumero 104) 4 §:n 1 momentin mukaan yhdistyksiin voivat liittyä myös Puolassa oleskelevat ulkomaalaiset henkilöt.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
48
EU Pilot ‑menettelyssä tapahtuneen tuloksettoman yhteydenpidon jälkeen komissio lähetti 26.4.2013 Puolan tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se kiinnitti Puolan viranomaisten huomion siihen, että sen mukaan kyseisen jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa pidätetään yksinomaan sen kansalaisille oikeus perustaa poliittinen puolue ja liittyä tällaisen puolueen jäseneksi, ei ole unionin oikeuden mukainen. Kyseinen jäsenvaltio vastasi viralliseen huomautukseen 24.7.2013 ja kiisti unionin oikeuden noudattamatta jättämisen.
49
Komissio antoi 22.4.2014 perustellun lausunnon, jossa se väitti edelleen, että Puolan tasavalta ei ollut noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se oli evännyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Puolan kansalaisia mutta jotka asuvat pysyvästi Puolan tasavallan alueella, oikeuden perustaa poliittinen puolue ja oikeuden liittyä tällaisen puolueen jäseneksi. Komissio kehotti tämän vuoksi Puolan tasavaltaa toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
50
Puolan tasavalta väitti 16.6.2014 antamassaan vastauksessa, että SEUT 22 artiklassa ei anneta unionin kansalaisille, jotka eivät ole sen jäsenvaltion kansalaisia, jossa he asuvat, oikeutta perustaa poliittista puoluetta ja oikeutta liittyä poliittisen puolueen jäseneksi kyseisessä jäsenvaltiossa.
51
Oikeusasioista vastaava Euroopan komission jäsen pyysi 2.12.2020 päivätyllä kirjeellä Puolan tasavallalta tietoja sen kannan mahdollisesta muuttumisesta tai lainsäädäntömuutoksista, joita oli mahdollisesti tehty kyseisten oikeuksien takaamiseksi unionin kansalaisille, jotka eivät ole Puolan kansalaisia mutta jotka asuvat sen alueella.
52
Koska Puolan viranomaiset toistivat 26.1.2021 päivätyllä kirjeellä aikaisemman kantansa, jonka mukaan Puolan oikeus ei ole ristiriidassa SEUT 22 artiklan kanssa, komissio päätti nostaa käsiteltävänä olevan kanteen ja rajoitti sen kohteen yksinomaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen, joka koskee kyseisen jäsenvaltion velvoitteita edellä mainitun artiklan nojalla ja joka perustuu siihen, että tämä pidättää poliittisen puolueen jäsenyyden yksinomaan Puolan kansalaisille.
53
Unionin tuomioistuimen presidentin 10.5.2022 tekemällä päätöksellä Tšekin tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Puolan tasavallan vaatimuksia.
Kanne
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten lausumat
54
Väliintulokirjelmässään Tšekin tasavalta väittää, ettei komission kannetta voida ottaa tutkittavaksi, koska kannekirjelmässä ei esitetä selvästi niitä oikeudellisia seikkoja, joihin kanne perustuu, eikä sitä ole muotoiltu siten, ettei unionin tuomioistuin voisi lausua kanteen ulkopuolelta. Sen mukaan on nimittäin niin, että vaikka komissio perusti kanteensa SEUT 22 artiklaan, se vetosi myös muiden unionin oikeuden määräysten ja erityisesti perusoikeuskirjan 11 artiklan ja 12 artiklan 1 kohdan sekä SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan rikkomiseen, joita ei toisteta sen kannekirjelmässä esitetyissä vaatimuksissa.
55
Komissio kiistää näiden argumenttien paikkansapitävyyden.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
56
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan neljännen kohdan mukaan väliintulokirjelmässä saadaan esittää vain jonkin asianosaisen vaatimuksia tukevia vaatimuksia.
57
Puolan tasavalta – vastaaja, jonka vaatimuksia Tšekin tasavalta on hyväksytty väliintulijana tukemaan – ei kuitenkaan ole esittänyt oikeudenkäyntiväitettä komission kannetta vastaan.
58
Tästä seuraa, ettei väliintulijana oleva Tšekin tasavalta voi esittää oikeudenkäyntiväitettä (ks. analogisesti tuomio 8.11.2007, Espanja v. neuvosto, C‑141/05, EU:C:2007:653, 27 ja 28 kohta).
59
Unionin tuomioistuin voi kuitenkin tutkia viran puolesta, täyttyvätkö SEUT 258 artiklan edellytykset jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamiselle (ks. vastaavasti tuomio 2.6.2016, komissio v. Alankomaat, C‑233/14, EU:C:2016:396, 43 kohta ja tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
60
Tämän osalta on niin, että unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdan ja kyseistä määräystä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde sekä perusteet ja perustelut, joihin asiassa vedotaan, ja yhteenveto kyseisistä perusteista. Näiden mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Tästä johtuu, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä ja että kanteessa esitetyt vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti, jottei unionin tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin perusteesta (tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), C‑204/21, EU:C:2023:442, 188 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61
Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että SEUT 258 artiklaan perustuvassa kanteessa on esitettävä väitteet johdonmukaisesti ja täsmällisesti, jotta jäsenvaltio ja unionin tuomioistuin voivat arvioida tarkasti sen unionin oikeuden rikkomisen laajuuden, josta jäsenvaltiota moititaan; tämä on välttämätön edellytys sille, että kyseinen jäsenvaltio voi käyttää hyödyllisesti puolustautumisoikeuksiaan ja että unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla (tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä, C‑204/21, EU:C:2023:442, 189 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62
Komission kanteessa on erityisesti esitettävä johdonmukaisesti ja yksityiskohtaisesti syyt, joiden vuoksi se on vakuuttunut siitä, että kyseinen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta jotakin sille unionin oikeuden perusteella kuuluvista velvoitteista (tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), C‑204/21, EU:C:2023:442, 190 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että kannekirjelmässä esitetyistä vaatimuksista ilmenee selvästi, että komissio moittii Puolan tasavaltaa SEUT 22 artiklan rikkomisesta, koska kyseinen jäsenvaltio epää unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Puolan kansalaisia mutta jotka asuvat sen alueella, oikeuden olla poliittisen puolueen jäsen. Kannekirjelmässä on johdonmukainen ja täsmällinen yhteenveto syistä, jotka saivat kyseisen toimielimen katsomaan, että edellä mainittu epääminen estää sen, että kyseiset unionin kansalaiset voisivat toteuttaa vaalikelpoisuutensa kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa samoin edellytyksin kuin Puolan kansalaiset.
64
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 48 kohdassa, kannekirjelmän perusteista ilmenee selvästi, että komission mukaan SEUT 22 artiklaa on tulkittava muun muassa SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdassa määritetyssä asiayhteydessä ja ottaen huomioon yhteydet SEUT 22 artiklan ja perusoikeuskirjan 11 ja 12 artiklan välillä, eikä tästä voida päätellä, että komissio pyrkisi osoittamaan kyseisten määräysten erillistä rikkomista. Kannekirjelmän tietyissä kohdissa tehty viittaus SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohtaan ja perusoikeuskirjan 11 ja 12 artiklaan ei näin ollen merkitse sitä, että se olisi muotoiltu epäselvästi.
65
SEUT 258 artiklassa määrätyt edellytykset jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamiselle siis täyttyvät, ja komission nostama kanne on otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
Asianosaisten lausumat
66
Komissio väittää, että SEUT 22 artiklassa taataan kaikille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisille. Komission mukaan Puolan tasavalta ei näin ollen ole noudattanut SEUT 22 artiklaan perustuvia velvoitteitaan, koska se on pidättänyt poliittisista puolueista annetun lain 2 §:n 1 momentissa poliittisen puolueen jäsenyyden yksinomaan Puolan kansalaisille ja estänyt täten unionin kansalaisia, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, käyttämästä vaalioikeuksiaan kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa samoin edellytyksin kuin Puolan kansalaiset.
67
SEUT 22 artiklassa vahvistetaan komission mukaan yhdenvertaisen kohtelun yleinen periaate, ja se merkitsee kansalaisuutta koskevan vaatimuksen poistamista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kyseisissä vaaleissa koskevana edellytyksenä sekä kaikkien sellaisten toimenpiteiden poistamista, joilla voidaan estää unionin kansalaisia, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, toteuttamasta vaalikelpoisuuttaan samoin edellytyksin kuin sen jäsenvaltion kansalaiset, jonka alueella he asuvat. Näille unionin kansalaisille on siis tarjottava kaikki kansallisessa oikeusjärjestyksessä olemassa olevat keinot, jotka ovat mainittuihin vaaleihin osallistuvien kansallisten ehdokkaiden käytettävissä.
68
Ensinnäkin poliittisilla puolueilla on komission mukaan perustavanlaatuinen rooli jäsenvaltioiden vaalijärjestelmissä, koska ne ovat poliittiseen elämään osallistumisen olennainen muoto ja yleisimmin käytetty keino osallistua vaaleihin ehdokkaina. Tässä tilanteessa se, että unionin kansalaiset, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, eivät voi olla poliittisen puolueen jäseniä ja saada tällä tavoin useita etuja, kun on kyse muun muassa tällaiseen jäsenyyteen liittyvästä tunnettuudesta, henkilöresursseista, taloudellisista resursseista, organisatorisesta infrastruktuurista ja mahdollisuudesta hyödyntää tiedotusvälineitä, vaarantaa komission mukaan heidän kykynsä asettua menestyksekkäästi ja tehokkaasti ehdokkaaksi vaaleissa samoin edellytyksin kuin Puolan kansalaiset.
69
Vaikka tällainen unionin kansalainen voidaan merkitä poliittisen puolueen vaalikomitean ehdokaslistalle tästä erikseen sopimalla, hän on komission mukaan kuitenkin epäsuotuisammassa asemassa kuin ne vaaleissa olevat ehdokkaat, jotka ovat kyseisen puolueen jäseniä. Unionin kansalaisella, joka asuu Puolassa mutta ei ole sen kansalainen, ei nimittäin ole samoja mahdollisuuksia saada hyvää sijaa kyseisellä listalla ja hänen pitää hyväksyä ohjelma, jonka laatimiseen hän ei lähtökohtaisesti ole osallistunut. Pelkästään se seikka, että hän voi asettua ehdokkaaksi kyseisellä listalla vain listan asettaneeseen puolueeseen kuulumattomana ehdokkaana, kun taas Puolan kansalaiset voivat tehdä tämän kyseisen puolueen jäseninä, osoittaa komission mukaan, että unionin kansalaiset, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, eivät voi asettua ehdokkaaksi vaaleissa samoin edellytyksin kuin Puolan kansalaiset.
70
Komissio toteaa toiseksi, että vaikka tällä hetkellä jäsenvaltioiden tehtävänä on säätää kunnallisvaaleihin ja Euroopan parlamentin vaaleihin liittyvistä näkökohdista, joita ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, niiden on käytettävä toimivaltaansa unionin oikeuden mukaisesti. Kansallinen toimenpide, joka on omiaan rajoittamaan jonkin niistä oikeuksista, jotka perustuvat unionin kansalaisen asemaan – kuten vaalikelpoisuus edellä mainituissa vaaleissa – käyttämistä, voidaan oikeuttaa yleisen edun perusteella vain, jos kyseinen toimenpide on unionin oikeudessa taattujen perusoikeuksien mukainen, mistä ei ole kyse käsillä olevassa asiassa.
71
SEUT 22 artiklan tulkinta, jonka mukaan unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut poistaa yksinomaan muodolliset vaatimukset, jotka on asetettu unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, ei sen mukaan kuvasta kyseisen määräyksen eikä direktiivien 93/109 ja 94/80 sanamuotoa ja sillä poistettaisiin SEUT 22 artiklan tehokas vaikutus. Kyseisen määräyksen sisältöä ja aineellista soveltamisalaa ei sen mukaan voida supistaa yksinomaan muodollisiin seikkoihin, joista kyseisissä direktiiveissä säädetään, eikä SEUT 22 artiklaan perustuvaa velvollisuutta varmistaa yhdenvertainen kohtelu voida asettaa kyseenalaiseksi sillä, että kyseisessä määräyksessä ei ole tyhjentävää luetteloa edellytyksistä, jotka tässä tarkoituksessa on täytettävä.
72
Se toteaa kolmanneksi, että kun Puolan tasavalta antoi säännökset, jotka koskevat vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, se sovelsi unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, minkä vuoksi sen oli noudatettava viimeksi mainitun artiklan määräyksiä. Näin ollen SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja SEUT 22 artiklan soveltamisalaa ja vaatimuksia on tulkittava ottaen huomioon perusoikeuskirjan kyseiset määräykset ja erityisesti sen 12 artiklan 1 kohta, jonka sanamuoto vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan sanamuotoa.
73
Poliittisen puolueen jäsenyyttä koskevan oikeuden epääminen on komission mukaan yhdistymisvapautta koskevan perusoikeuden rajoitus, joka ei voi – perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti – mennä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa hyväksyttyjä rajoituksia pidemmälle. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kappaleessa vahvistettuja perusteita, joilla yhdistymisvapauden rajoitus voidaan oikeuttaa, ei komission mukaan sovelleta käsiteltävässä asiassa. Sen mukaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on lisäksi katsonut 27.4.1995 antamassaan tuomiossa Piermont v. Ranska (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, 64 kohta), että jäsenvaltiot eivät voi vedota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklaan sellaisiin muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin nähden, jotka vetoavat heille perussopimuksissa myönnettyihin oikeuksiin.
74
Poliittisen puolueen jäsenyyttä koskevaa kieltoa ei sen mukaan voida oikeuttaa tavoitteella välttää se, että unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voisivat osallistua asuinjäsenvaltionsa poliittiseen elämään ja vaikuttaa muun muassa jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvien parlamenttivaalien tai presidentinvaalien tuloksiin.
75
Yhtäältä väittämättä, että unionin oikeudessa annetaan unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, oikeus osallistua täysin rajoituksitta kyseisen jäsenvaltion poliittiseen elämään, komissio toteaa, että poliittiset oikeudet on sisällytetty EUT-sopimuksen kansalaisuutta koskeviin määräyksiin sen takaamiseksi, että kyseiset kansalaiset voivat kotoutua kyseiseen jäsenvaltioon ja heillä voi olla aktiivinen poliittinen rooli asuinjäsenvaltiossaan, kun on kyse kunnallisvaaleista ja Euroopan parlamentin vaaleista, kuten sen mukaan direktiivin 93/109 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa ja direktiivin 94/80 johdanto-osan 14. perustelukappaleessa myös vahvistetaan. Toisaalta jäsenvaltiot voivat komission mukaan vapaasti pidättää kansalaisilleen vaalikelpoisuuden kansallisissa parlamenttivaaleissa tai – tietyissä tapauksissa – alueellisissa vaaleissa tai myös antaa erityissääntöjä, joiden vaikutuksena on unionin kansalaisille, jotka asuvat kyseisissä jäsenvaltioissa mutta eivät ole niiden kansalaisia, annettujen oikeuksien rajoittaminen, kun on kyse heidän jäsenyydestään poliittisessa puolueessa, muun muassa epäämällä heiltä oikeuden osallistua asianomaisen puolueen päätöksentekoon, joka koskee kansallisten parlamenttivaalien ehdokasasettelua.
76
Komission puoltama SEUT 22 artiklan tulkinta ei sen itsensä mukaan loukkaa kansallisen identiteetin kunnioittamista koskevaa periaatetta, koska yhtäältä SEU 4 artiklan 2 kohtaa on tulkittava perussopimusten muiden määräysten – SEUT 22 artikla mukaan lukien – mukaisesti ja koska toisaalta viimeksi mainittua artiklaa sovelletaan yksinomaan kunnallisvaaleihin ja Euroopan parlamentin vaaleihin, ei kansallisiin parlamenttivaaleihin.
77
Komission mukaan Puolan tasavalta ei ole missään tapauksessa esittänyt mitään näyttöä siitä, että unionin kansalaisten, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia ja jotka haluavat asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä jäsenvaltiossa, mahdollisuus liittyä poliittisen puolueen jäseneksi olisi uhka mainitun jäsenvaltion kansalliselle identiteetille.
78
Puolan tasavalta, jota Tšekin tasavalta tukee, väittää ensiksi, että SEUT 22 artiklaa ei voida soveltaa suoraan vaan se edellyttää, että neuvosto antaa täydentäviä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä. SEUT 22 artiklassa tarkoitettujen oikeuksien käyttämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan sen mukaan direktiiveillä 94/80 ja 93/109, joiden johdanto-osien perustelukappaleissa viitataan nimenomaisesti EY 8 b artiklan 1 ja 2 kohdan, jotka vastaavat nykyistä SEUT 22 artiklaa, päätavoitteeseen ja niiden käyttöön ottoon liittyviin olosuhteisiin. Direktiivin 94/80 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja direktiivin 93/109 johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ilmenee sen mukaan, että SEUT 22 artiklassa ei edellytetä jäsenvaltioiden vaalijärjestelmien yleistä yhdenmukaistamista. Sen mukaan unionin lainsäätäjän aikomuksena oli sellaisten muodollisten vaatimusten poistaminen, jotka estivät unionin kansalaisia, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, käyttämästä äänioikeuttaan ja toteuttamasta vaalikelpoisuuttaan, tai jotka ovat tosiasiassa rajoittaneet kyseisen äänioikeuden käyttöä ja kyseisten vaalikelpoisuuden toteuttamista sellaisten lisäedellytysten vuoksi, jotka jäsenvaltio ovat asettaneet yksinomaan kyseisille henkilöille, tätä riittävästi perustelematta.
79
Puolan tasavalta, jota Tšekin tasavalta tukee, väittää toiseksi, että Puolan oikeudessa pannaan täytäntöön SEUT 22 artiklaan perustuvat takeet. Se väittää erityisesti, että Puolan oikeudessa ei ole niin, että unionin kansalaisten, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, mahdollisuus asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa edellyttäisi poliittiseen puolueeseen kuulumista. Lisäksi Puolan oikeudessa annetaan unionin kansalaisille, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, mahdollisuus käyttää kaikkia käytettävissä olevia ehdokkuuden muotoja, mukaan lukien ehdokkuus poliittisen puolueen tai poliittisten puolueiden vaaliliiton asettamalla listalla, koska tällaiselle listalle merkitseminen ei sen mukaan edellytä sitä, että kyseinen henkilö kuuluu johonkin puolueeseen.
80
Kyseinen jäsenvaltio, jota Tšekin tasavalta tukee, väittää kolmanneksi, että SEUT 22 artiklassa ei anneta unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, oikeutta liittyä poliittisten puolueiden jäseneksi ja osallistua rajoituksetta asuinjäsenvaltion poliittiseen elämään eikä siinä velvoiteta jäsenvaltioita sallimaan sitä, että kyseiset kansalaiset käyttävät tällaista oikeutta ja että heillä on puoluejärjestelmän kautta vaikutusvaltaa kansallisten parlamentti- ja presidentinvaalien tuloksiin. Poliittiseen puolueeseen kuuluminen mahdollistaa Puolan tasavallan mukaan osallistumisen kyseisen puolueen sellaisten sisäisten elinten vaaleihin, jotka päättävät puolueen toiminnan suunnasta kaikilla tasoilla, eivät yksinomaan kunnallisvaalien ja Euroopan parlamentin vaalien osalta.
81
Jäsenvaltioissa toimivien poliittisten puolueiden toimintaa, rakennetta ja tavoitteita koskevien sääntöjen määrittäminen kuuluu Puolan tasavallan mukaan lähtökohtaisesti kunkin jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan. Komission ehdottama SEUT 22 artiklan tulkinta on sen mukaan kyseisen määräyksen päämäärän ja ulottuvuuden vastainen ja loukkaa SEU 5 artiklan 2 kohdassa määriteltyä annetun toimivallan periaatetta. Se johtaa myös perussopimusten määräysten soveltamiseen jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvalla alalla SEU 4 artiklan 1 ja 2 kohdan vastaisesti.
82
Koska SEUT 22 artiklassa ei Puolan tasavallan mukaan anneta unionin kansalaisille oikeutta liittyä poliittisten puolueiden jäseneksi, perusoikeuskirjan 12 artiklaa ei sovelleta. Sen sijaan Puolan oikeudessa kunnioitetaan sen mukaan täysimääräisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa tarkoitettua yhdistymisvapautta, kun otetaan huomioon kyseisen yleissopimuksen 16 artikla, jonka mukaan ulkomaalaisten poliittista toimintaa voidaan rajoittaa.
83
Puolan tasavalta, jota Tšekin tasavalta tukee, väittää neljänneksi, että komissio ei ole näyttänyt väitettään siitä, että kielto, jonka mukaan unionin kansalaiset, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, eivät saa liittyä poliittisen puolueen jäseneksi, rajoittaisi heidän mahdollisuuttaan toteuttaa vaalikelpoisuuttaan kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, joten tämä väite on täysin hypoteettinen eikä sitä tueta konkreettisin tiedoin eikä todistein.
84
Puolan tasavalta kiistää komission perustelut, joiden mukaan vaaleissa olevat ehdokkaat saavat useita sellaisia etuja poliittiseen puolueeseen kuulumisesta, joita riippumattomilla ehdokkailla ei voi olla. Sen mukaan komissio ei ensinnäkään ole osoittanut, että puolueeseen kuulumisella olisi merkitystä sen mielikuvan kannalta, jonka kunnallisvaaliehdokkaat ja Euroopan parlamentin vaalien ehdokkaat synnyttävät äänioikeutetuissa. Kyseinen mielikuva riippuu Puolan tasavallan mukaan pikemminkin ehdokkaiden toiminnasta eikä liity puolueeseen kuulumiseen. Kuuluminen puolueeseen ei siis vaikuta ehdokkaiden mahdollisuuksiin tulla valituiksi.
85
Puolan tasavalta toteaa seuraavaksi, että komissio ei ole myöskään ottanut huomioon Puolan oikeudessa olemassa olevia rakenteita, joilla pyritään estämään puolueiden ja vaaliliittojen vaalikomiteoiden etuuskohtelu äänioikeutettujen ja organisaatioiden vaalikomiteoihin verrattuna ja joihin kuuluu muun muassa kaikkiin vaalikomiteoihin sovellettava vaalimainonnan menoja koskeva raja-arvo, vaalikomiteoihin sovellettavat tilojen ja materiaalin käyttöä koskevat säännöt sekä tiedotusvälineiden hyödyntämistä koskeva kansallinen säännöstö, jossa taataan, että kaikki vaalikomiteat voivat hyödyntää tiedotusvälineitä samankaltaisin edellytyksin. Lisäksi se, että oikeus esittää näkemyksiä julkisilla radio- ja televisiokanavilla julkisten asioiden hoitamiseen liittyvistä olennaisista kysymyksistä muulloin kuin vaalikampanja-aikana, taataan poliittisille puolueille, perustuu Puolan tasavallan mukaan niiden roolin valtion poliittisessa järjestelmässä ja kuuluu valtion toimivaltaan. Kaikki ehdokkaat voivat lisäksi sen mukaan käyttää sosiaalista mediaa yhdenvertaisesti.
86
Puolan tasavalta toteaa lopuksi, että komission väite, jonka mukaan unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, ovat vähemmän tunnettuja, minkä vuoksi he hyötyvät sitäkin enemmän poliittisen puolueen jäsenyydestä, perustuu niin ikään olettamaan, jota tosiseikat eivät tue. Henkilön tunnettuus yhteiskunnassa riippuu sen mukaan yksinomaan hänen aloitteellisuudestaan ja sitoutumisen tasostaan eikä sillä ole mitään tekemistä hänen kansalaisuutensa kanssa. Unionin kansalaiset, jotka asettuvat ehdokkaiksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa Puolassa mutta eivät ole Puolan kansalaisia, kiinnostavat äänioikeutettuja yksinomaan siksi, että he ovat kotoisin toisesta jäsenvaltiosta ja että heidän kokemuksensa voi tuoda jotain uutta Puolan julkiseen elämään. Puolan tasavalta väittää, että viittaamalla Centrum Badania Opinii Społecznejin (yleisen mielipiteen tutkimuskeskus, Puola) tutkimusraporttiin se on osoittanut, että kunnallisvaalien ja Euroopan parlamentin vaalien erityisyyden vuoksi ehdokkaan persoonallisuudella on ratkaiseva merkitys sen mielikuvan kannalta, jonka hän äänioikeutetuissa synnyttää, ja hänen kuulumisensa poliittiseen puolueeseen on tältä osin toissijaista.
87
Tšekin tasavalta lisää, että komissio ei ole osoittanut, että sen välillä, että yhtäältä kuuluu poliittiseen puolueeseen ja että toisaalta voi olla tehokkaasti ja tuloksellisesti ehdokkaana kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa, olisi välitön yhteys. Kyseinen jäsenvaltio katsoo lisäksi, että komissio vetosi virheelliseen oikeusperustaan kanteensa tueksi. Sitä, onko kansallinen säännöstö, jolla estetään unionin kansalaisia, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, liittymästä poliittisen puolueen jäseneksi, unionin oikeuden mukainen, ei Tšekin tasavallan mukaan ole tutkittava SEUT 22 artikla vaan SEUT 18 artiklaan sisältyvä yleinen kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kielto huomioiden. Koska pelkästään se, että tällainen kansalainen kuuluu poliittiseen puolueeseen, ei Tšekin tasavallan mukaan kuitenkaan anna hänelle ehdokkuutta kunnallisvaaleissa eikä Euroopan parlamentin vaaleissa, tällaista kansallista säännöstöä ei voida pitää SEUT 18 artiklassa tarkoitetun yleisen syrjintäkiellon eikä muunkaan primaarioikeuden määräyksen, jossa määrätään erityisestä syrjintäkiellosta, vastaisena.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
88
Kanteellaan komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt unionin kansalaisilta, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, oikeuden olla poliittisen puolueen jäsen.
89
Sen arvioimiseksi, onko kanne perusteltu, on määritettävä SEUT 22 artiklan ulottuvuus ennen sen arvioimista, onko kansalaisuuteen perustuva erilainen kohtelu, joka Puolan lainsäädännöllä on tällä tavalla otettu käyttöön ja joka koskee mahdollisuutta liittyä poliittisen puolueen jäseneksi, kiellettyä kyseisessä määräyksessä, vai voidaanko se mahdollisesti oikeuttaa syistä, jotka koskevat jäsenvaltion kansallisen identiteetin kunnioittamista.
– SEUT 22 artiklan ulottuvuus
90
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussääntöä tulkittaessa huomioon on otettava paitsi sen sanamuoto ja sillä tavoitellut päämäärät myös asiayhteys, johon se kuuluu. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (tuomio 14.7.2022, Italia ja Comune di Milano v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka), C‑59/18 ja C‑182/18, EU:C:2022:567, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
91
Ensinnäkin SEUT 22 artiklan sanamuodon mukaisesti jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus ja äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla, ja kyseisiä äänioikeuksia käytetään ja vaalikelpoisuuksia toteutetaan niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa.
92
SEUT 22 artiklan sanamuodossa ei viitata edellytyksiin, jotka koskevat poliittisen puolueen jäsenyyden saamista.
93
Sen sijaan kyseisestä sanamuodosta ilmenee ensiksi, että äänioikeus ja vaalikelpoisuus, jotka on myönnetty unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, koskee kunnallisvaaleja ja Euroopan parlamentin vaaleja kyseisessä jäsenvaltiossa.
94
Siitä ilmenee seuraavaksi, että kyseisillä unionin kansalaisilla on äänioikeus ja vaalikelpoisuus ”samoin edellytyksin” kuin heidän asuinjäsenvaltionsa kansalaisilla. Kun SEUT 22 artiklassa viitataan äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskeviin edellytyksiin, joita sovelletaan tällaisen unionin kansalaisen asuinjäsenvaltion kansalaisiin, siinä kielletään kyseistä jäsenvaltiota asettamasta unionin kansalaisen mainitun äänioikeuden käytölle ja mainitun vaalikelpoisuuden toteuttamiselle muita edellytyksiä kuin niitä, joita sovelletaan sen omiin kansalaisiin.
95
Määräyksessä vahvistetaan siis kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon erityissääntö, jota sovelletaan äänioikeuden käyttämiseen ja vaalikelpoisuuden toteuttamiseen kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2006, Espanja v. Yhdistynyt kuningaskunta, C‑145/04, EU:C:2006:543, 66 kohta; tuomio 12.9.2006, Eman ja Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, 53 kohta ja tuomio 6.10.2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, 42 kohta), minkä vuoksi sitä sovelletaan kaikkiin kansallisiin toimenpiteisiin, joilla toteutetaan erilainen kohtelu, jolla voidaan haitata äänioikeuden tosiasiallista käyttämistä ja vaalikelpoisuuden tosiasiallista toteuttamista.
96
On lisäksi todettava, että tämä syrjintäkieltoa koskeva sääntö on vain yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen, joka kuuluu unionin oikeuden perusperiaatteisiin, erityinen ilmaus (ks. analogisesti tuomio 20.2.2024, X (Irtisanomisperusteiden puuttuminen), C‑715/20, EU:C:2024:139, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
97
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 18 artiklan ensimmäinen kohta on tarkoitettu sovellettavaksi itsenäisesti ainoastaan sellaisiin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tilanteisiin, joita varten EUT-sopimuksessa ei ole syrjinnän kieltäviä erityissääntöjä (tuomio 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, 65 kohta).
98
Tšekin tasavalta ei siis voi väittää pätevästi – Puolan tasavallan tueksi –, että komission kannekirjelmässä tarkoitettu kansallinen lainsäädäntö kuuluisi SEUT 18 artiklan ensimmäisen kohdan eikä SEUT 22 artiklan soveltamisalaan.
99
Lopuksi on todettava, että SEUT 22 artiklan sanamuodosta ilmenee, että äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa.
100
Tästä on todettava, että direktiiveissä 93/109 ja 94/80, jotka on annettu EY 8 b artiklan, josta on tullut SEUT 22 artikla, nojalla, vahvistetaan äänioikeuden käyttämistä ja vaalikelpoisuuden toteuttamista Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
101
Kuten direktiivin 93/109 johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ja direktiivin 94/80 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, kyseiset direktiivit, joilla ei yhdenmukaisteta tyhjentävästi jäsenvaltioiden vaalijärjestelmiä, eivät tosin sisällä säännöksiä, jotka koskisivat edellytyksiä, joiden mukaisesti unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, saavat poliittisen puolueen jäsenyyden.
102
Kyseisten direktiivien soveltamisala ei kuitenkaan voi edes implisiittisesti rajoittaa SEUT 22 artiklaan perustuvia oikeuksia ja velvollisuuksia. Tämän viimeksi mainitun osalta on nimittäin todettava, että kyseisessä määräyksessä oleva kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon erityissääntö vahvistetaan siinä yleisesti ja että SEUT 22 artiklan sanamuodon mukaan neuvoston antamat yksityiskohtaiset säännöt koskevat yksinomaan siinä vahvistetun äänioikeuden käyttämistä ja vaalikelpoisuuden toteuttamista. Vaikka kyseisiin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi toki ”sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia”, niiden vaikutuksena ei – tämän erityistilanteen ulkopuolella – voi olla kyseisen äänioikeuden ja kyseisen vaalikelpoisuuden tehokkaan vaikutuksen yleinen vaarantaminen.
103
Vaikka on niin, että kun ei ole olemassa nimenomaisia säännöksiä, jotka koskisivat edellytyksiä, joiden mukaisesti unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat liittyä poliittisten puolueiden jäseneksi kyseisessä jäsenvaltiossa, tällaisten edellytysten määrittäminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, niiden on kyseistä toimivaltaa käyttäessään noudatettava niille unionin oikeuden nojalla kuuluvia velvoitteita (ks. analogisesti tuomio 2.3.2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, 38 kohta; tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), C‑204/21, EU:C:2023:442, 63 kohta ja tuomio 5.9.2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Tanskan kansalaisuuden menettäminen), C‑689/21, EU:C:2023:626, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
104
Jäsenvaltion on siis noudatettava kyseisillä direktiiveillä vahvistettuja yksityiskohtaisia sääntöjä eikä se voi aloilla, joista niissä ei säädetä, soveltaa unionin kansalaiseen, joka asuu kyseisessä jäsenvaltiossa mutta ei ole sen kansalainen, kansallisia säännöksiä, joilla otetaan käyttöön erilainen kohtelu SEUT 22 artiklassa hänelle myönnettyjen oikeuksien käyttämisessä, asettamatta kyseenalaiseksi kyseiseen artiklaan otetun kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon säännön tehokasta vaikutusta (ks. analogisesti SEUT 21 artiklan 1 kohdan osalta tuomio 12.3.2014, O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, 54 kohta ja tuomio 27.6.2018, Altiner ja Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, 26 kohta).
105
Sellaisten säännösten puuttuminen direktiiveistä 93/109 ja 94/80, jotka koskisivat edellytyksiä, joiden mukaisesti unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat liittyä poliittisten puolueiden jäseneksi kyseisessä jäsenvaltiossa, sen enempää kuin SEU 4 artiklan 1 kohdassa ja SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistettu periaate, jonka mukaan toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille, eivät näin ollen voi johtaa päätelmään, jonka mukaan niiden edellytysten määrittäminen, jotka koskevat poliittisen puolueen jäsenyyden saamista, ei kuulu SEUT 22 artiklan soveltamisalaan.
106
Toiseksi sen asiayhteyden osalta, johon SEUT 22 artikla kuuluu, on viitattava sekä EUT-sopimuksen muihin määräyksiin että saman tasoisiin määräyksiin, jotka löytyvät muun muassa EU-sopimuksesta ja perusoikeuskirjasta.
107
Tämän osalta on todettava ensiksi, että SEUT 22 artikla on EUT-sopimuksen toisessa osassa, joka sisältää määräyksiä, jotka koskevat syrjintäkieltoa ja unionin kansalaisuutta.
108
SEUT 20 artiklassa annetaan jokaiselle, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus, unionin kansalaisen asema, jonka tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema (tuomio 20.9.2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, 31 kohta; tuomio 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Kansalaisuuden myöntämistä koskevan vakuuttelun peruuttaminen), C‑118/20, EU:C:2022:34, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49 kohta).
109
SEUT 22 artiklassa, tarkasteltuna yhdessä SEUT 20 artiklan 2 kohdan kanssa, liitetään äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa unionin kansalaisen asemaan. (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49–51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.4.2024, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, 40 ja 41 kohta).
110
Lisäksi SEUT 20 artiklan 2 kohdan ja SEUT 21 artiklan mukaan unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, jollei EUT-sopimuksessa vahvistetuista rajoituksista ja ehdoista ja niiden soveltamiseksi toteutetuista toimenpiteistä muuta johdu (tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 50 kohta).
111
Yhtäältä vapaan liikkuvuuden ja oleskelun ja toisaalta unionin kansalaisilla, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa olevan äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden välillä on siis yhteys. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 94 ja 95 kohdassa, tämä yhteys on ollut olemassa siitä lähtien, kun äänioikeus ja vaalikelpoisuus vahvistettiin Maastrichtin sopimuksessa liittämällä ne oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella.
112
Toiseksi SEU 10 artiklan 1 kohdan mukaan unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan, joka konkretisoi kansanvaltaa koskevaa arvoa. Tämä on SEU 2 artiklan nojalla yksi niistä arvoista, jotka ovat unionin perustana (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 64 kohta ja tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63 kohta).
113
SEU 10 artiklan 2 ja 3 kohdassa vahvistetaan unionin kansalaisten oikeus siihen, että Euroopan parlamentti edustaa heitä suoraan, sekä heidän oikeutensa osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa.
114
Kuten julkisasiamies lähinnä toteaa ratkaisuehdotuksensa 101 kohdassa, SEU 10 artiklassa korostetaan Euroopan parlamentin vaalien osalta yhteyttä edustuksellista demokratiaa unionissa koskevan periaatteen ja SEUT 22 artiklan 2 kohdassa taattujen ja unionin kansalaisuuteen liittyvien Euroopan parlamentin vaaleja koskevan äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden välillä.
115
Kolmanneksi perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan jokaisen oikeus yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa.
116
Kyseinen oikeus vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 1 kappaleessa taattua oikeutta, ja sille on siis perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti annettava sama merkitys ja ulottuvuus kuin viimeksi mainitulle oikeudelle (ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 111 kohta), mikä ei estä sitä, että unionin oikeudessa myönnetään tätä laajempaa suojaa (tuomio 22.6.2023, K.B. ja F.S. (Ottaminen huomioon viran puolesta rikosasiassa), C‑660/21, EU:C:2023:498, 41 kohta).
117
Tässä asiayhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeus yhdistymisvapauteen on yksi demokraattisen ja moniarvoisen yhteiskunnan kulmakivistä, koska se mahdollistaa sen, että kansalaiset toimivat yhdessä aloilla, joilla heillä on yhteisiä intressejä, ja myötävaikuttavat yhteiskuntaelämän moitteettomaan toimintaan (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.2.2004, Gorzelik ym. v. Puola, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, 88, 90 ja 92 kohta).
118
Euroopan tason poliittisten puolueiden ensiarvoisen tärkeä merkitys unionin kansalaisten tahdon ilmaisemisessa tunnustetaan SEU 10 artiklan 4 kohdassa ja perusoikeuskirjan 12 artiklan 2 kohdassa.
119
Poliittisilla puolueilla, joiden yhtenä tehtävänä on asettaa ehdokkaita vaaleissa (ks. analogisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.7.2008, Georgian Labour Party v. Georgia, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, 142 kohta), on siis keskeinen tehtävä edustuksellisen demokratian järjestelmässä, johon unionin toiminta SEU 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti perustuu.
120
Tästä seuraa, että poliittisen puolueen jäsenyys edistää olennaisesti SEUT 22 artiklassa myönnetyn vaalikelpoisuuden tehokasta toteuttamista.
121
Kolmanneksi SEUT 22 artiklan tavoitteen osalta on todettava, että kyseisellä artiklalla pyritään ensinnäkin antamaan unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, oikeus osallistua kyseisen jäsenvaltion demokraattiseen vaaliprosessiin. Kyseinen oikeus ulottuu – kuten tämän tuomion 93 kohdassa todetaan – mainittuun prosessiin osallistumiseen Euroopan tason ja paikallistason äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden kautta.
122
Kyseisellä artiklalla pyritään toiseksi takaamaan unionin kansalaisten yhdenvertainen kohtelu, mikä merkitsee – sen takaamiseksi, että unionin kansalaisten, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, vaalikelpoisuutta voitaisiin toteuttaa tehokkaasti – yhdenvertaista mahdollisuutta käyttää kansallisessa oikeusjärjestyksessä olemassa olevia keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä vaalikelpoisuuden toteuttamiseksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
123
Kolmanneksi tämän tuomion 111 kohdassa mainitusta yhteydestä yhtäältä vapaan liikkuvuuden ja oleskelun ja toisaalta kyseisissä vaaleissa olevan äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden välillä seuraa, että äänioikeudella ja vaalikelpoisuudella pyritään erityisesti edistämään asianomaisen unionin kansalaisen asteittaista kotoutumista vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan (tuomio 14.11.2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, 56 kohta ja tuomio 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Kansalaisuuden myöntämistä koskevan vakuuttelun peruuttaminen), C‑118/20, EU:C:2022:34, 42 kohta).
124
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 101 ja 102 kohdassa, SEUT 22 artiklalla pyritään täten varmistamaan niiden unionin kansalaisten edustus, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, välittömänä seurauksena heidän kotoutumisestaan vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan.
125
On näin ollen katsottava, että SEUT 22 artiklassa, sellaisena kuin sitä tulkitaan SEUT 20 ja SEUT 21 artikla, SEU 10 artikla ja perusoikeuskirjan 12 artikla huomioiden, edellytetään, että sen takaamiseksi, että unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat tehokkaasti käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuuttaan kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä jäsenvaltiossa, heillä on oltava yhdenvertainen mahdollisuus käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä kyseisen äänioikeuden käyttämiseksi tehokkaasti ja kyseisen vaalikelpoisuuden toteuttamiseksi tehokkaasti.
– SEUT 22 artiklassa kielletyn erilaisen kohtelun olemassaolo
126
Kuten tämän tuomion 89 kohdasta ilmenee, Puolan lainsäädännössä vahvistetaan kansalaisuuteen perustuva erilainen kohtelu, kun on kyse mahdollisuudesta liittyä poliittisen puolueen jäseneksi.
127
Puolan tasavalta, jota Tšekin tasavalta tukee, katsoo kuitenkin toissijaisesti, että tämä erilainen kohtelu ei ole SEUT 22 artiklan vastaista, koska ensinnäkin Puolan oikeudessa annetaan unionin kansalaisille, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, mahdollisuus turvautua kaikkiin käytettävissä oleviin vaaliehdokkuuden muotoihin, mukaan lukien ehdokkuus poliittisen puolueen tai poliittisten puolueiden vaaliliiton esittämällä listalla, koska tällaiselle listalle merkitseminen ei edellytä sitä, että kyseinen henkilö kuuluu johonkin poliittiseen puolueeseen.
128
Toiseksi komissio ei ole sen mukaan osoittanut, että kielto, jonka mukaan tällaiset unionin kansalaiset eivät voi liittyä poliittisen puolueen jäseniksi, rajoittaisi vaalikelpoisuuden toteuttamista kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
129
Tästä viimeksi mainitusta seikasta on muistutettava, että – kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee – komission on näytettävä väittämänsä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen toteen, eikä se voi nojautua olettamiin (tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
130
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan kuitenkin näyttää toteen silloin, kun se perustuu sellaisten lakien tai asetusten antamiseen, joiden olemassaoloa tai soveltamista ei ole kiistetty, kyseisten lakien tai asetusten säännösten oikeudellisella arvioinnilla (tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi), C‑821/19, EU:C:2021:930, 106 kohta).
131
Nyt käsiteltävässä asiassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, johon komissio katsoo Puolan tasavallan syyllistyneen, perustuu sellaisen lainsäädäntötoimen – ja erityisesti poliittisista puolueista annetun lain 2 §:n 1 momentin – antamiseen, jonka olemassaoloa tai soveltamista kyseinen jäsenvaltio ei kiistä ja jonka säännöksiä analysoidaan oikeudellisesti kannekirjelmässä.
132
Tämän analyysiin paikkansapitävyyttä on siis tutkittava tarkistamalla, johtaako poliittisista puolueista annetun lain 2 §:n 1 momentilla käyttöön otettu erilainen kohtelu SEUT 22 artiklan vastaisesti siihen, että unionin kansalaisilla, jotka asuvat Puolan tasavallassa mutta eivät ole sen kansalaisia, ei ole yhdenvertaista mahdollisuutta käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä heidän vaalikelpoisuutensa toteuttamiseksi tehokkaasti.
133
Tämän osalta on todettava, että vaalilain 84 §:n 1 momentin mukaan vaalikomiteoilla, jotka hoitavat yksinoikeudella vaalikampanjointia ehdokkaiden lukuun, on oikeus asettaa ehdokkaat vaaleihin. Vaalilain 84 §:n 2 ja 4 momentista ilmenee, että Euroopan parlamentin vaaleissa Puolassa poliittiset puolueet, poliittisten puolueiden vaaliliitot ja äänioikeutetut perustavat vaalikomiteat ja että alue- ja paikallisyhteisöjen vaaleissa sekä pormestarinvaalissa vaalikomiteoita voivat perustaa myös yhteiskunnalliset organisaatiot.
134
Lähtökohtaisesti on siis mahdollista – kuten Puolan tasavalta väittää –, että poliittisen puolueen tai poliittisten puolueiden vaaliliiton vaalikomitea voi asettaa riippumattoman ehdokkaan, joka ei ole poliittisen puolueen jäsen.
135
Yhtäältä se, että ei ole poliittisen puolueen jäsen poliittisista puolueista annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaisesti, merkitsee kuitenkin lähtökohtaisesti sitä, että unionin kansalainen, joka asuu Puolassa mutta ei ole sen kansalainen, suljetaan kyseisen puolueen päätöksenteon ulkopuolelle, kun puolueen vaalikomitea tekee päätöksensä hänen asettamisestaan ehdokkaaksi, tai ainakin hänen osallistumistaan päätöksentekoon rajoitetaan. Puolan tasavallan argumentit, joilla pyritään oikeuttamaan kielto, joka on asetettu näille unionin kansalaisille ja jonka mukaan nämä eivät voi liittyä poliittisten puolueiden jäseneksi, tarpeella estää tällaisten unionin kansalaisten vaikutus muun muassa poliittisen puolueen sisäisiin elimiin, jotka päättävät sen toimista, osoittavat nimenomaan, miten tärkeä poliittisen puolueen jäsenyys on sen päätöksentekoon osallistumisen kannalta.
136
Kun on kyse mahdollisista ehdokkaista, jotka jakavat poliittisen puolueen aatteet, on todettava, että vaikka kielto liittyä puolueen jäseneksi ei merkitsisikään sitä, että se, että poliittisen puolueen tai poliittisten puolueiden vaaliliiton vaalikomitea asettaa heidät ehdokkaaksi, olisi mahdotonta, se ainakin vaikeuttaa sitä, koska lähtökohtaisesti juuri poliittisen puolueen jäsenet valitsevat asetettavat ehdokkaat ja heidän sijansa puolueen listoilla olevan sijan, joka voi vaikuttaa mahdollisten ehdokkaiden mahdollisuuksiin tulla valituiksi
137
Tämä seikka asettaa unionin kansalaiset, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, Puolan kansalaisia, jotka ovat poliittisen puolueen jäseniä, epäsuotuisampaan asemaan, kun on kyse mahdollisuudesta asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa poliittisen puolueen listalla.
138
Toisaalta se, että Puolan kansalaiset voivat valita, asettuvatko he ehdokkaiksi poliittisen puolueen jäseninä vai riippumattomina ehdokkaina, kun taas unionin kansalaisilla, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, on vain viimeksi mainittu mahdollisuus, osoittaa – kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 119 kohdassa –, että kyseiset unionin kansalaiset eivät voi toteuttaa vaalikelpoisuuttaan kyseisissä vaaleissa samoin edellytyksin kuin Puolan kansalaiset.
139
Poliittisista puolueista annetun lain 2 §:n 1 momentilla käyttöön otettu erilainen kohtelu johtaa siis siihen, että unionin kansalaisilla, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, ei ole yhdenvertaista mahdollisuutta käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä heidän vaalikelpoisuutensa toteuttamiseksi tehokkaasti kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
140
Tätä päätelmää ei voida asettaa kyseenalaiseksi Puolan tasavallan argumenteilla, joiden mukaan yhtäältä poliittiseen puolueeseen kuuluminen ei vaikuta ehdokkaiden mahdollisuuksiin tulla valituksi, koska tämä riippuu todellisuudessa heidän toiminnastaan ja heidän persoonallisuudestaan, ja joiden mukaan toisaalta unionin kansalaisilla, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, on mahdollisuus asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa muiden vaalikomiteoiden kuin poliittisten puolueiden vaalikomiteoiden asettamilla listoilla.
141
On ensinnäkin niin, kuten tämän tuomion 117–119 kohdassa muistutettiin, että poliittisten puolueiden merkitys vaalijärjestelmässä ja näin ollen eurooppalaisen demokraattisen järjestelmän moitteettomassa toiminnassa on ensiarvoisen tärkeä. Puolan tasavalta tunnustaa itse tämän merkityksen, kun on kyse kansallisista parlamenttivaaleista, koska se väittää, että poliittisten puolueiden perustamisella ja toiminnalla pyritään ensisijaisesti edistämään sitä, että niiden jäsenet pääsevät valtaan asianomaisessa jäsenvaltiossa. Tällainen toteamus koskee myös kunnallisvaaleja ja Euroopan parlamentin vaaleja.
142
On näin ollen niin, että vaikka vaikutusta, joka vaaleissa olevien ehdokkaiden persoonallisuudella ja heidän toiminnallaan on äänioikeutettuihin, ei voida aliarvioida, heidän kuulumisensa poliittiseen puolueeseen, joka pyrkii pohjimmiltaan saamaan ehdokkailleen suotuisan tuloksen vaaleissa ja jonka organisatoriset rakenteet sekä henkilölliset, hallinnolliset ja taloudelliset resurssit on omistettu tämän päämäärän tavoitteluun, on omiaan edistämään heidän valituiksi tulemistaan. Puolan tasavallan esittämät tutkimusraportit osoittavat lisäksi, että poliittiseen puolueeseen kuuluminen on yksi äänioikeutettujen valintaa ohjaavista perusteista.
143
Toiseksi siitä mahdollisuudesta, että unionin kansalaiset, jotka asuvat Puolassa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat asettua ehdokkaiksi kyseisissä vaaleissa muutoin kuin poliittisen puolueen vaalikomitean esittämällä listalla eli siten, että äänioikeutettujen tai jonkin organisaation vaalikomitea asettaa heidät ehdokkaiksi alue- ja paikallisyhteisöjen vaaleissa sekä pormestarinvaalissa, on todettava, että se, että unionin kansalaisia kannustetaan käyttämään muita keinoja kuin poliittisen puolueen esittämälle listalle merkitsemistä, on omiaan johtamaan kotimaisten ja ulkomaisten ehdokkaiden listojen väliseen polarisaatioon, poliittisen diskurssin pirstoutumiseen ja kyseisten ehdokkaiden joutumiseen toisarvoiseen asemaan, mikä on vastoin SEUT 22 artiklalla vahvistettua kotoutumistavoitetta.
144
Kolmanneksi Puolan tasavallan argumentista, jonka mukaan Puolan oikeudessa on rakenteita, joilla pyritään välttämään se, että poliittisten puolueiden ja poliittisten puolueiden vaaliliittojen vaalikomiteoita koskevat edellytykset olisivat muun tyyppisiä vaalikomiteoita koskevia edellytyksiä suotuisammat, on todettava ensiksi, että vaalilain 126 §:n nojalla vaalikomiteat maksavat vaaleista aiheutuvat kustannukset omista varoistaan.
145
Tämän osalta vaalilain 132 §:n 1 momentissa säädetään, että poliittisen puolueen vaalikomitean varat voivat olla peräisin yksinomaan poliittisista puolueista annetun lain säännösten mukaisesti perustetusta kyseisen puolueen vaalikassasta. Lain 24 ja 28 §:n mukaisesti poliittisen puolueen varat muodostuvat jäsenmaksuista, lahjoituksista, perinnöistä ja testamenttisaannoista, omaisuustuloista, lakisääteisistä määrärahoista ja tuista sekä tuloista, jotka tulevat muun muassa pankkitileillä olevista varoista saatavista korkotuloista, joukkovelkakirjojen kaupasta tai sen tiettyjen varojen luovuttamisesta ja – jos ne saavat tietyn määrän ääniä parlamentin alahuoneen vaaleissa – määrärahasta vaalikauden aikana. Poliittisista puolueista annetun lain 36 §:n 1 momentin mukaan poliittisen puolueen vaalikassa voi koostua puolueen tekemistä maksusuorituksista sekä lahjoituksista, perinnöistä ja testamenttisaannoista.
146
Äänioikeutettujen tai organisaatioiden vaalikomitean rahoituslähteet rajoittuvat vaalilain 132 §:n 3 momentin nojalla puolestaan maksuihin, jotka Puolan tasavallassa pysyvästi asuvat Puolan kansalaiset ovat suorittaneet, ja yksinomaan vaaleja varten otettuihin pankkilainoihin.
147
On näin ollen niin, että vaikka sovellettavissa kansallisissa säännöksissä säädetään menojen enimmäismääristä, joita kaikkien vaalikomiteoiden on noudatettava, on kuitenkin niin, että poliittisilla puolueilla on useampia ja näin ollen lähtökohtaisesti merkittävämpiä rahoituslähteitä vaalikampanjansa rahoittamiseksi.
148
Seuraavaksi on todettava, että vaalilain 133 §:ssä säädetään, että vaalikampanjan aikana poliittisen puolueen tai vaaliliiton vaalikomitea, äänioikeutettujen vaalikomitea ja jonkin organisaation vaalikomitea voivat käyttää maksutta puoluetoimiston tiloja, vaalikomitean jäsenen tiloja ja kyseisen organisaation tiloja sekä näiden tahojen toimistotarvikkeita. Sen, että poliittisilla puolueilla on käytettävissään useita rahoituslähteitä – kuten tämän tuomion 145 kohdasta ilmenee – muun muassa tilojensa ja toimistotarvikkeiden hankkimiseen tai vuokraamiseen, välittömänä seurauksena on, että verrattuna muun tyyppisiin vaalikomiteoihin poliittisten puolueiden vaalikomiteoilla on lähtökohtaisesti paremmat valmiudet vaalikampanjansa edistämiseen, kun on kyse tiloista ja toimistotarvikkeista.
149
Lopuksi on todettava, että samoista syistä poliittisten puolueiden tai poliittisten puolueiden vaaliliittojen komiteoilla on lähtökohtaisesti käytettävissään enemmän varoja muihin kuin vaalilain 117 §:n 1 momentissa, joka koskee vaaliohjelmien esittämistä maksutta julkisilla radio- ja televisiokanavilla kyseisten kanavien kustannuksella, tarkoitettuihin poliittisen viestinnän kustannuksiin ja muun muassa sosiaalisessa mediassa tapahtuvaan mainontaan.
150
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että poliittisista puolueista annetun lain 2 §:n 1 momentilla käyttöön otettu erilainen kohtelu johtaa siihen, että unionin kansalaisilla, jotka asuvat Puolan tasavallassa mutta eivät ole sen kansalaisia, ei ole yhdenvertaista mahdollisuutta käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä, vaalikelpoisuutensa toteuttamiseksi tehokkaasti kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, minkä vuoksi se merkitsee SEUT 22 artiklassa lähtökohtaisesti kiellettyä erilaista kohtelua.
– Kansallisen identiteetin kunnioittaminen
151
On vielä tutkittava Puolan tasavallan argumentteja, joiden mukaan SEUT 22 artiklan tulkinta siten, että sen takaamiseksi, että kyseisessä artiklassa vahvistettua syrjintäkiellon periaatetta noudatetaan käytettäessä äänioikeutta ja toteutettaessa vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, jäsenvaltioiden on annettava unionin kansalaisten, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, liittyä poliittisen puolueen jäseneksi kyseisessä jäsenvaltiossa, on vastoin SEU 4 artiklan 2 kohtaa, jossa määrätään, että unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden perustavanlaatuisia poliittisia ja konstitutionaalista rakenteita.
152
Puolan tasavalta väittää, että jäsenvaltion velvollisuutena ei voi olla antaa tällaisten unionin kansalaisten osallistua pysyvästi ja rajoituksetta sen jäsenvaltion poliittiseen elämään, jossa he asuvat, ja vaikuttaa puoluejärjestelmän kautta kansallisten parlamentti- ja presidentinvaalien tuloksiin, mikä tapahtuisi, jos tällaisilla kansalaisilla olisi oikeus liittyä poliittisen puolueen jäseneksi.
153
Tämän osalta on todettava ensiksi, että kansallisen poliittisen elämän järjestäminen, johon poliittiset puolueet myötävaikuttavat, on osa SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kansallista identiteettiä.
154
Toiseksi on kuitenkin niin, että koska äänioikeus ja vaalikelpoisuus, jotka unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, SEUT 22 artiklalla myönnetään, koskevat kunnallisvaaleja ja Euroopan parlamentin vaaleja kyseisessä jäsenvaltiossa, mainitussa määräyksessä ei aseteta kyseiselle jäsenvaltiolle velvollisuutta antaa näille kansalaisille äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kansallisissa parlamenttivaaleissa eikä sitä kielletä antamasta erityissääntöjä, jotka koskevat poliittisen puolueen sisäistä päätöksentekoa kansallisten parlamenttivaalien ehdokasasettelun alalla ja joiden mukaan puolueen jäsenet, jotka eivät ole kyseisen jäsenvaltion kansalaisia, eivät saa osallistua tällaiseen päätöksentekoon.
155
Kolmanneksi SEU 4 artiklan 2 kohtaa on tulkittava ottamalla huomioon sen kanssa samantasoiset määräykset ja muun muassa SEU 2 ja SEU 10 artikla, eikä sillä siis voida vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta noudattaa näihin määräyksiin perustuvia vaatimuksia (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), C‑204/21, EU:C:2023:442, 72 kohta).
156
Tämän osalta on muistutettava, että demokratian periaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate ovat unionin perustana olevia arvoja SEU 2 artiklan mukaan (ks. vastaavasti tuomio 3.6.2021, Unkari v. parlamentti, C‑650/18, EU:C:2021:426, 94 kohta).
157
SEU 2 artikla ei ole pelkkä luonteeltaan poliittisten suuntaviivojen tai aikomusten luettelo, vaan se sisältää arvoja, jotka kuuluvat unionin suoranaiseen identiteettiin yhteisenä oikeusjärjestyksenä ja jotka konkretisoituvat periaatteissa, jotka sisältävät oikeudellisesti sitovia velvoitteita jäsenvaltioille (tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto, C‑156/21, EU:C:2022:97, 232 kohta ja tuomio 16.2.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑157/21, EU:C:2022:98, 264 kohta).
158
Lisäksi on todettava, että – kuten tämän tuomion 112 kohdasta ilmenee – SEU 10 artiklan 1 kohdan mukaan unionin toiminta perustuu edustuksellisen demokratian periaatteeseen, joka konkretisoi SEU 2 artiklassa mainittua kansanvaltaa koskevaa arvoa (tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
159
Kun SEUT 22 artiklassa taataan unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisille, siinä konkretisoidaan demokratian periaate ja – kuten tämän tuomion 96 kohdassa todetaan – unionin kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate, ja nämä periaatteet kuuluvat unionin identiteettiin ja yhteisiin arvoihin, joihin jäsenvaltiot yhtyvät ja joiden kunnioittamisesta alueellaan niiden on huolehdittava.
160
Ei näin ollen voida katsoa, että sen salliminen, että tällaiset unionin kansalaiset liittyvät poliittisen puolueen jäseniksi jäsenvaltiossa, jossa he asuvat, demokratian ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden täysimääräiseksi toteuttamiseksi, loukkaisi kyseisen jäsenvaltion kansallista identiteettiä.
161
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Puolan kansalaisia mutta jotka asuvat Puolassa, oikeuden olla poliittisen puolueen jäseniä.
Oikeudenkäyntikulut
162
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Puolan tasavalta on hävinnyt asian, sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
163
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja unionin toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoita, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Puolan kansalaisia mutta jotka asuvat Puolassa, oikeuden olla poliittiseen puolueen jäseniä.
2)
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3)
Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.