61982C0040(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DELL'8 NOVEMBRE 1983
ignor Presidente,
signori Giudici,
1.
Siete nuovamente chiamati a pronunciarvi sulla compatibilità col Trattato CEE di provvedimenti nazionali intesi a combattere il morbo di Newcastle e altre malattie avicole. Com'è noto, nel settembre 1981 il Regno Unito vietò completamente l'importazione di pollame congelato o refrigerato, di uova (salvo quelle destinate alla cova) e di prodotti di uova in Inghilterra, Galles e Scozia dagli altri Stati membri, con l'eccezione dell'Irlanda e della Danimarca. Motivo del divieto era la tutela della salute e della vita animale. Restrizioni analoghe e analogamente motivate sono poste fin dal 1938 all'importazione di prodotti avicoli in Irlanda del Nord.
Sul ricorso della Commissione contro il Regno Unito (causa 40/82) vi pronunciaste il 15 luglio 1982. Diceste in quell'occasione che, proibendo l'importazione dei prodotti suddetti in Inghilterra, Galles e Scozia, il Regno Unito era venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato. Soprassedeste invece a statuire su altri due punti: il divieto d'importazione nell'Irlanda del Nord, perché solleva problemi analoghi a quelli che sono oggetto della causa 74/82, e, in quanto implica un regime di licenze d'importazione, la legge-cornice su cui si fondano i provvedimenti adottati per la Gran Bretagna e l'Irlanda del Nord (Race. 1982, pag. 2793).
Le mie conclusioni si riferiscono dunque a questi due gruppi di norme e, insieme, all'ordinamento irlandese concernente l'importazione dei prodotti avicoli (causa 74/82). Si tratta, infatti, di disposizioni molto simili, come simili sono i motivi di ricorso e ispirate agli stessi criteri le difese dei due governi. Ciò mi consente di esaminare le opposte argomentazioni in un solo contesto.
2.
Riassumo i fatti della sola causa 74/82 perché quelli dell'altra (la 40/82) vi sono noti. Avuta notizia delle misure britanniche che ho sopra ricordato, la Commissione invitò (2 settembre 1981) l'Irlanda a fornire informazioni sulla sua disciplina in materia di prodotti avicoli. Quel che le interessava sapere era se anche questo Stato vietasse di importare carni fresche di volatili, uova e volatili vivi provenienti da paesi in cui, per combattere la malattia di Newcastle, si ricorre alla vaccinazione. La risposta (7 settembre 1981) fu affermativa. L'Irlanda ammise di aver preso misure del genere; che peraltro — essa disse — sono fondate sull'art. 11, par. 1, direttiva del Consiglio 15 febbraio 1971, n. 71/118, relativa a problemi sanitari in materia di scambi di carni fresche di volatili da cortile (GU L 55, pag. 23).
Con lettera di preavviso 24 settembre 1981_.la Commissione censurò le misure irlandesi perché di effetto equivalente a restrizioni quantitative secondo l'articolo 30 del Trattato e non giustificabili a stregua dell'articolo 36; troppo forte — essa scrisse — è infatti la sproporzione tra il divieto che pongono e i rischi a cui intendono ovviare, anche alla luce del soddisfacente bilancio comunitario in fatto di malattie avicole. L'Irlanda, tuttavia, non recedette dalla sua linea. La situazione sanitaria degli Stati membri — osservò — è meno rosea di quanto affermi la Commissione. Il divieto di importazione (tra l'altro non assoluto, perché non esteso ai paesi dotati di standard sanitari equivalenti) è dunque legittimo ai sensi dell'art. 30.
Il 9 novembre 1981 la Commissione emanò il prescritto parere motivato invitando il governo irlandese a conformar-visi entro cinque giorni. Essa negò in particolare che, per non essere mai stato vaccinato, il capitale avicolo irlandese sia più vulnerabile di altri e rilevò che in ogni caso sarebbe stato possibile tutelarlo con strumenti meno drastici; ribadì inoltre i rilievi che, se pure in nuce, aveva rivolto al sistema delle licenze d'importazione. In una prima lettera di risposta (7 dicembre 1981) l'Irlanda si limitò a definire precipitoso l'attacco portato dalla Commissione contro misure che erano già vigenti quando essa aderì alla Comunità. Aggiunse che la sua legislazione permetteva di importare, oltre a volatili e prodotti di uova sottoposti a trattamento termico, pulcini di un giorno e uova da cova in condizioni di quarantena e sotto stretto controllo sanitario. Con una nota complementare, infine, il governo di Dublino ribadì che il morbo di Newcastle e le altre malattie avicole sono tuttora diffuse nell'area comunitaria e mise in evidenza il rischio a cui sarebbero sottoposti gli allevamenti del paese se le importazioni da Stati membri che vaccinano il pollame fossero liberalizzate.
3.
Poche parole sulla malattia di Newcastle e sui metodi con cui la si combatte. Si tratta di un'infezione virale che colpisce la fauna avicola, e in particolare polli e tacchini, provocando disturbi respiratori e di altra natura, ritardi nella crescita, arresto nella produzione delle uova e, spesso, la morte dell'animale. Per prevenirla molti paesi ricorrono alla vaccinazione impiegando sostanze prodotte con virus vivi o virus inattivati. Di solito, peraltro, questa terapia non è obbligatoria e quindi protegge solo una parte dei volatili di un determinato paese. Inoltre, i volatili vaccinati, la loro carne e le loro uova possono essere portatori del virus contagioso (o, come anche si dice, «selvaggio»). Tenuto conto di questi rischi, alcuni Stati preferiscono vietare la vaccinazione (in modo che l'eventuale comparsa della malattia sia più rapidamente verificabile), ordinare la macellazione del pollame nelle zone in cui si accendono focolai e proibire o limitare l'importazione dei volatili, della loro carne e dei loro prodotti dai paesi che usano vaccinarli.
Così le due Irlande. Dalla fine degli anni 30 l'Eire ricorre alla macellazione, quando e dove si manifesti un focolaio, al divieto di vaccinare e a stretti controlli sulle importazioni. I risultati di questa strategia sono stati eccellenti, se è vero che il morbo di Newcastle fu diagnosticato per l'ultima volta nel 1956 e che
nessun'altra malattia (laringotracheite infettiva, vaiolo, rabbia, coriza del tacchino, infezione d'Arizona) ha nel frattempo colpito il capitale avicolo irlandese.
Rimasta sostanzialmente eguale dal 1938, la disciplina attualmente in vigore si fonda sul Diseases of Animals Act del 1966 ed è contenuta nel Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971 (SI 1971, n. 139). Questo decreto autorizza l'importazione di volatili, carcasse, uova e prodotti di volatili sulla base e alle condizioni di una licenza rilasciata dal ministro per l'agricoltura e per la pesca. La licenza è accordata se si tratta di prodotti provenienti dai paesi che adottano politiche analoghe (cioè, nel quadro comunitario, dal Regno Unito [Irlanda del Nord] e dalla Danimarca); ovvero di uova e di prodotti di volatili sottoposti a cottura o a un trattamento termico tale da eliminare i virus patogeni.
Non diversa è la regolamentazione vigente in Irlanda del Nord. Anche qui si procede alla macellazione obbligatoria di ogni capo infetto, a esami sierologici degli allevamenti, a frequenti verifiche di laboratorio e a uno stretto controllo delle importazioni. Quest'ultimo risale addirittura al 1933, mentre le misure relative alla malattia di Newcastle sono applicate dal 1949, quando denunciarne le manifestazioni alle autorità divenne un obbligo.
La disciplina attuale ha le sue radici nel Diseases of Animals (Northern Ireland) Act 1958 e figura nel Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965 (SI 1965 NI, n. 175). L'articolo 4, paragrafo 1, di questo decreto condiziona al possesso di una licenza concessa dal Dipartimento dell'agricoltura l'importazione di volatili vivi, di carcasse, di uova e di talune apparecchiature destinate all'allevamento. Ai sensi del paragrafo 2, la licenza è accordata se si è certi che il suo uso non rischia di introdurre malattie nella regione: cioè, anche qui, per le sole importazioni dai paesi che applicano gli stessi criteri sanitari o per i prodotti soggetti a trattamento termico. Un'eccezione, tuttavia, è fatta per l'Irlanda i cui prodotti possono essere importati con una «licenza generale aperta» o senza licenza quando siano diretti verso altri paesi.
Infine, vietati da sempre sono l'importazione e l'uso di vaccino. La regola non fu rispettata dal 30 novembre 1973 al 30 marzo 1974 per contenere un'epizoozia di Newcastle. Da allora la malattia si è manifestata sporadicamente ed è stata ogni volta stroncata in tempi brevi.
4.
Il primo profilo da esaminare riguarda le numerose eccezioni di irricevibilità avanzate dal governo irlandese nella causa 74/82. L'Irlanda eccepisce anzitutto alcuni vizi procedurali che avrebbero leso i diritti della difesa: così i brevissimi termini (15 e, rispettivamente, 5 giorni) concessile per rispondere alla lettera di preavviso e per conformarsi al parere motivato; così l'emanazione del parere senza che la si fosse di nuovo consultata; così il diverso contenuto della lettera di messa in mora e del parere (di licenze d'importazioni si parlerebbe solo in quest'ultimo); così le discrepanze che si riscontrano tra ricorso e addebiti mossi nella fase precontenziosa (il primo non menzionerebbe più i volatili vivi e le uova da cova). A queste eccezioni il governo convenuto ne aggiunge altre due, che in qualche modo si collegano al merito: la Commissione — esso afferma — ha considerato illegittimo l'art. 11, par. 1, della direttiva 71/118, mentre una simile valutazione le era preclusa in una procedura di cui il Consiglio non è parte; inoltre, il fatto che essa non abbia per oltre un decennio contestato le norme irlandesi comporta la presunzione della loro conformità al diritto comunitario.
A mio avviso, le eccezioni sono tutte prive di base e il comportamento della Commissione è pienamente conforme al Trattato. Certo: il carattere coattivo della procedura ex articolo 169 comporta una serie di cautele e di garanzie a favore degli Stati membri. Voi stessi avete sottolineato l'importanza della fase amministrativa e avete aggiunto che essere messi in grado di presentare i propri rilievi su un addebito ben circoscritto costituisce per gli Stati «una garanzia fondamentale ... la cui osservanza è prescritta ad substantiam nel procedimento diretto a far constatare una trasgressione» del Trattato o delle norme secondarie (sentenza 17. 2. 1970, causa 31/69, Commissione/Repubblica italiana, Race. 1970, pag. 25, punto 13). Lo dissi nelle prime conclusioni che pronunciai dinanzi a questa Corte (causa 211/81, Commissione/Danimarca): tutta la procedura precontenziosa è ordinata ad assicurare il rispetto del principio audietur et altera pars.
Ammesso ciò, tuttavia, sta di fatto che il governo irlandese è stato posto in condizione di difendersi e che, fin dalla prima risposta alla lettera di messa in mora, si è difeso con efficacia e vigore. In ogni caso, non è vero che il parere motivato debba essere preceduto da nuove consultazioni con lo Stato membro ed è insostenibile che il termine accordato all'Irlanda per conformarvisi fosse troppo breve. Sulla sua durata il Trattato tace. Concediamo comunque che debba essere ragionevole. Ebbene, ragionevolezza non vi sarebbe stata se la Commissione avesse immediatamente introdotto il ricorso. Ma essa non lo fece. All'Irlanda, anzi, concesse una proroga e depositò il ricorso tre mesi dopo la scadenza del termine.
Item, per quanto riguarda le diversità di oggetto che l'Irlanda ritiene di cogliere tra parere e messa in mora, da un lato, ricorso e atti della fase precontenziosa, dall'altro. Anche rispetto al sistema delle licenze, il parere non muove addebiti che, almeno in termini generali, non fossero già contenuti nella lettera di preavviso; si limita, e in questo non vedo nulla d'illegittimo, a esporli in modo più dettagliato. Quanto al ricorso, è vero che esso non parla più di volatili vivi e di uova da cova; ma pretendere che tra le procedure amministrativa e giurisdizionale vi sia assoluta corrispondenza è assurdo. Se così fosse, se la Commissione non potesse neppure circoscrivere gli addebiti mossi allo Stato membro, sarebbe frustrato lo stesso fine della fase precontenziosa che sta nel consentire un dialogo per quanto possibile proficuo tra lo Stato e l'istituzione.
Del pari infondate sono le eccezioni che si collegano al merito. Osservo infatti: a) che la Commissione non ha in alcun momento prospettato l'illegittimità della direttiva 71/118; b) che il suo ultradecennale silenzio sulle misure irlandesi non ha prodotto effetti giuridicamente rilevanti. Com'è noto, sulla scelta del tempo in cui contestare un inadempimento statale la Commissione ha piena discrezionalità. Nel nostro caso, essa si è attivata dopo che la notifica delle misure britanniche del settembre 1981 l'ha indotta a verificare i metodi con cui gli altri Stati membri tutelano la loro fauna avicola.
5.
I termini giuridici delle due controversie cono elementari. Com'è ovvio, misure che precludono a sette Stati membri la possibilità di far entrare nelle due Irlande carni fresche o congelate di volatili e al tempo stesso subordinano a licenze speciali ogni importazione di prodotti del pollame equivalgono e restrizioni quantitative. Egualmente ovvio è che tali misure sarebbero compatibili col diritto comunitario se rientrassero nell'ambito della deroga posta dall'articolo 36 al divieto dell'articolo 30.
Oltre che a queste norme, tuttavia, il giudizio sulle nostre due cause deve far riferimento ad una fonte derivata. Alludo alla già citata direttiva 71/118 e in particolare al suo articolo 11. Il paragrafo 1 di tale disposto prevede che le misure nazionali di polizia sanitaria sono «applicabili fino all'entrata in vigore di eventuali disposizioni comunitarie»; mentre i par. 2 e 5 regolano i comportamenti degli Stati nei casi in cui l'ingresso di carni fresche di volatili da cortile provenienti da un altro Stato faccia temere la diffusione di epizoozie.
6.
I due governi convenuti interpretano letteralmente l'art. 11, par. 1, e, ciò che più conta, guardano ad esso come a una sorta di cattedrale nel deserto. Le misure controverse — è questo il loro argomento — preesistono alla direttiva 71/118: dunque, fin quando non intervenga un ravvicinamento comunitario, nulla può impedire di ricorrervi. Né si dica, come fa la Commissione, che esse contrastano con l'articolo 30 e che l'arti-, colo 36 non le giustifica perché mancano le condizioni obiettive (rischio di epizoozie) idonee a far scattare l'esimente (tutela della salute e della vita degli animali) da esso prevista. Alla Corte, infatti, valutare l'esistenza di quel rischio e la congruità delle norme che mirano a prevenirlo non è lecito. Emanando la direttiva, il Consiglio ha già stabilito che l'esimente è applicabile al caso di specie; e in un procedimento ex articolo 169 la sua decisione non è passibile di controllo giurisdizionale.
Questa tesi non mi persuade. Letto nel modo che ho riferito, il par. 1 dell'art. 11 avrebbe una portata esorbitante: riguarderebbe cioè sia le misure nazionali conformi al sistema degli art. 30 e 36, sia quelle che da tale sistema deviano; e nel secondo caso — che in astratto non può essere escluso — sarebbe ovviamente illegittimo. Meglio allora, se non altro perché più consono ai canoni ermeneutici generalmente accolti, è interpretarlo in maniera restrittiva: ossia affermare che il suo richiamo alle misure preesistenti suppone la riserva, non scritta ma desumibile dai principi, della loro compatibilità con le fonti primarie. E c'è di più. Si pensi al contenuto e agli scopi della direttiva. Nel suo complesso, essa mira non certo ad accrescere, ma semmai a ridurre gli ostacoli che le normative nazionali possono frapporre alla circolazione delle carni fresche di volatili da cortile. Inoltre, ad esserne disciplinati sono solo alcuni problemi sanitari relativi agli scambi nel settore de quo e, direi, sempre nell'ottica di agevolare tali scambi. Delle due interpretazioni che ho profilato, non v'è dubbio che dati di questo genere avvalorano piuttosto la seconda.
Da tutto ciò discende che la Corte ha il potere-dovere di apprezzare gli obiettivi delle misure controverse e la loro adeguatezza nel realizzarli. L'art. 11 (che non è una cattedrale nel deserto, ma una cappella in un paesaggio dominato da edifici normativi ben più imponenti) esce così di scena per far posto all'art. 36 del Trattato.
7.
Com'è noto, in deroga agli art. da 30 a 34, l'art. 36 legittima fra l'altro «i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di ... tutela della salute e della vita ... degli animali», purché non rappresentino «un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio fra gli Stati membri».
Mi si consenta anzitutto di sintetizzare i risultati più rilevanti a cui la Corte è giunta nell'esegesi del nostro disposto. In primo luogo, essa ha sottolineato che la natura derogatoria dell'art. 36 ne impone un'interpretazione per quanto è possibile stretta (v. sentenza 12 ottobre 1978, causa 13/78, Eggers, Racc. 1978, pag. 1935, punto 30: la norma «costituisce un'eccezione al principio fondamentale della libera circolazione dei prodotti e deve, pertanto, essere interpretata in modo da non spiegare i propri effetti al di là di quanto è necessario per la protezione degli interessi che ... mira a tutelare»).
In secondo luogo, la Corte ha reso più rigido il participio «giustificati» che qualifica «i divieti e [le] restrizioni» attribuendogli il valore di necessari o indispensabili (v. sentenza 15 dicembre 1976 in causa 35/76, Simmenthal, Race. 1976, pag. 1871, punto 19: «Le restrizioni ammesse dall'art. 36 ... son conformi al Trattato solo in quanto ... siano giustificate, ossia necessarie per raggiungere gli obiettivi contemplati dallo stesso articolo ...»); nello stesso senso la sentenza 12 luglio 1979, causa 153/78, Commissione/Repubblica federale di Germania, Racc. 1979, pag. 2555, punto 5, in cui si parla di «restrizioni autorizzate ... solo a condizione che ... si rivelino indispensabili».
A tali principi i giudici hanno aggiunto due precisazioni: da un canto, hanno negato che l'art. 36 miri a riservare le materie da esso previste alla competenza esclusiva degli Stati (v. le citate sentenze Simmenthal, punto 24, Commissione/Germania, punto 5); dall'altro, hanno affermato che resta «esclusa dalla deroga ... qualsiasi normativa o prassi nazionale al cui posto si sarebbero potuti adottare, con pari efficacia, provvedimenti di minore pregiudizio per gli scambi intracomunitari» (sentenze 20. 5. 1976, causa 104/75, De Peijper, Race. 1976, pag. 613, punto 16/18, 8. 11. 1979, causa 251/78, Denkavit Futtermittel, Racc. 1979, pag. 3369, punto 23).
I corollari di questa giurisprudenza sono evidenti. Lo Stato che invoca l'art. 36 e ha l'onere di provare la rispondenza delle proprie misure restrittive alle sue condizioni non può limitarsi a dire che tali misure si fondano su uno dei motivi elencati dalla norma (così, la tutela della salute e della vita degli animali). Deve dimostrare che esse sono indispensabili al raggiungimento dello scopo voluto e che non hanno alternative egualmente utili, ma suscettibili di frapporre agli scambi ostacoli meno gravi. Dal canto suo, la Corte è tenuta ad esaminarle nel merito sotto i profili della loro necessità e del rispetto in cui tengono il principio di proporzionalità; oltre naturalmente ad accertare se implichino una discriminazione arbitraria o dissimulino una restrizione «protezionistica» alle correnti commerciali.
8.
Analizziamo dunque col metro di questi principi le misure applicate nelle due Irlande per lottare contro le malattie avicole e anzitutto contro il morbo di Newcastle. Il pensiero dei due governi può essere così riassunto. Nell'isola quel morbo non esiste; ma il ricorso alla macellazione e il divieto di vaccinazione fanno sì che i volatili irlandesi siano ad esso particolarmente recettivi. Proibire le importazioni diviene quindi un espediente obbligato a cui si potrà rinunciare solo quando tutti gli altri Stati membri avranno adottato standard sanitari equivalenti. La stessa Commissione, del resto, riconosce che piccoli focolai d'infezione persistono sul Continente e che ancora nel 1981 alcuni se ne manifestarono in Italia e in Grecia. Si aggiunga che l'immunità degli animali vaccinati maschera talvolta la presenza del virus cosiddetto «selvaggio».
La Commissione non contesta questi dati, ma li precisa e ne fornisce altri fino a rovesciare il loro significato. Dalla fine degli anni '70 — essa osserva — non sono state segnalate epidemie. Si sono avuti solo pochi casi subito circoscritti e debellati, tanto è vero che l'infezione non s'è mai diffusa oltre i confini di un singolo Stato membro. A parte i focolai scoperti in Grecia e in Italia, l'Ufficio Internazionale delle epizoozie ha rilevato 13 episodi nel Belgio, 6 in Germania e 1 in Gran Bretagna; ma tutti prima del 1981, perché in quell'anno non se ne ebbero affatto. Parlare quindi di un bilancio comunitario più che soddisfacente e in via di continuo progresso non sembra esagerato.
Due tesi radicalmente contrapposte, dunque. Per quale optare? 1° scelgo la seconda, soprattutto alla luce del rango particolarmente elevato che il libero movimento delle merci occupa fra i princìpi fondamentali del sistema comunitario. Se tutti i paesi che hanno un buono «stato di servizio» in fatto di salute delle persone e degli animali potessero sistematicamente bloccare le importazioni invocando la loro virtuale attitudine a propagare malattie, l'art. 30 degraderebbe da regola ad eccezione é sulla circolazione dei prodotti alimentari potremmo tirare una croce. Nel nostro caso, poi, quella virtualità sembra, se non inesistente, evanescente. Si prenda la vaccinazione. Non tutti gli specialisti concordano nel ritenerla pericolosa; ma, a parte ciò, sono i suoi risultati pratici che non paiono tali da avallare i timori dei governi convenuti.
Sottopongo alla Corte quattro ordini di fatti che m'inducono a questa conclusione:
a)
fino al settembre 1981, in Gran Bretagna si usava macellare e vaccinare; per di più, molto pollame era importato da uno Stato — la Francia — in cui la vaccinazione è normalmente praticata. Pure, epizoozie non vi furono; anzi, dal 1975 a quella data, si registrarono solo 14 casi;
b)
la vostra sentenza 15 luglio 1982 ha liberalizzato gli scambi tra Gran Bretagna e gli altri Stati membri; varie tonnellate di volatili sono state importate dai Paesi Bassi e, come prima, dalla Francia. Pure, la malattia di Newcastle non è ricomparsa;
e)
la Danimarca segue il metodo della macellazione, ma le misure che adotta a tutela del suo patrimonio avicolo sono assai meno restrittive di quelle irlandesi. Pure, l'ultimo caso noto di malattia di Newcastle vi risale al 1972;
d)
il canale di San Giorgio è un po' più largo della Manica; ma che ciò non renda l'Irlanda un'isola più insulare della Gran Bretagna prova il fatto che la malattia di Newcastle è penetrata anche nel suo territorio. Nel 1973 l'Ulster ne fu vittima (36 casi) e, come ho detto, si difese procedendo per cinque mesi a massicce vaccinazioni. Pure non risulta che l'avifauna della regione ne abbia avuto dei danni.
9.
Sono personalmente convinto che queste considerazioni bastano, almeno per quanto riguarda la malattia di Newcastle, ad escludere le misure controverse dalla deroga dell'art. 36. Ammettiamo, tuttavia, che un margine di rischio sussista. Rimarrebbe pur sempre da stabilire se tali misure rispondano alle condizioni poste dalla vostra giurisprudenza; se cioè quel rischio sia prevenibile solo per loro mezzo, dove «solo» implica la non prospettabilità di norme egualmente efficaci, ma meno restrittive.
Tre argomenti mi persuadono che le cose non stanno così. Alla base del primo è l'affermazione irlandese e britannica secondo cui i volatili vaccinati possono essere portatori del virus «selvaggio». Non discuto la fondatezza di questa tesi; mi limito a mettere in rilievo che essa giustificherebbe il divieto d'importare i detti volatili, ma non quello di far entrare il pollame a cui la vaccinazione (che, lo sappiamo, è quasi sempre facoltativa) non sia stata praticata. Ebbene, il divieto ha per oggetto anche i volatili non vaccinati. Almeno sotto questo profilo, dunque, definirlo necessario è impossibile.
Il secondo argomento è a contrario. Ho già accennato, se pure di sfuggita, all'art. 11, par. 2, della direttiva 71/118. Osservo ora che esso abilita le autorità nazionali a vietare o a restringere le importazioni dagli Stati in cui sia scoppiata un'epizoozia; ma solo temporaneamente e solo rispetto alle carni fresche del pollame proveniente dai distretti colpiti. Il legislatore comunitario, in altre parole, pone limiti di tempo, di spazio e di materia. È credibile che l'art. 36 legittimi provvedimenti in cui di limiti non v'è l'ombra e per di più presi a cospetto di un rischio non specifico, ma generico e potenziale?
Decisivo, però, è il terzo argomento e a fornircelo sono le misure danesi. Come l'Eire e l'Ulster, la Danimarca pratica il metodo dello «sradicamento». Ciononostante, le sue autorità non vietano le importazioni. Si limitano a chiedere:
a)
che i volatili importati provengano da zone rimaste immuni nei sei mesi precedenti l'esportazione;
b)
che i vaccini usati siano di certi tipi;
c)
che alcuni campioni dei volatili vaccinati e non vaccinati abbiano, al momento della macellazione, subito esami di laboratorio con esito negativo.
Siamo, insomma, dinanzi a un sistema di certificazione che, pur allargandone i contenuti, si ispira al regime (certificato veterinario di salubrità) previsto dall'art. 8 della direttiva 71/118. Ma soprattutto siamo dinanzi a un sistema che funziona: lo provano le cifre che ho ricordato sub n. 8 e il fatto che il Regno Unito ne abbia adottato uno simile per l'Inghilterra, la Scozia e il Galles dopo la vostra sentenza del 15 luglio 1982.
10.
Le misure applicate nelle due Irlande sono dunque non necessarie e insieme troppo restrittive rispetto al risultato voluto. In giuoco, tuttavia, non c'è solo il morbo di Newcastle. Occorre chiederci allora se la detta conclusione valga anche per le altre malattie contro cui esse intendono tutelare il patrimonio avicolo dell'isola.
Quest'indagine richiede che ci si pronunci preliminarmente su un'eccezione sollevata dalla Commissione e dalla Francia nei confronti del governo britannico. Quest'ultimo — si dice — ha invocato l'esimente dell'art. 36 per le proprie misure contro le malattie «diverse» solo in sede di replica: troppo tardi, dunque, ai sensi dell'art. 42, par. 2, regolamento di procedura. L'eccezione non mi sembra fondata. Quello del Regno Unito, infatti, non è un mezzo di cui si possa discutere se sia nuovo o vecchio; è un argomento a sostegno del mezzo autentico che consiste nell'invocazione dell'art. 36 per motivi di tutela della salute e che fu sicuramente dedotto già durante la fase precontenziosa. Ora, fin dai suoi primi giorni questa Corte ha riconosciuto che gli argomenti a sostegno possono essere presentati anche nelle memorie di replica (sentenza 12. 6. 1958, causa 2/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse/Alta Autorità, Racc. 1958, pag. 121).
Fra la malattie da cui l'Irlanda e il Regno Unito dicono di volersi proteggere due possono essere ignorate: la rabbia, che è trasmessa da animali vivi, mentre le misure de quibus hanno per oggetto volatili morti, e il vaiolo che ha sintomi troppo chiari per non essere immediatamente rilevabili. In ordine crescente di pericolosità, restano quindi l'infezione detta d'Arizona, la coriza del tacchino e la laringotracheite infettiva. La questione che rispetto ad esse si pone è molto semplice. L'art. 8 della direttiva 71/118 prevede ispezioni ante e post mortern per accertare se la carne è adatta al consumo umano; bastano questi test a garantire che le dette malattie sono assenti e quindi non trasmissibili?
I governi convenuti lo negano; addu-cendo i risultati di varie ricerche scientifiche, l'istituzione attrice risponde di sì. Ancora una volta, mi trovo d'accordo con essa; anche perché la sua tesi ha solidi riscontri obiettivi. Primo fra questi l'ottimo bilancio che in fatto di malattie «diverse» vanta la Comunità. I casi di cui si ha notizia al suo interno sono pochi e sporadici. In particolare, nel territorio dei due grandi esportatori — Olanda e Francia — l'infezione d'Arizona non compare da tempo; di coriza non s'è sentito parlare nel 1982 e le laringotracheiti sono rarissime (22 casi nell'insieme della Comunità).
È significativo, poi, che nessuno degli altri Stati membri vieti o limiti le importazioni per difendersi da tali malattie. Evidentemente, le loro autorità pensano che i rischi relativi siano minimi e si fidano dei test a cui ho alluso. Tanto basta, mi sembra, per concludere che anche sotto questo profilo le misure delle due Irlande non sono proporzionate all'obiettivo cui mirano.
11.
Un'ultima serie di problemi sollevano le licenze speciali d'importazione. La Commissione afferma che, quanto a garanzie, esse non aggiungono nulla ai certificati rilasciati dalle competenti autorità dello Stato d'esportazione; sono perciò troppo restrittive rispetto ai fini che perseguono. I governi convenuti, al contrario, le ritengono fondate sull'art. 11, par. 1, della direttiva 71/118 e, in subordine, giustificabili a stregua dell'art. 36. C'è poi una particolare eccezione avanzata dal Regno Unito. Per valutare le licenze speciali — esso osserva — occorre rifarsi non allo specifico settore (qui, l'avicolo) in cui sono applicate, ma alla natura dei rischi che intendono prevenire. Ora, la Comunità ha consentito che ad esse si ricorra nel quadro della lotta contro le febbri aftosa e porcina; poiché il pericolo che ne deriva è analogo, non v'è motivo di abbandonare tale linea in relazione alla malattia di Newcastle.
Queste tesi sono inaccoglibili. Ho già dimostrato che l'art. 11, par. 1, non autorizza a mantenere in vita norme deviami dal sistema degli art. 30 e 36. Quanto all'argomento britannico, si deve osservare che tutti gli aspetti della lotta contro le febbri aftosa e porcina sono stati regolati da due direttive armonizzatrici; mentre per la malattia di Newcastle c'è solo la ridotta e lacunosa disciplina posta dalla direttiva 71/118. Ora, che dalle prime sia deducibile un principio di ammissibilità delle licenze speciali è già molto dubbio; ma più che dubbio, assurdo è che tale principio possa per analogia essere applicato alla prevenzione di un rischio (quello della malattia di Newcastle) apprezzabile solo o essenzialmente alla luce dell'art. 36.
Muoviamoci allora nella logica di quest'articolo. Com'è ovvio, esigere licenze speciali per ogni partita di merce importa un certo grado d'incertezza sull'esito dell'operazione e, nel migliore dei casi, ritardi: dunque, intralci di vario genere agli scambi intracomunitari. Possono tali ostacoli essere giustificati? Sì, in astratto. No, come voi stessi avete detto, quando, senza rendere meno efficace la «tutela della salute degli animali» e più grave «l'onere amministrativo o finanziario imposto, dal perseguimento di tale scopo», le autorità siano in grado di «raccogliere ... informazioni... utili a mezzo, per esempio, di dichiarazioni sottoscritte dagli importatori e accompagnate, se del caso, da certificati appropriati» (sentenza 8. 2. 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito, punto 18; ma v. anche le sentenze 15. 12. 1971, cause 51-54/71, International Fruit, Race. 1971, pag. 1107, punti 8 e 9; 16. 3. 1977, causa 68/76, Commissione/Francia, Rapp. 1977, pag. 515, punto 14/16).
Ora, a me pare che questo sia proprio il caso nostro. Una misura d'ordine generale che esiga documenti — così, i certificati veterinari sopra ricordati — atti a comprovare la salubrità dei prodotti potrebbe benissimo sostituire le licenze speciali. E un supplemento di efficacia sarebbe garantito da controlli su campione che permettano ai due Stati di verificare la conformità dei prodotti alle loro norme e di respingere le partite difformi.
Ancora un cenno alle licenze speciali previste dal Regno Unito per l'importazione in Gran Bretagna di uova e prodotti di uova soggetti a trattamento termico. Nel corso della presente causa e per conformarsi alla vostra sentenza 15 luglio 1982, quel governo le surrogò con un sistema di licenze generali: vi provvide però a far tempo dal 1o luglio 1983 e cioè dopo la scadenza del termine che gli aveva posto il parere motivato. Per questo motivo la Commissione le contesta e io non credo che voi possiate astenervi dal pronunciarvi su di esse. Naturalmente, vi suggerisco di farlo coi risultati a cui m'è parso di potere giungere esaminando le analoghe misure vigenti nelle due Irlande.
12.
Per tutte le considerazioni fin qui svolte, propongo che la Corte decida nel modo seguente sui ricorsi introdotti dalla Commissione contro il Regno Unito con atto depositato il 4 febbraio 1982 (causa 40/82) e contro l'Irlanda con atto depositato il 18 febbraio 1982 (causa 74/82): dichiari che il Regno Unito e l'Irlanda, applicando restrizioni all'importazione di carne di volatili, uova e prodotti di uova e sottoponendo l'autorizzazione ad importare al rilascio di una licenza, misure entrambe non giustificate dall'art. 36 del Trattato CEE, sono venuti meno all'obbligo imposto dall'art. 30 del medesimo Trattato.
Quanto alle spese, suggerisco che il Regno Unito e l'Irlanda siano condannati a pagare quelle sostenute dalla Commissione e dalla Repubblica francese.