62024CC0144
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 30. aprila 2025 (
1
)
Zadeva C‑144/24
Evropska komisija
proti
Madžarski
„Neizpolnitev obveznosti države – Svoboda ustanavljanja – Nacionalna ureditev, ki za nekatere osnovne materiale za gradbeništvo določa referenčne cene, ki so nižje od tržnih – Obveznost plačila ‚dodatne rudarske pristojbine‘, ki ustreza 90 % razlike med referenčno in prodajno ceno – Nacionalna ureditev, ki določa minimalno količino izkopa mineralnih virov – Ukrepi, ki vplivajo večinoma na družbe s sedežem v drugih državah članicah – Utemeljenost – Direktiva (EU) 2015/1535 – Postopek za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov o storitvah informacijske družbe – Obveznost priglasitve“
I. Uvod
1.
Evropska komisija s to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila proti Madžarski, Sodišču predlaga, naj ugotovi, da ta država članica s tem, da je leta 2021 sprejela nacionalna pravila o plačilu dodatne rudarske pristojbine in minimalni količini izkopa nekaterih mineralnih virov, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU in Direktive (EU) 2015/1535 (
2
).
2.
Natančneje, Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska s tem, da je sprejela na eni strani določbe o plačilu dodatne rudarske pristojbine in minimalni količini izkopa nekaterih mineralnih virov, vsebovane v vladni uredbi št. 404/2021 o dodatni rudarski pristojbini, ki se plača za okrevanje gospodarstva (v nadaljevanju: uredba št. 404/2021) (
3
), oziroma vladni uredbi št. 405/2021 o odstopanju od zakona št. XLVIII iz leta 1993 o rudarjenju (v nadaljevanju: uredba št. 405/2021, skupaj: sporni uredbi) (
4
), in na drugi strani zakon št. CXXXVI iz leta 2021 o spremembi nekaterih zakonov o energiji, prevozu in povezanih področjih (v nadaljevanju: zakon št. CXXXVI iz leta 2021) (
5
), s katerim so bili v zakon št. XLVIII iz leta 1993 o rudarjenju vstavljeni členi 27/A, 27/B in 27/C (v nadaljevanju: skupaj: sporne določbe), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU, ki določa svobodo ustanavljanja, ker ta pravila omejujejo možnost oseb in podjetij s sedežem v drugi državi članici, da na Madžarskem začnejo ali nadaljujejo dejavnost, za katero se uporabljajo ta pravila, in na podlagi člena 5(1) Direktive 2015/1535, ker ta država članica Komisiji ni priglasila osnutkov zakonov, kot se zahteva s to določbo.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3.
Člen 1(1) Direktive 2015/1535 določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
‚proizvod‘ pomeni kateri koli industrijsko izdelan proizvod in kateri koli kmetijski proizvod, vključno z ribjimi proizvodi;
[…]
(c)
‚tehnična specifikacija‘ pomeni specifikacijo, ki jo vsebuje dokument, ki določa zahtevane značilnosti proizvoda, kot so stopnja kakovosti, zmogljivost, varnost ali mere, vključno z zahtevami, ki se uporabljajo za proizvod glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preskušanjem in preskusnimi metodami, embalažo, označevanjem ali etiketiranjem in postopki za ugotavljanje skladnosti.
[…]
(d)
‚druge zahteve‘ pomeni zahtevo, ki ni tehnična specifikacija ter se nanaša na proizvod zaradi varovanja zlasti potrošnikov ali okolja in ki vpliva na življenjski cikel proizvoda, potem ko je bil dan na trg, kot so pogoji uporabe, recikliranja, vnovične uporabe ali odlaganja, kadar lahko takšni pogoji znatno vplivajo na sestavo ali naravo proizvoda ali na njegovo trženje;
[…]
(f)
‚tehnični predpis‘ pomeni tehnične specifikacije in druge zahteve ali pravila o storitvah, vključno z relevantnimi upravnimi določbami, katerih upoštevanje je pravno ali dejansko obvezno pri trženju, opravljanju storitve, ustanovitvi izvajalca storitve ali uporabi v državi članici ali njenem večjem delu […].
Dejanski tehnični predpisi vključujejo:
[…]
(iii)
tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, povezane z davčnimi ali finančnimi ukrepi, ki s spodbujanjem izpolnjevanja takih tehničnih specifikacij ali drugih zahtev vplivajo na porabo proizvodov ali koriščenje storitev […];
(g)
‚osnutek tehničnega predpisa‘ pomeni besedilo tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, vključno z upravnimi določbami, ki je sestavljen z namenom sprejetja v obliki tehničnega predpisa, pri čemer je besedilo v pripravljalni fazi, v kateri se še vedno lahko bistveno spremeni.“
4.
Člen 5(1) te direktive določa:
„1.   Države članice […] takoj sporočijo Komisiji vsak osnutek tehničnega predpisa, razen kadar gre le za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, ko zadostujejo informacije glede ustreznega standarda. Komisiji navedejo tudi razloge, na podlagi katerih je sprejetje takšnega tehničnega predpisa potrebno, če ti razlogi niso že jasno razvidni v osnutku.
[…]“
B. Madžarsko pravo
1.
Zakon o rudarjenju
5.
Člen 3(1) zakona o rudarjenju, kakor je bil spremenjen z zakonom št. CXXXVI iz leta 2021 (
6
) (v nadaljevanju: zakon o rudarjenju), določa, da so mineralni in geotermalni viri v naravnih nahajališčih last države.
6.
Člen 27/A tega zakona določa:
„(1)   Organ za nadzor rudnikov v okviru svojih pristojnosti na področju upravljanja mineralnih virov skrbno spremlja gospodarske postopke, povezane z iskanjem, izkopavanjem, trženjem in uporabo mineralnih surovin na ravni nacionalnega gospodarstva. Organ za nadzor rudnikov v tem okviru preverja, ali gre za položaj, ki upravičuje ukrep za nadzor trga.
(2)   Če mesečna vrednost indeksa cen industrije osnovnih materialov za gradbeništvo […] kaže zvišanje cen industrije gradbenih materialov za najmanj 5 % v primerjavi z istim obdobjem preteklega leta – vsaj dvakrat v dvanajstmesečnem obdobju – lahko predsednik organa z uredbo vzpostavi položaj, ki upravičuje ukrep za nadzor trga.
[…]
(4)   V uredbi iz odstavka 2 mora biti natančno določeno trajanje položaja, ki upravičuje ukrep za nadzor trga, ki ne more biti daljše od enega leta.“
7.
Člen 27/B navedenega zakona določa:
„(1)   Predsednik organa za rudnike, ustanovljene zaradi izkoriščanja surovin in osnovnih materialov za gradbeništvo, ki imajo najmanj 5.000.000 m3 mineralnih virov, ki jih je mogoče izkopati, v uredbi natančno določi:
(a)
podrobne zahteve o minimalni količini mineralnih virov, ki se lahko izkopljejo, in s tem povezani časovnici izkopavanja,
[…]
za čas trajanja položaja, ki upravičuje ukrep za nadzor trga.
[…]
(3)   V primeru iz odstavka 1 organ za nadzor rudnikov […]:
(a)
odobri nov tehnični operativni načrt izkopavanja ali spremembo veljavnega tehničnega operativnega načrta izkopavanja v primerih, v katerih je operativni načrt izkopavanja, ki ga ima upravljavec rudnika, skladen z zahtevami, opredeljenimi v uredbi iz odstavka 1,
(b)
po uradni dolžnosti preveri veljavni tehnični operativni načrt izkopavanja za rudnike z mineralnimi viri, na katere se nanaša položaj, ki upravičuje ukrep za nadzor trga […],
[…]“
8.
Člen 27/C navedenega zakona določa:
„(1)   V primeru položaja, ki upravičuje ukrep za nadzor trga, je podjetje v smislu odstavkov 2 in 3 zavezano plačati dodatno rudarsko pristojbino v smislu tega člena.
(2)   Dodatno rudarsko pristojbino plača podjetje, ki:
(a)
mora plačati rudarsko pristojbino […] in
(b)
kot glavno dejavnost
(ba)
na področju pridobivanja surovin in osnovnih materialov za gradbeništvo ter
(bb)
na področju proizvodnje proizvodov, ki se uporabljajo kot osnovni materiali za gradbeništvo,
opravlja gospodarsko dejavnost, ki jo predsednik organa opredeli v uredbi, ter
(c)
katerega promet je dosegel ali presegel znesek 3.000.000.000 madžarskih forintov (HUF) – brez povezanih podjetij – v drugem davčnem letu pred položajem, ki upravičuje ukrep za nadzor trga, uveden z uredbo predsednika organa. […]“
2.
Uredba št. 404/2021
9.
Sporni uredbi sta bili sprva sprejeti z učinkom od 9. julija 2021 samo za čas trajanja pandemije covida-19. Vendar so bili učinki teh uredb podaljšani zaradi vojne v Ukrajini, tako da sta na datum vložitve te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti še vedno veljali.
10.
Člen 1 uredbe št. 404/2021 določa:
„(1)   […] Dodatno rudarsko pristojbino plača podjetje, ki:
(a)
mora plačati rudarsko pristojbino v skladu s členom 20(2)(a) in (b) [zakona o rudarstvu] ter
(b)
katerega glavna dejavnost je:
(ba)
pridobivanje okrasnih in gradbenih kamnov, industrijskega apnenca, sadre, krede in skrilavca (NACE 0811),
(bb)
pridobivanje gramoza, peska, gline in kaolina (NACE 0812),
(bc)
proizvodnja cementa (NACE 2351) ali
(bd)
proizvodnja apna in mavca (NACE 2352),
(be)
proizvodnja strešnikov, opeke in drugih gradbenih izdelkov iz žgane gline (NACE 2332),
(bf)
proizvodnja keramičnih ploščic in oblog (NACE 2331)
in katerega
(c)
čisti promet v letu 2019 – pri čemer so izključena podjetja, ki so z njim povezana […] – je dosegel ali presegel 3.000.000.000 HUF.
(2)   Zavezanec za plačilo […], ki pridobiva, predeluje ali proizvaja kot osnovne materiale za gradbeništvo:
(a)
sortirani pesek, ki ga prodaja po več kot 700 HUF/tono,
(a)
sortirani gramoz, ki ga prodaja po več kot 900 HUF/tono,
(c)
sortirani peščeni gramoz, ki ga prodaja po več kot 700 HUF/tono,
(d)
naravni peščeni gramoz, ki ga prodaja po več kot 700 HUF/tono,
(e)
cement, ki ga prodaja po več kot 20.000 HUF/tono,
(f)
[…]
– brez DDV – mora plačati 90 % razlike med svojim dejanskim prometom in prometom, določenim na podlagi prodane količine in cene, določene v tem odstavku, kot dodatno rudarsko pristojbino.
[…]
(3)   Pri prodaji proizvodov iz odstavka 2 si mora prodajalec, če ni zavezanec za plačilo dodatne rudarske pristojbine, prizadevati za razumno profitno maržo ob upoštevanju vrednosti, navedenih v odstavkih 2 in 2a.
[…]
(6)   Dodatna rudarska pristojbina se mora uporabiti za financiranje javnih gradbenih del za javno zdravje.
[…]“
3.
Uredba št. 405/2021
11.
Člen 1, od (1) do (3a), Uredbe št. 405/2021 določa:
„(1)   Organ za nadzor rudnikov ob upoštevanju izrednih razmer zaradi pandemije koronavirusa za rudnike, ustanovljene zaradi izkoriščanja surovin in osnovnih materialov za gradbeništvo, sprejme odločitev, v skladu s katero mora upravljavec rudnika:
(a)
ki je tehnični operativni načrt za začetek operativnega izkopavanja pridobil pred začetkom veljavnosti te uredbe, začeti operativno izkopavanje v enem letu za najmanj 50 % maksimalne količine izkopa, dovoljene v prvem tehničnem operativnem načrtu izkopavanja, pred spremembo;
(a)
ki tehnični operativni načrt za začetek operativnega izkopavanja pridobi po začetku veljavnosti te uredbe, začeti operativno izkopavanje v enem letu za 100 % maksimalne količine izkopa, dovoljene v prvem tehničnem operativnem načrtu izkopavanja, pred spremembo;
[…]
(2)   Upravljavec rudnika, ki operativno izkopava surovine in osnovne materiale za gradbeništvo, lahko z dovoljenjem organa za nadzor rudnikov zmanjša količino izkopa. Upravljavec rudnika lahko vloži zahtevo za zmanjšanje količine izkopa najpozneje 20. dan v mesecu, ki sledi zadnjemu dnevu enoletnega roka za izkopavanje, določenega v členu 1(1).
(2a)   Zmanjšanje količine izkopa se lahko dovoli, če:
(a)
je upravljavec rudnika doživel primer višje sile ali
(b)
obstaja zunanji nujni razlog, ki ni zajet v točki (a) in ki ne spada ne področje dejavnosti upravljavca rudnika […].
(3)   Če se izkopavanje ne začne v skladu z odstavkom 1, razen v primerih iz odstavka 3a, organ za nadzor rudnikov upravljavcu rudnika odvzame dovoljenje za rudarjenje in imenuje novega imetnika dovoljenja za rudarjenje v zadevnem rudniku [madžarsko nacionalno družbo za upravljanje premoženja], da uveljavlja lastninsko pravico v imenu Madžarske države.
(3a)   Organ za nadzor rudnikov upravljavcu rudnika ne odvzame dovoljenja za rudarjenje le, če ta dokaže obstoj razloga, ki izključuje uporabo tega pravila, v skladu z odstavkom 2a.“
III. Predhodni postopek
12.
Komisija je na podlagi pritožbe Madžarski 6. aprila 2022 poslala uradni opomin, v katerem je podvomila o združljivosti spornih določb med drugim (
7
) s členom 49 PDEU in členom 5(1) Direktive 2015/1535.
13.
Po navedbah Komisije so bile s spornima uredbama na eni strani za nekatere osnovne materiale za gradbeništvo določene uradne cene, ki so bile nižje od tržnih cen, na drugi strani pa je bilo večjim podjetjem, ki pridobivajo ali proizvajajo te materiale – ki so skoraj vsa pod nadzorom družb s sedežem v drugih državah članicah – naloženo plačilo dodatne rudarske pristojbine, ki ustreza 90 % razlike med uradno ceno in prodajno ceno, ki je višja od prvonavedene. Hkrati naj bi podjetja, za katera se uporabljata ti uredbi, morala ohranjati minimalno raven izkopa, ki jo je določila vlada, in če tega ne bi storila, bi izgubila dovoljenje za rudarjenje. Zakon o rudarjenju pa naj bi bil spremenjen, da bi bil predsednik organa za nadzor rudnikov pooblaščen za sprejemanje podobnih ukrepov.
14.
Madžarska je v odgovoru z dne 13. junija 2022 zanikala kršitve, ki so ji bile očitane v tem uradnem opominu. Madžarski organi so na eni strani v zvezi z domnevno kršitvijo svobode ustanavljanja trdili, da je dodatna rudarska pristojbina davek, da so sporne določbe utemeljene z nujnimi razlogi v splošnem interesu (
8
) in da te določbe sorazmerno omejujejo svobodo ustanavljanja, saj sta sporni uredbi začasna in izredna ukrepa. Na drugi strani so ti organi v zvezi s kršitvijo obveznosti priglasitve na podlagi Direktive 2015/1535 izjavili, da prvotno predvidena priglasitev uredbe št. 404/2021 ni bila izvedena iz administrativnih razlogov, in trdili, da ta uredba ne pomeni „druge zahteve“, ki je zajeta s to obveznostjo priglasitve. Enako so menili, da ni bilo obveznosti priglasitve za člene od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju, ker te določbe nimajo konkretne tehnične vsebine.
15.
Komisija je 26. januarja 2023 Madžarski poslala obrazloženo mnenje, v katerem je ponovila svoje trditve, ki jih je navedla v uradnem opominu. (
9
) V skladu s členom 258, prvi odstavek, PDEU je to državo članico pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega obrazloženega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z njim.
16.
Madžarska je z dopisom z dne 30. marca 2023 odgovorila na obrazloženo mnenje, pri čemer je trdila, da neizpolnitve obveznosti, ki so ji očitane, niso utemeljene.
IV. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
17.
Ker Komisija ni bila zadovoljna s tem odgovorom, je 23. februarja 2024 vložila to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.
18.
Madžarska je 14. maja 2024 vložila odgovor na tožbo.
19.
Komisija in Madžarska sta 25. junija oziroma 6. avgusta 2024 vložili repliko oziroma dupliko.
20.
Komisija v tožbi Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska s tem, da je sprejela sporne določbe, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU in člena 5(1) Direktive 2015/1535, in ji naloži plačilo stroškov.
21.
Madžarska pa Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno in Komisiji naloži plačilo stroškov.
V. Analiza
22.
Komisija v podporo tožbi navaja dva očitka, ki se nanašata na kršitev člena 49 PDEU oziroma člena 5(1) Direktive 2015/1535.
A. Prvi očitek: kršitev člena 49 PDEU
23.
Komisija s prvim očitkom trdi, da sporni uredbi in členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju tako ločeno kot skupaj pomenijo omejitev svobode ustanavljanja, ker za podjetja s sedežem v drugih državah članicah preprečujejo opravljanje oziroma zmanjšujejo privlačnost opravljanja dejavnosti, ki so zajete z uredbo št. 404/2021, na Madžarskem (1), ter da take omejitve ni mogoče utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, na katere se sklicuje Madžarska (2).
1.
Obstoj omejitve svobode ustanavljanja
a)
Trditve strank
24.
Na prvem mestu, Komisija v tožbi predstavlja svoje razumevanje vsebine zgoraj navedenih določb. Najprej, kar zadeva uredbo št. 404/2021, ugotavlja, da člen 1(2) te uredbe določa uradne cene za pet osnovnih materialov za gradbeništvo (in sicer sortirani pesek, sortirani gramoz, sortirani peščeni gramoz, naravni peščeni gramoz in cement) in določa, da bi moralo v primeru prodaje nad to ceno zadevno podjetje kot dodatno rudarsko pristojbino plačati 90 % razlike med svojim dejanskim prometom in prometom, določenim na podlagi prodane količine in uradne cene. Dalje, kar zadeva uredbo št. 405/2021, Komisija navaja, da v skladu s členom 1(1), (2) in (2a) te uredbe organ za nadzor rudnikov upravljavcem rudnikov nalaga, da začnejo operativno izkopavanje v enem letu za najmanj 50 % maksimalne količine izkopa, dovoljene v tehničnem operativnem načrtu (za načrte, pridobljene pred začetkom veljavnosti navedene uredbe), ali za 100 % te količine izkopa (za načrte, pridobljene po začetku veljavnosti te uredbe). Minimalna količina izkopa, ki se uporablja, naj bi se lahko zmanjšala le z dovoljenjem tega organa, kadar je upravljavec rudnika doživel primer višje sile ali je podan zunanji nujni razlog. Upravljavcu, ki ne bi upošteval te minimalne količine izkopa, naj bi se odvzelo dovoljenje za rudarjenje, ki bi bilo nato podeljeno Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (madžarska nacionalna družba za upravljanje premoženja), da bi ta uveljavljala lastninsko pravico v imenu Madžarske države. Nazadnje, kar zadeva zakon o rudarjenju, naj bi členi od 27/A do 27/C tega zakona predsedniku organa za nadzor rudnikov dovoljevali, da v primeru položaja, ki upravičuje ukrep za nadzor trga, sprejme podobne ukrepe, kot so predvideni v obeh spornih uredbah, in to tudi po koncu kriznih razmer in izteku veljavnosti teh uredb. To, da predsednik tega organa ni sprejel takih ukrepov, čeprav so bili pogoji za njihovo uporabo izpolnjeni, ob upoštevanju stopnje inflacije na Madžarskem, naj bi bilo mogoče pojasniti s tem, da je madžarski zakonodajalec podaljšal čas uporabe navedenih uredb, ki je bil sprva omejen na pandemijo covida-19, da bi ga uskladil s trajanjem vojne v Ukrajini, tako da naj ne bi bilo treba uporabiti vzporednega postopka iz zakona o rudarjenju.
25.
Na drugem mestu, Komisija navaja ugotovitve o uporabi teh določb. Zlasti poudarja, da so bile v predhodnem postopku cene, določene v členu 1(2) uredbe št. 404/2021, še vedno nižje od tržnih cen za vse osnovne materiale, omenjene v tem členu. Ugotovila naj bi tudi, da so od 340 podjetij, ki so na Madžarskem dejavna v sektorjih, opredeljenih v tej uredbi, samo štiri morala plačati dodatno rudarsko pristojbino in da so bila vsa ta podjetja, razen enega, v lasti podjetja iz druge države članice. To naj bi ustrezalo 1,2 % od skupno 340 podjetij, vendar so imela ta štiri podjetja na trgu surovin za gradbeništvo okrog 25‑odstotni delež. Podjetja, za katera se uporablja navedena uredba, naj bi morala svoje proizvode prodajati po ceni, določeni v tej uredbi, ki je precej nižja od tržne cene. V nasprotnem primeru naj bi morala plačati rudarsko pristojbino, ki je ustrezala 90 % razlike med ceno, določeno v tej uredbi, in tržno ceno. Po mnenju Komisije naj bi to v praksi tem podjetjem v nasprotju s tistimi, ki jim ni treba plačati dodatne rudarske pristojbine, preprečevalo, da dosežejo pravično profitno maržo, in jih prisililo, da poslujejo z izgubo. Uredba št. 405/2021 naj bi ta učinek še okrepila, ker bi morala podjetja, ki morajo plačati to pristojbino, zato da jim ne bi bilo odvzeto dovoljenje za rudarjenje, ohraniti minimalno raven proizvodnje, določeno v tej uredbi, tudi če poslujejo z izgubo.
26.
Na tretjem in zadnjem mestu, ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Komisija sklepa, da sporni uredbi ter členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju tako ločeno kot skupaj pomenijo omejitev svobode ustanavljanja iz treh razlogov.
27.
Prvič, za podjetja, ki načrtujejo vstop na madžarski trg in imajo sedež v drugi državi članici, ne na Madžarskem, naj bi ta pravila pomenila resno oviro za uresničevanje njihove svobode ustanavljanja in poslovanja. Navedena pravila naj bi namreč tem podjetjem oteževala dostop do tega trga, ker bi morala v enem letu doseči raven proizvodnje, določeno v uredbi št. 405/2021, medtem ko naj bi uredba št. 404/2021 močno zapletala in celo izključevala ustvarjanje dobička.
28.
Drugič, za podjetja, ki so že prisotna na madžarskem trgu, se z uvedbo novih pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti zmanjšuje privlačnost in celo onemogoča uresničevanje njihove svobode ustanavljanja, ker naj bi bil njihov dobiček znatno manjši in ker naj bi bilo mogoče, da morajo poslovati z izgubo, kar naj bi oteževalo in celo izključevalo izvedbo naložb.
29.
Tretjič, v skladu s sodno prakso Sodišča uresničevanje svobode ustanavljanja načeloma pomeni, da imajo gospodarski subjekti svobodo opredelitve narave in obsega gospodarske dejavnosti, ki se bo opravljala v državi članici gostiteljici, pa tudi svobodo, da se obseg te dejavnosti zmanjša. (
10
) Pravilo o minimalni ravni proizvodnje pa naj ne bi omogočalo uveljavljanja tega vidika svobode ustanavljanja.
30.
Dalje, zadevna ureditev naj bi povzročila posredno diskriminacijo, ker naj bi se, z eno izjemo, uporabljala za podjetja pod nadzorom družb s sedežem v drugih državah članicah. Na to ugotovitev naj ne bi vplivala okoliščina, da so v kategoriji favoriziranih gospodarski subjektov lahko tudi podjetja s sedežem v drugih državah članicah.
31.
Madžarska izpodbija vse trditve Komisije in v bistvu trdi, da sporne določbe ne pomenijo niti omejitve svobode ustanavljanja niti oblike diskriminacije ne glede na to, ali je očitna ali prikrita.
32.
Na prvem mestu, Madžarska uvodoma v odgovoru na tožbo izpodbija pristop Komisije, v skladu s katerim se zadevne določbe analizirajo skupaj in se preučijo njihovi povezani učinki. Po njenem mnenju je treba te določbe, da bi se ugotovilo, ali pomenijo omejitev svobode ustanavljanja, preučiti ločeno, ker jih ni mogoče uporabljati skupaj in ker nimajo kumulativnih učinkov. Na eni strani se namreč uredba št. 405/2021 nanaša le na upravljavce rudnikov, ki na datum začetka veljavnosti te uredbe še niso začeli operativnega izkopavanja, ne pa na upravljavce, ki že opravljajo rudarsko dejavnost in morajo plačati dodatno rudarsko pristojbino na podlagi te uredbe. Na drugi strani naj zakon o rudarjenju in obe sporni uredbi ne bi vsebovali vzporednih postopkov, ker ti uredbi vsebujeta določbe, ki se neposredno uporabljajo za upravljavce rudnikov, medtem ko členi od 27/A do 27/C tega zakona določajo le možnost, da se izjemoma in začasno določijo pravila, ki jih ni mogoče vsebinsko oceniti, saj še niso bila sprejeta. Poudarja tudi, da so bili ti členi sprejeti za nadomestitev pravil iz navedenih uredb. Če začetek veljavnosti navedenih členov ni povzročil razveljavitve teh uredb, naj bi bilo tako zato, ker izredne razmere še trajajo.
33.
Na drugem mestu, Madžarska zavrača vse trditve, na katere Komisija opira obstoj omejitve svobode ustanavljanja, pri čemer sporne določbe vseeno obravnava ločeno.
34.
Na eni strani v zvezi z dodatno rudarsko pristojbino iz uredbe št. 404/2021 ta država članica izpodbija vse razloge, ki jih navaja Komisija.
35.
Prvič, kar zadeva podjetja, ki načrtujejo vstop na madžarski trg, naj za nove subjekte, ki bi vstopili na trg, ne bi veljala obveznost plačila te pristojbine, ker sta objektivni merili za njeno plačilo glavna dejavnost in neto promet v letu 2019.
36.
Drugič, kar zadeva podjetja, ki so že prisotna na madžarskem trgu, Madžarska trdi, da je dodatna rudarska pristojbina davčni ukrep, v okviru katerega vprašanje zavezanosti davku temelji na nevtralnih in objektivnih merilih, in sicer neto prometu v letu 2019, področju dejavnosti in referenčni ceni. Svoboda ustanavljanja naj v zvezi s tem torej ne bi mogla biti kršena. Za določitev sorazmernega davčnega bremena naj bi se z zadevno ureditvijo davčna obveznost povezovala z zneskom prometa, ki naj bi bil v sodni praksi Sodišča priznan kot nevtralno razlikovalno merilo in upošteven kazalnik zmožnosti prispevanja davčnih zavezancev. (
11
)
37.
Tretjič, kar zadeva obstoj posredne diskriminacije, naj bi bilo to, da so podjetja, ki morajo plačati dodatno rudarsko pristojbino, večinoma podjetja iz drugih držav članic, posledica posebne strukture, značilne za madžarski trg, na katerem naj bi bila najmočnejša podjetja v zadevnem sektorju tuja podjetja. V zvezi s tem naj bi bila ta zadeva primerljiva z zadevama, v katerih sta bili izdani sodbi Vodafone Magyarország in Tesco-Global Áruházak (
12
). Madžarska namreč trdi, da se uredba št. 404/2021 nanaša na subjekte, ki imajo najmočnejši vpliv na raven cen surovin in osnovnih materialov za gradbeništvo ali prevladujoč tržni delež ter ki imajo zadostno tržno moč, da raven cen prodanih proizvodov ohranijo na umetno visoki ravni.
38.
Na drugi strani, kar zadeva pravila o določitvi minimalne ravni proizvodnje, ki izhajajo iz uredbe št. 405/2021, ta država članica opozarja, da je nacionalna zakonodaja že prej vsebovala določbe, ki so zagotavljale zadovoljevanje potreb države po surovinah, ter da zahteve v zvezi z minimalno količino mineralnih virov, ki se lahko izkopljejo, in s tem povezano časovnico izkopavanja pomenijo objektivna pravila, ki se brez razlikovanja uporabljajo za vsa podjetja, ki še niso začela operativnega izkopavanja v rudniku ali ki imajo najmanj 5.000.000 m3 mineralnih virov, ki jih je mogoče izkopati. Čeprav drži, da se ta pravila zdijo kot zaostritev v primerjavi s pravili, ki so veljala prej, dejstvo ostaja, da se uporabljajo enako za vsa podjetja. Kar zadeva svobodo gospodarskih subjektov, da določijo ali celo zmanjšajo obseg dejavnosti, ki naj bi jo opravljali v državi članici gostiteljici, se sodba AGET Iraklis, na katero se sklicuje Komisija, umešča v drugačen kontekst kot ta zadeva, tako da iz nje ni mogoče izpeljati splošne ugotovitve, da države članice v mejah svojih pristojnosti ne bi mogle sprejeti ukrepov, ki bi lahko vplivali na obseg gospodarske dejavnosti podjetij. V nasprotnem primeru bi bilo mogoče pod vprašaj postaviti vsak davčni ukrep države članice.
39.
Komisija v repliki v bistvu na eni strani v zvezi z analizo učinkov zadevnih določb navaja, da se ne strinja s stališčem Madžarske, da se učinki teh dveh uredbe ne združujejo. Iz člena 1(2) in (2a) uredbe št. 405/2021 naj bi bilo namreč razvidno, da za podjetja, ki že opravljajo rudarsko dejavnost, velja obveznost minimalnega izkopa in da lahko to količino zmanjšajo le ob upoštevanju pogojev, določenih v tej uredbi. Na drugi strani v zvezi z obstojem posredne diskriminacije trdi, da sta se sodbi Vodafone Magyarország in Tesco-Global Áruházak, na kateri se sklicuje Madžarska, nanašali na progresivne prometne davke, medtem ko dodatna rudarska pristojbina iz te zadeve ni niti prometni davek niti progresivni davek. Skratka, določitev področja uporabe ukrepa, čeprav ne temelji na formalnem razlikovanju na podlagi državljanstva ali kraja ustanovitve, naj bi očitno kazala diskriminatorne ali protekcionistične poteze in bila zato nezdružljiva s temeljnimi svoboščinami.
40.
Madžarska v dupliki na eni strani v zvezi s kumulativnim učinkom obeh spornih uredb trdi, da je razlaga, ki jo je Komisija podala glede tega člena 1(2) in (2a), napačna, ker se navedeni člen uporablja za upravljavce rudnikov, ki začenjajo operativno izkopavanje. Priznava, da ob upoštevanju besedila teh uredb načeloma ni izključeno, da se navedeni uredbi uporabita za upravljavca rudnika, ki je že prisoten na trgu in ki začenja rudarjenje v novem rudniku. Vendar ta država članica trdi, da to v razmerah na madžarskem trgu ni realistično, ker upravljavci, ki plačujejo dodatno rudarsko pristojbino, trenutno nimajo nobenega rudnika, za katerega bi se uporabljala uredba št. 405/2021. Poleg tega, tudi če bi upravljavec rudnika, ki plačuje to pristojbino, zaprosil za odprtje novega rudnika, bi se zahteva glede minimalne količine izkopa zanj uporabila le v zvezi s tem novim rudnikom.
41.
Na drugi strani Madžarska odgovarja, da je dodatna rudarska pristojbina davek, ki se spreminja po razredih, ker se zaradi praga na podlagi prometa nekatera podjetja štejejo za zavezance, druga pa ne. Ob domnevi, da ta pristojbina ni progresivna, naj bi bilo nekatera spoznanja iz sodb Vodafone Magyarország in Tesco-Global Áruházak mogoče prenesti na to zadevo, zlasti to, da je promet upošteven kazalnik zmožnosti prispevanja davčnega zavezanca. Ker nobena sodna odločba ne izključuje uporabe tega kazalnika v primeru davka, ki se spreminja po razredih, naj bi navedeni kazalnik torej lahko bil osnova za tak davek. Nazadnje, dodatni rudarski pristojbini podoben davek naj bi bil predviden v Direktivi (EU) 2022/2523 (
13
), ki naj bi se nanašala na subjekte, katerih promet, izračunan na podlagi štirih poslovnih let pred zadevnim poslovnim letom, presega določeno letno raven.
b)
Presoja
42.
Komisija s prvim očitkom v bistvu trdi, da Madžarska s tem, da je sprejela pravna pravila, katerih učinek je omejevanje možnosti za podjetja s sedežem v drugi državi članici, da na Madžarskem začnejo ali nadaljujejo dejavnost, za katero se uporabljajo ta pravila, in sicer rudarjenje, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU.
43.
Natančneje, na eni strani sporni uredbi, ki določata obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine oziroma obveznost minimalnega izkopa, po mnenju Komisije tako ločeno kot skupaj kršita člen 49 PDEU, ker morajo podjetja, ki morajo plačati to pristojbino – in jih skoraj vsa nadzirajo družbe s sedežem v drugih državah članicah – svoje proizvode prodajati pod tržno ceno ali plačati navedeno pristojbino, kar drugače kot pri podjetjih, ki niso zavezana za plačilo te pristojbine, znatno zmanjšuje njihov dobiček oziroma jih celo sili, da poslujejo z izgubo, ta učinek pa je še večji zaradi obveznosti minimalnega izkopa. Na drugi strani naj bi določbe zakona o rudarjenju v bistvu omogočale, da predsednik organa za nadzor rudnikov sprejme podobne ukrepe, kot so ti iz obeh uredb, in posledično omejevale svobodo ustanavljanja.
44.
V zvezi s tem opozarjam, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za „omejitve svobode ustanavljanja“ v smislu člena 49 PDEU šteti vse ukrepe, ki prepovedujejo, ovirajo ali zmanjšujejo privlačnost uresničevanja te svobode. (
14
) Poleg tega svoboda ustanavljanja pomeni obveznost enakega obravnavanja, ki prepoveduje ne le očitne diskriminacije na podlagi sedeža podjetij, temveč tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko pripeljejo do enakega izida. (
15
)
45.
Z vidika teh načel je treba preučiti, ali sporni uredbi na eni strani in členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju na drugi strani pomenijo omejitev svobode ustanavljanja.
1) Sporni uredbi
46.
Uvodoma je treba preveriti, ali je treba sporni uredbi presojati glede na njune povezane učinke, kot trdi Komisija, ali ločeno, kot trdi Madžarska. Naj spomnim, da čeprav Komisija trdi, da obveznosti v zvezi s plačilom dodatne rudarske pristojbine in minimalno količino izkopa „tako ločeno kot skupaj“ omejujeta svobodo ustanavljanja, so kritike, ki jih navaja v zvezi s tem, v glavnem izražene ob upoštevanju njunih kumulativnih učinkov. (
16
)
47.
Čeprav se stranki strinjata, da se področji uporabe ratione materiae teh dveh uredb delno prekrivata (in sicer v zvezi s pridobivanjem mineralnih virov), se njuni stališči razhajata pri vprašanju, ali njuni področji uporabe ratione personae omogočata ali ne kumulativno uporabo teh uredb za ista podjetja. Torej je treba preučiti, ali se navedeni uredbi lahko uporabljata skupaj, tako da bi bila podjetju, ki mora plačati dodatno rudarsko pristojbino na podlagi uredbe št. 404/2021, lahko naložena tudi obveznost minimalnega izkopa na podlagi uredbe št. 405/2021.
48.
V zvezi s tem najprej navajam, da je iz člena 1(1)(a) in (b) uredbe št. 405/2021 razvidno, da ta določa obveznost minimalnega izkopa le za upravljavce rudnikov, ki na datum začetka veljavnosti te uredbe še niso „začeli“ operativnega izkopavanja, čeprav imajo tehnični operativni načrt za začetek operativnega izkopavanja. Za te nove upravljavce se po definiciji ne bi uporabljala obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine v smislu uredbe št. 404/2021, saj se ta v skladu z njenim členom 1(1) nanaša na podjetja prav na podlagi glavne dejavnosti, ki jo že opravljajo, in prometa, ki so ga ustvarila v letu 2019.
49.
Dalje, menim, da te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo Komisije, da se člen 1(2) in (2a) uredbe št. 405/2021, ki določa pogoje za zmanjšanje količine izkopa, nanaša na „upravljavca rudnika, ki operativno izkopava“, in zato ne samo na podjetja, ki začenjajo rudarsko dejavnost. Kot namreč trdi Madžarska, bi bila taka razlaga v nasprotju z drugimi določbami, in sicer, prvič, s členom 1(2), drugi stavek, te uredbe, v skladu s katerim „[u]pravljavec rudnika lahko vloži zahtevo za zmanjšanje količine izkopa“ v roku iz člena 1(1) te uredbe, ki se nanaša na „začetek“ novega operativnega izkopavanja, in, drugič, s členom 1(2) navedene uredbe, ki se prav tako nanaša le na upravljavce rudnikov, ki začenjajo tako izkopavanje.
50.
V takih okoliščinah ugotavljam, da Komisija, ki mora dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti in Sodišču predložiti dokaze, ki jih to potrebuje, da preveri obstoj te neizpolnitve obveznosti, (
17
) ni izpolnila svoje obveznosti dokazovanja v zvezi z možnostjo kumulativne uporabe obeh spornih uredb. (
18
) Zato je treba ti uredbi za namene te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti preučiti ločeno.
i) Obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine na podlagi uredbe št. 404/2021
51.
Na prvem mestu, kar zadeva obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine na podlagi uredbe št. 404/2021, Komisija trdi, ne da bi ji Madžarska sicer nasprotovala, prvič, da so bile cene, določene v členu 1(2) te uredbe, vedno nižje od tržnih cen za vse v njem omenjene osnovne materiale ter, drugič, da od 340 podjetij, ki so na Madžarskem dejavna v zadevnem sektorju, samo štiri izpolnjujejo pogoje, zaradi katerih morajo plačevati dodatno rudarsko pristojbino, pri čemer so tri od teh štirih podjetij v lasti družb iz drugih držav članic. Poleg tega naj bi bil tržni delež navedenih štirih podjetij na trgu teh materialov okrog 25 %.
52.
Komisija na podlagi teh ugotovitev trdi, na eni strani, da je dobiček podjetij, ki morajo plačevati to pristojbino, ob upoštevanju učinkov teh določb znatno omejen in da je mogoče, da morajo poslovati z izgubo, kar otežuje ali celo onemogoča izvajanje naložb tako podjetjem, ki načrtujejo vstop na madžarski trg, kot podjetjem, ki so že prisotna na tem trgu. Na drugi strani, uredba št. 404/2021 naj bi povzročila posredno diskriminacijo, ker naj bi se, z eno izjemo, uporabljala za podjetja pod nadzorom družb s sedežem v drugih državah članicah.
53.
Madžarska odgovarja, da svoboda ustanavljanja ne more biti kršena, ker je dodatna rudarska pristojbina davčni ukrep, ki temelji na nevtralnih merilih, kot je med drugim promet, in da je to, da so zadevna podjetja pod nadzorom družb iz drugih držav članic, posledica posebne strukture madžarskega trga, na katerem so najmočnejša podjetja tuja podjetja, podobno kot je Sodišče razsodilo v sodbah Vodafone Magyarország in Tesco-Global Áruházak.
54.
V zvezi s tem naj spomnim, da je bil davek, ki je bil predmet zadev, v katerih sta bili izdani ti sodbi, progresivni davek, temelječ na prometu. (
19
)Vendar, kot navaja Komisija v svojih pisanjih, dodatna rudarska pristojbina ni progresivna in predvsem ni določena na podlagi prometa, saj se ta ne uporablja za določitev osnove te pristojbine, temveč za določitev podjetij, ki jo morajo plačevati. Poleg tega ta pristojbina, uvedena leta 2021 za načeloma omejeno obdobje, in sicer za čas trajanja pandemije covida-19, temelji na „fiksnem“ prometu, v tem primeru prometu, ustvarjenem leta 2019, medtem ko so morala podjetja, zavezana za plačilo navedene pristojbine, to plačevati vsaj še do datuma vložitve te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, to je do 23. februarja 2024.
55.
Torej se dodatna rudarska pristojbina nanaša in se bo še naprej nanašala, dokler se bodo njeni učinki podaljševali, na ista štiri podjetja, od katerih so tri pod nadzorom družb iz drugih držav članic, in to tudi če njihov promet ne bo več dosegal praga treh milijard HUF (to je približno 9,2 milijona EUR). Nasprotno pa podjetja, katerih promet bi ta prag dosegel po letu 2019, ne bi bila zavezana za plačilo te pristojbine. Vendar Komisija trdi, ne da bi ji Madžarska pri tem nasprotovala, da so podjetja, ki te pristojbine ne plačujejo, večinoma v lasti madžarskih fizičnih ali pravnih oseb.
56.
V tem smislu menim, da bi bilo treba dodatno rudarsko pristojbino glede na značilnosti, navedene v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov, šteti za posredno diskriminacijo, ki je s členom 49 PDEU prepovedana. Sodišče je namreč presodilo, da obvezna dajatev, v zvezi s katero je določeno razlikovalno merilo, ki je na videz objektivno, vendar v večini primerov glede na svoje značilnosti v slabši položaj postavlja družbe, ki imajo svoj sedež v drugi državi članici in so v primerljivem položaju z družbami, ki imajo sedež v državi članici obdavčitve, pomeni tako diskriminacijo. (
20
)
57.
Poleg tega se mi zdi, da ta pristojbina, ker bremeni 90 %, torej skoraj celotno razliko med prodajno ceno nekaterih osnovnih materialov in referenčno ceno, za katero ni sporno, da je nižja od tržne cene, zmanjšuje privlačnost uresničevanja svobode ustanavljanja ali ga celo onemogoča, ker lahko prepreči povrnitev naložb, ki jih izvedejo podjetja, ki jo morajo plačevati. (
21
)
58.
Zato določbe uredbe št. 404/2021 po mojem mnenju pomenijo tako posredno diskriminacijo kot tudi omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU.
ii) Obveznost minimalnega izkopa na podlagi uredbe št. 405/2021
59.
Na drugem mestu, kar zadeva obveznost minimalnega izkopa na podlagi uredbe št. 405/2021, je treba preučiti, ali se taka obveznost, obravnavana ločeno, in sicer brez upoštevanja kumulativnih učinkov z dodatno rudarsko pristojbino, lahko šteje za omejitev svobode ustanavljanja.
60.
Po mojem mnenju v tej zadevi ni tako.
61.
Najprej, kar zadeva podjetja, ki so že prisotna na madžarskem trgu, Komisija namreč večkrat opisuje učinke te uredbe, pri čemer poudarja, da pomeni, da morajo podjetja, na katera se nanaša, ohraniti minimalno količino izkopa, čeprav so prisiljena poslovati z izgubo, kar predpostavlja, da bi morala plačevati dodatno rudarsko pristojbino. Ker pa ni bilo dokazano, da ti obveznosti soobstajata za isto podjetje, se zadnjenavedena okoliščina ne zdi izkazana.
62.
Dalje, kar zadeva podjetja, ki načrtujejo začetek dejavnosti izkopa na Madžarskem, in sicer samo tista, za katera je po mojem mnenju jasno dokazano, da se zanje uporablja uredba št. 405/2021, ta institucija zgolj na splošno trdi, da zadevna pravila še bolj otežujejo dostop do madžarskega trga. Čeprav drži, da bi ta podjetja morala v enem letu doseči raven proizvodnje, določeno v tej uredbi, pa se ta zahteva uporablja za vse nove subjekte, ki vstopajo na trg (tako nacionalne kot tuje), s čimer je dejansko izključena vsakršna kršitev svobode ustanavljanja. Vsekakor ugotavljam, da Komisija ni predložila nobenega dokaza, da so družbe, ki jih zadeva obveznost minimalnega izkopa, večinoma iz drugih držav članic.
63.
Nazadnje, Komisija se sklicuje na sodbo AGET Iraklis, za katero se mi zdi, da ker se nanaša na svobodo, da družba zmanjša obseg dejavnosti, ki jo opravlja v državi članici gostiteljici, zadeva predvsem podjetja, ki so že dejavna na trgu take države članice. Poleg tega se ta sodba umešča v poseben kontekst, ker se nanaša na nacionalno ureditev, ki upravni organ pooblašča za ugovarjanje kolektivnim odpustom v grški družbi, ki jo nadzira francoska večnacionalna skupina, po oceni razmer na trgu dela, položaja podjetja in interesa nacionalnega gospodarstva. Vendar ni mogoče prezreti dejstva, da se uredba št. 405/2021 umešča v popolnoma drugačen regulativni okvir, ker se z njo zgolj spreminja zakon, ki je že vseboval določbe za zagotavljanje zadovoljevanja potreb Madžarske po surovinah. V nasprotnem primeru bi lahko bil vsak davčni ukrep, ki bi bil v izključni pristojnosti države članice, kot je upravljanje mineralnih virov, ki so v omejenih količinah v svojih naravnih nahajališčih v izključni lasti države, potencialno postavljen pod vprašaj, ker bi lahko zmanjšal privlačnost uresničevanja svobode ustanavljanja.
64.
Glede na navedeno se mi zdi, da Komisija ni dokazala, kako obveznost minimalnega izkopa pomeni omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU.
2) Členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju
65.
Na tretjem in zadnjem mestu, kar zadeva člene od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju, ugotavljam, da Komisija trdi le, da vsebujejo „podobne ukrepe“, kot so tisti iz dveh spornih uredb.
66.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ti členi določajo le splošni okvir, ki ga je treba natančneje opredeliti z različnimi uredbami, ki jih bo po potrebi sprejel predsednik organa za nadzor rudnikov. Vendar je iz pisanj strank razvidno, da se navedeni členi še nikoli niso izvajali.
67.
Seveda je ureditev, predvidena v istih členih, v splošnih obrisih podobna ureditvi iz spornih uredb. Ker pa v členu 27/C zakona o rudarjenju niso določene referenčne cene, v nasprotju z uredbo št. 404/2021 ni gotovo, da so te nižje od tržnih cen. Enako ta člen 27/C v nasprotju z zadnjenavedeno uredbo ne določa, da se za opredelitev podjetij, ki morajo plačevati dodatno rudarsko pristojbino, uporabi upošteven promet v danem davčnem letu, temveč se sklicuje na „drugo davčno leto pred položajem, ki upravičuje ukrep za nadzor trga“, tako da gre sčasoma lahko za druga podjetja.
68.
Tako se mi zdi, da bi se učinki omejitve svobode ustanavljanja, ugotovljeni v zvezi z uredbo št. 404/2021, lahko glede na okoliščine posredno prenesli na člene od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju, če bi se morali ti členi v prihodnosti izvajati tako, da se ponavljajo sporni vidiki te uredbe. Nasprotno pa zdaj v zvezi s temi členi ni mogoče ugotoviti neizpolnitve obveznosti.
69.
Drži, kot opozarja Komisija, da je Sodišče razsodilo, da čeprav organi države članice v praksi ne uporabljajo nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom Unije, pravna varnost vseeno zahteva, da se ta določba spremeni. (
22
) Vendar se s to sodno prakso zahteva, da ni sporno, da je ta določba v nasprotju s pravom Unije, kar ne velja za te člene od 27/A do 27/C.
70.
Glede na navedeno predlagam, naj se ugotovi, da je Komisija dokazala obstoj omejitve svobode ustanavljanja le v zvezi z obveznostjo dodatne rudarske pristojbine na podlagi uredbe št. 404/2021. Torej je treba preučiti, ali je to omejitev vseeno mogoče utemeljiti.
2.
Morebitna utemeljenost omejitve svobode ustanavljanja
a)
Trditve strank
71.
Komisija v tožbi navaja, da se je Madžarska v odgovoru na obrazloženo mnenje sklicevala na več nujnih razlogov v splošnem interesu. V zvezi z uredbo št. 404/2021, ki je predmet te analize, je Madžarska navedla te razloge: okrevanje gospodarstva, zaščita nacionalnega gospodarstva in njegovih glavnih sektorjev (v nadaljevanju: skupaj: okrevanje gospodarstva); zanesljivost oskrbe; ohranitev in zaščita programa stanovanjske gradnje; nujnost boja proti nepravilnemu delovanju trga in zagotovitev poštenosti poslovnih transakcij; pregon nepoštenih praks oblikovanja cen in zaščita prejemnikov storitev. (
23
)
72.
Na prvem mestu, glede okrevanja gospodarstva Komisija trdi, da v skladu s sodno prakso Sodišča taki gospodarski cilji ne morejo biti nujni razlogi v splošnem interesu, ki bi lahko utemeljevali omejitev svobode ustanavljanja, vključno v izrednih razmerah, kot je podpora za okrevanje gospodarstva po pandemiji covida-19.
73.
Na drugem mestu, kar zadeva tri cilje, ki so ohranitev in zaščita programa stanovanjske gradnje, nujnost boja proti nepravilnemu delovanju trga in pregon nepoštenih praks oblikovanja cen, Komisija meni, da ti cilji vsebujejo nejasne pojme, ki jih je težko ločiti od zgoraj navedenih gospodarskih ciljev. V zvezi s temi cilji naj bi Madžarska namreč zgolj na splošno omenjala neugoden razvoj trga zaradi pandemije covida-19 in pomanjkanje osnovnih materialov za gradbeništvo na madžarskem trgu. (
24
)
74.
Na tretjem in zadnjem mestu, Komisija priznava, da sta v teoriji tako zanesljivost oskrbe kot varstvo potrošnikov in prejemnikov storitev nujna razloga v splošnem interesu, ki ju pravo Unije priznava. Predlaga, naj se torej z vidika teh dveh ciljev preveri, ali je z dodatno rudarsko pristojbino iz uredbe št. 404/2021 mogoče doseči ta cilja in ali je to pristojbino mogoče šteti za sorazmerno.
75.
Prvič, glede zanesljivosti oskrbe, Komisija navaja, da čeprav je Sodišče razsodilo, da se je na tak cilj mogoče sklicevati le ob dejanski in dovolj resni grožnji, ki bi lahko prizadela temeljne interese družbe, je tudi menilo, da ni mogoče šteti, da cilj zagotoviti zanesljivost oskrbe gradbenega sektorja, zlasti na lokalni ravni, z nekaterimi osnovnimi surovinami, in sicer z gramozom, peskom in glino, ki se pridobivajo v kamnolomu, spada med „temeljne interese družbe“. (
25
)
76.
Najprej, Madžarska naj ne bi dokazala, da v obravnavanem primeru obstaja dejanska in dovolj resna grožnja za oskrbo z zadevnimi proizvodi. Tudi če bi bila raven izkopavanja v tej državi članici nezadostna, ne bi nič nasprotovalo temu, da se ti proizvodi uvozijo za nadomestitev morebitnih izgub proizvodnje na Madžarskem. (
26
) Poleg tega naj madžarska vlada tudi ne bi omejila izvoza teh proizvodov.
77.
Dalje, zadevna ureditev naj bi bila očitno neprimerna za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe, ker bi naložitev obveznosti proizvajalcem, da svoje proizvode prodajajo po cenah, ki so nižje od tržnih (in torej celo z izgubo), škodila dolgoročni finančni stabilnosti zadevnih podjetij in jih spodbujala k opuščanju dejavnosti na madžarskem trgu. Tudi če se prizna, da se z določitvijo uradne cene izboljša zanesljivost oskrbe, dejstvo ostaja, da ta zahteva ne bi veljala za 75 % proizvodnje, kar naj bi bil dodaten dokaz, da ta ureditev ni primerna za dosego zastavljenega cilja.
78.
Poleg tega naj bi Madžarska v odgovoru na obrazloženo mnenje na eni strani pojasnila, da je navedena ureditev povzročila umiritev ravni cen surovin in osnovnih materialov za gradbeništvo, celo znižanje te cene za okrog 10 % do jeseni 2021. Vendar ne le da madžarski organi te trditve niso podkrepili, tudi glede na podatke, s katerimi razpolaga centralni statistični urad, indeksi cen zadevnih proizvodov kažejo dokaj stalno zviševanje do leta 2023. Poleg tega Komisija meni, da ni mogoče dokazati učinka uredbe št. 404/2021 na raven cen osnovnih materialov za gradbeništvo, ker ta uredba zajema le 25 % trga zadevnih proizvodov. Na drugi strani naj bi Madžarska trdila, da se je pridobivanje teh surovin in materialov v prvem polletju 2020 znatno zmanjšalo in da se je v drugem polletju 2021 proizvodnja znova začela povečevati, kar naj bi bil učinek te ureditve. Vendar Komisija meni, da glede na podatke, ki jih je predložil centralni statistični urad ni dokazano, da je sprejetje zadevne madžarske ureditve povzročilo povečanje niti pri proizvodnji v gradbenem sektorju niti pri pridobivanju teh materialov.
79.
Nazadnje, glede sorazmernosti naj Madžarska ne bi pojasnila, zakaj zanesljivosti oskrbe ni bilo mogoče zagotoviti z ukrepi, ki bi bili manj omejevalni za svobodo ustanavljanja, na primer z nadzorom razmer na trgu ali oblikovanjem rezerv na ravni države ali posameznih podjetij.
80.
Drugič, glede varstva prejemnikov storitev, Komisija v tožbi navaja, da je Madžarska trdila, da je tržna moč podjetij, ki jih zadeva dodatna rudarska pristojbina, upošteven dejavnik za presojo primernosti in sorazmernosti zadevnih ukrepov ter da se pogoji za uporabo te pristojbine, kot je prag neto prometa, nanašajo na podjetja, ki imajo zadostno tržno moč, da ohranijo proizvodnjo in umetno visoke prodajne cene.
81.
V zvezi s tem Komisija najprej ugotavlja, da če je bil resnični cilj dodatne rudarske pristojbine boj proti izrednim dobičkom, je težko razumeti, zakaj je omejena na zelo majhno število podjetij, ki so dejavna v sektorju.
82.
Dalje, Madžarska naj nikakor ne bi dokazala, da imajo „velika podjetja“ tako tržno moč, da bi lahko izkrivljala tržne pogoje. Učinki izkrivljanja trga, ki jih opisuje ta država članica, kot so nepoštene prakse oblikovanja cen, naj bi bili primerljivi z zlorabo prevladujočega položaja v smislu člena 102 PDEU in bi jih bilo treba po potrebi reševati z uporabo konkurenčnega prava. Promet podjetja naj ne bi bil zadosten dokaz obstoja prevladujočega položaja in visokih dobičkov. V zvezi s tem naj bi pred madžarskim organom, pristojnim za konkurenco, potekali postopki proti podjetjem v zadevnem sektorju. Ker lahko ta organ sprejme ukrepe proti podjetjem, ki uporabljajo pretirano visoke cene v škodo potrošnikov, so nujnost, primernost in sorazmernost zadevne ureditve v tej zadevi po mnenju Komisije očitno vprašljive.
83.
Nazadnje, Komisija poudarja, da se uredba št. 404/2021 ne uporablja samo za nekaj podjetij, ki morajo plačevati to pristojbino, saj se s členom 1(3) te uredbe od vseh gospodarskih subjektov zahteva, da ustvarijo „razumno profitno maržo“. Člen 1(4) te uredbe določa, da če prodajalec, ki ni zavezan za plačilo dodatne rudarske pristojbine, izvaja cenovno politiko, katere cilj je ustvariti nerazumen dobiček, lahko nacionalna davčna in carinska uprava začne upravni davčni postopek. Zadnjenavedena določba naj bi torej za dosego cilja preprečevanja nerazumnih dobičkov določala manj omejevalen ukrep, kot pa je naložitev te pristojbine. Madžarski organi naj ne bi pojasnili, zakaj ne bi bilo dovolj ta ukrep uporabiti za vse udeležence na trgu. Zdi se, da bi bila obdavčitev dobička manj omejevalen ukrep od obveznosti upoštevanja ravni cen, ki je bistveno nižja od ravni tržnih cen in proizvodnih stroškov.
84.
Madžarska, ki zanika, da je omejitev svobode ustanavljanja posledica uredbe št. 404/2021, dodaja, da je taka omejitev ob domnevi, da obstaja, utemeljena z legitimnimi cilji v splošnem interesu. Natančneje, v odgovoru na tožbo izpodbija presojo Komisije, v skladu s katero navedeni razlogi služijo popolnoma gospodarskemu cilju in torej niso nujni razlog v splošnem interesu. Nasprotno, služili naj bi pravzaprav interesom prebivalstva, potrošnikov in uporabnikov storitev s tem, da zagotavljajo na eni strani razpoložljivost zadostnih količin surovin za gradbeno industrijo in na drugi strani razumne cene zaradi poštenih praks oblikovanja cen, ki ne pomenijo zlorabe.
85.
Negativni gospodarski učinki med letoma 2020 in 2021, ki jih je povzročila pandemija covida-19, naj bi se še povečali zaradi poslovnih politik nekaterih udeležencev na trgu. Cene rudarskih proizvodov naj bi se v zadnjih petih letih povečale za povprečno 20 %. V istem obdobju naj bi največji subjekti v sektorju izkopavanja peščenega gramoza znatno povečali ne le svoj promet, ampak tudi svoj poslovni izid po obdavčitvi. Torej naj bi ustvarili dodatne dobičke s tem, da so izkoristili izredno povečanje povpraševanja drugih udeležencev v gradbeni verigi.
86.
V teh okoliščinah Madžarska v zvezi z uredbo št. 404/2021 trdi, da izbira merila prometa pomeni, da so zavezanci za plačilo dodatne rudarske pristojbine podjetja, ki imajo zadostno tržno moč, da raven cen prodanih proizvodov ohranijo na umetno visoki ravni. S to ureditvijo naj bi se med drugim uresničevala dva cilja, ki se nanašata zlasti na zanesljivost oskrbe in varstvo prejemnikov storitev.
87.
Prvič, kar zadeva zanesljivost oskrbe, Madžarska trdi, da je zanesljivost oskrbe v gradbenem sektorju lahko temeljni interes družbe. (
27
) Vendar naj ne bi bilo potrebno, kot naj bi zahtevala Komisija, predložiti dokazov o pomanjkanju zadevnih proizvodov na madžarskem trgu, ker naj bi bilo tudi verjetnost grožnje za zanesljivost oskrbe mogoče šteti za legitimen cilj, če obstajajo indici, da je zanesljivost oskrbe v gradbeni industriji lahko ogrožena. Države članice naj bi morale imeti možnost uvesti primerne in sorazmerne preventivne ukrepe.
88.
Kar zadeva trditve Komisije o očitni neprimernosti uredbe št. 404/2021 za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe, Madžarska navaja, da morajo v skladu s členom 1(3) te uredbe tudi podjetja, ki niso zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine (in so odgovorna za 75 % proizvodnje), upoštevati raven cen, določeno v navedeni uredbi, in si prizadevati za „razumno profitno maržo“.
89.
Drugič, kar zadeva varstvo prejemnikov storitev, Madžarska poudarja, da je v zvezi s tržnimi cenami instrument regulacije za velika podjetja obveznost plačevanja dodatne rudarske pristojbine, za mala podjetja pa obveznost razumne profitne marže. Za vse subjekte naj bi torej veljala obveznost uporabe poštenih praks oblikovanja cen, vendar naj bi se ureditev razlikovala glede na tržno moč teh podjetij. Ta pristojbina naj bi bila utemeljena z davčno avtonomijo držav članic, kar naj bi priznavalo tudi Sodišče. (
28
) Poleg tega naj bi bila sorazmernost ogrožena prav v primeru, ko bi se obveznost plačevanja dodatne rudarske pristojbine uporabljala za vse subjekte, ne le za tiste, ki bi jim gospodarska moč omogočala, da nosijo breme te obveznosti. Nazadnje, Madžarska odgovarja, da postopki na področju konkurence omogočajo obravnavo kršitev konkurenčnega prava, ki so se že zgodile, vendar imajo le omejeno korist pri njihovem preprečevanju. Poleg tega naj konkurenčno pravo ob domnevi, da lahko zagotovi rešitev za nepoštene prakse oblikovanja cen, ne bi omogočalo, da se zagotovi razpoložljivost zadostne količine osnovnih materialov za gradbeništvo.
b)
Presoja
90.
Uvodoma naj opozorim, da je, kot je razvidno iz ustaljene sodne prakse Sodišča, omejitev temeljne svoboščine, zagotovljene s PDEU, lahko dopustna le, če zadevni nacionalni ukrep sledi cilju v splošnem interesu, če je primeren za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo dosego. (
29
) Nacionalne ureditve, ki se ne uporabljajo brez razlikovanja za storitve ne glede na njihov izvor in so zato diskriminatorne, je namreč mogoče utemeljiti le v skladu z odstopanji ali razlogi v splošnem interesu, ki so določeni v Pogodbi. (
30
) V tem kontekstu je nacionalna zakonodaja primerna za zagotovitev uresničitve navedenega cilja le, če resnično odraža prizadevanje za dosledno in sistematično doseganje tega cilja. (
31
) Zadevna država članica mora predložiti dokaz, da je bil ta pogoj izpolnjen. (
32
) Utemeljitvene razloge, na katere se lahko sklicuje država članica, je treba torej podpreti z analizo primernosti in sorazmernosti ukrepa, ki ga je ta država članica sprejela, ter s specifičnimi elementi, ki omogočajo podkrepitev njene argumentacije. (
33
)
91.
V obravnavani zadevi v zvezi z obstojem nujnega razloga v splošnem interesu, ki lahko utemeljuje omejitev svobode ustanavljanja, ki jo vsebuje uredba št. 404/2021, na prvem mestu ugotavljam, da je iz pisanj Madžarske razvidno, da je namen te zakonodaje predvsem zaščita ali okrevanje gospodarstva, ta cilj pa je poleg tega naveden tudi v samem naslovu te uredbe, ki se glasi „o dodatni rudarski pristojbini, ki se plača za okrevanje gospodarstva“. Natančneje, ta uredba naj bi bila sprejeta iz razlogov, povezanih z zanesljivostjo oskrbe in varstvom potrošnikov, tako da bi se zagotavljala razpoložljivost osnovnih materialov za gradbeništvo v zadostnih količinah in po cenah, ki ne pomenijo zlorabe. Ti razlogi nazadnje temeljijo na domnevnih povezanih učinkih neugodnega razvoja na trgu zaradi pandemije covida-19 in pomanjkanja teh materialov, ki naj bi ga vsaj delno povzročile ali izkoriščale največje družbe v tem sektorju, ki naj bi tako ustvarile izredne dobičke.
92.
V zvezi s tem člen 52(1) PDEU določa, da je omejitev svobode ustanavljanja mogoče upravičiti z razlogi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso zgolj gospodarski razlogi, povezani s spodbujanjem nacionalnega gospodarstva ali njegovim dobrim delovanjem, ne morejo upravičiti ovire za uresničevanje ene od temeljnih svobod, zagotovljenih s Pogodbama. (
34
) Iz tega sledi, da so v obravnavani zadevi različni razmeroma abstraktni cilji, na katere se sklicuje Madžarska in kot so navedeni v točki 71 teh sklepnih predlogov, povsem gospodarski in ne morejo pomeniti razlogov, ki lahko upravičijo zadevno omejitev svobode ustanavljanja.
93.
Na drugem mestu, pojasniti moram, da je Sodišče priznalo, da gospodarski razlogi, s katerimi se želi doseči cilj v splošnem interesu ali zagotavljanje storitev v splošnem interesu, lahko pomenijo nujni razlog v splošnem interesu, ki lahko upraviči oviro za uresničevanje ene od temeljnih svoboščin. Države članice sicer lahko načeloma še naprej opredeljujejo zahteve glede javnega reda in javne varnosti glede na svoje nacionalne potrebe, vendar je treba glede na to, da gre za odstopanje od temeljne svoboščine, te razloge razlagati ozko, tako da njihovega obsega ne more enostransko določiti vsaka od držav članic brez nadzora institucij Unije. Tako se je mogoče na javni red in javno varnost sklicevati le ob dejanski in dovolj resni grožnji, ki bi lahko prizadela temeljne interese družbe. Nadalje se ti razlogi ne smejo napačno uporabiti, tako da bi dejansko služili le uresničitvi gospodarskih ciljev. (
35
)
94.
Z vidika teh meril je treba preučiti cilja, navedena v uredbi št. 404/2021, in sicer zanesljivost oskrbe na eni strani in varstvo prejemnikov storitev na drugi.
95.
Tako je na eni strani glede zanesljivosti oskrbe Sodišče razsodilo, da se je na tak cilj mogoče sklicevati le ob dejanski in dovolj resni grožnji, ki bi lahko prizadela temeljne interese družbe. (
36
) V zvezi s podjetji, ki opravljajo javne storitve v naftnem, telekomunikacijskem ali v energetskem sektorju, je Sodišče razsodilo, da lahko cilj, da se v primeru krize zagotovi zanesljivost oskrbe s takimi proizvodi ali opravljanje takih storitev na ozemlju zadevne države članice, pomeni razlog javne varnosti in lahko torej upraviči omejitev temeljne svoboščine. Vendar po mnenju Sodišča ni mogoče šteti, da ukrep, katerega „namen je, da se zagotovi zanesljivost oskrbe gradbenega sektorja, zlasti na lokalni ravni, z nekaterimi osnovnimi surovinami, in sicer z gramozom, peskom in glino, ki se pridobivajo v kamnolomu, enako kot cilj zanesljivosti preskrbe v naftnem, telekomunikacijskem ali energetskem sektorju, spada med ‚temeljne interese družbe‘“. (
37
) Ugotoviti pa je treba, da se spoznanja iz sodbe Xella Magyarország, ki se je nanašala prav na madžarski gradbeni sektor, lahko zlahka uporabijo v tej zadevi.
96.
Ker je poleg tega obstoj takega pomanjkanja osnovnih materialov za gradbeništvo podlaga za utemeljitev vseh ukrepov, ki jih Komisija izpodbija, Madžarska v bistvu ne more, kot je storila, zavrniti predložitve dokaza o takem obstoju. Omejitev svobode ustanavljanja je namreč dopustna le, če jo je mogoče upravičiti z nujnim razlogom v splošnem interesu ob spoštovanju načela sorazmernosti, kar pomeni, da je primerna za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev. Zadevna država članica mora dokazati, da sta ta kumulativna pogoja izpolnjena. (
38
) Predvsem v zvezi s prvim od teh pogojev mora država članica – konkretno glede na okoliščine obravnavanega primera – dokazati, da so navedene določbe utemeljene. (
39
) Vendar se mi zdi, da informacije Madžarske v zvezi s tem, ki jih Komisija izpodbija ob opiranju na podatke madžarskega centralnega statističnega urada ali organa za nadzor rudnikov, ne podpirajo obstoja takega pomanjkanja. Glede trditve Madžarske, da bi morale države članice že ob majhni verjetnosti grožnje za zanesljivost oskrbe imeti možnost, da sprejmejo preventivne ukrepe, moram poudariti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da se je na razloge javnega reda mogoče sklicevati le v primeru resnične, sedanje in dovolj resne grožnje, ki prizadene osnovne interese družbe. (
40
)
97.
Ob domnevi, da je tako pomanjkanje osnovnih materialov za gradbeništvo obstajalo, menim, tako kot Komisija, da dodatna rudarska pristojbina ni primerna za dosledno in sistematično zagotavljanje ciljev, povezanih z zanesljivostjo oskrbe in varstvom potrošnikov, ker zadeva le 25 % trga teh materialov, preostalih 75 % pa se je lahko prodajalo po višjih cenah od tistih, ki so določene v uredbi št. 404/2021. Obveznost prizadevanja za razumno profitno maržo, ki je s členom 1(3) in (4) te uredbe naložena podjetjem, ki prodajajo teh 75 % materialov, pa se mi zdi premalo natančna, da bi to ugotovitev postavila pod vprašaj.
98.
Poleg tega bi, kot ugotavlja Komisija, obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine lahko zadevna podjetja spodbudila k temu, da bi ta dodatni izdatek prenesla na potrošnike, kar bi nazadnje povzročilo zvišanje cen, ki jih ti plačujejo.
99.
Dalje, če bi se priznalo, da je ta pristojbina lahko rešitev za domnevno nepoštene cene, pa ne bi mogla zagotoviti, da bi bile na razpolago zadostne količine teh materialov.
100.
Nazadnje, tako kot Komisija menim, da Madžarska ni navedla konkretnih trditev o tem, kako bi se z ohranitvijo določene minimalne ravni izkopavanja osnovnih materialov za gradbeništvo zagotovila uresničitev cilja varovanja okolja.
101.
Zato se mi ne zdi, da je z razlogi, ki jih je navedla Madžarska, mogoče upravičiti omejitve svobode ustanavljanja, ugotovljene v točki 70 teh sklepnih predlogov.
102.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj delno sprejme prvi očitek in ugotovi, da Madžarska s tem, da je z uredbo št. 404/2021 sprejela določbe o plačilu dodatne rudarske pristojbine, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU.
B. Drugi očitek: kršitev člena 5(1) Direktive 2015/1535
103.
Komisija z drugim očitkom Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska s tem, da ji priglasila uredbe št. 404/2021 in členov od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju, ko so bili še v fazi osnutka, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 5(1) Direktive 2015/1535.
1.
Trditve strank
104.
Komisija v tožbi trdi, da uredba št. 404/2021 in členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju spadajo na področje uporabe Direktive 2015/1535 ter da bi ji zato morali biti priglašeni v fazi osnutka v skladu s členom 5(1) te direktive. Ta institucija zlasti meni, da so zgoraj navedena nacionalna pravila „tehnični predpisi“, kakor so opredeljeni v členu 1(1)(f) navedene direktive, in da med drugim ustrezajo pojmu „druge zahteve“ v smislu člena 1(1)(d) te direktive. Meni namreč, da imajo zgoraj navedena uredba in zakonodajne določbe zavezujočo pravno obliko ter vplivajo na trženje surovin in osnovnih materialov za gradbeništvo s tem, da, prvič, določajo uradne cene za te proizvode in, drugič, podjetjem, ki tržijo navedene proizvode, nalagajo obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine, kadar te proizvode prodajajo po ceni, ki je višja od uradne. Ta pristojbina naj bi torej imela velik učinek na te proizvode in njihovo trženje.
105.
Komisija se v podporo svoji razlagi sklicuje na svoje smernice v zvezi z Direktivo 2015/1535 (v nadaljevanju: smernice (
41
)), v skladu s katerimi pojem „druge zahteve“ zajema pogoje, „ki vplivajo na življenjski cikel proizvoda od obdobja trženja do faze ravnanja z odpadki ali njihovega odlaganja“, saj morajo ti pogoji biti sposobni znatno vplivati na sestavo ali naravo proizvoda ali na njegovo trženje.
106.
Poleg tega cilji v splošnem interesu, na katere se sklicuje Madžarska, ne morejo vplivati na uporabo Direktive 2015/1535, katere namen je pravzaprav Komisiji in državam članicam omogočiti, da se pravočasno pred sprejetjem nacionalnega predpisa odzovejo na osnutek tehničnega predpisa, ki bi lahko povzročil motnje pri delovanju notranjega trga.
107.
Madžarska najprej ponavlja stališče, ki ga je izrazila v odgovoru na obrazloženo mnenje, in sicer da določbe uredbe št. 404/2021 niso zajete s pojmom „druge zahteve“ v smislu Direktive 2015/1535, ker, prvič, ne vplivajo na življenjski cikel proizvoda, potem ko je bil dan v promet, in, drugič, za ta proizvod ne vsebujejo zahtev v zvezi s fazo njegove uporabe. Obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine naj bi bila namreč zahteva davčne narave, ki ni zajeta s pojmom „tehnični predpis“ v smislu člena 1(1)(f), drugi pododstavek, točka (iii), in člena 5(1), zadnji pododstavek, te direktive. V zvezi s tem opozarja, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča in zlasti sodbo Admiral Sportwetten davčne zakonodaje, ki je ne spremlja nobena tehnična specifikacija niti nobena druga zahteva, ni mogoče šteti za „dejanski tehnični predpis“. (
42
)
108.
Dalje, Madžarska v zvezi s členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju meni, da so zgolj zakonodajni okvir za ukrepe, ki bi jih bilo mogoče sprejeti le ob nastanku razmer, ki bi upravičevale ukrep za nadzor trga. Ti členi se namreč ne morejo uporabljati ločeno, saj je za njihovo izvajanje treba sprejeti druge izvedbene akte. Ker ti členi nimajo konkretne tehnične vsebine, naj za to državo članico ne bi veljala nobena obveznost priglasitve.
109.
Nazadnje, Madžarska izpodbija ugotovitev Komisije o določitvi uradnih cen s sporno nacionalno ureditvijo, kakor je predstavljena v njeni tožbi. V zvezi s tem poudarja, da prodajne cene, določene v členu 1 uredbe št. 404/2021, niso uradne cene. Nasprotno, šlo naj bi za referenčno točko za določitev obveznosti plačila pristojbine.
110.
Komisija je v repliki ta del svoje argumentacije o določitvi uradnih cen omilila s trditvijo, da čeprav uredba št. 404/2021 zadevnim podjetjem ne nalaga obveznosti, da svoje proizvode prodajajo po cenah, določenih v tej uredbi, je razlika, ki jo morajo plačati iz naslova dodatne rudarske pristojbine, če presežejo te cene, tako velika, da odločilno vpliva na določitev prodajnih cen, tako da cene, določene v tej uredbi, dejansko ustrezajo uradnim cenam.
111.
Glede sodbe Admiral Sportwetten, ki jo Madžarska omenja v odgovoru na tožbo v podporo svoji trditvi o davčni naravi spornih določb, ta institucija izraža dvom o možnosti njene uporabe v obravnavani zadevi, ker gre za zadevo v zvezi z davkom, medtem ko dodatne rudarske pristojbine ni mogoče šteti za davek.
112.
Poleg tega v zvezi s členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju okoliščina, da se te določbe uporabljajo le pod nekaterimi pogoji ali na podlagi uradne odločbe, ne izključuje, da lahko pomenijo „druge zahteve“ v smislu Direktive 2015/1535.
2.
Presoja
113.
Komisija z drugim očitkom trdi, da bi morala biti o uredbi št. 404/2021 in členih od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju uradno obveščena v skladu s členom 5(1) Direktive 2015/1535.
114.
Zato je treba vsebinsko preučiti trditve te institucije, da se presodi, ali so ta uredba in te zakonodajne določbe dejansko zajete s pojmom „druge zahteve“ v smislu te direktive. V ta namen ob upoštevanju njihove različne vsebine menim, da je treba ta pravila analizirati ločeno.
a)
Obveznost priglasitve uredbe št. 404/2021
115.
Na prvem mestu, Komisija v zvezi z uredbo št. 404/2021 trdi, da je ta zajeta s pojmom „druge zahteve“ v smislu Direktive 2015/1535 in da zato zanjo velja obveznost priglasitve iz te direktive.
116.
Uvodoma naj spomnim, da člen 5(1), prvi pododstavek, te direktive državam članicam v bistvu nalaga obveznost, da takoj sporočijo vsak osnutek tehničnega predpisa. Poleg tega so v skladu s členom 1(1)(f) navedene direktive tehnični predpis med drugim „tehnične specifikacije in druge zahteve ali predpisi o storitvah, […] katerih upoštevanje je formalno in dejansko obvezno pri trženju […] v državi članici ali njenem večjem delu, pa tudi zakoni in drugi predpisi držav članic, […] ki […] prepovedujejo proizvodnjo, uvoz, trženje ali uporabo izdelka“. Povedano drugače, iz besedila tega člena je razvidno, da razlikuje med štirimi kategorijami ukrepov, ki se lahko štejejo za „tehnične predpise“ v smislu te direktive, med katerimi so „druge zahteve“. (
43
)
117.
Ta pojem „druge zahteve“ je v členu 1(1)(d) Direktive 2015/1535 opredeljen kot „zahteva, ki ni tehnična specifikacija ter se nanaša na proizvod zaradi varovanja zlasti potrošnikov ali okolja in ki vpliva na življenjski cikel proizvoda, potem ko je bil dan na trg, kot so pogoji uporabe, recikliranja, vnovične uporabe ali odlaganja, kadar lahko takšni pogoji znatno vplivajo na sestavo ali naravo proizvoda ali na njegovo trženje“.
118.
Ta člen torej določa sklop petih kumulativnih pogojev, in sicer da se zahteva nanaša (prvi pogoj) na proizvod (drugi pogoj) zaradi varovanja zlasti potrošnikov ali okolja (tretji pogoj) in vpliva na pogoje, povezane z življenjskim ciklom tega proizvoda, potem ko je bil dan na trg (četrti pogoj), kadar lahko ti pogoji znatno vplivajo na trženje navedenega proizvoda (peti pogoj).
119.
Torej je treba preučiti, ali so ti pogoji v obravnavanem primeru izpolnjeni.
120.
V zvezi s tem, prvič, glede prvega pogoja menim, da je izpolnjen, ker je iz procesnih listin, vloženih pri Sodišču, razvidno, da uredba št. 404/2021 neizpodbitno ima zavezujočo pravno obliko. Člen 1 te uredbe namreč na eni strani določa referenčno ceno za prodajo osnovnih materialov za gradbeništvo, naštetih v odstavku 2 tega člena, in na drugi strani podjetjem, na katera se nanaša odstavek 1 tega člena, nalaga plačilo dodatne rudarske pristojbine, če bi za svoje proizvode uporabljala prodajno ceno, ki bi presegla prag iz tega odstavka 2.
121.
Drugič, glede drugega pogoja, ki izrecno zahteva, da se zadevna zahteva „nanaša na proizvod“, navajam, da mora nacionalni ukrep, da bi lahko bil opredeljen kot „druga zahteva“, določati pogoj, ki lahko znatno vpliva na trženje zadevnega proizvoda. Vendar pogoj, ki je določen ne za zadevni proizvod, temveč za potencialne kupce ali gospodarske subjekte, ki prodajajo ta proizvod, ne more biti zajet s tem pojmom. (
44
)
122.
Zato v obravnavani zadevi, če bi morali dati prednost ozki razlagi člena 1(1)(d) Direktive 2015/1535, uredbe št. 404/2021 ne bi bilo mogoče opredeliti kot „drugo zahtevo“, ker določa referenčne cene za prodajo osnovnih materialov za gradbeništvo, ne da bi sicer nalagala obveznost njihove uporabe. Dodatna rudarska pristojbina, ki pa je naložena v primeru preseganja teh cen, pomeni obveznost, ki bremeni podjetja, na katera se nanaša ta uredba, in ne velja neposredno za zadevni proizvod.
123.
Vseeno menim, da je treba v tem konkretnem primeru in izjemoma sprejeti širšo razlago te zahteve, tako da se upošteva tudi učinek nacionalne ureditve na zadevne proizvode. Kot trdi Komisija, menim, da referenčne cene, ki so v členu 1(2) navedene uredbe določene za prodajo osnovnih materialov za gradbeništvo, dejansko veljajo kot take, tudi če tehnično gledano niso uradne cene. Dodatna rudarska pristojbina, ki bi jo podjetja, na katera se nanaša odstavek 1 tega člena, bila prisiljena plačati, če bi se odločila svoje proizvode prodajati po višjih cenah od tistih, ki so določene v tej uredbi, namreč dejansko pomeni obliko sankcije. Ker ta pristojbina ustreza obveznosti plačila 90 % razlike med dejanskim prometom teh podjetij in prometom, določenim na podlagi prodane količine in referenčne cene, imajo navedena podjetja praktično le majhen interes za uporabo lastnih cen. Prav nasprotno, spodbujena so k uporabi referenčnih cen, da ne bi bila „sankcionirana“, tako da so dejansko te referenčne cene enakovredne uradnim cenam. Iz tega sledi, da čeprav iz besedila uredbe št. 404/2021 ni razvidno, da so navedene cene uradne, jih je treba, ker dejansko veljajo za prodajo zgoraj navedenih proizvodov, šteti za „pogoje, ki se nanašajo“ na osnovne materiale za gradbeništvo v smislu Direktive 2015/1535.
124.
Poleg tega predlagano razlago potrjujejo cilji, ki se uresničujejo s to direktivo. Kot je navedlo Sodišče, je v skladu z ustaljeno sodno prakso namen navedene direktive s preventivnim nadzorom varovati prosti pretok blaga, ki je eden izmed temeljev Unije, in ta nadzor je koristen, ker tehnični predpisi iz Direktive 2015/1535 lahko pomenijo ovire pri menjavi blaga med državami članicami, te ovire pa so sprejemljive le, če so potrebne za zadovoljitev nujnih zahtev, ki so v splošnem interesu. (
45
) Če bi se pogoj, da se zahteva„nanaša na proizvod“ razlagala ozko, zaradi česar bi bila uredba št. 404/2021 izključena s področja uporabe te direktive, pa bi šlo za pretiran formalizem. Hkrati bi tak pristop pomenil tveganje izogibanja Direktivi 2015/1535, ker bi za to, da bi lahko bile izvzete s področja uporabe te direktive, zadoščalo, da se zahteve, ki se nanašajo na proizvode, nanje ne bi nanašale tehnično, se pravi, da to ne bi bilo izrecno razvidno iz besedila zakona. Očitno je, da bi taka formalnost tej direktivi odvzela njen polni učinek.
125.
Tretjič, glede tretjega pogoja v zvezi z razlogi za varovanje zlasti potrošnikov ali okolja, zaradi katerih je „zahteva“ določena, je treba ugotoviti, da čeprav Komisija v tožbi ne postavlja tega vprašanja, se Madžarska kot na morebitne utemeljitve omejitve svobode ustanavljanja, ki ji je očitana, sklicuje na varstvo prejemnikov storitev. Neodvisno od presoje, opravljene v okviru prvega očitka, je pomembno, da je ta država članica uredbo št. 404/2021 sprejela iz zgoraj navedenih razlogov varovanja, tako da je v obravnavani zadevi tretjo zahtevo iz tega člena mogoče šteti za izpolnjeno. Tako razlago potrjujejo cilji, ki jim sledi Direktiva 2015/1535 in ki govorijo v prid široki razlagi te direktive iz razlogov, ki so bili omenjeni že v točki 127 teh sklepnih predlogov.
126.
Četrtič, glede četrtega razloga je iz besedila člena 1(1)(d) Direktive 2015/1535 razvidno, da se mora ta „druga zahteva“ nanašati na življenjski cikel zadevnega proizvoda, potem ko je bil dan na trg. Na primer, navedeni so zlasti pogoji uporabe, predelave, vnovične uporabe ali odlaganja tega proizvoda.
127.
Glede tega ugotavljam, da Madžarska meni, da se sporne določbe ne nanašajo na življenjski cikel proizvoda, potem ko je bil dan na trg, in da tudi ne vsebujejo zahteve v zvezi s fazo njegove uporabe. Komisija pa tega vprašanja ni obravnavala. Tega namreč ni omenila ne v tožbi ne v uradnem opominu ali obrazloženem mnenju.
128.
V zvezi s tem naj spomnim, da je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da je Komisija tista, ki mora v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU predložiti dokaz obstoja zatrjevane neizpolnitve obveznosti. Sodišču mora predložiti elemente, ki so potrebni, da to preveri, ali je ta neizpolnitev obveznosti podana, ne da bi se ta institucija smela opreti na kakršno koli domnevo. (
46
) Tožba Komisije mora zlasti vsebovati dosleden in natančen povzetek razlogov, ki so jo prepričali, da zadevna država članica ni izpolnila ene od obveznosti iz prava Unije. (
47
)
129.
Vendar v obravnavani zadevi, kar zadeva pogoj v zvezi z življenjskim ciklom proizvoda, potem ko je bil dan na trg, odgovor na vprašanje, ali sporne določbe izpolnjujejo ta pogoj, ni očiten. Drži, da te določbe o oblikovanju cen zadevnih proizvodov ne ustrezajo kategorijam primerov, ki so izrecno omenjeni v členu 1(1)(d) Direktive 2015/1535, med katerimi so recikliranje, vnovična uporaba ali odlaganje in uporaba teh proizvodov, ki so glede na smernice najpomembnejši konkretni primeri. Glede zadnjega primera, in sicer pogoja uporabe zadevnega proizvoda, ni mogoče jasno ugotoviti, ali je pogoj v zvezi z oblikovanjem cen primerljiv ali vsaj povezan s pojmom „uporabe“ proizvoda. Prav tako ni očitno vprašanje, ali taka določba o oblikovanju cen vpliva na življenjski cikel proizvoda, ki v skladu s smernicami ustreza obdobju trženja do faze ravnanja z odpadki ali njihovega odlaganja. Poleg tega želim poudariti, da se mi zdi, da se cene proizvoda določijo bolj v trenutku, ko je ta dan na trg, kot pa potem, ko je bil dan na trg, pri čemer pa ni izključeno, da lahko ta cena vpliva na njegovo trženje, potem ko je bil dan na trg. Iz tega sledi, da se besedilo Direktive 2015/1535 ne nanaša izrecno niti na ukrepe oblikovanja cen, kot so zadevni ukrepi, niti na primerljive ukrepe. Ugotavljam tudi, da v navedenih smernicah ni omenjen noben primer, ki bi bil podoben tem ukrepom, (
48
) tako da razlaga pojma „druge zahteve“, ki jo mora podati Sodišče, ni očitna.
130.
Na eni strani mora namreč Komisija pojasniti, iz katerega razloga se sporne določbe nanašajo na življenjski cikel zadevnih proizvodov, potem ko so bili dani na trg, na drugi strani pa mora Sodišče odločiti o morebitnem obstoju očitane neizpolnitve obveznosti na podlagi pravnih in dejanskih elementov, ki mu jih je predložila ta institucija. Sodišče zato ne more s svojo presojo nadomestiti presoje navedene institucije ali zapolniti pomanjkljivosti njene argumentacije. Zato menim, da tožba ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz sodne prakse in na katere je bilo opozorjeno v točki 129 teh sklepnih predlogov.
131.
Petič, če bo Sodišče ugotovilo, da je Komisija zadostno dokazala, da je četrti pogoj izpolnjen, podredno, ugotavljam, da glede petega pogoja iz besedila člena 1(1)(d) Direktive 2015/1535 izhaja, da mora ta „druga zahteva“ vsebovati pogoje, ki znatno vplivajo zlasti na „trženje“ zadevnega proizvoda. V zvezi s tem menim, da v obravnavani zadevi ti pogoji, naloženi z uredbo št. 404/2021, dejansko vplivajo na trženje surovin, namenjenih za gradnjo, to pa je vpliv, ki je poleg tega dovolj neposreden in pomemben. (
49
) Nedvomno je namreč, da sta cena proizvoda in njegovo trženje neločljivo povezana. Natančneje, določbe, ki jih je sprejela Madžarska, in sicer določanje referenčnih cen in naložitev dodatne rudarske pristojbine v primeru neupoštevanja cen, močno ovirajo zmožnost podjetij, na katera se nanaša ta uredba, da prilagodijo stroške in profitne marže, da bi ostala dobičkonosna. Poleg tega način oblikovanja cene proizvoda neposredno vpliva na dinamiko trga, zlasti z vplivom na vedenje potencialnih kupcev, katerih povpraševanje se povečuje ali, nasprotno, zmanjšuje, odvisno od nihanja cen. Iz tega sledi, da obstaja tesna povezava med ukrepi, ki se nanašajo na določanje cen proizvodov, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari, in trženjem teh proizvodov.
b)
Obveznost priglasitve členov od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju
132.
Komisija trdi, da členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju pomenijo „druge zahteve“ v smislu Direktive 2015/1535 in da bi ji zato morali biti priglašeni. Vendar poleg tega, da je zaradi dejstva, da ta zakon ne določa nobene referenčne cene, trditev Komisije še šibkejša, ta institucija znova navaja zgolj splošne, razmeroma nagle, nepodprte preudarke, ne da bi pojasnila, zakaj meni, da so te določbe zajete s pojmom „druge zahteve“ v smislu te direktive.
133.
Zato, kot izhaja iz točk 129, 130 in 132 teh sklepnih predlogov, menim, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da uredba št. 404/2021 in členi od 27/A do 27/C zakona o rudarjenju vsebujejo pravila, ki so zajeta s pojmom „druge zahteve“ v smislu člena 1(1)(d) Direktive 2015/1535, in predlagam, naj se drugi očitek v celoti zavrne.
134.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj ugotovi, da Madžarska s tem, da je sprejela uredbo št. 404/2021, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU, in tožbo v preostalem zavrne.
VI. Stroški
135.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. V skladu s členom 138(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. V obravnavani zadevi sta Komisija in Madžarska predlagali naložitev stroškov drugi stranki v postopku. V okviru predlaganega predloga je Komisija delno uspela v okviru prvega očitka, medtem ko je Madžarska uspela v okviru drugega očitka. Zato se zdi upravičeno vsaki od strank naložiti plačilo njenih lastnih stroškov.
VII. Predlog
136.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:
–
ugotovi, da Madžarska s tem, da je sprejela vladno uredbo št. 404/2021 o dodatni rudarski pristojbini, ki se plača za okrevanje gospodarstva, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU;
–
v preostalem tožbo zavrne;
–
Evropski komisiji in Madžarski naloži, naj vsaka plača svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL 2015, L 241, str. 1).
(
3
)	A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
4
)	A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
5
)	Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
(
6
)	Z zakonom št. CXXXVI iz leta 2021 so bili z učinkom od 18. decembra 2021 v zakon o rudarjenju vstavljeni členi od 27/A do 27/C, ki so predmet te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti.
(
7
)	Komisija je v uradnem opominu menila, da Madžarska ni izpolnila niti obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 15(2)(a) in (g) ter (6) in (7) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
(
8
)	In sicer: okrevanje gospodarstva, zaščita nacionalnega gospodarstva in njegovih glavnih sektorjev, zagotovitev zanesljivosti oskrbe, ohranitev in zaščita programa stanovanjske gradnje, boj proti nepravilnemu delovanju trga, zagotovitev poštenosti poslovnih transakcij, pregon nepoštenih praks oblikovanja cen ter zaščita prejemnikov storitev po pretresih na trgu surovin in osnovnih materialov za gradbeništvo, ki jih je povzročila pandemija covida-19.
(
9
)	Komisija se v obrazloženem mnenju vseeno ni več sklicevala na kršitev določb Direktive 2006/123.
(
10
)	Glej sodbo z dne 21. decembra 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, v nadaljevanju: sodba AGET Iraklis, EU:C:2016:972, točka 53).
(
11
)	Glej sodbo z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, v nadaljevanju: sodba Vodafone Magyarország, EU:C:2020:139, točka 50).
(
12
)	Glej sodbo Vodafone Magyarország (točka 52) in sodbo z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, v nadaljevanju: sodba Tesco-Global Áruházak, EU:C:2020:140, točka 72). V teh zadevah naj bi Sodišče navedlo, da okoliščina, da večji del takega posebnega davka bremeni davčne zavezance, ki so v lasti fizičnih ali pravnih oseb drugih držav članic, ne more pomeniti diskriminacije. To okoliščino naj bi bilo namreč mogoče pojasniti z dejstvom, da zadevni trg obvladujejo taki davčni zavezanci, ki tam ustvarjajo največji promet. Navedena okoliščina naj bi bila tako nepomemben oziroma celo slučajen kazalnik, ki je lahko izpolnjen vsakič, ko zadevni trg obvladujejo podjetja iz drugih držav članic ali tretjih držav oziroma nacionalna podjetja v lasti fizičnih ali pravnih oseb drugih držav članic ali tretjih držav.
(
13
)	Direktiva Sveta z dne 14. decembra 2022 o zagotavljanju globalne minimalne davčne stopnje za mednarodne skupine podjetij in velike domače skupine v Uniji (UL 2022, L 328, str. 1).
(
14
)	Glej sodbo z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, v nadaljevanju: sodba Xella Magyarország, EU:C:2023:568, točka 58 in navedena sodna praksa).
(
15
)	Glej v tem smislu sodbe z dne 5. februarja 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, točka 30 in navedena sodna praksa); z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi (C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 38 in navedena sodna praksa); z dne 22. novembra 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, točki 39 in 42 ter navedena sodna praksa); Vodafone Magyarország (točki 42 in 43 ter navedena sodna praksa); z dne 2. februarja 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, točka 29 in navedena sodna praksa) ter Xella Magyarország (točki 62 in 63).
(
16
)	Glej v zvezi s tem točke 25, 27 in 28 teh sklepnih predlogov.
(
17
)	Glej sodbo z dne 21. decembra 2023, Komisija/Danska (Najdaljše dovoljeno trajanje parkiranja) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, točka 47 in navedena sodna praksa).
(
18
)	Poleg tega ugotavljam, da obveznost predložitve takega dokaza očitno ni nepremostljiva, ker obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine iz uredbe št. 404/2021 zadeva samo štiri podjetja. Zato se mi ne zdi nemogoče, da se konkretno in natančno dokaže, da je bila tem štirim družbam ali vsaj nekaterim med njimi naložena obveznost minimalnega izkopa na podlagi uredbe št. 405/2021. Vendar ne le da Komisija ni predložila takega dokaza, ampak Madžarska v dupliki na podlagi informacij, ki jih je pristojni organ zagotovil v zvezi z odločitvami na področju nadzora rudarjenja, trdi, da ni bila sprejeta nobena tovrstna odločitev. Drži, da ta država članica priznava tudi, da če bi upravljavec rudnika, ki plačuje to pristojbino, zaprosil za odprtje novega rudnika, bi se obveznost minimalnega izkopa zanj uporabila v zvezi s tem novim rudnikom. Vendar ta morebitna uporaba glede na spis, predložen Sodišču, ostaja povsem hipotetična in vsekakor precej bolj omejena kot kumulativna in splošna uporaba spornih uredb, ki jo Komisija zatrjuje v tožbi.
(
19
)	Glej sodbi Vodafone Magyarország (točka 46) in Tesco-Global Áruházak (točka 66).
(
20
)	Glej sodbo z dne 21. decembra 2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, točka 42 in navedena sodna praksa).
(
21
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 36).
(
22
)	Glej sodbo z dne 26. junija 2019, Komisija/Grčija (C‑729/17, EU:C:2019:534, točka 102 in navedena sodna praksa).
(
23
)	Madžarska se je v zvezi s spremembo zakona o rudarjenju poleg tega sklicevala na varovanje okolja med rudarskimi dejavnostmi, ker je to varovanje mogoče zagotoviti z neprekinjenim izkopavanjem.
(
24
)	Glede tega Komisija opozarja tudi na pogovor madžarskega ministra za nacionalno gospodarstvo z mediji, med katerim je ta pojasnil, da je cilj vlade zagotoviti, da so strateški sektorji v madžarski lasti, kar naj bi dokazovalo, da ta vlada v resnici uresničuje gospodarske cilje in poskuša tujim podjetjem nameniti manj ugodno obravnavo.
(
25
)	Glej sodbo Xella Magyarország (točke od 67 do 69).
(
26
)	Na primer, uvoz cementa naj bi se med letoma 2021 in 2023 povečal s 40 % na 60 %, medtem ko naj se uvoz peska in gramoza ne bi bistveno spremenil.
(
27
)	V zvezi s tem Madžarska omenja sklepne predloge generalne pravobranilke T. Ćapeta v zadevi Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, točka 82).
(
28
)	Glej sodbo z dne 19. decembra 2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, točka 48 in navedena sodna praksa).
(
29
)	Glej sodbo Xella Magyarország (točka 60 in navedena sodna praksa).
(
30
)	Glej v tem smislu sodbe z dne 25. julija 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, točka 11 in navedena sodna praksa); z dne 14. novembra 1995, Svensson in Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, točka 15), in z dne 29. aprila 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, točka 16 in navedena sodna praksa).
(
31
)	Glej sodbi z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi (C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 64 in navedena sodna praksa), in z dne 22. junija 2016, Mennens (C‑225/15, EU:C:2016:472, točka 44).
(
32
)	Glej na primer sodbe z dne 6. marca 2018, SEGRO in Horváth (C‑52/16 in C‑113/16, EU:C:2018:157, točka 85 in navedena sodna praksa); z dne 14. februarja 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, točka 72 in navedena sodna praksa), in z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, v nadaljevanju: sodba Preglednost društev, točka 77 in navedena sodna praksa).
(
33
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2015, Scotch Whisky Association in drugi (C‑333/14, EU:C:2015:845, točka 54 in navedena sodna praksa).
(
34
)	Glej sodbo Xella Magyarország (točki 23 in 64 ter navedena sodna praksa), v okviru katere se je Madžarska prav tako sklicevala na negativne posledice pandemije covida-19 za nacionalno gospodarstvo.
(
35
)	Glej sodbo Xella Magyarország (točke od 63 do 66 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo z dne 26. septembra 2018, Van Gennip in drugi (C‑137/17, EU:C:2018:771, točka 56 in navedena sodna praksa).
(
36
)	Glej sodbo Xella Magyarország (točki 67 in 68).
(
37
)	Glej sodbo Xella Magyarország (točka 69 in navedena sodna praksa).
(
38
)	Glej sodbo z dne 6. oktobra 2020, Komisija/Madžarska (Visokošolsko izobraževanje) (C‑66/18, EU:C:2020:792, točki 178 in 179 ter navedena sodna praksa).
(
39
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 77 in navedena sodna praksa).
(
40
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 91 in navedena sodna praksa).
(
41
)	Smernice o postopku za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (str. 14) so na voljo na spletnem mestu Komisije na tem naslovu: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/sl/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum.
(
42
)	Glej sodbo z dne 8. oktobra 2020, Admiral Sportwetten in drugi (C‑711/19, v nadaljevanju: sodba Admiral Sportwetten, EU:C:2020:812, točka 38).
(
43
)	Druge kategorije takih tehničnih predpisov so: (i) „tehnična specifikacija“, (ii) „predpis o storitvah“ in (iii) „zakoni in drugi predpisi držav članic, ki prepovedujejo izdelavo, uvoz, trženje ali uporabo proizvoda“. Glej sodbi z dne 28. maja 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, točka 32), in z dne 13. marca 2025, Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, točka 31).
(
44
)	Glej v zvezi s tem sodbi z dne 26. septembra 2018, Van Gennip in drugi (C‑137/17, EU:C:2018:771, točke od 39 do 41 in navedena sodna praksa), in z dne 24. novembra 2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, točke od 37 do 39 in navedena sodna praksa).
(
45
)	Poleg tega je iz uvodnih izjav 3 in 9 te direktive razvidno, da je njen namen med drugim zagotoviti čim večjo preglednost nacionalnih pobud za vzpostavitev tehničnih predpisov. V zvezi s tem je v uvodni izjavi 7 navedene direktive dodano, da je njen cilj, da se s povečanim zbiranjem informacij gospodarskim subjektom omogoči, da bolje izkoristijo prednosti notranjega trga, in sicer tako, da države članice redno objavljajo osnutke tehničnih predpisov in da se tem subjektom omogoči, da ocenijo učinek teh predpisov. Glej v tem smislu sodbe z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 82); z dne 9. marca 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175 točka 41), in z dne 21. decembra 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, točka 43 in navedena sodna praksa). Glej tudi uvodno izjavo 4 Direktive 2015/1535.
(
46
)	Glej sodbi z dne 6. oktobra 2021, Komisija/Italija (Sistem za zbiranje in čiščenje komunalne odpadne vode) (C‑668/19, EU:C:2021:815, točka 27 in navedena sodna praksa), in z dne 29. julija 2024, Komisija/Portugalska (Gradbeni inženirji) (C‑768/22, EU:C:2024:643, točka 79 in navedena sodna praksa).
(
47
)	Glej sodbo z dne 19. novembra 2024, Komisija/Poljska (Pravica biti voljen in članstvo v politični stranki) (C‑814/21, EU:C:2024:963, točki 61 in 62).
(
48
)	Glej smernice, str. 14.
(
49
)	Glej sodbo z dne 19. julija 2012, Fortuna in drugi (C‑213/11, C‑214/11 in C‑217/11, EU:C:2012:495, točka 35).