61999CC0114_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Detta mål avser en begäran om förhandsavgörande från Cour administrative d'appel de Nancy. Den nationella domstolen har ställt en fråga om tolkningen av artikel 5.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter.(1) Parter i målet vid den nationella domstolen är företaget Roquette Frères SA (nedan kallat Roquette Frères) och Office interprofessionnel des céréales (nedan kallat ONIC). Tvisten rör frågan om rätt till exportbidrag för glukossirap som det förstnämnda företaget exporterat till Österrike, där den bearbetats till penicillin varefter den i form av denna nya produkt - åtminstone till viss del - återimporterats till gemenskapen. Österrike tillhörde vid den aktuella tidpunkten ännu inte Europeiska ekonomiska gemenskapen.
II - Bakgrund
2 Under tiden mellan den 1 och den 7 mars 1990 genomförde Roquette Frères sammanlagt nio exporter av glukossirap till Österrike. För dessa exporter utbetalade ONIC, som är den behöriga nationella myndigheten för genomförande av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, exportbidrag med ett förskottsbelopp om 254 179,82 FRF. Roquette Frères hade genom borgen ställt säkerhet som uppgick till 115 procent av förskottet, det vill säga 292 306,79 FRF.
3 I skrivelse av den 16 mars 1990 underrättade ONIC Roquette Frères om att myndigheten på grund av en begäran av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket ville ha bevis om att den till Österrike exporterade glukosen hade konsumerats i oförändrat skick på den österrikiska marknaden. För exportbidrag som redan utbetalats skulle sådant bevis senare krävas.
4 Roquette Frères förmådde inte lägga fram de ytterligare bevis som ONIC hade begärt, eftersom den omtvistade glukossirapen hade använts som bas för tillverkning av andra produkter enligt ett tullförfarande som var jämförbart med det som tillämpas för systemet med aktiv förädling.(2) Tullbehandling av produkten för övergång till fri konsumtion, som i varje fall godtas som bevis om import av produkterna,(3) hade därför inte skett. Det är ostridigt att den exporterade glukossirapen, åtminstone till väsentlig del, hade använts för tillverkning av penicillin. Slutprodukten återinfördes, i varje fall delvis, till gemenskapen.
5 Eftersom Roquette Frères inte kunde lägga fram de begärda bevisen om att produkterna hade "konsumerats" i oförändrat skick på den österrikiska marknaden vägrade ONIC att frisläppa den säkerhet som företaget hade ställt.
6 ONIC kände sig å sin sida bundet av interna direktiv från kommissionen. Redan genom ett telex av den 26 januari 1990 gjorde kommissionen den berörda medlemsstaten uppmärksam på att det förelåg risk för bedrägliga förfaranden i samband med att den export av glukossirap för vilken exportbidrag hade utgetts åtföljdes av återimport av en genom bearbetning framställd slutprodukt. I ett telex av den 24 juli 1990 framförde kommissionen uppfattningen att bevis om att produkterna har släppts ut på marknaden enligt artikel 5 i förordning nr 3665/87 är ett villkor för utbetalning av exportbidrag. De nationella myndigheterna uppmanades att kräva återbetalning av de exportbidrag som hade utbetalats för ifrågavarande exporter, dock endast i de fall där tullbehandling för export hade genomförts efter den 1 mars 1990, eftersom en aktsam exportör på grund av kommissionens meddelande av den 26 januari 1990 efter denna tidpunkt inte längre kunde sväva i okunnighet om att det var ovisst om han hade rätt till bidrag.
7 Av ett telex från kommissionen av den 12 juli 1993 framgår att den nationella myndigheten genom kommissionens telex av den 14 augusti 1990 - som inte finns i domstolens akt - anmodats att för utbetalning av exportbidrag för exporter av glukossirap till Österrike ställa som villkor att produkterna skulle släppas ut för konsumtion i oförändrat skick på den österrikiska marknaden. Genom detta telex upphävde kommissionen för övrigt de åtgärder som tidigare hade vidtagits för att skärpa villkoren för utbetalning av exportbidrag för glukossirap som hade exporterats till Österrike, men nämnde samtidigt att exporten av glukossirap till EFTA-stater, där produkten genom aktiv förädling bearbetades till citronsyra och som sådan sedan återinfördes till gemenskapen med tillämpning av nolltullsats under tulltaxenummer EUR 1_var helt laglig.
8 ONIC hade å sin sida redan i skrivelsen av den 16 mars 1990 meddelat Roquette Frères att det krävdes bevis om att glukosen hade övergått till fri konsumtion för att företaget skulle vara berättigat till exportbidrag för exporterna av glukossirap till Österrike. Med anledning av ONIC:s beslut att vägra frisläppa den säkerhet som ställts för bidragen för de exporter som skett före detta meddelande väckte Roquette Frères talan vid domstol.
9 I första instans bifölls Roquette Frères talan delvis. Målet är nu anhängigt vid den nationella domstolen i dess egenskap av överinstans. Enligt den nationella domstolen är avgörandet av tvisten beroende av tolkningen av de materiellrättsliga villkor som måste vara uppfyllda för att det omtvistade exportbidraget skall erhållas. Dessa villkor framgår enligt den nationella domstolen inte klart av de bestämmelser som gällde vid tiden för exporterna, vilka dessutom varit föremål för flera successiva och motstridiga anvisningar från kommissionen.
10 Den nationella domstolen har ställt följande fråga till domstolen:
"Gav de bestämmelser som var i kraft den 1 mars 1990, och i synnerhet artikel 5.1 i kommissionens förordning nr 3665/87 av den 27 november 1987 såvitt däri uppställts som villkor för utbetalning av exportbidrag '... att produkten faktiskt har släppts ut på marknaden i oförändrat skick i det importerande tredje landet', det behöriga kontrollorganet (i det aktuella fallet ONIC) rätt att ifrågasätta leverantörens rätt till bidrag enbart på grund av att den vara som levererats till den utländske kunden av denne användes för att tillverka en annan produkt, som i sin tur kunde återexporteras till andra medlemsstater i Europeiska ekonomiska gemenskapen?"
11 Roquette Frères, ONIC och kommissionen har inkommit med yttranden under det administrativa förfarandet. Roquette Frères, den franska regeringen och kommissionen har deltagit i den muntliga förhandlingen. Jag återkommer i samband med min bedömning till vad de har anfört.
III - Tillämpliga bestämmelser
12 Till de bestämmelser i förordning nr 3665/87 som är tillämpliga på exportbidrag för jordbruksprodukter hör artikel 4, där det föreskrivs följande:
"1. Utan att det påverkar bestämmelserna i artiklarna 5 och 16 skall bidraget betalas ut först sedan det styrkts att de produkter för vilka en exportdeklaration tagits emot har lämnat gemenskapens tullområde i oförändrat skick inom 60 dagar från den dag då exportdeklarationen togs emot.
..."
13 I ingressen till förordningen sägs att vissa exporter kan leda till missbruk och att, för att hindra sådant missbruk, som villkor för utbetalning av exportbidrag bör krävas inte bara det i artikel 4 nämnda beviset om att produkten har lämnat gemenskapens område utan även bevis om att den har importerats till ett tredje land och - i tillämpliga fall - där verkligen har släppts ut på marknaden. I artikel 5.1 a och b anges två fall då det kan finnas anledning att misstänka missbruk. Artikel 5.1 har följande lydelse:
"1. Betalning av ett rörligt eller fast bidrag skall i följande fall ske, inte enbart på villkor att produkten har lämnat gemenskapens tullområde, utan också - utom när den på grund av force majeure förstörts under transport - att den har importerats till tredje land eller, i tillämpliga fall, till ett bestämt tredje land inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot:
a) Det råder starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse.
b) Produkten kan komma att återinföras till gemenskapen på grund av skillnaden mellan bidraget för den exporterade produkten och de importavgifter som tillämpades för en identisk produkt den dag då exportdeklarationen togs emot.
Den i bestämmelsen angivna fristen kan förlängas på de villkor som anges i artikel 47.
I fall som nämns i första stycket skall bestämmelserna i artiklarna 17.3 och 18 gälla.
De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna får dessutom kräva att ytterligare bevis läggs fram för att styrka att produkten faktiskt har släppts ut i oförändrat skick på marknaden i det importerande tredje landet.
2. ...
Om det råder starkt tvivel om produkternas faktiska bestämmelse kan kommissionen uppmana medlemsstaterna att tillämpa punkt 1.
3. ..."
14 Artikel 16 återfinns i avsnitt 2 i förordningen som har rubriken Rörliga bidrag.(4) Bestämmelsen har följande lydelse.
"1. I de fall då bidragssatsen varierar beroende på bestämmelse skall utbetalningen av bidraget ske på de tilläggvillkor som anges i artiklarna 17 och 18.
2. När endast en bidragssats är tillämplig på alla bestämmelser den dag då bidraget fastställts i förväg och när det föreskrivs en obligatorisk bestämmelse, skall bidraget behandlas som om det varierade beroende på bestämmelsen, förutsatt att bidragssatsen den dag då exportdeklarationen tas emot är lägre än den sats som fastställts i förväg, i tillämpliga fall ändrad den dag då exportdeklarationen togs emot."
15 Artikel 17.3 har följande lydelse:
"En produkt skall anses vara importerad när den har tullbehandlats för övergång till fri konsumtion i det berörda tredje landet."
16 I artikel 18, som ändrades genom kommissionens förordning nr 354/90 av den 9 februari 1990,(5) anges, såväl i dess ursprungliga lydelse som i den lydelse som gällde vid tidpunkten för de omtvistade affärshändelserna, de bevis som skall användas för att bevisa att en produkt har tullbehandlats för övergång till fri konsumtion i det berörda tredje landet.
IV - Parternas argument
1. Roquette Frères
17 Roquette Frères har med åberopande av de tillämpliga bestämmelserna(6) hävdat att rätten till fast exportbidrag i princip uppstår så snart produkten har lämnat gemenskapens tullområde. Denna princip har enligt Roquette Frères fastslagits i artikel 4.1 i förordningen. Om de under punkterna a och b i artikel 5.1 i förordningen angivna omständigheterna föreligger ställs enligt samma artikel ytterligare ett villkor för rätten till bidrag, nämligen att produkten har importerats till tredje land. När det är fråga om ett fast exportbidrag får enligt artikel 5.1 tredje och fjärde styckena i förordning nr 3665/87 bevis för att styrka att produkten har släppts ut på marknaden i det importerande tredje landet i oförändrat skick endast krävas när man kan befara bedrägligt förfarande i den mening som avses i artikel 5.1 första stycket i förordning nr 3665/87, eller sålunda
a) när det råder tvekan om produktens faktiska bestämmelse, det vill säga när det råder ovisshet om huruvida produkten har lämnat gemenskapens tullområde, eller
b) när man på grund av skillnaden mellan bidraget för den exporterade produkten och importavgifterna - det vill säga omständigheter som exportören inte är ansvarig för - kan befara att någon gör fiktiva exporter följda av återimport i det enda syftet att få en differentiering av bidragen.
Roquette Frères har hävdat att sistnämnda hypotes endast avser bidrag och avgifter för identiska produkter. Bestämmelsen omfattar enligt Roquette Frères inte import till gemenskapen av sådana produkter som har tillverkats genom en bearbetning av produkter som tidigare har exporterats med exportbidrag.
18 Roquette Frères har anfört att ONIC:s vägran att frisläppa den omtvistade säkerheten uppenbarligen grundar sig på kommissionens meddelanden vilka dock inte är något lämpligt rättsligt underlag för avgörande av tvisten. För att kontrollera om ONIC:s handlande är lagenligt måste man enligt Roquette Frères direkt tillämpa artikel 5 i förordningen. I den mån bestämmelserna i denna artikel utgör ett undantag från regeln att rätten till exportbidrag inträder när produkten lämnar gemenskapens tullområde, bör de i enlighet med proportionalitetsprincipen tolkas restriktivt, och det åligger då den nationella myndigheten att bevisa att de särskilda villkoren är uppfyllda.
19 I förevarande fall är dessa villkor enligt Roquette Frères inte uppfyllda. Det förelåg varken något tvivel om glukosens faktiska bestämmelse eller någon risk för återimport av en identisk produkt. Kommissionens begäran att Roquette Frères skulle bevisa att glukosen hade tullbehandlats för övergång till fri konsumtion på den grunden att det förelåg risk för att den bearbetade produkten tullfritt skulle återimporteras till gemenskapen från en EFTA-stat har inte något stöd i artikel 5 i förordningen. Redan en prövning enligt artikel 5 i förordningen gör det möjligt att besvara den nationella domstolens fråga på så sätt att rätten till exportbidrag inte kan ifrågasättas enbart på grund av det förhållandet att den utländske köparen använder produkten för att tillverka en annan produkt som kan exporteras till andra medlemsstater i gemenskapen.
20 Denna slutsats, som grundar sig på en ordagrann tolkning av artikel 5 i förordningen, vinner enligt Roquette Frères stöd i bestämmelsens syfte. Bestämmelsen är avsedd att beivra bedrägeri och hindra utbetalning av exportbidrag för produkter som faktiskt inte exporteras eller som återinförs till gemenskapen. Ur denna synpunkt kan uttrycket identisk produkt i artikel 5.1 b i förordningen ges en vidsträckt tolkning, så att det i förekommande fall omfattar produkter som har bearbetats endast otillräckligt eller bristfälligt. Särskiljande kriterium kan enligt Roquette Frères då vara om bearbetningen är väsentlig eller icke reversibel. I detta hänseende spelar det inte heller någon roll enligt vilket tullförfarande - till exempel det som gäller inom systemet med aktiv förädling - produkten har bearbetats.
21 Om artikel 5 i strid med Roquette Frères uppfattning ändå skulle anses tillämplig, uppkommer frågan vilka bevis som kan styrka att det är fråga om en väsentlig bearbetning. Ett bevis om en åtgärd som vidtagits inom systemet för aktiv förädling bör enligt Roquette Frères ha samma verkan som ett intyg om tullbehandling eller varje annat bevis som anges i artikel 18 i förordningen. Denna uppfattning står enlig Roquette Frères i överensstämmelse med den gemenskapsrättsliga regleringen av sådana bidrag vars syfte är att erbjuda gemenskapsprodukter till konkurrensmässiga priser på världsmarknaden.
22 För att åskådliggöra skillnaden mellan en väsentlig och en reversibel bearbetning har Roquette Frères också åberopat reglerna för produkter som innehåller stärkelse.(7) Bearbetning av glukossirapen till penicillin, citronsyra eller xantangummi är enligt Roquette Frères utan tvekan att anse som en icke reversibel bearbetning.
23 Avslutningsvis har Roquette Frères åberopat den nya lydelse som förordning nr 3665/87 erhållit genom förordning (EG) nr 800/99.(8) Artikel 20 i sistnämnda förordning ersätter artikel 5 i förordning nr 3665/87. Den återger de villkor som har angetts i artikel 5 men utvidgar uttryckligen dessa till att omfatta även återimport till gemenskapen av produkter som inte har genomgått en "väsentlig bearbetning eller behandling".(9) Roquette Frères anser att den nya bestämmelsen uttryckligen reglerar det som redan indirekt följde av i artikel 5 i förordning nr 3665/87.
2. ONIC
24 ONIC anser att bevisning om att en produkt har importerats kan krävas när som helst innan bidraget utbetalas och fullgöras genom bevis om att produkten har tullbehandlats för övergång till fri konsumtion.(10)
25 Enligt ONIC bör tolkningsfrågan formuleras på följande sätt.
"Kan rätten till exportbidrag ifrågasättas om den utländske kunden har bearbetat den levererade varan till en produkt som kan återexporteras till andra medlemsstater i Europeiska ekonomiska gemenskapen?" ONIC anser att denna fråga skall besvaras jakande. För rätt till exportbidrag förutsätts att produkten har lämnat gemenskapens tullområde. Detta villkor är enligt ONIC inte uppfyllt när produkten, om än i förändrat skick, återinförs till gemenskapen. Då har den produkt som exporterats från och återimporterats till gemenskapen faktiskt helt befriats från tull.
26 ONIC har vidare framhållit att produkten enligt tillämpliga bestämmelser dessutom måste ha både lämnat gemenskapen och tullbehandlats för övergång till fri konsumtion i tredje land. Detta villkor är inte uppfyllt när den i förändrat skick återinförs till gemenskapen, även om den då är bearbetad. Fri konsumtion skall enligt ONIC uppfattas som användning av produkten i det importerande tredje landet. Denna användning innebär i sin tur att produkten, även om den är bearbetad, släpps ut på marknaden i bestämmelselandet för fri konsumtion. Så är inte fallet när produkten i förändrat skick återinförs till gemenskapen.
3. Den franska regeringen
27 Den franska regeringen har inte inkommit med något yttrande under det administrativa förfarandet, men har redovisat sin inställning vid den muntliga förhandlingen.
28 Den franska regeringens ombud har beträffande exportbidragets natur anfört att bidraget, så länge det inte är fråga om rörliga bidrag, skall utbetalas när det har konstaterats att produkten har lämnat gemenskapens tullområde. Kravet på ytterligare bevis är beroende av att det misstänks eller har fastställts att missbruk har förekommit. Av rättspraxis(11) följer att syftet med medlemsstaternas behörighet att kräva ytterligare bevis innan exportbidragen utbetalas är att hindra missbruk.
29 Den franska regeringen har i detta hänseende åberopat den nya lydelse som förordning nr 3665/87 erhållit genom förordning nr 800/99 (tidigare hade redan artikel 15.2 införts genom förordning (EG) nr 313/97),(12) särskilt i artikel 20, som står i början av avsnitt 3 i förordningen vilket har rubriken "Särskilda åtgärder för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen". Även denna reglering har till syfte att hindra missbruk. Bestämmelserna är mera preciserade och utförliga än de som finns i artikel 5 i förordning nr 3665/87. Med hänsyn till de begränsningar som härigenom har införts och till grunden för bestämmelserna är enbart den omständigheten, att den exporterade produkten har legat till grund för tillverkning av en annan produkt som kan återinföras till andra medlemsstater i gemenskapen, inte tillräcklig för att rätten till exportbidrag skall ifrågasättas.
30 Den franska regeringen har också yttrat sig om formerna för samarbetet mellan kommissionen och den nationella myndigheten. Utan att ha någon rättsligt bindande verkan var kommissionens meddelanden till ONIC alltigenom ägnade att bestämma denna myndighets handlande, eftersom ONIC inom ramen för avräkning av utgifterna i Europeiska utvecklings- och garantifonden annars eventuellt inte skulle ha kunnat styrka rätten att utbetala exportbidrag. I slutänden ankommer det enligt den franska regeringen på den nationella domstolen att kontrollera de exakta omständigheterna vid varje enskild affärshändelse. Den franska regeringen har föreslagit att domstolen skall besvara tolkningsfrågan nekande på redan antytt sätt, och att det alltid skall ankomma på den nationella domstolen att med hänsyn till de faktiska omständigheterna i varje enskilt fall avgöra om alla villkor för rätten till exportbidrag har uppfyllts
4. Kommissionen
31 Kommissionen utgår från att de franska myndigheternas begäran om ytterligare bevis om att produkterna hade exporterats till Österrike grundade sig på artikel 5.1 b jämförd med artikel 5.4 i förordningen, det vill säga på att de ansåg att det förelåg risk för att produkten skulle återinföras till gemenskapen. Man kan enligt kommissionen inte ur handlingarna i målet utläsa att det förelåg något allvarligt tvivel om produkternas faktiska bestämmelse.
32 Enligt kommissionen kan bestämmelsen i artikel 5.1 b om att medlemsstaternas behöriga myndigheter "dessutom får" kräva ytterligare bevis, endast bli tillämplig i extrema fall som kännetecknas av att det föreligger speciella omständigheter som höjer graden av misstanke om missbruk.
33 Bestämmelsernas struktur innebär underförstått att det enligt artikel 5.1 fjärde stycket förutsätts större risk än enligt artikel 5.1 tredje stycket för att det faktiskt föreligger bedrägligt förfarande. Sådan större risk föreligger enligt kommissionen inte i förevarande fall. Bedömningen skall därför göras mot bakgrund av artikel 5.1 tredje stycket, där det föreskrivs att bevisning om tullbehandling av produkten för fri konsumtion kan föras med hjälp av tulldokument.(13)
34 För att det skall föreligga rätt till exportbidrag måste villkoren i artiklarna 4.1 och 5.1 i förordning nr 3665/87 vara uppfyllda. Medan produkten i förevarande fall obestridligen har lämnat gemenskapens tullområde är det tveksamt om villkoret om import till tredje land har uppfyllts i den mån import skall förstås så att tullbehandling har skett. Att bevisa detta är emellertid omöjligt när det gäller produkter som underkastats det speciella tullförfarande som tillämpas vid aktiv förädling. Bevis om import av produkten till tredje land krävs när något av de skäl för misstanke om missbruk som anges i artikel 5.1 a eller b föreligger. Bearbetningen av produkten kan inte i sig föranleda att exportbidraget ifrågasätts. Risken för återimport av produkten kan enligt kommissionen på faktiska grunder så gott som uteslutas med hänsyn till de bidragssatser som gällde vid den aktuella tidpunkten.(14) En återimport i bedrägligt syfte skulle enligt kommissionen i varje fall ha varit ekonomiskt ogynnsam med hänsyn till transportkostnaderna. Dessutom anser kommissionen det ytterst tveksamt om det faktiskt förelåg någon möjlighet att återimportera produkterna, eftersom den omtvistade glukossirapen enligt kommissionens uppfattning hade varit föremål för en väsentlig bearbetning och därför alltså inte längre var glukossirap. Den genom bearbetning erhållna produkten penicillin kan inte förändras tillbaka till glukossirap.
35 Kommissionen har också åberopat artikel 20.1 i förordning nr 800/99 enligt vilken tillämpningen av punkt 1 uttryckligen "är förbehållen"(15) de fall då produkten har genomgått en väsentlig bearbetning eller behandling.(16)
36 Slutligen har kommissionen anfört att bestämmelserna i artikel 5.1 b i förordningen, som är avsedda att hindra oegentligheter, inte upphäver skyldigheten att pröva det konkreta fallet. Syftet med bestämmelsen är inte att göra det omöjligt eller överdrivet komplicerat att åberopa det tullförfarande som tillämpas såvitt avser aktiv förädling. Bestämmelserna är endast avsedda att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, det vill säga hindra bedrägerier. Man kan därför inte bortse från att den exporterade produkten inte längre existerar och därför rent faktiskt inte kan återimporteras till gemenskapen.
37 Kommissionen har föreslagit att tolkningsfrågan skall besvaras på så sätt att rätten tlll exportbidrag inte kan ifrågasättas på grund av att bevis om tullbehandling av produkten för fri konsumtion inte har kunnat framläggas, om det har konstaterats att risken för att produkten i fråga efter att ha lämnat gemenskapens tullområde kommer att återimporteras till detta är utesluten på grund av de faktiska omständigheterna i den ifrågavarande affärshändelsen.
V - Bedömning
38 Som redan tydligt framgått av vad parterna har anfört föreligger det en grundläggande skillnad mellan förutsättningarna för utbetalning av exportbidrag beroende på om det är fråga om ett "fast eller rörligt bidrag".(17) För utbetalning av ett fast bidrag förutsätts att produkten har lämnat gemenskapens tullområde, medan det för ett rörligt bidrag är av avgörande betydelse var produkten hamnar. Av detta skäl är den gemenskapliga kontrollen strängare och av annan art i fråga om rörliga bidrag än i fråga om fasta bidrag.
39 Domstolen har beskrivit de kännetecken som utmärker de olika bidragsformerna på följande sätt:
Systemet med rörliga exportbidrag har till syfte "att öppna och bibehålla marknaderna i de tredje länder som kommer i fråga för export från gemenskapen. Differentieringen av bidragen beror på att hänsyn tas till de speciella förhållandena på de berörda importmarknader på vilka gemenskapen vill spela en roll".(18)
Syftet med systemet med rörliga bidrag skulle enligt domstolen missförstås "om det för utbetalning av en högre bidragssats anses tillräckligt att produkten bara har lastats av, utan att den har släppts ut på marknaden i bestämmelselandet".(19) Detta är skälet till att gemenskapsrätten "gör utbetalning av det rörliga bidraget beroende av att produkten har tullbehandlats för övergång till fri konsumtion i tredje land, eftersom tullbehandlingen i princip garanterar att produkten faktiskt kommer ut på marknaden i bestämmelselandet".(20)
Domstolen har vidare anfört följande: "Med beaktande av målen för systemet med rörliga exportbidrag är det väsentligt att de produkter som subventionerats genom sådana bidrag faktiskt släpps ut på marknaden i bestämmelselandet".(21)
"Vid bestämmandet av det fasta bidrag som beviljas för att utjämna skillnaden mellan produkternas pris inom gemenskapen och deras pris på den internationella marknaden beaktas däremot inte den importmarknad för vilken produkterna är avsedda."(22)
"Därför krävs", enligt domstolen, "endast bevis om att produkten har lämnat gemenskapens tullområde."(23) Likväl "får ytterligare bevis krävas om det misstänks eller har fastställts att missbruk har förekommit".(24)
40 Som resultat av en jämförelse mellan de båda bidragsformerna kan konstateras att "betalning av ett rörligt bidrag i princip är beroende av bevis om att produkten har släppts ut på marknaden i det tredje land den är bestämd för och att medlemsstaterna får kräva sådant bevis även för utbetalningen av ett fast bidrag, om det misstänks eller har fastställts att missbruk har förekommit".(25)
41 I förevarande fall har vi ostridigt att göra med "fasta bidrag". Österrike var vid tiden för de aktuella affärshändelserna ännu inte medlem av Europeiska ekonomiska gemenskapen, varför det med avseende på exporter skall betraktas som tredje land. Detta hindrar emellertid inte att Österrike vid den aktuella tidpunkten i egenskap av medlemsstat i EFTA innehade en särställning i fråga om import, som innebar att import till gemenskapen av bearbetade produkter var ekonomiskt attraktiv. Enligt artikel 4.1 i förordningen uppkommer rätt till exportbidrag när de produkter beträffande vilka exportdeklarationen har tagits emot har lämnat gemenskapens tullområde i oförändrat skick inom 60 dagar från den dag då deklarationen togs emot. Enligt bestämmelsen, som dessutom skall ses mot bakgrund av ovan redovisad rättspraxis, behövs det i princip inga ytterligare bevis, såvida det inte föreligger anledning att misstänka missbruk. Om så är fallet blir artikel 5 i förordningen tillämplig i enlighet med de bestämmelser som anges där.
42 Vid tiden för de exporter som ligger till grund för tvisten utgick kommissionen, såvitt framgår av handlingarna i målet, uppenbarligen från att de ytterligare bevis som avses i artikel 5.1 fjärde stycket i förordningen kan infordras när som helst. I målet vid domstolen har kommissionen dock intagit ståndpunkten att det för att artikel 5 i förordningen skall kunna tillämpas måste föreligga åtminstone vissa omständigheter som ger anledning till misstanke(26) om bedrägligt förfarande. I likhet med den rättspraxis som redovisats utgår också parterna i detta mål från att nämnda bestämmelse endast kan tillämpas om det misstänks eller har fastställts att missbruk har förekommit.
43 De omständigheter som grundar skyldighet att lägga fram ytterligare bevis har, i den lydelse av bestämmelsen som är tillämplig i detta mål, angetts så att "det råder starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse"(27) eller att produkten "på grund av skillnaden mellan bidraget för den exporterade produkten och de importavgifter som tillämpades för en identisk produkt den dag då exportdeklarationen togs emot" kan komma att återinföras till gemenskapen.(28)
44 Inom ramen för det första alternativet kan begreppet produktens "faktisk bestämmelse" ge anledning till tvivel. Roquette Frères har tagit upp frågan vid den muntliga förhandlingen genom att undra vad uttrycket "faktisk bestämmelse" betyder i ett system där bestämmelsen inte är obligatorisk. Företaget har självt besvarat frågan så att uttrycket när det gäller fasta bidrag endast kan avse ett tredje land.
45 Det skulle till exempel, med hänsyn till artikel 4.2 i förordningen enligt vilken "[v]id tillämpningen av denna förordning ... de produkter som levererats som proviant till en borrnings- eller produktionsplattform enligt artikel 42.1 a [skall] anses ha lämnat gemenskapens tullområde", kunna tänkas att även sådana omständigheter - alltså inte bara import till tredje land - skall anses vara produktens bestämmelse i den mening som avses i förordningen. För dessa speciella fall föreskrivs emellertid särskilda kontrollmekanismer i artikel 42 i förordning nr 3665/87.
46 Man kan alltså utgå ifrån att uttrycket "bestämmelse" i artikel 5.1 a skall anses innebära att produkten har levererats utanför gemenskapen så snart det rör sig om ett tredje land. Likväl måste med hänsyn till domstolens praxis följande beaktas: "För en produkt, vars pris och således bidraget för den, beror på kvalitativa kännetecken avseende dess användning skulle missbruk även kunna följa av att själva användningen av den, det vill säga dess faktiska bestämmelse i ordets funktionella mening, inte motsvarar den korrekta användningen av den produkt för vilken bidrag har begärts. Av detta följer att begreppet 'bestämmelse' i artikel 5.1 a i förordning nr 3665/87 inte bör förstås i enbart geografisk mening utan även i funktionell mening."(29)
47 På liknande sätt förhåller det sig med villkoret för tillämpning av det andra alternativet, det vill säga återimport av produkten. Gemensamt för båda alternativen är att produkten har införts till tredje land för att bli kvar där och därmed definitivt har lämnat gemenskapens tullområde.
48 Om bestämmelsen i artikel 5.2 andra stycket tolkas ordagrant skulle den inte kunna tillämpas i detta mål, dels därför att - som kommissionen har anfört(30) - bidragssatserna inte var utformade så som om det förelåg allvarlig risk för återimport av identiska produkter, dels därför att exporten av den ursprungliga produkten och importen av den bearbetade produkten inte avsåg identiska produkter(31) i den mening som avses i bestämmelsen.
49 Det kan dock inte bestridas att bestämmelsen har utfärdats till skydd mot bedrägliga förfaranden. Ur denna synpunkt skulle eventuellt en mera vidsträckt tolkning kunna vara påkallad. Eftersom exporten av en gemenskapsprodukt främjas genom exportbidrag, skulle syftet med detta, nämligen att produkten skall lämna gemenskapens tullområde, under vissa omständigheter kunna ifrågasättas om produkten återkommer till gemenskapen i ändrat skick. Det är i varje fall tänkbart att den förväntade effekten att produkten skall lämna den gemensamma marknaden inte inträder. Kommissionen har sålunda när det gäller de händelser som ligger till grund för tvisten i målet helt riktigt antagit att det föreligger risk för ett bedrägligt förfarande.
50 Detta problem har beaktats vid utformningen av den nya lydelse som förordning nr 3665/87 har erhållit genom förordning nr 800/99. Artikel 20.1 c i sistnämnda förordning har följande lydelse:
"1 Om
a) ...
b) ...
c) det föreligger konkreta misstankar om att produkten i oförändrat skick eller efter att ha bearbetats i tredje land kommer att återinföras till gemenskapen eftersom den då beviljas befrielse från importtull eller minskning av importtullen,
skall det enhetliga bidraget ... endast utbetalas om produkten har lämnat gemenskapens tullområde i enlighet med bestämmelserna i artikel 7 och
i) produkten, då det rör sig om ett enhetligt bidrag, har importerats till ett tredje land inom 12 månader efter det att exportdeklarationen togs emot eller har genomgått en väsentlig bearbetning eller behandling inom denna tidsfrist, i den mening som avses i artikel 24 i förordning (EEG) nr 2913/92(32) eller
ii) ..."
51 Denna bestämmelse trädde visserligen i kraft först den 1 juli 1999, men den är dock ett indicium för hur problemet skall lösas. Det avgörande kriteriet är graden av bearbetning eller behandling, vilket framgår av adjektivet väsentlig och hänvisningen till artikel 24 i förordning nr 2913/92.
52 Jämförbara kriterier måste användas när artikel 5.1 b i förordningen, som endast med en vidare tolkning omfattar fall då bearbetade produkter återimporteras, skall tolkas. När produkten har genomgått en väsentlig bearbetning eller behandling kan man inte ens med en mycket generös tolkning tala om identiska produkter. I ett sådant fall måste man dessutom utgå ifrån att produkten i funktionell mening har nått sin bestämmelse.
53 I förevarande fall är parterna ense om att den bearbetning som innebar att glukossirapen användes för tillverkning av penicillin innebar att glukosen försvann. Det är i så måtto fråga om en icke reversibel och därmed väsentlig bearbetning av ursprungsprodukten glukossirap, varför det inte kan vara tal om att denna återinfördes till gemenskapen i form av läkemedlet penicillin.
54 Till och med kommissionen har i sitt ovan nämnda telex av den 12 juli 1993,(33) varigenom den förordnade om upphävande av tidigare föreskrivna åtgärder, uttryckligen konstaterat att export(34) av glukossirap till ett tredje land som tillhör EFTA för att där enligt det tullförfarande som tillämpas inom systemet med aktiv förädling bearbetas till citronsyra som i sin tur (med tillämpning av nolltullsats) kan återimporteras till gemenskapen r helt laglig.
55 Eftersom artikel 5 i förordningen sålunda inte är tillämplig, är det i slutänden oväsentligt att import av gemenskapsprodukter till tredje land inte i enlighet med artikel 17.3 i förordningen kan styrkas genom bevis om tullbehandling för övergång till fri konsumtion. Bakom detta döljer sig ändå ett allmänt bevisproblem, eftersom det, när gemenskapsprodukter vid export till ett tredje land i detta behandlas enligt ett speciellt tullrättsligt förfarande, är omöjligt att lägga fram de bevis om import som krävs enligt förordningen.
56 Roquette Frères har nu med rätta åberopat att gemenskapens lagstiftare inte har velat hindra export av gemenskapsprodukter för bearbetning eller behandling i det importerande tredje landet. Detta gäller så mycket mer som i dessa fall syftet med regleringen, alltså att den med exportbidrag exporterade produkten skall lämna gemenskapens tullområde, uppnås.
57 Mot denna bakgrund kan det vara lämpligt att hänvisa till artikel 5.1 fjärde stycket i förordningen som ger de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna rätt att kräva ytterligare bevisning om att "produkten faktiskt har släppts ut på marknaden i oförändrat skick i det importerande tredje landet". Enligt artikel 5.2 andra stycket i förordningen kan kommissionen därvid begära att medlemsstaterna skall tillämpa bestämmelserna i punkt 1 i artikeln. Uppmaningen till Roquette Frères att styrka att produkten tullbehandlats för övergång till fri konsumtion skall ses mot bakgrund av dessa bestämmelser.
58 Oberoende av frågan om bestämmelserna i artikel 5.1 endast kan tillämpas vid en högre grad av misstanke(35) innebär dessa indirekt att det går att med andra bevis än intyg om tullbehandling för övergång till fri konsumtion styrka att produkten har nått sin bestämmelse i både geografisk och funktionell mening.(36)
59 Den "bevisning om att produkten övergått till fri konsumtion"(37)som har begärts i förevarande fall, men inte som sådan nämns i förordningen, åskådliggör att det är fråga om användning av produkten i det tredje landet. Oavsett om denna åtgärd kallas "konsumtion"(38) eller "användning"(39) eller uttrycks så att produkten "faktiskt har släppts ut på marknaden i oförändrat skick",(40) är produktens faktiska bestämmelse otvetydig. Den väsentliga bearbetningen eller behandlingen av produkten räcker för att uppfylla kraven på den beskrivna användningen, varvid det saknar betydelse vilket tullförfarande som har tillämpats vid bearbetningen. Därför skall bevis om att produkten har genomgått en väsentlig bearbetning eller behandling i förekommande fall vara tillräckligt för att uppfylla de villkor som anges i artikel 5 i förordningen.
60 I anslutning härtill bör man säga något om den tidpunkt då exportören skall få kännedom om den bevisning som skall läggas fram enligt artikel 5 i förordning nr 3665/87. Den exportör som begär exportbidrag måste i god tid få reda på vilka bevis som krävs av honom, särskilt när det rör sig om andra dokument än dem som uttryckligen nämns i förordningen, dels därför att hans rätt till exportbidrag är beroende av denna bevisning, dels därför att han endast inom vissa gränser(41) kan påverka hur den utländske importören använder produkten. Exportören måste kunna bedöma om han kan genomföra exporten utan att löpa risken att i efterhand frånkännas rätten till exportbidrag på grund av händelser som det inte stått i hans makt att påverka.(42)
61 Detta krav vilar på den allmänna principen om skyddet för berättigade förväntningar. I den sakfråga som är aktuell här betyder det att en exportör som har uppfyllt alla föreskrivna villkor för en export skall kunna lita på att han har rätt till exportbidrag.
62 Denna tanke har för övrigt kommit till uttryck i förordning nr 800/99. I sextiosjätte övervägandet sägs där till exempel:
"För att inom gemenskapen säkra en enhetlig tillämpning av principen om god tro vad gäller återvinning av felaktigt utbetalda bidrag bör det fastställas under vilka villkor denna princip kan anföras".
63 I artikel 20.4 första meningen i förordning nr 800/99 sägs följande:
"Bestämmelserna i punkt 1 skall tillämpas innan exportbidraget betalas ut".(43)
64 I förevarande fall kunde exportören före ONIC:s skrivelse av den 16 mars 1990 inte känna till kravet på ytterligare bevisning. Kommissionens skrivelse av den 26 januari 1990 till ONIC betecknades uttryckligen som konfidentiell. En sådan skriftväxling mellan kommissionen och nationella myndigheter medför för övrigt enligt fast rättspraxis inte några direkta rättsverkningar för de ekonomiska aktörerna.(44) Även om artikel 5 i förordningen skulle ha kunnat tillämpas - vilket inte är fallet enligt den lösning som jag har föreslagit - hade Roquette Frères inte i god tid informerats om den bevisning som krävdes.
VI - Förslag till avgörande
65 På grund av vad som anförts i det föregående föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågan på följande sätt:
Enligt de bestämmelser som var i kraft den 1 mars 1990, i synnerhet artikel 5.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987, såvitt däri uppställts som villkor för utbetalning av exportbidrag att "produkten faktiskt har släppts ut på marknaden i oförändrat skick i det importerande tredje landet", kan den behöriga kontrollmyndigheten (i detta fall ONIC) inte ifrågasätta leverantörens rätt till exportbidrag enbart av det skälet att den utländske kunden har använt den levererade produkten för att tillverka en annan produkt som i sin tur kan återexporteras till andra medlemsstater i Europeiska ekonomiska gemenskapen.
(1) - EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva område 3, volym 24, s. 216 (nedan även kallad förordningen).
(2) - Det kan inte uteslutas att glukossirapen också hade använts vid framställning av citronsyra och xantangummi vilket dock inte påverkar den rättsliga bedömningen av det ekonomiska skeendet.
(3) - Se artikel 17.3 i förordning nr 3665/87.
(4) - Beträffande uttrycket rörliga bidrag se nedan punkt 38 och följande punkter.
(5) - EGT L 38, s. 34; svensk specialutgåva, område 3, volym 32, s. 23.
(6) - Artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 2727/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av spannmål (EGT L 281, s. 1), artikel 6 i rådets förordning (EEG) nr 2744/75 av den 29 oktober 1975 om reglering av import och export av produkter framställda av spannmål och ris (EGT L 281, s. 65) och artikel 8 i rådets förordning (EEG) nr 2746/75 av den 29 oktober 1975 om principerna för beviljande av bidrag vid export av spannmål och om kriterierna för fastställande av bidraget.
(7) - Se förordningarna nr 2169/86 (EGT L 189, s. 12) och nr 3642/87 (EGT L 342, s. 10).
(8) - EGT L 102, s. 11.
(9) - Se artikel 20.4 c i förordning nr 800/99.
(10) - Beträffande uttrycket "mise en consommation" se nedan under punkt 59.
(11) - Se dom av den 9 augusti 1994 i mål C-347/93, Boterlux (REG 1994, s. I-3933), punkt 25.
(12) - EGT L 51, s. 31. Denna bestämmelse har följande lydelse. "Om det konstateras att de exporterade produkterna har återimporterats till gemenskapen - efter att ha behandlats eller förädlats i ett tredje land och inte har uppnått den bearbetningsgrad som föreskrivs i artikel 24 i förordning (EEG) nr 2913/92 och - vid återimporten åtnjutit tillämpning av en nedsatt importtullsats eller nolltullsats jämfört med den normala tullsatsen skall inget exportbidrag utgå. Om exportbidrag redan har betalats ut skall det på medlemsstatens begäran återbetalas ...".
(13) - Artikel 5.1 tredje stycket hänvisar till artikel 17.3 och artikel 18 som reglerar bevisen om tullbehandling (se ovan punkterna 15 och 16).
(14) - Produktionsstödet för glukossirap hade uppgått till 110.11 ECU/t. Exportbidragen uppgick i januari 1990 till 132,83 ECU/t (EGT L 375, s. 96), i februari 1990 till 142,70 ECU/t (EGT L 22, s. 31) och i mars 1990 till 149,18 ECU/t (EGT L 51, s. 20). Dessutom gällde en utjämningsprocent avseende halten av torrmassa.
(15) - "Réservé".
(16) - Sedan återimport till gemenskapen av en i tredje land bearbetad gemenskapsprodukt som därvid beviljas minskning av eller befrielse från importtull blivit en självständig grund för misstanke om missbruk, jämställs väsentlig bearbetning eller behandling med import till tredje land.
(17) - Se terminologin i artikel 5 i förordningen.
(18) - Dom av den 11 juli 1984 i mål 89/83, Hauptzollamt-Jonas mot Dimex (REG 1984, s. 2815), punkt 8, och i mål C-347/93 (ovan fotnot 12), punkt 18.
(19) - Dom i mål 89/83 (närmast föregående fotnot), punkt 9.
(20) - Ibidem, punkt 10
(21) - Ibidem, punkt 16. Se också dom av den 31 mars 1993 i mål C-27/92, Möllmann-Fleisch (REG 1993, s. I-1701), punkt 15.
(22) - Se dom i mål C-347/93 (ovan fotnot 11), punkt 21.
(23) - Ibidem, punkt 22.
(24) - Ibidem, punkt 27.
(25) - Ibidem, punkt 30 och punkt 1 i domslutet.
(26) - "Degré de suspicion élevé".
(27) - Artikel 5.1 a i förordning nr 3665/87.
(28) - Artikel 5.1 b i förordning nr 3665/87.
(29) - Dom av den 21 januari 1999 i mål C-54/95, Tyskland mot kommissionen (REG 1999, s. I-35), punkt 45.
(30) - Se ovan punkt 32
(31) - Fotnoten saknar betydelse för den svenska översättningen.
(32) - Bestämmelsen har följande lydelse: Varor vars tillverkning skett inom mer än ett land skall anses ha sitt ursprung i det land där de genomgick den sista väsentliga och ekonomiskt berättigade bearbetning eller behandling som skedde i ett företag utrustat för det ändamål som resulterade i tillverkningen av en ny produkt eller innebar ett viktigt steg i tillverkningen." (EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva område 2, volym 16, s. 4).
(33) - Se ovan punkt 7.
(34) - Det kan i detta hänseende endast vara fråga om export som skett med exportbidrag.
(35) - Som kommissionen har gjort gällande.
(36) - Dom i mål 54/95 (ovan fotnot 29).
(37) - "Preuve de mise à la consommation".
(38) - "Consommation".
(39) - "Exploitation".
(40) - " ... a été effectivement mis en état sur le marché".
(41) - I förekommande fall genom avtalsenlig förpliktelse, se domen i mål C-347/93 (ovan fotnot 11), punkt 35.
(42) - Bortsett från de fall då det är fråga om force majeure.
(43) - Min kursivering.
(44) - Se dom av den 27 mars 1980 i mål 133/79, Sucrimex mot kommissionen (REG 1980, s. 1299), punkt 16.