62014CC0600
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
24 päivänä huhtikuuta 2017 (
1
)
Asia C-600/14
Saksan liittotasavalta
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Kumoamiskanne – Euroopan unionin ulkoinen toiminta – Unionin toimivalta – SEUT 216 artiklan 1 kohta – SEUT 218 artiklan 9 kohta – Unionin puolesta kansainvälisellä sopimuksella perustetussa elimessä esitettävästä kannasta päättäminen – Valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön (OTIF) tarkistuskomissio – Kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevan yleissopimuksen (COTIF) ja sen lisäysten muutokset – Päätöksen 2014/699/EU pätevyys
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
1. Kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskeva yleissopimus (COTIF)
2. Liittymissopimus
B Unionin oikeus
1. Päätös 2013/103/EU
2. Asetus (ETY) N:o 2913/92
3. Asetus (ETY) N:o 2454/93
4. Asetus (EU) N:o 952/2013
5. Asetus (EY) N:o 136/2004
6. Direktiivi 2008/110
7. Direktiivi 2004/49
III Asian tausta ja riidanalainen päätös
IV Oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten sekä väliintulijoiden vaatimukset
V Asian käsittely
A Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan SEU 5 artiklan 2 kohtaa on rikottu
1. SEUT 218 artikla
2. Unionin toimivaltajärjestelmä
a) Sisäinen ja ulkoinen toimivalta
b) Yksinomainen ja jaettu toimivalta
c) Jaettu toimivalta ja sekasopimus: kaksi erillistä kysymystä
3. Onko ulkoinen toimivalta olemassa?
a) Asianosaisten ja väliintulijoiden väitteet
b) Arviointi
1) SEUT 216 artiklan 1 kohdan toinen tapaus
2) Neuvoston muut velvoitteet
c) Johtopäätös
4. Onko yksinomainen ulkoinen toimivalta olemassa?
a) SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmas tapaus
b) 5 kohta: Lisäyksen B (CIM) osittainen tarkistaminen
1) Asianosaisten väitteet
2) Arviointi
c) 4 ja 7 kohta: COTIF-yleissopimuksen osittainen tarkistaminen – yleissopimus ja lisäys D (CUV)
1) Asianosaisten väitteet
2) Arviointi
d) 12 kohta: Lisäyksen E (CUI) osittainen tarkistaminen
1) Asianosaisten väitteet
2) Arviointi
B Toinen kanneperuste, jonka mukaan SEUT 296 artiklaa on rikottu
1. Asianosaisten ja väliintulijoiden väitteet
2. Arviointi
C Kolmas kanneperuste, jonka mukaan SEU 4 artiklan 3 kohtaa on rikottu
1. Asianosaisten väitteet
2. Arviointi
VI Oikeudenkäyntikulut
VII Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1.
Saksan liittotasavallan Euroopan unionin neuvostoa vastaan nostama käsiteltävänä oleva kumoamiskanne johtuu mainittujen välisestä riidasta, joka koskee Euroopan unionin ulkoista toimivaltaa kuljetusalalla.
2.
Unionin tuomioistuimella on nyt tilaisuus tarkentaa, että jaettua toimivaltaa – käsiteltävässä asiassa kuljetusalalla – voidaan lähtökohtaisesti käyttää, vaikkei vastaavia sisäisiä säännöksiä ole annettu. SEUT 216 artiklan 1 kohdan nojalla on riittävää, että ulkoisen toimivallan käyttäminen on välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
1.
Kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskeva yleissopimus (COTIF)
3.
Kaikki unionin jäsenvaltiot Kyproksen tasavaltaa ja Maltan tasavaltaa lukuun ottamatta ovat osapuolina 9.5.1980 tehdyssä Kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevassa yleissopimuksessa (COTIF-yleissopimus), jolla perustettiin valtioiden välinen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestö (OTIF). COTIF-yleissopimusta on muutettu 3.6.1999 tehdyllä Vilnan pöytäkirjalla. Unioni liittyi COTIF-yleissopimukseen 1.7.2011.
4.
COTIF-yleissopimuksen 2 artiklan 1 kappaleen mukaan OTIFin tavoitteena on joka suhteessa edistää, parantaa ja helpottaa kansainvälistä rautatieliikennettä erityisesti laatimalla yhtenäiset oikeudelliset järjestelyt eri kansainvälistä rautatieliikennettä koskevan oikeuden aloille.
5.
COTIF-yleissopimuksen 6 artiklassa, jonka otsikkona on ”Yhtenäiset säännökset”, määrätään seuraavaa:
”1 §   Mikäli 42 artiklan 1 §:n ensimmäisen virkkeen mukaisia selityksiä tai varaumia ei ole tehty, sovelletaan kansainväliseen rautatieliikenteeseen sekä kansainvälisessä rautatieliikenteessä käytettäväksi tarkoitetun rautatiekaluston tekniseen hyväksymiseen seuraavia yhtenäisiä säännöksiä:
a)
’Yhtenäiset säännökset sopimuksesta matkustajien kansainvälisestä rautatiekuljetuksesta (CIV)’, joka muodostaa [COTIF-]yleissopimuksen A-liitteen,
b)
’Yhtenäiset säännökset sopimuksesta tavaran kansainvälisestä rautatiekuljetuksesta (CIM)’, joka muodostaa [COTIF-]yleissopimuksen B-liitteen [jäljempänä liite B (CIM)],
c)
’Vaarallisten aineiden kansainvälistä rautatiekuljetusta koskevat oikeussäännökset (RID)’, joka muodostaa [COTIF-]yleissopimuksen C-liitteen,
d)
’Yhtenäiset säännökset sopimuksista vaunujen käytöstä kansainvälisessä rautatieliikenteessä (CUV)’, joka muodostaa [COTIF-]yleissopimuksen D-liitteen [jäljempänä liite D (CUV)],
e)
’Yhtenäiset säännökset sopimuksesta infrastruktuurin käytöstä kansainvälisessä rautatieliikenteessä (CUI)’, joka muodostaa [COTIF-]yleissopimuksen E-liitteen [jäljempänä liite E (CUI)],
f)
’Yhtenäiset säännökset kansainvälisessä liikenteessä käytettäväksi tarkoitetun rautatiekaluston teknisten normien vahvistamisesta ja yhtenäisten teknisten määräysten hyväksymisestä (APTU)’, joka muodostaa [COTIF-]yleissopimuksen F-liitteen,
g)
’Yhtenäiset säännökset kansainvälisessä liikenteessä käytettäväksi tarkoitetun rautatiekaluston teknisestä hyväksymisestä (ATMF)’, joka muodostaa [COTIF-]yleissopimuksen G-liitteen,
h)
muut [OTIFin] 2 artiklan 2 §:n a kohdan nojalla laatimat yhtenäiset oikeudelliset järjestelyt, jotka ovat samoin [COTIF-]yleissopimuksen liitteitä.
2 §   Edellä 1 §:ssä mainitut yhtenäiset säännökset, oikeussäännökset ja muut oikeudelliset järjestelyt liitteineen ovat [COTIF-]yleissopimuksen erottamaton osa.”
6.
Tarkistuskomissio, joka koostuu lähtökohtaisesti kaikista COTIF-yleissopimuksen osapuolista, päättää COTIF-yleissopimuksen 33 artiklan 4 kohdan nojalla muutosehdotuksista, joilla pyritään muuttamaan yleissopimuksen ja sen liitteiden määräyksiä.
7.
COTIF-yleissopimuksen 35 artiklassa, jonka otsikkona on ”Komissioiden päätökset”, määrätään seuraavaa:
”1 §   Pääsihteeri ilmoittaa komissioiden päättämistä [COTIF-]yleissopimuksen muutoksista jäsenvaltioille.
2 §   Tarkistuskomission päättämät [COTIF-]yleissopimuksen muutokset tulevat voimaan kaikkien jäsenvaltioiden osalta kahdennentoista kuukauden ensimmäisenä päivänä siitä kuukaudesta lukien, jonka kuluessa pääsihteeri on ilmoittanut niistä jäsenvaltioille. Jäsenvaltiot voivat vastustaa muutoksia neljän kuukauden kuluessa ilmoituspäivästä laskettuna. Jos neljäsosa jäsenvaltioista vastustaa tarkistuskomission päätöstä, se ei tule voimaan. Jos jokin jäsenvaltio vastustaa tarkistuskomission päätöstä neljän kuukauden kuluessa sen tekemisestä ja irtisanoo [COTIF-yleis]sopimuksen, irtisanominen tulee voimaan samanaikaisesti kyseisen päätöksen kanssa.
3 §   Tarkistuskomission päättämät [COTIF-]yleissopimuksen liitteiden muutokset tulevat voimaan kaikkien jäsenvaltioiden osalta kahdennentoista kuukauden ensimmäisenä päivänä siitä kuukaudesta lukien, jonka kuluessa pääsihteeri on ilmoittanut niistä jäsenvaltioille. – –
4 §   Jäsenvaltiot voivat vastustaa muutosta neljän kuukauden kuluessa pääsihteerin 3 §:n mukaisesta ilmoituksesta. Jos neljäsosa jäsenvaltioista vastustaa muutosta, se ei tule voimaan. Jäsenvaltioissa, jotka ovat määräaikaan mennessä vastustaneet muutosta, kyseisen liitteen soveltaminen liikenteeseen keskeytyy kokonaisuudessaan heti päätösten tultua voimaan näiden jäsenvaltioiden kanssa ja välillä. Jos vastustus kuitenkin koskee jonkin teknisen standardin vahvistamista tai teknisen määräyksen hyväksymistä, keskeytyy ainoastaan näiden soveltaminen liikenteeseen jäsenvaltioiden kanssa ja välillä päätösten tullessa voimaan. Sama koskee osittaista vastustamista.
– –”
8.
Liitteen B (CIM) 2 artiklassa, jonka otsikkona on ”Julkisoikeudelliset määräykset”, määrätään, että ”kuljetukset, joihin näitä yhtenäisiä oikeussäännöksiä sovelletaan, ovat muilta osin julkisoikeudellisten määräysten, erityisesti – – tullioikeuden ja eläinsuojelulakien säännösten alaisia”.
2.
Liittymissopimus
9.
Bernissä 23.6.2011 allekirjoitettu Euroopan unionin ja valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön välinen sopimus Euroopan unionin liittymisestä 9.5.1980 tehtyyn kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevaan yleissopimukseen (COTIF), sellaisena kuin se on muutettuna 3 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyllä Vilnan pöytäkirjalla (EUVL 2013, L 51, s. 8) (jäljempänä liittymissopimus), tuli sen 9 artiklan mukaisesti voimaan 1.7.2011.
10.
Liittymissopimuksen 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[COTIF-]yleissopimuksen osapuolet, jotka ovat unionin jäsenvaltioita, soveltavat keskinäisissä suhteissaan unionin sääntöjä, ja ne soveltavat tämän vuoksi tästä [COTIF-]yleissopimuksesta johtuvia sääntöjä ainoastaan siltä osin, kuin ei ole olemassa kyseessä olevaa erityistä aihetta koskevia unionin sääntöjä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [COTIF-]yleissopimuksen tavoitetta ja tarkoitusta edistää, parantaa ja helpottaa kansainvälistä rautatieliikennettä sekä [COTIF-]yleissopimuksen täysimääräistä soveltamista suhteessa muihin yleissopimuksen osapuoliin.”
11.
Liittymissopimuksen 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Kun päätetään asioista, joissa unionilla on yksinomainen toimivalta, unioni käyttää [COTIF-]yleissopimuksen mukaista jäsenvaltioidensa äänioikeutta.
2.   Kun päätetään asioista, joissa unionilla on jäsenvaltioidensa kanssa jaettu toimivalta, joko unioni tai sen jäsenvaltiot äänestävät.
3.   Jollei [COTIF-]yleissopimuksen 26 artiklan 7 §:stä muuta johdu, unionilla on äänimäärä, joka vastaa niiden unionin jäsenvaltioiden äänimäärää, jotka ovat myös yleissopimuksen osapuolia. Kun unioni äänestää, sen jäsenvaltiot eivät äänestä.
4.   Unioni ilmoittaa tapauskohtaisesti muille [COTIF-] yleissopimuksen osapuolille tapauksista, joissa se käyttää 1–3 kohdan mukaista äänioikeutta yleiskokouksen ja muiden käsittelyelinten esityslistojen eri asiakohtien suhteen. Tätä velvoitetta sovelletaan myös silloin, kun päätökset tehdään kirjeenvaihtona. Tämä tieto on annettava OTIFin pääsihteerille riittävän ajoissa, jotta tieto sekä kokousasiakirjat tai kirjeenvaihtona tehtävä päätös voidaan toimittaa kaikille.”
12.
Liittymissopimuksen 7 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Unionin toimivallan laajuus ilmaistaan yleisluonteisesti kirjallisessa julistuksessa, jonka unioni antaa tämän sopimuksen tekemisen yhteydessä. Tätä julistusta voidaan tarvittaessa muuttaa unionin ilmoituksella OTIFille. Se ei korvaa unionin toimivaltaa koskevia ilmoituksia, jotka annetaan ennen kuin OTIF tekee päätöksiä virallisella äänestyksellä tai muulla tavoin, tai millään tavoin rajoita ilmoitusten aiheita.”
B Unionin oikeus
1.
Päätös 2013/103/EU
13.
Liittymissopimus on hyväksytty unionin puolesta päätöksellä 2013/103/EU. (
2
)
14.
Päätöksen 2013/103 liitteenä I on liittymissopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä tehty unionin julistus sen toimivallan käytöstä.
15.
Julistuksen sanamuoto on seuraava:
”Euroopan unionilla – – on rautatiealalla unionin jäsenvaltioiden – – kanssa jaettu toimivalta [SEUT] 90 ja [SEUT] 91 artiklan yhdessä [SEUT] 100 artiklan 1 kohdan ja [SEUT] 171 ja [SEUT]172 artiklan nojalla.
– –
Unioni on antanut näiden kahden määräyksen nojalla merkittävän määrän rautatieliikenteeseen sovellettavia säädöksiä.
Unionin oikeuden nojalla unionilla on yksinomainen toimivalta rautatieliikenteeseen liittyvissä asioissa, joissa [COTIF-]yleissopimus – – tai sen johdosta annetut oikeudelliset säädökset voivat vaikuttaa voimassa oleviin unionin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.
Jäsenvaltioilla ei ole toimivaltaa [COTIF-]yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa, joihin liittyvä yksinomainen toimivalta on unionilla.
Jos unionin sääntöjä on olemassa, mutta [COTIF-]yleissopimus tai sen johdosta annetut oikeudelliset säädökset eivät vaikuta niihin, unionilla on jäsenvaltioidensa kanssa jaettu toimivalta [COTIF-]yleissopimukseen liittyvissä asioissa.
Tämän liitteen lisäyksessä on luettelo asiaa koskevista voimassa olevista unionin säädöksistä sopimuksen tekoajankohtana. Näistä säädöksistä johtuvan unionin toimivallan laajuutta on arvioitava suhteessa kunkin säädöksen erityisiin säännöksiin etenkin siltä osin, kuin näissä säännöksissä vahvistetaan yhteisiä sääntöjä. Unionin toimivalta kehittyy koko ajan. Unionin toimivaltaiset toimielimet voivat Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja [EUT]-sopimuksen puitteissa tehdä päätöksiä, joissa määritetään unionin toimivallan laajuus. Unioni pidättää sen vuoksi oikeuden muuttaa tätä julistusta vastaavasti, ilman että tämä kuitenkaan on edellytyksenä [COTIF-]yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluviin asioihin liittyvän unionin toimivallan käyttämiselle.”
16.
Päätöksen 2013/103 liitteen I lisäyksessä luetellaan COTIF-yleissopimuksen alaan kuuluvat unionin säädökset. Direktiivi 2001/14/EY, (
3
) direktiivi 2004/49/EY (
4
) ja direktiivi 2008/110/EY (
5
) kuuluvat näiden välineiden joukkoon.
17.
Päätöksen 2013/103 liitteessä III määrätään neuvoston, jäsenvaltioiden ja komission sisäisistä järjestelyistä OTIFin menettelyissä.
2.
Asetus (ETY) N:o 2913/92
18.
Asetuksen (ETY) N:o 2913/92 (
6
) 94 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Passituksesta vastaavan on annettava vakuus tavaroista mahdollisesti syntyvien tullivelan ja muiden maksujen maksamisesta.
2.   Vakuus on joko:
a)
yhtä passitusta koskeva vakuus tai;
b)
tiettyä määrää passituksia koskeva yleisvakuus, jos passituksesta vastaava on saanut luvan tämäntyyppisen vakuuden käyttöön sen jäsenvaltion tulliviranomaisilta, johon hän on sijoittautunut.
3.   Edellä 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu lupa myönnetään ainoastaan henkilöille, jotka:
a)
ovat sijoittautuneet yhteisöön;
b)
käyttävät säännöllisesti yhteisön passitusmenettelyjä tai joiden tulliviranomaiset tietävät pystyvän täyttämään näihin menettelyihin liittyvät velvollisuudet;
ja
c)
eivät ole syyllistyneet vakavaan tai toistuvaan tulli- tai verolainsäädännön rikkomiseen.
4.   Henkilöille, jotka osoittavat tulliviranomaisille täyttävänsä korkeammat luotettavuusvaatimukset, voidaan antaa lupa käyttää määrältään pienempää yleisvakuutta tai antaa vapautus vakuuden antamisesta. Tämän luvan saamisen lisäedellytyksiä ovat:
a)
yhteisön passitusmenettelyjen moitteeton käyttö tiettynä aikana;
b)
yhteistyö tulliviranomaisten kanssa;
ja
c)
vakuudesta vapauttamisen osalta sellainen vakavaraisuus, että se riittää kyseisiä henkilöitä koskevien sitoumusten täyttämiseen.
Tämän kohdan mukaisten lupien myöntämisen yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan komiteamenettelyssä.
5.   Edellä 4 kohdan mukainen vakuudesta vapauttaminen ei koske niihin tavaroihin kohdistuvia yhteisön ulkoisia passituksia, joihin katsotaan komiteamenettelyn mukaisesti liittyvän lisääntyneitä riskejä.
6.   Ottaen huomioon 4 kohdan mukaiset periaatteet määrältään alennetun yleisvakuuden käyttö voidaan yhteisön ulkoisessa passituksessa kieltää väliaikaisesti komiteamenettelyä noudattaen poikkeuksellisena toimenpiteenä erityisissä olosuhteissa.
7.   Ottaen huomioon 4 kohdan mukaiset periaatteet yleisvakuuden käyttö voidaan yhteisön ulkoisessa passituksessa kieltää väliaikaisesti komiteamenettelyä noudattaen tavaroilta, joiden on näytetty yleisvakuutta käytettäessä joutuneen laajamittaisen petoksen kohteeksi.”
3.
Asetus (ETY) N:o 2454/93
19.
Asetuksen (ETY) N:o 2454/93 (
7
) 412, 416 ja 419 artikla sisältyvät tämän asetuksen 8 alajakson, jonka otsikkona on ”Yksinkertaistetut menettelyt kuljetuksista rautateitse tai suurkontteja käyttäen”, kohtaan A, joka otsikkona on ”Yleiset säännökset kuljetuksista rautateitse”.
20.
Soveltamisasetuksen 412 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tavaroiden kuljetukseen rautateitse ei sovelleta [kuljetuksen aikana rajatoimipaikalla suoritettavia muodollisuuksia koskevaa] 359 artiklaa.”
21.
Tämä asetuksen 416 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rautatieyhtiö, joka hyväksyy tavarat kuljetettaviksi yhteisön passitusta koskevana ilmoituksena käytettävällä CIM-rahtikirjalla, toimii passituksesta vastaavana kyseisen passituksen osalta.”
22.
Saman asetuksen 419 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuoto on seuraava:
”1.   Jos kuljetus, johon sovelletaan yhteisön passitusmenettelyä, alkaa ja sen on määrä päättyä yhteisön tullialueella, CIM-rahtikirja on esitettävä lähtötoimipaikassa.
2.   Lähtötoimipaikan on selvästi havaittavalla tavalla merkittävä CIM-rahtikirjan 1, 2 ja 3 kappaleen tullin merkinnöille varattuun kohtaan:
a)
tunnus ’T1’, jos tavarat kuljetetaan yhteisön ulkoisessa passitusmenettelyssä,
b)
tunnus ’T2’, jos tavarat kuljetetaan yhteisön sisäisessä passitusmenettelyssä tullikoodeksin 165 artiklan mukaisesti paitsi, kun kyse on 340 c artiklan 1 kohdasta;
c)
tunnus ’T2F’, jos tavarat kuljetetaan yhteisön sisäisessä passitusmenettelyssä 340 c artiklan 1 kohdan säännösten mukaisesti.
Tunnuksen ’T2’ tai ’T2F’ todistusvoimaisuus on vahvistettava lähtötoimipaikan leimalla.”
4.
Asetus (EU) N:o 952/2013
23.
Asetuksen (EU) N:o 952/2013 (
8
) 233 artiklan, jonka otsikkona on ”Unionin passitusmenettelyn haltijan sekä liikenteenharjoittajan ja unionin passitusmenettelyyn asetettujen tavaroiden vastaanottajan velvollisuudet”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tulliviranomaiset voivat hakemuksesta antaa henkilölle luvan käyttää tavaroiden asettamista unionin passitusmenettelyyn tai kyseisen menettelyn päättymistä koskevia seuraavia yksinkertaistuksia:
– –
e)
sähköisen kuljetusasiakirjan käyttö tulli-ilmoituksena tavaroiden asettamiseksi unionin passitusmenettelyyn, edellyttäen, että se sisältää tulli-ilmoituksen tiedot ja nämä tiedot ovat tulliviranomaisten saatavilla lähtö- ja määräpaikassa tavaroiden tullivalvonnan mahdollistamiseksi ja menettelyn päättämiseksi.”
5.
Asetus (EY) N:o 136/2004
24.
Asetuksen (EY) N:o 136/2004 (
9
) 2 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3.   CVED-todistus [yhteinen eläinlääkinnällinen tuloasiakirja] on laadittava yhtenä alkuperäiskappaleena ja jäljennöksinä, siten kuin toimivaltainen viranomainen on päättänyt tämän asetuksen vaatimusten täyttämiseksi. Lastauksesta vastaavan henkilön on täytettävä CVED-todistuksen osa 1 ja toimitettava se rajatarkastusaseman eläinlääkintähenkilöstölle.
4.   CVED-todistuksessa olevat tiedot voidaan toimivaltaisen viranomaisen kanssa sovitulla tavalla ilmoittaa etukäteen teleliikenteen tai muun sähköisen tietojensiirtojärjestelmän välityksellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 1 ja 3 kohtaa. Sähköisesti toimitettujen tietojen on vastattava CVED-todistuksen mallin osassa 1 vaadittuja tietoja.”
25.
Tämän asetuksen 3 artiklan 2 ja 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
”2.   Eläinlääkinnällisen hyväksynnän saaneita eriä koskevan CVED-todistuksen alkuperäiskappale koostuu osista 1 ja 2, jotka on täytetty ja allekirjoitettu asianmukaisesti.
3.   Virkaeläinlääkärin tai lastauksesta vastaavan henkilön on ilmoitettava rajatarkastusaseman tulliviranomaisille erän saamasta eläinlääkinnällisestä hyväksynnästä, kuten 1 kohdassa säädetään, toimittamalla CVED-todistuksen alkuperäiskappale paperiversiona tai sähköisesti.
–
Kun tulliselvitys on erän osalta tehty, CVED-todistuksen alkuperäiskappale seuraa erää ensimmäiseen määräpaikkalaitokseen.
–
Rajatarkastusaseman virkaeläinlääkärille jää CVED-todistuksesta jäljennös.
–
Virkaeläinlääkäri toimittaa lastauksesta vastaavalle henkilölle CVED-todistuksesta jäljennöksen.”
26.
Saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ensimmäistä tulliselvitystä varten lastauksesta vastaavan henkilön on toimitettava CVED-todistuksen alkuperäiskappale tullitoimipaikkaan, joka vastaa laitoksesta, johon erä on sijoitettu. Alkuperäiskappale voidaan toimittaa myös sähköisesti, jos toimivaltainen viranomainen antaa siihen luvan.”
27.
Asetuksen N:o 136/2004 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”CVED-todistuksen laatiminen, käyttö, siirtäminen ja säilyttäminen tässä asetuksessa kuvatuissa eri tilanteissa voi tapahtua sähköisesti toimivaltaisen viranomaisen harkinnan mukaan.”
6.
Direktiivi 2008/110
28.
Direktiivin 2008/110 johdanto-osan kolmannessa ja neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)
[COTIF-]yleissopimuksen vuoden 1999 muutosten voimaantulo 1 päivänä heinäkuuta 2006 on tuonut mukanaan uusia sääntöjä, joita sovelletaan kalustoyksikköjen käyttöä koskeviin sopimuksiin. Sen liitte[essä D (CUV)] ei enää edellyt[etä], että vaunujen haltijat rekisteröivät vaununsa rautatieyrityksessä. Aiempaa rautatieyritysten välistä sopimusta (’Regolamento Internazionale Veicoli’, RIV) ei enää sovelleta, vaan se on osittain korvattu rautatieyritysten ja vaunujen haltijoiden välisellä uudella yksityisellä ja vapaaehtoisella yleisellä sopimuksella vaunujen käytöstä (GCU-sopimus); sen mukaan vaunujen haltijat ovat vastuussa vaunujensa huollosta. Näiden muutosten huomioon ottamiseksi ja direktiivin 2004/49/EY täytäntöönpanon helpottamiseksi rautatieyritysten turvallisuustodistusten myöntämisen osalta olisi määriteltävä käsitteet ’haltija’ ja ’kunnossapidosta vastaava yksikkö’ sekä määritettävä näiden toimijoiden ja rautatieyritysten välinen suhde.
(4)
’Haltijan’ määritelmän olisi vastattava mahdollisimman suurelta osin vuoden 1999 COTIF-yleissopimuksessa käytettyä määritelmää. Kalustoyksikköjen haltijat voivat olla monen tyyppisiä toimijoita, kuten omistaja, vaunuja liiketoiminnassa käyttävä yhtiö, kalustoyksikköjä rautatieyritykselle vuokraava yhtiö, rautatieyritys tai kalustoyksikköjä infrastruktuurinsa kunnossapitoon käyttävä infrastruktuurin haltija. Kalustoyksikkö on näiden toimijoiden määräämisvallassa sen käyttämiseksi rautatieyritysten ja infrastruktuurin haltijoiden kuljetusvälineenä. Epäselvyyksien välttämiseksi haltijan olisi oltava selvästi määritetty [rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta yhteisössä annetun direktiivin][ (
10
)] 33 artiklassa säädetyssä kansallisessa kalustorekisterissä.”
7.
Direktiivi 2004/49
29.
Direktiivin 2004/49, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/110, (
11
) 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on varmistaa yhteisön rautateiden turvallisuuden kehittäminen ja parantaminen ja parantaa pääsymahdollisuuksia rautatiepalvelujen markkinoille:
– –
b)
määrittelemällä eri toimijoiden velvollisuudet;
– –”
30.
Kyseisen direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
s)
’haltijalla’ henkilöä tai toimijaa, joka kalustoyksikön omistajana tai sen käyttöoikeuden omaavana käyttää kalustoyksikköä kuljetusvälineenä ja joka on rekisteröity sellaiseksi [rautateiden yhteentoimivuusdirektiivin] 33 artiklassa säädettyyn kansalliseen kalustorekisteriin;
t)
’kunnossapidosta vastaavalla yksiköllä’ kalustoyksikön kunnossapidosta vastaavaa yksikköä, joka on rekisteröity sellaiseksi kansalliseen kalustorekisteriin;
– –”
31.
Kyseisen direktiivin 4 artiklan 3 ja 4 kohdan sanamuoto on seuraava:
”3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että infrastruktuurin haltijat ja rautatieyritykset ovat vastuussa rautatiejärjestelmän turvallisesta käytöstä ja siitä aiheutuvien riskien hallinnasta. Ne on velvoitettava toteuttamaan tarvittavia riskinhallintatoimenpiteitä, tarvittaessa toistensa kanssa yhteistyössä, soveltamaan kansallisia turvallisuussääntöjä ja ‑määräyksiä sekä ottamaan käyttöön turvallisuusjohtamisjärjestelmiä tämän direktiivin säännösten mukaisesti.
Kunkin infrastruktuurin haltijan ja rautatieyrityksen on suhteessa käyttäjiin, asiakkaisiin, asianomaisiin työntekijöihin ja kolmansiin osapuoliin vastattava sille kuuluvasta järjestelmän osasta ja sen turvallisesta käytöstä, mukaan luettuina materiaalin toimitus ja palvelujen hankinta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaista siviilioikeudellista vastuuta.
4.   Tämä ei kuitenkaan vaikuta kunkin valmistajan, huoltopalvelujen tarjoajan, vaunuvastaavan, palvelun tarjoajan ja hankintayksikön vastuuseen siitä, että sen toimittamat liikkuva kalusto, laitteisto, lisävarusteet ja materiaalit tai sen tarjoamat palvelut ovat niitä ja niiden käyttöä koskevien vahvistettujen vaatimusten mukaisia, jotta rautatieyritykset ja/tai infrastruktuurin haltijat voivat käyttää kyseisiä tuotteita tai palveluita turvallisesti.”
32.
Direktiivin 2004/49 14 a artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Kullakin kalustoyksiköllä on oltava ennen sen käyttöönottoa tai käyttämistä verkossa sille osoitettu kunnossapidosta vastaava yksikkö, ja tämän yksikön on oltava rekisteröity kansalliseen kalustorekisteriin rautateiden yhteentoimivuusdirektiivin 33 artiklan mukaisesti.
2.   Kunnossapidosta vastaava yksikkö voi olla rautatieyritys, infrastruktuurin haltija tai kalustoyksikön haltija.
3.   Yksikön on varmistettava kunnossapitojärjestelmän avulla, että kalustoyksiköt, joiden kunnossapidosta se on vastuussa, ovat turvallisessa käyttökunnossa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklassa tarkoitettua rautatieyritysten ja infrastruktuurin haltijoiden vastuuta junan turvallisesta liikennöinnistä. Tämän vuoksi kunnossapidosta vastaavan yksikön on varmistettava, että kalustoyksikköä pidetään kunnossa
a)
kunkin kalustoyksikön huolto-ohjekirjan;
b)
voimassa olevien vaatimusten sekä kunnossapitosääntöjen ja [yhteentoimivuuden teknisten eritelmien] mukaisesti.
Kunnossapidosta vastaavan yksikön on tehtävä kunnossapitotyöt itse tai teetettävä ne sopimuskorjaamoilla.
– –”
III Asian tausta ja riidanalainen päätös
33.
OTIFin pääsihteeri antoi huhtikuussa 2014 OTIFin osapuolille tiedoksi COTIF-yleissopimusta koskevat muutosehdotukset, jotka oli esitetty OTIFin tarkistuskomissiolle sen 25. kokouksessa Bernissä (Sveitsi) 25.–27.6.2014. Nämä muutosehdotukset koskivat erityisesti liitettä B (CIM), liitettä D (CUV) yhdessä COTIF-yleissopimuksen 12 artiklan kanssa ja liitettä E (CUI). Ranskan tasavalta toimitti 25.4.2014 ja Saksan liittotasavalta 27.5.2014 liitettä D (CUV) koskeneet muutosehdotukset, jotka esitettiin OTIFin tarkistuskomissiolle samassa kokouksessa.
34.
Komissio esitti OTIFin tarkistuskomission 25. kokouksen valmistelemiseksi 26.5.2014 neuvoston maaliikennetyöryhmälle COTIF-yleissopimuksen eräisiin muutoksiin liittyvän työasiakirjan. Komissio toimitti neuvostolle 5.6.2014 ehdotuksen neuvoston päätökseksi unionin puolesta tässä OTIFin tarkistuskomission kokouksessa esitettäväksi kannaksi (KOM(2014) 338 lopullinen). Neuvoston valmisteluelinten työskentelyn päätteeksi yleisten asioiden neuvosto antoi 24.6.2014 pidetyssä kokouksessaan päätöksen 2014/699/EU (
12
) (jäljempänä riidanalainen päätös), joka perustui SEUT 91 artiklaan yhdessä SEUT 218 artiklan 9 kohdan kanssa.
35.
Saksan liittotasavalta äänesti tätä ehdotusta vastaan ja teki riidanalaisen päätöksen antamisen yhteydessä seuraavan julistuksen:
”Saksan liittotasavalta katsoo, ettei EU:lla ole toimivaltaa siltä osin, kuin kyse on [COTIF-]yleissopimuksen liitteen B (yhtenäiset säännökset CIM), liitteen D (yhtenäiset säännökset CUV) ja liitteen E (yhtenäiset säännökset CUI) muuttamisesta. Se katsoo, että tämän vuoksi EU:n puolesta OTIFin tarkistuskomission 25.–27.6.2014 pidettävässä 25. kokouksessa esitettävää kantaa ei ole syytä sovittaa yhteen. EU ei ole tähän päivään mennessä käyttänyt lainsäädäntövaltaansa mainittujen liitteiden kattamalla liikennettä koskevalla yksityisoikeuden alalla. Jäsenvaltiot voivat siten jatkaa oman toimivaltansa käyttämistä EUT-sopimuksen 2 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaisesti. Lisäksi [liittymissopimuksen] 6 artiklan 2 kohdassa määrätään nimenomaisesti, että tilanteessa, joissa toimivalta on jaettu, jäsenvaltiot voivat käyttää kyseisillä aloilla edelleen itsenäisesti äänioikeuttaan. Saksa[n liittotasavalta] julistaa täten ennakkovaroituksena kiistävänsä sen, että Euroopan komissio voisi käyttää sen äänioikeutta.”
36.
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan neljännestä kuudenteen ja yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4)
COTIF-yleissopimuksen muutosten tavoitteena on päivittää teknisten asiantuntijoiden komitean tehtävät ja viittaus ’haltijan’ määritelmään, joka on unionin lainsäädännön mukainen, ja muuttaa eräitä [OTIFin] rahoitusta, tilintarkastusta ja raportointia koskevia sääntöjä sekä tehdä vähäisiä hallinnollisia muutoksia.
(5)
Lisäyksen B (CIM) muutosten tarkoituksena on antaa etusija sähköiselle rahtikirjalle ja sen liitteenä oleville asiakirjoille sekä selkiyttää joitakin kuljetussopimuksen määräyksiä.
(6)
OTIFin pääsihteerin lisäykseen D (CUV) esittämien muutosten tavoitteena on selventää haltijan ja kunnossapidosta vastaavan yksikön asemaa vaunujen käyttöä kansainvälisessä rautatieliikenteessä koskevissa sopimuksissa. Ranska on tehnyt erillisen ehdotuksen vahinkovastuusta vaunujen aiheuttamissa vahingoissa. Saksa on tehnyt erillisen ehdotuksen CUV:n yhtenäisten määräysten soveltamisalasta.
– –
(9)
Kansainvälisen rautatieliikennekomitean (CIT) lisäykseen E (CUI) ehdottamien muutosten tavoitteena on laajentaa yhtenäiset määräykset infrastruktuurin käyttöä koskevasta sopimuksesta koskemaan kotimaan rautatieliikennettä, luoda oikeusperusta rautatieinfrastruktuurin käytön yleisille ehdoille ja laajentaa rataverkon haltijan vastuu koskemaan infrastruktuurista johtuvia vahinkoja tai menetyksiä.”
37.
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”[COTIF-]yleissopimuksen puitteissa toimivan [tarkistuskomission] 25. kokouksessa unionin puolesta esitettävä kanta on tämän päätöksen liitteen mukainen”.
38.
COTIF-yleissoimuksen osittaista tarkistamista koskevan kyseisessä liitteessä olevan 4 kohdan sanamuoto on seuraava:
”– –
Toimivalta: jaettu.
Äänioikeudet: jäsenvaltiot.
Suositeltu yhteensovitettu kanta:
– –
Kannatetaan 12 artiklan muutoksia (tuomioiden täytäntöönpano). Lisäys on kannatettava, koska sillä muutetaan määritelmä ’haltija’ unionin lainsäädännön mukaiseksi.
– –”
39.
Lisäyksen B (CIM) osittaista tarkistamista koskevan kyseisessä liitteessä olevan 5 kohdan sanamuoto on seuraava:
”– –
Toimivalta: jaettu.
Äänioikeudet: unioni, kun kyseessä 6 ja 6 a artikla, jäsenvaltiot muiden artiklojen osalta.
Suositeltu yhteensovitettu kanta:
6 artikla ja 6 a artikla liittyvät unionin lainsäädäntöön, koska rahtikirjaa ja sen liitteenä olevia asiakirjoja käytetään tulli- sekä terveys- ja kasvinsuojelumenettelyissä. Unioni kannattaa OTIFin aietta asettaa etusijalle sähköiset rahtikirjat. Tällaisenaan nämä muutokset voivat kuitenkin johtaa tahattomiin seurauksiin. Nykyinen yksinkertaistettu menettely rautateitse tapahtuvassa passituksessa on mahdollista ainoastaan paperiasiakirjoja käytettäessä. Jos rautatiet siis valitsevat sähköisen rahtikirjan, niiden on käytettävä tavanomaista passitusmenettelyä ja uutta tietokoneavusteista passitusjärjestelmää (NCTS – New Computerised Transit System).
Komissio on valmistelemassa työryhmää, joka pohtii sähköisten kuljetusasiakirjojen käyttöä [asetuksen N:o 952/2013] mukaisessa passituksessa. Työryhmän perustamiskokous pidettiin 4–5 päivänä kesäkuuta 2014. Unioni kannattaa myös aietta rahtikirjaan liittyvien asiakirjojen sähköistämisestä. Nykyisessä unionin lainsäädännössä ei kuitenkaan ole oikeusperustaa terveys- ja kasvinsuojelumenettelyihin liittyvien asiakirjojen (esim. yhteinen eläinlääkinnällinen tuloasiakirja ja yhteinen tuloasiakirja) toimittamiselle sähköisesti, ja ne on tämän vuoksi toimitettava paperilla. Komissio on laatinut asetusluonnoksen, joka kattaa sähköisen sertifioinnin, ja luonnos on parhaillaan Euroopan parlamentin ja neuvoston käsittelyssä. Kyseinen asetus (virallista valvontaa koskeva asetus) on tarkoitus hyväksyä loppuvuodesta 2015 tai alkuvuodesta 2016 niin, että sen täytäntöönpanolle on siirtymäkausi.
Tämän vuoksi unioni ehdottaa, ettei näistä seikoista päätettäisi tässä [tarkistuskomission] kokouksessa vaan että OTIF jatkaa yhteistyötä unionin kanssa tässä asiassa, jotta saamme hyvin valmistellun ratkaisun CIM:n myöhempään tarkistukseen, joka olisi mieluiten sovitettava yhteen [asetuksen N:o 952/2013] ja sen soveltamissäännösten kanssa: niiden on määrä tulla voimaan 1 päivästä toukokuuta 2016. Tiettyjä sähköisiä menettelyjä voidaan ottaa käyttöön asteittain vuodesta 2016 vuoteen 2020 [asetuksen N:o 952/2013] 278 artiklan mukaisesti.
– –”
40.
Lisäyksen D (CUV) osittaista tarkistamista koskevan kyseisessä liitteessä olevan 7 kohdan sanamuoto on seuraava:
”– –
Toimivalta: jaettu.
Äänioikeudet: unioni.
Suositeltu unionin kanta: kannatetaan 2 ja 9 artiklan muutoksia, koska niillä selkiytetään haltijan ja kunnossapidosta vastaavan yksikön tehtäviä unionin lainsäädännön mukaisesti [direktiivi 2008/110]. Ranskan [tasavallan] 7 artiklaan esittämää tarkistusta, joka koskee vaunun kuljetusvälineeksi antaman henkilön vastuuta silloin, kun vahinko johtuu vaunun viasta, on kuitenkin tarpeen analysoida tarkemmin unionissa ennen päätöksen tekemistä OTIFissa. Tästä syystä unioni ei voi kannattaa tätä muutosehdotusta [tarkistuskomissiossa], ja se ehdottaa päätöksen lykkäämistä seuraavaan yleiskokoukseen asian arvioimiseksi tarkemmin. Unioni omaksuu saman kannan, eli päätöksen lykkäämi[s]en seuraavaan yleiskokoukseen asti asian arvioimiseksi tarkemmin, uutta 1 a artiklaa koskevaan Saksan [liittotasavallan] ehdotukseen, joka esitettiin OTIFille unionin koordinoinnin aikana. Ylimääräinen suositeltu unionin kanta: Lisätään asiakirjan CR 25/7 ADD 1 sivulla 6 olevan 8 a kohdan loppuun virke seuraavasti: ’The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM and the keeper of the vehicles’.”
41.
Lisäyksen E (CUI) osittaista tarkistamista koskevan kyseisen liitteen 12 kohdan sanamuoto on seuraava:
”– –
Toimivalta: jaettu.
Äänioikeudet: unioni.
Suositeltu yhteensovitettu kanta: muutokset hylättävä. Näihin CIT:stä juontuviin muutoksiin kuuluu CUI:n soveltamisalan laajentaminen kotimaan liikenteeseen, sopimuksellisesti sitovien yleisten ehtojen käyttöönotto ja infrastruktuurin haltijan vahinkovastuun laajentaminen. Niitä voi olla aiheellista pohtia tarkemmin, mutta koska niistä ei ole keskusteltu millään OTIFin sisäisellä foorumilla ennen [tarkistuskomissiota], niiden vaikutuksia ei voitu arvioitu riittävän yksityiskohtaisesti. CUI:n (joka on tällä hetkellä unionin lainsäädännön mukainen) muuttaminen vaikuttaa ennenaikaiselta tässä [tarkistuskomission] kokouksessa ilman asianmukaista valmistelua.”
42.
Komissio esitti OTIFin tarkistuskomission 25. kokouksessa unionin kannan sellaisena kuin se oli määritelty riidanalaisen päätöksen liitteessä. Saksan liittotasavalta esitti puolestaan itsenäisen kannan, joka koski COTIF-yleissopimuksen 12 artiklaa sekä lisäystä B (CIM), lisäystä D (CUV) ja lisäystä E (CUI) koskeneita muutosesityksiä (jäljempänä yhdessä riidanalaiset muutokset), ja se vaati saada käyttää näiden seikkojen osalta äänioikeuttaan itse. Kun kyse oli COTIF-yleissopimuksen 12 artiklaa ja lisäystä D (CUV) koskeneista muutosehdotuksista, Saksan liittotasavalta äänesti unionin esittämää kantaa vastaan. Kyseinen muutosehdotus sai taakseen tarvittavan enemmistön, ja siksi OTIFin tarkistuskomissio hyväksyi kyseessä olleet muutokset.
43.
Tämä jälkeen komissio toimitti Saksan liittotasavallalle virallisen huomautuksen, joka koski tapaa, jolla Saksan liittotasavalta oli OTIFin tarkistuskomission 25. kokouksessa äänestänyt ja joka oli ristiriidassa riidanalaisen päätöksen kanssa.
IV Oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten sekä väliintulijoiden vaatimukset
44.
Saksan liittotasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin, kuin se koskee riidanalaisia muutoksia, ja velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
45.
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen ja että toissijaisesti siinä tapauksessa, että riidanalainen päätös kumottaisiin, pitää voimassa sen oikeusvaikutukset sekä velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
46.
Ranskan ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset esiintyvät väliintulijoina tukeakseen Saksan liittotasavallan vaatimuksia, ja komissio esiintyy väliintulijana tukeakseen neuvoston vaatimuksia.
47.
Kaikki edellä mainitut asianosaiset ja väliintulijat Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta olivat läsnä 25.10.2016 pidetyssä istunnossa.
V Asian käsittely
48.
Käsiteltävän asian lähtökohtana on Saksan liittotasavallan ja neuvoston välinen riita, joka koskee OTIFin tarkistuskomission kokouksessa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta tiettyihin COTIF-yleissopimukseen ja sen liitteisiin tehtäviin muutoksiin annettua neuvoston päätöstä.
49.
Saksan liittotasavalta esittää kolme kanneperustetta, joista ensimmäisen mukaan annetun toimivallan periaatetta on unionin puuttuvan toimivallan vuoksi loukattu, toisen mukaan perusteluvelvollisuutta on jätetty noudattamatta ja kolmannen mukaan vilpittömän yhteistyön periaatetta yhdessä tehokkaan oikeussuojan periaatteensa kanssa tulkittuna on loukattu.
50.
Tutkin nämä kolme kanneperustetta Saksan liittotasavallan esittämässä järjestyksessä.
A Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan SEU 5 artiklan 2 kohtaa on rikottu
51.
Saksan liittotasavalta vetoaa ensimmäisellä kanneperusteellaan siihen, ettei unionilla ollut SEUT 91 artiklan ja SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla toimivaltaa päättää unionin puolesta OTIFin tarkistuskomission 25. kokouksessa esitettävästä kannasta siltä osin, kuin kyse oli lisäystä B (CIM), lisäystä D (CUV) ja lisäystä E (CUI) koskeneista muutosehdotuksista.
52.
COTIF-yleissopimuksen 13 artiklan 1 kohdan c alakohdassa määrätään tarkistuskomissiosta, joka päättää sen 33 artiklan 4 kohdan nojalla COTIF-yleissopimusta tai sen lisäyksiä koskevista muutosehdotuksista. (
13
)
53.
Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat muutokset kuuluvat COTIF-yleissopimuksen 33 artiklaan sisältyvään luetteloon.
1.
SEUT 218 artikla
54.
SEUT 218 artiklassa määrätään unionin ja kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen välisen sopimuksen neuvotteluun ja tekemiseen sovellettavasta menettelystä. Juuri neuvosto, joka on jäsenvaltioiden intressejä edustava toimielin, on tässä menettelyssä ensisijainen päätöksentekijä. Tämän vuoksi SEUT 218 artiklan 2 kohdassa määrätään, että neuvosto antaa luvan neuvottelujen aloittamiselle (neuvottelut käy yleensä komissio), (
14
) vahvistaa neuvotteluohjeet, (
15
) antaa luvan sopimusten allekirjoittamiseen (
16
) ja tekee sopimukset. (
17
) Kyseisessä artiklassa määrätään myös Euroopan parlamentin osallistumisesta, oli kyse sitten hyväksynnän antamisesta tyhjentävästi luetelluissa tapauksissa (
18
) tai kuulemisesta. (
19
) Muissa tapauksissa parlamentille tiedotetaan menettelyn kaikissa vaiheissa. (
20
) Neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä koko menettelyn ajan (
21
) paitsi tarkasti määritellyissä erityistilanteissa. (
22
)
55.
Kun kyse on sopimuksen muuttamisesta, voimassa on muotojen vastaavuutta koskeva yleinen periaate, jonka mukaan sopimuksen muuttamiseen sovellettava menettely on sama kuin sopimuksen tekemiseen sovellettava menettely. (
23
)
56.
Poikkeuksena tästä yleisestä säännöstä SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätään kuitenkin yksinkertaistetusta menettelystä. (
24
) Tämän Amsterdamin sopimuksella EUT-sopimukseen sisällytetyn määräyksen, (
25
) sellaisena kuin se on muutettuna Nizzan sopimuksella, (
26
) mukaan neuvosto tekee komission ehdotuksesta päätöksen sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava toimia, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta toimia, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita. (
27
)
57.
Panen lopuksi merkille, että sopimuksen muuttamisen osalta SEUT 218 artiklan 7 kohtaan (
28
) sisältyy poikkeus SEUT 218 artiklan 9 kohdasta. Ensin mainittu määräys on niin sanoakseni yksinkertaistettu menettely yksinkertaistetusta menettelystä, (
29
) mutta tätä määräystä ei käsiteltävässä asiassa kuitenkaan sovelleta.
58.
Neuvosto on käsiteltävässä asiassa antanut komission ehdotuksesta päätöksen, jossa vahvistetaan unionin puolesta tarkistuskomissiossa (eli COTIF-yleissopimuksella perustetussa elimessä) esitettävä kanta. Tämän elimen on annettava toimia, joilla on oikeusvaikutuksia, sillä niiden tavoitteena on muuttaa COTIF-yleissopimusta ja sen liitteitä. Kuten jäljempänä näemme yksityiskohtaisemmin, esitetyillä muutoksilla ei ole vaikutusta COTIF-yleissopimuksen institutionaalisiin rakenteisiin. (
30
) Muutokset kuuluvat siten SEUT 218 artiklan 9 kohdan soveltamisalaan.
59.
Käsiteltävässä asiassa on siten kokonaisuudessaan kyse tämän määräyksen soveltamisesta. Sanoisin jopa, että se on yksi tällä määräyksellä käyttöön otetun yksinkertaistetun menettelyn kattamista ”vakiotilanteista”. (
31
)
60.
On selvää, että sopimuksen muuttaminen SEUT 218 artiklan 9 kohdassa vahvistetun menettelyn mukaisesti edellyttää unionin toimivaltaa.
61.
Tämän takia tarkastelen perussopimuksilla käyttöön otettua toimivaltajärjestelmää. (
32
)
2.
Unionin toimivaltajärjestelmä
62.
SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti. SEU 5 artiklan 2 kohdan mukaan unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille. (
33
)
63.
Annetun toimivallan periaatetta sovelletaan sekä sisäiseen että ulkoiseen toimivaltaan.
a)
Sisäinen ja ulkoinen toimivalta
64.
Unionille annetaan EUT-sopimuksella toimivaltaa. Sopimukseen sisältyy tältä osin eri oikeudellisia perustoja, joilla unionille annetaan oikeus toimia, kuten liikenteen alalla SEUT 91 artikla, johon palaan myöhemmin.
65.
Kun kyse on erityisesti ulkoisesta toimivallasta eli unionin (jolla SEUT 335 artiklan nojalla on oikeuskelpoisuus) kelpoisuudesta tehdä sopimuksia kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa, Lissabonin sopimuksessa selvennettiin (
34
) ensimmäistä kertaa unionin historiassa (
35
) lyhyesti tapaukset, joissa unionilla on tämä kelpoisuus. SEUT 216 artiklan 1 kohdassa määrätään unionin ulkoisesta toimivallasta neljässä tapauksessa, ja niissä lähinnä vain vahvistetaan ulkoista toimivaltaa koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. (
36
)
66.
SEUT 216 artiklan 1 kohdan nojalla unioni voi tehdä sopimuksen yhden tai useamman kolmannen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa ensinnäkin, kun perussopimuksissa on asiaa koskeva määräys, (
37
) toiseksi, (
38
) kun sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi, (
39
) kolmanneksi, kun sopimuksen tekemisestä säädetään oikeudellisesti sitovassa unionin säädöksessä, (
40
) tai neljänneksi, kun sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. (
41
)
67.
Totean jo tässä vaiheessa, että toinen ja neljäs tapaus muodostavat toimivallan, jota kutsuttiin tavallisesti ”implisiittiseksi toimivallaksi” ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa.
68.
SEUT 216 artiklan 1 kohdassa ei lausuta mitään siitä, onko ulkoinen toimivalta yksinomaista vai jaettua toimivaltaa, ja tämä on täysin perusteltua. Palaan tähän kysymykseen piakkoin.
b)
Yksinomainen ja jaettu toimivalta
69.
Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen unionin toimivallan jaottelu ja alat on esitetty yksityiskohtaisesti EUT-sopimuksen ensimmäisen osan, jonka otsikkona on ”Periaatteet”, I osastossa (”Unionin toimivallan jaottelu ja toimivallan rajat”).
70.
Ensinnäkin SEUT 2 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kun perussopimuksissa annetaan unionille yksinomainen toimivalta tietyllä alalla, ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti sitovia toimia. SEUT 2 artiklan 2 kohdassa sitä vastoin määrätään, että kun perussopimuksissa annetaan unionille jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta tietyllä alalla, unioni ja jäsenvaltiot voivat toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti sitovia toimia kyseisellä alalla.
71.
Viimeksi mainittuun määräykseen sisältyy syrjäyttämisperiaate, kun siinä tarkennetaan, että jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa siltä osin kuin unioni ei ole käyttänyt omaansa ja että jäsenvaltiot käyttävät jälleen toimivaltaansa siltä osin kuin unioni on päättänyt lakata käyttämästä omaansa.
72.
Tätä periaatetta sovelletaan sekä sisäiseen että ulkoiseen toimivaltaan. (
42
)
73.
SEUT 3–SEUT 6 artiklassa määritellään eri toimivallan lajit, joita unionilla on eri aloilla. SEUT 3 artiklassa, johon palaan jatkossa yksityiskohtaisemmin, määrätään yksinomaisesta toimivallasta. SEUT 4 artiklassa määrätään, että jaettua toimivaltaa on pidettävä ”lähtökohtaisena” toimivaltana, (
43
) ja siinä täsmennetään pääasialliset alat, joilla sovelletaan unionin ja jäsenvaltioiden välistä jaettua toimivaltaa (
44
) (liikenne sisältyy siihen nimenomaisesti). (
45
) SEUT 5 artikla koskee talouspolitiikan yhteensovittamista unionin puitteissa, ja SEUT 6 artiklassa määrätään, että unionilla on toimivalta ”toteuttaa toimia jäsenvaltioiden toimien tukemiseksi, yhteensovittamiseksi tai täydentämiseksi” tietyillä aloilla, kuten ihmisten terveyden suojelu ja kohentaminen sekä teollisuus.
74.
Palaan nyt SEUT 3 artiklaan. Tässä määräyksessä määritetään tyhjentävästi alat, joilla unionilla on yksinomainen toimivalta. Sen ensimmäisessä kohdassa luetellaan alat, joilla unionilla on (nimenomainen) yksinomainen toimivalta: tulliliitto, sisämarkkinoiden toimintaa varten tarvittavien kilpailusääntöjen vahvistaminen, niiden jäsenvaltioiden rahapolitiikka, joiden rahayksikkö on euro, meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen osana yhteistä kalastuspolitiikkaa ja yhteinen kauppapolitiikka.
75.
SEUT 3 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionilla on myös yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus ensinnäkin, kun sopimuksen tekemisestä on säädetty lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä unionin säädöksessä, toiseksi, kun tämä on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa, tai kolmanneksi siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. On syytä korostaa, että tämän määräyksen 2 kohta, jossa viitataan ”kansainvälisen sopimuksen tekemiseen”, koskee vain unionin ulkoista toimivaltaa, toisin kuin SEUT 3 artiklan 1 kohta.
76.
Jos unionilla sitä vastoin on jaettu toimivalta, sekä sillä että jäsenvaltioilla on oikeus toimia.
77.
Silloin kun ja siltä osin kuin unioni on käyttänyt omaa ulkoista jaettua toimivaltaansa, jäsenvaltiot eivät voi enää toimia. (
46
) Jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa vain siltä osin, kuin unioni ei ole käyttänyt omaansa. (
47
) Jos unioni käyttää ulkoista jaettua toimivaltaansa, se toimii yksin. (
48
) Se, että unioni käyttää jaettua toimivaltaa, sisältää siten yksinomaisuutta koskevan tekijän, sillä jäsenvaltiot eivät voi enää toimia. Tällaisessa tilanteessa sovelletaan SEUT 2 artiklan 2 kohdassa vahvistettua syrjäyttämisperiaatetta. (
49
)
78.
Kysymys siitä, milloin ja millä tavalla unioni tätä toimivaltaa käyttää, on pääasiallisesti poliittinen kysymys, (
50
) johon SEUT 218 artiklassa tarkoitettu menettely liittyy. (
51
)
79.
On syytä korostaa SEUT 3 artiklassa tarkoitetun yksinomaisen toimivallan ja sellaisen jaetun toimivallan, jota unioni on päättänyt käyttää, välistä eroa. SEUT 2 artiklan 2 kohdan kolmannen virkkeen nojalla jäsenvaltiot käyttävät jälleen toimivaltaansa siltä osin kuin unioni on päättänyt lakata käyttämästä omaansa. Tätä määräystä sovelletaan ainoastaan jaettuun toimivaltaan.
80.
SEUT 216 artiklan 1 kohdan ja SEUT 3 artiklan 2 kohdan yhteen sovittamisesta on siten todettava, että ensin mainitussa määräyksessä on kyse ulkoisen toimivallan olemassaolosta ja että toisessa puolestaan käsitellään kysymystä siitä, onko tällainen (SEUT 216 artiklan 1 kohdan nojalla olemassa oleva) ulkoinen toimivalta yksinomainen vai ei. (
52
)
81.
Tämä ilmenee nähdäkseni selvästi näiden kahden määräyksen sanamuodosta sekä molempien paikoista EUT-sopimuksessa. Tästä seuraa myös, että SEUT 216 artiklan 1 kohdan sanamuoto ja siten sen soveltamisala on laajempi kuin SEUT 3 artiklan 2 kohdan soveltamisala. Vain osa SEUT 216 artiklan 1 kohdassa vahvistetusta toimivallasta on SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla yksinomaista toimivaltaa. (
53
)
82.
Ensiksi on siten ratkaistava, onko unionilla toimivalta SEUT 216 artiklan 1 kohdan nojalla tarvittaessa yhdessä muiden EUT-sopimuksen määräysten kanssa luettuna. Tämän jälkeen on tarkasteltava kysymystä siitä, millaista tämä toimivalta on, eli erityisesti kysymystä siitä, onko toimivalta SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla yksinomaista vai pelkästään jaettua. Unionin tuomioistuin noudattaa tätä samaa lähestymistapaa. (
54
)
c)
Jaettu toimivalta ja sekasopimus: kaksi erillistä kysymystä
83.
On syytä korostaa, että kysymystä yksinomaisesta tai jaetusta toimivallasta ei pidä sekoittaa kysymykseen sekasopimuksesta eli yhden tai useamman kolmannen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa tehdystä sopimuksesta, jonka sopimuspuolia ovat sekä unioni että jäsenvaltiot.
84.
Kuten julkisasiamies Wahl totesi ratkaisuehdotuksessaan lausunto 3/15, (
55
) on niin, että ”kun sopimuksen kohde kuuluu jaettuun toimivaltaan – –, unionin lainsäätäjä voi yleensä päättää, tehdäänkö sopimus sekasopimuksena vai unionisopimuksena”.
85.
Unionin oikeudessa edellytetään sekasopimuksen tekemistä ainoastaan silloin, kun osa kyseisestä sopimuksesta kuuluu unionin toimivaltaan ja toinen osa jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan ja kun kumpikaan näistä osista ei ole liitännäinen suhteessa toiseen. (
56
)
86.
Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan sekasopimuksen muutosten osalta noudatetaan vastaavasti samaa periaatetta. Jos unioni esimerkiksi päättäisi käyttää toimivaltaansa jaetun toimivallan alalla tällaisten muutosten osalta, päätöksen tekee unioni eivätkä enää jäsenvaltiot.
87.
Unionin ja OTIFin välinen liittymissopimus kuvastaa tätä todellisuutta. Liittymissopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa määrätään, että kun päätetään asioista, joissa unionilla on jäsenvaltioidensa kanssa jaettu toimivalta, joko unioni tai sen jäsenvaltiot äänestävät. Kun unioni on päättänyt käyttää ulkoista jaettua toimivaltaansa, pelkästään se äänestää tämän vuoksi OTIFin kokouksissa.
88.
Asianosaiset eivät ole kiistäneet sitä, että – kun kyse on unionin sisäiseen liikennepolitiikkaan liittyvistä toimenpiteistä – toimivalta on SEUT 4 artiklan 2 kohdan g alakohdan nojalla jaettu unionin ja jäsenvaltioiden välillä ja että jaetun toimivallan tilanteessa SEUT 2 artiklan 2 kohdasta seuraa se, että sekä unioni että jäsenvaltiot voivat toimia lainsäätäjinä ja antaa oikeudellisesti sitovia toimia ja että jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa vain siltä osin kuin unioni ei ole käyttänyt omaansa.
89.
Asianosaiset ovat lisäksi samaa mieltä (
57
) siitä, että yhtäältä unionilla on SEUT 91 artiklan 1 kohdan nojalla sisäinen toimivalta antaa rautatieyrityksiä koskevia säännöksiä yksityisoikeuden alaan kuuluvilla kuljetusoikeuden aloilla eli tavaroiden kuljetusta koskevalla (yksityis)oikeuden alalla, rahtaussopimuksia koskevalla oikeuden alalla tai vaunujen käyttösopimusten alalla, kuten myös infrastruktuurin käyttösopimusten alalla, ja että toisaalta unioni ei ole vielä käyttänyt tätä toimivaltaa.
90.
Kummallista kyllä, neuvosto toteaa riidanalaisen päätöksen riitautetuissa kohdissa kyseen olevan jaetusta toimivallasta, vaikka se esittää vastineessaan, että unionilla olisi yksinomainen toimivalta.
3.
Onko ulkoinen toimivalta olemassa?
a)
Asianosaisten ja väliintulijoiden väitteet
91.
Saksan liittotasavalta vetoaa siihen, että liikennepolitiikka kuuluu ulkoisesti unionin ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan piiriin lukuun ottamatta SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja tapauksia, joissa unionin ulkoinen toimivalta on yksinomainen.
92.
Saksan liittotasavallan mukaan sen varmistamiseksi, onko unionilla toimivalta antaa SEUT 218 artiklan 9 kohdan perusteella päätös, jossa vahvistetaan unionin puolesta kansainvälisessä elimessä esitettävä kanta silloin, kun tällaisen elimen toimen tarkoituksena on muuttaa sekasopimuksen määräyksiä, on syytä tarkistaa, koskevatko muutokset unionin toimivaltaan kuuluvia sopimusmääräyksiä. Jos tällaista toimivaltaa ei ole, päätöstä, jolla unionin kanta vahvistettaisiin, ei voida antaa. Saksan liittotasavallan näkemyksen mukaan tarkistamisen yhteydessä on tärkeää selvittää, onko kyseisen kansainvälisen elimen päätöksellä suoraa vaikutusta unionin säännöstöön ja onko siten olemassa yhteisiä sääntöjä, joille päätöksellä saatettaisiin aiheuttaa haittaa tai joiden ulottuvuutta sillä saatettaisiin muuttaa. Saksan liittotasavallan mukaan tällaisen riskin olemassaolo edellyttää sitä, että kansainvälisen sopimuksen määräyksiin tehtävät muutokset kuuluvat alaan, jolla unioni on jo antanut yhteisiä sääntöjä. Saksan liittotasavalta viittaa tässä yhteydessä tuomioon AETR johtaneeseen asiaan. (
58
)
93.
Neuvosto toteaa komission tukemana, ettei unionin ulkoista toimintaa voida rajoittaa vain aloille, joilla unionin sisäisiä säännöksiä on jo annettu. Se vetoaa siihen, että unioni voi toimia ulkoisesti myös silloin, kun kyseiset alat eivät vielä kuulu tai kuuluvat vasta osittain unionin tason säännöstön piiriin, jolloin säännöstöön ei siksi voida vaikuttaa. Se katsoo, että unioni voisi tehdä kansainvälisen sopimuksen yksin käyttämällä ”potentiaalista” ulkoista toimivaltaansa.
94.
Toisin kuin Saksan liittotasavalta neuvosto katsoo, että unionin puolesta kansainvälisellä sopimuksella perustetussa elimessä esitettävästä kannasta voidaan jaettuun toimivaltaan kuuluvalla alalla päättää SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti tehdyllä päätöksellä, kunhan tällainen päätös palvelee unionin etuja. Tilanne on tämä silloinkin, kun asianomaista alaa koskevia yhteisiä sääntöjä ei ole. Tällaisessa tapauksessa kyse olisi jaetun ulkoisen toimivallan käytöstä, joka EU- ja EUT-sopimuksiin liitetyn jaetun toimivallan käyttöä koskevan pöytäkirjan (N:o 25) (
59
) mukaisesti on rajattu tiettyihin unionin oikeudellisen toimen kattamiin osiin.
95.
Unioni on päättänyt käsiteltävässä asiassa käyttää ulkoista toimivaltaansa liikennealalla tullakseen COTIF-yleissopimuksen osapuoleksi, ja se on täsmentänyt toimivaltansa ulottuvuuden ja luonteen aloilla, joiden osalta se on ottanut toimivallan käyttöönsä. Tämän vahvistaa päätöksen 2013/103 alussa tehty viittaus SEUT 91 artiklaan ja samaan päätökseen liitetty unionin toimivallasta annettu julistus. Tämä julistus, joka saattaa näyttää viittaavan siihen, että jaetun toimivallan siirtäminen edellyttäisi unionin säännösten olemassaoloa, ei todellisuudessa sulje pois mahdollisuutta siirtää jaettua toimivaltaa uudelleen COTIF-yleissopimuksen puitteissa.
b)
Arviointi
96.
Aivan aluksi on syytä tutkia, onko unionilla käsiteltävässä asiassa ulkoinen toimivalta SEUT 216 artiklan 1 kohdan nojalla.
1) SEUT 216 artiklan 1 kohdan toinen tapaus
97.
Kuten edellä jo totesin, unionille annetaan SEUT 216 artiklan 1 kohdan toisessa tapauksessa toimivalta tehdä sopimus yhden tai useamman kolmannen valtion tai kansainvälisten järjestöjen kanssa silloin, kun sopimuksen tekeminen on ”välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi”.
98.
Kyseessä oleva sopimus kuuluu käsiteltävässä asiassa selvästi unionin politiikan piiriin (
60
), sillä liikenne on EUT-sopimuksen kolmannen osan VI osaston kohteena. SEUT 90 artiklan mukaan kysymyksissä, joita tämä osasto koskee, perussopimusten tavoitteita toteutetaan yhteisellä liikennepolitiikalla. SEUT 91 artiklan 1 kohdasta ilmenee tarkemmin, että unionilla on (sisäinen) toimivalta toteuttaa tätä liikennepolitiikkaa. Lisäksi SEUT 100 artiklan 1 kohdan nojalla VI osaston määräyksiä sovelletaan muun muassa rautatieliikenteeseen.
99.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että SEUT 91 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 80 artiklan 1 kohdassa määrätään unionin toimintavallasta liikennealalla. (
61
)
100.
Laajemmin ottaen liikennepolitiikka liittyy erottamattomasti sisämarkkinapolitiikkaan. Paitsi että liikennepolitiikka myötävaikuttaa suoraan sisämarkkinoiden toteuttamiseen, myös EUT-sopimuksessa itsessään määrätään, että eräät liikenteeseen liittyvät seikat sellaisinaan muodostavat erityisen palvelujen ryhmän. (
62
)
101.
Kun kyse on SEUT 216 artiklan 1 kohdan toisessa tapauksessa tarkoitetusta välttämättömyyttä koskevasta kriteeristä, (
63
) sitä on nähdäkseni tulkittava laajasti. (
64
) Toimivaltaisilla poliittisilla toimielimillä on tältä osin laaja harkintavalta. Välttämättömyyttä koskeva kriteeri voidaan nähdä jopa pelkkänä toissijaisuus- (
65
) ja suhteellisuusperiaatteen (
66
) selventävänä vahvistuksena.
102.
Oman SEUT 216 artiklan 1 kohdan toista tapausta koskevan käsitykseni mukaan välttämättömyyttä koskeva kriteeri on kriteeri, jolla pyritään ennen kaikkea sulkemaan pois unionin ulkoinen toimivalta tapauksessa, jossa unionin ulkoisella toiminnalla ei voida saavuttaa EUT-sopimuksen tavoitteita.
103.
Tilanne ei käsiteltävässä asiassa ole tämä. Riidanalaiset muutokset ovat liikennepolitiikan yhteydessä osa EUT-sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden toteuttamista.
104.
Käsiteltäväksi tuleekin nyt kysymys siitä, onko unionilla ulkoinen toimivalta silloin, kun SEUT 216 artiklan 1 kohdan toisen tapauksen mukaiset edellytykset täyttyvät, vai onko muidenkin vaatimusten vielä täytyttävä. Onko unionilla ulkoinen toimivalta siten, ettei aiemman sisäisen sääntelyn olemassaoloa edellytetä?
105.
Nähdäkseni asia on näin.
106.
SEUT 216 artiklan 1 kohdan toisen tapauksen sanamuoto, joka hätkähdyttävästi muistuttaa SEUT 352 artiklan 1 kohdan sanamuotoa (
67
) – mikä saattaa selittyä sillä, että unionin tuomioistuimen Lissabonin sopimuksen hyväksymistä edeltävässä oikeuskäytännössä on ”tietyssä mielessä sovel[lettu] [unionin] ulkoisen toimivallan alalla [SEUT 352] artiklan taustalla olevaa ajatuskulkua” (
68
) –, on selkeä ja tuskin antaa aihetta epäilyille. Kyseisessä määräyksessä viitataan perussopimuksessa unionin politiikkojen yhteydessä vahvistettuihin tavoitteisiin. (
69
) Mitään aiempaa sisäistä sääntelyä ei vaadita. EUT-sopimuksen määräyksissä tulee vasta (SEUT 216 artiklan 1 kohdan nojalla vahvistetun) ulkoisen toimivallan luonnehtimisen yhteydessä esiin kysymys sisäisestä sääntelystä, josta on kyse SEUT 3 artiklan 2 kohdan toisessa tapauksessa, (
70
) eikä aiempaa sisäistä sääntelyä edellytetä tällöinkään. (
71
)
107.
Myöskään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei ole löydettävissä vaatimusta aiemmasta sisäisestä sääntelystä. Silloin kun kysymys aiemmasta sisäisestä sääntelystä on noussut esiin, kyse ei koskaan ole ollut ulkoisen toimivallan määrittämisestä vaan ulkoisen toimivallan luonnehtimisesta yksinomaiseksi tai ei-yksinomaiseksi ulkoiseksi toimivallaksi. (
72
)
108.
Lisäksi tuomiosta Kramer ym. (
73
) ilmenee, että jo pelkästään se, että sisäinen toimivalta on olemassa, merkitsee ulkoisen toimivallan olemassaoloa, vaikka sisäisiä toimenpiteitä ei ole (vielä) toteutettu. (
74
)
109.
Yhteisöjen tuomioistuin otti lausunnossa 2/00 (
75
) kantaa sellaisen toimen asianmukaisen oikeudellisen perustan valintaan, jolla neuvosto aikoi hyväksyä Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirjan. Kysymys jakoi yhtäältä komission ja toisaalta neuvoston ja jäsenvaltiot eri leireihin. Kun komission näkemyksen mukaan kyseinen pöytäkirja kuului olennaisin osin yhteisen kauppapolitiikan, joka SEUT 207 artiklan nojalla kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, soveltamisalaan, neuvoston ja jäsenvaltioiden käsityksen mukaan pöytäkirja kuului SEUT 192 artiklan 1 kohdan nojalla ympäristöpolitiikkaan, joka (myös) kuului ulkoisen mutta jaetun toimivallan piiriin.
110.
Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan Cartagenan pöytäkirjan hyväksymisen unionin puolesta on perustuttava yhteen oikeudelliseen perustaan, joka koskee erityisesti ympäristöpolitiikkaa, eli SEUT 192 artiklan 1 kohtaan. (
76
) Yhteisöjen tuomioistuin jatkoi tuomioon AETR (
77
) viitaten seuraavasti: ”On vielä tutkittava, onko [unionilla] [SEUT 192] artiklan nojalla yksinomainen toimivalta (
78
) hyväksyä pöytäkirja sellaisten [unionin] johdetun oikeuden toimien vuoksi, jotka kattavat bioturvallisuutta koskevan alan ja joihin jäsenvaltioiden osallistuminen kyseisen pöytäkirjan hyväksymismenettelyyn voi vaikuttaa”. (
79
) Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Cartagenan pöytäkirjan soveltamisalalla käsiteltävänä olleessa asiassa toteutettu sisäinen yhdenmukaistaminen kattoi vain osittain tämän alan, ja se katsoi, että unionilla ja sen jäsenvaltioilla oli jaettu toimivalta hyväksyä pöytäkirja. (
80
)
111.
Yhteisöjen tuomioistuin totesi siten toimivallan olemassaolon ensin ja käsitteli kysymystä toimivallan yksinomaisuudesta vasta tämän jälkeen. Se tarkasteli sitä, oliko johdetun oikeuden toimia olemassa, vasta jälkimmäisessä vaiheessa. Lausunnosta 2/00 (
81
) ilmenee siksi, että jaetun ulkoisen toimivallan olemassaolo ei riipu johdetun oikeuden toimien olemassaolosta ja siten sisäisen toimivallan käyttämisestä.
112.
Tuomioon komissio v. Ranska (
82
) ja tuomioon komissio v. Irlanti (
83
) johtaneista asioista ilmenee tämän jälkeen, että unioni voi tehdä kansainvälisiä sopimuksia, vaikka näiden sopimusten kattamia erityisiä aloja ei unionin tasolla ole vielä säännelty tai vaikka niitä on säännelty vain osittain, jolloin näihin säännöksiin ei tämän vuoksi vaikuteta.
113.
Nämä kolme asiaa (
84
) liittyivät unionin ulkoiseen toimivaltaan ympäristöalalla eli toimivaltaan, joka on jaettua. Sillä, että kyse oli SEUT 192 artiklan ja SEUT 191 artiklan 1 kohdan neljännen luetelmakohdan perusteella nimenomaisesta ulkoisesta toimivallasta (
85
) eikä SEUT 91 artiklan – yhdessä SEUT 216 artiklan 1 kohdan toisen tapauksen kanssa luettuna – nojalla implisiittisestä ulkoisesta toimivallasta, ei ole vaikutusta edeltävässä kohdassa olevaan toteamukseen, toisin kuin Saksan liittotasavalta väittää. Implisiittinen toimivalta ei ole vähemmän pätevää kuin eksplisiittinen toimivalta.
114.
Olen lisäksi hyvin tietoinen siitä, että tuomioon komissio v. Ranska ja tuomioon komissio v. Irlanti johtaneiden asioiden olosuhteet poikkesivat nyt käsiteltävän asian olosuhteista, koska kyse oli ennen kaikkea siitä, että yhteisöjen tuomioistuin tutki omaa toimivaltaansa tulkita sekasopimuksen määräyksiä ja käsitellä kyseisten määräysten noudattamiseen liittynyttä oikeusriitaa. Yhteisöjen tuomioistuimen näissä asioissa esittämien toteamusten kannalta tällä seikalla ei ole kuitenkaan merkitystä. Asiayhteys voi olla erilainen, mutta oikeus ei ole erilaista. Molemmissa asioissa oli kyse unionin ulkoisesta toimivallasta ympäristöalalla eli toimivallasta, joka lähtökohtaisesti on jaettua.
115.
Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio v. Ranska ja asiassa komissio v. Irlanti esittämiä toteamuksia voidaan siksi soveltaa käsiteltävään asiaan. (
86
)
2) Neuvoston muut velvoitteet
116.
Ehdottamani tapa tulkita SEUT 216 artiklan 1 kohdan toista tapausta ei merkitse sitä, että unionin poliittisten toimielinten harkintavallalla ei olisi rajoja.
117.
Ensiksikin toimielimillä on SEUT 296 artiklan 2 kohdan nojalla perusteluvelvollisuus. Käsittelen tätä seikkaa syvällisemmin Saksan liittotasavallan esittämän toisen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä.
118.
Toiseksi tilanteessa, jossa nämä toimielimet käyttävät jaettua toimivaltaa, niiden on noudatettava SEUT 5 artiklan 3 kohdassa vahvistettua toissijaisuusperiaatetta. Tätä periaatetta sovelletaan jaetun toimivallan käyttämisen yhteydessä aina, oli kyse sitten sisäisestä tai ulkoisesta toimivallasta. (
87
)
c)
Johtopäätös
119.
Edellä mainitut seikat huomioon ottaen unionilla on ulkoinen toimivalta SEUT 91 artiklan ja SEUT 216 artiklan 1 kohdan toisen tapauksen määräysten nojalla niitä yhdessä tulkittaessa. Totesin jo aiemmin, että kyseiset toimenpiteet kuuluvat unionin politiikkojen yhteydessä perussopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden toteuttamiseen. Neuvosto on käyttänyt tätä toimivaltaa. SEUT 2 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen nojalla tästä seuraa, että Saksan liittotasavalta ei voi enää käyttää jaettua toimivaltaansa.
120.
Tämän vuoksi neuvosto ei ole loukannut SEU 5 artiklan 2 kohdan mukaista annetun toimivallan periaatetta. Ensimmäinen kanneperuste on siksi hylättävä.
121.
Ensimmäisen kanneperusteen tutkiminen voitaisiin lopettaa tähän, koska ehdotan sen hylkäämistä. Jatkan tarkasteluani kuitenkin siltä varalta, että unionin tuomioistuin haluaisi saada näkemykseni siitä, onko unionilla käsiteltävässä asiassa myös yksinomainen ulkoinen toimivalta.
4.
Onko yksinomainen ulkoinen toimivalta olemassa?
a)
SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmas tapaus
122.
On syytä tutkia, onko unionilla yksinomainen ulkoinen toimivalta SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla.
123.
SEUT 3 artiklan 2 kohdassa mainittu ensimmäinen tapaus on jätettävä suoralta kädeltä tarkastelun ulkopuolelle, koska unionin lainsäädäntöön ei sisälly vastaavaa säännöstä.
124.
Sama koskee kyseisessä artiklassa mainittua toista tapausta, jota ei nähdäkseni voida soveltaa, koska asiakirja-aineistosta ei ilmene, että se, että neuvosto antaisi päätöksen, on ”välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa”. Käsiteltävässä asiassa ei siten ole kyse ”lausunnossa 1/76 tarkoitetusta tapauksesta”. (
88
)
125.
Näin ollen jäljellä on enää SEUT 3 artiklan 2 kohdassa mainittu kolmas tapaus.
126.
Tarkasteltavaksi tuleva kysymys on seuraava: Miten SEUT 3 artiklan 2 kohdan ilmaisua ”siltä osin kuin se [eli kansainvälisen sopimuksen tekeminen] voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta” on tulkittava?
127.
Tämä ilmaisu vastaa ilmaisua, jolla yhteisöjen tuomioistuin on tuomion AETR (
89
) 22 kohdassa määritellyt sellaisten kansainvälisten sitoumusten luonteen, joita jäsenvaltiot eivät saa tehdä unionin toimielinjärjestelmän ulkopuolella silloin, kun unionin yhteisiä sääntöjä on annettu perussopimuksen tavoitteiden toteuttamista varten. (
90
) Kyseistä ilmaisua on näin ollen tulkittava niiden tarkennusten valossa, jotka siitä on esitetty tuomiossa AETR ja oikeuskäytännössä, joka on kehittynyt kyseisestä tuomiosta alkaen. (
91
)
128.
Kuinka ilmaisua ”voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta” on siis tulkittava?
129.
SEUT 3 artiklan 2 kohdan sanamuoto merkitsee sitä, että kansainvälisellä sopimuksella katetun alan on jo kuuluttava unionin sääntöjen piiriin. Jos tällaisia sääntöjä ei ole, on vaikea kuvitella, miten tämänkaltaisen sopimuksen tekemisellä voitaisiin vaikuttaa unionin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. (
92
) Tässä määräyksessä tarkoitetut ”yhteiset säännöt” ovat nähdäkseni välttämättä unionin johdetun oikeuden säännöksiä eivätkä myös perussopimusten määräyksiä yksinkertaisesti sen vuoksi, että tällä ilmaisulla pyritään pääsääntöisesti kodifioimaan tuomiosta AETR alkaen kehittynyt oikeuskäytäntö. (
93
)
130.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan riski siitä, että kansainvälisillä sitoumuksilla vaikutetaan haitallisesti unionin yhteisiin sääntöihin tai muutetaan kyseisten sääntöjen ulottuvuutta, millä voidaan perustella unionin yksinomainen ulkoinen toimivalta, on olemassa silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat näiden sääntöjen soveltamisalaan. (
94
) Tällaista riskiä koskevan toteamuksen edellytyksenä ei ole se, että kansainvälisten sitoumusten kattama ala ja unionin säännösten kattama ala ovat täysin yhdenmukaiset. (
95
) Tällaiset sitoumukset voivat vaikuttaa unionin yhteisten sääntöjen ulottuvuuteen tai muuttaa sitä myös silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat alaan, jonka tällaiset säännöt jo suurelta osin kattavat. (
96
)
131.
Unionin tuomioistuin on todennut myös, että unionin toimivallan, joka on kaiken lisäksi yksinomainen, olemassaolon on perustuttava suunnitellun kansainvälisen sopimuksen ja voimassa olevan unionin oikeuden välisen suhteen kokonaisvaltaisesta ja konkreettisesta tarkastelusta tehtyihin päätelmiin. Tässä tarkastelussa on otettava huomioon sekä unionin sääntöjen että suunnitellun sopimuksen määräysten kattama ala, niiden ennustettavissa olevat kehitysnäkymät sekä näiden sääntöjen ja määräysten luonne ja sisältö sen varmistamiseksi, onko kyseessä oleva sopimus omiaan haittaamaan unionin sääntöjen yhtenäistä ja johdonmukaista soveltamista ja niillä perustetun järjestelmän moitteetonta toimintaa. (
97
)
132.
Käsiteltävää asiaa on tarkasteltava nämä seikat huomioon ottaen.
133.
Riidanalaiset muutokset kuuluvat tavaroiden ja henkilöiden rautatiekuljetuksia koskevia sopimuksia sääntelevän yksityisoikeuden piiriin. Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, ettei unioni ole vielä antanut tällä alalla lainsäädäntöä.
134.
Neuvosto ei kiistä tässä yhteydessä sitä, ettei unionilla ole täydellistä ja johdonmukaista yksityisoikeudellista lainsäädäntöä liikennealalla. Se katsoo kuitenkin, että riidanalaisilla muutoksilla voidaan vaikuttaa haitallisesti muihin unionin sääntöihin, joista pääosa sisältyy päätöksen 2003/103 ”liitteeseen III”, (
98
) ja että muutokset kuuluvat siten unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
b)
5 kohta: Lisäyksen B (CIM) osittainen tarkistaminen
135.
Lisäyksen B (CIM) 6 artiklaa ja uutta 6 a artiklaa koskevissa muutosehdotuksissa on kyse sähköisen rahtikirjan käyttöön ottamisesta.
1) Asianosaisten väitteet
136.
Saksan liittotasavalta korostaa, että unionin oikeudessa ei tavarankuljetuksen alalla ole tältä osin mitään säännöksiä. Tämän vuoksi lisäyksen B (CIM) muutoksella ei voida vaikuttaa yhteenkään unionin oikeuden säännökseen. Näiden muutosten epäsuorat vaikutukset tiettyihin julkisoikeuden alaan kuuluviin unionin säännöksiin tulli- tai eläinlääkintäalalla eivät ole riittävät, jotta vaikutus unionin oikeuteen voitaisiin osoittaa. Lisäyksen B (CIM) 2 artiklassa, josta ilmenee tullilainsäädäntöön ja eläinsuojelualaan kuuluvien säännösten säilyvän muuttumattomina, suljetaan joka tapauksessa pois kaikki epäsuorat vaikutukset unionin säännöksiin kyseisillä aloilla. Näillä muutoksilla ei vaikuteta myöskään osapuolten oikeuteen saada käyttää rahtikirjaa paperimuodossa.
137.
Neuvosto vetoaa siihen, että sähköisen rahtikirjan käyttöönotolla on vaikutusta asetuksen N:o 2454/93 414 ja 419 artiklassa tarkoitettuun rautateitse tapahtuvaan yksinkertaistettuun passitusmenettelyyn ja erityisesti kyseisen asetuksen 412 artiklassa, 416 artiklan 1 kohdassa ja 419 artiklan 1 ja 2 kohdassa sekä asetuksen N:o 2913/92 94 artiklassa säädettyihin muodollisuuksiin. Sähköisen rahtikirjan käyttö johtaisi siihen, että yksinkertaistetun tullimenettelyn valitseminen olisi mahdotonta, ja se lisäisi tämän vuoksi merkittävästi tullivalvontaa. Tällaisen rahtikirjan käyttöön ottamisella on lisäksi vaikutusta myös eläinten suojelua ja kasvinsuojelua koskevaan lainsäädäntöön eli direktiiviin 97/78/EY, (
99
) direktiiviin 2000/29/EY (
100
) ja asetukseen N:o 136/2004, joissa saateasiakirjojen osalta yleissäännöksi säädetään paperiasiakirjojen käyttö. Lisäksi lisäyksen B (CIM) 6 artiklan 7 kohdan syntyvaiheet osoittavat myös CIM-rahtikirjan ja unionin tullilainsäädännön välisen suoran yhteyden. Tämän vuoksi lisäyksen B (CIM) 6 artiklan muuttaminen ja uuden 6 a artiklan käyttöönotto voisi vaikuttaa haitallisesti unionin oikeuden säännöksiin.
138.
Neuvoston mukaan Saksan liittotasavallan väite siitä, ettei päätöksen 2013/103 liitteessä I tarkoitettuihin kuljetuslainsäädännön säännöksiin vaikutettaisi, ei voi menestyä. Paitsi että tähän liitteeseen ei sisälly tyhjentävää luetteloa niistä unionin toimista, jotka liittyvät COTIF-yleissopimuksessa käsiteltäviin aiheisiin, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei edellytetä, että unionin säännöt, joihin saatetaan vaikuttaa haitallisesti, sisältyisivät yhteen ja samaan unionin välineeseen.
139.
Neuvosto väittää siten, että unionilla on yksinomainen toimivalta lisäystä B (CIM) koskevien muutosehdotusten osalta.
2) Arviointi
140.
Edellä esitetyn unionin yksinomaista ulkoista toimivaltaa koskevan ja SEUT 3 artiklan 2 kohtaa tulkitsevan oikeuskäytännön pohjalta en ymmärrä, miten lisäystä B (CIM) koskevilla muutosehdotuksilla voitaisiin käsiteltävässä asiassa ”vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”.
141.
Lisäys B (CIM) koskee sopimuksia tavaran kansainvälisestä rautatiekuljetuksesta (CIM) eli tavaroiden lähettäjän ja rautatieliikenteen harjoittajan välistä sopimusta. Tällaisen sopimuksen olemassaolo on todettava jokaiseen lähetykseen liitettävällä yhdenmukaisen mallin mukaisella ”rahtikirjalla”. Rahtikirjaan sisältyy yksityiskohtaisia tietoja matkaosuudesta ja lähetetyistä tavaroista. Unionin tullimenettelyssä rahtikirjalla korvataan passitusilmoitus, joka yleensä tarvitaan kaikkien yhteisön passitusmenettelyssä olevien tavaroiden osalta. (
101
) Vaikka tullikoodeksin soveltamisesta annetussa asetuksessa mainitaan nimenomaisesti CIM-rahtikirja, tätä yksinkertaistamista sovelletaan käytännössä (
102
) – kuten Saksan liittotasavalta tuo esiin neuvoston sitä kiistämättä – myös rahtikirjoihin, joita säännellään muilla kansainvälisillä sopimuksilla.
142.
Muutosehdotuksen tavoitteena on ottaa käyttöön lisäyksen B (CIM) uusi 6 a artikla, jolla pyritään muun muassa määrittämään sähköisiin rahtikirjoihin sovellettavat vaatimukset. Lisäyksen B (CIM) 6 artiklan 9 kohdassa määrätään jo nyt seuraavaa: ”Rahtikirja kaksoiskappaleineen voi olla myös luettaviksi kirjoitusmerkeiksi muunnettavien elektronisten tietotallenteiden muodossa.” (
103
) Sähköistä rahtikirjaa on siis mahdollista käyttää jo nyt, vaikka mitään standardia ei ole määritetty. Asetuksessa N:o 2913/92 ei ole säännöksiä sähköisen rahtikirjan käyttämisestä. Sen 233 artiklan 4 kohdassa käsitellään vain yleisesti kysymystä ”sähköisistä asiakirjoista”. Tässä artiklassa säädetään ainoastaan, että sähköisten asiakirjojen käyttämisen olisi lähtökohtaisesti oltava mahdollista. Tässä säännöksessä ei sitä vastoin viitata minkäänlaisiin rahtikirjoihin.
143.
Lisäyksen B (CIM) uuden 6 a artiklan käyttöönottoa koskevalla muutosehdotuksella – eli sähköisessä muodossa olevan rahtikirjan lähtökohtaista käyttöä koskevalla määräyksellä – ei ole välitöntä vaikutusta tullimenettelyn kulkuun. Vaikka neuvosto vetoaa tältä osin siihen, että toimivaltaiset viranomaiset eivät unionin oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa vielä hyväksy sähköisiä rahtikirjoja, on todettava olevan riittävää, että sähköinen asiakirja tulostetaan, jotta siitä tulee tullimenettelyn kanssa yhteensopiva.
144.
Kyse ei voi siksi olla yksinomaisesta toimivallasta.
c)
4 ja 7 kohta: COTIF-yleissopimuksen osittainen tarkistaminen – yleissopimus ja lisäys D (CUV)
145.
Yhtenäiset säännökset sopimuksista vaunujen käytöstä rautatieliikenteessä (CUV) sisältävän lisäyksen D (CUV) tavoitteena on erityisesti osoittaa vastuu silloin, kun vaunu katoaa tai vahingoittuu tai kun siitä on aiheutunut vahinkoa. Muutosehdotus koskee COTIF-yleissopimuksessa tarkoitetun vaunun ”haltijan” määritelmää.
1) Asianosaisten väitteet
146.
Saksan liittotasavalta vetoaa siihen, ettei tällä alalla ole nykyisin lainkaan unionin säännöksiä. Ainoa unionin toimi, johon neuvosto asianomaisista viidestä muutoksesta yhden osalta viittaa, eli direktiivi 2008/110 koskee vain rautateiden turvallisuuteen liittyviä julkisoikeudellisia kysymyksiä. Vaikka ”haltija”‑käsitettä käytetään sekä direktiivissä 2008/110 että lisäyksessä D (CUV), käsitteellä viitataan kummassakin tapauksessa eri sääntelykehykseen. Kun direktiivissä 2008/110 säädetään rautatieyrityksen julkisoikeudellisista velvoitteista ja viranomaisten toimivallasta, lisäyksessä D (CUV) on taas kyse sopimusperusteisista oikeuksista ja velvollisuuksista silloin, jos vaunu katoaa tai siitä on aiheutunut vahinkoa. Juuri tämän vuoksi asianomaisiin muutosehdotuksiin sisältyvässä ”haltija”‑käsitteen määritelmässä on Saksan liittotasavallan mukaan eroja unionin oikeudessa annettuun määritelmään verrattuna.
147.
Neuvosto puolestaan korostaa lisäyksen D (CUV) määräysten ja unionin oikeuden välisiä tiiviitä yhteyksiä. Kuten direktiivin 2008/110 johdanto-osan kolmannesta ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, tähän liitteeseen tehdyt haltijoiden oikeuksia ja velvollisuuksia koskeneet aiemmat muutokset johtivat jo silloin direktiivin 2004/49 muuttamiseen. Nykyisillä muutosehdotuksilla pyritään yhtäältä lähentämään lisäykseen D (CUV) ja direktiiviin 2008/110 sisältyvää ”haltija”-käsitteen määritelmää. Niillä halutaan toisaalta asettaa haltijalle velvollisuus nimetä käyttösopimuksen tekemisen yhteydessä kunnossapidosta vastaava yksikkö (jäljempänä KVY) ja säännellä tietojenvaihtoa haltijan ja KVY:n välillä. Näistä seikoista on säädetty jo yksityiskohtaisesti unionin oikeudessa eli direktiivissä 2008/110 ja asetuksessa (EU) N:o 445/2011. (
104
) Jos näiden muutosten sisältö olisi ollut erilainen, ne olisivat voineet vaikuttaa haitallisesti unionin oikeuden säännöksiin ja aiheuttaa soveltamisongelmia. Niillä olisi lähetetty myös kielteinen viesti ulkoisesti.
148.
Neuvosto väittää tämän vuoksi, että lisäystä D (CUV) koskevat muutosehdotukset kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
2) Arviointi
149.
On selvää, että 12 artiklaa ja lisäystä D (CUV) koskevalla muutosehdotuksella pyritään lähentämään toisiinsa COTIF-yleissopimuksessa käytettyä määritelmää ja unionin rautateiden turvallisuutta koskevassa direktiivissä 2004/49 käytettyä määritelmää. Tähän direktiiviin sisältyy säännös, jonka mukaan haltija voi olla KVY. Direktiivin 2008/110 johdanto-osan kolmannen ja neljännen perustelukappaleen mukaan direktiivissä tarkoitetun ”haltijan” määritelmän olisi vastattava mahdollisimman suurelta osin COTIF-yleissopimuksessa käytettyä määritelmää. Silloin kun unionin erityisessä toimessa eli käsiteltävässä asiassa direktiivissä 2008/110 ja COTIF-yleissopimuksessa olevat saman käsitteen määritelmät ovat vaikuttaneet toinen toisiinsa, kaikilla COTIF-yleissopimuksessa olevaan määritelmään tehtävillä muutoksilla on suora vaikutus tähän erityiseen toimeen, ja muutoksilla voidaan siten vaikuttaa siihen.
150.
Unionilla on siksi tämän kohdan osalta yksinomainen toimivalta.
d)
12 kohta: Lisäyksen E (CUI) osittainen tarkistaminen
1) Asianosaisten väitteet
151.
Kun kyse on lisäystä E (CUI) koskevista muutosehdotuksista, Saksan liittotasavalta katsoo, että niissä on kyse pelkästään sopimusvelvoitteita koskevista yksityisoikeudellisista kysymyksistä tai rautateiden infrastruktuurin käyttöä koskevista yksityisoikeudellisista kysymyksistä. On toki niin, että unioni on hyväksynyt tiettyjä rautateiden infrastruktuurin käyttämiseen liittyviä, päätöksen 2003/103 liitteessä I olevaan lisäykseen sisältyviä toimia, kuten direktiivin 2001/14 tai direktiivin 2004/49. Näillä säädöksillä pyritään kuitenkin julkisoikeudellisiin tavoitteisiin, eikä niillä säännellä kysymyksiä, joista on kyse lisäyksessä E (CUI). Direktiivillä 2004/49 on päinvastoin jätetty nimenomaisesti sen säännösten soveltamisalan ulkopuolelle yksityisoikeudelliset kysymykset. Lisäyksen E (CUI) 5 a artiklasta seuraa lisäksi, että näistä muutoksista aiheutuvat välilliset vaikutukset unionin oikeuteen julkisoikeuden alalla on suljettu pois.
152.
Kun kyse on unionin kannasta lisäystä E (CUI) koskeviin muutosehdotuksiin, neuvosto katsoo, että infrastruktuurin käyttämistä koskevia sopimusmääräyksiä ei pitäisi tarkastella erillään muusta, sillä niillä on vaikutusta rautateitä koskevan kansainvälisen oikeuden ja eurooppaoikeuden säännöksiin ja erityisesti turvallisuutta koskeviin julkisoikeudellisiin säännöksiin. Haltijan vastuun laajentamisesta koskemaan rahamääräisiä korvauksia, jotka perustuvat kuljettajan suorittamaan, infrastruktuuriin liittyvään vahingonkorvaukseen, voisi mahdollisesti seurata se, että unionin oikeudella säänneltyjä vastuun edellytyksiä muutettaisiin huolimatta lisäyksen E (CUI) 5 a artiklaan sisältyvästä lausekkeesta, jonka mukaan oikeuteen ei vaikuteta. Tilanne on sama, kun kyse on muutosehdotuksista, joilla lisäyksen E (CUI) soveltamisalaa pyritään laajentamaan koskemaan kotimaan liikennettä ja joilla pyritään luomaan oikeusperusta kansainvälisen rautatieliikenteen infrastruktuurin käyttöä koskevien sopimusten yleisille ehdoille.
2) Arviointi
153.
Lisäyksessä E (CUI) säännellään infrastruktuurin käyttöä kuljetuksiin kansainvälisessä rautatieliikenteessä koskevia sopimuksia (CUI) mukaan lukien sopimuksen muoto ja yleiset ehdot. CIT:n ehdottamien muutosten tavoitteena on laajentaa CUI:n soveltamisala koskemaan kotimaan rautatieliikennettä, ottaa käyttöön rautatieinfrastruktuurin käytön yksityiskohtaiset säännöt ja sitovat yleiset ehdot ja laajentaa rataverkon haltijan vastuu vahinkotilanteessa.
154.
Ainoastaan yhdessä unionin oikeuden artiklassa viitataan rautatieyritysten ja infrastruktuurin haltijoiden välisiin sopimuksiin. Kyse on direktiivin 2012/34/EU (
105
) 28 artiklasta, jossa säädetään, että näiden sopimusten ehtojen on oltava syrjimättömiä ja läpinäkyviä.
155.
Tämä ei ole riittävää, jotta yksinomainen toimivalta voitaisiin perustaa tähän.
B Toinen kanneperuste, jonka mukaan SEUT 296 artiklaa on rikottu
156.
Saksan liittotasavalta vetoaa Ranskan tasavallan tukemana toisessa kanneperusteessaan siihen, ettei riidanalaista päätöstä ollut perusteltu riittävästi, koska neuvosto ei osoittanut, että unionin kannan kohteena olevat seikat kuuluisivat alaan, jota unionin oikeudessa on jo laajasti säännelty.
1.
Asianosaisten ja väliintulijoiden väitteet
157.
Saksan liittotasavallan mukaan toimivaltojen selkeä rajaaminen on erityisen tärkeätä sekasopimusten yhteydessä, jotta eri toimijoiden toimivalta kansainvälisten järjestöjen elimissä saadaan määritettyä. Neuvosto ei käsiteltävässä asiassa maininnut kuitenkaan yhtäkään unionin oikeudellista välinettä, tai se on viitannut ainoastaan julkisoikeudellisiin välineisiin, kun taas muutosehdotukset koskivat pelkästään siviilioikeuden piiriin kuuluvaa kuljetusoikeutta. Saksan liittotasavallan mukaan neuvosto ei ilmoittanut riidanalaisessa päätöksessä sen paremmin kuin vastineessaankaan oikeudellista perustaa, johon unionin aineellinen ulkoinen toimivalta perustuisi. Se lisää, että vaikka neuvosto on vedonnut vastineessaan joihinkin unionin toimiin, joihin neuvoston näkemyksen mukaan voitaisiin vaikuttaa, jos riidanalaiset muutokset hyväksyttäisiin, suurinta osaa näistä toimista ei kuitenkaan ole mainittu riidanalaisessa päätöksessä tai edes päätöksessä 2013/103.
158.
Neuvosto vetoaa komission tukemana siihen, että perustelut, joilla unionin toimivalta voidaan oikeuttaa, ilmenevät riidanalaisesta päätöksestä selvästi. Kyseisessä päätöksessä mainittiin unionin säännökset, joihin riidanalaisilla muutoksilla saatettaisiin vaikuttaa. Sillä seikalla, että nämä unionin oikeuden säännökset eivät Saksan liittotasavallan mielestä olleet asiassa merkityksellisiä, ei voida kiistää sitä, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittävät. Alalla, joka kuuluu joka tapauksessa ainakin unionin ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan piiriin, neuvosto on noudattanut perusteluvelvollisuuttaan yksinkertaisesti viittaamalla toimintansa oikeudelliseen perustaan ja kuvailemalla kantansa. Neuvoston mukaan SEUT 218 artiklan 9 kohta on asianmukainen oikeudellinen perusta riidanalaisen päätöksen antamiselle, eikä lisäperustelujen esittäminen ollut välttämätöntä. Lisäksi se, että riidanalaisessa päätöksessä tukeudutaan unionin oikeuden säännöksiin, joita ei ole ilmoitettu päätöksessä 2013/103, on neuvoston mukaan vailla merkitystä.
2.
Arviointi
159.
Tämä kanneperuste pohjautuu Saksan liittotasavallan ensimmäisen kanneperusteensa yhteydessä esittämiin perusteluihin, joiden hylkäämistä ehdotan unionin tuomioistuimelle. Jos on siten, kuten olen jo esittänyt, ettei ole välttämätöntä, että muutoksen alaa säänneltäisiin jo laajasti sisäisesti, perusteluja koskevat vaatimukset ovat sen vuoksi vähäisemmät.
160.
SEUT 296 artiklan 2 kohdan mukaan oikeudelliset toimet perustellaan ja niissä viitataan perussopimuksissa määrättyihin ehdotuksiin, aloitteisiin, suosituksiin, pyyntöihin tai lausuntoihin.
161.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä perusteluvelvollisuus edellyttää, että kaikissa toimielimen toteuttamissa toimissa on mainittava ne syyt, joiden vuoksi se on toteuttanut ne, jotta unionin tuomioistuin voisi tutkia niiden laillisuuden ja jotta jäsenvaltiot ja ne kolmannet, joita asia koskee, saisivat tietoonsa ne olosuhteet, joissa unionin toimielimet ovat soveltaneet EUT-sopimusta. (
106
) Toimen oikeudellisen perustan ilmoittamista koskeva velvollisuus kuuluu perusteluvelvollisuuteen. (
107
) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä, että perusteluissa esitetään kaikki asian kannalta merkitykselliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, ei edellytetä. (
108
) Kysymys siitä, täyttävätkö päätöksen perustelut SEUT 296 artiklassa määrätyt edellytykset, on ratkaistava perustelujen sanamuodon lisäksi sen asiayhteyden sekä kaikkien kyseessä olevaa asiaa koskevien oikeussääntöjen perusteella. (
109
)
162.
Jos SEUT 218 artiklan 9 kohta on asianmukainen menettelyllinen oikeusperusta päätöksen antamiselle sellaisen menettelyn yhteydessä, jota unionin poliittisten toimielinten on noudatettava muuttaakseen kyseisen sopimuksen institutionaalisiin rakenteisiin kuulumattomia sopimusmääräyksiä, ja koska – kuten tässä ratkaisuehdotuksessa aiemmin jo totesin – tässä määräyksessä edellytetään unionin aineellisen toimivallan olemassaoloa, neuvoston tehtävänä on ilmoittaa kyseisessä päätöksessä aineellinen oikeusperusta, johon unionin toimivalta perustuu, sekä tätä toimivaltaa koskevat perustelut. Neuvoston asiana on näet ilmoittaa sovellettavat aineellinen ja menettelyllinen oikeusperusta. (
110
) Tämä velvollisuus seuraa SEUT 296 artiklasta. (
111
)
163.
Neuvosto on käsiteltävässä asiassa noudattanut tätä velvollisuutta. Se on ilmoittanut selvästi sovellettavan aineellisen oikeusperustan, joka on SEUT 91 artiklan 1 kohta, ja perustellut kantansa. Neuvosto on esittänyt riidanalaisessa päätöksessä kohta kohdalta myös syyt, joilla unionin toimien tarpeellisuutta voidaan perustella. Neuvosto on lisäksi ilmoittanut, että sovellettava menettely oli SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukainen menettely.
164.
Unionin tuomioistuimessa käytävässä oikeudenkäynnissä neuvosto ilmoitti katsovansa, että sen lisäksi, että olemassa on (jaettu) toimivalta SEUT 91 artiklan 1 kohdan ja SEUT 216 artiklan 1 kohdan toisen tapauksen nojalla, kyseinen toimivalta on myös yksinomainen SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla.
165.
Viimeksi mainittua määräystä ei kuitenkaan ilmoiteta neuvoston perusteluissa. Koska unionilla ei ole yksinomaista toimivaltaa erästä yksittäistä kohtaa lukuun ottamatta, neuvoston olisi ollut mahdotonta perustella tällaista toimivaltaa.
166.
Sillä, ettei SEUT 3 artiklan 2 kohtaan viitattu, ei kuitenkaan ole tämän kanneperusteen yhteydessä merkitystä, sillä (puuttuvaa) yksinomaista toimivaltaa koskevien perustelujen puuttumisella ei ole merkitystä SEUT 296 artiklan kannalta.
167.
Toinen kanneperuste on siksi hylättävä.
C Kolmas kanneperuste, jonka mukaan SEU 4 artiklan 3 kohtaa on rikottu
1.
Asianosaisten väitteet
168.
Saksan liittotasavalta vetoaa siihen, että SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettu vilpittömän yhteistyön periaate edellyttää, että jos jäsenvaltiot ja unioni ovat erimielisiä toimivallan rajoista silloin, kun käytetään kansainvälisen järjestön jäsenille kuuluvia oikeuksia, unionin toimielinten on varmistuttava siitä, että unionin toimesta, jolla unionin puolesta esitettävä kanta vahvistetaan, päätetään hyvissä ajoin, jotta unionin toimivallan kiistävä jäsenvaltio voi saattaa asian riittävän ajoissa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi kyetäkseen saamaan kysymykseen selvennystä. Myös tehokkaan oikeussuojan periaate edellyttää, että päätöksentekomenettely järjestetään siten, että jäsenvaltio, joka riitauttaa hyväksytyn toimen, voi kääntyä unionin tuomioistuinten puoleen ja vaatia täytäntöönpanon lykkäämistä ennen kuin kyseessä olevasta toimesta aiheutuu peruuttamattomia vaikutuksia.
169.
Vaikka Saksan liittotasavalta ilmoitti varauksellisesta kannastaan unionin toimivaltaan käsiteltävässä asiassa välittömästi sen jälkeen, kun komissio oli esitellyt päätösehdotuksen 5.6.2014, neuvosto odotti 24.6.2014 asti – eli OTIFin tarkistuskomission 25. kokouksen alkamista edeltävään päivään saakka – ennen riidanalaisen päätöksen antamista ja jätti siten Saksan liittotasavallalle vähemmän kuin 24 tuntia aikaa saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Näin toimiessaan neuvosto loukkasi sekä vilpittömän yhteistyön periaatetta että tehokkaan oikeussuojan periaatetta. Vaikka OTIFin tarkistuskomission hyväksymiin toimiin ei enää ole mahdollista palata, oikeussuojan tarve on edelleen olemassa, sillä komissio on käynnistänyt Saksan liittotasavaltaa vastaan EU Pilot ‑menettelyn, jossa komissio moittii sitä riidanalaisen päätöksen rikkomisesta. Lisäksi tilanne, jossa neuvosto antaa SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla OTIFin tarkistuskomission työskentelyyn liittyen päätöksen, saattaa vielä toistua.
170.
Neuvosto katsoo komission tukemana, että se on noudattanut vilpittömän yhteistyön periaatetta. Useita neuvoston valmisteluelinten kokouksia oli omistettu keskustelulle erityisesti niistä kohdista, joiden osalta Saksan liittotasavalta oli esittänyt epäilyjä unionin toimivallan suhteen. Saksan liittotasavallan väite siitä, että unionin kanta olisi pitänyt vahvistaa varsin pian, jotta Saksan liittotasavalta olisi voinut pyytää unionin tuomioistuimelta täytäntöönpanon lykkäystä, on kohtuuton ja epärealistinen. Neuvosto lisää, että se, että Saksan liittotasavalta on pannut tämän oikeudenkäynnin vireille, on nimenomaan osoitus tehokkaan oikeussuojan periaatteen noudattamisesta.
171.
Neuvosto toteaa vielä, että kun otetaan huomioon määräaika, jonka kuluessa riidanalaiset muutokset tulevat asiassa sovellettavien COTIF-yleissopimuksen määräysten mukaisesti voimaan, ei voida todeta, että riidanalaisesta päätöksestä olisi aiheutunut Saksan liittotasavallalle peruuttamattomia vaikutuksia. Unioni, jolla on OTIFissa äänten enemmistö, voisi joka tapauksessa käyttää vaikutusvaltaansa tässä järjestössä siinäkin tapauksessa, että unionin tuomioistuimen tulevan tuomion vuoksi olisi tarpeen vahvistaa uusi unionin kanta tai yhteensovitettu kanta. Neuvosto lisää, että jos unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen, neuvostolla olisi joka tapauksessa SEUT 266 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla velvollisuus toteuttaa toimenpiteet, joita unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön paneminen edellyttää. Tuomion täytäntöön paneminen olisi mahdollista, sillä unionilla on OTIFissa äänten enemmistö.
2.
Arviointi
172.
Kuten komissio toteaa, siitä, että riidanalaisella päätöksellä oli vaikutusta lopputulokseen, ei ole näyttöä, kun huomioon otetaan OTIFin eri jäsenvaltioiden näkemykset ja päätösten tekemiseen liittyvät asiassa merkitykselliset toimintatavat. Saksan liittotasavalta myöntää itsekin, että ehdotusten hyväksymisen puolesta annettiin äänten enemmistö myös ilman sen ääntä. Koska edellä tarkoitettua syy-yhteyttä ei ole, jo tämänkään seikan perusteella ei ole mahdollista, että kyse on tehokkaan oikeussuojan puutteesta.
173.
Kolmas kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on siksi hylättävä.
VI Oikeudenkäyntikulut
174.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Saksan liittotasavalta on hävinnyt asian, ja neuvosto on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.
175.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti asiassa väliintulijoina olleet jäsenvaltiot ja toimielimet vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
176.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja
–
toteaa, että Ranskan tasavalta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen: ranska.
(
2
)	Euroopan unionin liittymistä 9 päivänä toukokuuta 1980 tehtyyn kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevaan yleissopimukseen (COTIF), sellaisena kuin se on muutettuna 3 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyllä Vilnan pöytäkirjalla, koskevan Euroopan unionin ja Valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön välisen sopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä 16.6.2011 annettu neuvoston päätös (EUVL 2013, L 51, s. 1).
(
3
)	Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta 26.2.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2001, L 75, s. 29).
(
4
)	Yhteisön rautateiden turvallisuudesta sekä rautatieyritysten toimiluvista annetun neuvoston direktiivin 95/18/EY ja rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta annetun direktiivin 2001/14/EY muuttamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (rautatieturvallisuusdirektiivi) (EUVL 2004, L 164, s. 44, ja oikaisu EUVL 2004, L 220, s. 16).
(
5
)	Yhteisön rautateiden turvallisuudesta annetun direktiivin 2004/49/EY (rautatieturvallisuusdirektiivi) muuttamisesta 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 345, s. 62).
(
6
)	Yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annettu neuvoston asetus (EYVL 1992, L 302, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 13.4.1999 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 955/1999 (EYVL 1999, L 119, s. 1; jäljempänä asetus N:o 2913/92).
(
7
)	Tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä annetun asetuksen (ETY) N:o 2454/93 (EYVL 1993, L 253, s. 1) muuttamisesta 2.7.1993 annettu komission asetus (EYVL 2000, L 330, s. 1; jäljempänä soveltamisasetus).
(
8
)	Unionin tullikoodeksista (uudelleenlaadittu) 9.10.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 269, s. 1), joka tuli voimaan 30.10.2013. Tällä asetuksella korvataan 1.5.2016 alkaen erityisesti asetus N:o 2913/92.
(
9
)	Kolmansista maista tuotavien tuotteiden eläinlääkinnällisistä tarkastusmenettelyistä yhteisön rajatarkastusasemilla 22.1.2004 annettu komission asetus (EUVL 2004, L 21, s. 11).
(
10
)	Rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta yhteisössä (uudelleen laadittu toisinto) 17.6.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/57/EY (EUVL 2008, L 191, s. 1).
(
11
)	Jäljempänä direktiivi 2004/49 (EUVL 2008, L 345, s. 62).
(
12
)	OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta tiettyihin kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevaan yleissopimukseen (COTIF) ja sen lisäyksiin tehtäviin muutoksiin 24.6.2014 annettu neuvoston päätös (EUVL 2014, L 293, s. 26).
(
13
)	Ks. myös COTIF-yleissopimuksen 17 artiklan 1 kohdan a alakohta.
(
14
)	Ks. SEUT 218 artiklan 3 kohta.
(
15
)	Ks. SEUT 218 artiklan 4 kohta.
(
16
)	Ks. SEUT 218 artiklan 5 kohta.
(
17
)	Ks. SEUT 218 artiklan 6 kohta.
(
18
)	Ks. SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohta: assosiaatiosopimukset, sopimus unionin liittymisestä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitettuun yleissopimukseen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus), sopimukset, joissa yhteistyömenettelyjä järjestämällä luodaan erityiset institutionaaliset rakenteet, sopimukset, joilla on huomattavia vaikutuksia unionin talousarvioon, ja sopimukset aloilla, joilla sovelletaan joko tavallista lainsäätämisjärjestystä tai erityistä lainsäätämisjärjestystä, kun edellytetään Euroopan parlamentin hyväksyntää.
(
19
)	Ks. SEUT 218 artiklan 6 kohdan b alakohta.
(
20
)	Tämä tapahtuu ”välittömästi ja täysimääräisesti”, ks. SEUT 218 artiklan 10 kohta.
(
21
)	Ks. SEU 16 artiklan 3 kohta.
(
22
)	Ks. SEUT 218 artiklan 8 kohta: Ratkaisu edellyttää yksimielisyyttä silloin, kun sopimus koskee alaa, jolla unionin säädöksen antaminen edellyttää yksimielisyyttä, taikka jos kyseessä on assosiaatiosopimus tai taloudellista, rahoituksellista ja teknistä yhteistyötä koskeva sopimus unionin jäseneksi ehdolla olevan valtion kanssa taikka unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen.
(
23
)	Ks. esim. Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. paino., Oxford University Press, 2012, s. 209; Bungenberg, M., teoksessa von der Groeben, H., Schwarze, J., ja Hatje, A. (toim.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. painos, Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 218 AEUV, 81 kohta ja Terhechte, J. Ph., teoksessa Schwarze, J. (toim.), EU-Kommentar, 3. painos, Nomos, Baden-Baden, 2012.
(
24
)	Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-81/13, EU:C:2014:2114, alaviite 63).
(
25
)	Ks. EY 300 artiklan 2 kohdan toinen alakohta.
(
26
)	Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus neuvosto v. komissio (C-73/14, EU:C:2015:490, 71–73 kohta). Ks. myös Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. painos, Oxford University Press, 2012, s. 208.
(
27
)	Tätä määräystä koskevasta yksityiskohtaisesta historiallisesta katsauksesta ks. julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus Saksa v. neuvosto (C-399/12, EU:C:2014:289, 39 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
28
)	Tässä artiklassa määrätään, että poiketen siitä, mitä 5, 6 ja 9 kohdassa määrätään, neuvosto voi sopimusta tehtäessä valtuuttaa neuvottelijan hyväksymään unionin puolesta sopimuksen muutokset, jos sopimuksessa määrätään, että muutokset on hyväksyttävä yksinkertaistetussa menettelyssä tai mainitulla sopimuksella perustetussa elimessä. Neuvosto voi liittää valtuutukseen erityisehtoja.
(
29
)	Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus neuvosto v. komissio (C-73/14, EU:C:2015:490, 67 kohta).
(
30
)	Kyse on näet pienistä ja lähinnä teknisistä muutoksista.
(
31
)	Unionin tuomioistuin on esimerkiksi sulkenut pois SEUT 218 artiklan 9 kohdan soveltamisen tilanteessa, jossa kyse oli kansainvälisessä tuomioistuimessa unionin puolesta esitettävän kannan vahvistamisesta, ks. tuomio 6.10.2015, neuvosto v. komissio (C-73/14, EU:C:2015:663, 66 ja 67 kohta).
(
32
)	Viittaan tässä yhteydessä julkisasiamies Sharpstonin yksityiskohtaiseen ratkaisuehdotukseen lausunto 2/15 ((Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), EU:C:2016:992, 54–78 kohta).
(
33
)	Tämä perussopimusten logiikan taustalla oleva periaate on muotoiltu nimenomaisesti vertikaalista toimivaltaa (unionin toimivalta suhteessa jäsenvaltioiden toimivaltaan) säänteleväksi periaatteeksi vasta Maastrichtin sopimuksessa (ks. 3b artikla, josta on tullut EY 5 artikla).
(
34
)	Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-137/12, EU:C:2013:441, 42 kohta). Ks. myös Cremona, M., ”Defining competence in EU external relations: lessons from the Treaty reform process”, teoksessa Dashwood, A., Maresceau, M., Law and practice of EU external relations – salient features of a changing landscape, Cambridge University Press, 2008, s. 34-69, ja erityisesti s. 56.
(
35
)	Ks. Geiger, R., teoksessa Geiger, R., Khan, D.-E., ja Kotzur, M. (toim.)_European Union Treaties, C. H. Beck, Hart, Munich, Oxford, 2015, Article 216, 1 kohta.
(
36
)	Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus lausunto 2/15 ((Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), EU:C:2016:992, 64 kohta).
(
37
)	Tässä on kyse pelkästä annetun toimivallan periaatteen vahvistamisesta. Ks. myös lausunto 1/13 (Kolmansien maiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
38
)	On korostettava, että SEUT 216 artiklan 1 kohdan saksankielisessä versiossa ilmaus ”unionin politiikalle” (saksankielisessä versiossa ”im Rahmen der Politik der Union”) viittaa paitsi toiseen myös kolmanteen ja neljänteen tapaukseen. Näin saksankielinen versio poikkeaa esim. (en väitä luettelon olevan tyhjentävä) englannin-, ranskan-, puolan-, hollannin-, italian-, espanjan-, portugalin-, tanskan- ja ruotsinkielisestä versiosta. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole vaikutusta tässä asiassa.
(
39
)	Ks. lausunto 1/76 (Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos), 26.4.1977 (EU:C:1977:63, 3 kohta), lausunto 2/91 (Kansainvälisen työjärjestön yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 7 kohta), ja lausunto 1/03 (uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 115 kohta).
(
40
)	Ks. lausunto 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset), 15.11.1994 (EU:C:1994:384, 95 kohta).
(
41
)	Ks. tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32, 17 ja 18 kohta; jäljempänä tuomio AETR).
(
42
)	Ks. lausunto 2/94 (Yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 28.3.1996 (EU:C:1996:140, 24 kohta), ja tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:59, 46 kohta).
(
43
)	SEUT 4 artiklan 1 kohdan mukaan unionilla on jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta, kun unionille annetaan perussopimuksissa toimivaltaa, joka ei koske SEUT 3 ja SEUT 6 artiklassa tarkoitettuja aloja.
(
44
)	Ks. SEUT 4 artiklan 2 kohta.
(
45
)	Ks. SEUT 4 artiklan 2 kohdan g alakohta.
(
46
)	Ks. myös Lenaerts, K., ”Les répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des États membres et la question de ’préemption’”, teoksessa Demaret, P. (toim.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Bruges, 1986, s. 37–62, ja erityisesti s. 61.
(
47
)	Ks. SEUT 2 artiklan 2 kohdan toinen virke. Ks. myös tuomio 14.7.1976, Kramer ym. (3/76, 4/76 ja 6/76, EU:C:1976:114, 39 kohta).
(
48
)	Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-13/07, EU:C:2009:190, 76 kohta).
(
49
)	Tätä määräystä voidaan pitää tähän saakka sovelletun oikeuden kodifikaationa. Ks. myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-13/07, EU:C:2009:190, 76 kohta ja alaviite 40).
(
50
)	Ks. vastaavasti myös Mögele, R., teoksessa Streinz, R. (toim.), EUV/AEUV (Kommentar), 2. painos, C. H. Beck, Munich, 2012, Artikel 216 AEUV, 32 kohta.
(
51
)	Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus lausunto 2/15 ((Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), EU:C:2016:992, 74 kohta).
(
52
)	Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus lausunto 2/15 ((Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), EU:C:2016:992, 64 kohta). On syytä lisätä, että tämä lähestymistapa hyväksytään suurimmassa osassa oikeuskirjallisuutta. Ks. esim. Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. painos, Oxford University Press, 2012, s. 112; Hartley, T., The foundations of European Union law, 8. painos, Oxford University Press, 2014, s. 186; Geiger, R., teoksessa Geiger, R., Khan, D.-E., ja Kotzur, M., European Union Treaties, C. H. Beck, Hart, Munich, Oxford, 2015, Article 216 TFEU, 3 kohta; Lachmayer, K., von Förster, St., teoksessa von der Groeben, H., Schwarze, J. ja Hatje, A. (toim.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. painos, Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 216 AEUV, 4 kohta; Mögele, R., teoksessa Streinz, R. (toim.), EUV/AEUV (Kommentar), 2. painos, C. H. Beck, Munich, 2012, Artikel 216 AEUV, 29 kohta.
(
53
)	Joissakin kieliversioissa SEUT 216 artiklan 1 kohdassa mainittu neljäs tapaus voi paradoksaalisesti vaikuttaa rajoittavammalta kuin SEUT 3 artiklan 2 kohdassa mainittu kolmas tapaus. Ranskankielisessä versiossa asia ei ole näin. Kuten julkisasiamies Sharpston totesi ratkaisuehdotuksessaan lausunto 2/15 ((Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), EU:C:2016:992, alaviite 26), minäkään en kiinnitä ratkaisevaa huomiota joissakin kieliversioissa oleviin mahdollisiin eroihin näiden kahden määräyksen sanamuodossa.
(
54
)	Ks. esim. lausunto 1/13 (Kolmansien maiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 67 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
55
)	Lausunto (Marrakechin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), EU:C:2016:657, 119 kohta.
(
56
)	Ks. julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus 3/15 ((Marrakechin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), EU:C:2016:657, 122 kohta).
(
57
)	Saksan liittotasavalta myöntää, että ”unioni voisi mahdollisesti – – antaa yhteisiä säännöksiä”.
(
58
)	Tuomio 31.3.1971 (22/70, EU:C:1971:32).
(
59
)	EUVL 2016, C 202, s. 306.
(
60
)	Kuten edellä todettiin, asianosaiset eivät myöskään ole kiistäneet sitä, että unionilla on SEUT 91 artiklan 1 kohdan nojalla sisäinen toimivalta. Asiassa on näin ollen kyse liikennepolitiikasta.
(
61
)	Ks. tuomio 14.7.2005, komissio v. Saksa (C-433/03, EU:C:2005:462, 41 kohta).
(
62
)	SEUT 58 artiklan 1 kohdan mukaan palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan liikennettä koskevan osaston määräyksiä.
(
63
)
(
64
)	Toisin kuin SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua välttämättömyyttä koskevaa kriteeriä; kyseisessä määräyksessä on kyse toimivallan yksinomaisuudesta.
(
65
)	Ks. SEU 5 artiklan 3 kohta.
(
66
)	Ks. SEU 5 artiklan 4 kohta.
(
67
)	Tässä kohdassa määrätään, että ”jos jokin unionin toimi osoittautuu perussopimuksissa asetetun tavoitteen saavuttamiseksi tarpeelliseksi perussopimuksissa määritellyillä politiikan aloilla eikä niissä ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto antaa aiheelliset säännökset yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan”.
(
68
)	Ks. julkisasiamies Tizzanon ratkaisuehdotus komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C-466/98, EU:C:2002:63, 48 kohta).
(
69
)	Ks. myös Schmalenbach, K., teoksessa Calliess, Chr., Ruffert, M. (toim.), EUV/AEUV, 5. painos, C. H. Beck, Munich, 2016, Artikel 216 AEUV, 12 kohta; Schütze, R., European Union Law, Cambridge University Press, 2015, s. 272. Hartleyn, T., teoksen The foundations of European Union law, 8. painos, Oxford University Press, 2014, s. 186, mukaan SEUT 216 artiklan 1 kohdassa mainittu toinen tapaus jopa ”perustuu” SEUT 352 artiklan sanamuotoon.
(
70
)	”Välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa.”
(
71
)	Ks. vastaavasti myös Kadelbach, S., teoksessa von der Groeben, H., Schwarze, J., ja Hatje, A. (toim.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. painos, Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 5 EUV, 24 kohta, ja Hartley, T., The foundations of European Union law, 8. painos, Oxford University Press, 2014, s. 180.
(
72
)	Tuomio 31.3.1971, AETR (22/70, EU:C:1971:32, 31 kohta); lausunto 1/76 (Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos), 26.4.1977 (EU:C:1977:63); lausunto 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset), 15.11.1994 (EU:C:1994:384, 77 kohta) ja tuomio 5.11.2002, komissio v. Saksa (C-476/98, EU:C:2002:631, 89 kohta).
(
73
)	Tuomio 14.7.1976 (3/76, 4/76 ja 6/76, EU:C:1976:114).
(
74
)	Ks. myös Craig, P., De Burca, G., EU law, 6. painos, Oxford University Press, 2015, s. 80.
(
75
)	Lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 44–47 kohta).
(
76
)	Lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 42 ja 44 kohta).
(
77
)	Tuomio 31.3.1971 (22/70, EU:C:1971:32).
(
78
)	Kursivointi tässä.
(
79
)	Lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 45 kohta).
(
80
)	Lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 46 ja 47 kohta).
(
81
)	Lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664).
(
82
)	Tuomio 7.10.2004 (C-239/03, EU:C:2004:598, 30 kohta).
(
83
)	Tuomio 30.5.2006 (C-459/03, EU:C:2006:345, 95 kohta).
(
84
)	Lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664); tuomio 7.10.2004, komissio v. Ranska (C-239/03, EU:C:2004:598) ja tuomio 30.5.2006, komissio v. Irlanti (C-459/03, EU:C:2006:345).
(
85
)	Ks. myös SEUT 216 artiklan 1 kohdan ensimmäinen tapaus.
(
86
)	Tuomio 8.3.2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, 36 kohta), johon Saksan liittotasavalta vetoaa, ei vaikuta näihin toteamuksiin millään tavalla. Kyseisessä asiassa oli näet annettu sisäisiä säännöksiä (ks. tämän tuomion 37 kohta).
(
87
)	Ks. vastaavasti myös Lorz, R. A., Meurers, V., teoksessa von Arnauld, A. (toim.), Europäische Außenbeziehungen (Enzyklopädie Europarecht, Band 10), Nomos, Baden-Baden, 2014, § 2, 42 kohta; Kadelbach, S., teoksessa von der Groeben, H., Schwarze, J., ja Hatje, A. (toim.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. painos, Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 5 EUV, 24 kohta; Roldán Barbero, J., ”The relationship of the Member States’ International Agreements with the EU”, teoksessa Eeckhout, P., ja Lopez-Escudero, M. (toim.), The European Union’s external action in times of crisis, Hart, Oxford, Portland (Oregon), 2014, s. 249–269, ja erityisesti s. 266.
(
88
)	Lausunto (Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos), 26.4.1977 (EU:C:1977:63).
(
89
)	Tuomio 31.3.1971 (22/70, EU:C:1971:32).
(
90
)	Ks. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 66 kohta).
(
91
)	Ks. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 67 kohta).
(
92
)	Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:224, 89 kohta).
(
93
)	Tuomio 31.3.1971 (22/70, EU:C:1971:32). Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-137/12, EU:C:2013:441, 111–117 kohta) ja julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:224, 96 kohta). Ks. myös tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 67 kohta).
(
94
)	Ks. tuomio 31.3.1971, AETR (22/70, EU:C:1971:32, 30 kohta); tuomio 5.11.2002, komissio v. Tanska (C-467/98, EU:C:2002:625, 82 kohta), ja tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 68 kohta).
(
95
)	Ks. lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 126 kohta) ja tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 69 kohta).
(
96
)	Ks. lausunto 2/91 (Kansainvälisen työjärjestön yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 25 kohta); tuomio 5.11.2002, komissio v. Tanska (C-467/98, EU:C:2002:625, 82 kohta); lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 120 ja 126 kohta), ja tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 70 kohta).
(
97
)	Ks. lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 124 kohta); tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 74 kohta), ja lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 74 kohta).
(
98
)	Neuvosto tarkoittanee liitteessä I olevaa lisäystä.
(
99
)	Kolmansista maista yhteisöön tuotavien tuotteiden eläinlääkinnällisten tarkastusten järjestämistä koskevista periaatteista 18.12.1997 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1998, L 24, s. 9).
(
100
)	Kasvien ja kasvituotteiden haitallisten organismien jäsenvaltioihin kulkeutumisen estämiseen liittyvistä suojatoimenpiteistä 8.5.2000 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 2000, L 169, s. 1).
(
101
)	Ks. soveltamisasetuksen 413 artikla.
(
102
)	Kuten ilmenee myös tullikoodeksikomitean 27.10.2010 hyväksymistä asetuksen (EY) N:o 648/2005 yhteydessä tapahtuvaa vientiä ja tuontia koskevista suuntaviivoista, jotka komissio on julkaissut viitteellä ”TAXUD/A3/0034/2010” osoitteessa: http://ec.europa.eu/ecip/documents/procedures/export_exit_guidelines_fr.pdf (ks. 10.4 kohta). Tämä asiakirja ei ole tietenkään oikeudellisesti sitova, mutta siinä kuvataan hyvin menettelyjä.
(
103
)	Sama määräys jatkuu seuraavasti: ”Tietojen tallennukseen ja käsittelyyn käytettävien menettelyjen on taattava elektronisen rahtikirjan samanarvoisuus paperisen rahtikirjan kanssa, erityisesti sen todistusvoiman suhteen.”
(
104
)	Tavaravaunujen kunnossapidosta vastaavien yksiköiden sertifiointijärjestelmästä ja asetuksen (EY) N:o 653/2007 muuttamisesta 10.5.2011 annettu komission asetus (EUVL 2011, L 122, s. 22).
(
105
)	Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2012, L 343, s. 32).
(
106
)	Ks. tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:590, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
107
)	Ks. tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:590, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
108
)	Ks. tuomio 14.2.1990, Delacre ym. v. komissio (C-350/88, EU:C:1990:71, 16 kohta).
(
109
)	Ks. tuomio 14.2.1990, Delacre ym. v. komissio (C-350/88, EU:C:1990:71, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
110
)	Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:249, 78 kohta).
(
111
)	Ks. tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:590, 37 kohta).