62021CJ0693
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
14 päivänä joulukuuta 2023 (
*1
)
Muutoksenhaku – Valtiontuki – Ympäristökannustin, jonka Espanjan kuningaskunta on toteuttanut hiilivoimalaitosten hyväksi – Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös – Kumoamiskanne
Yhdistetyissä asioissa C‑693/21 P ja C‑698/21 P,
joissa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta kahdesta valituksesta, jotka on pantu vireille 18.11.2021 ja 19.11.2021,
EDP España
SA, kotipaikka Oviedo (Espanja), edustajinaan aluksi J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo ja V. Romero Algarra, abogados, sittemmin A. Lamadrid de Pablo ja V. Romero Algarra, abogados,
valittajana asiassa C‑693/21 P,
jota tukee
Endesa Generación SAU, kotipaikka Sevilla (Espanja), edustajinaan M. B. Barrantes Díaz, abogada, ja M. Petite, avocat,
väliintulijana muutoksenhakuasteessa,
jossa muina osapuolina ovat
Naturgy Energy Group SA, aiemmin Gas Natural SDG SA, kotipaikka Madrid (Espanja), edustajinaan J. Blanco Carol ja F. E. González Díaz, abogados,
kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
Euroopan komissio, asiamiehinään C.-M. Carrega, P. Němečková ja D. Recchia,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, aiemmin Viesgo Producción SL, kotipaikka Santander (Espanja), edustajinaan L. de Pedro Martín ja L. Ques Mena, abogados,
väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa,
ja
Naturgy Energy Group SA, aiemmin Gas Natural SDG SA, kotipaikka Madrid, edustajinaan J. Blanco Carol ja F. E. González Díaz, abogados,
valittajana asiassa C‑698/21 P,
jota tukee
Endesa Generación SAU, kotipaikka Sevilla, edustajinaan M. B. Barrantes Díaz, abogada, ja M. Petite, avocat,
väliintulijana muutoksenhakuasteessa,
jossa muina osapuolina ovat
Euroopan komissio, asiamiehinään C.-M. Carrega, P. Němečková ja D. Recchia,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
EDP España
SA, kotipaikka Oviedo, edustajinaan aluksi J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo ja V. Romero Algarra, abogados, sittemmin A. Lamadrid de Pablo ja V. Romero Algarra, abogados, ja
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, aiemmin Viesgo Producción SL, kotipaikka Santander, edustajinaan L. de Pedro Martín ja L. Ques Mena, abogados,
väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos sekä tuomarit O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot (esittelevä tuomari), S. Rodin ja L. S. Rossi,
julkisasiamies: G. Pitruzzella,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 13.7.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Valituksillaan EDP España SA (C‑693/21) ja Naturgy Energy Group SA (C‑698/21) vaativat unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 8.9.2021 antaman tuomion Naturgy Energy Group v. komissio (T‑328/18, EU:T:2021:548; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla tämä hylkäsi Naturgy Energy Groupin, aiemmin Gas Natural SDG SA, nostaman kanteen valtiontuesta SA.47912 (2017/NN) 27.11.2017 annetun komission päätöksen C(2017) 7733 final – Hiilivoimalaitosten ympäristökannustin – (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamiseksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2
[SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 4 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos [Euroopan] komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, se päättää aloittaa [SEUT] 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn – –”
3
Kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission alustava arvio ehdotetun toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Päätöksessä pyydetään asianomaista jäsenvaltiota ja muita asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa asetetussa määräajassa, joka yleensä on enintään yksi kuukausi. Asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa komissio voi jatkaa asetettua määräaikaa.”
4
Kyseisen asetuksen 9 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Muodollinen tutkintamenettely päätetään päätöksellä tämän artiklan 2–5 kohdan mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 10 artiklan soveltamista.
2.   Jos komissio toteaa, tarvittaessa asianomaisen jäsenvaltion tekemien muutosten jälkeen, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea, se tekee asiasta tämän seikan toteavan päätöksen.”
Asian tausta ja riidanalainen päätös
5
Espanjan sähköntuotantolaitokset olivat käytetystä teknologiasta riippumatta vuosina 1998–2007 oikeutettuja tukeen, jota kutsuttiin nimellä tehotakuu ja jonka tarkoituksena oli varmistaa sähköjärjestelmän tuotantokapasiteetin ylläpito ja käyttöönotto riittävän sähköntoimituksen tason takaamiseksi, lukuun ottamatta uusiutuvista energianlähteistä sähköä tuottaneita laitoksia, joihin sovellettiin erillistä taloudellista kannustinta.
6
Espanjan lainsäätäjä valtuutti vuonna 2007 teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriön korvaamaan tehotakuun kapasiteettipalkkioksi kutsutulla taloudellisella kannustimella.
7
Kyseinen päätös pantiin täytäntöön sähkön hintojen mukauttamisesta 1.7.2007 lähtien 29.6.2007 annetulla kuninkaan asetuksella 871/2007 (Real Decreto 871/2007, por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007) (BOE nro 156, 30.6.2007, s. 28324), jossa säädetään, että kyseinen kapasiteettipalkkio tulee voimaan 1.10.2007 alkaen.
8
Kapasiteettipalkkiojärjestelmää täsmennettiin sähkön hintojen tarkistamisesta 1.10.2007 lähtien 27.9.2007 annetulla määräyksellä ITC/2794/2007 (Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007) (BOE nro 234, 29.9.2007, s. 39690; jäljempänä määräys ITC/2794/2007).
9
Kyseisessä määräyksessä todetaan, että kapasiteettipalkkio on tarkoitettu muun muassa tuotantoinvestointeihin kannustamiseksi. Se sisältää tässä tarkoituksessa kaksi kannustinta niemimaan yleisen sähköntuotantojärjestelmän piiriin kuuluville tuotantolaitoksille, joiden asennettu kapasiteetti on vähintään 50 megawattia (MW).
10
Ensimmäinen kannustin koskee laitoksia, jotka on otettu käyttöön 1.1.1998 jälkeen ja jotka ovat olleet toiminnassa alle kymmenen vuotta. Sen tarkoituksena on edistää uusien tuotantolaitosten rakentamista ja tehokasta käyttöönottoa investointikustannuksia kattavalla taloudellisella korvauksella. Korvauksen määräksi on vahvistettu 20000 euroa megawattia kohti vuodessa.
11
Toinen kannustin (jäljempänä riidanalainen toimenpide), joka teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriöllä on toimivalta hyväksyä määräyksen ITC/2794/2007 liitteessä III olevan 10 kohdan mukaisesti, koskee olemassa olevien laitosten laajennuksia tai muita huomattavia muutoksia sekä uusien laitosten ensisijaiseen teknologiaan tehtäviä investointeja energiapolitiikan ja toimitusvarmuuden tavoitteisiin vastaamiseksi.
12
Sitä koskevaa järjestelmää täsmennettiin sähkön hintojen tarkistamisesta 1.1.2008 lähtien 28.12.2007 annetulla määräyksellä ITC/3860/2007 (Orden ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008) (BOE nro 312, 29.12.2007, s. 53781; jäljempänä määräys ITC/3860/2007).
13
Määräyksestä ITC/3860/2007 ilmenee, että yksinomaan hiilivoimalaitokset, joita Espanjan ministerineuvoston (Consejo de Ministros) 7.12.2007 annetulla päätöksellä hyväksytty toiminnassa olevien suurten polttolaitosten päästöjen kansallinen vähentämisohjelma (jäljempänä päästöjen vähentämisohjelma) koskee, voivat saada edun kyseisestä toimenpiteestä.
14
Kyseiset laitokset on sisällytettävä päästöjen vähentämisohjelmalla perustettuun niin kutsuttuun päästökuplaan, jolla määritetään yrityskohtaisesti jostain siinä mainitusta syystä sallitut päästömäärät.
15
Investoinnit on lisäksi pitänyt hyväksyä ennen määräyksen ITC/2794/2007 voimaantuloa 1.10.2007 tai hyväksymistä koskeva hakemus on pitänyt jättää vähintään kolme kuukautta ennen kyseistä päivämäärää.
16
Riidanalainen toimenpide ulotettiin vuonna 2011 hiilivoimalaitoksiin, jotka olivat toteuttaneet ennen määräyksen ITC/3860/2007 voimaantuloa sekä investointeja rikinpoistolaitoksiin että muita ympäristöinvestointeja rikkioksidipäästöjen vähentämiseksi.
17
Kun kyseisiä edellytyksiä noudatetaan, hiilivoimalaitokset voivat saada taloudellista tukea, jonka suuruus on 8750 euroa megawattia kohti vuodessa, kymmenen vuoden ajan sen päätöksen tekemisestä lukien, jolla lupa tukea saavien laitosten käyttöönotolle hyväksyttiin.
18
Komissio aloitti 29.4.2015 kapasiteettimekanismien markkinoita 11 jäsenvaltiossa, Espanjan kuningaskunta mukaan lukien, koskeneen tutkinnan valtiontukien alalla.
19
Kyseisen tutkinnan päätyttyä komissio ilmoitti 4.4.2017 Espanjan viranomaisille riidanalaista toimenpidettä koskevan tutkinnan aloittamisesta.
20
Komissio antoi 27.11.2017 riidanalaisen päätöksen, jolla se aloitti SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn.
21
Komissio totesi päätöksessä päätelleensä alustavasti, että riidanalainen toimenpide oli valtiontukea ja että sillä oli epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne ja valituksenalainen tuomio
22
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.5.2018 jättämällään kannekirjelmällä Naturgy Energy Group, joka on espanjalaisyritys, joka muun muassa tuottaa sähköä hiilivoimalaitoksissa, vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista.
23
EDP España ja Viesgo Producción SL, jotka ovat kaksi riidanalaisesta toimenpiteestä edun saavaa espanjalaisyhtiötä, hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan sen vaatimuksia.
24
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisella tuomiolla kumoamisvaatimuksen.
25
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensinnäkin perusteettomana ensimmäisen kanneperusteen, joka koski perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä riidanalaisen toimenpiteen valikoivuuden osalta.
26
Valituksenalaisen tuomion 60 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin palautti mieleen, että asetuksen 2015/1589 mukaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä voidaan esittää lyhyesti asian kannalta merkitykselliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, arvioida alustavasti kyseinen valtion toimenpide sen selvittämiseksi, onko se luonteeltaan valtiontukea, ja esittää syyt, joiden vuoksi toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille on syytä epäillä.
27
Valituksenalaisen tuomion 61 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin lisäsi, että komission on aloitettava kyseinen menettely, jos se ei ole alustavassa tarkastelussaan löytänyt kaikkia vastauksia kysymykseen siitä, onko tutkittavaa toimenpidettä pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena, ainakin silloin, kun se ei ole voinut vakuuttua tässä alustavassa tarkastelussa siitä, että kyseinen toimenpide soveltuu kuitenkin sisämarkkinoille siinä tapauksessa, että se on valtiontukea.
28
Unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 62 kohdassa, että menettelyn aloittamista koskevan päätöksen tarkoituksena on antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus osallistua tehokkaasti muodolliseen tutkintamenettelyyn. Se täsmensi lisäksi, että kyseiseen päätökseen sisältyy alustavia arvioita ja että komission ei tarvitse alkuvaiheessa selvittää kaikkia mahdollisia ratkaisemattomia kysymyksiä.
29
Valituksenalaisen tuomion 63 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin lisäsi, että tällaisessa päätöksessä tehdään väistämättä väliaikainen valtion toimenpiteen valtiontueksi luokittelu, mikä saa vahvistuksen asetuksen 2015/1589 9 artiklan 2 kohdasta, jossa säädetään, että komissio voi muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi vahvistaa, ettei toimenpide ole tosiasiallisesti tukea.
30
Valituksenalaisen tuomion 64 ja 65 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tehottomina kantajan argumentit, jotka perustuivat tapauksiin, jotka johtivat 20.12.2017 annettuun tuomioon Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) ja 21.12.2016 annettuun tuomioon komissio v. Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), sillä perusteella, että ensimmäinen tuomio koski päätöstä muodollisen tutkintamenettelyn päättämisestä ja että toinen ei koskenut perusteluvelvollisuuden noudattamisen valvontaa.
31
Valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen luonne, sanamuoto, sisältö, asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt, Naturgy Energy Group oli kyennyt riidanalaisen toimenpiteen valikoivuutta koskevien perustelujen suppeudesta huolimatta ymmärtämään, miksi komissio oli alustavasti katsonut, että toimenpide vaikutti valikoivalta, koska sillä suosittiin tiettyjä hiilivoimalaitoksia muihin hiilivoimalaitoksiin tai muuta teknologiaa käyttäen sähköä tuottaviin laitoksiin nähden. Se täsmensi, että tämä toteamus ilmeni myös riidanalaisen päätöksen 30 kohdasta, joka tosin ei kuulu riidanalaisen toimenpiteen valikoivuutta koskeviin perusteluihin mutta jossa todetaan, että kyseisestä toimenpiteestä edun saavat sähköntuottajat kilpailevat muiden sähköntuottajien kanssa.
32
Valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi Naturgy Energy Groupin argumentin, jonka mukaan komissio oli laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa, kun se oli jättänyt selittämättä, suosittiinko riidanalaisella toimenpiteellä tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotantoa suhteessa muihin yrityksiin, jotka olivat toimenpiteen päämäärän kannalta tarkasteltuna niihin tosiasiallisesti ja oikeudellisesti rinnastettavassa tilanteessa. Se korosti samassa kohdassa, että se, että tilanteiden rinnastettavuutta koskevia perusteluja edellytettäisiin kaikissa olosuhteissa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyn alustavan arvion vaiheessa, saattaisi olla ennenaikaista ja ennakoida kyseisessä menettelyssä tehtäviä päätelmiä.
33
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 81 kohdassa ensimmäisen kanneperusteen perusteettomana.
34
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi myös perusteettomana toisen kanneperusteen, joka koski SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista riidanalaisen toimenpiteen valikoivuuden osalta, ja näin ollen kanteen kokonaisuudessaan.
35
Unionin yleinen tuomioistuin velvoitti lopuksi Naturgy Energy Groupin vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut ja se velvoitti myös Viesgo Producciónin ja EDP Españan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja muutoksenhakumenettelyn osapuolten vaatimukset
36
Asiassa C‑693/21 P tekemällään valituksella EDP España ja asiassa C‑698/21 P tekemällään valituksella Naturgy Energy Group, joista edellinen oli väliintulijana ja jälkimmäinen kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa, vaativat unionin tuomioistuinta kumoamaan sekä valituksenalaisen tuomion että riidanalaisen päätöksen. EDP España vaatii lisäksi komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut unionin tuomioistuimessa ja Naturgy Energy Group komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.
37
Asioissa C‑693/21 P ja C‑698/21 P komissio vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään valitukset ja velvoittamaan valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut, kun taas Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, aikaisemmin Viesgo Producción, joka oli väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa, vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion, kumoamaan riidanalaisen päätöksen ja velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.
38
Unionin tuomioistuimen presidentin 31.5.2022 antamalla määräyksellä EDP España v. Naturgy Energy Group ja komissio (C‑693/21 P, EU:C:2022:415) ja tämän 31.5.2022 antamalla määräyksellä Naturgy Energy Group v. komissio (C‑698/21 P, EU:C:2022:417) Endesa Generación SAU hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan valittajien vaatimuksia. Väliintulokirjelmällään asiassa C‑698/21 P se vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion, kumoamaan riidanalaisen päätöksen ja velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
39
Asiat C‑693/21 P ja C‑698/21 P yhdistettiin 31.1.2023 tehdyllä päätöksellä suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.
Valitusten tarkastelu
Ensimmäinen valitusperuste, joka perustuu perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin toimenpiteen valikoivuuden osalta
Asianosaisten lausumat
40
Ensimmäisillä valitusperusteillaan, joissa on kolme osaa, EDP España ja Naturgy Energy Group väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi virheellisesti perusteettomana Naturgy Energy Groupin kanneperusteen, joka koski perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä riidanalaisen toimenpiteen valikoivuuden osalta.
41
Näiden ensimmäisten valitusperusteiden ensimmäisillä osilla ne väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 64 ja 65 kohdassa tulkitessaan periaatteita, jotka perustuvat 21.12.2016 annettuun tuomioon komissio v. Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) ja 20.12.2017 annettuun tuomioon Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
42
Ne katsovat, että komission päätösten perusteluja koskevat vaatimukset ovat samat siitä riippumatta, onko kyse muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista tai päättämistä koskevasta päätöksestä. Näin ollen periaatteet, jotka perustuvat 20.12.2017 annettuun tuomioon Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), eivät niiden mukaan ole merkityksellisiä yksinomaan muodollisen tutkintamenettelyn päättämistä koskevien päätösten osalta.
43
Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenlaisen tuomion 65 kohdassa, unionin tuomioistuin lisäksi lausui niiden mukaan 21.12.2016 annetussa tuomiossa komissio v. Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) toimenpiteen valikoivuutta koskevasta perusteluvelvollisuudesta.
44
Ensimmäisten valitusperusteidensa toisilla osilla valittajat väittävät, että valituksenalaisen tuomion 66 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti periaatteita, jotka perustuvat 10.3.2016 annettuun tuomioon HeidelbergCement v. komissio (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) ja 16.10.2014 annettuun tuomioon Alcoa Trasformazioni v. komissio (T‑177/10, EU:T:2014:897), katsomalla, että toimen antamisen asiayhteydellä voidaan korjata se, että sen perustelut ovat lyhyitä, epämääräisiä ja yleisiä.
45
Niiden mukaan perusteluvelvollisuuden tarkoituksena on mahdollistaa se, että päätöksen adressaatti saa selville sen syyt ja toimivaltainen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa, joten toisin kuin valituksenalaisen tuomion 72 kohdasta ilmenee, riidanalaisen päätöksen 28 kohdan perustelut ovat ilmeisen puutteelliset.
46
Todettuaan valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa, että riidanalaisen toimenpiteen valikoivuutta koskevat komission perustelut olivat ”suppeat”, unionin yleinen tuomioistuin yritti valittajien mukaan korjata tilanteen valituksenalaisen tuomion 66 kohdassa viittaamalla asiayhteyteen, jossa Naturgy Energy Group harjoittaa toimintaansa, sekä sen kannekirjelmässä olleisiin seikkoihin.
47
Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin väitti valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa, se, että riidanalainen päätös on muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös, ei niiden mukaan myöskään vapauta komissiota analysoimasta rinnastettavuutta valikoivuutta koskevan kriteerin arvioimiseksi.
48
Valittajien mukaan on lisäksi otettava huomioon muodollisen tutkintamenettelyn aloittamiseen liittyvät oikeudelliset seuraukset, jotka palautetaan mieleen 21.12.2016 annetun tuomion komissio v. Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) 28 kohdassa, kun on kyse henkilöistä, jotka saavat edun kyseisen menettelyn kohteena olevasta toimenpiteestä.
49
Ensimmäisten valitusperusteidensa kolmansilla osilla valittajat väittävät lopuksi, että unionin yleinen tuomioistuin laiminlöi valituksenalaisen tuomion 68–73 kohdassa niin ikään perusteluvelvollisuutta, kun se katsoi, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat ”suppeat”, ja yritti samalla rekonstruoida ne. Riidanalaisen päätöksen 30 kohdalla, johon unionin yleinen tuomioistuin viittasi valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa, ei niiden mukaan myöskään ole missään tapauksessa merkitystä toimenpiteen valikoivuuden selittämisen kannalta.
50
Generaciones Eléctricas Andalucía tukee väliintulijana valittajien vaatimuksia asioissa C‑693/21 P ja C‑698/21 P samankaltaisin argumentein.
51
Komissio katsoo, että ensimmäinen valitusperuste asioissa C‑693/21 P ja C‑698/21 P on hylättävä perusteettomana.
52
Se väittää, että unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 59–63 kohdassa oikeudellista virhettä tekemättä perusteluvelvollisuuteen liittyvistä vaatimuksista ja että se hylkäsi tämän jälkeen perustellusti valituksenlaisen tuomion 64 ja 66–77 kohdassa kantajan ja väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa olleiden osapuolten argumentit, jotka koskivat perustelujen puutteellisuutta riidanalaisen toimenpiteen valikoivuuden osalta.
53
Se esittää myös, että katsoessaan 20.12.2017 antamassaan tuomiossa Comunidad Autónoma de Galicia et Retegal v. komissio (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), että perusteluvelvollisuutta oli laiminlyöty, unionin tuomioistuin tukeutui yhtäältä siihen seikkaan, että mainitussa asiassa kyseessä olleessa päätöksessä ei ollut mitään, minkä perusteella sen kohteena olleen toimenpiteen valikoivuus olisi ollut ymmärrettävissä, ja toisaalta siihen seikkaan, että valikoivuus ei voinut perustua yksinomaan täsmennykseen, jonka mukaan tutkittua toimenpidettä sovellettiin yksinomaan yhteen toimialaan. Komission mukaan tilanne on käsiteltävässä asiassa toinen, koska se tukeutui riidanalaisen toimenpiteen valikoivuuden perustelemiseksi siihen seikkaan, että kyseinen toimenpide tuottaa edun vain tietyille lämpövoimalaitoksille, jotka käyttävät hiiltä pääpolttoaineena. Komissio väittää, että kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuimen ei myöskään missään tapauksessa tarvinnut ottaa huomioon muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen erityistä asiayhteyttä.
54
Komissio väittää myös, että unionin yleinen tuomioistuin ei tulkinnut ja soveltanut valituksenalaisen tuomion 66 kohdassa virheellisesti 10.3.2016 annettua tuomiota HeidelbergCement v. komissio (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) ja 16.10.2014 annettua tuomiota Alcoa Trasformazioni v. komissio (T‑177/10, EU:T:2014:897), koska se tyytyi toteamaan, että riidanalainen päätös oli tehty kantajan hyvin tuntemassa asiayhteydessä.
55
Argumentista, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin olisi yrittänyt korjata perustelujen suppeutta tukeutumalla asiayhteyteen ja siihen, että kantaja tunsi sovellettavan säännöstön, komissio toteaa, että toisin kuin 10.3.2016 annetussa tuomiossa HeidelbergCement v. komissio (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) kyseessä olleen toimen tapauksessa riidanalaisen päätöksen perustelut eivät ole epämääräiset, yleiset eivätkä äärimmäisen lyhyet.
56
Komissio lisää, että riidanalaisen päätöksen perustelut voivat olla lyhyet, jos asianosaiset kykenevät ymmärtämään syyt, joiden vuoksi se on alustavasti katsonut, että riidanalainen toimenpide on valikoiva, ja unionin yleinen tuomioistuin voi harjoittaa laillisuusvalvontaansa. Se tukeutuu muun muassa asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohtaan.
57
Väitetystä riidanalaisen toimenpiteen valikoivuutta koskevien perustelujen täydellisestä puuttumisesta unionin yleinen tuomioistuin katsoi komission mukaan perustellusti valituksenalaisen tuomion 75 kohdassa, että kantaja oli ymmärtänyt komission osoittaneen, että toimenpide oli toteutettu yksinomaan hiilivoimalaitosten hyväksi ja muuta teknologiaa käyttävät laitokset oli jätetty sen ulkopuolelle. Epäsuotuisat oikeudelliset seuraukset, jotka muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta aiheutuvat täytäntöönpanovaiheessa olevasta toimenpiteestä edun saaville sähköntuottajille, ovat komission mukaan käsiteltävässä asiassa hypoteettisia.
58
Valittajien argumentista, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se tukeutui valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa riidanalaisen päätöksen kohtiin, jotka eivät välttämättä esiintyneet valikoivuuden arviointia koskevassa kyseisen päätöksen osassa, komissio väittää, että kyseisessä kohdassa esitetty toteamus vain tuki sen arviointia.
59
Komissio toteaa lisäksi ja joka tapauksessa, että perusteluvelvollisuuden noudattaminen ei edellytä sitä, että sen päätöksissä olisi tietty rakenne, vaan kyseisen toimielimen mukaan riittää, että asianosaiset kykenevät ymmärtämään syyt, joilla asianomainen päätös on perusteltu.
60
Komission mukaan on lisäksi otettava huomioon päätöksen eri osatekijät ja päätöksen sisältöä on tutkittava ”kokonaisuudessaan” (tuomio 25.7.2018, komissio v. Espanja ym., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, 93 kohta).
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
61
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että Euroopan unionin tuomioistuimet voivat harjoittaa valvontaansa. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asiaan liittyvien kaikkien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, ovatko toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimusten mukaisia, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 10.3.2016, HeidelbergCement v. komissio, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta komission päätöksestä on palautettava mieleen, että asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tällaisessa päätöksessä esitetään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission ”alustava arvio” valtion toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
63
Kuten unionin yleinen tuomioistuin perustellusti totesi valituksenlaisen tuomion 63 kohdassa, tällaisessa päätöksessä tehdyn valtion toimenpiteen valtiontueksi luokittelun väliaikaisuus saa vahvistuksen asetuksen 2015/1589 9 artiklan 2 kohdasta, jossa säädetään, että komissio voi muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi todeta, että kyseinen toimenpide ei ole tukea.
64
Kuten kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 kohdasta ilmenee, on kuitenkin niin, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen yhteydessä komissio toteaa, joskin vain alustavasti, sekä tutkitun toimenpiteen luokittelun valtiontueksi että epäilyt sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
65
Kyseisellä päätöksellä on näin ollen myös itsenäisiä oikeusvaikutuksia erityisesti tutkitun toimenpiteen keskeyttämisen osalta (ks. vastaavasti tuomio 24.10.2013, Deutsche Post v. komissio, C‑77/12 P, EU:C:2013:695, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kansallisten tuomioistuinten on pidättäydyttävä tekemästä komission tällaisen päätöksen vastaisia päätöksiä, vaikka komission päätös onkin luonteeltaan väliaikainen. Kyseisten tuomioistuinten on näin ollen toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet asianomaisen toimenpiteen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan velvollisuuden mahdollisesta laiminlyönnistä aiheutuvien seurausten määrittämiseksi (ks. vastaavasti tuomio 21.11.2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, 41 ja 42 kohta).
66
Lopuksi on myös otettava huomioon se, että asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti muodollinen tutkintamenettely mahdollistaa sen, että kyseinen jäsenvaltio ja asianomaiset osapuolet voivat esittää huomautuksensa komission arvioinnista.
67
Tästä seuraa, että vaikka komission arviointi on luonteeltaan väliaikainen, kyseisen toimielimen on kuitenkin esitettävä selkeästi ja yksiselitteisesti syyt, joiden vuoksi se on katsonut, että kyseistä toimenpidettä voidaan pitää valtiontukena.
68
Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 64 kohdassa esittämässä arvioinnissa, jonka mukaan Naturgy Energy Groupin ja ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijoina olleiden osapuolten argumentit, jotka koskivat riidanalaisen päätöksen perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja jotka perustuivat tapaukseen, joka johti 20.12.2017 annettuun tuomioon Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), olivat tehottomia yksinomaan sillä perusteella, että viimeksi mainittu tapaus koski muodollisen tutkintamenettelyn päättämistä koskenutta komission päätöstä, on näin ollen oikeudellinen virhe.
69
Tämän osalta muodollinen tutkintamenettelyn päättämistä koskevan päätöksen perusteluvelvollisuutta koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ei voida lähtökohtaisesti pitää merkityksettömänä, kun on kyse mainitun menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä.
70
Unionin yleinen tuomioistuin teki lisäksi oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa, kun se katsoi, ettei komissiolla ollut velvollisuutta esittää edes suppeasti syitä, joiden vuoksi riidanalainen toimenpide suosi tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotantoa suhteessa muihin yrityksiin, jotka olivat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti ensin mainittujen tilanteeseen rinnastettavassa tilanteessa, muun muassa siksi, että tilanteiden rinnastettavuutta koskevien perustelujen edellyttäminen kaikissa olosuhteissa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyn alustavan arvion vaiheessa saattaisi olla ennenaikaista ja ennakoida kyseisessä menettelyssä tehtäviä päätelmiä.
71
On nimittäin palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että toimenpide, jota sovelletaan vain yhdellä toimialalla tai vain osaan alan yrityksistä, ei ole välttämättä valikoiva ja että se on valikoiva vain silloin, kun se tuottaa tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä edun joillekin yrityksille verrattuna muihin yrityksiin, jotka toimivat muilla aloilla tai samalla alalla ja jotka ovat järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta tarkasteltuna ensin mainittujen tilanteeseen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2016, komissio v. Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, 58 kohta ja tuomio 20.12.2017, Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, 61 kohta).
72
Edellä esitetystä seuraa, että jos komissio katsoo – muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta päättääkseen –, että toimenpide on valikoiva, sen on esitettävä edes suppeasti syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kyseinen toimenpide tuottaa tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä edun joillekin yrityksille verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta tarkasteltuna edellä mainittujen tilanteeseen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
73
Valituksenalaisen tuomion 72 ja 73 kohdasta, joihin sen 74 kohdassa viitataan, ei kuitenkaan ilmene, että komissio olisi esittänyt syyt, joiden vuoksi päästöjen vähentämisohjelmassa olevat hiilivoimalaitokset, joille riidanalainen toimenpide tuottaa edun, ovat muiden voimalaitosten, joille kyseinen toimenpide ei tuota etua, tilanteeseen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa järjestelmällä tavoitellun päämäärään kannalta tarkasteltuna.
74
Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin tyytyi valituksenalaisen tuomion 72 kohdassa toteamaan, että riidanalaisessa päätöksessä mainittiin, että yksinomaan päästöjen vähentämisohjelmassa olevat hiilivoimalaitokset saivat edun riidanalaisesta toimenpiteestä, ja katsoi, että sen 28 kohdassa esiintyneen sanan ”yksinomaisesti” vuoksi päästöjen vähentämisohjelmassa olevat hiilivoimalaitokset voitiin erottaa muuta teknologiaa käyttävistä voimalaitoksista tai kaikista voimalaitoksista, jotka eivät kuuluneet kyseisen ohjelman soveltamisalaan.
75
Unionin yleinen tuomioistuin viittasi lisäksi valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa yleisesti riidanalaisen päätöksen luonteeseen, sanamuotoon, sisältöön, tekemisen asiayhteyteen ja kaikkiin asian kannalta merkityksellisiin oikeussääntöihin ja katsoi, että huolimatta riidanalaisen toimenpiteen valikoivuutta koskevien perustelujen sen itse ”suppeaksi” katsomasta luonteesta kantaja oli kyennyt ymmärtämään syyt, joiden vuoksi komissio oli katsonut alustavasti, että riidanalainen toimenpide vaikutti valikoivalta.
76
On todettava, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin viittasi arviointinsa tueksi samassa kohdassa myös riidanalaisen päätöksen 30 kohtaan, jossa mainitaan, että sähköntuottajien, joille riidanalainen toimenpide tuottaa edun, ja muiden sähköntuottajien välillä on kilpailusuhde, tällainen seikka ei voi myöskään riittää selittämään oikeudellisesti riittävällä tavalla voimalaitosten, joille riidanalainen toimenpide tuottaa edun, ja muiden voimalaitosten tilanteiden rinnastettavuutta (ks. analogisesti tuomio 21.12.2016, komissio v. Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, 59 kohta).
77
On lisättävä, että vaikka päätöksen perustelujen arvioimiseksi on toki tutkittava sen sisältöä kokonaisuudessaan (ks. vastaavasti tuomio 25.7.2018, komissio v. Espanja ym., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, 93 kohta), tällaisella tutkimisella ei voida korjata sitä, ettei siinä ole mitään mainintaa tilanteiden rinnastettavuudesta – kuten käsiteltävässä asiassa voimalaitosten, joille riidanalainen toimenpide tuottaa edun, ja niiden voimalaitosten, joille se ei tuota etua, välillä.
78
Edellä esitetty huomioiden valittajien ensimmäiset valitusperusteet asioissa C‑693/21 P ja C‑698/21 P on hyväksyttävä.
79
Tarvitsematta tarkastella valittajien valitustensa tueksi toissijaisesti esittämiä toisia valitusperusteita, jotka koskevat SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista valikoivuusperusteen osalta, valituksenalainen tuomio on näin ollen kumottava.
Kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa
80
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, unionin tuomioistuin voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.
81
Näin on nyt käsiteltävässä asiassa, koska riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevista kanneperusteista on keskusteltu kontradiktorisesti unionin yleisessä tuomioistuimessa eikä niiden tarkastelu edellytä uusien prosessinjohtotoimien tai asian selvittämistoimien toteuttamista (ks. vastaavasti tuomio 16.3.2023, komissio ym. v. Pharmaceutical Works Polpharma, C‑438/21 P–C‑440/21 P, EU:C:2023:213, 98 kohta).
82
Tämän osalta on todettava, että tämän tuomion 61–67 kohdassa esitetyistä syistä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komission on SEUT 296 artiklan nojalla esitettävä selkeästi ja yksiselitteisesti syyt, joiden vuoksi se on katsonut, että kyseistä toimenpidettä voidaan pitää valtiontukena. Kuten tämän tuomion 72 kohdassa esitettiin, jos komissio katsoo, että toimenpide on valikoiva, sen on esitettävä edes suppeasti syyt, joiden vuoksi se katsoo, että tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä toimenpiteellä suositaan tiettyjä yrityksiä suhteessa muihin yrityksiin, jotka ovat järjestelmällä tavoiteltuun päämäärään nähden ensin mainittujen tilanteeseen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
83
On riittävää todeta, että tämän tuomion 73–77 kohdassa mainituista syistä komissio ei käsiteltävässä asiassa noudattanut perusteluvaatimusta, joka sillä SEUT 296 artiklan nojalla on, koska se jätti esittämättä syyt, joiden vuoksi riidanalaisella toimenpiteellä suosittiin tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotantoa suhteessa muihin yrityksiin, jotka ovat ensin mainittujen tilanteeseen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, ja joiden vuoksi toimenpide siis on luonteeltaan valikoiva.
84
Naturgy Energy Groupin ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on kumottava tarvitsematta tutkia toista kanneperustetta.
Oikeudenkäyntikulut
85
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan silloin, kun valitus on perusteltu ja unionin tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista.
86
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdassa, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian ja Naturgy Energy Group ja EDP España ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, komissio on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Naturgy Energy Groupin oikeudenkäyntikulut ensimmäisessä oikeusasteessa ja unionin tuomioistuimessa ja EDP Españan oikeudenkäyntikulut unionin tuomioistuimessa.
87
Työjärjestyksen 184 artiklan 4 kohdan mukaan ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana esiintynyt osapuoli, joka ei ole valittanut ratkaisusta, voidaan velvoittaa vastaamaan oikeudenkäyntikuluista muutoksenhakuasteessa vain, jos se on osallistunut asian käsittelyn kirjalliseen tai suulliseen vaiheeseen unionin tuomioistuimessa. Kun tällainen asianosainen osallistuu oikeudenkäyntiin, unionin tuomioistuin voi määrätä, että sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan. Edellä mainittujen määräysten mukaisesti Generaciones Eléctricas Andalucía, joka oli väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa ja joka osallistui oikeudenkäyntiin unionin tuomioistuimessa, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
88
Työjärjestyksen 140 artiklan 3 kohdan, jota sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, mukaan unionin tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin kyseisen 140 artiklan 1 ja 2 kohdassa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Edellä mainittujen määräysten mukaisesti Endesa Generación, joka oli väliintulijana asioissa C‑693/21 P ja C‑698/21 P, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 8.9.2021 antama tuomio Naturgy Energy Group vastaan komissio (T‑328/18, EU:T:2021:548) kumotaan.
2)
Valtiontuesta SA.47912 (2017/NN) 27.11.2017 annettu komission päätös C(2017) 7733 final – Hiilivoimalaitosten ympäristökannustin – kumotaan.
3)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Naturgy Energy Group SA:n oikeudenkäyntikulut sekä ensimmäisessä oikeusasteessa asiassa T‑328/18 että muutoksenhaussa asioissa C‑693/21 P ja C‑698/21 P ja EDP España SA:n oikeudenkäyntikulut, jotka koskevat sen valitusta asiassa C‑693/21 P.
4)
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
5)
Endesa Generación SAU vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.