DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
20 décembre 2019 (*)
« Recours en annulation – Fonction publique – Fonctionnaires – Frais de mission – Acte non susceptible de recours – Acte ne faisant pas grief – Irrégularité de la procédure précontentieuse – Recours prématuré – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑154/19,
ZU,
représenté par Me C. Bernard-Glanz, avocat,
partie requérante,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE),
représenté par MM. S. Marquardt et R. Spac, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 270 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination du SEAE du 30 novembre 2018, dans sa partie rejetant la réclamation du requérant du 27 juillet 2018, en ce qu’elle porterait implicitement rejet de la demande du requérant du 26 février 2018 relative à des frais de mission,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. R. da Silva Passos, président, Mme I. Reine et M. L. Truchot (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Le requérant, ZU, est un fonctionnaire de la Commission européenne qui, à la date des faits à l’origine du présent litige, était affecté au Service européen pour l’action extérieure (SEAE), au sein de la délégation de l’Union européenne en Russie (ci-après la « délégation »), ayant son siège à Moscou (Russie).
2        Dans l’exercice de ses fonctions auprès de la délégation, le requérant a exécuté deux missions au mois de février 2018, la première à Sotchi (Russie) et la seconde à Erevan (Arménie) (ci-après les « missions en cause »). En raison du fait qu’entre la fin de la première mission et le début de la seconde s’intercalaient des jours non ouvrables, la délégation a fait droit à la demande du requérant d’obtenir une dérogation à la règle selon laquelle chaque mission doit débuter et se terminer au lieu d’affectation de la personne concernée, en l’occurrence Moscou.
3        Le 26 février 2018, le requérant a introduit dans le système informatique de la délégation une demande visant au remboursement des frais afférents aux missions en cause (ci-après la « demande du 26 février 2018 »), joignant à cette fin les relevés de ces frais.
4        La délégation n’ayant pas immédiatement fait droit à la demande du 26 février 2018, plusieurs échanges ont eu lieu entre le requérant et l’administration. En particulier, le 29 mai 2018, le chef de la délégation a communiqué au requérant une note (ci-après la « note du 29 mai 2018 »), dans laquelle, notamment, il signalait l’existence d’irrégularités dans les déplacements relatifs aux missions en cause, soulignait la nécessité que le requérant produise les cartes d’embarquement relatives à ses déplacements pendant la période couverte par les missions en cause, jusqu’à la date de son retour à Moscou, et le prévenait de ce que la délégation examinerait avec la plus grande attention ses futures demandes de missions.
5        Le 27 juillet 2018, le requérant, n’ayant pas encore reçu le remboursement des frais afférents aux missions en cause, a saisi la délégation d’une note (ci-après la « note du 27 juillet 2018 »), par laquelle il présentait à la fois :
–        une demande, au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), tendant à ce que l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») adopte une décision permettant aux services compétents de procéder au remboursement des frais afférents aux missions en cause ;
–        une réclamation, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, « à l’encontre du non-respect par l’Union et par ses fonctionnaires des dispositions applicables [dudit statut] [(]article 12 bis, [paragraphe] 3, articles 56, 71, 86… [)] [et] de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [(]article 31, [paragraphes] 1 et 2, et article 41, [paragraphe] 1[)], des principes de bonne administration et de bonne gestion financière » ;
–        une demande, au sens de l’article 24 et de l’article 90, paragraphe 1, du statut, tendant à ce que l’AIPN adopte les mesures nécessaires pour « assurer que ses droits fondamentaux et statutaires soient respectés et que le préjudice déjà subi soit réparé ».
6        La note du 27 juillet 2018 a été enregistrée par la délégation le 30 juillet suivant.
7        Par décision du 30 novembre 2018 (ci-après la « décision attaquée »), en premier lieu, l’AIPN a répondu à la demande du requérant, au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut, relative aux frais afférents aux missions en cause. Elle a constaté que celui-ci n’avait pas fourni à la délégation les cartes d’embarquement qui étaient pourtant nécessaires pour pouvoir procéder au remboursement sollicité et l’a invité à produire l’ensemble des documents requis, en précisant que, en cas de difficultés pour retrouver certains documents, il pouvait s’adresser à l’agence de voyages agréée par la délégation, qui était en principe en mesure de lui fournir les éventuelles informations manquantes. L’AIPN a aussi précisé que, bien que le délai de 90 jours normalement prévu dans le système informatique de la délégation pour soumettre les demandes de remboursement des frais de mission eût expiré, le dossier électronique relatif aux missions en cause avait été rouvert.
8        En deuxième lieu, l’AIPN a relevé que la réclamation contenue dans la note du 27 juillet 2018 portait sur les mêmes faits que ceux visés par la demande sur laquelle elle se prononçait dans sa décision. Faisant observer qu’il n’existait pas de décision définitive sur la demande de remboursement des frais afférents aux missions en cause, l’AIPN a considéré que ladite réclamation était irrecevable.
9        En troisième lieu, l’AIPN a rejeté la demande du requérant fondée sur l’article 24 et l’article 90, paragraphe 1, du statut, au motif que celle-ci n’était pas étayée par des faits susceptibles de démontrer qu’il avait fait l’objet de menaces, d’outrages, d’injures, de diffamations ou d’attentats contre sa personne et ses biens, en raison de sa qualité et de ses fonctions, au sens de l’article 24 du statut.
10      Le 28 février 2019, le requérant a introduit une réclamation dirigée contre la décision attaquée.
Procédure et conclusions des parties
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 mars 2019, le requérant a introduit le présent recours.
12      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 22 mars 2019, en application de l’article 66 du règlement de procédure du Tribunal, le requérant a demandé le bénéfice de l’anonymat. Par décision du 4 avril 2019, le Tribunal (troisième chambre) a fait droit à cette demande.
13      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 28 mai 2019, le SEAE a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure. Le requérant a déposé ses observations sur cette exception le 15 juillet 2019.
14      Dans ses observations sur la proposition du Tribunal de joindre les affaires T‑671/18, ZU/Commission, et T‑140/19, ZU/Commission, déposées au greffe du Tribunal le 18 juillet 2019, le requérant a demandé que lesdites affaires, la présente affaire ainsi que l’affaire T‑499/19, ZU/SEAE, soient jointes.
15      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 24 juillet 2019, le requérant a demandé la suspension de la procédure dans la présente affaire, au vu de la demande de jonction mentionnée au point 14 ci-dessus et en raison du fait qu’il s’apprêtait à introduire un nouveau recours, à la suite du rejet de sa réclamation du 28 février 2019 (voir point 10 ci-dessus), intervenu par décision de l’AIPN du 28 juin 2019.
16      Dans ses observations sur la demande de suspension et sur la demande de jonction, déposées aux greffe du Tribunal respectivement les 7 et 30 août 2019, le SEAE a invité le Tribunal à rejeter ces demandes.
17      La composition du Tribunal ayant été modifiée, par décision du 18 octobre 2019, le président du Tribunal, en application de l’article 27, paragraphe 3, du règlement de procédure, a réattribué l’affaire à un nouveau juge rapporteur, affecté à la septième chambre.
18      Par décisions du président de la septième chambre du Tribunal des 22 et 23 octobre 2019, la demande de jonction et la demande de suspension du requérant ont été rejetées.
19      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours recevable ;
–        annuler la décision attaquée, dans sa partie rejetant la réclamation du requérant contenue dans la note du 27 juillet 2018, en ce qu’elle porterait implicitement rejet de sa demande du 26 février 2018 ;
–        condamner le SEAE aux dépens.
20      Le SEAE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
21      En vertu de l’article 130 du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
22      Au titre de l’exception d’irrecevabilité, en premier lieu, le SEAE fait valoir, en substance, que la note du 27 juillet 2018 doit être qualifiée de demande, au titre de l’article 90, paragraphe 1, du statut, portant sur le remboursement des frais afférents aux missions en cause. Selon le SEAE, dès lors que, par la décision attaquée, l’AIPN n’a pas rejeté cette demande, mais s’est limitée à inviter le requérant à produire les documents manquants, cette décision ne constitue pas un acte faisant grief à ce dernier.
23      Le SEAE fait observer que, en tout état de cause, à supposer que la demande portant sur le remboursement des frais afférents aux missions en cause ait été rejetée, le requérant a introduit la réclamation visée au point 10 ci-dessus, mais n’a pas attendu la décision de l’AIPN sur celle-ci avant d’introduire le présent recours. Ainsi, la procédure précontentieuse ne serait pas régulière. Par ailleurs, selon le SEAE, ces considérations sont valables aussi à l’égard de la demande d’assistance du requérant fondée sur l’article 24 du statut, à supposer que celle-ci ait été rejetée dans la décision attaquée.
24      En second lieu, le SEAE soutient que, si, dans la note du 27 juillet 2018, le requérant déclare que, par celle-ci, il entend présenter également une réclamation, il n’indique pas quel serait l’acte faisant grief qu’il vise, mais se borne à alléguer, de manière incidente et non détaillée, les prétendues violations par le SEAE du principe de bonne administration et des droits fondamentaux. Par ailleurs, à supposer que la prétendue réclamation du requérant soit dirigée contre la note du 29 mai 2018, cette dernière ne serait pas un acte faisant grief, dans la mesure où elle ne contiendrait aucune décision, mais se limiterait à qualifier d’inappropriée la conduite du requérant.
25      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant précise que son recours ne vise la décision attaquée que dans la mesure où l’AIPN, par cette décision, a rejeté la réclamation contenue dans la note du 27 juillet 2018. Cette réclamation ferait suite à la modification de sa situation juridique découlant, d’une part, de la clôture automatique, dans le système informatique de la délégation, de la demande de remboursement qu’il avait introduite le 26 février 2018 et, d’autre part, de la note du 29 mai 2018, qui constituerait par ailleurs le fondement d’autres décisions de l’AIPN l’affectant.
26      En outre, selon le requérant, l’omission par l’AIPN de vérifier la régularité du comportement de la délégation et des mesures que celle-ci a prises au regard des arguments qu’il a invoqués au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut et portant, notamment, sur la violation du principe de bonne administration, sur l’excès de pouvoir, sur la violation des règles relatives au remboursement des frais de déplacement, sur la violation du principe de bonne gestion financière et sur la méconnaissance du principe de proportionnalité a conduit à une modification de sa situation juridique au motif que cette omission aurait entraîné le rejet de sa demande d’assistance fondée sur l’article 24 du statut, ainsi que de sa demande fondée sur l’article 90, paragraphe 1, dudit statut, tendant au remboursement de ses frais de missions sur la base des relevés qu’il avait déjà soumis à l’administration.
27      Il convient tout d’abord de rappeler qu’une réclamation administrative et le recours subséquent doivent tous deux être dirigés contre un acte faisant grief à la partie requérante, au sens de l’article 90, paragraphe 2, et de l’article 91, paragraphe 1, du statut. L’acte faisant grief est celui qui produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts de la partie requérante, en modifiant, de façon caractérisée, la situation juridique de celle-ci (voir ordonnance du 13 septembre 2013, Conticchio/Commission, T‑358/12 P, EU:T:2013:525, point 21 et jurisprudence citée). Une mesure, pour pouvoir être qualifiée d’acte faisant grief, doit émaner de l’autorité compétente et renfermer une prise de position définitive de l’administration à l’égard de la situation individuelle de la partie requérante (voir arrêt du 9 avril 2019, Aldridge e.a./Commission, T‑319/17, non publié, EU:T:2019:231, point 42 et jurisprudence citée).
28      Ensuite, il appartient au Tribunal, quelles que soient les prises de position des parties, de rechercher si l’acte litigieux est un acte faisant grief au fonctionnaire, qui constitue ainsi le point de départ de la phase précontentieuse prévue à l’article 90, paragraphe 2, du statut (voir, en ce sens, ordonnance du 15 décembre 1998, de Compte/Parlement, T‑25/98, EU:T:1998:300, point 38 et jurisprudence citée).
29      Enfin, selon une jurisprudence constante, tout recours contre un acte faisant grief qui émane de l’AIPN doit, en règle générale, impérativement être précédé d’une réclamation précontentieuse ayant fait l’objet d’une décision explicite ou implicite de rejet. Un recours introduit avant que cette procédure précontentieuse ne soit terminée est, en raison de son caractère prématuré, irrecevable en vertu de l’article 91, paragraphe 2, du statut (voir arrêt du 18 décembre 2008, Belgique et Commission/Genette, T‑90/07 P et T‑99/07 P, EU:T:2008:605, point 105 et jurisprudence citée).
30      En l’espèce, premièrement, il y a lieu de constater, d’une part, que, contrairement à ce que prétend le requérant, sa demande tendant au remboursement des frais afférents aux missions en cause n’avait pas fait l’objet d’un refus définitif par l’AIPN lorsqu’il a déposé la note du 27 juillet 2018.
31      En effet, avant cette date, plusieurs échanges avaient eu lieu à ce sujet entre le requérant et l’administration de la délégation. En particulier, dans la note du 29 mai 2018, le chef de la délégation avait souligné la nécessité que le requérant produise les cartes d’embarquement relatives à ses déplacements pendant la période couverte par les missions en cause, jusqu’à la date de son retour à Moscou. En outre, ainsi qu’il résulte de la décision attaquée, le simple fait que le système informatique de la délégation ait automatiquement clôturé la demande du requérant du 26 février 2018 ne constitue pas une décision de l’AIPN, cette dernière ayant rouvert le délai pour permettre au requérant de soumettre les documents nécessaires, à la suite de la demande du requérant contenue dans la note du 27 juillet 2018. Il ne saurait donc être considéré qu’une décision de rejet avait été prise à cette date.
32      D’autre part, s’il est vrai que, dans la note du 27 juillet 2018, le requérant déclare déposer non seulement une demande, mais aussi une réclamation, en raison de la violation par l’administration de plusieurs articles du statut et de la charte des droits fondamentaux ainsi que des principes de bonne administration et de bonne gestion financière, il ne désigne toutefois pas de manière claire l’acte qui, de manière implicite ou explicite, lui ferait grief et contre lequel cette réclamation est dirigée.
33      À supposer que la réclamation contenue dans la note du 27 juillet 2018 ait visé la note du 29 mai 2018, il y a lieu de constater que, ainsi que le fait remarquer à juste titre le SEAE, celle-ci ne contient aucune décision de l’AIPN portant sur la demande du 26 février 2018. En effet, cette note avait pour finalité d’informer le requérant de l’existence d’irrégularités dans les déplacements relatifs aux missions en cause, de souligner la nécessité que le requérant produise les cartes d’embarquement relatives à ses déplacements pendant la période couverte par les missions en cause, jusqu’à la date de son retour à Moscou, et de le prévenir de ce que la délégation examinerait avec la plus grande attention ses futures demandes de missions.
34      Par ailleurs, dans la mesure où le requérant estime que la note du 29 mai 2018 constitue la base d’autres actes faisant grief adoptés à son égard, il y a lieu de rappeler que les actes préparatoires ne font pas grief et ne peuvent donc être attaqués que de façon incidente, lors d’un recours contre les actes annulables. Si certaines mesures purement préparatoires sont susceptibles de faire grief au fonctionnaire dans la mesure où elles peuvent influencer le contenu d’un acte attaquable ultérieur, ces mesures ne peuvent faire l’objet d’un recours indépendant et doivent être contestées à l'appui d’un recours dirigé contre cet acte (voir ordonnance du 18 décembre 2003, Gómez-Reino/Commission, T‑215/02, EU:T:2003:352, point 47 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 12 juillet 2012, Commission/Nanopoulos, T‑308/10 P, EU:T:2012:370, point 85).
35      Il s’ensuit que la note du 27 juillet 2018 ne saurait être qualifiée de réclamation à l’encontre d’un acte qui ferait grief au requérant en ce qui concerne le remboursement des frais afférents aux missions en cause. Dès lors qu’une telle réclamation n’a été introduite que le 28 février 2019 et n’a été rejetée par l’AIPN que le 28 juin 2019 (voir points 10 et 15 ci-dessus), il y a lieu de constater que la procédure précontentieuse n’était pas terminée à la date du dépôt du présent recours.
36      Deuxièmement, pour autant que les affirmations du requérant sur la portée de la réclamation reviennent à soutenir que la gestion par l’administration du remboursement des frais afférents aux missions en cause relève d’un harcèlement à son égard, il y a lieu de rappeler que la note du 27 juillet 2018 contient une demande d’assistance au titre de l’article 24 du statut. Selon la jurisprudence, cet article a été conçu en vue de protéger les fonctionnaires de l’Union contre le harcèlement ou un traitement dégradant quel qu’il soit, émanant non seulement des tiers, mais également de leurs supérieurs hiérarchiques ou de leurs collègues. Saisie d’une demande au titre de l’article 24 du statut, étayée par un commencement de preuve de la réalité des attaques dont le fonctionnaire affirme être l’objet, l’institution en cause doit prendre les mesures appropriées (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2007, Lo Giudice/Commission, T‑154/05, EU:T:2007:322, points 135 et 136). Dès lors que la réclamation introduite par le requérant le 28 février 2019 était également dirigée contre le rejet de sa demande d’assistance, les considérations figurant au point 35 ci-dessus sont aussi applicables au présent recours en ce qu’il porte sur le harcèlement prétendument subi par le requérant. Le recours est donc prématuré dans son ensemble et, dès lors, irrecevable (voir la jurisprudence citée au point 29 ci-dessus).
37      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de faire droit à l’exception d’irrecevabilité soulevée par le SEAE et de rejeter ainsi le présent recours comme étant irrecevable.
Sur les dépens
38      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du SEAE.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      ZU est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 20 décembre 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : l’anglais.