61999CC0159_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede di far dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo emanato tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi agli artt. 5, 7 e 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, nonché all'allegato II della medesima, è venuta meno agli obblighi incombentile ai sensi della direttiva stessa.
2. A sostegno del ricorso la Commissione deduce la violazione, da parte della Repubblica italiana, delle disposizioni contenute negli artt. 5, 7 e 9 della direttiva «uccelli» nonché nell'allegato II della medesima, nella parte in cui la Repubblica italiana ha:
- istituito un regime che autorizza la cattura e la detenzione di uccelli appartenenti alle specie Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris, ai fini della loro cessione come uccelli di richiamo;
- previsto che tale regime si applichi a titolo di deroga generale e permanente, e
- omesso di provvedere alla trasposizione delle norme contenute nell'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della detta direttiva.
I - Contesto normativo
A - Direttiva «uccelli»
3. La direttiva «uccelli» riguarda specificamente, a termini dell'art. 1, n. 1, «la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri» . A tal fine, la direttiva istituisce un regime di protezione, di gestione e di regolazione di tali specie. Essa ne disciplina inoltre lo sfruttamento.
4. L'art. 5, lett. a) ed e), della direttiva «uccelli» sancisce il divieto generale di uccisione, cattura o detenzione delle specie protette.
5. Tuttavia, ai sensi dell'art. 7, n. 1, della direttiva «uccelli», le specie elencate nell'allegato II possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro della legislazione nazionale. In particolare, le specie elencate nell'allegato II/1 possono essere cacciate nell'ambito di tutta la sfera geografica comunitaria di applicazione della direttiva 79/409. Per contro, le specie elencate nell'allegato II/2 possono essere cacciate soltanto negli Stati membri indicati nell'allegato stesso.
6. Gli Stati membri possono derogare a tale regime restrittivo della caccia nonché agli altri divieti e restrizioni di cui, segnatamente, all'art. 5 della direttiva «uccelli», sempreché non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, per i motivi indicati all'art. 9, n. 1, vale a dire:
a) nell'interesse della salute, della sicurezza pubblica e della sicurezza aerea, al fine di prevenire gravi danni all'agricoltura, ai fini della protezione della flora e della fauna;
b) a fini di ricerca e d'insegnamento, di ripopolamento e di reintroduzione nonché ai fini dell'allevamento connesso a tali operazioni, e
c) al fine di consentire, in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo, la cattura, la detenzione, o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità.
7. A termini dell'art. 9, n. 2, della direttiva «uccelli», «le deroghe dovranno menzionare:
- le specie che formano oggetto delle medesime,
- i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzati,
- le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere fatte,
- l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possono essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone,
- i controlli che saranno effettuati».
8. L'art. 18, n. 1, della direttiva precisa che «gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro due anni dalla sua notifica».
B - Normativa nazionale
La legge italiana 11 febbraio 1992, n. 157
9. La legge n. 157/92 costituisce lo strumento normativo nazionale con cui la Repubblica italiana ha provveduto alla trasposizione delle disposizioni della direttiva «uccelli».
10. A termini dell'art. 1, terzo comma, della detta legge, le regioni a statuto ordinario «emanano le disposizioni che disciplinano la gestione e la tutela di tutte le specie della fauna selvatica conformemente alla presente legge, alle convenzioni internazionali e alle direttive comunitarie». Il detto articolo precisa che le regioni a statuto speciale e le province autonome sono soggette agli stessi obblighi «nei limiti delle loro competenze esclusive, quali definite nelle loro rispettive costituzioni».
11. L'art. 2, terzo comma, della legge n. 157/92 prevede che «il controllo del livello di popolazione degli uccelli negli aeroporti è affidato al Ministro dei Trasporti».
12. L'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92 precisa che «la cattura per la cessione ai fini di richiamo è consentita solo per esemplari appartenenti alle seguenti specie: allodola, cesena, tordo sassello, tordo bottaccio, storno, merlo, passero, passera mattigia, pavoncella e colombaccio. Gli esemplari appartenenti ad altre specie eventualmente catturati devono essere inanellati ed immediatamente liberati».
13. Il successivo art. 5, secondo comma, dispone che «le regioni emanano altresì norme relative alla costituzione e gestione del patrimonio di richiami vivi di cattura appartenenti alle specie di cui all'art. 4, quarto comma, consentendo, ad ogni cacciatore che eserciti l'attività venatoria ai sensi dell'art. 12, quinto comma, lett. b), la detenzione di un numero massimo di dieci unità per ogni specie, fino ad un massimo complessivo di quaranta unità. Per i cacciatori che esercitano l'attività venatoria da appostamento temporaneo con richiami vivi, il patrimonio di cui sopra non potrà superare il numero massimo complessivo di dieci unità».
14. L'art. 18 della legge n. 157/92, nel testo iniziale, enumerava una serie di specie - tra cui figurano gli uccelli oggetto della presente controversia - che potevano essere oggetto di atti venatori in Italia.
15. L'art. 19, secondo comma, della legge n. 157/92 precisa che spetta alle regioni procedere al controllo delle specie della fauna selvatica, ivi comprese le zone vietate alla caccia, al fine di realizzare gli obiettivi seguenti: miglioramento della gestione del patrimonio zootecnico, protezione del suolo, motivi sanitari, selezione biologica, protezione del patrimonio storico-artistico, protezione delle produzioni agro-zoo-forestali e delle riserve ittiche. Tale controllo deve essere effettuato in modo selettivo e, in generale, ricorrendo a metodi ecologici. Qualora l'Istituto nazionale per la fauna selvatica dovesse constatare l'inefficacia dei metodi di controllo, le regioni potranno altresì far autorizzare programmi di abbattimento delle specie di cui trattasi facendo ricorso, ai fini dell'applicazione, ai guardiacaccia o, se del caso, alle guardie forestali, alle guardie comunali, o ancora a privati in possesso di un permesso di caccia.
La circolare del Ministero dell'Agricoltura 29 gennaio 1993, n. 3
16. La circolare 3/93 istituisce un regime di deroga ai divieti imposti dalla direttiva «uccelli». Essa consente, nei limiti delle deroghe autorizzate sulla base dell'art. 9 della direttiva «uccelli», la cattura di uccelli ai fini della loro cessione quali uccelli di richiamo nonché la loro detenzione, ai sensi degli artt. 4, quarto comma, e 5, secondo comma, della legge n. 157/92.
Il decreto del presidente del Consiglio dei Ministri 21 marzo 1997
17. Al fine di conformarsi alle disposizioni dell'allegato II della direttiva «uccelli», il decreto 21 marzo 1997 modificava l'art. 18 della legge n. 157/92 escludendo le specie Passer Italiae, Passer montanus, Passer domesticus, Colinus virgunianus, Sturnus vulgaris, Corvus frugilegus, Corvus monedula, Bonasia bonasia et Limosa limosa dall'elenco delle specie cacciabili.
18. La lettera circolare dell'INFS 13 maggio 1997 forniva una serie di precisazioni. Ai sensi di tale lettera, infatti, il decreto 21 marzo 1997:
«(...) ha escluso dall'elenco delle specie cacciabili, fra le altre, lo Storno (Sturnus vulgaris), la Passera d'Italia (Passer Italiae), la Passera mattugia (Passer montanus) e la Passera oltremontana (Passer domesticus), che precedentemente erano anche oggetto di cattura per l'approvvigionamento dei richiami vivi utilizzati per la caccia da appostamento.
La protezione accordata a queste quattro specie non consente il loro impiego come richiami nell'esercizio venatorio; si determina pertanto la necessità di apportare modifiche alle norme vigenti per la gestione degli impianti di cattura.
Si richiama dunque l'attenzione delle Amministrazioni in indirizzo affinché provvedano, all'atto della stesura dei "Regolamenti regionali o provinciali per il funzionamento degli impianti di cattura degli uccelli a fini di richiamo" per l'anno 1997, ad apportare le opportune modifiche ai modelli forniti da questo Istituto. In particolare, oltre a prevedere il divieto di cattura per Storno, Passera d'Italia, Passera mattugia e Passera oltremontana, si dovrà escludere la possibilità di autorizzare catture presso i dormitori (come viceversa indicato nelle "Norme generali per l'attivazione e la gestione degli impianti di cattura di uccelli a fini di richiamo" al paragrafo Tipi d'impianto e loro specializzazione, punto 3).
Le modifiche apportate ai regolamenti, così come l'elenco aggiornato delle specie catturabili, essendo materia per l'idoneità richiesta dall'art. 4, terzo comma, della legge n. 157/92, dovranno essere tempestivamente trasmesse, a cura di codeste Amministrazioni, ai candidati delle province che sosterranno entro breve termine, presso la sede di questo Istituto, le prove di abilitazione previste per l'anno in corso».
Il decreto 27 settembre 1997
19. Tale decreto veniva emanato dal presidente del Consiglio dei Ministri. L'art. 1, primo comma, definisce le modalità di applicazione della deroga prevista dall'art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva «uccelli».
20. L'art. 2 del detto decreto stabilisce in tal senso che «le regioni, d'intesa con i Ministri dell'ambiente e per le politiche agricole, adottano le deroghe di cui all'articolo 1 del presente decreto, indicando:
- le giustificazioni della deroga tenuto conto dell'entità della popolazione della singola specie, con la precisazione delle valutazioni tecniche, statistiche e scientifiche acquisite in sede istruttoria, in ordine al punto di cui alla lettera c) del paragrafo 1 dell'articolo 9 della direttiva 409/79/CEE;
- le specie e le quantità oggetto della deroga;
- l'esame delle diverse soluzioni alternative idonee a soddisfare l'esigenza degli interessi tutelati dall'articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 409/79/CEE;
(...)
- i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o, ai sensi dell'ultimo trattino del presente articolo, di abbattimento autorizzati;
- i tempi e i luoghi di esercizio della deroga;
- le modalità, gli organi di controllo ed il sistema di verifica dei controlli effettuati
(...)» .
21. L'art. 3 del decreto 27 settembre 1997 così recita:
«La disciplina delle condizioni e delle modalità di applicazione delle deroghe di cui ai precedenti articoli si applica anche alla cattura per la cessione a fini di richiamo di cui all'articolo 4, comma 4, della legge 11 febbraio 1992, n. 157».
22. Il successivo art. 4 del decreto 27 settembre 1997 precisa che l'INFS costituisce, ai sensi dell'art. 9 della direttiva «uccelli», l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate.
23. Per quanto attiene alle deroghe previste dall'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva, il preambolo del decreto 27 settembre 1997 precisa che esse sono disciplinate dagli artt. 2, terzo comma, e 19 della legge n. 157/92.
24. A seguito dei ricorsi proposti da talune regioni, la Corte costituzionale annullava il decreto 27 settembre 1997 con sentenza 14 maggio 1999, n. 169.
II - Svolgimento del procedimento
A - Fase precontenziosa
25. A seguito dell'esame della normativa italiana, la Commissione riteneva che la legge n. 157/92 consentisse la caccia, la cattura ai fini della vendita quali uccelli di richiamo e la detenzione di un certo numero di specie di uccelli che, ai sensi della direttiva «uccelli», avrebbero dovuto essere protetti e che la normativa italiana - in particolare la circolare 3/93 - non rispondesse ai requisiti previsti dal regime delle deroghe ai divieti di caccia, di detenzione e di cattura stabilito dalla detta direttiva.
26. Il 30 novembre 1993 la Commissione trasmetteva al governo italiano, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), una lettera di diffida in cui venivano formulati gli addebiti e con cui il governo medesimo veniva invitato a presentare le proprie osservazioni entro il termine di due mesi.
27. Il 21 marzo 1997 le autorità italiane inviavano alla Commissione copia di una lettera del Ministero delle Risorse agricole, alimentari e forestali del 4 marzo 1997 che annunciava l'imminente emanazione di disposizioni regolamentari dirette a conformarsi agli obblighi imposti dalla direttiva «uccelli». Il 29 maggio 1997 il governo italiano trasmetteva il testo del decreto 21 marzo 1997, recante modifica dell'art. 18 della legge n. 157/92, escludendo nove specie di uccelli dall'elenco delle specie che possono essere cacciate in Italia.
28. Ritenendo insufficienti le misure adottate dalle autorità italiane, la Commissione trasmetteva al governo italiano, in data 7 agosto 1997, un parere motivato in cui indicava le ragioni per le quali insisteva sugli addebiti già formulati, secondo cui gli artt. 4 e 5 della legge n. 157/92 non rispetterebbero gli obblighi dettati dalla direttiva «uccelli». La Commissione precisava, inoltre, che anche il regime di applicazione delle deroghe ai divieti imposti dalla direttiva «uccelli» vigenti in Italia non appariva rispondente ai requisiti fissati dal divieto comunitario. La Commissione invitava conseguentemente la Repubblica italiana ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi al detto parere entro il termine di due mesi a decorrere dalla sua notifica.
29. In risposta al parere motivato, il governo italiano trasmetteva alla Commissione, con lettere 1° ottobre, 5 e 17 novembre 1997, il testo del decreto 27 settembre 1997, come pubblicato sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.
30. Ritenendo che le misure adottate adempissero solo parzialmente agli obblighi dettati dalla direttiva «uccelli», la Commissione trasmetteva al governo italiano, in data 18 giugno 1998, un parere motivato integrativo con cui invitava, inoltre, la Repubblica italiana ad adottare i provvedimenti necessari ai fini del completamento della trasposizione della direttiva stessa entro il termine di due mesi.
31. A fronte del silenzio del governo italiano, la Commissione decideva di proporre il presente ricorso.
B - Conclusioni delle parti
32. Il ricorso della Commissione veniva registrato presso la cancelleria della Corte in data 30 aprile 1999.
33. La Commissione conclude che la Corte voglia:
«constatare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù del diritto comunitario,
- prevedendo un regime normativo che autorizza la cattura e la detenzione di tre specie (Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris), in contrasto con quanto previsto agli articoli 5 e 7 insieme con l'allegato II della direttiva 79/409/CEE, e disponendo che tale regime si applichi come una deroga generale e permanente, in contrasto con quanto previsto all'articolo 9 della stessa direttiva, ingenerando peraltro un'inammissibile situazione di incertezza giuridica; e
- prevedendo un regime normativo relativo alle condizioni e alle modalità di applicazione della deroga ai divieti imposti dalla direttiva 79/409/CEE che non è pienamente conforme alle esigenze dell'articolo 9 della stessa direttiva, in particolare per quanto riguarda i motivi di deroga previsti al paragrafo 1, lettere a) e b), di tale disposizione.
- condannare la Repubblica italiana al pagamento delle spese processuali».
34. Il governo italiano conclude che la Corte voglia:
«- dichiarare irricevibile il secondo addebito formulato nel ricorso;
- respingere il ricorso per il resto;
- condannare la Commissione alle spese».
III - Esposizione ed esame dei motivi dedotti dalla Commissione
35. La Commissione deduce due motivi nei confronti del governo italiano. In primo luogo, contesta a quest'ultimo la violazione delle disposizioni di cui agli artt. 5, 7 e 9 nonché delle disposizioni di cui all'allegato II della direttiva «uccelli». In secondo luogo, la Commissione sostiene che il governo italiano non avrebbe provveduto alla completa trasposizione delle disposizioni di cui all'art. 9 della direttiva «uccelli».
A - Primo motivo
36. Tale motivo si articola in due capi. A termini del primo capo, la Commissione sostiene che il governo italiano, autorizzando la cattura ai fini di richiamo e la detenzione di tre specie protette, avrebbe violato le disposizioni contenute negli artt. 5 e 7 della direttiva «uccelli». Inoltre, a termini del secondo capo, la Commissione afferma che il governo italiano avrebbe introdotto un regime di deroga ai divieti di caccia sanciti dalla direttiva «uccelli» contrario alle disposizioni dell'art. 9 della direttiva medesima.
Il primo capo del primo motivo
a) Osservazioni delle parti
37. Secondo la Commissione, gli artt. 5 e 7 della direttiva «uccelli» vieterebbero chiaramente la caccia, la cattura e la detenzione di esemplari di specie non contenuti nell'allegato II della direttiva stessa. Le tre specie, Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris, non sarebbero annoverate, nell'allegato II, tra le specie che possono essere oggetto di atti venatori, di cattura e di detenzione in Italia.
38. La Commissione rileva che dal tenore dell'art. 4, quarto comma, e dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 157/92 emerge espressamente che tali specie possono essere invece catturate ai fini della loro cessione quali uccelli di richiamo. Le stesse disposizioni nazionali consentono parimenti la detenzione delle dette tre specie protette.
39. L'incompatibilità delle disposizioni della normativa italiana con gli artt. 5 e 7 della direttiva «uccelli» sarebbe quindi manifesta.
40. Il governo italiano riconosce che la direttiva «uccelli» vieta la caccia, la cattura ai fini della cessione e la detenzione delle dette tre specie controverse in Italia. Il governo medesimo fa tuttavia sostanzialmente valere che la normativa italiana rispetterebbe i requisiti della direttiva «uccelli».
41. A parere del governo italiano, il decreto 21 marzo 1997, vietando la caccia delle dette specie, avrebbe parimenti vietato implicitamente la cattura delle specie medesime ai fini della loro cessione quali uccelli di richiamo. Il governo italiano fa presente che sussisterebbe un collegamento stretto tra le disposizioni di cui agli artt. 4, quarto comma, e 18, primo comma, della legge n. 157/92, che specifica l'elenco delle specie cacciabili, nel senso che sarebbe ammessa la cattura per fini di richiamo solo per le specie di cui è ammessa la caccia.
b) Giudizio
42. Dal tenore degli artt. 5 e 7 della direttiva «uccelli» emerge chiaramente che sono vietate la caccia, la cattura e la detenzione di esemplari di specie non ricomprese nell'allegato II della direttiva. Le specie Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris non figurano tra quelle che possono essere uccise, catturate e detenute in Italia.
43. Dal tenore dello stesso art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92 risulta che in Italia è autorizzata la cattura di esemplari delle dette tre specie ai fini della loro cessione quali uccelli di richiamo. Parimenti, l'art. 5, secondo comma, della legge n. 157/92 consente alle regioni di disciplinare le modalità di detenzione di esemplari delle dette tre specie destinati ad essere utilizzati quali uccelli di richiamo.
44. Considerato che le specie controverse non figurano tra quelle che possono costituire oggetto di atti venatori, di cattura e di detenzione, in quanto non sono ricomprese - in ogni caso per quanto riguarda l'Italia - né nella parte 1 né nella parte 2 dell'allegato II della direttiva «uccelli», il quadro normativo costituito dagli artt. 4, quarto comma, e 5, secondo comma, della legge n. 157/92 si trova in contraddizione con il combinato disposto degli artt. 5 e 7 della direttiva «uccelli» e dell'allegato II della medesima.
45. Per quanto attiene agli argomenti del governo italiano secondo cui il divieto sarebbe implicito e deducibile dalla lettura del combinato disposto dell'art. 18 della legge n. 157/92, nel testo modificato dal decreto 21 marzo 1997, e dell'art. 4, quarto comma, della legge stessa, riteniamo che si tratti di una tesi insoddisfacente, ove si considerino i requisiti di esattezza, precisione e chiarezza postulati dalla giurisprudenza di questa Corte in materia di trasposizione delle disposizioni della direttiva «uccelli».
46. Infatti, secondo consolidata giurisprudenza, è stato affermato, con riguardo alla direttiva «uccelli», che «se la trasposizione nel diritto nazionale delle norme comunitarie non implica necessariamente la riproduzione formale e letterale delle disposizioni in una norma espressa e specifica e che può essere sufficiente il contesto giuridico generale, sempreché questo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, l'esattezza della trasposizione ha particolare importanza in un caso come quello in esame, in cui la gestione del patrimonio comune è affidata, per il rispettivo territorio, agli Stati membri» .
47. Orbene, dal tenore dell'art. 18 della legge n. 157/92, nel testo modificato, emerge che, per quanto riguarda le specie controverse, il divieto concerne unicamente l'attività di caccia. Per contro, non si fa alcuna menzione, né espressamente né per relationem, delle attività di cattura ai fini della cessione quali uccelli di richiamo o di detenzione delle tre specie protette de quibus. Così, il menzionato art. 18 non indica che il divieto riguarda parimenti le attività di cui agli artt. 4, quarto comma, e 5, secondo comma, della legge n. 157/92.
48. Alla luce delle suesposte considerazioni, ritengo che gli artt. 4, quarto comma, e 5, secondo comma, della legge n. 157/92 non rispettino il dettato degli artt. 5 e 7 della direttiva «uccelli» nel combinato disposto con l'allegato II della direttiva medesima.
Il secondo capo del primo motivo
a) Osservazioni delle parti
49. Secondo la Commissione, la normativa italiana, segnatamente l'art. 3 del decreto 27 settembre 1997 nel combinato disposto con l'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92, consentirebbe di derogare in via generale e permanente ai divieti imposti dalla direttiva «uccelli», in particolare all'art. 5, lett. a), della medesima, laddove ciò non sarebbe consentito dal regime di deroga ai divieti di caccia previsto dall'art. 9.
50. Il governo italiano contesta tale interpretazione. A suo parere, la normativa italiana disciplina tale attività di cattura secondo modalità precise sotto il controllo diretto di autorità ed enti pubblici.
51. Il cacciatore interessato all'utilizzazione di uccelli a fini di richiamo non potrebbe quindi in alcun caso catturarli egli stesso, bensì sarebbe costretto a procurarseli presso gli enti espressamente istituiti, unici autorizzati alla loro cattura.
52. Il controllo dell'attività di tali enti sarebbe affidato all'INFS, che certificherebbe parimenti l'attività svolta, determinandone la durata. Il detto istituto avrebbe provveduto in tempo utile, a seguito dell'emanazione del decreto 21 marzo 1997, a fornire alle amministrazioni interessate, mediante la menzionata lettera circolare dell'INFS, le istruzioni necessarie affinché fossero escluse dall'attività di cattura ai fini dell'utilizzazione quali uccelli di richiamo le specie Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris, già escluse dalla lista delle specie che possono essere cacciate.
b) Giudizio
53. Condivido l'analisi della Commissione. A mio parere, la normativa italiana non rispetta i requisiti di chiarezza, precisione ed esattezza postulati dalla giurisprudenza di questa Corte.
54. La Corte ha infatti costantemente affermato che «in materia di conservazione degli uccelli selvatici, i criteri in base ai quali gli Stati membri possono derogare ai divieti sanciti dalla direttiva devono essere riprodotti in disposizioni nazionali precise» .
55. Questa Corte ha parimenti sempre affermato che «una normativa nazionale che autorizza la caccia di diverse specie di uccelli non comprese nell'elenco di cui all'allegato II della direttiva, senza però enunciare i criteri della deroga né obbligare le regioni in modo chiaro e preciso a tener conto di siffatti criteri e ad applicarli, non soddisfa le condizioni cui soggiacciono le deroghe previste all'art. 9 della direttiva» .
56. Si deve rilevare che la normativa italiana non sancisce il principio del divieto della cattura delle tre specie controverse ai fini della cessione quali uccelli di richiamo. Al contrario, l'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92 stabilisce il principio dell'autorizzazione di tale attività.
57. Nel formulare l'art. 3 del decreto 27 settembre 1997, il legislatore italiano non ha reso più chiara la situazione giuridica sino a quel momento esistente . Il detto articolo dispone infatti che le modalità di applicazione del regime di deroga previsto all'art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva «uccelli» riguardano parimenti l'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92.
58. Tuttavia, come già rilevato, l'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92 non enuncia una deroga conforme all'art. 9 della direttiva «uccelli». In altre parole, l'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92 non prevede che la cattura delle specie protette di cui trattasi debba essere considerata come una deroga giustificata dalle disposizioni dell'art. 9 della direttiva «uccelli». E' quindi escluso che l'art. 3 del decreto 27 settembre 1997 possa validamente definire le modalità di esercizio di una deroga che deve essere ancora stabilita. Si deve quindi ritenere, in conclusione, che l'art. 3 del decreto 27 settembre 1997 non è conforme alla disposizione della quale intende definire le condizioni di applicazione.
59. Tale incoerenza produce parimenti rilevanti conseguenze sotto il profilo della certezza del diritto. Ci si chiede, infatti, come debba essere interpretato e conciliato l'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92 con l'art. 3 del decreto 27 settembre 1997. Ci si chiede se la cattura delle specie protette ai fini della loro cessione quali uccelli di richiamo rappresenti la norma di diritto comune, come sembra suggerire l'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92; ovvero se, al contrario, si debba ravvisare nell'art. 3 del decreto 27 settembre 1997 una disposizione che definisce il regime di deroga applicabile unicamente, laddove necessario, per consentire, in presenza di requisiti strettamente sorvegliati e secondo modalità selettive, la cattura, la detenzione o qualsiasi altro sfruttamento misurato di taluni uccelli in ridotte quantità. Qualora dovesse prevalere la seconda interpretazione, come sostenuto dal governo italiano, si deve rilevare che il regime italiano non risponde comunque ai requisiti fissati dall'art. 9 della direttiva, segnatamente per quanto attiene all'individuazione dell'autorità abilitata a stabilire le condizioni di attuazione della deroga ed a controllare che i mezzi, i provvedimenti ed i metodi utilizzati siano conformi allo scopo perseguito e che il ricorso a tali mezzi sia giustificato dall'assenza di altre soluzioni soddisfacenti. In Italia l'autorità abilitata in materia sarebbe infatti l'INFS. Orbene, tale istituto sembra disporre solamente di poteri consultivi .
60. Si deve quindi ritenere, in conclusione, che la normativa italiana, nella parte in cui non indica in modo preciso e, in particolare, nella parte in cui non riprende in disposizioni nazionali chiaramente definite i criteri in base ai quali è possibile derogare ai divieti dettati dalla direttiva, con riguardo alla cattura di specie protette ai fini della loro cessione quali uccelli di richiamo nonché con riguardo alle modalità di applicazione di tale deroga, non rispetta le disposizioni dell'art. 9 della direttiva «uccelli».
61. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco a questa Corte di dichiarare che gli artt. 4, quarto comma, e 5, secondo comma, della legge n. 157/92 non rispondono ai requisiti di cui all'art. 9 della direttiva «uccelli».
B - Secondo motivo
a) Osservazioni delle parti
62. La Commissione contesta sostanzialmente alla Repubblica italiana di non aver provveduto alla trasposizione nel proprio ordinamento giuridico interno, in modo completo, chiaro ed inequivoco, di tutti gli elementi essenziali indicati dall'art. 9 della direttiva «uccelli», vale a dire, da un lato, le ipotesi in cui è possibile avvalersi delle deroghe tassativamente elencate al n. 1 dell'articolo medesimo e, dall'altro, le condizioni e le modalità di applicazione di cui al successivo n. 2.
63. Il governo italiano sostiene che, conformemente ai principi affermati da consolidata giurisprudenza della Corte, il secondo motivo debba essere dichiarato irricevibile, in quanto, a suo parere, non sarebbe stato formulato nell'atto introduttivo del procedimento, vale a dire nella lettera di diffida del 30 novembre 1993.
b) Giudizio
In ordine all'eccezione d'irricevibilità
64. Ritengo, al pari della Commissione, che l'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Repubblica italiana sia priva di fondamento e debba essere conseguentemente respinta.
65. Risulta effettivamente da costante giurisprudenza di questa Corte che la fase precontenziosa del procedimento ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. E' parimenti giurisprudenza consolidata che la lettera di diffida ha lo scopo di circoscrivere l'oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro, invitato a presentare osservazioni, i dati occorrenti per predisporre la propria difesa .
66. La lettera di diffida non può essere tuttavia soggetta agli stessi requisiti di esaustività del parere motivato. Essa può infatti consistere solo in un primo e succinto riassunto degli addebiti, esposti in maniera globale, restando inteso che il successivo parere motivato deve precisare gli addebiti stessi mediante un'esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno indotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato sia venuto meno ad uno degli obblighi incombentigli ai sensi del Trattato .
67. Si deve rilevare che l'addebito relativo alla non corretta trasposizione dell'art. 9 della direttiva «uccelli», formulato dalla Commissione nel ricorso, era non solo contenuto nel parere motivato integrativo, bensì era stato già esposto, in modo succinto e globale, nella lettera di diffida del 30 novembre 1993. In tale lettera, la Commissione si richiamava espressamente a talune condizioni cui era subordinata l'applicazione delle deroghe di cui all'art. 9 della direttiva «uccelli» al fine di sollecitare le autorità italiane a formulare osservazioni particolarmente in merito all'insufficienza generale della propria normativa in materia.
Infatti, il quarto ed il quinto comma di tale lettera così recitano:
«A ciò va aggiunto che l'articolo 9, 2° comma della direttiva del Consiglio 79/409/CE esige che un'Autorità amministrativa determini, per i casi rientranti nel campo di applicazione dell'articolo 9, 1° comma della stessa direttiva, se le condizioni di tale comma sono soddisfatte, in quale luogo e per quali uccelli la caccia può eccezionalmente essere autorizzata.
Le autorità responsabili in base all'articolo 9, 2° comma della citata direttiva devono inoltre esaminare se c'è un'altra soluzione soddisfacente che permetta di risolvere il problema concreto senza che vi sia necessità di ricorrere all'autorizzazione d'una deroga».
68. L'inizio di tale passo («A ciò va aggiunto») dimostra, a mio parere, come la Commissione intendesse formulare una censura diversa da quella esposta precedentemente nello stesso documento. Parimenti, emerge espressamente dai termini del passo sopra richiamato che la Commissione intendeva riferirsi ad un problema più generale rispetto alla possibilità di cacciare e di catturare talune specie in contrasto con le disposizioni della direttiva, vale a dire alla questione, più ampia, delle modalità di applicazione delle deroghe previste all'art. 9 nonché della verifica diretta all'accertamento dell'esistenza di eventuali soluzioni alternative alla deroga.
69. Il significato e la portata degli addebiti formulati dalla Commissione non presentano alcuna ambiguità. Tali addebiti, espressi tanto nella lettera di diffida quanto nel parere motivato e nel ricorso della Commissione, hanno peraltro consentito alle autorità italiane di far pienamente valere le loro osservazioni in merito agli addebiti medesimi.
70. Infatti, con lettera 21 marzo 1997, in risposta alla lettera di diffida, le autorità italiane hanno, da un lato, comunicato il testo finale di un provvedimento normativo diretto a risolvere la questione specifica della possibilità di cacciare le specie protette e, dall'altro, annunciato l'imminente emanazione di un provvedimento generale di trasposizione dell'art. 9 della direttiva «uccelli». Le dette autorità hanno inoltre riconosciuto che la questione della trasposizione dell'art. 9 rappresentava un addebito già da lungo tempo formulato, facendo presente, al terzo capoverso della lettera medesima, che «l'atto di indirizzo in questione garantisce il superamento dell'annosa contestazione elevata a nostro carico dalla Commissione CEE per la non corretta trasposizione dell'art. 9 della direttiva 79/409 sulle deroghe». Infine, nella lettera di risposta al parere motivato 7 agosto 1997, il governo italiano ha presentato l'emanazione del decreto 27 settembre 1997 quale provvedimento legislativo diretto all'adeguamento dell'ordinamento giuridico nazionale, al fine di tener conto dell'addebito relativo al problema generale costituito dall'insufficiente trasposizione dell'art. 9 della direttiva «uccelli».
71. Dalle suesposte considerazioni emerge che la Commissione ha fornito alla Repubblica italiana la possibilità di conformarsi agli obblighi derivanti dagli artt. 5, 7 e 9 nonché dall'allegato II della direttiva «uccelli» e di far utilmente valere le proprie osservazioni in merito agli addebiti medesimi durante la fase precontenziosa del procedimento. Pertanto, l'eccezione d'irricevibilità deve essere respinta.
Nel merito
72. A termini della costante giurisprudenza di questa Corte, «quanto alla possibilità di derogare al regime limitativo della caccia, nonché agli altri limiti e divieti di cui agli artt. 5, 6 e 8 della direttiva, prevista all'art. 9 di quest'ultima (...) tale possibilità di deroga soggiace a tre condizioni: innanzi tutto, lo Stato membro deve limitare la deroga al caso in cui non esista un'altra soluzione soddisfacente. In secondo luogo, la deroga deve basarsi su almeno uno dei motivi tassativamente elencati all'art. 9, n. 1, lett. a), b) e c). In terzo luogo, la deroga deve rispondere ai precisi requisiti di forma di cui al n. 2 dello stesso articolo, requisiti volti a limitare tali deroghe allo stretto necessario e a permettere la vigilanza da parte della Commissione. Quest'articolo dunque, nell'autorizzare un'ampia deroga al regime generale di protezione, si prefigge solo un'applicazione concreta e puntuale per soddisfare precise esigenze e situazioni specifiche» .
73. Questa Corte ha parimenti affermato che gli elementi essenziali di cui all'art. 9 della direttiva «uccelli» devono essere trasposti in modo completo, chiaro ed inequivoco . In tali elementi essenziali rientra la verifica dell'assenza di alternative soddisfacenti alla possibilità di deroga ed il rispetto delle disposizioni di cui all'art. 9, n. 2, della direttiva «uccelli».
74. Si deve rilevare che, con riguardo alle deroghe enunciate nell'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva «uccelli», il legislatore italiano non ha provveduto alla trasposizione degli elementi essenziali di cui al medesimo art. 9.
75. Il decreto 27 settembre 1997 afferma espressamente che il regime di deroga istituito attiene unicamente all'ipotesi contemplata dall'art. 9, n. 1, lett. c).
76. A termini del preambolo del detto decreto, le deroghe previste dall'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva «uccelli» sono disciplinate dall'art. 2, terzo comma, nonché dall'art. 19 della legge n. 157/92.
77. Orbene, è pacifico che tali disposizioni nazionali non definiscono né le condizioni né le modalità di esercizio delle deroghe contemplate dall'art. 9, n. 2, della direttiva «uccelli».
78. Parimenti, le menzionate disposizioni nazionali non precisano che il ricorso alle deroghe previste è subordinato alla verifica dell'assenza di altre soluzioni soddisfacenti.
79. Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve ritenere che la normativa italiana non traspone gli elementi essenziali dell'art. 9 della direttiva «uccelli».
80. Suggerisco conseguentemente a questa Corte di dichiarare che la normativa italiana ha violato le disposizioni di cui all'art. 9 della direttiva «uccelli».
Conclusione
81. Suggerisco quindi:
1) di dichiarare che:
- istituendo un regime normativo che autorizza la cattura e la detenzione di tre specie (Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris), in violazione del combinato disposto degli artt. 5 e 7, nonché dell'allegato II della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, e disponendo che tale regime si applichi a titolo di deroga generale e permanente, in violazione delle disposizioni di cui all'art. 9 della direttiva medesima, nonché
- istituendo un regime normativo, quanto alle condizioni e modalità di applicazione della deroga ai divieti imposti dalla menzionata direttiva, non pienamente conforme ai requisiti indicati all'art. 9 della medesima, in particolare per quanto attiene ai motivi di deroga previsti al n. 1, lett. a) e b), di tale articolo, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi incombentile in forza della menzionata direttiva;
2) di condannare la Repubblica italiana alle spese del procedimento.