62008CJ0346_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑346/08,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 25 juli 2008,
Europeiska kommissionen,
företrädd av P. Oliver och A. Alcover San Pedro, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland,
företrätt av L. Seeboruth, i egenskap av ombud, biträdd av D. Wyatt, QC,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna G. Arestis, J. Malenovský, T. von Danwitz, och D. Šváby (referent),
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 10 december 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar (EGT L 309, s. 1), genom att inte säkerställa att direktivet tillämpades på det kraftverk som drivs av Rio Tinto Alcan Smelting and Power (UK) Ltd (nedan kallat Alcan) i Lynemouth, i nordöstra England (nedan kallat Lynemouth-verket).
Tillämpliga bestämmelser
2. Direktiv 2001/80, som har ersatt rådets direktiv 88/609/EEG av den 24 november 1988 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar (EGT L 336, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 27) ingår i EU-strategin för att motverka försurning och syftar till att minska utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och stoft från stora förbränningsanläggningar med en installerad tillförd effekt på 50 MW och däröver. Denna gräns fastställs i bilagorna III och VII till direktiv 2001/80, enligt vilka gränsvärden, uttryckta i den högsta tillåtna koncentrationen av dessa förorenande ämnen i rökgasen, ska tillämpas på dessa anläggningar.
3. I skälen 6 och 11 i direktiv 2001/80 anges följande:
”(6) Befintliga stora förbränningsanläggningar bidrar väsentligt till utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider i gemenskapen och det är nödvändigt att minska dessa utsläpp. Det är därför nödvändigt att anpassa metoden i förhållande till de olika egenskaper som sektorn för stora förbränningsanläggningar uppvisar i medlemsstaterna.
…
(11) Anläggningar som producerar el utgör en betydande andel av de stora förbränningsanläggningarna.”
4. I artikel 1 i direktivet anges följande:
”Detta direktiv gäller förbränningsanläggningar med en installerad tillförd effekt på 50 MW och däröver, oavsett vilket bränsle som används (fast, flytande eller gasformigt).”
5. Artikel 2 i samma direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
(7) förbränningsanläggning : varje teknisk inrättning i vilken bränslen oxideras för att den frigjorda värmen skall kunna utnyttjas.
Detta direktiv gäller endast förbränningsanläggningar för energiproduktion, med undantag för sådana som direkt använder förbränningsprodukterna i tillverkningsprocesser. Detta direktiv gäller inte följande förbränningsanläggningar, nämligen
a) anläggningar där förbränningsprodukterna används för direkt uppvärmning, torkning eller annan behandling av föremål eller material, t.ex. uppvärmningsugnar eller ugnar för värmebehandling,
b) efterförbränningsanläggningar, dvs. varje teknisk inrättning som är avsedd att rena rökgaser genom förbränning och som inte används som en separat förbränningsanläggning,
c) anordningar för regenerering av katalysatorer för katalytisk krackning,
d) anordningar för omvandling av vätesulfid till svavel,
e) reaktorer som används inom den kemiska industrin,
f) koksugnsblock,
g) cowperapparater,
h) sådana tekniska anordningar som används för att driva fordon, fartyg eller flygplan,
i) gasturbiner som används på offshore-plattformar,
j) gasturbiner som har beviljats tillstånd före den 27 november 2002 eller som enligt den behöriga myndighetens förmenande är föremål för en fullständig ansökan om tillstånd före den 27 november 2002, förutsatt att anläggningen tas i drift senast den 27 november 2003, med förbehåll för artikel 7.1 och bilaga VIII delarna A och B.
Anläggningar som drivs med diesel-, bensin- eller gasmotorer skall inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv.
Om två eller flera separata nya anläggningar installeras på ett sådant sätt att rökgaserna från anläggningarna, med beaktande av de tekniska och ekonomiska förutsättningarna, skulle kunna ledas ut genom en gemensam skorsten enligt de behöriga myndigheternas bedömning, skall en sådan kombination av anläggningar betraktas som en enhet.
…”
6. Enligt artikel 4.3 i direktiv 2001/80 skulle medlemsstaterna senast den 1 januari 2008 ha uppnått betydande utsläppsminskningar från befintliga förbränningsanläggningar, genom att säkerställa antingen att befintliga anläggningar uppfyller de i bilagorna till detta direktiv fastställda gränsvärdena för utsläpp eller att de är underkastade den nationella planen för utsläppsminskning. Enligt artikel 4.6 i samma direktiv skulle de medlemsstater som har valt att tillämpa en nationell plan för utsläppsminskning översända denna till kommissionen senast den 27 november 2003, och kommissionen skulle sedan, inom sex månader från mottagandet av detta meddelande, bedöma huruvida planen uppfyller de krav som anges i artikel 4.6.
Det administrativa förfarandet
7. Genom skrivelse av den 27 november 2003 tillställde Förenade kungariket kommissionen den första versionen av sin nationella plan för utsläppsminskning. I denna angavs Lynemouth-verket som en av de förbränningsanläggningar som omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 2001/80. Förenade kungariket tillställde den 28 april 2005 kommissionen en uppdaterad nationell plan för utsläppsminskning, vari denna anläggning ånyo angavs. Förenade kungariket hade emellertid strukit denna anläggning i den reviderade nationella plan för utsläppsminskning som tillställdes kommissionen den 28 februari 2006.
8. Genom skrivelse av den 4 september 2006 meddelade kommissionen Förenade kungariket att den inte ansåg denna strykning förenlig med direktiv 2001/80. Förenade kungariket anförde i sin svarsskrivelse av den 2 februari 2007 att Lynemouth-verket borde omfattas av det generella undantag som föreskrivs i artikel 2 punkt 7 i direktivet, eftersom verket var helt integrerat med ett aluminiumsmältverk och uteslutande användes för framställning av denna metall. Förenade kungariket pekade även på den omständigheten att verket hade en ringa miljöpåverkan samt på den risk som förelåg för att Alcan skulle upphöra att driva detta aluminiumsmältverk om kraftverket underkastades de begränsningar som föreskrivs i direktivet
9. Kommissionen tillställde den 29 juni 2007 Förenade kungariket en formell underrättelse, vilken Förenade kungariket besvarade genom skrivelse av den 31 augusti 2007.
10. Eftersom kommissionen inte fann detta svar tillfredsställande tillsände kommissionen den 23 oktober 2007 Förenade kungariket ett motiverat yttrande, i vilket den uppmanade denna medlemsstat att upphöra med sitt fördragsbrott inom två månader efter mottagandet av yttrandet.
11. Kommissionen övertygades inte av de argument som Förenade kungariket i skrivelse av den 21 december 2007 anförde till svar på det motiverade yttrandet och väckte därför förevarande talan.
Prövning av talan
Parternas argument
12. Kommissionen har påpekat att direktiv 2001/80 ska tillämpas med avseende på Lynemouth-verket och erinrat om att även Förenade kungariket ursprungligen delade denna uppfattning. Förenade kungariket angav nämligen anläggningen i flera versioner av sin nationella plan för utsläppsminskning och strök anläggningen först i den reviderade plan som tillställdes kommissionen den 28 februari 2006.
13. Enligt kommissionen ska direktiv 2001/80 tillämpas med avseende på alla förbränningsanläggningar med undantag för dem som uttryckligen anges i artikel 2 punkt 7 i direktivet, det vill säga
– förbränningsanläggningar som inte används för energiproduktion (nedan kallat undantag 1);
– förbränningsanläggningar där förbränningsprodukterna används direkt i tillverkningsprocesser (nedan kallat undantag 2);
– anläggningar som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–f och som utgör exempel på undantagen 1 och 2, samt
– diverse särskilda undantag som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket g–j och i artikel 2 punkt 7 tredje stycket.
14. Kommissionen har gjort gällande att samtliga anläggningar som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–f i direktiv 2001/80 omfattas av undantagen 1 och 2 och att det är logiskt att de inte faller inom direktivets tillämpningsområde, eftersom metoden eller de gränsvärden för utsläpp som anges i direktivet inte enkelt kan tillämpas med avseende på dem. Kommissionen har i detta sammanhang påpekat att syftet med direktiv 2001/80 är att reglera de utsläpp som härrör från förbränning (oxidering) av bränsle och att det sätt på vilket gränsvärdena för utsläpp beräknas utgår från förutsättningen att de förväntade utsläpp som följer av förbränningen av det bränsle som används i förbränningsanläggningen kan förutses. När den varma rökgas som härrör från bränsleförbränningen blandar sig med andra ämnen, som normalt inte förbinds med förbränning före utsläpp, är resultaten inte tillräckligt förutsägbara för att de gränsvärden för utsläpp vid bränsleförbränning som anges i direktivet ska vara tillämpliga.
15. Kommissionen har däremot medgett att de anläggningar som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket g–j i direktiv 2001/80 varken avser undantag 1 eller undantag 2 samt angett att de omfattas av de särskilda undantagen.
16. Vad särskilt avser cowperapparater, vilka anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket g i direktiv 2001/80 och är det exempel som utgör Förenade kungarikets huvudargument, har kommissionen anfört att dessa cowperapparater är utrustade med eldfasta stenar som uppvärms vid direkt kontakt med den varma rökgasen från bränsleförbränningen. De varma stenarna används därefter för att värma upp den kalluft som cirkulerar över stenarna i syfte att framställa varmluft som sedan leds in i masugnen. På grund av den omständigheten att stenarna värms upp skiljer sig dessa cowperapparater i grunden från andra typer av förbränningsanläggningar. Det uppstår dessutom ofta sprickor i kamrarnas mursten, vilka medför att gasen från förbränningen blandas med den obrända masugnsgasen. Dessa två omständigheter medför att de gränsvärden för utsläpp som anges i direktivet inte är enkla att tillämpa med avseende på cowperapparater.
17. Kommissionen har påpekat att ingen av de anläggningar som anges i bestämmelserna och som omfattas av undantag 2 innebär att elektricitet används i en tillverkningsprocess eller att förbränningsprodukter används utanför själva förbränningsanläggningen.
18. Även om det är ostridigt att Lynemouth-verket inte omfattas av undantag 1 kan verket inte heller omfattas av undantag 2, eftersom det inte använder förbränningsprodukter direkt i tillverkningsprocesser.
19. Kommissionen har gjort gällande att, om det skulle godtas att den omständigheten att elektricitet som framställts av ett kraftverk används direkt i en tillverkningsprocess medför att kraftverket omfattas av undantag 2, åtskilliga stora förbränningsanläggningar skulle ligga utanför tillämpningsområdet för direktiv 2001/80, vilket skulle få allvarliga följder för miljön.
20. Kommissionen har påpekat att Lynemouth-verket ligger på nionde plats beträffande utsläpp av svaveldioxid i Förenade kungariket, vilket utgör 4 procent av de totala utsläppen av denna förorenande gas som deklarerats av denna medlemsstat.
21. Förenade kungariket har hävdat att ett kraftverk, vars syfte är att tillhandahålla elektricitet till en fabrik som tillverkar aluminium med hjälp av elektrolys och som uteslutande har uppförts i detta syfte är en del av en teknisk anordning, bestående av en förbränningsanläggning för energiframställning, i vilken förbränningsprodukterna används direkt i tillverkningen. Den uppfyller därför villkoren för undantag i artikel 2 punkt 7 i direktiv 2001/80.
22. Förenade kungariket har för det första gjort gällande att den elektricitet som framställs används direkt för aluminiumtillverkningen. Fabriken som drivs av Alcan skulle inte, i motsats till vad kommissionen har hävdat, på samma sätt kunde använda elektricitet från det nationella elnätet.
23. Förenade kungariket har vidare gjort gällande att den elektricitet som framställs av kolkraftverk utgör en indirekt förbränningsprodukt. Artikel 2 punkt 7 i direktiv 2001/80 avser emellertid inte direkt användning av direkta förbränningsprodukter, utan direkt användning av förbränningsprodukter. Energi, såsom form av elektricitet, som framställs genom oxidering av bränslen, bör betraktas som en förbränningsprodukt, eftersom det endast är förbränningsanläggningar där bränslet oxideras för energiframställning som omfattas av detta direktiv. Det preciseras inte i artikel 2 punkt 7 att bestämmelsen endast avser direkta förbränningsprodukter och det skulle vara olämpligt att tolka bestämmelsen på detta sätt. Det behöver inte föreligga ett direkt samband mellan förbränningen och tillverkningsprocessen men det ska föreligga ett sådant samband mellan förbränningsprodukterna och tillverkningsprocessen. I detta mål saknas emellertid ett direkt samband mellan den elektricitet som uppkommer genom förbränningen och till verkningsprocessen, eftersom elektriciteten används för aluminiumtillverkning.
24. Hänvisningen i artikel 2 punkt 7 andra stycket g i direktiv 2001/80 till cowperapparater bekräftar antagandet att undantaget inte uteslutande ska ges den snäva tolkning som kommissionen har förespråkat. Förenade kungariket har i detta sammanhang erinrat om att det framgick av den ursprungliga ordning som föreskrevs i artikel 2 punkt 7 i direktiv 88/609 att de tekniker som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–g i direktiv 2001/80 utgör särskilda exempel på förbränningsanläggningar som inte omfattas av tillämpningsområdet för sistnämnda direktiv, antingen därför att de inte är avsedda för energiframställning eller därför att de använder förbränningsprodukter direkt i tillverkningsprocessen. Den varma luft som används i cowperapparater uppvärms emellertid inte direkt genom att bränslet oxideras utan indirekt som en följd av oxideringen av det bränsle som värmer upp de eldfasta stenarna, som därefter värmer upp den luft som används i tillverkningsprocesserna. Den energi som därmed indirekt framställs kan med rätta betraktas som en förbränningsprodukt i den mening som avses i artikel 2 punkt 7 i direktiv 2001/80, även om den är en indirekt förbränningsprodukt på samma sätt som elektricitet är en indirekt produkt i fallet med Lynemouth-verket. Enligt en korrekt tolkning av artikel 2.7 i direktivet är cowperapparater knutna till masugnar på samma sätt som Lynemouth-verket är knutet till det aluminiumsmältverk som drivs av Alcan. Båda är slutna energikällor som är integrerade i tillverkningsprocesserna.
25. I motsats till vad kommissionen har hävdat utgör de cowperapparater som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket g i direktiv 2001/80 inte ett särskilt undantag. Det framgår klart av ordalydelsen i artikel 2 punkt 7 i direktiv 88/609 att de särskilda undantagen anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket h–j i direktiv 2001/80.
26. Vad beträffar kommissionens argument att Förenade kungarikets ståndpunkt allvarligt skulle begränsa tillämpningsområdet för direktiv 2001/80, har samma medlemsstat medgett att det skulle vara ovanligt om inte alla förbränningsanläggningar som framställer elektricitet som ska användas direkt i tillverkningen omfattades av direktivet. Förenade kungariket har påpekat att det endast är i sådana fall när en anläggning har byggts upp med det enda syftet att tillhandahålla elektricitet till en tillverkningsprocess som det inte omfattas av direktivet. Alla exempel som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–i hänvisar till slutna energikällor som har skapats och tagits i bruk för konkreta processer eller verksamheter. Förenade kungariket har gjort gällande att den enda förbränningsprodukt som det hänvisas till är den som utgörs av energi.
27. Förenade kungariket anser att gemenskapslagstiftaren har hållit anläggningar utanför tillämpningsområdet för direktiv 2001/80, inte för att undvika smärre problem för de nationella tillsynsmyndigheterna utan för att möjliggöra en avvägning mellan de miljömässiga fördelarna och de ekonomiska kostnaderna för att låta dessa anläggningar omfattas av direktivets tillämpningsområde. Vad beträffar den relevanta anläggningen skulle de ekonomiska och sociala kostnaderna – på grund av risken att anläggningen stängs, med en direkt eller indirekt förlust av 4 000 arbetsplatser i en region där arbetslösheten är hög, om anläggningen omfattades av direktivet – långt överstiga den lilla miljömässiga fördel det skulle innebära att låta anläggningen omfattas av direktivet, med beaktande av de stora belopp som Alcan genom åren har investerat för att förbättra anläggningens miljöprestanda, av skyldigheten att minska utsläppet av svaveldioxid enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EUT L 24, s. 8) och med beaktande av att denna produktion vid en stängning skulle kunna ersättas av import från anläggningar utanför Europeiska unionen som har mindre stränga miljöregler. Aluminiumtillverkning konsumerar mycket energi och utsätts av det skälet för stor press, med följd att direktiv 2001/80 bör tolkas så att kraftverk som tillhandahåller elektricitet till elektrolysprocesser inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.
28. Som svar på kommissionens argument att övriga fabriker som tillverkar aluminium redan har tvingats anpassa sig till kraven i direktiv 2001/80 och att det saknas skäl att ge fabriken som drivs av Alcan en konkurrensmässig fördel, har Förenade kungariket gjort gällande att om Lynemouth-verket inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv beror detta på objektiva skäl som gäller för alla anläggningar i samma situation. Lynemouth-verket är enligt medlemsstaten den enda anläggningen i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som har en sluten energikälla som har utformats och tagits i bruk för att producera elektricitet till elektrolysprocessen.
29. Det är enligt Förenade kungariket logiskt att undanta förbränningsanläggningar som är avsedda för tillverkningsprocesser, eftersom dessa endast har en enda ”intern kund” och därför endast kan övervältra kostnaderna för att följa direktiv 2001/80 på denna enda kund. Slutprodukterna från tillverkningsprocessen utgör dessutom råvaror på de internationella marknaderna och underkastas därför direkt konkurrens från producenter utanför unionen som omfattas av en mindre sträng lagstiftning och som producerar till lägre kostnader, medan förbränningsanläggningar som har många kunder ofta ägs av medlemsstaterna och inte har några egentliga konkurrenter.
30. Förenade kungariket har bestritt kommissionens argument att artikel 2 punkt 7 i direktiv 2001/80 innehåller en allmän princip som ska tolkas extensivt och två undantag som ska tolkas restriktivt. Denna bestämmelse innehåller en definition av de anläggningar som omfattas av direktivets tillämpningsområde och definitioner av anläggningar som inte omfattas av detta tillämpningsområde. Förenade kungariket har tillfogat att domstolen hur som helst har uttalat att undantag inte ska tolkas restriktivt, om en sådan tolkning skulle strida mot syftet med undantagen (dom av den 26 maj 2005 i mål C‑498/03, Kingcrest Associates och Montecello, REG 2005, s. I‑4427, punkterna 29 och 32).
Domstolens bedömning
31. Frågan i detta fördragsbrottsförfarande är således huruvida Lynemouth-verket ska betraktas som en förbränningsanläggning som omfattas av direktiv 2001/80.
32. Såsom kommissionen har påpekat kan det förvisso förefalla överraskande att Förenade kungariket – efter att först ha inkluderat Lynemouth-verket bland de förbränningsanläggningar som omfattades av direktiv 2001/80, både i de två första nationella utsläppsplanerna som i enlighet med direktivet tillställdes kommissionen år 2003 och år 2005, och i samtliga rapporter och dokument som har upprättats sedan år 1990 med tillämpning av direktiv 88/609, föregångaren till direktiv 2001/80, vars lydelse på den tvistiga punkten var närmast identisk med den aktuella – nu har anfört att det berörda kraftverket inte omfattas av villkoren i direktiv 2001/80. Denna omständighet saknar emellertid betydelse för frågan huruvida det omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2001/80.
33. Parterna är eniga om att Lynemouth-verket är en förbränningsanläggning som har en installerad tillförd effekt på mer än 50 MW i den mening som avses i artiklarna 1 och 2 punkt 7 första stycket i direktiv 2001/80.
34. Förenade kungariket har emellertid påpekat att det berörda kraftverket, som har uppförts endast för att tillhandahålla elektricitet för aluminiumtillverkningen i det anslutande smältverket, uppfyller villkoren för undantag i artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktiv 2001/80, i vilken bestämmelse det föreskrivs att direktivet endast gäller förbränningsanläggningar för energiproduktion, med undantag för sådana som direkt använder förbränningsprodukterna i tillverkningsprocesser.
35. Det är förvisso korrekt att den elektricitet som framställs av Lynemouth-verket används direkt vid aluminiumtillverkningen. Enligt Hall-Heroult-processen, som används på Alcans fabrik, tillförs nämligen aluminiumoxiderna en elektrolyt i vilken de upplöses, och elström löper från anoden till katoden varvid aluminiumoxiderna upplöses i aluminium och syre, samtidigt som de tillhandahåller den värme som upprätthåller elektrolytens fusion.
36. Såsom kommissionen har gjort gällande är elektricitet emellertid inte någon förbränningsprodukt. Förbränningsprodukter är nämligen rökgaser, stoff och andra restprodukter och även den värme som uppstår vid förbränningen, eftersom en förbränningsanläggning i direktiv 2001/80 definieras som en ”teknisk inrättning i vilken bränslen oxideras för att den frigjorda värmen skall kunna användas”. Elektricitet är varken en fysisk produkt av förbränningen eller av värmen utan resultatet av ett antal steg, där förbränningen medför att värme frigörs, som i en ångpanna används för att framställa ånga, som därefter drar en turbin, som slutligen genererar elektriciteten.
37. Om elektricitet ska betraktas som en ”förbränningsprodukt” förutsätter det en mycket vid tolkning av detta begrepp, som också kommer att omfatta andra produkter som inte direkt härrör från förbränning och som inte motsvarar den gängse betydelsen av detta uttryck, vare sig i vetenskapligt språkbruk eller i vardagsspråket.
38. Artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktiv 2001/80 utgör dessutom ett hinder för en sådan vid tolkning av begreppet förbränningsprodukt, eftersom artikeln avser förbränningsanläggningar som använder förbränningsprodukter ”direkt” i tillverkningsprocesser. Det föreligger emellertid inte någon direkt användning av förbränningsprodukter i en tillverkningsprocess om det finns andra steg mellan förbränningen och tillverkningsprocessen, såsom elproduktion.
39. Mot en vid tolkning av begreppet förbränningsprodukt talar även att det fastställer omfattningen av ett undantag från en allmän bestämmelse. Undantag ska nämligen enligt fast rättspraxis tolkas restriktivt, så att allmänna bestämmelser inte urholkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2004 i mål C‑476/01, Kapper, REG 2004, s. I‑5205, punkt 72).
40. I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat är det emellertid uppenbart att artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktiv 2001/80 inte begränsar sig till att definiera begreppet förbränningsanläggning, utan likaså utesluter vissa anläggningar från tillämpningsområdet för detta direktiv. Att bestämmelsen har karaktär av undantagsbestämmelse framgår vidare uttryckligt av dess lydelse, genom att det i bestämmelsen föreskrivs att direktivet omfattar förbränningsanläggningar för energiproduktion, ”med undantag för sådana som använder förbränningsprodukterna direkt i tillverkningsprocesser”.
41. En restriktiv tolkning av artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktiv 2001/80 är än nödvändigare, då det strider mot syftet med direktivet att undanta vissa förbränningsanläggningar från direktivets tillämpningsområde. Såsom framgår av skälen 4–6 i direktivet är syftet med direktivet nämligen att motverka försurning genom att minska utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider vilka i betydande utsträckning kommer från stora förbränningsanläggningar.
42. Med avseende på anläggningar som producerar el, vilka i skäl 11 i direktiv 2001/80 pekas ut som de viktigaste förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet, skulle slutligen en utvidgning av undantaget i artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktivet, till att även omfatta kraftverk vars elproduktion används direkt i en tillverkningsprocess, motverka direktivets ändamålsenliga verkan.
43. Härav följer att Lynemouth-verket inte omfattas av det undantag för förbränningsanläggningar som använder förbränningsprodukter direkt i tillverkningsprocesser som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktiv 2001/80.
44. Inget av de argument som Förenade kungariket framhåller föranleder en annan bedömning.
45. Vad för det första avser Förenade kungarikets argument att undantagen i direktiv 2001/80 baseras på en avvägning mellan kostnaderna för att tillämpa gränsvärdena för utsläpp och att de fördelar för miljön som följer av en sådan tillämpning i förevarande fall motiverar att Lynemouth-verket undantas från direktivets tillämpningsområde, ska det först erinras om att det varken i själva direktivet eller i dess förarbeten anges några skäl vare sig för det generella och abstrakta undantaget för anläggningar som använder förbränningsprodukter direkt i tillverkningsprocesser eller för exemplen på beslutade anläggningar i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–g i direktiv 2001/80.
46. Enligt kommissionen har förbränningsanläggningar som omfattas av dessa undantag uteslutits från tillämpningsområdet för direktiv 2001/80, på grund av att rökgaser från förbränningen blandas med förorenande ämnen vid direkt användning av förbränningsprodukter i tillverkningsprocesser, med följd att metoden och gränsvärdena för utsläpp från enstaka förbränningsprocesser som anges i bilagorna till detta direktiv inte kan tillämpas direkt på dem. Kommissionen har vidare visat att det uppstår en förorening av rökgaser från förbränningen med avseende på alla typer av anläggningar som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–g i direktivet, medan det däremot är ostridigt att utsläppen från Lynemouth-verket inte påverkas av användningen av elektriciteten vid aluminiumtillverkningen.
47. Förenade kungariket har inte bestritt att det förekommer sådan förorening av förbränningsgaser i de olika anläggningar som avses i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–g i direktiv 2001/80, men anser likväl inte att undantagen beror på svårigheter att tillämpa direktivet utan på en avvägning mellan kostnader och fördelar.
48. Utan att det är nödvändigt att slå fast det precisa syftet med dessa undantag kan Förenade kungarikets argument hur som helst inte godtas, eftersom det allmänna undantaget i artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktiv 2001/80 inte kan vara avhängigt en avvägning mellan kostnader och fördelar. Även om det är möjligt att bedöma kostnader och fördelar vid tillämpning av gränsvärdena för utsläpp beträffande en viss anläggning eller specifika anläggningstyper, såsom dem som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–g i samma direktiv, kan det nämligen inte vara så med avseende på anläggningar som använder förbränningsprodukter direkt.
49. Vad, för det andra, beträffar Förenade kungarikets argument att undantaget för cowperapparater i artikel 2 punkt 7 andra stycket g i direktiv 2001/80 visar att begreppet förbränningsprodukt ska ges en vid tolkning och att det omfattar indirekta förbränningsprodukter såsom elektrisk ström, är det tillräckligt att erinra om, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 39 i sitt förslag till avgörande, att detta undantag avser användning av en direkt förbränningsprodukt, nämligen värme. Dessa cowperapparater överför, via eldfasta stenar, den värme som frigörs vid förbränningen till luften, som därefter leds in i masugnen för att medverka vid tillverkningen av gjutjärn.
50. Att cowperapparater inte omfattas av det allmänna undantag som anges i artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktiv 2001/80, eftersom värmen från förbränningen endast används indirekt, innebär inte att detta undantag ska tolkas så att anläggningar som använder indirekta förbränningsprodukter i en tillverkningsprocess är uteslutna från direktivets tillämpningsområde.
51. Såsom kommissionen har medgett är det frågan om en redaktionell anomali i den meningen att dessa cowperapparater utgör ett särskilt undantag och inte ett tillämpningsfall för det allmänna undantaget i artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i direktiv 2001/80. Kommissionen har emellertid, utan att motsägas av Förenade kungariket, förklarat de särskilda skälen till varför de gränsvärden för utsläpp som anges i direktivet inte enkelt kan tillämpas beträffande denna anläggningstyp, eftersom uppvärmningen av de eldfasta stenarna i grunden skiljer cowperapparater från alla andra typer av förbränningsanläggningar och eftersom den frekventa förekomsten av sprickor i kammaren medför att rökgasen från förbränningen blandas med den obrända gasen från masugnen. Såsom generaladvokaten har påpekat i fotnoten till punkt 40 i sitt förslag till avgörande förbränner cowperapparater, för att spara energi, regelbundet gas, som härrör från masugnar, som redan är förorenad, vilket innebär att gränsvärdena för utsläpp som anges i direktivet inte kan iakttas trots användning av bästa möjliga teknik.
52. Att det i artikel 2 punkt 7 andra stycket h–j i direktiv 2001/80 har gjorts undantag för ytterligare tre anläggningstyper som inte uppenbart omfattas av det generella och allmänna undantaget i artikel 2 punkt 7 andra stycket första meningen i detta direktiv bekräftar för övrigt att det generella undantagets innebörd och omfattning inte kan fastställas med utgångspunkt i ett särskilt undantag.
53. Det ska vidare understrykas att inget av de särskilda undantag som räknas upp i artikel 2 punkt 7 andra stycket a–g i direktiv 2001/80 avser användning av förbränningsprodukter utanför själva förbränningsanläggningen eller användning av elektricitet i en tillverkningsprocess.
54. Av samtliga skäl som angetts ovan följer att direktiv 2001/80 ska tillämpas på Lynemouth-verket och att kommissionens talan ska bifallas.
55. Förenade kungariket har följaktligen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2001/80 genom att inte säkerställa att detta direktiv tillämpas på Lynemouth-verket.
Rättegångskostnader
56. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar, genom att inte säkerställa att detta direktiv tillämpas på det kraftverk som drivs av Rio Tinto Alcan Smelting and Power (UK) Ltd i Lynemouth, i nordöstra England.
2) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska ersätta rättegångskostnaderna.