62022CJ0220
EUROOPA KOHTU OTSUS (kuues koda)
29. juuni 2023 (
*1
)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Keskkond – Direktiiv 2008/50/EÜ – Välisõhu kvaliteet – Lämmastikdioksiidi (NO2) aastase piirtaseme süstemaatiline ja pidev ületamine – Asjakohased meetmed – Piirtasemete ületamise „võimalikult lühike“ periood
Kohtuasjas C‑220/22,
mille ese on ELTL artikli 258 alusel 25. märtsil 2022 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: I. Melo Sampaio ja M. Noll‑Ehlers,
hageja,
versus
Portugali Vabariik, esindajad: H. Almeida, P. Barros da Costa ja J. Reis Silva,
kostja,
EUROOPA KOHUS (kuues koda),
koosseisus: koja president P. G. Xuereb, kohtunikud T. von Danwitz (ettekandja) ja A. Kumin,
kohtujurist: A. Rantos,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et
–
kuna Portugali Vabariik on alates 1. jaanuarist 2010 süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud lämmastikdioksiidi (NO2) aastast piirtaset Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonnas, siis on Portugali Vabariik rikkunud kohustusi, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1) artikli 13 lõikest 1 koostoimes selle direktiivi XI lisa B jaoga; ning
–
mis puudutab kõiki neid piirkondi, siis on Portugali Vabariik rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 eraldi võetuna ja koostoimes selle direktiivi XV lisa A jaoga, ning eelkõige artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevat kohustust võtta asjakohased meetmed tagamaks, et asjaomase saasteaine aastase piirtaseme ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
Õiguslik raamistik
2
Direktiivi 2008/50 põhjendustes 2, 17 ja 18 on märgitud:
„(2)
Inimeste tervise ja kogu keskkonna kaitsmiseks on eelkõige oluline võidelda saasteainete heitmete allikatega ning määrata kindlaks ning rakendada kõige tõhusamad meetmed heitmete vähendamiseks kohalikul, siseriiklikul ning ühenduse tasandil. Seetõttu tuleks kahjulike õhusaasteainete heitmeid vältida, ennetada või vähendada ning kehtestada välisõhu kvaliteedile asjakohased eesmärgid, võttes arvesse Maailma Terviseorganisatsiooni [WHO] asjakohaseid standardeid, suuniseid ja programme.
[…]
(17)
Kõik asjaomased institutsioonid peaksid eelisjärjekorras nõuetekohaselt kontrollima vajalikke ühenduse meetmeid heite vähendamiseks selle tekkekohas, eelkõige meetmeid, mille eesmärk on suurendada tööstusheidet käsitlevate ühenduse õigusaktide tõhususust, piirata raskeveokitesse paigaldatud mootorite heitgaase, vähendada täiendavalt liikmesriikide peamiste saasteainete siseriiklikku lubatud heidet ja heidet, mis on seotud bensiiniautode tankimisega teenindusjaamades, ja koondada tähelepanu kütuste, sealhulgas ka laevakütuste väävlisisaldusele.
(18)
Piirkondadele ja linnastutele, kus saasteainete sisaldus välisõhus ületab asjakohaseid õhukvaliteedi sihtväärtusi või piirtasemeid ja, kui see on kohaldatav, mõnda ajutiselt kohaldatud ülemmäära, tuleks välja töötada õhukvaliteedi kavad. Õhusaasteaineid tekitavad paljud erinevad allikad ja tegevused. Et tagada erinevate poliitikasuundade ühtsus, peaksid sellised õhukvaliteedi kavad olema, kui see on võimalik, järjepidevad ning ühitatud kavade ja programmidega, mis on ette valmistatud vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta direktiivile 2001/80/EÜ teatavate suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta [(EÜT 2001, L 309, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 299)], [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta] direktiivile 2001/81/EÜ [teatavate õhusaasteainete siseriiklike ülemmäärade kohta (EÜT 2001, L 309, lk 22; ELT eriväljaanne 15/06, lk 320)] ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. juuni 2002. aasta direktiivile 2002/49/EÜ, mis on seotud keskkonnamüra hindamise ja kontrollimisega [(EÜT 2002, L 189, lk 12; ELT eriväljaanne 15/07, lk 101)]. Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiivile 2008/1/EÜ (saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta) [(ELT 2008, L 24, lk 8)] tööstustegevuseks lube väljastades võetakse täies mahus arvesse ka käesolevas direktiivis sätestatud välisõhu kvaliteediga seotud eesmärke.“
3
Direktiivi 2008/50 artikli 1 „Eesmärk“ punktides 1–3 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse meetmed, mille eesmärgid on järgmised:
1)
välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale;
2)
välisõhu kvaliteedi hindamine liikmesriikides ühiste meetodite abil ja ühiste kriteeriumide alusel;
3)
teabe saamine välisõhu kvaliteedi kohta, et aidata võidelda õhusaaste ja selle kaasnähtuste vastu ning jälgida pikaajalisi suundumusi ja edusamme, mis tulenevad siseriiklikest ja ühenduse meetmetest.“
4
Selle direktiivi artikli 2 „Mõisted“ punktides 5, 7, 8, 16, 18 ja 24 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
5)
„piirtase“ – tase, mis on kehtestatud teaduslike andmete alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada;
[…]
7)
„lubatud ületamismäär“ – piirtaseme protsentides väljendatud osa, mille võrra seda taset võib käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel ületada;
8)
„õhukvaliteedi kavad“ – kavad, milles esitatakse meetmed piirtasemete või sihtväärtuste saavutamiseks;
[…]
16)
„piirkond“ – liikmesriigi territooriumi osa, mille liikmesriik on õhukvaliteedi hindamiseks ja juhtimiseks ise piiritlenud;
[…]
18)
„PM10-osake“ – tahke osake, mis vastavalt proovivõtmisel ja mõõtmistel kasutatavale standardmeetodile, standardile EN 12341, läbib 10 μm aerodünaamilise diameetriga mõõduselektiivse ava 50 protsendil juhtudest;
[…]
24)
„lämmastikoksiidid“ – lämmastikmonooksiidi (lämmastikoksiid) ja lämmastikdioksiidi sisalduse suhte summa (ppbv) väljendatuna lämmastikdioksiidi massikontsentratsioonina (μg/m3).“
5
Direktiivi artikli 13 „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed ja häiretasemed“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
Lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest.
Nende nõuete järgimist hinnatakse kooskõlas III lisaga.
XI lisas sätestatud lubatud ületamismäära kohaldatakse vastavalt artikli 22 lõikele 3 ja artikli 23 lõikele 1.“
6
Direktiivi artikli 23 „Õhukvaliteedi kavad“ lõikes 1 on sätestatud:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavadesse võidakse kaasata ka erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi.
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet ja võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
Kui õhukvaliteedi kavad tuleb koostada ja rakendada mitme erineva saasteaine kohta, koostavad ja rakendavad liikmesriigid võimaluse korral kõiki asjaomaseid saasteaineid hõlmavad ühtsed õhukvaliteedi kavad.
7
Direktiivi 2008/50 artikkel 27 sisaldab kohustusi seoses liikmesriigi ametiasutuste esitatud iga-aastaste õhukvaliteedi aruannete esitamisega. Selles on sätestatud, et liikmesriigid peavad esitama komisjonile hiljemalt üheksa kuud pärast iga aasta lõppu teabe välisõhu kvaliteedi kohta, sealhulgas nende piirkondade ja linnastute kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab kõnealuses direktiivis sätestatud piirtasemeid, millele lisandub võimalik ületamismäär.
8
Selle direktiivi XI lisa „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed“ B jaos on NO2 kohta kehtestatud järgmised piirtasemed:
„[…]
Keskmistamise ajavahemik
Piirtase
Lubatud kõikumine
Piirtaseme saavutamise tähtpäev
[…]
Lämmastikdioksiid
1 tund
200 μg/m3, mida ei tohi ületada rohkem kui 18 korral kalendriaasta jooksul
[…] 0% 1. jaanuari[l] 2010
Kuni 1. jaanuarini 2010
Kalendriaasta
40 μg/m3
[…] 0% 1. jaanuari[l] 2010
Kuni 1. jaanuarini 2010
[…]“.
9
Direktiivi XV lisas on kindlaks määratud „[k]ohalikus, piirkondlikus või riiklikus välisõhu kvaliteedi parandamise kavas esitatav teave“. Selle lisa A jao punkti 8 kohaselt tuleb esitada teave saastuse vähendamiseks võetud meetmete või projektide kohta, sealhulgas kõigi asjaomases projektis sisalduvate meetmete loetelu ja kirjeldus, nende meetmete rakendamise ajakava ning hinnang õhukvaliteedi eeldatavale paranemisele ja nende eesmärkide saavutamise tähtaeg.
Kohtueelne menetlus
10
Komisjon saatis 28. mail 2015 Portugali Vabariigile ametliku kirja direktiiviga 2008/50 välisõhus kehtestatud aastase piirtaseme rikkumise kohta järgmistes piirkondades: Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009), varem Braga piirkond (PT‑1001). Ametlikus kirjas märkis komisjon, et direktiivis 2008/50 kehtestatud aastase piirtaseme püsiv ja süstemaatiline järgimata jätmine kujutab endast selle direktiivi artikli 13 lõikes 1 koostoimes direktiivi XI lisa B jaoga ette nähtud kohustuse rikkumist – seal oli ette nähtud kohustus seda piirtaset mitte ületada. Lisaks märkis komisjon, et Portugali Vabariik on rikkunud ka kohustust, mis on ette nähtud nimetatud direktiivi artikli 23 lõikes 1 eraldi võetuna ja koostoimes direktiivi XV lisa A jaoga, mis paneb liikmesriikidele kohustuse võtta asjakohased meetmed tagamaks, et asjaomase saasteaine aastase piirtaseme ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
11
Portugali Vabariik vastas ametlikule kirjale 17. juuli 2015. aasta, 16. oktoobri 2015. aasta ja 20. septembri 2017. aasta kirjaga. Nendes kirjades viitas Portugali Vabariik mitmele meetmele, mis on võetud ja võtmisel igas asjaomases piirkonnas, et lõpetada direktiiviga 2008/50 kehtestatud aastase NO2 piirtaseme ületamine välisõhus.
12
Komisjon jätkas olukorra arengu jälgimist ning pärast samale ametlikule kirjale antud vastuste analüüsimist ja nende iga-aastaste õhukvaliteedi aruannete hindamist, mille Portugali ametiasutused esitasid direktiivi 2008/50 artikli 27 alusel, jõudis ta järeldusele, et kohustuste rikkumine jätkus.
13
Niisuguses kontekstis esitas komisjon Portugali Vabariigile 13. veebruaril 2020 põhjendatud arvamuse, mis käsitles Portugalil direktiivi 2008/50 alusel lasuvate kohustuste täitmata jätmist. Oma arvamuses järeldas komisjon, et kuna Portugali Vabariik ei olnud asjaomastes piirkondades järginud selles direktiivis kehtestatud NO2 piirtaset välisõhus aastatel 2010 kuni 2018 kaasa arvatud, siis oli Portugali Vabariik püsivalt ja süstemaatiliselt rikkunud selle direktiivi artiklit 13 koostoimes sama direktiivi XI lisaga. Lisaks tuvastas komisjon, et kuna Portugali Vabariik ei võtnud sobivaid ja piisavaid meetmeid, et tagada NO2 aastane piirtase välisõhus selliselt, et selle piirtaseme ületamise ajavahemik asjaomase saasteaine osas oleks neis piirkondades võimalikult lühike, siis rikkus Portugali Vabariik selles osas kohustusi, mis lasuvad tal direktiivi artikli 23 lõike 1 alusel – eraldiseisvalt ja koostoimes selle direktiivi XV lisa A jaoga – ning iseäranis kohustust tagada, et selline ületamine oleks võimalikult lühike.
14
Tähtaeg, mille komisjon Portugali Vabariigile alguses määras põhjendatud arvamuse järgimiseks vajalike meetmete võtmiseks, oli kaks kuud alates põhjendatud arvamuse kättesaamisest. Võttes aga arvesse COVID-19 pandeemiaga seotud erandlikke asjaolusid, pikendati kõigis rikkumismenetlustes jooksvaid tähtaegu. Liikmesriigile sellele arvamusele vastamiseks antud tähtaega pikendati seega 15. juunini 2020.
15
Portugali Vabariik vastas põhjendatud arvamusele 24. juuni 2020. aasta kirjaga. Saadetud kirjas ei vaielnud liikmesriik vastu sellele, et asjaomast aastast piirtaset ei järgitud, vaid kordas ja täiendas teavet, mille ta oli esitanud oma vastustes ametlikule kirjale.
16
Pärast täiendava teabe analüüsimist leidis komisjon 25. märtsil 2022, et Portugali Vabariik on rikkunud direktiivist 2008/50 tulenevaid kohustusi, ning esitas ELTL artikli 258 alusel käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi.
Hagi
Esimene väide, et süstemaatiliselt ja püsivalt rikuti direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 koostoimes XI lisaga
Poolte argumendid
17
Komisjon toob oma esimeses väites esile, et kuna Portugali Vabariik on alates 1. jaanuarist 2010 ületanud direktiiviga 2008/50 kehtestatud NO2 aastast piirtaset välisõhus Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonnas, siis on Portugali Vabariik rikkunud kohustusi, mis tulenevad selle direktiivi artikli 13 lõikest 1 koostoimes sama direktiivi XI lisa B jaoga.
18
Kõigepealt märgib komisjon, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt piisab välisõhu saasteainete piirtaseme ületamisest endast, et tuvastada direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga rikkumine. Komisjon viitab muu hulgas 3. juuni 2021. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punkt 78).
19
Komisjon tuletab lisaks meelde, et liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist hinnatakse põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel ehk käesolevas asjas 15. juunil 2020 liikmesriigis valitsenud olukorra alusel.
20
Ent käesoleval juhul tõendasid Portugali Vabariigi esitatud iga-aastased õhukvaliteedi aruanded, et direktiivis 2008/50 ette nähtud NO2 aastast piirtaset välisõhus on alates 2010. aastast süstemaatiliselt ja püsivalt ületatud Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonnas. Lisaks puudub neis kolmes piirkonnas ühtne NO2 kontsentratsiooni langustendents välisõhus.
21
Lisboa Norte (PT‑3001) piirkonnas oli NO2 aastane piirtase, mõõdetuna ühikuga μg/m3, järgmine: 2010. aastal 65, 2011. aastal 61, 2012. aastal 58, 2013. aastal 53, 2014. aastal 53, 2015. aastal 59, 2016. aastal 57, 2017. aastal 60, 2018. aastal 61, 2019. aastal 55 ning 2020. aastal 40. Ajavahemikul 2010–2019 tuvastati seega igal aastal, et direktiiviga 2008/50 kehtestatud NO2 piirtaset oli ületatud, kusjuures alates 2016. aastast kuni 2018. aastani näitas NO2 sisaldus välisõhus tõusutendentsi. 2019. aastal saavutatud tase ehk 55 μg/m3 oleks olnud 37% kõrgem sellest aastasest piirtasemest. Seda aastast piirtaset järgiti alles 2020. aastal.
22
Porto Litorali (PT‑1004) piirkonnas oli NO2 aastane piirtase, mõõdetuna ühikuga μg/m3, järgmine: 2010. aastal 51, 2011. aastal 48, 2012. aastal 47, 2013. aastal alla 40, 2014. aastal 47, 2015. aastal 65, 2016. aastal 75, 2017. aastal 54, 2018. aastal 62, 2019. aastal 48 ning 2020. aastal 40. Seega tuvastati igal aastal, välja arvatud 2013. ja 2020. aastal, et direktiiviga 2008/50 välisõhus kehtestatud NO2 aastast piirtaset ületati, sest NO2 sisaldus välisõhus suurenes oluliselt aastatel 2014–2016, vähenedes 2017. aastal, 2018. aastal jälle tõusis ja lõpuks 2019. aastal veidi vähenes. 2019. aastal saavutatud tase ehk 48 μg/m3 oli 20% kõrgem sellest aastasest piirtasemest.
23
Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonnas oli NO2 aastane piirtase, mõõdetuna ühikuga μg/m3, järgmine: 2010. aastal 48, 2011. ja 2012. aastal alla 40, 2013. aastal 50, 2014. aastal 44, 2015. aastal 46, 2016. aastal 55, 2017. aastal 55, 2018. aastal 50, 2019. aastal 57 ning 2020. aastal 32. Nii tuvastati, et direktiiviga 2008/50 kehtestatud NO2 aastast piirtaset ületati välisõhus 2010. aastal ning aastatel 2013–2019. Registreeritud NO2 kontsentratsioon välisõhus vähenes veidi aastatel 2013–2014, seejärel suurenes natuke aastatel 2016–2017, vähenes 2018. aastal uuesti veidi ja lõpuks suurenes veel kord 2019. aastal, jõudes tasemeni 57 μg/m3, mis on vastavast aastasest piirtasemest 42% kõrgem.
24
2020. aastat käsitlevate andmete kohta märgib komisjon, et neid on tugevalt mõjutanud COVID-19 pandeemiaga seotud piirangud, mida rakendati 2020. aasta kevadel, ning neid tuleks seega hinnata seda väga spetsiifilist konteksti silmas pidades. Komisjon viitab mitmele teadusuuringule, mis kinnitavad põhjuslikku seost ühelt poolt piirangute ja nende mõju vahel maanteeliiklusele ning teiselt poolt NO2 sisalduse märkimisväärse vähenemise vahel välisõhus. Komisjon järeldab sellest, et on vähetõenäoline, et see vähenemine jääks püsima ka pärast kõnealuste piirangute kaotamist. Asjaolu, et Portugali Vabariik teatas, et ta järgis direktiivis 2008/50 2020. aasta kohta kehtestatud NO2 aastast piirtaset, ei võimalda seega mingil juhul järeldada, et varem tuvastatud süstemaatiline ja püsiv ületamine oleks lõpetatud.
25
Mis puudutab täpsemalt Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonda, siis täpsustab komisjon veel, et Portugali Vabariik ei esitanud mingeid andmeid 2020. aasta kohta proovivõtukohtades, kus on varasematel aastatel tuvastatud, et direktiiviga 2008/50 välisõhus kehtestatud aastast NO2 piirtaset on ületatud, st vastavalt proovivõtukoht João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) ja proovivõtukoht Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041).
26
Komisjon märgib aga, et järeldamaks, et direktiivi 2008/50 XI lisas kehtestatud kalendriaasta keskmist piirtaset on ületatud, piisab, kui seda piirtaset ületav saastetase mõõdetakse ühes proovivõtukohas eraldi. Komisjon viitab sellega seoses 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punkt 44). Selle kohaselt tekitab andmete esitamata jätmine õhu kvaliteedi kohta niisuguses proovivõtukohas, kus varem on tuvastatud ületamisi, ilma et oleks esitatud asjakohast selgitust, kahtluse, kas kahes kõnealuses kohas on aastast piirtaset järgitud.
27
Lõpuks märgib komisjon, et igal juhul ei ole Portugali Vabariik vaidlustanud seda, et direktiivis 2008/50 kolme asjaomase piirkonna jaoks välisõhus kehtestatud ΝΟ2 aastast piirtaset ei ole ületatud, misläbi see liikmesriik on tunnistanud, et selles osas esineb kohustuste rikkumine.
28
Portugali Vabariik väidab kostja vastuses, et direktiiviga 2008/50 välisõhus kehtestatud aastase NO2 piirtaseme pidev ületamine välisõhus tuvastati Lisboa Norte piirkonnas (PT‑3001) üksnes Avenida da Liberdade õhukvaliteedi seirejaamas, mis asub Lissaboni kesklinnas (Portugal), suure ehitustihedusega alal, ühe põhimaantee ääres.
29
Mis puudutab Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonda, siis – tunnistades küll, et vältavalt ei ole järgitud direktiiviga 2008/50 välisõhus kehtestatud aastast piirtaset kuni 2019. aastani (kaasa arvatud) –, täpsustab Portugali Vabariik, et 2020. aasta kohta andmete puudumine João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) proovivõtukoha ja Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítori (PT 01041) proovivõtukoha kohta on seletatav NO2 analüsaatoreid mõjutanud funktsionaalsete probleemidega, mis tõid kaasa tehtud mõõtmiste tulemuste kehtetuks tunnistamise ja analüsaatorite asendamise. Need probleemid tuvastati juba 2017. aastal, kuid nende lahendamiseks sai konkreetseid meetmeid võtta alles 2021. aastal.
30
Portugali Vabariik on siiski seisukohal, et arvestades 2020. aasta väga spetsiifilist konteksti, mil võetud proove mõjutasid COVID-19 pandeemiaga seotud liikumispiirangud, ja hoolimata kahtlustest, kas neis kahes proovivõtukohas on kinni peetud direktiiviga 2008/50 välisõhus kehtestatud aastasest piirtasemest, on tõenäoline, et seda piirtaset järgiti.
31
Lisaks väidab Portugali Vabariik, et tuvastatud ületamised võivad olla seletatavad heitgaaside vähendamist käsitlevate Euroopa Liidu õigusnormide piiratud tõhususega, mis ilmnes 2015. aastal nn Dieselgate’i kohtuasja raames. Liidu tasandil nimetatud tõhususe parandamiseks võetud meetmed ei ole veel toonud kaasa oodatud mõju.
32
Lõpuks märgib Portugali Vabariik, et COVID-19 pandeemiaga kaasnenud negatiivsete tagajärgede hulgas on eratranspordi suurenenud kasutamine ühistranspordi kahjuks, samas kui ühistranspordi kasutamine näitas enne 2020. aastat kasvutendentsi.
33
Repliigis tõdeb komisjon, et Lisboa Norte (PT‑3001) piirkonna puhul piisab pidevast ületamisest ühes isoleeritud proovivõtupunktis, et tuvastada, et direktiivi 2008/50 XI lisaga kehtestatud piirmäära ei ole järgitud. Seega, ehkki ületamine tuvastati üksnes ühes mõõtmispunktis, Avenida da Liberdadel, piisab sellest, et tõendada, et Lisboa Norte piirkonna osas ei ole seda lisa järgitud.
34
Mis puudutab asjaolu, et 2020. aasta kohta puuduvad andmed proovivõtukohtade João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) ja Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041) kohta, siis märgib komisjon sisuliselt, et liikmesriik ei saa vabaneda kohustusest koguda ja edastada direktiivi 2008/50 nõuetele vastavaid andmeid, viidates puudustele, mille eest ta on pealegi ainuvastutav. Ei ole kuidagi võimalik tõendada Portugali Vabariigi väidet, et on tõenäoline, et vaatamata usaldusväärsete andmete puudumisele järgiti 2020. aastal asjaomastes proovivõtukohtades aastast piirtaset.
35
Mis lisaks puutub Portugali Vabariigi argumenti Dieselgate’i kohtuasja olukorra mõju kohta välisõhus NO2 taseme vähendamise eesmärkide saavutamisele, siis tuletab komisjon meelde, et Euroopa Kohus lükkas sarnased argumendid tagasi 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsuseskomisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punkt 48) ja 10. novembri 2020. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Itaalia (PM10-osakeste piirtasemed), (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 88).
36
Lõpuks märgib komisjon, et Portugali Vabariigi väide, et 2020. aastal suurendati üksikute transporditeenuste kasutamist ühistranspordi kahjuks, ei ole tõendatud ega anna alust järeldada, et NO2 heitkogused välisõhus oleksid 2020. aastal olnud ebatavaliselt suured.
37
Portugali Vabariik vastab oma vasturepliigis komisjoni argumendile, et ta jättis 2020. aasta kohta PT 01030 ja PT 01041 proovivõtukohaga seotud andmed kogumata ja edastamata. Portugali Vabariik täpsustab, et puudustega analüsaatorite asendamise eesmärk oli just tagada vastavus direktiivis 2008/50 ette nähtud andmekvaliteedi nõuetele ning hange uute analüsaatorite ostmiseks kuulutati ressursinappuse tõttu välja alles 2021. aasta juunis. Need analüsaatorid on vahepeal paigaldatud ja praeguseks juba toimivad.
38
Lõpuks viitab Portugali Vabariik selleks, et põhjendada oma väidet, et eratranspordi kasutamine on 2020. aastal ühistranspordi arvelt suurenenud, mõjuhinnangule, mille koostas Instituto da Mobilidade e dos Transportes (liikuvus- ja transpordiinstituut, Portugal). Ta täpsustab, et tema väite eesmärk ei ole õigustada NO2 heitkoguste ebatavalist suurenemist välisõhus 2020. aastal, vaid pigem selgitada, et on vaja võtta täiendavaid meetmeid, et enne COVID-19 pandeemiat valitsenud tendents ühistranspordi laiema kasutuse suunas saaks taastuda.
Euroopa Kohtu hinnang
39
Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 teise lõigu kohaselt ei tohi direktiivi XI lisas loetletud NO2 piirtasemeid ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest.
40
Sama direktiivi XI lisa B jaos on ette nähtud, et 1. jaanuaril 2010 on NO2 piirtase kalendriaasta kohta 40 μg/m3.
41
Sellega seoses tuleb meenutada, et selle direktiivi artikli 13 rikkumist puudutavat väidet tuleb analüüsida, võttes arvesse Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt põhineb ELTL artiklis 258 ette nähtud menetlus EL toimimise lepingust või teisesest õigusest tulenevate liikmesriigi kohustuste rikkumise objektiivsel tuvastamisel (16. veebruari 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (piirtasemed – NO2) – C‑633/21, EU:C:2023:112, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
42
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt piisab direktiivis 2008/50 kehtestatud välisõhu saasteainete piirtaseme ületamisest iseenesest, et saaks tuvastada selle direktiivi artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga rikkumise (16. veebruari 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (piirtasemed – NO2) – C‑633/21, EU:C:2023:112, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).
43
Nimetatud sätete rikkumist hinnatakse selles kontekstis piirkondade ja linnastute tasandil, kusjuures ületamist tuleb analüüsida iga piirkonna või linnastu kohta igas mõõtejaamas kogutud andmete alusel. Komisjon märgib aga, et järeldamaks, et on ületatud kalendriaasta keskmist piirtaset, mis on kehtestatud direktiivi 2008/50 XI lisas, piisab, kui seda piirtaset ületav saastetase mõõdetakse ühes eraldiseisvas proovivõtukohas. Seetõttu puudub de minimis künnis nende piirkondade arvu puhul, kus ületamist on võimalik tuvastada (vt selle kohta 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punktid 86 ja 87 ning seal viidatud kohtupraktika).
44
Direktiivi 2008/50 artikli 13 koostoimes XI lisaga süstemaatilise ja püsiva rikkumise tuvastamise takistamiseks ei saa siis piisata sellest, kui nendes sätetes viidatud piirtasemeid ei ole ületatud teatavate aastate jooksul ajavahemikust, mida on hagis käsitletud. Nimelt nähtub juba direktiivi 2008/50 artikli 2 punktis 5 sisalduva mõiste „piirtase“ määratlusest endast, et eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale, tuleb see piirtase saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada (10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia – Huber (piirtase – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 75).
45
Käesolevas asjas nähtub komisjoni argumentidest, et tema esimene väide puudutab ajavahemikku 1. jaanuarist 2010 kuni 2020. aastani (kaasa arvatud), samas kui 13. veebruari 2020. aasta põhjendatud arvamus, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktis 13, puudutas üksnes ajavahemikku 2010–2018 (kaasa arvatud).
46
Selles kontekstis tuleb märkida, et kuigi ELTL artikli 258 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ese on määratletud komisjoni põhjendatud arvamuses, mistõttu hagi peab rajanema samadel põhjendustel ja väidetel kui põhjendatud arvamus, on Euroopa Kohus otsustanud, et juhul, kui – nagu käesolevas asjas – sellise hagi eesmärk on tuvastada direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga süstemaatiline ja püsiv rikkumine, ei saa põhimõtteliselt välistada niisuguste täiendavate tõendite esitamist, millega Euroopa Kohtu menetluse staadiumis soovitakse näidata, et väidetav rikkumine on üldine ja püsiv. Seega võib liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ese – rikkumine, mida loetakse püsivaks – hõlmata pärast põhjendatud arvamuse esitamist ilmnenud asjaolusid, kui need on samalaadsed nimetatud arvamuses viidatud asjaoludega ja kajastavad sama käitumist, mis selles arvamuses käsitletud asjaolud (vt selle kohta 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punktid 47, 54 ja 55 ning seal viidatud kohtupraktika).
47
Väidetava liikmesriigi kohustuste rikkumise kohta tuleb tõdeda, et 2019. ja 2020. aastat puudutavad andmed kujutavad endast asjaolusid, mis toimusid pärast 13. veebruari 2020. aasta põhjendatud arvamust, kuid mis on samalaadsed põhjendatud arvamuses esitatutega ja kajastavad sama käitumist, mistõttu hagi ese võib hõlmata neid asjaolusid (vt analoogia alusel 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase –NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika).
48
Sellega seoses nähtub käesoleva kohtuotsuse punktides 20–23 esitatud andmetest, et NO2 sisaldus välisõhus kolmes kõnealuses piirkonnas ületas aastast piirtaset 40 μg/m3 märkimisväärselt ja regulaarselt ajavahemikul 1. jaanuarist 2010 kuni 2019. aastani (kaasa arvatud). Tuleb meenutada, et need andmed esitasid Portugali ametiasutused ise ning need ei ole seega vaidluse all.
49
Lisboa Norte piirkonnas (PT‑3001) ei ole selle ajavahemiku jooksul kordagi järgitud direktiiviga 2008/50 kehtestatud NO2 aastast piirtaset välisõhus. See tähendab, et seda aastast piirtaset ületati püsivalt aastatel 2010–2019. Porto Litorali piirkonnas (PT‑1004) järgiti aastast piirtaset selle ajavahemiku jooksul ainult aastatel 2013 ja 2020. Teisisõnu kestis piirtaseme ületamine aastatel 2010–2012 ning aastatel 2014–2019. Mis viimaseks puudutab Entre Douro e Minho piirkonda (PT‑1009), siis sama aastast piirtaset järgiti kõnesoleval ajavahemikul ainult 2011. ja 2012. aastal. Teisisõnu tuvastati see ületamine 2010. aastal ja see jätkus katkestusteta aastatel 2013–2019.
50
Sellest tuleneb, et käesoleva kohtuotsuse punktis 44 viidatud kohtupraktikat arvestades tuleb ajavahemiku 1. jaanuarist 2010 kuni 2019. aastani (kaasa arvatud) osas tuvastatud ületamisi pidada püsivateks ja süstemaatilisteks, ilma et komisjon peaks selle kohta täiendavaid tõendeid esitama (vt analoogia alusel 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punkt 82 ja seal viidatud kohtupraktika).
51
Asjaolu, et direktiiviga 2008/50 kehtestatud aastast piirtaset välisõhus võidi neis piirkondades üksikjuhul 2020. aastal järgida, ei tähenda, et püsivad ja süstemaatilised ületamised lõppesid sel aastal.
52
Mis puudutab kõigepealt Lisboa Norte piirkonda (PT‑3001), siis väidab Portugali Vabariik, et ületamine piirdub ainult ühe proovivõtukohaga. Ent arvestades käesoleva kohtuotsuse punktis 43 osundatud kohtupraktikat, piisab direktiivist 2008/50 tulenevate kohustuste rikkumise tuvastamiseks sellest, kui asjaomast piirtaset ületav saastetase mõõdetakse ühes eraldiseisvas proovivõtukohas. Asjaolu, et see proovivõtukoht asub paigas, mida iseloomustab suur ehitus- ja maanteeliiklustihedus, ei ole tähtis.
53
Mis seejärel puudutab Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonda, siis kuigi Portugali ametiasutuste edastatud andmed ei kajastanud 2020. aastal ületamist, tuleb esiteks märkida, et nagu Portugali Vabariik tunnistas, oli tegemist ebatüüpilise aastaga, mida iseloomustas COVID-19 pandeemiaga seotud liikumispiirangute mõju, mistõttu tuvastatud NO2 sisalduse taseme langus välisõhus oli konjunktuurne ning käesoleva kohtuotsuse punktis 44 viidatud Euroopa Kohtu praktikat arvestades ei ole direktiivi 2008/50 artikli 13 koostoimes XI lisaga süstemaatilise ja püsiva rikkumise tuvastamise takistamiseks piisav, kui selles ette nähtud piirtasemeid ei ole sel ebatüüpilisel aastal ületatud.
54
Teiseks ei sisalda need andmed 2020. aasta kohta ühtegi tulemust kahe proovivõtukoha kohta, kus eelmistel aastatel tuvastati selle piirtaseme ületamine funktsionaalsete probleemide tõttu, mis mõjutasid NO2 analüsaatoreid nendes piirkondades. Kuna Portugali Vabariik on sellises kontekstis tunnistanud, et probleemid tuvastati juba 2017. aastal, ilma et nende lahendamiseks oleks võetud õigel ajal meetmeid, ei võimalda miski kinnitada tema väidet, et on tõenäoline, et nendes kahes proovivõtukohas järgiti 2020. aastal aastast piirtaset.
55
Lõpuks, mis puudutab Portugali Vabariigi argumenti heitgaaside vähendamist käsitlevate liidu õigusnormide väidetava ebatõhususe kohta, mis ilmnes 2015. aastal nn Dieselgate’i kohtuasjas, siis tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa mootorsõidukite tüübikinnitusele kohaldatavad liidu õigusnormid vabastada liikmesriike kohustusest järgida piirtasemeid, mis on kehtestatud direktiiviga 2008/50, lähtudes liikmesriikide teaduslikest teadmistest ja kogemustest, et need peegeldaksid taset, mida liit ja liikmesriigid peavad sobivaks, et vältida, ennetada või vähendada õhusaasteainete kahjulikku mõju inimeste tervisele ja keskkonnale tervikuna (vt eelkõige 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (NO2 sisalduse piirtasemed)C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 106 ja seal viidatud kohtupraktika).
56
Järelikult tuleb esimese väitega nõustuda.
Teine väide, mille kohaselt on rikutud direktiivi 2008/50 artikli 23 lõiget 1 ja XV lisa
Poolte argumendid
57
Komisjoni teise väite kohaselt on Portugali Vabariik Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonna puhul rikkunud kohustusi, mis tulenevad talle direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 eraldivõetuna ja koostoimes direktiivi XV lisa A jaoga, ja eelkõige selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohaselt tal lasuvat kohustust võtta asjakohased meetmed tagamaks, et asjaomase saasteaine piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
58
Komisjon tuletab meelde, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohaselt peavad liikmesriigid selle direktiivi XI lisas kehtestatud piirtasemete ületamise korral võtma vastu õhukvaliteedi kavad. Ta märgib samuti, et Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav tegutsemisruum, peavad need meetmed igal juhul tagama, et asjaomase saasteaine piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike. Komisjon viitab sellega seoses muu hulgas 3. juuni 2021. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punkt 142).
59
Komisjoni sõnul oli Portugali Vabariik seega kohustatud selleks sobivad meetmed võimalikult kiiresti vastu võtma ja rakendama. Võttes arvesse asjaomasel ajavahemikul süstemaatiliselt ja püsivalt registreeritud märkimisväärset ületamist, on see liikmesriik ilmselgelt seda kohustust rikkunud.
60
Mis puudutab Lisboa Norte piirkonda (PT‑3001), siis ei vasta Lisboa e Vale do Tejo piirkonna õhukvaliteedi kava, mis kiideti heaks 2019. aasta veebruaris ja mis kehtis põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumisel ehk 15. juunil 2020, direktiivi 2008/50 XV lisa A jao punkti 8 alapunktide b ja c nõuetele.
61
Komisjon on seisukohal, et see kava, sisaldades kuni 2020. aastani rakendatavaid programme ja meetmeid, mis keskenduvad peamiselt transpordisektorile, põhineb 2014. aasta andmetel ja ebarealistlikul modelleerimissüsteemil, mida ei ole kunagi ajakohastatud, hoolimata NO2 sisalduse suurenemisest välisõhus pärast 2014. aastat. Lisaks oleks sellele kavale pidanud järgnema rakenduskava heakskiitmine; seda aga ei olnud 15. juuniks 2020 veel heaks kiidetud. Komisjon märgib veel, et sama kava ei ole selge teatavate meetmete konkreetse sisu ja rakendamise ajakava osas.
62
Peale selle, et Lisboa e Vale do Tejo piirkonna õhukvaliteedikava oli iseenesest ebapiisav, märkis komisjon, et selles ette nähtud meetmete tõhusal rakendamisel esines puudujääke. Komisjon märgib aga, et Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et juhul, kui piirtasemete ületamine on tuvastatud, ei pea asjaomane liikmesriik võimalikult kiiresti sellise olukorra tagajärjel mitte ainult võtma vastu, vaid ka rakendama asjakohased meetmed õhukvaliteedi kavaga, mistõttu on liikmesriigi kaalutlusruum nende piirtasemete ületamise korral selles kontekstis piiratud selle nõudega. Komisjon viitab sellega seoses muu hulgas 10. novembri 2020. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Itaalia (PM10-osakeste piirtasemed) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 150).
63
Käesoleval juhul on Portugali Vabariik rikkunud oma kohustusi, kuna vaatamata sellele, et kava nägi meetme rakendamiseks ette täpse tähtaja, ei järgitud seda tähtaega paljudel kõnesolevatel juhtudel. Komisjon toob välja mitu näidet meetmetest, mida ei ole rakendatud või mida on rakendatud vaid osaliselt.
64
Seega, meetmete puhul, mida ei ole rakendatud, viitab komisjon eelkõige meetme E 2 juhtumile (Lissaboni linnas turismitegevuseks kasutatavate sõidukite liiklust käsitlevad õigusnormid), mis nägi kohaliku omavalitsuse rakendusmääruse vastuvõtmiseks ette 180‑päevase tähtaja. See kohaliku omavalitsuse määrus ei olnud 15. juuniks 2020 veel vastu võetud. Komisjon viitab ka meetme E 3.5 (bussidele mõeldud koridorid) juhtumile, millega nähti ette 8 km pikkuste ühistranspordiks ette nähtud täiendavate koridoride rajamine, mida ei olnud rakendatud. Samuti märgib komisjon, et meetmeid P 1 (vähendatud heitega piirkonnaga seotud nõude tugevdamine – ZER – Lissaboni linn) ja E 1 (Lissaboni linna ZERiga seotud järelevalve tugevdamine), mille kohta Portugali ametiasutused ise tunnistasid, et need on olulised, et tagada NO2 piirtasemetest kinnipidamine, ei ole tõhusalt rakendatud. Mis puudutab osaliselt rakendatud meetmeid, siis viitab komisjon eelkõige meetme E 3.3 (rattateede võrgu laiendamine) juhtumile, milles nähti ette rattateede võrgu laiendamine 60 km-lt 200 km-le ja mida rakendati vaid osaliselt (2020. aastal 106 km).
65
Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonna kohta märgib komisjon, et viimane Norte piirkonna õhukvaliteedi kava, mis kiideti heaks 2014. aasta juunis ja millega kaasnes 2015. aasta septembris heaks kiidetud rakenduskava, hõlmas ajavahemikku 2015–2017 ega ole alates 2018. aastast enam kehtiv. Seega ei ole eespool nimetatud alad praegu ühegi õhukvaliteedi kavaga hõlmatud. Selline olukord kujutab endast olemuslikult direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 rikkumist.
66
Lisaks ei olnud õhukvaliteedi kava aastateks 2015–2017, nagu seda rakendasid Portugali ametiasutused, kooskõlas nõuetega, mis tulenevad selle direktiivi artikli 23 lõikest 1 koostoimes XV lisa A jao punktiga 8.
67
Nimelt esiteks olid selles kavas ette nähtud meetmed ebapiisavad, sest Portugali ametivõimude endi hinnangu kohaselt oli nende meetmetega võimalik saavutada NO2 keskmise aastase sisalduse langus välisõhus üksnes suurusjärgus 4–5 μg/m3. Arvestades asjasse puutuvates piirkondades registreeritud ületamisi, ei oleks selline vähendamine olnud piisav, et pidada kinni direktiiviga 2008/50 kehtestatud aastasest ΝΟ2 piirtasemest välisõhus. Lisaks olid paljud kavandatud meetmed komisjoni väitel üldised ja nende osas ei olnud oodatava tulemuse osas ranget kvantifitseerimist tehtud. Komisjon mainib meetme M 3 juhtumit (autode ühiskasutus/car pooling), mille sisu ei ole täpselt selgitatud ja mõju ei ole kvantifitseeritud. Üks selle meetme raames väidetavalt ellu viidud tegevustest oli pelgalt elanikkonna teavitamine, teade avaldati üksainus kord sotsiaalvõrgustikus Facebook.
68
Teiseks ei rakendatud neid meetmeid nõuetekohaselt. Komisjoni sõnul tunnistas Portugali Vabariik nende meetmete osalist, st 59 % rakendamist. Komisjon viitab paljudele meetmetele, mida ei ole rakendatud või mille rakendamine on märkimisväärselt hilinenud.
69
Seega, meetmete puhul, mida ei ole rakendatud, toob komisjon muu hulgas välja näite meetmest M 8 (vähendatud heitega piirkond), mis pidi katma osa Matosinhosist, Leça da Palmeirast, Senhora da Horast ja S. Mameda De Infestast ning mida 15. juuniks 2020 ei olnud üldse rakendatud. Mis puudutab meetmeid, mille rakendamine märkimisväärselt hilines, siis viitab komisjon eelkõige meetmele M 2 (ühistranspordivõrgu täiustamine), mille puhul Portugali Vabariik ei ole pealegi esitanud ühtegi täpsustust konkreetsete eesmärkide ega saavutatud tulemuste kohta.
70
Teise võimalusena esitab komisjon analüüsi muude meetmete kohta, mis ei ole küll õhukvaliteedi kavad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 tähenduses, kuid mida Portugali Vabariik on siiski esitlenud meetmetena, mis aitavad vähendada NO2 sisaldust välisõhus.
71
Komisjon märgib, et viidatud meetmed on riigisisese ulatusega ja nende eesmärk ei ole seega konkreetselt vähendada NO2 kontsentratsiooni piirkondades, mida käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi puudutab.
72
Estratégia Nacional do Ar 2020 (riiklik õhustrateegia 2020; edaspidi „ENAR 2020“) kohta väidab komisjon, et see kujutab endast üldist loetelu meetmetest, mida ei saa otse rakendada ja mis pealegi ei sisalda ka rakendamise tähtaega. Lisaks ei ole ENAR 2020 pärast selle vastuvõtmist 2016. aastal uuesti läbi vaadatud ning kui selle tulemusena võetakse kõnealuste piirkondade jaoks vastu ambitsioonikamad õhukvaliteedi kavad, siis on need igal juhul hilinenud, võttes arvesse direktiiviga 2008/50 kehtestatud NO2 aastase piirtaseme ületamist välisõhus, mida on pidevalt tuvastatud alates 2010. aastast.
73
Mis puutub lõpuks programmidesse, mida rahastatakse Fundo Ambientali (keskkonnafond, Portugal) kaudu, nimelt ühistranspordi piletihindade alandamise toetusprogramm, programm, millega innustatakse ostma vähem heitkoguseid õhku paiskavaid mootorsõidukeid ja haldusasutuste elektrilise liikuvuse toetusprogramm, siis märgib komisjon, et nende programmide ulatust ei ole kvantifitseeritud ja need ei kujuta endast toetusmeetmeid. Sama kehtib komisjoni sõnul 2020. aasta juunis vastu võetud majandusliku ja sotsiaalse stabiliseerimise programmi kohta, mille eesmärk on edendada kaugtööd ilma selle mõju kvantifitseerimata, ja riikliku kampaania „Por um pais com bom ar“ („Puhta õhuga riigi jaoks“) kohta, mille eesmärk on harida ja suurendada kodanike ja ettevõtjate teadlikkust headest keskkonnatavadest.
74
Kostja vastuses vaidleb Portugali Vabariik vastu väitele, et eksisteerib direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikes 1 sätestatud kohustuse rikkumine. Ta väidab muu hulgas, et eri meetmeid rakendati nii asjaomastes piirkondades kui ka üleriigilisel tasandil. Ta täpsustab veel, et väidetavad rikkumised puudutavad väga tihedalt asustatud alasid, kus NO2 heitkogused välisõhus on seotud liikluse ja liikuvusharjumustega.
75
Mis puudutab Lisboa Norte piirkonda (PT‑3001), siis märgib Portugali Vabariik, et Lisboa e Vale do Tejo piirkonna õhukvaliteedi kavas on ette nähtud kaheksasse poliitikasuunda koondatud meetmed, mis on üles ehitatud kahe stsenaariumi järgi, nimelt „alusstsenaarium“, mis hõlmab kuni 2023. aastani rakendatavaid meetmeid, ja „kavandatav stsenaarium“, mis sisaldab meetmeid, mis võivad lisanduda lähtestsenaariumi meetmetele ja mida ei ole veel heaks kiidetud.
76
Portugali Vabariik on seisukohal, et meetmete rakendamise programmi heaks kiitmata jätmine ei takista neist mõningaid juba kohaldamast.
77
Selles kontekstis märgib Portugali Vabariik, et lähtestsenaariumi meetmed võivad kogu Lissaboni linnas viia NO2 heitkoguste vähenemiseni välisõhus 19% võrra. Kui lisada „kavandatava stsenaariumi“ meetmed, on võimalik heitkoguseid kogu linnas vähendada ligikaudu 23%. Kõige olulisem meede on see, mis on seotud ühistranspordiettevõtja Carris sõidukipargi uuendamisega. Portugali Vabariik leiab, et kui kõiki neid meetmeid rakendataks, oleks võimalik järgida direktiiviga 2008/50 kehtestatud aastast piirtaset välisõhus 2023. aastal.
78
Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) kohta tunnistab Portugali Vabariik, et hetkel ei ole nende õhu kvaliteedi kohta ühtegi uut kava. Liikmesriik tunnistab samuti, et õhukvaliteedi kava ajavahemikuks 2015‑–2017 ei toonud kaasa loodetud tulemust NO2 sisalduse vähendamisel välisõhus.
79
Portugali Vabariik väidab siiski, et piirkondlikud ametiasutused püüavad kindlaks teha, millised täiendavad meetmed võiksid sellisele vähendamisele kaasa aidata, ning kooskõlastada oma tegevust Porto, Matosinhose ja Braga kohalike omavalitsustega, et hinnata nende suutlikkust selliseid meetmeid rakendada. Portugali Vabariigi sõnul tuleb veel arvesse võtta, et COVID-19 pandeemia tekitas viivituse jõupingutustes, mis tehti tuvastatud ületamise vähendamiseks.
80
Repliigis märgib komisjon üldiselt, et Portugali Vabariik ei esita oma seisukoha toetuseks uusi asjaolusid.
81
Lisboa Norte piirkonna (PT‑3001) puhul väidab komisjon, et arvestades eelkõige asjaolu, et asjaomased ametiasutused ei ole ikka veel vastu võtnud 2019. aastal heaks kiidetud õhukvaliteedi kava rakendamise programmi, ja arvestades seda, et rakendamise tempo on siiani väga aeglane, ei võimalda Portugali Vabariigi võetud ja rakendatud meetmed tagada, et asjaomase saasteaine piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, mistõttu on tõendatud direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 rikkumine.
82
Mis puudutab Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonda, siis kuna puuduvad kehtivad õhukvaliteedi kavad ja võttes arvesse seni tuvastatud väga aeglast rakendamist, järeldab komisjon samuti, et seda sätet on rikutud.
83
Lõpuks märgib komisjon, et asjaolu, et Portugali Vabariik ei ole alates 2010. aastast võtnud ja rakendanud piisavalt meetmeid tagamaks, et asjaomase saasteaine piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, ei saa õigustada 2020. aastal aset leidnud pandeemiaga.
84
Oma vasturepliigis kordab Portugali Vabariik seoses Lisboa Norte piirkonnaga (PT‑3001) oma väidet, mille kohaselt ei takistanud õhukvaliteedi kava rakenduskava ametliku heakskiidu puudumine alusstsenaariumi raames kavandatud meetmete rakendamist. Osa neist meetmetest viidi ellu keskkonnafondi või kohalike omavalitsuste rahastamisprogrammide kaudu.
85
Nii on see eelkõige meetme puhul, mille eesmärk on asendada ühistranspordiettevõtja Carris bussid uuematega, mis võib aidata vähendada NO2 heitkoguseid Lissaboni linna välisõhus 2023. aastaks 8% ringis. Neid meetmeid, mida juba rakendatakse, täiendatakse lisameetmega, mis seisneb tasuta ühistranspordipiletite pakkumises alla 23‑aastastele ja üle 65‑aastastele reisijatele.
86
Lõpuks viitab Portugali Vabariik ENAR 2020 ja keskkonnafondi raames riiklikul tasandil tehtud algatustele, nagu kava vähese heitega sõidukite ostmiseks ja haldusasutustes elektrilise liikuvuse toetamiseks. Nendest 2017. aastal alguse saanud algatustest saavad kasu eelkõige Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Euroopa Kohtu hinnang
87
Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 esimeses kuni kolmandas lõigus on sätestatud, et kui teatud piirkonnas saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade jaoks on koostatud õhukvaliteedi kava vastavate XI lisas sätestatud piirtaseme saavutamiseks. Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed nii, et ületamise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.
88
Need kavad peavad sisaldama vähemalt kõnealuse direktiivi XV lisa A jaos loetletud teavet. Lisa A jao punkti 8 kohaselt tuleb esitada teave saaste vähendamiseks võetud meetmete või läbiviidud projektide üksikasjalik kirjeldus, sealhulgas kõigi projektis esitatud meetodite loend ja kirjeldus, rakendamise ajakava ja õhukvaliteedi eeldatava paranemise ja selleks kuluva aja hinnang.
89
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on direktiivi 2008/50 artikli 23 lõige 1 üldkohaldatav, sest seda kohaldatakse ilma ajalise piiranguta kõikide selles direktiivis kindlaks määratud saasteainete piirtasemete ületamiste suhtes pärast nende tasemete saavutamiseks ette nähtud tähtaega, sõltumata sellest, kas see on kehtestatud direktiiviga või teeb seda komisjon direktiivi artikli 22 alusel (12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (NO2 sisalduse piirtasemed), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 152 ning seal viidatud kohtupraktika).
90
Samuti tuleb märkida, et direktiivi 2008/50 artikkel 23 kehtestab otsese seose ühelt poolt selle direktiivi artikli 13 lõikega 1 koostoimes XI lisaga kehtestatud NO2 piirtasemete ületamise ja teiselt poolt õhukvaliteedi kavade koostamise vahel (12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (NO2 sisalduse piirtasemed), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 153 ja seal viidatud kohtupraktika).
91
Kõnealuseid kavasid saab koostada üksnes saastamisriski vähendamise eesmärki ja erinevate olemasolevate avalike ja erahuvide vahelist tasakaalu aluseks võttes (12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (NO2 sisalduse piirtasemed), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 154 ja seal viidatud kohtupraktika).
92
Seega ei piisa ainuüksi asjaolust, et liikmesriik ületab NO2 piirtasemeid, järeldamaks, et see liikmesriik on rikkunud direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teises lõigus ette nähtud kohustusi (12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (NO2 sisalduse piirtasemed), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 155 ja seal viidatud kohtupraktika).
93
Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tuleneb siiski, et kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav tegutsemisruum, peavad need meetmed igal juhul tagama, et asjaomase saasteaine piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike (12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (NO2 sisalduse piirtasemed), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 156 ja seal viidatud kohtupraktika).
94
Neil tingimustel tuleb juhtumipõhises analüüsis kontrollida, kas asjaomase liikmesriigi koostatud kavad on kooskõlas direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõiguga (12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (NO2 sisalduse piirtasemed), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 157 ja seal viidatud kohtupraktika).
95
Sellise juhtumipõhise analüüsi käigus tuleb käsitleda ka küsimust, kas võetud meetmeid on tõepoolest rakendatud. Nimelt tuleneb kohtupraktikast, et kui piirtasemete ületamine on tuvastatud, ei pea asjaomane liikmesriik võimalikult kiiresti sellise olukorra tagajärjel mitte ainult võtma vastu, vaid ka rakendama asjakohased meetmed õhukvaliteedi kavaga, mistõttu on liikmesriigi kaalutlusruum nende piirtasemete ületamise korral selles kontekstis piiratud selle nõudega (vt selle kohta 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (PM10-osakeste piirtasemed), C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 150).
96
Mis puudutab käesoleval juhul Lisboa Norte piirkonda (PT‑3001), siis ilmneb, et 15. juunil 2020 kehtinud õhukvaliteedi kavas esines puudusi osas, milles see põhines 2014. aasta – ajakohastamata – andmetel ning osas, milles see sisaldas lünki teatavate meetmete konkreetse sisu ja nende meetmete rakendamise ajakava osas.
97
Lisaks pidi sellele kavale olema lisatud rakenduskava, mida ei olnud 15. juuniks 2020 ametlikult heaks kiidetud. Isegi kui – nagu väidab Portugali Vabariik – see heakskiidu puudumine ei takistanud rea meetmete vastuvõtmist, nähtub komisjoni esitatud teabest, millele Portugali Vabariik ei ole vastu vaielnud, et nende meetmete rakendamine oli hilinenud ja osaline. Lisaks ilmneb Portugali Vabariigi esitatud teabest, et kõigi kavandatud meetmete võtmine ja rakendamine võib viia direktiiviga 2008/50 välisõhus kehtestatud aastase piirtaseme järgimiseni kõige varem 2023. aastal.
98
Kuna direktiiviga 2008/50 välisõhus kehtestatud NO2 aastase piirtaseme ületamine jätkus aastatel 2010–2020 (kaasa arvatud), siis tuleb igal juhul tõdeda, et Portugali ametiasutuste võetud ja rakendatud meetmed ei võimaldanud ilmselgelt tagada, et asjaomase saasteaine piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, mistõttu on tuvastatud selle direktiivi artikli 23 lõike 1 rikkumine eraldi võetuna ning koostoimes direktiivi 2008/50 XV lisa A jaoga.
99
Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonna kohta tuleb märkida, et Portugali Vabariik möönab, et nende kohta puudub alates 2017. aastast igasugune õhukvaliteedi kava. Nagu komisjon õigesti märkis, kujutab selline olukord iseenesest endast direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 rikkumist, võttes arvesse neis piirkondades tuvastatud piirtasemete ületamist.
100
Mis puudutab õhukvaliteedi kava aastateks 2015–2017, siis tuleb tõdeda, et võetud meetmed olid Portugali ametiasutuste enda hinnangut arvestades loomuldasa ebapiisavad. Lisaks ilmneb komisjoni esitatud teabest, mida Portugali Vabariik ei ole vaidlustanud, et nende rakendamine oli hilinenud ja osaline. Portugali Vabariik tunnistab ise, et sellel kaval ei olnud eeldatavat mõju NO2 sisalduse vähenemisele välisõhus ja sellest tuvastusest hoolimata ei võetud pärast 2017. aastat vastu ühtegi uut kava.
101
Sellega seoses ei saa nõustuda Portugali Vabariigi argumendiga, mis põhineb COVID-19 pandeemia mõjul asjakohaste meetmete võtmisele ja rakendamisele. Nagu komisjon märkis, ei saa 2020. aastal toimunud pandeemiaga põhjendada nende meetmete ebapiisavust, mida oleks tulnud võtta ja rakendada alates 2010. aastast, et tagada, et asjaomase saasteaine piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
102
Viimaseks olgu märgitud, et riiklikul tasandil tehtud algatused, mis võivad kaudselt parandada õhu kvaliteeti asjaomastes piirkondades, ei saa kõrvaldada nendes piirkondades õhukvaliteedi kavade puudusi, veel vähem nende puudumist. Nimelt nähtub direktiivi 2008/50 artiklist 23 ja XV lisast selgelt, et asjaomane liikmesriik peab koostama iga asjaomase piirkonna kohta õhukvaliteedi kava, mis sisaldab asjakohaseid meetmeid. Neil asjaoludel ei saa nõustuda Portugali Vabariigi argumendiga, mis puudutab strateegia ENAR 2020 ja keskkonnafondi raames tehtud algatusi ja nende mõju NO2 kontsentratsioonile välisõhus kõnealustes piirkondades.
103
Seega on direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 ja XV lisa nõuete rikkumine tuvastatud ka Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonnas.
104
Seetõttu tuleb teise väitega nõustuda.
105
Eelnevatest kaalutlustest lähtudes tuleb järeldada, et kuna Portugali Vabariik
–
on süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud lämmastikdioksiidi (NO2) aastast piirtaset alates 1. jaanuarist 2010 kuni aastani 2020 (kaasa arvatud) Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonnas, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 koostoimes selle direktiivi XI lisa B jaoga; ning
–
mis puudutab kõiki neid piirkondi, siis on Portugali Vabariik rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 eraldi võetuna ja koostoimes selle direktiivi XV lisa A jaoga, ning eelkõige selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevat kohustust võtta asjakohased meetmed tagamaks, et asjaomase saasteaine aastase piirtaseme ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
Kohtukulud
106
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Portugali Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kuues koda) otsustab:
1.
Kuna Portugali Vabariik
–
on süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud lämmastikdioksiidi (NO2) aastast piirtaset alates 1. jaanuarist 2010 kuni aastani 2020 (kaasa arvatud) Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litorali (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) piirkonnas, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50 välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artikli 13 lõikest 1 koostoimes selle direktiivi XI lisa B jaoga; ning
–
mis puudutab kõiki neid piirkondi, siis on Portugali Vabariik rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 eraldi võetuna ja koostoimes selle direktiivi XV lisa A jaoga, ning eelkõige selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevat kohustust võtta asjakohased meetmed tagamaks, et asjaomase saasteaine aastase piirtaseme ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
2.
Mõista kohtukulud välja Portugali Vabariigilt.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: portugali.