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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Le presenti cause riunite riguardano alcune questioni della Pretura circondariale di Roma, sezione di Castelnuovo di Porto (in prosieguo: il "pretore"), sottoposte in via pregiudiziale, circa la conformità della legge italiana 28 luglio 1971, n. 558 (1), con gli artt. 30-36 del Trattato CEE.
La legge italiana sugli orari di apertura dei pubblici esercizi
2. La legge n. 558 disciplina l' orario di apertura degli esercizi commerciali. L' art. 1, n. 2, lett. a), di detta legge stabilisce la chiusura obbligatoria degli esercizi nei giorni festivi. L' art. 2 estende il divieto a "mercati rionali, commerci ambulanti non itineranti e, in via generale, a qualsiasi attività commerciale sedentaria e itinerante".
In caso di inosservanza delle disposizioni di legge, l' art. 10 della legge contempla sanzioni amministrative. In caso di recidiva è inoltre possibile la condanna alla chiusura dell' esercizio fino a 15 giorni.
3. La legge n. 558 prevede deroghe ratione materiae, ratione loci e ratione temporis. Ratione materiae sono esentati dal divieto le rivendite di generi di monopolio, rivendite di giornali e distributori di benzina lungo le autostrade, mentre possono ottenere l' esenzione i ristoranti e le pasticcerie (2). Si possono vendere fiori la domenica mattina e nei giorni festivi infrasettimanali (3), mentre è consentita anche l' apertura delle panetterie il mattino degli stessi giorni festivi (4).
Ratione loci possono tenersi mercati nei giorni festivi ed è consentita l' apertura degli esercizi commerciali in comuni "nei quali si svolgono tradizionalmente attività di commercio ambulante non itinerante" (5) e in zone dichiarate di interesse turistico-economico (ma comunque solo nei periodi di "grande afflusso turistico") (6). Gli esercizi ubicati nei campeggi, in villaggi turistici e nei complessi turistici, nelle stazioni ferroviarie e marittime, nonché negli aeroporti sono ugualmente esentati dal divieto sancito dalla legge (7).
Ratione temporis, le regioni possono stabilire deroghe alle norme sulla chiusura in occasione di una successione di giorni festivi (8), nel periodo natalizio o durante festività a carattere meramente locale (9).
4. La legge n. 558 è una legge quadro che lascia alle singole regioni facoltà di mettere in atto i principi di cui sopra. Disposizioni particolareggiate in materia di apertura degli esercizi vengono adottate dalla regione mediante leggi e decreti regionali, come quelli ora in questione, cioè le leggi della regione Lazio nn. 58/1971 e 37/1978 e il decreto del Consiglio della regione Veneto n. 839 del 10 ottobre 1983. Le norme così fissate vengono fatte osservare dal sindaco del comune nel quale è ubicato l' esercizio.
Gli antefatti e le questioni pregiudiziali
5. La Punto Casa SpA è proprietaria di un supermercato in Capena, nel quale sono occupate circa 100 persone. Il giorno di chiusura è il lunedì, ma è regolarmente aperto nei giorni festivi. Dal provvedimento di rinvio emerge che le vendite domenicali costituiscono circa il 50% del giro d' affari. Il sindaco di Capena ha ripetutamente disposto la chiusura di detto esercizio per inosservanza del divieto di vendita festiva, come contemplato dalla legge n. 558 e dalle leggi regionali nn. 58/1971 e 37/1978 della regione Lazio.
La Promozioni Polivalenti Venete Soc. coop. arl (in prosieguo: la "PPV") gestisce un centro commerciale - secondo i dati forniti il più vasto d' Italia nel settore - in Torri di Quartesolo (a circa 6 Km da Vicenza), in zona riconosciuta di importanza turistica. In detto centro funzionano circa 100 esercizi autonomi di vendita al minuto. Nonostante diversi esercizi siano chiusi nei giorni festivi, secondo il pretore a quo il numero di visitatori nei giorni festivi raggiunge circa il 25% del totale dei visitatori negli altri sei giorni della settimana. Con lettera del 10 marzo 1993 al sindaco di Torri di Quartesolo, "la PPV rivendicava il diritto" di apertura domenicale. In risposta a detta istanza, il sindaco minacciava l' irrogazione delle sanzioni contemplate dalla legge n. 558 e dal decreto del Consiglio della regione Veneto n. 839.
6. La Punto Casa e la PPV adivano il pretore, chiedendogli di ingiungere alle autorità dei comuni di Capena e Torri di Quartesolo mediante provvedimento urgente di sospendere provvisoriamente l' applicazione delle norme di legge in materia di chiusura nei giorni festivi. Così stando le cose, il pretore sottoponeva alla Corte le due seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se una norma di diritto nazionale che imponga (salvo che per alcuni prodotti) agli esercizi di vendita al minuto la chiusura domenicale e festiva, ma non anche il divieto di svolgere in tale giorno attività di lavoro (ed infligga la pena della chiusura coattiva a quelli di essi che abbiano trasgredito all' obbligo de quo), e provochi così un decremento sensibile delle vendite effettuate in tali esercizi, ivi comprese quelle di merci prodotte in altri Stati della Comunità, con conseguente riduzione del volume delle importazioni da detti Stati, costituisca:
a) una misura equivalente, negli effetti, ad una restrizione alla importazione ai sensi dell' art. 30 del Trattato di Roma e della successiva normativa comunitaria dettata in applicazione dei principi da quello enunciati;
b) ovvero un mezzo di discriminazione arbitraria od una restrizione dissimulata del commercio tra Stati membri;
c) ovvero una misura sproporzionata o non adeguata al fine che si prefigge la norma di diritto nazionale;
posto che:
- la grande distribuzione e la distribuzione organizzata (categoria alla quale appartengono le ricorrenti) vendono, in media, una quantità di prodotti importati dagli altri paesi comunitari superiore a quella venduta dalle piccole e medie aziende commerciali;
- il giro d' affari che la grande distribuzione e la distribuzione organizzata realizzano la domenica non può essere compensato da acquisti sostitutivi effettuabili dalla clientela negli altri giorni della settimana, poiché i clienti si orientano in tal caso per i loro acquisti verso una rete commerciale che nel suo complesso si approvvigiona presso i produttori nazionali.
2) Nel caso di risposta affermativa al primo quesito, se la misura adottata dalla norma nazionale in questione rientri nelle deroghe dell' art. 30 previste dall' art. 36 del Trattato di Roma, ovvero in altre deroghe previste dalla normativa comunitaria".
Soluzione delle questioni pregiudiziali
7. La prima questione pregiudiziale riguarda la conciliabilità con l' art. 30 del Trattato CEE di una norma come quella italiana in materia di chiusura degli esercizi nei giorni festivi. Nelle sue questioni e nella motivazione del provvedimento il pretore, evidentemente convinto dagli argomenti della Punto Casa e della PPV, constata che la disciplina italiana: a) può causare una riduzione dell' importazione dei prodotti da altri Stati membri, b) non si ispira a considerazioni sociali, in quanto non vieta il lavoro nei giorni festivi. Inoltre il giudice proponente sottolinea che la disciplina sugli orari di apertura c) colpisce più gravemente la grande distribuzione delle altre categorie di operatori economici.
8. Tutti gli argomenti svolti nelle presenti cause sono già stati da me trattati nelle conclusioni del 16 marzo 1994, cause riunite C-401/92, Tankstation' t Heukske V.O.F., e C-402/92, J.B.E. Boermans. Anche in quelle due cause si trattava di norme nazionali in materia di apertura degli esercizi e per le quali si sosteneva che possono influenzare negativamente l' importazione di prodotti dagli altri Stati membri. Anche allora si diceva che la normativa nazionale in questione non poteva giustificarsi con motivi di carattere sociale (in quanto non proibiva il lavoro, ma solo la vendita di taluni prodotti) e che era più onerosa per alcuni operatori economici che per altri.
In dette conclusioni del 16 marzo 1994 - richiamandomi alle sentenze 24 novembre 1993, Keck e Mithouard (10), e 15 dicembre 1993, Huenermund (11) - ho spiegato perché ritengo che l' art. 30 del Trattato CEE non possa applicarsi ad una normativa nazionale sull' apertura degli esercizi che, come la normativa ora in esame, valga nella stessa misura per tutti gli operatori economici (inclusi quelli degli altri Stati membri) che svolgono attività sul territorio nazionale e che giuridicamente e, più in generale, anche di fatto abbia la stessa incidenza sul commercio dei prodotti nazionali e di quelli importati da altri Stati membri e che, sempre sotto un profilo generale, non ostacoli l' interscambio comunitario in altro modo. In particolare mi richiamo ai paragrafi 18-29 di dette conclusioni.
9. Per dissipare i dubbi specifici espressi dal pretore (supra, n. 7) vorrei sottolineare ancora una volta i seguenti punti delle conclusioni del 16 marzo 1994. Anzitutto emerge dalle sentenze Keck e Mithouard che il fatto che una disciplina nazionale può limitare la vendita di prodotti di altri Stati membri di per sé non la rende assimilabile ad una misura d' effetto equivalente o ad una restrizione quantitativa (12).
Quindi, dal momento che non vi è motivo di applicare l' art. 30 del Trattato CEE ad una norma nazionale, non è il caso di accertare se la disciplina si giustifichi per gravi motivi (13). Per questa ragione la questione se la normativa italiana sulla chiusura degli esercizi persegua legittime finalità di tutela sociale può rimanere irrisolta, come pure l' intera seconda questione pregiudiziale, che verte su questo punto.
Infine, dal solo fatto che una disciplina nazionale sull' apertura degli esercizi non si applichi allo stesso modo a tutti gli operatori, non si può desumere che la normativa strida con le sentenze Keck e Mithouard, che fissano i presupposti per la disapplicazione dell' art. 30 del Trattato CEE. Detti presupposti implicano che la normativa nazionale in questione non può impedire l' accesso al mercato dello Stato che l' ha emanata agli operatori economici degli altri Stati membri in alcun modo più severamente di quanto lo impedisca agli operatori dello Stato membro stesso (14), che la normativa, secondo il suo spirito e la sua lettera, deve applicarsi allo stesso modo ai prodotti nazionali e a quelli importati e che, in complesso, anche per quel che riguarda gli effetti, non può provocare discriminazioni nell' accesso al mercato tra i prodotti nazionali e quelli importati (15). Nessuno degli elementi prodotti dinanzi alla Corte (nemmeno la relazione dell' "Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato" che la Punto Casa e la PPV hanno prodotto in allegato alle loro memorie) mette in evidenza che una normativa sugli orari di chiusura degli esercizi come quella ora in esame non risponda a detti requisiti o che, nel suo complesso, ostacoli in altro modo l' interscambio comunitario.
Conclusione
10. Concludendo, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni pregiudiziali della Pretura Circondariale di Roma:
"L' art. 30 del Trattato CEE va interpretato nel senso che non si applica ad una normativa nazionale in materia di orari di apertura degli esercizi che, come quella in esame, vale indistintamente per tutti gli operatori economici (anche per quelli degli altri Stati membri) che svolgono attività sul territorio nazionale, che giuridicamente e, in complesso, anche di fatto ha gli stessi effetti sul commercio dei prodotti nazionali e di quelli importati dagli altri Stati membri e che, in complesso, nemmeno ostacola in altro modo l' accesso al mercato di prodotti importati".
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) - GURI n. 200 del 9.8.1971.
(2) - Art. 6, nn. 1 e 2, della legge n. 558.
(3) - Art. 6, n. 3.
(4) - Art. 1, n. 2, lett. a).
(5) - Art. 2, nn. 1 e 3.
(6) - Art. 3.
(7) - Art. 6, n. 1.
(8) - Possono disporre, in particolare, che i negozi di alimentari possono rimanere aperti il mattino del giorno festivo che ritengono opportuno [art. 1, n. 2, lett. d)].
(9) - Art. 4.
(10) - Cause C-267/91 e C-268/91 (Racc. pag. I-6097).
(11) - Causa C-292/92 (Racc. pag. I-6787).
(12) - Sentenza Keck e Mithouard, punto 13, e paragrafo 22 delle conclusioni del 16 marzo 1994.
(13) - Paragrafo 26 delle conclusioni del 16 marzo 1994.
(14) - Paragrafo 21 delle conclusioni del 16 marzo 1994.
(15) - Paragrafo 23 delle conclusioni del 16 marzo 1994.