62016TO0131
AUTO DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
de 19 de julio de 2016 (
*1
)
«Procedimiento sobre medidas provisionales — Ayudas de Estado — Régimen fiscal de exención de los beneficios extraordinarios de determinadas empresas multinacionales — Exención acordada sobre la base de decisiones fiscales anticipadas (tax ruling) — Decisión por la que se declara el régimen de ayudas incompatible con el mercado interior y se ordena la recuperación de las ayudas — Demanda de suspensión de la ejecución — Inexistencia de urgencia»
En el asunto T‑131/16 R,
Reino de Bélgica, representado por la Sra. C. Pochet y el Sr. J.‑C. Halleux, en calidad de agentes, asistidos por las Sras. M. Segura Catalán y M. Clayton, abogadas,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. P.‑J. Loewenthal y B. Stromsky, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda basada en los artículos 278 TFUE y 279 TFUE para la concesión de medidas provisionales consistentes en la suspensión de la ejecución de los artículos 2, 3 y 4 de la Decisión C(2015) 9887 final de la Comisión, de 11 de enero de 2016, relativa al régimen de ayudas de Estado en materia de exención de los beneficios extraordinarios SA.37667 (2015/C) (ex 2015/NN) aplicado por el Reino de Bélgica,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio, procedimiento y pretensiones de las partes
1
El presente litigio tiene por objeto la Decisión C(2015) 9887 final de la Comisión, de 11 de enero de 2016, relativa al régimen de ayudas de Estado en materia de exención de los beneficios extraordinarios SA.37667 (2015/C) (ex 2015/NN) aplicado por el Reino de Bélgica (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), que tiene por objeto una normativa específica del Derecho fiscal belga, esto es, el régimen de exención de determinados beneficios obtenidos por sociedades belgas que forman parte de un grupo multinacional. El elemento esencial de este régimen es el sistema de decisiones fiscales anticipadas relativas a los beneficios extraordinarios (en lo sucesivo, «sistema de beneficios extraordinarios»), que permite a una sociedad belga perteneciente a un grupo multinacional hacer ajustes en su base imponible.
2
Según el Reino de Bélgica, el sistema de los beneficios extraordinarios se basa en el principio de plena competencia, principio que se aplica ampliamente en el Derecho fiscal internacional y que es reconocido por el modelo de convenio fiscal preparado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El Reino de Bélgica sostiene que dicho principio tiene por objeto garantizar que el valor otorgado a las transacciones transfronterizas en el seno de una misma multinacional refleje el verdadero valor económico de las mismas, esto es el valor que resulte de los términos y condiciones que habrían sido aplicables si tales operaciones no se hubieran realizado entre partes vinculadas, de modo que cada una de las sociedades pertenecientes al mismo grupo podría ser considerada una entidad fiscal distinta.
3
El Reino de Bélgica precisa que, de conformidad con el régimen de exención controvertido, los servicios fiscales competentes belgas examinan la situación de cada sociedad por separado y adoptan una decisión anticipada en la que se fijan las condiciones de aplicación de dicho régimen. Según la parte demandante, en dicha decisión, los precios de plena competencia aplicados a las operaciones realizadas entre la sociedad belga y las sociedades a las que esté vinculada se fijan, en primer lugar, sobre la base de un informe en materia de precios de transferencia. Una vez que se hayan aplicado estos precios de transferencia a las operaciones, la entidad belga que desempeñe un papel central en la multinacional conserva, en principio, el beneficio residual obtenido de estas operaciones. A continuación, sobre la base de un segundo informe en materia de precios de transferencia, se calculan los «beneficios extraordinarios» potenciales. A tal efecto, según el Reino de Bélgica, se tiene en cuenta el hecho de que parte de los beneficios residuales resulta del valor añadido generado por las actividades de la entidad belga, y parte de los efectos de grupo, como la sinergia de grupo y las economías de escala. Dentro de los beneficios residuales, los beneficios extraordinarios son aquellos beneficios que una sociedad, de haber sido autónoma, no habría podido obtener. Son beneficios de la entidad belga que superan los beneficios de plena competencia.
4
El Reino de Bélgica insiste en que, en virtud del régimen de exención controvertido, sólo cabe excluir de la base imponible los beneficios extraordinarios que, de conformidad con los informes en materia de precios de transferencia, no deban imputarse a las operaciones belgas de la sociedad contribuyente belga y que, por lo tanto, no formen parte de los beneficios de plena competencia de dicha sociedad. Según el Reino de Bélgica, los beneficios restantes reflejan los beneficios generados por la entidad belga, que son gravados por las autoridades belgas de conformidad con el Derecho fiscal belga, mientras que los beneficios obtenidos por pertenecer a un grupo multinacional no están sujetos a la potestad tributaria del Reino de Bélgica.
5
En la Decisión impugnada, la Comisión Europea concluyó que el sistema de beneficios extraordinarios concedía una ayuda de Estado a los destinatarios. En efecto, según la Comisión, dicho sistema es una excepción a la regla general del Derecho tributario belga según la cual las sociedades residentes, o las sociedades que ejerzan sus actividades a través de un establecimiento permanente en Bélgica, tributan sobre la totalidad de su beneficio imponible, que se calcula a partir de los beneficios realmente registrados. Así, parte de los beneficios registrados por las entidades belgas pertenecientes a un grupo multinacional está exenta del impuesto sobre sociedades belga, lo que causa una desigualdad de trato entre sociedades que se hallen en una situación fáctica y jurídica similar con respecto al objetivo perseguido por la regla general antes mencionada, a saber el de gravar los beneficios de todas las sociedades sujetas, en Bélgica, a dicho impuesto.
6
Con carácter subsidiario, la Comisión alegó en la Decisión impugnada que, con independencia de que se pueda considerar que el sistema de referencia contiene una regla general según la cual las entidades belgas de un grupo multinacional no deben tributar sobre el importe de los beneficios que superen los denominados beneficios «de plena competencia», el sistema de beneficios extraordinarios constituía una aplicación errónea del principio de plena competencia y, por ende, una excepción a dicho principio. En efecto, según la Comisión, esa excepción consiste en conceder a las entidades belgas de un grupo multinacional una exención fiscal para una parte de sus beneficios de plena competencia, lo que da pie a un trato desigual entre empresas que se hallen en una situación fáctica y jurídica similar con respecto al objetivo perseguido por el régimen normal de gravar los beneficios de las sociedades en Bélgica.
7
Por consiguiente, la Decisión impugnada dispone, en su artículo 1, que el régimen de exención de los beneficios extraordinarios constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que es incompatible con el mercado interior y que ha sido ilegalmente aplicada, por infringir el artículo 108 TFUE, apartado 3, por el Reino de Bélgica. En su artículo 2, apartados 1 a 4, se ordena al Reino de Bélgica que recupere de los beneficiarios la ayuda, incompatible e ilegal, que les fue concedida, y se precisa que a las cantidades que deba recuperar se aplicará un tipo de interés compuesto y que toda cantidad aun no devuelta por los beneficiarios deberá ser recuperada del grupo empresarial al que pertenezca el beneficiario. En el artículo 3 se prevé que la recuperación es inmediata y efectiva y que el Reino de Bélgica debe velar por que la Decisión impugnada se ejecute plenamente en un plazo de cuatro meses a contar desde su notificación. En el artículo 4, la Comisión obliga al Reino de Bélgica, por una parte, a comunicarle en el plazo de dos meses a contar desde dicha notificación, en particular, la lista de los beneficiarios de la ayuda y el importe total, esto es, principal más intereses, que debe recuperar de cada beneficiario y, por otra parte, a mantenerla informada del progreso de las medidas nacionales adoptadas para ejecutar la Decisión impugnada hasta la recuperación total de la ayuda otorgada.
8
En su comunicado de prensa de 11 de enero de 2016 relativo a la Decisión impugnada, la Comisión estimó que la recuperación de las ayudas correspondería a un importe total de 700 millones de euros aproximadamente y que, en cuanto a los beneficiarios, las autoridades belgas deberían dirigirse a, más o menos, 35 multinacionales.
9
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 22 de marzo de 2016, el Reino de Bélgica interpuso recurso de anulación contra la Decisión impugnada.
10
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 26 de abril de 2016, el Reino de Bélgica interpuso la presente demanda de medidas provisionales, en la que solicita, en esencia, al Presidente del Tribunal que:
—
Suspenda la ejecución de los artículos 2, 3 y 4 de la Decisión impugnada hasta que el Tribunal se haya pronunciado sobre el fondo del recurso.
—
Condene en costas a la Comisión.
11
En sus observaciones a la demanda de medidas provisionales, presentadas en la Secretaría del Tribunal el 17 de mayo de 2016, la Comisión solicitó al Presidente del Tribunal que:
—
Desestime dicha demanda.
—
Condene en costas al Reino de Bélgica.
Fundamentos de Derecho
12
De una lectura conjunta de los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, por un lado, y del artículo 256 TFUE, apartado 1, por otro, resulta que el juez de medidas provisionales puede, si considera que las circunstancias lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal u ordenar las medidas provisionales necesarias. Sin embargo, el artículo 278 TFUE sienta el principio de la falta de carácter suspensivo de los recursos, pues los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea disfrutan de una presunción de legalidad. Sólo con carácter excepcional puede, por tanto, el juez de medidas provisionales ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal u otras medidas provisionales (véase el auto de 11 de noviembre de 2013, CSF/Comisión, T‑337/13 R, no publicado, EU:T:2013:599, apartado 21 y jurisprudencia citada).
13
Además, el artículo 156, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal dispone que las demandas de medidas provisionales deben especificar el objeto del litigio y las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada. Por tanto, el juez que conoce de las medidas provisionales podrá ordenar la suspensión de la ejecución y las demás medidas provisionales si se demuestra que su concesión está justificada a primera vista de hecho y de Derecho (fumus boni iuris) y que son urgentes, en el sentido de que, para evitar que los intereses de la parte que los solicite sufran un perjuicio grave e irreparable es necesario que tales medidas sean acordadas y que surtan efecto antes de que se resuelva sobre el recurso principal. Estos requisitos son acumulativos, de manera que las demandas de medidas provisionales deben ser desestimadas cuando no se dé alguno de ellos (véase el auto de 11 de noviembre de 2013, CSF/Comisión, T‑337/13 R, no publicado, EU:T:2013:599, apartado 22 y jurisprudencia citada).
14
En el marco de este examen de conjunto, el juez de medidas provisionales dispone de una amplia facultad de apreciación y puede determinar libremente, a la vista de las particularidades del asunto, de qué manera debe verificarse la existencia de los diferentes requisitos y el orden que debe seguirse en este examen, puesto que ninguna norma jurídica le impone un esquema de análisis preestablecido para apreciar si es necesario pronunciarse con carácter provisional. El juez de medidas provisionales procederá asimismo, en su caso, a la ponderación de los intereses en juego (véase el auto de 11 de noviembre de 2013, CSF/Comisión, T‑337/13 R, no publicado, EU:T:2013:599, apartado 23 y jurisprudencia citada).
15
Habida cuenta de los documentos obrantes en autos, el juez de medidas provisionales considera que dispone de todos los datos necesarios para pronunciarse sobre la presente demanda de medidas provisionales, sin necesidad de oír previamente las explicaciones orales de las partes.
16
A la luz de las circunstancias del presente asunto, procede examinar en primer lugar si se cumple el requisito de la urgencia.
17
En este contexto, el Reino de Bélgica denuncia la inseguridad jurídica causada por el nuevo enfoque que la Comisión habría adoptado en su definición de la competencia fiscal de un Estado miembro y por su nueva definición del «principio de plena competencia». A raíz de esta inseguridad jurídica, de una amplitud sin precedentes, sería altamente probable que algunas empresas decidieran abandonar Bélgica o dejar de invertir en dicho país, lo que causaría un daño irreparable a la economía belga.
18
Además, el Reino de Bélgica teme que la ejecución de la Decisión impugnada le cause un perjuicio irreparable en la medida en que las autoridades fiscales belgas deberán recabar toda la información de las sociedades, examinar y calcular de nuevo el impuesto que cada sociedad tendría que haber pagado si no hubiera existido el sistema de beneficios extraordinarios y reclamar el reembolso del importe de la ayuda, más los intereses correspondientes. Según el Reino de Bélgica, dichas autoridades deberán asimismo ponerse en contacto con sus homólogos en los demás Estados miembros y en algunos países terceros para determinar si la parte de los beneficios extraordinarios que no haya sido gravada en Bélgica ha sido gravada, o lo será, en otro país. El Reino de Bélgica alega que tal trabajo supone una enorme carga administrativa para la administración de un país relativamente pequeño que cuenta con menos recursos humanos. Sostiene que, si se anulara la Decisión impugnada, sufriría un daño grave e irreparable por la enorme labor administrativa que tendría que emprender, primero para determinar el importe que debe recuperar en virtud de la Decisión impugnada, que carece de claridad, y luego para devolver los importes recuperados.
19
El Reino de Bélgica añade que, si se debiera proceder a la recuperación de las cantidades calificadas de ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el mercado interior, las sociedades de las que se deberían recuperar dichas ayudas entablarían acciones legales. Sostiene que los órganos jurisdiccionales nacionales, además de los órganos de arbitraje internacional, se verían confrontados con numerosos litigios absorbentes y complejos, iniciados por sociedades que reclaman una indemnización por daños y perjuicios.
20
En este contexto, el Reino de Bélgica recuerda que, según la jurisprudencia, puede haber motivos para ser menos estricto en cuanto al cumplimiento del requisito relativo a la urgencia cuando el fumus boni iuris demostrado es particularmente sólido. Así, alega que el juez de medidas provisionales ya tuvo en cuenta la dificultad excesiva para demostrar el carácter irreparable del perjuicio que supuestamente se sufriría y ha reconocido que el Derecho primario, esto es los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, prevalece sobre todo el Derecho secundario. Afirma que, por consiguiente, nada impide al juez de medidas provisionales aplicar directamente dichos artículos y ordenar la suspensión de la ejecución de la medida impugnada si estima que «las circunstancias así lo exigen» o acordar las medidas provisionales «necesarias», y ello por la ilegalidad manifiesta de dicha medida cuando ésta, por ejemplo, ni siquiera tiene una apariencia de legalidad.
21
La Comisión, sin embargo, considera que no se cumple el requisito de la urgencia.
22
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el carácter urgente de una demanda de medidas provisionales debe apreciarse en relación con la necesidad que haya de resolver provisionalmente a fin de evitar que la parte que solicita las medidas provisionales sufra un perjuicio grave e irreparable. Incumbe a esa parte aportar una prueba sólida de que no puede esperar el resultado del procedimiento principal sin sufrir personalmente un perjuicio de esa naturaleza (autos de 19 de septiembre de 2012, Grecia/Comisión, T‑52/12 R, EU:T:2012:447, apartado 36; de 17 de enero de 2013, Eslovenia/Comisión, T‑507/12 R, no publicado, EU:T:2013:25, apartado 14, y de 27 de febrero de 2015, España/Comisión, T‑826/14 R, EU:T:2015:126, apartado 24).
23
En cuanto a las pruebas necesarias a tal efecto, resulta de una jurisprudencia asentada que la parte que solicita una medida provisional debe presentar al juez de medidas provisionales indicaciones concretas y precisas, basadas en documentos detallados que muestren la situación invocada y que permitan apreciar las consecuencias que provocaría, probablemente, la no adopción de la medida solicitada. De este modo, dicha parte está obligada a proporcionar información, debidamente documentada, que pueda probar una imagen fidedigna y global de la situación que, según ella, justifica la concesión de la referida medida (véase, en este sentido, el auto de 17 de enero de 2013, Eslovenia/Comisión, T‑507/12 R, no publicado, EU:T:2013:25, apartado 16 y jurisprudencia citada).
24
Dado que la presente demanda de medidas provisionales procede del Reino de Bélgica, es necesario señalar que los Estados miembros son responsables de los intereses que se consideran generales a nivel nacional. Por consiguiente, pueden garantizar la defensa de los mismos en el marco de un procedimiento de medidas provisionales y solicitar la concesión de medidas provisionales alegando, en particular, que existe el riesgo de que la medida impugnada comprometa gravemente el cumplimiento de sus misiones estatales y el orden público. Además, los Estados miembros pueden alegar perjuicios que afecten a un sector entero de su economía, especialmente cuando la medida impugnada puede tener repercusiones desfavorables sobre el nivel de empleo y el coste de la vida. En cambio, no basta con que invoquen el perjuicio que sufriría un número limitado de empresas cuando estas últimas, consideradas individualmente, no representen un sector entero de la economía nacional (véase, en este sentido, el auto de 27 de febrero de 2015, España/Comisión, T‑826/14 R, EU:T:2015:126, apartado 25 y jurisprudencia citada).
25
En el presente asunto, por lo que se refiere al argumento del Reino de Bélgica según el cual es probable que, si se ejecuta la Decisión impugnada, algunas empresas beneficiarias del sistema de beneficios extraordinarios trasladen sus actividades a otro país o decidan dejar de invertir en Bélgica, procede observar que el Reino de Bélgica no alega, ni a fortiori demuestra, que dichas empresas, cuyo número ni siquiera menciona, representen un determinado sector de la economía belga, ni que la afectación de las mismas, por la Decisión impugnada, pueda tener repercusiones desfavorables en el nivel de empleo y en el coste de la vida en una rama de la economía o en una región específica de Bélgica (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 27 de febrero de 2015, España/Comisión, T‑826/14 R, EU:T:2015:126, apartado 31).
26
Por consiguiente, el Reino de Bélgica no ha probado, como requiere la jurisprudencia, una imagen fidedigna y global de la situación económica invocada para justificar la urgencia. En tales circunstancias, el juez de medidas provisionales no puede contentarse con la mera afirmación, no documentada, del Reino de Bélgica sobre la actitud que teme adoptarán algunas empresas y admitir la urgencia invocada. En efecto, habida cuenta del carácter estrictamente excepcional de la concesión de medidas provisionales (véase el apartado 12 anterior), sólo puede otorgarse una medida de este tipo si dicha afirmación va acompañada de indicaciones que presenten una imagen fidedigna y global de la situación en cuestión y si está basada en pruebas (véase, en este sentido, el auto de 17 de enero de 2013, Eslovenia/Comisión, T‑507/12 R, no publicado, EU:T:2013:25, apartados 18 y 19 y jurisprudencia citada).
27
Procede observar lo mismo en cuanto a la afirmación del Reino de Bélgica según la cual, al ser «un país relativamente pequeño que cuenta con menos recursos humanos», sus autoridades fiscales se verían confrontadas a una carga administrativa excesiva si tuvieran que determinar el importe de las ayudas a recuperar y, en caso de anulación ulterior de la Decisión impugnada, los importes recuperados que tuvieran que devolver. En efecto, el Reino de Bélgica se ha limitado a enumerar una serie de supuestas dificultades administrativas de carácter meramente abstracto, sin dar explicaciones sobre la estructura de los recursos humanos disponibles en su administración tributaria, sin precisar la carga supuestamente excesiva que esta última debe asumir y sin rechazar, con argumentos concretos de tipo fiscal, los considerandos 205 a 211 de la Decisión impugnada, que se refieren precisamente al método para recuperar las cantidades calificadas de ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el mercado interior.
28
El Reino de Bélgica tampoco ha cuestionado la tesis de la Comisión, expuesta en el considerando 202 de la Decisión impugnada, según la cual es fácil cuantificar las cantidades que se deben recuperar. A juicio de la Comisión, en la medida en que la exención de los beneficios extraordinarios corresponde a un porcentaje del beneficio libre de impuestos aplicado al beneficio realmente registrado por la entidad belga perteneciente a un grupo, para hacer desaparecer la ventaja selectiva creada por la medida, bastaría con reembolsar la diferencia entre el impuesto devengado sobre el beneficio realmente registrado y el impuesto efectivamente pagado en virtud del régimen controvertido, importe al que se deberían añadir los intereses devengados a contar desde la fecha en que se concedió la ayuda.
29
Además, en la medida en que el Reino de Bélgica no ha precisado el número de empresas afectadas por un posible deber de devolución, el juez de medidas provisionales debe atenerse a la cifra que figura en el anexo de la Decisión impugnada, esto es unas cincuenta empresas, o a la cifra publicada por la Comisión en su comunicado de prensa de 11 de enero de 2016, en el que se refería a 35 empresas aproximadamente. Ahora bien, no parece que el tratamiento de tal número de expedientes de recuperación pueda perjudicar el buen funcionamiento de la administración tributaria belga (véase, por analogía, el auto de 27 de febrero de 2015, España/Comisión, T‑826/14 R, EU:T:2015:126, apartados 48 y 49), ni aun suponiendo que dicha administración deba efectivamente proceder a todas las gestiones, criticadas por el Reino de Bélgica, consistentes en efectuar nuevos exámenes y cálculos y en ponerse en contacto con otras administraciones (véase el apartado 18 anterior).
30
Asimismo, el Reino de Bélgica teme que las sociedades de las que deba recuperar las ayudas recurran a los tribunales de modo que éstos se vean confrontados con numerosos litigios absorbentes y complejos, pero basta con señalar que no ha demostrado que exista un riesgo de que los tribunales belgas queden saturados de recursos dirigidos contra posibles órdenes de devolución adoptadas por las autoridades fiscales, hasta el punto de que el funcionamiento del sistema judicial belga podría verse gravemente comprometido. En particular, procede recordar que, como el Reino de Bélgica no ha precisado el número de empresas afectadas por una posible orden de devolución, el juez de medidas provisionales debe partir de la premisa que los jueces belgas se verían confrontados a unos cincuenta recursos como máximo (véase el apartado 29 anterior). Ahora bien, no parece que el tratamiento de tal número de recursos pueda perjudicar el buen funcionamiento del sistema judicial belga (véase, en este sentido, el auto de 27 de febrero de 2015, España/Comisión, T‑826/14 R, EU:T:2015:126, apartados 48 y 49).
31
En la medida en que el Reino de Bélgica se refiere al auto de 19 de septiembre de 2012, Grecia/Comisión (T‑52/12 R, EU:T:2012:447), en apoyo de su argumentación de que su administración tributaria y su sistema judicial corren el riesgo de sufrir un disfuncionamiento, procede recordar que el reconocimiento de una urgencia en el asunto que dio lugar a dicho auto se basaba en un conjunto de circunstancias totalmente particulares que se reunían en Grecia en 2012 (en lo sucesivo, «asunto griego»).
32
En efecto, en el asunto griego, en cuanto al riesgo para la República Helénica de que se viera en peligro el cumplimiento de sus misiones estatales, el Presidente del Tribunal tuvo especialmente en cuenta que el número de beneficiarios del régimen de ayudas, esto es los agricultores griegos, de quienes las autoridades griegas debían recuperar las ayudas, ascendía a varios cientos de miles y que estos agricultores, junto con sus familias, representaban una parte considerable de la población total de Grecia. Según el Presidente del Tribunal, tal recuperación masiva tendría consecuencias nefastas para la administración tributaria, que tenía que ocuparse de la prioridad absoluta de luchar contra el fraude fiscal y de perseguir a los «grandes evasores fiscales», para recaudar cantidades de alrededor de 20000 millones de euros, es decir, cantidades cerca de cincuenta veces superiores a las ayudas que debía recuperar en el sector agrícola, y ello sobre todo cuando era altamente previsible que una proporción significativa de los cientos de miles de agricultores se negaría a pagar las cantidades reclamadas, lo que requeriría, para proceder a la recaudación forzosa, la intervención masiva de agentes de la administración tributaria, cuyo número, sin embargo, no había aumentado (véase, en este sentido, el auto de 19 de septiembre de 2012, Grecia/Comisión, T‑52/12 R, EU:T:2012:447, apartados 44 a 47).
33
A ello se sumaba, en el asunto griego, el riesgo de una perturbación del orden público. En este contexto, el Presidente del Tribunal tuvo en cuenta que el clima social en Grecia estaba marcado por un deterioro de la confianza con respecto a los poderes públicos, por un descontento generalizado y por un sentimiento de injusticia y subrayó que las manifestaciones violentas contra las medidas de austeridad draconianas adoptadas por los poderes públicos griegos estaban en constante aumento, de modo que una recuperación de los pagos controvertidos en todo el sector agrícola habría podido desencadenar manifestaciones que degeneraran en violencia y dramáticos acontecimientos, lo cual habría provocado un perjuicio grave e irreparable, que la República Helénica podía invocar legítimamente (véase, en este sentido, el auto de 19 de septiembre de 2012, Grecia/Comisión, T‑52/12 R, EU:T:2012:447, apartados 48 y 49).
34
Ahora bien, es evidente que, para demostrar la urgencia en el presente asunto, el Reino de Bélgica no puede invocar circunstancias análogas a las que caracterizaron el asunto griego.
35
Por último, en la medida en que el Reino de Bélgica estima que procede flexibilizar el requisito de la urgencia cuando el fumus boni iuris demostrado es particularmente sólido, es preciso hacer constar que la demanda de medidas provisionales, lejos de invocar un fumus boni iuris de esa naturaleza, se refiere a la jurisprudencia según la cual se cumple el requisito del fumus boni iuris cuando al menos uno de los motivos invocados en apoyo del recurso principal parezca pertinente, a primera vista o, en cualquier caso, no carente de fundamento, en tanto revela la existencia de una cuestión jurídica delicada cuya solución no es evidente y requiere pues un examen profundo, que debe ser objeto del procedimiento principal. Además, siempre en la demanda de medidas provisionales, el Reino de Bélgica, después de haber resumido los cinco motivos invocados en apoyo de su recurso principal, estima que la respuesta a las cuestiones jurídicas planteadas no se evidencia de manera inmediata y requiere un examen detallado, que debe hacerse en el procedimiento principal, y solicita al Presidente del Tribunal que «considere el recurso no manifiestamente infundado puesto que las cuestiones objeto de dicho recurso son suficientemente pertinentes y delicadas para demostrar el fumus boni iuris».
36
Por consiguiente, según la tesis del propio Reino de Bélgica, la premisa de la flexibilización alegada, esto es, la existencia de un fumus boni iuris particularmente sólido, parece no darse en el presente asunto.
37
En cualquier caso, es preciso recordar que una flexibilización de los criterios aplicables para apreciar si existe urgencia sólo ha sido admitida en tres tipos de contenciosos, en los cuales parece excesivamente difícil, o incluso imposible, y ello por razones sistémicas, cumplir esos criterios previstos en el Reglamento de Procedimiento e interpretados tradicionalmente en la jurisprudencia.
38
En este contexto, procede mencionar, en primer lugar, el contencioso en materia de medidas restrictivas. A este respecto, es preciso señalar que, en principio, se desestima toda demanda de suspensión de la ejecución de una medida restrictiva, puesto que tal suspensión podría obstaculizar el pleno efecto de este tipo de medidas en caso de que se desestimara el recurso principal en el que se solicita su anulación. En efecto, tal suspensión permitiría, por ejemplo, a una entidad afectada por dichas medidas proceder inmediatamente a retirar todos los fondos depositados en los bancos obligados a garantizar la congelación y vaciar sus cuentas bancarias antes de que se dictara la resolución sobre el fondo. De este modo, podría eludir la finalidad de las medidas restrictivas adoptadas contra ella, cuando la medida provisional solicitada al juez de medidas provisionales no debe neutralizar de antemano las consecuencias de la resolución que posteriormente se dicte en el procedimiento principal [véanse los autos de 14 de junio de 2012, Qualitest FZE/Consejo, C‑644/11 P(R), no publicado, EU:C:2012:354, apartados 73 a 77 y jurisprudencia citada, y de 11 de marzo de 2013, Iranian Offshore Engineering & Construction/Consejo, T‑110/12 R, EU:T:2013:118, apartado 34 y jurisprudencia citada].
39
Además, es reiterada jurisprudencia que el interés de una persona o de una entidad en que se le otorgue el desbloqueo provisional de sus fondos tiene por objeto que se le conceda un beneficio que no podría obtener ni siquiera mediante una sentencia de anulación. En efecto, tal sentencia no produciría los efectos prácticos deseados por esa persona o entidad, a saber, el desbloqueo de sus fondos, hasta un momento posterior a la fecha en que se dictara dicha sentencia, mientras que, en ese momento, el juez de medidas provisionales de primera instancia habría perdido toda competencia ratione temporis y, en cualquier caso, la congelación de fondos podría mantenerse gracias a una nueva medida restrictiva que, dentro del plazo establecido en el artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, reemplazara la medida anulada. Por consiguiente, el interés de la persona o entidad en cuestión en obtener, a través del procedimiento de medidas provisionales, el desbloqueo provisional de sus fondos no puede ser protegido por el juez de medidas provisionales (véase, en este sentido, el auto de 16 de julio de 2015, National Iranian Tanker Company/Consejo, T‑207/15 R, EU:T:2015:535, apartados 55 a 58 y jurisprudencia citada).
40
Habida cuenta de esta situación particular del contencioso de medidas restrictivas, el juez de medidas provisionales ha considerado, en casos muy excepcionales, la posibilidad de entender que la urgencia podía consistir en la imperiosa necesidad de remediar lo más rápidamente posible a una ilegalidad flagrante y extremadamente grave o de aplicar de manera directa el artículo 278 TFUE, que es una disposición de Derecho primario y, por lo tanto, de rango superior al del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, el auto de 24 de febrero de 2014, HTTS y Bateni/Consejo, T‑45/14 R, no publicado, EU:T:2014:85, apartados 50 y 51).
41
En segundo lugar, procede mencionar el contencioso en materia de la adjudicación de contratos públicos. Después de señalar que la jurisprudencia aplicada hasta ese momento tenía el efecto sistémico de hacer prácticamente imposible a un licitador descartado demostrar que la desestimación de su oferta podría causarle un perjuicio irreparable, el juez de medidas provisionales ha considerado que tal resultado era inconciliable con los imperativos dimanantes de la tutela judicial provisional efectiva, garantizada por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Por este motivo, se admite ahora que, cuando el licitador descartado consigue demostrar la existencia de un fumus boni iuris especialmente sólido, no se le puede exigir que demuestre que corre el riesgo de sufrir un perjuicio irreparable, siempre que interponga su demanda de medidas provisionales en los plazos establecidos [véase, en este sentido, el auto de 23 de abril de 2015, Comisión/Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, apartados 30 y 57].
42
En tercer y último lugar, procede mencionar el contencioso en materia del acceso a los documentos. En cuanto a la protección de documentos supuestamente confidenciales, el juez de medidas provisionales ha tenido cuidado en señalar que, aun cuando el carácter irreparable del perjuicio invocado no podía demostrarse, el carácter accesorio y por tanto limitado de sus competencias, así como la naturaleza accesoria y provisional del procedimiento de medidas provisionales respecto del procedimiento principal, le impedían autorizar la divulgación de determinados datos individuales contenidos en tales documentos, cuando no se podía excluir que los jueces que conocían del fondo prefirieran examinar si los documentos en cuestión debían gozar, por razón de su propia naturaleza, de una presunción general de confidencialidad, presunción en virtud de la cual dichos documentos quedarían sustraídos a la obligación de una divulgación parcial. En principio, el juez de medidas provisionales, habida cuenta de sus competencias meramente accesorias, no puede, por tanto, autorizar un acceso parcial, so pena de privar de efecto útil a tal decisión de los jueces que conocen del fondo. Sin embargo, dado que estas consideraciones relativas a la naturaleza del procedimiento de medidas provisionales son determinantes para el resultado final de este procedimiento en sí mismo, no pueden aplicarse únicamente a los ámbitos del fumus boni iuris y de la ponderación de intereses, sino que deben igualmente permitir al juez de medidas provisionales aplicar directamente, en su caso, los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, que son disposiciones de Derecho primario, que le autorizan a ordenar la suspensión de la ejecución si estima «que las circunstancias así lo exigen» y a ordenar las medidas provisionales «necesarias» (véanse, en este sentido, los autos de 25 de julio de 2014, Deza/ECHA, T‑189/14 R, no publicado, EU:T:2014:686, apartados 99 a 101, 104 y 105, y de 1 de septiembre de 2015, Pari Pharma/EMA, T‑235/15 R, EU:T:2015:587, apartados 104 à 106, 109 y 110).
43
Ahora bien, puesto que el presente asunto no puede vincularse a ninguno de los tres tipos de contenciosos mencionados en los apartados 38 a 42 del presente auto, procede aplicar los requisitos relativos al fumus boni iuris y a la urgencia como son interpretados tradicionalmente en la jurisprudencia (véase el apartado 13 anterior), de modo que el Reino de Bélgica debería haber demostrado la inminencia de un perjuicio grave e irreparable, por cuanto un fumus boni iuris, por sólido que sea, no puede paliar la inexistencia de urgencia (véase, en este sentido, el auto de 27 de febrero de 2015, España/Comisión, T‑826/14 R, EU:T:2015:126, apartado 23).
44
Teniendo en cuenta lo que precede, el juez de medidas provisionales no puede sino hacer constar que el Reino de Bélgica no ha probado que, de no otorgarse la suspensión de la ejecución solicitada, corra el riesgo de sufrir un perjuicio grave e irreparable. Por consiguiente, no se cumple el requisito de la urgencia.
45
Esta solución es coherente con la ponderación de los distintos intereses en juego, en la que el juez de medidas provisionales debe determinar especialmente si el interés del Reino de Bélgica en obtener la medida provisional solicitada prevalece o no sobre el interés que reviste la aplicación inmediata de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, el auto de 26 de junio de 2003, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 R y C‑217/03 R, EU:C:2003:385, apartado 142).
46
A este respecto, procede recordar que el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo primero, prevé que, si la Comisión comprueba que una ayuda de Estado no es compatible con el mercado interior, decidirá que el Estado interesado la suprima o la modifique en el plazo que ella misma determine. De ello resulta que el interés general en cuyo nombre la Comisión ejerce las funciones que le son conferidas por el artículo 108 TFUE, apartado 2, para garantizar que el funcionamiento del mercado interior no sea falseado por unas ayudas de Estado perjudiciales para la competencia, es particularmente importante. En efecto, la obligación para el Estado miembro de que se trate de suprimir una ayuda incompatible con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación anterior (véase el auto de 20 de agosto de 2014, Gmina Kosakowo/Comisión, T‑217/14 R, no publicado, EU:T:2014:734, apartado 51 y jurisprudencia citada).
47
En consecuencia, se ha declarado que, en el marco de una demanda de suspensión de la ejecución de la obligación impuesta por la Comisión de devolver una ayuda ilegalmente otorgada, declarada incompatible con el mercado interior, el interés de la Unión debe normalmente prevalecer sobre el interés de los beneficiarios de la ayuda, es decir, el interés en evitar la ejecución de la obligación de reembolso antes de que se pronuncie la futura sentencia en el procedimiento principal. Sólo si existen circunstancias excepcionales y en el supuesto de que, en particular, se cumpla el requisito de la urgencia, los beneficiarios de tal ayuda pueden conseguir que se les concedan medidas provisionales (véase el auto de 20 de agosto de 2014, Gmina Kosakowo/Comisión, T‑217/14 R, no publicado, EU:T:2014:734, apartado 52 y jurisprudencia citada).
48
Ahora bien, como se acaba de declarar, el Reino de Bélgica no cumple el requisito relativo a la urgencia en el presente asunto, de modo que los intereses de la Unión pasan por delante de los suyos.
49
Por lo que se refiere a la existencia de posibles circunstancias excepcionales, procede señalar que el Reino de Bélgica se limita, en esencia, a subrayar la existencia de un fumus boni iuris y el hecho de que, durante mucho tiempo, la Comisión hubiera omitido de examinar el sistema de beneficios extraordinarios, sin que en la demanda de medidas provisionales mencione, sin embargo, alguna circunstancia excepcional que pueda impedir la recuperación de las supuestas ayudas de Estado.
50
De todas las consideraciones anteriores resulta que procede desestimar la demanda de medidas provisionales, sin que sea necesario examinar el requisito relativo al fumus boni iuris [auto de 25 de octubre de 2012, Hassan/Consejo, C‑168/12 P(R), no publicado, EU:C:2012:674, apartado 31].
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
resuelve:
1)
Desestimar la demanda de medidas provisionales.
2)
Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 19 de julio de 2016.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
M. Jaeger
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.