61990CC0052_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
++++
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A - Sachverhalt
1. In dem vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren, das in engem Zusammenhang mit der Rechtssache Ryborg (1) steht, wirft die Kommission Dänemark vor, die Richtlinie 83/182/EWG über Steuerbefreiungen innerhalb der Gemeinschaft bei vorübergehender Einfuhr bestimmter Verkehrsmittel (2), insbesondere dessen Artikel 9 Absatz 3, nicht angewandt zu haben. Es veranlasst uns, die Voraussetzungen zu verdeutlichen, von denen die Zulässigkeit von Klagen in Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag abhängt.
2. Im folgenden möchte ich mich darauf beschränken, kurz auf den durch die Richtlinie vorgegebenen Rahmen sowie den Zusammenhang mit der Rechtssache Ryborg einzugehen und ferner die einzelnen Punkte zu nennen, die als möglicher Gegenstand der Klage beziehungsweise des Vorverfahrens zu prüfen sind; im übrigen sei auf den Sitzungsbericht verwiesen.
3. Die Zielsetzung der Richtlinie wird in ihren ersten beiden Begründungserwägungen wie folgt umschrieben:
"Die Freizuegigkeit der gebietsansässigen Personen innerhalb der Gemeinschaft wird durch die derzeitigen steuerrechtlichen Regelungen, die bei der vorübergehenden Einfuhr bestimmter Verkehrsmittel für die private oder berufliche Nutzung gelten, behindert.
Die Behinderungen aufgrund dieser steuerrechtlichen Regelungen zu beseitigen, ist für die Errichtung eines Wirtschaftsmarktes mit ähnlichen Merkmalen wie ein Binnenmarkt besonders notwendig."
4. Auf dieser Grundlage enthält die Richtlinie - für die Zwecke der Umsatzsteuern, Sonderverbrauchssteuern und sonstigen Verbrauchsabgaben sowie den im Anhang aufgeführten Steuern (in Dänemark die Vägtafgift af motorköretöjer) - in Artikel 3 bis 6 Bestimmungen über die steuerfreie Einfuhr bestimmter Verkehrsmittel, namentlich von Personenfahrzeugen. Ausserdem regeln die Artikel 7, 8 und 9 Absatz 3 die Bestimmung des gewöhnlichen Wohnsitzes und liefern damit in Zweifelsfällen den Maßstab, nach dem die Frage zu beantworten ist, welchem von zwei in Betracht kommenden Ländern die Steuerhoheit zukommt und - umgekehrt - welches Land dasjenige der "vorübergehenden Einfuhr" ist.
5. Die Auslegung einer dieser Vorschriften, nämlich der des Artikels 7, stand im Mittelpunkt der Rechtssache Ryborg. Das dänische Höjesteret hatte dort einen Fall zu behandeln, in dem dem Angeklagten des damaligen Ausgangsverfahrens ein Verstoß gegen die dänischen Steuervorschriften vorgeworfen worden war. Von den Vorinstanzen war er aufgrund dieses Vorwurfs verurteilt worden, Mehrwertsteuer auf die Einfuhr seines in Deutschland zugelassenen Pkw sowie ein Bußgeld wegen illegaler Einfuhr dieses Fahrzeugs zu entrichten. Dabei war man davon ausgegangen, daß Herr Ryborg, damals dänischer Staatsangehöriger, der seit 1973 in Deutschland eine Wohnung besitzt und arbeitet, gleichwohl seit November 1982 in Dänemark wohne. Diese Annahme stützte sich darauf, daß er nach seinen eigenen Angaben seit Juli/August 1982 bis zur Beschlagnahme seines Wagens am 17. Januar 1984 fast jede Nacht und die meisten Wochenenden in Dänemark bei einer Freundin verbracht hatte; für die Fahrt nach Dänemark und zurück hatte er stets seinen eigenen Pkw benutzt, seit November 1982 jedoch einen neuen Wagen, den er zu dieser Zeit gekauft hatte. Auf Rechtsmittel des Angeklagten hat das Höjesteret den Gerichtshof nach Artikel 177 gebeten, die Auslegung von Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie im Hinblick auf den ihm vorliegenden Sachverhalt zu klären. Der Gerichtshof hat hierzu für Recht erkannt:
Der gewöhnliche Wohnsitz im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 der Richtlinie 83/182/EWG des Rates vom 28. März 1983 über Steuerbefreiungen innerhalb der Gemeinschaft bei vorübergehender Einfuhr bestimmter Verkehrsmittel entspricht dem dauernden Mittelpunkt der Interessen der betroffenen Person; dieser Ort ist anhand aller Kriterien, die diese Bestimmung enthält, und unter Berücksichtigung sämtlicher erheblicher Tatsachen zu bestimmen. Dabei genügt die Tatsache allein, daß ein Angehöriger eines Mitgliedstaats B, der in einen Mitgliedstaat A verzogen ist, wo er Arbeit und Wohnung gefunden hat, der aber nach einer gewissen Zeit mehr als ein Jahr lang fast alle Nächte und Wochenenden bei einer Freundin im Mitgliedstaat B - unter Beibehaltung seiner Arbeit und seiner Wohnung im Mitgliedstaat A - verbracht hat, nicht, um daraus den Schluß zu ziehen, daß er seinen gewöhnlichen Wohnsitz in den Mitgliedstaat B verlegt hat.
6. Das Höjesteret hat auch nach der Auslegung und der unmittelbaren Wirkung des Artikels 10 Absatz 2 der Richtlinie gefragt, der wie folgt lautet:
"Ist die praktische Anwendung dieser Richtlinie mit Schwierigkeiten verbunden, so treffen die zuständigen Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten die erforderlichen Entscheidungen in gegenseitigem Einvernehmen; dabei berücksichtigen sie insbesondere die Übereinkommen und Gemeinschaftsrichtlinien über gegenseitige Unterstützung."
7. Der Gerichtshof hat hierzu folgendes entschieden:
Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 83/182 verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, sich in jedem Einzelfall miteinander ins Einvernehmen zu setzen, wenn die Anwendung dieser Richtlinie mit Schwierigkeiten verbunden ist.
Der einzelne kann sich vor den nationalen Gerichten nicht auf Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 83/182 berufen.
8. Die Entscheidungen der Gerichtsinstanzen des beklagten Mitgliedstaats, die in diesem Falle vor der Vorlage des Höjesteret ergangen waren, hat Herr Ryborg zum Anlaß genommen, beim Europäischen Parlament und auch bei der Kommission Beschwerden einzureichen, wie sich aus einem Schreiben der Kommission vom 11. Juli 1985 an den beklagten Mitgliedstaat ergibt (Anlage 2 zur Klageschrift). In diesem Schreiben wies die Kommission darauf hin, daß die von Herrn Ryborg vorgenommenen Fahrten nichts an seiner Rechtsstellung im Hinblick auf die Gemeinschaftsregeln über den Wohnsitz änderten. Hierzu berief sie sich auf Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie, der u. a. folgendes bestimmt:
"Das Königreich Dänemark wird ermächtigt, seine hinsichtlich des gewöhnlichen Wohnsitzes geltenden Regelungen beizubehalten, nach denen alle Personen, einschließlich Studenten, in dem in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b bezeichneten Fall, ihren gewöhnlichen Wohnsitz in Dänemark haben, wenn sie dort ein Jahr oder 365 Tage während eines Zeitraums von 24 Monaten bleiben.
Zur Vermeidung der Doppelbesteuerung ist jedoch folgendes zu beachten:
- Sofern die Anwendung dieser Regeln dazu führt, daß eine Person zwei Wohnsitze hat, so ist ihr gewöhnlicher Wohnsitz der Ort, an dem ihr Ehegatte und ihre Kinder wohnen;
- in ähnlichen Fällen stimmt sich das Königreich Dänemark mit dem anderen betroffenen Mitgliedstaat im Hinblick darauf ab, welcher der beiden Wohnsitze für Besteuerungszwecke zugrunde zu legen ist."
9. Die Kommission vertrat die Ansicht, daß im Falle von Herrn Ryborg nicht davon gesprochen werden könne, daß er ein Jahr oder 365 Tage in einem Zeitraum von 24 Monaten in Dänemark geblieben sei, da er sich nur gelegentlich in dieses Land begeben habe. Ferner sei der Begriff des Ehegatten i.S.v. Unterabsatz 2 erster Gedankenstrich der Vorschrift eng auszulegen, so daß dieser nicht angewandt werden könne, da Herr Ryborg nicht mit der Person verheiratet sei, die er besuche.
10. Dieses Schreiben war Ausgangspunkt einer Korrespondenz, die die in Artikel 169 EWG-Vertrag vorgesehenen Schreiben umfasste (Aufforderungsschreiben, mit Gründen versehene Stellungnahme) und die schließlich in die vorliegende Klage mündete. Im Aufforderungsschreiben macht die Kommission gewisse Andeutungen über einen zweiten Fall (neben dem Fall Ryborg), nämlich den Fall Hansen. Die Einzelheiten dieses Falles werden sodann in der mit Gründen versehenen Stellungnahme geschildert: Herr Hansen, deutscher Staatsangehöriger, habe sich an Wochenenden und zeitweise auch während der Woche nach Dänemark begeben, um seinen Sohn zu besuchen, der dort bei seiner Mutter lebe, mit der Herr Hansen nicht verheiratet sei; aufgrund dieses Sachverhaltes sei Herr Hansen (anscheinend wegen einer Steuerverfehlung) verurteilt worden.
11. Im Aufforderungsschreiben wie auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme weist die Kommission darauf hin, daß Artikel 9 Absatz 3 eng ausgelegt werden müsse, so daß, wenn eine Person weniger als ein Jahr oder 365 Tage während eines Zeitraums von 24 Monaten in Dänemark bleibe, niemals angenommen werden könne, daß sie ihren Wohnsitz in Dänemark habe. Hierzu heisst es in beiden Schreiben, aus den Fällen Hansen und Ryborg ergebe sich, daß die dänischen Behörden - zu Unrecht - davon ausgingen, daß Personen, die weniger als ein Jahr oder 365 Tage während eines Zeitraums von 24 Monaten in Dänemark blieben, dort ihren gewöhnlichen Wohnsitz hätten, wenn sie eine "Freundin" oder ein Kind besuchten (3).
12. In beiden Schreiben bemerkte die Kommission ferner, daß der Begriff "Ehegatte" nur eine Person betreffe, die mit der Person, deren Wohnsitz in Frage stehe, im Rechtssinne verheiratet sei.
13. Aus den geschilderten Vorgängen zieht sie den Schluß, daß Artikel 9 Absatz 3 dieser Richtlinie nicht beachtet worden sei, der im Falle Dänemarks alleine Anwendung finde, während Artikel 7 für Dänemark nicht gelte.
14. Schließlich beruft sie sich in der mit Gründen versehenen Stellungnahme unter Hinweis auf das Urteil Abbink (4) auf das Verbot der Doppelbesteuerung, das anwendbar sei, wenn ein Fahrzeug vorübergehend in einem anderen Mitgliedstaat als dem Zulassungsstaat benutzt werde.
15. In ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme führt die dänische Regierung aus, daß als Vorschrift über den gewöhnlichen Wohnsitz nicht nur Artikel 9 Absatz 3, sondern auch die allgemeine Regel des Artikels 7 auf Dänemark anwendbar sei. Zusätzlich zu ihren Überlegungen, die das Vorbringen der Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme betreffen, macht sie eine Bemerkung zu Artikel 9 Absatz 3 Unterabsatz 2, zweiter Gedankenstrich der Richtlinie. Hierzu trägt sie vor, Dänemark habe mit der Bundesrepublik 1986 und 1987 über das in dieser Vorschrift genannte Abstimmungsverfahren verhandelt und das Ergebnis dieser Verhandlungen sei in einem Briefwechsel festgehalten. Dieser Briefwechsel belege, daß die deutschen Stellen mit der Art und Weise, wie die Richtlinie (insbesondere ihr Artikel 9) auf dänischem Gebiet nach Ansicht Dänemarks angewandt werden müsse, in jeder Hinsicht einverstanden seien.
16. Was nun die Klageschrift der Kommission angeht, so zerfällt diese in zwei Teile. Im ersten Teil (Sachverhalt und Verfahren) wird zunächst ein Überblick über Zielsetzung und einschlägige Vorschriften der Richtlinie gegeben (A), sodann der Inhalt der Korrespondenz vor Klageerhebung zusammengefasst (B) und schließlich "der guten Ordnung halber" auf die (damals noch anhängige) Rechtssache Ryborg hingewiesen (C). Aus der Vorlage in dieser Rechtssache ergibt sich nach Ansicht der Kommission die Bedeutung der von dem vorliegenden Fall aufgeworfenen Steuerprobleme sowie die mit Erlaß der Richtlinie verfolgte Zielsetzung, die Freizuegigkeit der Einwohner der Gemeinschaft zu gewährleisten.
17. Der zweite Teil der Klage, den die Kommission mit dem Titel "Rechtliche Stellungnahme" überschrieben hat, enthält zunächst einen Abschnitt über die "Vermeidung der Doppelbesteuerung", in dem die Kommission unter Hinweis auf Artikel 9 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Richtlinie und die Urteile in den Rechtssachen Profant (5), Ledoux (6) und Abbink (7) verschiedene Aspekte des bestehenden Schutzes gegenüber der Doppelbesteuerung bei der vorübergehenden Einfuhr von in anderen Mitgliedstaaten zugelassenen Verkehrsmitteln behandelt. Sodann äussert sie sich in einem zweiten Abschnitt, der die "Zusammenarbeit mit den Steuerbehörden der anderen Mitgliedstaaten" betrifft, zur Auslegung von Artikel 10 Absatz 2 und 9 Absatz 3 (gemeint ist Unterabsatz 2, zweiter Gedankenstrich, dieser Vorschrift) und kommt zu dem Ergebnis, daß die Mitgliedstaaten nach diesen Bestimmungen zur Zusammenarbeit mit dem Ziel verpflichtet seien, die doppelte Erhebung von Steuern auf Kraftfahrzeuge zu vermeiden, wenn zwei Staaten die Zulassung ein und desselben Fahrzeugs verlangten. Am Ende dieses Abschnitts heisst es, Dänemark habe ausweislich seiner Antworten (auf das Schreiben vom 11. Juli 1985, das Aufforderungsschreiben und auf die mit Gründen versehene Stellungnahme) niemals eingeräumt, daß die dänischen Behörden - wenn sie über Beschwerden über die praktische Anwendung der Richtlinie zu entscheiden hätten - verpflichtet seien, in Abstimmung mit dem anderen betroffenen Mitgliedstaat festzulegen, wie die Doppelbesteuerung zu vermeiden sei.
18. Zum Abschluß ihrer Klageschrift beantragt die Klägerin,
- festzustellen, daß das Königreich Dänemark gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem es die Richtlinie 83/182/EWG des Rates vom 28. März 1983 über Steuerbefreiungen innerhalb der Gemeinschaft bei vorübergehender Einfuhr bestimmter Verkehrsmittel, insbesondere Artikel 9 Absatz 3 dieser Richtlinie, nicht angewendet hat;
- dem Königreich Dänemark die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
19. Der beklagte Mitgliedstaat hält die Klage aus einer Reihe von Gründen für unzulässig, im übrigen aber auch für unbegründet. Er beantragt,
- die Klage als unzulässig abzuweisen;
- hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen und Dänemark von den erhobenen Vorwürfen zu entlasten;
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
B - Stellungnahme
20. I - Bevor ich die Zulässigkeit der vorliegenden Klage untersuche, möchte ich zunächst klarstellen, daß der Klageantrag seiner eindeutigen Fassung nach nur Vorwürfe abdeckt, die besagen, daß gegen die Richtlinie verstossen wurde. Soweit die Kommission in ihrer Klageschrift unter Hinweis auf das Urteil Abbink die in der Rechtsprechung Schul (8) entwickelte Pflicht der Mitgliedstaaten aus Artikel 95 EWG-Vertrag behandelt, den Restbetrag der im Ausfuhrmitgliedstaat entrichteten Mehrwertsteuer zu berücksichtigen, der im Wert der Ware im Zeitpunkt ihrer Einfuhr noch enthalten ist, ist dies nicht Gegenstand des Klageantrags. Ebenfalls nicht vom Klageantrag erfasst werden, in bezug auf die Besteuerung von in anderen Mitgliedstaaten zugelassenen Kraftfahrzeugen, diejenigen Fälle, die - nach Ansicht der Kommission - noch nicht unter die Richtlinie fallen, da sie sich vor deren Geltung ereignet haben. Soweit die Kommission unter der Überschrift "Vermeidung der Doppelbesteuerung" von solchen Fällen spricht und hierzu auf die Urteile Profant und Ledoux hinweist, ist dies lediglich als Veranschaulichung der aufgeworfenen Probleme zu verstehen. Kurzum, die Zulässigkeitsprüfung kann sich nicht auf Probleme der Doppelbesteuerung erstrecken, die nicht Gegenstand der im Antrag genannten Richtlinie sind.
21. II - Im Rahmen der in dieser Weise beschränkten Prüfung der Zulässigkeit ist nun festzustellen, ob die Kommission Artikel 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung eingehalten hat, wonach die Klageschrift den Streitgegenstand bezeichnen und eine kurze Darstellung der Klagegründe liefern muß.
22. 1. Dabei möchte ich wiederum den Antrag der Kommission zum Ausgangspunkt nehmen, um festzustellen, inwieweit hiernach der Streitgegenstand und die Klagegründe schon hinreichend präzise feststehen beziehungsweise - umgekehrt - in der Klagebegründung noch zusätzliche Informationen erforderlich waren, um der genannten Vorschrift zu genügen.
23. a) Was zunächst den Streitgegenstand angeht, ist festzustellen, daß die Kommission dem beklagten Mitgliedstaat nach dem hier gestellten Antrag vorwirft, die Vorschriften der Richtlinie 83/182, insbesondere Artikel 9 Absatz 3, nicht angewandt zu haben. Die streitgegenständliche Rechtsregel, um deren Verletzung es geht, wird somit nur durch den Hinweis auf die genannte Richtlinie gekennzeichnet, wenn auch unter besonderer Hervorhebung einer ihrer Vorschriften. Sieht man sich nun diese Richtlinie an, so stellt man fest, daß sie eine Vielzahl von ganz unterschiedlichen Situationen regelt, sowohl was den Einfuhrvorgang angeht als auch in bezug auf die Probleme, die mit der Feststellung des gewöhnlichen Wohnsitzes zusammenhängen. Ferner sieht Artikel 10 - abgesehen von der Umsetzungspflicht - gewisse Nebenpflichten der Mitgliedstaaten vor. Daraus folgt, daß der Streitgegenstand durch den Antrag noch nicht hinreichend präzisiert war. Die Klägerin musste daher in ihrer Klageschrift Ausführungen machen, aus denen sich ergibt, welche von der Richtlinie aufgestellten Rechtsregeln der beklagte Mitgliedstaat verletzt hat. Denn es ist für eine genaue Abgrenzung des Streitgegenstands unabdingbar, daß in der Klageschrift die Rügen angegeben werden, über die der Gerichtshof entscheiden soll (9).
24. b) Was die Klagegründe angeht, so war eine solche Präzisierung um so mehr erforderlich. Die Kommission gibt nämlich in ihrem Antrag - nach meinem Eindruck entgegen ihrer gängigen Praxis - keinerlei auch noch so pauschale Umschreibung der konkreten Tatsachen, mit anderen Worten des Verhaltens, das nach ihrer Ansicht den Vertragsverstoß ausmacht (10). Der Antrag bleibt vielmehr ganz im Abstrakten: Dänemark habe den Vertrag verletzt, weil es die Richtlinie nicht angewandt habe.
25. 2. Was enthält nun die Klageschrift der Kommission an Präzisierungen, die hiernach erforderlich sind?
26. a) Hinsichtlich der Angabe der verletzten Rechtsregeln ist festzustellen, daß die Klageschrift, abgesehen von einigen Regeln, die unter der Überschrift "Vermeidung der Doppelbesteuerung" genannt sind, jedoch nicht vom Klageantrag erfasst werden (11), nur auf Artikel 9 Absatz 3 und 10 Absatz 2 der Richtlinie verweist. Diese Verweisung genügt jedoch nicht den vorhin genannten Anforderungen des Artikels 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung.
27. aa) Was zunächst Artikel 9 Absatz 3 betrifft, so ist festzustellen, daß die Kommission aus dieser Norm zwei unterschiedliche Regeln herzuleiten scheint, deren Verletzung als Gegenstand der Klage in Betracht kommt. In ihrer Darstellung des Vorverfahrens scheint sie die Ansicht zu vertreten, daß in den ihr vorliegenden Fällen Artikel 9 Absatz 3 keine Grundlage für die Annahme biete, daß die betroffenen Kraftfahrzeugfahrer ihren gewöhnlichen Wohnsitz in Dänemark hätten (12) und daß die dänische Praxis, die Steuerbefreiung im Fall der vorübergehenden Einfuhr eines Kraftfahrzeugs zu verweigern, gegen die Richtlinienbestimmungen verstosse (13). Hier scheint es der Kommission also darum zu gehen, daß Dänemark die Definition des Begriffs "gewöhnlicher Wohnsitz" im Sinne der genannten Vorschrift verkannt hat (und daher gegen seine Pflicht verstossen hat, eine Steuerbefreiung nach der Richtlinie zu gewähren, wenn mangels eines gewöhnlichen Wohnsitzes in Dänemark nur eine vorübergehende Einfuhr vorliegt).
28. In dem letzten Teil der Klageschrift ("Zusammenarbeit mit den Steuerbehörden der anderen Mitgliedstaaten") zieht die Kommission aus Artikel 9 Absatz 3 - diesmal i.V.m. Artikel 10 Absatz 2 - folgenden Schluß:
"Die Vorschriften der Artikel 9 Absatz 3 und 10 Absatz 2 der Richtlinie 83/182 des Rates müssen daher zwangsläufig so ausgelegt werden, daß sie die Mitgliedstaaten verpflichten, zur Vermeidung einer doppelten Erhebung der Steuern auf Kraftfahrzeuge zusammenzuarbeiten, wenn zwei Staaten die Zulassung desselben Fahrzeugs verlangen."
29. Insofern wird Artikel 9 Absatz 3 also als Grundlage für eine Kooperationspflicht der Mitgliedstaaten angesehen.
30. An keiner Stelle der Klageschrift wird klar gesagt, daß Dänemark die eine oder andere (oder beide) der vorgenannten Rechtsregeln verletzt hat. Lediglich im Hinblick auf die Pflicht zur Zusammenarbeit macht die Kommission die bereits erwähnte Bemerkung, Dänemark habe das Bestehen dieser Pflicht "niemals eingeräumt". Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, daß die Kommission die genannte Pflicht (bzw. die Rechtsregel, die ihr zugrunde liegt) als verletzt ansieht.
31. Die Absichten der Kommission lassen sich auch nicht aus der blossen Erwähnung der beiden genannten Gesichtspunkte folgern. Denn die Vorschrift, deren Verletzung sie in dem einen wie dem anderen Fall rügt - Artikel 9 Absatz 3 -, ist so aufgebaut, daß der Teil, dem die Kommission die Zusammenarbeitspflicht entnimmt - Unterabsatz 2, zweiter Gedankenstrich -, nur eingreifen kann, wenn die Voraussetzungen des Artikels 9 Absatz 3 Unterabsatz 1 erfuellt sind, da diese Vorschrift nur dann zu einer Doppelbesteuerung führen kann. Ob die Kommission annimmt, daß diese Voraussetzungen in den ihr vorliegenden Fällen gegeben waren oder nicht, ist der Klageschrift nicht zu entnehmen. Im Vorverfahren, das im ersten Teil der Klageschrift zusammengefasst ist, hatte die Kommission einerseits die Ansicht vertreten, daß Dänemark den Unterabsatz 1 anwende, obwohl es an dessen Voraussetzungen fehle (14); andererseits hatte sie beanstandet, Dänemark habe den Begriff des Ehegatten verkannt (15), was dafür zu sprechen scheint, daß sie die Voraussetzungen des ersten Unterabsatzes als gegeben ansieht.
32. Somit ist, abgesehen von der Ungewißheit, gegen welche Vorschrift in bezug auf den gewöhnlichen Wohnsitz verstossen worden sein soll, nicht auszuschließen, daß die Kommission die Missachtung von Rechtsregeln rügt, die bei ein und demselben Sachverhalt (16) niemals gleichzeitig verletzt sein können.
33. In diesem Zusammenhang halte ich noch zwei Präzisierungen für erforderlich.
34. Erstens, was die Verletzung der Pflicht zur Zusammenarbeit angeht, ist aus dem vorhin angeführten Zitat aus der Klageschrift zu erkennen, daß es der Kommission um die angebliche Pflicht zur Zusammenarbeit in Einzelfällen geht und nicht um eine etwaige Pflicht, Verfahren der Zusammenarbeit mit allgemeiner Geltung festzulegen. Diese Ausrichtung der Klageschrift wird durch das Vorbringen in der Erwiderung eindeutig bestätigt.
35. Zweitens hat die Kommission erst in ihrer Erwiderung zu erkennen gegeben, daß sie ihre im Vorverfahren vertretene Ansicht, Artikel 7 der Richtlinie sei auf Dänemark nicht anwendbar (17), nicht mehr aufrechterhält. Die Klageschrift vermittelt dagegen den Eindruck, daß es nur auf einer Verletzung (unrichtigen Anwendung) von Artikel 9 Absatz 3 beruhen kann, wenn Dänemark bei den in Rede stehenden Einfuhrvorgängen einen gewöhnlichen Wohnsitz des Betroffenen in Dänemark festgestellt hat (und daher keine Steuerbefreiung gewährt hat).
36. Aus alledem folgt, daß die Kommission in ihrer Klageschrift weder ausdrücklich noch schlüssig dargetan hat, welche der nach ihrer Ansicht in Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie enthaltenen Rechtsregeln und damit welche Verpflichtungen der beklagte Mitgliedstaat verletzt haben soll.
37. bb) Aus diesen Überlegungen ergibt sich ferner, daß auch ein Verstoß gegen die Verpflichtung nach Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie nicht mit hinreichender Klarheit behauptet wird, da diese Vorschrift nicht gesondert behandelt, sondern gemeinsam mit Artikel 9 Absatz 3 angeführt wird, um die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit zu begründen.
38. b) Ausserdem bin ich der Ansicht, daß die Kommission auch keine Artikel 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung genügenden Klagegründe angegeben hat. Soweit hiernach erforderlich ist, daß die Kommission als Klägerin konkrete Tatsachen angibt, die ihren Vorwurf stützen, so fehlt es an dieser Voraussetzung.
39. Die einzigen konkreten Vorgänge, von denen in der Klageschrift - aber auch im gesamten Vorverfahren - die Rede ist, sind die Fälle Hansen und Ryborg. Diese Fälle sollen aber, wie sich aus Punkt I.B.5 der Klageschrift ergibt, nicht Gegenstand des Verfahrens sein. Dort heisst es, die von der Kommission erwähnten Beschwerden hätten lediglich dazu gedient, zu veranschaulichen, inwiefern die dänische Praxis, die Steuerbefreiung bei vorübergehender Einfuhr eines Kraftfahrzeugs aus einem anderen Mitgliedstaat zu verweigern, gegen die Richtlinienbestimmungen verstosse. Es wird nicht gesagt, worin die beanstandete Praxis liegen soll, wenn nicht in den beiden genannten Vorgängen.
40. Fehlt es somit an konkreten Tatsachenangaben, so ändert hieran auch nichts, daß die Kommission unter Punkt I.C. ihrer Klageschrift die Rechtssache C-297/89 besonders erwähnt, da dies nur "der guten Ordnung halber" erfolgt und weil sich aus dieser Rechtssache nach Ansicht der Kommission die Bedeutung der von dem vorliegenden Falle aufgeworfenen Steuerprobleme sowie die mit Erlaß der Richtlinie verfolgte Zielsetzung ergeben.
41. Der gegen die Einschätzung, es fehle an der Mitteilung konkreter Tatsachen, erhobene Einwand der Kommission, die Klageschrift müsse im Zusammenhang mit den Schriftstücken des Vorverfahrens (Aufforderungsschreiben, mit Gründen versehene Stellungnahme) verstanden werden, ist nicht stichhaltig. Erstens müssen, wie der Gerichtshof ausgeführt hat, in Verfahren nach Artikel 169 die tatsächlichen und rechtlichen Elemente, die die Rügen der Kommission stützen, zumindest in knapper Form in der jeweiligen Klageschrift selbst enthalten sein, ohne daß eine Verweisung auf Schriftstücke des Vorverfahrens hierzu genügt (18). Solche Verweisungen können allenfalls berücksichtigt werden, soweit sie die Tragweite der einzelnen in der Klageschrift erhobenen Rügen klarstellen sollen (19). Angesichts dieser Grundsätze kann es um so weniger hingenommen werden, wenn die Kommission, wie hier, nicht einmal ausdrücklich auf Schriftstücke des Vorverfahrens verweist und damit den Gerichtshof und den beklagten Mitgliedstaat über die tatsächlichen Gründe der Klage ganz im unklaren lässt. Zweitens haftet der hier behandelte Mangel nicht nur der Klageschrift, sondern auch der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme an - darauf komme ich gleich noch zurück -, so daß auch eine Betrachtung im Zusammenhang mit den Schriftstücken des Vorverfahrens nicht weiterführt.
42. III - Die Klage ist schließlich deshalb unzulässig, weil es an einem ordnungsgemässen Vorverfahren fehlt.
43. 1. Die vorhin genannte Besonderheit, daß die Kommission keine konkreten Tatsachen nennt, um ihre Rügen zu begründen, betrifft nicht nur ihre Klageschrift, sondern auch die mit Gründen versehene Stellungnahme. Die Formulierung, wonach die Fälle Ryborg und Hansen das in Rede stehende Auslegungsproblem nur veranschaulichen sollten, findet sich dort unter Nr. 5 A.; dem wird der zusätzliche Hinweis vorangestellt, die Einwände der Kommission bedeuteten nicht, daß sie die in Einzelfällen getroffenen Entscheidungen beanstande.
44. Nach ständiger Rechtsprechung ist es eine wesentliche Voraussetzung für die Ordnungsmässigkeit des Vorverfahrens nach Artikel 169 EWG-Vertrag, daß dem Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äusserung geboten wird. Diese Gelegenheit ist für diesen Mitgliedstaat - selbst wenn er glaubt, von ihr keinen Gebrauch machen zu sollen - eine vom Vertrag gewollte wesentliche Garantie (20). Aus diesem Grundsatz hat der Gerichtshof gefolgert (21), daß die mit Gründen versehene Stellungnahme
"eine detaillierte und zusammenhängende Darlegung der Gründe enthalten muß, aus denen die Kommission zu der Überzeugung gelangt ist, daß der betreffende Mitgliedstaat gegen eine ihm nach dem EWG-Vertrag obliegende Verpflichtung verstossen hat".
45. Diesen Anforderungen wird nicht genügt, wenn die Kommission nicht angibt, welches Tun oder Unterlassen den Verstoß begründen soll. Dem Mitgliedstaat wird damit zugemutet, über die tatsächlichen Gründe, auf denen die Rügen der Kommission beruhen, zu spekulieren; sein Recht auf Äusserung wird damit entwertet, die rechtsstaatliche Zielsetzung des Vorverfahrens verfehlt.
46. 2. Die Ordnungsmässigkeit des Vorverfahrens ist auch noch in einem anderen Punkt zu verneinen, der die Rüge in bezug auf die Pflicht zur Zusammenarbeit betrifft. Die Kommission hat nämlich weder im Aufforderungsschreiben noch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme eine derartige Rüge erhoben oder auch nur anklingen lassen (22). Soweit sich die Kommission in ihrer Klageschrift zur Begründung dieser Pflicht auf Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie stützt, ist festzustellen, daß diese Vorschrift in keiner Phase des Vorverfahrens Erwähnung gefunden hat. Was sodann Artikel 9 Absatz 3 Unterabsatz 2, zweiter Gedankenstrich, angeht, so wird diese Vorschrift zwar im Aufforderungsschreiben und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erwähnt, jedoch nur als Teil eines wörtlichen Zitats des gesamten Absatzes 3 von Artikel 9. Die Schlußfolgerungen, die die Kommission hieraus zieht, betreffen jedoch nur eine unrichtige Anwendung des Unterabsatzes 1 bzw. eine Verkennung des Begriffs Ehegatte i.S.v. Unterabsatz 2, erster Gedankenstrich. Nichts deutet darauf hin, daß die Kommission auch die Verletzung einer Zusammenarbeitspflicht beanstanden wollte, die sie aus Unterabsatz 2, zweiter Gedankenstrich, herleitet.
47. Entsprechend dem vorgenannten Zweck des Vorverfahrens geht die Rechtsprechung davon aus, daß das Aufforderungsschreiben den Gegenstand des Rechtsstreits eingrenzen soll (23). Die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage müssen auf dasselbe Vorbringen gestützt sein (24). Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der hier behandelten Rüge nicht erfuellt. Die Kommission hat auch sonst kein Schreiben an die dänische Regierung vorgelegt, das die notwendigen Informationen enthielte und das es unter Umständen erlauben könnte, von den genannten Anforderungen an Aufforderungsschreiben und mit Gründen versehene Stellungnahme eine Ausnahme zu machen (25).
48. 3. Die in den beiden vorangegangenen Punkten festgestellten Mängel des Vorverfahrens werden nicht dadurch geheilt, daß der beklagte Mitgliedstaat in der Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zu den Vorgängen in den Fällen Ryborg und Hansen sowie auch zu der Abstimmungspflicht nach Artikel 9 Absatz 3 (Unterabsatz 2, zweiter Gedankenstrich) der Richtlinie Stellung genommen hat. Durch eine solche Antwort wird der Gegenstand des Vorverfahrens nicht erweitert und die Mängel dieses Verfahrens nicht beseitigt (26).
C - Schlussantrag
49. Aus all diesen Überlegungen ergibt sich, daß die vorliegende Klage unter einer ganzen Reihe von Gesichtspunkten als unzulässig anzusehen ist. Hilfsweise auf ihre Begründetheit einzugehen erscheint mir angesichts der unklaren Bezeichnung von Streitgegenstand und Klagegründen nicht möglich, im übrigen aufgrund der Zahl und der Schwere der Mängel nicht angezeigt. Meines Erachtens sollten Sie
- die Klage als unzulässig abweisen;
- der Kommission gemäß Artikel 69 der Verfahrensordnung die Kosten auferlegen.
(*) Originalsprache: Deutsch.
(1) Urteil vom 23. April 1991 in der Rechtssache C-297/89 (Ryborg, Slg. 1991, I-1943).
(2) Richtlinie des Rates vom 28. März 1983 (ABl. L 105, S. 59).
(3) Soweit diese Wendung im Aufforderungsschreiben erscheint, hat die Kommission in der Klageschrift hierzu allerdings angegeben, daß es in diesem Schreiben aufgrund eines Übertragungsfehlers "weniger als ein Jahr ..." heisse, während es richtigerweise "mehr als ein Jahr ..." heissen müsse. Abgesehen davon, daß die Kommission den Inhalt des Aufforderungsschreibens im Zeitpunkt der Klageerhebung nicht mehr ändern kann, ergibt die letztere Formulierung m. E. auch keinen Sinn.
(4) Urteil vom 11. Dezember 1984 in der Rechtssache 134/83 (Abbink, Slg. 1984, 4097).
(5) Urteil vom 3. Oktober 1985 in der Rechtssache 249/84 (Profant, Slg. 1985, 3237).
(6) Urteil vom 6. Juli 1988 in der Rechtssache 127/86 (Ledoux, Slg. 1988, 3741).
(7) A. a. O.
(8) Urteil vom 5. Mai 1982 in der Rechtssache 15/81 (Schul, Slg. 1982, 1409); Urteil vom 21. Mai 1985 in der Rechtssache 47/84 (Schul, Slg. 1985, 1491); siehe auch die Urteile vom 23. Januar 1986 in der Rechtssache 39/85 (Bergeres-Becque, Slg. 1986, 259); vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 299/86 (Drexl, Slg. 1988, 1213); Urteile vom 26. Februar 1991 in den Rechtssachen
C-120/88 (Kommission/Italien, Slg. 1991, I-621), C-119/89 (Kommission/Spanien, Slg. 1991, I-641) und C-159/89 (Kommission/Griechenland, Slg. 1991, I-691).
(9) Urteil vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-347/88 (Kommission/Griechenland, Slg. 1990, I-4747, Randnr. 29).
(10) Siehe das in der vorigen Fußnote zitierte Urteil, Randnr. 28.
(11) Siehe oben Randnr. 20.
(12) Siehe unter I.B.3. der Klageschrift (S. 7).
(13) Siehe unter I.B.5 der Klageschrift (S. 8).
(14) Siehe oben Randnr. 11.
(15) Siehe oben Randnr. 12.
(16) In keinem Fall lässt die Klageschrift der Kommission die Auslegung zu, daß sie zwei ihrem Wesen nach unterschiedliche Sachverhalte zum Gegenstand des Verfahrens machen möchte. Soweit sie auf konkrete Vorgänge Bezug nimmt (Fälle Ryborg und Hansen), ist nicht zu erkennen, daß die verletzten Vorschriften bzw. Verpflichtungen in dem einen Fall andere sein sollen als in dem anderen; siehe auch unten Randnrn. 38 ff.
(17) Siehe oben Randnr. 13.
(18) Urteil vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-347/88 (Kommission/Griechenland, a. a. O., Randnrn. 16 ff.).
(19) Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro vom 23. Mai 1990 in der Rechtssache C-347/88, Randnr. 8 am Ende (Kommission/Griechenland, Urteil vom 13. Dezember 1990, Slg. 1990, I-4747), Schlussanträge des Generalanwalts Darmon vom 5. November 1991 in der Rechtssache C-43/90, Randnr. 4 (Kommission/Deutschland, Urteil vom 13. März 1992, Slg. 1992, I-1909, I-1924).
(20) Vgl. z. B. das Urteil vom 17. Februar 1970 in der Rechtssache 31/69 (Kommission/Italien, Slg. 1970, 25, Randnr. 13).
(21) Urteil vom 28. März 1985 in der Rechtssache 274/83 (Kommission/Italien, Slg. 1985, 1077, Randnr. 21); Urteil vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-347/88 (Kommission/Griechenland, Slg. 1990, I-4747, Randnr. 24); siehe auch schon das Urteil vom 14. Februar 1984 in der Rechtssache 325/82 (Kommission/Deutschland, Slg. 1984, 777, Randnr. 8).
(22) Vgl. zu den insoweit gemilderten Anforderungen an das Aufforderungsschreiben z. B. das Urteil vom 28. März 1985 in der Rechtssache 274/83 (a. a. O.).
(23) Urteil vom 15. Dezember 1982 in der Rechtssache 211/81 (Kommission/Dänemark, Slg. 1982, 4547, Randnr. 8); Urteil vom 15. November 1988 in der Rechtssache 229/87 (Kommission/Griechenland, Slg. 1988, 6347, Randnr. 12).
(24) Urteil vom 15. Dezember 1982 in der Rechtssache 211/81 (a. a. O., vorige Fn., Randnr. 14); Urteil vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 298/86 (Kommission/Belgien, Slg. 1988, 4343, Randnr. 10).
(25) Vgl. zu diesem Aspekt das Urteil vom 15. Dezember 1982 in der Rechtssache 211/81 (a. a. O., Randnr. 11).
(26) Vgl. Urteil vom 11. Juli 1984 in der Rechtssache 51/83 (Kommission/Italien, Slg. 1984, 2793, Randnr. 6 f.); Urteil vom 10. Juli 1990 in der Rechtssache C-217/88 (Kommission/Deutschland, Slg. 1990, I-2879, Randnr. 11) i.V.m. Ziffer I.3. des Sitzungsberichts (S. 2884, rechte Spalte, zweiter Absatz).