Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 27 marca 2019 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Decyzja 2014/699/UE – Zasada lojalnej współpracy – Artykuł 4 ust. 3 TUE – Dopuszczalność – Skutki zarzucanego państwu zachowania w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii – Ciągłe skutki dla jedności i spójności działań międzynarodowych Unii Europejskiej – Wystarczający charakter środków przyjętych przez dane państwo członkowskie w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii – Głosowanie przez Republikę Federalną Niemiec przeciwko stanowisku Unii określonemu w decyzji 2014/699/UE podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej Międzyrządowej Organizacji Międzynarodowych Przewozów Kolejami (OTIF) oraz sprzeciw wyrażony przez to państwo członkowskie wobec tego stanowiska i wobec określonych w tej decyzji zasad wykonywania prawa głosu
W sprawie C‑620/16
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 29 listopada 2016 r.,
Komisja Europejska,
reprezentowana przez W. Möllsa, L. Havasa, J. Hottiaux i J. Norris-Usher, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
popierana przez:
Radę Unii Europejskiej,
reprezentowaną przez R. Liudvinaviciute-Cordeiro i J.P. Hixa, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec, reprezentowanej przez T. Henzego i J. Möllera, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes siódmej izby, pełniący obowiązki prezesa czwartej izby, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Juhász i C. Vajda (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 lipca 2018 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 9 stycznia 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez głosowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej Międzyrządowej Organizacji Międzynarodowych Przewozów Kolejami (OTIF) wbrew stanowisku określonemu w decyzji Rady 2014/699/UE z dnia 24 czerwca 2014 r. określającej stanowisko, jakie ma być przyjęte w imieniu Unii Europejskiej na 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF w odniesieniu do pewnych zmian w Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) oraz w załącznikach do tej konwencji (Dz.U. 2014, L 293, s. 26) oraz poprzez publiczny sprzeciw zarówno wobec tego stanowiska, jak i wobec przewidzianych w tej decyzji zasad wykonywania prawa głosu, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy tej decyzji oraz art. 4 ust. 3 TUE.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Konwencja COTIF
2        Konwencja o międzynarodowym przewozie kolejami z dnia 9 maja 1980 r., zmieniona protokołem wileńskim z dnia 3 czerwca 1999 r. (zwana dalej „COTIF”) weszła w życie z dniem 1 lipca 2006 r. Czterdzieści dziewięć państw będących stronami COFIF, w tym wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej z wyjątkiem Republiki Cypryjskiej i Republiki Malty, wchodzą w skład OTIF.
3        Zgodnie z art. 2 § 1 COTIF celem OTIF jest wszechstronne promowanie, usprawnianie i ułatwianie międzynarodowej komunikacji kolejowej, w szczególności poprzez ustanowienie jednolitych systemów prawnych w różnych dziedzinach prawa międzynarodowej komunikacji kolejowej.
4        W skład Komisji Rewizyjnej OTIF wchodzą co do zasady wszystkie strony COTIF. Zgodnie z art. 17 § 1 lit. a) i b) COTIF Komisja Rewizyjna OTIF postanawia w granicach swoich kompetencji o propozycjach zmierzających do zmiany COTIF, a ponadto rozpatruje wnioski, które mają być przedłożone do decyzji Zgromadzeniu Ogólnemu OTIF. Odpowiednie kompetencje tych dwóch organów OTIF w zakresie zmiany COTIF są określone w art. 33 tej konwencji.
5        W tytule VI COTIF, zatytułowanym „Zmiana [COTIF]”, art. 33 tej konwencji, zatytułowany „Kompetencje”, stanowi:
„[…]
§ 2.      Zgromadzenie Ogólne postanawia w sprawie propozycji zmian [COTIF] w przypadkach niewymienionych w § [od] 4 do 6.
[…]
§ 4.      Z zastrzeżeniem decyzji Zgromadzenia Ogólnego w myśl § 3 pierwsze zdanie Komisja Rewizyjna rozstrzyga o propozycjach zmian przepisów mających na celu zmianę:
a)      art. 9 i art. 27 § [od] 2 do 5;
[…]
d)      przepisów ujednoliconych CUV, z wyjątkiem art. 1, 4, 5 i art. [od] 7 do 12;
[…]”.
6        Zgodnie z art. 35 COTIF, zatytułowanym „Postanowienia komisji”:
„§ 1.      Sekretarz Generalny powiadamia państwa członkowskie o zmianach [COTIF] przyjętych przez komisje.
§ 2.      Zmiany dotyczące postanowień samej [COTIF] przyjęte przez Komisję Rewizyjną wchodzą w życie dla wszystkich państw członkowskich pierwszego dnia dwunastego miesiąca, licząc od miesiąca, w którym Sekretarz Generalny powiadomił o nich państwa członkowskie […].
§ 3.      Zmiany dotyczące postanowień załączników do [COTIF] przyjęte przez Komisję Rewizyjną wchodzą w życie dla wszystkich państw członkowskich pierwszego dnia dwunastego miesiąca, licząc od miesiąca, w którym Sekretarz Generalny powiadomił o nich państwa członkowskie […].
[…]”.
7        Zgodnie z art. 38 § 2 COTIF Unia, jako organizacja regionalna, która przystąpiła do COTIF, może wykonywać prawa, którymi dysponują jej państwa członkowskie na podstawie COTIF, w takim zakresie, w jakim wynikają one z jej kompetencji. Z art. 38 § 3 COTIF wynika, że w celu wykonywania prawa głosu oraz prawa sprzeciwu, o których mowa w art. 35 § 2 i 4 tej konwencji, Unia dysponuje liczbą głosów równą liczbie swoich państw członkowskich będących jednocześnie członkami OTIF. Ci ostatni mogą wykonywać swoje prawa, a w szczególności prawo głosu, tylko w zakresie dopuszczonym w art. 38 § 2.
Umowa w sprawie przystąpienia
8        Umowa między Unią Europejską a Międzyrządową Organizacją Międzynarodowych Przewozów Kolejami w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) z dnia 9 maja 1980 r., zmieniona protokołem wileńskim z dnia 3 czerwca 1999 r. (Dz.U. 2013, L 51, s. 8, zwana dalej „umową w sprawie przystąpienia”), podpisana w dniu 23 czerwca 2011 r. w Bernie, zgodnie z jej art. 9 weszła w życie w dniu 1 lipca 2011 r.
9        Zgodnie z art. 6 umowy w sprawie przystąpienia:
„1.      W przypadku decyzji dotyczących obszarów, w których Unia ma wyłączne kompetencje, Unia wykonuje prawo głosu swoich państw członkowskich w ramach [COTIF].
2.      W przypadku decyzji dotyczących obszarów, w których Unia dzieli kompetencje z państwami członkowskimi, głosuje Unia lub jej państwa członkowskie.
3.      Z zastrzeżeniem art. 26 § 7 [COTIF] Unia dysponuje liczbą głosów równą liczbie głosów jej państw członkowskich będących również stronami [COTIF]. Jeżeli Unia głosuje, jej państwa członkowskie nie głosują.
4.      Unia informuje indywidualnie dla każdego przypadku pozostałe strony [COTIF], jeżeli w odniesieniu do różnych punktów porządku obrad Zgromadzenia Ogólnego i innych obradujących organów będzie wykonywać prawo głosu przewidziane w ust. 1–3. Obowiązek ten ma zastosowanie również wtedy, gdy decyzje są podejmowane korespondencyjnie. Informacje takie należy przekazać Sekretarzowi Generalnemu OTIF z odpowiednim wyprzedzeniem, aby umożliwić ich rozesłanie wraz z dokumentami na posiedzenie lub decyzją, która ma zostać podjęta korespondencyjnie”.
Prawo Unii
Decyzja 2013/103
10      Umowa w sprawie przystąpienia została zatwierdzona w imieniu Unii decyzją Rady 2013/103/UE z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie podpisania i zawarcia Umowy między Unią Europejską a Międzyrządową Organizacją Międzynarodowych Przewozów Kolejami w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) z dnia 9 maja 1980 r., zmienioną protokołem wileńskim z dnia 3 czerwca 1999 r. (Dz.U. 2013, L 51, s. 1).
11      Artykuł 5 tej decyzji stanowi, że „[u]stalenia wewnętrzne dotyczące przygotowań do posiedzeń OTIF oraz reprezentacji i głosowania na tych posiedzeniach przedstawiono w załączniku III do [tej] decyzji”.
12      Załącznik III do wskazanej decyzji jest poświęcony „ustaleniom wewnętrznym dla Rady, państw członkowskich i Komisji dotyczącym procedur w ramach OTIF” mającym na celu wdrożenie „wymogu reprezentowania przez Unię i jej państwa członkowskie jednolitego stanowiska na forum międzynarodowym zgodnie z [t]raktatem [UE] i z [t]raktatem [FUE] oraz z orzecznictwem Trybunału […], w tym również na etapie wprowadzania w życie zobowiązań międzynarodowych”, jak wynika akapitu wstępnego tego załącznika.
13      Punkt 2 rzeczonego załącznika, zatytułowany „Procedura koordynacji”, stanowi:
„[…]
2.2.      Na posiedzeniach koordynacyjnych będą uzgadniane stanowiska samej Unii lub, w stosownych przypadkach, stanowiska Unii i jej państw członkowskich. Stanowiska państw członkowskich odnoszące się do ich wyłącznych kompetencji mogą podlegać koordynacji na tych posiedzeniach, jeżeli uzgodnią tak państwa członkowskie.
[…]
2.6.      Jeżeli Komisja i państwa członkowskie nie zdołają uzgodnić wspólnego stanowiska w ramach posiedzeń koordynacyjnych, między innymi ze względu na rozbieżne opinie co do podziału kompetencji, sprawa zostanie przekazana Komitetowi Stałych Przedstawicieli lub Radzie”.
14      Punkt 3 tego załącznika, dotyczący „Składania oświadczeń i głosowania na posiedzeniach OTIF”, stanowi:
„3.1.      W przypadku gdy dany punkt porządku obrad dotyczy spraw podlegających wyłącznym kompetencjom Unii, Komisja zabierze głos i będzie głosować w imieniu Unii. Po należytym skoordynowaniu stanowisk państwa członkowskie również mogą zabierać głos w celu poparcia lub rozwinięcia stanowiska Unii.
3.2.      W przypadku gdy dany punkt porządku obrad dotyczy spraw podlegających wyłącznym kompetencjom krajowym, zabiorą głos i będą głosować państwa członkowskie.
3.3.      W przypadku gdy dany punkt porządku obrad dotyczy spraw obejmujących elementy podlegające zarówno kompetencjom krajowym, jak i kompetencjom Unii, prezydencja i Komisja przedstawią wspólne stanowisko. Państwa członkowskie mogą zabrać głos w celu poparcia i/lub rozwinięcia wspólnego stanowiska po należytym skoordynowaniu opinii. Państwa członkowskie lub Komisja, odpowiednio, będą głosować w imieniu Unii i państw członkowskich zgodnie ze wspólnym stanowiskiem. Decyzję, kto będzie głosować, podejmuje się w świetle tego, czyje kompetencje przeważają (np. [czyli czy] są to głównie kompetencje państw członkowskich lub [czy] głównie kompetencje Unii).
3.4.      W przypadku gdy dany punkt porządku obrad dotyczy spraw obejmujących elementy podlegające zarówno kompetencjom krajowym, jak i kompetencjom Unii, a Komisja i państwa członkowskie nie zdołały uzgodnić wspólnego stanowiska, o którym mowa w pkt 2.6, państwa członkowskie mogą zabierać głos i głosować w sprawach podlegających wyraźnie ich kompetencjom.
3.5.      W sprawach, w których Komisja i państwa członkowskie nie doszły do porozumienia co do podziału kompetencji, lub w przypadkach, gdy nie jest możliwe osiągnięcie większości wymaganej do przyjęcia stanowiska Unii, zostaną podjęte maksymalne starania w celu wyjaśnienia sytuacji lub wypracowania stanowiska Unii. Do tego czasu, po należytym skoordynowaniu opinii, odpowiednio państwa członkowskie lub Komisja zostaną upoważnione do zabierania głosu, pod warunkiem że wyrażane przez nie stanowisko nie będzie przesądzać o przyszłym stanowisku Unii, będzie spójne z politykami Unii, poprzednimi stanowiskami Unii i zgodne z prawem unijnym.
3.6.      […]
Przedstawiciele państw członkowskich i Komisja dołożą poważnych starań w celu osiągnięcia wspólnego stanowiska i jego obrony podczas dyskusji w ramach grup roboczych OTIF”.
Decyzja 2014/699
15      Artykuł 1 ust. 1 decyzji 2014/699 stanowi, że „[s]tanowisko, jakie ma być przyjęte w imieniu Unii na 25. sesji Komisji Rewizyjnej ustanowionej w [COTIF], jest zgodne z załącznikiem do [tej] decyzji”. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rzeczonej decyzji „[n]ieznaczne zmiany w dokumentach, o których mowa w załączniku do niniejszej decyzji, mogą zostać uzgodnione przez przedstawicieli Unii w Komisji Rewizyjnej bez kolejnej decyzji Rady”.
16      Punkt 3 załącznika do decyzji 2014/699 określa w odniesieniu do różnych punktów porządku obrad 25. posiedzenia Komisji Rewizyjnej OTIF podział kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi, wykonywanie praw głosu, a także zalecane skoordynowane stanowisko.
17      W odniesieniu do pkt 4 i 7 porządku obrad 25. posiedzenia Komisji Rewizyjnej OTIF, które dotyczą propozycji zmian art. 12 COTIF, a także art. 2 i 9 załącznika D (CUV) do COTIF, dotyczącego przepisów ujednoliconych o umowach użytkowania pojazdów w międzynarodowej komunikacji kolejowej (CUV) (zwanych dalej „spornymi zmianami”), część 3 załącznika do decyzji 2014/699 przewiduje:
„Punkt 4. Częściowa rewizja COTIF – Podstawowa konwencja
[…]
Kompetencja: dzielona.
Wykonywanie praw głosu: państwa członkowskie.
Zalecane skoordynowane stanowisko:
[…]
Należy poprzeć zmiany w art. 12 (Wykonanie orzeczeń.
Dodatek), ponieważ dotyczą zmiany definicji »posiadacza« zgodnie z prawem Unii.
[…]
Punkt 7. Częściowa rewizja załącznika D (CUV)
[…]
Kompetencja: dzielona.
Wykonywanie praw głosu: Unia.
Zalecane stanowisko Unii: należy poprzeć zmiany w art. 2 i 9, ponieważ doprecyzowują one rolę posiadacza oraz podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie zgodnie z prawem Unii (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/110/WE [z dnia 16 grudnia 2008 r. zmieniająca dyrektywę 2004/49/WE w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych (dyrektywę w sprawie bezpieczeństwa kolei) (Dz.U. 2008, L 345, s. 62)] […].
[…]”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
18      Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Komisja zwróciła się do Republiki Federalnej Niemiec o wyjaśnienie jej postępowania podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, która odbyła się w dniach 25 i 26 czerwca 2014 r.
19      W odpowiedzi z dnia 12 listopada 2014 r. Republika Federalna Niemiec stwierdziła, że jej postępowanie było w pełni uprawnione i zgodne z prawem, na tej podstawie, iż żadna ze spornych zmian nie wchodziła w zakres kompetencji Unii, ponieważ Unia nie wykonała swoich wewnętrznych kompetencji w danych obszarach.
20      W dniu 29 maja 2015 r. Komisja wszczęła postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE poprzez wystosowanie do Republiki Federalnej Niemiec wezwania do usunięcia uchybienia, w którym podnosiła, że wspomniane państwo członkowskie, ze względu na swoje postępowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, uchybiło zobowiązaniom wynikającym z decyzji 2014/6499 i art. 4 ust. 3 TUE. Komisja zauważyła ponadto, że w świetle faktu, iż Republika Federalna Niemiec wprost uznała, co wynika z jej własnych oświadczeń, swoje postępowanie za zgodne z prawem, można było wnioskować, że z dużym prawdopodobieństwem w przyszłości w podobnych okolicznościach państwo to będzie postępować podobnie.
21      W odpowiedzi z dnia 7 lipca 2015 r. Republika Federalna Niemiec zakwestionowała twierdzenia Komisji.
22      W związku z wydaniem decyzji Rady (UE) 2015/1734 z dnia 18 września 2015 r. określającej stanowisko, jakie ma zostać przyjęte w imieniu Unii Europejskiej podczas 12. Zgromadzenia Ogólnego Międzyrządowej Organizacji Międzynarodowych Przewozów Kolejami (OTIF) w odniesieniu do pewnych zmian w Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) oraz w jej załącznikach (Dz.U. 2015, L 252, s. 43) Republika Federalna Niemiec złożyła oświadczenie (zwane dalej „oświadczeniem z dnia 17 września 2015 r.”), które zostało zamieszczone w protokole Rady i które ma następujące brzmienie:
„[Republika Federalna Niemiec] uważa, że w świetle prawa jest ona uprawniona do głosowania w przedmiocie pkt 8 (Częściowa rewizja COTIF – podstawowa konwencja), pkt 10 [Częściowa rewizja załącznika D (CUV)] i pkt 13 (Zmienione i skonsolidowane sprawozdanie wyjaśniające), nawet jeśli jest to niezgodne z decyzją [2015/1734]. Powodem ku temu jest okoliczność, że Unia nie ma w tym zakresie kompetencji. Podział kompetencji między Unią a państwami członkowskimi jest przedmiotem toczącego się postępowania przed Trybunałem […] (sprawa C‑600/14 – Niemcy/Rada). Do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał […] [Republika Federalna Niemiec], podtrzymując swe stanowisko prawne i bez uszczerbku dla toczącego się postępowania przed Trybunałem […], będzie wykonywać swe prawa głosu na Zgromadzeniu Ogólnym OTIF bez odstępowania od tej decyzji Rady, mimo iż uważa ją za niezgodną z prawem”.
23      W dniu 11 grudnia 2015 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię, w której powtórzyła stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Komisja zaapelowała do Republiki Federalnej Niemiec o podjęcie wszelkich środków koniecznych do zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania, a w szczególności o zaprzestanie opisanych w niej praktyk stanowiących uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego.
24      W piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. Republika Federalna Niemiec udzieliła odpowiedzi na wspomnianą uzasadnioną opinię, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybień.
25      Wobec uznania, że Republika Federalna Niemiec nie podjęła w wymaganym terminie środków koniecznych do zastosowania się do uzasadnionej opinii, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszym postępowaniu.
26      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 3 stycznia 2018 r. Rada została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
Wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935)
27      W dniu 22 grudnia 2014 r. Republika Federalna Niemiec wniosła skargę do Trybunału, domagając się stwierdzenia nieważności części decyzji 2014/699 w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczyła w szczególności spornych zmian. Podniesione przez nią zarzuty dotyczyły naruszeń, po pierwsze, zasady kompetencji powierzonych przewidzianej w art. 5 ust. 2 TUE – ze względu na brak kompetencji Unii, po drugie, obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 TFUE, oraz po trzecie, zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE w związku z zasadą skutecznej ochrony sądowej.
28      W wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935), wydanym po zakończeniu pisemnego etapu postępowania w niniejszej sprawie, Trybunał oddalił skargę Republiki Federalnej Niemiec, po oddaleniu trzech podniesionych przez to państwo członkowskie
zarzutów.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
29      W odrębnym piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. Republika Federalna Niemiec podniosła zarzut niedopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r., po wysłuchaniu rzecznika generalnego, Trybunał zdecydował, że wniosek ten zostanie rozpoznany na etapie badania sprawy co do istoty, i Republika Federalna Niemiec została wezwana do przedstawienia odpowiedzi na skargę.
Argumentacja stron
30      Republika Federalna Niemiec twierdzi, że skarga jest niedopuszczalna.
31      Republika Federalna Niemiec podnosi, że wszystkie skutki jej spornego postępowania, którego dotyczy skarga, zostały wyczerpane do chwili zakończenia 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, czyli przed upływem terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Trybunału wynikającym z wyroków z dnia 27 października 2005 r., Komisja/Włochy (C‑525/03, EU:C:2005:648) i z dnia 11 października 2007 r., Komisja/Grecja (C‑237/05, EU:C:2007:592) skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest niedopuszczalna, gdy czyn zarzucany danemu państwu członkowskiemu przestał wywierać skutki prawne przed upływem tego terminu.
32      Republika Federalna Niemiec podkreśla w tym względzie, że celem przewidzianego w art. 258 TFUE postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest właśnie doprowadzenie do tego, aby państwa członkowskie położyły kres naruszeniom, których skutki nadal istnieją w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, oraz, w każdym wypadku, aby naruszenia te nie powtórzyły się. Tymczasem sporne postępowanie tego państwa nie wywierało żadnych negatywnych konsekwencji, które mogłyby lub powinny zostać usunięte.
33      Według tego państwa członkowskiego wykonywanie przez nie prawa głosu nie miało bowiem żadnego wpływu na rezultat decyzji podjętych na 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF – jak przyznała Komisja – ani też nie zaszkodziło reputacji, wiarygodności lub jednolitej reprezentacji Unii Europejskiej wśród członków wspólnoty międzynarodowej. W każdym razie Unia zorganizowała postępowanie w sprawie przyjęcia dyrektywy 2014/699 w taki sposób, by uniemożliwić Republice Federalnej Niemiec uzyskanie ochrony sądowej przed tą decyzją – czym przyczyniła się do powstania różnicy zdań podczas sesji.
34      Ponadto Republika Federalna Niemiec utrzymuje, opierając się na brzmieniu art. 258 akapit drugi TFUE, że jedynie w sytuacji, gdy dane państwo członkowskie nie zastosuje się do uzasadnionej opinii w wymaganym terminie, Komisja może wnieść do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jako norma proceduralna art. 258 TFUE powinien bowiem podlegać wykładni zawężającej, tak aby zagwarantować pewność prawa. Podążając tym samym tokiem rozumowania, Republika Federalna Niemiec powołuje się na orzecznictwo Trybunału, z którego wynika, że Komisja nie może złożyć do Trybunału skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom, w sytuacji gdy państwo członkowskie zaprzestało naruszenia przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (wyrok z dnia 5 czerwca 2003 r., Komisja/Włochy, C‑145/01, EU:C:2003:324, point 15).
35      Tymczasem według Republiki Federalnej Niemiec wskazana szkoda, jaka miała zostać wyrządzona wizerunkowi Unii Europejskiej, nie może już zostać naprawiona. W pozostałym zakresie wskazane państwo członkowskie kwestionuje stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym nie podjęło ono żadnego działania, po pierwsze, w celu naprawienia skutków swojego postępowania będącego przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a po drugie, w celu usunięcia wątpliwości co do swoich przyszłych działań. Republika Federalna Niemiec podnosi bowiem, że w związku z przyjęciem decyzji 2015/1734 wskazała ona w oświadczeniu z dnia 17 września 2015 r. – twierdząc przy tym, że decyzja ta jest niezgodna z prawem i że państwo to miało prawo głosować wbrew jej treści w odniesieniu do dwóch punktów – że do czasu ogłoszenia przez Trybunał wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Komisja (C‑600/14, EU:C:2017:935) nie wykona swego prawa głosu w odniesieniu do spornych punktów w sposób odbiegający od stanowiska Unii. A zatem państwo to zaprzestało praktyki kwestionowanej przez Komisję w uzasadnionej opinii jeszcze przed rozpoczęciem biegu wyznaczonego w niej terminu.
36      Republika Federalna Niemiec twierdzi, że nie można wymagać od niej wyrażenia publicznie żalu ani rezygnacji z analizy prawnej w celu wyeliminowania a posteriori rzekomego naruszenia reputacji i wiarygodności Unii. W każdym razie ani w wezwaniu do usunięcia uchybienia, ani w uzasadnionej opinii nic nie wskazuje na to, że Republika Federalna Niemiec naruszyła prawo Unii ze względu na niewyrażenie takiego żalu. Co więcej, aby skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego była dopuszczalna, w świetle orzecznictwa Trybunału nie wystarcza, że utrzymuje się różnica stanowisk między państwem członkowskim a Komisją w kwestiach prawnych, jeżeli mimo istnienia tej różnicy stanowisk wskazane państwo członkowskie przestrzega przedstawionej przez Komisję analizy. Sytuacja taka ma miejsce tym bardziej, gdy kwestia prawna jest już przedmiotem postępowania sądowego przed Trybunałem – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
37      Ponadto Republika Federalna Niemiec krytykuje Komisję za pozostawienie wątpliwości co do dokładnego zakresu jej skargi, wbrew wymogom dotyczącym wystarczająco jasnego sformułowania skargi. Dopiero w replice Komisja po raz pierwszy wskazała bowiem, że zarzuca temu państwu członkowskiemu naruszenie decyzji 2014/699 jedynie w odniesieniu do pkt 4 i 7 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF.
38      Komisja wnosi o oddalenie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Republikę Federalną Niemiec.
Ocena Trybunału
39      Na wstępie należy przypomnieć, iż z treści art. 258 akapit drugi TFUE wynika, że jeśli państwo członkowskie nie zastosuje się do uzasadnionej opinii w wyznaczonym w niej terminie, Komisja może wnieść sprawę do Trybunału. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału istnienie uchybienia powinno być zatem oceniane na podstawie sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu rzeczonego terminu (zob. w szczególności wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Komisja/Luksemburg, C‑274/15, EU:C:2017:333, pkt 47).
40      Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że postępowanie przewidziane w art. 258 TFUE opiera się na obiektywnym ustaleniu, że dane państwo członkowskie nie przestrzega zobowiązań nałożonych traktatem FUE lub aktem prawa wtórnego,
a także pozwala stwierdzić, czy państwo członkowskie nie naruszyło w danym przypadku prawa Unii
(wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska, C‑336/16, EU:C:2018:94, pkt 61, 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
41      Republika Federalna Niemiec kwestionuje dopuszczalność rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z dwóch powodów.
42      W pierwszym rzędzie państwo to twierdzi, że zarzucane mu uchybienie dotyczy postępowania przeszłego, które wyczerpało swe skutki przed datą upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wobec czego nie mogło ono w tym terminie położyć kresu owemu postępowaniu.
43      W tym względzie należy zaznaczyć, że Komisja czyni Republice Federalnej Niemiec zarzut z jej postępowania podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, a mianowicie z oddania przez nią głosu w ramach tej komisji, oraz kwestionuje punkt widzenia, który państwo to wyraziło z naruszeniem, po pierwsze, decyzji 2014/699, a po drugie, art. 4 ust. 3 TUE.
44      Zarzucone w ten sposób Republice Federalnej Niemiec uchybienie polega potencjalnie na niezastosowaniu się do stanowiska Unii sformułowanego w decyzji Rady przyjętej na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE, które to postanowienie przewiduje
procedurę uproszczoną do celów określenia stanowisk, jakie należy zająć w imieniu Unii z tytułu jej udziału w przyjęciu, w ramach decyzyjnego organu utworzonego przez daną umowę międzynarodową, aktów wchodzących w zakres stosowania lub wdrażania tej umowy (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Rada/Komisja, C‑73/14, EU:C:2015:663, pkt 65). To zarzucone Republice Federalnej Niemiec uchybienie wpisuje się zatem w dziedzinę działań zewnętrznych Unii i odnosi się, ściślej rzecz ujmując, do procesu podejmowania decyzji przez organ międzynarodowy utworzony na mocy porozumienia, którego Unia jest stroną, w ramach którego to organu Unia została upoważniona, decyzją 20014/699, do przedstawiania swych poglądów.
45      Tymczasem naruszenie decyzji Rady przyjętej na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE, takie jak to, które jest zarzucane Republice Federalnej Niemiec w niniejszej sprawie, wywiera swe skutki – nie tylko na szczeblu wewnętrznym, lecz również na szczeblu międzynarodowym – dla jedności i spójności działań zewnętrznych Unii, a ochronę właśnie tych interesów decyzja podjęta na tej podstawie ma na celu zapewnić [zob. podobnie opinia 1/94 (Porozumienia załączone do porozumienia WTO) z dnia 15 listopada 1994 r., EU:C:1994:384, pkt 108; wyroki: z dnia 2 czerwca 2005 r., Komisja/Luksemburg, C‑266/03, EU:C:2005:341, pkt 60; z dnia 14 lipca 2005 r., Komisja/Niemcy, C‑433/03, EU:C:2005:462, pkt 66; z dnia 20 kwietnia 2010 r., Komisja/Szwecja, C‑246/07, EU:C:2010:203, pkt 73].
46      Należy dodać, że wbrew temu, co twierdzi Republika Federalna Niemiec, szkodliwe skutki naruszenia decyzji Rady przyjętej na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE nie ograniczają się do procesu podejmowania decyzji przez organ organizacji międzynarodowej, w który to proces wpisuje się sporne postępowanie, ale przejawiają się w sposób bardziej ogólny w działaniach międzynarodowych Unii w ramach tej organizacji międzynarodowej.
47      Uchybienie tego rodzaju może mianowicie podać w wątpliwość jedność i spójność działań zewnętrznych Unii poza tym konkretnym procesem podejmowania decyzji.
48      W tym stanie rzeczy gdyby argument Republiki Federalnej Niemiec miał zostać uwzględniony, to wówczas każde państwo członkowskie, które poprzez swe postępowanie utrudnia realizację celu związanego z decyzją przyjętą na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE, mogłoby uniknąć postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom ze względu na to, że owo uchybienie wyczerpało już swe skutki, w efekcie czego państwa członkowskie mogłyby odnosić korzyści z własnych uchybień.
49      W takim wypadku Komisja nie miałaby zatem możliwości wszczęcia – w ramach swych kompetencji wynikających z art. 258 TFUE – postępowania przed Trybunałem przeciwko danemu państwu członkowskiemu w celu stwierdzenia takiego uchybienia oraz wywiązania się w pełni ze swej roli „strażnika traktatów”, która została jej powierzona na podstawie art. 17 TUE.
50      Poza tym uznanie za niedopuszczalną skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na naruszenie decyzji przyjętej na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE byłoby szkodliwe zarówno z punktu widzenia wiążącego charakteru decyzji, zgodnie z art. 288 akapit czwarty TFUE, jak i, ogólnie, z punktu widzenia poszanowania wartości, na których w myśl art. 2 TUE opiera się Unia, do których należy w szczególności zasada państwa prawa.
51      Po wzięciu udziału w obradach i głosowaniu w Radzie w przedmiocie decyzji zatwierdzającej stanowisko Unii, takiej jak decyzja 2014/699, Republika Federalna Niemiec mogłaby bowiem uniknąć związania tą decyzją po jej przyjęciu, zyskując przy tym pewność, że Komisja nie będzie mogła wnieść do Trybunału skargi na podstawie art. 258 TFUE o stwierdzenie takiego uchybienia.
52      Wobec tego nie można uznać, że wszystkie skutki spornego postępowania Republiki Federalnej Niemiec podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF ustały wraz z zakończeniem tej sesji. Należy uznać, że postępowanie to wywierało wpływ na jedność i spójność działań międzynarodowych Unii w ramach OTIF także po zakończeniu tej sesji.
53      Wynika stąd, że z uwagi na szczególny kontekst, w jaki wpisuje się sporne zachowanie, Republika Federalna Niemiec nie może powoływać się, w celu zakwestionowania dopuszczalności niniejszej skargi, na orzecznictwo w dziedzinie zamówień publicznych wydane w odniesieniu do sytuacji czysto wewnętrznych z perspektywy Unii, z którego to orzecznictwa wynika, że skarga o stwierdzenie naruszenia przepisów Unii w dziedzinie udzielania zamówień publicznych jest niedopuszczalna, jeżeli w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii sporne ogłoszenie o zamówieniu lub sporne umowy wyczerpały już wszystkie swoje skutki (wyroki: z dnia 27 października 2005 r., Komisja/Włochy, C‑525/03, EU:C:2005:648, pkt 12–17; z dnia 11 października 2007 r., Komisja/Grecja, C‑237/05, EU:C:2007:592, pkt 33–35).
54      Co się tyczy powołanej przez Republikę Federalną Niemiec okoliczności, że Unia zorganizowała postępowanie w sprawie przyjęcia decyzji 2014/699 w taki sposób, by uniemożliwić temu państwu uzyskanie ochrony sądowej przed tą decyzją, należy stwierdzić, że zastrzeżenie to powinno zostać zbadane w ramach analizy istoty niniejszej skargi, a nie w ramach analizy kwestii jej dopuszczalności.
55      W drugim rzędzie Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że w myśl art. 258 akapit drugi TFUE podjęła wszelkie konieczne środki w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w wyznaczonym w niej terminie, wobec czego skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest niedopuszczalna.
56      W tym względzie należy zaznaczyć, że tego rodzaju twierdzenie wiąże się ze zbadaniem uchybienia co do istoty, ponieważ jego analiza wymaga poddania kontroli postępowania Republiki Federalnej Niemiec po 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., Komisja/Luksemburg, C‑519/03, EU:C:2005:234, pkt 20). Wobec tego kwestia zasadności tego twierdzenia będzie przedmiotem analizy uchybienia co do istoty.
57      Co się tyczy podnoszonej przez Republikę Federalną Niemiec okoliczności, że nie jest już możliwe wyeliminowanie domniemanego naruszenia reputacji i wiarygodności Unii, nawet jeśli okoliczność ta zostałaby dowiedziona, nie może ona skutkować uznaniem niniejszej skargi za niedopuszczalną. Jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 62 opinii, nie można bowiem zgodzić się na to, aby państwo członkowskie mogło powoływać się na fakt dokonany, którego jest sprawcą, by uniknąć postępowania sądowego (wyrok z dnia 7 lutego 1973 r., Komisja/Włochy, 39/72, EU:C:1973:13, pkt 10).
58      Wreszcie należy oddalić sformułowane przez Republikę Federalną Niemiec zastrzeżenia dotyczące nieprecyzyjnego sformułowania skargi Komisji.
59      W tym względzie z pkt 15–19 skargi wynika jasno, że Komisja zarzuca temu państwu członkowskiemu naruszenie decyzji 2014/699 oraz art. 4 ust. 3 TUE wyłącznie w odniesieniu do pkt 4 i 7 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF. W swej skardze Komisja powołała się na załącznik do decyzji 2014/699 wyłącznie w zakresie, w jakim załącznik ten dotyczy zmian COTIF, o których mowa w pkt 4 i 7 porządku obrad tej sesji, oraz odesłała do tych dwóch punktów porządku obrad w swym podsumowaniu okoliczności faktycznych, które nie zostały zakwestionowane przez Republikę Federalną Niemiec.
60      Z powyższych rozważań wynika, że skarga wniesiona przez Komisję jest dopuszczalna.
Co do istoty
Argumentacja stron
61      W ramach zarzutu pierwszego Komisja twierdzi, że Republika Federalna Niemiec naruszyła decyzję 2014/699 poprzez głosowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF wbrew stanowisku określonemu przez Unię w tej decyzji w odniesieniu do pozycji 4 i 7 porządku obrad tej sesji oraz poprzez publiczne zakwestionowanie wykonywania prawa głosu przez Unię.
62      Komisja podkreśla, że zgodnie z art. 288 akapit czwarty TFUE decyzja 2014/699 jest wiążąca w całości, zarówno dla instytucji Unii, jak i dla państw członkowskich. Komisja dodaje, że okoliczność, iż Republika Federalna Niemiec zagłosowała wbrew tej decyzji w Radzie i wniosła do Trybunału skargę o stwierdzenie jej nieważności, nie ma wpływu na wiążący charakter wskazanej decyzji ani na zobowiązania wynikające z niej dla państw członkowskich.
63      Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że państwa członkowskie nie mogą same z siebie podejmować działań naprawczych ani ochronnych służących usunięciu ewentualnego naruszenia prawa Unii przez instytucję, która przyjęła sporny akt. Wynika z tego, że jeśli Trybunał nie stwierdził nieważności decyzji 2014/699 ani nie zawiesił jej wykonania, Republika Federalna Niemiec powinna jej przestrzegać. W przeciwnym razie doszłoby do podważenia spójnego i jednolitego stosowania prawa Unii – fundamentalnej cechy systemu Unii.
64      Co więcej, Komisja uważa, że wniesienie przez Republikę Federalną Niemiec o zastosowanie środków tymczasowych nie było ani niemożliwe, ani zbędne. Instytucja ta podkreśla, że traktat FUE przewiduje kompleksowy system środków ochrony prawnej, które, jak wynika z art. 278 i 279 TFUE, umożliwiają radzenie sobie w wyjątkowych sytuacjach. Ewentualne trudności w tym względzie, takie jak przywołane przez Republikę Federalną Niemiec, nie zezwalają państwom członkowskim na jednostronne działanie z naruszeniem prawa Unii.
65      W tym kontekście Komisja podkreśla także, że Republika Federalna Niemiec miała możliwość uzyskania w stosownym czasie postanowienia o zastosowaniu środków tymczasowych.
66      W odniesieniu do podniesionego przez Republikę Federalną Niemiec zarzutu niezgodności z prawem decyzji 2014/699 Komisja przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie nie mogą powoływać się na niezgodność z prawem aktu w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącym niewykonania tego aktu. Orzecznictwo to ma zastosowanie w odniesieniu do wszystkich aktów o zasięgu ogólnym, bez względu na to, czy dane państwo członkowskie było adresatem aktu, czy nie.
67      W ramach zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 4 ust. 3 TUE, Komisja podnosi, że fakt, iż Republika Federalna Niemiec zagłosowała wbrew stanowisku Unii podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, zdystansowała się od głosu oddanego przez Unię i zwróciła się o wykonanie własnego prawa głosu, podczas gdy prawo to zostało powierzone Unii, spowodował dezorientację co do wyniku głosowania oraz naruszył wiarygodność i reputację Unii, spójność jej międzynarodowej reprezentacji i generalnie jej wizerunek. Skutkiem takiego postępowania jest naruszenie zasady lojalnej współpracy, przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE.
68      W odniesieniu do pierwszego zarzutu Komisji Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje okoliczności, że nie zastosowała się do decyzji 2014/699 w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do spornych zmian. Jest ona jednak zdania, że nie można powoływać się przeciwko niej na odnośne przepisy tej decyzji, ponieważ nie są one zgodne z prawem ze względów przedstawionych już w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935).
69      W tym kontekście państwo to wyjaśnia, że orzecznictwo Trybunału, z którego wynika, iż państwa członkowskie nie mogą powoływać się na niezgodność z prawem skierowanej do nich dyrektywy lub decyzji w celu odparcia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opartej na braku wykonania takiego aktu, nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo to mogło podnieść, zgodnie z art. 277 TFUE, zarzut niezgodności z prawem w odniesieniu do decyzji 2014/699, czyli w odniesieniu do aktu o zasięgu ogólnym, który nie został notyfikowany jego adresatom w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącego nieprzestrzegania tej decyzji.
70      Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że może powołać się posiłkowo na niezgodność z prawem decyzji 2014/699 w tym postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w szczególności ze względu na to, że de facto nie miała możliwości uzyskania ochrony sądowej przed tą decyzją, zanim rozpoczęła się 25. sesja Komisji Rewizyjnej OTIF.
71      Podczas rozprawy Republika Federalna Niemiec formalnie cofnęła zarzut niezgodności z prawem zgodnie z art. 277 TFUE. Państwo to wskazało jednak, że zamierza nadal powoływać się posiłkowo na niezgodność z prawem decyzji 2014/699 ze względu na brak możliwości uzyskania ochrony sądowej przed tą decyzją, zanim rozpoczęła się 25. sesja Komisji Rewizyjnej OTIF.
72      W każdym wypadku w odniesieniu do zmiany art. 12 COTIF, stanowiącej przedmiot punktu 4 porządku obrad Komisji Rewizyjnej OTIF, Republika Federalna Niemiec podkreśla, że nie naruszyła decyzji 2014/699, ponieważ decyzja ta określa jedynie „zalecane skoordynowane stanowisko” i stanowi, w odniesieniu do pkt 4 tego porządku obrad, że to państwa członkowskie wykonują prawo głosu. Owo państwo członkowskie przypomina, że zgodnie z art. 288 akapit piąty TFUE zalecenie nie ma mocy wiążącej. Co się tyczy zmiany art. 2 i 9 załącznika D (CUV), która stanowiła przedmiot pkt 7 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OFIT, Republika Federalna Niemiec podnosi, że choć decyzja 2014/699 przewiduje wykonywanie prawa głosu Unii, to Unia mogła jedynie określić zalecenia co do stanowiska, bez mocy wiążącej.
73      Ponadto Republika Federalna Niemiec sugeruje, że ze względu na poważne wady, jakimi obarczona jest decyzja 2014/699, jest ona aktem nieistniejącym, który, jako taki, powinien zostać zbadany z urzędu przez Trybunał.
74      W odniesieniu do drugiego zarzutu Komisji, opartego na naruszeniu art. 4 ust. 3 TFUE, Republika Federalna Niemiec podnosi, że instytucja ta nie wykazała ani faktycznego istnienia naruszenia wiarygodności i reputacji Unii Europejskiej, ani faktu, że sporne postępowanie spowodowało takie naruszenie. Wręcz przeciwnie, Republika Federalna Niemiec uważa, że to przystąpienie Unii do OTIF spowodowało nowe wyzwania dla tej organizacji, a pośpiech, z jakim instytucje Unii przygotowywały 25. sesję Komisji Rewizyjnej OTIF, spowodował dezorientację podczas głosowania w tym gremium.
Ocena Trybunału
75      Co się tyczy zarzutu pierwszego, opartego na nieprzestrzeganiu decyzji 2014/699, z lektury stron 31–36 załączonego do skargi Komisji protokołu z 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF wynika, że w odniesieniu do pkt 4 i 7 porządku obrad tej sesji Republika Federalna Niemiec wyraziła pogląd odmienny od ustalonego w tej decyzji stanowiska Unii i zagłosowała przeciwko temu stanowisku. Z lektury stron 33–36 protokołu ze wspomnianej sesji wynika ponadto, że w odniesieniu do pkt 7 tego porządku obrad wskazane państwo członkowskie wyraziło sprzeciw wobec przewidzianego w rzeczonej decyzji wykonywania przez Unię prawa głosu.
76      Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje tych faktów. Państwo to podnosi jednak, w pierwszej kolejności, że skoro decyzja 2014/699 definiuje, w odniesieniu do pkt 4 i 7 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, „zalecane skoordynowane stanowisk[a]” i przyznaje, w odniesieniu do pkt 4 tego porządku obrad, prawo głosu państwom członkowskim, to nie naruszyło ono tej decyzji.
77      Argumentu tego nie można zaakceptować.
78      Chociaż stanowiska określone w pkt 3 załącznika do decyzji 2014/699 są poprzedzone określeniem „[z]alecane skoordynowane stanowisko”, to decyzja ta została przyjęta na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE, który przewiduje przyjęcie „decyzji” ustalającej stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę. Tymczasem zgodnie z art. 288 akapit czwarty TFUE „[d]ecyzja wiąże w całości”.
79      Ponadto z analizy treści decyzji 2014/699 wynika, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1 określa ona „[s]tanowisko, jakie ma być przyjęte w imieniu Unii na 25. sesji Komisji Rewizyjnej [OTIF]” w sposób kategoryczny, o czym świadczy posłużenie się sformułowaniami „należy poprzeć zmiany”, „Unia nie może poprzeć […] i proponuje”, w celu określenia stanowiska Unii w części 3 załącznika do decyzji 2014/699, w odniesieniu do pkt 4 i 7 porządku obrad tej sesji.
80      O wiążącym charakterze stanowiska Unii ustalonego w tej decyzji świadczy także art. 1 ust. 2 tej decyzji, który pozwala przedstawicielom Unii w Komisji Rewizyjnej OTIF jedynie akceptować „nieznaczne zmiany” w dokumentach wspomnianych w załączniku do rzeczonej decyzji. Ponadto należy nadmienić, że decyzja 2014/699 została opublikowana w serii L Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej jako akt wiążący.
81      Co więcej, zbadanie przez Trybunał zgodności z prawem tej decyzji w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935) w świetle zarzutów podniesionych przez Republikę Federalną Niemiec na poparcie skargi, która doprowadziła do wydania tego wyroku, oznacza w istocie, że wskazana decyzja stanowi akt zaskarżalny, zmierzający do wywołania wiążących skutków prawnych.
82      Wynika stąd, że decyzja 2014/699 jest aktem, który wywołuje wiążące skutki prawne w zakresie, w jakim ustala ona stanowisko Unii w ramach 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF z jednej strony dla Komisji, a z drugiej strony dla państw członkowskich, jako że nakłada ona na nie obowiązek obrony tego stanowiska (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2009 r., Komisja/Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590, pkt 44).
83      A zatem Republika Federalna Niemiec, poprzez swe postępowanie opisane w pkt 75 niniejszego wyroku, naruszyła stanowisko Unii określone w tej decyzji, a także, w odniesieniu do pkt 7 porządku obrad owej sesji, określone w rzeczonej decyzji zasady wykonywania prawa głosu.
84      Co się tyczy, w drugiej kolejności, argumentu dotyczącego niezgodności z prawem decyzji 2014/699 ze względu na to, że Republika Federalna Niemiec nie mogła uzyskać ochrony sądowej przed tą decyzją, zanim rozpoczęła się 25. sesja Komisji Rewizyjnej OTIF, argument ten również nie może zostać uwzględniony.
85      Jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 84 opinii, w Unii opartej na rządach prawa akty instytucji cieszą się domniemaniem legalności. Po przyjęciu decyzji 2014/699 Republika Federalna Niemiec miała obowiązek przestrzegać jej i ją wdrożyć (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2007 r., Komisja/Hiszpania, C‑177/06, EU:C:2007:538, pkt 36, 38).
86      Okoliczność, że Republika Federalna Niemiec następnie zakwestionowała również legalność decyzji 2014/699 przed Trybunałem, na podstawie art. 263 TFUE, w szczególności ze względu na podnoszone naruszenie zasady skutecznej ochrony sądowej, nie zmienia w żaden sposób wiążącego charakteru tej decyzji.
87      Sporne postępowanie miało bowiem miejsce przed datą wniesienia przez Republikę Federalną Niemiec skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2014/699. Owo państwo członkowskie nie wniosło ponadto ani o zawieszenie wykonania tej decyzji, ani o zarządzenie przez Trybunał środków tymczasowych na podstawie art. 278 i 279 TFUE, wobec czego skarga o stwierdzenie nieważności, w myśl wskazanego art. 278, nie wywiera żadnego skutku zawieszającego.
88      Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że państwo członkowskie nie może jednostronnie stosować z własnej inicjatywy środków naprawczych lub ochronnych służących usunięciu naruszenia zasad prawa Unii, którego miała się dopuścić instytucja (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lutego 2009 r., Komisja/Grecja, C‑45/07, EU:C:2009:81, pkt 26).
89      W każdym wypadku Trybunał orzekł już, że system środków zaskarżenia ustanowiony w traktacie FUE dokonuje rozróżnienia pomiędzy skargami przewidzianymi w art. 258 TFUE i TFUE, których celem jest stwierdzenie, że dane państwo członkowskie uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom, od skarg przewidzianych w art. 263 TFUE i 265 TFUE, które mają na celu kontrolę legalności działań lub zaniechań instytucji Unii. Te środki zaskarżenia zmierzają do odmiennych celów i podlegają odmiennym szczegółowym zasadom. W braku postanowienia wskazanego traktatu wyraźnie upoważniającego do tego dane państwo członkowskie, nie może ono zatem skutecznie powoływać się na niezgodność z prawem skierowanej do niego decyzji lub dyrektywy jako na środek obrony przeciwko skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom opartej na niewykonaniu tej decyzji lub dyrektywy. Odmiennie mogłoby być jedynie w przypadku, gdyby sporny akt zawierał tak bardzo poważne i oczywiste uchybienia, że akt ten mógłby być uznany za nieistniejący (wyroki: z dnia 18 października 2012 r., Komisja/Republika Czeska, C‑37/11, EU:C:2012:640, pkt 46; z dnia 11 października 2016 r., Komisja/Włochy, C‑601/14, EU:C:2016:759, pkt 33).
90      Wbrew temu, co twierdzi Republika Federalna Niemiec, to samo orzecznictwo ma zastosowanie mutatis mutandis w niniejszej sprawie w odniesieniu do decyzji 2014/699, mimo że owo państwo członkowskie nie było formalnie adresatem tej decyzji. Republika Federalna Niemiec, jako członek Rady będącej autorem rzeczonej decyzji, siłą rzeczy miała bowiem wiedzę na temat tej decyzji i bezsprzecznie była stanie wnieść skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji z zachowaniem dwumiesięcznego terminu określonego w art. 263 akapit szósty TFUE, co zresztą uczyniła w ramach sprawy, która doprowadziła do wydania wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935).
91      Co się tyczy argumentu Republiki Federalnej Niemiec, według którego decyzja 2014/699 stanowi akt nieistniejący, ponieważ formułuje ona jedynie niemające mocy wiążącej zalecenia w odniesieniu do pkt 4 i 7 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, należy zauważyć, że w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935) Trybunał oddalił wniesioną przez to państwo członkowskie skargę o stwierdzenie częściowej nieważności, nie orzekając przy tym, że decyzja ta jest aktem nieistniejącym, mimo że mógł to stwierdzić z urzędu. W tym stanie rzeczy wskazanej decyzji nie można uznać za akt nieistniejący w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 89 niniejszego wyroku. W każdym wypadku należy nadmienić, że argument ten powinien zostać oddalony, ponieważ – ze względów, które zostały już przedstawione w pkt 78–82 niniejszego wyroku – jest on efektem błędnego zrozumienia decyzji 2014/699.
92      W odniesieniu do zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 4 ust. 3 TUE, należy przypomnieć, że z postanowienia tego, które ustanawia zasadę lojalnej współpracy, wynika, iż Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów (wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada, C‑600/14, EU:C:2017:935, pkt 105).
93      Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w wypadku umowy lub konwencji objętej częściowo kompetencją Unii, a częściowo kompetencją państw członkowskich, należy zapewnić ścisłą współpracę pomiędzy tymi państwami i instytucjami Unii, zarówno w odniesieniu do procesu negocjacji i zawierania, jak i realizacji przyjętych zobowiązań. Wymóg takiej współpracy wynika z konieczności prezentowania przez Unię jednolitego stanowiska na forum międzynarodowym (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Komisja/Szwecja, C‑246/07, EU:C:2010:203, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
94      Przestrzeganie przez państwa członkowskie decyzji przyjętej przez Radę na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE jest zatem szczególnym wyrazem wymogu prezentowania przez Unię jednolitego stanowiska, wynikającego z zasady lojalnej współpracy.
95      Tymczasem należy stwierdzić, że poprzez swoje sporne postępowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF Republika Federalna Niemiec doprowadziła do powstania – o czym świadczy protokół z tej sesji – wątpliwości co do zdolności Unii do wyrażenia stanowiska i reprezentowania państw członkowskich na scenie międzynarodowej, i to pomimo przyjęcia decyzji 2014/699. Ściślej rzecz ujmując, okoliczność, że Republika Federalna Niemiec odstąpiła podczas tej sesji od określonego w tej decyzji stanowiska Unii, może osłabić pozycję negocjacyjną Unii w ramach OTIF w odniesieniu do zagadnień poruszonych w trakcie tej sesji oraz zagadnień z nimi powiązanych.
96      Wniosku tego nie podważa argument Republiki Federalnej Niemiec, według którego poprzez złożenie oświadczenia z dnia 17 września 2015 r. rozwiała ona wszelkie wątpliwości co do jej przyszłego postępowania, wykluczając tym samym ryzyko powtórzenia się zarzuconego jej postępowania. W tym względzie należy zaznaczyć, że – jak Komisja wskazała w skardze – Republika Federalna Niemiec, w przedstawionej w dniu 1 lutego 2016 r. odpowiedzi
na uzasadnioną opinię, nie rozwiała żywionych przez tę instytucję obaw, że sporne postępowanie może się powtórzyć, ale przeciwnie, utrzymywała, że sporne postępowanie jest zgodne z prawem, jako że w ocenie tego państwa członkowskiego decyzja 2014/699 jest niezgodna z prawem i nie wywiera żadnych wiążących skutków. Ponadto Republika Federalna Niemiec oparła się w tym kontekście nie na oświadczeniu z dnia 17 września 2015 r., ale na wcześniejszym oświadczeniu, złożonym na etapie przyjmowania decyzji 2014/699, z którego wynikało, że owo państwo członkowskie zamierzało przedstawić w Komisji Rewizyjnej OTIF stanowisko odrębne od tego, które zostało określone w owej decyzji.
97      Wreszcie Republika Federalna Niemiec nie twierdziła przed Trybunałem, że poinformowała właściwe organy OTIF o treści oświadczenia z dnia 17 września 2015 r. ani że wyjaśniła tej organizacji, jak będzie w przyszłości postępować na jej forum.
98      Wynika stąd, że wskazane państwo członkowskie spowodowało swym postępowaniem szkodę dla skuteczności działań międzynarodowych Unii, a także dla jej wiarygodności i reputacji na scenie międzynarodowej.
99      Republika Federalna Niemiec nie może usprawiedliwić swego postępowania ani ewentualnym niewywiązaniem się przez instytucje Unii z obowiązku lojalnej współpracy (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lutego 2009 r., Komisja/Grecja, C‑45/07, EU:C:2009:81, pkt 26), ani trudnościami związanymi z przystąpieniem Unii do OTIF.
100    W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że poprzez głosowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF wbrew stanowisku określonemu w decyzji 2014/699 oraz poprzez publiczny sprzeciw zarówno wobec tego stanowiska, jak i wobec przewidzianych w tej decyzji zasad wykonywania prawa głosu, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy tej decyzji oraz art. 4 ust. 3 TUE.
W przedmiocie kosztów
101    Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami. Na podstawie art. 140 § 1 tego regulaminu, zgodnie z którym instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, należy orzec, że Rada pokryje własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)      Poprzez głosowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej Międzyrządowej Organizacji Międzynarodowych Przewozów Kolejami (OTIF) wbrew stanowisku określonemu w decyzji Rady 2014/699/UE z dnia 24 czerwca 2014 r. określającej stanowisko, jakie ma być przyjęte w imieniu Unii Europejskiej na 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF w odniesieniu do pewnych zmian w Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) oraz w załącznikach do tej konwencji oraz poprzez publiczny sprzeciw zarówno wobec tego stanowiska, jak i wobec przewidzianych w tej decyzji zasad wykonywania prawa głosu, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy tej decyzji oraz art. 4 ust. 3 TUE.
2)      Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.
3)      Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty.
Podpisy
*      Język postępowania: niemiecki.