62015CC0096
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 28 januari 2016 (
1
)
Mål C‑96/15
Saint Louis Sucre, som efterträtt Saint Louis Sucre SNC
mot
Directeur général des douanes et droits indirects
(begäran om förhandsavgörande från Tribunal de grande instance, Nanterre (regionala domstolen i Nanterre, Frankrike))
”Produktionsavgifter på marknaden för socker — Beräkningsmetod — Överföring av kvantiteter i lager vid utgången av regleringsår — Behandling vid upphörande av produktionsavgifter — Rätt till återbetalning — Oskälig vinst — Näringsfrihet”
1.
Domstolen har redan tidigare – bland annat i domarna i målen Jülich I (
2
) och Jülich II (
3
) – haft möjlighet att tolka de komplicerade bestämmelserna om beräkning av produktionsavgifter avsedda att finansiera exportbidrag inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker för regleringsåren 2001/2002 till 2005/2006. Under dessa regleringsår hade producenter (
4
) rätt att överföra vissa kvantiteter i lager från ett år till ett annat. Den gemensamma organisationen av marknaden för socker reformerades från och med regleringsåret 2006/2007, som inleddes den 1 juli 2006, och den direkta kopplingen mellan finansiering av exportbidrag och produktionsavgifter togs bort. I en begäran om förhandsavgörande har Tribunal de grande instance (regionala domstolen) i Nanterre (Frankrike) nu ansökt om att domstolen ska klargöra hur produktionsavgifterna bör tillämpas på kvantiteter som hölls i lager den 30 juni 2006, en fråga som varken prövades i målet Jülich I eller i målet Jülich II.
Tillämpliga bestämmelser
Översikt
2.
Den gemensamma organisationen av marknaden för socker inrättades 1967 (
5
) och har därefter justerats, ändrats och reformerats flera gånger, den senaste gången före den relevanta tidpunkten i förevarande mål genom förordning nr 1785/81 (
6
) och förordning nr 2038/99. (
7
)
3.
Vid den aktuella tidpunkten reglerades den genom förordning nr 1260/2001, (
8
) vilken antogs både för att beakta utvecklingen och för att fullgöra de skyldigheter som följde av de avtal som slutits inom ramen för de multilaterala handelsförhandlingarna i Uruguayrundan. I jordbruksavtalet förskrevs att det stöd som gemenskapen beviljade för export skulle sänkas gradvis, särskilt stödet till socker som omfattades av garanterade produktionskvoter, både när det gällde de kvantiteter som omfattades och stödbeloppen. Enligt avtalet skulle stödet sänkas under en övergångsperiod mellan regleringsåren 2001/2002–2005/2006. (
9
)
4.
Mycket kortfattat omfattade systemet tre produktionsklasser, nämligen A-, B- och C-socker. A-socker omfattades av en produktionskvot som i stort sett motsvarade efterfrågan på den gemensamma marknaden. B-socker omfattades av en ytterligare produktionskvot. Produktionen i A- och B-kvoterna kunde antingen säljas på den gemensamma marknaden (där den gynnades av konstruerade höga priser som upprätthölls genom en interventionsmekanism) eller exporteras till tredje länder varvid det utgick exportbidrag avsedda att beakta skillnaden mellan priserna på den gemensamma marknaden och de avsevärt lägre priserna på världsmarknaden. Systemet med exportbidrag var tänkt att vara självfinansierande, såtillvida att det finansierades genom en basproduktionsavgift på produktion av A- och B-socker på upptill 2 procent av interventionspriset, om nödvändigt med tillägg av en ytterligare avgift (på upp till 37,5 procent av samma pris) endast på produktion av B-socker. Produktion utanför dessa kvoter kallades för C-socker. C-socker kunde inte saluföras i gemenskapen under det berörda regleringsåret, men kunde exporteras utan exportbidrag (eller uttag av avgift) eller överföras till påföljande regleringsår, när det kunde räknas av mot producenternas tilldelade A- och B-kvoter.
5.
Tillämpningsföreskrifter för genomförandet av förordning nr 1260/2001 fastställdes i förordning nr 314/2002. (
10
)
6.
År 2005 tvingade ett beslut av Världshandelsorganisationen (WTO) (
11
) unionen att begränsa exporten av subventionerat vitsocker till 1,37 miljoner ton, jämfört med det tidigare årliga genomsnittet på 6,5 miljoner ton. En mer radikal reform ansågs därför nödvändig. Såväl förordning nr 1260/2001 som förordning nr 314/2002 upphävdes och ersattes med verkan från och med den 1 juli 2006 av förordning nr 318/2006 (
12
) respektive förordning nr 952/2006. (
13
) Vidare föreskrevs i förordning nr 320/2006 (
14
) en omstrukturering av sockerindustrin.
7.
För att hantera problem i samband med övergången till det nya systemet fastställdes övergångsbestämmelser i förordning nr 493/2006. (
15
)
Förordning nr 1260/2001
8.
I ingressen till förordning nr 1260/2001 angavs bland annat följande:
”(9)
Skälen till att gemenskapen fortfarande tillämpar en ordning med produktionskvoter ... är i dagens läge fortfarande giltiga. Vissa ändringar av ordningen har emellertid gjorts ... för att ge gemenskapen de möjligheter som behövs för att på ett rättvist men effektivt sätt sörja för att producenterna själva får bära den fulla kostnaden för avsättning av det överskott som finns inom gemenskapen till följd av bristande balans mellan produktion och konsumtion ...
…
(11)
Den gemensamma organisationen av marknaden för socker grundar sig dels på principen att producenterna har fullständigt finansiellt ansvar under varje regleringsår för de förluster som uppstår när den gemenskapsproduktion inom ramen för kvoterna som överstiger den interna efterfrågan måste avsättas ...
(12)
… Det är lämpligt att behålla systemet med självfinansiering när det gäller produktionsavgifterna inom sektorn och ordningen med produktionskvoter.
(13)
Således säkerställs principen om finansiellt ansvar genom bidragen från producenterna, som tas ut i form av en basproduktionsavgift på all produktion av A- och B-socker men som är begränsad till 2 % av interventionspriset för vitsocker, samt av en B-avgift som tas ut på produktionen av B-socker, men som inte får vara högre än 37,5 % av samma pris. …
…
(15)
Under vissa regleringsår kan omfattningen av de produktionskvoter som tilldelats de enskilda företagen inom sektorn för socker förorsaka att exportvolymen överstiger vad som fastställs i [jordbruksavtalet med WTO], beroende på konsumtion, produktion, import, storlek på lagren och övergångslagren samt på den förväntade genomsnittliga förlust som skall bäras genom självfinansiering. Således måste de garantier som följer av kvoterna kunna anpassas under varje regleringsår för att gemenskapen skall kunna fullgöra sina åtaganden.”
9.
I artikel 1.2 e–g i förordning nr 1260/2001 definierades ”A-socker” och ”B-socker” som den kvantitet socker som företaget i fråga producerar enligt A- respektive B-kvoten och som hänför sig till ett visst regleringsår, medan ”C-socker” definierades som den kvantitet socker som produceras under ett visst regleringsår och som producerats antingen av ett företag utöver summan av dess A- och B-kvoter eller av ett företag som inte hade någon kvot.
10.
Avdelning I kapitel 2 (”Kvotsystem”) innehöll artiklarna 10–21. I artikel 10 föreskrevs bland annat följande:
”1.   Kapitel 2 skall tillämpas på regleringsåren 2001/2002–2005/2006.
2.   Baskvantiteterna för produktion av A- och B-socker … skall vara de som fastställs i artikel 11.2.
3.   För att gemenskapens åtaganden inom ramen för [jordbruksavtalet med WTO] skall kunna genomföras kan avsättningsgarantierna för socker … som producerats inom ramen för kvoterna minskas för ett eller flera regleringsår.
4.   För tillämpningen av punkt 3 skall det, före den 1 oktober, för varje regleringsår fastställas en garantikvantitet inom ramen för kvoterna med ledning av den beräknade produktionen, importen, förbrukningen, lagringen, överföringen och det överskott som kan exporteras samt den förväntade genomsnittliga förlust som belastar systemet för självfinansiering enligt artikel 15.1 d. När dessa beräkningar visar att det överskott som kan exporteras för regleringsåret i fråga överstiger maximigränsen i överenskommelsen, skall garantikvantiteten minskas med skillnaden…
…”
11.
Enligt artikel 11 fastställdes för varje medlemsstat A- och B-kvantiteter som producenterna skulle tilldelas som A- och B-kvoter. Enligt artikel 13 fick C-socker inte avsättas på den inre marknaden utan skulle antingen exporteras i obearbetat skick före den 1 januari efter utgången av det aktuella regleringsåret eller överföras i enlighet med artikel 14.
12.
Artikel 14.1 hade följande lydelse:
”Vart och ett av företagen får besluta att helt eller delvis överföra den kvantitet socker som företaget tillverkar utöver sin A-kvot till påföljande regleringsår, varvid denna tillverkning skall räknas som en del av det årets produktion. Detta beslut skall vara oåterkalleligt.
Varje företag kan besluta att till följande regleringsår föra över hela eller delar av produktionen av A-socker och B-socker som blivit produktion av C-socker genom tillämpning av artikel 10.3–6, varvid denna tillverkning skall räknas som en del av det årets produktion. Detta beslut skall vara oåterkalleligt. …” (
16
)
13.
Med avseende på beräkningen av produktionsavgifter i syfte att täcka gemenskapens kostnader för avsättning av överskottsproduktion angavs i artikel 15.1–4 bland annat följande:
”1.   Före utgången av varje regleringsår skall följande uppgifter fastställas:
a)
Beräknad produktion av A- och B-socker … under det aktuella regleringsåret.
b)
Beräknad kvantitet socker … som avyttras för konsumtion inom gemenskapen under det aktuella regleringsåret.
c)
Det överskott som kan exporteras, vilket erhålls genom att kvantiteten enligt a minskas med kvantiteten enligt b.
d)
Beräknad genomsnittlig förlust eller intäkt per ton socker för de exportåtaganden som gjorts med avseende på det aktuella regleringsåret.
Den genomsnittliga förlusten eller intäkten skall vara lika med skillnaden mellan det totala bidragsbeloppet och det totala avgiftsbeloppet[ (
17
) ] för den totala kvantitet för vilken exportåtaganden gjorts.
e)
En uppskattning av den totala förlusten eller den totala intäkten, vilken erhålls genom att det överskott som avses i c multipliceras med den genomsnittliga förlust eller intäkt som avses i d.
2.   Före utgången av regleringsåret 2005/2006 … skall följande fastställas kumulativt för regleringsåren 2001/2002–2005/2006:
a)
Det överskott som kan exporteras, framräknat på grundval av den slutgiltiga produktionen av A- och B-socker ... och den slutgiltiga kvantitet socker ... som avsatts för förbrukning inom gemenskapen …
b)
Den genomsnittliga förlust eller intäkt per ton socker som uppkommit vid fullgörandet av de totala exportåtagandena i fråga, beräknad i enlighet med bestämmelserna i punkt 1 d andra stycket.
c)
Den totala förlusten eller intäkten, beräknad genom att det överskott som avses i a multipliceras med den genomsnittliga förlusten eller intäkten enligt b.
d)
Totalsumman av de basproduktionsavgifter och B-avgifter som tagits ut.
Den beräknade totala förlusten eller intäkten enligt punkt 1 e skall justeras på grundval av skillnaden mellan de belopp som fastställts enligt c och d.
3.   Om fastställelsen av de uppgifter som avses i punkt 1, efter justering i enlighet med punkt 2 ... resulterar i en beräknad total förlust, skall denna förlust divideras med den beräknade produktionen av A- och B-socker ... under det aktuella regleringsåret. Ett belopp som motsvarar det tal som på så sätt räknas fram skall tas ut av de tillverkande företagen som en basproduktionsavgift på deras produktion av A- och B-socker ...
…
4.   Om den maximalt tillåtna basproduktionsavgiften inte helt täcker den sammanlagda förlust som avses i punkt 3 första stycket, skall restbeloppet divideras med den beräknade produktionen av B-socker … under det aktuella regleringsåret. Det belopp, som på så sätt räknas fram, skall tas ut av de tillverkande företagen som B-avgift på deras produktion av B-socker ...
…”
14.
I artikel 15.8 föreskrevs att tillämpningsföreskrifter skulle utfärdas avseende de avgiftsbelopp som skulle tas ut. (
18
)
Förordning nr 314/2002
15.
Kommissionen antog förordning nr 314/2002 med stöd av bland annat artikel 15.8 i förordning nr 1260/2001. Artikel 6.4 i förordning nr 314/2002 hade ursprungligen följande lydelse:
”Den kvantitet som skall fastställas med tillämpning av artikel 15.1 b i förordning (EG) nr 1260/2001 skall upprättas på grundval av summan av följande kvantiteter:
a)
De kvantiteter socker … som finns för konsumtion inom gemenskapen antingen direkt eller efter bearbetning av användarindustrierna.
b)
Kvantiteterna denaturerat socker.
c)
De kvantiteter socker … som importerats från tredje land i form av bearbetade produkter.
Avdrag skall göras från den summa som räknats fram enligt första stycket med summan av de kvantiteter socker … som exporteras till tredje länder som bearbetade produkter och de kvantiteter basprodukter uttryckt i vitsocker för vilka licenser för de produktionsbidrag som avses i artikel 7.3 i rådets förordning (EG) nr 1260/2001 har utfärdats.” (
19
)
16.
Den texten ersattes, med verkan från den 1 juli 2004, av förordning nr 1140/2003. Den ändrade bestämmelsen hade följande ordalydelse:
”Den kvantitet som saluförs för konsumtion inom gemenskapen, vilket skall konstateras med tillämpning av artikel 15.1 b och 15.2 a i förordning (EG) nr 1260/2001, skall fastställas på grundval av de sammanlagda kvantiteterna …
a)
i lager vid regleringsårets början,
b)
producerat inom A- och B-kvoterna,
c)
importerat i obearbetat skick,
d)
som ingår i bearbetade importerade produkter.
[Från] den summa som avses i första stycket skall dras av [de kvantiteter (
20
)] …
a)
som exporteras i obearbetat skick,
b)
som ingår i bearbetade exporterade produkter,
c)
är i lager vid slutet av regleringsåret,
d)
som har givit rätt till det produktionsbidrag som avses i artikel 7.3 i förordning (EG) nr 1260/2001.
…”
17.
Vid förhandlingen i förevarande mål klargjorde kommissionen att den ändrade ordalydelsen inte innebar en ändring i beräkningsmetod utan enbart utgjorde en tydligare och mer uttrycklig beskrivning av metoden. Detta bestreds inte av Saint Louis Sucre.
Förordning nr 493/2006
18.
Kommissionen antog förordning nr 493/2006 bland annat med stöd av artikel 44 i förordning nr 318/2006, som föreskrev att övergångsbestämmelser kunde antas för att underlätta övergången från marknadsläget under regleringsåret 2005/2006 till marknadsläget under regleringsåret 2006/2007, särskilt genom att sänka den kvantitet som fick produceras enligt kvot.
19.
I skäl 8 i förordning nr 493/2006 föreskrevs att man, för att beräkna, fastställa och ta ut produktionsavgifter under regleringsåret 2005/2006, efter den 30 juni 2006 borde fortsätta att tillämpa vissa bestämmelser i kommissionens förordning nr 314/2002. Därefter angavs följande: ”Avgifterna beräknas på grundval av statistiska uppgifter som uppdateras regelbundet. Eftersom det är sista gången man fastställer avgifter för hela perioden från regleringsåret 2001/2002 till regleringsåret 2005/2006 utan att det, som under tidigare år, finns möjlighet att vid en senare tidpunkt justera beräkningarna på grundval av uppdaterade uppgifter, bör avgifterna beräknas och fastställas den 15 februari 2007. Syftet är att garantera att beräkningarna blir tillförlitliga och att relevanta statistiska uppgifter används.”
20.
I enlighet med artikel 6 i förordning nr 493/2006 skulle förordning nr 314/2002, i ändrad lydelse, vara tillämplig när det gällde fastställande och uttag av produktionsavgifter för regleringsåret 2005/2006, inbegripet korrigeringar av beräkningen av avgifter för regleringsåren 2001/2002–2004/2005 enligt artikel 15.2 i förordning (EG) nr 1260/2001. Enligt artikel 12.3 a i förordning nr 493/2006 skulle avgiftsbeloppen fastställas före den 15 februari 2007.
Det reformerade systemet
21.
Det huvudsakliga syftet med 2006 års reform var att skydda konkurrenskraften genom att minska olönsam produktionskapacitet, stabilisera marknaderna samtidigt som tillgången på socker säkerställdes samt mildra de sociala och ekonomiska effekterna på jordbruksbefolkningen i berörda regioner. Några av de viktigaste inslagen i reformen var minskade produktionskvoter, en gradvis minskning av priserna, ett (slutligt) upphörande av systemet med exportbidrag och omstrukturerings- och diversifieringsåtgärder som finansierades genom en tillfällig omstruktureringsfond. (
21
)
22.
Med avseende på kvoter föreskrevs därefter i artikel 7 i förordning nr 318/2006 att det endast skulle finnas en enda, enhetlig kvot som var lika med summan av de A- och B-kvoter som företagen tilldelades för regleringsåret 2005/2006. Enligt artikel 8 föreskrevs dock att företagen även kunde ansöka om en tilläggskvot (inom en maximal tilläggskvot per medlemsstat) mot en engångsavgift om 730 euro per ton.
23.
Exportbidragen togs inte bort. Artiklarna 32 och 33 i förordning nr 318/2006 avsåg storleken på och fastställandet av exportbidrag som beviljades år 2006/2007 och år 2007/2008. (
22
) Exportbidragen upphävdes dock påföljande år (
23
) och har inte beviljats efter det. Vidare fick företagen enligt artikel 14 i förordning nr 318/2006 helt eller delvis överföra de kvantiteter som de tillverkade utöver sina kvoter till påföljande år varvid de skulle behandlas som en del av produktionen för detta regleringsår på samma sätt som enligt artikel 14 i förordning nr 1260/2001 i förevarande mål.
24.
De detaljerade bestämmelserna rörande finansieringen av exportbidrag (och den gemensamma organisationen av marknaden som helhet) ändrades dock. I skäl 19 i förordning nr 318/2006 angavs följande: ”En produktionsavgift bör införas som ett bidrag till finansieringen av utgifter i samband med den gemensamma organisationen av marknaden för socker.” Den nya produktionsavgiften var således avsedd att finansiera utgifter i allmänhet och inte bara exportbidrag. Beräkningen av avgiften kopplades därför inte längre till exportbidragens storlek. Produktionsavgiften för regleringsåret 2007/2008 infördes genom artikel 16.1 i förordning nr 318/2006 (avgiften togs inte ut för regleringsåret 2006/2007) och fastställdes, genom artikel 16.2, till ett fast belopp om 12 euro per ton kvotsocker. Den tillfälliga omstruktureringsfonden, som hade inrättats enligt förordning nr 320/2006, finansierades dock separat genom en betydligt högre ”tillfällig omstruktureringsavgift” som fastställdes enligt förordningen. (
24
)
Förordningar varigenom produktionsavgifterna för regleringsåren 2002/2003–2005/2006 fastställdes samt rättspraxis från domstolen.
25.
Produktionsavgifterna för regleringsåret 2005/2006 fastställdes genom förordning nr 164/2007. (
25
) Beräkningsmetoden var samma som för de fyra föregående regleringsåren och resulterade i en basproduktionsavgift på 6,333 euro per ton vitsocker för A- och B-socker, men (till skillnad från tidigare år) utan att någon B-avgift behövde fastställas.
26.
Den 8 maj 2008 fann domstolen, i domen i målet Jülich I, att förordningarna som fastställde produktionsavgifterna för regleringsåren 2002/2003 och 2003/2004 (
26
) var ogiltiga, i princip på grund av att de, i nämnaren i det bråktal som gjorde det möjligt att beräkna den ”genomsnittliga förlusten per ton” i enlighet med artikel 15.1 d i förordning nr 1260/2001, endast tog hänsyn till exporter inom A- och B-kvoterna för vilka exportbidrag faktiskt hade erlagts och inte heller inkluderade de exportbidrag som omfattades av exporterade förädlade produkter för vilka exportbidrag inte utgick. (
27
)
27.
Detta ledde till att kommissionen antog förordning nr 1193/2009, (
28
) om ändring inte bara av de förordningar som hade förklarats ogiltiga, utan också av förordning nr 164/2007, på grundval av en ändrad beräkning som ändrade de berörda produktionsavgifterna i viss utsträckning (och minskade basproduktionsavgiften från 6,333 till 6,133 euro per ton vitsocker för A- och B-socker i förordning nr 164/2007).
28.
Den 11 december 2010 utfärdade kommissionen ett meddelande om ”formellt erkännande av att ett antal rättsakter i unionslagstiftningen på jordbruksområdet ha[de] blivit föråldrade,” (
29
) bland annat förordning nr 164/2007, eftersom ”avgifterna ha[de] räknats om i förordning [nr] 1193/2009”. Till följd av meddelandet skulle de angivna rättsakterna ”tas bort från gällande regelverk” och publikationsbyrån uppmanades att dra tillbaka dessa akter från registret över unionens gällande lagstiftning. De upphävdes dock inte formellt.
29.
Förordning nr 1193/2009 ogiltigförklarades emellertid i sin tur genom domstolens dom i målet Jülich II av den 27 september 2012, huvudsakligen på grund av att kommissionen, i sina ändrade beräkningar, vid beräkningen enligt artikel 15.1 d i förordning nr 1260/2001 (täljaren i det bråktal som gjorde det möjligt att beräkna den genomsnittliga förlusten) hade tagit med alla tillgängliga exportbidrag i ”det totala bidragsbeloppet” och inte bara de belopp som hade erlagts.
30.
Rådet antog därefter förordning nr 1360/2013. (
30
) Domstolens domar i målen Jülich I och Jülich II erkändes i skälen till denna förordning, som därefter angav bland annat följande:
”(11)
Följaktligen bör avgifterna i sockersektorn fastställas till rätt nivå. För … export … bör den genomsnittliga förlusten i den mening som avses i artikel 15.1 d i förordning (EG) nr 1260/2001 beräknas genom att det faktiska totala exportbidrag som betalats ut divideras med de exporterade kvantiteterna, oberoende av om bidrag faktiskt har betalats ut eller inte. Det överskott som kan exporteras i den mening som avses i artikel 15.1 c i förordning (EG) nr 1260/2001 bör också beräknas på grundval av all export, oberoende av om ett bidrag har betalats ut eller inte.
…
(21)
För regleringsåret 2005/2006 leder tillämpningen av den metod som avses i skäl 11 till en basproduktionsavgift på 1,2335 % utan att det krävs någon B-avgift. Den omräknade sammanlagda förlusten täcks i sin helhet av intäkterna från basproduktionsavgifterna, och det är inte nödvändigt att fastställa den koefficient för tilläggsavgiften som avses i artikel 16.2 i förordning (EG) nr 1260/2001, för det regleringsåret.
...”
31.
I enlighet med artikel 1.1 i förordning nr 1360/2013, ska produktionsavgifterna för regleringsåren 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 och 2005/2006 vara de som anges i punkt 1 i bilagan. Basproduktionsavgiften för regleringsåret 2005/2006 var således 7,794 euro per ton vitsocker medan den för övriga regleringsår var oförändrad vid 12,638 euro per ton. B-avgiften ändrades inte för regleringsåren 2001/2002, 2004/2005 och 2005/2006 (då den var 0), men sänktes från 126,139 euro per ton till 103,447 euro per ton för regleringsåret 2002/2003 och från 170,929 euro per ton till 109,061 euro per ton för regleringsåret 2003/2004.
Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
32.
Saint Louis Sucre är en fransk sockerproducent som vid den aktuella tidpunkten omfattades av den gemensamma organisationen av marknaden för socker och var skyldig att betala produktionsavgifter enligt den mekanism som föreskrevs i förordning nr 1260/2001.
33.
Enligt den franska allmänna skattelagen och tillämpningsföreskrifterna rörande indirekta skatter skulle avgifterna uppbäras av direktoratet för tull och indirekt beskattning (Direction des douanes et droits indirects) (nedan kallad skattemyndigheten).
34.
Saint Louis Sucre ansåg att det utan grund hade ålagts att för regleringsåret 2005/2006 betala avgifter för att finansiera exportbidrag på grundval av kvantiteter i lager som inte hade exporterats då den förordning om den gemensamma organisationen av marknaden för socker som reglerade nämnda avgifter upphörde att gälla. Saint Louis Sucre ingav därför den 28 december 2008 ett klagomål och begärde återbetalning av ett belopp om 158982544 euro. (
31
) Skattemyndigheten avslog klagomålet den 30 september 2009.
35.
Saint Louis Sucre överklagade skattemyndighetens beslut till den hänskjutande domstolen den 19 november 2009 och yrkade att denna skulle begära förhandsavgörande från EU-domstolen rörande tolkningen och tillämpningen av de vid tidpunkten tillämpliga förordningarna. Målet vilandeförklarades på parternas begäran den 6 september 2010 i avvaktan på domstolens avgörande i målet Jülich I. Efter det att domarna i målen Jülich I och Jülich II hade meddelats och förordning nr 1360/2013 antagits avslutade Saint Louis Sucre sitt anförande vid den hänskjutande domstolen den 5 mars 2014.
36.
Företaget hävdade att även om förordning nr 1360/2013 gör det möjligt att fastställa det belopp som bolaget har begärt återbetalning av så kvarstår dock frågan om återbetalning av avgifter som avser det socker som fanns i lager och inte hade exporterats när den gemensamma organisationen av marknaden för socker upphörde att gälla i och med att systemet med produktionsavgifter upphävdes genom förordning nr 318/2006. Företaget har åberopat de övergripande målen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker som angetts, bland annat, i förordning nr 1260/2001, och i synnerhet villkoret om självfinansiering som inte längre är tillämpligt vilket innebär att en del av de inbetalda avgifterna inte har använts till finansiering av export utan har berikat unionen. Ett lager om sammanlagt 5669000 ton kvotsocker hade bokförts den 30 juni 2006 som överskott som kan exporteras men inte har exporterats och något exportbidrag har hittills inte betalats ut avseende dessa kvantiteter.
37.
Saint Louis Sucre har påpekat att domstolen, i domen i målet Jülich I, fastställde att ”eventuella lager vid regleringsårets slut [ska] bokföras som kvantiteter som inte har konsumerats för att det ska vara möjligt att fastställa det överskott som kan exporteras, även om dessa kvantiteter vid denna tidpunkt inte omfattas av stödåtgärder för avsättning”, (
32
) men aldrig har avgjort vilka verkningar upphörandet av detta system ska ha, vilket har betydelse i förevarande mål.
38.
Saint Louis Sucre har gjort gällande att artikel 15.2 jämförd med artikel 15.8 i förordning nr 1260/2001 medgav återbetalning av produktionsavgifter för det fall den gällande mekanismen avskaffades. Följaktligen var kommissionen skyldig att anta de övergångsbestämmelser som föreskrevs i artikel 44 i förordning 314/2002 för att garantera den ändamålsenliga verkan av artikel 15 i förordning nr 1260/2001. Saint Louis Sucre har åberopat förbudet mot obehörig vinst som en allmän princip i unionsrätten och menar att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den ansåg att den inte behövde återbetala de avgifter som motsvarade icke exporterade lager, trots att de kvantiteter som faktiskt exporterats var kända i slutet av perioden för omräkning av avgifterna när den gemensamma organisationen av marknaden för socker upphörde att gälla. Saint Louis Sucre har vidare anfört att dess verksamhet, på grund av de uteblivna återbetalningarna av de överskjutande avgifterna, har utsatts för ekonomiska påfrestningar som är orimliga och oacceptabla och utgör en inskränkning av näringsfriheten.
39.
Tribunal de grande instance (regionala domstolen), Nanterre, har därför begärt förhandsavgörande avseende följande tolkningsfrågor:
”1.
Ska artikel 15.2 och 15.8 i [förordning nr 1260/2001] – tillämpad mot bakgrund av skälen 9 och 11 i förordningens ingress samt domarna [i målen Jühlich I och Jühlich II] – och de allmänna [unions]rättsliga principerna om förbud mot obehörig vinst, proportionalitet och näringsfrihet tolkas så, att en sockerproducent har rätt till återbetalning av de produktionsavgifter som betalats avseende de kvantiteter kvotsocker som fanns i lager den 30 juni 2006, i och med att systemet med produktionsavgifter upphörde att gälla det datumet enligt [förordning nr 318/2006]?
2.
a)
Om fråga 1 besvaras jakande, ska det belopp som ska återbetalas till producenterna beräknas uteslutande på grundval av den kvantitet socker som fanns i lager den 30 juni 2006?
2.
b)
Om föregående fråga[ (
33
) ] besvaras nekande, ska den kvantitet socker som tjänar som utgångspunkt för återbetalningen av avgifterna grunda sig på förändringarna i gemenskapens lager av socker mellan den 1 juli 2001 och den 30 juni 2006?
3.
Kan det avgiftsbelopp som ska återbetalas rimligen beräknas genom att den kvantitet socker som anses finnas i lager enligt svaret på fråga 2 multipliceras med ett viktat genomsnitt av de ”genomsnittliga förluster” som konstaterats under perioden för den gemensamma organisationen av marknaden för socker 2001/2006 eller ska det beräknas på ett annat sätt, och i så fall vilket?
4.
Om de föregående frågorna besvaras jakande, är förordning nr 164/2007 … ogiltig?”
40.
Skriftliga yttranden har inkommit från Saint Louis Sucre, den belgiska och den franska regeringen samt kommissionen.
41.
Som svar på skriftliga frågor från domstolen yttrade sig dessa parter också om situationen avseende förordning nr 164/2007 samt huruvida domstolen skulle besvara fråga 4 från den hänskjutande domstolen rörande giltigheten av förordning nr 1360/2013. Vidare tillhandahöll kommissionen de uppgifter som använts för beräkningen av de avgifter som fastställts enligt nämnda förordning till domstolen.
42.
Saint Louis Sucre, den franska regeringen och kommissionen yttrade sig muntligt vid förhandlingen den 11 november 2015.
Bedömning
Upptagande till sakprövning av begäran om förhandsavgörande
43.
Den franska regeringen har i första hand gjort gällande att begäran om förhandsavgörande i sin helhet ska avvisas då den inte kan upptas till sakprövning.
44.
För det första har den hänskjutande domstolen inte motiverat begäran om förhandsavgörande, utan endast angett att det pågår en tvist vid nämnda domstol rörande tolkningen av en unionsrättsakt. Den hänskjutande domstolen har inte sökt lösa tvisten, utan har endast begärt förhandsavgörande från domstolen avseende de frågor som föreslagits av Saint Louis Sucre.
45.
För det andra innehåller beslutet om hänskjutande inte en tillräcklig beskrivning av – och tar inte heller tillräcklig hänsyn till – de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen. Enligt domarna i målen Jülich I och Jülich II skulle kommissionen vidta de åtgärder som var nödvändiga för att avhjälpa bristerna i de ogiltigförklarade förordningarna. Sockerproducenterna erhöll till slut återbetalning i april 2015 genom förordning nr 1360/2013, men begäran om förhandsavgörande hade framställts i januari 2015 utan att det angetts huruvida frågorna skulle vara relevanta även efter en eventuell återbetalning.
46.
Jag delar inte den uppfattning som framförts av den franska regeringen.
47.
Enligt fast rättspraxis presumeras frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. (
34
)
48.
Det krävs dessutom också att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen. Vidare ska den nationella domstolen, i själva beslutet om hänskjutande, ange de närmare skälen till att den anser det vara oklart hur unionsrätten ska tolkas och till att den anser det vara nödvändigt att ställa tolkningsfrågor till EU‑domstolen. (
35
)
49.
Det ska erkännas att beslutet om hänskjutande i förevarande mål är kortfattat och inte ger domstolen en fullständig bild av de rättsliga argument som har framställts i målet vid den nationella domstolen. Enligt min uppfattning innehåller beslutet dock tillräckliga uppgifter om de rättsliga och faktiska omständigheterna för tvisten i fråga och omfattningen av tolkningsfrågorna är klar. Den hänskjutande domstolen måste avgöra huruvida den slutliga beräkningen av avgifterna var giltig när systemet med produktionsavgifter upphörde att gälla den 30 juni 2006 och särskilt om det var riktigt att beakta kvantiteter som fanns i lager vid denna tidpunkt. Vidare har varken kommissionen eller de regeringar som har yttrat sig i målet haft några svårigheter att upprätta sina yttranden på grundval av beslutet om hänskjutande. (
36
)
50.
Jag anser därför att begäran om förhandsavgörande kan upptas till sakprövning.
Fråga 4 – omfattning och upptagande till sakprövning
51.
Den franska regeringen har också särskilt invänt att fråga 4 (rörande giltigheten av förordning nr 164/2007) inte kan upptas till sakprövning, eftersom den hänskjutande domstolen inte har förklarat hur förordningen, som ersattes först av förordning nr 1193/2009 och sedan av förordning nr 1360/2013, kan ha betydelse i målet vid den nationella domstolen.
52.
I de ursprungliga skriftliga yttrandena angav Saint Louis Sucre att förordning nr 164/2007 var ogiltig. Den belgiska regeringen ansåg att den var giltig och kommissionen ansåg att det inte var nödvändigt att besvara fråga 4, eftersom domstolen ogiltigförklarade förordning nr 164/2007 i domen i målet Jülich II.
53.
Därefter angav den belgiska regeringen och kommissionen, som svar på en skriftlig fråga från domstolen, att domstolen skulle förstå fråga 4 så, att den avsåg giltigheten av förordning nr 1360/2013. Den franska regeringen delade denna ståndpunkt, med förbehåll för mer allmänna invändningar om upptagande till sakprövning. Även Saint Louis Sucre delade denna uppfattning, med förbehåll för att en ogiltigförklaring inte skulle ha några verkningar avseende de återbetalningar som producenterna redan fått rätt till enligt förordningen.
54.
Det verkar därför enligt min uppfattning vara nödvändigt att undersöka huruvida förordning nr 164/2007 var giltig vid den tidpunkt som var aktuell i det nationella målet.
55.
När Saint Louis Sucre väckte talan vid den nationella domstolen den 19 november 2009, var förordning nr 164/2007 i kraft, men hade ”rättats” genom förordning nr 1193/2009 som hade antagits i syfte att genomföra domen i målet Jülich I och var tillämplig, med avseende på förordning nr 164/2007, från den 23 februari 2007. Då förordning nr 1193/2009 inte trädde i kraft förrän den 9 december 2009, (
37
) kan det dock antas att de produktionsavgifter som hade uppburits från Saint Louis Sucre när företaget väckte talan vid den nationella domstolen hade beräknats enligt den ursprungliga ordalydelsen i förordning nr 164/2007. Till skillnad från vad kommissionen har gjort gällande, ogiltigförklarades inte förordning nr 164/2007 igenom domen i målet Jülich I (förordningen hade inte ens antagits när beslutet om hänskjutande fattades i det målet), men det är riktigt att domskälen krävde att kommissionen skulle ändra förordningen med utgångspunkt från en riktig beräkning.
56.
Den nödvändiga rättelsen genomfördes genom förordning nr 1193/2009 med utgångspunkt från en ändrad beräkning, som domstolen i sin tur fann felaktig i domen i målet Jülich II, som följaktligen ogiltigförklarade den sistnämnda förordningen.
57.
Det framgår således att den ursprungliga lydelsen av förordning nr 164/2007 rättsenligt var i kraft vid alla materiella tidpunkter i målet vid den nationella domstolen, men att den i alla händelser, till följd av domarna i målen Jülich I och Jülich II, skulle behöva ogiltigförklaras, antingen i sin ursprungliga lydelse eller i sin lydelse enligt förordning nr 1193/2009, eftersom den grundade sig på en beräkning som redan hade funnits rättsstridig. Jag anser dock inte att kommissionens meddelande av den 11 december 2010, (
38
) som inte är en unionsrättsakt i den mening som avses i artikel 288 FEUF, kan ha någon betydelse i detta avseende.
58.
Om förordning nr 164/2007 inte är tillämplig, på vilken grund kan då de slutliga produktionsavgifterna rörande regleringsåren 2001/2002–2005/2006 lagenligt uppbäras från Saint Louis Sucre?
59.
Den enda möjligheten är förordning nr 1360/2013, som trädde i kraft den 20 december 2013 (innan förevarande begäran om förhandsavgörande framställdes) och var tillämplig från samma datum som de ursprungliga förordningarna. Även om förordning nr 164/2007 inte upphävdes genom den rättsakten eller någon annan rättsakt, kunde den inte utgöra stöd för att ta ut produktionsavgifter (vare sig i sin ursprungliga lydelse eller i den rättade lydelsen enligt förordning nr 1193/2009), eftersom den grundade sig på en beräkning som hade ogiltigförklarats av domstolen.
60.
Jag anser därför att en talan mot de berörda produktionsavgifternas storlek ska bedömas enbart med hänsyn till den beräkning som låg till grund för förordning nr 1360/2013.
61.
Icke desto mindre vill jag ta detta tillfälle i akt att uttrycka oro i fråga om kommissionens lagstiftningsteknik i dessa frågor. Även om målet att göra sig av med onödiga kvarlevor i unionens regelverk är berömvärt, måste det fullföljas med omdöme. När alla eventuella verkningar av en rättsakt rent faktiskt har utsläckts, måste den bästa åtgärden vara att upphäva rättsakten. Att låta den vara kvar, men sväva i ett slags övergångsstadium, genom ett ”formellt erkännande av föråldrande”, (
39
) är ägnat att leda till tvivel och förvirring. Det är i ännu högre grad sant i fråga om en rättsakt som förordning nr 164/2007 vars rättsverkningar inte alls hade upphört den 11 december 2010, när kommissionens meddelande publicerades, utan rent faktiskt var i kraft i sin rättade lydelse enligt förordning nr 1193/2009. Det är min uppfattning att kommissionen, inte bara i domstolens intresse utan till förmån för alla de som omfattas av unionsrätten, bör överväga sin praxis på detta område.
Materiell bedömning av frågorna 1 och 4
62.
Den hänskjutande domstolen har i huvudsak ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida förordning nr 1260/2001 ska tolkas så, att producenterna, när den gemensamma organisationen av den marknad som regleras genom nämnda förordning upphör att gälla och det ”rättvis[a] men effektiv[a]” självfinansieringssystemet (där bas- och B-produktionsavgifter var avsedda att finansiera exportbidrag) ersätts av ett system med en enhetlig produktionsavgift (som inte längre är kopplad till exportbidrag), har rätt till återbetalning av produktionsavgifter de betalat för kvantiteter som fanns i lager när den gemensamma organisationen för marknaden upphörde att gälla.
63.
Fråga 4 är nära förknippad med fråga 1, såtillvida att den direkt ifrågasätter giltigheten av förordning nr 1360/2013, som ersatte förordning nr 164/2007, i vilken de berörda produktionsavgifterna fastställdes på grundval av beräkningar som beaktade kvantiteter i lager när den gemensamma organisationen av den marknad som reglerades genom förordning nr 1260/2001 upphörde att gälla.
64.
Jag ska behandla dessa två frågor tillsammans. Saint Louis Sucre har gjort gällande att frågorna ska besvara så, att förordning nr 1360/2013 är ogiltig i den utsträckning slutliga lager beaktades vid beräkningarna och att producenterna därför har rätt till återbetalning. Den belgiska och den franska regeringen samt kommissionen är av motsatt uppfattning.
65.
Det kan, vid behandlingen av dessa frågeställningar, vara värdefullt att ha en klar och tydlig bild av hur självfinansieringssystemet fungerade enligt förordning nr 1260/2001 och dess förhållande till de två system som föregick, respektive ersatte, det.
66.
Med avseende på systemets övergripande struktur, framgår det tydligt i ingressen till förordning nr 1260/2001 att syftet med produktionsavgifterna särskilt var att täcka kostnaderna för exportbidragen och att avgifterna skulle beräknas på ett sätt som säkerställde att de täckte dessa kostnader. Det följer emellertid också av bland annat artikel 15.1–2 i nämnda förordning samt av artikel 6.4 i förordning nr 314/2002, att det vid beräkningen inte bara var fråga om att lägga ihop kostnaderna och fördela dem på de kvantiteter som producerats inom A- respektive B-kvoter. (
40
)
67.
I närmare detalj fastställdes basproduktionsavgiften och B-avgiften i enlighet med artikel 15.3–4 i förordning nr 1260/2001 genom att dividera den totala förlusten för varje period med produktionen av A- och B-socker under den aktuella perioden. Enligt artikel 15.1–2 utgjordes denna totala förlust av det överskott som kunde exporteras multiplicerat med den genomsnittliga förlusten per ton. Förevarande mål avser endast beräkningen av det överskott som kunde exporteras. Saint Louis Sucre har inte ifrågasatt beräkningen av den genomsnittliga förlusten per ton eller produktionsuppgifterna.
68.
Det överskott som kunde exporteras i varje period bestod i huvudsak, enligt artikel 15.1 och 15.2 i förordning nr 1260/2001, av kvantiteten A- och B-socker som producerats minskat med kvantiteten som avyttrats för konsumtion inom unionen. (
41
)
69.
Det sistnämnda beräknades, i enlighet med artikel 6.4 i förordning nr 314/2002, genom att lägga samman i) kvantiteter som fanns i lager i början av den relevanta perioden (nedan kallade ursprungliga lager), ii) kvantiteter som producerats och iii) kvantiteter som importerats under perioden, samt genom att från denna summa dra av i) kvantiteter som exporterats under perioden, ii) kvantiteter i lager vid periodens utgång (nedan kallade slutliga lager) och iii) kvantiteter som användes i den kemiska industrin vilka erhöll produktionsbidrag.
70.
Av detta följer således att kvantiteterna som avsatts för konsumtion i unionen skulle öka om de slutliga lagren togs bort från beräkningen (eftersom dessa kvantiteter annars skulle ha minskats med de slutliga lagren) och att det överskott som kunde exporteras skulle minska (eftersom det överskott som kunde exporteras fastställdes genom att minska de producerade kvantiteterna med de kvantiteter som avsatts för konsumtion). Detta skulle leda till en minskning av den totala förlusten (som fastställdes genom att multiplicera den genomsnittliga förlusten med det överskott som kunde exporteras) och således av produktionsavgiftens storlek (som fastställdes genom att dividera den totala förlusten med det A- och B-socker som producerats).
71.
Med avseende på förhållandet till det tidigare systemet hade principen om att exportbidragen helt skulle finansieras av producenterna själva tillämpats sedan 1981 års reform av den gemensamma organisationen av marknaden för socker. Artikel 28 i förordning 1785/81 hade nästan exakt samma lydelse som artikel 15 i förordning nr 1260/2001. (
42
) I detta avseende utgjorde situationen i förevarande mål endast en fortsättning på situationen enligt det tidigare systemet. Metoden att beräkna den ”kvantitet … som avyttra[ts] för konsumtion” på den gemensamma marknaden var också densamma, även om definitionen av den tydliggjordes och gavs en mer explicit utformning när artikel 6.4 i förordning nr 314/2002 ändrades genom förordning nr 1140/2003. (
43
)
72.
Med avseende på förhållandet till det efterföljande systemet fortsatte systemet med självfinansiering av exportbidrag att gälla åtminstone till utgången av regleringsåret 2007/2008, men den tidigare metoden för att beräkna produktionsavgifterna, som särskilt utvecklats för att täcka exportbidragen, ersattes av en enkel, fast produktionsavgift som var avsedd att bidra till finansieringen av systemet som helhet (inklusive eventuella exportbidrag som beviljats). (
44
) Det är dock viktigt att erinra om att artikel 6 i förordning nr 493/2006, på de grunder som anges i skäl 8 i ingressen till den, uttryckligen fastställde att artikel 15.2 i förordning nr 1260/2001 skulle tillämpas för att fastställa och ta ut produktionsavgifter för hela perioden från regleringsåret 2001/2002 till regleringsåret 2005/2006, efter det att slutliga statistiska uppgifter hade fastställts.
73.
Om jag övergår till yttrandena i förevarande mål, vill jag först anmärka att Saint Louis Sucre inte har bestritt att de slutliga beräkningarna hade gjorts helt i enlighet med den bokstavliga ordalydelsen av artikel 15.2 i förordning nr 1260/2001 och artikel 6.4 i förordning nr 314/2002 – i vilka formeln för det överskott som kan exporteras uttryckligen tar hänsyn till kvantiteter i lager vid periodens utgång – och var förenliga med domarna i målen Jülich I och Jülich II.
74.
Saint Louis Sucres har snarare gjort gällande att när systemet med exportbidrag, som finansierades genom produktionsavgifter särskilt avsedda att täcka kostnaden för dessa exportbidrag, ersattes av ett system där det inte längre fanns en koppling mellan avgiften och bidraget, var det inte längre motiverat att betrakta kvantiteter som fanns i lager när det gamla systemet övergick till det nya som en del av det ”överskott som kunde exporteras” och kunde leda till betalning av exportbidrag som skulle finansieras enligt det gamla systemet. Alla eventuella exportbidrag som skulle utgå till följd av dessa kvantiteter skulle finansieras enligt det nya systemet. Vid den slutliga beräkningen av avgifterna enligt det gamla systemet skulle sådana kvantiteter därför inte beaktas. I detta syfte var det därför nödvändigt att tolka artikel 15.2 i förordning nr 1260/2001 och artikel 6.4 i förordning nr 314/2002 så, att det var det överskott som ”hade exporterats” som skulle användas vid den slutliga beräkningen snarare än det överskott som ”kunde exporteras”. Kommissionen skulle ha antagit övergångsbestämmelser för att göra detta möjligt, eller skulle tidigare ha använt sin behörighet enligt artikel 10 i förordning nr 1260/2001 för att minska A- och B-kvoterna så att endast minimala kvantiteter fanns i lager när det gamla systemet upphörde att gälla. Även utan övergångsbestämmelser innebär dock en systematisk tolkning av lagstiftningen mot bakgrund av dess innehåll och syfte att slutliga lager inte ska beaktas vid beräkningen.
75.
Kärnan i dessa argument är att artikel 6.4 i förordning nr 314/2002, i strid med sin uttryckliga ordalydelse, ska tolkas så, att kvantiteter ”i lager vid slutet av regleringsåret”, vid utgången av regleringsåren 2001/2002–2005/2006, inte skulle ingå i de mängder som skulle dras av enligt andra stycket i artikel 6.4, så att det därmed skapas en definitiv och ogenomtränglig gräns mellan det gamla och det nya systemet.
76.
För att det ska vara riktigt att tolka bestämmelsen i strid med sin ordalydelse måste det vara styrkt att en bokstavstolkning skulle strida antingen mot förordning nr 1260/2001 eller det generella systemet för den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
77.
Med avseende på förenligheten med förordning nr 1260/2001, ska anmärkas att artikel 15.1 och 15.2 hänvisar till det överskott ”som kan exporteras” och inte till det överskott som ”har exporterats”. Det är uppenbart att kvantiteter socker som finns i lager kan exporteras men inte ännu har exporterats. Det är därför helt förenligt med artikel 15 i förordning nr 1260/2001 att beakta dessa kvantiteter vid beräkningen av de kvantiteter som kan exporteras. Faktum är att det skulle strida mot artikeln att inte beakta dem. Vidare innebär den omständigheten att artikel 15.3 i förordning 1260/2001 fortfarande hänvisar till den ”beräknade” sammanlagda förlusten, även efter den justering som artikel 15.2 föreskrev vid utgången av perioden 2001/2002–2005/2006, att förlusten kanske ännu inte uppkommit fullt ut. (
45
) Såsom domstolen angav i domen i målet Jülich I syftar ”metoden för att kalkylera den beräknade sammanlagda förlusten i vilket fall som helst … till att fastställa de förluster som kan hänföras till avsättningen av gemenskapens överskottsproduktion med hjälp av uppskattningar och på ett vedertaget sätt.” (
46
)
78.
Kan det ändå vara så att förordning nr 1260/2001 och förordning nr 314/2002 strider mot det som Saint Louis Sucre kallar ”bakgrunden för, syftet med och verkan av” den gemensamma organisationen av marknaden för socker?
79.
Jag anser inte det.
80.
Det ska först erinras om att unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i jordbruksfrågor vilket motsvarar det politiska ansvar den har enligt artiklarna 40–43 FEUF. Följaktligen måste domstolsprövningen begränsas till att fastställa huruvida den berörda rättsakten är ogiltig på grund av en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk och att den berörda myndigheten inte klart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. (
47
)
81.
Därefter ska påpekas att den gemensamma organisationen av marknaden för socker har funnits i många år och varit föremål för upprepade reformer av vilka vissa har varit mindre ingripande och andra mer ingripande. Marknaden i sig har dock bestått från år till år, och gör det fortfarande, med produktion, lager, importer och exporter av varierande volymer. Detsamma gäller den gemensamma organisationen av den. Självfallet fanns det en startpunkt den 1 juli 1967 och kan någon gång komma att finnas en slutpunkt efter vilken det inte längre kommer att finnas en gemensam organisation av marknaden för socker. Om och när vi kommer till en sådan slutpunkt blir det nödvändigt att fastställa redovisningen slutligt på den relevanta dagen och det kommer inte vara någon fråga om att föra över betalningar, kvantiteter eller beräkningar framåt i tiden. I mellantiden skulle det dock vara konstruerat och motverka systemets ändamål, att försöka dra en fast gräns i förhållande till det tidigare systemet varje gång en ny reform införs och återställa alla inställningar till 0 för framtiden. Det är naturligtvis oundvikligt att det för vissa parametrar kommer att vara nödvändigt att dra en sådan gräns och börja om från början. Ju mer ingripande reformen är, desto mer kommer detta att vara riktigt.
82.
Även om den reform som genomfördes år 2006 var omfattande, avskaffade den varken systemet med exportbidrag eller möjligheten för producenterna att överföra lager från ett regleringsår till ett annat, för att avsätta det mot nästa års produktion. Bland annat kunde producenterna, i syfte att gynnas av exportbidrag under 2006/2007 åberopa artikel 14 i förordning nr 1260/2001 för att överföra kvantiteter i lager till påföljande regleringsår. (
48
) Det förekom alltså en klar överlappning mellan den gemensamma organisationen av marknaden för perioden från regleringsåret 2001/2002 till regleringsåret 2005/2006 och det reformerade systemet från regleringsåret 2006/2007 och framåt.
83.
Därför förefaller det mig som om det inte råder någon motsättning mellan den situationen och att fortsätta att använda det överskott som kan exporteras (snarare än det som har exporterats) som en beståndsdel vid fastställandet av den beräknade totala förlusten som producenterna ska finansiera. I alla händelser finns det inget som styrker en uppenbart oriktig bedömning, maktmissbruk eller att rådet eller kommissionen klart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
84.
I synnerhet förefaller Saint Louis Sucres argument att kvantiteter i lager vid utgången av regleringsåret 2005/2006 inte gav upphov till en kostnad för unionen, vilket medförde att det uppkom en obehörig vinst för unionen, ohållbart. Exportbidrag beviljades under påföljande år med avseende på kvantiteter som överskred efterfrågan på den inre marknaden och dessa kvantiteter hade med nödvändighet ökat till följd av de kvantiteter som fanns i lager och hade överförts framåt i tiden.
85.
Med avseende på finansieringen av dessa exportbidrag har Saint Louis Sucre huvudsakligen gjort gällande att de inte omfattades av avgifterna för ”självfinansiering” som utgick för perioden från regleringsåret 2001/2002 till regleringsåret 2005/2006, vilka särskilt var avsedda att finansiera exportbidrag som beviljats för samma period.
86.
Jag delar inte denna uppfattning. Syftet med att ta med slutliga lager vid beräkningen av det överskott som kan exporteras var att ta hänsyn till det faktum att dessa lager faktiskt kunde exporteras och sannolikt skulle ge upphov till exportbidrag. För att ”på ett rättvist men effektivt sätt sörja för att producenterna själva får bära den fulla kostnaden för avsättning av det överskott som finns … mellan produktion och konsumtion” (
49
) – överskott som uppkom eller ökade under perioden 2001/2002–2005/2006 – är det nödvändigt att beakta alla beståndsdelar i dessa överskott vid beräkningen av de produktionsavgifter som ska utgå under perioden i fråga.
87.
Vidare angav Saint Louis Sucre vid förhandlingen att de exportbidrag som beviljades 2006/2007 hade finansierats genom intäkter från försäljning av extra kvoter under samma regleringsår i enlighet med artikel 8 i förordning nr 318/2006. Intäkterna i fråga räckte väl till för detta syfte och det fanns ingen anledning till att lager som överförts framåt i tiden skulle ge upphov till produktionsavgifter under 2005/2006.
88.
Tvärtom framstår det som relativt klart att intäkterna från försäljningen av extra kvoter var avsedda att finansiera såväl de allmänna utgifterna för den gemensamma organisationen av marknaden som den särskilda kostnaden för att garantera att extra kvoter (utöver de kvoter som överfördes från föregående A- och B-kvoter) skulle kunna gynnas av interventionspriser eller exportbidrag. Å ena sidan ledde försäljningen av extra kvoter till ett engångsbelopp, även om de kvoter som såldes kunde leda till kostnader sett under flera år. Å andra sidan togs produktionsavgiften endast ut från och med regleringsåret 2007/2008, vilket innebar att det krävdes ett ytterligare sätt att finansiera de allmänna utgifterna för regleringsåret 2006/2007.
89.
Ett ytterligare argument som Saint Louis Sucre (något enträget) har gjort gällande är att kommissionen skulle ha ”avklassificerat”, som företaget kallar det, produktionskvoter enligt artikel 10 i förordning nr 1260/2001 (
50
) för att säkerställa att endast minimala (eller inga) kvantiteter A- och B-socker fanns i lager vid utgången av regleringsåret 2005/2006, snarare än den relativt höga kvantiteten om 5669000 ton som gjorde att produktionsavgifterna beräknades ovanligt högt.
90.
Som kommissionen dock riktigt påpekade vid förhandlingen är artikel 10 i förordning nr 1260/2001 inte något marknadshanteringsverktyg för unionens interna syften. Avsikten med artikeln är att justera kvoter så att de uppfyller unionens internationella åtaganden enligt jordbruksavtalet med WTO. Vidare gjordes sådana justeringar i fråga om flera år mellan regleringsåren 2001/2002 och 2005/2006. Slutligen kan jag inte se hur producenterna kan åberopa kommissionens skyldighet att justera kvoter för att uppfylla internationella åtaganden som skäl för att kvantiteter i lager, på grund av interna syften, inte skulle tas med i beräkningen av det överskott som kunde exporteras. Det stod producenterna fritt att överföra så stora eller små kvantiteter de önskade. Om de trodde att kvantiteterna därefter skulle gynnas av exportbidrag, skulle de ha förberett sig för att dessa skulle ingå i det överskott som kunde exporteras. Om de inte gjorde detta skulle det vara mer välbetänkt för dem att undvika att ha de berörda kvantiteterna i lager.
91.
För att sammanfatta bedömningen avseende dessa frågor, anser jag inte att det finns något i lagstiftningen, dess syfte eller sammanhang som kräver att artikel 15.1 och 15.2 i förordning nr 1260/2001, jämförd med artikel 6.4 i förordning nr 314/2002, ska tolkas så, att kvantiteter som fanns i lager vid utgången av regleringsåret 2005/2006 inte skulle beaktas vid beräkningen av det överskott som kunde exporteras vid utgången av perioden från regleringsåret 2001/2002 till regleringsåret 2005/2006. Således saknas det anledning att ifrågasätta giltigheten av förordning nr 1360/2013.
Frågorna 2 och 3
92.
Efter att ha kommit fram till denna bedömning rörande de beräkningar på vilka produktionsavgifterna i förordning nr 1360/2013 grundade sig anser jag det överflödigt – och faktiskt omöjligt – att pröva tolkningsfrågorna 2 och 3, som rör metoder för att fastställa de belopp som ska återbetalas om beloppen hade beräknats felaktigt. Frågor av sådant slag ska endast prövas om det var känt vilken del av beräkningen som var felaktig.
Förslag till avgörande
93.
Mot bakgrund av ovan anförda överväganden föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Tribunal de grande instance (regionala domstolen), Nanterre, har ställt på följande sätt:
—
Rådets förordning (EG) nr 1260/2001 av den 19 juni 2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker ger inte sockerproducenten rätt till återbetalning av produktionsavgifter som har betalats på grundval av kvantiteter kvotsocker som fanns i lager den 30 juni 2006.
—
En prövning av rådets förordning (EU) nr 1360/2013 av den 2 december 2013 om fastställande av produktionsavgifterna inom sockersektorn för regleringsåren 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 och 2005/2006, den koefficient som krävs för beräkning av tilläggsavgiften för regleringsåren 2001/2002 och 2004/2005 och de belopp som sockerproducenterna ska betala till säljarna av sockerbetor med avseende på skillnaden mellan de maximala avgifterna och de avgifter som ska tas ut för regleringsåren 2002/2003, 2003/2004 och 2005/2006, har inte frambringat någon omständighet som medför att den bör förklaras ogiltig.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Zuckerfabrik Jülich, C‑5/06 och C‑23/06–C‑36/06, EU:C:2008:260.
(
3
)	Zuckerfabrik Jülich m.fl., C‑113/10, C‑147/10 och C‑234/10, EU:C:2012:591.
(
4
)	I lagstiftningen används denna term ibland för odlare snarare än tillverkare, ibland alternerande med tillverkare. Jag kommer att använda ordet ”producent” i allmän betydelse, utom om det är nödvändigt att använda uttrycket ”tillverkare” i citat.
(
5
)	Règlement No 44/67/CEE du Conseil, du 21 février 1967, concernant certaines mesures d’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre pour la campagne 1967/1968 (Journal officiel 1967 P 40, p. 597).
(
6
)	Rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 177, 1981, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 13, s. 110).
(
7
)	Rådets förordning (EG) nr 2038/1999 av den 13 september 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 252, 1999, s. 1) som upphävdes och ersattes av förordning nr 1260/2001.
(
8
)	Rådets förordning (EG) nr 1260/2001 av den 19 juni 2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 178, 2001, s.1). Produktionen på marknaden för socker omfattar socker, isoglukos och inulinsirap. Då de senare två produkterna endast står för en mycket liten del av marknaden och saknar relevans i det aktuella målet, kommer jag i det följande att bortse från andra produkter och bara hänvisa till socker.
(
9
)	Se skälen 9 och 10 i ingressen till förordning nr 1260/2001.
(
10
)	Kommissionens förordning (EG) nr 314/2002 av den 20 februari 2002 om tillämpningsföreskrifter för kvotsystemet inom sektorn för socker (EGT L 50, 2002, s. 40), som bland annat ändrades genom kommissionens förordning (EG) nr 1140/2003 av den 27 juni 2003 om ändring inom sockersektorn av förordning (EG) nr 779/96 om tillämpningsföreskrifter i fråga om informationslämnande och av förordning (EG) nr 314/2002 om tillämpningsföreskrifter för kvotsystemet (EUT L 160, 2003, s 33).
(
11
)	Överprövningsorganets rapport ”European Communities – Export Subsidies on Sugar”, WT/DS265/AB/R, WT/DS266/AB/R, WT/DS283/AB/R, antagen den 19 maj 2005, DSR 2005:XIII, 6365.
(
12
)	Rådets förordning (EG) nr 318/2006 av den 20 februari 2006 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EUT L 58, 2006, s. 1), som upphävdes och ersattes från och med den 1 oktober 2008 genom rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden) (EUT L 299, 2007, s. 1).
(
13
)	Kommissionens förordning (EG) nr 952/2006 av den 29 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 318/2006 i fråga om förvaltningen av den inre marknaden för socker och kvotsystemet (EUT L 178, 2006, s. 39).
(
14
)	Rådets förordning (EG) nr 320/2006 av den 20 februari 2006 om inrättande av en tillfällig ordning för omstrukturering av sockerindustrin i gemenskapen och om ändring av förordning (EG) nr 1290/2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 58, 2006, s. 42).
(
15
)	Kommissionens förordning (EG) nr 493/2006 av den 27 mars 2006 om övergångsbestämmelser inom ramen för reformen av den gemensamma organisationen av marknaden för socker och om ändring av förordningarna (EG) nr 1265/2001 och (EG) nr 314/2002 (EUT L 89, 2006, s. 11).
(
16
)	Artikelns ordalydelse var i stort sett identisk med ordalydelsen i dess föregångare, artikel 27 i förordning nr 1785/81 och artikel 32 i förordning nr 2038/99.
(
17
)	Eftersom några exportavgifter aldrig togs ut uppgick ”skillnaden mellan det totala bidragsbeloppet och det totala avgiftsbeloppet” helt enkelt till det totala exportbidraget.
(
18
)	Ordalydelsen i artikel 15 i förordning nr 1260/2001 var i stort sett identisk med ordalydelsen i dess föregångare, artikel 28 i förordning nr 1785/81 och artikel 33 i förordning nr 2038/99 (se även dom Eridania zuccherifici nazionali SpA m.fl., 250/84, EU:C:1986:22, punkterna 9 och 10).
(
19
)	I artikel 7.3 behandlades socker som används i den kemiska industrin. Ursprungstexten i artikel 6.4 var mycket lik artikel 5.5 första stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 1443/82 av den 8 juni 1982 om tillämpningsföreskrifter för kvotsystemet på sockerområdet (EGT L 158, 1982, s. 17; svensk specialutgåva, område 3, volym 15, s. 14), som innehöll genomförandebestämmelser avseende förordning nr 1785/81 och upphävdes och ersattes av förordning nr 314/2002.
(
20
)	Orden i hakparentes ingår inte i den engelska versionen av texten i dess lydelse enligt förordning nr 1140/2003. Det framgår dock tydligt av andra språkversioner, av lydelsen före ändringen och av sunt förnuft att orden måste ingå för att ge texten rätt betydelse.
(
21
)	Se vidare i inledningen till Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 6/2010, Uppnåddes de viktigaste målen för reformen av sockermarknaden? (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR10_06/SR10_06_SV.PDF).
(
22
)	Se kommissionens förordning (EG) nr 958/2006 av den 28 juni 2006 om en stående anbudsinfordran för regleringsåret 2006/07 för fastställande av exportbidrag för vitsocker (EUT L 175, 2006, s. 49) respektive kommissionens förordning (EG) nr 900/2007 av den 27 juli 2007 om en stående anbudsinfordran till och med utgången av regleringsåret 2007/2008 för fastställande av exportbidrag för vitsocker (EUT L 196, 2007, s. 26).
(
23
)	Se, särskilt, kommissionens förordning (EG) nr 947/2008 av den 25 september 2008 om upphävande av exportbidragen för vitsocker och råsocker i obearbetad form (EUT L 258, 2008, s. 60).
(
24
)	Avgiften fastställdes till 126,40 euro per ton kvot för regleringsåret 2006/2007, till 173,80 euro per ton för regleringsåret 2007/2008 och till 113,30 euro per ton för regleringsåret 2008/2009 (artikel 11 i förordning nr 320/2006. Se även artikel 1).
(
25
)	Kommissionens förordning (EG) nr 164/2007 av den 19 februari 2007 om fastställande av produktionsavgifter för socker för regleringsåret 2005/06 (EUT L 51, 2007, s. 17).
(
26
)	Se kommissionens förordning (EG) nr 1762/2003 av den 7 oktober 2003 om fastställande av produktionsavgifter för socker under regleringsåret 2002/2003 (EUT L 254, 2003, s. 4) respektive kommissionens förordning (EG) nr 1775/2004 av den 14 oktober 2004 om fastställande av produktionsavgifter för socker under regleringsåret 2003/04 (EUT L 316, 2004, s. 64).
(
27
)	I beslutet i målet SAFBA, C‑175/07–C‑184/07, EU:C:2008:543, ogiltigförklarade domstolen på motsvarande sätt kommissionens förordning (EG) nr 1686/2005 av den 14 oktober 2005 om fastställande av produktionsavgifterna och koefficienten för tilläggsavgiften för regleringsåret 2004/05 inom sockersektorn (EUT L 271, 2005, s. 12).
(
28
)	Kommissionens förordning (EG) nr 1193/2009 av den 3 november 2009 om ändring av förordningarna (EG) nr 1762/2003, (EG) nr 1775/2004, (EG) nr 1686/2005 och (EG) nr 164/2007 samt om fastställande av produktionsavgifter för socker för regleringsåren 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 och 2005/2006 (EUT L 321, 2009, s. 1).
(
29
)	EUT C 336, 2010, s. 1.
(
30
)	Rådets förordning (EU) nr 1360/2013 av den 2 december 2013 om fastställande av produktionsavgifterna inom sockersektorn för regleringsåren 2001/2002, 20020/03, 2003/2004, 2004/2005 och 2005/2006, av den koefficient som krävs för beräkning av tilläggsavgiften för regleringsåren 2001/2002 och 2004/2005 och av de belopp som sockerproducenterna ska betala till säljarna av sockerbetor med avseende på skillnaden mellan de maximala avgifterna och de avgifter som ska tas ut för regleringsåren 2002/2003, 2003/2004 och 2005/2006 (EUT L 343, 2013, s. 2). Förordning nr 1360/2013 antogs, med stöd av artikel 43.3 FEUF, av rådet snarare än kommissionen, eftersom förordning nr 1260/2001 hade upphävts och inte längre förklarade kommissionen behörig att anta sådana förordningar (se punkt 3 i förklaringen till kommissionens förslag till förordning nr 1360/2013. Se även mitt förslag till avgörande i de förenade målen Zuckerfabrik Jülich, C‑113/10, C‑147/10 och C‑234/10, EU:C:2011:701 (Jülich II), punkterna 60–72).
(
31
)	Av Saint Louis Sucres yttrande vid förhandlingen framgår att denna avsevärda summa – om man jämför med de siffror som kommissionen har redovisat – motsvarar vad Saint Louis Sucre uppskattar är detta företags andel (baserat på en marknadsandel om drygt 6 procent) av alla belopp som har uppburits i basproduktionsavgift och B-avgift för socker i alla medlemsländer under alla regleringsår 2001/2002–2005/2006. Om detta är riktigt förefaller anspråket sträcka sig långt utöver vad som kan följa av en justering som vid beräkningarna endast bortser från kvantiteter som hölls i lager den 30 juni 2006.
(
32
)	Punkt 39 i domen.
(
33
)	Med vilket den hänskjutande domstolen, enligt min uppfattning, avser fråga 2 a snarare än fråga 1.
(
34
)	Se, exempelvis, dom Melki och Abdeli, C‑188/10 och C‑189/10, EU:C:2010:363, punkt 27 och där angiven rättspraxis.
(
35
)	Se, exempelvis, dom Mulders, C‑548/11, EU:C:2013:249, punkt 28 och där angiven rättspraxis.
(
36
)	Se, exempelvis, dom Azienda Agricola Ettore Ribaldi m.fl., C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00–C‑491/00 och C‑497/00–C‑499/00, EU:C:2004:179, punkt 74.
(
37
)	Den antogs den 3 november 2009 men publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 8 december 2009 och enligt artikel 6 skulle den träda i kraft dagen efter publicering, medan artikel 4, som ersatte artikel 1 i förordning nr 164/2007, skulle tillämpas från den 23 februari 2007.
(
38
)	Se ovan punkt 28 och fotnot 29.
(
39
)	Jag antar att kommissionen, åtminstone i den engelska och den franska versionen av meddelandet, där ordet ”obsolescence” (tillståndet att föråldras) används, använde ordet i betydelsen ”desuetude” (tillståndet att komma ur bruk).
(
40
)	Se även domen i målet Jülich I, särskilt punkterna 41 och 43.
(
41
)	Artikel 15.1 a–c och artikel 15.2 a i förordning nr 1260/2001.
(
42
)	Se ovan fotnot 16. Se även domen i målet Jülich I, punkterna 30 och 31.
(
43
)	Se punkterna 15–17 ovan. Klargörandet var endast formellt och Saint Louis Sucre har inte gjort gällande att det medförde någon ändring som är relevant för dess anspråk.
(
44
)	Se ovan punkterna 21–24.
(
45
)	Det är riktigt att jag, i punkterna 94–98 i mitt förslag till avgörande i de förenade målen Zuckerfabrik Jülich, C‑13/10, C‑147/10 och C‑234/10, EU:C:2011:701 (Jülich II), angav att det inte var lagstiftarens avsikt att ”beräkningen endast skulle omfatta förutsebara exportavgifter, oavsett om dessa betalats ut eller inte, även efter det att slutgiltiga uppgifter blivit tillgängliga”. Det är dock en helt annan sak. Det som är avgörande i förevarande mål är att de slutgiltiga uppgifterna, när de väl var tillgängliga, visade kvantiteter i lager vid utgången av perioden som sannolikt skulle komma att exporteras och som därför utgjorde en del av det överskott som kunde exporteras. De avsåg inte på något sätt att ha en koppling till kvantiteter som verkligen hade exporterats.
(
46
)	Punkt 43 i domen, min kursivering.
(
47
)	Se, exempelvis, dom Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, punkt 43 och där angiven rättspraxis.
(
48
)	Artikel 14.1 jämförd med artikel 10.1 i förordning nr 1260/2001.
(
49
)	Skäl 9 i förordning nr 493/2006. Se ovan punkt 8.
(
50
)	Se ovan punkt 10.