61989CC0305_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Met het onderhavige beroep vraagt de Italiaanse regering de vernietiging van beschikking 89/661/EEG van de Commissie van 31 mei 1989 betreffende steunverlening door de Italiaanse regering aan Alfa Romeo ( hierna : de aangevochten beschikking ). ( 1 ) De aangevochten beschikking van de Commissie is gesteund op artikel 93, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag en luidt als volgt :
"Artikel 1
De steun van de Italiaanse regering in de vorm van langs de overheidsholdings IRI en Finmeccanica geleide kapitaalbijdragen tot een beloop van 615,1 miljard LIT aan Alfa Romeo is onrechtmatig en bijgevolg onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, omdat hij werd toegekend met inbreuk op de procedureregels van artikel 93, lid 3 . Bovendien is de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van een van de in artikel 92, lid 3, genoemde uitzonderingsbepalingen .
Artikel 2
Van de Italiaanse regering wordt hierbij verlangd de in artikel 1 bedoelde steun binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking van Finmeccanica terug te vorderen .
De terugvordering dient te geschieden overeenkomstig de procedures en de bepalingen van nationaal recht met inbegrip van procedures en bepalingen die de betaling van moratoire interesten over vorderingen van de Staat beheersen in geval terugbetaling eerst na genoemde twee maanden geschiedt .
Artikel 3
De Italiaanse regering moet de Commissie binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking mededelen welke maatregelen zij heeft genomen om daaraan gevolg te geven .
(...)."
De Italiaanse regering verzoekt U overeenkomstig artikel 173 EEG-Verdrag deze beschikking nietig te verklaren en voert hiertoe niet minder dan veertien middelen aan . Na een overzicht van de feitelijke achtergrond ( punten 2, 3 en 4 ) zal ik eerst bondig een aantal middelen bespreken ( nl . het eerste, zesde, vierde en dertiende middel ) die reeds bij herhaling in vroegere staatssteunzaken werden ingeroepen en met betrekking tot dewelke de rechtspraak van het Hof duidelijk is ( punten 5 tot en met 8 ). Vervolgens zal ik wat uitvoeriger ingaan op middelen die meer aandacht verdienen . Het betreft de middelen ( nl . het tweede, het derde en het vijfde ) in verband met de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in het voorliggende geval ( punten 9 tot en met 14 ), mede gelet op de speciale context van de verkoop van activa van Alfa Romeo aan Fiat ( punt 15 ), dan de middelen ( nl . het zevende, achtste, negende, tiende, elfde en twaalfde middel ) die betrekking hebben op de rechtvaardiging van de steun ( punten 16 tot en met 19 ) en ten slotte het ( veertiende ) middel betreffende de terugvordering van de steun van een ander dan de rechtstreeks begunstigde ( punten 20 tot en met 24 ).
Feitelijke achtergrond
2 . Uit de aangevochten beschikking blijkt dat ten tijde van de kapitaalinbrengen die het voorwerp vormen van deze beschikking, de groep Alfa Romeo ( 2 ), de tweede grootste automobielfabrikant in Italië, met een zeer ernstige crisis had te kampen . Van een produktiecapaciteit van 400 000 voertuigen per jaar werd in 1986 slechts 42 % benut en in 1985 en 1986 leed de groep een verlies van respectievelijk 465,5 miljard LIT en 313,3 miljard LIT . ( 3 ) Deze problemen waren niet van recente datum . Alfa Romeo, die deel uitmaakte van de holding Finmeccanica ( 4 ), die op haar beurt gecontroleerd werd door de overheidsholding IRI ( Istituto per la ricostruzione industriale ), was reeds veertien jaar verlieslatend . ( 5 ) Over de periode 1979-1986 stapelde de groep 1 484,5 miljard LIT verliezen op en werd er door de Italiaanse regering ten belope van 1 387,5 miljard LIT nieuw kapitaal ingebracht . ( 6 )
Met de bedoeling het tij te keren en Alfa Romeo opnieuw gezond
te maken, werd er in 1980 van start gegaan met een tienjarenplan ( 1980-1990 ) dat grote investeringen omvatte, op een groter en meer concurrerend produktievolume was gericht en werd geflankeerd door een agressief afzetbeleid . ( 7 ) Vooral omwille van de aanzienlijke overcapaciteit in de automobielsector op Europees vlak die zich in 1983-1984 scherp deed gevoelen, bleek dit ambitieuze herstructureringsplan echter te optimistisch : de drastische verhoging in de produktie - en bedrijfsbenutting welke in het plan was voorspeld, werd niet gerealiseerd en leek ook niet langer realiseerbaar . ( 8 ) Alfa Romeo ging dan ook over tot een herziening van haar tienjarenplan ( 1980-1990 ). Onder het herziene plan streefde Alfa Romeo vanaf eind 1983-begin 1984 naar een drastische verlaging van de produktie - en exploitatiekosten en een herstructurering van de middelen in het algemeen . De onderneming mikte nu op een veel lager "break-even point" ( 220 000 i.p.v . 300 000 voertuigen per jaar ) en dit door een volledige vernieuwing van het produktieproces en een optimalisering van het geproduceerde modelassortiment, hetgeen tot een ingrijpende vermindering van het personeelsbestand leidde . ( 9 ) Uit de aangevochten beschikking blijkt dat voor een deel van de onder dit herstructureringsplan vereiste investeringen Alfa Romeo staatssteun in de vorm van subsidies, zachte leningen en interestcompensaties ontving die in november 1983, juli 1984 en december 1984 door de Commissie werd goedgekeurd . ( 10 )
In het kader van dit herziene herstructureringsplan werd in 1985 besloten tot de uitvoering van een driejaren-investeringsprogramma ( 1986-1988 ) dat, zoals het plan, gericht was op de verlaging van de produktiekosten, verlaging van de algemene kosten en ontwikkeling van nieuwe produkten ( 11 ) maar dat, volgens de Commissie niet bijgedragen heeft tot het rechttrekken van de fundamentele structurele problemen waarmee de onderneming te kampen had, met name het veel te lage benuttingspercentage van het produktieapparaat . ( 12 ) De kapitaalinbrengen van 1985 en 1986, die het voorwerp vormen van de aangevochten beschikking, en die, zoals niet wordt betwist, werden aangewend om verliezen te dekken en de schuldenlast te verminderen ( hierna, punt 4 ), vonden, aldus de Italiaanse regering, hun bestaansreden in dit investeringsprogramma . ( 13 ) De Italiaanse regering heeft deze inbrengen op geen enkel moment aan de Commissie ter goedkeuring aangemeld .
3 . Het in 1983-1984 herziene herstructureringsplan heeft zeker niet geleid tot de gezondmaking van Alfa Romeo; de situatie van de groep werd integendeel nog benarder . De verwachte verbeteringen in arbeidsproduktiviteit en produktiekwaliteit werden niet gerealiseerd, de produktiebenuttingsgraad bleef laag ( 14 ) en de financiële resultaten verslechterden drastisch . ( 15 ) In 1983 leed de groep Alfa Romeo 121,7 miljard LIT verlies, in 1984, 210,9 miljard LIT, in 1985, 465,5 miljard LIT en in 1986, 313,3 miljard LIT . ( 16 ) Tegen deze achtergrond werden er in 1985 en 1986 door Finmeccanica en IRI alsook door de bevoegde regerings - en parlementslichamen een reeks evaluaties van de in de toekomst te volgen strategie verricht . Uit deze evaluaties bleek dat Alfa Romeo als onafhankelijke producent niet rendabel kon worden en dat de enige mogelijke oplossing bestond in een overname door ( of een fusie met ) een grote automobielfabrikant die bereid zou zijn massale investeringen te verrichten . ( 17 ) Uit de aangevochten beschikking blijkt dat begin 1986 de leidende automobielfabrikanten in de wereld werden benaderd om te peilen naar hun belangstelling om Alfa Romeo, geheel of ten dele, over te nemen . ( 18 )
Van de met het oog op een overname benaderde automobielfabrikanten deden enkel Ford en Fiat concrete voorstellen . Onderhandelingen met Ford gingen van start in mei 1986 en onderhandelingen met Fiat in oktober 1986 . Op 6 november 1986 besloot de raad van bestuur van Finmeccanica het aanbod van Fiat te aanvaarden . ( 19 ) Begin december 1986 droegen Alfa Romeo SpA en Alfa Romeo Auto - dit zijn respectievelijk de holdingvennootschap en de autofabricagevennootschap van het Alfa Romeoconcern - aan het Fiatconcern de activa over waarop de verkoopovereenkomst tussen Finmeccanica en Fiat betrekking had . Deze overdracht gebeurde tegen boekwaarde, welke naderhand onder accountantscontrole op basis van balansen op 1 024,6 miljard LIT werd vastgesteld . ( 20 )
In mei 1987 veranderden Alfa Romeo SpA en Alfa Romeo Auto hun naam in, respectievelijk, Finmilano en Sofinpar . In juni 1987 werden deze vennootschappen verkocht aan respectievelijk de Banco di Roma en het Credito Italiano voor een totaal bedrag van 198,9 miljard LIT . Vóór deze verkoop werden de resterende activa en schulden van Finmilano en Sofinpar aan Finmeccanica overgedragen, op sommige financiële kredieten na die deze vennootschappen van Finmeccanica hadden verkregen . ( 21 )
Uit de aangevochten beschikking blijkt nog dat volgens informatie die bij brief van 21 juli 1988 door de Italiaanse regering werd verstrekt, Finmilano op 31 december 1987 werd vereffend . ( 22 )
4 . Gealarmeerd door berichten in de pers dat Alfa Romeo in 1985 een steun in de vorm van een kapitaalinbreng ten bedrage van 209 miljard LIT zou hebben ontvangen, vroeg de Commissie op 1 oktober 1986 de Italiaanse regering om opheldering . Bij brief van 21 november 1986 deelde deze laatste aan de Commissie mede dat in 1985 aan Alfa Romeo SpA, via IRI en Finmeccanica, een bedrag van 206,2 miljard LIT in de vorm van nieuw kapitaal was verstrekt en dit tot dekking van geleden verliezen . ( 23 ) Tijdens de schriftelijke procedure voor het Hof verklaarde de Italiaanse regering dat deze kapitaalinbreng samenhing met de beslissing over te gaan tot het hierboven reeds vermelde driejaren-investeringsprogramma ( 1986-1988 ). ( 24 )
Inmiddels had Finmeccanica het aanbod van Fiat betreffende de overname van Alfa Romeo aanvaard . Op basis van de gegevens waarover zij daaromtrent beschikte, was de Commissie er echter voor beducht dat door te kiezen voor het aanbod van Fiat in plaats van voor het aanbod van Ford, Finmeccanica de activa van Alfa Romeo zou hebben verkocht aan een lagere dan de door Ford geboden prijs en dat de Italiaanse regering aldus onrechtstreeks steun aan Fiat zou hebben gegeven . Op verzoek van de Commissie verstrekte de Italiaanse regering op 30 januari, 27 maart en 2 juli 1987 nadere inlichtingen . Op 29 juli 1987 besloot de Commissie in het licht van de ontvangen informatie om de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden met betrekking tot de inbreng in 1985 van nieuw kapitaal ten bedrage van 206,2 miljard LIT in Alfa Romeo SpA en met betrekking tot een vermeende subsidie in de voorwaarden onder welke Fiat activa van Alfa Romeo had overgenomen . ( 25 )
Tijdens deze procedure kwam aan het licht dat in 1986 een tweede kapitaalinbreng ten bedrage van 408,9 miljard LIT was doorgevoerd, ditmaal ten behoeve van Alfa Romeo Auto . Op 10 mei 1988 werd de in juli 1987 ingeleide procedure bijgevolg uitgebreid tot deze tweede kapitaalinbreng . ( 26 ) Volgens de aangevochten beschikking, verklaarde de Italiaanse regering dat deze kapitaalinbreng diende tot verlaging van de netto financiële schuld van het Alfa-Romeoconcern : Alfa Romeo Auto wendde het ingebrachte geld aan om schulden aan Alfa Romeo SpA terug te betalen die zelf met het geld leningen terugbetaalde . ( 27 ) De Italiaanse regering verklaarde ook dat tot deze tweede kapitaalinbreng werd overgegaan in het kader van het hierboven reeds vermelde driejaren-investeringsprogramma ( 1986-1988 ) en dat deze inbreng verder verband hield met de noodzaak voor de onderneming haar financiën gezond te houden in het licht van de strategische keuzen die moesten gemaakt worden om een radicale oplossing voor haar structurele crisis te vinden . ( 28 )
Na een grondig onderzoek van de voorwaarden van de verkoop, kwam de Commissie tot de bevinding dat het aanvaarden van het aanbod van Fiat geen steunelement bevatte ten opzichte van het aanbod van Ford ( 29 ) en dat de prijs betaald door Fiat ( hoewel lager dan de nettoboekwaarde ) een eerlijke weerspiegeling was van de waarde van de verkregen activa gelet op de nog te verwachten exploitatieverliezen en de belangrijke investeringen die nodig zouden zijn om de rendabiliteit te herstellen . ( 30 ) In de bij het onderhavig beroep door de Italiaanse regering aangevochten beschikking kwam de Commissie echter wel tot de conclusie dat de kapitaalinbreng in 1985 en 1986 ten belope van 615,1 miljard LIT onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1 EEG-Verdrag . ( 31 ) Ze verplichtte de Italiaanse regering om de verleende steun terug te vorderen van Finmeccanica . ( 32 )
5 . Zoals reeds vermeld, voert de Italiaanse regering ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring van de aangevochten beschikking een aantal middelen aan die, gelet op de rechtspraak van het Hof en de feitelijke situatie, duidelijk ongegrond zijn . Ik zal eerst deze middelen bespreken . In mijn conclusie van 11 oktober 1990 in zaak C-303/88_Italië/Commissie ( ENI-Lanerossi ) ben ik trouwens reeds op een aantal van deze middelen ingegaan . ( 33 )
Steunmaatregelen van de staat of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd
6 . De Italiaanse regering voert als eerste middel aan dat de kapitaalinbrengen in 1985 en 1986 geen staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, opleverden omdat deze inbrengen geen overheidsbeslissingen waren maar integendeel autonome ondernemingsbeslissingen van de directies van IRI en/of Finmeccanica . Er was bovendien geen specifieke toewijzing (" earmarking ") van staatsgelden voor de betrokken inbrengen .
Het volstaat erop te wijzen dat het kapitaal van IRI en Finmeccanica volledig wordt gecontroleerd door de Italiaanse overheid; dat alle leden van de beheersorganen van IRI en Finmeccanica worden benoemd door de Italiaanse regering; en ten slotte dat IRI en Finmeccanica handelen binnen het kader van richtlijnen gegeven door een interministerieel comité ( het Comitato interministeriale per la programmazione economica ). Op basis van deze door partijen niet betwiste feitelijke elementen, kwam de Commissie mijns inziens terecht tot het besluit dat - in tegenstelling tot wat de Italiaanse regering beweert - de beslissingen van IRI en Finmeccanica niet autonoom en onafhankelijk van de Italiaanse regering werden genomen . Volgens de rechtspraak van het Hof, en vooral dan het arrest van 2 februari 1988 in zaak Van der Kooy, volstaan de genoemde feitelijke elementen inderdaad om te concluderen dat de inbrengen toe te rekenen zijn aan de Italiaanse staat en dus kunnen vallen onder het begrip steunmaatregel van een Lid-Staat in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag . ( 34 )
Hoewel er geen specifieke toewijzing van staatsgelden voor het uitvoeren van de bewuste kapitaalinbrengen kan worden aangeduid, kan moeilijk worden betwist dat de inbrengen werden uitgevoerd met middelen die rechtstreeks of onrechtstreeks afkomstig zijn van de staat . ( 35 ) Bovendien moet worden opgemerkt dat zulk een specifieke toewijzing helemaal niet vereist is opdat er sprake zou zijn van staatssteun . ( 36 ) Mocht dat wel het geval zijn dan zouden de steunbepalingen van het Verdrag gemakkelijk kunnen worden omzeild .
Steun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en/of de handel tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt
7 . De Italiaanse regering voert ook aan dat de kapitaalinbrengen van 1985 en 1986 in Alfa Romeo geen staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, opleverden omdat zij de mededinging niet vervalsten of dreigden te vervalsen en de handel tussen de Lid-Staten niet ongunstig hebben beïnvloed ( zesde middel ). De Italiaanse overheid wijst erop dat het marktaandeel van Alfa Romeo op de Europese markt slechts 1,6 % bedroeg en dat de steun niet heeft geleid tot een vermindering van het marktaandeel van de concurrenten van Alfa Romeo .
Uit het arrest van 13 juli 1988 in de zaak SEB ( 37 ) komt impliciet maar onmiskenbaar naar voor ( 38 ) dat, zodra een gesteunde onderneming actief is in een produktmarkt waarin producenten van verschillende Lid-Staten effectief met elkaar concurreren - hetgeen in casu zeker het geval is -, de Commissie redelijkerwijze kan aannemen dat de voorwaarde van de "ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de Lid-Staten" vervuld is ook als de gesteunde onderneming niet zelf aan de uitvoer naar andere Lid-Staten deelneemt . Hoewel de concurrenten hun marktaandeel niet zagen verminderen als gevolg van de aan Alfa Romeo verleende steun, kan het kunstmatig instandhouden van Alfa Romeo ( die 14,6 % van de Italiaanse automobielmarkt bezat ) hen wèl belet hebben hun marktaandeel te vergroten . Zeker in een sector die door overcapaciteit is gekenmerkt, kan de steun aldus de mededinging vervalsen en het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloeden .
Het laattijdig inleiden van de procedure en de niet-aanmelding van de steun
8 . Het is duidelijk dat - in tegenstelling tot wat de Italiaanse regering beweert ( vierde middel ) - men de Commissie niet kan verwijten de procedure van artikel 93, lid 2 te laat te hebben ingeleid . Het is juist dat de procedure pas werd ingeleid in juli 1987 en de aangevochten beschikking dateert van mei 1989 terwijl de steun was verleend in 1985 en 1986 en de Commissie reeds in oktober 1986 voor de eerste maal om uitleg vroeg . Uit de aangevochten beschikking blijkt evenwel dat de verantwoordelijkheid voor deze late inleiding volledig bij de Italiaanse regering ligt door, ten eerste, de steun niet vooraf te hebben aangemeld en, ten tweede, slechts na aandringen en bij mondjesmaat de door de Commissie gevraagde informatie te verschaffen . ( 39 )
De Italiaanse regering stelt ook nog ( dertiende middel ) dat de kapitaalinbrengen niet moesten worden aangemeld omdat zij geen staatssteun uitmaakten en omdat de Commissie reeds op de hoogte was of had moeten zijn van de bedoeling van de Italiaanse overheid om nieuw kapitaal in te brengen in de ondernemingen in de automobielsector ( 40 ) en zij daartegen geen bezwaar had gemaakt . Specifieke aanmelding van de kapitaalinbrengen in Alfa Romeo zou dan ook niet nodig zijn geweest . Ik vind dit geen ernstige argumenten . Gelet op de beschikkingspraktijk en de mededelingen van de Commissie aan de Lid-Staten, de rechtspraak van het Hof en de bewoordingen van artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag, kon er geen twijfel over bestaan dat de bewuste kapitaalinbrengen mogelijkerwijze als staatssteun konden worden aangemerkt en als dusdanig vooraf bij de Commissie moesten worden aangemeld .
In deze context zij nog vermeld dat de Commissie de onverenigbaarheid van de bewuste kapitaalinbrengen met de gemeenschappelijke markt onder andere baseerde op de schending van de aanmeldingsplicht van artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag en dat de Italiaanse regering het met deze motivering niet eens was ( dertiende middel ). In het arrest van 14 februari 1990 in C-zaak 301/87, Boussac, geveld na de hier aangevochten beschikking, heeft het Hof duidelijk gesteld dat de schending van de aanmeldingsplicht op zich niet volstaat om tot de onverenigbaarheid van steun te besluiten . ( 41 ) Tijdens de schriftelijke procedure heeft de Commissie dit ook erkend . Dit is dus niet langer een strijdpunt in de onderhavige zaak .
Het criterium van de "redelijke investeerder" en de gelijke behandeling van privé - en publieke ondernemingen
9 . Ik kom nu tot de bespreking van een aantal middelen die meer aandacht verdienen . Ter ondersteuning van haar nietigheidsberoep voert de Italiaanse regering aan dat de Commissie onvoldoende en verkeerdelijk heeft geargumenteerd dat de kapitaalinbrengen van 1985 en 1986 voor een particuliere aandeelhouder of investeerder onaanvaardbaar zouden zijn geweest ( tweede middel ). Dit is inderdaad het in vaste rechtspraak van het Hof aangewende criterium ter beoordeling van staatssteun in de vorm van deelnemingen in kapitaal . ( 42 ) De Commissie - aldus de Italiaanse regering - heeft bij de toepassing van het criterium in het concrete geval geen ( of onvoldoende ) rekening gehouden met tal van bijzondere omstandigheden zoals 1 ) het feit dat in de automobielsector investeringen slechts na jaren vruchten afwerpen en men dus uit het uitblijven van onmiddellijke resultaten niet zo maar kon afleiden dat die investeringen niet konden leiden tot de gezondmaking van de onderneming ( 43 ); 2 ) de grootte van de ondernemingen in de automobielsector alsook de grootte en financiële draagkracht van IRI en Finmeccanica ( 44 ); 3 ) het feit dat particuliere ondernemingen zoals Ford en Fiat bereid waren om Alfa Romeo te kopen en zeer belangrijke investeringen te doen ( 45 ); 4 ) het uiteindelijk globaal resultaat voor Finmeccanica ( 46 ); 5 ) het bestaan van het driejareninvesteringsprogramma ( 1986-1988 ) waarmee de kapitaalinbrengen samenhingen en waarvan men redelijkerwijze mocht verwachten dat het op termijn tot de gezondmaking van Alfa Romeo zou geleid hebben ( 47 ); en ten slotte 6 ) de nadelige gevolgen van een eventueel faillissement van Alfa Romeo voor Finmeccanica, en met name het bemoeilijken van een verkoop aan interessante voorwaarden ( 48 ), het verzwaren van Finmeccanica' s aansprakelijkheid als moedermaatschappij voor de schulden van de Alfa Romeo vennootschappen ( 49 ), de negatieve impact op haar "credit rating" ( 50 ) en de kosten veroorzaakt door het ontslag van de werknemers van Alfa Romeo . ( 51 )
Een "particuliere investeerder", aldus de Italiaanse regering, zou ondanks de weinig rooskleurige situatie van Alfa Romeo maar gelet op de zopas vermelde bijzondere omstandigheden, ook overgegaan zijn tot de betwiste kapitaalinbrengen . Zij wijst erop dat de beslissingen van Finmeccanica en IRI tot inbreng van nieuwe geldmiddelen genomen zijn overeenkomstig normale rentabiliteitscriteria en dat een privé-aandeelhouder niet anders zou zijn tewerkgegaan . Door dit niet te erkennen zou de Commissie artikel 222 EEG-Verdrag hebben geschonden ( derde middel ).
10 . Van haar kant verantwoordt de Commissie haar beoordeling dat een "particuliere investeerder" geen nieuwe inbreng zou hebben verricht door te verwijzen naar de snelle toename van de sinds 1983 geleden verliezen, de aanzienlijke verzwaring van Alfa Romeo' s schuldenlast, haar negatieve bruto autofinancieringsmarge en de afwezigheid van een redelijk rendement op de ingebrachte middelen . ( 52 ) Zoals reeds vermeld ( 53 ) was de inbreng van 1985 ten bedrage van 206,2 miljard LIT bestemd om, zoals door de Italiaanse regering wordt toegegeven, de door Alfa Romeo SpA in 1984 en de eerste helft van 1985 geleden verliezen aan te zuiveren terwijl de inbreng van 1986 ten belope van 408,9 miljard LIT bestemd was om Alfa Romeo Auto te herkapitaliseren, zoniet zou men die vennootschap hebben moeten vereffenen . Alfa Romeo Auto heeft de ingebrachte middelen gebruikt om schulden aan Alfa Romeo SpA terug te betalen, waardoor deze laatste haar eigen schuldenlast kon verminderen . Met andere woorden, de inbreng van middelen strekte uitsluitend tot een vermindering van de netto financiële schuld van het Alfa-Romeoconcern ( 54 ) en was niet bestemd om er de tenuitvoerlegging van een investeringsprogramma mee te financieren .
11 . Vooraleer mij over deze betwisting uit te spreken, blijf ik nog even stilstaan bij het door beide partijen, in overeenstemming met een vaste praktijk van de Commissie en met de rechtspraak van het Hof, gehanteerde criterium van de privé-investeerder . Het wijst, in de woorden van het Hof, naar "de mogelijkheden voor de onderneming om de betrokken bedragen op de particuliere kapitaalmarkt te verkrijgen ". ( 55 )
Over welke privé-investeerder gaat het? Uit de rechtspraak blijkt dat het Hof in de eerste plaats een "gewone" privé-belegger voor ogen staat, dit is een investeerder die niet een vennootschap is welke in de ondersteunde onderneming reeds een beleidsbepalende participatie bezit of een dergelijke participatie wil verwerven . Dit blijkt uit de arresten van het Hof waarin de "particuliere aandeelhouder" wordt omschreven als een aandeelhouder die "in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectorieel beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan ". ( 56 )
Naast deze categorie van "gewone" beleggers, is er echter een andere categorie van investeerders die bestaat uit holdingvennootschappen die, zoals hierboven vermeld, een beleidsbepalende participatie in de ondersteunde onderneming bezitten of er een willen verwerven en die zelf of via deze onderneming nauw betrokken zijn bij de economische ontwikkeling en de tewerkstelling in een regio of een sector . De tweede categorie van investeerders omvat zowel privé - als publieke holdingvennootschappen . Als verantwoordelijke investeerders dienen zij zich evenzeer door rentabiliteitsoverwegingen te laten leiden maar dit gebeurt dan toch op langere termijn dan bij gewone beleggers . Rechtstreeks verantwoordelijk als zij zijn voor de produktiviteit van de onderneming, hebben deze "stabiele" investeerders wel degelijk - en terecht - oog voor overwegingen van tewerkstelling en economische ontwikkeling . ( 57 )
12 . Het komt mij voor dat het criterium van de "privé"-investeerder met beide categorieën investeerders rekening moet houden en dat het dus veeleer moet worden begrepen als verwijzend naar de "redelijke" investeerder, ongeacht of die een privé - of publiekrechtelijk karakter heeft . Zodoende kan het criterium worden gebruikt om zowel het gedrag van een privé - als dat van een publieke investeerder te beoordelen en vervalt het bezwaar van ongelijke behandeling van privé - en publieke ondernemingen .
Door de klemtoon te verleggen van de "privé -" naar de "redelijke" investeerder wil niet gezegd zijn dat het vereiste van rentabiliteit van de investering mag verloren gaan . Ook de redelijke investeerder/holdingvennootschap ( uit de privé - of de publieke sector ) moet - wil hij op verantwoorde manier handelen - de belegde middelen normaal laten renderen, ook al mag dit gebeuren met inachtneming van een ruimere sociale en economische context en in een wat langer tijdsperspectief . Vooral ten aanzien van publieke holdingvennootschappen moet het rentabiliteitsvereiste worden onderstreept omdat zij daartoe minder dan privé-holdings worden aangezet door aandeelhouders die ( rechtstreeks of onrechtstreeks ) "gewone" privé-beleggers zijn, aangezien het risicodragend kapitaal van publieke holdings, rechtstreeks of onrechtstreeks, met staatsgelden, wordt gefinancierd . ( 58 )
13 . Zo ik op het criterium van de privé -, of beter, van de redelijke investeerder nader ben ingegaan, is dit om misverstanden in verband met ongelijke behandeling van privé - of publieke ondernemingen uit de weg te ruimen . In concreto heeft deze discussie echter minder belang omdat het criterium van de "redelijke" investeerder, toegepast op beide categorieën investeerders, ertoe leidt dat een inbreng van risicodragend kapitaal in een verlieslatende onderneming met een zware schuldenlast en een onvoldoende cash flow, slechts als redelijk kan worden aangemerkt wanneer die onderneming een globaal maar toch voldoende uitgewerkt, geloofwaardig en realistisch herstructureringsplan kan voorleggen . Slechts aan de hand van een dergelijk plan zal een "redelijke investeerder" ervan kunnen worden overtuigd dat de onderneming in moeilijkheden nog daadwerkelijk kan worden gesaneerd en dat een nieuwe inbreng nuttig is .
Zoals hiervoor reeds aangegeven beweert de Italiaanse regering dat de inbreng van 1986 - en zelfs die van 1985 - in het raam van een dergelijk plan, met name een driejarig investeringsprogramma ( 1986-1988 ) werd uitgevoerd . Dit programma had een drievoudig objectief : vermindering van de produktiekosten, vermindering van algemene kosten en ontwikkeling van nieuwe produkten . ( 59 )
Van haar kant wijst de Commissie erop dat dit investeringsplan - dat uitvoering gaf aan de in 1983-1984 doorgevoerde herziening van het tienjarenplan van 1980 ( zie hiervoor, punt 2 ) - er niet toe strekte om de fundamentele structurele problemen van de onderneming op te lossen . De nieuw aangetrokken middelen waren immers uitsluitend bestemd om verliezen aan te zuiveren en de financiële situatie van de Alfa-Romeogroep te verbeteren en droegen er volgens haar niet toe bij om de aanzienlijke overbodige produktiecapaciteit te verminderen, zoals dit bij voorbeeld wel het geval was voor de door de Commissie toegelaten steun van de Franse regering aan de groep Renault of van de Britse regering aan de groep Rover . ( 60 )
14 . Met de Commissie ben ik van oordeel dat de Italiaanse regering niet heeft aangetoond op welke wijze de in 1985 en 1986 ingebrachte middelen zouden zijn ingezet in het raam van een nieuw en globaal herstructureringsplan . Na de mislukking van het tienjarenplan van 1980, ook zoals het in 1983-1984 werd herzien, was er een duidelijke nood aan een nieuw investeringsbeleid gericht op een grondige sanering van de onderneming . Daarmee wil ik niet zeggen dat de vroegere inspanningen tot niets hebben geleid maar wel dat reeds in 1985 en 1986 vaststond dat de vroegere plannen niet zouden volstaan . Uit de door Finmeccanica, IRI en bevoegde overheidsorganen in 1985 en 1986 verrichte evaluaties was namelijk gebleken dat Alfa Romeo niet rendabel kon worden gemaakt zonder de overname en de massale steun vanwege een grote automobielfabrikant ( hiervoor, punt 3 ). De bewuste inbreng van nieuwe middelen komt dan ook voor als een zoveelste poging om het bestaan van de groep te rekken . Voorzeker een inbreng van geld om opgestapelde verliezen weg te boeken en de schuldenlast te verlichten is een essentieel onderdeel van elk herstructureringsplan . Hij volstaat echter niet als andere onderdelen van het plan niet tevens voorzien in een drastische kostenverlaging en in aanzienlijke investeringen tot rationalisatie van de produktiecapaciteit en verbetering van de arbeidsproduktiviteit . Dit geldt zeker voor een sector die met een grote overcapaciteit heeft te kampen .
In dit opzicht onderscheidt deze zaak zich mijns inziens van de door de Commissie genoemde zaken Renault en Rover . In het geval van Renault voorzag het herstructureringsplan in het wegwerken van een aanzienlijke overcapaciteit, namelijk, zo blijkt uit de beschikking van 29 maart 1988 ( 61 ), door onder meer een ingrijpende personeelsvermindering, sluiting van produktie-eenheden en buitengebruikstelling van assemblagelijnen, de ombuiging van het investeringsbeleid, de verkoop van activa enzovoort . Ook in het geval van Rover, zo blijkt uit de beschikking van 13 juli 1988 ( 62 ), voorzag het aan de Commissie voorgelegde herstructureringsplan, benevens in belangrijke investeringen en herstructureringskosten, in een werkelijke vermindering van assemblage - en onderdelencapaciteiten waardoor de produktiviteit en de capaciteitsbenutting konden worden verhoogd . ( 63 ) En nochtans besloot de Commissie ook in die zaken tot een met artikel 92 onverenigbare steunverlening, waarvoor evenwel op grond van artikel 92, lid 3, onder c, een partiële toelating werd gegeven ( hierna, punt 18 ). Ik kom dus tot het besluit dat de Commissie terecht heeft beslist dat de kapitaalinbrengen van 1985 en 1986 niet door een particuliere investeerder zouden zijn verricht geworden en dat zij derhalve steun opleverden in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag .
Steun in het vooruitzicht van de overname van het bedrijf
15 . In de loop van de schriftelijke procedure voor het Hof heeft de Italiaanse regering aangevoerd dat de betwiste steunmaatregelen verantwoord waren omdat zij ertoe strekten om, in afwachting van een eventuele verkoop ( tweede middel ) of van het welslagen van een herstructureringsplan ( vijfde middel ), de onderneming voor liquidatie te behoeden .
Aangezien, naar hiervoor is gebleken, er in 1985 en 1986 geen overtuigend herstructureringsplan voorhanden was, kan het argument niet worden aanvaard in zoverre het naar het welslagen van een dergelijk herstructureringsplan verwijst . Maar ook in zoverre het betrekking heeft op het opstellen van een dergelijk plan, kan het niet overtuigen . In de aangevochten beschikking heeft de Commissie er terecht op gewezen ( 64 ) dat dergelijke "reddings - of begeleidingssteun" maar onder zeer restrictieve voorwaarden kan worden aanvaard, namelijk tijdens de ( korte ) periode, van bij voorbeeld zes maanden, dat een nieuw herstructureringsplan daadwerkelijk wordt opgesteld . In casu waren die voorwaarden niet vervuld .
In de mate dat het argument verwijst naar de latere overname en ingrijpende herstructurering door Fiat, is het ver van duidelijk of de onderzochte steunmaatregelen daarmee wel in verband kunnen worden gebracht . Het volstaat immers niet in het algemeen te verwijzen naar de noodzaak bepaalde activa van de onderneming in stand te houden - in die termen is het een argument dat steeds kan worden ingeroepen - als geen concrete verkoopperspectieven kunnen worden aangeduid waaruit die noodzaak blijkt . Welnu, uit de motivering van de beschikking kan veeleer worden afgeleid dat, ook volgens de Italiaanse regering, er geen concrete band bestond tussen de inbreng van 1986 ( en dus zeker niet tussen die van 1985 ) en de latere verkoopbeslissing, al wordt gesteld dat die inbreng is gebeurd ter voorbereiding van een "radicale oplossing" van de structurele crisis waarin Alfa Romeo verkeerde . ( 65 )
Bovendien, ook wanneer de inbreng in het vooruitzicht van een overname en herstructurering door een bepaalde koper zou zijn geschied, moet worden onderzocht of een redelijke investeerder in die omstandigheden tot een bijkomende inbreng zou zijn bereid gevonden . Het komt mij voor dat dit slechts het geval kan zijn, wanneer van de kant van een kandidaat-koper duidelijke en concrete voorstellen op tafel zijn gelegd waarin een bijkomende inspanning vanwege de huidige aandeelhouders als voorwaarde wordt gesteld . Alleen in die omstandigheden zullen die aandeelhouders, met inachtneming van de geboden prijs en de andere overnamevoorwaarden ( o.m . de overname van schulden ), kunnen berekenen of het hun voordeliger uitkomt de verlangde bijkomende investering te doen dan wel het risico te lopen hun aandelen in waarde te zien dalen als gevolg van een, bij niet-overname, onvermijdelijke liquidatie .
Een dergelijke afweging heeft bij voorbeeld plaats gehad, zo blijkt uit de motivering van de beschikking van de Commissie van 13 juli 1988 ( 66 ), inzake de steunverlening in de vorm van inbreng van nieuw kapitaal door de Britse regering aan de Rovergroep, naar aanleiding van de verkoop van de resterende auto - en jeepafdelingen van de groep aan British Aerospace . Die steunverlening was overigens een onderdeel van een omvangrijke herstructurering van Rover door de nieuwe aandeelhouder . In de onderhavige zaak heeft Fiat na de aankoop eveneens een belangrijke herstructurering doorgevoerd, trouwens ook met enige overheidssteun ( 67 ), maar uit niets blijkt dat de in 1985 en 1986 gedane en in onderhavige zaak aan de orde staande inbrengen onderdeel waren van een dergelijk globaal met de kandidaat-koper overeengekomen herstructurerings - en investeringsplan . In die omstandigheden kunnen die inbrengen - beoordeeld op het ogenblik dat zij werden verricht - uitsluitend als steunmaatregelen worden beschouwd om het voortbestaan van de ondernemingen van de Alfa-Romeogroep te rekken, welke door een redelijk investeerder, niet meer zouden zijn verricht .
De voor de steun ingeroepen rechtvaardigingsgronden en motiveringsplicht
16 . De Italiaanse regering voert een aantal middelen aan in verband met mogelijke rechtvaardigingsgronden voor de verleende steun . Zij wijst erop, onder verwijzing naar artikel 92, lid 3, sub a en c, van het EEG-Verdrag, dat de steun bestemd was om de werkgelegenheid in gebieden gelegen in de Mezzogiorno in stand te houden ( achtste middel ) en dat hij ertoe strekte om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken onder de voorwaarden door de Commissie in haar reeds genoemde beschikking inzake Rover ( 68 ) uiteengezet ( elfde middel ). Zij wijst er verder op dat de steunverlening ook in het raam van het EGKS-Verdrag kan worden gerechtvaardigd als reconversiesteun in gebieden waar de werkloosheid ingevolge de crisis in de staalnijverheid groot is ( negende middel ). Bij het afwegen van belangen zou de Commissie overigens geen rekening hebben gehouden met de positieve compensatoire effecten van de steun voor de ontwikkeling van bepaalde streken of activiteiten ( zevende middel ). In elk geval zou de Commissie in de onderhavige zaak een andere, minder tegemoet komende houding hebben aangenomen dan in andere gevallen, zoals inzake de steun aan Daimler Benz ( 69 ) of aan Renault ( 70 ) ( tiende middel ). De motivering van de aangevochten beschikking zou inadequaat zijn vooral wat betreft de band tussen de steun en de met de steun nagestreefde herstructurering van Alfa Romeo ( twaalfde middel ).
De Commissie beantwoordt deze middelen met erop te wijzen dat de betwiste steun zuivere reddingssteun is en geen aan een globaal en geloofwaardig herstructureringsplan gekoppelde investeringssteun en dat die steunmaatregelen derhalve niet bij machte waren om op een duurzame manier bij te dragen tot de ontwikkeling van bepaalde activiteiten of streken en tot het behoud van de werkgelegenheid . Daardoor onderscheidt dit geval zich van andere door de Commissie wel aanvaardbaar geachte steun in de automobielsector . In casu ging het om steun die de kunstmatige instandhouding van een niet rendabele onderneming op het oog had met tot gevolg distorsies van de mededinging en van het intracommunautair handelsverkeer . De betwiste steunverlening kadert volgens de Commissie evenmin met de door haar aan regionale steun verbonden voorwaarden en is zeker niet gebeurd in overeenstemming met de voor EGKS-reconversiesteun geldende procedurevoorschriften .
17 . Wat betreft het middel met betrekking tot het EGKS-Verdrag, ben ik het eens met de Commissie dat niets erop wijst dat de onderzochte steunverlening in overeenstemming met de desbetreffende voorschriften geschiedde ( zie artikel 56 EGKS-Verdrag ). Alle andere middelen komen nogmaals neer op de vraag, of de twee kapitaalinbrengen onderdeel waren van een op de fundamentele sanering van Alfa Romeo gericht herstructureringsplan, dat bij welslagen zou bijdragen tot het creëren van duurzame welvaart en duurzame arbeidsgelegenheid in de betrokken sector en streek . Slechts in dat geval kan er immers sprake zijn van "bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst" ( artikel 92, lid 3, sub a ) of van het vergemakkelijken van "de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën" ( artikel 92, lid 3, sub c ). Steun die geen duurzame ontwikkeling op het oog heeft, kan daaronder niet ressorteren en is in sectoren met een intense intracommunautaire handel alleen maar bij machte de voorwaarden van het handelsverkeer op een voor het gemeenschappelijk belang schadelijke manier te veranderen .
Het bestaan van een globaal en geloofwaardig herstructureringsplan is aldus niet alleen van doorslaggevend belang bij het kwalificeren van een kapitaalinbreng als steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, namelijk wanneer het erom gaat te bepalen of een redelijke investeerder nog bereid is een dergelijke inbreng te doen ( hiervoor, punt 14 ). Het bestaan daarvan is ook doorslaggevend bij het beoordelen van de eventuele rechtvaardiging van een maatregel die principieel als steunmaatregel moet worden aangemerkt, wanneer het gaat om een grote onderneming die ingevolge haar belangrijkheid bij machte is de ontwikkeling in de sector of in de regio te beïnvloeden . ( 71 ) In het geval van een dergelijke grote onderneming zullen de herstructurering en sanering van de onderneming ook meteen leiden tot een duurzame bevordering van de economische ontwikkeling en van de werkgelegenheid in de sector en/of de regio .
18 . Bij het beoordelen van de voorwaarden onder dewelke een steunmaatregel uitzonderlijk kan worden toegestaan op grond van artikel 92, lid 3, beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid . In overeenstemming daarmee zet zij in deel X van de aangevochten beschikking uitvoerig uiteen waarom de onderzochte maatregelen niet kaderen in het door haar gevolgde beleid . Daarbij hecht zij groot belang aan de afwezigheid van een herstructureringsplan dat maatregelen bevat tot reductie van de onbenutte produktiecapaciteit . Zij wijst erop dat in een sector die in 1985 en 1986 een belangrijke overtollige produktiecapaciteit binnen de Gemeenschap vertoonde, alleen saneringsmaatregelen die dit probleem helpen oplossen, kunnen geacht worden het herstel van de betrokken sector in de hand te werken . ( 72 ) Zij onderstreept dat zij deze houding consequent heeft aangenomen in gelijkaardige gevallen zoals inzake de steunverlening aan Renault en Rover . ( 73 )
Hiervoor heb ik er al op gewezen dat de Commissie mijns inziens terecht heeft kunnen aannemen dat de kapitaalinbrengen van 1985 en 1986 geen onderdeel uitmaakten van een op grondige sanering van Alfa Romeo gericht herstructurerings - en investeringsplan en dat evenmin is aangetoond dat zij door de kandidaat-koper als voorwaarde voor de overname werden geëist ( hiervoor, punten 14 en 15 ). Wat dat laatste betreft is dienvolgens niet aangetoond, zoals in de rechtspraak van het Hof wordt verlangd ( 74 ), dat de overnemer de voorgenomen investeringen niet zonder deze steunmaatregelen zou hebben uitgevoerd . Aangezien daarenboven is komen vast te staan dat de steun van die aard is dat het intracommunautair handelsverkeer erdoor ongunstig wordt beïnvloed ( hiervoor, punt 7 ), ben ik derhalve van mening dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet heeft overschreden .
19 . In verband met de motivering van de beschikking wens ik nog een algemene bemerking te maken . Uit de lectuur van beschikkingen in gelijkaardige gevallen, zoals die inzake de steunverlening aan Renault en Rover, en de vergelijking ervan met onderhavige beschikking blijkt dat de motivering in de eerstgenoemde beschikkingen preciezer en gedetailleerder is . In die gevallen werden de steunmaatregelen op voorhand aan de Commissie betekend en/of in de loop van de procedure "artikel 93, lid 2", aan de hand van gedetailleerde informatie met de Commissie besproken . In de mate dat de niet-aanmelding en gebrekkige informatieverstrekking vanwege een Lid-Staat het administratieve onderzoek en dus ook de motivering van de genomen beslissing zouden hebben gehinderd, kan zulks uitsluitend aan de betrokken Lid-Staat ten laste worden gelegd . Uit de rechtspraak van het Hof kan trouwens worden afgeleid dat de wettigheid van een aangevochten beschikking moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar beschikking gaf . ( 75 )
De terugvordering van de steun
20 . Artikel 2 van de aangevochten beschikking stelt dat de Italiaanse regering binnen de twee maanden de in artikel 1 bedoelde steun van Finmeccanica moet terugvorderen . De Italiaanse regering voert aan dat deze terugvorderingseis niet gerechtvaardigd is ( veertiende middel ). Ze werpt vooreerst op dat het EEG-Verdrag enkel voorziet in het "opheffen of wijzigen" van steunmaatregelen en niet in terugvordering . Verder argumenteert ze dat de terugvordering, als ze toch kan worden opgelegd, niet automatisch uit de onrechtmatigheid van de steun voortvloeit . Zij zou door de Commissie alleen mogen worden opgelegd wanneer dit nodig is om de door de steun veroorzaakte verstoring van de mededinging te beëindigen en moet dan uitdrukkelijk worden gemotiveerd, wat de Commissie niet heeft gedaan . De terugvordering van de steun ten laste van Finmeccanica is trouwens niet van aard om de verstoring van de mededinging in de automobielsector te beëindigen - als die er na de verkoop van de belangrijkste activa aan Fiat ueberhaupt nog zou zijn - aangezien Finmeccanica niet zelf actief is in die sector . De terugvordering van Finmeccanica moet dan ook veeleer als een sanctie worden beschouwd welke niet in het Verdrag is voorzien . Bovendien zou Finmeccanica enkel aansprakelijk zijn voor oude schulden en het verdoken passief van Alfa Romeo, en kan zij niet voor eventuele sancties aansprakelijk worden gesteld .
21 . Wat betreft de opmerkingen in verband met de mogelijkheid de steun terug te vorderen en de vereiste motivering, volstaat het naar de rechtspraak van het Hof te verwijzen . Reeds in het arrest van 12 juli 1973 in zaak 70/72 heeft het Hof erkend dat, wil de intrekking of wijziging van een steunmaatregel ( zoals voorzien in artikel 93, lid 2 ) effect sorteren, daaraan de verplichting kan worden verbonden om steun die in strijd met het Verdrag werd toegekend, terug te vorderen . ( 76 ) De terugvordering, zo voegt het arrest van 21 maart 1990 in zaak C-142/87 eraan toe, is de "logische consequentie" van de vaststelling van onverenigbaarheid ( 77 ) die dus geen, zo leid ik daaruit af, bijzondere motivering vereist .
In de aangevochten beschikking eist de Commissie evenwel van de Italiaanse regering dat zij de steun niet van de eigenlijke begunstigde, de "groep" Alfa Romeo, terugvordert maar van Finmeccanica . Het komt mij voor dat dit punt wèl een bijzondere motivering vanwege de Commissie vereist, die overigens in de aangevochten beschikking wordt gegeven . De Commissie wijst namelijk op de bijzondere omstandigheden van de zaak . Enerzijds is er het feit dat, ingevolge de niet-aanmelding van de steun door de Italiaanse regering, de Commissie de procedure "artikel 93, lid 2" slechts laattijdig is kunnen beginnen, dit is na de verkoop van de activa van Alfa Romeo . Anderzijds is er de omstandigheid dat Fiat die de belangrijkste activa heeft overgenomen en daarvoor een redelijke prijs heeft betaald, haar financiële aansprakelijkheid voor de schulden van Alfa Romeo tot 700 miljard LIT heeft beperkt . ( 78 ) Gelet op deze omstandigheden is de Commissie van oordeel dat Finmeccanica tot terugbetaling van de steun is gehouden, en dit als aansprakelijke voor het overblijvende, niet door Fiat overgenomen passief van Alfa Romeo èn als enige begunstigde van alle inkomsten die uit de verkoop van Alfa Romeo' s activa zijn voortgekomen . ( 79 )
22 . Het lijkt mij juist te zijn dat de terugvordering in geen geval ten laste van Fiat kan gebeuren aangezien deze slechts welbepaalde activa van Alfa Romeo heeft overgenomen tegen een door de Commissie redelijk bevonden prijs en dat zij haar aansprakelijkheid voor de passiva van Alfa Romeo - waartoe zij normaal als rechtsverkrijgende ten bijzondere titel niet gehouden is - bij de overname tot 700 miljard LIT heeft beperkt . Aan de andere kant, blijkt uit de aangevochten beschikking dat alle niet door Fiat overgenomen passiva - evenals de overblijvende activa, op enige kredieten na - aan Finmeccanica werden overgedragen ( 80 ) ( zie hiervoor, punt 3, in fine ). Het wordt door de Italiaanse regering overigens niet betwist ( 81 ) dat Finmeccanica gehouden is tot het overblijvende passief van Alfa Romeo ( maar met uitzondering, zo stelt zij, van de schuld tot terugbetaling van de verleende steun omdat zij die als een sanctie beschrijft waarvoor de gehoudenheid niet zou bestaan ).
In die omstandigheden ben ik van oordeel dat de Commissie de terugvordering ten laste mocht leggen van Finmeccanica . Reeds in de loop van de administratieve procedure en ook nadien in de schriftelijke opmerkingen voor het Hof heeft de Italiaanse regering de gehoudenheid van Finmeccanica inderdaad als een naar nationaal recht vaststaand gegeven beschouwd ( 82 ). Welnu, het komt mij voor dat de Commissie bij het motiveren van de terugvorderingseis rekening mag houden met relevante bepalingen van nationaal recht zoals zij ook rekening mag houden met het bestaan van onder nationaal recht geldig gesloten overeenkomsten .
Daarbij wil ik aanmerken dat de terugbetaling van onrechtmatig verleende steun in mijn ogen geen sanctie is maar een civielrechtelijke schuld die voortspruit uit het verrichten van een onrechtmatige en dus onverschuldigde betaling van steun ( aan Alfa Romeo ) en die als dusdanig ( aan Finmeccanica ) kon worden gecedeerd . Zo ook ben ik van oordeel dat het van geen belang is, zoals door de Italiaanse regering nochtans wordt betoogd, dat de door de steun teweeggebrachte distorsie van de mededinging en van het intracommunautair handelsverkeer door de terugvordering niet meer kan worden ongedaan gemaakt of dat de verleende steun geen effect meer kan sorteren in de automobielsector . Zoals door het Hof werd aanvaard is de terugvordering het logisch gevolg van de vaststelling van het onrechtmatig karakter van de steun ( 83 ), en dit, zo komt het mij voor, ongeacht de gevolgen die de terugvordering of niet-terugvordering nu nog kan hebben . Als het Hof die gevolgen toch in acht zou willen nemen, moet er trouwens ook rekening mee worden gehouden dat bij niet terugvordering de onrechtmatig verleende steun distorsies kan ( helpen ) veroorzaken in andere sectoren dan de automobielsector, waarin Finmeccanica belangen heeft .
23 . Uit het voorgaande moge blijken dat als algemene regel inzake terugvordering van onrechtmatig betaalde steun geldt, dat de terugvordering moet gebeuren ten laste van de begunstigde of van de persoon die de verplichting tot terugbetaling van de begunstigde heeft overgenomen . In casu is dit Finmeccanica aan wie inderdaad alle overblijvende passiva ( en activa ) van Alfa Romeo werden overgedragen . Als dat niet zou zijn gebeurd, dan zou de terugvorderingseis ten laste zijn gebleven van de oorspronkelijke Alfa-Romeovennootschappen, dit zijn de begunstigden van de steun, ook al zouden de aandelen daarvan inmiddels in andere handen zijn overgegaan . Ingeval die vennootschappen, in die hypothese, in vereffening zouden zijn gesteld, zou het aan de vereffenaars zijn toegekomen om, onder hun persoonlijke verantwoordelijkheid, de voorzieningen aan te leggen tot terugbetaling van de steun .
Gelet op het voorgaande, meen ik dat de Commissie in de concrete omstandigheden van het geval de terugvordering ten laste van Finmeccanica op voldoende wijze heeft gemotiveerd .
Besluit
24 . Ik stel het Hof voor het verzoek tot nietigverklaring van de aangevochten beschikking te verwerpen en de Italiaanse regering te verwijzen in de kosten .
(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .
( 1 ) PB 1989, L 394, blz . 9 .
( 2 ) De structuur van de groep Alfa Romeo na de kapitaalinbrengen die het voorwerp vormen van de aangevochten beschikking wordt beschreven in deel VI, eerste alinea van de beschikking .
( 3 ) Aangevochten beschikking, deel VI, derde alinea . In 1985 bedroeg de netto financiële schuld van Alfa Romeo 1 427,7 miljard LIT .
( 4 ) Aangevochten beschikking, deel VI, eerste alinea .
( 5 ) Aangevochten beschikking, deel V, eerste alinea .
( 6 ) Aangevochten beschikking, deel VII, tweede alinea .
( 7 ) De voornaamste aspecten van het nieuwe produktieplan, dat op een "break-even point" bij ongeveer 300 000 voertuigen per jaar was gericht, waren : 1 ) vernieuwing van het modelassortiment en verkorting van de produktietijd; 2 ) een overeenkomst met het Fiatconcern voor de produktie van gemeenschappelijke onderdelen; en 3 ) een "joint venture" met de Japanse onderneming Nissan voor de produktie van een nieuwe wagen ( Arna ) waarvoor Alfa Romeo o.a . dezelfde motoren zou leveren als degene die voor de Alfasud werden gebruikt ( aangevochten beschikking, deel V, derde alinea ).
( 8 ) Aangevochten beschikking, deel V, derde alinea .
( 9 ) Aangevochten beschikking, deel V, vierde alinea .
( 10 ) Aangevochten beschikking, deel V, vijfde alinea .
( 11 ) Aangevochten beschikking, deel X, vijfde alinea; en verzoekschrift, blz . 6, derde alinea . De Commissie stelt in de aangevochten beschikking dat het investeringsplan ( 1986-1988 ) ook gericht was op het ontwikkelen van nieuwe markten maar dat werd door de Italiaanse regering tijdens de schriftelijke procedure bestreden ( verzoekschrift, blz . 49, eerste alinea ).
( 12 ) Aangevochten beschikking, deel X, vijfde alinea .
( 13 ) M.b.t . de kapitaalinbreng van 1986, zie aangevochten beschikking, deel X, vijfde alinea; m.b.t . de kapitaalinbreng van 1985, zie verzoekschrift, blz . 6, derde alinea .
( 14 ) In 1986 was de produktiecapaciteit nog steeds 400 000 voertuigen per jaar met een benuttingsgraad van 42% ( aangevochten beschikking, deel VI, tweede alinea ).
( 15 ) Aangevochten beschikking, deel V, zesde alinea, en deel VI, tweede alinea .
( 16 ) Aangevochten beschikking, deel VII, tweede alinea .
( 17 ) Aangevochten beschikking, deel V, zevende alinea . In de aangevochten beschikking gaat de Commissie niet in detail omtrent de conclusies van deze evaluaties omwille van hun "confidentieel" karakter . Tijdens de schriftelijke procedure vermeldde de Commissie echter dat uit een evaluatie door de First Boston Corporation o.a . bleek dat Alfa Romeo nog zeker tot 1996 verlies zou lijden, en dat de groep enorme investeringen ( 4 000 miljard LIT volgens Ford en 5 000 miljard LIT volgens Fiat ) nodig had die gezien de beperkte produktie geen behoorlijke opbrengst ( ROI ) konden hebben .
( 18 ) Aangevochten beschikking, deel V, achtste alinea .
( 19 ) Aangevochten beschikking, deel V, twaalfde alinea .
( 20 ) Aangevochten beschikking, deel V, dertiende en veertiende alinea . Fiat nam ook 700 miljard netto financiële schulden van het Alfa-Romeoconcern over ( aangevochten beschikking, deel V, veertiende alinea ).
( 21 ) Aangevochten beschikking, deel V, vijftiende alinea . Finmilano en Sofinpar behielden de mogelijkheid om de geaccumuleerde verliezen fiscaal te valoriseren . Dit vormde de voornaamste reden voor de overname door de genoemde banken .
( 22 ) Aangevochten beschikking, deel XI, tweede alinea . Daar is sprake van de vereffening van "Alfa Romeo SpA" die echter in mei 1987 zijn naam in "Finmilano" had veranderd .
( 23 ) Aangevochten beschikking, deel I, tweede alinea . De precieze gegevens van deze kapitaalinbreng zijn vrij schaars . Uit de beschikking blijkt dat het gaat over een inbreng in geld verricht door twee rechtspersonen, m.n . Finmeccanica en IRI, in een niet nader gepreciseerde verhouding . Verder blijkt dat Alfa Romeo SpA na deze kapitaalverhoging voor 84% in handen is van Finmeccanica en voor 16% van IRI . Het ingebrachte geld zou afkomstig zijn van de Italiaanse staat ( zie hierna, voetnoot 35 ). Het werd door Alfa Romeo gebruikt om verliezen over het jaar 1984 en het eerste semester van 1985 ( ten belope van 98 miljard LIT, respectievelijk 111 miljard LIT ) te dekken, waaruit ik afleid dat onmiddellijk na de kapitaalverhoging een kapitaalvermindering ten belope van 209 miljard LIT plaatsvond .
( 24 ) Verzoekschrift, blz . 6, derde alinea en blz . 22, laatste alinea .
( 25 ) Aangevochten beschikking, deel I, derde, vierde, vijfde, zesde en zevende alinea .
( 26 ) Aangevochten beschikking, deel II en deel III . Uit de beschikking blijkt dat Alfa Romeo Auto haar kapitaal in 1986 had moeten verminderen met 316,4 miljard LIT om verliezen aan te zuiveren geleden in 1985 en het eerste kwartaal van 1986, waardoor het nog slechts 20,2 miljard bedroeg . Na de geldinbreng van 408,9 miljard verricht door Finmeccanica en haar dochter Saiga was Alfa Romeo Auto voor 49% in handen van Finmeccanica, voor 33,4% van Alfa Romeo SpA en voor 17,6% van Saiga ( waarbij Alfa Romeo SpA' s aandeel het gevolg zou zijn van een inbreng van 200 miljard LIT, die, als ik het goed begrijp, samen met voornoemde inbrengen gebeurde : zie deel VII, tweede alinea ). De ingebrachte 408,9 miljard waren afkomstig van IRI die het financierde met geleende middelen waarvan de intresten door de Italiaanse staat werden gedragen ( zie voetnoot 35 ).
( 27 ) Aangevochten beschikking, deel III, eerste alinea; zie ook aangevochten beschikking, deel VII, elfde en twaalfde alinea .
( 28 ) Aangevochten beschikking, deel IV, tweede alinea .
( 29 ) Hoewel de twee offertes niet identiek waren en derhalve moeilijk konden worden vergeleken, stelde de Commissie vast dat het bod van Ford weliswaar gemiddeld iets hoger lag maar in tegenstelling tot het bod van Fiat toekomstige commerciële risico' s voor Finmeccanica inhield . Dit rechtvaardigde Finmeccanica' s keuze voor Fiat ( aangevochten beschikking, deel VII, zeventiende alinea ).
( 30 ) Aangevochten beschikking, deel VII, laatste alinea .
( 31 ) Artikel 1 van de aangevochten beschikking .
( 32 ) Artikel 2 van de aangevochten beschikking .
( 33 ) Conclusie van 11 oktober 1990, zaak C-303/88, Italië/Commissie ( ENI-Lanerossi ), Jurispr . 1991, blz . I-1433, I-1451 .
( 34 ) Arrest van 2 februari 1988, gevoegde zaken 67/85, 68/85 en 70/85, Van der Kooy, Jurispr . 1988, blz . 219, r.o . 35 tot en met 38 . Zie ook het arrest van 30 januari 1985, zaak 290/83, Commissie/Frankrijk ( CNCA ), Jurispr . 1985, blz . 439, r.o . 15 en mijn hiervoor in voetnoot 33 geciteerde conclusie, punten 6 en 7 .
( 35 ) De kapitaalinbreng van 1985 werd uitgevoerd met een deel van de dotatie die IRI krachtens artikel 14 van de Italiaanse begrotingswet van 1985 ontving voor het herkapitaliseren en financieel gezond maken van ondernemingen in o.a . de automobielsector . Finmeccanica, die zelf niet over de nodige middelen beschikte, verkreeg het door haar ingebrachte kapitaal van IRI . Voor de kapitaalinbreng van 1986 ontving Finmeccanica, die ook in 1986 niet zelf over de nodige middelen beschikte, het door haar ( en haar dochter Saige ) ingebrachte kapitaal weerom van IRI . IRI mobiliseerde die geldmiddelen door gebruik te maken van de mogelijkheid voorzien in de decreet-wet nr . 547/85 van 19 oktober 1985 en de begrotingswet van 1986 om leningen aan te gaan waarvan de intrest door de staat werd betaald .
( 36 ) Een dergelijke formele band was b.v . helemaal afwezig in de zaak Van der Kooy ( voetnoot 34 ) waar de steun niet eens ten laste van de schatkist viel .
( 37 ) Arrest van 13 juli 1988, zaak 102/87, Frankrijk/Commissie ( SEB ), Jurispr . 1988, blz . 4067, r.o . 19 .
( 38 ) Zie daarover uitvoeriger mijn conclusie van 11 oktober 1990 in zaak C-303/88, ENI-Lanerossi, hiervoor geciteerd in voetnoot 33, punt 19 .
( 39 ) Aangevochten beschikking, delen I tot III .
( 40 ) Dit zou in het bijzonder gelden voor de kapitaalinbreng van 1985 . De intentie om "steun" te verlenen bleek volgens de Italiaanse regering uit de begrotingswet van 1985, wet nr . 887/84, hiervoor geciteerd in voetnoot 35, die in het Italiaanse staatsblad werd bekend gemaakt en dus verondersteld wordt door iedereen ( ook de Commissie ) gekend te zijn .
( 41 ) Arrest van 14 februari 1990, zaak C-301/87, Frankrijk/Commissie ( Boussac ), Jurispr . 1990, blz . I-307, r.o . 19 tot en met 24 .
( 42 ) Zie b.v . arrest van 13 maart 1985, gevoegde zaken 296/82 en 318/82, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie, Jurispr . 1985, blz . 809, r.o . 20; arrest van 10 juli 1986, zaak 234/84, België/Commissie ( Meura ), Jurispr . 1986, blz . 2263, r.o . 14 en 15; arrest van 10 juli 1986, zaak 40/85, België/Commissie (( Boch ( II ))), Jurispr . 1986, blz . 2321, r.o . 13 en 14; het in voetnoot 42 reeds aangehaalde arrest van 14 februari 1990, Boussac, r.o . 39 en 40 en het arrest van 21 maart 1990, zaak C-142/87, België/Commissie ( Tubemeuse ), Jurispr . 1990, blz . I-959, r.o . 26 en 29 .
( 43 ) Verzoekschrift, blz . 18 .
( 44 ) Verzoekschrift, blz . 18 en 19 .
( 45 ) Verzoekschrift, blz 19, punt 3 .
( 46 ) Verzoekschrift, blz . 20, punt 4 . Volgens de aangevochten beschikking zou Finmeccanica uiteindelijk 1 223,5 miljard LIT voor Alfa Romeo hebben ontvangen ( 1 024,6 miljard LIT van Fiat en 198,9 miljard LIT van de Banco di Roma en het Credito Italiano ) hetgeen veel meer is dan het bedrag van de kapitaalinbrengen - aldus de Italiaanse regering - van 1985 en 1986 . De Commissie wijst er evenwel op dat het bedrag dat door Fiat moest worden betaald over vijf jaren was gespreid met aanvang op 2 januari 1993 en derhalve, geactualiseerd op 1 januari 1987, slechts 389,9 miljard LIT bedroeg ( aangevochten beschikking, deel VII, achttiende alinea en voetnoot ).
( 47 ) Verzoekschrift, blz . 6 en blz . 22 en 23 .
( 48 ) Verzoekschrift, blz . 20 tot en met 23 .
( 49 ) Verzoekschrift, blz . 24 .
( 50 ) Verzoekschrift, blz . 24 .
( 51 ) Verzoekschrift, blz . 25 .
( 52 ) Aangevochten beschikking, deel VII, negende alinea .
( 53 ) Zie hiervoor voetnoten 23 en 26 .
( 54 ) Zie hiervoor, punt 4 en de daar vermelde verwijzingen naar de aangevochten beschikking .
( 55 ) Zie de in voetnoten 41 en 42 reeds aangehaalde arresten Meura, r.o . 14, Boch II, r.o . 13, Boussac, r.o . 39, Tubemeuse, r.o . 26 .
( 56 ) Zie de in voetnoot 42 reeds aangehaalde arresten Meura, r.o . 14 en Boch II, r.o . 13 .
( 57 ) Daarover mijn in voetnoot 33 geciteerde conclusie, punt 14 .
( 58 ) Ter terechtzitting verwees de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering naar tal van privé-groepen waarvan onderdelen soms lange tijd verliezen zouden hebben geleden . Men moet met dergelijke vergelijkingen voorzichtig zijn . Vaak ging het over beperkte onderdelen of dochtervennootschappen van een groep die als geheel winstgevend is . Het verlieslatend karakter van een deelvennootschap wordt beïnvloed door heel wat factoren niet het minst van fiscale aard die ertoe leiden dat via "transfer pricing" of andere inkomstentransfers winsten of verliezen binnen het concern hier of daar worden geconcentreerd . Er zijn geen aanduidingen voor, dat dergelijke transfers binnen IRI of Finmeccanica zouden hebben bijgedragen tot het verlieslatend karakter van Alfa Romeo, wel integendeel .
( 59 ) Zie de verwijzingen naar de aangevochten beschikking in voetnoten 24, 28 en 13 .
( 60 ) Aangevochten beschikking, deel X, zevende alinea .
( 61 ) Beschikking 88/454/EEG van de Commissie van 29 maart 1988 betreffende de steun door de Franse regering verleend aan de groep Renault die voornamelijk motorvoertuigen produceert, PB 1988, L 220, blz . 30 .
( 62 ) Beschikking 89/58/EEG van de Commissie van 13 juli 1988 inzake steunverlening door de Britse regering aan de Rover Group, een onderneming die motorvoertuigen fabriceert, PB 1989, L 25, blz . 92 .
( 63 ) Italië verwijst ook naar het geval van Daimler-Benz, waarin de Commissie de procedure artikel 93 heeft afgesloten ( Zestiende mededingingsverslag 1986, punt 230 ). Volgens de Commissie ging het ook daar over produktieve investeringen .
( 64 ) Aangevochten beschikking, deel X, eerste alinea .
( 65 ) Aangevochten beschikking, deel IV, tweede alinea .
( 66 ) Hiervoor in voetnoot 62 geciteerd .
( 67 ) Aangevochten beschikking, deel V, zestiende alinea .
( 68 ) Hiervoor in voetnoot 62 aangehaald .
( 69 ) Zie voetnoot 63 .
( 70 ) Hiervoor in voetnoot 61 aangehaald .
( 71 ) Zie het in voetnoot 41 reeds aangehaalde arrest Boussac, r.o . 54 .
( 72 ) Aangevochten beschikking, deel X, zesde alinea .
( 73 ) Aangevochten beschikking, deel X, zevende alinea .
( 74 ) Arrest van 17 september 1980, zaak 730/79, Philip Morris/Commissie, Jurispr . 1980, blz . 2671, r.o . 16 en 17 .
( 75 ) Zie b.v . het in voetnoot 42 reeds aangehaalde arrest Meura, r.o . 16 .
( 76 ) Arrest van 12 juli 1973, zaak 70/72, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1973, blz . 813, r.o . 13 .
( 77 ) Zie het hiervoor in voetnoot 42 geciteerde arrest Tubemeuse evenals het arrest van 24 februari 1987, zaak 310/85, Deufil, Jurispr . 1987, blz . 901, r.o . 24 .
( 78 ) Aangevochten beschikking, deel XI, tweede en derde alinea .
( 79 ) Aangevochten beschikking, deel XI, vierde alinea .
( 80 ) Aangevochten beschikking, deel V, vijftiende alinea .
( 81 ) In het verzoekschrift van de Italiaanse regering staat op blz . 54 : "En outre, la Finmeccanica n' a assumé en fait que les dettes antérieures et le passif imprévu d' Alfa Romeo" ( maar met uitzondering, zo vervolgt ze, van zogenaamde sancties ). In haar verweerschrift op blz . 20 wijst de Commissie ter rechtvaardiging van de terugvordering van Finmeccanica op "l' obligation de la Finmeccanica ( actionnaire à plus de 99% du capital d' Alfa Romeo ) de répondre, conformément à l' article 2362 du code civil italien, de la totalité des dettes d' Alfa Romeo ". In haar repliek ontkent de Italiaanse regering deze verplichting niet . Ze stelt enkel dat "De fait, il n' est pas pertinent de soutenir que selon le droit italien Finmeccanica répondrait des dettes d' Alfa Romeo, (...)".
( 82 ) Niet duidelijk is het of deze gehoudenheid steunt op artikel 2362 van de codice civile, aldus de Commissie in haar verweerschrift, hiervoor geciteerd in voetnoot 81, dan wel op een door Finmeccanica vrijwillig aangegane of anderszins op haar rustende verbintenis, al dan niet in het kader of als gevolg van de vereffening van de Alfa-Romeovennootschappen ( zie aangevochten beschikking, deel XI, tweede alinea ).
( 83 ) Zie het hiervoor in voetnoot 42 geciteerde arrest Tubemeuse, r.o . 66 .