62021CJ0050
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
8 päivänä kesäkuuta 2023 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 49 artikla – SEUT 107 artiklan 1 kohta – Henkilöautojen vuokrausta kuljettajineen koskeva palvelu – Lupajärjestelmä, jossa kuljetuspalvelujen tarjoamiseen suurkaupunkialueella vaaditaan toinen toimilupa kuljetuspalvelujen tarjoamiseen kaupunkien sisäisillä ja välisillä matkoilla kaikkialla valtion alueella oikeuttavan luvan lisäksi – Henkilöautojen vuokrausta kuljettajineen koskevan palvelun tarjoamiseen oikeuttavien lupien määrän rajoittaminen yhteen kolmaskymmenesosaan taksilupien määrästä
Asiassa C‑50/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja) on esittänyt 19.1.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 29.1.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Prestige and Limousine SL
vastaan
Área Metropolitana de Barcelona,
Asociación Nacional del Taxi (Antaxi),
Asociación Profesional Élite Taxi,
Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC),
Tapoca VTC1 SL ja
Agrupació Taxis Companys,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts (esittelevä tuomari), joka hoitaa ensimmäisen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, varapresidentti L. Bay Larsen, joka hoitaa ensimmäisen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit P. G. Xuereb, A. Kumin ja I. Ziemele,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: hallintovirkamies L. Carrasco Marco,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 5.10.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Prestige and Limousine SL, edustajinaan F. de B. Carvajal Borrero ja P. S. Soto Baselga, abogados,
–
Área Metropolitana de Barcelona, edustajanaan M. Borrás Ribó, abogada,
–
Asociación Nacional del Taxi (Antaxi), edustajinaan J. M. Baño Fos, J. M. Baño León, E. Llopis Reyna ja A. Pascual Morcillo, abogados,
–
Asociación Profesional Élite Taxi, edustajinaan J. Fontquerni Bas, procurador, ja M. Vilar Cuesta, abogado,
–
Tapoca VTC1 SL, edustajinaan J. A. Díez Herrera ja J. L. Ortega Gaspar, abogados,
–
Agrupació Taxis Companys, edustajanaan A. Canals Compan, abogado,
–
Espanjan hallitus, asiamiehinään L. Aguilera Ruiz ja S. Jiménez García,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään T. Machovičová, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, É. Gippini Fournier, P. Němečková ja J. Rius Riu,
kuultuaan julkisasiamiehen 15.12.2022 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 49 artiklan ja SEUT 107 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä henkilöautojen vuokrausta kuljettajineen (vehículos de turismo con conductor) koskevia palveluja (jäljempänä VTC-palvelut) tarjoava Prestige and Limousine SL (jäljempänä P&L) ja toisaalta muun muassa Área Metropolitana de Barcelona (Barcelonan suurkaupungin hallintoalue, Espanja; jäljempänä AMB) ja jossa on kyse AMB:n sellaisen sääntelyn pätevyydestä, jossa edellytetään toimiluvan saamista VTC-palvelujen tarjoamiseen Barcelonan asutuskeskuksessa ja rajoitetaan VTC-palvelujen tarjoamiseen myönnettävien toimilupien määrä yhteen kolmaskymmenesosaan samaa asutuskeskusta varten myönnettyjen taksilupien määrästä.
Asiaa koskevat espanjalaiset oikeussäännöt
LOTT
3
Maaliikenteen järjestämisestä 30.7.1987 annetun lain 16/1987 (Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres) (BOE nro 182, 31.7.1987), sellaisena kuin se on muutettuna 20.4.2018 annetulla kuninkaan asetuksella (Real Decreto-ley) 3/2018 (BOE nro 97, 21.4.2018) (jäljempänä LOTT), 43 §:n 1 momentin g kohdassa säädetään seuraavaa:
”Luvan myöntäminen julkisen liikenteen harjoittamiseen edellyttää sitä, että lupaa hakeva yritys osoittaa täyttävänsä seuraavat edellytykset siten kuin asetuksella säädetään:
– –
g)
hakija täyttää asetuksella suhteellisuusperiaatetta ja syrjintäkiellon periaatetta noudattaen mahdollisesti säädetyt muut erityisedellytykset, jotka ovat tarpeen palvelujen suorittamiseksi asianmukaisella tavalla kyseisen kuljetuspalvelujen luokan osalta.”
4
LOTT:n 48 §:n 1–3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Lupa julkisen liikenteen harjoittamiseen myönnetään hakemuksesta, joten se voidaan evätä vain, jos luvan myöntämiselle asetetut vaatimukset eivät täyty.
2.   Jos itsehallinto- tai paikallisalueella on asetettu henkilöautoilla harjoitettavan julkisen henkilöliikenteen tarjonnalle määrällisiä rajoituksia, uusien lupien myöntämistä sekä kaupunkien väliseen henkilöliikenteeseen tällaisilla ajoneuvoilla että ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen voidaan kuitenkin rajoittaa asetuksella yhteisöjen sääntöjen ja tapauksen mukaan muiden sovellettavien säännösten mukaisesti.
3.   Jollei edellisestä momentista muuta johdu, oikean tasapainon säilyttämiseksi näiden kahden henkilöliikenteen muodon tarjonnassa ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen ei saa myöntää uusia lupia, jos sillä itsehallintoalueella, jolla toimintaa aiotaan harjoittaa, jo olemassa olevien ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen myönnettyjen lupien lukumäärän ja samalla alueella rekisteröityjen henkilöautoilla harjoitettavaan henkilöliikenteeseen myönnettyjen lupien lukumäärän suhde on enemmän kuin yksi vuokrauslupa kolmeakymmentä liikennelupaa kohti.
Ne itsehallintoalueet, joille valtio on siirtänyt toimivallan myöntää lupia ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen, voivat kuitenkin muuttaa edellisessä momentissa tarkoitettua suhdelukusääntöä edellyttäen, että niiden soveltama suhdeluku on vähemmän rajoittava kuin se.”
5
LOTT:n 91 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Julkista liikennettä varten myönnetty lupa oikeuttaa palvelujen suorittamiseen kaikkialla valtion alueella ilman palvelun lähtöpaikkaan tai määräpaikkaan liittyviä rajoituksia.
Poiketen siitä, mitä edellä säädetään, henkilöiden kuljettamiseen henkilöautoilla kaupunkien välillä oikeuttavien lupien ja ajoneuvojen vuokraamiseen kuljettajineen oikeuttavien lupien on noudatettava asetuksessa mahdollisesti säädettyjä vaatimuksia, jotka koskevat palvelujen lähtö- tai määräpaikkaa taikka kuljetettavaa välimatkaa.
2.   Rajoittamatta edellisen momentin säännöstä, jonka mukaan henkilöautojen vuokraamiseen kuljettajineen myönnetyt luvat oikeuttavat tarjoamaan palveluja kaikkialla valtion alueella ilman palvelun lähtöpaikkaa tai määräpaikkaa koskevia rajoituksia, tämän toiminnan harjoittamiseen käytettäviä ajoneuvoja on käytettävä tavallisesti sellaisten palvelujen suorittamiseen, jotka on tarkoitettu vastaamaan tarpeisiin sillä itsehallintoalueella, joka on määrätty niitä varten myönnetyssä luvassa kotipaikaksi.
– –”
ROTT
6
Maaliikenteen järjestämisestä annettua lakia koskevasta säännöstöstä 28.9.1990 annetun kuninkaan asetuksen 1211/1990 (Real Decreto 1211/1990 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres) (BOE nro 241, 8.10.1990, s. 29406), sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2015 annetulla kuninkaan asetuksella 1057/2015 (Real Decreto-ley 1057/2015) (BOE nro 279, 21.11.2015, s. 109832) ja kuninkaan asetuksella 3/2018 (jäljempänä ROTT), 181 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Luvan myöntäminen ajoneuvojen vuokraamiseen kuljettajineen edellyttää, että hakija täyttää kaikki LOTT:n 43 §:n 1 momentissa säädetyt vaatimukset siten kuin seuraavassa momentissa tarkemmin säädetään.”
7
ROTT:n 182 §:n 1 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Ajoneuvot, joita varten on myönnetty lupa niiden vuokraamiseen kuljettajineen ja joissa kuljetetaan luvanhaltijana olevaan yritykseen kuulumattomia henkilöitä, saavat liikennöidä vain, mikäli niiden osoitetaan suorittavan etukäteen tilattua palvelua.
Sopimus ajoneuvon vuokraamisesta kuljettajineen on tässä tarkoituksessa laadittava valmiiksi ennen tilatun palvelun suorittamisen aloittamista, ja sopimuksesta todisteena olevat asiakirjat on pidettävä mukana ajoneuvossa siten kuin aluekehitysministeri määrää.
Ajoneuvot, joita varten on myönnetty lupa niiden vuokraamiseen kuljettajineen, eivät missään tapauksessa saa liikkua yleisellä tiellä etsiäkseen asiakkaita eivätkä tavoitella sellaisten asiakkaiden huomiota, jotka eivät ole vielä tilanneet palvelua, pysäköimällä tätä tarkoitusta varten.
2.   Ajoneuvojen vuokraamiseen kuljettajineen myönnetyt luvat oikeuttavat palvelujen suorittamiseen sekä kaupungeissa että kaupunkien välillä kaikkialla valtion alueella, edellyttäen että ajoneuvo on sitä ennen vuokrattu siten kuin edellisessä momentissa säädetään.
3.   LOTT:n [17 §:n 1 momentin ja] 18 §:n säännösten mukaisesti ajoneuvojen vuokraamisessa kuljettajineen sovellettavia hintoja ei säännellä, mutta asianomaisten yritysten on asetettava yleisön saataville tietoja noudatetuista hinnoista.”
Ajoneuvojen vuokrausta kuljettajineen koskeva määräys
8
Maaliikenteen järjestämisestä annettua lakia koskevan säännöstön V osaston IV luvun ajoneuvojen vuokrausta kuljettajineen koskevan toisen jakson soveltamisesta 9.1.2008 annetun määräyksen FOM/36/2008 (Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres) (BOE nro 19, 22.1.2008, s. 4283), sellaisena kuin se on muutettuna 18.12.2015 annetulla määräyksellä FOM/2799/2015 (Orden FOM/2799/2015) (BOE nro 307, 24.12.2015, s. 121901), 1 §:ssä, jonka otsikko on ”Luvan pakollisuus”, säädetään muun muassa seuraavaa:
”Ajoneuvojen vuokrausta kuljettajineen koskevan toiminnan harjoittamiseksi kullekin tähän toimintaan käytettävälle ajoneuvolle on hankittava lupa, joka oikeuttaa kyseisten palvelujen tarjoamiseen [ROTT:n] 180 §:n mukaisesti”.
9
Saman määräyksen 4 §:ssä, jonka otsikko on ”Luvan kohde”, säädetään seuraavaa:
”Ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen myönnetyt luvat oikeuttavat palvelujen suorittamiseen sekä kaupungeissa että kaupunkien välillä kaikkialla valtion alueella, edellyttäen että ajoneuvo on sitä ennen vuokrattu tämän määräyksen mukaisesti.”
10
Mainitun määräyksen 5 §:ssä, jonka otsikko on ”Lupien myöntämisen edellytykset”, säädetään seuraavaa:
”Ajoneuvojen vuokrausta kuljettajineen koskevien lupien myöntämisen edellytyksenä on, että hakijana oleva yritys osoittaa täyttävänsä ROTT:n 181 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetut edellytykset siten kuin tämän määräyksen pykälissä säädetään.”
11
Saman määräyksen 14 §:ssä, jonka otsikko on ”Lupien myöntäminen”, säädetään seuraavaa:
”Jos kaikki 5 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät, toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä haettujen lupien myöntämisestä vain ROTT:n 181 §:n 5 momentissa mainituissa tapauksissa.”
RVTC
12
Barcelonan suurkaupunkialueen hallintoelimen 26.6.2018 antama asetus satunnaisen henkilöliikennetoiminnan järjestämisestä kaupunkialueella sellaisilla kuljettajineen vuokrattavilla enintään yhdeksänpaikkaisilla ajoneuvoilla, jotka liikennöivät yksinomaan Barcelonan suurkaupunkialueella (Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona del Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona), joka julkaistiin 9.7.2018 Barcelonan maakunnan virallisessa lehdessä (Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona) ja 14.6.2019 Katalonian itsehallintoalueen hallituksen virallisessa lehdessä (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya) nro 7897 (jäljempänä RVTC), tuli voimaan 25.7.2018.
13
RVTC:n johdanto-osan neljännessä, viidennessä ja yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”4.
– – Katalonian itsehallintoalueen 4.7.2003 annetussa taksilaissa 19/2003 (Ley 19/2003, de 4 de julio, del Taxi de la Comunidad Autónoma Cataluña) (BOE nro 189, 8.8.2003, s. 30708) säännellään taksipalveluiksi kutsuttua toisen lukuun korvausta vastaan suoritettavaa henkilöiden kuljettamista ajoneuvoilla, joissa on enintään yhdeksän paikkaa kuljettajan paikka mukana lukien. Kyseisen sääntelyn sisältö tällä toimialalla ilmenee hallinnollisena väliintulona, jonka perusteena on tarve turvata yleinen etu mahdollisimman laadukkaiden palvelujen tuottamisessa rajoittamalla toimilupien lukumäärää ja vahvistamalla sitovat hinnastot, millä taataan palvelun luonne yleispalveluna, sen saatavuus ja jatkuvuus sekä käyttäjien oikeuksien kunnioittaminen – –
5.
Kyseessä on siten toiminta, joka on määritelty – – yksityisten harjoittamaksi yleisen edun mukaiseksi toiminnaksi, ja tällainen luokittelu edellyttää, että toimintaan kohdistetaan tarpeellisia valvontatoimia, politiikkatoimia ja interventioita toimialakohtaisen sääntelyn avulla.
– –
– –
9.
Julkisilla liikennepalvelu- ja liikennepolitiikoilla pyritään ympäristön ja talouden kannalta kestävään kehitykseen, ja tässä tarkoituksessa tieliikennettä kaupungeissa rajoitetaan varsinkin sellaisina kausina, jolloin ilma on hyvin pilaantunutta. Kaupungin tieverkoston järjestely, jatkuvat pyrkimykset uusien alueiden löytämiseksi muuhun yleiseen käyttöön kuin tieliikenteeseen, vaihtoehtoiset liikkumistavat kävellen tai polkupyörällä ja etusijan antaminen joukkoliikennekaistoille olisivat toimenpiteinä ristiriitaista, jos kaupunkialueella pyrittäisiin kasvattamaan sellaisten henkilöliikenteen ajoneuvojen määrää, jotka vuokrataan kuljettajineen ja sopimuksesta yhdelle ainoalle käyttäjälle ajoneuvon koko kapasiteetin osalta.
Taksialaa koskevat julkiset politiikat perustuvat siihen, ettei vuoden 1987 jälkeen jo myönnettyjen lupien lisäksi enää myönnetä uusia lupia. Lisäksi suositaan toimia, joilla rajoitetaan ajoneuvojen liikennöintipäiviä ja ‑tunteja, sekä saastuttamattoman teknologian, kuten sähkö- tai hybridimoottorin, käyttöä.”
14
RVTC:n 7 §:n, jonka otsikko on ”Vaatimus etukäteen myönnettävästä luvasta”, 1, 2 ja 4–6 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Matkustajien kuljetuspalvelujen tarjoaminen ajoneuvoilla, joissa on enintään yhdeksän paikkaa kuljettajan paikka mukaan luettuna, [AMB:n] alueesta muodostuvalla yhtenäisesti hallinnoidulla kaupunkiliikennealueella on kaupunkiliikennepalvelu, joka edellyttää sitä, että kullekin tähän toimintaan käytettävälle ajoneuvolle hankitaan ennakolta lupa, joka oikeuttaa haltijansa harjoittamaan kyseistä toimintaa.
2.   Tämän luvan hakija, jolle lupa mahdollisesti myönnetään, on luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka on pysyvästi ja yksiselitteisesti kyseisen luvan haltija. Lupa toiminnan harjoittamiseen myönnetään nimetylle henkilölle tiettyä ajoneuvoa varten. Luvassa on mainittava ajoneuvon rekisteritunnus, alustan numero ja muut sen yksilöimiseksi tarpeellisiksi katsotut tiedot. Lupa ei ole kaikkia sen haltijan omistamia tai käyttämiä ajoneuvoja koskeva lupa.
– –
4.   Tämän asetuksen alueellisella soveltamisalalla vain AMB:n myöntämät luvat oikeuttavat suorittamaan palvelun, jonka lähtöpaikka tai määräpaikka on siellä, tämän rajoittamatta [LOTT:n] niiden säännösten, jotka koskevat kyseisen luvan tai muiden siinä tarkoitettujen lupien myöntämistä, soveltamista.
5.   [AMB:n] myöntämä lupa vaaditaan muiden viranomaisten toimivaltansa nojalla myöntämien muiden lupien lisäksi.
6.   [Tätä] asetusta ja [tässä asetuksessa] säädettyä lupajärjestelmää ei sovelleta ajoneuvojen vuokrausta kuljettajineen koskevaan palveluun, joka ei ole [tämän] asetuksen 7 §:ssä esitetyn määritelmän mukainen kaupunkiliikennepalvelu.”
15
Kyseisen asetuksen 9 §:ssä, jonka otsikko on ”Lupia koskevat oikeussäännöt”, säädetään seuraavaa:
”Luvan myöntämiseen sovelletaan seuraavia oikeussääntöjä:
1.   Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että luvan hakija noudattaa [maanteitse moottoriajoneuvoilla suoritettavan matkustajaliikenteen sääntelystä 28.5.1987 annetussa Katalonian itsehallintoalueen] laissa 12/1987 (Ley 12/1987 de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehiculos de motor de la Comunidad Autónoma de Cataluña) (BOE nro 151, 25.6.1987, s. 19159), maanteitse moottoriajoneuvoilla suoritettavan matkustajaliikenteen sääntelyä koskevaa lakia koskevasta säännöstöstä 21.12.1990 annetussa Katalonian itsehallintoalueen hallituksen asetuksessa 319/1990 (Decreto 319/1990 por el cual se aprueba el Reglamento de la Ley de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehiculos de motor del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña) (DOGC nro 1387, 31.12.1990) ja tässä asetuksessa säädettyjä ehtoja.
– –
3.   Lupa koskee vain yhtä ajoneuvoa, ja lupaa voi käyttää luvan haltija tai luvan haltijaan työsopimussuhteessa oleva työntekijä.
– –”
16
Mainitun asetuksen 10 §:ssä, jonka otsikko on ”Lupien lukumäärän määrittäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   AMB vahvistaa satunnaisten henkilöliikennepalvelujen suorittamiseen kaupungissa kuljettajineen vuokrattavilla ajoneuvoilla myönnettävien lupien kulloisenkin enimmäismäärän. Enimmäismäärä vahvistetaan siten, että otetaan huomioon tarve varmistaa liikennepalvelujen riittävä tarjoaminen kaupunkilaisten kannalta parhailla mahdollisilla edellytyksillä ja turvataan samalla toimijoiden taloudellinen kannattavuus.
2.   Uusien pysyvien tai tilapäisten lupien perustaminen tai lupien nykyisen lukumäärän vähentäminen edellyttää päätöstä, jossa osoitetaan sen tarpeellisuus ja tarkoituksenmukaisuus ottaen huomioon erityisesti seuraavat seikat:
a)
nykyisen tarjonnan taso
b)
nykyisen kysynnän taso
c)
alueellisella soveltamisalalla harjoitettu kaupallinen tai teollinen toiminta, matkailu tai muu toiminta, joka voi aiheuttaa erityistä kysyntää satunnaisille kaupunkiliikennepalveluille kuljettajineen vuokrattavilla ajoneuvoilla
d)
uusien lupien perustamisen yhteensopivuus kaupunkiliikenteeseen liittyvien ympäristön kestävyyttä koskevien tavoitteiden kanssa.”
17
Saman asetuksen 11 §:n, jonka otsikko on ”Lupien myöntämisjärjestelmä”, säädetään seuraavaa:
”1.   Luvat myönnetään [maanteitse moottoriajoneuvoilla suoritettavan matkustajaliikenteen sääntelystä 28.5.1987 annetussa] laissa 12/1987, [maanteitse moottoriajoneuvoilla suoritettavan matkustajaliikenteen sääntelystä annettua lakia koskevasta säännöstöstä annetussa] asetuksessa 319/1990 ja tässä asetuksessa vahvistettujen periaatteiden ja sääntöjen mukaisesti ja tämän asetuksen nojalla vahvistettuja hallintomenettelyjä noudattaen.
2.   AMB myöntää luvat luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, jotka täyttävät niiden saamisen edellytykset. Tätä varten AMB vahvistaa uusien lupien myöntämismenettelystä ilmoittamista varten perusteet, joissa täsmennetään luvansaajien valinnassa noudatettava menettely, jonka on kaikissa tilanteissa taattava julkisuusperiaatteen sekä yhdenvertaisten mahdollisuuksien, vapaan kilpailun ja syrjintäkiellon periaatteiden noudattaminen. Lupien saajat valitaan arpomalla säädetyt vaatimukset täyttävien hakemusten joukosta.
3.   Henkilöiden, jotka haluavat saada luvan, on jätettävä hakemus, jossa he osoittavat täyttävänsä säädetyt vaatimukset, ja nämä henkilöt merkitään ehdokasluetteloon, ja kaikki tämä tehdään noudattaen asianomaisessa ilmoituksessa vahvistettuja määräaikoja ja muotoja.
4.   Luvan myöntämismenettelyyn kuuluu, että asianomaisia henkilöitä kuullaan ja toimialaa edustaville järjestöille varataan tilaisuus vedota etujensa valvomiseksi tarpeellisina pitämiinsä seikkoihin.
5.   Tätä säännöstöä sovelletaan myös lupiin, jotka oikeuttavat palvelujen suorittamiseen kaupunkialueella kausiluontoisesti tai määrättyjen tapahtumien yhteydessä.”
18
RVTC:hen sisältyy siirtymäsäännös, jossa säädetään seuraavaa:
”[Tässä] asetuksessa säännellyt liikenneluvat, jotka on myöntänyt entinen Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona (Corporación Metropolitana de Barcelona) (Barcelonan suurkaupunkialueen kunnallishallinto (Barcelonan suurkaupungin yhtymä)) tai Entidad Metropolitana del Transporte (suurkaupunkialueen liikenneyksikkö), samoin kuin luvat, jotka Katalonian itsehallintoalue on myöntänyt [maaliikenteen järjestämisestä annettua lakia koskevasta säännöstöstä 28.9.1990 annetun kuninkaan asetuksen 1211/1990 täytäntöönpanosta] 30.7.1998 annetulla ministeriön määräyksellä [(BOE nro 192, 12.8.1998, s. 27466)], jossa asetettiin ensimmäinen rajoitus, jonka mukaan lupien suhde taksilupiin on yhden suhde kolmeenkymmeneen, pysyvät voimassa ja niihin sovelletaan tämän asetuksen säännöksiä, kun kyseiset luvat ovat voimassa tämän asetuksen voimaan tullessa.”
19
RVTC:hen sisältyy kaksi lisäsäännöstä, joissa säädetään seuraavaa:
”Ensimmäinen lisäsäännös: Lupien kokonaismäärä rajoitetaan edellä olevan siirtymäsäännösten mukaisesti myönnettyihin lupiin. Instituto Metropolitano del Taxi [suurkaupunkialueen taksitoimintaa hallinnoiva viranomainen] tekee ehdotuksen päätökseksi, jolla vahvistetaan siirtymäsäännöksen lisäksi myönnettävien lupien enimmäismäärä. Kulloinkin voimassa olevien lupien lukumäärä ei missään tapauksessa saa olla enempää kuin yksi ajoneuvon vuokraamiseen kuljettajineen oikeuttava lupa kolmeakymmentä taksilupaa kohti. Tämän asetuksen 5 §:n 2 momentissa Instituto Metropolitano del Taxille annettuihin toimivaltuuksiin sisältyy siirtymäsäännöksessä tarkoitettujen toimivaltuuksien lisäksi menettelyn aloittamisesta ilmoittaminen ja uusien lupien myöntämisestä päättäminen – –.
Toinen lisäsäännös: Tämän asetuksen 5 §:n 2 momentissa Instituto Metropolitano del Taxille annettuihin toimivaltuuksiin sisältyy menettelyn aloittamisesta ilmoittaminen ja päätöksen tekeminen uusien lupien myöntämisestä kausiluonteisesti tai yksittäisiä tapahtumia varten. Ilmoitukset laaditaan seuraavien sääntöjen mukaisesti:
a.
ilmoituksissa vahvistetaan myönnettävien lupien lukumäärä tässä asetuksessa säädettyjen kriteerien mukaisesti ja asianmukaisin ja riittävin perustein. Lupien määrä hakijana olevaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä kohti voidaan rajoittaa;
b.
ilmoituksissa vahvistetaan lupien voimassaolon ajankohdat ja täsmennetään ajanjaksot tai tapahtumat, joihin tämä voimassaoloaika liittyy;
c.
lupien voimassaolon vuotuisia ajankohtia voidaan pidentää tai lyhentää, jos tähän on uusista tarpeista tai olosuhteista johtuvia perusteltuja syitä, eikä voimassaoloajan mahdollinen lyhentäminen missään tapauksessa oikeuta korvaukseen.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
20
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja) toteaa, että Espanjan lainsäädännössä siihen saakka säädetty VTC-palvelujen tarjoamiseen oikeuttavien lupien lukumäärän rajoittaminen yhteen kolmaskymmenesosaan taksilupien lukumäärästä kumottiin vuonna 2009. Rajoituksen kumoamisesta aiheutui vuoteen 2015 asti jatkunut näiden palvelujen tarjoajien lukumäärän huomattava kasvu Barcelonan suurkaupunkialueella, ja AMB on pyrkinyt hillitsemään tätä ilmiötä säätämällä RVTC:n.
21
RVTC:n tarkoitus on säännellä VTC-palveluja koko Barcelonan asutuskeskuksessa, joka muodostaa henkilöiden taksilla tai kuljettajineen vuokrattavilla henkilöautoilla tapahtuvan kuljetuksen kannalta yhden kaupunkialueen. Siinä säädetään näiden palvelujen suorittamiselle Barcelonan asutuskeskuksessa edellytys, jonka mukaan yritysten, joilla on jo lupa VTC-palvelujen suorittamiseen kaupungeissa ja kaupunkien välillä Espanjassa, on saatava myös AMB:n myöntämä lupa. Lisäksi kyseisessä asetuksessa käytetään LOTT:n 48 §:n 3 momentissa annettua mahdollisuutta rajoittaa VTC-palvelujen tarjoamiseen oikeuttavien toimilupien lukumäärä yhteen kolmaskymmenesosaan taksilupien lukumäärästä.
22
P&L:llä on toimilupa VTC-palveluihin, ja se on riitauttanut RVTC:n ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. P&L ja 14 muuta yritystä, jotka tarjosivat VTC-palveluja kyseisellä alueella jo RVTC:n säätämisajankohtana ja joiden joukossa on kansainvälisiin verkkoalustoihin liittyneitä yrityksiä, katsovat, että kun otetaan huomioon niille RVTC:ssä asetetut rajoitukset, RVTC:n säätämisen yksinomaisena tarkoituksena on ollut estää niiden toiminta yksinomaan taksiyritysten etujen suojelemiseksi. P&L ja nämä muut yritykset vaativat siten, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa RVTC:n mitättömäksi.
23
Asociación Nacional del Taxi (Antaxi) (jäljempänä ANT), Asociación Profesional Élite Taxi, Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC), Tapoca VTC1 SL ja Agrupació Taxis Companys osallistuvat kyseiseen oikeudenkäyntiin väliintulijoina, jotka tukevat AMB:n vaatimuksia.
24
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña toteaa, että taksit ja kuljettajineen vuokrattavat henkilöautot (jäljempänä VTC-ajoneuvot) kilpailevat keskenään kaupunkien henkilöliikennepalveluissa. Taksipalveluihin, jotka ovat yleistä etua koskevia palveluja, sovelletaan omaa säännöstöään ja niiden toiminnan harjoittamiseen vaadittavien lupien määrän rajoitusta, ja niiden hinnastoille on saatava hallinnon etukäteen antama hyväksyntä. Vaikka taksit toimivat tavallisesti taajama-alueella, taksit voivat myös tarjota kaupunkien välisiä liikennepalveluja asiaa koskevien tiukkojen vaatimusten mukaisesti.
25
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan myös VTC-palveluja tarjoavien yritysten on saatava tämän toiminnan harjoittamiseen lupa, joita myönnetään rajoitettu määrä. Se täsmentää, että pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan VTC-ajoneuvot pystyivät tarjoamaan kaupunkien välisiä ja sisäisiä kuljetuspalveluja koko Espanjan alueella hinnoilla, jotka eivät edellyttäneet ennakkolupaa vaan joihin sovellettiin etukäteen sovittujen hintojen järjestelmää, jossa asiakas tietää etukäteen – ja maksaa mahdollisesti verkossa – palvelun kokonaishinnan. Toisin kuin taksit, VTC-ajoneuvot eivät saa käyttää bussikaistoja, niille ei ole varattu pysähtymispaikkoja kadulla eivätkä ne voi ottaa matkustajia kyytiin kadulta, jos palvelun suorittamisesta ei ole sovittu etukäteen.
26
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) katsoi vuonna 2018, ettei suhdeluvulle, jonka mukaan VTC-palveluihin myönnetään yksi lupa kolmeakymmentä taksilupaa kohti, ei ole milloinkaan ollut minkäänlaista objektiivista perustetta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tästä seuraa, että LOTT:n 48 §:n 3 momenttia, jossa sallitaan VTC-palvelujen toimilupien määrän rajoittaminen RVTC:llä, voidaan pitää mielivaltaisena ja että se on siten SEUT 49 artiklan vastainen, koska sen vuoksi VTC-palveluja Euroopan unionissa tarjoavien yritysten on käytännössä mahdotonta sijoittautua Barcelonan suurkaupunkialueelle, ja unionin sisäisen kaupan estämistä valtiontukien myöntämisellä koskevan, SEUT 107 artiklan 1 kohtaan sisältyvän kiellon vastainen.
27
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña esittää samat epäilyt kaksoislupajärjestelmän, jota VTC-ajoneuvoihin on sovellettu Barcelonan suurkaupunkialueella, yhteensopivuudesta mainittujen unionin oikeussääntöjen kanssa. LOTT:n 91 §:ssä ja ROTT:n 182 §:n 2 momentissa säädettiin pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, että VTC-palveluja koskeva toimilupa oikeutti tarjoamaan ”kaupunkien sisäisiä ja välisiä liikennepalveluja kaikkialla valtion alueella”, joten AMB:n tämän lisäksi käyttöön ottamaa vaatimusta, jossa VTC-palvelujen tarjoaminen Barcelonan suurkaupunkialueella edellyttää lisävaatimusten alaista toimilupaa, voidaan pitää strategiana, jonka tarkoituksena on varmistaa, että VTC-palveluista aiheutuu mahdollisimman vähän kilpailua taksipalveluille.
28
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan AMB:n esittämät RVTC:n perusteet liittyvät ensinnäkin siihen, että VTC-palvelut vaarantavat taksipalvelujen taloudellisen kannattavuuden, kilpailevat niiden kanssa vilpillisesti ja johtavat liikenneväylien intensiiviseen käyttöön. Toiseksi AMB:n myöntämät 10523 taksilupaa riittävät täyttämään väestön tarpeet ja samanaikaisesti turvaamaan taksiliiketoiminnan kannattavuuden. AMB vetoaa lisäksi ympäristönsuojeluun.
29
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan taksien tilanteeseen liittyvillä taloudellisilla näkökohdilla ei kuitenkaan voida oikeuttaa RVTC:hen sisältyviä toimenpiteitä. Liikenneväylien käyttöön liittyvien näkökohtien osalta AMB on laiminlyönyt ottaa intressivertailussa huomioon sen, että VTC-palvelut saattavat vähentää yksityisautoilua. Lisäksi vaaditaan, että VTC-ajoneuvoilla on oltava pysäköintipaikka eivätkä ne saa ajella etsiäkseen asiakkaita eivätkä pysäköidä yleiselle tielle odottaessaan asiakkaita. Niin ikään ympäristönäkökohdissa sivuutetaan nykyinen teknologia, jolla voitaisiin taata palvelun tarjoaminen vähäpäästöisillä tai päästöttömillä ajoneuvoilla. Lisäksi taksiautokalustoa pidetään ”saastuttamattomana” ilmoittamatta kuitenkaan syitä, joiden vuoksi tämä luonnehdinta ei koskisi myös VTC-ajoneuvoja. AMB:n pääasiallisena tavoitteena näyttää olleen taksialan etujen turvaaminen tai suojeleminen RVTC:n avulla.
30
Tässä tilanteessa Tribunal Superior de Justicia de Cataluña päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Ovatko SEUT 49 artikla ja SEUT 107 artiklan 1 kohta esteenä sellaisille kansallisten lakien ja asetusten säännöksille, joilla ilman hyväksyttävää perustetta rajoitetaan VTC-toimilupien lukumäärä enintään yhteen lupaan kolmeakymmentä taksilupaa kohti?
2)
Ovatko SEUT 49 artikla ja SEUT 107 artiklan 1 kohta esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle, jolla otetaan ilman hyväksyttävää perustetta käyttöön toinen lupa ja asetetaan lisävaatimuksia VTC-ajoneuvoille, joilla on tarkoitus tarjota palveluja kaupunkialueella?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
31
AMB katsoo, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta kolmesta syystä. Ensinnäkin ennakkoratkaisupyynnössä ei mainita asiassa sovellettavaa alueellista ja paikallista lainsäädäntöä ja siinä ei mainita sitä seikkaa, että on olemassa säännöstö, johon RVTC:n säännökset perustuvat sekä AMB:n toimivallan osalta että tämän asetuksen ympäristönsuojeluun liittyvän oikeuttamisperusteen osalta. Lisäksi oikeusriitaan liittyvät seikat koskevat yhtä ainoaa jäsenvaltiota ja ennakkoratkaisukysymykset koskevat ennemmin kansallisen oikeuden kuin unionin oikeuden tulkintaa. AMB korostaa myös mielestään tarkoitushakuista ennakkoratkaisukysymysten muotoilua, jolla pyritään vaikuttamaan unionin tuomioistuimen asiaratkaisuun.
32
P&L toteaa, että ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee RVTC:n lisäksi ”lakien ja asetusten” säännöksiä. VTC-palvelujen toimilupien lukumäärän rajoittaminen yhteen kolmaskymmenesosaan taksilupien lukumäärästä johtuu kuitenkin yksinomaan RVTC:stä. Näin ollen ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys ylittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan asian rajat ja on siten merkityksetön asian ratkaisun kannalta.
33
ANT:n mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää todellisuudessa neljä ennakkoratkaisukysymystä, joista kaksi koskee sijoittautumisvapautta koskevien määräysten tulkintaa ja kaksi muuta valtiontukisääntöihin kuuluvien määräysten tulkintaa.
34
Sijoittautumisvapautta koskevat kaksi kysymystä on jätettävä tutkimatta, koska unionin tuomioistuin on jo vastannut niihin siten, että koska sijoittautumisvapauden rajoituksille on aina oltava yleistä etua koskeva pakottava syy, kansallisen tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta kyseessä olevaa kansallista säännöstä tai kumottava se, jos se katsoo ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tavoin, ettei tällaista syytä ole olemassa. Jos näitä kysymyksiä lisäksi tulkittaisiin niin, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, ovatko RVTC:n säännökset tarpeellisuus- ja oikeasuhteisuusvaatimusten mukaisia, kysymykset olisi jätettävä tutkimatta, koska tällöin unionin tuomioistuinta pyydettäisiin ryhtymään sille kuulumattomaan tarkasteluun, joka kansallisen tuomioistuimen on suoritettava viran puolesta. Tribunal Supremo on sitä paitsi jo suorittanut tällaisen tarkastelun, eikä sillä ole ollut epäilyjä kyseessä olevien kansallisten säännösten yhteensoveltuvuudesta unionin oikeuden kanssa, mikä osoittaa, etteivät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset ole tarpeen pääasian ratkaisemiseksi.
35
Myös valtiontukien kieltoa koskevat kaksi kysymystä on ANT:n mukaan jätettävä tutkimatta, koska unionin tuomioistuin on selvästi vastannut samankaltaisiin kysymyksiin 14.1.2015 antamassaan tuomiossa Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9) eikä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole vähimmässäkään määrin selittänyt, miksi kyseistä oikeuskäytäntöä olisi tässä tapauksessa tarpeen nyansoida tai selventää.
36
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa menettelyssä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos siis esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on lähtökohtaisesti velvollisuus vastata niihin (tuomio 20.9.2022, VD ja SR, C‑339/20 ja C‑397/20, EU:C:2022:703, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37
Kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vastaamisesta kieltäytyminen on mahdollista vain, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkinnalla ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 20.9.2022, VD ja SR, C‑339/20 ja C‑397/20, EU:C:2022:703, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Viimeksi mainitun osalta on muistutettava, että jotta unionin oikeutta voitaisiin tulkita siten, että tulkinta olisi kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen, kansallisen tuomioistuimen on määritettävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat (tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan a ja c alakohdasta ilmenee, että ennakkoratkaisupyyntöön on erityisesti sisällytettävä yhteenveto oikeudenkäynnin kohteesta ja asiaa koskevista tosiseikoista, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ne todennut, tai ainakin selostus niistä tosiseikoista, joihin kysymykset perustuvat, sekä selostus niistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkinnasta tai pätevyydestä, sekä ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen toteama yhteys kyseisten säännösten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten välillä.
40
Siltä osin kuin nyt käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin kyse AMB:n väitteestä, jonka mukaan ennakkoratkaisupyynnössä ei mainita kaikkea asiaan sovellettavaa kansallista, alueellista ja paikallista lainsäädäntöä, on todettava, että ennakkoratkaisupyyntöön sisältyy riittävästi tietoja, joiden perusteella unionin tuomioistuimen on mahdollista ymmärtää sekä pääasiaa koskevat oikeussäännöt ja tosiseikat että esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten merkitys ja ulottuvuus. Tästä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö täyttää työjärjestyksen 94 artiklan a alakohdassa asetetut vaatimukset.
41
Toiseksi vedotessaan siihen, että ennakkoratkaisukysymyksissä viitataan kansallisiin lain ja asetusten säännöksiin, vaikka pääasia koskee vain RVTC:n laillisuutta, P&L pyytää todellisuudessa unionin tuomioistuinta itse määrittelemään sovellettavan lainsäädännön täsmälliset rajat, mikä ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä.
42
Unionin tuomioistuimen tehtävänä nimittäin on unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon mukaisesti ottaa huomioon ennakkoratkaisukysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat, sellaisina kuin ne on ennakkoratkaisupyynnössä esitetty. Ennakkoratkaisupyyntö on siis tutkittava kansallisen oikeuden sellaisen tulkinnan valossa, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt (tuomio 20.10.2022, Centre public d’action sociale de Liège (Palauttamispäätöksen peruminen tai lykkääminen), C‑825/21, EU:C:2022:810, 35 kohta).
43
Näin ollen on niin, että koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on määrittänyt esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat, niiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä (tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 50 kohta).
44
Kolmanneksi työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdassa edellytetään ennakkoratkaisua pyytävältä tuomioistuimelta, että se selostaa ne syyt, joiden vuoksi se on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä ennakkoratkaisukysymysten kohteena olevien unionin oikeuden säännösten tulkinnasta. Vaikka ennakkoratkaisukysymysten muotoilulla pyrittäisiin AMB:n väittämin tavoin vaikuttamaan unionin tuomioistuimeen, tämä seikka ei yksinään estäisi ennakkoratkaisupyynnön tutkimista, sillä tällainen seikka ei vastaa mitään tämän tuomion 37 kohdassa mainituista tapauksista.
45
Neljänneksi siinäkin tapauksessa, että ennakkoratkaisukysymyksiin annettavat vastaukset olisivat nyt käsiteltävässä asiassa ANT:n väittämin tavoin selvästi johdettavissa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, työjärjestyksen 99 artiklasta seuraa, ettei tämä seikka olisi ennakkoratkaisupyynnön tutkimisen este vaan se oikeuttaisi unionin tuomioistuimen vastaamaan siihen määräyksellä.
46
Viidenneksi siltä osin kuin ennakkoratkaisukysymykset koskevat SEUT 49 artiklan ja SEUT 107 artiklan 1 kohdan tulkintaa, ANT:n väitteet, joiden mukaan näissä kysymyksissä vain pyydettäisiin unionin tuomioistuinta tekemään sen toimivaltaan kuulumattomia tosiseikkojen arviointeja, ovat virheellisiä.
47
Kuudenneksi se seikka, että kansallinen ylin tuomioistuin on jo pääasiaan verrattuna samankaltaisia seikkoja koskevassa asiassa tutkinut ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemien unionin oikeuden määräysten mahdollisen merkityksellisyyden, ei estä tutkimasta ennakkoratkaisupyyntöä, jolla pyritään siihen, että unionin tuomioistuin ottaa SEUT 267 artiklan nojalla kantaa niiden tulkintaan. Tällainen tilanne ei nimittäin vastaa mitään tämän tuomion 37 kohdassa mainituista tapauksista, joissa ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta.
48
Seitsemänneksi siltä osin kuin AMB väittää, että kaikki pääasiaa koskevat seikat rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, on syytä muistuttaa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on täsmentänyt, että P&L:n kanne on yksi kaikkiaan 15 kanteesta, joissa vaaditaan RVTC:n kumoamista ja joista yksi on kansainvälisten verkkoalustojen nostama, mikä on omiaan osoittamaan, että pääasian kanteessa vaaditaan kumottavaksi kansallisen oikeuden säännöksiä, joita sovelletaan myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, joten ratkaisu, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antaa tämän tuomion jälkeen, voi tuottaa myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin kohdistuvia vaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2013, Libert ym., C‑197/11 ja C‑203/11, EU:C:2013:288, 35 kohta).
49
Kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kääntyy sen puoleen sellaisten säännösten, joita sovelletaan kyseisen valtion kansalaisten lisäksi myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, kumoamista koskevan menettelyn yhteydessä, ratkaisu, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antaa unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisutuomion jälkeen, vaikuttaa myös viimeksi mainittuihin kansalaisiin, mikä oikeuttaa sen, että unionin tuomioistuin vastaa sille esitettyihin kysymyksiin, jotka liittyvät perusvapauksia koskeviin EUT‑sopimuksen määräyksiin, huolimatta siitä, että pääasian oikeusriidan kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle (tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Edellä esitetystä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi.
Aineellinen kysymys
SEUT 107 artiklan 1 kohtaa koskevat kysymykset
51
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee näillä ennakkoratkaisukysymyksillä lähinnä erityisesti, onko SEUT 107 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä asutuskeskuksessa sovellettavalle säännöstölle, jossa säädetään yhtäältä, että VTC-palvelujen tarjoamiseen kyseisessä asutuskeskuksessa vaaditaan näiden palvelujen tarjoamiseen kaupungeissa ja kaupunkien välillä vaadittavan kansallisen luvan lisäksi erityinen lupa, ja toisaalta, että VTC-palveluja varten myönnettävien lupien lukumäärä rajoitetaan yhteen kolmaskymmenesosaan kyseistä asutuskeskusta varten myönnetyistä taksiluvista.
52
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät. Ensinnäkin kyseessä on oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sen edunsaajalle. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (tuomio 11.11.2021, Autostrada Wielkopolska v. komissio ja Puola, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53
Valtion varojen sitomista koskevasta edellytyksestä on palautettava mieleen, että tuen käsitteellä ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (tuomio 14.1.2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54
Valtiontuen toteamiseksi on siten todettava riittävän suora yhteys yhtäältä tuensaajalle myönnetyn edun ja toisaalta valtion talousarvion pienentymisen tai talousarvioon riittävän konkreettisesti kohdistuvan taloudellisen riskin välillä (tuomio 14.1.2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55
Nyt käsiteltävässä asiassa on riittävää todeta, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä ilmene millään tavoin, että pääasiassa kyseessä oleva säännöstö johtaisi valtion varojen sitomiseen.
56
Erityisesti on yhtäältä niin, ettei AMB:n myöntämän luvan vaatiminen VTC-palvelujen tarjoamiseen Barcelonan asutuskeskuksessa eikä näitä palveluja varten myönnettävien lupien lukumäärän rajoittaminen yhteen kolmaskymmenesosaan tätä asutuskeskusta varten myönnetyistä taksiluvista vaikuta johtavan positiivisiin suorituksiin, kuten avustuksiin, taksipalveluja suorittaville yrityksille eikä myöskään alentavan taksiyrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia.
57
Toisaalta nämä kaksi toimenpidettä eivät nähtävästi pienennä valtion talousarviota tai aiheuta talousarvioon riittävän konkreettisesti kohdistuvaa taloudellista riskiä siten, että tästä voisi olla etua taksipalveluja suorittaville yrityksille.
58
Esitettyihin kysymyksiin on näin ollen vastattava, että SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä asutuskeskuksessa sovellettavalle säännöstölle, jossa säädetään yhtäältä, että VTC-palvelujen tarjoamiseen kyseisessä asutuskeskuksessa vaaditaan näiden palvelujen tarjoamiseen kaupungeissa ja kaupunkien välillä vaadittavan kansallisen luvan lisäksi erityinen lupa, ja toisaalta, että tällaisia palveluja varten myönnettävien lupien lukumäärä rajoitetaan yhteen kolmaskymmenesosaan kyseistä asutuskeskusta varten myönnetyistä taksiluvista, kunhan nämä toimenpiteet eivät ole omiaan johtamaan valtion varojen sitomiseen kyseisessä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
SEUT 49 artiklaa koskevat kysymykset
59
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee näillä ennakkoratkaisukysymyksillä lähinnä, onko SEUT 49 artikla esteenä asutuskeskuksessa sovellettavalle säännöstölle, jossa säädetään yhtäältä, että VTC-palvelujen tarjoamiseen kyseisessä asutuskeskuksessa vaaditaan näiden palvelujen tarjoamiseen kaupungeissa ja kaupunkien välillä vaadittavan kansallisen luvan lisäksi erityinen lupa, ja toisaalta, että tällaisia palveluja varten myönnettävien lupien lukumäärä rajoitetaan yhteen kolmaskymmenesosaan kyseistä asutuskeskusta varten myönnetyistä taksiluvista.
60
SEUT 49 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että EUT‑sopimuksen kolmannen osan IV osaston 2 luvussa olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle.
61
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauteen kohdistuvina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, joilla estetään SEUT 49 artiklassa taattujen vapauksien käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa (tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62
Kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 51–55 kohdassa, yhtäältä erityisen luvan vaatiminen VTC-palvelujen tarjoamiseen Barcelonan asutuskeskuksessa näiden palvelujen tarjoamiseen kaupungeissa ja kaupunkien välillä vaadittavan kansallisen luvan lisäksi on itsessään SEUT 49 artiklassa taatun vapauden käyttöön kohdistuva rajoitus, koska tällainen vaatimus rajoittaa tosiasiallisesti kaikkien uusien toimijoiden pääsyä markkinoille (ks. vastaavasti tuomio 10.3.2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, 34 kohta; ks. myös analogisesti tuomio 22.1.2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, 29 kohta).
63
Toisaalta tämä koskee myös VTC-palveluihin myönnettävien lupien lukumäärän rajoittamista yhteen kolmaskymmenesosaan kyseistä asutuskeskusta varten myönnettyjen taksilupien lukumäärästä, joka on luokiteltava sijoittautumisvapauden rajoituksiksi, sillä tällainen rajoitus rajoittaa VTC-palvelujen kyseiseen asutuskeskukseen sijoittautuneiden tarjoajien lukumäärää.
64
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tällaisia sijoittautumisvapauden rajoituksia voidaan hyväksyä ainoastaan, jos ne ensinnäkin voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos ne toiseksi ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia, mikä edellyttää, että niillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yleistä etua koskevat pakottavat syyt
65
Ennakkoratkaisupyynnöstä sekä AMB:n ja Espanjan hallituksen unionin tuomioistuimelle esittämistä huomautuksista ilmenee, että RVTC:n tarkoituksena on varmistaa molemmilla pääasiassa kyseessä olevilla toimenpiteillä ensinnäkin taksipalvelujen, joita pidetään yleisen edun mukaisina palveluina, laatu, turvallisuus ja saatavuus Barcelonan asutuskeskuksessa varsinkin säilyttämällä oikea tasapaino taksipalvelujen tarjoajien ja VTC-palvelujen tarjoajien lukumäärien välillä, toiseksi kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvä hallinnointi kyseisessä asutuskeskuksessa ja kolmanneksi ympäristönsuojelu siellä.
66
Erityisesti taksipalvelujen laadun, turvallisuuden ja saatavuuden varmistamista koskevan tavoitteen osalta unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistosta ilmenee ensinnäkin, että taksipalvelut ovat vahvasti säännelty toimiala, koska näihin palveluihin sovelletaan muun muassa lupakiintiöitä, säänneltyjä hintoja, yleistä kuljetusvelvollisuutta ja näiden palvelujen on oltava liikuntarajoitteisten saatavilla. Näiden ominaispiirteiden vuoksi varsinkin AMB katsoo taksipalvelujen olevan yleisen edun mukainen palvelu, jota on aiheellista suojella tärkeänä osana Barcelonan asutuskeskuksen kaupunkiliikenteen yleistä järjestämistä.
67
AMB huomauttaa sitten, että VTC-palvelujen aiheuttama lisääntyvä kilpailu vaikuttaa vaarantavan taksipalvelujen taloudellisen kannattavuuden. Tässä tilanteessa poliittiset päätöksentekijät ovat sekä kansallisella että alueellisella tasolla katsoneet tasapainon säilyttämisen näiden kahden kaupunkiliikennemuodon välillä olevan asianmukainen ja oikeasuhteinen keino taata taksipalvelujen säilyttäminen kattavaan kaupunkiliikennemalliin yhdennettynä yleisen edun mukaisena palveluna.
68
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja useat oikeudenkäynnin asianosaiset ovat vielä todenneet, että Tribunal Supremo oli katsonut 4.6.2018 antamassaan tuomiossa, että julkisella vallalla on valinnanvapaus kaupunkiliikenteen järjestäminen ja sen toivottavien muotojen suhteen ja että julkinen valta voi tähän liittyvien valintojen yhteydessä päättää tämän tuomion 66 kohdassa mainitut ominaisuudet täyttävien ja siten yleisen edun mukaisten taksipalvelujen säilyttämisestä ja että näin ollen on perusteltua säilyttää tasapaino tämän kaupunkiliikennemuodon ja VTC-palvelujen välillä mainitun yleisen edun mukaisen palvelun säilyttämisen turvaamiseksi, joten VTC-palveluihin myönnettävien lupien ja taksilupien lukumäärien välisen suhteen säätäminen tässä tarkoituksessa sellaiseksi, että se on jopa yhden suhde kolmeenkymmeneen, on vähemmän rajoittavan keinon puuttuessa asianmukainen ja oikeasuhteinen toimenpide.
69
Tältä osin on julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 75 ja 76 kohdassa toteamin tavoin ensinnäkin niin, että yhtäältä asutuskeskuksen kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvää hallinnointia koskeva tavoite ja toisaalta ympäristönsuojelua koskeva tavoite tällaisessa asutuskeskuksessa voivat olla yleistä etua koskevia pakottavia syitä (ks. vastaavasti tuomio 24.3.2011, komissio v. Espanja, C‑400/08, EU:C:2011:172, 74 kohta ja tuomio 30.1.2018, X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 134 ja 135 kohta).
70
Toiseksi on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan niin, että puhtaasti taloudellisia päämääriä ei sitä vastoin voida pitää yleisen edun mukaisena pakottavana syynä, joka oikeuttaisi perussopimuksessa taatun perusvapauden rajoituksen (tuomio 11.3.2010, Attanasio Group, C‑384/08, EU:C:2010:133, 55 kohta ja tuomio 24.3.2011, komissio v. Espanja, C‑400/08, EU:C:2011:172, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on muun muassa katsonut vastaavasti, että kilpailevan linja-autolinjan kannattavuuden takaamista, joka on pelkästään taloudellinen syy, ei voida pitää tällaisena yleisen edun mukaisena pakottavana syynä (tuomio 22.12.2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, 51 kohta).
71
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 61 kohdassa, nyt käsiteltävässä tapauksessa myös taksipalvelujen taloudellisen kannattavuuden takaamista on pidettävä pelkästään taloudellisena syynä, joka ei voi olla tämän tuomion edellisessä kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu yleisen edun mukainen pakottava syy.
72
Tästä seuraa, ettei tähän tavoitteeseen voida vedota esimerkiksi perusteeksi tasapainon säilyttämiselle näiden pääasiassa kyseessä olevan kahden kaupunkiliikennemuodon välillä taikka VTC-palveluja ja taksipalveluja varten myönnettävien lupien lukumäärien suhteelle, jotka ovat puhtaasti taloudellisia näkökohtia.
73
Kolmanneksi näitä toteamuksia ei horjuta se seikka, että taksipalveluja pidetään Espanjan oikeudessa yleisen edun mukaisena palveluna.
74
Yhtäältä on Euroopan komission istunnossa esittämän perustellun huomautuksen mukaisesti niin, että sijoittautumisvapautta rajoittavalla toimenpiteellä tavoitellun päämäärän on sellaisenaan oltava tämän tuomion 64 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu yleisen edun mukainen pakottava syy, eikä tämän tavoitteen luonnehtiminen kansallisessa oikeudessa voi vaikuttaa tällä perusteella tehtävään arviointiin.
75
Toisaalta mistään unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistoon sisältyvästä seikasta ei ilmene, että toimintaansa Barcelonan asutuskeskuksessa harjoittaville taksipalvelujen suorittajille olisi annettu tehtäväksi SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun hallinnointi, eikä myöskään, että VTC-palvelujen tarjoajien sijoittautumisvapauden rajoittamatta jättäminen estäisi oikeudellisesti tai tosiasiallisesti taksipalvelujen suorittajia hoitamasta niille uskottua julkista palvelua koskevaa erityistehtävää.
76
Tältä osin on syytä muistuttaa, että vaikka jäsenvaltioilla on oikeus päättää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujensa laajuudesta ja organisoinnista ottamalla huomioon erityisesti kansallisen politiikkansa tavoitteet ja että tämän osalta niillä on laaja harkintavalta, jonka komissio voi asettaa kyseenalaiseksi ainoastaan silloin, kun on kyse ilmeisestä virheestä, tämä harkintavalta ei voi olla rajaton ja sitä on joka tapauksessa käytettävä unionin oikeuden mukaisesti (tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
77
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan palvelu on omiaan liittymään yleiseen taloudelliseen etuun silloin, kun kyseisellä taloudellisella edulla on muusta taloudellisesta toiminnasta poikkeavia erityispiirteitä (tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
78
Lisäksi on niin, että jotta palvelua voidaan pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, palveluntarjoajan on tarjottava sitä jäsenvaltion sille uskoman yleiseen etuun liittyvän erityistehtävän suorittamiseksi (tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 52 kohta).
79
Näin ollen on ratkaisevaa, että edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettu julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja että nämä velvoitteet on määritelty selvästi kansallisessa oikeudessa, mikä edellyttää yhden tai useamman sellaisen viranomaistoimen olemassaoloa, jossa määritellään riittävän täsmällisesti ainakin niille yrityksille kuuluvien julkisen palvelun velvoitteiden luonne, kesto ja laajuus, joiden tehtäväksi näiden velvoitteiden täyttäminen on annettu (ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Comunidad Autónoma del País Vasco ym. v. komissio, C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999, 72 ja 73 kohta).
80
Sitä paitsi SEUT 106 artiklan 2 kohdassa määrätään yhtäältä, että yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sovelletaan kilpailusääntöjä siltä osin kuin niiden soveltaminen ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä, ja toisaalta, että kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa. Näin ollen SEUT 106 artiklan 2 kohdan sanamuoto itsessään osoittaa, että perussopimuksen säännöistä voidaan poiketa vain silloin, kun poikkeaminen on tarpeen, jotta yritys, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, voi hoitaa sille uskotun erityistehtävän (tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, 96 ja 97 kohta).
81
Sen perusteella, että taksipalvelujen suorittaminen täyttää tämän tuomion 66 kohdassa mainitut ominaispiirteet ja on siten vahvasti säänneltyä, ei kuitenkaan voida osoittaa sitä, että tähän toimintaan liittyvällä edulla olisi tämän tuomion 77 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla muusta taloudellisesta toiminnasta poikkeavia erityispiirteitä, eikä sitä, että taksipalvelujen suorittajille olisi uskottu julkisen palvelun erityistehtävä tätä koskevilla riittävän täsmällisillä viranomaisen toimilla.
82
Neljänneksi vaikka tämän tuomion 66 kohdassa mainitut ominaispiirteet osoittavat, että taksipalvelujen sääntelyn tarkoituksena on muun muassa varmistaa taksipalvelujen laatu, turvallisuus ja saatavuus niiden käyttäjille, pääasiassa kyseessä olevilla toimenpiteillä itsessään ei sen sijaan ilmeisestikään tavoitella näitä päämääriä.
83
Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen vain yhtäältä kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvää hallinnointia koskeva tavoite ja toisaalta ympäristönsuojelua koskeva tavoite ovat sellaisia yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, joihin voidaan vedota pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden oikeuttamiseksi.
– Pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden oikeasuhteisuus
84
Siltä osin kuin on kyse siitä, soveltuvatko nämä toimenpiteet tämän tuomion 83 kohdassa mainittujen tavoitteiden saavuttamisen takaamiseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla ja eikö niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi, on erotettava toisistaan se, että VTC-palvelujen suorittamiseen vaaditaan toinenkin lupa, ja se, että VTC-palvelujen toimilupien lukumäärä rajoitetaan yhteen kolmaskymmenesosaan taksilupien lukumäärästä.
– Toisen luvan vaatimisen oikeasuhteisuus
85
Siltä osin kuin on kyse erityisen luvan vaatimisesta VTC-palvelujen tarjoamiseen Barcelonan asutuskeskuksessa, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee ensinnäkin, että hallinnollisella ennakkolupajärjestelmällä ei voida oikeuttaa sellaista kansallisten viranomaisten harkintavaltaan perustuvaa käyttäytymistä, joka on omiaan poistamaan unionin oikeussääntöjen tehokkaan vaikutuksen ja erityisesti niitä perusvapauksia koskevien oikeussääntöjen tehokkaan vaikutuksen, joista on kyse pääasiassa (tuomio 22.1.2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
86
Jotta hallinnollinen ennakkolupajärjestelmä voisi olla oikeutettu huolimatta siitä, että sillä rajoitetaan näitä perusvapauksia, sen on näin ollen joka tapauksessa perustuttava objektiivisiin perusteisiin, jotka ovat syrjimättömiä ja etukäteen tiedossa, jotta kansallisten viranomaisten harkintavalta rajataan siten, ettei sitä voida käyttää mielivaltaisesti (tuomio 22.1.2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
87
Lisäksi jäsenvaltion toimen, joka asiallisesti ottaen merkitsee sitä, että tässä samassa jäsenvaltiossa tai toisessa jäsenvaltiossa muiden menettelyiden yhteydessä jo suoritetut tarkastukset suoritetaan toiseen kertaan, ei voida katsoa olevan tarpeellinen sillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, 36 kohta).
88
Vielä on todettava, että hallinnollinen ennakkolupamenettely on tarpeen ainoastaan, jos on katsottava, että jälkikäteen suoritettava tarkastus tapahtuu liian myöhään, jotta sen tosiasiallinen tehokkuus voitaisiin taata ja jotta sillä voitaisiin saavuttaa tavoiteltu päämäärä (tuomio 22.1.2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, 39 kohta).
89
Nyt käsiteltävässä tapauksessa ensinnäkin ennakkoluvan vaatiminen voi tosin soveltua kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvää hallinnointia ja ympäristönsuojelua koskevien tavoitteiden saavuttamiseen. Kun lisäksi otetaan huomioon kyseessä olevan palvelun luonne, joka edellyttää sellaisten henkilöautojen käyttöä, joita ei yleensä voida erottaa yksityiskäytössä olevista muista saman ajoneuvoluokan ajoneuvoista varsinkaan laajalla kaupunkialueella, jälkikäteisen valvonnan voidaan katsoa tapahtuvan liian myöhään, jotta sen todellinen tehokkuus voitaisiin taata ja jotta sillä voitaisiin saavuttaa tavoitellut päämäärät. Tästä seuraa, että tällaisen ennakkoluvan vaatimista voidaan pitää tarpeellisena tämän tuomion 88 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
90
Tämän tuomion 64 ja 86 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti edellytyksenä on kuitenkin myös, että VTC-palvelujen toimilupien myöntämisen, epäämisen ja mahdollisen peruuttamisen perusteilla voidaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti taata näiden tavoitteiden saavuttaminen, ja tämän tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
91
Toiseksi on niin, että koska P&L on vedonnut unionin tuomioistuimessa muun muassa siihen, että toimivaltainen hallintoviranomainen varaa itselleen markkinatilanteesta riippuvan oikeuden VTC-palveluihin myönnetyn luvan peruuttamiseen, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa erityisesti, onko hallintoviranomaiselle näitä perusteita noudattaen annetun harkintavallan käyttöä ohjattu riittävästi tämän tuomion 86 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, jottei tätä toimivaltaa käytettäisi mielivaltaisesti.
92
Kolmanneksi P&L väittää lisäksi, että erityisen luvan vaatiminen VTC-palvelujen suorittamiseen Barcelonan asutuskeskuksessa kaksinkertaistaa tämän toiminnan harjoittamiseen säädetyn kansallisen luvan myöntämiseksi vaaditut menettelyt ja edellytykset, ja tältä osin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tämän tuomion 87 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti varmistuttava siitä, etteivät tämän erityisen luvan myöntämiseksi käyttöön otetut menettelyt merkitse sitä, että samassa jäsenvaltiossa tuon toisen menettelyn yhteydessä jo suoritetut tarkistukset tehdään toiseen kertaan.
93
Tällaisen erityisen luvan vaatimisen tarpeellisuutta tutkiessaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava muun muassa, onko tämän vaatimuksen käyttöönotto kansalliseen lupaan liittyvien vaatimusten lisäksi Barcelonan asutuskeskuksen erityispiirteiden vuoksi perusteltua kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvää hallinnointia ja ympäristönsuojelua koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi.
– Onko oikeasuhteista rajoittaa VTC-palveluihin myönnettävien lupien lukumäärä yhteen kolmaskymmenesosaan taksilupien lukumäärästä
94
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 80 ja 81 kohdassa, asian käsittelyssä unionin tuomioistuimessa ei ole tullut ilmi mitään sellaista, millä voitaisiin osoittaa, että VTC-palveluihin myönnettävien lupien lukumäärän rajoittaminen yhteen kolmaskymmenesosaan taksilupien lukumäärästä olisi soveltuva toimenpide kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvää hallinnointia ja ympäristönsuojelua koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi.
95
Tältä osin sekä RVTC:n johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta että RVTC:n järjestelmästä, sellaisena kuin se ilmenee erityisesti sen 7 ja 9–11 §:stä, näyttää ilmenevän, että VTC-palveluihin myönnettävien lupien rajoittaminen on keskeinen keino, jolla kyseisessä asetuksessa pyritään näiden tavoitteiden saavuttamiseen.
96
Asian käsittelyssä unionin tuomioistuimessa muun muassa Tapoca, P&L ja komissio ovat kuitenkin esittäneet perusteluja, joiden mukaan
–
VTC-palvelut vähentävät yksityisautoilua
–
ei ole johdonmukaista vedota pysäköintiongelmiin Barcelonan suurkaupunkialueen yleisillä teillä, kun RVTC:ssä edellytetään, että VTC-palveluja tarjoavilla yrityksillä on käytössä omat pysäköintipaikat ja etteivät ne pysäköi yleisille teille
–
VTC-palvelut voivat edistää tehokkaita ja kaikkien saatavissa olevia liikennepalveluja koskevan tavoitteen saavuttamista, koska ne on pitkälti digitalisoitu ja ne tarjoavat joustavasti palveluja, kuten näkövammaisten käytettävissä olevan teknisen alustan
–
valtiollisella säännöstöllä kannustetaan vaihtoehtoisia energiamuotoja käyttävien ajoneuvojen käyttöön VTC-palveluissa
eivätkä AMB ja Espanjan hallitus ole kiistäneet näitä perusteluja. Unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen vastatessaan Espanjan hallitus nimittäin ilmoitti, ettei sen tiedossa ole tutkimusta, joka olisi tehty VTC--ajoneuvojen vaikutuksesta kuljetuksiin, liikenteeseen, julkisiin tiloihin ja ympäristöön Barcelonan asutuskeskuksessa, eikä myöskään tutkimusta RVTC:llä käyttöön otetun sääntelyn vaikutuksista tämän tuomion 94 kohdassa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseen.
97
Jollei muuta johdu ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suoritettavaksi kuuluvasta arvioinnista, jossa otetaan huomioon myös mahdolliset unionin tuomioistuimen tietoon saattamatta jätetyt seikat, VTC-palvelujen lupien rajoittaminen yhteen kolmaskymmenesosaan taksiluvista ei vaikuta soveltuvan takaamaan kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvää hallinnointia koskevien tavoitteiden toteutumista.
98
Mikään seikka unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei myöskään vaikuta osoittavan, ettei tällaisella VTC-palvelujen lupien rajoituksella ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
99
Ei nimittäin voida sulkea pois, että VTC--ajoneuvojen vaikutusta kuljetuksiin, liikenteeseen ja julkisiin tiloihin Barcelonan asutuskeskuksessa voitaisiin asianmukaisesti pienentää vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, kuten VTC-palvelujen järjestämiseen liittyvillä toimenpiteillä, rajoittamalla näitä palveluja tiettyinä kellonaikoina tai rajoittamalla liikennöintiä tietyillä alueilla.
100
Ei voida sulkea pois myöskään sitä, että ympäristönsuojelua Barcelonan asutuskeskuksessa koskeva tavoite voitaisiin saavuttaa sijoittautumisvapautta vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, kuten kyseisessä asutuskeskuksessa liikennöiviin ajoneuvoihin sovellettavilla päästörajoituksilla.
101
Tältäkin osin on kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä tarkistaa, onko kyseisessä tuomioistuimessa näytetty toteen, ettei tavoiteltuja päämääriä voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
102
Esitettyihin kysymyksiin on edellä todetuin perustein vastattava, että SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että
–
se ei ole esteenä asutuskeskuksessa sovellettavalle säännöstölle, jossa säädetään, että VTC-palvelujen tarjoamiseen kyseisessä asutuskeskuksessa vaaditaan näiden palvelujen tarjoamiseen kaupungeissa ja kaupunkien välillä vaadittavan kansallisen luvan lisäksi erityinen lupa, jos tämä erityinen lupa perustuu objektiivisiin, syrjimättömiin ja etukäteen tiedossa oleviin perusteisiin, joilla suljetaan pois kaikki mielivalta ja jotka eivät merkitse kansallisessa lupamenettelyssä jo suoritettujen tarkistusten suorittamista toiseen kertaan vaan vastaavat kyseisen asutuskeskuksen erityisiin tarpeisiin
–
se on esteenä asutuskeskuksessa sovellettavalle säännöstölle, jossa säädetään VTC-palveluja varten myönnettävien lupien lukumäärän rajoittamisesta yhteen kolmaskymmenesosaan kyseistä asutuskeskusta varten myönnetyistä taksiluvista, kun ei ole osoitettu sitä, että tällä toimenpiteellä voidaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti taata kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvää hallinnointia kyseisessä asutuskeskuksessa ja sen ympäristön suojelua koskevien tavoitteiden toteutuminen, eikä sitä, että toimenpiteellä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
Oikeudenkäyntikulut
103
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
SEUT 107 artiklan 1 kohta ei ole esteenä asutuskeskuksessa sovellettavalle säännöstölle, jossa säädetään yhtäältä, että henkilöautojen vuokrausta kuljettajineen koskevien palvelujen tarjoamiseen kyseisessä asutuskeskuksessa vaaditaan näiden palvelujen tarjoamiseen kaupungeissa ja kaupunkien välillä vaadittavan kansallisen luvan lisäksi erityinen lupa, ja toisaalta, että tällaisia palveluja varten myönnettävien lupien lukumäärä rajoitetaan yhteen kolmaskymmenesosaan kyseistä asutuskeskusta varten myönnetyistä taksiluvista, kunhan nämä toimenpiteet eivät ole omiaan johtamaan valtion varojen sitomiseen kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla tavalla.
2)
SEUT 49 artikla ei ole esteenä asutuskeskuksessa sovellettavalle säännöstölle, jossa säädetään, että henkilöautojen vuokrausta kuljettajineen koskevien palvelujen tarjoamiseen kyseisessä asutuskeskuksessa vaaditaan näiden palvelujen tarjoamiseen kaupungeissa ja kaupunkien välillä vaadittavan kansallisen luvan lisäksi erityinen lupa, jos tämä erityinen lupa perustuu objektiivisiin, syrjimättömiin ja etukäteen tiedossa oleviin perusteisiin, joilla suljetaan pois kaikki mielivalta ja jotka eivät merkitse kansallisessa lupamenettelyssä jo suoritettujen tarkistusten suorittamista toiseen kertaan vaan vastaavat kyseisen asutuskeskuksen erityisiin tarpeisiin.
3)
SEUT 49 artikla on esteenä asutuskeskuksessa sovellettavalle säännöstölle, jossa säädetään henkilöautojen vuokrausta kuljettajineen koskevia palveluja varten myönnettävien lupien lukumäärän rajoittamisesta yhteen kolmaskymmenesosaan kyseistä asutuskeskusta varten myönnetyistä taksiluvista, kun ei ole osoitettu sitä, että tällä toimenpiteellä voidaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti taata kuljetusten, liikenteen ja julkisten tilojen hyvää hallinnointia kyseisessä asutuskeskuksessa ja sen ympäristön suojelua koskevien tavoitteiden toteutuminen, eikä sitä, että toimenpiteellä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.