Vec T‑557/23
Swissgrid AG
proti
Agentúre Európskej únie pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky
Rozsudok Všeobecného súdu (tretia rozšírená komora) z 8. októbra 2025
„ Energetika – Vnútorný trh s elektrickou energiou – Usmernenie o zabezpečovaní rovnováhy v elektrizačnej sústave – Článok 1 ods. 6 a 7 nariadenia (EÚ) 2017/2195 – Európska platforma na výmenu regulačnej energie z rezerv na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou – Neúčasť švajčiarskeho prevádzkovateľa prenosovej sústavy – Odvolanie podané na odvolaciu radu agentúry ACER – Osobitné podmienky a spôsoby odvolania – Článok 28 nariadenia (EÚ) 2019/942 – Neprípustnosť z dôvodu nedostatku aktívnej legitimácie pred odvolacou radou – Neexistencia priamej dotknutosti – Námietka nezákonnosti “
1.      Energetika – Vyrovnávanie elektrickej sústavy – Nariadenie 2017/2195 – Európska platforma na výmenu regulačnej energie z rezerv na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou – Pôsobnosť – Švajčiarski prevádzkovatelia prenosových sústav – Zahrnutie – Podmienky – Prijatie rozhodnutia Komisie o schválení ich účasti na platforme – Možnosť týchto prevádzkovateľov podať na súd Únie žalobu na nečinnosť v prípade, že Komisia neprijme rozhodnutie
(Nariadenie Komisie 2017/2195, článok 1 ods. 6 a 7)
(pozri body 29 – 32, 35 – 37)
2.      Agentúry Európskej únie – Agentúra pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER) – Opravné prostriedky – Odvolanie podané na odvolaciu radu agentúry ACER – Podmienky prípustnosti – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Rozhodnutie agentúry ACER, ktorým sa mení vykonávací rámec európskej platformy na výmenu regulačnej energie z rezerv na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou – Zmena, ktorá nezahŕňa zavedenie dodatočnej podmienky na účasť švajčiarskych prevádzkovateľov prepravných sietí na uvedenej platforme – Účasť, ktorá zostáva podmienená výlučne prijatím rozhodnutia Komisie o prijatí – Rozhodnutie agentúry ACER, ktoré nemá vplyv na právne postavenie uvedených prevádzkovateľov – Neprípustnosť
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2019/942, článok 28 ods. 1)
(pozri body 42 – 51)
3.      Agentúry Európskej únie – Agentúra pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER) – Opravné prostriedky – Odvolanie podané na odvolaciu radu agentúry ACER – Podmienky prípustnosti – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Rozhodnutie agentúry ACER, ktorým sa mení vykonávací rámec európskej platformy na výmenu regulačnej energie z rezerv na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou – Zmena, ktorá nezbavuje švajčiarskych prevádzkovateľov prenosových sústav ich zmluvných práv v prípade neexistencie rozhodnutia Komisie o schválení ich účasti na platforme – Rozhodnutie agentúry ACER, ktoré nemá vplyv na právne postavenie uvedených prevádzkovateľov – Neprípustnosť
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2019/942, článok 28 ods. 1)
(pozri body 64 – 71)
4.      Akty inštitúcií – Základná právna úprava a vykonávacia právna úprava – Vykonávacia právna úprava, ktorou sa nemôžu meniť ani dopĺňať podstatné prvky základnej právnej úpravy – Kvalifikácia podstatných prvkov – Zohľadnenie vlastností a osobitostí dotknutej oblasti – Vykonávací akt na integráciu trhov s regulačnou energiou, ktorým sa stanovuje vylúčenie švajčiarskych prevádzkovateľov prenosových sústav z európskych platforiem na výmenu regulačnej energie s výhradou dvojstrannej dohody s Úniou – Konkretizácia cieľov sledovaných základnou právnou úpravou – Prípustnosť
(Článok 291 ods. 2 ZFEÚ; nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 714/2009 a 2019/943, nariadenie Komisie 2017/2195)
(pozri body 80 – 88, 96)
5.      Medzinárodné dohovory/Medzinárodné dohody – Dohovory uzavreté Úniou – Prednosť pred aktmi sekundárneho práva Únie – Povinnosť vykladať akty sekundárneho práva v súlade s medzinárodnými dohodami
(Článok 216 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 105, 106)
6.      Medzinárodné dohody/Medzinárodné dohody – Dohody uzavreté Úniou – Dohoda o voľnom obchode medzi EHS a Švajčiarskom – Dohoda zakazujúca zavedenie množstevných obmedzení dovozu alebo opatrení s rovnocenným účinkom – Právne predpisy Únie vylučujúce švajčiarskych prevádzkovateľov prenosových sústav z európskej platformy na výmenu regulačnej energie z rezervy na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou, ak Komisia nerozhodla o schválení ich účasti na uvedenej platforme – Prípustnosť
(Dohoda o voľnom obchode medzi EHS a Švajčiarskom, článok 13; nariadenie Komisie 2017/2195, článok 1 ods. 6 a 7)
(pozri body 109, 111 – 115)
7.      Medzinárodné právo verejné – Zásady – Zásady medzinárodného obyčajového práva – Preskúmanie platnosti nariadenia z hľadiska medzinárodného obyčajového práva – Právne predpisy Únie vylučujúce švajčiarskych prevádzkovateľov prenosových sústav z európskej platformy na výmenu regulačnej energie z rezervy na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou, ak Komisia nerozhodla o schválení ich účasti na uvedenej platforme – Porušenie zásady prevencie – Podmienky – Zjavne nesprávne posúdenie, pokiaľ ide o podmienky uplatnenia tejto zásady – Neexistencia
(Článok 3 ods. 5 ZFEÚ; nariadenie Komisie 2017/2195, článok 1 ods. 6 a 7)
(pozri body 118 – 128)
Zhrnutie
Všeobecný súd svojím rozsudkom potvrdil platnosť rozhodnutia odvolacej rady Agentúry Európskej únie pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER), ktorým sa zamietlo ako neprípustné odvolanie podané švajčiarskym prevádzkovateľom prenosovej sústavy pre elektrickú energiu (ďalej len „PPS“). Všeobecný súd sa tak vyjadril k podmienkam účasti takéhoto prevádzkovateľa na európskych platformách na výmenu regulačnej energie podľa nariadenia 2017/2195(1), k aktívnej legitimácii tohto prevádzkovateľa napadnúť rozhodnutie agentúry ACER, ktoré mu nebolo určené, ako aj k súladu nariadenia 2017/2195 so zásadou prevencie vyplývajúcou z medzinárodného obyčajového práva.
Dňa 2. augusta 2017 Európska komisia prijala nariadenie 2017/2195, ktoré stanovuje najmä zriadenie európskej platformy na výmenu regulačnej energie z rezerv na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou.
Na základe tohto nariadenia ACER prijala rozhodnutie o zriadení európskej platformy na výmenu regulačnej energie z rezerv na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou (ďalej len „platforma mFRR“), ktoré v prílohe obsahuje vykonávací rámec uvedenej platformy mFRR (ďalej len „vykonávací rámec“).
Žalobkyňa, spoločnosť Swissgrid AG, ako jediný PPS vo Švajčiarsku sa zúčastnila na iniciatíve manuálne aktivovaných rezerv (Manually activated Reserves Initiative, ďalej len „MARI“), čo je forma spolupráce medzi rôznymi PPS s cieľom vytvoriť platformu na cezhraničnú výmenu rezerv na obnovenie frekvencie s manuálnou aktiváciou (Manual Frequency Restoration Reserve).
Dňa 1. júla 2020 PPS, ktorí sú členmi MARI, vrátane žalobkyne, uzavreli dohodu o spolupráci na platforme MARI (ďalej len „dohoda o spolupráci MARI“), na ktorú sa vzťahuje hlavná dohoda týkajúca sa vyrovnávacích platforiem spoločná pre všetky platformy (ďalej len „hlavná dohoda“).
Listom zo 17. decembra 2020 však riaditeľka Generálneho riaditeľstva Komisie pre energetiku zdôraznila, že nevidí dôvod na prijatie rozhodnutia povoliť Švajčiarsku účasť na európskych vyrovnávacích platformách na základe článku 1 ods. 7 nariadenia 2017/2195.
ACER prijala 30. septembra 2022 rozhodnutie 14/2022, ktorým sa mení určenie subjektov, ktoré budú vykonávať funkcie stanovené vo vykonávacom rámci. Definícia „členského PPS“, ktorým bol predtým „každý PPS, ktorý sa pripojil k platforme mFRR“, bola zmenená tak, aby sa odvtedy vzťahovala na „každého PPS, na ktorého sa vzťahuje nariadenie 2017/2195 a ktorý sa pripojil k platforme mFRR“.
Dňa 30. novembra 2022 podala žalobkyňa proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na odvolaciu radu agentúry ACER.
Keďže sa táto odvolacia rada domnievala, že rozhodnutie 14/2022 nepredstavuje akt, ktorý by mohol ovplyvniť právne postavenie žalobkyne vzhľadom na to, že nebolo prijaté rozhodnutie Komisie, ktoré by ju oprávňovalo zúčastniť sa na platforme mFRR, zamietla jej odvolanie ako neprípustné podľa článku 28 ods. 1 nariadenia 2019/942(2).
V tomto kontexte sa žalobkyňa obrátila na Všeobecný súd s cieľom zrušiť rozhodnutie odvolacej rady.
Posúdenie Všeobecným súdom
V prvom rade Všeobecný súd potvrdil záver odvolacej rady, podľa ktorého žalobkyňa nemala právo zúčastniť sa na platforme mFRR vzhľadom na to, že nebolo prijaté rozhodnutie Komisie podľa článku 1 ods. 7 nariadenia 2017/2195. Podľa tohto ustanovenia o účasti Švajčiarska na európskych platformách na výmenu štandardných vyrovnávacích produktov rozhoduje Komisia na základe stanoviska agentúry ACER a všetkých PPS za predpokladu, že sú splnené podmienky stanovené v odseku 6 tohto článku.
Z doslovného, ako aj kontextuálneho výkladu nariadenia 2017/2195 tak vyplýva, že Komisii prislúcha prijať rozhodnutie o účasti Švajčiarska na platformách podľa článku 1 ods. 7 uvedeného nariadenia a v rámci toho preskúmať, či sú splnené podmienky stanovené v odseku 6 toho istého článku. Žalobkyňa teda nemohla odvolacej rade vytýkať, že nepreskúmala, či boli uvedené podmienky splnené alebo či Komisia mala prijať rozhodnutie v zmysle článku 1 ods. 7 nariadenia 2017/2195.
V tejto súvislosti skutočnosť, že ACER ani odvolacia rada nemohli preskúmať, či boli splnené podmienky účasti žalobkyne na platforme mFRR, neznamená žiadnu medzeru v súdnom preskúmaní článku 1 ods. 6 a 7 nariadenia 2017/2195. V prípade, že by Komisia nesprávne odmietla prijať rozhodnutie na základe tohto posledného uvedeného ustanovenia, žalobkyňa by mohla využiť opravný prostriedok stanovený v článku 265 ZFEÚ, ktorý sa týka nečinnosti tým, že sa neprijme rozhodnutie alebo nezaujme stanovisko.
V druhom rade Všeobecný súd konštatoval, že odvolacia rada neporušila článok 28 ods. 1 nariadenia 2019/942, keď konštatovala, že zmena definície „členského PPS“, ku ktorej došlo v dôsledku rozhodnutia 14/2022 tak, aby sa vzťahovala na „každého PPS, na ktorého sa vzťahuje nariadenie 2017/2195 a ktorý sa pripojil k platforme mFRR“, podstatným spôsobom nezmenila jej právne postavenie.
Pojem „PPS, na ktorých sa vzťahuje nariadenie 2017/2195“, ktorý sa teraz nachádza v definícii „členského PPS“, totiž môže zahŕňať žalobkyňu v prípade, že získa rozhodnutie Komisie o schválení jej účasti na platforme mFRR podľa článku 1 ods. 7 tohto nariadenia.
Okrem toho ani zmena definície „členského PPS“ nemala vplyv na právne postavenie žalobkyne z hľadiska údajného zbavenia výkonu jej zmluvných práv.
Je pravda, že žalobkyňa je signatárom tak hlavnej dohody, ako aj dohody o spolupráci MARI, ktorých cieľom je upraviť fungovanie platformy mFRR v nadväznosti na nariadenie 2017/2195 a vykonávací rámec. Ani pred rozhodnutím 14/2022 však nemala bezpodmienečné zmluvné právo používať platformu mFRR.
Na jednej strane totiž táto možnosť nie je poskytnutá všetkým „členským PPS“, ale len tým, ktoré sú kvalifikované ako „zúčastnené PPS“, a na druhej strane zmluvy, ktorých zmluvnou stranou je žalobkyňa, podmieňujú jej účasť na platforme mFRR prijatím rozhodnutia Komisie podľa článku 1 nariadenia 2017/2195.
Preto vzhľadom na to, že žalobkyňa pred prijatím rozhodnutia 14/2022 nemala zmluvné právo používať platformu mFRR na výmenu štandardných produktov regulačnej energie vzhľadom na to, že nebolo prijaté rozhodnutie Komisie v tomto zmysle, a to bez ohľadu na jej prípadnú kvalifikáciu ako „členského PPS“, nemožno sa domnievať, že rozhodnutím 14/2022 bola zbavená tohto práva a malo tak priame účinky na jej právne postavenie.
Keďže odvolacia rada nevychádzala z nesprávneho právneho posúdenia, keď zamietla odvolanie ako neprípustné z dôvodu, že podmienky stanovené v článku 28 ods. 1 nariadenia 2019/942 neboli splnené, Všeobecný súd pristúpil k analýze námietky nezákonnosti vznesenej žalobkyňou proti článku 1 ods. 6 a 7 nariadenia 2017/2195.
Po prvé Všeobecný súd poznamenal, že nariadenie 2017/2195 sa v súlade s cieľmi stanovenými v nariadeniach č. 714/2009(3) a 2019/943(4) zameriava na integráciu trhov s regulačnou energiou, ktorá by mala byť uľahčená zriadením spoločných európskych platforiem s cieľom vytvoriť plne funkčný a prepojený vnútorný trh s energiou založený na dodržiavaní spoločných pravidiel. Vzhľadom na skutočnosť, že Švajčiarska konfederácia sa nezačlenila do vnútorného trhu Únie a že švajčiarski PPS v dôsledku toho nepodliehajú rovnakým pravidlám, ako sú pravidlá uplatňujúce sa na PPS z členských štátov Únie, ich vylúčenie z účasti na platformách stanovených v nariadení 2017/2195, najmä s výhradou alternatívnej dvojstrannej dohody, ktorá je stále možná, je plne odôvodnené vzhľadom na cieľ sledovaný uvedeným nariadením, najmä cieľ vytvorenia vnútorného trhu.
Po druhé neexistuje nijaký rozpor medzi obmedzením pôsobnosti na PPS, ktorí sa môžu zúčastniť na platforme mFRR, uvedeným v článku 1 nariadenia 2017/2195, a cieľom stanoveným v nariadení 2019/943, ktorý spočíva v odstránení prekážok cezhraničných tokov elektriny a cezhraničných transakcií na trhoch s elektrinou a súvisiacich trhoch so službami. Ak sú na tento posledný uvedený účel PPS z Únie a PPS z tretích krajín prítomní v tej istej synchrónnej oblasti, v nariadení 2017/1485(5) sa výslovne stanovuje uzavretie dohôd, v ktorých sa stanoví základ pre ich spoluprácu v oblasti bezpečnosti prevádzky sústavy a stanovia sa podmienky na dosiahnutie súladu PPS z tretích krajín s povinnosťami stanovenými v nariadení.
Po tretie článok 1 ods. 6 a 7 nariadenia 2017/2195 nemožno vykladať tak, že umožňuje Komisii odmietnuť účasť žalobkyne na vyrovnávacích platformách v prípade uzavretia dohody medzi Švajčiarskou konfederáciou a Úniou. Prednosť medzinárodných zmlúv uzavretých Úniou pred aktmi sekundárneho práva totiž prikazuje vykladať tieto akty, pokiaľ je to možné, v súlade s uvedenými zmluvami.
Po štvrté vylúčenie žalobkyne z účasti na platforme mFRR nemožno považovať za množstevné obmedzenie dovozu regulačnej energie alebo za opatrenie s rovnocenným účinkom, ktoré by bolo v rozpore s článkom 13 ods. 1 dohody o voľnom obchode medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Švajčiarskou konfederáciou(6). V každom prípade žalobkyňa nie je povinná dodržiavať rovnaké spoločné pravidlá ako PPS z Únie, a preto ju nebolo možné považovať za nachádzajúcu sa v situácii porovnateľnej so situáciou PPS z Únie vo vzťahu k cieľu vytvorenia vnútorného trhu s elektrinou, nemohla teda účinne namietať existenciu svojvoľnej diskriminácie voči nej.
Po piate jej vylúčenie z účasti na platforme mFRR nemožno považovať za zjavne v rozpore so zásadou prevencie vyplývajúcou z medzinárodného obyčajového práva, ktorú je Únia povinná dodržiavať na základe článku 3 ods. 5 ZEÚ pri prijímaní svojich aktov.
V tejto súvislosti je pravda, že Medzinárodný súdny dvor v rámci niektorých všeobecných a uznávaných zásad zdôraznil povinnosť každého štátu nenechať používať svoje územie na účely aktov, ktoré sú v rozpore s právami iných štátov, z čoho v podstate vyplýva, že subjekt medzinárodného práva podlieha povinnosti náležitej starostlivosti vyžadovanej pri výkone svojich právomocí.
Na to, aby sa osoba podliehajúca súdnej právomoci mohla odvolávať na zásadu medzinárodného obyčajového práva na účely preskúmania platnosti aktu Únie súdom Únie, je však nevyhnutné, aby jednak mohla spochybniť právomoc Únie na prijatie uvedeného aktu a jednak aby dotknutý akt mohol zasiahnuť do práv, ktoré osobe podliehajúcej súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, alebo založiť voči nej povinnosti z hľadiska tohto práva.
V prejednávanej veci je nesporné, že Švajčiarsko je súčasťou synchrónnej oblasti kontinentálnej Európy, a z tohto hľadiska sa možno domnievať, že zásada prevencie môže spochybniť právomoc Únie prijať právnu úpravu, ktorá môže mať vplyv na celú uvedenú synchrónnu oblasť, vrátane Švajčiarska. Okrem toho, keďže žalobkyňa je jediným prevádzkovateľom švajčiarskej elektrickej sústavy, bolo by možné konštatovať, že nariadenie 2017/2195 jej ukladá povinnosti v prípade, že by jej neúčasť na platforme mFRR mala za následok, že by musela prijať opatrenia spojené s neplánovanými fyzickými tokmi elektrickej energie.
Po tretie, keďže zásada medzinárodného obyčajového práva nie je natoľko presná ako ustanovenie medzinárodnej dohody, musí sa súdne preskúmanie nevyhnutne obmedziť na otázku, či sa inštitúcie Únie prijatím daného aktu dopustili zjavne nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o podmienky uplatnenia tejto zásady. Nemožno sa však domnievať, že Komisia zjavne porušila povinnosť náležitej starostlivosti vyžadovanú od Únie tým, že v zásade obmedzila účasť na platforme mFRR len na PPS z Únie.
Na jednej strane totiž právo Únie výslovne uvádza uzatváranie dohôd medzi PPS z Únie a PPS z tretích krajín, ak sa nachádzajú v tej istej synchrónnej oblasti. Z toho vyplýva, že neúčasť žalobkyne na platforme mFRR vôbec nevylučuje spoluprácu medzi žalobkyňou a PPS z Únie, pokiaľ ide o bezpečnosť sústavy v synchrónnej oblasti, ktorá je naopak podporovaná.
Na druhej strane článok 1 ods. 6 a 7 nariadenia 2017/2195 upravuje možnosť žalobkyne zúčastniť sa na platforme mFRR v prípade, že by Komisia dospela k záveru, že vylúčenie Švajčiarska môže viesť k neplánovaným fyzickým tokom výkonu cez Švajčiarsko, ktoré ohrozujú bezpečnosť sústavy v regióne, a za predpokladu, že práva a povinnosti švajčiarskych PPS sú v súlade s právami a povinnosťami PPS pôsobiacich v Únii.
Vzhľadom na vyššie uvedené Všeobecný súd zamietol žalobu o zrušenie v celom rozsahu.
1      Nariadenie Komisie (EÚ) 2017/2195 z 23. novembra 2017, ktorým sa stanovuje usmernenie o zabezpečovaní rovnováhy v elektrizačnej sústave (Ú. v. EÚ L 312, 2017, s. 6).
2      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/942 z 5. júna 2019, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 22).
3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 714/2009 z 13. júla 2009 o podmienkach prístupu do sústavy pre cezhraničné výmeny elektriny, ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1228/2003 (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 15).
4      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/943 z 5. júna 2019 o vnútornom trhu s elektrinou (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 54).
5      Nariadenie Komisie (EÚ) 2017/1485 z 2. augusta 2017, ktorým sa stanovuje usmernenie pre prevádzkovanie elektrizačnej prenosovej sústavy (Ú. v. EÚ L 220, 2017, s. 1).
6      Dohoda medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Švajčiarskou konfederáciou z 22. júla 1972 (Ú. v. ES L 300, 1972, s. 188).