62012CJ0067
DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 16 januari 2014 (
*1
)
”Fördragsbrott — Direktiv 2002/91/EG — Byggnaders energiprestanda — Artiklarna 3, 7 och 8 — Ofullständigt införlivande”
I mål C‑67/12,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 9 februari 2012,
Europeiska kommissionen, företrädd av K. Herrmann och I. Galindo Martin, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Konungariket Spanien, företrätt av A. Rubio González och S. Centeno Huerta, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden E. Juhász samt domarna D. Šváby (referent) och C. Vajda,
generaladvokat: N. Wahl,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 7 och 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energiprestanda (EGT L 1, 2003, s. 65) jämförda med artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda (EUT L 153, s. 13), genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 3, 7 och 8 i direktiv 2002/91, eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om dessa åtgärder.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
2
Artikel 3 i direktiv 2002/91 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall tillämpa metodiker, på nationell eller regional nivå, för beräkning av byggnaders energiprestanda på grundval av den allmänna ramen i bilagan. Delarna 1 och 2 i denna ram skall anpassas till den tekniska utvecklingen i enlighet med förfarandet i artikel 14.2, med beaktande av de standarder eller normer som tillämpas i medlemsstaternas lagstiftning.”
3
I artikel 7.1 i direktiv 2002/91, med rubriken ”Energicertifikat” föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall se till att ett energicertifikat görs tillgängligt för ägaren eller att ägaren gör ett sådant certifikat tillgängligt för den presumtive köparen eller hyresgästen i respektive fall, när byggnader byggs, säljs eller hyrs ut. Certifikatets giltighetstid får inte överskrida 10 år.
…”
4
I artikel 8 i direktiv 2002/91, med rubriken ”Inspektion av värmepannor” föreskrivs följande:
”När det gäller minskning av energianvändning och begränsning av koldioxidutsläpp skall medlemsstaterna antingen göra vad som föreskrivs i a eller vad som föreskrivs i b nedan:
a)
Fastställa nödvändiga åtgärder för regelbunden inspektion av värmepannor som eldas med icke förnybara flytande eller fasta bränslen med en nominell effekt på 20-100 kW. Sådana inspektioner får också tillämpas på värmepannor för annat bränsle.
Värmepannor med en nominell effekt på över 100 kW skall inspekteras åtminstone vartannat år. För värmepannor som eldas med gas kan denna period utsträckas till fyra år.
I fråga om värmeanläggningar med värmepannor med en nominell effekt på över 20 kW och som är äldre än 15 år skall medlemsstaterna fastställa nödvändiga åtgärder för en engångsinspektion av hela värmeanläggningen. På grundval av inspektionen, som skall innehålla en bedömning av värmepannans effektivitet samt pannans dimensionering i förhållande till byggnadens värmebehov, skall experter ge råd till användarna om utbyte av värmepannorna, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lösningar.
b)
Vidta åtgärder för att säkerställa att råd ges till användare om utbyte av värmepannorna, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lösningar som kan omfatta inspektioner för att bedöma värmepannans effektivitet samt huruvida den är av lämplig storlek. Den totala verkan av ett sådant tillvägagångssätt bör i stort motsvara verkan av bestämmelserna i a. Medlemsstater som väljer detta alternativ skall vartannat år översända en rapport till kommissionen där likvärdigheten i tillvägagångssättet bedöms.”
5
Enligt artikel 15.1 i direktiv 2002/91 skulle medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet senast den 4 januari 2006 och omedelbart underrätta kommissionen om detta. Genom direktiv 2010/31 upphörde direktiv 2002/91 att gälla från och med den 1 februari 2012, dock utan att det påverkade medlemsstaternas skyldigheter när det gällde tidsfristerna för införlivande med nationell lagstiftning av direktiv 2002/91 och tillämpning av det direktivet.
Spansk rätt
6
Åttonde skälet i det kungliga dekretet 1027/2007 av den 20 juli om godkännande av bestämmelser om värmeanläggningar i byggnader (RITE) har följande lydelse:
”Direktiv 2002/91 …, som fastställer minimikrav på energiprestanda som värmeanläggningar i nya och befintliga byggnader ska uppfylla och ett förfarande för regelbunden inspektion av värmepannor och luftkonditioneringssystem införlivas delvis genom den norm som godkänns i detta dekret.”
7
Den tekniska anvisningen 3.4.4 till det kungliga dekretet 1027/2007 har följande lydelse:
”1.
Underhållsföretaget ska ge råd till innehavaren och ska rekommendera förbättringar eller förändringar på anläggningen, och dess användning och bruk till denne, vilket möjliggör en ökad energieffektivitet.
2.
I de anläggningar där den nominella avgivna värmeffekten är över 70 kW, ska underhållsföretaget dessutom regelbundet följa upp värmeanläggningens energi-och värmeförbrukning för att kunna upptäcka eventuella fel och vidta lämpliga korrigerande åtgärder. Dessa uppgifter ska sparas i minst fem år.”
8
Den tekniska anvisningen 4.3.1 till det kungliga dekretet 1027/2007 med rubriken ”Tidsintervallen för inspektioner av värmegeneratorer” har följande lydelse:
”1.
De värmegeneratorer som har tagits i bruk efter dagen för ikraftträdande av detta dekret och som har en installerad nominell avgiven värmeffekt på 20 kW eller över ska inspekteras enligt det tidsintervall som anges i tabell 4.3.1.
Tabell 4.3.1. Tidsintervallen för inspektioner av värmegeneratorer
2.
Värmegeneratorer i vid ikraftträdandet av detta dekret befintliga anläggningar ska inspekteras för första gången enligt den tidsplan som fastställts av den behöriga myndigheten i den självstyrande regionen, utifrån deras effekt, deras typ av bränsle och deras ålder.”
Det administrativa förfarandet
9
I en skrivelse av den 24 februari 2009, anmärkte kommissionen på att Konungariket Spanien inte hade införlivat artiklarna 3 och 4 i direktiv 2002/91, vad gäller befintliga byggnader.
10
I skrivelse av den 7 april 2009 medgav Konungariket Spanien att certifieringen av energieffektivitet i befintliga byggnader i direktivet återstod att genomföra.
11
Den 29 januari 2010 skickade kommissionen en kompletterande formell underrättelse till Konungariket Spanien, i vilken kommissionen påpekade att den ännu inte hade mottagit anmälan av införlivandeåtgärder avseende artiklarna 7 och 8 i direktiv 2002/91.Vad gäller artikel 8 i direktivet påpekade kommissionen att det kungliga dekretet 1027/2007 endast hade fastställt tidsintervallen för inspektion av värmepannor för värmepannor som tagits i bruk efter dess ikraftträdande och lät de självstyrande regionerna besluta om tidsplanen för inspektioner av redan befintliga värmepannor. Genom kompletteringen av den formella underrättelsen av den 24 februari 2009 ansåg kommissionen därför att Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 7 och 8 a i direktiv 2002/91.
12
I skrivelse av den 22 juli 2010 anförde Konungariket Spanien orsakerna till att antagandet av förslaget till det kungliga dekretet om certifiering av befintliga byggnader var försenat och angav rörande införlivandet av artikel 8 i direktiv 2002/91 att tre självstyrande regioner redan hade offentliggjort kungörelserna som fastställde normerna för tillämpning av det kungliga dekretet 1027/2007 i sina respektive territorium och att de andra kungörelserna var på väg att antas.
13
Den 25 november 2010 avgav kommissionen ett motiverat yttrande, i vilket den fann att Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2002/91 genom att inte ha införlivat artiklarna 3, 7.1 och 8 a i direktivet fullt ut i den spanska rättsordningen och anmodade den spanska regeringen att inom två månader från delgivningen vidta nödvändiga åtgärder.
14
Konungariket Spanien svarade i sin skrivelse av den 31 januari 2011 att antagandet av förslaget till kungligt dekret om certifiering av befintliga byggnader skulle slutföra införlivandet av artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91. Konungariket Spanien angav rörande artikel 8 i direktivet att de självstyrande regionerna inte var skyldiga att underrätta kommissionen om tidsplanen för inspektion av värmepannor. Konungariket Spanien tillade dessutom att det hade beslutat att använda de två alternativ som anges i artikel 8 i direktivet.
15
I skrivelse av den 29 april 2011 överlämnade Konungariket Spanien på nytt ett förslag till kungligt dekret om certifiering av befintliga byggnader.
16
Kommissionen väckte förevarande talan eftersom den ansåg att Konungariket Spaniens överträdelse bestod vid utgången av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet.
Prövning av talan
17
Genom separat handling av den 20 april 2012 framställde Konungariket Spanien en invändning om rättegångshinder, genom vilken det har yrkat att domstolen ska avvisa talan vad gäller fördragsbrott avseende samtliga bestämmelser i artikel 8 i direktiv 2002/91, i andra hand avvisa talan vad gäller fördragsbrott genom åsidosättande av artikel 8 b i direktivet.
18
Domstolen fastställde genom beslut av den 16 oktober 2012 att invändningen om rättegångshinder skulle prövas i samband med att målet prövades i sak och uppmanade Konungariket Spanien att inkomma med ett svaromål.
Anmärkningen att artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91 inte har införlivats
Parternas argument
19
Kommissionen har anmärkt på att Konungariket Spanien inte har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att följa artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91, eftersom det kungliga dekretet 1027/2007 endast innehåller föreskrifter för beräkningen av byggnaders energiprestanda och energicertifikat vad gäller nya byggnader och inte vad gäller befintliga byggnader, eller att Spanien i vart fall inte har underrättat kommissionen om dem. Kommissionen har betonat att Konungariket Spanien i sitt svar på det motiverade yttrandet medgav att ett fullständigt införlivande i spansk rätt ännu inte hade skett, och begränsade sig till att ange att detta skulle ske vid antagandet av förslaget till det kungliga dekretet om certifiering av befintliga byggnader.
20
Kommissionen anser att Konungariket Spanien har avstått från att avge svaromål vad gäller det fördragsbrott som består i ett åsidosättande av artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91, eftersom invändningen om rättegångshinder avseende delar av talan som framställts genom separat handling inte avser fördragsbrottet genom åsidosättande av nämnda artiklar, och de yttranden som framförts i detta hänseende i svaromålen och duplik inkom efter fristens utgång.
21
Konungariket Spanien har bestritt att det avstått från att avge svaromål vad gäller artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91. Konungariket Spanien har betonat att artikel 91 i domstolens rättegångsregler fastställer att en invändning om rättegångshinder ska framställas separat och inte gör någon skillnad beroende på om invändningen omfattar hela eller endast en del av talan. Det är därför tillåtet att framställa en invändning om rättegångshinder avseende delar av talan genom särskild handling utan att detta får några negativa följder.
Domstolens bedömning
22
Frågan uppkommer huruvida Konungariket Spanien ska anses vara förhindrat att avge svaromål rörande anmärkningen avseende artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91, eftersom det genom separat handling har framställt en invändning om rättegångshinder som endast rör artikel 8 i direktivet utan att i det skedet framföra någon argumentation om huruvida anmärkningen kan tas upp till sakprövning eller om dess prövning i sak.
23
Domstolen erinrar i detta hänseende om att enligt artikel 40 i rättegångsreglerna i deras lydelse vid tidpunkten då förevarande talan väcktes ska svaranden inkomma med skriftligt svaromål inom en månad efter det att ansökan delgavs. Artikel 91 i rättegångsreglerna föreskriver dock att det finns möjlighet att genom separat handling ansöka om att domstolen ska meddela beslut i fråga om rättegångshinder eller annan rättegångsfråga, utan att själva saken prövas.
24
Invändningen om rättegångshinder gör det möjligt att av processekonomiska skäl i ett första skede begränsa diskussionen och prövningen till frågan huruvida talan i fråga kan tas upp till sakprövning. Denna rättegångsfråga gör det möjligt att förhindra att parternas inlagor liksom domstolens prövning behandlar sakfrågan, när talan ändå inte kan prövas i sak (se, dom av den 17 december 2009 i mål C‑197/09 RX‑II, omprövning M mot EMEA, REU 2009, s. I‑2033, punkt 48).
25
Om det däremot förklaras att talan kan tas upp till sakprövning till följd av att invändningen om rättegångshinder ogillas eller att rätten låter beslutet i frågan om rättegångshinder anstå till den slutliga domen, måste det i ett andra skede hållas en diskussion angående den sakfråga som talan gäller. I ovannämnda bestämmelser föreskrivs uttryckligen att domstolens ordförande ska fastställa nya frister för målets fortsatta handläggning om domstolen avslår ansökan eller låter beslutet anstå till den slutliga domen (se domen i det ovannämnda målet omprövning av målet M mot EMEA, punkt 49).
26
Av artikel 40, jämförd med artikel 91 i rättegångsreglerna i deras lydelse vid tidpunkten då förevarande talan väcktes, följer att den fortsatta diskussion angående den sakfråga som talan gäller endast kan omfatta den del av talan som invändningen om rättegångshinder avser, eftersom svaranden inte har inkommit med en kompletterande inlaga till svaromålet inom den enmånadsfrist som fastställts i artikel 40.
27
Även om en invändning om rättegångshinder som endast rör en del av talan ska bifallas innebär inte det att talan i sin helhet ska avvisas och därför kan inget motivera att svaranden inte avger svaromål rörande den del av talan som inte avses i invändningen inom den frist som fastställs i artikel 40 i rättegångsreglerna.
28
Även om svaranden anser att endast en del av talan ska avvisas, ska parten antingen bestrida att denna del kan tas upp till sakprövning i svaromålet eller framställa en invändning om rättegångshinder i den delen och en inlaga rörande sakfrågan gällande den del av talan som inte avses i invändningen om rättegångshinder inom den frist som fastställts för att inkomma med svaromål för att inte vara prekluderad från att argumentera i denna del.
29
Konungariket Spaniens yttrande avseende artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91 framfördes den 26 december 2012 det vill säga mer än åtta månader efter utgången av den förlängda frist som fastställts för inkommande av yttanden som svar på ansökan. Det följer därav att de inkom efter fristens utgång och kan därför inte tas i beaktande.
30
Det åligger under alla omständigheter domstolen att fastställa huruvida det påstådda fördragsbrottet föreligger, även om medlemsstaten inte bestrider fördragsbrottet (se, dom av den 15 januari 2002 i mål C-439/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-305, punkt 20 och dom av den 6 oktober 2009 i mål C-438/07, kommissionen mot Sverige, REG 2009, s. I-9517, punkt 53).
31
I detta hänseende erinrar domstolen om att det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2013 i mål C‑473/10, kommissionen mot Ungern, punkt 96 och där angiven rättspraxis).
32
I förevarande fall räcker det att konstatera att det framgår av det administrativa förfarandet och ansökan att Konungariket Spanien vad gäller befintliga byggnader, vilka enkom avses i den anmärkning som kommissionen gjort gällande, medgivit att ett fullständigt införlivande av artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91 i spansk rätt inte kan slutföras förrän efter antagandet av ett förslag till kungligt dekret.
33
Detta var inte fallet vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, det vill säga den 25 januari 2011.
34
Av detta följer att talan ska bifallas såvitt avser anmärkningen att artiklarna 3 och 7 i direktiv 2002/91 inte har införlivats.
Anmärkningen att artikel 8 i direktiv 2002/91 inte har införlivats
Upptagande till sakprövning
– Parternas argument
35
Konungariket Spanien har i första hand gjort gällande att talan ska avvisas i denna del, eftersom den inte är konsekvent och strider mot artikel 38 i rättegångsreglerna, i den mån kommissionen under det administrativa förfarandet endast anklagat Konungariket Spanien för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8 a i direktiv 2002/91, även om artikel 8 i led b föreskriver ett annat alternativ för att uppfylla det mål som den fastställer. Enligt Konungariket Spanien borde kommissionen ha försäkrat sig om att Spanien inte hade införlivat direktiv 2002/91 enligt det första eller det andra alternativet för att kunna anmärka på att Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8.
36
I andra hand har Konungariket Spanien gjort gällande att talan ska avvisas vad gäller artikel 8 b i direktiv 2002/91, eftersom denna bestämmelse inte angavs i det motiverade yttrandet.
37
Vad gäller förstahandsgrunden till stöd för att denna del av talan inte kan tas upp till sakprövning har kommissionen inte bestritt att medlemsstaterna har möjlighet att införliva det ena eller det andra alternativet enligt artikel 8 i direktiv 2002/91, men har betonat att Konungariket Spanien redan hade informerat om vissa nationella åtgärder som utgör ett delvist införlivande av artikel 8 a i direktivet när den kompletterande formella underrättelsen skickades.
38
Konungariket Spanien hade i detta sammanhang mycket väl förstått omfattningen av det fördragsbrott som det anklagats för och det var inte felaktigt att anmärka på det ofullständiga sätt som denna medlemsstat hade införlivat alternativet i artikel 8 a i direktiv 2002/91 på, utan att ange att medlemsstaten inte hade informerat om någon åtgärd avseende det alternativ som föreskrivs i led b i artikel 8.
39
Vad gäller andrahandsgrunden till stöd för att denna del av talan inte kan tas upp till sakprövning, anser kommissionen att argumentationen i ansökan rörande artikel 8 b i direktiv 2002/91 inte förändrar fördragsbrottet, såsom det har avgränsats under det administrativa förfarandet.
– Domstolens bedömning
40
Konungariket Spanien har i första hand gjort gällande att anmärkningen att medlemsstaten inte införlivat artikel 8 i direktiv 2002/91 inte är konsekvent och strider mot artikel 38 i rättegångsreglerna, i deras lydelse vid tidpunkten då förevarande talan väcktes, eftersom kommissionen under det administrativa förfarandet och i det motiverade yttrandet endast hade anklagat medlemsstaten för ett ofullständigt införlivande av artikel 8 a i direktivet, trots att bestämmelsen endast utgör en av två valmöjligheter som erbjuds medlemsstaterna för att uppfylla målet att minska energianvändningen som eftersträvas i artikel 8.
41
Det följer av artikel 38.1 c i rättegångsreglerna och av rättspraxis avseende denna bestämmelse att en ansökan genom vilken en talan anhängiggjorts ska innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för densamma. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och domstolen ska kunna utföra sin prövning. Av detta följer att de väsentligaste faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan. Yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats av parterna (ultra petita) eller för att förhindra att den prövar en anmärkning (se, bland annat, dom av den 12 februari 2009 i mål C‑475/07, kommissionen mot Polen, punkt 43 och dom av den 16 juli 2009 i mål C-165/08, kommissionen mot Polen, REG 2009, s. I-6843, punkt 42).
42
En talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en konsekvent och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna kontrollera om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger (se, bland annat, domen av den 16 juli 2009 i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen, punkt 43).
43
I förevarande fall har kommissionen i den kompletterande formella underrättelsen av den 29 januari 2010 och i det motiverade yttrandet tydligt redogjort för att artikel 8 i direktiv 2002/91 ger medlemsstaterna valfrihet att välja mellan de två alternativ som anges i bestämmelsen. Kommissionen har därefter redogjort för att även om det kungliga dekretet 1027/2007 som Konungariket Spanien har anmält fastställer kontrollintervallen för värmepannor som tagits i bruk efter ikraftträdandet och införlivar det alternativ som avses i artikel 8 a, överlåts det enligt dekretet på de självstyrande regionerna att fastställa tidsplanen för kontroll av befintliga värmepannor.
44
Det faktum att kommissionen i detta sammanhang i det motiverade yttrandet inte funnit att alla bestämmelserna i artikel 8 i direktiv 2002/91 åsidosatts, utan endast artikel 8 a i direktivet, är inte inkonsekvent eller felaktigt. Det är nämligen med hänsyn till den omständigheten att Konungariket Spanien redan hade underrättat om införlivandeåtgärder avseende artikel 8 a, vilka emellertid enligt kommissionen var otillräckliga, som den fann att införlivandet av det alternativ som anges i bestämmelsen var ofullständigt.
45
Det framgår dessutom av handlingarna i målet att Konungariket Spanien kunde förstå räckvidden av det fördragsbrott som det anklagats för och till fullo utöva sin rätt till försvar under det administrativa förfarandet.
46
Konungariket Spanien har i sitt svar av den 22 juli 2010 på den kompletterande formella underrättelsen endast svarat att tre självstyrande regioner på grundval av deras respektive behörighet redan hade offentliggjort kungörelserna som fastställde tillämpningsföreskrifterna för det kungliga dekretet 1027/2007 och att de andra kungörelserna var under beredning. Konungariket Spanien bestred därför inte kommissionens bedömning att dess avsikt var att begränsa sitt införlivande av artikel 8 i direktiv 2002/91 till led a i artikeln.
47
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte har åsidosatt artikel 38 i rättegångsreglerna, i deras lydelse vid tidpunkten då förevarande talan väcktes, genom att anmärka på det ofullständiga sätt som Konungariket Spanien införlivat alternativet i artikel 8 a i direktiv 2002/91 på, utan att dessutom ange att medlemsstaten inte hade informerat om någon åtgärd avseende det alternativ som föreskrivs i led b i artikel 8.
48
Den förstahandsgrund som anförts till stöd för invändningen om rättegångshinder kan därför inte leda till bifall för invändningen.
49
Andrahandsgrunden om att talan inte kan tas upp till sakprövning enligt vilken talan ska avvisas vad gäller artikel 8 b i direktiv 2002/91 kan inte heller vinna bifall.
50
För det första har kommissionen i det motiverade yttrandet nämligen anmärkt på att Konungariket Spanien inte har vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att följa artikel 8 i direktiv 2002/91, och har därvid lyft fram led a i artikeln med hänvisning till att medlemsstaten i fråga redan hade underrättat om införlivandeåtgärder avseende det alternativ som avses i bestämmelsen.
51
Genom att Konungariket Spanien därefter som svar på det motiverade yttrandet hävdat att det hade valt att införliva skyldigheterna enligt artikel 8 i direktiv 2002/91 genom att tillämpa de två alternativen i led a och b i artikeln gemensamt, har kommissionen för det andra, i sin ansökan, bedömt huruvida de åtgärder som Konungariket Spanien hade åtagit utgjorde ett fullständigt införlivande av artikel 8 med hänsyn till såväl led a som led b i artikeln.
52
Det följer av fast rättspraxis att kommissionens formella underrättelse och efterföljande motiverade yttrande till den berörda medlemsstaten avgränsar saken i målet, som därefter inte får utvidgas. Det motiverade yttrandet och talan måste följaktligen grunda sig på samma anmärkningar (se, bland annat, dom av den 29 september 1998 i mål C-195/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-5449, punkt 55 och dom av den 11 juli 2002 i mål C-139/00, kommissionen mot Spanien, REG 2002, s. I-6407, punkt 18).
53
Detta krav är emellertid inte så långtgående att det i samtliga fall måste råda fullständig överensstämmelse mellan anmärkningarnas lydelse i den formella underrättelsen, i det motiverade yttrandet och yrkandena i ansökan, under förutsättning att saken, såsom den definierats i det motiverade yttrandet, inte har utvidgats eller ändrats (se, bland annat, domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Tyskland, punkt 56, och kommissionen mot Spanien, punkt 19).
54
Mot bakgrund av det administrativa förfarandet finner domstolen i förevarande fall att det fördragsbrott som avses i kommissionens talan rör artikel 8 i direktiv 2002/91 i sin helhet. Även om kommissionen således endast uttryckligen bemöter de argument som avser införlivandet av artikel 8 a i direktivet är det uppenbart att det motiverade yttrandet likväl grundar sig på ett indirekt konstaterande av att artikel 8 b i direktivet inte införlivats.
55
Kommissionens anmärkningar avseende artikel 8 b har därför inte utvidgat saken i målet.
56
Av detta följer att talan avseende anmärkningen att artikel 8 i direktiv 2002/91 inte har införlivats kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
– Parternas argument
57
Kommissionen anser för det första att det kungliga dekretet 1027/2007 endast utgör ett ofullständigt införlivande av artikel 8 a i direktiv 2002/91, eftersom det endast direkt fastställer åtgärder för regelbundna inspektioner av värmepannor som tagits i bruk efter dess ikraftträdande och låter de självstyrande regionerna besluta om tidsplanen för inspektioner av redan befintliga värmepannor.
58
Vad för det andra gäller Konungariket Spaniens argument, enligt vilket det hade valt att införliva artikel 8 i direktiv 2002/91 genom att tillämpa de båda valmöjligheterna i bestämmelsen gemensamt, har kommissionen för det första hävdat att dessa båda möjligheter är alternativa.
59
Kommissionen har därefter understrukit att Konungariket Spanien inte tidigare hade påstått att det hade valt denna form av gemensamt införlivande av artikel 8 i direktiv 2002/91 i den nationella lagstiftningen, och att det dessutom framgår av åttonde skälet i det kungliga dekretet 1027/2007 att detta dekret har som mål att införliva alternativet i led a i artikel 8. Kommissionen påpekar att Konungariket Spanien i sitt svar på den kompletterande formella underrättelsen av den 22 juli 2010 angående inspektion av värmepannor endast hänvisade till de självstyrande regionernas kungörelser, varav vissa var under beredning, och detta trots att de bestämmelser som borde ha införlivat led b i samma artikel 8 i spansk rätt redan fanns vid denna tidpunkt.
60
Slutligen, vad gäller de påstådda införlivandeåtgärderna avseende artikel 8 b i direktiv 2002/91 har kommissionen noterat att Konungariket Spanien inte längre åberopar den handlingsplan, vilken det tidigare hänvisat till i sitt svar på det motiverade yttrandet och att handlingsplanen inte anmälts. Kommissionen påpekar även att skyldigheten att ge råd om energi i den tekniska rådgivningen 3.4.4 till det kungliga dekretet 1027/2007 är en skyldighet av mycket allmän karaktär, vilken inte kan anses vara ett införlivande av artikel 8 b i direktiv 2002/91.
61
Konungariket Spanien har i första hand gjort gällande att artikel 8 i direktivet har införlivats genom det kungliga dekretet 1027/2007.
62
Konungariket Spanien har i detta hänseende hävdat att direktiv 2002/91 endast föreskriver en skyldighet att vidta ”nödvändiga åtgärder för regelbunden inspektion av värmepannor”, men föreskriver inte en skyldighet att anmäla den tidsplan som fastställts för detta ändamål. Det kungliga dekretet 1027/2007 föreskriver dock inte endast en specifik skyldighet att utföra regelbundna inspektioner, utan fastställer frekvensen utifrån värmepannornas effekt och den typ av bränsle som används. Den enda befogenhet som delegeras till de självstyrande regionerna är beslutet om när den första inspektionen för befintliga värmepannor ska äga rum.
63
Konungariket Spanien har i andra hand gjort gällande att det befriats från den skyldighet som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 2002/91 genom att det kungliga dekretet 1027/2007 föreskriver en skyldighet att utföra regelbundna inspektioner och en rad av åtgärder som avser att minska energianvändningen och begränsa koldioxidutsläppen. Konungariket Spanien har i detta sammanhang nämnt den norm i den tekniska anvisningen 3 som föreskriver en skyldighet att utföra underhåll varje år och att ge råd om möjliga förbättringar av anläggningarna till dess ägare.
64
Konungariket Spanien har i sin duplik gjort gällande att antagandet av ett förslag till kungligt dekret som ändrar vissa artiklar och tekniska anvisningar i bestämmelserna om värmeanläggningar i byggnader som godkänts genom det kungliga dekretet 1027/2007 – i vilket tidsintervallen för inspektioner av värmeanläggningar och varmvattenproduktion inte längre bestäms av de självstyrande regionerna utan för hela det nationella territoriet – var nära förestående.
– Domstolens bedömning
65
Domstolen erinrar inledningsvis om att det är klarlagt att artikel 8 i direktiv 2002/91 både rör nya byggnader och befintliga byggnader och att kommissionen endast har anmärkt på att Konungariket Spanien inte har vidtagit, eller under alla omständigheter inte har anmält, de nödvändiga åtgärderna vad gäller befintliga byggnader.
66
Vad i första hand gäller Konungariket Spaniens påstående enligt vilket artikel 8 i direktiv 2002/91 har införlivats genom det kungliga dekretet 1027/2007, räcker det att konstatera att dekretet endast direkt fastställer åtgärder för regelbundna inspektioner av värmepannor som tagits i bruk efter dess ikraftträdande och låter de självstyrande regionerna besluta om tidsplanen för inspektioner av redan befintliga värmepannor.
67
Konungariket Spanien har i sitt svar på den kompletterande formella underrättelsen hävdat att tre självstyrande regioner redan hade offentliggjort kungörelserna som fastställde tillämpningsföreskrifterna för det kungliga dekretet 1027/2007 i sina respektive territorier och att de andra kungörelserna var på väg att antas.
68
I motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande i sitt svaromål framgår det av lydelsen i den tekniska anvisningen 4.3.1 till det kungliga dekretet 1027/2007 att det inte endast ankommer på de självstyrande regionerna att fastställa datumet för den första inspektionen utan även tidsintervallen för inspektionerna utifrån effekt, typen av bränsle och åldern på värmepannan.
69
Det argument enligt vilket kommissionen inte ska underrättas om tidsplanen och detaljerna kring dess utförande kan likväl inte godtas.
70
Direktiv 2002/91 föreskriver nämligen regelbunden inspektion av alla värmepannor, detsamma gäller värmepannor för vilka detta direktiv inte fastställer en minsta tidsintervall, och bör tolkas på så sätt att medlemsstaterna även bör fastställa en exakt tidsintervall och underrätta kommissionen om de åtgärder som antagits för att den ska kunna bedöma om åtgärderna gör det möjligt att uppnå de mål som fastställts av direktivet.
71
Vad för det andra gäller Konungariket Spaniens argument enligt vilket det fullständiga införlivandet av artikel 8 i direktiv 2002/91 följer av en kombination av det kungliga dekretet 1027/2007 och en rad åtgärder i den tekniska anvisningen 3.4.4 till det kungliga dekretet 1027/2007, vilka avser att minska energianvändningen, betonar domstolen att de båda valmöjligheterna som föreskrivs i led a respektive led b i artikel 8 är möjliga alternativ på så sätt att medlemsstaterna fullständigt bör införliva ett av alternativen, och inte kan begränsa sig till att delvis införliva båda alternativen. Antagandet av flera åtgärder, vissa i förhållande till led a och andra i förhållande till led b kan därför inte utgöra ett fullständigt införlivande av direktiv 2002/91.
72
Skyldigheten att ge råd om energi i den tekniska anvisningen 3.4.4 till det kungliga dekretet 1027/2007 är dessutom en skyldighet av mycket allmän karaktär, vilken inte kan anses vara ett införlivande av artikel 8 b i direktiv 2002/91, eftersom den inte innefattar någon särskild hänvisning till skyldigheten att ge råd om utbyte av värmepannan eller andra alternativa lösningar. Även om det alternativ som föreskrivs i artikel 8 b förutsätter att den samlade effekten av lösningen är ungefär likvärdig med den som följer av bestämmelsen i led a i samma artikel 8, ankommer det på underhållsföretagen att ge det råd som föreskrivs i den tekniska anvisningen 3.4.4 till det kungliga dekretet 1027/2007, samtidigt som led a jämfört med artikel 10 i direktiv 2002/91 kräver regelbunden inspektion av oberoende experter.
73
Domstolen påpekar slutligen att Konungariket Spanien i sin duplik medgett att de åtgärder som hittills antagits är otillräckliga och har begränsat sig till att hävda att antagningsförfarandet av ett förslag till det kungliga dekretet, som ändrar det kungliga dekretet 1027/2007 och som direkt fastställer tidsintervallen för inspektion av befintliga anläggningar i hela det nationella territoriet, är på väg att antas.
74
Anmärkningen avseende ett bristfälligt införlivande av artikel 8 i direktiv 2002/91 vad gäller befintliga byggnader ska därför bifallas.
75
Mot bakgrund av ovanstående ska talan bifallas.
76
Följaktligen konstaterar domstolen att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 7 och 8 i direktiv 2002/91, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa dessa bestämmelser.
Rättegångskostnader
77
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
1)
Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 7 och 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energiprestanda, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa dessa bestämmelser.
2)
Konungariket Spanien ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.