61996CC0162_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I den foreliggende sag har den tyske Bundesfinanzhof fremsat anmodning om en praejudiciel afgoerelse. Bundesfinanzhof er i tvivl om, hvorvidt forordning (EOEF) nr. 3300/91 af 11. november 1991, hvorved Raadet paa det tidspunkt, da der var krig i det tidligere Jugoslavien, suspenderede handelsindroemmelserne i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien, er gyldig. Vinimportoeren A. Racke GmbH & Co. (herefter »Racke«), der er sagsoeger og appellant i hovedsagen, indfoerte vin fra Serbien og noed derved fordel af praeferencetoldsatserne ved indfoersel af vin fra Jugoslavien, indtil Raadet vedtog den omtvistede forordning. Racke har gjort gaeldende, at samarbejdsaftalen med Jugoslavien ikke gav Raadet mulighed for at suspendere aftalen, og at beslutningen om suspension stred mod visse regler i den almindelige folkeret. Ifoelge Racke var Raadets forordning (1) om suspension af handelsindroemmelserne derfor ugyldig. Dette anbringende har Racke isaer stoettet paa regler i den folkeretlige saedvaneret, som ogsaa er indeholdt i Wienerkonventionen om traktatretten, herunder princippet pacta sunt servanda og reglen om, at en traktat under visse forhold kan bringes til ophoer, hvis der er indtruffet en grundlaeggende aendring af omstaendighederne (princippet rebus sic stantibus (2)). Den foreliggende sag rejser derfor det nye spoergsmaal, om en privat sagsoeger kan paaberaabe sig almindelige folkeretlige regler til stoette for at anfaegte en beslutning om suspension af en international traktat.
Retsregler
Samarbejdsaftalen
2 Samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (herefter »samarbejdsaftalen«) blev undertegnet i Beograd den 2. april 1980 og indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 314/83 af 24. januar 1983 (3). Der var tale om en saakaldt blandet aftale, som baade Faellesskabet og medlemsstaterne i Faellesskabet deltog i.
3 I henhold til samarbejdsaftalens artikel 1 havde aftalen til formaal at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik paa at bidrage til Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslaviens (herefter »Jugoslavien«) oekonomiske og sociale udvikling og yderligere styrke deres indbyrdes forbindelser. Med henblik herpaa ville der blive vedtaget og ivaerksat bestemmelser og aktioner inden for oekonomisk, fagligt og finansielt samarbejde, inden for samhandel samt paa det sociale omraade.
4 Samarbejdsaftalens afsnit I vedroerte oekonomisk, fagligt og finansielt samarbejde, afsnit II samhandel, afsnit III bestemmelser vedroerende den ved Osimo-aftalerne oprettede frizone og afsnit IV samarbejde paa arbejdskraftomraadet. Afsnit V indeholdt almindelige og afsluttende bestemmelser.
5 Hvad angik samhandel var der i samarbejdsaftalens artikel 22 indroemmet praeferencetold ved indfoersel af vin af friske druer med oprindelse i Jugoslavien. Den grundlaeggende bestemmelse, som aendret ved en tillaegsprotokol til samarbejdsaftalen fra 1987 (4), var artikel 22, stk. 4:
»For vine af friske druer, henhoerende under pos. 22.05 C I og C II i den faelles toldtarif, med oprindelse i Jugoslavien, ophaeves tolden ved indfoersel i Faellesskabet efter de naermere bestemmelser, der er fastsat i artikel 2, stk. 1 og 2, i tillaegsprotokollen om fastsaettelse af en ny handelsordning. Denne bestemmelse anvendes inden for et aarligt faellesskabstoldkontingent paa 545 000 hl. For maengder, der indfoeres ud over kontingentet, anvender Faellesskabet satsen i den faelles toldtarif.«
6 Blandt de almindelige og afsluttende bestemmelser i samarbejdsaftalen er artikel 60 relevant. Denne lyder saaledes:
»Aftalen gaelder paa ubestemt tid.
Hver af de kontraherende parter kan opsige denne aftale ved meddelelse herom til den anden kontraherende part. Aftalen ophoerer med at vaere i kraft seks maaneder efter datoen for denne meddelelse.«
Samarbejdsaftalen indeholdt derimod ikke bestemmelser om suspension af aftalen.
Suspension og ophoer af samarbejdsaftalen
7 I loebet af 1991 udbroed der krig i Jugoslavien. Faellesskabet og dets medlemsstater spillede en aktiv rolle i forsoeget paa at standse konflikten. Dette foerte i november 1991 til afgoerelse 91/586/EKSF, EOEF af 11. november 1991 om suspension af anvendelsen af aftalerne mellem Det Europaeiske Faellesskab, dets medlemsstater og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien, truffet af Raadet og af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet (herefter »afgoerelsen om suspension«) (5).
8 I praeamblen til afgoerelsen om suspension henvises der til erklaeringer fra Det Europaeiske Faellesskab og dets medlemsstater, forsamlet inden for rammerne af Det Europaeiske Politiske Samarbejde, hvor man konstaterede krisen i Jugoslavien. I praeamblen henvises der desuden til resolution 713 (1991) fra De Forenede Nationers Sikkerhedsraad, hvor der blev udtrykt bekymring for, at en forlaengelse af krisen udgjorde en trussel mod den internationale fred og sikkerhed. I praeamblen fastslaas det endvidere, at den opfordring, som Det Europaeiske Faellesskab og dets medlemsstater fremsatte den 6. oktober 1991, om overholdelse af den vaabenhvileaftale, der blev indgaaet den 4. oktober 1991 i Haag, ikke blev hoert. I erklaeringen af 6. oktober 1991 blev der givet udtryk for beslutningen om at ophaeve aftalerne mellem Faellesskabet og Jugoslavien, saafremt den aftale, der blev indgaaet den 4. oktober 1991 mellem konfliktens parter, ikke blev overholdt.
9 I praeamblen siges desuden foelgende (6):
»En fortsaettelse af fjendtlighederne og disses foelger for de oekonomiske forbindelser og handelsforbindelser saavel mellem de jugoslaviske republikker som med Faellesskabet udgoer en radikal aendring af de forhold, hvorunder samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien og protokollerne hertil ... blev indgaaet; de anfaegter anvendelsen af disse.«
10 I punkt 1 i afgoerelsen om suspension bestemmes foelgende:
»Anvendelsen af ovennaevnte aftaler suspenderes med oejeblikkelig virkning.«
Afgoerelsen blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende den 15. november 1991, og den maa derfor anses for at vaere traadt i kraft denne dato.
11 Den 11. november 1991 vedtog Raadet ogsaa forordning (EOEF) nr. 3300/91 (herefter »forordningen om suspension«) (7).
12 Praeamblen til forordningen om suspension er naesten identisk med praeamblen til afgoerelsen om suspension. I praeamblen til forordningen om suspension tilfoejes det dog, at de handelsindroemmelser, der er tilstaaet i eller i henhold til samarbejdsaftalen, boer suspenderes med oejeblikkelig virkning, og at det maa undgaas, at forordningen paavirker de udfoersler til Faellesskabet af varer med oprindelse i Jugoslavien, som har fundet sted inden datoen for forordningens ikrafttraeden.
13 Artikel 1 i forordningen om suspension lyder saaledes:
»De handelsindroemmelser, der er tilstaaet i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien eller i henhold til denne aftale, suspenderes.«
14 Artikel 2 lyder saaledes:
»Artikel 1 anvendes ikke paa varer med oprindelse i Jugoslavien, som er udfoert inden datoen for denne forordnings ikrafttraeden.«
15 Forordningen om suspension traadte i kraft den dag, den blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, dvs. den 15. november 1991.
16 Den 25. november 1991 vedtog Raadet afgoerelse 91/602/EOEF om opsigelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (8). I praeamblen henvises der til artikel 60 i samarbejdsaftalen, og det konstateres, at den fremherskende situation i Jugoslavien ikke laengere tillader at opretholde samarbejdsaftalen. I artikel 1 bestemmes det, at samarbejdsaftalen samt alle dertil hoerende protokoller og akter opsiges. I artikel 2 bestemmes det, at afgoerelsen offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende og notificeres Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien af Raadets formand, og at den faar virkning fra dagen for offentliggoerelsen. Afgoerelsen blev offentliggjort den 27. november 1991.
17 Den 2. december 1991 vedtog Raadet forordning (EOEF) nr. 3567/91 om ordningen for indfoersel af varer med oprindelse i Republikkerne Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Makedonien og Slovenien (9). I praeamblen siges det, at Det Europaeiske Faellesskab og dets medlemsstater har besluttet at anvende positive selektive foranstaltninger til fordel for parter, som bidrager til fremskridt mod opnaaelse af fred, og at der derfor, ved en autonom faellesskabsafgoerelse, boer gives disse parter adgang til at benytte handelsbestemmelser, som i det vaesentlige svarer til bestemmelserne i den samarbejdsaftale, som Faellesskabet har suspenderet. I forordningen blev der saaledes med virkning fra den 15. november 1991 givet Republikkerne Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Makedonien og Slovenien handelsindroemmelser svarende til dem, der var givet i samarbejdsaftalen; disse handelsindroemmelser omfattede imidlertid ikke import af vin.
18 I 1992 blev der gennemfoert en lignende ordning ved Raadets forordning (EOEF) nr. 545/92 af 3. februar 1992 om ordningen for indfoersel til Faellesskabet af varer med oprindelse i republikkerne Kroatien og Slovenien og i de jugoslaviske republikker Bosnien-Hercegovina, Makedonien og Montenegro (10). Ogsaa i praeamblen til denne forordning blev der henvist til positive selektive foranstaltninger bestaaende af handelsindroemmelser, der i det vaesentlige svarer til dem, der blev givet i samarbejdsaftalen. I praeamblen fastslaas det endvidere, at disse foranstaltninger burde opretholdes i 1992, suppleres med bestemmelser om visse industrivarer og udvides til ogsaa at omfatte visse landbrugsvarer. I forordningens artikel 6 bestemmes det, at tolden for vine af friske druer ved indfoersel nedsaettes inden for det aarlige kontingent paa 545 000 hl. Forordningen blev gennemfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 547/92 af 3. februar 1992 om aabning og forvaltning af faellesskabstoldkontingenter for visse varer med oprindelse i republikkerne Kroatien og Slovenien og i de jugoslaviske republikker Bosnien-Hercegovina, Makedonien og Montenegro (11).
19 Den 1. juni 1992 vedtog Raadet forordning (EOEF) nr. 1432/92 om forbud mod handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og republikkerne Serbien og Montenegro (12).
Wienerkonventionen om traktatretten
20 Wienerkonventionen om traktatretten (herefter »Wienerkonventionen« eller »konventionen«) (13) blev ved afslutningen - med godt resultat - af De Forenede Nationers konference om traktatretten fremlagt til undertegnelse i Wien den 23. maj 1969. Konventionen traadte i kraft den 27. januar 1980, efter at Togo havde deponeret det femogtredivte ratifikations- eller tiltraedelsesinstrument (14). Faellesskabet er ikke kontraherende part i konventionen, hvilket heller ikke ville vaere muligt, da den kun kan tiltraedes af stater (jf. konventionens artikel 81 og 83). Det ville under alle omstaendigheder vaere umuligt for Faellesskabet at deltage, da konventionen kun finder anvendelse paa traktater mellem stater (jf. artikel 1). Som jeg senere skal komme ind paa, er det blevet gjort gaeldende, at konventionen paa trods af dette er relevant, da den afspejler regler i den folkeretlige saedvaneret, der binder Faellesskabet. Der eksisterer en anden Wienerkonvention, en konvention om traktatretten, der vedroerer traktater, der er indgaaet mellem stater og internationale organisationer eller mellem internationale organisationer (15). Denne konvention er endnu ikke traadt i kraft, og Faellesskabet har ikke undertegnet den. Bestemmelserne i denne konvention er for en stor dels vedkommende identiske med reglerne i 1969-konventionen, som jeg foerst og fremmest koncentrerer mig om i det foelgende.
21 Faellesskabets medlemsstater, bortset fra Frankrig, Irland, Luxembourg og Portugal, har deponeret deres ratifikations- eller tiltraedelsesinstrument til Wienerkonventionen. Af de fire naevnte stater er det kun Luxembourg, der har undertegnet konventionen (Luxembourg har dog endnu ikke ratificeret den).
22 Det grundlaeggende princip i den internationale traktatret er opstillet i Wienerkonventionens artikel 26 under overskriften »Pacta sunt servanda«:
»Enhver ikraftvaerende traktat er bindende for dens deltagere og skal opfyldes af dem i god tro.«
23 I konventionens kapitel V, afsnit 3, er der opstillet bestemmelser om ophoer og suspension af traktater. Hovedreglen er, at traktater ophoerer i overensstemmelse med deres bestemmelser eller med samtykke fra samtlige deltagere (artikel 54 og 57). I dette afsnit findes endvidere bestemmelserne i artikel 61 om, at opfyldelse senere bliver umulig, artikel 62 om grundlaeggende aendring af omstaendighederne og artikel 65, 66 og 67 om spoergsmaal vedroerende fremgangsmaaden, relevante.
24 I artikel 61, stk. 1, bestemmes foelgende:
»En deltager kan paaberaabe sig umuligheden af at opfylde en traktat som grund til at bringe den til ophoer eller at traede tilbage fra den, hvis umuligheden hidroerer fra en varig forsvinden eller tilintetgoerelse af en genstand, som er uundvaerlig for traktatens opfyldelse. Hvis umuligheden er midlertidig, kan den kun paaberaabes som grund til at suspendere traktaten.«
25 I artikel 62 bestemmes foelgende:
»Grundlaeggende aendring af omstaendigheder
1. En indtruffet grundlaeggende aendring af de omstaendigheder, der forelaa ved traktatens indgaaelse, og som ikke var forudset af deltagerne, kan ikke paaberaabes som grund til at bringe traktaten til ophoer eller traede tilbage fra den, medmindre:
a) disse omstaendigheders eksistens udgjorde et vaesentligt grundlag for deltagernes samtykke til at vaere bundet af traktaten, og
b) virkningen af aendringen gennemgribende vil forandre omfanget af forpligtelser, som stadig skal opfyldes i henhold til traktaten.
2. En grundlaeggende aendring af omstaendigheder kan ikke paaberaabes som grund til at bringe en traktat til ophoer eller traede tilbage fra den:
a) hvis traktaten fastlaegger en graense eller
b) hvis den grundlaeggende aendring er resultatet af et brud fra den deltagers side, som paaberaaber sig den, enten paa en forpligtelse i henhold til traktaten eller paa nogen anden mellemfolkelig forpligtelse over for en anden deltager i traktaten.
3. Hvis en deltager i henhold til de foregaaende bestemmelser kan paaberaabe sig en grundlaeggende aendring af omstaendigheder som grund til at bringe traktaten til ophoer eller traede tilbage fra den, kan deltageren ogsaa paaberaabe sig aendringen som grund til at suspendere traktaten.«
26 I artikel 65 omhandles den »fremgangsmaade, som skal foelges med hensyn til ugyldighed, ophoer, tilbagetraeden fra eller suspension af en traktat«. I artikel 65, stk. 1, bestemmes, at en deltager, som paaberaaber sig en grund til at bringe traktaten til ophoer, traede tilbage fra den eller suspendere den, skal give de oevrige deltagere meddelelse om sit forlangende. Meddelelsen skal angive, hvilken forholdsregel der agtes taget vedroerende traktaten og grundene herfor. I artikel 65, stk. 2, er det fastsat, at en deltager efter udloebet af en frist, som (bortset fra saerlig hastende tilfaelde) skal vaere paa ikke mindre end tre maaneder, kan ivaerksaette den foreslaaede forholdsregel, saafremt der ikke er rejst indsigelse fra nogen anden deltager. Hvis der er rejst indsigelse, skal deltagerne soege en loesning ved hjaelp af de i De Forenede Nationers pagt, artikel 33, anviste midler (jf. artikel 65, stk. 3).
27 Artikel 66 indeholder yderligere regler om fremgangsmaaden med hensyn til domstolsafgoerelse, voldgift og maegling. I artikel 67, stk. 1, bestemmes det, at den i artikel 65, stk. 1, foreskrevne meddelelse skal foreligge skriftligt.
28 Lad mig ogsaa naevne konventionens artikel 73 vedroerende »tilfaelde af statssuccession, statsligt ansvar og udbrud af fjendtligheder«, der lyder saaledes:
»Bestemmelserne i denne konvention skal ikke praejudicere noget spoergsmaal, som kan opstaa med hensyn til en traktat som foelge af statssuccession eller i forbindelse med en stats folkeretlige ansvar eller udbrud af fjendtligheder imellem stater.«
29 Der er almindelig enighed om, at mange af bestemmelserne i Wienerkonventionen er en kodifikation af den folkeretlige saedvaneret. Der er dog ogsaa enighed om, at konventionen til en vis grad er udtryk for en progressiv udvikling, der gaar videre end den etablerede saedvaneret. Der er desuden tilsyneladende ikke enighed om, praecist hvilke bestemmelser der er folkeretlig saedvaneret, og hvilke der ikke er det (16). Men det er almindelig anerkendt, at baade princippet pacta sunt servanda og princippet rebus sic stantibus (der giver mulighed for at tage hensyn til en grundlaeggende aendring af omstaendighederne) udgoer en del af den folkeretlige saedvaneret. I dommen om kompetencen i fiskerianliggender (17) fastslog Den Internationale Domstol foelgende under henvisning til princippet om en traktats ophoer som foelge af en grundlaeggende aendring af omstaendighederne:
»Dette princip og de betingelser og undtagelser, der gaelder for det, er blevet nedlagt i Wienerkonventionens artikel 62, der i mange henseende kan betragtes som en kodifikation af eksisterende saedvaneret med hensyn til ophoer af et traktatmaessigt forhold som foelge af aendrede omstaendigheder.«
Tvisten i hovedsagen
30 Mellem den 6. november 1990 og den 27. april 1992 importerede Racke vine fra dyrkningsomraadet i Kosovo. Firmaet angav disse indfoersler til oplagring paa privat toldoplag og anmeldte den 7. maj 1992 de partier, der blev udtaget til fri omsaetning. Racke beregnede tolden til den praeferencetoldsats, der var indroemmet i samarbejdsaftalen, som i mellemtiden var blevet suspenderet. Hauptzollamt Mainz opkraevede derefter forskellen mellem den for tredjelande gaeldende toldsats og praeferencesatsen med den begrundelse, at vinene var blevet indfoert fra Serbien (afgoerelse af 27.5.1992 om afgiftsaendring, der blev bekraeftet i afgoerelse af 27.8.1993 om Racke's klage over foerstnaevnte afgoerelse). Racke indbragte denne afgoerelse for Finanzgericht Rheinland-Pfalz. Finanzgericht gav Racke medhold hvad angik efteropkraevningen af told for den vin, der var indfoert fra Jugoslavien foer den 15. november 1991, hvorimod retten i oevrigt frifandt Hauptzollamt. Finanzgericht stoettede sin frifindelse paa forordningen om suspension og anfoerte, at der ikke var nogen retlige betaenkeligheder ved, at forordningen allerede inden opsigelsen af samarbejdsaftalen suspenderede de handelsindroemmelser, der var tildelt. Suspensionen var tvaertimod begrundet, fordi der var indtraadt en grundlaeggende aendring af omstaendighederne i det tidligere Jugoslavien. Krigen i Jugoslavien var en gyldig grund til at foretage suspensionen; krigen gjorde det folkeretligt muligt at traede tilbage fra en indgaaet traktat, i hvert fald i form af en suspension af traktaten, der var et mildere middel end den senere opsigelse.
31 Racke indgav revisionsanke ved Bundesfinanzhof til proevelse af Finanzgericht's afgoerelse. Racke bestred, at forordningen om suspension var gyldig, og paastod, at bestemmelserne i samarbejdsaftalen skulle anvendes indtil den 27. maj 1992, da opsigelsen af aftalen fik gyldighed.
32 I forelaeggelseskendelsen har Bundesfinanzhof ytret tvivl om, hvorvidt forordningen om suspension er gyldig. Retten har henvist til, at forordningen paa det relevante tidspunkt var det retlige grundlag for Hauptzollamt's efteropkraevning, da opsigelsen af samarbejdsaftalen endnu ikke havde faaet retsvirkning, og handel med Serbien og Montenegro endnu ikke var forbudt. Bundesfinanzhof er ganske vist tilboejelig til at mene, at forordningen om suspension ikke kan anfaegtes under hensyn til folkeretten. Men der kan ifoelge retten ikke helt ses bort fra de betaenkeligheder, der foreligger, isaer med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt det ifoelge folkeretten var tilladt at foretage en ensidig suspension af samarbejdsaftalen.
33 Bundesfinanzhof har desuden anfoert foelgende. I henhold til Domstolens praksis kan det forhold, at en retsakt fra Faellesskabet strider mod en folkeretlig regel, kun paavirke retsaktens gyldighed, saafremt Faellesskabet er bundet af den paagaeldende regel, og reglen kan skabe rettigheder til fordel for Faellesskabets borgere, som disse kan goere gaeldende for domstolene. Disse betingelser lader ifoelge Bundesfinanzhof til at vaere opfyldt hvad angaar den relevante praeferencetold, der er defineret i artikel 22 i samarbejdsaftalen. Spoergsmaalet er derfor, om det var lovligt at suspendere samarbejdsaftalen; der kan ikke svares uforbeholdent ja til dette. Faellesskabet er bundet af de almindelige folkeretlige regler, saaledes som disse kommer til udtryk i f.eks. Wienerkonventionen. Samarbejdsaftalen indeholder ingen regler om suspension, og en suspension som foelge af en grundlaeggende aendring af de omstaendigheder, der forelaa ved traktatens indgaaelse, og som ikke var forudset af parterne (rebus sic stantibus-princippet), er kun mulig under ganske saerlige betingelser: nemlig at disse omstaendigheders eksistens udgjorde et vaesentligt grundlag for at indgaa traktaten, og at virkningen af aendringen gennemgribende vil forandre omfanget af forpligtelser, som stadig skal opfyldes i henhold til traktaten.
34 Efter Bundesfinanzhof's opfattelse er den foerste betingelse opfyldt, hvorimod det er tvivlsomt, om dette ogsaa gaelder for den anden betingelses vedkommende. Det er ikke nogen selvfoelge, at den aendring, der opstod som foelge af opsplittelsen af Jugoslavien og de fjendtligheder, der var udbrudt, paa radikal vis kan aendre omfanget af de forpligtelser, der bestaar i henhold til en samarbejdsaftale, som i det vaesentlige er en handelsaftale. Desuden opstilles der i folkeretten ogsaa regler om fremgangsmaaden, herunder krav om meddelelse og varsel, der skal vaere opfyldt, medmindre der foreligger et saerligt hastende tilfaelde. Spoergsmaalet er derfor, om det var lovligt at suspendere samarbejdsaftalen uden forudgaaende varsel, om der forelaa et saerligt hastende tilfaelde, og om eventuelle proceduremaessige mangler kunne afhjaelpes ved den tid, der var forloebet inden det i sagen omhandlede fortoldningstidspunkt.
35 Saafremt forordningen om suspension er ugyldig, er spoergsmaalet, hvordan man skal behandle indfoersler, der ville have vaeret omfattet af et EF-toldkontingent for 1992, hvis samarbejdsaftalen fortsat var blevet anvendt. Da det sidste aarskontingent for import fra Jugoslavien allerede var brugt op i slutningen af 1991, kunne det overvejes at tage udgangspunkt i kontingentordningerne i forordning nr. 545/92 og nr. 547/92 om varer med oprindelse i Kroatien, Slovenien, Bosnien-Hercegovina, Makedonien og Montenegro (18).
36 Bundesfinanzhof har derfor stillet Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Er Raadets forordning (EOEF) nr. 3300/91 af 11. november 1991 om suspension af handelsindroemmelserne i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien ... gyldig?
2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares benaegtende:
Hvilke konsekvenser har en ugyldighed for en fortoldning, der i begyndelsen af maj 1992 er foretaget af vin af serbisk oprindelse, der blev indfoert i perioden fra medio november 1991 til april 1992 og angivet til oplaeggelse paa toldoplag?
Kan de toldmaessige begunstigelser, som i 1992 blev ydet inden for rammerne af et kontingent, anvendes paa vine fra det tidligere Jugoslavien med undtagelse af Serbien?«
37 I betragtning af de nye spoergsmaal, som sagen rejser, og det forhold, at sagen drejer sig om en forordnings gyldighed, skal jeg sammenfatte de vaesentlige argumenter, der er blevet fremfoert i de indlaeg, som er afgivet i den foreliggende sag, inden jeg kommer ind paa Bundesfinanzhof's foerste spoergsmaal.
De vaesentlige argumenter
38 Racke har henvist til det almindeligt anerkendte princip pacta sunt servanda, der i henhold til folkeretten indskraenkes af undtagelsen rebus sic stantibus. Ifoelge Racke fremgaar det klart af forordningen om suspension, som henviser til, at der er sket en radikal aendring af forholdene, at Raadet forsoegte at stoette sig paa denne undtagelse. Princippet rebus sic stantibus kommer til udtryk i Wienerkonventionens artikel 62, der indeholder strenge graenser og skal fortolkes snaevert og objektivt. Bevisbyrden baerer den deltager i traktaten, der paaberaaber sig undtagelsen. Wienerkonventionen indeholder desuden forskrifter om fremgangsmaaden.
39 Racke har gjort gaeldende, at Faellesskabet er bundet af bestemmelserne i Wienerkonventionen, da de afspejler folkeretlig saedvaneret. Firmaet har i denne forbindelse henvist til Den Internationale Domstols domme i de ovennaevnte sager om kompetencen i fiskerianliggender. Desuden kraeves det i henhold til folkeretlig teori og praksis, at der, inden en traktat suspenderes, skal goeres forsoeg paa at opnaa enighed.
40 Ifoelge Racke opfylder forordningen om suspension hverken konventionens forskrifter om fremgangsmaaden (artikel 65 og 67) eller dens materielretlige krav (artikel 62).
41 Hvad angaar fremgangsmaaden har Racke gjort gaeldende, at Raadet suspenderede toldbegunstigelserne uden forinden at have meddelt dette til Jugoslavien, og at det foretog suspensionen med oejeblikkelig virkning. Der forelaa ikke et »saerlig hastende tilfaelde«, saadan som det i henhold til artikel 65, stk. 2, kraeves for at kunne foretage en oejeblikkelig suspension. De Forenede Nationers Sikkerhedsraad havde endnu ikke udstedt handelsembargo, og der forelaa ingen andre omstaendigheder, der gjorde, at der var tale om et saerlig hastende tilfaelde. Man kan gaa ud fra, at Jugoslavien, hvis Faellesskabet havde meddelt, at det havde til hensigt at suspendere samarbejdsaftalen, ville have modsat sig dette. Det er desuden svaert at se, hvorfor Raadet og medlemsstaterne ikke begraensede sig til at opsige samarbejdsaftalen (og saaledes fortsat anvendte den indtil udloebet af fristen paa seks maaneder). Forskrifterne om fremgangsmaaden i Wienerkonventionen er vaesentlige folkeretlige regler, og en tilsidesaettelse af dem er tilstraekkelig til at medfoere, at forordningen om suspension er ugyldig.
42 Ifoelge Racke var det heller ikke materielt begrundet at anvende princippet rebus sic stantibus.
43 I forelaeggelseskendelsen har Bundesfinanzhof henvist til »oploesningen« af Jugoslavien. Jugoslavien er dog folkeretligt set ikke blevet oploest, idet Jugoslavien fortsat eksisterer i mindre omfang (og bestaar af Serbien og Montenegro). Under alle omstaendigheder henviste Raadet i forordningen om suspension ikke til, at der skulle vaere sket en oploesning.
44 I forordningen tales der ganske vist om en »fortsaettelse af fjendtlighederne« i Jugoslavien, men dette kan ikke udgoere nogen grundlaeggende aendring af omstaendighederne. Der er fjendtligheder i mange stater, ogsaa i visse af Faellesskabets medlemsstater. Det var ikke noget »vaesentligt grundlag for deltagernes samtykke« [Wienerkonventionens artikel 62, stk. 1, litra a)], at der ikke forelaa fjendtligheder. Man foerte ikke krig mod Jugoslavien, og der var heller ikke krig i Jugoslavien selv, men kun konflikter mellem etniske grupper, der kraevede selvbestemmelsesret.
45 I forordningen om suspension tales der om de foelger, som en fortsaettelse af fjendtlighederne havde for de oekonomiske forbindelser og handelsforbindelserne mellem de jugoslaviske republikker. Disse konsekvenser kunne imidlertid ikke udgoere nogen grundlaeggende aendring af omstaendighederne i forhold til Faellesskabet.
46 I forordningen om suspension henvises der endvidere til foelgerne for de oekonomiske forbindelser og handelsforbindelser med Faellesskabet. Racke har fremfoert, at disse foelger var meget begraensede paa det relevante tidspunkt. Det var - som den konkrete vinimport viser - stadig muligt at drive handel. I forordningen om suspension specificeres »foelgerne« ikke, og det paahviler Raadet at paavise, hvilke objektive foelger der er tale om. Foelgerne skal vaere udtryk for en grundlaeggende aendring af omstaendighederne, og disse omstaendigheder skal have udgjort et vaesentligt grundlag for deltagernes samtykke.
47 Ifoelge Racke blev samarbejdsaftalen suspenderet af politiske grunde: Suspensionen var et middel til at udoeve pres paa konfliktens parter til at overholde vaabenhvileaftalerne. Selv om suspensionen var forstaaelig ud fra den politiske synsvinkel, opfyldte den ikke dermed betingelserne for princippet rebus sic stantibus. Princippet kraever ogsaa, at »virkningen af aendringen gennemgribende vil forandre omfanget af forpligtelser, som stadig skal opfyldes i henhold til traktaten«. En saadan aendring har ikke fundet sted. Samarbejdsaftalen var i foerste raekke en handelsaftale, der tjente oekonomiske formaal, og der var fortsat samhandel med Jugoslavien paa dette tidspunkt.
48 Racke har saaledes konkluderet, at ingen af de formelle og materielretlige betingelser for at anvende princippet rebus sic stantibus var opfyldt.
49 Raadet har gjort gaeldende, at forordningen om suspension er gyldig. Det har indledningsvis henvist til de relevante retsregler. Forordningen om suspension blev ledsaget af afgoerelsen om suspension, som Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer vedtog. Baade logisk og ud fra en juridisk synsvinkel var afgoerelsen om suspension et forstadium til forordningen. Det var noedvendigt at udstede forordningen, fordi de toldbegunstigelser, som var fastsat i samarbejdsaftalen, var blevet indfoert ved forordninger. Den retlige situation er altsaa ikke den, at en international aftale stadig er i kraft, og at der er blevet indfoert en faellesskabsretlig forordning, som ensidigt suspenderer toldbegunstigelserne. Det forholder sig derimod saaledes, at en international aftale er blevet suspenderet paa internationalt plan; bestemmelserne i aftalen stiftede saaledes ikke laengere rettigheder for enkeltpersoner, da forordningen om suspension blev vedtaget.
50 Ifoelge Raadet er Racke's og Bundesfinanzhof's opfattelse af forholdet mellem folkeret og faellesskabsret forkert. Selv hvis afgoerelsen om suspension maatte vaere ugyldig i henhold til folkeretten, saa ville dette ikke medfoere, at samarbejdsaftalen fortsat var i kraft. Folkeretten fastsaetter ikke en speciel form for afhjaelpning: folkeretten kraever isaer ikke, at den paagaeldende aftale finder anvendelse paa ny. En paastaaet tilsidesaettelse af folkeretten kan udloese en procedure mellem deltagerne, som kan foere til, at aftalen anvendes paa ny, men som ogsaa kan foere til, at der gives erstatning til den kraenkede part, eller at den kraenkede part svarer igen med gengaeldelsesforanstaltninger. I den foreliggende sag blev der ikke indledt en saadan procedure, og selv om dette var sket, saa havde det vaeret meget usandsynligt, at man var naaet til det resultat at anvende samarbejdsaftalen paa ny. Naar forholdet mellem deltagerne i en traktat er blevet alvorligt skadet, saa har parterne i et vist omfang et legitimt politisk valg mellem de forskellige loesningsmuligheder, som folkeretten giver. Ved sin bedoemmelse af, om den anfaegtede forordning er gyldig, er det derfor ikke noedvendigt for Domstolen at tage stilling til, om suspensionen af samarbejdsaftalen var i overensstemmelse med de folkeretlige regler: samarbejdsaftalen kunne under alle omstaendigheder ikke laengere anvendes.
51 Raadet har subsidiaert gjort gaeldende, at afgoerelsen om suspension var gyldig i henhold til folkeretten. Betingelserne for princippet rebus sic stantibus, som dette kommer til udtryk i Wienerkonventionens artikel 62, var opfyldt. Der var indtruffet en grundlaeggende aendring af de omstaendigheder, hvis eksistens udgjorde et vaesentligt grundlag for parternes samtykke. Det fremgaar klart af betragtningerne til samarbejdsaftalen og af aftalens artikel 1, at det var en grundlaeggende betingelse for at paabegynde og gennemfoere samarbejdet i henhold til aftalen, at Jugoslavien eksisterede som en foederal, suveraen og fredelig stat. Det er derfor indlysende, at de davaerende forhold - den alvorlige situation i Jugoslavien, hvor bevaebnede styrker oploeste statens indre orden og struktur, hvilket Sikkerhedsraadet havde beskrevet som en trussel mod den internationale fred og sikkerhed - udgjorde en aendring af omstaendighederne, der beroerte selve grundlaget for samarbejdet med Faellesskabet og dets medlemsstater. Det er forkert at sige, at samarbejdsaftalen var en ren handelsaftale. Samarbejdsaftalen lignede andre aftaler med Middelhavslande (»associerings-« eller »samarbejdsaftaler« i henhold til EF-traktatens artikel 238). Samarbejdsaftalen blev indgaaet af baade Faellesskabet og medlemsstaterne. Den indeholdt vigtige bestemmelser om finansiel hjaelp. Og den indeholdt vigtige sociale bestemmelser. Desuden indgik den i en stoerre politisk sammenhaeng, der kom til udtryk i slutakten fra Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa, hvorved der blev skabt saerlige politiske forbindelser mellem Faellesskabet og dets medlemsstater paa den ene side og Jugoslavien paa den anden side.
52 Hvad angaar betingelsen om, at »virkningen af aendringen gennemgribende vil forandre omfanget af forpligtelser, som stadig skal opfyldes i henhold til traktaten« [Wienerkonventionens artikel 62, stk. 1, litra b)], har Raadet henvist til, at Jugoslavien de facto blev oploest, da der opstod nye politiske enheder, som havde en effektiv kontrol over deres territorier. Som foelge af denne situation kunne mange af samarbejdsaftalens bestemmelser (vedroerende handel og finansiel stoette) ikke laengere anvendes. Som eksempel paa dette har Raadet henvist til striden mellem Slovenien og de foederale myndigheder vedroerende opkraevning af told. En eventuel tilpasning af samarbejdsaftalen til den nye situation kunne kun ske paa grundlag af forhandlinger mellem parterne. Faellesskabet forsoegte at tilvejebringe en saadan loesning, men det kunne ikke lade sig goere. Raadet har konkluderet, at forordningen om suspension er gyldig.
53 Kommissionen har indledningsvis udtrykt tvivl om, at sagen kan antages til realitetsbehandling. Bundesfinanzhof har stillet spoergsmaalstegn ved, om forordningen om suspension er gyldig henset til Wienerkonventionen og folkeretlig saedvaneret. Men Faellesskabet deltager ikke i Wienerkonventionen, og der er ikke noget i EF-traktaten, der giver grundlag for at mene, at almindelige principper i folkeretten er en del af Faellesskabets retsorden. Ganske vist fastslog Domstolen i sagen Poulsen og Diva Navigation (19), at Faellesskabet skal udoeve sine befoejelser under overholdelse af folkeretten, men det er ikke klart, om dette princip ogsaa indbefatter den omfattende proevelsesret, som Racke har forlangt. Kommissionen er betaenkelig ved at anerkende en saadan proevelsesret, da den ville give Domstolen en funktion, som normalt udoeves af internationale domstole under anvendelse af regler om bilaeggelse af strid, der adskiller sig grundlaeggende fra de regler, der gaelder for sager ved Domstolen.
54 Ifoelge Kommissionen er det desuden tvivlsomt, om svaret paa det foerste spoergsmaal er relevant for det andet spoergsmaal, der angaar de praktiske konsekvenser af suspensionsforordningens paastaaede ugyldighed. Kommissionen har indtaget det standpunkt, at en saadan ugyldighed ikke kan paavirke det svar, der skal gives paa det andet spoergsmaal. Forordningen om suspension vedroerte toldbegunstigelserne for 1991, og Racke bragte foerst de relevante varer i fri omsaetning den 7. maj 1992. I 1992 var der imidlertid ikke noget toldkontingent for vine med oprindelse i Serbien. Hvis forordningen om suspension erklaeres for ugyldig, kan dette ikke bevirke, at det toldkontingent for 1992, der gaelder indfoersel fra andre republikker i omraadet for det tidligere Jugoslavien, udvides til ogsaa at omfatte indfoersel fra Serbien. Kommissionen har desuden paapeget, at Bundesfinanzhof ikke har spurgt, om Racke kunne goere krav paa den omtvistede praeferenceordning direkte paa grundlag af samarbejdsaftalen. Domstolen kan saaledes ikke tage stilling til dette spoergsmaal.
55 Hvad angaar sagens realitet har Kommissionen foerst gjort rede for sin holdning til spoergsmaalet om den direkte virkning af samarbejdsaftalen, og isaer af artikel 22 om toldkontingentet for vine. Jeg skal komme tilbage til dette under min behandling af det andet spoergsmaal.
56 Kommissionen har herefter omhandlet spoergsmaalet, om Racke har mulighed for at paaberaabe sig almindelige folkeretlige regler. Efter Kommissionens opfattelse maa svaret vaere benaegtende. Kommissionen har henvist til, at Faellesskabet ikke deltager i nogen af Wienerkonventionerne. Disse konventioner udgoer derfor ikke retsakter fra institutionerne i traktatens artikel 177's forstand. Selv hvis man maatte mene, at Faellesskabet er bundet af visse principper i Wienerkonventionen, da de er udtryk for folkeretlig saedvaneret, saa er det tvivlsomt, om, og i givet fald i hvilket omfang, dette gaelder for specifikke bestemmelser i konventionen.
57 Selv hvis man maatte loese dette problem, saa ville man stadig staa over for det faktum, at Wienerkonventionen ifoelge sin natur ikke kan skabe rettigheder til fordel for private, der anfaegter gyldigheden af en retsakt fra Faellesskabet. Dette foelger af konventionens opbygning og bestemmelser og aanden bag den. Konventionens overordnede formaal er at regulere kontraktmaessige forhold mellem folkeretssubjekter. Konventionen er desuden subsidiaer i den forstand, at staterne altid kan traeffe afgoerelse om at afvige fra reglerne, og at staternes adfaerd kan skabe ny faellesskabsretlig saedvaneret, der afloeser konventionens bestemmelser. Endelig udgoer konventionen ikke en udtoemmende regulering, da spoergsmaal vedroerende statssuccession, statsligt ansvar og udbrud af fjendtligheder ikke er omfattet af den (jf. konventionens artikel 73), og da konventionen ikke praejudicerer folkeretlig saedvaneret paa de omraader, som konventionen ikke daekker (f.eks. retorsionsretten).
58 I denne forbindelse indeholder artikel 61 og 62 kun en delvis regulering af spoergsmaalet. Af forarbejderne til konventionen fremgaar det f.eks., at det forhold, at et folkeretssubjekt forsvinder, blev anset for en vaesentlig grund til, at det er umuligt at opfylde en traktat (artikel 61); man besluttede imidlertid at undlade at behandle spoergsmaalet i artikel 61 for ikke at praejudicere senere forhandlinger angaaende statssuccession (20).
59 Kommissionen har foelgelig konkluderet, at Wienerkonventionen ikke er et instrument, der kan skabe rettigheder til fordel for private, der bestrider gyldigheden af en retsakt fra Faellesskabets institutioner. Til stoette for sin konklusion har Kommissionen henvist til dommen i sagen Faust mod Kommissionen (21) og dommen i sagen Tyskland mod Raadet (22), hvori Domstolen ogsaa afviste at proeve anbringender vedroerende retsforholdet mellem Faellesskabet og tredjelande.
60 For det tilfaelde, at Domstolen maatte mene, den skal tage stilling til spoergsmaalet om gyldigheden af forordningen om suspension paa grundlag af almindelige folkeretlige regler, har Kommissionen gjort gaeldende, at forordningen er gyldig. Kommissionen har fremfoert, at Raadet, da det vedtog forordningen om suspension, ikke blot stoettede sig paa princippet rebus sic stantibus, men ogsaa paa umuligheden af fortsat at opfylde traktaten samt paa retorsionsretten. Henset til den vanskelige politiske bedoemmelse, der skal foretages, naar en international aftale suspenderes, boer Domstolen begraense sig til undersoege, om Faellesskabets institutioner misbrugte deres befoejelser. Eftersom Faellesskabet ikke er bundet af Wienerkonventionen i medfoer af EF-traktatens artikel 228, stk. 7, og visse bestemmelser i den folkeretlige saedvaneret er vaesentlig mere fleksible end konventionens bestemmelser, er Faellesskabet ikke forpligtet til at overholde hver enkelt bestemmelse i konventionen. Dette gaelder ogsaa med hensyn til reglerne om fremgangsmaaden; en tilsidesaettelse af disse regler medfoerer ifoelge folkeretten ikke, at den anfaegtede retsakt er ugyldig, men bevirker blot, at det paagaeldende folkeretssubjekt ifalder et internationalt ansvar.
61 Det kraeves ifoelge Kommissionen ikke, at der foreligger krig, for at man kan paaberaabe sig princippet rebus sic stantibus, umuligheden af at opfylde traktaten eller retorsionsretten. Paa linje med FN's Sikkerhedsraad (23) tog Faellesskabet hensyn til, at der forelaa en vaebnet konflikt, som indebar blodsudgydelse og oedelaeggelser. Sikkerhedsraadet ansaa konflikten for at vaere en trussel mod den internationale fred og sikkerhed, og dette begrundede Faellesskabets handling.
62 Hvad angaar betingelserne for at paaberaabe sig princippet rebus sic stantibus fremgaar det ifoelge Kommissionen klart af praeamblen til samarbejdsaftalen og dennes artikel 1, at det var et vaesentligt grundlag for Faellesskabets samtykke til at vaere bundet af samarbejdsaftalen, at Jugoslavien fortsat bestod som et fredeligt omraade. Det er ogsaa klart, at konflikten i Jugoslavien maatte aendre omfanget af Faellesskabets forpligtelser over for Jugoslavien radikalt: Faellesskabet kunne ikke laengere bidrage til Jugoslaviens oekonomiske og sociale udvikling (jf. ogsaa hvad dette angaar samarbejdsaftalens artikel 1).
63 Naar det paa det relevante tidspunkt var umuligt fortsat at opfylde samarbejdsaftalen, skyldtes dette ikke noedvendigvis »en varig forsvinden eller tilintetgoerelse af en genstand, som er uundvaerlig for traktatens opfyldelse« (Wienerkonventionens artikel 61, stk. 1), men at Jugoslavien selv var forsvundet. Kommissionen har for saa vidt bemaerket, at Kroatiens og Sloveniens uafhaengighedserklaeringer fik virkning den 8. oktober 1991.
64 Kommissionen har endvidere gjort gaeldende, at der ogsaa hvad angaar fremgangsmaaden blev taget behoerigt hensyn til Wienerkonventionens aand. Allerede den 28. august 1991 udtalte Faellesskabet, at det ville gribe ind over for de parter i konflikten, der ikke deltog i fredsprocessen (24). I sine deklarationer af den 5., 6. og 28. oktober, der er naevnt i forordningen om suspension, gav Faellesskabet klart udtryk for, at det ville gribe ind over for de parter, der ikke senest den 7. oktober 1997 overholdt vaabenhvileaftalen af 4. oktober 1991, som blev undertegnet i naervaerelse af formandskabet for Raadet og formanden for Konferencen om Jugoslavien. Faellesskabet udtalte ogsaa, at det ville ophaeve samarbejdsaftalen i tilfaelde af en manglende overholdelse af vaabenhvileaftalen (25). Faellesskabet informerede desuden i fuldt omfang det internationale samfund om dets hensigt, og det gav meddelelse i GATT om sin suspension af toldbegunstigelserne.
65 Endelig bestaar der ifoelge Kommissionen en retorsionsret. Kommissionen har defineret denne som retten til at foretage en handling, der i sig selv strider mod folkeretten, men som er begrundet ved, at modparten forinden har forholdt sig retsstridigt, og som skal foranledige modparten til at ophoere med sin retsstridige adfaerd. Retorsionsretten begraenses af foelgende principper: Der skal gives meddelelse om retorsionen, proportionalitetsprincippet skal overholdes, og det skal vaere muligt at genoprette den forudgaaende tilstand. Hvis man anvender disse principper paa suspensionen af samarbejdsaftalen, saa fremgaar det, at Faellesskabet kunne anse foelgende handlinger fra Jugoslaviens side for en tilsidesaettelse af folkeretten. For det foerste gennemfoerte de fire pro-serbiske medlemmer af Jugoslaviens kollektive praesidentskab et statskup i oktober 1991. For det andet begik den jugoslaviske forbundshaer brud paa neutraliteten, da den deltog i angreb paa kroatiske byer (herunder Dubrovnik). For det tredje insisterede Faellesskabet allerede dengang paa, at krigsforbrydere skulle straffes i henhold til humanitaer folkeret; Den Internationale Domstols mandat til at forfoelge de personer, der er ansvarlige for de alvorlige tilsidesaettelser af den humanitaere folkeret, der er begaaet i det tidligere Jugoslavien siden 1991, blev ogsaa allerede givet den 1. januar 1991 (26). Kommissionen har saaledes konkluderet, at betingelserne for at udoeve retorsionsretten var opfyldt.
66 Foer jeg undersoeger, om forordningen om suspension er gyldig, skal jeg kort komme ind paa spoergsmaalet, om den praejudicielle forelaeggelse - hvilket Kommissionen har ytret tvivl om - kan antages til realitetsbehandling.
Formaliteten
67 Kommissionens tvivl om, hvorvidt det er muligt for en privat person at anfaegte gyldigheden af en retsakt fra Faellesskabet ved at paaberaabe sig almindelig folkeret, kan i et vist omfang vaere berettiget, men det er helt forkert at mene, at den praejudicielle forelaeggelse som foelge heraf skal afvises fra realitetsbehandling. Traktatens artikel 177 giver nationale domstole ret til at forelaegge spoergsmaal om gyldigheden af retsakter fra Faellesskabets institutioner. Det bestrides ikke, at forordningen om suspension er en saadan retsakt, og at Bundesfinanzhof reelt er i tvivl om, hvorvidt forordningen er gyldig. Der opstilles ingen yderligere betingelser i artikel 177, som ikke giver nogen definition af begrebet »gyldighed«, og alle andre aspekter vedroerende den paastaaede ugyldighed angaar derfor sagens realitet. Der er ikke hverken i artikel 177's ordlyd eller i Domstolens praksis nogen holdepunkter for at haevde, at spoergsmaalet, om gyldigheden af en EF-retsakt kan undersoeges paa grundlag af et bestemt princip eller en bestemt retsregel, er et spoergsmaal om sagens antagelse til realitetsbehandling. Domstolen har tvaertimod i de tilfaelde, hvor den har afvist at undersoege spoergsmaalet om gyldigheden af en EF-retsakt paa grundlag af visse typer regler, ikke afvist sagen fra realitetsbehandling, men blot fastslaaet, at der ikke forelaa ugyldighed. Som eksempel kan naevnes Internationale Handelsgesellschaft-sagen, hvori Domstolen fastslog, at en vurdering af gyldigheden af faellesskabsinstitutionernes retsakter ud fra nationalretlige regler eller begreber ville skade faellesskabsrettens enhed og effektivitet (27), og International Fruit Company m.fl.-sagen, hvori Domstolen konstaterede, at GATT-aftalen ikke kunne paavirke gyldigheden af Faellesskabets retsakter, da den ikke stiftede rettigheder for borgerne (28).
68 Den anden baggrund for Kommissionens tvivl om, hvorvidt forelaeggelsen kan antages til realitetsbehandling, er problemet, om det praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden af forordningen om suspension er relevant for sagens behandling ved Bundesfinanzhof (29). Det er rigtigt, at Domstolen under saerlige omstaendigheder kan afvise en sag fra realitetsbehandling, fordi de praejudicielle spoergsmaal savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen (30). De foreliggende praejudicielle spoergsmaal savner imidlertid ikke enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen. Kommissionen har udelukkende fremfoert, at en erklaering om, at forordningen om suspension er ugyldig, ikke kan have de konsekvenser for Racke's krav, der naevnes i Bundesfinanzhof's andet spoergsmaal, nemlig at toldkontingentet for 1992 vedroerende indfoersel fra andre republikker i det tidligere Jugoslavien udvides til at omfatte indfoersel fra Serbien. Ogsaa dette argument angaar klart sagens realitet. Det vedroerer besvarelsen af det andet praejudicielle spoergsmaal, hvor der paa generel vis spoerges om, hvilke konsekvenser den paastaaede ugyldighed af forordningen om suspension maatte have. Det er indlysende, at der er en taet forbindelse mellem de to spoergsmaal. Hvis man ikke ville tillaegge ugyldigheden af forordningen om suspension nogen som helst betydning for Racke's krav, saa ville det vaere meningsloest at tage stilling til spoergsmaalet om gyldighed. Dette ville imidlertid ikke betyde, at dette spoergsmaal skulle afvises fra besvarelse: Det ville blot ikke vaere noedvendigt for Domstolen at besvare det.
69 Som jeg senere skal komme ind paa (31), mener jeg, at en ugyldighed af forordningen om suspension ville paavirke Racke's krav. Jeg skal derfor nu undersoege, om forordningen om suspension er gyldig.
Gyldigheden af forordningen om suspension
70 Lad mig allerede nu sige, at Racke's argumenter om, at forordningen om suspension er ugyldig, idet der er sket en tilsidesaettelse af almindelige folkeretlige regler, efter min mening ikke er overbevisende. Dette skyldes isaer foelgende grunde.
71 For det foerste vil jeg ganske vist ikke helt udelukke, at private under visse omstaendigheder vil kunne stoette et faellesskabsretligt krav paa den folkeretlige saedvaneret angaaende traktater, men jeg mener, at der, henset til saadanne reglers generelle formaal og natur, kun undtagelsesvis kan indroemmes en saadan mulighed. Efter min opfattelse er det derfor kun aabenbare tilsidesaettelser af traktatretten, der kan medfoere, at der fastslaas ugyldighed.
72 For det andet er det i det foreliggende tilfaelde ikke blevet paavist, at der er sket en saadan aabenbar tilsidesaettelse. Det er efter min opfattelse ikke blevet paavist, at Faellesskabet anvendte princippet rebus sic stantibus forkert, og det er ikke blevet paavist, at Faellesskabet ikke kunne begrunde sin beslutning om at suspendere samarbejdsaftalen paa grundlag af andre folkeretlige regler. Forordningen om suspension er efter min opfattelse heller ikke ugyldig af grunde vedroerende fremgangsmaaden, som Racke kunne paaberaabe sig (den paastaaede manglende forudgaaende underretning over for Jugoslavien og suspensionen med oejeblikkelig virkning).
Spoergsmaalet om den status, Wienerkonventionens regler og reglerne i den folkeretlige saedvaneret har
73 Faellesskabet deltager ikke i nogen af Wienerkonventionerne, og disse er derfor ikke bindende for Faellesskabet allerede som foelge af EF-traktatens artikel 228, stk. 7, der gaelder for aftaler, som Faellesskabet har indgaaet. Det er imidlertid almindelig anerkendt, at begge konventioner, der indeholder ens bestemmelser om ophoer og suspension af traktater, i hvert fald delvis udtrykker almindelig folkeret, idet de tilsigter at kodificere regler i den folkeretlige saedvaneret.
74 Kun i faa tilfaelde har Domstolen haft lejlighed til at beskaeftige sig med regler i Wienerkonventionen eller almindelige folkeretlige regler. Den vigtigste sag var sagen Poulsen og Diva Navigation (32), der vedroerte anvendelsesomraadet for en fiskeriforordning. I denne dom udtalte Domstolen foerst og fremmest, at Faellesskabet skal udoeve sine befoejelser under overholdelse af folkeretten, og at den paagaeldende forordning derfor skulle fortolkes og dens anvendelsesomraade afgraenses i lyset af de relevante internationale regler (33). Domstolen henviste derefter til forskellige internationale konventioner, bl.a. De Forenede Nationers havretskonvention. Mange af bestemmelserne i denne konvention blev, som Den Internationale Domstol havde bekraeftet i flere domme, betragtet som udtryk for gaeldende international havretlig saedvaneret (34). Fortolkningen af den omtvistede forordning blev paa grundlaeggende vis paavirket af disse almindelige folkeretlige regler.
75 I en nylig afsagt dom fra Retten i Foerste Instans stoettede Retten ogsaa til dels sin argumentation paa, at regler i den folkeretlige saedvaneret har bindende karakter. I sagen Opel Austria mod Raadet (35) skulle Retten tage stilling til, om en forordning fra Raadet om afskaffelse af toldbegunstigelser, der var blevet indroemmet Republikken OEstrig (foer tiltraedelsen), var lovlig. Forordningen blev vedtaget faa dage foer aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade traadte i kraft, og sagsoegeren gjorde gaeldende, at forordningen stred mod bestemmelserne i denne aftale. Retten i Foerste Instans anfoerte, at lovligheden af den anfaegtede retsakt skulle bedoemmes efter de faktiske og retlige omstaendigheder paa det tidspunkt, da retsakten blev udstedt. Retten henviste herefter til princippet om god tro, hvorefter en international aftales signatarstater ikke i tiden indtil aftalens ikrafttraeden kan vedtage retsakter, hvorved aftalen beroeves sit formaal eller sin hensigt. Retten konstaterede, at dette princip er en regel i den folkeretlige saedvaneret, som er anerkendt af Den Internationale Domstol og kodificeret i artikel 18 i Wienerkonventionen. Retten fastslog, at princippet om god tro i folkeretten svarer til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som er en del af Faellesskabets retsorden (36). Retten konkluderede foelgende (37):
»Naar Faellesskaberne har deponeret deres godkendelsesinstrumenter vedroerende en international aftale, og ikrafttraedelsesdatoen for aftalen er kendt, vil erhvervsdrivende kunne paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning til stoette for, at institutionerne i den periode, som ligger forud for den internationale aftales ikrafttraeden, ikke maa vedtage retsakter, som er i strid med bestemmelserne heri, og som efter aftalens ikrafttraeden vil have direkte virkning for dem.«
Retten undersoegte derefter, om vedtagelsen af den paagaeldende forordning fra Raadet tilsidesatte EOES-aftalen, og den naaede frem til, at dette var tilfaeldet. Forordningen blev foelgelig annulleret.
76 Den foreliggende sag rejser imidlertid mere generelt spoergsmaalet om, hvilke virkninger folkeretlig saedvaneret har paa faellesskabsretten. Hvad dette angaar bevaeger Domstolen sig i vidt omfang paa nyt terraen. Dommene i Poulsen- og Opel Austria-sagerne kan give en vis vejledning, men de besvarer efter min opfattelse ikke spoergsmaalet udtoemmende. I Poulsen-sagen gik Domstolen ikke videre end til at fortolke en faellesskabsforordning i lyset af regler i den folkeretlige saedvaneret, og i Opel Austria-sagen blev det folkeretlige princip om god tro knyttet sammen med det faellesskabsretlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning. Der var altsaa tale om to specielle foelger, men de foelger, der soeges opnaaet i det foreliggende tilfaelde, er meget mere vidtgaaende. Racke forsoeger at faa en faellesskabsforordning erklaeret ugyldig alene paa grundlag af en paastaaet tilsidesaettelse af regler i den folkeretlige saedvaneret. Det er vanskeligt at forestille sig nogen staerkere foelger.
77 I den skelsaettende dom i sagen International Fruit Company fastslog Domstolen, at der er to betingelser, der skal vaere opfyldt, for at gyldigheden af en retsakt fra Faellesskabets institutioner kan proeves paa grundlag af en folkeretlig bestemmelse: Faellesskabet skal vaere bundet af denne bestemmelse, og bestemmelsen skal vaere saaledes beskaffen, at den kan skabe rettigheder for private (38). Den anden betingelse er afgoerende i det foreliggende tilfaelde. Kan regler i den folkeretlige saedvaneret skabe rettigheder til fordel for private? Er de af en saadan beskaffenhed, at de giver en privat mulighed for at anfaegte en politisk beslutning fra Faellesskabet (og dets medlemsstater) om at suspendere anvendelsen af en international aftale?
78 Efter min opfattelse kan man forsoege at finde et svar paa disse spoergsmaal i to forskellige kilder. Den ene kilde er indlysende nok Domstolens egen praksis angaaende den direkte virkning af internationale aftaler, som Faellesskabet har indgaaet. Den anden er den virkning, som den folkeretlige saedvaneret har i medlemsstaternes retssystemer. Maatte der vise sig at vaere en vis overensstemmelse vedroerende den maade, som dette spoergsmaal behandles paa i de nationale retssystemer, saa boer Domstolen efter min opfattelse tage hensyn hertil.
79 Ser man foerst paa medlemsstaternes retssystemer, saa kan man ikke finde meget i de nationale retters praksis om anvendelsen af bestemmelser i Wienerkonventionen. Der findes visse afgoerelser, hvor konventionsbestemmelserne om fortolkning af traktater er blevet anvendt, men der findes tilsyneladende ikke nogen afgoerelser, hvor bestemmelserne om ophoer og suspension af traktater er blevet anvendt direkte. I Frankrig, som ikke har tiltraadt konventionen, foreligger der en afgoerelse om princippet rebus sic stantibus i forbindelse med suspension af en aftale med Marokko angaaende visabetingelser. I henhold til denne afgoerelse udgoer en beslutning om at suspendere en aftale en retsakt fra regeringen, der ikke kan proeves ved domstolene (39). Domstolene kan kun proeve, om afgoerelsen om suspension blev truffet af rette kompetente myndighed, om der virkelig foreligger en afgoerelse om suspension, og om denne er blevet offentliggjort i Journal officiel (40).
80 Hvad angaar spoergsmaalet om den folkeretlige saedvanerets generelle stilling i medlemsstaternes retssystemer er billedet meget komplekst, og man naar frem til forskellige resultater (41). Tilsyneladende anser naesten alle medlemsstater den folkeretlige saedvaneret for en retskilde. I nogle medlemsstater fremgaar dette af forfatningsretlige bestemmelser. I andre er det blevet anerkendt i teori og praksis. Hvad angaar de virkninger, som folkeretlig saedvaneret kan medfoere, anerkender nogle medlemsstater, f.eks. Forbundsrepublikken Tyskland, tilsyneladende det princip, at folkeretlig saedvaneret kan have forrang for national lovgivning. I henhold til artikel 25 i den tyske grundlov udgoer de almindelige folkeretlige regler en bestanddel af forbundsretten; de har forrang for lovene og skaber umiddelbart rettigheder og pligter for indbyggerne paa Forbundsrepublikkens omraade. Der eksisterer imidlertid naesten ingen, hvis overhovedet nogen, domstolsafgoerelser i disse medlemsstater, der giver folkeretlig saedvaneret denne virkning. En tilbagevendende indsigelse er, at de fleste regler i den folkeretlige saedvaneret ikke skaber rettigheder for borgerne og derfor ikke har nogen direkte virkning. I andre medlemsstater, f.eks. Det Forenede Kongerige, bestemmes det, at folkeretlig saedvaneret ikke kan have forrang for national ret. I en grundlaeggende engelsk afgoerelse blev foelgende fastslaaet: »Domstolene anerkender, at der eksisterer et regelsaet, som nationerne anvender indbyrdes. I forbindelse med den enkelte retlige problemstilling forsoeger domstolene at finde frem til den relevante regel, og naar denne er fundet, anvender domstolene reglen som en bestanddel af den nationale ret, i det omfang dette ikke er uforeneligt med lovregler eller afgoerelser fra de hoejeste retsinstanser« (42).
81 Selv om det maaske er lidt for forenklet, kan man nok sige, at man i de nationale retssystemer forsoeger at indroemme regler i den folkeretlige saedvaneret en vis virkning, men at man er tilbageholdende med at lade saadanne regler paavirke gyldigheden af national lovgivning. Saa vidt jeg kan se, findes der ikke noget tilfaelde, hvor en national domstol har anerkendt en saadan virkning af den folkeretlige saedvaneret som den, Racke har paastaaet.
82 Hvad angaar Domstolens behandling af spoergsmaalet om den direkte virkning af internationale aftaler fremgaar det af fast praksis, at en bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland maa anses for at have direkte virkning, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (43). Generelt har Domstolen vaeret villig til at anerkende, at specifikke bestemmelser i aftaler, som Faellesskabet har indgaaet, har direkte virkning, men der findes undtagelser; den vigtigste er GATT. Hvad denne overenskomst angaar har Domstolen paa grundlag af en undersoegelse af overenskomstens formaal, aand, system og ordlyd i fast praksis fastslaaet, at den ikke kan medfoere rettigheder for Faellesskabets borgere, som disse kan goere gaeldende ved domstolene (44). Domstolen mener i det vaesentlige, at bestemmelserne i GATT er kendetegnet ved en vidtgaaende fleksibilitet, der udelukker, at de kan have direkte virkning.
83 Jeg mener ikke, at den ovennaevnte praksis skal overfoeres direkte til Wienerkonventionen. Det maa endnu en gang betones, at konventionen kun er relevant i det omfang, den har kodificeret folkeretlig saedvaneret - hvilket kun delvis er tilfaeldet. Det ville derfor ikke vaere rigtigt at undersoege formaalet, aanden, systemet og ordlyden i konventionen som saadan. Ovennaevnte retspraksis viser imidlertid klart, at der er graenser for internationale aftalers direkte virkning, og at en hindring kan bestaa i de folkeretlige reglers generelle formaal og karakter. Det staar ogsaa fast, at de paagaeldende bestemmelser skal indeholde en klar og bestemt forpligtelse.
84 Set i lyset af disse principper maa der ogsaa vaere graenser for, hvilken virkning regler i den folkeretlige saedvaneret vedroerende traktater kan have. Traktatrettens generelle karakter og formaal er at opstille bestemmelser, der finder anvendelse paa forholdet mellem stater (og internationale organisationer). Det er klart, at traktatretten ikke tilsigter at skabe rettigheder for private. Det er rigtigt, at anvendelsen af traktatretten kan skabe saadanne rettigheder; dette gaelder i de tilfaelde, hvor det i det nationale retssystem er anerkendt, at internationale aftaler, der er indgaaet i overensstemmelse med traktatretten, kan skabe rettigheder for borgerne. Dette er imidlertid kun udtryk for en indirekte virkning, som paa ingen maade er tilsigtet paa folkeretligt plan. Det er bestemmelsen i den (gyldigt indgaaede) aftale, der har direkte virkning. Traktatrettens generelle karakter og formaal kan saaledes naeppe tale for en direkte virkning. (Lad mig bemaerke, at man kan taenke sig andre typer bestemmelser i den folkeretlige saedvaneret, som tilsigter at skabe rettigheder for borgerne, f.eks. bestemmelser i den humanitaere folkeret).
85 De paagaeldende bestemmelser skal desuden indeholde klare og praecise forpligtelser. I den konkrete situation er det ikke oplagt, at denne betingelse er opfyldt. Definitionen af begrebet rebus sic stantibus er meget vanskelig og omtvistet. Det er ofte blevet beskrevet som folkerettens enfant terrible (45). Princippets anvendelsesomraade er maaske blevet formuleret noget klarere i Wienerkonventionens artikel 62, men selv denne bestemmelse indeholder visse begreber, der let vil kunne fortolkes paa meget forskellig vis. Hvad er en »grundlaeggende aendring« af omstaendigheder? Hvad er omstaendigheder, der »udgjorde et vaesentligt grundlag for deltagernes samtykke«? Og hvornaar vil virkningen af aendringen »gennemgribende ... forandre omfanget af forpligtelser, som stadig skal opfyldes«? (46). Det kan saaledes vaere tvivlsomt, om betingelserne for at anvende princippet rebus sic stantibus er tilstraekkelig klare og praecise til at skabe rettigheder for borgerne.
86 Der er derfor gode grunde til ikke at give borgerne mulighed for at anfaegte afgoerelser som den, der her er tale om, paa grundlag af traktatretten. Af nedennaevnte grunde vil jeg dog ikke helt udelukke denne mulighed.
87 En raekke aftaler, som Faellesskabet har indgaaet, har direkte virkning og skaber saaledes rettigheder for borgerne. Naar dette er tilfaeldet, kan de, der har saadanne rettigheder - saaledes som Retten i Foerste Instans fastslog i Opel Austria-dommen (47) - have en berettiget forventning om, at den paagaeldende aftale gennemfoeres paa lovlig og korrekt vis. I et vist omfang omfatter den berettigede forventning ogsaa forventningen om, at aftalen som saadan bestaar. Naar aftalen, som i det foreliggende tilfaelde, er afsluttet paa ubestemt tid og kan opsiges med seks maaneders varsel, kan en borger have en berettiget forventning om, at aftalen ikke pludselig suspenderes uden tilstraekkelig begrundelse. Og naar aftalen, for igen at naevne omstaendighederne i Opel Austria-sagen, skal traede i kraft faa dage senere, kan en borger have en berettiget forventning om, at en deltager i aftalen ikke ivaerksaetter en foranstaltning, som strider mod denne aftale.
88 Den enkelte borgers krav paa en vis beskyttelse af den berettigede forventning kan desuden stoettes paa princippet pacta sunt servanda, der er den grundlaeggende grundsaetning i traktatretten. Domstolen har saaledes fastslaaet foelgende (48): »Ifoelge folkerettens almindelige regler skal enhver traktat opfyldes af deltagerne i god tro«. I henhold til folkeretten skal undtagelser til denne grundsaetning, saadan som princippet rebus sic stantibus - saaledes som Racke med rette har understreget - under alle omstaendigheder fortolkes snaevert. Dette bekraeftes af Den Internationale Domstols helt nye dom af 25. september 1997 i sagen Ungarn mod Slovakiet, der klart viser, at fastheden i de traktatmaessige forbindelser baade i henhold til saedvaneret og artikel 62 i Wienerkonventionen om traktatretten kraever, at et anbringende om, at der er indtraadt en grundlaeggende aendring af omstaendighederne, kun kan tages til foelge i undtagelsestilfaelde (49).
89 Jeg naar derfor til det resultat, at private personer kan anfaegte EF-retsakter paa grundlag af regler i den folkeretlige saedvaneret vedroerende traktatretten, men at gyldigheden kun kan anfaegtes med held, hvis der er sket en aabenbar tilsidesaettelse af saadanne regler til skade for den beroerte person. I saadanne tilfaelde kan der vaere sket en tilsidesaettelse af det faellesskabsretlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning, og tilsidesaettelsen, der samtidig udgoer en aabenbar tilsidesaettelse af traktatretten, kan medfoere, at den paagaeldende EF-retsakt skal annulleres, erklaeres ugyldig eller udloeser erstatningsansvar.
90 Naar en saadan begraenset proevelsesadgang tillades, saa opnaar man efter min mening en fornuftig ligevaegt mellem paa den ene side den enkelte borgers rettigheder og paa den anden side beslutningskompetencen for Faellesskabets institutioner. I overensstemmelse med deres befoejelser i henhold til EF-traktaten maa disse institutioner have relativt vide skoensbefoejelser i forbindelse med afgoerelser angaaende en aftales eksistens. Det er logisk, at det foerst og fremmest tilkommer de kontraherende parter at traeffe afgoerelse om en international aftales eksistens. Indgaaelsen og ophaevelsen af folkeretlige aftaler indebaerer desuden vigtige politiske overvejelser, der ikke er saerlig egnet til at blive underkastet domstolsproevelse (50).
91 Jeg skal derfor nu undersoege, hvorvidt vedtagelsen af forordningen om suspension var udtryk for en aabenbar tilsidesaettelse af reglerne i den folkeretlige saedvaneret vedroerende suspension og ophoer af internationale aftaler.
Ingen aabenbar tilsidesaettelse
92 Raadets og Kommissionens argumenter til stoette for beslutningen om at suspendere aftalen er efter min opfattelse overbevisende. Paa det davaerende tidspunkt var der aabenbart grundlag for at paaberaabe sig princippet rebus sic stantibus. Som Raadet har paapeget, var det en grundlaeggende forudsaetning for at gennemfoere det samarbejde, der var tilsigtet i henhold til samarbejdsaftalen, at Jugoslavien eksisterede som en foederal, suveraen og fredelig stat. Set i lyset af dette fremstaar begivenhederne i 1991 rent faktisk som en grundlaeggende aendring af omstaendigheder, der paavirkede selve grundlaget for samarbejdet mellem Faellesskabet og Jugoslavien. Jeg er desuden overbevist om, at Faellesskabets institutioner med rette kunne mene, at de aendrede omstaendigheder gennemgribende forandrede omfanget af de forpligtelser, som Faellesskabet og dets medlemsstater stadig skulle opfylde. Set i lyset af den politiske holdning, der blev indtaget med hensyn til Jugoslaviens oploesning - en holdning, som blev bekraeftet og stoettet af det internationale samfund gennem resolutioner fra FN's Sikkerhedsraad - var der helt klart ikke nogen mening i at fortsaette det oekonomiske, finansielle og handelsmaessige samarbejde, der var hjemlet i samarbejdsaftalen.
93 Selv hvis man maatte mene, at samarbejdsaftalen foerst og fremmest var en handelsaftale, saa er jeg overbevist om, at det ikke var urimeligt at stoette sig paa princippet rebus sic stantibus. Det er rigtigt, at handelen med Jugoslavien - saadan som Racke har anfoert - fortsatte i et vist omfang, og at Faellesskabet derfor fortsat kunne have tilstaaet toldmaessige indroemmelser. Men anvendelsen af princippet rebus sic stantibus kraever ikke, at det er umuligt at opfylde forpligtelser. Det havde som sagt efter min opfattelse ikke laengere mening at fortsaette praeferencerne i den hensigt at stimulere handelen, eftersom Jugoslavien var ved at gaa i oploesning paa en maade, som det internationale samfund i hoej grad misbilligede.
94 Under disse omstaendigheder kunne erhvervsdrivende med hjemsted i Faellesskabet efter min opfattelse ikke med nogen rimelig grund i november 1991 forvente, at Faellesskabet ville fortsaette med at tilstaa toldmaessige indroemmelser for indfoersel fra Serbien og Montenegro. Blot et halvt aar efter blev al handel med Serbien og Montenegro da rent faktisk ogsaa forbudt (51) paa grundlag af en afgoerelse fra FN's Sikkerhedsraad og saaledes i fuld overensstemmelse med folkeretten.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 696C0162.1
95 Under alle omstaendigheder har Racke ikke udtrykkelig paaberaabt sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Jeg skal derfor blot paapege, at den berettigede forventning, der maatte vaere opstaaet i forbindelse med indgaaelsen og gennemfoerelsen af samarbejdsaftalen, efter min mening ikke kunne omfatte en situation som den, der forelaa i 1991. Desuden kan beskyttelsen af den berettigede forventning i henhold til faellesskabsretten begraenses som foelge af en overordnet offentlig interesse (52) - og her forelaa der utvivlsomt en saadan interesse.
96 Hvad angaar omstaendighederne vedroerende fremgangsmaaden i forbindelse med suspensionen af samarbejdsaftalen, herunder isaer den paastaaede undladelse af forudgaaende at underrette Jugoslavien, mener jeg ikke, at en eventuelt paavist tilsidesaettelse af disse folkeretlige betingelser ville kunne stoette Racke's paastand. Wienerkonventionens artikel 65 opstiller de relevante regler om fremgangsmaaden, men disse synes ikke praecist at svare til kravene efter den folkeretlige saedvaneret. Wienerkonventionens regler om de processuelle betingelserne er tilsyneladende - som man kunne forvente - mere specifikke og konkrete end reglerne i den folkeretlige saedvaneret (53).
97 Men selv hvis man maatte antage, at Faellesskabet i henhold til folkeretten var forpligtet til at underrette den anden part om den paataenkte suspension af aftalen, saa kan jeg ikke se, hvordan en tilsidesaettelse af denne forpligtelse skulle kunne paaberaabes af Racke. En saadan fejl vedroerende fremgangsmaaden, som en deltager i en traktat begaar, kan kun paaberaabes af den anden part i traktaten.
98 I Wienerkonventionens artikel 65, stk. 2, bestemmes det, at der skal gives et varsel paa mindst tre maaneder, men der goeres undtagelse fra kravet, saafremt der foreligger saerlig hastende tilfaelde. Efter min opfattelse var det ikke forkert af Faellesskabets institutioner at vurdere situationen saaledes, at der forelaa et saadant saerlig hastende tilfaelde. Det skal understreges, at der var tale om meget usaedvanlige omstaendigheder, eftersom Jugoslavien rent faktisk var ved at blive oploest, og Faellesskabet var - med rette - ikke villig til at acceptere, at det saakaldte rest-Jugoslavien lovligt kunne repraesentere alle de jugoslaviske republikker. Faellesskabet forsoegte desuden at laegge pres paa parterne i konflikten i Jugoslavien for at forhindre yderligere blodsudgydelser og oedelaeggelser, og det hastede naturligvis med at naa dette maal.
99 Det er derfor ikke noedvendigt at tage stilling til Kommissionens argumenter om andre folkeretlige begrundelser for at suspendere samarbejdsaftalen, som f.eks. argumentet om umuligheden af fortsat at opfylde aftalen og anbringendet om retorsionsret. Lad mig blot sige, at ogsaa disse argumenter har en vis vaegt.
100 Jeg konkluderer derfor, at gennemgangen af de spoergsmaal, der er rejst i denne sag, intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af forordningen om suspension.
Konsekvenserne af ugyldighed
101 I sit andet spoergsmaal har Bundesfinanzhof spurgt om, hvilke konsekvenser den paastaaede ugyldighed af forordningen om suspension har for en fortoldning, der blev foretaget i begyndelsen af maj 1992. Da forordningen om suspension efter min opfattelse ikke er ugyldig, er det ikke noedvendigt at besvare spoergsmaalet. Jeg skal dog alligevel omtale det kort for det tilfaelde, at man maatte mene, at forordningen var ugyldig.
102 Hvis forordningen om suspension var ugyldig som foelge af en tilsidesaettelse af regler i den folkeretlige saedvaneret, ville dette bevirke, at beslutningen i november 1991 om at suspendere samarbejdsaftalen ikke var retmaessig. Samarbejdsaftalen var saaledes fortsat i kraft indtil den 27. maj 1992, hvor Faellesskabets opsigelse blev virksom. Jeg kan ikke se, hvilke andre konsekvenser man skulle kunne drage.
103 I 1992 fandtes der imidlertid, i hvert fald hvad indfoersel fra Serbien og Montenegro angik, ikke nogen faellesskabsretlige forordninger om gennemfoerelse af de toldbegunstigelser, der var hjemlet i samarbejdsaftalen. Spoergsmaalet er derfor, om Racke kunne paaberaabe sig disse begunstigelser direkte paa grundlag af bestemmelserne i samarbejdsaftalen. Svaret afhaenger af, om disse bestemmelser havde direkte virkning.
104 Efter min opfattelse er der ingen tvivl om, at disse bestemmelser kunne have direkte virkning. Samarbejdsaftalen ligner mange andre aftaler, der allerede er blevet anset for at have direkte virkning (54). Og de bestemmelser om toldbegunstigelse, der er tale om i den foreliggende sag, var tilstraekkeligt praecise og ubetingede. Det forhold, at der ikke eksisterede nogen forordninger, der fastsatte regler om gennemfoerelse af toldkontingentet for indfoersel af vine, kan efter min mening ikke fratage Racke firmaets rettigheder i henhold til samarbejdsaftalen.
105 Af ovenstaaende grunde mener jeg dog ikke, at det er noedvendigt at besvare det andet spoergsmaal.
Forslag til afgoerelse
106 Foelgelig skal de praejudicielle spoergsmaal fra Bundesfinanzhof efter min opfattelse besvares saaledes:
»Gennemgangen af de praejudicielle spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 3300/91 af 11. november 1991 om suspension af handelsindroemmelserne i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien.«
(1) - EFT L 315, s. 1.
(2) - Akos Toth, »The doctrine of rebus sic stantibus in international law«, Juridical Review 1974, s. 56, 147 og 263.
(3) - EFT L 41, s. 1.
(4) - Jf. Raadets afgoerelse 87/605/EOEF af 21.12.1987 om indgaaelse af en tillaegsprotokol til samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien om fastsaettelse af en ny handelsordning, EFT L 389, s. 72.
(5) - EFT L 315, s. 47.
(6) - Jf. tredje betragtning.
(7) - A.st., fodnote 1.
(8) - EFT L 325, s. 23.
(9) - EFT L 342, s. 1.
(10) - EFT L 63, s. 1.
(11) - EFT L 63, s. 41.
(12) - EFT L 151, s. 4.
(13) - United Nations Treaty Series, Vol. 1155, s. 331.
(14) - Jf. I. Sinclair, The Vienna Convention on the Law of Treaties, 2. udg., Manchester University Press, 1984, s. 1.
(15) - UN General Assembly Document A/Conf. 129/15 af 20.3.1986.
(16) - Jf. generelt herom Sinclair, som anfoert ovenfor, s. 5-24.
(17) - Den Internationale Domstols dom i sagen om kompetencen i fiskerianliggender, Det Forenede Kongerige mod Island, Samling af Domme, Raadgivende Udtalelser og Kendelser 1973, s. 3, praemis 36, og sagen om kompetencen i fiskerianliggender, Forbundsrepublikken Tyskland mod Island, Samling af Domme, Raadgivende Udtalelser og Kendelser 1973, s. 49, praemis 36. Jf. nu ogsaa dom af 25.9.1997, Gabcíkovo-Nagymaros Project, Ungarn mod Slovakiet, praemis 46, 99 og 104.
(18) - A.st., henholdsvis fodnote 10 og 11.
(19) - Dom af 24.11.1992, sag C-286/90, Sml. I, s. 6019.
(20) - Kommissionen har henvist til Wetzel/Rauning, Die Wiener Vertragsrechtskonvention - Materialien zur Entstehung der einzelnen Vorschriften, 1978, s. 419.
(21) - Dom af 28.10.1982, sag 52/81, Sml. s. 3745.
(22) - Dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Sml. I, s. 4973.
(23) - Jf. resolution 713 (1991), der blev vedtaget den 25.9.1991.
(24) - Jf. EF Bulletin 7/8-1991, afsnit 1.4.25.
(25) - Jf. EF Bulletin 10-1991, afsnit 1.4.6, 1.4.7 og 1.4.16.
(26) - Jf. artikel 1 i Den Internationale Domstols statut, som blev vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsraad ved resolution 827 (1993) af 25.5.1993.
(27) - Dom af 17.12.1970, sag 11/70, Sml. 1970, s. 235, org. ref.: Rec. s. 1125, praemis 3.
(28) - Dom af 12.12.1972, forenede sager 21/72-24/72, Sml. 1972, s. 295, org. ref.: Rec. s. 1219.
(29) - Jf. ovenfor, punkt 54.
(30) - Jf. senest dom af 16.10.1997, sag C-304/96, Hera, Sml. I, s. 5685, praemis 11.
(31) - Jf. punkt 102, 103 og 104.
(32) - A.st., fodnote 19.
(33) - Praemis 9.
(34) - Praemis 10.
(35) - Dom af 22.1.1997, sag T-115/94, Sml. II, s. 39.
(36) - Praemis 87-92 i dommen i Opel Austria-sagen.
(37) - Praemis 94.
(38) - A.st., fodnote 28, praemis 7 og 8.
(39) - Jf. Benedetto Conforti og Angelo Labella, »Invalidity and termination of treaties: the role of national courts«, European Journal of International Law, 1990, s. 44, isaer s. 50 ff.
(40) - Conseil d'État, dom af 18.12.1992, Préfet de la Gironde mod Mahmedi, Recueil des décisions du Conseil d'État (1992), s. 446 (jf. isaer udtalelsen fra Lamy, commissaire du gouvernement).
(41) - En fremstilling af situationen i tolv af medlemsstaterne findes i L'intégration du droit international et communautaire dans l'ordre juridique national: étude de la pratique en Europe/The Integration of International and European Community Law into the National Legal order: a Study of the Practice in Europe, udgivet af Pierre Michel Eisemann (1996). Der gives ogsaa et overblik i Christian Dominicé og François Voeffray's vaerk L'application du droit international général dans l'ordre juridique interne, s. 51.
(42) - Chung Chi Cheung mod The King (1939) AC 160, s. 168 (Privy Council); jf. desuden F. A. Mann, Foreign Affairs in English Courts (1986), s. 120 ff., og H. Fox, P. Gardner og C. Wickremasinghe i Eisemann (a.st.), s. 517 ff.
(43) - Dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 14.
(44) - International Fruit Company, a.st., fodnote 28, praemis 20-27.
(45) - A. Vamvoukos, Termination of Treaties in International Law: the Doctrines of Rebus Sic Stantibus and Desuetude, Oxford, 1985, s. ix.
(46) - Jf. ogsaa Vamvoukos, a.st., og Oliver J. Lissitzyn, »Treaties and changed circumstances (rebus sic stantibus)«, American Journal of International Law 1967, s. 895, isaer s. 915.
(47) - A.st., fodnote 35.
(48) - Dom af 26.10.1982, sag 104/81, Kupferberg, Sml. s. 3641, praemis 18.
(49) - Jf. praemis 104 i Den Internationale Domstols dom (a.st., fodnote 17).
(50) - Jf. mit forslag til afgoerelse i sag C-120/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. 1996 I, s. 1513, punkt 50 ff.
(51) - Forbuddet blev indfoert ved forordning nr. 1431/92, a.st., fodnote 12.
(52) - Dom af 14.5.1975, sag 74/74, CNTA mod Kommissionen, Sml. s. 533, praemis 44, og af 17.7.1997, sag C-183/95, Affish, Sml. I, s. 4315, praemis 57.
(53) - Jf. Francesco Capotorti, »L'extinction et la suspension des traités«, Académie de Droit International, Recueil des Cours, 1971 III, s. 431 og s. 562 ff.
(54) - Jf. f.eks. dom af 5.2.1976, sag 87/75, Bresciani, Sml. s. 129, og af 31.1.1991, sag C-18/90, Kziber, Sml. I, s. 199.