61997CC0086_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
In deze zaak wordt het Hof verzocht om beantwoording van twee door het Duitse Bundesfinanzhof gestelde prejudiciële vragen betreffende de uitlegging van bepalingen van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek.(1)
II - De feiten en de procedure
1 In januari 1994 werden ongeveer 3,2 miljoen, voornamelijk aan derden toebehorende sigaretten gestolen uit een in de voormalige DDR gelegen entrepot dat werd beheerd door verzoeker (tevens verzoeker in "Revision") in het hoofdgeding (hierna: "verzoeker"). Daarna vorderde het Hauptzollamt (verweerder en verweerder in "Revision" in het hoofdgeding; hierna: "HZA") van verzoeker betaling van de ter zake van de invoer van de sigaretten in Duitsland verschuldigde douanerechten en andere invoerheffingen.(2) De tegen de aanslag ingediende klacht werd afgewezen, zodat de aanslag uitvoerbaar is geworden. Ook het door verzoeker ingediende verzoek om kwijtschelding van de rechten en heffingen bij invoer om billijkheidsredenen, werd door het HZA afgewezen. Het tegen deze afwijzing bij het Finanzgericht ingestelde beroep tot nietigverklaring, waarbij werd gevorderd dat het verzoek om kwijtschelding overeenkomstig het communautaire douanerecht aan de Commissie zou worden voorgelegd, werd evenmin aanvaard. Het Finanzgericht was van oordeel, dat het gemeenschapsrecht voorrang had boven de bepalingen van het nationale recht inzake kwijtschelding van belastingen om billijkheidsredenen. Aan de voorwaarden voor voorlegging van het geval aan de Commissie zou niet zijn voldaan, daar er geen sprake was van een "bijzondere situatie" in de zin van artikel 905, lid 1, van verordening nr. 2454/93 van de Commissie inzake de uitvoering van het communautair douanewetboek(3) (hierna: "uitvoeringsverordening").
2 Verzoeker heeft voor de verwijzende rechter betoogd, dat het Finanzgericht bovengenoemde bepaling van gemeenschapsrecht verkeerd heeft uitgelegd, voor zover het ten onrechte heeft aangenomen, dat bij de beslissing over een kwijtscheldingsverzoek in het kader van artikel 905 van de uitvoeringsverordening geen plaats is voor een beoordelingsmarge, en dat ter bepaling van het door de gemeenschapswetgever gebezigde onbepaalde rechtsbegrip "bijzondere situatie" niet mag worden teruggegrepen op de nationale regeling inzake toepassing van het billijkheidsbeginsel. Volgens verzoeker heeft de in artikel 900, lid 1, sub a, van de uitvoeringsverordening gegeven opsomming van gevallen waarin kwijtschelding van de invoerrechten moet worden verleend, een enuntiatief karakter. Aan deze uitzonderingsgevallen zou verzoekers eigen situatie, wegens het bijzondere karakter ervan, moeten worden toegevoegd. Verzoeker beroept zich in dit verband op een aantal bijzondere omstandigheden, die zijns inziens de kwijtschelding van de invoerrechten rechtvaardigen.
3 De verwijzende rechter heeft twijfels over de uitlegging van de voor de beslechting van het bij hem aanhangige geschil relevante voorschriften van gemeenschapsrecht en legt het Hof derhalve twee prejudiciële vragen voor. De eerste betreft de werkingssfeer van de artikelen 900, lid 1, sub a, en 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening, in het bijzonder in gevallen waarin degene die om kwijtschelding verzoekt, zich beroept op diefstal van de ingevoerde niet-communautaire goederen; de tweede heeft betrekking op de uitlegging van het begrip "bijzondere situatie" in artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening.
III - De prejudiciële vragen
"1) Moet artikel 905, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van [de] verordening (...) tot vaststelling van het communautair douanewetboek, aldus worden uitgelegd, dat geen $bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden' door de beschikkende douaneautoriteit behoort te worden aangenomen, wanneer in een geval van diefstal van (niet-communautaire) goederen in douane-entrepot niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 900, lid 1, sub a, van verordening nr. 2454/93 voor kwijtschelding van rechten aan de entrepoteigenaar?
2) Zo ja:
Geldt dit ook in een schrijnend geval, wanneer het diefstalrisico niet verzekerbaar was en heffing van de rechten het einde zou betekenen voor de economische existentie van de entrepoteigenaar, of is in een dergelijk geval sprake van een $bijzondere situatie' in de zin van voormeld artikel 905, lid 1, zodat het aan de Commissie moet worden voorgelegd?"
IV - Rechtskader
4 De terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten is in de eerste plaats geregeld in artikel 239 van het communautair douanewetboek (hierna: "Wetboek").(4)
"Artikel 239
1. Tot terugbetaling of kwijtschelding van de rechten bij invoer of van de rechten bij uitvoer kan ook worden overgegaan in de gevallen andere dan bedoeld in de artikelen 236, 237 en 238
- welke volgens de procedure van het comité worden vastgesteld;
- welke het gevolg zijn van omstandigheden die van de zijde van de belanghebbende geen frauduleuze handeling noch klaarblijkelijke nalatigheid inhouden. De gevallen waarin op deze bepaling een beroep kan worden gedaan en de te dien einde toe te passen procedures, worden vastgesteld volgens de procedure van het comité. Aan de terugbetaling of de kwijtschelding kunnen bijzondere voorwaarden worden verbonden.
2. Terugbetaling of kwijtschelding van de rechten om de in lid 1 genoemde redenen wordt toegestaan indien bij het betrokken douanekantoor vóór het verstrijken van een termijn van twaalf maanden te rekenen vanaf de datum waarop genoemde rechten aan de schuldenaar zijn medegedeeld, een daartoe strekkend verzoek wordt ingediend.
De douaneautoriteiten kunnen evenwel in naar behoren aangetoonde uitzonderingsgevallen toestaan dat deze termijn wordt overschreden."
5 De voor de toepassing van deze bepaling noodzakelijke bepalingen werden op grond van de bij artikel 249 van het Wetboek verleende machtiging vastgesteld bij bovengenoemde verordening nr. 2453/93 van de Commissie.(5) De relevante bepalingen zijn opgenomen in deel IV ("Douaneschuld"), titel IV ("Terugbetaling of kwijtschelding van de rechten bij invoer of de rechten bij uitvoer"), hoofdstuk 3 ("Bijzondere bepalingen voor de toepassing van artikel 239 van het Wetboek"), van de uitvoeringsverordening. Ik wijs erop, dat de gemeenschapswetgever onderscheid maakt tussen door de douaneautoriteiten van de lidstaten te nemen beschikkingen (afdeling 1 van genoemd hoofdstuk 3, dat wil zeggen de artikelen 899 tot en met 904), en door de Commissie te nemen beschikkingen (afdeling 2 van hoofdstuk 3, dat wil zeggen de artikelen 905-909). Voor de beantwoording van de gestelde prejudiciële vragen zijn meer bepaald de volgende bepalingen van belang:
"Hoofdstuk 3
Bijzondere bepalingen voor de toepassing van artikel 239 van het Wetboek
Afdeling 1
Door de douaneautoriteiten van de lidstaten te nemen beschikkingen
Artikel 899
Onverminderd overige omstandigheden die geval per geval worden beoordeeld in het kader van de in de artikelen 905 tot en met 909 bedoelde procedure, wanneer de beschikkende douaneautoriteit na ontvangst van het in artikel 239, lid 2, van het Wetboek bedoelde verzoek om terugbetaling of kwijtschelding vaststelt:
- dat de tot staving van dit verzoek aangevoerde argumenten beantwoorden aan één van de omstandigheden bedoeld in de artikelen 900 tot en met 903 en deze geen manipulatie noch kennelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden, staat zij de teruggave of de kwijtschelding van het bedrag van de rechten bij invoer toe.
Als $belanghebbende' geldt de in artikel 878, lid 1, bedoelde persoon of personen alsmede, in voorkomend geval, iedere andere die een rol heeft gespeeld bij het vervullen van de douaneformaliteiten inzake de betrokken goederen of die de voor het vervullen van deze formaliteiten noodzakelijke opdrachten heeft gegeven;
- dat de tot staving van dit verzoek aangevoerde argumenten beantwoorden aan één van de omstandigheden bedoeld in artikel 904, staat zij de teruggave of de kwijtschelding van het bedrag van de rechten bij invoer niet toe.
Artikel 900
1. Tot terugbetaling of kwijtschelding van de rechten bij invoer wordt overgegaan wanneer:
a) niet-communautaire goederen die onder een douaneregeling houdende gehele of gedeeltelijke vrijstelling van rechten bij invoer zijn geplaatst of goederen die in het vrije verkeer zijn gebracht met toepassing van een gunstige tariefregeling uit hoofde van hun bijzondere bestemming, werden gestolen, mits deze goederen binnen korte tijd worden teruggevonden en opnieuw, in de staat waarin zij zich vóór de diefstal bevonden, in hun oorspronkelijke douanesituatie worden gebracht;
(...)
Artikel 904
Er wordt niet tot terugbetaling of kwijtschelding van de rechten bij invoer overgegaan wanneer het verzoek om terugbetaling, al naar gelang van het geval, uitsluitend is gegrond op:
a) de wederuitvoer uit het douanegebied van de Gemeenschap om andere redenen dan die bedoeld in artikel 237 of 238 van het Wetboek of in artikel 900 of 901, met name omdat zij niet zijn verkocht, van goederen die eerder onder een douaneregeling houdende de verplichting tot betaling van rechten bij invoer waren geplaatst;
b) de vernietiging, ongeacht om welke reden, na de vrijgave door de douaneautoriteiten van goederen die werden aangegeven voor een douaneregeling houdende de verplichting tot betaling van de rechten bij invoer, behalve in de gevallen waarin de communautaire wetgeving uitdrukkelijk voorziet;
c) de overlegging, zelfs te goeder trouw, ter verkrijging van een preferentiële tariefbehandeling voor goederen die voor het vrije verkeer worden aangegeven, van documenten waarvan naderhand wordt vastgesteld dat zij hetzij vals of vervalst hetzij ongeldig waren voor het verkrijgen van deze preferentiële tariefbehandeling.
Afdeling 2
Door de Commissie te nemen beschikkingen
Artikel 905
1. Wanneer de beschikkende douaneautoriteit, die een verzoek om terugbetaling of kwijtschelding uit hoofde van artikel 239, lid 2, van het Wetboek ontvangt, niet in staat is om op grond van artikel 899 te beslissen èn indien de aanvraag vergezeld is van bewijsstukken waarmee het bestaan kan worden aangetoond van een bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden, legt de lidstaat waaronder deze autoriteit ressorteert het geval voor aan de Commissie ter behandeling overeenkomstig de procedure bedoeld in de artikelen 906 tot en met 909.
De uitdrukking $belanghebbende' dient te worden opgevat in dezelfde betekenis als in artikel 899.
In alle andere gevallen wijst de beschikkende douaneautoriteit het verzoek af.
(...)"
V - Argumenten van partijen
6 Laat ik allereerst een uiteenzetting geven van de argumenten die zijn aangevoerd door partijen in het hoofdgeding en door degenen die in deze zaak schriftelijke opmerkingen hebben ingediend. Het Hof krijgt drie verschillende uitleggingen voorgesteld.
7 i) Verzoeker betoogt, dat artikel 900 van de uitvoeringsverordening de kwijtschelding van invoerrechten wegens diefstal van goederen niet uitputtend regelt: er zijn namelijk gevallen van kwijtschelding wegens diefstal, die onder artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening vallen. Bovendien kan de "bijzondere situatie", waarop de toepassing van het met inachtneming van het nationale recht uitgelegde artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening gebaseerd is, hierin bestaan, dat de verplichting tot betaling van de rechten het einde zou betekenen voor de economische existentie van de belastingschuldige; ook dan zouden de rechten om billijkheidsredenen moeten worden kwijtgescholden.
8 ii) De Franse regering stelt daarentegen, dat de enkele diefstal van de goederen op zichzelf niet een "bijzondere situatie" in de zin van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening oplevert, die tot kwijtschelding van de invoerrechten zou kunnen leiden: in de eerste plaats is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 900, lid 1, sub a, van de uitvoeringsverordening, en in de tweede plaats heeft verzoeker niet aangetoond, dat de gestolen goederen niet in het communautaire handelsverkeer zijn gekomen. Bovendien levert het gevaar van faillissement van de belanghebbende ook dan geen "bijzondere situatie" in de zin van de uitvoeringsverordening op, indien dit een gevolg is van het feit dat het diefstalrisico onverzekerbaar was. Subsidiair, voor zover het gevaar van faillissement wél als een "bijzondere situatie" zou kunnen worden aangemerkt, betoogt de Franse regering, dat de omstandigheid dat de belastingschuldige heeft nagelaten zich tegen diefstal te verzekeren, een klaarblijkelijke nalatigheid zijnerzijds vormt, die aan de kwijtschelding van de rechten in de weg staat. De Italiaanse regering komt tot dezelfde conclusie. Haars inziens levert de diefstal van de goederen in de onderhavige omstandigheden niet een "bijzondere situatie" op, die de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigt. Zij is het ook niet eens met het door verzoeker verdedigde standpunt, dat het feit dat de heffing van de rechten, gezien de onmogelijkheid om het diefstalrisico te verzekeren, tot zijn faillissement zou kunnen leiden, moet worden beschouwd als een "bijzonder situatie" die de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigt.
9 iii) De Commissie geeft het Hof daarentegen in overweging, voor recht te verklaren, enerzijds dat in geval van diefstal van niet-communautaire goederen het feit dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 900, lid 1, sub a, van de uitvoeringsverordening, niet zonder meer aan de toepassing van artikel 905 in de weg staat, voor zover uiteraard aan de voorwaarden voor die toepassing is voldaan, en anderzijds dat in geval van diefstal van goederen noch de omstandigheid dat die goederen niet tegen diefstal verzekerd waren, noch het feit dat heffing van de rechten tot het faillissement van de belanghebbende zou kunnen leiden, als zodanig bewijst, dat er geen sprake is geweest van "manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende" in de zin van artikel 905.
De Commissie beklemtoont evenwel, dat voor de toepasselijkheid van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening bepalend is, in hoeverre bepaalde elementen worden aangevoerd aan de hand waarvan "het bestaan kan worden aangetoond van een bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de belanghebbende inhouden", en niet, zoals de verwijzende rechter ten onrechte aanneemt, of die elementen daadwerkelijk een bijzondere situatie opleveren, die de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigt. De feiten van de onderhavige zaak moeten overeenkomstig deze uitlegging van artikel 905 worden beoordeeld; daarbij dient dus niet te worden nagegaan, of in het geval van verzoeker billijkheidsoverwegingen de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigen.
VI - Mijn beantwoording van de prejudiciële vragen
A - Bepaling van de werkingssfeer van de artikelen 900 en 905 van de uitvoeringsverordening
10 De gemeenschapswetgever heeft een speciale en duidelijke procedure vastgesteld voor de toepassing van artikel 239 van het Wetboek, dat betrekking heeft op de terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten. Overeenkomstig artikel 899 van de uitvoeringsverordening moet het verzoek om terugbetaling of kwijtschelding worden ingediend bij de bevoegde douaneautoriteit van de lidstaat. Het nationale orgaan dient in eerste instantie zelf een positieve of negatieve beschikking te geven, indien aan de voorwaarden van de artikelen 899 tot en met 904 is voldaan; indien dit niet het geval is, dient het na te gaan, of er aanleiding is om het dossier overeenkomstig artikel 905 voor te leggen aan de Commissie ter behandeling overeenkomstig de procedure bedoeld in de artikelen 906 tot en met 909. Aldus wordt op het niveau van de gemeenschapsregeling een fundamenteel onderscheid aangebracht tussen de bevoegdheden van de nationale douaneautoriteiten en die van de Commissie.(6)
11 Nadat het verzoek om terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten is ingediend, dienen de nationale douaneautoriteiten de zaak eerst aan de hand van de artikelen 899 tot en met 904 te beoordelen, en vervolgens, wanneer het geval niet onder deze bepalingen valt, aan de hand van artikel 905 van de uitvoeringsverordening. Dit is naar mijn mening de enige juiste volgorde bij het onderzoek van de in de betrokken bepalingen van de uitvoeringsverordening bedoelde rechtssituaties. Ten eerste verlangt de juridische logica, dat een administratief orgaan eerst nagaat, in hoeverre een probleem in het kader van de uitoefening van zijn exclusieve beslissingsbevoegdheid kan worden opgelost, alvorens het ditzelfde probleem onderzoekt in het kader van de bevoegdheden die het met een ander deelt, die een aanvullend karakter hebben en die hem hoe dan ook niet het recht geven om een beslissing te nemen.
12 Bovendien is deze wijze van onderzoek van een verzoek om kwijtschelding van rechten bij invoer het meest in overeenstemming met de algemene opzet van de bepalingen van de uitvoeringsverordening en met de wil van de gemeenschapswetgever. Met name het feit dat de artikelen 899 tot en met 904 aan artikel 905 voorafgaan, is niet zonder betekenis. Ook wordt in artikel 899 van de uitvoeringsverordening, dat aan het begin van het hoofdstuk met het opschrift "Bijzondere bepalingen voor de toepassing van artikel 239 van het Wetboek" staat en de algemene richtlijnen voor de behandeling van kwijtscheldingsverzoeken door de nationale douaneautoriteiten bevat, aan die autoriteiten opgedragen, de gevraagde kwijtschelding, voor zover van de in de artikelen 900 tot en met 904 bedoelde omstandigheden sprake is, toe te staan of te weigeren, zulks slechts onverminderd "overige omstandigheden die geval per geval worden beoordeeld in het kader van de in de artikelen 905 tot en met 909 bedoelde procedure". Tot slot bepaalt artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening met zoveel woorden, dat deze bepaling moet worden toegepast "wanneer de beschikkende douaneautoriteit (...) niet in staat is om op grond van artikel 899 te beslissen".
13 De douaneautoriteiten dienen dus eerst na te gaan, of het ingediende verzoek berust op gronden die aan een van de in de artikelen 900 tot en met 903 van de uitvoeringsverordening bedoelde casusposities beantwoorden, in welk geval zij, voor zover ook is voldaan aan de voorwaarden van artikel 899 van deze verordening, de vastgestelde rechten moeten kwijtschelden. Indien de onderzochte situatie niet overeenkomt met een van de in de artikelen 900 tot en met 903 bedoelde gevallen, moeten de autoriteiten nagaan, in hoeverre zij onder artikel 904 van de uitvoeringsverordening valt, en, indien dit het geval is, het verzoek overeenkomstig artikel 899, laatste streepje, afwijzen. Wanneer deze eerste fase van het onderzoek is afgesloten, moet de nationale autoriteit het kwijtscheldingsverzoek ten slotte nog toetsen aan artikel 905.
14 Wat de onderhavige zaak betreft, had de omstandigheid dat de belanghebbende zich beriep op de diefstal van de goederen waarop de invoerrechten betrekking hadden, voor het HZA aanleiding moeten zijn om het verzoek in eerste instantie te toetsen aan artikel 900, lid 1, sub a, juncto artikel 899 van de uitvoeringsverordening. Artikel 900 heeft namelijk betrekking op de terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten voor gestolen niet-communautaire goederen. Eén essentiële voorwaarde voor de toepassing van artikel 900, lid 1, sub a, van de uitvoeringsverordening is in casu echter niet vervuld. Zoals uit de door de verwijzende rechter in de verwijzingsbeschikking gegeven uiteenzetting van de feiten blijkt, konden de gestolen goederen niet "binnen korte tijd worden teruggevonden en opnieuw, in de staat waarin zij zich vóór de diefstal bevonden, in hun oorspronkelijke douanesituatie worden gebracht". Het HZA weigerde derhalve terecht, de invoerrechten overeenkomstig artikel 899 juncto artikel 900, lid 1, sub a, van de uitvoeringsverordening kwijt te schelden. Aangezien de tot staving van het kwijtscheldingsverzoek aangevoerde argumenten niet beantwoordden aan één van de in artikel 904 bedoelde omstandigheden, was de betrokken douaneautoriteit ook niet bevoegd, overeenkomstig artikel 899 van de uitvoeringsverordening de kwijtschelding van de rechten te weigeren.
15 Zodra de nationale douaneautoriteit "niet in staat is (...) te beslissen"(7), door de kwijtschelding toe te staan of te weigeren, rijst de vraag of de procedure van de artikelen 905 en volgende van de uitvoeringsverordening kan worden toegepast, in het kader waarvan de beslissingsbevoegdheid bij de Commissie ligt en aan de nationale douaneautoriteiten slechts een ondersteunende rol toekomt.
16 In dit verband moet worden beklemtoond, dat de procedure van de artikelen 899 tot en met 904 enerzijds en die van de artikelen 905 tot en met 909 anderzijds volledig los van elkaar staan. Zoals verzoeker en de Commissie terecht opmerken, kan uit de omstandigheid dat verzoekers situatie niet beantwoordt aan één van de in de artikelen 900 tot en met 903 bedoelde casusposities, geenszins automatisch worden afgeleid, dat er ook geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 905 van de uitvoeringsverordening. Laatstgenoemde bepaling voert in het communautaire douanerecht een algemene billijkheidsclausule in, die juist bedoeld is voor individuele situaties die, op zichzelf, niet behoren tot één van de gevallen die de gemeenschapswetgever in de artikelen 900 tot en met 903 (in het voordeel van de belastingschuldige) en in artikel 904 (in het nadeel van de belastingschuldige) van de uitvoeringsverordening in detail heeft geregeld. De omstandigheid dat de door de belanghebbende aangevoerde diefstal van de goederen niet voldoet aan de voorwaarden die volgens artikel 900, lid 1, sub a, van de uitvoeringsverordening moeten zijn vervuld, wil de nationale douaneautoriteit zelf tot kwijtschelding van de rechten kunnen overgaan, betekent daarom in casu niet zonder meer, dat diezelfde feiten, die de belanghebbende tot staving van zijn kwijtscheldingsverzoek aanvoert, niet zouden kunnen leiden tot kwijtschelding van de rechten overeenkomstig de procedure van de artikelen 905 en volgende van de uitvoeringsverordening.
17 Voor deze oplossing werd ook gekozen in het arrest Schoellershammer/Commissie(8), dat betrekking had op de terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten overeenkomstig verordening (EEG) nr. 1430/79.(9) In dat arrest verklaarde het Hof in verband met de toepassing van de artikelen 3, 4 en 13 van genoemde verordening: "Het komt het Hof voor dat artikel 13, gelezen in het licht van de considerans der verordening, als een algemene billijkheidsclausule is te beschouwen, bedoeld voor andere situaties dan die welke in de praktijk meestal aan den dag treden en waarvoor, bij vaststelling der verordening, een bijzondere regeling kon worden getroffen. Uit de voorwaarden waaraan moet worden voldaan door partijen die de artikelen 3 en 4 wensen in te roepen, blijkt wel dat men bij de redactie van deze bepalingen de bijzondere situatie waarin verzoekster zich bevindt, kennelijk niet voor ogen heeft gehad. Het Hof acht dan ook geen reden aanwezig de toepassing van artikel 13 in zodanig geval uit te sluiten."(10)
18 Het bovenstaande geeft een algemeen antwoord op de eerste vraag van het Bundesfinanzhof. Het feit dat de nationale douaneautoriteit niet in staat is om op grond van de artikelen 899 tot en met 904 van de uitvoeringsverordening "te beslissen", is echter niet de enige voorwaarde voor voorlegging van het geval aan de Commissie overeenkomstig artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening. Alvorens het dossier aan de Commissie voor te leggen, dient de nationale douaneautoriteit na te gaan, of "de aanvraag vergezeld is van bewijsstukken waarmee het bestaan kan worden aangetoond van een bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden (...)". De volledig gerechtvaardigde twijfels van de verwijzende rechter, naar aanleiding waarvan de onderhavige prejudiciële vragen zijn gesteld, betreffen juist de uitlegging van deze voorwaarde. In het hiernavolgende zal ik nader op dit punt ingaan.
B - De bevoegdheidsverdeling tussen de nationale douaneautoriteiten en de Commissie in het kader van de artikelen 905 en volgende van de uitvoeringsverordening
a) De beoordelingsmarge waarover de nationale douaneautoriteiten in het kader van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening beschikken
19 Mijns inziens moet aan dit aspect van de uitlegging van artikel 905 van de uitvoeringsverordening een bijzonder gewicht worden toegekend, teneinde een zo dienstig mogelijk antwoord te geven op de prejudiciële vragen die de verwijzende rechter met het oog op de beslechting van het bij hem aanhangige geschil heeft gesteld. Zoals de Commissie terecht opmerkt, hebben de nationale douaneautoriteiten in het kader van de toepassing van de algemene billijkheidsclausule van artikel 905 van de uitvoeringsverordening niet tot taak, definitief uit te maken welke situaties uit een oogpunt van billijkheid de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigen, maar moeten zij een eerste selectie maken van de verzoeken die op het eerste gezicht tot toepassing van de algemene billijkheidsclausule aanleiding lijken te kunnen geven. Deze verzoeken worden vervolgens voorgelegd aan de Commissie, die dan als enige bevoegd is te beslissen. Dit is ook de reden waarom artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening met zoveel woorden bepaalt, dat de nationale douaneautoriteit het geval voorlegt aan de Commissie, wanneer "de aanvraag vergezeld is van bewijsstukken waarmee het bestaan kan(11) worden aangetoond van een bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden (...)".
20 Het is dus niet aan de nationale autoriteit om naar aanleiding van het bij haar ingediende verzoek definitief te beslissen, of de situatie van de indiener van het verzoek al dan niet een "bijzondere situatie" is, die de kwijtschelding van de rechten om billijkheidsreden rechtvaardigt; haar bevoegdheid blijft integendeel beperkt tot de beoordeling, of de bij de aanvraag overgelegde bewijsstukken het bestaan kunnen aantonen van een "bijzondere situatie" die het gevolg is van "omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de belanghebbende inhouden". Of die situatie de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigt, zal worden beoordeeld door de Commissie in het kader van de toepassing van de artikelen 905 tot en met 909 van de uitvoeringsverordening.
21 Zoals de Commissie - mijns inziens terecht - opmerkt, lijkt de verwijzende rechter, wanneer hij voor het eerst op artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening ingaat, van een verkeerde uitlegging uit te gaan, voor zover hij meent dat van de nationale douaneautoriteiten wordt verlangd, dat zij zich bij de beoordeling van de situatie ervan overtuigen, dat de door de indiener van het verzoek aangevoerde omstandigheden een "bijzondere situatie" in de zin van genoemde bepaling opleveren. Ook de rechter in eerste aanleg lijkt van deze verkeerde uitlegging te zijn uitgegaan.
22 In het kader van de beantwoording van de prejudiciële vragen moet derhalve het volgende worden beklemtoond: de beoordeling door de nationale douaneautoriteit (HZA) van de elementen, feitelijk en rechtens, die verzoeker voor haar heeft aangevoerd, dat wil zeggen de diefstal als zodanig en de plaats waar deze heeft plaatsgevonden, het feit dat de goederen niet verzekerbaar waren en de omstandigheid dat heffing van de rechten het einde zou kunnen betekenen voor de economische existentie van verzoeker, moet overeenkomstig artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening niet gericht zijn op een definitieve beslissing over de vraag, of deze elementen een bijzondere situatie opleveren, die de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigt; in plaats daarvan moet worden onderzocht, of genoemde elementen wijzen op het bestaan van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden en een "bijzondere situatie" kunnen opleveren, waarna het aan de Commissie is om te beoordelen, of die situatie de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigt.(12)
b) Historische en systematische uitlegging van de artikelen 905 en volgende van de uitvoeringsverordening
Een en ander wordt nog bevestigd door de historische en systematische uitlegging van de relevante bepalingen van gemeenschapsrecht.
i) Historische benadering
23 Het is allereerst zinvol, de ontwikkeling van de gemeenschapswetgeving tot aan de invoering van het huidige artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening te bezien. Zoals gezegd(13), bevatte artikel 13 van verordening nr. 1430/79 van de Raad(14) reeds een algemene billijkheidsclausule. Dat artikel bepaalde: "Tot terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten kan worden overgegaan in situaties die het gevolg zijn van buitengewone omstandigheden die geen enkele nalatigheid of manipulatie van de zijde van de betrokkene inhouden." In de considerans van verordening nr. 1430/79 werd overwogen, dat "in het huidige stadium alleen de meest frequent in de praktijk geconstateerde bijzondere situaties het onderwerp kunnen uitmaken van een regeling inzake terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten; dat er een communautaire procedure(15) noodzakelijk is om eventueel andere situaties te definiëren die eveneens de terugbetaling of de kwijtschelding van de invoerrechten rechtvaardigen". Artikel 13 werd vervolgens gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3069/86 van de Raad.(16) In de considerans van de wijzigingsverordening heette het, dat "de ervaring heeft geleerd dat er niets op tegen is de bevoegdheid om over dergelijke verzoeken om terugbetaling of kwijtschelding uitspraak te doen, aan de lidstaten zelf over te laten(17), wanneer is vastgesteld dat, ook al zijn de procedurevoorschriften niet nageleefd, aan de voor het toestaan van terugbetaling of de verlening van kwijtschelding gestelde inhoudelijke voorwaarden wel is voldaan en dat de betrokkene in het gegeven geval geen manipulatie of ernstige nalatigheid wordt verweten; dat artikel 13 bijgevolg moet worden gewijzigd". Het nieuwe artikel 13, lid 1, bepaalde: "Tot terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten kan worden overgegaan in (...) bijzondere situaties (...) die het gevolg zijn van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de kant van de betrokkene inhouden."(18)
24 Na de vaststelling van het Wetboek kwam de gemeenschapswetgever terug op de kwestie van de algemene billijkheidsclausule, namelijk door intrekking van voormelde bepalingen en door invoering van de thans relevante bepalingen van de artikelen 905 en volgende van de uitvoeringsverordening. In het desbetreffende hoofdstuk van de uitvoeringsverordening heeft hij bovendien een duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de nationale douaneautoriteiten en de Commissie aangebracht, zulks teneinde de rol van de Commissie te versterken, met name in gevallen waarin de behandeling van het verzoek om kwijtschelding onderstelt, dat de feiten onder de algemene billijkheidsclausule vallen, en waarin het administratief orgaan dat over het verzoek dient te beslissen, over een ruime beoordelingsmarge beschikt.
25 Uit de successieve wijzigingen van de douanewetgeving blijkt mijns inziens, dat de opstellers van de uitvoeringsverordening de Commissie boven de nationale douaneautoriteiten hebben willen plaatsen. Meer bepaald maakt de uitvoeringsverordening onderscheid tussen twee soorten gevallen:
- in de eerste plaats die waarvoor een uitputtende regeling is getroffen en die dus niet aan de algemene billijkheidsclausule behoeven te worden getoetst. Voor deze gevallen is het vage begrip "billijkheid" omgezet in concrete, specifieke bepalingen(19) en is de beoordelingsmarge van het orgaan dat de beslissing neemt, zeer beperkt; de behandeling van de verzoeken is opgedragen aan de nationale douaneautoriteiten;
- in de tweede plaats de gevallen die de gemeenschapswetgever niet van tevoren heeft kunnen voorzien en dus niet uitputtend heeft kunnen regelen. Deze gevallen moeten worden getoetst aan de algemene billijkheidsclausule, wat een zeer ruime beoordelingsmarge van het bevoegde administratief orgaan impliceert. Voor een optimale toepassing van het gemeenschapsrecht is de behandeling van deze zaken dan ook opgedragen aan de Commissie.
ii) Systematische benadering
26 Een bijzondere betekenis moet verder worden toegekend aan het argument dat is ontleend aan de systematische uitlegging van de uitvoeringsverordening. In het communautaire douanestelsel is het aan de Commissie om definitief te beslissen, of in gevallen die niet uitdrukkelijk in de artikelen 900 tot en met 904 van de uitvoeringsverordening zijn voorzien, de algemene billijkheidsclausule moet worden toegepast. Het is dus aan deze instelling dat het dossier ter behandeling moet worden voorgelegd, behalve wanneer de belanghebbende zich beroept op omstandigheden die manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid zijnerzijds kunnen inhouden, of wanneer de aanvraag volstrekt ongegrond is. Wanneer de aanvraag echter vergezeld is van bewijsstukken waarmee het bestaan van een "bijzondere situatie" in de zin van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening kan worden aangetoond, moet het dossier aan de Commissie worden voorgelegd. Het gebruik van de zinsnede "waarmee het bestaan kan worden aangetoond van een bijzondere situatie" in de bepaling betekent, dat de nationale douaneautoriteiten aanvragen die kennelijk niet-ontvankelijk zijn of niet van bewijsstukken vergezeld gaan, moeten afwijzen, zodat het dan zelfs onmogelijk is, dat de Commissie in dergelijke aanvragen bewilligt door de beoordelingsmarge waarover zij beschikt met het oog op de toepassing van de algemene billijkheidsclausule in de voor de belanghebbende meest gunstige zin, maximaal te benutten. Wanneer er echter ook maar de geringste kans bestaat, dat de gevraagde kwijtschelding kan worden toegestaan, dienen de nationale douaneautoriteiten het dossier voor te leggen aan de Commissie.
27 Anders, dat wil zeggen wanneer de nationale douaneautoriteiten artikel 905, lid 1, uitleggen of toepassen in die zin, dat zij, door zelf te beslissen of de algemene billijkheidsclausule ten gunste van de belanghebbende moet worden toegepast, uitspraak doen over de zaak ten gronde, bestaat het gevaar dat de betrokken aanvragen stelselmatig niet meer worden afgewezen door het orgaan dat ter zake beslissingsbevoegd is (namelijk de Commissie), maar door de organen die - volgens de werkelijke betekenis van de bepaling van gemeenschapsrecht - moeten volstaan met het maken van een eerste selectie van de aanvragen, zonder over te gaan tot een volledig onderzoek van de zaak ten gronde.
28 Indien het door de gemeenschapswetgever verlangde evenwicht in de bevoegdheidsverdeling tussen nationale douaneautoriteiten en Commissie aan het wankelen wordt gebracht, kan hierdoor meer in het algemeen de communautaire douaneregeling worden ondermijnd. De onderhavige zaak is in dit verband een goed voorbeeld. De nationale douaneautoriteit (dat wil zeggen het HZA) wijst een verzoek om kwijtschelding van de invoerrechten af met de overweging, dat de door de verzoeker aangevoerde omstandigheden niet een "bijzondere situatie" opleveren, die de toepassing van de algemene billijkheidsclausule overeenkomstig de procedure van de artikelen 905 tot en met 909 van de uitvoeringsverordening rechtvaardigt; de rechter in eerste aanleg komt tot dezelfde conclusie. Uitgaande van dezelfde uitlegging van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening, legt de rechterlijke instantie die uitspraak moet doen op het beroep in "Revision", het Bundesfinanzhof, het Hof de vraag voor, wat in de zin van deze bepaling een "bijzondere situatie" is, die de kwijtschelding van de rechten om billijkheidsredenen rechtvaardigt. Indien het Hof deze vraag beantwoordt, beslist het over de zaak ten gronde en onttrekt het deze dus aan het oordeel van degene die eigenlijk bevoegd is ter zake te beslissen, namelijk de Commissie.
29 De vraag die door het HZA had moeten worden beslist, vervolgens ter toetsing had moeten worden voorgelegd aan de nationale rechterlijke instanties en, eventueel, het voorwerp had kunnen uitmaken van een prejudicieel verzoek aan het Hof, had echter aldus moeten luiden, wat een "bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden", kan opleveren. Doordat de nationale douaneautoriteit moet nagaan, of een bijzondere situatie kan bestaan, maar niet behoeft vast te stellen, dat er daadwerkelijk van een dergelijke situatie sprake is, wordt het voorwerp van haar juridische beoordeling aanzienlijk gewijzigd en wordt haar bevoegdheid om op grond van artikel 905, lid 1, derde alinea, een verzoek om kwijtschelding van rechten af te wijzen, dienovereenkomstig ingeperkt. Wat daarentegen de zaak ten gronde betreft, dat wil zeggen de vraag of in een bepaald geval aan de voorwaarden voor toepassing van de algemene billijkheidsclausule is voldaan, is op administratief niveau de Commissie bevoegd te beslissen; tegen haar beslissing kan beroep worden ingesteld bij het Gerecht van eerste aanleg en, in voorkomend geval, hogere voorziening bij het Hof.
C - De vraag, wat een "bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden", in de zin van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening, kan opleveren
30 Uit bovenstaande analyse blijkt naar mijn mening duidelijk, wat het algemene uitleggingskader is voor de toepassing van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening in een concreet geval. Ik wil hier nog slechts herhalen, dat overeenkomstig hetgeen hierboven is gezegd, niet moet worden nagegaan, of de door de indiener van het verzoek aangevoerde omstandigheden een bijzondere situatie opleveren, die de toepassing van de algemene billijkheidsclausule rechtvaardigt, maar of die omstandigheden in het concrete geval kunnen worden aangemerkt als een bijzondere situatie die niet het gevolg is van manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende.
a) Algemeen
31 In dit verband acht ik het noodzakelijk, nog drie aanvullende opmerkingen te maken.
32 In de eerste plaats is in artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening een zuiver communautair beginsel geformuleerd, voor de uitlegging waarvan niet, zoals verzoeker meent, behoeft te worden verwezen naar de Duitse nationale bepalingen waarin een algemene billijkheidsclausule voor belastingzaken is geformuleerd. De gemeenschapsbepalingen inzake kwijtschelding van rechten om billijkheidsredenen, zoals neergelegd in de artikelen 905 en volgende van de uitvoeringsverordening, moeten autonoom worden uitgelegd, zonder rekening te houden met de overeenkomstige bepalingen van het nationale recht.
33 In de tweede plaats heeft het theoretisch onderscheid tussen "persoonlijke" en "zakelijke" gronden die de toepassing van de algemene billijkheidsclausule rechtvaardigen, dat wil zeggen de onderverdeling van de omstandigheden die tot staving van het kwijtscheldingsverzoek kunnen worden aangevoerd, in "subjectieve" en "objectieve" omstandigheden, geen praktische betekenis voor de uitlegging en toepassing van de artikelen 905 en volgende van de uitvoeringsverordening. De gemeenschapswetgever gebruikt bij de formulering van de relevante gemeenschapsbepalingen bijzonder vage begrippen en biedt daarmee de belanghebbende de mogelijkheid, een beroep te doen op elke soort situatie die de gegrondheid van zijn verzoek zou kunnen aantonen.
34 In de derde plaats moet worden beklemtoond, dat de juiste uitlegging en toepassing van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening de praktijk en de rechtspraak nog onvoldoende heeft beziggehouden. Met betrekking tot het onderzoek van de vraag, of de door de belanghebbende in een concreet geval aangevoerde elementen het bestaan kunnen aantonen van een "bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden", moet bovendien worden opgemerkt, dat de tot dusver opgedane ervaring met de toepassing van vergelijkbare douanevoorschriften(20) alsmede de desbetreffende rechtspraak van het Hof weliswaar nuttige aanknopingspunten kunnen bieden, maar dat daaraan geen beslissende betekenis toekomt waar het gaat om het specifieke probleem van de kwalificatie van de in geding zijnde elementen in het licht van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening. In de zaken waarin het Hof tot op heden uitspraak heeft gedaan, ging het om de vraag of een bepaalde omstandigheid al dan niet de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigde, en niet om de vraag of een situatie die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhield, een bijzondere situatie kon opleveren.(21) In zoverre is de waarde van de rechtspraak voor de juiste uitlegging van artikel 905, lid 1, van de relevante verordening slechts betrekkelijk.
35 Uit het bovenstaande blijkt, dat het bij de artikelen 905 en volgende van de uitvoeringsverordening ingestelde mechanisme voor de beoordeling van kwijtscheldingsverzoeken wordt gekenmerkt door twee fundamentele beginselen:
- in de eerste plaats kan de belanghebbende zich beroepen op elke soort omstandigheid waaruit blijkt, dat hij zich mogelijk in een "bijzondere situatie" bevindt, op voorwaarde uiteraard dat er geen sprake is van manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid zijnerzijds; men kan met andere woorden niet staande houden, dat bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld die welke eerder met de persoon van de belanghebbende verband houden, per definitie niet een "bijzondere situatie" kunnen opleveren, ondanks dat er geen sprake is van manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende;
- in de tweede plaats moet elke aanvraag individueel worden onderzocht. Het concrete en specifieke karakter van dit onderzoek blijkt duidelijk uit artikel 907, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening, waarin is bepaald: "Na raadpleging van een groep van deskundigen bestaande uit vertegenwoordigers van alle lidstaten die in het kader van het comité bijeenkomen om het betrokken geval te onderzoeken, geeft de Commissie een beschikking waarbij wordt vastgesteld dat de onderzochte bijzondere situatie de terugbetaling of de kwijtschelding al dan niet rechtvaardigt." Naar mijn mening moet hetzelfde gelden voor het in artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening bedoelde prealabele onderzoek door de nationale autoriteiten.(22)
b) De onderhavige zaak
In de lijn van wat ik hierboven heb gezegd, moet mijns inziens in verband met de onderhavige zaak het volgende worden opgemerkt.
36 Naar mijn mening geeft de verwijzende rechter in zijn beschikking geen uitputtende beschrijving van de aspecten, feitelijk en rechtens, van het hoofdgeding, en geeft hij dus ook geen volledig beeld van de omstandigheden die verzoeker tot staving van zijn verzoek om kwijtschelding van de invoerrechten heeft aangevoerd. Daarom kan niet met zekerheid worden vastgesteld, of verzoekers situatie een "bijzondere situatie" in de zin van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening is. Bovendien is het Hof niet bevoegd om uitspraak te doen over de zaak ten gronde: uitsluitend de nationale rechter is hiertoe bevoegd en het Hof heeft enkel tot taak, de voor de oplossing van het hoofdgeding relevante gemeenschapsbepalingen uit te leggen. In zoverre ben ik van mening, dat 's Hof taak in de onderhavige zaak voor een groot deel reeds is volbracht, al heeft de juridische analyse van de relevante gemeenschapsbepalingen niet geleid tot een uitdrukkelijke beantwoording van de vragen die de verwijzende rechter op het eerste gezicht bezighouden. Om echter volledig te zijn en om de verwijzende rechter een zo nuttig mogelijk antwoord op de prejudiciële vragen te verschaffen, moet mijns inziens nog het volgende worden opgemerkt.
37 Volgens de verwijzingsbeschikking heeft verzoeker tot staving van zijn betoog, dat hij zich bevond in een bijzondere situatie die de toepassing van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening rechtvaardigde, het volgende aangevoerd: 1) de goederen waarop de rechten betrekking hadden, waren gestolen; 2) zij waren onverzekerbaar; 3) zij waren opgeslagen in een in een risicogebied gelegen plaats, en 4) de betaling van de opgelegde rechten zou het einde betekenen voor zijn economische existentie.
38 In de eerste plaats is de diefstal van de goederen een omstandigheid die op het eerste gezicht een "bijzondere situatie" in de zin van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening zou kunnen opleveren, voor zover de bestolen ondernemer in een andere situatie verkeert dan de ondernemers die dezelfde activiteit verrichten, maar die niet het slachtoffer zijn geweest van diefstal. Uiteraard geldt hierbij als eerste voorwaarde, dat er niet alleen geen sprake is van manipulatie, maar evenmin van klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende. Hoe dan ook valt bij de huidige stand van 's Hofs rechtspraak(23) moeilijk aan te nemen, dat de diefstal volstaat om de kwijtschelding van de aan verzoeker opgelegde rechten te rechtvaardigen. Echter, zoals ik hierboven reeds omstandig heb uiteengezet, gaat het in casu niet om de vraag, wat een grond voor kwijtschelding van de rechten is, maar om de vraag, wat overeenkomstig artikel 905 van de uitvoeringsverordening toereikend kan worden geacht om een bijzondere situatie op te leveren die niet is veroorzaakt door manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende.
39 Zo bezien, vindt verzoekers standpunt mijns inziens steun in het door hem in het hoofdgeding aangevoerde argument inzake de aard van de goederen: aangezien sigaretten niet-individualiseerbare producten zijn, konden de goederen na de diefstal niet nauwkeurig worden gelokaliseerd, in de zin van artikel 900, lid 1, van de uitvoeringsverordening.(24) Wegens de niet-individualiseerbaarheid van de goederen en wegens de objectieve onmogelijkheid om de gunstige regeling van artikel 900, lid 1, sub a, van de uitvoeringsverordening toe te passen, moeten volgens verzoeker de relevante bepalingen van artikel 905, lid 1, van deze verordening ruim worden uitgelegd, zodat zijn aanvraag in behandeling moet worden genomen en moet worden voorgelegd aan de Commissie. Dit standpunt van verzoeker lijkt op het eerste gezicht niet onlogisch.
40 Duidelijk onhoudbaar is daarentegen verzoekers stelling, dat de verdwenen sigaretten wegens de onmogelijkheid, ze in het verkeer te brengen, onverkoopbaar waren en dat de heffing van rechten dus niet gerechtvaardigd was. Zoals de Franse en de Italiaanse regering alsook de Commissie terecht opmerken, worden de gestolen sigaretten door de diefstal niet automatisch onverkoopbare producten waarvoor de douaneschuld vervalt. Het Hof heeft met zoveel woorden beslist, dat "in geval van diefstal mag worden vermoed dat de goederen in het communautaire handelsverkeer komen".(25)
41 Ik ben hoe dan ook van mening, dat in het kader van de in deze zaak gestelde prejudiciële vragen, die betrekking hebben op de juiste uitlegging van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening, verzoekers stelling, dat de diefstal die heeft plaatsgevonden, zonder meer de kwijtschelding van de douanerechten rechtvaardigt, niet ter zake dienend is. Maar de Franse en de Italiaanse regering alsook de Commissie hebben ongelijk, waar zij stellen dat de diefstal van de goederen, zelfs indien hij niet het gevolg is van manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende, nooit als een "bijzondere situatie" in de zin van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening kan worden aangemerkt, op grond dat een dergelijke omstandigheid volgens de huidige rechtspraak en praktijk niet de kwijtschelding van de rechten om billijkheidsredenen rechtvaardigt. Het is aan de Commissie om in het kader van de procedure van artikel 907 van de uitvoeringsverordening te beoordelen, of de diefstal uiteindelijk al dan niet een dergelijke kwijtschelding rechtvaardigt. De beoordeling door de nationale douaneautoriteit van de vraag, of diezelfde feiten een bijzondere situatie kunnen opleveren die niet het gevolg is van manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van verzoeker, hangt echter niet hiervan af, of die feiten de kwijtschelding van de rechten door de Commissie rechtvaardigen. Een dergelijke juridische redenering is methodisch onjuist. Het argument dat verzoeker aan de diefstal van zijn goederen ontleent, moet dus worden beoordeeld door de nationale douaneautoriteiten, die de situatie echter moeten onderzoeken met inachtneming van de juiste uitlegging van artikel 905, lid 1, zoals deze uit bovenstaande analyse blijkt.
42 Verzoeker beroept zich ook op het feit, dat de gestolen goederen niet tegen diefstal hadden kunnen worden verzekerd. De in de verwijzingsbeschikking gegeven uiteenzetting van de feiten maakt het mij niet mogelijk, een duidelijk standpunt te formuleren ten aanzien van de vraag, of dit argument van verzoeker voldoet aan de voorwaarden van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening, zodat onderzoek van het dossier door de Commissie gerechtvaardigd is. Het is trouwens ook niet mijn bedoeling, mijn analyse in de plaats te stellen van die van de nationale autoriteiten, die volgens de geldende bepalingen bevoegd zijn hierover te beslissen. Die autoriteiten dienen hoe dan ook te onderzoeken, of de niet-verzekerbaarheid van de goederen kan worden toegeschreven aan manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende, in welk geval het verzoek om kwijtschelding zonder meer moet worden afgewezen. Daarentegen kan dit argument dat verzoeker heeft aangevoerd om overlegging van het dossier aan de Commissie te rechtvaardigen, mijns inziens niet worden afgewezen op de enkele grond, dat het, zoals de Franse en de Italiaanse regering alsmede de Commissie terecht hebben beklemtoond, zeer onwaarschijnlijk is, dat de Commissie bij haar onderzoek van de aanvraag overeenkomstig de procedure van artikel 907 van de uitvoeringsverordening hierin een reden zal zien om de invoerrechten kwijt te schelden.(26)
43 Zeer zwak is naar mijn mening het door verzoeker aangevoerde argument, dat er sprake is van een "bijzondere situatie" wegens de specifieke risico's die inherent zijn aan de opslag van producten in entrepots die gelegen zijn in het voormalige Oost-Duitsland. Dit argument, dat is ontleend aan de samenhang tussen een activiteit en een bepaald geografisch gebied, zou kunnen worden aangevoerd door een onbepaald aantal marktdeelnemers die dezelfde activiteit verrichten, wat per definitie het bestaan van een met de persoon van de belanghebbende verband houdende "bijzondere" situatie lijkt uit te sluiten.(27)
44 Tot slot ben ik het met de Franse en de Italiaanse regering en met de Commissie eens, dat het argument volgens hetwelk betaling van de rechten verzoekers ondergang zou betekenen, niet volstaat om te concluderen tot het bestaan van een bijzondere situatie die de kwijtschelding van de rechten kan rechtvaardigen. Aan de belastingschuldige kunnen namelijk gewoon betalingsfaciliteiten worden verleend, zoals in de artikelen 229 en volgende van het Wetboek is bepaald.(28) Hieruit volgt echter niet zonder meer, dat economische moeilijkheden van de belanghebbenden niet een "bijzondere situatie" kunnen opleveren die niet het gevolg is van manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid zijnerzijds, in de zin van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening; de vraag, of de nationale autoriteit het dossier moet voorleggen aan de Commissie, blijft dus open.
45 Al met al kan ik de verwijzende rechter alleen algemene richtsnoeren geven voor zijn onderzoek van de vraag, of de feiten van de bij hem aanhangige zaak onder artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening vallen. In elk geval moet worden beklemtoond, dat de nationale autoriteiten bij hun onderzoek van verzoeken om kwijtschelding van rechten overeenkomstig artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening, tot het eventuele bestaan van een "bijzondere situatie" kunnen concluderen op basis van een algehele beoordeling van de door de indiener van het verzoek aangevoerde bewijsstukken en feiten, en dat zij in geval van twijfel het dossier moeten voorleggen aan de Commissie.
VII - Conclusie
46 Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
"1) Wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden voor terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten, die worden gesteld in artikel 900, lid 1 - in geval van diefstal van de goederen - en, algemeen, in de artikelen 899 tot en met 904 van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek, dienen de nationale autoriteiten het verzoek om kwijtschelding in het licht van artikel 905, lid 1, van deze verordening te onderzoeken.
2) Ook wanneer het geval van degene die met een beroep op de diefstal van de goederen waarop de rechten betrekking hebben, om kwijtschelding verzoekt, niet binnen de werkingssfeer van artikel 900, lid 1, sub a, van de uitvoeringsverordening valt, is het rechtens niet automatisch uitgesloten, dat in de zin van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening $het bestaan kan worden aangetoond van een bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden'.
3) Bij hun onderzoek van een verzoek om kwijtschelding van rechten in het kader van artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening dienen de nationale douaneautoriteiten te beoordelen, of met de bij het verzoek overgelegde stukken $het bestaan kan worden aangetoond van een bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden', in welk geval zij het dossier moeten voorleggen aan de Commissie. In situaties die niet bijzonder zijn, niet volledig bewezen zijn dan wel zijn terug te voeren op manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende, is er geen reden om het dossier voor te leggen aan de Commissie en moet het verzoek worden afgewezen. Hoe dan ook kunnen de nationale douaneautoriteiten het verzoek niet afwijzen op de enkele grond, dat de situatie van de indiener van het verzoek huns inziens niet is aan te merken als een bijzondere situatie die de terugbetaling of kwijtschelding van de invoerrechten rechtvaardigt."
(1) - PB L 253, blz. 1.
(2) - Het ging om een bedrag van in totaal 485 703,99 DM aan invoerheffingen, waarvan 58 206,87 DM aan douanerechten.
(3) - Aangehaald in voetnoot 1.
(4) - Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1).
(5) - Zie voetnoot 1.
(6) - Zie de punten 19 e.v. van de onderhavige conclusie.
(7) - Aldus de door de gemeenschapswetgever in artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening gebezigde formulering.
(8) - Arrest Hof van 15 december 1983 (283/82, Jurispr. blz. 4219).
(9) - Verordening van de Raad van 2 juli 1979 betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten (PB L 175, blz. 1). Met de vaststelling van deze verordening had de gemeenschapswetgever vóór de totstandkoming van het Wetboek een regeling inzake de terugbetaling of kwijtschelding van rechten ingevoerd, die overeenkomt met die van de in casu toepasselijke verordeningen nrs. 2913/92 en 2454/93 van de Raad. Zo worden in de artikelen 3 en 4 de specifieke situaties genoemd waarin tot terugbetaling of kwijtschelding van de rechten kan worden overgegaan; deze bepalingen nemen in de opzet van verordening nr. 1430/79 dezelfde positie in als de artikelen 899 tot en met 904 in verordening nr. 2454/93. Tegelijkertijd voerde de gemeenschapswetgever bij artikel 13 van verordening nr. 1430/79 de algemene billijkheidsclausule in; deze bepaling komt dus overeen met de artikelen 905 e.v. van de uitvoeringsverordening.
(10) - Punt 7 van het arrest Schoellershammer/Commissie (reeds aangehaald).
(11) - Cursivering van mij. De uitdrukkelijke wil van de gemeenschapswetgever om voor voorlegging van het geval aan de Commissie niet als eis te stellen, dat de nationale douaneautoriteiten overtuigd zijn van het bestaan van een "bijzondere situatie", doch enkel, dat zij hebben vastgesteld dat mogelijk van een dergelijke "bijzondere situatie" sprake is, blijkt ook uit andere taalversies van de betrokken bepaling: "the application is supported by evidence which might constitute a special situation"; "la demande est assortie de justifications susceptibles de constituer une situation particulière", en "die Begründung des Antrags auf einem besonderen Fall schließen [läßt]".
(12) - Bovendien kan de Commissie, zoals in artikel 905, lid 2, laatste alinea, van de uitvoeringsverordening met zoveel woorden is bepaald, de nationale douaneautoriteiten om de mededeling van aanvullende gegevens verzoeken, wanneer zij de aan haar medegedeelde gegevens ontoereikend acht.
(13) - Zie hierboven, punt 17 van mijn conclusie.
(14) - Aangehaald in voetnoot 9.
(15) - Cursivering van mij.
(16) - Verordening van 7 oktober 1986 tot wijziging van verordening nr. 1430/79.
(17) - Cursivering van mij.
(18) - De toepasser van artikel 13 van verordening nr. 1430/79 diende zowel vóór als na de wijziging van deze bepaling te beoordelen, of een bijzondere situatie kwijtschelding van de rechten rechtvaardigde, en niet, of een bepaald geval het bestaan van een bijzondere situatie kon opleveren. Artikel 13 van verordening nr. 1430/79 komt met andere woorden overeen met artikel 907 van de uitvoeringsverordening en niet met artikel 905, dat in deze zaak centraal staat. Artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening voorziet in een voorstadium voor de beoordeling van het kwijtscheldingsverzoek, dat voorafgaat aan het beoordelingsstadium waarnaar artikel 13 van verordening nr. 1430/79 en artikel 907 van de uitvoeringsverordening verwijzen.
(19) - Namelijk de artikelen 900 tot en met 904 van de uitvoeringsverordening.
(20) - Zoals artikel 13 van verordening nr. 1430/79, zowel vóór als na de door verordening nr. 3069/86 aangebrachte wijziging.
(21) - Zie arresten van 13 november 1984, Van Gend & Loos (98/93 en 230/83, Jurispr. blz. 3763); 6 juli 1993, CT Control (Rotterdam) en JCT Benelux/Commissie (C-121/91 en C-122/91, Jurispr. blz. I-3873); 5 oktober 1983, Esercizio Magazzini Generali en Mellina Agosta (186/82 en 187/82, Jurispr. blz. 2951, punt 14); 1 april 1993, Hewlett Packard France (C-250/91, Jurispr. blz. I-1819), en 18 januari 1996, SEIM (C-446/93, Jurispr. blz. I-73). Ik wijs erop, dat het Hof gewoonlijk een strenge maatstaf aanlegt bij de beoordeling van de gronden die de indiener van een verzoek om kwijtschelding met het oog op de toepassing van de billijkheidsclausule aanvoert. In één geval heeft het echter erkend, dat er mogelijk sprake was van een situatie die de kwijtschelding van de rechten rechtvaardigde. In het hierboven aangehaalde arrest Hewlett Packard France oordeelde het namelijk, dat de omstandigheid dat een marktdeelnemer was afgegaan op een verkeerde inlichting, aan een tot dezelfde groep als hijzelf behorende vennootschap verstrekt door de bevoegde douaneautoriteiten van een andere lidstaat dan die waar de tot navordering bevoegde autoriteiten zich bevinden, een bijzondere situatie in de zin van artikel 13 van verordening nr. 1430/79 kon opleveren (punt 47).
(22) - In verband met de noodzaak van een individuele beoordeling van elk ingediend verzoek, zie ook punt 75 van mijn conclusie van 25 juni 1995 bij het in voetnoot 21 aangehaalde arrest SEIM.
(23) - Zie de strikte uitlegging door het Hof in het in voetnoot 21 aangehaalde arrest Esercizio Magazzini Generali en Mellina Agosta.
(24) - Verzoeker acht het overigens waarschijnlijk, dat de gestolen sigaretten zich bevinden tussen de grote hoeveelheden illegaal ingevoerde sigaretten die in Duitsland zijn teruggevonden en in beslag genomen.
(25) - Zie arrest Esercizio Generali en Mellina Agosta (aangehaald in voetnoot 21, punt 14).
(26) - In zulke gevallen wordt namelijk aangenomen, dat dergelijke gebeurtenissen samenhangen met de economische risico's die inherent zijn aan de aard van de door de belastingschuldige uitgeoefende activiteit. In dit verband kan worden volstaan met te verwijzen naar drie arresten van het Hof: in de eerste plaats het in voetnoot 8 aangehaalde arrest Schoellershammer, waarin het ging om een verzoek om kwijtschelding van een schuld wegens het feit dat goederen per vergissing in het vrije verkeer waren gebracht; in de tweede plaats het in voetnoot 21 aangehaalde arrest Hewlett Packard France, waarin het ging om een verzoek om terugbetaling van rechten die waren geheven als gevolg van een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf, die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken, en ten slotte het in voetnoot 21 aangehaalde arrest CT Control (Rotterdam) en JCT Benelux, waarin het ging om een verzoek om terugbetaling van rechten wegens het feit dat de invoercertificaten achteraf door de bevoegde douaneautoriteit waren ingetrokken. In het arrest Hewlett Packard France oordeelde het Hof echter (punt 47), dat de bijzondere omstandigheden die aan de vergissing ten grondslag lagen, eventueel de terugbetaling van de rechten konden rechtvaardigen (zie hierboven, voetnoot 21).
(27) - Zie in dit verband arrest van 26 maart 1987, Coopérative agricole d'approvisionnement des Avirons (58/86, Jurispr. blz. 1525, punt 22). In deze zaak had de belanghebbende zich tot staving van zijn verzoek om terugbetaling van invoerrechten beroepen op de bijzondere omstandigheden waaronder maïs wordt ingevoerd in het eiland Réunion. Het Hof wees dit argument van de hand.
(28) - Zoals de Commissie en de Franse en de Italiaanse regering terecht opmerken, was een vergelijkbare vraag aan de orde in het in voetnoot 21 aangehaalde arrest Van Gend & Loos. In dat arrest oordeelde het Hof, dat het door verzoeksters aangevoerde argument, dat zij hun schade niet op hun opdrachtgevers konden verhalen omdat dezen failliet waren gegaan, geen grond voor kwijtschelding van de opgelegde rechten was (punt 16).