62001CJ0257_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-257/01,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den
3. juli 2001
,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved D. Maidani og C. O'Reilly, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
støttet af:
Kongeriget Nederlandene
ved H.G. Sevenster, som befuldmægtiget,
intervenient,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved E. Finnegan og I. Díez Parra, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Spanien ved R. Silva de Lapuerta, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (plenum )
sammensat af præsidenten, V. Skouris, og afdelingsformændene P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas og K. Lenaerts samt dommerne C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (refererende dommer), N. Colneric, S. von Bahr og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
27. april 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om annullation af Rådets forordning (EF) nr.  789/2001 af 24. april 2001 om at forbeholde Rådet gennemførelsesbeføjelserne vedrørende visse detailbestemmelser og konkrete procedurer i forbindelse med behandling af visumansøgninger (EFT L 116, s. 2) og af Rådets forordning (EF) nr.  790/2001 af 24. april 2001 om at forbeholde Rådet gennemførelsesbeføjelserne vedrørende visse detailbestemmelser og konkrete procedurer i forbindelse med grænsekontrol og grænseovervågning (EFT L 116, s. 5, herefter for begge forordninger »de anfægtede forordninger«).
2. Ved kendelser afsagt af Domstolens præsident den 10. oktober og 8. november 2001 har Kongeriget Spanien og Kongeriget Nederlandene fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for henholdsvis Rådet for Den Europæiske Unions påstande og Kommissionens påstande.
Retsforskrifter
Relevante bestemmelser i EF-traktaten
3. Artikel 202 EF bestemmer:
»For at sikre virkeliggørelsen af de i denne traktat opstillede mål og på de deri fastsatte vilkår skal Rådet:
– […]
– […]
– i de retsakter, det vedtager, tildele Kommissionen beføjelser til at gennemføre de af Rådet udfærdigede forskrifter. Rådet kan opstille visse nærmere vilkår for udøvelsen af disse beføjelser. Rådet kan ligeledes i særlige tilfælde forbeholde sig retten til selv direkte at udøve gennemførelsesbeføjelser. Ovennævnte vilkår skal være i overensstemmelse med de principper og regler, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter udtalelse fra Europa-Parlamentet, har fastsat i forvejen.«
4. Artikel 62 EF, der er indeholdt i traktatens afsnit IV med overskriften »Visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den frie bevægelighed for personer«, bestemmer:
»Rådet vedtager efter fremgangsmåden i artikel 67 og inden fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden:
[…]
2) foranstaltninger vedrørende passage af medlemsstaternes ydre grænser, hvori der fastlægges
a) standarder og procedurer, som medlemsstaterne skal følge ved udøvelse af personkontrol ved disse grænser
b) visumregler for forventet ophold i højst tre måneder, herunder
i) listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum, når de passerer de ydre grænser, og dem, hvis statsborgere er fritaget for dette krav
i) procedurer og betingelser for medlemsstaternes udstedelse af visa
iii) ensartet udformning af visa
iv) regler om et ensartet visum
[…]«
5. Artikel 64, stk. 1, EF er affattet således:
»Dette traktatafsnit er ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.«
6. Artikel 67, stk. 1, EF bestemmer:
»I en overgangsperiode på fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden træffer Rådet afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen eller på initiativ af en medlemsstat og efter høring af Europa-Parlamentet.«
Konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen, Den Fælles Håndbog og de fælles konsulære instrukser
7. I henhold til artikel 1 i protokollen om integration af Schengen-reglerne i Den Europæiske Union, der i henhold til Amsterdam-traktaten er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (herefter »protokollen«), bemyndiges 13 medlemsstater af Den Europæiske Union til at indføre et tættere indbyrdes samarbejde inden for anvendelsesområdet for Schengen-reglerne, således som disse er defineret i bilaget til protokollen.
8. De således definerede Schengen-regler omfatter bl.a. aftalen mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen den 14. juni 1985 (EFT 2000 L 239, s. 13, herefter »Schengen-aftalen«), samt konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen (EFT 2000 L 239, s. 19, herefter »gennemførelseskonventionen«), der blev undertegnet den 19. juni 1990, herunder afgørelser truffet af eksekutivkomitéen, der blev nedsat i medfør af gennemførelseskonventionen.
9. Gennemførelseskonventionens afsnit II indeholder i kapitel 2 og 3 bestemmelser om passage af de ydre grænser og visum.
10. Bestemmelserne om anvendelse af disse reger er fastsat i Den Fælles Håndbog (herefter »Den Fælles Håndbog«) for så vidt angår grænsekontrol og de fælles konsulære instrukser til de diplomatiske og konsulære repræsentationer (EFT 2002 C 313, s. 1, herefter »de fælles konsulære instrukser«) for så vidt angår ansøgninger om visum. De endelige versioner af de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog blev vedtaget af eksekutivkomitéen i medfør af gennemførelseskonventionens artikel 132 og dennes artikel 3, stk. 1, artikel 5, stk. 1, artikel 6, stk. 3, 8 og 12, og artikel 17 ved afgørelse af 28. april 1999 om ophævelse af tidligere udgaver af Den Fælles Håndbog og de fælles konsulære visuminstrukser og godkendelse af de nye udgaver (SCH/Com-ex (99) 13) (EFT 2000 L 239, s. 317, herefter »afgørelse 99/13«).
11. Den Fælles Håndbog og de fælles konsulære instrukser indeholder dels detaljerede retsregler, dels praktiske instrukser rettet til de kontraherende parters tjenestemænd, der udfører kontrol med de ydre grænser, og til parternes konsulære personale, der udfører løbende behandling af ansøgninger om visum.
12. Hvad nærmere angår visse aspekter af de fælles konsulære instrukser skal der videre henvises til flere afgørelser truffet af eksekutivkomitéen. Det drejer sig om afgørelse af 16. december 1998 (SCH/Com-ex (98) 56) (EFT 2000 L 239, s. 207, herefter »afgørelse 98/56) og af 28. april 1999 (SCH/Com-ex (99) 14) (EFT 2000 L 23, s. 298, herefter »afgørelse 99/14«) om indførelse af en håndbog over dokumenter, der kan forsynes med visum. Endvidere blev der med eksekutivkomitéens afgørelse af 21. november 1994 (SCH/Com-ex (94) 15 rev.) (EFT 2000 L 239, s. 165, herefter »afgørelse 94/15«) indført en edb-procedure for høring af de centrale myndigheder som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 17, stk. 2.
13. Protokollens artikel 2, stk. 1, første afsnit, bestemmer, at fra datoen for Amsterdam-traktatens ikrafttræden er Schengen-reglerne umiddelbart gældende for de 13 medlemsstater, der er nævnt i protokollens artikel 1. Det bestemmes i samme artikel, at Rådet træder i stedet for eksekutivkomitéen.
14. I medfør af protokollens artikel 2, stk. 1, andet afsnit, andet punktum, traf Rådet den 20. maj 1999 afgørelse 1999/436/EF om fastsættelse, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union, af retsgrundlaget for hver af de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengen-reglerne (EFT L 176, s. 17). Det fremgår af afgørelsens artikel 2, sammenholdt med bilag A til afgørelsen, at artikel 62 EF og 63 EF udgør det nye retsgrundlag for afgørelse 99/13, samt at artikel 62, stk. 2, litra b), nr. ii), EF, artikel 62 EF og artikel 62, stk. 2, litra b), EF udgør det nye retsgrundlag for henholdsvis afgørelse 98/56, 99/14 og 94/15.
Afgørelse 1999/468/EF
15. Artikel 1, stk. 1, i Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (EFT L 184, s. 23, herefter »den anden komitologiafgørelse«), bestemmer:
»Med undtagelse af særlige og begrundede tilfælde, hvor basisretsakten giver Rådet ret til selv direkte at udøve visse gennemførelsesbeføjelser, tillægges disse Kommissionen i overensstemmelse med bestemmelserne herom i basisretsakten. Disse bestemmelser skal indeholde de væsentligste bestanddele af de således tillagte beføjelser.«
De anfægtede forordninger
16. Efter vedtagelsen af afgørelse 1999/436 blev det fundet nødvendigt i en fællesskabsakt at definere procedurerne for, hvorledes gennemførelsesforanstaltningerne og ajourføringen af Den Fælles Håndbog og de fælles konsulære instrukser skal ske.
17. Med henblik herpå vedtog Rådet forordning nr.  789/2001 og nr. 790/2001 på grundlag af henholdsvis artikel 62, stk. 2 og 3, EF, artikel 62, stk. 2, litra a) og b), EF og artikel 67, stk. 1, EF.
18. I henhold til anden til fjerde betragtning til forordning nr.  789/2001 og anden betragtning til forordning nr.  790/2001 skal »visse detailbestemmelser og konkrete procedurer« i Den Fælles Håndbog og de fælles konsulære instrukser og bilagene dertil om henholdsvis behandling af visumansøgninger og om grænsekontrol og overvågning af de ydre grænser »vedtages samt regelmæssigt ændres og ajourføres for at opfylde de berørte grænsemyndigheders praktiske behov på området«.
19. Med henblik herpå indfører de anfægtede forordninger to procedurer. For det første bestemmes det i forordningernes artikel 1, at visse heri opregnede bestemmelser kan ændres af Rådet, som træffer afgørelse med enstemmighed. For det andet indføres der med nævnte forordningers artikel 2 en procedure, hvorefter medlemsstaterne meddeler Rådets generalsekretær de ændringer, som de ønsker at foretage af visse bestemmelser eller dele af nærmere opregnede bilag til de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog. Rådets generalsekretær giver Rådets og Kommissionens medlemmer meddelelse om disse ændringer.
Forordning nr.  789/2001
20. Ottende betragtning til forordning nr.  789/2001 lyder:
»Da medlemsstaterne har en styrket rolle med hensyn til udvikling af visumpolitik, hvilket afspejler områdets politiske følsomhed, især for så vidt angår de politiske forbindelser med tredjelande, forbeholder Rådet sig ret til i løbet af den femårige overgangsperiode, der er omhandlet i artikel 67, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, enstemmigt at vedtage, ændre og ajourføre ovennævnte detailbestemmelser og konkrete procedurer, indtil det har undersøgt, på hvilke betingelser sådanne gennemførelsesbeføjelser kan overdrages til Kommissionen efter overgangsperiodens udløb.«
21. Samme forordnings artikel 1, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1. Rådet, som træffer afgørelse med enstemmighed på initiativ af en medlemsstat eller på forslag af Kommissionen, ændrer i det nødvendige omfang del II, III, V, VI, VII og VIII i de fælles konsulære instrukser samt bilag 2 dertil (bortset fra liste B og visumpligten for de lande på liste A, for hvilke der ikke kræves forudgående høring) og del I og III i bilag 3 samt bilag 6, 10, 11, 12, 13, 14 og 15 til de fælles konsulære instrukser.
2. Rådet, som træffer afgørelse med enstemmighed på initiativ af en medlemsstat eller på forslag af Kommissionen, ændrer i det nødvendige omfang indledningen til og del I, II og III i Schengen-konsultationsnettet (Tekniske specifikationer) samt bilag 2, 2A, 3, 4, 5, 7 og 8 til disse specifikationer.«
22. De bestemmelser i de fælles konsulære instrukser, som Rådet kan ændre i medfør af artikel 1 i forordning nr.  789/2001, vedrører følgende områder:
– den kompetente diplomatiske eller konsulære repræsentation for behandling af ansøgninger om visum til ophold i højst tre måneder (de fælles konsulære instrukser, del II)
– modtagelse af ansøgninger om visum til ophold i højst tre måneder (de fælles konsulære instrukser, del III)
– behandling af ansøgningen og afgørelsen (de fælles konsulære instrukser, del V)
– udfyldning af visummærkaten (de fælles konsulære instrukser, del VI)
– visumafdelingens administration og organisation (de fælles konsulære instrukser, del VII)
– det konsulære samarbejde på stedet (de fælles konsulære instrukser, del VIII)
– bestemmelser om rejsetrafik for indehavere af diplomatpas, officielle pas eller tjenestepas samt laissez-passer, som nogle mellemstatslige internationale organisationer udsteder til deres ansatte (de fælles konsulære instrukser, bilag 2, med undtagelse af liste B og visumbetingelser vedrørende lande opregnede i liste A, hvortil forudgående høring ikke er nødvendig)
– fælles liste over tredjelande, hvis statsborgere er underlagt kravet om lufthavnstransitvisum til samtlige medlemsstater, der er kontrahrende parter i Schengen-aftalen (herefter »Schengen-stater«), idet denne visumpligt ligeledes gælder for personer, som er i besiddelse af rejselegitimation udstedt af disse tredjelande (de fælles konsulære instrukser, bilag 3, del I)
– liste over EØS-opholdstilladelser, hvis indehavere er fritaget for kravet om lufthavnstransitvisum (de fælles konsulære instrukser, bilag 3, del III)
– liste over honorære konsuler, som i undtagelsestilfælde og midlertidigt har bemyndigelse til at udstede ensartede visa (de fælles konsulære instrukser, bilag 6)
– instrukser vedrørende tilføjelser af bemærkninger i de maskinlæsbare felter (de fælles konsulære instrukser, bilag 10)
– betingelser for, at rejsedokumenter kan forsynes med visum (de fælles konsulære instrukser, bilag 11)
– retten til at opkræve gebyrer i euro svarende til de administrative omkostninger, der er forbundet med behandlingen af en visumansøgning (de fælles konsulære instrukser, bilag 12)
– angivelser af måden, hvorpå visummærkat skal udfyldes (de fælles konsulære instrukser, bilag 13)
– principper for og fremgangsmåde ved underretning af de kontraherende parter i forbindelse med udstedelse af visum med begrænset territorial gyldighed, annullation, ophævelse og afkortelse af gyldighedsperioden for ensartede visa samt udstedelse af nationale opholdstilladelser (de fælles konsulære instrukser, bilag 14)
– modeller til ensartet garantierklæring vedrørende invitation, underhold og logi, udformet af de kontraherende parter (de fælles konsulære instrukser, bilag 15).
23. Det anføres desuden i tiende betragtning til forordning nr.  789/2001:
»Der skal også fastlægges en procedure for, hvorledes Rådets og Kommissionens medlemmer straks kan blive underrettet om alle ændringer af håndbogen over dokumenter, som kan forsynes med visum, af håndbogen vedrørende udstedelse af Schengen-visa i tredjelande, hvor ikke alle Schengen-lande er repræsenteret, af bilag 6 og 9 til Schengen-konsultationsnettet (Tekniske specifikationer) samt af de bilag til de fælles konsulære instrukser, som helt eller delvis består af lister over de faktuelle oplysninger, hver medlemsstat skal give i henhold til de gældende regler i medlemsstaten, og som derfor ikke kan vedtages, ændres eller ajourføres ved en retsakt fra Rådet.«
24. Nævnte forordnings artikel 2 bestemmer:
»1. Hver medlemsstat meddeler Rådets generalsekretær, hvilke ændringer den ønsker at foretage i de fælles konsulære instrukser for så vidt angår del III i bilag 1, liste A i bilag 2 (bortset fra visumpligten for de lande på denne liste, for hvilke der kræves forudgående høring) og liste B i bilag 2, del II i bilag 3 samt bilag 4, 5, 7 og 9, i håndbogen over dokumenter, som kan forsynes med visum, i håndbogen vedrørende udstedelse af Schengen-visa i tredjelande, hvor ikke alle Schengen-lande er repræsenteret, samt i bilag 6 og 9 til Schengen-konsultationsnettet (Tekniske specifikationer).
2. Ønsker en medlemsstat at foretage en ændring i bilag 4, 5B, 5C, 7 eller 9 til de fælles konsulære instrukser, skal den først forelægge et forslag til ændring for de øvrige medlemsstater og give dem mulighed for at komme med bemærkninger til forslaget.
3. Ændringer, der foretages i medfør af stk. 1 og 2, anses for at få virkning på den dato, hvor generalsekretæren meddeler medlemmerne af Rådet og Kommissionen disse ændringer.«
25. Bestemmelserne i de fælles konsulære instrukser, der i overensstemmelse med artikel 2 i forordning nr. 789/2001 kan ændres af medlemsstaterne, angår følgende områder:
– liste over tredjelande, hvis statsborgere generelt er visumpligtige i en eller flere Schengen-stater, mens statsborgere fra disse lande, som er indehavere af diplomatpas, officielle pas eller tjenestepas, ikke er visumpligtige (de fælles konsulære instrukser, bilag 2, liste A, med undtagelse af visumbetingelser i relation til lande, der er omfattet af denne liste, og hvortil der kræves forudgående høring)
– liste over tredjelande, hvis statsborgere generelt ikke er visumpligtige i en eller flere Schengen-stater, mens statsborgere fra disse lande, som er indehavere af diplomatpas, officielle pas eller tjenestepas, er visumpligtige (de fælles konsulære instrukser, bilag 2, liste B)
– fælles liste over tredjelande, hvis statsborgere kun i nogle af Schengen-staterne er underlagt kravet om lufthavnstransitvisum, idet denne visumpligt ligeledes gælder for personer, som er i besiddelse af rejselegitimation udstedt af disse tredjelande (de fælles konsulære instrukser, bilag 3, del II)
– liste over dokumenter, som giver ret til indrejse uden visum (de fælles konsulære instrukser, bilag 4)
– liste over ansøgninger om visum, hvortil kræves forudgående høring af den kontraherende medlemsstats centrale myndighed i overensstemmelse med gennemførelseskonventionens artikel 17, stk. 2 (de fælles konsulære instrukser, bilag 5A)
– liste over ansøgninger om visum, hvortil kræves forudgående høring af de andre kontraherende parters centrale myndigheder i overensstemmelse med gennemførelseskonventionens artikel 17, stk. 2 (de fælles konsulære instrukser, bilag 5B og 5C)
– de vejledende beløb (dvs. subsistensmidler), som er nødvendige for grænsepassage, der fastsættes af de kontraherende parters nationale myndigheder hvert år (de fælles konsulære instrukser, bilag 7)
– de oplysninger, der i givet fald skal gives af myndighederne i feltet »bemærkninger« på visummærkaten (de fælles konsulære instrukser, bilag 9)
– visse aspekter vedrørende edb-proceduren ved høring i forbindelse med udstedelse af visum (»Schengen-konsultationsnettet – tekniske specifikationer«), bilag 6 og 9.
Forordning nr.  790/2001
26. Femte betragtning til forordning nr. 790/2001, der er affattet i næsten identiske vurderinger som ottende betragtning til forordning nr. 789/2001, lyder:
»Da medlemsstaterne har en styrket rolle med hensyn til udviklingen af grænsepolitik, hvilket afspejler områdets politiske følsomhed, især hvor der skal tages hensyn til de politiske forbindelser med tredjelande, forbeholder Rådet sig ret til i løbet af den femårige overgangsperiode, som er nævnt i artikel 67, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, enstemmigt at vedtage, ændre og ajourføre ovennævnte detailbestemmelser og konkrete procedurer, indtil Rådet har undersøgt, på hvilke betingelser sådanne gennemførelsesbeføjelser kan overdrages til Kommissionen efter overgangsperiodens udløb.«
27. Samme forordnings artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»Rådet, som træffer afgørelse med enstemmighed på initiativ af en medlemsstat eller på forslag af Kommissionen, ændrer i det nødvendige omfang del I, punkt 1.2, 1.3, 1.3.1, 1.3.3, 2.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.2.4, 4.1, 4.1.1, 4.1.2 og del II, punkt 1.1, 1.3, 1.4.1, 1.4.1a, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.7, 1.4.8, 2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3.1, 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5, 3.3.6, 3.3.7, 3.3.8, 3.4, 3.5, 4.1, 4.2, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9, 6.10 og 6.11 i Den Fælles Håndbog samt bilag 9 dertil.«
28. De bestemmelser i Den Fælles Håndbog, som Rådet i medfør af artikel 1 forordning nr.  790/2001 kan ændre, vedrører følgende områder:
– passage af grænsen ved de godkendte grænseovergangssteder (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 1.2)
– passage af grænsen uden for de godkendte grænseovergangssteder (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 1.3., 13.1 og 1.3.3)
– liste for hvert land over de dokumenter, der er anerkendt som gyldige til passage af de ydre grænser, og som kan forsynes med visum (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 2.1)
– den tekniske beskrivelse af visummærkaten, der fremgår af bilag 6 til Den Fælles Håndbog (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 3.1.2)
– modeller til visummærkaten med mulige anmærkninger, der findes i bilag 7 til Den Fælles Håndbog (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 3.1.3)
– bestemmelsen, hvorefter »[d]en fortrykte tekst på mærkaten er på engelsk, fransk og de respektive nationale sprog« (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 3.1.4)
– bestemmelsen, hvorefter »[p]rincipperne og procedurerne for underretning af de kontraherende stater ved udstedelse af visum med begrænset territorial gyldighed, ved annullering og ophævelse af ensartet visum og nedsættelse af dets gyldighedsperiode samt ved udstedelse af nationale opholdstilladelser er beskrevet i bilag 8a« (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 3.2.4)
– dokumentation eller oplysninger, som underbygger de påberåbte indrejsegrunde (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 4.1, 4.1.1 og 4.1.2)
– kontrol- og overvågningspersonale (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 1.1)
– kontrolbestemmelser (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 1.3)
– visse regler for nægtelse af indrejse (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 1,4,1, 1.4.1a og 1.4.4 til 1.4.8)
– nærmere regler for anbringelse af stempler (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 2.1)
– visse nærmere bestemmelser om overvågning af de ydre grænser uden for grænseovergangsstederne og uden for åbningstiden (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 2.2.2, 2.2.3 og 2.2.4)
– liste over, hvilke oplysninger der skal registreres (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 2.3)
– kontrol med vejtrafikken (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 3.1)
– kontrol med jernbanetrafikken (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 3.2)
– proceduren for personkontrollen, herunder kontrol af håndbagagen for så vidt angår den internationale civile luftfart (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 3.3.1)
– yderligere foranstaltninger vedrørende personkontrollen for så vidt angår den internationale civile luftfart (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4 og 3.3.5)
– kontrolprocedure på flyvepladser (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 3.3.6)
– bestemmelsen, hvorefter »[f]or at forebygge risici skal passagerer fra interne flyvninger kontrolleres i lufthavne og på flyvepladser, hvis det ikke med sikkerhed er fastslået, at de inte rne flyvninger udelukkende er påbegyndt i eller går til de kontraherende staters område uden mellemlanding på et tredjelands område« (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 3.3.7)
– kontrol med skibstrafikken, med undtagelse af færger i rutefart, lystsejlads, kystfiskeri og indlandsskibsfart (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 3.4)
– kontrol med indlandsskibsfarten (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 3.5)
– udveksling af oplysninger (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 4.1)
– forbindelsesofficerer (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 4.2)
– udstedelse af visum ved grænsen (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 5.2 til 5.6)
– særlige regler om flypiloter og andre besætningsmedlemmer (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 6.4)
– særlige regler om sømænd (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 6.5)
– særlige regler om indehavere af diplomatpas, officielle pas eller tjenestepas (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 6.6)
– særlige regler om grænsearbejdere (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 6.7)
– særlige regler om mindreårige (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 6.8)
– særlige regler om kontrol i forbindelse med grupperejser (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 6.9)
– særlige regler om udlændinge, som ansøger om asyl ved grænsen
(Den Fælles Håndbog, del II, punkt 6.10)
– særlige regler om kontrol af medlemmer af internationale organisationer (Den Fælles Håndbog, del II, punkt 6.11)
– model til visum til længerevarende ophold (Den Fælles Håndbog, bilag 9).
29. Syvende betragtning til forordning nr.  790/2001, der er affattet på samme måde som tiende betragtning til forordning nr.  789/2001, lyder som følger:
»Der skal også fastlægges en procedure for, hvorledes Rådets medlemmer og Kommissionen straks kan blive underrettet om alle ændringer af de bilag til Den Fælles Håndbog, som helt eller delvis består af lister over faktuelle oplysninger, som hver medlemsstat skal give i henhold til de gældende regler i medlemsstaten, og som derfor ikke kan vedtages, ændres eller ajourføres ved en retsakt fra Rådet.«
30. Artikel 2 i forordning nr. 790/2001 bestemmer:
»1. Hver medlemsstat meddeler Rådets generalsekretær, hvilke ændringer den ønsker at foretage i punkt 1.3.2 i del I og i bilag 1, 2, 3, 7, 12 og 13 til Den Fælles Håndbog.
2. Ændringer, som foretages i medfør af stk. 1, anses for at få virkning på den dato, hvor Rådets generalsekretær giver Rådets og Kommissionens medlemmer meddelelse om disse ændringer.«
31. De bestemmelser i Den Fælles Håndbog, der i overensstemmelse med artikel 2 i forordning nr.  790/2001 kan ændres af medlemsstaterne, vedrører følgende områder:
– bestemmelsen, hvorefter »[s]tatsborgere i Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg og Kongeriget Nederlandene kan passere grænsen alle steder i den stat, hvor de er statsborgere« (Den Fælles Håndbog, del I, punkt 1.3.2)
– de godkendte grænseovergangssteder som omhandlet i del I, punkt 1.2, i Den Fælles Håndbog (Den Fælles Håndbog, bilag 1)
– modeller til visummærkaten som omhandlet i del I, punkt 3.1.3, i Den Fælles Håndbog (Den Fælles Håndbog, bilag 7)
– modeller til separate ark, dvs. tilladelser til visum (Den Fælles Håndbog, bilag 12)
– modeller til kort udstedt af Udenrigsministeriet (Den Fælles Håndbog, bilag 13).
32. Det bemærkes, at bilag 2 og 3 til Den Fælles Håndbog, der er nævnt i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 790/2001, blev ophævet ved Rådets beslutning 2002/352/EF af 25. april 2002 om revision af Den Fælles Håndbog (EFT L 123, s. 47).
Om søgsmålet
33. Til støtte for sit søgsmål har Kommissionen fremført to anbringender. Det første vedrører tilsidesættelse af artikel 202 EF og artikel 1 i den anden komitologiafgørelse, idet Rådet i de anfægtede forordningers artikel 1 har forbeholdt sig gennemførelsesbeføjelserne på ulovlig måde og uden tilstrækkelig begrundelse. Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 202 EF, idet de anfægtede forordningers artikel 2 giver medlemsstaterne kompetence til på egen hånd at ændre visse dele af de fælles konsulære instrukser og visse afgørelser truffet af eksekutivkomitéen, der supplerer disse instrukser, samt visse dele af Den Fælles Håndbog.
Første anbringende vedrørende forbehold af beføjelser for Rådet
Parternes argumenter
34. Det første anbringende omfatter to led. Med dette anbringendes første led har Kommissionen gjort gældende, at Rådet ikke har godtgjort, at de gennemførelsesbestemmelser, der er fastsat i de anfægtede forordninger, har en specifik karakter, der kan begrunde Rådets udøvelse af gennemførelsesbeføjelser. Det fremgår af henholdsvis ottende betragtning til forordning nr. 789/2001 og af femte betragtning til forordning nr. 790/2001, at Rådet har givet en »generisk« begrundelse, der kan omfatte hele området for de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog, snarere end at have vedtaget en specifik foranstaltning.
35. Nævnte betragtninger indeholder således hverken en præcisering af arten eller indholdet af de pågældende gennemførelsesbeføjelser, som viser, at det var nødvendigt for Rådet selv at udøve disse beføjelser, idet en henvisning alene til visumpolitik og grænseovervågning generelt ikke er tilstrækkeligt til at godtgøre den specifikke karakter af de foranstaltninger, der skal træffes.
36. På samme måde kan en begrundelse med henvisning til dels, at »medlemsstaterne har en styrket rolle«, hvilket ifølge Kommissionen kun kan anses for at vedrøre den omstændighed, at medlemsstaterne kan træffe lovgivningsmæssige foranstaltninger inden for rammerne af traktatens afsnit IV, dels til den politiske følsomhed – især hvad angår de politiske forbindelser med tredjelande – der kendetegner området for grænseovervågning og udstedelse af visum, hvilket netop begrunder medlemsstaternes styrkede rolle, anses for at gælde for enhver gennemførelsesforanstaltning, der vedtages inden for rammerne af nævnte afsnit IV.
37. Endelig bekræfter henvisningen til den overgangsperiode på fem år, som er omhandlet i artikel 67, stk. 1, EF, og den omstændighed, at Rådet påtager sig at undersøge, »på hvilke betingelser sådanne gennemførelsesbeføjelser kan overdrages til Kommissionen« efter udløbet af denne periode, helt klart, at grunden til, at Rådet har forbeholdt sig gennemførelsesbeføjelserne, ikke skyldes arten eller indholdet af basisretsakterne, men den omstændighed, at sidstnævnte henhører under traktatens afsnit IV.
38. Med sit første anbringendes andet led har Kommissionen anført, at uanset spørgsmålet om gennemførelsesforanstaltningernes specifikke karakter har Rådet tilsidesat begrundelsespligten i artikel 253 EF. En begrundelse, der tager udgangspunkt dels i de særlige institutionelle forhold i traktatens afsnit IV, dels i områdets politiske følsomhed, kan ikke begrunde Rådets beslutning om at forbeholde sig de gennemførelsesbeføjelser, som er foreskrevet ved de anfægtede forordninger.
39. Hvad angår de særlige institutionelle forhold i traktatens afsnit IV, har Kommissionen gjort gældende, at områder såsom ydre grænser, asyl, indvandring og retligt samarbejde på det civilretlige område, der tidligere var omfattet af traktatens afsnit VI, nu er blevet »fællesskabsgjort«.
40. Medlemsstaterne har ganske vist kompetence til at tage lovgivningsmæssige initiativer i løbet af en overgangsperiode på fem år i medfør af artikel 67, stk. 1, EF, og artikel 68 EF indeholder undtagelsesbestemmelser for så vidt angår proceduren i artikel 234 EF. Imidlertid kan de særlige bestemmelser eller undtagelsesbestemmelser i EF-traktatens afsnit IV ikke være til hinder for anvendelsen af »komitologi«-procedurerne, der er iværksat i medfør af artikel 202 EF.
41. Selv hvis det måtte antages, at områderne for grænsekontrol og visum må anses for at have en følsom karakter, har Kommissionen gjort gældende, at den er fuldt ud i stand til at behandle sådanne emner, og at den under alle omstændigheder ikke ville kunne handle uden at inddrage medlemsstaterne i beslutningstagningen i overensstemmelse med »komitologi«-procedurerne. Kommissionen har henvist til den institutionelle rolle, som traktaten tillægger den for så vidt angår relationerne med tredjelande, navnlig i forbindelse med forhandlingen af eksterne aftaler. Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at visse aspekter af visumpolitkken, navnlig udpegningen af stater, hvis statsborgere skal have visum, allerede faldt inden for EF-rammer før vedtagelsen af Amsterdam-traktaten. Endelig vedrører nævnte områder efter Kommissionens opfattelse alene processuelle og formelle spørgsmål.
42. Rådet har indledningsvis gjort gældende, at de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog er en form for hybrid-instrumenter, idet de begge indeholder såvel lovgivningsmæssige bestemmelser som gennemførelsesbestemmelser og konkrete bestemmelser. De anfægtede forordninger tager hensyn til denne særegenhed ved at fastsætte tre forskellige procedurer for ændring af de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog. Ifølge ellevte betragtning til forordning nr. 789/2001 og ottende betragtning til forordning nr. 790/2001 kan de lovgivningsmæssige bestemmelser alene ændres i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i EF-traktaten. Bestemmelser, der har karakter af gennemførelsesbestemmelser, kan alene ændres efter proceduren i artikel 1 i hver af de anfægtede forordninger, og kun ændringerne af disse bestemmelser kan anses for at være gennemførelsesforanstaltninger. Endelig kan oplysninger af faktuel art kun ændres i overensstemmelse med proceduren i artikel 2 i hver af de anfægtede forordninger.
43. Rådet har ligeledes indledningsvis gjort gældende, at de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog indholdsmæssigt har adskillige fællesstræk, idet de kompetente myndigheder på visumområdet og myndighederne på området for grænseovervågning ofte skal efterse de samme oplysninger inden for deres respektive opgaveområde, hvilket forklarer ligheden mellem de procedurer, der er fastsat i de anfægtede forordninger.
44. Som svar på det første anbringende har Rådet gjort gældende, at ottende betragtning til forordning nr. 789/2001 og femte betragtning til forordning nr. 790/2001 klart angiver, at forbeholdet vedrørende gennemførelsesbeføjelser specifikt vedrører ændringer af visse »detailbestemmelser og konkrete procedurer«, der fremgår af de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog. Arten og indholdet af disse bestemmelser er beskrevet mere detaljeret i de betragtninger, der går forud, dvs. første, anden og femte betragtning til forordning nr. 789/2001, såvel som første og anden betragtning til forordning nr. 790/2001. Følgelig er den anførte begrundelse ikke af generel karakter og kan ikke dække samtlige foranstaltninger truffet inden for rammerne af traktatens afsnit IV. I denne forbindelse har Rådet præciseret, at det allerede har vedtaget et stort antal akter på dette grundlag, herunder på visumområdet, uden at det har forbeholdt sig gennemførelsesbeføjelser.
45. Rådet har anført, at de betragtninger, der lå til grund for dets beslutning om i det foreliggende tilfælde at forbeholde sig gennemførelsesbeføjelser, er de samme som dem, der lå til grund for Amsterdam-traktatens forfatteres beslutning om at tillægge medlemsstaterne, i en første periode på fem år, en initiativret inden for rammerne af EF-traktatens afsnit IV. De samme hensyn lå ligeledes til grund for Rådets beslutning om, at ændring og ajourføring af de pågældende foranstaltninger kun kan ske med enstemmighed.
46. I denne forbindelse har Rådet anført, at i forbindelse med vedtagelsen af de anfægtede forordninger var integrationen af Schengen-reglerne inden for rammerne af Den Europæiske Union og anerkendelsen af Fællesskabets nye beføjelser på området for visumpolitik og grænsekontrol kun netop blevet gennemført.
47. Det er netop fordi beslutningen om at forbeholde sig gennemførelsesbeføjelser er en undtagelse og ikke normen, at Rådet trods områdets følsomhed anførte, at det ville undersøge, på hvilke betingelser sådanne beføjelser kan overdrages til Kommissionen efter udløbet af den overgangsperiode på fem år, som er omhandlet i artikel 67, stk. 1, EF. Rådet har gjort gældende, at fristen på tre år, som vedblev at løbe før udløbet af denne periode, var en rimelig frist med henblik på at gøre det muligt for Rådet at vurdere, om de hensyn, der oprindeligt lå til grund for dets beslutning om at forbeholde sig gennemførelsesbeføjelser, fortsat var relevante.
48. Rådet har bestridt, at det skulle have forbeholdt sig gennemførelsesbeføjelser med den begrundelse, at de omtvistede foranstaltninger henhørte under traktatens afsnit IV. Rådet har desuden siden Amsterdam-traktatens ikrafttræden vedtaget adskillige foranstaltninger på de områder, der er omfattet af dette afsnit, som indeholder »komitologi«-bestemmelser.
Domstolens bemærkninger
49. Indledningsvis bemærkes, at artikel 1, stk. 1, i den anden komitologiafgørelse bestemmer, at med undtagelse af særlige og begrundede tilfælde, hvor basisretsakten giver Rådet ret til selv direkte at udøve visse gennemførelsesbeføjelser, tillægges disse Kommissionen. Derved begrænser denne bestemmelse sig til at gengive de krav, der er fastsat i såvel artikel 202, tredje led, EF som artikel 253 EF.
50. Det bemærkes i denne forbindelse, således som Domstolen har fastslået i dom af 24. oktober 1994, Kommissionen mod Rådet (sag 16/88, Sml. s. 3457, præmis 10), at efter at EF-traktatens artikel 145 (nu artikel 202 EF) er blevet ændret ved den europæiske fælles akt, kan Rådet kun i særlige tilfælde forbeholde sig retten til selv direkte at udøve gennemførelsesbeføjelser, og Rådet skal indgående begrunde en eventuel afgørelse herom.
51. Dette indebærer, at Rådet har pligt til behørigt under hensyn til arten og indholdet af den basisretsakt, der skal gennemføres eller ændres, at begrunde en undtagelse til reglen om, at det inden for traktatens ordning, når der på fællesskabsplan skal træffes gennemførelsesforanstaltninger vedrørende en basisretsakt, er Kommissionen, som det sædvanligvis tilkommer at udøve denne kompetence.
52. I det foreliggende tilfælde har Rådet i ottende betragtning til forordning nr. 789/2001 og i femte betragtning til forordning nr. 790/2001 udtrykkeligt henvist til medlemsstaternes styrkede rolle på området for visum og grænseovervågning såvel som områdets følsomhed, især i relation til de politiske forbindelser med tredjelande.
53. Det er ubestrideligt, at sådanne hensyn både er generelle og kortfattede. Hvis de imidlertid vurderes i den kontekst, hvori de indgår, viser de klart begrundelsen for, at gennemførelsesbeføjelser forbeholdes Rådet, og de gør det muligt for Domstolen at udøve sin kontrol.
54. Det skal for det første bemærkes, at før Amsterdam-traktatens ikrafttræden, der skete to år inden vedtagelsen af de anfægtede forordninger, var visumpolitikken – med undtagelse af udpegelsen af de tr edjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, således som fastsat i EF-traktatens artikel 100 C, stk. 1 (ophævet ved Amsterdam-traktaten) – såvel som politikken vedrørende ydre grænser i det hele ikke omfattet af Det Europæiske Fællesskabs kompetence, men henhørte under procedurerne i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union.
55. For det andet indeholder EF-traktatens afsnit IV i artikel 67 EF og 68 EF undtagelsesbestemmelser eller særlige bestemmelser, der er et led i en udvikling, for så vidt angår procedurerne for udfærdigelse af afledt ret og for præjudiciel forelæggelse. Således fastsætter artikel 67, stk. 1 og 2, EF en overgangsperiode på fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden, hvorunder Rådet i princippet træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen eller på initiativ af en medlemsstat og efter høring af Europa-Parlamentet. Efter denne periode træffer Rådet afgørelse udelukkende på forslag af Kommissionen, og kan træffe afgørelse med enstemmighed med henblik på at få alle eller dele af de områder, der er dækket af afsnit IV, underlagt fremgangsmåden i artikel 251 EF, og med henblik på at tilpasse bestemmelserne vedrørende Domstolens beføjelser.
56. Bestemmelser af denne art vidner om den særlige karakter af det område, der er dækket af de anfægtede forordninger, og som indtil den 1. maj 1999 i det væsentlige var omfattet af procedurerne i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union, idet EF-traktatens forfattere ikke ønskede med det samme at tillægge Kommissionen et initiativmonopol på dette område.
57. For det tredje har de bestemmelser, der udtømmende er opregnet i artikel 1 i de anfægtede forordninger, et klart afgrænset indhold. Selv om det er korrekt, at de repræsenterer en væsentlig del af de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog, forholder det sig ikke desto mindre således, at de på ingen måde udtømmer området for visum og kontrol med de ydre grænser.
58. For det fjerde fremgår det af ottende betragtning til forordning nr. 789/2001 og af femte betragtning til forordning nr. 790/2001, at Rådet har påtaget sig at undersøge, på hvilke betingelser de gennemførelsesbeføjelser, der er forbeholdt ved disse forordninger, kan overdrages til Kommissionen efter udløbet af en overgangsperiode på tre år.
59. Af alle disse grunde, som på tilstrækkelig måde fremgår af betragtningerne til de anfægtede forordninger og af den kontekst, hvori de indgår, skal det fastslås, at Rådet med rimelighed kunne antage, at der forelå et særligt tilfælde, og det har behørigt, i overensstemmelse med artikel 253 EF, begrundet beslutningen om midlertidigt at forbeholde sig gennemførelsesbeføjelser vedrørende en række udtømmende opregnede bestemmelser i de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog.
60. Den omstændighed, at ottende betragtning til forordning nr. 789/2001 og femte betragtning til forordning nr. 790/2001 er affattet i næsten identiske vendinger, kan ikke i sig selv ændre denne konklusion, netop under hensyn til de tætte bånd, der ubestrideligt findes mellem visumområdet og området for grænsekontrol.
61. Herefter bør Kommissionens første anbringende forkastes.
Andet anbringende vedrørende gennemførelsesbeføjelser tillagt medlemsstaterne
Parternes argumenter
62. Med sit andet anbringende har Kommissionen gjort gældende, at den procedure for medlemsstaternes ændring eller ajourføring af de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog, som er foreskrevet i de anfægtede forordningers artikel 2, er i strid med artikel 202 EF. Sidstnævnte bestemmelse, der kun giver Rådet mulighed for at forbeholde sig gennemførelsesbeføjelser eller at overdrage dem til Kommissionen, tillader ikke en sådan procedure.
63. Kommissionen har tilføjet, at selv om nævnte procedure angår oplysninger af faktuel art, som medlemsstaterne har adgang til, er de indeholdt i retsakter, hvis retsgrundlag i medfør af afgørelse 1999/436 er bestemmelser i EF-traktaten, således at ændringer af disse retsakter skal ske i overensstemmelse med de sædvanlige institutionelle regler.
64. Rådet har heroverfor anført, at ændringerne af de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog i medfør af de anfægtede forordningers artikel 2 ikke kan kvalificeres som gennemførelsesforanstaltninger, men må anses for at udgøre en mekanisme til udveksling af oplysninger. Der er nemlig, således som det fremgår af tiende betragtning til forordning nr. 789/2001 og af syvende betragtning til forordning nr. 7910/2001, tale om faktuelle oplysninger, som kun kan gives af hver medlemsstat. Derfor er artikel 202 EF ikke relevant.
Domstolens bemærkninger
65. Det fremgår klart af artikel 2 i de anfægtede forordninger, at hver medlemsstat – trods brugen af ordet »ønsker« – selv og undertiden i samråd med de øvrige medlemsstater kan ændre indholdet af visse bestemmelser eller bilag til de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog. I henhold til tiende betragtning til forordning nr. 789/2001 og til syvende betragtning til forordning nr. 790/2001 »[underrettes] Rådets medlemmer og Kommissionen straks […] om alle ændringer […]«, hvilket indebærer, at ændringsbeføjelsen tilkommer medlemsstaterne.
66. I denne forbindelse bemærkes, at mens artikel 202, tredje led, EF angår spørgsmålet om ensartet iværksættelse af basisretsakter vedtaget af Rådet eller af Rådet og Europa-Parlamentet, og dermed fordelingen af gennemførelsesbeføjelser mellem Rådet og Kommissionen, angår nævnte bestemmelse ikke kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne.
67. Det skal vurderes, om Rådet med henblik på iværksættelsen af visse bestemmelser eller bilag til de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog havde pligt til at anvende fællesskabsprocedurer, eller om ændringsbeføjelsen vedrørende disse bestemmelser eller bilag kunne overdrages til medlemsstaterne, uden at fællesskabsretten derved blev tilsidesat.
68. I det foreliggende tilfælde har Rådet gjort gældende, at de bestemmelser, der kan ændres af medlemsstaterne, alene vedrører faktuelle oplysninger, som kun sidstnævnte er i stand til effektivt at afgive.
69. I denne forbindelse bemærkes, at de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog blev vedtaget af eksekutivkomitéen på et tidspunkt, hvor det pågældende område blev reguleret ved mellemstatsligt samarbejde. Indarbejdelsen af disse akter inden for rammerne af Den Europæiske Union fra tidspunktet fra Amsterdam-traktatens ikrafttræden har ikke haft til virkning i sig selv og med det samme at fratage medlemsstaterne beføjelser, som de havde ret til at udøve i henhold til nævnte akter for at sikre deres korrekte anvendelse.
70. I denne særlige sammenhæng, der også er af midlertidig karakter indtil udviklingen af Schengen-reglerne inden for Den Europæiske Unions retlige og institutionelle rammer, kan Rådet ikke kritiseres for at have fastsat en procedure for medlemsstaternes meddelelse af ændringer, som de har ret til ensidigt eller i samråd med andre medlemsstater at foretage af visse bestemmelser i de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog, hvis indhold udelukkende beror på oplysninger, som de er de eneste, der har adgang til. Et sådant klagepunkt ville alene kunne tages til følge, hvis det var blevet godtgjort, at den således indførte procedure kan hindre den effektive eller korrekte anvendelse af de fælles konsulære instrukser eller Den Fælles Håndbog.
71. Det må imidlertid fastslås, at Kommissionen, som hverken har bestridt den faktuelle karakter af de oplysninger, der er indeholdt i de bestemmelser, der kan ændres af medlemsstaterne, eller den omstændighed, at disse oplysninger kun effektivt kan afgives af medlemsstaterne, ikke har påvist og ikke engang forsøgt at godtgøre, at der for hver af disse bestemmelser skulle have været anvendt en ensartet ajourføringsprocedure for de fælles konsulære instrukser og Den Fælles Håndbog med henblik på at sikre deres korrekte anvendelse. Kommissionen har begrænset sig til i sin replik som eksempel at henvise til bilag 4 og 5 til de fælles konsulære instrukser.
72. Under disse betingelser anser Domstolen det for nødvendigt at begrænse sin prøvelse til en vurdering af lovligheden af artikel 2 i forordning nr. 789/2001, for så vidt som den henviser til bilag 4 og 5 i de fælles konsulære instrukser, der er de eneste dele, der er behandlet af Kommissionen i dens skriftlige indlæg.
73. I denne forbindelse fremgår det af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 789/2001, at når en medlemsstat ønsker at foretage en ændring af bl.a. bilag 4, 5B og 5C til de fælles konsulære instrukser, skal den først forelægge et forslag herom for de øvrige medlemsstater, som kan fremsætte bemærkninger til forslaget.
74. Hvad for det første angår bilag 4 til de fælles konsulære instrukser, der omfatter en liste over dokumenter, som udstedes af medlemsstaterne, og som giver ret til indrejse uden visum, har Kommissionen gjort gældende, at i henhold til gennemførelseskonventionens artikel 21, stk. 1 og 2, kan statsborgere fra tredjelande, der er indehavere af en opholdstilladelse eller foreløbig opholdstilladelse udstedt af samme kontraherende stat samt et rejsedokument, frit færdes på Schengen-området i højst tre måneder.
75. Selv om det er korrekt, at en ændring af listen i bilag 4 til de fælles konsulære instrukser har en umiddelbar virkning for de betingelser, hvorunder artikel 21, stk. 1 og 2, finder anvendelse, forholder det sig ikke desto mindre således, at i henhold til samme artikels stk. 3, »[meddeler] [d]e kontraherende parter eksekutivkomitéen [som Rådet er trådt i stedet for i overensstemmelse med protokollens artikel 2, stk. 1] en liste over de dokumenter, de udsteder som henholdsvis opholdstilladelse eller foreløbig opholdstilladelse og som rejsedokument efter denne artikel«.
76. Det kan imidlertid ikke hævdes, på grundlag af en gennemlæsning af nævnte bestemmelse og da der ikke foreligger andre fællesskabsbestemmelser, der på dette punkt har ændret ordningen i henhold til gennemførelseskonventionen før vedtagelsen af de anfægtede forordninger, at medlemsstaterne – efter at den pågældende liste over dokumenter er blevet meddelt eksekutivkomitéen (eller Rådet) – ikke længere har kompetence til at fastsætte den type dokumenter, der gælder som opholdstilladelse eller foreløbig opholdstilladelse.
77. Følgelig har Kommissionen ikke godtgjort, at ændringen af bilag 4 til de fælles konsulære instrukser nødvendiggjorde anvendelsen af en ensartet ajourføringsprocedure.
78. Hvad for det andet angår bilag 5 til de fælles konsulære instrukser vedrørende de tilfælde, der er nævnt i gennemførelseskonventionens artikel 17, stk. 2, hvorefter visum kun må udstedes efter høring af de centrale myndigheder i den kontraherende stat, der har behandlet visumansøgningen, samt i givet fald de øvrige kontraherende parters centrale myndigheder, skal det for det første bemærkes, at i overensstemmelse med punkt 2.1 i afsnit II i de fælles konsulære instrukser, skal den diplomatiske eller konsulære repræsentation, der behandler visumansøgningen, søge sin egen centrale myndighed om tilladelse »efter de nærmere retningslinjer og frister, der er fastsat i den nationale lovgivning og praksis«. Bilag 5A til de fælles konsulære instrukser omfatter netop disse tilfælde.
79. Kommissionen har imidlertid ikke sandsynliggjort, hvorfor det ville have været nødvendigt at anvende en ensartet procedure med henblik på ajourføringen af bilag 5A til de fælles konsulære instrukser for at sikre den korrekte anvendelse af punkt 2.1 i afsnit II til de fælles konsulære instrukser, under hensyn til henvisningen i denne bestemmelse til den nationale lovgivning og praksis.
80. For det andet vedrører punkt 2.2. i afsnit II i de fælles konsulære instrukser de tilfælde, hvor den diplomatiske eller konsulære repræsentation, der behandler visumansøgningen, skal søge om tilladelse fra sin egen centrale myndighed, som først skal videresende ansøgningen til de kompetente centrale myndigheder i en eller flere andre kontraherende stater. Dette punkt bestemmer, at »[s]å længe eksekutivkomitéen [som Rådet har erstattet] ikke har udarbejdet en liste over de tilfælde, hvor de øvrige centrale myndigheder skal høres, skal listen i disse konsulære instrukser betragtes som en foreløbig liste«. Denne liste fremgår netop af bilag 5B.
81. Kommissionen, som ikke har bestridt, at det tilkommer hver enkelt medlemsstat at afgøre, hvilke visumansøgninger der nødvendiggør en forudgående høring af centrale myndigheder i de øvrige kontraherende stater, har imidlertid ikke godtgjort, at anvendelse af en ensartet procedure er nødvendig for at sikre korrekt anvendelse af punkt 2.2 i afsnit II i de fælles konsulære instrukser og navnlig med henblik på ajourføringen af bilag 5B hertil, så længe Rådet ikke har udarbejdet en liste over gensidig høring_.
82. For det tredje angår punkt 2.3 i afsnit II i de fælles konsulære instrukser, der henviser til listen i bilag 5C hertil, de tilfælde, hvor en visumansøgning indgives til en diplomatisk eller konsulær repræsentation for en Schengen-stat, som repræsenterer en anden Schengen-stat.
83. Kommissionen har hverken påvist eller forsøgt at godtgøre, at en ensartet procedure ville være nødvendig med henblik på korrekt anvendelse af punkt 2.3 i afsnit II i de fælles konsulære instrukser og navnlig med henblik på ajourføringen af bilag 5C hertil.
84. Følgelig bør også Kommissionens andet anbringende forkastes.
85. I lyset af ovenstående bemærkninger bør Rådet frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
86. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (plenum):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.