61985C0009
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
G. FEDERICO MANCINI
apresentadas em 27 de Maio de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main solicita ao Tribunal que se pronuncie sobre a validade e a interpretação de algumas disposições do Regulamento (CEE) n.° 2793/77 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1977 (JO L 321, p. 30; EE 03 F13 p. 156). O Tribunal debruçou-se recentemente sobre esta matéria no acórdão de 28 de Junho de 1984, proferido nos processos apensos 187 e 190/83 (Nord-butter/República Federal da Alemanha, Recueil 1984, p. 2553). Limitar-me-ei, por isso, a recordar que, para aumentar o consumo de leite na Comunidade, o Conselho criou dois tipos de ajudas: o primeiro foi criado em 1968 a favor do leite desnatado a utilizar para alimento dos animais destinados ao matadouro; o segundo tipo, mais importante, designado como «especial», foi criado em 1977 e destina-se ao leite desnatado fresco a utilizar unicamente na criação de outros animais que não os vitelos jovens. Esta regulamentação podia, porém, dar lugar a fraudes, em particular por parte das empresas que criam ao mesmo tempo vitelos jovens e animais de outras espécies; estas explorações, chamadas «mistas», poderiam efectivamente abastecer-se de leite desnatado nas condições mais vantajosas da ajuda especial, destinando-o, porém, à alimentação de vitelos.
Era, portanto, necessário evitar que as explorações de criação de gado pudessem obter directamente a referida ajuda e era necessário também sujeitar a controlos eficazes a utilização que fazem do leite obtido ao abrigo desse regime. O Regulamento (CEE) n.° 2793/77 propõe-se precisamente estes objectivos, estabelecendo que a ajuda só é concedida às fábricas de lacticínios (artigo 3.°) e só para quantidades de leite desnatado abrangidas por um compromisso com base no qual as explorações, e sobretudo as explorações mistas, se obrigam: a) «a declarar à indústria, antes do início de cada trimestre civil, o número máximo de vitelos com menos de quatro meses que ficarão retidos na exploração durante o trimestre considerado» [segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 4.°]; b) «a entregar para cada um dos vitelos, cujo número é determinado de acordo com as disposições do travessão precedente, uma quantidade mínima de leite desnatado que não beneficie da ajuda especial, igual a 6 quilogramas de leite por dia ou 180 quilogramas por mês» [a chamada regra dos seis quilos: terceiro travessão da alínea c)]. O compromisso deve ser subscrito por todos os criadores de gado e os dados que nele figurem são indicados no pedido que a fábrica de lacticínios apresenta para obter a ajuda.
O n.° 3 do artigo 4.°, acrescentado pelo Regulamento (CEE) n.° 188/83 da Comissão, de 26 de Janeiro de 1983 (JO L 25, p. 14; EE 03 F27 p. 3) prevê, além disso, que «no caso de as declarações à fábrica de lacticínios ou centro de tratamento de leite, relativas ao inventário do efectivo ou ao número máximo de vitelos jovens, forem feitos tardiamente e se o atraso não exceder 10 dias, o montante da ajuda é reduzido em 10 % para o período em causa». O n.° 3 do artigo 5.°, por fim, determina que «o pedido de pagamento da ajuda especial, dirigido pela indústria à autoridade competente, comporta (além das referências aos compromissos assumidos) ... uma declaração certificando que a indústria: a) cumpriu, para as quantidades de leite desnatado consideradas, as condições mencionadas no artigo 3.° ...; b) renuncia à ajuda... ou a reembolsará integral ou parcialmente, à autoridade competente, no caso de se ter constatado que o produtor não tinha respeitado um dos compromissos mencionados no artigo 4.°».
Do quadro assim traçado infere-se que o sistema de concessão da ajuda especial criado pelo Regulamento (CEE) n.° 2793/ 177 comporta dois tipos de controlos sobre os dados comunicados pelas explorações. O primeiro é preventivo e é cometido à fábrica de lacticínios que, ao apresentar o pedido para a concessão da ajuda, deve garantir o respeito das condições em que se baseia o compromisso assumido pelo criador de gado. A este propósito, o Tribunal observou no referido acórdão de 28 de Junho de 1984 que «nenhuma disposição de direito comunitário se opõe a que a fábrica de lacticínios inclua no contrato de fornecimento celebrado com cada criador cláusulas por meio das quais este último se comprometa a permitir ao representante da fábrica de lacticínios o acesso à exploração e a fornecer quaisquer documentos úteis e quaisquer informações necessárias para provar que o leite é utilizado em conformidade com as disposições comunitárias e com os compromissos assumidos» (n.° 17). O segundo tipo de controlo é, em contrapartida, eventual, tem lugar após o pagamento da ajuda e compete às autoridades nacionais.
2.
Passemos aos factos. Como resulta da decisão de reenvio, o Departamento Federal da Alimentação e Florestas (Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft) constatou, por ocasião de fiscalizações para verificação da correcta aplicação do refendo regime, que, no período de 1980/1981, algumas explorações mistas não tinham respeitado os compromissos e os prazos estabelecidos no artigo 4.° Exigiu, portanto, à fábrica de lacticínios Nordbutter GmbH de Rendsburg, que tinha recebido as ajudas especiais por conta de tais explorações, que restituísse as respectivas importâncias. A empresa recorreu desta decisão para o tribunal administrativo, afirmando que o órgão de controlo tinha calculado o número máximo dos vitelos presentes nas explorações por ela abastecidos de acordo com um critério diverso do do artigo 4.° Além disso — sustentava a recorrente — a obrigação de reembolsar o montante integral da ajuda, quando se verifica que as declarações dos produtores são tardias ou contêm erros, viola os objectivos prosseguidos pelo regulamento e é, por isso, contrária ao princípio da proporcionalidade. Acolhendo embora, em boa parte, estes argumentos, o Verwaltungsgericht considera oportuno suspender a instância e submeter ao tribunal as seguintes questões prejudiciais:
"a)
Como deverá interpretar-se a noção de “número máximo” constante do segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 2793/77 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1977?
b)
A regulamentação estabelecida no n.° 3 do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 2793/77 (na versão actualmente em vigor), é compatível com o princípio da proporcionalidade na medida em que, por força do regulamento, a ajuda é recusada pela única razão de que o inventário do efectivo ou o número máximo de vitelos jovens foram declarados à fábrica de lacticínios com um atraso superior a dez dias?
c)
É compatível com o princípio da proporcionalidade recusar ou pedir a restituição total da ajuda quando um produtor tenha prestado falsas declarações... (indicando, por exemplo, um número de vitelos inferior ao efectivamente existente) ou o direito à ajuda especial apenas desaparece relativamente à diferença entre o montante que deveria ter sido pago na base do inventàrio efectivo e o montante efectivamente pago?
d)
Cabe no poder discricionário da autoridade competente recusar ou pedir o reembolso integral ou parcial da ajuda especial, de acordo com a alínea b) do n.° 3 do artigo 5.° do Regulamento (CEE)n.o 2793/77?
e)
Em caso de resposta negativa à questão d), em que circunstâncias e em que proporções as ajudas especiais poderão ser recusadas ou objecto de uma restituição parcial?
3.
Comentando a primeira questão, o tribunal a quo interroga-se sobre se, tendo em consideração a regra dos seis quilos, a expressão «número máximo» constante do artigo 4.° não tem antes em vista o número médio de vitelos que uma exploração detém no decurso do trimestre considerado. Lida desta forma, de facto, a disposição deixaria de penalizar os produtores que mantêm durante um certo período um número de vitelos superior às suas capacidades normais e garantiria a todas as explorações uma efectiva igualdade de tratamento.
Observo, por outro lado, que, além de estar em contradição com a letra da disposição, a interpretação assim proposta não satisfaz o objectivo de aumentar o consumo de leite destinado à alimentação animal e prejudica a eficácia do controlo que é cometido à fábrica de lacticínios. À luz destas finalidades, por «nùmero máximo» apenas pode entender-se o número mais elevado de vitelos atingido pelo criador em qualquer momento do trimestre. Efectivamente, um tal dado permite à fábrica de lacticínios conhecer antecipadamente a globalidade do património zootécnico de uma exploração mista para efeitos do cálculo da quantidade de leite a fornecer em regime especial, e serve também como base para a determinação dos fornecimentos que não beneficiem deste regime e que o criador deve adquirir nos termos do terceiro travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 4.°
Pelo contrário, as declarações baseadas no número médio de vitelos permitiriam às explorações adquirir uma quantidade menor de leite ao regime menos vantajoso da ajuda normal e compensar depois o número máximo de vitelos com o número mínimo registado durante o trimestre, tornando assim inútil qualquer controlo por parte da fábrica de laticínios que — não o esqueçamos — garante, em primeira linha, a aplicação rigorosa do sistema de ajudas.
Estas considerações são válidas igualmente in apicibus para as segunda e terceira questões. Na opinião do Verwaltungsgericht, é duplamente duvidoso que o n.° 3 do artigo 4.° respeite o princípio da proporcionalidade. Em primeiro lugar, a obrigação imposta ao criador de gado de comunicar dentro de determinado prazo os dados relativos à espécie e ao número de animais criados tem carácter acessório; parece, por isso, excessivo punir a sua inobservância com uma sanção tão pesada como a perda integral da ajuda. Mas exagerada é também a pena prevista para a hipótese de informações erradas; em tal caso — observa o tribunal — «seria mais justo cancelar a ajuda... apenas em relação à parte concedida com base nos dados considerados falsos».
Que dizer de tais reparos? Como todos sabemos, uma disposição é conforme ao princípio da proporcionalidade se os meios por ela previstos corresponderem à importância do seu escopo e forem necessários à sua consecução (acórdão de 23 de Fevereiro de 1983, processo 66/82, Fromançais, Recueil 1983, p. 395). Ora, disse no início que a ajuda especial foi instituída para aumentar o consumo de leite desnatado, alargando-o a outros animais que não os vitelos, e que o referido regulamento surgiu para evitar as fraudes a que esse regime poderia dar lugar. Nesta perspectiva, e tendo em consideração a responsabilidade que incumbe à fábrica de lacticínios para a correcta aplicação do sistema, a obrigação a que as explorações mistas estão adstritas por força do n.° 3 do artigo 4.° não tem, de modo nenhum, natureza acessória. Pelo contrário, desempenha uma função essencial: permite à fábrica de lacticínios fornecer o leite na medida correspondente às exigências efectivas de cada criador.
Pois bem, ainda que consciente da importância que reveste, para o bom funcionamento do sistema, a comunicação tempestiva dos dados a que a obrigação se refere, o legislador reconheceu que são sempre possíveis pequenos atrasos e puniu-os, quando não ultrapassem dez dias, com a redução da ajuda em 10 %. Mas, se as coisas estão neste pé, não pode certamente dizer-se que a perda total da ajuda, em caso de falta ou de demasiado tardia comunicação dos dados, seja uma sanção exorbitante em relação aos objectivos da regulamentação. Acrescente-se que tal medida não tem uma natureza propriamente punitiva e não é, portanto, equiparável a decisões como a perda de uma caução. Limita-se a não conceder o benefício da ajuda para a aquisição do leite durante o trimestre.
Deve dizer-se o mesmo, mas de forma ainda mais enfática, em relação às indicações de dados falsos. Decidir, por respeito pelo princípio da proporcionalidade, que o montante da ajuda seja reduzido na medida em que os dados fornecidos pela exploração sejam erróneos, retiraria ao sistema qualquer eficácia dissuasora e induziria os produtores a tentar sistematicamente a fraude; de facto, uma vez descobertos, a ajuda seria apenas reduzida até ao limite do montante a que teriam direito se tivessem fornecido informações correctas.
Nem se diga que ao longo do trimestre podem ocorrer acontecimentos imprevisíveis e, por isso, susceptíveis de modificar os dados fornecidos anteriormente, como o nascimento prematuro de um vitelo. Neste aspecto, basta observar que, de acordo com o artigo 6.° do referido regulamento, «os produtores interessados (na ajuda especial) endereçam ao organismo competente do seu Estado-membro... um compromisso de notificar imediatamente as modificações dos dados susceptíveis de acarretarem uma modificação do valor da ajuda». Embora diga respeito principalmente a explorações que produzem elas próprias o leite destinado à alimentação dos animais, esta disposição — e prova-o o disposto na sua alínea b) — tem indiscutivelmente alcance geral; refere-se a todos os criadores.
Para concluir, duas palavras sobre as questões das alíneas d) e e). O artigo 5.°, a meu ver, não deixa às autoridades nacionais qualquer margem de discricionaridade para decidir quando e porquê a restituição da ajuda é devida no todo ou em parte. Efectivamente, como a Comissão observou, a fórmula utilizada pela disposição limita-se a indicar que a obrigação de reembolso subsiste apenas em relação aos compromissos assumidos pelas explorações em relação às quais o órgão de controlo tenha verificado o desrespeito pelas condições previstas no artigo 3.° Quanto aos outros compromissos dos criadores, o pedido de subvenção continua válido.
4.
Na base das considerações que antecedem, sugiro que se responda como se segue às questões apresentadas pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, por decisão de 13 de Dezembro de 1984, no processo entre a empresa Nordbutter GmbH e a República Federal da Alemanha:
a)
a expressão «nùmero máximo» prevista no segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77 deve ser interpretada como indicando o número mais elevado de vitelos existente numa exploração mista num momento qualquer do período a que esta disposição se refere;
b)
a perda total da ajuda especial em caso de declarações erradas relativas ao número de vitelos existente numa exploração mista ou em caso de inobservância do prazo previsto para esse efeito pelo referido artigo 4.° é compatível com o princípio da proporcionalidade porque corresponde de forma adequada aos objectivos prosseguidos pelo regulamento;
c)
a expressão «reembolso integral ou parcial» constante do artigo 5.° deve ser entendida no sentido de que impõe à fábrica de lacticínios a obrigação de restituir integral ou parcialmente a ajuda especial nos limites dos compromissos assumidos pelas explorações que se verifique não estarem conformes com as condições estabelecidas pela alínea a) do n.° 1 do artigo 3.°, do referido regulamento.
(
*1
)	Tradução do italiano.