62015CC0596
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 25 април 2017 година (
1
)
Съединени дела C‑596/15 P и C‑597/15 P
Bionorica SE (C‑596/15 P)
Diapharm GmbH & Co. KG (C‑597/15 P)
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Обществено здраве — Здравни претенции за растителни вещества — Бездействие на Комисията да разпореди на Европейския орган за безопасност на храните да извърши оценка на здравните претенции за растителни вещества“
I. Въведение
1.
Съгласно Регламент (ЕО) № 1924/2006 (
2
) (наричан по-нататък „Регламентът“) Европейската комисия трябва да се консултира с Европейския орган за безопасност на храните (наричан по-нататък „ЕОБХ“) и да приеме най-късно до 31 януари 2010 г. списък на разрешените здравни претенции за храните. През септември 2010 г. обаче Комисията спира извършването на оценки от ЕОБХ на претенции за употребявани в храни растителни вещества (наричани по-нататък „растителните вещества“). Към настоящия момент спирането все още е в сила.
2.
Bionorica SE (наричано по-нататък „Bionorica“) и Diapharm GmbH (наричано по-нататък „Diapharm“) (наричани общо по-нататък „жалбоподателите“) обжалват определенията, постановени от Общия съд по дела T‑619/14 и T‑620/14 (наричани по-нататък „обжалваните определения“) (
3
). С обжалваните определения се отхвърлят като недопустими исковете на жалбоподателите за установяване на неправомерно бездействие от страна на Комисията. Твърдяното неправомерно бездействие на Комисията се състои в това, че тя не е разпоредила на ЕОБХ да извърши оценка на здравните претенции за растителни вещества с оглед приемането на списък на здравни претенции, които могат да се използват за такива храни (наричан по-нататък „списъкът на претенциите за растителни вещества“).
3.
Общият съд обявява исковете за недопустими с мотива, че Комисията е прекратила неправомерното бездействие, като е отговорила на поканата на жалбоподателите да предприеме действия и следователно „се е произнесла“. Освен това Общият съд приема, че нито Bionorica, нито Diapharm са имали правен интерес. Накрая, Общият съд намира също, че Diapharm не е пряко засегнато и следователно няма право да предяви такъв иск.
4.
Настоящите жалби повдигат редица важни и сложни въпроси, свързани с допустимостта. На първо място, те налагат Съдът да разгледа подробно значението на понятието „правен интерес“ и да изясни как това понятие следва да се разграничава от понятията „обжалваем акт“ и „пряко засягане“. Жалбите изискват и прилагане на понятието „пряко засягане“ към положението на неправомерно бездействие и следователно към бъдещото положение на жалбоподателите, ако исканият акт бъде приет. Накрая, жалбите повдигат въпроса за паралелизма между условията за допустимост на жалбите за отмяна и на исковете за установяване на неправомерно бездействие, който продължава да е налице след приемането на Договора от Лисабон.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Регламент № 1924/2006
5.
В член 2, параграф 2, точка 5 от Регламент № 1924/2006 здравната претенция се определя като „претенция, която заявява, създава впечатление или внушава, че съществува връзка между дадена категория храна, отделна храна или една от нейните съставки и здравето“.
6.
Съгласно член 13 държавите членки предоставят на Комисията списъци на претенциите и съпътстващите ги условия. След консултиране с ЕОБХ Комисията трябва да приеме в съответствие с приложимата процедура по комитология списък на разрешените претенции и свързаните с тях условия най-късно до 31 януари 2010 г. Списъкът може да бъде променен след тази дата в съответствие с определените в последващите разпоредби на Регламента процедури.
7.
С член 10 се забранява използването на претенции, които не са разрешени съгласно Регламента.
8.
Член 17, параграф 5 предвижда, че здравните претенции, „включени в списъците по членове 13 и 14, могат да се използват в съответствие с условията, които се прилагат за тях от всеки ръководител на хранително предприятие […]“.
9.
Член 28, параграфи 5 и 6 предвижда преходен режим до приемането на окончателния списък на претенциите:
„5.   Здравни претенции по член 13, параграф 1, буква а) могат да бъдат предявени от датата на влизане в сила на настоящия регламент до приемането на списъка по член 13, параграф 3, за което отговорност носят бизнес операторите на храни, при условие че отговарят на изискванията на настоящия регламент и на касаещите ги национални разпоредби и без да се накърнява приемането на защитните мерки по член 24.
6.   Здравни претенции, различни от посочените в член 13, параграф 1, буква а) и в член 14, параграф 1, буква а), които са били използвани в съответствие с националните разпоредби преди датата на влизане в сила на настоящия регламент, подлежат на следното:
a)
здравни претенции, които са подлежали на оценка и разрешение от държава членка, се разрешават, както следва:
i)
в срок не по-късно от 31 януари 2008 г. държавите членки съобщават на Комисията за подобни претенции заедно с доклад, в който се прави оценка на научните данни в подкрепа на претенцията;
ii)
след консултиране с Органа Комисията, в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 25, параграф 3, приема решение относно разрешените по този ред здравни претенции, което е предназначено да измени несъществени елементи на настоящия регламент чрез допълването му.
Здравни претенции, които не са били разрешени с тази процедура, могат да продължават да се използват в рамките на шест месеца след приемането на решението;
б)
здравните претенции, които не са подлежали на оценка и разрешаване в държава членка: тези претенции могат да продължат да се използват, при условие че бъде подадено заявление, предвидено в настоящия регламент, в срок не по-късно от 19 януари 2008 г.; здравните претенции, които не са били разрешени с процедурата, могат да продължат да се използват за период от шест месеца след вземане на решението по член 17, параграф 3“.
III. Фактите и производството
10.
Съгласно фактическите обстоятелства, както са изложени в обжалваните определения, Bionorica е дружество, което произвежда и продава фармацевтични продукти и хранителни добавки в Европа. То включва определени здравни претенции в етикетите и в рекламата на продуктите. Diapharm предоставя редица услуги на международно равнище, включително консултации във връзка с използването на здравни претенции за храни, и по-специално за хранителни добавки (
4
).
11.
Съгласно член 13, параграф 3 от Регламента най-късно до 31 януари 2010 г. Комисията приема списък на разрешени здравни претенции, които могат да се използват за храни. За тази цел Комисията трябва първо да събере предложените здравни претенции от държавите членки и да разпореди на ЕОБХ да извърши оценка на тези претенции. Комисията разпорежда на ЕОБХ да извърши необходимите оценки. Впоследствие обаче, през септември 2010 г., Комисията спира работата по претенциите, отнасящи се до растителните вещества, но продължава да приема списък на разрешените претенции за други храни в съответствие с Регламент (ЕС) № 432/2012 (
5
).
12.
С писмо от 22 април 2014 г. Bionorica и Diapharm се обръщат към Комисията, като я приканват да разпореди на ЕОБХ да пристъпи незабавно към извършване на оценка на здравните претенции, която е била спряна с оглед приемане на списъка, предвиден в член 13, параграф 3 от Регламента. На 19 юни 2014 г. Комисията изпраща следния отговор на жалбоподателите (наричан по-нататък „писмото“):
„Както знаете, Комисията започна размисъл във връзка със здравните претенции за т.нар. „растителни вещества“, след като редица държави членки и заинтересовани страни изразиха загриженост относно различното третиране на съдържащите такива вещества изделия съгласно законодателството относно здравните претенции за храни, от една страна, и от друга — законодателството относно традиционните растителни лекарствени продукти.
В очакване на изхода от размисъла Комисията поиска от Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) да спре извършването на научна оценка на здравните претенции за растителни вещества. Комисията признава значението на този сложен въпрос както за потребителите, така и за стопанските субекти. За да определи обаче най-подходящите необходими действия, Комисията се нуждае от време и от необходимия за целта контекст“.
IV. Производството пред Общия съд и обжалваните определения
13.
На 19 август 2014 г. Bionorica и Diapharm предявяват пред Общия съд искове за установяване на неправомерно бездействие срещу Комисията (съответно T‑619/14 и T‑620/14).
14.
На 20 ноември 2014 г. Комисията повдига възражение за недопустимост на исковете, на което жалбоподателите отговарят на 19 декември 2014 г.
15.
С определения от 16 септември 2015 г. Общият съд отхвърля исковете като недопустими.
16.
Общият съд приема, че писмото представлява произнасяне от страна на Комисията, с което се преустановява бездействието.
17.
Субсидиарно, Общият съд приема също, че никой от жалбоподателите не е имал правен интерес. Във връзка с това той излага четири съображения.
18.
Първо, до приемането от Комисията на списък на претенциите по член 13, параграф 3 от Регламента се прилага предвиденият в член 28, параграфи 5 и 6 преходен режим. Това означава, че претенциите могат да се използват при спазване на Регламента и приложимото национално право (
6
). Така, ако списъкът бъде приет, в най-добрия случай жалбоподателите биха могли да се надяват на запазване на правото да използват съответните претенции. В случай на приемане на списъка положението може всъщност да се влоши, тъй като е възможно претенциите да не бъдат разрешени (
7
).
19.
Второ, неприемането на списъка по никакъв начин не създава неравни условия на конкуренция. Преходният режим позволява претенциите да продължат да се използват. Неравенствата, произтичащи от неприемане на списъка, биха засегнали неблагоприятно единствено интересите на тези оператори, чиито претенции вече са оценени и отхвърлени. Ето защо жалбоподателите не могат да твърдят, че имали интерес от приемането на списъка. Още повече че Diapharm всъщност не е производител на храни, обхванати от съответните претенции (
8
).
20.
Трето, не е налице правна несигурност (от което според жалбоподателите следва, че имат интерес), произтичаща от неприемането на списъка, тъй като е ясно кои правила се прилагат по време на преходния режим. Освен това, както и при Регламент 432/2012, Комисията може да определи допълнителни преходни разпоредби дори в окончателния списък, който приема (
9
).
21.
Четвърто, и Bionorica, и Diapharm не са доказали, че бездействието на Комисията им е нанесло финансова вреда, както и по какъв начин приемането на списъка на претенциите за растителни вещества би преустановило подобна вреда (
10
).
22.
Освен това Общият съд приема, че Diapharm не само няма правен интерес, но не е и пряко засегнато, тъй като нито произвежда, нито продава храни на европейския пазар (
11
).
V. Производството пред Съда
23.
С жалбата си жалбоподателите искат от Съда да отмени определенията на Общия съд по дела T‑619/14 и T‑620/14 и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
24.
Bionorica изтъква две основания в подкрепа на жалбата си. Първо, Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията се е произнесла. Второ, Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като е заключил, че Bionorica няма правен интерес. Diapharm също посочва тези две основания, като излага и трето: че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Diapharm не отговаря на критерия за пряко засягане (
12
).
25.
Комисията отхвърля тези доводи. Тя твърди, че се е произнесла и че във всеки случай нито един от жалбоподателите не е имал правен интерес. Комисията се позовава и на липсата на пряко засягане на Diapharm. Накрая, Комисията отхвърля евентуалния паралел между жалбите за отмяна и исковете за установяване на неправомерно бездействие, доколкото не са приети „подзаконови актове“, които „не включват мерки за изпълнение“ по смисъла на четвъртата алинея на член 263 ДФЕС.
26.
Жалбоподателите и Комисията са представили писмени становища и са изслушани в съдебното заседание от 19 януари 2017 г.
VI. Анализ
А. Въведение
27.
И в двете обжалвани определения Общият съд е приел исковете за недопустими поради обстоятелството: a) че Комисията се е произнесла и б) че нито Bionorica, нито Diapharm са имали правен интерес. Що се отнася до иска на Diapharm, Общият съд го е обявил за недопустим въз основа и на констатацията, че липсва пряко засягане.
28.
С оглед на изложените по-долу съображения считам, че по отношение на първите две основания — произнасяне и правен интерес — и двете определения на Общия съд са опорочени от грешки при прилагане на правото.
29.
По мое мнение това следва да доведе до отмяна на определението на Общия съд за Bionorica. Предлагам освен това Съдът да се произнесе по допустимостта на жалбата на Bionorica по принцип и в случай че я приеме за допустима, да върне делото на Общия съд за произнасяне по същество.
30.
Въпреки че и в случая на Diapharm определението на Общия съд е опорочено от грешки при прилагане на правото, както бе посочено по отношение на първите две основания за обжалване на Diapharm, в крайна сметка жалбата на Diapharm трябва да бъде отхвърлена като недопустима поради липса на правен интерес, макар и с други мотиви, без да се налага да се разглежда третото основание относно липсата на пряко засягане.
Б. По първото основание за обжалване: нарушение на член 265 ДФЕС
31.
С първото си основание за обжалване жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка, като е приел, че писмото представлява произнасяне от страна на Комисията.
32.
Съгласен съм с това.
33.
Както е видно от точка 12 по-горе, в първия абзац от писмото на Комисията се описва съществуващото положение. В първото изречение на втория абзац се посочва, че Комисията иска от ЕОБХ да спре работата си до изхода от размисъла на Комисията. В третото изречение на втория абзац се признава, че положението е сложно. В третото изречение Комисията всъщност заявява, че се нуждае от време и контекст, за да реши какво да прави.
34.
Смисълът на втория абзац като цяло е, че разглеждането на този сложен въпрос продължава и че Комисията не е в състояние да действа незабавно. С други думи, тя оставя жалбоподателите да чакат. Комисията в никакъв случай не заявява изричен отказ да действа.
35.
От съдебната практика следва, че когато дадена институция иска от оператор да прояви търпение или да чака, докато тя работи по съответния въпрос, това не представлява произнасяне от страна на тази институция (
13
). Писмото действително спада към този вид отговор за изчакване. Следователно то не е произнасяне от страна на Комисията.
36.
Според Комисията с оглед на контекста е било ясно, че е смятала да отхвърли искането на жалбоподателите да действа.
37.
Не съм съгласен с това. Писмото е в най-добрия случай двусмислено. Преценката по въпроса за двусмислеността относно наличието на произнасяне, произтичаща от формулировката от Комисията, следва да е благоприятна за жалбоподателя. Не може да се изисква от жалбоподателя да разгадава текста на съобщението на Комисията и да го тълкува на практика в своя вреда. Без съмнение, поради самото естество на функцията му е малко вероятно съобщението на Комисията някога да достигне библейската простота на поучението „Но отговорът ви да бъде: Да, да! Не, не!“ (
14
). Комисията обаче със сигурност трябва да се изразява по-точно и еднозначно в кореспонденцията си, ако наистина иска да заяви „ясна“ институционална позиция.
38.
Предвид изложеното по-горе считам, че първото основание на жалбоподателите е обосновано.
В. По второто основание: правен интерес
39.
С второто си основание жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка, като е приел, че не са имали достатъчен интерес да предявят иск (правен интерес). Във връзка с това те оспорват изводите на Общия съд относно a) съпоставимостта на положението на разрешени претенции с положения, за които се прилага преходният режим; б) липсата на конкурентно неблагоприятно положение и в) констатацията, че не е налице правна несигурност (
15
).
40.
Освен това Bionorica поддържа, че Общият съд е допуснал фактическа грешка, като е приел, че то произвежда хранителни добавки. Според него поради тази грешка Общият съд не е признал, че Bionorica е имало правен интерес (
16
).
41.
Най-напред ще се спра на твърдяната от Bionorica фактическа неточност (1), след това ще разгледам като цяло съдебната практика относно правния интерес и материалноправните условия (2) и накрая ще приложа това към настоящите жалби (3).
1. Твърдяна фактическа грешка
42.
Само Общият съд е компетентен да установява фактите. Съдът може единствено да упражнява контрол, доколкото фактическа неточност в неговите констатации следва от представените му документи или тези доказателства са били изопачени (
17
).
43.
В определението си по дело T‑619/14 Общият съд посочва, че Bionorica е предприятие, което произвежда и продава фармацевтични продукти и хранителни добавки на европейския пазар и е „производител на храни“ (
18
). От материалите по делото пред Общия съд обаче е видно, че Bionorica е предприятие, което произвежда и продава фармацевтични продукти, а не хранителни добавки или, по-общо, храни. Това потвърждава и Bionorica в писмените и устните си становища пред Общия съд.
44.
Следователно е очевидно, че в това отношение в определението на Общия съд по дело T‑619/14 е налице фактическа неточност.
45.
Друг въпрос е обаче дали това поставя под съмнение извода на Общия съд относно правния интерес. Всъщност, както правилно отбелязва Комисията, в този случай за Bionorica вероятно би било по-лесно да докаже процесуалната си легитимация, ако действително е извършвало дейност на пазара на хранителни добавки.
46.
Преди да разгледам въпроса за правния интерес в този конкретен случай, ще припомня накратко основните положения в свързаната с темата съдебна практика.
2. Правен интерес
47.
Правният интерес е съществено условие за предявяване на пряк иск или подаване на пряка жалба пред Съда (
19
). Главната цел на условието е да не се допусне Съдът да бъде сезиран с искания за правни становища по общи или хипотетични въпроси (
20
). Приемането (или отмяната) на акта трябва да донесе полза на жалбоподателя (
21
). Тази „полза“ трябва освен това да бъде лична. С други думи, жалбоподател не може да предяви иск в интерес на трета страна или в общ интерес (т.е. actio popularis) (
22
).
48.
Следователно наличието на „интерес“ изисква жалбата да донесе някаква полза за жалбоподателя, в случай че бъде уважена. Ако изходът от делото би бил всъщност без значение или неблагоприятен за жалбоподателя, не е налице правен интерес (
23
).
49.
За да се докаже наличието на правен интерес, може ли личната полза да е фактическа, или е необходимо тя да бъде правна (в смисъл на благоприятни последици по отношение на законовите права и задължения на жалбоподателя)? Според мен тя може да бъде както фактическа, така и правна, или пък и двете. Във всеки случай едно от двете е напълно достатъчно. Например подобряване на конкурентното положение на жалбоподател в резултат на отмяна може да породи правен интерес.
50.
От гледна точка на предходната съдебна практика все пак би било полезно Съдът да даде изрично потвърждение. Това е така, защото има редица съдебни решения, които на пръв поглед изискват да са налице последици за правното положение на жалбоподателя, за да се докаже наличие на правен интерес (
24
). Изглежда някои определения дори представят понятието за полза и правни последици като алтернативни начини за изразяване на същото изискване (
25
).
51.
При по-внимателен прочит на тези решения обаче обикновено се оказва, че Съдът просто представя условията за наличие на „обжалваем акт“ и „правен интерес“ заедно в едно изречение или точка (
26
). Разбира се, даден акт трябва да поражда задължителни правни последици, за да бъде предмет на жалба за отмяна или на иск за установяване на неправомерно бездействие (
27
). Вследствие на това изходът на делото трябва да може да доведе до правни последици в смисъл, че актът се премахва или става част от правния ред на Съюза. Това обаче не е равносилно на правен интерес (
28
).
52.
Този извод се потвърждава освен това от съдебната практика, която приема за допустими жалби или искове от жалбоподатели/ищци в случаи, в които е ясно, че ако постановеното по жалбата/иска решение е в полза на жалбоподателя/ищеца, няма да има последици за правното му положение. Сред очевидните примери е фактът, че жалби за отмяна, подадени от конкуренти срещу решения на Комисията, с които се разрешават сливания, са приети за допустими (
29
).
53.
Съдебната практика потвърждава също, че интересът трябва да е възникнал и съществуващ (
30
). Следователно хипотетичният интерес е недостатъчен (
31
). Интересът трябва да е налице към момента на подаване на жалбата или иска и да продължава да съществува до постановяване на окончателното решение (
32
). Ако интересът, на който се позовава жалбоподател, e свързан с бъдещо правно положение, той трябва да докаже, че накърняването на това положение е вече сигурно (
33
).
54.
За яснота, тези прецеденти не означават, че за да бъде установен интерес, всички относими бъдещи събития трябва да са сигурни. По-специално възможно е в случай на уважаване жалба или иск да бъде от полза за жалбоподателя или ищеца главно като създава вероятност или възможност. Наличието на вероятност е сигурно, но не и изходът. Съществува малка вероятност завъртането на рулетката да донесе голяма печалба, но няма гаранция, че това ще стане.
55.
Очевидни примери в това отношение могат да се посочат в областта на обществените поръчки. Жалбоподател, който оспорва по съдебен път решението за възлагане на поръчка на конкурент, няма гаранция, че ако жалбата му бъде уважена, поръчката ще бъде възложена на него. Той обаче разполага с възможност да прави това и в други случаи и следователно има интерес от отмяна на решението за възлагане на поръчката. В случаите, в които по някаква причина няма такава възможност, може наистина да не е налице интерес (
34
).
56.
Решения Flaherty (
35
) и Gordon (
36
) на Съда предоставят още примери за такава „полза, произтичаща от вероятност“ или „наличие на възможност“. В решение Flaherty жалбоподателите искат да увеличат капацитета на риболовния си флот. Комисията твърди, че една група от жалбоподателите нямат правен интерес, тъй като все още не са започнали изграждането на корабите за разлика от друга група, която е започнала. Съдът е приел, че и двете групи имат интерес, макар интересът на втората група да е по-належащ (
37
). В решение Gordon жалбоподателят оспорва доклада за развитие на кариерата му. Макар да е пенсиониран поради пълна и трайна инвалидност, ново наемане на работа е било все още възможно и поради това той е имал интерес да оспорва доклада (
38
).
57.
В обобщение, правен интерес е налице, когато приемането на обжалвания акт носи правна или фактическа полза на жалбоподателя, която е лична. По принцип ползата трябва да е възникнала и съществуваща или най-малкото следва да е налице определена вероятност или възможност за постигането на такава полза. От друга страна, не би било в съответствие с практиката на Съда да се изключи правен интерес, поради това че ползата е само „фактическа“ или е налице единствено „вероятност за полза“, а не абсолютна сигурност, независимо от бъдещите събития.
3. Прилагане към настоящия случай
58.
Като прилагам посоченото по-горе понятие за правен интерес, както е уточнено в съдебната практика, ще обясня по-нататък защо считам, че Bionorica в действителност има правен интерес. В това отношение определението на Общия съд по дело T‑619/14 е опорочено от грешка при прилагане на правото. Операторът нагоре по веригата Diapharm обаче няма правен интерес и определението на Общия съд по дело T‑620/14 следва да бъде потвърдено.
59.
Този въпрос има различни аспекти, които заслужават по-задълбочено разглеждане. Определящо за мотивите на Общия съд е извършването на общо сравнение между предвидения в член 28 от Регламента преходен режим и постоянния режим (а именно приемането на списъка на растителните вещества). Ето защо ще разгледам най-напред въпроса за това каква „полза“ може да произтече по принцип от преминаването от преходния режим към „постоянния“, а именно приемането на списъка на растителните вещества (i). След това ще премина към въпроса за правната сигурност като основание за правен интерес (ii). Накрая ще разгледам конкретните положения на Bionorica (iii) и Diapharm (iv).
1) Ползи на постоянния режим в сравнение с преходния
60.
В точка 39 от обжалваните определения Общият съд е приел, че от приемането на списъка на растителните вещества жалбоподателите не биха могли да извлекат никаква полза. Общият съд е постановил по същество, че това е така поради обстоятелството, че до приемането на списък се прилага преходният режим. Положението за дадена претенция при преходния режим на практика е толкова благоприятно, колкото би било в случай че претенцията бъде разрешена. Всъщност, ако тя не бъде разрешена, положението при преходния режим би било по-благоприятно.
61.
Не съм съгласен с тези изводи.
62.
От правна гледна точка положението при преходния режим не е аналогично с това при режима, предвиждащ разрешение. Както отбелязват жалбоподателите, положението при преходния режим е обективно по-неблагоприятно най-вече защото, за да продължи използването на претенциите в рамките на преходния режим, трябва да е налице съответствие с определените от националните разпоредби изисквания (
39
), което означава, че се прилагат 28 потенциално различни режима. Това не се отнася за претенции, разрешени специално съгласно разпоредби от правото на ЕС (
40
). В този смисъл по принцип от разрешението би имало ясна полза в сравнение с преходния режим (
41
).
63.
Според Общия съд преходният режим би могъл несъмнено да се счита за по-благоприятен в сравнение с отказ за разрешаване на претенция. Не смятам обаче, че възможността за отказ сама по себе си е достатъчна, за да лиши жалбоподателите от правния им интерес.
64.
Във връзка с това, на първо място, бих искал да посоча цитирания по-горе пример с възлагане на обществена поръчка. В подобни случаи жалбоподателите не търсят гарантирано извличане на полза, а само вероятност за такова. Подобна потенциална полза несъмнено е налице и в настоящия случай (
42
).
65.
На второ място и може би по-важно е това, че разглежданият случай е малко по-различен. При обществените поръчки възможният резултат на пръв поглед е или положителен (решението е отменено, жалбоподателят продължава участието си с цел да му бъде възложена поръчката), или неутрален (решението е отменено, жалбоподателят отново губи поръчката). В настоящия случай резултатът на пръв поглед може да е или положителен (приемане на списъка, разрешаване на претенцията), или негативен (приемане на списъка, отказ за разрешаване на претенцията). И в двата случая обаче има определена вероятност за полза, въз основа на което се създава интерес.
66.
На трето място, считам освен това за твърде опростенческо виждането, че „отказът за разрешаване е негативен резултат“. Отказът за разрешаване на претенция също може да създаде очевидни ползи. Както посочва Bionorica, отказът може например да доведе до увеличаване на правната сигурност за оператора: конкретна здравна претенция може да не бъде разрешена, но това означава и възможност този оператор да приспособи търговската си стратегия за бъдещето. Или, по-грубо казано, един отказ за разрешаване може да усложни живота на конкуренти, които искат да използват съответните претенции. Във всички тези случаи операторът извлича лична, фактическа полза.
67.
По-общо, откривам сериозни проблеми в подхода на Общия съд, ако се следва напълно възприетата от него логика. При прилагане на този подход наличието на възможност да се отхвърли дадена претенция и по този начин да се постави жалбоподателят в потенциално по-неблагоприятно положение, отколкото при преходния режим, е достатъчно, за да се отрече интересът на жалбоподателя. Струва ми се, че ако се възприеме подобен подход, жалбоподателят би имал интерес да предяви иск за установяване на неправомерно бездействие само в случай че най-лошият възможен изход от този иск би бил по-добър от съществуващото положение.
68.
Намирам това положение за проблематично в редица аспекти. Особено смущаващи са две практически последици.
69.
Първо, не само Bionorica, но и който и да е друг оператор на практика не би могъл да определи дали положението му непременно би станало по-благоприятно вследствие на приемането на окончателния списък. Ако се следва докрай тази логика на разсъждение, нито един оператор не би предявил иск за установяване на неправомерно бездействие.
70.
Второ, в много случаи подобен подход би позволил на Комисията да блокира за неопределено време приемането на окончателни актове, когато е налице известна свобода на преценка по отношение на изхода (
43
). Както отбелязват жалбоподателите в първоначалния си иск пред Общия съд, това би имало неблагоприятни последици за жалбоподателя в случай на неправомерно бездействие, тъй като няма да може да използва какъвто и да е способ за защита (
44
).
71.
Намирам също за твърде ограничително това тълкуване на понятието за правен интерес, който е преди всичко инструмент за премахване на неоснователни или несериозни жалби или такива в общ интерес. Най-просто казано, да имаш интерес означава да бъдеш заинтересован. Това значи да си лично заинтересован, като в зависимост от изхода на случая можеш да спечелиш или да изгубиш. Ясно е защо практиката на Съда изисква жалбата или искът да може да донесе полза за жалбоподателя или ищеца. Ако изходът може да е само в негова вреда, тогава няма интерес.
72.
Изискването за наличие на полза обаче не трябва да се тълкува превратно, а именно да се изисква полза при всеки възможен изход. Такъв подход може единствено да лиши от смисъл иска за установяване на неправомерно бездействие съгласно член 265 ДФЕС.
73.
Накрая, съществува незначителен обем съдебна практика относно неправомерното бездействие, а още по-малък е обемът на практиката, свързана с неприемането на подготвителни актове (
45
). Доколкото ми е известно, няма решение на Съда, което да разглежда подробно понятието за правен интерес в контекста на такива искове. Има основания да се постави въпросът дали „правният интерес“ се отнася до окончателната регулаторна мярка (в конкретния случай, списъка на претенции за растителните вещества) или до подготвителните етапи (в случая, разпореждане до ЕОБХ да оценява претенциите) (
46
).
74.
Изложените в този раздел съображения са свързани с интереса от приемането на окончателната мярка. Приема се, че в разглеждания случай окончателният списък може да създаде полза (разрешение), а може и да не създаде (отказ) (
47
).
75.
От друга страна, при исковете за установяване на неправомерно бездействие, които имат за цел приемането на подготвителни актове, когато окончателният акт може да бъде положителен или отрицателен, очевидно е необходимо да има подготвителен акт, за да е налице изобщо някаква вероятност да се приеме окончателен акт, от който да има полза. В този смисъл в подобни случаи непосредственият „правен интерес“ е регулаторният процес да напредва. Въпросът за правния интерес би могъл следователно също — основателно според мен — да се разглежда в контекста на искове за установяване на неправомерно бездействие, изразяващо се в неприемане на подготвителен акт. Това би съответствало и на мотивите на Съда в решенията му по малкото съществуващи дела за установяване на неправомерно бездействие, като Pioneer Hi-Bred, където изходът от процеса на вземане на решение е бил несигурен, но независимо от това Общият съд е приел, че е налице процесуална легитимация за предявяване на иск за неприемане на подготвителен акт, като така се подпомага по-нататъшният ход на процеса (
48
).
2) Правна сигурност
76.
Пред Общия съд и пред Съда жалбоподателите многократно изтъкват, че приемането на списъка на претенции за растителни вещества би довело до повишаване на правната сигурност. Във връзка с това те се позовават например на множеството различни национални подходи и решаване в националните съдилища на спорове с несигурен изход по съкратена процедура, чиято цел по принцип е да се блокира използването на претенции от операторите.
77.
По мое мнение общите доводи за благоприятните последици на правната сигурност не могат да съставляват сами по себе си валидно основание за правен интерес. Както бе изяснено в точка 47 по-горе, правният интерес трябва да бъде личен. Това по принцип не позволява правният интерес да се основава на обща загриженост за върховенството на закона, хипотетични спорове, академични увлечения или обикновено любопитство.
78.
Налице е обаче очевидна разлика между такива общи опасения и положения, при които дългосрочното, неопределено прилагане на преходния режим поражда правна несигурност, която има отражение върху собственото конкурентно положение и собствените търговски и инвестиционни стратегии на дадена страна по спора. Подобни случаи не могат просто да бъдат пренебрегнати като „actio popularis“. При тях може да е налице личен интерес. Въпросът дали подобен вид интереси представлява правен интерес в настоящите жалби, ще бъде разгледан в следващите раздели по отношение на всеки от жалбоподателите.
3) Дело C‑596/15 Р, Bionorica
79.
Bionorica произвежда и продава фармацевтични продукти в ЕС. Както бе изяснено в точка 43 по-горе, противно на посоченото в обжалваните определения, понастоящем Bionorica не извършва дейност на пазара на хранителни добавки в ЕС. При тези обстоятелства интересът на Bionorica би следвало да е свързан с потенциалното му навлизане на пазара на хранителни добавки на растителна основа, които се маркират със здравни претенции.
80.
Bionorica обаче развива дейност и на съседния пазар на фармацевтични продукти на растителна основа, който според него се намира в отношение на конкуренция с този на хранителните добавки. По-специално в искането си пред Общия съд Bionorica посочва редица от продаваните от него фармацевтични продукти, съдържащи активни вещества, които a) се използват и в хранителни добавки и б) са идентични с активните вещества, за които се иска разрешение за здравни претенции съгласно Регламента.
81.
По същество Bionorica твърди, че независимо дали регулаторният процес ще доведе до разрешаване или до отхвърляне на претенциите, то ще извлече полза.
82.
Bionorica посочва, че ако получи разрешение, ще може да навлезе на пазара на хранителни добавки, съдържащи съответните вещества и маркирани със съответните разрешени претенции. Така то ще продава продукти, пряко конкуриращи се с фармацевтичните продукти, които понастоящем продава, но без да се налага да извърши много от свързаните с това разходи, например за клинични изпитвания и фармакологична бдителност. От друга страна, ако претенциите се отхвърлят, Bionorica най-малкото ще разполага с правна сигурност в това отношение. То би могло съответно да се приспособи. Освен това в становището на Bionorica много ясно се посочва, че в случай на отхвърляне на претенциите то ще извлече полза от обстоятелството, че настоящите му конкуренти, продаващи хранителни добавки, вече няма да могат да използват тези претенции, за да рекламират продуктите си.
83.
В констатацията си, че Bionorica няма правен интерес, Общият съд набляга върху общата теза, че по принцип преходният режим е поне толкова толерантен, колкото и ако е налице списък на разрешени претенции. Следователно от приемането на списък на претенции за растителни вещества нито Bionorica, нито някой друг (
49
) може да извлече полза.
84.
Считам, че този аспект на мотивите на Общия съд е погрешен. По отношение на въздействието върху конкуренцията Общият съд отбелязва, че неблагоприятните последици ще бъдат понесени от оператори, чиито искания за разрешаване на претенции са били отхвърлени и не могат да се използват. За разлика от тях оператори с искания, чието разглеждане е било спряно и които могат да се ползват при преходния режим, не понасят никакви неблагоприятни последици. Тези мотиви обаче се основават отново на неправилното сравнение на предимствата и недостатъците на постоянния и преходния режим.
85.
Предвид изложените по-горе съображения съм на мнение, че понятието за правен интерес трябва да се разбира в смисъл, че обхваща положения, при които жалбоподателят може лично да извлече фактическа или правна полза от отмяната или приемането на съответния акт.
86.
Считам, за разлика от констатираното от Общия съд, че Bionorica е предоставило достатъчно данни за установяване на наличието на лична полза и правен интерес.
87.
Първо, Bionorica твърди, че фармацевтичните му продукти се конкурират с хранителни добавки, някои от които съдържат същите вещества като тези в собствените му продукти, и че оценките на претенциите по отношение на тези веществата са спрени. Отношението на конкуренция не се оспорва (
50
).
88.
Второ, Bionorica твърди, че с оглед на присъствието му на пазара на фармацевтични продукти, сдържащи тези вещества, е готово да навлезе на пазара на хранителни добавки, в случай че съответните претенции бъдат разрешени. Това потенциално навлизане не е оспорено (
51
).
89.
Трето, Bionorica е установило, че преходният режим е по-несигурен от постоянния, и посочва, че относителната несигурност възпрепятства навлизането му на пазара. С други думи, липсата на правна сигурност се отразява върху собствените му решения, свързани с конкуренцията и инвестициите.
90.
Според мен, разгледани в тяхната съвкупност, тези фактори — особено присъствието на Bionorica на съседните пазари на продукти, използващи идентични вещества — водят до извода, че Bionorica може да извлече лична полза и следователно има правен интерес в този случай. Нещо повече, този извод не поставя под съмнение фактическата констатация на Общия съд, че Bionorica не е доказало финансови вреди. Въпреки че доказването на такива вреди би било от полза за установяването на интерес, това определено не е задължително (
52
).
91.
Следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Bionorica няма правен интерес. Второто основание за обжалване на Bionorica е напълно обосновано.
4) Дело C‑597/15 Р, Diapharm
92.
Дейността на Diapharm включва предоставяне на консултации на дружества по отношение на здравни претенции, включително за храни, и по-специално хранителни добавки. Самото дружество Diapharm не извършва дейност на пазара на храни или на съседните пазари. То по-скоро действа нагоре по веригата.
93.
Diapharm твърди по същество, че неприемането от Комисията на списъка на претенции за растителни вещества има отрицателни последици за него, като намалява търсенето на услугите му, което води до значителна загуба на приходи. В този план намалената правна сигурност по отношение на използването на здравни претенции според него прави пазара на растителни лекарствени продукти по-слабо привлекателен. Това било така, тъй като навлизането на пазара е скъпо, а дружествата могат да навлязат на пазара на хранителни добавки и да се възползват от преходния режим, за да използват претенции при по-ниски цени и по този начин да избегнат разходи, свързани с пускането на пазара на лекарствени продукти.
94.
Освен това Diapharm поддържа пред Общия съд, че е било тясно свързано с ръководения от браншова асоциация процес, довел до представянето пред германските органи на списък на здравни претенции за разрешаване, който след това е бил предаден на Комисията за разрешаване съгласно Регламента. Във връзка с това Diapharm включва в жалбата си пред Общия съд списък на веществата, за които според твърденията му е предложило здравни претенции на браншовата асоциация, който е предаден на Комисията от германските органи.
95.
С констатацията, че Diapharm не е имало правен интерес, Общият съд приема мотиви, които са почти идентични с използваните по отношение на Bionorica. По същите съображения като посочените в подточка i) по-горе считам, че тези мотиви са погрешни.
96.
Въпреки това съм съгласен с окончателния извод на Общия съд, че Diapharm не е предоставило достатъчно данни за установяване на правен интерес в този случай, но по друго съображение. Просто интересът на Diapharm е твърде далечен и поради това не отговаря на условията за наличие на лична полза за жалбоподателя.
97.
За да има „правен интерес“, трябва да е налице лична полза. Вярно е, че Diapharm е участвало пряко в процедурата, довела до списъка на предложените претенции, който е представен на Комисията. Намирам това обстоятелство за важно, но то не може да послужи за установяване на личен интерес с оглед на ползата, която самото Diapharm би извлякло от приемането на списъка на претенции за растителни вещества. Участието на Diapharm в представянето на списъка на претенции на германските органи, независимо от степента му, е само косвено. Дружеството няма да използва съответните претенции (или да се конкурира с оператори, които използват) такива претенции. Доводите на Diapharm за по-голяма правна сигурност, от която по принцип биха се ползвали главно дружества с дейност на съответните или конкурентни пазари, също са твърде неубедителни и косвени, за да окажат влияние.
98.
Правя този извод, като вземам предвид констатацията на Общия съд, че Diapharm не е представило достатъчно доказателства за установяване на финансова вреда, произтичаща от бездействието на Комисията (
53
). Според мен тази фактическа констатация, която Съдът не може да разглежда отново, е релевантна, тъй като финансовата вреда, изразяваща се в загуба на приходи, е в основата на доводите на Diapharm. Подчертавам, че Diapharm не е било длъжно да докаже финансова вреда, за да се установи, че има фактическа полза от приемането на акта и следователно правен интерес. В настоящия случай обаче, що се отнася до правния интерес, това би могло да му помогне в крайната фаза.
99.
Вместо извод, тук следва да се спомене един по-скоро практически аспект. Съгласно практиката на Съда именно жалбоподателят трябва да докаже наличието на правен интерес (
54
). Във връзка с това считам за уместно да припомня, че трябва да се подхожда практично и пропорционално по отношение на обема на подкрепящите доказателства, които се очаква жалбоподателят да представи за тази цел, като извърши необходимото. Поради това да се очаква на етапа на исковата молба да се представят изчерпателни доказателства за въздействието върху търговията, например чрез пространни икономически или финансови доклади, нито е реалистично от гледна точка на жалбоподателя (особено предвид разходите, както и ограниченията за разрешен брой страници), нито е в интерес на процесуалната ефективност на Съда. Все пак на етапа на репликата при необходимост могат да се представят допълнителни доказателства или ако те настина са от значение за мотивите на Общия съд, той трябва да ги събере.
100.
С оглед на гореизложеното считам, че въпреки непълнотите в мотивите на Общия съд, той не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Diapharm няма правен интерес. Ето защо второто изтъкнато от Diapharm основание следва да се приеме за неотносимо и решението на Общия съд да бъде потвърдено, що се отнася до липсата на правен интерес.
101.
Предвид това не е необходимо да се разглежда констатацията на Общия съд, че жалбата на Diapharm е недопустима и поради липса на пряко засягане.
Г. Други условия за допустимост
102.
Тъй като и двете основания за недопустимост в определението на Общия съд относно Bionorica са опорочени от грешка при прилагане на правото, Съдът би могъл да отхвърли определението и да върне делото за окончателно решаване от Общия съд. След това Bionorica трябва да докаже пред Общия съд, че са изпълнени останалите условия за допустимост, и едва в случай че успее да го направи, да защитава по същество позицията си (
55
).
103.
Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, когато отмени решение на Общия съд, Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.
104.
В настоящия случай на този етап на производството Съдът не е в състояние да се произнесе по същество по предявения пред Общия съд иск. Комисията не е изложила доводи по същество.
105.
Считам обаче, че Съдът разполага с необходимите данни по делото, за да може да се произнесе, като отхвърли възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията на първа инстанция. В интерес на ефективността и процесуалната икономия и за да се отговори своевременно на въпроса на Bionorica дали случаят му ще бъде разгледан по същество, предлагам на Съда да процедира по този начин.
1) Условия за допустимост на искове за установяване на неправомерно бездействие
106.
В крайна сметка жалбата на Bionorica има за цел приемането на регламент, съдържащ списък на разрешените претенции.
107.
Съгласно установената съдебна практика жалбоподател може да заведе иск за неприемането на акт, който ще е адресиран до него или ще го засяга пряко и лично (
56
).
108.
Bionorica не твърди, че би се явило адресат на списъка на претенциите за растителни вещества. Следователно то трябва да докаже, че такъв регламент би го засягал пряко и лично.
109.
Последното, алтернативно основание за допустимост не е предвидено изрично в текста на член 265 ДФЕС. То всъщност произтича от основаващия се на съдебната практика паралелизъм с член 263 ДФЕС, който позволява на непривилегировани жалбоподатели да оспорват актове, които ги засягат пряко и лично. В потвърждение на този паралелизъм на условия съгласно двете разпоредби на Договора в решение T. Port Съдът постановява, че „възможността частноправни субекти да защитят правата си, не трябва да зависи от действието или бездействието на съответната институция“ (
57
).
110.
В настоящия случай се повдига въпросът дали промяната във формулировката на член 263 ДФЕС вследствие на приемането на Договора от Лисабон се отразява върху този паралелизъм. Наистина след приемането на Договора от Лисабон член 263, четвърта алинея предвижда, че жалбоподател може да подаде жалба за отмяна и на „подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“.
111.
Може ли да се приеме, че от тази промяна, в съчетание с тенденцията в съдебната практика, чието начало слага посоченото по-горе решение T. Port, следва, че съответното лице може да предявява и искове за неприемане на „подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“?
112.
В съдебното заседание Комисията посочва, че отговорът на този въпрос трябва да е отрицателен. Тя поддържа, че целта на Договора от Лисабон е да се запълни конкретна и специфична празнина в правната защита, възникнала от предишния член 230, четвърта алинея ДЕО. При все това, при пълно познаване на съдебната практика относно паралелизма, изменението било извършено единствено по отношение на тогавашния член 230, четвърта алинея ДЕО (понастоящем четвърта алинея на член 263 ДФЕС), като се запазва непроменен текстът на тогавашния член 232 ДЕО (понастоящем член 265 ДФЕС).
113.
Не споделям това мнение. Според мен отговорът трябва да е утвърдителен, по-специално поради следните три съображения.
114.
Първо, паралелизмът между условията на членове 263 ДФЕС и 265 ДФЕС преди Договора от Лисабон произтича от съображения за съгласуваност в системата от способи за защита, а не от формулировката на член 265 ДФЕС. Поради това доводът на Комисията относно непроменената формулировка на член 265 ДФЕС не е най-убедителният, тъй като основният довод за паралелизма е бил друг още преди приемането на Договора от Лисабон. Същевременно този основен довод и опасенията, поради които Съдът се е отклонил от строгата формулировка на член 265 ДФЕС, продължават по същия начин да са налице след Договора от Лисабон.
115.
Второ, въведените с Договора от Лисабон промени в четвъртата алинея на член 263 ДФЕС имат за цел да разширят достъпа до съдилищата на Съюза за определени видове актове (
58
), по-специално в отговор на съдебната практика, установена с решения Jégo-Quéré (
59
) и UPA (
60
). Според мен ограничаването на достъпа по член 265 ДФЕС, като се отрича наличието на паралел между жалбата за отмяна и иска за установяване на неправомерно бездействие, категорично противоречи на основната цел и духа на тези изменения на Договора.
116.
Трето, основната цел на иска за установяване на неправомерно бездействие е относително ограничена: да се води борба с институционалната нефункционалност. За разлика от жалбата за отмяна, искът се основава не на твърдението, че работата е зле свършена, а че изобщо не е свършена. Целта на иска за установяване на неправомерно бездействие е не да се забави, а по-скоро да се ускори процесът в съответствие с поетите от институциите на Съюза задължения. Във връзка с това, ако доводът на Комисията бъде приет, би било напълно парадоксално условията за активна процесуална легитимация по член 265 ДФЕС да са по-строги в сравнение с предвидените в член 263 ДФЕС. Всъщност, ако някога паралелизмът между тези две разпоредби престане да се поддържа, според мен това трябва да стане в точно противоположната посока: изискванията относно процесуалната легитимация за искове за установяване на неправомерно бездействие да са по-либерални отколкото за жалби за отмяна.
117.
С оглед на тези съображения считам, че установеният от Съда паралелизъм между членове 263 ДФЕС и 265 ДФЕС трябва да се запази. Поради това исковете за установяване на неправомерно бездействие от непривилегировани ищци трябва да са допустими при три положения, а именно когато исканият в крайна сметка акт:
–
е адресиран до жалбоподателя, или
–
засяга пряко и лично жалбоподателя,
–
или
–
е подзаконов акт, който засяга пряко жалбоподателя и който не включва мерки за изпълнение.
2) Лично засягане и подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение
118.
Очевидно е, че актът, чието приемане се иска, няма да засяга Bionorica лично по смисъла на съдебната практика. Bionorica не се различава по нищо от който и да било друг оператор, който такъв акт може потенциално да засяга (
61
). По-специално не се твърди, че Bionorica е искало разрешение конкретно за някоя от претенциите, чието оценяване е било спряно (
62
).
119.
Изхождайки от предположението, че Съдът потвърди установения в практиката му паралел с член 263 ДФЕС, може ли все пак приемането на искания акт да се разглежда като приемане на „подзаконови актове“, които „не включват мерки за изпълнение“?
120.
Според мен отговорът е утвърдителен. Въпросният акт не би бил законодателен, а такъв, приет от Комисията в съответствие с процедурата по комитология (
63
). Поради това той очевидно е „подзаконов акт“ по смисъла на съществуващата съдебна практика (
64
).
121.
Що се отнася до липсата на мерки за изпълнение, бих искал само да отбележа, че актът, чието приемане се иска, води до възникване на право на незабавно използване на разрешени претенции за храни, при спазване на специфични условия, свързани с използването им, или, в случай на отказ за разрешаване, автоматична забрана за използването им. За да се потвърдят тези права или да се задействат тези забрани, не е необходимо съответните държави членки или институции да предприемат каквито и да било действия. До подобен извод всъщност вече е достигнал Общият съд, когато е приел, че Регламент № 432/2012 не включва мерки за изпълнение (
65
).
122.
Следователно актът, чието приемане се иска, се квалифицира като подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение. Следователно остава въпросът дали такъв подзаконов акт би засегнал пряко Bionorica.
3) Пряко засягане
123.
За да бъде допустим искът за установяване на неправомерно бездействие, ищецът трябва да докаже, че е пряко засегнат. Съгласно често използваната в съдебната практика формула (
66
), „пряко засягане“ означава, че актът трябва пряко да поражда последици за правното положение на частноправните субекти и да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението му, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича от самата общностна уредба, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (
67
).
124.
Що се отнася до втория елемент за тази проверка — автоматичното изпълнение или липсата на право на преценка, настоящият случай не поражда особени затруднения. Както Общият съд констатира във връзка с Регламент № 432/2012 (
68
), според мен е очевидно, че в настоящия случай изпълнението в действителност би било автоматично и не оставя място за преценка от страна на държавите членки.
125.
Във връзка с първия елемент — актът да поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателя, Bionorica изтъква по същество, че правното му положение би било пряко засегнато по-специално защото исканият акт или би му предоставил право законно да използва някои претенции за хранителни добавки, или би попречил на него и на конкурентите му да го направят.
126.
Възпрепятстването на конкурентите да използват претенции би могло да представлява пряко засягане на правното положение на тези конкуренти, но не и на правното положение на Bionorica.
127.
Останалата част от искането е по-сложна. Струва ми се трудно да се поддържа, че в резултат от искания акт Bionorica няма да получи право да използва разрешените претенции (
69
) или най-малкото ще бъде препятствано да използва други. Bionorica би могло да упражнява пряко такова законово право. Подобна забрана би влязла незабавно в сила по отношение на него. Това би повлияло пряко върху правното му положение.
128.
В отговор на това разсъждение би могло да се възрази, че понастоящем Bionorica не упражнява дейност на пазара на храни или поне не е упражнявало такава дейност към момента на подаване на жалбата.
129.
В прецедентите във връзка с прякото засягане се споменава изискване за действително присъствие на съответния пазар (
70
). Това обаче няма систематичен характер. Установено е наличието на пряко засягане например в случай на потенциално (вероятно теоретично) навлизане (
71
) и присъствие на пазара нагоре по веригата (
72
).
130.
В по-широк план обаче считам, че това изискване не произтича от самото понятие за пряко засягане. Тълкуването на понятието в смисъл, че съдържа такова изискване, е наистина спорно най-малко в два аспекта: практически и системен.
131.
Първо, от практическа гледна точка, в случай като разглеждания е особено неясно какво всъщност означава действително присъствие на пазара. Означава ли това действително използване на съответните претенции за храни, които са на пазара към момента на подаване на иска за установяване на неправомерно бездействие (или на жалба за отмяна)? А ако тези претенции не могат да се използват поради прилагането на националното право (което е възможно при преходния режим)? Или това предполага някаква форма на присъствие на пазара на храни, като се използват съставки и вещества, за които се отнасят претенциите, без действително да се използват необходимите претенции? А ако се продават продукти (като се използват претенциите), но дейността е спорадична или се е извършвала за известно време? А ако навлизането на пазара и използването на претенции има смисъл само след като правното положение е изяснено и претенциите са разрешени, за да са обосновани инвестициите (по същество един от доводите на Bionorica)?
132.
По-общо, в случая на жалба срещу бездействие как се отчита обстоятелството, че обсъждането на въпроса за прякото засягане на правно положение, което само потенциално ще настъпи за в бъдеще след много години, но се прилага към фактите към настоящия момент, всъщност е напълно хипотетично?
133.
Комплексният характер на понятието за присъствие на пазара (продължаващо присъствие? спорадично присъствие? минимално присъствие? предстоящо присъствие?) може да е релевантно например за въпроса относно правния интерес. В действителност според мен той може да има решаващо значение по отношение на участника нагоре по веригата Diapharm. По мое мнение обаче това не може да бъде формално условие за пряко засягане.
134.
Второ, считам, че от систематична гледна точка такъв подход е вътрешно противоречив. От един акт или произтичат законови права или забрани, които се прилагат пряко за частноправен субект, или не произтичат. Понятието за пряко засягане, както е определено съгласно закрепената в обичайната съдебна практика формула, изисква да се изследва какви права или забрани се прилагат за частноправен субект, а не дали той упражнява активно тези права или търпи забраните в определен момент. И в това отношение специфичното фактическо положение на жалбоподателя при подаването на жалбата може да е релевантно за проверка на правния му интерес (
73
), но не и от решаващо значение в контекста на прякото засягане.
135.
Освен това тук е важно да се подчертае още един довод от систематично естество. Съгласно установената практика Съдът счита присъствието на пазара за напълно ирелевантно при преценката на специфичното положение на жалбоподателя за целите на установяването на лично засягане. В такива случаи многократно е посочвано, че на теория всеки може да навлезе на пазара по всяко време. Струва ми се странно абсолютно същият фактор — действително присъствие на пазара — който е отхвърлен като ирелевантен по отношение на елемент на допустимостта, след това изведнъж да стане определящ в очевидно по-обективната преценка на законовите права и задължения на жалбоподателя за целите на установяването на пряко засягане.
136.
В обобщение, не считам, че в понятието за пряко засягане може да се съдържа изискване за присъствие на пазара.
137.
Би ли могло все пак изискването за присъствие на пазара да произтича от самия Регламент?
138.
Като общо предложение, регламент може очевидно да ограничи лицата, на които предоставя права или на които налага задължения. В настоящото дело и с оглед на конкретния регламент обаче не съществува ограничително изискване за пазарно присъствие в този смисъл.
139.
Забраните за използването на претенции по член 10 от Регламента са с общо приложение. Това означава, че те не са ограничени до някаква конкретна група. Всяко образувание, продаващо храни, които съдържат релевантните продукти или се предвижда да ги съдържат е засегнато като пряко възпрепятствано от закона да използва конкретни здравни претенции. Актуалното присъствие на пазара не е релевантно.
140.
Що се отнася до разрешението на претенции по член 17, параграф 5 от Регламента, тази разпоредба гласи, че „[з]дравните претенции, включени в списъците по членове 13 и 14, могат да се използват […] от всеки ръководител на хранително предприятие […] (
74
)“. Означава ли това, че исканият от жалбоподателите акт би предоставил законови права за използване на претенции само на ограничена група лица, определена към конкретен момент във времето („ръководители на хранителни предприятия“)?
141.
Такова тълкуване на посочената разпоредба действително е възможно. Все пак не считам, че то е правилното. Понятието „стопански субект в хранителната промишленост“ е определен като „физическо или юридическо лице, което отговаря за гарантиране на спазването на изискванията на законодателството в областта на храните в рамките на контролираното от него предприятие за производство на храни“ (
75
). Това не е ясно определение, а по-скоро описание на широка и силно еклектична група, обхващаща всеки, от дистрибутори на цветно зеле до производителите на енергийни напитки и на аминокиселини, използвани като хранителни добавки. Нещо повече, групата е отворена, с постоянно променящ се състав. Следователно, както беше обяснено по-горе в точки 134 и 135, списъкът на разрешените или забранени здравни претенции ще бъде незабавно приложим към всеки, който започва такава дейност само поради това (
76
).
142.
В резултат на това просто е нелогично да се прави опит да се очертае рязка граница между, от една страна, „затворена“ група, извличаща пряко права в резултат на тази разпоредба, и всяко друго лице, от друга страна (
77
).
143.
Фактът, че позоваването в член 17, параграф 5 на „ръководител на хранително предприятие“ не е предназначено да определи затворена група, ползваща се от някои права за разлика от всички останали, е илюстриран по-нататък от контраста със случаите, в които е бил възприет такъв подход. Така например в решение T&L Sugars (
78
) Съдът отхвърля жалба за отмяна на регламент в сектора на захарта, с който се предоставят права на производители на захар — много ясно определена, затворена група, отграничена чрез позоваване на разрешителна процедура (
79
) — с мотива, че жалбоподателите не са членове на тази група и поради това правното им положение не е засегнато от въпросния регламент (
80
).
144.
В заключение, считам, че Bionorica е пряко засегнато от акта, чието приемане в крайна сметка се иска, а именно списъка на разрешените претенции за растителни вещества, в смисъл този акт има пряко отражение върху правното му положение.
4) Заключение
145.
С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да постанови, че искът на Bionorica за установяване на неправомерно бездействие е допустим.
146.
Този извод не изисква промяна в тълкуването на съществуващите условия за допустимост. Той обаче подтиква към изясняване с цел да се потвърдят съществуващите условия и връзката между тях. По-специално той изисква препотвърждаване на понятията за правен интерес и пряко засягане, като в някои случаи разграничението между тях може в известна степен да се размие (
81
).
147.
В съответствие със съществуващата съдебна практика правният интерес изисква лична полза за жалбоподателя, произтичаща от приемането (или отмяната) на съответния акт, или поне ясна вероятност или възможност за получаване на такава полза (
82
). Ползата може да бъде фактическа или правна.
148.
Пряко засягане е налице, когато даден акт „пряко поражда последици за правното положение на частноправните субекти и не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението му, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича от самата общностна уредба, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер“ (
83
).
149.
Очевидно е, че има известно припокриване между условията за правен интерес и пряко засягане. Те обаче имат различно съдържание и различни цели и трябва да се разграничават. Това не е просто интелектуално занимание. То е от ясно практическо значение по-специално за жалбоподатели, които съгласно съдебната практика трябва да докажат наличието на тези две условия, за да не бъде отхвърлена жалбата им.
150.
Следователно правният интерес е насочен към фактическото или правното положение на жалбоподателя или ищеца и последиците, които резултатът от жалбата или искът би имал за това положение. Като условие за допустимост той има за цел да се избегнат жалби или искове, които не могат да помогнат на жалбоподателя или ищеца. Оттук произтича необходимостта от наличие на лична полза. В известен смисъл той може да се разглежда като „първоначална проверка“ на жалбите или исковете, по принцип с по-нисък праг по отношение на личното въздействие отколкото основните условия за „пряко засягане“ и „лично засягане“.
151.
За разлика от това при прякото засягане от значение е преди всичко естеството на обжалвания правен акт и видът на произтичащите от него законови права или задължения. Взема се предвид правото на преценка на автора на акта и всеки нов акт, който би могъл да прекъсне връзката между акта на Съюза и жалбоподателя. Доколкото прякото засягане изисква правното положение на жалбоподателя да бъде пряко засегнато (
84
), въпросът е дали актът поражда законови права и задължения, на които жалбоподателят може да се позове или които могат да ограничат действията му. В това отношение не е от решаващо значение дали с оглед на фактите по делото жалбоподателят активно е упражнявал тези права при подаване на жалбата.
VII. Заключения
152.
Предлагам на Съда:
1)
по дело C‑596/15 P
–
да отмени определението на Общия съд на Европейския съюз по дело T‑619/14 и да приеме за допустим иска на жалбоподателя за установяване на неправомерно бездействие по това дело,
–
да върне делото на Общия съд за произнасяне по същество,
–
да не се произнася по съдебните разноски.
2)
по дело C‑597/15 P
–
да отхвърли иска като неоснователен,
–
да осъди жалбоподателя да заплати направените от него съдебни разноски, както и тези на Комисията.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година относно хранителни и здравни претенции за храните (ОВ L 404, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 244).
(
3
)	Определение от 16 септември 2015 г., Bionorica/Комисия (T‑619/14, непубликувано, EU:T:2015:723); определение от 16 септември 2015 г., Diapharm/Комисия (T‑620/14, непубликувано, EU:T:2015:714).
(
4
)	Вж. точка 1 от обжалваните определения.
(
5
)	Регламент на Комисията от 16 май 2012 година за създаване на списък на разрешените здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата (OВ L 136, 2012 г., стр. 1).
(
6
)	Вж. точки 34—38 от обжалваните определения.
(
7
)	Вж. точки 40—45 от обжалваното определение по дело T‑619/14 и точки 40—44 от обжалваното определение по дело T‑620/14.
(
8
)	Точки 46—48 от обжалваното определение по дело T‑619/14 и точки 45—47 от обжалваното определение по дело T‑620/14.
(
9
)	Точки 49—53 от обжалваното определение по дело T‑619/14 и точки 48—52 от обжалваното определение по дело T‑620/14.
(
10
)	Точка 54 от обжалваното определение по дело T‑619/14 и точка 53 от обжалваното определение по дело T‑620/14.
(
11
)	Точка 56 от обжалваното определение по дело T‑620/14.
(
12
)	Жалбоподателите не номерират правните основания по този начин. Направената от мен подредба е от съображения за по-голяма яснота.
(
13
)	Решения от 22 май 1985 г., Парламент/Съвет (13/83, EU:C:1985:220, т. 25), от 15 септември 1998 г., Gestevisión Telecinco/Комисия (T‑95/96, EU:T:1998:206, т. 88) и от 7 март 2002 г., Intervet International/Комисия (T‑212/99, EU:T:2002:63, т. 61).
(
14
)	Матей 5:37. Послание на Яков.
(
15
)	Вж. точки 18—20 по-горе от настоящото заключение.
(
16
)	Макар това да е представено отделно от частта за правния интерес, под заглавие „фактически грешки“.
(
17
)	Решения от 1 юни 1994 г., Комисия/Brazzelli Lualdi и др. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, т. 49) и от 15 юни 2000 г., Dorsch Consult/Съвет и Комисия (C‑237/98 P, EU:C:2000:321, т. 35 и 36).
(
18
)	Обжалваното определение по дело T‑619/14, точки 1 и 48.
(
19
)	Решение от 4 юни 2015 г., Andechser Molkerei Scheitz/Комисия (C‑682/13 P, непубликувано, EU:C:2015:356, т. 27), определение от 31 юли 1989 г., S./Комисия (206/89 R, EU:C:1989:333, т. 8). Съдебната практика обикновено се отнася до жалби за отмяна. Все пак относно искове за установяване на неправомерно бездействие вж. решения от 27 юни 1995 г., Guérin automobiles/Комисия (T‑186/94, EU:T:1995:114, т. 25) и от 7 март 2002 г., Intervet International/Комисия (T‑212/99, EU:T:2002:63, т. 53).
(
20
)	Van Raеpenbusch, S. L’intérêt à agir dans le contentieux communautaire. — In: Mélanges en hommage à Georges Vandersanden, Bruxelles, Bruyant, 2008, р. 381.
(
21
)	Решение от 7 юни 2007 г., Wunenburger/Комисия (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, т. 42), определение от 8 април 2008 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия (C‑503/07 P, EU:C:2008:207, т. 48), решения от 17 април 2008 г., Flaherty и др./Комисия (C‑373/06 P, C‑379/06 P и C‑382/06 P, EU:C:2008:230, т. 25) и от 4 юни 2015 г., Andechser Molkerei Scheitz/Комисия (C‑682/13 P, непубликувано, EU:C:2015:356, т. 25).
(
22
)	Решение от 10 юли 1986 г., DEFI/Комисия (282/85, EU:C:1986:316, т. 18), определение от 25 юни 2003 г., Pérez Escolar/Комисия (T‑41/01, EU:T:2003:175, т. 35 и 36), потвърдено след обжалване с определение от 1 октомври 2004 г., Pérez Escolar/Комисия (C‑379/03 P, непубликувано, EU:C:2004:580). A contrario, вж. решение от 4 април 2001 г., Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Комисия (T‑288/97, EU:T:2001:115, т. 49).
(
23
)	Решение от 18 декември 1997 г., ATM/Комисия (T‑178/94, EU:T:1997:210, т. 59— 62), в което се постановява, че потвърждаването или отмяната на съответното решение по никакъв начин не засяга интересите на жалбоподателя и поради това не е налице правен интерес.
(
24
)	Решение от 24 юни 1986 г., AKZO Chemie and AKZO Chemie UK/Комисия (53/85, EU:C:1986:256, т. 16): „необходимо е да се установи дали […] обжалваният акт представлява мярка, пораждаща правни последици от естество да засегнат интереса на жалбоподателя, като съществено променят правното му положение“. Вж. също например определение от 3 септември 2014 г., Schutzgemeinschaft Milch und Milcherzeugnisse/Комисия (T‑112/11, EU:T:2014:752, т. 22) и решения от 19 септември 2001 г., Procter & Gamble/СХВП (Квадратна таблетка с инкрустация) (T‑129/00, EU:T:2001:231, т. 12), от 7 март 2002 г., Intervet International/Комисия (T‑212/99, EU:T:2002:63, т. 43) и от 3 април 2008 г., Kongra-Gel и др./Съвет (T‑253/04, непубликувано, EU:T:2008:88, т. 82—85).
(
25
)	Вж. например определение от 15 октомври 2013 г., Andechser Molkerei Scheitz/Комисия (T‑13/12, непубликувано, EU:T:2013:567, т. 31), потвърдено при обжалване, и решение от 4 юни 2015 г., Andechser Molkerei Scheitz/Комисия (C‑682/13 P, непубликувано, EU:C:2015:356 т. 25).
(
26
)	В тези решения „изглежда не се разграничава [изискването за интерес] от изискването за обжалваем акт“, вж. Lenaerts, K., Maselis, I. et Gutman, K. EU Procedural Law. Oxford University Press, Oxford, 2014, р. 356, бележка под линия 528.
(
27
)	В случая на искове за установяване на неправомерно бездействие в крайна сметка исканият акт трябва да бъде обжалваем в смисъл, че поражда задължителни правни последици. Конкретният предмет на акта обаче може да бъде неприемането на подготвителен акт като междинен етап. Вж. например решение от 26 септември 2013 г., Pioneer Hi-Bred International/Комисия (T‑164/10, непубликувано, EU:T:2013:503).
(
28
)	Има и решения, които съпоставят твърдения относно правния интерес и прякото засягане. Вж. например определение от 3 септемвриr 2014 г., Schutzgemeinschaft Milch und Milcherzeugnisse/Комисия (T‑112/11, EU:T:2014:752, т. 24—31). Въпреки това тези две условия остават отделни.
(
29
)	Вж. например решение от 4 юли 2006 г., easyJet/Комисия (T‑177/04, EU:T:2006:187, т. 41).
(
30
)	Определение от 5 март 2009 г., Комисия/Provincia di Imperia (C‑183/08 P, непубликувано, EU:C:2009:136, т. 26).
(
31
)	Решение от 21 януари 1987 г., Stroghili/Сметна палата (204/85, EU:C:1987:21, т. 11).
(
32
)	Решения от 7 юни 2007 г., Wunenburger/Комисия (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, т. 42) и от 17 септември 2015 г., Mory и др./Комисия (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, т. 57).
(
33
)	Решение от 17 септември 1992 г., NBV и NVB/Комисия (T‑138/89, EU:T:1992:95, т. 33).
(
34
)	Решение от 9 юни 2011 г., Evropaïki Dynamiki/ЕЦБ (C‑401/09 P, EU:C:2011:370, т. 49).
(
35
)	Решение от 17 април 2008 г., Flaherty и др./Комисия (C‑373/06 P, C‑379/06 P и C‑382/06 P, EU:C:2008:230).
(
36
)	Решение от 22 декември 2008 г., Gordon/Комисия (C‑198/07 P, EU:C:2008:761).
(
37
)	Решение от 17 април 2008 г., Flaherty и др./Комисия (C‑373/06 P, C‑379/06 P и C‑382/06 P, EU:C:2008:230, т. 32).
(
38
)	Решение от 22 декември 2008 г., Gordon/Комисия (C‑198/07 P, EU:C:2008:761, т. 41—53).
(
39
)	Вж. член 28, параграфи 5 и 6 от Регламента.
(
40
)	Вж. член 17, параграф 5 от Регламента.
(
41
)	В точки 87—90 и 97 по-долу от настоящото заключение ще се върна на въпроса дали тази полза може да се счита за лична за всеки от жалбоподателите.
(
42
)	Вж. точка 55 по-горе.
(
43
)	В определенията си Общият съд посочва, че упражняването на тази свобода на преценка означава, че на практика има много малка вероятност претенциите да бъдат разрешени. Не считам, че наличието на 10 %, 50 % или 90 % вероятност за успех е релевантно за определяне на правния интерес. Определено не би било правилно да се обвързва понятието за правен интерес с общите статистически данни за предишни решения на изпълнителния орган в различни случаи.
(
44
)	Вж. в този смисъл решение от 26 септември 2013 г., Pioneer Hi-Bred International/Комисия (T‑164/10, непубликувано, EU:T:2013:503, т. 35). Въпросът за правния интерес не е разгледан подробно. Заслужава си обаче да се спомене тук, доколкото Общият съд е приел за допустима жалбата срещу Комисията във връзка с пропуска ѝ да изпрати на Съвета предложение за разрешаване на ГМО, макар да е осъзнавала напълно, че Съветът може да отхвърли предложението, но може и да го приеме.
(
45
)	Вж. решения от 27 юни 1995 г., Guérin automobiles/Комисия (T‑186/94, EU:T:1995:114, т. 25), от 7 март 2002 г., Intervet International/Комисия (T‑212/99, EU:T:2002:63, т. 61) и от 26 септември 2013 г., Pioneer Hi-Bred International/Комисия (T‑164/10, непубликувано, EU:T:2013:503).
(
46
)	Решенията на Общия съд по дела Intervet и Pioneer Hi-Bred (цитирано в бележка под линия 45) на практика разглеждат наличието на правен интерес от гледна точка на интереса от крайния изход на законодателния процес. В тези решения обаче въпросът не е конкретно разгледан.
(
47
)	Както беше споменато в точка 66 по-горе, това е условна формулировка. Считам за твърде опростенческа (потенциално подвеждаща) бинарна опозиция, в която разрешението е положителният, а отказът — отрицателният елемент. Както твърдят жалбоподателите, отказът несъмнено създава ползи по отношение на правната сигурност. От друга страна, разрешението не осигурява непременно пълна свобода. То може например да въведе условия, които да са по-обременителни за операторите в сравнение с тези, наложени от преходния режим.
(
48
)	Вж. бележка под линия 44 по-горе.
(
49
)	Всъщност мотивите на Общия съд по този въпрос като цяло не са конкретно свързани със специфичното положение на всеки от жалбоподателите.
(
50
)	Това положение се различава от положението в решение Andechser (от 4 юни 2015 г., Andechser Molkerei Scheitz/Комисия, C‑682/13 P, непубликувано, EU:C:2015:356). В посоченото решение жалбоподателят твърди, че е поставен в неблагоприятно конкурентно положение, тъй като продуктите му (биологично кисело мляко) се конкурират с конвенционално кисело мляко. Обжалваният регламент позволява използването на заместителя на захар стевиол като добавка в конвенционално мляко, но не позволява изрично употребата му като съставка на биологично мляко. Съдът е приел, че в този случай жалбоподателят не е доказал наличието на правен интерес, тъй като отношението на конкуренция между биологичните и конвенционалните продукти е само предполагаемо, а не установено.
(
51
)	Всъщност, както бе посочено в точки 42—46 по-горе във връзка с първото основание, Общият съд дори твърди (неправилно), че това вече е факт.
(
52
)	Следва да се подчертае, че разглежданият тук въпрос е процесуален и се отнася до правния интерес, а не е материалноправен въпрос за вреди.
(
53
)	Обжалваното определение по дело T‑620/14, точка53.
(
54
)	Вж. например решение от 4 юни 2015 г., Andechser Molkerei Scheitz/Комисия (C‑682/13 P, непубликувано, EU:C:2015:356, т. 27).
(
55
)	Решение от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, т. 47 и 48).
(
56
)	Решение от 26 ноември 1996 г., T. Port (C‑68/95, EU:C:1996:452, т. 59), определение от 1 октомври 2004 г., Pérez Escolar/Комисия (C‑379/03 P, непубликувано, EU:C:2004:580, т. 15).
(
57
)	Решение от 26 ноември 1996 г. (C‑68/95, EU:C:1996:452, т. 59).
(
58
)	Решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 57), заключение на генералния адвокат Cruz Villalón по дело T & L Sugars и Sidul Açúcares/Комисия (C‑456/13 P, EU:C:2014:2283, т. 19 и 20).
(
59
)	Решение от 1 април 2004 г., Комисия/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210), с което се отменя решение от 3 май 2002 г., Jégo-Quéré/Комисия (T‑177/01, EU:T:2002:112).
(
60
)	Решение от 25 юли 2002 г., Unión de Pequeños Agricultores/Съвет (C‑50/00 P, EU:C:2002:462).
(
61
)	Решение от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия (25/62, EU:C:1963:17, т. 107).
(
62
)	Решение в обратния смисъл от 30 април 2014 г., Hagenmeyer и Hahn/Комисия (T‑17/12, EU:T:2014:234, т. 61).
(
63
)	Вж. член 13, параграф 3 и член 24, параграф 2 от Регламента.
(
64
)	Решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625). В решението си от 12 юни 2015 г., Health Food Manufacturers’ Association и др./Комисия (T‑296/12, EU:T:2015:375, т. 37) Общият съд е приел, че Регламент № 432/2012 е подзаконов акт.
(
65
)	Решение от 12 юни 2015 г., Health Food Manufacturers’ Association и др./Комисия (T‑296/12, EU:T:2015:375, т. 50).
(
66
)	Решения от 5 май 1998 г., Glencore Grain/Комисия (C‑404/96 P, EU:C:1998:196, т. 41), от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, т. 47) и от 2 юли 2009 г., Bavaria и Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, т. 43). Вж. също решения от 5 май 1998 г., Dreyfus/Комисия (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, т. 43) и от 10 септември 2009 г., Комисия/Ente per le Ville Vesuviane и Ente per le Ville Vesuviane/Комисия (C‑445/07 P и C‑455/07 P, EU:C:2009:529, т. 45). Отбелязвам, че делото Dreyfus е първото, по което Съдът използва формулата от съдебната практика относно актовете, засягащи пряко „правното положение“ на жалбоподател. Въпреки че точка 43 от това решение се позовава на множество прецеденти, подкрепящи този специфичен извод, нито един от тези прецеденти в действителност не извежда на преден план такова пряко въздействие върху правното положение на жалбоподателя като условие за пряко засягане (също така по делото Dreyfus Съдът накрая приема, че обжалваният акт засяга пряко правното положение на жалбоподателя, отменяйки в това отношение решението на Общия съд).
(
67
)	При все това споделям вече изразените на друго място съмнения за това дали тази формула може в действителност да отрази напълно безбройните нюанси на понятието „пряко засягане“, както се прилага от Съда (вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, т. 71). Що се отнася по-специално до първия елемент за проверка, често се приема, че е налице пряко засягане, когато последиците на съответните актове за жалбоподателя не са правни, а само фактически, например защото пряко засягат качеството му на участник на пазара в конкуренция с други участници на пазара. Съдебната практика относно жалбите срещу държавна помощ и решения за сливане са очевидни примери за това явление. По отношение на държавните помощ вж. решение от 12 юли 1990 г., Cofaz и др./Комисия (C‑169/84, EU:C:1990:301, т. 9), в което допустимостта е приета за установена. Вж. също решение от 22 ноември 2007 г., Испания/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, т. 31 и 35—38). Като по-скорошен пример вж. решение от 15 септември 2016 г., Ferracci/Комисия (T‑219/13, EU:T:2016:485, т. 44). По отношение на контрола върху концентрациите вж. решения от 3 април 2003 г., BaByliss/Комисия (T‑114/02, EU:T:2003:100, т. 89) и от 30 септември 2003 г., ARD/Комисия (T‑158/00, EU:T:2003:246, т. 60).
(
68
)	Решение от 12 юни 2015 г., Health Food Manufacturers’ Association и др./Комисия (T‑296/12, EU:T:2015:375, т. 50).
(
69
)	Все пак вж. точки 137—139 по-долу.
(
70
)	Решение от 12 юни 2015 г., Health Food Manufacturers’ Association и др./Комисия (T‑296/12, EU:T:2015:375, т. 40 и 41).
(
71
)	Решение от 30 април 2014 г., Hagenmeyer и Hahn/Комисия (T‑17/12, EU:T:2014:234). В този случай жалбоподателят е университетски преподавател, който е подал заявление за разрешаване на здравна претенция, която възхвалява качествата на водата. Общият съд приема за допустимо искането на жалбоподателя за отмяна на отказа на Комисията чрез Регламент (ЕС) № 1170/2011 (Регламент на Комисията от 16 ноември 2011 година относно отказ за разрешаване на някои здравни претенции за храните във връзка с намаляване на риска от заболяване (OВ L 299, 2011 г., стр. 1).
(
72
)	В решение от 25 октомври 2011 г., Microban International и Microban (Europe)/Комисия (T‑262/10, EU:T:2011:623) жалбоподателят обжалва забрана за използване на триклозан в материали за опаковане на храни. Жалбоподателят произвежда, продава и разпространява добавки и е подал заявление за включване на триклозан в списъка на добавките, разрешени с Директива 90/128/ЕИП (Директива на Комисията от 23 февруари 1990 година относно пластмасовите материали и изделия, предназначени да влязат в контакт с храни (ОВ L 75, 1990 г., стр. 19). Очевидно е било, че забраната ще засегне жалбоподателя в търговско отношение (вж. т. 28 от решение Microban). Жалбоподателят обаче не е присъствал действително на пазара надолу по веригата за опаковки за храни.
(
73
)	Вж. изложеното по-горе във връзка с правния интерес (раздел В).
(
74
)	Курсивът е мой.
(
75
)	Вж. член 2, параграф 1, буква a) oт Регламента и член 3, параграф 3 oт Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68).
(
76
)	, Възникват и други въпроси във връзка със спорадичните или временни дейности в хранителната индустрия, както вече беше подчертано по-горе в точка 131.
(
77
)	Действително, да се възприеме противното, би означавало да се приеме, че жалбоподателите в настоящия случай биха могли потенциално да бъдат „конструирано“ пряко засегнати поради ангажирането им временно в някаква маргинална и напълно несвързана дейност в хранителната промишленост с цел да получат статута на „ръководител на хранително предприятие“. Не би било нито надеждно, нито последователно да се припишат такива правни последици на присъствието на съвсем отдалечен пиксел в мозайката на хранителната промишленост, като същевременно се обявява за ирелевантно установеното присъствие на тясно свързани пазари.
(
78
)	Решение от 28 април 2015 г., T & L Sugars (C‑456/13 P, EU:C:2015:284).
(
79
)	В решение от 28 април 2015 г., T & L Sugars (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, т. 34) се приема, че заявления могат да подават „[…] само предприятия, произвеждащи захар от цвекло и захарна тръстика или произвеждащи изоглюкоза, одобрени съгласно член 57 от Регламент № 1234/2007, на които е разпределена квота за производство за тази пазарна година“.
(
80
)	Решение от 28 април 2015 г., T & L Sugars and Sidul Açúcares/Комисия (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, т. 37).
(
81
)	Бележка под линия 26 по-горе.
(
82
)	Вж. по-горе в точка 50 от настоящото заключение.
(
83
)	Решение от 5 май 1998 г., Dreyfus/Комисия (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, т. 43). Вж. друга цитирана съдебна практика в бележка под линия 66 по-горе. Вж. и бележка под линия 71 по-горе. Тук обаче не трябва да се разглежда въпросът за „фактическото“ пряко засягане.
(
84
)	Вж. по-горе бележка под линия 67.