DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
15 septembre 2022 (*)
« Recours en annulation – Environnement – Orientations de la Commission concernant les produits en plastique à usage unique – Directive (UE) 2019/904 – Réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑518/21,
European Paper Packaging Alliance, établie à La
Haye (Pays-Bas), représentée par Mes F. Di Gianni et A. Scalini, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par Mme L. Haasbeek, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de MM. A. Kornezov, président, E. Buttigieg (rapporteur) et D. Petrlík, juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        la requête déposée au greffe du Tribunal le 24 août 2021,
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 23 novembre 2021,
–        les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 18 janvier 2022,
–        les demandes d’intervention du Royaume des Pays-Bas, du Parlement européen
et du Conseil de l’Union européenne déposées au greffe du Tribunal, respectivement, le 4, le 7 et le 6 décembre
2021,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, la European Paper Packaging Alliance, demande l’annulation des points 2.1.2 et 2.2.1 ainsi que des tableaux 4‑2 et 4‑8 des
orientations de la Commission concernant les produits en plastique à usage unique conformément à la directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement (JO 2021, C 216, p. 1, ci-après les « orientations attaquées »).
Antécédents du litige
2        Le 5 juin 2019, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté, sur le fondement, notamment, de l’article 192, paragraphe 1,
TFUE, la directive (UE)
2019/904, relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement (JO 2019, L 155, p. 1).
3        Les objectifs de la directive
2019/904 sont énoncés à
l’article 1er :
« La présente directive vise à prévenir et à réduire l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement, en particulier le milieu aquatique, et sur la santé humaine ainsi qu’à promouvoir la transition vers une économie circulaire avec des modèles commerciaux, des produits et des matériaux innovants et durables, contribuant ainsi également au fonctionnement efficace du marché intérieur. »
4        Dans son article 2, paragraphe 1, la directive
2019/904 précise qu’elle s’applique, notamment, aux produits en plastique à usage unique énumérés dans son annexe.
5        Le terme « plastique » est défini à l’article 3, point 1, de la directive
2019/904 comme « un matériau constitué d’un polymère tel que défini à l’article 3, point 5, du règlement (CE) no 1907/2006 [du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CEE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1)], auquel des additifs ou d’autres substances peuvent avoir été ajoutés, et qui peut jouer le rôle de composant structurel principal de produits finaux, à l’exception des polymères naturels qui n’ont pas été chimiquement modifiés ».
6        Le terme « produit en plastique à usage unique » est défini à l’article 3, point 2, de la directive
2019/904 comme « un produit fabriqué entièrement ou partiellement à partir de plastique et qui n’est pas conçu, créé ou mis sur le marché pour accomplir, pendant sa durée de vie, plusieurs trajets ou rotations en étant retourné à un producteur pour être rempli à nouveau ou réutilisé pour un usage identique à celui pour lequel il a été conçu ».
7        La directive
2019/904, dans le but d’atteindre les objectifs fixés par son article 1er, prévoit, aux articles 4 à 10, une série d’obligations pour les États membres en ce qui concerne les produits en plastique à usage unique mentionnés dans son annexe. Elle prévoit, notamment, l’obligation pour les États membres de prendre les mesures nécessaires pour parvenir à une réduction « ambitieuse et soutenue » de la consommation des produits en plastique à usage unique énumérés dans la partie A de l’annexe (article 4, paragraphe 1), l’obligation d’interdire la mise sur le marché des produits en plastique à usage unique énumérés dans la partie B de l’annexe (article 5) et l’obligation d’adopter des mesures en matière de marquage des produits en plastique à usage unique énumérés dans la partie D de l’annexe (article 7, paragraphe 1).
8        L’article 12 de la directive
2019/904, intitulé « Spécifications et orientations concernant les produits en plastique à usage unique », prévoit ce qui suit :
« Pour déterminer si un récipient pour aliments doit être considéré comme un produit en plastique à usage unique aux fins de la présente directive, outre les critères énumérés dans l’annexe au sujet des récipients pour aliments, sa tendance à devenir un déchet sauvage, en raison de son volume ou de sa taille, en particulier dans le cas des portions individuelles, joue un rôle décisif.
Au plus tard le 3 juillet 2020, la Commission publie, en concertation avec les États membres, des orientations comprenant des exemples de ce qu’il y a lieu de considérer comme un produit en plastique à usage unique aux fins de la présente directive, selon les besoins. »
9        La Commission européenne, faisant suite à l’instruction qui lui avait été donnée par le législateur de l’Union européenne à l’article 12, deuxième alinéa, de la directive
2019/904, a adopté les orientations attaquées.
10      Dans le cadre du présent recours, la requérante,
qui est une association sans but lucratif dont les membres comprennent des fournisseurs et des fabricants de carton et d’emballages en carton destinés au secteur de l’alimentation et de la restauration, et, notamment, des gobelets et des récipients pour aliments à base de papier avec revêtement polymérique (ci-après les « produits concernés »), conteste, en substance, l’analyse faite par la Commission, dans les orientations attaquées, de l’article 3, points 1 et 2, de la directive
2019/904, aboutissant à la qualification des produits concernés de « produits en plastique à usage unique » et, dès lors, à leur inclusion dans le champ d’application de cette directive.
11      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 23 novembre 2021, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal.
Conclusions des parties
12      La requérante conclut, notamment, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        annuler les points 2.1.2 et 2.2.1 ainsi que les tableaux 4-2 et 4-8 des orientations attaquées ;
–        condamner la Commission aux dépens.
13      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
14      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou sur l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
15      La Commission soutient que le recours est irrecevable au motif, notamment, que les orientations attaquées ne constituent pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
16      La requérante conteste l’argumentation de la Commission.
17      Il ressort d’une jurisprudence constante que le recours en annulation, prévu à l’article 263 TFUE, est ouvert à l’égard de toutes dispositions prises par les institutions, par les organes ou par les organismes de l’Union, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires (voir arrêt du 15 juillet 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, point 36 et jurisprudence citée).
18      À l’inverse, tout acte de l’Union ne produisant pas d’effets juridiques obligatoires échappe au contrôle juridictionnel prévu à l’article 263 TFUE (voir arrêt du 15 juillet 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, point 37 et jurisprudence citée).
19      Pour déterminer si un acte produit des effets de droit obligatoires, il y a lieu, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier ses effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de celui-ci ainsi que des pouvoirs de l’institution, de l’organe ou de l’organisme de l’Union qui en est l’auteur (voir arrêt du 15 juillet 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, point 38 et jurisprudence citée).
20      S’agissant, en premier lieu, du contenu des orientations attaquées, il convient de noter que ces orientations sont divisées en quatre points.
21      Le
point 1 contient l’introduction.
22      Au premier alinéa de l’introduction des orientations attaquées, la Commission précise que ce document « fournit des orientations sur l’interprétation et la mise en œuvre de la directive
2019/904 ». Au deuxième alinéa, la Commission précise également que cette directive s’applique à tous les produits en plastique à usage unique énumérés dans son annexe ainsi qu’à tous les produits fabriqués à base de plastique oxodégradable et aux engins de pêche contenant du plastique et que, conformément à l’article 12 de la directive
2019/904, elle est chargée d’« élaborer des orientations comprenant des exemples de ce qu’il y a lieu de considérer comme un produit en plastique à usage unique aux fins de la directive ».
23      En outre, la Commission précise,
au quatrième alinéa de l’introduction, ce qui suit :
« Le présent document fournit des orientations sur les principales définitions de la directive, ainsi que des exemples de produits devant être considérés comme entrant ou non dans son champ d’application. Ces exemples, énumérés de manière non exhaustive, servent uniquement à illustrer la manière d’interpréter certaines définitions et exigences pertinentes de la directive dans le contexte des produits en plastique à usage unique spécifiques. Le contenu du présent document, notamment les exemples, reflète la position de la Commission européenne et n’est, en tant que tel, pas juridiquement contraignant. L’interprétation contraignante de la législation de l’Union européenne relève de la compétence exclusive de la Cour de justice de l’Union européenne. »
24      Le
point 2 des orientations attaquées, intitulé « Termes généraux et définitions », contient l’interprétation par la Commission des définitions des termes « plastique » et « produit en plastique à usage unique » fournies
à l’article 3, points 1 et 2 de la directive
2019/904.
25      Ainsi, en ce qui concerne la définition du terme « plastique » figurant
à l’article 3, point 1, de la directive 2019/904, et s’agissant du critère « qui peut jouer le rôle de composant structurel principal » figurant dans cette disposition, la Commission précise,
au point 2.1.2 des orientations attaquées, ce qui suit :
« L’aspect lié à la capacité de jouer le rôle de composant structurel principal de produits finaux concerne la définition du plastique et non celle d’un produit en plastique à usage unique. Par conséquent, dans le contexte de la définition du terme ‘plastique’, ce critère doit être compris comme un concept générique. Étant donné que l’article 3, point 1, [de la directive
2019/904] ne précise ou ne limite en aucune manière le type de produit final, ni la quantité de polymère, un large éventail de polymères peut, en principe, jouer le rôle de composant structurel principal de produits finaux. »
26      En ce qui concerne la définition du terme « produit en plastique à usage unique » figurant
à l’article 3, point 2, de la directive
2019/904, et s’agissant du critère « fabriqué entièrement ou partiellement à partir de plastique » figurant dans cette disposition, la Commission précise, au point 2.2.1, premier alinéa, des orientations attaquées, ce qui suit :
« Les produits en plastique à usage unique énumérés à l’annexe de la directive [2019/904] entrent dans son champ d’application s’ils sont fabriqués entièrement ou partiellement à partir de plastique, conformément à la définition donnée à l’article 3, points 1 et 2. La directive ne prévoit pas de seuil de minimis pour la teneur en plastique d’un produit à usage unique afin de déterminer si ce produit est couvert ou non par la définition de produit en plastique à usage unique ; il convient donc de procéder à une évaluation qualitative. »
27      S’agissant des produits concernés (produits à base de papier avec revêtement polymérique), la Commission précise, au point 2.2.1, troisième alinéa, des orientations attaquées, ce qui suit :
« [L]orsqu’un revêtement intérieur ou extérieur en plastique est appliqué à la surface d’un matériau à base de papier, de carton ou d’un autre matériau pour assurer une protection contre l’eau ou la graisse, le produit final est considéré comme un produit composite constitué de plusieurs matériaux, dont le plastique. Dans ce cas, le produit final est considéré comme étant partiellement constitué de plastique. Par conséquent, les produits à usage unique à base de papier ou de carton munis d’un revêtement intérieur ou extérieur en plastique sont partiellement constitués de plastique et entrent dans le champ d’application de la directive […] Cette interprétation est corroborée par le fait que l’exclusion des revêtements, initialement prévue au considérant 8 de la proposition de la Commission, ne figure plus dans le considérant 11 correspondant de la directive, ni dans aucun autre passage de celle-ci. Les colégislateurs ont ainsi exprimé leur intention de ne pas expressément exclure les produits fabriqués à partir de matériaux non plastiques munis de revêtements intérieurs ou extérieurs en plastique du champ d’application de la directive […] »
28      Le
point 3 des orientations attaquées contient la clarification
par la Commission de la relation entre la directive
2019/904 et la directive
94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d’emballages (JO 1994, L 365, p. 10).
29      Le
point 4 des orientations attaquées, intitulé « Critères spécifiques aux produits », contient, notamment, l’analyse par la Commission de la question de savoir si certains produits entrent dans le champ d’application de la directive
2019/904 en tant que « produits en plastique à usage unique » ou sont exclus de celui‑ci.
30      En particulier, le point 4.1 des orientations attaquées
concerne les « récipients pour aliments », et le tableau 4-2 fournit des exemples de certains types de récipients pour aliments pouvant être considérés comme inclus dans le champ d’application de la directive
2019/904 ou exclus de celui-ci.
31      Par ailleurs, le point 4.4 des orientations attaquées
concerne les « récipients pour boissons, bouteilles pour boissons et gobelets pour boissons (y compris leurs bouchons, moyens de fermeture et couvercles) », et le tableau 4-8 fournit des exemples de gobelets pour boissons pouvant être considérés comme inclus dans le champ d’application de la directive
2019/904 ou exclus de celui-ci.
32      Il est vrai que, ainsi que le souligne la requérante, certains passages des orientations attaquées, figurant notamment aux points 2.1.2 et 2.2.1, sont rédigés en des termes plutôt impératifs. En particulier, au point 2.1.2 de ces orientations, il est indiqué que, dans le contexte de la définition du terme « plastique », le critère relatif à la capacité du matériau en cause de jouer le rôle de composant structurel principal de produits finaux « doit » être compris comme un concept générique.
Au point 2.2.1, premier alinéa, des orientations attaquées, il est indiqué que la directive
2019/904 « ne prévoit pas » de seuil de minimis pour la teneur en plastique d’un produit à usage unique afin de déterminer si ce produit est couvert ou non par la définition de produit en plastique à usage unique et qu’« il convient donc » de procéder à une évaluation qualitative.
Au point 2.2.1, troisième alinéa, des orientations attaquées, il est indiqué que les produits à usage unique à base de papier ou de carton munis d’un revêtement intérieur ou extérieur en plastique sont partiellement constitués de plastique et « entrent » dans le champ d’application de la directive
2019/904.
33      En revanche, d’autres passages des orientations attaquées sont rédigés en des termes qui démontrent leur nature illustrative. En particulier, le
point 4.1.2 des orientations attaquées précise que le tableau 4-2 « fournit quelques exemples » de certains types pour aliments « pouvant être considérés » comme inclus dans le champ d’application de la directive
2019/904 ou exclus de celui-ci. Le point 4.4.4 desdites orientations indique que les tableaux 4-7 et 4-8 « fournissent une liste non exhaustive d’exemples illustrant » la manière dont les différents récipients pour boissons, bouteilles pour boissons et gobelets pour boissons « peuvent » être évalués.
34      Pourtant, le seul emploi de quelques termes isolés rédigés de façon plutôt impérative ne signifie pas que les orientations attaquées soient censées produire des effets juridiques obligatoires. En effet, ces quelques termes doivent être lus à la lumière de l’introduction de ces orientations, dans laquelle la Commission précise, de manière explicite et non équivoque, que ce document reflète sa position et qu’il n’est pas, en tant que tel, juridiquement contraignant. Afin de dissiper tout doute, la Commission précise, également, que l’interprétation contraignante de la législation de l’Union relève de la compétence exclusive de la Cour. Il convient, dès lors, de conclure que l’examen du contenu des orientations attaquées démontre que ce document ne vise pas à produire des effets juridiques obligatoires.
35      S’agissant, en second lieu, du contexte dans lequel les orientations attaquées s’inscrivent ainsi que des pouvoirs de leur auteur, à savoir de la Commission, il convient de rappeler que ces orientations ont été adoptées par cette institution suivant le mandat qui lui était conféré par le législateur de l’Union à l’article 12, deuxième alinéa, de la directive
2019/904, aux termes duquel :
« Au plus tard le 3 juillet 2020, la Commission publie, en concertation avec les États membres, des orientations comprenant des exemples de ce qu’il y a lieu de considérer comme un produit en plastique à usage unique aux fins de la présente directive, selon les besoins. »
36      L’article 12, deuxième alinéa, de la directive
2019/904 doit être lu à la lumière du considérant 12 de cette directive, qui indique tout d’abord que, « [a]fin de définir clairement le champ d’application de la présente directive, il convient de définir le terme ‘produit en plastique à usage unique’ ». Cette définition est fournie à l’article 3, point 2, de la même directive.
37      Le considérant 12 de la directive
2019/904 indique ensuite :
« Afin de clarifier davantage si un produit doit ou non être considéré comme un produit en plastique à usage unique aux fins de la présente directive, la Commission devrait élaborer des orientations concernant les produits en plastique à usage unique. »
38      Il s’avère ainsi que le législateur de l’Union a chargé la Commission d’adopter des « orientations » ayant pour objectif non pas de fournir une définition uniforme au niveau de l’Union du terme « produit en plastique à usage unique », cette définition étant fournie dans l’acte législatif en cause, mais de clarifier davantage, en utilisant des exemples, s’il convient ou non de considérer un produit donné comme étant un « produit en plastique à usage unique » aux fins de ladite directive. La Commission a exécuté cette tâche dans les orientations attaquées.
39      Dans ce contexte, il importe de souligner que la Commission, dans son analyse, se fonde sur les critères généraux et les critères spécifiques aux produits, tels que prévus dans la directive
2019/904, sans en ajouter d’autres et sans en modifier la teneur.
40      Ainsi, dans son analyse figurant dans le tableau 4-2 (voir point 30 ci-dessus), la Commission tient compte, en tant que critères généraux, des concepts de « plastique » et « à usage unique » définis dans la directive
2019/904 et, en tant que critères spécifiques aux produits, elle tient compte des trois critères suivants : « destiné à une consommation immédiate », « généralement consommé dans le récipient » et « prêt à être consommé sans autre préparation ». Ces trois critères sont prévus par la directive
2019/904 ainsi que
cela est expliqué
au point 4.1.1 des orientations attaquées.
41      De même, dans son analyse figurant dans le tableau 4-8 (voir point 31 ci-dessus), la Commission tient compte, en tant que critères généraux, des concepts de « plastique » et « à usage unique » et, en tant que critère spécifique aux produits, elle tient compte de la question de savoir si le gobelet en question est « rempli ou destiné à être rempli de boisson ».
S’agissant du terme « boisson », la directive
2019/904 fournit, au considérant 12, des exemples de boissons, comme la bière, le vin, l’eau et les boissons rafraichissantes.
42      En chargeant la Commission d’adopter des « orientations » dans le contexte susvisé, le législateur de l’Union a exprimé sa volonté selon laquelle ces orientations ne produisent pas des effets juridiques obligatoires. Il en va d’autant plus ainsi que,
en l’espèce, le législateur de l’Union, conformément à l’article 291, paragraphe 2,
TFUE, a conféré à la Commission la compétence pour adopter des actes d’exécution dans certaines dispositions de la directive
2019/904, notamment
à l’article 4, paragraphe 2, à l’article 7, paragraphe 2, et à l’article 9, paragraphe 3, lorsqu’il estimait que des conditions uniformes d’exécution de cette directive étaient nécessaires. Le fait que le législateur de l’Union a chargé la Commission, à l’article 12, deuxième alinéa, de la directive
2019/904, d’adopter des « orientations » au lieu d’un acte d’exécution doté d’une force obligatoire constitue ainsi un indice supplémentaire du fait que le législateur n’a pas entendu que les orientations attaquées aient un caractère contraignant.
43      Eu égard à ces considérations, il y a lieu de conclure que les orientations attaquées ne constituent pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
44      Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argumentation de la requérante.
45      En premier lieu, la requérante soutient que le législateur de l’Union, par le biais de l’article 12 de la directive
2019/904, a confié à la Commission la mission de spécifier le sens des définitions des termes « plastique » (à l’article 3, point 1) et « produit en plastique à usage unique » (à l’article 3, point 2) et, de cette manière, de préciser le champ d’application de cette directive. Dès lors, les orientations attaquées viseraient à fournir une définition uniforme à l’échelle de l’Union du champ d’application de la directive
2019/904. Pour parvenir à cette définition uniforme, elles devraient nécessairement être destinées à établir une définition juridiquement contraignante de l’article 3, points 1 et 2 de ladite directive.
46      La requérante ajoute que, si les orientations attaquées n’avaient pas une force juridique contraignante, elles seraient, tout comme
l’article 12 de la directive 2019/904, privées de tout effet utile.
47      Cet argument doit être rejeté. En effet, ainsi qu’il a déjà été noté, les termes « plastique » et « produit en plastique à usage unique » sont définis à l’échelle de l’Union à l’article 3, points 1 et
2, de la directive
2019/904 et le législateur de l’Union n’a chargé la Commission que de « clarifier davantage » si un produit doit ou non être considéré comme un produit en plastique à usage unique aux fins de ladite directive
au moyen, notamment, d’exemples. En revanche, le législateur de l’Union n’a pas chargé la Commission de modifier les définitions de ces termes figurant dans la directive, ni d’en amender la portée. Par ailleurs, il a, également, été constaté que le législateur de l’Union, s’agissant de certaines dispositions de la directive dans le cadre desquelles il voulait assurer l’existence des conditions uniformes d’exécution dans l’Union, a explicitement chargé la Commission d’adopter des actes d’exécution ayant des effets juridiques contraignants. Tel n’a pas été le cas dans le cadre de l’article 12, deuxième alinéa, de la directive
2019/904.
48      Dans ce contexte, il convient également de rejeter l’affirmation de la requérante selon laquelle, si les orientations attaquées n’étaient pas analysées comme ayant une force juridique contraignante, elles seraient privées d’effet utile. Malgré le fait qu’elles n’ont pas de force juridique contraignante, leur effet utile consiste en ce qu’elles donnent l’opportunité à la Commission de présenter, au moyen d’exemples, son interprétation des principales définitions figurant dans la directive
2019/904 et, ainsi,
de contribuer à une transposition uniforme de celle-ci dans le droit interne des États membres.
49      En deuxième lieu, la requérante invoque le langage « contraignant » et « inconditionnel » que la Commission emploie dans les orientations attaquées pour interpréter les définitions fournies à l’article 3, points 1 et 2, de la directive
2019/904. Ce type de langage donnerait l’impression aux parties intéressées que ces orientations ont une force juridique obligatoire.
50      Cet argument ne saurait non plus être retenu.
51      Certes, il ressort de la jurisprudence qu’un acte peut être considéré comme étant un acte attaquable si la perception de cet acte par les parties intéressées est telle qu’elles considèrent être face à un acte dont le respect s’impose à elles, en dépit de la forme ou de la dénomination privilégiée par son auteur (voir, en ce sens, arrêt du 4 mars 2015, Royaume-Uni/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, point 32).
52      Cependant, la rédaction des orientations attaquées, qui est un élément important pour apprécier la perception par les parties intéressées du libellé de l’acte attaqué (voir, en ce sens, arrêt du 4 mars 2015, Royaume-Uni/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, point 35), ne laisse pas de doute quant à leur caractère non
contraignant. En effet, quel que soit le langage employé par la Commission dans certains passages des orientations attaquées, celles-ci indiquent de manière non équivoque dans leur introduction qu’elles reflètent la position de la Commission et qu’elles ne sont pas juridiquement contraignantes.
53      Par ailleurs, ainsi que la Commission le relève à juste titre, il se peut que les orientations attaquées aient un effet persuasif sur les États membres concernant l’interprétation qu’il faut retenir de la directive
2019/904. Or, cela constitue une simple conséquence de fait et non pas un effet juridique obligatoire
(voir arrêt du 1er décembre 2005, Italie/Commission, C‑301/03, EU:C:2005:727, point 30 et jurisprudence citée).
54      En troisième lieu, il convient également de rejeter l’argument de la requérante selon lequel la publication des orientations attaquées
dans la série C du Journal officiel de l’Union européenne démontrerait leur caractère juridiquement contraignant. À cet égard, il ressort de la jurisprudence que la seule publication d’une communication n’est pas suffisante pour conclure que celle-ci constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (arrêts du 20 mai 2010, Allemagne/Commission, T‑258/06, EU:T:2010:214, point 31, et du 15 septembre 2016, Italie/Commission, T‑353/14 et T‑17/15, EU:T:2016:495, point 49). La publication d’un acte dans l’une ou l’autre série du Journal officiel est ainsi dépourvue d’incidence quant à la question de savoir si cet acte est susceptible de produire des effets juridiques obligatoires (voir, en ce sens, ordonnance du 27 octobre 2015, Belgique/Commission, T‑721/14, EU:T:2015:829, point 40 et jurisprudence citée).
À supposer même qu’une telle publication puisse avoir une quelconque incidence, le fait que les orientations attaquées ont été publiées dans la série
C du Journal officiel indique que ce document ne vise pas à produire des effets juridiques obligatoires, dans la mesure où cette série, contrairement à la série
L, a pour objet de publier non pas des actes juridiquement contraignants, mais seulement des informations, des recommandations et des avis concernant l’Union (voir arrêt du 13 décembre 2012, Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, point 30 et jurisprudence citée).
55      En quatrième lieu, la requérante fait valoir que les orientations attaquées, en incluant dans le champ d’application de la directive
2019/904 des produits, comme les produits concernés, qui ne relèvent pas explicitement de ce champ d’application, créent de nouvelles obligations qui n’étaient pas prévues par cette directive. De cette manière, les orientations attaquées constitueraient un acte destiné à produire des effets juridiques contraignants. La requérante invoque à l’appui de cette analyse l’arrêt du 16 juin 1993, France/Commission (C‑325/91, EU:C:1993:245, points 22 et 23).
56      Cet argument doit également être rejeté. En effet, dans la mesure où ni le contenu ni le contexte de l’adoption des orientations attaquées, ni les pouvoirs de la Commission en l’espèce ne démontrent que celles-ci sont destinées à produire des effets juridiques obligatoires, il n’est pas nécessaire de confronter leur teneur avec les dispositions de la directive
2019/904, afin de vérifier si ces orientations sont destinées à produire des effets juridiques propres et distincts de ceux de la directive susvisée (voir, en ce sens, ordonnance du 27 octobre 2015, Belgique/Commission, T‑721/14, EU:T:2015:829, points 61 et 62).
57      L’arrêt du 16 juin 1993, France/Commission (C‑325/91, EU:C:1993:245), invoqué par la requérante, ne corrobore pas son argumentation.
58      En effet, dans l’arrêt du 16 juin 1993, France/Commission (C‑325/91, EU:C:1993:245), la Cour a jugé qu’une communication adoptée par la Commission visant à préciser les modalités d’application de la directive
80/723/CEE de la Commission, du 25 juin 1980, relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques (JO 1980, L 195, p. 35), adoptée par la Commission sur le fondement de l’article 106, paragraphe 3, TFUE, constituait un acte destiné à produire des effets juridiques obligatoires dans la mesure où, par le biais de cette communication, la Commission ajoutait de nouvelles obligations,
à l’égard des États membres, à celles prévues par la directive 80/723 (arrêt du 16 juin 1993, France/Commission, C‑325/91, EU:C:1993:245, points 22 et 23).
59      Or, la communication de la Commission qui était en cause dans l’arrêt du 16 juin 1993, France/Commission (C‑325/91, EU:C:1993:245), était rédigée en des termes contraignants, imposant des obligations aux États membres, tandis que, en l’espèce, ainsi qu’il a été constaté au point 34 ci-dessus, la rédaction des orientations attaquées ne laisse pas de doute quant à leur caractère non
contraignant. Par ailleurs, la base légale de la communication susvisée n’était pas indiquée, ce qui, au demeurant, constituait, d’après la Cour, une violation
du principe de sécurité juridique, tandis que, en l’espèce, il est clair que les orientations attaquées ont été adoptées sur le fondement de l’article 12, deuxième alinéa, de la directive
2019/904, lequel conférait une compétence à la Commission pour adopter un acte non juridiquement contraignant.
60      Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de conclure que les orientations attaquées ne sont pas destinées à produire des effets juridiques obligatoires et qu’elles ne constituent, dès lors, pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. Partant, l’exception d’irrecevabilité doit être accueillie et le recours rejeté comme irrecevable.
61      À toutes fins utiles, il y a lieu de préciser que l’impossibilité de former un recours en annulation à l’encontre des orientations attaquées ne porte pas atteinte au principe de la protection juridictionnelle effective dès lors que la requérante dispose de la possibilité de contester, devant le juge national, la légalité des mesures de transposition de la directive
2019/904 adoptées par les États membres et que ce juge peut, voire doit, saisir la Cour de justice des questions préjudicielles concernant l’interprétation du champ d’application de cette directive.
62      Dans la mesure où l’exception d’irrecevabilité est accueillie, il n’y a pas lieu de statuer sur les demandes d’intervention présentées par le Royaume des Pays-Bas, par le Parlement et par le Conseil (voir ordonnance du 27 octobre 2015, Belgique/Commission, T‑721/14, EU:T:2015:829, point 86 et jurisprudence citée).
Sur les dépens
63      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
64      La requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière, à l’exception de ceux afférents aux demandes en intervention.
65      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la requérante, la Commission, le Royaume des Pays-Bas, le Parlement et le Conseil supporteront chacun leurs propres dépens afférents aux demandes en intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a pas lieu de statuer sur les demandes d’intervention du Royaume des Pays Bas, du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne.
3)      La European Paper Packaging Alliance supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne à l’exception de ceux afférents aux demandes en intervention.
4)      La European Paper Packaging Alliance, la Commission, le Royaume des Pays-Bas, le Parlement et le Conseil supporteront chacun leurs propres dépens afférents aux demandes en intervention.
Fait à Luxembourg, le 15 septembre 2022.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. Kornezov
*      Langue de procédure : l’anglais.