62023TJ0126_RES
Predmet T-126/23
VC
protiv
Europske agencije za sigurnost i zdravlje na radu
Presuda Općeg suda (četvrto prošireno vijeće) od 2. listopada 2024.
„Javna nabava – Financijska uredba – Dvogodišnje isključenje iz provedbe postupaka javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava financiranih iz općeg proračuna Unije i iz ERF‑a – Objava informacija o isključenjima – Upis u bazu podataka sustava ranog otkrivanja i isključenja – Teška povreda dužnosti – Odluka nacionalnog tijela za zaštitu tržišnog natjecanja – Suspenzija od strane nacionalnog suda – Obveza obrazlaganja – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Korektivne mjere – Neograničena nadležnost – Očita pogreška u ocjeni – Pogreška u ocjeni – Proporcionalnost”
Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Odluka o isključenju subjekta iz postupaka javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava zbog ‚teške povrede dužnosti’ – Nepostojanje pravomoćne presude ili konačne upravne odluke – Isključenje na temelju preliminarne ocjene ponuditeljeva postupanja – Preliminarna ocjena na temelju upravne odluke – Suspenzija te odluke od strane nacionalnog suda – Učinci odluke o suspenziji na nadležno tijelo Unije – Nepostojanje – Poštovanje prava na djelotvornu sudsku zaštitu
(čl. 4. st. 3. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; čl. 325. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Uredba br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, kako je izmijenjena Uredbom 2015/1929, čl. 106. st. 1., 2. i 7., te Uredba 2018/1046, čl. 136. st. 1., 2. i 6.)
(t. 24.-28., 37., 38., 42.-44.)
Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Odluka o isključenju subjekta iz postupaka javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava zbog ‚teške povrede dužnosti’ – Sudski nadzor – Neograničena nadležnost – Doseg – Strogo ograničenje na utvrđivanje sankcije – Korektivne mjere koje je donio subjekt – Isključenost
(čl. 261. i 263. UFEU-a; Uredba br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, kako je izmijenjena Uredbom 2015/1929, čl. 106. st. 7. t. (c), te Uredba 2018/1046, čl. 136. st. 6. t. (a) i čl. 143. st. 9.)
(t. 54.-56.)
Tužba za poništenje – Nadzor zakonitosti – Kriteriji – Odluka o isključenju subjekta iz postupaka javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava zbog ‚teške povrede dužnosti’ – Elementi koji se moraju uzeti u obzir – Elementi koji prethode pobijanoj odluci – Dokazi koji nisu podneseni tijekom upravnog postupka pred tijelima Unije – Isključenost
(čl. 261. i 263. UFEU-a; Uredba br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, kako je izmijenjena Uredbom 2015/1929, čl. 106. st. 7. t. (c), te Uredba 2018/1046, čl. 136. st. 6. t. (a) i čl. 143. st. 9.)
(t. 58.-60., 62., 64., 65.)
Proračun Europske unije – Financijska uredba – Administrativne sankcije koje može odrediti Komisija – Odluka o isključenju subjekta iz postupaka javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava zbog ‚teške povrede dužnosti’ – Sudski nadzor – Neograničena nadležnost – Poštovanje načela proporcionalnosti prilikom određivanja sankcije koja se izriče subjektu
(Uredba br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, kako je izmijenjena Uredbom 2015/1929, čl. 106. st. 3. i čl. 108. st. 11., te Uredba 2018/1046, čl. 143. st. 9.)
(t. 122., 125.-128., 149., 150., 160.)
Kratak prikaz
Odlučujući u proširenom sastavu, Opći sud odbio je tužbu za poništenje koju je tužitelj VC podnio protiv odluke kojom ga se, na razdoblje od dvije godine, isključuje iz sudjelovanja u postupcima javne nabave u Europskoj uniji zbog teške povrede dužnosti (
1
). Opći se sud svojom presudom izjasnio, s jedne strane i prvi put, o učincima nacionalne sudske odluke kojom se suspendira upravna odluka koja je bila temelj za isključenje. S druge strane, na nov je način pojasnio granice svoje neograničene nadležnosti za ocjenu dostatnosti korektivnih mjera koje je donio ponuditelj kao i nužnost zamjene sankcije isključenja financijskom sankcijom.
Tužitelj je podnio ponudu za jednu grupu iz poziva na nadmetanje koji je objavila Europska agencija za sigurnost i zdravlje na radu (EU-OSHA) u vezi s pružanjem usluga informacijske i komunikacijske tehnologije. EU-OSHA je – nakon što je doznala za postojanje odluke Comisióna Nacional de los Mercados y la Competencia (Nacionalno povjerenstvo za javnu nabavu i tržišno natjecanje, Španjolska) (u daljnjem tekstu: CNMC) kojom je utvrđeno tužiteljevo sudjelovanje u povredi prava tržišnog natjecanja (u daljnjem tekstu: CNMC-ova odluka) – zatražila od povjerenstva, sazvanog u skladu s Financijskom uredbom (
2
), da donese preporuku u vezi s isključenjem ili financijskom sankcijom tužitelju.
Nakon toga je Audiencia Nacional (Visoki nacionalni sud, Španjolska) naložila suspenziju primjene CNMC-ove odluke (u daljnjem tekstu: nacionalna odluka o suspenziji). Međutim, nakon što je provelo preliminarnu pravnu ocjenu tužiteljeva postupanja (
3
), prethodno navedeno tijelo preporučilo je EU-OSHA-i da ga se isključi, ocjenjujući da njegovo postupanje treba smatrati „teškom povredom dužnosti”. EU-OSHA slijedila je tu preporuku i donijela pobijanu odluku.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud pojasnio je doseg učinaka nacionalne odluke o suspenziji.
Prvo, Opći sud podsjetio je na to da iz Financijske uredbe (
4
) proizlazi da se subjekt – u nedostatku pravomoćne presude ili konačne upravne odluke – može isključiti iz sudjelovanja u postupcima javne nabave na temelju preliminarne pravne ocjene njegova postupanja koju provodi nadležno tijelo Unije s obzirom na utvrđene činjenice ili nalaze do kojih se došlo, osobito, u odlukama nacionalnog tijela za zaštitu tržišnog natjecanja. Iz toga proizlazi da nepostojanje pravomoćne presude ili konačne odluke kojom se utvrđuje predmetno protupravno postupanje ne sprječava nadležno tijelo Unije da donese mjeru isključenja.
Opći je sud iz toga zaključio da je namjera zakonodavca Unije da nadležnom tijelu Unije omogući provođenje vlastite ocjene o djelima koja je počinio dotični gospodarski subjekt, bez čekanja da sud donese svoju presudu.
Stoga je u ovom slučaju EU-OSHA, u nedostatku konačne odluke, bila dužna provesti vlastitu ocjenu tužiteljeva postupanja na temelju CNMC-ove odluke, ali i na temelju drugih relevantnih elemenata konteksta, među kojima je osobito suspenzija te odluke.
U ovom je slučaju Opći sud utvrdio da je EU-OSHA doista uzela u obzir suspenziju CNMC‑ove odluke i da je pravilno smatrala da suspenzija CNMC-ove odluke ne sprečava da se utvrđenja iz te odluke uzmu u obzir radi dokazivanja postojanja tužiteljeve teške povrede dužnosti i donošenja mjere isključenja.
Naime, prije svega, činjenice koje se tužitelju stavljaju na teret ne temelje se na pukim pretpostavkama ili predmnjevama, nego su utvrđene na temelju elemenata koji proizlaze iz istrage koju je proveo CNMC.
Nadalje, iz nacionalne odluke o suspenziji ne proizlazi nikakvo zauzimanje stajališta o osnovanosti CNMC-ove odluke. Opći je sud pojasnio da utvrđenja i razmatranja iz CNMC‑ove odluke koja se odnose na tužiteljevu povredu prava tržišnog natjecanja stoga ni na koji način nisu dovedena u pitanje niti je u njih posumnjao nacionalni sud, koji svoju odluku o suspenziji temelji na razmatranjima koja proizlaze isključivo iz posljedica izrečene novčane kazne i zabrane sklapanja ugovora o obavljanju tužiteljevih djelatnosti. U svakom slučaju, činjenica da je nacionalni sud, kao što to tvrdi tužitelj, time što je odredio privremenu mjeru implicitno, ali nužno priznao vjerodostojnost njegovih tvrdnji, nije dovoljna da bi se dovela u pitanje izričita utvrđenja i razmatranja iz CNMC-ove odluke.
Naposljetku, nije važno to što se nacionalnom odlukom o suspenziji, osim plaćanja novčane kazne izrečene CNMC-ovom odlukom, suspendira i zabrana tužitelju da sklopi ugovore o javnoj nabavi u Španjolskoj, koja je određena tom odlukom. Naime, razlozi suspenzije CNMC-ove odluke ne dovode u pitanje postojanje činjenica na kojima se u pobijanoj odluci temeljilo izricanje isključenja tužitelja. Usto, iz nacionalne odluke o suspenziji ne proizlazi nijedna informacija u vezi s tužiteljevim donošenjem korektivnih mjera i opravdanjem suspenzije donošenjem takvih mjera.
Drugo, kad je riječ o navodnoj povredi načela djelotvorne sudske zaštite donošenjem odluke o isključenju, Opći je sud podsjetio na svoju sudsku praksu prema kojoj bi propis koji u potpunosti zanemaruje učinke podnošenja upravnog ili sudskog pravnog sredstva na mogućnost sudjelovanja u postupku javne nabave mogao povrijediti temeljna prava zainteresiranih osoba. Međutim, kao što je prethodno navedeno, ne može se smatrati da je u ovom slučaju nacionalna odluka o suspenziji bila ignorirana i da je ugrožena sudska zaštita tužitelja.
Usto, korištenjem mogućnosti da se iz postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavi Unije isključi osoba ili subjekt, u ovom slučaju tužitelj, na temelju preliminarne pravne ocjene njegova postupanja, ne povređuje se članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Naime, postojanje pravnog lijeka za osporavanje pobijane odluke pred sudom Unije omogućuje upravo da se osigura sudska zaštita tužitelja.
Opći je sud smatrao da stoga nacionalnoj odluci o suspenziji ne treba priznati isti učinak kao što je onaj koji se priznaje konačnim odlukama ili pravomoćnim presudama. Ako bi ovlast isključenja tijelâ Unije bila onemogućena samom činjenicom podnošenja pravnog sredstva sa suspenzivnim učinkom protiv nacionalne odluke koja može služiti kao osnova za isključenje ili suspenzijom te odluke, time bi se takva ovlast lišila korisnog učinka.
Naposljetku, Opći sud dodao je da je, u slučaju da nakon nacionalne odluke o suspenziji uslijedi pravomoćna presuda kojom se poništava CNMC‑ova odluka, Financijskom uredbom predviđeno (
5
) da dužnosnik za ovjeravanje bez odgađanja okončava isključenje, čime daje puni učinak nacionalnoj sudskoj odluci i istodobno jamči sudsku zaštitu tužitelja, koja je u ovom slučaju povezana s nacionalnom sudskom odlukom koja u tom slučaju obvezuje tijelo Unije.
Kao drugo, Opći je sud pojasnio prirodu svoje nadležnosti i intenzitet svojeg nadzora nad korektivnim mjerama koje je donio tužitelj.
Najprije, nakon što je podsjetio na neograničenu nadležnost za preispitivanje odluke o isključenju (
6
), Opći sud smatrao je da doseg te nadležnosti treba biti strogo ograničen na utvrđivanje sankcije, što isključuje bilo kakvu izmjenu konstitutivnih elemenata postupanja koje opravdava tu sankciju.
Međutim, u ovom je slučaju Opći sud smatrao da je ispitivanje korektivnih mjera obuhvaćeno ocjenom postupanja koje opravdava sankciju. Naime, ocjena koju treba donijeti o korektivnim mjerama odgovara provjeri postojanja teške povrede dužnosti, koja u ovom slučaju proizlazi iz povrede koju je utvrdilo nacionalno tijelo, i mogućnosti njezina ponavljanja. U tom je pogledu nevažno to što do korektivnih mjera obično dolazi nakon nastanka povrede koju je utvrdilo nacionalno tijelo. Opći je sud iz toga zaključio da ne može izvršavati svoju neograničenu nadležnost za potrebe ispitivanja tužbenog razloga koji se odnosi na korektivne mjere koje je donio tužitelj. On stoga ne može zamijeniti EU-OSHA-inu ocjenu svojom vlastitom ocjenom predmetnih korektivnih mjera te se mora ograničiti na nadzor zakonitosti navedene ocjene.
Nadalje, kad je riječ o ocjeni suda Unije o postojanju očite pogreške u ocjeni, Opći sud, s jedne strane, pojašnjava da, kako bi se utvrdilo da je institucija počinila očitu pogrešku u ocjeni složenih činjenica, dokazi koje je podnio tužitelj moraju biti dovoljni da se ocjena činjenica iz tog akta učini nevjerodostojnom. Podložno tom ispitivanju vjerodostojnosti, nije na Općem sudu da svojom ocjenom složenih činjenica zamijeni ocjenu autora te odluke. Naime, budući da institucije raspolažu marginom prosudbe pri ocjeni može li se postupanje kvalificirati kao teška povreda dužnosti i da ocjena korektivnih mjera čini sastavni dio ocjene takvog postupanja, također im se mora dati margina prosudbe pri ocjeni korektivnih mjera.
S druge strane, Opći sud pojasnio je elemente koji se mogu uzeti u obzir radi izvršavanja nadzora zakonitosti EU-OSHA-ine ocjene korektivnih mjera koje je donio tužitelj. Time što predviđa da se osoba ili subjekt ne isključuju ako su poduzeli korektivne mjere dostatne za dokazivanje svoje pouzdanosti (
7
), Financijska uredba prebacuje na osobu ili subjekt o kojem je riječ teret dokazivanja toga da su donesene korektivne mjere takve prirode da mogu spriječiti njihovo isključenje. Opći je sud iz toga zaključio da se, osim ako bi se teret dokazivanja koji se nameće tim odredbama lišio učinka, ne može prihvatiti da dotični gospodarski subjekt Općem sudu podnese dokaze koji nisu bili dostavljeni tijekom postupka isključenja. A fortiori, Opći sud ne može u okviru ovog postupka odlučivati o korektivnim mjerama koje nisu bile iznesene pred EU-OSHA-om.
Usto, bilo bi štetno za dobro sudovanje i za institucionalnu ravnotežu to da Opći sud odlučuje o novim korektivnim mjerama ili novim dokazima koji su, ovisno o slučaju, istodobno dostavljeni dužnosniku za ovjeravanje i koji bi ga mogli navesti da preispita pobijanu odluku tijekom postupka. Prema tome, Opći je sud smatrao da se u obzir mogu uzeti samo dokazi koji su EU-OSHA-i dostavljeni prije donošenja pobijane odluke.
Kao treće, Opći je sud, u okviru ispitivanja proporcionalnosti sankcije isključenja, napomenuo da je EU-OSHA korektivne mjere koje je donio tužitelj uzela u obzir kao olakotne okolnosti radi ograničavanja trajanja isključenja. Stoga je u ovom slučaju riječ o tome da se korektivne mjere koje je donio tužitelj analiziraju ne u mjeri u kojoj doprinose utvrđivanju protupravnog postupanja, već utvrđivanju sankcije za njega, čime se opravdava to da Opći sud izvršava svoju neograničenu nadležnost.
Dakle, u izvršavanju te nadležnosti Opći sud ima pravo uzeti u obzir dokazne elemente koji su prvi put dostavljeni u okviru ovog postupka a da prethodno nisu bili dostavljeni EU‑OSHA‑i, pod uvjetom, međutim, da se poštuju pravila o dopuštenosti utvrđena Poslovnikom Općeg suda.
Opći se sud, naposljetku, izjasnio o navodnom izostanku procjene primjene financijske sankcije kao alternative isključenju.
S jedne strane, Opći je sud iz odredbi Financijske uredbe (
8
) zaključio da EU-OSHA u ovom slučaju nije bila dužna ispitati hipotezu zamjene sankcije isključenja financijskom sankcijom.
S druge strane, kad je riječ o zahtjevu upućenom Općem sudu da on sam provede tu zamjenu u okviru svoje neograničene nadležnosti, Opći sud odbio je taj zahtjev kao neosnovan. Naime, tužitelj nije pojasnio razloge zbog kojih bi u ovom slučaju sankciju isključenja trebalo zamijeniti financijskom sankcijom. Usto i u svakom slučaju, smatrao je da iz ispitivanja tužiteljevih argumenata proizlazi da je ta sankcija isključenja, koja je izrečena u ovom slučaju, prikladna i da je stoga ne treba zamijeniti financijskom sankcijom.
(
1
)	Odluka Europske agencije za sigurnost i zdravlje na radu od 13. siječnja 2023. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka)
(
2
)	Članak 143. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.) (u daljnjem tekstu: Financijska uredba)
(
3
)	Vidjeti članak 136. stavak 2. Financijske uredbe.
(
4
)	Članak 106. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.), kako je izmijenjena Uredbom (EU, Euratom) 2015/1929 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. listopada 2015. (SL 2015., L 286, str. 1.) (u daljnjem tekstu: stara Financijska uredba), i članak 136. Financijske uredbe
(
5
)	Članak 136. stavak 2. treći podstavak Financijske uredbe
(
6
)	Članak 143. stavak 9. Financijske uredbe.
(
7
)	Članak 106. stavak 7. točka (c) stare Financijske uredbe i članak 136. stavak 6. točka (a) Financijske uredbe
(
8
)	Članak 106. stavak 13. točka (a) stare Financijske uredbe