61993CC0324_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
A ° Indledning
1. Den foreliggende sag giver anledning til spoergsmaalet, om traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser (EOEF-traktatens artikel 30 ff.) finder anvendelse paa handel med heroin (og andre narkotiske midler).
2. Diacetylmorfin (heroin) er et opiumsderivat, der opstaar ved fremstilling af morfin. Brug af stoffet er i de fleste lande forbudt paa grund af faren for misbrug. I Det Forenede Kongerige er det imidlertid det foretrukne middel til at lindre smerterne hos uhelbredeligt eller alvorligt syge. Efter det af den forelaeggende ret oplyste blev i 1990 238 kg af de 241 kg heroin, der blev anvendt som laegemiddel i hele verden, anvendt i Det Forenede Kongerige.
3. Diacetylmorfin er et narkotisk middel omfattet af enkelt konvention om kontrol med narkotiske midler, der er undertegnet i New York den 30. marts 1961 (herefter benaevnt "konventionen") (1). Konventionen ophaever og erstatter en raekke tidligere eksisterende aftaler paa omraadet (begyndende med den internationale opiumkonvention af 1912).
4. I konventionens praeambel erkendes "noedvendigheden af fortsat laegeligt brug af narkotika som smertestillende middel, og at passende foranstaltninger traeffes for at sikre tilstedevaerelsen af narkotiske midler til saadanne formaal" (2). Samtidig konstateres det, at hengivelse til narkotika er et onde, som de kontraherende parter har pligt til at bekaempe (3). Efter de kontraherende parters opfattelse kan forholdsregler mod misbrug kun vaere effektive, hvis de er koordinerede og universelle. Saadanne universelle forholdsregler kraever efter deres opfattelse internationalt samarbejde, "ledet af faelles principper og med faelles maal for oeje" (4).
5. I henhold til artikel 2, stk. 1, finder alle konventionens kontrolforanstaltninger anvendelse paa de i bilag I naevnte narkotiske midler. I henhold til konventionens artikel 19 omfatter disse kontrolforanstaltninger for det foerste en pligt for de kontraherende parter til at indsende aarlige overslag "for hvert af deres territorier" til Det Internationale Kontroludvalg for Narkotiske Midler i Wien. Overslaget skal omfatte de kvantiteter narkotiske midler, der skal benyttes til medicinske og videnskabelige formaal det foelgende aar eller benyttes til fabrikation af andre narkotiske midler eller praeparater. Beholdninger af narkotiske midler pr. 31. december i det aar, som overslaget vedroerer, skal ligeledes anfoeres.
Diacetylmorfin staar opfoert i baade konventionens bilag I og bilag IV.
6. Konventionens artikel 21, stk. 1, har foelgende ordlyd:
"Det samlede kvantum af hvert narkotisk middel, der fabrikeres og importeres af et land eller territorium i et aar, maa ikke overstige summen af foelgende:
a) det inden for graenserne af det paagaeldende overslag til medicinske og videnskabelige formaal forbrugte kvantum
b) det kvantum, der inden for graenserne af det paagaeldende overslag er anvendt til fabrikation af andre narkotiske midler, af de i bilag III naevnte praeparater og af stoffer, der ikke falder ind under naervaerende konvention
c) det eksporterede kvantum
d) det kvantum, der er tilgaaet beholdningen for at bringe den i overensstemmelse med det i overslaget beregnede kvantum
e) det kvantum, der inden for graenserne af det paagaeldende overslag er erhvervet til saerlige formaal."
7. Konventionens artikel 29, 30 og 31 forpligter de kontraherende parter til at kraeve, at fabrikation, handel, fordeling samt import og eksport af narkotiske midler til "noget land eller territorium" sker i henhold til autorisation.
8. Artikel 43, stk. 2, boer naevnes i denne forbindelse. I henhold til denne bestemmelse kan to eller flere parter meddele generalsekretaeren for De Forenede Nationer, at "de som foelge af en af dem oprettet toldunion udgoer et enkelt territorium i artikel 19, 20, 21 og 31' s forstand".
9. I konventionens artikel 2, stk. 5, fastsaettes der yderligere foelgende kontrolforanstaltninger for de saerligt farlige narkotiske midler i bilag IV:
"a) ... en part (skal) traeffe saadanne saerlige kontrolforanstaltninger, som den mener er noedvendige under hensyn til de saerligt farlige egenskaber, et saaledes optaget narkotisk middel har, og
b) en part skal, hvis den mener, at det efter forholdene i landet maa anses for at vaere det bedste beskyttelsesmiddel for offentlighedens sundhed og velfaerd, forbyde produktion, fabrikation, eksport og import af, handel med, besiddelse eller brug af et saadant narkotisk middel med undtagelse alene af de kvanta, der er noedvendige til laegelig og videnskabelig forskning, herunder kliniske forsoeg, idet saadanne forsoeg skal foretages af eller under direkte tilsyn og kontrol af vedkommende part."
10. Til konventionens over 130 kontraherende parter hoerer alle Faellesskabets medlemsstater. Det Forenede Kongerige ratificerede konventionen den 2. september 1964 (dvs. foer sin tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber).
11. I Det Forenede Kongerige paahviler ansvaret for at opfylde forpligtelserne i henhold til konventionen hovedsagelig Secretary of State for the Home Department (dvs. indenrigsministeren, herefter benaevnt "Secretary of State"). Ifoelge Misuse of Drugs Act 1971 (lov af 1971 om misbrug af narkotiske stoffer) er import af diacetylmorfin forbudt, medmindre Secretary of State har givet tilladelse dertil.
12. Indtil august 1992 tillod Det Forenede Kongerige ikke import af narkotiske midler, der blev fremstillet i landet og var til raadighed dér. Man begrundede denne politik, der laenge havde vaeret fulgt, med de krav, der stilledes i konventionen, og ° saerligt for saa vidt angik diacetylmorfin ° med noedvendigheden af at undgaa faren for, at stoffet fandt vej ud i den ulovlige handel, og for at sikre forsyningen. En raekke andre medlemsstater har fulgt og foelger stadig en lignende politik.
13. Indtil 1992 blev efterspoergslen efter diacetylmorfin i Det Forenede Kongerige daekket af Evans Medical Ltd (herefter benaevnt "Evans"). Evans er fortsat hovedproducenten af det faerdige produkt til Det Forenede Kongerige og paa verdensmarkedet.
Macfarlan Smith Ltd (herefter benaevnt "Macfarlan Smith") er paa indevaerende tidspunkt den eneste producent i Det Forenede Kongerige, der har tilladelse til at fremstille uforarbejdet diacetylmorfin i pulverform, paa basis af hvilket det faerdige produkt fremstilles. Da produktet kun anvendes i faa andre lande, er Macfarlan Smith ogsaa hovedproducenten paa verdensmarkedet. Evans er Macfarlan Smith' s stoerste aftager af dette produkt.
14. Ved to skrivelser af 17. august 1992 meddelte Secretary of State advokaterne for Macfarlan Smith og Evans, at han efter grundige overvejelser var naaet frem til, at der ikke var noget holdbart grundlag for at afslaa en ansoegning om import af en sending diacetylmorfin fra Nederlandene, som Generics (UK) Ltd (herefter benaevnt "Generics") havde indgivet. Generics har specialiseret sig i fremstilling og salg af generiske laegemiddelstoffer og har datterselskaber i en raekke europaeiske lande, herunder Nederlandene.
Secretary of State oplyste i disse skrivelser, at han havde taget hensyn til baade behovet for at sikre forsyningen og noedvendigheden af at forebygge ulovlig handel med produkterne. Ansoegningen fra Generics var blevet behandlet i lyset af national ret, faellesskabsretten og folkeretten. I den forbindelse anfoerte Secretary of State bl.a. foelgende:
"Konventionen ... findes ikke at vaere uforenelig med Rom-traktatens artikel 30 og 36. Ifoelge artikel 2, stk. 5, i konventionen af 1961 kan parterne ° uden dog at vaere forpligtet hertil ° begraense importen. En part er ifoelge artikel 2, stk. 5, befoejet til at forbyde import, hvis den mener, at det efter forholdene i det paagaeldende land maa anses for at vaere det bedste middel til beskyttelse af offentlighedens sundhed og velfaerd. Ifoelge [traktatens] artikel 36 kan forbud eller restriktioner vedroerende indfoersel begrundes i hensynet til beskyttelse af menneskers liv og sundhed ...
Problemet vedroerende sikkerhed i forbindelse med transit har derfor vaeret genstand for en dybtgaaende undersoegelse ...
Med hensyn til forsyningssikkerheden vil ressortministrene naturligvis sikre, at diacetylmorfin ogsaa i fremtiden vil vaere til raadighed til laegeligt brug. Ministrene mener imidlertid, at forsyningen bedst sikres ved licitation ... Department of Health [Sundhedsministeriet] har oplyst, at NHSSA [den myndighed, der er kompetent til at foretage indkoeb] undersoeger muligheden for at indfoere en ny licitationsordning med virkning fra begyndelsen af 1993" (5).
15. Evans og Macfarlan Smith anlagde derefter sag ved High Court og Justice, Queen' s Bench Division. De anfaegtede herunder baade Generics' importtilladelse og den generelle beslutning, som denne tilladelse indebar, om at aendre den politik, der hidtil var blevet fulgt med hensyn til import af narkotiske midler. Sagsoegerne gjorde gaeldende, at Secretary of State havde truffet sin afgoerelse ud fra den urigtige antagelse, at den hidtil fulgte politik var i strid med faellesskabsretten, saerligt at importforbuddet var ulovligt i henhold til traktatens artikel 30 og ikke kunne anses for at vaere berettiget i henhold til artikel 36. De fremfoerte det synspunkt, at artikel 30 i henhold til traktatens artikel 234 ikke finder anvendelse paa handel med narkotiske midler omfattet af konventionen. Selv om Secretary of State med rette havde truffet sin afgoerelse ud fra den betragtning, at artikel 30 og 36 fandt anvendelse, skulle han imidlertid ikke havde truffet afgoerelsen, inden det var undersoegt, om den paataenkte licitationsordning var praktisk mulig og forenelig med konventionen, og om ° og i givet fald hvordan ° der igennem denne ordning kunne sikres sundhedsmyndighederne loebende forsyninger af diacetylmorfin.
16. High Court of Justice har udsat sagen og forelagt foelgende spoergsmaal for Domstolen til praejudiciel afgoerelse:
"1. Skal traktatens artikel 30, 36 og 234 fortolkes saaledes, at en medlemsstat kan afslaa at udstede en tilladelse, som kraeves i henhold til medlemsstatens lovgivning, til fra en anden medlemsstat at importere narkotiske midler, der enten har oprindelse i eller er i fri omsaetning i den anden medlemsstat, med den begrundelse, at
a) bestemmelserne i artikel 30-36 ikke finder anvendelse paa handel med narkotiske midler i den betydning, der er fastlagt i enkelt konvention om narkotiske midler undertegnet i New York den 30. marts 1961, og/eller
b) overholdelse af konventionen i praksis ville medfoere en vilkaarlig tildeling af kvoter mellem importoerer og indenlandske producenter, og/eller at kontrolforanstaltningerne i henhold til konventionen ellers ville blive mindre effektive, og/eller
c) importen af narkotiske midler fra en anden medlemsstat (i de tilfaelde, hvor Faellesskabet ikke har udstedt et direktiv eller indfoert en ordning vedroerende handel med narkotiske midler, saaledes at Faellesskabet kunne opnaa status som 'enkelt territorium' i henhold til konventionens artikel 43, og adskillige medlemsstater, der fremstiller narkotiske midler, forbyder import heraf) ville udgoere en trussel mod den eneste producent med tilladelse til at fremstille disse midler i medlemsstaten, hvorved der vil vaere risiko for, at forsyningen af disse narkotiske midler til vaesentlige medicinske formaal i den paagaeldende medlemsstat ikke kan sikres?
2. Skal Raadets direktiv 77/62/EOEF af 21. december 1976 (EFT 1977 L 13, s. 1) med senere aendringer, fortolkes saaledes, at en offentlig myndighed, der har til opgave at indkoebe vigtige smertestillende narkotiske midler til laegeligt brug, er befoejet til at tage hensyn til kravet om forsyningssikkerhed og muligheden for loebende forsyninger, naar den afslutter kontrakter om levering af saadanne midler?"
B ° Stillingtagen
Antagelse til realitetsbehandling af anmodningen om en praejudiciel afgoerelse
17. Kommissionen er af den opfattelse, at Domstolen ikke skal besvare de af High Court forelagte spoergsmaal, idet disse spoergsmaal er "hypotetiske". Kommissionen paapeger, at den nationale ret i spoergsmaal 1 a) til 1 c) oensker en afgoerelse af, om en medlemsstat generelt eller under bestemte omstaendigheder har lov til at afslaa at give tilladelse til import af narkotiske midler fra andre medlemsstater. Sagen for High Court drejer sig imidlertid ikke om, at myndigheden har afslaaet at give tilladelse, men derimod om, at den har givet tilladelse. Efter Kommissionens opfattelse staar det fast, at restriktioner i handelen med narkotiske midler inden for Faellesskabet er tilladt i henhold til artikel 36, og at det under visse omstaendigheder endog kan vaere berettiget at naegte tilladelse til import eller eksport. I betragtning af de mange forskellige relevante omstaendigheder og af de vigtige interesser i sagen er det imidlertid ikke oenskeligt, at Domstolen udtaler sig om problemet i naervaerende sag. Forelaeggelseskendelsens spoergsmaal 2 er efter Kommissionens opfattelse endnu mere hypotetisk, idet det vedroerer de kompetente sundhedsmyndigheders indkoeb af diacetylmorfin, mens den foreliggende sag vedroerer en beslutning truffet af Secretary of State om at tillade import af det paagaeldende narkotiske middel. Domstolen skal derfor heller ikke besvare dette spoergsmaal.
Generics indtager ogsaa det standpunkt, at spoergsmaal 1 b), 1 c), og 2 ° men derimod ikke spoergsmaal 1 a) ° er hypotetiske, idet de vedroerer faktiske omstaendigheder, der endnu ikke er godtgjort. Advokaten for virksomheden har imidlertid under den mundtlige forhandling for Domstolen anfoert, at Domstolen alligevel skulle besvare disse spoergsmaal.
18. Ifoelge Domstolens faste praksis er proceduren i EOEF-traktatens artikel 177 for praejudicielle forelaeggelser et samarbejdsinstrument mellem Domstolen og de nationale retsinstanser. Inden for rammerne af dette samarbejde skal den nationale ret afgoere, om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at den kan afsige dom. Naar den nationale ret traeffer beslutning om en praejudiciel forelaeggelse, og de forelagte spoergsmaal vedroerer fortolkningen af faellesskabsretten, er Domstolen som udgangspunkt forpligtet til at traeffe afgoerelse herom. Domstolen har imidlertid ikke inden for rammerne af denne procedure ° hvilket ogsaa er paapeget af Kommissionen i dens indlaeg ° til opgave at "udtale sig om generelle eller hypotetiske spoergsmaal" (6).
19. Med spoergsmaal 1 a) oensker den nationale ret en afgoerelse af, om EOEF-traktatens artikel 30-36 finder anvendelse paa handel med narkotiske midler. Som Macfarlan Smith har anfoert i sit indlaeg, og som det ogsaa fremgaar af forelaeggelseskendelsen fra High Court, stoetter Macfarlan Smith og Evans sig i hovedsagen paa det argument, at de i henhold til national ret har krav paa, at Secretary of State traeffer afgoerelse om Generics' ansoegning paa det rigtige faktiske og retlige grundlag. Secretary of State traf afgoerelse paa grundlag af den antagelse, at EOEF-traktatens artikel 30-36 finder anvendelse i den foreliggende sag. Hvis denne antagelse er urigtig, er afgoerelsen saaledes truffet paa et urigtigt retligt grundlag og kan i givet fald kendes ugyldig af den nationale ret. Besvarelsen af det foerste spoergsmaal er derfor af direkte betydning for den afgoerelse, som High Court skal traeffe. Efter min opfattelse kan det derfor ikke antages, at dette er et hypotetisk spoergsmaal.
20. Det er i oevrigt vaerd at bemaerke, at ogsaa Kommissionen foreslaar Domstolen en besvarelse af de af High Court forelagte spoergsmaal, selv om den forsvarer det synspunkt, at spoergsmaalene er hypotetiske og derfor ikke skal besvares. Ifoelge Kommissionens forslag skal Domstolens svar paa spoergsmaalene vaere, at hverken traktatens artikel 30-36 eller artikel 234 er til hinder for, at en national myndighed tillader import af narkotiske midler fra en anden medlemsstat. Advokaten for Macfarlan Smith har med rette i sit indlaeg anfoert, at dette hverken besvarer de forelagte spoergsmaal eller saetter den nationale ret i stand til at besvare dem. Den britiske regerings repraesentant har meget rammende givet udtryk for den samme tanke, da han anfoerte, at Kommissionen dermed havde foreslaaet Domstolen at vaere den nationale ret behjaelpelig med at besvare et spoergsmaal, som ingen havde stillet, paa en maade, som ingen kunne vaere uenig i.
21. Kommissionen har ganske vist med rette paapeget, at den retlige vurdering af handelen med narkotiske midler inden for Faellesskabet frembyder saerdeles vanskelige problemer. Faellesskabslovgiver har tilsyneladende endnu ikke fundet nogen tilfredsstillende loesning paa disse problemer. Disse vanskeligheder boer imidlertid ikke afholde Domstolen fra at opfylde sin pligt i henhold til EOEF-traktatens artikel 177 til at bistaa nationale retsinstanser med fortolkning af faellesskabsrettens bestemmelser i forbindelse med disses afgoerelse af retssager. Disse vanskeligheder beroerer derfor ikke Domstolens forpligtelse til at besvare de forelagte spoergsmaal i det omfang, det er den muligt. De kan derfor heller ikke faa betydning for spoergsmaalet om antagelse til realitetsbehandling af de forelagte spoergsmaal.
22. Som anfoert af High Court i forelaeggelseskendelsen bygger spoergsmaal 1 b) og 1 c) paa Macfarlan Smith' s og Evans' fremstilling af faktiske omstaendigheder, som endnu ikke er godtgjort. Med disse spoergsmaal anmodes Domstolen imidlertid ikke om at afgoere, hvilke faktiske omstaendigheder der skal laegges til grund. Som paapeget af advokaten for Macfarlan oensker High Court derimod en besvarelse af, om de retlige aspekter af disse spoergsmaal overhovedet er relevante set fra et faellesskabsretligt synspunkt. Den britiske regerings repraesentant har givet udtryk for en tilsvarende holdning. Hvis de to spoergsmaal skal besvares benaegtende, behoever High Court ikke laengere tage stilling til den fremstilling af de faktiske omstaendigheder, som gav anledning til spoergsmaalene. Hvis Domstolen derimod fastslaar, at en medlemsstat i visse tilfaelde kan forbyde import af narkotiske midler fra andre medlemsstater, skal High Court efterproeve, om der foreligger et saadant tilfaelde.
23. Efter min opfattelse er der i princippet ikke meget at indvende mod den fremgangsmaade, som High Court har fulgt. Af procesoekonomiske grunde er det hensigtsmaessigt at udsaette bevisfoerelsen, saa laenge det ikke er afklaret, om genstanden for bevisfoerelsen har betydning for sagen. Ogsaa i betragtning af betydningen af det principielle spoergsmaal, der rejses i spoergsmaal 1 a), om hvorvidt artikel 30-36 finder anvendelse paa den lovlige handel med narkotiske midler ° og som Domstolen endnu ikke har haft anledning til at tage stilling til ° er High Court' s afgoerelse om at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse allerede paa et tidligt stadium af sagen fuldt ud forstaaelig. Som fastslaaet af Domstolen tilkommer det den nationale retsinstans paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere saavel, om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spoergsmaal, den forelaegger Domstolen (7). Af disse grunde er jeg af den opfattelse, at spoergsmaal 1 c) kan antages til realitetsbehandling, ogsaa selv om den fremstilling af de faktiske omstaendigheder, som gav anledning til spoergsmaalene (nemlig at tilladelse til import truer de indenlandske producenter, og at forsyningssikkerheden derved bringes i fare), endnu ikke er godtgjort.
Det samme goer sig imidlertid efter min opfattelse ikke gaeldende for spoergsmaal 1 b), der bestaar af to dele. I foerste del spoerges, om en medlemsstat kan forbyde import af narkotiske midler fra en anden medlemsstat, naar overholdelse af konventionen ville medfoere en vilkaarlig tildeling af kvoter mellem importoerer og indenlandske producenter. I anden del spoerges der, om et forbud mod import er tilladt, naar kontrolordningen i konventionen ellers ville blive mindre effektiv. Spoergsmaal 1 b) giver saaledes anledning til droeftelse af spoergsmaalet om den (praktiske) forenelighed af anvendelsen af EOEF-traktatens artikel 30-36 med konventionens bestemmelser. Efter min opfattelse boer dette spoergsmaal og spoergsmaal 1 a) paa grund af disses naere sammenhaeng gennemgaas samlet. Med den loesning, som jeg har foreslaaet til besvarelsen af dette spoergsmaal, mener jeg ikke, at det er noedvendigt, at Domstolen besvarer spoergsmaal 1 b) separat.
24. Spoergsmaal 2 vedroerer fortolkningen af de faellesskabsretlige bestemmelser om indgaaelse af offentlige indkoebsaftaler. Spoergsmaalet udspringer utvivlsomt af den opfattelse ° som Secretary of State gav udtryk for i skrivelsen af 17. august 1992 ° at vigtigheden af at sikre forsyningen med diacetylmorfin i Det Forenede Kongerige kunne tilgodeses ved en licitationsprocedure. Det er imidlertid ubestridt, at denne udbudsprocedure i sidste ende viste sig ikke at kunne gennemfoeres. Af denne grund kan man med foeje spoerge, hvilket formaal spoergsmaal 2 tjener. High Court har ikke ydet nogen forklaring herpaa i sin forelaeggelseskendelse. Der kan heller ikke udledes naermere oplysninger herom af indlaeggene fra parterne, der har deltaget i sagen for Domstolen. Under disse omstaendigheder er jeg ligesom Kommissionen af den opfattelse, at Domstolen ikke boer komme ind paa dette spoergsmaal. I tilfaelde af, at Domstolen ikke deler denne opfattelse, skal jeg imidlertid naturligvis ogsaa undersoege de problemer, der relaterer sig til dette spoergsmaal.
25. Det skal blot naevnes, at de forelagte spoergsmaal omtaler "narkotiske midler" (omfattet af konventionen) generelt, mens den foreliggende sag kun vedroerer et enkelt narkotisk middel, nemlig diacetylmorfin. Imidlertid vil Domstolens besvarelse af High Court' s spoergsmaal selvfoelgelig faa betydning ikke alene for dette produkt, men ogsaa generelt for de narkotiske midler, som er omfattet af konventionen. Af den grund vil jeg i det foelgende ogsaa behandle narkotiske midler generelt, medmindre konventionens saerlige bestemmelser om diacetylmorfin (og andre saerligt farlige narkotiske midler) droeftes.
Spoergsmaalet, om artikel 30-36 finder anvendelse
Generelt
26. Det boer forud for gennemgangen bemaerkes, at spoergsmaalet, om EOEF-traktatens artikel 30-36 finder anvendelse, kun vedroerer den lovlige handel med narkotiske midler, dvs. med produkter, der skal anvendes til videnskabelige og laegelige formaal. Der er ingen tvivl om noedvendigheden af at bekaempe den ulovlige handel med narkotiske midler og de dermed forbundne farer. Dette gaelder saavel for medlemsstaterne som for Faellesskabet (8).
27. Domstolen har endnu ikke haft anledning til at afgoere, om artikel 30-36 finder anvendelse paa den lovlige handel med narkotiske midler omfattet af konventionen. Den har derimod allerede flere gange beskaeftiget sig med spoergsmaalet, om der skal opkraeves told (9) eller indfoerselsomsaetningsafgift (10) ved ulovlig indfoersel af saadanne stoffer, eller om den ulovlige handel med disse stoffer er undergivet momspligt (11). Domstolen har hver gang besvaret spoergsmaalene benaegtende.
28. Af saerlig interesse for den foreliggende sag er de afgoerelser, der drejer sig om spoergsmaalet, om der kan opkraeves told ved ulovlig indfoersel af narkotiske midler. I dommene fra 1982 i Wolf-sagen og Einberger-sagen bemaerkede Domstolen, at det i alle medlemsstater var forbudt at indfoere og forhandle de paagaeldende narkotiske midler (det drejede sig i den ene om heroin og kokain og i den anden om morfin) "med undtagelse af en strengt kontrolleret og begraenset handel med henblik paa en tilladt anvendelse til farmaceutiske og medicinske formaal" (12). Domstolen fastslog, at retsstillingen svarer til konventionens bestemmelser (13). Domstolen konkluderede derfor, at der ikke opstaar toldskyld ved indfoersel af narkotika, "som ikke er genstand for det af de kompetente myndigheder strengt kontrollerede salg med henblik paa anvendelse til medicinske og videnskabelige formaal" (14). Af disse afgoerelser kan det udledes, at der skal betales told ved lovlig indfoersel af narkotiske midler. Da Domstolen i disse sager skulle fortolke EOEF-traktatens artikel 9 og 12-29, dvs. bestemmelser i afsnit I om frie varebevaegelser, er der ikke efter min mening (i modsaetning til Macfarlan Smith' s opfattelse) tvivl om, at noget tilsvarende ogsaa gaelder for fortolkningen af artikel 30-36, der ogsaa hoerer til afsnit I. Lovlig handel med narkotiske midler i den i konventionen anvendte betydning er saaledes omfattet af anvendelsesomraadet for disse bestemmelser.
Artikel 234 og konventionen
29. Det skal imidlertid stadig undersoeges, hvilken betydning EOEF-traktatens artikel 234, stk. 1, har for anvendelsen af artikel 30-36. I henhold til denne bestemmelse beroeres "de rettigheder og forpligtelser, der foelger af konventioner, som foer denne traktats ikrafttraeden er indgaaet mellem paa den ene side en eller flere medlemsstater og paa den anden side et eller flere tredjelande", ikke af denne traktat. I henhold til artikel 5 i tiltraedelsesakten for Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige skal EOEF-traktatens artikel 234 for disse medlemsstaters vedkommende anvendes paa aftaler eller overenskomster, der er indgaaet foer tiltraedelsen (15). For Det Forenede Kongeriges vedkommende er enkelt konvention om narkotiske midler af 1961, som medlemsstaten ratificerede i 1964, saaledes en konvention omfattet af artikel 234 (16).
30. Som Domstolen allerede flere gange har fastslaaet, har denne bestemmelse til formaal i overensstemmelse med folkerettens principper (17) at praecisere, at EOEF-traktatens anvendelse ikke beroerer den paagaeldende medlemsstats forpligtelse til at respektere tredjelandes rettigheder, som foelger af en tidligere konvention, og at overholde sine deraf foelgende forpligtelser (18). Dette betyder i den foreliggende sag, at Det Forenede Kongerige er berettiget til at opfylde sine forpligtelser over for tredjestater i henhold til konventionen og at respektere tredjelandes rettigheder i henhold til konventionen. Saafremt anvendelsen af artikel 30-36 goer dette umuligt for Det Forenede Kongerige, maa disse bestemmelser vige.
Det bemaerkes imidlertid, at Det Forenede Kongerige i et saadant tilfaelde i henhold til artikel 234, stk. 2, skal bringe "alle egnede midler" i anvendelse med henblik paa at fjerne konventionens uoverensstemmelser med EOEF-traktaten. Der kunne endog paahvile Det Forenede Kongerige en forpligtelse til at opsige konventionen. Dette spoergsmaal har ingen betydning for afgoerelsen af den foreliggende sag, og jeg vil derfor ikke komme naermere ind paa det.
31. Generics goer imidlertid gaeldende, at artikel 234 ikke er relevant i den foreliggende sag, idet sagen kun vedroerer handelen mellem medlemsstater. Sagen drejer sig om import af diacetylmorfin fra Nederlandene til Det Forenede Kongerige, og tredjestater beroeres ikke af denne handel. Irland har givet udtryk for lignende synspunkter. Den Franske Republik har ligeledes i sit indlaeg paapeget, at artikel 234, stk. 1, ikke giver en medlemsstat adgang til at fravige EF-traktatens bestemmelser for saa vidt angaar handel mellem medlemsstaterne. Efter disses opfattelse er konventionen saaledes ikke til hinder for at anvende artikel 30-36.
32. Baade Generics og Den Franske Republik finder stoette derfor i Domstolens dom i Conegate-sagen (19). I den paagaeldende sag fastslog Domstolen, at "konventioner indgaaet foer traktatens ikrafttraeden (...) saaledes ikke (kan) paaberaabes i forholdet mellem medlemsstaterne til stoette for begraensninger i samhandelen i Faellesskabet" (20).
Macfarlan paapeger dog med rette, at dette kun er tilfaeldet, naar tredjelandes rettigheder ikke beroeres. Dette har stoette i Domstolens praksis. I en dom afsagt i 1988 fandtes faellesskabsretten saaledes kun at have forrang for konventioner, der var indgaaet foer traktatens ikrafttraeden, naar der som i det paagaeldende tilfaelde ingen fare bestod for tilsidesaettelse af tredjelandes rettigheder (21). Allerede i Domstolens foerste afgoerelse vedroerende artikel 234 paapegede den, at tredjestater ikke kan goere indsigelse mod reguleringen af toldspoergsmaal mellem medlemsstaterne, naar disse ikke paavirker tredjelandenes rettigheder i henhold til de gaeldende konventioner (22). Det kan ikke tillaegges nogen saerlig betydning, at der ikke er et dertil svarende forbehold i Conegate-dommen; forklaringen er formentlig, at Domstolen i dette tilfaelde ikke var i tvivl om, at den paagaeldende konvention ikke indeholdt nogen rettigheder for tredjestater, som kunne kraenkes ved anvendelse af faellesskabsretten paa forholdet mellem medlemsstaterne (23).
Det Forenede Kongeriges regering har endvidere med rette paapeget, at Generics' synspunkt er i strid med princippet i artikel 41 i Wienerkonventionen om traktatretten (24).
33. Det skal foerst undersoeges, om konventionen paalaegger medlemsstaterne forpligtelser i forhold til tredjestater eller skaber rettigheder, som tredjestater kan goere gaeldende over for medlemsstater. Det drejer sig altsaa med andre ord om spoergsmaalet, om konventionen kun medfoerer bilaterale forpligtelser mellem de enkelte kontraherende parter eller ogsaa medfoerer multilaterale forpligtelser over for alle parterne, der har undertegnet den (25). Dette kraever naturligvis en fortolkning af konventionen, hvilket ° som jeg senere skal komme naermere ind paa ° som udgangspunkt er forbeholdt den forelaeggende ret. Jeg mener imidlertid, at dette spoergsmaal uden videre kan afgoeres af Domstolen selv. For det foerste har Domstolen allerede foretaget en saadan proevelse i tidligere sager (26). For det andet kan der ikke vaere nogen tvivl om, at de forpligtelser, som konventionen paalaegger de kontraherende parter ° som den portugisiske regering og Macfarlan Smith med rette har paapeget ° skal opfyldes af alle de kontraherende parter.
Praeamblen, der omtaler noedvendigheden af koordinerede og universelle foranstaltninger mod misbrug af narkotiske midler, er netop et indicium for, at kun denne fortolkning er i overensstemmelse med konventionens formaal. Det synspunkt, at konventionens forpligtelser til at foere kontrol med handelen med narkotiske midler ikke alene skal beskytte de kontraherende parter, der er umiddelbart beroert, finder ogsaa stoette i den enkle betragtning, at de farer, som opstaar, hvis konventionen overtraedes, kan ramme alle de kontraherende parter. Hvis f.eks. en leverance af narkotika fra en kontraherende stat, der skal frem til en modtager i en anden kontraherende stat, kommer ud paa det illegale marked, fordi disse to kontraherende parter har givet afkald paa at anvende konventionens kontrolforanstaltninger ved handel mellem dem, medfoerer dette ikke kun en fare for befolkningen i disse to stater, men ogsaa for de andre kontraherende parter. Endelig skal det paapeges, at konventionens artikel 43, stk. 2, giver medlemmer af en toldunion adgang til at formindske de ulemper og hindringer for den internationale samhandel, der er forbundet med anvendelsen af konventionens kontrolordning, hvis de giver meddelelse i overensstemmelse med denne bestemmelse (27). Denne bestemmelse ville vaere uforstaaelig, hvis spoergsmaalet om overholdelse af konventionens bestemmelser i forholdet mellem to kontraherende parter indbyrdes ikke beroerte de andre kontraherende parters interesser.
34. Artikel 234 er imidlertid kun relevant, hvis der er en konflikt mellem en saadan konvention med tredjestater og faellesskabsretten. Den paagaeldende overenskomst skal altsaa paabyde en handlemaade, som faellesskabsretten forbyder, eller forbyde en handlemaade, som faellesskabsretten paabyder at foelge. Hvis man oensker at afgoere, om der foreligger en saadan konflikt, maa det foerst fastslaas, hvad der er indholdet af henholdsvis den paagaeldende konvention og faellesskabsretten.
35. Domstolen kan selvfoelgelig fortolke de relevante bestemmelser i faellesskabsretten og afgoere, hvad der er deres indhold. Det er imidlertid spoergsmaalet, om Domstolen har kompetence til at fortolke en international aftale som den foreliggende i forbindelse med en praejudiciel afgoerelse.
36. I Domstolens dom i Henn og Darby-sagen (28) synes Domstolen indirekte at have besvaret dette spoergsmaal bekraeftende. Denne sag vedroerte ogsaa i forbindelse med en praejudiciel forelaeggelse i henhold til artikel 177 spoergsmaalet, om en medlemsstat maa forbyde import af varer (i den paagaeldende sag drejede det sig om pornografiske film og blade) fra en anden medlemsstat for at efterkomme sine forpligtelser i henhold til en international aftale. Domstolen udtalte:
"Sammenholdes de af House of Lords omtalte konventionsbestemmelser med de i det foregaaende anfoerte betragtninger fremgaar det, at Det Forenede Kongeriges opfyldelse af de naevnte internationale konventioner som foelge af den i artikel 36 hjemlede undtagelse for eventuelle importforbud, der er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, ikke vil vaere i strid med bestemmelserne om de frie varebevaegelser" (29).
37. Den tyske formulering af denne passus ("dass ... keine Widersprueche ... entstehen koennen") goer det naerliggende at antage, at Domstolen endeligt havde afgjort, at forpligtelserne i henhold til den paagaeldende konvention var forenelige med faellesskabsretten. Hvis man imidlertid ser paa formuleringen, som denne passus har faaet paa processproget (engelsk) (30), viser det sig, at dette slet ikke er sikkert. Man faar snarere det indtryk, at Domstolen kun har underkastet de paagaeldende konventioner en flygtig proevelse og konstateret, at denne foreloebige proevelse intet havde frembragt, som kunne tyde paa en eventuel konflikt mellem konventionerne og traktatens artikel 30-36. Derved forelaa der dog stadig den mulighed, at den nationale ret ved en naermere gennemgang af konventionerne kunne naa frem til, at det i en eller flere henseender var uforeneligt med artikel 30 ff. at opfylde forpligtelserne i medfoer af de paagaeldende internationale konventioner.
Denne fortolkning forekommer mig ogsaa at vaere den, der bedst passer med den konklusion, Domstolen i samme dom drager af den ovenfor citerede praemis. Domstolen konkluderede nemlig, at "i det omfang, en medlemsstat har gjort brug af det forbehold vedroerende beskyttelsen af den offentlige saedelighed, der er indeholdt i traktatens artikel 36" (31) er artikel 234 ikke til hinder for, at denne stat opfylder forpligtelserne i medfoer af de paagaeldende internationale konventioner. Macfarlan Smith' s advokat har under den mundtlige forhandling for Domstolen ikke med urette sammenlignet denne passus med et orakelsvar ("a thoroughly Delphic ruling"). Eftersom artikel 234, stk. 1, netop tillader en medlemsstat at opfylde sine forpligtelser i henhold til en tidligere konvention, synes Domstolens udtalelse ikke rigtigt at give nogen mening. Den tilsyneladende selvmodsigelse falder bort, hvis man anlaegger den fortolkning, som jeg har forsvaret; i min fortolkning betyder denne passus kun, at der ikke er nogen konflikt mellem de internationale konventioner og faellesskabsretten, hvis forpligtelserne i henhold til denne konvention kan forenes med traktaten ved hjaelp af undtagelsesbestemmelsen i artikel 36. Hvis dette ikke er muligt ° maa det underforstaas ° finder i givet fald artikel 234, stk. 1, anvendelse.
38. Domstolen har i en raekke nyere afgoerelser udtrykt sig vaesentligt mere klart om spoergsmaalet om kompetencen til at fortolke saadanne konventioner. Baade Levy-sagen (32) og Minne-sagen (33) vedroerte spoergsmaalet, om visse nationale bestemmelser om kvinders natarbejde var i strid med princippet om ligebehandling af maend og kvinder i artikel 5 i direktiv 76/207/EOEF. I begge sager opstod der spoergsmaal, om de nationale bestemmelser var berettigede, fordi de var udstedt til opfyldelse af de forpligtelser, der paahvilede medlemsstaterne i henhold til en konvention omfattet af artikel 234 (en konvention fra International Labour Organisation). Domstolen bekraeftede for det foerste, at de nationale retsinstanser ikke maa anvende national ret, der er i strid med faellesskabsretten, naar det ikke er noedvendigt i henhold til artikel 234, stk. 1, for at opfylde forpligtelser, der foelger af en konvention, som er indgaaet med tredjelande foer traktatens ikrafttraeden. I dommen i Minne-sagen fortsatte Domstolen:
"Med henblik paa afgoerelsen af, i hvilket omfang saadanne forpligtelser er til hinder for, at direktivets artikel 5 finder anvendelse, henhoerer det ikke under Domstolens kompetence i forbindelse med en praejudiciel forelaeggelse, men under den nationale ret at tage stilling til, dels hvilke forpligtelser den beroerte medlemsstat saaledes skal overholde i henhold til en paa et tidligere tidspunkt indgaaet international konvention, dels om formaalet med de omhandlede nationale bestemmelser er at gennemfoere dem" (34).
Domstolen har udtalt sig paa lignende maade i dommen i Levy-sagen (35).
39. Det fremgaar tydeligt af disse afgoerelser, at fortolkningen af de paagaeldende internationale konventioner under et praejudicielt soegsmaal i medfoer af artikel 177 efter Domstolens opfattelse paahviler de nationale retsinstanser. Dette er endvidere i overensstemmelse med traktaten, idet artikel 177 kun giver Domstolen kompetence til at fortolke faellesskabsretten. Denne bestemmelse indeholder ingen hjemmel til at fortolke folkeretlige konventioner, som medlemsstaterne har indgaaet med tredjelande inden traktatens ikrafttraeden eller inden medlemsstaternes tiltraedelse af Faellesskaberne.
40. Macfarlan Smith har i sit skriftlige indlaeg gjort gaeldende, at det af hensyn til en ensartet anvendelse af faellesskabsretten er noedvendigt, at Domstolen fortolker konventionen. Dette kan ikke tiltraedes. Domstolen har ganske vist allerede paa grundlag af en lignende argumentation fundet, at den under et soegsmaal i medfoer af artikel 177 havde kompetence til at fortolke GATT-aftalen ° en konvention, som medlemsstaterne havde indgaaet med tredjelande inden traktatens ikrafttraeden (36). Selv om denne dom har vaeret genstand for ° efter min mening berettiget ° kritik (37), skal det paapeges, at denne praksis ikke kan overfoeres paa den foreliggende sag. Faellesskabet er som bekendt indtraadt i medlemsstaternes forpligtelser til at opfylde GATT-aftalen. Det kan man ikke haevde er tilfaeldet for konventionen i den foreliggende sag.
Macfarlan Smith har ganske vist med rette paapeget, at Faellesskabet og alle medlemsstaterne har undertegnet De Forenede Nationers konvention af 19. december 1988 om bekaempelse af ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer (38). I trettende betragtning til denne konvention anerkender de kontraherende parter noedvendigheden af at forstaerke og supplere de foranstaltninger, der er truffet bestemmelse om i overenskomsten af 1961. Macfarlan Smith og den irske regering har derfor utvivlsomt ret, naar de goer gaeldende, at Faellesskabet ved at tiltraede konventionen af 1988 har anerkendt formaalene med og kontrolordningen i konventionen af 1961. Opfyldelsen af forpligtelserne i henhold til denne konvention paahviler imidlertid nu som foer medlemsstaterne.
41. Macfarlan Smith har endvidere i sit skriftlige indlaeg antydet, at konventionen nu muligvis kan anses for at vaere faellesskabsret og dermed kan goeres til genstand for Domstolens fortolkning. Under den mundtlige forhandling for Domstolen har firmaets advokat dog modificeret dette synspunkt. Efter min opfattelse er der ikke grund til at gaa naermere ind paa denne betragtning. Faellesskabet har netop tiltraadt konventionen af 1988, men ikke konventionen af 1961, som naervaerende sag drejer sig om. Det forhold, at Faellesskabet bekraefter og stoetter denne konventions formaal, er ikke nok til at goere konventionen til faellesskabsret og giver derfor ikke Domstolen kompetence til fortolke den under et soegsmaal i medfoer af artikel 177.
42. Det siger vel sig selv, at man heller ikke kan konstruere en kompetence for Domstolen til at fortolke konventionen under et soegsmaal i medfoer af artikel 177 ved at indtage det standpunkt, at Domstolen i den foreliggende sag skal fortolke artikel 234 ° og dermed en faellesskabsretlig bestemmelse. En saadan fortolkning er Domstolen utvivlsomt kompetent til at foretage, og fortolkningen af konventionen er for saa vidt kun et praeliminaert spoergsmaal, som Domstolen har kompetence til at udtale sig om, lyder argumentet. Generaladvokat Capotorti har ganske vist engang givet udtryk for en lignende tanke (39). Han undersoegte ved den lejlighed, om en faellesskabsretlig forordning kunne vaere i strid med artikel 234. I et saadant tilfaelde ville Domstolen nemlig selv skulle fortolke den folkeretlige aftale, idet kun Domstolen kan fastslaa ugyldigheden af den faellesskabsretlige bestemmelse, som sagen drejer sig om. Et saadant tilfaelde foreligger imidlertid ikke her (40).
Domstolens dom i sagen Hurd mod Jones (41), som Det Forenede Kongeriges repraesentant har henvist til, afviger ikke herfra. Denne sag drejede sig om fortolkningen af en bestemmelse i faellesskabsretten, hvori der henvistes til bestemte internationale konventioner.
43. Man kunne imidlertid efter min opfattelse taenke sig, at Domstolen ville udtale sig om en saadan konvention, hvis dens indhold var ubestridt. Saafremt alle parterne og den forelaeggende ret er enige om indholdet af forpligtelserne, som konventionen medfoerer, kan Domstolen naturligvis proeve, om anvendelsen af faellesskabsretten ville vaere til hinder for opfyldelsen af disse forpligtelser. Maaske skal man ogsaa heri se forklaringen paa, at Domstolen i Henn og Darby-sagen selv underkastede de paagaeldende internationale traktater en proevelse.
I den foreliggende sag er der efter min opfattelse formentlig ingen tvivl om, at medlemsstaternes opfyldelse af de forpligtelser, der paahviler dem i henhold til konventionen, ikke kan foere til nogen konflikt med faellesskabsretten. Jeg skal naermere redegoere herfor i en subsidiaer vurdering. Det bemaerkes dog, at der mellem den foreliggende sags parter ikke er fuldstaendig enighed om fortolkningen af konventionen. Macfarlan Smith goer gaeldende, at det af konventionens artikel 21, stk. 1, fremgaar, at en medlemsstat ikke maa tillade nogen import, naar behovet kan daekkes af indenlandske producenter. Den portugisiske regering forsvarer en lignende fortolkning. Generics og den irske og britiske regering deler ikke denne opfattelse. High Court har ikke tydeligt givet udtryk for sin egen fortolkning af konventionen i forelaeggelseskendelsen, og det er derfor ikke udelukket, at retten kan tilslutte sig Portugals og Macfarlan Smith' s opfattelse. I betragtning heraf maa det staa fast, at fortolkningen af konventionen i forbindelse med et soegsmaal i medfoer af artikel 177 paahviler den nationale ret.
44. Det understreges, at det ikke er sandsynligt, at dette vil give anledning til nogen alvorlig fare for den ensartede fortolkning af faellesskabsretten. Den frygt ° som Macfarlan Smith har givet udtryk for ° for, at det kunne faa alvorlige foelger for virksomheden, hvis Det Forenede Kongerige tillod import, naar andre medlemsstater fortsat begraenser eller forbyder import fra andre medlemsstater, er fuldt ud forstaaelig. Det skal dog paapeges, at selv om Domstolen ikke under et soegsmaal i medfoer af artikel 177 kan udtale sig om fortolkningen af konventioner, som medlemsstaterne har indgaaet med tredjelande, paahviler det den at fortolke faellesskabsretten. De nationale retsinstanser kan derfor i medfoer af artikel 177 anmode Domstolen om en afgoerelse af, om opfyldelsen af de forpligtelser, som de har fastslaaet paahviler en medlemsstat i henhold til den paagaeldende konvention, er til hinder for anvendelsen af faellesskabsretten.
Endvidere kan der indledes traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 169 eller artikel 170 i de tilfaelde, hvor en medlemsstat tilsidesaetter faellesskabsretten uden at vaere berettiget dertil i henhold til artikel 234, stk. 1. Under en saadan sag ville Domstolen skulle proeve, om medlemsstatens adfaerd var berettiget i henhold til artikel 234, og i givet fald afgoere, om medlemsstatens fortolkning af den paagaeldende konvention var rigtig. Det var formentlig heller ikke noget tilfaelde, at Domstolen i de ovennaevnte domme i Levy-sagen og Minne-sagen udtalte, at det ikke paahviler Domstolen at fortolke de internationale konventioner under en praejudiciel sag.
45. Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare det spoergsmaal, som High Court har stillet som spoergsmaal 1 a), paa foelgende maade: EOEF-traktatens artikel 30-36 finder anvendelse paa lovlig handel med narkotiske midler omfattet af enkelt konvention om narkotiske midler af 1961. I det omfang dette til trods for mulighederne i EOEF-traktatens artikel 36 medfoerer, at en medlemsstat ikke kan opfylde de forpligtelser, som er paalagt den i denne konvention, giver EOEF-traktatens artikel 234, stk. 1, medlemsstaten mulighed for at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i henhold til konventionen, hvis den har tiltraadt konventionen inden EOEF-traktatens ikrafttraedelse eller inden dens tiltraedelsen af Faellesskabet.
46. Dermed er der samtidig givet en tilstraekkeligt besvarelse af det forelagte spoergsmaal 1 b). Med hensyn til effektiviteten af det kontrolsystem, der er indfoert ved konventionen, skal det paapeges, at dette efter min opfattelse ikke kan vaere et spoergsmaal, om kontrolsystemet er mere eller mindre effektivt ° hver enkelt medlemsstat er forpligtet til at gennemfoere kontrolforanstaltningerne, som er foreskrevet i konventionen. Hvis dette er umuligt ved anvendelse af EOEF-traktatens artikel 30-36, maa disse i givet fald vige. Hvis dette ikke er tilfaeldet, finder faellesskabsbestemmelserne derimod anvendelse.
Tilsvarende gaelder efter min opfattelse med hensyn til det andet postulat i dette spoergsmaal ° at overholdelse af konventionen i praksis ville medfoere en vilkaarlig tildeling af kvoter mellem importoerer og indenlandske producenter. High Court maa afgoere, om der kan udledes en saadan forpligtelse af konventionen, og om denne forpligtelse ikke kan opfyldes ved anvendelse af artikel 30-36. Kun hvis dette er tilfaeldet, skal faellesskabsrettens bestemmelser vige.
Subsidiaer vurdering af spoergsmaal 1
47. Saafremt Domstolen naar frem til den opfattelse, at den selv i det foreliggende tilfaelde kan tage stilling til spoergsmaalet, om opfyldelsen af forpligtelserne i konventionen er forenelig med anvendelsen af EOEF-traktatens artikel 30-36, skal efter min opfattelse de foelgende overvejelser, som jeg tilfoejer som en subsidiaer vurdering, tages i betragtning.
48. Konventionen paalaegger en streng kontrol med den lovlige handel med narkotiske midler. De kontraherende parter skal hvert aar indsende overslag over forbruget af narkotiske midler (konventionens artikel 19). Fabrikation og import maa ° forenklet udtrykt ° ikke overstige den maengde, der forbruges i det paagaeldende land eller territorium eller eksporteres derfra (artikel 21). Fabrikation, eksport og import af narkotiske midler kraever i hvert enkelt tilfaelde en statslig autorisation (artikel 29, 30 og 31). I henhold til artikel 2, stk. 5, skal der for saerligt farlige narkotiske midler traeffes yderligere foranstaltninger, som ogsaa kan omfatte et generelt forbud. Macfarlan Smith har ikke helt med urette anfoert, at der med konventionen er anlagt en "planoekonomi paa verdensplan" ("a planned economy on a world scale"). Det er uden videre indlysende, at denne ordning er i strid med EOEF-traktatens artikel 30 ° hvormed alle kvantitative indfoerselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning skal afskaffes.
49. Det ville imidlertid vaere forkert udelukkende at fokusere paa artikel 30 i forbindelse med naervaerende gennemgang. Denne bestemmelse haenger uadskilleligt sammen med artikel 36, der tillader visse undtagelser fra forbuddet i artikel 30. Domstolen har i sin dom i Henn og Darby-sagen (42) gjort det klart, at disse skal betragtes under ét. Som allerede naevnt udtalte Domstolen deri, at der ikke var nogen konflikt mellem de paagaeldende internationale konventioner og bestemmelserne om de frie varebevaegelser "som foelge af den i artikel 36 hjemlede undtagelse for eventuelle importforbud, der er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed" (43). Hvis de importbegraensninger eller importforbud, der foelger af konventionen, i den foreliggende sag ogsaa kan siges at vaere berettigede i henhold til artikel 36, foreligger der ingen konflikt mellem konventionen og artikel 30-36.
50. De metoderelaterede eller endog dogmatiske indvendinger, som Macfarlan Smith har fremsat mod denne anskuelse, virker ikke overbevisende. Det er ganske vist rigtigt, at det skal godtgoeres, at undtagelser i henhold til artikel 36 er berettigede. Dette betyder, at foranstaltninger til opfyldelse af de deri naevnte maal skal vaere egnede til at naa maalene og staa i et rimeligt forhold dertil for at falde ind under denne bestemmelse (44). Det er ogsaa rigtigt, at artikel 36 som en undtagelsesbestemmelse skal fortolkes snaevert (45). Macfarlan Smith' s argument om, at man ikke kan lade tredjelandes rettigheder afhaenge af eventuel berettigelse i henhold til artikel 36, rammer imidlertid ikke problemets kerne. Det afgoerende er, at medlemsstaten er i stand til at opfylde sine forpligtelser i medfoer af konventionen. For de beroerte tredjelande spiller det ingen rolle, om medlemsstaten kan goere dette paa grund af sin suveraenitet eller paa grundlag af artikel 36.
51. I henhold til EOEF-traktatens artikel 36 kan importbegraensninger og -forbud bl.a. vaere berettiget af hensyn til beskyttelse af sundheden. Med undtagelse af Macfarlan Smith er alle parterne under sagen for Domstolen af den opfattelse, at de foranstaltninger, der kraeves i henhold til konventionen, ogsaa kan stoettes paa EOEF-traktatens artikel 36. Jeg er af samme mening. De foranstaltninger til kontrol med den lovlige handel med narkotiske midler, som er foreskrevet i artikel 19, 21 og 29, 30 og 31, synes at vaere egnede til at afboede de farer for sundheden (eller begraense dem mest muligt), som kunne opstaa ved misbrug af dette stof. I betragtning af de farer, som disse varer frembyder, ses der heller ikke at vaere noget alternativ, der er mindre indgribende for varebevaegelserne, med henblik paa at naa dette maal.
52. Endvidere skal dertil bemaerkes, at Faellesskabet senest ved tiltraedelsen af konventionen af 1988 har tilsluttet sig formaalene med den konvention, som her undersoeges (46). Baade EOEF-traktaten og konventionen giver beskyttelsen af sundheden overordentlig hoej prioritet. Det ville derfor vaere saert, om foranstaltninger, der er fastsat i konventionen for at gennemfoere disse formaal, blev moedt med misbilligelse paa grundlag af EOEF-traktaten.
53. Der ville alligevel kun kunne opstaa en konflikt, hvis graenserne i artikel 36 blev overskredet. I henhold til artikel 36, andet punktum, er handelsrestriktioner som bekendt ikke berettiget, hvis de udgoer et "middel til vilkaarlig forskelsbehandling" eller en "skjult begraensning" af samhandelen mellem medlemsstaterne. En saadan situation kan imidlertid ikke efter min opfattelse opstaa i dette tilfaelde.
54. Som det med rette er anfoert f.eks. af den britiske regering, tvinger konventionen paa ingen maade de kontraherende parter til at forbyde import af narkotiske midler. I den kommentar til konventionen, som De Forenede Nationer har offentliggjort (herefter benaevnt "kommentaren") (47), anfoeres det netop, at import af narkotika (og den internationale handel som saadan) maa betragtes som saerligt farlige aktiviteter, der indebaerer en risiko for, at narkotiske midler finder vej ad ulovlige kanaler (48). Konventionen indeholder imidlertid en lang raekke henvisninger til den internationale handel, og det fremgaar heraf, at konventionen alligevel bygger paa, at import principielt er tilladt. Det er i den forbindelse tilstraekkeligt at henvise til ordlyden af artikel 21, stk. 1, hvorefter det samlede kvantum af hvert narkotisk middel, "der fabrikeres og importeres", ikke maa overstige visse maengder.
55. Macfarlan Smith og den portugisiske regering goer gaeldende, at det af den ovenfor naevnte bestemmelse i konventionen fremgaar, at en stat skal forbyde import, naar produktionen fra de indenlandske producenter er tilstraekkelig til at daekke forbruget. En saadan forpligtelse ville der efter min opfattelse ikke kunne udledes af traktatens artikel 36, saa der ville for saa vidt vaere en konflikt mellem konventionen og de faellesskabsretlige bestemmelser. Spoergsmaalet er imidlertid akademisk, idet konventionen efter min mening ikke paalaegger en saadan forpligtelse. I artikel 21, stk. 1, omtales baade indenlandsk produktion og import, uden at der gives foerstnaevnte en fortrinsstilling. Der kan heller ikke af den praktiske noedvendighed udledes nogen forpligtelse til at forbyde import (49), idet baade indenlandsk produktion og import kraever tilladelse. Det eneste, der peger i denne retning, er, saa vidt jeg ved, en beslutning vedtaget af Folkeforbundets Raadgivende Udvalg i 1934 (50), hvori det blev anbefalet de producerende lande ikke at udstede flere tilladelser til fremstilling, hvis den eksisterende produktionskapacitet i det paagaeldende land var tilstraekkelig til at daekke behovet. Der findes imidlertid ikke i konventionen, der undersoeges her, en bestemmelse med et saadant indhold eller en bestemmelse, der i en saadan situation kraever forbud mod import.
56. Hvis import tillades, medfoerer det efter Macfarlan Smith' s opfattelse, at der skal tildeles de indenlandske producenter og importoerer et bestemt kvantum. En saadan kvoteordning ville imidlertid ikke vaere forenelig med artikel 30-36, saerligt fordi den ville foere til en vilkaarlig tildeling af de paagaeldende kvoter.
Det ville vaere saerdeles vanskeligt, hvis ikke umuligt, for en stat at overholde det i artikel 21 fastsatte maksimum og ikke overskride de overslag, der i henhold til artikel 19 skal udfaerdiges, hvis den ikke tildelte de paagaeldende erhvervsdrivende bestemte kvoter af det samlede behov. I kommentaren anbefales det derfor de kontraherende parter at tildele "producenter eller importoerer eller begge" kvoter (51). En saadan procedure kan imidlertid efter min opfattelse ogsaa vaere berettiget i henhold til EOEF-traktatens artikel 36. Den irske regering har med rette paapeget, at et forbud mod import i det foreliggende tilfaelde ville foere til, at der ville blive fastlaast et monopol for en virksomhed paa det britiske marked. En saadan situation ville vaere langt mindre forenelig med de frie varebevaegelser end tildeling af kvoter til indenlandske producenter og importoerer.
En saadan kvotetildeling behoever ° i modsaetning til, hvad der er haevdet af Macfarlan Smith ° heller ikke foretages paa en vilkaarlig maade (og af den grund vaere i strid med artikel 36). Det er intet til hinder for at anlaegge objektive kriterier ved tildelingen af disse kvoter, hvorved der f.eks. kan tages hensyn til prisen eller forsyningssikkerheden.
57. Det kan heller ikke bringe effektiviteten af konventionens kontrolordning i fare, at import tillades. I kommentaren anfoeres det ganske vist, at det med henblik paa en effektiv kontrol er tilraadeligt eller endog vaesentligt at begraense antallet af tilladelser til producenter og internationale forhandlere (importoerer og eksportoerer) til et minimum (52). Det skal dog dertil bemaerkes, at kommentaren udgoer et bidrag til fortolkningen af konventionen, men kan ikke paalaegge forpligtelser, som ikke allerede er indeholdt i konventionen. Det kraeves ikke i henhold til konventionen, at de kontraherende parter forbyder import. Dette bekraeftes indirekte paa ovennaevnte sted i kommentaren. Hvis saaledes udstedelse af en importtilladelse i et konkret tilfaelde ikke er i strid med konventionen, kan det argument [der er omtalt i forbindelse med spoergsmaal 1 b)] om, at det saerligt gavner forsyningssikkerheden kun at overdrage en enkelt indenlandsk producent forsyningen, ikke vaere til hinder for at anvende traktatens artikel 30-36.
Efter min mening skal spoergsmaalet, om udstedelse af en importtilladelse goer det vanskeligt for en kontraherende part at udarbejde overslag i henhold til artikel 19, ikke droeftes naermere. Der skal blot henvises til, at konventionen ikke forbyder import. Saafremt en saadan import faktisk vanskeliggjorde udarbejdelsen af overslagene, ville disse vanskeligheder altsaa netop vaere en foelge af konventionen.
58. Opfyldelsen af de forpligtelser, der fremgaar af konventionens artikel 2, stk. 5, er ligeledes forenelig med reglerne om de frie varebevaegelser. I henhold til den naevnte bestemmelse skal hver part for de i bilag IV til konventionen naevnte narkotiske midler traeffe saadanne saerlige kontrolforanstaltninger, som den mener er "noedvendige" [litra a)] og kan helt forbyde et narkotisk middel, hvis den mener, at det er det "bedste beskyttelsesmiddel" for offentlighedens sundhed og velfaerd [litra b)]. Der aabnes saaledes mulighed for, at de kontraherende parter kan handle. Der bestaar kun en handlepligt, i det omfang en kontraherende part anser visse foranstaltninger for noedvendige. I den forbindelse bemaerkes det dog, at de kontraherende parter ved fortolkningen af disse bestemmelser skal handle "in good faith" (53). Konventionen paalaegger saaledes ikke de kontraherende parter at traeffe bestemte foranstaltninger, naar de ikke anser dem for noedvendige. Hvis imidlertid en kontraherende part naar til den opfattelse, at saerlige kontrolforanstaltninger er "noedvendige", eller at et forbud mod det narkotiske middel er det "bedste middel" til at forebygge de farer, som det narkotiske middel frembyder, skal den ogsaa handle. Denne fortolkning svarer baade til bestemmelsens ordlyd og til meningen og formaalet med konventionen.
59. Da det saaledes kommer an paa den enkelte kontraherende parts vurdering, kan der naturligvis vaere forskelle paa anvendelsen af denne bestemmelse i de forskellige medlemsstater. Den foreliggende sag er et eksempel herpaa, idet brug af diacetylmorfin ifoelge det oplyste kun er tilladt i Det Forenede Kongerige, men er forbudt i alle andre medlemsstater.
Saadanne forskelle er paa et saa foelsomt omraade som lovlig handel med narkotiske midler ikke overraskende. Som det med rette er paapeget af flere af sagens parter, medfoerer handel med narkotiske midler ikke kun farer for sundheden, men kan ogsaa paavirke andre beskyttelsesvaerdige interesser. Begraensninger i handelen med disse varer mellem Faellesskabets medlemsstater kan saaledes ogsaa vaere berettiget af hensyn til beskyttelse af den offentlige orden eller sikkerhed ° der ligeledes er naevnt i artikel 36.
60. Som det med rette er anfoert af den franske regering, er saadanne forskelle ogsaa forenelige med faellesskabsretten, saa laenge der endnu ikke paa faellesskabsplan foreligger nogen harmonisering af beskyttelsesbestemmelserne paa dette omraade. Det skal dog bemaerkes, at faellesskabsretten afstikker visse graenser for saadanne nationale foranstaltninger. Disse graenser er beskrevet i artikel 36, andet punktum. Den portugisiske og den franske regerings bemaerkninger tager efter min opfattelse ikke i tilstraekkeligt omfang hensyn hertil.
Der ville f.eks. foreligge en skjult forskelsbehandling ° der saaledes ikke laengere ville vaere omfattet af artikel 36 ° hvis en medlemsstat tillod indenlandske erhvervsdrivende at fremstille eller handle med et af de narkotiske midler i bilag IV til konventionen, men generelt forboed import fra andre medlemsstater. Der er da heller ikke fastsat en saadan fremgangsmaade i konventionens artikel 2, stk. 5. Denne bestemmelse forpligter ikke de kontraherende parter til at begunstige indenlandske producenter i forhold til importoerer. Saa meget desto mindre paalaegger den de kontraherende parter at opretholde nationale monopoler. Dette har fundet praecist udtryk i den irske regerings formulering; artikel 2, stk. 5, tillader et totalt forbud mod produktion, fabrikation, eksport, import, besiddelse og brug af et saadant narkotisk middel. Dette er foreneligt med traktatens artikel 36. Hvis en kontraherende part imidlertid ikke udsteder et generelt forbud, men kun visse begraensninger, paalaegger konventionen den ikke at behandle importoererne mindre gunstigt end de indenlandske producenter.
Ogsaa i denne henseende er der saaledes ingen konflikt mellem konventionens bestemmelser og bestemmelserne om de frie varebevaegelser.
61. Macfarlan Smith har gjort gaeldende, at tilladelse af import er i strid med de almindelige forpligtelser i konventionens artikel 4, hvorefter parterne skal gennemfoere konventionen og under iagttagelse af dens bestemmelser begraense fremstilling, produktion, eksport, import, fordeling af, handel med, brug og besiddelse af narkotiske midler udelukkende til medicinske og videnskabelige formaal. Macfarlan Smith har imidlertid ikke godtgjort, hvori denne konflikt konkret bestaar.
62. Argumentet om, at traktatens bestemmelser om de frie varebevaegelser ° i hvert fald for Det Forenede Kongeriges vedkommende ° ikke kan finde anvendelse, saa laenge medlemsstaterne ikke har afgivet den i konventionens artikel 43, stk. 2, omhandlede meddelelse, forekommer mig at vaere betydeligt mere vaegtigt.
Det er tydeligvis formaalet med denne bestemmelse at give medlemmerne af en toldunion (som det, Faellesskabet udgoer) mulighed for at formindske de ulemper og hindringer for den internationale handel, som er forbundet med anvendelsen af kontrolsystemet (54). Da der endnu ikke er afgivet en saadan erklaering for Faellesskabets medlemsstater, kan disse ikke anses for at udgoere "et enkelt territorium" i den i artikel 19, 20, 21 og 31 anvendte betydning og derfor ikke nyde godt af de deraf foelgende lettelser (55). Dette betyder f.eks., at import af narkotiske midler fra en medlemsstat til en anden medlemsstat nu som foer kraever tilladelse i henhold til artikel 31.
63. Den foreliggende sag drejer sig imidlertid om et andet spoergsmaal, nemlig om foreneligheden af konventionens bestemmelser med anvendelsen af traktatens bestemmelser om de frie varebevaegelser. Dette spoergsmaal skal paa baggrund af ovenstaaende bemaerkninger besvares bekraeftende. Det er derfor ikke relevant, at afgivelsen af den i artikel 43, stk. 2, omhandlede meddelelse ville medfoere stoerre lettelser. Hvis konventionen og traktaten er forenelige med hinanden, uden at det er en forudsaetning herfor, at meddelelsen afgives, kan det forhold, at den ikke afgives, ikke fritage medlemsstaterne fra deres forpligtelser i henhold til traktatens artikel 30-36.
64. Saafremt Domstolen er enig i de betragtninger, der er anfoert i den subsidiaere vurdering, skal spoergsmaal 1 a) og 1 b) efter min opfattelse besvares paa foelgende maade: Traktatens artikel 30-36 finder anvendelse paa den lovlige handel med narkotiske midler omfattet af enkelt konvention om narkotiske midler af 1961.
Spoergsmaal 1 c)
65. Med spoergsmaal 1 c) oensker High Court oplyst, om en medlemsstat kan afslaa at give tilladelse til import af narkotiske midler fra en anden medlemsstat, naar denne import ville udgoere en trussel for den eneste producent med tilladelse til at fremstille disse midler i den paagaeldende medlemsstat, hvorved der vil vaere risiko for, at forsyningen af disse narkotiske midler til vaesentlige medicinske formaal i den paagaeldende medlemsstat ikke kan sikres. Med dette spoergsmaal oensker High Court tilsyneladende en fortolkning af artikel 36 og gaar saaledes ud fra, at artikel 30-36 finder anvendelse. Paa grundlag heraf skal spoergsmaalet ogsaa besvares.
66. Spoergsmaalet bygger paa sagsoegerens anbringende i hovedsagen, hvorefter tilladelse af import ville true de britiske producenters eksistens og saaledes ogsaa forsyningssikkerheden i Det Forenede Kongerige. Dette anbringende er ganske vist ikke godtgjort, men med henblik paa besvarelsen af de forelagte spoergsmaal kan det laegges til grund.
67. De oevrige omstaendigheder, der er naevnt i det forelagte spoergsmaal, har ingen betydning. Det forhold, at andre medlemsstater, som fremstiller narkotiske midler, forbyder import heraf, har ingen relevans for fortolkningen af faellesskabsretten. Den omstaendighed, at medlemsstaterne endnu ikke har afgivet den i konventionens artikel 43, stk. 2, naevnte meddelelse, er uden betydning for fortolkningen af traktatens artikel 36 (56).
68. Efter min opfattelse er der ikke tvivl om, at der skal tillaegges den loebende forsyning med noedvendige narkotiske midler til medicinske formaal stor betydning. En medlemsstat er derfor berettiget til at inddrage dette hensyn ved afgoerelsen af, om der skal gives en tilladelse til import af narkotiske midler. Det kan ikke udelukkes, at dette hensyn undtagelsesvis inden for rammerne af artikel 36 kan tillade en medlemsstat til en vis grad at begunstige indenlandsk produktion frem for import fra andre medlemsstater. Dette foelger efter min opfattelse af Domstolens dom i Campus Oil-sagen (57). Domstolen fastslog deri, at en medlemsstat, der er afhaengig af import af olieprodukter, kan forpligte importoererne til at daekke en bestemt andel af deres efterspoergsel ved koeb hos et indenlandsk raffinaderi, dersom dets produkter ellers ikke kan afsaettes til konkurrencedygtige priser paa markedet (58). Det forhold, at den paagaeldende foranstaltning tillige tjener rent oekonomiske formaal, udelukker heller ikke anvendelsen af artikel 36 paa saadanne tilfaelde (59). Det anbringende, som Generics har stoettet herpaa, er derfor uden betydning.
69. Det kan ikke udelukkes, at en medlemsstat ud fra det naevnte hensyn endog kan vaere berettiget til i visse tilfaelde at forbyde import af et narkotisk middel. Den britiske regering har imidlertid med rette paapeget, at det kun vil dreje sig om de yderste undtagelsestilfaelde. Artikel 36 tillader nemlig kun handelsrestriktioner, naar der ikke er andre, mindre indgribende, muligheder for at naa det tilstraebte maal. Ved besvarelsen af de forelagte spoergsmaal skal der derfor henvises til disse graenser. Det er derved indlysende, at artikel 36 kun tillader en medlemsstat at foretage begraensninger i de frie varebevaegelser, men ikke forpligter den dertil.
70. Jeg foreslaar derfor Domstolen foelgende besvarelse af spoergsmaal 1 c): Traktatens artikel 36 giver en medlemsstat adgang til undtagelsesvis at begunstige indenlandsk produktion frem for import fra andre medlemsstater, hvis der kun derved kan sikres en paalidelig forsyning med narkotiske midler til vigtige laegelige formaal i denne medlemsstat.
Spoergsmaal 2
71. Med det sidste spoergsmaal oensker High Court oplyst, om en offentlig myndighed, der har til opgave at indkoebe vigtige smertestillende narkotiske midler til laegeligt brug, maa tage hensyn til kravet om forsyningssikkerhed og muligheden for loebende forsyninger, naar den indgaar kontrakter herom i en sag om tildeling af offentlige indkoebskontrakter. I forelaeggelseskendelsen naevnes i den forbindelse Raadets direktiv 77/62/EOEF af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (60) "med senere aendringer". Dette direktiv (som er blevet aendret flere gange) blev ophaevet ved artikel 33 i Raadets direktiv 93/36/EOEF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (61), og bestemmelserne i direktiv 93/36 traadte i stedet for. Dette direktiv blev udstedt efter afsigelsen af High Court' s forelaeggelseskendelse. Hvis spoergsmaalet fra High Court skulle besvares, skulle der saaledes ogsaa i besvarelsen tages hensyn til den nugaeldende retlige situation. Som jeg allerede har anfoert behoever Domstolen imidlertid ikke komme ind paa det foreliggende spoergsmaal (62). Jeg skal i det foelgende kun undersoege det for det tilfaelde, at Domstolen ikke er enig heri.
72. Med undtagelse af Macfarlan Smith og den franske regering er alle parterne i den foreliggende sag af den opfattelse, at der skal tages hensyn til forsyningssikkerheden og muligheden for loebende forsyninger ved anvendelsen af direktiv 77/62. Efter Macfarlan Smith' s opfattelse hoerer dette kriterium derimod ikke til de kriterier, der i henhold til direktivets artikel 25 skal laegges til grund. Denne bestemmelse finder anvendelse paa alle "offentlige" og "begraensede" fremgangsmaader i den i direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, anvendte betydning. Det skal derfor foerst undersoeges, om disse fremgangsmaader ville kunne anvendes i den foreliggende sag.
73. Den portugisiske regering mener, at dette er tvivlsomt, og henviser derved til artikel 6, stk. 1, litra b), i direktiv 77/62 (63). I henhold til denne bestemmelse er det ikke noedvendigt at anvende fremgangsmaaderne i artikel 4, stk. 1 og 2, "ved indkoeb af varer, hvis fremstilling eller levering af tekniske eller kunstneriske aarsager eller af aarsager, der vedroerer beskyttelsen af en eneret, kun kan overdrages én bestemt leverandoer".
I modsaetning til, hvad der er den portugisiske regerings opfattelse, mener jeg imidlertid, at der er ingen tvivl om, at levering af narkotiske midler ikke er omfattet af denne bestemmelse. De faktiske omstaendigheder i den foreliggende sag viser, at fremstilling af diacetylmorfin ikke er beskyttet af en eneret.
74. Den franske regering har gjort gaeldende, at levering af narkotiske midler i henhold til artikel 6, stk. 1, litra g), i direktiv 77/62 ikke skal udbydes. I henhold til denne bestemmelse er det ikke noedvendigt at anvende fremgangsmaaderne i artikel 4, stk. 1 og 2, naar de paagaeldende leveringer "erklaeres hemmelige, eller naar deres gennemfoerelse maa ledsages af saerlige sikkerhedsforanstaltninger i overensstemmelse med administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der er i kraft i den paagaeldende medlemsstat, eller naar beskyttelsen af vaesentlige sikkerhedsinteresser i denne stat kraever det". Ved en senere aendring (64) af direktiv 77/62 blev denne bestemmelse til artikel 2, stk. 2, litra c), hvorefter direktivet ikke finder anvendelse paa saadanne tilfaelde (65).
Det synes ikke at vaere udelukket, at levering af narkotiske midler er omfattet af denne bestemmelse. Ganske vist skal de undtagelsestilfaelde, hvor fremgangsmaaderne i direktiv 77/62 eller 93/36 ikke skal anvendes, i dette direktiv "udtrykkeligt begraenses" (66) (67). Men da levering af narkotiske midler skal vaere forbundet med saerlige sikkerhedsforanstaltninger, kan det forsvares at subsumere en saadan levering under denne undtagelsesbestemmelse. I saa tilfaelde ville det problem, der omhandles i spoergsmaal 2, naturligvis ikke opstaa.
75. Hvis man derimod antager, at direktivet finder anvendelse, opstaar der det spoergsmaal, om der i henhold til artikel 25 i direktiv 77/62 kan laegges det kriterium til grund, om forsyningssikkerheden og muligheden for loebende forsyninger sikres. Som det med rette er anfoert af Macfarlan Smith, sondres der i direktivet mellem kravene til den faglige formaaen hos de erhvervsdrivende, der kan komme i betragtning, (artikel 21-24) og kriterierne for tildeling af ordrer (artikel 25). Dette fremgaar allerede af artikel 17, stk. 1, i direktiv 77/62.
76. I henhold til artikel 25, stk. 1, i direktiv 77/62 (68) skal den ordregivende myndighed ved tildeling af ordrer enten udelukkende tage hensyn til den laveste pris [litra a)] "eller, naar tildelingen sker paa grundlag af det oekonomisk mest fordelagtige bud, forskellige kriterier, som varierer alt efter det paagaeldende indkoeb; f.eks. pris, leveringstid, driftsomkostninger, rentabilitet, kvalitet, aestetisk og funktionsmaessig karakter, teknisk vaerdi, service og teknisk bistand" [litra b)].
Som Domstolen allerede har fastslaaet vedroerende en lignende bestemmelse i Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), betyder dette, at de lovlige kriterier skal begraense sig til at afgoere, hvad der er det "oekonomisk mest fordelagtige tilbud" (69). Macfarlan Smith udleder heraf, at det kriterium, om forsyningssikkerhed og muligheden for loebende forsyninger kan sikres, ikke er et generelt hensyn, som kan laegges til grund i henhold til artikel 25, stk. 1, litra b), i direktiv 77/62.
77. Dette er jeg ikke enig i. Det er efter min opfattelse tvivlsomt, om man kan forsvare det standpunkt, at dette kriterium allerede er indeholdt i et af de kriterier, der udtrykkeligt er naevnt i artikel 25, saaledes som det er gjort gaeldende af den britiske regering (som mener, at dette kriterium er indeholdt i "teknisk vaerdi") og den irske regering (som mener, at det naevnte kriterium daekkes af "leveringstid" eller "kvalitet"). Under alle omstaendigheder afgoer dette kriterium nemlig ogsaa, hvad der er det "oekonomisk mest fordelagtige tilbud", for selv et tilsyneladende attraktivt tilbud er i sidste ende ikke fordelagtigt, hvis forsyningen i fremtiden ikke er sikret. Dette er ganske vist et synspunkt, der ogsaa tager de fremtidige foelger af tildelingen af en ordre til en bestemt tilbudsgiver med i beregningen. Efter min opfattelse viser de naevnte kriterier "driftsomkostninger" og "service" imidlertid, at et saadant synspunkt ikke er direktivet fremmed. Ogsaa Kommissionen har givet udtryk for en lignende opfattelse.
Generics og den irske og britiske regering har endvidere med rette paapeget, at opregningen i artikel 25, stk. 1, litra b) ° som det allerede fremgaar af ordlyden ° ikke er udtoemmende. Det er naturligvis et krav, at kriteriet naevnes i udbudsbekendtgoerelsen.
78. Endelig skal det paapeges, at det kriterium, at sikre forsyningen, udgoer et lovligt hensyn, som kan tillaegges betydning inden for rammerne af artikel 36. Den britiske regering har med rette paapeget, at man boer undgaa at fortolke et direktiv saaledes, at det forbyder noget, der er tilladt i henhold til artikel 36. Den franske regering henviser i denne forbindelse tillige til femte betragtning til direktiv 77/62, hvorefter direktivet ikke er til hinder for anvendelsen af artikel 36.
C ° Forslag til afgoerelse
Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare High Court' s spoergsmaal paa foelgende maade:
"1) EOEF-traktatens artikel 30-36 finder anvendelse paa lovlig handel med narkotiske midler omfattet af enkelt konvention om narkotiske midler af 1961. I det omfang, at dette til trods for mulighederne i EOEF-traktatens artikel 36 ville medfoere, at en medlemsstat ikke kan opfylde de forpligtelser, som er paalagt den i denne konvention, giver EOEF-traktatens artikel 234, stk. 1, medlemsstaten mulighed for at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i henhold til konventionen, hvis den har tiltraadt konventionen inden EOEF-traktatens ikrafttraedelse eller inden dens tiltraedelse af Faellesskabet.
2) EOEF-traktatens artikel 36 giver en medlemsstat adgang til undtagelsesvis at begunstige indenlandsk produktion frem for import fra andre medlemsstater, hvis der kun derved kan sikres en paalidelig forsyning med narkotiske midler til vigtige laegelige formaal i denne medlemsstat."
(*) Originalsprog: tysk.
(1) ° United Nations Treaty Series, del 520, s. 204. En tysk oversaettelse af konventionen, som aendret ved protokol af 25.3.1972, er trykt i Bundesgesetzblatt 1977 II, s. 111.
(2) ° Anden betragtning til konventionen.
(3) ° Tredje og fjerde betragtning.
(4) ° Femte og sjette betragtning.
(5) ° Citaterne er fra skrivelsen fra Secretary of State til Evans' advokater. Ordlyden af skrivelsen til Macfarlan Smith afviger paa en raekke mindre (og indholdsmaessigt ubetydelige) punkter herfra.
(6) ° Dom af 16.7.1992, sag C-83/91, Meilicke, Sml. I, s. 4871, praemis 22-25.
(7) ° Jf. saerligt dom af 27.10.1993, sag C-127/92, Enderby, Sml. I, s. 5535, praemis 10.
(8) ° Jf. f.eks. artikel K.1, nr. 9), i traktaten om Den Europaeiske Union, hvori det erklaeres, at politisamarbejde med henblik paa forebyggelse og bekaempelse af ulovlig narkotikahandel er et spoergsmaal af faelles interesse .
(9) ° Dom af 5.2.1981, sag 50/80, Horvath, Sml. s. 385, af 26.10.1982, sag 221/81, Wolf, Sml. s. 3681, og af 26.10.1982, sag 240/81, Einberger, Sml. s. 3699.
(10) ° Dom af 28.2.1984, sag 294/82, Einberger, Sml. s. 1177.
(11) ° Domme af 5.7.1988, sag 269/86, Mol, Sml. s. 3627, og sag 289/86, Happy Family, Sml. s. 3655.
(12) ° Praemis 8 i begge domme (paa det ovenfor i fodnote 9 anfoerte sted).
(13) ° Praemis 9 i begge domme (paa det ovenfor i fodnote 9 anfoerte sted).
(14) ° Praemis 16 i begge domme (paa det ovenfor i fodnote 9 anfoerte sted).
(15) ° Der findes en tilsvarende bestemmelse i artikel 5 i akten vedroerende Graekenlands tiltraedelse og i artikel 5 i akten vedroerende Spaniens og Portugals tiltraedelse.
(16) ° Det samme gaelder for Danmark, Graekenland, Portugal og Spanien, der ligeledes har ratificeret konventionen inden deres tiltraedelse af Faellesskaberne.
(17) ° Jf. Wienerkonventionen om traktatretten, artikel 30.
(18) ° Dom af 27.2.1962, sag 10/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 287, org. ref.: Rec. s. 1, jf. s. 22, og af 14.10.1980, sag 812/79, Burgoa, Sml. s. 2787, praemis 8.
(19) ° Dom af 11.3.1986, sag 121/85, Sml. s. 1007.
(20) ° Dommens praemis 25 (paa det ovenfor anfoerte sted).
(21) ° Dom af 22.9.1988, sag 286/86, Deserbais, Sml. s. 4907, praemis 18.
(22) ° Dom af 27.2.1962, s. 23 (jf. ovenfor, note 18).
(23) ° Sagen drejede sig om Genève-konventionen af 1923 om forholdsregler mod offentliggoerelse af og handel med utugtige skrifter og verdenspostkonventionen, som Domstolen allerede havde taget stilling til i sin dom af 14.12.1979, sag 34/79, Henn og Darby, Sml. s. 3795. Domstolen fandt da, at anvendelsen af artikel 30 ff. var forenelig med disse konventioner (praemis 26).
(24) ° I henhold til denne bestemmelse kan to eller flere deltagere i en multilateral traktat indgaa en overenskomst om modifikation af traktaten sig imellem. Dette forudsaetter imidlertid bl.a., at det ikke griber ind i de oevrige deltageres rettigheder ... i henhold til traktaten .
(25) ° Se vedroerende denne sondring generaladvokat Warner' s forslag til afgoerelse i sag 34/79, Henn og Darby, Sml. s. 3818, jf. s. 3833.
(26) ° Se saerligt Deserbais-dommen, jf. ovenfor i fodnote 21 og den omgivende tekst.
(27) ° Det Internationale Kontroludvalg for Narkotiske Midler i Wien har i en skrivelse af 11.8.1981 til den britiske regering, som Macfarlan Smith har fremlagt, udtrykt dette paa foelgende maade: If for economic reasons, States wish to reduce the inconveniences and obstacles which a control system, applied in conformity with the universal treaties, causes in international trade, they might seek to unify their systems. The universal treaties themselves point in this direction since article 43 of the 1961 Single Convention envisages the case of a customs union ...
(28) ° Ovenfor paa det i fodnote 23 anfoerte sted.
(29) ° Ovenfor paa det i fodnote 23 anfoerte sted, praemis 26.
(30) ° It appears ... that the observance ... of those international Conventions is not likely to result in a conflict ... . Jf. ogsaa den franske formulering, hvorefter opfyldelsen af de internationale konventioner n' est pas susceptible de créer un conflit ... (min fremhaevelse).
(31) ° Ovenfor paa det i fodnote 23 anfoerte sted, praemis 27.
(32) ° Dom af 2.8.1993, sag C-158/91, Sml. I, s. 4287.
(33) ° Dom af 3.2.1994, sag C-13/93, Sml. I, s. 371.
(34) ° Ovenfor paa det i fodnote 33 anfoerte sted, praemis 18.
(35) ° Ovenfor paa det i fodnote 32 anfoerte sted, praemis 21: Toutefois, ce n' est pas à la Cour dans le cadre d' une procédure préjudicielle qu' il appartient de vérifier quelles sont les obligations qui s' imposent, en vertu d' une convention internationale antérieure, à l' État membre concerné et d' en tracer les limites de manière à déterminer dans quelle mesure ces obligations font obstacle à l' application de l' article 5 de la directive.
(36) ° Dom af 16.3.1983, forenede sager 267/81, 268/81 og 269/81, SPI og SAMI, Sml. s. 801, praemis 14-19.
(37) ° Jf. f.eks. T.C. Hartley, The Foundations of European Community Law, 2. udgave 1988, s. 252 f.
(38) ° Jf. Raadets afgoerelse 90/611/EOEF af 22.10.1990 om indgaaelse af denne konvention (EFT L 326, s. 56).
(39) ° Forslag til afgoerelse i sag 812/79, Burgoa. Sml. 1980, s. 2809, jf. s. 2817.
(40) ° De faktiske omstaendigheder, der laa til grund for dom af 8.12.1981 (sag 181/80, Arbelaiz-Emazabel, Sml. s. 2961, praemis 11), er derimod et eksempel paa en saadan situation.
(41) ° Dom af 15.1.1986, sag 44/84, Sml. s. 29.
(42) ° Ovenfor paa det i fodnote 23 anfoerte sted.
(43) ° Jf. ovenfor, punkt 36.
(44) ° Jf. f.eks. dom af 16.5.1989, sag 382/87, Buet, Sml. s. 1235, praemis 10 og 11.
(45) ° Dom af 5.6.1986, sag 103/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1759, praemis 22.
(46) ° Jf. ovenfor i punkt 40.
(47) ° De Forenede Nationer (udgiver), Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York, 1973.
(48) ° Ovenfor paa det i fodnote 47 anfoerte sted, bemaerkning nr. 2 til artikel 1, stk. 1, litra y).
(49) ° F.eks. i foelgende betydning: Hvis man gaar ud fra, at der er en indenlandsk produktion, vil det kunne tillades, at der indfoeres en maengde, der hoejst svarer til forskellen mellem forbrug (og eksport) og indenlandsk produktion. Hvis der ikke er nogen forskel (paa grund af en tilsvarende hoej indenlandsk produktion), er import ikke tilladt.
(50) ° Citeret i kommentaren, paa det ovenfor i fodnote 47 anfoerte sted, bemaerkning nr. 10 til artikel 29, stk. 1.
(51) ° Ovenfor paa det i fodnote 47 anfoerte sted, almindelig bemaerkning nr. 3 til artikel 21.
(52) ° Ovenfor paa det i fodnote 47 anfoerte sted, almindelig bemaerkning nr. 4 til artikel 21 og bemaerkning nr. 4 til artikel 31, stk. 3.
(53) ° Jf. kommentaren paa det ovenfor i fodnote 47 anfoerte sted, bemaerkning nr. 4 til artikel 2, stk. 5. Dette er et almindeligt princip for fortolkningen af traktater (jf. artikel 31 i Wienerkonventionen om traktatretten), hvis bindende virkning ogsaa er anerkendt af Domstolen (jf. f.eks. dom af 1.7.1993, sag C-312/91, Metalsa, Sml. I, s. 3751, praemis 12).
(54) ° Jf. ovenfor i punkt 33 og den i fodnote 27 citerede skrivelse.
(55) ° Af kommentaren fremgaar det, at trods ordlyden ( kan ) er det i henhold til artikel 43, stk. 2, noedvendigt at afgive erklaeringen for at opnaa de oenskede foelger [ovenfor i fodnote 47 anfoerte sted, bemaerkning nr. 13 til artikel 1, stk. 1, litra y)].
(56) ° Jf. ovenfor, punkt 62 og 63.
(57) ° Dom af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil, Sml. s. 2727.
(58) ° Ovenfor paa det i fodnote 57 anfoerte sted, praemis 51.
(59) ° Jf. f.eks. dom af 6.10.1987, sag 118/86, Nertsvoederfabriek Nederland, Sml. s. 3883, praemis 15.
(60) ° EFT 1977 L 13, s. 1.
(61) ° EFT L 199, s. 1.
(62) ° Jf. ovenfor i punkt 24.
(63) ° Denne bestemmelse svarer til artikel 6, stk. 3, litra c), i direktiv 93/36.
(64) ° Jf. Raadets direktiv 88/295/EOEF af 22.3.1988 (EFT L 127, s. 1).
(65) ° I henhold til den tilsvarende bestemmelse i artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 93/96 finder direktivet ikke anvendelse paa saadanne tilfaelde.
(66) ° Niende betragtning til direktiv 77/62.
(67) ° Ellevte betragtning til direktiv 93/36.
(68) ° Jf. endvidere artikel 26, stk. 1, i direktiv 93/36.
(69) ° Dom af 20.9.1988, sag 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635, praemis 19.