62021TJ0489_RES
Kohtuasi T‑489/21
Hispaania Kuningriik
versus
Euroopa Komisjon
Üldkohtu (seitsmes koda laiendatud koosseisus) 2. juuli 2025. aasta otsus
Riigiabi – Digitelevisioon – Abi maapealse digitelevisiooni kasutuselevõtuks äärealadel ja vähem linnastunud piirkondades (välja arvatud Castilla–La Mancha) – Otsus, millega abi tunnistatakse ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks – Ametliku uurimismenetluse algatamise otsus – Määruse (EL) 2015/1589 artikli 6 lõige 1 – Mõiste „abikava“ – Valikulisus – Tõendamiskoormis – Tehnoloogianeutraalsus – Eelis – Alusetu rikastumine
Tühistamishagi – Tühistav kohtuotsus – Ulatus – Komisjoni otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga kokkusobimatuks ning kohustatakse see tagasi nõudma – Tühistamine ebapiisava põhjenduse tõttu – Komisjoni poolt asja uurimisega jätkamine – Kohustus teha uus ametliku uurimismenetluse algatamise otsus – Puudumine
(ELTL artikli 108 lõige 2 ja artikkel 266)
(vt punktid 28–34)
Tühistamishagi – Väited – Väited, mida võib esitada riigiabi puudutava komisjoni otsuse vastu – Huvitatud isikute väited otsuse vastu, millega abi tunnistatakse ebaseaduslikuks ja kokkusobimatuks ning kohustatakse see tagasi nõudma – Väited ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse kohta – Vastuvõetavus
(ELTL artikli 108 lõige 2 ja artikkel 263)
(vt punkt 40)
Riigiabi – Kontrollimine komisjoni poolt – ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse algatamise otsus – Põhjendamiskohustus – Ulatus – Otsus, mille eesmärk on anda puudutatud isikutele võimalus osaleda tõhusalt ametlikus uurimismenetluses – Kokkuvõte asjakohastest faktilistest ja õiguslikest asjaoludest – Valikulisuse ja majandusliku eelise kriteeriumide ühine analüüs – Lubatavus
(ELTL artikli 108 lõige 2; nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 1 punkt h ja artikli 6 lõige 1)
(vt punktid 45–53, 62–64 ja 74)
Riigiabi – Kontrollimine komisjoni poolt – Haldusmenetlus – Komisjoni kohustus paluda huvitatud isikutel esitada oma märkused – Komisjoni kohustus edastada asjaomasele liikmesriigile teiste huvitatud poolte märkused ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse kohta – Ulatus
(ELTL artikkel 108; nõukogu määrus 2015/1589, artikkel 6)
(vt punktid 90–93)
Tühistamishagi – Tühistav kohtuotsus – Mõju – Riigiabi eeskirjade rikkumist tuvastava komisjoni otsuse tühistamine – Tühistamise tagasiulatuv mõju – Uue otsuse vastuvõtmine, millega abi tunnistatakse ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks ning kohustatakse see tagasi nõudma – Lubatavus – Tingimused – Otsus, mis on vastu võetud nii tühistava kohtuotsuse põhjendusi kui ka resolutsiooni järgides
(ELTL artikkel 266)
(vt punktid 99–106)
Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Õiguspärase ootuse kaitse – Tingimused – Administratsiooni antavad konkreetsed tagatised – Puudumine
(vt punktid 107 ja 108)
Riigiabi – Haldusmenetlus – Komisjoni kohustused – Hea halduse põhimõte – Mõistliku aja nõude järgimine – Rikkumine – Puudumine
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 41 lõige 1)
(vt punktid 112–114)
Riigiabi – Kontrollimine komisjoni poolt – Abikava – Mõiste – Hindamiskriteeriumid – Üldnormil rajanev kord – Individuaalse abi andmiseks vajalike täiendavate rakendusmeetmete puudumine – Abisaajate üldine ja abstraktne määratlus – Täidetud tingimused
(Nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 1 punkt d)
(vt punktid 119–129, 157–159 ja 178–181)
Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Riiklik rahastamine ringhäälingu digiteerimise toetamiseks teatud piirkondades – Hindamiskriteeriumid – Võrdlusraamistiku kindlakstegemine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 186–189 ja 194–203)
Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Selliste ettevõtjate eristamine, kes on võrdlussüsteemi eesmärgi seisukohast sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras – Hindamine kõnealuse meetme võtmise ajal valitsenud olukorrast lähtudes – Tõendamiskoormis
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 207, 227–233 ja 236–239)
Riigiabi – Ebaseadusliku abi tagasinõudmine – Tagasinõutava summa arvutamine ja tagastamisnõuete adressaatide kindlaksmääramine – Komisjoni esitatud vajalikud ja piisavad andmed
(ELTL artikkel 108)
(vt punktid 274–287)
Riigiabi – Ebaseadusliku abi tagasinõudmine – Eelnenud olukorra taastamine – Proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtete rikkumine – Puudumine
(ELTL artikkel 108)
(vt punktid 307–311)
Riigiabi – Mõiste – Abisaajatele eelise andmine – Riigi eesmärgid – Mõju puudumine
(ELTL artikkel 107)
(vt punktid 315 ja 316)
Riigiabi – Mõiste – Abisaajatele eelise andmine – Riiklik rahastamine ringhäälingu digiteerimise toetamiseks teatud piirkondades – Abisaajate valimine tehnoloogiliselt mitteneutraalsetes hankemenetlustes – Hankemenetlused, milles ei välistata eelise olemasolu
(ELTL artikli 107 lõige 1; komisjoni teatis 2016/C 262/01, punktid 89, 93, 95 ja 96
(vt punktid 322–328)
Kokkuvõte
Laiendatud koosseisus Üldkohus jättis rahuldamata Hispaania Kuningriigi tühistamishagi Euroopa Komisjoni 10. juuni 2021. aasta otsuse peale, mis käsitleb riigiabi, mida see liikmesriik andis maapealse digitaaltelevisiooni kasutuselevõtuks äärealadel ja vähem linnastunud piirkondades (
1
). Selles kohtuasjas tuli Üldkohtul muu hulgas hinnata, kas vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega päädinud haldusmenetluses järgiti Hispaania kaitseõigusi, arvestades seda, et selle otsusega asendati varasem otsus, mille Euroopa Kohus oli tühistanud.
Eesmärgiga edendada oma territooriumil üleminekut analoogringhäälingult digitaalringhäälingule, võttis Hispaania 2005. aastal vastu kuninga dekreedi (
2
), millega kehtestati üleriigilistele era- ja avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele kohustus tagada, et vastavalt 95% ja 98% elanikkonnast saab vaadata maapealset digitelevisiooni.
Kõnealuste levialaga katmise eesmärkide saavutamiseks rahastasid Hispaania ametivõimud riiklikult muu hulgas digiteerimise protsessi mõnes Hispaania vähem linnastunud piirkonnas ja äärealal ning täpsemalt sellistes piirkondades asuvates autonoomsetes piirkondades.
Komisjon, kellele esitati sellekohane kaebus, algatas kogu Hispaania territooriumil, välja arvatud Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (Castilla–La Mancha autonoomne piirkond), ametliku uurimismenetluse ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses. Selle menetluse käigus tuvastas komisjon, et maapealse televisiooniplatvormi operaatoritele anti riigiabi maapealse digitelevisiooni kasutuselevõtmiseks, hooldamiseks ja käitamiseks äärealadel ja vähem linnastunud piirkondades. Komisjon kvalifitseeris selle abi ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks, välja arvatud abi, mis anti kooskõlas tehnoloogilise neutraalsuse põhimõttega, ja kohustas otsusega 2014/489 (
3
) selle abi tagasi nõudma.
Selle otsuse peale esitatud tühistamishagid jäeti Üldkohtu kuue otsusega (
4
) rahuldamata. Seejärel esitati nende peale apellatsioonkaebused, mida ka Euroopa Kohus (
5
) ei rahuldanud, välja arvatud kohtuasjas Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal vs. komisjon tehtud Üldkohtu otsuse peale esitatud apellatsioonkaebus (
6
). Seda apellatsioonkaebust lahendades tühistas Euroopa Kohus nii vaidlustatud kohtuotsuse kui ka komisjoni otsuse 2014/489, sest selle põhjendused vaidlusaluse meetme valikulisuse osas ei olnud piisavad (
7
).
Pärast seda kohtuotsust võttis komisjon vastu uue otsuse, milles ta tuvastas muu hulgas, et meetmed, mida Hispaania ametiasutused võtsid, et tagada digitelevisiooni kasutuselevõtt Hispaania territooriumi äärealadel ja vähem linnastunud piirkondades, välja arvatud Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (Castilla–La Mancha autonoomne piirkond, Hispaania) (edaspidi „vaidlusalune meede“), kujutavad endast abikava, mida rahastatakse otse Hispaania riigieelarvest või teatud autonoomsete piirkondade ja kohalike asutuste eelarvest ning mis annab maapealset võrku käitavatele operaatoritele valikulise eelise. Leides lisaks, et see meede ei sobi siseturuga kokku ja et ELTL artikli 108 lõikes 3 ettenähtud eelneva teatamise menetlust ei olnud järgitud, andis komisjon korralduse antud abi tagasi nõuda.
Hispaania esitas selle otsuse peale Üldkohtule tühistamishagi, mis jäeti tervikuna rahuldamata.
Üldkohtu hinnang
Hispaania põhjendab oma hagi väitega, et komisjon rikkus tema kaitseõigusi vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega päädinud haldusmenetluses.
Kõigepealt tõi Hispaania esile, et pärast otsuse 2014/489 tühistamist oleks komisjon pidanud vastu võtma uue ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse.
Selle kohta märkis Üldkohus, et kui tühistatakse akt, millega lõpetatakse mitmest etapist koosnev haldusmenetlus, võib sellise akti asendamise menetlust jätkata täpselt alates õigusvastasuse aset leidmise hetkest. Ent kuna Euroopa Kohus oli tühistanud otsuse 2014/489 ebapiisava põhjenduse tõttu, oli see otsus õigusvastane selle otsuse vastuvõtmise hetkest ja õigusvastasus ei puuduta sellele eelnenud menetlust, mille kohta Euroopa Kohus otsust ei teinud. Sellest järeldub, et tühistava kohtuotsuse täitmiseks ei pidanud komisjoni kordama ELTL artiklis 108 ette nähtud menetlust tervikuna.
Seejärel lükkas Üldkohus tagasi etteheited, mis Hispaania esitas ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses sisalduva valikulisuse analüüsi kohta. Olles märkinud, et seda etteheidet tuleb hinnata määruse nr 659/1999 (
8
) sätete alusel, tuletas Üldkohus meelde, et vastavalt selle määruse artiklile 6 sisaldab menetluse algatamise otsus esialgset hinnangut nii meetme riigiabiks kvalifitseerimise kui ka selle kokkusobivuse kohta siseturuga. Lisaks tõi ta esile, et kuigi mõisted „eelis“ ja „valikulisus“ on kaks eraldiseisvat kriteeriumi, võib neid analüüsida koos ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud „kolmanda tingimusena“, mis puudutab „valikulise eelise“ olemasolu.
Lähtudes neist täpsustustest, asus Üldkohus seisukohale, et võttes arvesse ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse laadi ja sisu ning selle vastuvõtmise konteksti, oli Hispaanial võimalik mõista põhjuseid, miks komisjon esialgu leidis, et see annab valikulise eelise eelkõige maapealse võrgu operaatoritele võrreldes võrguoperaatoritega, kes kasutavad muud tehnoloogiat, täpsemalt satelliittehnoloogiat, ja kes konkureerisid esimesena nimetatud ettevõtjatega Hispaanias digitelevisioonile üleminekut reguleeriva õigusliku regulatsiooniga hõlmatud digitaalse televisiooni signaali edastamisel. Lisaks tõdes ta, et menetluse algatamise otsuses esitatud põhjendus vaidlusaluse meetme valikulisuse kohta võimaldas Hispaanial esitada oma seisukoha selles küsimuses, muu hulgas maapealse ja satelliittehnoloogia olukorra sarnasuse kohta.
Veel lükkas Üldkohus tagasi Hispaania etteheited, et rikutud on tema kaitseõigusi, kuna vaidlustatud otsuses sisalduv valikulisuse analüüs on uus ja põhineb uutel asjaoludel, mida talle ei edastatud. Selles küsimuses rõhutas Üldkohus kõnealuse meetme valikulisuse kohta, et menetluse algatamise otsus ja vaidlustatud otsuses esitatud lisaargumendid põhinevad sisuliselt samal eeldusel ning et menetluse algatamise otsus oli selles osas piisavalt põhjendatud. Lisaks ei olnud Hispaania Kuningriigi viidatud väidetavalt uued asjaolud talle teadmata ja mingil juhul ei saa neid pidada komisjoni järelduse põhialuseks kõnealuse meetme valikulisuse kohta.
Lõpuks tõdes Üldkohus, et vastupidi Hispaania väidetele ei olnud komisjon määruse 2015/1589 (
9
) artikli 6 lõike 2 alusel kohustatud edastama talle märkusi, mis saadi teistelt huvitatud pooltelt vastuseks teabenõuetele, mis saadeti pärast otsuse 2014/489 tühistamist, kuna see säte kohustab komisjoni üksnes edastama huvitatud poolte märkused ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse kohta.
Kui Üldkohus oli niisiis tagasi lükanud kõik Hispaania kaitseõiguste rikkumist puudutavad etteheited, lükkas ta tagasi ka etteheited, mis sisuliselt puudutasid ELTL artikli 107 lõike 1 rikkumist valikulisuse tingimuse väära hindamise tõttu. Konkreetselt heitis Hispaania komisjonile ette, et ta ei analüüsinud konkreetselt ja ammendavalt kõnealuste olukordade sarnasust ning järeldas üksnes nende olukordade potentsiaalse konkurentsisuhte alusel, et maapealne ja satelliittehnoloogia on sarnased.
Viimati nimetatud küsimuses tuletas Üldkohus meelde, et meede on valikuline, kui see teeb vahet ettevõtjatel, kes on võrdlussüsteemi eesmärgi seisukohast sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras.
Ent kuna käsitletavas asjas on võrdlussüsteemi eesmärk digitaalsete saadete edastamine, siis leidis komisjon vaidlustatud otsuses õigesti, et nii maapealse platvormi operaatorid kui ka satelliitplatvormi operaatorid on võimelised sellise edastamise tagama. Vastupidi Hispaania väidetele räägivad need asjaolud selle kasuks, et tunnustada tegelikku, mitte potentsiaalset konkurentsisuhet maapealsete platvormide ja satelliitplatvormide vahel.
Pealegi ei tuvastanud komisjon kõnealuste olukordade sarnasust üksnes maapealsete platvormide ja satelliitplatvormide vahelise tegeliku või potentsiaalse konkurentsisuhte alusel. Nimelt nähtub vaidlustatud otsuse põhjendustest, et komisjon lähtus reast asjaoludest, mille tõttu on need kaks tehnoloogiat digitaalse ringhäälingu signaali edastamise eesmärgi seisukohast sarnased.
Vastupidi Hispaania väidetele ei jätnud komisjon ka arvesse võtmata mitut faktilist ja õiguslikku asjaolu, mis eristavad maapealseid platvorme ja satelliitplatvorme.
Sellega seoses lükkas Üldkohus muu hulgas tagasi argumendi, et kuna komisjon ei tuginenud oma analüüsis maapealse ja satelliittehnoloogia kuluerinevuse uuringule, pööras ta ümber valikulisuse tõendamise koormise, mis lasus komisjonil.
Nimelt, kuigi komisjon peab tõendama riigiabi olemasolu ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses ja seega ka seda, et täidetud on tingimus, et abisaajatele on antud valikuline eelis, ei ole komisjoni ülesanne otsida omal algatusel ja selle kohta kaudsete tõendite puudumisel välja kogu teave, mis võib olla seotud tema menetluses oleva juhtumiga, isegi kui see teave on üldkasutatav.
Sellest järeldub, et käsitletavas asjas pidi Hispaania esitama komisjonile kogu teabe ja andmed, mis võimaldaksid komisjonil kontrollida, kas tema argument maapealse ja satelliittehnoloogia kuluerinevuse kohta on põhjendatud, ja olenevalt olukorrast pärast seda, kui komisjon oli ametliku uurimismenetluse käigus palunud tal esitada kogu selleks vajaliku teabe.
Kuna Hispaania ülejäänud väited lükati samuti tagasi, jättis Üldkohus tema tühistamishagi tervikuna rahuldamata.
(
1
)	Komisjoni 10. juuni 2021. aasta otsus (EL) 2021/2034 riigiabi SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) kohta, mida Hispaania andis maapealse digitaaltelevisiooni kasutuselevõtuks äärealadel ja vähem linnastunud piirkondades (väljaspool Castilla–La Manchat) (ELT 2021, L 417, lk 1).
(
2
)	Kuninga 29. juuli 2005. aasta dekreet 944/2005, millega kiidetakse heaks riiklik maapealse digitelevisiooni tehniline kava (Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestree; BOE nr 181, 30.7.2005, lk 27006).
(
3
)	Komisjoni 19. juuni 2013. aasta otsus 2014/489/EL riigiabi SA.28599 (C‑23/10) (ex NN 36/10, ex CP 163/09) kohta, mida Hispaania andis maapealse digitaaltelevisiooni kasutuselevõtuks äärealadel ja vähem linnastunud piirkondades (väljaspool Castilla–La Manchat) (ELT 2014, L 217, lk 52).
(
4
)	26. novembri 2015. aasta otsused Hispaania vs. komisjon (T‑461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom ja Retevisión I vs. komisjon (T‑541/13, ei avaldata, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías vs. komisjon (T‑487/13, ei avaldata, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña ja CTTI vs. komisjon (T‑465/13, ei avaldata, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal vs. komisjon (T‑463/13 ja T‑464/13, ei avaldata, EU:T:2015:901) ja Comunidad Autónoma del País Vasco ja Itelazpi vs. komisjon (T‑462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	20. detsembri 2017. aasta kohtuotsused Hispaania Kuningriik vs. komisjon (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003) ja Comunidad Autónoma del País Vasco jt vs. komisjon (C‑66/16 P – C‑69/16 P, ECLI:EU:C:2017:999).
(
6
)	26. novembri 2015. aasta kohtuotsus Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal vs. komisjon (T‑463/13 ja T‑464/13, ei avaldata, EU:T:2015:901).
(
7
)	20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal vs. komisjon (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
)	Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määrus (EL) 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 93 kohaldamiseks (EÜT 1999, L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339).
(
9
)	Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrus (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9).