Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 10 settembre 2025 – Khudaverdyan/Consiglio
(causa T‑1116/23)
« Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate relativamente ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei capitali – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi soggetti a restrizioni di ammissione nel territorio degli Stati membri – Mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Obbligo di motivazione – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Nozione di “imprenditore che opera in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa” – Articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC – Articolo 3, paragrafo 1, lettera g), del regolamento (UE) n. 269/2014 – Eccezione di illegittimità – Errore di valutazione – Principio di parità di trattamento e di non discriminazione – Proporzionalità – Responsabilità extracontrattuale »
1.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Rispetto del principio della certezza del diritto che richiede chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche e del principio di legalità
[Art. 21, § 2, c), e 29 TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), e 2023/1089]
(v. punti 50‑54, 59‑63)
2.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Rispetto del principio di proporzionalità
[Art. 21 TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), e 2023/1089]
(v. punti 64‑70, 74)
3.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
[Art. 296, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 82‑91)
4.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Decisione di congelamento dei capitali – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Fondamento di tale decisione su elementi nuovi che non figuravano nella decisione iniziale – Elementi nuovi trasmessi al ricorrente – Violazione del diritto al contraddittorio / di essere ascoltato – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 95, 96, 99‑102)
5.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a motivo della sua qualità di imprenditore di spicco che opera in Russia o di imprenditore che opera in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa – Documenti accessibili al pubblico – Principio del libero apprezzamento della prova
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 113‑115, 147‑152, 197‑202)
6.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte in forza di un precedente inserimento in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Ucraina – Cambiamenti nella situazione del ricorrente – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 116, 117, 141, 169, 170, 175, 179‑181)
7.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Ambito di applicazione – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Nozione – Persone che hanno esercitato tale attività in passato – Inclusione – Presupposti – Elementi comprovanti l’attuale coinvolgimento di tali persone in detta attività – Errore di valutazione – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1094, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 143‑146, 153‑157, 160, 166)
8.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Nozione di settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa – Settore delle tecnologie e dell’informazione – Inclusione
[Decisione 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1094, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089, 2023/1765 e 2024/849]
(v. punti 158, 159, 180)
9.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Nozione di reddito per il governo della Federazione russa – Redditi diversi dalle entrate fiscali destinate al bilancio federale di tale Stato – Inclusione
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), e 2023/1089]
(v. punto 164)
10.    Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Ambito di applicazione – Imprenditori di spicco che operano in Russia e loro familiari stretti o altre persone fisiche che ne traggano vantaggio – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Nozione – Persone che hanno esercitato tale attività in passato – Inclusione – Presupposti – Elementi comprovanti l’attuale coinvolgimento di tali persone in detta attività – Insussistenza – Errore di valutazione
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1094 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089 e 2024/2455]
(v. punti 195, 196, 203‑208, 213, 214)
11.    Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone responsabili, che sostengono o attuano azioni o politiche che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, e persone, entità od organismi ad esse associati – Nozione di sostegno
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, a); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, a), e 2022/330]
(v. punti 221, 222)
12.    Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone, entità o organismi che sostengono, materialmente o finanziariamente, il governo della Federazione russa oppure ne traggono vantaggio e persone ad essi associate – Nozione di sostegno materiale o finanziario – Sostegno quantitativamente e qualitativamente significativo – Necessità di stabilire un collegamento tra tale sostegno e l’annessione della Crimea o la destabilizzazione dell’Ucraina – Insussistenza
[Decisione 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, f); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, f), e 2023/1089]
(v. punto 223)
13.    Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Ambito di applicazione – Persone responsabili, che sostengono o attuano azioni o politiche che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, e persone, entità od organismi ad esse associati – Persone, entità o organismi che sostengono, materialmente o finanziariamente, il governo della Federazione russa oppure ne traggono vantaggio e persone ad essi associate – Nozione di sostegno – Sostegno fondato su attività passate – Inclusione – Presupposti – Elementi comprovanti l’attuale coinvolgimento di tali persone in detta attività – Insussistenza – Errore di valutazione
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/329 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, a) e f); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, a) e f), 2022/330 e 2024/2455]
(v. punti 224‑229)
14.    Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in Russia e loro familiari stretti o altre persone fisiche che ne traggano vantaggio – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Principio di non discriminazione – Ambito di applicazione ratione materiae – Persona appartenente a uno Stato terzo – Esclusione – Violazione del principio di non discriminazione – Insussistenza
[Art. 18, comma 1, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 21, § 2, e 52, § 2; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1094, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089, 2023/1765 e 2024/849]
(v. punti 233‑239)
15.    Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Mancata adozione da parte del Consiglio di misure restrittive nei confronti di altre persone, entità o organismi che si trovano in una situazione identica – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2023/1765 e 2024/849]
(v. punti 240‑245)
16.    Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Principio di proporzionalità – Adeguatezza delle misure restrittive – Misure restrittive che perseguono un obiettivo legittimo della politica estera e di sicurezza comune
[Art. 5, § 4, e 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2023/1765 e 2024/849]
(v. punti 250‑258)
17.    Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
[Art. 340, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2024/2456; regolamenti del Consiglio n. 269/2014 e 2024/2455]
(v. punti 263, 264, 267‑269, 273)
Dispositivo
1)
La decisione (PESC) 2024/2456 del Consiglio, del 12 settembre 2024, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e il regolamento di esecuzione (UE) 2024/2455 del Consiglio, del 12 settembre 2024, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina sono annullati nella parte in cui il nome del sig. Tigran Khudaverdyan è stato mantenuto nell’elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applicano tali misure restrittive.
2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.
3)
Il sig. Khudaverdyan si fa carico di due terzi delle proprie spese nonché di due terzi delle spese sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.
4)
Il Consiglio si fa carico di un terzo delle proprie spese nonché di un terzo delle spese sostenute dal sig. Khudaverdyan.