61985CC0256_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Den italienske regering har i naervaerende sag nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning K(85 ) 839 endelig udg . om fastsaettelse af faste beloeb til finansiering af udgifterne til denaturering eller farvning af korn bestemt til foder .
I - De relevante retsregler
2 . Den omtvistede beslutning henhoerer under den faelles landbrugspolitik ( FLP ), nemlig som en finansiering af EUGFL' s ( Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget ) udgifter ved koeb, oplagring og salg af landbrugsprodukter .
3 . Jeg skal ikke her gengive indholdet af de retsregler, der danner hjemmel for den omtvistede beslutning, idet jeg herom, hver gang det bliver noedvendigt, tillader mig at henvise til retsmoederapporten, som i passende omfang gengiver disse regler .
4 . Derimod finder jeg det hensigtsmaessigt kort at redegoere for, hvorledes reglerne er opdelt, for dermed bedre at skildre, hvordan de hver isaer virker . Der kan nemlig sondres mellem to regelsaet : det foerste findes i grundforordningerne, dvs . de forordninger, der fastsaetter foranstaltinger af generel karakter, som i deres helhed finder anvendelse i flere aar i traek, mens det andet er forordninger, der regulerer enkeltsituationer og tjener til den loebende konkrete anvendelse af de i de foerstnaevnte nedfaeldede principper . Som det vil blive omtalt i det foelgende, kan den foreliggende sag afgoeres ved at fastlaegge, hvorledes disse to saet forordninger indbyrdes haenger sammen, og ved at vurdere, om sammenhaengen mellem dem korrekt er blevet foert ud i livet .
5 . Af de foerste skal foerst naevnes Raadets forordning nr . 729/70 af 21 . april 1970 ( 1 ) ( om finansiering af den faelles landbrugspolitik ), Raadets forordning nr . 1883/78 af 2 . august 1978 ( 2 ) ( om de almindelige regler for finansiering af interventioner gennem Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget og ophaevelse af Raadets forordning nr . 2824/72 af 28 . december 1972 ( 3 ), der tidligere var blevet forlaenget flere gange ) og Raadets forordning nr . 3247/81 af 9 . november 1981 ( 4 ) ( som blev vedtaget under henvisning til artikel 4, stk . 3, i Raadets forordning nr . 1883/78 af 2 . august 1978, og bl.a . indeholder regler og betingelser for interventionsorganernes regnskaber for opkoeb, oplagring og salg af landbrugsvarer ).
6 . Til den anden gruppe kan henfoeres Raadets forordning nr . 1322/83 af 26 . maj 1983 ( 5 ) ( bl.a . om overfoersel af 450 000 tons bloed hvede, fra det franske til det italienske interventionsorgan med henblik paa anvendelse som foderkorn, samt Kommissionens forordning nr . 2794/83 af 6 . oktober 1983 ( 6 ), som Kommissionen vedtog med hjemmel i artikel 1, stk . 6, i forordning nr . 1322/83, og som navnlig indeholder foranstaltninger til lettere kontrol med anvendelsen af korn gennem farvning - jfr . forordningens artikel 5 ), og endelig Kommissionens beslutninger af 15 . november 1982 og 7 . juni 1985, ved hvilke der opstilles faste beloeb for beregningen af interventionsorganernes nettotab, og som vedtoges med hjemmel i forordning nr . 1883/78 ).
II - Tvisten mellem parterne
7 . Efter denne afgraensning af sagens genstand og de relevante retsregler gaar jeg over til at se paa tvisten mellem parterne .
8 . Tvisten angaar ét eneste spoergsmaal . Den italienske regering goer gaeldende, at de udgifter, interventionsorganet ( A . I . M . A ) - Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo ) har afholdt til farvning i henhold til forordning nr . 2794/83, skal refunderes fuldt ud . Kommissionen goer derimod gaeldende, at udgifterne til farvning omfattes af ordningen om refusion med faste beloeb . I det foreliggende tilfaelde bliver der efter den italienske regerings opfattelse tale om et tab for Italien, idet den italienske administration skoensmaessigt har ansat de udgifter, der har vaeret tale om, til 6,15 ecu pr . ton, mens Kommissionen har bevilget et fast beloeb paa 1,7 ecu pr . ton .
9 . Herefter vil jeg tage stilling til rigtigheden af parternes argumenter .
III - Undersoegelse af parternes argumenter
10 . A - Foerst en omtale af det argument, der forekommer mig lettest at gendrive : Italien goer gaeldende, at der har vaeret tale om magtfordrejning .
11 . Den italienske regering har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at henfoere farvning til "de materielle operationer ved oplagringen", jfr . artikel 6 i forordning nr . 1883/78, og ved at forhoeje "udgifter ved udlagring" med det faste beloeb 1,17 ecu pr . ton ( under foregivende af at ville supplere angivelserne i beslutningen af 15 . november 1982 ) har fortolket og anvendt artikel 6 i forordning nr . 1883/78 forkert, idet den hermed har tilsidesat bilag I til forordning nr . 3247/81 og tiltaget sig ret til at ansaette de omtvistede udgifter ved anvendelse af faste beloeb .
12 . Dette anbringende er der dog efter min mening ikke grundlag for . Der foreligger jo magtfordrejning, naar der er "uoverensstemmelser mellem det, der var lovgiverens maal med at give en myndighed eller en institution de fornoedne befoejelser til at vedtage en retsakt, og det maal, som den, der udsteder retsakten, forfoelger i forbindelse hermed ( magtfordrejning i subjektiv forstand ), respektive en uoverensstemmelse mellem den naevnte lovgivermaalsaetning og det, der objektivt ses at vaere resultatet af myndighedens udoevelse af sine befoejelser, idet den tilregneligt og uden undskyldende omstaendigheder har forfejlet dette maal ( magtfordrejning i objektiv forstand )" ( 7 ).
13 . I det foreliggende tilfaelde kan det imidlertid bestemt ikke anses for godtgjort, at der har foreligget en af disse situationer .
14 . Kommissionen har i realiteten til opgave i medfoer af forordningerne nr . 1883/78 og 3247/81 at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at fastlaegge finansieringsbeloebene, og konkret ud fra de fastsatte regler samt de principper og almindelige betingelser, som forinden er fastlagt for finansieringen, afgoere, hvorledes hver enkelt EUGFL-udgift skal rubriceres .
15 . Kommissionen kan komme til at begaa fejl ved posteringen af udgifter af forskellig slags paa de forskellige regnskabsposter, saaledes at en given udgift daekkes med faste beloeb .
16 . Den italienske regering har imidlertid ikke foert blot antydning af et bevis for den magtfordrejning, den goer gaeldende .
17 . Og faktisk goer den ikke engang gaeldende, at en eventuel fejl vil kunne bero paa, at Kommissionen har forfulgt et eller andet uvedkommende formaal, som ikke blot udgoer en konkret anvendelse af de almindelige finansieringsregler, eller paa en "utilstedelig forsoemmelighed" ved udoevelsen af sine eksekutivbefoejelser . I oevrigt har der vaeret tale om en udgift, der ikke var udtrykkeligt rubriceret i forordningerne, og som Kommissionen da heller ikke undlod, i overensstemmelse med artikel 6 i forordning nr . 1883/78 og artikel 26 i forordning nr . 2727/75 af den 29 . oktober 1975, at forelaegge Forvaltningskomitéen .
18 . Det maa derfor antages, at anbringendet om magtfordrejning er aldeles grundloest, hvorfor jeg nu maa undersoege, om der eventuelt har vaeret tale om en overtraedelse af retsregler .
19 . B - 1 ) Den italienske regering goer gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse og forkert anvendelse af artiklerne 4 og 6 i forordning nr . 1883/78 samt af bilag I til forordning nr . 3247/81 . Den italienske regering har udviklet forskellige aspekter ved fremsaettelsen af denne soegsmaalsgrund :
a ) I artikel 6 i forordning nr . 1883/78 hedder det : "De materielle operationer ved oplagringen og i givet fald ved forarbejdningen af interventionsprodukter finansieres af EUGFL, Garantisektionen, ved hjaelp af faste beloeb, som er de samme for hele Faellesskabet, og som fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 13 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70, om noedvendigt efter behandling i den paagaeldende forvaltningskomité ". Ifoelge den italienske regering er farvning, som Kommissionen har paabudt i salgsleddet for at goere det muligt at kontrollere bestemmelsesstedet for den vare, der overfoeres fra ét interventionsorgan til et andet, ikke en af de i naevnte artikel 6 omhandlede operationer, idet denne bestemmelse ikke omfatter samtlige de materielle operationer i forbindelse med interventionsforanstaltningen, men kun materielle interventioner som foelge af oplagring og forarbejdning .
b ) Rigtigheden af dette synspunkt fremgaar ifoelge Italien af bestemmelserne i artikel 4, stk . 1, i forordning nr . 1883/78 - " ... det beloeb, der skal finansieres, (( bestemmes )) ved de aarsregnskaber ..., ... i hvilke de forskellige udgifts - og indtaegtsfaktorer opfoeres henholdsvis paa debet - og kreditsiden" - og i bilag I til forordning nr . 3247/81 ( der blev vedtaget under henvisning til artikel 4, stk . 3, i ovennaevnte forordning ). Heri opregnes seks slags udgifter, som er omfattet af en ordning med faste beloeb ( punkt I-1 ), mens ( ifoelge punkt I-2 ) transportudgifter ikke daekkes med et fast beloeb, og der ikke gaelder regler overhovedet om refusion af andre udgifter ( punkt I-3 ). Efter den italienske regerings opfattelse maa udgifter til farvning, som ikke kan henfoeres til de udtrykkeligt angivne operationer, henhoere under punkt I-3 (" Andre udgifter ") og daekkes fuldt ud .
c ) Efter sagsoegerens opfattelse maa der ogsaa laegges vaegt paa, at Kommissionen selv i artikel 5 i forordning nr . 2794/83 har bestemt, at "farvning skal ske til de lavest mulige omkostninger"; det ville jo vaere unoedvendigt, saafremt den skulle godtgoeres med faste beloeb .
Det samme fremgaar efter den italienske regerings opfattelse ogsaa af artikel 1, stk . 3, i Kommissionens forordning nr . 1463/83 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning nr . 1322/83, for saa vidt angaar overfoersel af bageegnet bloed hvede til Italien . Der finder man en tilsvarende henstilling ("... saaledes at transportomkostningerne nedbringes mest muligt "), og det staar aldeles fast, at der ikke er blevet indfoert faste beloeb for godtgoerelse af saadanne udgifter .
20 . 2 ) Kommissionens indsigelser beroever efter min mening de under punkt c ) omtalte argumenter enhver beviskraft .
21 . For som fremhaevet af Kommissionen gaas der ogsaa ved godtgoerelse med faste beloeb, som er de samme for hele Faellesskabet, ud fra de faktiske omkostninger efter korrektion paa grundlag af en passende vaegtning . Medlemsstaternes forpligtelse til at gennemfoere foranstaltninger til de lavest mulige omkostninger er saaledes absolut betydningsfuld, idet stoerrelsen af det beloeb, der ikke godtgoeres, bliver mindre .
22 . Det kan derfor ikke forbavse, at Kommissionen anmoder medlemsstaterne om at faa oplysninger, paa grundlag af hvilke den kan ansaette de faste beloeb, herunder oplysninger om, hvad operationerne faktisk har kostet ( jfr . det arbejdsdokument af 28 . september 1982 med tilhoerende spoergeskema, der er vedlagt svarskriftet ), eller at disse faste beloeb ikke kan ansaettes for hver enkelt periode, foer der foreligger oplysninger om, hvad operationerne virkelig har kostet . Hvor der er tale om nye operationer - som f.eks . farvning - er der heller ikke noget underligt ved, at beloebene fastsaettes efter de foerste operationer, hvorigennem man har faaet kendskab til omkostningerne . For mere kurante operationers vedkommende fastsaettes beloebene paa grundlag af tidligere foreliggende oplysninger efter en blot og bar vurdering af, om disse fortsat er relevante .
23 . Herefter er der heller ikke noget at indvende mod, at man i artikel 5 i forordning nr . 2794/83 for omkostninger til farvning har givet en definition, der svarer til definitionen i artikel 1 i forordning nr . 1463/83 for de deri omhandlede transportomkostninger, som ifoelge forordning nr . 3247/81 ( artikel 5 samt bilag I-1, 2 ) udtrykkeligt godtgoeres fuldt ud .
24 . I oevrigt er det ikke i praksis let at ansaette faste beloeb for udgifter af sidstnaevnte art, eftersom de vedroerer en virksomhed, der gennemfoeres i to medlemsstater .
25 . Anderledes forholder det sig med udgifter til farvning, og den argumentation, som haevdes at fremgaa af forordningens ordlyd, maa derfor vaere irrelevant .
26 . 3 ) Vedroerende det under a ) og b ) fremfoerte argument kan der kun i et vist omfang gives den italienske regering ret i dens fremstilling .
27 . Man vil vanskeligt kunne naa til det resultat, at udgifter til farvning er en af de i punkt I-1, omhandlede operationer .
28 . Det maa foerst og fremmest vaere aabenbart, at der baade kronologisk og funktionelt er tale om en anden art udgifter end den, som Kommissionen i foerste raekke vil henfoere den til (" udlagring ").
29 . At farvning skulle bero paa udlagring - eller at der mellem de to operationer skulle vaere en logisk eller funktionel sammenhaeng, der tillader at henfoere dem til samme gruppe, forudsaetter en vis fordrejning af sprogbrugen .
30 . Ganske vist kan produkterne, naar farvning ifoelge faellesskabsretten er paabudt, naturligvis ikke udgaa af lagrene, foer farvningen er tilendebragt .
31 . Men det er jo alene noedvendigheden af at kontrollere produktets endelige bestemmelsessted, som goer at operationen er berettiget, da det med samme formaal kunne have vaeret muligt at vedtage andre loesninger, uden at valget mellem dem paa mindste maade haenger sammen med udlagringen .
32 . I oevrigt har Kommissionen i det ovenfor naevnte spoergeskema og i instrukserne vedroerende ansaettelsen af de faste beloeb selv oplyst, hvilke udgifter der efter dens opfattelse omfattes af indlagrings - og udlagringsomkostninger, og herved har den ikke medtaget udgifter, det vaere sig til farvning eller af anden art, som efter deres beskaffenhed af den ligestilles hermed ( udtrykket "kontrolomkostninger" gaelder ganske klart direkte kontrol af varernes maengde og tilstand og ikke operationer, ved hvilke det skal vaere muligt efterfoelgende at kontrollere disse varers bestemmelsessted . De af Kommissionen naevnte typer omkostninger er alle omkostninger ved operationer, der klart haenger sammen med udlagring eller indlagring eller selve oplagringen, men det goer udgifter til farvning ikke .
33 . Det goer da heller ikke udgifter til "forarbejdning", "emballering", "toerring", "specialkoeling" eller "homogenisering", der i punkt I-1, i bilag I til forordning nr . 3247/81 klart holdes adskilt fra indlagrings - eller udlagringsudgifter .
34 . Paa den anden side er der heller ikke grundlag for at ligestille farvning med en "forarbejdningsoperation", saaledes at forarbejdning anses for omfattet af punkt I-1, litra d ), i naevnte bilag I . For ikke blot aendrer farvning ikke produktets vaesentligste egenskab, men den aendrer ikke engang dets vaerdi henset til anvendelsesmulighederne, eftersom farvning ikke hindrer, at produktet uretmaessigt anvendes paa en maade, der ikke er tilsigtet, men blot goer det lettere at kontrollere dets anvendelse . Det er under alle omstaendigheder symptomatisk, at Kommissionen i beslutningen af 7 . juni 1985 ikke har knyttet de omtvistede udgifter til "forarbejdningsoperationer", men kun til "udlagringsoperationer ".
35 . 4 ) Herefter maa den materielle farvningsoperation noedvendigvis, da der hverken er tale om en udlagrings - eller en forarbejdningsudgift, henfoeres til punkt I-3, i bilag I (" Andre udgifter, der skyldes operationer i medfoer af faellesskabsbestemmelser ").
36 . Som af Kommissionen naevnt er der tale om en opsamlingsrubrik bestemt for udgifter, der for saa vidt angaar regnskabsaflaeggelsen har vaeret foranlediget af udviklingen i den faelles landbrugspolitik, og for hvilke det ikke fra begyndelsen har vaeret muligt at fastlaegge en klar, udtrykkelig rubricering .
37 . Der er intet i vejen for, at det kan forholde sig saaledes med udgifter til farvning .
38 . Dog mener jeg ikke at kunne godtage det argument, som den italienske regering vil udlede af dette resultat - og som gaar ud paa, at udgifterne godtgoeres fuldt ud .
39 . For punkt I, 3, i naevnte bilag indeholder intet om finansieringsordningen for de deri omhandlede udgifter, mens der tvaertimod i rubrikkerne 1 og 2 udtrykkeligt henvises til de finansieringsformer, der bliver tale om ( faste beloeb respektive fuldstaendig godtgoerelse ). Rubrik 3 indeholder hverken efter ordlyden eller placeringen i bilag I nogen angivelse om, at lovgiver har foretrukket den ene eller den anden form for betaling .
40 . Om det er tilfaeldet, maa altsaa udledes af andre bestemmelser .
41 . Artikel 5 i forordning nr . 2794/83, ved hvilken farvningsoperationen blev indfoert, oplyser intet om, hvorledes finansieringen skal ske, eftersom udtalelsen i artiklens slutning om farvning "til de lavest mulige omkostninger" baade kan forliges med en godtgoerelse med faste beloeb og en fuldstaendig godtgoerelse af udgifterne .
42 . Vi er altsaa noedt til at benytte andre fortolkningselementer .
43 . Det maa imidlertid ikke glemmes, at forordning nr . 3247/81, som det her omhandlede bilag I er en del af, blev vedtaget af Raadet under henvisning til artikel 4, stk . 3, i forordning nr . 1883/78 . Dette medfoerer, at man, selv om de to regelsaet antages at vaere rangmaessigt ligevaerdige, maa fortolke den foerstnaevnte i lyset af den sidstnaevnte, som den tjener til gennemfoerelse og uddybelse af .
44 . I artikel 2 i forordning nr . 1883/78 er det imidlertid bestemt, at naar der inden for rammerne af en faelles markedsordning fastsaettes et beloeb pr . enhed for en interventionsforanstaltning, henhoerer udgifterne i forbindelse hermed udelukkende under Faellesskabets finansiering .
45 . Da det ikke forholder sig saaledes med de foranstaltninger, sagen her drejer sig om, er det den i artikel 3 i samme forordning omhandlede situation, der har interesse her . Og i denne artikel henvises til de i artiklerne 4-8 fastsatte betingelser .
46 . Herved maa naevnes artikel 6, der naevner "de materielle operationer ved oplagringen og i givet fald ved forarbejdningen af interventionsprodukter", som finansieres ved hjaelp af faste beloeb, der er de samme for hele Faellesskabet .
47 . Artikel 4, stk . 1, gaelder ganske klart interventionsforanstaltninger, der medfoerer "opkoeb og oplagring af produkter" men ikke "oplagringen" og "forarbejdningen" som artikel 6 .
48 . Det er imidlertid uomtvisteligt, at forordning nr . 3247/81, der er vedtaget til gennemfoerelse af artikel 4, stk . 3, i forordning nr . 1883/78 gaelder for et stort omraade, som foruden udgifter til oplagring ogsaa omfatter udgifter til forarbejdning og andre operationer, der alle godtgoeres efter ordningen med faste beloeb .
49 . Den blotte omstaendighed, at en udgiftstype ikke udtrykkeligt naevnes i artikel 4, stk . 1, betyder derfor ikke, at den omfattes af samme artikels stk . 2 ( finansiering lig med udgifterne med fradrag af eventuelle indtaegter ). Alt afhaenger derfor af ordlyden af bestemmelsen om udgiften eller af denne udgifts art .
50 . Der kan som anfoert af Kommissionen ikke herske tvivl om, at udgifter ved farvningsoperationen frembyder stor lighed med de udgifter, som udtrykkeligt skal daekkes med faste beloeb, idet begge slags operationer giver anledning til beslaegtede problemer, som har foert til, at denne refusionsform blev foreslaaet i forslaget til forordning nr . 2824/72 og vedtaget endeligt med artikel 6 i forordning nr . 1883/78 .
51 . Der er i realiteten tale om operationer, der er en del af indviklede interventionsordninger omfattende salg til afsaetning efter forudgaaende oplagring og eventuelt forarbejdning og andre konnekse operationer .
52 . I disse tilfaelde bliver, som Kommissionen har fremhaevet i begrundelsen til forslaget fra 1972, problemet, at ved gennemfoerelsen af de fleste operationer "afholder interventionsorganerne udgifter, hvis stoerrelse afhaenger ikke blot af objektive elementer i den oekonomiske situation ( tekniske karakteristika, lagerkapacitet, loenniveau, handelssaedvaner, omkostninger til forsikring, osv .) men ogsaa optioner, der er truffet af de ansvarlige i medlemsstaterne ( interventioner, som det offentlige direkte har gennemfoert, eller som har faaet form af overenskomster eller aftaler med halvoffentlige eller private organer, nationale forvaltningsskik, forvaltningssaedvaner og handelssaedvaner, osv .)". "Der bliver derfor tale om meget forskelligartede forhold, alt efter hvilke medlemsstater og hvilke sektorer der beroeres, med det resultat, at udgifterne til samme type operation kan variere staerkt ( i forholdet 1 til 3 ), og at det undertiden bliver vanskeligt at fastlaegge de samlede omkostninger ( f.eks . afholdes visse omkostninger i forbindelse med forvaltningens tekniske kontrol i visse lande uden saerskilt fakturering af disse omkostninger )."
53 . Det kan derfor ikke undre, at de regler, der hidtil er blevet anvendt for denne type udgifter i hver enkelt sektor, ifoelge artikel 3 i forordning nr . 2824/72 gaar ud paa, at faellesskabsfinansieringen generelt sker ved ydelse af faste beloeb, der ansaettes af Kommissionen og er repraesentative for de forskellige omkostninger .
54 . Ordningen med faste beloeb byder i oevrigt paa klare fordele, for saa vidt angaar kontrollen med udgifterne og daemper tendensen til omkostningsstigninger . Den modvirker desuden, at store realomkostningsforskelle fra land til land giver visse interventionsorganer store fordele og visse andre store tab, der kraever national finansiering .
55 . De metoder, ved hjaelp af hvilke de faste beloeb beregnes, er i oevrigt blevet forbedret i tidens loeb, og denne godtgoerelsesordning har saaledes endeligt kunne fastlaegges i artikel 6 i forordning nr . 1883/78 for saa vidt angaar "de materielle operationer ved oplagringen og i givet fald ved forarbejdningen ".
56 . Formuleringen af naevnte artikel 6 er, ligesom den lovgivningsteknik, der er benyttet i de forskellige forordninger, som regulerer de forskellige operationer og den tilsvarende finansieringsmetode, alt andet end fuldkommen .
57 . Det maa imidlertid fastslaas, at lovgiver - for de materielle operationer i forbindelse med oplagringen og forarbejdningen samt de konnekse operationer - har villet indfoere en generel regel om godtgoerelse efter en ordning med faste beloeb .
58 . De regler, der goer undtagelse fra denne generelle regel, maa derfor bringes klart til udtryk . Det er sket, for saa vidt angaar transportomkostninger som foelge af transport fra ét interventionsorgan til et andet, ved artikel 5, stk . 3, i forordning nr . 3247/81 .
59 . Men der er ikke bestemt noget lignende for udgifter til farvning, der efter min mening ikke boer behandles anderledes end omkostninger ved materielle operationer af lignende art, som er omhandlet i bilag I til forordning nr . 3247/81 og er omfattet af ordningen om daekning med faste beloeb . Kommissionen har oplyst, at de udgifter medlemsstaterne faktisk har afholdt til farvningsoperationer, svinger mellem 6,15 ecu pr . ton i Italiens tilfaelde og 0,18 ecu pr . ton i Irlands tilfaelde . Situationen er altsaa her den, at Kommissionen har haft anledning til at foreslaa og Raadet anledning til at vedtage ordningen om godtgoerelse med faste beloeb som den generelt gaeldende for denne type operationer .
60 . Det er altsaa derfor paa ingen maade paavist, at Kommissionen med den anfaegtede beslutning har anvendt de gaeldende forordninger forkert .
61 . C ) Herefter blot en kort bemaerkning til den italienske regerings udtalelse om, at Kommissionens beslutning af 7 . juni 1983 har faaet "tilbagevirkende gyldighed", idet beslutningen medfoerte, at det faste beloeb til daekning af farvningsomkostningerne blev ansat efter den faktiske gennemfoerelse af operationen . Med denne begrundelse har Italien jo nedlagt paastand om annullation af beslutningen "i al fald for saa vidt som den tillaegges tilbagevirkende gyldighed for den farvning, der omtales i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2794/83 ".
62 . Dette punkt maa uddybes naermere .
63 . Det fremgaar, at farvningsoperationen fandt sted i andet halvaar 1983, mens den omtvistede beslutning blev vedtaget i midten af 1985 .
64 . Den blev imidlertid vedtaget i henhold til den lovgivning, Raadet og Kommissionen tidligere havde offentliggjort - de generelle forordninger fra 1978 ( forordning nr . 1883/78 ) og fra 1981 ( forordning nr . 3247/81 ) eller forordningerne fra 1983 ( forordningerne nr . 1322/83, nr . 1463/83 og nr . 2794/83 ) om den overfoerselsforanstaltning, der har givet anledning til tvisten .
65 . Kommissionens redegoerelse for den metode, der benyttes til beregning af de faste beloeb, viser tilstraekkeligt klart, hvorfor det saedvanligvis har vaeret noedvendigt at fastsaette disse beloeb efter operationens gennemfoerelse - for foerste gang gennemfoerte man jo en farvning af hvede - og at man kun paa den maade kunne faa at vide, hvad denne faktisk kostede .
66 . Med valget af ordningen med faste beloeb i stedet for fuldstaendig godtgoerelse tog Kommissionen udgangspunkt i fortolkningen af de gaeldende bestemmelser ( hvilket, som det er godtgjort i Italiens staevning, kan kritiseres ) idet den i oevrigt ikke havde til hensigt at tilvejebringe fornyelser inden for de gaeldende ordinger .
67 . Har Den Italienske Republik da ikke haft grunde til at paaberaabe sig retmaessige forventninger, der kan danne grundlag for dens anbringende om, at Kommissionen ved at anvende beslutningen af 7 . juni 1983 paa den omtvistede operation har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning?
68 . Maa der naermere betegnet ikke gives Italien medhold i, at den sidste saetning i artikel 5 i forordning nr . 2794/83 (" farvning skal ske til de lavest mulige omkostninger ") har vaeret vildledende, saaledes at Italien maatte tro, at operationen ville blive godtgjort fuldt ud?
69 . Den naevnte saetning indebaerer efter min mening ( jfr . ovenfor ) ikke noedvendigvis, at det i det vaesentlige laa fast, at der skulle anvendes en bestemt godtgoerelsesordning, eftersom saetningen efter begge de ordninger, der kunne blive tale om, er begrundet .
70 . Saetningen forekommer mig heller ikke, naar den ses i sammenhaeng med de andre relevante omstaendigheder i sagen, at kunne danne tilstraekkeligt grundlag for en forventning om, at den anfaegtede beslutning var uanvendelig paa den omtvistede operation - naar denne udgoer en korrekt fortolkning af de gaeldende bestemmelser .
71 . Der maa laegges vaegt paa foelgende omstaendigheder :
a ) da der var tale om den foerste operation i sin art, fandtes der ingen aeldre praksis, som den anfaegtede beslutning kunne bryde med;
b ) Kommissionen meddelte i alt fald fra den 15 . december 1983 ( jfr . bilag 3 til staevningen ), at tilpasningen af de faste beloeb til daekning af farvningsudgifterne ville ske med tilbagevirkning i forbindelse med den forestaaende aendring af de faste beloeb, der skulle foretages i begyndelsen af 1984 . Kommissionen oplyste, at tilpasningen som ved tidligere fastsaettelser ville ske paa grundlag af en faelles undersoegelse, gennemfoert af interventionsorganerne vedroerende de forskellige omkostningselementer, og for farvningens vedkommende ( som tidligere for udgifter til specialkoeling og homogenisering ) efter teknikken i et notat, hvori det oplyses, at det faste beloeb for kornpartier, der har vaeret genstand for farvning, vil blive forhoejet i et vist omfang;
c ) Kommissionen udfaerdigede paa grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne et arbejdsdokument, der angiver de omkostninger, de forskellige medlemsstater har haft til operationer af denne art, og fastsatte det ekstra beloeb, som skal anvendes til godtgoerelse af farvningsudgifter;
d ) Kommissionen forelagde Forvaltningskomitéen et forslag til en beslutning med dette indhold, som der var flertal for i Komitèen, selv om det ikke opnaaede det antal stemmer, der var noedvendigt for dets vedtagelse . Ifoelge referatet fra det omhandlede moede viste det sig, at alene den italienske delegation modsatte sig, at farvning af korn blev omfattet af ordningen med faste beloeb . Graekenland stemte faktisk kun mod med den begrundelse, at det fastsatte beloeb ikke svarede til de udgifter, der var afholdt i Graekenland, og Det Forenede Kongerige modsatte sig finansiering overhovedet af operationen . Som man vil se, udtalte ingen medlemsstat sig mod anvendelsen af et fast beloeb ved godtgoerelse .
I den forbindelse bemaerkes, at forvaltningskomitéerne, gennem hvilke medlemsstaterne skal delagtiggoeres i arbejdet med at gennemfoere den faelles landbrugspolitik, overhovedet ikke besidder beslutningsbefoejelser, der som fremhaevet af Domstolen ( 8 ) er tillagt Kommissionen, der herved har vidtgaaende skoensbefoejelser, som skal udoeves i lyset af hver enkelt markedsordnings generelle maal ( 9 ), og i givet fald Raadet .
Kommissionen kan vedtage foranstaltninger, som straks kan finde anvendelse, ogsaa selv om disse foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med en given komités udtalelse; i saa fald kan Raadet med kvalificeret flertal inden en frist af en maaned traeffe anden afgoerelse .
Domstolen er i tilfaelde, hvor en komité ikke havde afgivet udtalelse, naaet til det resultat, at dette ikke kunne beroere "gyldigheden af de af Kommissionen trufne foranstaltninger", da det kun er "i det tilfaelde, hvor Kommissionen vedtager foranstaltninger, som ikke er i overensstemmelse med komitéens udtalelse, at disse foranstaltninger skal meddeles Raadet" ( 10 ).
72 . Det kan derfor fastslaas, at Kommissionens adfaerd ikke fra begyndelsen har vaeret egnet til at bibringe de italienske myndigheder den urigtige overbevisning, at farvningsudgifterne ville blive finansieret fuldt ud .
73 . Italien har naturligvis ogsaa fra begyndelsen erklaeret sig som modstander af Kommissionens synspunkt . Her var der dog tale om en modstand, som ingen af de andre implicerede myndigheder var enige i, og hele proceduren synes ganske utvetydigt at have bevaeget sig hen mod anvendelse af ordningen med faste beloeb .
74 . For saa vidt angaar fastsaettelsen af det omtvistede beloeb, har Italien hele tiden haft mulighed for at kritisere det under Forvaltningskomitéens droeftelser, hvilket Graekenland faktisk har gjort .
75 . Det er derfor efter min mening ikke i tilstraekkeligt omfang godtgjort, at der har foreligget en berettiget forventning, som den omtvistede afgoerelse skulle have kraenket .
IV - Forslag til afgoerelse
76 . Paa baggrund af det ovenanfoerte foreslaar jeg Domstolen, at frifinde sagsoegte for Den Italienske Republiks paastande og at paalaegge sagsoegeren sagens omkostninger .
(*) Oversat fra portugisisk .
( 1 ) EFT 1970, s . 193 .
( 2 ) EFT L 216, af 5.8.1978 .
( 3 ) EFT L 298 af 31.12.1972, s . 5 .
( 4 ) EFT L 327 af 14.11.1981, s . 1 .
( 5 ) EFT L 138 af 27.5.1983, s . 63 .
( 6 ) EFT L 274 af 7.10.1983, s . 18 .
( 7 ) Jfr . mit forslag til afgoerelse i de forenede sager 351 og 360/85, Fabrique de fer de Charleroi SA og Dillinger Hoettenwerke AG mod Kommissionen s . 17, punkt 70 samt den i naervaerende forslag naevnte praksis .
( 8 ) Domstolens dom af 17 . december 1970 i sag 25/70, Einfuhr - und Vorratsstelle, og 30/70 Scheer, Sml . 1970, s . 273 og s . 275; Domstolens dom af 14 . marts 1973 i sag 57/72, Westzucker, Sml . s . 321 ff .
( 9 ) Domstolens dom af 30 . oktober 1975 i sag 23/75, Rey Soda, Sml . s . 1279, 1302 .
( 10 ) Domstolens dom af 5 . april 1979 i sag 95/78, Dulciora, Sml . s . 1549, 1568 .