61995CC0124_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Die vorliegende Rechtssache ist eine von drei Vorlagen an den Gerichtshof, die die Durchführung von Wirtschaftssanktionen gegen die Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) im Zusammenhang mit dem Krieg im früheren Jugoslawien betreffen(1). Diese Sanktionen schlossen ein Verbot aller Ausfuhren mit Ausnahme bestimmter lebenswichtiger Güter, z. B. medizinischer Güter, und ein finanzielles Embargo ein. Die Centro-Com ist eine italienische Gesellschaft, der eine Genehmigung für die Ausfuhr bestimmter pharmazeutischer Erzeugnisse in die Republiken Serbien und Montenegro erteilt wurde. Diese Ausfuhren sollten von einem Konto der National Bank of Yugoslavia bei der Barclays Bank (London) bezahlt werden. Die Centro-Com erhielt jedoch infolge einer Änderung der Politik des Vereinigten Königreichs hinsichtlich der Freigabe serbischer Gelder keine vollständige Bezahlung: Angesichts neuer, auf einen Mißbrauch des Systems der Ausfuhrgenehmigungen hindeutender Informationen beschloß die Regierung des Vereinigten Königreichs, zur Sicherstellung der Wirksamkeit der Sanktionen vorzuschreiben, daß solche Ausfuhren aus dem Vereinigten Königreich zu erfolgen hätten. In Verfahren vor englischen Gerichten beanstandet die Centro-Com diese Änderung der Politik u. a. unter Berufung auf das Gemeinschaftsrecht. Die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen beziehen sich auf die Auswirkungen, die die gemeinsame Handelspolitik der Gemeinschaft und die Verordnungen des Rates über Sanktionen auf die Politik eines Mitgliedstaats betreffend die Bezahlung zulässiger Ausfuhren haben.
Rechtlicher Zusammenhang
2 Im Verlauf des Krieges im ehemaligen Jugoslawien nahm der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mehrere Resolutionen an, nach denen die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen verschiedene Embargomaßnahmen und andere Sanktionen zu ergreifen hatten(2). In der am 30. Mai 1992 angenommenen Resolution 757 (1992) verurteilte der Sicherheitsrat das Versäumnis der Behörden in der Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro), wirksame Maßnahmen zu ergreifen, um der Resolution 752 (1992) nachzukommen, in der die Beendigung der Kämpfe in Bosnien und Herzegowina verlangt wurde. Er beschloß daher ein Handelsembargo und ein finanzielles Embargo.
3 Das Handelsembargo ist in Abschnitt 4 der Resolution 757 (1992) geregelt. Dieser lautet, soweit er hier von Bedeutung ist:
"Alle Staaten verhindern:
...
c) daß durch ihre Staatsangehörigen oder aus ihrem Hoheitsgebiet oder unter Benutzung der Wasser- oder Luftfahrzeuge, die ihre Flagge führen, Erzeugnisse oder Waren, unabhängig davon, ob sie aus ihrem Hoheitsgebiet stammen, an eine natürliche oder juristische Person in der Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) oder an eine natürliche oder juristische Person im Zusammenhang mit einem in oder aus der Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) abgewickelten Geschäft verkauft oder geliefert werden und sämtliche Tätigkeiten ihrer Staatsangehörigen oder in ihrem Hoheitsgebiet, die den Verkauf oder die Lieferung solcher Erzeugnisse oder Waren fördern oder fördern sollen. Ausgenommen von diesem Verbot sind Lieferungen für ausschließlich medizinische Zwecke und Lebensmittel, die dem aufgrund der Resolution 724 (1991) eingesetzten Ausschuß notifiziert worden sind."
4 Das finanzielle Embargo ist in Abschnitt 5 der Resolution geregelt, der bestimmt:
"Die Staaten stellen den Behörden der Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) oder kaufmännischen oder industriellen Unternehmen oder öffentlichen Versorgungsunternehmen keine Gelder oder sonstigen finanziellen oder wirtschaftlichen Mittel zur Verfügung und verhindern, daß ihre Staatsangehörigen oder Personen in ihrem Hoheitsgebiet Gelder oder Mittel aus diesem transferieren oder auf andere Weise diesen Behörden oder Unternehmen zur Verfügung stellen oder daß sie natürlichen oder juristischen Personen in der Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) irgendwelche anderen Mittel überlassen; ausgenommen hiervon sind Zahlungen für ausschließlich medizinische oder humanitäre Zwecke oder für Lebensmittel."
5 Gemäß Abschnitt 4 Buchstabe c ist bei zulässigen pharmazeutischen Erzeugnissen eine Notifizierung des aufgrund der Resolution 724 (1991) eingesetzten Ausschusses erforderlich. Die allgemeinen Aufgaben dieses Ausschusses wurden in Abschnitt 5 Buchstabe b dieser am 15. Dezember 1991 angenommenen Resolution festgelegt. Dort beschloß der Sicherheitsrat,
"im Einklang mit Regel 28 seiner vorläufigen Geschäftsordnung einen Ausschuß des Sicherheitsrats einzusetzen, dem alle Mitglieder des Rates angehören und der folgende Aufgaben erfuellen und dem Rat mit seinen Stellungnahmen und Empfehlungen über seine Arbeit berichten soll:
i) die gemäß dem obigen Unterabschnitt a vorgelegten Berichte prüfen [bezieht sich auf die Resolution 713 (1991)];
ii) alle Staaten um weitere Informationen über die von ihnen ergriffenen Maßnahmen zur wirksamen Durchführung des durch Abschnitt 6 der Resolution 713 (1991) verhängten Embargos ersuchen;
iii) alle ihm von Staaten übermittelten Informationen in bezug auf Verletzungen des Embargos prüfen und dem Rat in diesem Zusammenhang Empfehlungen über Wege zur Erhöhung der Wirksamkeit des Embargos geben;
iv) geeignete Gegenmaßnahmen bei Verletzungen des allgemeinen und umfassenden Embargos für alle Lieferungen von Waffen und militärischer Ausrüstung nach Jugoslawien empfehlen und dem Generalsekretär regelmässige Informationen zur Verteilung an die Mitgliedstaaten zu liefern".
6 Dieser Ausschuß, der allgemein als Ausschuß für Jugoslawien betreffende Sanktionen bezeichnet wird (im folgenden: Sanktionsausschuß) und der sich aus Vertretern der Staaten zusammensetzt, die Mitglied des Sicherheitsrats sind, hat sich zu einer ständigen Einrichtung von erheblicher Bedeutung für die laufende Überwachung der Durchführung der Sanktionen entwickelt.(3)
7 Die Gemeinschaft erließ zur Durchführung der Resolutionen des Sicherheitsrats verschiedene Maßnahmen. Im vorliegenden Fall geht es um die Verordnung (EWG) Nr. 1432/92 des Rates vom 1. Juni 1992 zur Untersagung des Handels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den Republiken Serbien und Montenegro, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2015/92 des Rates vom 20. Juli 1992(4).
8 In den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1432/92 wird auf die dramatische Entwicklung der Lage in Bosnien-Herzegowina und die Eingriffe der Republiken Serbien und Montenegro in die inneren Angelegenheiten der Republik Bosnien-Herzegowina Bezug genommen(5). Die Gemeinschaft und ihre Mitglieder hätten im Rahmen der politischen Zusammenarbeit beschlossen, daß Maßnahmen zu treffen seien, um die Republiken Serbien und Montenegro daran zu hindern, weiter die Integrität und Sicherheit der Republik Bosnien-Herzegowina zu verletzen, und sie zu veranlassen, bei der Wiederherstellung des Friedens und des Dialogs in der Region mitzuarbeiten(6). Aufgrund der Resolution 757 (1992) zur Einführung eines Wirtschaftsembargos müssten die Wirtschaftsbeziehungen der Gemeinschaft mit den Republiken Serbien und Montenegro eingestellt werden(7). Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten seien übereingekommen, auf einen gemeinschaftlichen Rechtsakt zurückzugreifen, u. a. um innerhalb der Gemeinschaft die einheitliche Durchführung "einiger dieser Maßnahmen" zu gewährleisten(8). Der Erlaß der Verordnung Nr. 1432/92 wurde auf Artikel 113 EWG-Vertrag gestützt.
9 Die Verordnung Nr. 1432/92 enthält die folgenden, für den vorliegenden Fall erheblichen Bestimmungen:
"Artikel 1
Ab 31. Mai 1992 sind verboten:
...
b) die Ausfuhr aller Erzeugnisse aus oder mit Ursprung in der Gemeinschaft nach den Republiken Serbien und Montenegro;
c) alle Tätigkeiten, die eine unmittelbare oder mittelbare Förderung der unter den Buchstaben ... b) genannten Transaktionen bezwecken oder bewirken;
...
Artikel 2
Die Verbote nach Artikel 1 gelten nicht für
a) die Ausfuhr von ausschließlich für medizinische Zwecke bestimmten Erzeugnissen und von Lebensmitteln nach den Republiken Serbien und Montenegro, die dem aufgrund der Entschließung 724 (1991) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen eingesetzten Ausschuß notifiziert wird;
...
c) Tätigkeiten, die eine unmittelbare oder mittelbare Förderung der unter den Buchstaben a) ... genannten Transaktionen bezwecken oder bewirken;
...
Artikel 3
Für die Ausfuhr von Erzeugnissen nach den Republiken Serbien und Montenegro, die für ausschließlich medizinische Zwecke oder die notwendigsten humanitären Bedürfnisse bestimmt sind, sowie von Lebensmitteln ist eine vorherige Ausfuhrgenehmigung erforderlich, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten erteilt wird."
10 Die Verordnung Nr. 1432/92 enthält keine ausdrücklichen Bestimmungen über das finanzielle Embargo oder über die Bezahlung zulässiger Ausfuhren.
11 Im vorliegenden Fall werden ferner Ausführungen zur allgemeinen Ausfuhrregelung der Gemeinschaft gemacht. Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 vom 20. Dezember 1969 zur Festlegung einer gemeinsamen Ausfuhrregelung(9) enthält folgenden Grundsatz:
"Die Ausfuhren der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nach dritten Ländern sind frei, d. h. keinen mengenmässigen Beschränkungen unterworfen, mit Ausnahme derjenigen, die in Übereinstimmung mit den Vorschriften dieser Verordnung Anwendung finden."
12 Artikel 11 der Verordnung Nr. 2603/69 lautet:
"Unbeschadet anderer Vorschriften der Gemeinschaft steht diese Verordnung der Einführung oder Anwendung mengenmässiger Ausfuhrbeschränkungen durch die Mitgliedstaaten nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind."
13 Das Vereinigte Königreich führte die genannten Resolutionen und die Verordnung Nr. 1432/92 mit der Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992 (Verordnung zur Durchführung der Sanktionen der Vereinten Nationen gegen Serbien und Montenegro) durch, die gemäß Section 1 (1) des United Nations Act 1946 durch Regierungsverordnung vom 4. Juni 1992 erlassen wurde. Artikel 3 dieser Verordnung untersagt es jedermann, eine Person, die mit Serbien oder Mentenegro in Verbindung steht, mit Erzeugnissen gleich welcher Art zu versorgen oder zu beliefern, sofern nicht vom Minister (Secretary of State) eine Genehmigung dazu erteilt worden ist. Artikel 4 verbietet alle Ausfuhren aus dem Vereinigten Königreich nach Serbien oder Montenegro, sofern nicht vom Minister eine Genehmigung erteilt worden ist. Artikel 10 betrifft finanzielle Transaktionen:
"(1) Ausser mit einer vom oder im Namen der Treasury erteilten Genehmigung dürfen
(a) weder Zahlungen geleistet oder Gold, Wertpapiere oder andere Kapitalmarktpapiere abgegeben werden
(b) noch Änderungen hinsichtlich des Gläubigers einer Forderung oder des Verfügungsberechtigten im Falle von Gold, Wertpapieren oder anderen Kapitalmarktpapieren vorgenommen werden, soweit solche Handlungen unter diese Vorschrift fallen.
(2) Unter diese Vorschrift fallen Handlungen, die wahrscheinlich zur Folge haben, daß Gelder oder andere finanzielle oder wirtschaftliche Mittel - durch ihre Transferierung oder auf andere Weise - für eine Person, die mit Serbien und Montenegro in Verbindung steht, verfügbar werden oder daß auf andere Weise Gelder oder andere Mittel an oder zugunsten von Personen, die mit Serbien und Montenegro in Verbindung stehen, überwiesen oder übertragen werden.
(3) Eine nach dieser Vorschrift von der Treasury erteilte Genehmigung kann mit Auflagen versehen werden und jederzeit von oder im Namen der Treasury abgeändert oder widerrufen werden."
14 In der Verordnung selbst ist nicht geregelt, welche Grundsätze die Treasury bei der Entscheidung über die Genehmigung solcher Transfers aus dem Vereinigten Königreich anzuwenden hat. Diese Grundsätze wurden von der Bank of England in einer Mitteilung vom 8. Juni 1992 im Namen der Treasury bekanntgeben. Soweit hier erheblich, lautet Abschnitt 10 dieser Mitteilung in der im entscheidungserheblichen Zeitraum geltenden Fassung:
"Die Bank of England berücksichtigt spezifische Anträge auf Genehmigung von Belastungen der serbischen Konten für alle anderen Zwecke, einschließlich:
...
(c) Zahlungen für wohltätige oder humanitäre Zwecke."
Sachverhalt und Ausgangsverfahren
15 Die Centro-Com ist eine Handelsgesellschaft italienischen Rechts. Ihre Tätigkeit besteht hauptsächlich in der Lieferung pharmazeutischer Erzeugnisse. Vom 28. Juli bis zum 16. Dezember 1992 erteilte der Sanktionsausschuß der Centro-Com Genehmigungen für die Ausfuhr von 14 Lieferungen pharmazeutischer Erzeugnisse aus Italien für die Sanitas in Montenegro und für
eine Lieferung von Geräten für Blutuntersuchungen für die Montefarm in Montenegro. Die Sanitas und die Montefarm sind Großhändler für pharmazeutische Erzeugnisse. Die Centro-Com erhielt ferner von den zuständigen italienischen Behörden die gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 1432/92 erforderliche Ausfuhrgenehmigung. Vom 15. Oktober 1992 bis zum 6. Januar 1993 führte die Centro-Com alle 15 Warenlieferungen über die italienische Zollstelle in Triest von Italien nach Montenegro aus.
16 Die Centro-Com sollte für die genannten Transaktionen aus einem Depositenkonto der National Bank of Yugoslavia bei der Barclays Bank, London, bezahlt werden. Dieses Konto wurde gemäß Artikel 10 der Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992 gesperrt(10), wobei Ausnahmen für von oder im Namen der Treasury genehmigte Zahlungen von diesem Konto galten. Es entsprach der damaligen Politik der Regierung des Vereinigten Königreichs, zuzulassen, daß gesperrte serbische Konten im Vereinigten Königreich zur Bezahlung von den Vereinten Nationen genehmigter medizinischer oder humanitärer Ausfuhren belastet wurden, die aus dem Vereinigten Königreich oder aus einem anderen Land nach Serbien erfolgten. Die Barclays Bank beantragte bei der Bank of England die Genehmigung, das Konto zugunsten der Centro-Com in Höhe der für die ausgeführten Lieferungen jeweils geschuldeten Beträge zu belasten. Die Anträge wurden sämtlich mit je eigenem Schreiben vor dem 29. Januar 1993 gestellt. Am 24. Februar 1993 hatte die Bank of England 11 der 15 Anträge genehmigt und die Barclays Bank hatte die entsprechenden Beträge an die Centro-Com gezahlt.
17 Während die Bank of England die Anträge bearbeitete, begann das Foreign and Commonwealth Office Berichte über Mißbräuche der Regelung über Genehmigungen des Sanktionsausschusses für Warenlieferungen nach Serbien und Montenegro zu erhalten. Die Sanktionshilfestelle in Ungarn lieferte wiederholt Berichte über falsche Warenbeschreibungen und über die Unzuverlässigkeit von Genehmigungen, die vom Sanktionsausschuß ausgestellt waren oder zu sein schienen. Die Stelle wies darauf hin, daß eine wirksame Kontrolle der Regelung an der Grenze nicht möglich sei. Ferner hatte in den vorangegangen drei Monaten die Verwendung im Vereinigten Königreich befindlicher Gelder zur Bezahlung von Waren, die mit Genehmigung der Vereinten Nationen aus anderen Ländern nach Serbien ausgeführt wurden, ganz erheblich zugenommen. Die Regierung des Vereinigten Königreichs stellte zudem fest, daß ähnliche Bedenken hinsichtlich der mangelnden Angemessenheit der Sanktionen auch in anderen Ländern bestanden. Frankreich hatte offensichtlich die Freigabe eingefrorener Gelder zur Bezahlung von Ausfuhren nach Serbien vollkommen verboten.
18 Die Treasury beschloß daraufhin, die Verwendung serbischer Gelder im Vereinigten Königreich zur Bezahlung von Gütern der ausgenommenen Gruppen in Zukunft nur noch dann zu genehmigen, wenn diese Güter aus dem Vereinigten Königreich ausgeführt würden. Die Bank of England teilte der Barclays Bank diese Änderung in einem Schreiben vom 25. Februar 1993 mit, in dem sie ausführte:
"In Zukunft wird Anträgen auf Genehmigung von Belastungen serbischer Konten bei Banken im Vereinigten Königreich zur Bezahlung von aus anderen Ländern als dem Vereinigten Königreich nach Serbien ausgeführten Gütern gleich welcher Art nicht mehr stattgegeben."
Die gleiche Änderung wurde am 26. April 1993 in einer weiteren Ergänzung zur Mitteilung des Erlasses der Bank of England vom 8. Juni 1992 bekanntgegeben(11). Einer der wesentlichen Gründe für die Änderung war danach, daß sie dem Ministerium für Handel und Industrie bei Warenausfuhren aus dem Vereinigten Königreich ermöglichen sollte, eine wirksame Kontrolle darüber auszuüben, daß die Waren tatsächlich den für sie ausgestellten Dokumenten entsprachen. Die Bank of England stellte in den Verfahren vor den englischen Gerichten klar, daß sie nicht davon ausgehe, daß die Centro-Com selbst die Sanktionsregelung verletzt habe.
19 Nach der Änderung lehnte die Bank of England die vier ausstehenden Anträge der Barclays Bank ab, die sich auf vom Konto der National Bank of Yugoslavia an die Centro-Com zu leistende Zahlungen bezogen. Die Centro-Com machte daraufhin geltend, daß die Änderung und insbesondere ihre Anwendung auf die Zahlungen für die vier Lieferungen nicht rechtmässig sei. Sie erhob beim High Court (Queen's Bench Division, Divisional Court) Klage. Sie führte u. a. aus, die Änderung verstosse gegen das Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen Artikel 113 des Vertrages und die Verordnung Nr. 1432/92, sowie gegen die Artikel 7 (nunmehr 6) und 30 des Vertrages. Der Divisional Court wies die Klage der Centro-Com mit Urteil vom 6. September 1993 ab(12); diese legte beim Court of Appeal gegen dieses Urteil Berufung ein. Der Court of Appeal hat das auf die Artikel 7 und 30 des Vertrages gestützte Vorbringen der Centro-Com ebenfalls zurückgewiesen; die Ausführungen, die sich auf die gemeinsame Handelspolitik der Gemeinschaft und die Verordnung Nr. 1432/92 beziehen, werfen dagegen seines Erachtens einige Fragen auf, zu deren Beantwortung er nicht selbst in der Lage sei. Er hat dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:
1. Ist es mit der gemeinsamen Handelspolitik der Gemeinschaft und insbesondere mit Artikel 113 EG-Vertrag und der Verordnung (EWG) Nr. 1432/92 des Rates zur Untersagung des Handels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den Republiken Serbien und Montenegro (ABl. L 151 vom 3. Juni 1992, S. 4) vereinbar, daß ein Mitgliedstaat A nationale Maßnahmen ergreift, mit denen die Freigabe von Geldern untersagt wird, die sich im Inland befinden, aber einer Person in Serbien oder Montenegro gehören, wenn
1)
die Freigabe der Gelder zur Bezahlung von Gütern beantragt wird, die ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats B von dort nach Serbien oder Montenegro ausgeführt hat;
2) a) die Güter vom Sanktionsausschuß der Vereinten Nationen aufgrund der Resolution 757 des UN-Sicherheitsrats als ausschließlich für medizinische Zwecke bestimmt förmlich genehmigt worden sind;
b) sie mit einer zuvor von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats B gemäß der Verordnung Nr. 1432/92 erteilten Ausfuhrgenehmigung ausgeführt worden sind;
3) die nationalen Maßnahmen die Freigabe von Geldern zur Bezahlung von Ausfuhren solcher Güter aus dem Mitgliedstaat A zulassen, wenn die unter Punkt 2 b genannte Ausfuhrgenehmigung von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats A erteilt worden ist, und
4) der Mitgliedstaat A die Durchführung solcher nationaler Maßnahmen für erforderlich oder zweckmässig gehalten hat, um die Resolution 757 des UN-Sicherheitsrats wirksam anzuwenden?
2. Wird die Antwort auf Frage 1 durch die Vorschriften des Artikels 234 EG-Vertrag berührt?
Erste Frage
20 Mit seiner ersten Frage möchte der Court of Appeal wissen, ob die beschriebene Änderung der Politik des Vereinigten Königreichs im Hinblick auf die Freigabe von Geldern zur Bezahlung von genehmigten Ausfuhren nach Serbien und Montenegro mit der Handelspolitik der Gemeinschaft, einschließlich der Verordnung Nr. 1432/92, vereinbar ist. Da diese Frage schwierige und neue Punkte berührt, sollen zunächst die wesentlichen vor dem Gerichtshof zu dieser Frage vorgetragenen Argumente dargestellt werden.
21 Die Centro-Com beruft sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, nach der die Gemeinschaft auf dem Gebiet der Handelspolitik eine ausschließliche Zuständigkeit besitze(13) und Artikel 113 weit auszulegen sei(14). Mit der Verordnung Nr. 1432/92 sei eine gemeinsame Handelspolitik für Ausfuhren nach Serbien und Montenegro verwirklicht worden. Diese Regelung sei zwar in einem besonderen politischen und aussenpolitischen Zusammenhang erlassen worden, doch könne dies nichts an der Natur der von der Gemeinschaft zu erlassenden Maßnahmen als solcher ändern. Die Gemeinschaft habe ihre ausschließliche Zuständigkeit auf dem Gebiet der Handelspolitik ausgeuebt und den Mitgliedstaaten sei speziell für den Bereich, für den die Gemeinschaftsregelung erlassen worden sei, keine Zuständigkeit verblieben.
22 Zwar blieben die Mitgliedstaaten für eine über die Bestimmungen der Regelung hinausgehende Umsetzung der Sanktionen der Vereinten Nationen zuständig, doch müsse diese Zuständigkeit von den Mitgliedstaaten stets so ausgeuebt werden, daß sich kein Widerspruch zu grundlegenden Zielen und Zwecken der Regelung ergebe, und weder deren einheitliche Anwendung beeinträchtigt noch andere Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts oder sich aus diesen ergebende Rechte verletzt würden. Die streitige Änderung stehe im Widerspruch zu Artikel 113 EG-Vertrag und der Verordnung Nr. 1432/92. Daß das in Abschnitt 5 der Resolution 757 (1992)(15) enthaltene finanzielle Embargo nicht ausdrücklich in die Verordnung aufgenommen worden sei, könne nicht als Anerkennung einer Zuständigkeit der Mitgliedstaaten in dieser Frage angesehen werden. Der Gegenstand von Abschnitt 5 werde durch die Auffangbestimmung des Artikels 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 1432/95 geregelt, nach der "alle Tätigkeiten, die eine unmittelbare oder mittelbare Förderung der unter den Buchstaben a) und b) genannten Transaktionen bezwecken oder bewirken", verboten seien.
23 Ferner sei nach dem Gemeinschaftsrecht das Recht, mit ausländischen Unternehmen Handel zu treiben, nur eine besondere Ausformung des Grundrechts wirtschaftlicher Freiheit. Soweit die Verordnung Nr. 1432/92 bestimmte Ausfuhren zulasse, begründe sie ein individuelles Recht, Handel zu treiben. Die Centro-Com habe die Güter absolut im Einklang mit den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ausgeführt, und sie habe folglich einen klaren Anspruch auf deren Bezahlung. Die Weigerung der Behörden des Vereinigten Königreichs, die Gelder freizugeben, verletze das Grundrecht der Centro-Com, mit ausländischen Unternehmen Handel zu treiben. Nationale Behörden dürften keine weiteren Voraussetzungen neben den ausdrücklich in der Verordnung festgelegten vorschreiben. Sie dürften nicht diskriminieren, indem sie eine Unterscheidung nach Ausfuhrmitgliedstaaten vornähmen.
24 Den Ausführungen der Centro-Com schließen sich die italienische, die niederländische und die belgische Regierung sowie die Kommission an.
25 Nach Auffassung der italienischen Regierung berühren nationale Bestimmungen betreffend die Bezahlung von Ausfuhren den Handelsverkehr unmittelbar und fallen folglich in den Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik. Die auf Artikel 113 EG-Vertrag gestützte Verordnung Nr. 1432/92 müsse einheitlich durchgeführt werden. Sofern der Sanktionsausschuß anerkannt habe, daß die Waren ausschließlich für medizinische Zwecke bestimmt seien (Artikel 2 Buchstabe b der Verordnung) und die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats eine Ausfuhrgenehmigung erteilt habe, sei das Ausfuhrverbot nach Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung nicht anwendbar. Die Mitgliedstaaten dürften nicht einseitig andere Voraussetzungen als in der Verordnung vorgesehen festlegen und damit die Umstände weiter einzuschränken, unter denen das Verbot nicht gelte. Auf einem durch Artikel 113 EG-Vertrag geregelten Gebiet hätten die Mitgliedstaaten keine Befugnis, andere oder spätere Bestimmungen zu erlassen, durch die die für alle Mitgliedstaaten verpflichtende Einheitlichkeit der Anwendung beeinträchtigt werden könne. Die streitige Änderung lasse sich nicht damit rechtfertigen, daß sie für eine wirksame Anwendung der Resolution 757 (1992) erforderlich sei: Wenn ein Mitgliedstaat der Auffassung sei, daß die von der Gemeinschaft erlassenen Maßnahmen nicht ausreichten, müsse er auf eine Änderung dieser Maßnahmen hinwirken, dürfe aber nicht einseitig handeln. Ferner beruhten die vom Vereinigten Königreich eingeführten Maßnahmen auf der Annahme, daß die Ausfuhrkontrollen, die die Behörden der Mitgliedstaaten nach der Verordnung Nr. 1432/92 vorzunehmen hätten, nicht effektiv seien. Das durch die streitige Änderung eingeführte "Kontrollmonopol" sei nicht nur mit den Grundsätzen der gemeinsamen Handelspolitik unvereinbar, sondern schädige auch das Ansehen der anderen Mitgliedstaaten.
26 Die niederländische Regierung führt aus, die Mitgliedstaaten seien befugt, die Erbringung von Finanzdienstleistungen für die Republiken Serbien und Montenegro zu regeln, da die Verordnung Nr. 1432/92 diese Leistungen nicht betreffe. Nationale Zuständigkeiten seien jedoch im Einklang mit den Normen des Gemeinschaftsrechts auszuüben. Das Erfordernis, daß genehmigte Ausfuhren aus dem Vereinigten Königreich erfolgen müssten, benachteilige in anderen Mitgliedstaaten ansässige Ausführer, sofern die Bezahlung aus im Vereinigten Königreich befindlichen Geldern erfolgen solle. Der Nachteil werde noch dadurch verstärkt, daß London ein wichtiger Finanzplatz sei. Eine solche Ungleichbehandlung stelle eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit dar und sei mit Artikel 6
EG-Vertrag unvereinbar. Die Ungleichbehandlung könne nicht damit gerechtfertigt werden, das Embargo müsse so streng wie möglich durchgeführt werden. Das vom Vereinigten Königreich vorgeschriebene Erfordernis könne im Verhältnis zu Drittländern angewendet werden, im Verhältnis zwischen Mitgliedstaaten gelte jedoch der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der Ausfuhrgenehmigungen. Sofern sich Zweifel an der Echtheit oder der Genauigkeit einer von einem anderen Mitgliedstaat erteilten Ausfuhrgenehmigung ergäben, könne auf die gegenseitige Unterstützung nach der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 des Rates 19. Mai 1981 betreffend die gegenseitige Unterstützung der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission, um die ordnungsgemässe Anwendung der Zoll- und der Agrarregelung zu gewährleisten(16), zurückgegriffen werden. Das vom Vereinigten Königreich vorgeschriebene Erfordernis sei daher unverhältnismässig.
27 Die streitige Maßnahme stehe auch nicht im Einklang mit der Verordnung Nr. 1432/92. Das Diskriminierungsverbot und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit seien für den Rat verbindlich; eine Auslegung der Verordnung, die auf eine Verletzung dieser Grundsätze hinauslaufe, könne nicht richtig sein. Diese Auslegung werde durch die Artikel 7a und 73b EG-Vertrag bestätigt: Es bestehe ein einheitlicher Markt für den Kapital- und den Zahlungsverkehr, der nicht durch Maßnahmen zur Durchführung von Wirtschaftssanktionen wieder aufgespalten werden dürfe. Soweit die Verordnung bestimmte Ausfuhren zulasse, müssten Erzeuger und Händler aus allen Mitgliedstaaten unter den gleichen Voraussetzungen ausführen können.
28 Die belgische Regierung führt aus, ein Verbot von Geldtransfers zur Bezahlung von Warenausfuhren falle in die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Handelspolitik. Im Gutachten 1/94 habe der Gerichtshof ausgeführt, daß ein Embargo für die Ausfuhr und die Einfuhr von Erzeugnissen ohne eine gleichzeitige Unterbrechung der Verkehrsdienstleistungen nicht wirksam sein könne, so daß letztere "als notwendige Ergänzung der Hauptmaßnahme" erscheine(17). Ebenso könne in einem Verbot von Geldtransfers im Zusammenhang mit einem Kauf eine Ergänzung des Verbotes der Ausfuhr der Waren gesehen werden. Da Ausnahmen für die Ausfuhr von humanitären Gütern bestuenden, müsse es auch entsprechende Ausnahmen von den Verboten von Geldtransfers geben. Die Mitgliedstaaten dürften keine einseitigen Maßnahmen zur Verringung der Gefahr von Betrügereien im Zusammenhang mit Ausfuhrgenehmigungen erlassen. Etwaige Schwierigkeiten seien von den Behörden der Gemeinschaft zu prüfen; es müsse eine gemeinsame Haltung eingenommen werden. Einseitige Maßnahmen könnten zu einer Verlagerung des Handels führen.
29 Die Kommission räumt ein, daß die Verordnung Nr. 1432/92 das Einfrieren von Geldern nicht unmittelbar regele. Die Verordnung führe jedoch eine Regelung für die Genehmigung erlaubter Ausfuhren ein, die voraussetze, daß der Sanktionsausschuß die Ausfuhr genehmigt und der zuständige Mitgliedstaat eine Ausfuhrgenehmigung erteilt habe. Diese beiden Voraussetzungen gewährleisteten eine einheitliche Anwendung der durch die Resolution 757 (1992) zugelassenen Ausnahmen. Es bestehe ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Möglichkeit, Ausfuhren innerhalb der ausgenommenen Gruppen durchzuführen, und der Möglichkeit, für solche Ausfuhren eine Bezahlung zu erhalten. Die Möglichkeit, eine Bezahlung zu erhalten, erleichtere nämlich die Ausfuhr.
30 Zudem stelle das durch die Verordnung Nr. 1432/92 verhängte Ausfuhrverbot eine Ausnahme von der allgemeinen Ausfuhrregelung der Verordnung Nr. 2603/69 dar. Das vom Vereinigten Königreich vorgeschriebene Erfordernis habe im vorliegenden Fall nahezu die gleiche Wirkung wie eine vollständige Ausfuhrsperre und stelle daher eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 1 der Verordnung Nr. 2603/69 dar. Das Vereinigte Königreich könne sich ferner grundsätzlich nicht auf Artikel 11 der Verordnung berufen, nach dem die Mitgliedstaaten aus bestimmten Gründen, etwa aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, Beschränkungen vorschreiben dürften. Es müssten im vorliegenden Zusammenhang ähnliche Grundsätze wie im Rahmen von Artikel 36 EG-Vertrag gelten. Die Mitgliedstaaten könnten keine einseitigen Maßnahmen erlassen, soweit harmonisierte Normen bestuenden(18). Nur soweit das Vereinigte Königreich nachweisen könne, daß das Ziel der einseitigen Maßnahme durch die Maßnahme der Gemeinschaft nicht erreicht werde, könne eine solche einseitige Maßnahme gerechtfertigt sein. Im vorliegenden Fall gebe es keine Anhaltspunkte dafür, daß die zuständigen Mitgliedstaaten Ausfuhrlizenzen erteilten, ohne daß die Voraussetzungen vorlägen, oder daß dieser Teil der Regelung nicht ordnungsgemäß funktioniere. Die Kommission weist auch auf die Möglichkeit gegenseitiger Unterstützung und des Austauschs von Informationen zwischen den zuständigen Behörden hin.
31 Auch wenn die Handlung des Vereinigten Königreichs grundsätzlich nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 2603/69 gerechtfertigt wäre, müsste sie noch dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz entsprechen; dies sei bei einem generellen Verbot wohl nicht der Fall.
32 Die Handlung des Vereinigten Königreichs sei auch nicht nach Artikel 224 EG-Vertrag gerechtfertigt. Die streitige Maßnahme sei darüber hinaus eine versteckte, offensichtlich nicht durch objektive Umstände gerechtfertigte und damit gegen Artikel 6 EG-Vertrag verstossende Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit.
33 Das Vereinigte Königreich macht geltend, die streitige Änderung sei mit der gemeinsamen Handelspolitik und der Verordnung Nr. 1432/92 vereinbar. Es führt für seine Auffassung im wesentlichen drei Argumente an, von denen jedes für sich betrachtet ausreichend sei.
34 Erstens seien die streitigen Maßnahmen auf der Grundlage der nationalen Zuständigkeit auf dem Gebiet der Aussen- und Sicherheitspolitik erlassen worden. Zur Erfuellung von Verpflichtungen nach der UN-Charta erlassene Maßnahmen seien typische Beispiele für der Aussen- und Sicherheitspolitik zuzurechnende Angelegenheiten. Solche Angelegenheiten fielen nicht in den Anwendungsbereich des EG-Vertrags. Zwar habe der Rat die Verordnung Nr. 1432/92 erlassen, doch sei im Erlaß dieser Verordnung eine Ausübung der nationalen Zuständigkeit für die Aussen- und Sicherheitspolitik auf Gemeinschaftsebene, nicht eine Verneinung oder ein Mittel für eine Verlagerung dieser Zuständigkeit zu sehen.
35 Der nach dem Erlaß der Verordnung Nr. 1432/92 in Kraft getretene Vertrag über die Europäische Union bestätige, daß Fragen der Aussen- und Sicherheitspolitik weiterhin nicht unter den EG-Vertrag, sondern in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen. Allerdings begründeten die durch den Vertrag über die Europäische Union eingefügten Artikel 73g und 228a EG-Vertrag neue Befugnisse für den Erlaß von Sanktionen. Soweit eine Aktion betreffend die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik den Erlaß von Wirtschaftssanktionen durch die Gemeinschaft erforderlich mache, bestehe nunmehr mit den Artikeln 73g und 228a eine spezifische Grundlage für solche Sanktionen. Zwar seien die Mitgliedstaaten selbstverständlich verpflichtet, nach diesen Bestimmungen erlassene Maßnahmen zu beachten, doch bewirke der Erlaß solcher Maßnahmen nicht, daß die nationale Zuständigkeit auf dem Gebiet, auf das sich die Maßnahmen bezögen, wegfalle.
36 Zweitens fielen Beschränkungen der Freigabe oder des Verkehrs von Geldern nicht in den Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik. Der EWG-Vertrag habe keine besonderen Bestimmungen für den Kapital- und Zahlungsverkehr zwischen der Gemeinschaft und dritten Ländern enthalten (anders als für den innergemeinschaftlichen Verkehr, für den besondere Bestimmungen zur Regelung des Kapital- und Zahlungsverkehrs neben Bestimmungen für den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr bestanden hätten). Auch insoweit habe der Vertrag über die Europäische Union durch die Einführung der Artikel 73b bis 73h, die sich auf den Kapital- und Zahlungsverkehr nicht nur zwischen Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen Mitgliedstaaten und dritten Ländern bezögen, eine Klärung herbeigeführt. Das Bestehen gesonderter Bestimmungen verdeutliche, daß diese Fragen nicht in den Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik fielen(19). Offensichtlich hätten die durch den Vertrag über die Europäische Union eingefügten Änderungen am Anwendungsbereich von Artikel 113 nichts geändert und seien auch nicht dazu bestimmt gewesen. Der begrenzte Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1432/92, die sich nicht auf finanzielle Fragen beziehe, ergebe sich aus dem begrenzten Anwendungsbereich von Artikel 113.
37 Drittens seien die streitigen Maßnahmen mit der gemeinsamen Handelspolitik nicht unvereinbar. Zunächst stelle sich im Hinblick auf die Verordnung Nr. 2630/69 die Frage, ob eine Beschränkung der Freigabe von Geldern auf Konten bei englischen Banken eine verbotene mengenmässige Beschränkung der Ausfuhren nach Artikel 1 dieser Verordnung darstellen könne. Selbst wenn es sich bei dieser Beschränkung um eine solche mengenmässige Beschränkung handeln sollte, würde diese unter die Ausnahme nach Artikel 11 der Verordnung fallen. Das Vereinigte Königreich verweist auf meine Schlussanträge in den Rechtssachen Richardt(20) sowie in den Rechtssachen Werner und Leifer u. a.(21), in denen ich ausgeführt habe, daß die Mitgliedstaaten im Bereich der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen ein grosses Maß an Freiheit besitzen. Aus der Resolution 757 (1992) in Verbindung mit den Feststellungen des Court of Appeal im vorliegenden Fall ergebe sich ganz eindeutig, daß die Handlungen der Behörden des Vereinigten Königreichs aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt gewesen seien.
38 Die streitigen Maßnahmen seien auch nicht nach der Verordnung Nr. 1432/92 verboten. Die Maßnahmen hätten sich auf die Durchführung eines Aspekts der Resolution 757 (1992) bezogen, der von der Verordnung überhaupt nicht geregelt werde. Es sei zweifellos beabsichtigt gewesen, den Mitgliedstaaten den Erlaß von Maßnahmen freizustellen, die zur Durchführung in der Verordnung nicht geregelter Aspekte der Resolution erforderlich seien. Sofern für solche Maßnahmen eine Ermächtigung erforderlich sei, könne und müsse auf deren Vorliegen geschlossen werden. Es sei undenkbar, daß es die Gemeinschaft zugelassen hätte, daß den Mitgliedstaaten die Befugnis fehle, ihrer Verpflichtung nachzukommen, die volle Wirksamkeit der Resolution herbeizuführen.
39 Ich möchte nun die verschiedenen von der ersten Frage aufgerufenen Punkte nacheinander behandeln. Ich werde diese Punkte vor dem Hintergrund der drei hauptsächlichen Argumente des Vereinigten Königreichs untersuchen: Es handelt sich dabei um die Argumente betreffend die nationale Zuständigkeit auf dem Gebiet der Aussen- und Sicherheitspolitik, den Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik und die Auswirkungen der Verordnungen Nr. 1432/92 und Nr. 2603/69.
Vorbringen betreffend die nationale Zuständigkeit auf dem Gebiet der Aussen- und Sicherheitspolitik
40 Wie ausgeführt, macht das Vereinigte Königreich geltend, es sei im Rahmen der nationalen Zuständigkeit auf dem Gebiet der Aussen- und Sicherheitspolitik zum Erlaß der streitigen Maßnahmen befugt gewesen. Es ist unstreitig, daß den Mitgliedstaaten sowohl vor als auch nach dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union eine Zuständigkeit auf diesem Gebiet verblieb und daß die Gemeinschaft keine allgemeine Zuständigkeit für eine gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik hat. Es ist jedoch ebenfalls unstreitig, daß die nationalen Befugnisse im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht ausgeuebt werden müssen. Die Anwendung dieses Rechts kann nicht durch eine blosse Bezugnahme auf aussen- oder sicherheitspolitische Erwägungen umgangen werden. Dies wird durch die Urteile Werner und Leifer u. a. des Gerichtshofes bestätigt. Diese Rechtssachen betrafen Beschränkungen der Ausfuhr von Waren mit doppeltem Verwendungszweck aufgrund deutscher Rechtsvorschriften mit eindeutig sicherheitspolitischem Bezug. Der Gerichtshof wurde gefragt, ob Artikel 113 des Vertrages und das Gemeinschaftsrecht betreffend Ausfuhren solchen Beschränkungen entgegenstehe. Der Gerichtshof hat unter Bezugnahme auf das Erfordernis, den Begriff der gemeinsamen Handelspolitik nicht einschränkend auszulegen, ausgeführt(22):
"Eine Maßnahme, die die Verhinderung oder Beschränkung der Ausfuhr bestimmter Güter wie der in der Vorlagefrage beschriebenen bewirkt, kann dem Bereich der gemeinsamen Handelspolitik nicht mit der Begründung entzogen werden, daß mit ihr aussen- und sicherheitspolitische Zwecke verfolgt würden.
Der besondere Zweck der Handelspolitik, die sich auf den Handel mit den Drittländern bezieht und gemäß Artikel 113 auf den Begriff der gemeinsamen Politik gegründet ist, erfordert es nämlich, daß ein Mitgliedstaat ihren Geltungsbereich nicht dadurch einschränken kann, daß er nach seinen eigenen aussen- und sicherheitspolitischen Bedürfnissen frei bestimmt, ob eine Maßnahme unter Artikel 113 fällt."
41 Auf den Begriff der Ausfuhrbeschränkung und insbesondere auf die Frage, ob die streitigen Maßnahmen unter diesen Begriff fallen, werde ich später eingehen. Hier ist zu betonen, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Umstand, daß mit einer Maßnahme ein aussen- oder sicherheitspolitischer Zweck verfolgt wird, als solcher noch nicht bewirkt, daß diese nicht in den Bereich der gemeinsamen Handelspolitik fällt. Ich halte diese Auffassung für vollkommen richtig. Bei vielen wirtschaftspolitischen Maßnahmen mag eine allgemeine aussen- oder sicherheitspolitische Erwägung eine Rolle spielen. Schließt etwa die Gemeinschaft ein Handelsabkommen mit Rußland, so kann dieses Abkommen offensichtlich nicht losgelöst von dem grösseren politischen Zusammenhang der Beziehungen zwischen der Europäischen Union, ihren Mitgliedstaaten und Rußland betrachtet werden.
42 Embargomaßnahmen sind möglicherweise das beste Beispiel für handelspolitische Maßnahmen, mit denen im wesentlichen aussenpolitische Zwecke verfolgt werden. Zwar besteht nunmehr aufgrund der Änderungen durch den Vertrag über die Europäische Union (der im entscheidungserheblichen Zeitraum noch nicht in Kraft war) eine besondere Rechtsgrundlage für den Erlaß von Embargomaßnahmen - Artikel 228a EG-Vertrag und Artikel 73g für den Kapital- und Zahlungsverkehr. Diese Änderungen haben möglicherweise dazu geführt, daß Embargomaßnahmen nicht mehr in den Anwendungsbereich von Artikel 113 EG-Vertrag fallen. Sie zeigen jedoch auch, daß die Gemeinschaft zum Erlaß solcher Maßnahmen befugt ist, und bestätigen dadurch, daß sie ausdrücklich einen Zusammenhang mit der durch den Vertrag über die Europäische Union angestrebten gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik herstellen, daß die Gemeinschaft Maßnahmen mit aussen- oder sicherheitspolitischem Einschlag erlassen kann. Die Einführung von Artikel 228a bedeutet nicht, daß die Gemeinschaft nicht auch vorher (wie geschehen) gestützt auf Artikel 113 EWG-Vertrag Wirtschaftssanktionen verhängen konnte. Das Gegenteil ist der Fall. Mit Artikel 228a wurde eine ständige Praxis kodifiziert, deren Weiterentwicklung eindeutig beabsichtigt war und für die deswegen eine spezifische Grundlage im Vertrag geschaffen wurde.
43 Das Vorbringen des Vereinigten Königreichs zur nationalen Zuständigkeit auf dem Gebiet der Aussen- und Sicherheitspolitik impliziert wohl auch, daß die Mitgliedstaaten bei der Auslegung, Anwendung und Ergänzung von Gemeinschaftshandlungen mit aussen- oder sicherheitspolitischem Einschlag freier sind als bei anderen Gemeinschaftshandlungen. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die Auslegung einer Gemeinschaftshandlung hängt von ihren Zielen, ihrem Wortlaut und ihrem Zusammenhang ab. Der Umstand, daß diese einen aussen- oder sicherheitspolitischen Einschlag hat, mag sich auf ihre Auslegung auswirken, bedeutet jedoch nicht, daß die Mitgliedstaaten grundsätzlich freier sind. Die Praxis, Embargomaßnahmen im Rahmen von Gemeinschaftsverordnungen zu erlassen, beruht nämlich zum Teil auf dem Bestreben, eine einheitliche Durchführung solcher Maßnahmen sicherzustellen. Die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1432/92 bestätigen dies mit Formulierungen, wie sie in vielen Sanktionsverordnungen zu finden sind(23).
44 Meines Erachtens ist der Umstand, daß den Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Aussen- und Sicherheitspolitik eine Zuständigkeit verblieben ist, ohne Bedeutung für die Beantwortung der Frage, ob die streitigen vom Vereinigten Königreich erlassenen Maßnahmen mit der gemeinsamen Handelspolitik vereinbar sind.
Gemeinsame Handelspolitik und Zahlungsverkehr
45 Nach ständiger Rechtsprechung ist der Begriff der gemeinsamen Handelspolitik weit auszulegen; ferner ist die Aufzählung der von der gemeinsamen Handelspolitik erfassten Gegenstände in Artikel 113 nicht erschöpfend(24). Nach ständiger Rechtsprechung sind ferner nationale handelspolitische Maßnahmen nur mit einer besonderen Ermächtigung durch die Gemeinschaft zulässig, da durch Artikel 113 Absatz 1 die Zuständigkeit für die Handelspolitik insgesamt auf die Gemeinschaft übertragen worden ist(25).
46 Im vorliegenden Fall geht es darum, ob Maßnahmen betreffend die Bezahlung von Ausfuhren in Drittländer unter die gemeinsame Handelspolitik fallen. Falls dies zu bejahen ist, wären die streitigen Maßnahmen nur mit einer besonderen Ermächtigung durch die Gemeinschaft zulässig. Zu dieser Frage sind ganz unterschiedliche Auffassungen vertreten worden. Am einen Ende des Spektrums liegt die Auffassung der italienischen Regierung, daß nationale Vorschriften, die die Bezahlung von Ausfuhren regeln, den Handelsverkehr unmittelbar betreffen und daher unter die gemeinsame Handelspolitik fallen. Am anderen Ende liegt die Ansicht des Vereinigten Königreichs, daß Beschränkungen der Freigabe von Geldern oder des Zahlungsverkehrs nicht unter die gemeinsame Handelspolitik fallen.
47 Das Vereinigte Königreich weist zu Recht darauf hin, daß der EWG-Vertrag in der im entscheidungserheblichen Zeitraum geltenden
Fassung keine Bestimmungen über den Kapital- oder Zahlungsverkehr zwischen der Gemeinschaft und dritten Ländern enthalten habe. Die einzige Bestimmung betreffend Zahlungen war Artikel 106 EWG-Vertrag, dessen Absatz 1 die Liberalisierung der Zahlungen regelte, die sich auf den Waren-, Dienstleistungs- oder Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten bezogen. Auf dieser Grundlage ließe sich die Auffassung vertreten, daß der EWG-Vertrag allgemein zwischen Handel und Zahlungen unterschieden habe. Ich halte dieses Argument nicht für sehr gewichtig, weil sich dagegen anführen lässt, daß Zahlungen im Verkehr mit Drittländern unter die gemeinsame Handelspolitik gefallen seien, da im Hinblick auf den Aussenhandel keine Unterscheidung erfolgt sei.
48 Auf der Ebene des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts schweigen die grundlegenden handelspolitischen Regelungen weitgehend zur Frage der Zahlungen für Ein- oder Ausfuhren. Die Verordnung Nr. 2603/69 nimmt auf Zahlungen nicht Bezug und Artikel 21 der im entscheidungserheblichen Zeitraum anwendbaren Verordnung (EWG) Nr. 288/82 des Rates vom 5. Februar 1982 betreffend die gemeinsame Einfuhrregelung(26) bestimmt lediglich, daß diese "besondere devisenrechtliche Formalitäten" nicht ausschließt.
49 Die Gemeinschaftspolitik in bezug auf Wirtschaftssanktionen bestätigt wohl, daß davon ausgegangen wurde, daß der Zahlungsverkehr nicht unter Artikel 113 fiel. Wie ausgeführt enthält die Verordnung Nr. 1432/92 weder eine Vorschrift betreffend das finanzielle Embargo noch eine ausdrückliche Vorschrift betreffend Zahlungen für genehmigte Ausfuhren(27). Das Vorbringen der Centro-Com, Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung sei eine Auffangbestimmung, unter die das in Abschnitt 5 der Resolution 757 (1992) geregelte Embargo falle, ist eindeutig unhaltbar. Artikel 1 Buchstabe c betrifft Tätigkeiten, die eine Förderung verbotener Ein- oder Ausfuhren bezwecken oder bewirken. Das finanzielle Embargo war jedoch nicht auf Zahlungen für Ein- oder Ausfuhren beschränkt, sondern galt für alle Transfers von Geldern und allen anderen finanziellen oder wirtschaftlichen Mitteln. Ferner wurde die in Abschnitt 5 der Resolution geregelte Ausnahme für "Zahlungen, die ausschließlich für medizinische oder humanitäre Zwecke und für Lebensmittel bestimmt sind", nicht in die Verordnung Nr. 1432/92 aufgenommen.
50 Ebenso sind Maßnahmen betreffend finanzielle Transaktionen wohl auch von anderen Embargomaßnahmen, die die Gemeinschaft gemäß Artikel 113 EWG-Vertrag erlassen hat, ausgenommen worden(28).
51 Bei der Auslegung des Begriffes der gemeinsamen Handelspolitik ist es auch zweckmässig, den völkerrechtlichen Zusammenhang zu berücksichtigen.(29) Das allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) enthält Bestimmungen über Zahlungen. Artikel I, der die allgemeine Meistbegünstigung betrifft, kommt "bei Zöllen und Belastungen aller Art, die anläßlich oder im Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr oder bei der internationalen Überweisung von Zahlungen für Einfuhren oder Ausfuhren auferlegt werden" (vgl. Absatz 1), zur Anwendung. Artikel XV betrifft den Zahlungsverkehr, der offensichtlich für Zahlungen für Ein- oder Ausfuhren von Bedeutung ist. Seine Bestimmungen nehmen allgemein auf die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Währungsfonds Bezug. Gemäß Artikel XV Absatz 4 nehmen "die Vertragsparteien ... davon Abstand ..., durch Maßnahmen im Zahlungsverkehr den Zweck dieses Abkommens ... zu vereiteln". Ferner regelt Artikel XII mengenmässige Beschränkungen zum Schutz der Zahlungsbilanz. Obwohl diese Bestimmungen den offensichtlichen Zusammenhang zwischen dem Handel und Maßnahmen mit Auswirkungen auf den Zahlungsverkehr verdeutlichen, behandeln sie die Liberalisierung des Zahlungsverkehrs nicht direkt.
52 Unter diesen Umständen halte ich die Auffassung nicht für richtig, daß alle Maßnahmen, die den Zahlungsverkehr betreffen und Auswirkungen auf die Ausfuhr aus der Gemeinschaft oder die Einfuhr in diese haben können, grundsätzlich unter die gemeinsame Handelspolitik fallen und daß die Mitgliedstaaten solche Maßnahmen nur mit einer besonderen Ermächtigung durch die Gemeinschaft erlassen dürfen. Allerdings können Entscheidungen betreffend den Zahlungsverkehr die Ausfuhr und die Einfuhr beeinflussen. Dieser Umstand ist jedoch als solcher nicht ausreichend dafür, daß sie unter die
gemeinsame Handelspolitik fallen.
53 Zwar fallen meines Erachtens nicht alle Maßnahmen, die den Zahlungsverkehr betreffen oder sich auf diesen auswirken, unter die gemeinsame Handelspolitik, doch kann nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, daß die gemeinsame Handelspolitik auf bestimmte Maßnahmen betreffend den Zahlungsverkehr Auswirkungen haben kann. Das Erfordernis der Wirksamkeit von im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik erlassenen Maßnahmen (Grundsatz der praktischen Wirksamkeit oder des effet utile) kann etwa die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Regelung des Zahlungsverkehrs einschränken. Gäbe es eine Gemeinschaftsregelung, nach der alle Einfuhren aus China in die Gemeinschaft frei wären, so würde eine nationale Vorschrift, die Zahlungen an chinesische Staatsbürger oder Gesellschaften verböte, offensichtliche die ordnungsgemässe Anwendung dieser Regelung beeinträchtigen. In einer solchen nationalen Vorschrift könnte eine mit der Regelung unvereinbare Einfuhrbeschränkung gesehen werden.
54 Das Beispiel zeigt, worum es meines Erachtens im vorliegenden Fall wirklich geht: Verboten es die Gemeinschaftsvorschriften über Ausfuhren in die Republiken Serbien und Montenegro, daß das Vereinigte Königreich die streitigen Maßnahmen erließ, oder waren diese Maßnahmen nach diesen Vorschriften zulässig? Ich halte es für zweckmässiger, diese Frage, nicht die abstrakte Zuständigkeitsfrage, zu untersuchen. Ähnlich ist der Gerichtshof im Urteil Werner vorgegangen(30). In dieser Rechtssache hatte das vorlegende Gericht allgemein gefragt, ob Artikel 113 EWG-Vertrag nationalen aussenwirtschaftlichen Bestimmungen entgegenstehe, nach denen Ausfuhrgenehmigungen erforderlich seien. Der Gerichtshof hat keine abstrakte Antwort erteilt, sondern den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 2603/69 geprüft.
55 Bevor ich den Anwendungsbereich der Verordnungen Nrn. 1432/92 und 2603/69 im Hinblick auf die Beantwortung dieser Frage prüfe, möchte ich jedoch darauf hinweisen, daß sich die Lage durch das Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union geändert hat. Der Zahlungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern wird nunmehr durch Artikel 73b Absatz 2 EG-Vertrag geregelt, der lautet:
"Im Rahmen der Bestimmungen dieses Kapitels sind alle Beschränkungen des Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten."
56 Der Zahlungsverkehr mit dritten Ländern ist auch in Artikel 73g EG-Vertrag erwähnt, der lautet:
"(1) Falls ein Tätigwerden der Gemeinschaft in den in Artikel 228a vorgesehenen Fällen für erforderlich erachtet wird, kann der Rat nach dem Verfahren des Artikels 228a die notwendigen Sofortmaßnahmen auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs mit den betroffenen dritten Ländern ergreifen.
(2) Solange der Rat keine Maßnahmen nach Absatz 1 ergriffen hat, kann jeder Mitgliedstaat unbeschadet des Artikels 224 bei Vorliegen schwerwiegender politischer Umstände aus Gründen der Dringlichkeit gegenüber dritten Ländern einseitige Maßnahmen auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs treffen. Die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten sind über diese Maßnahme spätestens bei deren Inkrafttreten zu unterrichten.
Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission entscheiden, daß der betreffende Mitgliedstaat diese Maßnahmen zu ändern oder aufzuheben hat. Der Präsident des Rates unterrichtet das Europäische Parlament über die betreffenden Entscheidungen des Rates."
57 Für den vorliegenden Fall lässt sich jedoch meines Erachtens aus diesen Bestimmungen nichts ableiten. Der Umstand, daß nunmehr ausdrückliche Bestimmungen über den Zahlungsverkehr bestehen, schließt nicht aus, daß dieser vor dem Inkrafttreten dieser Bestimmungen in einem bestimmten Umfang unter die gemeinsame Handelspolitik fiel. Er schließt gewiß nicht aus, daß im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik erlassene Gemeinschaftsvorschriften nationalen Maßnahmen über Zahlungen für Einfuhren aus dritten Ländern oder Ausfuhren in diese Grenzen setzen konnten.
Der Anwendungsbereich der Verordnungen Nrn. 1432/92 und 2603/69
58 Gemäß Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1432/92 sind Ausfuhren in die Republiken Serbien und Montenegro verboten. Gemäß Artikel 2 Buchstabe a gilt dieses Verbot nicht für die Ausfuhr bestimmter Gruppen von Erzeugnissen; nach Artikel 2 Buchstabe c sind Tätigkeiten ausgenommen, die eine Förderung solcher Ausfuhren bezwecken oder bewirken. Diese Bestimmungen regeln nicht ausdrücklich, daß diese Ausfuhren frei sind. Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen bemerkt, führt die Ausnahme des Artikels 2 Buchstabe a jedoch dazu, daß für solche Ausfuhren die in der Verordnung Nr. 2603/69 festgelegte allgemeine Ausfuhrregelung der Gemeinschaft gilt. Das Verbot von Ausfuhren in die Republiken Serbien und Montenegro stellt eindeutig eine Ausnahme von der Verordnung Nr. 2603/69, insbesondere von deren Artikel 1 dar, der bestimmt, daß Ausfuhren der Gemeinschaft in dritte Länder frei sind. Soweit dieses Verbot für bestimmte Gruppen von Ausfuhren nicht gilt, ist die Verordnung Nr. 2603/69 weiterhin anwendbar.
59 Artikel 1 der Verordnung Nr. 2603/69 stellt klar, daß unter freier Ausfuhr zu verstehen ist, daß Erzeugnisse "keinen mengenmässigen Beschränkungen unterworfen [sind], mit Ausnahme derjenigen, die in Übereinstimmung mit den Vorschriften dieser Verordnung Anwendung finden". Es stellt sich daher die Frage, ob die streitigen Maßnahmen eine mit dieser Vorschrift unvereinbare Ausfuhrbeschränkung darstellen. Da meines Erachtens nahezu gleich starke Argumente dafür und dagegen sprechen, werde ich auf beide Auffassungen eingehen.
60 Der Gerichtshof hat Artikel 1 in den Urteilen Werner und Leifer u. a. ausgelegt(31). In diesen Rechtssachen stellte sich die Frage, ob nationale Maßnahmen, die für die Ausfuhr bestimmter Erzeugnisse eine Genehmigung vorschreiben, unter Artikel 1 fielen. Der Gerichtshof ist der Auffassung der deutschen Regierung, Artikel 1 verbiete lediglich mengenmässige Ausfuhrbeschränkungen, nicht Maßnahmen gleicher Wirkung, nicht gefolgt. Daß Artikel 34 EWG-Vertrag für den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft zwischen mengenmässigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung unterscheidet, sah der Gerichtshof für die Auslegung der Verordnung Nr. 2603/69 nicht als erheblich an. Er hat festgestellt, daß bei der Auslegung der Verordnung nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen sind, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden. Der Gerichtshof hat ausgeführt(32):
"Eine auf Artikel 113 des Vertrages gestützte Verordnung mit dem ... Ziel der Verwirklichung des Grundsatzes der Ausfuhrfreiheit auf Gemeinschaftsebene kann Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht von ihrem Geltungsbereich ausnehmen, deren Wirkung einer mengenmässigen Beschränkung gleichkommt, weil ihre Anwendung wie im vorliegenden Fall zu einem Ausfuhrverbot führen kann."
61 Der Gerichtshof fand eine Bestätigung dieser Auslegung in Artikel XI des GATT, der in Absatz 1 "Verbote oder Beschränkungen, sei es in Form von Kontingenten, Einfuhr- und Ausfuhrbewilligungen oder in Form von anderen Maßnahmen" anführt, "[a]usser Zöllen, Abgaben und sonstigen Belastungen".
62 In meinen Schlussanträgen in diesen Rechtssachen habe ich in diesem Sinn ausgeführt, daß Artikel 1, auch wenn sich die Ansicht vertreten lasse, daß er nicht auf alle Maßnahmen gleicher Wirkung anwendbar sei, sicherlich als Bestimmung anzusehen sei, die Maßnahmen verbiete, deren Wirkung auf ein völliges Verbot bestimmter Arten von Ausfuhren hinauslaufe(33).
63 Ich glaube jedoch nicht, daß der Gerichtshof Artikel 1 der Verordnung Nr. 2603/69 in den Urteilen Werner und Leifer weit auslegen wollte. Meines Erachtens kann insbesondere der weite Begriff der Maßnahmen gleicher Wirkung, der die Grundlage der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum freien Warenverkehr in der Gemeinschaft bildet, nicht auf Ausfuhren in dritte Länder angewendet werden. In Artikel 1 ist nur von mengenmässigen Beschränkungen, nicht von Maßnahmen gleicher Wirkung, die Rede. Würde mit der Verordnung eine mit der Aufhebung aller Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr vergleichbare Beseitigung aller Hemmnisse für die Ausfuhr in dritte Länder bezweckt, so müssten Maßnahmen gleicher Wirkung zumindest ausdrücklich erwähnt sein. Zudem ist offensichtlich, daß die Beseitigung der Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr der Errichtung eines Binnenmarktes dient und daß mit der Verordnung Nr. 2603/69 keine Ausdehnung des Binnenmarktes auf dritte Länder bezweckt wird.
In dieser Hinsicht lässt sich etwa das Urteil Polydor und RSO Records(34) als Vergleich heranziehen, in dem der Gerichtshof das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Einfuhrbeschränkungen in Freihandelsabkommen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern nicht so weit wie Artikel 30 EWG-Vertrag ausgelegt hat. Da mit der Verordnung Nr. 2603/69 nicht die Schaffung eines Binnenmarktes oder auch nur einer Freihandelszone bezweckt wird, und da der Begriff der Maßnahmen gleicher Wirkung nicht erwähnt wird, ist meines Erachtens klar, daß das Verbot mengenmässiger Beschränkungen nicht weit ausgelegt werden darf. Eine solche weite Auslegung erscheint insbesondere im Zusammenhang mit dem Embargo gegen die Republiken Serbien und Montenegro nicht angebracht. Im vorliegenden Fall ist die Ausfuhrerlaubnis eine Ausnahme von dem allgemeinen Einfuhr- und Ausfuhrverbot; Ausnahmen sind nicht weit auszulegen.
64 Meines Erachtens ist jedoch klar, daß der Grundsatz der Ausfuhrfreiheit auch bei enger Auslegung bestimmte Beschränkungen des Zahlungsverkehrs erfasst. Wie ausgeführt, macht die Centro-Com geltend, das Recht, mit ausländischen Unternehmen Handel zu treiben, sei nur eine besondere Ausformung eines Grundrechts wirtschaftlicher Freiheit. Ich glaube zwar nicht, daß es ein Grundrecht auf Ausfuhr gibt; jedoch begründen die in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbaren Verordnungen Nrn. 1432/92 und 2603/69 für die einzelnen Rechte und Pflichten.
Aus der Sicht dieser Rechte kann und muß eine Beschränkung der Zahlungen für Ausfuhren, wie gezeigt werden soll, als eine Beschränkung der Ausfuhren als solcher angesehen werden.
65 Es ist zweifelhaft, ob das Recht auf Ausfuhr ein Grundrecht ist(35). Es ist im Vertrag selbst nicht enthalten (obwohl Artikel 110 das Ziel der "schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr" setzt) und reicht, wie ausgeführt, nicht so weit wie die Freiheit des Handelsverkehrs in der Gemeinschaft. Ferner ist nicht vorgebracht worden, daß das Recht auf Ausfuhr ein Grundrecht im Sinne der Verfassungen der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und der Grundfreiheiten sei. Der Gerichtshof zählt die freie Berufsausübung zu den Grundrechten(36), aber dieses Recht umfasst offensichtlich mehr, als das spezifische Recht, mit ausländischen Unternehmen Handel zu treiben.
66 Nach meiner Auffassung zum Verhältnis der Verordnung Nr. 1432/92 zu der Verordnung Nr. 2603/69
begründen diese Verordnungen für Staatsangehörige und Gesellschaften der Mitgliedstaaten jedenfalls das Recht, die erlaubten Güter unter den in der Verordnung Nr. 1432/92 festgelegten Voraussetzungen in die Republiken Serbien und Montenegro ausführen zu dürfen. Sofern das Verfahren nach den Artikeln 2 Buchstabe a und 3 der Verordnung Nr. 1432/92 eingehalten war, waren solche Ausfuhren "frei" im Sinne von Artikel 1 der Verordnung Nr. 2603/69. Aus der Sicht der einzelnen und der Gesellschaften, die diese Ausfuhrfreiheit in Anspruch nehmen wollten, musste diese Freiheit die Bezahlungen einschließen. Die Kommission hat vorgetragen, die Bezahlung erleichtere die Ausfuhr. Dieser Ausdruck ist jedoch noch nicht stark genug. Die Ausfuhr von Waren ist ein Handelsgeschäft, das die Lieferung von Waren gegen Bezahlung umfasst. Beide Elemente sind für das Geschäft und damit für die gemeinsame Handelspolitik wesentlich. Die gemeinsame Handelspolitik betrifft nicht nur die Verbringung von Waren über die Aussengrenzen der Gemeinschaft. Sie betrifft vielmehr den internationalen Handel, also Handelsgeschäfte zwischen der Gemeinschaft und Drittländern. Gilt nach dieser Politik der Grundsatz der freien Ausfuhr, so muß dieser Grundsatz Beschränkungen der Bezahlung ebenso wie Beschränkungen der Warenlieferung als solcher verbieten. Anderenfalls wäre er nicht wirksam, da die Mitgliedstaaten seine Anwendung vereiteln könnten, indem sie Beschränkungen des Zahlungsverkehrs festlegten, die sich in gleicher Weise wie Lieferbeschränkungen für bestimmte Erzeugnisse auswirken könnten.
67 Dies bedeutet nicht, daß alle Maßnahmen, die dazu führen können, daß die Exporteure in der Gemeinschaft für ihre Ausfuhren keine Bezahlung erhalten, nach dem Grundsatz der Ausfuhrfreiheit verboten sind. Hier gilt das gleiche wie für Beschränkungen der Warenlieferung: Nur tatsächliche Beschränkungen sind verboten. Im Hinblick auf Zahlungen ließen sich die Ausführungen des Gerichtshofes in den Urteilen Werner und Leifer u. a. zu Maßnahmen gleicher Wirkung wie folgt umformulieren:
"Eine auf Artikel 113 des Vertrages gestützte Verordnung mit dem ... Ziel der Verwirklichung des Grundsatzes der Ausfuhrfreiheit auf Gemeinschaftsebene kann Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht von ihrem Geltungsbereich ausnehmen, deren Wirkung einer mengenmässigen Beschränkung gleichkommt, weil sie die Bezahlung als Gegenleistung für bestimmte Ausfuhren verhindern."
68 Nach dieser Auffassung stellt die streitige Politik des Vereinigten Königreichs eine mit dem Grundsatz der freien Ausfuhr erlaubter Erzeugnisse unvereinbare Ausfuhrbeschränkung dar. Die Politik verhinderte die Freigabe serbischer Gelder bei Banken im Vereinigten Königreich zur Bezahlung von Ausfuhren, die aus anderen Mitgliedstaaten erfolgten und von diesen genehmigt worden waren. Diese Ausfuhren konnten nicht mit im Vereinigten Königreich befindlichen Geldern bezahlt werden. Die Bezahlung konnte natürlich auf andere Weise erfolgen, jedoch ist dies, meines Erachtens nicht ausreichend, um der Politik den Charakter einer Ausfuhrbeschränkung zu nehmen. Die Politik bewirkte eine Beschränkung bestimmter Ausfuhren.
69 Damit stellt sich die Frage, ob die Politik nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 2603/69 gerechtfertigt werden kann, der auf die öffentliche Sicherheit und den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen Bezug nimmt. Ich bin grundsätzlich geneigt, der Auffassung der Kommission zuzustimmen, daß die Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften zur Förderung des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft zum Vergleich herangezogen werden kann und sich aus dieser Harmonisierung eine Einschränkung des Geltungsbereichs von Artikel 36 des Vertrages ergebe. Die Verordnung Nr. 1432/92 enthält genaue Regeln über erlaubte Ausfuhren, nach denen u. a. eine Ausfuhrgenehmigung der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten erforderlich ist. Auch wenn die wirksame Anwendung der Sanktionen nach Auffassung eines Mitgliedstaats weitere Maßnahmen voraussetzt, darf dieser meines Erachtens nicht von anderen Mitgliedstaaten erteilte Ausfuhrgenehmigungen unbeachtet lassen. Dies gilt insbesondere, wenn, wie im vorliegenden Fall, keine eindeutigen Anhaltspunkte dafür bestehen, daß die Erteilung solcher Genehmigungen nicht auf völlig ordnungsgemässe Weise erfolgt sei. Wie ausgeführt bezogen sich die der Änderung der Politik des Vereinigten Königreichs zugrunde liegenden Bedenken vor allem auf die Zuverlässigkeit vom Sanktionsausschuß ausgestellter Dokumente, nicht auf die von anderen Mitgliedstaaten erteilten Ausfuhrgenehmigungen. Zudem enthält der Bericht der Sanktionshilfestelle in Ungarn, auf den die Änderung der Politik zum Teil zurückgeht, einen Abschnitt, aus dem sich entnehmen lässt, daß das Genehmigungssystem der Gemeinschaft ordnungsgemäß funktionierte:
"Sofern das System der die Ausnahme genehmigenden Behörde im bisherigen Umfang beibehalten werden soll, ist eine Überprüfung des Kontrollverfahrens dringend erforderlich. Es sollte ein zuverlässiges Dokument nach Art der Genehmigungsverfahren der Europäischen Gemeinschaften eingeführt werden, das klar erkennen lässt, welche Überprüfungen vorgenommen worden sind."(37)
70 Der Änderung der Politik liegt jedoch offensichtlich die Auffassung zugrunde, daß Ausfuhren aus dem Vereinigten Königreich unter Umständen genehmigt werden können, unter denen Ausfuhren aus anderen Mitgliedstaaten nicht genehmigt werden sollten. Hierfür wird das kürzlich ergangene Urteil Hedley Lomas(38) angeführt. In dieser Rechtssache ging es um die Weigerung des Ministeriums, Genehmigungen für die Ausfuhr lebender Schlachttiere nach Spanien zu erteilen, die damit begründet wurde, daß die Tiere in den spanischen Schlachtbetrieben auf eine Weise behandelt würden, die der Richtlinie 74/577/EWG des Rates vom 18. November 1974 über die Betäubung von Tieren vor dem Schlachten(39) zuwiderlaufe. Der Gerichtshof hat festgestellt, daß es das Gemeinschaftsrecht einem Mitgliedstaat verwehre, sich auf Artikel 36 des Vertrages zu berufen, um eine Beschränkung der Ausfuhren von Waren in einen anderen Mitgliedstaat nur mit der Begründung zu rechtfertigen, daß sich dieser zweite Mitgliedstaat nach Ansicht des ersten Mitgliedstaats nicht an die Vorschriften einer Harmonisierungsrichtlinie der Gemeinschaft hält, die das Ziel, das mit dem Rückgriff auf Artikel 36 geschützt werden soll, verfolgt, ohne jedoch ein Verfahren für die Kontrolle ihrer Anwendung oder Sanktionen für den Fall des Verstosses gegen ihre Vorschriften vorzusehen. Der Gerichtshof hat insbesondere ausgeführt(40):
"Der Umstand, daß die Richtlinie kein Kontroll- und Sanktionsverfahren vorsieht, führt lediglich dazu, daß die Mitgliedstaaten nach den Artikeln 5 Absatz 1 und 189 Absatz 3 des Vertrages verpflichtet sind, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Geltung und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten ... Dabei müssen sich die Mitgliedstaaten hinsichtlich der in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet durchgeführten Kontrollen gegenseitig Vertrauen entgegenbringen ...
... ein Mitgliedstaat [ist] nicht berechtigt, einseitig Ausgleichs- oder Abwehrmaßnahmen zu ergreifen, um einer möglichen Missachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften durch einen anderen Mitgliedstaat entgegenzuwirken ... "
71 Meines Erachtens braucht jedoch die allgemeine Frage, ob die streitige Änderung gerechtfertigt war, im vorliegenden Fall nicht beantwortet zu werden. Jedenfalls setzt eine Rechtfertigung nach Artikel 11 die Wahrung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes voraus. Wie der Gerichtshof im Urteil Leifer u. a. ausgeführt hat, ist Artikel 11 "so auszulegen, daß er in seinen Wirkungen nicht über das hinausgeht, was zum Schutz der Interessen, die er gewährleisten soll, erforderlich ist"(41). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall eindeutig nicht erfuellt. Die Centro-Com nahm ihre Geschäftsbeziehungen zur Sanitas und zur Monte Farm vor der streitigen Änderung auf. Sie erhielt sowohl die Genehmigung des Sanktionsausschusses als auch die Ausfuhrgenehmigung der italienischen Behörden vor dieser Änderung. Sie führte die Waren auch lange vor der streitigen Entscheidung der Treasury aus. Unter diesen - unstreitigen - Umständen, die sich aus den vom Court of Appeal vorgelegten Fragen ergeben, konnte die Weigerung, Gelder zur Bezahlung der Centro-Com freizugeben, in keiner Weise dem Ziel dienen, mittels der Ausfuhrgenehmigungsregelung eine Umgehung der Sanktionen zu verhindern. Sollte die Änderung gerechtfertigt gewesen sein, so beschränkte sich diese Rechtfertigung auf Ausfuhren, die nach der Bekanntgabe dieser Änderung erfolgten. Nur für solche Ausfuhren konnte angeführt werden, daß die neue Politik durch eine Bekämpfung des Mißbrauchs der Ausfuhrgenehmigungsregelung die Wirksamkeit der Sanktionen möglicherweise verbessern würde. Fanden alle erheblichen Ereignisse einschließlich der tatsächlichen Ausfuhren und der Stellung der Anträge auf Freigabe der Gelder vor der Bekanntgabe der Änderung statt, so kann eine Entscheidung, die Gelder nicht freizugeben, dem Ziel einer wirksamen Durchführung des Ausfuhrverbotes nicht dienen.
72 Hinsichtlich der ersten Frage komme ich daher zu dem Ergebnis, daß die Entscheidung, die Gelder nicht freizugeben, im vorliegenden Fall mit der Verordnung Nr. 1432/92 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 2603/69 unvereinbar war.
Zweite Frage
73 Mit seiner zweiten Frage möchte der Court of Appeal wissen, ob die Antwort auf die erste Frage durch Artikel 234 des Vertrages berührt wird. Es geht hier um Artikel 234 Absatz 1:
"Die Rechte und Pflichten aus Übereinkünften, die vor Inkrafttreten dieses Vertrags zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten einerseits und einem oder mehreren dritten Ländern andererseits geschlossen wurden, werden durch diesen Vertrag nicht berührt."
74 Nach ständiger Rechtsprechung(42)
"bezweckt Artikel 234 Absatz 1 des Vertrages, gemäß den Grundsätzen des Völkerrechts klarzustellen, daß die Anwendung des Vertrages nicht die Pflicht des betreffenden Mitgliedstaats berührt, die Rechte von Drittstaaten aus einer früher geschlossenen Übereinkunft zu wahren und seine entsprechenden Verpflichtungen zu erfuellen".
75 Um festzustellen, ob eine Gemeinschaftsbestimmung gegenüber einer früher geschlossenen völkerrechtlichen Übereinkunft zurückzutreten habe, sei zu prüfen, ob diese Übereinkunft dem betreffenden Mitgliedstaat Verpflichtungen auferlege, deren Erfuellung noch von den Drittstaaten, die der Übereinkunft beigetreten seien, verlangt werden könne. Die Prüfung der Frage, welche Verpflichtungen der betreffende Mitgliedstaat aufgrund einer früher geschlossenen völkerrechtlichen Übereinkunft habe, und das Abstecken ihrer Grenzen, um festzustellen, inwieweit diese der Anwendung der in Rede stehenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts entgegenstuenden, sei nicht Sache des Gerichtshofes im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens, sondern die des nationalen Gerichts(43).
76 Das Vereinigte Königreich macht geltend, es sei im vorliegenden Fall gemäß der Charta der Vereinten Nationen verpflichtet, eine wirksame Durchführung der vom Sicherheitsrat gemäß Kapitel VII der Charta erlassenen Maßnahmen, insbesondere der Resolution 757 (1992) sicherzustellen. In Artikel 25 der Charta erklären die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen, daß sie die Entscheidungen des Sicherheitsrats anerkennen und durchführen werden; gemäß Artikel 103 haben bei einer Kollision zwischen den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen aus der Charta und ihren Verpflichtungen aus anderen völkerrechtlichen Verträgen ihre Verpflichtungen aus der Charta Vorrang. Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs war seine Entscheidung, seine Politik hinsichtlich der Freigabe serbischer Gelder zur Bezahlung erlaubter Ausfuhren zu ändern, nach diesen Bestimmungen erforderlich, um eine wirksame Durchführung der Resolution 757 (1992) sicherzustellen.
77 Die Centro-Com, die Kommission, die italienische und die belgische Regierung führen aus, es bestehe keine Kollision zwischen den einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts und der Resolution 757 (1992). Die Gemeinschaftsregelung sei eben zur Durchführung der Resolution erlassen worden, und beide Regelungen hätten die gleiche Wirkung, nämlich die Ausfuhr von Erzeugnissen für humanitäre Zwecke zu gestatten. Unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles, in dem die Ausfuhren nicht nur vor dem Erlaß der Maßnahmen genehmigt, sondern auch durchgeführt wurden, ist meines Erachtens eine Kollision kaum vorstellbar. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes obliegt die Entscheidung dieser Frage jedoch dem vorlegenden Gericht. Es hat hierbei selbstverständlich zu berücksichtigen, wie die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere die Verordnung Nr. 1432/92 und die Verordnung Nr. 2603/69, auszulegen sind.
78 Die zweite Frage sollte dahin beantwortet werden, daß Maßnahmen der im vorliegenden Fall streitigen Art nur mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, wenn sie erforderlich sind, damit der betreffende Mitgliedstaat seine Verpflichtungen gegenüber dritten Ländern erfuellt, die sich aus einer Übereinkunft ergeben, die vor Inkrafttreten des Vertrages oder vor dem Beitritt dieses Mitgliedstaats geschlossen wurde.
Ergebnis
79 Meines Erachtens sollte der Gerichtshof die Fragen des Court of Appeal daher folgendermassen beantworten:
1. Maßnahmen eines Mitgliedstaats, aufgrund deren Gelder, die sich in diesem Mitgliedstaat befinden, jedoch einer Person in den Republiken Serbien und Montenegro zustehen, nicht freigegeben werden dürfen, sind mit den Verordnungen (EWG) Nr. 1432/92 des Rates vom 1. Juni 1992 zur Untersagung des Handels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den Republiken Serbien und Montenegro und Nr. 2603/69 des Rates vom 20. Dezember 1969 zur Festlegung einer gemeinsamen Ausfuhrregelung unvereinbar, wenn
a) auf der Grundlage der fraglichen Maßnahmen Gelder zur Bezahlung von nach der Verordnung Nr. 1432/92 zulässigen Ausfuhren nur freigegeben werden dürfen, wenn die Ausfuhren aus dem die Maßnahmen erlassenden Mitgliedstaat erfolgt sind und die nach dieser Verordnung erforderliche Ausfuhrgenehmigung von den zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats erteilt worden ist,
b) der Mitgliedstaat beschlossen hat, daß der Erlaß dieser Maßnahmen für eine wirksame Anwendung der Resolution 757 (1992) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen erforderlich oder zweckdienlich ist,
c) die Freigabe der Gelder zur Bezahlung von Waren beantragt wird, die ein Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats aus diesem Mitgliedstaat in die Republiken Serbien und Montenegro ausgeführt hat,
d) die Waren vom Sanktionsausschuß der Vereinten Nationen gemäß der Resolution 757 (1992) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen als ausschließlich für medizinische Zwecke bestimmt förmlich genehmigt worden sind und mit einer von den zuständigen Behörden des Ausfuhrmitgliedstaats gemäß der Verordnung Nr. 1432/92 zuvor erteilten Ausfuhrgenehmigung ausgeführt worden sind, und
e) die genannten Genehmigungen erteilt, die Güter ausgeführt und die Anträge auf Freigabe der Gelder gestellt worden sind, bevor die fraglichen Maßnahmen erlassen wurden.
2. Diese Maßnahmen sind nur mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie erforderlich sind, damit der betreffende Mitgliedstaat seine Verpflichtungen gegenüber dritten Ländern erfuellt, die sich aus einer Übereinkunft ergeben, die vor Inkrafttreten des Vertrages oder vor seinem Beitritt geschlossen wurde.
(1) - Vgl. Urteil vom 30. Juli 1996 in der Rechtssache C-84/95 (Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret A.S./Minister for Transport, Energy and Commmunications, u. a., Slg. 1996, I-3953) Rechtssache C-177/95 (Ebony Maritime, zur Zeit anhängig).
(2) - Vgl. auch meine Schlussanträge vom 30. April 1996 in der Rechtssache Bosphorus, zitiert in Fußnote 1.
(3) - Vgl. M. P. Scharf und J. L. Dorosin, "Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee", Brooklyn Journal of International Law (1993), S. 771 bis 827.
(4) - ABl. L 151, S. 4 und ABl. L 205, S. 2. Durch die Änderungen wurden in die Umsetzung der Resolution 760 (1992) vom 18. Juni 1992 zusätzlich Erzeugnisse, die für die notwendigsten humanitären Bedürfnisse bestimmt sind, in die Regelung der zulässigen Ausfuhren aufgenommen.
(5) - Vgl. erste bis sechste Begründungserwägung.
(6) - Vgl. siebte Begründungserwägung.
(7) - Vgl. achte und neunte Begründungserwägung.
(8) - Vgl. zehnte Begründungserwägung.
(9) - ABl. L 324, S. 25, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 3918/91 des Rates, ABl. L 372, S. 31.
(10) - Vgl. Nr. 13.
(11) - Vgl. Nr. 14.
(12) - Vgl. (1994) 1 CMLR 109.
(13) - Gutachten 1/75 vom 11. November 1975 (Slg. 1975, 1355, 1363 bis 1365), Urteile vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76 (Donckerwolcke, Slg. 1976, 1921, Randnr. 32), und vom 18. Februar 1986 in der Rechtssache 174/84 (Bulk Oil, Slg. 1986, 559, Randnr. 31).
(14) - Gutachten 1/78 vom 4. Oktober 1979 (Slg. 1979, 2871, Randnr. 45).
(15) - Vgl. Nr. 4.
(16) - ABl. L. 144, S. 1.
(17) - Gutachten vom 15. November 1994 (Slg. 1994, I-5267, Randnr. 51).
(18) - Vgl. Urteil vom 10. Juli 1984 in der Rechtssache 72/83 (Campus Oil u. a., Slg. 1994, 2727, Randnr. 27); vgl. auch Urteile vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 35/76 (Simmenthal, Slg. 1976, 1871) und vom 6. Oktober 1983 in den Rechtssachen C-2/82, 3/82 und 4/82 (Delhaize Frères u. a., Slg. 1983, 2973).
(19) - Vgl. Gutachten 1/94, zitiert in Fußnote 17, Randnrn. 48 bis 52 betreffend Beförderungsleistungen.
(20) - Urteil vom 4. Oktober 1995 in der Rechtssache C-367/89 (Slg. 1991 I-4621).
(21) - Vgl. Nrn. 41 und 58 bis 61 meiner Schlussanträge in den Rechtssachen Werner und Leifer u. a. (Urteile vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-70/94, Slg. 1995, I-3189 und in der Rechtssache C-83/94, Slg. 1995, I-3231).
(22) - Urteil Werner, zitiert in Fußnote 21, Randnrn. 10 und 11. Vgl. auch Urteil Leifer, Randnrn. 10 und 11.
(23) - Vgl. oben, Nr. 8.
(24) - Gutachten 1/78, zitiert in Fußnote 14, Randnr. 45; kürzlich bestätigt durch Gutachten 1/94, zitiert in Fußnote 17, Randnr. 31, und durch das Urteil Werner, zitiert in Fußnote 21, Randnr. 9.
(25) - Urteile Donckerwolcke und Schou sowie Bulk Oil, beide zitiert in Fußnote 13; Urteil Werner, zitiert in Fußnote 21, Randnr. 12; Urteil Leifer u. a., zitiert in Fußnote 21, Randnr. 12.
(26) - ABl. L 35, S. 1.
(27) - Vgl. oben, Nr. 10.
(28) - Vgl. z. B. Verordnung (EWG) Nr. 3155/90 des Rates vom 29. Oktober 1990 zur Erweiterung und Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2340/90 zur Verhinderung des Irak und Kuwait betreffenden Handelsverkehrs der Gemeinschaft (ABl. L 304, S. 1), dazu P. J. Kuyper, "Trade Sanctions, Security and Human Rights and Commercial Policy", in M. Maresceau (Hrsg.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal Dimension, Martinus Nijhoff, 1993, S. 387 bis 422, insbesondere S. 395 bis 396.
(29) - Vgl. Gutachten 1/75, zitiert in Fußnote 13, S. 1362; Gutachten 1/94, zitiert in Fußnote 17, Randnrn. 40 und 41.
(30) - Vgl. Fußnote 21.
(31) - Vgl. Fußnote 21, Randnrn. 17 bis 23 des Urteils Werner und Randnrn. 18 bis 24 des Urteils Leifer u. a.
(32) - Vgl. Randnr. 22 des Urteils Werner und Randnr. 23 des Urteils Leifer u. a.
(33) - Vgl. Nr. 31 der Schlussanträge.
(34) - Urteil vom 9. Februar 1982 in der Rechtssache 270/80 (Slg. 1982, 329).
(35) - Vgl. aber E. U. Petersmann, "Constitutional Principles Governing the EEC's Commercial Policy" in M. Maresceau (Hrsg.), Vgl. Fußnote 28, S. 21 bis 61, insbesondere S. 40 bis 41.
(36) - Vgl. Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Randnr. 78).
(37) - Vgl. Urteil des Divisional Court, zitiert in Fußnote 12, § 8.
(38) - Urteil vom 23. Mai 1996 in der Rechtssache C-5/94 (Slg. 1996, I-2553).
(39) - ABl. L 316, S. 10.
(40) - Randnrn. 19 und 20.
(41) - Zitiert in Fußnote 21, Randnr. 33.
(42) - Urteil vom 28. März 1995 in der Rechtssache C-324/93 (Evans Medical und Macfarlan Smith, Slg. 1995, I-563, Randnr. 27). Vgl. auch Urteile vom 27. Februar 1962 in der Rechtssache 10/61 (Kommission/Italien, Slg. 1962, 3); und vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-158/91 (Levy, Slg. 1993, I-4287).
(43) - Urteil Evans Medical und Macfarlan Smith, Randnrn. 28 und 29.