62001CC0239_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Die Bundesrepublik Deutschland beantragt, Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 690/2001 der Kommission vom 3. April 2001 über besondere Marktstützungsmaßnahmen im Rindfleischsektor (im Folgenden: angefochtene Verordnung) für nichtig zu erklären, soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen.
I - Rechtlicher Rahmen
A - EG-Vertrag
2. Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG bestimmt:
Zur Verwirklichung der Ziele und nach Maßgabe dieses Vertrags
...
- überträgt der Rat der Kommission in den von ihm angenommenen Rechtsakten die Befugnisse zur Durchführung der Vorschriften, die er erlässt. ..."
3. Artikel 211 vierter Gedankenstrich EG sieht vor:
Um das ordnungsgemäße Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu gewährleisten, erfuellt die Kommission folgende Aufgaben:
...
- die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt."
4. Artikel 268 Absatz 1 EG lautet:
Alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft einschließlich derjenigen des Europäischen Sozialfonds werden für jedes Haushaltsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt."
5. Artikel 269 Absatz 1 EG bestimmt:
Der Haushalt wird unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln finanziert."
6. Artikel 270 EG sieht vor:
Damit die Haushaltsdisziplin gewährleistet wird, unterbreitet die Kommission keine Vorschläge für Rechtsakte der Gemeinschaft, ändert nicht ihre Vorschläge und erlässt keine Durchführungsmaßnahme, die erhebliche Auswirkungen auf den Haushaltsplan haben könnte, ohne die Gewähr zu bieten, dass der betreffende Vorschlag bzw. die betreffende Maßnahme im Rahmen der Eigenmittel der Gemeinschaft finanziert werden kann, die sich aufgrund der vom Rat nach Artikel 269 festgelegten Bestimmungen ergeben."
B - Verordnungen zur Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik
1. Die Verordnung Nr. 25
7. Die Verordnung Nr. 25 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 728/70 (im Folgenden: Verordnung Nr. 25), hat den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL, im Folgenden: Fonds) geschaffen, der Teil des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften ist, und die bei der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik anzuwendenden Grundsätze festgelegt.
8. Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 25 bestimmt:
Da in der Endphase des Gemeinsamen Marktes einheitliche Preissysteme und eine gemeinschaftliche Agrarpolitik bestehen, sind die hieraus erwachsenden finanziellen Folgen von der Gemeinschaft zu tragen. Der Fonds hat somit folgende Ausgaben zu finanzieren:
a) die Erstattungen bei Ausfuhren nach dritten Ländern;
b) die Interventionen zur Regulierung der Märkte;
c) die gemeinsamen Maßnahmen, die ... im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe a des Vertrags beschlossen werden ..."
2. Die Verordnung (EWG) Nr. 1883/78
9. Artikel 2 der Verordnung Nr. 1883/78 des Rates vom 2. August 1978 über die allgemeinen Regeln für die Finanzierung der Interventionen durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1259/96 des Rates vom 25. Juni 1996 (im Folgenden: Verordnung Nr. 1883/78), lautet:
Wird für eine Interventionsmaßnahme ein Betrag je Einheit im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation festgesetzt, so fallen die sich daraus ergebenden Ausgaben vollständig unter die gemeinschaftliche Finanzierung."
10. Artikel 3 der Verordnung Nr. 1883/78 lautet:
Wird für eine Interventionsmaßnahme kein Betrag je Einheit im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation festgesetzt, so wird diese Interventionsmaßnahme gemäß den Artikeln 4 bis 8 durch den EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert."
11. Die Artikel 4 bis 8 der Verordnung Nr. 1883/78 enthalten die Regeln, nach denen die Interventionsausgaben zu berechnen sind, mit denen der Gemeinschaftshaushalt belastet wird, sowie die Zahlungsbedingungen für diese Ausgaben.
3. Die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999
12. In der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik heißt es:
Da es im Gemeinsamen Markt einheitliche Preissysteme und eine gemeinschaftliche Agrarpolitik gibt, sind die sich hieraus ergebenden finanziellen Folgen von der Gemeinschaft zu tragen. Nach diesem in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 25 enthaltenen Grundsatz werden die Erstattungen bei der Ausfuhr nach Drittländern, die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte ... von der Abteilung Garantie des Fonds finanziert, um die Ziele des Artikels 33 Absatz 1 des Vertrags zu verwirklichen."
13. Artikel 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 bestimmt:
(1) Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - nachstehend ‚Fonds genannt - ist ein Teil des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften.
Er umfasst zwei Abteilungen:
- die Abteilung Garantie und
- die Abteilung Ausrichtung.
(2) Die Abteilung Garantie finanziert
a) die Erstattungen bei der Ausfuhr nach Drittländern,
b) die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte,
c) alle Maßnahmen, außer den Ziel-1-Programmen und ausgenommen die Gemeinschaftsinitiative, zur Entwicklung des ländlichen Raums,
d) die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an spezifischen Veterinärmaßnahmen, Kontrollmaßnahmen im Veterinärbereich und Programmen zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen (Veterinärmaßnahmen) sowie an Pflanzenschutzmaßnahmen,
...
(4) Die Aufwendungen der Mitgliedstaaten und der durch Zahlungen aus dem Fonds Begünstigten für Verwaltungs- und Personalkosten werden vom Fonds nicht getragen."
14. Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1258/1999 sieht vor:
Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b werden die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden."
C - Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch
1. Die Verordnung (EG) Nr. 1254/1999
15. Die 31. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1254/99 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch lautet:
Es sollte festgelegt werden, welche Maßnahmen zu treffen sind, wenn ein beträchtlicher Anstieg oder Verfall der Preise zu Störungen auf dem Gemeinschaftsmarkt führt oder zu führen droht. Zu diesen Maßnahmen können auch Ad-hoc-Interventionsankäufe gehören."
16. In der 36. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1254/1999 heißt es:
Die Ausgaben der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verpflichtungen aus der Anwendung dieser Verordnung sollten von der Gemeinschaft gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik übernommen werden."
17. Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999 lautet:
(1) Wird auf dem Gemeinschaftsmarkt ein erheblicher Preisanstieg oder ein erheblicher Preisrückgang festgestellt und ist damit zu rechnen, dass diese Lage anhält und dadurch Marktstörungen auftreten oder aufzutreten drohen, so können die notwendigen Maßnahmen ergriffen werden.
(2) Die Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel werden von der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 43 erlassen."
18. Artikel 45 der Verordnung Nr. 1254/1999 bestimmt:
Die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 und die zu ihrer Durchführung erlassenen Vorschriften gelten für die in Artikel 1 genannten Erzeugnisse."
2. Die Verordnung (EG) Nr. 2777/2000
19. Die Kommission erließ auf der Grundlage des Artikels 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 die Verordnung Nr. 2777/2000 vom 18. Dezember 2000 über außerordentliche Stützungsmaßnahmen für den Rindfleischmarkt, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 111/2001 der Kommission vom 19. Januar 2001, die für den Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis höchstens 30. Juni 2001 ein Verfahren für den Ankauf aller über 30 Monate alten Tiere und insbesondere aller nicht bei der Schlachtung auf spongiforme Rinderenzephalopathie (BSE) getesteten Tiere zur Beseitigung vorsah.
20. Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2777/2000 bestimmte für jedes Tier, das vollständig unschädlich beseitigt wurde, eine Kofinanzierung durch die Gemeinschaft in Höhe von 70 % der für den Ankauf des Tieres getätigten Ausgaben in Höhe eines Pauschalbetrags, wobei die restlichen 30 % von den einzelstaatlichen Behörden zu finanzieren waren.
3. Die angefochtene Verordnung
21. Die angefochtene Verordnung wurde auf der Grundlage des Artikels 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 erlassen.
22. Sie sieht eine neue Sonderankaufsregelung für das Fleisch bestimmter Klassen von über 30 Monate alten auf BSE getesteten Rindern vor, das es den Mitgliedstaaten ermöglicht, das Fleisch zu lagern statt es zu beseitigen. Dieses Verfahren war in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs vom 1. Juli 2001 bis zum 31. Dezember 2001 anwendbar.
23. Die fünfte Begründungserwägung der angefochtenen Verordnung lautet:
Angesichts des Ausmaßes und insbesondere der Dauer der BSE-Krise und des sich daraus ergebenden Umfangs der Marktstützungsmaßnahmen ist es angezeigt, die Ausgaben zwischen der Gemeinschaft und dem betreffenden Mitgliedstaat aufzuteilen, insbesondere in Anbetracht der großen Anzahl Tiere, die im Rahmen der Regelung wahrscheinlich angekauft werden, und der begrenzten Haushaltsmittel, die für die Finanzierung durch die Gemeinschaft zur Verfügung stehen."
24. Artikel 1 Absatz 1 der angefochtenen Verordnung bestimmt:
Die Mitgliedstaaten kaufen gekühlte Schlachtkörper oder Schlachtkörperhälften von über 30 Monate alten Rindern der folgenden Klassen ..."
25. Artikel 2 der angefochtenen Verordnung sieht vor:
(1) Der Ankaufspreis für die gemäß dieser Verordnung in einem Mitgliedstaat zu kaufenden gekühlten Schlachtkörper wird im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens festgesetzt.
(2) Die Ausschreibung wird in einem Mitgliedstaat eröffnet, in dem der durchschnittliche Marktpreis für die Bezugsklasse der Handelsklasse D zwei Wochen hintereinander höchstens dem in Anhang I aufgeführten Auslösungspreis für den betreffenden Mitgliedstaat entspricht."
26. Artikel 3 Absatz 1 der angefochtenen Verordnung lautet:
Unter Zugrundelegung der für jede einzelne Ausschreibung eingereichten Angebote wird nach dem Verfahren des Artikels 43 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 ein Hoechstankaufpreis für die Bezugsklasse festgesetzt. Für jeden Mitgliedstaat darf ein anderer Preis festgesetzt werden.
Der Hoechstpreis darf den Auslösungspreis zuzüglich 14 EUR je 100 kg Schlachtkörpergewicht nicht überschreiten."
27. Artikel 5 der angefochtenen Verordnung bestimmt:
(1) Die zuständige Behörde zahlt dem Zuschlagsempfänger den Angebotspreis spätestens am 65. Tag nach Ablauf der Übernahme der betreffenden Erzeugnisse.
(2) Die Zahlung erfolgt nur für die tatsächlich gelieferte und angenommene Menge im Rahmen der Zuschlagsmenge.
...
(5) Die Gemeinschaft beteiligt sich zu 70 % an den Kosten für den Fleischankauf gemäß dieser Verordnung.
Der betreffende Mitgliedstaat übernimmt die restlichen 30 % und alle Kosten für die Maßnahmen gemäß den Artikeln 6, 7, 8 und 9."
II - Schriftliches Verfahren und Anträge der Parteien
28. In ihrer Klage, die am 14. Juni 2001 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist, beantragt die Bundesrepublik Deutschland,
- Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung für nichtig zu erklären, soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen;
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
29. Sie ist der Ansicht, dass die Wirkungen der angefochtenen Verordnung im Fall eines stattgebenden Urteils im Hinblick auf die Beachtung der Anforderungen des Grundsatzes der Rechtssicherheit aufrechterhalten werden sollten, um das gerechtfertigte Vertrauen der durch die Stützungsmaßnahmen Begünstigten nicht zu beeinträchtigen.
30. Die Kommission beantragt,
- die Klage abzuweisen;
- der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.
31. Sie trägt vor, dass sie für den Fall eines Erfolges der Klage die Anregung der Bundesrepublik Deutschland unterstütze, die Wirkungen der angefochtenen Verordnung nach Artikel 231 Absatz 2 EG aufrechtzuerhalten.
32. Mit Beschluss vom 8. November 2001 hat der Präsident des Gerichtshofes dem Antrag des Königreichs Dänemark auf Zulassung als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Bundesrepublik Deutschland stattgegeben.
III - Analyse
A - Zur Zulässigkeit der Klage
33. Der Gerichtshof hat die Parteien vor dem Hintergrund seiner Rechtsprechung, wonach die teilweise Nichtigerklärung eines Gemeinschaftsakts nur möglich ist, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom übrigen Teil des Rechtsakts abtrennen lassen, zur Zulässigkeit der Klage befragt.
1. Schriftliche Erklärungen der Verfahrensbeteiligten
34. Die deutsche Regierung ist der Ansicht, dass die Nichtigerklärung von Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung, soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichte, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen, die nach der angefochtenen Verordnung, deren Gültigkeit bis zum 31. Dezember 2001 befristet gewesen sei, getroffenen Maßnahmen nicht berühre. Diese teilweise Nichtigerklärung wirke sich lediglich auf das Verhältnis zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten aus. Insbesondere führe diese Nichtigerklärung zur Anwendung der allgemeinen Regeln über die Finanzierung der gemeinschaftlichen Agrarpolitik und daher müsse die Gemeinschaft den Mitgliedstaaten den ihnen bisher zu Unrecht aufgebürdeten Anteil an der Finanzierung erstatten.
35. Der gerügte Teil der angefochtenen Verordnung lasse sich demnach von deren übrigem Teil abtrennen. Es sei auch nicht erwiesen, dass die Kommission die angefochtenen Verordnung nicht erlassen hätte, wenn sie nicht mit der Kofinanzierung hätte rechnen können. Schließlich verweist die deutsche Regierung auf das Urteil Lomas u. a., das ihrer Ansicht nach die Trennbarkeit von Vorschriften über die Berechnung von Interventionsmaßnahmen im Agrarbereich von Vorschriften über die Durchführung dieser Maßnahmen bestätigt.
36. Die Kommission ist der Auffassung, dass man in rein rechtlicher Hinsicht der Standpunkt vertreten könne, dass der Teil der angefochtenen Verordnung, dessen Nichtigerklärung die deutsche Regierung beantrage, vom übrigen Teil der Verordnung abtrennbar sei. Die beantragte teilweise Nichtigerklärung würde den Gemeinschaftsgesetzgeber, wenn sie vom Gerichtshof vorgenommen würde, nicht zwingen, einen neuen Rechtsakt zu erlassen, der die Übernahme der mit den Ankäufen von Rinderkörpern verbundenen Kosten durch die Gemeinschaft vorsähe, denn in Ermangelung einer speziellen Regelung wären die in den Verordnungen Nr. 1254/1999 und Nr. 1258/1999 enthaltenen allgemeinen Finanzierungsregelungen anwendbar.
37. In sachlicher Hinsicht bestehe jedoch ein sehr enger Zusammenhang zwischen der Vorschrift über die Kofinanzierung einerseits und dem übrigen Teil der angefochtenen Verordnung andererseits.
38. Erstens bezweifele sie stark, dass sie die angefochtene Verordnung in ihrer gegenwärtigen Form erlassen und dem Gemeinschaftshaushalt die gesamten aus den erlassenen Maßnahmen entstehenden Kosten aufgebürdet hätte, wenn eine Kofinanzierung nicht möglich gewesen wäre.
39. Zweitens sei die Regelung über die Kofinanzierung nicht von der in Artikel 10 der angefochtenen Verordnung enthaltenen Regelung trennbar, wonach [d]ie Erlöse aus den Verkäufen der dieser Verordnung entsprechenden Erzeugnisse ... den betreffenden Mitgliedstaaten [gehören]". Es hätte keinen Grund dafür gegeben, den Mitgliedstaaten den Erlös aus den Verkäufen zukommen zu lassen, wenn die Maßnahmen zu 100 % von der Gemeinschaft finanziert worden wären.
40. Aufgrund dieses sachlichen und objektiven Zusammenhangs könne man davon ausgehen, dass die Regelung über die Kofinanzierung nicht vom übrigen Teil der angefochtenen Verordnung abtrennbar sei. Die Kommission sehe ihren Standpunkt durch die Schlussanträge der Generalanwälte Fenelly vom 15. Juni 2000 in der Rechtssache Deutschland/Parlament und Rat und Geelhoed vom 3. Oktober 2002 in der Rechtssache Kommission/Parlament und Rat bestätigt.
41. Sollte der Gerichtshof der Auffassung sein, dass die Regelung über die Kofinanzierung tatsächlich nicht vom übrigen Teil der angefochtenen Verordnung abtrennbar sei, müsse die Klage auf teilweise Nichtigerklärung für unzulässig erklärt werden.
42. Nach Ansicht der dänischen Regierung kann die Finanzierungsfrage vom verbleibenden Teil der angefochtenen Verordnung abgetrennt werden. Die Nichtigerklärung von Artikel 5 Absatz 5 dieser Verordnung würde nur dazu führen, dass sich die Finanzierung des in der Verordnung vorgesehenen Ankaufs von Rindfleisch nach den üblichen Vorschriften richte, d. h., dass der Ankauf zu 100 % von der Gemeinschaft finanziert würde. Den Mitgliedstaaten, die Rindfleisch angekauft und in Verbindung damit 30 % der Kosten für den Ankauf finanziert hätten, würden diese Ausgaben dann von der Gemeinschaft erstattet.
2. Rechtliche Würdigung
43. Es erscheint mir sinnvoll, das oben angeführte Urteil Kommission/Rat als Ausgangspunkt für die Überlegungen zu nehmen. Auf eine Klage der Kommission wegen teilweiser Nichtigerklärung des Beschlusses des Rates vom 7. Dezember 1998 über die Genehmigung des Beitritts der Europäischen Atomgemeinschaft zum Übereinkommen über nukleare Sicherheit und als Antwort auf eine vom Rat erhobene Einrede der Unzulässigkeit wegen der angeblichen Unteilbarkeit dieser Entscheidung hat der Gerichtshof wie folgt entschieden:
45 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die teilweise Nichtigerklärung einer Entscheidung möglich, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom übrigen Teil der Entscheidung abtrennen lassen (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1974 in der Rechtssache 17/74, Transocean Marine Paint/Kommission, Slg. 1974, 1063, Randnr. 21, und vom 31. März 1998 in den Rechtssachen C-68/94 und C-30/95, Frankreich u. a./Kommission, Slg. 1998, I-1375, Randnr. 256). Das ist hier der Fall.
46 Die Teile, deren Fehlen zur Rechtswidrigkeit der Erklärung führen soll, sind in dieser Erklärung definitionsgemäß nicht enthalten und lassen sich aufgrund dessen von den dort aufgeführten Bestimmungen trennen. Die Nichtigerklärung des dritten Absatzes der Erklärung, soweit bestimmte Artikel des Übereinkommens dort nicht genannt sind, würde keineswegs die rechtliche Tragweite der Bestimmungen berühren, zu denen sich der Rat bereits geäußert hat. Eine solche Nichtigerklärung würde mithin den angefochtenen Beschluss nicht in seinem Wesensgehalt verändern. Folglich sind diese Teile als vom übrigen Teil des angefochtenen Beschlusses abtrennbar zu betrachten."
44. Ich bin wie die deutsche Regierung der Ansicht, dass der Teil der angefochtenen Verordnung, dessen Nichtigerklärung sie beantragt, nämlich die in Artikel 5 Absatz 5 Unterabsatz 2 vorgesehene Finanzierung eines Betrags von 30 % durch die Mitgliedstaaten, insofern vom übrigen Teil der Verordnung abtrennbar ist, als die Nichtigerklärung dieses Teils den Wesensgehalt der angefochtenen Verordnung nicht verändern würde.
45. Der Wesensgehalt liegt nämlich, wie insbesondere die erste und die vierte Begründungserwägung der angefochtenen Verordnung bestätigen, in der Einführung einer Sonderankaufsregelung für Rindfleisch, um der durch BSE ausgelösten Krise zu begegnen.
46. Eine teilweise Nichtigerklärung ließe diesen Wesensgehalt der angefochtenen Verordnung, der im Übrigen seit mehreren Jahren durchgeführt ist, völlig unangetastet und würde, wie sowohl die deutsche und die dänische Regierung als auch die Kommission bestätigen, lediglich zu einem finanziellen Ausgleich zwischen der Gemeinschaft und den betreffenden Mitgliedstaaten in der Form führen, dass Erstere Letzteren die von diesen aufgrund der Verpflichtung zur Kofinanzierung getätigten Ausgaben ersetzten muss, sofern diese Verpflichtung rechtswidrig ist.
47. Im Übrigen steht die Tatsache, dass die Kommission die Verordnung nach ihren Aussagen wahrscheinlich nicht in ihrer gegenwärtigen Form erlassen hätte, wenn die Kofinanzierung nicht möglich gewesen wäre, der Beurteilung der Kofinanzierung als vom übrigen Teil der angefochtenen Verordnung abtrennbar nicht entgegen.
48. Ein ähnliches Vorbringen des Rates in der Rechtssache Kommission/Rat hat den Gerichtshof nicht davon abgehalten, zu entscheiden, dass der Teil der Entscheidung des Rates, dessen Nichtigerklärung die Kommission beantragt hatte, vom übrigen Teil der Entscheidung abtrennbar war. Das Kriterium, das aus diesem Urteil hervorgeht, d. h. die Auswirkungen der teilweise Nichtigerklärung auf den Wesensgehalt der betreffenden Regelung, ist nämlich ein objektives Kriterium und nicht ein subjektives Kriterium, das vom politischen Willen des jeweiligen Organs abhängig ist, das den streitigen Rechtsakt erlassen hat. Die Verwendung eines subjektiven Kriteriums wäre im Übrigen im Hinblick darauf nicht möglich, dass es schwierig wäre, sicher zu bestimmen, welchen Standpunkt das Organ eingenommen hätte, wenn eine finanzielle Beteiligung der Mitgliedstaaten von vornherein ausgeschlossen gewesen wäre.
49. Auch die Verbindung, die nach Ansicht der Kommission zwischen der Kofinanzierung einerseits und dem Umstand, dass die Erlöse aus den Verkäufen den Mitgliedstaaten zukommen, andererseits besteht, reicht meiner Meinung nach nicht aus, um anzunehmen, dass die Kofinanzierung untrennbar mit dem übrigen Teil der angefochtenen Verordnung verbunden ist.
50. Es handelt sich dabei um eine Verbindung mit einem sehr begrenzten Einzelaspekt der angefochtenen Verordnung, bei dem es ebenso wenig um den Wesensgehalt dieser Verordnung geht. Im Übrigen wäre es für die Kommission nicht unmöglich, im Rahmen der Maßnahmen, die sie im Fall einer Teilnichtigerklärung nach Artikel 233 EG zu ergreifen hätte, Bestimmungen zur Vermeidung einer rechtsgrundlosen Bereicherung der Mitgliedstaaten vorzusehen.
51. Abschließend füge ich noch hinzu, dass die Nichtigerklärung der gesamten angefochtenen Verordnung - die im vorliegenden Fall jedoch nicht beantragt wurde - als unverhältnismäßig im Hinblick auf das zu erreichende Ziel erachtet werden könnte, das für die deutsche Regierung darin besteht, die vorgeschriebene Kofinanzierung zu beseitigen. Eine derartige Nichtigerklärung würde nämlich für die Wirtschaftsteilnehmer, denen Interventionen nach dieser Verordnung zugute kamen, zu einer Situation der Rechtsunsicherheit führen, was nicht der Fall wäre, wenn dem Antrag auf teilweise Nichtigerklärung stattgegeben wird.
52. Ich bin daher der Ansicht, dass die Klage, so wie sie von der Bundesrepublik Deutschland formuliert wurde, zulässig ist.
B - Zum ersten Klagegrund: mangelnde Rechtsgrundlage
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
53. Zur Begründetheit der Klage macht die deutsche Regierung als ersten Klagegrund geltend, dass die angefochtene Verordnung keine gültige Rechtsgrundlage habe. Die Kommission sei nicht befugt, in einer Durchführungsverordnung wie der angefochtenen Verordnung eine obligatorische Kofinanzierung zu Lasten der Mitgliedstaaten vorzusehen.
54. Nach Artikel 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999, der die Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung darstellt, ist die Kommission lediglich ermächtigt, die Durchführungsvorschriften zu Absatz 1 dieses Artikels zu erlassen, der für den Fall, dass aufgrund eines erheblichen Preisanstiegs oder -rückgangs Marktstörungen auftreten oder aufzutreten drohen, den Erlass der notwendigen Maßnahmen vorsieht.
55. Die deutsche Regierung ist der Ansicht, der Rat habe der Kommission mit der Ermächtigung, Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, nicht die Befugnis übertragen, Vorschriften zu erlassen, die dadurch in einem wesentlichen Punkt von der Grundverordnung abwichen, dass sie eine obligatorische Kofinanzierung vorsähen.
56. Die Verordnung Nr. 1254/1999 gehe von der alleinigen Finanzierung aller auf dem Rindfleischmarkt notwendigen Stützungsmaßnahmen durch die Gemeinschaft aus. Diese Schlussfolgerung ergebe sich daraus, dass nach der 36. Begründungserwägung und nach Artikel 45 der Verordnung Nr. 1254/1999 die Ausgaben der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verpflichtungen aus der Anwendung dieser Verordnung von der Gemeinschaft gemäß der Verordnung Nr. 1258/1999 übernommen werden sollten.
57. Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1258/1999 sehe keine Kofinanzierung von Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte durch die Mitgliedstaaten vor. Vielmehr ergebe sich aus der zweiten Begründungserwägung dieser Verordnung ebenfalls, dass die Kosten der gemeinschaftlichen Interventionsmaßnahmen vollständig aus dem Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren seien.
58. Diese Analyse werde durch die Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 1883/78 bestätigt, die zwar zwischen Interventionsmaßnahmen, für die ein Betrag je Einheit festgesetzt werde, und solchen, für die kein derartiger Betrag festgesetzt werde, unterschieden, für beide Fälle jedoch bestimmten, dass die Ausgaben für die Interventionsmaßnahmen ausschließlich von der Gemeinschaft finanziert würden.
59. Die Einführung einer obligatorischen Kofinanzierung durch die angefochtene Verordnung verstoße auch gegen das institutionelle Gleichgewicht zwischen Rat und Kommission nach den Artikeln 202 EG und 211 EG. Die Festlegung einer 30%igen obligatorischen Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten in Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung stelle keine Durchführung dar, sondern eine Änderung einer wesentlichen Regelung der Verordnung Nr. 1254/1999.
60. Die Kommission sei zwar grundsätzlich berechtigt, Ankaufmaßnahmen (wie im vorliegenden Fall) im Wege der Durchführungsverordnung vorzusehen, wenn dies durch die Entwicklung des Preisgefüges auf den Rindfleischmärkten geboten sei; sie dürfe jedoch nicht eine der Grundlagen des gemeinschaftlichen Rindfleischmarktes ändern, nämlich die 100%ige Finanzierung von derartigen Stützungsmaßnahmen aus dem Gemeinschaftshaushalt, die in der Verordnung Nr. 1254/1999 festgelegt sei.
61. Schließlich ergebe sich aus Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b der noch immer anwendbaren Verordnung Nr. 25, dass die aus den einheitlichen Preissystemen und der gemeinschaftlichen Agrarpolitik erwachsenden finanziellen Folgen von der Gemeinschaft zu tragen seien, insbesondere wenn es sich um Interventionsmaßnahmen zur Regulierung der Märkte handele, d. h. um Maßnahmen, wie sie durch die angefochtene Verordnung beschlossen worden seien.
62. Die Kommission macht erstens geltend, dass sie durch Artikel 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 ermächtigt sei, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um im Fall eines erheblichen und anhaltenden Preisanstiegs oder -rückgangs akute oder drohende Marktstörungen abzuwehren. Diese Vorschrift stelle keine andere Voraussetzung auf als die der Notwendigkeit der fraglichen Maßnahmen. Im vorliegenden Fall seien die durch die angefochtene Verordnung vorgeschriebenen Fleischankäufe zweifellos geeignet, zur Stabilisierung des durch die BSE-Krise gestörten gemeinschaftlichen Rindfleischmarktes beizutragen.
63. Außerdem könne nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Rechtmäßigkeit einer im Bereich der gemeinschaftlichen Agrarpolitik erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn sie offensichtlich ungeeignet sei oder wenn das erlassende Organ die Grenzen seines Ermessens offenkundig überschritten habe.
64. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999, der für sie eine Notkompetenz zur Bewältigung von Krisensituationen begründe, sie zwangsläufig ermächtige, von den übrigen Vorschriften der Verordnung, insbesondere den Finanzvorschriften, abzuweichen, wenn dies unbedingt erforderlich sei.
65. Nach ständiger Rechtsprechung sei außerdem der Begriff der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse weit auszulegen.
66. Zweitens habe sie durch den Erlass des Artikels 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung nicht gegen die vom Rat festgelegten Finanzierungsregelungen verstoßen.
67. Zwar treffe es zu, dass die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte in der Regel vollständig von der Abteilung Garantie des Fonds finanziert würden; es handele sich dabei jedoch um eine Praxis und nicht um eine rechtliche Verpflichtung. Insbesondere könne Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1258/1999 nicht so verstanden werden, dass er eine derartige Verpflichtung aufstelle, denn er sehe nicht ausdrücklich die Ausschließlichkeit der gemeinschaftlichen Finanzierung vor.
68. Außerdem sei Artikel 2 der Verordnung Nr. 1883/78 zu berücksichtigen. Eine Auslegung dieser Vorschrift im Wege des Umkehrschlusses zeige eindeutig, dass es keine rechtliche Verpflichtung zu einer ausschließlich gemeinschaftlichen Finanzierung für nicht unter diese Vorschrift fallende Interventionsmaßnahmen gebe. Die in der angefochtenen Verordnung vorgesehene Maßnahme entspreche dieser Situation, da sie vorsehe, dass der Ankaufpreis des Fleisches im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens und nicht auf der Grundlage eines im Voraus festgelegten Betrages je Einheit festgesetzt werde.
69. Sollte der Gerichtshof ihrer Auffassung nicht folgen und davon ausgehen, dass die Abteilung Garantie des Fonds Interventionsmaßnahmen im Agrarbereich vollständig finanzieren müsse, so mache sie hilfsweise geltend, dass die in Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung vorgesehene Abweichung von dieser Rechtspflicht notwendig gewesen und daher von Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999 gedeckt sei. Die durch die neuerliche BSE-Krise bedingten Mehrkosten für die Gemeinschaft hätten im Rahmen der Aufstellung des Gesamthaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2001 aus zeitlichen Gründen nicht mehr berücksichtigt werden können. Es hätte daher die Gefahr bestanden, dass die ursprünglich bereitgestellten Mittel zur Finanzierung der Agrarausgaben nicht ausreichten.
70. Drittens irre die Bundesrepublik Deutschland, wenn sie behaupte, bei Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung handele es sich um eine wesentliche Regelung, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Zuständigkeit des Rates vorbehalten sei und daher nicht von der Kommission im Rahmen der ihr übertragenen Durchführungsbefugnisse erlassen werden könne.
71. Diese Vorschrift sei keine Regelung, durch die die grundsätzliche Ausrichtung der gemeinsamen Agrarpolitik im Rindfleischsektor umgesetzt werde, sondern lediglich eine punktuelle und zeitlich auf ein halbes Jahr begrenzte Maßnahme.
72. Für den Bereich der Finanzvorschriften gelte wie für jeden anderen Bereich, dass der Rat nur die allgemeinen Grundzüge der Materie selbst regeln müsse und im Übrigen die Befugnis zu deren Durchführung wirksam auf die Kommission delegieren könne.
73. Die dänische Regierung erklärt, dass sie ebenso wenig wie die deutsche Regierung die Möglichkeit für den Rat bestreite, im Rahmen seiner Rechtsetzungstätigkeit Maßnahmen zu ergreifen, die vom Grundsatz der vollständigen gemeinschaftlichen Finanzierung von Maßnahmen zur Regulierung der Agrarmärkte abwichen.
74. Dieses grundlegende Prinzip sei ausdrücklich schon aus der Verordnung Nr. 25 hervorgegangen, durch die der Fonds geschaffen worden sei, und gelte bis heute, wie Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1258/1999 und Artikel 2 der Verordnung Nr. 1883/78 bestätigten.
75. Das Argument der Kommission, dass die Maßnahmen nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 1883/78 von den Mitgliedstaaten finanziert werden könnten, sei zurückzuweisen. Selbst wenn man davon ausgehe, dass dieser Artikel im vorliegenden Fall anwendbar sei, so betreffe er doch nicht die Finanzierungsordnung, die für Maßnahmen gelte, die in seinen Anwendungsbereich fielen. Es gebe somit keinen Grund für die Annahme, dass der Rat mit dieser Vorschrift gewünscht habe, den Grundsatz der vollständigen Finanzierung von Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen durch die Gemeinschaft zu ändern.
76. Folge man den Argumenten der Kommission, so hätte diese theoretisch eine Finanzierungsregelung festsetzen können, wonach die Mitgliedstaaten 95 % und die Gemeinschaft 5 % der Ausgaben zu zahlen hätten, die mit Ankaufmaßnahmen verbunden seien, die die Mitgliedstaaten nach der angefochtenen Verordnung zu treffen hätten.
77. Eine solche Möglichkeit für die Kommission, im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen von dem grundlegenden Prinzip der Gemeinschaftsfinanzierung abzuweichen, würde das institutionelle Gleichgewicht in der Gemeinschaft verschieben und die Obergrenze der Ausgaben der Gemeinschaft für die Landwirtschaft illusorisch machen, da dann der Haushalt der Gemeinschaft nicht mehr die Ausgaben für die gemeinsame Agrarpolitik widerspiegeln würde.
78. Wenn der Gemeinschaftshaushalt keine Mittel für die Finanzierung von Interventionsmaßnahmen, wie sie in der angefochtenen Verordnung vorgesehen seien, enthalte, müsse sich die Kommission unter Beachtung der Finanzvorschriften des EG-Vertrags bemühen, die erforderliche finanzielle Grundlage für die Finanzierung der Ausgaben zu beschaffen.
2. Rechtliche Würdigung
79. Meiner Ansicht nach überwiegt die Überzeugungskraft der von der deutschen und von der dänischen Regierung vorgebrachten Argumente gegenüber derjenigen der Argumente der Kommission.
80. Es ist daran zu erinnern, dass die von der Kommission erlassenen Durchführungsmaßnahmen nach ständiger Rechtsprechung nicht gegen die Grundregelung des Rates verstoßen dürfen, was nichts anderes ist als ein Ausdruck des grundlegenden Prinzips der Rangordnung der Normen.
81. Die Kommission macht geltend, dass sie mit der Festsetzung einer obligatorischen Kofinanzierung in der angefochtenen Verordnung nicht von der Grundregelung abgewichen sei, die im vorliegenden Fall aus den Verordnungen Nr. 1254/1999 und Nr. 1258/1999 (aufgrund der Verweisung auf Letztere in Artikel 45 der erstgenannten Verordnung) bestehe.
82. Die überzeugt meiner Ansicht nach nicht.
83. Es ist sicher richtig, dass Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999, auf den sich die angefochtene Verordnung insbesondere stützt, die Einzelheiten der Finanzierung der nach dieser Vorschrift erlassenen notwendigen Maßnahmen" nicht näher regelt. Andere Vorschriften der Grundregelung legen jedoch den Schluss nahe, dass die Maßnahmen, die in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, vollständig durch den EAGFL zu finanzieren sind.
84. Dazu ist zunächst an die 36. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1254/1999 zu erinnern, wo es heißt: Die Ausgaben der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verpflichtungen aus der Anwendung dieser Verordnung sollten von der Gemeinschaft gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 ... übernommen werden."
85. Sodann ist zu bemerken, dass die Ansicht der Kommission darauf hinausläuft, dass die klassischen Interventionsankäufe" nach Artikel 27 der Verordnung Nr. 1254/1999 vollständig durch die Abteilung Garantie des Fonds zu finanzieren sind, dies jedoch nicht für die nach Artikel 38 zulässigen Ad-hoc-Interventionsankäufe" gelten soll, wenn die Kommission dies im Rahmen des Verwaltungsausschussverfahrens so entscheidet. Ich bin der Ansicht, dass zumindest alle Maßnahmen, die Interventionsankäufe darstellen, auf die gleiche Art zu finanzieren sind.
86. Auch die zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1258/1999 darf nicht außer Acht gelassen werden; dort heißt es: Da es im Gemeinsamen Markt einheitliche Preissysteme und eine gemeinschaftliche Agrarpolitik gibt, sind die sich hieraus ergebenden finanziellen Folgen von der Gemeinschaft zu tragen. Nach diesem in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 25 enthaltenen Grundsatz ...".
87. Ferner bestätigt der unterschiedliche Wortlaut der Buchstaben b und d des Artikels 1 Absatz 2 der genannten Verordnung meiner Ansicht, dass Maßnahmen nach Buchstabe b, zu denen die Maßnahmen nach der angefochtenen Verordnung gehören, allein durch die Kommission finanziert werden.
88. Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b finanziert [d]ie Abteilung Garantie ... die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte". Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d sieht hingegen vor, dass [d]ie Abteilung Garantie ... die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an spezifischen Veterinärmaßnahmen ..." finanziert.
89. Die Formulierung finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft" gibt zu verstehen, dass sich die Gemeinschaft in den Fällen, auf die sich Buchstabe d bezieht, auf die Finanzierung eines Teiles des Ausgaben beschränkt. Dies impliziert, dass es andere finanzielle Beteiligungen gibt und daher eine Kofinanzierung vorliegt. Diese Formulierung findet sich jedoch gerade nicht in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der fraglichen Verordnung, was meiner Meinung nach den Grundsatz bestätigt, dass Maßnahmen nach dieser Vorschrift allein von der Gemeinschaft finanziert werden.
90. Die Verweisung der Kommission in ihren Schriftsätzen auf Verordnungen und Entscheidungen des Rates, die eine obligatorische Kofinanzierung im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik vorsehen, kann diese Schlussfolgerung meiner Ansicht nach nicht erschüttern. Es steht zwar meiner Meinung nach außer Zweifel, dass der Rat über eine solche Befugnis verfügt, doch stellt sich die Frage, ob er sie auf die Kommission übertragen hat, was meiner Auffassung nach nicht der Fall ist. Hilfsweise ist auch festzuhalten, dass sich keiner der von der Kommission angeführten Texte auf Interventionsankäufe bezieht.
91. Außerdem teile ich die Auffassung der deutschen Regierung, dass Regelungen, die die Grundsatzfrage berühren, wer Maßnahmen im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik finanziert, wesentliche Vorschriften für die zu regelnde Materie" sind, die, wie der Gerichtshof entschieden hat, in die Zuständigkeit des Rates fallen. In derartigen Regelungen geht es nicht um die eine oder andere technische Ausgestaltung, sondern um grundsätzliche Ausrichtungen einer Politik.
92. Daraus folgt meiner Ansicht nach, dass die Kommission im vorliegenden Fall nicht befugt war, Regelungen zur Kofinanzierung festzulegen.
93. Dem Vorbringen der Kommission, dass Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung, der die Kofinanzierung vorsieht, keine wesentliche Regelung" sei, da es sich um eine punktuelle und zeitlich begrenzte Maßnahme handele, kann nicht gefolgt werden.
94. Zunächst ist die Problemstellung so nicht richtig. Die Frage, ob der Grundsatz der gemeinschaftlichen Finanzierung der Interventionen eine wesentliche Regelung darstellt, hängt vom Inhalt dieser Regelung ab, und eine Maßnahme hört nicht dadurch auf, wesentlich zu sein, dass sie für begrenzte Zeit von dieser Regelung abweicht. Die Auffassung der Kommission würde es dieser außerdem gestatten, den Grundsatz, dass wesentliche Regelungen nicht Gegenstand einer Delegation sein können, dadurch zu umgehen, dass sie abweichende Maßnahmen jeweils für aufeinander folgenden Sechsmonatszeiträume verlängert.
95. Außerdem lässt die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, nach der der Begriff Durchführung" weit auszulegen ist, nicht den Schluss zu, dass die Kommission ermächtigt war, im vorliegenden Fall eine Kofinanzierung vorzusehen.
96. Diese Rechtsprechung kann der Kommission nicht erlauben, Regelungen zu erlassen, die der Grundregelung widersprechen und die obendrein in die Zuständigkeit des Rates fallen.
97. Das Urteil Irland/Kommission, auf das die Kommission verweist, steht dem nicht entgegen.
98. In Randnummer 21 dieses Urteils hat der Gerichtshof entschieden:
... wäre Artikel 6 Absatz 7 fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 805/68 für das Ziel, eine rückläufige Marktpreisspirale zu vermeiden, weitgehend ohne praktische Wirkung, wenn die Kommission durch diese Bestimmung nur zum Erlass von Maßnahmen ermächtigt würde, die bereits nach anderen Vorschriften zulässig sind. ..."
99. In dieser Rechtssache ging es jedoch um die Rechtmäßigkeit einer von der Kommission vorgesehenen Begrenzung des interventionsfähigen Schlachtkörpergewichts. Eine derartige Maßnahme ist meiner Ansicht nach ganz anderer Natur als die Einführung einer obligatorischen Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten. Außerdem ist nicht erwiesen, dass Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999 seine praktische Wirksamkeit verlieren würde, wenn die Kommission sich an den Grundsatz der gemeinschaftlichen Finanzierung der nach dieser Vorschrift erlassenen Maßnahmen gehalten hätte.
100. Außerdem hätte sie in Anbetracht der Sensibilisierung des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten hinsichtlich des BSE-Problems wahrscheinlich keine Schwierigkeiten gehabt, die Zustimmung des Parlaments zu einem neuen Berichtigungs- und Nachtragshaushalt zu erhalten. Die Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten hätten auch als im Rahmen des Haushaltsplans für das folgende Jahr zurückzuzahlende Vorauszahlungen geleistet werden können.
101. Die Kommission macht noch geltend, dass Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999 für sie eine Notkompetenz zur Bewältigung von Krisensituationen begründe.
102. Dies ist zwar der Fall, eine solche Befugnis lässt jedoch nicht den Schluss zu, dass die Grundprinzipien der Ermächtigung und insbesondere der Grundsatz, dass die von der Kommission erlassenen Maßnahmen nicht von der vom Rat erlassenen Grundregelung abweichen dürfen, nicht mehr anwendbar sind.
103. Zur unterlassenen Klage der Bundesrepublik Deutschland gegen die Verordnung Nr. 2777/2000 reicht es schließlich aus, festzustellen, dass, wie die deutsche Regierung zu Recht bemerkt, eine bestimmte Vorgehensweise der Kommission in der Vergangenheit der gerichtlichen Kontrolle einer gleichartigen oder gleichen späteren Maßnahme nicht entgegensteht.
104. In Anbetracht aller vorstehend genannten Gründe bin ich der Ansicht, dass die Kommission nicht befugt war, in der angefochtenen Verordnung eine Kofinanzierung vorzusehen. Der erste Klagegrund greift meiner Meinung nach daher durch, und ich schlage vor, dem Antrag auf Nichtigerklärung der Bundesrepublik Deutschland stattzugeben.
C - Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen die Artikel 268 EG bis 270 EG
105. In Anbetracht der Schlussfolgerung, zu der ich hinsichtlich des ersten Klagegrunds gekommen bin, untersuche ich den von der deutschen Regierung geltend gemachten zweiten und dritten Klagegrund nur hilfsweise.
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
106. Die deutsche Regierung führt zu ihrem zweiten Klagegrund aus, dass die Festlegung einer obligatorischen Kofinanzierung im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch auch gegen verschiedene finanzverfassungsrechtliche Vorschriften des Vertrages verstoße.
107. Bei den Stützungsmaßnahmen, die in der angefochtenen Verordnung vorgesehen seien, handele es sich trotz der Teilfinanzierung aus nationalen Haushaltsmitteln weiterhin um Gemeinschaftsbeihilfen und damit um Ausgaben der Gemeinschaft" im Sinne von Artikel 268 Absatz 1 EG. Mit der Verwendung des Adjektivs alle" (Einnahmen und Ausgaben) schreibe Artikel 268 Absatz 1 EG den Grundsatz der Einheit des Haushalts fest, der Grundvoraussetzung für eine politische Gewichtung der Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsverfahren und für eine demokratische Kontrolle des Haushaltsvollzugs sei.
108. Nach Ansicht der deutschen Regierung ist es mit dem Grundsatz der Einheit des Gemeinschaftshaushalts jedoch nicht vereinbar, wenn Ausgaben der Gemeinschaft aufgrund einer obligatorischen Regelung des sekundären Gemeinschaftsrechts aus Quellen (teil-)finanziert werden, die nicht Bestandteil des gemeinschaftlichen Haushaltsplans sind.
109. Aus demselben Grund führe Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung zu einer Umgehung der Haushaltsvorschrift des Artikels 269 Absatz 1 EG. Die in dieser Vorschrift erwähnten sonstigen Einnahmen" beträfen nämlich nur solche Einnahmen, die der Gemeinschaft gelegentlich ihrer Verwaltungstätigkeit (wie Geldbußen und Zwangsgelder) zuflössen, nicht jedoch Haushaltsmittel der Mitgliedstaaten. Eine von der Kommission vorgesehene obligatorische Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten verstoße auf jeden Fall gegen den in Artikel 269 Absatz 1 EG niedergelegten Grundsatz der finanziellen Selbständigkeit der Gemeinschaft gegenüber den Mitgliedstaaten, da eine solche Kofinanzierung keine zulässige Eigenmittelherkunft im Sinne von Artikel 269 EG darstelle.
110. Wenn die Kommission die Zuständigkeit hätte, gemeinschaftliche Ausgaben anzuordnen, ohne dass diese Ausgaben vollständig aus dem Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren wären, stellte die Plafonierung der Eigenmittel nach den Artikeln 269 EG und 270 EG auch keine wirksame Begrenzung für die Ausgaben der Gemeinschaft mehr dar.
111. Die Kommission entgegnet, dass die Argumentation der deutschen Regierung auf der unrichtigen Prämisse beruhe, dass der Teil der Ausgaben für den Fleischankauf, der nach Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung von dem betreffenden Mitgliedstaat zu übernehmen sei, ebenso wie der Anteil der Gemeinschaft eine Gemeinschaftsbeihilfe und damit eine Ausgabe der Gemeinschaft im Sinne des Artikels 268 Absatz 1 EG sei.
112. Erstens setze die deutsche Regierung unzulässigerweise den Begriff der Gemeinschaftsbeihilfe mit dem Begriff der Ausgaben der Gemeinschaft gleich. In Wirklichkeit ergebe sich jedoch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass Ausgaben, die, wie im vorliegenden Fall, unmittelbar von den Mitgliedstaaten übernommen würden, selbst dann keine Ausgaben der Gemeinschaft darstellten, die in den Gemeinschaftshaushalt eingestellt werden müssten, wenn sie auf einem Rechtsakt der Gemeinschaft beruhten.
113. Zweitens verkenne die deutsche Regierung bei ihrer Argumentation, dass es sich bei den Mitteln, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der Kofinanzierung einer Maßnahme der gemeinsamen Agrarpolitik aus ihren nationalen Haushalten zur Verfügung stellten, weiterhin um nationale Beihilfen handele.
114. Die Artikel 268 EG und 269 EG seien daher auf die Mittel nicht anwendbar, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der durch die angefochtene Verordnung vorgeschriebenen Kofinanzierung bereitzustellen hätten. Die Kommission könne folglich mit dem Erlass des Artikels 5 Absatz 5 der Verordnung nicht gegen diese Artikel verstoßen haben.
115. Die Kommission bemerkt außerdem, dass es bei Zugrundelegung der Auffassung der Klägerin nicht nur ihr, sondern auch dem Rat und dem Parlament verwehrt wäre, eine obligatorische Kofinanzierung bestimmter gemeinschaftlicher Maßnahmen vorzuschreiben, da kein Organ gegen die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des Vertrages verstoßen dürfe.
2. Rechtliche Würdigung
116. Ich bin der Ansicht, dass der zweite Klagegrund der deutschen Regierung nicht begründet ist.
117. Die Artikel 268 EG bis 270 EG betreffen, wie sich aus dem Anfang von Artikel 268 EG ergibt, die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft". Sie sind daher schon ihrem Wesen nach nicht auf Mittel anwendbar, die im Rahmen einer Kofinanzierung aus einer nicht gemeinschaftlichen Quelle stammen.
118. Auch dass eine Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten in einer Gemeinschaftsregelung zwingend vorgeschrieben wird, ändert nichts an der Natur der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Mittel. Eine solche Verpflichtung berührt nämlich nicht die Finanzierungsquelle, die meiner Ansicht nach allein für die Beurteilung ausschlaggebend ist, ob es sich um eine gemeinschaftliche Finanzierung handelt.
119. Dies scheint mir auch durch die Urteile Parlament/Rat und Kommission sowie Parlament/Rat bestätigt, auf die uns die Kommission hinweist und bei denen sich der Gerichtshof in beiden Fällen bei der Entscheidung, dass die entsprechenden Ausgaben keine Ausgaben der Gemeinschaft darstellten, im Wesentlichen davon hat leiten lassen, dass die fragliche Finanzierung unmittelbar von den Mitgliedstaaten übernommen worden war.
D - Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen Artikel 253 EG
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
120. Die deutsche Regierung macht geltend, dass die Begründung der angefochtenen Verordnung nicht den sich aus Artikel 253 EG ergebenden Anforderungen an die Begründung der Anordnung einer obligatorischen Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten genüge. Die fünfte Begründungserwägung der angefochtenen Verordnung beschränke sich auf den Hinweis, dass die Haushaltsmittel der Gemeinschaft zu begrenzt seien. Somit lasse die angefochtene Verordnung zum einen eine Erläuterung dafür vermissen, mit welcher Berechtigung die Kommission für sich in Anspruch nehme, durch die Festlegung einer obligatorischen Kofinanzierung den Grundsatz der vollständigen Finanzierung von Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischmarkt aus Haushaltsmitteln der Gemeinschaft abzuändern. Zum anderen ergebe sich aus der angefochtenen Verordnung nicht, warum gerade die Festlegung eines Verteilungsschlüssels von 70 % zu 30 % erforderlich gewesen sei, um die Marktstützungsmaßnahmen zu finanzieren.
121. Die Kommission trägt vor, nach ständiger Rechtsprechung brauche die nach Artikel 253 EG erforderliche Begründung nicht sämtliche tatsächlich oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte aufzuführen. Bei einem normativen Rechtsakt könne sich die Begründung daher darauf beschränken, die Gesamtsituation anzugeben, die zu seinem Erlass geführt habe, und die allgemeinen Ziele zu nennen, die mit ihm erreicht werden sollten.
122. Die angefochtene Verordnung entspreche hinsichtlich ihres Artikels 5 Absatz 5, der die streitige Kofinanzierung anordne, diesen Anforderungen. Zum einen lasse der Bezugsvermerk der angefochtenen Verordnung, der auf die Verordnung Nr. 1254/1999 verweise, keinen Zweifel daran, dass die gesamte Verordnung einschließlich des Artikels 5 Absatz 5 auf Artikel 38 der genannten Grundverordnung gestützt sei. Zum anderen enthalte die fünfte Begründungserwägung der Verordnung eine kurze, aber doch vollständige Darstellung der Überlegungen, die die Kommission zur Einführung der obligatorischen Kofinanzierung veranlasst hätten. Da es sich bei der angefochtenen Verordnung um einen normativen Rechtsakt handele, sei es nicht erforderlich gewesen, in den Begründungserwägungen die der Wahl des Verteilungsschlüssels von 70 % zu 30 % zugrunde liegenden Berechnungen im Einzelnen darzulegen.
123. Die Kommission fügt hinzu, es bedürfe keiner eingehenden Begründung, wenn die Adressaten des Rechtsakts an dessen Entstehung beteiligt worden seien; dies sei bei den Mitgliedstaaten der Fall gewesen, die im Verwaltungsausschuss für Rindfleisch, der um Stellungnahme zu dem Verordnungsentwurf gebeten worden sei, vertreten gewesen seien.
2. Rechtliche Würdigung
124. Es ist daran zu erinnern, dass [n]ach ständiger Rechtsprechung ... der Umfang der Begründungspflicht von der Rechtsnatur der betreffenden Maßnahme ab[hängt]; bei Rechtsakten mit allgemeiner Geltung kann sich die Begründung darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlass der Maßnahme geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollen. Wenn der angefochtene Rechtsakt den von dem Gemeinschaftsorgan verfolgten Zweck in seinen wesentlichen Zügen erkennen lässt, ginge es zu weit, eine besondere Begründung für die verschiedenen technischen Entscheidungen, die das Organ getroffen hat, zu verlangen (Urteil des Gerichtshofes vom 19. November 1998 in der Rechtssache C-150/94, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1998, I-7235, Randnrn. 25 und 26)."
125. Mir scheint, dass die angefochtene Verordnung, was die vorgeschriebene Kofinanzierung anbelangt, die Anforderung, den von der Kommission verfolgten Zweck in seinen wesentlichen Zügen erkennen zu lassen, erfuellt. In der fünften Begründungserwägung heißt es wie folgt:
Angesichts des Ausmaßes und insbesondere der Dauer der BSE-Krise und des sich daraus ergebenden Umfangs der Marktstützungsmaßnahmen ist es angezeigt, die Ausgaben zwischen der Gemeinschaft und dem betreffenden Mitgliedstaat aufzuteilen, insbesondere in Anbetracht der großen Anzahl Tiere, die im Rahmen der Regelung wahrscheinlich angekauft werden, und der begrenzten Haushaltsmittel, die für die Finanzierung durch die Gemeinschaft zur Verfügung stehen."
126. Die Kommission erklärt also in der angefochtenen Verordnung selbst, warum ihrer Ansicht nach eine Kofinanzierung erforderlich ist.
127. Was hingegen den Verteilungsschlüssel für die Kofinanzierung angeht, so stellt dieser meiner Meinung nach eine technische Entscheidung" im Sinne der vorstehend zitierten Rechtsprechung dar, für die eine besondere Begründung zu verlangen übertrieben wäre.
128. Der dritte Klagegrund der deutschen Regierung ist daher meiner Ansicht nach nicht stichhaltig.
E - Zum Antrag der Parteien, die Wirkungen der angefochtenen Verordnung aufrechtzuerhalten
129. Die deutsche Regierung beantragt, die Wirkungen der angefochtenen Verordnung im Fall der Nichtigerklärung durch den Gerichtshof aufrechtzuerhalten. Die Kommission schließt sich diesem Antrag an.
130. Allein dass beide am Verfahren beteiligte Parteien die Aufrechterhaltung der Wirkungen beantragen, zwingt den Gerichtshof nicht, dem nachzukommen. Nach Artikel 231 Absatz 2 EG obliegt es dem Gerichtshof, die Notwendigkeit einer derartigen Maßnahme zu beurteilen.
131. Ich bin nicht davon überzeugt, dass es notwendig ist, dem Antrag der Parteien stattzugeben.
132. Wie sich aus der Prüfung der Zulässigkeit der vorliegenden Klage ergibt, hätte eine teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung keine Auswirkungen auf die bereits nach dieser Verordnung erlassenen Maßnahmen. Die deutsche Regierung beantragt im Übrigen nicht die Nichtigerklärung derjenigen Vorschrift der angefochtenen Verordnung, die Rechte der Wirtschaftsteilnehmer begründet, d. h. im Wesentlichen Artikel 5 Absatz 1, wonach [d]ie zuständige Behörde ... dem Zuschlagsempfänger den Angebotspreis spätestens am 65. Tag nach Ablauf der Übernahme der betreffenden Erzeugnisse [zahlt]."
133. Zu dem finanziellen Ausgleich zwischen der Gemeinschaft einerseits und den Mitgliedstaaten andererseits, zu dem die teilweise Nichtigerklärung führen würde, meine ich, dass es keinen Grund gibt, ihn durch die Entscheidung zu verhindern, dass die Wirkungen der angefochtenen Verordnung erhalten bleiben sollen. Das Fehlen der notwendigen Mittel im Gemeinschaftshaushalt des Jahres, in dem das Urteil des Gerichtshofes im vorliegenden Verfahren ergehen wird, kann für sich genommen nicht die Aufrechterhaltung der Wirkungen eines Rechtsverstoßes rechtfertigen. Die erforderlichen Beträge können im Haushaltsplan des Folgejahres vorgesehen werden. Wenn es außerdem nur um die Grundsatzfrage geht und nicht um die Erstattung der von den Mitgliedstaaten geleisteten Beträge, hindert den Rat nichts daran, eine Verordnung zu erlassen, die bestimmt, dass die von den Mitgliedstaaten nach der streitigen Verordnung getätigten Ausgaben weiterhin von ihnen zu tragen sind.
134. Da die angefochtene Verordnung zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Auswirkungen mehr hat, würde schließlich die von den Parteien beantragte Aufrechterhaltung der Wirkungen dazu führen, dass die Nichtigerklärung durch den Gerichtshof keinerlei Auswirkungen hätte, weder für die Vergangenheit noch für die Zukunft. Die von der deutschen Regierung erhobene Klage käme damit einer Befragung des Gerichtshofes über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung gleich, was nicht dem Sinn der in Artikel 230 EG vorgesehenen Nichtigkeitsklage entspricht.
IV - Ergebnis
135. Nach alldem schlage ich vor,
- Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 690/2001 der Kommission vom 3. April 2001 über besondere Marktstützungsmaßnahmen im Rindfleischsektor für nichtig zu erklären, soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen;
- den Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen der für nichtig erklärten Vorschrift zurückzuweisen;
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.