61990C0361
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. TESSAURO
van 22 september 1992 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Portugese Republiek, door niet over te gaan tot de geleidelijke aanpassing van het monopolie voor ethylalcohol, verkregen uit landbouwproducten, en voor ethylalcohol, niet uit landbouwprodukten verkregen, en van het monopolie voor de verkrijging en de levering van gedistilleerde dranken, verkregen uit wijn en bestemd voor de vervaardiging van portwijn, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 208, lid 1, van de Toetredingsakte.
Volgens voornoemde bepaling moest de Portugese Republiek vanaf 1 januari 1986 (begin van de overgangsperiode) de nationale monopolies van commerciële aard geleidelijk in dier voege aanpassen, dat vóór 1 januari 1993, het einde van de overgangsperiode, elke discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten, wat de voorwaarden van de voorziening en de afzet van aan een monopolie onderworpen goederen betreft, is uitgesloten. Artikel 208, lidi, derde alinea, bepaalt dat de Commissie aanbevelingen doet, dus niet-bindende handelingen, met betrekking tot het ritme en de wijze van de „geleidelijke aanpassing”.
In het kader van deze bevoegdheid deed de Commissie op 8 oktober 1987 de Portugese Republiek een aanbeveling inzake de aanpassing van het nationale alcoholmonopolie van commerciële aard jegens de overige Lid-Staten (
1
), waarbij zij Portugal uitnodigde contingenten te openen voor ethylalcohol, al dan niet uit landbouwprodukten verkregen, alsmede voor gedistilleerd uit wijn, bestemd voor de vervaardiging van portwijn. Deze aanbeveling bevat voorts zeer uitvoerige bepalingen aangaande de vaststelling van de omvang van de aanvankelijke contingenten en van de desbetreffende jaarlijkse verhogingspercentages tot en met 31 december 1992, dat wil zeggen tot het einde van de overgangsperiode.
2.
Ik merk al aanstonds op dat de Commissie, die de Portugese Republiek ook nadrukkelijk en zeer gedetailleerd een aantal feiten verwijt ten bewijze, dat met de vrijmaking van de handel in de produkten die onder de in geding zijnde monopolies vallen, nog geen begin is gemaakt, schijnt te „vergeten” aan te geven, althans niet duidelijk aangeeft, wat de inhoud is van de door artikel 208, lid 1, opgelegde verplichting die de Portugese Republiek zou hebben geschonden.
Zoals gezegd, legt artikel 208, lidi, van de Toetredingsakte, evenals artikel 37, lid 1, van het Verdrag, een zeer nauwkeurige resultaatsverplichting (uitsluiting van elke discriminatie) op, waaraan moet worden voldaan: a) vóór het einde van de overgangsperiode; b) door middel van een geleidelijke aanpassing van de monopolies van commerciële aard.
Aangezien de overgangsperiode op 31 december 1992 verstrijkt en het met redenen omkleed advies van de Commissie —dat verweerster verplichtte dit binnen een maand na de kennisgeving op te volgen— op 16 februari 1990 is uitgebracht, ligt het voor de hand, dat de door de Commissie tegen de Portugese regering aangevoerde middelen geen betrekking hebben (noch betrekking kunnen hebben) op de uit het betrokken voorschrift voortvloeiende resultaatsverplichting, maar op de wijze waarop deze regering te werk gaat om het resultaat te bereiken, dat wil zeggen de manier waarop zij voldoet aan haar verplichting, de nationale monopolies geleidelijk aan te passen. De afbakening van de inhoud van deze verplichting is derhalve onontbeerlijk om de gestelde schending van artikel 208, lid 1, door de Portugese Republiek te kunnen vaststellen.
3.
Alvorens de door de Portugese regering aangevangen aanpassingswerkzaamheden te onderzoeken, moet derhalve worden bepaald, wat moet worden verstaan onder „geleidelijke aanpassing” en, in het bijzonder, of de Lid-Staten gehouden zijn bij de verwezenlijking, gedurende de overgangsperiode, van die aanpassing, bepaalde maatregelen te treffen.
Artikel 208, lidi, definieert de inhoud van het begrip „geleidelijke aanpassing” niet met zoveel woorden. Het geeft —zakelijk weergegeven— alleen aan, dat vóór het einde van de overgangsperiode elke discriminatie moet zijn uitgesloten. De bewoordingen van deze bepaling geven derhalve reeds duidelijk aan, dat de verplichting de nationale monopolies van commerciële aard geleidelijk aan te passen, een middel vormt om uitvoering te geven aan de verplichting, vóór het einde van de overgangsperiode elke discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten op te heffen. Zoals de Commissie voorts in de loop van de procedure heeft verklaard, werd in de geleidelijke invoering van de aanpassing voorzien ten behoeve van de Lid-Staten, omdat daardoor ernstige verstoringen in het economische en maatschappelijke netwerk van de betrokken staten kunnen worden voorkomen. Dit laatste zou anders zijn indien de nationale voorschriften waarop de onderhavige regeling betrekking heeft, onmiddellijk en ipso iure moesten worden afgeschaft.
Deze benadering vindt steun in de rechtspraak met betrekking tot artikel 37, lid 1, van het Verdrag, met name in de verklaring van het Hof, dat het Verdrag de Lid-Staten een zekere termijn heeft gelaten om de nationale monopolies geleidelijk aan te passen in dier voege, dat bedoelde uitsluiting van iedere discriminatie aan het einde der overgangsperiode verzekerd is, teneinde „gemakkelijker tot nieuwe, reguliere situaties te kunnen komen.” (
2
) Dit betekent dat van de Lid-Staten wordt verlangd, binnen de gestelde termijn de betrokken monopolies te herstructureren, te reorganiseren of in ieder geval te wijzigen teneinde het gestelde doel te bereiken.
Zoals het Hof voorts in het arrest Albatros (
3
) overwoog, kunnen „op grond van bedoeld ritme van aanpassing niet in abstracto de in de overgangsperiode gelegen tijdstippen worden vastgesteld waarop de onderhavige belemmeringen verdwenen moeten zijn”. Ik merk verder met betrekking tot het ritme en de wijze van aanpassing op, dat uit het feit dat volgens artikel 208, lid 1, derde alinea, van de Toetredingsakte de Commissie enkel mag aansporen en stimuleren door middel van het doen van aanbevelingen, dus niet-bindende handelingen, valt op te maken, dat de vorm en de inhoud van die aanpassing aan de beoordelingsvrijheid van de Lid-Staten worden overgelaten.
Dit betekent evenwel niet, dat een Lid-Staat de overgangsperiode kan laten verstrijken zonder ook maar een begin te hebben gemaakt met het proces tot aanpassing van de nationale monopolies. Het geleidelijk verloop van de aanpassing sluit namelijk uit, dat een Lid-Staat deze tot het einde van de overgangsperiode kan uitstellen of willekeurig kan vertragen. De beoordelingsvrijheid waarover hij beschikt, strekt zich slechts uit tot bepaalde aspecten. De Lid-Staat moet in ieder geval aantonen, dat hij de maatregelen heeft vastgesteld die ertoe strekken, vóór het einde van de overgangsperiode elke discriminatie uit te sluiten.
4.
In het licht van voorgaande opmerkingen is het maar al te duidelijk dat, om na te gaan of de door de Commissie aangevoerde middelen gegrond zijn, dat wil zeggen of de Portugese Republiek heeft nagelaten haar verplichtingen na te komen, niet uitvoerig behoeft te worden ingegaan op de door verweerster ingeleide aanpassingsprocedure (en de geboekte vooruitgang), maar dat daartoe kan worden volstaan met na te gaan: a) of de Portugese regering op het in het met redenen omkleed advies gestelde tijdstip maatregelen had genomen om, vóór het einde van de overgangsperiode, elke discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten uit te sluiten; b) of de opening van contingenten, zoals in de aanbeveling van de Commissie voorzien, onmisbaar is om dat resultaat te kunnen bereiken.
De Commissie stelt, dat verweerster nog niet met de aanpassing van de betrokken monopolies is begonnen: de tot dusverre getroffen maatregelen zouden slechts dienen ter voorbereiding van een toekomstige aanpassing. Deze stelling vormt mijns inziens een aanwijzing, dat verzoekster niet betwist, dat de Portugese regering reeds een aanvang had gemaakt met het proces tot aanpassing van de monopolies, in dier voege dat zij — op het tijdstip waarop zij het met redenen omkleed advies moest opvolgen — reeds bezig was, de nationale monopolies te herstructureren.
Voor wat betreft de monopolies voor ethylalcohol, al dan niet uit landbouwprodukten verkregen, heeft de Portugese regering, mede dank zij de communautaire subsidies, inderdaad een begin gemaakt met de omschakeling van de vijgenproduktie en heeft zij de prijzen van vijgen voor distillatie geleidelijk verlaagd. Voorts heeft zij het personeelsbestand van het beheersorgaan van het betrokken monopolie (AGA) verkleind en haar opslagcapaciteiten ontmanteld. Dat deze maatregelen bestaan, wordt door de Commissie op generlei wijze betwist.
Wat betreft daarentegen het monopolie voor gedistilleerd, bestemd voor de vervaardiging van portwijn, stelt de Portugese regering, dat na de decreetwet van 30 mei 1988 het Instituto do vinho do Porto (IVP) niet meer het exclusieve recht heeft om gedistilleerd uit wijn bij de wijnproducenten te betrekken en aan hen te distribueren, maar zich alleen nog inzet voor de zuiverheid en het nationale en internationale prestige van portwijn. Verder zou de invoer van gedistilleerd uit wijn voortaan geschieden door middel van openbare aanbestedingen, waaraan alle marktdeelnemers van de Gemeenschap kunnen deelnemen. De Commissie vraagt zich af, of die maatregelen voldoende zijn om het bestaan van discriminatie uit te sluiten; dienaangaande behoeft evenwel slechts te worden opgemerkt, dat dit argument eerst kan worden aangevoerd aan het einde van de overgangsperiode, dat wil zeggen op het tijdstip waarop de betrokken Lid-Staat moet hebben voldaan aan de verplichting, elke discriminatie uit te sluiten.
Tot slot kan de Portugese Republiek zeker niet worden verweten, dat zij de geleidelijke aanpassing tot aan het einde van de overgangsperiode heeft uitgesteld, daar onbetwist is, dat zij vanaf het begin van de overgangsperiode een aantal maatregelen heeft vastgesteld bedoeld om „tot nieuwe situaties te kunnen komen”. Voorts heeft verzoekster in het geheel niet aangetoond, dat de door de Portugese regering getroffen maatregelen niet geschikt zijn om vóór het einde van de overgangsperiode tot de beoogde uitsluiting van elke discriminatie te komen.
5.
Na deze precisering merk ik nog op, dat afgezien van de specifieke grieven met~betrekking tot de maatregelen die verweerster al dan niet zou hebben getroffen, de duidelijke indruk bestaat dat de Commissie haar — zakelijk weergegeven — aanrekent, dat zij geen enkel gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling van de Commissie waarbij zij werd uitgenodigd, globale contingenten voor de invoer te openen en de omvang van die contingenten jaarlijks volgens de in die aanbeveling vastgestelde percentages te verhogen.
De gestelde niet-nakoming zou dus zijn gelegen in de omstandigheid, dat de Portugese Republiek de betrokken contingenten niet heeft geopend. Hoewel de Commissie erkent, dat de aanbeveling een handeling is die niet bindend is voor de Lid-Staat waarvoor zij is bestemd, lijkt zij in werkelijkheid van oordeel te zijn, dat de enige manier om tot geleidelijke aanpassing over te gaan en derhalve — aan het einde van de overgangsperiode — te komen tot uitsluiting van elke discriminatie, bestaat in de opening van contingenten volgens het ritme en de modaliteiten die zij in die aanbeveling heeft aangegeven. Met andere woorden, er zou geen andere dan de in de aanbeveling aangegeven manier zijn om aan de verplichting bedoeld in artikel 208, lid 1, te voldoen.
Is de opening van de contingenten werkelijk een noodzakelijke voorwaarde om aan die verplichting te kunnen voldoen? Eerlijk gezegd vind ik van niet en de Commissie toont dit evenmin aan. Men krijgt veeleer de indruk, dat de Commissie de geleidelijke aanpassing gelijk stelt met een geleidelijke liberalisatie. Zoals reeds gezegd, gaat het er daarentegen om dat het monopolie wordt geherstructureerd in dier voege, dat het uiteindelijke resultaat aan het einde van de overgangsperiode is, dat elke discriminatie is uitgesloten. De Commissie heeft evenwel in het geheel niet aangetoond, dat het gezochte resultaat enkel door middel van een geleidelijke opening van contingenten kan worden bereikt, en hoe dan ook niet, dat er gegevens voorhanden zijn waaruit kan worden opgemaakt, dat voor de geleidelijke aanpassing de opening van invoercontingenten nodig is. Een argument tegen die stelling vloeit juist voort uit artikel 208, dat in lid 2 uitdrukkelijk voorziet in de opening van invoercontingenten, maar alleen met betrekking tot enkele onder het monopolie vallende produkten (benzine voor auto's, lampolie, gasolie en stookolie).
Gezien de beoordelingsvrijheid waarover de Lid-Staten beschikken binnen de gestelde tijdslimieten, en aangezien zij alleen initiatieven behoeven te nemen waaruit blijkt, dat zij vooruitgang maken op weg naar het gestelde doel (uitsluiting van elke discriminatie), ben ik derhalve van mening, dat de Portugese Republiek de verplichting als bedoeld in artikel 208, lid 1, van de Toetredingsakte niet heeft geschonden.
6.
Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, het beroep te verwerpen en verzoekster te verwijzen in de kosten van het geding.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(
1
)	PB 1987, L 306, blz.32.
(
2
)	Arrest van 17 februari 1976 (zaak 45/75, Rewe, Jurispr. 1976, blz. 181, r. o. 24).
(
3
)	Arrest van 4 februari 1965 (zaak 20/64, Albatros, Jurispr. IX-3, bl/.. 1).