62012CP0278
ΓΝΩΜΗ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 9ης Ιουλίου 2012 1 (
1
)
Υπόθεση C-278/12 PPU
A. Adil
κατά
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
[αίτηση του Raad van State (Κάτω Χώρες)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης — Κώδικας συνόρων του Σένγκεν — Έλεγχοι εξομοιούμενοι με τους συνοριακούς ελέγχους»
1.
Ο Αtiqullah Adil, με καταγωγή από το Αφγανιστάν, υπεβλήθη την 28η Μαρτίου 2012 σε έλεγχο εκ μέρους της Koninklijke Μarechaussee (
2
), στο πλαίσιο του κινητού ελέγχου ασφαλείας («Mobiel Toezicht Veiligheid», στο εξής: έλεγχος MTV), ενώ επέβαινε σε λεωφορείο ερχόμενο από τη Γερμανία, σε σημείο κείμενο εντός ζώνης 20 χιλιομέτρων από τα χερσαία σύνορα των Κάτω Χωρών με τη Γερμανία. Στον ίδιο έλεγχο υπεβλήθησαν και οι λοιποί επιβάτες του λεωφορείου. Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι την ίδια ημέρα διενεργήθηκαν σε χρονικό διάστημα μίας ώρας ένας ή περισσότεροι έλεγχοι, στο πλαίσιο των οποίων ακινητοποιήθηκαν δύο οχήματα, ήτοι ένα πολύ μικρό ποσοστό των διερχόμενων οχημάτων.
2.
Οι αρχές των Κάτω Χωρών διενήργησαν τον εν λόγω έλεγχο MTV βάσει του άρθρου 50 του νόμου περί αλλοδαπών του 2000 («Vreemdelingenwet 2000», στο εξής: Vw 2000) και, όπως προκύπτει από την έκθεση ελέγχου της 28ης Μαρτίου 2012, συμφώνως προς το άρθρο 4.17a της κανονιστικής αποφάσεως περί αλλοδαπών του 2000 («Vreemdelingenbesluit 2000», στο εξής: Vb 2000) (
3
). Με απόφαση της 28ης Μαρτίου 2012 ο Α. Adil ετέθη υπό διοικητική κράτηση (
4
). Από την εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου διαβιβασθείσα δικογραφία προκύπτει ότι, κατά τον χρόνο του διενεργηθέντος έλεγχου, ο Α. Adil ενημέρωσε την Koninklijke Μarechaussee για την πρόθεσή του να υποβάλει αίτηση χορηγήσεως ασύλου. Από πληροφορίες οι οποίες εξήχθησαν από τη βάση δεδομένων «Eurodac» (
5
) σχετικά με τις αιτήσεις χορηγήσεως ασύλου και την παράνομη μετανάστευση προέκυψε δεσμός του Α. Adil με τη Νορβηγία. Συνεπεία τούτου, την 5η Απριλίου 2012 η αίτηση του Α. Adil για τη χορήγηση ασύλου διαβιβάσθηκε στις νορβηγικές αρχές και τελεί ακόμη υπό εξέταση.
3.
Ο Α. Adil αμφισβήτησε δικαστικώς τη νομιμότητα της κρατήσεώς του, υποστηρίζοντας ότι ο έλεγχος MTV, στον οποίο είχε υποβληθεί, αντιστοιχούσε σε συνοριακό έλεγχο και ότι, ως εκ τούτου, αντέβαινε στον κανονισμό (ΕΚ) 562/2006 (στο εξής: κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (
6
), που αφορά τη διέλευση των συνόρων των κρατών μερών της συμβάσεως εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν (στο εξής: σύμβαση Σένγκεν) (
7
).
4.
Την 16η Απριλίου 2012 το Rechtbank’s-Gravenhage έκρινε την ασκηθείσα από τον Α. Adil προσφυγή κατά της αποφάσεως της 28ης Μαρτίου 2012 αβάσιμη και απέρριψε το σχετικό αίτημα αποζημιώσεως. Ο Α. Adil άσκησε εν συνεχεία έφεση κατά της εν λόγω αποφάσεως ενώπιον του τμήματος διοικητικών διαφορών του Raad van State (Κάτω Χώρες), υποστηρίζοντας ότι το rechtbank ‘s-Gravenhage είχε κρίνει πεπλανημένως ότι ο διενεργηθείς έλεγχος ήταν νόμιμος και ότι το εν λόγω δικαστήριο δεν είχε λάβει υπόψη το γεγονός ότι, κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου MTV, δεν υφίστατο εύλογη υπόνοια παράνομης διαμονής.
5.
Το ζήτημα που εγείρει η υποβληθείσα από το Raad van State αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως είναι κατ’ ουσίαν αν η εθνική κανονιστική ρύθμιση περί των ελέγχων MTV προσκρούει στο άρθρο 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, το οποίο καθιερώνει την αρχή της απαγορεύσεως των ελέγχων που εξομοιώνονται με συνοριακούς ελέγχους. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν από το Δικαστήριο να αποσαφηνίσει την ερμηνεία στην οποία προέβη με την απόφαση Melki και Abdeli (
8
).
6.
Με την εν λόγω απόφαση το Δικαστήριο απεφάνθη ότι, προκειμένου να τηρείται η ως άνω διάταξη του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, «η εθνική νομοθετική ρύθμιση που απονέμει στις αστυνομικές αρχές αρμοδιότητα για την πραγματοποίηση ελέγχων ταυτότητας, η οποία, αφενός, μπορεί να ασκηθεί μόνο εντός των παραμεθόριων περιοχών του κράτους μέλους που συνορεύουν με άλλα κράτη μέλη και, αφετέρου, είναι ανεξάρτητη από τη συμπεριφορά του ελεγχόμενου ατόμου και από τη συνδρομή ιδιαίτερων περιστάσεων από τις οποίες να προκύπτει κίνδυνος διατάραξης της δημόσιας τάξης, πρέπει να προβλέπει τα αναγκαία μέτρα πλαισίωσης της αρμοδιότητας που απονέμει στις αρχές αυτές, με σκοπό κυρίως την παροχή κατευθυντήριων οδηγιών για την άσκηση της εξουσίας εκτίμησης που έχουν οι εν λόγω αρχές κατά την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής στην πράξη» (
9
). Το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι η αναγκαία αυτή οριοθέτηση «πρέπει να διασφαλίζ[ει] ότι η άσκηση της αρμοδιότητας διεξαγωγής ελέγχων ταυτότητας δεν θα έχει, στην πράξη, ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους, όπως προσδιορίζεται ειδικότερα στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του [κώδικα συνόρων του Σένγκεν]» (
10
).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Οι Συνθήκες
7.
Το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ ορίζει:
«2.   Η Ένωση παρέχει στους πολίτες της χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων σε συνδυασμό με κατάλληλα μέτρα όσον αφορά τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, το άσυλο, τη μετανάστευση και την πρόληψη και καταστολή της εγκληματικότητας.»
8.
Κατά το άρθρο 67 ΣΛΕΕ:
«1.   Η Ένωση συγκροτεί χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των διαφορετικών νομικών συστημάτων και παραδόσεων των κρατών μελών.
2.   Εξασφαλίζει την απουσία ελέγχων των προσώπων στα εσωτερικά σύνορα και αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, η οποία βασίζεται στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών και είναι δίκαιη έναντι των υπηκόων τρίτων χωρών. Για τους σκοπούς του παρόντος τίτλου, οι ανιθαγενείς εξομοιώνονται με τους υπηκόους των τρίτων χωρών.
[…]»
9.
Το άρθρο 72 ΣΛΕΕ ορίζει:
«Ο παρών τίτλος [περί του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης] δεν θίγει την άσκηση των ευθυνών που εμπίπτουν στα κράτη μέλη για την τήρηση της δημόσιας τάξης και τη διαφύλαξη της εσωτερικής ασφάλειας.»
10.
Το άρθρο 77 ΣΛΕΕ ορίζει:
«1.   Η Ένωση αναπτύσσει πολιτική με στόχο:
α)
να εξασφαλίζεται η απουσία οποιουδήποτε ελέγχου προσώπων, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων·
[…]»
11.
Το άρθρο 79, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει:
«Η Ένωση αναπτύσσει κοινή μεταναστευτική πολιτική, η οποία έχει ως στόχο να εξασφαλίζει, σε όλα τα στάδια, την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στα κράτη μέλη, καθώς και την πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων και την ενισχυμένη καταπολέμησή της.»
Ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν
12.
Ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν αποτελεί εξέλιξη των περί διελεύσεως των συνόρων διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν, το οποίο περιλαμβανόταν, μεταξύ άλλων, στις οικείες διατάξεις της συμβάσεως Σένγκεν (
11
) και στο κοινό εγχειρίδιο (
12
).
13.
Κατά το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, «δεν διενεργείται συνοριακός έλεγχος προσώπων κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
14.
Το άρθρο 2 του εν λόγω κανονισμού ορίζει:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
1)
“εσωτερικά σύνορα”:
α)
τα κοινά χερσαία σύνορα, περιλαμβανομένων των ποτάμιων και λιμναίων συνόρων, μεταξύ των κρατών μελών·
β)
οι αερολιμένες των κρατών μελών για τις εσωτερικές πτήσεις·
γ)
οι θαλάσσιοι, ποτάμιοι και λιμναίοι λιμένες των κρατών μελών για τα τακτικά δρομολόγια οχηματαγωγών·
2)
“εξωτερικά σύνορα”: τα χερσαία, ποτάμια, λιμναία και θαλάσσια σύνορα, καθώς και οι αερολιμένες και ποτάμιοι, θαλάσσιοι και λιμναίοι λιμένες των κρατών μελών, εφόσον δεν αποτελούν εσωτερικά σύνορα·
[…]
9)
“έλεγχος των συνόρων”: οι δραστηριότητες που αναλαμβάνονται στα σύνορα, σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό και για τους σκοπούς του, αποκλειστικώς συνεπεία πρόθεσης διέλευσης ή συνεπεία διέλευσης των συνόρων, ασχέτως άλλου λόγου· οι εν λόγω δραστηριότητες συνίστανται στους συνοριακούς ελέγχους και στην επιτήρηση των συνόρων·
10)
“συνοριακοί έλεγχοι”: οι έλεγχοι στα συνοριακά σημεία διέλευσης, προκειμένου να εξακριβωθεί ότι τα πρόσωπα, τα μέσα μεταφοράς τους και τα αντικείμενα που έχουν στην κατοχή τους δικαιούνται να εισέλθουν στην επικράτεια των κρατών μελών ή να την εγκαταλείψουν·
11)
“επιτήρηση των συνόρων”: η επιτήρηση των συνόρων εκτός των συνοριακών σημείων διέλευσης και η επιτήρηση των συνοριακών σημείων διέλευσης εκτός των καθορισμένων ωραρίων λειτουργίας, ώστε να μη γίνεται παράκαμψη των συνοριακών ελέγχων·
[…]»
15.
Το άρθρο 3 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν ορίζει ότι ο εν λόγω κώδικας «εφαρμόζεται στα πρόσωπα που διέρχονται τα εσωτερικά ή εξωτερικά σύνορα κράτους μέλους».
16.
Το άρθρο 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διέλευση των εσωτερικών συνόρων», ορίζει:
«Επιτρέπεται η διέλευση των εσωτερικών συνόρων σε οποιοδήποτε σημείο χωρίς συνοριακούς ελέγχους, ανεξαρτήτως ιθαγενείας των προσώπων.»
17.
Το άρθρο 21 του ιδίου κώδικα, με τίτλο «Έλεγχοι στο εσωτερικό της επικράτειας», ορίζει:
«Η κατάργηση του ελέγχου των εσωτερικών συνόρων δεν θίγει:
α)
την άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων εκ μέρους των αρμόδιων αρχών δυνάμει της νομοθεσίας κάθε κράτους μέλους, εφόσον η άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών δεν έχει ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους· αυτό ισχύει και στις παραμεθόριες περιοχές. Κατά την έννοια της πρώτης πρότασης, η άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων δεν μπορεί, ειδικότερα, να θεωρηθεί ισοδύναμη με τους συνοριακούς ελέγχους όταν τα αστυνομικά μέτρα:
i)
δεν έχουν ως στόχο τον έλεγχο των συνόρων,
ii)
βασίζονται σε γενικές αστυνομικές πληροφορίες και πείρα όσον αφορά ενδεχόμενες απειλές κατά της δημόσιας ασφάλειας και αποσκοπούν συγκεκριμένα στην καταπολέμηση του διασυνοριακού εγκλήματος,
iii)
σχεδιάζονται και εκτελούνται κατά τρόπο σαφώς διαφορετικό από τους συστηματικούς ελέγχους προσώπων στα εξωτερικά σύνορα,
iv)
διενεργούνται βάσει δειγματοληπτικών ελέγχων·
β)
τη διενέργεια ελέγχων ασφαλείας στους λιμένες ή αερολιμένες από τις αρμόδιες αρχές δυνάμει της νομοθεσίας κάθε κράτους μέλους, από τους υπεύθυνους των λιμένων ή αερολιμένων ή από τους μεταφορείς, στον βαθμό που αυτοί οι έλεγχοι αφορούν και τα πρόσωπα που ταξιδεύουν στο εσωτερικό κράτους μέλους·
γ)
τη δυνατότητα κράτους μέλους να προβλέπει στην εθνική νομοθεσία του την υποχρέωση κατοχής και επίδειξης τίτλων και εγγράφων·
δ)
την υποχρέωση των υπηκόων τρίτων χωρών να δηλώνουν την παρουσία τους στην επικράτεια κράτους μέλους […]»
Η κανονιστική ρύθμιση των Κάτω Χώρων
18.
Το άρθρο 50 του Vw 2000 ορίζει:
«1.   Οι υπάλληλοι που είναι υπεύθυνοι για την επιτήρηση των συνόρων και οι υπάλληλοι που είναι υπεύθυνοι για τον έλεγχο των αλλοδαπών είναι αρμόδιοι, είτε βάσει γεγονότων και περιστάσεων που, σε συνδυασμό με αντικειμενικά κριτήρια, γεννούν εύλογη υπόνοια παράνομης διαμονής είτε με σκοπό την περιστολή της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων, να ελέγχουν άτομα προς εξακρίβωση της ταυτότητας, της ιθαγένειας και του δικαιώματός τους διαμονής [...] Με κανονιστική πράξη της Διοικήσεως ορίζονται τα έγγραφα που πρέπει να έχει στην κατοχή του αλλοδαπός προς απόδειξη της ταυτότητας, της ιθαγένειας και του δικαιώματός του διαμονής.
[...]»
19.
Κατά το άρθρο 4.17a της Vb 2000:
«1.   Η κατ’ άρθρο 50, παράγραφος 1, του νόμου αρμοδιότητα ελέγχου ατόμων προς εξακρίβωση της ταυτότητας, της ιθαγένειας και του δικαιώματός τους διαμονής, με σκοπό την περιστολή της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων, ασκείται αποκλειστικώς στο πλαίσιο του ελέγχου των αλλοδαπών:
a.
στους αερολιμένες, κατά την άφιξη πτήσεων από τον χώρο Σένγκεν·
b.
στις αμαξοστοιχίες, εντός χρονικού διαστήματος μέγιστης διάρκειας τριάντα λεπτών από της διελεύσεως των κοινών συνόρων με το Βέλγιο ή τη Γερμανία ή, σε περίπτωση κατά την οποία η αμαξοστοιχία δεν έχει φθάσει εντός του ως άνω χρονικού διαστήματος στον δεύτερο σταθμό μετά τη διέλευση των συνόρων, έως τον δεύτερο σταθμό μετά τη διέλευση των συνόρων·
c.
σε οδούς και πλωτές οδούς εντός ζώνης είκοσι χιλιομέτρων από τα κοινά σύνορα με το Βέλγιο ή τη Γερμανία.
2.   Ο προβλεπόμενος από την παράγραφο 1 έλεγχος διενεργείται βάσει πληροφοριών ή εμπειρικών δεδομένων περί της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων. Ο έλεγχος δύναται ομοίως να διενεργείται, σε περιορισμένο βαθμό, για τη συλλογή πληροφοριών περί της συγκεκριμένης μορφής παράνομης διαμονής.
3.   Ο προβλεπόμενος από την παράγραφο 1, στοιχείο a, έλεγχος διενεργείται επτά κατ’ ανώτατο όριο φορές ανά εβδομάδα επί των πτήσεων μίας και της αυτής αερογραμμής, με ανώτατο όριο το ένα τρίτο του συνολικού αριθμού των προγραμματισμένων πτήσεων της αερογραμμής ανά μήνα. Στη διαδικασία έλεγχου υποβάλλεται μόνον ένα μέρος των επιβατών της εκάστοτε πτήσεως.
4.   Ο προβλεπόμενος από την παράγραφο 1, στοιχείο b, έλεγχος διενεργείται σε ημερήσια βάση σε δύο κατ’ ανώτατο όριο αμαξοστοιχίες ανά δρομολόγιο και, συνολικώς, σε οκτώ κατ’ ανώτατο όριο αμαξοστοιχίες και σε δύο κατ’ ανώτατο όριο διαμερίσματα ανά αμαξοστοιχία.
5.   Ο προβλεπόμενος από την παράγραφο 1, στοιχείο c, έλεγχος διενεργείται σε μία και την αυτή οδό ή πλωτή οδό επί ενενήντα κατ’ ανώτατο όριο ώρες μηνιαίως και επί έξι κατ’ ανώτατο όριο ώρες ημερησίως. Στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, ακινητοποιείται μόνον ένα μέρος των διερχομένων μέσων μεταφοράς.»
20.
Στην αιτιολογική έκθεση επισημαίνονται σε σχέση με την εν λόγω διάταξη τα ακόλουθα (
13
):
«Η συγκεκριμένη τροποποίηση της κανονιστικής αποφάσεως περί αλλοδαπών έχει ως σκοπό να εξασφαλίσει ότι ο έλεγχος αλλοδαπών στο πλαίσιο της περιστολής της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων (στο εξής: κινητός έλεγχος) δεν οδηγεί σε αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων κατά την έννοια του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Κατ’ αυτόν τον τρόπο επιτυγχάνεται, αφενός, ευθυγράμμιση με τις νομολογιακές θέσεις που διατυπώθηκαν με την απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Ιουνίου 2010 (απόφαση Melki και Abdeli) και με την απόφαση του Raad van State της 28ης Δεκεμβρίου 2010 και, αφετέρου, εναρμόνιση του κινητού ελέγχου με τις διατάξεις του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.»
Η προδικαστική παραπομπή
21.
Η υπό κρίση υπόθεση εγγράφεται σε σειρά υποθέσεων στο πλαίσιο των οποίων το Raad van State, ως ανώτατο διοικητικό δικαστήριο, καθώς και άλλα διοικητικά και ποινικά δικαστήρια του οικείου κράτους μέλους κλήθηκαν να εξετάσουν το ζήτημα αν το σύστημα ελέγχου που εισήχθη με το άρθρο 50, παράγραφος 1, του Vw 2000, όπως αυτό εφαρμόζεται στην πράξη διά του άρθρου 4.17a της Vb 2000, παρέχει εχέγγυα ικανά να αποκλείσουν τη θεώρηση των οικείων ελέγχων ως συνοριακών ελέγχων κατά την έννοια του άρθρου 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν ή ως ελέγχων εξομοιούμενων με συνοριακούς ελέγχους κατά την έννοια του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του ιδίου κανονισμού.
22.
Κατά το Raad van State, το άρθρο 4.17a εισήχθη στη Vb 2000 κατόπιν της εκδόσεως της αποφάσεως του ιδίου δικαστηρίου της 28ης Δεκεμβρίου 2010, με την οποία κρίθηκε ότι η τότε ισχύουσα νομοθεσία των Κάτω Χωρών περί των ελέγχων MTV προέβλεπε την παροχή αρμοδιότητας της οποίας η εν τοις πράγμασι άσκηση ηδύνατο να έχει αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο του συνοριακού ελέγχου.
23.
Το Raad van State απεφάνθη εν συνεχεία επανειλημμένως ότι το άρθρο 4.17a της Vb 2000 είναι σύμφωνο με το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, όπως το άρθρο αυτό έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο με την προμνησθείσα απόφαση Melki και Abdeli. Ειδικότερα, με την απόφαση της 20ής Οκτωβρίου 2011, το Raad van State έκρινε ότι από την εν λόγω απόφαση του Δικαστηρίου δεν συνάγεται ότι στο πλαίσιο του άρθρου 4.17a θα έπρεπε να λαμβάνονται υπόψη η συμπεριφορά του προσώπου και ιδιαίτερες περιστάσεις θεμελιούσες απειλή κατά της δημοσίας τάξεως. Με την απόφαση της 5ης Μαρτίου 2012, το Raad van State απέρριψε, δεδομένης της διατυπώσεως «δεν μπορεί, ειδικότερα» του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, την ερμηνεία ότι οι μνημονευόμενες στην εν λόγω διάταξη αστυνομικές αρμοδιότητες περιορίζονται σε καταστάσεις που άπτονται λόγων δημοσίας τάξεως. Με την ίδια απόφαση, το Raad van State έκρινε επίσης ότι δεν ασκεί καθοριστική επιρροή το ζήτημα αν ο ιδιώτης αντιλαμβάνεται τον έλεγχο ως συνοριακό έλεγχο. Αντιθέτως, κατά το Raad van State, ο πολύ περιορισμένος αριθμός των οχημάτων και αμαξοστοιχιών που ελέγχονται στην πράξη δύναται να θεωρηθεί πρόσφορη ένδειξη.
24.
Παρά την ανωτέρω νομολογία, την 20ή Φεβρουαρίου 2012, το Rechtbank Roermond (τμήμα ποινικών υποθέσεων) υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως επί του ερωτήματος αν το σύστημα ελέγχων MTV που καθιερώνεται με το άρθρο 4.17a της Vb 2000 αντιβαίνει στα άρθρα 20 και 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (
14
). Επιπροσθέτως, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι, με απόφαση της 11ης Μαΐου 2012, το Gerechtshof‘s-Hertogenbosch (τμήμα ποινικών υποθέσεων) έκρινε ομοίως ότι, ακόμη και αν διενεργείται συμφώνως προς το άρθρο 4.17a της Vb 2000, ο έλεγχος MTV έχει αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων κατά την έννοια του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν στην περίπτωση κατά την οποία:
—
η άσκηση της αρμοδιότητας δεν βασίζεται σε συγκεκριμένα γεγονότα και περιστάσεις που γεννούν την υπόνοια παράνομης διαμονής·
—
η αρμοδιότητα ελέγχου ασκείται αποκλειστικώς ενόψει διελεύσεως των συνόρων ή συνεπεία διελεύσεώς τους·
—
σκοπός του ελέγχου είναι η εξακρίβωση της συνδρομής ή μη των προϋποθέσεων εισόδου στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους ή εγκαταλείψεως αυτού.
25.
Δεδομένου ότι η νομολογία των δικαστηρίων των Κάτω Χωρών εμφανίζεται αμφιρρέπουσα μεταξύ αποκλινουσών θέσεων, το Raad van State αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν την έννοια ότι αντιβαίνει προς αυτό η άσκηση εθνικής αρμοδιότητας, όπως αυτής που παρέχεται από το άρθρο 50 του [Vw 2000] και εξειδικεύεται με το άρθρο 4.17a της [Vb 2000], στο πλαίσιο της οποίας επιτρέπεται η διενέργεια ελέγχων προσώπων σε περιοχές εντεύθεν των συνόρων, προκειμένου να εξακριβώνεται αν τα πρόσωπα αυτά πληρούν τις ισχύουσες στο κράτος μέλος προϋποθέσεις νόμιμης διαμονής;
2)
α)
Αντιβαίνει στο άρθρο 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν η διενέργεια εθνικών ελέγχων, όπως των κατ’ άρθρο 50 του [Vw 2000] ελέγχων, βάσει γενικών πληροφοριών και εμπειρικών δεδομένων περί της παράνομης διαμονής προσώπων στον τόπο του διενεργούμενου ελέγχου κατά την έννοια του άρθρου 4.17a, παράγραφος 2, της [Vb 2000], ή απαιτείται η ύπαρξη συγκεκριμένων στοιχείων υποδηλούντων ότι το άτομο που πρόκειται να υποβληθεί σε έλεγχο διαμένει παρανόμως στο συγκεκριμένο κράτος μέλος;
β)
Αντιβαίνει στο άρθρο 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν η διενέργεια ενός τέτοιου ελέγχου με σκοπό τη συγκέντρωση γενικών πληροφοριών και εμπειρικών δεδομένων περί της παράνομης διαμονής κατά την έννοια του στοιχείου αʹ, αν τούτο συμβαίνει σε περιορισμένο βαθμό;
3)
Έχει το άρθρο 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν την έννοια ότι η οριοθέτηση της ελεγκτικής αρμοδιότητας, κατά τους όρους που προβλέπει νομοθετική ρύθμιση όπως [αυτή] του άρθρου 4.17a της [Vb 2000], αρκεί για να εξασφαλισθεί ότι η εν τοις πράγμασι άσκηση ελέγχου δεν δύναται να έχει αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των απαγορευόμενων από το άρθρο 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν συνοριακών ελέγχων;»
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
26.
Με την αίτηση που υπέβαλε την 4η Ιουνίου 2012, το Raad van State ζήτησε από το Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 23α του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του άρθρου 104β του Κανονισμού Διαδικασίας, να αποφανθεί επί της υπό κρίση υποθέσεως κατά την προβλεπόμενη από το άρθρο 267, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ επείγουσα διαδικασία.
27.
Προς αιτιολόγηση του αιτήματός του το Raad van State επισήμανε ότι η υπόθεση εγείρει ζητήματα που άπτονται του πεδίου των πολιτικών του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης και ότι οι απαντήσεις στα υποβαλλόμενα από το ίδιο ερωτήματα είναι αναγκαίες για την απόφανση επί της διοικητικής κρατήσεως του Α. Adil. Η απόφαση περί παραπομπής δεν περιέχει καμία αναφορά στην αίτηση του Α. Adil για χορήγηση ασύλου (
15
).
28.
Λαμβάνοντας υπόψη τα προεκτεθέντα, την 11η Ιουνίου 2012 το δεύτερο τμήμα του Δικαστηρίου αποφάσισε να κάνει δεκτό το αίτημα του Raad van State και να εξετάσει την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως κατά την επείγουσα διαδικασία.
29.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Ολλανδική Κυβέρνηση, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και ο εκπρόσωπος του Α. Adil. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 5ης Ιουλίου 2012, πέραν των ανωτέρω, παρέστησαν ομοίως η Τσεχική Κυβέρνηση, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Γαλλική Κυβέρνηση.
30.
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το πλαίσιο που συνθέτουν τα πραγματικά περιστατικά που σχετίζονται με τη διοικητική κράτηση του Α. Adil και, ιδίως, με την αιτία αυτής κατέστη πληρέστερο και, συνεπώς, σαφέστερο. Από τις παρατηρήσεις της Ολλανδικής Κυβερνήσεως προκύπτει ότι ο Α. Adil ετέθη υπό κράτηση στο πλαίσιο της υποβολής αιτήσεως χορηγήσεως ασύλου και λόγω του ενδεχόμενου κινδύνου, σε περίπτωση κατά την οποία δεν ετίθετο υπό διοικητική κράτηση, να επιχειρήσει να διαφύγει τους ελέγχους των αρχών ενόσω διαρκούσε η επεξεργασία της αιτήσεώς του. Καθόσον η κράτηση του Α. Adil δεν εξαρτάται από το νόμιμο της υποβολής του σε έλεγχο, αλλά προφανώς μόνον από την επεξεργασία της αιτήσεώς του για χορήγηση ασύλου, τα αποτελέσματα που δύνανται να έχουν επί της κρατήσεώς του οι απαντήσεις του Δικαστηρίου στα προδικαστικά ερωτήματα δεν είναι πλέον πρόδηλα.
31.
Η διαπίστωση αυτή καθιστά αναγκαίες τις ακόλουθες παρατηρήσεις.
32.
Η επείγουσα διαδικασία θεσμοθετήθηκε ρητώς και αποκλειστικώς λόγω της επιτακτικής ανάγκης αποφάνσεως επί ορισμένων κατηγοριών υποθέσεων —ιδίως εκείνων στο πλαίσιο των οποίων η νομιμότητα της κρατήσεως προσώπου εξαρτάται από την απάντηση που το Δικαστήριο πρόκειται να δώσει στα υποβληθέντα σε αυτό προδικαστικά ερωτήματα— «το συντομότερο δυνατόν» (
16
). Πρόκειται για μία κατ’ εξαίρεση προβλεπόμενη διαδικασία, η οποία τυγχάνει εφαρμογής μόνο σε υποθέσεις που χρήζουν πράγματι επείγουσας επιλύσεως. Η εν λόγω διαδικασία συνεπάγεται επιβάρυνση του Δικαστηρίου τόσο σε δικαστικό όσο και σε διοικητικό επίπεδο. Ως εκ τούτου, η υπέρμετρη εφαρμογή της εν λόγω διαδικασίας δύναται να αποβεί εις βάρος της εξετάσεως των λοιπών υποθέσεων των οποίων έχει επιληφθεί το Δικαστήριο. Είναι σαφές ότι το αίτημα περί εφαρμογής της εν λόγω διαδικασίας δεν θα πρέπει (επί παραδείγματι) να αποσκοπεί στην ταχύτερη παροχή απαντήσεως εκ μέρους του Δικαστηρίου, όταν τούτο δεν δικαιολογείται από τις περιστάσεις της υποθέσεως.
33.
Για τους λόγους αυτούς, η εφαρμογή της επείγουσας διαδικασίας θα πρέπει να ζητείται μόνον εφόσον συντρέχουν σαφώς οι περιστάσεις που τη δικαιολογούν. Ως εκ τούτου, με την απόφαση περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο υποχρεούται να εκθέτει το σύνολο των νομικών και πραγματικών στοιχείων που θεμελιώνουν το επείγον και δικαιολογούν την εφαρμογή της επείγουσας διαδικασίας. Η υποχρέωση αυτή αποτελεί έκφανση των αρχών της αλληλεγγύης και της συνεργασίας οι οποίες διέπουν τις σχέσεις μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου. Ο εθνικός δικαστής δεν θα πρέπει να παραλείπει τα στοιχεία που ασκούν επιρροή στην αξιολόγηση, εκ μέρους του Δικαστηρίου, της αναγκαιότητας εξετάσεως της αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως κατά την επείγουσα διαδικασία.
Ανάλυση
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
34.
Τα υποβληθέντα με την απόφαση περί παραπομπής προδικαστικά ερωτήματα αφορούν αποκλειστικώς το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Δεδομένου, ωστόσο, του στενού δεσμού μεταξύ της εν λόγω διατάξεως και του άρθρου 20 του ιδίου κανονισμού, η απάντηση επί των ερωτημάτων αυτών θα πρέπει να λάβει υπόψη ομοίως το εν λόγω άρθρο. Συγκεκριμένα, το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, αποτελεί το αναγκαίο συμπλήρωμα του άρθρου 20, καθώς καθιστά αποτελεσματική την απαγόρευση των συνοριακών ελέγχων. Συναφώς, φρονώ ότι η εκτίμηση είναι ανάλογη προς αυτήν που καθιστά δυνατή, ιδίως στο πλαίσιο της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, τη διαπίστωση της υπάρξεως είτε ποσοτικού περιορισμού επί των εισαγωγών είτε μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος, με συνεκτίμηση, σε μία εκάστη των περιπτώσεων, των πρακτικών αποτελεσμάτων της οικείας κανονιστικής ρυθμίσεως.
35.
Το ζήτημα που εγείρει η υπό κρίση υπόθεση είναι κατ’ ουσίαν αν αντιβαίνει στα άρθρα 20 και 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία παρέχει στις οικείες αρχές την αρμοδιότητα διενέργειας ελέγχου όπως του ελέγχου MTV. Κατά την άποψή μου, τα τρία προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να συνεξετασθούν.
36.
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η απονεμόμενη από το άρθρο 50, παράγραφος 1, του Vw 2000 αρμοδιότητα παρέχει στους υπαλλήλους που είναι υπεύθυνοι για την επιτήρηση των συνόρων και στους υπαλλήλους που είναι υπεύθυνοι για τον έλεγχο των αλλοδαπών, ήτοι στην Koninklijke Marechaussee, τη δυνατότητα να προβαίνουν στον έλεγχο προσώπων προκειμένου να εξακριβώνουν την ταυτότητα, την ιθαγένεια και το δικαίωμά τους διαμονής, τούτο δε στο πλαίσιο της αντιμετωπίσεως του κινδύνου παράνομης διαμονής. Κατά την εν λόγω διάταξη, πρώτον, η ύπαρξη του κινδύνου αυτού κρίνεται βάσει γεγονότων και περιστάσεων που, σε συνάρτηση με αντικειμενικά κριτήρια, γεννούν εύλογη υπόνοια παράνομης διαμονής. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση επιβεβαίωσε ότι, κατ’ αρχήν, οιοσδήποτε έλεγχος στο εσωτερικό της επικρατείας διενεργείται επί αυτής της βάσεως.
37.
Δεύτερον, το άρθρο 50, παράγραφος 1, του Vw 2000 ορίζει επίσης ότι ένας τέτοιος έλεγχος δύναται να διενεργείται «με σκοπό την περιστολή της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων». Η προβλεπόμενη από το άρθρο 4.17a της Vb 2000 οριοθέτηση αναφέρεται αποκλειστικώς στο συγκεκριμένο είδος ελέγχου και τα υποβληθέντα στο Δικαστήριο ερωτήματα αφορούν μόνον αυτόν, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι ο Α. Adil ελέγχθηκε στο πλαίσιο ελέγχου MTV και ενώ επέβαινε σε λεωφορείο που κινείτο στον αυτοκινητόδρομο A67/E34, πλησίον των συνόρων. Συνεπώς, η ανάλυσή μου θα επικεντρωθεί στις διατάξεις της κανονιστικής ρυθμίσεως των Κάτω Χωρών που σχετίζονται με το συγκεκριμένο είδος ελέγχου.
38.
Τέλος, εν αντιθέσει προς ό,τι υποστηρίζει ο εκπρόσωπος του Α. Adil, εκτιμώ ότι από το γράμμα των άρθρων 20 και 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν προκύπτει με σαφήνεια ότι τα εν λόγω άρθρα ουδόλως περιορίζουν το δικαίωμα των κρατών μελών να ορίζουν τις αρχές που είναι εξουσιοδοτημένες να ασκούν αστυνομική αρμοδιότητα. Ομοίως, τα κράτη μέλη έχουν την επιλογή να προβλέπουν τη νομική βάση και τα όρια της εν λόγω αρμοδιότητας είτε με τη νομοθεσία περί μεταναστεύσεως ή περί αλλοδαπών είτε με την ποινική τους νομοθεσία. Σύμφωνη, ενδεχομένως, με το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να είναι μόνον η άσκηση αυτής της αρμοδιότητας.
Η κατάργηση των συνοριακών ελέγχων και των αστυνομικών μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος
39.
Το άρθρο 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν εγγυάται την απουσία οιουδήποτε ελέγχου προσώπων κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων, καθώς και τη δημιουργία χώρου εντός του οποίου διασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων. Η εν λόγω διάταξη καθιερώνει τη γενική αρχή κατά την οποία κάθε πρόσωπο, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, δύναται να διέρχεται τα εσωτερικά σύνορα μεταξύ των κρατών μελών του κεκτημένου του Σένγκεν από οιοδήποτε σημείο χωρίς να υποβάλλεται σε συνοριακούς ελέγχους (
17
).
40.
Το άρθρο 21 επιβεβαιώνει το δικαίωμα των κρατών μελών να ασκούν, εντός των προβλεπόμενων ορίων, την αστυνομική αρμοδιότητά τους, να διενεργούν ελέγχους ασφαλείας στους λιμένες ή αερολιμένες, να προβλέπουν στην εθνική τους νομοθεσία την υποχρέωση κατοχής και επίδειξης τίτλων και εγγράφων και να επιβάλλουν στους υπηκόους τρίτων χωρών την υποχρέωση να δηλώνουν την παρουσία τους εντός της επικρατείας τους.
41.
Το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν διαρθρώνεται σε δύο σκέλη. Κατά το πρώτο σκέλος, η κατάργηση του ελέγχου των εσωτερικών συνόρων δεν θίγει την εξουσία των κρατών μελών να ασκούν αστυνομικές αρμοδιότητες εντός της επικρατείας τους, συμπεριλαμβανομένων των παραμεθόριων ζωνών, εφόσον η άσκηση αυτή δεν έχει αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων. Ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν απαγορεύει, επομένως, όχι μόνον τους συνοριακούς ελέγχους, αλλά και τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος.
42.
Το δεύτερο σκέλος, το οποίο περιλαμβάνει «ειδικότερα» τα σημεία i έως iv, εξειδικεύει την αρχή που διατυπώνεται με το πρώτο εδάφιο, απαριθμώντας τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η εν τοις πράγμασι άσκηση της παρεχομένης αρμοδιότητας δεν μπορεί να θεωρηθεί ισοδύναμη με τους συνοριακούς ελέγχους.
43.
Βασιζόμενη σε απλή γραμματική ερμηνεία, εκτιμώ ότι η απαρίθμηση του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν είναι ούτε αποκλειστική ούτε σωρευτική.
44.
Συναφώς, συντάσσομαι με τη θέση της Επιτροπής κατά την οποία ένα αστυνομικό μέτρο που πληροί όλους τους όρους των σημείων i έως iv του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν δύναται προφανώς να παράγει αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων. Αντιστρόφως, εκ μόνου του γεγονότος ότι δεν πληρούνται ορισμένες εκ των προϋποθέσεων αυτών δεν συνάγεται κατ’ ανάγκην ότι η άσκηση αστυνομικής αρμοδιότητας δεν είναι σύμφωνη με τα άρθρα 20 και 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν εμφανίζεται σαφές ως προ το συγκεκριμένο σημείο, καθώς οι απαριθμούμενες περιπτώσεις εισάγονται με το επίρρημα «ειδικότερα». Φρονώ εντούτοις ότι η προϋπόθεση του σημείου i είναι πρωταρχικής σημασίας. Κατά την άποψή μου, δύσκολα θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι ένα αστυνομικό μέτρο που υπηρετεί σκοπό αντίστοιχο προς αυτόν του συνοριακού ελέγχου δεν απαγορεύεται από τα άρθρα 20 και 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
45.
Μολονότι ο νομοθέτης προέβλεψε ότι επιτρέπεται η διέλευση των εσωτερικών συνόρων από οποιοδήποτε σημείο άνευ συνοριακών ελέγχων (άρθρο 20) ή μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος (άρθρο 21), ούτε το άρθρο 20 ούτε το άρθρο 21 κατοχυρώνουν τη δυνατότητα οιουδήποτε προσώπου που έχει διέλθει εσωτερικά σύνορα να κυκλοφορεί στο εξής εντός κράτους μέλους και να διαμένει σε αυτό χωρίς να επιτρέπεται η λήψη, ως προς το άτομό του, μέτρων αστυνομικού χαρακτήρα. Ειδικότερα, το πεδίο εφαρμογής των εν λόγω διατάξεων δεν δύναται να επεκταθεί σε βαθμό τέτοιο ώστε να θεωρηθεί απαγορευμένη η εκ μέρους κράτους μέλους άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων εντός του εδάφους του.
46.
Το Δικαστήριο ερμήνευσε τα άρθρα 20 και 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν στην προμνησθείσα απόφαση Melki και Abdeli, με αφορμή ερώτημα που αφορούσε το συμβατό γαλλικής κανονιστικής ρυθμίσεως με το δίκαιο της Ένωσης. Η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση παρείχε στις αστυνομικές αρχές την εξουσία να ελέγχουν, ιδίως εντός ζώνης 20 χιλιομέτρων από τα χερσαία σύνορα της Γαλλίας με άλλα κράτη μέρη της συμβάσεως Σένγκεν, την ταυτότητα οιουδήποτε προσώπου. Η επίμαχη στις εν λόγω υποθέσεις αρμοδιότητα είχε ως σκοπό την εξακρίβωση της τηρήσεως, εκ μέρους του υποβαλλόμενου στον έλεγχο προσώπου, των υποχρεώσεων κατοχής και δυνατότητας επιδείξεως των προβλεπόμενων από το εθνικό δίκαιο αδειών και εγγράφων.
47.
Ποια ήταν η ερμηνεία που έδωσε το Δικαστήριο στις εν λόγω διατάξεις;
48.
Κατ’ αρχάς, το Δικαστήριο προέβη σε αυστηρή ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Εάν ένα ή περισσότερα εκ των στοιχείων του ορισμού του «συνοριακού ελέγχου», ήτοι η επίμαχη πράξη, ο τόπος ελέγχου, το χρονικό σημείο του ελέγχου και ο σκοπός του, δεν συντρέχουν, ο έλεγχος δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως.
49.
Στις εν λόγω υποθέσεις, ο σκοπός του προβλεπόμενου από την επίμαχη διάταξη ελέγχου δεν ταυτιζόταν με τον σκοπό του συνοριακού ελέγχου κατά την έννοια του άρθρου 2, σημεία 9 έως 11, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (
18
), ενώ ο έλεγχος δεν διενηργείτο κατά τη διέλευση των συνόρων, αλλά στο εσωτερικό της εθνικής επικρατείας (
19
). Επομένως, ο επίμαχος έλεγχος δεν ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 20.
50.
Συντάσσομαι απόλυτα με την προσέγγιση αυτή.
51.
Οφείλω να παραδεχθώ ότι, κατ’ αρχήν, μια τέτοια τυπική ερμηνεία εμπερικλείει τον κίνδυνο καταστρατηγήσεως, εκ μέρους των κρατών μελών, της απαγορεύσεως των εσωτερικών συνοριακών ελέγχων, επί παραδείγματι διά της μετατοπίσεως του τόπου διενέργειας των ελέγχων λίγα χιλιόμετρα μετά τα σύνορα. Εντούτοις, το άρθρο 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν δύναται να αναγιγνώσκεται αποκομμένο από το άμεσο συγκείμενό του, ήτοι από το άρθρο 21 του ιδίου κανονισμού, κατά το οποίο η κατάργηση του ελέγχου στα εσωτερικά σύνορα δεν θίγει κατ’ αρχήν την άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων στο εσωτερικό της εθνικής επικρατείας, εφόσον η άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών δεν έχει αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων και, συνεπώς, εφόσον δεν διακυβεύεται η καθιερούμενη με το άρθρο 20 αρχή. Το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, εξασφαλίζει, μεταξύ άλλων, την αποτελεσματικότητα της προβλεπόμενης από το άρθρο 20 αρχής. Ενδεχόμενη διασταλτική ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 20 θα ενείχε τον κίνδυνο όχι μόνον τροποποιήσεως του γράμματος του άρθρου 2, σημείο 10 (ορισμός των «συνοριακών ελέγχων»), αλλά ομοίως τον κίνδυνο διεμβολίσεως του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 21, στοιχείο αʹ.
52.
Πολλώ δε μάλλον, μια πιο ευρεία ερμηνεία του άρθρου 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν θα σήμαινε ότι τα κράτη μέλη θα στερούνταν της δυνατότητας να προσφεύγουν σε αστυνομικά μέτρα στο πλαίσιο της καταστολής της παράνομης διαμονής σε τμήμα του εδάφους τους, ήτοι στις παραμεθόριες περιοχές, όπου, κατά την άποψή μου, τέτοια μέτρα θα μπορούσαν να είναι όχι μόνον αναγκαία αλλά και αποτελεσματικά.
53.
Δεύτερον, με την προμνησθείσα απόφαση Melki και Abdeli, το Δικαστήριο επισήμανε ότι, μολονότι ο επίμαχος στις εν λόγω υποθέσεις έλεγχος δεν ταυτιζόταν με συνοριακό έλεγχο κατά την έννοια του άρθρου 20 και των ορισμών του άρθρου 2, σημεία 9 έως 11, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, επεβάλλετο να εξακριβωθεί αν η αστυνομική αρμοδιότητα, όπως αυτή οριοθετείτο με την εθνική κανονιστική ρύθμιση, ενείχε τον κίνδυνο διακυβεύσεως της προβλεπόμενης από το άρθρο 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν αρχής. Εν ολίγοις, συνιστούσε ο επίμαχος έλεγχος συγκεκαλυμμένο συνοριακό έλεγχο και, συνεπώς, έλεγχο απαγορευμένο από το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, πρώτο εδάφιο, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν;
54.
Συναφώς, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι, καθόσον επρόκειτο για ελέγχους, επί παραδείγματι, σε αυτοκινητόδρομο με διόδια, το κατά τόπο πεδίο εφαρμογής θα μπορούσε να αποτελεί ένδειξη περί της υπάρξεως τέτοιου ισοδυνάμου αποτελέσματος (
20
). Αντιστρόφως, το Δικαστήριο απέρριψε τη θέση ότι το γεγονός ότι το κατά τόπο πεδίο εφαρμογής περιοριζόταν σε παραμεθόριο ζώνη αρκούσε για να γίνει δεκτό ότι η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής παρήγε ισοδύναμο αποτέλεσμα.
55.
Εν συνεχεία, το Δικαστήριο προέβη σε ενδελεχή εξέταση του γράμματος της επίμαχης εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως προκειμένου να διαπιστώσει εάν αυτή περιείχε ενδείξεις από τις οποίες να συνάγεται ότι η άσκηση της αστυνομικής αρμοδιότητας ενείχε τον κίνδυνο παραγωγής αποτελέσματος ισοδυνάμου με εκείνο των συνοριακών ελέγχων. Το Δικαστήριο απεφάνθη ότι ο κίνδυνος αυτός πράγματι υφίστατο, δεδομένου ότι η εν λόγω αρμοδιότητα, αφενός, περιοριζόταν στην παραμεθόριο ζώνη και, αφετέρου, μπορούσε να ασκηθεί ανεξαρτήτως της συμπεριφοράς του υποβαλλόμενου στον έλεγχο ατόμου και της συνδρομής ιδιαίτερων περιστάσεων από τις οποίες να προκύπτει κίνδυνος διαταράξεως της δημοσίας τάξεως.
56.
Τρίτον, το Δικαστήριο έκρινε ότι, κατά το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, το εθνικό δίκαιο πρέπει να οριοθετεί την παρεχόμενη στις εθνικές αρχές αρμοδιότητα: πρέπει να προβλέπει διευκρινίσεις και περιορισμούς της παρεχόμενης αρμοδιότητας ούτως ώστε να αποσοβείται ο κίνδυνος ασκήσεώς της κατά τρόπο συνεπαγόμενο ένα τέτοιο αποτέλεσμα. Όπως επισήμανε το Δικαστήριο, η αναγκαία οριοθέτηση «πρέπει να διασφαλίζ[ει] ότι η άσκηση της αρμοδιότητας διεξαγωγής ελέγχων ταυτότητας δεν θα έχει, στην πράξη, ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους, όπως προσδιορίζεται ειδικότερα στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του [κώδικα συνόρων του Σένγκεν]» (
21
). Στις εν λόγω υποθέσεις, η εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν περιείχε ούτε διευκρινίσεις ούτε περιορισμούς της παρεχόμενης αρμοδιότητας (
22
). Το Δικαστήριο απεφάνθη, ως εκ τούτου, ότι η εν λόγω εθνική κανονιστική ρύθμιση αντέβαινε στα άρθρα 20 και 21 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
57.
Το Δικαστήριο τόνισε τον δεσμό μεταξύ της επιταγής περί οριοθετήσεως, αφενός, και «[των όρων που] προσδιορίζ[ονται] ειδικότερα στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του [κώδικα συνόρων του Σένγκεν]», αφετέρου. Στο πλαίσιο αυτό, καίτοι δεν υιοθέτησε ρητώς τη θέση που διατύπωσε ο γενικός εισαγγελέας με τη γνώμη του επί των εν λόγω υποθέσεων —ήτοι ότι «η απαρίθμηση των τεσσάρων αυτών παραμέτρων λειτουργεί αποκλειστικώς εν είδει παραδείγματος» και ότι το ζήτημα «πρέπει να εξετάζεται ανά περίπτωση» (
23
) — το Δικαστήριο έκρινε ότι οι όροι αυτοί είναι ουσιώδους σημασίας, έστω και αν δεν αποτελούν τα μοναδικά πρόσφορα για μια τέτοια οριοθέτηση στοιχεία.
58.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω εκτιμήσεων, θα προχωρήσω στην εξέταση της συγκεκριμένης περιπτώσεως ενός ελέγχου όπως ο έλεγχος MTV, με σημείο αναφοράς τα χαρακτηριστικά του, όπως αυτά παρουσιάζονται με την απόφαση περί παραπομπής.
Συνιστά ένας έλεγχος όπως ο έλεγχος MTV συνοριακό έλεγχο ή αστυνομικό μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος;
59.
Ο έλεγχος MTV εγγράφεται στη δράση για την καταστολή της παράνομης διαμονής και αφορά ειδικότερα τους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν ήδη εισέλθει στον χώρο Σένγκεν, είτε νομίμως είτε λαθραίως, και οι οποίοι δεν έχουν ή δεν έχουν πλέον δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια των Κάτω Χωρών. Ο εν λόγω έλεγχος διενεργείται σε οδούς εντός ζώνης 20 χιλιομέτρων εντεύθεν των χερσαίων συνόρων των Κάτω Χωρών με τη Γερμανία και το Βέλγιο. Σκοπός του ελέγχου είναι να εξακριβώνεται αν τα πρόσωπα που υποβάλλονται στη σχετική διαδικασία δικαιούνται να παραμείνουν στην επικράτεια και όχι αν η είσοδος των προσώπων αυτών στη χώρα ή η έξοδός τους από αυτήν επιτρεπόταν. Επομένως, ο έλεγχος MTV δεν διενεργείται ούτε στα σύνορα ούτε κατά τον χρόνο διελεύσεως αυτών, ο δε σκοπός του διαφέρει εκείνου των συνοριακών ελέγχων.
60.
Συνεπώς, ο έλεγχος MTV δεν εμπίπτει στην κατ’ άρθρο 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν έννοια του συνοριακού ελέγχου.
61.
Εντούτοις, εάν η άσκηση της παρεχόμενης από το άρθρο 50, παράγραφος 1, του Vw 2000 αρμοδιότητας δεν συνοδευόταν από τους πρόσθετους όρους του άρθρου 4.17a της Vb 2000, θα ενείχε ασφαλώς στην πράξη υψηλό κίνδυνο διακυβεύσεως της αρχής που καθιερώνεται με το άρθρο 20 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
62.
Ο έλεγχος διενεργείται ειδικώς στις οδούς πλησίον των συνόρων. Είναι, κατά την άποψή μου, εύλογος ο συλλογισμός ότι όσο βραχύτερη είναι η απόσταση μεταξύ του σημείου ελέγχου και των συνόρων, τόσο υψηλότερος είναι ο κίνδυνος να ισοδυναμεί στην πράξη ο έλεγχος αυτός με συνοριακό έλεγχο. Εντούτοις, η τοπική εγγύτητα των συνόρων δεν δύναται αυτή καθ’ εαυτήν να καθορίζει το αποτέλεσμα του ελέγχου. Ο έλεγχος ατόμου που περιπατεί στο κέντρο της πόλης Venlo —ολλανδικής πόλης κείμενης πλησίον των συνόρων με τη Γερμανία— δεν είναι κατ’ ανάγκην όμοιος με τον έλεγχο επιβάτη λεωφορείου από τη Γερμανία ενόσω το λεωφορείο κινείται στον διεθνή αυτοκινητόδρομο και δεν έχει ακόμη εισέλθει στο τοπικό οδικό δίκτυο για να καταλήξει στο Venlo.
63.
Ο έλεγχος της ταυτότητας, της ιθαγένειας και του δικαιώματος διαμονής προσώπου αποτελεί πράξη η οποία συνδέεται ομοίως με τον συνοριακό έλεγχο. Προκειμένου να εξακριβώνεται ότι ένα πρόσωπο δικαιούται να εισέλθει στο έδαφος κράτους μέλους, είναι εύλογο να ελέγχονται η ταυτότητα και η ιθαγένεια του και να εξακριβώνεται εάν το πρόσωπο αυτό πληροί τις προϋποθέσεις εισόδου, στοιχεία προαπαιτούμενα για τη χορήγηση σε αυτό δικαιώματος διαμονής.
64.
Εντούτοις, το άρθρο 4.17a της Vb 2000 οριοθετεί κατά τρόπο αρκετά λεπτομερή τις παρεχόμενες από το άρθρο 50, παράγραφος 1, του Vw 2000 αρμοδιότητες. Αρκεί η οριοθέτηση αυτή για να θεωρηθούν σύμφωνοι με το δίκαιο της Ένωσης οι έλεγχοι MTV;
65.
Κατά την άποψή μου, η απάντηση πρέπει να είναι καταφατική.
66.
Κατ’ αρχάς, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι τα επιτρεπόμενα από τα άρθρα 50, παράγραφος 1, του Vw 2000 και 4.17a της Vb 2000 αστυνομικά μέτρα δεν σκοπούν στον έλεγχο των συνόρων. Σκοπός ενός ελέγχου όπως ο έλεγχος MTV είναι ο εντοπισμός των ατόμων που τελούν σε παράνομο καθεστώς και, συγχρόνως, η πρόληψη, εκ μόνης της υπάρξεως του εν λόγω ελέγχου και παρά την απουσία ελέγχων στα σύνορα, της παράνομης μεταναστεύσεως.
67.
Ο εν λόγω έλεγχος δεν διενεργείται ενόψει διελεύσεως των συνόρων ή συνεπεία διελεύσεώς τους, ανεξαρτήτως οιασδήποτε άλλης εκτιμήσεως, αλλά ως απάντηση σε πραγματική κατάσταση: είναι αδιαμφισβήτητο ότι ορισμένοι υπήκοοι τρίτων χωρών είτε εισέρχονται στον χώρο Σένγκεν χωρίς να έχουν δικαίωμα εισόδου είτε παραμένουν σε αυτόν χωρίς να έχουν δικαίωμα διαμονής. Για τον λόγο αυτόν το άρθρο 50, παράγραφος 1, του Vw 2000 επιτρέπει ελέγχους στο σύνολο της επικρατείας, συμπεριλαμβανομένων των παραμεθόριων ζωνών.
68.
Σκοπός του συνοριακού ελέγχου είναι ο αποκλεισμός της εισόδου στην επικράτεια ατόμων που στερούνται δικαιώματος εισόδου. Αντιθέτως, ένας έλεγχος όπως ο έλεγχος MTV σκοπεί στην ταυτοποίηση των ατόμων που, ανεξαρτήτως του νομίμου της εισόδου τους στον χώρο Σένγκεν, δεν έχουν (ή δεν έχουν πλέον) δικαίωμα διαμονής. Με την ολοκλήρωση ενός τέτοιου ελέγχου θα καθίσταται ενδεχομένως αναγκαία η εφαρμογή των διατάξεων του εθνικού δικαίου που αφορούν, μεταξύ άλλων, την εξακρίβωση της υπάρξεως παράνομης διαμονής, τη μεταχείριση των μεταναστών και την επιστροφή τους. Καθόσον οι τομείς αυτοί επηρεάζονται από το δίκαιο της Ένωσης, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να προσαρμόζουν τη νομοθεσία τους κατά τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται η τήρηση του δικαίου αυτού (
24
). Τέτοια αποτελέσματα ελέγχου διενεργούμενου εντός του εδάφους κράτους μέλους, συμπεριλαμβανομένης της παραμεθορίου ζώνης, διαφέρουν σαφώς των αποτελεσμάτων συνοριακού ελέγχου.
69.
Δεύτερον, η παράγραφος 2 του άρθρου 4.17a της Vb 2000 διευκρινίζει ότι οι επιτρεπόμενοι από το άρθρο 50, παράγραφος 1, του Vw 2000 έλεγχοι διενεργούνται βάσει πληροφοριών ή εμπειρικών δεδομένων περί της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων. Σε περιορισμένο βαθμό, έλεγχοι δύνανται ομοίως να διενεργούνται για τη συλλογή πληροφοριών περί της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων.
70.
Από τις παρατηρήσεις της Ολλανδικής Κυβερνήσεως προκύπτει ότι οι έλεγχοι διενεργούνται με γνώμονα προφίλ βασισμένα σε πληροφορίες ή δεδομένα που καταδεικνύουν υψηλό κίνδυνο, αφενός, διασυνοριακού εγκλήματος σε ορισμένες οδούς και, αφετέρου, παρουσίας ορισμένων ατόμων τελούντων σε καθεστώς παρανομίας από πλευράς δικαιώματος διαμονής (
25
), σε ορισμένες δε περιπτώσεις ομοίως σε συνάρτηση με τον τύπο και το χρώμα του οχήματος. Οι πληροφορίες αυτές αποτελούν αντικείμενο διαρκούς αξιολογήσεως. Οι οδοί, ο τύπος και το χρώμα των οχημάτων, η χώρα ταξινομήσεώς τους, καθώς και το χρονικό σημείο του ελέγχου και ο χρόνος διελεύσεως ποικίλλουν αναλόγως των πληροφοριών που έχουν συλλεγεί σε σχέση με τον κίνδυνο παράνομης διαμονής (
26
).
71.
Εκτιμώ ότι πρόκειται για προσέγγιση η οποία ανταποκρίνεται στις προδιαγραφές του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, σημείο ii, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
72.
Το γράμμα της εν λόγω διατάξεως και, ειδικότερα, η χρήση του επιρρήματος «συγκεκριμένα» και η αναφορά στην έννοια της «δημόσιας ασφάλειας» δεν αποκλείουν το ενδεχόμενο οι συλλεγείσες πληροφορίες και η αποκτηθείσα πείρα να αφορούν όχι μόνον το διασυνοριακό έγκλημα, αλλά και την παράνομη διαμονή, καθώς και την παράνομη μετανάστευση. Επιβάλλεται και εν προκειμένω η επισήμανση ότι, κατά την άποψή μου, καθοριστικής σημασίας είναι το γεγονός ότι ο σκοπός του εν λόγω ελέγχου δεν ταυτίζεται με εκείνον του συνοριακού ελέγχου. Πέραν του εν λόγω περιορισμού, το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, δεν ορίζει τους σκοπούς οι οποίοι δικαιολογούν την εκ μέρους των κρατών μελών άσκηση αστυνομικής αρμοδιότητας.
73.
Εν αντιθέσει προς ό,τι υποστηρίζει ο Α. Adil, εκτιμώ ότι η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία επιτρέπει τη διενέργεια ελέγχων ανεξαρτήτως της συμπεριφοράς του υποβαλλόμενου σε έλεγχο ατόμου ή της συνδρομής ιδιαίτερων περιστάσεων από τις οποίες να συνάγεται απειλή κατά της δημοσίας τάξεως δεν προσκρούει στο άρθρο 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Φρονώ ότι αυτή είναι και η θέση που έλαβε το Δικαστήριο στις υποθέσεις Melki και Abdeli (
27
).
74.
Το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν περιέχει κανόνα επιβάλλοντα την εκ μέρους κράτους μέλους άσκηση των αστυνομικών αρμοδιοτήτων του κατά τρόπο ομοιόμορφο στο σύνολο της επικρατείας του. Το γράμμα του άρθρου 21, στοιχείο αʹ —εν αντιθέσει προς αυτό του άρθρου 21, στοιχείο βʹ—, δεν συνιστά βάση για την επιβολή υποχρεώσεως αυστηρής ομοιομορφίας μεταξύ των ελέγχων στις παραμεθόριες ζώνες και των ελέγχων στη λοιπή επικράτεια (
28
).
75.
Ως εκ τούτου, εκτιμώ ότι είναι απολύτως θεμιτή η προσαρμογή των όρων ασκήσεως αστυνομικής αρμοδιότητας στα χαρακτηριστικά ενδεχόμενων απειλών ή κινδύνων που δικαιολογούν την άσκηση αυτή. Το άρθρο 21, στοιχείο αʹ, δεν εμποδίζει κράτος μέλος το οποίο διαπιστώνει ότι υφίσταται σοβαρή πιθανότητα εντοπισμού ατόμων που διαμένουν παρανόμως σε παραμεθόριες ζώνες να προβαίνει στις ενδεδειγμένες ενέργειες, υπό τον όρον ότι τούτο δεν οδηγεί σε αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων.
76.
Η παράγραφος 2 του άρθρου 4.17a της Vb 2000 ορίζει επίσης ότι οι έλεγχοι δύνανται να διενεργούνται, εντός των προβλεπόμενων από την εν λόγω διάταξη ορίων, λόγω της ανάγκης συλλογής πληροφοριών περί της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων. Ο σκοπός των ελέγχων αυτών, ήτοι η ανίχνευση και ο εντοπισμός νέων πρακτικών και νέων διαδρομών και η επαλήθευση της αξιοπιστίας των πληροφοριών που έχουν συλλεγεί στο παρελθόν, επιβάλλει τη διενέργεια των εν λόγω έλεγχων (όπως και όλων των ελέγχων) κατά τρόπο δειγματοληπτικό και, συνεπώς, συμφώνως προς το σημείο iv του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Επιπροσθέτως, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή σημείωσε, χωρίς τούτο να αμφισβητηθεί από τους λοιπούς μετέχοντες στη δίκη, ότι ο αριθμός των ελέγχων που σκοπούν στη συλλογή πληροφοριών δεν δύναται να υπερβαίνει τον αριθμό των ελέγχων που διενεργούνται βάσει πληροφοριών ή εμπειρικών δεδομένων περί της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων.
77.
Τρίτον, κατά την παράγραφο 5 του άρθρου 4.17a της Vb 2000, η μέγιστη διάρκεια των ελέγχων MTV, ανεξαρτήτως βάσεως, δεν δύναται να υπερβαίνει στην ίδια οδό τις 90 ώρες μηνιαίως και τις 6 ώρες ημερησίως.
78.
Εκτιμώ ότι ένας τέτοιος περιορισμός δεν θα συνιστούσε αυτός καθ’ εαυτόν προσήκουσα οριοθέτηση, διότι δεν θα απέκλειε το ενδεχόμενο ελέγχου, κατά τη διάρκεια των εν λόγω χρονικών διαστημάτων, εκάστου των διερχόμενων οχημάτων και εκάστου των προσώπων. Πλην όμως, το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 5 του άρθρου 4.17a της Vb 2000 διευκρινίζει ότι, στο πλαίσιο του εν λόγω ελέγχου, δύναται να ακινητοποιηθεί προς εξακρίβωση μόνο μέρος των διερχομένων μέσων μεταφοράς. Η εν λόγω διάταξη αποκλείει σαφώς τον εκ μέρους των αρχών έλεγχο ενός εκάστου των οχημάτων. Αντιθέτως, η διάταξη αυτή δεν εξασφαλίζει τον δειγματοληπτικό χαρακτήρα του ελέγχου, δεδομένου ότι, θεωρητικώς, επιτρέπει την ακινητοποίηση του 99 % του συνόλου των οχημάτων. Ωστόσο, η συντριπτική πλειονότητα των οχημάτων δεν θα πρέπει να ακινητοποιείται προς έλεγχο δεδομένου ότι, κατά την παράγραφο 2 του άρθρου 4.17a της Vb 2000, οι έλεγχοι MTV πρέπει να διενεργούνται βάσει πληροφοριών ή εμπειρικών δεδομένων περί της παράνομης διαμονής, τα οποία δικαιολογούν μόνον επιλεκτικούς ελέγχους (
29
).
79.
Εξ αυτού συνάγεται ότι η προβλεπόμενη από το άρθρο 4.17a της Vb 2000 οριοθέτηση εξασφαλίζει στην πραγματικότητα τον περιορισμένο αριθμό και την ποικιλία των οχημάτων και ατόμων που ελέγχονται κατά τα χρονικά διαστήματα που προσδιορίζονται με το άρθρο 4.17a της Vb 2000, καθώς και τον μη συστηματικό χαρακτήρα των ελέγχων.
80.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, εκτιμώ ότι μια οριοθέτηση όπως η προβλεπόμενη από το άρθρο 4.17a της Vb 2000 πληροί τους τέσσερεις όρους που προβλέπονται αντιστοίχως από τα σημεία i έως iv του άρθρου 21, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν και αποκλείει τον κίνδυνο να έχει η πρακτική άσκηση αρμοδιότητας όπως της αρμοδιότητας που το άρθρο 50, παράγραφος 1, του Vw 2000 παρέχει στην Koninklijke Marechaussee αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων.
Πρόταση
81.
Συνεπώς, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να δώσει στα υποβληθέντα σε αυτό ερωτήματα τις ακόλουθες απαντήσεις:
«Στο άρθρο 21 του κανονισμού (EΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) πρέπει να δοθεί η ερμηνεία ότι δεν αποκλείει εθνική κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους επιτρέπουσα την υποβολή σε έλεγχο, προς εξακρίβωση της ταυτότητας, της ιθαγένειας και του δικαιώματος διαμονής, ατόμων που επιβαίνουν σε όχημα κινούμενο επί οδού εντός της παραμεθορίου ζώνης, στον βαθμό κατά τον οποίο η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση προβλέπει οριοθέτηση όπως αυτή του άρθρου 4.17a της κανονιστικής αποφάσεως περί αλλοδαπών του 2000 («Vreemdelingenbesluit 2000»), προκειμένου να αποφεύγεται η παραγωγή, μέσω του εν λόγω ελέγχου, αποτελέσματος ισοδυνάμου με εκείνο των συνοριακών ελέγχων.
Η εν λόγω διάταξη δεν αποκλείει, μεταξύ άλλων, τη δυνατότητα να προβλέπεται ότι τέτοιοι έλεγχοι μπορούν να βασίζονται είτε σε γενικές πληροφορίες και εμπειρικά δεδομένα περί της παράνομης διαμονής, ανεξαρτήτως της συμπεριφοράς του υποβαλλόμενου στον έλεγχο ατόμου ή της συνδρομής ιδιαίτερων περιστάσεων εκ των οποίων να συνάγεται απειλή κατά της δημοσίας τάξεως, είτε στην ανάγκη συλλογής πληροφοριών περί του φαινομένου της παράνομης διαμονής μετά τη διέλευση των συνόρων.»
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η Ολλανδική Κυβέρνηση εξήγησε ότι η Koninklijke Marechaussee είναι υπεύθυνη, μεταξύ άλλων, για την επιτήρηση της βασιλικής οικογένειας, της Κεντρικής Τράπεζας, των εξωτερικών συνόρων και των αλλοδαπών.
(
3
)	Με κανονιστική απόφαση της 30ής Μαΐου 2011, η οποία ετέθη σε ισχύ την 1η Ιουνίου 2011, εισήχθη στη Vb 2000 το άρθρο 4.17a. Το άρθρο αυτό εξειδικεύει τις διατάξεις εκτελέσεως του Vw 2000.
(
4
)	Δυνάμει του άρθρου 59, παράγραφος 1, στοιχείο b, του Vw 2000.
(
5
)	Βλ. κανονισμό (ΕΚ) 2725/2000 του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2000, σχετικά με τη θέσπιση του «Eurodac» για την αντιπαραβολή δακτυλικών αποτυπωμάτων για την αποτελεσματική εφαρμογή της σύμβασης του Δουβλίνου (ΕΕ L 316, σ. 1).
(
6
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (ΕΕ L 105, σ. 1).
(
7
)	Σύμβαση εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν, της 14ης Ιουνίου 1985, μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της Οικονομικής Ένωσης Μπενελούξ, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας, σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα (ΕΕ 2000, L 239, σ. 19), όπως έχει τροποποιηθεί. Τα άρθρα 2 έως 8 της συμβάσεως Σένγκεν καταργήθηκαν με τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Βλ. άρθρο 39, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
(
8
)	Απόφαση της 22ας Ιουνίου 2010, C-188/10 και C-189/10, Melki και Abdeli (Συλλογή 2010, σ. I-5667).
(
9
)	Προπαρατεθείσα απόφαση Melki και Abdeli, σκέψη 74.
(
10
)	Όπ.π.
(
11
)	Βλ. υποσημείωση 7.
(
12
)	ΕΕ C 313, σ. 97, της 16ης Δεκεμβρίου 2002, όπως τροποποιήθηκε και εν συνεχεία καταργήθηκε με τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Βλ. άρθρο 39, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
(
13
)	Αιτιολογική έκθεση της κανονιστικής αποφάσεως της 30ής Μαΐου 2011· βλ. υποσημείωση 3.
(
14
)	Βλ. υπόθεση C-88/12, Jaoo (η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου). Στη συγκεκριμένη υπόθεση το αιτούν δικαστήριο δεν έχει ζητήσει ούτε την εφαρμογή της επείγουσας διαδικασίας ούτε εκείνη της ταχείας διαδικασίας.
(
15
)	Βλ., ανωτέρω, σημείο 2.
(
16
)	Άρθρο 267, τελευταίο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Κατά το Δικαστήριο, η επείγουσα διαδικασία δύναται να εφαρμόζεται νομίμως σε ορισμένες άλλες, περιορισμένες, κατηγορίες υποθέσεων (όπως οι υποθέσεις που αφορούν απαγωγή παιδιών). Βλ. ενημερωτικό σημείωμα σχετικά με τη διαδικασία υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων από τα εθνικά δικαστήρια (ΕΕ C 160, της 28ης Μαΐου 2011, σ. 1), «http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:160:0001:0005:ΕL:PDF.
(
17
)	Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 9, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, ο «έλεγχος των συνόρων» εμπερικλείει τις «δραστηριότητες που αναλαμβάνονται στα σύνορα, σύμφωνα με τον [κώδικα συνόρων του Σένγκεν] και για τους σκοπούς του, αποκλειστικώς συνεπεία πρόθεσης διέλευσης ή συνεπεία διέλευσης των συνόρων, ασχέτως άλλου λόγου»· οι εν λόγω δραστηριότητες συνίστανται σε συνοριακούς ελέγχους και στην επιτήρηση των συνόρων.
(
18
)	Προπαρατεθείσα απόφαση Melki και Abdeli, σκέψη 71.
(
19
)	Προπαρατεθείσα απόφαση Melki και Abdeli, σκέψη 68.
(
20
)	Προπαρατεθείσα απόφαση Melki και Abdeli, σκέψη 72.
(
21
)	Προπαρατεθείσα απόφαση Melki και Abdeli, σκέψη 74.
(
22
)	Προπαρατεθείσα απόφαση Melki και Abdeli, σκέψη 73.
(
23
)	Γνώμη του γενικού εισαγγελέα J. Mazák στην προμνησθείσα υπόθεση Melki και Abdeli, σημείο 44.
(
24
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2011, C-329/11, Achughbabian (Συλλογή 2011, σ. I-12695, σκέψεις 28 έως 33).
(
25
)	Επιβάλλεται η επισήμανση ότι η προβλεπόμενη από το άρθρο 4.17a της Vb 2000 οριοθέτηση αφορά όλες τις μορφές ελέγχου στις οδούς των παραμεθόριων ζωνών και όχι μόνον τους ελέγχους που διενεργούνται στο τμήμα του διεθνούς αυτοκινητοδρόμου που συνδέει τα σύνορα μεταξύ Κάτω Χωρών και Γερμανίας ή Βελγίου με το πρώτο σημείο εντός του εδάφους των Κάτω Χωρών στο οποίο το διεθνές οδικό δίκτυο ενώνεται με το εθνικό οδικό δίκτυο.
(
26
)	Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση επιβεβαίωσε ότι, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών αλλά και επί του παρόντος, τέτοιου είδους πληροφορίες δεν προέρχονται από συσκευές λήψεως εγκατεστημένες στις οδούς των παραμεθόριων ζωνών, καταγράφουσες τις πινακίδες των διερχόμενων οχημάτων. Ανεξαρτήτως της συμβατότητας ή μη της εφαρμογής μιας τέτοιας μεθόδου συλλογής πληροφοριών με το δίκαιο της Ένωσης, φρονώ ότι η μέθοδος αυτή ουδεμία επιρροή ασκεί επί του ζητήματος αν ένας έλεγχος όπως ο έλεγχος MTV παράγει αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων. Το ουσιώδες σημείο δεν είναι η καταγραφή των δεδομένων αυτή καθ’ εαυτήν, αλλά η οριοθέτηση των επιτρεπόμενων ελέγχων. Η ύπαρξη δικτύου συσκευών λήψεως αυτή καθ’ εαυτήν ουδεμία επιρροή ασκεί επί του ζητήματος της υπάρξεως ή μη συνοριακού ελέγχου.
(
27
)	Βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Melki και Abdeli, σκέψεις 73 και 74.
(
28
)	Πράγματι, η πρόταση της Επιτροπής για μια τέτοια ευθυγράμμιση απερρίφθη από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Βλ. άρθρο 19, στοιχείο αʹ, της προτάσεως κανονισμού του Συμβουλίου για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης των συνόρων από τα πρόσωπα [COM(2004) 391 τελικό].
(
29
)	Επιπροσθέτως, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση δήλωσε ότι τόσο ο αριθμός των αρχών που έχουν επιφορτισθεί με τη διενέργεια τέτοιων ελέγχων όσο και τα μέσα που οι αρχές αυτές έχουν στη διάθεσή τους είναι περιορισμένα.