62017CJ0587
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
30 януари 2019 година (
*1
)
„Обжалване — Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) — Регламент (ЕО) № 1290/2005 — Регламент (ЕС) № 1306/2013 — Разходи, изключени от финансиране от страна на Европейския съюз — Неправилно изплатени възстановявания на разходи по износа — Събиране — Неизчерпване на всички способи за защита — Неподаване на касационна жалба след отрицателното становище на адвокат, който има право да пледира пред Касационния съд (Белгия) — Член 267 ДФЕС — Неотправяне на преюдициално запитване до Съда — Небрежност на държавата членка“
По дело C‑587/17 P
с предмет жалба на основание член 256, параграф 1 ДФЕС и член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 5 октомври 2017 г.,
Кралство Белгия, за което се явяват J.‑C. Halleux, М. Jacobs и C. Pochet, в качеството на представители, подпомагани от E. Grégoire и J. Mariani, адвокати,
жалбоподател,
като другата страна в производството е
Европейска комисия, за която се явяват A. Bouquet и B. Hofstötter, в качеството на представители,
ответник в първоинстанционното производство,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: T. von Danwitz, председател на седми състав, изпълняващ функцията на председател на четвърти състав, K. Jürimäe, C. Lycourgos (докладчик), E. Juhász и C. Vajda, съдии,
генерален адвокат: N. Wahl,
секретар: V. Giacobbo-Peyronnel, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 27 юни 2018 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 4 октомври 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Кралство Белгия иска да се отмени решението на Общия съд на Европейския съюз от 20 юли 2017 г., Белгия/Комисия (T‑287/16, непубликувано, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2017:531), с което Общият съд отхвърля жалбата му за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/417 на Комисията от 17 март 2016 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 75, 2016 г., стр. 16), в частта му, в която се изключва финансирането по отношение на Кралство Белгия на сумата от 9601619 EUR (наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
2
Член 3, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) предвижда:
„В контекста на съвместно управление между държавите членки и Общността, [Европейският фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ)] финансира следните разходи, които са извършени в съответствие с правото на Общността:
а)
възстановявания за разходи по износа на селскостопански продукти в трети страни;
[…]“.
3
Член 9, параграф 1, буква а) от този регламент гласи:
„Държавите членки:
а)
в рамките на Общата селскостопанска политика приемат всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби и вземат всички необходими мерки с оглед на осигуряването на ефективна защита на финансовите интереси на Общността, и по-специално:
i)
проверяват истинността и съответствието с операциите, финансирани от ЕФГЗ и [Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)];
ii)
предотвратяват и преследват нередности;
iii)
покриват изгубените суми в резултат на нередности или небрежност“.
4
Съгласно член 32, параграф 5, четвърта алинея и параграф 8, буква а) от посочения регламент:
„5.   […]
Когато в контекста на процедурата по връщане, липсата, от окончателно естество, на всякакви нередности е отчетена посредством административен или правен инструмент, заинтересованата държава членка декларира като разход финансовата тежест на ЕФГЗ, поета от нея по силата на първата алинея.
[…]
8.   След приключването на процедурата по член 31, параграф 3, Комисията може да реши да изключи от финансирането суми, начислени към бюджета на Общността, в следните случаи:
а)
съгласно параграфи 5 и 6 от настоящия член, ако заключи, че нередността или липсата на връщане на средствата са последица от нередност или небрежност, която може да бъде отдадена на административните власти или на друг официален орган на държавата членка;
[…]“.
5
Регламент № 1290/2005 е отменен и заменен с Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549, и поправка в ОВ L 130, 2016 г., стр. 7). Член 9, параграф 1, буква а) от Регламент № 1290/2005 е заменен и по същество възпроизведен в член 58, параграф 1, буква д) от Регламент № 1306/2013, който добавя към предписаното в параграф 1 по-специално че държавите членки приемат необходимите мерки, за да заведат съдебни дела, според случая, с цел възстановяване на неправомерните плащания. Разпоредбите на член 32, параграф 5, четвърта алинея и на параграф 8, буква а) от Регламент № 1290/2005 са по същество възпроизведени в член 54, параграф 2, втора алинея и параграф 5, буква в) от Регламент № 1306/2013.
Обстоятелства, предхождащи спора
По преведените възстановявания на разходи по износа и по извършения с измама повторен износ
6
През 1992 г. дружеството Générale Sucrière, чийто правоприемник е дружеството Saint-Louis Sucre, продава общо 24000 тона захар на дружествата Metelmann & CO и Sucre Export. Според договорите за продажба захарта е предназначена за износ извън Европейския съюз. С намесата на двама посредници последните две дружества препродават 6000 тона от въпросната захар на дружествата Proud Trading и Shawline Offshore. Договорите за продажба предвиждат също че захарта е предназначена за трета страна и че трябва да напусне територията на Съюза непосредствено след натоварването ѝ.
7
Товаренето на корабите от пристанището на Антверпен (Белгия) в посока Узбекистан се извършва между 20 януари и 29 март 1993 г.
8
Дружеството Manuport Services, което заедно с дружеството Belgian Bunkering and Stevedoring е натоварено от Saint-Louis Sucre с операциите по приемането и товаренето на захарта на борда на корабите, както и с подготовката на съответните документи, изготвя за сметка на последното документите и предава декларациите за износ на компетентния разплащателен орган, а именно на Bureau d’intervention et de restitution belge (Белгийско бюро за интервенции и възстановяване, наричано по-нататък „BIRB“), чието наименование по това време е Office central des contingents et licences (Централна служба за квоти и лицензи, Белгия). Въз основа на тези декларации Saint-Louis Sucre получава от BIRB авансово плащане, свързано с възстановяванията на разходите по износа, на които има право. Авансовите плащания са окончателно получени от Saint-Louis Sucre в качеството на възстановявания на разходите по износа, когато е представено доказателство, че захарта действително е напуснала митническата територия на Съюза.
9
Впоследствие е установено, че всъщност 6000 тона захар, препродадени от Metelmann & CO и Sucre Export на Proud Trading и на Shawline Offshore, след като са напуснали Белгия от пристанището на Антверпен, са били отклонени от първоначалното им местоназначение и повторно внесени с измама на територията на Съюза, в Испания през пристанище Герника въз основа на фалшифицирани формуляри T2L. Веднага след като разбира за извършения с измама повторен износ, Saint-Louis Sucre уведомява BIRB.
По наказателното производство
10
С присъда на Hof van beroep te Antwerpen (Апелативен съд Антверпен, Белгия) от 22 октомври 2003 г., с която се потвърждава присъда на Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Първоинстанционен съд Антверпен, Белгия) от 21 юни 2001 г., две лица, които са действали в качеството на посредници между Metelmann & CO и Sucre Export, от една страна, и Proud Trading и Shawline Offshore, от друга страна, са осъдени поради извършения с измама повторен внос за съставяне на документи с невярно съдържание, използване на документи с невярно съдържание и измама. В производството срещу тези лица BIRB се е конституирало по-специално като граждански ищец и е получило принципното им осъждане на вреди, временно оценени на един цент, като с решение на Cour de cassation (Касационен съд, Белгия) от 22 юни 2004 г., присъдата става окончателна.
По гражданското производство по възстановяване
11
На 16 март 1994 г., след като узнава за извършeната измама, BIRB иска от Saint-Louis Sucre да възстанови сума в размер на 167020445 белгийски франка (BEF), съответстваща на 4140328,68 EUR, с мотива че декларираното от това дружество в Антверпен количество захар за износ, доказателството за чието напускане на митническата територия на Съюза е било представено с документите за митнически контрол, а именно формулярите T5, е било повторно внесено на тази територия с фалшифицирани документи, а именно формулярите T2L.
12
Saint-Louis Sucre оспорва искането за възстановяване, като твърди, че не носи отговорност за измамата.
13
С писма от 19 ноември 1996 г. и 13 февруари 1997 г. BIRB поддържа искането си, твърдейки, че въпросната захар никога не е била изнасяна.
14
След като BIRB подновява искането си за плащане на сумата в главното производство заедно с изтеклите лихви от 16 април 1994 г., на 16 май 1997 г. Saint-Louis Sucre, запазвайки всичките си резерви и без да признае наличието на вреда, се съгласява да му плати тази сума заедно с лихвите, изтекли за периода от 16 април 1994 г. до 16 май 1997 г., или общо сума в размер на 5133087,54 EUR.
15
След получаването на плащането Кралство Белгия превежда на ЕФГЗ сума в размер на 4106470,28 EUR, съответстваща на 80 % от платената от Saint-Louis Sucre сума. Останалите 20 % то запазва, а именно сумата от 1026617,52 EUR в съответствие с Регламент (ЕИО) № 595/91 на Съвета от 4 март 1991 година относно нередностите и възстановяването на неправилно изплатени суми във връзка с финансирането на Общата селскостопанска политика и организацията на информационната система в тази област, и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 283/72 (ОВ L 67, 1991 г., стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 9, стр. 166).
16
На 18 юни 1997 г. Saint-Louis Sucre предявява иск пред Tribunal de première instance de Bruxelles (Първоинстанционен съд Брюксел, Белгия), за да си възстанови от BIRB сумата от 5133087,54 EUR, увеличена с лихвите за забава, съдебните лихви и съдебните разноски.
17
С решение от 20 март 2008 г. този съд, след като се запознава с резултата от наказателното производство, уважава иска и осъжда BIRB да възстанови тези суми.
18
BIRB обжалва това решение пред Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел, Белгия), като иска от него да го измени и да не уважи първоначалното искане на Saint-Louis Sucre. При условията на евентуалност BIRB иска тази юрисдикция да постави на Съда три преюдициални въпроса относно тълкуването на Регламент (ЕИО) № 3665/87 на Комисията от 27 ноември 1987 година относно общите правила за прилагане на режима на възстановяванията при износ на земеделски продукти (ОВ L 351, 1987 г., стр. 1).
19
С решение от 3 май 2012 г., обявено на 29 юни 2012 г., Апелативен съд Брюксел потвърждава решението на Първоинстанционен съд Брюксел. От друга страна, тази юрисдикция приема, че не е необходимо да се отправя преюдициално запитване до Съда. В резултат на това този съд осъжда BIRB да заплати на Saint-Louis Sucre сумата от 10114003,39 EUR, съответстваща на сумата от 5133087,54 EUR заедно с лихвите, считани от 1 юни 1997 г., към която сума се прибавят лихвите за забава, изтекли от 7 март 2011 г., съдебните лихви и съдебните разноски.
20
След това решение BIRB потърсва становището на адвокат, който има право да пледира пред Касационния съд, както това се изисква от белгийския процес с цел подаване на касационна жалба пред тази юрисдикция.
21
На 25 септември 2012 г. този адвокат представя становището си, в което, след като е разгледал преписката по делото и е изследвал съдебната практика на Съюза, прави извода, че „не е възможно решението [на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г.] да бъде успешно обжалвано пред Касационния съд, доколкото осъжда BIRB да заплати сумата от 10114003,39 EUR“. В резултат на това отрицателно становище BIRB решава да се съобрази с него и не подава касационна жалба. BIRB плаща на Saint-Louis Sucre сумата, за която е било осъдено, с общ размер от 10659055,85 EUR, съответстваща на сумата 10114003,39 EUR, увеличена със съответните лихви.
По начисляването на сумата 9601619,85 EUR към бюджета на ЕФГЗ
22
На 4 юли 2012 г. BIRB уведомява Комисията, че след решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., което подлежи на незабавно изпълнение, дори при подаване на касационна жалба, сумата, за която е било осъдено, ще бъде начислена към бюджета на ЕФГЗ.
23
С писмо от 13 ноември 2012 г. BIRB уведомява Комисията, че съгласно член 32, параграф 5, четвърта алинея от Регламент № 1290/2005 сумата, която BIRB е трябвало да плати на Saint-Louis Sucre, ще бъде начислена към бюджета на ЕФГЗ, а именно 10659055,85 EUR, от която следва да се приспаднат, от една страна, сумата от 1026617,52 EUR, представляваща запазените от Кралство Белгия 20 % от сумата от 5133087,54 EUR в приложение на Регламент № 595/91, и от друга страна, сумата за съдебните разходи, възлизаща на 30818,48 EUR. В резултат на това разходът от 9601619,85 EUR е начислен в тежест на ЕФГЗ като отрицателен приход при счетоводното приключване за 2012 г.
24
По този начин в годишната декларация за същата година BIRB включва положителна корекция в размер на 9601619,85 EUR.
25
С решение за изпълнение C(2016) 1543 окончателен на Комисията от 17 март 2016 г. относно приключването на сметките на някои разплащателни органи в Белгия и Германия по отношение на финансираните от ЕФГЗ разходи за финансовата 2012 г. тази сума, след счетоводните проверки, е поета от Съюза за финансовата 2012 г., поради което е изплатена на Кралство Белгия.
По административното производство за финансова корекция
26
След като сумата от 9601619,85 EUR е начислена към бюджета на ЕФГЗ, с писмо от 27 март 2013 г. Комисията започва процедура за уравняване по съответствие. Тя оспорва искането сумата да бъде начислена към бюджета на ЕФГЗ на две основания, а именно, на първо място, решението да не се използват всички възможни средства за защита, в случая като се подаде касационна жалба, за да възстанови Saint-Louis Sucre разглежданата сума, и на второ място, начисляването на лихвите след 1997 г.
27
С писмо от 23 май 2013 г. BIRB оспорва тези основания, като се позовава на член 32, параграф 5, четвърта алинея от Регламент № 1290/2005. В това отношение BIRB поддържа, че не във всички случаи подаването на касационна жалба би довело автоматично до отправяне на преюдициално запитване до Съда, тъй като практиката на последния допуска да не се отправи подобно запитване, по-специално в рамките на т.нар. теория за „acte clair“. От друга страна, BIRB цитира отрицателното становище на адвоката, който има право да пледира пред Касационния съд, и обяснява особената роля, отредена на тези адвокати в белгийската правна система. В резултат на това BIRB прави извода, че е нямало избор по отношение на това дали да подаде или не касационна жалба, а че по-скоро е било изправено пред невъзможността да подаде такава жалба.
28
След проведена двустранна среща с BIRB на 13 октомври 2014 г. и след няколко размени на писма, със съобщение от 12 юни 2015 г. на основание членове 10 и 11 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент № 1290/2005 по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), Комисията застава зад позицията, че Кралство Белгия не се е съобразило с изискванията на правото на Съюза за финансовата 2012 г., с мотива че белгийските органи не са изчерпали всички възможни средства за защита, за да възстановят разглежданата сума, което евентуално би позволило Съдът да разгледа преюдициален въпрос относно Saint-Louis Sucre, и че в резултат на това BIRB не е имало право на възстановяване от ЕФГЗ на плащанията, извършени на основание на възстановяванията на разходи по износа съгласно член 32, параграф 8, буква а) от Регламент № 1290/2005. В резултат на това в съобщението се посочва, че ще бъде предложено сумата от 9601619 EUR да бъде изключена от финансиране от страна на Съюза.
29
Въз основа на обобщен доклад от 22 февруари 2016 г. Комисията приема спорното решение на 17 март 2016 г., по силата на което тази сума се изключва от финансиране от страна на Съюза по отношение на Кралство Белгия.
Жалбата пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
30
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 30 май 2016 г., Кралство Белгия иска да бъде отменено спорното решение.
31
В подкрепа на жалбата си Кралство Белгия изтъква две основания. Първото основание е нарушение на член 31, параграф 1 и на член 32, параграф 8 от Регламент № 1290/2005, тъй като Комисията не е доказала, че извършеният от BIRB разход не съответства на правото на Съюза и че невъзстановяването или нередността е причинено/причинена от нередност или небрежност от страна на BIRB. Второто основание, което е предявено при условията на евентуалност, е изведено от нарушение на член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005 и на принципа на пропорционалност, с мотива че изключената по силата на спорното решение сума от финансиране на Съюза не съответства на констатираното значение на несъответствие и че не е взета предвид финансовата вреда, причинена на Съюза.
32
С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля твърденията по двете основания за отмяна, а оттам и жалбата в нейната цялост.
Искания на страните
33
С жалбата си Кралство Белгия иска от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отмени спорното решение, в частта му, в която отхвърля от финансиране от страна на Съюза сумата от 9601619 EUR, и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
34
Комисията иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди Кралство Белгия да заплати съдебните разноски.
По жалбата пред Съда
35
В подкрепа на жалбата си до Съда Кралство Белгия изтъква едно-единствено основание: погрешното тълкуване от Общия съд на член 32, параграф 8, буква а) от Регламент № 1290/2005, който понастоящем е всъщност член 54, параграф 5, буква в) от Регламент № 1306/2013. Това основание се състои от две части.
По първата част на единственото основание
Доводи на страните
36
С първата част от единственото си основание Кралство Белгия изтъква, че в точка 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно е приел, че като не са подали касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., белгийските органи не са изчерпали всички вътрешни средства за защита. Според жалбоподателя Общият съд не е взел предвид извънредния характер на касационната жалба, както и особената роля, отредена на адвокатите, имащи право да пледират пред Касационния съд, според белгийските процесуални разпоредби.
37
По този начин според жалбоподателя Съдът е дал тълкуване, което е противоположно на това на Съда по правата на човека в решенията от 5 декември 2002 г., Vogl с/у Германия (CE:ECHR:2002:1205DEC006586301, т. 2), и от 5 март 2013 г., Chapman с/у Белгия (CE:ECHR:2013:0305DEC003961906, т. 33). Всъщност според жалбоподателя тази юрисдикция многократно признава особената роля, която изпълнява адвокатът, имащ право да пледира пред Касационния съд, в белгийската съдебна система и задължителното му привличане. Така в последното решение, след като е посочил, че „в съответствие с белгийското право, уреждащо сезирането на Касационния съд, жалбоподателят се е обърнал към адвокат, който има право да пледира пред Касационния съд“ и че „адвокатът, имащ право да пледира пред Касационния съд, е преценил, че няма разумна възможност жалбата да бъде уважена“, както и че „въз основа на това отрицателно становище жалбоподателят се е отказал да подаде касационна жалба“, Европейският съд по правата на човека приел, че „с оглед на превантивната роля на адвоката, който има право да пледира пред Касационния съд, в интерес както на този съд, така и на правните субекти […], в случая жалбоподателят е направил всичко, което може да се очаква от него, за да изчерпи вътрешните средства за защита“.
38
Комисията посочва, че първата част от единственото основание е недопустима, тъй като повдига довод, който не е бил изтъкнат пред Общия съд, и че във всеки случай е неоснователна.
Съображения на Съда
39
Що се отнася до първата част от единственото основание, следва да се припомни, че според постоянната практика на Съда в производството по обжалване на съдебни актове на Общия съд правомощията на Съда се свеждат всъщност до преценка на приетото от правна страна по изложените в първоинстанционното производство основания. Следователно страната не може да изтъква за първи път пред Съда основание, на което не се е позовала пред Общия съд, тъй като това би означавало да ѝ се позволи да сезира Съда, чиито правомощия при обжалването на съдебни актове на Общия съд са ограничени, със спор с обхват, по-широк от този, който е бил разгледан от Общия съд (решение от 13 юли 2017 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, т. 50 и цитираната съдебна практика).
40
Довод, който не е бил изтъкнат в първоинстанционното производство, обаче не би могъл да се счита за ново основание, чието повдигане в производство по обжалване на съдебни актове на Общия съд е недопустимо, ако представлява само допълнение на вече изтъкнати доводи във връзка с основание, посочено в жалбата пред Общия съд (решение от 13 юли 2017 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, т. 51 и цитираната съдебна практика).
41
Както обаче Общият съд посочва в точка 54 от обжалваното съдебно решение, противно на твърдяното от Комисията, по същество Кралство Белгия е оспорило в първото основание на първоинстанционната си жалба, че е допуснало нередност или небрежност, тъй като белгийските органи не били изчерпали всички възможни средства за защита. В това отношение тази държава членка изтъква, че след отрицателното становище на адвоката, който има право да пледира пред Касационния съд, с когото се е консултирало BIRB във връзка с подаването на касационна жалба, всъщност не е имала никаква възможност да подаде такава жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г.
42
Ако действително, както подчертава Комисията, Кралство Белгия не е изтъкнало пред Общия съд неспазване на практиката на Съда по правата на човека, цитирана в жалбата му до Съда, подобен довод има за цел да докаже, че Общият съд неправилно е приел, че тази държава членка не е изчерпала всички вътрешни средства за защита. По този начин той представлява единствено допълнение на вече изтъкнати доводи във връзка с първото основание, посочено в първоинстанционната му жалба.
43
Ето защо повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост следва да се отхвърли, а първата част от единственото основание — да се обяви за допустима.
44
По същество следва да се подчертае, от една страна, както Общият съд е посочил в точка 56 от обжалваното съдебно решение и както Кралство Белгия признава в жалбата си до Съда, че в случая белгийските органи не са били изправени пред невъзможността да подадат касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г.
45
При тези условия тази държава членка не може да упреква Общия съд, че в посочената точка 56 е констатирал, че органите не са изчерпали всички средства за защита, предвидени от белгийското право за възстановяването на спорните суми.
46
От една страна, доколкото Кралство Белгия по същество изтъква, че Общият съд не се е съобразил с решението на Съда по правата на човека от 5 декември 2002 г., Vogl с/у Германия (CE:ECHR:2002:1205DEC006586301, т. 2), следва да се подчертае, че този довод не е подкрепен по никакъв начин, поради което не следва да се уважи.
47
Доколкото тази държава членка твърди, че Общият съд е дал тълкуване, противоречащо на възприетото от същата тази юрисдикция в решението от 5 март 2013 г., Chapman с/у Белгия (CE:ECHR:2013:0305DEC003961906, т. 33), следва да се припомни, че това решение се отнася до условието, предвидено в член 35, параграф 1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., според което Европейският съд по правата на човека може да разглежда даден случай само след изчерпване на всички вътрешноправни средства за защита.
48
Както посочва генералният адвокат в точки 75 и 76 от заключението си, това условие има за цел да предостави на държавите, които са страни по тази конвенция, възможността да изпреварят или изправят твърдените нарушения на конвенцията, преди с тях да се занимае Съдът по правата на човека (ЕСПЧ, 28 юли 1999 г., Selmouni с/у Франция, CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, т. 74, и ЕСПЧ, 6 януари 2011 г., Paksas с/у Литва, CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, т. 75), докато задължението, предвидено в член 9, параграф 1, буква а) от Регламент № 1290/2005, понастоящем всъщност член 58, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, според което държавите членки са длъжни да вземат всички необходими мерки, за да покрият изгубените суми в резултат на нередности или небрежност, има за цел да гарантира защитата на финансовите интереси на Съюза. По този начин тези две задължения се отнасят до различни правни режими, така че цитираната по-горе практика на Съда по правата на човека е ирелевантна при тълкуването на условията за прилагане на член 32, параграф 8, буква а) от Регламент № 1290/2005, понастоящем всъщност член 54, параграф 5, буква в) от Регламент № 1306/2013, по-специално при тълкуването на понятието за небрежност, посочено в последните две разпоредби.
49
Поради тази причина доводите на Кралство Белгия, изведени от незачитането на практиката на Съда по правата на човека, не са от естество да докажат грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд при тълкуването и прилагането на тези разпоредби от правото на Съюза.
50
При това положение първата част на единственото основание трябва да бъде отхвърлена като неоснователна.
По втората част на единственото основание
Доводи на страните
51
С втората част на единственото си основание по същество Кралство Белгия твърди, че в точки 55—62 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че тази държава членка не е действала с необходимата грижа, за да възстанови спорните суми, поради което е проявила небрежност, с мотива че като не е подала касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., при положение че е имала възможност да го направи, посочената държава членка е направила абсолютно невъзможно Касационният съд да постави на Съда преюдициални въпроси относно тълкуването на Регламент № 3665/87 и не се е възползвала от всички средства, които е имала на разположение, за да възстанови сумите.
52
Кралство Белгия твърди най-напред, че по този начин Общият съд неправилно е анализирал действията на белгийските органи.
53
Всъщност според тази държава членка, ако на теория органите ѝ не са били изправени пред невъзможността да подадат касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., не е имало никаква вероятност подобна жалба да бъде уважена от Касационния съд след отрицателното становище на адвоката, който има право да пледира пред този съд, с когото се е консултирало BIRB, предвид особената роля на филтриране на касационните жалби, поверена на тези адвокати от белгийския законодател, които адвокати, с цел да се избегне претоварването на Касационния съд с жалби, явно неоснователни или недопустими, не трябва да насърчават клиентите си да подават касационна жалба, за която няма разумна възможност да бъде уважена.
54
В хода на съдебното заседание пред Съда по същество Кралство Белгия припомня, че според белгийското процесуално право касационната жалба трябва да бъде подписана от адвокат, който има право да пледира пред Касационния съд, както и че правният субект, който желае да подаде подобна жалба, трябва преди това да потърси становището на такъв адвокат във връзка с това каква е възможността касационната жалба да бъде уважена. Въпреки че правният субект може да не се съобрази с отрицателното становище на консултирания адвокат и да поиска от него да подаде касационна жалба от негово име, която евентуално ще състави сам, в действителност подобна практика е маргинална. Всъщност в такъв случай адвокатът трябва да посочи върху жалбата, че тя е подадена „по искане и по проект“, указвайки по този начин на Касационния съд, че не подкрепя съдържанието ѝ. Всъщност, постъпвайки по този начин, правният субект би поел риска да бъде осъден да заплати обезщетение за злоупотреба с право на иск. От друга страна, ако при отрицателно становище на консултирания адвокат, който има право да пледира пред Касационния съд, няма пречка засегнатият правен субект да потърси второ становище от друг адвокат, който има право да пледира пред Касационния съд, на практика е изключително рядко другият адвокат да даде становище, което противоречи на това на първия.
55
В случая адвокатът, с когото се е консултирало BIRB, е дал ясно отрицателно становище след задълбочен и внимателен анализ, по-специално на практиката на Съда. Като не са подали касационна жалба след това становище, белгийските органи са направили това, което би направил всеки разумен и съобразителен правен субект.
56
По-нататък, доколкото в точка 57 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че като не е подало касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., Кралство Белгия е направило абсолютно невъзможно Касационният съд да постави на Съда преюдициални въпроси относно тълкуването на Регламент № 3665/87, тази държава членка подчертава, от една страна, че особената функция на филтър, предоставена на адвокатите, които имат право да пледират пред Касационния съд, спомага за доброто функциониране на правораздаването. Тази функция обаче не прехвърляла върху тези адвокати компетентността на Касационния съд да постави преюдициални въпроси на Съда, тъй като при съмнение упълномощителят можел да сезира Касационния съд.
57
От друга страна, въпросната държава членка посочва, че не всяка касационна жалба автоматично би довела до отправяне на преюдициално запитване до Съда, тъй като неотправянето му в определени случаи е обосновано с принципите, посочени в решение от 6 октомври 1982 г., Cilfit и др. (283/81, EU:C:1982:335, т. 21).
58
В случая обаче адвокатът, който има право да пледира пред Касационния съд, с когото се е консултирало BIRB, разгледал релевантната практика на Съда и обяснил по какъв начин разрешението, възприето в решението от 11 януари 2007 г., Vonk Dairy Products (C‑279/05, EU:C:2007:18), следва да се приложи в случая.
59
Накрая, Кралство Белгия има съмнения в това, че систематичното подаване на касационни жалби, при положение че те са явно обречени на неуспех предвид отрицателното и компетентно становище на адвокат, имащ право да пледира пред Касационния съд, който е професионалист с опит в това особено производство, е достатъчно показателно за грижата, която се изисква по член 32, параграф 8, буква а) от Регламент № 1290/2005. Напротив, подобна практика изглеждала прекомерна и безполезно удължавала процедурата по възстановяване на сумите, без гаранция за ефективност.
60
В отговор Комисията подчертава, първо, че безспорно възстановяванията на разходите по износа, предоставени на Saint-Louis Sucre, са недължими. Като обаче не подали касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., белгийските органи допуснали небрежност.
61
В това отношение Комисията изтъква най-напред, че националните органи са имали възможността да подадат подобна жалба въпреки отрицателното становище на адвоката, който има право да пледира пред Касационния съд, с когото се е консултирало BIRB, или да потърсят становище от друг адвокат.
62
По-нататък, процесуалната автономия на държавите членки да организират достъпа до техните върховни съдилища посредством по-специално предварително становище на специализирани адвокати трябвало да бъде съобразена с принципите на равностойност и ефективност. Така не можело да се прави позоваване на тази автономия, за да не се изпълни по-специално предвиденото в член 267 ДФЕС задължение на върховните юрисдикции да сезират Съда с преюдициално запитване. В това отношение Комисията поддържа, че не е задължение на адвокатите, които имат право да пледират пред Касационния съд, да решават дали въпросите от правото на Съюза, повдигнати по дадено дело, вече са били разглеждани от Съда по смисъла на съдебната практика в решение от 6 октомври 1982 г., Cilfit и др. (283/81, EU:C:1982:335) или дали Касационният съд трябва да отправи преюдициално запитване, и да филтрират по този начин достъпа до това правно средство, блокирайки подаването на касационни жалби. Защитаваната от Кралство Белгия позиция обаче означавала на адвокатите, които имат право да пледират пред Касационния съд, да се придаде роля, която е от компетентността единствено на тази юрисдикция.
63
Като признава, че не всяка касационна жалба задължително води до това Касационният съд да сезира Съда с преюдициално запитване, Комисията добавя, че като не са подали касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., белгийските органи окончателно са лишили Касационния съд от възможността за подобно сезиране. При положение че в случая е безспорно, че възстановяванията на разходите по износа са недължими и че настоящото дело повдига правни въпроси, налагащи тълкуване на разпоредбите от Регламент № 3665/87, според тази институция Кралство Белгия е било длъжно да подаде касационна жалба срещу това решение, за да позволи на Касационния съд да сезира Съда с преюдициално запитване. В това отношение от постоянната практика на Съда следвало, че държавите членки не могат да упражняват право на преценка по възможността налага ли се или не възстановяването на неправилно изплатените помощи.
64
Накрая, в случая, както Комисията вече посочила пред Общия съд, становището на адвоката, който има право да пледира пред Касационния съд, с когото се е консултирало BIRB, било погрешно и непълно както по отношение на тълкуването на практиката на Съда, така и относно необходимостта да се поставят преюдициални въпроси на последния. Така не ставало въпрос за „предварително компетентно“ становище, основано на „задълбочен анализ“ от професионалист „с опит“, както твърдяло Кралство Белгия.
Съображения на Съда
65
За да се постанови решение по втората част на единственото основание, на първо място, трябва да се припомни, че съгласно член 32, параграф 8, буква а) от Регламент № 1290/2005, който всъщност понастоящем е член 54, параграф 5, буква в) от Регламент № 1306/2013, Комисията може да изключи от финансиране от страна на Съюза сумите, които се поемат от бюджета ѝ, когато установи, че невъзстановяването се дължи на небрежност, допусната от органите на държава членка.
66
По отношение на задълженията на тези органи в това отношение член 9, параграф 1, буква а) от Регламент № 1290/2005 гласи, че държавите членки вземат всички необходими мерки с оглед на осигуряването на ефективна защита на финансовите интереси на Съюза, и по-специално покриват изгубените суми в резултат на нередности или небрежност. Член 58, параграф 1, буква д) от Регламент № 1306/2013, който по същество възпроизвежда първата разпоредба, добавя, че държавите членки вземат необходимите мерки, за да заведат съдебни дела за целта, според случая.
67
Въпросният член 9, параграф 1, по същество възпроизведен в посочения член 58, параграф 1, като налага на държавите членки да следят за спазването на финансовите интереси на Съюза и за възстановяването на неправилно изплатените суми, е израз, що се отнася до финансирането на общата селскостопанска политика, на задължението за обща грижа, предвидено в член 4, параграф 3 ДЕС (вж. в този смисъл решения от 21 февруари 1991 г., Германия/Комисия, C‑28/89, EU:C:1991:67, т. 31, от 21 януари 1999 г., Германия/Комисия, C‑54/95, EU:C:1999:11, т. 66 и 177, и от 13 ноември 2001 г., Франция/Комисия, C‑277/98, EU:C:2001:603, т. 40). Това задължение, което се прилага в хода на цялата процедура по възстановяване на тези суми, означава, че националните органи подхождат към възстановяването бързо и своевременно, прибягвайки до средствата за проверка и възстановяване, които са на тяхно разположение, за да гарантират защитата на тези интереси.
68
Тези разпоредби обаче не уточняват специфичните мерки, които трябва да се предприемат за тази цел, а именно съдебните процедури, които трябва да бъдат заведени с цел възстановяване на въпросните суми.
69
Тъй като по принцип финансовото управление на ЕФГЗ се основава на националните администрации, които са натоварени да следят за стриктното съблюдаване на правилата на Съюза и които разполагат с необходимата географска близост за целта (вж. в този смисъл решения от 24 януари 2002 г., Франция/Комисия, C‑118/99, EU:C:2002:39, т. 37, и от 7 юли 2005 г., Гърция/Комисия, C‑5/03, EU:C:2005:426, т. 40), държавите членки, както посочва генералният адвокат в точка 93 от заключението си, са най-добре поставените да възстановят сумите, неправилно изплатени или изгубени в резултат на нередности или небрежност, и да определят най-подходящите мерки, които да се предприемат в това отношение.
70
Така по-специално националните органи, при спазване на задължението за грижа, посочено в точка 67 от настоящото решение, трябва да изберат средствата за защита, които смятат за най-подходящи с оглед на конкретните обстоятелства в случая, за да възстановят въпросните суми (вж. в този смисъл решение от 21 юли 2005 г., Гърция/Комисия, C‑370/03, непубликувано, EU:C:2005:489, т. 44).
71
Както обаче посочва генералният адвокат в точки 101 и 102 от заключението си, решението на държава членка да не изчерпа всички средства за защита, включително извънредните способи за обжалване, може да е взето при широк набор от положения и да се дължи на много различни причини. Следователно не може да се приеме, без да се вземат предвид тези обстоятелства, че изчерпването е във всички случаи необходимо с цел защитата на финансовите интереси на Съюза и че фактът, че въпросните средства за защита не са изчерпани, представлява небрежност.
72
При тези условия следва да се приеме, както по същество изтъква Кралство Белгия, че задължението за грижа, посочено в точка 67 от настоящото решение, не означава задължително, че държавите членки систематично изчерпват, при това независимо от особените обстоятелства в случая, всички средства за защита, които националното право им предоставя, за да възстановят неправилно изплатените суми.
73
На второ място, в точки 57—60 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че Кралство Белгия е допуснало подобна небрежност, с мотива че, като не е подала касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., който е отказал да постави на Съда преюдициални въпроси относно тълкуването на Регламент № 3665/87, тази държава членка е направила абсолютно невъзможно Касационният съд да постави тези въпроси на Съда.
74
В това отношение е важно да се припомни, че съгласно член 267, трета алинея ДФЕС, когато въпрос от правото на Съюза се поставя пред Касационния съд в качеството му на юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, той по принцип е длъжен да сезира Съда преюдициално относно подобен въпрос.
75
С оглед на това, както по същество посочва генералният адвокат в точки 111—113 от заключението си, небрежността на Кралство Белгия не може да се изведе единствено поради факта, че като не е подало касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., тази държава членка е лишила Касационния съд от възможността да постави на Съда преюдициални въпроси относно тълкуването на Регламент № 3665/87.
76
Ето защо, първо, за да се установи подобна небрежност, е важно да се определи дали белгийските органи са взели всички необходими мерки, за да защитят финансовите интереси на Съюза, и по-специално дали, като не са подали такава касационна жалба, тези органи са се въздържали от възможността да използват правно средство, което е щяло да им позволи с разумна вероятност да възстановят спорните суми. Именно в рамките на този преглед, който, както става ясно от съображенията, изложени в точки 71 и 72 от настоящото решение, трябва да се извърши в светлината на особените обстоятелства в случая, трябва да се съобрази обстоятелството, че подаването на касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г. би могло да има за резултат Касационният съд да отмени това решение в светлината на отговорите, дадени от Съда на евентуални преюдициални въпроси относно тълкуването на релевантните разпоредби от правото на Съюза.
77
Второ, от постоянната практика на Съда следва, че припомненото в точка 74 от настоящото решение задължение на Касационния съд да сезира Съда преюдициално, когато пред него се постави въпрос от правото на Съюза, не се носи от Касационния съд, когато установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен, че разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от Съда или че правилното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение, като съществуването на такава възможност следва да бъде преценявано с оглед на специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от различия в съдебните актове в рамките на Съюза (вж. в този смисъл решения от 6 октомври 1982 г., Cilfit и др., 283/81, EU:C:1982:335, т. 21, от 9 септември 2015 г., Ferreira da Silva e Brito и др., C‑160/14, EU:C:2015:565, т. 38 и 39, и от 4 октомври 2018 г., Комисия/Франция (Удръжка върху доходите от капитали), C‑416/17, EU:C:2018:811, т. 110).
78
С оглед на тази съдебна практика не може да се приеме, независимо от обстоятелствата в случая, че ако е била подадена касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., Касационният съд задължително е щял да сезира Съда преюдициално, нито че преюдициалното запитване задължително е щяло да доведе до това Съдът да разтълкува правото на Съюза, така че Касационният съд да отмени впоследствие решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г.
79
Така от изложените в точки 71—78 от настоящото решение съображения следва, че това дали Кралство Белгия е проявило небрежност по смисъла на член 32, параграф 8, буква а) от Регламент № 1290/2005, понастоящем всъщност член 54, параграф 5, буква в) от Регламент № 1306/2013, следва да се установи в светлината на всички обстоятелства по случая.
80
Сред съображенията, които следва да се вземат предвид за целта, както посочва генералният адвокат в точки 105 и 109 от заключението си, са, на първо място, наличните според националното право мерки за възстановяване и тези, които държавата членка вече е предприела с цел възстановяването на спорните суми, които са посочени в точки 10—13 от обжалваното съдебно решение и в точки 11—14 от настоящото решение, както и съдебните дела, заведени с тази цел от тази държава членка, и изходът от тях.
81
По-специално трябва да се вземе предвид фактът, че в случая Кралство Белгия е използвало срещу Saint-Louis Sucre всички обичайни средства за защита, предвидени в националното право, и че както Първоинстанционен съд Брюксел, така и Апелативен съд Брюксел в решението си от 3 май 2012 г., са осъдили тази държава членка да възстанови на дружеството тези суми, увеличени с лихвите за забава, съдебните лихви и приложите съдебни разноски, и че последната юрисдикция е постановила, че не е необходимо да се поставят преюдициални въпроси на Съда.
82
На второ място, трябва да се вземат предвид процесуалните стъпки, предприети от Кралство Белгия след това решение с цел подаване на евентуална касационна жалба, а именно посоченият в точка 19 от обжалваното съдебно решение и припомненият в точка 20 от настоящото решение факт, че както се изисква от белгийските процесуални разпоредби, BIRB е потърсило становището на адвокат, който има право да пледира пред Касационния съд, относно това каква е вероятността касационната жалба да бъде уважена.
83
На трето място, евентуална небрежност на Кралство Белгия поради решението му да не подаде такава касационна жалба, както става ясно от съображенията, изложени в точки 76—78 от настоящото решение, трябва да се разглежда с оглед на преценката, която въпросната държава членка е направила при обстоятелствата, посочени в двете предходни точки, на перспективите за успех на касационната жалба, която би могло да се подаде след отрицателното становище на консултирания адвокат, който има право да пледира пред Касационния съд, и в рамките на вероятността Касационният съд да отмени постановеното от Апелативен съд Брюксел решение в светлината на отговорите на Съда на евентуални преюдициални въпроси относно тълкуването на релевантните разпоредби от правото на Съюза.
84
На четвърто място, дали е налице евентуална небрежност от страна на Кралство Белгия, трябва да се прецени с оглед на разходите, свързани с производството по възстановяване, както и с подаването на касационна жалба, спрямо сумите, които подлежат на възстановяване.
85
Въпреки че в точка 55 от обжалваното съдебно решение Общият съд е посочил, че това дали Кралство Белгия е проявило небрежност по смисъла на член 32, параграф 8 от Регламент № 1290/2005, понастоящем всъщност член 54, параграф 5, буква в) от Регламент № 1306/2013, следва да се преценява с оглед на обстоятелствата в случая, той все пак не ги е разгледал надлежно, по-специално обстоятелствата, посочени в точки 83 и 84 от настоящото решение.
86
Така в точки 56—62 от обжалваното съдебно решение Общият съд е извел подобна небрежност единствено от факта, че тази държава членка не е подала касационна жалба срещу решението на Апелативен съд Брюксел от 3 май 2012 г., въпреки че е имала възможност да направи това, като по този начин е направила невъзможно Касационният съд да постави на Съда преюдициални въпроси относно тълкуването на Регламент № 3665/87, от което е извел, че тази държава членка не е използвала всички средства, които е имала на разположение, за да възстанови спорните суми.
87
Следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
88
Ето защо втората част на единственото основание следва да се приеме, а обжалваното съдебно решение — да се отмени.
По последиците от отмяната на обжалваното съдебно решение
89
Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, когато отменя решение на Общия съд, Съдът може да върне делото на Общия съд за постановяване на решение или сам да постанови окончателно решение, когато фазата на производството позволява това.
90
В случая разрешаването на спора налага нова преценка на конкретните обстоятелства в светлината на съображенията, изложени в точки 80—84 от настоящото решение, преценка, която Общият съд може да извърши по-добре, след като предостави на страните възможност да уточнят становищата си в това отношение.
91
Следователно делото следва да се върне на Общия съд.
По съдебните разноски
92
Тъй като делото се връща на Общия съд, Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски, свързани с настоящото производство по обжалване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)
Отменя решението на Общия съд на Европейския съюз от 20 юли 2017 г., Белгия/Комисия (T‑287/16, непубликувано, EU:T:2017:531).
2)
Връща дело T‑287/16 на Общия съд на Европейския съюз.
3)
Не се произнася по съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.