SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
de 6 de octubre de 2021 (*)
«Acceso a los documentos — Decisión 2004/258/CE — Documentos relativos a la adopción de un dispositivo de resolución respecto de Banco Popular Español — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión — Concepto de información confidencial — Excepciones a la obligación de secreto profesional — Derecho de defensa»
En el asunto T‑15/18,
Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), con domicilio en Madrid, representada por los Sres. E. M. Martínez Martínez y C. López-Mélida de Ramón, abogados,
parte demandante,
contra
Banco Central Europeo (BCE), representado por la Sra. T. Filipova y los Sres. D. Báez Seara y F. von Lindeiner, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. M. Kottmann, abogado,
parte demandada,
apoyado por
Comisión Europea, representada por los Sres. É. Gippini Fournier y J. Rius y por las Sras. C. Ehrbar y A. Steiblytė, en calidad de agentes,
y por
Banco Santander, S. A., con domicilio social en Santander (Cantabria), representado por el Sr. J. M. Rodríguez Cárcamo y la Sra. A. M. Rodríguez Conde, abogados,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión LS/MD/17/428 del BCE, de 17 de noviembre de 2017, por la que se deniega el acceso a determinados documentos relativos a la adopción de un dispositivo de resolución respecto de Banco Popular Español, S. A.,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada),
integrado por el Sr. A. M. Collins, Presidente, y los Sres. V. Kreuschitz, Z. Csehi y G. De Baere (Ponente) y la Sra. G. Steinfatt, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de febrero de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
Resolución de Banco Popular
1        Banco Popular Español, S. A. (en lo sucesivo, «Banco Popular»), era una entidad de crédito establecida en España que estaba sujeta a la supervisión prudencial directa del Banco Central Europeo (BCE) con arreglo al Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63).
2        El 6 de junio de 2017, el BCE realizó una evaluación sobre la situación de graves dificultades en que Banco Popular estaba o iba a estar probablemente (en lo sucesivo, «evaluación FOLTF»), previa consulta a la Junta Única de Resolución (JUR), de conformidad con el artículo 18, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1093/2010 (DO 2014, L 225, p. 1).
3        Ese mismo día, el Consejo de Administración de Banco Popular comunicó al BCE que había llegado a la conclusión de que el banco iba a estar probablemente en situación de graves dificultades.
4        También ese mismo día, el BCE comunicó a la JUR y a la Comisión Europea la versión definitiva de la evaluación FOLTF, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.º 806/2014.
5        En la evaluación FOLTF, el BCE indicó que, en los últimos meses, la situación de tesorería de Banco Popular había sufrido un importante deterioro debido principalmente a una merma significativa de su base de depósitos.
6        Habida cuenta, en particular, de las excesivas retiradas de depósitos, de la rápida pérdida de liquidez sufrida por Banco Popular y de la incapacidad de este para generar más liquidez, el BCE consideró que existían elementos objetivos que indicaban que Banco Popular probablemente no podría hacer frente en un futuro cercano a sus deudas o demás pasivos a su vencimiento. El BCE concluyó que cabía considerar que Banco Popular estaba en situación de graves dificultades o que, en cualquier caso, probablemente iba a estarlo en un futuro cercano, de conformidad con el artículo 18, apartados 1, letra a), y 4, letra c), del Reglamento n.º 806/2014.
7        El 7 de junio de 2017, la sesión ejecutiva de la JUR adoptó la Decisión SRB/EES/2017/08 relativa a un dispositivo de resolución respecto de Banco Popular, sobre la base del Reglamento n.º 806/2014 (en lo sucesivo, «dispositivo de resolución»). El dispositivo de resolución designa al Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) como destinatario.
8        Con anterioridad a la adopción del dispositivo de resolución, se realizó una valoración de Banco Popular con arreglo al artículo 20 del Reglamento n.º 806/2014. Esa valoración comprende un primer informe de valoración de 5 de junio de 2017 elaborado por la JUR con arreglo al artículo 20, apartado 5, letra a), del Reglamento n.º 806/2014 y un segundo informe de valoración de 6 de junio de 2017 elaborado por un experto independiente en virtud del artículo 20, apartado 10, del Reglamento n.º 806/2014. Ambos informes de valoración se anexan al dispositivo de resolución.
9        Al considerar que se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014, la JUR decidió someter a Banco Popular a un procedimiento de resolución. Así, la JUR consideró, primero, que Banco Popular estaba en situación de graves dificultades o probablemente iba a estarlo; segundo, que no existían otras medidas que pudieran impedir la inviabilidad de Banco Popular en un plazo razonable, y, tercero, que era necesaria, en aras del interés público, una medida de resolución en forma de instrumento de venta del negocio de Banco Popular.
10      La aplicación del instrumento de venta del negocio consistía en transmitir acciones de Banco Popular, libres y exentas de cualesquiera derechos o cargas de cualquier tercero, a Banco Santander, S. A., como contraprestación del pago de un precio de compra de un euro.
11      El 7 de junio de 2017, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2017/1246, por la que se aprueba el régimen de resolución de Banco Popular (DO 2017, L 178, p. 15), y la notificó a la JUR.
12      Ese mismo día, el FROB adoptó las medidas necesarias para ejecutar el dispositivo de resolución, con arreglo al artículo 29 del Reglamento n.º 806/2014.
13      La JUR publicó en su sitio de Internet una comunicación en la que se resumían los efectos del dispositivo de resolución. Además, el 11 de julio de 2017, el dispositivo de resolución fue objeto de una comunicación sucinta que se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2017, C 222, p. 3). Esta comunicación señala que puede encontrarse más información sobre el dispositivo de resolución en el sitio de Internet de la JUR y facilita el enlace para acceder a esa información, incluida la versión no confidencial del dispositivo de resolución. Ese mismo día, la Decisión 2017/1246 de la Comisión fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea.
14      Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal el 7 de agosto de 2017 y el 5 de octubre de 2017, la demandante interpuso sendos recursos de anulación contra el dispositivo de resolución. Estos recursos fueron respectivamente registrados con el número de asunto T‑512/17 y con el número de asunto T‑701/17.
Solicitudes de acceso a documentos presentadas por la demandante
15      La demandante, la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), es una asociación de Derecho privado sin ánimo de lucro que tiene como objeto social, en particular, la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios ante la Administración General del Estado español.
16      Mediante escrito dirigido al BCE el 27 de junio de 2017, la demandante solicitó, al amparo del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), del artículo 15 TFUE y del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), acceso «al expediente íntegro del procedimiento de resolución de [Banco Popular], particularmente al dispositivo de resolución aprobado por la [JUR] de fecha 7 de junio de 2017 (Decisión SRB/EESS/2017/08) […], junto con la valoración de [Banco Popular] realizada por un experto independiente […], así como todas las notificaciones o comunicaciones intercambiadas entre los distintos organismos intervinientes en el referido procedimiento de resolución [(JUR, BCE, Comisión, y, en su caso, Consejo y FROB)]» (en lo sucesivo, «solicitud inicial»).
17      Mediante la Decisión LS/PT/2014/79, de 1 de septiembre de 2017, el director general de la Secretaría del BCE respondió a la solicitud inicial que había identificado varias categorías pertinentes de documentos, a saber: primero, el dispositivo de resolución; segundo, la valoración de Banco Popular realizada por un experto independiente; tercero, la evaluación FOLTF, y, cuarto, todas las notificaciones y comunicaciones intercambiadas entre los distintos organismos intervinientes en el procedimiento de resolución (esto es, la JUR, el BCE, la Comisión y, en su caso, el Consejo y el FROB).
18      Para empezar, el BCE indicó, por una parte, en relación con las dos primeras categorías de documentos identificados y con las comunicaciones intercambiadas entre la JUR, el FROB y la Comisión, que todas ellas obraban en poder de la JUR en el marco de sus competencias y que esta última ya había examinado una solicitud de acceso a esos documentos presentada por la demandante y la había respondido. Asimismo, el BCE indicó el enlace al sitio de Internet de la JUR que permitía acceder a la versión no confidencial del dispositivo de resolución.
19      Por otra parte, en lo que respecta al texto íntegro de la evaluación FOLTF y a la comunicación de esta por el BCE a la Comisión y a la JUR, el BCE denegó el acceso.
20      En lo referente a la evaluación FOLTF, el BCE señaló, de conformidad con el artículo 9, apartado 2, de su Decisión 2004/258/CE, de 4 de marzo de 2004, relativa al acceso público a los documentos del BCE (DO 2004, L 80, p. 42), en su versión modificada, por un lado, mediante su Decisión 2011/342/UE, de 9 de mayo de 2011 (DO 2011, L 158, p. 37), y, por otro lado, mediante su Decisión (UE) 2015/529, de 21 de enero de 2015 (DO 2015, L 84, p. 64), que se había publicado en su sitio de Internet una versión no confidencial de dicha evaluación e indicó el enlace al sitio de Internet que contenía esa publicación.
21      Por lo demás, el BCE denegó el acceso a la información confidencial de la evaluación FOLTF y a la correspondencia relativa a la evaluación FOLTF que intercambió con la Comisión y la JUR, por estar amparados por una presunción general de confidencialidad basada en las excepciones contempladas en el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258, relativo a la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión, y en el artículo 4, apartado 2, primer guion, de dicha Decisión, relativo a la protección de los intereses comerciales de una persona jurídica.
22      A continuación, el BCE señaló que la demandante no había aportado argumentos que pudieran demostrar la existencia de un interés público superior que justificase la divulgación de la información de que se trataba.
23      Por último, el BCE entendió que no podía concederse un acceso parcial sin perjudicar los intereses protegidos por la Decisión 2004/258.
24      El 14 de septiembre de 2017, la demandante presentó una solicitud confirmatoria de acceso con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Decisión 2004/258 (en lo sucesivo, «solicitud confirmatoria»). En ella solicitó al BCE, al amparo del artículo 42 de la Carta, del artículo 15 TFUE, apartado 3, y de los artículos 6 y siguientes del Reglamento n.º 1049/2001, que reconsiderara su posición inicial y le diera acceso a las versiones íntegras del dispositivo de resolución, de los informes de valoración provisional y definitiva elaborados por el experto independiente, de la evaluación FOLTF y de las notificaciones y comunicaciones intercambiadas entre los distintos organismos intervinientes en el procedimiento de resolución (la JUR, la Comisión, el Consejo, el FROB y el Banco de España).
25      En apoyo de esa solicitud, la demandante adujo que la decisión inicial violaba el principio de buena administración consagrado en el artículo 41 de la Carta, puesto que la denegación de acceso total a los documentos solicitados la había privado de la posibilidad de defenderse frente al dispositivo de resolución.
26      Mediante la Decisión LS/MD/17/428 de 17 de noviembre de 2017 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), el BCE confirmó la denegación de acceso a los documentos solicitados.
27      En primer lugar, el BCE reiteró que el dispositivo de resolución, el informe de valoración y las comunicaciones entre la JUR, el FROB y la Comisión obraban en poder de la JUR. Habida cuenta de que la demandante había presentado una solicitud de acceso respecto a esos documentos ante la JUR y había recibido respuesta a la misma, el BCE decidió limitar su apreciación de la solicitud confirmatoria de acceso a la versión íntegra de la evaluación FOLTF, a la correspondencia de 6 de junio de 2017 entre el BCE y la JUR intercambiada con arreglo al artículo 18, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 806/2014 y a la comunicación a la JUR y a la Comisión de la evaluación FOLTF en virtud del artículo 18, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.º 806/2014.
28      En segundo lugar, el BCE confirmó que no podía concederse a la demandante acceso a los documentos solicitados por cuanto la información que contenían estaba amparada por una presunción general de confidencialidad basada en las excepciones contempladas en el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258, relativo a la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión, y en el artículo 4, apartado 2, primer guion, de dicha Decisión, relativo a la protección de los intereses comerciales de una persona jurídica.
29      Por una parte, en lo referente al posible perjuicio para la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión, el BCE señaló que los documentos solicitados formaban parte de expedientes administrativos relativos a la supervisión prudencial continuada y al procedimiento sobre la evaluación FOLTF. A su juicio, esos expedientes administrativos son la expresión del ejercicio por el BCE, en su condición de autoridad supervisora competente, de las facultades que le confiere el Reglamento n.º 1024/2013 y, en consecuencia, los documentos solicitados están amparados por una obligación de secreto profesional.
30      Según el BCE, esta obligación de secreto profesional, prevista en el artículo 27 del Reglamento n.º 1024/2013, en los artículos 53 y siguientes de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO 2013, L 176, p. 338), y en el artículo 84 de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190), le prohibía divulgar la información recibida de las entidades supervisadas, los análisis prudenciales efectuados sobre la base de esa información y cualquier medida adoptada respecto de una entidad. La divulgación de información confidencial relativa a la supervisión prudencial de una entidad de crédito determinada solo está autorizada en los supuestos expresamente previstos en la Directiva 2013/36 y en la Directiva 2014/59. No obstante, el BCE consideró que las excepciones establecidas en estas dos Directivas no eran aplicables en el caso de autos. El BCE añadió que, en cualquier caso, no se habría podido divulgar información confidencial sobre entidades de crédito, o en todo caso únicamente habría podido divulgarse en forma sumaria o agregada de manera que una entidad no pudiera ser identificada individualmente.
31      Al considerarse vinculado por la obligación de secreto profesional consagrada en las disposiciones mencionadas, el BCE entendió que la divulgación de la información prudencial confidencial causaría perjuicio no solo a la entidad de crédito directamente afectada, sino también al sistema bancario en general, puesto que los bancos ya no podrían tener la seguridad de que se mantendrá la confidencialidad de la información que facilitan al BCE con fines de supervisión prudencial.
32      Asimismo, el BCE señaló que la resolución de Banco Popular no había modificado su condición de entidad sometida a supervisión y que, por tanto, seguía estando supervisado por el BCE. En consecuencia, el régimen de confidencialidad seguía siéndole aplicable.
33      En lo que atañe, por otra parte, al posible perjuicio para la protección de los intereses comerciales de personas físicas o jurídicas, el BCE indicó que los documentos solicitados contenían información comercialmente sensible sobre la posición de Banco Popular en el mercado, así como sobre sus activos y pasivos, y que, por lo tanto, la divulgación de esa información podía perjudicar a Banco Popular y a su sociedad matriz, Banco Santander.
34      El BCE consideró, en particular, que datos como la valoración del impacto de la liquidez de Banco Popular sobre la estructura de financiación y operativa de su filial Banco Popular Portugal eran sensibles desde el punto de vista comercial y podían originar especulaciones infundadas sobre la situación financiera y de liquidez del grupo.
35      Además, el BCE indicó que, en su opinión, no existía un interés público superior que permitiera inaplicar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, primer guion, de la Decisión 2004/258. Consideró que el interés invocado en el presente caso por la demandante, a saber, su derecho de defensa y su derecho a impugnar el dispositivo de resolución, constituía un interés privado que no podía prevalecer sobre el interés público protegido por la citada disposición.
36      Por último, en lo que respecta al derecho de acceso al expediente consagrado en el artículo 41 de la Carta, el BCE indicó que ese derecho, previsto en el artículo 22 del Reglamento n.º 1024/2013, se aplica a quienes son objeto de un procedimiento administrativo de supervisión prudencial. Según el BCE, la evaluación FOLTF es una evaluación de supervisión dirigida a la JUR, y no a una persona física o jurídica.
Hechos posteriores a la interposición del recurso
37      A raíz de diversos recursos interpuestos por varios antiguos accionistas y acreedores de Banco Popular, así como por la demandante, ante el Panel de Recurso de la JUR, esta última publicó en su sitio de Internet determinados documentos relativos a la resolución de Banco Popular.
38      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 17 de agosto de 2018, la demandante interpuso recurso de anulación contra la decisión del Panel de Recurso de la JUR de 19 de junio de 2018 dictada en el asunto 54/2017. Dicho recurso fue registrado en la Secretaría del Tribunal con el número de asunto T‑496/18.
39      El 14 de junio de 2018, el experto independiente encargado del segundo informe de valoración (véase el apartado 8 de la presente sentencia) transmitió a la JUR el informe de valoración realizado para determinar si los accionistas y los acreedores habrían recibido mejor tratamiento si la entidad objeto de resolución hubiera sido sometida a un procedimiento de insolvencia ordinario, conforme a lo dispuesto en el artículo 20, apartados 16 a 18, del Reglamento n.º 806/2014 (en lo sucesivo, «valoración 3»).
40      El 6 de agosto de 2018, la JUR publicó en su sitio de Internet su dictamen de 2 de agosto de 2018 relativo a su decisión preliminar SRB/EES/2018/132 sobre la necesidad de conceder o no una compensación a los accionistas y acreedores afectados por las medidas de resolución respecto de Banco Popular y al inicio del procedimiento relativo al derecho a ser oído, así como una versión no confidencial de la valoración 3. El 7 de agosto de 2018, una comunicación sobre el dictamen de la JUR de 2 de agosto de 2018 fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2018, C 277 I, p. 1).
41      El 17 de marzo de 2020, la JUR adoptó la Decisión SRB/EES/2020/52, por la que se determinaba si debía concederse una compensación a los accionistas y a los acreedores afectados por las medidas de resolución acometidas respecto de Banco Popular. En dicha Decisión, publicada en su sitio de Internet, la JUR consideró que los accionistas y los acreedores que se habían visto afectados por la resolución de Banco Popular no tenían derecho a una compensación del Fondo Único de Resolución (FUR), con arreglo al artículo 76, apartado 1, letra e), del Reglamento n.º 806/2014. Un comunicado relativo a esta Decisión fue publicado el 20 de marzo de 2020 en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2020, C 91, p. 2).
Procedimiento y pretensiones de las partes
42      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 17 de enero de 2018, la demandante interpuso el presente recurso.
43      Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 12 y 13 de marzo y el 25 de abril de 2018, respectivamente, Banco Santander, Banco Popular y la Comisión solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del BCE.
44      Mediante decisión de 12 de julio de 2018, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal admitió la intervención de la Comisión. Esta presentó su escrito de formalización de la intervención, y las partes principales presentaron sus observaciones sobre dicho escrito dentro de los plazos señalados.
45      Mediante autos de 27 de julio de 2018, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal admitió las intervenciones de Banco Santander y de Banco Popular. Estos presentaron sus escritos de formalización de la intervención, y las partes principales presentaron sus observaciones sobre los referidos escritos dentro de los plazos señalados.
46      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 30 de octubre de 2018, Banco Santander comunicó al Tribunal que, con efectos desde el 28 de septiembre de 2018, había sucedido a título universal a Banco Popular y que se retiraba la intervención de este último.
47      La demandante y la Comisión presentaron sus observaciones sobre la retirada de la intervención de Banco Popular en el plazo señalado. El BCE no presentó observaciones.
48      Mediante auto de 5 de febrero de 2019, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal archivó la intervención de Banco Popular, haciéndolo constar en el Registro, y condenó a cada parte a cargar con sus propias costas relativas a la intervención de Banco Popular.
49      En el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento con arreglo al artículo 89 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, se instó a la demandante, al BCE y a la Comisión a que respondieran por escrito a unas preguntas del Tribunal.
50      A propuesta de la Sala Octava, el Tribunal decidió, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
51      Mediante auto de diligencias de prueba de 17 de mayo de 2019, el Tribunal ordenó al BCE, sobre la base, por una parte, del artículo 24, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, por otra, de los artículos 91, letra c), y 104 del Reglamento de Procedimiento, que presentara la copia íntegra de la evaluación FOLTF, la correspondencia de 6 de junio de 2017 entre el BCE y la JUR intercambiada con arreglo al artículo 18, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 806/2014 y la comunicación a la JUR y a la Comisión de la evaluación FOLTF en virtud del artículo 18, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.º 806/2014.
52      Mediante decisión del Presidente de la Sala Octava ampliada de 5 de agosto de 2019, oídas las partes, se suspendió el procedimiento con arreglo al artículo 69, letra b), del Reglamento de Procedimiento hasta que recayera una resolución definitiva en el asunto que después dio lugar a la sentencia de 19 de diciembre de 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).
53      Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, en aplicación del artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Tercera. En consecuencia, el presente asunto se atribuyó a la Sala Tercera ampliada.
54      El 19 de diciembre de 2019, el Tribunal de Justicia dictó la sentencia BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). En consecuencia, se reanudó el procedimiento en el presente asunto.
55      Las partes principales no presentaron solicitud de celebración de vista oral. No obstante, el Tribunal (Sala Tercera ampliada), a propuesta del Juez Ponente, decidió iniciar la fase oral del procedimiento.
56      Mediante escrito de 28 de enero de 2021, Banco Santander manifestó que, debido a la crisis sanitaria derivada de la COVID-19, le resultaba imposible asistir a la vista oral en Luxemburgo y solicitó poder formular sus alegaciones por videoconferencia. Mediante decisión de 2 de febrero de 2021, el Presidente de la Sala Tercera ampliada decidió acceder a la solicitud de Banco Santander.
57      En la vista celebrada el 11 de febrero de 2021, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales que les formuló el Tribunal.
58      La demandante solicita al Tribunal que:
–        Anule la Decisión impugnada.
–        Condene al BCE a entregarle las versiones íntegras no confidenciales del dispositivo de resolución, de los informes de valoración provisional y definitiva elaborados por el experto independiente, de la evaluación FOLTF y de todas las notificaciones o comunicaciones intercambiadas entre las distintas instituciones y órganos intervinientes en el inicio, desarrollo y ejecución del procedimiento de resolución.
–        Condene en costas al BCE.
59      En respuesta a una pregunta que le formuló el Tribunal, la demandante declaró que renunciaba a su segunda pretensión.
60      El BCE, apoyado por la Comisión y Banco Santander, solicita al Tribunal que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
61      En apoyo de su recurso, la demandante formula, en esencia, un motivo con carácter principal y dos motivos con carácter subsidiario. El motivo esgrimido con carácter principal se basa en la infracción del artículo 41 de la Carta, por considerar vulnerados el derecho a una buena administración y el derecho de defensa de la demandante al habérsele denegado el acceso a los documentos solicitados. Con carácter subsidiario, la demandante invoca, por un lado, un motivo basado en la infracción del artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258 y, por otro lado, un motivo basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, primer guion, de la Decisión 2004/258.
62      Antes de examinar los motivos invocados por la demandante, procede, por una parte, comprobar cuáles son los documentos que forman el objeto del presente recurso y, por otra, verificar si subsisten el objeto del litigio y el interés de la demandante en ejercitar la acción.
Sobre los documentos que forman el objeto del recurso
63      Como se ha expuesto en el apartado 24 de la presente sentencia, la solicitud confirmatoria tenía por objeto los documentos siguientes: las versiones íntegras del dispositivo de resolución, de los informes de valoración provisional y definitiva elaborados por el experto independiente, de la evaluación FOLTF y de las notificaciones y comunicaciones intercambiadas entre los distintos organismos intervinientes en el procedimiento de resolución (la JUR, la Comisión, el Consejo, el FROB y el Banco de España).
64      Pues bien, en los párrafos segundo y tercero de la Decisión impugnada, el BCE informó a la demandante de que algunos de los documentos objeto de la solicitud confirmatoria, a saber, el dispositivo de resolución, el informe de valoración y la correspondencia intercambiada entre la JUR, el FROB y la Comisión, obraban en poder de la JUR en el contexto de sus funciones. El BCE explicó que, habida cuenta de que la demandante también había dirigido una solicitud de acceso a dichos documentos a la JUR y que esta había respondido a dicha solicitud, limitaba su examen de la solicitud confirmatoria exclusivamente a los siguientes documentos: la versión íntegra de la evaluación FOLTF y la correspondencia de 6 de junio de 2017 verificada entre el BCE, la JUR y la Comisión, en el marco del artículo 18, apartado 1, párrafos segundo y tercero, del Reglamento n.º 806/2014.
65      En los escritos que ha presentado ante el Tribunal en el marco del presente litigio, la demandante no formula ninguna alegación jurídica que cuestione la legalidad del razonamiento en el que el BCE se apoyó para limitar su apreciación de la solicitud confirmatoria a los documentos mencionados en el apartado 64 de la presente sentencia.
66      Es cierto que, en la página 11 de la demanda, señala, en referencia a los párrafos segundo y tercero de la Decisión impugnada, que «nuevamente este pretexto del BCE carece de fundamento y constituye un frustrado intento de eludir su responsabilidad por incumplimiento de su obligación de garantizar como debía el acceso a la documentación solicitada de constante referencia, tanto la confeccionada por la parte recurrida como toda la demás que necesariamente obra en su poder».
67      Sin embargo, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en virtud del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable al procedimiento ante el Tribunal General con arreglo al artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto, y del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe contener la cuestión objeto del litigio, los motivos y alegaciones invocados y una exposición sumaria de dichos motivos. Tales indicaciones deben ser suficientemente claras y precisas para que la parte demandada pueda preparar su defensa y el Tribunal pueda pronunciarse sobre el recurso, en su caso sin información adicional. Con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica y una buena administración de la justicia, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa resulten de modo coherente y comprensible del propio texto de la demanda (véase el auto de 27 de noviembre de 2020, PL/Comisión, T‑728/19, no publicado, EU:T:2020:575, apartado 64 y jurisprudencia citada).
68      En caso de que la demandante no alegue ningún motivo en apoyo de una de sus pretensiones, no se cumple el requisito previsto en el artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, según el cual los motivos invocados deben ser objeto de una exposición sumaria, y esa pretensión debe declararse inadmisible (véase el auto de 13 de marzo de 2020, Jalkh/Parlamento, T‑183/19, no publicado, EU:T:2020:111, apartado 16 y jurisprudencia citada).
69      El pasaje citado en el apartado 66 de la presente sentencia no cumple manifiestamente las exigencias de la jurisprudencia mencionada en los apartados 67 y 68 de la presente sentencia, pues no expone con la suficiente claridad los elementos de hecho y de Derecho en los que se basa el reproche dirigido contra el BCE. Es además revelador, a este respecto, que dicho pasaje no se halle en la parte de la demanda que lleva como título «Motivos de impugnación», sino en la parte titulada «Hechos nucleares [de] la Decisión recurrida».
70      Por lo tanto, procede hacer constar que la primera pretensión, en la medida en que tiene por objeto la anulación de la Decisión impugnada en su totalidad, no se funda en motivos o argumentos jurídicos dirigidos a impugnar la limitación por el BCE de su examen de la solicitud confirmatoria a la versión íntegra de la evaluación FOLTF y a la correspondencia de 6 de junio de 2017 verificada entre el BCE, la JUR y la Comisión, en el marco del artículo 18, apartado 1, párrafos segundo y tercero, del Reglamento n.º 806/2014. Cuando se le preguntó por esta cuestión en la vista, la demandante no fue capaz de aportar elementos que permitieran desvirtuar esta apreciación.
71      Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que el recurso tiene por objeto, en realidad, la anulación parcial de la Decisión impugnada en la medida en que, mediante esta, se deniega el acceso, por un lado, a la versión íntegra de la evaluación FOLTF y, por otro, a la correspondencia de 6 de junio de 2017 intercambiada entre el BCE y la JUR con arreglo al artículo 18, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 806/2014 y a la comunicación a la JUR y a la Comisión de la evaluación FOLTF en virtud del artículo 18, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.º 806/2014.
Sobre el mantenimiento del objeto del litigio y del interés de la demandante en ejercitar la acción
72      En su escrito de formalización de la intervención, Banco Santander llama la atención del Tribunal sobre el hecho de que, desde la interposición del presente recurso, una parte relevante de los documentos ha sido ya publicada o va a serlo próximamente en el sitio de Internet de la JUR a raíz de ciertas decisiones adoptadas por el Panel de Recurso de esta (véanse, a este respecto, los apartados 37 y siguientes de la presente sentencia). Banco Santander entiende que esta circunstancia podría privar al recurso de su objeto.
73      El BCE y la demandante refutan las alegaciones de Banco Santander.
74      Como acertadamente señala Banco Santander, se ha declarado que una parte coadyuvante carece de legitimación para proponer de forma autónoma una causa de inadmisión, por lo que el Tribunal no está obligado a examinar los motivos invocados exclusivamente por esta que no sean de orden público (sentencias de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C‑313/90, EU:C:1993:111, apartado 22, y de 13 de diciembre de 2018, Post Bank Iran/Consejo, T‑559/15, EU:T:2018:948, apartado 63).
75      No obstante, de conformidad con el artículo 131 del Reglamento de Procedimiento, si el Tribunal constata que el recurso ha quedado sin objeto y que procede su sobreseimiento, podrá decidir en cualquier momento, de oficio, a propuesta del Juez Ponente y tras oír a las partes, resolver mediante auto motivado.
76      Como se ha reconocido en reiterada jurisprudencia, el interés en ejercitar la acción de un recurrente, a la vista del objeto del recurso, debe existir cuando se interpone este, so pena de inadmisión del recurso. Ese objeto del litigio debe perdurar, al igual que el interés en ejercitar la acción, hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso debe poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto (véase la sentencia de 21 de enero de 2021, Leino-Sandberg/Parlamento, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, apartado 32 y jurisprudencia citada).
77      En lo que se refiere, por una parte, al objeto del litigio, el Tribunal de Justicia ha recordado, en el apartado 33 de su sentencia de 21 de enero de 2021, Leino-Sandberg/Parlamento (C‑761/18 P, EU:C:2021:52), que, en el ámbito del acceso del público a los documentos de las instituciones de la Unión, el litigio conserva su objeto mientras la decisión por la que la institución de que se trate haya denegado el acceso al documento solicitado no haya sido formalmente revocada por esa institución, aun cuando el documento solicitado haya sido divulgado por un tercero.
78      Habida cuenta de que el BCE no ha revocado formalmente la Decisión impugnada, el presente recurso conserva su objeto.
79      En lo tocante, por otra parte, al interés de la demandante en ejercitar la acción, procede señalar que los documentos relativos al procedimiento de resolución de Banco Popular que han sido publicados parcial o íntegramente en el sitio de Internet de la JUR son los siguientes:
–        primero, el dispositivo de resolución;
–        segundo, el primer informe de valoración, de 5 de junio de 2017, elaborado por la JUR con arreglo al artículo 20, apartado 5, letra a), del Reglamento n.º 806/2014;
–        tercero, el segundo informe de valoración, de 6 de junio de 2017, elaborado por el experto independiente con arreglo al artículo 20, apartado 10, del Reglamento n.º 806/2014;
–        cuarto, el plan de resolución de 2016;
–        quinto, el escrito sobre el proceso de venta, de 6 de junio de 2017;
–        sexto, la decisión de la JUR, de 3 de junio de 2017, de iniciar el proceso de venta de Banco Popular;
–        séptimo, la carta de acompañamiento de la decisión de la JUR de 3 de junio de 2017 de iniciar el proceso de venta de Banco Popular;
–        octavo, la valoración 3;
–        noveno, el dictamen de la JUR de 2 de agosto de 2018 relativo a su decisión preliminar en cuanto a la necesidad de conceder o no una compensación a los accionistas y a los acreedores afectados por la medida de resolución respecto de Banco Popular y a la incoación del procedimiento relativo al derecho a ser oído;
–        décimo, el informe sobre los datos relativos al pasivo de 2017;
–        undécimo, el informe sobre funciones críticas de 2017,
–        y duodécimo, determinados documentos recibidos de Banco Popular en el marco del proceso de venta privada.
80      Procede hacer constar que entre los documentos relacionados en el apartado 79 de la presente sentencia no se incluyen los que forman el objeto del presente litigio tal como se definen en el apartado 71 de la presente sentencia, extremo que la demandante confirmó en la vista.
81      En cualquier caso, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en una situación en la que la recurrente únicamente ha obtenido acceso al documento solicitado divulgado por un tercero y en la que la institución de que se trata sigue denegándole el acceso al documento solicitado, no puede considerarse que la demandante haya obtenido el acceso a dicho documento, ni, por ello, que haya perdido el interés en solicitar la anulación de la decisión controvertida por el mero hecho de aquella divulgación. Por el contrario, en tal situación, la demandante conserva un interés real en obtener el acceso a una versión autenticada del documento solicitado que garantice que la mencionada institución es su autora y que ese documento expresa su posición oficial (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de enero de 2021, Leino-Sandberg/Parlamento, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, apartado 48).
82      En tanto en cuanto el BCE confirmó en la vista que no había divulgado los documentos solicitados con posterioridad a la interposición del presente recurso y que seguía denegando el acceso a ellos, procede concluir que la demandante conserva su interés en ejercitar la acción en el marco del presente recurso.
Sobre el primer motivo, formulado con carácter principal y basado en la infracción del artículo41, apartado2, de la Carta
83      En el marco de su primer motivo, la demandante alega que la Decisión impugnada infringe el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta, por cuanto la denegación de acceso que dicha Decisión implica le impidió conocer el razonamiento subyacente al dispositivo de resolución e impugnarlo ante el Tribunal. De esta manera, la demandante considera que se vio obligada a interponer un recurso de anulación contra el dispositivo de resolución ante el Tribunal «a ciegas». La demandante afirma que las solicitudes inicial y confirmatoria de acceso que presentó tenían como única finalidad preparar tal recurso de anulación.
84      En primer lugar, la demandante sostiene que las instituciones de la Unión que tienen en su poder documentos a los que se solicita acceso deben tener en cuenta la identidad del solicitante de acceso, de suerte que el derecho de acceso difiere en intensidad dependiendo de quién sea tal solicitante.
85      A su entender, por un lado, las personas directamente afectadas por las decisiones de las instituciones y órganos de la Unión deben poder disfrutar de un mayor acceso a los documentos solicitados sobre la base del régimen de acceso al expediente, consagrado en el artículo 41, apartado 2, de la Carta, para poder hacer valer su derecho de defensa contra dichas decisiones ante los tribunales de la Unión.
86      Por otro lado, la demandante entiende que los ciudadanos de la Unión deben disfrutar del derecho de acceso general contemplado en el artículo 42 de la Carta, derecho que puede limitarse por los deberes de confidencialidad y de secreto profesional que vinculan a las instituciones de la Unión.
87      La demandante, que considera que representa los intereses de personas directamente perjudicadas por el dispositivo de resolución, sostiene que el BCE debería haberle concedido un acceso completo a los documentos solicitados para permitirle ejercer su derecho de defensa ante el Tribunal.
88      Aunque la demandante admite haber fundado sus solicitudes de acceso en el régimen de acceso a los documentos, en particular en la Decisión 2004/258, considera que se vio obligada a actuar de esa manera «ante la ausencia de un mecanismo regulado de solicitud de acceso a los documentos en virtud del artículo 41 [de la Carta] similar al existente [respecto d]el artículo 42 [de la Carta]». Teniendo en cuenta que no ocultó, en sus solicitudes de acceso, a quién representaba, ni la condición de perjudicado de su mandante, como tampoco su objetivo de defender como en Derecho corresponda a los miles de personas que perdieron sus ahorros depositados en el Banco Popular, considera que su solicitud confirmatoria, en la que se mencionaba el artículo 41 de la Carta, debería haberse tratado como una solicitud de acceso al expediente y el BCE debería haberle concedido un acceso completo a los documentos solicitados.
89      La demandante aduce, en segundo lugar, que los fundamentos jurídicos expuestos por el BCE en sus decisiones inicial y confirmatoria en realidad se enmarcan en la normativa relativa al acceso de todo ciudadano de la Unión a los documentos. Según la demandante, las instituciones de la Unión no pueden invocar los deberes de confidencialidad y de secreto profesional contemplados por ese régimen de acceso a los documentos como un «comodín todopoderoso» para bloquear el acceso a cualquier solicitante, en particular, tratándose de una persona que, como ella, resulta directamente perjudicada por un acto de la Unión.
90      El BCE rebate las alegaciones de la demandante.
91      Ha de señalarse que las partes no están de acuerdo sobre la manera en que debe interpretarse la solicitud confirmatoria.
92      Según el BCE, el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna presupone la presentación de una solicitud específica al respecto. Para el BCE, la solicitud confirmatoria no constituye en modo alguno una solicitud de acceso al expediente y, por lo tanto, no se le puede reprochar haber infringido el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
93      No obstante, con independencia de la respuesta a la cuestión de cómo debe interpretarse la solicitud confirmatoria, procede realizar las siguientes observaciones.
94      En primer lugar, es preciso recordar, como la propia demandante reconoce, que las solicitudes de acceso al expediente tienen su fundamento en el ejercicio del derecho de defensa (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartados 98 y 99; de 15 de septiembre de 2016, Yanukovych/Consejo, T‑348/14, EU:T:2016:508, apartado 68, y de 2 de diciembre de 2020, Kalai/Consejo, T‑178/19, no publicada, EU:T:2020:580, apartado 73). Tal solicitud carece de objeto a falta de un procedimiento administrativo que afecte a los intereses jurídicos del solicitante de acceso y, por consiguiente, a falta de un expediente que le concierna.
95      Pues bien, por un lado, en la Decisión impugnada, el BCE indicó que, en el contexto de la supervisión prudencial de las entidades de crédito, el artículo 22 del Reglamento n.º 1024/2013 establecía que, antes de adoptar una decisión de supervisión, el BCE había de dar acceso a su expediente a las personas objeto del procedimiento administrativo de supervisión. Asimismo, en su escrito de contestación, el BCE precisó que el artículo 32 de su Reglamento (UE) n.º 468/2014, de 16 de abril de 2014, por el que se establece el marco de cooperación en el Mecanismo Único de Supervisión entre el BCE y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales designadas (Reglamento Marco del MUS) (DO 2014, L 141, p. 1), en relación con el artículo 126, apartado 4, del mismo Reglamento, establecía que una entidad supervisada objeto de una investigación había de gozar del derecho de acceso al expediente de la unidad de investigación.
96      Por otro lado, el BCE también señaló, en la Decisión impugnada, que la evaluación FOLTF constituía una evaluación prudencial dirigida a la JUR, y no a personas físicas o jurídicas, a fin de que esta pudiera llevar a cabo su propia valoración sobre si procedía someter una entidad de crédito a un procedimiento de resolución.
97      A este respecto, procede señalar que la evaluación FOLTF es un informe que el BCE elabora cuando, en el marco de la supervisión prudencial continuada de una entidad de crédito determinada, constata que concurren los requisitos establecidos en el artículo 18, apartado 4, del Reglamento n.º 806/2014. Seguidamente, se da traslado a la JUR de una versión provisional de la evaluación FOLTF, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, párrafo segundo, de dicho Reglamento, en el marco de la estrecha cooperación entre autoridades de supervisión y autoridades de resolución. Los eventuales comentarios de la JUR son integrados a continuación por el BCE en la versión definitiva de la evaluación FOLTF, que, conforme al artículo 18, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.º 806/2014, debe comunicarse a la Comisión y a la JUR. Esta versión definitiva de la evaluación FOLTF permitirá entonces a la JUR valorar si debe adoptarse o no un dispositivo de resolución respecto de la entidad de crédito de que se trate.
98      De esta manera, el artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014 autoriza a la JUR a adoptar un dispositivo de resolución respecto de una entidad de crédito cuando se cumplen tres requisitos acumulativos: primero, que la entidad de crédito se halle en graves dificultades o probablemente vaya a estar en tal situación; segundo, que no existan perspectivas razonables de que medidas alternativas del sector privado o de supervisión puedan impedir la inviabilidad de la entidad de crédito en un plazo de tiempo razonable, y, tercero, que la medida de resolución resulte necesaria para el interés público. La intervención del BCE consistente en la elaboración de la evaluación FOLTF se exige en el marco de la apreciación del primer requisito.
99      La evaluación FOLTF reviste, por tanto, el carácter de un acto de trámite destinado a permitir que la JUR adopte una decisión sobre la resolución de una entidad de crédito (véase, en este sentido, el auto de 6 de mayo de 2019, ABLV Bank/BCE, T‑281/18, EU:T:2019:296, apartado 36).
100    De ello se sigue que la evaluación FOLTF no produjo, como tal, efectos jurídicos obligatorios que pudieran afectar a los intereses de la demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica, ya que solo la adopción, y posteriormente la entrada en vigor, del dispositivo de resolución y la aplicación de instrumentos de resolución, en el sentido del artículo 22, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, podían modificar dicha situación.
101    Pues bien, aun cuando se considerase que la evaluación FOLTF es el resultado de un «procedimiento», en el sentido del artículo 22 del Reglamento n.º 1024/2013 y del artículo 32 del Reglamento n.º 468/2014, procede señalar que ni la demandante ni sus miembros pueden tener la consideración de titulares del derecho de acceso al expediente en el marco de tal procedimiento. En efecto, como acertadamente señaló el BCE (véase el apartado 95 de la presente sentencia), solo la persona objeto del procedimiento de supervisión y la entidad sometida a supervisión prudencial, a saber, en el caso de autos, Banco Popular, disfrutan de un derecho de acceso al expediente en este contexto.
102    Habida cuenta de estos elementos, y como fundadamente sostiene el BCE, la demandante no podía invocar el derecho de defensa consagrado en el artículo 41, apartado 2, de la Carta, de modo que una solicitud de acceso al expediente, suponiendo que la solicitud confirmatoria la contuviera efectivamente, carecía en todo caso de objeto.
103    En segundo lugar, si hubiera de entenderse el motivo de la demandante en el sentido de que el derecho de acceso del público a los documentos del BCE, tal como se encuentra consagrado en la Decisión 2004/258, difiere en intensidad dependiendo de las circunstancias relativas a quién sea el solicitante de acceso, tal alegación no podría prosperar.
104    A este respecto, ha de recordarse que el objetivo de la Decisión 2004/258 es garantizar el derecho de acceso del público en general a los documentos del BCE, y no dictar normas destinadas a proteger el interés específico que una determinada persona pueda tener en acceder a uno de ellos (véanse, por analogía, las sentencias de 1 de febrero de 2007, Sisón/Consejo, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, apartado 43, y de 6 de febrero de 2020, Compañía de Tranvías de La Coruña/Comisión, T‑485/18, EU:T:2020:35, apartado 80).
105    Según el artículo 6, apartado 1, de la Decisión 2004/258, el solicitante de acceso no está obligado a justificar su solicitud y, por ello, no ha de demostrar interés alguno en tener acceso a los documentos solicitados. De ello se sigue que una solicitud de acceso comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión 2004/258 presentada por una persona que invoca circunstancias particulares que, en su opinión, la distinguen de cualquier otro ciudadano de la Unión debe no obstante examinarse de igual manera que una solicitud que hubiera presentado cualquier otra persona (véase, por analogía, la sentencia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, T‑391/03 y T‑70/04, EU:T:2006:190, apartado 82).
106    Por lo tanto, aun en el supuesto de que los documentos solicitados resulten necesarios para la defensa de la demandante en sus recursos de anulación del dispositivo de resolución, cuestión cuyo examen corresponde a esos asuntos, tal circunstancia no es pertinente para apreciar la validez de la Decisión impugnada (véanse, por analogía, las sentencias de 26 de abril de 2005, Sisón/Consejo, T‑110/03, T‑150/03 y T‑405/03, EU:T:2005:143, apartado 55, y de 26 de mayo de 2016, International Management Group/Comisión, T‑110/15, EU:T:2016:322, apartado 57).
107    De lo anterior resulta que el primer motivo debe desestimarse.
108    Por consiguiente, procede examinar los motivos segundo y tercero, formulados con carácter subsidiario.
Sobre el segundo motivo, formulado con carácter subsidiario y basado en la infracción del artículo4, apartado1, letra c), de la Decisión 2004/258
109    En el marco de su segundo motivo, la demandante formula, en esencia, cuatro alegaciones. En primer lugar, aduce que el BCE no pudo invocar válidamente una presunción general de confidencialidad al amparo del artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258. En segundo lugar, cuestiona que la jurisprudencia dimanante de la sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister (C‑15/16, en lo sucesivo, «sentencia Baumeister», EU:C:2018:464), pueda extrapolarse al caso de autos. En tercer lugar, sostiene, en esencia, que parte de la información contenida en los documentos solicitados es de dominio público y que la Decisión impugnada contiene un razonamiento meramente hipotético en lo referente al perjuicio que el acceso a los documentos solicitados causaría a los intereses protegidos. En cuarto lugar, la demandante afirma que el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258 no se aplica a los documentos solicitados, ya que esta disposición se remite a otras disposiciones que contemplan expresamente excepciones al deber de secreto profesional aplicables en el presente asunto.
Sobre la primera alegación, referida a que no puede aplicarse en el caso de autos una presunción de confidencialidad
110    La demandante alega que el BCE no podía invocar válidamente una presunción general de confidencialidad, pues esta se refiere a todo ciudadano de la Unión; a su juicio, no puede aplicarse una presunción cuando quienes solicitan el acceso a los documentos son los directamente perjudicados por el acto de la Unión. Entiende, además, que las excepciones al derecho de acceso deben interpretarse y aplicarse de manera restrictiva a la luz de los considerandos 1 y 4 del Reglamento n.º 1049/2001.
111    A este respecto, procede señalar que el BCE precisó en la vista, como se hizo constar en la correspondiente acta, que, si bien, en la segunda página de la Decisión impugnada, había mencionado que se basaba en una presunción general de confidencialidad para denegar el acceso a los documentos solicitados, también es cierto que no aplicó tal presunción, sino que examinó de qué manera el acceso a los documentos solicitados podría perjudicar concreta y efectivamente los intereses protegidos por las excepciones contempladas en el artículo 4, apartados 1, letra c), y 2, primer guion, de la Decisión 2004/258.
112    La demandante no rebatió esta precisión en la vista. Por lo tanto, la primera alegación es inoperante.
Sobre la segunda alegación, referida a que la jurisprudencia dimanante de la sentencia Baumeister no es aplicable al presente asunto
113    En su segunda alegación, la demandante sostiene que la sentencia Baumeister no puede aplicarse por analogía al presente litigio, dado que, por una parte, el litigio que dio lugar a aquella sentencia era radicalmente distinto del que ha dado lugar al presente asunto y, por otra parte, dicha sentencia interpreta una norma jurídica distinta de la controvertida en el presente asunto.
114    A este respecto, procede señalar que, en la Decisión impugnada, el BCE señaló, en primer término, que el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258 establecía que debía denegar el acceso a un documento en caso de que su divulgación perjudicara a la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión.
115    A continuación, el BCE indicó que el régimen de secreto profesional aplicable en virtud del Derecho de la Unión estaba constituido por el artículo 27 del Reglamento n.º 1024/2013, en relación con los artículos 53 y siguientes de la Directiva 2013/36 y el artículo 84 de la Directiva 2014/59.
116    Por último, el BCE precisó que dichas disposiciones imponían, en principio, la prohibición de divulgar información confidencial obtenida en el marco del ejercicio de sus funciones, a menos que fuera en forma sumaria o agregada, de manera que las entidades de crédito en cuestión no puedan ser identificadas.
117    En la sentencia Baumeister, dictada con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de interpretar el concepto de información confidencial recogido en el artículo 54 de la Directiva 2004/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del Consejo (DO 2004, L 145, p. 1).
118    En el apartado 46 de la sentencia Baumeister, el Tribunal de Justicia declaró que no toda la información relativa a una empresa supervisada que haya sido comunicada por esta a la autoridad competente ni todas las declaraciones de dicha autoridad que figuren en el expediente de supervisión de que se trate, incluida su correspondencia con otros servicios, constituyen incondicionalmente información confidencial, cubierta por la obligación de secreto profesional que establece el artículo 54 de la Directiva 2004/39. En cambio, según el Tribunal de Justicia, esta calificación se aplica a la información en poder de las autoridades competentes que, por un lado, no tenga carácter público y cuya divulgación, por otro lado, pueda perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que haya proporcionado la información o de terceros, o también el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas de inversión.
119    Según el BCE, apoyado a este respecto por la Comisión y por Banco Santander, el concepto de información confidencial utilizado tanto en el artículo 53, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/36 como en el artículo 84, apartado 3, de la Directiva 2014/59 debe interpretarse de conformidad con la definición establecida por el Tribunal de Justicia en el apartado 46 de la sentencia Baumeister.
120    En primer lugar, la demandante alega que la controversia principal sobre la que versaba el asunto que dio lugar a la sentencia Baumeister era radicalmente distinta de la que originó el presente asunto, puesto que la persona que había solicitado acceso a información confidencial en el asunto que dio lugar a dicha sentencia era un tercero que, a diferencia de los miembros de la demandante, no se había visto afectado por una decisión como el dispositivo de resolución.
121    Sin embargo, esta alegación no es pertinente. A este respecto, es preciso señalar que, aun suponiendo que la situación de la parte demandante en el asunto que dio lugar a la sentencia Baumeister sea distinta de la de los miembros de la demandante, el Tribunal de Justicia no se refirió a la situación específica de aquella parte a la hora de interpretar el concepto de información confidencial.
122    Por un lado, el Tribunal de Justicia se limitó esencialmente a constatar la necesidad de dar una interpretación autónoma y uniforme de este concepto en toda la Unión (sentencia Baumeister, apartados 22 a 24). Por otro lado, abundando en esta constatación, examinó el tenor del artículo 54 de la Directiva 2004/39, el contexto en el que esta disposición se inscribía y el objetivo perseguido por ella (sentencia Baumeister, apartados 25 a 33).
123    Además, según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, deben tomarse en consideración no solamente su redacción y los objetivos que persigue, sino también su contexto y el conjunto de las disposiciones del Derecho de la Unión [véanse la sentencia de 11 de marzo de 2020, X (Cobro de derechos adicionales de importación), C‑160/18, EU:C:2020:190, apartado 34 y jurisprudencia citada, y el auto de 24 de octubre de 2019, Liaño Reig/JUR, T‑557/17, no publicado, EU:T:2019:771, apartado 59 y jurisprudencia citada].
124    Pues bien, procede hacer constar primeramente que la disposición objeto de la sentencia Baumeister, el artículo 54 de la Directiva 2004/39, está redactada en términos muy similares al artículo 53, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/36 y al artículo 84, apartado 3, de la Directiva 2014/59. En efecto, al igual que estas últimas disposiciones, el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 impone a las autoridades de supervisión de los mercados de instrumentos financieros la prohibición de divulgar información confidencial que obre en su poder, salvo en una forma sumaria o agregada que impida la identificación concreta de las entidades de que se trate.
125    Asimismo, como el Tribunal de Justicia señaló en el apartado 24 de la sentencia Baumeister, de la exigencia de aplicación uniforme del Derecho de la Unión se desprende que, en la medida en que una disposición de este no contenga una remisión al Derecho de los Estados miembros en lo que respecta a un concepto concreto, dicho concepto debe recibir normalmente una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión [véase la sentencia de 11 de marzo de 2020, X (Cobro de derechos adicionales de importación), C‑160/18, EU:C:2020:190, apartado 34 y jurisprudencia citada].
126    En la medida en que ni la Directiva 2013/36 ni la Directiva 2014/59 efectúan una remisión a los Derechos nacionales en lo referente a la determinación del sentido y del alcance del concepto de información confidencial en poder de una autoridad de supervisión, procede dar a este concepto una interpretación autónoma y uniforme, a saber, la misma que la adoptada por el Tribunal de Justicia en el apartado 46 de la sentencia Baumeister.
127    Por otro lado, por lo que respecta a la Directiva 2013/36, resulta importante señalar que su adopción se basa en consideraciones similares a las que justificaron la adopción de la Directiva 2004/39, examinada en la sentencia Baumeister. Así lo confirmó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 13 de septiembre de 2018, Buccioni (C‑594/16, EU:C:2018:717), en la que interpretó determinados aspectos del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36.
128    Aun cuando la sentencia de 13 de septiembre de 2018, Buccioni (C‑594/16, EU:C:2018:717), se refería a la aplicación, por parte de una autoridad nacional de supervisión prudencial, de una excepción al principio de secreto profesional y el Tribunal de Justicia no volvió a efectuar en ella una interpretación del concepto de información confidencial, no puede negarse que, mediante las reiteradas remisiones realizadas por analogía a la sentencia Baumeister (sentencia de 13 de septiembre de 2018, Buccioni, C‑594/16, EU:C:2018:717, apartados 29 y 30), el Tribunal de Justicia señaló, implícita aunque indudablemente, que la misma definición que la adoptada en la sentencia Baumeister se aplicaba en el contexto del artículo 53, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/36.
129    En segundo lugar, la demandante sostiene que la sentencia Baumeister versa sobre la aplicación del artículo 54 de la Directiva 2013/36, mientras que la disposición en cuestión en el presente asunto es el artículo 41, apartado 2, de la Carta.
130    Pues bien, por las razones desarrolladas en los apartados 83 a 107 de la presente sentencia, la demandante no podía invocar el derecho de defensa contemplado en el artículo 41, apartado 2, de la Carta, de modo que no puede reprocharse al BCE haber infringido esta disposición. El presente asunto concierne, por tanto, solamente a la aplicación del régimen de acceso público a los documentos del BCE establecido en la Decisión 2004/258.
131    En tercer lugar, la demandante afirma que el artículo 54 de la Directiva 2004/39, objeto de la sentencia Baumeister, se sitúa en un contexto diferente del contexto en el que se enmarca el Reglamento n.º 1049/2001, invocado por el BCE y las coadyuvantes.
132    A este respecto, basta con señalar que, al tratarse en el caso de autos de documentos en poder del BCE, no es aplicable el Reglamento n.º 1049/2001 (véanse, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, De Masi y Varoufakis/BCE, C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, apartado 48, y las conclusiones presentadas por el Abogado General Pikamäe en el asunto De Masi y Varoufakis/BCE, C‑342/19 P, EU:C:2020:549, puntos 27 a 33). En efecto, a tenor del artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, el BCE solo estará sujeto al régimen de acceso a los documentos de las instituciones contemplado en el párrafo primero de esa disposición cuando ejerza funciones administrativas. De ello se sigue que los requisitos a que se sujeta el acceso a los documentos en poder de esa institución relacionados con la supervisión prudencial no pueden establecerse mediante reglamentos adoptados en virtud del artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo segundo.
133    La Decisión 2004/258 resulta, en cambio, aplicable y establece que «la protección […] de la confidencialidad de la información protegida como tal», consagrada en su artículo 4, apartado 1, letra c), constituye una excepción absoluta al derecho de acceso, excepción que a tal efecto se remite al Derecho de la Unión, del que forman parte, en particular, el artículo 53 de la Directiva 2013/36 y el artículo 84 de la Directiva 2014/59. Por tanto, en lugar de excluirse mutuamente, el régimen de acceso a los documentos y el régimen de secreto profesional, tal y como se aplican en el caso de autos, se complementan.
134    Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la segunda alegación de la demandante, según la cual la definición del concepto de información confidencial establecida por el Tribunal de Justicia en el apartado 46 de la sentencia Baumeister no se aplica por analogía a ese mismo concepto mencionado en el artículo 53, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/36 y en el artículo 84, apartado 3, de la Directiva 2014/59.
Sobre la tercera alegación, referida a que los documentos solicitados no contienen información confidencial
135    En el marco de su tercera alegación, por un lado, la demandante reprocha al BCE haber denegado el acceso a información que es o debe ser de dominio público. Por otro lado, la demandante sostiene que el BCE realizó una apreciación meramente hipotética del perjuicio que el acceso a los documentos solicitados podría causar tanto a los intereses comerciales de Banco Popular y de Banco Santander como al buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial.
136    Tales argumentos plantean, en esencia, la cuestión de si los documentos solicitados contienen información confidencial en el sentido del artículo 53, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/36 y del artículo 84, apartado 3, de la Directiva 2014/59.
137    Procede, por tanto, examinar si los documentos solicitados contienen información, por una parte, que no tiene carácter público y, por otra, cuya divulgación podría perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que la ha proporcionado o de terceros, o también el buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial (véase, por analogía, la sentencia Baumeister, apartado 46).
–       Sobre el carácter público de la información contenida en los documentos solicitados
138    El primer requisito para reconocer el carácter confidencial de determinada información exige verificar que esta no tenga carácter público. A este respecto, procede considerar que una información no tiene carácter público cuando solo la conoce un número restringido de personas (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de mayo de 2006, Bank Austria Creditanstalt/Comisión, T‑198/03, EU:T:2006:136, apartado 71).
139    La demandante considera que, al denegar la divulgación de los datos sobre los activos y pasivos de Banco Popular, el BCE no tuvo en cuenta que, en cualquier caso, se trata de información que todo banco tiene obligación de reflejar en su balance y que, como tal, esa información es de dominio público. En la vista, la demandante precisó que deseaba comprender qué activos y qué pasivos podrían considerarse confidenciales, puesto que se trata de datos que deberían ser públicos.
140    Pues bien, ha de señalarse que, a pesar de la precisión aportada en la vista, las alegaciones de la demandante están poco fundamentadas, por cuanto no aportan la menor indicación en cuanto al carácter público de determinada información que se recoge en los documentos solicitados. En efecto, el reproche de que los «datos sobre los activos y pasivos» de Banco Popular constituyen información «que conforma su balance» no basta para poner en duda la naturaleza confidencial de los datos de que se trata.
141    Por lo demás, procede señalar, por un lado, que la lectura de la versión íntegra de la evaluación FOLTF permite constatar que los extractos a los que se denegó el acceso contienen esencialmente información financiera relativa a la situación de capital y de liquidez de Banco Popular en las semanas que precedieron a la elaboración de dicha evaluación. Como confirmó el BCE en la vista, no se trata de datos que la entidad de crédito en cuestión o el banco central nacional o el BCE publiquen regular o habitualmente, sino de información que se buscó específicamente a fin de determinar si la entidad de crédito sometida a supervisión seguía cumpliendo los requisitos de autorización establecidos en la Directiva 2013/36.
142    Por otro lado, en lo que respecta a la correspondencia intercambiada entre el BCE, la JUR y la Comisión en virtud del artículo 18, apartado 1, párrafos segundo y tercero, del Reglamento n.º 806/2014, la lectura de esos documentos lleva a la conclusión de que tal intercambio de información corresponde a un espacio de reflexión entre esos servicios que permite cambiar pareceres de manera confidencial en el marco de unas consultas preliminares. Ningún elemento de la argumentación de la demandante permite concluir que dichos documentos o la información que contienen tengan carácter público.
143    De ello se deduce que debe desestimarse la alegación de la demandante según la cual la información sobre los activos y pasivos de Banco Popular que figura en los documentos solicitados es de dominio público.
–       Sobre el perjuicio a los intereses de la persona que ha proporcionado la información confidencial o de terceros o al buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial y de resolución
144    El segundo requisito para reconocer el carácter confidencial de una determinada información exige verificar si su divulgación puede perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que la ha proporcionado o de terceros, o también el buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial y de resolución (sentencia Baumeister, apartado 46).
145    A este respecto, la demandante reprocha, en esencia, al BCE haberse limitado a un razonamiento meramente hipotético tanto en lo que respecta al perjuicio que la divulgación de los documentos solicitados podría causar a los intereses comerciales de Banco Santander y de Banco Popular como en lo que se refiere al perjuicio que tal divulgación podría suponer para el buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial.
146    Por un lado, el BCE, en la Decisión impugnada, mencionó que cierta información, a saber, en particular, la valoración del impacto de la liquidez de Banco Popular en la estructura de financiación y operativa de su filial, Banco Popular Portugal, era sensible desde el punto de vista comercial y podía generar especulaciones infundadas sobre la situación financiera y de liquidez del grupo. El BCE extrajo de ello la conclusión de que la protección de los intereses comerciales de Banco Popular y de su sociedad matriz, Banco Santander, justificaba denegar el acceso a los documentos solicitados.
147    Por otro lado, en cuanto al perjuicio al buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial y de resolución, de la Decisión impugnada se desprende que el BCE señaló que la versión íntegra de la evaluación FOLTF y la información proporcionada por Banco Popular en la que dicha evaluación se basa formaban parte de expedientes administrativos relativos a la supervisión prudencial continuada y al procedimiento sobre la evaluación FOLTF. Según el BCE, ello era igualmente válido en lo que respecta a la correspondencia intercambiada entre las instituciones y las entidades implicadas en las diferentes etapas de desarrollo y de ejecución del procedimiento de resolución. En opinión del BCE, estos expedientes administrativos se enmarcaban en el ejercicio de sus funciones como autoridad supervisora competente, las cuales emanan del Reglamento n.º 1024/2013. El BCE explicó además que, en el ejercicio de las funciones que le atribuye el Reglamento n.º 1024/2013, está sujeto a obligaciones de secreto profesional. El BCE concluyó que la divulgación de información confidencial dimanante de una supervisión prudencial podía perjudicar tanto a la entidad de crédito directamente implicada como al sistema bancario en general, puesto que los bancos ya no podrían confiar en que la información que proporcionen al BCE en el marco de la supervisión prudencial conservará carácter confidencial. En este contexto, el BCE se remitió a las sentencias de 11 de diciembre de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495), apartado 27, y de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362), apartados 31 a 33.
148    Es pacífico entre las partes que el razonamiento de la Decisión impugnada sobre el perjuicio que presenta el acceso a los documentos solicitados tiene, efectivamente, carácter hipotético.
149    Ahora bien, se ha declarado que, conforme a las normas previstas por el artículo 4 de la Decisión 2004/258, el BCE debe comparar, por un lado, la situación existente, en la que el acceso a los documentos (todavía) no se ha concedido, y, por otro, una situación hipotética, en la que se concediese el acceso a los documentos. Según esta jurisprudencia, el mero hecho de que el BCE haya tenido en cuenta la situación hipotética en la que diera acceso a los documentos solicitados no puede, de por sí, desvirtuar la fundamentación de su razonamiento (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, apartado 75).
150    En el apartado 46 de la sentencia Baumeister, el Tribunal de Justicia confirmó el carácter hipotético de dicha apreciación al indicar que la institución debía comprobar si la divulgación de los documentos solicitados «pued[e]» perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que los había proporcionado o de terceros, o también el buen funcionamiento del sistema de control de la actividad de las empresas de inversión.
151    En el caso de autos, el BCE ofreció una explicación sobre la necesidad de protección invocada arguyendo que la divulgación de los documentos solicitados perjudicaría tanto a los intereses comerciales de Banco Popular y de Banco Santander como al sistema bancario en general. El razonamiento acerca del riesgo de perjuicio para dichos intereses, como se ha expuesto en los apartados 146 y 147 de la presente sentencia, es lo suficientemente concreto como para que la demandante pueda refutar su fundamentación. Por añadidura, ese riesgo de perjuicio presenta un carácter razonablemente probable.
152    Pues bien, como sostiene acertadamente el BCE, la demandante no formula ningún argumento sustancial que permita cuestionar la procedencia del razonamiento del BCE.
153    Por lo tanto, ha de considerarse que los documentos solicitados contienen información confidencial protegida por el secreto profesional y que, en consecuencia, el BCE consideró fundadamente que estaba amparada por la excepción al derecho de acceso que se contempla en el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258. Por consiguiente, procede desestimar la tercera alegación.
Sobre la cuarta alegación, que sostiene la aplicabilidad de las excepciones contempladas en el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 y en el artículo 84, apartado 6, de la Directiva 2014/59
154    En el marco de su cuarta alegación, la demandante arguye, en esencia, que la excepción al derecho de acceso contemplada en el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258, que tiene por objeto salvaguardar la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión, no es aplicable en el caso de autos, ya que dicha disposición remite a otras disposiciones que prevén expresamente límites a la confidencialidad; así, tanto el artículo 84, apartado 6, de la Directiva 2014/59 como el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 y el artículo 88, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014 contienen la misma excepción al principio de confidencialidad, a saber, la existencia de un procedimiento judicial.
155    El BCE, apoyado por la Comisión, rebate la argumentación de la demandante.
156    A este respecto, procede comenzar señalando que el Tribunal de Justicia indicó, en el apartado 30 de la sentencia de 13 de septiembre de 2018, Buccioni (C‑594/16, EU:C:2018:717), que los supuestos concretos en que la prohibición de desvelar información confidencial en poder de las autoridades competentes, establecida como principio general en el artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36, no impedía, de modo excepcional, la transmisión o la utilización de dicha información se enunciaban de modo exhaustivo en dicha Directiva. Además, el Tribunal de Justicia precisó, en el apartado 37 de la referida sentencia, que las excepciones contempladas por la Directiva 2013/36 a la prohibición general de desvelar información confidencial debían interpretarse de manera restrictiva.
157    Estas mismas consideraciones se aplican, por analogía, a la excepción a la prohibición de divulgación establecida en el artículo 84, apartado 6, de la Directiva 2014/59.
158    La argumentación de la demandante ha de examinarse a la luz de estos principios.
159    Por un lado, en lo que se refiere al artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36, esta disposición establece que, cuando se trate de entidades de crédito que se hayan declarado en quiebra o cuya liquidación forzosa haya sido ordenada, las informaciones confidenciales que no se refieran a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito podrán ser desveladas en el marco de procedimientos civiles o mercantiles.
160    Pues bien, en el caso de autos, como alega acertadamente el BCE, Banco Popular no fue declarado en quiebra, como tampoco se ordenó su liquidación forzosa. Antes bien, del dispositivo de resolución se desprende que este tenía por objeto, en particular, la venta del negocio de Banco Popular a Banco Santander. Dicha venta permitió a Banco Popular seguir funcionando en condiciones normales de mercado como miembro del grupo Santander hasta el 28 de abril de 2018, fecha en la que fue objeto de una fusión por absorción con Banco Santander.
161    Además, del Reglamento n.º 806/2014 se desprende que este prevé la aplicación de un instrumento de resolución a una entidad inviable precisamente con la finalidad de evitar una liquidación con arreglo a un procedimiento de insolvencia ordinario.
162    De esta manera, antes de adoptar una medida de resolución, en el contexto de la evaluación del requisito relativo a que la resolución sea de interés público, establecido en el artículo 18, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 806/2014, la JUR debe evaluar, en particular, si la resolución de una entidad insolvente no es preferible a su liquidación. A este respecto, en el considerando 58 del Reglamento n.º 806/2014 se indica que, en caso de que la liquidación de una entidad inviable con arreglo a un procedimiento de insolvencia ordinario pudiera poner en peligro la estabilidad financiera, interrumpir la prestación de los servicios básicos y afectar a la protección de los depositantes, existe un interés público en la aplicación de instrumentos de resolución.
163    Asimismo, a raíz de la adopción de una medida de resolución, con arreglo a los artículos 15, apartado 1, letra g), 20, apartado 16, y 76, apartado 1, letra e), del Reglamento n.º 806/2014, una valoración por un experto independiente debe comparar el tratamiento que efectivamente han recibido los accionistas y acreedores en la resolución y el tratamiento que habrían recibido si se hubiera aplicado a la entidad un procedimiento de insolvencia ordinario en el momento en que se adoptó la decisión de resolución. Si se determina que los accionistas y los acreedores han recibido, como pago de sus créditos en el marco de la resolución, menos de lo que habrían recibido en un procedimiento de insolvencia ordinario, deben, en principio, tener derecho a una compensación.
164    Habida cuenta de estos elementos, procede concluir que la quiebra tiene una naturaleza y unos objetivos esencialmente diferentes de los de la resolución y que, por lo tanto, queda excluida la aplicación por analogía del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 a una entidad sometida a un procedimiento de resolución.
165    Tal aplicación por analogía de la citada disposición sería además contraria a los principios recordados en el apartado 156 de la presente sentencia, según los cuales las excepciones contempladas en la Directiva 2013/36 a la prohibición general de divulgar información confidencial se han establecido con carácter exhaustivo y deben interpretarse de manera restrictiva.
166    De ello se sigue que la excepción contemplada en el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 no resulta aplicable al caso de autos.
167    Por otra parte, en lo que atañe a la excepción al principio de secreto profesional prevista en el artículo 84, apartado 6, de la Directiva 2014/59, esta disposición establece que se aplica sin perjuicio de la normativa nacional en lo relativo a la difusión de información a efectos de los procedimientos judiciales en casos civiles o penales.
168    Pues bien, como alega acertadamente el BCE, la demandante no ha invocado ninguna norma nacional que exija divulgar los documentos solicitados.
169    Además, el artículo 84, apartado 6, de la Directiva 2014/59 se refiere a la divulgación excepcional de información confidencial en el marco de procedimientos nacionales. Sin embargo, la demandante no niega que sus solicitudes de acceso vinieron motivadas por su intención de interponer un recurso ante el Tribunal.
170    Por lo tanto, la excepción contemplada en el artículo 84, apartado 6, de la Directiva 2014/59 no es aplicable al caso de autos.
171    Los demás argumentos de la demandante no desvirtúan esta conclusión.
172    Por una parte, la demandante se refiere, en la réplica, al artículo 88, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014, que establece que la información amparada por el secreto profesional no puede comunicarse a ninguna otra entidad pública o privada, salvo si tal divulgación resulta necesaria para los fines de un procedimiento judicial.
173    Sin perjuicio de la cuestión de si tal argumento es admisible a la luz del artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, procede señalar que, en cualquier caso, la referida disposición no es pertinente en el presente asunto. En efecto, como acertadamente aduce el BCE, el ámbito de aplicación personal de dicha disposición incluye a los miembros de la JUR, a su vicepresidente, al personal de la JUR y al personal en régimen de intercambio o enviado en comisión de servicio por los Estados miembros participantes que desempeñen funciones de resolución. Por consiguiente, la citada disposición no se refiere al personal del BCE, de manera que no ofrece base jurídica alguna para la divulgación por parte del BCE de documentos confidenciales como los que son objeto del presente recurso.
174    Por otra parte, tampoco puede prosperar el argumento de la demandante de que las excepciones previstas en el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 y en el artículo 84, apartado 6, de la Directiva 2014/59 demuestran que las obligaciones de confidencialidad y de secreto profesional que incumben a las instituciones y a los órganos de la Unión ceden cuando entran en colisión con el principio del respeto del derecho de defensa y del derecho fundamental a una buena administración contemplado en el artículo 41, apartado 2, de la Carta.
175    A este respecto, en primer lugar, procede señalar, como hace el BCE, que dichas excepciones al principio de confidencialidad deben ser objeto de una interpretación restrictiva, como se ha recordado en el apartado 156 de la presente sentencia. De ello se sigue que estas excepciones no pueden generalizarse, como sugiere la demandante, en el sentido de que, cada vez que exista un procedimiento judicial o la intención de instar uno, procedería divulgar información confidencial. Tal cosa supondría eludir el régimen de secreto profesional a través del régimen de acceso a los documentos y, por tanto, privaría de efecto útil al principio de base, que no es otro que la confidencialidad.
176    En segundo lugar, del tenor del artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta se desprende que el derecho de acceso al expediente no tiene valor absoluto, sino que se incardina dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. Por lo tanto, esta disposición no establece una primacía del derecho a una buena administración de justicia sobre el principio de secreto profesional, como sugiere la demandante. Por el contrario, procede ponderar estos dos intereses, como se prevé en las Directivas 2013/36 y 2014/59, habida cuenta de que ambas Directivas contemplan expresamente los supuestos en los que el respeto del derecho de defensa prevalece sobre la obligación de secreto profesional. En la medida en que la denegación de acceso a los documentos amparados por la obligación de secreto profesional que incumbe al BCE esté contemplada en estos dos instrumentos jurídicos, un eventual menoscabo del derecho de acceso al expediente constituiría una limitación ajustada a los criterios del artículo 52, apartado 1, de la Carta, que dispone que cualquier limitación del ejercicio de los derechos y de las libertades reconocidos por la Carta deberá ser establecida por la ley.
177    En tercer lugar, como acertadamente alegan el BCE y las coadyuvantes, procede señalar que el Reglamento de Procedimiento, y más concretamente sus artículos 88 a 104, establece un régimen especial de presentación y utilización de información en poder de una de las partes en el marco de procedimientos judiciales ante el Tribunal.
178    En efecto, por un lado, los artículos 89 y siguientes del Reglamento de Procedimiento establecen que el Tribunal puede solicitar u ordenar, en litigios como los de los asuntos T‑512/17 y T‑701/17, a una de las partes del litigio que presente un documento. La jurisprudencia ha desarrollado esta facultad añadiendo que, para permitir que el Tribunal determine si es útil para el curso correcto del procedimiento ordenar la presentación de determinados documentos, la parte que lo pide debe identificar los documentos solicitados y facilitar al Tribunal al menos un mínimo de datos que acrediten la utilidad de tales documentos para el proceso (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de diciembre de 1998, Baustahlgewebe/Comisión, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, apartado 93, y de 20 de marzo de 2019, Hércules Club de Fútbol/Comisión, T‑766/16, EU:T:2019:173, apartado 29 y jurisprudencia citada).
179    Por otro lado, en el marco de las diligencias de prueba que el Tribunal puede adoptar, el artículo 103, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento prevé expresamente que, cuando una parte principal alegue la confidencialidad de determinada información o de determinados documentos presentados ante el Tribunal respecto de otra parte principal, este debe efectuar un examen que implica ponderar su carácter confidencial y las exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial efectiva y, en particular, del respeto del principio de contradicción.
180    Tras esta ponderación, el Tribunal puede decidir poner en conocimiento de la otra parte principal la información o los documentos confidenciales, supeditando su divulgación, en su caso, a la asunción de compromisos específicos, o bien podrá decidir no comunicarlos, estableciendo, mediante auto motivado, un método que permita que esta otra parte principal exponga sus observaciones del mejor modo posible, por ejemplo, ordenando la presentación de una versión no confidencial o de un resumen no confidencial de esa información o de esos documentos, donde se recoja lo esencial de su contenido.
181    En los apartados 38 y 39 de la sentencia de 13 de septiembre de 2018, Buccioni (C‑594/16, EU:C:2018:717), el Tribunal de Justicia indicó, por una parte, que una solicitud de divulgación de documentos amparados por el secreto profesional debe referirse a información respecto de la cual el solicitante aporte indicios precisos y concordantes que permitan suponer plausiblemente que resultan pertinentes para un procedimiento civil o mercantil y, por otra parte, que, antes de proceder a comunicar los documentos solicitados, corresponde a las autoridades y órganos jurisdiccionales competentes poner en la balanza, por un lado, el interés del solicitante en disponer de la información de que se trate y, por otro, los intereses favorables al mantenimiento de la confidencialidad de esa información amparada por la obligación de secreto profesional.
182    En consecuencia, las excepciones al principio de confidencialidad, como las establecidas en el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 y en el artículo 84, apartado 6, de la Directiva 2014/59, no modifican las reglas específicas en materia de acceso a los documentos. En efecto, más bien refuerzan la idea de que corresponde al juez que conoce del fondo del asunto, a saber, en el caso de autos, por lo que respecta a los recursos de anulación contra el dispositivo de resolución interpuestos por la demandante, el Tribunal, utilizar las diligencias de ordenación del procedimiento y de prueba que tiene a su disposición.
183    Por cuanto antecede, procede desestimar la cuarta alegación y, en consecuencia, el segundo motivo íntegramente.
184    Por consiguiente, procede desestimar el recurso en su totalidad, sin que sea necesario pronunciarse sobre la procedencia del tercer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, primer guion, de la Decisión 2004/258.
185    En efecto, dado que la Decisión impugnada ya está legalmente fundamentada en virtud de la motivación que aporta, relativa a la excepción del artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión 2004/258, el tercer motivo, aun en el supuesto de que esté fundado, debe desestimarse en cualquier caso por inoperante (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de noviembre de 2020, Bronckers/Comisión, T‑166/19, EU:T:2020:557, apartado 78 y jurisprudencia citada).
Costas
186    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haberse desestimado las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el BCE.
187    A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por tanto, la Comisión cargará con sus propias costas.
188    Con arreglo al artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal podrá decidir que una parte coadyuvante distinta de las mencionadas en los apartados 1 y 2 de dicho artículo cargue con sus propias costas. En el presente asunto, procede decidir que Banco Santander, que ha intervenido como coadyuvante en apoyo de las pretensiones del BCE, cargue con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      La Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) cargará con sus propias costas y con las del Banco Central Europeo (BCE).
3)      La Comisión Europea y Banco Santander, S. A., cargarán con sus propias costas.
Collins
Kreuschitz
Csehi
De Baere
Steinfatt
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 6 de octubre de 2021.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
A.M. Collins
*      Lengua de procedimiento: español.