Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINA,
predstavljeni 13. maja 2026(1)
Zadeva C‑61/25 P
Evropska komisija
proti
Kraljevini Španiji
„ Pritožba – Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) – Odhodki, izključeni iz financiranja Evropske unije – Uredba (EU) št. 1306/2013 – Člen 93(2) – Navzkrižna skladnost – Priloga II – Predpisane zahteve ravnanja (PZR) 3 – Biotska raznovrstnost – Zavarovane prostoživeče rastlinske vrste – Člen 6(1) in (2) Direktive 92/43/ES – Neobstoj natančne opredelitve obveznosti kmetov “
Uvod
1.        Ti sklepni predlogi se nanašajo na pritožbo, ki jo vložila Evropska komisija in s katero predlaga razveljavitev sodbe z dne 20. novembra 2024, Španija/Komisija (T‑508/22, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2024:855). Splošno sodišče je s to sodbo ugodilo tožbi, ki jo je vložila Kraljevina Španija, in razglasilo Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2022/908 z dne 8. junija 2022 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije(2) za ničen v delu, v katerem se je nanašal na to državo članico.
2.        Komisija je v tem sklepu iz financiranja izključila znesek 9.968.215,15 EUR, ker španski organi med letoma 2016 in 2017 niso opravljali pregledov, ki so določeni za preverjanje ohranjanja naravnih habitatov zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst v Kastilji in Leonu (Španija). Ti pregledi so bili po mnenju Komisije potrebni na podlagi pravil o navzkrižni skladnosti iz Uredbe (EU) št. 1306/2013(3), v kateri je financiranje skupne kmetijske politike(4) vezano na to, da kmetje spoštujejo osnovne standarde med drugim na področju okolja. Natančneje, Komisija je Kraljevini Španiji očitala, da ni na kraju samem preverila, ali kmetje, ki so upravičeni do pomoči Unije, izpolnjujejo predpisane zahteve ravnanja (PZR) 3(5), določene v skladu s Prilogo II k Uredbi št. 1306/2013 in – prek sklicevanja v tej uredbi – z ukrepi za izvajanje člena 6(1) in (2) Direktive 92/43/EGS(6).
3.        Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi navedlo, da člen 93(2) Uredbe št. 1306/2013 določa, da se obveznost izvajanja pregledov navzkrižne skladnosti nanaša le na spoštovanje ukrepov za izvajanje te direktive na nacionalni ravni. Ker pa v Kastilji in Leonu ni bil sprejet noben načrt ali drug ohranitveni ukrep v skladu s členom 6(1) in (2) Direktive 92/43, zahteve, naložene kmetom na podlagi PZR 3, niso bile dovolj natančno opredeljene, da bi španski organi lahko učinkovito preverili izpolnjevanje teh zahtev. Splošno sodišče je zato ugotovilo, da je Komisija neutemeljeno štela neizvajanje pregledov za neskladnost in posledično uporabila finančni popravek.
4.        Sodišče me prosi za preučitev drugega pritožbenega razloga, ki ga Komisija navaja v pritožbi in ki se nanaša na razlago člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013. To je ključna določba sistema navzkrižne skladnosti, ki se uporablja v okviru SKP in o kateri se Sodišče še ni izreklo. Zlasti bo treba ugotoviti, ali člen 93(2) Uredbe št. 1306/2013 glede na njegovo besedilo, normativni kontekst in cilj Komisiji preprečuje, da iz financiranja Unije izključi odhodke, izvršene v okviru skladov EKJS in EKSRP(7), kadar je, kot je Splošno sodišče presodilo v izpodbijani sodbi, neizvajanje pregledov glede izpolnjevanja PZR 3 posledica tega, da nacionalni organi niso natančno opredelili obveznosti, ki jih morajo kmetje izpolnjevati.
Pravni okvir
5.        V Uredbi št. 1306/2013, ki vsebuje glavna pravila, na katera se nanaša ta postopek, so bila določena pravila o financiranju, upravljanju in spremljanju SKP, dokler ni bila januarja 2023 razveljavljena. Po tej razveljavitvi je bila nadomeščena z Uredbo (EU) 2021/2116(8). Uredba št. 1306/2013 je urejala Sklada, zagotavljala spremljanje odhodkov in določala mehanizme za nadzor pomoči v kmetijstvu. Pravila za izvajanje Uredbe št. 1306/2013 so bila določena z Izvedbeno uredbo (EU) št. 809/2014(9) in Izvedbeno uredbo (EU) št. 908/2014(10).
6.        V uvodnih izjavah 54, 55, 59 in 60 Uredbe št. 1306/2013 je bilo navedeno:
„(54)      Sistem navzkrižne skladnosti vgrajuje v SKP osnovne standarde za okolje […]. Namen navzkrižne skladnosti je prispevati k razvoju trajnostnega kmetijstva s tem, da se upravičenci bolje zavedajo potrebe po upoštevanju navedenih osnovnih standardov. Prav tako naj bi prispevala k temu, da bi bila SKP bolj skladna s pričakovanji družbe, in sicer z izboljšanjem usklajenosti te politike s politikami na področju okolja, javnega zdravja, zdravja živali in rastlin ter dobrobiti živali. Sistem navzkrižne skladnosti je sestavni del SKP in bi ga bilo treba zato ohraniti. Vendar bi bilo treba njegovo področje uporabe, ki zaenkrat obsega ločena seznama predpisanih zahtev ravnanja in standardov v zvezi z dobrim kmetijskim in okoljskim stanjem zemljišč, racionalizirati tako, da bi zagotovili usklajenost sistema navzkrižne skladnosti in njegovo večjo opaznost. Zato bi bilo treba zahteve in standarde združiti v enem seznamu in jih razvrstiti v skupine glede na področja in teme. […]
(55)      Države članice morajo predpisane zahteve upravljanja v celoti izvajati, da bodo postale operativne na ravni kmetijskega gospodarstva in zagotovile potrebno enako obravnavo kmetov.
[…]
(59)      Upravičenci bi morali natančno poznati svoje obveznosti glede skladnosti s pravili o navzkrižni skladnosti. Zato bi morale države članice izčrpno, razumljivo in s pojasnili sporočiti vse zahteve in standarde, ki so del teh pravil, po možnosti tudi elektronsko.
(60)      Za učinkovito izvajanje navzkrižne skladnosti je treba pri upravičencih preverjati izpolnjevanje obveznosti.“
7.        Naslov V Uredbe št. 1306/2013, „Sistemi kontrol in kazni“, je vseboval poglavje I, naslovljeno „Splošna pravila“. To poglavje je vsebovalo člen 58 te uredbe, naslovljen „Zaščita finančnih interesov Unije“, ki je določal:
„1.      V okviru SKP države članice sprejmejo vse zakonske in druge predpise, pa tudi vse druge potrebne ukrepe za zagotavljanje učinkovite zaščite finančnih interesov Unije, zlasti za:
(a)      preverjanje zakonitosti in pravilnosti dejavnosti, ki jih financirata Sklada;
[…]
(c)      preprečevanje, odkrivanje ter odpravo nepravilnosti in goljufij;
[…]
2.      Države članice vzpostavijo učinkovite sisteme upravljanja in kontrole, da se zagotovi skladnost s pravom, ki ureja sheme podpore Unije, katerih namen je čim bolj zmanjšati tveganje finančne škode, povzročene Uniji.“
8.        Naslov VI Uredbe št. 1306/2013, „Navzkrižna skladnost“, je vseboval poglavje I, ki je bilo naslovljeno „Področje uporabe“ in je zajemalo člene od 91 do 95 te uredbe, ter poglavje II, ki je bilo naslovljeno „Kontrolni sistem in upravne kazni v zvezi z navzkrižno skladnostjo“ in je zajemalo člene od 96 do 101 navedene uredbe.
9.        Člen 91 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Splošno načelo“, je določal:
„1.      Kadar upravičenec iz člena 92 ne izpolnjuje pravil v zvezi z navzkrižno skladnostjo, določenih v členu 93, se mu naloži upravna kazen.
2.      Upravna kazen iz odstavka 1 se uporabi samo, če je neupoštevanje pravil posledica dejanja ali opustitve, za katero je neposredno odgovoren zadevni upravičenec […]
[…]
3.      V tem naslovu:
[…]
(b)      ‚zahteva‘ pomeni vsako posamezno predpisano zahtevo ravnanja v skladu s pravom Unije, navedeno v Prilogi II, v okviru določenega akta, ki se po vsebini razlikuje od vseh drugih zahtev istega akta.“
10.      Člen 93 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Pravila o navzkrižni skladnosti“, je v odstavkih 1 in 2 določal:
„1.      Pravila o navzkrižni skladnosti so sestavljena iz predpisanih zahtev ravnanja na podlagi prava Unije in standardov za ohranjanje dobrega kmetijskega in okoljskega stanja zemljišč, določenih na nacionalni ravni, kot je navedeno v Prilogi II, in sicer na naslednjih področjih:
(a)      okolje, podnebne spremembe in dobro kmetijsko stanje zemljišč;
(b)      javno zdravje, zdravje živali in rastlin;
(c)      dobrobit živali.“
2.      Pravni akti iz Priloge II v zvezi s predpisanimi zahtevami ravnanja se uporabljajo v veljavni različici, v primeru direktiv pa v obliki, kot so bile prenesene v državah članicah.“
11.      Člen 95 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Obveščanje upravičencev“, je določal:
„Države članice, po potrebi z uporabo elektronskih sredstev, zadevnim upravičencem predložijo seznam zahtev in standardov, ki se uporabljajo na ravni kmetijskih gospodarstev, ter jasne in natančne informacije v zvezi s temi zahtevami in standardi.“
12.      Člen 96 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Preverjanja navzkrižne skladnosti“, je določal:
„[…]
3.      Države članice opravljajo preglede na kraju samem, da bi preverile, ali upravičenec izpolnjuje obveznosti iz tega naslova.
[…]“
Dejansko stanje
13.      Dejansko stanje je bilo predstavljeno v točkah od 2 do 35 izpodbijane sodbe in ga je za potrebe teh sklepnih predlogov mogoče povzeti, kot sledi.
14.      Po preiskavi, opravljeni v avtonomni skupnosti Kastilja in Leon v zvezi s pravili za izvajanje sistema navzkrižne skladnosti, določenega v naslovu VI Uredbe št. 1306/2013, je Komisija ugotovila različne pomanjkljivosti v okviru treh ključnih kontrol v letih 2016 in 2017, ki so se nanašale zlasti na obseg in kakovost pregledov na kraju samem, ki so jih opravili španski organi. Po mnenju Komisije so bile te pomanjkljivosti take, da so povzročile tveganje za Sklada in so posledično privedle do uporabe pavšalnega finančnega popravka za skupni znesek pomoči, izplačanih upravičencem, za katere se je uporabljal sistem navzkrižne skladnosti.
15.      Komisija je po izmenjavah med njo in španskimi organi, zlasti v zvezi z izračunom tveganja, ki je z ugotovljenimi pomanjkljivostmi nastalo za Sklada, in tudi na podlagi poročila spravnega organa, sprejetega na podlagi člena 40 Izvedbene uredbe št. 908/2014, španskim organom sporočila svoje končno stališče. V tem stališču je vztrajala pri svojih ugotovitvah glede pomanjkljivosti, povezanih s prvo in drugo ključno kontrolo, ter glede tveganja, ki je s temi pomanjkljivostmi nastalo za Sklada.
16.      Te ugotovitve so se, kar zadeva drugo od štirih kršitev, izhajajočih iz prve ključne kontrole, ki je edina, ki jo zadeva ta postopek, nanašale na PZR 3 in na neizvajanje pregledov za ohranjanje naravnih habitatov zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst v letih 2016 in 2017. Komisija je zlasti ugotovila, da španski organi niso opravili pregledov navzkrižne skladnosti, kot so zahtevani s členom 96(3) Uredbe št. 1306/2013 ter členom 24(1) in členom 65(1) Izvedbene uredbe št. 809/2014.
17.      Glede na vse ugotovljene pomanjkljivosti je Komisija v svojem končnem stališču odločila, da se za leti zahtevkov 2016 in 2017 uporabi pavšalni finančni popravek v višini 5 % od 10 % skupnega zneska pomoči, za leto zahtevkov 2018 pa pavšalni finančni popravek v višini 2 % od 10 % skupnega zneska pomoči. Tako je Komisija v spornem sklepu iz financiranja Unije izključila skupni bruto znesek 9.973.274,36 EUR, kar je ob upoštevanju zneskov, ki so bili izterjani že po prejšnjih preiskavah, privedlo do neto finančnega popravka v višini 9.968.215,15 EUR.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
18.      Kraljevina Španija je s tožbo z dne 19. avgusta 2022 Splošnemu sodišču predlagala, naj sporni sklep razglasi za ničen v delu, v katerem se nanaša nanjo. V utemeljitev tožbe je navedla dva tožbena razloga, v katerih se je sklicevala na različne napake pri ugotavljanju dejanskega stanja, uporabi prava in presoji, ki jih je domnevno storila Komisija.
19.      Natančneje, prvi tožbeni razlog je zajemal šest delov, od katerih so se prvi štirje nanašali na neobstoj resnih in razumnih dvomov glede različnih ugotovljenih pomanjkljivosti, povezanih s prvo in drugo ključno kontrolo. Peti del tega tožbenega razloga se je nanašal na kršitev načela dobrega upravljanja pri zavrnitvi izračuna zneska, izključenega iz financiranja Unije, ki je temeljil na ekstrapolaciji, ki jo je predlagala Kraljevina Španija. Šesti del tega tožbenega razloga in drugi tožbeni razlog sta se nanašala na kršitev načela sorazmernosti v zvezi s pavšalnim finančnim popravkom, ki ga je naložila Komisija.
20.      Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo sprejelo celoten drugi del in del četrtega dela prvega tožbenega razloga, ker je Komisija sporni pavšalni finančni popravek nepravilno oprla na dve pomanjkljivosti, in sicer, prvič, na neizvajanje pregledov navzkrižne skladnosti s PZR 3, v nasprotju s členom 96(3) Uredbe št. 1306/2013, in drugič, na neobstoj podpisov upravičencev v poročilih o pregledu navzkrižne skladnosti, v nasprotju s členom 72(1)(b)(ii) Izvedbene uredbe št. 809/2014. V preostalem je Splošno sodišče zavrnilo prvi in tretji del prvega tožbenega razloga. Prvega tožbenega razloga v petem in šestem delu ter drugega tožbenega razloga ni preučilo.
21.      Glede drugega dela prvega tožbenega razloga, ki je predmet te pritožbe, je Splošno sodišče najprej navedlo, da so v skladu s členom 93(1) Uredbe št. 1306/2013 pravila o navzkrižni skladnosti, povezana s PZR, določena v Prilogi II k tej uredbi. Natančneje, v zvezi s PZR 3 se ta priloga II sklicuje na člen 6(1) in (2) Direktive 92/43, ki določa, da države članice za posebna ohranitvena območja za ohranjanje habitatov zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, in storijo vse potrebno, da preprečijo slabšanje stanja teh habitatov. Splošno sodišče je tudi navedlo, da je bil v Kastilji in Leonu člen 6(1) in (2) Direktive 92/43 prenesen z uredbo 63/2007(11), ki vsebuje seznam zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst v tej španski avtonomni skupnosti.
22.      Dalje, Splošno sodišče je ugotovilo, da kombinacija uredbe 63/2007, ki priznava prisotnost zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst v Kastilji in Leonu, na eni strani in neizvajanje pregledov navzkrižne skladnosti s PZR 3, ki bi bili posebej namenjeni varstvu takih vrst, na drugi strani pomeni dokaz o resnem in razumnem dvomu, ki se je lahko pojavljal glede opravljenih pregledov. Iz tega je v skladu z ustaljeno sodno prakso, ki se uporablja na tem področju, sklepalo, da mora Kraljevina Španija dokazati, da so ugotovitve Komisije napačne.
23.      Nazadnje, Splošno sodišče je poudarilo, da se v skladu s členom 93(2) Uredbe št. 1306/2013 obveznost izvajanja pregledov navzkrižne skladnosti s PZR 3 nanaša le na spoštovanje ukrepov za prenos Direktive 92/43 na nacionalni ravni. V skladu s to določbo se namreč pravni akti, navedeni v Prilogi II k tej uredbi, v zvezi s PZR uporabljajo le v veljavni različici, v primeru direktiv pa le v obliki, kot so bile prenesene v državah članicah. Ker pa v obravnavanem primeru španski organi niso predhodno opredelili nobenega ohranitvenega ukrepa v smislu člena 6(1) in (2) Direktive 92/43, zahteve, naložene kmetom na podlagi PZR 3, niso bile dovolj natančno opredeljene, da bi španski organi lahko učinkovito preverjali izpolnjevanje teh zahtev. Splošno sodišče je menilo, da iz tega izhaja, da Kraljevina Španija utemeljeno trdi, da Komisija neizvajanja pregledov navzkrižne skladnosti s PZR 3 ni mogla šteti za neskladnost.
24.      Sporni sklep je bil z izpodbijano sodbo v celoti razglašen za ničen v delu, v katerem se je nanašal na Kraljevino Španijo. V zvezi z obsegom te razglasitve ničnosti je Splošno sodišče v bistvu navedlo, da bi bil izračun skupnega zneska pavšalnega finančnega popravka, če se ne bi upoštevale pomanjkljivosti, izpodbijane z drugim in četrtim delom prvega tožbenega razloga, običajno drugačen in da mora torej Komisija izpeljati posledice iz navedene razglasitve ničnosti.
Predlogi strank
25.      Komisija s pritožbo Sodišču predlaga, naj:
–        razveljavi točko 1 izreka izpodbijane sodbe v delu, v katerem je sprejet drugi del prvega tožbenega razloga;
–        drugi del prvega tožbenega razloga zavrne kot neutemeljen;
–        zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to odloči o petem in šestem delu prvega tožbenega razloga ter o drugem tožbenem razlogu, in
–        Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov.
26.      Kraljevina Španija Sodišču predlaga, naj:
–        pritožbo zavrne;
–        Komisiji naloži plačilo stroškov.
Pravna analiza
27.      Komisija v utemeljitev pritožbe navaja dva pritožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na napako pri uporabi pravil, ki urejajo dokazno breme v okviru postopka potrditve obračunov, drugi pa na napačno razlago obveznosti, ki jih imajo države članice v zvezi z uporabo PZR 3 in pregledi, ali jih kmetje izpolnjujejo.
28.      V skladu z zahtevo Sodišča bo moja analiza osredotočena na drugega od teh pritožbenih razlogov, ki se nanaša zlasti na razlago člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013.
Trditve strank
29.      Komisija z drugim razlogom, ki ga navaja v utemeljitev pritožbe, trdi, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da je Kraljevina Španija lahko ovrgla dokaz o obstoju resnega in razumnega dvoma glede obveznosti, da se za zagotovitev spoštovanja PZR 3 opravljajo pregledi na kraju samem, s sklicevanjem na okoliščino, da sama v nacionalnem pravu ni natančno opredelila obveznosti, ki izhajajo iz člena 6(1) in (2) Direktive 92/43. Natančneje, Komisija meni, da ta ugotovitev Splošnega sodišča ne more temeljiti na členu 93(2) Uredbe št. 1306/2013. Te določbe naj namreč ne bi bilo mogoče razlagati tako, da državi članici ni treba opravljati pregledov navzkrižne skladnosti na kraju samem, kadar nacionalni organi niso prej opredelili zahtev, ki jih je treba preveriti. Nasprotno, kadar država članica ne spoštuje svoje dolžnosti izvajanja PZR in zato ni opravljen noben pregled na kraju samem, ta država članica ne izpolni svoje obveznosti, da ima sistem kontrole, ki zagotavlja učinkovito preverjanje izpolnjevanja PZR, kot je zlasti zahtevano v členu 96(3) Uredbe št. 1306/2013 ter členu 24(1) in členu 65(1) Izvedbene uredbe št. 809/2014. Drugačna razlaga naj bi lahko odvzela polni učinek Uredbi št. 1306/2013 in Izvedbeni uredbi št. 809/2014 ter kršila cilj zahtev, določenih v zvezi z navzkrižno skladnostjo.
30.      Kraljevina Španija te trditve izpodbija in meni, da je razlaga člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013, kot jo je Splošno sodišče podalo v izpodbijani sodbi, pravilna. Natančneje, Kraljevina Španija trdi, da so države članice tiste, ki določijo vsebino PZR 3 v okviru prenosa Direktive 92/43. Španski organi naj bi ob izvajanju te direktive v Kastilji in Leonu menili, da na podlagi člena 6(1) in (2) Direktive 92/43, ki kmetom nalaga obveznosti v okviru njihove dejavnosti, ni treba sprejeti niti načrtov za obnovitev ali ohranjanje habitatov zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst niti drugih ohranitvenih ukrepov. V tem okviru je bilo po mnenju Kraljevine Španije neizvajanje pregledov na kraju samem utemeljeno, saj je treba v skladu s členom 93(2) Uredbe št. 1306/2013 izpolnjevanje PZR 3 preverjati ob upoštevanju tega, kako je država članica prenesla Direktivo 92/43. V nasprotju s tem, kar trdi Komisija, to ne pomeni, da država članica nima zanesljivega in operativnega sistema kontrole v okviru sistema navzkrižne skladnosti, predpisanega z Uredbo št. 1306/2013.
Pravna presoja
31.      Uvodoma je treba opozoriti, da se obravnavana zadeva nanaša na sklep, ki ga je Komisija sprejela v okviru postopka potrditve obračunov iz člena 52 Uredbe št. 1306/2013. Namen tega postopka, ki poteka med to institucijo in vsako od držav članic, ki so bile deležne financiranja SKP, je preveriti, ali ima – kot se zahteva s členom 58(2) Uredbe št. 1306/2013 – zadevna država članica učinkovit sistem upravljanja in kontrole, s katerim je mogoče zagotoviti skladnost s pravom, ki ureja sheme podpore Unije, in čim bolj zmanjšati tveganje finančne škode, povzročene Uniji. Postopek potrditve obračunov se nanaša tudi na vprašanje, ali je zadevna država članica v okviru tega sistema opravljala preglede, potrebne za ugotovitev, ali so bila pravila iz Uredbe št. 1306/2013, vključno s pravili o navzkrižni skladnosti, spoštovana. Kot Splošno sodišče pravilno poudarja v točki 75 izpodbijane sodbe, mora Komisija, kadar ti pregledi niso bili opravljeni ali so bili pomanjkljivi, izvesti finančni popravek, da bi preprečila, da bi Sklada bremenili zneski, ki niso bili uporabljeni za financiranje cilja, uresničevanega s pravom Unije.(12)
32.      Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora Komisija za dokaz obstoja kršitve pravil skupne ureditve kmetijskih trgov predložiti dokaz o resnem in razumnem dvomu, ki ga ima glede pregledov, ki so jih opravili nacionalni upravni organi, ali glede nepravilnosti zneskov, ki so jih ti sporočili, pri čemer pa ji ni treba izčrpno dokazati pomanjkljivosti teh pregledov ali nepravilnosti teh zneskov. To ublažitev dokaznega bremena za Komisijo je mogoče pojasniti z dejstvom, da je država članica v najboljšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračunov Skladov, ter je zato dolžna predložiti čim podrobnejši in čim popolnejši dokaz o resničnosti svojih pregledov in zneskov ter, odvisno od okoliščin primera, o nepravilnosti trditev Komisije.(13)
33.      V obravnavani zadevi je Splošno sodišče na eni strani v točkah 76 in 77 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ker španski organi v Kastilji in Leonu niso opravljali pregledov navzkrižne skladnosti s PZR 3, je Komisija v svojem končnem stališču uspela zagotoviti dokaz o resnem in razumnem dvomu v smislu sodne prakse, navedene v prejšnji točki, in da je morala zato Kraljevina Španija dokazati, da ugotovitve Komisije niso pravilne. Vendar je Splošno sodišče v točki 79 izpodbijane sodbe na drugi strani presodilo, da je s trditvami Kraljevine Španije, ki temeljijo na neobstoju natančnih opredelitev na podlagi člena 6(1) in (2)
Direktive 92/43, ki bi kmetom omogočale varstvo prostoživečih rastlinskih vrst v Kastilji in Leonu, mogoče ovreči ugotovitev Komisije, da pregledi navzkrižne skladnosti s PZR 3 niso bili skladni.
34.      Na prvem mestu, glede ugotovitve Splošnega sodišča, da je Komisija dokazala resen in razumen dvom, je treba poudariti, da sistem navzkrižne skladnosti, uveden z Uredbo št. 1306/2013, dejansko zahteva, da kmetje, ki prejemajo pomoči iz člena 92 te uredbe, spoštujejo nekatera pravila za varstvo okolja, javnega zdravja in dobrobiti živali. V skladu s členom 93(1) Uredbe št. 1306/2013 ta pravila med drugim vključujejo PZR, ki so predstavljene na enem seznamu ter razvrščene v skupine glede na področja in teme v Prilogi II k tej uredbi.(14)
35.      V zvezi s specifičnim ciljem varstva biotske raznovrstnosti je v Prilogi II k navedeni uredbi pod vnosom „PZR 3“ navedeno, da morajo kmetje upoštevati zlasti pravila, ki jih določa Direktiva 92/43, natančneje njen člen 6(1) in (2). Kot je Splošno sodišče navedlo v točki 72 izpodbijane sodbe, ta člen določa, prvič, da države članice za posebna ohranitvena območja za ohranjanje habitatov zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, in drugič, da države članice storijo vse potrebno, da preprečijo slabšanje stanja teh habitatov. V Kastilji in Leonu, ki je španska avtonomna skupnost, ki jo zadeva ta primer, je bil člen 6(1) in (2) Direktive 92/43 prenesen z uredbo 63/2007. Ta uredba je vsebovala seznam zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst ter določala sprejetje načrtov za obnovitev in ohranjanje habitatov teh rastlinskih vrst.(15)
36.      Iz tega sledi, da je Splošno sodišče lahko pravilno presodilo, da je Komisija zagotovila dokaz o resnem in utemeljenem dvomu v smislu sodne prakse, navedene v točki 32 teh sklepnih predlogov, saj kljub temu, da je bila prisotnost zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst v Kastilji in Leonu priznana v nacionalni zakonodaji, s katero je bila prenesena Direktiva 92/43, ni bil opravljen noben pregled navzkrižne skladnosti s PZR 3, ki bi bil posebej namenjen varstvu takih vrst.
37.      Na drugem mestu, v zvezi z ugotovitvijo Splošnega sodišča, da je Kraljevina Španija ovrgla obstoj takega resnega in razumnega dvoma, je treba ugotoviti, da ta presoja temelji na razlagi člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013, kot jo je Splošno sodišče podalo v točki 78 izpodbijane sodbe in ki je bila za obravnavano zadevo uporabljena v točki 79 te sodbe. Splošno sodišče je v bistvu menilo, da se v skladu z besedilom te določbe dolžnost izvajanja pregledov navzkrižne skladnosti nanaša le na spoštovanje ukrepov za izvajanje Direktive 92/43 na nacionalni ravni, tako da v primerih, v katerih ni bil sprejet noben načrt ali noben drug ohranitveni ukrep, obveznosti, ki so del PZR 3, niso dovolj natančno opredeljene, da bi se od nacionalnih organov zahtevalo preverjanje njihovega izpolnjevanja.
38.      Da bi se ugotovilo, ali je bila pri razlagi, ki jo je podalo Splošno sodišče, in njeni uporabi za obravnavani primer storjena napaka, kot trdi Komisija, je treba poudariti, da je Sodišče večkrat spomnilo na hermenevtične kanone, na katere se je treba opreti pri razlagi določbe prava Unije. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba v ta namen upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del je.(16)
39.      Kar zadeva jezikovno razlago, člen 93(2) Uredbe št. 1306/2013 določa, da se pravni akti iz Priloge II k tej uredbi v zvezi s PZR uporabljajo v veljavni različici, „v primeru direktiv pa v obliki, kot so bile prenesene v državah članicah“. Iz tega izhaja, da kadar so PZR opredeljene glede na direktivo, tako kot v obravnavanem primeru, je treba preglede navzkrižne skladnosti, ki se opravijo za preverjanje izpolnjevanja teh PZR, opraviti z vidika pravil, s katerimi je uveljavljena zadevna direktiva in kot so jih sprejeli nacionalni organi. Namen člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013 je torej pojasniti, na podlagi katerega normativnega okvira morajo države članice preveriti, ali kmetje, ki so deležni financiranja SKP, spoštujejo pravila o navzkrižni skladnosti iz te uredbe. Vendar v nasprotju z razlago, ki jo je Splošno sodišče podalo v izpodbijani sodbi, noben element besedila te določbe ne omogoča, da bi se razumela tako, da je država članica v primeru, da PZR niso natančno opredeljene, oproščena obveznosti izvajanja pregledov navzkrižne skladnosti. Gre za silogizem, ki ga po mojem mnenju besedilo navedene določbe ne podpira.
40.      Poleg tega je treba navesti, da je v zvezi s primeri, v katerih so PZR opredeljene glede na direktivo, v členu 93(2) Uredbe št. 1306/2013 v francoski različici za sklicevanje na različico, v skladu s katero morajo nacionalni organi opravljati preglede navzkrižne skladnosti, uporabljen izraz „so bile prenesene“, ki je trpni deležnik s pomožnim glagolom v pretekliku.(17) Že besedilo člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013 torej predpostavlja, da so nacionalni organi predhodno sprejeli ukrepe na podlagi PZR glede na zadevno direktivo. Iz tega izhaja, da besedila te določbe ni mogoče uporabiti za izpeljavo kakršnih koli pravnih posledic, kadar PZR niso bile konkretizirane.
41.      Iz tega sledi, da z jezikovnega vidika člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013 ni mogoče razlagati tako, da državi članici ni treba opraviti pregledov navzkrižne skladnosti, če nacionalni organi niso natančno opredelili obveznosti, ki izhajajo iz direktive, na katero se sklicuje Priloga II k tej uredbi.
42.      Poleg tega, tudi ob predpostavki, da je mogoče šteti, da je besedilo člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013 dvoumno, se mi zdi, da zgornjo ugotovitev podpirata tudi kontekstualna in teleološka razlaga te določbe, ki pa ju Splošno sodišče ni preučilo.
43.      V zvezi s kontekstualno razlago je treba poudariti, da je člen 93(2) Uredbe št. 1306/2013 umeščen pod naslov VI te uredbe, „Navzkrižna skladnost“. Člen 96 navedene uredbe, ki spada pod isti naslov, določa obveznost držav članic, da opravljajo preglede za preverjanje, ali upravičenci do finančne pomoči Unije izpolnjujejo PZR, zlasti v obliki pregledov na kraju samem. Ta obveznost je s podobnim besedilom ponovljena v členu 24(1)(c) in členu 65(1) Izvedbene uredbe št. 809/2014, ki določata, da morajo nacionalni organi preglede izvajati tako, da zagotavljajo učinkovito preverjanje zahtev in standardov, upoštevnih za navzkrižno skladnost. Ker pa ta člena ne določata nobene izjeme glede izvajanja pregledov, člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013 zaradi koherentnosti ni mogoče razlagati tako, da omogoča opustitev glavne obveznosti, ki jo imajo države članice v okviru sistema navzkrižne skladnosti.
44.      Poleg tega je treba po zgledu Komisije ugotoviti, da to seveda pomeni, da so bile zahteve, ki izhajajo iz PZR, za kmete opredeljene dovolj natančno, da omogočajo učinkovito preverjanje njihovega izpolnjevanja in da se jih kmetje zavedajo. Poleg dejstva, da je, kot je navedeno v točki 40 teh sklepnih predlogov, to obveznost mogoče razbrati že iz besedila člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013, je ta vidik še bolj očitno razviden iz besedila uvodnih izjav 55, 59 in 60 te uredbe. Te uvodne izjave namreč vsebujejo pojasnila o sistemu navzkrižne skladnosti, uvedenem z Uredbo št. 1306/2013, ker je v njih navedeno, prvič, da morajo države članice v celoti izvajati PZR, da bodo te postale operativne na ravni kmetijskega gospodarstva, in drugič, da morajo kmetje natančno poznati svoje obveznosti glede PZR. Te navedbe so zlasti povzete v členu 95 Uredbe št. 1306/2013, v skladu s katerim morajo države članice kmetom predložiti seznam zahtev in standardov, ki se uporabljajo na ravni kmetijskih gospodarstev, ter jasne in natančne informacije v zvezi s temi zahtevami in standardi.
45.      Iz tega sledi, da s kontekstualnega vidika Splošno sodišče člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013 v primeru, v katerem je treba PZR še opredeliti glede na direktivo, ni moglo razlagati tako, da je država članica oproščena obveznosti izvajanja pregledov navzkrižne skladnosti, ker obveznosti za kmete niso bile natančno opredeljene. Obveznost držav članic, da opravljajo take preglede, namreč predpostavlja, da nacionalni organi prej opredelijo zahteve, ki jih morajo izpolnjevati kmetje, tako da bi morala Komisija ob neobstoju take natančne opredelitve in torej pregledov navzkrižne skladnosti ugotoviti neskladnost.
46.      Nazadnje, kar zadeva teleološko razlago, se mi zdi razlogovanje Splošnega sodišča tudi v nasprotju s ciljem Uredbe št. 1306/2013 in zlasti pravil o navzkrižni skladnosti, ki jih določa ta uredba. V zvezi s tem je dovolj opozoriti, da je namen teh pravil zagotoviti povezavo med financiranjem Unije na podlagi Skladov in tem, da upravičenci do tega financiranja uresničujejo cilje, ki jim sledijo druge politike Unije, kot je varstvo okolja. Kot je Splošno sodišče navedlo v točki 46 izpodbijane sodbe, se iz Skladov financirajo le ukrepi, izvedeni v skladu z določbami prava Unije. Vendar pa bi bil cilj Uredbe št. 1306/2013, s katero je bil vzpostavljen sistem navzkrižne skladnosti, in pravil, ki jih ta določa, ogrožen, če bi se člen 93(2) te uredbe razlagal tako, da državam članicam omogoča, da se izognejo svoji dolžnosti preverjanja s sklicevanjem na okoliščino, da same niso natančno opredelile zahtev, ki jih morajo kmetje izpolnjevati na podlagi PZR.
47.      Iz navedenega je razvidno, da nobeden izmed kanonov, ki jih je Sodišče določilo za razlago določbe prava Unije, ne omogoča, da bi se sprejela razlaga člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013, ki jo je podalo Splošno sodišče in kot izhaja iz točke 78 izpodbijane sodbe.
48.      Zgornje ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvami, ki jih Kraljevina Španija navaja v svojih pisanjih.
49.      Prvič, zavrniti je treba trditev, da uporaba finančnega popravka, kadar nacionalni organi tako kot v obravnavanem primeru niso sprejeli natančnih opredelitev na podlagi PZR, pomeni, da so kmetje sankcionirani za napako, za katero niso odgovorni. V zvezi s tem zadošča navedba, da je v skladu s členom 91(2) Uredbe št. 1306/2013 kmete mogoče sankcionirati le zaradi kršitev pravil o navzkrižni skladnosti, za katere so odgovorni, kar izključuje, da bi imel finančni popravek, ki ga je Komisija uporabila v izpodbijanem sklepu, in ki velja zgolj za španske organe, kakršne koli učinke nanje. Kot namreč pravilno poudarja Komisija, gre pri postopku potrditve obračunov za postopek med to institucijo in zadevno državo članico, v okviru katerega je država članica edina odgovorna v primeru neskladnosti v obliki neizvajanja pregledov. Škoda, ki jo to ravnanje države članice povzroči kmetom, bi lahko poleg tega privedla do odškodnine za kršitev prava Unije, ki jo je storila ta država.
50.      Drugič, tudi ob predpostavki, da je Komisija člen 95 Uredbe št. 1306/2013 prvič navedla v pritožbi pred Sodiščem, kot trdi Kraljevina Španija, taka navedba ne more pomeniti nove trditve, ki bi jo bilo mogoče zavreči kot nedopustno. Komisija se namreč na to določbo, ki jo vsebuje naslov VI Uredbe št. 1306/2013 v zvezi s pravili o navzkrižni skladnosti, sklicuje za razjasnitev kontekstualne razlage, ki jo po njenem mnenju zahteva člen 93(2) te uredbe. Kot pa je navedeno v točki 38 teh sklepnih predlogov, je treba za presojo, ali je bila pri razlagi, ki jo je podalo Splošno sodišče, in njeni uporabi za obravnavani primer v izpodbijani sodbi storjena napaka, ugotoviti pomen te določbe med drugim glede na njen normativni kontekst. Ugotoviti je torej treba, da je bilo sklicevanje Komisije na člen 95 Uredbe št. 1306/2013 upoštevno in dopustno v okviru pravne analize, ki jo je treba izvesti v tem postopku.
51.      Tretjič, v zvezi s trditvijo Kraljevine Španije, da so španski organi menili, da na podlagi člena 6(1) in (2) Direktive 92/43, ki kmetom nalaga obveznosti v okviru njihove dejavnosti, ni treba sprejeti niti načrtov za obnovitev ali ohranjanje habitatov zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst niti drugih ohranitvenih ukrepov, je treba ugotoviti, da tej trditvi nasprotuje že vsebina uredbe 63/2007, kot jo je Splošno sodišče opisalo v izpodbijani sodbi. Iz točke 79 navedene sodbe je namreč razvidno, da je uredba 63/2007 ne samo vsebovala seznam zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst v Kastilji in Leonu, ampak tudi določala sprejetje načrtov za obnovitev in ohranjanje habitatov teh rastlinskih vrst. To kaže, da so bili po mnenju španskih organov ob sprejetju seznama zavarovanih prostoživečih rastlinskih vrst v Kastilji in Leonu potrebni posebni ukrepi za izvajanje člena 6(1) in (2) Direktive 92/43.
52.      Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 93(2) Uredbe št. 1306/2013 s tem, da je na podlagi te določbe v točki 82 izpodbijane sodbe odločilo, da je Kraljevini Španiji uspelo ovreči ugotovitev, ki jo je Komisija izrazila v svojem končnem stališču in v skladu s katero pregledi navzkrižne skladnosti s PZR 3, ki jih je opravila ta država članica, niso bili skladni.
53.      Drugi pritožbeni razlog bi bilo treba po mojem mnenju sprejeti, kar nujno pomeni, da je treba izpodbijano sodbo rzveljaviti. Poleg tega, ker ima Sodišče na voljo potrebne elemente za to, da dokončno odloči o drugem delu prvega tožbenega razloga, bi bilo treba v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije ta del zavrniti. Nazadnje, ker Splošno sodišče na prvi stopnji ni vsebinsko odločilo o petem in šestem delu prvega tožbenega razloga ter drugem tožbenem razlogu Kraljevine Španije, bi mu bilo treba zadevo vrniti v razsojanje.
Predlog
54.      Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj:
–        razveljavi sodbo Splošnega sodišča Evropske unije z dne 20. novembra 2024, Španija/Komisija (T‑508/22, EU:T:2024:855);
–        zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to vsebinsko odloči o petem in šestem delu prvega tožbenega razloga ter o drugem tožbenem razlogu;
–        Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      UL 2022, L 157, str. 15, v nadaljevanju: sporni sklep.
3      Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549).
4      V nadaljevanju: SKP.
5      V nadaljevanju: PZR 3.
6      Direktiva Sveta z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102).
7      V nadaljevanju skupaj: Sklada.
8      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 (UL 2021, L 435, str. 187).
9      Izvedbena uredba Komisije z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (UL 2014, L 227, str. 69) (v nadaljevanju: Izvedbena uredba
št. 809/2014).
10      Izvedbena uredba Komisije z dne 6. avgusta 2014 o pravilih za uporabo Uredbe št. 1306/2013 v zvezi s plačilnimi agencijami in drugimi organi, finančnim upravljanjem, potrjevanjem obračunov, pravili o kontrolah, varščinami in preglednostjo (UL 2014, L 255, str. 59), kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2018/56 z dne 12. januarja 2018 (UL 2018, L 10, str. 9) (v nadaljevanju: Izvedbena uredba št. 908/2014).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (uredba 63/2007 o vzpostavitvi kataloga zavarovanih rastlinskih vrst v Kastilji in Leonu ter sistema varstva, imenovanega „mikrorezervat za rastlinske vrste“) z dne 14. junija 2007 (BOCL št. 119 z dne 20. junija 2007, str. 13197) (v nadaljevanju: uredba 63/2007).
12      Glej med drugim sodbo z dne 11. januarja 2001, Grčija/Komisija (C‑247/98, EU:C:2001:4, točka 14), navedeno v izpodbijani sodbi.
13      Glej sodbo z dne 6. novembra 2014, Nizozemska/Komisija (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, točka 58 in navedena sodna praksa).
14      Glej v zvezi s tem uvodno izjavo 55 Uredbe št. 1306/2013.
15      Glej v zvezi s tem tudi točko 79 izpodbijane sodbe.
16      Glej med drugim sodbo z dne 22. februarja 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, točka 30 in navedena sodna praksa).
17      Glej med drugim tudi različice te določbe v angleščini („implemented“), nemščini („umgesetzt“), italijanščini („attuate“), portugalščini („transpostas“), nizozemščini („omgezet“), litovščini („įgyvendintos“), slovaščini („transponovanom“), danščini („gennemført“) ali estonščini („rakendatutena“).