62023CJ0633_RES
Asia C‑633/23
Electrabel SA ym.
vastaan
Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG)
(Cour d’appel de Bruxellesin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 18.12.2025
Ennakkoratkaisupyyntö – Sähkön sisämarkkinat – Asetus (EU) 2022/1854 – Korkeisiin energianhintoihin liittyvät hätätoimenpiteet – 2 artiklan 5 ja 9 kohta – 6–8 artikla – Tiettyjä energialähteitä käyttävien sähköntuottajien saamien markkinatulojen yläraja – ”Markkinatulojen” määrittäminen – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään sellaisten olettamien käyttämisestä, jotka joko eivät ole kumottavissa tai jotka ovat kumottavissa muilla olettamilla – Suhteellisuusperiaate – 22 artiklan 2 kohdan c alakohta – Kyseisen asetuksen 6–8 artiklan soveltamisaika – Tulojen ylärajan asettamista koskevan toimenpiteen soveltaminen asetuksessa säädettyä ajanjaksoa edeltävään ajanjaksoon mainitun asetuksen voimaantulon jälkeen annetun kansallisen säännöstön nojalla – Unionin oikeuden ensisijaisuuden ja tehokkuuden periaatteet – Vilpittömän yhteistyön periaate
Energia – Sähkön sisämarkkinat – Asetus 2022/1854 – Korkeisiin energianhintoihin liittyvät hätätoimenpiteet – Tiettyjä energialähteitä käyttävien sähköntuottajien saamien markkinatulojen yläraja – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään sellaisten olettamien käytöstä, joita ei voida kumota tai jotka voidaan kumota vain soveltamalla muita olettamia – Suhteellisuusperiaate – Hyväksyttävyys – Edellytys
(Neuvoston asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 37 perustelukappale, 1 artikla, 2 artiklan 5 ja 9 alakohta ja 6–8 artikla)
(ks. 38–53 ja 55 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
Energia – Sähkön sisämarkkinat – Asetus 2022/1854 – Korkeisiin energianhintoihin liittyvät hätätoimenpiteet – Tiettyjä energialähteitä käyttävien sähköntuottajien saamien markkinatulojen yläraja – Asetuksen 2022/1854 voimaantulon jälkeen annettu kansallinen säännöstö – Säännöstö, jolla järjestetään sellaisen toimenpiteen soveltaminen, jolla asetetaan yläraja kyseisessä asetuksessa säädettyä ajanjaksoa edeltävän ajanjakson markkinatuloille – Unionin oikeuden ensisijaisuuden ja tehokkuuden periaatteet sekä vilpittömän yhteistyön periaate – Hyväksyttävyys
(SEU 4 artiklan 3 kohta; SEUT 288 artikla; neuvoston asetuksen 2022/1854 6–8 artikla ja 22 artiklan 2 kohdan c alakohta)
(ks. 57–65 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin, jolle cour d’appel de Bruxelles (Belgia) esitti ennakkoratkaisupyynnön, lausuu asetuksen 2022/1854, (
1
) jolla otettiin käyttöön hätätoimenpide korkeiden energianhintojen vaikutusten lieventämiseksi muun muassa siten, että sähköntuottajien tietyistä lähteistä saamille tuloille asetetaan pakollinen yläraja, tulkinnasta. Tässä yhteydessä se tutkii sähkömarkkinoilta peräisin olevien tulojen, joihin kyseistä ylärajaa sovelletaan, määrittämistapaa ja täsmentää kyseisen asetuksen ajallista soveltamisalaa suhteessa sellaiseen kansalliseen säännöstöön, joka annettiin mainitun asetuksen ollessa jo voimassa ja jossa myös säädetään toimenpiteestä, jolla sähkömarkkinoilta peräisin oleville tuloille asetetaan yläraja.
Belgian sähkölailla, joka annettiin asetuksen 2022/1854 täytäntöönpanemiseksi, otettiin käyttöön tiettyjen sähköntuottajien saamien markkinatulojen yläraja säätämällä tietyllä ajanjaksolla realisoituneiden ylijäämätulojen keräämisestä valtiolle. (
2
)
Commission de Régulation de l’Électricité et du Gaz (sähkö- ja kaasualan sääntelyviranomainen, Belgia; jäljempänä CREG) teki 28.2.2023 sähkölain säännösten (
3
) nojalla päätöksen sellaisen ilmoituksen mallista ja niiden asiakirjojen muodosta, jotka toimijan, joka on velvollinen maksamaan kyseisessä laissa säädetyn maksun, on toimitettava.
Kantajat, jotka ovat joko yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä, jotka ovat velvollisia maksamaan kyseisen maksun – erityisesti sähköntuottajia ja/tai sähköntoimittajia –, tai jäsentensä etuja valvovia energia-alan yritysten yhteenliittymiä, nostivat 29.3. ja 30.3.2023 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kolme kannetta, joissa ne vaativat kyseisen päätöksen kumoamista. Kantajat väittivät vaatimustensa tueksi, että CREG:n 28.2.2023 tekemä päätös tehtiin asetuksen 2022/1854 ja SEUT 288 artiklan sekä unionin oikeuden ensisijaisuuden ja tehokkuuden periaatteiden vastaisesti.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että CREG:n 28.2.2023 tekemän päätöksen mukainen ilmoitusmalli perustuu olettamien kokonaisuuteen tai peräkkäisiin olettamiin, joiden soveltamista maksuvelallinen ei voi koskaan täysin välttää, mistä seuraa, ettei maksuvelvollinen voi ilmoittaa tosiasiallisesti saamiaan todellisia tuloja. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, antaako se, että jäsenvaltiot voivat käyttää arvioita markkinatulojen ylärajan laskemiseksi, (
4
) niille mahdollisuuden säätää järjestelmästä, joka perustuu yksinomaan kumoamattomiin olettamiin tai olettamiin, jotka ovat osittain kumottavissa mutta joiden yhteydessä jäsenvaltion ennalta teoreettisesti määrittämillä seikoilla on edelleen merkitystä eikä tosiasiallisesti saatuja tuloja oteta huomioon. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii 28.2.2023 annetun CREG:n päätöksen kattaman ajanjakson osalta, käsittääkö jäsenvaltioiden mahdollisuus pitää voimassa tai ottaa käyttöön toimenpiteitä, joilla rajoitetaan edelleen markkinatuloja, (
5
) mahdollisuuden soveltaa ylärajajärjestelmää ennen kyseisen asetuksen voimaantulopäivää.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin unionin tuomioistuin toteaa markkinatulojen, joihin asetuksessa 2022/1854 säädettyä tulojen ylärajaa koskevaa toimenpidettä sovelletaan, määrän määrittämisestä, että kyseisen asetuksen säännösten sanamuodosta ilmenee, että tätä ylärajaa koskevaa toimenpidettä ei voida soveltaa teoreettisiin tuloihin, jotka eivät vastaa markkinoiden todellista tilaa, vaan tulojen on heijastettava realistisesti asianomaisten tuottajien saamia tuloja. Missään sen merkityksellisissä säännöksissä ei kuitenkaan täsmennetä menetelmää, jonka mukaan nämä tulot on määritettävä.
Unionin tuomioistuin korostaa, että jäsenvaltioiden tehtävänä on määrittää yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaisesti määritetään ne markkinatulot, joihin tulojen ylärajaa koskevaa toimenpidettä sovelletaan. Koska jäsenvaltiot kuitenkin soveltavat tätä toimivaltaansa käyttäessään asetusta 2022/1854, niiden on käytettävä toimivaltaansa siten, että kyseisen asetuksen säännösten tehokas vaikutus säilyy.
Siltä osin kuin on kyse siitä, voivatko jäsenvaltiot käyttää tämän arvioinnin yhteydessä olettamia, unionin tuomioistuin muistuttaa ensinnäkin, että kun otetaan huomioon niiden yksittäisten transaktioiden suuri määrä, joiden osalta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on varmistettava markkinatulojen ylärajan soveltaminen, näiden viranomaisten olisi voitava käyttää kohtuullisia arvioita markkinatulojen ylärajan laskemiseksi. Arvio on kuitenkin aina lähtökohtaisesti likimääräinen laskelma tietystä arvosta eikä aina vastaa tarkkaa arvoa. Näin ollen todellisten tulojen ja oletettujen tulojen välinen mahdollinen ero voidaan hyväksyä ilman, että tästä seuraa, että olettamien käyttäminen on välttämättä ristiriidassa asetuksen 2022/1854 kanssa, kunhan tällainen ero, joka voi olla sekä negatiivinen että positiivinen, on kohtuullinen eli melko vähäinen ja kunhan näiden olettamien perusteella tehdyt arviot edustavat markkinoiden todellista tilaa tarkastelujaksolla.
Toiseksi asetuksen 2022/1854 (
6
) tarkoituksena on muun muassa ottaa käyttöön hätätoimenpide, jolla lievennetään korkeiden energianhintojen vaikutuksia poikkeuksellisilla, kohdennetuilla ja ajallisesti rajoitetuilla toimenpiteillä, joilla pyritään erityisesti ottamaan käyttöön yläraja tiettyjen tuottajien sähköntuotannosta saamille markkinatuloille ja jakamaan ne uudelleen sähkön loppuasiakkaille kohdennetulla tavalla. Kohtuullisten arvioiden, myös olettamien, käyttäminen lyhyen aikavälin toimenpiteiden nopeaan täytäntöönpanoon voi siten olla asianmukainen tai jopa tarpeellinen keino asetuksessa 2022/1854 säädetyn tulojen ylärajaa koskevan toimenpiteen tehokkuuden varmistamiseksi ja siten kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.
Kolmanneksi unionin tuomioistuin katsoo, että asetuksen 2022/1854 (
7
) nojalla jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tehokkaita toimenpiteitä, joilla varmistetaan ylärajan tehokas soveltaminen ja estetään sen kiertäminen, mikä voi edellyttää erittäin suuren tietomäärän keräämistä ja käsittelyä. Olettamien käyttäminen voi siten olla tarpeen kyseessä olevien kansallisten markkinoiden erityispiirteiden tai tulojen, joihin samassa asetuksessa säädettyä ylärajaa koskevaa toimenpidettä on tosiasiallisesti sovellettava, erottamiseen mahdollisesti liittyvien teknisten vaikeuksien vuoksi.
Unionin tuomioistuin päättelee tästä, että asetus 2022/1854 ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio käyttää olettamia määrittääkseen niiden markkinatulojen määrän, joihin kyseisessä asetuksessa säädettyä ylärajaa koskevaa toimenpidettä sovelletaan, kunhan olettamien avulla voidaan saada mainituista tuloista kohtuullisia arvioita, jotka edustavat markkinoiden todellista tilaa tarkastelujaksolla.
Kun otetaan huomioon se, miten nopeasti asetuksella 2022/1854 säädetty tulojen ylärajaa koskeva toimenpide oli otettava käyttöön sekä kyseisen toimenpiteen poikkeuksellisuus ja rajoitettu ajallinen soveltamisala, tarvittaessa kumoamattomienkin olettamien käyttäminen niiden tulojen määrittämiseksi täsmällisesti, joihin mainittua toimenpidettä on sovellettava, vaikuttaa oikeasuhteiselta, kunhan olettamien avulla voidaan saada mainituista tuloista kohtuullisia arvioita, jotka edustavat markkinoiden todellista tilaa tarkastelujaksolla. Sen arvioiminen, täyttääkö tietty olettama tämän edellytyksen, kuuluu kansallisten tuomioistuinten valvonnassa toimivien kansallisten viranomaisten toimivaltaan. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon kaikki tosiseikat ja tekniset seikat, jotka ovat ominaisia paitsi asianomaisten toimijoiden ja tuotantolaitosten tilanteelle myös kansallisille sähkömarkkinoille.
Unionin tuomioistuin katsoo näin ollen, että asetus 2022/1854 (
8
) ja suhteellisuusperiaate eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan niiden tulojen määrä, joihin sovelletaan kyseisen asetuksen mukaisesti vahvistettavaa markkinatulojen ylärajaa, määritetään kyseessä olevasta sähköntuotantolaitoksesta riippuen joko kumoamattomien olettamien perusteella tai sellaisten kumottavissa olevien olettamien perusteella, jotka voidaan kumota vain tietyin edellytyksin, kunhan näiden olettamien avulla voidaan saada mainituista tuloista kohtuullisia arvioita, jotka edustavat markkinoiden todellista tilaa tarkastelujaksolla.
Tämän jälkeen unionin tuomioistuin toteaa asetuksen 2022/1854 ajallisesta soveltamisalasta, että mistään kyseisen asetuksen säännöksestä ei ilmene, että sitä sovellettaisiin kansallisessa säännöstössä kyseisen asetuksen voimaantuloa edeltävän ajanjakson osalta käyttöön otettuun tulojen ylärajaa koskevaan toimenpiteeseen, eikä sitä suuremmalla syyllä myöskään, että tällaisen säännöstön olisi oltava kyseisessä asetuksessa säädettyjen edellytysten mukainen. Koska alalla ei ole annettu ajallisesti sovellettavaa unionin lainsäädäntöä, ei voida katsoa, ettei jäsenvaltioilla olisi mahdollisuutta käyttää toimivaltaansa toteuttamalla markkinatulojen ylärajaa koskevan toimenpiteen, joka on samankaltainen kuin toimenpide, joka asetuksessa 2022/1854 velvoitetaan ottamaan käyttöön mutta jonka ajallinen soveltamisala poikkeaa kyseisessä asetuksessa säädetystä.
Sillä, että tällainen kansallinen säännöstö on annettu asetuksen 2022/1854 ollessa jo voimassa, ei ole tältä osin merkitystä, sillä yhdessäkään kyseisen asetuksen säännöksessä ei mainita, että unionin lainsäätäjä olisi asetuksen antaessaan tarkoittanut evätä jäsenvaltioilta tämän mahdollisuuden tai asettaa sen käyttämisen edellytykseksi unionin suostumuksen. Unionin lainsäätäjä on päinvastoin nimenomaisesti tarkastellut mahdollisuutta, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön tai pitävät voimassa sellaisia markkinatulojen ylärajaa koskevia toimenpiteitä, (
9
) jotka ovat kyseisessä asetuksessa säädettyä ylärajaa tiukempia. (
10
) Sähkömarkkinoilla oli nähty erittäin korkeita hintoja syyskuusta 2021 lähtien ja Venäjän hyökkäyssota Ukrainaa vastaan oli johtanut huomattavaan uuteen hinnannousuun sekä lisännyt sähkön hinnan epävakautta. (
11
) Lisäksi unionin lainsäätäjä toteaa, (
12
) että energiakriisi on vaikuttanut kielteisesti kaikkiin jäsenvaltioihin, joskin eri mitassa, ja että hintojen nousu oli ollut äärimmäistä ja jatkuvaa helmikuusta 2022 lähtien.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei myöskään ole ilmoittanut olevansa epävarma siitä, onko kyseessä oleva kansallinen säännöstö sopusoinnussa muiden sellaisten unionin oikeuden säännösten kanssa, joita voitaisiin soveltaa ajallisesti. Lisäksi unionin tuomioistuin korostaa yhtäältä, että SEUT 288 artiklalla tai unionin oikeuden ensisijaisuuden ja tehokkuuden periaatteilla ei voida muuttaa asetuksen soveltamisalaa, jonka unionin lainsäätäjä on määrittänyt. Toisaalta vilpittömän yhteistyön periaatteen (
13
) mukaisesti jäsenvaltioiden on muun muassa pidättäydyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen. Kun otetaan huomioon muun muassa se, että asetuksessa 2022/1854 säädetyn kaltaisen tulojen ylärajan asettamista koskevan toimenpiteen käyttöön ottamisella tavoitellaan väistämättä kyseisen asetuksen tavoitteiden kanssa yhteensopivia tavoitteita, ei voida katsoa, että jäsenvaltio loukkaisi tätä periaatetta soveltamalla tällaista toimenpidettä kansallisella tasolla ennen sen voimaantuloa unionin tasolla.
Niinpä unionin tuomioistuin toteaa, että asetus 2022/1854, (
14
) luettuna yhdessä SEUT 288 artiklan sekä unionin oikeuden ensisijaisuuden ja tehokkuuden periaatteiden ja vilpittömän yhteistyön periaatteen kanssa, ei ole esteenä kyseisen asetuksen voimaantulon jälkeen annetulle kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään markkinatulojen ylärajaa koskevan toimenpiteen, joka on samankaltainen kuin se, joka kyseisessä asetuksessa edellytetään otettavaksi käyttöön, soveltamisesta samassa asetuksessa säädettyä ajanjaksoa edeltävään ajanjaksoon.
(
1
)	Korkeisiin energianhintoihin liittyvistä hätätoimenpiteistä 6.10.2022 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2022/1854 (EUVL 2022, L 261 I, s. 1) 6 ja 7 artikla.
(
2
)	Sähkömarkkinoiden järjestämisestä 29.4.1999 annetun lain (loi relative à l’organisation du marché de l’électricité; Moniteur belge 11.5.1999, s. 16264), sellaisena kuin se on muutettuna sähkömarkkinoiden järjestämisestä annetun lain muuttamisesta ja sähköntuottajien saamien markkinatulojen ylärajan asettamisesta 16.12.2022 annetulla lailla (loi du 16 décembre 2022 modifiant la loi du 29 avril 1999 relative à l’organisation du marché de l'électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité; Moniteur belge 22.12.2022, s. 98819; jäljempänä sähkölaki).
(
3
)	Sähkölain 22 ter §:n 6 momentin 4 kohdassa säädetään toimijoiden, jotka ovat velvollisia maksamaan kyseisellä 22 b §:llä käyttöön otetun maksun, velvollisuudesta tehdä CREG:lle ilmoitus tiettyyn ajankohtaan saakka sekä kyseisen ilmoituksen sisällöstä.
(
4
)	Asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 37 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioiden olisi voitava käyttää kohtuullisia arvioita markkinatulojen ylärajan laskemiseksi.
(
5
)	Josta säädetään asetuksen 2022/1854 8 artiklan 1 kohdan a alakohdassa.
(
6
)	Kuten 1 artiklasta ilmenee.
(
7
)	6 artiklan 3 kohta, 6 artiklan 2 kohta ja 7 artiklan 6 kohta.
(
8
)	Erityisesti sen 6–8 artikla luettuna yhdessä sen 2 artiklan 5 ja 9 alakohdan kanssa.
(
9
)	Asetuksen 2022/1854 8 artiklan 1 kohdan a alakohta.
(
10
)	6 artiklan 1 kohta.
(
11
)	Asetuksen 2022/1854 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
(
12
)	Asetuksen 2022/1854 johdanto-osan viides perustelukappale.
(
13
)	SEU 4 artiklan 3 kohta.
(
14
)	Tarkemmin sanottuna 6–8 artikla ja 22 artiklan 2 kohdan c alakohta.