62001CC0261_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
Introdução
1 Neste processo, o Hof van Beroep (tribunal de 2.a instância), de Antuérpia, coloca questões importantes relativamente à interpretação do artigo 88.º, n.º 3, CE.
2 As questões principais dizem respeito à compatibilidade, com o artigo 88.º, n.º 3, CE, de imposições parafiscais cobradas para o financiamento de um regime de auxílios que não foi notificado à Comissão nem por esta autorizado, em especial quando medidas nacionais posteriores, notificadas à Comissão, prevêem a aplicação das imposições com efeito retroactivo. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta também se a Comissão, na sua apreciação, tem competência para autorizar essas medidas nacionais.
3 As outras questões visam obter um esclarecimento do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo TWD (1), com vista a determinar em que circunstâncias uma decisão da Comissão pode ser impugnada num órgão jurisdicional nacional e, consequentemente, ser objecto de um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça sobre a validade da decisão nos termos do artigo 234.º CE, quando não foi impugnada directamente nos tribunais comunitários, ao abrigo do artigo 230.º CE.
Antecedentes de facto e de direito
4 A lei belga de 24 de Março de 1987 (a seguir «lei de 1987») sobre a saúde animal instituiu um sistema de financiamento das indemnizações, subsídios e outras prestações no que respeita à luta contra as doenças dos animais e à melhoria da higiene, da saúde e da qualidade dos animais e dos produtos de animais (a seguir «regime de 1987»). Para o financiamento dessas operações, o artigo 32.º, n.º 2, daquela lei, criou um «Fundo da saúde e da produção dos animais» e dispôs que o fundo seria financiado, em parte, por contribuições obrigatórias a cargo das pessoas singulares e colectivas que produzam, transformem, transportem, elaborem, vendam ou comercializem animais. O nível das contribuições obrigatórias e as normas referentes à respectiva colecta seriam estabelecidos por decreto real. O Decreto Real de 11 de Dezembro de 1987, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1988, impôs as contribuições tanto sobre os animais de origem nacional como sobre os importados e exportados.
5 Nem o regime de 1987 nem a maioria das alterações que posteriormente lhe foram introduzidas foram notificados à Comissão (2).
6 Na sequência de um exame a todos os «encargos de aplicação específica» cobrados nos Estados-Membros nos domínios da agricultura e da pesca e à afectação desses encargos, designadamente como auxílios, a Comissão deu início a um procedimento nos termos do artigo 88.º, n.º 2, CE, relativamente ao regime de 1987. Na sua decisão de 7 de Maio de 1991 (a seguir «decisão de 1991»), a Comissão concluiu que o regime de 1987 era incompatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.º CE e devia ser suprimido na medida em que a quotização obrigatória incide igualmente, na fase do abate, sobre os produtos importados provenientes dos outros Estados-Membros (3).
7 Na fundamentação da decisão de 1991, a Comissão observou, sucintamente, que as autoridades belgas não tinham cumprido as obrigações que lhes incumbem por força do n.º 3 do artigo 88.º CE, porque não notificaram o projecto de concessão do auxílio (4). A Comissão assinalou ainda que, embora as medidas de auxílio, financiadas ao abrigo do regime, fossem compatíveis com o mercado comum no que diz respeito à forma e aos objectivos, não podiam ser aprovadas porque «o financiamento por imposições parafiscais que incidem igualmente sobre os produtos comunitários importados tem um efeito protector que excede o do auxílio propriamente dito» (5). Por último, a Comissão observou que «as quotizações obrigatórias cobradas sobre os animais importados na fase do abate devem ser consideradas imposições internas discriminatórias na acepção do [artigo 90.º CE], dado que beneficiam exclusivamente os produtores nacionais» (6).
8 Independentemente do exame da Comissão, alguns importadores de animais provenientes de outros Estados-Membros accionaram o Estado belga no Rechtbank van eerste aanleg (tribunal de primeira instância) em Turnhout e Bruxelas, alegando que certas imposições pagas por animais importados, com base no regime de 1987, eram incompatíveis com o direito comunitário. Os dois órgãos jurisdicionais nacionais suspenderam a instância e submeteram várias questões ao Tribunal de Justiça. Nos processos Lornoy (7) e Demoor (8), o Tribunal de Justiça decidiu que o regime de 1987 infringia os artigos 25.º CE e 90.º CE, se as vantagens dele decorrentes para os produtos nacionais, na totalidade ou em parte, compensassem o encargo suportado por estes últimos. Relativamente aos auxílios de Estado, concluiu que «uma imposição parafiscal como a que está em causa no processo principal pode constituir, tendo em conta a utilização da sua receita, um auxílio de Estado incompatível com o mercado comum, se estiverem reunidas as condições de aplicação do [artigo 87.º CE]...».
9 O Governo belga aprovou então a lei de 21 de Dezembro de 1994, que prevê a restituição, sob certas condições, das imposições cobradas, a partir de Janeiro de 1988, sobre os animais importados.
10 Em 14 de Junho de Junho de 1995, a Comissão emitiu um parecer fundamentado nos termos do artigo 226.º CE, em que manifestou o ponto de vista de que a cobrança de imposições obrigatórias sobre animais exportados da Bélgica para outros Estados-Membros era contrária ao direito comunitário. No entanto, depois de ter recebido as observações da Bélgica, deu por encerrada a investigação.
11 A lei de 23 de Março de 1998 (a seguir «lei de 1998») criou um novo regime (a seguir «regime de 1998»), destinado a substituir o regime de 1987. Essa lei aboliu o antigo fundo e sistema de imposições e criou um novo «fundo orçamental para a saúde e a qualidade dos animais e dos produtos animais» e um novo sistema de imposições. Nos termos do artigo 4.º, o pré-financiamento e o financiamento de despesas ao abrigo da lei de 1987 podem ser imputados ao novo fundo. Os artigos 14.º, 15.º e 16.º, respectivamente, prevêem a aplicação de imposições obrigatórias aos matadouros e exportadores de bovinos e suínos, pessoas que têm a seu cargo explorações de criação de suínos e explorações leiteiras e pessoas autorizadas a vender produtos lácteos. Algumas dessas imposições têm efeito retroactivo a 1 de Janeiro de 1988. De acordo com o novo sistema, as imposições são devidas apenas sobre os animais nacionais. Os animais importados já não estão sujeitos a imposições e os animais exportados só estavam sujeitos a imposições até 1 de Janeiro de 1997.
12 Nos termos do n.º 2 do artigo 17.º, a restituição de todas as imposições cobradas ao abrigo do regime revogado de 1987 seria compensada automaticamente no pagamento de imposições ao abrigo do regime de 1998, que, por sua vez, eram em parte pagáveis retroactivamente. Parece resultar dos autos que o montante das novas imposições era substancialmente igual ao das imposições cobradas com base no anterior regime de 1987.
13 O artigo 23.º dispõe que a lei de 1998 entraria em vigor no dia da sua publicação no Belgische Staatsblad, concretamente em 30 de Abril de 1998. No entanto, algumas das suas disposições, incluindo os artigos 14.º 15.º e 16.º, entraram em vigor nas datas a partir das quais eram devidas as imposições neles previstas.
14 Dos travaux préparatoires decorre claramente que o objectivo do efeito retroactivo era evitar a restituição das imposições cobradas com base no regime de 1987, porque isso prejudicaria a estabilidade financeira do sistema.
15 O projectado regime de 1998 foi notificado à Comissão por cartas de 7 de Dezembro de 1995 e de 20 de Maio de 1996. Por decisão de 9 de Agosto de 1996 (a seguir «decisão de 1996») (9) aprovada na conclusão de um procedimento ao abrigo do n.º 3 do artigo 88.º CE, a Comissão declarou que não tinha objecções, nos termos dos artigos 87.º CE a 89.º CE, às medidas constantes do referido projecto. Observou, inter alia, que, de acordo com o novo sistema, os matadouros deixariam de ter que pagar imposições obrigatórias sobre os animais importados de ou exportados para outros Estados-Membros ou países terceiros. Observando que as imposições sobre as explorações de suínos e no sector de lacticínios não tinham relação com a origem dos animais ou eram cobradas apenas sobre produtos nacionais, concluiu que não era possível considerar que as imposições obrigatórias previstas no projecto de legislação tivessem um «efeito protector que excede o do auxílio propriamente dito».
16 A lei de 1998 foi impugnada no Arbitragehof, órgão jurisdicional que, na Bélgica, fiscaliza a constitucionalidade das leis. Esse órgão jurisdicional, chamado a decidir se a lei de 1998 violava, inter alia, os artigos 87.º CE e 88.º CE e o princípio da não retroactividade, observou que as imposições retroactivas podem ser justificadas quando for necessário prosseguir um objectivo de interesse geral, tal como a realização ou a continuidade de um serviço público. No entanto, parece ter deixado aos tribunais ordinários a tarefa de apreciar se tinha havido violação do n.º 3 do artigo 88.º CE.
O processo principal e o despacho de reenvio
17 A Openbaar Slachthuis NV é um matadouro. Eugene Van Calster e Felix Cleeren são negociantes de gado. Em 1994 e 1995, as partes, às quais me referirei conjuntamente como «demandantes», accionaram o Estado belga no Rechtbank van eerste aanleg, em Mechelen e Turnhout respectivamente, para obter a restituição das imposições por eles pagas sobre animais, alguns dos quais exportados da Bélgica, com base do regime de 1987. Alegaram que essas imposições tinham sido cobradas ilegalmente, porque eram incompatíveis com, inter alia, os artigos 12.º, 95.º e 93.º, n.º 3, do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 25.º, 90.º e 83.º, n.º 3, CE). Em 16 de Maio e em 16 de Novembro de 1997, os dois órgãos jurisdicionais nacionais decidiram a favor dos demandantes e condenaram o Estado belga na restituição das quantias em questão. Todavia, o Estado belga interpôs recurso das duas decisões para o Hof van Beroep (tribunal de 2.a instância) de Antuérpia.
18 O Hof van Beroep considera que não são aplicáveis as disposições do Tratado sobre encargos e imposições. A proibição, constante do artigo 25.º CE, de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, não se coloca quando os produtos nacionais e importados são sujeitos à mesma imposição. O artigo 90.º CE também não é aplicável porque proíbe apenas as imposições discriminatórias sobre produtos importados. O órgão jurisdicional nacional parece sugerir que a aplicação retroactiva das imposições em causa pode ser justificada por circunstâncias excepcionais de interesse geral, em especial quando, sem essas imposições, ficar prejudicada a viabilidade financeira do fundo. Mais: do seu ponto de vista, a retroactividade instituída pela lei de 1998 não é contrária às expectativas legítimas dos demandantes nem aos princípios da segurança jurídica, da igualdade das armas, da separação dos poderes, da independência do poder judicial, da boa administração ou do direito de propriedade.
19 Ainda assim, tem dúvidas quanto à compatibilidade da lei de 1998, e, em especial, do seu efeito retroactivo, com o artigo 88.º, n.º 3, CE. Consequentemente, submeteu as seguintes questões no segundo dos dois processos, ou seja, no processo C-262/01, e as mesmas questões, com omissão da segunda questão, no primeiro processo, C-261/01:
«1. É conforme com o direito comunitário, especialmente com o disposto no n.º 3 do artigo 88.º CE (ex-artigo 93.º, n.º 3), nas circunstâncias antes expostas, um regime de auxílios que em 30 de Julho de 1996, após ter sido notificado, a Comissão considerou compatível com o mercado comum e por força do qual o Estado-Membro impõe com efeito retroactivo, no interesse geral, contribuições ou encargos:
- para financiar um fundo para a saúde e a produção dos animais,
- a pessoas singulares e colectivas que tenham a qualidade descrita nos artigos 14.º, 15.º e 16.º da referida lei de 23 de Março de 1998, alterada pelo Arbitragehof no seu acórdão de 9 de Fevereiro de 2000 nos processos n.os 1414, 1450, 1452, 1453 e 1454,
- devidos pelas operações descritas nos referidos artigos, realizadas no período compreendido entre 1988 e 21 de Maio de 1996, período durante o qual os referidos auxílios ainda não tinham sido aprovados?
2. Ao aprovar as medidas de auxílio estabelecidas pela lei de 23 de Março de 1998 terá a Comissão aprovado também o efeito retroactivo dessa lei?
3. Tem a referida decisão da Comissão de 30 de Julho de 1996 apenas o alcance de uma autorização individual concedida ao Estado-Membro para dar execução aos auxílios projectados?
4. O referido acto da Comissão diz directa e individualmente respeito aos devedores das contribuições, no sentido do artigo 230.º CE (ex-artigo 173.º)?
5. Em caso de resposta negativa à quarta questão, o artigo 230.º CE permite que os devedores das contribuições, bem como os beneficiários do auxílio, invoquem uma excepção de incompetência no que toca ao referido acto da Comissão, por este ter dado autorização à execução das medidas de que beneficiaram?
6. Partindo do pressuposto de que o acto controvertido da Comissão afecta directa e individualmente os [demandantes], devedores das contribuições e/ou beneficiários do auxílio, e que possam por esta razão invocar juridicamente a excepção da incompetência da Comissão, terá a Comissão excedido, através da sua decisão de 30 de Julho de 1996, as suas competências de apreciação e infringido o disposto no n.º 3 do artigo 88.º CE (ex-artigo 93.º, n.º 3)?»
20 Foram apresentadas alegações escritas pela Bélgica, pelos demandantes, pelos Países Baixos e pela Comissão que, com excepção dos Países Baixos, também estiveram representados na audiência.
21 A Comissão também respondeu, por escrito, a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça relativamente à compatibilidade, com o Tratado CE, das imposições cobradas sobre animais exportados para outros Estados-Membros.
Quanto à primeira questão
22 Observe-se à partida que, tal como o órgão jurisdicional de reenvio salientou, a lei de 1998 reproduz substancialmente o anterior regime de 1987. O novo fundo e o novo sistema de imposições pelo qual é financiado são muito semelhantes - senão mesmo idênticos - ao anterior fundo e ao anterior sistema de imposições. Contudo, ao contrário do regime de 1987, o regime de 1998 foi devidamente notificado à Comissão e aprovado por esta.
23 No entanto, a lei de 1998 faz mais do que manter o essencial do regime de 1987 num novo diploma que é, simultaneamente, legal e compatível com o mercado comum. Através de um mecanismo complexo de retroactividade e de compensação de dívidas, procura também assegurar ao sistema os montantes das imposições cobradas no passado, com base no regime de 1987, a fim de financiar os auxílios ilegalmente concedidos ao abrigo desse regime. Fundamentalmente, vários órgãos jurisdicionais nacionais tinham ordenado que essas imposições fossem restituídas, uma vez que tinham sido aplicadas com violação do artigo 88.º, n.º 3, CE.
24 Na primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se esse mecanismo é compatível com o artigo 88.º, n.º 3, CE. Suscitam-se dúvidas, em especial, pela aplicação de imposições obrigatórias relativamente a actividades que tiveram lugar antes de a Comissão ter declarado que não tinha objecções ao regime de auxílios, de 1998.
25 É manifesto que um projectado auxílio tem que ser notificado à Comissão e aprovado por esta, antes de ser posto em prática. Qualquer auxílio concedido antes de a Comissão ter adoptado uma decisão final (positiva) nos termos dos n.os 2 ou 3 do artigo 88.º CE é ilegal. Além disso, esse auxílio deve ser recuperado pelo Estado-Membro, cabendo aos órgãos jurisdicionais nacionais, com base no efeito directo da proibição constante do n.º 3, último período, do artigo 88.º CE, garantir que as autoridades nacionais respeitam os requisitos processuais dessa disposição. À luz desses princípios, qualquer auxílio concedido pela Bélgica antes da decisão da Comissão, de 9 de Agosto de 1996, seria ilegal, uma vez que teria sido concedido com infracção da obrigação de não execução prevista no n.º 3, último período, do artigo 88.º CE. Tal aconteceria independentemente de o regime de 1987 ou de 1988 ser considerado a base legal adequada do auxílio. Esse auxílio violaria as obrigações impostas pelo n.º 3 do artigo 88.º CE, ao ser pago sem notificação (ao abrigo do regime de 1987) ou durante o exame, pela Comissão, do esquema proposto (regime de 1998).
26 Além disso, tal como o Tribunal de Justiça decidiu, a «decisão final da Comissão não tem como consequência sanar, a posteriori, os actos de execução que eram inválidos por terem sido adoptados com inobservância da proibição contida [no n.º 3, último período, do artigo 88.º CE] [porque, de outro modo], o efeito directo [dessa proibição seria prejudicado] e os interesses dos particulares que, como atrás foi dito, os órgãos jurisdicionais nacionais têm por missão proteger, não [seriam respeitados]. Qualquer outra interpretação conduziria a favorecer a violação, pelo Estado-Membro em causa, do n.º 3, último período, do artigo [88.º CE], e privá-lo-ia de efeito útil» (10).
27 No entanto, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio centra-se não no aspecto das despesas do sistema, mas no aspecto do financiamento. Essencialmente, o que se pergunta é se a aplicação retroactiva de imposições destinadas ao financiamento de um regime de auxílios que não foi notificado é, em si mesma, contrária às obrigações impostas nos termos do n.º 3 do artigo 88.º CE.
28 O órgão jurisdicional de reenvio coloca a ênfase na questão da retroactividade. Contudo, há que determinar, em primeiro lugar, se o direito comunitário exige a restituição de imposições cobradas para o financiamento de auxílios que não foram notificados à Comissão e autorizados por esta.
29 Da jurisprudência do Tribunal de Justiça não decorre claramente qual o efeito das normas sobre os auxílios de Estado nas imposições cobradas especificamente para o financiamento de auxílios concedidos ilegalmente, antes de os auxílios serem autorizados. As decisões do Tribunal de Justiça fornecem indicações contraditórias, por vezes até no mesmo acórdão (11).
30 No acórdão França/Comissão (12), por exemplo, o Tribunal de Justiça adoptou uma abordagem extensiva, sugerindo que o método de financiamento dos auxílios também estava abrangido pelas normas relativas aos auxílios de Estado. Em especial, o «auxílio como tal» não podia ser separado do método pelo qual era financiado, de modo que este último, conjuntamente com o «auxílio em sentido estrito» podia tornar o «todo» incompatível com o mercado comum (13). No processo FNCE (14), que dizia respeito a um sistema de imposições semelhante ao que está em questão no presente caso, o Tribunal de Justiça não fez distinção entre os auxílios e as imposições destinadas ao seu financiamento.
31 No acórdão Compagnie Commerciale de l'Ouest (15) o Tribunal de Justiça pareceu fazer uma distinção entre a cobrança da imposição parafiscal e a afectação do seu produto: «como foi já sublinhado, a imposição parafiscal em causa rege[-se] ou pelo artigo [25.º CE] ou pelo artigo [90.º CE]. A afectação do seu produto pode (...) constituir um auxílio estatal, incompatível com o mercado comum, se estiverem reunidas (...) as condições de aplicação do artigo [87.º CE]...» (16). O último parágrafo desta parte do acórdão contém uma ligeira variação, segundo a qual «uma imposição parafiscal, como a que está em causa no presente processo, pode constituir, em função do destino dado à respectiva receita, um auxílio estatal incompatível com o mercado comum, se estiverem reunidas as condições de aplicação do artigo [87.º CE]» (17).
32 Nos acórdãos Sanders (18) e CELBI (19) o Tribunal de Justiça seguiu uma orientação idêntica à do acórdão Compagnie Commerciale de l'Ouest, embora aqueles processos não apresentassem a variação acima referida, designadamente a de que as próprias imposições poderiam constituir um auxílio (20).
33 Os acórdãos Lornoy e Demoor, que dizem respeito ao sistema de imposições estabelecido pelo regime de 1987, repetem, quase ipsis verbis, as declarações pertinentes do Tribunal de Justiça no acórdão Compagnie Commerciale de l'Ouest (21). O último período de ambos os acórdãos reproduz a variação encontrada no acórdão Compagnie Commerciale de l'Ouest, declarando que uma imposição parafiscal pode constituir, tendo em conta a afectação do seu produto, um auxílio de Estado. Além disso, depois de reconhecer que essa apreciação deve caber à Comissão de acordo com o procedimento referido no n.º 3 do artigo 88.º CE, o Tribunal de Justiça acrescenta: «a este propósito, devem ter-se igualmente em consideração as competências do juiz nacional, em caso de violação pelo Estado-Membro em causa, com a instauração da imposição, das obrigações decorrentes do [n.º 3 do artigo 88.º CE], bem como nas situações em que uma decisão da Comissão, nos termos do [n.º 2 do artigo 88.º CE], declare a incompatibilidade da cobrança da imposição com o mercado comum, enquanto modo de financiamento de um auxílio de Estado» (22). As posteriores decisões do Tribunal de Justiça nos processos Schartbatke (23) e Nygård (24) são igualmente inconclusivas (25).
34 No entanto, o processo que mais se aproxima do presente é o FNCE (26), relativo à impugnação de um sistema de imposições semelhante ao que está em questão, instituído antes de a Comissão ter decidido que o esquema de auxílios que aquelas se destinavam a financiar era compatível com o mercado comum. Nesse processo, o Tribunal de Justiça decidiu que «a validade dos actos de execução de medidas de auxílio é afectada pela inobservância, pelas autoridades nacionais, do n.º 3, último período, do artigo [88.º CE]. Os órgãos jurisdicionais nacionais devem garantir aos particulares que possam invocar essa inobservância que todas as consequências serão daí retiradas, em conformidade com o direito nacional, quer no que diz respeito à validade dos actos de execução das medidas de auxílio, quer à restituição dos apoios financeiros concedidos em violação dessa disposição ou de eventuais medidas provisórias» (27).
35 Em princípio, essa decisão ainda parece correcta. Em minha opinião, as normas nacionais que instituem imposições especificamente cobradas para o financiamento de auxílios inserem-se nos «actos de execução das medidas de auxílio» cuja legalidade deve, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, ser sujeita à apreciação dos órgãos jurisdicionais nacionais, ao abrigo do n.º 3, último período, do artigo 88.º CE. Efectivamente, em termos amplos, essas imposições devem ser consideradas parte do regime de auxílios que financiam, uma vez que a sua justificação só pode ser encontrada nesse regime.
36 Essa abordagem pode também ajudar a explicar as formulações conflituais da jurisprudência quanto à questão de saber se as normas relativas aos auxílios estatais são aplicáveis a imposições cobradas para o financiamento de auxílios concedidos ilegalmente e, por conseguinte, se essas imposições são recuperáveis. A resposta pode depender da natureza da ligação entre as imposições e os auxílios. Se os auxílios forem financiados por uma tributação de carácter geral, parece manifestamente inapropriado exigir que a imposição seja restituída. Contudo, se a imposição for cobrada especificamente para o financiamento de auxílios, a restituição será apropriada (28).
37 Concluo, por conseguinte, que se um encargo ou uma imposição for cobrado especificamente para o financiamento de um auxílio ilegalmente concedido, os órgãos jurisdicionais nacionais devem ordenar a restituição do encargo ou imposição.
38 Esta conclusão é também justificada pelo princípio da eficácia. No acórdão FNCE, o Tribunal de Justiça baseou-se, e bem, nesse princípio, para justificar o seu ponto de vista de que os actos de execução de medidas de auxílio e o próprio auxílio podem ser considerados ilegais. Tem sido essa a abordagem consistente do Tribunal de Justiça quando estão em causa reparações por violação das regras relativas à concorrência. É possível encontrar um paralelo no acórdão proferido no processo Courage/Crehan (29) no qual o Tribunal de Justiça se baseou, porventura até exclusivamente, no princípio da eficácia para decidir que, num processo entre particulares nos órgãos jurisdicionais nacionais, podem ser reclamados danos por uma violação das regras de concorrência. Nesse processo, o Tribunal de Justiça declarou:
«No que respeita à possibilidade de reclamar uma reparação do prejuízo causado por um contrato ou um comportamento susceptível de restringir ou falsear o jogo da concorrência, há que recordar, desde logo, que, como resulta de jurisprudência constante, aos tribunais nacionais encarregados de aplicar, no quadro das suas competências, as disposições do direito comunitário cabe garantir a plena eficácia destas normas e proteger os direitos que as mesmas conferem aos particulares (...)
A plena eficácia do [artigo 81.º CE] e, em particular, o efeito útil da proibição enunciada no [n.º 1 do artigo 81.º CE] seriam postos em causa se não fosse possível a qualquer pessoa reclamar a reparação do prejuízo que lhe houvesse sido causado por um contrato ou um comportamento susceptível de restringir ou falsear o jogo da concorrência.
Com efeito, um direito deste tipo reforça o carácter operacional das regras comunitárias da concorrência e é de natureza a desencorajar acordos ou práticas, frequentemente disfarçados, capazes de restringir ou falsear o jogo da concorrência. Nesta perspectiva, as acções de indemnização por perdas e danos junto dos órgãos jurisdicionais nacionais são susceptíveis de contribuir substancialmente para a manutenção de uma concorrência efectiva na Comunidade» (30).
39 Em minha opinião, considerações semelhantes são aplicáveis para garantir a efectiva execução das regras dos auxílios de Estado: os órgãos jurisdicionais nacionais têm que ter competência não só para ordenar a recuperação de auxílios ilegalmente concedidos mas também para ordenar a restituição de imposições cobradas especificamente para o financiamento dos auxílios. Na verdade, o contribuinte pode ser o único a ter um incentivo para impugnar o auxílio; normalmente, o Estado e o beneficiário do auxílio não terão decerto qualquer incentivo para o fazer.
40 Para mais, a recuperação de imposições que financiam um regime de auxílios é especialmente importante se as próprias imposições puderem provocar distorções da concorrência e do comércio, que aumentariam e reforçariam a distorção produzida pelos próprios auxílios. Isso pode acontecer se forem cobradas a concorrentes dos beneficiários do auxílio ou se as imposições forem de molde a produzir um efeito protector e a atribuir algum tipo de vantagem ao mercado interno.
41 Uma vez estabelecido que os órgãos jurisdicionais nacionais devem ordenar a restituição de encargos ou imposições especificamente cobrados para o financiamento de um regime de auxílios que não foi notificado à Comissão, a questão da retroactividade pode ter uma resposta inequívoca. Parece claro que pode não fazer diferença que, como parece acontecer no caso presente, o Estado-Membro aprove nova legislação, notificada à Comissão, pela qual se propõe efectivamente ratificar retrospectivamente a aplicação das imposições. A situação tem que ser avaliada à data da aplicação inicial das imposições e não pode ser alterada retroactivamente. Qualquer outro ponto de vista permitiria aos Estados-Membros furtarem-se às obrigações que lhes incumbem nos termos do n.º 3 do artigo 88.º CE e subverteria o sistema de notificação e de autorização previsto no Tratado. No caso presente, nem sequer se pode argumentar (como se verá na minha análise da segunda questão) que a Comissão autorizou de algum modo a aplicação retroactiva das imposições.
42 Por último, assinale-se que o facto de as imposições serem descritas como um meio de financiamento dos auxílios de Estado, podendo, por isso, estar sujeitas às obrigações nos termos do n.º 3 do artigo 88.º CE, não as isenta da aplicação dos artigos 25.º CE e 90.º CE (31). Todavia, como o órgão jurisdicional de reenvio não apresentou qualquer questão a este respeito, e como a jurisprudência do Tribunal de Justiça fornece uma orientação clara quanto à aplicação dessas disposições (32), não julgo necessário analisá-las em mais pormenor.
43 Nestes termos, considero que o Tribunal de Justiça deve responder à primeira questão o seguinte:
Se um encargo ou imposição forem cobrados especificamente para o financiamento de um regime de auxílios e os auxílios forem ilegais por falta de notificação, os órgãos jurisdicionais nacionais devem ordenar a restituição dos montantes cobrados. O mesmo se passa ainda que um Estado-Membro aprove nova legislação, notificada à Comissão, pela qual o Estado-Membro se propõe ratificar retrospectivamente a aplicação do encargo ou imposição.
Quanto à segunda questão
44 Na segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a decisão da Comissão de 1996, aprovou o efeito retroactivo do regime de 1998. A questão diz respeito à instituição, pelo regime de 1998, de um novo sistema de imposições, aplicável retroactivamente a partir de 1 de Janeiro de 1998. O órgão jurisdicional de reenvio parece sugerir que a Comissão, ao autorizar o novo regime de auxílios, admitiu que o método de financiamento desse regime era compatível com o mercado comum. Este ponto de vista é partilhado pela Bélgica e - ao que parece - pelos Países Baixos.
45 Decorre dos autos que, no seu exame, a Comissão procurou obter uma clarificação das disposições que determinaram o efeito retroactivo das imposições, mas que a sua principal preocupação foi a de que os animais importados não fossem objecto das imposições.
46 De igual modo, na sua decisão de 1996, a Comissão só mencionou as imposições para frisar que não existiam preocupações relativamente à sua aplicação a animais importados ou exportados e que, por conseguinte, as imposições não tinham qualquer efeito protector que excedesse o do auxílio propriamente dito. Portanto, a decisão não mencionou o facto de a projectada lei prever que algumas das imposições seriam aplicadas retroactivamente.
47 Parece-me evidente que a Comissão não exprimiu um ponto de vista sobre a retroactividade das imposições. Em todo o caso, não podia tê-lo feito (nem autorizar tal regime de imposições) em quaisquer as circunstâncias, porque teria claramente excedido a sua competência.
48 A leitura que proponho é consentânea com os diferentes papéis da Comissão e dos órgãos jurisdicionais nacionais. Embora caiba exclusivamente à Comissão decidir sobre a compatibilidade dos auxílios de Estado, compete aos órgãos jurisdicionais nacionais garantir o respeito da obrigação de não execução constante do último período do n.º 3 do artigo 88.º CE e retirar todas as inferências necessárias «no que diz respeito à validade dos actos de execução das medidas de auxílio, [...] à restituição dos apoios financeiros concedidos em violação dessa disposição ou de eventuais medidas provisórias» (33).
49 Por conseguinte, a minha resposta à segunda questão seria negativa.
Quanto às terceira, quarta e quinta questões
50 Com base na minha resposta à segunda questão, as terceira, quarta e quinta questões não se colocam, porque todas pressupõem que, ao autorizar o regime de auxílios, a Comissão autorizou também as disposições que instituem as imposições e o seu efeito retroactivo. Por conseguinte, abordarei estas três questões apenas a título subsidiário.
51 Na terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a decisão da Comissão se limita a autorizar o Governo belga a pôr em prática o regime de 1998. A quarta questão centra-se em saber se os devedores das contribuições são directa e individualmente afectados por essa decisão. A quinta questão só se coloca se a resposta à quarta questão for negativa. Nesse caso, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se os devedores das contribuições podem impugnar a decisão da Comissão, na sua outra qualidade de beneficiários do regime de 1998. Estas três questões devem ser lidas em conjunto, porque todas dizem respeito à questão de saber se, e em caso afirmativo, em que condições, os devedores de imposições destinadas ao financiamento de um regime de auxílios podem impugnar, num órgão jurisdicional nacional, uma decisão da Comissão que autoriza esse esquema.
52 Nos termos do quarto parágrafo do artigo 230.º CE, qualquer pessoa singular ou colectiva só pode interpor recurso de uma decisão dirigida a outra pessoa se for demonstrado que essa decisão lhe diz directa e individualmente respeito. Esse recurso tem que ser interposto no Tribunal de Primeira Instância no prazo de dois meses a contar, conforme o caso, da data de publicação do acto, da sua notificação ao recorrente ou, na falta desta, do dia em que o recorrente tenha tomado conhecimento do acto. O artigo 234.º CE confere ao Tribunal de Justiça competência para decidir, na sequência de um reenvio prejudicial de um órgão jurisdicional nacional, sobre a validade dos actos adoptados pelas Instituições da Comunidade, tais como uma decisão da Comissão.
53 No entanto, a possibilidade de impugnar um acto comunitário indirectamente, por aquela última via, que está em questão no caso em apreço, não é incondicional. No acórdão TWD (34), o Tribunal de Justiça confirmou o princípio de que, se uma pessoa singular ou colectiva não tiver exercido, ao abrigo do artigo 230.º CE, dentro do prazo aplicável, o seu direito de impugnar uma decisão de que seja destinatária ou que lhe diga directa e individualmente respeito, a legalidade dessa decisão não pode ser posta em causa em processos nos órgãos jurisdicionais nacionais. Todavia, esse princípio só é aplicável se a pessoa tiver, sem dúvida alguma, legitimidade para impugnar a decisão directamente, ao abrigo do artigo 230.º CE (35). Nas conclusões que apresentei no processo TWD, salientei que «os direitos dos particulares não devem ser prejudicados devido à imprecisão da lei» (36). Obviamente, esta consideração é particularmente importante quando está em causa um direito fundamental como o direito de acesso à justiça.
54 No caso vertente, não considero que a legitimidade dos demandantes possa ser considerada clara, sem margem para dúvida.
55 Para que uma decisão da Comissão diga directamente respeito a um particular, essa decisão deve produzir efeitos directos na situação jurídica do particular e a sua aplicação deve revestir um carácter puramente automático e decorrer apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras regras intermediárias (37). No entanto, pode-se sugerir que, no caso vertente, a decisão da Comissão constitui uma mera autorização ao Governo belga para pôr em prática o sistema de auxílios. A ser assim, os demandantes só seriam directamente afectados pelas medidas nacionais de execução.
56 A situação seria todavia diferente se não existisse qualquer probabilidade de o Governo belga não adoptar o plano e se não houvesse qualquer dúvida quanto à sua intenção de o pôr em prática (38). Alguns elementos do presente caso apoiam essa conclusão. Decorre claramente dos autos que o projectado regime de 1998 se destinou a sanar a ilegalidade do anterior regime, que estava em vigor desde 1987. Por conseguinte, reproduziu-o substancialmente e, o que é mais importante, ao fazê-lo, garantiu ao sistema, através do mecanismo retroactivo acima referido, a receita de parte das imposições cobradas no passado. Nessas circunstâncias, poder-se-ia argumentar que a decisão da Comissão deixou intactos os efeitos do regime de 1987 e que, por conseguinte, os demandantes foram directamente afectados (39).
57 Se, no entanto, se considerar a posição dos demandantes como devedores das imposições em questão, é menos claro que sejam directamente afectados, sobretudo porque o alcance da decisão é ambíguo. Já acima me pronunciei no sentido de que a Comissão não autorizou o sistema de imposições e o seu efeito retroactivo, que constituiriam a parte da decisão de interesse para os demandantes. A leitura mais natural da decisão parece ser a de que a Comissão só incidentalmente teve em conta o aspecto do financiamento do sistema, a fim de apreciar os seus efeitos no regime de auxílios.
58 Além disso, é difícil determinar se os demandantes são individualmente afectados, ainda que se considerasse que a decisão autorizou o sistema de imposições e o seu efeito retroactivo. Esse sistema é aplicável, de modo geral, a muitos operadores que desenvolvem várias actividades relativamente a diferentes tipos de animais. A jurisprudência que estabelece a afectação individual com referência ao facto de os demandantes em questão fazerem parte de uma «classe fechada», de o seu número ou identidade ser fixo e determinável à data da adopção da decisão em causa, ou de a decisão instituir um efeito retroactivo, não é de forma alguma clara (40). Assim, os argumentos que procuram estabelecer que os demandantes constituíam uma classe fechada, com base no facto de já terem intentado um processo para recuperação das imposições pagas com base no regime de 1987, antes de a projectada lei de 1998 ter sido notificada à Comissão, ou de, em todo o caso, a retroactividade das disposições em causa os tornar, e de um modo geral, talvez os devedores de imposições retroactivas, parte de um círculo fechado, não podem ser de molde a tornar a impugnação claramente admissível no Tribunal de Primeira Instância.
59 Em conclusão, não é claro para além de qualquer dúvida que os demandantes tivessem legitimidade para impugnar a decisão da Comissão no Tribunal de Primeira Instância, ao abrigo do artigo 230.º CE. Consequentemente, com base na jurisprudência TWD, não estão impedidos de impugnar a decisão em causa no órgão jurisdicional de reenvio.
Quanto à sexta questão
60 Na sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, ao adoptar a decisão de 1996, a Comissão excedeu os limites da sua competência e infringiu o disposto no n.º 3 do artigo 88.º CE.
61 É óbvio que a presunção subjacente a esta questão é a de que a Comissão autorizou de facto o regime de imposições e o efeito retroactivo na aplicação de parte delas. Já expliquei acima por que motivo não considero que a decisão em causa as autorizou.
62 Em todo o caso, observo que, tal como a própria Comissão parece aceitar, qualquer decisão de autorização de um sistema de imposições destinado a financiar um regime de auxílios constituiria claramente uma violação do direito comunitário. Tal seria especialmente o caso se a Comissão autorizasse a aplicação retroactiva dessas imposições, anulando, desse modo, as obrigações de prévia notificação e de não execução contempladas no n.º 3 do artigo 88.º CE.
63 Por último, pode ser útil observar que as conclusões antecedentes não divergiriam substancialmente se o novo regulamento de execução do artigo 88.º CE (41) fosse aplicável. Este regulamento, que só confere à Comissão poderes limitados relativamente à recuperação de auxílios ilegais (42), incide apenas nos processos perante a Comissão e na competência desta última; não pode ser entendido no sentido de suplantar a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativamente à competência dos órgãos jurisdicionais nacionais.
Conclusão
64 Nestes termos, considero que deve ser dada a seguinte resposta às questões submetidas pelo Hof van Beroep, de Antuérpia:
«1) Se um encargo ou imposição for cobrado especificamente para o financiamento de um auxílio, e se o auxílio for ilegal por falta de notificação à Comissão nos termos do n.º 3 do artigo 88.º CE, os órgãos jurisdicionais nacionais devem ordenar a restituição dos montantes cobrados. O mesmo se passa ainda que um Estado-Membro aprove nova legislação, notificada à Comissão, pela qual o Estado-Membro se propõe ratificar retrospectivamente a aplicação do encargo ou imposição.
2) A Decisão 366/96 da Comissão, de 9 de Agosto de 1996, relativa aos auxílios, não aprovou as imposições destinadas ao financiamento do regime de auxílios nem o seu efeito retroactivo.
3) As pessoas singulares ou colectivas só não podem impugnar nos órgãos jurisdicionais nacionais uma decisão da Comissão que declara um regime de auxílios compatível com o mercado comum quando essa pessoa for a destinatária da decisão ou esta claramente lhe disser directa e individualmente respeito, na acepção do quarto parágrafo do artigo 230.º CE, e essa pessoa puder, portanto, impugnar essa decisão directamente no Tribunal de Primeira Instância. Não se revela indubitável que os devedores das contribuições que financiam parcialmente um regime de auxílios autorizado por uma decisão da Comissão tenham legitimidade, ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 230.º CE, para impugnar essa decisão.
4) No contexto de um procedimento ao abrigo do n.º 3 do artigo 88.º CE, a Comissão não tem competência para autorizar o método de financiamento de um regime de auxílios. Por conseguinte, qualquer decisão nesse sentido seria inválida.»
(1) - Acórdão de 9 de Março de 1994, TWD Textilwerke (C-188/92, Colect., p. I-833).
(2) - Em especial, decorre do despacho de reenvio que, das várias alterações, só a lei de 24 de Abril de 1996 foi notificada à Comissão e autorizada por esta.
(3) - Decisão 91/538/CEE da Comissão, de 7 de Maio de 1991, relativa ao Fundo da saúde e da produção dos animais na Bélgica (JO L 294, p. 43).
(4) - Ibidem, n.º 8.
(5) - Ibidem, n.º 10.
(6) - Ibidem, n.º 13.
(7) - Acórdão de 16 de Dezembro de 1992, Lornoy e o. (C-17/91, Colect., p. I-6523).
(8) - Acórdão de 16 de Dezembro de 1992, Demoor Gilbert e o. (C-144/91 e C-145/91, Colect., p. I-6613).
(9) - JO 1997, C1, p. 4. No entanto, o aviso publicado no Jornal Oficial e as questões do órgão jurisdicional de reenvio indicam o dia 30 de Julho de 1996 como data em que a decisão foi adoptada.
(10) - Acórdão de 21 de Novembro de 1991, Fédération Nationale du Commerce Extérieur des Produits Alimentaires e Syndicat National des Négociants et Transformateurs de Saumon («FNCE») (C-354/90, Colect., p. I-5505, n.º 16).
(11) - V. comentários da advogada-geral Stix-Hackl nas conclusões apresentadas em 7 de Novembro de 2002 nos processos Enirisorse (C-34/01 a C-38/01, n.os 167 a 171).
(12) - Acórdão de 25 de Junho de 1970, França/Comissão (47/69, Recueil, p. 487; Colect. (1969-1970), p. 391).
(13) - N.º 4 do acórdão.
(14) - Referido na nota 12.
(15) - Acórdão de 11 de Março de 1992, Compagnie Commerciale de l'Ouest e o. (C-78/90 a C-83/90, Colect., p. I-1847)
(16) - N.º 32 do acórdão.
(17) - N.º 35 do acórdão (o sublinhado é meu). O advogado-geral Tesauro salientou que «o presente processo tem por objecto uma imposição parafiscal, e não os auxílios concedidos pela AEE [o organismo público em causa) graças ao produto dessa imposição. Ora, ainda que tais auxílios tivessem sido concedidos de forma irregular, isso não teria influência sobre a legalidade da imposição como tal; em consequência, esta continuaria a ser devida e os sujeitos tributados não podiam, em qualquer caso, pedir a respectiva repetição jurisdicional».
(18) - Acórdão de 11 de Junho de 1992, Sanders Adour e Guyomarc'h Orthez/ Directeur des Services Fiscaux des Pyrénées (C-149/91 e C-150/91, Colect., p. I-3899).
(19) - Acórdão de 2 de Agosto de 1993, CELBI/Fazenda Pública (C-266/91, Colect., p. I-4337).
(20) - V. acórdãos Sanders, n.os 24 a 27, em que o Tribunal de Justiça se refere alternadamente ao «reembolso» de uma imposição parafiscal ou à «afectação» do seu produto, e CELBI, n.os 21 a 24, que refere a «afectação» do seu produto.
(21) - Acórdãos Lornoy, referido na nota 8, n.º 28, e Demoor, referido na nota 9, n.º 24. V. também acórdão de 16 de Dezembro de 1992, Claeys (C-114/91, Colect., p. I-6559, n.º 21).
(22) - O sublinhado é meu. Parte significativa das conclusões do advogado-geral Tesauro nesses processos é dedicada à análise da questão em apreço. Reconsiderando a sua conclusão no processo Compagnie Commerciale de l'Ouest, afirma agora que as imposições destinadas ao financiamento de um auxílio devem estar sujeitas às normas sobre auxílios de Estado e à apreciação da Comissão e, se cobradas igualmente, devem ser recuperadas.
(23) - Acórdão de 27 de Outubro de 1993, Herbert Scharbatke (C-72/92, Colect., p. I-5509) no qual, depois de repetir a distinção entre a cobrança da imposição parafiscal e a afectação das receitas dessa imposição (n.º 18), o Tribunal de Justiça concluiu que o que pode constituir um auxílio de Estado, em função da afectação do seu produto, é a colecta da imposição parafiscal (n.º 20).
(24) - Acórdão de 23 de Abril de 2002, Nygård (C-234/99, Colect., p. I-3657). O Tribunal de Justiça utilizou sem aparente distinção as expressões «imposição que faz parte de um regime de auxílios» (n.os 52, 56, 57 e 64) e «imposição (...) destinada ao financiamento de um regime de auxílios» (n.os 60 e 65).
(25) - Nas conclusões que apresentei em 30 de Abril de 2002 no processo GEMO (C-126/01) manifestei a opinião de que, no que respeita à validade das medidas de execução de um auxílio ilegal, competia em princípio à ordem jurídica interna determinar que medidas nacionais eram afectadas e que consequências essa invalidade tem, por exemplo, no que se refere à restituição das imposições cobradas com base nas medidas em causa. Nesse caso, porém, a questão substantiva submetida ao Tribunal de Justiça era circunscrita a saber se a imposição em causa fazia parte de um dispositivo que poderia ser considerado um auxílio. A questão da restituição da imposição não foi colocada e só se suscitou relativamente à admissibilidade do reenvio. A França opôs-se à admissibilidade do reenvio, com fundamento em que, ainda que o esquema em questão constituísse um auxílio, o órgão jurisdicional de reenvio podia, na melhor das hipóteses, ordenar a recuperação do auxílio, mas não a restituição da imposição cobrada para o financiamento do auxílio. Para fazer face a essa objecção, bastava assinalar que um órgão jurisdicional nacional podia, efectivamente, ordenar a restituição da imposição; não era necessário decidir se, e em que condições, o direito comunitário poderia impor uma condição à restituição da imposição. A posição correcta parece ser a de que, em determinadas condições, essa exigência existe; se essas condições não forem preenchidas, a questão diz respeito apenas ao direito nacional.
(26) - Referido na nota 12.
(27) - N.º 12 do acórdão. O sublinhado é meu. Nas conclusões que apresentei nesse processo, fui de opinião que, sempre que um auxílio ilegal tenha sido financiado por encargos impostos às empresas, os órgãos jurisdicionais nacionais podem ser obrigados a ordenar que esses encargos sejam restituídos: v. n.º 27 das conclusões.
(28) - V. conclusões do advogado-geral Warner apresentadas em 15 de Maio de 1979 no processo Pigs and Bacon Commission/Mc Carren (177/78, Recueil, pp. 2161 a 2204).
(29) - Acórdão de 20 de Setembro de 2001, Courage/Crehan (C-453/99, Colect., p. I-6297).
(30) - N.os 25 a 27 do acórdão.
(31) - Relativamente ao artigo 90.º, v. acórdão de 21 de Maio de 1980, Comissão/Itália (73/79, Recueil, p. 1533, n.º 9); v. também o acórdão Nygård, referido na nota 26, n.º 50 e segs.
(32) - V. acórdão Nygård, referido na nota 26, em especial o n.º 16 e segs.
(33) - Acórdão FNCE, n.º 12.
(34) - Acórdão TWD Textilwerke, referido na nota 2, n.º 17.
(35) - Acórdão TWD, n.º 24; v. também o acórdão de 30 de Janeiro de 1997, Wiljo (C-178/95, Colect., p. I-585, n.os 19 a 21).
(36) - N.º 26 das conclusões; v. também as conclusões que apresentei em 16 de Novembro de 2000 no processo Nachi Europe (C-239/99, Colect., p. I-1197, n.os 75 a 77).
(37) - Acórdão de 22 de Novembro de 2001, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Comissão (T-9/98, Colect., p. II-3367, n.º 34).
(38) - Acórdão de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki-Patraiki (11/82, Recueil, p. 207, n.os 8 a 10).
(39) - Acórdãos de 28 de Janeiro de 1986, Cofaz/Comissão (169/84, Recueil, p. 391, n.º 30); de 6 de Julho de 1995, AITEC/Comissão (T-447/93, T-448/93 e T-449/93, Colect., p. II-1971, n.º 41); de 5 de Novembro de 1997, Ducros/Comissão (T-149/95, Colect., p. II-2031, n.º 32), e 7 de Dezembro de 1993, Federmineraria (6/92, Colect., p. I-6357, n.º 15).
(40) - V., por exemplo, acórdãos de 1 de Julho de 1965, Töpfer (106/63 e 197/63, Recueil, p. 405, a pp. 411 a 421); de 23 de Novembro de 1971, Bock (62/70, Recueil, p. 897, a pp. 907 e 908); de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki-Patrriki, referido na nota 40, n.º 19; de 21 de Novembro de 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin (C-244/88, Colect., p. I-3811, n.os 11 a 14), e de 27 de Março de 1990, Cargill (C-229/88, Colect., p. I-1303, n.os 13 a 18).
(41) - Regulamento (CE) n° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.º CE], JO L 83, p. 1.
(42) - V. artigo 11.º, n.º 2, relativo aos poderes para adoptar injunções de recuperação e, em especial, o artigo 14.º, n.º 1, que dispõe: «Nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário...» (o sublinhado é meu).