62021TJ0489_RES
Causa T-489/21
Regno di Spagna
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Settima Sezione ampliata) del 2 luglio 2025
«Aiuti di Stato – Televisione digitale – Sostegno alla diffusione della TDT nelle zone remote e meno urbanizzate (ad eccezione di Castiglia-La Mancha) – Decisione che dichiara l’aiuto illegittimo e incompatibile con il mercato interno – Decisione di avviare il procedimento di indagine formale – Articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 – Nozione di “regime di aiuti” – Selettività – Onere della prova – Neutralità tecnologica – Vantaggio – Arricchimento senza causa»
Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Portata – Decisione della Commissione che constata l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno e ne ordina la restituzione – Annullamento per carenza di motivazione – Ripresa dell’istruzione della causa da parte della Commissione – Obbligo di adottare una nuova decisione di avvio del procedimento di indagine formale – Assenza
(Artt. 108, § 2, e 266 TFUE)
(v. punti 28-34)
Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Motivi che possono essere dedotti nei confronti di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Motivi invocati dalle parti interessate nei confronti di una decisione che dichiara un aiuto illegittimo e incompatibile e ne ordina il recupero – Motivi relativi alla decisione di avviare il procedimento di indagine formale – Ricevibilità
(Artt. 108, § 2, e 263 TFUE)
(v. punto 40)
Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Obbligo di motivazione – Portata – Decisione volta a consentire alle parti interessate una partecipazione effettiva al procedimento di indagine formale – Riepilogo degli elementi di fatto e di diritto rilevanti – Esame congiunto dei criteri di selettività e di vantaggio economico – Ammissibilità
[Art. 108, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, artt. 1, h), e 6, § 1]
(v. punti 45-53, 62-64, 74)
Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Procedimento amministrativo – Obbligo per la Commissione di intimare agli interessati di presentare osservazioni – Obbligo della Commissione di comunicare allo Stato membro interessato le osservazioni delle altre parti interessate in ordine alla decisione di avviare il procedimento di indagine formale – Portata
(Art. 108 TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 6)
(v. punti 90-93)
Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Annullamento di una decisione della Commissione che accerta una violazione delle regole in materia di aiuti di Stato – Retroattività dell'annullamento – Adozione di una nuova decisione che constata l'esistenza di un aiuto illegittimo e incompatibile con il mercato interno e ne ordina il recupero – Ammissibilità – Presupposti – Decisione adottata nel rispetto sia della motivazione che del dispositivo della sentenza di annullamento
(Art. 266 TFUE)
(v. punti 99-106)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Tutela del legittimo affidamento – Presupposti – Rassicurazioni precise fornite dall’amministrazione – Assenza
(v. punti 107, 108)
Aiuti concessi dagli Stati – Procedimento amministrativo – Obblighi della Commissione – Principio di buona amministrazione – Osservanza di un termine ragionevole – Violazione – Assenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 1)
(v. punti 112-114)
Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Regime di aiuti – Nozione – Criteri di valutazione – Regime basato su un atto comune – Assenza di ulteriori misure di attuazione necessarie per la concessione degli aiuti individuali – Definizione generale e astratta dei beneficiari – Condizioni soddisfatte
[Regolamento del Consiglio n. 659/1999, art.1, d)]
(v. punti 119-129, 157-159, 178-181)
Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Finanziamento pubblico destinato a sostenere il processo di digitalizzazione delle trasmissioni radiotelevisive in determinate zone – Criteri di valutazione – Determinazione del quadro di riferimento
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 186-189, 194-203)
Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Differenziazione tra imprese che si trovano in una situazione di fatto e di diritto comparabile rispetto all'obiettivo del sistema di riferimento – Valutazione sulla base della situazione esistente al momento dell'adozione della misura in questione – Onere della prova
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 207, 227-233, 236-239)
Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegittimo – Calcolo dell’importo da recuperare e determinazione dei destinatari degli ordini di restituzione – Indicazioni necessarie e sufficienti fornite dalla Commissione
(Art. 108 TFUE)
(v. punti 274-287)
Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegittimo – Ripristino della situazione anteriore – Violazione dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento – Assenza
(Art. 108 TFUE)
(v. punti 307-311)
Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Obiettivi perseguiti dallo Stato – Irrilevanza
(Art. 107 TFUE)
(v. punti 315, 316)
Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Finanziamento pubblico destinato a sostenere il processo di digitalizzazione delle trasmissioni radiotelevisive in determinate zone – Selezione dei beneficiari a seguito di gare d’appalto tecnologicamente non neutre – Gare d’appalto che non escludono l’esistenza di un vantaggio
(Art. 107, § 1, TFUE; comunicazione della Commissione 2016/C 262/01, punti 89, 93, 95 e 96)
(v. punti 322-328)
Sintesi
Il Tribunale, riunito in composizione ampliata, respinge il ricorso di annullamento proposto dal Regno di Spagna contro la decisione della Commissione europea del 10 giugno 2021 relativa all'aiuto di Stato concesso da tale Stato membro a favore della diffusione della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate (
1
). In tale contesto, il Tribunale è chiamato in particolare a esaminare il rispetto dei diritti della difesa della Spagna nel corso del procedimento amministrativo che ha portato all'adozione della decisione impugnata, tenuto conto del fatto che quest'ultima sostituiva una precedente decisione che era stata annullata dalla Corte.
Impegnata a promuovere il processo di transizione dalla radiodiffusione analogica a quella digitale sul proprio territorio, la Spagna ha adottato nel 2005 un decreto (
2
) che impone alle emittenti nazionali private e pubbliche di garantire rispettivamente al 95% e al 98% della popolazione la ricezione della televisione digitale terrestre (TDT).
Al fine di raggiungere tali obiettivi di copertura, le autorità spagnole hanno in particolare concesso finanziamenti pubblici per sostenere il processo di digitalizzazione in alcune zone meno urbanizzate e remote del territorio spagnolo e, più in particolare, all'interno delle regioni delle comunità autonome situate in tali zone.
A seguito di una denuncia in merito, la Commissione ha avviato un procedimento di indagine formale ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 2, TFUE su tutto il territorio spagnolo, ad eccezione della Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (Comunità autonoma di Castiglia-La Mancia). Al termine di tale procedimento, la Commissione ha constatato che era stato concesso un aiuto di Stato agli operatori della piattaforma televisiva terrestre per la realizzazione, la manutenzione e la gestione della rete TDT nelle zone meno urbanizzate e remote in questione. Qualificando tale aiuto come illegittimo e incompatibile con il mercato interno, ad eccezione dell'aiuto che sarebbe stato concesso in conformità al principio di neutralità tecnologica, la Commissione ne ha ordinato il recupero con la decisione 2014/489 (
3
).
I ricorsi di annullamento presentati contro tale decisione sono stati respinti con sei sentenze del Tribunale (
4
). Queste sono state poi oggetto di ricorsi in appello che non sono stati accolti dalla Corte (
5
), ad eccezione di quello relativo alla sentenza pronunciata dal Tribunale nella causa Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Commissione (
6
). Pronunciandosi su tale ricorso, la Corte ha infatti annullato sia la sentenza impugnata sia la decisione 2014/489 della Commissione per insufficiente motivazione in merito alla selettività della misura in questione (
7
).
A seguito di tale sentenza, la Commissione ha adottato una nuova decisione nella quale ha constatato, in particolare, che le misure adottate dalle autorità spagnole per garantire la diffusione della televisione digitale nelle zone remote e meno urbanizzate del territorio spagnolo, ad eccezione della Comunità autonoma di Castiglia-La Mancia (di seguito la «misura in questione»), costituiscono un regime di aiuti finanziato direttamente dal bilancio dello Stato spagnolo o dai bilanci di alcune comunità autonome e di enti locali che conferisce un vantaggio selettivo agli operatori che gestiscono la rete terrestre. Ritenendo inoltre che tale misura fosse incompatibile con il mercato interno e che la procedura di notifica preventiva prevista dall'articolo 108, paragrafo 3, TFUE non fosse stata rispettata, la Commissione ha ordinato il recupero degli aiuti concessi.
La Spagna ha presentato al Tribunale un ricorso di annullamento di tale decisione, che è stato respinto nella sua interezza.
Giudizio del Tribunale
A sostegno del suo ricorso, la Spagna contestava alla Commissione di aver violato i suoi diritti della difesa nel corso del procedimento amministrativo che aveva portato all’adozione della decisione impugnata.
In primo luogo, la Spagna sosteneva che, dopo l’annullamento della decisione 2014/489, la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio del procedimento formale di esame.
A tale riguardo, il Tribunale ricorda che, in caso di annullamento di un atto che pone fine a un procedimento amministrativo comprendente diverse fasi, il procedimento volto a sostituire tale atto può essere ripreso dal punto preciso in cui si è verificata l’illegittimità. Tuttavia, poiché la Corte ha annullato la decisione 2014/489 per insufficiente motivazione, l’illegittimità che vizia tale decisione è intervenuta al momento della sua adozione e non riguarda il procedimento che l’ha preceduta, sul quale la Corte non si è pronunciata. Ne consegue che l'esecuzione della sentenza di annullamento non imponeva alla Commissione di riprendere l'intero procedimento previsto dall'articolo 108 TFUE.
Il Tribunale respinge quindi le critiche formulate dalla Spagna in merito all'analisi della selettività contenuta nella decisione di avvio del procedimento formale di esame. Dopo aver osservato che tale censura deve essere valutata alla luce delle disposizioni del regolamento n. 659/1999 (
8
), il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 6 di tale regolamento, la decisione di avvio del procedimento contiene una valutazione provvisoria sia della qualificazione della misura di aiuto di Stato sia della sua compatibilità con il mercato interno. Inoltre, sebbene costituiscano due criteri distinti, i concetti di «vantaggio» e di «selettività» possono essere esaminati congiuntamente, in quanto «terza condizione», prevista dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, relativa all’esistenza di un «vantaggio selettivo».
Alla luce di tali precisazioni, il Tribunale constata che, tenuto conto della natura e del contenuto della decisione di avvio del procedimento formale di esame, nonché del contesto in cui essa è stata adottata, la Spagna era in grado di comprendere i motivi per cui la Commissione ha ritenuto, in via preliminare, che la misura in questione sembrasse conferire un vantaggio selettivo in particolare agli operatori di reti terrestri rispetto agli operatori di reti che utilizzano altre tecnologie, e più in particolare quella satellitare, che erano in concorrenza con i primi per la diffusione del segnale televisivo digitale oggetto del regime giuridico che disciplina il passaggio alla televisione digitale in Spagna. Inoltre, va osservato che la motivazione relativa al carattere selettivo della misura in questione, contenuta nella decisione di avvio del procedimento, ha consentito alla Spagna di presentare il proprio punto di vista su tale questione, in particolare per quanto riguarda la comparabilità delle situazioni delle tecnologie terrestri e satellitari.
Per il resto, il Tribunale respinge le censure della Spagna relative alla violazione dei suoi diritti della difesa, in quanto l’analisi della selettività contenuta nella decisione impugnata sarebbe nuova e fondata su fatti nuovi che non le sarebbero stati comunicati. A tal proposito, il Tribunale sottolinea che, per quanto riguarda la selettività della misura in questione, la decisione di avvio del procedimento e il ragionamento sussidiario esposto nella decisione impugnata si basano, in sostanza, sullo stesso presupposto e che la decisione di avvio del procedimento conteneva una motivazione sufficiente al riguardo. Inoltre, gli elementi presumibilmente nuovi evocati dalla Spagna non le erano sconosciuti e, in ogni caso, non possono essere considerati un fondamento essenziale della conclusione della Commissione relativa alla selettività della misura in questione.
Infine, il Tribunale constata che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Spagna, la Commissione non era tenuta, ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 2, del regolamento 2015/1589 (
9
), a comunicarle le osservazioni ricevute da altre parti interessate in risposta alle richieste di informazioni inviate dopo l'annullamento della decisione 2014/489, poiché tale disposizione obbliga la Commissione a comunicare solo le osservazioni presentate dalle parti interessate sulla decisione di avvio del procedimento di indagine formale.
Dopo aver respinto tutte le censure relative alla violazione dei diritti della difesa della Spagna, il Tribunale respinge inoltre le censure relative, in sostanza, alla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE a causa di un’analisi errata del requisito della selettività. A tale riguardo, la Spagna rimproverava in particolare alla Commissione di non aver proceduto a un esame concreto ed esaustivo della comparabilità delle situazioni in questione e di aver concluso che le tecnologie terrestri e satellitari erano comparabili solo sulla base del loro potenziale rapporto di concorrenza.
Su quest'ultimo punto, il Tribunale ricorda che una misura è selettiva se introduce una differenziazione tra imprese che si trovano in una situazione di fatto e di diritto comparabile rispetto all'obiettivo del sistema di riferimento.
Tuttavia, poiché l'obiettivo del sistema di riferimento è, nel caso di specie, la trasmissione di programmi digitali, la Commissione ha giustamente ritenuto, nella decisione impugnata, che sia gli operatori della piattaforma terrestre che quelli della piattaforma satellitare fossero in grado di garantire tale trasmissione. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Spagna, tali circostanze depongono a favore del riconoscimento di un rapporto di concorrenza effettivo, e non potenziale, tra la piattaforma terrestre e quella satellitare.
Inoltre, la Commissione non aveva concluso che le situazioni in questione fossero comparabili solo sulla base del rapporto di concorrenza, attuale o potenziale, tra la piattaforma terrestre e quella satellitare. Infatti, dalla decisione impugnata risulta che essa aveva tenuto conto di una serie di circostanze che rendevano simili le due tecnologie in questione per quanto riguarda l'obiettivo della trasmissione del segnale di radiodiffusione digitale.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Spagna, la Commissione non aveva nemmeno omesso di prendere in considerazione diverse circostanze di fatto e di diritto che distinguono le piattaforme terrestri da quelle satellitari.
A tale riguardo, il Tribunale respinge in particolare l'argomento secondo cui, non avendo basato la propria analisi su uno studio della differenza di costi tra le tecnologie terrestri e satellitari, la Commissione avrebbe ribaltato l'onere della prova della selettività che incombeva su di essa.
Infatti, sebbene spetti alla Commissione dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, quindi, anche la prova che sia soddisfatta la condizione di concessione di un vantaggio selettivo ai beneficiari, non spetta ad essa ricercare, di propria iniziativa e in assenza di qualsiasi indizio in tal senso, tutte le informazioni che potrebbero presentare un nesso con la causa di cui è investita, anche se tali informazioni fossero di dominio pubblico.
Ne consegue che, nella fattispecie, spettava alla Spagna fornire alla Commissione tutte le informazioni e gli elementi che le consentissero di verificare la fondatezza della sua argomentazione relativa alla differenza di costi tra le tecnologie terrestri e satellitari, se del caso, dopo che essa l'aveva invitata, nell'ambito del procedimento di indagine formale, a fornire tutte le informazioni pertinenti a tal fine.
Poiché anche gli altri motivi addotti dalla Spagna sono stati respinti, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento nella sua interezza.
(
1
)	Decisione (UE) 2021/2034 della Commissione, del 10 giugno 2021, relativa all’aiuto di Stato SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) al quale la Spagna ha dato esecuzione per la diffusione della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate (ad eccezione di Castiglia-La Mancha) (GU 2021, L 417, pag. 1).
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (regio decreto 944/2005 recante approvazione del piano tecnico nazionale per la televisione digitale terrestre), del 29 luglio 2005 (BOE n. 181, del 30 luglio 2005, pag. 27006).
(
3
)	Decisione n. 2014/489/UE della Commissione, del 19 giugno 2013, relativa all’aiuto di Stato SA.28599 [(C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009)] concesso dal Regno di Spagna a favore della diffusione della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate (ad eccezione di Castiglia-La Mancha) (GU 2014, L 217, pag. 52).
(
4
)	Sentenze del 26 novembre 2015, Spagna/Commissione (T 461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom e Retevisión I/Commissione (T-541/13, non pubblicata, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/Commissione (T-487/13, non pubblicata, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña e CTTI/Commissione (T-465/13, non pubblicata, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Commissione (T-463/13 e T-464/13, non pubblicata, EU:T:2015:901), e Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Commissione (T-462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Sentenze del 20 dicembre 2017, Spagna/Commissione (C-81/16 P, EU:C:2017:1003) e Comunidad Autónoma del País Vasco e a./Commissione (da C-66/16 P a C-69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
)	Sentenza del 26 novembre 2015, Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Commissione (T-463/13 e T 464/13, non pubblicata, EU:T:2015:901).
(
7
)	Sentenza del 20 dicembre 2017, Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Commission (C-70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
)	Regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato sulla Comunità europea (GU 1999, L 83, pag. 1).
(
9
)	Regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (GU 2015, L 248, pag. 9).