62001CJ0463_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-463/01
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG,
eingereicht am
3. Dezember 2001
,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vertreten durch G. zur Hausen als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
unterstützt durch
Französische Republik,
vertreten durch G. de Bergues, E. Puisais und D. Petrausch als Bevollmächtigte,
und
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland,
zunächst vertreten durch P. Ormond, sodann durch C. Jackson als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Bundesrepublik Deutschland,
vertreten durch W.‑D. Plessing und T. Rummler als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwalt D. Sellner,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann und K. Lenaerts (Berichterstatter), der Richter C. Gulmann, J.‑P. Puissochet und R. Schintgen, der Richterin N. Colneric sowie der Richter S. von Bahr und J. N. Cunha Rodrigues,
Generalanwalt: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
Kanzler: M.-F. Contet, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom
2. März 2004,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom
6. Mai 2004,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (ABl. L 365, S. 10) in Verbindung mit Artikel 28 EG und aus Artikel 3 in Verbindung mit Anhang II Nummer 2 Buchstabe d der Richtlinie 80/777/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern (ABl. L 229, S. 1) verstoßen hat, dass sie mit den §§ 8 Absatz 1 und 9 Absatz 2 der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen 1998 ein System zur Wiederverwendung von Verpackungen für Produkte eingeführt hat, die gemäß der Richtlinie 80/777 an der Quelle abzufüllen sind.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
2. Artikel 3 der Richtlinie 80/777 verweist hinsichtlich der Nutzungsvoraussetzungen der Quellen natürlicher Mineralwässer und der Vorschriften über deren Abfüllung auf Anhang II der Richtlinie.
3. Dieser Anhang sieht in Nummer 2 vor:
„Die zur Nutzung bestimmten Einrichtungen müssen so beschaffen sein, dass jede Möglichkeit einer Verunreinigung vermieden wird und dass die Eigenschaften erhalten bleiben, die das Wasser am Quellaustritt besitzt und die seinen Charakter als natürliches Mineralwasser begründen.
Aus diesem Grund wird insbesondere festgestellt:
…
d) der Transport eines natürlichen Mineralwassers in anderen als den zur Abgabe an den Endverbraucher zugelassenen Behältnissen ist untersagt.“
4. Die Richtlinie 94/62 bezweckt nach ihrem Artikel 1 Absatz 1, die Vorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Verpackungs- und der Verpackungsabfallwirtschaft zu harmonisieren, um einerseits Auswirkungen dieser Abfälle in allen Mitgliedstaaten sowie in dritten Ländern auf die Umwelt zu vermeiden bzw. diese Auswirkungen zu verringern und so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und andererseits das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten und zu verhindern, dass es in der Gemeinschaft zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen und ‑beschränkungen kommt.
5. Artikel 5 dieser Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten können nach Maßgabe des Vertrags Systeme zur Wiederverwendung der Verpackungen, die umweltverträglich wieder verwendet werden können, fördern.“
6. Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen zur Einrichtung von Systemen für
a) die Rücknahme und/oder Sammlung von gebrauchten Verpackungen und/oder Verpackungsabfällen beim Verbraucher oder jedem anderen Endabnehmer bzw. aus dem Abfallaufkommen mit dem Ziel einer bestmöglichen Entsorgung;
b) die Wiederverwendung oder Verwertung – einschließlich der stofflichen Verwertung – der gesammelten Verpackungen und/oder Verpackungsabfälle,
um die Zielvorgaben dieser Richtlinie zu erfüllen.
An diesen Systemen können sich alle Marktteilnehmer der betreffenden Wirtschaftszweige und die zuständigen Behörden beteiligen. Sie gelten auch für Importprodukte, die dabei keine Benachteiligung erfahren, auch nicht bei den Modalitäten und etwaigen Gebühren für den Zugang zu den Systemen, die so beschaffen sein müssen, dass gemäß dem Vertrag keine Handelshemmnisse oder Wettbewerbsverzerrungen entstehen.“
Die nationale Regelung
7. Die Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen vom 21. August 1998 (BGBl. 1998 I S. 2379, im Folgenden: Verpackungsverordnung oder VerpackV) sieht verschiedene Maßnahmen zur Vermeidung oder Verringerung der Auswirkungen von Verpackungsabfällen auf die Umwelt vor. Die Verpackungsverordnung, deren Zweck insbesondere die Umsetzung der Richtlinie 94/62 ist, hat die Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen vom 12. Juni 1991 (BGBl. 1991 I S. 1234) ersetzt.
8. § 6 Absätze 1 und 2 VerpackV führt die folgenden Verpflichtungen auf:
„(1) Der Vertreiber ist verpflichtet, vom Endverbraucher gebrauchte, restentleerte Verkaufsverpackungen am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe unentgeltlich zurückzunehmen, einer Verwertung entsprechend den Anforderungen in Nummer 1 des Anhangs I zuzuführen und die Anforderungen nach Nummer 2 des Anhangs I zu erfüllen. Die Anforderungen an die Verwertung können auch durch eine erneute Verwendung oder Weitergabe an Vertreiber oder Hersteller nach Absatz 2 erfüllt werden. Der Vertreiber muss den privaten Endverbraucher durch deutlich erkennbare und lesbare Schrifttafeln auf die Rückgabemöglichkeit nach Satz 1 hinweisen. Die Verpflichtung nach Satz 1 beschränkt sich auf Verpackungen der Art, Form und Größe und auf Verpackungen solcher Waren, die der Vertreiber in seinem Sortiment führt. Für Vertreiber mit einer Verkaufsfläche von weniger als 200 qm beschränkt sich die Rücknahmeverpflichtung auf die Verpackungen der Marken, die der Vertreiber in Verkehr bringt. Im Versandhandel ist die Rücknahme durch geeignete Rückgabemöglichkeiten in zumutbarer Entfernung zum Endverbraucher zu gewährleisten. In der Warensendung und in den Katalogen ist auf die Rückgabemöglichkeit hinzuweisen. Soweit Verkaufsverpackungen nicht bei privaten Endverbrauchern anfallen, können abweichende Vereinbarungen über den Ort der Rückgabe und die Kostenregelung getroffen werden. Soweit Vertreiber die Verpflichtungen nach Satz 1 nicht durch Rücknahme an der Abgabestelle erfüllen, haben sie diese durch ein System nach Absatz 3 sicherzustellen. Für Vertreiber von Verpackungen, für die die Möglichkeit einer Beteiligung an einem System nach Absatz 3 nicht besteht, gelten abweichend von Satz 1 die Verwertungsanforderungen nach § 4 Absatz 2 entsprechend.
(2) Hersteller und Vertreiber sind verpflichtet, die nach Absatz 1 von Vertreibern zurückgenommenen Verpackungen am Ort der tatsächlichen Übergabe unentgeltlich zurückzunehmen, einer Verwertung entsprechend den Anforderungen in Nummer 1 des Anhangs I zuzuführen und die Anforderungen nach Nummer 2 des Anhangs I zu erfüllen. Die Anforderungen an die Verwertung können auch durch eine erneute Verwendung erfüllt werden. Die Verpflichtungen nach Satz 1 beschränken sich auf Verpackungen der Art, Form und Größe sowie auf Verpackungen solcher Waren, welche die jeweiligen Hersteller und Vertreiber in Verkehr bringen. Absatz 1 Satz 8 bis 10 gilt entsprechend.“
9. Nach § 6 Absatz 3 VerpackV können diese Rücknahme- und Verwertungspflichten grundsätzlich auch durch die Beteiligung des Herstellers oder Vertreibers an einem flächendeckenden Sammel- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen erfüllt werden. Die Feststellung, ob dieses System flächendeckend im Sinne der Verpackungsverordnung ist, obliegt der zuständigen Landesbehörde.
10. Gemäß § 8 Absatz 1 VerpackV sind Vertreiber, die flüssige Lebensmittel in Getränkeverpackungen, die keine Mehrwegverpackungen sind, in den Verkehr bringen, verpflichtet, von ihrem Abnehmer ein Pfand in Höhe von mindestens 0,25 Euro einschließlich Umsatzsteuer je Verpackung zu erheben. Ab einem Füllvolumen von mehr als 1,5 Liter beträgt das Pfand mindestens 0,50 Euro einschließlich Umsatzsteuer. Das Pfand ist von jedem weiteren Vertreiber auf allen Handelsstufen bis zur Abgabe an den Endverbraucher zu erheben. Das Pfand ist jeweils bei Rücknahme der Verpackungen nach § 6 Absätze 1 und 2 VerpackV zu erstatten.
11. Nach § 9 Absatz 1 VerpackV findet diese Pfandpflicht keine Anwendung auf Verpackungen, für die der Hersteller oder Vertreiber aufgrund seiner Beteiligung an einem flächendeckenden Sammel- und Verwertungssystem im Sinne von § 6 Absatz 3 VerpackV befreit ist.
12. Die Verpackungsverordnung führt jedoch in § 9 Absatz 2 Umstände auf, unter denen für bestimmte Getränke die Befreiung nach § 6 Absatz 3 entfällt. Diese Vorschrift lautet:
„Sofern der Anteil der in Mehrwegverpackungen abgefüllten Getränke für Bier, Mineralwasser (einschließlich Quellwässer, Tafelwässer und Heilwässer), Erfrischungsgetränke mit Kohlensäure, Fruchtsäfte … und Wein … im Kalenderjahr insgesamt im Geltungsbereich dieser Verordnung unter 72 vom Hundert sinkt, wird für den Zeitraum von 12 Monaten nach der Bekanntmachung des Unterschreitens der Mehrweganteile eine erneute Erhebung über die erheblichen Mehrweganteile durchgeführt. Liegt danach der Mehrweganteil im Bundesgebiet unter dem nach Satz 1 festgesetzten Anteil, gilt die Entscheidung nach § 6 Absatz 3 vom ersten Tage des auf die Bekanntgabe nach Absatz 3 folgenden sechsten Kalendermonats bundesweit für die Getränkebereiche als widerrufen, für die der im Jahr 1991 festgestellte Mehrweganteil unterschritten ist. …“
13. Nach § 9 Absatz 3 VerpackV gibt die Bundesregierung die nach § 9 Absatz 2 erheblichen Anteile von in ökologisch vorteilhaften Getränkeverpackungen abgefüllten Getränken jährlich bekannt. Sofern der erhebliche Anteil von in solchen Verpackungen abgefüllten Getränken nach einem Widerruf wieder erreicht wird, hat die zuständige Behörde gemäß § 9 Absatz 4 VerpackV auf Antrag oder von Amts wegen eine erneute Feststellung nach § 6 Absatz 3 zu treffen.
14. Aus diesen nationalen Bestimmungen folgt, dass die Hersteller von Mineralwasser die Möglichkeit verlieren, durch die Teilnahme an einem flächendeckenden Sammel- und Verwertungssystem ihrer Pflicht zur Rücknahme von Verpackungen nachzukommen, wenn der Gesamtanteil der in Mehrwegverpackungen abgefüllten Getränke in zwei aufeinander folgenden Jahren unter 72 % sinkt und gleichzeitig bei in Mehrwegverpackungen abgefülltem Mineralwasser der Anteil von 1991 unterschritten ist. In einem solchen Fall unterliegen die in nicht wieder verwendbaren Verpackungen abgefüllten Getränke dem in § 8 Absatz 1 VerpackV vorgesehenen Pfand- und Rücknahmesystem.
15. Nach Angabe der deutschen Regierung sank der Mehrweganteil bei Getränkeverpackungen 1997 mit 71,33 % erstmals unter 72 %. In der Folge sank er durch ein starkes Anwachsen der Getränke-Einwegverpackungen weiter. In diesem Zusammenhang schrieb die deutsche Regierung, während das schriftliche Verfahren vor dem Gerichtshof lief, die Erhebung eines Pfandes auf Einwegverpackungen für Mineralwasser, Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke ab dem 1. Januar 2003 vor.
Das Vorverfahren
16. Am 12. Dezember 1995 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an die Bundesrepublik Deutschland, in dem sie geltend machte, dass die Bestimmungen über die Pfanderhebung bei bestimmten Einwegverpackungen eine Behinderung des innergemeinschaftlichen Handels darstellten. Nach Ablauf der Umsetzungsfrist für die Richtlinie 94/62 und dem Erlass der Verpackungsverordnung sandte die Kommission am 11. Dezember 1998 diesem Mitgliedstaat ein zusätzliches Mahnschreiben, das mehrere Beanstandungen hinsichtlich der Vereinbarkeit der neuen deutschen Regelung mit den Bestimmungen der Richtlinie 94/62 in Verbindung mit Artikel 30 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 28 EG) enthielt.
17. Da die Kommission die von der deutschen Regierung in ihren Antworten auf die Mahnschreiben gegebenen Erläuterungen nicht für zufrieden stellend hielt, richtete sie am 27. Juli 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an diese, in der sie feststellte, dass die Bundesrepublik Deutschland ihren Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie 94/62 in Verbindung mit Artikel 28 EG und aus Artikel 3 in Verbindung mit Anhang II Nummer 2 Buchstabe d der Richtlinie 80/777 nicht nachgekommen sei, da sie mit der Verpackungsverordnung ein System zur Wiederverwendung von Verpackungen für Mineralwässer eingeführt habe, die nach der Richtlinie 80/777 an der Quelle abzufüllen seien. In dieser Stellungnahme macht die Kommission geltend, dass die deutsche Regelung im Hinblick auf die natürlichen Mineralwässer ein Handelshemmnis für die Hersteller darstelle, die leere Verpackungen an den Abfüllort zurückbefördern müssten, wenn diese Verpackungen nicht für andere Produkte verwendet werden könnten. Die deutsche Regelung sei nicht aus Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt, weil sie der besonderen Situation der Erzeugnisse, die über weite Entfernungen befördert werden müssten, nicht Rechnung trage und somit über das hinausgehe, was zur Erreichung des verfolgten Zieles erforderlich sei.
18. In Beantwortung dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme bestritt die deutsche Regierung mit Schreiben vom 10. November 2000 das Bestehen eines Hemmnisses für den innergemeinschaftlichen Handel. Die deutsche Regelung lasse den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Herstellern von Mineralwasser die Freiheit, ihre Erzeugnisse in den Verkehr zu bringen, indem sie entweder etwa im Rahmen eines Standardflaschensystems Mehrwegverpackungen benutzten oder auf Einwegverpackungen zurückgriffen. Selbst wenn die in Rede stehende Regelung ein Handelshemmnis darstellen sollte, sei sie aus Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt, da die Getränkemehrwegverpackungen im Verhältnis zu Einwegverpackungen auch bei der eventuellen Notwendigkeit, für ihre Beförderung über weite Entfernungen zu sorgen, ökologische Vorteile aufwiesen.
19. Am 16. März 2001 teilte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission einen Entwurf zur Änderung der Verpackungsverordnung mit. Da dieser Entwurf im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens Schwierigkeiten begegnete, wurde diese Mitteilung am 3. Juli 2001 zurückgezogen.
20. Da die Kommission der Auffassung ist, dass die Bundesrepublik Deutschland ihren Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht nicht nachgekommen sei, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
21. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 29. Mai 2002 sind die Französische Republik und das Vereinigte Königreich als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden. Das Vereinigte Königreich hat mit Schreiben vom 26. September 2002 mitgeteilt, dass es darauf verzichte, einen Streithilfeschriftsatz einzureichen.
Zum Gegenstand und zur Zulässigkeit der Klage
22. Vorab ist klarzustellen, dass die Kommission die deutsche Regelung insoweit beanstandet, als die §§ 8 Absatz 1 und 9 Absatz 2 VerpackV Pfand- und Rücknahmepflichten für Einwegverpackungen entsprechend dem Anteil der Mehrwegver packungen auf dem deutschen Markt einführen und damit den Herstellern von natürlichen Mineralwässern aus anderen Mitgliedstaaten eine besondere Belastung auferlegen. Die Benutzung von Mehrwegverpackungen, zu der diese Regelung die Hersteller, die Einwegverpackungen verwenden, anhält, führt nach Ansicht der Kommission zu zusätzlichen Kosten für die in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Hersteller natürlicher Mineralwässer.
23. Die deutsche Regierung macht geltend, dass die Kommission ihr im Vorverfahren nicht vorgeworfen habe, dass die §§ 8 und 9 VerpackV auf die Hersteller natürlicher Mineralwässer Druck ausübten, Mehrwegverpackungen zu benutzen. Die Kommission habe ihr keine Gelegenheit gegeben, ihre Position zu diesem Punkt zu rechtfertigen oder gegebenenfalls freiwillig den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts nachzukommen, etwa durch Ausschluss der in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Hersteller natürlicher Mineralwässer bei der Ermittlung der Anteile gemäß § 9 Absatz 2 VerpackV.
24. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben soll, sowohl seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen als auch seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission wirkungsvoll geltend zu machen (vgl. u. a. Urteile vom 15. Januar 2002 in der Rechtssache C‑439/99, Kommission/Italien, Slg. 2002, I‑305, Randnr. 10, und vom 20. Juni 2002 in der Rechtssache C-287/00, Kommission/Deutschland, Slg. 2002, I‑5811, Randnr. 16).
25. Der ordnungsgemäße Ablauf des Vorverfahrens ist nicht nur eine wesentliche Garantie für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür, dass ein etwaiges streitiges Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat (vgl. Urteil Kommission/Deutschland vom 20. Juni 2002, Randnr. 17).
26. Der Gegenstand einer Klage nach Artikel 226 EG wird daher durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt. Daraus folgt, dass die Klage auf die gleichen Gründe und das gleiche Vorbringen wie die mit Gründen versehene Stellungnahme gestützt sein muss (vgl. u. a. Urteil Kommission/Italien vom 15. Januar 2002, Randnr. 11).
27. Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Kommission den Streitgegenstand, wie er im Vorverfahren eingegrenzt wurde, nicht erweitert hat.
28. In ihrem ersten Mahnschreiben hatte die Kommission nämlich bereits gerügt, dass sich die deutsche Regelung auf einen Mehrweganteil stütze, der zur Folge habe, dass eine Marktlage, wie sie sich in einem bestimmten Zeitraum dargestellt habe, festgeschrieben werde. In ihrer Antwort auf dieses Schreiben legte die deutsche Regierung die Gründe dar, aus denen die fragliche Quote festgesetzt worden sei, und führte aus, dass die in Rede stehende Regelung den Herstellern keine bestimmte Verpackungsart vorschreibe.
29. In dem zusätzlichen Mahnschreiben rügte die Kommission auch die unverhältnismäßigen Auswirkungen der Verpackungsverordnung auf die Situation der Hersteller natürlicher Mineralwässer und hob hervor, dass die Festsetzung eines Mehrweganteils das Inverkehrbringen neuer, in Einwegverpackungen verpackter Produkte in Deutschland behindern könne. Als Antwort auf dieses Schreiben wiederholte die deutsche Regierung ihren Standpunkt, dass die fragliche Regelung die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Hersteller nicht daran hindere, Einwegverpackungen zu benutzen.
30. Im Stadium der mit Gründen versehenen Stellungnahme schließlich, in der die Beanstandungen auf die Auswirkungen der §§ 8 und 9 VerpackV auf das Inverkehrbringen natürlicher Mineralwässer begrenzt wurden, machte die Kommission geltend, dass diese Vorschriften die Hersteller dazu anhielten, den Anteil von Einwegverpackungen nicht zu erhöhen, so dass die für Mehrwegverpackungen festgesetzten Quoten nicht mehr erreicht würden. Die Verpackungsverordnung erlaube es den Herstellern, deren Niederlassung von den Verkaufsstellen sehr weit entfernt sei, ihren Marktanteil an in Einwegverpackungen verpackten Produkten nur in dem Maße zu steigern, wie andere, näher an den Verkaufsstellen niedergelassene Hersteller bereit seien, ihren Anteil zu verringern.
31. Aus der Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme ergibt sich, dass die deutsche Regierung verstanden hat, dass in dieser Stellungnahme insbesondere die Auswirkung der deutschen Regelung auf die Wahl der Verpackungsart beanstandet wurde. Die deutsche Regierung hat nämlich in ihrer Antwort die verschiedenen Möglichkeiten dargestellt, die den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Herstellern offen stünden, um ihre Produkte auf dem deutschen Markt in den Verkehr zu bringen, und ihre Auffassung wiederholt, wonach für die in Einwegverpackungen verpackten Produkte kein Hindernis für das Inverkehrbringen ausgemacht werden könne.
32. Daraus folgt, dass die Behauptung, die deutsche Regelung halte die in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Hersteller von natürlichen Mineralwässern zur Verwendung von Mehrwegverpackungen an, tatsächlich zu den von der Kommission angeführten Gründen gehörte, mit denen sie im Vorverfahren geltend gemacht hat, dass die Verpackungsverordnung mit den in Rede stehenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen nicht zu vereinbaren sei.
33. Somit ist die Klage zulässig.
Zur Begründetheit
34. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die §§ 8 und 9 VerpackV Teil einer Regelung sind, die die Umsetzung der Richtlinie 94/62 zum Gegenstand hat.
35. Dagegen streiten die Beteiligten darüber, ob die §§ 8 und 9 VerpackV, was die Förderung der Wiederverwendung von Verpackungen betrifft, auch am Maßstab des Artikels 28 EG geprüft werden können. Die Kommission, unterstützt von der französischen Regierung, ist der Ansicht, dass die deutsche Regelung nur dann mit Artikel 5 der Richtlinie 94/62 vereinbar sei, wenn sie auch Artikel 28 EG entspreche, während die deutsche Regierung geltend macht, dass Artikel 5 dieser Richtlinie eine vollständige Harmonisierung dieses Bereichs enthalte und damit eine Prüfung der §§ 8 und 9 VerpackV anhand der Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr ausschließe.
36. Da eine nationale Maßnahme in einem Bereich, der auf Gemeinschaftsebene abschließend harmonisiert wurde, anhand der Bestimmungen dieser Harmonisierungsmaßnahme und nicht der des Primärrechts zu beurteilen ist (Urteile vom 12. Oktober 1993 in der Rechtssache C‑37/92, Vanacker und Lesage, Slg. 1993, I‑4947, Randnr. 9, vom 13. Dezember 2001 in der Rechtssache C‑324/99, DaimlerChrysler, Slg. 2001, I‑9897, Randnr. 32, und vom 11. Dezember 2003 in der Rechtssache C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 64), ist zu untersuchen, ob die von der Richtlinie 94/62 bewirkte Harmonisierung es ausschließt, die Vereinbarkeit der in Rede stehenden nationalen Regelung mit Artikel 28 EG zu prüfen.
Zur Anwendbarkeit des Artikels 28 EG
37. Was die Förderung der Wiederverwendung von Verpackungen, wie sie in der Richtlinie 94/62 vorgesehen ist, angeht, ist zunächst daran zu erinnern, dass sich sowohl aus der ersten Begründungserwägung als auch aus Artikel 1 Absatz 1 dieser Richtlinie ergibt, dass sie die zweifache Zielsetzung verfolgt, einerseits Auswirkungen der Verpackungsabfälle auf die Umwelt zu vermeiden und zu verringern und so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und andererseits das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten und zu verhindern, dass es in der Gemeinschaft zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen und ‑beschränkungen kommt (vgl. Urteil vom 19. Juni 2003 in der Rechtssache C‑444/00, Mayer Parry Recycling, Slg. 2003, I‑6163, Randnr. 71).
38. Die Richtlinie 94/62 schreibt zwar als „erste Priorität“ die Vermeidung von Verpackungsabfall vor, zählt aber in ihrem Artikel 1 Absatz 2 als „weitere Hauptprinzipien“ die Wiederverwendung der Verpackungen, die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Verwertung der Verpackungsabfälle auf.
39. Die achte Begründungserwägung der Richtlinie lautet: „Bis wissenschaftliche und technologische Ergebnisse im Bereich der Verwertung vorliegen, sind die Wiederverwendung und die stoffliche Verwertung hinsichtlich ihrer Umweltauswirkungen vorzuziehen. Aus diesem Grunde sind in den Mitgliedstaaten Rückgabesysteme für gebrauchte Verpackungen und/oder Verpackungsabfälle einzurichten. Lebenszyklusuntersuchungen müssen so bald wie möglich abgeschlossen werden, um eine klare Rangfolge der wieder verwendbaren, der stofflich und der anderweitig verwertbaren Verpackungen zu rechtfertigen.“
40. Entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung stellt die Richtlinie 94/62 daher keine Rangfolge zwischen der Wiederverwendung der Verpackungen und der stofflichen Verwertung der Verpackungsabfälle auf.
41. In Bezug auf die Wiederverwendung der Verpackungen beschränkt sich Artikel 5 der Richtlinie darauf, den Mitgliedstaaten zu erlauben, nach Maßgabe des Vertrages Systeme zur Wiederverwendung der Verpackungen, die umweltverträglich wieder verwendet werden können, zu fördern.
42. Nach Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten außerdem verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zur Einrichtung von Systemen nicht nur für die Rücknahme und/oder Sammlung von gebrauchten Verpackungen und/oder Verpackungsabfällen mit dem Ziel einer bestmöglichen Entsorgung, sondern auch für die Wiederverwendung oder Verwertung – einschließlich der stofflichen Verwertung – der gesammelten Verpackungen und/oder Verpackungsabfälle zu ergreifen.
43. Abgesehen von der Definition des Begriffes „Wiederverwendung“ der Verpackungen in Artikel 3 Nummer 5, bestimmten allgemeinen Vorschriften über Maßnahmen zur Vermeidung von Verpackungsabfällen in Artikel 4 und Vorschriften über Rücknahme‑, Sammel‑ und Verwertungssysteme in Artikel 7 regelt die Richtlinie 94/62 in Bezug auf die Mitgliedstaaten, die von der durch Artikel 5 eingeräumten Befugnis Gebrauch machen wollen, nicht die Organisation von Systemen zur Förderung von wieder verwendbaren Verpackungen.
44. Anders als die Kennzeichnung und Identifizierung der Verpackungen sowie die Anforderungen an die Zusammensetzung und die Wiederverwendbarkeit bzw. Verwertbarkeit der Verpackungen, die in den Artikeln 8 bis 11 und in Anhang II der Richtlinie 94/62 geregelt sind, ist die Organisation der nationalen Systeme, mit denen die Wiederverwendung von Verpackungen gefördert werden soll, somit nicht abschließend harmonisiert.
45. Solche Systeme können folglich anhand der Vertragsbestimmungen über die Warenverkehrsfreiheit geprüft werden.
46. Artikel 5 der Richtlinie 94/62 erlaubt im Übrigen den Mitgliedstaaten die Förderung von Systemen zur Wiederverwendung von Verpackungen nur „nach Maßgabe des Vertrages“.
47. Entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung ergibt sich aus dem Urteil DaimlerChrysler nichts anderes. In Randnummer 44 dieses Urteils entschied der Gerichtshof zwar, dass die Wendung „im Einklang mit dem Vertrag“ in einer Gemeinschaftsbestimmung nicht bedeuten kann, dass bei einer nationalen Maßnahme, die den Anforderungen dieser Bestimmung genügt, darüber hinaus eigens geprüft werden müsste, ob sie mit den Bestimmungen des Vertrages zur Freiheit des Warenverkehrs vereinbar ist.
48. In jenem Urteil ging es jedoch um die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30, S. 1). Diese schafft auf Gemeinschaftsebene eine harmonisierte Regelung für die Verbringung von Abfällen, um den Schutz der Umwelt sicherzustellen (Urteil DaimlerChrysler, Randnr. 42). Dies ist, wie oben festgestellt wurde, indessen nicht der Fall bei der Richtlinie 94/62 im Hinblick auf die Wiederverwendung von Verpackungen.
49. Außerdem ermächtigt Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i dieser Verordnung die Mitgliedstaaten, die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen „im Einklang mit dem Vertrag“ zu regeln, und nennt eine Reihe von Grundsätzen wie das Prinzip der Nähe, den Vorrang für die Verwertung und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene, denen die Mitgliedstaaten Rechnung tragen müssen, wenn sie von dieser Ermächtigung Gebrauch machen.
50. Die Auslegung, die der Gerichtshof im Urteil DaimlerChrysler der Wendung „im Einklang mit dem Vertrag“ gegeben hat, kann nicht auf den vorliegenden Zusammenhang übertragen werden, in dem die den Mitgliedstaaten eingeräumte Ermächtigung zur Förderung der Wiederverwendung von Verpackungen allgemein gefasst ist, ohne dass die Kriterien präzisiert werden, die die Mitgliedstaaten, die von ihr Gebrauch machen, zu berücksichtigen haben.
51. Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass nach der in Randnummer 45 des genannten Urteils getroffenen Feststellung die Wendung „im Einklang mit dem Vertrag“ auch nicht bedeutet, dass alle in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung Nr. 259/93 genannten nationalen Maßnahmen, die die Verbringung von Abfällen beschränken, allein deshalb ohne weiteres als mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar gelten müssen, weil sie einen oder mehrere der in dieser Bestimmung genannten Grundsätze zur Anwendung bringen sollen. Diese Formulierung ist vielmehr dahin auszulegen, dass diese nationalen Maßnahmen über ihre Vereinbarkeit mit der Verordnung Nr. 259/93 hinaus auch die Regeln oder allgemeinen Grundsätze des Vertrages beachten müssen, die die im Bereich der Abfallverbringung erlassenen Vorschriften nicht unmittelbar betreffen.
52. Daher ist die Vereinbarkeit der in Rede stehenden nationalen Vorschriften mit Artikel 28 EG zu prüfen.
Zum Bestehen eines Hemmnisses für den innergemeinschaftlichen Handel
53. Die Kommission, unterstützt von der französischen Regierung, macht geltend, dass die §§ 8 Absatz 1 und 9 Absatz 2 VerpackV den Vertrieb natürlicher Mineralwässer aus anderen Mitgliedstaaten erschwerten und verteuerten und daher eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne des Artikels 28 EG darstellten.
54. Die deutsche Regierung ist zunächst der Auffassung, dass diese allgemeinen Vorschriften nicht als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung angesehen werden könnten, da sie nicht einseitig dem Schutz nationaler Interessen dienten, sondern nur bezweckten, die Verpflichtungen aus einer Gemeinschaftsrichtlinie umzusetzen.
55. Hierzu genügt der Hinweis darauf, dass zwar nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine nationale Vorschrift, mit der ein Mitgliedstaat den sich für ihn aus einer Richtlinie ergebenden Verpflichtungen nachkommt, nicht als Handelshemmnis qualifiziert werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. Januar 1977 in der Rechtssache 46/76, Bauhuis, Slg. 1977, 5, Randnrn. 28 bis 30, vom 23. März 2000 in der Rechtssache C‑246/98, Berendse-Koenen, Slg. 2000, I‑1777, Randnrn. 24 und 25, und Deutscher Apothekerverband, Randnrn. 52 bis 54), dass jedoch Artikel 5 der Richtlinie 94/62 die Mitgliedstaaten lediglich ermächtigt, Systeme zur Wiederverwendung von Verpackungen nach Maßgabe des Vertrages zu fördern, ohne ihnen insoweit irgendeine Verpflichtung aufzuerlegen.
56. Die deutsche Regierung bestreitet sodann, dass die §§ 8 und 9 VerpackV zu irgendeiner unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung der in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Hersteller führten.
57. Hierzu ist daran zu erinnern, dass § 9 Absatz 2 VerpackV eine Änderung des Systems der Bewirtschaftung der Einwegverpackungsabfälle unter ganz bestimmten Voraussetzungen vorsieht. Zwar knüpft die Verpackungsverordnung diese Änderung an die Tatsache, dass bei Mehrwegverpackungen auf dem nationalen Markt bestimmte Anteile nicht erreicht werden, sie macht aber das tatsächliche Inkrafttreten dieser Änderung von einer erneuten, nach dieser Feststellung vorzunehmenden Erhebung dieser Anteile abhängig. Daher können die Hersteller und die Vertreiber für bestimmte Getränke, darunter natürliche Mineralwässer, nicht mehr ein flächendeckendes System der Sammlung in Anspruch nehmen und müssen folglich ein Pfand- und Rücknahmesystem für ihre Getränke-Einwegverpackungen einführen, wenn der Anteil der Getränke in Mehrwegverpackungen in Deutschland in zwei aufeinander folgenden Jahren unter 72 % sinkt und wenn für die fraglichen Getränke der Mehrweganteil des Jahres 1991 nicht erreicht wird.
58. Es ist festzustellen, dass die §§ 8 Absatz 1 und 9 Absatz 2 VerpackV, obwohl sie auf alle Hersteller und Vertreiber, die ihre Tätigkeit im Inland ausüben, Anwendung finden, in Deutschland abgefüllte natürliche Mineralwässer und Getränke aus anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich ihres Inverkehrbringens nicht in gleicher Weise betreffen.
59. Wenn nämlich der Wechsel von einem System der Bewirtschaftung von Verpackungsabfall zu einem anderen allgemein Kosten in Bezug auf die Kennzeichnung oder Etikettierung der Verpackungen zur Folge hat, führt eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche, die die Einwegverpackungen verwendenden Hersteller und Vertreiber verpflichtet, ihre Teilnahme an einem flächendeckenden System der Sammlung durch die Einführung eines Pfand‑ und Rücknahmesystems zu ersetzen, für alle solche Verpackungen verwendenden Hersteller und Vertreiber zu zusätzlichen Kosten im Zusammenhang mit der Organisation der Verpackungsrücknahme, der Erstattung des Pfandes und dem eventuellen Ausgleich dieser Beträge unter den Vertreibern.
60. Wie die Kommission feststellt, ohne dass die deutsche Regierung dem widerspricht, verwenden die Hersteller natürlicher Mineralwässer aus anderen Mitgliedstaaten erheblich mehr Plastikeinwegverpackungen als die deutschen Hersteller. Nach einer im Juni 2001 von der Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung durchgeführten Studie haben die deutschen Hersteller 1999 zu etwa 90 % Mehrwegverpackungen und zu etwa 10 % Einwegverpackungen benutzt, wohingegen dieses Verhältnis für in Deutschland von ausländischen Herstellern verkaufte natürliche Mineralwässer mit etwa 71 % Plastikeinwegverpackungen umgekehrt war.
61. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Hersteller natürlicher Mineralwässer, die ihre Erzeugnisse in Deutschland weit vom Abfüllort dieser Wässer verkaufen, zu einem großen Teil in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind und zusätzliche Kosten tragen, wenn sie Mehrwegverpackungen verwenden. Wie sich nämlich aus Artikel 3 in Verbindung mit Anhang II der Richtlinie 80/777 ergibt, müssen natürliche Mineralwässer an der Quelle abgefüllt werden, so dass die Wiederverwendung von Verpackungen dieser Wässer voraussetzt, dass diese Verpackungen an den Abfüllort zurückgebracht werden. Zwar kann, wie die deutsche Regierung ausführt, ein Hersteller natürlicher Mineralwässer die Kosten durch Teilnahme an einem System standardisierter Mehrwegflaschen senken, doch ist ein Hersteller natürlicher Mineralwässer, der seine Erzeugnisse auf mehreren Märkten, darunter dem deutschen Markt, in den Verkehr bringt, wie es der Fall bei einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen, nach Deutschland exportierenden Hersteller ist, gezwungen, den Vertrieb seiner Erzeugnisse den spezifischen Erfordernissen des deutschen Marktes anzupassen.
62. Daraus folgt, dass in Bezug auf Einwegverpackungen die Ersetzung eines flächendeckenden Systems der Sammlung von Verpackungen durch ein Pfand- und Rücknahmesystem geeignet ist, das Inverkehrbringen von aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Getränken auf dem deutschen Markt zu behindern (vgl. in diesem Sinne zu Getränkemehrwegverpackungen Urteil vom 20. September 1988 in der Rechtssache 302/86, Kommission/Dänemark, Slg. 1988, 4607, Randnr. 13).
63. Insoweit ist unerheblich, dass die in Rede stehenden Vorschriften Pfand- und Rücknahmepflichten für Einwegverpackungen betreffen, ohne die Einfuhren von in solchen Verpackungen abgefüllten Getränken zu verbieten, und dass für die Hersteller außerdem die Möglichkeit besteht, Mehrwegverpackungen zu benutzen. Eine Maßnahme, die geeignet ist, die Einfuhren zu behindern, ist nämlich als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung zu qualifizieren, selbst wenn die Behinderung geringfügig ist und noch andere Möglichkeiten für den Vertrieb der Erzeugnisse bestehen (Urteil vom 5. April 1984 in den Rechtssachen 177/82 und 178/82, Van de Haar und Kaveka de Meern, Slg. 1984, 1797, Randnr. 14).
64. Entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung hat das mit dieser Klage gerügte Handelshemmnis seinen Ursprung nicht in der Bestimmung der Richtlinie 80/777, wonach natürliche Mineralwässer an der Quelle abzufüllen sind. Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich diese Bestimmung für die Hersteller natürlicher Mineralwässer darauf auswirkt, welche Verpackung sie für ihre Erzeugnisse wählen, es ist jedoch daran zu erinnern, dass die Ersetzung eines flächendeckenden Systems der Sammlung durch ein Pfand- und Rücknahmesystem zusätzliche Kosten bedeutet, und zwar nicht nur für die Hersteller natürlicher Mineralwässer, sondern auch für die Hersteller und Vertreiber anderer von § 9 Absatz 2 VerpackV betroffener Getränke, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind und Einwegverpackungen benutzen.
65. Unbeachtlich ist auch das Vorbringen der deutschen Regierung, dass der Anstieg der Einfuhren von in Einwegverpackungen abgefüllten natürlichen Mineralwässern nach Deutschland belege, dass keine Diskriminierung der Einwegverpackungen verwendenden Hersteller natürlicher Mineralwässer vorliege. Denn selbst wenn diese Tendenz auf dem deutschen Markt zu beobachten sein sollte, kann sie doch nichts an der Tatsache ändern, dass die §§ 8 und 9 VerpackV für die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Hersteller natürlicher Mineralwässer ein Hindernis für das Inverkehrbringen ihrer Erzeugnisse in Deutschland darstellen.
66. Entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung sind schließlich die §§ 8 und 9 VerpackV dem Anwendungsbereich des Artikels 28 EG nicht etwa deshalb entzogen, weil sie nicht die Verpackungsart der natürlichen Mineralwässer, sondern lediglich deren Verkaufsmodalitäten im Sinne des Urteils vom 24. November 1993 in den Rechtssachen C‑267/91 und C‑268/91 (Keck und Mithouard, Slg. 1993, I‑6097, Randnrn. 16 ff.) regelten.
67. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes schließt es nämlich das sich aus den fraglichen Maßnahmen ergebende Erfordernis, die Verpackung oder die Etikettierung der eingeführten Erzeugnisse zu ändern, aus, dass diese Maßnahmen im Sinne des Urteils Keck und Mithouard Verkaufsmodalitäten der Erzeugnisse betreffen (vgl. Urteile vom 3. Juni 1999 in der Rechtssache C‑33/97, Colim, Slg. 1999, I‑3175, Randnr. 37, vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C‑12/00, Kommission/Spanien, Slg. 2003, I‑459, Randnr. 76, und vom 18. September 2003 in der Rechtssache C‑416/00, Morellato, Slg. 2003, I‑9343, Randnr. 29).
68. Wie in Randnummer 59 des vorliegenden Urteils festgestellt wurde, verpflichtet die Ersetzung der Teilnahme an einem flächendeckenden System der Sammlung durch die Einführung eines Pfand- und Rücknahmesystems die betroffenen Hersteller dazu, bestimmte Angaben auf ihren Verpackungen zu ändern.
69. Da die Vorschriften der Verpackungsverordnung das Inverkehrbringen der in Deutschland hergestellten Getränke und das Inverkehrbringen der Getränke aus anderen Mitgliedstaaten jedenfalls nicht in der gleichen Weise berühren, fallen sie in den Anwendungsbereich des Artikels 28 EG (vgl. Urteil Keck und Mithouard, Randnrn. 16 und 17).
Zur Rechtfertigung aus Gründen des Umweltschutzes
70. Zu prüfen ist, ob die §§ 8 Absatz 1 und 9 Absatz 2 VerpackV, soweit sie ein Handelshemmnis darstellen, durch Gründe des Umweltschutzes gerechtfertigt werden können.
71. Die Kommission, unterstützt von der französischen Regierung, führt aus, dass diese Regelung hinsichtlich der natürlichen Mineralwässer, die an der Quelle abzufüllen seien, nicht durch Gründe im Zusammenhang mit der Umweltpolitik gerechtfertigt sei und jedenfalls dem Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht genüge.
72. Die deutsche Regierung hält die §§ 8 und 9 VerpackV für durch verschiedene Ziele im Zusammenhang mit dem Schutz der Umwelt, und zwar Vermeidung von Abfällen, Festlegung der bestmöglichen Entsorgung von Einwegverpackungen und Schutz des Landschaftsbildes vor Vermüllung, gerechtfertigt. Auch wenn man der Auffassung folgte, dass diese Vorschriften nur das allgemeine Ziel der Abfallvermeidung beträfen, so überwögen doch die sich aus einem Pfandsystem für Getränke-Einwegverpackungen ergebenden ökologischen Vorteile weit gegenüber den eventuellen Nachteilen aufgrund der Tatsache, dass bestimmte Verpackungen über weite Entfernungen zum Herstellungsort befördert werden müssten.
73. Nach Auffassung der deutschen Regierung ist ein Pfandsystem für Einwegverpackungen geeignet und erforderlich, um die angestrebten Ziele zu erreichen, da es sich um eine Maßnahme handele, die vor allem bezwecke, das Verhalten des Verbrauchers zu ändern. Die Bepfandung der Einwegverpackungen führe beim Verbraucher dazu, dass er diese Verpackungen den Mehrwegverpackungen gleichstelle.
74. Schließlich gewährten die in Artikel 174 Absatz 2 EG genannten Grundsätze der Vorsorge und Vorbeugung den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum im Interesse der Umweltpolitik. Es sei unmöglich, die über weite Entfernungen beförderten Getränke von der Pfandpflicht zu befreien, da eine solche Befreiung nicht nur Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Unternehmen, die ihre Produkte in Einwegverpackungen vermarkteten, schaffen, sondern auch der in Artikel 5 der Richtlinie 94/62 vorgesehenen Förderung der wieder verwendbaren Verpackungen ihre praktische Wirksamkeit nehmen würde. Eine solche Freistellung sei nicht praktikabel, weil bestimmte im Inland befindliche Verkaufsstellen nicht weit von im Ausland liegenden Herstellungsorten in Deutschland vermarkteter natürlicher Mineralwässer entfernt seien.
75. Nach ständiger Rechtsprechung können nationale Maßnahmen, die geeignet sind, den Handel in der Gemeinschaft zu behindern, durch zwingende Erfordernisse des Umweltschutzes gerechtfertigt sein, sofern die fraglichen Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen (Urteile Kommission/Dänemark vom 20. September 1988, Randnrn. 6 und 9, und vom 14. Juli 1998 in der Rechtssache C‑389/96, Aher-Waggon, Slg. 1998, I‑4473, Randnr. 20).
76. Wie die deutsche Regierung vorträgt, kann die Einführung eines Pfand- und Rücknahmesystems die Rücklaufquote der Leerverpackungen erhöhen und führt zu einer Sortenreinheit der Verpackungsabfälle, wodurch sie zur Verbesserung der Verpackungsabfallverwertung beiträgt. Da die Erhebung eines Pfandes einen Anreiz für den Verbraucher darstellt, die Leerverpackungen zu den Verkaufsstellen zurückzubringen, leistet sie außerdem einen Beitrag zur Verringerung von Abfällen in der Natur.
77. Soweit die in Rede stehende Regelung das Inkrafttreten eines neuen Systems der Bewirtschaftung von Verpackungsabfall von dem Anteil der Mehrwegverpackungen auf dem deutschen Markt abhängig macht, schafft sie darüber hinaus eine Situation, in der jeder Anstieg des Verkaufs von Getränken in Einwegverpackungen auf diesem Markt die Wahrscheinlichkeit der Änderung des Systems erhöht. Da diese Regelung somit die betroffenen Hersteller und Vertreiber dazu anhält, Mehrwegverpackungen zu benutzen, trägt sie zur Verringerung der zu beseitigenden Abfälle bei, die eines der allgemeinen Ziele der Umweltschutzpolitik ist.
78. Eine Regelung entspricht jedoch nur dann dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn die gewählten Mittel nicht nur zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet sind, sondern auch das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen (vgl. Urteil vom 14. Juli 1998 in der Rechtssache C‑284/95, Safety Hi-Tech, Slg. 1998, I‑4301, Randnr. 57).
79. Insoweit ist festzustellen, dass eine nationale Regelung, um dieses Kriterium zu erfüllen, den betroffenen Herstellern und Vertreibern eine ausreichende Übergangsfrist bieten muss, damit sie sich vor dem Inkrafttreten des Pfand- und Rücknahmesystems den Anforderungen des neuen Systems anpassen können.
80. Die in § 9 Absatz 2 VerpackV vorgesehene Frist von sechs Monaten zwischen der Bekanntmachung, dass ein Pfand- und Rücknahmesystem einzuführen ist, und dem Inkrafttreten dieses Systems reicht nicht aus, um es den Herstellern natürlicher Mineralwässer zu ermöglichen, ihre Produktion und ihre Bewirtschaftung der Einwegverpackungsabfälle an das neue System anzupassen, da dieses System
sofort einzuführen ist.
81. Der Zeitraum, der dieser Frist von sechs Monaten vorausgeht, ist nicht zu berücksichtigen. Denn auch nach einer ersten Feststellung, dass die Anteile der Mehrwegverpackungen unzureichend sind, besteht weiterhin Unsicherheit darüber, ob und gegebenenfalls wann ein Pfand- und Rücknahmesystem in Kraft treten wird, da dies nicht nur von erneuten Erhebungen über den Gesamtanteil der Mehrwegverpackungen auf dem Markt und den Anteil der auf diesem Markt in solchen Verpackungen in den Verkehr gebrachten natürlichen Mineralwässer abhängt, sondern auch von einer Entscheidung der deutschen Regierung, das Ergebnis dieser Erhebungen bekannt zu geben.
82. Damit schafft die Verpackungsverordnung eine Lage, in der für einen unbestimmten Zeitraum die Änderung des Abfallbewirtschaftungssystems zu ungewiss ist, als dass von den Wirtschaftsteilnehmern des betreffenden Sektors verlangt werden könnte, ein Pfand- und Rücknahmesystem einzuführen, das kurze Zeit nach der Bekanntmachung des Datums des Inkrafttretens des neuen Systems zur Verfügung steht.
83. Unter diesen Umständen ist die Klage der Kommission als begründet anzusehen.
84. Daher ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie 94/62 in Verbindung mit Artikel 28 EG verstoßen hat, dass sie mit den §§ 8 Absatz 1 und 9 Absatz 2 VerpackV ein System zur Wiederverwendung von Verpackungen für Produkte eingeführt hat, die gemäß der Richtlinie 80/777 an der Quelle abzufüllen sind.
Kostenentscheidung
Kosten
85. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr dem Antrag der Kommission gemäß die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen die Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle in Verbindung mit Artikel 28 EG verstoßen, dass sie mit den §§ 8 Absatz 1 und 9 Absatz 2 der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen ein System zur Wiederverwendung von Verpackungen für Produkte eingeführt hat, die gemäß der Richtlinie 80/777/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern an der Quelle abzufüllen sind.
2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Französische Republik und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland tragen ihre eigenen Kosten.