61994CC0118_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Kan en medlemsstat använda artikel 9 i vildfågeldirektivet(1) som stöd för att genom nationell lagstiftning delegera befogenheten att tillåta jakt på fågelarter som inte är upptagna i bilagan till direktivet, enligt vilket jakt är tillåten, till regionala eller provinsmyndigheter, även om dessa myndigheter genom denna lagstiftning anses vara ålagda att följa både direktivet och de nationella bestämmelserna? Detta är den relativt komplicerade bakgrunden till detta mål, som har inletts genom att en italiensk domstol har ställt en fråga till domstolen avseende omfattningen av medlemsstaternas skyldigheter att säkerställa att förutsättningarna för att undantag skall beviljas enligt artikel 9 iakttas.
II - Faktiska omständigheter och förfarandet i målet vid den nationella domstolen
2 Den 21 juli 1992 fattade Giunta Regionale (en regional myndighet) i regionen Veneto beslut nr 4209 i vilket jakttiderna för säsongen 1992-93 fastställdes. Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (nedan kallad WWF Italiana) och ett antal andra organisationer väckte talan om bl.a. ogiltigförklaring av beslutet på den grunden att det enligt beslutet om jakttider var tillåtet att jaga vissa vildfågelarter som inte var upptagna i den relevanta bilagan till direktivet, och att förutsättningarna för att undantag skall beviljas enligt artikel 9 i direktivet inte var uppfyllda.
3 Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione II, (regional förvaltningsdomstol för regionen Veneto, avdelning II) har hänskjutit följande fråga till domstolen:
"Krävs det enligt artikel 9 att Republiken Italien genom en lämplig bestämmelse eller åtgärd (beroende på om lagstiftnings- eller administrativa åtgärder vidtas) skall visa att de särskilda anledningarna som anges i direktivet föreligger?"
III - De relevanta bestämmelserna i italiensk lagstiftning
4 I artikel 1.1 i lag nr 157 av den 11 februari 1992 om skydd för varmblodig vild fauna och om jakt(2) (nedan kallad lag 157) anges att vild fauna är statens omistliga arv, och att faunan skall skyddas i det nationella och internationella samfundets intresse. Jakt är tillåten i den mån den inte strider mot kraven för bevarandet av vild fauna eller skadar jordbruksproduktionen (artikel 1.2). Enligt artikel 1.3 skall vanliga regioner (regioni a statuto ordinario) "anta bestämmelser för skötseln och skyddet av alla arter av vild fauna i enlighet med denna lag, internationella konventioner och gemenskapsdirektiv", medan särskilda regioner (regioni a statuto speciale) och självständiga provinser skall göra så "inom gränserna för sin exklusiva behörighet, vilken fastställts i deras respektive konstitution".
5 I artikel 1.4 anges i relevanta delar följande:
"Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979, kommissionens direktiv 85/411/EEG av den 25 juli 1985 och kommissionens direktiv 91/244/EEG av den 6 mars 1991 om bevarande av vilda fåglar samt tillhörande bilagor, är helt och hållet införlivade med den inhemska rätten och genomförda på det sätt och inom de tidsgränser som föreskrivits i denna lag."
Genom denna bestämmelse genomförs också Pariskonventionen av den 18 oktober 1950 (införd genom lag nr 812 av den 24 november 1978) och Bernkonventionen av den 19 september 1979 (införd genom lag nr 503 av den 5 augusti 1981).
6 I artikel 18.1 finns en förteckning över de arter som får jagas och anges datum för jakttiderna för de olika grupperna av arter. Enligt artikel 18.2 får emellertid regionerna, efter att ha konsulterat det nationella institutet för vild fauna (INFS), ge tillstånd till förändringar i datumen för jakttiderna för vissa särskilda arter, med beaktande av miljösituationen på de olika platserna, även om de måste respektera den längsta tid för jakttiderna som fastställts i föregående punkt. Nya förteckningar över arter som får jagas måste antas inom 60 dagar från det att gemenskapsbestämmelser antagits eller internationella konventioner trätt i kraft. Detta skall ske genom en förordning av presidenten [decreto] på förslag av ministern för jordbruks-, livsmedels- och skogsresurser i samarbete med ministern för kultur- och miljöarvet. Förteckningen över arter som får jagas kan ändras i enlighet med de gemenskapsdirektiv som är i kraft (artikel 18.3). Enligt artikel 18.4 måste regionerna efter att ha tillfrågat INFS offentliggöra jakttiderna för regionen och bestämmelserna för hela jaktåret före den 15 juni, med beaktande av bestämmelserna i artikel 18.1-3, samt närmare ange det högsta antal exemplar som får dödas varje dag under jaktsäsongen.
7 I artikel 18.1 anges ett antal vildfågelarter som inte är upptagna i förteckningen över fågelarter som får jagas i enlighet med direktivet. Förteckningen över sådana arter anges i jordbruksministeriets cirkulär nr 3 av den 29 januari 1993(3), enligt vilket dessa arter får jagas endast om de villkor och kriterier som fastställts i direktivet fullständigt följs, samt att regionerna och de självständiga provinserna får tillåta undantag endast på dessa villkor.
IV - Rådets direktiv 79/409/EEG
8 Direktivets utgångspunkt är minskningen av antalet exemplar av vissa vildfågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium(4) som direktivet är tillämpligt på, en minskning som "utgör ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön, särskilt som den medför att den biologiska jämvikten hotas" (ingressen, andra övervägandet). Ett effektivt fågelskydd anses vara "ett typiskt gränsöverskridande miljöproblem som medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för" särskilt vad beträffar flyttfågelarter vilka "utgör ett gemensamt arv" (ingressen, tredje övervägandet). Syftet med ett sådant bevarande anges vara "långsiktigt skydd och förvaltning av de naturresurser som utgör en integrerad del av de europeiska folkens arv" och att "upprätthålla och återupprätta den naturliga jämvikten mellan arter så långt detta rimligen är möjligt" (ingressen, åttonde övervägandet).
9 I direktivet anges ett antal allmänna skyldigheter avseende bibehållandet av populationen av skyddade arter samt bevarandet, upprätthållandet och återupprättandet av deras livsmiljöer (artiklarna 2 och 3). Följande bestämmelser innehåller närmare angivna skyldigheter för skydd av utrotningshotade och flyttande arter (artikel 4) och ett allmänt skydd för vilda fåglar och deras ägg, inklusive ett allmänt förbud mot försäljning av vilda fåglar samt begränsningar för jakt på fåglar av skyddade arter (artikel 5-8). I artiklarna 5 och 7 tillåts medlemsstaterna ge tillstånd till jakt på vissa vildfågelarter som finns upptagna i bilaga II till direktivet, under förutsättning att bevarandet av dessa "med hänsyn tagen till deras populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion inom gemenskapen" inte äventyras med anledning av detta (artikel 7.1). Jakt får inte äga rum under uppfödningssäsongen, under häckningens olika stadier, i fråga om flyttfåglar under häckningen eller under återvändandet till häckningsplatserna.
10 Enligt artikel 9.1 får en medlemsstat göra undantag från begränsningarna för jakt i artikel 7 endast om
"det inte finns någon annan lämplig lösning ... [och] av följande anledningar:
a) - Hänsyn till människors hälsa och säkerhet. - Hänsyn till flygsäkerheten.
- För att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten.
- För att skydda flora och fauna.
b) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel och för den uppfödning som krävs för detta.
c) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal".
11 I artikel 9.2 anges: "I undantagen skall anges - vilka arter som berörs av undantagen,
- vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande,
- villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas,
- den myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem,
- den kontroll som kommer att ske."
Enligt artikel 9.3 skall medlemsstaterna lämna en rapport om genomförandet av denna artikel till kommissionen, som "alltid [skall] säkerställa att följderna av dessa undantag inte är oförenliga med detta direktiv" och som skall "vidta lämpliga åtgärder i detta syfte" (artikel 9.4).
V - De yttranden som ingivits till domstolen
12
WWF Italiana, Federazione Italiana della Caccia (Italienska jaktförbundet), som intervenerat i målet vid den nationella domstolen, och kommissionen har ingivit yttranden i enlighet med artikel 20 i domstolens stadga. Domstolen har således inte haft fördelen att ta del av yttranden från den italienska regeringen eller något annat italienskt offentligt organ, inklusive svaranden i målet om ogiltigförklaring vid den italienska domstolen. Yttrandena kan sammanfattas enligt följande.
13 WWF Italiana har gjort gällande att domstolen skall förklara att artikel 18 i lag 157 är oförenlig med direktivet, antingen för att det enligt denna är tillåtet att jaga arter som inte förekommer i bilagorna till direktivet eller, vilket den nationella domstolen hävdat, för att något förfarande för att säkerställa att de villkor som anges i artikel 9 efterlevs inte finns. Enligt WWF Italiana har den italienska staten, genom att göra gällande att direktivet införlivats i enlighet med de bestämmelser som anges i lag 157, inte säkerställt att de förbud och skyldigheter som föreskrivs i direktivet kommer att efterlevas. Då artikel 18 i denna lag förmodas ha antagits i enlighet med artikel 9 i direktivet får jakt i praktiken bedrivas på alla de arter som anges i artikel 18.1, vilket är ett åsidosättande av direktivet.
14 Enligt WWF Italiana uppkommer särskilt två frågor med anledning av begäran om förhandsavgörande, vilka båda berör det faktum att det i de italienska bestämmelserna saknas ett särskilt förfarande för att bevilja undantag och den omständigheten att regionala myndigheter ges behörighet att bevilja sådana undantag. Då artikel 18 möjliggör ett underförstått undantag, säkerställs genom denna artikel inte att direktivet tillämpas fullt ut på ett tydligt och precist sätt, såsom krävs enligt domstolens rättspraxis.(5) Systemet med undantag som fastställs genom denna artikel är inte tillämpligt på närmare angivna situationer och uppfyller inte de villkor som anges i artikel 9 i direktivet. WWF Italiana anser inte heller att artikel 18 i lag 157 innehåller en förteckning över vilda fåglar som "i teorin" får jagas och att de regionala myndigheterna måste säkerställa att villkoren för att få göra undantag är uppfyllda. Att normgivande befogenheter delegeras till regionala myndigheter rättfärdigar inte en nationell lagstiftning enligt vilken de skyldigheter som anges i ett direktiv inte följs.(6) Inte heller innebär enbart förvaltningspraxis att de skyldigheter som medlemsstaterna ålagts genom ett direktiv uppfylls.(7) I samtliga fall har medlemsstaten brutit mot rättssäkerhetsprincipen. WWF Italiana anser slutligen att de relevanta italienska bestämmelserna står i strid med direktivet genom att jakt på fågelarter som inte förekommer i bilaga II enligt dessa bestämmelser är tillåten och genom att de metoder, förfaranden, kontroller och tidsgränser, som de myndigheter som är ansvariga för regleringen av jakt enligt artikel 9 i direktivet skall följa då de beviljar dödandet av fåglar som tillhör skyddade arter, inte har införlivats med nationell lagstiftning.
15 Italienska jaktförbundet (nedan kallat förbundet) har anfört att begäran om förhandsavgörande skall avvisas på den grunden att den fråga som ställts av den nationella domstolen avser de relevanta italienska bestämmelsernas förenlighet med artikel 9 i direktivet, snarare än en begäran om tolkning av denna artikels tillämpningsområde.
16 Förbundet har angivit att även om endast de arter som anges i bilaga II får jagas är direktivet inte så strikt att inte undantag skulle kunna tillåtas. Det är exempelvis enligt artikel 9.1 c tillåtet att fånga vissa fåglar i litet antal "under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund", vilket innebär att lokala sedvänjor och behov tillskrivs en särskild betydelse. Förbundet har medgivit att varken i artikel 1 eller artikel 18 i lag 157 anges de villkor som gäller för att undantag skall kunna beviljas enligt direktivet, något som förbundet beskriver som en lucka som kan ge upphov till svårigheter vid tillämpningen av dessa bestämmelser. Enligt artikel 189 i fördraget får emellertid medlemsstaterna själva bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet av direktivets syften. I lag 157 "bortses inte från" de krav på bevarande som har föranlett rådet att anta direktivet och i lagen har skapats ett dynamiskt system för övervakning av att dess bestämmelser följs, vilket framgår av förordningen av den 22 november 1993.(8) Genom denna förordning togs två arter bort från den lista över fåglar som får jagas.
17 Förbundet har vidare angivit att genom lag 157 tillämpas såväl Paris- och Bernkonventionerna som direktivet, och att den senare konventionen innehåller bestämmelser som är liknande, och i vissa fall identiska, med gemenskapsbestämmelserna. Enligt Bernkonventionen är det tillåtet - eller i vart fall inte förbjudet, vilket i praktiken är samma sak - att jaga nio av de tolv arter som inte förekommer i bilaga II till direktivet, och på vilka jakt är tillåten enligt lag 157. Gemenskapen har tillträtt konventionen genom "Beslut nr 82 av den 3 december 1981"(9) och därigenom implicit - vilket dock har stor betydelse - godkänt andra förteckningar av vildfågelarter som får jagas än dem som angivits i bilaga II/I och II/II till direktivet. Genom att införliva och genomföra de två överstatliga rättsakterna har den italienska staten således nästan fullständigt följt sina åligganden enligt gemenskapsrätten och internationell rätt.
18 Av detta följer enligt förbundet att den fråga som den nationella domstolen ställt i detta mål om huruvida det oundgängligen skall visas genom en uttrycklig bestämmelse att de omständigheter föreligger som anges i artikel 9.2 i direktivet och som motiverar undantaget, är en fråga om huruvida den lag genom vilken direktivet införlivas överensstämmer med direktivet snarare än en fråga om tolkning av direktivet som sådant. En sådan fråga kan enligt förbundet endast framställas i förfaranden enligt artikel 169 i fördraget och inte genom en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177. I vart fall är bestämmelserna i artikel 9 så tydliga att den nationella domstolen anser att de har direkt effekt och att således inga tolkningsfrågor kan uppstå. Den nationella domstolen själv bekräftar att jakttidernas lagenlighet beror enbart och uteslutande på artikel 18 i lag 157.
19 Kommissionen, som har inlett ett förfarande enligt artikel 169 i fördraget mot italienska staten i fråga om lag 157, har förklarat sig ha en annan åsikt i fråga om ett antal av de antaganden som den nationella domstolen gjort i begäran om förhandsavgörande avseende de rättsliga följderna av ett direktiv som har införlivats med nationell rätt,(10) en nationell domstols behörighet att besluta att inte tillämpa en nationell bestämmelse som inte står i överensstämmelse med gemenskapsrätten,(11) och en medlemsstats skyldighet att införliva även de bestämmelser i ett direktiv som är klara, precisa och ovillkorliga, med nationell rätt.(12) Enligt kommissionen kan domstolen emellertid besvara den hänskjutna frågan utan att beakta de felaktiga påståenden som den nationella domstolen gjort.
20 Kommissionen har med anledning av den hänskjutna frågan hänvisat till domstolens fasta rättspraxis avseende krav för införlivande som anges i direktiv.(13) Enligt kommissionen måste det framgå av nationella bestämmelser som används som stöd för medgivna undantag, att alla de villkor som anges i artikel 9.1 och 9.2 är uppfyllda. Enbart förvaltningspraxis är inte tillräckligt för att dessa bestämmelser skall anses införlivade på ett korrekt sätt. Kommissionen har angivit ett ytterligare, implicit villkor som är en naturlig följd av de villkor som uttryckligen framgår av domstolens rättspraxis, nämligen att varje undantag skall vara tidsbegränsat. Kommissionen har avslutningsvis gjort gällande att det enligt artikel 9 krävs att medlemsstaterna endast delegerar befogenheten att bevilja undantag till nationella myndigheter då dessa myndigheters behörighet har avgränsats på lämpligt sätt och då alla de materiella och formella villkor som föreskrivs i direktivet uttryckligen har angivits.
VI - Prövning av den till domstolen ställda frågan
i) Domstolens behörighet
21 Förbundet har gjort gällande att den nationella domstolens begäran om förhandsavgörande inte - som förbundet uttrycker det - kan upptas till prövning, på den grunden att den italienska domstolens fråga inte avser tillämpningsområdet för artikel 9 i direktivet, utan huruvida genomförandebestämmelserna överensstämmer (eller inte) med direktivet, och att den nationella domstolen inte hade behov av en tolkning av artikel 9 för att avgöra det mål som var anhängigt vid denna. Vid sammanträdet åberopade förbundet även domstolens dom av den 15 juni 1995 i målet Zabala Erasun m.fl.(14)
22 De frågor som förbundet har väckt rör frågan om avvisning på grund av domstolens bristande behörighet snarare än frågan om huruvida begäran om förhandsavgörande kan upptas till prövning. Den första fråga som uppkommer är emellertid om förbundet ens har rätt att ifrågasätta domstolens behörighet eller huruvida begäran om förhandsavgörande kan upptas till prövning. Enligt en fast rättspraxis gäller att "rätten att avgöra vilka frågor som skall hänskjutas till domstolen ... endast tillkommer den nationella domstolen, och parterna kan inte förändra frågornas innebörd eller få fastställt att dessa saknar syfte ... Förfarandet enligt artikel 177 är inte ett förfarande för tvistelösning i vilket parterna har rätt att agera, utan dessa ges enbart möjlighet att yttra sig under förfarandets gång"(15). Parterna i målet vid den nationella domstolen har därför inte rätt att ifrågasätta vare sig domstolens behörighet att meddela ett förhandsavgörande eller om denna begäran kan upptas till prövning.(16)
23 Påståendet att den nationella domstolen har begärt att domstolen skall avgöra huruvida relevanta nationella bestämmelser överensstämmer med direktivet är i vart fall en missuppfattning. Den fråga som den nationella domstolen har ställt utgör både till följd av sin lydelse och innebörd en begäran att domstolen skall göra en tolkning av artikel 9 i direktivet, under omständigheter där det är "fullständigt klart" att tolkningen av de relevanta gemenskapsbestämmelserna har "betydelse för den verkliga beskaffenheten av [och] föremålet för tvisten vid den nationella domstolen".(17) I förevarande mål kan den nationella domstolen bedöma att en tolkning av direktivet är nödvändig såväl för tolkningen av de bestämmelser i lag 157 i vilka en hänvisning till gemenskapsrätten uttryckligen görs, som för att bedöma om denna lag är förenlig med direktivet. Den nationella domstolen skall i varje fall tolka lag 157 mot bakgrund av det direktiv som påstås införlivas genom lagen.(18) Även om domstolen inte i förevarande mål kan avgöra en fråga om nationella bestämmelsers förenlighet med gemenskapsrätten, kan den "tillhandahålla de kriterier för tolkningen av gemenskapsrätten som kan göra det möjligt för den nationella domstolen att lösa det rättsliga problem den står inför".(19)
24 Det åligger vidare inte denna domstol "att bedöma de hänskjutna frågornas relevans" för lösningen av den tvist som är anhängig vid den nationella domstolen.(20) Domstolen har konsekvent fastslagit att "det ankommer enbart på de nationella domstolarna att ... med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall, bedöma såväl behovet av ett förhandsavgörande för att kunna avgöra målet slutligt som de hänskjutna frågornas relevans".(21)
25 Förbundet har även felaktigt åberopat domen i målet Zambala Erasun. Även om det är sant att domstolen får granska de omständigheter under vilka en fråga hänskjutits till den för att fastställa sin egen behörighet, finns det ingenting i handlingarna i detta mål som tyder på att målet inte längre skulle vara anhängigt vid den nationella domstolen, eller att domstolens avgörande inte behövs för att avgöra tvisten som är anhängig vid den nationella domstolen.(22) Av detta följer, enligt min mening, att denna begäran om förhandsavgörande kan upptas till prövning och att domstolen är behörig att avge det begärda avgörandet.
ii) Medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet
26 Den nationella domstolen har i förevarande mål väckt frågan om vilken skyldighet medlemsstaterna har att motivera att de tillgriper den möjlighet till undantag som erbjuds i artikel 9 i direktivet. Då kärnfrågan i målet vid den nationella domstolen är huruvida beslutet om jakttiderna som fattats av Giunta Regionale i regionen Veneto överensstämmer med direktivet, anser den nationella domstolen att beslutets giltighet endast kan bedömas utifrån genomförandebestämmelserna, nämligen lag 157. Under dessa omständigheter söker domstolen få fastställt huruvida direktivet på ett korrekt sätt införlivas genom lag 157. För att kunna ge den hänskjutande domstolen ett ändamålsenligt svar skall omfattningen av medlemsstaternas skyldigheter med avseende på jakt på vilda fåglar enligt direktivet granskas närmare, snarare än att bedömningen begränsas till den enda frågan om motiveringsskyldigheten. Mot bakgrund av dessa tolkningsfakta kan den nationella domstolen bedöma huruvida och i vilken utsträckning artikel 9 i direktivet är relevant för frågan om giltigheten av det omtvistade beslutet om jakttiderna.
27 Med tanke på den rad argument som framförts i begäran om förhandsavgörande och av parterna, kan det vara lämpligt att erinra om domstolens rättspraxis avseende den allmänna frågan om införlivande av direktivet. Domstolen har tidigare vid upprepade tillfällen haft att bedöma denna fråga i samband med att kommissionen har fört talan om fördragsbrott. Domstolens avgörande i denna fråga i den första omgången av sådana mål förtjänar att återges i sin helhet:
"Vad gäller införlivandet av direktivet med nationell rätt skall det påpekas att detta inte nödvändigtvis kräver att direktivets bestämmelser i samma lydelse införs i en särskild, uttrycklig bestämmelse i nationell rätt. Det är tillräckligt att det föreligger ett allmänt rättsligt sammanhang om det därigenom säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt (jämför domstolens dom av den 23 maj 1985, kommissionen mot Tyskland, 29/84, Rec. s. 1661 och 1667). Att direktivet införlivas på ett korrekt sätt är emellertid särskilt viktigt i ett fall som detta, där förvaltningen av det gemensamma arvet är anförtrodd medlemsstaterna inom deras respektive territorium".(23)
28 Domstolen har fastställt att "det genom den nationella lagstiftningen måste säkerställas att de fågelarter som inte är upptagna i bilaga II inte får jagas" och att det genom nationell lagstiftning, enligt vilken det inte är uteslutet att andra arter än de som är upptagna i förteckningen i bilaga II får jagas, "skapas en rättsligt oklar situation" som är oförenlig med medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet(24). Vidare "framgår det klart av den allmänna plan för skydd som anges i direktivet att förteckningen i bilaga II, vari anges vilka fågelarter som får jagas, inte får utökas genom nationell lagstiftning".(25)
29 Det framgår tydligt av nyss nämnda rättspraxis och lydelsen av artikel 9 att den möjlighet som denna bestämmelse ger, till undantag från förbudet i artikel 5 att döda skyddade fåglar och begränsningarna för jakt i artikel 7, är av klar undantagskaraktär. Artikel 7 består av ett permanent undantag enligt vilket jakt är tillåten på de arter som förekommer i förteckningen, på villkor som främst avser bibehållandet av dessa fågelarters populationer och skydd för dem under särskilt känsliga perioder av året. Som domstolen fastställt kan jakt på andra vilda fågelarter enligt artikel 9 endast vara befogad om följande villkor är uppfyllda:
"- För det första kan en medlemsstat endast frångå direktivets bestämmelser i fall då det inte finns någon annan tillfredsställande lösning.
- För det andra skall ett undantag grundas på minst ett av de hänsyn som framgår av den uttömmande uppräkningen i artikel 9.1 a-c.
- För det tredje skall alla undantag göras i enlighet med de särskilda formkrav som anges i artikel 9.2 och som har till syfte att begränsa undantagen till vad som är absolut nödvändigt och att möjliggöra för kommissionen att övervaka dem ... [övervakningsmöjligheten] måste tillämpas på ett lämpligt sätt för att motsvara särskilda krav och särskilt angivna situationer".(26)
30 De villkor som anges i artikel 9 är uppenbarligen kumulativa, och som artikeln i sig är ett undantag från de bestämmelser som fastslagits i artikel 5-8, skall de tolkas restriktivt. Så snart det finns en annan tillfredsställande lösning på problemen med luftsäkerhet och skydd för skördar, vilket annars kan motivera en tillämpning av artikel 9, är varje undantag enligt denna bestämmelse uteslutet. Även jakt för rekreationsändamål är utesluten, eftersom denna inte ingår bland de omständigheter som kan motivera att en medlemsstat gör undantag från dessa förbud. Det framgår vidare av domstolens granskning av denna bestämmelse, som har citerats i föregående punkt, att artikel 9.1 och 9.2 skall läsas tillsammans. De formella villkor som fastställts genom artikel 9.2 har som funktion att möjliggöra sträng övervakning av att de villkor som anges i den förstnämnda följs. Det framgår av samma rättspraxis att även om domstolen beaktar möjligheten att en nationell bestämmelse kan motiveras genom artikel 9, åligger det i varje mål om fördragsbrott medlemsstaten att ge in bevisning för att visa att villkoren för att åtnjuta ett sådant undantag är uppfyllda.(27)
31 Kraven i direktivet avseende införlivandet av artikel 9 har förtydligats i ett antal efterföljande domar där medlemsstaterna i allmänhet, och i stor utsträckning utan framgång, har försökt stödja sig på denna bestämmelse för att motivera bestämmelser i nationell lagstiftning som förefaller att stå i strid med direktivet. I målet kommissionen mot Tyskland granskade domstolen nationella bestämmelser om undantag från förbudet mot bland annat att döda och fånga skyddade fåglar och att förstöra dessa fåglars bon och ägg där detta skedde som ett led i "gängse bruk av mark för jordbruks-, skogs- eller fiskeändamål" eller "utnyttjande av de produkter som frambringats genom dessa handlingar". Dessa undantag befanns inte "uppfylla de krav som anges i artikel 9 i direktivet eftersom [sådana] handlingar ... inte kan hänföras till något av de skäl som angivits i artikel 9".(28) Likaså fastställde domstolen i domen i målet kommissionen mot Nederländerna att nationella bestämmelser, enligt vilka ägare eller brukare av mark tilläts att döda eller fånga skyddade fåglar som skulle kunna orsaka skada, var oförenliga med artikel 9.1 då "lydelsen av [de nationella bestämmelserna] i motsats till artikel 9.1 i direktivet inte innebar att tillståndsgivningen var beroende av att någon annan lösning inte fanns".(29) I domen i målet kommissionen mot Frankrike fastställde domstolen att nationella bestämmelser som inte gav skydd åt bon och ägg av särskilda vildfågelarter står i strid med direktivet. Då det i de ifrågavarande franska bestämmelserna inte angavs av vilka skäl undantag kunde vara befogade och heller inte de kriterier och villkor som fastställs i artikel 9.2, innebar de ett åsidosättande av artikel 5 i direktivet.(30) Domstolen har fastställt att för att direktivet skall vara införlivat på ett korrekt sätt krävs att både de förbud som direktivet innehåller och de villkor som medlemsstaten måste uppfylla för att göra undantag från dessa förbud, återfinns i de särskilda nationella bestämmelserna.(31)
32 Kraven för införlivande hindrar förstås inte att en medlemsstat delegerar genomförandebefogenheter till regionala eller provinsmyndigheter. Enligt en fast rättspraxis kan "varje medlemsstat delegera befogenheter till de inhemska myndigheter som den anser vara lämpliga och kan genomföra direktiv genom åtgärder som regionala eller lokala myndigheter vidtar. Denna maktfördelning befriar emellertid inte medlemsstaten från skyldigheten att säkerställa att bestämmelserna i direktivet införlivas med nationell rätt på ett korrekt sätt".(32) Domstolen har nyligen haft tillfälle att betona att "genom den ifrågavarande nationella rätten skall det säkerställas att de nationella myndigheterna verkligen i full utsträckning tillämpar direktivet, att den rättsliga situation som denna rätt åsyftar är tillräckligt precis och klar och att enskilda görs medvetna om omfattningen av sina rättigheter samt att de, i förekommande fall, kan åberopa dessa vid de nationella domstolarna".(33)
33 I fråga om lag 157 kunde lydelsen av artikel 18.1, även om regionerna och de självständiga provinserna förefaller att formellt vara skyldiga att följa direktivet enligt artikel 1.3 och 1.4, ha föranlett dessa myndigheter att tro att den italienska staten redan, i fråga om de arter och tidsperioder som angivits, hade fastslagit att villkoren i artikel 9 redan var uppfyllda. I själva verket talar det faktum att ett antal skyddade arter utan någon uttrycklig motivering lagts till förteckningen över de arter, på vilka jakt är tillåten enligt artikel 7 och bilaga II till direktivet, mot påståendet att lag 157 skall betraktas som ett undantag. Som ovan angivits är jakt i sig själv inte en grund för undantag. Det vore en stark underdrift att säga att detta skapar "en rättsligt oklar situation" som står i strid med kraven för införlivande i direktivet.
34 I domen i målet kommissionen mot Italien(34) avgjorde domstolen huruvida nationella bestämmelser, enligt vilka regionala myndigheter skulle genomföra direktivet, var förenliga med detta. Genom den italienska lagen nr 968 från år 1977 tillerkändes regionerna befogenheten att tillåta fångst och försäljning av flyttfåglar för att dessa skulle hållas som levande lockfåglar eller för rekreationsändamål. Domstolen påpekade att kommissionens klagomål "inte var riktat mot att regionerna gavs befogenhet att reglera jakten eller mot de föreskrifter i lag eller av administrativ karaktär som regionerna antagit".(35) Den italienska regeringen kunde emellertid inte åberopa artikel 9 till stöd för att ett uppenbart brott mot de förbud som anges i artikel 5 skall anses befogat, eftersom de kriterier och villkor som anges i artikel 9.2 i direktivet inte fastställdes i de relevanta bestämmelserna i den nationella lagstiftningen, och regionerna heller inte däri ålades att beakta dessa kriterier och villkor. Därför "inneb[a]r denna ett moment av rättslig osäkerhet i fråga om vilka skyldigheter regionerna skall respektera i sina föreskrifter ... Det är därför inte säkerställt att fångsten av vissa fågelarter är begränsad till ett så litet antal som möjligt ... eller att medlen, arrangemangen och fångstmetoderna inte är storskaliga och icke-selektiva eller sådana som kan orsaka lokal utrotning av en art. Av detta följer att de avgörande delarna av artikel 9 i direktivet inte på ett fullständigt, klart och entydigt sätt har införlivats med den italienska lagstiftningen".(36) I senare mål avseende samma nationella lag har domstolen angivit att "det skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen att en nationell lagstiftning som inte överensstämmer med de förbud som anges i direktivet skall anses befogad på grund av de regionala myndigheternas befogenhet att utfärda föreskrifter".(37) Resonemanget i det målet, vilket även avsåg undantag från jakt i Italien, måste enligt min mening tillämpas i detta mål.
35 Konsekvenserna för italiensk rätt av ministercirkuläret av den 29 januari 1993, enligt vilket regionerna och de självständiga provinserna endast får medge undantag i enlighet med direktivet, skall domstolen inte granska i detta fall. Det skall emellertid påpekas att det för ett korrekt införlivande av villkoren och kriterierna i artikel 9 krävs att det i varje genomförandebestämmelse närmare anges att undantag endast får medges "om det inte finns någon annan lämplig lösning", vilket är ett avgörande villkor som inte omnämns i cirkuläret. Det är vidare tydligt att förvaltningspraxis i en medlemsstat, vilken överensstämmer med direktivet,(38) inte är tillräcklig för att direktivet skall anses införlivat på ett korrekt sätt. Å andra sidan godtar domstolen att de nationella lagbestämmelserna kompletteras med andra under förutsättning att dessa är "av allmän karaktär och att rättigheter och skyldigheter för enskilda därigenom skapas" samt att den nationella myndigheten som givits befogenhet att anta sådana bestämmelser verkligen handlar i enlighet med direktivet.(39)
36 Det följer enligt min mening av direktivets systematik att en medlemsstat som väljer att medge undantag genom en bestämmelse i nationell rätt och låta regionala och provinsmyndigheter anta genomförandebestämmelser, inte får förordna om ett särskilt undantag för att tillåta jakt enligt artikel 9, som om denna ingick bland de bestämmelser enligt vilka jakt enligt artikel 7 i direktivet är tillåten. Som ovan angivits krävs det enligt artikel 7 inte att några villkor först skall uppfyllas och jakt är tillåten på de arter som ingår i förteckningen på vissa minimivillkor genom vilka det säkerställs att dessa arters populationsnivå bibehålls. I vilken utsträckning jakt är tillåten till följd av ett undantag från artikel 9, är beroende av skälen för undantaget. Det förefaller mig troligt att exempelvis jakt som är befogad av flygsäkerhetsskäl skulle vara geografiskt mer inskränkt än exempelvis jakt som är befogad av hänsyn till behovet att förhindra allvarlig skada på gröda och boskap. Varje nationellt undantag enligt artikel 9 måste vara begränsat till vad som vid varje tillfälle är oundgängligen nödvändigt.
37 Enligt min mening följer det av vad som ovan angivits att artikel 9 i direktivet inte kan användas som grund för att motivera nationella bestämmelser, enligt vilka jakt är tillåten på fåglar av vissa arter som inte anges i de relevanta bilagorna till direktivet, i de fall då bestämmelserna inte innehåller tydliga objektiva kriterier för att avgöra när de villkor för att medge undantag som anges i artikel 9 är uppfyllda och som i vart fall inte innebär att jakten begränsas till vad som är oundgängligen nödvändigt "för att uppfylla särskilda villkor och lösa särskilda situationer", eller tillräckligt tydligt anger de regionala myndigheternas skyldighet att iaktta dessa villkor.
38 Förbundet har försökt stödja sig på Bernkonventionen av den 3 december 1981 om bevarandet av den europeiska faunan och naturliga livsmiljöer, vilken gemenskapen tillträtt genom rådets beslut 82/72/EEG(40), och i synnerhet på den omständigheten att vissa fågelarter, på vilka jakt är förbjuden enligt direktivet, inte skyddas av denna konvention. Först och främst befriar inte den omständigheten att vissa fågelarter är hotade medlemsstaterna från deras skyldigheter enligt direktivet; underlåtenhet att förbjuda jakt på dessa arter jämställs inte med ett medgivande att tillåta jakt. Vidare tyder ingenting i rådets beslut 82/72/EEG på att gemenskapens tillträde till konventionen på något sätt förändrade medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet, vilket nämndes i beslutets ingress. Slutligen medger artikel 12 i konventionen att de avtalsslutande parterna antar strängare bestämmelser än dem som föreskrivs i konventionen, och direktivet måste anses som sådana bestämmelser.
39 Vid den muntliga förhandlingen åberopade förbundet det faktum att den italienska regeringen den 12 augusti 1992 hade meddelat kommissionen de undantag som den önskade bevilja på grundval av artikel 9 i direktivet. Att ett undantag meddelas medför emellertid inte att det skall anses stå i överensstämmelse med de materiella bestämmelserna i artikel 9.1 och 9.4. Hur som helst angav Italien enligt kommissionen i sin rapport av oktober 1993 om tillämpningen av direktivet inte artikel 18 i lag 157 som ett undantag som medgivits enligt artikel 9(41). Förbundet har också hänvisat till ministercirkuläret av den 29 januari 1993 och till lag nr 50, som antagits av regionen Veneto den 9 december 1993, till stöd för sin ståndpunkt att det i de relevanta italienska bestämmelserna har fastställts de kriterier som medlemsstaterna får lägga till grund för att medge undantag från de förbud som anges i direktivet. Detta står i strid med förbundets ståndpunkt att lag 157 i sig utgör undantaget, och det är svårt att se hur någon av dessa rättsakter skulle kunna vara relevant för giltigheten av det beslut som fattades den 21 juli 1992.
iii) Den nationella domstolens skyldigheter
40 Då en nationell domstol står inför en uppenbar motsägelse mellan å ena sidan en nationell bestämmelse eller en myndighets föreskrift, som antagits enligt en nationell bestämmelse genom vilken ett gemenskapsdirektiv genomförts, och å andra sidan direktivets lydelse, hindrar inte nationella genomförandebestämmelser att den nationella domstolen beaktar direktivets bestämmelser, vilket den nationella domstolen förefaller att tro i detta fall. Därtill gäller att den nationella domstolen, i fall där den inte kan bedöma huruvida en sådan nationell bestämmelse eller myndighets föreskrift i sak överensstämmer med direktivet, skall kontrollera detta utifrån direktivets lydelse. Den nationella domstolen är enligt artiklarna 5 och 189 i fördraget skyldig att "vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att den skyldighet fullgörs" som medlemsstaterna har, att uppnå det resultat som avses med ett visst direktiv. "Härav följer att vid tillämpningen av nationell rätt, särskilt bestämmelserna i en nationell lag som antagits särskilt för att genomföra [direktivet], är en nationell domstol skyldig att tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte".(42) Detta gäller även då direktivet möjliggör för medlemsstaten att medge undantag från dess bestämmelser. Under sådana omständigheter "åligger det den nationella domstol vid vilken direktivet åberopats, att avgöra huruvida den omtvistade nationella åtgärden faller utanför medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning och därför inte kan betraktas som ett legitimt ... undantag".(43)
41 Kommissionen har betvivlat att det i italiensk rätt förekommer en bestämmelse som den som den nationella domstolen har hänvisat till och som skulle kunna förhindra att den nationella domstolen granskar överensstämmelsen mellan lag 157 och direktivet i detta mål. Hur det än må vara med den saken är det sedan länge fastställt i domstolens rättspraxis att "varje bestämmelse i en nationell rättsordning och varje lagstiftnings-, förvaltnings- eller domstolspraxis som föranleder en begränsning av gemenskapsrättens verkan genom att den innebär att den nationella domstol som är behörig att tillämpa gemenskapsrätten hindras att vid tillämpningen göra allt som är nödvändigt för att åsidosätta nationella bestämmelser som kan förhindra ... att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna har full verkan, är oförenlig med dessa krav som följer av gemenskapsrättens natur".(44) Enligt min mening följer av detta att den nationella domstolen, i enlighet med de skyldigheter som åvilar den italienska staten enligt fördraget, inte endast kan, utan även skall, bedöma om de jakttider som fastställts genom beslut nr 4209 av Giunta Regionale i regionen Veneto överensstämmer med de stränga villkor som anges i artikel 9 i direktivet, vare sig detta sker genom att den relevanta bestämmelsen i lag 157 tolkas så att den överensstämmer med direktivet eller genom att den underlåter att tillämpa den eller de bestämmelse i denna lag som står i strid med direktivet.
VII - Förslag till avgörande
42 Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den fråga som ställts av Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione II, skall besvaras enligt följande:
"1) Artikel 9 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar kan inte åberopas för att motivera bestämmelser i en nationell lag genom vilka befogenheten att tillåta jakt på fågelarter som inte är upptagna i de relevanta bilagorna till direktivet delegeras till regionala eller provinsmyndigheter. Detta då det i bestämmelserna saknas klara, objektiva kriterier för bedömningen av om villkoren för att medge sådana undantag som anges i denna artikel är uppfyllda, eller då det i dessa bestämmelser inte föreskrivs att jakten skall begränsas till vad som är oundgängligen nödvändigt för att uppfylla särskilda villkor och lösa särskilda situationer, eller tillräckligt tydligt anger de regionala myndigheternas skyldighet att iaktta dessa villkor.
2) För det fall den nationella domstolen inte kan bedöma huruvida en förvaltningsföreskrift, genom vilken jakttider för vilda fåglar fastställs, står i överensstämmelse med bestämmelser i en nationell lag, genom vilka direktivet genomförs, är den skyldig att pröva om förvaltningsföreskriftens innebörd överensstämmer med själva direktivets lydelse."
(1) - Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, nedan kallat direktivet (EGT nr L 103, 1979, s. 1).
(2) - Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, nr 46 av den 25 februari 1992, s. 3.
(3) - Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr 38 av den 16 februari 1993, s. 37.
(4) - I syfte att vara kortfattad kommer jag trots att det är mindre korrekt att fortsättningsvis skriva "Europa" i stället för "medlemsstaternas europeiska territorium".
(5) - Dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien (247/85, Rec. s. 3029).
(6) - Dom av den 17 januari 1991, kommissionen mot Italien (C-157/89, Rec. s. I-57).
(7) - Dom av den 7 mars 1990, kommissionen mot Nederländerna (C-339/87, Rec. s. I-851).
(8) - Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr 76, s. 39.
(9) - Troligen avses rådets beslut 82/72/EEG av den 3 december 1981 om slutandet av konventionen om bevarande av europeiska vilda arter och deras naturliga livsmiljöer, EGT nr L 38, 1982, s. 1.
(10) - Under åberopande av dom av den 4 december 1974, Van Duyn, (41/74, Rec. s. 1337), dom av den 28 oktober 1975, Rutili (36/75, Rec. s. 1219), och dom av den 22 juni 1989, Constanzo (103/88, Rec. s. 1839).
(11) - Under åberopande av dom av den 9 mars 1978, Simmenthal (106/77, Rec. s. 629), och av den italienska författningsdomstolens dom nr 170/1984 (Granital).
(12) - Under åberopande av dom av den 6 maj 1980, kommissionen mot Belgien (102/79, Rec. s. 1473).
(13) - Se punkt 9 i dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, 247/85, nämnd i fotnot 5; se även punkt 27 nedan.
(14) - Förenade målen C-422/93-C-424/93, REG s. I-1567.
(15) - Dom av den 9 december 1965, Singer et fils (44/65, Rec. s. 1191, 1198 och 1199).
(16) - Dom av den 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft (C-364/92, Rec. s. I-43, punkt 8-14).
(17) - Dom av den 3 mars 1994, Eurico Italia m.fl. (förenade målen C-332/92, C-333/92 och C-335/92, Rec. s. I-711, punkt 17).
(18) - Dom av den 10 april 1984, Von Colson och Kamann, (14/83, Rec. s. 1891, punkt 26).
(19) - Se t.ex. dom av den 23 november 1989, Parfümerie-Fabrik 4711 (C-150/88, Rec. s. 3891, punkt 12).
(20) - Dom av den 16 mars 1978, Pierik (117/77, Rec. s. 825, punkterna 6 och 7).
(21) - Dom av den 6 juli 1995, BP Supergas (C-62/93, REG s. I-1883, punkt 10).
(22) - Förenade målen C-422/93-C-424/93, fotnot 14 ovan, punkterna 17 och 28-29.
(23) - Dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Italien (262/85, Rec. s. 3073, punkt 9). Se även dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, 247/85, fotnot 5, punkt 9.
(24) - Dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, 247/85, fotnot 5 ovan, punkterna 14 och 16.
(25) - Dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Italien, 262/85, fotnot 23 ovan, punkt 12.
(26) - Dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Italien, 262/85, fotnot 23, punkt 7.
(27) - Se exempelvis dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, 247/85, fotnot 5 ovan, punkt 34, och dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Italien, 262/85, fotnot 23 ovan, punkt 14.
(28) - Dom av den 17 september 1987, kommissionen mot Tyskland (412/85, Rec. s. 3503, punkt 19).
(29) - Dom av den 13 oktober 1987, kommissionen mot Nederländerna (236/85, Rec. s. 3989, punkt 13).
(30) - Dom av den 27 april 1988, kommissionen mot Frankrike (252/85, Rec. s. 2243, punkt 11).
(31) - Domen i målet 252/85, fotnot 30, punkt 19, och domen i målet C-339/87, fotnot 7, punkt 28.
(32) - Dom av den 14 januari 1988, kommissionen mot Belgien (förenade målen 227/85-230/85, Rec. s. 1, punkt 9).
(33) - Dom av den 23 mars 1995, kommissionen mot Grekland (C-365/93, REG. s. I-499, punkt 9).
(34) - Se fotnot 23.
(35) - Ibid, punkt 33.
(36) - Ibid, punkt 39.
(37) - Dom av den 17 januari 1991, kommissionen mot Italien, fotnot 6, punkt 17.
(38) - Dom av den 13 oktober 1987, kommissionen mot Nederländerna, fotnot 29, punkt 13.
(39) - Dom av den 15 mars 1990, kommissionen mot Nederländerna, fotnot 7, punkterna 7 och 8.
(40) - Se fotnot 9 ovan.
(41) - Anmälan gjordes emellertid avseende nio av de tolv arter som anges i artikel 18.1 (Rapport nr 2 om tillämpningen av direktiv nr 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar, COM(93) 572 slutlig, av den 24 november 1993, s. 88).
(42) - Domen i målet Von Colson och Kamann, se fotnot 18.
(43) - Dom av den 1 februari 1977, Nederlandse Ondernemingen (51/76, Rec. s. 113, punkt 29).
(44) - Dom av den 19 juni 1990, Factortame m.fl. (C-213/89, Rec. s. I-2433, punkt 20).