61993C0476
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
presentate il 12 ottobre 1995 (
*1
)
1.
Con atto introduttivo depositato in cancelleria il 22 dicembre 1993, la società italiana Nutral SpA (in prosieguo: la «Nutral») ha proposto ricorso dinanzi alla Corte di giustizia avverso l'ordinanza del Tribunale di primo grado 21 ottobre 1993, cause riunite T-492/93 e T-492/93 R, Nutral/Commissione (Race. pag. II-1023). Secondo la Nutral, tale ordinanza, che le era stata notificata il 25 ottobre 1993, è in contrasto col diritto comunitario, avendo dichiarato irricevibili le domande della ricorrente nei due ricorsi proposti dinanzi al Tribunale di primo grado.
2.
Secondo l'ordinanza del Tribunale di primo grado, la Commissione scoprì che la Nutral aveva commesso talune irregolarità importando dall'Austria determinati quantitativi di un preparato a base di latte scremato in polvere, denominato «preparazione alimentare a base di latte scremato liquido, emulsionato con grasso bovino alimentare raffinato». Conformemente all'art. 6 del regolamento (CEE) n. 595/91 (
1
), la Commissione chiese alle autorità italiane, con lettera 6 agosto 1992, di unirsi all'inchiesta relativa a tali importazioni.
3.
La Nutral aveva percepito, tra il 1988 e il 1991, tramite l'ente di intervento italiano, aiuti comunitari previsti per il latte scremato in polvere che è stato denaturato o utilizzato nella produzione di alimenti composti per animali in conformità dei regolamenti (CEE) n. 986/68 (
2
), n. 1725/79 (
3
), e n. 3033/80 (
4
).
4.
Il direttore dell'Unità di coordinamento della lotta antifrodi (in prosieguo: la «UCLAF») inviò alle autorità italiane, con lettera 19 gennaio 1993, la relazione, predisposta dai funzionari incaricati dalla Commissione di partecipare all'inchiesta, nella quale si faceva rilevare l'inosservanza delle norme comunitarie che davano diritto alla corresponsione dell'aiuto. Inoltre, egli chiese loro di adottare i provvedimenti amministrativi necessari per garantire il recupero delle somme indebitamente pagate e di informare la Commissione sui relativi sviluppi giudiziari.
5.
Il 26 febbraio 1993 il «Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza» (in prosieguo: la «guardia di finanza») redasse, nei confronti della ricorrente, un verbale «al fine di contestare l'indebita percezione di aiuti comunitari nel settore agricolo su 500 tonnellate di latte in polvere, giusto quanto indicato al punto 2) delle conclusioni della relazione d'inchiesta trasmessa con lettera SG(92) D/140.028 del 19 gennaio 1993 dell'UCLAF».
6.
Il 3 marzo 1993, con lettera recante riferimento SG(93) D/140.082, il direttore dell'UCLAF comunicò alle autorità italiane quanto segue:
«A maggiore precisazione di quanto indicato al punto 2 delle conclusioni della relazione d'inchiesta (...) rappresento che, sebbene l'aiuto al latte scremato in polvere trasformato in alimenti per animali sia stato legittimamente corrisposto (...) da parte dell'organismo competente alla Nutral, il percepimento di tale aiuto (...) è da considerarsi illegittimo.
Per quanto precede, le Autorità nazionali competenti dovranno provvedere, oltre che all'accertamento dell'elemento mobile relativo alla totalità del prodotto importato ed al recupero dell'aiuto alla trasformazione relativo alla preparazione realizzata a partire dalle 500 tonnellate di polvere in provenienza da Ilyichevsk, al recupero di tutto l'aiuto alla trasformazione concesso alle polveri di latte ricavate dalla preparazione importata dal gennaio 1988 al 14 agosto 1991».
7.
Con lettera 23 marzo 1993, indirizzata al ministro delle Finanze, al ministro dell'Agricoltura e delle Foreste e al ministro delle Politiche comunitarie e degli Affari regionali, la Commissione, dopo aver ricordato le sue precedenti comunicazioni, invitò le autorità italiane competenti ad adottare, nel più breve tempo possibile, le misure necessarie per procedere al recupero degli importi indebitamente percepiti dalla Nutral, a norma dei regolamenti (CEE) n. 1697/79 (
5
) e n. 729/70 (
6
).
8.
Il 27 aprile 1993 la guardia di finanza redasse, nei confronti della Nutral, un «processo verbale di constatazione» relativo agli aiuti per il latte scremato in polvere indebitamente percepiti tra il 1988 e il 1991. Una copia di tale verbale venne inviata al ministero dell'Agricoltura e delle Foreste affinché questo emettesse il «decreto ingiuntivo» previsto dall'art. 3 della legge italiana 23 dicembre 1986, n. 898.
9.
La Nutral ha pertanto proposto, con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 6 luglio 1993, un ricorso in forza dell'art. 173, secondo comma, del Trattato CEE, mirante all'annullamento della decisione della Commissione 3 marzo 1993, SG(93) D/140.082, nonché di qualsiasi altro atto preliminare, collegato o connesso, riferentesi in particolare alla relazione d'inchiesta 18 gennaio 1993 dell'UCLAE
10.
Con atto separato, depositato nella cancelleria della Corte il 13 settembre 1993, la Nutral ha chiesto alla Corte, in primo luogo, di disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione della Commissione 3 marzo 1993, nonché la sospensione dell'esecuzione degli atti preliminari, in particolare della relazione d'inchiesta 18 gennaio 1993 del-l'UCLAF e, in secondo luogo, di ingiungere alla Commissione di dare istruzioni alle autorità italiane di sospendere l'esecuzione di qualsiasi provvedimento di recupero degli aiuti percepiti dalla richiedente e di riscossione dei dazi all'importazione, sino alla pronuncia della sentenza nel procedimento principale.
11.
Entrambe le cause sono state rinviate dalla Corte al Tribunale di primo grado a norma dell'art. 4 della decisione 93/350/Euratom, CECA, CEE (
7
). L'ordinanza 21 ottobre 1993 del Tribunale di primo grado ha dichiarato irricevibili i due ricorsi.
12.
La Nutral deduce due motivi a sostegno del suo ricorso contro l'ordinanza del Tribunale di primo grado, cioè: l'erronea interpretazione o applicazione dei regolamenti n. 729/70 e n. 1697/79 in relazione al regolamento n. 595/91 e, in secondo luogo, la violazione della nozione di atto impugnabile, quale elaborata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
Erronea interpretazione o applicazione dei regolamenti n. 729/70 e n. 1697/79 in relazione al regolamento n. 595/91
13.
Con tale motivo di impugnazione la ricorrente contesta l'interpretazione della normativa comunitaria antifrodi (in particolare i regolamenti n. 729/70 e n. 595/91) operata dal Tribunale di primo grado, rilevando che gli Stati membri non hanno la competenza esclusiva per l'esecuzione delle norme in materia di Politica agricola comune. A suo parere, il recupero delle somme indebitamente corrisposte è un compito che spetta agli Stati membri. Tuttavia, nelle attività di indagine, accertamento, prevenzione e repressione delle infrazioni commesse a danno del bilancio comunitario esiste una ripartizione di competenze tra le autorità nazionali e la Commissione, in forza della quale quest'ultima può emanare atti, come quelli impugnati dalla Nutral, aventi effetti giuridici nei confronti dei singoli.
14.
La tutela degli interessi finanziari delle Comunità contro le frodi è una competenza che spetta, in linea di principio, agli Stati membri. Infatti, la Corte di giustizia, nella causa Commissione/Grecia, «granoturco greco», ha dichiarato che «qualora una disciplina comunitaria non contenga una specifica norma sanzionatoria di una violazione o che rinvìi in merito alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, l'art. 5 del Trattato impone agli Stati membri di adottare tutte le misure atte a garantire la portata e l'efficacia del diritto comunitario». Inoltre, gli Stati membri «devono segnatamente vegliare a che le violazioni del diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva» (
8
). Si tratta del principio di equiparazione tra la repressione delle frodi contro gli interessi finanziari comunitari e la repressione delle frodi contro gli interessi finanziari nazionali, che è stato recepito dall'art. 209 A del Trattato.
15.
Il principio della repressione nazionale delle frodi comunitarie si integra con la possibilità da parte delle istituzioni comunitarie di esercitare la propria competenza repressiva in tale materia attraverso l'imposizione di sanzioni di carattere amministrativo da irrogare a cura delle autorità nazionali agli operatori economici colpevoli di frode (
9
) o attraverso l'utilizzazione di procedimenti e sanzioni interamente comunitari, come quelli stabiliti nelle norme in materia di concorrenza.
16.
Nell'ambito della politica agricola comune, la Comunità ha elaborato diverse norme destinate alla tutela degli interessi finanziari comunitari. La disciplina base di tale materia viene stabilita nel regolamento n. 729/70, il cui art. 8, n. 1, recita:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
—
accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
—
prevenire e perseguire le irregolarità,
—
recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie».
Tale disposizione è stata sviluppata dal regolamento n. 595/91, che fa carico agli Stati membri di informare sistematicamente la Commissione delle azioni legislative, giudiziarie e amministrative intraprese dalle autorità nazionali nella lotta alle frodi contro gli interessi finanziari della Comunità. Inoltre, l'art. 6 di tale regolamento consente alla Commissione di informare gli Stati membri delle irregolarità scoperte dai suoi servizi, perché le autorità nazionali effettuino in proposito un'indagine a cui potranno partecipare funzionari della Commissione. Le risultanze di tale indagine debbono essere comunicate alla Commissione.
17.
Come si può constatare, l'indagine e l'accertamento delle frodi contro gli interessi finanziari della Comunità spettano agli Stati membri, fermo restando che i servizi della Commissione e, in particolare, l'UCLAF possono collaborare e prestare aiuto alle autorità nazionali in questo compito. Tale interpretazione è suffragata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia da cui risulta che, secondo il sistema istituzionale della Comunità ed i principi che disciplinano i rapporti fra la Comunità e gli Stati membri, spetta a questi ultimi, in mancanza di una contraria disposizione di diritto comunitario, garantire sul loro territorio l'attuazione della normativa comunitaria, soprattutto nell'ambito della politica agricola comune. Da quanto sopra consegue che spetta agli Stati membri, in tale ambito, dare applicazione alle norme comunitarie e adottare, con riguardo agli operatori economici interessati, le decisioni individuali necessarie, applicando i criteri di forma e di sostanza del loro diritto nazionale entro i limiti sanciti dal diritto comunitario, al fine di procedere al recupero delle somme indebitamente corrisposte (
10
). In ogni caso, e indipendentemente dalla sua qualificazione giuridica, la sanzione deve avere una base chiara, priva di qualsiasi ambiguità, deve perseguire l'applicazione effettiva della corrispondente normativa comunitaria e deve lasciare impregiudicata la tutela giuridica dei singoli, che deriva dai principi generali del diritto e, in particolare, dai diritti fondamentali e dal diritto alla difesa.
18.
Tale interpretazione dell'attuale normativa antifrodi nell'ambito agricolo si impone indipendentemente dall'efficacia di dette disposizioni nel conseguimento dei loro obiettivi. Così, nella relazione n. 7/93 della Corte dei conti è stata sottolineata la scarsa utilità del regolamento n. 595/91 come strumento di lotta contro le frodi e si suggerisce alla Commissione e al Consiglio l'urgente adozione delle misure necessarie per istituire un sistema di sanzioni amministrative comunitarie (
11
). In questo senso, esistono progetti di modifica delle norme dell'Unione europea in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (
12
). Tale nuova normativa, nel caso in cui sia adottata, dovrebbe comprendere una determinazione precisa delle rispettive competenze di indagine e di repressione delle frodi, che spettano alla Commissione e agli Stati membri, per garantire uno scrupoloso rispetto dei diritti dei singoli.
19.
Per tutte queste ragioni ritengo che il Tribunale di primo grado abbia correttamente interpretato il regolamento n. 729/70 in relazione al regolamento n. 595/91 e che si debba pertanto respingere il motivo d'impugnazione.
Violazione della nozione di atto impugnabile
20.
La ricorrente asserisce, come secondo motivo d'impugnazione, che il Tribunale di primo grado ha operato un'interpretazione formalistica della nozione di atto impugnabile attraverso l'art. 173 del Trattato CE, ritenendo che gli atti contestati della Commissione non abbiano spiegato alcun effetto giuridico nei confronti della Nutral.
21.
Sotto questo profilo è necessario ricordare la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, citata dal Tribunale di primo grado, secondo la quale «costituiscono atti o decisioni impugnabili mediante ricorso per annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE soltanto i provvedimenti che abbiano effetti giuridici vincolanti tali da incidere sugli interessi del ricorrente» (
13
).
Il Tribunale di primo grado ha ritenuto che gli atti della Commissione impugnati non costituivano decisioni tali da incidere direttamente sulla situazione giuridica della ricorrente, dato che l'attuazione della politica agricola comune in generale e, in concreto, il recupero delle somme indebitamente corrisposte spettano agli Stati membri. Pertanto, le decisioni delle autorità italiane sono quelle che producono effetti giuridici nei confronti della Nutral e sono quelle che quest'ultima può impugnare dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali.
22.
A parere della ricorrente, tale conclusione del Tribunale di primo grado è errata, poiché i verbali redatti nei confronti della ricorrente dalla guardia di finanza e il decreto ingiuntivo del ministro dell'Agricoltura e delle Foreste, costituendo meri provvedimenti di esecuzione materiale degli atti della Commissione, sono privi di ogni contenuto, sotto il profilo decisionale. La Nutral sostiene che l'illegittimità degli aiuti percepiti e il mandato a recuperarli sono stati stabiliti negli atti della Commissione, mentre le autorità italiane si sono limitate a dar loro esecuzione in maniera puramente tecnica.
23.
Tale argomento della ricorrente non può essere accolto. Infatti, le due lettere del direttore dell'UCLAF e quella del commissario Schmidhuber si limitano ad informare le autorità italiane delle risultanze di un'indagine effettuata congiuntamente da funzionari comunitari e da funzionari italiani, in relazione a possibili irregolarità avvenute nella concessione di aiuti alla Nutral, invitandole inoltre ad adottare le misure necessarie per recuperare le somme indebitamente percepite da tale impresa. Come rileva la Commissione nella comparsa di risposta, lo Stato italiano non era tenuto ad accettare le conclusioni della Commissione né ad attuare le misure da essa suggerite, poiché l'esecuzione della normativa agricola comunitaria nel suo territorio è, in linea di principio, materia di sua competenza. Pertanto, i verbali e il decreto ingiuntivo delle autorità italiane sono atti autonomi del loro ordinamento interno e non costituiscono strumenti di esecuzione degli atti della Commissione. Orbene, è evidente che le autorità italiane sono libere di tener conto o meno delle informazioni e dei suggerimenti della Commissione.
Lo Stato italiano avrebbe potuto invitare la Nutral a restituire gli aiuti indebitamente percepiti senza che fosse necessario alcun intervento da parte della Commissione, e neppure l'esistenza di atti della Commissione come quelli impugnati nella presente causa obbliga le autorità italiane ad agire contro la Nutral. Se gli atti della Commissione non vincolano l'Italia, a fortiori essi non possono neppure incidere sulla situazione giuridica della Nutral.
24.
L'unica conseguenza giuridica che potrebbe derivare allo Stato italiano dalla mancata presa in considerazione di tale tipo di atti della Commissione sarebbe che quest'ultima, nella decisione di liquidazione dei conti del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), si rifiuti di prendere a carico gli aiuti indebitamente concessi e che non si sia tentato di recuperare. Orbene, in tal caso, l'atto impugnabile mediante ricorso d'annullamento sarebbe la decisione di liquidazione dei conti del FEAOG. Le comunicazioni agli Stati membri di irregolarità nella concessione di aiuti, che costituirebbero, in certo qual modo, atti preparatori, non sarebbero impugnabili, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia (
14
).
25.
Le considerazioni svolte permettono di concludere che la lettera 3 marzo 1993 dell'UCLAF, SG(93) D/140.082, nonché gli altri atti ad essa collegati o connessi non presentano le caratteristiche di un atto della Commissione impugnabile mediante ricorso d'annullamento, dato che non possono considerarsi decisioni tali da incidere direttamente sulla situazione giuridica della ricorrente. Di conseguenza, la declaratoria di irricevibilità del ricorso pronunciata dal Tribunale di primo grado è del tutto corretta sotto il profilo giuridico e pertanto tale motivo d'impugnazione dev'essere respinto.
26.
Tenuto conto del fatto che i motivi di impugnazione dedotti dalla ricorrente non possono essere accolti, la Nutral dev'essere condannata alle spese, a norma dell'art. 122 del regolamento di procedura.
Conclusione
27.
Alla luce di quanto sopra esposto, propongo alla Corte di giustizia di pronunciarsi nel senso di:
«1)
respingere il ricorso contro l'ordinanza del Tribunale di primo grado;
2)
condannare la ricorrente alle spese».
(
*1
)	Lingua originale: Io spagnolo.
(
1
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1991, n. 595, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché all'instaurazione di un sistema d'informazione in questo settore e che abroga il regolamento (CEE) n. 283/72 (GU L 67, pag. 11).
(
2
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986, che stabilisce le norme generali relative alla concessione di aiuti per il latte scremato ed il latte scremato in polvere destinati all'alimentazione degli animali (GU L 169, pag. 4).
(
3
)	Regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei vitelli (GU L 199, pag. 1).
(
4
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 11 novembre 1980, n. 3033, che determina il regime di scambi applicabile a talune merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli (GU L 323, pag. 1).
(
5
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al ricupero a posteriori dei dazi all'importazione o dei dazi all'esportazione che non sono suti corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l'obbligo di effettuarne il pagamento (GU L 197, pag 1)
(
6
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13).
(
7
)	Decisione del Consiglio 8 giugno 1993, 93/350/Euratom, CECA, CEE, recante modifica della decisione 88/591/CECA, CEE, Euratom che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee (GU L 144, pag. 21).
(
8
)	Sentenza della Corte 21 settembre 1989, causa 68/88, Commissione/Grecia (Race. pag. 2965, punti 23 e 24).
(
9
)	Sentenza 27 ottobre 1992, causa 240/90, Germania/Commissione (Race. pag. 5383).
(
10
)	Sentenza 7 luglio 1987, cause riunite 89/86 e 91/86, Etoile Commerciale e CNTA/Commissione (Race. pag. 3005, punti Ile 12).
(
11
)	Relazione speciale n. 7/93 della Corte dei conti, concernente le indagini sulle frodi ed irregolarità relative al settore agricolo [applicazione dei regolamenti (CEE) n. 4045/89 e (CEE) n. 595/91 del Consiglio] corredata delle risposte della Commissione (GU 1994, C 53, pag. 1).
(
12
)	V. la proposta di regolamento (CE, Euratom) del Consiglio, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU 1994, C 216, pag. 11), e la proposta di atto del Consiglio dell'Unione europea, relativo alla convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità [COM(94) 214 def. del 15 giugno 1994], nonché la risoluzione del Consiglio 6 dicembre 1994 sulla tutela giuridica degli interessi finanziari delle Comunità (GU 1994, C 355, pag 2).
(
13
)	Ordinanza 8 marzo 1991, cause riunite C-66/91 e C-66/91 R, Emerald Meats/Commissione (Race. pag. I-1143, punto 26); sentenze 9 ottobre 1990, causa C-366/88, Francia/Commissione (Race. pag. I-3571), e 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione (Race. pag. 2639).
(
14
)	Sentenze 16 giugno 1966, causa 54/65, Forges de Châtillon/Alü Autorità (Race. pag. 381), e 11 novembre 1981, IBM/Commissione, già citata, punto 9.