62007TJ0074
ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
28 januari 2009 (
*1
)
„EFRO — Vermindering van financiële bijstand — Wijziging van financieringsplan zonder goedkeuring van Commissie — Maximale financieringspercentages voor specifieke maatregelen — Begrip belangrijke wijziging — Artikel 24 van verordening (EEG) nr. 4253/88 — Motiveringsplicht — Beroep tot nietigverklaring”
In zaak T-74/07,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M. Lumma en C. Blaschke als gemachtigden, bijgestaan door C. von Donat, advocaat,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Wilms en L. Flynn als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking C(2006) 7271 van de Commissie van 27 december 2006 betreffende de vermindering van de uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) toegekende financiële bijstand voor het operationele programma in het kader van het communautaire initiatief Interreg II in de regio’s Saarland, Lothringen en Westpfalz,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: O. Czúcz (rapporteur), kamerpresident, I. Labucka en S. Frimodt Nielsen, rechters,
griffier: C. Kristensen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 juni 2008,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1
Van 1989 tot en met 1999 waren de regels ter verwezenlijking van de in artikel 158 EG bedoelde economische en sociale samenhang vastgelegd in verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9). Deze verordening vormde het belangrijkste instrument met betrekking tot de structuurfondsen en in het bijzonder het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Verordening nr. 2052/88 is gewijzigd bij onder meer verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van (PB L 193, blz. 5).
2
Artikel 1 van verordening nr. 2052/88 noemt de prioritaire doelstellingen die de actie van de Europese Gemeenschap beoogt te verwezenlijken door middel van de structuurfondsen.
3
Artikel 4 van verordening nr. 2052/88 betreft complementariteit, partnerschap en technische bijstand. Lid 1 daarvan bepaalt:
„1.   De actie van de Gemeenschap is bedoeld als aanvulling op of bijdrage tot de overeenkomstige acties van de lidstaten. Zij komt tot stand door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door de lidstaat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties […] waarbij elke partij handelt als een partner die een gemeenschappelijk doel nastreeft. Dit overleg wordt hierna ‚partnerschap’ genoemd. Het partnerschap omvat de voorbereiding, de financiering en de beoordeling vooraf van, het toezicht op en de evaluatie achteraf van de acties.
Het partnerschap eerbiedigt ten volle de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner.”
4
Artikel 5 van verordening nr. 2052/88 („Vormen van bijstandsverlening”) bepaalt in lid 2, sub a: „De financiële bijstandsverlening van de Structuurfondsen [kan onder meer plaatsvinden in de vorm van] medefinanciering van operationele programma’s”. Lid 5 van deze bepaling definieert de uitdrukking „operationeel programma” als „een samenhangend geheel van meerjarenmaatregelen, voor de verwezenlijking waarvan een beroep kan worden gedaan op [onder meer] een of meer Structuurfondsen”.
5
Artikel 13 van verordening nr. 2052/88 („Variatie van de hoogte van de bijstandsverlening”) bepaalt in lid 3:
„Voor de bijstandsverlening van de Gemeenschap uit hoofde van de [fondsen] gelden de volgende grenzen:
—
ten hoogste 75% van de totale kosten en, als algemene regel, ten minste 50% van de overheidsuitgaven, voor maatregelen in regio’s die in aanmerking komen voor bijstandsverlening uit hoofde van doelstelling 1;
—
ten hoogste 50% van de totale kosten en, als algemene regel, ten minste 25% van de overheidsuitgaven, voor maatregelen in de andere regio’s.
[…]”
6
Op 19 december 1988 heeft de Raad verordening (EEG) nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1) vastgesteld. Verordening nr. 4253/88 is gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van (PB L 193, blz. 20).
7
Artikel 17 van verordening nr. 4253/88 („Financiële participatie van de Fondsen”) bepaalt:
„[…]
2.   De financiële participatie van de Fondsen wordt berekend in verhouding tot de totale in aanmerking komende kosten of van de totale in aanmerking komende uitgaven van de overheid of daaraan gelijkgestelde (nationale, regionale, plaatselijke, communautaire) uitgaven voor iedere actie (operationeel programma, steunregeling, globale subsidie, project, technische bijstand of studie).
[…]
4.   De participatie van de Fondsen in individuele maatregelen binnen de operationele programma’s kan worden gedifferentieerd op basis van in het kader van het partnerschap te sluiten overeenkomsten.”
8
Artikel 24 van verordening nr. 4253/88 („Vermindering, opschorting en intrekking van de bijstand”) bepaalt:
„1.   Indien het bedrag van de toegekende financiële bijstand door de stand van de uitvoering van een actie of maatregel noch gedeeltelijk, noch geheel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de autoriteiten die door de lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mee te delen.
2.   Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of schorsen indien het onderzoek een onregelmatigheid bevestigt of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
3.   Ieder bedrag dat tot een terugvordering wegens onverschuldigde betaling aanleiding geeft, moet aan de Commissie worden terugbetaald. […]”
9
Tot slot bepaalt artikel 25 van verordening nr. 4253/88, dat betrekking heeft op het toezicht op het gebruik van de bijstand van de fondsen, in lid 5:
„[H]et Toezichtcomité [past], met inachtneming van de beschikbare financiële middelen en de begrotingsvoorschriften, het voorgenomen financieringsplan [aan], met inbegrip van eventuele overdrachten tussen communautaire financieringsbronnen en de daaruit voortvloeiende wijzigingen van de hoogte van de bijstandsverlening. […]
Deze wijzigingen worden de Commissie en de betrokken lidstaat onmiddellijk ter kennis gebracht. Zij zijn van toepassing na bevestiging door de Commissie en de betrokken lidstaat; deze bevestiging vindt plaats binnen twintig werkdagen na ontvangst van de kennisgeving, waarvan de datum door de Commissie met een ontvangstbewijs wordt gecertificeerd.
De overige wijzigingen worden door de Commissie in samenwerking met de betrokken lidstaat vastgesteld na advies van het toezichtcomité.”
Voorgeschiedenis van het geding
10
Bij beschikking C(95) 2271 van 28 september 1995 heeft de Commissie communautaire financiële bijstand toegekend aan een in het kader van het communautaire initiatief Interreg II opgezet operationeel programma in de regio’s Saarland, Lothringen en Westpfalz. Artikel 2 van de toekenningsbeschikking bepaalt dat „de methoden voor de toekenning van de financiële bijstand, met inbegrip van de participatie van de fondsen in de verschillende subprogramma’s en in de maatregelen die deel uitmaken van het programma […] zijn opgenomen in het financieringsplan dat is gevoegd” bij de beschikking. Terwijl in de beschikking zelf dus naar het derde niveau van de programmering (hierna: „maatregelen of groep maatregelen”) wordt verwezen met het woord „maatregel”, wordt daar in het daarbij gevoegde financieringsplan naar verwezen met de uitdrukking „groep maatregelen”. In het financieringsplan wordt verder, in het opschrift van de kolommen met de communautaire en de nationale bijdragen, gesteld dat elk van deze bijdragen 50% vertegenwoordigt van de totale kosten van elk zwaartepunt en van elke maatregel of groep maatregelen.
11
De toekenningsbeschikking is gewijzigd bij twee beschikkingen van de Commissie van 7 april 1998 en . In de versie die het gevolg is van deze laatste wijziging, voorzag de toekenningsbeschikking in totale kosten ten belope van 66898400 EUR, waarvan 23726800 EUR ten laste van het EFRO en 42171600 EUR ten laste van de nationale autoriteiten. In een voetnoot bij het financieringsplan dat bij elk van die wijzigingsbeschikkingen was gevoegd, werd erop gewezen dat was gewaarborgd dat de communautaire fondsen niet meer zouden bedragen dan 50% van de totale overheidsuitgaven.
12
Volgens de voorschriften ter uitvoering van het programma die waren voorzien in de beschikking tot toekenning van de bijstand, was de uitvoering toevertrouwd aan het toezichtcomité dat in het kader van het partnerschap zou worden opgericht. Het toezichtcomité moest met name zorgen voor de eerbiediging van de regelgeving, met inbegrip van de regels betreffende de acties en projecten die voor bijstand in aanmerking komen, en eventuele voorstellen tot wijziging van de bijstand voorbereiden en beoordelen. Over alle wezenlijke kwesties betreffende de uitvoering van het programma moest worden beslist met eenparigheid van stemmen. De vertegenwoordiger van de Commissie in het toezichtcomité had stemrecht.
13
Bij brief van 12 mei 1999 vroeg de Commissie dat de wijzigingen van het programma haar vóór ter goedkeuring zouden worden voorgelegd voor zover zij een verhoging van het totale bedrag of overdrachten tussen de fondsen impliceerden. Dit verzoek is besproken tijdens de bijeenkomst van het toezichtcomité van . Tijdens die bijeenkomst heeft de vertegenwoordiger van de Commissie daaraan toegevoegd dat het totale bedrag van de bijstand van het EFRO voor het operationeel programma definitief moest worden vastgesteld.
14
Gelet op de afsluiting op 31 december 1999 van de door de structuurfondsen gefinancierde programma’s voor de periode 1994-1999, heeft de Commissie op richtsnoeren voor de financiële afsluiting van de operationele interventies (1994-1999) van de structuurfondsen (hierna: „richtsnoeren”) vastgesteld en deze aan de lidstaten bekendgemaakt. De richtsnoeren bepalen in de Duitse taalversie onder meer:
„6. Financieringsplannen
6.1
Het financieringsplan mag geen wijzigingen ondergaan na de einddatum voor de vastleggingen.
6.2
De financiële afsluiting van de programma’s moet geschieden op basis van de geldende versie van het financieringsplan (over het algemeen verdeeld in drie niveaus: programma, subprogramma, maatregel). De afrekeningen die de lidstaten indienen moeten even gedetailleerd zijn als de financieringsplannen die gehecht zijn aan de besluiten tot goedkeuring van de operationele interventies en moeten dus als regel een staat van de werkelijke uitgaven van de verschillende maatregelen bevatten.
Een overschrijding van 20% van de bijdrage van elk fonds per maatregel kan worden aanvaard, mits het totale bedrag van het subprogramma, als vastgesteld in het geldende financieringsplan, daardoor niet stijgt.
[…]
7. Eindafrekening
7.1.
De lidstaten zijn verplicht het totale bedrag van de communautaire bijstand door te geven aan de eindbegunstigden. [Omdat] zich in dit verband in het verleden problemen hebben voorgedaan, wordt de communautaire bijdrage, berekend overeenkomstig de in punt 6.2 genoemde modaliteiten, bij de eindafrekening beperkt tot het laagste van de volgende twee bedragen:
a)
uitkomst van de vermenigvuldiging van de aangegeven uitgaven met het communautaire medefinancieringspercentage dat voortvloeit uit het voor de maatregel geldende financieringsplan;
b)
het bedrag van de communautaire bijstand dat daadwerkelijk aan de eindbegunstigden verschuldigd is (betaald of nog te betalen in het kader van de maatregel) […]”
15
In de schriftelijke procedure die volgde op de bijeenkomst van het toezichtcomité van 10 november 1999, deelde het directoraat-generaal „Regionaal beleid en cohesie” van de Commissie bij brief van mee, dat het geen bezwaar had tegen de voorgestelde wijzigingen in de projecten die op grond van het betrokken programma waren goedgekeurd, en verzocht het niet meer te worden geïnformeerd over latere wijzigingen van de projecten, tenzij er sprake was van een belangrijke wijziging die strijdig was met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel (voorwerp van de projecten, kosten, begunstigde, enz.) in de zin van artikel 24 van verordening nr. 4253/88, en/of van een weerslag op de gemeenschapsbegroting.
16
De afsluitingsdocumenten zijn met het verzoek tot betaling van het saldo aan de Commissie gezonden bij brief van 20 maart 2003. In hun betalingsverzoek betoogden de Duitse autoriteiten dat de totale communautaire participatie moest worden berekend door de communautaire participatie in de verschillende projecten bij elkaar op te tellen, die moest worden berekend door de totale kosten per project te vermenigvuldigen met het participatiepercentage dat door het toezichtcomité was bepaald en dat voor de meeste projecten dicht bij 50% lag, behalve voor de zeer dure projecten waarvoor een lager participatiepercentage was bepaald. Daar de totale in aanmerking komende kosten bij sommige projecten lager waren dan aanvankelijk voorzien, stemden de bedragen in het betalingsverzoek echter niet overeen met de bedragen in het financieringsplan dat bij de laatste wijzigingsbeschikking was gevoegd. Het bedrag waarom als EFRO-bijdrage aan het operationeel programma werd verzocht, was daarom lager dan het in het financieringsplan genoemde bedrag voor alle zwaartepunten en voor alle maatregelen of groepen maatregelen, met uitzondering van de maatregel of de groep maatregelen 3.2, waarvoor het als participatie van het EFRO gevraagde bedrag enigszins hoger was dan het bedrag in het financieringsplan.
17
Bij beschikking C(2006) 7271 van 27 december 2006 (hierna: „bestreden beschikking”) heeft de Commissie de bijstand van het EFRO voor het operationeel programma in het kader van het communautaire initiatief Interreg II in de regio’s Saarland, Lothringen en Westpfalz verminderd met 933691,04 EUR. In de beschikking motiveerde de Commissie de vermindering van de communautaire bijstand als volgt.
18
De door de communautaire fondsen gesubsidieerde programma’s moeten worden uitgevoerd in overeenstemming met de beschikkingen tot toekenning van de bijstand en met de financiële tabellen die door haar zijn goedgekeurd; na 31 december 1999, de uiterste datum voor de vastleggingen, was geen enkele wijziging meer mogelijk geweest, aangezien de programmeringsperiode was afgelopen. Terwijl in de beschikking tot toekenning van de bijstand de participatie van het EFRO was vastgesteld op 50% van de overheidsuitgaven voor het hele programma, was in de wijzigingsbeschikking van voor elke maatregel of groep maatregelen in een ander financieringspercentage voorzien. Het totaal van de daadwerkelijke uitgaven en de bedragen van de participatie van het EFRO voor elke maatregel of groep maatregelen stemmen niet overeen met de bedragen in het geldende financieringsplan. Aangezien de Commissie in de richtsnoeren bepaalde afwijkingen naar boven of naar beneden in vergelijking met het financieringsplan niet als belangrijke wijzigingen heeft aangemerkt, aanvaardt zij overeenkomstig punt 6.2 van die richtsnoeren echter afwijkingen naar boven, door met een zekere flexibiliteit compensaties binnen één zwaartepunt toe te passen. Wanneer er echter enkel sprake is van afwijkingen naar beneden, past zij punt 7 van de richtsnoeren toe en beperkt zij de communautaire bijdrage tot het laagste van twee bedragen: de uitkomst van de vermenigvuldiging van de reële uitgaven met het medefinancieringspercentage voor elke maatregel of groep maatregelen, of het bedrag dat daadwerkelijk aan de begunstigden verschuldigd is. Wat de maatregelen of groepen maatregelen 1.2, 2.2, 3.1, 4.1 en 4.2 betreft, weigert de Commissie het door de Duitse autoriteiten verlangde bedrag, dat overeenkomt met het aan de begunstigden verschuldigde bedrag, omdat betaling daarvan zou leiden tot overschrijding van de in het geldende financieringsplan voor die maatregelen of groepen maatregelen vastgestelde financieringspercentage, en dus tot een wijziging van dat plan.
Procesverloop en conclusies van partijen
19
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 maart 2007, heeft de Bondsrepubliek Duitsland het onderhavige beroep ingesteld.
20
De Bondsrepubliek Duitsland concludeert dat het het Gerecht behage:
—
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
21
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep te verwerpen;
—
de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
In rechte
22
De Bondsrepubliek Duitsland voert in wezen drie middelen aan: schending van artikel 24 van verordening nr. 4253/88, ontoereikende motivering en niet-eerbiediging van het in artikel 4 van verordening nr. 2052/88 bedoelde „partnerschap”.
Eerste middel: schending van artikel 24 van verordening nr. 4253/88
Argumenten van partijen
23
De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de Commissie artikel 24 van verordening nr. 4253/88 heeft geschonden door de betrokken financiële bijstand te verlagen zonder dat de in deze bepaling vastgelegde voorwaarden waren vervuld. Zij meent enerzijds dat het verschil tussen de totale kosten die waren voorzien in het financieringsplan en de totale eindkosten, evenals de wijzigingen die daaruit voortvloeien in de verhouding tussen de bijdrage van het EFRO en de totale kosten, niet kunnen worden aangemerkt als „belangrijke wijzigingen” in de zin van artikel 24 van verordening nr. 4253/88, en dat de Commissie hoe dan ook vooraf toestemming had gegeven, en anderzijds dat de Commissie heeft verzuimd gebruik te maken van de beoordelingsbevoegdheid die deze bepaling haar verleent om te beslissen of de communautaire bijstand gerechtvaardigd was.
24
Wat in de eerste plaats het belang van de wijziging betreft, stelt de Bondsrepubliek Duitsland ten eerste dat aangezien de financieringsplannen indicatief en naar hun aard slechts voorlopig zijn, niet elke wijziging als een belangrijke wijziging mag worden beschouwd. Daarmee betwist zij het betoog van de Commissie in punt 12 van de bestreden beschikking dat zij „de indiening van een verzoek tot betaling van het saldo niet-ontvankelijk mag achten wanneer een of meer maatregelen afwijken van het uiteindelijke financieringsplan”. Aangezien de bedragen van de bijstand van het EFRO in het financieringsplan maxima zijn, kan de verlaging van een bedrag niet als een afwijking worden beschouwd.
25
De Bondsrepubliek Duitsland stelt ten tweede dat er, los van de definitie van de uitdrukking „belangrijke wijziging”, geen sprake was van dergelijke wijzigingen bij de uitvoering van het programma in kwestie, aangezien dat is uitgevoerd overeenkomstig de laatste versie van de toekenningsbeschikking en de besluiten van het toezichtcomité. In het geldende financieringsplan was enkel voorzien in een maximumbijdrage van het EFRO en in een maximumparticipatie van het EFRO ten bedrage van 50% van de totale kosten op elk niveau van het programma en met name op het niveau van de individuele projecten; die grenzen zijn gerespecteerd.
26
Zij betwist de stelling van de Commissie in de punten 2 en 13 van de bestreden beschikking dat de beschikkingen tot wijziging van de toekenningsbeschikking het financieringsplan aldus hebben gewijzigd dat het op het niveau van de maatregelen of groepen maatregelen voorzag in maximale financieringspercentages van minder dan 50%. Die beschikkingen strekten er enkel toe de maximumbijdrage voor elke maatregel of groep maatregelen te verhogen of te verlagen, maar het voorziene participatiepercentage van maximaal 50% van de totale kosten bleef ongewijzigd, zoals blijkt uit de noten in de bij die beschikkingen gevoegde financieringsplannen, volgens welke werd gegarandeerd dat de communautaire fondsen niet meer zouden bedragen dan 50% van de totale overheidsuitgaven (zie punt 11). Hoewel die plannen voorzagen in een verhoging van de nationale uitgaven, heeft deze verhoging enkel geleid tot een boekhoudkundige verlaging van het aandeel van de fondsen van het EFRO in de financiering, en niet tot de vaststelling van specifieke percentages voor elke maatregel of groep maatregelen.
27
Zij stelt dan ook dat de percentages die de Commissie in de punten 1 en 13 van de bestreden beschikking vermeldt, niet zijn vastgesteld bij de wijzigingsbeschikkingen, maar enkel een gevolg zijn van het feit dat het toezichtcomité de bijstand van het EFRO voor sommige projecten heeft vastgesteld beneden het maximum van 50%, zodat de in de financieringsplannen bij de wijzigingsbeschikkingen genoemde gecumuleerde waarden voor de verschillende maatregelen of groepen maatregelen noodzakelijkerwijs lager liggen dan dat maximumpercentage.
28
De Bondsrepubliek Duitsland stelt ten derde dat de Commissie zich niet, zoals in de punten 17 en 21 van de bestreden beschikking, kan baseren op punt 7a van de richtsnoeren om te beslissen dat de verschillen tussen de voorziene kosten en de werkelijke kosten van de projecten een belangrijke wijziging in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 opleveren, aangezien de richtsnoeren niet naar die bepaling verwijzen en zij dus niet de rechtsgrondslag kunnen zijn voor vermindering van de bijdrage van het EFRO. Aangezien die richtsnoeren dateren van september 1999, was het bovendien niet mogelijk een programma dat bestond sedert 4 november 1994, helemaal om te gooien. In punt 24 van de bestreden beschikking beklemtoont de Commissie trouwens zelf dat de richtsnoeren een intern karakter hebben.
29
Zelfs als de toepassing van punt 7a van de richtsnoeren wordt aanvaard, was de vermindering in casu hoe dan ook niet gerechtvaardigd. De keuze voor het laagste bedrag overeenkomstig punt 7a of 7b is volgens punt 7.1 van de richtsnoeren noodzakelijk om te garanderen dat „het totale bedrag van de communautaire bijstand [wordt doorgegeven] aan de eindbegunstigden”. Zij leidt daaruit af dat het in punt 7a bedoelde bedrag slechts een referentiewaarde is voor het bedrag dat daadwerkelijk aan de eindbegunstigde wordt betaald, en meent dat dit punt dus geen eigen regels bevat inzake de vermindering van de bijstand. In het litigieuze programma komt de referentiewaarde echter overeen met de bijstand van het EFRO die is verleend mits het financieringspercentage niet hoger is dan 50% van de totale kosten. Derhalve neemt de Commissie in casu drie verschillende bedragen in aanmerking, waarvan zij telkens slechts het laagste aanvaardt.
30
Ten vierde stelt zij dat de Commissie in de loop van de uitvoering van het programma zelf niet van mening was dat de afwijkingen van de kosten op het niveau van de projecten belangrijk waren, aangezien zij in haar brief van 12 mei 1999 (zie punt 13) heeft vermeld dat haar enkel de wijzigingen moesten worden voorgelegd die een verhoging van het totale bedrag van de participatie van de fondsen of overdrachten tussen de fondsen impliceerden. Bovendien heeft de Commissie in haar brief van (zie punt 15) bevestigd dat de gebruikelijke wijzigingen van de projecten geen „belangrijke wijziging” in de zin van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 opleverden.
31
Wat in de tweede plaats de gestelde toestemming van de Commissie betreft, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat zelfs indien de wijzigingen in kwestie belangrijke wijzigingen zouden zijn waarvoor de toestemming van de Commissie vereist is, moet worden aangenomen dat zij daarvoor toestemming heeft verleend aangezien die wijzigingen het gevolg zijn van de goedkeuring door het toezichtcomité, waarin een vertegenwoordiger van de Commissie zitting heeft, die haar bevoegdheden uitoefent. Artikel 17, lid 4, van verordening nr. 4253/88, dat de sluiting van overeenkomsten voor individuele projecten toestaat, verbiedt het toezichtcomité niet de bijdrage van het EFRO vast te stellen in samenwerking met de Commissie.
32
Wat in de derde en laatste plaats de omstandigheid betreft dat de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid niet heeft uitgeoefend, stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat zelfs indien de verschillen tussen het financieringsplan en het verzoek om betaling als niet door de Commissie goedgekeurde belangrijke wijzigingen moeten worden beschouwd, het feit dat niet om goedkeuring van de Commissie is verzocht enkel een schending van de procedurevoorschriften oplevert, die overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel niet kan rechtvaardigen dat de financiële bijstand van het EFRO wordt verminderd en de betaling van het saldo wordt geweigerd. De Commissie had rekening moeten houden met de impact van haar beschikking op de gesubsidieerde projecten die zijn verwezenlijkt zoals voorzien. Verder heeft de Commissie noch op het niveau van de maatregelen of groepen maatregelen, noch op het niveau van de projecten verduidelijkt waarom de verschillende gevallen van door het toezichtcomité verleende bijstand van het EFRO die zijn vermeld in het verzoek om betaling niet gerechtvaardigd waren.
33
De Commissie betwist al deze argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
34
Gelet op de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland moet achtereenvolgens worden onderzocht of de omstandigheid dat de bedragen in het financieringsplan niet overeenstemmen met die in het verzoek om betaling een belangrijke wijziging in de zin van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 oplevert, of de Commissie die wijziging vooraf heeft goedgekeurd, en of de Commissie heeft verzuimd gebruik te maken van de beoordelingsbevoegdheid die deze bepaling haar verleent om te beslissen of de communautaire bijstand gerechtvaardigd was.
35
Wat in de eerste plaats het bestaan van belangrijke wijzigingen in de zin van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 betreft, stelt de Bondsrepubliek Duitsland in wezen dat de verschillen tussen de in het financieringsplan voorziene kosten en de werkelijke kosten geen belangrijke wijziging opleveren omdat het bij de toekenningsbeschikking gevoegde financieringsplan slechts indicatief is, die verschillen niet indruisen tegen de voorwaarden die waren opgelegd in de laatste versie van de toekenningsbeschikking en door het toezichtcomité, de litigieuze verschillen op grond van punt 7a van de richtsnoeren niet als belangrijke wijzigingen kunnen worden aangemerkt, en de Commissie heeft erkend dat de verschillen op het niveau van de projecten geen belangrijke wijzigingen zijn.
36
Wat ten eerste de gestelde indicatieve en voorlopige aard van het bij de toekenningsbeschikking gevoegde financieringsplan betreft, moet worden verwezen naar de punten 60 tot en met 64 van het arrest van het Gerecht van 9 september 2008, Duitsland/Commissie (T-349/06, T-371/06, T-14/07, T-15/07 en T-332/07, Jurispr. blz. II-2181), waarin een nagenoeg identiek betoog als dat van de Bondsrepubliek Duitsland in deze zaak is afgewezen (zie in die zin, met betrekking tot de mogelijkheid dat de gemeenschapsrechter zijn oordeel motiveert door te verwijzen naar een eerdere uitspraak over nagenoeg identieke vraagstukken, arrest Hof van, Crailsheimer Volksbank, C-229/04, Jurispr. blz. I-9273, punten 47-49, en arrest Gerecht van, Sison/Raad, T-47/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 102). In dat arrest overwoog het Gerecht dat uit de toepasselijke regelgeving, zoals uitgelegd in de rechtspraak, volgt dat elke door de structuurfondsen verleende financiële bijstand moet worden uitgevoerd overeenkomstig de beschikking waarbij deze is goedgekeurd, en met name overeenkomstig de bij deze beschikking gevoegde financiële tabel, en dat wijzigingen van een door de Commissie goedgekeurd financieringsplan die zonder haar toestemming worden doorgevoerd, in beginsel dus leiden tot vermindering van de bijstand die aan het betrokken programma is toegekend.
37
In dat verband moet het argument van de Bondsrepubliek Duitsland worden afgewezen, dat het toezichtcomité het financieringsplan kan wijzigen zonder die wijzigingen voor te leggen aan de Commissie wanneer zij niet nopen tot toekenning van extra middelen voor het programma. Uit artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88 blijkt immers duidelijk dat elke wijziging van het financieringsplan ofwel onmiddellijk na de goedkeuring ervan door het toezichtcomité ter bevestiging wordt meegedeeld aan de Commissie en de betrokken lidstaat, ofwel rechtstreeks door de Commissie zelf wordt vastgesteld in samenwerking met de betrokken lidstaat na advies van het toezichtcomité. Het financieringsplan mag dus niet worden gewijzigd zonder dat de Commissie daarvoor vooraf of achteraf toestemming verleent.
38
Wat ten tweede het argument van de Bondsrepubliek Duitsland betreft dat de verschillen tussen de bedragen in het financieringsplan en de eindbedragen niet indruisen tegen de voorwaarden die waren opgelegd in de laatste versie van de toekenningsbeschikking, met name omdat het participatiepercentage niet hoger ligt dan het maximum van 50% van de totale kosten, moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland daarmee opkomt tegen de verklaring in de bestreden beschikking dat de laatste versie van de toekenningsbeschikking voorziet in specifieke participatiepercentages voor elke maatregel of groep maatregelen, die in de meeste gevallen lager zijn dan 50%.
39
De participatiepercentages die de Commissie in de bestreden beschikking vermeldt, weerspiegelen de verhouding tussen de bedragen van de bijstand van het EFRO en de in het financieringsplan voorziene totale kosten voor elke maatregel of groep maatregelen. Door de percentages van de participatie van het EFRO te berekenen aan de hand van de bedragen in het financieringsplan, heeft de Commissie enkel artikel 17, lid 2, van verordening nr. 4253/88 toegepast, volgens hetwelk de financiële participatie van het EFRO een percentage is en wordt berekend in verhouding tot de totale in aanmerking komende kosten of de totale in aanmerking komende uitgaven van de overheid zoals die worden vermeld in het financieringsplan (zie in die zin arrest Gerecht van 27 juni 2007, Nuova Gela Sviluppo/Commissie, T-65/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 82).
40
Artikel 17, lid 2, van verordening nr. 4253/88 gaat weliswaar uit van het beginsel dat er voor de gehele actie (operationeel programma, steunregeling, enz.) één participatiepercentage is, maar artikel 17, lid 4, van de verordening staat uitdrukkelijk toe dat een participatiepercentage wordt vastgesteld voor individuele of specifieke maatregelen, waarbij „individuele maatregelen” in de zin van die bepaling noodzakelijkerwijs moeten beantwoorden aan een programmeringsniveau in het financieringsplan. Volgens de rechtspraak is het percentage van de communautaire participatie immers een van de modaliteiten van de bijstand die worden bepaald op het tijdstip van de toekenning ervan, en waarvan de latere wijziging plaatsvindt volgens de procedures van artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88 (arrest Nuova Gela Sviluppo/Commissie, punt 39 supra, punt 92). Enkel deze uitlegging is trouwens verenigbaar met artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88, dat bepaalt dat de aanpassingen van de bij de toekenningsbeschikkingen gevoegde financieringsplannen leiden tot wijzigingen van de hoogte van de bijstandsverlening, en aldus duidelijk te verstaan geeft dat de hoogte van de bijstandsverlening daadwerkelijk wordt vastgesteld in elk financieringsplan en wijziging daarvan een automatisch gevolg is van andere wijzigingen van het plan. Bovendien kan in een geval als het onderhavige, waarin de uiteindelijke kosten lager uitvallen dan in het financieringsplan was voorzien, enkel op deze wijze de kostenverlaging tussen de Gemeenschap en de lidstaten worden verdeeld in de verhouding waarin zij aan de kosten zouden hebben bijgedragen indien deze zo hoog waren uitgevallen als voorzien in het financieringsplan dat is opgesteld in het kader van het partnerschap.
41
De Bondsrepubliek Duitsland kan dus niet stellen dat de wijziging van de nationale en de communautaire bijdrage aan de verschillende maatregelen of groepen maatregelen waartoe in de wijzigingsbeschikkingen is beslist, niet heeft geleid tot een wijziging van de participatie van het EFRO aan elke maatregel of groep maatregelen en dus tot andere percentages van meestal minder dan 50%. Aanvaarding van haar betoog dat enkel één maximumpercentage van 50% is vastgesteld, zou erop neerkomen dat het definitieve percentage van de participatie van het EFRO, in strijd met de reglementering zoals die in de rechtspraak is uitgelegd (zie punt 39), slechts kan worden bepaald bij de afsluiting van het programma.
42
Dat in de motivering van de wijzigingsbeschikkingen niet uitdrukkelijk is vermeld dat de nieuwe verhouding tussen de voorziene totale kosten en de communautaire bijdrage impliceert dat specifieke percentages voor elke maatregel of groep maatregelen in de plaats komen van het ene percentage van 50%, is dus niet relevant, aangezien die vervanging rechtstreeks voortvloeit uit de wetgeving. Verder moet worden vastgesteld dat in de motivering van de betrokken beschikking, zoals de Commissie opmerkt, wordt verwezen naar artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88.
43
Ten slotte moet worden opgemerkt dat de vaststelling van een specifiek percentage voor elke maatregel of groep maatregelen niet impliceert dat de wijzigingsbeschikkingen hebben geleid tot een vermindering van de bijdrage van het EFRO, aangezien deze, zoals de Commissie beklemtoont, in haar geheel zou zijn betaald indien de uiteindelijke kosten van het programma dezelfde waren geweest als voorzien in het financieringsplan dat voortvloeit uit die beschikkingen.
44
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten die de Bondsrepubliek Duitsland met name ontleent aan de omstandigheid, ten eerste, dat in de bij de wijzigingsbeschikkingen gevoegde financieringsplannen erop werd gewezen dat was gewaarborgd dat de communautaire fondsen niet meer zouden bedragen dan 50% van de totale overheidsuitgaven, en ten tweede dat het operationeel programma was uitgevoerd overeenkomstig de besluiten van het toezichtcomité.
45
Aangaande het argument betreffende de vermelding in de bij de wijzigingsbeschikkingen gevoegde financieringsplannen dat was gewaarborgd dat de communautaire fondsen niet meer zouden bedragen dan 50% van de totale overheidsuitgaven, moet worden opgemerkt dat, zoals de Commissie betoogt, deze vermelding niet belet aan te nemen dat de toekenningsbeschikking, zoals gewijzigd bij die beschikkingen, voor sommige maatregelen of groepen maatregelen voorzag in lagere participatiepercentages dan 50%, aangezien het maximumpercentage van 50% moest worden geëerbiedigd op het niveau van de individuele projecten. Het was dus niet mogelijk een project te financieren tegen een veel hoger percentage dan 50% en voor andere projecten van dezelfde maatregel of groep maatregelen veel lagere percentages te hanteren, zelfs indien het algemene percentage voor de maatregel of de groep maatregelen was geëerbiedigd.
46
Met betrekking tot het argument dat het operationeel programma is uitgevoerd overeenkomstig de besluiten van het toezichtcomité volstaat de vaststelling dat uit de bestreden beschikking en de daaraan gehechte tabel duidelijk blijkt dat het operationeel programma in kwestie niet overeenkomstig die besluiten is uitgevoerd, aangezien een deel van de voor dat programma toegewezen fondsen uiteindelijk niet is gebruikt. Zoals de Commissie opmerkt, ligt immers juist de omstandigheid dat het programma niet geheel is uitgevoerd zoals voorzien aan de oorsprong van dit geschil, daar partijen het oneens zijn over de wijze waarop de bijdrage van de Gemeenschap moet worden berekend wanneer de totale kosten van het programma lager zijn dan was voorzien. Dat de gerealiseerde projecten correct zijn uitgevoerd, is stellig belangrijk, maar volstaat niet om aan te nemen dat aan het plan correct uitvoering is gegeven, aangezien daarvoor onmisbaar is dat is voldaan aan alle in de toekenningsbeschikking gestelde voorwaarden, met inbegrip van de participatiepercentages.
47
Wat ten derde het argument betreft dat de litigieuze verschillen op grond van punt 7a van de richtsnoeren niet als belangrijke wijzigingen kunnen worden aangemerkt, moet allereerst worden vastgesteld dat blijkens het tweede visum en punt 28 van de bestreden beschikking de Commissie haar verminderingsbeschikking niet heeft gebaseerd op de richtsnoeren, maar op artikel 24 van verordening nr. 4253/88. In de richtsnoeren heeft de Commissie de lidstaten enkel herinnerd aan haar uitlegging van de toepasselijke bepalingen en heeft zij hun meegedeeld dat zij, overeenkomstig de beoordelingsmarge die artikel 24 van verordening nr. 4253/88 haar verleent, had besloten om, zoals zij in punt 15 van de beschikking vermeldt, verschillen die aan bepaalde voorwaarden voldoen, te aanvaarden. Daar de Commissie zich door de mededeling aan de lidstaten ertoe had verbonden haar beoordelingsmarge bij de toepassing van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 uit te oefenen volgens de criteria in de richtsnoeren, heeft zij in de motivering van de bestreden beschikking weliswaar verwezen naar de richtsnoeren, maar dat betekent niet dat de richtsnoeren de rechtsgrondslag van de bestreden beschikking vormen. Overigens impliceert het feit dat de richtsnoeren pas in september 1999 zijn vastgesteld, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, niet dat die vaststelling noopt tot een herziening van de lopende programma’s. Zoals in de punten 36 tot en met 46 reeds is overwogen, zijn het verbindend karakter van het financieringsplan en het bestaan van een vast participatiepercentage per maatregel of groep maatregelen immers het gevolg van de toepasselijke wettelijke bepalingen, zodat punt 7 van de richtsnoeren, waarvan de inhoud geenszins in strijd lijkt met die bepalingen, geen enkele wijziging van de programma’s vereiste.
48
Hoe dan ook heeft de Commissie punt 7 van de richtsnoeren in casu niet onjuist toegepast, aangezien het in punt 7a van de richtsnoeren genoemde „medefinancieringspercentage dat voortvloeit uit het […] financieringsplan”, zoals blijkt uit de punten 39 tot en met 46 van dit arrest, niet anders kan worden begrepen dan als een verwijzing naar de financieringspercentages die zijn berekend aan de hand van de verhouding tussen de communautaire bijdrage en de in het financieringsplan voorziene totale kosten voor elke maatregel of groep maatregelen en die de Commissie in punt 1 van de bestreden beschikking vermeldt, en niet als een verwijzing naar één maximumpercentage van 50%.
49
Wat ten slotte het argument betreft dat de Commissie heeft erkend dat de verschillen op het niveau van de projecten geen belangrijke wijzigingen zijn, moet worden vastgesteld dat het feit dat de Commissie in haar brief van 12 mei 1999 (zie punt 13) heeft gevraagd dat wijzigingen die leiden tot een verhoging van het totale bedrag of overdrachten tussen de fondsen, haar voor een bepaalde datum ter goedkeuring zouden worden voorgelegd, niet impliceert dat de nationale autoriteiten volgens haar naar eigen goeddunken andere wijzigingen konden aanbrengen in het programma, ondanks de in artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88 neergelegde verplichting voor het toezichtcomité om elke wijziging ter kennis te brengen van de Commissie en haar bevestiging af te wachten. Uit de brief van (zie punt 15) volgt ook niet dat de wijzigingen van de projecten nooit binnen de werkingssfeer van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 vallen. In die brief stelt de Commissie integendeel duidelijk dat enkel wanneer er geen sprake is van een belangrijke wijziging en er geen weerslag is op de gemeenschapsbegroting, de wijzigingen van de projecten haar niet hoeven te worden meegedeeld. Zoals de Commissie beklemtoont, vallen de verschillen op projectniveau dus enkel binnen de werkingssfeer van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 wanneer zij leiden tot verschillen met de bedragen in het financieringsplan.
50
Wat in de tweede plaats de omstandigheid betreft dat de Commissie de betrokken wijzigingen zou hebben goedgekeurd, moet het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de aanwezigheid van een vertegenwoordiger van de Commissie in het toezichtcomité van het operationeel programma en diens actieve deelname aan de uitvoering van dat programma gelijkstaat aan een goedkeuring door de Commissie, worden afgewezen. Uit artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88 blijkt immers duidelijk dat hoewel het toezichtcomité in beginsel bevoegd is om het financieringsplan aan te passen wanneer dat geen aanleiding geeft tot een verhoging van de totale kosten van het programma, elke wijziging door het comité onmiddellijk ter kennis moet worden gebracht van de Commissie en de betrokken lidstaat, en slechts van toepassing is na hun bevestiging. Deze bepaling kan enkel aldus worden uitgelegd dat de vertegenwoordiger van de Commissie in het toezichtcomité niet de „Commissie” in de zin van die bepaling is, aangezien, nu hij deel uitmaakt van het toezichtcomité, de verplichting om de wijziging na het besluit van het toezichtcomité ter kennis van de Commissie te brengen en haar bevestiging af te wachten, anders geen enkele zin zou hebben.
51
Bovendien staat buiten kijf dat de twee beschikkingen tot wijziging van de toekenningsbeschikking, die zijn vastgesteld op grond van artikel 25, lid 5, derde alinea, van verordening nr. 4253/88 aangezien zij buiten de bevoegdheid van het toezichtcomité vallen, zijn vastgesteld door de Commissie als collegiaal orgaan, en niet door haar vertegenwoordiger in het toezichtcomité. De verwijzing naar de „Commissie” in artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88 kan immers niet aldus worden uitgelegd dat hiermee, afhankelijk van de alinea van deze bepaling waarom het gaat, nu eens het collegiaal orgaan en dan weer zijn vertegenwoordiger in het toezichtcomité is bedoeld.
52
Derhalve moet worden geoordeeld dat slechts kan worden gesteld dat de Commissie een wijziging waartoe het toezichtcomité heeft besloten, heeft goedgekeurd, wanneer die wijziging haar formeel ter goedkeuring is voorgelegd (zie in die zin arrest Nuova Gela Sviluppo/Commissie, punt 39 supra, punten 64 en 66; zie mutatis mutandis arrest Gerecht van 22 november 2006, Italië/Commissie, T-282/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 72 en 78). Daar de Bondsrepubliek Duitsland de betrokken wijzigingen in casu niet ter kennis van de Commissie heeft gebracht, kan zij dus ook niet stellen dat zij zijn goedgekeurd.
53
Wat in de derde en laatste plaats het argument van de Bondsrepubliek Duitsland betreft dat de Commissie geen gebruik heeft gemaakt van de beoordelingsbevoegdheid die artikel 24 van verordening nr. 4253/88 haar verleent, en inzonderheid haar argument dat de omstandigheid dat zij niet heeft verzocht om goedkeuring van de door de Commissie geconstateerde wijzigingen, slechts een schending van de procedurevoorschriften oplevert en niet rechtvaardigt dat de Commissie de financiële bijdrage vermindert en de financiering van de correct uitgevoerde projecten in gevaar brengt, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de schending van nationale of gemeenschapsbepalingen betreffende de bijstand van de communautaire fondsen, met inbegrip van die met een financieel karakter, de vermindering of intrekking van de bijstand rechtvaardigt (zie in die zin arresten Hof van 15 september 2005, Ierland/Commissie, C-199/03, Jurispr. blz. I-8027, punten 29-34, en, Comunità montana della Valnerina/Commissie, C-240/03 P, Jurispr. blz. I-731, punten 76 en 97). Zo heeft het Gerecht in het arrest Italië/Commissie (punt 52 supra, punten 72 en 78), met betrekking tot door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) gefinancierde plattelandsontwikkelingsplannen, geoordeeld dat de omstandigheid dat de Italiaanse Republiek een bepaling niet had geëerbiedigd waarvan de inhoud vergelijkbaar is met die van artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88 de vermindering van de voor het operationeel programma verleende bijstand meebracht.
54
De door de Bondsrepubliek Duitsland verlangde erkenning dat aangezien zij enkel de procedurevoorschriften heeft geschonden, de Commissie de bijstand niet kon verminderen omdat zulks de correct uitgevoerde projecten zou beïnvloeden, zou erop neerkomen dat de schending door de Bondsrepubliek Duitsland van haar verplichting om het operationeel programma overeenkomstig het door de Commissie goedgekeurde financieringsplan uit te voeren, zonder gevolg zou blijven. Dat zou die verplichting van haar inhoud ontdoen, aangezien dan zou volstaan dat de nationale autoriteiten bewijzen dat bepaalde projecten goed zijn uitgevoerd, om de gehele financiering te verkrijgen, ongeacht of de financiële bepalingen waarover zij met de Commissie overeenstemming hebben bereikt, zijn geëerbiedigd.
55
De bestreden beschikking kan de financiering van de uitgevoerde projecten hoe dan ook niet in gevaar brengen. Aangezien de kosten van het operationeel programma in kwestie lager zijn uitgevallen dan was voorzien, kunnen de nationale autoriteiten een deel van de aldus uitgespaarde nationale fondsen gebruiken om de financiering van de correct uitgevoerde projecten aan te vullen.
56
In dat verband is de in antwoord op een vraag van het Gerecht door de Bondsrepubliek Duitsland ter terechtzitting aangevoerde omstandigheid dat de nationale bijdrage, nu het in casu een in het kader van het communautaire initiatief Interreg II opgezet programma betreft, afkomstig is uit de begroting van drie verschillende nationale autoriteiten, irrelevant. Dat in het kader van de verhouding tussen de verschillende nationale autoriteiten de niet-uitgevoerde projecten door één daarvan moeten worden gefinancierd en de uitgevoerde projecten door een andere, belet niet dat kan worden aangenomen dat het deel van de nationale fondsen dat is uitgespaard doordat sommige projecten niet zijn uitgevoerd, kan worden aangewend om de financiering van de uitgevoerde projecten aan te vullen.
57
Zo de betrokken projecten echt van grensoverschrijdend belang zijn, zoals het geval zou moeten zijn voor elk project dat wordt gefinancierd in het kader van een operationeel programma dat onder het communautaire initiatief Interreg II valt, kan de nationale autoriteit waarvan de projecten niet zijn uitgevoerd of minder duur zijn uitgevallen, immers een deel van de nationale bijdrage voor de projecten die zijn uitgevoerd zoals voorzien, voor haar rekening nemen. De aanvragen voor subsidies voor een operationeel programma worden hoe dan ook gezamenlijk ingediend door alle nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor het grondgebied waarop het programma betrekking heeft, en in de toekenningsbeschikkingen wordt enkel onderscheid gemaakt tussen de communautaire en de nationale bijdrage, niet tussen de bijdragen van elk van de nationale autoriteiten.
58
Gelet op een en ander wordt het eerste middel van de Bondsrepubliek Duitsland afgewezen.
Tweede middel: ontoereikende motivering
Argumenten van partijen
59
Met betrekking tot de verwijzing naar punt 6.2 van de richtsnoeren door de Commissie in punt 16 van de bestreden beschikking stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie niet uiteenzet waarom een afwijking „naar boven” van de in het financieringsplan voorziene uitgaven onder de richtsnoeren zou vallen, terwijl een afwijking „naar beneden” een belangrijke wijziging in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 zou zijn. Als de Commissie in casu de in de richtsnoeren voorziene flexibiliteit van 20% had toegepast, zou geen enkele reductie zijn verricht. Dat de Commissie deze flexibiliteit niet heeft toegepast, is trouwens des te onbegrijpelijker nu volgens de Commissie zelfs zonder een beroep te doen op die regel de gehele bijdrage van het EFRO had kunnen worden betaald indien daarom naar behoren was verzocht (punt 20 van de bestreden beschikking). Zij begrijpt niet waarom de Commissie, die in de bestreden beschikking een fundamenteel belang heeft gehecht aan de in het financieringsplan voorziene financieringspercentages voor elke maatregel of groep maatregelen, niet aanvaardt om de richtsnoeren toe te passen om in plaats van een overschrijding met 20% van de in het plan voorziene bijdrage eenzelfde overschrijding van het financieringspercentage mogelijk te maken, en zulks ondanks het feit dat het verlangde bedrag lager is dan de in het plan voorziene bijstand.
60
De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de aan de bestreden beschikking gehechte tabel onbegrijpelijk is, en meent dat dit komt doordat noch de uitleg, noch de opschriften van de kolommen zijn gesteld in het Duits, de taal van de procedure. Deze schending van artikel 3 van verordening nr. 1 van de Raad van 15 april 1958 tot regeling van het taalgebruik in de Europese Economische Gemeenschap (PB 1958, 17, blz. 385) levert een andere motiveringsfout op. Zij betwist het betoog van de Commissie dat de wiskundige formules in de tabel duidelijk zijn.
61
De Commissie betwist dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd.
Beoordeling door het Gerecht
62
Met betrekking tot punt 16 van de bestreden beschikking stelt de Bondsrepubliek Duitsland in de eerste plaats dat de Commissie niet uiteenzet waarom een afwijking„naar boven” van de in het financieringsplan voorziene uitgaven aanvaardbaar zou zijn, terwijl een afwijking „naar beneden” een belangrijke wijziging in de zin van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 zou zijn. In de punten 12 en 15 van de bestreden beschikking stelt de Commissie echter dat elke afwijking, naar boven of naar beneden, een belangrijke wijziging vormt. Vervolgens stelt zij in punt 16 van de beschikking dat afwijkingen naar boven kunnen worden aanvaard mits de omvang ervan beperkt is (tot 20% van het bedrag van de maatregel in kwestie) en zij binnen het subprogramma/zwaartepunt worden gecompenseerd door een evenwaardige afwijking naar beneden, zodat „het bedrag van het subprogramma […] niet stijgt”. Derhalve heeft de Commissie niet aangenomen dat afwijkingen „naar boven” altijd zijn toegestaan en afwijkingen „naar beneden” niet, en kon de bestreden beschikking dienaangaande dus ook geen motivering bevatten.
63
De Bondsrepubliek Duitsland betoogt in de tweede plaats dat de Commissie niet verklaart waarom zij in casu niet de in punt 6 van de richtsnoeren bedoelde flexibiliteitsmarge van 20% heeft toegepast. Dienaangaande blijkt uit punt 6.2 van de richtsnoeren en punt 19 van de bestreden beschikking dat de flexibiliteit van 20%, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, wel is toegepast, maar dat dit enkel kon in het kader van zwaartepunt 3, omdat enkel in dat zwaartepunt een maatregel of groep maatregelen voorkwam waarvoor het in het financieringsplan voorziene bedrag was overschreden. Uit die motivering blijkt duidelijk dat punt 6.2 van de richtsnoeren niet op de andere zwaartepunten kon worden toegepast omdat niet was voldaan aan één van de voorwaarden daarvoor, namelijk de overschrijding van het bedrag dat was voorzien voor ten minste één van de maatregelen of groepen maatregelen.
64
De Bondsrepubliek Duitsland stelt in de derde plaats dat zij niet begrijpt waarom de Commissie de richtsnoeren niet aldus toepast dat een overschrijding van het voor een maatregel of groep maatregelen vastgestelde participatiepercentage met 20% kan worden aanvaard indien dat niet leidt tot een overschrijding van de bijstand die is voorzien voor het zwaartepunt, zoals een overschrijding van het bedrag van de voor een maatregel of groep maatregelen voorziene bijstand volgens punt 6.2 van de richtsnoeren aanvaard wordt indien dat niet leidt tot een overschrijding van het bedrag van de bijstand voor het zwaartepunt. De Bondsrepubliek Duitsland verzoekt eigenlijk om overeenkomstige toepassing van de richtsnoeren. De Commissie heeft in punt 24 van de bestreden beschikking evenwel uiteengezet dat de richtsnoeren, als instructies voor haar diensten, moeten worden uitgevoerd overeenkomstig het beginsel van gelijke behandeling, zodat zij deze op de programma’s van de Bondsrepubliek Duitsland niet anders kan toepassen dan op de programma’s van andere lidstaten. De bestreden beschikking is dienaangaande dus toereikend gemotiveerd.
65
Wat vervolgens de aan de bestreden beschikking gehechte tabel betreft, meent de Bondsrepubliek Duitsland dat die onbegrijpelijk is, omdat noch de uitleg, noch de opschriften van de kolommen in het Duits zijn gesteld, en betwist zij het betoog van de Commissie dat de daarin gehanteerde wiskundige formules makkelijk te begrijpen zijn. Dienaangaande volstaat de vaststelling dat, zoals de Commissie opmerkt, uit de verwijzingen naar de inhoud van de tabel in het verzoekschrift blijkt, dat de Bondsrepubliek Duitsland de tabel juist heeft begrepen. Bovendien maakt de motivering van de bestreden beschikking als zodanig een goed begrip mogelijk van de berekening voor elke maatregel of groep maatregelen en van de redenen waarom het door de Bondsrepubliek Duitsland verlangde bedrag al dan niet is aanvaard.
66
Derhalve moet het tweede middel van de Bondsrepubliek Duitsland worden afgewezen.
Derde middel: niet-eerbiediging van het „partnerschap”
Argumenten van partijen
67
De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat hoewel het litigieuze programma gezamenlijk is opgesteld en de bedragen ter financiering van de projecten zijn vastgelegd met eerbiediging van het programma, de Commissie door af te wijken van de daarin gestelde voorwaarden eenzijdig de bijstand van het EFRO wijzigt en het „partnerschap” niet eerbiedigt.
68
De door de Commissie gehanteerde berekeningsmethode impliceert dat voor geen van deze projecten nog een gegarandeerde totale financiering bestaat, aangezien de bevoegde diensten en de projectverantwoordelijken het bedrag van de bijstand van het EFRO niet kunnen vaststellen vóór het verstrijken van de termijn voor de inaanmerkingneming van de uitgaven op 31 december 2001 en de indiening van het betalingsverzoek.
69
Bovendien eerbiedigt de Commissie evenmin het „partnerschap”, nu haar handelwijze indruist tegen het vertrouwensbeginsel aangezien haar vertegenwoordiger in het toezichtcomité niet vóór de eindtermijn voor de vastleggingen aan haar partners de betekenis heeft uitgelegd van de bedragen in de financiële tabellen, noch ervoor heeft gewaarschuwd dat de financiering van de projecten waartoe in het toezichtcomité was besloten, in gevaar kwam. In repliek stelt zij dat de Commissie haar deelname aan het toezichtcomité poogt te minimaliseren. Die deelneming was evenwel kenmerkend voor de uitvoering van het programma, en bij de medewerking van de Commissie aan de bepaling van de participatie van het EFRO aan de projecten overeenkomstig het reglement van orde van het toezichtcomité, is de geldende regeling nageleefd. De berekeningsmethode van de Commissie is daarentegen onverenigbaar met de besluiten van het toezichtcomité en niet dwingend, althans niet in de zaken waarin de Commissie vooraf betrokken was bij andersluidende besluiten van het toezichtcomité.
70
Wanneer de opvattingen over de uitvoering van het programma wezenlijk verschillen, vereist het „partnerschap” verder dat de Commissie haar toestaat het betalingsverzoek te corrigeren.
71
De Commissie betwist deze argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
72
Allereerst zij eraan herinnerd dat volgens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 (zie punt 3) het begrip „partnerschap” wordt gebruikt om te beklemtonen dat de „actie van de Gemeenschap [tot stand komt] door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door de lidstaat aangewezen […] bevoegde autoriteiten en instanties”. Het partnerschap omvat met name de voorbereiding en de financiering van, het toezicht op en de evaluatie van de acties, en moet ten volle de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner eerbiedigen.
73
Wat vervolgens het argument betreft dat de Commissie het „partnerschap” niet heeft geëerbiedigd doordat zij de voorwaarden voor bijstand van het EFRO eenzijdig heeft gewijzigd, moet worden vastgesteld dat uit het onderzoek van het eerste middel blijkt dat de Commissie, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, niet is afgeweken van de voorwaarden in de laatste versie van de toekenningsbeschikking en derhalve niet eenzijdig de bijstand van het EFRO heeft gewijzigd. Aangezien de financieringspercentages worden vastgesteld in de beschikking tot toekenning van de bijstand, kan bovendien ook niet worden gesteld dat de berekeningsmethode die de Commissie overeenkomstig de geldende bepalingen en de toekenningsbeschikking heeft gehanteerd, impliceert dat het bedrag van de communautaire bijstand niet op voorhand kan worden bepaald.
74
Aangaande het argument dat de handelwijze van de Commissie indruist tegen het vertrouwensbeginsel wegens de houding van haar vertegenwoordiger in het toezichtcomité, volstaat het eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak het ontstaan van een gewettigd vertrouwen impliceert dat nauwkeurige en met de toepasselijke bepalingen overeenstemmende toezeggingen zijn gedaan door een daartoe gemachtigd persoon (zie in die zin arresten Gerecht van 6 juli 1999, Forvass/Commissie, T-203/97, JurAmbt. blz. I-A-129 en II-705, punt 70, en, Branco/Commissie, T-347/03, Jurispr. blz. II-2555, punt 102). Niet alleen kan in casu de omstandigheid dat de vertegenwoordiger van de Commissie in het toezichtcomité niet heeft gewezen op het bestaan van financieringspercentages op het niveau van de maatregelen of groepen maatregelen niet als een nauwkeurige toezegging worden beschouwd, temeer nu uit de stukken blijkt dat hij heeft gesteld dat hij zich bij de besluitvorming over de projecten van stemming zou onthouden teneinde niet vooruit te lopen op het oordeel van de interne financiële controle van de Commissie, die „toezeggingen” zouden hoe dan ook niet overeenstemmen met het toepasselijke recht zoals dat uit het hiervóór verrichte onderzoek blijkt.
75
Ten slotte moet met betrekking tot het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie haar had moeten toestaan haar betalingsverzoek te corrigeren, worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, in plaats van de uitlegging van de Commissie te aanvaarden en haar te vragen om een nieuw verzoek te mogen indienen tot betaling van een hoger bedrag voor de maatregelen of groepen maatregelen waarvoor in het oorspronkelijke verzoek een lager bedrag was voorzien dan het bedrag dat voortvloeit uit de toepassing van het financieringspercentage in het financieringsplan, dit beroep heeft ingesteld waarin zij die uitlegging betwist. In die omstandigheden kon de Commissie, zo de toepasselijke regeling dat al mogelijk maakte, niet uit eigen beweging de correctie van het verzoek toestaan.
76
Derhalve moet het onderhavige middel worden afgewezen en moet het beroep dus in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
77
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer)
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
Czúcz
Labucka
Frimodt Nielsen
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 28 januari 2009.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.