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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Osservazioni introduttive
1. Nella causa in esame la Corte è chiamata a risolvere alcune questioni sollevate dal Pretore della Pretura circondariale di Treviso - Sezione distaccata di Oderzo, sulla validità di diverse disposizioni riguardanti il regime di distillazione obbligatoria dei vini da tavola adottate nell'ambito di iniziative miranti al risanamento del mercato vitivinicolo, e sulle conseguenze di tale regime per i produttori di vino italiani.
2. La presente causa costituisce il seguito della causa C-375/96, Zaninotto, decisa con la sentenza 29 ottobre 1998, in cui la Corte si è occupata della validità di diverse disposizioni di regolamenti che riguardavano il regime della distillazione obbligatoria dei vini da tavola, e più precisamente di quei regolamenti riguardanti gli obblighi dell'Italia per la campagna viticola 1993/94. Essa ha concluso che dall'esame delle questioni sottoposte non erano emersi elementi atti a inficiare la validità delle disposizioni comunitarie oggetto di quella causa.
3. Le questioni proposte nella presente causa riguardano esclusivamente la ripartizione tra diversi Stati membri del quantitativo di vino da tavola che essi avevano l'obbligo di distillare in base ai regolamenti in vigore durante la stessa campagna viticola 1993/94. Riguardano più precisamente la legittimità dell'adeguamento della percentuale di riferimento pari all'85% al quale ha proceduto la Commissione per detta campagna 1993/94, in base alla quale è stato determinato il quantitativo destinato alla distillazione per ogni Stato membro.
II - Il contesto normativo
A - La normativa comunitaria
1) Il regolamento del Consiglio n. 822/87
4. Con il regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 822, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo (in prosieguo: il «regolamento n. 822/87»), si è effettuata una nuova codificazione delle disposizioni fondamentali in materia di organizzazione comune del mercato nel settore vitivinicolo .
5. Ai sensi dell'art. 1, n. 6, del regolamento n. 822/87, la campagna viticola inizia il 1° settembre di ogni anno e termina il 31 agosto dell'anno successivo.
6. Il titolo III del regolamento n. 822/87 prevede un regime di prezzi e determinate norme relative agli interventi nonché altre misure di risanamento del mercato. Al fine di raccogliere i dati statistici necessari per la corretta rappresentazione della situazione del mercato, è stato istituito un sistema di dichiarazione del raccolto e delle scorte, nonché la redazione di un bilancio annuale di previsione (art. 31) .
7. Nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato vitivinicolo disciplinata con il regolamento n. 822/87, sono state previste tra l'altro, come fattori economici di stabilizzazione e come misure di risanamento di tale mercato, anche le misure della distillazione preventiva (art. 38), della distillazione obbligatoria (art. 39) e della distillazione di sostegno (art. 41), decise dalla Commissione alle condizioni poste rispettivamente dagli artt. 38, 39 e 41 e con la procedura da essi determinata.
8. Il ritiro dal mercato di determinati quantitativi di vino (solitamente di qualità inferiore) da destinare alla distillazione mira a sostenere i prezzi. Parallelamente, tuttavia, questa misura ha l'obiettivo di gestire o, più esattamente, di assorbire i quantitativi in eccedenza e di far fronte a un grave squilibrio del mercato. I produttori possono sottrarre il quantitativo di vino consegnato per la distillazione preventiva dal quantitativo che deve essere fornito per la distillazione obbligatoria .
9. Dall'esame dell'art. 39 del regolamento n. 822/87 risulta che si possono distinguere quattro fasi successive per la realizzazione della distillazione obbligatoria: a) la Commissione decide che si proceda a una distillazione obbligatoria se sussiste una situazione di grave squilibrio del mercato, b) la Commissione fissa il quantitativo complessivo che deve essere consegnato per la distillazione obbligatoria ai fini dell'assorbimento/eliminazione dei quantitativi in eccedenza e del ripristino della situazione normale del mercato, c) il quantitativo totale destinato alla distillazione viene ripartito tra le diverse regioni di produzione della Comunità corrispondenti agli Stati membri e, infine, d) il quantitativo destinato alla distillazione corrispondente a ciascuna regione di produzione viene ripartito tra i produttori vinicoli di tale regione.
10. Più analiticamente, l'art. 39, n. 1, del regolamento n. 822/87 dispone quanto segue:
«1. Qualora, per una campagna viticola, il mercato dei vini da tavola e dei vini atti a diventare vini da tavola presenti una situazione di grave squilibrio, viene decisa una distillazione obbligatoria del vino da tavola.
Si considera che vi sia grave squilibrio del mercato di cui al primo comma :
a) quando le disponibilità constatate all'inizio della campagna superano di oltre quattro mesi le utilizzazioni normali, o
b) quando la produzione supera di oltre il 9 % le utilizzazioni normali, o
c) quando la media ponderata dei prezzi rappresentativi di tutti i tipi di vini da tavola rimane all'inizio di una campagna e per un periodo da determinare inferiore all'82 % del prezzo d'orientamento» .
11. La ripartizione dei quantitativi di vino da tavola destinati alla distillazione obbligatoria tra le diverse regioni di produzione nel corso di una determinata campagna viticola avviene in due fasi. Viene fissato anzitutto il quantitativo destinato alla distillazione, il quale viene determinato in base alla situazione del mercato, della produzione e delle scorte nella concreta campagna viticola (art. 39, n. 2, del regolamento n. 822/87), e successivamente il quantitativo destinato alla distillazione viene ripartito tra le diverse regioni di produzione, in considerazione della produzione di precedenti campagne di riferimento (art. 39, n. 3, del regolamento n. 822/87). Tale distinzione è importante, poiché la presente causa riguarda quest'ultima fase.
12. L'art. 39, nn. 2, 3 e 4 dispone più in particolare quanto segue:
«2. La Commissione fissa i quantitativi che devono essere consegnati alla distillazione obbligatoria per eliminare le eccedenze di produzione e ripristinare così una situazione normale del mercato, soprattutto per quanto riguarda i livelli delle disponibilità prevedibili di fine campagna e i prezzi.
3. Il quantitativo totale da distillare, determinato si sensi del paragrafo 2, è ripartito tra le diverse regioni di produzione della Comunità, raggruppate per Stato membro.
Il quantitativo che deve essere distillato da ciascuna regione di produzione è proporzionale alla differenza constatata tra:
- da un lato, la produzione di vino da tavola e di prodotti a monte del vino da tavola ancora da determinare ottenuta nella regione considerata per la campagna in causa,
- dall'altro, una percentuale uniforme della media della produzione di vino da tavola e di prodotti a monte del vino da tavola ancora da determinare ottenuta nella regione considerata durante tre campagne viticole consecutive di riferimento.
Fino al termine della campagna 1993/1994:
- la percentuale uniforme è fissata ad 85;
- le campagne consecutive di riferimento sono le campagne 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984.
A decorrere dalla campagna 1994/1995 la percentuale uniforme e le campagne consecutive di riferimento sono stabilite dalla Commissione, che fissa:
- la percentuale uniforme tenendo conto dei quantitativi da distillare ai sensi del paragrafo 2 per eliminare l'eccedenza di produzione nella campagna in causa;
- le campagne consecutive di riferimento tenendo conto dell'andamento della produzione e, in particolare, dei risultati della politica di estirpazione.
4. Il quantitativo da distillare, determinato ai sensi del paragrafo 3, è ripartito tra i vari produttori di vino da tavola di ciascuna regione di produzione.
Per i produttori soggetti all'obbligo, il quantitativo da distillare è pari ad una percentuale da determinare della loro produzione di vino da tavola e di prodotti da determinare a monte del vino da tavola, che figura nella dichiarazione di produzione.
Questa percentuale:
- risulta da un tabella progressiva, stabilita in base alla resa per ettaro;
- può variare da una regione all'altra in considerazione delle rese ottenute in passato.
(...)» .
13. L'art. 39, n. 9, del regolamento n. 822/87 recita:
«Secondo la procedura prevista all'articolo 83 sono adottati:
(...)
- la decisione di procedere alla distillazione di cui al paragrafo 1,
- le modalità per l'applicazione del paragrafo 2 e il quantitativo totale da distillare previsto da questo paragrafo,
- i criteri per la delimitazione di regioni di produzione, raggruppate per Stato membro, di cui al paragrafo 3, nonché la delimitazione di queste regioni;
- la fissazione della percentuale uniforme e delle campagne consecutive di riferimento, nonché la ripartizione tra le regioni, raggruppate per Stato membro, dei quantitativi da distillare di cui al paragrafo 3,
- la tabella progressiva e le percentuali di cui al paragrafo 4,
(...)».
14. A norma dell'art. 39, n. 11, primo comma :
«Se nelle campagne dal 1987/1988 al 1993/1994 si manifestano difficoltà tali da compromettere la realizzazione o un'applicazione equilibrata della distillazione obbligatoria di cui al paragrafo 1, si adottano secondo la procedura prevista all'articolo 83 le misure necessarie per garantire l'applicazione effettiva della distillazione».
15. Il secondo comma del n. 11 definisce i limiti del potere conferito in linea di principio alla Commissione per l'adozione delle misure necessarie per l'applicazione effettiva della distillazione obbligatoria. Tale disposizione autorizzativa consente alla Commissione di adeguare all'andamento del mercato la procedura di ripartizione del quantitativo da distillare tra le varie regioni di produzione della Comunità, poiché gli utilizzi normali, cioè il consumo di vino, erano diminuiti negli ultimi anni mentre i quantitativi di riferimento erano elevati. Esso dispone più precisamente quanto segue:
«Queste misure:
a) non possono riguardare le disposizioni del presente articolo relative
- alla ripartizione tra le varie regioni di produzione,
- alle campagne di riferimento [vale a dire 1981/82, 1982/83 e 1983/84],
- ai prezzi da pagare per il vino distillato;
b) possono comportare un adeguamento della percentuale di 85, di cui al paragrafo 3, terzo comma, primo trattino, soltanto nella misura in cui per una determinata campagna il rapporto tra le disponibilità e gli utilizzi normali per il vino da tavola si modifichi in modo sensibile rispetto a quello delle campagne di riferimento di cui al paragrafo 3, terzo comma» (il corsivo è mio).
16. Ai sensi dell'art. 79, n. 1, del regolamento n. 822/87, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire l'osservanza delle disposizioni comunitarie nel settore vitivinicolo.
17. Infine, gli artt. 82 e 83 sanciscono norme relative alla costituzione, alla composizione e al funzionamento del comitato di gestione per i vini . L'art. 83 dispone quanto segue:
«1. Quando si fa riferimento alla procedura prevista nel presente articolo, il comitato è chiamato a pronunciarsi dal suo presidente, sia su iniziativa di quest'ultimo, sia a richiesta del rappresentante di uno Stato membro.
2. Il rappresentante della Commissione presenta un progetto delle misure da adottare. Il comitato formula il suo parere in merito a tali misure nel termine che il presidente può stabilire in relazione all'urgenza dei problemi in esame. Il comitato si pronuncia alla maggioranza di cui all'articolo 148, paragrafo 2, del trattato.
3. La Commissione adotta misure che sono di immediata applicazione. Qualora esse non siano conformi al parere formulato dal comitato, tali misure sono immediatamente comunicate dalla Commissione al Consiglio; in tal caso, la Commissione può rinviare l'applicazione delle misure da essa decise di un mese al massimo a decorrere dalla comunicazione.
Il Consiglio che delibera a maggioranza qualificata, può prendere una decisione diversa nel termine di un mese».
2) I regolamenti rilevanti della Commissione
a) Il regolamento della Commissione n. 441/88
18. L'art. 3 del regolamento (CEE) della Commissione 17 febbraio 1988, n. 441, recante modalità d'applicazione per la distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 (in prosieguo: il «regolamento n. 441/88»), recita:
«Al momento della fissazione del quantitativo totale di vino da tavola da destinare alla distillazione obbligatoria, si tiene conto della necessità che il livello prevedibile delle scorte per la fine della campagna garantisca che le disponibilità per la campagna successiva siano comunque sufficienti a soddisfare le utilizzazioni normali».
19. L'art. 4, n. 2, del regolamento n. 441/88 fissa le regioni di produzione della Comunità: la regione n. 1 corrisponde alla Germania, la regione n. 2 al Lussemburgo, la regione n. 3 alla Francia, la regione n. 4 comprende l'Italia, la regione n. 5 la Grecia, la regione n. 6 la Spagna e la regione n. 7 il Portogallo.
20. L'art. 4, n. 3, del regolamento n. 441/88 dispone:
«3. La produzione media di vino da tavola e di prodotti a monte del vino da tavola nelle regioni di cui al paragrafo 2 nel corso delle tre campagne viticole consecutive 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 è stata la seguente:
- regione n. 1: 1 341 700 ettolitri
- regione n. 2: 57 300 ettolitri
- regione n. 3: 40 182 000 ettolitri
- regione n. 4: 64 163 000 ettolitri
- regione n. 5: 4 632 000 ettolitri
- regione n. 6: 27 500 000 ettolitri
- regione n. 7: 7 250 000 ettolitri».
b) Il regolamento della Commissione n. 343/94
21. Nell'ambito regolamentare comunitario esposto è stato emanato il regolamento (CE) della Commissione 15 febbraio 1994, n. 343, recante apertura della distillazione obbligatoria di cui all' articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 del Consiglio e recante deroga ad alcune modalità di applicazione ad essa relative per la campagna 1993/1994 (in prosieguo: il «regolamento n. 343/94»).
22. L'art. 1 del regolamento n. 343/94 dispone quanto segue:
«1. E' decisa, per la campagna 1993/1994, la distillazione di cui all'articolo 39, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 822/87.
2. Il quantitativo totale di vino da tavola da distillazione è fissato a 18 200 000 hl.
3. I quantitativi da distillare nelle regioni di cui all'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 441/88 della Commissione sono i seguenti:
- regione 1: -
- regione 2: -
- regione 3: 2 550 000 hl
- regione 4: 12 150 000 hl
- regione 5: 500 000 hl
- regione 6: 3 000 000 hl
- regione 7: -
(...)».
B - Il contesto normativo nazionale
23. L'art. 4, comma 11, del decreto legge 7 settembre 1987, convertito in legge con modifiche il 4 novembre 1987, commina una sanzione amministrativa pecuniaria per l'omessa consegna alla distillazione obbligatoria, imposta dall'art. 39 del regolamento n. 822/87 e dalle altre disposizioni emanate dal legislatore comunitario in applicazione dello stesso.
III - Gli elementi di fatto
24. Il signor Giuseppe Busolin è produttore di vino da tavola nel Veneto. La competente autorità amministrativa italiana, con ordinanza - ingiunzione 17 aprile 1996, n. 137, gli comminava una sanzione pecuniaria, come previsto dalla pertinente normativa nazionale, per non aver consegnato alla distillazione obbligatoria 379,47 ettolitri (in prosieguo: «hl») di vino da tavola nella campagna viticola 1993/1994, violando così la normativa comunitaria in materia.
25. Con ricorso depositato il 31 maggio 1996 il signor Busolin proponeva opposizione contro l'ordinanza che comminava la pena pecuniaria dinanzi alla Pretura circondariale di Treviso - Sezione distaccata di Oderzo. Parallelamente, con ricorsi separati, altri viticoltori proponevano tempestiva opposizione contro analoghi provvedimenti impositivi di sanzioni.
26. Il giudice a quo sospendeva il procedimento fino alla pronuncia della Corte nella causa C-375/96, Zaninotto . Dopo la pronuncia della sentenza tuttavia, ritenendo che si ponessero ulteriori problemi di legittimità delle disposizioni comunitarie, ha ritenuto necessario proporre nuove questioni pregiudiziali.
IV - Le questioni pregiudiziali
27. Più precisamente, il Pretore della Pretura circondariale di Treviso - Sezione distaccata di Oderzo ha proposto le seguenti sei questioni pregiudiziali relative alla validità di diverse disposizioni comunitarie sulla distillazione obbligatoria:
«1) Se la determinazione della Commissione di ripartire il quantitativo d'obbligo tra le varie regioni di produzione per la campagna 1993/1994 [di cui al regolamento (CE) n. 343/94] non sia invalida per violazione dell'art. 39, n. 11, lett. b), del regolamento (CEE) n. 822/87 [come modificato dal regolamento (CEE) n. 1972/87], mancando l'accertamento dell'esistenza del presupposto legale - dalla stessa norma indicato - della "variazione sensibile" del rapporto tra le "disponibilità" e le "utilizzazioni normali" della campagna 1993/1994 rispetto al rapporto tra le "disponibilità" e le "utilizzazioni normali" delle campagne di riferimento 1981/1982 - 1982/1983 - 1983/1984;
2) in via subordinata rispetto alla questione precedente:
se non sia invalida la determinazione della Commissione in quanto questa appare viziata per violazione dell'art. 190 (ovvero per "difetto di motivazione") del Trattato CE mancando nel regolamento (CE) n. 343/1994, e negli atti e documenti presupposti allo stesso, ogni riferimento alla valutazione circa la sussistenza del presupposto legale della "variazione sensibile" del rapporto tra le "disponibilità" e le "utilizzazioni normali" della campagna 1993/1994 rispetto al rapporto tra le "disponibilità" e le "utilizzazioni normali" delle campagne di riferimento 1981/1982 - 1982/1983 - 1983/1984;
3) se il regolamento (CE) n. 343/94 che impone all'Italia l'obbligo di distillazione di 12 150 000 hl sia illegittimo per violazione del principio di ragionevolezza, per errore manifesto e per contraddittorietà rispetto all'obiettivo, alla luce del "sistema di calcolo" seguito dalla Commissione CE come descritto nella relazione del 13 marzo 1998. Ciò a causa della irragionevolezza e dell'illogicità dell'attualizzazione della percentuale di 85% mettendo a rapporto parametri del tutto avulsi dalla realtà del mercato vinicolo del 1993/1994;
4) se il regolamento (CE) n. 343/94 che impone all'Italia l'obbligo di distillazione di 12 150 000 hl sia illegittimo per violazione dell'art. 39, n. 11, lett. b), del regolamento (CEE) n. 822/87 [come modificato dal regolamento (CEE) n. 1972/87], in quanto la modifica della percentuale da parte della Commissione è stata determinata nella "misura" in cui il rapporto tra la "produzione" 1981/1982 - 1982/1983 - 1983/1984 (di 145 milioni di hl) e le utilizzazioni normali del 1984/1985 era variato rispetto al rapporto tra la "produzione" 1981/1982 - 1982/1983 - 1983/1984 (di 145 milioni di hl) e gli utilizzi normali 1993/1994, il che non pare conforme con la norma in applicazione;
5) in via subordinata rispetto alla terza e alla quarta questione:
se, nell'ipotesi in cui si interpreti l'art. 39, n. 11, lett. b), del regolamento (CEE) n. 822/87 [come modificato dal regolamento (CEE) n. 1972/87] come norma autorizzativa di tale modo di calcolo, si ritiene l'art. 39, n. 11, lett. b) illegittimo per violazione del principio di ragionevolezza, per errore manifesto e per contraddittorietà rispetto all'obiettivo e per violazione del divieto di discriminazione di cui all'art. 40 del Trattato CE, per le ragioni ed alla luce dei calcoli illustrati;
6) se l'art. 39, nn. 3 e 4 ed 11 del regolamento (CEE) n. 822/87, come modificati dal regolamento (CE) n. 1566/1993, nonché il regolamento (CEE) n. 343/94 che dei primi costituisce l'atto applicativo, siano illegittimi per violazione del principio di ragionevolezza, per errore manifesto, per sviamento e per violazione del principio di proporzionalità tenuto conto di quanto sopra illustrato».
V - Le soluzioni delle questioni pregiudiziali
28. Per risolvere le questioni poste dal giudice a quo ritengo utile ricordare la logica seguita dalla Corte per la soluzione della prima questione pregiudiziale nella causa C-375/96, Zaninotto (A), per poi procedere all'analisi delle questioni in due parti. Nella prima esaminerò la prima e la quarta questione, che pongono problemi relativi all'esistenza dei presupposti sostanziali che dovevano ricorrere affinché la Commissione potesse procedere alla modifica della percentuale di riferimento dell'85%; prenderò poi in esame la seconda e infine la terza questione, che in linea di principio pongono problemi di validità del regolamento della Commissione n. 343/94 (B). In seguito esaminerò la quinta e la sesta questione che, in via di principio, sollevano problemi di validità dell'art. 39 del regolamento del Consiglio n. 822/87 (C).
A - La sentenza Zaninotto
29. Nella causa C-375/96, Zaninotto, la Corte, esaminando tra l'altro, nell'ottica del principio generale del divieto di discriminazione, la legittimità della fissazione del quantitativo totale di vino da consegnare alla distillazione obbligatoria che gravava sulla Repubblica italiana nella campagna viticola 1993/1994, ha ripreso l'analisi della Commissione illustrata nella risposta al quesito scritto della Corte, riguardo alla determinazione del quantitativo di riferimento migliorato ma anche della nuova percentuale di riferimento (55%) e alla ripartizione tra gli Stati membri del quantitativo calcolato da distillare .
30. Più precisamente la Commissione aveva anzitutto ricordato che la produzione comunitaria di vino da tavola nel corso della campagna 1993/1994 era fortemente eccedentaria fino al gennaio 1994 e che pertanto conveniva procedere alla distillazione obbligatoria al fine di garantire il valore e la qualità dei vini da tavola. Avendo avuto la Repubblica italiana una produzione molto superiore a quella di qualsiasi altra regione, doveva conseguentemente sopportare il carico della distillazione in proporzione alla sua produzione complessiva.
31. A questo proposito la Commissione, in risposta ad un quesito scritto della Corte, ha reso note le modalità di calcolo. Dalla risposta della Commissione emergeva che, secondo il bilancio di previsione per la campagna 1993/1994, la produzione globale comunitaria di vino da tavola ammontava a 98 610 000 hl, di cui 91 365 000 hl destinati alla vinificazione. La produzione di vino da tavola al netto delle prestazioni viniche e delle perdite sarebbe stata stimata in 87 385 000 hl, mentre l'utilizzazione normale sarebbe stata valutata in 79 807 000 hl. Ne consegue che l'eccedenza totale della campagna di cui trattasi ammontava a 7 578 000 hl (87 385 000 hl - 79 807 000 = 7 578 000 hl). Tenendo conto delle rimanenze di inizio campagna di 46 886 000 hl e di quelle di fine campagna valutate in 33 253 000 hl, risultavano 13 633 000 hl di eccedenze. L'eccedente totale da eliminare corrispondeva quindi alla differenza tra il quantitativo totale disponibile (87 385 000 hl + 46 886 000 hl = 134 271 000 hl) ed il quantitativo totale dei bisogni della campagna (79 807 000 hl + 33 253 000 hl = 113 060 000 hl), ossia 21 211 000 hl.
32. La Commissione aveva in seguito indicato che la percentuale di riferimento dell'85% doveva essere corretta per tener conto dell'andamento del consumo che era diminuito in maniera rilevante nel corso del tempo, come previsto all'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento n. 822/87, come modificato dal regolamento n. 1972/87.
33. Per questa ragione nell'ambito della campagna 1993/1994 doveva essere definito il rapporto tra l'utilizzo normale di 79 807 000 hl e il quantitativo di riferimento comunitario totale di cui all'art. 4, n. 3, del regolamento n. 441/88, cioè 145 069 000 hl . Sarebbe emersa una percentuale del 55,01% .
34. Tale percentuale avrebbe dovuto essere applicata in modo uniforme al quantitativo di riferimento di ciascuna regione, come previsto dall'art. 4, n. 3 del regolamento n. 441/88. A causa del divario tra la produzione annua di ciascuna regione e il quantitativo di riferimento attualizzato, la partecipazione di ciascuna regione alla costituzione del divario totale sarebbe stata così calcolata:
>lt>0
35. La partecipazione relativamente elevata della Repubblica italiana rispetto agli altri Stati membri risulterebbe dunque dal volume eccezionale delle eccedenze in Italia.
36. Riguardo alla ripartizione dell'obbligo di distillare, la Commissione dichiarava infine che il volume totale delle eccedenze di 21 200 000 hl sarebbe stato suddiviso tra la distillazione obbligatoria (18 200 000 hl) e la distillazione di sostegno volontaria (3 000 000 hl). Pertanto alla Repubblica italiana sarebbe stato imposto un obbligo relativo a 14 070 420 hl (77, 31% di 18 200 000 hl). A seguito di discussioni in seno al comitato di gestione vini, l'Italia ha persino ottenuto una leggera diminuzione del quantitativo da distillare, ossia 12 150 000 hl invece di 14 070 420 hl, in cambio di una moderata partecipazione alla distillazione di sostegno.
37. Infine la Corte, basandosi su tali calcoli, ha dichiarato che nessun trattamento differenziato risultava essere stato applicato a discapito della Repubblica italiana rispetto agli altri Stati membri. Al contrario, il comitato di gestione vini aveva persino deciso di ridurre il quantitativo da distillare dell'Italia (da 14 070 420 hl a 12 150 000 hl). Non sembrava pertanto che l'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento n. 343/94 avesse comportato, alla luce dell'art. 40, n. 2, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 34, n. 2, CE), una discriminazione della Repubblica italiana rispetto agli altri Stati membri.
B - Questioni di validità del regolamento della Commissione n. 343/94
1) Sulla prima e la quarta questione: l'esistenza del presupposto sostanziale della «variazione sensibile»
a) Le questioni sollevate
38. Con la prima questione il giudice a quo pone un problema di validità del regolamento della Commissione n. 343/94, poiché ritiene che sia stato adottato in mancanza del requisito «della variazione sensibile» del rapporto tra i quantitativi disponibili e i quantitativi normalmente utilizzati rispetto al quantitativo delle campagne di riferimento, come richiede l'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento n. 822/87.
39. Con la quarta questione il giudice a quo pone un problema di validità del regolamento n. 343/94 che impone all'Italia l'obbligo di distillare 12 150 000 hl, per violazione dell'art. 39, n. 11, lett. b), del regolamento n. 822/87, come modificato dal regolamento n. 1972/87, in quanto consente la modifica della nuova percentuale, avvenuta in base alla variazione del rapporto tra la «produzione» 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 (pari a 145 000 000 hl) e le utilizzazioni normali della campagna 1984/1985 rispetto al rapporto tra la «produzione» 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 e le utilizzazioni normali della campagna 1984/1985.
40. Secondo il giudice a quo la lettera dell'art. 39, n. 11, lett. b), è chiara e stabilisce in quale «misura» la percentuale dell'85% può essere modificata e i parametri che devono essere presi in considerazione per definire la portata di tale modifica. Tali parametri sono, da un lato, la variazione del rapporto tra «quantitativi disponibili» ed «utilizzi normali» per il vino da tavola nelle campagne di riferimento (1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984) e, dall'altro, il medesimo rapporto nella campagna presa in esame (1993/94). In ogni caso, secondo il giudice a quo, dalla risposta della Commissione ai quesiti posti dalla Corte nella causa Zaninotto discende che per il calcolo della percentuale uniforme di riferimento si è esaminato in quale misura la produzione nelle campagne 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 e gli utilizzi normali nella campagna 1993/1994 fossero sostanzialmente cambiati rispetto al rapporto tra la produzione nelle campagne 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 e gli utilizzi normali nella campagna 1984/1985. Ciò non è conforme, a parere del giudice a quo, alla norma autorizzativa del Consiglio, con la conseguenza che la riduzione della percentuale di riferimento dall'85% al 55% è illegittima.
41. Data la soluzione accolta dalla Corte nella causa Zaninotto, dopo aver ripreso, in sintesi, la giurisprudenza della Corte relativa alle competenze esecutive della Commissione, esaminerò quei punti che necessitano di ulteriore indagine.
b) Le competenze esecutive della Commissione
42. Innanzi tutto si deve sottolineare che l'art. 39 del regolamento del Consiglio n. 822/87 impone alla Commissione l'obbligo di adottare le disposizioni di attuazione di tale articolo per le modalità di applicazione relative alla distillazione obbligatoria.
43. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, «dal contesto del trattato nel quale l'art. 155 [divenuto art. 211 CE] dev'essere considerato, nonché dalle esigenze concrete, risulta che la nozione di attuazione dev'essere interpretata in senso lato. Poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente ed attentamente l'andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio può essere indotto, nel settore di cui trattasi, ad attribuire alla Commissione ampi poteri. Di conseguenza, i limiti della competenza di questa devono essere definiti in particolare con riferimento agli obiettivi generali essenziali dell'organizzazione di mercato».
44. La Corte ha affermato inoltre che, nel settore agricolo, la Commissione «è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti necessari o utili per l'attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con tale disciplina o con le norme d'applicazione stabilite dal Consiglio» .
c) Esame dei problemi sollevati
45. A norma della vigente legislazione comunitaria, il quantitativo comunitario di riferimento di vino da tavola costituisce la risultante della produzione comunitaria delle campagne di riferimento, vale a dire le campagne 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984. Il divieto espresso e indiscutibile di modificare tali campagne di riferimento, sancito dall'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. a), secondo trattino, del regolamento n. 822/87, nel testo modificato dal regolamento n. 1972/87, è una caratteristica fondamentale del sistema istituito dal legislatore comunitario con il regolamento n. 822/87. In nessun caso infatti la Commissione è stata autorizzata a variare le campagne viticole di riferimento, vale a dire le campagne 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984.
46. Per determinare, da un lato, il quantitativo complessivo di vino da tavola che doveva essere distillato nella Comunità e, dall'altro, i quantitativi da distillare nelle varie regioni, la Commissione si è basata su dati oggettivi e ha preso in considerazione il complesso della produzione, delle scorte e dei quantitativi disponibili di tutti i produttori dell'Unione europea alla fine della campagna, e tali elementi l'hanno condotta ad adeguare la percentuale dell'85% al 55% .
47. Dato che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per l'adozione di misure esecutive degli atti del Consiglio, ritengo che non abbia ecceduto i limiti del suo potere discrezionale quando, sulla base degli elementi oggettivi a sua disposizione, quale il bilancio comunitario di previsione per la campagna viticola 1993/1994, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, ha ritenuto sussistere il requisito della «variazione sensibile» nel rapporto tra i quantitativi disponibili e gli utilizzi normali di quella campagna rispetto a quelli delle campagne di riferimento 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984. In quale misura si possa parlare di «variazione sensibile» è questione che va giudicata separatamente per ciascuna campagna viticola in base al bilancio di previsione per tale campagna e alla necessità di equilibrare e risanare il mercato.
48. Così la Commissione, sulla base di tali elementi, ha adeguato la percentuale dell'85% fondandosi sullo squilibrio del mercato vitivinicolo, e più precisamente sullo «squilibrio strutturale permanente» che lo caratterizzava, sulla costante riduzione del consumo di vino da tavola in tutta la Comunità in rapporto al consumo osservato nel corso delle precedenti campagne di riferimento ma anche sull'esistenza di scorte di vino di campagne precedenti, nel rispetto dell'art. 39 del regolamento n. 822/87. Se la Commissione non avesse proceduto ad adeguare tale percentuale dell'85% in base ai nuovi dati che possono essere definiti oggettivamente per la campagna 1993/1994, in tale campagna (1993/1994), caratterizzata da una notevole eccedenza di vini da tavola, si sarebbe verificato il fenomeno per cui in nessuna regione si sarebbe dovuto procedere alla distillazione obbligatoria, poiché il quantitativo definito in base alla percentuale dell'85% sarebbe inferiore alla produzione di ogni regione in quella campagna.
49. Ricordo inoltre che, ai sensi dell'art. 39, n. 11, lett. b), le misure necessarie per l'applicazione effettiva della distillazione obbligatoria che possono essere adottate dalla Commissione possono comportare un adeguamento della percentuale dell'85%, «soltanto nella misura in cui per una determinata campagna il rapporto tra le disponibilità e gli utilizzi normali per il vino da tavola si modifichi in modo sensibile rispetto a quello delle campagne di riferimento di cui al paragrafo 3, terzo comma» (il corsivo è mio).
50. A mio parere l'espressione «soltanto nella misura in cui», che istituisce una condizione la cui osservanza rende possibile l'adeguamento della percentuale dell'85%, non pone alcun limite massimo (numerico) a tale adeguamento, ma significa che un simile adeguamento può avvenire «soltanto quando» lo richiedono le fluttuazioni del rapporto tra produzione e normale utilizzo in una data campagna rispetto a quello delle campagne di riferimento. In ogni caso non viene posta alcuna limitazione in ordine all'ampiezza, alla portata numerica dell'adeguamento poiché esso non viene posto in essere arbitrariamente ma in base a dati oggettivi che risultano anche dal bilancio di previsione per ciascuna campagna viticola .
51. Oltre a quanto esposto ritengo che l'osservata riduzione progressiva e continua del consumo di vini da tavola che ha provocato la riduzione sensibile del quantitativo corrispondente all'utilizzo normale prevedibile per la campagna viticola 1993/1994, comportasse la modifica del rapporto tra disponibilità e utilizzazioni normali di vino da tavola nel corso di una concreta campagna viticola rispetto allo stesso rapporto nel corso delle campagne di riferimento . Come già sottolineato, tale variazione giustificava l'intervento della Commissione che doveva modificare la percentuale dell'85% per ripristinare le condizioni inizialmente previste, in modo da definire per la campagna viticola 1993/1994 il rapporto tra l'utilizzo normale, che equivaleva a 79 807 000 hl, e il quantitativo comunitario complessivo di riferimento pari a 145 069 000 hl .
52. Di conseguenza non si può ritenere illegittima la fissazione del quantitativo di vino da tavola che la Repubblica italiana doveva destinare alla distillazione obbligatoria in 12 150 000 hl.
53. Del resto, la soluzione alternativa che sembra derivare dal ragionamento del giudice a quo non potrebbe essere accolta in quanto fondata sulla variazione delle campagne di riferimento, mentre ciò è vietato esplicitamente dall'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento n. 822/87, secondo quanto esposto in precedenza.
54. Così, ritengo che sia superfluo, nella fattispecie, l'esame della questione se qualche altra percentuale più alta (del 55%), determinata in base ad elementi relativi a campagne di riferimento più recenti, sia più conforme al regolamento n. 822/87, poiché ciò è vietato, come ho rilevato, dallo stesso regolamento .
55. Pertanto dall'analisi che precede non sono emersi elementi atti a inficiare la validità del regolamento della Commissione n. 343/94.
2) Sulla seconda questione: violazione dell'obbligo di motivazione
56. Con la seconda questione, proposta in via subordinata, il giudice a quo, muovendo dal fatto che l'art. 39, n. 11, lett. b), del regolamento n. 822/87 costituisce una deroga alla regola generale e che la variazione della percentuale dell'85% costituisce un'eccezione poiché non si inquadra nella comune disciplina comunitaria sulla distillazione obbligatoria, pone un problema di carenza di motivazione del regolamento della Commissione n. 343/94. Secondo il giudice a quo l'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) imponeva alla Commissione di motivare in modo chiaro e non equivoco la sua decisione di modificare tale percentuale e di precisare i differenti elementi di fatto e di diritto che costituivano l'oggetto della decisione.
57. Ricorderò innanzi tutto che la Corte riconosce costantemente che: «è vero che la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato CE [divenuto art. 253 CE] deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto controverso, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e onde permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo, ma non si richiede che la motivazione contenga tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti. La rispondenza di una motivazione a quei requisiti non va infatti valutata solo con riferimento al suo testo, ma anche al contesto e all'insieme delle norme che disciplinano la materia. Pertanto, se l'atto contestato dà conto dell'obiettivo essenziale perseguito dall'istituzione, sarà superfluo richiedere una motivazione specifica per ciascuna delle scelte tecniche da essa operate».
58. Inoltre l'art. 4, n. 3, del regolamento della Commissione n. 441/88 riferisce che la produzione comunitaria media nelle tre campagne viticole di riferimento 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 ammonta complessivamente a 145 069 000 hl. Dal bilancio comunitario di previsione per la campagna viticola 1993/1994, e pertanto da elementi oggettivi, risultava lo squilibrio del mercato in tale campagna.
59. Osserviamo cioè che la Commissione, per adottare il regolamento n. 343/94, esecutivo del regolamento del Consiglio n. 822/87, si è basata su vari elementi oggettivi. Riguardo a tale problema si riferisce, nel primo considerando del regolamento n. 343/94, «che i dati di cui dispone attualmente la Commissione, in particolare quelli relativi al bilancio di previsione per la campagna viticola 1993/1994, evidenziano che la situazione della campagna in corso è caratterizzata da uno squilibrio del mercato dei vini da tavola e dei vini atti a diventare vini da tavola; che sussistono pertanto le condizioni per decidere una distillazione obbligatoria a norma dell'art. 39, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 822/87».
60. Del resto, nel secondo considerando dello stesso regolamento n. 343/94 si riferisce che «tenuto conto dei prezzi e del livello auspicabile delle disponibilità di fine campagna, appare necessario procedere alla distillazione, per l'insieme della Comunità, di 18 200 000 hl di vino da tavola; che tale volume è stabilito in base a un bilancio di previsione per tener conto di una situazione di squilibrio caratterizzata, in particolare, da scorte di riporto da una campagna all'altra superiori alle stime sulle quali sono state basate le previsioni finanziarie per la campagna in esame».
61. Sul fondamento anche della citata costante giurisprudenza della Corte, alla luce del primo e del secondo considerando del regolamento n. 343/94, nelle mie conclusioni nella causa C-375/96, Zaninotto (paragrafo 79), avevo sottolineato quanto segue: «oltre il fatto che in base alle spiegazioni fornite dalla Commissione ritengo non vi sia alcuna incongruenza nel preambolo del regolamento n. 343/94 ora in questione (...) non era necessario che a tale percentuale (55%), fissata in modo assolutamente legittimo, si facesse riferimento nei considerando del regolamento n. 343/94, la cui carenza è sottolineata dal governo italiano (...), affinché la determinazione della percentuale destinata alla distillazione fosse più intelligibile. Ritengo cioè, tenuto conto anche del preambolo del regolamento n. 343/94 di cui già si è parlato, che non emerga alcuna carenza di motivazione del regolamento in questione, giacché la dettagliata descrizione dell'iter logico seguito dalla Commissione costituisce una scelta di carattere tecnico e potrebbe anche essere omessa senza pregiudicare la motivazione dell'atto adottato».
62. Di conseguenza, data l'ampia facoltà discrezionale della Commissione nel determinare che cosa costituisca «variazione sensibile» a norma dell'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento n. 822/87, ritengo che, poiché da elementi oggettivi sulla situazione del mercato vitivinicolo nella campagna 1993/1994, risultanti anche dal bilancio di previsione pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, emerge che vi era la necessità di adeguare la percentuale dell'85% a causa della variazione del rapporto tra i quantitativi di produzione e gli utilizzi normali di quella campagna rispetto a quello delle campagne di riferimento, non si pone alcun problema di validità del regolamento n. 343/94 per carenza di motivazione.
3) Sulla terza questione: violazione del principio di ragionevolezza, errore manifesto e contraddittorietà rispetto all'obiettivo perseguito
63. Con la terza questione il giudice a quo pone il problema relativo alla validità del regolamento n. 343/94, che impone all'Italia l'obbligo di distillare 12 150 000 hl, per violazione del principio di ragionevolezza, per errore manifesto e per contraddittorietà rispetto all'obiettivo perseguito, alla luce del «sistema di calcolo» applicato dalla Commissione per determinare il quantitativo da distillare imposto all'Italia. Il giudice a quo infatti mette in dubbio la correttezza del calcolo per l'adeguamento della percentuale dall'85% al 55%. Ritiene che, a causa della riduzione degli utilizzi normali nella campagna 1993/1994, il rapporto effettivo tra la produzione comunitaria e gli utilizzi normali in tale campagna non fosse pari al 55% ma al 73%. A tale conclusione giunge fondandosi sul rapporto tra la produzione media delle ultime tre campagne antecedenti alla campagna 1993/1994 (108 000 000 hl) e gli utilizzi normali della campagna 1993/1994 (79 807 000 hl), che è pari al 73% .
64. Inoltre, secondo il giudice a quo, la percentuale di riferimento calcolata dalla Commissione, oltre a non corrispondere alla situazione del mercato e alla produzione delle varie regioni e nemmeno a quella dell'Italia, implica anche una violazione del divieto di discriminazione sancito dall'art. 40 del Trattato CE.
65. Riguardo alla violazione del divieto di discriminazione rinvio alla citata sentenza Zaninotto, nella quale la Corte ha affermato che dai calcoli in base ai quali la Commissione ha definito il quantitativo da destinare alla distillazione obbligatoria a carico della Repubblica italiana non era emerso nessun trattamento differenziato a discapito della stessa rispetto agli altri Stati membri.
66. Inoltre è sufficiente sottolineare che il ragionamento del giudice a quo in base al quale egli fissa al 73% la percentuale che dovrebbe essere presa in considerazione per la determinazione del quantitativo posto a carico della Repubblica italiana, muove da una premessa errata. Come ho già riferito, a norma dell'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. a), secondo trattino, del regolamento n. 822/87, nel testo modificato e vigente al momento in cui sono avvenuti i fatti della causa principale, le misure che la Commissione è autorizzata ad adottare per garantire l'attuazione o l'applicazione equilibrata della distillazione obbligatoria non possono riguardare le disposizioni di tale articolo relative alle campagne viticole di riferimento, vale a dire le campagne 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984.
67. Di conseguenza, il calcolo effettuato dal giudice a quo implica necessariamente il cambiamento da parte della Commissione delle campagne di riferimento, che così non sarebbero quelle degli anni 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 bensì le tre campagne immediatamente precedenti la campagna 1993/1994 ; ma il Consiglio non ha attribuito alla Commissione il potere di procedere in questo senso, come giustamente sottolineato dalla Commissione stessa (paragrafo 28 delle sue osservazioni scritte) .
68. Del resto la soluzione cui è giunta la Commissione è conforme anche allo scopo del risanamento del mercato vitivinicolo perseguito dal legislatore comunitario. Come emerge dal quarantacinquesimo considerando del regolamento n. 822/87, «(...) la distillazione obbligatoria sembra essere la misura più efficace ai fini del riassorbimento delle eccedenze di vini da tavola esistenti sul mercato; che è quindi necessario prevedere l'applicazione di tali misure qualora il mercato riveli una situazione di squilibrio grave e fissare criteri precisi per la valutazione dello squilibrio stesso».
69. Per quanto riguarda la ripartizione del quantitativo totale di vino destinato alla distillazione, nel quarantaseiesimo considerando del regolamento n. 822/87 viene riferito «che le condizioni climatiche e gli effetti della politica strutturale possono provocare un andamento diverso della produzione nelle varie regioni della Comunità (...)».
70. Ritengo che tali obiettivi, cioè la riduzione delle eccedenze di vino da tavola nel mercato vitivinicolo e la gestione del grave squilibrio di detto mercato mediante la fissazione di criteri precisi per la valutazione dello squilibrio stesso, siano compresi tra quelli della politica agricola comune, elencati all'art. 39, n. 1, lett. b) e c), del Trattato CE (divenuto art. 33 CE) . Infatti il Consiglio, che con la misura della distillazione, cercando di conciliare i differenti obiettivi dell'art. 33 CE, mira alla stabilizzazione del mercato vitivinicolo, e contemporaneamente non trascura la necessità di preservare il reddito individuale dei produttori . Ritengo che l'adozione del regolamento della Commissione n. 343/94, come risulta del resto dai suoi considerando che ho ricordato, sia conforme a tali obiettivi perseguiti dal Consiglio, e dunque non si pone una questione di validità di detto regolamento sotto questo profilo.
71. In conclusione, anche alla luce dell'analisi effettuata per dare soluzione alle prime due questioni, ritengo che il calcolo della percentuale del 55% a cui è giunta la Commissione non sia errato, poiché non vi è stata una valutazione manifestamente errata degli elementi di fatto e nemmeno una violazione del divieto di discriminazione; inoltre la valutazione è ragionevole, nel senso che è conforme sia a tale disposizione autorizzativa sia alla ratio del regolamento del Consiglio n. 822/87.
C - Problemi di validità delle disposizioni del regolamento del Consiglio n. 822/87
1) Sulla quinta questione: problemi di validità dell'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento n. 822/87
72. Con la quinta questione, proposta in via subordinata rispetto alla terza e alla quarta, il giudice a quo pone un problema di validità dell'art. 39, n. 11, lett. b), del regolamento n. 822/87, come modificato dal regolamento n. 1972/87, poiché permette siffatto sistema di calcolo della nuova percentuale di riferimento effettuato dalla Commissione. Sostiene che, nella fattispecie, l'art. 39, n. 11, lett. b) è invalido per violazione del principio di ragionevolezza, errore manifesto e contraddittorietà rispetto all'obiettivo perseguito, nonché per violazione del divieto di discriminazione sancito dall'art. 40 del Trattato CE.
73. Ciò significa in sostanza che, se la Corte giudica valido il regolamento n. 343/94 in quanto applica fedelmente la disposizione dell'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento n. 822/87, il giudice a quo mette in dubbio la validità di quest'ultimo regolamento perché consente il calcolo della percentuale uniforme mediante il rapporto tra l'utilizzo normale della campagna viticola in esame e la produzione delle campagne di riferimento 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984.
a) Sull'ammissibilità
74. Il Consiglio e la Commissione sollevano un problema di ammissibilità della questione perché imprecisa (paragrafo 27 delle osservazioni scritte del Consiglio e paragrafi 39 e seguenti delle osservazioni scritte della Commissione). Ritengono che il giudice a quo non indichi il motivo per cui, per la determinazione (l'adeguamento) della percentuale di riferimento, sarebbe illegittimo avvalersi di una percentuale risultante dal rapporto tra l'utilizzo della campagna viticola in esame e la produzione delle campagne di riferimento .
75. La Commissione, che in generale esprime dubbi sull'utilità delle questioni, ritiene, più in particolare, che la quinta questione non sia ammissibile per due ragioni. Da un lato, il giudice a quo non spiega i motivi per cui sarebbe illegittimo prendere in considerazione il rapporto tra l'utilizzo della campagna viticola in questione e la produzione delle campagne di riferimento. Dall'altro, qualora la questione venisse ritenuta ammissibile, la soluzione sarebbe inutile poiché riducendo la percentuale di riferimento si riduce il quantitativo di riferimento per l'Italia, mentre tale quantitativo aumenta con l'aumentare di detta percentuale; vale a dire che se tale disposizione venisse dichiarata invalida ciò potrebbe indurre le competenti autorità comunitarie a imporre all'Italia l'obbligo di distillare un quantitativo maggiore di vino da tavola nel corso della campagna viticola in oggetto 1993/1994, e pertanto ad aggravare la posizione del signor Busolin e degli altri ricorrenti dinanzi al giudice a quo.
76. Ritengo che gli argomenti del Consiglio e quelli della Commissione non siano accoglibili. La Corte deve esaminare i problemi di validità di disposizioni comunitarie sottopostile dal giudice a quo in quanto sorti nell'ambito della causa pendente dinanzi a quest'ultimo, e se la loro soluzione è necessaria per la definizione della stessa, indipendentemente dalle conseguenze - favorevoli o sfavorevoli per le parti nella causa principale - che potrebbe avere il riconoscimento dell'invalidità delle disposizioni in oggetto .
77. Il giudice a quo non analizza nel dettaglio i motivi per cui ritiene che sia inficiata la validità della citata disposizione del regolamento n. 822/87. Tuttavia il fatto che analizzi per esteso i motivi di invalidità del regolamento esecutivo della Commissione n. 343/94 è sufficiente a mio parere a far ritenere che tale questione sia ammissibile. Infatti, per ragioni di completezza delle soluzioni richieste, ritengo che dovremmo essere indotti a controllare la validità di tale disposizione del regolamento n. 822/87, nel testo modificato, anche se il giudice a quo non avesse posto esplicitamente la questione.
b) Sul merito
78. Ritengo che molti dei problemi posti con tale questione siano già stati risolti nell'analisi della terza e della quarta questione, come innanzi esposta, dove sono giunto alla conclusione che non erano emersi elementi atti a inficiare il regolamento n. 343/94.
79. Nella fattispecie aggiungerò che non si pone nemmeno il problema della validità dell'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento del Consiglio n. 822/87. A tale conclusione giungo in base alla costante giurisprudenza della Corte secondo la quale «allorché l'attuazione della politica agricola della Comunità implica, da parte del Consiglio, la valutazione di una situazione economica complessa, il potere discrezionale spettante all'istituzione non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, ma anche, in una certa misura, l'accertamento dei dati di fatto, in particolare nel senso che il Consiglio può eventualmente fondarsi su accertamenti globali. Il sindacato giurisdizionale sull'esercizio di detto potere deve limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale» .
80. Più precisamente il Consiglio, con il regolamento n. 1972/87, è giunto ad adottare la norma contestata dell'art. 39, n. 11, secondo comma, fondandosi sul fatto che «nell'applicazione di tale regime [istituito dall'art. 39 del regolamento n. 822/87], sono sorte numerose e gravi difficoltà; che esse hanno potuto essere superate, per garantire l'applicazione effettiva della distillazione, soltanto permettendo alla Commissione di derogare transitoriamente a talune regole; che conviene pertanto, allo scopo di un'applicazione effettiva ed equa della distillazione obbligatoria, riprendere per tre campagne le disposizioni transitorie che consentano alla Commissione di adottare, senza rimettere in questione gli elementi essenziali del regime, le misure necessarie per eliminare eventuali difficoltà che potrebbero compromettere la realizzazione della distillazione».
81. Inoltre, l'art. 39, n. 11, primo comma, ha prorogato fino alla campagna 1993/1994 inclusa la possibilità di adottare le misure necessarie per garantire l'applicazione effettiva della distillazione se si manifestano difficoltà tali da compromettere la realizzazione o un'applicazione equilibrata della distillazione obbligatoria di cui al n. 1 dello stesso articolo. Come viene spiegato, l'importanza rivestita per il settore vitivinicolo da una serie di problemi, fra i quali anche quelli relativi all'adozione di misure strutturali e il loro nesso con la distillazione obbligatoria, «richiede che siano proposte soluzioni il più possibile coerenti tra loro» e «per salvaguardare tale coerenza appare necessario mettere a punto le proposte necessarie sulla scorta di tutti i dati disponibili, il che comporta il rinvio di talune scadenze per una campagna di commercializzazione» e più precisamente fino alla campagna 1993/1994 compresa.
82. Il giudizio del Consiglio si fondava su elementi oggettivi riguardo alla situazione del mercato vitivinicolo e su valutazioni relative al suo andamento. Dato anche l'ampio potere discrezionale di cui dispone per l'applicazione della politica agricola della Comunità, che implica la necessità di valutare situazioni economiche complesse, ritengo che tale giudizio non sia manifestamente errato. Inoltre da nessun elemento degli atti processuali è possibile accertare che nella fattispecie il Consiglio abbia superato i limiti del suo potere discrezionale quando ha autorizzato la Commissione a modificare la percentuale dell'85%, poiché ciò era imposto dalla situazione del mercato vitivinicolo della campagna in esame, anche se ciò era avvenuto ripetutamente nelle precedenti campagne viticole. Pertanto non sussiste una valutazione palesemente errata degli elementi di fatto sui quali si è basato per adottare tale misura.
2) Sulla sesta questione: problemi di validità dell'art. 39, nn. 3, 4 e 11 del regolamento del Consiglio n. 822/87 e del regolamento della Commissione n. 343/94
a) I problemi sollevati
83. Con la sesta questione il giudice a quo domanda se l'art. 39, nn. 3, 4 e 11, del regolamento n. 822/87, nella versione modificata dal regolamento n. 1566/93 e dal regolamento n. 343/94, che costituisce misura esecutiva dei primi due, sia invalido per violazione del principio di ragionevolezza, per errore manifesto, per sviamento di potere e per violazione del principio di proporzionalità.
84. La critica del giudice a quo si articola in tre punti. a) Sostiene innanzi tutto che, sulla base dei dati a disposizione, la percentuale dell'85% non potrebbe mai essere applicata perché non sarebbe conforme alla situazione effettiva del mercato vitivinicolo. La Commissione è stata autorizzata dal Consiglio a ricorrere al n. 11, secondo comma, lett. b), per rendere possibile in pratica lo svolgimento della distillazione obbligatoria prevista dall'art. 39 del regolamento n. 822/87. Ciò ha avuto come conseguenza che è rimasta disapplicata la disposizione dell'art. 39, n. 3. E' così dimostrata la valutazione manifestamente erronea e la irrazionalità della disposizione contestata, principalmente per il motivo che con il regolamento del Consiglio n. 1566/93 era stato riconosciuto che la percentuale uniforme avrebbe continuato ad essere quella dell'85%. b) La ripresa della percentuale dell'85% nel 1993 costituiva una violazione del principio di proporzionalità, poiché il Consiglio avrebbe dovuto ragionevolmente riconoscere che le condizioni del mercato non erano favorevoli alla sua applicazione. c) In questo ambito, la conservazione di una disposizione che prevedeva l'applicazione della percentuale di riferimento dell'85% costituiva inoltre sviamento di potere dal momento che, mediante tale percentuale in pratica inapplicabile, il Consiglio permetteva alla Commissione di disciplinare secondo la sua volontà il sistema della distillazione obbligatoria tramite la disposizione autorizzativa dell'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento n. 822/87, la quale, secondo il giudice a quo, costituisce una norma eccezionale rispetto alla disposizione del n. 3 dello stesso articolo che costituisce la regola, dove viene menzionata la percentuale dell'85% sebbene questa non potesse in pratica essere applicata.
b) Osservazioni generali
85. Nella fattispecie ritengo che non si possa considerare che la decisione del Consiglio di reiterare la percentuale dell'85%, e di conferire tuttavia alla Commissione il potere di fissare un'altra percentuale in conformità alle esigenze di equilibrare e risanare il mercato vitivinicolo e di assicurare il buon esito delle misure della distillazione obbligatoria, renda invalida la relativa disposizione per i motivi dedotti dal giudice a quo. Il conferimento di un'autorizzazione alla Commissione non le consentiva di alterare i principi fondamentali relativi alla distillazione obbligatoria.
86. Innanzi tutto il legislatore comunitario, valutando una realtà economica complessa, aveva il potere di fissare gli anni di riferimento poiché disponeva, in generale, come ho già esposto, di un ampio potere discrezionale riguardo alla natura e all'estensione delle misure da adottare. Tuttavia tale ampio potere discrezionale deve essere esercitato nel pieno rispetto dei principi generali di rango superiore, tra i quali il principio di proporzionalità.
87. Giungo poi alla conclusione che, data la disciplina istituita dal regolamento n. 822/87, se il Consiglio non si limitasse a tali specifiche campagne di riferimento (1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984) - sulla base delle quali controlla se gli Stati membri si sono adeguati all'obbligo di non superare il quantitativo di riferimento - ma prendesse in considerazione nuove, successive campagne di riferimento, prima tuttavia che sia completata l'elaborazione delle proposte necessarie e senza disporre di tutti gli elementi necessari, ad esempio, per l'applicazione della politica di estirpazioni e per la conseguente riduzione delle superfici viticole di cui hanno beneficiato solo i produttori di determinate zone, ciò costituirebbe un errore manifesto nell'esercizio del suo potere discrezionale e una violazione del divieto di discriminazione . Infatti in questo modo verrebbero sostanzialmente favorite le zone che hanno fatto minori sforzi di adeguamento alle condizioni del mercato e sarebbero svantaggiate quelle che, riducendo la loro produzione, hanno contribuito al suo progressivo riequilibrio . Una disciplina siffatta potrebbe implicare un superamento dei limiti del potere discrezionale e un trattamento discriminatorio di determinati produttori rispetto ad altri.
c) Sulla violazione del principio di proporzionalità in particolare
88. Inoltre, l'ampio potere discrezionale del Consiglio per l'adozione di misure di applicazione della politica agricola della Comunità deve essere esercitato nel pieno rispetto del principio di proporzionalità.
89. Secondo costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità, che ha rango superiore e fa parte dei principi generali del diritto comunitario, richiede che «gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla misura meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti» .
90. Del resto, per quanto riguarda il controllo giurisdizionale dell'applicazione del principio di proporzionalità da parte del legislatore comunitario nel settore della politica agricola comune, secondo una costante giurisprudenza della Corte, «il legislatore comunitario dispone, in materia di politica agricola comune, di un ampio potere discrezionale, corrispondente alle responsabilità politiche che gli artt. 40 e 43 del Trattato gli attribuiscono. La Corte ha dichiarato, infatti, che solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l' istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento» (il corsivo è mio).
91. A mio parere non è dimostrato che il Consiglio, con l'adozione delle disposizioni dell'art. 39, nn. 3, 4 e 11, abbia violato il principio di proporzionalità.
92. Più precisamente il Consiglio, esercitando tale competenza, ha scelto lo svolgimento della distillazione obbligatoria, con limiti precisi, per il riequilibrio e il risanamento del settore vitivinicolo . Come emerge dal quarantacinquesimo considerando del regolamento n. 822/87, la distillazione obbligatoria costituisce la misura più efficace per la riduzione delle eccedenze di vino da tavola sul mercato, misura che viene attivata quando, in base a criteri determinati, risulta che il mercato presenta un grave squilibrio. Per quanto riguarda la ripartizione del quantitativo totale di vino da distillare, nel quarantaseiesimo considerando si fa riferimento all'influenza delle condizioni climatiche e agli effetti della politica strutturale, che possono provocare un diverso andamento della produzione nelle varie regioni della Comunità.
93. Alla luce di tali obiettivi, il Consiglio ha ritenuto come criterio più idoneo l'istituzione e la conservazione di determinate campagne viticole di riferimento (1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984), per valutare sulla base delle stesse lo sforzo degli Stati membri al riequilibrio e al risanamento del mercato vitivinicolo. Per conseguire tale scopo ha scelto di conferire alla Commissione il potere di modificare la percentuale prevista dell'85% ogni qual volta ciò sia imposto dalla necessità di perseguire gli obiettivi della distillazione obbligatoria.
94. A mio parere la scelta del Consiglio non può essere ritenuta manifestamente inidonea al raggiungimento del risultato perseguito mediante l'adozione della misura della distillazione obbligatoria. Del resto il giudice a quo non spiega per quale motivo la modifica delle campagne di riferimento o la determinazione di una nuova percentuale costante di riferimento, al posto di una percentuale adeguata alla situazione di ogni campagna viticola, costituirebbe una misura più idonea e meno restrittiva del sistema previsto nella disposizione in oggetto .
95. Operando tale scelta, il Consiglio non poteva sicuramente stabilire con certezza tutti gli effetti futuri della sua normativa. Riguardo a tale problema la Corte dichiara costantemente che «la validità di un atto comunitario non può dipendere da considerazioni retrospettive riguardanti i suoi risultati». Ha poi precisato che «quando il legislatore comunitario deve valutare, nell'emanare una normativa, i suoi effetti futuri e questi non possono essere previsti con certezza, la sua valutazione può essere oggetto di censura solo qualora appaia manifestamente erronea alla luce degli elementi di cui disponeva al momento dell'adozione della normativa stessa».
96. Pertanto si porrebbe un problema di validità delle misure previste dall'art. 39, nn. 3, 4 e 11, del regolamento n. 822/87, per violazione del principio di proporzionalità, soltanto se tali misure fossero manifestamente inidonee o non necessarie rispetto agli obiettivi perseguiti, e se gli svantaggi fossero superiori ai vantaggi, ipotesi che tuttavia, come già esposto, non ricorre nella fattispecie.
d) Sviamento di potere
97. Lo «sviamento di potere», come motivo di annullamento di un atto di un'istituzione comunitaria, significa che l'istituzione competente ha adottato un atto con un obiettivo esclusivo o almeno principale diverso da quello ufficialmente dichiarato. Ritengo tuttavia che il motivo dedotto dal giudice a quo, nella sua analisi, potrebbe essere qualificato più esattamente come «sviamento di procedura», il quale, come motivo di annullamento di un atto di un organo comunitario, costituisce una categoria speciale del più ampio motivo dello «sviamento di potere» . Sviamento di procedura significa che l'istituzione competente, eludendo le pertinenti disposizioni che determinavano la procedura da seguire per l'adozione di una determinata decisione, ha seguito un'altra procedura, prevista per un obiettivo diverso, ed ha adottato l'atto.
98. Ritengo che nella fattispecie non si possa ritenere che ricorra un caso di sviamento di procedura o di potere, e nemmeno che l'obiettivo dell'art. 39 del regolamento n. 822/87, come modificato, sia quello di consentire alla Commissione di amministrare a proprio gradimento la distillazione obbligatoria e di conseguenza la ripartizione della stessa tra le diverse regioni della Comunità mediante la procedura del comitato di gestione per i vini di cui all'art. 83 del regolamento n. 822/87, e in violazione della procedura prevista dall'art. 43 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 37 CE). Accogliere tale punto di vista, sostenuto dal signor Busolin e ripreso dal giudice a quo, equivarrebbe a disconoscere il ruolo della Commissione nell'esecuzione degli atti del Consiglio, conforme al Trattato CE. Tale ruolo esecutivo significa che la Commissione deve muoversi nello stretto ambito posto ogni volta dal Consiglio, nel pieno rispetto delle condizioni istituite dallo stesso per l'adozione di atti da parte della Commissione . Ciò del resto è stato analizzato nei precedenti paragrafi delle mie conclusioni riguardo agli stretti limiti di azione della Commissione tracciati dall'art. 39 del regolamento n. 822/87 e soprattutto dalla disposizione del n. 11, secondo comma, lett. b), in combinato disposto con la lett. a); rinvio pertanto a tali paragrafi.
99. Ricorderò inoltre che la procedura del comitato di gestione di cui all'art. 83 del regolamento n. 822/87 è prevista sia per l'applicazione dell'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), sia per la fissazione della percentuale uniforme e delle campagne di riferimento (art. 39, n. 9). Ciò significa che sia la modifica della percentuale costante dell'85%, prevista nel n. 3, sia l'adeguamento di tale percentuale per una determinata campagna viticola vengono adottati con la stessa procedura.
100. Pertanto, alla luce di quanto esposto, ritengo che il Consiglio, avendo mantenuto la percentuale uniforme dell'85% ed avendo previsto contemporaneamente l'applicazione del n. 11, secondo comma, lett. b), alla campagna viticola 1993/1994 in conformità alla modifica del regolamento n. 822/87 ad opera del regolamento n. 1566/93, non sia incorso in uno sviamento di potere o di procedura, e che pertanto quanto sostenuto in contrario sia infondato.
VI - Conclusione
101. Alla luce di quanto sopra propongo di risolvere le questioni pregiudiziali proposte dal Pretore della Pretura di Treviso - Sezione distaccata di Oderzo nel modo seguente:
«Dall'analisi svolta non sono emersi elementi atti a inficiare la validità:
- dell'art. 39, nn. 3, 4 e 11, del regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 822, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo, come modificato dai regolamenti (CEE) del Consiglio 2 luglio 1987, n. 1972, e 14 giugno 1993, n. 1566, né
- del regolamento (CE) della Commissione 15 febbraio 1994, n. 343, recante apertura della distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 del Consiglio e recante deroga ad alcune modalità di applicazione ad essa relative per la campagna 1993/1994».