ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
z 11. septembra 2014 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Životné prostredie – Smernica 2000/60/ES – Rámec pre politiku Spoločenstva v oblasti vôd – Návratnosť nákladov na vodohospodárske služby – Pojem ‚vodohospodárske služby‘“
Vo veci C‑525/12,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 19. novembra 2012,
Európska komisia, v zastúpení: E. Manhaeve a G. Wilms, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Spolkovej republike Nemecko, v zastúpení: T. Henze a J. Möller, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporujú:
Dánske kráľovstvo, v zastúpení: M. Wolff a V. Pasternak Jørgensen, splnomocnené zástupkyne,
Maďarsko, v zastúpení: M. Z. Fehér a K. Szíjjártó, splnomocnení zástupcovia,
Rakúska republika, v zastúpení: C. Pesendorfer, splnomocnená zástupkyňa,
Fínska republika, v zastúpení: J. Heliskoski a H. Leppo, splnomocnení zástupcovia,
Švédske kráľovstvo, v zastúpení: A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson a S. Johannesson, splnomocnené zástupkyne,
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, v zastúpení: S. Behzadi‑Spencer a J. Beeko, splnomocnené zástupkyne, za právnej pomoci G. Facenna, barrister,
vedľajší účastníci konania,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predsedníčka druhej komory R. Silva de Lapuerta, sudcovia J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.‑C. Bonichot (spravodajca) a A. Arabadžiev,
generálny advokát: N. Jääskinen,
tajomník: C. Strömholm, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 5. marca 2014,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 22. mája 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Svojou žalobou Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Spolková republika Nemecko si tým, že vyňala určité služby (napríklad vzdúvanie na účely výroby elektriny vo vodnej elektrárni, plavbu a ochranu pred povodňami, odber na účely zavlažovania a priemyselné účely, ako aj samozásobovanie) z pôsobnosti pojmu „vodohospodárske služby“, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo smernice 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva (Ú. v. ES L 327, s. 1; Mim. vyd. 15/005, s. 275), predovšetkým z článku 2 bodu 38 a z článku 9 tejto smernice.
Právny rámec
Smernica 2000/60
2        Smernica 2000/60 obsahuje najmä nasledujúce odôvodnenia:
„(1)      Voda nie je komerčný výrobok ako iné výrobky ale skôr dedičstvo, ktoré treba chrániť, brániť a nakladať s ním ako takým.
…
(11)      V súlade s článkom 174 zmluvy má politika spoločenstva týkajúca sa životného prostredia prispievať k presadzovaniu cieľov zachovania, ochrany a zvyšovania kvality životného prostredia pri rozvážnom a racionálnom využívaní prírodných zdrojov a má byť založená na princípoch predchádzania dôsledkom a na princípoch realizácie preventívnych opatrení, nápravy poškodenia životného prostredia predovšetkým pri jeho zdroji a že znečisťovateľ platí.
…
(13)      V spoločenstve existujú rôznorodé podmienky a potreby, ktoré si vyžadujú rozličné špecifické riešenia. Táto rôznorodosť sa musí vziať do úvahy pri plánovaní a vykonávaní opatrení na zabezpečenie ochrany a trvalo udržateľného využívania vôd v rámci povodia. Rozhodnutia by sa mali prijímať čo najbližšie k miestam, kde sa vody ovplyvňujú alebo využívajú. Prioritu treba klásť na činnosti podliehajúce zodpovednosti členských štátov prostredníctvom návrhu programov opatrení prispôsobených regionálnym a miestnym podmienkam.
…
(19)      Táto smernica sa zameriava na zachovávanie a zlepšovanie vodného prostredia v spoločenstve. Tento účel sa v prvom rade týka kvality príslušných vôd. Regulácia množstva je pomocným prvkom pri zabezpečovaní dobrej kvality vody a preto treba prijať aj opatrenia týkajúce sa množstva vôd, slúžiace cieľu zabezpečenia dobrej kvality vôd.
(20)      Kvantitatívny stav útvaru podzemnej vody môže mať dopad na ekologickú kvalitu povrchových vôd a stav suchozemských ekosystémov spojených s daným útvarom podzemnej vody.
…
(33)      Cieľ dosiahnuť dobrý stav vôd sa má sledovať v každom povodí tak, aby opatrenia týkajúce sa povrchových a podzemných vôd patriacich do toho istého ekologického, hydrologického a hydrogeologického systému boli koordinované.
…
(38)      Používanie ekonomických nástrojov členskými štátmi môže byť vhodné ako súčasť programu opatrení. Mal by sa zohľadňovať princíp návratnosti nákladov na vodohospodárske služby vrátane environmentálnych nákladov a nákladov na zdroje spojené s poškodením alebo negatívnym dopadom na vodné prostredie najmä v súlade s princípom ‚znečisťovateľ platí‘. Na tento účel bude potrebná ekonomická analýza vodohospodárskych služieb založená na dlhodobých prognózach dodávky a potreby vody v celom správnom území povodia.
…“
3        Podľa článku 2 smernice 2000/60 s názvom „Definície“:
„Na účely tejto smernice sa prijímajú nasledujúce definície:
…
38)      ‚Vodohospodárske služby‘ znamenajú všetky služby, ktoré poskytujú domácnostiam, verejným inštitúciám alebo pre akúkoľvek hospodársku činnosť:
a)      odber, vzdúvanie, akumuláciu, úpravu a distribúciu povrchovej alebo podzemnej vody;
b)      zariadenia na odvádzanie odpadovej vody a jej čistenie, s následným vypúšťaním do povrchovej vody.
39)      ‚Využívanie vody‘ znamená vodohospodárske služby spolu s akoukoľvek inou činnosťou určenou podľa článku 5 a prílohy II, ktorá má významný dopad na stav vôd.
Tento pojem platí pre účely článku 1 a pre ekonomickú analýzu spracovanú podľa článku 5 a prílohy III, písm. b).
…“
4        Článok 9 smernice 2000/60 s názvom „Úhrada nákladov za vodohospodárske služby“ stanovuje:
„1.      Členské štáty zohľadnia princíp úhrady nákladov za vodohospodárske služby vrátane nákladov na ochranu životného prostredia a na zdroje, majúc na zreteli ekonomickú analýzu vykonanú v súlade s prílohou III a najmä v súlade s princípom ‚znečisťovateľ platí‘.
Do roku 2010 členské štáty zabezpečia
–        aby cenová politika v oblasti vôd dostatočne motivovala užívateľov k efektívnemu využívaniu vodných zdrojov, čím prispejú k dosiahnutiu environmentálnych cieľov tejto smernice,
–        primeraný príspevok rozličných spôsobov využívania vody k úhrade nákladov za vodohospodárske služby rozčlenený aspoň na priemysel, domácnosti a poľnohospodárstvo, vychádzajúci z ekonomickej analýzy uskutočnenej podľa prílohy III so zohľadnením princípu ‚znečisťovateľ platí‘.
Členské štáty môžu pritom prihliadať na sociálne, environmentálne a ekonomické dôsledky tejto úhrady, ako aj geografické a klimatické podmienky ovplyvneného regiónu alebo regiónov.
2.      Členské štáty budú v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia informovať o plánovaných opatreniach na vykonávanie ustanovení odseku 1, ktoré majú prispieť k dosiahnutiu environmentálnych cieľov tejto smernice a o príspevku rozličných spôsobov využívania vody k úhrade nákladov za vodohospodárske služby.
3.      Žiadne ustanovenie tohoto článku nesmie brániť financovaniu jednotlivých preventívnych alebo nápravných opatrení na dosiahnutie cieľov tejto smernice.
4.      Členské štáty neporušia túto smernicu, ak sa v súlade so zavedenou praxou rozhodnú pre tento účel nepoužiť ustanovenia druhej vety odseku 1 a príslušné ustanovenia odseku 2 pre určitý spôsob využívania vody, ak to neohrozuje účely a dosiahnutie cieľov tejto smernice. Členské štáty budú v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia informovať o dôvodoch neuplatnenia plného znenia druhej vety odseku 1.“
5        Článok 11 smernice 2000/60 s názvom „Program opatrení“ obsahuje najmä tieto odseky:
„1.      Každý členský štát zabezpečí pre každé správne územie povodia alebo pre časť medzinárodného správneho územia povodia na svojom území zavedenie programu opatrení, so zreteľom na výsledky analýz požadovaných podľa článku 5, pre dosiahnutie cieľov stanovených podľa článku 4. Takéto programy opatrení sa môžu odvolávať na opatrenia vyplývajúce z právnej úpravy prijatej na národnej úrovni a pokrývajúce celé územie členského štátu. Tam, kde je to účelné, môže členský štát prijať opatrenia uplatniteľné vo všetkých správnych územiach povodí a/alebo v častiach medzinárodných správnych území povodí ležiacich na jeho území.
2.      Každý program opatrení bude zahŕňať ‚základné‘ opatrenia špecifikované v odseku 3, a v prípade potreby ‚doplnkové‘ opatrenia.
3.      ‚Základné opatrenia‘ sú minimálne požiadavky, ktoré treba splniť a ktoré pozostávajú z:
a)      tých opatrení, ktoré sú potrebné na vykonávanie právnych predpisov spoločenstva pre ochranu vôd vrátane opatrení požadovaných právnymi predpismi uvedenými v článku 10 a v časti A prílohy VI;
b)      opatrení, ktoré sa považujú za zodpovedajúce účelom článku 9;
…“
6        Príloha III smernice 2000/60 s názvom „Ekonomická analýza“ znie takto:
„Ekonomická analýza bude (so zreteľom na náklady spojené so zberom príslušných údajov) obsahovať dostatočne podrobné informácie na to, aby sa:
a)      spracovali príslušné výpočty potrebné na zohľadnenie princípu návratnosti nákladov za vodohospodárske služby podľa článku 9 pri zohľadnení dlhodobých prognóz dodávky a spotreby vody v správnom území povodia a tam, kde je to potrebné:
–        odhady objemu, cien a nákladov spojených s vodohospodárskymi službami, a
–        odhady príslušných investícií, vrátane prognóz takýchto investícií;
b)      posúdila nákladovo najefektívnejšia kombinácia opatrení týkajúcich sa využívania vody, ktoré majú byť zahrnuté do programu opatrení podľa článku 11 na základe odhadov potenciálnych nákladov na takéto opatrenia.“
Smernica 2006/123/ES
7        Článok 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, s. 36) s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
1)      ‚služba‘ je akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 50 zmluvy;
2)      ‚poskytovateľ‘ je každá fyzická osoba, ktorá je štátnym príslušníkom členského štátu, alebo každá právnická osoba v zmysle článku 48 zmluvy a usadená v členskom štáte, ktorá ponúka alebo poskytuje službu;
3)      ‚príjemca‘ je každá fyzická osoba, ktorá je štátnym príslušníkom členského štátu alebo ktorej boli priznané práva prostredníctvom aktov Spoločenstva, alebo právnická osoba v zmysle článku 48 zmluvy a usadená v členskom štáte, ktorá využíva alebo zamýšľa využívať službu na profesijné alebo iné ako profesijné účely;…“
Smernica 2004/35/ES
8        Podľa článku 2 bodu 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/35/ES z 21. apríla 2004 o environmentálnej zodpovednosti pri prevencii a odstraňovaní environmentálnych škôd (Ú. v. EÚ L 143, s. 56; Mim. vyd. 15/008, s. 357) s názvom „Definície“ znamenajú „služby“ na účely tejto smernice funkcie, ktoré plní prírodný zdroj v prospech iných prírodných zdrojov alebo verejnosti.
Konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom
9        V auguste 2006 bola Komisii predložená sťažnosť, podľa ktorej Spolková republika Nemecko vykladala definíciu „vodohospodárske služby“ uvedenú v článku 2 bode 38 smernice 2000/60 tak, že predmetné služby sa obmedzujú na zásobovanie vodou a odvádzanie, čistenie a vypúšťanie odpadových vôd, čím sa zúžila pôsobnosť článku 9 tejto smernice upravujúceho návratnosť nákladov za vodohospodárske služby.
10      Konkrétne vzdúvania, najmä na účely výroby elektriny vo vodnej elektrárni, plavby a ochrany pred povodňami, podľa tohto výkladu nie sú vodohospodárskymi službami, a teda sa nemôžu zohľadňovať na účely uplatnenia zásady návratnosti nákladov v zmysle článku 9 a prílohy III písm. a) uvedenej smernice.
11      Dňa 7. novembra 2007 Komisia zaslala Spolkovej republike Nemecko výzvu, v ktorej uviedla, že právna úprava tohto členského štátu nie je v súlade s viacerými ustanoveniami smernice 2000/60 a že nesprávne používa pojem „vodohospodárske služby“. Komisia totiž v podstate zastávala názor, že v záujme ochrany vodných zdrojov má byť pre jednotlivé spôsoby využívania vody stanovená cena. Z toho pre členské štáty vyplýva povinnosť stanoviť poplatky za jednotlivé spôsoby využívania vody, hoci ich nie je možné považovať za poskytovanie služieb v pravom zmysle slova. Spoplatnená by tak mala byť napríklad aj plavba.
12      Spolková republika Nemecko odpovedala na túto výzvu listami zo 6. marca 2008 a z 24. septembra 2009.
13      Komisia 30. septembra 2010 zaslala dodatočnú výzvu, na ktorú Spolková republika Nemecko odpovedala listom z 18. novembra 2010. Dňa 27. júla 2011 tento členský štát oznámil Komisii nariadenie o ochrane povrchových vôd (Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer) z 20. júla 2011, ktorým bol prebratý článok 5 smernice 2000/60.
14      Dňa 30. septembra 2011 zaslala Komisia Spolkovej republike Nemecko odôvodnené stanovisko.
15      Po dvojitom predĺžení lehoty Spolková republika Nemecko odpovedala na uvedené stanovisko 31. januára 2012 a následne v júli 2012 informovala Komisiu o prebratí článku 2 bodov 38 a 39 a článku 9 smernice 2000/60 do vnútroštátneho práva.
16      Napriek prebratiu predmetných ustanovení Komisia dospela k záveru, že pretrváva problém odlišného výkladu definície „vodohospodárskych služieb“, a preto aj, podľa nej, nedostatočného uplatnenia článku 9 smernice 2000/60. Rozhodla sa preto podať túto žalobu.
17      Uzneseniami predsedu Súdneho dvora z 2., 5., 8., 11. a 15. apríla 2013 bol na podporu návrhov Spolkovej republiky Nemecko povolený vstup vedľajších účastníkov do konania, ktorými sú Rakúska republika, Švédske kráľovstvo, Fínska republika, Maďarsko, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, ako aj Dánske kráľovstvo.
O žalobe
O prípustnosti
Argumentácia účastníkov konania
18      Spolková republika Nemecko tvrdí, že žaloba Komisie je neprípustná, keďže sa obmedzuje na to, aby Súdny dvor objasnil čisto teoretickú otázku, pričom neodôvodňuje, ako konkrétne došlo k nesplneniu povinností vyplývajúcich zo zmlúv a smernice 2000/60. Tvrdenie Komisie, že Spolková republika Nemecko si takéto povinnosti nesplnila tým, že niektoré pojmy vylúčila z uplatnenia pojmu „vodohospodárske služby“, je nepresné, keďže neoznačuje konkrétne správanie, ktoré by sa malo zmeniť.
19      Zoznam služieb, ktoré Komisia uvádza vo svojich žalobných návrhoch ako príklady, na ktoré sa vzťahuje tento pojem, nemá za následok odstránenie tejto nepresnosti, pretože ak by Súdny dvor uvedeným žalobných návrhom vyhovel, Spolková republika Nemecko by nevedela, či sa tak majú kvalifikovať aj ostatné vodohospodárske služby. Tieto príklady okrem toho neboli uvedené v odôvodnenom stanovisku, ktorého záver sa teda odlišuje od petitu tejto žaloby.
20      Komisia tvrdí, že jej žaloba je celkom jasná, keďže sa ňou domáha určenia toho, že Spolková republika Nemecko chápe pojmy uvedené v článku 2 bode 38 smernice 2000/60 kumulatívne, takže z pôsobnosti definície uvedenej v tomto ustanovení sú vylúčené mnohé vodohospodárske služby. V dôsledku toho sú na území žalovaného členského štátu zo spoplatnenia ex offo vylúčené činnosti označené v žalobe.
Posúdenie Súdnym dvorom
21      Na úvod treba pripomenúť, že účelom konania pred podaním žaloby v rámci konaní o nesplnení povinnosti je dať dotknutému členskému štátu príležitosť, aby na jednej strane splnil svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie, a na strane druhej aby sa mohol účinne brániť proti námietkam vzneseným Komisiou. Predmet žaloby podanej na základe článku 258 ZFEÚ je v dôsledku toho vymedzený konaním pred podaním žaloby upraveným týmto ustanovením. Zachovávanie tohto postupu vytvára základnú záruku stanovenú Zmluvou o FEÚ nielen pre ochranu práv predmetného členského štátu, ale tiež pre zabezpečenie toho, že cieľom prípadného postupu pred začatím súdneho konania bude jasne definovaný spor (pozri najmä rozsudok Komisia/Holandsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, body 33 a 34).
22      Na základe článku 21 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora a článku 120 písm. c) jeho rokovacieho poriadku prináleží Komisii, aby v každej žalobe podanej podľa článku 258 ZFEÚ uviedla presné výhrady, ku ktorým sa má Súdny dvor vyjadriť, ako aj aspoň zhrnujúco právne a skutkové okolnosti, na ktorých sú tieto výhrady založené. Z toho vyplýva, že žaloba Komisie musí obsahovať koherentný a podrobný výklad dôvodov, ktoré ju viedli k presvedčeniu, že dotknutý členský štát si nesplnil jednu z povinností, ktoré mu vyplývajú zo Zmlúv (pozri najmä rozsudok Komisia/Holandsko, EU:C:2012:243, body 35 a 36).
23      V rámci tejto žaloby treba skonštatovať, že v tejto žalobe sú koherentne uvedené dôvody, ktoré Komisiu viedli k záveru, že Spolková republika Nemecko si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 2 bodu 38 a článku 9 smernice 2000/60. Tak z konania pred podaním žaloby, a najmä z odôvodneného stanoviska, ktoré Komisia zaslala tomuto členskému štátu, ako aj zo žaloby podanej na Súdny dvor totiž vyplýva, že Komisia v zásade tvrdí, že spôsob, akým tento členský štát vykladá pojem „vodohospodárske služby“, má automaticky za následok nesprávne vylúčenie niektorých týchto služieb z povinnosti podriadiť ich zásade návratnosti nákladov vrátane environmentálnych nákladov a nákladov na zdroje, ktorú zavádza uvedená smernica.
24      Konanie o nesplnení povinnosti pritom umožňuje určiť presný rozsah povinností členských štátov v prípade odlišného výkladu (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Španielsko, C‑196/07, EU:C:2008:146, bod 28).
25      Okrem toho treba uviesť, že bez toho, aby tým bola dotknutá povinnosť znášať dôkazné bremeno, ktorú má Komisia v rámci konania podľa článku 258 ZFEÚ, nič nebráni tomu, aby sa pre takýto odlišný výklad obrátila na Súdny dvor z dôvodu, že dotknutý členský štát si údajne nesplnil povinnosť, a uviedla mnohé situácie, ktoré sú podľa nej v rozpore s právom Únie, hoci neuvedie úplný výpočet všetkých týchto situácií (pozri analogicky najmä rozsudok Komisia/Taliansko, C‑135/05, EU:C:2007:250, body 20 až 22).
26      V tomto konaní sa výklad ustanovenia práva Únie, ktorý zastáva dotknutý členský štát, uberajúci sa iným smerom než výklad zastávaný Komisiou, prejavuje na území tohto členského štátu správnou praxou, ktorej existencia sa, aj keď nie je všeobecne rozšírená, nespochybňuje. Okolnosť, že Komisia uviedla na podporu svojej argumentácie len niekoľko príkladov tejto praxe, však nemá za následok to, že by jej žalobe chýbala presnosť potrebná na posúdenie predmetu tejto žaloby.
27      V tejto súvislosti treba ďalej konštatovať, že ak Komisia vo svojom žalobnom petite uvádza príklady situácií, ktoré podľa nej opisujú nesplnenie povinnosti vytýkané Spolkovej republike Nemecko, pričom takéto prípady neuvádza v závere odôvodneného stanoviska zaslaného tomuto členskému štátu, takéto doplnenie nie je možné chápať ako rozšírenie predmetu tejto žaloby, ktorý sa aj naďalej obmedzuje na určenie nesplnenia povinností vyplývajúcich z článku 2 bodu 38 a článku 9 smernice 2000/60.
28      Žaloba Komisie je preto prípustná.
O veci samej
Argumentácia účastníkov konania
29      Komisia tvrdí, že Spolková republika Nemecko z dôvodu reštriktívneho výkladu pojmu „vodohospodárske služby“ v zmysle článku 2 bodu 38 smernice 2000/60 neuplatňuje správne článok 9 tejto smernice, ktorého pôsobnosť sa týka návratnosti nákladov za tieto služby, cenovej politiky v oblasti vôd a uplatňovania zásady znečisťovateľ platí na užívateľov vody.
30      Na rozdiel od toho, čo tvrdí tento členský štát, pojem „vodohospodárske služby“ nezahŕňa len zásobovanie vodou a čistenie odpadových vôd. Samotné znenie článku 2 bodu 38 smernice 2000/60, jeho kontext a ciele sledované touto smernicou vedú k záveru, že definícia týchto služieb zahŕňa aj iné činnosti, akými sú plavba, výroba elektriny vo vodnej elektrárni a ochrana pred povodňami.
31      Tým, že sa v článku 2 bode 38 smernice 2000/60 uvádza odber, vzdúvanie, akumulácia, úprava a distribúcia povrchovej alebo podzemnej vody, vymenúvajú sa v ňom rozličné činnosti, z ktorej jedna musí byť prítomná vo vodohospodárskej službe, pričom čiarky medzi týmito dvoma výrazmi a spojka „a“ nenaznačujú žiadny iný význam. Vodohospodárska služba teda nemusí kumulatívne zahŕňať všetky činnosti uvedené v článku 2 bode 38 písm. a) alebo b) tejto smernice.
32      Jej účelom je zabezpečiť efektívne využívanie vodných zdrojov tým, že vzhľadom na zásadu znečisťovateľ platí zaistí primeranú účasť jednotlivých spôsobov využívania vody na návratnosti nákladov za služby súvisiace s týmto využívaním. Tento cieľ by nebol dosiahnutý, pokiaľ by nemali podniky odoberajúce vodu okrem činnosti zásobovania alebo čistenia odpadových vôd, ako napr. v niektorých spolkových krajinách podniky prevádzkujúce povrchovú ťažbu, povinnosť platiť náklady za tento odber, ako tvrdí žalovaný členský štát.
33      Podľa Komisie smernica 2000/60 a smernica 2004/35 majú rovnaký právny základ a obidve sledujú ciele ochrany životného prostredia, čo neumožňuje, na rozdiel od toho, čo tvrdí Spolková republika Nemecko, vykladať odlišne pojem „Funktion“ nachádzajúci sa v znení v nemeckom jazyku tejto poslednej uvedenej smernice, a pojem „Dienstleistung“ vyskytujúci sa v smernici 2000/60, a vyvodiť z toho, že sa posledná uvedená smernica týka ľudskej činnosti. Okrem toho v práve životného prostredia služby nepredpokladajú účasť človeka, ako vyplýva z hodnotiacej štúdie ekosystémových služieb, nazvanej „Millennium Ecosystem Assessment“ vykonanej Organizáciou spojených národov v roku 2001 (CREDOC, Biotope, Asconit Consultants, 2009).
34      Podľa Komisie jej široký výklad pojmu „vodohospodárske služby“ nerobí nadbytočným rozlišovanie vykonané článkom 2 bodom 39 smernice 2000/60, keď používa pojem využívania vody. Tento posledný uvedený pojem zahŕňa nielen vodohospodárske služby, ale ešte v širšom meradle, akúkoľvek činnosť, ktorá môže podstatne ovplyvniť stav vôd, ako napríklad športové rybárstvo, kúpanie či plavbu v prírodných vodách, ktoré nie je možné vzdúvať.
35      Komisia tvrdí, že za týchto podmienok pod pojem vodohospodárske služby patrí odber na účely zavlažovania, ktorý vytvára veľký tlak na stav vodného útvaru, odber na priemyselné účely, samozásobovanie, vzdúvanie na účely výroby elektriny vo vodnej elektrárni, plavby a ochrany pred povodňami, ako aj akumulácia, úprava a distribúcia vody. Zdá sa najmä, že niektoré spolkové krajiny neuplatňujú žiadny poplatok za odber alebo uplatňujú rozsiahle výnimky.
36      Podľa Spolkovej republiky Nemecko žaloba Komisie vychádza z nesprávneho prístupu k celej smernici 2000/60, najmä k nástroju, ktorým je spoplatnenie používania vody, ktorý, hoci predstavuje dôležitý prostriedok na podnietenie väčšieho šetrenia a opatrnosti pri riadení vodných zdrojov, nie je jediným opatrením, ktoré zakotvuje táto smernica na dosiahnutie takéhoto cieľa. Výklad článku 2 bodu 38 a článku 9 smernice 2000/60, ktoré používa Komisia, abstrahuje od systému riadenia tejto smernice, ktorej hlavnou myšlienkou je vyváženie požiadaviek na ochranu vody v povodiach a legitímnych nárokov na užívanie vody. Komisia takto zrušila existujúcu rovnováhu medzi rôznymi nástrojmi riadenia, ktoré táto smernica stanovila tak z dôvodov subsidiarity, ako aj z dôvodov účinnosti.
37      Samotná štruktúra článku 2 bodu 38 písm. a) a b) smernice 2000/60 vychádza podľa Spolkovej republiky Nemecko z jasného rozdelenia medzi činnosťami zásobovania vodou a činnosťami čistenia odpadových vôd. Prvé uvedené činnosti zvyčajne predstavujú fázy potrebné na zásobovanie vodou (získanie, úprava, akumulácia, vedenie, distribúcia) a sú v ňom rozpísané preto, lebo je potrebné spresniť, že všetky tieto fázy sa musia zohľadniť pri výpočte nákladov.
38      Podľa Spolkovej republiky Nemecko pojem vodohospodárske služby nezahŕňa rôzne činnosti zásobovania vodou, ale toto zásobovanie ako celok. Zahrnúť uvedené činnosti do tohto pojmu znamená rozšíriť protiprávne jeho pôsobnosť. Táto definícia nezbavuje smernicu 2000/60 jej potrebného účinku, ktorý vyplýva z rovnováhy medzi jednak požiadavkami v oblasti ochrany vody a jednak legitímnym používaním vody. Len z toho, že článok 9 smernice 2000/60 uvádza zásadu znečisťovateľ platí, nemožno vyvodiť, že nástroj, akým je povinnosť návratnosti nákladov, sa musí rozšíriť na všetky používania a zásahy, ktoré majú dosah na vodu, lebo sú stanovené aj iné opatrenia, ako sú tie, ktoré sú uvedené v prílohe VI časti B tejto smernice.
39      Na definovanie pojmu „služieb“ Spolková republika Nemecko uvádza, že treba uplatniť definíciu uvedenú v článku 57 ZFEÚ, ktorá vyžaduje bilaterálny vzťah, a že tento vzťah nemožno nájsť napríklad pri využívaní vody na plavbu alebo pri opatreniach ochrany proti záplavám, ale existuje pri činnosti zásobovania vodou a čistenia odpadových vôd.
40      Túto definíciu služieb nemožno hľadať v smernici 2004/35, ktorá sa prijala štyri roky po smernici 2000/60 a ktorá v tejto súvislosti neobsahuje žiadny odkaz na druhú uvedenú smernicu, a okrem toho sa v nej uvádza, že sa týka toho, čo sa v nemeckom znení nenazýva „Dienstleistung“, ale „Funktionen“, ktoré nezahŕňajú činnosť človeka. Nemožno ju hľadať v tejto súvislosti ani použitím pojmu „ekosystémových služieb“, ktorý sa objavil až po prijatí smernice 2000/60.
41      Treba ešte uviesť, že široký výklad Komisie, pokiaľ ide o pojem „vodohospodárske služby“ vedie k tomu, že v praxi sa popiera existencia iných použití vody, akými sú tie, ktoré sú uvedené v článku 2 bode 39 smernice 2000/60. Z dôvodovej správy k článku 2 bodu 38 tejto smernice, ktorá umožňuje podať výklad tohto posledného uvedeného ustanovenia, vyplýva najmä, že sama Komisia uviedla, že zásada návratnosti nákladov sa smie uplatňovať len na zásobovanie pitnou vodou a čistenie odpadových vôd.
42      Vo vyjadreniach vedľajšieho účastníka konania Dánske kráľovstvo, Maďarsko, Rakúska republika, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Spojené kráľovstvo predložili pripomienky na podporu návrhov Spolkovej republiky Nemecko.
Posúdenie Súdnym dvorom
43      Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen znenie ustanovenia a ciele, ktoré sleduje, ale aj kontext a ustanovenia práva Únie ako celok, pričom aj vývoj tohto ustanovenia môže obsahovať relevantné prvky pre jeho výklad (pozri najmä rozsudok Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 50, ako aj citovanú judikatúru).
44      V predmetnom prípade vyplýva zo znenia článku 9 smernice 2000/60, že členské štáty zohľadňujú zásadu návratnosti nákladov vodohospodárskych služieb, vrátane nákladov na životné prostredie a zdroje, vzhľadom na ekonomickú analýzu vykonanú podľa prílohy III tejto smernice a najmä v súlade so zásadou znečisťovateľ platí. Tieto členské štáty musia dbať na to, aby cenová politika v oblasti vôd dostatočne motivovala užívateľov k efektívnemu využívaniu vodných zdrojov a aby tým prispeli k dosiahnutiu environmentálnych cieľov stanovených smernicou 2000/60. Článok 2 bod 38 tejto smernice vymedzuje ako „vodohospodárske služby“ všetky činnosti, ktoré pre domácnosti, verejné inštitúcie alebo pre akúkoľvek hospodársku činnosť zaisťujú jednak odber, vzdúvanie, akumuláciu, úpravu a distribúciu povrchových alebo podzemných vôd a jednak odvádzanie a čistenie odpadových vôd s následným vypúšťaním do povrchových vôd.
45      Tieto ustanovenia, ktoré nedefinujú pojem „služby“, nepostačujú na určenie, či normotvorca Únie chcel podriadiť zásade návratnosti nákladov, ako to tvrdí v podstate Komisia, všetky služby týkajúce sa každej z činností uvedených v článku 2 bode 38 písm. a) smernice 2000/60, okrem tých, ktoré sú spojené s čistením odpadových vôd, uvedených v tomto bode 38 písm. b) alebo len, ako tvrdí Spolková republika Nemecko, jednak služby spojené s činnosťou zásobovania vodou, požadujúc, aby boli zohľadnené všetky fázy tejto činnosti, tak ako sú vymenované v uvedenom bode 38 písm. a) a jednak služby spojené s činnosťou čistenia odpadových vôd uvedenou v tom istom bode písm. b).
46      Preto treba analyzovať v prvom rade kontext a všeobecnú štruktúru predmetných ustanovení, aby sa preverilo, či, ako v podstate tvrdí Komisia, sa spoplatnenie nákladov vyžaduje pre všetky činnosti odberu, vzdúvania, akumulácie, úpravy a distribúcie povrchovej alebo podzemnej vody.
47      V prvom rade z dôvodovej správy smernice 2000/60, tak ako to zhrnul generálny advokát v bodoch 68 a 69 svojich návrhov, vyplýva, že normotvorca Únie chcel jednak ponechať na členských štátoch, aby na základe ekonomickej analýzy vymedzili opatrenia, ktoré majú byť prijaté na účely uplatnenia zásady návratnosti nákladov, a jednak podporiť úhradu týchto nákladov, ale túto povinnosť nestanovil pre všetky služby spojené s využívaním vody, keďže v tomto smere existujú medzi členskými štátmi veľké rozdiely v praxi, najmä pokiaľ ide o spoplatnenie služieb zásobovania vodou a čistenie odpadových vôd.
48      Ďalej, smernica 2000/60 tým, že podľa článku 9 vyžaduje, aby členské štáty zohľadnili zásadu návratnosti nákladov vodohospodárskych služieb a dbali na to, aby cenová politika v oblasti vôd dostatočne motivovala užívateľov k efektívnemu využívaniu vodných zdrojov, čím sa prispeje k dosiahnutiu environmentálnych cieľov stanovených touto smernicou, ako taká nestanovuje všeobecnú povinnosť spoplatnenia všetkých činností spojených s využívaním vody.
49      Preto treba v druhom rade posúdiť dosah týchto ustanovení vzhľadom na ciele sledované smernicou 2000/60.
50      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že smernica 2000/60 je rámcová smernica prijatá na základe článku 175 ods. 1 ES (teraz 192 ZFEÚ). Stanovuje spoločné zásady a globálny rámec činnosti na ochranu vôd a zabezpečuje koordináciu, integráciu a v dlhodobejšej perspektíve aj rozvoj všeobecných zásad a štruktúr ochrany a trvalo udržateľného využívania vôd v Európskej únii. Spoločné zásady a globálny rámec činnosti, ktoré prijíma, musia byť neskôr rozvinuté členskými štátmi, ktoré musia prijať sériu osobitných opatrení v súlade s lehotami stanovenými touto smernicou. Tá však nesmeruje k úplnej harmonizácii právnych predpisov členských štátov v oblasti vôd (rozsudok Komisia/Luxembursko, C‑32/05, EU:C:2006:749, bod 41).
51      Ako vyplýva z odôvodnenia 19 smernice 2000/60, táto smernica sa zameriava na zachovávanie a zlepšovanie vodného prostredia v Únii. Tento účel sa týka najmä kvality príslušných vôd. Regulácia množstva je pomocným prvkom pri zabezpečovaní dobrej kvality vody, a preto treba prijať aj opatrenia týkajúce sa množstva vôd, slúžiace cieľu zabezpečenia dobrej kvality vôd.
52      Normotvorca Únie konštatoval, že súčasné podmienky a potreby si v tejto súvislosti vyžadujú špecifické riešenia, čím mal na mysli, ako konkrétne vyplýva z odôvodnenia 13 smernice 2000/60, zohľadňovanie týchto rozdielov v riešeniach pri plánovaní a vykonávaní opatrení na ochranu a ekologicky udržateľné využívanie vôd v rámci povodí a prijímanie rozhodnutí na úrovni čo najbližšej k miestu využívania či zhoršovania stavu vôd. V dôsledku toho a bez toho, aby bol dotknutý význam cenovej politiky v oblasti vôd a zásady znečisťovateľ platí, tak ako ju táto smernica potvrdzuje, prednosť majú riešenia patriace do zodpovednosti členských štátov, v rámci ktorých sa vypracujú akčné programy prispôsobené miestnym a regionálnym podmienkam.
53      Teda, ako uviedol generálny advokát najmä v bode 72 návrhov, smernica 2000/60 je založená v podstate na zásadách riadenia podľa povodí, stanovenia cieľov podľa vodných útvarov, plánovania a programovania, ekonomickej analýzy spôsobov spoplatnenia vody, zohľadnenia sociálnych, environmentálnych a ekonomických účinkov návratnosti nákladov, ako aj geografických a klimatických podmienok dotknutého regiónu alebo regiónov.
54      Z tohto uhla pohľadu článok 11 smernice 2000/60 stanovuje, že každý členský štát má zabezpečiť pre každé správne územie povodia alebo pre časť medzinárodného správneho územia povodia na svojom území zavedenie programu opatrení so zreteľom na predchádzajúce výsledky analýz požadovaných podľa článku 5 tejto smernice, aby sa dosiahli ciele stanovené v článku 4 tejto smernice. Podľa odseku 3 písm. b) uvedeného článku 11 opatrenia týkajúce sa návratnosti nákladov na vodohospodárske služby, tak ako sú stanovené v článku 9 smernice 2000/60, patria medzi minimálne požiadavky, ktoré musí obsahovať takýto program.
55      Preto sa zdá, že opatrenia týkajúce sa návratnosti nákladov na služby spojené s využívaním vôd predstavujú jeden z nástrojov, ktoré majú k dispozícii členské štáty, na kvalitatívne riadenie vôd slúžiace racionálnemu využívaniu zdrojov.
56      Hoci teda, ako oprávnene uvádza Komisia, rozdielne činnosti vymenované v článku 2 bode 38 smernice 2000/60, také ako odber alebo vzdúvanie, môžu mať účinky na stav vodných útvarov a sú preto schopné narušiť realizáciu cieľov sledovaných touto smernicou, nemožno z toho vyvodiť, že by vo všetkých prípadoch neexistencia spoplatnenia takýchto činností nevyhnutne narúšala realizáciu týchto cieľov.
57      V tejto súvislosti článok 9 ods. 4 smernice 2000/60 stanovuje, že členské štáty môžu za určitých podmienok neuplatňovať návratnosť nákladov pre určitý spôsob využívania vody, ak to neohrozuje ciele sledované touto smernicou a nenarúša ich dosiahnutie.
58      Z toho vyplýva, že ciele sledované smernicou 2000/60 nevyhnutne neimplikujú, že ustanovenia článku 2 bodu 38 písm. a) tejto smernice sa musia vykladať v tom zmysle, že podriaďujú všetky činnosti, ktoré uvádzajú, zásade návratnosti nákladov, ako to v podstate tvrdí Komisia.
59      Za týchto podmienok okolnosť, že Spolková republika Nemecko nepodriadila niektoré z týchto činností tejto zásade, neumožňuje sama osebe automaticky preukázať, že by si tento členský štát v danom rozsahu nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 2 bodu 38 a článku 9 smernice 2000/60.
60      Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy je potrebné žalobu Komisie zamietnuť.
O trovách
61      Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Spolková republika Nemecko navrhla zaviazať Komisiu na náhradu trov konania a Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. Na základe článku 140 ods. 1 toho istého rokovacieho poriadku, podľa ktorého členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania, je potrebné rozhodnúť tak, že Dánske kráľovstvo, Maďarsko, Rakúska republika, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Spojené kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:
1.      Žaloba sa zamieta.
2.      Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.
3.      Dánske kráľovstvo, Maďarsko, Rakúska republika, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
* Jazyk konania: nemčina.