Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
21 päivänä toukokuuta 2026 (1)
Asia C‑325/25
Eneco Wind Belgium SA
vastaan
Région wallonne
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Asetus 2022/2577 – Kehys uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi – 3 artiklan 2 kohta – Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen – Suunnittelu-
ja lupamenettely – Erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet – Etusija tasapainotettaessa oikeudellisia etuja yksittäisissä tapauksissa – Etusijan aineellinen soveltamisala – Keino tunnustaa erittäin tärkeä yleinen etu – Ehdoton tai lähtökohtainen etusija – Tuulivoimalat – Maiseman ja kulttuuriperinnön suojelu
I       Johdanto
1.        Asetuksen 2022/2577(2) johdanto-osan 1 perustelukappaleen mukaan ”Venäjän federaation hyökkäyssota Ukrainaa vastaan ja maakaasun toimitusten ennennäkemätön väheneminen Venäjän federaatiosta jäsenvaltioihin uhkaavat unionin ja sen jäsenvaltioiden toimitusvarmuutta
– –”.
Näissä olosuhteissa tällä asetuksella, jolla on haluttu täydentää Euroopan komission 8.3.2022 esittämää REPowerEU-suunnitelmaa,(3) on vahvistettu väliaikaiset ja luonteeltaan kiireelliset säännöt, joilla nopeutetaan uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan energian tuotantoon sovellettavaa lupamenettelyä. Kyseisen asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa säädettiin siis, että ainakin erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustettujen hankkeiden osalta on varmistettava, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten ja
‑laitteistojen rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan ”etusijalle” suunnittelu- ja lupamenettelyssä, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa.
2.        Pääasian kohteena olevassa tapauksessa Région wallonne (Belgia) on hylännyt Eneco Wind Belgium ‑nimisen yhtiön (jäljempänä kantaja) hakemuksen, joka koski kahden tuulivoimalan rakentamista ja käyttämistä, sillä perusteella, että tämä hanke vaikuttaisi kielteisesti lähialueen maisemaan ja kulttuuriperintöön. Miten on tässä asiayhteydessä tulkittava saman asetuksen 3 artiklan 2 kohdan käsitettä ”etusija”, kun kyseessä on hanke, joka liittyy energian tuottamiseen uusiutuvista energianlähteistä (jäljempänä uusiutuvan energian hanke), erityisesti maiseman ja kulttuuriperinnön suojeluun liittyvän oikeudellisen edun kannalta? Conseil d’État’n (Belgia) esittämä kysymys koskee lähinnä tätä.
3.        Nyt käsiteltävä asia, joka on täysin uusi, antaa unionin tuomioistuimelle aiheen täsmentää, säilyykö jäsenvaltioilla harkintavaltaa siltä osin kuin kyseessä on luvan myöntäminen asetuksen 2022/2577 soveltamisalaan kuuluvalle uusiutuvan energian hankkeelle.
II     Asiaa koskeva lainsäädäntö
A       Unionin oikeus
1.     Direktiivi 92/43/ETY
4.        Direktiivin 92/43/ETY(4) 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3.      Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.
– –
4.      Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. – –
– –”
5.        Tämän direktiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:
– –
c)      kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.”
2.     Direktiivi 2000/60/EY
6.        Direktiivin 2000/60/EY(5) 4 artiklan otsikkona on ”Ympäristötavoitteet”, ja sen 7 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden ei katsota rikkovan tätä direktiiviä, kun
–        pohjaveden hyvää tilaa, hyvää ekologista tilaa tai, milloin siitä on kyse, hyvää ekologista potentiaalia ei saavuteta tai pintavesimuodostuman tai pohjavesimuodostuman tilan huononemista ei voida estää ja tämä johtuu uusista pintavesimuodostuman fyysisiä ominaisuuksia tai pohjavesimuodostumien pohjaveden korkeutta muuttavista toimenpiteistä, tai
–        pintavesimuodostuman tilan huononeminen erinomaisesta hyvään tilaan aiheutuu uusista kestävän kehityksen mukaisista ihmisen toimista
ja kun kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)      kaikki käytännössä mahdolliset toimenpiteet on toteutettu vesimuodostuman tilaan kohdistuvan haittavaikutuksen vähentämiseksi;
b)      muutosten syyt on erityisesti lueteltu ja perusteltu 13 artiklan edellyttämässä vesipiirin hoitosuunnitelmassa, ja kyseiset tavoitteet tarkistetaan joka kuudes vuosi;
c)      muutosten syyt ovat yleisen edun kannalta erittäin tärkeitä ja/tai uusien muutosten ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomat hyödyt ylittävät 1 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt; ja
d)      kyseisten vesimuodostuman muutosten tuomia hyötyjä ei voida teknisen toteuttamiskelpoisuuden tai kohtuuttomien kustannusten vuoksi saavuttaa muilla, ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla.”
3.     Direktiivi 2009/147/EY
7.        Direktiivin 2009/147/EY(6) 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuoto on seuraava:
”Jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta seuraavin perustein:
a)      –       kansainterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi,
–        lentoturvallisuuden turvaamiseksi,
–        viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi,
–        kasviston ja eläimistön suojelemiseksi”.
4.     Direktiivi 2018/2001
8.        Direktiivin 2018/2001(7) 2 artiklan otsikkona on ”Määritelmät”, ja sen toisen kohdan 1 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Lisäksi sovelletaan seuraavia määritelmiä:
1)      ’uusiutuvista lähteistä peräisin olevalla energialla’ tai ’uusiutuvalla energialla’ tarkoitetaan uusiutuvista, muista kuin fossiilisista lähteistä peräisin olevaa energiaa eli tuuli- ja aurinkoenergiaa (aurinkolämpö ja aurinkosähkö) sekä geotermistä energiaa, ympäristön energiaa, vuorovesi- ja aaltoenergiaa ja muuta valtamerienergiaa, vesivoimaa sekä biomassaa, kaatopaikoilla ja jätevedenpuhdistamoissa syntyvää kaasua ja biokaasua”.
9.        Tämän direktiivin 16 f artiklan otsikkona on ”Erittäin tärkeä yleinen etu”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on viimeistään 21 päivänä helmikuuta 2024 ja kunnes ilmastoneutraalius on saavutettu varmistettava, että lupamenettelyssä uusiutuvan energian tuotantolaitosten suunnittelun, rakentamisen ja käytön, tällaisten laitosten verkkoon liittämisen ja asiaankuuluvan verkon itsensä sekä varastojen katsotaan olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia ja palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta, kun oikeudellisia etuja punnitaan yksittäistapauksissa [direktiivin 92/43] 6 artiklan 4 kohdan ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan, [direktiivin 2000/60] 4 artiklan 7 kohdan ja [direktiivin 2009/147] 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamiseksi. Jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa ja erityisissä olosuhteissa rajoittaa tämän artiklan soveltamisen koskemaan alueensa tiettyjä osia sekä tietyn tyyppisiä teknologioita tai tiettyjä teknisiä ominaisuuksia käsittäviä hankkeita – – yhdennetyissä kansallisissa energia- ja ilmastosuunnitelmissaan esitettyjen painopisteiden mukaisesti – –”
5.     Asetukset 2022/2577 ja 2024/223
10.      Asetuksen 2022/2577 johdanto-osan 8 ja 9 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(8)      Yksi väliaikaisista toimenpiteistä on sellaisen kumottavissa olevan olettamuksen käyttöönotto, jonka mukaan uusiutuvan energian hankkeiden katsotaan olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia ja palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta asiaa koskevan unionin ympäristölainsäädännön soveltamiseksi, paitsi jos on selkeää näyttöä siitä, että kyseisillä hankkeilla on sellaisia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, joita ei voida lieventää tai kompensoida. Uusiutuvan energian tuotantolaitokset, mukaan lukien lämpöpumput tai tuulienergia, ovat ratkaisevan tärkeässä asemassa, kun pyritään torjumaan ilmastonmuutosta ja saastumista, alentamaan energian hintoja, vähentämään unionin riippuvuutta fossiilisista polttoaineista ja turvaamaan unionin toimitusvarmuus. Jos uusiutuvan energian tuotantolaitosten, lämpöpumput mukaan lukien, oletetaan olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia ja palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta, tällaiset hankkeet voisivat tarvittaessa välittömästi hyötyä yksinkertaistetusta arvioinnista, joka koskee asiaa koskevassa unionin ympäristölainsäädännössä säädettyjä poikkeuksia. Jäsenvaltioiden kansalliset erityispiirteet huomioon ottaen niiden olisi voitava rajoittaa tämän olettaman soveltaminen alueidensa tiettyihin osiin tai tiettyihin teknologioihin tai hankkeisiin. Jäsenvaltiot voivat harkita tämän olettaman soveltamista asiaankuuluvassa maisemointia koskevassa kansallisessa lainsäädännössään.
(9)      Tämä kuvastaa sitä tärkeää roolia, joka uusiutuvalla energialla voi olla unionin energiajärjestelmän hiilestä irtautumisessa, tarjoamalla välittömiä ratkaisuja fossiilisiin polttoaineisiin perustuvan energian korvaamisessa ja ratkaisemalla markkinoiden kärjistyneen tilanteen. Jotta voidaan poistaa uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyjen ja käytön pullonkaulat, uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen olisi asetettava etusijalle suunnittelu- ja lupamenettelyssä, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa, ainakin hankkeissa, joiden katsotaan olevan yleisen edun mukaisia. Lajien suojelun osalta tämä etusija olisi annettava ainoastaan, jos ja siltä osin kuin on toteutettu asianmukaisia lajien suojelutoimenpiteitä, joilla edistetään lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista, ja tähän tarkoitukseen on varattu riittävät taloudelliset resurssit ja alueet.”
11.      Tämän asetuksen 1 artiklan otsikkona on ”Kohde ja soveltamisala”, ja sen ensimmäisessä ja toisessa kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan väliaikaiset ja luonteeltaan kiireelliset säännöt, joilla nopeutetaan uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan energian tuotantoon sovellettavaa lupamenettelyä ja joissa keskitytään erityisesti sellaisiin tiettyihin uusiutuvan energian teknologioihin tai hanketyyppeihin, joilla voidaan lyhyellä aikavälillä nopeuttaa uusiutuvan energian käyttöönottotahtia unionissa.
Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin lupamenettelyihin, joiden alkamispäivä on asetuksen soveltamisaikana, eikä se rajoita niiden kansallisten säännösten soveltamista, joissa säädetään 4, 5 ja 7 artiklassa säädettyjä määräaikoja lyhyemmistä määräajoista.”
12.      Kyseisen asetuksen 3 artiklan otsikkona on ”Erittäin tärkeä yleinen etu”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1.      [Direktiivin 92/43] 6 artiklan 4 kohdan ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan, [direktiivin 2000/60] 4 artiklan 7 kohdan ja [direktiivin 2009/147] 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamiseksi uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten ja
‑laitteistojen suunnittelun, rakentamisen ja käytön, niiden verkkoon liittämisen, asiaankuuluvan verkon itsensä sekä varastointimenetelmien on katsottava olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia ja palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa. Jäsenvaltiot voivat rajoittaa kyseisten säännösten soveltamisen koskemaan alueensa tiettyjä osia sekä tietyn tyyppisiä teknologioita tai tiettyjä teknisiä ominaisuuksia käsittäviä hankkeita yhdennetyissä kansallisissa energia- ja ilmastosuunnitelmissaan esitettyjen painopisteiden mukaisesti.
2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava ainakin erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustettujen hankkeiden osalta, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten ja
‑laitteistojen rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan etusijalle suunnittelu- ja lupamenettelyssä, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa. Lajien suojelun osalta edellistä virkettä sovelletaan ainoastaan, jos ja siltä osin kuin toteutetaan asianmukaisia lajien suojelutoimenpiteitä, joilla edistetään lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista, ja kyseiseen tarkoitukseen on varattu riittävät taloudelliset resurssit ja alueet.”
13.      Saman asetuksen 10 artiklan otsikkona on ”Voimaantulo ja soveltaminen”, ja sinä säädetään, että se tulee voimaan sitä päivää seuraavana päivänä, jona se julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja että sitä sovellettiin 18 kuukauden ajan sen voimaantulosta.(8)
14.      Asetusta 2022/2577 muutettiin asetuksella 2024/223.(9) Sen johdanto-osan 13 ja 14 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(13)      Yksi [asetuksella 2022/2577] käyttöön otetuista väliaikaisista toimenpiteistä, jolla on ollut myönteisiä vaikutuksia ja jolla on tulevaisuudessa merkittävä nopeuttamispotentiaali, on sellaisen kumottavissa olevan olettaman käyttöönotto 3 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan uusiutuvan energian hankkeiden katsotaan olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia sekä palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta asiaa koskevassa unionin ympäristölainsäädännössä säädettyjen erityisten poikkeusten soveltamiseksi, paitsi jos on selkeää näyttöä siitä, että tällaisilla hankkeilla on merkittäviä kielteisiä ympäristövaikutuksia, joita ei voida lieventää tai kompensoida. [Direktiivin 2018/2001] 16 f artiklalla otettiin käyttöön kumottavissa oleva olettama, jonka mukaan uusiutuvan energian hankkeet ovat erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia sekä palvelevat kansanterveyttä ja turvallisuutta, ja sen sanamuoto on lähes sama kuin [asetuksen 2022/2577] 3 artiklan 1 kohdan sanamuoto. Sen vuoksi [asetuksen 2022/2577] 3 artiklan 1 kohdan soveltamista ei ole tarpeen jatkaa, koska tällaista kumottavissa olevaa olettamaa sovelletaan [direktiivin 2018/2001] 16 f artiklan nojalla.
(14)      [Asetuksen
2022/2577] 3 artiklan 2 kohdassa kuitenkin vaaditaan asettamaan etusijalle erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet aina, kun oikeudellisten etujen tasapainottamista vaaditaan yksittäisissä tapauksissa ja kun kyseisillä hankkeilla otetaan käyttöön täydentäviä lajien suojelua koskevia kompensointivaatimuksia. Vastaavaa säännöstä ei ole [direktiivissä 2018/2001]. [Asetuksen 2022/2577] 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisellä virkkeellä voidaan nykyisessä unionia koettelevassa kiireellisessä ja edelleen epävakaassa energiatilanteessa energiamarkkinoilla nopeuttaa entisestään uusiutuvan energian hankkeita, koska siinä jäsenvaltioiden edellytetään edistävän kyseisiä uusiutuvan energian hankkeita asettamalla ne etusijalle, kun erilaisia, ympäristöasioita laajempia keskenään kilpailevia etuja käsitellään jäsenvaltioiden suunnittelu- ja lupamenettelyssä. Komission kertomus[(10)] osoitti [asetuksen 2022/2577] 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen merkityksen, sillä siinä uusiutuvan energian käyttöönoton suhteellinen merkitys nykyisessä vaikeassa energiatilanteessa tunnustetaan laajemmin kuin [asetuksen 2022/2577] 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa direktiiveissä säädettyjen poikkeusten erityistavoitteissa. Ottaen huomioon unionia parhaillaan koettelevan erityisen vakavan energian toimitustilanteen on aiheellista jatkaa [asetuksen 2022/2577] 3 artiklan 2 kohdan soveltamista, jotta voidaan asianmukaisesti tunnustaa uusiutuvan energian tuotantolaitosten keskeinen rooli ilmastonmuutoksen ja saastumisen torjunnassa, energian hintojen alentamisessa, unionin riippuvuuden vähentämisessä fossiilisista polttoaineista ja unionin toimitusvarmuuden takaamisessa, kun lupaviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet tasapainottavat oikeudellisia etuja. Samalla on myös aiheellista säilyttää ympäristötae, jonka mukaan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustettujen hankkeiden osalta hyväksytään asianmukaisia lajien suojelutoimenpiteitä, joita tuetaan riittävillä taloudellisilla resursseilla.”
15.      Asetuksen 2024/223 1 artiklan otsikkona on ”[Asetuksen 2022/2577] muuttaminen”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”Muutetaan [asetus 2022/2577] seuraavasti:
– –
2)      korvataan 3 artiklan 2 kohta seuraavasti:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustettujen hankkeiden osalta, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten ja ‑laitteistojen rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan etusijalle suunnittelu- ja lupamenettelyssä, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa.
Lajien suojelun osalta ensimmäistä alakohtaa sovelletaan ainoastaan, jos ja siltä osin kuin toteutetaan asianmukaisia lajien suojelutoimenpiteitä, joilla edistetään lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista, ja kyseiseen tarkoitukseen on varattu riittävät taloudelliset resurssit ja alueet.’
– –
6)      lisätään 10 artiklaan kohta seuraavasti:
’Sen 1 artiklaa, 2 artiklan 1 alakohtaa, 3 artiklan 2 kohtaa, 3 a artiklaa, 5 artiklan 1 kohtaa, 6 artiklaa ja 8 artiklaa sovelletaan kuitenkin 30 päivään kesäkuuta 2025.’”
B       Belgian oikeus
1.     Hallintotoimien aineellisista perusteluista annettu laki
16.      Hallintotoimien muodollisista perusteluista 29.7.1991 annetun lain (loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs)(11) 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 §:ssä mainitut hallintoviranomaisten hallintotoimet on perusteltava muodollisesti.”
17.      Kyseisen lain 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Perustelut ovat vaatimusten mukaisia, kun päätöksessä ilmoitetaan sen perustana olevat oikeudelliset seikat ja tosiseikat.
Perustelujen on oltava riittävät.”
2.     Vallonian aluekehityksestä annettu laki
18.      Vallonian aluekehityksestä annetun lain (code du développement territorial wallon) D.IV.53 §:n sanamuoto, siinä muodossa kuin sitä sovelletaan pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevaan riitaan, on seuraava:
”Lupa voidaan riittävin perusteluin evätä, myöntää tietyin ehdoin tai ehdoitta, luvasta voidaan periä toimenpidemaksu tai jättää se perimättä taikka luvasta voidaan myöntää vapauksia tai poikkeuksia, joista säädetään tässä laissa.
Ehdot ovat välttämättömiä joko hankkeen yhdistämiseksi rakennettuun tai rakentamattomaan ympäristöön tai hankkeen toteuttamiskelpoisuuden kannalta eli sen toteuttamista ja käyttöä varten.
Lupa on myönnettävä tai evättävä seutukaavan sisällön mukaisesti, mukaan lukien maankäyttökartta, kaavat, toimenpideluvat ja ohjeet, minkä lisäksi se perustuu paikallisiin ympäristönäkökohtiin ja siinä voidaan nojautua erityisesti tässä jaksossa mainittuihin perusteisiin ja ehtoihin.”
III  Pääasian oikeudenkäynti, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
19.      Kantaja teki 26.4.2023 yhdistelmälupahakemuksen,(12) jonka tarkoituksena oli kahden tuulivoimalan, kumpikin teholtaan 4,28 megawattia
(MW), rakentaminen ja käyttö liitännäistiloineen eli kokoonpanotiloineen, kulkuyhteyksineen, teknisine tiloineen ja maanalaisine sähköjohtoineen,
Namurissa (Belgia) sijaitsevaan laitokseen (jäljempänä riidanalainen hanke).
Tämä hakemus koski 1 luokan laitoksia, jotka edellyttävät ympäristölupaa, ja sen liitteenä oli muun muassa ympäristövaikutuksia koskeva selvitys. Vallonian hallituksen nimeämät virkamiehet, jotka kuuluvat muun muassa maankäytöstä ja kaupunkisuunnittelusta vastaavaan hallintoon (jäljempänä hallinnollinen virkamies) sekä ympäristöstä vastaavaan hallintoon (jäljempänä tekninen virkamies), jotka olivat yhdessä toimivaltaisia tutkimaan kantajan hakemuksen, antoivat 16.5.2023 vastaanottotodistuksen, josta ilmeni, että kantajan asiakirja-aineisto oli täydellinen.
20.      Kantajan vireille panemasta hankkeesta järjestettiin 7.6.–10.7.2023 julkinen kuuleminen. Tekninen ja hallinnollinen virkamies tekivät 2.10.2023 esitetystä yhdistelmälupahakemuksesta epäävän päätöksen. Erityisesti tästä päätöksestä ilmenee, että mikäli kyseiset kaksi tuulivoimalaa perustetaan, näkymät kymmenestä asunnosta heikentyvät merkittävästi, että maisema muuttuu huomattavasti kyseisellä alueella, että riidanalainen hanke sijaitsisi yksinään vyöhykkeellä, jolla ei ollut tuulivoimaloita 7 kilometrin säteellä mutta jota rajaa pohjoisessa ja etelässä kaksi merkittävää tuulivoimapuistohanketta, että vuoden 2013 kuluessa laaditussa tuulivoimapuistojen perustamista Vallonian alueelle
koskeneessa viitekehyksessä asetettiin etusijalle tuulivoimapuistot, joissa oli vähintään viisi tuulivoimalaa, ja että kaiken kaikkiaan ”tuulivoimalaa ei voida kehittää siten, että heikennetään maisemaa ja kulttuuriperintöä sen sijaintipaikan lähialueella”.
21.      Kantaja teki 19.10.2023 tästä päätöksestä oikaisuvaatimuksen Vallonian maakunnan hallitukselle. Tekninen ja hallinnollinen virkamies, jotka ovat toimivaltaisia antamaan ratkaisun tästä valituksesta, toimittivat 30.1.2024 yhteenvetokertomuksensa aluesuunnittelu- ja ympäristöministereille (Belgia) ja esittivät yhdistelmäluvan myöntämistä tietyin ehdoin. Nämä viranomaiset ilmoittivat kantajalle 15.3.2024, että nämä ministerit eivät olleet antaneet sen oikaisuvaatimuksesta tekemäänsä päätöstä tiedoksi ympäristöluvasta 11.3.1999 annetun asetuksen (décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement)(13) 95 §:n 7 momentissa asetetussa määräajassa, joten 2.10.2023 tehty päätös oli pysytetty.
22.      Kantaja nosti tästä päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneessä Conseil d’État’ssa 14.5.2024 kanteen,
jossa se esitti yhden kanneperusteen, joka perustui Vallonian aluekehityksestä annetun lain D.IV.53 §:n, hallintotoimien aineellisista perusteluista 29.7.1991 annetun lain 2 ja 3 §:n ja asetuksen 2022/2577 3 artiklan rikkomiseen sekä
perustelujen puuttumiseen, koska ”toimivaltainen viranomainen ei ole tasapainottanut oikeudellisia etuja eikä todennut mitään siitä, onko sen hanke, joka on tunnustettu erittäin tärkeän yleisen edun mukaiseksi, ensisijainen”.
Kantaja on vedonnut kanneperusteensa tueksi siihen, että unionin oikeudessa edellytetty oikeudellisten etujen tasapainottaminen koski ensisijaisesti etuja, jotka liittyvät yhtäältä ympäristönsuojeluun, kuten biodiversiteetti sekä kansanterveys, ja toisaalta itse hankkeeseen liittyviä etuja.
23.      Kantaja on huomauttanut, että ympäristönsuojelun käsite sisältää erityisesti maiseman, kuten ilmenee Vallonian ympäristölain (code de l’environnement wallon) I kirjan D.6 §:n 11 momentin a kohdasta, ja että hankkeesta maisemalle kohdistuvan vaikutuksen tarkastelu kuuluu hankkeen ympäristövaikutusten arviointiin. Se on väittänyt, että velvollisuutta tasapainottaa oikeudelliset edut tässä yhteydessä sovelletaan sekä tekniseen virkamieheen ja hallintovirkamieheen että ministereihin, jotka ovat toimivaltaisia antamaan ratkaisun oikaisuvaatimuksesta. Kantaja on lisännyt, että asetus 2022/2577 velvoittaa tämän tasapainottamisen yhteydessä tunnustamaan uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotannon etusijan, ja tämän vaatimuksen olisi sen mielestä pitänyt ilmetä riidanalaisen toimen perusteluista. Tässä tapauksessa 2.10.2023 tehdystä päätöksestä ei ilmene se, että sen tekijät olisivat tunnustaneet riidanalaisen hankkeen etusijan, koska se on erittäin tärkeän yleisen edun mukainen, eikä se, että tämä etusija olisi otettu huomioon tasapainotettaessa asiaa koskevia oikeudellisia etuja.
24.      Vallonian aluehallinto on puolestaan todennut jättävänsä asian ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ratkaistavaksi, ”koska ministerit eivät ole antaneet asiassa ratkaisua”.
25.      Tämä tuomioistuin korostaa, että ensimmäisen tulkinnan mukaan asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdan soveltamisala on sama kuin tämän artiklan 1 kohdan. Tässä mielessä tässä 1 kohdassa annetaan uusiutuvan energian hankkeille tietty asema, jonka ansiosta ne voivat kilpailla direktiiveillä 92/43, 2000/60 ja 2009/147 (jäljempänä asianomaiset direktiivit) suojeltujen etujen kanssa, kun taas kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään, että nämä hankkeet ja niihin liittyvät edut ovat etusijalla näihin ympäristöön liittyviin etuihin nähden. Tämän asetuksen rakenne tukee tätä tulkintaa, koska erittäin tärkeää yleistä etua koskeva olettama ja hankkeen etusija yhdistetään yhteen ja samaan säännökseen.
26.      Jälkimmäisen tulkinnan mukaan kyseisen asetuksen 3 artiklan 2 kohdan ulottuvuus on itsenäinen ja laajempi kuin tämän artiklan 1 kohdan, koska siinä velvoitetaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset aina, kun ne tasapainottavat oikeudellisia etuja yksittäisissä tapauksissa, huolehtimaan siitä, että uudistuvan energian hankkeet ovat etusijalla edellä mainittujen direktiivien soveltamisalan ulkopuolellakin, kunhan nämä hankkeet tunnustetaan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi. Tätä tarkoitusta varten kyseisten hankkeiden toteuttaminen ja niihin liittyvän verkon infrastruktuurin kehittäminen ovat etusijalla paitsi ympäristöön liittyvään etuun nähden myös kaikkiin kilpaileviin etuihin nähden, erityisesti maiseman ja kulttuuriperinnön suojeluun liittyviin etuihin nähden. Saman asetuksen 3 artiklan 2 kohdan sanamuodon yleisluontoisuus tukee sen mukaan tätä tulkintaa ja näyttää kuvaavan pikemminkin unionin lainsäätäjän tahtoa, sellaisena kuin se ilmenee asetuksen 2024/223 johdanto-osan 13 ja 14 perustelukappaleesta. Tällainen tahto ilmenee sen mukaan myös asetuksen 2022/2577 johdanto-osan 9 perustelukappaleesta, jossa viitataan tavoitteeseen ”poistaa uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyjen ja käytön pullonkaulat” ilman, että siinä rajoituttaisiin nimenomaisesti mahdollisiin esteisiin, jotka liittyvät suoraan luonnon säilyttämiseen ja vesien suojeluun.
27.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii lisäksi asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvän lisäyksen ”ainakin erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustettujen hankkeiden osalta” ja erityisesti käsitteen ”tunnustettu” merkitystä. Sen mukaan, onko tämän 3 artiklan 2 kohdan soveltamisala itsenäinen vai ei, tämä lisäys voitaisiin ymmärtää joko siten, että siinä viitataan siihen, että tämän 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua olettamaa ei kumota (tai tässä kohdassa säädettyyn mahdollisuuteen rajoittaa olettaman soveltamista), tai päinvastoin siten, että siinä edellytetään jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten erikseen tekemää päätöstä, jolla tietyt hankkeet luokitellaan ”erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi” yksinomaan kyseisen 3 artikla
2 kohdan soveltamista varten. Verbin ”tunnustaa” valitseminen ja ennakoivuus, joka siihen sisältyy,
puoltaa tämän jälkimmäisen tulkinnan asettamista etusijalle. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että jäsenvaltioiden antaman erityisen tunnustamisen edellyttäminen ei vastaisi kovin hyvin tämän asetuksen tavoitetta edistää uudistuvien energioiden käyttöä ja nopeuttaa menettelyjä, joiden mukaisesti niihin liittyviä lupia myönnetään suoraan sovellettavan oikeudellisen instrumentin avulla. Tästä näkökulmasta unionin lainsäätäjä näyttäisi valinneen kyseisessä asetuksessa esitettyjen vaatimusten suoran ja täysimääräisen sovellettavuuden samalla kun se on varannut jäsenvaltioille mahdollisuuden rajoittaa niiden soveltamista tai sulkea sen pois.
28.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tulee lisäksi esiin se kysymys, miten tulkitaan velvollisuutta valvoa sitä, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluvat hankkeet ”asetetaan etusijalle – –, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa”. Tätä ”etusijasääntöä” voitaisiin yhtäältä tulkita siten, että sillä otetaan käyttöön ehdoton etusija uusiutuvan energian hankkeiden hyväksi ja velvoitetaan siten hallintoviranomainen tasapainottamaan näiden hankkeiden edut ja kilpailevat edut siten, että ensin mainitut asetetaan etusijalle. Tämän ensimmäisen vaihtoehdon mukaan tämä 3 artiklan 2 kohta johtaisi siihen, että puututtaisiin erityisen merkittävällä tavalla toimivaltaisten kansallisten viranomaisten harkintavaltaan, kun kyseessä on tällaisiin hankkeisiin liittyvien lupien myöntäminen. Toisaalta kyseistä ”etusijasääntöä” voitaisiin tulkita myös siten, että siinä vahvistetaan lähtökohtainen etusija, jota näiden samojen viranomaisten pitäisi noudattaa, samalla kun säilytetään mahdollisuus poiketa siitä tarvittaessa erityisin perustelun. Tämän jälkimmäisen vaihtoehdon mukaan uusiutuvan energian hankkeisiin liittyville eduille tunnustettaisiin erityinen painoarvo, kun toimivaltaiset kansalliset viranomaiset käyttävät harkintavaltaa, ilman että ne olisivat kuitenkaan järjestelmällisesti etusijalla kilpaileviin etuihin nähden.
29.      Tämä tuomioistuin lisää, että unionin tuomioistuin ei ole vielä tulkinnut asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa ja että tämä säännös ei ole niin ilmeisen selvä, etteikö se jättäisi tilaa kohtuulliselle epäilylle.
30.      Näissä olosuhteissa Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [asetuksen 2022/2577] 3 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että  uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan etusijalle vain [tämän artiklan 1 kohdassa] tarkoitetun oikeudellisten etujen tasapainottamisen yhteydessä eli tasapainotettaessa oikeudellisia etuja
[direktiivin 92/43] 6 artiklan 4 kohdan ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan, [direktiivin 2000/60] 4 artiklan 7 kohdan ja [direktiivin 2009/147] 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamista varten, vai sovelletaanko tätä velvoitetta aina, kun toimivaltainen viranomainen tasapainottaa oikeudellisia etuja lupien myöntämisen yhteydessä, ja myös silloin, kun kilpaileva etu ei kuulu [edellä mainittujen direktiivien] soveltamisalaan (tässä tapauksessa maiseman ja tuleville sukupolville jätettävän perinnön suojelu)?
2)      Onko saman asetuksen 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen ilmaisua ’erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet’ tulkittava siten, että siinä edellytetään, että jäsenvaltiot tunnustavat hankkeeseen liittyvän ’erittäin tärkeän yleisen edun’ erikseen, yleisesti tai yksittäistapauksessa, vai onko katsottava, että niissä viitataan siihen, että tämän saman asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa vahvistettua olettamaa ei kumota tai että hanketta ei ole jätetty tämän saman olettaman soveltamisalan ulkopuolelle, siten kuin 3 artiklan 1 kohdan loppuosassa sallitaan?
3)      Onko velvollisuutta varmistaa ainakin erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustettujen hankkeiden osalta se, että suunnittelu- ja lupamenettelyn yhteydessä uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten ja
‑laitteistojen rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan ’etusijalle’ edellä mainitussa 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla tasapainotettaessa oikeudellisia etuja kussakin tapauksessa, tulkittava siten, että siinä otetaan käyttöön näitä hankkeita koskeva ehdoton etusija – tämän rajoittamatta tähän samaan kohtaan sisältyvää lajien suojeluun liittyvää ympäristöä koskevaa edellytystä –, vai onko sitä pidettävä lähtökohtaisena periaatteena, josta jäsenvaltiot voivat poiketa erityisin perusteluin?”
31.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt nyt käsiteltävän asian käsittelyä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Tämä pyyntö hylättiin unionin tuomioistuimen presidentin 2.9.2025 antamalla määräyksellä.(14)
32.      Belgian, Tšekin, Italian ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia.
IV     Arviointi
A       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
33.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen
2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että  uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan suunnittelu- ja lupamenettelyssä etusijalle vain tasapainotettaessa oikeudellisia etuja yksittäisissä tapauksissa direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohdan ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan, direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohdan ja Euroopan parlamentin ja direktiivin 2009/147 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamista varten, vai sovelletaanko tätä etusijasääntöä myös silloin, kun kilpailevat edut jäävät näiden säännösten soveltamisalan ulkopuolelle, erityisesti maiseman ja kulttuuriperinnön suojeluun.
34.      Korostettakoon aluksi, että pääasia koskee 26.4.2023 esitettyä lupahakemusta, jonka kohteena on kahden tuulivoimalan rakentaminen ja käyttö. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset hylkäsivät tämän hakemuksen sillä perusteella, että riidanalainen hanke oli omiaan loukkaamaan maisemaan ja kulttuuriperintöön liittyviä arvoja sijaintipaikkansa lähiympäristössä.
35.      Nyt käsiteltävään asiaan sovellettavista unionin oikeussäännöistä on todettava, että uusiutuvien energialähteiden käytöstä annetun asetuksen 2022/2577 1 artiklan toisen kohdan mukaan asetusta sovelletaan kaikkiin lupamenettelyihin,(15) jotka alkoivat asetuksen soveltamisaikana. Tässä yhteydessä sen 10 artiklasta tämän alkuperäisessä versiossa ilmenee, että tämä asetus tuli voimaan 30.12.2022 ja oli sovellettavissa 30.6.2024 saakka. Lisäksi direktiivin 2018/2001 2 artiklan toisen kohdan 1 alakohdassa määritellään käsite ”uusiutuvista lähteistä peräisin oleva energia” siten, että se sisältää muun muassa ”tuulienergian”. On näin ollen todettava, että asetus 2022/2577 on ajallisesti ja aineellisesti sovellettavissa nyt käsiteltävässä asiassa.
36.      Tämä asetus perustuu SEUT 122 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan neuvosto voi päättää jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun hengessä taloudellisen tilanteen kannalta aiheellisista toimenpiteistä erityisesti, jos ilmenee suuria vaikeuksia tiettyjen tuotteiden saatavuudessa, ennen kaikkea energia-alalla. Kyseisen asetuksen 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään esimerkiksi, että siinä vahvistettiin väliaikaiset ja luonteeltaan kiireelliset säännöt, joilla nopeutetaan uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan energian tuotantoon sovellettavaa lupamenettelyä. Tässä yhteydessä saman asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”Erittäin tärkeä yleinen etu”, määritellään olosuhteet, joissa oikeudelliset edut oli tasapainotettava, erityisesti siltä osin kuin kyseessä oli uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten ja
‑laitteistojen rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen.
37.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä tapauksessa, miten tämän 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava, mikä edellyttää tämän artiklan rakenteen perusteella sitä, että tutkitaan ensin sen 1 kohdan ulottuvuutta. Tästä kohdasta ilmenee, että (luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevan) direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohdan ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan, (vesien suojelua koskevan) direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohdan sekä (luonnonvaraisten lintujen suojelua koskevan) direktiivin 2009/147 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamiseksi muun muassa uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten ja
‑laitteistojen rakentamisen ja käytön sekä niiden verkkoon liittämisen
on katsottava olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia ja palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa, mutta jäsenvaltiot säilyttävät mahdollisuuden rajoittaa näiden säännösten soveltamisen alueensa tiettyihin osiin sekä tietynlaisiin teknologioihin tai hankkeisiin, joilla on tietyt tekniset ominaisuudet, niiden etusijasääntöjen mukaisesti, jotka on määritelty niiden energiaa ja ilmastoa koskevissa kansallisissa yhdistelmäsuunnitelmissa.
38.      Näin ollen asetuksen 2022/2577 3 artiklan 1 kohdassa ei anneta uusiutuvan energian hankkeille yleisesti ”erittäin tärkeän yleisen edun” asemaa, vaikka tässä asetuksessa vahvistetaan väliaikaiset ja luonteeltaan kiireelliset säännöt, joilla pyritään nopeuttamaan lupamenettelyä, mutta tunnustetaan tämä asema yksinomaan edellä mainittujen ympäristönsuojelua koskevien direktiivien säännösten perusteella, kun niissä säädetään, että hankkeelle, joka saattaa vaikuttaa alueeseen, voidaan kuitenkin myöntää lupa, jos useat päällekkäiset edellytykset täyttyvät, ja niihin kuuluu ”erittäin tärkeän yleisen edun” olemassaolo. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on esimerkiksi todettu, että direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohdassa säädetään, että vaikka arvioinnissa katsottaisiin, että suunnitelluilla toimenpiteillä on haitallisia vaikutuksia alueeseen eikä vaihtoehtoisia ratkaisuja ole, tällaiset toimenpiteet voidaan kuitenkin toteuttaa, jos se on erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden vuoksi perusteltua, edellyttäen, että jäsenvaltio toteuttaa kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä.(16) Unionin tuomioistuin on todennut direktiivistä 2000/60, että sen määrittämiseksi, onko hankkeelle myönnetty lupa ilman, että tätä direktiiviä on rikottu, tuomioistuin voi varmistaa, että luvan myöntänyt viranomainen on noudattanut kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 kohdan a–d alakohdassa säädettyjä edellytyksiä, tarkistamalla muun muassa, että kyseiset toiminnat ovat merkittävän yleisen edun mukaisia ja/tai niiden toteuttamisesta ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuodut hyödyt ylittävät direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt.(17)
39.      Muistutettakoon, että jotta kyetään määrittämään asetuksen 2022/2577 3 artiklan 1 kohdan ulottuvuus, unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, että vaikka unionin säädöksen johdanto-osalla ei ole sitovaa oikeusvaikutusta eikä siihen voida vedota kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi niiden sanamuodon vastaisella tavalla, johdanto-osassa voidaan täsmentää kyseisen säädöksen säännösten sisältöä, koska johdanto-osaan sisältyvät perustelukappaleet ovat tärkeitä tulkinnan osatekijöitä, jotka voivat selventää säädöksen laatijan tahtoa.(18) Lisäksi toimen normatiivinen osa ja perustelut liittyvät ehdottomasti toisiinsa, ja tämän vuoksi toimea tulkittaessa on tarvittaessa otettava huomioon sen toteuttamiseen johtaneet syyt.(19)
40.      Tästä seuraa, että tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohtaa on tulkittava sen johdanto-osan 8 perustelukappaleen valossa, kun siinä todetaan, että tällä säännöksellä otetaan käyttöön kumottavissa oleva olettama, jonka mukaan uusiutuvan energian hankkeiden katsotaan olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia asiaa koskevan unionin ympäristölainsäädännön soveltamiseksi, paitsi jos on selkeää näyttöä siitä, että kyseisillä hankkeilla on sellaisia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, joita ei voida lieventää tai kompensoida. Tässä perustelukappaleessa täsmennetään niin ikään tämän olettaman käyttöönoton tarkoitusta eli sitä, että tällaiset hankkeet voisivat tarvittaessa välittömästi hyötyä yksinkertaistetusta arvioinnista, joka koskee asiaa koskevassa unionin ympäristölainsäädännössä säädettyjä poikkeuksia.
41.      Lisättäköön, että kyseisen perustelukappaleen kannalta asetuksen 2022/2577 3 artiklan 1 kohta ei liity yksinomaan edellä mainittuihin direktiiveihin. Samassa perustelukappaleessa näet todetaan, että jäsenvaltioiden olisi voitava niiden kansalliset erityispiirteet huomioon ottaen harkita tämän olettaman soveltamista asiaankuuluvassa maisemointia koskevassa kansallisessa lainsäädännössään. Unionin lainsäätäjä antaa näin ollen jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa lainsäädännössään käyttöön kumottavissa oleva olettama, jonka mukaan uusiutuvan energian alan hankkeisiin, muun muassa tuulivoimaloihin, liittyy maiseman suojeluun nähden erittäin tärkeä yleinen etu, jotta edistetään niiden käyttöönottoa maan alueella. Tällainen mahdollisuus perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan kansallisessa lainsäädännössä on varmistettava maiseman suojelu asianomaisessa jäsenvaltiossa.(20)
42.      Kuten Tšekin hallitus on korostanut, olettamalla, jonka mukaan uusiutuvan energian hankkeeseen liittyy
erittäin tärkeä yleinen etu, on toisin sanoen oltava oikeusperusta joko unionin oikeudessa (edellä mainittujen direktiivien osalta) tai kansallisessa oikeudessa, koska jäsenvaltioilla on tämän 3 artiklan 1 kohdan nojalla toimivalta rajoittaa tämän olettaman soveltaminen koskemaan alueensa tiettyjä osia sekä tietyn tyyppisiä teknologioita tai tiettyjä hankkeita.
43.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tässä tapauksessa, sovelletaanko asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettua etusijasääntöä yksinomaan edellä mainittujen direktiivien yhteydessä vai ulottuuko se koskemaan myös oikeudellisia etuja, jotka jäävät näiden kolmen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, erityisesti maiseman tai kulttuuriperinnön suojelua.
44.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on.(21)
45.      Ensinnäkin asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdan sanamuodosta on todettava, että tämän säännöksen mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava ainakin erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustettujen hankkeiden osalta, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten ja
‑laitteistojen rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan etusijalle suunnittelu- ja lupamenettelyssä, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa. Lajien suojelun osalta edellistä virkettä sovelletaan ainoastaan, jos ja siltä osin kuin toteutetaan asianmukaisia lajien suojelutoimenpiteitä, joilla edistetään lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista, ja kyseiseen tarkoitukseen on varattu riittävät taloudelliset resurssit ja alueet”.
46.      Tämän 2 kohdan sanamuodosta ilmenee, että se koskee ajallisesti myöhäisempää tilannetta kuin 1 kohta. Etusija on näet voimassa vain sen jälkeen, kun hanke on tunnustettu erittäin tärkeän yleisen edun mukaiseksi, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa.(22) Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt, kyseisen 2 kohdan sanamuodosta ei ilmene selvästi, koskeeko se yksinomaan edellä mainittuja direktiivejä.(23) Esitöissä, jotka ovat johtaneet asetuksen 2022/2577 antamiseen, ei anneta tässä yhteydessä lisätietoja kyseisen 2 kohdan ulottuvuudesta.(24) Vaikka lisäksi tämän asetuksen 3 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä mainitaan lajien suojelu, tästä viittauksesta ei voida päätellä, että tämä kohta rajautuisi välttämättä vain näihin kolmeen direktiiviin.
47.      Korostettakoon toiseksi asiayhteydestä, johon asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohta kuuluu, että asetuksen 2022/2577 muuttamisesta annetun asetuksen 2024/223 johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan, että tämän 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä  jäsenvaltioiden edellytetään edistävän kyseisiä uusiutuvan energian hankkeita asettamalla ne etusijalle, kun erilaisia, ympäristöasioita laajempia keskenään kilpailevia etuja käsitellään jäsenvaltioiden suunnittelu- ja lupamenettelyssä, ja että tässä säännöksessä uusiutuvan energian käyttöönoton suhteellinen merkitys nykyisessä vaikeassa energiatilanteessa tunnustetaan laajemmin kuin edellä mainituissa direktiiveissä säädettyjen poikkeusten erityistavoitteissa.
Vaikka, kuten Tšekin hallitus on korostanut, asetus 2024/223 ei ole ajallisesti sovellettavissa pääasian kohteena olevaan riitaan eikä tämä 14 perustelukappale näy tämän asetuksen säädösosassa, tällä perustelukappaleella kyetään kuitenkin tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti selventämään neuvoston aikomusta sen antamisen ajankohtana ja pidentämään(25) asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdan soveltamisaikaa, eli tämän säännöksen soveltamisalaa ei rajata koskemaan vain edellä mainittuja direktiivejä.
48.      Samansuuntaisesti asetuksen 2024/223 johdanto-osan 13 ja 14 perustelukappaleesta ilmenee, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 1 kohdan soveltamista ei ole pidennetty sillä perusteella, että siinä säädettyä kumottavissa olevaa olettamaa sovelletaan direktiivin 2018/2001 16 f artiklan nojalla, sillä tämä direktiivi ei sisällä tätä 2 kohtaa vastaavaa säännöstä, toisin kuin tämän asetuksen 3 artiklan 2 kohta. Tällä erolla osoitetaan, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan kaksi kohtaa eivät liity erottamattomasti toisiinsa ja että niiden aineellinen soveltamisala voi olla erilainen.
49.      Todettakoon kolmanneksi ja lopuksi asetuksen 2022/2577 tavoitteista, että tämän asetuksen 1 artiklan ensimmäisestä kohdasta ilmenee, että sillä pyrittiin nopeuttamaan uusiutuvan energian hankkeisiin sovellettavaa lupamenettelyä. Kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 9 perustelukappaleessa täsmennetään, tässä yhteydessä tämän asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaisen etusijasäännön tarkoituksena on poistaa uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyjen ja käytön pullonkaulat. Tämän tavoitteen toteuttaminen edellyttää loogisesti sitä, että tätä etusijasääntöä sovelletaan laajemmin kuin yksinomaan edellä mainittujen direktiivien kohteena olevien etujen yhteydessä. Lisäksi olisi ristiriitaista, jos kyseistä sääntöä sovellettaisiin, kun oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa, kun kyseessä ovat luontotyypit (direktiivi 92/43), linnut (direktiivi 2009/147) ja vesi (direktiivi 2000/60), joiden osalta SEUT 191 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan, että unionin politiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon, mutta se ei koskisi muita oikeudellisia etuja, joille ei tarjota vastaavaa suojaa unionin oikeudessa, erityisesti maiseman ja kulttuuriperinnön osalta. Katson näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tavoin, että tulkinta, jonka mukaan asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdan soveltamisala ei rajoitu pelkästään edellä mainittuihin direktiiveihin, vastaa paremmin unionin lainsäätäjän tahtoa.
50.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että  uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan suunnittelu- ja lupamenettelyssä etusijalle kaikissa tapauksissa tasapainotettaessa oikeudellisia etuja, ei ainoastaan sovellettaessa direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohtaa ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohtaa, direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohtaa ja direktiivin 2009/147 9 artiklan 1 kohdan a alakohtaa vaan myös silloin, kun kyseessä ovat kilpailevat oikeudelliset edut, jotka jäävät näiden säännösten soveltamisalan ulkopuolelle, muun muassa maiseman ja kulttuuriperinnön suojelu.
B       Toinen ennakkoratkaisukysymys
51.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että ilmaisu ”erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet” merkitsee sitä, että tällainen etu edellyttää, että asianomainen jäsenvaltio tunnustaa sen nimenomaisesti, vai onko katsottava, että siinä viitataan siihen, että tämän artiklan 1 kohdassa vahvistettua olettamaa ei kumota tai että näitä hankkeita ei ole jätetty tämän olettaman soveltamisalan ulkopuolelle, siten kuin tämän 1 kohdan loppuosassa sallitaan.
52.      Siltä osin kuin kyseessä on asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu käsite ”erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet”,(26) on mielestäni tarpeen erottaa kolme tapausta toisistaan.
53.      Todettakoon aluksi, että kuten ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annetussa vastauksessa on korostettu, asetuksen 2022/2577 3 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 8 perustelukappaleen kanssa, ilmenee, että uusiutuvan energian hankkeiden katsotaan olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia asiaa koskevaa unionin ympäristölainsäädäntöä sovellettaessa, paitsi jos on selkeää näyttöä siitä, että kyseisillä hankkeilla on sellaisia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, joita ei voida lieventää tai kompensoida, ja jäsenvaltiot saavat lisäksi rajoittaa tämän olettaman soveltamisen alueidensa tiettyihin osiin tai tiettyihin teknologioihin tai hankkeisiin. Kuten tässä perustelukappaleessa niin ikään täsmennetään, tämän kumottavissa olevan olettaman tarkoituksena on, että tällaiset hankkeet voivat hyötyä yksinkertaistetusta arvioinnista, joka koskee tässä ympäristölainsäädännössä säädettyjä poikkeuksia. Näin ollen näistä säännöksistä ilmenee, että lukuun ottamatta tapauksia, joissa olettama kumotaan (yksittäisissä tapauksissa tehdyn arvioinnin perusteella, kun tietyllä hankkeella ja sen ominaisuuksilla on merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia) ja/tai kun asianomainen jäsenvaltio ei ole rajoittanut tämän olettaman soveltamista tässä 3 artiklan 1 kohdassa säädetyissä olosuhteissa, on katsottava, että uusiutuvan energian hanke
on erittäin tärkeän yleisen edun mukainen edellä mainittuja direktiivejä sovellettaessa, ilman että edellytettäisiin nimenomaista tunnustamista koskevaa toimea.
54.      Kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohdassa, asetuksen 2022/2577 johdanto-osan 8 perustelukappaleesta ilmenee myös, että jäsenvaltiot voivat päättää
soveltaa tätä olettamaa maisemointia koskevassa sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössään. Siten siinä tapauksessa, että jäsenvaltio on ottanut asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössään käyttöön tällaisen olettaman, on sovellettava vastaavaa järjestelyä kuin edellä mainituissa direktiiveissä säädetään, eli silloin kun olettamaa ei ole kumottu eikä rajoitettu, on katsottava, että kyseinen uusiutuvan energian hanke
on erittäin tärkeän yleisen edun mukainen maisemointiin liittyvän edun kannalta. Tällaisessa tilanteessa asianomaiselta jäsenvaltiolta ei vaadita mitään virallista tunnustamistoimea.
55.      Todettakoon lopuksi oikeudellisista eduista, joita ei nimenomaisesti mainita asetuksessa 2022/2577 sen 3 artiklan soveltamisen yhteydessä, muun muassa kulttuuriperinnön suojelua koskevasta oikeudellisesta edusta – missä yhteydessä käsitettä ”kulttuuriperintö” on mielestäni tulkittava laajasti, joten se koostuu kaikista hyödykkeistä, joihin liittyy historiallinen, taiteellinen, arkeologinen, esteettinen, tieteellinen tai tekninen etu –, että uusiutuvan energian hankkeeseen liittyvää erittäin tärkeää yleistä etua ei koske mikään olettama ja että se pitää etukäteen tunnustaa yksittäisissä tapauksissa tehdyn arvioinnin perusteella erikseen, yleisesti(27) tai yksittäistapauksessa, mikä mahdollistaa sen, että tähän hankkeeseen voidaan soveltaa tämän artiklan 2 kohdassa vahvistettua etusijasääntöä.
56.      Näissä olosuhteissa ehdotan, että toiseen kysymykseen vastataan, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että ilmaisu ”erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet” tarkoittaa sitä, että lukuun ottamatta tapauksia, joissa tämän artiklan 1 kohdan mukainen kumottavissa oleva olettama on kumottu ja/tai joissa asianomainen jäsenvaltio ei ole rajoittanut tämän olettaman soveltamista tämän säännöksen mukaisissa olosuhteissa, tällaista etua ei tarvitse tunnustaa nimenomaisesti, kun kyseessä ovat edellä mainitut direktiivit, sekä tapauksessa, jossa tämä jäsenvaltio on ottanut asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössään käyttöön tällaisen olettaman maisemoinnin osalta. Kun kyseessä ovat sitä vastoin oikeudelliset edut, joita tässä asetuksessa ei nimenomaisesti mainita sen 3 artiklan soveltamisen yhteydessä, erityisesti kulttuuriperinnön suojeluun liittyvä oikeudellinen etu, hankkeeseen liittyvä erittäin tärkeä yleinen etu on tunnustettava etukäteen nimenomaisesti yksittäisissä tapauksissa suoritettavan arvioinnin perusteella.
C       Kolmas ennakkoratkaisukysymys
57.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että kun jäsenvaltiot varmistavat, että ainakin erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet asetetaan ”etusijalle” tasapainotettaessa oikeudellisia etuja yksittäisissä tapauksissa, tämä etusija ymmärrettäisiin, sanotun rajoittamatta tähän säännökseen sisältyvää lajien suojelua, ehdottomaksi etusijaksi, vai pidetäänkö sitä lähtökohtaisena periaatteena, josta jäsenvaltiot voivat poiketa erityisin ja yksityiskohtaisin perusteluin.
58.      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 44 kohdassa muistutetaan, asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdan etusijasäännön ulottuvuuden määrittämiseksi on otettava huomioon tämän säännöksen sanamuoto sekä sen asiayhteys ja tämän asetuksen tavoitteet.
59.      Komissio väittää kyseisen säännöksen sanamuodon osalta, että indikatiivin preesensissä käytetty sanamuoto ”jäsenvaltioiden on varmistettava” tarkoittaa sitä, että näillä valtioilla on selkeä ja poikkeukseton velvollisuus
antaa etusija uusiutuvan energian hankkeille, tämän kuitenkaan rajoittamatta samassa säännöksessä mainittua lajien suojelua. Tämä toimielin viittaa myös asiayhteyteen, johon asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohta kuuluu, ja korostaa, että asetuksen 2023/223 johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaan tässä säännöksessä ”vaaditaan asettamaan etusijalle erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet – –”.(28) Tšekin hallitus puolestaan esittää, että jos toimivaltainen kansallinen viranomainen päättelee, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua erittäin tärkeää yleistä etua koskevaa olettamaa ei ole kumottu (eli että asianomainen uusiutuvan energian hanke
ei aiheuta merkittäviä kielteisiä vaikutuksia ympäristölle) ja että tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lajien suojelua koskeva kysymys ei tule esiin tai siitä säädetään riittävällä tavalla, tälle hankkeelle on tunnustettava ehdoton etusija tasapainottaessa oikeudellisia etuja tässä 1 kohdassa lueteltujen menettelyjen yhteydessä.
60.      Katson kuitenkin, että verbien ”varmistaa” ja ”vaatia” käyttö ei ole yksiselitteinen. Ne voidaan näet ymmärtää myös siten, että niillä velvoitetaan jäsenvaltiot panemaan etusijasääntö täytäntöön, ilman että kuitenkaan vahvistettaisiin ehdotonta etusijaa. Tällainen etusija merkitsisi sitä, että jäsenvaltiot ovat välttämättä velvollisia sallimaan uusiutuvan energian hankkeet ja antamaan niihin liittyvät luvat, jos viimeksi mainittujen on etukäteen tunnustettu olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia.
61.      Lisäksi asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdassa viitataan ”oikeudellisten etujen tasapainottamiseen yksittäisissä tapauksissa”, mikä on omiaan osoittamaan, että jäsenvaltioiden on arvioitava jokaista hanketta erikseen.
Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohdassa on esitetty, tämän artiklan 1 kohdassa otetaan lisäksi käyttöön kumottavissa oleva olettama. Siitä voitaisiin päätellä, että vastaavasti kyseisen artiklan 2 kohdassa vahvistetaan lähtökohtainen periaate, joka voidaan kumota tietyn uusiutuvan energian hankkeen osalta sen omien ominaisuuksien perusteella.
62.      Perustavanlaatuisemmin edellä mainittujen direktiivien sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa arvioida, onko tietty hanke hyväksyttävä, kun otetaan sen ympäristövaikutukset huomioon. Vaikuttaa siis siltä, että silloinkin, kun asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdassa säädettyä olettamaa ei ole kumottu tai rajoitettu, jäsenvaltioilla säilyy mahdollisuus suorittaa arviointi kaikista uusiutuvan energian hankkeen ominaisuuksista ja asiayhteydestä ennen niiden lopullisen päätöksen tekemistä. Tätä arviointia tehtäessä otetaan huomioon, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käyttämän ilmaisun mukaan uusiutuvan energian hankkeisiin liittyville eduille on tunnustettava ”erityinen painoarvo”.
63.      Huomattakoon lisäksi, että maiseman ja kulttuuriperinnön suojelu(29) ei ole vierasta asetukselle 2022/2577. Sen lisäksi, että edellä mainitussa tämän asetuksen johdanto-osan 8 perustelukappaleessa viitataan maisemointiin, kyseisen asetuksen 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Aurinkoenergialaitteiden asentamista koskevan lupamenettelyn nopeuttaminen”, 2 kohdassa vahvistetaan, että jäsenvaltiot voivat jättää tietyt alueet tai rakenteet tämän artiklan
1 kohdan säännösten (joissa vahvistetaan enintään kolmen kuukauden enimmäiskesto lupamenettelylle, joka koskee aurinkoenergialaitteita ja samalla paikalla sijaitsevia energiavarastoja edellyttäen, että niiden ensisijaisena tavoitteena ei ole aurinkoenergian tuotanto) soveltamisalan ulkopuolelle ”kulttuuriperinnön tai historiallisen perinnön suojeluun liittyvistä syistä taikka maanpuolustuksellisiin etuihin tai turvallisuuteen liittyvistä syistä”.(30) Samassa asetuksessa otetaan näin ollen huomioon kulttuuriperintö suojelun arvoisena oikeudellisena etuna, vaikka sitä ei mainita asetuksen 2022/2577 3 artiklassa ja siihen liittyvissä johdanto-osan perustelukappaleissa.(31)
64.      Jäsenvaltiot ovat lisäksi velvollisia noudattamaan kansainvälisiä sitoumuksiaan, jotka sisältävät, kun ne ovat sen ratifioineet, Firenzessä (Italia) 20.10.2000 tehdyn Euroopan neuvoston maisemayleissopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna 1.8.2016 tehdyllä pöytäkirjalla.(32) Kyseisen yleissopimuksen 5 artiklan otsikkona on ”Yleiset toimenpiteet”, ja sen d kohdassa todetaan, että kukin sopimuspuoli sitoutuu ”sisällyttämään maisemanäkökohdat alue- ja kaupunkisuunnittelupolitiikkaansa sekä kulttuuri-, ympäristö-, maatalous-, sosiaali- ja talouspolitiikkaansa ja muihin toimintaohjelmiin, joilla saattaa olla suoraa tai välillistä vaikutusta maisemaan”. Kuten Puolan hallitus on korostanut, erityisesti tuulivoimaloiden osalta kertomuksesta, jonka otsikkona on ”Maisema ja tuulivoimalat” ja joka laadittiin 21.3.2011 kyseistä yleissopimusta koskeneessa Euroopan neuvoston 6. yleiskokouksessa 3. ja 4.5.2011, että ”samoin perustein kuin muut merkittävät infrastruktuurit, tuulivoimalat on suunniteltava alueen tasolla soveltamalla alueen maisemoinnin periaatteita. Se on avain siihen, että hanke sijoittuu kauniisti maisemaan ja että se on siten ymmärrettävällä tavalla yleisesti koherentti ja sellainen, että suuri osa väestöstä hyväksyy sen”.(33)
65.      Samansuuntaisesti Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelusta Granadassa (Espanja) 3.10.1985 tehdyssä yleissopimuksessa(34) ja erityisesti sen 4 artiklan 2 kappaleen a kohdassa määrätään, että jokainen sopimuspuoli sitoutuu ”estämään suojelumääräyksen saaneiden kohteiden pilaamisen, rappeutumisen tai purkamisen. Tässä tarkoituksessa kukin sopimuspuoli, ellei se ole sitä jo tehnyt, säätää lait, jotka
vaativat kaikkien sekä jo suojeltujen kulttuurimuistomerkkien, että sellaisten, joiden osalta suojelutoimenpiteet on pantu vireille, purku- ja korjaussuunnitelmien samoin kuin kaikkien niiden ympäristöön vaikuttavien suunnitelmien alistamista toimivaltaiselle viranomaiselle”. Arkeologisen perinnön suojelua koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen,(35) joka tehtiin 16.1.1992 Vallettassa (Malta), 5 artiklan, jonka otsikkona on ”Arkeologisen perinnön yhtenäinen suojelu”, iii kohdassa määrätään, että kukin sopimuspuoli sitoutuu ”varmistamaan, että ympäristövaikutusten arvioinnissa ja siitä seuraavassa päätöksenteossa otetaan kaikin mahdollisin tavoin huomioon kiinteät muinaisjäännökset ja niiden ympäristö”.
66.      Katson näin ollen, että siinä tapauksessa, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettu etusijasääntö pitäisi tulkita ehdottomaksi etusijaksi, joka on näin ollen automaattinen, tällä loukattaisiin liikaa jäsenvaltioiden oikeutta päättää alueensa maisemoinnista. Tässä yhteydessä tavoite nopeuttaa lupamenettelyä, jota sovelletaan uusiutuvista energianlähteistä peräisin olevan energian tuotantoon tämänhetkisessä kansainvälisessä yhteydessä, ei voi mielestäni olla perusteena evätä kokonaan jäsenvaltioilta harkintavaltaa tasapainotettaessa oikeudellisia etuja yksittäisissä tapauksissa muun muassa silloin, kun suojellut kilpailevat edut kuuluvat aloille, joita ei ole yhdenmukaistettu unionin oikeudessa ja joita siis säännellään kansallisessa oikeudessa.
67.      Lisättäköön, että tämä 3 artiklan 2 kohta, jossa otetaan käyttöön väliaikainen ja luonteeltaan kiireellinen sääntö, jota ei ole otettu direktiiviin 2018/2001,(36) ei voi mielestäni johtaa siihen, että kyseenalaistettaisiin perustavanlaatuisella tavalla tasapaino, jonka jäsenvaltiot ovat vahvistaneet kyseisten eri oikeudellisten etujen välille,(37) muun muassa silloin, kun uusiutuvan energian hanke
saattaa kestää useita vuosikymmeniä, kuten tuulivoimalan tapauksessa.
68.      Näin ollen katson, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettu etusijasääntö on ymmärrettävä lähtökohtaiseksi etusijaksi, jonka perusteella jäsenvaltiolla on siis poikkeuksellisesti mahdollisuus evätä lupa
uusiutuvan energian hankkeelta sillä edellytyksellä, että esitetään erityiset ja yksityiskohtaiset perustelut ja päätöksessä nojaudutaan perusteelliseen arviointiin, joka osoittaa, että tässä valtiossa suojeltua kilpailevaa oikeudellista etua on loukattu.(38) Tällaisten perustelujen on annettava kyseisestä uusiutuvan energian hankkeesta vastaavalle henkilölle tilaisuus ymmärtää hakemuksensa hylkäämisen syyt ja antaa tälle siten mahdollisuus puolustaa oikeuksiaan.
69.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että kolmanteen kysymykseen vastataan, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että kun jäsenvaltiot varmistavat, että ainakin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut uusiutuvan energian hankkeet ovat ”etusijalla” tasapainotettaessa oikeudellisia etuja yksittäisissä tapauksissa, tämä etusija on ymmärrettävä, tämän rajoittamatta tähän säännökseen sisältyvää lajien suojelua, lähtökohtaiseksi periaatteeksi, josta nämä jäsenvaltiot voivat poiketa sellaisen perusteellisen arvioinnin perusteella, joka osoittaa, että asianomaisessa jäsenvaltiossa suojeltua oikeudellista etua loukataan,
sekä esittämällä erityiset ja yksityiskohtaiset perustelut.
V       Ratkaisuehdotus
70.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n (Belgia) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi 22.12.2022 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
jäsenvaltioiden on varmistettava, että  uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantolaitosten rakentaminen ja käyttö sekä niihin liittyvän verkkoinfrastruktuurin kehittäminen asetetaan suunnittelu- ja lupamenettelyssä etusijalle kaikissa tapauksissa tasapainotettaessa oikeudellisia etuja, ei ainoastaan sovellettaessa luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 4 kohtaa ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohtaa, yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY 4 artiklan 7 kohtaa ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY 9 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, vaan myös silloin, kun kyseessä ovat kilpailevat oikeudelliset edut, jotka jäävät näiden säännösten soveltamisalan ulkopuolelle, muun muassa maiseman ja kulttuuriperinnön suojelu.
2)      Asetuksen 2022/2577
3 artiklan 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
ilmaisu ”erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet” tarkoittaa sitä, että lukuun ottamatta tapauksia, joissa tämän artiklan 1 kohdan mukainen kumottavissa oleva olettama on kumottu ja/tai joissa asianomainen jäsenvaltio ei ole rajoittanut tämän olettaman soveltamista tämän säännöksen mukaisissa olosuhteissa, tällaista etua ei tarvitse tunnustaa nimenomaisesti, kun kyseessä ovat edellä mainitut kolme direktiiviä, sekä tapauksessa, jossa tämä jäsenvaltio on ottanut asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössään käyttöön tällaisen olettaman maisemoinnin osalta. Kun kyseessä ovat sitä vastoin oikeudelliset edut, joita tässä asetuksessa ei nimenomaisesti mainita sen 3 artiklan soveltamisen yhteydessä, erityisesti kulttuuriperinnön suojeluun liittyvä oikeudellinen etu, hankkeeseen liittyvä erittäin tärkeä yleinen etu on tunnustettava etukäteen nimenomaisesti yksittäisissä tapauksissa suoritettavan arvioinnin perusteella.
3)      Asetuksen 2022/2577
3 artiklan 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
kun jäsenvaltiot varmistavat, että ainakin tärkeän yleisen edun mukaisiksi tunnustetut hankkeet ovat ”etusijalla” tasapainotettaessa oikeudellisia etuja yksittäisissä tapauksissa, tämä etusija on ymmärrettävä, tämän rajoittamatta tähän säännökseen sisältyvää lajien suojelua, lähtökohtaiseksi periaatteeksi, josta nämä jäsenvaltiot voivat poiketa sellaisen perusteellisen arvioinnin perusteella, joka osoittaa, että asianomaisessa jäsenvaltiossa suojeltua oikeudellista etua loukataan, sekä esittämällä erityiset ja yksityiskohtaiset perustelut.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi 22.12.2022 annettu neuvoston asetus (EUVL 2022, L 335, s. 36). Tästä asetuksesta nostettiin unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanne, joka kohdistettiin Euroopan unionin neuvoston päätöksiin, joilla hylättiin sisäistä uudelleentarkastelua koskevat pyynnöt, jotka oli esitetty tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna 6.10.2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/1767 (EUVL 2021, L 356, s. 1), 10 artiklan 1 kohdan nojalla
(EUVL 2021, L 356, s. 1). Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi nämä kanteet (tuomio 12.11.2025, Föreningen Svenskt Landskapsskydd ym. v. neuvosto (T‑534/23, EU:T:2025:1020) sekä tuomio 12.11.2025 CEE Bankwatch Network ja Ökobüro v. neuvosto (T‑535/23, EU:T:2025:1021)), joista on tällä hetkellä vireillä muutoksenhaku unionin tuomioistuimessa (kyseessä ovat asia C‑33/26 P, Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines ym. v. neuvosto, sekä C‑25/26 P, CEE Bankwatch Network ja
Ökobüro v. neuvosto).
3      Tämän suunnitelman tavoitteena on poistaa unionin riippuvuus Venäjän fossiilisista polttoaineista uusilla toimilla, joilla pyritään lisäämään vihreän energian tuotantoa, monipuolistamaan tarjontaa ja vähentämään kysyntää. Ks. mm. komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle –
REPowerEU: Kohtuuhintaisempaa, varmempaa ja kestävämpää energiaa koskevat yhteiset eurooppalaiset toimet (COM (2022) 108 final).
4      Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1992, L 206, s. 7).
5      Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2000, L 327, s. 1).
6      Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2010, L 20, s. 7).
7      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2018, L 328, s. 82), sellaisena kuin se on muutettuna 18.10.2023 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2023/2413 (EUVL L, 2023/2413) (jäljempänä direktiivi 2018/2001).
8      Vaikka asetus 2022/2577 ei ole enää voimassa, se mainitaan luettavuuden vuoksi indikatiivin preesensissä tässä ratkaisuehdotuksessa.
9      Kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi annetun asetuksen (EU) 2022/2577 muuttamisesta 22.12.2023 annettu neuvoston asetus (EUVL L, 2024/223).
10      Kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi 22 päivänä joulukuuta 2022 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2022/2577 uudelleentarkastelusta 28.11.2023 annettu komission kertomus neuvostolle (COM (2023) 764 final).
11      Moniteur belge 12.9.1991, s. 19976.
12      Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että tällainen lupa on yhdistelmähankkeeseen liittyvä toimivaltaisen viranomaisen päätös, joka on samalla sekä ympäristö- että toimenpidelupa.
13      Moniteur belge 8.6.1999, s. 21114.
14      Määräys Eneco Wind Belgium (C‑325/25, EU:C:2025:677).
15      Tämä menettely määritellään asetuksen 2022/2577 2 artiklan 1 kohdassa.
16      Ks. vastaavasti tuomio 7.12.2023, Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:966, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17      Ks. tuomio 1.6.2017, Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Siltä osin kuin kyseessä on direktiivin 2009/147 9 artiklan 1 kohdan a alakohta, vaikuttaa siltä, että kyseinen etu ei ole erittäin tärkeä yleinen etu vaan kansainterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskeva etu, joka mainitaan niin ikään asetuksen 2022/2577 3 artiklan 1 kohdassa.
18      Ks. tuomio 26.1.2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 ja
C‑423/19, EU:C:2021:63, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
19      Ks. tuomio 26.3.2020, Hungeod ym. (C‑496/18 ja
C‑497/18, EU:C:2020:240, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20      Kantaja on esittänyt ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että pääasiaan sovellettavan Belgian lainsäädännön mukaan ympäristönsuojelu sisältää maiseman (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohta).
21      Tuomio 12.2.2026, Stichting Koskea (C‑490/24, EU:C:2026:89, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
22      Italian hallitus väittää, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan kaksi kohtaa täyttävät siinä mielessä eri tehtäviä, koska kun 1 kohdassa otetaan käyttöön kumottavissa oleva ”erittäin tärkeää yleistä etua” koskeva olettama, siinä vahvistetaan ”kohdistettu” poikkeama, kun taas 2 kohdassa otetaan käyttöön ”prosessuaalinen etusija” antamalla etusija uusiutuvan energian hankkeille.
23      Italian hallitus ja komissio esittävät, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdan sanamuodon osalta ilmaisujen ”oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa” (kuten myös Belgian hallitus korostaa) ja ”suunnittelu- ja lupamenettelyssä” käyttö osoittaa tämän säännöksen yleisen soveltamisalan, jota ei pitäisi rajoittaa siten, että se koskisi vain tämän artiklan 1 kohdassa mainittuja ympäristöön liittyviä etuja. En yhdy tähän tulkintaan. Yhtäältä näet ilmaisu ”oikeudellisia etuja tasapainotetaan yksittäisissä tapauksissa” sisältyy myös kyseisen artiklan 1 kohtaan. Koska toisaalta tämän asetuksen soveltamisalana on, kuten sen 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa todetaan, ”lupamenettely”, sekä tämän 3 artiklan 1 kohta että 2 kohta kuuluvat suunnittelu- ja lupamenettelyyn.
24      9.11.2022 annettu komission ehdotus neuvoston asetukseksi kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi (COM(2022) 591 final) sisältää 2 artiklan, jonka otsikkona on ”Erittäin tärkeä yleinen etu”, ja sen 1 kohdan sanamuoto muistuttaa asetuksen 2022/2577 3 artiklan 1 kohdan sanamuotoa, kun siinä viitataan edellä mainittujen direktiivien samoihin säännöksiin, kun puolestaan tämän 2 artiklan 2 kohdan toinen virke on laadittu lähes samassa sanamuodossa kuin tämän asetuksen 3 artiklan 2 kohta. Lisäksi tämän ehdotuksen johdanto-osan 7 ja 9 perustelukappale vastaavat kyseisen asetuksen johdanto-osan 8 ja 9 perustelukappaletta.
25      Asetuksen 2024/223 1 artiklan 6 kohdassa todetaan, että asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohdan soveltamisaikaa pidennetään 30 päivään kesäkuuta 2025.
26      Asetuksella 2024/223 on muutettu asetuksen 2022/2577 3 artiklan 2 kohtaa poistamalla ilmaisu ”ainakin”. Tämä muutos ei voi johtaa siihen, että tätä säännöstä tulkitaan eri tavalla tämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä.
27      Katson, että yleinen tunnustaminen voidaan suorittaa eri tavoin, kuten antamalla tunnustus lainsäädännössä tai asetuksessa ryhmittäin taikka laatimalla luetteloita, jotka sisältävät useita kohteita, jotka tunnustetaan yleisten perusteiden mukaan.
28      Kursivointi tässä.
29      Käsitettä ”kulttuuriperintö” on tulkittava laajasti. Ks. tästä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohta.
30      Asetuksen 2022/2577
7 artiklan otsikkona on ”Lämpöpumppujen käyttöönoton nopeuttaminen”, ja sen 3 kohdassa on vastaava säännös.
31      Myös muissa unionin säädöksissä varmistetaan maiseman ja kulttuuriperinnön suojelu. Näihin kuuluu muun muassa jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laadittavien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä sekä asetusten (EU) N:o 1305/2013 ja (EU) N:o 1307/2013 kumoamisesta  2.12.2021 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/2115 (EUVL 2021, L 435, s. 1), jonka 6 artiklan otsikkona on ”Erityistavoitteet” ja sen 1 kohdan f alakohdassa säädetään, että yleistavoitteisiin pyritään muun muassa seuraavan erityistavoitteen avulla: ”edistetään luonnon monimuotoisuuden vähenemistä ja tämän suuntauksen kääntämistä sekä ekosysteemipalveluja sekä säilytetään elinympäristöjä ja maisemia” (kursivointi tässä).
32      Tähän yleissopimukseen voidaan tutustua sen englannin- ja ranskankielisinä versioina (viralliset kielet) sekä saksan, italian ja venäjän kielellä seuraavassa osoitteessa: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=176.
33      Ks. tämän kertomuksen s. 19. Kertomus on tutustuttavissa ranskan kielellä seuraavassa osoitteessa: https://rm.coe.int/16806f40cc.
34      Tämä yleissopimus on tutustuttavissa englannin ja ranskan kielellä (viralliset kielet) sekä saksan, italian ja venäjän kielellä seuraavassa osoitteessa: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=121.
35      Tämä yleissopimus on tutustuttavissa englannin ja ranskan kielellä (viralliset kielet) sekä saksan, italian ja venäjän kielellä seuraavassa osoitteessa: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=143. Belgian kuningaskunta on omalta osaltaan ratifioinut nämä kolme Euroopan neuvoston yleissopimusta.
36      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 48 kohta.
37      Puolan hallitus on samansuuntaisesti huomauttanut, että uusiutuvan energian hankkeille annettu ehdoton etusija saattaisi aiheuttaa luonnolliseen järjestelmään tai pitkän ajanjakson aikana vahvistettuun aluekehitykseen merkittäviä häiriöitä luontoon, maisemaan tai kulttuuriin liittyvien arvojen säilyttämisen kannalta.
38      Ks. tarpeesta löytää oikeudenmukainen tasapaino energiaturvallisuuden ja ympäristönsuojelun välillä, Tla da Silva, E., ”In search of the Golden Ratio: The Conundrum of Balancing Environnental Protection and Energy Security”, European Energy and Environmental Law Review, 2024, vol. 33, nro 6, s. 263–273.