62015CJ0466
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
6 октомври 2016 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Свободно движение на работници — Национални държавни служители, командировани в институция или орган на Съюза — Пенсия за старост — Право на избор — Спиране или продължаване на осигуряването по националната пенсионна схема — Ограничаване на кумулирането на пенсията, придобита по националната пенсионна схема, с пенсията, придобита по пенсионната схема на Съюза“
По дело C‑466/15
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Франция) с акт от 8 април 2015 г., постъпил в Съда на 3 септември 2015 г., в рамките на производство по дело
Jean-Michel Adrien и др.
срещу
Premier ministre,
Ministre des Finances et des Comptes publics,
Ministre de la Décentralisation et de la Fonction publique,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: T. von Danwitz (докладчик), председател на състава, C. Lycourgos, E. Juhász, C. Vajda и K. Jürimäe, съдии,
генерален адвокат: M. Wathelet,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
—
за J.-M. Adrien и др., от тях самите,
—
за френското правителство, от D. Colas и S. Ghiandoni, в качеството на представители,
—
за Европейската комисия, от D. Martin, в качеството на представител,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС, както и на член 4, параграф 3 ДЕС.
2
Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Adrien и др., от една страна, и Premier ministre (министър-председател), ministre des Finances et des Comptes publics (министър на финансите и бюджета) и ministre de la Décentralisation et de la Fonction publique (министър по въпросите на децентрализацията и държавната администрация), от друга страна, относно пенсията за осигурителен стаж и възраст на жалбоподателите по главното производство по националната пенсионна схема.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Правилникът за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) и Условията за работа на другите служители на Съюза (наричани по-нататък „УРДС“) са приети с Регламент (ЕИО, Евратом, ЕОВС) № 259/68 на Съвета от 29 февруари 1968 година за установяване на Правилник за длъжностните лица на Европейските общности и Условия за работа на другите служители на Европейските общности и установяване на специални мерки, временно приложими за длъжностни лица на Комисията (ОВ L 56, 1968 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 8, стр. 12), изменен с Регламент (EС) № 1240/2010 на Съвета от 20 декември 2010 г. (ОВ L 338, 2010 г., стр. 7).
4
Съгласно член 77 от Правилника:
„Длъжностно лице, което е прослужило най-малко десет години, има право на пенсия за осигурителен стаж […]“.
5
Член 83, параграф 2 от Правилника гласи:
„Длъжностните лица участват във финансирането на една трета от пенсионноосигурителната схема […]“.
6
Член 12, параграфи 1 и 2 от приложение VIII към Правилника гласи:
„1.   Длъжностно лице на възраст под 63 години, чието служебно правоотношение бъде прекратено по причина, различна от смърт или инвалидност, и което няма право на незабавна или отложена пенсия за осигурителен стаж, при прекратяване на служебното правоотношение има право:
a)
ако прослуженото време е по-малко от година и лицето не се е възползвало от механизма по член 11, параграф 2 — на обезщетение при прекратяване на служебното правоотношение, равно на трикратния размер на сумата, удържана от основната му заплата за пенсионно осигуряване, след приспадане на сумите по членове 42 и 112 от [УРДС];
б)
в останалите случаи — на обезщетенията, предвидени в член 11, параграф 1, или на прехвърляне на тяхната актюерска равностойност на частно застрахователно дружество или пенсионен фонд по негов избор, при условие че това дружество или фонд гарантира, че:
[…]
2.   Чрез дерогация от параграф 1, буква б) длъжностните лица на възраст под 63 години, които след постъпване на служба, с цел да установят или запазят пенсионни права са участвали в национална или частна пенсионноосигурителна схема или пенсионен фонд по техен избор, отговарящ на изискванията по параграф 1, чието служебно правоотношение бъде прекратено по причини, различни от смърт или инвалидност, без да имат право на незабавна или отложена пенсия за осигурителен стаж, при прекратяване на служебното правоотношение имат право на обезщетение за прекратяване на служебното правоотношение, равно на актюерската стойност на придобитите пенсионни права за прослуженото време в институциите. В този случай плащанията, направени с цел установяване или запазване на пенсионни права по национална пенсионноосигурителна схема, при прилагане на член 42 или член 112 от [УРДС] се приспадат от обезщетението при прекратяване на трудовото правоотношение“.
7
Съгласно член 2 от УРДС:
„По смисъла на Условията за работа „срочно нает служител“ означава:
[…]
в)
Служител, различен от длъжностно лице на Съюза, нает да подпомага лице, което изпълнява мандатна длъжност, предвидена в Договора за Европейския съюз или Договора за функционирането на Европейския съюз, или избрания за председател на някоя от институциите или органите на Съюза, или политическа група в Европейския парламент или в Комитета на регионите, или на група в Европейския икономически и социален комитет;
[…]“.
8
Съгласно член 39, параграф 1, първа алинея от УРДС:
„При прекратяване на служебното правоотношение служителят по смисъла на член 2 има право на пенсия за осигурителен стаж, прехвърляне на актюерската равностойност или изплащане на обезщетение при прекратяване на служебното правоотношение в съответствие с дял V, глава 3 и приложение VIII към Правилника за персонала. Ако служителят има право на пенсия за осигурителен стаж, пенсионните му права се намаляват пропорционално на сумите, платени по член 42“.
9
Член 41 от УРДС:
„Разпоредбите на член 83 и член 83a от Правилника за персонала и на членове 36 и 38 от приложение VIII към него се прилагат по аналогия за финансирането на социалноосигурителната схема, предвидена в раздели Б и В“.
Френското право
10
Член 46ter от Закон № 84‑16 от 11 януари 1984 г. за установяване на разпоредби относно статута на държавната служба (loi no 84‑16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État), изменен със Закон № 2002‑73 от 17 януари 2002 г. за модернизиране на системата за социално осигуряване (loi no 2002‑73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, наричан по-нататък „Закон № 2002‑73“), гласи:
„Държавен служител, командирован в администрация или в организация, установена на територията на чужда държава, или към международна организация, може, дори ако е включен в пенсионната схема, която се прилага към длъжността, изпълнявана по време на командироването, да поиска да прави осигурителни вноски по схемата на Кодекса за гражданските и военни пенсии за осигурителен стаж и възраст. В този случай размерът на пенсията, придобита по последната схема, добавен към размера на евентуално придобитата за длъжността, изпълнявана по време на командироването, пенсия, не може да бъде по-голям от пенсията, която той би придобил, ако не бе командирован, като пенсията по Кодекса за гражданските и военни пенсии за осигурителен стаж и възраст евентуално се намалява до размера на пенсията, придобита по време на командироването.
Conseil d’État определя с постановление условията за прилагане на настоящия член“.
11
Член L. 87 от Кодекса за гражданските и военни пенсии за осигурителен стаж и възраст (code des pensions civiles et militaires de retraite) в редакцията му съгласно Закон № 2002‑73 гласи:
„Когато държавен служител или военен, командирован в администрация или в организация, установена на територията на чужда държава, или към международна организация, е избрал по време на кариерата си да запази предвидената в член L. 61 удръжка размерът на пенсията, придобита по този кодекс, добавен към размера на евентуално придобитата за длъжността, изпълнявана по време на командироването, пенсия, не може да бъде по-голям от пенсията, която той би придобил, ако не бе командирован, като пенсията по настоящия кодекс евентуално се намалява до размера на пенсията, придобита по време на командироването.
[…]“.
12
Член R‑74‑1 от същия кодекс предвижда:
„Командированите държавни служители по член 46 ter от изменения Закон № 84‑16 за установяване на разпоредби относно статута на държавната служба от 11 януари 1984 г. могат да поискат да правят осигурителни вноски по пенсионната схема на Кодекса за гражданските и военни пенсии за осигурителен стаж и възраст в срок от четири месеца, считано от датата, на която са били уведомени за решението за командироване или решението за подновяване на командироването.
Искането се подава писмено пред администрацията, в която е командирован държавният служител.
Държавният служител, който е избрал възможността, предвидена в първа алинея, трябва да плаща посочената в член L. 61, точка 2 осигурителна вноска на счетоводител, определен с наредба на министъра на бюджета, съгласно условията, предвидени в тази наредба. Неизпълнението на това задължение за плащане спира осигурителните права на държавния служител по настоящата схема.
Счита се, че държавен служител, който не е упражнил правото си на избор в определения срок, се е отказал от възможността да прави осигурителни вноски по схемата на Кодекса за гражданските и военни пенсии за осигурителен стаж и възраст.
В случай на подновяване на командироването избраният от държавния служител за предходния срок на командироването вариант се удължава мълчаливо, освен ако в срока по първа алинея от настоящия член той избере обратния вариант“.
13
Циркулярно писмо от 18 декември 2002 г., адресирано до съответните административни служби, уточнява условията за прилагане на механизма, предвиден в член 46 ter от Закон № 84‑16 от 11 януари 1984 г. и в член L. 87 от Кодекса за гражданските и военни пенсии за осигурителен стаж и възраст, изменен със Закон № 2002‑73.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
14
Жалбоподателите по главното производство са френски държавни служители, командировани като съдебни помощници в Съда на Европейския съюз, където са срочно наети служители. Тъй като правят задължителни осигурителни вноски в пенсионната схема на Съюза, те имат право на пенсия по тази схема, ако прослужат най-малко десет години в институция или орган на Съюза. Ако служебното им правоотношение бъде прекратено преди прослужването на тези десет години, те имат право в зависимост от прослуженото време или на обезщетение при прекратяване на служебното правоотношение, равно на трикратния размер на сумата, удържана от основната им заплата за пенсионно осигуряване, или на прехвърляне на актюерската равностойност на пенсията за осигурителен стаж, придобита от Съюза, на частно застрахователно дружество или пенсионен фонд по техен избор.
15
Според разглежданата по главното производство френска правна уредба държавен служител, който е командирован в институция или орган на Съюза, трябва да избира между две възможности относно пенсията си по националната пенсионна схема.
16
От една страна, държавният служител може да спре да се осигурява по френската пенсионна схема за срока на командироването си. В този случай за този срок той е осигурен единствено по пенсионната схема на Съюза, като пенсията му по френската пенсионна схема се намалява пропорционално на годините без осигуряване. Последната пенсия обаче се кумулира изцяло с пенсията, придобита въз основа на правата, придобити по пенсионната схема на Съюза.
17
От друга страна, държавният служител може да продължи да прави осигурителни вноски по френската пенсионна схема и следователно да запази осигурителните си права по тази схема. В този случай за срока на командироването си той придобива права по тази схема. Размерът на пенсията, която ще получи по тази схема обаче, може да допълни пенсията, придобита по пенсионната схема на Съюза, само до размера на пенсията, която той би придобил по националната схема, ако не бе командирован (правило за установяване на таван). В резултат от това, пенсията за осигурителен стаж и възраст по националната схема се намалява до размера на пенсията, дължима по пенсионната схема на Съюза, по такъв начини, че общият сбор на двете пенсии да не надхвърля така установения таван (правило за изравняване). Изравняването се отнася до общия размер на френската пенсия, а не само до размера на пенсията, съответстващ на срока на командироването, довело до двойно осигуряване.
18
Жалбоподателите по главното производство са избрали да продължат да се осигуряват по френската пенсионна схема за срока на командироването си и следователно са правили осигурителни вноски както по френската пенсионна схема, така и по пенсионната схема на Съюза. Те са прослужили, или могат да прослужат, десет години в институция на Съюза, което им дава право да получат пенсия по пенсионната схема на Съюза. Тъй като пенсията от Съюза, която жалбоподателите по главното производство са придобили или могат да придобият, е по-голяма от френската пенсия, която биха придобили, ако не бяха командировани, в съответствие с разглежданата по главното производство френска правна уредба те не получават или няма да получат никаква пенсия по френската пенсионна схема.
19
С молба, получена на 6 март 2012 г., жалбоподателите по главното производство молят френската държава да отмени въпросната национална правна уредба. Тъй като молбата е отхвърлена чрез мълчалив отказ, станал факт на 6 май 2012 г., те подават жалба пред Conseil d’État.
20
При тези условия Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„[Н]арушава ли национална правна уредба — която позволява на държавен служител, командирован в институция на Европейския съюз, да избере за срока на командироването си или да спре да прави осигурителни вноски по пенсионната схема на своята държава по произход, в който случай пенсията по тази схема ще бъде кумулирана изцяло с пенсионните предимства, свързани с длъжността, на която е командирован, или да продължи да прави осигурителни вноски, в който случай пенсията му по тази схема ще бъде ограничена до размера, необходим за изравняването на общия сбор на пенсиите, включително пенсията, придобита по схемата, която се прилага към длъжността, на която е командирован, с размера на пенсията, която този служител би придобил, ако не бе командирован — задълженията, произтичащи от член 45 от Договора за функционирането на Европейския съюз, тълкуван в светлината на член 48 от същия договор, и от принципа на лоялно сътрудничество, посочен в член 4 от Договора за Европейския съюз?“.
По преюдициалния въпрос
21
С въпроси си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 45 ДФЕС, тълкуван в светлината на член 48 ДФЕС, и член 4, параграф 3 ДЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която има за последица това, че национален държавен служител, командирован в институция или орган на Съюза, който е избрал да продължи да се осигурява по националната пенсионна схема за срока на командироването си, губи изцяло или частично предимствата, произтичащи от осигуряването му по тази схема, ако работи в продължение на десет години за Съюза, което му дава право на пенсия по пенсионната схема на Съюза.
22
Най-напред трябва да се припомни, че макар държавите членки да запазват компетентността си да уреждат системите си за социално осигуряване, при упражняване на тази компетентност те все пак трябва да спазват правото на Съюза, и по-специално разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното движение на работници (решения от 1 април 2008 г., Правителство на Френската общност и Валонско правителство, C‑212/06, EU:C:2008:178, т. 43 и от 21 януари 2016 г., Комисия/Кипър, C‑515/14, EU:C:2016:30, т. 38).
23
Следователно трябва да се установи дали разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното движение на работници са приложими към положение като разглежданото по главното производство. Ако това е така, по-нататък трябва да се установи, от една страна, дали национална правна уредба като разглежданата по главното производство представлява пречка за свободното движение на работници, и от друга страна, при утвърдителен отговор на този въпрос, дали тази пречка е обоснована.
24
На първо място, що се отнася до разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното движение на работници, от установената съдебна практика следва, че гражданин на Съюза, който работи в държава членка, различна от държавата му по произход, и е приел да изпълнява длъжност в международна организация, попада в приложното поле на член 45 ДФЕС (вж. решения от 15 март 1989 г., Echternach и Moritz, 389/87 и 390/87, EU:C:1989:130, т. 11, от 16 февруари 2006 г., Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, т. 15 и от 4 юли 2013 г., Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, т. 25 и цитираната съдебна практика).
25
От това следва, че на граждани на Съюза, които работят за негова институция или орган, в държава членка, различна от държавата им по произход, както жалбоподателите по главното производство, не могат да бъдат отказвани социалните права и предимства, които им предоставя член 45 ДФЕС (вж. решения от 15 март 1989 г., Echternach и Moritz, 389/87 и 390/87, EU:C:1989:130, т. 12, както и от 16 февруари 2006 г., Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, т. 16 и цитираната съдебна практика).
26
На второ място, що се отнася до това дали национална правна уредба като разглежданата по главното производство, представлява пречка за свободното движение на работници в рамките на Съюза, следва да се припомни, че член 45 ДФЕС не допуска никаква мярка, която, макар и приложима без дискриминация с оглед на гражданството, може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза на гарантираните от Договора за функционирането на ЕС основни свободи (решения от 1 април 2008 г., Правителство на Френската общност и Валонско правителство, C‑212/06, EU:C:2008:178, т. 45, от 10 март 2011 г., Casteels, C‑379/09, EU:C:2011:131, т. 22 и от 5 февруари 2015 г., Комисия/Белгия, C‑317/14, EU:C:2015:63, т. 23).
27
Несъмнено, макар правото на Съюза да не може да гарантира на осигуреното лице, че едно преместване в друга държава членка няма да има последици от гледна точка на социалното осигуряване, по-специално от гледна точка на обезщетенията за болест и пенсиите за старост, доколкото предвид съществуващите разлики между схемите и законодателствата на държавите членки такова преместване може да бъде — според случая — повече или по-малко благоприятно или неблагоприятно за съответното лице по отношение на социалната закрила, от постоянната съдебна практика следва, че когато националната правна уредба е по-неблагоприятна, тя е в съответствие с правото на Съюза само ако не поставя работника в по-неблагоприятно положение спрямо тези, които упражняват всичките си дейности в държавата членка, където тя се прилага, и не води чисто и просто до внасяне на невъзвръщаеми осигурителни вноски (решения от 18 април 2013 г., Mulders, C‑548/11, EU:C:2013:249, т. 45 и от 21 януари 2016 г., Комисия/Кипър, C‑515/14, EU:C:2016:30, т. 40).
28
Така Съдът многократно е квалифицирал като пречки мерки, които водят до загубване от работниците, в резултат на упражняване на правото им на свободно движение, на предимства на социалното осигуряване, които им гарантира законодателството на една държава членка, по-специално когато тези предимства се предоставят като насрещна престация за платените от тях осигурителни вноски (вж. решения от 21 октомври 1975 г., Petroni, 24/75, EU:C:1975:129, т. 13, от 1 април 2008 г., Правителство на Френската общност и Валонско правителство, C‑212/06, EU:C:2008:178, т. 46 и от 18 април 2013 г., Mulders, C‑548/11, EU:C:2013:249, т. 46 и цитираната съдебна практика).
29
Що се отнася до разглежданата по главното производство национална правна уредба, следва да се констатира, че когато държавен служител, командирован в институция или орган на Съюза, продължава да се осигурява по националната пенсионна схема за срока на командироването си, посочената национална правна уредба предвижда към пенсията, която ще получава по тази схема, да се прилага правило за установяване на таван и правило за изравняване. Съгласно тези правила размерът на пенсията, която ще получава държавният служител по националната пенсионна схема, може да допълни пенсията, придобита по пенсионната схема на Съюза, само до размера на националната пенсия, която този служител би придобил, ако не бе командирован, а националната пенсия се намалява до размера на пенсията, дължима по схемата на Съюза, по такъв начин, че общият сбор на двете пенсии да не надхвърля така установения таван.
30
Правилото за установяване на таван и правилото за изравняване имат за последица това, че държавен служител, командирован в институция или орган на Съюза, който продължава да се осигурява по националната пенсионна схема за срока на командироването си, губи изцяло или частично предимствата, произтичащи от осигуряването му по тази схема, ако работи в продължение на десет години за Съюза, което му дава право на пенсия по пенсионната схема на Съюза. При това положение държавен служител, който продължава да се осигурява по националната пенсионна схема, плаща невъзвръщаеми осигурителни вноски. Следователно тези правила могат да затруднят или да направят по-малко привлекателно упражняването от такъв държавен служител на гарантираната му от член 45 ДФЕС свобода.
31
Следва да се констатира, че обстоятелството, че според френското правителство запазването на осигурителните права по националната пенсионна схема представлява възможност, предоставена с разглежданата в главното производство правна уредба, а не задължение, не променя факта, че тази правна уредба е пречка за свободното движение на работници.
32
Всъщност факултативният характер на запазването на осигурителните права по националната пенсионна схема по никакъв начин не променя факта, че правилото за установяване на таван и това за изравняване, които се прилагат в случай на упражняване на тази възможност, имат за последица това, че ако държавният служител, който се е възползвал от тази възможност, работи в продължение на десет години за Съюза, което му дава право на пенсия по пенсионната схема на Съюза, той е плащал невъзвръщаеми осигурителни вноски. Когато обаче национална пенсионна схема позволява на командировани държавни служители да продължат да се осигуряват по тази схема, тази възможност трябва да бъде предвидена по такъв начин, че да няма подобна последица, за да не стане пречка за свободното движение на работници.
33
Фактът, че национална правна уредба като разглежданата по главното производство представлява пречка за свободното движение на работници, не се опровергава и от доводите на френското правителство, че такава правна уредба не поставя в по-неблагоприятно положение командированите държавни служители от държавните служители, чиято кариера протича изцяло в рамките на държавата членка по произход.
34
Всъщност такава правна уредба поставя в по-неблагоприятно положение командирования държавен служител, който се осигурява както по пенсионната схема на Съюза, така и по френската пенсионна схема, от държавния служител, който е останал в държавата членка по произход и който се осигурява само по последната схема, тъй като само първият ще загуби изцяло или частично, макар да е правил осигурителни вноски по двете схеми, предимствата, произтичащи от осигуряването му по френската пенсионна схема, ако придобие право на пенсия по пенсионната схема на Съюза.
35
На трето и последно място, що се отнася до наличието на евентуална обосновка, следва да се констатира, че запитващата юрисдикция не посочва мотив, който може да обоснове възпрепятстването на свободното движение на работници, каквато пречка представлява разглежданата по главното производство правна уредба. В становището си пред Съда френското правителство също не посочва обосновка на тази правна уредба.
36
При тези обстоятелства трябва да се констатира, че национална правна уредба като разглежданата по главното производство представлява необоснована пречка за свободното движение на работници, гарантирано с член 45 ДФЕС.
37
Следователно не е необходимо да се тълкуват член 48 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС.
38
С оглед на гореизложените съображения на поставения въпрос трябва да се отговори, че член 45 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която има за последица това, че национален държавен служител, командирован в институция или орган на Съюза, който е избрал да продължи да се осигурява по националната пенсионна схема за срока на командироването си, губи изцяло или частично предимствата, произтичащи от осигуряването му по тази схема, ако работи в продължение на десет години за Съюза, което му дава право на пенсия по пенсионната схема на Съюза.
По съдебните разноски
39
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Член 45 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която има за последица това, че национален държавен служител, командирован в институция или орган на Европейския съюз, който е избрал да продължи да се осигурява по националната пенсионна схема за срока на командироването си, губи изцяло или частично предимствата, произтичащи от осигуряването му по тази схема, ако работи в продължение на десет години за Съюза, което му дава право на пенсия по пенсионната схема на Съюза.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.