62016TJ0043
PRESUDA OPĆEG SUDA (treće vijeće)
9. listopada 2018. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Tržišno natjecanje – Koncentracije – Maloprodajno tržište usluga mobilnih telekomunikacija i veleprodajno tržište pristupa i započinjanja poziva u Njemačkoj – Stjecanje E‑Plusa od strane Telefónice Deutschland – Odluka o ocjenjivanju koncentracije spojivom s unutarnjim tržištem i funkcioniranjem Sporazuma o EGP‑u – Provedba dijela Konačnih obveza za subjekte koji nisu OPM‑i – Akti koji se ne mogu pobijati – Nedopuštenost”
U predmetu T‑43/16,
1&1 Telecom GmbH, sa sjedištem u Montabauru (Njemačka), koji zastupa J.-O. Murach, odvjetnik, i P. Alexiadis, solicitor,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju N. Khan, M. Farley i C. Vollrath, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Telefónica Deutschland Holding AG, sa sjedištem u Münchenu (Njemačka), koju zastupaju M. Bauer, H.-J. Freund, B. Herbers i K. Baubkus, odvjetnici,
intervenijent,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje navodne odluke Komisije sadržane u dopisu od 19. studenoga 2015. o provedbi korektivnih mjera za subjekte koji nisu OPM‑i koje su predviđene u Konačnim obvezama te su postale obvezujuće sukladno odluci Komisije C (2014) 4443 final od 2. srpnja 2014. kojom se koncentracija ocjenjuje spojivom s unutarnjim tržištem i funkcioniranjem Sporazuma o EGP‑u pod uvjetom poštovanja određenih obveza (predmet M.7018 – Telefónica Deutschland/E‑Plus),
OPĆI SUD (treće vijeće),
u sastavu: S. Frimodt Nielsen, predsjednik, I. S. Forrester (izvjestitelj) i E. Perillo, suci,
tajnik: C. Heeren, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 12. prosinca 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1
Odlukom C (2014) 4443 final od 2. srpnja 2014. kojom se koncentracija ocjenjuje spojivom s unutarnjim tržištem i funkcioniranjem Sporazuma o EGP‑u (predmet M.7018 – Telefónica Deutschland/E‑Plus) Europska komisija proglasila je stjecanje (u daljnjem tekstu: koncentracija) E‑Plus Mobilfunka GmbH & Co. KG (u daljnjem tekstu: E‑Plus) od strane Telefónice Deutschland Holding AG (u daljnjem tekstu: Telefónica Deutschland) spojivim s unutarnjim tržištem i člankom 57. Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru (EGP) pod uvjetom da Telefónica Deutschland poštuje određene Konačne obveze poput onih priloženih navedenoj odluci (u daljnjem tekstu: Konačne obveze). Konačne obveze sastoje se od triju komponenti: komponente „operater pokretne mreže” (u daljnjem tekstu: komponenta OPM), komponente „operater pokretne virtualne mreže – pristup širokopojasnoj pokretnoj mreži” (u daljnjem tekstu: komponenta OPVM MBA) i komponente „operater koji ne raspolaže vlastitom mrežom (u daljnjem tekstu: komponenta za subjekte koji nisu OPM‑i).
2
Telefónica Deutschland obvezuje se na temelju komponente OPM, u biti, ponuditi najam frekvencijskog spektra novom OPM‑u, ustupiti mu određena sredstva i pružiti mu određene usluge potrebne za početak poslovanja kao novom OPM‑u prilikom njegova ulaska na njemačko tržište (prodaja baznih stanica i prodavaonica, sporazum o nacionalnom roamingu i pasivno dijeljenje radijske mreže).
3
Telefónica Deutschland obvezuje se na temelju komponente OPVM MBA, u biti, sklopiti ugovor o prodaji 20 % kombiniranog mrežnog kapaciteta subjekta nastalog koncentracijom s jednim ili više (najviše tri) operatora koji nisu OPM. Posebni komercijalni uvjeti tog ugovora otvoreni su za pregovore ali moraju biti u skladu sa sljedećim okvirom: stjecatelji se za cijelo početno petogodišnje ugovorno razdoblje moraju obvezati da će steći određeni mrežni kapacitet te odgovarajuću količinu glasovnoga i podatkovnog te SMS prometa po unaprijed određenoj cijeni koja ne ovisi o stvarno korištenom obujmu; Telefónica Deutschland mora sklopiti takav ugovor s barem jednim stjecateljem prije nego što se koncentraciju može provesti; Telefónica Deutschland obvezuje se ponuditi stjecateljima dodatnih 10 % kombiniranog mrežnog kapaciteta subjekta nastalog koncentracijom pod unaprijed određenim uvjetima.
4
Na temelju komponente za subjekte koji nisu OPM‑i Telefónica Deutschland osobito se obvezuje sljedeće (točke 77. i 78. Konačnih obveza):
„a)
2G/3G/4G pristup za postojeće veletrgovce
[Telefónica Deutschland] obvezuje se pružiti svim OPVM‑ima/pružateljima usluga koji se trenutačno opskrbljuju 2G/3G/4G proizvodima od [Telefónice Deutschland] ili E‑Plusa mogućnost produljenja njihovih postojećih ugovora od referentnog datuma [koncentracije] do kraja 2025. (ili bilo kojeg drugog ranijeg datuma kada [Telefónica Deutschland] prestane nuditi 2G, 3G ili 4G proizvode svojim korisnicima).
[Telefónica Deutschland] proaktivno će poslati pismo o dobrovoljnom preuzimanju obveze svim OPVM‑ima/postojećim pružateljima usluga koji su sklopili ugovor o pristupu 2G, 3G ili 4G mreži s [Telefónicom Deutschland] ili E‑Plusom i koji su na snazi na referentni datum te kojim se odriče svojeg ugovornog prava redovnog raskida kako je to navedeno u ugovoru o veleprodajnoj opskrbi u pitanju do kraja 2025. (ili bilo kojeg drugog ranijeg datuma kada [Telefónica Deutschland] prestane nuditi 2G, 3G ili 4G proizvode svojim korisnicima). To ne utječe na pravo izvanrednog raskida zbog ozbiljnih razloga (kao što je to predviđeno zakonom).”
5
Sažetak Odluke C (2014) 4443 final objavljen je 13. ožujka 2015. u Službenom listu Europske unije (SL 2015., C 86, str. 10.) dok je verzija navedene odluke koja nije povjerljiva na Komisijinim internetskim stranicama objavljena 15. prosinca 2015.
6
Tužitelj 1&1 Telecom GmbH (u daljnjem tekstu: tužitelj ili 1&1) sklopio je 12. prosinca 2013. OPVM ugovor s E‑Plusom na temelju kojeg mu je E‑Plus odobrio pristup svojim 2G/3G/4G mrežama (u daljnjem tekstu: OPVM ugovor s E‑Plusom).
7
OPVM ugovor s E‑Plusom je na temelju njegova članka 10. sklopljen na razdoblje od najmanje četiri godine. Navedeni ugovor se istekom najkraćeg trajanja automatski produljuje na neodređeno vrijeme, osim ako ga jedna ili druga stranka ne raskinu prije isteka najkraćeg trajanja ili, naknadno, na kraju svakog kalendarskog tromjesečja u obama slučajevima uz pisanu obavijest danu dvanaest mjeseci ranije.
8
Povrh toga, u članku 5. stavku 1. prvom podstavku OPVM ugovora s E‑Plusom navodi se kako slijedi:
„U mjeri u kojoj se [1&1] također opskrbljuje OPVM uslugama ili usporedivim uslugama od treće osobe, [1&1] obvezuje se na temelju godišnjeg prosjeka aktivirati 37 % tijekom prve godine nakon početka prodaje, 43 % od 13. mjeseca nakon početka stavljanja na tržište do 24. mjeseca i najmanje 46 % od 25. do 48. mjeseca (kraj najkraćeg trajanja) na temelju godišnjeg prosjeka („minimalan udio na tržištu”) svojih novih maloprodajnih korisnika mobilne telefonije koji su ugovaranjem mjesečne pretplate u najkraćem trajanju od 24. mjeseca s osnovnom mjesečnom cijenom uspješno aktivirani te su povezani na temelju usluga koje je zapravo pružio E‑Plus, na koje se primjenjuju cijene navedene u Prilogu 2. ovom ugovoru, u E‑Plusovoj mreži ili u
bilo kojoj drugoj mobilnoj mreži povezanoj s E‑Plusom na temelju prava trgovačkih društava u skladu s tekstom odjeljaka 15. i slj. njemačkog Zakona o dioničkim društvima (AktG), a koji se koriste OPVM uslugama kao korisnici 1&1 („bruto stopa stjecanja novih korisnika”). U okviru suradnje [1&1] namjerava ostvariti bruto stopu stjecanja novih korisnika od 50 % […]”.
9
Članak 5. stavak 1. četvrti i peti podstavak OPVM ugovora s E‑Plusom također navodi da je 1&1 u slučaju nepoštovanja ugovornih obveza aktiviranja određenog postotka novih korisnika u mreži E‑Plusa dužan platiti ugovornu kaznu E‑Plusu.
10
Konačno, u članku 15. stavku 7. OPVM ugovora s E‑Plusom navodi se da je svaki spor povezan s navedenim ugovorom u nadležnosti sudova u Düsseldorfu (Njemačka).
11
Dana 27. veljače 2015. Telefónica Deutschland uputila je tužitelju pismo o dobrovoljnom preuzimanju obveze u skladu s točkama 77. i 78. Konačnih obveza (u daljnjem tekstu: pismo o dobrovoljnom preuzimanju obveze). Dana 17. kolovoza 2015. Telefónica Deutschland uputila je tužitelju dopis pojašnjavajući određene uvjete pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze (u daljnjem tekstu: dopis pojašnjenja). I pismo o dobrovoljnom preuzimanju obveze i dopis pojašnjenja sastavljeni su na temelju predloška standardnog dopisa namijenjenog slanju svim OPVM‑ima i pružateljima usluga koji su sklopili ugovor za veleprodajni pristup s Telefónicom Deutschland.
12
Člankom 2. pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze naslovljenom „Odricanje od prava na redovni raskid” navedeno je kako slijedi:
„1.
U mjeri u kojoj [OPVM ugovor s E‑Plusom] omogućava E‑Plusu raskinuti [ovaj ugovor] [bez razloga] s učinkom prije 31. prosinca 2025. u ponoć, E‑Plus se ovime odriče tog prava na redovan raskid na temelju ovog članka 2. (‚Odricanje’). Slijedom navedenog, svaki redovni raskid ugovora E‑Plusa s učinkom od datuma ranijeg od 31. prosinca 2025. u ponoć zabranjen je u skladu s ovim člankom 2. te je moguć u skladu s postupcima predviđenima u [OPVM ugovoru s E‑Plusom] najranije 31. prosinca 2025. u ponoć. Stoga se primjenjuje članak 1. točka 2.
[…]
3.
Ako se [OPVM ugovor s E‑Plusom] produlji do 31. prosinca 2025. u ponoć ili do nekog kasnijeg datuma jer ga E‑Plus više ne može zbog odricanja raskinuti na datum raniji od 31. prosinca 2025. u ponoć, odricanje se odvija pod uvjetom da se obveze na teret [1&1], koje su ugovorne strane uzele u obzir kada su se sporazumjele o protučinidbi [1&1] (npr. kupnje najmanjih količina) i čiji izostanak dovodi do neravnoteže u odnosu između pruženih usluga i protučinidbi, nastave primjenjivati zajedno s ostatkom ugovornih odredaba ako je datum trajanja tih obveza točno određen u [OPVM ugovoru s E‑Plusom] i da taj datum jest datum na koji E‑Plus može raskinuti [OPVM ugovor s E‑Plusom].”
13
Tužitelj je 18. kolovoza 2015. obavijestio Komisiju da „[je] u bitnome suglasan sa sadržajem pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze”.
14
Međutim, od 3. rujna 2015. tužitelj je u više navrata Komisiji iznio svoje sumnje u pogledu zakonitosti članka 2. stavka 3. pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze zbog činjenice da, prema njegovu mišljenju, Konačne obveze obvezuju Telefónicu Deutschland na slanje pisma kojim se bezuvjetno odriče svojeg prava na redovan raskid OPVM ugovora s E‑Plusom do kraja 2025.
15
Tim nadležan za predmet unutar Komisijine Glavne uprave za tržišno natjecanje u poruci elektroničke pošte od 28. rujna 2015. u biti je smatrao da Telefónica Deutschland nije povrijedila Konačne obveze umetanjem članka 2. stavka 3. u pismo o dobrovoljnom preuzimanju obveze (u daljnjem tekstu: poruka elektroničke pošte od 28. rujna 2015.). U poruci elektroničke pošte od 28. rujna 2015. pobliže se određuje da se radi samo o mišljenju Komisijinih službi, a ne o odluci koju je donijela Komisija.
16
Nakon poruke elektroničke pošte od 28. rujna 2015. tužitelj je, između ostalog, ponovio svoje prigovore u dopisu od 9. listopada 2015. upućenom glavnom direktoru Komisijine Glavne uprave za tržišno natjecanje. U tom dopisu tužitelj je zatražio od Komisije da donese službenu odluku u pogledu poštovanja Konačnih obveza u pismu o dobrovoljnom preuzimanju obveze.
17
Dopisom od 19. studenoga 2015. koji je potpisao glavni direktor Komisijine Glavne uprave za tržišno natjecanje potonji je smatrao da „[K]onačne obveze ne spreč[avaju] Telefónicu da članak [2. stavak 3.] uključi u tekst pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze” i da „to odraža[va] činjenicu da je cilj tog uvjeta [bio] isključivo osigurati da trgovinska ravnoteža [OPVM ugovora s E‑Plusom] (kao što je to na početku dogovoreno i zaključeno) ne [bude] uklonjena nakon produljenja na temelju Konačnih obveza”. Stoga je glavni direktor Glavne uprave za tržišno natjecanje zaključio da mu „[s] obzirom na prethodno navedeno u toj fazi [nisu] dostavljeni elementi koji upućuju na to da pismo o dobrovoljnom preuzimanju obveze koje je Telefónica poslala 4. ožujka 2015. i dopis pojašnjenja od 17. kolovoza kojim je ono dopunjeno nisu [bili] u skladu s Konačnim obvezama” i da „[s]lijedom toga, u toj fazi, [on] nije vi[dio] nikakav razlog za poduzimanje daljnjih koraka u pogledu Telefónice ili donošenje bilo kakve odluke o Telefónicinu poštovanju Konačnih obveza”.
18
Ova tužba podnesena je protiv Komisijine navodne odluke koja je sadržana u dopisu od 19. studenoga 2015. koji je naveden u točki 17. ove presude (u daljnjem tekstu: dopis od 19. studenoga 2015.).
Postupak i zahtjevi stranaka
19
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 29. siječnja 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
20
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 25. veljače 2016. Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda osporivši pravilnost podnošenja tužbe. Opći sud odbio je navedeni prigovor nedopuštenosti rješenjem od 22. lipnja 2016., 1&1 Telecom/Komisija (T‑43/16, EU:T:2016:402).
21
Telefónica je aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 16. ožujka 2016. zatražila intervenciju u ovom postupku u potporu Komisijinu zahtjevu. Rješenjem od 14. rujna 2016. predsjednik trećeg vijeća Općeg suda odobrio je tu intervenciju. Telefónica Deutschland podnijela je svoj podnesak, a glavne stranke su na taj podnesak podnijele svoja očitovanja u određenim rokovima.
22
Usporedno s ovim predmetom tužitelj je također pokrenuo postupak za poništenje Odluke C (2014) 4443 final tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 5. lipnja 2015. upisanom pod brojem T‑307/15. Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 11. rujna 2017. tužitelj je, međutim, povukao tužbu te je predmet T‑307/15 brisan rješenjem od 23. listopada 2017., 1&1 Telecom/Komisija (T‑307/15, neobjavljeno, EU:T:2017:773).
23
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi Komisijinu odluku sadržanu u dopisu od 19. studenoga 2015.;
–
naloži Komisiji da obveže Telefónicu Deutschland na slanje novog pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze koje se strogo ograničava na obvezu koju je ona dužna ispuniti kako je to navedeno u točki 78. Konačnih obveza;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
24
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu u cijelosti;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
25
Telefónica Deutschland od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu u cijelosti;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Dopuštenost
26
Komisija osporava dopuštenost tužbe u cijelosti a da nije formalno istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. Poslovnika.
Prvi dio tužbenog zahtjeva, kojim se traži poništenje dopisa od 19. studenoga 2015.
27
Komisija, koju podupire Telefónica Deutschland, osporava dopuštenost prvog dijela tužiteljeva tužbenog zahtjeva s obrazloženjem da dopis od 19. studenoga 2015. ne predstavlja akt koji se može pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
28
Najprije, Komisija osobito tvrdi da se dopisom od 19. studenoga 2015. samo izražava mišljenje o usklađenosti pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze s konačnim obvezama. Međutim, izražavanje mišljenja ne predstavlja akt koji se može pobijati. Zatim, dopis od 19. studenoga 2015. nije bio nužan zbog postojanja ubrzanog postupka rješavanja sporova predviđenog Konačnim obvezama i nadležnosti sudova u Düsseldorfu za rješavanje svih sporova u okviru OPVM ugovora s E‑Plusom. Konačno, dopis od 19. studenoga 2015. ne proizvodi nikakav pravni učinak u pogledu tužitelja jer je pravni odnos između Telefónice Deutschland i njega uređen isključivo Konačnim obvezama i OPVM ugovorom s E‑Plusom.
29
Tužitelj osporava Komisijine argumente i tvrdi da dopis od 19. studenoga 2015. svakako predstavlja akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
30
Kao prvo, tužitelj ističe da oblik dopisa od 19. studenoga 2015. nije relevantan za utvrđivanje predstavlja li on akt koji se može pobijati. Navedeni dopis zasigurno utvrđuje Komisijino stajalište u pogledu zakonitosti članka 2. stavak 3. pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze. Osim toga, ono proizvodi pravne učinke na tužitelja jer se Telefónica Deutschland na njega može pozvati i onemogućiti jednu od mogućnosti koje postoje na kraju najkraćeg trajanja OPVM ugovora s E‑Plusom, odnosno njegovo produljenje bez obveze minimalne kupnje. Na taj način dopis od 19. studenoga 2015. nameće teret tužitelju.
31
Kao drugo, tužitelj tvrdi da su Komisija i glavni direktor Glavne uprave za tržišno natjecanje nadležni za odlučivanje o tumačenju i provedbi Konačnih obveza. Stoga je Sud Europske unije nadležan za nadzor zakonitosti tumačenja koje je dala Komisija, inače bi tužitelj bio lišen prava na djelotvornu sudsku zaštitu.
32
Kao treće, nije relevantno je li dopis od 19. studenoga 2015. bio nužan ili se odnosio na pitanje prava. Isto tako, nije relevantna činjenica da se Uredbom Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (SL 2004., L 24, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku poglavlje 8., svezak 5., str. 73.) ne predviđa okvir za odbijanje odlukom pritužbi zbog nepoštovanja obveza.
33
U tom pogledu valja najprije podsjetiti da iz ustaljene sudske prakse o dopuštenosti tužbi za poništenje proizlazi da radi utvrđivanja može li akt biti predmet takve tužbe, valja razmotriti sâmu bit tog akta, a oblik u kojem je donesen načelno je nevažan u tom pogledu (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9.; od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, t. 42. i 43. i od 19. siječnja 2017., Komisija/Total i Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, t. 35.).
34
Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da predmet tužbe za poništenje mogu biti samo akti ili odluke koji proizvode obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja mijenjajući na bitan način njegov pravni položaj (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9.; od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, t. 29. i od 19. siječnja 2017., Komisija/Total i Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, t. 36.).
35
Stoga je tužba za poništenje u načelu moguća samo protiv mjere kojom dotična institucija konačno utvrđuje svoje stajalište na završetku upravnog postupka. Nasuprot tomu, međuakti, čiji je cilj priprema konačne odluke, kao što su to potvrđujući akti ili obični provedbeni akti ne mogu se smatrati aktima koje se može pobijati jer njihov cilj nije stvaranje obvezujućih pravnih učinaka koji su zasebni u odnosu na učinke pripremljenog, potvrđenog ili provedenog akta institucije Unije (vidjeti u tom smislu presude od 12. rujna 2006., Reynolds Tobacco i dr./Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, t. 55.; od 6. prosinca 2007., Komisija/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, t. 29. i od 19. siječnja 2017., Komisija/Totalit Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, t. 37.).
36
U ovom slučaju valja stoga utvrditi je li Komisija dopisom od 19. studenoga 2015. donijela akt koji proizvodi obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na tužiteljeve interese mijenjajući na bitan način njegov pravni položaj u smislu članka 263. UFEU‑a.
37
U tom pogledu valja najprije utvrditi da je dopisom od 19. studenoga 2015., čiji je sadržaj naveden u točki 17. ove presude, Komisija u biti, s jedne strane, protumačila Konačne obveze u ovom kontekstu i, s druge strane, zaključila da nije bilo potrebno poduzeti mjere protiv Telefónice Deutschland niti donijeti odluku o poštovanju Konačnih obveza.
38
Na prvom mjestu, s obzirom na to da se dopisom od 19. studenoga 2015., u vezi s porukom elektroničke pošte od 28. rujna 2015., Konačne obveze tumače na način da Telefónicu Deutschland ne sprečavaju da uključi članak 2. stavak 3. u tekst pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi izražavanje mišljenja u pisanom obliku ili obična izjava namjere ne može predstavljati odluku koja bi bila predmet tužbe za poništenje jer ne može proizvesti pravne učinke ili nema za cilj proizvesti takve učinke (rješenja od 2. rujna 2009., E.ON Ruhrgas i E.ON Földgáz Trade/Komisija, T‑57/07, neobjavljeno, EU:T:2009:297, t. 31.; od 12. veljače 2010., Komisija/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, t. 55. i presuda od 15. srpnja 2015., Westfälische Drahtindustrie i dr./Komisija, T‑393/10, EU:T:2015:515, t. 96.).
39
Doduše, iako tumačenje zakonske odredbe koje predlaže Komisija ne predstavlja akt koji se može pobijati, točno je, kako tužitelj ističe, da njegova primjena na određenu situaciju načelno može proizvoditi pravne učinke (vidjeti rješenje od 2. rujna 2009., E.ON Ruhrgas i E.ON Földgáz Trade/Komisija, T‑57/07, neobjavljeno, EU:T:2009:297, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
40
Međutim, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, valja utvrditi da se u ovom slučaju dopisom od 19. studenoga 2015. samo potvrđuju Konačne obveze, a da se tužiteljev pravni položaj ne mijenja. Čak i ako se dopisom od 19. studenoga 2015. uzimaju u obzir činjenični elementi koji su se pojavili nakon donošenja Odluke C (2014) 4443 final odnosno pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze, njime se u bitnome samo ponavlja sadržaj Konačnih obveza, a da u odnosu na njih ne sadržava nove činjenične ili pravne elemente (vidjeti u tom smislu rješenja od 7. prosinca 2004., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑521/03 P, neobjavljeno, EU:C:2004:778, t. 47. i od 17. veljače 2011., RapidEye/Komisija, T‑330/09, neobjavljeno, EU:T:2011:48, t. 28. i 29. i navedenu sudsku praksu). Naime, ni pismo o dobrovoljnom preuzimanju obveze ni dopis od 19. studenoga 2015. ne mogu na bitan način izmijeniti tužiteljev pravni položaj jer samo Konačne obveze uređuju prava i obveze Telefónice Deutschland i operatora koji nisu OPM‑i koji žele imati koristi od komponente Konačnih obveza za subjekte koji nisu OPM‑i (vidjeti u tom smislu presudu od 7. veljače 2001., Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, t. 51.).
41
Dopis od 19. studenoga 2015. ne predstavlja ni preispitivanje obveza Telefónice Deutschland u svjetlu novih i bitnih činjenica, već samo njihovo ponavljanje, kako su navedene u Konačnim obvezama i postale obvezujuće Odlukom C (2014) 4443 final nakon Komisijina ispitivanja. Stoga je dopis od 19. studenoga 2015. isključivo potvrđujući akt. Dakle, ovaj predmet valja razlikovati od onih u kojima je utvrđeno da pobijani akt nije isključivo akt kojim se potvrđuje ranije odluke zbog okolnosti što je donesen na temelju činjeničnih i pravnih elemenata različitih od prethodno ispitanih i na temelju razloga različitih od onih na kojima se prethodna odluka temelji (vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2015., Westfälische Drahtindustrie i dr./Komisija, T‑393/10, EU:T:2015:515, t. 107.).
42
Tim je više tako jer Telefónica Deutschland nije adresat dopisa od 19. studenoga 2015. i potonji nije donesen na temelju članka 8. stavaka 4. i 5. Uredbe br. 139/2004. Navedeni dopis ne može dakle ni na koji način izmijeniti obveze Telefónice Deutschland kako one proizlaze iz Konačnih obveza pa stoga ni pravni položaj trećih osoba poput tužitelja, općenito ili u odnosu na Telefónicu Deutschland.
43
Nadalje, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, činjenica da Telefónica Deutschland može koristiti dopis od 19. studenoga 2015. kako bi istaknula da se člankom 2. stavkom 3. pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze zahtijeva od tužitelja da poštuje obveze minimalne kupnje navedene u članku 5. stavku 1. OPVM ugovora s E‑Plusom do kraja 2025., a u slučaju produljenja tog ugovora do tog datuma u skladu s Konačnim obvezama, ne mijenja prirodu navedenog dopisa (vidjeti u tom smislu presudu od 1. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑301/03, EU:C:2005:727, t. 30. i navedenu sudsku praksu i rješenje od 2. rujna 2009., E.ON Ruhrgas i E.ON Földgáz Trade/Komsija, T‑57/07, neobjavljeno, EU:T:2009:297, t. 49.). Naime, kako je to navedeno u točkama 40. do 42. ove presude dopis od 19. studenoga 2015. ograničen je na ponavljanje sadržaja Konačnih obveza te nije namijenjen stvaranju vlastitih pravnih učinka. Tumačenje Konačnih obveza koje je Komisija dala u navedenom dopisu ne dodaje ništa pravima i obvezama koja iz njih proizlaze i ni na koji način u tom pogledu ne obvezuje nacionalni sud koji je pozvan riješiti spor između stranaka.
44
Iz toga slijedi da dopis od 19. studenoga 2015. u dijelu u kojem se njime tumači doseg Konačnih obveza ne predstavlja odluku već samo pravno neobvezujuću izjavu koju je Komisija ovlaštena dati u okviru a posteriori nadzora pravilne provedbe svojih odluka o kontroli koncentracija (vidjeti po analogiji rješenje od 17. veljače 2011., RapidEye/Komisija, T‑330/09, neobjavljeno, EU:T:2011:48, t. 44.).
45
Kao drugo, s obzirom na to da se dopisom od 19. studenoga 2015. smatra da nema razloga poduzimati ikakve mjere protiv Telefónice Deutschland ili donijeti odluku o poštovanju Konačnih obveza kao odgovora na tužiteljeve zahtjeve u tom smislu, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi nije dovoljno da je Unijina institucija poslala dopis njegovu adresatu kako bi odgovorila na zahtjev potonjeg, da bi se takav dopis mogao smatrati aktom u smislu članka 263. UFEU‑a protiv kojeg se može podnijeti tužba za poništenje (vidjeti u tom smislu presudu od 28. listopada 1993., Zunis Holding i dr./Komisija, T‑83/92, EU:T:1993:93, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
46
U ovom slučaju valja utvrditi da tužitelj nema pojedinačno pravo obvezati Komisiju da donese odluku kojom utvrđuje da je Telefónica Deutschland prekršila Konačne obveze i da poduzme mjere radi ponovne uspostave uvjeta učinkovitog tržišnog natjecanja na temelju članka 8. stavaka 4. ili 5. Uredbe 139/2004 i to čak i kad su ispunjeni uvjeti za opravdanje takve odluke (vidjeti u tom smislu rješenja od 27. siječnja 2015., UNIC/Komisija, T‑338/14, neobjavljeno, EU:T:2015:59, t. 29. i od 24. studenoga 2015., Delta Group agroalimentare/Komisija, T‑163/15, neobjavljeno, EU:T:2015:911, t. 29. i 39.). Dopis od 19. studenoga 2015. ne može dakle naspram tužitelja predstavljati odluku koja proizvodi pravne učinke takve prirode da mijenja njegov pravni položaj.
47
Naime, valja utvrditi da ni Uredba br. 139/2004 ni Uredba Komisije (EZ) br. 802/2004 od 7. travnja 2004. o provedbi Uredbe br. 139/2004 (SL 2004., L 133, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 95.) ne predviđaju postupke koji omogućuju trećim osobama u odnosu na koncentraciju da podnesu službenu pritužbu Komisiji protiv stranaka navedene koncentracije zbog kršenja uvjeta iz odluke o ocjenjivanju navedene koncentracije spojivom s unutarnjim tržištem, čak i kad su te treće osobe potencijalni korisnici tih uvjeta. Čak i da je riječ o praznini u području kontrole koncentracija tada je prema potrebi odgovornost njezina popunjavanja na zakonodavcu a ne na sudu Unije.
48
Slijedom navedenog, suprotno onomu što je predviđeno u članku 7. Uredbe Komisije (EZ) br. 773/2004 od 7. travnja 2004. o postupcima koje Komisija vodi na temelju članaka [101. i 102. UFEU‑a] (SL 2004., L 123, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 298.) i članku 12. Uredbe Vijeća (EU) br. 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (SL 2015., L 248, str. 9.) valja utvrditi da ne postoji nikakva Komisijna obveza da odgovori na moguće pritužbe podnesene zbog nepoštovanja odluka o kontroli koncentracija odlukom protiv koje se može podnijeti tužba za poništenje. Sudska praksa koja se odnosi na odbijanje pritužbi u području državnih potpora stoga nije relevantna za ovaj predmet.
49
Prema tome, dopis od 19. studenoga 2015. u kojemu Komisija u biti obavještava tužitelja da neće poduzimati nikakve mjere protiv Telefónice Deutschland ne proizvodi obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na tužiteljeve interese (vidjeti u tom smislu rješenja od 27. siječnja 2015., UNIC/Komisija, T‑338/14, neobjavljeno, EU:T:2015:59, t. 29. i od 24. studenoga 2015., Delta Group agroalimentare/Komisija, T‑163/15, neobjavljeno, EU:T:2015:911, t. 29. i 39.).
50
Štoviše, budući da dopis od 19. studenoga 2015. ne predstavlja odluku (vidjeti točku 44. ove presude) i ne proizvodi obvezujuće pravne učinke koji bi mogli utjecati na tužiteljeve interese (vidjeti točku 49. ove presude), valja ustanoviti da su tužiteljevi argumenti kojima traži utvrđivanje da se taj dopis na njega izravno i osobno odnosio bespredmetni (vidjeti u tom smislu presudu od 22. veljače 2005., Komisija/max.mobil, C‑141/02 P, EU:C:2005:98, t. 70. i rješenje od 23. rujna 2011., Vivendi/Komisija, T‑567/10, neobjavljeno, EU:T:2011:528, t. 16. i 25. i navedenu sudsku praksu).
51
Zaključak iz točaka 44. i 49. ove presude ne može se dovesti u pitanje tužiteljevom tvrdnjom prema kojoj odbacivanje prvog dijela tužbenog zahtjeva kao nedopuštenog može povrijediti njegovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.
52
U tom pogledu, najprije valja podsjetiti na to da se pojedinci moraju moći koristiti djelotvornom sudskom zaštitom pravâ koja uživaju na temelju pravnog poretka Unije. Pravo na sudsku zaštitu službeno je utvrđeno u člancima 6. i 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. i članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima u kojem se navodi da „[s]vatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom”.
53
Osim toga, prema članku 19. UEU‑a „[d]ržave članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije”.
54
Slijedom navedenog, UFEU je u svojem članku 263., s jedne strane, te članku 267., s druge strane, uspostavio cjelovit sustav pravnih lijekova i postupaka namijenjenih osiguranju nadzora zakonitosti institucijskih akata povjeravajući to sudu Unije. U tom sustavu, fizičke ili pravne osobe koje zbog pretpostavaka za dopuštenost iz članka 263. UFEU‑a ne mogu izravno pobijati Unijine akte imaju mogućnost isticati nevaljanost tih akata pred nacionalnim sudovima i navesti ih, koji sami nisu nadležni utvrditi nevaljanost predmetnih akata, da u tom pogledu postave pitanje Sudu upućivanjem prethodnih pitanja.
55
Kao drugo, valja podsjetiti da je cilj kontrole koncentracija pružiti dotičnim poduzetnicima potrebno prethodno odobrenje za provedbu svih operacija koncentracije na europskoj razini. U okviru te kontrole ti poduzetnici mogu Komisiji predložiti obveze kako bi ishodili odluku kojom se utvrđuje spojivost njihove koncentracije s unutarnjim tržištem (presuda od 6. srpnja 2010., Ryanair/Komisija, T‑342/07, EU:T:2010:280, t. 448.).
56
Ovisno o stadiju napretka upravnog postupka, Komisija u fazi preliminarne istrage mora moći na temelju predloženih obveza smatrati da prijavljena koncentracija više ne potiče ozbiljne sumnje u pogledu svoje spojivosti s unutarnjim tržištem (članak 6. stavak 2. Uredbe br. 139/2004) ili odgovoriti na navode iznesene u okviru temeljite istrage (članak 18. stavak 3., u vezi s člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 139/2004). Te obveze stoga, najprije, omogućuju da se izbjegne otvaranje faze temeljite istrage ili, zatim, da se izbjegne donošenje odluke kojom se koncentracija ocjenjuje nespojivom s unutarnjim tržištem (presuda od 6. srpnja 2010., Ryanair/Komisija, T‑342/07, EU:T:2010:280, t. 449.).
57
Na temelju članka 8. stavka 2. Uredbe br. 139/2004, Komisija, naime, može uz odluku kojom se koncentracija ocjenjuje spojivom s unutarnjim tržištem, u skladu s kriterijem utvrđenim u članku 2. stavku 2. navedene uredbe, priložiti uvjete i obveze kako bi osigurala da dotični poduzetnici poštuju obveze preuzete prema Komisiji kako bi koncentracija postala spojiva s unutarnjim tržištem (presuda od 6. srpnja 2010., Ryanair/Komisija, T‑342/07, EU:T:2010:280, t. 450.).
58
Dakle, iz samog teksta članka 8. stavka 2. Uredbe br. 139/2004 proizlazi da Komisija može odlukom učiniti obvezujućima obveze koje su ponudili dotični poduzetnici kada su one takve prirode da mogu prijavljenu koncentraciju učiniti spojivom s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 6. srpnja 2010., Ryanair/Komisija, T‑342/07, EU:T:2010:280, t. 452.).
59
Na taj način, učinivši obveznim određeno ponašanje operatora u pogledu trećih osoba odluka donesena na temelju članka 8. stavka 2. Uredbe br. 139/2004 može neizravno uključivati pravne učinke erga omnes koje dotični poduzetnik nije mogao sam stvoriti.
60
U ovom slučaju, valja utvrditi da se na temelju Konačnih obveza Telefónica Deutschland na pravno obvezujući način obvezala „proaktivno” poslati pismo o dobrovoljnom preuzimanju obveze svim OPVM‑ima ili postojećim pružateljima usluga koji su s njom ili E‑Plusom sklopili ugovor o pristupu 2G, 3G ili 4G mreži kojim se odriče svojeg ugovornog prava redovnog raskida kako je to navedeno u ugovoru o veleprodajnoj opskrbi u pitanju do kraja 2025. (točka 78. Konačnih obveza). U tim okolnostima Konačne obveze neizravno su stvorile pravne učinke u korist trećih osoba obuhvaćenih odredbama komponente za subjekte koji nisu OPM‑i čije poštovanje podliježe kontroli nadležnih nacionalnih sudova, ne dovodeći u pitanje ovlasti koje su u tom području priznate Komisiji pravom Unije. Stoga, ne dovodeći u pitanje mogućnost da Komisija utvrdi povredu Konačnih obveza i poduzme mjere koje smatra odgovarajućima odlukom donesenom na temelju članka 8. stavaka 4. i 5. Uredbe br. 139/2004, trećim osobama obuhvaćenim odredbama komponente za subjekte koji nisu OPM‑i kojih tužitelj može biti dio svakako je dopušteno pozvati se na njih pred nadležnim nacionalnim sudovima. Obveza potonjih je da zatim rješavaju takve sporove koji se odnose na provedbu Konačnih obveza. U tom kontekstu svako mišljenje koje je Komisija izrazila u odnosu na tumačenje koje treba dati u pogledu Konačnih obveza predstavlja samo moguće tumačenje koje, za razliku od odluka donesenih na temelju članka 288. UFEU‑a, ima samo značaj uvjeravanja i koje ne obvezuje nadležne nacionalne sudove. Osim toga, na temelju odredaba članka 267. UFEU‑a ti sudovi mogu ili moraju uputiti prethodno pitanje Sudu kada je riječ o valjanosti ili tumačenju Konačnih obveza ili Odluke C (2014) 4443 final.
61
To je tim više tako u ovom slučaju s obzirom na to da se spor između tužitelja i Telefónice Deutschland odnosi na način na koji potonja provodi svoje ugovorne obveze na temelju OPVM ugovora s E‑Plusom, kako su izmijenjene Konačnim obvezama. Međutim, iz članka 15. stavka 7. OPVM ugovora s E‑Plusom izričito proizlazi da je svaki spor povezan s navedenim ugovorom u nadležnosti sudova u Düsseldorfu.
62
S obzirom na sve prethodno navedeno valja zaključiti da dopis od 19. studenoga 2015. ne predstavlja odluku protiv koje se može podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a. Stoga prvi dio tužiteljeva tužbenog zahtjeva treba odbaciti kao nedopušten.
Drugi dio tužbenog zahtjeva, kojim se nalaže Komisiji da obveže Telefónicu Deutschland na slanje novog pisma o dobrovoljnom preuzimanju obveze
63
Komisija, koju podupire Telefónica Deutschland, tvrdi da je drugi tužbeni zahtjev nedopušten jer predstavlja pokušaj da se dobije naknada štete u obliku naloga.
64
U tom pogledu, kao što to pravilno tvrdi Komisija, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nije na Općem sudu da izdaje naloge Unijinim institucijama (presude od 24. lipnja 1986., AKZO Chemie i AKZO Chemie UK/Komisija, 53/85, EU:C:1986:256, t. 23. i od 24. siječnja 1995., Ladbroke Racing/Komisija, T‑74/92, EU:T:1995:10, t. 75.).
65
Slijedom navedenog, valja zaključiti da drugi dio tužbenog zahtjeva treba odbaciti kao nedopušten te stoga odbaciti tužbu u cijelosti.
Troškovi
66
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U ovom slučaju budući da tužitelj nije uspio u postupku nalaže mu se snošenje vlastitih troškova kao i troškova Komisije i Telefónice Deutschland, u skladu s njihovim zahtjevima, osim troškova koje je Komisija imala u okviru prigovora nedopuštenosti koji je odbijen rješenjem od 22. lipnja 2016., 1&1 Telecom/Komisija (T‑43/16, EU:T:2016:402).
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće vijeće),
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbacuje.
2.
1&1 Telecom GmbH snosit će vlastite troškove kao i troškove Europske komisije i Telefónice Deutschland Holding AG, osim troškova koje je Komisija imala u okviru prigovora nedopuštenosti koji je odbijen rješenjem od 22. lipnja 2016., 1&1 Telecom/Komisija (T‑43/16, EU:T:2016:402).
Frimodt Nielsen
Forrester
Perillo
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 9. listopada 2018.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski