62022CC0538
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 30. listopadu 2023 (
1
)
Věc C‑538/22
SB
proti
Agrárminiszter
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Fővárosi Törvényszék (Soud hlavního města Budapešti, Maďarsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Zemědělství – Společná zemědělská politika – Nařízení (EU) č. 1307/2013 – Článek 52 – Nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 639/2014 – Článek 53 odst. 1 – Podmínky způsobilosti pro opatření podpory vázaná na produkci – Diskreční pravomoc členského státu – Nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 – Článek 2 odst. 1 druhý pododstavec body 13 a 15 – Dobrovolná podpora vázaná na produkci poskytovaná na základě žádostí o podporu v rámci režimů podpory na zvířata – Žádost o podporu na zvířata – Články 30 a 31 – Výpočet podpor – Správní sankce – Prováděcí nařízení (EU) č. 809/2014 – Článek 15 odst. 3 – Dodatečná změna žádosti o podporu – Nepřípustnost – Vnitrostátní pravidlo vyžadující dodržení míry otelení stanovené pro chov krav bez tržní produkce mléka – Úplné zamítnutí vázané podpory při nedosažení požadované míry otelení“
I. Úvod
1.
Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká žaloby zemědělce SB (dále jen „žalobce“) proti rozhodnutí Agrárminiszter (ministr zemědělství, Maďarsko) o zamítnutí poskytnutí takzvané dobrovolné podpory vázané na produkci (
2
) na chov krav bez tržní produkce mléka, která je projednávána u Fővárosi Törvényszék (Městský soud v Budapešti, Maďarsko). Žalobce totiž v roce podání žádosti nedosáhl reprodukční kvóty – takzvané „míry otelení“ – vyžadované zákonem, pokud jde o počet hospodářských zvířat ohlášených v žádosti.
2.
Podstatou předběžných otázek položených předkládajícím soudem je, zda je přípustné zamítnout poskytnutí podpory v plném rozsahu, nebo zda musí být pouze poměrně snížena, a to na základě počtu hospodářských zvířat, která dosahují požadované míry otelení.
3.
Pro účely odpovědi na první předběžnou otázku je třeba rozlišovat mezi podmínkami pro poskytnutí podpory, při jejichž stanovení mají členské státy diskreční pravomoc, a možnými právními následky vzniku nesouladu při jejich naplňování. Nejsou-li splněny podmínky pro poskytnutí podpory, nevzniká na ni nárok. Případný opětovný výpočet nebo poměrné snížení podpory by pak v projednávané věci a priori nepřicházely v úvahu.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
1.
Nařízení (EU) č. 1306/2013
4.
Článek 63 nařízení (EU) č. 1306/2013 (
3
), nadepsaný „Neoprávněné platby a správní sankce“, mimo jiné stanoví toto:
„1.   Zjistí-li se, že příjemce nesplňuje kritéria způsobilosti, závazky nebo jiné povinnosti týkající se podmínek pro poskytování podpory stanovených v právních předpisech v odvětví zemědělství, podpora se nevyplatí nebo se zcela nebo zčásti odejme a případně se nepřiznají nebo odejmou odpovídající platební nároky podle článku 21 nařízení (EU) č. 1307/2013.
[…]“
2.
Nařízení (EU) č. 1307/2013
5.
„Obecná pravidla“ uvedená v článku 52 kapitoly 1 nařízení (EU) č. 1307/2013 (
4
), nadepsané „Dobrovolná podpora vázaná na produkci“, mimo jiné stanoví:
„1.   Členské státy mohou poskytnout podporu vázanou na produkci zemědělcům za podmínek stanovených v této kapitole […]
[…]
6.   Vázaná podpora je režim omezující produkci, který je poskytován formou roční platby na základě stanovených ploch a výnosů nebo stanoveného počtu zvířat a který dodržuje finanční stropy, jež mají členské státy určit pro každé opatření a oznámit Komisi.
[…]“
3.
Nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 639/2014
6.
Článek 53 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 639/2014 (
5
), nadepsaný „Podmínky poskytnutí podpory“, zní:
„Členské státy stanoví kritéria způsobilosti pro opatření podpory vázané na produkci v souladu s rámcem stanoveným v nařízení (EU) č. 1307/2013 a s podmínkami stanovenými v tomto nařízení.“
4.
Nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014
7.
Body 28 a 31 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 (
6
) mimo jiné znějí následovně:
„(28)
V případě žádostí o podporu podaných v rámci režimů podpory na zvířata nebo v případě žádostí o platbu podaných v rámci opatření podpory na zvířata vede nesoulad k tomu, že podporu na dotyčné zvíře poskytnout nelze. Mělo by být stanoveno, že se snížení uplatní již od prvního zvířete, u něhož byl zjištěn nesoulad, správní sankce by však měla být bez ohledu na míru snížení méně přísná, pokud se nesoulad týká nejvýše tří zvířat. Ve všech ostatních případech by přísnost správní sankce měla záviset na procentním podílu zvířat, u nichž byl zjištěn nesoulad.
[…]
(31)
Zamítnutí a odnětí podpory a správní sankce v souvislosti s opatřeními na podporu rozvoje venkova by měly být stanoveny s ohledem na zásadu, že mají být odrazující a přiměřené. Zamítnutí a odnětí podpory by mělo být odstupňováno podle závažnosti, rozsahu, trvání a opakování zjištěného nesouladu. Pokud jde o kritéria způsobilosti, závazky a jiné povinnosti, měly by být v zamítnutí a odnětí podpory a ve správních sankcích zohledněny zvláštnosti jednotlivých opatření podpory. V případě závažného nesouladu nebo v případě, kdy příjemce poskytl za účelem získání podpory nepravdivé důkazy, by měla být podpora zamítnuta a měla by být uložena správní sankce. Správní sankce by měly zahrnovat i úplné vyloučení z jednoho nebo několika opatření podpory nebo typů operací na konkrétní období.“
8.
Článek 2 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 stanoví mimo jiné následující definice:
„[…]
2)
‚nesouladem‘ se rozumí:
a)
v případě kritérií způsobilosti, závazků nebo jiných povinností souvisejících s podmínkami poskytování podpory podle čl. 67 odst. 2 nařízení (EU) č. 1306/2013 jakékoli nedodržení těchto kritérií způsobilosti, závazků nebo povinností […]
[…]
13)
‚režimem podpory na zvířata‘ se rozumí opatření dobrovolné podpory vázané na produkci podle ustanovení kapitoly 1 hlavy IV nařízení (EU) č. 1307/2013, je-li roční platba, jež má být poskytnuta v rámci stanovených množstevních limitů, založena na stanoveném počtu zvířat;
[…]
15)
‚žádostí o podporu na hospodářská zvířata‘ se rozumí žádost o vyplacení podpory, je-li roční platba, jež má být poskytnuta v rámci stanovených množstevních limitů, založena na stanoveném počtu zvířat v rámci dobrovolné podpory vázané na produkci podle ustanovení kapitoly 1 hlavy IV nařízení (EU) č. 1307/2013;
16)
‚ohlášenými zvířaty‘ se rozumějí zvířata, na něž se vztahuje žádost o podporu na hospodářská zvířata v rámci režimu podpory na zvířata nebo na něž se vztahuje žádost o platbu v souvislosti s opatřením podpory na zvířata;
[…]
18)
‚zjištěným zvířetem‘ se rozumí:
a)
v případě režimu podpory na zvířata zvíře, u něhož byly splněny všechny podmínky stanovené v předpisech o poskytování podpory, nebo
b)
v případě opatření podpory na zvířata zvíře identifikované prostřednictvím správních kontrol nebo kontrol na místě; […]“
9.
Článek 30 odst. 1 až 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, nadepsaný „Základ pro výpočet“, stanoví:
„1.   Podporu nelze v žádném případě poskytnout na vyšší počet zvířat, než jaký je uveden v žádosti o podporu nebo v žádosti o platbu.
2.   Zvířata, která se nacházejí v zemědělském podniku, lze považovat za zjištěná pouze tehdy, pokud jsou identifikována v žádosti o podporu nebo žádosti o platbu. Identifikovaná zvířata lze bez ztráty práva na výplatu podpory nahradit za předpokladu, že daný příjemce již nebyl příslušným orgánem upozorněn na nesoulad v žádosti nebo nebyl vyrozuměn o záměru tohoto orgánu provést kontrolu na místě. Pokud členský stát nevyužije možnosti zavést systém bez žádostí v souladu s pravidly stanovenými Komisí na základě čl. 78 písm. b) nařízení (EU) č. 1306/2013, zajistí všemi prostředky, že neexistují žádné pochybnosti o tom, kterých zvířat se žádosti příjemců týkají.
3.   Aniž je dotčen článek 31, platí, že je-li počet zvířat ohlášených v žádosti o podporu nebo žádosti o platbu vyšší než počet zvířat zjištěných při správních kontrolách nebo kontrolách na místě, podpora se vypočítá podle počtu zjištěných zvířat.“
10.
Článek 31 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, nadepsaný „Správní sankce související se zvířaty ohlášenými v rámci režimů nebo opatření podpory na zvířata“, zní:
„Pokud je v souvislosti se žádostí o podporu v rámci režimu podpory na zvířata nebo v souvislosti se žádostí o platbu v rámci opatření podpory na zvířata nebo typu operace v rámci tohoto opatření podpory zjištěn rozdíl mezi počtem ohlášených zvířat a počtem zvířat zjištěných v souladu s čl. 30 odst. 3, sníží se celková výše podpory, na niž má příjemce v rámci daného režimu nebo opatření podpory nebo typu operace v rámci tohoto opatření podpory v daném roce podání žádosti nárok, o procentní podíl, který se stanoví podle odstavce 3 tohoto článku, pokud byl nesoulad zjištěn nejvýše u tří zvířat.“
5.
Prováděcí nařízení (EU) č. 809/2014
11.
Článek 15 prováděcího nařízení (EU) č. 809/2014 (
7
), nadepsaný „Změny jednotné žádosti nebo žádosti o platbu“, mimo jiné stanoví:
„1.   Po konečném datu podání jednotné žádosti nebo žádosti o platbu mohou být jednotlivé zemědělské pozemky nebo jednotlivé platební nároky v jednotné žádosti nebo žádosti o platbu doplněny nebo upraveny, pokud jsou splněny požadavky v rámci dotčených režimů přímých plateb nebo opatření pro rozvoj venkova.
[…]
3.   Pokud již příslušný orgán informoval příjemce o případech nesouladu v jednotné žádosti nebo žádosti o platbu nebo pokud příjemci oznámil svůj úmysl provést kontrolu na místě nebo pokud tato kontrola na místě odhalí nesoulad, nejsou přípustné žádné změny podle odstavce 1 u těch zemědělských pozemků, kterých se daný nesoulad týká.
[…]“
12.
Článek 21 odst. 1 prováděcího nařízení č. 809/2014, nadepsaný „Požadavky týkající se žádosti o podporu na hospodářská zvířata a žádostí o platbu v rámci opatření podpory na zvířata“, mimo jiné stanoví:
„Žádost o podporu na hospodářská zvířata podle definice čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 15 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 […] musí obsahovat veškeré informace nutné k zjištění způsobilosti pro podporu, a zejména:
[…]
c)
počet zvířat každého druhu, pro která se podává žádost o podporu na hospodářská zvířata nebo žádost o platbu, a v případě skotu identifikační kódy zvířat;
[…]“
B.
Vnitrostátní právo
13.
Ustanovení § 4 A termeléshez kötött közvetlen támogatások igénybevételének szabályairól szóló 9/2015. (III. 13.) FM rendelet (vyhláška ministra zemědělství č. 9/2015 ze dne 13. března 2015 o režimu přímých podpor vázaných na produkci; dále jen „ministerská vyhláška č. 9“) stanoví mimo jiné toto:
„(2)   Rozhodnutí o podpoře přijme státní pokladna na základě kontrol stanovených […] v nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 […] a s přihlédnutím k pravidlům o snížení a dalším sankcím stanoveným v tomto nařízení.
[…]“
14.
Podle § 7 odst. 3 ministerské vyhlášky č. 9 je „[m]inimální počet způsobilých zvířat […] jedno zvíře“.
15.
Ustanovení § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9 zní:
„Podpora na krávy bez tržní produkce mléka se poskytuje zemědělci […], jehož stádo ohlášené pro účely podpory se skládá z více než 50 % z telat určených k produkci masa a v němž se v daném roce otelí alespoň 30 % zvířat, na něž se vztahuje žádost o podporu, a který musí držet telata narozená matkám, na něž se vztahuje žádost o podporu, během retenčního období ve stejném stádě jako jejich matky po dobu alespoň jednoho měsíce ode dne jejich narození […]“
III. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
16.
Dne 9. května 2019 podal žalobce u orgánu prvního stupně příslušného pro poskytování zemědělských podpor žádost o vyplacení podpory vázané na produkci na chov krav bez tržní produkce mléka, a to na jedenáct zvířat.
17.
Dne 25. června 2020 zamítl tento orgán žádost o vyplacení podpory s odůvodněním, že v posuzovaném období se otelila pouze tři z jedenácti zvířat, což odpovídá míře otelení ve výši 27 %, v důsledku čehož nebyly splněny podmínky stanovené v § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9. V takovém případě podle něj není způsobilé žádné ze zvířat uvedených v žádosti ani se nepoužije článek 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.
18.
Na základě odvolání podaného žalobcem potvrdil Agrárminiszter rozhodnutí orgánu prvního stupně a uvedl, že pokud se neotelilo nejméně 30 % zvířat, na něž se vztahuje žádost o podporu, je počet způsobilých zvířat ve smyslu § 7 odst. 3 ministerské vyhlášky č. 9 roven nule.
19.
Žalobce proti rozhodnutí o odvolání podal žalobu k předkládajícímu soudu. Na její podporu tvrdí, že Agrárminiszter v rozporu s právem nepřikročil k uplatnění právních důsledků stanovených v článku 30 a 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, a to ke snížení podpory a uložení sankcí. Mimoto počet zjištěných zvířat ani počet zvířat, která nesplňují stanovená kritéria, neurčil v souladu s čl. 2 odst. 1 druhým pododstavcem bodem 18 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, nýbrž zohlednil pouze počet zvířat ohlášených podle čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 16 tohoto nařízení. Článek 30 odst. 3 uvedeného nařízení však stanoví, že podpora se vypočítá podle počtu zjištěných zvířat. Konečně má žalobce za to, že deset z jedenácti krav bez tržní produkce mléka, ohledně nichž byla podána žádost, splňovalo kritéria způsobilosti, zejména dosáhla míry otelení ve výši 30 %, v důsledku čehož přichází v úvahu pouze poměrné snížení podpory, nikoli však její úplné zamítnutí.
20.
Předkládající soud má pochybnosti o tom, zda je úplné zamítnutí podpory slučitelné zejména s články 30 a 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, a proto podkládá následující otázky:
„1)
Je s čl. 30 odst. 3 nařízení Komise v přenesené pravomoci č. 640/2014 s ohledem na jeho body 28 a 31 odůvodnění a čl. 2 odst. 1 body 16 a 18 a čl. 31 odst. 1 až 3, slučitelná praxe členského státu, podle které musí být žádost o vyplacení podpory vázané na produkci na krávu bez tržní produkce mléka, pokud je podle kritéria stanoveného členským státem pro nárok na podporu dosažená míra otelení ve vztahu k počtu ohlášených zvířat nižší než míra požadovaná a stanovená pro ohlášená zvířata, zamítnuta v plném rozsahu, i když je požadované míry otelení dosaženo v menší skupině, než je počet ohlášených zvířat, neboť nižší míra otelení, než je požadována vnitrostátními právními předpisy, znamená, že žádné z ohlášených zvířat není způsobilé pro podporu?
2)
V případě záporné odpovědi na předchozí předběžnou otázku, musí být v projednávané věci počet zvířat způsobilých pro podporu ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 18 a čl. 30 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, s ohledem na požadavky odstupňování a proporcionality uvedené v bodech 28 a 31 odůvodnění a v článcích unijního práva uvedených v první předběžné otázce, pokud je dosažená procentní míra otelení nižší, než vyžaduje vnitrostátní právní úprava, stanoven tak, že
a)
se mezi zvířata způsobilá pro podporu započítají výhradně ta zvířata, která se otelila, anebo
b)
se mezi zvířata způsobilá pro podporu započítají ta zvířata, která v rámci ohlášených zvířat tvoří skupinu, v níž je dosaženo míry otelení stanovené vnitrostátní právní úpravou?
3)
Musí být článek 31 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 s ohledem na jeho čl. 30 odst. 3 a čl. 31 odst. 1 a 2 a požadavek proporcionality uvedený v bodě 31 odůvodnění vykládán v tom smyslu, že pro stanovení základu sankce je třeba zjistit buď poměr zvířat, která nejsou v souladu s požadavky, a zvířat, která jsou v souladu s požadavky, nebo poměr ohlášených zvířat a zvířat, která jsou v souladu s požadavky, a navíc takto získaný podíl ještě vynásobit 100 pro procentuální výpočet?“
21.
Kromě žalobce předložily v řízení před Soudním dvorem písemné připomínky k těmto otázkám také maďarská vláda a Evropská komise. Soudní dvůr podle čl. 76 odst. 2 jednacího řádu rozhodl, že se nebude konat ústní jednání.
IV. Posouzení
A.
Předmět první předběžné otázky
22.
První předběžná otázka se týká výkladu ustanovení unijního práva o dobrovolné podpoře vázané na produkci poskytované na základě žádostí o podporu podaných v rámci režimů podpory na zvířata (
8
), k jejichž provedení byla vydána ministerská vyhláška č. 9. Za tímto účelem je třeba zohlednit především ustanovení nařízení č. 1307/2013 a nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 a 640/2014, která slouží k jeho provedení, jakož i prováděcího nařízení č. 809/2014.
23.
Podle § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9 je nárok na získání vázané podpory na chov krav bez tržní produkce mléka mimo jiné podmíněn tím, že se v roce podání žádosti otelilo nejméně 30 % zvířat ze stáda ohlášeného pro účely podpory, ohledně nichž byla podána žádost. Podle informací poskytnutých maďarskou vládou je účelem požadované míry otelení ve výši 30 % motivovat zemědělce k dlouhodobému udržování stavu jejich stád nebo dokonce k jeho zvyšování.
24.
Agrárminiszter na základě tohoto ustanovení žádost žalobce zamítl v plném rozsahu, protože jedenáct krav bez tržní produkce mléka, které jsou v ní uvedeny, v roce podání žádosti dosáhlo pouze míry otelení ve výši 27 %. Žalobce tuto skutečnost nezpochybňuje, pomocí své žaloby však hodlá dosáhnout toho, že mu požadovaná podpora bude poskytnuta na pouze deset krav bez tržní produkce mléka, které dosáhly požadované míry otelení ve výši 30 %. Žalobce a maďarská vláda tvrdí, že tato kvóta je pouze základem pro výpočet výše podpory, v důsledku čehož může dojít jen k poměrnému snížení podpory.
25.
Nejprve prozkoumám, zda členské státy mohou takový režim podpory zavést. Mimoto je třeba objasnit, zda lze žádost o vázanou podporu a počet zvířat, který je v ní uveden – jak se domnívá žalobce – dodatečně změnit (oddíl B).
26.
Závěrem ještě prozkoumám, zda ustanovení unijního práva o výpočtu vázaných podpor a ukládání správních sankcí v projednávané věci – místo jejího zamítnutí – umožňují pouhé snížení podpory (oddíl C).
B.
Diskreční pravomoc členských států při stanovení podmínek pro poskytnutí vázaných podpor
27.
Článek 52 odst. 9 nařízení č. 1307/2013 svěřuje Komisi pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 70 tohoto nařízení, a to mimo jiné za účelem stanovení podmínek pro poskytnutí podpory vázané na produkci. Článek 53 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014, nadepsaný „Podmínky poskytnutí podpory“, ve shodě s tím stanoví, že členské státy stanoví kritéria způsobilosti pro opatření podpory vázané na produkci v souladu s rámcem stanoveným v nařízení (EU) č. 1307/2013 a s podmínkami stanovenými v nařízení v přenesené pravomoci.
28.
Podle mého názoru Maďarsko přijetím režimu podpory stanoveného v § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9 uplatnilo diskreční pravomoc, která je mu přiznána, v souladu s použitelnými ustanoveními unijního práva. Kritéria pro poskytnutí vázané podpory, která jsou v tomto vnitrostátním právním předpisu stanovena, totiž jsou „podmínkami způsobilosti“ ve smyslu odst. 3 písm. [g)] přílohy I nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 (
9
), které byly Komisi oznámeny v souladu s čl. 67 odst. 1 tohoto nařízení (
10
).
29.
Ustanovení § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9 tudíž, jak se domnívá i Komise, upravuje podmínky pro získání vázané podpory, která je v něm stanovena. Tyto podmínky stanoví, že krávy bez tržní produkce mléka uvedené v žádosti, tj. počet ohlášených zvířat ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 16 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 (
11
), musí v roce podání žádosti dosáhnout míry otelení ve výši 30 %. Jedná se tedy o podmínku pro poskytnutí podpory, která je striktně vázána na počet zvířat ohlášených v žádosti.
30.
Tento výklad potvrzují jak znění čl. 52 odst. 6 nařízení č. 1307/2013, podle kterého je roční platba vázané podpory prováděna mimo jiné na základě stanoveného počtu zvířat, tak definice pojmů „režim podpory na zvířata“ a „žádost o podporu na hospodářská zvířata“ (
12
) uvedené v čl. 2 odst. 1 druhém pododstavci bodech 13 a 15 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, které toto ustanovení upřesňují.
31.
V souladu s tím § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9 – pokud jde o „ohlášen[á] zvířat[a]“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 16 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 uvedená v žádosti o podporu – vychází ze stanoveného počtu zvířat. Pouze na základě tohoto počtu lze určit, zda byla v roce podání žádosti dodržena míra otelení ve výši 30 % a bylo třeba poskytnout podporu.
32.
Proto je třeba odmítnout argument, že § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9 nestanoví podmínky poskytnutí podpory, nýbrž pouze základ pro výpočet vázané podpory na základě počtu „zjištěn[ých] zvíř[at]“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 18 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.
33.
Je nesporné, že žalobce, pokud jde o počet zvířat, ohledně nichž podal žádost o získání vázané podpory, tedy jedenáct krav, tyto podmínky poskytnutí podpory nesplnil. Míra otelení vypočtená na základě tohoto počtu po uplynutí roku podání žádosti totiž činila pouze 27 %.
34.
Žalobce však argumentuje tím, že mu podpora musí být poskytnuta alespoň na deset krav, protože u těchto krav bylo dosaženo míry otelení ve výši 30 %. Tato argumentace směřuje k dodatečnému snížení počtu zvířat ohlášeného v původní žádosti o podporu ze dne 9. května 2019.
35.
Jak správně podotýká Komise, v projednávané věci však taková dodatečná oprava nepřichází v úvahu.
36.
Podle čl. 15 odst. 3 prováděcího nařízení č. 809/2014 ve spojení s jeho čl. 21 odst. 1 písm. c) jsou změny žádosti o platbu na dotčené zemědělské pozemky, a to včetně počtu zvířat uvedeného v této žádosti nepřípustné, pokud již příslušný orgán informoval příjemce o případech nesouladu v žádosti o platbu. Podle čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 2 písm. a) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 se nesouladem rozumí jakékoli nedodržení kritérií způsobilosti. Příslušný orgán tuto informaci poskytl dne 25. června 2020, tedy po uplynutí roku podání žádosti, když žádost o podporu zamítl s poukazem na nedodržení míry otelení ve výši 30 %.
37.
Výše pojednaná ustanovení unijního práva tedy nebrání rozhodnutí Agrárminiszter o úplném zamítnutí podpory, o niž požádal žalobce, které se zakládá na § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9.
C.
Nepoužitelnost článků 30 a 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014
38.
Nic jiného na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce a maďarská vláda, jakož i navzdory pochybnostem předkládajícího soudu nevyplývá ani z článků 30 a 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014. Tato ustanovení se ani netýkají podmínek pro poskytnutí vázaných podpor, v důsledku čehož nemohou omezit příslušnou diskreční pravomoc členského státu, ani je nelze použít, pokud není dodržena některá podmínka pro poskytnutí podpory, která má stejnou povahu jako podmínka dotčená v projednávané věci.
1.
Článek 30 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014
39.
Jak vyplývá již z jeho nadpisu („Základ pro výpočet“), neupravuje článek 30 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 podmínky poskytnutí vázané podpory, nýbrž pouze kritéria pro její výpočet. Podle čl. 30 odst. 1 nelze podporu poskytnout na vyšší počet zvířat, než jaký je uveden v žádosti o podporu nebo v žádosti o platbu. Podmínkou podle čl. 30 odst. 2 první věty je, že zvířata, která se nacházejí v zemědělském podniku, jsou zjištěna, resp. za tímto účelem identifikována v žádosti o podporu. Je-li počet zvířat ohlášených v žádosti o podporu nebo žádosti o platbu vyšší než počet zvířat zjištěných při správních kontrolách nebo kontrolách na místě, podpora se v souladu s čl. 30 odst. 3 vypočítá podle počtu zjištěných zvířat (
13
).
40.
Tato ustanovení se tedy netýkají podmínky způsobilosti stanovené v § 11 odst. 1 písm. c) ministerské vyhlášky č. 9, která spočívá v ohlášeném počtu zvířat, a jsou nepoužitelná.
41.
Je pravda, že se zdá, že čl. 30 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 604/2014 nevylučuje, aby podpora byla poskytnuta na méně zvířat, než je uvedeno v žádosti o podporu nebo o platbu.
42.
Jak je uvedeno výše v bodech 28 až 36, dodatečné snížení počtu zvířat ohlášeného v žádosti, v tomto případě z jedenácti na deset krav bez tržní produkce mléka, by však nebylo slučitelné ani s podmínkami poskytnutí podpory stanovenými v rámci režimu podpory upraveného v § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9 ani s čl. 15 odst. 3 prováděcího nařízení č. 809/2014. Mimoto by to bylo v rozporu s cílem tohoto režimu podpory, který zdůraznila maďarská vláda. Podmínka, že se v roce podání žádosti musí otelit alespoň 30 % krav bez tržní produkce mléka ohlášených v žádosti o podporu, má zemědělce motivovat k dlouhodobému udržování stavu jejich stád nebo dokonce k jeho zvyšování (bod 23 výše). Ani tento motivační účinek, ani udržení stavu by však nebyly zaručeny, pokud by zemědělec dodatečně mohl snížit počet zvířat ohlášených v žádosti o podporu, aby dosáhl stanovené míry otelení.
2.
Článek 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014
43.
Pravidla o správních sankcích stanovená v článku 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 jsou rovněž nepoužitelná, a nemohou tedy vést k procentuálnímu snížení požadované podpory.
44.
Je pravda, že podle čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 2 písm. a) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 je jakékoli nedodržení kritérií způsobilosti nesouladem (bod 36 výše), který v zásadě může vést k uložení správních sankcí. Pravidla stanovená v čl. 31 odst. 1 až 3 tohoto nařízení počet zjištěných zvířat, jakož i případy nesouladu týkající se jednotlivých zvířat zohledňují pouze za tímto účelem (
14
). Podmínkou však je, že nárok na podporu existuje co do důvodu.
45.
Ustanovení § 11 odst. 1 písm. e) ministerské vyhlášky č. 9 to však, jak bylo uvedeno, podmiňuje tím, že u počtu krav bez tržní produkce mléka ohlášeného v žádosti o podporu je v roce podání žádosti dosaženo míry otelení ve výši 30 %. Tato podmínka poskytnutí podpory se tedy – v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 52 odst. 6 nařízení č. 1307/2013 ve spojení s čl. 2 odst. 1 druhým pododstavcem body 13 a 15 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 (body 30 a 31 výše) – vztahuje ke stádu, a nikoli (jednotlivým) zvířatům.
46.
Poměrné snížení podpory podle pravidel stanovených v článku 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 tudíž nepřichází v úvahu. Vzhledem k tomu, že se v projednávané věci jedná o nedodržení podmínky poskytnutí podpory, k jinému závěru nevede ani zásada proporcionality, která je těmito pravidly konkretizována (
15
). Podporu totiž nelze, a to ani zčásti, poskytnout, pokud nejsou splněny podmínky stanovené pro její poskytnutí.
D.
Dílčí závěry
47.
Z výše uvedeného vyplývá, že pravidla stanovená v čl. 30 odst. 3 a čl. 31 odst. 1 až 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 nebrání sporné rozhodovací praxi.
48.
Na první předběžnou otázku je tedy třeba odpovědět kladně.
49.
V důsledku toho rovněž není třeba odpovědět na druhou a třetí předběžnou otázku týkající se způsobu výpočtu procentuálního snížení podle čl. 30 odst. 3 a čl. 31 odst. 1 až 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.
V. Závěry
50.
Navrhuji proto, aby Soudní dvůr na první předběžnou otázku odpověděl takto:
„Úplné zamítnutí žádosti o vyplacení podpory vázané na produkci na chov krav bez tržní produkce mléka s odůvodněním, že pokud jde o počet zvířat ohlášených v žádosti o podporu, nebylo dosaženo míry otelení stanovené ve vnitrostátních právních předpisech, je slučitelné s čl. 30 odst. 3 a čl. 31 odst. 1 až 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 i v případě, že určitá podmnožina zvířat, která je menší než počet ohlášených zvířat, by této míry otelení dosáhla.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Podle vysvětlení Komise (https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-support/additional-optional-schemes/voluntary-coupled-support_cs) dochází v rámci společné zemědělské politiky (SZP) k postupnému odstraňování vazby mezi čerpáním podpory příjmu a výrobou konkrétních produktů (tzv. oddělení podpory od produkce). Účelem je zabránit nadprodukci určitých produktů a zajistit, aby zemědělci reagovali na skutečnou poptávku na trhu. V konkrétních zemědělských odvětvích, která čelí obtížím, však může být zapotřebí cílená podpora. „Dobrovolný režim podpory vázané na produkci“ má zabránit tomu, aby se obtíže určitého odvětví vystupňovaly natolik, že by způsobily zastavení produkce. To by negativně ovlivnilo další části dodavatelského řetězce či související trhy. Proto mohou země EU i nadále spojovat omezenou částku podpory příjmu s určitými odvětvími nebo produkty. Na tuto možnost se vztahují různé podmínky a omezení, aby se minimalizovalo riziko narušení trhu.
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549, oprava v Úř. věst. 2016, L 130, s. 9), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/2393 ze dne 13. prosince 2017 (Úř. věst. 2017, L 350, s. 15).
(
4
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 608).
(
5
) – Nařízení Komise v přenesené pravomoci ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení č. 1307/2013 a mění příloha X uvedeného nařízení (Úř. věst. 2014, L 181, s. 1), ve znění nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2018/1784 ze dne 9. července 2018 (Úř. věst. 2018, L 293, s. 1).
(
6
) – Nařízení Komise v přenesené pravomoci ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí nebo odnětí plateb a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova a podmíněnost (Úř. věst. 2014, L 181, s. 48), ve znění nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2016/1393 ze dne 4. května 2016 (Úř. věst. 2016, L 225, s. 41).
(
7
) – Prováděcí nařízení Komise ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost (Úř. věst. 2014, L 227, s. 69).
(
8
) – Viz zejména čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1307/2013 ve spojení s čl. 2 odst. 1 druhým pododstavcem bodem 13 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.
(
9
) – Tento pojem odpovídá pojmu „kritéria způsobilosti“ uvedenému v čl. 53 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014.
(
10
) – Ačkoli to nevyplývá z předkládacího rozhodnutí, je třeba mít za to, že maďarské orgány tyto „podmínky způsobilosti“ v souladu s čl. 67 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 řádně oznámily Komisi. Potvrzuje to vyjádření Komise, podle kterého měla právo posoudit slučitelnost oznámených podmínek způsobilosti s unijním právem, avšak s ohledem na oznámení Maďarska k tomu neměla žádný důvod.
(
11
) – Tedy „zvířata, na něž se vztahuje žádost o podporu na hospodářská zvířata v rámci režimu podpory na zvířata“.
(
12
) – Takovým režimem podpory je „opatření dobrovolné podpory vázané na produkci podle ustanovení kapitoly 1 hlavy IV nařízení (EU) č. 1307/2013, je-li roční platba, […], založena na stanoveném počtu zvířat“. Rovněž pojem „žádost o podporu na hospodářská zvířata“ neboli „žádost o vyplacení podpory“, který vychází z výše uvedené definice, stanoví, že „roční platba […] [je] založena na stanoveném počtu zvířat“ (kurzivou zvýraznila autorka stanoviska).
(
13
) – Kurzivou zvýraznila autorka stanoviska.
(
14
) – Bod 28 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 zohledňuje i případy nesouladu týkající se jednotlivých zvířat – pouze tří nebo menšího či většího počtu.
(
15
) – Viz první větu bodu 31 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.