Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 12 marca 2026 r.(1)
Postępowanie w sprawie wydania opinii 1/24
wszczęte na wniosek Komisji Europejskiej
Opinia wydawana na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE – Transport lotniczy – Umowa o transporcie lotniczym między Sułtanatem Omanu, z jednej strony, oraz Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z drugiej strony – Artykuł 3 ust. 2 TFUE – Umowa międzynarodowa mogąca wpływać na wspólne zasady – Wyłączna kompetencja Unii Europejskiej do zawarcia tej umowy
Spis treści
I.
Wprowadzenie
II.
Kontekst
A.
Wydarzenia, które doprowadziły do przyjęcia wniosku w sprawie przedmiotowej umowy
B.
Postępowanie przed Trybunałem
C.
Kontekst przewidywanej umowy
1.
Międzynarodowy kontekst prawny
2.
Umowy o transporcie lotniczym zawarte przez państwa członkowskie i Unię Europejską po wyrokach w sprawie „otwartego nieba”
3.
W przedmiocie treści przewidywanej umowy z Sułtanatem Omanu
III.
Analiza
A.
W przedmiocie dopuszczalności
B.
Istnienie i charakter kompetencji zewnętrznej Unii
1.
W przedmiocie istnienia kompetencji zewnętrznej Unii
2.
Charakter kompetencji zewnętrznej Unii
3.
Umowy mieszane
C.
W przedmiocie przyznania Unii Europejskiej kompetencji do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim
D.
Wyłączna kompetencja Unii do zawarcia przewidywanej umowy wynikająca z konieczności
E.
Wyłączna kompetencja Unii do zawarcia przewidywanej umowy na podstawie efektu AETR
1.
W przedmiocie ciężaru dowodu
2.
Główne kwestie sporne między uczestnikami niniejszego postępowania
3.
Efekt AETR i wpływ
4.
Zastosowanie do przewidywanej umowy
a)
Zobowiązania podlegające ocenie
b)
Artykuł 3 przewidywanej umowy („Przyznanie praw”)
1)
Czy zakresy odnośnych regulacji zachodzą na siebie?
2)
Czy istnieje ryzyko wpływania na wspólne zasady Unii bez zachodzenia na siebie zakresów odnośnych uregulowań?
c)
Artykuł 8 („Uczciwa konkurencja”)
d)
Artykuł 11 („Cła, podatki, opłaty i należności”)
e)
Inne postanowienia tytułu I
IV.
Wnioski
I.      Wprowadzenie
1.        „Granice wyznacza niebo”.
2.        Niniejsza sprawa dotyczy kwestii tego, czy przestrzeń powietrzna (nadal) wyznacza granicę wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej do zawierania umów o transporcie lotniczym z państwami trzecimi.
3.        Kwestia ta została podniesiona przez Komisję Europejską we wniosku z dnia 13 września 2024 r. o zwrócenie się na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE do Trybunału o wydanie opinii w przedmiocie następującego pytania:
„Czy Unia Europejska posiada wyłączną kompetencję do zawarcia umowy o transporcie lotniczym między Sułtanatem Omanu, z jednej strony, a Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z drugiej strony?”.
4.        Powyższe pytanie sprowadza się do ustalenia, czy Unia nabyła wyłączną kompetencję do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim. Przyznanie takich praw umożliwia przewoźnikom lotniczym z państw trzecich wykonywanie lotów między terytoriami państw członkowskich, nad tymi terytoriami i na ich terytorium.
5.        W serii wyroków w sprawie „otwartego nieba”(2) Trybunał uznał, opierając się na ówczesnym stanie prawa Unii, że Unii nie przysługiwała wyłączna kompetencja w dziedzinie usług transportu lotniczego(3). Komisja, popierana w tym względzie przez Parlament Europejski, twierdzi, że aktualny stan prawa Unii wymaga obecnie udzielenia odmiennej odpowiedzi.
6.        Udzielenie przez Trybunał odpowiedzi twierdzącej skutkowałoby tym, że państwa członkowskie utraciłyby możliwość zawierania umów o transporcie lotniczym z państwami trzecimi – nie tylko z Sułtanatem Omanu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, lecz z jakimkolwiek innym państwem trzecim.
7.        Udzielenie odpowiedzi na pytanie zadane przez Komisję wymaga od Trybunału zagłębienia się w złożoną dziedzinę unijnego prawa konstytucyjnego, które reguluje kompetencje zewnętrzne Unii Europejskiej. W szczególności do Trybunału zwrócono się o wyjaśnienie metodologii, za pomocą której ocenia on trzecią przesłankę z art. 3 ust. 2 TFUE, zgodnie z którym to postanowieniem Unia nabywa wyłączną kompetencję do zawarcia umowy międzynarodowej, jeżeli zawarcie takiej umowy „może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”.
8.        Struktura niniejszej opinii jest następująca. W pierwszej kolejności wyjaśnię kontekst, w jakim należy rozpatrywać niniejszy wniosek (zob. śródtytuł II poniżej). Następnie omówię wydarzenia, które doprowadziły do woli zawarcia przewidywanej umowy, treść tej umowy, a także kontekst prawa międzynarodowego i prawa Unii, w jaki ta umowa się wpisuje. W dalszej kolejności przejdę do analizy pytania, z jakim zwrócono się do Trybunału (zob. śródtytuł III poniżej). Najpierw odniosę się do twierdzeń o niedopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie opinii przez Trybunał (zob. śródtytuł III.A poniżej). Później przeanalizuję orzecznictwo dotyczące istnienia i charakteru zewnętrznej kompetencji Unii (zob. śródtytuł III.B poniżej). Pozwoli mi to na dokonanie oceny kwestii istnienia kompetencji Unii do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim, której istnienie jest kwestionowane przez niektórych uczestników postępowania (zob. śródtytuł III.C poniżej), a następnie oceny ewentualnego wyłącznego charakteru tej kompetencji na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE na podstawie argumentu dotyczącego
konieczności (zob. śródtytuł III.D poniżej) lub efektu AETR (zob. śródtytuł III.E poniżej).
II.    Kontekst
A.      Wydarzenia, które doprowadziły do przyjęcia wniosku w sprawie przedmiotowej umowy
9.        W 2018 r. Komisja została upoważniona w drodze wytycznych negocjacyjnych do zawarcia kompleksowej umowy o transporcie lotniczym między Unią i jej państwami członkowskimi a Sułtanatem Omanu(4).
10.      Wytyczne zostały przyjęte w drodze dwóch odrębnych decyzji.
11.      W pierwszej z nich Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji z Sułtanatem Omanu w kwestiach wchodzących w zakres wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej(5).
12.      Kolejna decyzja została przyjęta przez państwa członkowskie zebrane w Radzie, a nie przez Radę jako instytucję Unii. Decyzja ta upoważniła z kolei Komisję do negocjowania z Sułtanatem Omanu tych aspektów przedmiotowej umowy, które nie wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej(6).
13.      W żadnej z tych dwóch decyzji nie określono, które kwestie uznaje się za należące do wyłącznej kompetencji Unii, a które nie.
14.      Na posiedzeniu Komitetu Stałych Przedstawicieli, które odbyło się po przyjęciu tych dwóch decyzji, Komisja wyraziła sprzeciw wobec sposobu, w jaki powierzono jej wyżej wymienione wytyczne negocjacyjne. Komisja argumentowała między innymi w następujący sposób:
„2.      Komisja uważa, że Unia posiada kompetencje do negocjowania i zawierania kompleksowych umów w dziedzinie transportu lotniczego we wszystkich ich częściach. Przypomina również, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, odzwierciedlonym w sprawie C‑459/03 (pkt 92–95), istnienie kompetencji zewnętrznej Unii nie jest co do zasady uzależnione od przyjęcia środków prawa wtórnego obejmujących daną dziedzinę.
[…]
4.      Komisja uważa ponadto, że negocjowanie kompleksowej umowy o transporcie lotniczym wyłącznie przez Unię jest najskuteczniejszym sposobem osiągnięcia celów wspólnej polityki transportowej, w szczególności w odniesieniu do wspólnego traktowania przewoźników lotniczych z siedzibą w państwach trzecich w Unii oraz wspólnego traktowania przewoźników lotniczych z Unii przez państwa trzecie.
5.      Aby korzyści wynikające z międzynarodowych umów lotniczych mogły zostać osiągnięte bez zbędnej zwłoki, powinny one zacząć obowiązywać możliwie jak najszybciej po ich podpisaniu. Obecna praktyka pokazuje, że udział państw członkowskich w takich umowach powoduje znaczne opóźnienia w ich wejściu w życie, przy czym w takich wypadkach nie zawsze można zapewnić ich tymczasowe stosowanie”(7).
15.      Negocjacje w sprawie przewidywanej umowy zostały zakończone w dniu 7 czerwca 2020 r., a jej tekst został parafowany w dniu 1 grudnia 2021 r.
16.      Projekt tekstu tej umowy, w formie przedłożonej Trybunałowi, przewiduje podpisanie jej zarówno przez Unię Europejską, jak i wszystkie jej państwa członkowskie. Wynika z tego, że w swojej obecnej formie umowa ta ma zostać zawarta jako umowa mieszana.
17.      Komisja nie przedłożyła jeszcze wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie podpisania wspomnianej umowy w imieniu Unii Europejskiej(8).
B.      Postępowanie przed Trybunałem
18.      Pisemne uwagi dotyczące wniosku Komisji o wydanie opinii przez Trybunał zostały przedłożone przez Parlament, Radę i rządy wszystkich państw członkowskich, z wyjątkiem Rumunii. Podczas gdy Parlament popiera stanowisko Komisji, zgodnie z którym Unia Europejska ma wyłączną kompetencję do zawarcia przewidywanej umowy, Rada i wszystkie uczestniczące w postępowaniu państwa członkowskie są przeciwnego zdania.
19.      W dniach 7 i 8 lipca 2025 r. odbyła się rozprawa, w której uczestniczyły: Parlament, Rada, Komisja oraz rządy belgijski, bułgarski, czeski, duński, niemiecki, grecki, hiszpański, francuski, włoski, cypryjski, litewski, luksemburski, węgierski, maltański, niderlandzki, austriacki, portugalski, słowacki, szwedzki i irlandzki.
C.      Kontekst przewidywanej umowy
1.      Międzynarodowy kontekst prawny
20.      W 1944 r. przedstawiciele 54 państw spotkali się w Chicago (Stany Zjednoczone), aby „podjąć ustalenia dotyczące natychmiastowego ustanowienia tymczasowych światowych tras lotniczych i usług lotniczych” oraz „omówić zasady i metody, które należy stosować przy przyjmowaniu nowej konwencji lotniczej”(9).
21.      Konferencja chicagowska doprowadziła do przyjęcia Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym(10).
22.      Konwencja chicagowska pozostaje obecnie podstawowym międzynarodowym aktem prawnym regulującym prawa i obowiązki państw w odniesieniu do międzynarodowego lotnictwa cywilnego(11). Stronami tej konwencji są wszystkie państwa członkowskie, natomiast nie jest jej stroną sama Unia(12).
23.      W art. 1 konwencji chicagowskiej jednoznacznie uznano, że „każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium”(13).
24.      Z tego powodu, zgodnie z art. 6 tej konwencji „regularna międzynarodowa służba powietrzna może być wykonywana nad terytorium lub na terytorium umawiającego się państwa tylko na mocy specjalnego zezwolenia lub innego upoważnienia udzielonego przez to państwo i zgodnie z warunkami takiego zezwolenia lub upoważnienia”.
25.      W ramach tego porządku każde państwo – przynajmniej w teorii –
musi udzielić zgody na lot międzynarodowy przekraczający granice terytorialne, czy to poprzez umowę dwustronną, czy wielostronną(14).
26.      Równolegle do konferencji chicagowskiej – choć niezależnie od wspomnianej konwencji(15) – negocjatorzy sformułowali zestaw praw dotyczących lotnictwa komercyjnego, znanych jako „swobody lotnicze”(16).
27.      Obecnie Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) wyszczególnia dziewięć swobód lotniczych. Zostały one przedstawione poniżej(17):
Rys. 4.1-1. Dziewięć swobód lotniczych
28.      Tylko swobody od trzeciej do dziewiątej umożliwiają komercyjny transport lotniczy i często określa się je jako „prawa przewozowe”. Umożliwiają one dostęp do rynku dla lotów rozpoczynających się w jednym państwie i kończących się lub zatrzymujących na terytorium innego państwa(18). Uznaje się, że swobody pierwsza i druga nie przyznają dostępu do rynku.
29.      Podczas konferencji
chicagowskiej przyjęto dwie umowy wielostronne, które przewidują wymianę praw przewozowych związanych z niektórymi swobodami lotniczymi.
30.      Po pierwsze, Układ o tranzycie międzynarodowych służb powietrznych(19) przewiduje wielostronną wymianę praw tranzytu lotniczego, czyli prawo do przelotu (pierwsza swoboda lotnicza) oraz prawo do lądowania w celach technicznych (druga swoboda lotnicza). Stronami tej umowy są wszystkie państwa członkowskie(20).
31.      Po drugie, układ o międzynarodowym transporcie lotniczym miał na celu zapewnienie wielostronnej wymiany swobód od pierwszej do piątej(21). Jednakże został on podpisany i przyjęty jedynie przez niewielką liczbę państw, w związku z czym pozostaje w zasadzie martwy(22).
32.      Brak umowy o wymianie praw przewozowych na wielostronnym poziomie doprowadził do wysypu dwustronnych lub regionalnych umów o transporcie lotniczym, które wzajemnie otwierają krajową przestrzeń powietrzną i rynki poszczególnych państw na świadczenie międzynarodowych przewozów lotniczych(23).
33.      Wobec tego przed wyrokami w sprawie „otwartego nieba” utrwaloną praktyką w Unii Europejskiej było zawieranie przez państwa członkowskie dwustronnych umów o transporcie lotniczym z państwami trzecimi(24). W 2003 r. oszacowano, że istniało około 1500 takich umów dwustronnych(25).
34.      Jak podkreślił rząd niemiecki, w przypadku wymiany praw przewozowych w ramach umów dwustronnych najczęściej przedmiotem wymiany są swobody lotnicze od pierwszej do czwartej, przy czym swobody piąta i szósta są zazwyczaj ograniczone, swoboda siódma jest rzadko uzgadniana, zaś swobody ósma i dziewiąta prawie zawsze wyłączone(26).
35.      Przewidywana umowa z Sułtanatem Omanu, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, dotyczy jedynie przyznania praw przewozowych związanych ze swobodami od pierwszej do czwartej(27).
2.      Umowy o transporcie lotniczym zawarte przez państwa członkowskie i Unię Europejską po wyrokach w sprawie „otwartego nieba”
36.      Sytuacja w Unii Europejskiej uległa zmianie po wydaniu wyroków w sprawie „otwartego nieba”. Warto zatem pokrótce ją przedstawić.
37.      Od początku lat 90. XX wieku, a zatem w okresie, w którym prawodawca Unii przyjął różne rozporządzenia ustanawiające wewnętrzny rynek transportu lotniczego(28), Komisja wielokrotnie zwracała się do Rady o udzielenie mandatu do negocjowania umowy o transporcie lotniczym z władzami Stanów Zjednoczonych w celu zastąpienia szeregu umów dwustronnych między tym państwem a państwami członkowskimi(29). Komisja zwróciła się również do państw członkowskich o skoordynowanie ich stanowisk przed rozpoczęciem negocjacji ze Stanami Zjednoczonymi.
38.      Ponieważ Rada wielokrotnie odmawiała przyznania jej takiego mandatu (do 1996 r.)(30), a wnioski
Komisji o koordynację między państwami członkowskimi nie były respektowane, ta ostatnia instytucja wszczęła przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Danii, Szwecji, Finlandii, Belgii, Luksemburgowi, Austrii i Niemcom postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(31).
39.      W swoich wyrokach w tych sprawach Trybunał uwzględnił tylko część zarzutów Komisji dotyczących uchybienia zobowiązaniom. Po pierwsze, Trybunał zgodził się ze stanowiskiem, że państwa członkowskie negocjowały klauzule obejmujące kwestie, które ze względu na istnienie wewnętrznych przepisów Unii stały się wyłączną kompetencją Unii(32). Po drugie, Trybunał uznał, że konkretna klauzula zawarta w każdej z tzw. umów „otwartego nieba” zawartych między Stanami Zjednoczonymi a danym państwem członkowskim, która ograniczała strukturę własności
przewoźników lotniczych i kontrolę nad nimi, była sprzeczna ze swobodą przedsiębiorczości zagwarantowaną w art. 52 TFUE(33).
40.      Jednakże, co ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, Trybunał uznał, że ówczesny stan prawa Unii nie regulował przyznawania praw przewozowych ani udzielania koncesji przewoźnikom lotniczym z państw trzecich. W związku z tym międzynarodowych zobowiązań podjętych przez te państwa członkowskie dotyczących wymiany praw przewozowych z państwem trzecim nie można było uznać za wywierające wpływ na prawo Unii(34).
41.      Stwierdzenie Trybunału, że niektóre części dwustronnych umów o transporcie lotniczym z państwami trzecimi wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii, w praktyce oznaczało, że państwa członkowskie nie mogły już zawierać takich umów bez udziału Unii Europejskiej jako strony. Innymi słowy, Unia stała się wymaganą stroną takich umów. W rezultacie Komisja przystąpiła do realizacji wspólnej polityki Unii w obszarze stosunków zewnętrznych w dziedzinie transportu lotniczego(35).
42.      W celu usunięcia naruszeń stwierdzonych w wyrokach w sprawie „otwartego nieba” Komisja otrzymała horyzontalny mandat do renegocjowania umów ze Stanami Zjednoczonymi. Otrzymała również wytyczne dotyczące renegocjacji umów dwustronnych zawartych przez państwa członkowskie, które zawierały klauzule uznane za należące do wyłącznej kompetencji Unii bądź sprzeczne z prawem Unii(36).
43.      Wynikające z tego umowy horyzontalne nie zastąpiły jednak umów dwustronnych zawartych przez państwa członkowskie, a jedynie zmieniły lub uzupełniły stosowne postanowienia tych umów, które uznano za wchodzące w zakres wyłącznej kompetencji Unii lub sprzeczne z prawem Unii.
44.      Po wydaniu wyroków w sprawie „otwartego nieba” Komisja wdrożyła nową politykę zewnętrzną w dziedzinie transportu lotniczego, obejmującą działania ukierunkowane na zawieranie kompleksowych umów o transporcie lotniczym ze strategicznymi partnerami Unii oraz państwami sąsiadującymi. Po wejściu w życie tych umów wszystkie dwustronne umowy między państwami członkowskimi a państwami trzecimi tracą moc i zostają przez nie zastąpione.
45.      Większość takich umów jest zawierana jako umowy „mieszane”, w tym kompleksowa umowa o transporcie lotniczym ze Stanami Zjednoczonymi(37), wielostronna umowa ustanawiająca Wspólny Europejski Obszar Lotniczy z niektórymi państwami sąsiadującymi(38) oraz szereg umów dwustronnych z niektórymi państwami trzecimi(39).
46.      Niektóre kompleksowe umowy lotnicze zostały jednak zawarte jako umowy „zawarte wyłącznie przez Unię”. Pierwsza taka umowa została zawarta z Królestwem Norwegii w 1992 r.(40). W 2002 r. zawarto następnie umowę z Konfederacją Szwajcarską(41). Umowa o handlu i współpracy ze Zjednoczonym Królestwem(42), zawarta po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej, również została zawarta jako umowa zawarta wyłącznie przez Unię, przy czym zawiera ona rozdziały dotyczące transportu lotniczego i przyznawania praw przewozowych. Chociaż umowy te świadczą o możliwości zawierania umów o transporcie lotniczym wyłącznie przez Unię Europejską, jak wyjaśnię później, brak udziału państw członkowskich jako stron tych umów nie stanowi dowodu na istnienie wyłącznej kompetencji Unii w odniesieniu do wszystkich stron takich umów o transporcie lotniczym.
47.      W swoim wniosku i na rozprawie Komisja odniosła się do tych przykładów umów o transporcie lotniczym zawieranych wyłącznie przez Unię, aby podkreślić argument, że zewnętrzna polityka lotnicza Unii zostałaby uproszczona i przyspieszona, gdyby Unia Europejska mogła samodzielnie zawierać takie umowy z państwami trzecimi. Komisja wyjaśniła między innymi, że proces wejścia w życie umów mieszanych często trwa ponad 10 lat, co opóźnia korzyści, jakie unijni przewoźnicy lotniczy, cały unijny sektor lotniczy i użytkownicy takich usług mogliby uzyskać dzięki tym umowom.
48.      Niezależnie od tego, czy tak faktycznie jest, argumenty natury politycznej nie mogą zmienić istnienia ani charakteru kompetencji zewnętrznej, które są uregulowane postanowieniami traktatów. Wyłącznie do Trybunału należy rozstrzygnięcie, czy obecny stan prawa Unii w zakresie transportu lotniczego, w świetle odpowiednich ram konstytucyjnych Unii, pozwala na stwierdzenie, że umowa o transporcie lotniczym – taka jak przewidywana umowa z Sułtanatem Omanu –
w całości wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii.
49.      Aby dokonać takiej oceny, konieczne jest krótkie przedstawienie treści przewidywanej umowy(43).
3.      W przedmiocie treści przewidywanej umowy z Sułtanatem Omanu
50.      W preambule przewidywanej umowy określono jej zamierzony cel, którym jest między innymi poprawa jakości usług lotniczych, zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa lotniczego, wspieranie konkurencji, dostępu do rynku, ochrony środowiska i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony pasażerów oraz ułatwienie dostępu do kapitału dla sektora transportu lotniczego.
51.      Umowa składa się z trzech tytułów. Po nienazwanej części obejmującej dwa postanowienia (art. 1 zawierający definicje oraz art. 2 dotyczący wyłączenia skutku bezpośredniego) tytuł I zawiera „postanowienia gospodarcze” przewidywanej umowy(44), tytuł II dotyczy „współpracy regulacyjnej”(45), a tytuł III określa „postanowienia instytucjonalne”(46). Tekst przewidywanej umowy obejmuje również załącznik zawierający przepisy przejściowe.
52.      Lista podpisów na końcu przewidywanej umowy wskazuje, że miała ona zostać zawarta w formie umowy mieszanej, której stronami byłyby zarówno Unia Europejska, jak i wszystkie państwa członkowskie.
53.      Uczestnicy niniejszego postępowania zgadzają się, wyraźnie lub w sposób dorozumiany, że większość postanowień przewidywanej umowy wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii lub ma jedynie charakter pomocniczy w wykonywaniu tej kompetencji. Istnieje jednak spór co do charakteru tej kompetencji w odniesieniu do niektórych przepisów objętych tytułem I przewidywanej umowy.
54.      Najważniejsza różnica zdań dotyczy art. 3 ust. 2 przewidywanej umowy – przyznania praw przewozowych. Zgodnie z tym postanowieniem prawa przewozowe związane ze swobodami lotniczymi od pierwszej do czwartej są przyznawane przez umawiające się strony na zasadzie wzajemności(47).
55.      Z jednej strony Rada i państwa członkowskie uważają, że przyznanie tych praw nie wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii. Wspomniani uczestnicy postępowania twierdzą, że na dzień dzisiejszy prawo Unii nie określa wspólnych zasad regulujących przyznawanie tych praw. Strony te powołują się w szczególności na wyroki w sprawie „otwartego nieba”. Jak wyjaśniono powyżej, Trybunał orzekł w nich, że w stanie prawa wspólnotowego istniejącym na dzień wydania tych wyroków prawo to nie regulowało przyznawania praw przewozowych, a zatem zawarcie umowy międzynarodowej między państwami członkowskimi a państwem trzecim nie mogło mieć na nie wpływu. Z drugiej strony Komisja, popierana przez Parlament, uważa, że od czasu wydania wyroków w sprawie „otwartego nieba” unijne prawo transportu lotniczego znacznie się zmieniło. W obecnym stanie rzeczy, gdyby stronami przewidywanej umowy były też państwa członkowskie, mogłoby to wpłynąć na tę dziedzinę prawa Unii.
III. Analiza
56.      Obszar kompetencji zewnętrznych Unii Europejskiej jest jednym z najbardziej złożonych obszarów prawa konstytucyjnego Unii. Często skutkuje to nieporozumieniami dotyczącymi kluczowych pojęć – zwłaszcza samego przekazywania kompetencji, ich charakteru (dzielonego bądź wyłącznego) oraz przesłanek stojących za zawieraniem umów w formie mieszanej(48).
57.      W tym względzie, nawet jeśli pytanie postawione przez Komisję zakłada istnienie kompetencji Unii, i w związku z tym dotyczy jedynie jej charakteru, kilka interweniujących państw członkowskich twierdzi, że przyznawanie praw przewozowych stanowi kompetencję państw członkowskich, która nie została przekazana Unii Europejskiej.
58.      Z tego powodu moja analiza ma następującą strukturę: Po krótkim odrzuceniu argumentów dotyczących dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie opinii przez Trybunał (zob. śródtytuł A poniżej) wyznaczę granice pojęć istotnych dla stwierdzenia wyłącznej zewnętrznej kompetencji Unii (zob. śródtytuł B poniżej). Następnie zaproponuję Trybunałowi odrzucenie argumentów kwestionujących istnienie kompetencji Unii w zakresie przyznawania praw przewozowych (zob. śródtytuł C poniżej). Pozwoli mi to na zbadanie argumentów przemawiających za stwierdzeniem istnienia wyłącznej kompetencji Unii w odniesieniu do przewidywanej umowy. W odwrotnej kolejności niż ta, którą przyjęła Komisja w swoim wniosku, przyjrzę się najpierw, czy Unia nabyła wyłączną kompetencję do zawarcia przewidywanej umowy na podstawie
drugiej przesłanki z art. 3 ust. 2 TFUE (tzw. „argument dotyczący konieczności”) (zob. śródtytuł D poniżej). Następnie zbadam, czy taka wyłączna kompetencja wynika z trzeciej przesłanki z art. 3 ust. 2
TFUE (tzw. „efekt AETR”) (zob. śródtytuł E poniżej).
A.      W przedmiocie dopuszczalności
59.      Szereg interweniujących państw członkowskich kwestionuje dopuszczalność niniejszego wniosku o wydanie opinii, twierdząc, że nie spełnia on przesłanek wszczęcia postępowania przewidzianych w art. 218 ust. 11 TFUE.
60.      W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał jasno wyjaśnił, iż zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE państwo członkowskie, Parlament, Rada lub Komisja mogą zwracać się do niego w celu wydania opinii „w dowolnym momencie przed ostatecznym wyrażeniem przez [Unię Europejską] zgody na związanie się umową”(49).
61.      Do chwili obecnej przewidywana umowa z Omanem pozostaje „przewidywana”, ponieważ Komisja nie przedstawiła jeszcze Radzie wniosku o przyjęcie decyzji upoważniającej Komisję do podpisania tej umowy, zgodnie z art. 218 ust. 5 TFUE(50).
62.      W związku z tym, po pierwsze, okoliczność, na którą zwróciły uwagę niektóre państwa członkowskie, że Komisja czekała trzy lata na złożenie niniejszego wniosku o wydanie opinii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE, nie zmienia „przewidywanego” charakteru tej umowy. Nie może on zatem wpłynąć na dopuszczalność wniosku Komisji. Jest tak, nawet jeśli w duchu lojalnej współpracy Komisja powinna była złożyć ten wniosek niezwłocznie.
63.      Po drugie, kilka państw członkowskich twierdzi, że kwestia podziału kompetencji w odniesieniu do przewidywanej umowy została już rozstrzygnięta w drodze decyzji upoważniających do rozpoczęcia negocjacji, przyjętych przez Radę i państwa członkowskie w 2018 r.(51). W związku z tym Komisja nie mogła już ingerować w ten podział kompetencji. Wniosek o wydanie przez Trybunał opinii w sprawie podziału kompetencji ma mieć zatem charakter hipotetyczny.
64.      Nie sposób zgodzić się z tym argumentem. Kwestia, czy Rada i państwa członkowskie oraz Komisja zgadzają się z podziałem kompetencji do zawarcia konkretnej umowy, nie ma znaczenia dla kwestii dopuszczalności wniosku na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE(52).
65.      Poparcie odmiennego stanowiska
oznaczałoby, że przyjmując decyzję upoważniającą do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy międzynarodowej, Rada i państwa członkowskie mogłyby uregulować podział kompetencji Unii bez względu na kompetencje i procedury przewidziane w traktatach(53). Czyniłoby to procedurę przewidzianą w art. 218 ust. 11 TFUE
całkowicie bezprzedmiotową(54).
66.      Wynika z tego, że wniosek Komisji o wydanie opinii przez Trybunał nie ma charakteru hipotetycznego, biorąc pod uwagę, że wynik niniejszego postępowania może mieć wpływ na sposób zawarcia przewidywanej umowy.
B.      Istnienie i charakter kompetencji zewnętrznej Unii
1.      W przedmiocie istnienia kompetencji zewnętrznej Unii
67.      Aby Unia Europejska mogła zawrzeć umowę międzynarodową, musi dysponować odpowiednią kompetencją do jej zawarcia. W prawie Unii zasada ta jest określana mianem „zasady przyznania kompetencji”(55).
68.      Zgodnie z tą zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 2 TUE Unia działa „wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów”. Dlatego, jak wyjaśniono w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE, jeżeli dana kompetencja nie została przyznana Unii Europejskiej, pozostaje ona wyłącznie w gestii państw członkowskich. Prowadzi to do prostego wniosku – Unia Europejska nie może działać, jeśli nie została wyposażona w odpowiednią kompetencję.
69.      W konsekwencji każda ocena, czy kompetencja zewnętrzna Unii ma charakter wyłączny czy dzielony, zakłada uprzednie przyznanie Unii Europejskiej kompetencji niezbędnej do podjęcia danego działania.
70.      Kompetencje zewnętrzne mogą zostać przyznane Unii Europejskiej w sposób wyraźny lub dorozumiany(56).
71.      Obecnie kwestia istnienia kompetencji Unii do zawierania umów międzynarodowych jest regulowana w art. 216 ust. 1 TFUE. Wskazane postanowienie obejmuje zarówno kompetencje wyraźne, jak i dorozumiane(57). Postanowienie to zostało wprowadzone do traktatu FUE traktatem z Lizbony i odzwierciedla wcześniejsze tendencje w orzecznictwie.
72.      Artykuł 216 ust. 1 TFUE przewiduje cztery przesłanki możliwości zawarcia przez Unię umowy z jednym lub większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych(58). Może to nastąpić, gdy:
(i) przewidują to traktaty (kompetencja wyraźna);
(ii) zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w traktatach (kompetencja dorozumiana, zwana dalej „równoległą kompetencją zewnętrzną”)(59);
(iii) zawarcie umowy jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie Unii [kompetencja dorozumiana zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w opinii 1/94 (Porozumienia załączone do porozumienia WTO)](60);
(iv) zawarcie umowy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres (kompetencja dorozumiana sformułowana po raz pierwszy w wyroku AETR)(61).
73.      Jak omówię szerzej poniżej, część państw członkowskich interweniujących w niniejszym postępowaniu stoi na stanowisku, że kompetencja do przyznawania praw przewozowych przysługuje wyłącznie państwom członkowskim. Najpierw należy zatem ustalić, czy kompetencja ta została przyznana Unii w sposób wyraźny czy dorozumiany (zob. śródtytuł C poniżej).
2.      Charakter kompetencji zewnętrznej Unii
74.      Gdy zostanie przesądzone, że dana kompetencja została Unii przyznana, kolejnym etapem jest określenie, czy jest to kompetencja dzielona, czy też wyłączna.
75.      Co oznacza, że dana kompetencja jest dzielona bądź wyłączna?
76.      Jeżeli Unia ma kompetencję wyłączną, państwa członkowskie nie mogą podejmować działań w sprawach wchodzących w zakres tej kompetencji. Jest tak nawet wtedy, gdy Unia nie podjęła jeszcze żadnych działań w danym obszarze(62). Innymi słowy, w przypadku istnienia wyłącznej kompetencji tylko Unia jest uprawniona do działania.
77.      Odnosząc powyższe do pytania zadanego Trybunałowi w niniejszym postępowaniu, stwierdzenie, że Unia Europejska ma wyłączną kompetencję do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim, oznaczałoby, że państwa członkowskie nie mogłyby już zawierać takich międzynarodowych umów o transporcie lotniczym. Dotyczy to nawet sytuacji, w której Unia Europejska postanowi w ogóle nie zawierać umowy o transporcie lotniczym z danym państwem trzecim – chyba że Unia Europejska przekaże wykonywanie swojej wyłącznej kompetencji państwom członkowskim w celu zawarcia takiej umowy bez jej udziału.
78.      W przeciwnej sytuacji, jeżeli dana kompetencja jest kompetencją dzieloną, zarówno państwa członkowskie, jak i Unia Europejska mogą postanowić o jej wykonywaniu. Decyzja o tym, czy Unia Europejska powinna wykonywać tę kompetencję w odniesieniu do konkretnego państwa trzeciego lub grupy państw, jest decyzją polityczną, która podlega ograniczeniom wynikającym z konstytucyjnych zasad pomocniczości i proporcjonalności(63).
79.      W przypadku istnienia aktów regulujących wewnętrzne polityki Unii, jeżeli Unia wykonuje kompetencję dzieloną, art. 2 ust. 2 zdania drugie i trzecie TFUE wyłącza możliwość działania państw członkowskich w tym obszarze, dopóki dana kwestia pozostaje uregulowana na szczeblu Unii. Jest to tzw. zasada zajętego pola. Zasada ta służy zapobieganiu konfliktom oraz utrzymaniu jednolitych zasad obowiązujących w Unii(64). W Protokole nr 25 w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych, załączonym do traktatu z Lizbony (zwanym dalej „protokołem nr 25”), wyjaśniono, że zasada „zajętego pola” dotyczy wyłącznie konkretnych aspektów regulowanych aktem Unii, a nie całej dziedziny, do której należy ten akt(65).
80.      Zajęcie pola wykluczające działania państw członkowskich wywołuje skutek zbliżony do przyznania Unii kompetencji wyłącznej, ponieważ państwa członkowskie nie mogą już regulować danej kwestii. Warto wskazać tu jednak istotną różnicę: w przypadku „zajętego pola” państwa członkowskie nie „tracą” prawa do wykonywania kompetencji dzielonej; mogą je odzyskać, jeśli Unia zdecyduje się uchylić dany akt prawa Unii. Natomiast w przypadku wyłącznej kompetencji Unii państwa członkowskie nie mogą podejmować działań, nawet jeśli dana kwestia nie jest objęta unijnymi przepisami(66).
81.      Wyłączne kompetencje Unii zostały wymienione w sposób wyczerpujący w art. 3 ust. 1 TFUE(67). Państwa członkowskie nie mogą przyjmować aktów wewnętrznych ani zawierać umów międzynarodowych w tych dziedzinach.
82.      Oprócz obszarów od początku wymienionych jako wyłączne, w traktacie z Lizbony dodano
ustęp 2 do art. 3 TFUE.
83.      Ustęp ten stanowi, że w szczególnych przewidzianych w nim okolicznościach niektóre kompetencje przyznane jako dzielone mogą stać się wyłączne w ich wymiarze zewnętrznym. Innymi słowy, kompetencje te nie są z góry przyznane przez traktat FUE jako wyłączne, ale mogą nabrać takiego charakteru poprzez przyjęcie odpowiednich aktów prawa Unii. Tego rodzaju kompetencje określa się mianem „wyłączności następczej”, „wyłączności wynikającej z wykonywania”(68) lub „wyłączności wtórnej”(69).
84.      Zasadniczo kompetencje zewnętrzne Unii Europejskiej są dzielone, chyba że dana umowa międzynarodowa dotyczy kwestii objętej zakresem wyraźnej wyłącznej kompetencji Unii, o której mowa w art. 3 ust. 1 TFUE, lub kompetencji, która stała się wyłączna na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE.
85.      Polityka Unii w zakresie transportu lotniczego, lub ogólniej polityka transportowa, nie figuruje wśród polityk wymienionych jako wyłączne w art. 3 ust. 1 TFUE.
86.      Transport jest natomiast jedną z polityk wymienionych (w sposób niewyczerpujący) w art. 4 ust. 2 lit. g) TFUE jako kompetencja dzielona.
87.      W związku z tym jedyną sytuacją, w której można by uznać, że państwa członkowskie są pozbawione możliwości zawarcia umowy o transporcie lotniczym, jest sytuacja, w której wykonywanie tej kompetencji dzielonej stałoby się wyłączne w odniesieniu do danego obszaru ze względu na spełnienie jednej z przesłanek określonych w art. 3 ust. 2 TFUE.
88.      Artykuł 3 ust. 2 TFUE skutkuje zatem „zajęciem pola” pozbawiającym państwa członkowskie możliwości zawarcia umowy międzynarodowej w dziedzinie, w której wcześniej nie przyznały one Unii (wystarczającej) kompetencji wyłącznej, pod warunkiem że są spełnione przesłanki przewidziane w tym postanowieniu.
89.      Biorąc pod uwagę, że traktaty regulują obszary „zajęte”, które prowadzą do wyłączności w stosunkach zewnętrznych, w innym postanowieniu niż obszary „zajęte” w sferze wewnętrznej, istnieje dobry powód, aby oba te rodzaje „zajęcia pola” traktować odmienne. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału protokół nr 25,
załączony do traktatu z Lizbony, nie reguluje „zajęcia pola”, które prowadzi do wyłącznej kompetencji Unii w zakresie zawierania umów międzynarodowych na mocy art. 3 ust. 2 TFUE(70). Przeciwnie, wpływ przepisów wewnętrznych Unii na charakter jej kompetencji zewnętrznej jest regulowany wyłącznie przez art. 3 ust. 2 TFUE, a nie przez art. 2 ust. 2 TFUE, do którego odnosi się protokół nr 25.
90.      Artykuł 3 ust. 2 TFUE stanowi, że Unia ma wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych:
(i) jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii; lub
(ii) jeżeli ich zawarcie jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji (zwane dalej „drugą przesłanką” lub „wyłącznością ze względu na konieczność”); lub
(iii) w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres (zwane dalej „trzecią przesłanką” lub „efektem AETR”).
91.      Na wstępie należy zwrócić uwagę na duże podobieństwo sformułowań użytych w art. 216 ust. 1 TFUE i art. 3 ust. 2 TFUE. Chociaż podobieństwo to wywołało (moim zdaniem słusznie) krytykę ze strony doktryny(71), Trybunał nie może krytykować tekstu traktatów, ale musi interpretować tekst taki, jaki on jest.
92.      W tym względzie pragnę zauważyć, że oba postanowienia odnoszą się do różnych kwestii i w związku z tym powinny być interpretowane w ich właściwych kontekstach. Podczas gdy art. 216 ust. 1 TFUE dotyczy istnienia kompetencji zewnętrznej, a zatem jest powiązany z zasadą przyznania kompetencji, art. 3 ust. 2 TFUE dotyczy charakteru tej kompetencji zewnętrznej i określa sytuacje, w których umowy międzynarodowe muszą być zawierane jako umowy zawierane wyłącznie przez Unię(72).
93.      Według mojej wiedzy żaden akt prawa Unii nie zobowiązuje Unii do zawarcia umowy o transporcie lotniczym z Sułtanatem Omanu lub bardziej ogólnie z państwami trzecimi. W związku z tym proponuję, aby argumenty uczestników niniejszego postępowania traktować wyłącznie w odniesieniu do drugiej i trzeciej sytuacji, w których może wystąpić wyłączność kompetencji na mocy art. 3 ust. 2 TFUE.
3.      Umowy mieszane
94.      Zanim przejdę do oceny, czy Unia Europejska posiada wyłączną kompetencję do zawarcia przewidywanej umowy, konieczne jest rozstrzygnięcie innej, powiązanej kwestii: czy i, ewentualnie, jakie wnioski wynikają z propozycji, aby umowę tę zawrzeć jako umowę mieszaną?
95.      Rozstrzygnięcie tej kwestii jest o tyle istotne, że niektórzy uczestnicy niniejszego postępowania, w tym Komisja, podnieśli argumenty dotyczące „mieszanego charakteru” umów międzynarodowych.
96.      „Umowy mieszane” będące szczególną kategorią umów międzynarodowych nie są wymienione w traktatach, lecz wynikają z praktyki. Trybunał zdefiniował umowę mieszaną jako umowę, która jest „podpisana i zawarta zarówno przez Unię, jak również przez każde z jej państw członkowskich”(73).
97.      W doktrynie rozróżnia się umowy mieszane obowiązkowe i fakultatywne(74).
98.      Jeżeli umowa zawiera części, które wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji państw członkowskich, oraz części, które wchodzą w zakres wyłącznej lub wspólnej kompetencji Unii, Unia Europejska nie może zawrzeć takiej umowy samodzielnie, lecz jedynie wspólnie z państwami członkowskimi. W takim przypadku umowa musi zostać zawarta w formie mieszanej.
99.      Obowiązek zawarcia umowy w formie mieszanej może również powstać w sytuacji, którą można by nazwać „odwróconym obowiązkiem zawarcia umowy w formie mieszanej”, która była rozpatrywana w wyrokach w sprawie „otwartego nieba” – czyli w sytuacji, gdy umowa międzynarodowa wynegocjowana przez państwo członkowskie obejmuje kwestie wchodzące w zakres wyłącznej kompetencji Unii, państwo członkowskie nie jest uprawnione do jej samodzielnego zawarcia(75). W takim przypadku, jeżeli państwa członkowskie chcą być stronami takiej umowy, Unia Europejska musi do niej przystąpić wespół z tymi państwami(76).
100. Fakt, że w odpowiedzi na wyroki w sprawie „otwartego nieba” Unia Europejska przyjęła rozporządzenie (WE) nr 847/2004, jest istotny w kontekście niniejszej dyskusji na temat umów mieszanych(77). Akt ten między innymi umożliwia państwom członkowskim zawieranie umów „zawieranych wyłącznie przez państwa”, pod warunkiem że umowy te zawierają standardowe klauzule, a państwa członkowskie informują Komisję o tych umowach w drodze ustanowionej w tym celu określonej procedury(78). Rozporządzenie nr 847/2004 – istotne w niniejszym postępowaniu również z punktu widzenia kompetencji Unii do samodzielnego zawarcia przewidywanej umowy – może służyć jako przykład unijnego aktu prawnego, który umożliwia państwom członkowskim zawarcie umowy międzynarodowej bez udziału Unii jako strony, nawet jeśli niektóre jej elementy dotyczą materii należącej do wyłącznej kompetencji Unii(79).
101. Wreszcie, jeżeli umowa dotyczy wyłącznie spraw należących do kompetencji dzielonej, może ona zostać zawarta jako umowa mieszana lub jako umowa zawierana wyłącznie przez Unię. Decyzja o zawarciu tej umowy w formie mieszanej bądź wyłącznie unijnej wynika z wyboru politycznego(80), a nie z wymogów natury konstytucyjnej(81).
102. Wynika z tego, że umowa międzynarodowa może zostać zawarta jako umowa wyłącznie unijna z dwóch powodów: albo dlatego, że Unia ma wyłączną kompetencję w odniesieniu do całej umowy, albo, gdy kompetencja jest dzielona, lecz zapadła decyzja polityczna, że zostanie ona wykonana wyłącznie przez Unię.
103. Z powyższych względów dla niniejszego postępowania nie jest decydujące, iż w przeszłości przyznanie praw przewozowych Królestwu Norwegii, Konfederacji Szwajcarskiej i Zjednoczonemu Królestwu następowało na podstawie umów, których stroną była tylko Unia(82). Okoliczność, że były to umowy zawarte wyłącznie przez Unię, można tłumaczyć zarówno decyzją polityczną, iż to Unia powinna je zawrzeć, jak i twierdzeniem, że Unia dysponowała wyłączną kompetencją obejmującą całość ich postanowień, w tym przyznanie praw przewozowych.
104. Podsumowując, nawet jeśli przewidywana umowa (częściowo) należy do kompetencji dzielonej, nie stoi to na przeszkodzie temu, by umowa ta została zawarta jako umowa zawierana wyłącznie przez Unię. Jedynie w przypadku, gdy wszystkie elementy przewidywanej umowy wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii, to raczej względy natury konstytucyjnej, a nie politycznej, będą przemawiać za koniecznością zawarcia umowy wyłącznie przez Unię.
105. Istnienie takich względów natury konstytucyjnej jest przedmiotem analizy, którą przeprowadzę w śródtytułach D i E poniżej.
C.      W przedmiocie przyznania Unii Europejskiej kompetencji do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim
106. Zdaniem kilku państw członkowskich, które przystąpiły do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów, kompetencja do przyznawania praw przewozowych nie została przyznana Unii, lecz pozostaje w gestii państw członkowskich(83). Podnoszą one, że zezwolenie na loty przewoźników lotniczych z państw trzecich na ich terytorium stanowi wykonywanie zasady suwerenności przestrzeni powietrznej państwa, co potwierdza art. 1 konwencji chicagowskiej. Z tego względu Unia nie może przyznawać praw przewozowych, ponieważ taka kompetencja nigdy nie została jej przyznana.
107. Biorąc pod uwagę to stanowisko, należy ustalić, czy Unii Europejskiej przyznano kompetencję do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim.
108. Jak wyjaśniono, taka kompetencja mogła zostać przyznana w sposób wyraźny lub dorozumiany. W celu ustalenia wyraźnej kompetencji należy zbadać, czy traktaty zawierają szczególną podstawę prawną stanowiącą, że Unia może zawierać umowy w tym konkretnym obszarze(84).
109. W tym względzie trzeba zauważyć, że nawet jeśli od czasu podpisania traktatu rzymskiego liczba postanowień wyraźnie upoważniających Unię Europejską do podejmowania działań w stosunku do państw trzecich lub organizacji międzynarodowych wzrosła(85), to rozdział regulujący politykę transportową nadal nie zawiera wyraźnego postanowienia upoważniającego Unię Europejską do zawierania umów międzynarodowych w dziedzinie transportu.
110. Zewnętrzny wymiar polityki transportowej Unii Europejskiej jest wyraźnie wymieniony jedynie w art. 207 ust. 5 TFUE.
111. Celem tego postanowienia były wyłączenie transportu ze wspólnej polityki handlowej, a tym samym z jej wyraźnie wyłącznego charakteru(86).
112. Zamiast tego art. 207 ust. 5 TFUE odsyła do rozdziału traktatu dotyczącego wspólnej polityki transportowej (tytuł VI części trzeciej), który sam w sobie nie zawiera wyraźnego odniesienia do kompetencji Unii w zakresie zawierania umów międzynarodowych. Moim zdaniem właśnie dlatego odesłanie w art. 207 ust. 5 TFUE do rozdziału dotyczącego wspólnej polityki transportowej (który obecnie obejmuje również transport lotniczy) w celu negocjowania i zawierania umów międzynarodowych w tej dziedzinie nie może być interpretowane jako przyznanie Unii wyraźnej kompetencji do zawierania umów o transporcie lotniczym. Odesłanie to sugeruje raczej, że zewnętrzna kompetencja Unii do zawierania umów o transporcie lotniczym jest kompetencją zewnętrzną dorozumianą.
113. Stosownie do art. 216 ust. 1 TFUE dorozumiana kompetencja zewnętrzna istnieje między innymi zawsze, gdy Unii Europejskiej przyznaje się kompetencję wewnętrzną, niezależnie od tego, czy ta kompetencja wewnętrzna jest wykonywana, oraz gdy zawarcie danej umowy jest niezbędne do osiągnięcia jednego z celów Unii Europejskiej. Takie równoległe kompetencje, odnośnie do których uznaje się, że polityki Unii mogą mieć wymiar wewnętrzny i zewnętrzny(87), są rezultatem orzecznictwa Trybunału i w nim też zostały potwierdzone, a następnie skodyfikowane w art. 216 ust. 1 TFUE(88).
114. Jednakże dorozumiana kompetencja zewnętrzna nadal podlega zasadzie przyznania. Oznacza to, że art. 216 ust. 1 TFUE nie może sam w sobie stanowić podstawy prawnej do zawarcia umowy międzynarodowej. Właściwej podstawy prawnej takiej umowy należy szukać w postanowieniach traktatów przyznających Unii uprawnienia do regulowania danej dziedziny lub danego zagadnienia.
115. W przypadku gdy przedmiotem umowy międzynarodowej jest transport lotniczy, podstawę prawną dorozumianej kompetencji do podpisania takiej umowy stanowi art. 100 ust. 1 TFUE.
116. Transport lotniczy (oraz transport morski) jest szczególnym elementem polityki transportowej Unii, ponieważ jej rozwój (zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym) zależy, zgodnie z art. 100 TFUE, od przyjęcia środków ustawodawczych przez Parlament i Radę.
117. Na dzień dzisiejszy wewnętrzny wymiar wspólnej polityki transportu lotniczego w znacznej mierze podlega wspólnym zasadom Unii. Fakt ten odzwierciedla polityczną decyzję Parlamentu Europejskiego i Rady o wdrożeniu tej polityki Unii.
118. Skoro istnieje wewnętrzna polityka transportu lotniczego, logiczną konsekwencją jest także istnienie jej dorozumianego wymiaru zewnętrznego.
119. Jednakże kwestia, czy Unii Europejskiej powierzono wszystkie elementy niezbędne do pełnej regulacji transportu lotniczego, czy też istnieją aspekty – takie jak przyznawanie praw przewozowych – które państwa członkowskie postanowiły zachować dla siebie, pozostaje otwarta.
120. W tym względzie muszę najpierw zauważyć, że zgodnie z zasadą suwerenności terytorialnej, wyrażoną w art. 1 konwencji chicagowskiej, realizacja jakiejkolwiek polityki transportu lotniczego w Unii Europejskiej zależy od przyznania praw przewozowych.
121. Przynajmniej w wymiarze handlowym bez przyznania takich praw nie jest możliwe rozwijanie unijnej polityki transportu lotniczego, czy to w wymiarze wewnętrznym, czy zewnętrznym. W tym sensie uwzględnienie w traktatach możliwości prowadzenia wspólnej unijnej polityki transportu lotniczego na podstawie art. 100 ust. 1 TFUE z konieczności oznacza, że Unia musi również dysponować kompetencją do podejmowania decyzji w sprawie przyznawania praw przewozowych.
122. W wymiarze wewnętrznym zarówno wymiana praw przewozowych między państwami członkowskimi, jak i prawo unijnych przewoźników do wykonywania usług komercyjnych w Unii opierają się na przepisach rozporządzenia (WE) nr 1008/2008 (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie przewozów lotniczych)(89). Prawodawca Unii podjął działania mające na celu stworzenie jednolitego rynku transportu lotniczego w Unii(90).
123. Rozporządzenie w sprawie przewozów lotniczych nie pozbawia państw członkowskich suwerenności nad przestrzenią powietrzną rozciągającą się nad ich terytoriami. Rozporządzenie to stanowi jedynie rezultat wykonywania przez Unię Europejską kompetencji przekazanych jej przez państwa członkowskie na potrzeby prowadzenia polityki transportu lotniczego(91).
124. W celu rozwoju zewnętrznego wymiaru unijnej polityki transportu lotniczego, który może funkcjonować wyłącznie poprzez przyznanie praw przewozowych państwom trzecim, Unia Europejska posiada zatem dorozumianą kompetencję zewnętrzną(92).
125. Wyjaśniwszy tę kwestię, mogę teraz przejść do pytania postawionego przez Komisję, czy polityka ta w całości stała się wyłączną kompetencją zewnętrzną, wskutek czego przewidywana umowa powinna zostać zawarta wyłącznie przez Unię Europejską.
D.      Wyłączna kompetencja Unii do zawarcia przewidywanej umowy wynikająca z konieczności
126. Komisja powołuje się na drugą przesłankę z art. 3 ust. 2 TFUE, argumentując, że zawarcie przewidzianej umowy wyłącznie przez Unię jest niezbędne do wykonywania wewnętrznej (dzielonej) kompetencji w dziedzinie polityki transportowej.
127. W tym miejscu mogę ograniczyć się do krótkiej uwagi, gdyż zagadnienie to zostało już wyjaśnione w wyrokach w sprawie „otwartego nieba”. W tym zakresie Trybunał wyjaśnił najpierw, że w świetle opinii 1/76 (Porozumienie ustanawiające europejski fundusz rezerwowy dla żeglugi śródlądowej)(93) wyłączna kompetencja wynikająca z konieczności powstaje wówczas, gdy kompetencja wewnętrzna może być skutecznie wykonywana tylko równolegle z kompetencją zewnętrzną; lub, innymi słowy, gdy realizacja tej kompetencji wewnętrznej nie jest możliwa poprzez samo ustanowienie regulacji wewnętrznych(94).
128. Na tym właśnie polega różnica między zasadą konieczności określoną w art. 216 ust. 1 TFUE a art. 3 ust. 2 TFUE. Artykuł 216 ust. 1 TFUE uznaje istnienie równoległych kompetencji zewnętrznych w obszarach polityki przyznanych Unii, których wykonywanie może być konieczne do osiągnięcia celów, jakie dana polityka ma realizować na gruncie traktatów. Kompetencja ta istnieje, lecz przepis ten nie przesądza, czy Unia Europejska powinna z niej korzystać. Natomiast „konieczność” w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE oznacza, że to Unia Europejska ma wyłączną kompetencję do działania, ponieważ wykonywanie jej kompetencji wewnętrznych byłoby niemożliwe bez zawarcia umowy międzynarodowej.
129. Jasno wynika to ze sposobu, w jaki Trybunał stwierdził istnienie wyłącznej kompetencji Unii w opinii 1/76 (Porozumienie ustanawiające europejski fundusz rezerwowy dla żeglugi śródlądowej)(95). Oznacza to, że Trybunał opowiedział się za zawężającą wykładnią pojęcia „konieczności” jako powodu wyłączności. W ten sposób uniknął on również zatarcia różnicy między pojęciami „równoległych kompetencji zewnętrznych” i „wyłącznością”. Odmienne rozwiązanie prowadziłoby do zaniku dzielonych kompetencji zewnętrznych Unii poprzez przyznanie jej wyłącznej kompetencji do działania na zewnątrz za każdym razem, gdy jest ona uprawniona do realizacji określonej polityki. Jak dotąd Trybunał nie uznał jednak, że właśnie taka była intencja autorów traktatu z Lizbony, którzy w art. 3 ust. 2 TFUE zawarli pojęcie „wyłączności z konieczności”.
130. W wyrokach w sprawie „otwartego nieba” Trybunał orzekł, że nie przedstawiono mu wystarczających dowodów przemawiających za tym, że aby osiągnąć cel polegający na ustanowieniu wewnętrznego rynku usług w dziedzinie transportu lotniczego, Unia powinna również posiadać wyłączną kompetencję do zawierania umów o transporcie lotniczym z państwami trzecimi(96). Ponadto Trybunał zauważył, że w chwili wydania tych wyroków wewnętrzny rynek usług lotniczych z powodzeniem już funkcjonował, co obalało argument oparty na konieczności(97).
131. W niniejszej sprawie Komisja podnosi – i jest to jej jedyny nowy argument względem sytuacji omawianej w wyrokach w sprawie „otwartego nieba” – że obszar transportu lotniczego, który Trybunał uznał wówczas za regulowany jedynie w „stosunkowo ograniczonym” zakresie, jest obecnie znacznie silniej uregulowany na poziomie Unii. Nawet jeśli tak jest, nie pomaga to Komisji w wykazaniu, że zawarcie przewidywanej umowy z Sułtanatem Omanu jest „konieczne” do wykonywania kompetencji wewnętrznych Unii w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE. Wręcz przeciwnie – okoliczność ta wzmacnia argument, że dana polityka wewnętrzna została skutecznie zrealizowana bez „konieczności” zawierania międzynarodowej umowy w sprawie transportu lotniczego”.
132. Komisja utrzymuje jednak, że szereg nowych regulacji unijnych obejmuje swoim zakresem nie tylko przewoźników z Unii, ale również przewoźników państw trzecich, jak choćby art. 15 ust. 5 oraz art. 22–24 rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych. Według Komisji powoduje to konieczność zawierania międzynarodowych umów o transporcie lotniczym przez Unię Europejską. Moim zdaniem Komisja formułuje argument, który odwraca właściwą logikę sprawy. Przepisy te nie wymagają przyznania przewoźnikom z państw trzecich dostępu do rynku usług transportu lotniczego w Unii. Przepisy te dotyczą raczej sytuacji, w których taki dostęp został już przyznany. Nie można zatem twierdzić, że Unia Europejska musi mieć wyłączną kompetencję do przyznawania praw przewozowych przewoźnikom z państw trzecich, ponieważ posiada przepisy regulujące ich prawa lub obowiązki po przyznaniu takich praw.
133. W związku z tym proponuję, aby Trybunał stwierdził, że Unia Europejska nie posiada wyłącznej kompetencji do zawarcia umowy o transporcie lotniczym z Omanem na podstawie drugiej przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 2 TFUE.
E.      Wyłączna kompetencja Unii do zawarcia przewidywanej umowy na podstawie efektu AETR
134. Najważniejszy i najbardziej złożony argument podniesiony w niniejszej sprawie dotyczy trzeciej sytuacji przewidzianej w art. 3 ust. 2 TFUE. Zgodnie z nim Unia nabywa wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych „w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”.
1.      W przedmiocie ciężaru dowodu
135. Zanim przejdę do argumentów dotyczących stosowania art. 3 ust. 2 TFUE, uważam za konieczne odnieść się do jednego z twierdzeń Rady. Sugerując, że argumenty Komisji są niewystarczające do ustalenia istnienia efektu AETR, Rada twierdzi, że to strona powołująca się na wyłączny charakter kompetencji zewnętrznej Unii Europejskiej ma obowiązek przedstawić dowody lub argumenty potwierdzające tę kompetencję.
136. Chociaż prawdą jest, że Trybunał użył podobnego sformułowania, jego uwagi zostały sformułowane w kontekście skarg bezpośrednich wniesionych na podstawie art. 263 TFUE(98).
137. Postępowanie na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE nie jest jednak postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym biorą udział dwie strony. Celem postępowania przed Trybunałem o wydanie opinii nie jest uwzględnienie ani oddalenie wniosku strony, która wszczęła postępowanie. Procedura ta ma raczej na celu ochronę interesu publicznego poprzez uniemożliwienie zawarcia umowy międzynarodowej niezgodnej z traktatami, co mogłoby wywołać problemy – i pewną niezręczność – w stosunkach Unii z jej partnerami zewnętrznymi(99).
138. W tym sensie, nawet jeśli argumenty przedstawione przez instytucję, która zwróciła się o wydanie opinii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE, podobnie jak argumenty innych uczestników postępowania, są cenne dla Trybunału, odpowiedź Trybunału nie zależy od tych argumentów.
2.      Główne kwestie sporne między uczestnikami niniejszego postępowania
139. Komisja, popierana przez Parlament, proponuje przyjęcie metodologii ustalania skutku AERT, która różni się od metodologii, za którą opowiadają się Rada i państwa członkowskie.
140. Komisja i Parlament twierdzą, że art. 3 ust. 2 TFUE skodyfikował orzecznictwo dotyczące wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii, wymagając przyznania kompetencji w znaczeniu pozytywnym. Ich zdaniem efekt AETR należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji gdy dana „dziedzina” jest całkowicie lub przynajmniej „w znacznej mierze uregulowana” wspólnymi zasadami Unii, jak ma to miejsce w dziedzinie transportu lotniczego, należy stwierdzić, że umowa o transporcie lotniczym, w tym dotycząca praw przewozowych, może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Kompetencja Unii jest wówczas wyłączna. Nie ma znaczenia, że przyznawanie lotniczych praw przewozowych państwom trzecim jest regulowane przepisami Unii, ponieważ przepisy te należą do szerszej dziedziny transportu lotniczego, w odniesieniu do której istnieją wspólne przepisy unijne w sferze wewnętrznej. W konsekwencji instytucje te odrzucają teorię „rdzenia”, która wymagałaby oceniania każdego zobowiązania wynikającego z umowy międzynarodowej pod kątem istnienia odpowiadających mu szczegółowych wspólnych zasad Unii.
141. Rada i państwa członkowskie przyznają, że w sytuacji gdy dane zobowiązania międzynarodowe wchodzą w zakres stosowania tych wspólnych zasad, istnieje ryzyko wpływu na wspólne zasady prawa Unii lub zmiany ich zakresu. Zgadzają się również, że może dojść do ingerencji we wspólne zasady Unii lub ich zmiany, nawet jeśli zakresy danej umowy międzynarodowej i odpowiednich przepisów Unii całkowicie na siebie nie zachodzą, o ile zobowiązania wynikające z tej umowy należą do dziedziny, która „w znacznej mierze została już uregulowana” prawem Unii. Jednakże zdaniem tych uczestników samo stwierdzenie, że dana dziedzina została już „w znacznej mierze uregulowana” prawem Unii, nie może jeszcze prowadzić do stwierdzenia wyłącznej kompetencji. Argumentują, że niezbędne jest wykazanie konkretnego ryzyka wpływu, którego nie da się ustalić poprzez zwykłe wskazanie szeregu unijnych przepisów dotyczących danego obszaru. Konieczne jest szczegółowe wyjaśnienie, w jaki sposób przewidywane zobowiązania międzynarodowe mogłyby wpływać na te zasady. W konsekwencji ocena Trybunału powinna być dwuetapowa: po pierwsze, ustalenie zakresu oraz stopnia ewentualnego zachodzenia na siebie zakresów obu zestawów uregulowań – to jest właściwych przepisów unijnych i zobowiązań międzynarodowych, które mają zostać podjęte – a po drugie, wykazanie konkretnego ryzyka wpływu na te przepisy unijne. Ocena ta musi mieć miejsce w odniesieniu do każdego konkretnego postanowienia z osobna w celu określenia konkretnego ryzyka wpływu. Zdaniem Rady skarga Komisji pomija ten drugi etap.
3.      Efekt AETR i wpływ
142. Dla przypomnienia, zgodnie z art. 3 ust. 2 TFUE Unia ma wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie „może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”. Jak należy rozumieć ów „wpływ”?
143. Ani brzmienie(100) art. 3 ust. 2 TFUE, ani prace przygotowawcze do traktatu, nie dostarczają zbyt wielu wskazówek w tym względzie(101).
144. Początki koncepcji, na której opiera się to postanowienie –mianowicie że kompetencja dzielona może stać się kompetencją wyłączną, jeśli umowa międzynarodowa może wpływać na obowiązujące przepisy Unii lub zmieniać ich zakres – można odnaleźć w wyroku AETR. Trybunał potwierdził, że orzecznictwo to jest nadal aktualne, stwierdzając, że trzecią przesłankę określoną w art. 3 ust. 2 TFUE należy interpretować „w świetle” tego wyroku i późniejszego orzecznictwa(102).
145. W związku z tym, mimo że wyrok AETR został wydany na długo przed wprowadzeniem art. 3 ust. 2 TFUE do tekstu traktatu, jego „idea” pozostaje istotna dla interpretacji warunków, na jakich powstają kompetencje wyłączne(103).
146. Efekt AETR obejmuje moim zdaniem dwa istotne aspekty.
147. Pierwszy kluczowy aspekt wynika z pkt 17 tego wyroku AETR, w którym Trybunał stwierdził, że „za każdym razem kiedy w celu zrealizowania wspólnej polityki przewidzianej traktatem [Unia Europejska] przyjmuje w jakiejkolwiek formie przepisy ustanawiające wspólne uregulowania, państwa członkowskie nie posiadają już prawa, czy to działając indywidualnie, czy wspólnie, do zaciągania wobec krajów trzecich zobowiązań wpływających na te zasady(104).
148. To stwierdzenie sugeruje, że skutek wynikający z wyroku AETR opiera się na koncepcji „zajętego pola”: przyjęcie przez Unię Europejską wspólnych zasad zajmuje dany obszar prawa Unii, a w konsekwencji powoduje utratę przez państwa członkowskie prawa do działania w tym obszarze(105).
149. Jednak od momentu wejścia w życie traktatu z Lizbony i wprowadzenia art. 3 ust. 2 TFUE pojawiły się wątpliwości, czy efekt AETR należy rozumieć jako zasadę „zajętego pola”, czy też, jak twierdzi Komisja w niniejszym postępowaniu, jako pozytywne przyznanie wyłącznej kompetencji(106).
150. Jak już wyjaśniłam wcześniej (zob. pkt 89 niniejszej opinii), Trybunał wykluczył zastosowanie protokołu nr 25 do art. 3 ust. 2 TFUE. W ten sposób Trybunał odrzucił możliwość rozumienia „zajęcia pola na podstawie efektu AETR” w taki sam sposób jak „zajęcia pola wewnętrznego”, rozumianego jako nadrzędność konkretnych norm.
151. Moim zdaniem wniosek ten nie wyklucza jednak postrzegania efektu AETR przez pryzmat „zajęcia pola” w ujęciu ogólnym. W praktyce oznacza to, że efekt AETR nie sprowadza się wyłącznie
do modelu „zajęcia pola” właściwego kompetencjom wewnętrznym, ograniczonego do nadrzędności określonych norm, lecz może oddziaływać w sposób bardziej rozległy.
152. Zdaniem Komisji brzmienie art. 3 ust. 2 TFUE pozwala na przyjęcie, że obejmuje on również formę „zajęcia pola w obrębie całej dziedziny”.
153. Rada i państwa członkowskie nie zgadzają się jednak z taką interpretacją. Jak podniósł rząd szwedzki w toku niniejszego postępowania, brak zastosowania protokołu nr 25 nie może być interpretowany w ten sposób, że art. 3 ust. 2 TFUE wymaga jedynie wykazania, iż dana „dziedzina” została „w znacznej mierze” uregulowana prawem Unii. Zdaniem rządu szwedzkiego, nawet jeśli efekt AETR nie daje się ująć w kategoriach zajęcia pola, nie wyklucza to konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy w celu ustalenia istnienia wyłączności.
154. Prowadzi mnie to do drugiego istotnego aspektu efektu AETR: można go częściowo wyjaśnić poprzez zasadę lojalnej współpracy(107), obecnie wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE.
155. W wyroku AETR, niezwłocznie po przypomnieniu zasady lojalnej współpracy, Trybunał stwierdził, że
„w zakresie, w jakim przepisy [prawa Unii] są wydawane po to, by osiągnięto cele traktatu, państwa członkowskie nie mogą – poza ramami instytucji [Unii] – przyjmować zobowiązań, które mogłyby wpłynąć na te przepisy lub zmienić ich zakres zastosowania”(108).
156. W związku z tym, o ile wyłączenie kompetencji państw członkowskich opierało się na logice „zajętego pola”, o tyle to właśnie odwołanie się do zasady lojalnej współpracy i wynikających z niej obowiązków wprowadziło w sprawie AETR logikę „wywierania wpływu”(109). Tym samym, zgodnie z efektem AETR, w przypadku „zajęcia pola” państwa członkowskie nie mogą podejmować zobowiązań międzynarodowych, jeżeli istnieje ryzyko, że zobowiązania te mogą wpływać na obowiązujące wspólne zasady.
157. Moim zdaniem orzecznictwo po wyroku AETR – zarówno przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, jak i po jego wejściu w życie – miało trudności z jasnym wyjaśnieniem efektu AETR, zwłaszcza w odniesieniu do ustalenia, że wywieranie wpływu na wspólne zasady jest na tyle istotne, że wyklucza możliwość podejmowania działań przez państwa członkowskie. Momentami orzecznictwo zdaje się dopuszczać logikę „zajęcia pola w danej dziedzinie”(110), natomiast w innych fragmentach wyraźnie akcentuje konieczność przeprowadzenia drobiazgowej oceny wpływu każdego konkretnego
zajęcia z osobna(111). Nie dziwi więc, że w doktrynie zwracano uwagę na jego niejasność i niekonsekwencję(112).
158. Uważam jednak, że wrażenie, iż Trybunał prezentował w różnych sprawach rozbieżne podejścia, jest w dużej mierze konsekwencją nieuwzględnienia specyficznych okoliczności, w jakich poszczególne sprawy trafiały do Trybunału. Okoliczności konkretnej sprawy mogą zatem kształtować zakres analizy, którą Trybunał uznawał za konieczną dla ustalenia bądź odrzucenia wyłączności(113).
159. Otóż, chociaż Trybunał nie umiejscowił efektu AETR w żadnej z teoretycznych konstrukcji omawianych w doktrynie, analiza orzecznictwa nie wskazuje, by popierał on interpretację zasady „zajętego pola” w odniesieniu do całej dziedziny, jak sugeruje Komisja.
160. Jednocześnie, nawet jeśli – jak sądzę – stanowisko Rady wierniej odzwierciedla logikę wynikającą z orzecznictwa, nie oznacza to, że Trybunał każdorazowo wymaga przeprowadzenia oceny opartej na analizie każdego konkretnego postanowienia z osobna.
161. Moim zdaniem orzecznictwo staje się jaśniejsze, jeśli za punkt wyjścia obrać cel, jakiemu służy efekt AETR. W opinii 1/03
(Nowa konwencja z Lugano) z dnia 7 lutego 2006 r. (EU:C:2006:81), Trybunał wyjaśnił ten cel jako „zapewnienie jednolitego i spójnego stosowania przepisów [Unii] i prawidłowego działania tworzonego przez nie systemu mającego chronić pełną skuteczność prawa [Unii]”(114).
162. Jednolite i spójne stosowanie prawa Unii oraz prawidłowe funkcjonowanie wprowadzonego przez nie systemu mogłyby bowiem zostać zagrożone, gdyby istniało ryzyko, że zobowiązanie podjęte przez państwa członkowskie na szczeblu międzynarodowym wpłynie na wspólne zasady. Wpływ w tym znaczeniu oznacza, jak wyjaśnił Trybunał, „oddziaływanie na znaczenie, zakres i skuteczność” wspólnych zasad Unii(115).
163. Ustalenie efektu AETR wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy międzynarodowe zobowiązania danego państwa członkowskiego mogą oddziaływać na znaczenie, zakres lub skuteczność wspólnych norm Unii.
164. W takim ujęciu efekt AETR jawi się jako narzędzie eliminowania „przeszkód”, jakie mogłyby wynikać z działań zewnętrznych państw członkowskich, tak aby zachować jednolity porządek prawny Unii oparty na wspólnych zasadach; innymi słowy, jako formę „zajęcia pola w celu zapobiegania przeszkodom”(116).
165. W tym kontekście ocena, czy zobowiązanie międzynarodowe stanowi przeszkodę dla zachowania systemu opartego na wspólnych zasadach Unii, może różnić się w zależności od tego, czy mamy do czynienia z wielostronną konwencją regulującą obszar już objęty wspólnymi zasadami Unii(117), szeroką umową dwustronną obejmującą wiele obszarów polityki(118), bądź sektorową umową międzynarodową państw członkowskich, której postanowienia mogą częściowo nachodzić się swoim zakresem z zakresem wspólnych zasad Unii(119).
166. Nie ulega jednak wątpliwości, że ryzyko wywierania wpływu na przepisy Unii może zaistnieć jedynie wtedy, gdy między normami międzynarodowymi a unijnymi zachodzi pewien rodzaj interakcji(120).
167. Tego rodzaju interakcja może wystąpić w dwóch postaciach: gdy zakresy regulacji zachodzą na siebie oraz gdy regulacje funkcjonują obok siebie, bez bezpośredniego zachodzenia na siebie ich zakresów.
168. Pierwszym przypadkiem efektu AETR jest zatem sytuacja, w której zakresy regulacji międzynarodowych i unijnych zachodzą na siebie. To właśnie w tej sytuacji Trybunał stwierdził istnienie wpływu, ponieważ zobowiązania międzynarodowe wchodziły w zakres stosowania wspólnych zasad Unii(121).
169. Przyjrzyjmy się przykładom konwencji haskiej(122) i Konwencji Rady Europy o ochronie praw pokrewnych organizacji nadawczych(123). W opinii 1/13 (Przystąpienie państw trzecich do konwencji haskiej)(124) i w wyroku Komisja/Rada(125) Trybunał mógł wywnioskować z oceny samego faktu zachodzenia na siebie zakresów regulacji (nawet częściowego), że zakres i charakter obu regulacji przyjętych na szczeblu międzynarodowym mogą mieć wpływ na istniejące zasady prawa Unii i ich przewidywalny rozwój. Wobec stwierdzenia, że zobowiązania te dotyczyły tego samego zakresu i tych samych sytuacji przewidzianych w prawie Unii, Trybunał nie musiał dokonywać indywidualnej oceny każdego z nich. Trybunał mógł zatem słusznie stwierdzić, że te umowy międzynarodowe „jako całość” mogą wpływać na wspólne zasady Unii(126).
170. Aby dojść do takiego wniosku, nie jest konieczne, aby te dwie normy pozostawały ze sobą
w konflikcie(127).
171. Powodem przyznania Unii Europejskiej wyłącznej kompetencji jest właśnie zapobieganie takim konfliktom. Działając na poziomie międzynarodowym, Unia może albo przyjąć unormowania odpowiadające obowiązującym wspólnym zasadom, albo zgodzić się na inne zobowiązania międzynarodowe, wiedząc, że będzie to wymagało dostosowania wspólnych zasad Unii, przy czym w tym wypadku dokonać tego może tylko sama Unia, a nie państwa członkowskie. W obu przypadkach unika się jednak sporu na szczeblu międzynarodowym, ponieważ to Unia, a nie państwa członkowskie, podejmują zobowiązanie międzynarodowe.
172. Oznacza to, że już sama możliwość zewnętrznego wykonywania przez państwa członkowskie kompetencji w dziedzinie, którą Unia uregulowała już wewnętrznie, może stanowić wystarczającą podstawę do stwierdzenia ryzyka wywierania wpływu na spójność wspólnego systemu zasad Unii.
173. Dla takiego ustalenia nie jest również konieczne pełne zachodzenie na siebie zakresów obu zestawów regulacji(128).
174. Zdaniem Trybunału ryzyko wywierania wpływu (ze względu na zachodzenie
na siebie zakresów odnośnych zobowiązań) może bowiem wystąpić, gdy wspólne zasady prawa Unii „w znacznej mierze” obejmują dziedzinę będącą przedmiotem zobowiązań międzynarodowych(129).
175. Jednakże argument, że dana dziedzina została już „w znacznej mierze uregulowana” prawem Unii, traci zastosowanie w braku jakiegokolwiek zachodzenia na siebie zakresów tych regulacji, na przykład gdy dane przepisy Unii regulują jedynie sytuację wewnętrzną, zaś rozpatrywane zobowiązania międzynarodowe dotyczą wyłącznie sytuacji zewnętrznej. W takim scenariuszu zakresy wspólnych zasad Unii i zobowiązań międzynarodowych nie zachodzą na siebie. W związku z tym koncepcja „dziedziny w znacznej mierze uregulowanej” (wewnętrznie) nie ma zastosowania do wykazania ryzyka wywierania wpływu na wspólne zasady.
176. W związku z tym, nawet jeśli – jak zdają się twierdzić Komisja i Parlament – dziedzina transportu lotniczego, wraz z pokrewnymi kwestiami, takimi jak bezpieczeństwo i ochrona środowiska, jest obecnie w całości objęta wspólnymi zasadami prawa Unii na poziomie wewnętrznym, nie stanowi to wystarczającej podstawy do uznania, że Unia automatycznie posiada wyłączną kompetencję
zewnętrzną w odniesieniu do elementów tej dziedziny nieuregulowanych wewnętrznie. W takim przypadku nie dochodzi do zachodzenia na siebie zakresów obu zestawów regulacji.
177. Jak już podkreśliłam w pkt 167 niniejszej opinii, drugi przypadek, w którym zobowiązanie międzynarodowe może oddziaływać na wspólne zasady prawa Unii, ma miejsce poza sytuacją zachodzenia na siebie zakresów obu zestawów odnośnych regulacji.
178. W rezultacie, nawet jeśli dane zobowiązanie międzynarodowe dotyczy innej kwestii niż ta uregulowana w prawie Unii, nie wyklucza to jego potencjalnego oddziaływania na unormowania unijne.
179. Moim zdaniem to właśnie taki rodzaj wpływu, pojawiający się pomimo braku zachodzenia na siebie zakresów odnośnych regulacji, ma na myśli Trybunał, gdy stwierdza, iż efekt AETR powinien „znaleźć uzasadnienie we wnioskach płynących z konkretnej analizy relacji istniejących między przewidywaną umową międzynarodową a obowiązującym prawem Unii”. Analiza ta powinna uwzględniać dziedziny objęte, odpowiednio, zasadami unijnymi i postanowieniami przewidywanej umowy, ich możliwym do przewidzenia rozwojem, jak również charakterem i treścią tych zasad i postanowień, celem sprawdzenia, czy rozpatrywana umowa mogłaby podważyć jednolite i spójne stosowanie zasad unijnych i prawidłowe funkcjonowanie wprowadzonego przez nie systemu(130).
180. W świetle niniejszego postępowania obie wskazane sytuacje potencjalnego wywierania wpływu mogą uzasadniać wniosek o istnieniu wyłącznej kompetencji Unii do zawarcia przewidywanej umowy: albo z uwagi na to, że Unia wykonała już wewnętrznie kompetencję dzieloną w zakresie przyznawania praw przewozowych państwom trzecim, albo – w razie braku takich uregulowań – dlatego, że przyznanie tych praw przez państwa członkowskie Sułtanatowi Omanowi mogłoby zagrozić funkcjonowaniu systemu transportu lotniczego stworzonego przez wspólne zasady Unii.
181. Mając już określone kryteria, jakie Trybunał powinien zastosować, przejdę teraz do zastosowania tego schematu do zobowiązań zawartych w przewidywanej umowie.
4.      Zastosowanie do przewidywanej umowy
a)      Zobowiązania podlegające ocenie
182. W pkt 50 i nast. niniejszej opinii nakreśliłam strukturę przewidywanej umowy i różne rodzaje jej postanowień. Dla przypomnienia, przewidywana umowa jest podzielona na trzy zestawy postanowień: tytuł I dotyczący postanowień gospodarczych, tytuł II dotyczący współpracy regulacyjnej oraz tytuł III dotyczący postanowień instytucjonalnych.
183. Istotą sporu między uczestnikami postępowania – a właściwie istotą całej przewidywanej umowy – jest przyznanie praw przewozowych na podstawie art. 3 tej umowy. Postanowienie to wchodzi w zakres tytułu I przewidywanej umowy. Jak wyjaśniają Rada i państwa członkowskie, to właśnie przyznanie praw przewozowych stanowi raison d’être międzynarodowych umów o transporcie lotniczym, ponieważ w przypadku braku wymiany tych praw takie umowy byłyby pozbawione wszelkich racjonalnych skutków. W związku z tym szczegółowo omówię to postanowienie i podniesione w stosunku do niego argumenty [zob. śródtytuł b) poniżej].
184. Strony kwestionują również wyłączny charakter dwóch innych postanowień tytułu I: art. 8 (dotyczącego uczciwej konkurencji) i art. 11 (dotyczącego ceł, podatków, opłat i należności). Dlatego też oddzielnie przeanalizuję również te dwa postanowienia [zob. śródtytuł c) poniżej].
185. Pozostałe postanowienia (gospodarcze) tytułu I dotyczą głównie wykonywania transportu lotniczego i powiązanych z nim usług. Nie podlega dyskusji, że zakresy przynajmniej niektórych z tych postanowień nachodzą na dziedzinę, która jest już objęta (częściowo lub całkowicie) regulacją unijną, lub że mogą one wpływać na przepisy Unii, które bezpośrednio regulują prawa lub obowiązki przewoźników z państw trzecich po ich przystąpieniu do jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej. Dla pełności wywodu dokonam jednak krótkiej oceny większości tych postanowień [zob. śródtytuł d) poniżej].
186. Nie będę natomiast analizować wyłącznej kompetencji Unii w odniesieniu do części postanowień tytułu I oraz postanowień tytułów II i III z powodów, które zaraz wyjaśnię.
187. Po pierwsze, tytuł II przewidywanej umowy dotyczy współpracy regulacyjnej. W zakresie, w jakim postanowienia te rzeczywiście zawierają wiążące zobowiązania mogące podpadać pod trzecią przesłankę z art. 3 ust. 2 TFUE(131), postanowienia te obejmują dziedziny, które podlegają już wspólnym zasadom Unii(132). W odniesieniu do tych aspektów nie ulega żadnej wątpliwości, że współpraca ta wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii. Jest tak dlatego, że jeśli współpraca regulacyjna prowadzona na podstawie tych postanowień doprowadzi do przyjęcia określonych standardów – na przykład w zakresie bezpieczeństwa(133) lub ochrony lotnictwa(134) – które różnią się od obowiązujących standardów unijnych lub je uzupełniają, skutki tej współpracy mogą wpływać na wspólne zasady Unii. Jak wyjaśniłem w pkt 171 niniejszej opinii, jedynie Unia jest w stanie zgodzić się na takie konsekwencje, w związku z czym jedynie Unia może uczestniczyć w takiej współpracy. Tym samym nie jest konieczne przeprowadzanie odrębnej analizy postanowień tytułu II.
188. Po drugie, przewidywana umowa zawiera szereg postanowień dotyczących jej struktury instytucjonalnej oraz innych kwestii o charakterze uzupełniającym. Większość z nich znajduje się w tytule III; do tej kategorii należą jednak również art. 1 („Definicje”), art. 2 („Skutek bezpośredni”), art. 6 („Liberalizacja struktury własności i kontroli przewoźników lotniczych”)(135), art. 9 („Prowadzenie działalności gospodarczej”)(136) i art. 14 („Statystyki”)(137) wchodzące w skład tytułu I.
Wszystkie te regulacje służą temu, by zapewnić skuteczne wykonywanie zobowiązań materialnych, których są instrumentem. W odniesieniu do tego rodzaju postanowień „Trybunał orzekł już, że kompetencja Unii do zawierania zobowiązań międzynarodowych obejmuje kompetencję do uzupełniania owych zobowiązań o postanowienia instytucjonalne. Ich występowanie w umowie nie ma wpływu na charakter kompetencji do zawarcia tej umowy. Postanowienia te mają charakter pomocniczy i z tego powodu są objęte tą samą kompetencją, do której należą postanowienia prawa materialnego, którym towarzyszą”(138). W związku z tym nie ma potrzeby dokonywania odrębnej analizy tych postanowień.
b)      Artykuł 3 przewidywanej umowy („Przyznanie praw”)
1)      Czy zakresy odnośnych regulacji zachodzą na siebie?
189. Jak już wskazałam, w wyrokach w sprawie „otwartego nieba” Trybunał orzekł, że w ówczesnym stanie prawa Unii Unia nie wykonała swojej wewnętrznej kompetencji dzielonej w dziedzinie regulowania przyznawania praw przewozowych państwom trzecim(139). Z tego względu Trybunał orzekł, że przyznanie praw przewozowych przez państwa członkowskie Stanom Zjednoczonym nie może wpływać na wewnętrzne wykonywanie kompetencji dzielonej Unii w dziedzinie transportu lotniczego.
190. Komisja twierdzi jednak, że sytuacja uległa zmianie.
191. Po pierwsze, instytucja ta uważa, że wspólne zasady prawa Unii, a w szczególności rozporządzenie w sprawie przewozów lotniczych, obejmują obecnie cały sektor transportu lotniczego. Jak zauważyła Komisja, przepisy te zastąpiły „historyczną pajęczynę umów dwustronnych” co oznacza, że stosunki te nie są już kształtowane przez prawo międzynarodowe, lecz wyłącznie przez prawo Unii.
192. Nie podzielam stanowiska, że wzrost liczby wspólnych zasad, na który wskazuje Komisja, doprowadził do tak istotnej zmiany stanu prawa Unii (w porównaniu ze stanem na dzień wydania wyroków w sprawie „otwartego nieba”), aby można było przyjąć, że zewnętrzna część kompetencji dzielonej w dziedzinie przyznawania praw przewozowych państwom trzecim została wykonana wewnętrznie.
193. Jak słusznie podnosi rząd czeski, rozporządzenie w sprawie przewozów lotniczych dotyczy wewnętrznego rynku usług transportu lotniczego, w ramach którego prawo do wykonywania przewozów lotniczych przysługuje unijnym przewoźnikom automatycznie i obejmuje przyznanie praw przewozowych między państwami członkowskimi(140). Wynika to z art. 19 tego rozporządzenia w związku z definicją praw przewozowych zawartą w jego art. 2 ust. 14. Innymi słowy, rozporządzenie w sprawie przewozów lotniczych stanowi przejaw wewnętrznego wykonywania kompetencji dzielonych Unii w zakresie regulowania wewnętrznego przyznawania praw przewozowych między państwami członkowskimi. Jak już wyjaśniłam, taki rodzaj wykonywania kompetencji dzielonej Unii nie może wywołać efektu AETR, a tym samym pozbawić państwa członkowskie możliwości wykonywania zewnętrznej części tej kompetencji dzielonej, polegającej na przyznawaniu praw przewozowych państwom trzecim.
194. Wynika z tego, że przyjmując rozporządzenie w sprawie przewozów lotniczych, Unia nie wykonała swojej kompetencji dzielonej do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim – kompetencji, na którą zachodziłby zakres zobowiązania państw członkowskich dotyczącego przyznania praw przewozowych Sułtanatowi Omanu.
195. Po drugie, Komisja opiera się na rozporządzeniu nr 847/2004, twierdząc, że obecnie istnieją wspólne zasady prawa Unii regulujące przyznawanie praw przewozowych państwom trzecim. Według Komisji rozporządzenie to świadczy o tym, że zgodnie z obowiązującym prawem Unii nawet przyznawanie praw przewozowych państwom trzecim podlega obecnie wspólnym przepisom Unii. Artykuł 3 ust. 2 przewidywanej umowy wpływa zatem na wspólne zasady prawa Unii.
196. Nie podzielam interpretacji Komisji dotyczącej zakresu stosowania tego rozporządzenia.
197. Prawdą jest, że rozporządzenie nr 847/2004 stanowi przykład wewnętrznego wykonywania kompetencji dzielonej Unii w zakresie regulowania zewnętrznego aspektu transportu lotniczego. Jednakże wspomniane rozporządzenie, które zostało przyjęte w odpowiedzi na wyroki Trybunału w sprawie „otwartego nieba”, służy przede wszystkim koordynacji negocjacji dwustronnych umów przyznających prawa przewozowe państwom trzecim, prowadzonej przez państwa członkowskie we współpracy z Komisją, tak aby zagwarantować zgodność tych umów z prawem Unii i tym samym chronić wspólne zasady unijne(141). W tym celu rozporządzenie (WE) nr 847/2004 ustanawia kompetencje państw członkowskich do zawierania umów o transporcie lotniczym z państwami trzecimi w odpowiedzi na ustalenia wynikające z wyroków w sprawie „otwartego nieba”, w których stwierdzono, że niektóre postanowienia, które zasadniczo stanowią część umowy w dziedzinie transportu lotniczego, mogą wpływać na wspólne zasady Unii. Rozporządzenie to realizuje ten cel, wymagając, aby dwustronnie negocjowane umowy zawierały standardowe klauzule chroniące wspólne zasady oraz aby były notyfikowane Komisji przed ich zawarciem, tak by umożliwić jej ocenę, czy jakiekolwiek inne postanowienia nie stwarzają ryzyka wpływania na te wspólne zasady(142).
198. Rozporządzenie
nr 847/2004 nie zawiera jednak wspólnych zasad przyznawania praw przewozowych państwom trzecim ani nie ogranicza swobody państw członkowskich w zakresie przyznawania takich praw państwom trzecim. Moim zdaniem wykładnia Komisji, zgodnie z którą rozporządzenie to deleguje na państwa członkowskie uprawnienie do przyznawania praw przewozowych, które w międzyczasie stało się wyłączną kompetencją Unii, nie znajduje żadnego oparcia w tym rozporządzeniu ani w innych aktach ustawodawczych Unii. W rzeczywistości, biorąc pod uwagę, że rozporządzenie nr 847/2004 reguluje sposób, w jaki państwa członkowskie mogą przyznawać prawa przewozowe, uważam, że jest to argument, który pozwala stwierdzić, że na płaszczyźnie zewnętrznej prawa przewozowe nadal pozostają w gestii państw członkowskich.
199. W związku z tym rozporządzenie
nr 847/2004 nie stanowi przejawu wewnętrznego wykonywania kompetencji dzielonych Unii w zakresie przyznawania praw przewozowych państwom trzecim. Z tego względu zakres zobowiązania zawartego w art. 3 ust. 2 przewidywanej umowy nie zachodzi na zakres wspólnych zasad zawartych w tym rozporządzeniu.
200. Wreszcie sam fakt, że Unia zawarła w przeszłości umowę o transporcie lotniczym z państwem trzecim(143), nie pozwala stwierdzić, że kompetencja dzielona Unii w zakresie przyznawania praw przewozowych państwom trzecim została
w pełni wykonana na zewnątrz, co mogłoby uzasadniać wyłączność takich umów z dowolnym państwem trzecim. Jak wyjaśniłam, precedensy te jedynie potwierdzają możliwość samodzielnego zawierania przez Unię Europejską umów w dziedzinie transportu lotniczego, o ile wszystkie ich części mieszczą się w kompetencji Unii, lecz nie dowodzą ani nie stanowią źródła zewnętrznej kompetencji wyłącznej Unii w odniesieniu do całej takiej umowy.
201. W tym względzie rządy duński i szwedzki zwracają uwagę na dwa rozporządzenia, które zostały przyjęte w celu umożliwienia Unii ustanowienia podstawowych połączeń lotniczych ze Zjednoczonym Królestwem po upływie okresu przejściowego przewidzianego w umowie o wystąpieniu(144) w celu umożliwienia Unii wykonywania jej kompetencji, w tym przyznawania praw przewozowych względem Zjednoczonego Królestwa(145). Jednakże rozporządzenia te ograniczają w czasie wykonywanie kompetencji Unii do okresu obowiązywania tych rozporządzeń. W tej kwestii w obu rozporządzeniach wyraźnie wskazano, że „wykonywanie kompetencji Unii zgodnie z niniejszym rozporządzeniem nie narusza kompetencji państw członkowskich do przyznawania praw przewozowych w ramach trwających lub przyszłych negocjacji, podpisywania lub zawierania umów międzynarodowych dotyczących przewozów lotniczych z dowolnym innym państwem trzecim, oraz ze Zjednoczonym Królestwem w odniesieniu do okresu po zakończeniu stosowania niniejszego rozporządzenia”(146).
202. Rozporządzenia te świadczą zatem co najwyżej o braku woli politycznej pozwalającej na wykonywanie uprawnienia do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim przez Unię. Niemniej jednak Trybunał nie może zastępować braku woli politycznej unijnego prawodawcy, który uniemożliwia powstanie wyłącznej kompetencji Unii.
203. Uważam zatem, że wewnętrzna kompetencja Unii w zakresie przyznawania praw przewozowych osobom trzecim nie została jeszcze wykonana poprzez przyjęcie wspólnych zasad, w związku z czym zakres art. 3 ust. 2 przewidywanej umowy nie zachodzi na zakres takich zasad.
2)      Czy istnieje ryzyko wpływania na wspólne zasady Unii bez zachodzenia na siebie zakresów odnośnych uregulowań?
204. W braku wspólnych przepisów, na których zakres mógłby nachodzić zakres art. 3 ust. 2 przewidywanej umowy, Trybunał musi teraz ocenić, czy postanowienie to może wpływać na inne zasady prawa Unii.
205. W tym względzie Komisja twierdzi, że na skutek przyznania praw przewozowych Sułtanatowi Omanu omańscy przewoźnicy lotniczy mogliby rozpocząć działalność na rynku wewnętrznym usług transportu lotniczego. Niektóre przepisy prawa Unii regulujące ten rynek miałyby zatem zastosowanie do tych przewoźników z państwa trzeciego. To z kolei rodziłoby ryzyko wpływania na te zasady. W każdym razie, nawet w przypadku nieprzyznania praw przewozowych, Komisja twierdzi, że istnieje szereg przepisów wewnętrznych, które mają zastosowanie nie tylko na rynku wewnętrznym, ale również bezpośrednio do przewoźników z państw trzecich.
206. Również w tym przypadku nie uważam, aby Komisja wykazała istnienie wpływu w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE.
207. Po pierwsze, jak wyjaśniono również na rozprawie, zawarcie przewidywanej umowy nie spowoduje, że przewoźnicy lotniczy z Omanu będą mogli uczestniczyć w rynku usług transportu lotniczego w Unii. Przewoźnicy ci nie będą traktowani na równi z przewoźnikami unijnymi w zakresie lotów wewnątrzunijnych, ponieważ prawa przewozowe przyznane na mocy przewidywanej umowy dotyczą wyłącznie swobód od pierwszej do czwartej. Innymi słowy, przewoźnicy ci nie będą mogli przewozić pasażerów lub towarów między portami lotniczymi w różnych państwach członkowskich lub w tym samym państwie członkowskim (a zatem nie będą uczestniczyć w wewnętrznym rynku usług transportu lotniczego)(147).
208. Po drugie, możliwość wykonywania lotów do i z Sułtanatu Omanu z i do określonych punktów na terytorium Unii Europejskiej pociąga za sobą stosowanie szeregu wspólnych unijnych zasad dotyczących bezpieczeństwa, ochrony, ochrony środowiska, zasad funkcjonowania portów lotniczych – w tym przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych – oraz innych regulacji(148). Jednakże, jak wskazało kilka rządów uczestniczących w postępowaniu, oznacza to jedynie, że przepisy te będą miały zastosowanie do pewnej liczby dodatkowych przewoźników, a nie że dojdzie do „wywierania na nie wpływu”. Samo stosowanie tych zasad nie jest bowiem wystarczające, aby wywołać „wpływ na ich znaczenie, zakres i skuteczność” (zob. pkt 162 niniejszej opinii). Innymi słowy, podnoszony przez Komisję rodzaj „faktycznego” wpływu nie jest wystarczający, aby wywołać efekt AETR(149).
209. Wreszcie, w sytuacji gdy określone wspólne zasady prawa Unii już teraz regulują działalność przewoźników zarówno unijnych, jak i z państw trzecich– a niekiedy odnoszą się wręcz wyłącznie do przewoźników państw trzecich – zasady te i tak znajdują zastosowanie dopiero po przyznaniu praw przewozowych. Nie mogą one zatem wpływać na przyznanie praw przewozowych, ponieważ zaczynają one obowiązywać dopiero
w wyniku tego przyznania, jeżeli co najmniej jeden przewoźnik lotniczy z Omanu zdecyduje się w przyszłości skorzystać z tych praw przewozowych.
210. Nie oznacza to oczywiście, że inne postanowienia przewidywanej umowy, które mogą mieć znaczenie dla wykonywania praw przewozowych, nie mogą wpływać na wspólne zasady Unii, które mają zastosowanie zarówno do przewoźników z Unii, jak i do przewoźników z państw trzecich. Jednakże, przynajmniej w odniesieniu do zobowiązania zawartego w art. 3 ust. 2 przewidywanej umowy, nie jestem przekonana, czy zachodzi ryzyko wywierania wpływu w rozumieniu wyroku AETR.
211. W konsekwencji uważam, że Unia nie nabyła wyłącznej kompetencji do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim ze względu na ryzyko wywierania wpływu na wspólne zasady prawa Unii w przypadku zasad, których zakresy nie nachodzą na siebie.
212. Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał stwierdził, że Unia nie posiada wyłącznej kompetencji do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim na podstawie skutków wyroku AETR, przewidzianego w art. 3 ust. 2 TFUE. Oznacza to jednocześnie, że Unia Europejska nie posiada wyłącznej kompetencji do zawarcia całej umowy o transporcie lotniczym z Sułtanatem Omanu.
c)      Artykuł 8 („Uczciwa konkurencja”)
213. Artykuł 8 przewidywanej umowy określa wspólny cel, jakim jest stworzenie uczciwego i konkurencyjnego środowiska. W tym zakresie obie strony zobowiązują się do przyjęcia lub podtrzymania odpowiednich przepisów prawa konkurencji przez niezależne organy ochrony konkurencji dysponujące niezbędnymi uprawnieniami i zasobami, do zakazania wszelkich form dyskryminacji lub nieuczciwych praktyk oraz do nieprzyznawania lub nieutrzymywania subwencji, które zakłócają uczciwe warunki konkurencji. Postanowienie to stanowi również, że umawiające się strony mogą wspierać przewoźników lotniczych w określonych sytuacjach i pod pewnymi warunkami.
214. Powołując się na możliwość udzielenia wsparcia finansowego przewoźnikom lotniczym w określonych okolicznościach, kilka państw członkowskich podniosło, że wspomniany art. 8 nie może wpływać na wspólne zasady prawa Unii w dziedzinie konkurencji i stosowania pomocy państwa, ponieważ przepis ten nie nakłada na nie obowiązku zapewnienia środków wsparcia niezgodnych z prawem Unii.
215. Niemniej jednak okoliczność, że postanowienie umowy międzynarodowej jest zgodne z obowiązującymi zasadami Unii, nie wyklucza stwierdzenia wpływu w sytuacji, w której zakresy odnośnych regulacji zachodzą na siebie. Niezależnie od dokładnych warunków, na jakich można przyznawać środki wsparcia finansowego na mocy art. 8 przewidywanej umowy, przedmiot tego przepisu jest objęty wspólnymi zasadami prawa Unii – w rzeczywistości pod dwoma względami. Istnieje zatem ryzyko, że pozostawienie tego rodzaju postanowienia w umowie międzynarodowej w gestii państw członkowskich mogłoby wpływać na wspólne zasady, na których zakres
zachodzi zakres tego postanowienia.
216. Po pierwsze, istnieją akty prawa Unii(150) w sposób ogólny regulujące stosowanie art. 101, 102, 107 i 108 TFUE do działalności, mogącej wpływać na rynek wewnętrzny – również w dziedzinie transportu lotniczego(151). Po drugie, zakres art. 8 przewidywanej umowy nachodzi również na zakres niektórych przepisów prawa Unii, które konkretnie
regulują stosowanie zasad konkurencji i pomocy państwa
w sektorze transportu lotniczego w relacjach z państwami trzecimi. W tym zakresie rozporządzenie (WE) nr 487/2009(152) przewiduje zasady dotyczące stosowania art. 101 ust. 3 TFUE do wybranych kategorii porozumień i praktyk w sektorze transportu lotniczego, również w relacjach z państwami trzecimi(153). Nowszym przykładem jest rozporządzenie (UE) 2019/712(154), w którym prawodawca Unii ustanowił sektorowe reguły ochrony konkurencji w transporcie lotniczym i które – jak to ujęła Rada – „jest ukierunkowane zwłaszcza na państwa trzecie oraz podmioty z państw trzecich”. Rozporządzenie to upoważnia Komisję do przyjmowania środków mających na celu przeciwdziałanie praktykom, w tym subsydiowaniu, na terytorium państw trzecich, które zakłócają konkurencję między przewoźnikami lotniczymi z Unii a przewoźnikami lotniczymi z tych państw trzecich, a tym samym powodują lub grożą wyrządzeniem szkody przewoźnikom lotniczym z Unii(155).
217. Wynika z tego, że zakres art. 8 przewidywanej umowy nachodzi na zakres wspólnych zasad prawa Unii, w związku z czym postanowienie to może wpływać na te wspólne zasady. W związku z tym państwa członkowskie nie mogą już uzgadniać z państwami trzecimi środków dotyczących kwestii związanych z tymi wspólnymi zasadami.
d)      Artykuł 11 („Cła, podatki, opłaty i należności”)
218. Artykuł 11 przewidywanej umowy obejmuje zwolnienie z ceł i podatków przywozowych na paliwo, wyposażenie, części zamienne i inne towary (np. żywność, napoje lub inne towary przeznaczone na sprzedaż pasażerom), które przewoźnicy lotniczy zabierają na pokład, wyładowują lub używają na terytorium danej umawiającej się strony w ramach świadczenia usług lotniczych.
219. Przynajmniej w odniesieniu do zwolnienia produktów energetycznych przeznaczonych do lotnictwa cywilnego Trybunał uznał już istnienie wspólnych zasad Unii w postaci dyrektywy 2003/96/WE(156), przyjętej w celu zapewnienia przestrzegania w szczególności konwencji chicagowskiej(157). Zważywszy, że przepisy te mają zastosowanie zarówno do przewoźników z Unii, jak i do przewoźników z państw trzecich, zakres art. 11 przewidywanej umowy zachodzi, przynajmniej w tym względzie, na dziedzinę regulowaną prawem Unii. Rada zgodziła się z tym wnioskiem na rozprawie.
220. Rada i kilka państw członkowskich twierdzą jednak, że w zakresie, w jakim art. 11 przewidywanej umowy przewiduje zwolnienie z innych ceł i podatków, w tym w odniesieniu do transportu części zamiennych i innych towarów, nie istnieją żadne wspólne zasady prawa Unii.
221. Jednakże z memorandum z konsultacji załączonego do przewidywanej umowy wynika, że „w odniesieniu do art. 11 przewidywanej umowy delegacja Unii wyjaśniła, iż unijne zwolnienia w zakresie ceł i podatku VAT są regulowane przez rozporządzenie (WE) nr 1186/2009[(158)]
(w zakresie ceł) oraz dyrektywę 2009/132/WE[(159)]
(w zakresie podatku VAT), a art. 11 zawiera zwolnienia odnoszące się w szczególności do lotnictwa, dopuszczone przez rozporządzenie Rady 1186/2009 i dyrektywę Rady 2009/132 w związku z zalecanymi praktykami Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego”(160).
222. Ani Rada, ani państwa członkowskie nie kwestionują tego twierdzenia.
223. Rozporządzenie nr 1186/2009, które w art. 132 lit. b) ustanawia unijny system zwolnień z należności celnych przywozowych, należności celnych wywozowych oraz niektórych innych środków(161), stanowi, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się „nie naruszając […] zaopatrzenia […] w samolotach”. Dyrektywa 2009/132, która określa zakres niektórych zwolnień z podatku VAT(162), w art. 93 lit. c) stanowi, że dyrektywa ta „nie stanowi przeszkody w utrzymaniu przez państwa członkowskie […]
[stosowania]
zwolnień udzielonych na podstawie porozumień zawartych na zasadzie wzajemności z państwami trzecimi będącymi stronami [konwencji chicagowskiej] do wdrożenia zaleceń praktycznych 4.42 i 4.44 załącznika 9 do tej konwencji”.
224. Inaczej mówiąc, prawo Unii obejmuje swoim zakresem zwolnienia z ceł i podatku VAT dotyczące przywozu i wywozu określonych towarów, ale pozostawia państwom członkowskim możliwość udzielania niektórych zwolnień w tym obszarze na potrzeby transportu lotniczego do i z państw trzecich oraz dla zapewnienia zgodności z konwencją chicagowską.
225. Tego rodzaju regulacja również stanowi wykonywanie kompetencji Unii, ponieważ ingeruje w swobodę państw członkowskich do regulowania tej dziedziny w ramach kompetencji dzielonych, wykraczając poza te konkretne elementy. Ponieważ przepisy te mają zastosowanie zarówno do przewoźników unijnych, jak i do przewoźników z państw trzecich, zakres zobowiązań zawartych w art. 11 przewidywanej umowy zachodzi na zakres tych przepisów, a zatem owe zobowiązania mogą na nie wpływać.
226. Ponadto, jak wyjaśniła Komisja na rozprawie, nie spotykając się z żadnym sprzeciwem w tej kwestii, powyższe przepisy uzupełniają, po pierwsze, na podstawie dyrektywy (UE) 2020/262(163), zwolnienie z akcyzy na paliwo lotnicze oraz, na podstawie rozporządzenia (UE) 2018/581(164), zwolnienie z ceł na sprzęt lotniczy, a po drugie, rozbudowany system zwolnień z podatku VAT wynikający z dyrektywy 2006/112/WE(165), przy czym wszystkie te zwolnienia mają zastosowanie również do przewoźników z państw trzecich Ta ostatnia dyrektywa ustanawia wspólny system podatku VAT(166), a w art. 148 lit. e), f) i g) przewiduje obowiązkowe zwolnienie „dostaw towarów w celu zaopatrzenia w paliwo i zaopatrzenia ogólnego statków powietrznych używanych przez linie lotnicze zajmujące się głównie odpłatnym przewozem na trasach międzynarodowych”, „dostaw, przebudowy, napraw, konserwacji, czarterowania i wynajmu [takich statków powietrznych], jak również dostaw, wynajmu, napraw i konserwacji sprzętu będącego częścią tych statków powietrznych lub służącego ich eksploatacji”, a także „świadczenia usług, innych niż [wymienione powyżej], na bezpośrednie potrzeby [tych statków powietrznych] oraz ich ładunku”. Według Komisji, która ponownie nie spotkała się z żadnym sprzeciwem w tej kwestii, te zwolnienia z podatku VAT obejmują wszystkie elementy wymienione w art. 11 przewidywanej umowy.
227. Wreszcie muszę odnieść się do dodatkowego twierdzenia Rady i niektórych państw członkowskich, zgodnie z którym zwolnienie z innych podatków i opłat, takich jak podatki od towarów lub kapitału, nie dotyczy wykonywania kompetencji Unii.
228. Argument ten sprowadza się do istnienia kompetencji. Jak już jednak wyjaśniłam, Unia Europejska posiada kompetencje w zakresie regulacji transportu lotniczego. W ramach wykonywania tej kompetencji Unia Europejska jest uprawniona do podejmowania wszelkich zobowiązań, których głównym celem jest pomoc w realizacji tej kompetencji unijnej(167).
229. Tak jest w przypadku art. 11 przewidywanej umowy – zobowiązanie to ma na celu zwolnienie z ceł, podatków i innych opłat „statków powietrznych eksploatowanych w międzynarodowym transporcie lotniczym przez przewoźników lotniczych drugiej umawiającej się strony”, a także normalnego wyposażenia, zaopatrzenia i innych produktów „przeznaczonych do użycia lub wykorzystywanych wyłącznie w związku z eksploatacją lub obsługą” tych statków powietrznych(168). Służy ono zatem głównemu celowi przewidywanej umowy, jakim jest liberalizacja usług transportu lotniczego między umawiającymi się stronami. Oznacza to, że wchodzi ona w zakres kompetencji Unii w zakresie transportu lotniczego.
230. O ile może się zdarzyć, że – przynajmniej według mojej wiedzy – obecnie nie istnieją wspólne zasady prawa Unii zwalniające statki powietrzne z państw trzecich oraz wszelkie wyposażenie, zaopatrzenie i inne towary z podatków majątkowych i kapitałowych, o tyle nie ma to znaczenia dla stwierdzenia, że art. 11 przewidywanej umowy, jako całość, wpływa na dziedzinę objętą już w znacznej mierze wspólnymi zasadami Unii, a zatem, niezależnie od tego, że stopień zachodzenia na siebie zakresów odnośnych regulacji jest tylko częściowy, może być interpretowany jako stanowiący wyłączną kompetencję Unii na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE.
231. Z powyższego wynika, że uważam, iż art. 11 przewidywanej umowy może wpływać na wspólne zasady prawa Unii.
e)      Inne postanowienia tytułu I
232. Artykuły 4, 5, 7, 10, 12 i 13 przewidywanej umowy odnoszą się do przepisów materialnych regulujących dostęp do transportu lotniczego i usług pomocniczych, wykonywanie tych usług oraz ograniczenia w ich wykonywaniu. Zobowiązania te składają się z obowiązków horyzontalnych i szczegółowych, z których niektóre są sformułowane w sposób wiążący, a inne w sposób bardziej ogólny, i które są skierowane albo do samych umawiających się stron, albo do przewoźników lotniczych.
233. Po pierwsze, art. 4 i 5 przewidywanej umowy regulują w istocie warunki udzielenia, odmowy udzielenia, cofnięcia, zawieszenia lub ograniczenia zezwoleń eksploatacyjnych (którego uzyskanie jest warunkiem następującym po przyznaniu praw przewozowych). Zobowiązania te wymagają w szczególności traktowania przewoźników lotniczych z Omanu na takich samych zasadach i na takich samych warunkach jak przewoźników unijnych(169) oraz zobowiązują przewoźników lotniczych z Omanu do przestrzegania odpowiednich przepisów prawa Unii w zakresie udzielania, odmowy udzielenia, cofnięcia lub zawieszenia zezwoleń eksploatacyjnych oraz nakładania na nie warunków lub ograniczeń(170). Warunki przyznawania i utrzymywania zezwoleń eksploatacyjnych są objęte rozporządzeniem w sprawie przewozów lotniczych(171). Tym samym zakresy art. 4 i 5 przewidywanej umowy zachodzą na zakres niektórych przepisów prawa Unii regulujących tę dziedzinę. Mają one zatem wpływ na te wspólne zasady Unii.
234. Po drugie, art. 7 przewidywanej umowy jest zatytułowany „Przestrzeganie przepisów ustawowych i wykonawczych” – na rozprawie postanowienie to również zostało zakwalifikowane jako „klauzula ochronna”. W ust. 1 postanowienie to wymaga zasadniczo przestrzegania wszystkich „przepisów ustawowych i wykonawczych dotyczących dopuszczania na terytorium Unii Europejskiej, prowadzenia operacji na tym terytorium bądź opuszczenia tego terytorium”, które są wiążące dla przewoźników lotniczych z Omanu przy świadczeniu przez nich usług transportu lotniczego. W ust. 2 dodano ten sam obowiązek przestrzegania przepisów również w odniesieniu do „dopuszczania na to terytorium pasażerów, załogi, bagażu, ładunku lub poczty znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, przebywania na tym terytorium lub opuszczania przez nich tego terytorium”.
235. Innymi słowy, art. 7 ust. 1 i 2 przewidywanej umowy wprowadza ogólną zasadę, że omańscy przewoźnicy lotniczy, wykonując prawa przewozowe wynikające z art. 3, podlegają wszystkim stosownym przepisom prawa Unii regulującym transport lotniczy i usługi pomocnicze. Tym samym, wspomniane postanowienia można postrzegać jako odzwierciedlające art. 11 konwencji chicagowskiej, nakazujący przestrzeganie prawa państwa, na którego terytorium wykonywane są usługi transportu lotniczego.
236. W konsekwencji art. 7 przewidywanej umowy przewiduje zobowiązanie do utrzymania skuteczności i spójności zasad regulujących wykonywanie usług lotniczych w Unii Europejskiej, a tym samym ochrony skuteczności całego unijnego porządku prawnego. Gdyby było inaczej, państwa członkowskie mogłyby zawierać zobowiązania międzynarodowe, które wymagałyby dostosowania wspólnych zasad Unii w celu uwzględnienia określonych lotów omańskich przewoźników wykonywanych do i z terytorium Unii Europejskiej. Z tych względów art. 7 jest postanowieniem wchodzącym w zakres wyłącznej kompetencji Unii, a jego celem jest zapobieżenie wpływania na wspólne zasady.
237. Po trzecie, art. 10 przewidywanej umowy dotyczy w istocie prowadzenia działalności gospodarczej i usług związanych z wykonywaniem usług transportu lotniczego. Działalność ta dotyczy między innymi prawa do świadczenia usług obsługi naziemnej, przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych, niektórych porozumień o współpracy handlowej, takich jak umowy leasingu statków powietrznych lub wspólnej obsługi połączeń(172). Wszystkie te zobowiązania są objęte prawem Unii i – w sytuacji istnienia zobowiązania takiego jak to zawarte w przewidywanej umowie – stosują się w równym stopniu do operatorów z państw trzecich: i tak, świadczenie usług obsługi naziemnej podlega dyrektywie 96/67/WE(173), przydział czasu na start i lądowanie jest regulowany rozporządzeniem (EWG) nr 95/93(174), a porozumienia o współpracy handlowej, takie jak dotyczące wspólnej obsługi połączeń lotniczych i umowy leasingu statków powietrznych, są objęte rozporządzeniem w sprawie przewozów lotniczych(175). Zakres art. 10 przewidywanej umowy zachodzi na zakres wspólnych zasad prawa Unii, w związku z czym wpływa na te wspólne zasady.
238. Po czwarte, art. 12 przewidywanej umowy dotyczy uiszczania opłat z tytułu korzystania z usług żeglugi powietrznej i kontroli ruchu lotniczego, a także z tytułu korzystania z portów lotniczych, ochrony lotnictwa oraz powiązanych z nimi infrastruktur i usług. Obecnie(176) przepis ten również dotyczy przedmiotu regulowanego wspólnymi zasadami prawa Unii –
otóż rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/317(177) reguluje system opłat za korzystanie z usług kontroli ruchu lotniczego i funkcje sieciowe(178), które stosują się do każdego „użytkownika przestrzeni powietrznej”(179), a więc na równi do przewoźników z Unii i spoza Unii, jak na przykład z Omanu.
239. Podobnie w dyrektywie 2009/12/WE(180) ustanowiono wspólne zasady pobierania opłat lotniskowych w portach lotniczych Wspólnoty(181), które mają zastosowanie do opłat uiszczanych przez wszystkich „użytkowników portu lotniczego”(182) w sposób niedyskryminacyjny(183), a zatem niezależnie od tego, czy przewoźnik lotniczy pochodzi z państwa trzeciego. Z powyższego wynika, że zakres art. 12 przewidywanej umowy zachodzi na zakres wspólnych zasad prawa Unii i wpływa na te zasady(184).
240. Po piąte, art. 13 przewidywanej umowy dotyczy zasadniczo taryf i stawek za usługi transportu lotniczego i ma na celu zapewnienie, aby linie lotnicze mogły ustalać swoje własne ceny bez nieuzasadnionej ingerencji ze strony organów publicznych. W kontekście Unii Europejskiej kwestia ustalania wysokości cen oraz przejrzystości taryf i stawek w transporcie lotniczym zostały uregulowane rozporządzeniem w sprawie przewozów lotniczych. W art. 22 tego rozporządzenia rozszerzono w szczególności swobodę ustalania taryf i stawek w transporcie lotniczym również na przewoźników lotniczych z państw trzecich na zasadzie wzajemności(185).
Artykuł 23 tego rozporządzenia przewiduje szczególne obowiązki dotyczące przejrzystości i jasności taryf oraz stawek za przewozy lotnicze, a także zasadę, że dostęp do taryf i stawek powinien mieć charakter niedyskryminacyjny. Zasady te mają zastosowanie „do przewozów lotniczych wykonywanych z portu lotniczego znajdującego się na terytorium państwa członkowskiego”(186), a więc – w przypadku zawarcia przewidywanej umowy – będą miały zastosowanie także do przewoźników omańskich wykonujących loty z Unii. Artykuł 13 przewidywanej umowy dotyczy zatem dziedziny uregulowanej przez prawo Unii i może wpływać na te wspólne zasady.
241. Z powyższego wynika, że uważam, iż art. 4, 5, 7, 10, 12 i 13 przewidywanej umowy mają wpływ na wspólne zasady prawa Unii.
IV.    Wnioski
242. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na zadane pytanie Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Unia Europejska nie posiada wyłącznej kompetencji do zawarcia umowy o transporcie lotniczym między Sułtanatem Omanu, z jednej strony, a Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z drugiej strony.
Kompetencja do przyznawania praw przewozowych państwom trzecim nie była wykonywana wewnętrznie i w związku z tym pozostaje dzielona między Unię Europejską i jej państwa członkowskie.
1      Język oryginału: angielski.
2      Wyroki z dnia 5 listopada 2002 r.: Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑466/98, EU:C:2002:624); Komisja/Dania (C‑467/98, EU:C:2002:625); Komisja/Szwecja (C‑468/98, EU:C:2002:626); Komisja/Finlandia (C‑469/98, EU:C:2002:627); Komisja/Belgia (C‑471/98, EU:C:2002:628); Komisja/Luksemburg (C‑472/98, EU:C:2002:629); Komisja/Austria (C‑475/98, EU:C:2002:630); Komisja/Niemcy (C‑476/98, EU:C:2002:631) (zwane dalej łącznie „wyrokami w sprawie »otwartego nieba«”). Dla ułatwienia będę się odnosić do wyroku z dnia 5 listopada 2002 r., Komisja/Belgia (C‑471/98, zwanego dalej „wyrokiem Komisja/Belgia”, EU:C:2002:628).
3      Zobacz także wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 69, 70), w którym Trybunał orzekł, że „jakkolwiek Unia nabyła niewątpliwie pewne wyłączne kompetencje do podejmowania w drodze umów zawieranych z państwami trzecimi zobowiązań wchodzących w zakres stosowania uregulowań Unii w dziedzinie międzynarodowego transportu lotniczego i w konsekwencji w zakres stosowania konwencji chicagowskiej […], nie oznacza to jednak, że ma ona wyłączną kompetencję w całej dziedzinie międzynarodowego lotnictwa cywilnego, do której odnosi się ta konwencja”.
4      Wspomniane wytyczne są wynikiem inicjatywy Komisji z 2015 r. mającej na celu rozpoczęcie negocjacji w sprawie zawarcia kompleksowych umów o transporcie lotniczym między Unią a szeregiem państw członkowskich Rady Współpracy Państw Zatoki Perskiej. Zobacz zalecenie dotyczące decyzji Rady w sprawie upoważnienia Komisji do rozpoczęcia negocjacji dotyczących umów o transporcie lotniczym między Unią Europejską a sześcioma państwami członkowskimi Rady Współpracy Państw Zatoki [Perskiej] [COM(2015) 607
final]. Chociaż tekst tego zalecenia nie jest publicznie dostępny, został on przedłożony Trybunałowi przez Komisję jako załącznik do jej wniosku.
5      Decyzja Rady upoważniająca Komisję do otwarcia negocjacji w sprawie kompleksowej umowy o transporcie lotniczym między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Sułtanatem Omanu, z drugiej strony, w odniesieniu do kwestii, które wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii (dokument nr 11258/18 z dnia 30 sierpnia 2018 r.).
6      Decyzja przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w sprawie upoważnienia Komisji Europejskiej do negocjowania, w imieniu państw członkowskich, postanowień kompleksowej umowy o transporcie lotniczym między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Sułtanatem Omanu, z drugiej strony, w odniesieniu do kwestii, które nie wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii (dokument nr 11273/18 z dnia 30 sierpnia 2018 r.)
7      Protokół
posiedzenia Komitetu Stałych Przedstawicieli
w dniach 12 i 14 września 2018 r. (dokument nr 12469/18 z dnia 25 września 2018 r., s. 10).
8      Na rozprawie Komisja wyjaśniła, że przyczyną nieprzedłożenia wniosku Radzie była wewnętrzna decyzja o nieprzystępowaniu do podpisania przewidywanej umowy do czasu wydania przez Trybunał opinii w niniejszej sprawie.
9      Obrady Międzynarodowej Konferencji Lotnictwa Cywilnego, Invitation of the United States of America to the Conference [zaproszenie rządu USA na konferencję”]
vol. 1, Part I, s. 1 [tłumaczenie nieoficjalne]. Na temat wizji tej konferencji zob. również US Department of State Bulletin, Address by US Assistant Secretary Berle, then temporary president of the Chicago Conference [biuletyn departamentu stanu USA, przemówienie zastępcy sekretarza stanu USA Berle’a, ówczesnego tymczasowego przewodniczącego konferencji w Chicago], wygłoszone w Chicago w dniu 1 listopada 1944 r., vol. XI,
No 260, 5 November 1944, s. 530: „Korzystanie z przestrzeni powietrznej ma ten sam charakter co korzystanie z morza: jest to droga dana przez naturę wszystkim ludziom. Różni się jednak od morza tym, że podlega suwerenności państw, nad których obszarem droga ta prowadzi. Państwa powinny zatem uzgodnić między sobą sposób korzystania z tej drogi w taki sposób, który przyniesie największą korzyść całej ludzkości, niezależnie od miejsca, w której się ona znajduje”.
10      Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 15, no 102; zwana dalej „konwencją chicagowską”).
11      Zakres stosowania konwencji chicagowskiej został opisany w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, zwanym dalej „wyrokiem ATAA”, EU:C:2011:864, pkt 50, 59).
12      Zobacz wyrok ATAA, pkt 60. Zobacz także podobnie art. 92 lit. a) konwencji chicagowskiej.
13      P. Mendes De Leon wyjaśnia, że proklamacja zasady suwerenności w przestrzeni powietrznej państwa miała między innymi podłoże militarne. W związku z tym, wraz ze wzrostem liczby samolotów wojskowych przelatujących nad obcą przestrzenią powietrzną, w szczególności podczas II wojny światowej, uznano, że istnieje potrzeba ścisłej kontroli granic przestrzeni powietrznej. Odwołanie się do suwerenności miało być narzędziem służącym zapewnieniu tej kontroli. Zobacz P. Mendes De Leon, The Dynamics of Sovereignty and Jurisdiction in International Aviation Law, w: G. Kreijen, M. Brus, J. Duursma, E. de Vos i J. Dugard (eds), State Sovereignty
and International Governance, Oxford, Oxford University Press, 2002, s. 484.
14      Zobacz podobnie E. Weld, ICAO and the major issues of international air transport, Journal of Air Law and Commerce, vol. 20, issue 4, 1953, s. 454–462, w szczególności s. 454–456.
15      Z tego powodu konwencja chicagowska nie określa rodzajów praw przewozowych, które państwo może przyznać innemu państwu.
16      J.W. Salacuse wyjaśnia, że chociaż swoboda przelotu nad terytorium innej umawiającej się strony bez lądowania została już wyrażona w Konwencji w sprawie regulacji żeglugi powietrznej (1919) (11 LNTS 173), to koncepcja innych swobód pojawiła się dopiero w konwencji chicagowskiej; zob. J.W. Salacuse, The Little Prince and the Businessman: Conflict and Tensions in Public International Air Law, Journal of Air Law and Commerce, vol. 45, issue 4, 1980, s. 822.
17      Zobacz Manual on the Regulation of International Air Transport [podręcznik regulacji międzynarodowego transportu lotniczego], Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (dok. 9626, 2016, s. 117) [tłumaczenie nieoficjalne].
18      Zobacz na przykład L. Weber, The Chicago Convention, w: P.S. Dempsey i R. Jakhu (eds), Routledge Handbook of public Aviation Law, London, Routledge, 2016, s. 9–32, w szczególności s. 14 i 15, gdzie wyjaśniono, że „prawa przewozowe to prawa komercyjne, a mianowicie prawa do wlotu na terytorium innego państwa w celu przyjęcia na pokład lub wysadzenia pasażerów, ładunków lub poczty w celach komercyjnych. Obejmują one prawa wchodzące w skład swobód trzeciej, czwartej i piątej, a mianowicie, odpowiednio, prawo do przewozu pasażerów, ładunku lub poczty do punktu w innym państwie, prawo do przyjęcia na pokład pasażerów, ładunków lub poczty w punkcie w innym państwie w celu przewiezienia ich do państwa macierzystego przewoźnika lotniczego oraz prawo do przewozu pasażerów, ładunku lub poczty z punktu w innym państwie do punktu poza terytorium państwa trzeciego. Czasami prawa lub przywileje wynikające ze swobód szóstej, siódmej, ósmej i dziewiątej również są określane jako »prawa przewozowe«”.
19      International Air Services Transit Agreement [układ o tranzycie międzynarodowych służb powietrznych], podpisany w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (84 UNTS 389).
20      Zobacz wykaz stron układu o tranzycie międzynarodowych służb powietrznych, dostępny pod adresem: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21      International Air Transport Agreement [układ o międzynarodowym transporcie lotniczym], przypis 26, pkt 255, 256.
22      Wydaje się, że jedynymi państwami członkowskimi, które przyjęły układ o międzynarodowym transporcie lotniczym, są Grecja (która jednakże zastrzegła sobie przyznawanie praw piątej swobody) i Niderlandy. Zobacz wykaz stron układu o międzynarodowym transporcie lotniczym, dostępny pod adresem: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23      Zgodnie z art. 83 konwencji chicagowskiej państwa muszą rejestrować w Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO) zawarcie dwustronnych i wielostronnych umów międzynarodowych dotyczących transportu lotniczego. Nie udało mi się jednak uzyskać dokładnej liczby obowiązujących umów dotyczących transportu lotniczego.
24      W sprawie rozwoju zewnętrznej unijnej polityki transportu lotniczego sprzed wyroków w sprawie „otwartego nieba” i po nich zob. I. Savić, Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreement, Pravni fakultet, Sveučilište u Zagrebu [wydział prawa uniwersytetu w Zagrzebiu], Zagreb, 2019, poglavlje 2.3, s. 32.
25      Zobacz House of Lords (United Kingdom), Select Committee on the European Union, „Open Skies” or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA), Session 2002‑03, 17th Report, 8 April 2003, s. 9.
26      Zobacz także podobnie J.C. Salazar i P. van Fenema, International air transport agreement, w: P.S. Dempsey i R. Jakhu (eds), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, London 2016, s. 252–294, w szczególności s. 258 i 259.
27      Zobacz art. 3 ust. 2 przewidywanej umowy.
28      Zobacz w tym względzie rozporządzenie Rady (EWG) nr 2299/89 z dnia 24 lipca 1989 r. w sprawie kodeksu postępowania dla komputerowych systemów rezerwacji (Dz.U. 1989, L 220, s. 1), rozporządzenie Rady (EWG) nr 2407/92 z dnia 23 lipca 1992 r. w sprawie przyznawania licencji przewoźnikom lotniczym (Dz.U. 1992, L 240, s. 1), rozporządzenie Rady (EWG) nr 2408/92 z dnia 23 lipca 1992 r. w sprawie dostępu przewoźników lotniczych Wspólnoty do wewnątrzwspólnotowych tras lotniczych (Dz.U. 1992, L 240, s. 8), rozporządzenie Rady (EWG) nr 2409/92 z dnia 23 lipca 1992 r. w sprawie taryf i stawek za usługi lotnicze (Dz.U. 1992, L 240, s. 15) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. 1993, L 14, s. 1).
29      Umowy, które państwa członkowskie zawarły ze Stanami Zjednoczonymi, wpisywały się w ramy polityki „otwartego nieba” tego państwa. Umowy te miały zasadniczo na celu liberalizację prawa do wykonywania lotów między Stanami Zjednoczonymi a każdym z zainteresowanych państw członkowskich. S. Stadlmeier uważa, że ta polityka opierała się na strategii „dziel i rządź”: oferowała wybranym mniejszym państwom europejskim z międzynarodowo aktywnymi liniami lotniczymi i przynajmniej jednym dużym lotniskiem jako ponadregionalnym hubem ograniczoną liberalizację (poprzez dodatkowe punkty wejścia do Stanów Zjednoczonych) w zamian za całkowitą liberalizację w przeciwnym kierunku. W ten sposób można było wywierać presję na większe państwa europejskie posiadające (wówczas) silniejsze międzynarodowe linie lotnicze (takie jak linie brytyjskie i francuskie), zapewniając ich konkurentom – zwłaszcza KLM, Lufthansie i Sabenie – przewagę na bezpośrednich trasach do Stanów Zjednoczonych dzięki większej liczbie punktów wjazdu do tego kraju. Jednocześnie na trasach do Unii Europejskiej amerykańskie linie lotnicze mogły zacieklej konkurować z Air France i British Airways dzięki nieograniczonym prawom w ramach piątej swobody. To właśnie według S. Stadlmeiera było źródłem obaw Komisji i jej zainteresowaniem koordynacją stanowisk państw członkowskich. Zobacz S. Stadlmeier, Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?, w:
B. Simma i C. Schulte, Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Wien, Linde, 1999, s. 167.
30      Wnioski Komisji o udzielnie mandatu negocjacyjnego w sprawie zawarcia kompleksowej umowy między Unią a Stanami Zjednoczonymi zostały opisane przez Trybunał w wyrokach w sprawie „otwartego nieba”; zob. wyrok Komisja/Belgia, pkt 15–21.
31      Więcej informacji na ten temat można znaleźć w opinii rzecznika generalnego A. Tizzana w sprawie Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑466/98, EU:C:2002:63, pkt 8 i nast.).
32      Dokładniej chodzi o przepisy dotyczące taryf i stawek pobieranych na trasach wewnątrzunijnych, przepisy dotyczące komputerowych systemów rezerwacji oraz przepisy dotyczące przydzielania czasu na start lub lądowanie, które to kwestie Trybunał uznał za należące do wyłącznej kompetencji Unii. Zobacz na przykład wyrok Komisja/Belgia, pkt 112, 114, 116 i 120.
33      Zobacz wyrok Komisja/Belgia, pkt 142. Klauzula ta przyznawała Stanom Zjednoczonym prawo do cofnięcia, zawieszenia lub ograniczenia praw przewozowych w przypadkach, w których przewoźnicy lotniczy wyznaczeni przez Królestwo Belgii nie byli własnością tego państwa lub jego obywateli.
34      Zobacz wyrok Komisja/Belgia, pkt 103–106.
35      Zobacz w tym względzie komunikat Komisji z dnia 11 marca 2005 r. – Rozwój programu polityki zewnętrznej w zakresie lotnictwa wspólnotowego [COM(2005) 79
final].
36      W załączeniu do wniosku Trybunału o wydanie opinii w niniejszym postępowaniu Komisja przedstawiła Trybunałowi wykaz takich umów, które obecnie obowiązują z 21 państwami trzecimi. Umowy takie są zawierane jako umowy zawierane wyłącznie przez Unię, ponieważ w całości dotyczą one obszarów należących do wyłącznej kompetencji Unii.
37      Decyzja Rady (UE) 2020/1110 z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie zawarcia w imieniu Unii Europejskiej umowy o transporcie lotniczym między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, z drugiej strony (Dz.U. 2020, L 244, s. 6).
38      Decyzja Rady (UE) 2018/145 z dnia 9 października 2017 r. w sprawie zawarcia, w imieniu Unii, wielostronnej umowy między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, Republiką Albanii, Bośnią i Hercegowiną, Republiką Bułgarii, Republiką Chorwacji, Byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii, Republiką Islandii, Republiką Czarnogóry, Królestwem Norwegii, Rumunią, Republiką Serbii i Misją Tymczasowej Administracji Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kosowie [użycie tej nazwy nie narusza stanowisk dotyczących statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244(1999) oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie deklaracji niepodległości ogłoszonej przez Kosowo] w sprawie ustanowienia Wspólnego Europejskiego Obszaru Lotniczego (Dz.U. 2018, L 26, s. 1).
39      Zobacz na przykład decyzja Rady (UE) 2019/702 z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie zawarcia, w imieniu Unii, umowy o transporcie lotniczym między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Kanadą, z drugiej strony (Dz.U. 2019, L 120, s. 1) oraz decyzja Rady (UE) 2020/948 z dnia 26 czerwca 2020 r. w sprawie zawarcia w imieniu Unii umowy o wspólnym obszarze lotniczym między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Gruzją, z drugiej strony (Dz.U. 2020, L 212, s. 1). Unia Europejska zawarła i podpisała również inne tego typu umowy, ale nie weszły one jeszcze w życie, gdyż oczekują na ratyfikację przez państwa członkowskie. Przykładem takiej umowy jest umowa z Katarem, która została zawarta jako umowa mieszana, pomimo apelu Komisji w jej wniosku dotyczącym zawarcia tej umowy wyłącznie w imieniu Unii; zob. zalecenie dotyczące decyzji Rady w sprawie upoważnienia Komisji do rozpoczęcia negocjacji dotyczących kompleksowych umów o transporcie lotniczym między Unią Europejską a sześcioma państwami członkowskimi Rady Współpracy Państw Zatoki [Perskiej] [COM(2015) 607
final] oraz umowa o transporcie lotniczym między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a państwem Katar, z drugiej strony (Dz.U. 2021, L 391, s. 3).
40      Umowa między Europejską Wspólnotą Gospodarczą (EWG), Królestwem Norwegii i Królestwem Szwecji o lotnictwie cywilnym (Dz.U. 1992, L 200, s. 21) [tłumaczenie nieoficjalne].
41      Umowa między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego (Dz.U. 2002, L 114, s. 1).
42      Zobacz Umowa o handlu i współpracy między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, z jednej strony, a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, z drugiej strony (Dz.U. 2021, L 149, s. 10), która obejmuje transport lotniczy w części drugiej dział 2 tytuł I, w tym przyznanie praw przewozowych w art. 419 tej umowy.
43      Chociaż wynegocjowany tekst przewidywanej umowy z Sułtanatem Omanu nie jest publicznie dostępny w momencie sporządzania niniejszego sprawozdania, został on przekazany Trybunałowi przez Komisję wraz z wnioskiem o wszczęcie niniejszego postępowania.
44      Tytuł I umowy składa się z art. 3 („Przyznanie praw”), art. 4 („Udzielanie zezwolenia eksploatacyjnego”), art. 5 („Odmowa udzielenia, cofnięcie, zawieszenie lub ograniczenie zezwolenia eksploatacyjnego”), art. 6 („Liberalizacja struktury własności i kontroli przewoźników lotniczych”), art. 7 („Zgodność z przepisami ustawowymi i wykonawczymi”), art. 8 („Uczciwa konkurencja”), art. 9 („Prowadzenie działalności gospodarczej”), art. 10 („Możliwości handlowe”), art. 11 („Cła, podatki, opłaty i należności”), art. 12 („Opłaty od użytkownika”), art. 13 („Taryfy”) i art. 14 („Statystyka”).
45      Tytuł II przewidywanej umowy zawiera art. 15 („Bezpieczeństwo lotnicze”), art. 16 („Ochrona lotnictwa”), art. 17 („Zarządzanie ruchem lotniczym”), art. 18 („Środowisko”), art. 19 („Odpowiedzialność przewoźników lotniczych”), art. 20 („Ochrona konsumentów”), art. 21 („Komputerowe systemy rezerwacji”) i art. 22 („Aspekty socjalne”).
46      Tytuł III przewidywanej umowy zawiera art. 23 („Interpretacja i wykonanie”), art. 24 („Wspólny komitet”), art. 25 („Rozstrzyganie sporów i arbitraż”), art. 26 („Związek z innymi umowami”), art. 27 („Zmiany”), art. 28 („Przystąpienie nowych państw członkowskich UE”), art. 29 („Wypowiedzenie”), art. 30 („Rejestracja”) i art. 31 („Wejście w życie i tymczasowe stosowanie”).
47      Strony niniejszego postępowania nie są również zgodne co do tego, czy art. 8, 10 i 11 przewidywanej umowy wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii.
48      Niniejsze postępowanie obrazuje między innymi brak jasności między istnieniem kompetencji a jej charakterem. Przykładowo niektóre państwa członkowskie, po stwierdzeniu, że przyznanie praw przewozowych należy do kompetencji dzielonej, twierdziły również, że stwierdzenie przez Trybunał wyłącznej kompetencji Unii byłoby sprzeczne z zasadą przyznania kompetencji.
49      Zobacz na przykład opinia 1/94
(Porozumienia załączone do porozumienia WTO) z dnia 15 listopada 1994 r. (EU:C:1994:384, pkt 12).
50      Zobacz pkt 17 niniejszej opinii
51      Zobacz pkt 10–12 niniejszej opinii.
52      Zobacz analogicznie opinia 1/20
[Opinia wydana na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE (Zmodernizowany Traktat Karty energetycznej)]
z dnia 16 czerwca 2022 r. (EU:C:2022:485, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo)], w której wyjaśniono, że możliwość złożenia wniosku o wydanie opinii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE nie wymaga, jako warunku wstępnego, ostatecznego porozumienia między zainteresowanymi instytucjami.
53      Zobacz podobnie wyrok z dnia 9 kwietnia 2024 r., Komisja/Rada (Podpisanie umów międzynarodowych) (C‑551/21, EU:C:2024:281, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo), w którym wyjaśniono, że dana praktyka nie może zmieniać postanowień traktatów, których instytucje Unii są zobowiązane przestrzegać.
54      Można dodać, że w obu decyzjach przyznających Komisji mandat negocjacyjny nie wyrażono w żadnym wypadku stanowiska Rady i państw członkowskich co do tego, które części przewidywanej umowy wchodzą w zakres kompetencji dzielonej, a które w zakres wyłącznej kompetencji Unii. Zobacz w tym względzie pkt 14 niniejszej opinii.
55      Na temat różnych interpretacji podziału kompetencji w federalnych porządkach prawnych zob. O. Beaud, The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction, w: L. Azoulai (ed.), The Question of Competence in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2014, s. 19–38.
56      Pojęcie kompetencji dorozumianych nie jest charakterystyczne wyłącznie dla unijnego porządku prawnego. Jest ono również akceptowane w prawie międzynarodowym w odniesieniu do organizacji międzynarodowych. Zobacz ogólnie Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations [opinia doradcza w sprawie naprawienia szkód poniesionych w służbie Organizacji Narodów Zjednoczonych] (ICJ Reports 1949, s. 174) [tłumaczenie nieoficjalne].
57      Artykuł 216 TFUE otwiera tytuł V traktatu FUE, który nosi tytuł „Umowy międzynarodowe”. Podczas gdy art. 216 TFUE dotyczy istnienia kompetencji do zawierania takich umów, art. 218 TFUE (wchodzący w skład tego samego tytułu) określa procedurę zawierania umowy międzynarodowej. Możliwe jest odstąpienie od tej procedury, o ile zostało to przewidziane w innych postanowieniach traktatów.
58      R. Schütze zauważa, że przesłanki druga i trzecia przyznania Unii Europejskiej dorozumianej kompetencji do zawarcia umowy międzynarodowej opisane w art. 216 ust. 1 TFUE
[zob. przesłanki (iii) i (iv) w pkt 72 niniejszej opinii], są w rzeczywistości ujęte w przesłance pierwszej [przesłanka
(ii) tamże], dotyczącej „równoległych uprawnień zewnętrznych”. Zobacz R. Schütze, European Union Law, 4th edition, Cambridge, Cambridge University Press, 2025, s. 293. Zgadzam się z tym stanowiskiem, choć uważam, że wymienienie tych dwóch przesłanek jest nie tylko zbędne, lecz wręcz zaciera granicę między samym istnieniem kompetencji a jej wyłącznym charakterem, uregulowanym w art. 3 ust. 2 TFUE,
gdzie użyto tego samego sformułowania, co użyte w art. 216 ust. 1 TFUE.
59      W wyroku z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada (22/70, zwanym dalej „wyrokiem AETR”, EU:C:1971:32, pkt 16), Trybunał po raz pierwszy wyjaśnił, że kompetencja do zawarcia umowy międzynarodowej „wynika nie tylko z wyraźnego przyznania jej w traktacie, lecz można ją również wywieść z innych przepisów traktatu i aktów ustanowionych na podstawie tych przepisów przez instytucje Wspólnoty”. Sformułowanie to pozostawia pewne wątpliwości co do tego, czy środki o charakterze wewnętrznym są niezbędne dla istnienia kompetencji zewnętrznej. W późniejszym orzecznictwie rozstrzygnięto tę kwestię na korzyść istnienia „równoległej kompetencji zewnętrznej”. W pkt 3 opinii 1/76 (Porozumienie ustanawiające europejski fundusz na rzecz żeglugi śródlądowej) z dnia 26 kwietnia 1977 r. (EU:C:1977:63) Trybunał wyjaśnił, że „ilekroć prawo wspólnotowe przyznaje instytucjom Wspólnoty kompetencje w jej wewnętrznym porządku w celu osiągnięcia określonego celu, Wspólnota jest uprawniona do zawierania zobowiązań międzynarodowych niezbędnych do realizacji tego celu, nawet przy braku wyraźnej podstawy traktatowej”. Z tego względu Trybunał
uznał w pkt 4 tej opinii, że uprawnienia te „można wyprowadzić w sposób dorozumiany z postanowień traktatu przyznających kompetencje wewnętrzne”.
60      Opinia z dnia 15 listopada 1994 r. (EU:C:1994:384). Zobacz pkt 95 tej opinii, w którym Trybunał wyjaśnił, że „ilekroć Wspólnota zawiera w swoich wewnętrznych aktach prawnych klauzule dotyczące traktowania obywateli państw trzecich albo wyraźnie wyposażyła swoje instytucje w kompetencje do prowadzenia rokowań z państwami trzecimi, nabywa wyłączną kompetencję zewnętrzną w obszarach regulowanych tymi aktami”. Jedynie druga przesłanka wskazana w tym punkcie była przewidziana w art. 216 ust. 1 TFUE.
61      W pkt 16 wyroku AETR Trybunał wyjaśnił, że kompetencja do zawarcia umowy międzynarodowej może wynikać z postanowień traktatu „oraz aktów przyjętych na tej podstawie przez instytucje Wspólnoty”. W pkt 17 tego wyroku Trybunał uściślił dalej, że „w każdym przypadku gdy w celu wdrożenia wspólnej polityki przewidzianej w traktacie Wspólnota podjęła działania zmierzające do ustanowienia, w jakiejkolwiek formie, wspólnych zasad, państwa członkowskie nie mają już prawa, ani indywidualnie, ani nawet wspólnie, zaciągać wobec państw trzecich zobowiązań naruszających te zasady”. Stwierdzenie to jednocześnie opisuje sytuację prowadzącą do powstania dorozumianej kompetencji Unii oraz sytuację, w której kompetencja ta staje się wyłączna, którą to ostatnią kwestię reguluje art. 3 ust. 2 TFUE.
62      Zobacz art. 2 ust. 1 TFUE.
63      Zobacz art. 5 ust. 3 i 4 TUE.
64      Zasada „zajętego pola” w rozumieniu art. 2 ust. 2 TFUE oznacza, że obszar objęty regulacją unijną jest traktowany jako „zajęty”. Z tego powodu państwa członkowskie nie mogą już regulować tej kwestii, nawet jeśli zdecydują się uregulować ją w sposób zgodny z przepisami Unii w tej dziedzinie. „Zajęte pole” wyklucza zatem możliwość kolizji norm. Jeżeli jednak państwo członkowskie mimo to ustanowi regulacje w dziedzinie zajętej przez prawo Unii, a jego przepisy krajowe są sprzeczne ze wspólnymi zasadami Unii, wynikającą z tego kolizję rozstrzyga inna zasada –
zasada pierwszeństwa prawa Unii – i to na korzyść stosowania przedmiotowych wspólnych zasad Unii.
65      Protokół nr 25 załączony do traktatu z Lizbony ma następujące brzmienie: „W odniesieniu do artykułu
2 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczącego kompetencji dzielonych, jeżeli Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”.
66      Zobacz w tym względzie C. Timmermans, ECJ Doctrines on Competences, w:
L. Azoulai (ed.), The Question of Competence in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2014, ss. 156–167, na s. 162: „Zasadę skutku blokującego, czyli »zajętego pola«, trzeba odróżnić od sytuacji, w której Unia posiada kompetencję wyłączną – w tym drugim przypadku państwa członkowskie nie mają żadnej kompetencji”.
67      Są to: unia celna, ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, polityka pieniężna w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa i wspólna polityka handlowa.
68      Zobacz w tym względzie R. Schütze, Parallel external powers in the European Union: from „cubist” perspectives towards „naturalist” constitutional principles?, w: R. Schütze, Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge, Cambridge University Press, 2014, s. 272.
69      Zobacz na przykład M. Chamon, Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine, Common Market Law Review, vol. 55, issue 5, 2018, s. 1101–1141.
70      Zobacz wyrok z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, pkt 73). Krytykę doktrynalną tego stanowiska można znaleźć w: M. Chamon, Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine, Common Market Law Review, vol. 55, issue 5, 2018, s. 1124–1126.
71      Zobacz na przykład A. Dashwood, The relationship between the Member States and the European Union/European Community, w: McDonnell (ed.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, s. 55; M. Cremona, The Union’s external action: Constitutional perspectives, w: G. Amato, H. Bribosia i B. de Witte, (eds), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution, Bruxelles, Bruylant, 2007, s. 1184–1189; R. Schütze, Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis, European Law Review, vol. 33, issue 5, 2008, s. 709–722, w szczególności s. 713 i 714.
72      Zobacz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, pkt 46–50).
73      Zobacz opinia 2/15 (Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. (EU:C:2017:376, pkt 29).
W przedmiocie umów mieszanych zob. ogólnie A. Rosas, Mixity Past, Present and Future: Some Observations, w: M. Chamon, I. Govaere (eds), EU External Relations Post-Lisbon, Leiden, Brill, 2020, s. 8–18.
74      Terminy „umowa mieszana obowiązkowa” i „umowa mieszana fakultatywna” zostały zaproponowane przez A. Rosasa,
Mixed Union – Mixed Agreements, w:
M. Koskenniemi (ed.), International Law Aspects of the European Union, Leiden, Brill, 1998, s. 131. Zobacz także M. Chamon, I. Govaere, Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law? w: M. Chamon, I. Govaere (eds), EU External Relations Post-Lisbon, Leiden, Brill, 2020, s. 2; I. Govaere, „Facultative” and „Functional Mixity” in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral, College of Europe Research Papers in Law, 3/2019; C. Hillion, M. Chamon, Facultative Mixity and Sincere Cooperation, w: M. Chamon, I. Govaere (eds), EU External Relations Post-Lisbon, Leiden, Brill, 2020, s. 86.
75      Zobacz w tym względzie pkt 41 niniejszej opinii.
76      Takie umowy mogą być również zawierane jako umowy zawierane wyłącznie przez Unię, pod warunkiem że Unii zostaną przyznane kompetencje w odniesieniu do wszystkich części tej umowy. Jest to jednak możliwe tylko wtedy, gdy żadne z postanowień umowy nie wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji państw członkowskich.
77      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (Dz.U. 2004, L 157, s. 7).
78      Zobacz art. 1 rozporządzenia nr 847/2004.
79      W sekcji III.E poniżej powrócę do znaczenia tego rozporządzenia dla odpowiedzi na pytanie, czy Unia Europejska ma wyłączną kompetencję do zawarcia przewidywanej umowy.
80      Zobacz moja opinia w sprawie ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, pkt 30).
81      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, pkt 68); z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 126).
82      Zobacz pkt 46 niniejszej opinii.
83      Na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał, stanowisko to zostało wyraźnie potwierdzone przez rządy bułgarski, grecki, litewski i węgierski. Moim zdaniem to samo stanowisko poparły, choć już nie tak wyraźnie, rządy niemiecki i cypryjski oraz irlandzki.
84      W traktacie FUE zob. na przykład art. 79 ust. 3 (dotyczący umów o readmisji z państwami trzecimi), art. 191 ust. 4 (dotyczący środowiska) lub art. 207 ust. 3 (dotyczący wspólnej polityki handlowej).
85      W pierwotnym traktacie kompetencja Unii do zawierania umów międzynarodowych była wyraźnie przewidziana tylko w dwóch obszarach: umów handlowych i taryfowych (art. 113 traktatu EWG) oraz umów stowarzyszeniowych (art. 238 traktatu EWG). Przegląd i wyjaśnienie wyraźnych kompetencji zewnętrznych Unii po wejściu w życie traktatu z Lizbony można znaleźć w E. Neframi, L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, s. 21–58.
86      Zobacz opinia 1/94
(Porozumienia załączone do porozumienia WTO) z dnia 15 listopada 1994 r. (EU:C:1994:384, pkt 48).
87      Zobacz w tym zakresie M. Cremona, EU External Competence-Rationales for Exclusivity, w:
S. Garben, I. Govaere (eds), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, s. 133–150, na s. 136, gdzie padła sugestia, że „włączenie art. 216 ust. 1 do traktatu FUE oznacza, że trafniejsze jest dziś mówienie nie o wyraźnych i dorozumianych kompetencjach zewnętrznych, lecz o rozróżnieniu między kompetencjami wyraźnie należącymi do działań zewnętrznych Unii a kompetencjami określanymi jako »zewnętrzne aspekty innych polityk Unii«”.
88      Zobacz opinia 1/76
(Porozumienie ustanawiające europejski fundusz na rzecz żeglugi śródlądowej) z dnia 26 kwietnia 1977 r. (EU:C:1977:63, pkt 3); opinia 2/91
(Konwencja MOP nr 170) z dnia 19 marca 1993 r. (EU:C:1993:106, pkt 7); opinia 1/03
(Nowa konwencja z Lugano) z dnia 7 lutego 2006 r. (EU:C:2006:81, pkt 114); opinia 1/13
(Przystąpienie państw trzecich do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303, pkt 67).
89      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. 2008, L 293, s. 3, zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie przewozów lotniczych”) – zob. art. 15 ust. 1, który stanowi: „Wspólnotowi przewoźnicy lotniczy są uprawnieni do wykonywania wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych”. Liberalizacja ta nastąpiła po raz pierwszy wraz z rozporządzeniem nr 2408/92 [zob. art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, który stanowił, że „[z] zastrzeżeniem niniejszego rozporządzenia zainteresowane państwo członkowskie (państwa członkowskie) udziela wspólnotowym przewoźnikom lotniczym upoważnienia na wykonywanie prawa przewozowego na trasach wewnątrz Wspólnoty”].
90      W wyrokach w sprawie „otwartego nieba” Komisja argumentowała, że rynek wewnętrzny usług lotniczych został „zrealizowany” w 1992 r. (zob. wyrok Komisja/Belgia, pkt 71).
91      Dodam, że rozporządzenie w sprawie przewozów lotniczych wyraźnie pozostawia państwom członkowskim możliwość ograniczenia lub odmowy wykonywania takich praw w przypadku poważnych problemów środowiskowych lub sytuacji wyjątkowych; zob. art. 20 i 21 wspomnianego rozporządzenia. Poza tymi sytuacjami państwa członkowskie nie mogą ograniczać ani odmawiać wykonywania praw przewozowych w Unii Europejskiej tak długo, jak długo rozporządzenie w sprawie przewozów lotniczych pozostaje w mocy.
92      Istnienia takiej dorozumianej kompetencji zewnętrznej nie podważa podniesiony w szczególności przez rząd węgierski argument, zgodnie z którym polityka transportu lotniczego może mieć związek z bezpieczeństwem narodowym, które zgodnie z art. 4 ust. 2 zdanie ostatnie TUE pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji każdego państwa członkowskiego. Związek ten nie „zastrzega” przyznawania praw przewozowych do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Dla celów niniejszej sprawy art. 4 ust. 2 TUE wymaga jedynie, aby Unia Europejska uwzględniała kwestie bezpieczeństwa narodowego państw członkowskich przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu praw przewozowych państwu trzeciemu w celu zawarcia umowy o transporcie lotniczym oraz aby zapewniła, że przyznanie tych praw i wynikające z tego zawarcie wspomnianej umowy nie utrudniają prawidłowego wykonywania podstawowych funkcji państw członkowskich. Zobacz analogicznie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, pkt 43).
93      Opinia z dnia 26 kwietnia 1977 r. (EU:C:1977:63).
94      Zobacz wyrok Komisja/Belgia, pkt 68, w którym Trybunał odniósł się do pkt 89 opinii 1/94
(Porozumienia załączone do porozumienia WTO) z dnia 15 listopada 1994 r. (EU:C:1994:384).
95      Opinia z dnia 26 kwietnia 1977 r. (EU:C:1977:63). Opinia ta została wydana w kontekście ustanowienia struktury zarządzania drogami wodnymi Renu i Mozeli w celu racjonalizacji sytuacji gospodarczej sektora żeglugi śródlądowej w tym obszarze geograficznym. Ponieważ region ten obejmuje Konfederację Szwajcarską, realizacja tego celu nie byłaby możliwa bez udziału tego państwa trzeciego. Z tego powodu Trybunał stwierdził, że Unia posiada wyłączną kompetencję do zawierania niezbędnych umów międzynarodowych z tym państwem.
96      Zobacz wyrok Komisja/Belgia, pkt 72.
97      Zobacz wyrok Komisja/Belgia, pkt 71.
98      Orzecznictwo, na które Rada się powołuje w związku ze swoim twierdzeniem dotyczącym ciężaru dowodu, jest bowiem w całości związane ze skargami o stwierdzenie nieważności – zob. wyroki:
z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, pkt 75); z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 115), a także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Komisja/Rada
(Międzynarodowa Organizacja Morska) (C‑161/20, EU:C:2021:957, pkt 120).
99      Zobacz w tym zakresie K. Lenaerts, K. Gutman, J.T. Nowak, EU Procedural Law, 2nd edition, Oxford, Oxford European Union Law Library, 2023, s. 521, pkt 12.01, gdzie podkreślono, że procedura z art. 218 ust. 11 TFUE służy w szczególności zapobieganiu komplikacjom, które mogłyby wyniknąć ze sporów dotyczących zgodności z traktatami umów międzynarodowych wiążących Unię, oraz uniknięcie wystąpienia negatywnych konsekwencji w jej stosunkach zewnętrznych.
100      Analiza językowa poszczególnych wersji językowych wydaje się wskazywać na pewne różnice. Z jednej strony w niektórych wersjach językowych, w szczególności: angielskiej („affect”), hiszpańskiej („affectar”), francuskiej („affecter”) i chorwackiej („utjecati”), użyto terminu sugerującego, że nawet potencjalnie niewielki wpływ na prawo Unii wynikający z przedmiotowych zobowiązań międzynarodowych byłby wystarczający do celów art. 3 ust. 2 TFUE. W innych wersjach językowych, takich jak niemiecka („beeinträchtigen”) i niderlandzka („aantasten”), użyto terminu oznaczającego, że rozpatrywane zobowiązania muszą kolidować ze wspólnymi zasadami prawa Unii, naruszać je lub oddziaływać na nie.
101      Jak już omówili to rzecznicy generalni J. Kokott, E. Sharpston i N. Jääskinen. Zobacz: opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie Komisja/Rada  (C‑137/12, EU:C:2013:441, pkt 111–117); opinia rzeczniczki generalnej E. Sharpston w sprawie Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:224, pkt 95–97); stanowisko rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie opinii 1/13 (Przystąpienie państw trzecich do konwencji haskiej) (EU:C:2014:2292, pkt 69, 70).
102      Zobacz wyrok z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, pkt 66, 67); opinia 1/13
(Przystąpienie państw trzecich do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303, pkt 71); opinia 2/15
(Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. (EU:C:2017:376, pkt 180 i przytoczone tam orzecznictwo).
103      Niedostatek miejsca nie pozwala mi szczegółowo omówić okoliczności, które doprowadziły do wydania wyroku AETR. W skrócie sprawa ta dotyczyła zawarcia europejskiej umowy o transporcie drogowym pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych. Aby przekonać Trybunał, że (ówczesna) Wspólnota Europejska miała kompetencje do zawarcia tej umowy, Komisja powołała się na rozporządzenie Rady (EWG)
nr 543/69 z dnia 25 marca 1969 r.
w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. 1969, L 77, s. 49) regulującego społeczne aspekty transportu drogowego. Opierając się na tym argumencie, Trybunał uznał najpierw, że kompetencja do zawarcia umowy międzynarodowej może zostać wywiedziona z przyznania kompetencji (ówczesnej) Wspólnocie Europejskiej w tym obszarze polityki, mimo że traktat nie zawierał wyraźnego upoważnienia do zawierania umów międzynarodowych w dziedzinie transportu drogowego. Jednocześnie Trybunał uznał, że w dziedzinie objętej spornym rozporządzeniem państwa członkowskie nie mają już kompetencji do zawarcia przewidywanej umowy (zob. wyrok AETR, pkt 16, 17). Wyrok AETR stanowi zatem przykład orzeczenia, w którym Trybunał jednocześnie ukształtował dwa istotne pojęcia prawa Unii: koncepcję kompetencji dorozumianych oraz możliwość, że taka dorozumiana kompetencja zewnętrzna – jeśli została wykonana wewnętrznie – może nabrać charakteru wyłącznego. Szczegółowy opis okoliczności towarzyszących wyrokowi AETR można znaleźć w: A. McNaughton, Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System, w: F. Nicola i B. Davies (eds), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge, Cambridge University Press, 2017, s. 134–153.
104      Zobacz wyrok AETR, pkt 17, wyróżnienie własne.
105      Zobacz K. Lenaerts, Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de „préemption”, w: P. Demaret (ed.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Brugge, 1986, s. 39, 42–43.
106      Jednakże uznanie nabycia wyłącznej kompetencji na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE za pozytywne przyznanie kompetencji stwarza teoretyczne problemy o charakterze konstytucyjnym. Jak wskazuje R. Schütze, fakt, iż kompetencja może zmienić swój charakter na podstawie prawa Unii, a nie w oparciu o sam traktat, jest trudny do pogodzenia z zasadą przyznania kompetencji jako zasadą konstytucyjną. Z tego względu logika „zajętego pola” wydaje się lepiej oddawać istotę efektu AETR. Zobacz R. Schütze, Parallel external powers in the European Union: from „cubist” perspectives towards „naturalist” constitutional principles? w: R. Schütze, Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge, Cambridge University Press, 2014.
107      Zobacz wyrok AETR, pkt 21, 22. Zasada ta była wówczas wyrażona w art. 5 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą.
108      Zobacz wyrok AETR, pkt 22, wyróżnienie własne. W okolicznościach, w jakich wydano wyrok
AETR, istniały już wspólne zasady dotyczące ujednolicenia czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku w odniesieniu do przewozów pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi [rozporządzenie nr 543/69]. W związku z tym państwa członkowskie nie mogły podejmować równoległych zobowiązań międzynarodowych w odniesieniu do tej samej kwestii – to jest przepisów regulujących czas prowadzenia pojazdu i okresy odpoczynku w odniesieniu do takich przewozów – poprzez zawarcie umowy międzynarodowej.
109      Można jednak również argumentować, że w istocie nie ma tu zasadniczej różnicy, ponieważ zasada
„zajętego pola”
również ma zapobiegać wywieraniu wpływu na przepisy Unii.
110      Jest to szczególnie widoczne w sprawach, w których Trybunał zdaje się wywodzić istnienie kompetencji wyłącznej z samego faktu, że „dana dziedzina została już w znacznej mierze uregulowana prawem Unii”. Zobacz na przykład opinia 2/91
(Konwencja MOP nr 170) z dnia 19 marca 1993 r. (EU:C:1993:106, pkt 25, 26).
111      Zobacz na przykład T. Verellen, który wyjaśnia, że „na poziomie zasad Trybunał kreśli obraz, który nie jest do końca klarowny. Z jednej strony zgadza się z koniecznością sprawdzenia, czy »dana dziedzina została już w znacznej mierze uregulowana«. Z drugiej strony podkreśla potrzebę przeprowadzenia »szczegółowej analizy«”. Zobacz T. Verellen, The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13, Columbia Journal of European Law, vol. 21, issue 2, 2015, s. 383–410, na s. 402.
112      Przykładowo P.-J. Kuijper zauważył, że „doktryna AETR stała się tak zawiła, że trudno uznać ją za praktyczne źródło wskazówek dla instytucji politycznych Wspólnoty”. Zobacz P.J. Kuijper, Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Amsterdam, Vossiuspers UvA, 2008, s 9.
113      Obejmuje to uwzględnienie rodzaju postępowania, które doprowadziło do wydania określonego wyroku. Sprawy, na które powołują się uczestnicy niniejszego postępowania, trafiły do Trybunału różnymi drogami proceduralnymi: niektóre z nich zostały zainicjowane wnioskami Trybunału o wydanie opinii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE [takie jak opinia 1/13
(Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303], niektóre z nich zostały wniesione jako skargi o stwierdzenie nieważności (wyrok z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada,
C‑114/12, EU:C:2014:2151), niektóre z nich dotarły do Trybunału w kontekście postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (tak było w przypadku wyroków w sprawie „otwartego nieba”), a inne były przedmiotem odesłania prejudycjalnego (zob. wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399). Te różnice na poziomie proceduralnym nie zmieniają jednak oceny dotyczącej zakresu wpływania skutkującego powstaniem wyłącznej kompetencji Unii.
114      Zobacz opinia 1/03
(Nowa konwencja z Lugano)
z dnia 7 lutego 2006 r. (EU:C:2006:81, pkt 128). Jak zauważyła M. Cremona, w orzecznictwie po traktacie z Lizbony „Trybunał koncentruje się raczej na ustaleniu stopnia, w jakim przepisy Unii tworzą jednolity system, oraz na ocenie, czy jego skuteczne funkcjonowanie może być zagrożone”. Zobacz M. Cremona, External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action, w: P. Craig, G. de Búrca (eds), The Evolution of EU Law, Oxford, Oxford University Press, 2021, p. 458.
115      Opinia 1/13
(Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303, pkt 85). Zobacz nowszy wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo).
116      W tym samym duchu zob. R. Schütze, Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption, Common Market Law Review, vol. 43_issue 4, 2006, s. 1023–1048, s. 1036 i nast. Zobacz także M. Chamon, Implied Exclusive Powers in the ECJ’s Post-Lisbon Jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine, Common Market Law Review, vol. 55, issue 4, 2018, s. 1101–1142.
117      Zobacz na przykład wyrok z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151); opinia 1/13 (Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303).
118      Zobacz przykładowo opinia 2/15
(Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. (EU:C:2017:376).
119      Warto przypomnieć sobie przedmiot sporu w wyrokach w sprawie „otwartego nieba”.
120      Zobacz podobnie rzecznik generalny M. Szpunar, który stanął na stanowisku, że „jeżeli zobowiązanie międzynarodowe pozostaje bez wpływu na prawo Unii (z uwzględnieniem jego przyszłego przewidywalnego rozwoju), okoliczność, że dwa systemy norm dotyczą tej samej dziedziny, nie będzie miała znaczenia do celów stosowania art. 3 ust. 2 TFUE”. Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Komisja/Rada (Międzynarodowa Organizacja Morska) (C‑161/20, EU:C:2021:957, pkt 117).
121      Zobacz na przykład opinia 1/13
(Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303, pkt 71); wyrok z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, pkt 68).
122      Omawiany w opinii 1/13
(Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303).
123      Omawiany w wyroku z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124      Opinia z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303).
125      Wyrok z dnia 4 września 2014 r. (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      Zobacz także opinia 2/15
(Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. (EU:C:2017:376, pkt 201 i przytoczone tam orzecznictwo), w której
Trybunał stwierdził, że „wówczas gdy umowa między Unią i państwem trzecim przewiduje stosowanie do stosunków międzynarodowych objętych tą umową zasady, które pokrywają się w znacznej mierze z zasadami wspólnymi Unii mającymi zastosowanie do sytuacji wewnątrzwspólnotowych, umowę tę należy uznać za mogącą wpływać na zakres tych wspólnych zasad lub mogącą go zmieniać”.
127      Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo); a także opinia 3/15
(Traktat z Marrakeszu o ułatwieniu dostępu do opublikowanych utworów) z dnia 14 lutego 2017 r. (EU:C:2017:114, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo) – w których wyjaśniono, że ryzyko wpływu na wspólne zasady Unii lub ich zmiany przez zobowiązania międzynarodowe istnieje „nawet przy braku ewentualnej sprzeczności między tymi zobowiązaniami i wspólnymi zasadami Unii”. Zobacz także podobnie opinia rzecznika generalnego A. Tizzana w sprawie Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑466/98, EU:C:2002:63, pkt 71, 75).
128      Opinia 1/13 z dnia 14 października 2014 r.
(Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) (EU:C:2014:2303, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
129      Zobacz na przykład opinia 2/91
(Konwencja MOP nr 170) z dnia 19 marca 1993 r. (EU:C:1993:106, pkt 25),
w której wyjaśniono, że pewna część konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy „należy […] do dziedziny, która jest już w znacznej mierze objęta uregulowaniami wspólnotowymi, stopniowo uchwalanymi po 1967 r. z myślą o jeszcze bardziej kompletnej harmonizacji”, skutkiem czego wspomniane zobowiązania „należy uznać za należące do dziedziny objętej ww. dyrektywami”, i opinia 1/13
(Przystąpienie państw trzecich do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303, pkt 73,
gdzie przewidziano, że „wpływ na zakres zasad Unii lub jego zmiana ze strony zobowiązań międzynarodowych może mieć miejsce w szczególności wtedy, gdy zobowiązania te należą do dziedziny w znacznej mierze objętej już takimi zasadami”.
130      Zobacz między innymi opinia 1/13
(Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo); opinia 3/15
(Traktat z Marrakeszu o ułatwieniu dostępu do opublikowanych utworów) z dnia 14 lutego 2017 r. (EU:C:2017:114, pkt 74). Wyróżnienie własne.
131      Jak wyjaśnił Trybunał w opinii 2/15
(Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. (EU:C:2017:376, pkt 275, 276), jeżeli takie zobowiązania nie zawierają wiążących zobowiązań, nie mogą one mieć wpływu na charakter kompetencji do zawarcia przewidywanej umowy.
132      W odniesieniu do art. 15 („Bezpieczeństwo lotnicze”) zob. przykładowo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego oraz zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2111/2005, (WE) nr 1008/2008, (UE) nr 996/2010, (UE) nr 376/2014 i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/30/UE i 2014/53/UE, a także uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 552/2004 i (WE) nr 216/2008 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 (Dz.U. 2018, L 212, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2018, L 212, s. 1); w odniesieniu do art. 16 („Ochrona lotnictwa”) zob. przykładowo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 2320/2002 (Dz.U. 2008, L 97, s. 72; sprostowania: Dz.U. 2014, L 367, s. 126; Dz.U. 2016, L 28, s. 20); w odniesieniu do art. 17 („Zarządzanie ruchem lotniczym”) zob. przykładowo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/2803 z dnia 23 października 2024 r. w sprawie wdrożenia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (Dz.U. L, 2024/2803); w odniesieniu do art. 18 („Środowisko”) zob. przykładowo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2392 z dnia 13 grudnia 2017 r. zmieniające dyrektywę 2003/87/WE w celu utrzymania obecnych ograniczeń zakresu zastosowania w odniesieniu do działań lotniczych i w celu przygotowania wdrożenia globalnego środka rynkowego po 2021 r. (Dz.U. 2017, L 350, s. 7) i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2405 z dnia 18 października 2023 r. w sprawie zapewnienia równych warunków działania dla zrównoważonego transportu lotniczego (ReFuelEU Aviation) (Dz.U. L, 2023/2405; sprostowania: Dz.U. L, 2024/90126; Dz.U. L, 2025/90825); w odniesieniu do art. 19 („Odpowiedzialność przewoźników lotniczych”) zob. przykładowo rozporządzenie Rady (WE) nr 2027/97 z dnia 9 października 1997 r. w sprawie odpowiedzialności przewoźnika lotniczego z tytułu wypadków lotniczych (Dz.U. 1997, L 285, s. 1); w odniesieniu do art. 20 („Ochrona konsumentów”) zob. przykładowo rozporządzenie (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz.U. 2004, L 46, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2019, L 119, s. 202); w odniesieniu do art. 21 („Komputerowe systemy rezerwacji”) zob. przykładowo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 80/2009 z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie kodeksu postępowania dla komputerowych systemów rezerwacji i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 2299/89 (Dz.U. 2009, L 35, s. 47) oraz wyrok Komisja/Belgia, pkt 115–117; w odniesieniu do art. 22 („Aspekty socjalne”) zob. przykładowo rozporządzenie (WE) nr 1107/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie praw osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej sprawności ruchowej podróżujących drogą lotniczą (Dz.U. 2006, L 204, s. 1).
133      Bezpieczeństwo lotnicze jest objęte wspólnymi zasadami Unii, określonymi między innymi w rozporządzeniu 2018/1139 (Dz.U. 2018, L 212, s. 1).
134      Ochrona lotnictwa podlega wspólnym zasadom Unii, w tym między innymi rozporządzeniu 2018/1139 i rozporządzeniu nr 300/2008.
135      Artykuł 6 przewidywanej umowy dotyczy liberalizacji struktury własności i kontroli przewoźników lotniczych. Przewiduje on, że umawiające się strony „uznają” potencjalne korzyści wynikające ze stopniowej liberalizacji struktury własności i kontroli swoich przewoźników lotniczych oraz że „uzgadniają, że w dogodnym momencie zbadają” w ramach wspólnego komitetu (utworzonego na mocy art. 24 przewidywanej umowy) sprawę wzajemnej liberalizacji struktury własności i kontroli przewoźników lotniczych, przy czym wspólny komitet „może zalecić” zmiany do tej umowy w tym zakresie. Sformułowanie to ma charakter typowy dla mechanizmów współpracy i wymiany poglądów, a nie dla zobowiązania, które mogłoby wpływać na obowiązujące wspólne zasady prawa Unii.
136      W art. 9 przewidywanej umowy, zatytułowanym „Prowadzenie działalności gospodarczej”, strony uzgodniły, że „przeszkody w świadczeniu przewozów lotniczych zgodnie z niniejszą umową napotykane przez ich odpowiednich przewoźników lotniczych mogłyby utrudnić uzyskanie korzyści wynikających z niniejszej umowy”. W tym celu umawiające się strony postanawiają „współpracować” przy usuwaniu tego rodzaju przeszkód, przy czym wspólny komitet „monitoruje” postępy w tej współpracy. Poza nałożeniem na wspólny komitet obowiązku działania w określony sposób wydaje się, że przepis ten nie zawiera żadnego zobowiązania, które można by ocenić na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE.
137      Artykuł 14 przewidywanej umowy dotyczy statystyk. W ust. 1 tego postanowienia przewiduje on obowiązek udostępniania przez umawiające się strony dostępnych danych statystycznych dotyczących transportu lotniczego objętego przewidywaną umową, zgodnie ze swoimi przepisami ustawowymi i wykonawczymi, zgodnie z „uzasadnionymi potrzebami”. W ust. 2 tego postanowienia strony zobowiązują się do współpracy na rzecz ułatwienia wymiany tych informacji. Nie ulega wątpliwości, że ust. 2 tego postanowienia nie zawiera żadnego zobowiązania, które mogłoby wpływać na wspólne zasady (i dlatego wydaje się znacznie bardziej zbliżony do zobowiązań zawartych w tytule II planowanej umowy). Choć ust. 1 przewiduje obowiązek wymiany danych statystycznych, obowiązek ten ogranicza się wyłącznie do danych dotyczących transportu lotniczego między umawiającymi się stronami, w takim zakresie, w jakim został on zliberalizowany na podstawie przewidywanej umowy. Ponadto z odesłania w tym ustępie do wspólnego komitetu wynika, że wymiana ta odbywa się wyłącznie w ramach tego komitetu i to jedynie w celu „monitorowania rozwoju transportu lotniczego zgodnie z postanowieniami niniejszej umowy”. W związku z tym wydaje mi się, że wskazane postanowienie ma w rzeczywistości na celu utrzymanie skuteczności (effet utile) umowy jako całości, w związku z czym nie jest objęte zakresem stosowania art. 3 ust. 2 TFUE.
138      Zobacz opinia 2/15
(Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. (EU:C:2017:376, pkt 276 i przytoczone tam orzecznictwo).
139      Trybunał przypomniał ten sam wniosek również w wyrokach: z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 70, 71); a także z dnia 18 marca 2014 r., International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, pkt 39).
140      Zasadniczo takie samo stanowisko zajął Trybunał w wyrokach w sprawie „otwartego nieba” w odniesieniu do rozporządzenia poprzedzającego rozporządzenie w sprawie przewozów lotniczych – rozporządzenia nr 2408/92; zob. wyrok Komisja/Belgia, pkt 104.
141      Zobacz motyw 16 rozporządzenia nr 847/2004, który w odpowiedniej części stanowi, że „[celami] niniejszego rozporządzenia [są] koordynacja negocjacji prowadzonych z państwami trzecimi w celu zawarcia umów dotyczących usług lotniczych, potrzeba zagwarantowania zharmonizowanego podejścia w odniesieniu do wykonania i stosowania tych umów i sprawdzanie ich zgodności z prawem wspólnotowym”.
142      Zobacz motywy 2–4 rozporządzenia nr 847/2004, które przypominają niektóre ustalenia Trybunału w wyrokach w sprawie „otwartego nieba”, a następnie przewidują, że w następstwie tych wyroków należy wprowadzić obowiązek współpracy.
143      Zobacz pkt 46 niniejszej opinii.
144      Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 2019, C 384 I, s. 1).
145      Zobacz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/502 z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad zapewniających podstawowe połączenia lotnicze w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii (Dz.U. 2019, L 85 I, s. 49) i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/2225 z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie wspólnych zasad zapewniających podstawowe połączenia lotnicze po upływie okresu przejściowego przewidzianego w Umowie o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 2020, L 437, s. 86).
146      Zobacz art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2019/502 i art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2020/2225.
147      Na rozprawie dyskutowano, czy umożliwienie współdzielenia połączeń między przewoźnikami lotniczymi z Unii i Omanu na podstawie art. 10 ust. 10 przewidywanej umowy mogłoby umożliwić taki dostęp do rynku. W trakcie dyskusji wyjaśniono jednak, że nawet przewoźnicy lotniczy z Omanu mogą na mocy tego postanowienia zawierać umowy o wspólnej obsłudze połączeń, reklamować te połączenia i sprzedawać na nie bilety, przy czym owe odcinki lotów wewnątrzunijnych muszą być obsługiwane przez przewoźników z Unii, nawet jeśli loty mają ten sam kod. W tym względzie art. 10 ust. 10 przewidywanej umowy nie pozwala przewoźnikom lotniczym z Omanu na uczestniczenie w wewnątrzunijnym rynku usług transportu lotniczego.
148      W rzeczywistości obowiązek stosowania zasad państwa, z którego lub do którego wykonywany jest lot, wynika z art. 11 konwencji chicagowskiej, a analogiczne zobowiązanie zostało odtworzone w art. 7 przewidywanej umowy.
149      Zobacz w tym zakresie opinia 1/94
(Porozumienia załączone do porozumienia WTO) z dnia 15 listopada 1994 r. (EU:C:1994:384, pkt 78,
79); wyrok Komisja/Belgia, pkt 98.
150      Zobacz rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz.U. 2003, L 1, s. 1) oraz rozporządzenie Rady (UE) 2015/1588 z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz.U. 2015, L 249, s. 1).
151      Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 1986 r., Asjes i in. (od 209/84 do 213/84, EU:C:1986:188, pkt 45). W przypadku gdy zachowania antykonkurencyjne mają miejsce poza terytorium Unii Europejskiej, ale wywierają wpływ na rynek wewnętrzny, w orzecznictwie uznano, że przepisy dotyczące stosowania art. 101 i 102 TFUE mogą mieć zastosowanie także do praktyk w pełni ograniczonych do terytorium państw trzecich. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 27 września 1988 r., Ahlström Osakeyhtiö i in./Komisja (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 i od 125/85 do 129/85, EU:C:1988:447, pkt 17, 18); z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, pkt 43–45).
152      Rozporządzenie Rady z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do pewnych kategorii porozumień i praktyk uzgodnionych w sektorze transportu lotniczego (Dz.U. 2009, L 148, s. 1).
153      Zobacz motyw 3 rozporządzenia nr 487/2009, w którym wyjaśniono, że „Komisja powinna być uprawniona do udzielenia wyłączeń grupowych w sektorze transportu lotniczego w odniesieniu do ruchu we Wspólnocie, jak również w odniesieniu do ruchu między Wspólnotą a krajami trzecimi”.
154      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie ochrony konkurencji w transporcie lotniczym oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 868/2004 (Dz.U. 2019, L 123 z, s. 4). Rozporządzenie to zmierza do ustanowienia sektorowego podejścia, które następnie zostało przyjęte również w innych sektorach gospodarki w rozporządzeniu (UE) 2022/2560 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie subsydiów zagranicznych zakłócających rynek wewnętrzny (Dz.U. 2022 L 330, s. 1).
155      Zobacz motyw 9 rozporządzenia 2019/712, zgodnie z którym „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające przepisy pozostają niezbędne do utrzymania warunków sprzyjających wysokiemu poziomowi konkurencyjności w Unii oraz do zapewnienia uczciwej konkurencji z przewoźnikami lotniczymi z państw trzecich. W tym celu Komisji należy powierzyć uprawnienia do prowadzenia dochodzeń oraz do podejmowania w razie konieczności niezbędnych środków. Środki takie powinny być dostępne w przypadku, gdy praktyki zakłócające konkurencję powodują szkodę dla unijnych przewoźników lotniczych”. Zobacz także art. 2 ust. 6 tego rozporządzenia, który definiuje „praktyki zakłócające konkurencję” jako „dyskryminacje i dotacje”, które są następnie zdefiniowane w art. 2
pkt 8 i 9 tego rozporządzenia.
156      Dyrektywa Rady z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (Dz.U. 2003, L 283, s. 51).
157      Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo), w którym wyjaśniono, że w art. 14 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/96/WE przewidziano zwolnienie podatkowe produktów energetycznych dostarczanych w celu zastosowania jako paliwo do celów żeglugi powietrznej innej niż prywatne loty niehandlowe, i to po to, by – jak wynika z motywu 23 tej dyrektywy – Unia przestrzegała między innymi niektórych zobowiązań międzynarodowych, w tym zobowiązań związanych ze zwolnieniami podatkowymi dotyczącymi produktów energetycznych przeznaczonych dla lotnictwa cywilnego, z których to zwolnień korzystają linie lotnicze na podstawie konwencji chicagowskiej i międzynarodowych umów dwustronnych w sprawie usług lotniczych zawartych przez Unię lub państwa członkowskie z niektórymi państwami trzecimi.
158      Rozporządzenie Rady z dnia 16 listopada 2009 r. ustanawiające wspólnotowy system zwolnień celnych (Dz.U. 2009, L 324, s. 23).
159      Dyrektywa Rady z dnia 19 października 2009 r. określająca zakres stosowania art. 143 lit. b) i c) dyrektywy 2006/112/WE w odniesieniu do zwolnienia z podatku od wartości dodanej przy ostatecznym imporcie niektórych towarów (Dz.U. 2009, L 292, s. 5).
160      Zobacz pkt 10 memorandum z konsultacji, załączonego do umowy.
161      Zobacz art. 1 rozporządzenia nr 1186/2009.
162      Zobacz art. 1 dyrektywy 2009/132.
163      Dyrektywa Rady z dnia 19 grudnia 2019 r. ustanawiająca ogólne zasady dotyczące podatku akcyzowego (Dz.U. 2020, L 58, s. 4; sprostowania: Dz.U. 2020, L 409, s. 38; Dz.U. 2023, L 188, s. 60). Komisja powołuje się na art. 11 lit. f) tej dyrektywy, który zwalnia z podatku akcyzowego produkty przeznaczone
do
„konsumpcji zgodnie z porozumieniem zawartym z krajami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi, pod warunkiem że takie porozumienie jest dopuszczone lub dozwolone w odniesieniu do zwolnienia z podatku VAT”.
164      Zobacz rozporządzenie Rady z dnia 16 kwietnia 2018 r. w sprawie tymczasowego zawieszenia autonomicznych ceł wspólnej taryfy celnej na niektóre towary przeznaczone do zamontowania lub wykorzystania w statkach powietrznych oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1147/2002 (Dz.U. 2018, L 98, s. 1), a w szczególności jego art. 1 ust. 1, zgodnie z którym „zawiesza się cła autonomiczne wspólnej taryfy celnej określone w rozporządzeniu [Rady] (EWG) nr 2658/87 [z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej taryfy celnej (Dz.U. 1987, L 256, s. 1)] w odniesieniu do części, komponentów i innych towarów przeznaczonych do zamontowania lub wykorzystania w statkach powietrznych i ich częściach w trakcie ich konstruowania, naprawy, obsługi technicznej, przebudowy, modyfikacji lub przekształcenia”.
165      Dyrektywa Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. 2006, L 347, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2007, L 335, s. 60).
166      Zobacz art. 1 ust. 1 dyrektywy 2006/112.
167      Zobacz analogicznie opinia 2/15
(Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. (EU:C:2017:376, pkt 163 i przytoczone tam orzecznictwo), gdzie wyjaśniono, że „ponadto niespójne byłoby stwierdzenie, że postanowienia liberalizujące wymianę między Unią a państwem trzecim należą do zakresu wspólnej polityki handlowej, natomiast postanowienia mające na celu zapewnienie, aby owa liberalizacja wymiany była prowadzona z poszanowaniem zrównoważonego rozwoju nie należą do zakresu owej polityki. […] prowadzenie wymiany handlowej zgodnie z celem zrównoważonego rozwoju stanowi […] integralną część tej polityki”.
168      Zobacz art. 11 ust. 1 przewidywanej umowy.
169      Zobacz art. 4 ust. 2 przewidywanej umowy, zgodnie z którym „wydając zezwolenia eksploatacyjne i techniczne, każda z Umawiających się Stron traktuje wszystkich przewoźników lotniczych drugiej Umawiającej się Strony w sposób niedyskryminujący”.
170      Zobacz art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 5 ust. 1 lit. c) umowy, które odnoszą się do wymogów „określonych w przepisach ustawowych i wykonawczych”, które zwykle mają zastosowanie do wykonywania międzynarodowego transportu lotniczego. Artykuł 5 ust. 1 lit. c) umowy odnosi się również do przestrzegania przepisów ustawowych i wykonawczych, o których mowa w art. 7 umowy, jako podstawy odmowy, cofnięcia, zawieszenia zezwoleń eksploatacyjnych oraz nakładania na nie warunków lub ograniczeń.
171      Zobacz art. 3–14 rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych. Zobacz także motyw 5 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych w odniesieniu do istnienia obowiązku nadzoru leżącego u podstaw utrzymania warunków dotyczących zezwoleń eksploatacyjnych.
172      Inne aspekty tego postanowienia zawierają wyraźne zobowiązanie do przestrzegania odpowiednich przepisów ustawowych i wykonawczych danej umawiającej się strony, w tym obowiązek przestrzegania prawa Unii. Zobacz w tym względzie art. 10 ust. 2 i 3, 4, 5, 14 i 15 umowy.
173      Zobacz dyrektywa Rady z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. 1996, L 272, s. 36), w szczególności jej motyw 26 i art. 20 ust. 1, który rozszerza prawa przyznane tą dyrektywą na podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej w państwach trzecich oraz na użytkowników portów lotniczych państw trzecich na zasadzie wzajemności.
174      Rozporządzenie Rady z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. 1993, L 14, s. 1), a w szczególności jego motyw 14 i art. 12, który zapewnia równe traktowanie przewoźników z państw trzecich na zasadzie wzajemności. Zobacz także wyrok Komisja/Belgia (pkt 120), w którym Trybunał stwierdził, że przedmiot umowy stanowi wyłączną kompetencję Unii.
175      Zobacz motyw 10, art. 15 ust. 4 i 5 rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych dotyczące umów o wspólnej obsłudze połączeń, oferujące umowy o wspólnej obsłudze połączeń na zasadzie wzajemności, a także art. 13 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia w sprawie umów leasingu bez załogi lub z załogą z państwem z państwem trzecim, na zasadzie wzajemności w przypadku umów leasingu z załogą.
176      Inaczej niż w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 70), w którym Trybunał uznał, że ustalanie wysokości opłat lotniskowych nie było wówczas objęte wspólnymi zasadami prawa Unii.
177      Rozporządzenie wykonawcze Komisji z dnia 11 lutego 2019 r. ustanawiające system skuteczności działania i opłat w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej oraz uchylające rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 390/2013 i (UE) nr 391/2013 (Dz.U. 2019, L 56, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2021, L 178, s. 8).
178      Zobacz art. 1 rozporządzenia wykonawczego 2019/317.
179      Zobacz art. 2 ust. 5. rozporządzenia wykonawczego 2019/317, który definiuje pojęcie „użytkownika przestrzeni powietrznej” jako „podmiot eksploatujący statek powietrzny w czasie wykonywania lotu lub – jeśli nie jest znana jego tożsamość – właściciela statku powietrznego, chyba że da się wykazać, że w tym czasie statek powietrzny eksploatowała inna osoba”.
180      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2009 r. (Dz.U. 2009, L 70, s. 11).
181      Zobacz art. 1 dyrektywy 2009/12. Jak zauważa Komisja, przepisy te nie istniały w momencie dokonywania oceny przez Trybunał w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 70).
182      Pojęcie „użytkownika portu lotniczego” zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 3 dyrektywy 2009/12 w następujący sposób: „»użytkownik portu lotniczego« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego”.
183      Zobacz art. 3 dyrektywy 2009/12, który stanowi, że „państwa członkowskie zapewniają niedyskryminowanie użytkowników portów lotniczych w zakresie opłat lotniskowych”.
184      Pragnę zauważyć, że
art. 12 przewidywanej umowy wprost wymaga, aby przewoźnicy lotniczy umawiających się stron byli traktowani „na warunkach niemniej korzystnych niż najbardziej korzystne warunki dostępne jakiemukolwiek innemu przewoźnikowi”, co obejmuje także przewoźników omańskich działających na terytorium Unii Europejskiej. W konsekwencji, niezależnie od tego, że właściwe przepisy unijne mają zastosowanie do każdego użytkownika portu lotniczego, dochodzi do wpływania na daną dziedzinę ze względu na to, że zobowiązanie zawarte w umowie wprost zrównuje przewoźników omańskich z przewoźnikami unijnymi.
185      Zobacz art. 22 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych.
186      Zobacz art. 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych.