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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con le questioni pregiudiziali da lui sollevate ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), il Tribunale di Genova chiede a codesta Corte l'interpretazione degli artt. 243 e 244 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario .
II - Fatti della causa a qua
2. Le questioni pregiudiziali si inseriscono in una controversia che contrappone la Kofisa Italia s.r.l. (in prosieguo: la «Kofisa») al Ministero delle Finanze e al concessionario del servizio della riscossione dei tributi della provincia di Genova.
3. Senza aver previamente interposto ricorso amministrativo, la Kofisa ha impugnato dinanzi al Tribunale di Genova l'ingiunzione fiscale notificatale dalla dogana della detta città, con la quale veniva reclamato nei confronti dell'interessata il pagamento di LIT 782 393 152, più gli interessi, per non aver essa correttamente utilizzato il plafond IVA all'importazione per il 1995.
4. Nelle more di tale giudizio, il servizio di riscossione notificava alla Kofisa una cartella esattoriale per la riscossione della somma sopra menzionata oltre alle spese e agli interessi maturati e maturandi. La Kofisa impugnava tale atto, chiedendo che ne fosse dichiarata l'illegalità e che fosse disposta la sospensione dell'esecutorietà dell'ingiunzione fiscale doganale e della cartella esattoriale, in modo da impedire l'esecuzione forzata nei confronti della società prima che l'autorità giudiziaria si fosse pronunciata sulla sussistenza del debito tributario.
5. Nell'ambito di questa seconda domanda, e più esattamente con riferimento alla domanda di sospensione, il Tribunale di Genova, nel rilevare la propria incompetenza alla luce della normativa nazionale in vigore e della giurisprudenza in materia, ha osservato che l'art. 244 del detto codice stabilisce che l'autorità doganale può sospendere, a talune condizioni, l'esecuzione di una decisione dinanzi ad essa impugnata.
6. Dopo aver rilevato che sembravano sussistere le condizioni richieste dal menzionato art. 244 ai fini della sospensione dell'esecuzione delle decisioni impugnate, il giudice a quo esprimeva dubbi circa l'applicabilità di questa norma, in quanto la Kofisa aveva presentato la sua domanda senza aver previamente interposto ricorso amministrativo ai sensi dell'art. 243 del codice e l'art. 244 conferisce il potere di sospendere l'esecuzione della decisione impugnata soltanto all'autorità doganale e non all'autorità giudiziaria.
7. Pertanto il detto giudice ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte di giustizia due questioni pregiudiziali al fine di dirimere i dubbi relativi all'interpretazione degli artt. 243 e 244 del codice.
III - Le questioni pregiudiziali
8. Il Tribunale di Genova rinvia gli atti alla Corte di giustizia delle Comunità europee affinché essa si pronunci sulle seguenti questioni pregiudiziali di interpretazione:
«A - se il ricorso di cui al comma 2 dell'art. 243 del regolamento (CEE) 12 ottobre 1992 n. 2913 possa essere presentato direttamente all'autorità giudiziaria senza che analoga istanza sia stata previamente rivolta all'autorità doganale;
B - se il potere di sospensione della decisione impugnata previsto dall'art. 244 del regolamento (CEE) 12 ottobre 1992 n. 2913 sia attribuito in via esclusiva all'autorità doganale oppure anche all'autorità giudiziaria innanzi alla quale sia stato proposto il ricorso».
IV - Disposizioni comunitarie
9. L'art. 243 del codice doganale comunitario recita:
«1. Chiunque ha il diritto di proporre ricorso contro le decisioni prese dall'autorità doganale, concernenti l'applicazione della normativa doganale, quando esse lo riguardino direttamente e individualmente.
E' parimenti legittimata a proporre ricorso, quando sia decorso inutilmente il termine di cui all'articolo 6, paragrafo 2, la persona che ha chiesto all'autorità doganale una decisione sull'applicazione della normativa doganale.
Il ricorso è introdotto nello Stato membro in cui la decisione è stata presa o sollecitata.
2. Il ricorso può essere esperito:
a) in una prima fase, dinanzi all'autorità doganale designata a tale scopo dagli Stati membri;
b) in una seconda fase, dinanzi ad un'istanza indipendente, che può essere un'autorità giudiziaria o un organo specializzato equivalente, in conformità delle disposizioni vigenti negli Stati membri».
10. Dal canto suo, l'art. 244 stabilisce:
«La presentazione di un ricorso non sospende l'esecuzione della decisione contestata.
Tuttavia, l'autorità doganale può sospendere, in tutto o in parte, l'esecuzione della decisione quando abbia fondati motivi di dubitare della conformità della decisione impugnata alla normativa doganale, o si debba temere un danno irreparabile per l'interessato.
Quando la decisione impugnata abbia per effetto l'applicazione di dazi all'importazione o di dazi all'esportazione, la sospensione dell'esecuzione è subordinata all'esistenza o alla costituzione di una garanzia. Tuttavia non si può esigere detta garanzia qualora, a motivo della situazione del debitore, ciò possa provocare gravi difficoltà di carattere economico o sociale».
11. Infine, l'art. 245 stabilisce:
«Le norme di attuazione della procedura di ricorso sono adottate dagli Stati membri».
V - Il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
12. Hanno presentato osservazioni scritte nel presente procedimento, entro il termine stabilito ai sensi dell'art. 20 dello Statuto (CE) della Corte di giustizia, la ricorrente nella causa a qua, i governi italiano e del Regno Unito e la Commissione. Nel corso dell'udienza, tenutasi il 22 giugno 2000, sono comparsi, allo scopo di esporre le proprie difese orali, il rappresentante della Kofisa e gli agenti della Repubblica italiana e della Commissione.
13. La Kofisa sostiene, in primo luogo, la competenza della Corte di giustizia nella presente causa, come corollario delle sentenze Dzodzi e Giloy . Siccome le autorità doganali italiane sono responsabili della riscossione all'importazione sia dei dazi doganali che delle imposte sulla cifra d'affari e siccome i procedimenti all'uopo previsti sono identici, ne consegue, a suo parere, che le disposizioni applicabili debbono essere interpretate in maniera uniforme. D'altro canto, l'art. 70 della legge italiana sull'IVA stabilisce che le disposizioni delle leggi doganali relative ai diritti di confine si applicano alle controversie in materia di IVA all'importazione.
Per quanto riguarda la prima delle questioni sollevate, la Kofisa dichiara che dall'art. 243 non si deduce l'inammissibilità del ricorso proposto direttamente dinanzi all'autorità giudiziaria. Per giunta, dato che, da un lato, l'art. 245 del codice doganale comunitario stabilisce che le norme di attuazione della procedura di ricorso sono adottate dagli Stati membri e che, dall'altro, la legge doganale italiana prevede solo il ricorso giurisdizionale per l'impugnazione della ingiunzione fiscale, essa conclude che al contribuente non resta altro rimedio che seguire tale disposizione di legge e che, nel caso di specie, non sarebbe possibile opporle la violazione dell'art. 243.
Per quanto riguarda la seconda questione pregiudiziale, la Kofisa afferma che la soluzione si trova in parte nella sentenza della Corte di giustizia nella causa Factortame, dato che la preminenza del diritto comunitario obbliga un giudice nazionale a disapplicare una norma di diritto interno che osti all'adozione di provvedimenti cautelari.
Quanto al problema se l'autorità giudiziaria possa disporre la sospensione dell'esecuzione, la ricorrente nella causa a qua considera che non sarebbe ragionevole riconoscere il potere di sospensione unicamente nella prima fase del ricorso. Inoltre, essa ritiene incoerente che l'autorità giudiziaria abbia il potere di annullare una decisione dell'autorità doganale, ma non quella di sospenderne l'esecuzione. A suo parere, questo argomento acquista maggior peso in casi come quello dell'ordinamento giuridico italiano, in cui il ricorso non è esperibile dinanzi alle autorità doganali con la conseguenza che viene meno ogni possibilità di sospendere l'esecuzione dell'atto impugnato. Essa considera altresì che non era necessario riconoscere formalmente nel codice tale potere, dal momento che il potere di emanare provvedimenti cautelari figura tra le attribuzioni normali degli organi giurisdizionali nazionali.
14. Il governo italiano affronta, in primo luogo, la questione della competenza della Corte di giustizia. Dopo aver segnalato che l'oggetto della controversia, cioè l'IVA all'importazione, esula dall'ambito di applicazione del codice, esso sostiene che il rinvio operato dall'art. 70 della legge italiana dell'IVA alla normativa doganale per quanto riguarda le controversie e le sanzioni in materia di IVA all'importazione è limitato alle leggi nazionali relative ai diritti di confine e risale ad una disposizione del 1972, epoca in cui non esistevano disposizioni comunitarie in tale ambito. In definitiva, a differenza della causa Giloy, non esiste nell'ordinamento giuridico italiano alcuna disposizione che renda applicabile il codice e, in particolare, i suoi artt. 243 e 244, alle controversie in materia di IVA all'importazione, dal che il detto governo deduce che la Corte di giustizia è incompetente nella presente causa.
In subordine, il governo italiano si pronuncia sulle questioni pregiudiziali. Quanto alla prima questione, esso rileva che l'art. 243 del codice non consente di «saltare» la previa fase amministrativa e che, pertanto, un ricorso proposto direttamente dinanzi al giudice dev'essere dichiarato inammissibile.
Per quanto riguarda la seconda questione pregiudiziale, il governo italiano deduce che l'«autorità indipendente» non è investita, in prima istanza, del potere di sospendere la decisione adottata dall'autorità doganale. Per contro, in seconda istanza, è certamente possibile presentare un ricorso avverso la decisione di diniego della sospensione emanata dall'autorità doganale, e, in questo caso, l'autorità indipendente potrebbe adottare i provvedimenti del caso, ivi compresa la sospensione della decisione impugnata.
15. Il governo del Regno Unito fa presente nelle sue osservazioni che l'art. 243 del codice doganale comunitario istituisce una procedura di ricorso articolata in modo obbligatorio in due fase consecutive, il che presuppone che un ricorrente non possa rivolgersi ad un organo giurisdizionale senza aver previamente sottoposto la questione all'autorità doganale. Questo sistema a due fasi favorisce tanto il ricorrente, consentendogli di impugnare le decisioni di un'autorità doganale con un procedimento informale e poco costoso, quanto l'autorità doganale stessa, concedendole l'opportunità di correggere prontamente una decisione manifestamente erronea.
In subordine, il Regno Unito rileva che il detto articolo lascia alla discrezionalità degli Stati membri la possibilità di prevedere una procedura in due fasi successive, per cui, qualora uno Stato membro emani disposizioni in tal senso, l'art. 243 non potrebbe essere fatto valere allo scopo di evitare la prima fase.
Il governo britannico non presenta osservazioni in ordine alla seconda questione pregiudiziale.
16. Infine, la Commissione pone, in via preliminare, la questione dell'ammissibilità delle questioni pregiudiziali. Mentre nella sentenza Giloy, che verteva anch'essa sull'IVA all'importazione, la Corte ha sottolineato il fatto che non vi era alcun dubbio che la controversia nella causa a qua dovesse essere risolta mediante l'applicazione di norme di diritto comunitario, nel caso di specie non esiste, secondo la Commissione, una siffatta certezza, dato che in realtà è la normativa doganale che si è ispirata al regime in vigore nell'ambito delle imposte dirette ed indirette, come l'IVA, e non il contrario. In definitiva, secondo la Commissione, non sussistono tutti gli elementi necessari perché possa affermarsi, senza ombra di dubbio, che la Corte sia tenuta a pronunciarsi.
Quanto alla prima questione pregiudiziale, la Commissione afferma che l'art. 243 del codice deve essere interpretato nel senso che non osta a che una domanda venga proposta direttamente dinanzi ad un organo giuridizionale senza che sia stato esperito un previo ricorso dinanzi all'autorità doganale .
Per quanto riguarda la seconda questione, essa considera che l'art. 244 attribuisce unicamente all'autorità doganale il potere di sospendere l'esecuzione. Ciononostante, essa non esclude che l'autorità giudiziaria possa ordinare la sospensione ai sensi delle norme processuali in vigore nell'ordinamento giuridico nazionale. Inoltre, la Commissione, richiamando la giurisprudenza della Corte di giustizia, ricorda che il diritto comunitario riconosce ai singoli una tutela giurisdizionale completa ed effettiva, il che implica, in particolare, che possa essere garantita la tutela cautelare nel caso in cui essa sia necessaria per la piena efficacia della decisione definitiva.
VI - Competenza della Corte di giustizia
17. Procederò, in primo luogo, ad esaminare la questione se la Corte di giustizia sia competente a pronunciarsi sulle questioni sottopostele. A questo proposito, si deve rilevare che la materia oggetto della controversia nella causa a qua non rientra nell'ambito di applicazione del codice doganale comunitario. Ai sensi dell'art. 4, punto 10), di quest'ultimo, la nozione di dazi all'importazione si limita ai dazi doganali e alle tasse di effetto equivalente, al pari dei prelievi agricoli e delle altre imposizioni all'importazione istituiti nel quadro della politica agricola comune o in quello di altri regimi specifici del settore agricolo. Essa non include l'IVA all'importazione la quale, pertanto, esula dall'ambito di applicazione del codice.
18. Ciononostante, il giudice a quo non sembra aver dubbi circa l'applicabilità delle disposizioni del codice comunitario, né, di conseguenza, circa la necessità di ottenere dalla Corte un'interpretazione delle disposizioni stesse. Su questo punto esso si basa sulla sentenza Giloy, il cui oggetto, l'imposta sulla cifra d'affari riscossa all'importazione, esulava anch'esso dall'ambito di applicazione del diritto comunitario, e in cui la Corte si è dichiarata competente in ragione del fatto che le disposizioni controverse del diritto tedesco si applicavano indistintamente a situazioni assoggettate, da un lato, all'ordinamento giuridico nazionale, e, dall'altro, al diritto comunitario, con la conseguenza che tali disposizioni dovevano interpretarsi in modo uniforme.
19. In altre parole, si ripropone la questione se la Corte di giustizia sia competente, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, a risolvere questioni di interpretazione del diritto comunitario sollevate da un organo giurisdizionale nazionale, qualora le dette questioni scaturiscano nell'ambito di una controversia in cui la normativa comunitaria non si applica in quanto tale, ma in quanto trasposta dal legislatore nazionale in un contesto non comunitario.
20. Tale questione è stata esaminata della Corte di giustizia in varie occasioni. La sua prima pronuncia a tal riguardo avvenne nel 1985, nella sentenza Thomasdünger . Successivamente, vennero pronunciate le sentenze Dzodzi, Gmurzynska-Bscher, Tomatis e Fulchiron, Kleinwort Benson, Leur-Bloem e Giloy . A tali sentenze debbono aggiungersi le sentenze Federconsorzi e Fournier, per quanto riguarda il rinvio al diritto comunitario contenuto in clausole contrattuali.
21. Secondo tale giurisprudenza, la Corte di giustizia è competente, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, a interpretare il diritto comunitario nei casi in cui il legislatore nazionale ha deciso di operare un rinvio a disposizioni comunitarie al fine di disciplinare materie rientranti nell'ambito d'applicazione del proprio diritto nazionale.
22. Significativamente, tale giurisprudenza si è sempre trovata di fronte all'ostilità degli avvocati generali nelle loro conclusioni. Così, l'avvocato generale Mancini ha concluso, nella causa Thomasdünger, che la Corte di giustizia non doveva risolvere le questioni sollevate in considerazione del fatto che, sotto l'apparenza di un'interpretazione di disposizioni della tariffa doganale comune, la Corte si sarebbe pronunciata, in realtà, sulle norme di diritto nazionale nelle quali erano state assorbite le dette disposizioni, che pertanto avevano perso la loro efficacia vincolante in quanto tali .
23. Da parte sua, l'avvocato generale Darmon ha affermato, nelle sue conclusioni per le sentenze Dzodzi e Gmurzynska-Bscher, che lo scopo del procedimento pregiudiziale, cioè quello di garantire l'uniforme efficacia del diritto comunitario, attiene unicamente all'ambito di applicazione di quest'ultimo così come definito dal diritto comunitario stesso. Secondo l'avvocato generale Darmon, il rinvio operato da una normativa nazionale non può estendere l'ambito di applicazione del diritto comunitario, né, di conseguenza, la competenza della Corte di giustizia, giacché, in definitiva, «non vi è diritto comunitario al di fuori del suo ambito di applicazione» .
24. Infine, nelle sue conclusioni per le sentenze Leur-Bloem e Giloy, l'avvocato generale Jacobs, dopo aver rievocato minuziosamente la giurisprudenza in materia, giunge alla conclusione che la Corte di giustizia deve pronunciarsi solo nei casi in cui conosca il contesto di fatto e di diritto della controversia e in cui il detto contesto rientri nell'ambito di applicazione della norma comunitaria .
25. Tuttavia, la Corte di giustizia non ha ancora seguito queste proposte dei suoi avvocati generali e, come ho già anticipato, ha elaborato una costante giurisprudenza secondo la quale essa si considera competente, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, ad interpretare le norme comunitarie ove queste ultime non disciplinino direttamente la situazione controversa, ma il legislatore nazionale abbia deciso di operare un rinvio al loro contenuto.
26. La Corte di giustizia, per affermare la propria competenza in questo tipo di cause, si basa su tre punti essenziali. Essa considera, in primo luogo, che spetta solo ai giudici nazionali cui è stata sottoposta la controversia e a cui incombe la responsabilità della decisione giudiziaria valutare, tenendo conto delle specificità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale ai fini dell'emanazione della loro sentenza, sia la rilevanza delle questioni che essi sottopongono alla Corte .
In secondo luogo, la Corte si basa sull'assenza di norme in senso contrario, dato che non risulta né dal dettato dell'art. 177 né dalla finalità del procedimento istituito da questo articolo che gli autori del Trattato abbiano inteso sottrarre alla competenza della Corte i rinvii pregiudiziali vertenti su di una norma comunitaria nel caso specifico in cui il diritto nazionale di uno Stato membro rinvia al contenuto della norma in parola per determinare le norme da applicare ad una situazione puramente interna a detto Stato .
Infine, la Corte considera che esiste un interesse comunitario certo a che, per evitare future divergenze di interpretazione, le disposizioni e le nozioni riprese dal diritto comunitario ricevano un'interpretazione uniforme, a prescindere dalle condizioni in cui verranno applicate .
27. Secondo tale giurisprudenza, il rigetto di una domanda di pronuncia pregiudiziale formulata da un giudice nazionale è possibile solo se risulti che con il procedimento ex art. 177, in contrasto con il suo scopo, si intenda in realtà indurre la Corte a pronunciarsi per il tramite di una controversia fittizia ovvero sia manifesto che la disposizione di diritto comunitario sottoposta all'interpretazione della Corte non può essere applicata, né direttamente né indirettamente, ai fatti della causa principale .
28. Questi argomenti non mi convincono pienamente.
29. Il primo, fondato sulla ripartizione di funzioni giurisdizionali con i giudici nazionali, mal si concilia, a mio parere, con i principi sanciti dalla giurisprudenza della stessa Corte di giustizia relativa all'ammissibilità delle questioni pregiudiziali.
Così, la Corte considera che non è di sua competenza esprimere pareri su questioni generali o ipotetiche e respinge le questioni manifestamente prive di ogni relazione con l'effettività o l'oggetto della causa principale, specie qualora il giudice nazionale chieda l'interpretazione di norme comunitarie non applicabili al caso di specie . La Corte di giustizia ha altresì dichiarato che non sono ammissibili le questioni pregiudiziali che non rispondono ad una necessità obiettiva, inerente alla soluzione della controversia nella causa principale .
30. Nel riconoscere la propria competenza nelle cause in cui un giudice nazionale chiede l'interpretazione di una disposizione comunitaria in un contesto che esula dall'ambito di applicazione di tale disposizione, basandosi sul principio della competenza esclusiva dei giudici nazionali a stabilire la pertinenza delle questioni sollevate, la Corte corre il rischio di cadere in contraddizione: essere più rigorosa nel valutare l'ammissibilità delle questioni pregiudiziali sorte in cause che debbono essere decise applicando norme di diritto comunitario in un contesto comunitario rispetto all'ammissibilità delle questioni nelle quali l'oggetto della controversia nella causa principale esorbita dall'ambito di applicazione del diritto comunitario.
31. Non si deve dimenticare, d'altro canto, l'importanza del fatto che la Corte di giustizia dia un'interpretazione nel contesto appropriato. In questo senso, a partire dalla sentenza Telemarsicabruzzo e a., la Corte è stata più restrittiva nel pretendere che i giudici nazionali definiscano chiaramente il contesto di fatto ed il regime normativo nel quale si collocano le questioni da loro sollevate. Queste precisazioni sono fondamentali non solo per fornire al giudice a quo una soluzione utile per dirimere la controversia nella causa principale, ma anche perché, spesso, è difficile o addirittura impossibile interpretare una norma in astratto.
32. Orbene, l'interpretazione eventualmente fornita dalla Corte di giustizia nel caso in cui la situazione di fatto che sta alla base del rinvio pregiudiziale non sia contemplata dalla norma comunitaria potrebbe non risultare idonea, essendo stata operata al di fuori del suo contesto appropriato. Pertanto si può sostenere, come ha fatto l'avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni per le sentenze Giloy e Leur-Bloem, che la Corte di giustizia deve pronunciarsi soltanto quando il contesto di fatto e di diritto della controversia rientra nell'ambito di applicazione della norma comunitaria .
33. Per quanto riguarda il secondo argomento, in base al quale non si desume né dal tenore dell'art. 177 né dalla finalità del procedimento da esso istituito che gli autori del Trattato abbiano voluto escludere dalla competenza della Corte di giustizia tali rinvii pregiudiziali, ritengo che esso tenga in non cale uno dei principi base che formano la ripartizione delle competenze nella Comunità: il principio dell'attribuzione specifica della competenza.
34. Ai sensi dell'art. 5 CE, la Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal Trattato. L'art. 7 CE stabilisce dal canto suo che ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal Trattato.
Di conseguenza, le competenze conferite alla Comunità, e, quindi, alle sue istituzioni, sono competenze di attribuzione e cioè esistono unicamente se risultano dai Trattati istitutivi. La competenza nazionale costituisce, pertanto, il principio e quella comunitaria l'eccezione, ovvero, in altri termini, la competenza nazionale è virtualmente illimitata mentre quella comunitaria è sancita in maniera tassativa .
35. Dato che, a mio avviso, i Trattati non affidano alla Corte di giustizia il compito di dirimere cause estranee all'ambito di applicazione del diritto comunitario, non mi risulta quindi del tutto convincente il ragionamento della Corte relativo all'assenza di argomenti testuali in senso contrario. Pertanto, la competenza della Corte di giustizia e pronunciarsi su questo tipo di cause potrebbe dedursi solo da un supposto interesse comunitario, che costituisce il terzo degli argomenti addotti e che, a mio modo di vedere, manca anch'esso di fondamento.
36. Conformemente alla menzionata giurisprudenza, il detto interesse si troverebbe nella necessità di assicurare un'interpretazione uniforme del diritto comunitario. Ebbene, per sostenere questa tesi dovrebbe previamente stabilirsi quale sia il rischio gravante sull'uniforme interpretazione del diritto comunitario che induce la Corte ad assumere la competenza. La Corte non lo ha mai chiarito nella sua giurisprudenza.
37. A mio avviso, invece, il preteso interesse comunitario a che, in tali casi, ogni disposizione di diritto comunitario riceva un'interpretazione uniforme non esiste. Come affermato dall'avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni nelle cause Giloy e Leur-Bloem, la minaccia che graverebbe sulla corretta applicazione del diritto comunitario nello Stato di cui trattasi sarebbe al massimo indiretta e temporanea. Sarebbe chiaro che l'interpretazione di una norma comunitaria operata in siffatte circostanze da un giudice nazionale non sarebbe basata su una pronuncia della Corte di giustizia e che, non appena la detta interpretazione venisse applicata in un contesto comunitario, potrebbe essere contestata .
38. Inoltre, l'assunzione di tale competenza non si rivela nemmeno una misura adeguata all'obiettivo che essa persegue, dato che mette in forse una delle caratteristiche fondamentali delle sentenze della Corte di giustizia: la sua efficacia vincolante. Trovandosi all'esterno dell'ambito di applicazione del diritto comunitario, i giudici nazionali non sarebbero obbligati a seguire l'interpretazione data dalla Corte di giustizia.
Da un lato, tale circostanza mi pare in piena contraddizione con la giurisprudenza della Corte, in cui si dichiara che non si può affermare che le soluzioni fornite agli organi giurisdizionali degli Stati membri abbiano valore puramente consultivo e siano prive di efficacia vincolante, poiché ciò snaturerebbe la funzione della Corte di giustizia quale concepita dal Trattato, vale a dire quella di un organo giurisdizionale che pronuncia sentenze vincolanti.
D'altro lato, questa constatazione inficia, in maniera definitiva, e per mancanza di pertinenza, l'argomento della Corte relativo all'interesse di salvaguardare l'uniforme interpretazione di ciascuna disposizione di diritto comunitario. Dato che gli organi giurisdizionali nazionali non sarebbero obbligati a seguire l'interpretazione della Corte di giustizia, in che modo l'assunzione di tale competenza da parte della Corte può assicurare che le disposizioni e le nozioni mutuate dal diritto comunitario ricevano un'interpretazione uniforme?
39. In altri termini, la Corte di giustizia, mediante tale giurisprudenza, fa dipendere l'ambito di applicazione del diritto comunitario, e, pertanto, la propria competenza, da una decisione imputabile alle autorità degli Stati membri. In questo modo, e con il pretesto di garantire l'uniformità di interpretazione, la Corte mette in forse, in maniera paradossale, un altro principio essenziale dell'ordinamento giuridico comunitario, la sua autonomia rispetto ai diritti degli Stati membri. Questa dipendenza della competenza rispetto a ciascuna legislazione nazionale, implica, inoltre, che la competenza della Corte di giustizia possa variare notevolmente tra i vari Stati membri. E' difficile accettare che l'ambito di applicazione di una norma fondamentale di diritto comunitario, come l'art. 177 del Trattato CE, sia determinato in parte dai vari ordinamenti nazionali.
40. Non vanno ignorate neppure altre difficoltà determinate dall'estensione della competenza della Corte, come la mancanza di un obbligo da parte dei giudici nazionali avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di sottoporre la questione alla Corte di giustizia, ovvero i problemi che possono derivare dalla proposizione di una questione pregiudiziale sulla validità di un atto della Comunità in una causa avente tali caratteristiche.
41. Così l'estensione della competenza potrebbe produrre un aumento importante del numero di cause sulle quali la Corte dovrebbe pronunciarsi. Ciò potrebbe pregiudicare, in modo meno ovvio, l'uniforme interpretazione del diritto comunitario che tale assunzione di competenze pretende salvaguardare: siccome l'estensione della competenza a questo tipo di cause può aumentare il carico di lavoro della Corte e con ciò prolungare i tempi della decisione, tale prolungamento dei tempi potrebbe dissuadere gli organi giurisdizionali degli Stati membri dal sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte.
42. Per queste ragioni, condivido l'opinione, espressa dagli avvocati generali che mi hanno preceduto nell'esame di questa materia, secondo cui la Corte di giustizia non è competente a risolvere le questioni sollevate da un organo giurisdizionale nazionale sull'interpretazione del diritto comunitario, qualora esse trovino la loro origine nell'ambito di una controversia in cui la normativa comunitaria non si applica in un contesto rientrante nel suo ambito di applicazione, ma è stata trasposta dalla normativa nazionale in un contesto non comunitario.
43. Soffermandomi sulle ultime pronuncie della Corte di giustizia in materia, osservo che nella sentenza Kleinwort Benson, in una causa di cui veniva chiesta l'interpretazione di determinate disposizioni della Convenzione di Bruxelles, la Corte ha adottato una posizione alquanto più restrittiva circa i limiti della sua competenza. Pur senza seguire il suggerimento dell'avvocato generale Tesauro nel senso di rivedere la sua giurisprudenza, la Corte ha dichiarato di non essere competente a pronunciarsi sulle questioni sollevate dal giudice a quo.
44. In tale caso le disposizioni del Regno Unito non operavano un rinvio diretto e incondizionato al diritto comunitario. I giudici britannici, inoltre, non erano tenuti a risolvere le controversie sottoposte al loro esame applicando, in modo assoluto e incondizionato, l'interpretazione della Convenzione che la Corte di giustizia avrebbe loro fornito. Di conseguenza, nella sentenza la Corte ha considerato che la sua interpretazione non sarebbe stata vincolante per il giudice a quo e, rinviando al parere 1/91, ha dichiarato che non si può affermare che le soluzioni fornite dalla Corte di giustizia ai giudici degli Stati membri abbiano valore puramente consultivo e siano prive di efficacia vincolante, poiché ne risulterebbe snaturata la funzione della Corte di giustizia quale concepita nel protocollo 3 giugno 1971, vale a dire quella di un organo giurisdizionale che pronuncia sentenze vincolanti .
45. In sostanza, nella sentenza Kleinwort Benson si osserva, rispetto alle sentenze precedenti, un mutamento di tendenza nella giurisprudenza della Corte di giustizia. In tale sentenza, la Corte richiede che il rinvio del diritto nazionale al diritto comunitario sia diretto e incondizionato e che renda il diritto comunitario applicabile in quanto tale. Al contrario, la precedente giurisprudenza non imponeva condizioni riguardo alla natura del rinvio e considerava che la valutazione della sua pertinenza e dei suoi effetti spettava, in via esclusiva, all'organo giurisdizionale nazionale. In secondo luogo, la Corte di giustizia considera che la sua interpretazione dev'essere vincolante per l'organo giurisdizionale che opera il rinvio, considerazione che non si riscontrava nella sua precedente giurisprudenza.
46. Tuttavia, nelle sentenze Leur-Bloem e Giloy, la Corte di giustizia non applica i principi della sentenza Kleinwort Benson e torna ad esaminare la sua competenza alla luce della giurisprudenza precedente. La Corte non verifica se il rinvio del diritto nazionale sia diretto ed incondizionato né se il giudice che solleva la questione sia vincolato dalla sua interpretazione. La competenza risulta essere la regola e la presunzione, mentre l'incompetenza costituisce unicamente un'eccezione limitata ai casi di controversie artificiose, o in cui sia evidente che la disposizione comunitaria non è applicabile alla controversia oggetto della causa principale.
In particolare, mentre nella sentenza Kleinwort Benson (punto 16) si osserva che la Corte pretende un rinvio diretto e incondizionato al diritto comunitario, nella sentenza Giloy, al contrario, si presume la competenza della Corte, come risulta dal punto 26 della sentenza, in cui viene affermato che nella fattispecie nessun elemento del fascicolo lascia supporre che la causa principale non sarà risolta mediante applicazione delle norme di diritto comunitario. La Corte sembra attribuire molta importanza al fatto di riconoscere l'autonomia degli organi giurisdizionali nazionali e, pertanto, di non censurare le decisioni di questi ultimi salvo che in caso di manifesta anomalia.
47. Nelle osservazioni presentate dinanzi alla Corte di giustizia nella presente causa, il governo italiano afferma che non esiste nell'ordinamento giuridico nazionale alcuna disposizione che renda applicabile il codice doganale comunitario. A sua volta, la Commissione considera che, a differenza del caso Giloy, non è certo che la controversia nella causa principale debba essere risolta mediante l'applicazione di norme di diritto comunitario.
48. In ultima analisi, e dato che la Corte di giustizia non ha competenza per interpretare il diritto nazionale, si perviene ad una situazione in cui non è possibile assicurare che l'interpretazione delle disposizioni di diritto comunitario chiesta alla Corte sia necessaria per dirimere la controversia nella causa principale.
49. In questo senso ritengo appropriato addurre a sostegno le condizioni che la Corte impone nel dichiarare l'ammissibilità di una questione pregiudiziale. Come ho già rilevato in precedenza, la Corte è stata più restrittiva nel pretendere che gli organi giurisdizionali nazionali definiscano chiaramente il contesto di fatto e il regime normativo nel quale si collocano le questioni da essi sollevate. Inoltre, a parte la regola di base della competenza esclusiva dell'organo giurisdizionale nazionale a determinare la pertinenza delle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, la giurisprudenza ha sancito il principio dell'inammissibilità delle questioni prive di relazione con la controversia nella causa principale e che non rispondano ad una necessità obiettiva inerente alla soluzione della detta controversia.
50. A mio modo di vedere, la giurisprudenza Kleinwort Benson si adatta molto meglio a queste esigenze di ammissibilità di una questione pregiudiziale rispetto alle successive sentenze Giloy e Leur-Bloem. La condizione, espressa nella sentenza Kleinwort Benson, che esista un rinvio diretto e incondizionato al diritto comunitario riflette la preoccupazione della Corte di giustizia che l'interpretazione che essa è chiamata a fornire sia obiettivamente necessaria per risolvere la controversia nella causa principale. Per contro, la formula di cui alle sentenze Leur-Bloem e Giloy non garantisce che la decisione della Corte di giustizia sia necessaria per decidere la causa principale né che gli organi giurisdizionali siano pertanto obbligati ad applicarla.
51. Di conseguenza, al fine di evitare il rischio che la Corte si pronunci su una disposizione comunitaria priva di ogni relazione con l'oggetto della causa principale, rispettando la presunzione di pertinenza che si attribuisce alle questioni proposte in via pregiudiziale dagli organi giurisdizionali nazionali e tenendo conto allo stesso tempo della giurisprudenza sull'ammissibilità di tali questioni, suggerisco di riprendere il criterio utilizzato nella sentenza Kleinwort Benson e di dichiarare che la Corte di giustizia non è competente a pronunciarsi su ogni questione pregiudiziale di interpretazione di una norma comunitaria che non risponda al requisito di essere applicabile nell'ordinamento giuridico nazionale in forza di un rinvio diretto e incondizionato al diritto comunitario.
52. Nella presente causa, alla luce dell'ordinanza di rinvio del Tribunale di Genova, non sussistono tutti gli elementi necessari per poter affermare con certezza che la Corte di giustizia debba pronunciarsi sulle questioni pregiudiziali sollevate, dato che i fatti della causa principale esulano dall'ambito di applicazione del diritto comunitario e dato che non è stato accertato in che modo le disposizioni di tale ordinamento di cui si chiede l'interpretazione siano state dichiarate applicabili per effetto di un rinvio operato dal diritto nazionale.
53. Considerato tutto quanto precede, propongo alla Corte di giustizia di dichiararsi incompetente a pronunciarsi sulle questioni sollevate dal Tribunale di Genova.
54. In via subordinata, per il caso in cui la Corte non dovesse condividere tale proposta, passo ad esaminare le questioni pregiudiziali sollevate dal giudice a quo.
VII - Esame delle questioni pregiudiziali
A - La prima questione pregiudiziale
55. Con la prima questione pregiudiziale, il Tribunale di Genova mira a stabilire se, ai sensi dell'art. 243 del codice doganale comunitario, il ricorso avverso una decisione presa in tale ambito possa essere interposto direttamente all'autorità giudiziaria, senza che sia stato previamente proposto un analogo ricorso dinanzi all'autorità doganale.
56. L'art. 243 stabilisce che il diritto di proporre ricorso può esercitarsi, in una prima fase, dinanzi all'autorità doganale e, in una seconda fase, dinanzi ad un'autorità indipendente. Questa formulazione pare suggerire che il legislatore abbia inteso stabilire un ordine di successione nei mezzi di impugnazione.
57. Tuttavia, come rileva la Commissione nelle sue osservazioni, a differenza della generalità delle norme del codice, le quali configurano un regime preciso, rinviando, in mancanza di esso, alle disposizioni di attuazione adottate dal legislatore comunitario, quelle del titolo ottavo, relativo ai ricorsi, si limitano a fissare taluni aspetti essenziali della tutela degli operatori economici, senza disciplinare la materia in modo esaustivo e, in particolare, senza fissare in maniera tassativa le condizioni e le modalità per adire le istanze di ricorso.
58. Come indicato dal Comitato economico e sociale nel suo parere in merito alla proposta di regolamento del Consiglio recante il codice, «(...) la particolarità dell'armonizzazione del diritto di ricorso consiste in realtà non solo nelle disparità in parte notevoli fra le diverse procedure nazionali, bensì anche nel fatto che in vari casi tale diritto è organizzato in maniera uniforme per l'intera legislazione amministrativa e fiscale di un paese, per cui armonizzando il diritto di ricorso solo per le normative doganali si creeranno ora fratture negli ordinamenti giuridici nazionali sinora disciplinati in maniera uniforme. (...) ». Da ciò consegue che il legislatore comunitario si è limitato a disciplinare taluni aspetti generali.
59. Tale volontà del legislatore appare in modo chiaro se si raffrontano la proposta iniziale presentata dalla Commissione e il codice alla fine adottato.
60. Nella proposta della Commissione, il titolo relativo ai ricorsi conteneva una disciplina dettagliata, articolata in quattro capitoli. Il primo di essi («Diritto di ricorso») includeva un art. 241 che, per grandi linee, corrisponde all'art. 243 del codice.
I due capitoli successivi (rispettivamente, «Prima fase dell'esercizio del diritto di ricorso» e «Seconda fase dell'esercizio del diritto di ricorso»), stabilivano le norme applicabili ai procedimenti dinanzi alle autorità doganali e dinanzi alle autorità indipendenti.
Infine, il capitolo quarto («Altre disposizioni relative al diritto di ricorso»), includeva l'art. 250 che, da una parte, riconosceva espressamente ai singoli il diritto di adire direttamente un'autorità indipendente, nel qual caso si riteneva che si fosse rinunciato al diritto di ricorrere dinanzi all'autorità doganale, e, dall'altro, consentiva l'applicazione delle disposizioni vigenti negli Stati membri ai sensi delle quali, in determinati casi, i ricorsi dovessero essere proposti direttamente dinanzi all'autorità indipendente.
61. La maggior parte di tale disciplina esaustiva dei ricorsi in materia doganale scomparve nella versione finale adottata dal Consiglio. Al suo posto, e prescindendo dal menzionato art. 243 e dall'art. 244 relativo alla sospensione cautelare della decisione impugnata (al quale farò riferimento nell'esame della seconda questione), veniva inserito solo l'art. 245, che, in maniera laconica, stabilisce che le norme di attuazine della procedura di ricorso sono adottate dagli Stati membri.
62. In definitiva, questa essenzialità normativa sta a dimostrare, che il legislatore comunitario ha operato un'articolazione del sistema di ricorsi che cerca soltanto di fissare taluni elementi fondamentali intesi a garantire la tutela dei diritti degli operatori economici, lasciando però agli Stati membri la disciplina completa della materia nel rispetto delle disposizioni comunitarie.
63. D'altro canto, la circostanza che il legislatore abbia optato per utilizzare, nell'art. 243, la formulazione «il ricorso può essere esperito» e non una formulazione alternativa del tipo «il ricorso dev'essere esperito» sta ad indicare che esso non ha inteso articolare un procedimento in due fasi consecutive.
64. Secondo la Commissione, esiste un ulteriore elemento che avalla quest'interpretazione dell'art. 243 del codice: si osserva che l'oggetto del ricorso, tanto dinanzi all'autorità doganale quanto dinanzi al giudice, è la decisione dell'autorità doganale relativa all'applicazione della normativa doganale. Se l'obiettivo fosse stato quello di istituire un sistema di ricorsi in due fasi consecutive, si sarebbe dovuto prevedere che l'oggetto del secondo ricorso, dinanzi all'autorità giudiziaria, non sarebbe stata la decisione iniziale dell'autorità doganale, ma la decisione relativa al primo ricorso.
65. Pertanto, l'art. 243 non va interpretato nel senso che prescrive sul piano comunitario una procedura di ricorso in due fasi consecutive. Il detto articolo lascia alla discrezione degli Stati membri la disciplina completa e quindi la possibilità di applicare una procedura in due fasi. Così, uno Stato membro potrebbe pretendere la previa presentazione di un ricorso dinanzi all'autorità doganale per poter successivamente adire l'autorità giudiziaria, mentre un altro Stato membro potrebbe prescindere da tale previa istanza.
66. Ciononostante, al fine di dare una soluzione utile al giudice a quo, occorre stabilire se, nel caso in cui uno Stato membro abbia deciso di istituire un sistema bifase in cui l'ammissibilità del ricorso dinanzi all'autorità indipendente dipende dalla previa presentazione di un ricorso dinanzi all'autorità doganale, un singolo possa invocare l'art. 243 del codice per evitare la prima fase e adire direttamente l'autorità indipendente.
67. Per le medesime ragioni già evidenziate, la soluzione deve essere negativa. Dato che, come ho detto, il codice attribuisce agli Stati membri la facoltà di organizzare la procedura di ricorso, tenendo in considerazione le differenze che caratterizzano i loro diversi sistemi giuridici, si deve allo stesso modo considerare che, se uno Stato membro ha posto in essere una procedura basata su due fasi successive, i singoli debbono rispettarla ed interporre ricorso dinanzi all'autorità doganale prima di adire l'autorità indipendente.
68. Per tutte queste considerazioni propongo a questa Corte di risolvere la questione sollevata dal giudice a quo dichiarando che l'art. 243 del codice deve interpretarsi nel senso che consente agli Stati membri di disciplinare la procedura di ricorso avverso le decisioni in materia doganale vuoi in due fasi consecutive - la prima dinanzi ad un'autorità doganale e la seconda dinanzi ad un'autorità indipendente - vuoi in un'unica fase dinanzi all'autorità indipendente. Nel caso in cui uno Stato membro opti per una procedura in due fasi, spetta al diritto nazionale stabilire se, e a quali condizioni, i singoli possano interporre ricorso direttamente dinanzi all'autorità indipendente.
B - La seconda questione pregiudiziale
69. Con la seconda questione pregiudiziale, il Tribunale di Genova intende accertare se l'art. 244 del codice attribuisca in via esclusiva all'autorità doganale il potere di sospendere cautelativamente l'esecuzione della decisione impugnata o se tale potere venga attribuito anche all'autorità giudiziaria dinanzi alla quale è stato proposto il ricorso.
70. L'art. 244 si limita a prevedere, per quanto viene in rilievo nel caso di specie, che l'autorità doganale può sospendere, in tutto o in parte, l'esecuzione della decisione impugnata quando abbia fondati motivi di dubitare della conformità della detta decisione alla normativa doganale, o si debba temere un danno irreparabile per l'interessato.
71. La stessa formulazione dell'articolo accredita l'interpretazione secondo cui il potere di disporre la sospensione dell'esecuzione compete solo all'autorità doganale. Mentre nel caso dell'art. 243 è espressamente previsto il regime di ricorso sia dinanzi all'autorità doganale sia dinanzi ad un'autorità indipendente (autorità giudiziaria o organo specializzato equivalente), nell'art. 244 viene contemplata solo la possibilità che sia l'autorità doganale a disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata.
72. D'altro canto, occorre rilevare, come fa la Commissione nelle sue osservazioni, che la norma di cui trattasi costituisce un'eccezione alla regola generale (art. 7 del codice) secondo la quale, al di fuori delle ipotesi contemplate dall'art. 244, secondo comma, le decisioni adottate sono immediatamente applicabili da parte dell'autorità doganale.
Tenuto conto del fatto che le eccezioni al diritto comunitario devono essere interpretate restrittivamente, il potere di sospendere l'esecuzione delle decisioni disposto all'art. 244 dev'essere riconosciuto solo alle autorità ivi espressamente menzionate, con la conseguenza che non si deve interpretare tale norma in maniera estensiva, nel senso di riconoscere, per analogia, il detto potere all'autorità giudiziaria.
73. Le condizioni prescritte dall'art. 244 del codice perché l'autorità doganale disponga la sospensione, confermano questa interpretazione. Tale norma ammette la sospensione dell'esecuzione solo nei casi in cui le autorità doganali abbiano fondati motivi per dubitare della conformità della decisione impugnata con la normativa doganale o quando si debba temere un danno irreparabile per l'interessato. Come affermato dalla Corte di giustizia nella sentenza Giloy, l'autorità doganale sospende l'esecuzione della decisione tariffaria impugnata se ricorre una sola delle due menzionate condizioni. Pertanto, l'autorità amministrativa può disporre la sospensione dell'esecuzione se si deve semplicemente temere un danno irreparabile per l'interessato.
Al contrario, la giurisprudenza della Corte di giustizia in ordine alla possibilità, per gli organi giurisdizionali, di sospendere un atto amministrativo nazionale adottato in esecuzione di un regolamento comunitario stabilisce che le autorità giudiziarie dispongano la detta sospensione, tra le altre condizioni, solo quando nel contempo, nutrano seri dubbi circa la validità dell'atto comunitario e vi siano motivi di urgenza in ragione del fatto che il richiedente possa subire un danno grave e irreparabile.
74. Tale interpretazione dell'art. 244 non esclude, però, che l'autorità giudiziaria chiamata a decidere la causa, ai sensi dell'art. 243 del codice, possa disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata conformemente alle norme processuali in vigore nell'ordinamento giuridico nazionale.
75. Analogamente, la giurisprudenza della Corte di Giustizia stabilisce che l'ordinamento comunitario conferisce ai singoli una tutela giurisdizionale completa ed effettiva, il che implica, in particolare, il riconoscimento del diritto ai provvedimenti provvisori che garantiscano la piena efficacia della futura pronuncia giurisdizionale sulle pretese fatte valere in forza del diritto comunitario.
76. In definitiva, l'art. 244 del codice non osta a che l'autorità giudiziaria chiamata a statuire su un ricorso ai sensi dell'art. 243 possa disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata, vuoi sulla base delle norme processuali vigenti nel proprio ordinamento giuridico nazionale, vuoi in forza della tutela giurisdizionale completa ed effettiva che il diritto comunitario conferisce ai singoli.
77. Per le ragioni sopra esposte propongo alla Corte di risolvere la seconda questione pregiudiziale dichiarando che l'art. 244 del codice va interpretato nel senso che il potere di disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata è conferito soltanto all'autorità doganale. Ciononostante, la detta disposizione non osta a che l'autorità giudiziaria chiamata a statuire su un ricorso ai sensi dell'art. 243 del medesimo codice possa disporre la detta sospensione, vuoi sulla base delle norme processuali vigenti nel proprio ordinamento giuridico nazionale, vuoi in forza della tutela giurisdizionale completa ed effettiva che il diritto comunitario conferisce ai singoli.
VIII - Conclusione
78. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di giustizia di dichiararsi incompetente a pronunciarsi sulle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunale di Genova.
79. In subordine, suggerisco alla Corte di risolvere le dette questioni come segue:
«1) L'art. 243 del codice doganale comunitario deve essere interpretato nel senso che consente agli Stati membri di disciplinare la procedura di ricorso avverso le decisioni in materia doganale vuoi in due fasi consecutive, - la prima dinanzi ad un'autorità doganale e la seconda dinanzi ad un'autorità indipendente - vuoi in un'unica fase dinanzi all'autorità indipendente. Nel caso in cui uno Stato membro opti per una procedura in due fasi, spetta al diritto nazionale stabilire se, e a quali condizioni, i singoli possano interporre ricorso direttamente dinanzi all'autorità indipendente.
2) L'art. 244 del codice doganale comunitario va interpretato nel senso che il potere di disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata è conferito soltanto all'autorità doganale. Ciononostante, la detta disposizione non osta a che l'autorità giudiziaria chiamata a statuire su un ricorso ai sensi dell'art. 243 del medesimo codice possa disporre la detta sospensione, vuoi sulla base delle norme processuali vigenti nel proprio ordinamento giuridico nazionale, vuoi in forza della tutela giurisdizionale completa ed effettiva che il diritto comunitario conferisce ai singoli».