62001CC0441_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο, σύμφωνα με το άρθρο 226 ΕΚ, να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 89/391/EΟΚ σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτιώσεως της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία .
Δυνάμει της διατάξεως αυτής, αν η επιχείρηση δεν διαθέτει τις αναγκαίες ικανότητες για να οργανώσει τις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως των επαγγελματικών κινδύνων, πρέπει να απευθύνεται σε υπηρεσίες εκτός της επιχείρησης. Προκύπτει όμως ότι η ολλανδική νομοθεσία επιτρέπει τους εργοδότες να ορίζουν έναν ή περισσότερους εργαζομένους για την εκπλήρωση αυτών των καθηκόντων ή να αναθέτουν την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών σε εξωτερική επιχείρηση.
Ι - Η οδηγία 89/391
2. Η οδηγία 89/391 εκδόθηκε από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 118 Α της Συνθήκης ΕΚ (τα άρθρα 117 έως 120 της Συνθήκης ΕΚ αντικαταστάθηκαν από τα άρθρα 136 ΕΚ έως 143 ΕΚ). Με τη δέκατη και ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, ο κοινοτικός νομοθέτης προτείνει, δεδομένου του αυξημένου αριθμού εργατικών ατυχημάτων και επαγγελματικών ασθενειών, τη λήψη ή βελτίωση, χωρίς καθυστέρηση, προληπτικών μέτρων για τη διατήρηση της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, ώστε να διασφαλίζεται καλύτερο επίπεδο προστασίας. Προς τούτο, οι εργαζόμενοι ή οι εκπρόσωποί τους πρέπει να ενημερώνονται για τους κινδύνους που διατρέχει η ασφάλεια και η υγεία τους και για τα απαιτούμενα για τη μείωση ή εξάλειψη των εν λόγω κινδύνων μέτρα.
3. Το άρθρο 7 της οδηγίας, η παράγραφος 3 του οποίου αποτελεί αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας, προβλέπει τα εξής:
«1. Με την επιφύλαξη των υποχρεώσεων που αναφέρονται στα άρθρα 5 και 6, ο εργοδότης ορίζει έναν ή περισσότερους εργαζομένους, ασχολούμενους με τις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως των επαγγελματικών κινδύνων της επιχείρησης ή/και της εγκατάστασης.
2. Οι εργαζόμενοι που ορίζονται για τον σκοπό αυτό δεν επιτρέπεται να υφίστανται διακρίσεις λόγω των δραστηριοτήτων τους στον τομέα της προστασίας και της προλήψεως των επαγγελματικών κινδύνων.
Για να μπορούν να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την παρούσα οδηγία, οι εργαζόμενοι που ορίζονται για τον σκοπό αυτό πρέπει να διαθέτουν τον κατάλληλο χρόνο.
3. Εάν οι διαθέσιμες δυνατότητες μέσα στην επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση δεν είναι επαρκείς για την οργάνωση των εν λόγω δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως, ο εργοδότης πρέπει να απευθύνεται σε αρμόδιες υπηρεσίες ή άτομα εκτός της επιχείρησης ή/και της εγκατάστασης.
4. Εάν αποταθεί ο εργοδότης στις εν λόγω αρμόδιες υπηρεσίες ή άτομα, αυτές πρέπει να ενημερωθούν από τον εργοδότη για τους παράγοντες που έχουν ή μπορεί να έχουν επιπτώσεις στην ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων και πρέπει να έχουν πρόσβαση στις πληροφορίες που αναφέρονται στο άρθρο 10, παράγραφος 2.
5. Εν πάση περιπτώσει:
- οι εργαζόμενοι που έχουν ορισθεί θα πρέπει να έχουν τις αναγκαίες ικανότητες και να διαθέτουν τα απαιτούμενα μέσα,
- τα άτομα ή οι εξωτερικές υπηρεσίες των οποίων έχει ζητηθεί η βοήθεια θα πρέπει να έχουν τα αναγκαία προσόντα και να διαθέτουν τα απαιτούμενα προσωπικά και επαγγελματικά μέσα και
- οι εργαζόμενοι που έχουν ορισθεί και τα άτομα ή οι εξωτερικές υπηρεσίες των οποίων έχει ζητηθεί η βοήθεια πρέπει να είναι επαρκείς σε αριθμό,
ούτως ώστε να μπορούν να αναλάβουν τις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως, ανάλογα με το μέγεθος της επιχείρησης ή/και της εγκατάστασης ή/και τους κινδύνους στους οποίους εκτίθενται οι εργαζόμενοι και ανάλογα με την κατανομή τους στο σύνολο της επιχείρησης ή/και την εγκατάσταση.
6. Η προστασία και η πρόληψη των κινδύνων για την ασφάλεια και την υγεία που περιλαμβάνονται στο παρόν άρθρο εξασφαλίζονται μέσω ενός ή περισσοτέρων εργαζομένων, μέσω μιας και μόνης υπηρεσίας ή μέσω διαφορετικών υπηρεσιών ανεξαρτήτως του αν ανήκουν ή όχι στην επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση.
Ο(οι) εργαζόμενος(οι) ή/και η(οι) υπηρεσία(ες) οφείλουν να συνεργάζονται αναλόγως των αναγκών.
7. Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν, ανάλογα με τη φύση των δραστηριοτήτων και το μέγεθος της επιχείρησης ή εγκατάστασης, τις κατηγορίες των επιχειρήσεων ή εγκαταστάσεων στις οποίες ο εργοδότης, εφόσον διαθέτει τις αναγκαίες ικανότητες, μπορεί να αναλάβει ο ίδιος την υποχρέωση που προβλέπεται στην παράγραφο 1.
8. Τα κράτη μέλη ορίζουν τις αναγκαίες ικανότητες και τα αναγκαία προσόντα που αναφέρονται στην παράγραφο 5.
Μπορούν να ορίσουν την αριθμητική επάρκεια που αναφέρεται στην παράγραφο 5».
4. Τα κράτη μέλη όφειλαν να μεταφέρουν την οδηγία στο εσωτερικό τους δίκαιο πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1992 και να ενημερώσουν αμέσως την Επιτροπή. Οφείλουν εξάλλου να της ανακοινώσουν το κείμενο των διατάξεων εσωτερικού δικαίου που ήδη θέσπισαν ή που θεσπίζουν σ' αυτόν τον τομέα.
ΙΙ - Η ολλανδική νομοθεσία
5. Το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Nederlandse Arbeidsomstandighedenwet (ολλανδικού νόμου για τις συνθήκες εργασίας), ο οποίος μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας 89/391, προβλέπει τα εξής:
«1. Ο εργοδότης, όσον αφορά τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον παρόντα νόμο, επικουρείται:
a) από έναν ή περισσότερους εργαζομένους οργανωμένους ή όχι σε υπηρεσία·
b) από έναν ή περισσότερους εμπειρογνώμονες·
c) από μία ή περισσότερες υπηρεσίες που αποτελούνται από άλλους εμπειρογνώμονες·
d) από συνδυασμό εμπειρογνωμόνων εργαζομένων, άλλων εμπειρογνωμόνων ή υπηρεσιών κατά την έννοια των στοιχείων a), b) και c)».
6. Η Ολλανδική Κυβέρνηση, με το υπόμνημα αντικρούσεως, αναφέρει ότι η διάταξη αυτή αντικαταστάθηκε από το άρθρο 14 του νόμου για τις συνθήκες εργασίας του 1998. Παρότι η διατύπωση της ισχύουσας ρύθμισης διαφέρει από τη διατύπωση του άρθρου 17, που αποτελεί αντικείμενο της προσφυγής της Επιτροπής, οι δύο ρυθμίσεις προβλέπουν την ίδια αρχή όσον αφορά τη δυνατότητα για τον εργοδότη να χρησιμοποιεί, αδιακρίτως, προσωπικό εντός ή εκτός της επιχείρησης για την οργάνωση των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως.
ΙΙΙ - Η διοικητική διαδικασία
7. Οι ολλανδικές αρχές κοινοποίησαν τον Φεβρουάριο του 1994 τη ρύθμιση που μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία 83/391. Τον Ιούλιο του 1997 η Επιτροπή τους έστειλε έγγραφο οχλήσεως, στο οποίο τόνιζε ότι, για την πραγματοποίηση των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως, η οδηγία 83/391 δεν παρείχε στον εργοδότη τη δυνατότητα να επιλέξει μεταξύ του προσωπικού του και μιας εξωτερικής επιχείρησης, διότι ιεραρχούσε τις δύο λύσεις, αναλόγως του αν υπάρχουν ή όχι εργαζόμενοι με τα απαιτούμενα προσόντα.
8. Η Επιτροπή, κρίνοντας τις εξηγήσεις που παρέσχε η Ολλανδική Κυβέρνηση τον Νοέμβριο του 1998 ανεπαρκείς, εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη καλώντας την να θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα για την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας εντός δίμηνης προθεσμίας. Η Ολλανδική Κυβέρνηση, με την απάντησή της στο τέλος Μαρτίου του 1999, ενέμεινε στην άποψή της, γεγονός που οδήγησε την Επιτροπή να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
IV - Η ένδικη διαδικασία
9. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 15 Νοεμβρίου 2001, η Επιτροπή άσκησε προσφυγή. Η Ολλανδική Κυβέρνηση κατέθεσε υπόμνημα αντικρούσεως στις 5 Φεβρουαρίου 2002. Το υπόμνημα απαντήσεως κατατέθηκε στις 27 Μαρτίου 2002 και το υπόμνημα ανταπαντήσεως στις 13 Μαΐου 2002.
10. Οι εκπρόσωποι της Επιτροπής και της Ολλανδικής Κυβερνήσεως αγόρευσαν κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση της 28ης Νοεμβρίου 2002.
V - Εξέταση της προσφυγής
11. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν μετέφερε ορθά στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 89/391 και να το καταδικάσει στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η οδηγία επιβάλλει στον εργοδότη την υποχρέωση να ορίσει έναν ή περισσότερους εργαζομένους υπευθύνους για τις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως και του επιτρέπει να χρησιμοποιεί προσωπικό εκτός της επιχείρησης μόνον αν οι δυνατότητες εντός της επιχείρησης δεν είναι επαρκείς.
12. Η Ολλανδική Κυβέρνηση φρονεί ότι η οδηγία 83/391 δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη ιεραρχία μεταξύ αυτών των δύο επιλογών και προβάλλει συναφώς πέντε λόγους.
α) Η διατύπωση του άρθρου 7, παράγραφος 3,
13. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η ερμηνεία της Επιτροπής δεν επιβεβαιώνεται από το κείμενο της εν λόγω διτάξεως· σύμφωνα με την ερμηνεία αυτή, ο εργοδότης που διαθέτει κατάλληλο προσωπικό για την πρόληψη επαγγελματικών κινδύνων δεν θα μπορούσε να αναθέσει την εν λόγω υπηρεσία σε προσωπικό εκτός της επιχείρησης, εκτός αν το απέλυε· αν στη συνέχεια προσελάμβανε προσωπικό ικανό σ' αυτόν τον τομέα, θα έπρεπε να καταγγείλει τη σύμβαση που είχε συνάψει με την εξωτερική επιχείρηση. Ομοίως, το άρθρο 7, παράγραφος 6, δεν θα είχε νόημα. Ακόμη κι να υποτεθεί ότι το άρθρο 7, παράγραφος 3, έχει την έννοια που ισχυρίζεται η Επιτροπή, τα κράτη μέλη δεν οφείλουν να επαναλάβουν κατά γράμμα την εν λόγω διάταξη, διότι μπορούν να επιλέγουν τον τύπο και τα μέσα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου από την οδηγία σκοπού. Κατά τη γνώμη της, είναι προτιμότερο η πραγματοποίηση των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων να ανατίθεται σε εξωτερική επιχείρηση, διότι γνωρίζει καλύτερα τον εν λόγω τομέα.
14. Δεν συμφωνώ με κανένα από τα επιχειρήματα αυτά.
15. Το άρθρο 7 της οδηγίας 83/391 ρυθμίζει την οργάνωση των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων των επιχειρήσεων αναθέτοντας στον εργοδότη σημαντικό ρόλο, καθόσον, αν ο εργοδότης διαθέτει το αναγκαίο προσωπικό, μπορεί να αναλάβει ο ίδιος την εν λόγω οργάνωση. Η παράγραφος 1 υποχρεώνει, κυρίως, τον εργοδότη να ορίσει έναν ή περισσότερους εργαζομένους για να ασχολούνται με τις εν λόγω δραστηριότητες, διευκρινίζοντας ότι, δυνάμει της παραγράφου 5, οι εν λόγω εργαζόμενοι πρέπει να έχουν τις αναγκαίες ικανότητες και να διαθέτουν τα απαιτούμενα μέσα και, σύμφωνα με την παράγραφο 6, μπορούν να αναλάβουν ενέργειες προστασίας και προλήψεως μαζί με εξωτερικές επιχειρήσεις. Η παράγραφος 3 προβλέπει στη συνέχεια ότι, εάν οι διαθέσιμες δυνατότητες μέσα στην επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση δεν είναι επαρκείς για την οργάνωση αυτών των δραστηριοτήτων, ο εργοδότης μπορεί να απευθύνεται σε αρμόδιες υπηρεσίες ή άτομα εκτός της επιχείρησης. Πρόκειται για επικουρική διάταξη, η οποία εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι τα μέσα της επιχείρησης δεν επαρκούν.
Το Δικαστήριο ερμήνευσε κατά τον ίδιο τρόπο τις δύο αυτές διατάξεις με την απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2001, C-49/00, Επιτροπή κατά Ιταλίας, κρίνοντας ότι «το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας προβλέπει την υποχρέωση του εργοδότη να οργανώνει την υπηρεσία προλήψεως και προστασίας από τους επαγγελματικούς κινδύνους εντός της επιχειρήσεως ή, εάν οι ικανότητες των εργαζομένων σε αυτή δεν είναι επαρκείς, να απευθύνεται σε εξωτερικές υπηρεσίες». Σ' αυτή τη υπόθεση, η επίμαχη ιταλική διάταξη παρείχε στον εργοδότη την ευχέρεια, αλλά όχι την υποχρέωση, να απευθύνεται σε πρόσωπα ή σε υπηρεσίες εκτός της επιχειρήσεως αν οι ικανότητες των εργαζομένων της ήταν ανεπαρκείς.
16. Τόσο η παράγραφος 1 όσο και η παράγραφος 3 του άρθρου 7 είναι σαφείς και συγκεκριμένες. Ο εργοδότης εκτιμά αν το προσωπικό με τα κατάλληλα προσόντα επαρκεί - αν δεν επαρκεί, εφαρμόζεται η παράγραφος 3 - βάσει της περιγραφής των ικανοτήτων και των προσόντων των εργαζομένων, τα οποία ορίζουν τα κράτη μέλη σύμφωνα με την παράγραφο 8. Δεν πρόκειται, επομένως, όπως εκφράζει φόβους το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, για προσωπική και υποκειμενική εκτίμηση του εργοδότη, αλλά για απόφαση που λαμβάνεται βάσει γενικών, αντικειμενικών και ενιαίων κριτηρίων, τα οποία θεσπίζει η εθνική ρύθμιση. Αν ένας εργοδότης, ο οποίος λόγω ελλείψεως διαθέσιμου προσωπικού, είχε αναθέσει την υπηρεσία προστασίας και προλήψεως σε άτομα εκτός της επιχείρησης, διαθέτει στη συνέχεια κατάλληλο προσωπικό, το πράττει διότι αποφάσισε, εσκεμμένα και όχι τυχαία, να διασφαλίσει την πραγματοποίηση αυτών των δραστηριοτήτων εντός της εγκατάστασης. Σ' αυτή την περίπτωση, θεωρώ εύλογο να καταγγείλει τη σύμβαση που είχε συνάψει με την εξωτερική επιχείρηση, διότι δεν χρειάζεται πλέον τις υπηρεσίες της.
17. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν απαιτεί τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεων της οδηγίας σε ειδική και ρητή νομοθετική διάταξη, αρκεί, σε συνάρτηση με το περιεχόμενό της, ένα γενικό νομικό πλαίσιο. Πρόσθεσε όμως ότι αυτό το πλαίσιο πρέπει να εξασφαλίζει αποτελεσματικά την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο σαφή και συγκεκριμένο . Η Ολλανδική Κυβέρνηση δέχεται ότι ο νόμος για τις συνθήκες εργασίας δεν προβλέπει την προτίμηση της οδηγίας για την πραγματοποίηση δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως από τους εργαζομένους της επιχείρησης. Εφόσον η εθνική ρύθμιση αγνοεί την ιεραρχία μεταξύ των δύο επιλογών που προβλέπει η οδηγία, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η εν λόγω ρύθμιση δεν μεταφέρει πιστά στο εσωτερικό δίκαιο τις παραγράφους 1 έως 3 του άρθρου 7.
18. Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι υπάρχουν λόγοι υπέρ της προτεραιότητας που προβλέπει το άρθρο 7 στην ανάθεση των καθηκόντων προστασίας και προλήψεως στους εργαζομένους της επιχείρησης, όταν αυτό είναι δυνατόν. Πρώτον, οι εργαζόμενοι γνωρίζουν καλά την επιχείρηση, εφαρμόζουν τις μεθόδους εργασίας, αντιλαμβάνονται τους κινδύνους που συνδέονται με τη συγκεκριμένη δραστηριότητα που ασκεί η επιχείρηση, γνωρίζουν τα προηγούμενα περιστατικά, μπορούν να αναγνωρίσουν τους ενδεχόμενους κινδύνους και είναι διαρκώς παρόντες στην επιχείριση. Δεύτερον, οι εργαζόμενοι ενδιαφέρονται περισσότερο για την αποτελεσματική πραγματοποίηση των εν λόγω δραστηριοτήτων, διότι διακυβεύεται η σωματική τους ακεραιότητα και η σωματική ακεραιότητα των συναδέλφων τους. Επιπλέον, η οργάνωση αυτών των δραστηριοτήτων εντός της επιχείρησης βοηθεί στο να συνειδητοποιήσει το σύνολο του προσωπικού τη σημασία της εκτελέσεως αυτών των καθηκόντων, οπότε ενδεχόμενα μειονεκτήματα να μην θεωρούνται αποτέλεσμα εξωτερικών επιβεβλημένων υποχρεώσεων.
β) Η οικονομία του άρθρου 7
19. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η εναλλακτική λύση που συνίσταται στην πρόσληψη προσωπικού εκτός της επιχείρησης παρουσιάζει πλεονεκτήματα. Η ελεύθερη επιλογή μεταξύ της μιας και της άλλης λύσης εξαρτάται από παράγοντες όπως η ύπαρξη κατάλληλου προσωπικού, η σύνθεση του εργατικού δυναμικού, η συνέχιση της παροχής υπηρεσιών και τα μειονεκτήματα που απορρέουν από τη διαχείριση της ανάθεσης αυτών των δραστηριοτήτων στο προσωπικό. Αντίθετα προς την άποψη της Επιτροπής, η Ολλανδική Κυβέρνηση φρονεί ότι το άρθρο 7 της οδηγίας 89/391 δεν ιεραρχεί τις δύο επιλογές που προβλέπει.
20. Δεν συμφωνώ με αυτή την άποψη. Το άρθρο 7, παράγραφος 3, έχει την έννοια ότι λαμβάνει υπόψη τη θέση που κατέχει στη δομή του άρθρου. Η παράγραφος 1 επιβάλλει στον εργοδότη την υποχρέωση να ορίσει έναν ή περισσότερους εργαζομένους για να ασχολούνται με τις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως, οι οποίοι, σύμφωνα με την παράγραφο 2, δεν πρέπει να υφίστανται διακρίσεις λόγω αυτών των δραστηριοτήτων και πρέπει να διαθέτουν τον κατάλληλο χρόνο. Σύμφωνα με την παράγραφο 3, εάν δεν είναι δυνατόν να οριστούν εργαζόμενοι λόγω ελλείψεως κατάλληλου προσωπικού, ο εργοδότης αναθέτει την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών σε άτομα εκτός της επιχείρησης και τους παρέχει τα αναγκαία πληροφοριακά στοιχεία, σύμφωνα με την παράγραφο 4. Η παράγραφος 5 εφαρμόζεται, όπως συμπληρώνεται από την εθνική νομοθεσία που προβλέπει το άρθρο 8, όταν οι εν λόγω δραστηριότητες οργανώνονται τόσο εντός, όσο και εκτός της επιχείρησης. Η παράγραφος 6 προβλέπει τη δυνατότητα για μια επιχείρηση να διασφαλίζει την προστασία και πρόληψη επαγγελματικών κινδύνων εν μέρει από το προσωπικό της και εν μέρει από εξωτερική επιχείρηση, οπότε οι εργαζόμενοι πρέπει να συνεργάζονται όταν αυτό είναι αναγκαίο. Από το γεγονός ότι η παράγραφος 3 ακολουθείται από δύο παραγράφους που ρυθμίζουν, αφενός, τον ορισμό των εργαζομένων που είναι υπεύθυνοι για τις εν λόγω δραστηριότητες και, αφετέρου, το αντιστάθμισμα που αποτελεί ο σεβασμός των δικαιωμάτων του και το γεγονός ότι πρέπει να διαθέτουν τον κατάλληλο χρόνο προκύπτει σαφώς ότι, μόνον αν δεν υπάρχει κατάλληλο προσωπικό εντός της επιχείρησης, ο εργοδότης οφείλει να αναθέσει αυτή την υπηρεσία σε προσωπικό εκτός της επιχείρησης.
Εν πάση περιπτώσει, αν η οδηγία δεν ιεραρχούσε τις δύο λύσεις, θα ήταν περιττή η αρχική φράση της παραγράφου 3, η οποία εξαρτά τη χρησιμοποίηση προσωπικού εκτός της επιχείρησης από την έλλειψη ικανού προσωπικού εντός της επιχείρησης.
γ) Το αντικείμενο της οδηγίας
21. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η οδηγία αποσκοπεί στη διασφάλιση ότι οι συνθήκες εργασίας και οι επαγγελματικοί κίνδυνοι εντός της επιχείρησης αποτελούν αντικείμενο συστηματικής και προληπτικής προσοχής. Η ισόρροπη συμμετοχή των εργαζομένων σ' αυτά τα καθήκοντα μπορεί να επιτευχθεί με διάφορους τρόπους, χωρίς να δίνεται πάντοτε προτεραιότητα στους εργαζομένους της επιχείρησης. Στις Κάτω Χώρες η συμμετοχή αυτή επιτυγχάνεται με την ενσωμάτωση στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 9 της οδηγίας, το οποίο ρυθμίζει τις υποχρεώσεις των εργοδοτών, και του άρθρου 10, το οποίο συγκεκριμενοποιεί τις υποχρεώσεις ενημερώσεως των εργαζομένων εκ μέρους των εργοδοτών. Ακόμη και στην περίπτωση που οι δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως ανατίθενται σε προσωπικό εκτός της επιχείρησης, η ολλανδική ρύθμιση προβλέπει τη στενή συνεργασία του προσωπικού της επιχείρησης. Η Ολλανδική Κυβέρνηση διαφωνεί με την Επιτροπή στο ότι η οδηγία αποσκοπεί στην κατά το δυνατό μεγαλύτερη συνεισφορά των εργαζομένων, καθόσον ο σκοπός αυτός δεν προκύπτει από το άρθρο 1 ούτε από τις αιτιολογικές σκέψεις ούτε από το σχόλιο της αρχικής προτάσεως περί της οδηγίας ούτε από τη δομή της οδηγίας. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η άποψη της Επιτροπής δεν στηρίζεται ούτε στη δομή της οδηγίας ούτε στις αρχές που την εμπνέουν και τις οποίες αναγνωρίζει το άρθρο 1, παράγραφος 2.
22. Δεν αμφισβητείται ότι η οδηγία 83/391, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, αποσκοπεί στη βελτίωση της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία. Εντούτοις, σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις, οι εργαζόμενοι ή οι εκπρόσωποί τους πρέπει να συμβάλουν στη λήψη των αναγκαίων προστατευτικών μέτρων και στην προώθηση της ενημέρωσης, του διαλόγου και της ισόρροπης συμμετοχής στον τομέα της ασφάλειας και της υγείας κατά την εργασία μεταξύ εργοδοτών και εργαζομένων ή των εκπροσώπων τους . Το άρθρο 1, παράγραφος 2, χαρακτηρίζει τις δηλώσεις αυτές γενικές αρχές σχετικά με την πρόληψη των επαγγελματικών κινδύνων και την προστασία της ασφάλειας και της υγείας. Οι εν λόγω αρχές καθόρισαν την προτεραιότητα που δόθηκε στην εσωτερική οργάνωση των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως. Όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή με το υπόμνημα απαντήσεως, η οδηγία εφαρμόζεται σε όλους τους δημόσιους ή ιδιωτικούς τομείς δραστηριοτήτων, με μόνη εξαίρεση τους τομείς που παρουσιάζουν ιδιαίτερα, εγγενή στον δημόσιο τομέα χαρακτηριστικά, όπως οι ένοπλες δυνάμεις, η αστυνομία ή οι υπηρεσίες πολιτικής άμυνας. Δεδομένου του τόσο ευρέος πεδίου εφαρμογής, είναι σαφές ότι θα υπάρξουν επιχειρήσεις που δεν θα είναι σε θέση να διασφαλίσουν τις εν λόγω υπηρεσίες με το προσωπικό τους, αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι δεν οφείλουν να το πράξουν εφόσον έχουν αυτή τη δυνατότητα, παρέχοντας συνολικές ή εν μέρει υπηρεσίες μαζί με εξωτερικές επιχειρήσεις, όπως προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 6.
Δεδομένου ότι η οδηγία χαρακτηρίζει την ισόρροπη συμμετοχή των εργοδοτών και των εργαζομένων στην πρόληψη των επαγγελματικών κινδύνων γενική αρχή, συνάγεται ότι το άρθρο 7 έδωσε προτεραιότητα στον εσωτερική οργάνωση αυτών των καθηκόντων προτού τις αναθέσει ο εργοδότης σε εξωτερική επιχείρηση.
δ) Ελάχιστη εναρμόνιση
23. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η οδηγία πραγματοποιεί ελάχιστη μόνον εναρμόνιση για δύο λόγους: ο πρώτος έγκειται στη νομική βάση, που είναι το άρθρο 118 Α της Συνθήκης ΕΚ· ο δεύτερος αφορά την αρχή του άρθρου 1, παράγραφος 3, σύμφωνα με την οποία οι διατάξεις της οδηγίας δεν θίγουν τις εθνικές ή κοινοτικές, υφιστάμενες ή μελλοντικές διατάξεις, οι οποίες ευνοούν ακόμη περισσότερο την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων. Ο Ολλανδός νομοθέτης χρησιμοποίησε αυτή τη δυνατότητα για την παροχή μεγαλύτερης προστασίας, θεσπίζοντας ιδίως σύστημα ποιοτικών υπηρεσιών στο σύνολο της επικράτειας, με ενισχυμένα καθήκοντα προλήψεως σε σχέση με τις απαιτήσεις της οδηγίας. Ορισμένες επιχειρήσεις, προκειμένου να συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στις αρμόδιες σε ζητήματα συνθηκών εργασίας υπηρεσίες, υποχρεώθηκαν να αναθέσουν αυτές τις δραστηριότητες σε προσωπικό εκτός της επιχείρησης. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, τα κράτη μέλη, βάσει της οδηγίας, μπορούν να παρέχουν ενισχυμένη προστασία και, επομένως, να επιτρέπουν στον εργοδότη να επιλέγει ελεύθερα την υπηρεσία η οποία, στην περίπτωσή του, θα του διασφαλίσει υψηλό επίπεδο προστασίας.
24. Βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 83/391, τα κράτη μέλη μπορούν να διατηρήσουν τις εθνικές και κοινοτικές, υφιστάμενες ή μελλοντικές, διατάξεις, οι οποίες ευνοούν ακόμη περισσότερο την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων. Εντούτοις, παρέλκει η εξέταση του αν η προστασία που διασφαλίζει η ολλανδική νομοθεσία είναι μεγαλύτερη από την προστασία της οδηγίας 83/391, αλλά πρέπει να εξεταστεί αν η προτεραιότητα μεταξύ των δύο δυνατήτων που προβλέπει το άρθρο 7 της οδηγίας μεταφέρθηκε ορθώς στην εθνική ρύθμιση.
ε) Η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας
25. Η Ολλανδική Κυβέρνηση φρονεί ότι η εθνική νομοθεσία διασφαλίζει πολιτική προληπτικής και συστηματικής πολιτικής περί της υγείας και ασφάλειας εντός της επιχείρησης, για διάφορους λόγους: πρώτον, διότι η νομοθεσία απαιτεί όσοι είναι αρμόδιοι για τις πιο σημαντικές δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως, τόσο οι εργαζόμενοι όσο και το προσωπικό εκτός της επιχείρησης, να είναι ικανοί σε θέματα ιατρικής και υγιεινής της εργασίας, ασφάλειας, εργονομίας και οργανώσεως. Το μέγεθος της επιχείρησης καθορίζει, επομένως, αν πρέπει να χρησιμοποιηθούν υπηρεσίες εκτός της επιχείρησης, οι οποίες παρουσιάζουν το πλεονέκτημα να είναι περισσότερο αντικειμενικές από το προσωπικό της επιχείρησης, διότι δεν εξαρτώνται από τον εργοδότη. Δεύτερον, διότι η νομοθεσία διασφαλίζει τη συμμετοχή των εργαζομένων στη σχετική με τις συνθήκες εργασίας πολιτική, εφόσον ο εργοδότης και οι εμπειρογνώμονες, είτε ανήκουν είτε όχι στην επιχείρηση, οφείλουν να ενημερώνουν τους εκπροσώπους του προσωπικού και να διαβουλεύονται με την επιτροπή της επιχείρισης. Τέλος, διότι ένα ευέλικτο σύστημα, το οποίο είναι απαιτητικό από πλευράς εξειδικεύσεως και παρέχει σημαντικά δικαιώματα στους εκπροσώπους των εργαζομένων, διασφαλίζει κατά τον καλύτερο τρόπο την τήρηση των σκοπών της οδηγίας.
26. Δεν συμφωνώ με αυτά τα επιχειρήματα στο πλαίσιο της παρούσας προσφυγής λόγω παραβάσεως. Το γεγονός ότι οι Κάτω Χώρες, κατά τον καθορισμό των ικανοτήτων των εργαζομένων και του εκτός της επιχείρησης προσωπικού, ήταν πιο απαιτητικές από τα λοιπά κράτη μέλη δεν τις απαλάσσει από την υποχρέωση να τηρήσουν τη σειρά προτεραιότητας που επιβάλλει το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 3. Συμφωνώ με το γεγονός ότι το μέγεθος της επιχείρησης επηρεάζει το αν υπάρχουν ή δεν υπάρχουν εργαζόμενοι ικανοί να ασχοληθούν με τις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως των επαγγελματικών κινδύνων, αλλά πρέπει να διευκρινιστεί ότι αυτό δεν συμβαίνει πάντοτε. Τα κράτη μέλη οφείλουν, εν πάση περιπτώσει, να προβλέπουν ότι ο εργοδότης οφείλει να οργανώνει κατά προτεραιότητα αυτά τα καθήκοντα εντός της επιχείρησης. Επιπλέον, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, διασφαλίζοντας τόσο την ενημέρωση όσο και τη συμμετοχή και τη διαβούλευση με τους εργαζομένους ή τους εκπροσώπους τους, μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο ορισμένες άλλες διατάξεις της οδηγίας.
27. Για όλους τους λόγους αυτούς, φρονώ ότι η Επιτροπή απέδειξε ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας, προβλέποντας, στην εθνική νομοθεσία, ότι ο εργοδότης μπορεί να επιλέγει, αδιακρίτως, μεταξύ της οργανώσεως των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων εντός της επιχείρησης και της αναθέσεώς τους σε εξωτερική επιχείρηση.
Επομένως, η προσφυγή της Επιτροπής είναι βάσιμη και επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το καθού παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο.
IV - Δικαστικά έξοδα
28. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι προτείνω να γίνει δεκτή η προσφυγή της Επιτροπής, η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και αυτό ηττήθηκε, πρέπει αυτό το κράτος μέλος να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
VII - Πρόταση
29. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, προβλέποντας, στην εθνική νομοθεσία, ότι ο εργοδότης μπορεί να επιλέγει, αδιακρίτως, μεταξύ της οργανώσεως των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων εντός της επιχείρησης και της αναθέσεώς τους σε εξωτερική επιχείρηση, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1989, σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτιώσεως της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία·
2) να καταδικάσει το καθού στα δικαστικά έξοδα.