61976C0089
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS
FREMSAT DEN 8. JUNI 1977 (
1
)
Høje Ret.
Det foreliggende undladelsessøgsmål fra Kommissionen mod kongeriget Nederlandene har sit udspring i den »alvorlige tvivl«, der kom til udtryk i nederlandske erhvervskredse med hensyn til, om de afgifter, der opkræves ved fytosanitær kontrol af planter og visse produkter af vegetabilsk oprindelse, som især er beregnet til plantning eller formering, og som eksporteres fra Nederlandene til andre medlemsstater og i visse tilfælde til tredjelande, er obligatoriske efter fællesskabsretten.
I de senere år er de opkrævede beløb i mange tilfælde blevet forlangt tilbagebetalt, og nogen har undertiden helt nægtet at betale.
Under hensyn til hvor store beløb der herved var tale om, og for at gøre en ende på den daværende retlige usikkerhed, anmodede den nederlandske regering indtrængende Kommissionen om uden ophold at forfølge den procedure, som den i henhold til artikel 169 havde påbegyndt over for regeringen den 15. februar 1971. Skulle det vise sig, at opkrævningen af disse afgifter er uforenelig med traktatens artikler 12 og 16, er afgifterne blevet betalt med urette fra 1. januar 1962 eller senest fra det tidspunkt, hvor forordningerne om de fælles markedsordninger for dem af de pågældende produkter, som er dækket af disse forordninger, trådte i kraft.
De omstridte afgifter opkræves i forbindelse med den kontrol, der udføres i henhold til den internationale konvention om plantebeskyttelse, som er indgået i De forenede Nationers regi, og som er undertegnet i Rom den 6. december 1951.
I præamblen til denne konvention tales der om »værdien af et internationalt samarbejde om bekæmpelsen af sygdomme og skadedyr hos planter og planteprodukter og især af disse sygdommes og skadedyrs indslæbning og udbredelse til andre lande«.
I henhold til artikel I, stk. 2 hedder det, at »hver kontraherende stat forpligter sig til at påse, at de foranstaltninger, der er foreskrevet i denne konvention, anvendes inden for sit område«.
Det bestemmes i artikel IV, at hver kontraherende stat forpligter sig til at træffe de nødvendige bestemmelser til oprettelse af en officiel plantebeskyttelsesorganisation, hvis hovedopgave skal være:
1.
at foretage undersøgelser af planter på roden;
2.
at foretage undersøgelser af sendinger af planter og planteprodukter, som er genstand for international samhandel.
Med henblik herpå træffer hver kontraherende stat (artikel V) de nødvendige bestemmelser til udstedelse af certifikater vedrørende sendingernes sundhedstilstand og oprindelse i overensstemmelse med den gældende plantebeskyttelsesordning i de andre kontraherende stater. »Undersøgelsen af sendingerne og udstedelsen af certifikaterne forudsættes varetaget af personer, der er teknisk kvalificerede og lovformeligt autoriserede, eller efter deres bemyndigelse, og hvis virksomhed og viden giver importlandenes myndigheder grund til at acceptere disse certifikater som troværdige dokumenter«.
Certifikaterne vedrørende planter til plantning eller formering og visse andre planter og planteprodukter skal udformes i overensstemmelse med den formular, som findes i konventionens bilag. Heri hedder det især, at »sendingen skønnes at opfylde de i importlandet gældende fytosanitære regler som nærmere angivet i nedenstående erklæring eller andetsteds«. Disse certifikater følger med de sendinger, der indføres på hver kontraherende stats område.
Efter artikel VI gælder det, at »hver kontraherende stat er enekompetent til at give regler for import af planter og planteprodukter med henblik på at bekæmpe indslæbningen på sit område af sygdom og skadedyr hos planter«.
Nederlandene har opfyldt sine forpligtelser i henhold hertil gennem vedtagelsen af en bekendtgørelse af 24. september 1951 om en ordning for fytosanitær kontrol.
Artikel 3 i denne forordning bestemmer, at kontrollen består i følgende:
»…
b)
på begæring eller af egen drift undersøge planter og jordbund … om der findes skadegørere, og at udstede certifikater, som attesterer, at disse undersøgelser ikke har afsløret skadegørere;
c)
på begæring eller at egen drift undersøge sendinger af planter til eksport med henblik på at konstatere, om der findes skadegørere, og, efter undersøgelsen, udstede certifikater, som attesterer, at den pågældende sending i henhold til den embedsmand, der forestår undersøgelsen, opfylder bestemmelseslandets krav«.
Efter artikel 7 opkræves der for de undersøgelser, som er nævnt i artikel 3, litra b) og c), såfremt de foretages på bestilling, en afgift, der fastsættes efter en af landbrugsministeriet udarbejdet tarif.
Den formular, der anvendes for plantesundhedscertifikaterne i Nederlandene, er i det store og hele en gentagelse af formularen i konventionens bilag.
I medfør af ovennævnte artikel 7 blev der ved ministeriel bekendtgørelse af 23. juni 1967, senest ændret den 27. juni 1975, fastsat en tarif for fytosanitær kontrol. Præamblen hertil henviser envidere til artikel 9 i bekendtgørelse af 1947 om kontrollen med eksport af produkter fra træavl (planteskoler), til artikel 7 i bekendtgørelse af 1951 om kontrollen med eksport af løg og blomsterløg og til artikel 7 i bekendtgørelsen af 1974 om kontrollen med eksport af kartofler. Disse bekendtgørelser forbyder eksporten af sådanne produkter, som efter resultatet af den af plantesundhedstjenesten udførte kontrol ikke opfylder de normer, der kræves.
I en righoldig retspraksis har Domstolen fastslået og uddybet de i henhold til traktaten og de øvrige fællesskabsregler gældende principper for veterinære, sundhedsmæssige og fytosanitære afgifter for såvel import som eksport fra eller til medlemsstater eller tredjelande.
Denne retspraksis har Domstolen måttet afsvække i den præjudicielle dom Bauhuis af 25. januar 1977, som blev afsagt på et tidspunkt, hvor den foreliggende sag endnu verserede, og hvor den nederlandske regering endnu ikke havde afgivet duplik.
Denne regering havde i øvrigt allerede tidligere vist sin interesse for spørgsmålet ved at afgive indlæg i den præjudicielle sag Cadsky, hvori der blev afsagt dom den 26. februar 1975 (Sml. s. 281), hvilket indlæg den gentager og uddyber i sine bemærkninger i den foreliggende sag.
I —
For at en afgift af den foreliggende slags kan anses som en afgift med tilsvarende virkning som told, har Domstolen hidtil opstillet den betingelse, at den er obligatorisk.
I denne sag fastholder den nederlandske regering imidlertid, at den pågældende afgift erlægges som betaling for en frivillig kontrol, som ikke ifølge loven er knyttet til passage af en nederlandsk grænse.
Men, som regeringen indrømmer, er eksportøren, såfremt han skal have en rimelig chance for at se sin sending nå frem til bestemmelsesstedet, i praksis nødt til at skaffe sig et nationalt plantesundhedscertifikat, da dette er hovedbetingelsen for, at den afsendte vare vil kunne passere importstatens grænser.
Selv om det ikke er rigtigt, at kontrollen kun udføres på bestilling af eksportøren, og at der endda skal betales afgift for et parti varer undersøgt på bestilling, som imidlertid på grund af uforudseelige omstændigheder ikke er blevet eksporteret, og endelig, at det ikke — i modsætning til Cadsky-sagen — udtrykkeligt er bestemt, at varen skal være ledsaget af kontrolcertifikatet, når den forlader eksportstaten, er det importforbud, som varen med sikkerhed vil møde i bestemmelsesstaten, ensbetydende med en egentlig nødvendighed af at lade sendingen være ledsaget af et sådant certifikat. Importen vil blive afvist, hvis den ikke er ledsaget af et certifikat, der attesterer, at de pågældende varer er blevet »skønnet praktisk talt fri for skadedyr og farlige kultur- sygdomme«.
Dette anerkender den nederlandske regering selv stiltiende i sin skrivelse af 28. juni 1976, hvori det hedder: »Det har i øvrigt i så henseende ingen betydning, om en fytosanitær kontrol ved eksport er obligatorisk efter national lovgivning, eller om denne kontrol kun finder sted på bestilling af eksportøren«. »Af betydning er nemlig den garanti, der kraves af bestemmelsesstaten« (svarskriftets punkt 10). Importstaten er kun villig til at give afkald på importkontrollen og »mindst muligt hæmme den internationale handel« på den betingelse, at der foretages en sådan kontrol i oprindelsesstaten. Herved gøres kontrollen om ikke retligt, så faktisk obligatorisk. Dette erkender den nederlandske regering, idet den tilføjer: »Man må imidlertid indrømme, at en sådan eksport ikke ville have noget formål«. »Det forhold, at kontrolordningen er uundværlig i adskillige tilfælde, er i første række en realitet for dem, der har den største interesse heri, nemlig eksportørerne«.
På den anden side er den afgift, der opkræves i forbindelse med fytosanitær kontrol, ikke blevet indført i medfør af en fællesskabsakt, og kontrollen er ikke ensartet, eftersom den i hvert enkelt tilfælde udføres i overensstemmelse med de særlige krav, der gælder i importstaten. Den opfylder altså ikke disse to betingelser, som blandt andet Bauhuis-dommen har stillet for, at en afgift kan undtages fra forbudet i traktatens artikler 12 og 16. Selv om kontrollen blev udført i Nederlandene for at sætte denne stat i stand til at opfylde de forpligtelser, som den havde indgået på et højere internationalt plan, kan disse forpligtelser ikke sidestilles med fællesskabsforpligtelser, i hvert fald ikke i de gensidige forbindelser mellem Nederlandene og de andre medlemsstater.
Det er heller ikke sikkert, at den systematiske importkontrol, som det var formålet med konventionen at ophæve, er forsvundet i de andre medlemsstater, selv om opretholdelsen af en sådan kontrol kan anfægtes efter fællesskabsretten.
De gældende fællesskabsbestemmelser på området for fytosanitær beskyttelse på det tidspunkt, hvor Kommissionen indbragte sagen for Domstolen (tre direktiver fra Rådet af 8. december 1969 om bekæmpelse af kartoffelbrok, bekæmpelse af kartoffelnematod og bekæmpelse af San José skjoldlusen, EFT 1969 (II), s. 545, 547 og 549) forpligter medlemsstaterne til at træffe visse minimumsforanstaltninger med henblik på at bekæmpe og forebygge udbredelsen af disse skadegørere på deres område, men indeholder ingen bestemmelser om opkrævningen af afgifter.
Rådets direktiv af 21. december 1976 (EFT af 31. januar 1977, s. 20) om foranstaltninger mod indslæbning i medlemsstaterne af skadegørere på planter eller planteprodukter, som er blevet vedtaget, mens sagen har stået på, bestemmer (i artikel 7, stk. 2): »Medlemsstaterne foreskriver, at de i bilag V anførte planter, planteprodukter eller andre objekter kun kan føres ind i en anden medlemsstat, dersom de ledsages af et plantesundhedscertifikat udstedt i henhold til stk. 1 …«.
Denne bestemmelse, som altså kraver, at der skal udføres fytosanitær kontrol i eksportstaten for de produkter, som er beregnet til salg i andre medlemsstater, indeholder hverken noget krav om eller nogen hjemmel til at opkræve afgifter for denne kontrol.
I sit indlæg i Bauhuis-sagen har Kommissionen i øvrigt gjort opmærksom på, at visse medlemsstater i forbindelse med behandlingen af direktivforslaget i Rådet forsøgte at få indføjet en bestemmelse i den foreslåede tekst, hvorefter medlemsstaterne kunne eller skulle opkræve afgifter for eksportkontrol i samhandelen inden for Fællesskabet, men Kommissionen modsatte sig dette, hvilket måske er grunden til, at forslaget blev standset så længe.
På området for samhandelen med fersk fjerkrækød indeholder heller ikke Rådets direktiv nr. 71/118 (EFT 1971 (I), s. 97) nogen forpligtelse til at pålægge de erhvervsdrivende den økonomiske byrde ved den med direktivet indførte sundhedskontrol.
Det bestemmes — højst — i artikel 12, stk. 8 i Rådets direktiv nr. 72/462 (EFT 1972 (31. december 1972) L 302, s. 77), at »alle omkostninger ved indførslen af visse varer (kvæg og svin samt kød fra disse dyr) fra tredjelande i forbindelse med gennemførelsen af denne artikel … påhviler afsenderen, modtageren eller deres stedfortrædere uden godtgørelse fra staten«.
Selv om der altså på nuværende tidspunkt efter fællesskabsretten skal udføres kontrol i eksportstaten, er det ikke nødvendigvis tilladt at opkræve afgifter for denne kontrol. Det er berettiget at indføre en forskel i omkostningsordningen, under hensyn til om det drejer sig om samhandel inden for Fællesskabet eller om samhandel med tredjelande, ligesom de varer, der bringes på markedet inden for statens egne grænser, ikke underkastes nogen afgift, såfremt de gøres til genstand for kontrol.
Det følger heraf, at den pågældende afgift på det tidspunkt, hvor sagen blev forelagt Domstolen, var obligatorisk, og at dette ikke havde hjemmel i nogen fællesskabsbestemmelse; afgiften var altså en »afgift, der ensidigt pålægges«, i den betydning som er forudsat i Domstolens afgørelse af 1. juli 1969, Kommissionen mod Den italienske Republik (Sml. 1969, s. 47).
II —
Det står fast, at den pågældende afgift ikke er et led i et generelt, internt afgiftssystem, der konsekvent og efter ensartede kriterier pålægges nationale varer og varer, som eksporteres; afgiften rammer udelukkende de varer, der fremstilles til kontrol med henblik på overskridelsen af importstatens grænser.
Selv om der af indlysende praktiske grunde strengt taget ikke udføres nogen kontrol ved den nederlandske grænse, og selv om varerne i teorien kan passere denne grænse uden at være ledsaget af et certifikat, skal kontrollen faktisk være udført, før varen forlader denne grænse, og der skal i alle tilfælde udredes en afgift til Nederlandene, skønt der ikke er erlagt nogen modydelse for de planteprodukter, som omsættes inden for landets grænser.
Den afgift, der opkræves ved udstedelsen af plantesundhedscertifikatet, er altså i princippet en »afgift med tilsvarende virkning som told«, uden at der dermed er taget stilling til spørgsmålet, om den også er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion.
III —
Tilbage står at undersøge, om den pågældende afgift samtidig med at være en »afgift med tilsvarende virkning« ikke bør anses for forenelig med traktatens artikler 12 og 16 som vederlag for en til eksportøren »faktisk erlagt tjenesteydelse«, som dette begreb forstås i Bauhuis-dommen, og som f.eks. kan bestå i en behandling med »røg«, med »kur eller en anden form for desinficerende behandling«.
Forud for denne dom havde Domstolen statueret, at den omstændighed, at en afgift kun dækkede de faktiske omkostninger ved kontrollen uden at overstige disse, og at den blev overvæltet på importøren, var uden betydning for, hvordan den retligt skulle kvalificeres, såfremt alle de andre kriterier for at anse den for en afgift med tilsvarende virkning var opfyldt (dom Rewe af 11. oktober 1973, Sml. s. 1039; dom Bresciani af 5. februar 1976, Sml. s. 129). I Cadsky-dommen af 26. februar 1975 kendte Domstolen endvidere for ret (præmis nr. 8), at denne fordel for de indenlandske produkter vedrører »samtlige eksportørers generelle interesse, således at den enkelte eksportørs personlige interesse i den grad er usikker, at en afgift, der opkræves for nævnte kontrol, ikke kan betragtes som et modstykke til en bestemt — faktisk og individuelt ydet — fordel«.
Men i samme doms 6. præmis præciseres det, at »det i visse tilfælde ikke er udelukket, at en bestemt tjeneste der faktisk ydes, kan berettige et forholdsmæssigt modstykke til denne tjeneste … [men] det [kan] kun dreje sig om tilfælde, som ikke falder ind under bestemmelserne i traktatens artikler 9 og 16«.
Lad mig i første række bemærke, at afgiften i givet fald kun ville kunne anses for at falde uden for forbudet i artiklerne 12 og 16, såfremt det blev fastslået, at eksportøren i alle tilfælde havde sikkerhed for at kunne overvælte afgiften på den udenlandske modtager. Men dette er på ingen måde tilfældet.
Selv om det antages, at afgiften er modstykket til en offentlig tjenesteydelse, som gør det muligt for eksportøren at »spare tid og penge«, opkræves den ligeledes i den almene interesse i Nederlandene, som udelukkende er gået ind på de i konventionen fastsatte betingelser, fordi de planteprodukter, der eksporteres fra de andre medlemsstater, underkastes fytosanitær kontrol, før de eksporteres.
Således varierer den talmæssige vurdering af den fordel, som påstås at være ydet eksportøren, efter den enkelte udførsel og den enkelte vare; den forudsætter et kendskab til markedssituationen og til kontraktvilkårene. Som generaladvokat Reischl med rette bemærkede i sit forslag til afgørelse i Bauhuis-sagen, der angik dyr, kan man stille sig selv det spørgsmål, om det er ret og rimeligt, at omkostningerne i forbindelse med de foranstaltninger, som tjener til at forebygge sygdomme, og som altså også traffes i producenternes interesse, lægges på handelen og dermed i sidste ende på forbrugeren.
Afgiften er i virkeligheden den faste modydelse for den kontrol, som andre medlemsstater udfører for de varer, der eksporteres fra disse stater til Nederlandene.
Der er altså ikke tale om en særlig fordel for eksportøren, som kan vurderes konkret, og som ikke overstiger de reelle omkostninger ved den kontrol, for hvilken der betales afgift. Selv om det forudsættes, at der er tale om en til eksportøren faktisk erlagt tjenesteydelse, er det umuligt at vide, om afgiften er nøjagtigt afpasset efter den pågældende tjenesteydelse, og navnlig, om tjenesteydelsens værdi ikke er mindre end den opkrævede afgift.
I øvrigt skulle forpligtelsen til at foretage fytosanitær kontrol pålægges og gennemføres på samme måde i alle medlemsstaterne, og de nærmere regler for kontrollen skulle være ensartede. Men dette var netop ikke tilfældet efter konventionen, idet kontrollen oprindelig blev udført i henhold til det enkelte importlands egne plantesundhedsbestemmelser.
Selv når alle medlemsstaterne har efterkommet bestemmelserne i direktivet af 21. december 1976, hvilket kan vare fra to til fire år, vil denne kontrol ikke være identisk med den, som udføres ved salg og transport af de samme varer på området for den medlemsstat, der er oprindelsesland, og som ikke findes i Nederlandene, i hvert fald ikke i samme omfang.
Endvidere skulle den kontrol, som tidligere udførtes af importstaten, faktisk erstattes af afsenderlandets kontrol (Bauhuis-dommens præmis nr. 46); dette findes der imidlertid kun en »rimelig« udsigt til.
For så vidt angår det af den nederlandske regering fremførte argument, at den pågældende ordning bidrager til at forøge den fri samhandel inden for Fællesskabet, vil jeg indskrænke mig til at svare, at samhandelen ville blive yderligere fremmet, såfremt der overhovedet ikke fandtes nogen økonomisk byrde.
Selv om påsættelsen af et nationalt eksportmærke — forudsat dette er lovligt i mangel af en fællesskabsordning vedrørende produktkvalitet — er egnet til at fremme eksporten af nationale produkter, er denne fordel ikke i Cadsky-dommen blevet anset for en tjenesteydelse til eksportøren.
Endelig hævder den nederlandske regering, at afskaffelsen af bidrag fra de erhvervsdrivende til fordel for en finansiering over statsmidler i virkeligheden er en skjult støtte. Det er ikke udelukket, at det forhold, at omkostningerne ved eksportkontrollen dækkes direkte af offentlige midler frem for af indtægter fra afgifter af skattelignende karakter, kan afføde konkurrencefordrejninger. Men på en vis måde udlignes den »støtte«, som medlemsstaterne herved yder, såfremt den enkelte medlemsstat overtager finansieringen af en sådan kontrol.
Hvis der ikke desto mindre findes konkurrencefordrejninger, kan disse ikke ophæves ved en undtagelse fra forbudet i artiklerne 12 og 16, men ved hjælp af en retlig harmonisering. Som Kommissionen udtrykker det: »Der ligger her en opgave for fællesskabslovgiver«.
Efter karakteren af de bestemmelser, i henhold til hvilke afgiften opkræves, må der skelnes mellem to muligheder:
—
enten er kontrollen påbudt ensidigt af en medlemsstat i henhold til artikel 36, hvilket efter min opfattelse er tilfældet i den foreliggende sag; i så fald begrunder kontrollen ikke, at der opkræves afgifter på de varer, der er underkastet denne kontrol, som skal dække omkostningerne herved, idet det ikke er uomgængeligt nødvendigt at foretage en sådan opkrævning for at udøve den i artikel 36 hjemlede beføjelse (præmis nr. 13 og 14 i Bauhuis-dommen);
—
eller kontrollen er påbudt ved en fællesskabsbestemmelse og ensartet, som det vil være tilfældet, når medlemsstaterne har efterkommet direktivet af 21. december 1976; i så fald er de afgifter, der opkræves i forbindelse med denne kontrol, ikke afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold, forudsat at de ikke overstiger de reelle omkostninger ved den kontrol, for hvilken de opkræves.
Det er den første af disse to situationer, som Domstolen står overfor: under hensyn til usikkerheden vedrørende fordelens reelle indhold og målelighed og til, at der ikke findes ensartede regler for kontrol, bør princippet om den fri vare bevægelighed, som Domstolen hidtil har givet en fremtrædende plads, have forrang.
Jeg må derfor konkludere, at de økonomiske byrder, der i henhold til bestemmelserne i artikel 1 i bekendtgørelse af 23. juni 1967 fra ministeriet for landbrug og fiskeri opkræves i Nederlandene i forbindelse med fytosanitær kontrol udelukkende af sendinger af planter og planteprodukter til andre medlemsstater, er at anse for afgifter med tilsvarende virkning som told, uanset deres størrelse.
Desuden foreslår jeg, at sagsomkostningerne pålægges kongeriget Nederlandene.
(
1
) – Oversat fra fransk.