62018CC0754
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 27. februar 2020 (
1
)
Sag C-754/18
Ryanair Designated Activity Company
mod
Országos Rendőr-főkapitányság
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn))
»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – direktiv 2004/38/EF – artikel 5, 10 og 20 – ret til indrejse på en medlemsstats område for en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger – visumfritagelse – opholdskort for familiemedlem – tidsubegrænset opholdskort – konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen – artikel 26 – kravet om, at transportvirksomheder skal sikre sig, at deres passagerer er i besiddelse af de rejsedokumenter, der kræves for indrejse til bestemmelsesmedlemsstaten«
I. Indledning
1.
Domstolen skal endnu engang tage stilling til fortolkningen af artikel 5 i direktiv 2004/38/EF (
2
). Det særlige ved den foreliggende sag er, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke er blevet fremsat i forbindelse med nationale myndigheders nægtelse af indrejse på en medlemsstats område, men i forbindelse med en tvist mellem et luftfartsselskab og de nationale myndigheder vedrørende en bøde, som luftfartsselskabet var blevet pålagt.
2.
Domstolen får her mulighed for at udtale sig dels om retten til indrejse på en medlemsstats område for en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger og i besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort i henhold til artikel 20, stk. 2, i direktiv 2004/38, dels om luftfartsselskabets pligt til at sikre sig, at de personer, som de befordrer, besidder de rejsedokumenter, der kræves for indrejse i bestemmelsesmedlemsstaten, som omhandlet i artikel 26, stk. 1, litra b), i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen (
3
).
A.
Retsforskrifter
1. EU-retten
a) Direktiv 2004/38
3.
Artikel 5 i direktiv 2004/38 med overskriften »Ret til indrejse« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.   Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, giver medlemsstaterne unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, ret til at indrejse på deres område, og giver familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, ret til at indrejse på deres område, hvis de er i besiddelse af et gyldigt pas.
Unionsborgere kan ikke pålægges visumpligt eller en lignende forpligtelse ved indrejse.
2.   Familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, kan kun pålægges pligt til at være i besiddelse af et indrejsevisum i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 539/2001[ (
4
)] eller i givet fald den nationale lovgivning. Med henblik på dette direktiv medfører besiddelse af et gyldigt opholdskort jf. artikel 10, at sådanne familiemedlemmer er fritaget for kravet om visum.
[…]«
4.
Direktivets artikel 10 med overskriften »Udstedelse af opholdskort« bestemmer i stk. 1 og stk. 2, litra a) og b):
»1.   Retten til ophold for unionsborgeres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, fastslås ved udstedelse af et dokument »opholdskort for familiemedlem til en unionsborger« senest seks måneder efter indgivelse af ansøgning. […]
2.   Med henblik på udstedelse af opholdskort kræver medlemsstaterne forevisning af følgende dokumenter:
a)
et gyldigt pas
b)
et dokument, der attesterer, at der består en familiemæssig tilknytning eller et registreret partnerskab
[…]«
5.
Direktivets artikel 11 med overskriften »Opholdskortets gyldighed« bestemmer i stk. 1:
»Det opholdskort, der er omhandlet i artikel 10, stk. 1, er gyldigt i fem år efter udstedelsen eller for unionsborgerens påtænkte opholdsperiode, hvis denne periode er mindre end fem år.«
6.
Samme direktivs artikel 16 med overskriften »Generelle regler for unionsborgere og deres familiemedlemmer« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.   Unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, har ret til tidsubegrænset ophold på dets område. Denne ret er ikke underlagt betingelserne i kapitel III.
2.   Stk. 1 finder ligeledes anvendelse på familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som i fem år i træk lovligt har boet sammen med unionsborgeren.«
7.
Artikel 18 i direktiv 2004/38 med overskriften »Erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold for visse familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat« har følgende ordlyd:
»Når familiemedlemmer til unionsborgere som omhandlet i artikel 12, stk. 2, og artikel 13, stk. 2, opfylder de deri fastsatte betingelser, opnår de ret til tidsubegrænset ophold efter lovligt at have haft ophold i fem år i træk i værtsmedlemsstaten […]«
8.
Direktivets artikel 20 med overskriften »Tidsubegrænset opholdskort for familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.   Medlemsstaterne udsteder inden for en frist på seks måneder efter indgivelse af ansøgning et tidsubegrænset opholdskort til familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, når de har ret til tidsubegrænset ophold. Det tidsubegrænsede opholdskort fornyes automatisk hvert tiende år.
2.   Ansøgningen om tidsubegrænset opholdskort skal indgives, før opholdskortet udløber. Ved misligholdelse af forpligtelsen til at ansøge om tidsubegrænset opholdskort kan der pålægges sanktioner, der står i rimeligt forhold til overtrædelsen og ikke indebærer forskelsbehandling.«
b) Gennemførelseskonventionen
9.
Gennemførelseskonventionens afsnit II med overskriften »Ophævelse af kontrollen ved de indre grænser og persontrafik« omfatter bl.a. et kapitel 6 vedrørende de ledsageforanstaltninger, der er fastsat deri. Dette kapitel indeholder en eneste artikel, artikel 26, som i stk. 1, litra b), og stk. 2 bestemmer:
»1.   Med forbehold af de forpligtelser, der følger af Genèvekonventionen af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling[ (
5
)], som ændret ved New Yorkprotokollen af 31. januar 1967 [herefter »Genèvekonventionen«], forpligter de kontraherende parter sig til at optage følgende regler i deres nationale lovgivning:
[…]
b)
Transportvirksomheden har pligt til at træffe alle nødvendige forholdsregler for at sikre sig, at udlændinge, der befordres ad luft- eller søvejen, er i besiddelse af de rejsedokumenter, der kræves for indrejse i de kontraherende parters område.
2.   Med forbehold af de forpligtelser, der følger af [Genèvekonventionen], forpligter de kontraherende parter sig til under overholdelse af deres forfatning at indføre sanktioner over for transportvirksomheden, der ad luft- eller søvejen befordrer udlændinge, som ikke er i besiddelse af de krævede rejsedokumenter, fra et tredjeland til deres område.«
2. Ungarsk ret
10.
§ 3, stk. 2-4, i szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (lov nr. I af 2007 om indrejse og ophold for personer med ret til fri bevægelighed og ophold) (
6
) af 18. december 2006, i den affattelse, som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder, bestemmer:
»2.   Et familiemedlem, som er tredjelandsstatsborger og ledsager en statsborger i det [Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS)] eller en ungarsk statsborger, eller som slutter sig til en EØS-statsborger eller en ungarsk statsborger bosat i Ungarn, har ret til at indrejse på Ungarns område, hvis vedkommende har et gyldigt rejsedokument, som er udstedt inden for de sidste ti år, og hvis udløbsdato overstiger den planlagte afrejse med mindst tre måneder og – medmindre andet er bestemt i en [EU-]retsakt, som finder direkte anvendelse, eller i en international konvention – et gyldigt visum, som giver ret til et ophold på højst 90 dage i løbet af en periode på 180 dage (herefter »påtænkt ophold for en periode på højst 90 dage«).
3.   Enhver tredjelandsstatsborger har tillige ret til at indrejse på Ungarns område som familiemedlem, hvis vedkommende har et gyldigt rejsedokument, som er udstedt inden for de sidste ti år, og hvis udløbsdato overstiger den planlagte afrejse med mindst tre måneder og – medmindre andet er bestemt i en [EU-]retsakt, som finder direkte anvendelse, eller i en international konvention – et gyldigt visum, som giver ret til et ophold på højst 90 dage.
[…]
4.   De personer, der er omhandlet i stk. 2 og 3, kan indrejse på Ungarns område uden visum, hvis de er i besiddelse af et dokument, der attesterer deres ret til ophold efter denne lov, eller et opholdskort udstedt af en stat, som er part i [EØS-aftalen] til en tredjelandsstatsborger, som er i familie med en EØS-statsborger.«
11.
§ 69, stk. 1 og 5, i harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (lov nr. II af 2007 om indrejse og ophold for tredjelandsstatsborgere) (
7
) af 18. december 2006, i den affattelse, som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder, bestemmer:
»1.   Enhver transportvirksomhed, der [befordrer] en tredjelandsstatsborger ind på ungarsk område, ad luftvejen eller vandvejen, eller via en gængs vejtransportrute, eller fører vedkommende igennem det ungarske område på vej til dennes bestemmelsesstat, skal inden transporten sikre sig, at tredjelandsstatsborgeren er i besiddelse af et gyldigt rejsedokument med henblik på indrejse eller transit, og – efter omstændighederne – af et gyldigt visum, som giver ret til et ophold på højst 90 dage.
[…]
5.   En administrativ bøde, hvis størrelse fastsættes ved et særligt regelsæt, pålægges enhver transportvirksomhed, som ikke opfylder sin forpligtelse i henhold til stk. 1.
[…]«
II. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
12.
De relevante faktiske omstændigheder i hovedsagen, som de fremgår af forelæggelsesafgørelsen, kan beskrives som følger.
13.
Den 9. oktober 2017 foretog lufthavnspolitiet i lufthavnen Liszt Ferenc (Budapest, Ungarn) en kontrol af passagerer, der ankom med et fly fra London (Det Forenede Kongerige), som var drevet af Ryanair DAC. Det konstateredes i den forbindelse, at en ukrainsk statsborger ikke havde et visum, men dog var i besiddelse af et ikke-biometrisk pas, hvori der befandt sig et opholdskort til et familiemedlem til en unionsborger udstedt af Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med artikel 10 i direktiv 2004/38, som dog efterfølgende var erklæret ugyldigt, samt et gyldigt tidsubegrænset opholdskort, som ligeledes var udstedt af Det Forenede Kongerige i henhold til direktivets artikel 20.
14.
Politiet nægtede den ukrainske statsborger indrejse til Ungarn og sendte ham tilbage til London med den begrundelse, at han ikke havde alle de nødvendige rejsedokumenter for at kunne indrejse på ungarsk område. Derudover vurderede politiet, at Ryanair som luftfartsselskab ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre sig, at den pågældende var i besiddelse af de nødvendige rejsedokumenter, og besluttede på dette grundlag at pålægge Ryanair en administrativ bøde på 3000 EUR for at have overtrådt artikel 26 i gennemførelseskonventionen.
15.
Ryanair indbragte denne afgørelse for Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn).
16.
Ryanair har inden for rammerne af dette søgsmål gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede tredjelandsstatsborger i medfør af artikel 5 i direktiv 2004/38 var berettiget til at indrejse på ungarsk område uden at være i besiddelse af et visum, idet han var i besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort, som var udstedt af Det Forenede Kongerige i henhold til direktivets artikel 20. Ryanair gør for det første gældende, at selv om direktivets artikel 5 betinger fritagelsen for visumpligten af, at en tredjelandsstatsborger er i besiddelse af et opholdskort til et familiemedlem til en unionsborger i henhold til direktivets artikel 10, er det kun personer, der forinden har fået et sådant kort, der efterfølgende kan få udstedt et tidsubegrænset opholdskort. Ryanair udleder heraf, at en analyse af sammenhængen mellem de pågældende bestemmelser fører til den konklusion, at en fritagelse for visum også gælder i det tilfælde, hvor en tredjelandsstatsborger er i besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort udstedt i henhold til artikel 20 i direktiv 2004/38. Dernæst er Ryanair af den opfattelse, at besiddelsen af et sådant kort i sig selv bør anses for tilstrækkeligt til at attestere, at tredjelandsstatsborgeren har status af familiemedlem til en unionsborger. Endelig mener Ryanair, at et luftfartsselskab under alle omstændigheder ikke har ret til at foretage yderligere kontrol for så vidt angår det familiemæssige bånd, som knytter den pågældende til en unionsborger, og derfor ikke kan pålægges en sanktion for ikke at have gjort dette.
17.
L’Országos Rendőr-főkapitányság (rigspolitiet, Ungarn) gør derimod gældende, at artikel 5 i direktiv 2004/38 skal fortolkes efter sin ordlyd, hvilket indebærer, at alene besiddelsen af et opholdskort til et familiemedlem til en unionsborger, hvis titel i sig selv beviser, at der foreligger et familiemæssigt bånd med en unionsborger, fritager tredjelandsstatsborgere fra kravet om visum for at kunne rejse ind på medlemsstaternes område. Besiddelsen af et tidsubegrænset opholdskort, som ikke er omhandlet i direktivets artikel 10, og hvis titel ikke er lige så præcis, kan derfor ikke anses for at fritage indehaveren fra en sådan forpligtelse, og dette gælder især, hvor dette kort er udstedt af en medlemsstat, der ligesom Det Forenede Kongerige i den foreliggende sag ikke er en del af Schengenområdet.
18.
Den forelæggende ret har på denne baggrund begrundet anmodningen om præjudiciel afgørelse med den tvivl, som den nærer med hensyn til for det første spørgsmålet, om artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal fortolkes efter sin ordlyd, eller om bestemmelsens ordlyd skal forstås i lyset af den sammenhæng, hvori den indgår. Den anfører i denne forbindelse bl.a., at en permanent opholdsret i direktivet opfattes som en »styrket« ret, der indrømmes tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til unionsborgere, og som allerede har haft opholdsret på en medlemsstats område fem år i træk.
19.
Den forelæggende ret ønsker for det andet at vide, hvilken rækkevidde den i artikel 5 i direktiv 2004/38 fastsatte visumfritagelse har. Den ønsker mere specifikt oplyst, hvorvidt en sådan fritagelse skal forstås således, at den kommer unionsborgerne og deres familiemedlemmer til gavn, uanset hvilken medlemsstat der har udstedt deres opholdstilladelse, eller den skal forstås som forbeholdt dem, der er i besiddelse af en opholdstilladelse udstedt af en medlemsstat, der er en del af Schengenområdet. Den understreger i den forbindelse, at forholdet mellem direktiv 2004/38 og reglerne vedrørende Schengenområdet er af afgørende betydning i den foreliggende sag, idet det er Det Forenede Kongerige, der har udstedt de dokumenter, som den pågældende tredjelandsstatsborger er i besiddelse af, og som ligger til grund for, at Ryanair er blevet pålagt en bøde.
20.
Den forelæggende ret har for det tredje anført, at for det tilfælde, at artikel 5 i direktiv 2004/38 fortolkes således, at den deri fastsatte visumfritagelse omfatter tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af et tidsubegrænset opholdskort udstedt af en medlemsstat, der ikke er en del af Schengenområdet, bør det fastlægges, om besiddelsen af et sådant kort er tilstrækkeligt til at begrunde en ret for indehaveren til indrejse uden visum på en anden medlemsstats område, eller om det er nødvendigt, at den pågældende fremlægger supplerende dokumenter, der fastslår dennes familiemæssige bånd med en unionsborger (bl.a. en udskrift fra en familiebog). Den forelæggende ret tilføjer, at besvarelsen af dette spørgsmål kræver, at sammenhængen mellem retten til indrejse og retten til ophold, som reguleret i direktiv 2004/38, præciseres, under hensyntagen til den omstændighed, at retten til ophold, når den først er blevet tidsubegrænset, kan fortsætte med at bestå efter bortfaldet af det familiemæssige bånd, der forbandt en tredjelandsstatsborger og en unionsborger.
21.
For det fjerde og afslutningsvis udtrykker den forelæggende ret tvivl med hensyn til luftfartsselskabernes kontrolpligt i forbindelse med efterprøvelsen af rejsedokumenter tilhørende tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til unionsborgere, og som rejser fra en medlemsstat til en anden. I denne forbindelse ønsker den forelæggende ret for det første oplyst, om de »rejsedokumenter«, som luftfartsselskaberne pålægges at kontrollere efter artikel 26 i gennemførelseskonventionen, er begrænset til de dokumenter, der giver ret til indrejse for de pågældende (pas, opholdstilladelse og eventuelt visum), eller om dette også omfatter dokumenter, der attesterer, at der består et familiemæssigt bånd med en unionsborger. For det andet er retten i tvivl om konsekvenserne af, at et luftfartsselskab ikke overholder forpligtelserne i henhold til denne bestemmelse.
22.
Det er på denne baggrund, at Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest) ved afgørelse af 21. november 2018, som indgik til Domstolens Justitskontor den 3. december 2018, har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 5, stk. 2, […] i [direktiv 2004/38] fortolkes således, at såvel besiddelse af et gyldigt opholdskort som omhandlet i direktivets artikel 10 som besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort som omhandlet i direktivets artikel 20 med henblik på nævnte direktiv fritager familiemedlemmet for forpligtelsen til at være i besiddelse af et visum ved indrejsen til en medlemsstats område?
2)
Såfremt det første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende: Skal [artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38] da fortolkes på samme måde, hvis en person, som er familiemedlem til en unionsborger og ikke har statsborgerskab i en anden medlemsstat, har opnået retten til tidsubegrænset ophold i Det Forenede Kongerige, og det er denne stat, der har udstedt det tidsubegrænsede opholdskort? Med andre ord: Fritager besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort som omhandlet i nævnte direktivs artikel 20, som er udstedt af Det Forenede Kongerige, en person, der besidder dette, for forpligtelsen til at opnå visum, uanset om hverken [forordning nr. 539/2001], som er nævnt i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38, eller [forordning (EU) 2016/399] finder anvendelse i denne stat[ (
8
)]?
3)
Såfremt det første og det andet præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende: Skal besiddelse af et opholdskort, der er udstedt i overensstemmelse med artikel 20 i direktiv 2004/38, da i sig selv anses for at være et tilstrækkeligt bevis for, at kortets indehaver er familiemedlem til en unionsborger og i sin egenskab af familiemedlem, uden behov for yderligere kontrol eller attestering, har tilladelse til at indrejse til en anden medlemsstats område og er fritaget for visumpligten i henhold til nævnte direktivs artikel 5, stk. 2?
4)
Såfremt […] det tredje præjudicielle spørgsmål [besvares] benægtende: Skal artikel 26, stk. 1, litra b), og [artikel 26,] stk. 2, i [gennemførelseskonventionen] da fortolkes således, at luftfartsselskabet – ud over at kontrollere rejsedokumenterne – skal kontrollere, at en passager, der ønsker at rejse med det tidsubegrænsede opholdskort som omhandlet i artikel 20 i direktiv 2004/38, reelt er familiemedlem til en unionsborger på tidspunktet for indrejsen?
5)
Såfremt […] det fjerde præjudicielle spørgsmål [besvares] bekræftende:
i)
I tilfælde af, at luftfartsselskabet ikke kan fastslå, at en passager, der ønsker at rejse med det tidsubegrænsede opholdskort som omhandlet i artikel 20 i direktiv 2004/38, reelt er familiemedlem til en unionsborger på indrejsetidspunktet, er luftfartsselskabet da forpligtet til at nægte boarding og afvise at transportere [passageren] til en anden medlemsstat?
ii)
I tilfælde af, at luftfartsselskabet ikke kontrollerer denne omstændighed eller ikke afviser at transportere den passager, der ikke kan dokumentere sin status som familiemedlem, men som i øvrigt er i besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort, kan der da udstedes en bøde til dette luftfartsselskab af denne årsag i henhold til artikel 26, stk. 2, i [gennemførelseskonventionen]?«
23.
Der er indgivet skriftlige indlæg af den ungarske, den tjekkiske og den græske regering samt af Europa-Kommissionen. Der er afgivet mundtlige indlæg på vegne af Ryanair, den ungarske regering og Kommissionen under retsmødet den 3. december 2019.
III. Bedømmelse
24.
I den i hovedsagen omhandlede situation er et luftfartsselskab blevet pålagt en sanktion for angiveligt at have tilsidesat forpligtelserne i artikel 26 i gennemførelseskonventionen samt den gældende nationale lovgivning vedrørende transporten til bestemmelsesstaten af en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger. Passageren var i besiddelse af pas og et gyldigt tidsubegrænset opholdskort udstedt i henhold til artikel 20 i direktiv 2004/38 af myndighederne i en medlemsstat, der ikke er en del af Schengenområdet.
25.
Det retlige spørgsmål, der rejses i den foreliggende sag, vedrører i det væsentlige omfanget af den forpligtelse, der påhviler luftfartsselskaber, der befordrer tredjelandsstatsborgere på medlemsstaternes område, til at sikre sig, at disse personer er i besiddelse af de nødvendige rejsedokumenter for at kunne indrejse på bestemmelsesstatens område. Det grundlæggende spørgsmål, der rejser sig i den forbindelse med hensyn til en sådan forpligtelse for transportvirksomheden, er, hvilke specifikke dokumenter der er nødvendige for at give en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, mulighed for indrejse på medlemsstaternes område.
26.
For at kunne forstå den sammenhæng med EU-retten, som problemstillingerne i sagen indgår i, er det nødvendigt først at gennemgå forholdet mellem unionsborgerskabet og Schengenreglerne. Med henblik herpå vil jeg indledningsvis fremkomme med nogle bemærkninger om forholdet mellem på den ene side den ordning, der gælder for personers grænsepassage, og på den anden side den ret til fri bevægelighed, som tilkommer unionsborgere og deres familiemedlemmer. Herefter vil jeg undersøge, om en tredjelandsstatsborger, som er i besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort udstedt af en medlemsstat i henhold til artikel 20 i direktiv 2004/38, som familiemedlem til en unionsborger kan opnå fritagelse for visumpligten i bestemmelsesstaten. Endelig vil jeg undersøge omfanget af transportvirksomhedens forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 2, i gennemførelseskonventionen.
A.
Indledende bemærkninger vedrørende forholdet mellem unionsborgerskabet og Schengenreglerne
27.
I den foreliggende sag, som vedrører en tvist mellem et luftfartsselskab og en national myndighed, omhandler spørgsmålene, der forelægges Domstolen, på ingen måde, at en passager, som er tredjelandsstatsborger, befinder sig i en ulovlig situation, men at en passager, som er tredjelandsstatsborger og familiemedlem til en unionsborger, har bevæget sig mellem to medlemsstater og samtidig hermed har overskredet en af Schengenområdets ydre grænser.
28.
Det skal bemærkes, at Schengenaftalen blev undertegnet i 1985 for at afskaffe kontrollen ved de fælles grænser, og at Schengenreglerne vedrører reguleringen af aspekter forbundet med et område uden indre grænser, som styrkes af ydre grænser (
9
). Derimod tillod indførelsen af unionsborgerskabet i 1992, som i dag er den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (
10
), at medlemsstaternes statsborgere og deres familiemedlemmer blev tillagt bedre materielle rettigheder. Reglerne om unionsborgerskabet er således bindende for alle medlemsstater, uanset om de deltager i Schengensamarbejdet. Jeg vender tilbage til dette nedenfor (
11
).
29.
Det følger heraf, at kontrollen af en person, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, skal foretages i henhold til direktiv 2004/38. I henhold til dette direktiv finder visse bestemmelser til gennemførelse af Schengenreglerne, såsom visumpligten, således ikke anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger.
30.
Når dette er sagt, vil jeg for fuldstændighedens skyld og for at besvare den forelæggende rets spørgsmål, alligevel foretage en detaljeret behandling af forholdet mellem unionsborgerskabet og Schengenreglerne.
31.
I denne sammenhæng skal jeg først kort erindre om, at det er vigtigt at adskille reglerne vedrørende den fælles indvandringspolitik fra reglerne om unionsborgerskab og personers frie bevægelighed.
1. Unionsborgerskabet over for den fælles indvandringspolitik: forskellig juridisk status baseret på forskellige juridiske opfattelser
32.
Det skal indledningsvis bemærkes, at EU på området frihed, sikkerhed og retfærdighed deler kompetence med medlemsstaterne, som fastsat i artikel 4, stk. 2, litra j), TEUF. Målene og de nærmere bestemmelser for udøvelsen af denne kompetence er beskrevet i tredje del, afsnit V, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Artikel 67, stk. 2, TEUF bestemmer, at Unionen sikrer, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser, og at den udformer en fælles politik for bl.a. indvandring og kontrol ved de ydre grænser, der bygger på solidaritet mellem medlemsstaterne, og som er retfærdig over for tredjelandsstatsborgere.
33.
Den almindelige lovgivningsprocedure finder således anvendelse på vedtagelsen af alle de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 79, stk. 2, TEUF, som dækker både lovlig indvandring og ulovlig indvandring. EU’s kompetenceudøvelse har, efter en kontrol med overholdelsen af nærhedsprincippet, en foregribende og prioriteret virkning i forhold til medlemsstaternes kompetence. Sidstnævnte bliver således med EU-lovgivningen frataget deres kompetence. Da EU’s kompetence på migrationsområdet er en harmoniseringskompetence, varierer foregribelsesvirkningen afhængigt af det nøjagtige omfang af og graden af indgriben fra EU’s side (
12
). De fælles regler vedtages ved udstedelse af direktiver, som medlemsstaterne er forpligtede til at gennemføre (
13
), dog kan disse lovgive om spørgsmål, der ikke er omfattet af EU-retten, og ligeledes fravige de fælles regler, såfremt EU-retten tillader det (
14
). Under disse omstændigheder bevarer medlemsstaterne i princippet deres kompetencer på indvandringsområdet.
34.
Hvis der derimod, som i den foreliggende sag, er tale om en situation, hvor EU-rettighederne til fri bevægelighed og ophold er berørt, må den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over på migrationsområdet, ikke gribe ind i anvendelsen af bestemmelserne om unionsborgerskab eller den frie bevægelighed (
15
), selv om disse bestemmelser ikke kun vedrører situationen for unionsborgere, men også for tredjelandsstatsborgere, der er medlemmer af deres familier. Det er i den forbindelse efter min opfattelse vigtigt at minde om, at den retlige status, der er anerkendt tredjelandsstatsborgere i henhold til de direktiver, der er udstedt om den fælles indvandringspolitik, og den status, der gælder for unionsborgere og tredjelandsstatsborgere, der er medlemmer af deres familier, er forskellig og bygger på forskellige juridiske opfattelser.
2. Reglerne for personers grænsepassage og for udstedelse af visum indskrænker ikke den ret til fri bevægelighed, som tilkommer unionsborgere og deres familiemedlemmer
35.
Hvad navnlig angår grænsekontrollen, den fælles politik i forhold til visum og andre tilladelser til kortvarigt ophold samt tredjelandsstatsborgeres frihed til at rejse skal den almindelige lovgivningsprocedure anvendes på alle foranstaltninger, der er nævnt i artikel 77, stk. 2, TEUF (
16
).
36.
Artikel 77, stk. 3, TEUF bestemmer imidlertid, at såfremt en handling fra EU’s side viser sig påkrævet »for at gøre det lettere at udøve den ret [for unionsborgerne til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område], der er nævnt i artikel 20, stk. 2, litra a), [TEUF]«, finder den særlige lovgivningsprocedure anvendelse med henblik på at fastsætte bestemmelser vedrørende »pas, identitetskort, opholdsbeviser eller andre dokumenter, der er sidestillet hermed«. Artikel 77, stk. 3, TEUF og de foranstaltninger, der vedtages i medfør af denne bestemmelse for at gøre det lettere at udøve retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, skal således ikke fortolkes i lyset af EU’s mål på indvandringsområdet, men i lyset af unionsborgerskabet, således som det bl.a. fremgår af, at der i denne bestemmelse henvises til artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF (
17
).
37.
Det fremgår således ikke kun af betragtningerne til Schengenaftalen, men også af dennes relevante bestemmelser, at foranstaltninger vedrørende passage af medlemsstaternes ydre og indre grænser ikke berører rettighederne for personer med ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten.
38.
For så vidt angår det retlige system, som gælder for passage af EU’s indre og ydre grænser, bemærkes det indledningsvis, at følgende er fastsat i femte betragtning til Schengengrænsekodeksen: »Fælles regler for personers grænsepassage stiller ikke spørgsmålstegn ved og berører ikke den ret til fri bevægelighed, som tilkommer unionsborgere og deres familiemedlemmer« (
18
). Således fastsættes det for det første i kodeksens artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde«, at kodeksen finder anvendelse »på alle personer, der passerer medlemsstaternes indre eller ydre grænser, uden at dette berører [bl.a.] rettigheder, der tilkommer personer, som har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten« (
19
), og for det andet bestemmes det i kodeksens artikel 8, stk. 6, med overskriften »Ind- og udrejsekontrol af personer«, at »[k]ontrol af en person, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, foretages i henhold til direktiv 2004/38/EF« (
20
).
39.
Hvad dernæst angår reglerne vedrørende procedurer og betingelser for udstedelse af visa for forventet ophold i højst tre måneder i en periode på seks måneder bemærkes, at forordning (EF) nr. 810/2009 (
21
) i artikel 1, stk. 2, bestemmer, at den finder anvendelse »på alle tredjelandsstatsborgere, der skal have et visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser, jf. forordning [nr. 539/2001], uden at dette berører [bl.a.] tredjelandsstatsborgeres ret til fri bevægelighed, når de er familiemedlemmer til en unionsborger« (
22
).
40.
Hvad endelig angår forordning nr. 539/2001 (
23
) bestemmer dennes artikel 1, stk. 1, at statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag I (
24
), skal være i besiddelse af visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser. Selv om familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, ifølge artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38 »kun kan pålægges pligt til at være i besiddelse af et indrejsevisum« i overensstemmelse med forordningen, eller i givet fald den nationale lovgivning (
25
), fastsætter samme bestemmelse dog, at »besiddelsen af et gyldigt opholdskort, jf. [direktivets] artikel 10, medfører, at sådanne familiemedlemmer er fritaget for kravet om indrejsevisum«.
41.
Den ungarske regering finder det hensigtsmæssigt at behandle det fjerde og det femte spørgsmål først. Henset til det ovenfor anførte finder jeg det imidlertid relevant at vurdere de præjudicielle spørgsmål i den rækkefølge, hvori den forelæggende ret har stillet dem.
B.
Fortolkning af artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38 (det første og det andet spørgsmål)
42.
Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at den fritagelse for visumpligten, som er fastsat i denne bestemmelse til fordel for tredjelandsstatsborgere, der er i besiddelse af et opholdskort i henhold til direktivets artikel 10 (
26
), ligeledes finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der er i besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort i henhold til direktivets artikel 20, som er udstedt af en medlemsstat, der ikke er en del af Schengenområdet.
43.
Det skal indledningsvis bemærkes, at den tjekkiske og den græske regering samt Kommissionen i lighed med Ryanair har gjort gældende, at artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal fortolkes i lyset af den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, samt de formål, der forfølges med dette direktiv. Den ungarske regering deler ikke denne holdning. Ifølge dennes fortolkning følger det af denne bestemmelses ordlyd, at alene besiddelsen af et opholdskort til mere end tre måneder, og ikke besiddelsen af et tidsubegrænset opholdskort i henhold til direktivets artikel 20, fritager tredjelandsstatsborgerne for visumpligten ved udøvelsen af retten til indrejse på en anden medlemsstats område end værtsmedlemsstaten, som har udstedt et sådant kort.
44.
Indledningsvis bemærkes, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (
27
), og navnlig til bestemmelsens tilblivelseshistorie (
28
). I denne forbindelse følger det af fast retspraksis, at den dispositive del af et direktiv ikke kan udskilles fra dets begrundelse, hvorfor den om nødvendigt må fortolkes under hensyn til de betragtninger, som har ført til dets vedtagelse (
29
). På samme måde har Domstolen fastslået, at henset til den sammenhæng, som direktiv 2004/38 indgår i, og de mål, der søges opnået herved, kan bestemmelserne i dette direktiv ikke fortolkes restriktivt og bør under alle omstændigheder ikke fratages deres effektive virkning (
30
).
45.
Efter min opfattelse er en fortolkning som den, der er anlagt af den ungarske regering, imidlertid i strid med den effektive virkning af og formålet med direktiv 2004/38, samt med den generelle opbygning af og ånd i direktivets artikel 5, stk. 2. Denne bestemmelse skal derfor fortolkes ud fra den sammenhæng, hvori den indgår, dens tilblivelseshistorie samt formålet med direktiv 2004/38.
1. Systematisk fortolkning
46.
Det skal bemærkes, at genstanden for direktiv 2004/38 er, således som det fremgår af direktivets artikel 1, litra a), betingelserne for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold i medlemsstaterne for unionsborgere (
31
). Med henblik herpå udgør retten til udrejse og indrejse, som er fastsat i direktivets artikel 4 og 5 (
32
), forudsætningen for eller de nødvendige formaliteter for udøvelsen af andre rettigheder, bl.a. retten til ophold, som er omfattet af samme direktiv (
33
). Det præciseres i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38, at »medlemsstaterne [giver] unionsborgere […] ret til at indrejse på deres område, og giver familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, ret til at indrejse på deres område, hvis de er i besiddelse af et gyldigt pas«. Desuden fremgår det af direktivets artikel 5, stk. 2, første afsnit, at »[m]ed henblik på dette direktiv medfører besiddelse af et gyldigt opholdskort jf. artikel 10, at sådanne familiemedlemmer er fritaget for kravet om visum« (
34
).
47.
Fortolkningen af artikel 5 i direktiv 2004/38 set i sammenhæng med direktivet som helhed viser, at mekanismen med et gradvist system, som regulerer retten til ophold i værtsmedlemsstaten og munder ud i retten til tidsubegrænset ophold, udløses, når denne bestemmelses betingelser for indrejse i en værtsmedlemsstat er opfyldt (
35
). Dette system omfatter flere forskellige former for opholdsret, som involverer forskellige grader af unionsborgerens og dennes familiemedlemmers integration. Det drejer sig for det første om retten til ophold i indtil tre måneder, jf. artikel 6 i direktiv 2004/38, som ikke er underlagt nogen betingelser eller formaliteter ud over pligten til at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas (
36
), for det andet om retten til ophold i mere end tre måneder, som er underkastet de betingelser, som er fastsat i direktivets artikel 7, stk. 1 (
37
), og for det tredje om retten til tidsubegrænset ophold i direktivets artikel 16 for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten.
48.
For så vidt angår de administrative formaliteter udstedes der et dokument til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, til attestering af, hvilken type ophold de har ret til i værtsmedlemsstaten. I denne forbindelse følger det af artikel 10 i direktiv 2004/38, at en ret til ophold i mere end tre måneder fastslås ved, at der udstedes et opholdskort med ret til ophold på mere end tre måneder. Opholdskortet udstedes efter kontrol af de dokumenter, der er omhandlet i direktivets artikel 10, stk. 2, og er gyldigt i højst fem år efter udstedelsen (
38
). Det bestemmes i direktivets artikel 20, stk. 1, at medlemsstaterne efter udløbet af denne periode med henblik på at attestere tidsubegrænset ophold »udsteder […] et tidsubegrænset opholdskort til familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat […]«, som fornyes automatisk hvert tiende år.
49.
Det må sammenfattende fastslås, at ifølge artikel 16, stk. 2, i direktiv 2004/38 kan tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, ikke opnå ret til tidsubegrænset ophold uden lovligt at have haft ophold i fem år i træk i værtsmedlemsstaten (
39
). Samtidig fremgår det af direktivets artikel 20, stk. 1, at der kun kan udstedes et tidsubegrænset opholdskort til en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, når denne forinden har været indehaver af et opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder.
50.
Det følger heraf, som Kommissionen har understreget under retsmødet som svar på et spørgsmål fra Domstolen, at der ikke kan ske parallel udstedelse af opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder og tidsubegrænsede opholdskort, idet de hver især attesterer forskellige former for opholdsret for familiemedlemmer til unionsborgere på værtsmedlemsstatens område, nemlig henholdsvis retten til ophold i mere end tre måneder (kapitel III) og retten til tidsubegrænset ophold (kapitel IV). Nærmere bestemt er det tidsubegrænsede opholdskort det eneste opholdskort, som værtsmedlemsstatens myndigheder kan udstede til en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, og som allerede har opfyldt betingelserne i kapitel III i direktiv 2004/38 fem år i træk. Dette understøttes af direktivets artikel 20, stk. 2, hvori det fastsættes, at ansøgningen om et tidsubegrænset opholdskort skal indgives før opholdskortet udløber, og at der ved misligholdelse af denne forpligtelse kan pålægges sanktioner, der står i rimeligt forhold til overtrædelsen og ikke indebærer forskelsbehandling.
51.
Desuden tildeles man ved den tidsubegrænsede opholdsret flere rettigheder end ved den opholdsret, der går forud for denne. Ikke blot attesterer det tidsubegrænsede opholdskort, at denne rettighed gælder i ti år (artikel 20, stk. 1, i direktiv 2004/38), men derudover er tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, heller ikke underlagt betingelserne i direktivets kapitel III. Disse tredjelandsstatsborgere kan således udgøre en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, uden at de kan fjernes fra denne stats område (direktivets artikel 16, stk. 1). Som det nemlig fremgår af 18. betragtning til direktivet, bør retten til tidsubegrænset ophold, efter at den er opnået, ikke være underkastet betingelser, og dette for at være et egentligt middel til integration i samfundet i værtsmedlemsstaten (
40
). Desuden mistes den tidsubegrænsede opholdsret, når den én gang er opnået, kun ved fravær fra værtsmedlemsstaten af en varighed på to på hinanden følgende år (artikel 16, stk. 4, i direktiv 2004/38). Herudover har tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, og som har opnået en tidsubegrænset opholdsret, krav på, at »[…] traktatens bestemmelser [anvendes på dem] uden forskelsbehandling« i forhold til værtsmedlemsstatens statsborgere (direktivets artikel 24) (
41
).
52.
Det ville derfor være paradoksalt, hvis opnåelsen af en tidsubegrænset opholdsret, som giver modtagerne bedre rettigheder end retten til ophold i mere end tre måneder, og derfor afspejler en dybere integration af disse i værtsmedlemsstaten, kunne føre til en stramning af betingelserne for indrejse i andre medlemsstater.
53.
Når artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38 bedømmes ud fra sin sammenhæng, skal den fortolkes således, at visumfritagelsen i denne bestemmelse ikke blot gælder for indehavere af opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder, jf. direktivets artikel 10, men ligeledes for indehavere af tidsubegrænsede opholdskort, jf. direktivets artikel 20.
2. Teleologisk og historisk fortolkning
54.
Ovenstående analyse understøttes af formålet med direktiv 2004/38 og navnlig direktivets artikel 5 samt af en gennemgang af forarbejderne til denne bestemmelse.
55.
Det fremgår af første til fjerde betragtning til direktiv 2004/38, at dette tilsigter at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som i medfør af traktaten direkte er tillagt unionsborgerne ved artikel 21, stk. 1, TEUF, og at direktivet navnlig har til formål at styrke denne ret (
42
). Dette formål indgår i det gradvise system (
43
), som er fastsat i direktivet og regulerer retten til ophold i værtsmedlemsstaten (
44
).
56.
Med hensyn til denne bestemmelses historiske baggrund skelnedes der i artikel 6, stk. 2, i Kommissionens oprindelige forslag (
45
) ikke mellem dokumenter, der attesterede henholdsvis en ret til ophold i mere end tre måneder og en tidsubegrænset opholdsret, og der henvistes til alle former for »besiddelse af en gyldig opholdstilladelse udstedt af en medlemsstat« og fastsloges, at et sådant opholdskort »[kunne] sidestilles med et visum«. Kommissionen har under retsmødet anført, at der var opnået enighed under lovgivningsprocessen om at fastslå, at opholdstilladelsen ikke havde samme værdi som et visum, og at førstnævnte fritog tredjelandsstatsborgere, der var familiemedlemmer til en unionsborger, fra forpligtelsen til at indhente sidstnævnte. Artikel 8, stk. 2, i Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning afspejlede denne ændring og bestemte, at »besiddelse af en gyldig opholdstilladelse udstedt af en medlemsstat [fritog] fra kravet om visum« (
46
).
57.
I Kommissionens efterfølgende ændrede forslag (
47
) fortsatte man med at anvende betegnelsen »opholdstilladelse« og med ikke at sondre mellem opholdskortene alt efter, om de attesterede en opholdsret i mere end tre måneder eller en tidsubegrænset opholdsret. Bestemmelsens ordlyd var dog ikke i overensstemmelse med den foreslåede formulering af artikel 10, som ikke desto mindre henviste til et »opholdskort for familiemedlemmer til en unionsborger«. Kommissionen bemærkede i denne henseende, at det kun var af hensyn til den terminologiske sammenhæng, at lovgiver derefter havde erstattet ordet »opholdskort« med »opholdskort som omhandlet i artikel 10« (
48
). EU-lovgiver har således ønsket at klarlægge, at fritagelsen fra visumpligten har grundlag i EU-retten og særligt i opholdskort udstedt af medlemsstaterne på grundlag af direktiv 2004/38, og ikke i andre dokumenter udstedt til udlændinge af medlemsstaterne i henhold til national ret (
49
).
58.
Det synes således ikke at have været fællesskabslovgivers ønske at udelukke det tidsubegrænsede opholdskort fra de dokumenter, der attesterer retten til ophold og giver fritagelse fra visumpligten. Der er støtte at hente til denne fortolkning i ottende betragtning til direktiv 2004/38, som ikke sondrer mellem opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder og tidsubegrænsede opholdskort. I denne betragtning er det således anført, at »[m]ed henblik på at lette den frie bevægelighed for familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, bør de, der allerede har fået opholdskort, fritages for kravet om indrejsevisum som defineret i [forordning nr. 539/2001], eller i den nationale lovgivning, der finder anvendelse (
50
).
59.
Det skal desuden bemærkes, at alle tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, om de så har en ret til ophold i mere end tre måneder eller en tidsubegrænset opholdsret, under visse omstændigheder kan bevare deres indrejse- og opholdsret udelukkende på et personligt grundlag (
51
), nærmere bestemt kan de bevare deres ret til
indrejse i medlemsstaterne uden visum ved at fremlægge deres opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder eller deres tidsubegrænsede opholdskort.
60.
På denne baggrund er det i forhold til at kunne fritages for visumpligten således uden betydning, om tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, er indehavere af et opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder, eller af et tidsubegrænset opholdskort. At gøre det modsatte gældende ville være i strid med en systematisk, teleologisk og historisk fortolkning af direktiv 2004/38 og dettes artikel 5, stk. 2.
3. Medlemsstatens manglende deltagelse i Schengensamarbejdet
61.
Det skal bemærkes, at EU-lovgiver vedtog direktiv 2004/38 på grundlag af artikel 18 TEUF, 21 TEUF, 46 TEUF, 50 TEUF og 59 TEUF. Disse bestemmelser er bindende for alle medlemsstater, uafhængigt af, om de er deltagere i Schengensamarbejdet. De rettigheder, der anerkendes deri, er følgelig sikret for alle unionsborgere og deres familiemedlemmer.
62.
I den foreliggende sag har den omstændighed, at Schengenreglerne ikke finder anvendelse på den medlemsstat, der har udstedt det tidsubegrænsede opholdskort, nemlig Det Forenede Kongerige, ingen indvirkning på betingelserne for indrejse i medlemsstaterne i henhold til artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38. I medfør af denne bestemmelse kan tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, kun pålægges visumpligt i overensstemmelse med forordning nr. 539/2001 eller eventuel national lovgivning. Som Kommissionen har anført i sine bemærkninger, omhandler denne reference til den nationale lovgivning de medlemsstater, der ikke er deltagere i Schengensamarbejdet. For så vidt angår direktiv 2004/38 er tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, imidlertid fritaget for en sådan forpligtelse, hvis de er i besiddelse af et gyldigt opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder, eller af et gyldigt tidsubegrænset opholdskort.
63.
Som jeg allerede har bemærket i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, stiller de fælles regler for personers grænsepassage ikke spørgsmålstegn ved og berører ikke den ret til fri bevægelighed, som tilkommer unionsborgere og deres familiemedlemmer, herunder borgere i medlemsstater, der ikke er deltagere i Schengensamarbejdet.
C.
Bevisværdien af det tidsubegrænsede opholdskort (det tredje spørgsmål)
64.
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om besiddelsen af et tidsubegrænset opholdskort, jf. artikel 20 i direktiv 2004/38, i sig selv er bevis for, at dets indehaver er i besiddelse af en indrejsetilladelse til en anden medlemsstat qua dennes status som familiemedlem til en unionsborger.
65.
I den foreliggende sag har en medlemsstat ikke givet tilladelse til indrejse på sit område til en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, med den begrundelse, at denne tredjelandsstatsborger ikke havde alle de nødvendige rejsedokumenter for at kunne indrejse på medlemsstatens område uden visum, jf. artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38, selv om tredjelandsstatsborgeren var i besiddelse af et gyldigt tidsubegrænset opholdskort, udstedt af bopælsmedlemsstaten.
66.
Jeg mener, at det er vigtigt at understrege, at retten for en medlemsstats statsborgere til at rejse ind på en anden medlemsstats område i de af EF-traktaten hjemlede øjemed er en ret, som er direkte afledt af traktaten eller efter omstændighederne af bestemmelser udstedt til dennes gennemførelse. Udstedelse af et opholdskort i overensstemmelse med direktiv 2004/38 til en statsborger i en medlemsstat, eller til et af dennes familiemedlemmer, må således anses for en foranstaltning, som ikke skaber nogen ret, men hvorved medlemsstaten blot fastslår den individuelle stilling for disse personer i forhold til EU-rettens regler (
52
).
67.
Forevisning af et gyldigt opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder, eller af et gyldigt tidsubegrænset opholdskort, med henblik på at godtgøre, at der er tale om et »familiemedlem til en unionsborger« (
53
), er således en administrativ formalitet, der har til formål, at de nationale myndigheder konstaterer en ret, som følger direkte af den pågældende persons status (
54
).
68.
Det kan derfor fastslås, at når en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, opfylder betingelserne for at kunne udøve retten til tidsubegrænset ophold som fastsat i direktiv 2004/38, gør et opholdskort udstedt i henhold til dette direktiv det muligt at fastslå lovligheden af denne tredjelandsstatsborgers ophold i værtsmedlemsstaten, og det skal derfor accepteres af medlemsstaterne. Det skal imidlertid bemærkes, at det på ingen måde fremgår af hverken forelæggelsesafgørelsen eller af sagsakterne, at det af den pågældende tredjelandsstatsborger foreviste opholdskort ikke var i overensstemmelse med direktivets artikel 20. Det af den forelæggende ret stillede spørgsmål vedrører således alene bevisværdien af et tidsubegrænset opholdskort med henblik på indrejse på en medlemsstats område.
69.
Det skal bemærkes, som Kommissionen med rette har påpeget, at disse to opholdskort er bekræftede dokumenter, hvorved en medlemsstats myndigheder i overensstemmelse med direktiv 2004/38 attesterer opholdsretten for familiemedlemmet til en unionsborger. Det ville således være i strid med formålet med visumfritagelsen, som ifølge ottende betragtning til direktivet er at fremme den frie bevægelighed, hvis man tillod en medlemsstat at afvise et tidsubegrænset opholdskort ved at sætte spørgsmålstegn ved dettes bevisværdi.
70.
Desuden betyder den omstændighed, at artikel 5 i direktiv 2004/38 på udtømmende vis regulerer, hvilke dokumenter medlemsstaterne kan kræve fremlagt af unionsborgere og deres familiemedlemmer for at give dem visumfri indrejse på deres område (et identitetskort eller pas og en opholdstilladelse), at medlemsstaterne ikke kan kræve yderligere dokumenter. Hvis man således accepterede, at de ungarske myndigheder afviste et opholdskort udstedt på grundlag af direktiv 2004/38, ville det svare til at tillade omgåelse af retten til fri bevægelighed, og dette kunne foranledige andre medlemsstater til at agere på samme måde og derved faktisk ensidigt overtræde direktivet (
55
). Medlemsstaterne er dermed forpligtet til at anerkende både opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder og tidsubegrænsede opholdskort med henblik på indrejse uden visum på deres område, medmindre der på grund af de konkrete forhold i den enkelte sag er tvivl om ægtheden af disse kort og rigtigheden af de oplysninger, der fremgår heraf, som gør det muligt at konkludere, at der foreligger misbrug eller svig (
56
).
71.
Endelig må bevisværdien af det tidsubegrænsede opholdskort ikke drages i tvivl af den omstændighed, at civilstanden for en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, og har opholdsret, kan ændre sig i tilfælde af unionsborgerens død eller udrejse, eller skilsmisse, omstødelse af ægteskab, eller ophør af et registreret partnerskab. Det skal bemærkes, at hvis denne ændring i civilstatus sker efter opnåelsen af den tidsubegrænsede opholdsret, er opretholdelsen af denne ret, som udelukkende er på et personligt grundlag, ikke underlagt betingelserne i kapitel III i direktiv 2004/38, herunder betingelserne i direktivets artikel 12, stk. 2, og artikel 13, stk. 2 (
57
).
72.
I lyset af det ovenstående er det klart, at besiddelsen af et tidsubegrænset opholdskort, jf. artikel 20 i direktiv 2004/38, i sig selv er bevis for, at dets indehaver er i besiddelse af en indrejsetilladelse til en anden medlemsstat qua dennes status som familiemedlem til en unionsborger.
D.
Omfanget af luftfartsselskabets forpligtelser i henhold til artikel 26 i gennemførelseskonventionen (det fjerde og det femte spørgsmål)
73.
Med det fjerde og det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 26, stk. 1, litra b), og artikel 26, stk. 2, i gennemførelseskonventionen skal fortolkes således, at luftfartsselskabets forpligtelse til at sikre sig, at passagerer, der er tredjelandsstatsborgere og familiemedlemmer til en unionsborger, og som rejser fra en medlemsstat til en anden, er i besiddelse af de nødvendige rejsedokumenter, vedrører de dokumenter, der giver ret til indrejse for tredjelandsstatsborgerne, dvs. pas og et gyldigt opholdskort, eller om forpligtelsen også indebærer, at luftfartsselskabet skal sikre sig, at disse passagerer er i besiddelse af visum eller andre dokumenter, der attesterer, at der består et familiemæssigt bånd med en unionsborger.
74.
Med henblik på besvarelsen af disse spørgsmål finder jeg det vigtigt at præcisere omfanget af transportvirksomhedernes generelle forpligtelse i denne bestemmelses forstand.
75.
I denne henseende er det afgørende at skelne mellem på den ene side luftfartsselskabernes forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1, litra b), og artikel 26, stk. 2, i gennemførelseskonventionen til at foretage »ind- og udrejsekontrol af personer« i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 2, punkt 11 (
58
) og på den anden side disse luftfartsselskabers ansatte, repræsentanter eller dertil autoriserede medarbejdere, som agerer »grænsevagter«, som omhandlet i kodeksens artikel 2, punkt 14 (
59
).
76.
Det fremgår således af artikel 26, stk. 1, litra b), i gennemførelseskonventionen (
60
), at luftfartsselskabet har pligt til at kontrollere, om de nødvendige rejsedokumenter er tilstrækkelige i afrejsemedlemsstaten, og at det i mangel af en sådan kontrol vil blive pålagt sanktioner. Som generaladvokat Pitruzzella dog har påpeget for nylig (
61
), »[indebærer] [f]astsættelsen af sådanne forpligtelser og sanktioner i EU-retten og/eller den nationale lovgivning […] imidlertid ikke, at luftfartsselskaber, når de foretager kontrol af rejselegitimation inden boarding i lufthavnen i afrejsemedlemsstaten, for at sikre, at passagerer er besiddelse af de til indrejse i bestemmelsesmedlemsstaten nødvendige dokumenter, skal betragtes som et organ under den pågældende stat, eller at denne kontrol kan kvalificeres som »ind- og udrejsekontrol« i henhold til Schengengrænsekodeksen, eller at disse luftfartsselskabers ansatte, repræsentanter eller dertil autoriserede medarbejdere kan ligestilles med »grænsevagter« som omhandlet i kodeksen« (
62
).
77.
Således kan hverken luftfartsselskaber eller deres ansatte, repræsentanter eller dertil autoriserede medarbejdere, som i lufthavnen i afrejsemedlemsstaten kontrollerer, om de nødvendige rejsedokumenter er tilstrækkelige, »betragtes som personer, der er udpeget til at udføre grænsekontrolopgaver«. Det følger heraf, at »disse personer […] således ingen beføjelse [har] til at nægte eller tillade en tredjelandsstatsborger at indrejse på bestemmelsesmedlemsstatens område« (
63
).
78.
Jeg mener derudover, at det er relevant at præcisere, at luftfartsselskabets forpligtelse efter artikel 26, stk. 1, litra b) i gennemførelseskonventionen er en formel forpligtelse. Det påhviler dermed f.eks. ikke luftfartsselskabet at efterprøve disse dokumenters autenticitet, bortset fra i sager, hvor der sker afsløring af dokumenter, som enten er ugyldige eller klart er forfalskede.
79.
Når dette er sagt, fremgår det af punkt 27-41 i dette forslag til afgørelse, at reglerne for personers grænsepassage og for udstedelse af visum ikke indskrænker retten for unionsborgere og deres familiemedlemmer, som er tredjelandsstatsborgere, til fri bevægelighed og ophold. Efter min opfattelse er der derfor ingen tvivl om, at artikel 26 i gennemførelseskonventionen skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 2004/38. I overensstemmelse hermed, og som det fremgår af min vurdering af de tre første præjudicielle spørgsmål, er luftfartsselskabet forpligtet til at sikre, at en tredjelandsstatsborger, som det befordrer, og som er familiemedlem til en unionsborger, ud over et gyldigt pas er i besiddelse af et opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder, jf. artikel 10 i direktiv 2004/38, eller af et tidsubegrænset opholdskort, jf. direktivets artikel 20, der kræves for indrejse i en medlemsstat.
80.
Jeg mener derfor, at svaret på det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål er, at artikel 26, stk. 1, litra b), og artikel 26, stk. 2, i gennemførelseskonventionen skal fortolkes således, at luftfartsselskabets forpligtelse til at sikre sig, at passagerer, der er tredjelandsstatsborgere og familiemedlemmer til en unionsborger, og som rejser fra en medlemsstat til en anden, er i besiddelse af de nødvendige dokumenter, udelukkende vedrører de dokumenter, der giver ret til indrejse for tredjelandsstatsborgerne, dvs. pas og et gyldigt opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder, jf. artikel 10 i direktiv 2004/38, eller et gyldigt tidsubegrænset opholdskort, jf. direktivets artikel 20, og at denne forpligtelse ikke indebærer, at luftfartsselskabet skal sikre sig, at disse passagerer er i besiddelse af visum eller andre dokumenter, der attesterer, at der består et familiemæssigt bånd med en unionsborger.
IV. Forslag til afgørelse
81.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»1)
Artikel 5, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF skal fortolkes således, at den fritagelse for visumpligten, som er fastsat i denne bestemmelse til fordel for tredjelandsstatsborgere, der er i besiddelse af et opholdskort i henhold til direktivets artikel 10, ligeledes finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der er i besiddelse af et tidsubegrænset opholdskort i henhold til direktivets artikel 20, selv i tilfælde, hvor det tidsubegrænsede opholdskort er udstedt af en medlemsstat, der ikke er en del af Schengenområdet.
2)
Besiddelsen af et tidsubegrænset opholdskort, jf. artikel 20 i direktiv 2004/38, er i sig selv et bevis for, at dets indehaver er i besiddelse af en indrejsetilladelse til en anden medlemsstat qua dennes status som familiemedlem til en unionsborger.
3)
Artikel 26, stk. 1, litra b), og artikel 26, stk. 2, i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, der blev undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådte i kraft den 26. marts 1995, skal fortolkes således, at luftfartsselskabets forpligtelse til at sikre sig, at passagerer, der er tredjelandsstatsborgere og familiemedlemmer til en unionsborger, og som rejser fra en medlemsstat til en anden, er i besiddelse af de nødvendige dokumenter, udelukkende vedrører de dokumenter, der giver ret til indrejse for tredjelandsstatsborgerne, dvs. pas og et gyldigt opholdskort med ret til ophold i mere end tre måneder, jf. artikel 10 i direktiv 2004/38, eller et gyldigt tidsubegrænset opholdskort, jf. direktivets artikel 20, og at denne forpligtelse ikke indebærer, at luftfartsselskabet skal sikre sig, at disse passagerer er i besiddelse af et visum eller andre dokumenter, der attesterer, at der består et familiemæssigt bånd med en unionsborger.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77).
(
3
) – Konvention om gennemførelse af Schengenaftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, der blev undertegnet i Schengen den 19.6.1990 og trådte i kraft den 26.3.1995 (EFT 2000, L 239, s. 19, herefter »gennemførelseskonventionen«).
(
4
) – Rådets forordning af 15.3.2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EFT 2001, L 81, s. 1).
(
5
) – De Forenede Nationers Traktatsamling, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954).
(
6
) – Magyar Közlöny 2007/1, 5.1.2007.
(
7
) – Magyar Közlöny 2007/1, 5.1.2007.
(
8
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 9.3.2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1, herefter »Schengengrænsekodeksen«).
(
9
) – På grund af dens geografiske placering blev den charmerende luxembourgske by Schengen valgt som undertegningssted for aftalen, som bærer dens navn. Schengen befinder sig således på grænsen til de to andre undertegnende medlemsstater, nemlig Tyskland og Frankrig.
(
10
) – Jf. bl.a. dom af 10.12.2018, Wightman m.fl. (C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
(
11
) – Jf. punkt 61-63 i dette forslag til afgørelse.
(
12
) – Det er fastsat i protokol nr. 25 om delt kompetence (EUT 2012, C 326, s. 307), der er knyttet som bilag til EU- og EUF-traktaten, at »når Unionen tager initiativer på et bestemt område, omfatter denne udøvelse af kompetence kun de elementer, der indgår i den pågældende EU-retsakt, og omfatter derfor ikke hele området«.
(
13
) – Jf. bl.a. Rådets direktiv 2003/86/EF af 22.9.2003 om ret til familiesammenføring (EUT 2003, L 251, s. 12), Rådets direktiv 2003/109/EF af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44), Rådets direktiv 2009/50/EF af 25.5.2009 om indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse (EUT 2009, L 155, s. 17) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/801 af 11.5.2016 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på forskning, studier, praktik, volontørtjeneste, elevudvekslingsprogrammer eller uddannelsesprojekter, og au pair-ansættelse (EUT 2016, L 132, s. 21).
(
14
) – Dette gælder bl.a. kriterierne for en medlemsstats midlertidige genindførelse af kontrol ved de indre grænser. Jf. artikel 26 i Schengengrænsekodeksen.
(
15
) – I modsat fald ville en sådan situation klart være i strid med etableringen af et indre marked, som »forudsætter, at betingelserne for indrejse og ophold for en unionsborger i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, er de samme i alle medlemsstaterne«. Jf. i denne retning dom af 25.7.2008, Metock m.fl. (C-127/08, EU:C:2008:449, præmis 68).
(
16
) – Hvad navnlig angår EU’s kompetence med hensyn til tredjelandsstatsborgeres frihed til at rejse (når de ikke er familiemedlemmer til en unionsborger) bestemmer artikel 77, stk. 2, litra c), TEUF, at EU udformer en politik, der sigter på »betingelser for tredjelandsstatsborgeres muligheder for frit at rejse inden for Unionen i en kortere periode«. Disse betingelser er blevet gennemført ved bestemmelser i Schengenaftalen.
(
17
) – Artikel 77, stk. 4, TEUF bestemmer, at denne artikel »[ikke] berører […] medlemsstaternes kompetence med hensyn til geografisk afgrænsning af deres grænser i overensstemmelse med folkeretten«.
(
18
) – I artikel 2, stk. 5, litra a), i Schengengrænsekodeksen defineres personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, som »unionsborgere efter artikel 20, stk. 1, i TEUF samt tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, der udøver sin ret til fri bevægelighed, og på hvem [direktiv 2004/38] finder anvendelse«.
(
19
) – Min fremhævelse.
(
20
) – I henhold til artikel 8, stk. 1, i Schengengrænsekodeksen kontrolleres »[g]rænsetrafikken ved de ydre grænser […] af grænsevagter«. Min fremhævelse.
(
21
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 13.7.2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks) (EUT 2009, L 243, s. 1).
(
22
) – Min fremhævelse. Det følger desuden af visumkodeksens artikel 3, stk. 5, litra d), med overskriften »Tredjelandsstatsborgere, der skal have et lufthavnstransitvisum«, at unionsborgeres familiemedlemmer som omhandlet i kodeksens artikel 1, stk. 2, litra a), er fritaget for kravet om at have det i kodeksens artikel 1, stk. 1 og 2, omhandlede lufthavnstransitvisum. Jf. ligeledes artikel 24, stk. 2, og bilag XI, artikel 4, i samme kodeks.
(
23
) – Denne forordning er kodificeret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1806 af 14.11.2018 (EUT 2018, L 303, s. 39).
(
24
) – Ukraine er opført på den fælles liste, jf. artikel 1, stk. 1, der er anført i bilag I til forordning nr. 539/2001. I denne forbindelse skal det bemærkes, at Ukraine ikke er opført i bilag I til den nye forordning 2018/1806, der henviser til listen over lande, hvis statsborgere er underlagt visumtvang ved passage af medlemsstaternes ydre grænser. Ukraine er derimod på nuværende tidspunkt opført i bilag II til denne forordning, som oplister de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for kravet om at være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser i forbindelse med ophold på højst 90 dage inden for en periode på 180 dage. Visumfritagelsen er begrænset til indehavere af biometriske pas, der er udstedt af Ukraine i overensstemmelse med standarderne fra Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO).
(
25
) – Jf. punkt 36 i dette forslag til afgørelse.
(
26
) – Herefter »opholdskort til mere end tre måneder«.
(
27
) – Jf. bl.a. dom af 7.10.2010, Lassal (C-162/09, EU:C:2010:592, præmis 49), og af 26.3.2019, SM (Barn anbragt under den algeriske kafala-ordning) (C-129/18, EU:C:2019:248, præmis 51).
(
28
) – Jf. i denne retning dom af 11.4.2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Jf. i denne retning dom af 7.10.2010, Lassal (C-162/09, EU:C:2010:592, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
(
30
) – Jf. bl.a. dom af 28.10.1975, Rutili (36/75, EU:C:1975:137, præmis 28), af 25.7.2008, Metock m.fl. (C-127/08, EU:C:2008:449, præmis 84), af 13.9.2016, CS (C-304/14, EU:C:2016:674, præmis 38), og af 5.6.2018Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 39).
(
31
) – Jf. bl.a. dom af 5.5.2011, McCarthy (C-434/09, EU:C:2011:277, præmis 33).
(
32
) – Den i artikel 5 i direktiv 2004/38 omhandlede ret til indrejse er blot en konsekvens af retten til udrejse i direktivets artikel 4.
(
33
) – Artikel 4 og 5 i direktiv 2004/38 er således porten til de øvrige rettigheder i direktivet, idet retten til fri bevægelighed ikke kan udøves, hvis unionsborgere eller deres familiemedlemmer ikke kan forlade en stat eller indrejse i en anden. Det skal i den forbindelse bemærkes, at de eventuelle rettigheder, der tildeles familiemedlemmer til en unionsborger, som er tredjelandsstatsborgere, ved dette direktiv, er rettigheder, der er afledt af den pågældende unionsborgers rettigheder, som denne er tillagt som følge af sin udøvelse af retten til fri bevægelighed. Dom af 14.11.2017, Lounes (C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
(
34
) – Det fremgår af Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet af 10.12.2008 om anvendelse af direktiv 2004/38 (KOM(2008) 840 endelig, s. 5), at »[g]ennemførelsen af artikel 5, stk. 2, […] ofte [er] ukorrekt og/eller ufuldstændig, og den manglende lovgivning medfører hyppige overtrædelser af familiemedlemmernes rettigheder, navnlig de familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere«.
(
35
) – Retten til indrejse er nært beslægtet med retten til ophold i mindre end tre måneder i artikel 6 i direktiv 2004/38.
(
36
) – Ifølge artikel 14, stk. 1, i direktiv 2004/38 bevares denne ret, så længe unionsborgerne og deres familiemedlemmer ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system. Jf. bl.a. dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 39), og af 17.4.2018, B og Vomero (C-316/16 og C-424/16, EU:C:2018:256, præmis 52).
(
37
) – Hvis unionsborgeren opfylder betingelserne i artikel 7 i direktiv 2004/38, omfatter retten til ophold i mere end tre måneder (med forbehold af begrænsningerne i direktivets artikel 7, stk. 4) også familiemedlemmer til unionsborgeren, der ikke er statsborgere i en medlemsstat (artikel 7, stk. 2). I henhold til artikel 14, stk. 2, i direktiv 2004/38 opretholdes denne ret kun, såfremt unionsborgeren og dennes familiemedlemmer opfylder disse betingelser. Det fremgår af tiende betragtning til direktivet, at disse betingelser bl.a. tilsigter at undgå, at disse personer bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system. Jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 40), og af 17.4.2018, B og Vomero (C-316/16 og C-424/16, EU:C:2018:256, præmis 53).
(
38
) – Jf. artikel 11 i direktiv 2004/38.
(
39
) – Jf. ligeledes artikel 18 i direktiv 2004/38.
(
40
) – Jf. bl.a. dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 41), og af 17.4.2018, B og Vomero (C-316/16 og C-424/16, EU:C:2018:256, præmis 54).
(
41
) – Min fremhævelse.
(
42
) – Jf. dom af 25.7.2008, Metock m.fl. (C-127/08, EU:C:2008:449, præmis 82), af 18.12.2014, McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 31), og af 5.6.2018, Coman m.fl. (C 673/16, EU:C:2018:385, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
(
43
) – Jf. punkt 47 i dette forslag til afgørelse.
(
44
) – Jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C 424/10 og C 425/10, EU:C:2011:866, præmis 38), af 16.1.2014, Onuekwere (C 378/12, EU:C:2014:13, præmis 30), og af 17.4.2018, B og Vomero (C 316/16 og C 424/16, EU:C:2018:256, præmis 51).
(
45
) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (KOM(2001) 257 endelig udg., EFT 2001, C 270 E, s. 150, og navnlig s. 153).
(
46
) – Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 11.2.2003 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (KOM(2001) 257), Europa-Parlamentets holdning af 11.2.2003 (EUT 2004, C 43 E, s. 31).
(
47
) – Artikel 6, stk. 2 (ændringsforslag 24) bestemte, at »besiddelsen af en gyldig opholdstilladelse udstedt af en medlemsstat fritager for pligten til at have indrejsevisum«. Min fremhævelse. Ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (fremsat af Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 250, stk. 2, KOM(2003) 199 endelig udg. – 2001/0111 (COD), s. 20).
(
48
) – Det bestemtes i artikel 5, stk. 2. i Rådets fælles holdning, at »[m]ed henblik på dette direktiv medfører besiddelse af et gyldigt opholdskort, jf. artikel 10, at sådanne familiemedlemmer er fritaget for kravet om visum«. Min fremhævelse. Fælles holdning (EF) nr. 6/2004, vedtaget af Rådet den 5.12.2003 med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38 […] om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, C 54, s. 12).
(
49
) – Dette vil bl.a. være tilfældet, hvor en opholdstilladelse udstedt af en medlemsstats myndigheder til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, som ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed, og som direktiv 2004/38, jf. dettes artikel 3, ikke finder anvendelse på.
(
50
) – Min fremhævelse.
(
51
) – I henhold til artikel 12, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i direktiv 2004/38 berører unionsborgerens død eller udrejse, eller skilsmisse, omstødelse af ægteskab eller ophør af et registreret partnerskab ikke opholdsretten for dennes familiemedlemmer, der er statsborgere i en medlemsstat. Før disse opnår ret til tidsubegrænset ophold, skal de dog ligeledes godtgøre, at de opfylder betingelserne i dette direktivs artikel 7, stk. 1. Jf. ligeledes direktivets artikel 18.
(
52
) – Jf. bl.a. dom af 8.4.1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57, præmis 31-33), og af 21.7.2011, Dias (C-325/09, EU:C:2011:498, præmis 48). Jf. ligeledes dom af 25.7.2002, MRAX (C-459/99, EU:C:2002:461, præmis 74), og af 18.12.2014, McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
(
53
) – Hvad angår begrebet »lovligt ophold« bemærkes, at »[e]t ophold i overensstemmelse med en medlemsstats ret, men som ikke opfylder betingelserne i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2004/38, […] derfor ikke [kan] betragtes som et »lovligt« ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1«. Dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C 424/10 og C 425/10, EU:C:2011:866, præmis 47).
(
54
) – Jf. i denne retning dom af 17.2.2005, Oulane (C 215/03, EU:C:2005:95, præmis 24).
(
55
) – Jf. mit forslag til afgørelse McCarthy m.fl. (C 202/13, EU:C:2014:345, punkt 139).
(
56
) – Dom af 18.12.2014, McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 53).
(
57
) – Jf. i denne henseende fodnote 51 til dette forslag til afgørelse.
(
58
) – Begrebet »ind- og udrejsekontrol af personer« er defineret i kodeksens artikel 2, punkt 11 som »kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område«.
(
59
) – »Grænsevagt« er i Schengengrænsekodeksens artikel 2, punkt 14, defineret som »embedsmand, der i henhold til national ret er stationeret enten ved et grænseovergangssted eller ved en grænse eller i umiddelbar nærhed heraf, og som i henhold til denne forordning og national ret udfører grænsekontrolopgaver«.
(
60
) – Jf. ligeledes Rådets direktiv 2001/51/EF af 28.6.2001 om fastsættelse af supplerende bestemmelser til artikel 26 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14.6.1985 (EFT 2001, L 187, s. 45).
(
61
) – C-584/18, EU:C:2019:1003, punkt 60.
(
62
) – Med hensyn til begrebet »ind- og udrejsekontrol« henvises til dom af 13.12.2018, Touring Tours und Travel og Sociedad de transportes (C-412/17 og C-474/17, EU:C:2018:1005, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis), hvor Domstolen fastslog, at kontrollen af rejsedokumenter i tilfælde af buskørsel på tværs af grænserne ikke udføres »ved grænserne« eller »på tidspunktet for grænsepassagen«, men principielt inden for en medlemsstats område, i det foreliggende tilfælde den medlemsstat, hvori de rejsende stiger på bussen i starten af den grænseoverskridende rejse.
(
63
) – Forslag til afgørelse fra generaladvokat Pitruzzella D.Z. (C-584/18, EU:C:2019:1003, punkt 58).