62023CJ0016_RES
Věc C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
v.
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunale AmministrativoRegionale della Liguria)
Rozsudek Soudního dvora (prvního senátu) ze dne 17. října 2024
„Řízení o předběžné otázce – Služby na vnitřním trhu – Směrnice 2006/123/ES – Povolovací režim – Článek 10 – Podmínky udělení povolení – Prodej tabákových výrobků – Vnitrostátní právní úprava, která váže udělení povolení pro zřízení prodejního místa tabákových výrobků na dodržení určitých podmínek – Podmínky vzdálenosti a počtu obyvatel – Ochrana veřejného zdraví před kouřením“
Svoboda usazování – Volný pohyb služeb – Služby na vnitřním trhu – Směrnice 2006/123 – Působnost – Vnitrostátní právní úprava vyhrazující maloobchodní prodej tabákových výrobků distributorům, kteří získali povolení – Zahrnutí
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123, body 2, 5 a 8 odůvodnění, čl. 1 odst. 1 a 3, čl. 2 odst. 1 a 2, článek 4 bod 1)
(viz body 55, 56, 58–62)
Svoboda usazování – Služby na vnitřním trhu – Směrnice 2006/123 – Povolovací režim – Pojem – Vnitrostátní právní úprava, která váže maloobchodní prodej tabákových výrobků na udělení povolení pro zřízení prodejního místa – Zahrnutí – Ověření předkládajícím soudem
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123, článek 4 bod 6)
(viz body 67, 70, 71)
Svoboda usazování – Služby na vnitřním trhu – Směrnice 2006/123 – Povolovací režim – Vnitrostátní právní úprava, která váže udělení povolení pro zřízení prodejního místa tabákových výrobků na dodržení podmínek týkajících se vzdálenosti a počtu obyvatel, bez možnosti zohlednit pravidelný nárůst počtu spotřebitelů – Přípustnost – Podmínky – Dodržování podmínek podle čl. 10 odst. 2
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123, body 7 a 66 odůvodnění, článek 4 bod 8, čl. 9 odst. 1, čl. 10 odst. 1 a 2, článek 14 bod 5)
(viz body 77–79, 81–86, 89–92, 94–98, 100, 101, 103–106, 108, 112, 113, výrok)
Shrnutí
Soudní dvůr, kterému byla předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v souvislosti se zřízením prodejního místa tabákových výrobků, se vyjadřuje ke slučitelnosti italské právní úpravy použitelné na maloobchodní prodej těchto výrobků se směrnicí 2006/123 (
1
), jelikož tato právní úprava používá k povolení takového zřízení omezující kritéria založená na zeměpisné vzdálenosti a hustotě obyvatelstva.
Společnost FA.RO. požádala v návaznosti na zrušení licence, která jí umožňovala maloobchodní prodej tabákových výrobků, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Úřad pro cla a monopoly, Itálie, dále jen „ADM“) o zřízení nového prodejního místa tabákových výrobků ve svém restauračním zařízení.
ADM tuto žádost zamítl z důvodu, že nebyly splněny podmínky týkající se minimální zeměpisné vzdálenosti mezi poskytovateli a demografie stanovené vnitrostátní právní úpravou.
Společnost FA.RO. proto podala žalobu k Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionální správní soud pro Ligurii, Itálie), který je předkládajícím soudem. Tato společnost zejména tvrdila, že zřízení nového prodejního místa v její provozovně nevyvolá vzhledem k masivnímu přílivu turistů v určitých obdobích škodlivý účinek převisu nabídky ve vztahu k poptávce.
Předkládající soud proto předložil Soudnímu dvoru otázku, zda směrnice 2006/123 brání vnitrostátní právní úpravě, která váže udělení povolení pro prodejní místa tabákových výrobků na splnění podmínek týkajících se minimální zeměpisné vzdálenosti mezi poskytovateli a demografie, aniž příslušný orgán veřejné moci může namísto těchto podmínek zohlednit pravidelný nárůst počtu spotřebitelů.
Závěry Soudního dvora
V první řadě Soudní dvůr upřesňuje, že právní úprava, která vyhrazuje maloobchodní prodej tabákových výrobků distributorům, kteří získali povolení od orgánů veřejné moci, spadá do působnosti směrnice 2006/123. Taková právní úprava totiž nespadá pod pojem monopol nacházející se mimo oblast působnosti této směrnice (
2
), neboť stát nezajišťuje tuto obchodní činnost, která nadále podléhá hospodářské soutěži a není svěřena jedinému hospodářskému subjektu, přičemž veřejná správa ani nemůže zasahovat do obchodních rozhodnutí majitelů prodejních míst a držitelů licencí.
Ve druhé řadě Soudní dvůr poznamenává, že maloobchodní prodej tabákových výrobků spadá pod pojem „povolovací režim“ ve smyslu čl. 4 bodu 6 směrnice 2006/123, jelikož v rámci režimu zavedeného dotyčnou vnitrostátní právní úpravou má poskytovatel služeb povinnost obrátit se na příslušný orgán za účelem vydání formálního aktu, který mu umožní vykonávat tuto činnost.
Omezující podmínky týkající se vzdálenosti a demografie stanovené tímto povolovacím režimem musí být tedy v souladu s ustanoveními čl. 10 odst. 2 písm. a) až g) uvedené směrnice 2006/123.
Tyto podmínky musí být zaprvé nediskriminační, jak tomu zjevně je v projednávané věci.
Zadruhé musí být opodstatněné naléhavým důvodem obecného zájmu. Ten může spočívat v ochraně lidského zdraví před riziky, která představují tabákové výrobky. Naproti tomu důvody čistě hospodářské povahy nemohou představovat naléhavý důvod obecného zájmu. Povolovací režim totiž nemůže zahrnovat zakázané požadavky, jelikož článek 14 bod 5 směrnice 2006/123 stanoví zákaz podmiňovat udělení povolení předložením důkazu o existenci hospodářské potřeby nebo poptávky na trhu. V projednávané věci by přitom kritéria stanovená vnitrostátní právní úpravou, která se týkají vzdálenosti a místního obyvatelstva, mohla být, s výhradou ověření předkládajícím soudem, kvalifikována jako ekonomická prověrka, pokud by jejich cílem bylo zajistit prodejcům tabákových výrobků dostatečný příjem nebo maximalizovat výběr daní od spotřebitelů těchto výrobků, neboť směřují zejména k zabránění na jedné straně rozšiřování prodejen v místech, kde je poptávka již uspokojena stávajícími prodejními místy, a na straně druhé k zamezení nedostatečnému počtu prodejních míst, který by mohl vést k neuspokojení části poptávky. Naproti tomu by se na uvedená kritéria nevztahoval tento zákaz, pokud by nesledovala cíl ekonomické povahy a byla by objektivně odůvodněna takovým naléhavým důvodem obecného zájmu, jako je ochrana veřejného zdraví, tím, že by bránila podpoře spotřeby zvýšenou nabídkou a měla by odrazující účinek na poptávku.
Zatřetí podmínky týkající se vzdálenosti a demografie musí být způsobilé zajistit soudržným a systematickým způsobem uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení.
V tomto ohledu se především jeví, že účinkem těchto podmínek je zavedení kontroly nabídky tabáku, která umožňuje zabránit podpoře spotřeby, čímž přispívá k cíli ochrany veřejného zdraví. Kontrolovaná nabídka legálně vyráběných tabákových výrobků může navíc přispět ke snížení využívání pašovaných výrobků, které mohou stimulovat spotřebu z důvodu nižších cen nebo představovat další rizika pro zdraví spotřebitelů.
K tomu, aby tento mechanismus kontroly nabídky, který zajišťuje dostupnost tabákových výrobků a přístup k nim, dosahoval soudržně a systematicky cíle ochrany veřejného zdraví, musel by mít rovněž odrazující účinky na poptávku po těchto výrobcích. Krom toho za účelem zachování jeho užitečného účinku s ohledem na cíl ochrany veřejného zdraví je třeba ověřit, zda použití podmínek týkajících se vzdálenosti a demografie postačuje k odrazení od spotřeby tabákových výrobků, aniž vede k nárůstu nelegální nabídky těchto výrobků. Z těchto důvodů musí předkládající soud ověřit, zda instalace prodejních automatů tak, jak je vymezena vnitrostátní právní úpravou, představuje alternativní způsob prodeje tabákových výrobků k prodeji prostřednictvím běžných nebo zvláštních prodejních míst nebo licencí, který musí splňovat stejné podmínky týkající se vzdálenosti a demografie, a zda nevede ke zvýšení nabídky těchto výrobků.
Soudní dvůr dále zdůrazňuje, že členské státy mají prostor pro uvážení při rozhodování o úrovni ochrany veřejného zdraví, kterou chtějí zavést, a o způsobu jejího dosažení. Není tedy nezbytné, aby omezující opatření nařízené orgány jednoho členského státu odpovídalo pojetí sdílenému všemi členskými státy. Okolnost, že Rámcová úmluva (
3
) neuvádí mezi opatřeními určenými ke snížení spotřeby tabáku podmínky týkající se vzdálenosti a demografie, nemá proto žádný vliv na posouzení nezbytnosti režimu dotčeného v původním řízení pro dosažení cíle ochrany veřejného zdraví.
Členský stát může mít vzhledem k tomuto prostoru pro uvážení v případě, že považuje za užitečné zavést opatření ke kontrole nabídky tabákových výrobků, legitimně za to, že pravidelný nárůst počtu spotřebitelů nepředstavuje faktor, který musí být zohledněn. Zohlednění takového nárůstu by totiž bylo v rozporu se sledovaným cílem spočívajícím v omezení nabídky za účelem odrazení od spotřeby.
Začtvrté se jeví, že podmínky týkající se vzdálenosti a demografie jsou založeny na objektivních údajích, jsou známy předem a nemohou v zásadě způsobit výkladové nebo aplikační potíže. Běžná prodejní místa jsou podle vnitrostátní právní úpravy, i když jsou splněny podmínky týkající se vzdálenosti a demografie, zřizována mimo jiné v okamžiku, kdy to správní orgán považuje za účelné a vhodné v zájmu potřeby poskytování služby. Vzhledem k tomu, že posledně uvedený pojem je definován obecně, může zpochybnit jasnou, jednoznačnou, objektivní a transparentní povahu kritérií stanovících meze výkonu diskreční pravomoci správního orgánu, což musí ověřit předkládající soud.
(
1
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36).
(
2
) – Článek 1 odst. 3 této směrnice.
(
3
) – Rámcová úmluva Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku, podepsaná v Ženevě dne 21. května 2003.