62007CC0405_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Das Gemeinschaftsrecht regelt die Grenzwerte für den Partikelausstoß von Dieselfahrzeugen. Die Niederlande planen aber, nur Fahrzeuge zuzulassen, die strengere Grenzwerte respektieren. Diese Maßnahme soll dazu beitragen, den Partikelanteil in der Umgebungsluft zu senken. In vielen Landesteilen werden nämlich die gemeinschaftsrechtlichen Grenzwerte für Partikel in der Umgebungsluft überschritten.
2. Daher beantragten die Niederlande nach Art. 95 Abs. 5 EG-Vertrag bei der Kommission eine Ausnahme von der Regelung über Grenzwerte für den Partikelausstoß. Die Kommission lehnte diesen Antrag jedoch mit der streitigen Entscheidung(2) ab. Das Gericht wies die gegen die Kommissionsentscheidung gerichtete Klage der Niederlande ab.(3)
3. Mit dem vorliegenden Rechtsmittel werfen die Niederlande der Kommission vor, einen rechtzeitig vorgelegten Bericht mit neuen Daten zur Luftverschmutzung in den Niederlanden nicht berücksichtigt zu haben. Das Gericht habe bei der Zurückweisung dieses Vorbringens die Sorgfaltspflichten der Kommission und ihre Begründungspflicht verkannt. Weiterhin sei die Prüfung des Gerichts, ob in den Niederlanden ein spezifisches Problem im Sinne von Art. 95 Abs. 5 EG bestehe, mit einem Rechtsfehler behaftet.
II – Rechtlicher Rahmen
4. Das Gericht hat den rechtlichen Rahmen in den Randnrn. 1 bis 9 wie folgt dargestellt:
„1 Art. 95 Abs. 4 bis 6 EG lautet:
‚(4) Hält es ein Mitgliedstaat, wenn der Rat oder die Kommission eine Harmonisierungsmaßnahme erlassen hat, für erforderlich, einzelstaatliche Bestimmungen beizubehalten, die durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 30 oder in Bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind, so teilt er diese Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Beibehaltung der Kommission mit.
(5) Unbeschadet des Absatzes 4 teilt ein Mitgliedstaat, der es nach dem Erlass einer Harmonisierungsmaßnahme durch den Rat oder die Kommission für erforderlich hält, auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützte einzelstaatliche Bestimmungen zum Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat, das sich nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, einzuführen, die in Aussicht genommenen Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Einführung der Kommission mit.
(6) Die Kommission beschließt binnen sechs Monaten nach den Mitteilungen nach den Absätzen 4 und 5, die betreffenden einzelstaatlichen Bestimmungen zu billigen oder abzulehnen, nachdem sie geprüft hat, ob sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und ob sie das Funktionieren des Binnenmarkts behindern.
Trifft die Kommission innerhalb dieses Zeitraums keine Entscheidung, so gelten die in den Absätzen 4 und 5 genannten einzelstaatlichen Bestimmungen als gebilligt.
Die Kommission kann, sofern dies aufgrund des schwierigen Sachverhalts gerechtfertigt ist und keine Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht, dem betreffenden Mitgliedstaat mitteilen, dass der in diesem Absatz genannte Zeitraum gegebenenfalls um einen weiteren Zeitraum von bis zu sechs Monaten verlängert wird.’
2 Die Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. L 296, S. 55) bestimmt in Art. 7 Abs. 3, dass die Mitgliedstaaten Aktionspläne erstellen, in denen die Maßnahmen angegeben werden, die im Fall der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte und/oder der Alarmschwellen für die Schadstoffwerte der Luft kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung zu verringern und deren Dauer zu beschränken. Diese Pläne können, je nach Fall, Maßnahmen zur Kontrolle und, soweit erforderlich, zur Aussetzung der Tätigkeiten vorsehen, die zu einer Überschreitung der Grenzwerte beitragen, einschließlich des Kraftfahrzeugverkehrs.
3 Gemäß Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/92 teilen die Mitgliedstaaten der Kommission das Auftreten von Schadstoffwerten, die die Summe von Grenzwerten und Toleranzmarge überschreiten, binnen neun Monaten nach Jahresende mit.
4 Die Richtlinie 98/69/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1998 über Maßnahmen gegen die Verunreinigung der Luft durch Emissionen von Kraftfahrzeugen und zur Änderung der Richtlinie 70/220/EWG (ABl. L 350, S. 1) ist am 28. Dezember 1998, dem Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften,
in Kraft getreten.
5 Diese Richtlinie legt für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotor der Klasse M (Pkw) im Sinne des Anhangs II Abschnitt A der Richtlinie 70/156/EWG des Rates vom 6. Februar 1970 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Betriebserlaubnis für Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger (ABl. L 42, S. 1) – ausgenommen Fahrzeuge mit einer Höchstmasse von mehr als 2 500 kg – und der Klasse N 1
Gruppe I (Nutzfahrzeuge mit einem zulässigen Höchstgewicht von 1 305 kg) einen Grenzwert für die Konzentration der Partikelmasse (PM) von 25 mg/km fest.
6 Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 98/69 bestimmt:
‚… die Mitgliedstaaten [dürfen] … aus Gründen, die sich auf die Luftverunreinigung durch Fahrzeugemissionen beziehen,
– weder die Erteilung der EG-Typgenehmigung gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 70/156/EWG verweigern noch
– die Erteilung der Betriebserlaubnis mit nationaler Geltung verweigern noch
– die Zulassung, den Verkauf oder die Inbetriebnahme von Fahrzeugen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 70/156/EWG verbieten,
wenn die Fahrzeuge den Vorschriften der Richtlinie 70/220/EWG in der durch die vorliegende Richtlinie geänderten Fassung entsprechen.’
7 Die Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (ABl. L 163, S. 41) legt in Verbindung mit der Richtlinie 96/62 Grenzwerte u. a. für die Konzentrationen von Partikeln ‚PM 10 ’ in der Luft fest, die seit dem 1. Januar 2005 rechtlich verbindlich sind.
8 PM 10 im Sinne der Richtlinie 1999/30 sind folgende Partikel:
‚11. 	‚PM 10 ‘ die Partikel, die einen größenselektierenden Lufteinlass passieren, der für einen aerodynamischen Durchmesser von 10 μm eine Abscheidewirksamkeit von 50 % aufweist’.
9 Art. 5 der Richtlinie 1999/30 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass die Konzentrationen dieser Partikel in der Luft die in Anhang III Abschnitt I genannten Grenzwerte nicht überschreiten.“
5. Zwischenzeitlich erging die Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge.(4) Die Abgasnorm Euro 5 sieht eine Absenkung des Grenzwerts für die Konzentration der Partikelmasse (PM) auf 5 mg/km vor. Grundsätzlich müssen neue Typen leichter Personenkraftwagen und Nutzfahrzeuge mit Dieselmotor daher ab September 2009 mit Partikelfiltern ausgestattet werden, für Neufahrzeuge bereits genehmigter Typen gilt dies ab Januar 2011.
6. Außerdem wurde am 21. Mai 2008 die Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rats über Luftqualität und saubere Luft für Europa unterzeichnet.(5) Die Richtlinie ersetzt insbesondere die Richtlinie 96/62 und die Richtlinie 1999/30. Art. 22 Abs. 1 und 2 der neuen Richtlinie befreit die Mitgliedstaaten unter bestimmten Bedingungen vorübergehend von der Einhaltung der Grenzwerte. Für PM 10 gilt diese Befreiung für drei Jahre nach dem Inkrafttreten, d. h. bis zum Jahr 2011.
III – Verwaltungsverfahren
7. Die Niederlande beantragten am 2. November 2005 bei der Kommission die Genehmigung strengerer Anforderungen an den Partikelausstoß bestimmter Dieselfahrzeuge als sie das Gemeinschaftsrecht vorsieht. Die Kommission stellt die zur Genehmigung vorgelegten Maßnahmen in Randnr. 6 der Entscheidung 2006/372/EG wie folgt dar:
„Das Königreich der Niederlande hat der Kommission den Entwurf einer Verordnung übermittelt, die für Nutzfahrzeuge mit einer zulässigen Gesamtmasse bis 1305 kg (Fahrzeugklasse N1 Gruppe I) und für Pkw (Fahrzeugklasse M1) im Sinne der Definitionen in Artikel 1.1 (h) und 1.1 (at) des Voertuigreglement
einen Grenzwert der Partikelemissionen von 5 mg/km verbindlich festlegt. Dieser Grenzwert soll für alle Dieselfahrzeuge gelten, die nach dem 31. Dezember 2006 erstmalig zugelassen werden. Damit wird die Ausrüstung dieser Fahrzeuge mit einem Partikelfilter unumgänglich.“
8. Der weitere Fortgang des Verfahrens wird in den Randnrn. 21 bis 26 des angegriffenen Urteils dargestellt:
„21 Mit Schreiben vom 23. November 2005 bestätigte die Kommission der niederländischen Regierung den Empfang ihrer Mitteilung und teilte ihr mit, dass die Sechsmonatsfrist, die der Kommission in Art. 95 Abs. 6 EG für ihre Entscheidung über die Anträge auf eine Ausnahmegenehmigung gewährt werde, am 5. November 2005, dem Tag nach Eingang der Mitteilung, angelaufen sei.
22 Der gemäß der Richtlinie 96/62 erstellte Bericht über die Luftqualität in den Niederlanden für das Jahr 2004 wurde der Kommission am 8. Februar 2006 übermittelt und von dieser am 10. Februar 2006 in ihr Register eingetragen.
23 Mit Schreiben vom 10. März 2006 informierten die niederländischen Behörden die Kommission über einen im März 2006 erstellten Bericht des Milieu- en Natuurplanbureau (Niederländische Umweltagentur, …) mit dem Titel ‚Nieuwe inzichten in de omvang van de fijnstofproblematiek’ (Neue Erkenntnisse über den Umfang der Feinstaubproblematik).
24 Zur Beurteilung der Stichhaltigkeit der von den niederländischen Behörden vorgebrachten Argumente holte die Kommission den wissenschaftlichen und technischen Rat eines Expertenkonsortiums ein, das von der Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (Niederländische Organisation für angewandte naturwissenschaftliche Forschung, …) koordiniert wurde.
25 Diese Organisation legte der Kommission am 27. März 2006 ihren Bericht vor.
26 Mit der Entscheidung 2006/372 … lehnte die Kommission den mitgeteilten Verordnungsentwurf mit der Begründung ab, das Königreich der Niederlande habe das Bestehen eines spezifischen Problems hinsichtlich der Richtlinie 98/69 nicht nachgewiesen und ‚die notifizierte Maßnahme [sei] … unverhältnismäßig im Hinblick auf die mit ihr verfolgten Ziele’.“
IV – Erstinstanzliches Verfahren und Anträge
9. Die Niederlande erhoben gegen die streitige Entscheidung 2006/372 am 12. Juli 2006 Klage beim Gericht erster Instanz.
10. Die niederländische Regierung führte nach Randnr. 33 des angegriffenen Urteils aus, die Entscheidung verstoße gegen die materielle Regelung des Art. 95 EG und die Begründungspflicht des Art. 253 EG, da sie erstens
das Bestehen eines spezifischen Problems in den Niederlanden, das sich nach dem Erlass der Richtlinie 98/69 bemerkbar gemacht habe, verneine, insbesondere ohne die vom betroffenen Mitgliedstaat übermittelten maßgeblichen Daten geprüft zu haben, und zweitens
den mitgeteilten Verordnungsentwurf als unverhältnismäßig im Hinblick auf die vom Königreich der Niederlande verfolgten Ziele ansehe.
11. Das Gericht entschied die Klage nach Durchführung eines beschleunigten Verfahrens mit Urteil vom 27. Juni 2007. Dabei prüfte es nur den ersten Klagegrund, nämlich die Berücksichtigung der von den Niederlanden übermittelten Daten und den Nachweis eines spezifischen Problems in den Niederlanden. In beiden Punkten wies es das Vorbringen der niederländischen Regierung zurück.
12. Gegen dieses Urteil erhoben die Niederlande das vorliegende Rechtsmittel. Die niederländische Regierung wendet sich gegen beide Teile der erstinstanzlichen Prüfung und beantragt,
– das angefochtene Urteil aufzuheben, den Rechtsstreit zur Entscheidung über die anderen Klagegründe an das Gericht zurückzuverweisen, und
– die Kosten der anderen Partei aufzuerlegen.
13. Die Kommission beantragt,
– das Rechtsmittel für unzulässig zu erklären oder hilfsweise abzuweisen und
– der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.
14. Die Parteien reichten je einen Schriftsatz ein. Eine mündliche Verhandlung fand nicht statt.
V – Rechtliche Würdigung
15. Die Niederlande und die Kommission streiten darüber, ob es mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, in den Niederlanden strengere Grenzwerte für die Partikelemissionen von Kraftfahrzeugen festzulegen als in der Richtlinie 98/69 vorgesehen.
16. Die Nie derlande dürfen eine nationale Regelung, die von der Richtlinie 98/69 abweicht, nur einführen, nachdem die Kommission sie gebilligt hat. Dies ergibt sich aus Art. 95 Abs. 5 und 6 EG, da die niederländische Regelung nachträglich von einem Rechtsakt abweichen würde, der auf Art. 100a EG-Vertrag (nach Änderung Art. 95 EG) gestützt wurde.
17. Nach Art. 95 Abs. 5 EG muss der betreffende Mitgliedstaat der Kommission die Gründe für den Erlass der streitigen innerstaatlichen Bestimmungen mitteilen.(6) Somit obliegt ihm der Nachweis dieser Gründe.(7)
18. Zunächst muss der Mitgliedstaat zeigen, dass die Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen, die von einer Harmonisierungsmaßnahme abweichen, auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse im Bereich des Schutzes der Umwelt oder der Arbeitsumwelt gestützt wird. Weiterhin muss er belegen, dass sie aufgrund eines für ihn spezifischen Problems erfolgt, das sich nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergeben hat.(8)
19. Wenn dieser Nachweis erbracht wurde, prüft die Kommission gemäß Art. 95 Abs. 6 EG, ob die vorgesehenen einzelstaatlichen Maßnahmen ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und ob sie das Funktionieren des Binnenmarkts behindern.
20. Das vorliegende Rechtsmittelverfahren betrifft ausschließlich die Anwendung von Art. 95 Abs. 5 EG. Insoweit stellte die Kommission zwar fest, dass die Niederlande neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorgelegt haben,(9) doch bestünde in den Niederlanden kein spezifisches Problem. Das Gericht wies die diesbezüglichen niederländischen Einwände zurück und bestätigte diese Feststellung.
21. Mit dem Rechtsmittel rügt die niederländische Regierung einerseits, das Gericht habe zu Unrecht angenommen, die Kommission habe einen von ihr vorgelegten Bericht berücksichtigt (dazu unter A), und andererseits wendet sie sich dagegen, dass das Gericht die Prüfung der Kommission, ob in den Niederlanden ein spezifisches Problem bestehe, als hinreichend angesehen habe (dazu unter B).
22. Da beide Rechtsmittelgründe Rechtsfehler in der Begründung des angefochtenen Urteils aufzeigen, werde ich anschließend prüfen, ob sich die Urteilsformel aus anderen Rechtsgründen als richtig darstellt (dazu unter C). In diesem Fall wäre das Rechtsmittel ebenfalls zurückzuweisen.(10)
A – Zum ersten Rechtsmittelgrund – Umgang mit einem niederländischen Bericht
23. Dieser Rechtsmittelgrund beruht darauf, dass die Kommission in der streitigen Entscheidung wahrheitswidrig angab, der Bericht über die Luftqualität in den Niederlanden im Jahr 2004 liege noch nicht vor.
1. Zu den verschiedenen Berichten
24. Die Mitgliedstaaten müssen nach Art. 11 Nr. 1 Buchst. a lit. i) der Richtlinie 96/62 der Kommission jedes Jahr einen Bericht über die Luftqualität vorlegen, der die Gebiete und Ballungsräume darstellt, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten.
25. In Randnr. 41 der streitigen Entscheidung stellte die Kommission fest, die Niederlande hätten noch keine Daten für 2004 übermittelt. Es ist allerdings unstreitig, dass diese Feststellung falsch ist. Das Gericht stellt in Randnr. 22 des angegriffenen Urteils fest, dass die Kommission diesen Bericht am 8. Februar 2006 erhalten und am 10. Februar 2006 in ihr Register eingetragen hat. Die streitige Entscheidung erging erst drei Monate später.
26. Von diesem Bericht über die Luftqualität für das Jahr 2004 sind insbesondere zwei weitere Berichte zu unterscheiden.
27. Einerseits reichten die Niederlande im März 2006 einen Bericht der niederländischen Umweltagentur(11) ein, den sogenannten MNP-Bericht. In Randnr. 41 der streitigen Entscheidung stellt die Kommission unter Berufung auf diesen Bericht fest, die festgestellten Konzentrationen von Partikeln seien etwa 10 % bis 15 % niedriger als zunächst angenommen. Auch würde sich danach die Zahl der Gebiete, in denen die Grenzwerte überschritten werden, in den Zeiträumen 2005 bis 2010 und 2010 bis 2015 jeweils halbieren.
28. Andererseits beauftragte die Kommission ein Expertenkonsortium unter der Koordination der Niederländischen Organisation für angewandte naturwissenschaftliche Forschung(12) damit, den Antrag der Niederlande zu untersuchen. Die Ergebnisse dieser Untersuchung wurden in dem sogenannten TNO-Bericht vom 27. März 2006 niedergelegt. Auf diesen Bericht stützte sich die Kommission im Wesentlichen beim Erlass der streitigen Entscheidung.
29. Der TNO-Bericht zeigt, dass zumindest den Gutachtern der Kommission die neueren Daten in Bezug auf die Luftqualität in den Niederlanden im Jahr 2004 bekannt waren. Das Gericht zitiert diesen Bericht daher wie folgt in Randnr. 44 des angegriffenen Urteils :
„Die vom Königreich der Niederlande übermittelten vorläufigen Daten in Bezug auf die Überschreitungen im Jahr 2004 zeigen ein anderes Bild als im Jahr 2003. In allen Gebieten ist eine Überschreitung mindestens eines der um die Toleranzmarge erhöhten Grenzwerte für PM 10
festzustellen.“
2. Rechtliche Würdigung des Rechtsmittelgrunds
30. Mit diesem Rechtsmittelgrund wirft die niederländische Regierung dem Gericht einen Rechtsfehler bei der Anwendung der Sorgfaltspflicht und der Begründungspflicht der Kommission vor.
Zulässigkeit
31. Die Kommission hält dieses Vorbringen für unzulässig. In erster Linie hätten die Niederlande ihr Recht verloren, Rügen in Bezug auf den Bericht für das Jahr 2004 vorzubringen, weil sie ihn nur mit deutlicher Verspätung vorgelegt hätten. Außerdem würden die Niederlande mit diesem Rechtsmittelgrund nur tatsächliche Feststellungen des Gerichts in Frage stellen.
32. Der erste Einwand der Kommission gegen die Zulässigkeit dieses Rechtsmittelgrundes ist zurückzuweisen, da er – zumindest im vorliegenden Fall – jeder Grundlage entbehrt. Ob die Kommission verspätetes Vorbringen eines Mitgliedstaats im Verwaltungsverfahren berücksichtigen muss, ist grundsätzlich eine Frage der Begründetheit einer Klage.
33. Nur unter außergewöhnlichen Umständen kann das Verbot des Rechtsmissbrauchs bereits auf der Ebene der Zulässigkeit einer Klage oder bestimmten Klagegründen entgegenstehen. Dafür müsste der Mitgliedstaat etwa bei der Kommission das berechtigte Vertrauen erwecken, er würde keine weiteren Informationen vorlegen oder zumindest in Bezug auf die Berücksichtigung bestimmter Dokumente auf keinen Fall Klage erheben. Für einen solchen außergewöhnlichen Fall, insbesondere für ein berechtigtes Vertrauen, trägt die Kommission keinen Anhaltspunkt vor und es ist auch kein solcher ersichtlich.
34. Darüber hinaus könnte sich dieser Einwand höchstens gegen die Zulässigkeit der erstinstanzlichen Klage richten, nicht aber gegen die Zulässigkeit des Rechtsmittels. Die Kommission trägt jedoch nicht vor, das Gericht habe die Klage der Niederlande in diesem Punkt zu Unrecht zugelassen.
35. Der zweite Einwand der Kommission gegen die Zulässigkeit dieses Rechtsmittelgrundes stützt sich dagegen auf eine anerkannte Maxime des Rechtsmittelrechts: Das Rechtsmittel ist nach Art. 225 EG und Art. 58 der Satzung des Gerichtshofs auf Rechtsfragen beschränkt. Daher ist allein das Gericht für die Feststellung und Beurteilung der relevanten Tatsachen sowie für die Beweiswürdigung zuständig. Die Würdigung der Tatsachen und Beweismittel ist, vorbehaltlich ihrer Verfälschung, keine Rechtsfrage, die als solche der Kontrolle des Gerichtshofs im Rahmen eines Rechtsmittels unterläge.(13)
36. Die Rüge der niederländischen Regierung bezieht sich jedoch entgegen der Auffassung der Kommission nicht auf die tatsächlichen Feststellungen des Gerichts. Diese stehen außer Streit. Vielmehr geht es darum, ob das Gericht aus diesen Tatsachen zutreffend geschlossen hat, die Kommission habe weder ihre Sorgfaltspflicht noch ihre Begründungspflicht verletzt. Dies ist eine Rechtsfrage. Daher ist auch dieser Einwand der Kommission zurückzuweisen.
37. Der erste Rechtsmittelgrund ist daher zulässig.
Begründetheit
38. Die Sorgfaltspflicht und die Begründungspflicht der Kommission sind vor dem Hintergrund der Befugnisse zu sehen, die sie im vorliegenden Fall ausgeübt hat. Da die Kommission im Rahmen von Art. 95 Abs. 5 und 6 EG komplexe technische Beurteilungen vorzunehmen hat, ist ihr in diesem Rahmen ein weites Ermessen zuzuerkennen.(14)
39. Wenn aber die gerichtliche Kontrolle aufgrund des weiten Beurteilungsspielraums der Kommission eingeschränkt ist, hat die Beachtung der Garantien, die die Gemeinschaftsrechtsordnung für Verwaltungsverfahren vorsieht, eine fundamentale Bedeutung. Zu diesen Garantien gehört insbesondere die Verpflichtung des zuständigen Organs, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen und seine Entscheidungen hinreichend zu begründen.(15) Die Kontrolle des Gemeinschaftsrichters erstreckt sich daher auch darauf, ob die bei der Entscheidung herangezogenen Beweise alle relevanten Daten darstellen, die bei der Beurteilung einer komplexen Situation heranzuziehen waren, und ob sie die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu stützen vermögen.(16)
40. Somit ist zunächst zu prüfen, ob der Bericht für das Jahr 2004 relevante Daten enthielt. Insoweit stellte der TNO-Bericht fest, die neuen Daten würden ein anderes
Bild zeigen als die älteren Daten. Eine geänderte Datenlage ist zwangsläufig für die Beurteilung der Situation der Niederlande von Bedeutung. Daher waren diese neueren Daten relevant.
41. Der Zeitpunkt der Übermittlung dieser Daten wirft allerdings die Frage auf, ob die Kommission darauf verzichten durfte, sie bei der Entscheidung über den Antrag der Niederlande heranzuziehen.
42. Die Niederlande hätten der Kommission diesen Bericht nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 96/62 bereits am 1. Oktober 2005, d. h. einen Monat vor ihrem Antrag nach Art. 95 Abs. 5 EG, übermitteln müssen. Sie legten ihn jedoch mit 5 Monaten Verspätung vor. Die Fristen der Richtlinie 96/62 stehen allerdings in keiner Beziehung zu dem Verfahren nach Art. 95 Abs. 6 EG. Daher ist ihre Verletzung für das Abweichungsverfahren bedeutungslos.
43. Art. 95 EG enthält keine ausdrückliche Regelung darüber, zu welchem Zeitpunkt Dokumente vorgelegt werden müssen, die einen Abweichungsantrag stützen sollen. Der Gerichtshof geht zwar davon aus, dass der Mitgliedstaat seine Argumente grundsätzlich mit seinem Antrag vorträgt,(17) doch lässt er eine Ergänzung der vorgelegten Unterlagen ebenfalls zu.(18)
44. Die Berücksichtigung später vorgelegter Informationen entspricht darüber hinaus grundlegenden Prinzipien des Umwelt- und Verwaltungsrechts der Gemeinschaft. Nach Art. 174 Abs. 3 erster Spiegelstrich EG berücksichtigt die Gemeinschaft bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten.(19) Die Berücksichtigung neuer Daten ist zudem Grundlage des Verfahrens nach Art. 95 Abs. 5 und 6 EG.(20) Verwaltungsverfahrensrechtlich ist die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts auf Grundlage der Informationen zu beurteilen, die zum Zeitpunkt der Entscheidung vorlagen.(21)
45. Diesen Anforderungen entsprechend hat die Kommission ausdrücklich den so genannten MNP-Bericht berücksichtigt. Er ging ihr sogar noch später zu als der Bericht über die Qualität der Umgebungsluft in den Niederlanden im Jahr 2004. Dass der MNP-Bericht die Position der Kommission unterstützt, rückt gleichzeitig den Umgang mit dem Bericht für das Jahr 2004 in ein besonders schlechtes Licht.
46. Trotzdem könnte ausnahmsweise die Nichtberücksichtigung spät vorgelegter Daten aufgrund der strengen Fristen des Verfahrens nach Art. 95 Abs. 6 EG(22) im Einzelfall gerechtfertigt sein, etwa wenn eine Prüfung innerhalb der Fristen nicht mehr möglich wäre. Falls die Kommission die Berücksichtigung verspätet vorgelegter Informationen verweigern sollte, müsste diese Entscheidung jedoch gerichtlich überprüfbar sein. Folglich hätte die Kommission begründen müssen, warum sie den Bericht für das Jahr 2004 nicht berücksichtigt hat. Dies ist hier aber nicht geschehen.
47. Somit war der Bericht über die Luftqualität in den Niederlanden im Jahr 2004 bei der Entscheidung über den Abweichungsantrag heranzuziehen.
48. Die streitige Entscheidung lässt allerdings nicht erkennen, dass diese Daten herangezogen wurden. Vielmehr stellte die Kommission in Randnr. 41 fest, der Bericht habe nicht vorgelegen.
49. Das Gericht stellt dagegen in den Randnrn. 43 und 44 des angefochtenen Urteils fest, dass die Gutachter der Kommission im TNO-Bericht diese Zahlen berücksichtigt haben und die Kommission sich auf diesen Bericht gestützt habe. Weiterhin verweist das Gericht auf die Würdigung des später eingereichten MNP-Berichts. Daraus schließt das Gericht in Randnr. 47, der Kommission könne nicht vorgeworfen werden, sie habe neue Daten, die ihr von der niederländischen Regierung vor Erlass der Entscheidung zugesandt worden waren, nicht geprüft.
50. In der Tat belegt der TNO-Bericht, dass der Kommission die Zahlen für das Jahr 2004 bekannt sein mussten und dass diese Zahlen im Verfahren herangezogen wurden, nämlich mittelbar über den TNO-Bericht.
51. Es reicht allerdings nicht, dass die Kommission relevante Informationen in irgendeiner Form heranzieht. Vielmehr muss sie solche Informationen angemessen berücksichtigen.(23)
52. Die Entscheidung der Kommission lässt jedoch nicht erkennen, welche Bedeutung sie der Überschreitung der Grenzwerte auf dem gesamten Gebiet der Niederlande zumisst. Der in Bezug genommene TNO-Bericht enthält zwar einige Erläuterungen dieser Lage, doch ist diesen nicht zu entnehmen, ob in den Niederlanden insofern ein spezifisches Problem besteht oder nicht.
53. Nur das Gericht spricht diesen Punkt in den Randnrn. 109 und 110 des angefochtenen Urteils an. Es weist darauf hin, dass in 2004 vier weitere Mitgliedstaaten in allen Zonen die Grenzwerte überschritten hätten und dass die Luftqualität in den Niederlanden sich gegenüber dem Vorjahr in absoluten Zahlen sogar verbessert hätte.
54. Diese Feststellungen des Gerichts können den Mangel der streitigen Entscheidung jedoch nicht heilen. Vielmehr muss bereits die Begründung eines Rechtsakts die Überlegungen des Organs, das ihn erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann.(24) Im gerichtlichen Verfahren kann eine fehlende Begründung daher nicht nachgereicht werden, schon gar nicht durch die Gemeinschaftsgerichte.
55. Soweit das Gericht selbst die Niederlande mit anderen Mitgliedstaaten vergleicht, überschreitet es im Übrigen seine Kompetenzen und setzt sich an die Stelle der Kommission.(25) Letztere hätte den Vergleich in der streitigen Entscheidung selbst vornehmen oder sich zumindest auf einen entsprechenden Bericht stützen müssen. Die Überlegungen des Gerichts zum Vergleich mit anderen Mitgliedstaaten sind daher unbeachtlich.
56. Die Feststellung des Gerichts, die Kommission habe den niederländischen Bericht für das Jahr 2004 berücksichtigt, ist folglich rechtsfehlerhaft, da die Kommission diesen Bericht nicht angemessen berücksichtigt hat. Ob dieser Rechtsfehler zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt oder dazu beiträgt, kann allerdings erst nach der Prüfung des zweiten Rechtsmittelgrundes abschließend beurteilt werden.
B – Zum zweiten Rechtsmittelgrund – Fehlen eines spezifischen Problems in den Niederlanden
57. Der zweite Rechtsmittelgrund betrifft die Frage, ob in den Niederlanden ein spezifisches Problem besteht. Die Niederlande wenden sich gegen zwei Argumentationslinien des erstinstanzlichen Urteils.
58. Zum einen habe das Gericht es abgelehnt, die besonderen Ursachen für die Überschreitung der Grenzwerte in den Niederlanden zu berücksichtigen, da die Richtlinie 1999/30 diese Ursachen nicht erwähne. Bei diesen Ursachen handelt es sich um den Einfluss grenzüberschreitender Partikelemissionen, die Bevölkerungsdichte, den Straßenverkehr und um das Maß der Wohnbebauung entlang der Straßen.
59. Zum anderen habe das Gericht zwar anerkannt, dass das Problem nicht einzigartig sein müsse, praktisch allerdings trotzdem einen Unterschied zu allen
anderen Mitgliedstaaten gefordert, d. h. ein einzigartiges Problem.
60. Das Urteil des Gerichts ist so abgefasst, dass beide Argumentationslinien nebeneinander stehen und unabhängig voneinander die Entscheidung stützen. Die Niederlande müssen daher mit beiden Zweigen dieses Rechtsmittelgrundes durchdringen, um dem Urteil die Grundlage zu entziehen.
1. Zu den Kriterien der Richtlinie 1999/30
61. Das Gericht lehnt es in den Randnrn. 92 und 115 ab, grenzüberschreitende Partikelemissionen, die Bevölkerungsdichte, das hohe Verkehrsaufkommen in vielen Gebieten der Niederlande und die Ansiedlung von Wohngebieten entlang den Verkehrsadern zu berücksichtigen. Dies seien keine Kriterien der Richtlinie 1999/30.
62. Da die Richtlinie 1999/30 nur Grenzwerte festlegt, dürfte diese Auffassung im Ergebnis darauf hinauslaufen, dass allein das Ausmaß der Überschreitung der Grenzwerte ein geeignetes Kriterium für das Vorliegen eines spezifischen Problems sein kann. Das Gericht erläutert allerdings nicht, warum es der Auffassung ist, dass die Ursachen einer Überschreitung der Grenzwerte in der Richtlinie 1999/30 genannt sein müssten.
63. Die Niederlande lehnen diese Auffassung des Gerichts ab. Die Kommission widerspricht dem Rechtsmittel in diesem Punkt nicht, sondern betont die alternative Begründung des angefochtenen Urteils mit unzureichenden Unterschieden zu anderen Mitgliedstaaten. Außerdem verweist die Kommission auf Art. 8 Abs. 6 der Richtlinie 96/62. Danach sollen Mitgliedstaaten einander konsultieren, wenn die Grenzwerte in einem Mitgliedstaat aufgrund von Emissionen in einem anderen Mitgliedstaat überschritten werden. Die Niederlande hätten jedoch keine solchen Konsultationen eingeleitet.
64. Die Richtlinie 96/62 ist entscheidend für die Beurteilung der Argumentation des Gerichts in Bezug auf die in der Richtlinie 1999/30 nicht genannten Kriterien. Die Richtlinie 1999/30 kann nämlich nicht isoliert angewandt werden, sondern nur gemeinsam mit der Richtlinie 96/62. So ist der Erlass der Richtlinie 1999/30 in Art. 4 und Anhang I der Richtlinie 96/62 vorgesehen. Darüber hinaus ergeben sich die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten insbesondere, aber nicht nur bei Überschreitung von Grenzwerten in Bezug auf die Luftqualität treffen müssen, nicht aus der Richtlinie 1999/30, sondern aus der Richtlinie 96/62.
65. Beide Richtlinien enthalten keinen Anhaltspunkt dafür, dass sie regeln würden, welche Ursachen der Luftverschmutzung geeignet wären, ein spezifisches Problem zu begründen. Sie sind vielmehr relativ allgemein gefasst, um den Unterschieden zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten gerecht werden zu können. Daher schreiben sie nur die Überwachung der Luftqualität, das zu erreichende Ziel, nämlich die Grenzwerte, und die Entwicklung von Programmen zur Erreichung dieses Zieles vor, ohne bestimmte Maßnahmen zur Senkung von Emissionen zu fordern. Insbesondere die Grenzwerte für die Verschmutzung der Umgebungsluft sind darüber hinaus nach dem 4. Erwägungsgrund der Richtlinie 1999/30 Mindestanforderungen, die allgemein in allen Mitgliedstaaten gelten. Strengere Regelungen sind möglich.(26)
66. Darüber hinaus zeigt die gemeinsame Betrachtung der Richtlinie 1999/30 und der Richtlinie 96/62, dass die vom Gericht abgelehnten Kriterien bei der Beurteilung der Qualität der Umgebungsluft durchaus von Bedeutung sind.
67. Art. 8 und Anhang IV der Richtlinie 96/62 legen insbesondere fest, welche Informationen die Mitgliedstaaten bei einer Überschreitung der Grenzwerte erheben und der Kommission mitteilen müssen. Nach Nr. 5 dieses Anhangs ist der Ursprung der Verschmutzung zu identifizieren, insbesondere die wichtigsten Emissionsquellen und Verschmutzungen, die aus anderen Gebieten stammen. Die in Nr. 6 vorgesehene Lageanalyse soll Einzelheiten über Faktoren darstellen, die zu den Überschreitungen geführt haben, und nennt insofern ausdrücklich die Verfrachtung, einschließlich der grenzüberschreitenden Verfrachtung, und die Entstehung.
68. Art. 8 Abs. 6 der Richtlinie 96/62 hebt in diesem Zusammenhang entgegen der Randnr. 92 des angefochtenen Urteils hervor, dass grenzüberschreitende Partikelemissionen, wie von den Niederlanden vorgetragen, durchaus ein gemeinschaftsrechtlich bedeutsames Kriterium für die Beurteilung der Luftqualität sind.
69. Anders als das Gericht in Randnr. 115 des angefochtenen Urteils feststellt, kann auch das Verkehrsaufkommen nicht außer Betracht bleiben. Es wird zwar nicht in gleicher Form hervorgehoben wie die grenzüberschreitende Verschmutzung, ist jedoch ebenfalls eine Ursache, die im Rahmen von Art. 8 der Richtlinie 96/62 zu berücksichtigen ist.
70. Nach Anhang II erster Spiegelstrich der Richtlinie 96/62 ist schließlich der Grad der Exposition der Bevölkerung ein Faktor, der bei der Festlegung der Gemeinschaftsgrenzwerte zu berücksichtigen ist. Daher ist dieser Faktor auch ein geeignetes Kriterium für das Gewicht der Überschreitung von Grenzwerten in bestimmten Mitgliedstaaten. Da die Bevölkerungsdichte, das hohe Verkehrsaufkommen in vielen Gebieten der Niederlande und die Ansiedlung von Wohngebieten entlang den Verkehrsadern für die Exposition der Bevölkerung maßgeblich sind, ist Randnr. 115 des angefochtenen Urteils auch insoweit mit einem Rechtsfehler behaftet, als das Gericht diese Faktoren als nicht in der Richtlinie 1999/30 genannt ablehnt.
71. Somit hat das Gericht es in den Randnrn. 92 und 115 zu Unrecht unter Bezugnahme auf die Richtlinie 1999/30 abgelehnt, die grenzüberschreitende Verschmutzung, die Bevölkerungsdichte, das hohe Verkehrsaufkommen in vielen Gebieten der Niederlande und die Ansiedlung von Wohngebieten entlang den Verkehrsadern zu berücksichtigen.
2. Zum Fehlen eines spezifischen Problems
72. Daher ist auf den zweiten Argumentationsstrang des Gerichts einzugehen, der das Fehlen eines spezifischen Problems in den Niederlanden betrifft.
73. Das Gericht stellt einerseits in Randnr. 63 des angefochtenen Urteils fest, „nicht spezifisch im Sinne von Art. 95 Abs. 5 EG ist jedes Problem, das sich im Großen und Ganzen entsprechender Weise in sämtlichen Mitgliedstaaten stellt und sich folglich für harmonisierte Lösungen auf Gemeinschaftsebene anbietet.“
74. Auch stimmt das Gericht der niederländischen Regierung in Randnr. 65 des angefochtenen Urteils zu, „dass ein Problem, um für einen Mitgliedstaat spezifisch im Sinne der einschlägigen Vorschrift zu sein, nicht aus einer Umweltgefahr herrühren muss, die nur auf dem Hoheitsgebiet dieses Staates besteht.“
75. Mit dem Rechtsmittel beanstanden die Niederlande jedoch, dass das Gericht im Widerspruch zu den vorgenannten Ausführungen in den Randnrn. 53 und 106 für das Bestehen eines spezifischen Problems Unterschiede gegenüber den anderen Mitgliedstaaten verlangt habe. Dementsprechend habe das Gericht die einzelnen Argumente für ein spezifisches Problem jeweils damit zurückgewiesen, dass die Situation in anderen Mitgliedstaaten ähnlich sei.
76. Nach Randnr. 53 des angefochtenen Urteils setzt eine Genehmigung der niederländischen Maßnahmen voraus, dass die auf niederländischem Gebiet festgestellten Überschreitungen der Grenzwerte „sich von den in anderen Mitgliedstaaten festgestellten Überschreitungen deutlich unterschieden“. Gemäß Randnr. 106 muss der betroffene Mitgliedstaat dartun, dass er vor besonderen Problemen steht, „die ihn von den anderen Mitgliedstaaten unterscheiden“. Das Gericht fordert somit in diesen Randnummern gerade einen Unterschied zu allen
anderen Mitgliedstaaten.
77. Die Randnrn. 63 und 65 des angefochtenen Urteils einerseits und Randnrn. 53 und 106 andererseits stehen somit im Widerspruch zueinander. Trotz dieses Widerspruchs ist allerdings klar erkennbar, dass das Gericht das angefochtene Urteil nur auf die in den letztgenannten Randnummern vorgenommene Erwägung stützt, dass die Niederlande keinen Unterschied zu allen anderen Mitgliedstaaten nachgewiesen haben. Das Gericht prüft nämlich nicht, ob die Zahl der mit ähnlichen Problemen konfrontierten Mitgliedstaaten zu groß ist, um ein spezifisches Problem der Niederlande anzuerkennen. Es beschränkt sich vielmehr darauf, jeweils Beispiele ähnlich betroffener Mitgliedstaaten zu nennen.
78. Letztere Auffassung des Gerichts ist allerdings rechtfehlerhaft. Nach dem Urteil Land Oberösterreich ist das spezifische Problem im Sinne von Art. 95 Abs. 5 EG nicht auf „einzigartige Probleme“ beschränkt.(27) Vielmehr haben das Gericht und die Kommission „spezifisch“ im Fall Oberösterreich zutreffend im Sinne von „ungewöhnlich“ ausgelegt.(28)
79. Somit sind auch die Feststellungen des Gerichts zu einem Vergleich der Mitgliedstaaten nicht geeignet, das angefochtene Urteil zu stützen.
C – Zur Möglichkeit einer anderen Begründung des angefochtenen Urteils
80. Zwar enthält das angefochtene Urteil Rechtsfehler, doch wäre das Rechtsmittel auch zurückzuweisen, wenn sich die Urteilsformel aus anderen Rechtsgründen als richtig darstellt.(29) Daher ist zu prüfen, ob die Kommission mit Recht festgestellt hat, in den Niederlanden bestehe kein spezifisches Problem im Sinne des soeben genannten Urteils Land Oberösterreich besteht, d. h. ein Problem, das nicht ungewöhnlich, sondern allgemeiner Natur ist.
81. Das Problem der Niederlande besteht darin, dass der Anteil von PM 10
in der Umgebungsluft die Grenzwerte der Richtlinie 96/62 in Verbindung mit der Richtlinie 1999/30 überschreitet.
82. Ob dieses Problem spezifisch ist, prüfen das Gericht und die Kommission in Anlehnung an die bisher entschiedenen Fälle, indem sie die Lage in verschiedenen Mitgliedstaaten vergleichen. Im vorliegenden Fall begründet jedoch bereits ein Zielkonflikt zwischen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts ein spezifisches Problem (dazu nachfolgend unter 1). Daher wird nur hilfsweise auch die Begründung eines spezifischen Problems durch einen Vergleich mit anderen Mitgliedstaaten untersucht (dazu nachfolgend unter 2).
1. Zur Begründung eines spezifischen Problems durch den Zielkonflikt gemeinschaftsrechtlicher Regelungen
83. Im vorliegenden Fall liegt das Problem, dem die Niederlande durch eine Abweichung von der Richtlinie 98/69 begegnen wollen, in den Anforderungen anderer
Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts begründet: Die Umgebungsluft in den Niederlanden erreicht nicht den Zustand, den die Richtlinie 96/62 in Verbindung mit der Richtlinie 1999/30 vorgibt.
84. Dies mag tatsächlich
nicht ungewöhnlich sein und auch auf andere Mitgliedstaaten zutreffen. Gleichwohl beschreiben die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für die Qualität der Umgebungsluft den Zustand, den die Umgebungsluft überall in der Gemeinschaft haben sollte. Die Verletzung dieser Qualitätsstandards kann daher im rechtlichen
Sinne nicht als „gewöhnlich“ betrachtet werden. Denn die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts, nicht seine Verletzung, ist die normative Regelvorgabe. Die Verletzung der Standards ist daher als spezifisch gemäß Art. 95 Abs. 5 EG anzusehen.
2. Zum Vergleich mit anderen Mitgliedstaaten
85. Für den Fall, dass der Gerichtshof meiner Auffassung nicht folgt oder sie nicht aufgreift, weil die Parteien zu ihr bislang nicht Stellung genommen haben, untersuche ich nachfolgend, ob auf der Grundlage eines Vergleichs mit anderen Mitgliedstaaten ein spezifisches Problem in den Niederlanden vorliegt.
86. Was den gerichtlichen Prüfungsstandard angeht, so ist der Kommission – wie gesagt – ein weites Ermessen zuzuerkennen, soweit ein Vergleich der Lage in verschiedenen Mitgliedstaaten komplexe technische Beurteilungen erfordert. Sie muss im Gegenzug sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersuchen und ihre Entscheidungen hinreichend begründen. Die Kontrolle des Gemeinschaftsrichters erstreckt sich daher auch darauf, ob die bei der Entscheidung herangezogenen Beweise alle relevanten Daten darstellen, die bei der Beurteilung einer komplexen Situation heranzuziehen waren, und ob sie die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu stützen vermögen.(30)
87. Weiterhin ist daran zu erinnern, dass die Beweislast für ein spezifisches Problem den antragstellenden Mitgliedstaat trifft, also hier die Niederlande.(31) Die Kommission muss daher nicht beweisen, dass kein spezifisches Problem vorliegt. Wenn sie jedoch kein spezifisches Problem anerkennt, muss sie im Einzelnen darlegen, warum sie relevantes Vorbringen des Mitgliedstaats zurückweist.
88. Wie bereits festgestellt, sind entgegen dem angefochtenen Urteil vorliegend insbesondere die grenzüberschreitende Verschmutzung, die Bevölkerungsdichte, das hohe Verkehrsaufkommen in vielen Gebieten der Niederlande und die Ansiedlung von Wohngebieten entlang den Verkehrsadern sowie der Bericht über die Luftqualität im Jahr 2004 zu berücksichtigen.
89. Die Kommission stützt sich in den Randnrn. 41 bis 43 der streitigen Entscheidung im Wesentlichen auf zwei Argumente: Erstens sei die Feinstaubbelastung in den Niederlanden insgesamt nicht höher als in sieben anderen Mitgliedstaaten. Zweitens sei ein Problem im Hinblick auf die Richtlinie 98/69 zweifelhaft, da die besondere Feinstaubbelastung der Niederlande nicht auf Emissionen der dort erfassten Fahrzeuge beruhe.
90. Das erste Argument könnte zwar grundsätzlich überzeugen, wenn man – entgegen der hier vertretenen Auffassung – davon ausgeht, dass die Überschreitung der Gemeinschaftsgrenzwerte unter den hier gegebenen Umständen noch kein spezifisches Problem begründet. Es greift allerdings vorliegend schon deshalb nicht durch, weil die Kommission sich nicht mit der Feinstaubbelastung auseinandergesetzt hat, wie sie sich aus dem Bericht der Niederlande für das Jahr 2004 ergibt.
91. Das zweite Argument der Kommission, das Fehlen eines spezifischen Problems in Bezug auf Dieselfahrzeuge, ist geeignet, einen Teil der niederländischen Argumentation aus dem Antrag auf eine Abweichung zu widerlegen. Wie die Niederlande mittlerweile auch nicht mehr in Frage stellen, sind dort weniger Dieselfahrzeuge zugelassen als in den meisten anderen Mitgliedstaaten.
92. Dies schließt es allerdings nicht aus, dass in Bezug auf die anderen genannten Punkte in den Niederlanden spezifische Probleme bestehen. Ob diese etwaigen Probleme Maßnahmen in Bezug auf Dieselfahrzeuge rechtfertigen, ist für die Prüfung des spezifischen Problems ohne Belang. Dies wäre vielmehr im Rahmen der nachfolgenden Prüfung nach Art. 95 Abs. 6 EG zu untersuchen.
93. Was das weitere relevante Vorbringen der Niederlande angeht, so erkennt die Kommission in Randnr. 40 der streitigen Entscheidung an, dass ein erheblicher Anteil des die Niederlande belastenden Feinstaubs über die Grenzen transportiert wird. Sie betont aber, dieser Anteil sei nicht höher als in den anderen Benelux-Staaten.
94. Dieses Argument überzeugt mich jedoch nicht, da das spezifische Problem nicht exklusiver Natur sein muss. Dass die Beneluxländer wegen ihrer zentralen Lage und geringen Größe besonders unter grenzüberschreitender Partikelbelastung leiden, ist ein ihnen eigenes Problem, das durchaus als spezifisch anerkannt werden kann.
95. Ebenfalls in Randnr. 40 der streitigen Entscheidung bestätigt die Kommission den großen mittelbaren Einfluss des Hafens von Rotterdam auf die Feinstaubbelastung, ohne allerdings darzulegen, warum darin kein spezifisches Problem liegen solle.
96. In den Randnrn. 34 bis 36 der streitigen Entscheidung nennt die Kommission auch die Bevölkerungsdichte, das hohe Verkehrsaufkommen in vielen Gebieten der Niederlande und die Ansiedlung von Wohngebieten entlang den Verkehrsadern. Sie äußert sich zwar nicht dazu, ob dadurch ein spezifisches Problem begründet werden kann, doch existieren zumindest dahin gehende Aussagen in dem in Bezug genommen Expertenbericht der Kommission. Danach ist die Situation der Niederlande insofern mit anderen Beneluxländern, der Mitte des Vereinigten Königreichs und Westdeutschland vergleichbar.
97. Diese Feststellungen reichen jedoch nicht, da jede Stellungnahme dazu fehlt, ob dieser räumlich relativ beschränkte Teil der Gemeinschaft nicht doch ausreichend außergewöhnlich ist, um durch ein spezifisches Problem betroffen zu sein.
98. Daher hat die Kommission maßgebliche Eigenschaften der Niederlande nicht oder nur unzureichend gewürdigt, als sie es ablehnte, ein spezifisches Problem der Niederlande anzuerkennen. Ihre Feststellungen zum Fehlen eines spezifischen Problems in den Niederlanden können daher die streitige Entscheidung nicht begründen.
3. Zwischenergebnis
99. Das angefochtene Urteil kann somit nicht mit anderer Begründung aufrechterhalten werden. Im vorliegenden Fall begründet bereits die Verletzung der Richtlinie 96/62 in Verbindung mit der Richtlinie 1999/30 ein spezifisches Problem der Niederlande. Aber auch die hilfsweise durchgeführte Überprüfung des Vergleichs der Mitgliedstaaten führt zu diesem Ergebnis, da die Kommission relevantes Vorbringen der Niederlande nicht hinreichend gewürdigt hat.
D – Zur Entscheidung über das Rechtsmittel
100. Nach Artikel 61 Abs. 1 Satz 2 seiner Satzung kann der Gerichtshof im Fall der Aufhebung des angefochtenen Urteils den Rechtsstreit selbst entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist. Andernfalls verweist er die Sache zur Entscheidung zurück an das Gericht.
101. Die bisherige Prüfung erlaubt es noch nicht, über die Klage der Niederlande gegen die streitige Kommissionsentscheidung zu befinden. Die Entscheidung beruht nämlich nicht nur auf der Ablehnung eines spezifischen Problems der Niederlande. Die Kommission hat sich darüber hinaus auf eine zweite Begründung gestützt, welche die Niederlande ebenfalls angegriffen haben: Die niederländische Maßnahme sei nicht mit Art. 95 Abs. 6 EG vereinbar.
102. Zu diesem Punkt hat das Gericht noch keine Feststellung getroffen, und er war auch nicht Gegenstand des Verfahrens vor dem Gerichtshof. Daher sind erhebliche Zweifel an der Entscheidungsreife geboten.
103. Man könnte sich lediglich fragen, ob die streitige Entscheidung schon deshalb aufgehoben werden muss, weil die Kommission bei der Prüfung gemäß Art. 95 Abs. 6 EG den niederländischen Bericht über die Luftqualität im Jahr 2004 ebenfalls nicht berücksichtigt hat. Allerdings würde eine Entscheidung über diese Frage voraussetzen, die Parteien anzuhören. Da dies im Verfahren vor dem Gerichtshof bislang nicht geschehen ist, kann er über die Rechtssache insgesamt nicht entscheiden.
104. Somit ist die Rechtssache zu Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen.
VI – Kosten
105. Verweist der Gerichtshof die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurück, so kommt gemäß Art. 122 der Verfahrensordnung eine Kostenentscheidung nicht in Betracht, sondern sie bleibt dem abschließenden Urteil vorbehalten.
VII – Ergebnis
106. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Das Urteil des Gerichts vom 27. Juni 2007, Niederlande/Kommission (T‑182/06, Slg. 2007, II-1983) wird aufgehoben.
2. Die Rechtssache wird zur Entscheidung an das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften zurückverwiesen.
3. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens bleibt vorbehalten.
(1) .
(2)  –	Entscheidung 2006/372/EG vom 3. Mai 2006 zum Entwurf der vom Königreich der Niederlande nach Artikel 95 Absatz 5 EG-Vertrag notifizierten einzelstaatlichen Bestimmungen zur Festlegung von Grenzwerten für die Partikelemissionen von Kraftfahrzeugen mit Dieselmotor, ABl. L 142, S. 16.
(3)  –	Urteil vom 27. Juni 2007, Niederlande/Kommission (T‑182/06, Slg. 2007, II-1983).
(4)  –	ABl. L 171, S. 1.
(5)  –	ABl. L 152, S. 1.
(6)  –	Urteil vom 21. Januar 2003, Deutschland/Kommission (C‑512/99, Slg. 2003, I‑845, Randnr. 80 ff.).
(7)  –	Siehe zu Art, 95 Abs. 4 EG das Urteil vom 20. März 2003, Dänemark/Kommission (C‑3/00, Slg. 2003, I‑2643, Randnr. 84).
(8)  –	Urteile Deutschland/Kommission (zitiert in Fn. 6, Randnr. 80) und vom 13. September 2007, Land Oberösterreich/Kommission (C‑439/05 P und C‑454/05 P, Slg. 2007, I‑7141, Randnr. 57).
(9)  –	Siehe Randnrn. 25 bis 32 der streitigen Entscheidung.
(10)  –	Urteile vom 9. Juni 1992, Lestelle/Kommission (C‑30/91 P, Slg. 1992, I‑3755, Randnr. 28), vom 13. Juli 2000, Salzgitter/Kommission (C‑210/98 P, Slg. 2000, I‑5843, Randnr. 58), und vom 21. September 2006, JCB Service/Kommission (C‑167/04 P, Slg. 2006, I‑8935, Randnr. 186).
(11)  –	Milieu- en Natuurplanbureau, MNP.
(12)  –	Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek, abgekürzt TNO.
(13)  –	Urteile vom 11. Februar 1999, Antillean Rice Mills u. a./Kommission (C‑390/95 P, Slg. 1999, I‑769, Randnr. 29), vom 15. Juni 2000, Dorsch Consult (C-237/98 P, Slg. 2000, I-4549, Randnrn. 35 f.), vom 7. Januar 2004, Aalborg Portland u. a./Kommission, (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P und C‑219/00 P, Slg. 2004, I-123, Randnr. 49), und vom 1. Juni 2006, P & O European Ferries (Vizcaya)/Kommission und Diputación Foral de Vizcaya/Kommission (C‑442/03 P und C‑471/03 P, Slg. 2006, I‑4845, Randnr. 60).
(14)  –	In diesem Sinne Urteile vom 18. Juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Kommission (C‑326/05 P, Slg. 2007, I‑6557, Randnr. 75), und vom 2. April 1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, Slg. 1998, I‑1531, Randnr. 90).
(15)  –	Urteile vom 21. November 1991, Technische Universität München, (C‑269/90, Slg. 1991, I‑5469, Randnr. 14), und vom 7. Mai 1992, Pesquerias De Bermeo und Naviera Laida/Kommission (C‑258/90 und C‑259/90, Slg. 1992, I‑2901, Randnr. 26), siehe auch das Urteil des Gerichts vom 7. November 2007, Deutschland/Kommission (T‑374/04, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 81).
(16)
Urteile vom 15. Februar 2005, Kommission/Tetra Laval (C‑12/03 P, Slg. 2005, I‑987, Randnr. 39), Industrias Químicas del Vallés/Kommission (zitiert in Fn. 14, Randnr. 77), und vom 22. November 2007, Spanien/Lenzing (C‑525/04 P, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 57).
(17)  –	Urteile Dänemark/Kommission (zitiert in Fn. 7, Randnr. 48) und Land Oberösterreich/Kommission (zitiert in Fn. 8, Randnr. 38).
(18)  –	Urteil Deutschland/Kommission (zitiert in Fn. 6, Randnr. 62).
(19)  –	Urteil vom 14. Juli 1998, Bettati (C‑341/95, Slg. 1998, I‑4355, Randnrn. 49 ff.). Siehe zur Anwendung gegenüber den Mitgliedstaaten die Urteile vom 7. September 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Slg. 2004, I‑7405, Randnr. 54), vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a. (C‑60/05, Slg. 2006, I‑5083, Randnr. 27), und vom 13. Dezember 2007, Kommission/Irland (C‑418/04, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 63).
(20)  –	Urteile Deutschland/Kommission (zitiert in Fn. 6, Randnr. 41) und Dänemark/Kommission (zitiert in Fn. 7, Randnr. 58).
(21)  –	Urteile vom 14. Mai 1975, CNTA/Kommission (74/74, Slg. 1975, 533, Randnrn. 29/32), vom 7. Februar 1979, Frankreich/Kommission (15/76 und 16/76, Slg. 1979, 321, Randnr. 7), vom 17. Juli 1997, SAM Schiffahrt und Stapf (C‑248/95 und C‑249/95, Slg. 1997, I‑4475, Randnr. 46), und vom 12. Januar 2006, Agrarproduktion Staebelow (C‑504/04, Slg. 2006, I‑679, Randnr. 38).
(22)  –	Vgl. die Urteile Dänemark/Kommission (zitiert in Fn. 7, Randnr. 48) und Land Oberösterreich/Kommission (zitiert in Fn. 8, Randnr. 39).
(23)  –	Urteil Dänemark/Kommission (zitiert in Fn. 7, Randnr. 114).
(24)  –	Urteile vom 9. Juli 1969, Italien/Kommission (1/69, Slg. 1969, 277, Randnr. 9), vom 7. März 2002, Italien/Kommission (C‑310/99, Slg. 2002, I‑2289, Randnr. 48), vom 15. Dezember 2005, Italien/Kommission (C-66/02, Slg. 2005, I‑10901, Randnr. 26), und vom 22. Juni 2006, Belgien und Forum 187/Kommission (C‑182/03 und C‑217/03, Slg. 2006, I‑5479, Randnr. 137).
(25)  –	Vgl. das Urteil des Gerichts Deutschland/Kommission (zitiert in Fn. 15, Randnr. 81).
(26)  –	Siehe auch das Urteil vom 15. November 2005, Kommission/Österreich (C‑320/03, Slg. 2005, I‑9871, Randnr. 80).
(27)  –	Zitiert in Fn. 8, Randnr. 65.
(28)  –	Zitiert in Fn. 8, Randnrn. 66 f.
(29)  –	Siehe die Nachweise in Fn. 10.
(30)  –	Siehe oben, Nrn. 38 f.
(31)  –	Siehe oben, Nrn. 17 f.