61997CC0404_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Komissio on 2.12.1997 nostamallaan kanteella vaatinut yhteisöjen tuomioistuinta tuomitsemaan Portugalin tasavallan EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan (josta on tullut EY 88 artiklan 2 kohdan toinen alakohta) perusteella. Konkreettisemmin komissio katsoo, että kyseinen jäsenvaltio ei ole täytäntöönpannut asetetussa määräajassa 9.7.1997 tehtyä komission päätöstä 97/762/EY.
Komissio toteaa 18.7.1997 vastaanottajavaltiolle tiedoksi annetun päätöksen 1 artiklassa, että Portugalin hallituksen Empresa Para a Agroalimentaç_o e Cereais SA:lle (jäljempänä EPAC) takauksen muodossa myöntämät tuet ovat lainvastaisia, koska kyseiset tuet on myönnetty EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan menettelysääntöjen vastaisesti. Komissio katsoi myös, että nämä tuet eivät ole EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan (josta on muutettuna tullut EY 87 artiklan 1 kohta) mukaan yhteismarkkinoille soveltuvia, eivätkä ne täytä saman artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamisedellytyksiä.
Päätöksen 2 artiklassa komissio määrää, että Portugalin on lakkautettava tuet 15 päivän kuluessa päätöksen tiedoksi antamisesta ja perittävä ne takaisin kahden kuukauden kuluessa.
I Asian tosiseikat
2. Päätöksen 97/762/EY perustelujen ja kanteen mukaan EPAC on vuonna 1991 perustettu julkisella pääomalla rahoitettu osakeyhtiö, joka toimii viljamarkkinoilla. Sen varallisuustilanne oli epätasapainossa, koska sillä oli liikaa kiinteää omaisuutta ja työntekijöitä. Sen toimintakustannukset ovat erittäin korkeat, eikä sillä ole riittävästi omaa pääomaa liiketoimintansa rahoittamiseen.
Portugalin viljamarkkinoiden asteittaisen vapauttamisen johdosta ja kyseenalaisen johtamistavan vuoksi EPACin velat ja taloudelliset velvoitteet muodostuivat niin suuriksi, ettei se pystynyt omilla varoillaan vastaamaan niistä, ja huhtikuusta 1996 alkaen se luopui maksamasta suurinta osaa kyseisistä velvoitteistaan.
Koska yksi niiden yrityksistä oli joutunut kriisitilanteeseen, Portugalin viranomaiset oikeuttivat EPACin hallintoneuvoston neuvottelemaan markkinaehtoisesta, enintään 50 miljardin Portugalin escudon (PTE) suuruisesta lainasta, josta 30 miljardille myönnettäisiin valtiontakaus seitsemän vuoden ajaksi. Kyseisen lainan tarkoituksena oli yrityksen lyhytaikaisten pankkivelkojen uudelleenjärjestely ja niiden muuttaminen keskipitkän aikavälin veloiksi.
3. Komissio vastaanotti 15.10.1996 kantelun mahdollisesta, EPACille edellä esitetyllä tavalla myönnetystä valtiontuesta. Koska komissio ei ollut saanut Portugalin viranomaisilta ilmoitusta tuesta, komissio pyysi niiltä 31.12.1996 päivätyllä kirjeellään tietoja kyseisestä tuesta ja, mikäli kyseinen tuki olisi olemassa, ilmoitusta siitä, jotta kyseinen tuki voitaisiin tutkia.
4. Portugalin pysyvä edustusto Euroopan unionissa vahvisti 26.11.1996 päivätyssä kirjeessä EPACille myönnetyn valtiontakauksen olemassaolon. Tästä huolimatta komissio ei vastaanottanut valtiontukea koskevaa ilmoitusta, joten toimenpide kirjattiin tiedoksiantamattomien tukien rekisteriin numerolla NN 13/97.
5. Komissio päätti aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn ja lähetti tässä tarkoituksessa Portugalin viranomaisille 27.2.1997 päivätyn kirjeen. Se katsoi, että valtiontakaus ei ollut yhteisöjen valtiontukia koskevan järjestelmän mukainen ja että EPAC:n uudelleenrahoitus oli tehty olosuhteissa, jotka eivät vastanneet markkinatilannetta. Komissio katsoi, että Portugalin valtion menettely oli omiaan vaikuttamaan kauppaan ja vääristämään kilpailua ja että toimenpide on kielletty perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaisesti, koska kysymyksessä on valtiontuki. Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan tukeen ei voitu soveltaa saman artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia, koska tuki ei täyttänyt vaikeuksissa olevien yritysten rakenneuudistukseen myönnettäville tuille asetettuja edellytyksiä.
6. Samassa kirjeessä komissio kehotti Portugalin hallitusta esittämään sille huomautuksensa ja vaati sitä toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet EPACille myönnetyn takauksen poistamiseksi välittömästi tulevaan liiketoimintaan viljamarkkinoilla.
7. Portugalin hallitus vastasi 21.3.1997 päivätyllä kirjeellään, ettei julkishallinto puuttunut mitenkään EPAC:lle liiketoiminnan rahoittamiseksi myönnettyjä pankkilainoja koskeneisiin neuvotteluihin, ja esitti samassa yhteydessä täydentäviä tietoja tietyistä lainoista. Kuitenkaan se ei ilmoittanut toteuttaneensa mitään toimenpiteitä valtiontakauksen peruuttamista koskevan velvoitteen täyttämiseksi.
8. Komissio teki 30.4.1997 päätöksen 97/433/EY, jossa se vaati Portugalin tasavaltaa poistamaan välittömästi EPAC:lle myönnetyn valtiontakauksen ja antamaan komissiolle tiedoksi 15 päivän kuluessa päätöksen noudattamiseksi toteutetut toimenpiteet.
9. Portugalin viranomaiset, jotka eivät olleet vieläkään ilmoittaneet tuen poistamiseksi toteutetuista toimenpiteistä, totesivat 21.5.1997 päivätyssä kirjeessään, ettei valtio ollut puuttunut eikä puuttuisi pankkien EPAC:lle liiketoimintaa varten myöntämiä lainoja koskeviin neuvotteluihin, ja lisäsivät, ettei valtio ollut myöskään osallistunut lainaa koskevaan sopimukseen. Portugalin viranomaisten mukaan EPAC:lle myönnetty takaus ei ole yrityksen toimintaan myönnettyä taloudellista tukea, eikä se näin ollen ollut vääristänyt kilpailuolosuhteita. Ei ole myöskään osoitettu, kuinka ja missä määrin EPAC:lle myönnetty valtiontakaus olisi voinut vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
10. Tämän vastauksen vuoksi komission oli päätettävä perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukainen menettely ja tehtävä kielteinen päätös, jonka noudattamatta jättämisestä se syyttää Portugalin tasavaltaa tässä tuomioistuimessa.
II Portugalin valtion EPAC:lle myöntämä takaus yhteisöjen tuomioistuimissa
11. Portugalin valtio ei ole noudattanut päätöstä 97/433/EY, jossa komissio vaati sitä poistamaan välittömästi takauksen muodossa myönnetyn tuen, eikä se ole tähän ajankohtaan mennessä noudattanut päätöstä 97/762/EY, jolla kyseinen tuki todettiin lainvastaiseksi ja jossa vaadittiin sen lakkauttamista 15 päivän kuluessa sekä sen takaisinperimistä kahden kuukauden kuluessa.
12. Yli kaksi vuotta näiden päätösten tekemisen jälkeen niiden täytäntöönpano on laiminlyöty, minkä lisäksi niiden laillisuus on riitautettu yhteisöjen tuomioistuimessa EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) nojalla.
EPAC on vaatinut ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa päätöksen 87/433/EY kumoamista asiassa T-204/97 sekä päätöksen 97/762/EY kumoamista asiassa T-270/97. Suullinen käsittely pidettiin näissä molemmissa asioissa 1.7.199, jolloin harkintavaihe alkoi.
Portugalin tasavalta on vaatinut yhteisöjen tuomioistuimessa päätöksen 97/433/EY kumoamista asiassa C-246/97 sekä päätöksen 97/762/EY kumoamista asiassa C-330/97.
Sekä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostetut kanteet että yhteisöjen tuomioistuimessa nostetut kanteet koskevat samojen päätösten kumoamista. Sen vuoksi yhteisöjen tuomioistuin päätti Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 47 artiklan kolmannen kohdan sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 82 a artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti lykätä Portugalin tasavallan nostamien kanteiden käsittelyä, kunnes ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on antanut tuomion EPAC:n nostamien kanteiden osalta.
III Päätös 97/762/EY, jonka täytäntöönpanon laiminlyömisestä komissio syyttää Portugalin tasavaltaa
13. Komission 9.7.1997 tekemän päätöksen perustelujen mukaan komissio
I selvittää yksityiskohtaisesti ne olosuhteet, joissa 30 miljardin PTE:n valtiontakaus myönnettiin EPAC:lle ilman, että siitä ilmoitettiin ennakolta
II kuvaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan nojalla aloitetun menettelyn kulkua sekä syitä, joiden vuoksi se on tehnyt 30.4.1997 päätöksen, jolla se vaati Portugalin viranomaisia poistamaan takauksen välittömästi sekä ilmoittamaan sille tässä tarkoituksessa toteutetut toimenpiteet 15 päivän kuluessa
III toistaa komission toimenpiteitä koskevat Portugalin hallituksen huomautukset, joissa se on kiistänyt, että takaus olisi EPAC:n toimintaan myönnettyä taloudellista tukea
IV selvittää, miksi Portugalin tasavallan kyseisen yrityksen hyväksi toteuttamat toimenpiteet voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen viljakauppaan
V selvittää, miksi Portugalin hallituksen antamaan takaukseen ei voida soveltaa 92 artiklan 3 kohdan mukaisia poikkeuksia, sekä hylkää saman hallituksen esittämät väitteet todeten arvioineensa EPAC:lle myönnetyn tuen soveltuvuutta ottaen huomioon tiedonannon "Vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja uudelleenjärjestämiseen myönnettäviä tukia koskevat yhteisön suuntaviivat"
VI katsoo, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut velvoitettaan ilmoittaa ennakolta EPAC:n hyväksi toteutetut toimenpiteet niiden suunnitteluvaiheessa, ja että se on toteuttanut ne ilman, että komissiolle olisi annettu tilaisuus ottaa niihin kantaa; tätä lainvastaisuutta ei voida korjata jälkikäteen; komissio voi velvoittaa jäsenvaltion perimään tuensaajilta takaisin lainvastaisesti myönnettyjen tukien määrän; koska kysymyksessä on takauksen muodossa annettu tuki, perusteettomasti saatu etu muodostuu pankkilainamarkkinoiden rahoituskustannusten (viitekorko) sekä EPAC:n rahoitustoimenpiteen yhteydessä maksamien todellisten rahoituskustannusten erotuksesta.
14. Komissio toteaa päätöksen 1 artiklassa, että tuet ovat lainvastaisia, koska ne on myönnetty perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan menettelysääntöjen vastaisesti; komissio lisää, että ne eivät perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaan ole yhteismarkkinoille soveltuvia, eivätkä ne täytä mainitun artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisten poikkeusten soveltamisedellytyksiä.
Komissio vaatii päätöksen 2 artiklassa, että Portugalin tasavallan on lakkautettava 1 artiklassa tarkoitetut tuet 15 päivän kuluessa päätöksen tiedoksiantamisesta sekä toteutettava tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen tukien takaisinperimiseksi kahden kuukauden kuluessa. Tämän säännöksen mukaisesti takaisinperiminen on suoritettava Portugalin lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti, ja korot alkavat kertyä tuen maksupäivästä alkaen, jolloin sovellettavan koron on oltava sama kuin aluetukien tukiekvivalentin laskemisessa käytetty viitekorko.
Päätöksen 3 artiklassa komissio vaatii yhtäältä, että Portugalin on jatkuvasti toimitettava komissiolle tiedot päätöksen noudattamiseksi toteuttamistaan toimenpiteistä ja että ensimmäinen tiedoksianto on toimitettava kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksiantamisesta; toisaalta komissio vaatii, että sille on toimitettava tiedot, joiden avulla se voi varmistaa ilman lisätutkimuksia, että takaisinperimisvelvoite on täytetty; tämän on tapahduttava viimeistään kahden kuukauden kuluttua takaisinperimiseksi toteutettavia toimenpiteitä koskevan määräajan päättymisestä.
IV Asianosaisten kannat jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä
15. Komissio katsoo, että koska Portugalin tasavalta on laiminlyönyt päätöksen täytäntöönpanon, se ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 189 artiklaa (josta on tullut EY 249 artikla), jonka mukaan päätökset velvoittavat niitä, joille ne on osoitettu. Kyseisen päätöksen jatkuva noudattamatta jättäminen merkitsee 93 artiklan 3 kohdan rikkomista, koska Portugalin tasavalta ei ole noudattanut tämän määräyksen, jonka tarkoituksena on estää yhteismarkkinoille soveltumattomien tukien myöntäminen, lykkäävää vaikutusta. Vaikka Portugalin tasavalta arvioisi, että annettu tuki on yhteismarkkinoille soveltuva ja että päätös on lainvastainen, jäsenvaltion olisi tullut noudattaa päätöstä sille asetetussa määräajassa.
16. Komissio katsoo myös, että Portugalin tasavalta ei ole ollut valmis neuvottelemaan konkreettisista täytäntöönpanotoimista, eikä se ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) mukaista yhteistyövelvoitetta. Se ei ole myöskään ryhtynyt toimenpiteisiin takauksen lakkauttamiseksi tai edunsaajayrityksen saaman hyödyn poistamiseksi. Päinvastoin sekä Portugalin hallitus että kyseinen yritys ovat nostaneet kanteet yhteisöjen tuomioistuimessa komission päätösten lainmukaisuuden riitauttamiseksi, kun taas komissio on pidättäytynyt ensi vaiheessa nostamasta kannetta Portugalia vastaan päätöksen 97/433/EY täytäntöönpanon laiminlyömisen vuoksi, koska komissio arvioi, että viimeistään lopullisen päätöksen vastaanottaessaan Portugalin hallitus lopettaa yhteisön oikeuden rikkomisen.
17. Päätöksen täytäntöönpanon laiminlyönnin seuraukset ovat vakavat. EPAC saa yhä taloudellista tukea, jota sillä ei olisi, mikäli Portugalin tasavalta ei olisi myöntänyt sille kyseistä takausta. Tilanne on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ja kilpailu viljamarkkinoilla saattaa vääristyä erityisesti viljantuontia koskevien säännönmukaisesti järjestettävien tarjouskilpailujen yhteydessä, joissa EPAC voi tehdä kilpailijoitaan edullisemman tarjouksen niiden varojen ansiosta, jotka se on saanut valtiontakauksen avulla. EPAC:n kilpailijat voivat sen vuoksi vedota kansallisissa tuomioistuimissa Portugalin tasavallan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen, jonka yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään toteamaan.
18. Vastineessaan Portugalin tasavalta myöntää, että periaatteessa se on rikkonut yhteisön oikeutta, kun se ei ole pannut täytäntöön 9.7.1997 tehtyä komission päätöstä 97/762/EY. Se vetoaa kuitenkin puolustuksekseen siihen, että kyseistä tukea ei ole ollut olemassa, koska ei ole tapahtunut mitään varojen siirtoa valtiolta yritykselle, ja siihen, että sen on ollut täydellisen mahdotonta täytäntöönpanna kyseinen päätös ylitsepääsemättömien aineellisten ja oikeudellisten vaikeuksien vuoksi.
19. Aineellisia vaikeuksia, joiden vuoksi Portugalin tasavallan on ollut täydellisen mahdotonta panna päätös täytäntöön, on monia. Ensiksikin kyseisen päätöksen määräysosa on Portugalin tasavallan mukaan ristiriidassa perustelujen kanssa. Komissio viittaa perusteluissa jatkuvasti toimeen (yksikössä), joka on valtiontukea, kun taas määräysosassa komissio katsoo valtiontuet (monikossa) lainvastaisiksi ja määrää lakkauttamaan ne. Komissio on lisäksi todennut, että hallitus on hyväksynyt EPAC:n varojen uudelleenjärjestelyä koskevat neuvottelut markkinaehdoin ottamatta vastattavakseen korkojen maksua, ja kuitenkin määrännyt, että tuet ja korko, jota maksetaan tukien maksamisajankohdasta lähtien, on perittävä takaisin kansallisen oikeuden mukaisesti.
Toiseksi komission määräykset ovat Portugalin tasavallan mukaan täysin käsittämättömiä tosiseikat huomioon ottaen, koska on vaikea ymmärtää, kuinka valtio voisi periä takaisin tuen ja kuinka paljon sen on konkreettisesti perittävä takaisin, kun valtio on ainoastaan antanut takauksen yrityksen velkojen uudelleenjärjestelemiseksi ilman, että olisi tapahtunut mitään varojen siirtoa valtiolta EPAC:lle.
20. Vastaavasti ylitsepääsemättömiä oikeudellisia vaikeuksia, jotka ovat estäneet Portugalin tasavaltaa täytäntöönpanemasta kyseistä päätöstä, on monia. Ensiksi valtio ei voi yksipuolisesti lakkauttaa myönnettyä takausta, koska tällöin EPACille lainaa myöntäneet pankit voisivat vaatia EPAC:ltä lainan välitöntä takaisinmaksua, mikä johtaisi yrityksen konkurssiin. Toiseksi Portugalin oikeuden mukaan takauksen peruuttaminen on mahdollista vain kahdessa tapauksessa: mikäli velkojien kanssa on sovittu asiasta (EPAC:n velkojat eivät suostuisi luopumaan takauksesta, jonka olemassaolo on nimenomaan ollut ratkaiseva lainan myöntämiseksi) tai mikäli on annettu tuomioistuinratkaisu, jolla kumotaan takauksen antamispäätös sen vuoksi, että takaus on valtiontukea. Lisäksi Portugalin hallitus huomauttaa, että Portugalin Supremo Tribunal Administrativossa on vireillä kanne, jossa vaaditaan valtion EPAC:n velkojille antaman takauksen kumoamista; lopuksi se katsoo, että päätös on täysin epäasianmukainen sekä suhteellisuusperiaatteen vastainen.
Portugalin hallitus katsoo samoin, että komissio on ollut tietoinen syistä, joiden vuoksi päätöksen 97/762/EY täytäntöönpano oli Portugalille mahdotonta. Se katsoo, ettei se ole laiminlyönyt yhteistyövelvoitettaan, ja syyttää komissiota siitä, ettei se ole huomioinut Portugalin tasavallan huomautuksia nostaessaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, sillä osapuolten välille oli syntynyt kestävä vuoropuhelu tästä kysymyksestä ja Portugali oli osoittanut selkeästi koko menettelyn ajan olevansa valmis neuvottelemaan. Poistaakseen näet kilpailuedun, joka takauksesta syntyi EPAC:lle, Portugalin hallitus oli ilmoittanut virallisesti komissiolle, että niin kauan kuin komissio ei ole ottanut kantaa pääasiaan, jonka Portugalin tasavalta oli sille esittänyt EPACia koskevan kehityshankkeen muodossa, yritys ei osallistuisi yhteisön viljantuontia koskeviin tarjouskilpailuihin.
21. Vastauskirjelmässään komissio huomauttaa, että Portugalin tasavalta väittää esillä olevassa asiassa kiistävänsä päätöksen lainmukaisuuden sen varjolla, että sen olisi mahdotonta panna päätös täytäntöön. Komissio torjuu kuitenkin kohta kohdalta Portugalin esittämät väitteet.
22. Päätöksen määräysosan ja perustelujen ristiriidan osalta, jonka Portugalin tasavalta on väittänyt estäneen sitä ymmärtämästä sille esitettyjä vaatimuksia, komissio toteaa, että tällainen väite voi olla tulosta ainoastaan päätöksen liian nopeasta ja pinnallisesta lukemisesta. Asian aikaisemmista vaiheista ja erityisesti komission Portugalin tasavallalle osoittamista kirjeistä ja päätöksen perusteluissa esiintyvästä arvioinnista käy näet ilmi erittäin selkeästi, että päätöksessä tarkoitettu toimenpide ei voi olla muun kuin Portugalin hallituksen EPAC:lle antama takaus.
23. Sen osalta, että varoja ei ole siirretty valtiolta EPAC:lle, komissio katsoo, että valtion takaus ei menetä tämän vuoksi tuen luonnettaan eikä lakkaa tuottamasta sille ominaisia vaikutuksia. Nämä vaikutukset voidaan neutralisoida ainoastaan perimällä takaisin lainaan sovellettavasta korkokannasta neuvoteltaessa takauksen avulla saatu korkohyvitys sekä lakkauttamalla takaus. Komissio ilmoittaa olevansa yllättynyt siitä, että Portugalin hallitus ei ole aikaisemmin vedonnut odottamattomiin vaikeuksiin tai täydelliseen mahdottomuuteen täytäntöönpanna päätöstä eikä ole pyytänyt komissiolta täsmennyksiä tai tehnyt itse ehdotuksia pyrkiäkseen täytäntöönpanemaan sen.
24. Oikeudellisen mahdottomuuden osalta komissio muistuttaa, että kun tuki on myönnetty noudattamatta perustamissopimuksen 93 artiklan mukaista menettelyä, tuensaajat tai kolmannet eivät voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen tuen takaisinperimisen välttämiseksi. Komissio kieltää loukanneensa suhteellisuusperiaatetta, koska päätöksessä vaaditaan ainoastaan korkohyvityksen palauttamista eikä, toistaiseksi, vaadita koko taatun summan takaisinperimistä. Komissio toteaa lopuksi, että vaikka se oli tietoinen seikoista, joihin Portugalin hallitus on vedonnut, se ei ole koskaan katsonut, että ne voisivat tehdä päätöksen täytäntöönpanon täydellisen mahdottomaksi. Komission ja Portugalin viranomaisten epävirallisten yhteydenottojen tarkoituksena oli keskustella EPAC:n tulevaisuudesta, eikä niissä käsitelty päätöksen täytäntöönpanoa.
25. Vastauskirjelmässään Portugalin tasavalta huomauttaa, että takaus on annettu pankeille, jotka ovat myöntäneet lainan EPAC:lle, ettei se voi kääntyä yrityksen puoleen periäkseen tuen takaisin ja ettei se vieläkään ymmärrä, mihin komissio viittaa vaatiessaan kyseistä takaisinperimistä. Joka tapauksessa se on jo kääntynyt kansallisten tuomioistuinten puoleen pyytäen takauksen kumoamista ja se on esittänyt komissiolle ratkaisuehdotuksen, joka perustuu EPAC:n taloudellisen tilanteen tervehdyttämiseen ja sen myöhempään yksityistämiseen, mikä mahdollistaa takauksen lakkauttamisen. Portugalin tasavalta täsmentää, että takauksen saaminen ei ole ollut ilmaista, koska takauksesta peritään 0,2 prosentin suuruinen palkkio, ja se toistaa, ettei valtio ole puuttunut lainaan sovellettavan korkokannan määrittämiseen. Se lisää, että komissio on rikkonut yhteistyöperiaatetta nostaessaan hätiköidysti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
26. Kirjallisen käsittelyn päätyttyä yhteisöjen tuomioistuin pyysi asianosaisia vastaamaan sen esittämiin tiettyihin kysymyksiin.
27. Yhteisöjen tuomioistuin tiedusteli konkreettisemmin komissiolta, miksi se totesi vastauskirjelmänsä 31 kohdassa, että se ei toistaiseksi vaadi koko taatun summan takaisinperimistä, vaan vaaditaan ainoastaan korkohyvityksen takaisinperimistä, vaikka se oli päätöksessään määrännyt takauksen lakkauttamisesta.
Komissio selvittää, että kokemuksensa mukaan kun takauksen muodossa annettu tuki myönnetään vaikeuksissa olevalle yritykselle, tämän tuloksena on yrityksen jälleenrahoitus taattuun määrään asti siten, että laina vastaa itse asiassa avustusta, jota ei palauteta, kun otetaan huomioon yrityksen heikot edellytykset maksaa laina takaisin. Tämän vuoksi olisi mahdollista vaatia koko taatun summan takaisinperimistä, vaikkei komissio olekaan sitä tehnyt, koska esillä olevassa asiassa komissiosta oli riittävää vaatia takauksen peruuttamista sen vaikutusten poistamiseksi ja koska olemassa olleen tilanteen palauttamiseksi komissio on vaatinut yritykselle koituneen edun takaisinperimistä, joka etu muodostuu takauksen ansiosta matalakorkoisemmasta rahoituksesta ja joka vastaa lainan myöntämisen ja takauksen lakkauttamisen välisenä aikana sovellettujen eri korkokantojen erotusta.
28. Portugalin tasavaltaa on pyydetty selvittämään ensiksi, voitaisiinko takaus peruuttaa, jos Supremo Tribunal Administrativo kumoaa Portugalin valtionvarainministeriön 30.9.1996 tekemän päätöksen nro 430/96-XIII, jolla takaus oli myönnetty EPACin pankkien ryhmältä saamalle lainalle. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin haluaa tietää, onko sen annettava ratkaisu, jotta voitaisiin periä takaisin lainan myöntämispäivänä sovellettavan yhteisön viitekorkokannan, joka on 12,51 prosenttia, ja kuuden kuukauden Lisbor korkokannan, joka on 6,75 prosenttia, erotus, johon on lisätty 1,2 prosenttia lainan siltä osalta, jolla ei ole takausta (eli korkokanta, jota tosiasiassa on sovellettu EPAC:hen), ja josta on vähennetty 0,2 prosentin suuruinen palkkio, joka EPAC:n oli maksettava valtiontakauksesta.
Portugalin hallitus on vastannut ensimmäiseen kysymykseen, että Supremo Tribunal Administrativossa nostetun kumoamiskanteen käsittely on keskeytetty siihen asti, kunnes yhteisöjen tuomioistuin on antanut ratkaisunsa komission päätöksen kumoamista koskevasta kanteesta. Jos yhteisöjen tuomioistuimen tuomion nojalla kansallinen tuomioistuin kumoaa takauksen, tämä ratkaisu merkitsee sitä, että oikeudellinen päätös kyseisen takauksen myöntämisestä lakkaa olemasta voimassa. Tässä tilanteessa Portugalin valtio vapautuisi takausvelvoitteistaan EPAC:n velkojien osalta, mutta se on edelleen lainvastaisen takauksen myöntämisestä johtuvassa sopimussuhteen ulkopuolisessa vastuussa, koska valtio on päätöksessään vakuuttanut kyseisille pankeille, että takauksen myöntäminen ei ole valtiontukea.
Toiseen kysymykseen Portugalin hallitus on vastannut, että saadun edun takaisinperimiseksi ei ole tarpeen, että Supremo Tribunal Administrativo kumoaa takauksen, sillä EPACin on suoritettava palautus, eikä se vaikuta velkojina oleviin pankkeihin.
29. 21.9.1999 pidetyssä suullisessa käsittelyssä asianosaiset ovat vahvistaneet kirjallisessa käsittelyssä esittämänsä kannat.
V Alustavat huomautukset
30. Ennen kanteen tutkimista haluan esittää muutamia huomautuksia tilanteesta, jossa kanne nostettiin.
31. Kun komissio nosti esillä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa oli vireillä EPAC:n 9.7.1997 tehdystä päätöksestä nostama kumoamiskanne ja yhteisöjen tuomioistuimessa Portugalin hallituksen samasta päätöksestä nostama kumoamiskanne.
32. Ei voida tietenkään kiistää komission oikeutta vaatia perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista, jos jäsenvaltio, jolle komissio on osoittanut päätöksen tuen lainvastaisuudesta, ei pane päätöstä täytäntöön asetetussa määräajassa. Kysymyksessä on toimivalta, joka komissiolle on erittäin selvästi annettu perustamissopimuksessa ja jota se voi harjoittaa aina, kun se arvioi tämän asianmukaiseksi.
33. Haluan kuitenkin kiinnittää huomion tilanteeseen, jossa tämä järjestelmä on ollut vuodesta 1993 lähtien, jolloin valtion tukia koskeva toimivalta siirrettiin yhteisöjen tuomioistuimelta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle.
34. Komission päätöksestä, jolla tuki katsotaan lainvastaiseksi, voi nostaa kumoamiskanteen sekä jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, että yritys, jolle tuki on myönnetty, siltä osin kuin kysymyksessä on toiselle henkilölle osoitettu päätös, joka koskee yritystä suoraan ja erikseen perustamissopimuksen 173 artiklan 4 kohdan mukaisesti, siten että yritys on riittävästi yksilöity.
Tämän vuoksi on melko tavallista, että tällaisten päätösten kumoamista vaaditaan samanaikaisesti molemmissa tuomioistuimissa. Tällaisessa tilanteessa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 47 artiklassa edellytetään, että joko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin luopuu toimivallastaan ja yhteisöjen tuomioistuin antaa ratkaisun molemmissa asioissa tai että yhteisöjen tuomioistuin keskeyttää vireillä olevan asian käsittelyn, kunnes ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on antanut asiassa ratkaisun, jolloin kantajana olevalla yrityksellä on mahdollisuus tehdä valitus, jos ensimmäisessä oikeusasteessa sen kanne jätetään tutkimatta tai katsotaan perusteettomaksi.
35. Komission toimivalta kääntyä suoraan yhteisöjen tuomioistuimen puoleen ja vaatia sitä toteamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ei ole kuitenkaan muuttunut, ja koska kysymyksessä on kanne, joka käsitellään vain yhdessä oikeusasteessa, yhteisöjen tuomioistuin voi päätyä toteamaan, että jäsenyysvelvoitteita on jätetty noudattamatta, ennen kuin päätöksen lainmukaisuutta koskeva kysymys on ratkaistu. Tämän olettamuksen mukaan, joka on toteutumassa esillä olevassa asiassa, on jopa mahdollista, että päätös, jonka täytäntöönpanon laiminlyömisestä jäsenvaltio on jo tuomittu, julistetaan lainvastaiseksi.
36. Tämä ei tietenkään ole uusi ilmiö. Ei ole ensimmäinen kerta, kun komission valtion tuen tuomitsevasta päätöksestä on nostettu kumoamiskanne ja samanaikaisesti komissio vaatii jäsenvaltion tuomitsemista päätöksen täytäntöönpanon laiminlyömisestä. Ennen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustamista yhteisöjen tuomioistuin saattoi kuitenkin käsitellä kummatkin asiat samanaikaisesti ja antaa tuomion samana päivänä. Näin vältettiin se, että jäsenvaltio tuomittaisiin sellaisen päätöksen täytäntöönpanon laiminlyömisestä, joka myöhemmin katsottaisiin lainvastaiseksi.
37. Jos yhteisöjen tuomioistuin keskeyttää asian käsittelyn komission 93 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan perusteella nostaman kanteen osalta ja odottaa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antaa ratkaisunsa ennen kuin se käsittelee kanteen samanaikaisesti jäsenvaltion nostaman kumoamiskanteen tai yrityksen tekemän valituksen kanssa, tämä johtaa käytännössä riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämiseen, vaikka yritys tai jäsenvaltio eivät ole vaatineet yhteisöjen tuomioistuimilta mitään välitoimia, vaikka ne olisivat voineet sen tehdä.
Tällainen lopputulos vaikuttaa perustamissopimuksella käyttöön otetun järjestelmän vastaiselta, koska EY:n perustamissopimuksen 185 artiklan (josta on tullut EY 242 artikla) mukaan yhteisöjen tuomioistuimessa nostetuilla kanteilla ei ole lykkäävää vaikutusta ja koska yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksella käyttöön otetusta lainsäädäntö- ja tuomioistuinjärjestelmästä seuraa, että vaikka yhteisön lainmukaisuuden periaatteen noudattaminen merkitsee sitä, että yhteisön säädösten laillisuus voidaan riitauttaa tuomioistuimissa, tämä periaate merkitsee myös kaikkien yhteisön oikeuden oikeussubjektien osalta sitä, että näiden säädösten täysi oikeusvaikutus on tunnustettava, jos niiden lainvastaisuutta ei ole todettu.
38. Kuten olen jo todennut, asian käsittely itsenäisesti ei ole myöskään vailla haittoja tai vaaroja; esillä olevassa asiassa näet yhteisöjen tuomioistuin saattaa tuomita Portugalin tasavallan sellaisen komission päätöksen täytäntöönpanon laiminlyömisestä, jonka lainmukaisuuden Portugalin tasavalta on riitauttanut samassa tuomioistuimessa, mikä tapahtuu ilman, että sitä olisi kuultu päätöksen lainmukaisuudesta. Tällaisissa olosuhteissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne voi menettää tehokkuuteensa ja muuttua lähes mekaaniseksi, muodolliseksi menettelyksi, joka ei ole myöskään yhteensopiva perustuslaillista toimivaltaa omaavan tuomioistuimen toimivallan kanssa, koska jotta jäsenvaltion menettelyn lainmukaisuudesta voitaisiin asianmukaisesti antaa ratkaisu, olisi odotettava ratkaisua siitä, onko kumoamiskanne perusteltu vai ei.
VI Kanteen tarkastelu
39. Esillä olevassa asiassa on selvää, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut 9.7.1997 tehdyssä komission päätöksessä 97/762/EY sille asetettuja velvoitteita. Nämä velvoitteet koskivat myönnetyn takauksen peruuttamista sekä sen summan takaisinperimistä EPAC:ltä, joka muodostuu pankkilainamarkkinoiden rahoituskustannusten eli viitekoron ja EPAC:n toimenpiteen yhteydessä maksamien todellisten rahoituskustannusten välisestä erotuksesta, kun otetaan 0,2 prosentin suuruinen takauspalkkio huomioon. Näin saadusta summasta on lisäksi 4.3.1991 päivätyn jäsenvaltiolle osoitetun komission kirjeen SG(91) D/4577 mukaan - maksettava viivästyskorkoa, joka vastaa aluetukien tukiekvivalentin laskemisessa käytettyä viitekorkokantaa, siitä päivästä alkaen, jolloin lainvastainen tuki on maksettu.
Oikeudenkäyntiasiakirjoista ei käy myöskään ilmi, että Portugalin tasavalta olisi yrittänyt mitenkään panna täytäntöön tätä päätöstä tai aloittanut vuoropuhelua komission kanssa pyrkiäkseen löytämään jonkin keinon päätöksen täytäntöönpanemiseksi. Päinvastoin on olemassa asiakirjoja, joista käy ilmi asianosaisten välisiä enemmän tai vähemmän säännönmukaisia yhteydenottoja, joiden tarkoituksena on ilmeisestikin tarkastella mahdollisuutta EPAC:n uudelleenjärjestelyyn tulevaisuudessa, mutta niissä ei koskaan käsitelty EPAC:lle myönnetyn valtiontakauksen takaisinperimistä.
40. Perustamissopimuksen 189 artiklan neljännen kohdan mukaan 9.7.1997 tehty komission päätös 97/762/EY velvoittaa sellaisenaan kaikilta osiltaan jäsenvaltiota, jolle päätös on osoitettu. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että 92 ja 93 artiklassa säännellään valtion tukien yhteismarkkinoille soveltumista koskevaa valvontaa siten, että komissio tutkii jokaisen kansallisen toimenpiteen, jolla otetaan käyttöön tai muutetaan tällaista tukea, että tukea ei voida täytäntöönpanna ennen kuin komissio on antanut ratkaisunsa ja että vaikka jäsenvaltio arvioisikin, että tukitoimenpide on yhteismarkkinoille soveltuva ja että komission vastakkainen päätös rikkoo perustamissopimuksen määräyksiä, tämä seikka ei voi oikeuttaa jäsenvaltiota jättämään noudattamatta 93 artiklan selkeitä määräyksiä ja toimimaan siten kuin tällaista päätöstä ei olisi oikeudellisesti olemassa.
41. Portugalin hallitus ei käsittele oikeudellista velvoitettaan panna päätös täytäntöön, mutta kieltää antaneensa mitään tukea ja katsoo, että sen on täydellisen mahdotonta aineellisista ja oikeudellisista syistä panna päätös asianmukaisesti täytäntöön.
42. Katson, ettei esillä olevassa asiassa ole tutkittava päätöksen lainmukaisuuteen liittyvää vastaajan väitettä siitä, että tukea ei ole annettu. On totta, että vastaajana olevaa valtiota vastaan ei voida vedota yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan perustamissopimuksen 173 artiklan kolmannen kohdan mukaisen määräajan päättymisen jälkeen jäsenvaltio, jolle perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tehty päätös on osoitettu, ei voi riitauttaa tällaisen päätöksen pätevyyttä saman määräyksen toisessa alakohdassa tarkoitetun kanteen yhteydessä, koska kuten olen jo todennut, päätöksestä nostettu kanne oli nostettu määräajassa.
Yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt vakiintuneessa oikeuskäytännössään myös, että perustamissopimuksella perustetussa oikeussuojakeinojen järjestelmässä erotetaan toisistaan toisaalta EY:n perustamissopimuksen 169 ja 170 artiklassa (joista on tullut EY 226 ja EY 227 artikla) tarkoitetut kanteet, joilla pyritään toteamaan, ettei jäsenvaltio ole noudattanut jäsenyysvelvoitteitaan, ja toisaalta EY:n perustamissopimuksen 173 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 175 artiklassa (josta on tullut EY 232 artikla) tarkoitetut kanteet, joilla pyritään valvomaan yhteisöjen toimielinten toimien tai laiminlyöntien laillisuutta. Näiden oikeussuojakeinojen päämäärät ovat erilaiset, ja niitä koskevat menettelysäännöt ovat erilaiset. Jäsenvaltio ei siten voi ilman perustamissopimuksen nimenomaista määräystä perustellusti väittää sille osoitetun päätöksen olevan lainvastainen puolustautuakseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa, kyseisen päätöksen täytäntöönpanon laiminlyöntiin perustuvaa kannetta vastaan.
Vastaten jäsenvaltion väitteeseen, joka koski yhteisöjen tuomioistuimen velvoitetta valvoa tällaisissa olosuhteissa joka tapauksessa poikkeuksellisesti päätöksen laillisuutta, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että tällainen velvoite on olemassa ainoastaan, jos kyseessä olevaan päätökseen liittyy niin vakavia ja ilmeisiä virheitä, että päätöstä voidaan pitää mitättömänä.
Portugalin hallitus ei ole kuitenkaan vedonnut tällaisiin virheisiin päätöksessä, jonka täytäntöönpanon laiminlyönnistä sitä syytetään.
43. Asia on toisin Portugalin tasavallan esittämän toisen väitteen osalta. Yhteisöjen tuomioistuin on näet katsonut oikeuskäytännössään, että ainoa mahdollinen peruste, johon jäsenvaltio voi vedota puolustautuakseen komission perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisesti nostamaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta vastaan, on täydellinen mahdottomuus panna päätös asianmukaisesti täytäntöön. Tähän mennessä se ei ole kuitenkaan koskaan katsonut, että jäsenvaltio olisi ollut tällaisessa tilanteessa.
44. Ylitsepääsemättömät aineelliset vaikeudet, jotka estävät Portugalin tasavaltaa täytäntöönpanemasta komission päätöstä, ovat seuraavat: päätös on niin huonosti laadittu, että Portugalin tasavallan on mahdotonta ymmärtää, mitä sen on tehtävä; koska varoja ei ole siirretty valtiolta kyseiselle yritykselle, Portugalin tasavalta ei tiedä, mitä sen on perittävä takaisin; tukea ei voida periä takaisin, koska takaisin ei voida periä olematonta tukea.
45. Katson, että Portugalin tasavallan oikeudenkäyntiasiakirjoissaan antamat esimerkit siitä, että sen on vaikea ymmärtää päätöstä, eivät osoita, että sen olisi ollut mahdotonta panna päätös täytäntöön. On totta, että päätöksen perusteluissa komissio viittaa jatkuvasti takauksen myöntämiseen yksikössä ja että päätösosassa se viittaa tukiin monikossa. Mutta päätöksen kokonaisvaltainen ymmärtäminen ja erityisesti siinä asetettujen velvoitteiden ulottuvuus eivät voi aiheuttaa ongelmia jonkin verran oikeudellisten kysymysten käsittelyyn perehtyneelle lukijalle, vielä vähemmän jäsenvaltion sellaisen yksikön erikoistuneelle henkilöstölle, joka on osallistunut oikeudenkäyntiä edeltävään menettelyyn sekä kansallisella tasolla takauksen myöntämisen yhteydessä että komission tekemän tutkinnan yhteydessä.
Joka tapauksessa yhteisöjen tuomioistuimen valtion tukiin liittyvästä valituksesta antamassaan tuomiossa tekemän tulkinnan mukaan päätöksen päätösosa ja perustelut liittyvät ehdottomasti toisiinsa ja että tämän vuoksi päätöstä tulkittaessa on tarvittaessa otettava huomioon päätöksen tekemiseen johtaneet syyt.
46. Portugalin hallitus vakuuttaa samoin, että sen on mahdotonta periä takaisin tukea, koska päätös, jolla se on päättänyt myöntää takauksen, on oikeudellinen päätös, joka ei ole johtanut mihinkään varojen siirtoon valtiolta kyseiselle yritykselle. Kuitenkaan tutkimatta kysymystä tuen olemassaolosta haluan korostaa tältä osin, että jäsenvaltioiden mahdollisuudet suosia tiettyjä yrityksiä eivät rajoitu sellaisiin tapauksiin, joissa varoja siirretään. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, tuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuki ei käsitä ainoastaan konkreettisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eri tavoin keventävät yrityksen talousarvioon tavallisesti sisältyviä maksuja ja jotka tämän vuoksi ovat - niiden olematta kuitenkaan avustuksia sanan varsinaisessa merkityksessä - avustuksen luonteisia ja vaikutukseltaan avustuksia vastaavia.
47. Lisäksi kuten komissio on esittänyt sekä päätöksessään että oikeudenkäyntikirjelmässään, se seikka, että EPAC on voinut huomioida valtion takauksen sopiessaan lainasta yksityisellä pankkisektorilla, on antanut sille kiistämätöntä taloudellista ja määrällisesti laskettavissa olevaa etua muihin yrityksiin verrattuna, jotka eivät saa hyväkseen tällaista tukea. Eräs eduista on sen korkokannan, jota yritys maksaisi lainasta vapailla markkinoilla sekä sen korkokannan, jota todellisuudessa sovelletaan takauksen ansiosta ja josta on vähennetty takauksesta maksettavat palkkiot, erotuksen suuruinen. Tämän laskelman suorittamiseksi tarvittavat tiedot ilmenevät komission päätöksen 97/762/EY V luvun 13 kohdan d alakohdasta.
48. Portugalin tasavalta väittää, että EPAC:n velkojen uudelleenjärjestelystä on neuvoteltu markkinaehdoin eikä valtio ole puuttunut näihin neuvotteluihin. Kuitenkin on varmaa, että yksityinen pankkisektori ei olisi tarjonnut EPAC:n kaltaisessa taloudellisessa tilanteessa olevalle yritykselle samaa korkokantaa kuin sille on nyt myönnetty, kun tiedettiin, että se voi saada Portugalin valtion antaman takauksen. Jos valtion takaus ei olisi tehnyt mitään merkittävää eroa EPAC:n mahdollisuuksiin ottaa vastaavan suuruinen laina yksityiseltä pankkisektorilta sellaisin ehdoin kuin se on sille myönnetty, minkä vuoksi Portugalin valtio antoi takauksen, jos yritys ei sitä tarvinnut? Lainvastaisen tuen olemassaoloa ei voida kuitenkaan käsitellä esillä olevassa asiassa, ja se käsitellään niiden kumoamiskanteiden yhteydessä, jotka ovat vireillä yhteisöjen tuomioistuimissa tällä hetkellä.
49. Ylittämättömät oikeudelliset vaikeudet, jotka ehkäisivät Portugalin tasavaltaa täytäntöönpanemasta komission päätöstä, ovat yhteenvedonomaisesti esitettynä sellaisia, että valtio ei voi yksipuolisesti peruuttaa annettua takausta koko lainan sopimusajalta ilman lainanantajapankkien suostumusta tai Supremo Tribunal Administrativon tekemää päätöstä, jolla kumotaan tämän takauksen myöntämistä koskeva hallintopäätös.
Kansallisessa tuomioistuimessa nostetun kumoamiskanteen osalta Portugalin tasavalta vakuuttaa, että Supremo Tribunal Administrativo odottaa yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisua siitä, hyväksyykö se komission päätöksestä nostetun kumoamiskanteen. On kuitenkin otettava huomioon se, että takaus annettiin syyskuussa 1996 seitsemäksi vuodeksi, että yhteisöjen tuomioistuimessa vireillä olevaa kannetta koskeva menettely on keskeytetty ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion antamiseen asti ja että EPAC:n tässä viimeksi mainitussa tuomioistuimessa vireillä oleva kanne on melkein ratkaistu tuomiolla, josta voidaan valittaa. Kun Supremo Tribunal Administrativo voi lopulta antaa ratkaisunsa, suuri osa takausajasta on jo kulunut, joten mikäli takaisinperimistä olisi odotettava tähän ajankohtaan asti, kyseisen toimenpiteen tehokkuus kilpailuoikeudelliselta kannalta olisi suurelta osin menetetty.
50. Portugalin tasavallan väitteissä ei näytetä otettavan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee valtioiden lainvastaisesti myöntämien tukien takaisinperintää.
51. On totta, että päätöksessään komissio toteaa, että takaisinperintä on suoritettava Portugalin lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että vaikka lainvastaisesti myönnettyjen tukien takaisinperiminen on toteutettava lähtökohtaisesti asiaan sovellettavien kansallisen oikeuden sääntöjen mukaisesti, näitä säännöksiä on kuitenkin sovellettava siten, ettei yhteisön oikeudessa edellytetty takaisinperiminen tule käytännössä mahdottomaksi. Yhteisöjen tuomioistuin on lisännyt tältä osin, että asiaan sovellettavia kansallisen oikeuden sääntöjä on sovellettava siten, että yhteisön etu otetaan täysin huomioon, kun kansallisessa oikeudessa lainvastaisen hallinnollisen päätöksen peruuttaminen on riippuvainen kysymyksessä olevien eri etujen arvioinnista.
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on jatkuvasti toistanut, että jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut yhteisön oikeudessa säädettyjä velvoitteita.
Joka tapauksessa Portugalin hallitus on vakuuttanut vastauksena yhteen yhteisöjen tuomioistuimen sille esittämistä kirjallisista kysymyksistä, ettei myönnetyn edun takaisinperimiseksi Supremo Tribunal Administrativon ole välttämätöntä julistaa takausta mitättömäksi, koska EPAC:n on suoritettava takaisinmaksu, eikä tämä vaikuttaisi velkojapankkeihin.
52. Portugalin tasavalta väittää, että vaikka se voisi lakkauttaa yksipuolisesti takauksen, tämä lakkauttaminen ei vaikuta niiden velkojapankkien oikeusasemaan, jotka ovat tehneet sopimuksen koko sopimusajan voimassaolevan takauksen perusteella. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimivaltaisen viranomaisen on kuitenkin yhteisön oikeuden mukaan peruutettava lainvastainen tukipäätös komission lainvoimaisen päätöksen mukaisesti, jossa tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja jossa edellytetään sen takaisinperimistä, vaikka tämä viranomainen olisi siinä määrin vastuussa päätöksen lainvastaisuudesta, että päätöksen peruuttaminen olisi tuensaajan kannalta hänen vilpittömän mielen suojansa vastaista, sillä tuensaaja ei ole voinut perustellusti luottaa tuen myöntämisen lainmukaisuuteen, koska perustamissopimuksen 93 artiklan mukaista menettelyä ei ole noudatettu.
53. Tätä teoriaa on myös sovellettava pankkeihin, jotka ovat myöntäneet EPAC:lle lainan valtiontakauksella, vaikka Portugalin hallitus onkin vakuuttanut takauksen myöntämistä EPAC:lle koskevan hallinnollisen päätöksen v) kohdan toisessa perustelukappaleessa, ettei kysymyksessä ole valtiontuki. Ainoastaan komissio voi tehdä päätöksiä valtiontukien osalta ja sillä hetkellä, jolloin hallinnollinen päätös tehtiin, hanketta ei ollut annettu komissiolle tiedoksi.
Julkisasiamies Cosmasin tekemän arvioinnin mukaan, joka koski kolmansien, edunsaajista erillisten osapuolien mahdollisuutta vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun niiltä vaaditaan tuen takaisinmaksua, " - - kyseisten [velkoja]pankkien olisi pitänyt noudattaa vaadittua varovaisuutta ja huolellisuutta sekä varmistaa tarvittavalla tavalla tuen laillisuus etenkin, kun komissio oli jo Euroopan Yhteisöjen virallisessa lehdessä 24.11.1983 julkaistussa tiedonannossa selvästi ilmaissut, että laittomasti myönnettyjen tukien saajia voidaan vaatia palauttamaan tuet. Tässä tiedonannossa nimittäin todetaan, että komissio saattaa - - mahdollisten tuensaajien tietoon, että niille laittomasti myönnetyt tuet ovat erittäin epävarmoja, koska laittomasti myönnetyn tuen saajaa - - ts. tuen, jonka soveltuvuudesta yhteismarkkinoille komissio ei ole tehnyt lopullista päätöstä - - voidaan vaatia palauttamaan tuki".
54. Kun valtio peruuttaa takauksen, velkojapankit voivat kääntyä EPAC:n puoleen periäkseen velkansa, ja mikäli velkaa ei suoriteta niille, ne voivat puolustautua kansallisissa tuomioistuimissa jäsenvaltion lainvastaista menettelyä vastaan käyttämällä kansallisen oikeuden mukaisia oikeussuojakeinoja, joita sovelletaan valtion elinten toimintaan liittyvien vastuukysymysten osalta.
55. Sillä, että takaus on ollut merkityksellinen yksityisoikeudellisen sopimuksen tekemiseksi ei ole myöskään merkitystä takauksen takaisinperimisen velvoittavuuden kannalta. Komissio on korostanut, että jos näin ei olisi, jäsenvaltiot voisivat käytännössä myöntää tukia yksityisoikeudellisten sopimusten kautta kiertääkseen perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklasta niille johtuvat velvoitteet. Antaessaan ratkaisun päätöksestä, jossa vaadittiin paikallisviranomaisen yritykselle antaman sellaisen tuen lakkauttamista ja takaisinperimistä, joka koski tontin myyntiä markkinahintaa alempaan hintaan, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, ettei ole pacta sunt servanda -periaatteen vastaista, että hallinnon olisi luovuttava tässä tapauksessa myyntihintaa koskevasta sopimuslausekkeesta sen väitetyn lainvastaisuuden vuoksi ja nostettava kanne edunsaajaa vastaan saadakseen perittyä takaisin myönnetyn tuen, vaan se vastaisi ainoastaan hallintotoiminnan laillisuusperiaatteeseen liittyviä vaatimuksia.
56. Portugalin tasavalta ei voi myöskään pätevästi vedota EPAC:n mahdolliseen konkurssiin kieltäytyäkseen täytäntöönpanemasta komission päätöstä. Yhteisöjen tuomioistuin on näet katsonut, että se seikka, että yrityksen taloudellisen tilanteen vuoksi Belgian viranomaiset eivät voineet periä takaisin maksettua summaa, ei tee täytäntöönpanoa mahdottomaksi, kun komission tavoitteena oli tuen peruuttaminen, mikä tavoite voitaisiin saavuttaa, kuten Belgian hallitus myöntää, asettamalla yhtiö selvitystilaan, minkä Belgian viranomaiset saattoivat saattaa vireille osakkeenomistajien tai velkojien ominaisuudessaan.
57. Portugalin tasavalta toteaa päätöksen täytäntöönpanon mahdottomuutta oikeudellisista syistä koskevien väitteidensä yhteenvetona, että päätös oli sekä epäasianmukainen että suhteellisuusperiaatteen vastainen. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä kuitenkin seuraa, että lainvastaisen tuen peruuttaminen perimällä se takaisin, on looginen seuraus sen lainvastaisuuden toteamisesta. Lainvastaisesti myönnetyn valtion tuen takaisinperimistä aikaisemman tilanteen palauttamiseksi ei voida näin ollen periaatteessa pitää toimenpiteenä, joka olisi suhteeton perustamissopimuksen valtion tukia koskevien määräysten päämäärään nähden.
58. Portugalin tasavalta lisää, että vaikka komissio oli tietoinen syistä, joiden vuoksi Portugalin oli mahdotonta toteuttaa sen vaatimuksia, komissio teki joka tapauksessa päätöksensä ja nosti kanteen Portugalia vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Portugalin tasavalta katsoo, että mikäli yhteys molempien osapuolten välillä olisi säilytetty, olisi ollut mahdollista päätyä sovintoratkaisuun.
On todettava vielä kerran, että Portugalin hallitus näyttää sivuuttavan yhteisöjen tuomioistuimen runsaan oikeuskäytännön, jonka mukaan jäsenvaltion, joka tällaista päätöstä täytäntöönpannessaan kohtaa ennalta-arvaamattomia tai yllättäviä vaikeuksia tai havaitsee vaikeuksia, joita komissio ei ole ottanut huomioon, on annettava komission arvioida näitä vaikeuksia ja ehdottaa asianmukaisia muutoksia kyseessä olevaan päätökseen. Tällaisessa tilanteessa komission ja jäsenvaltion on muun muassa perustamissopimuksen 5 artiklaan perustuvan jäsenvaltioita ja yhteisön toimielimiä vastavuoroisesti velvoittavan yhteistyövelvoitteen nojalla toimittava yhdessä vilpittömässä mielessä vaikeuksien voittamiseksi perustamissopimuksen määräyksiä ja erityisesti sen valtiontukiin liittyviä määräyksiä noudattaen.
59. Käsiteltävänä olevassa asiassa Portugalin hallitus ei ole kuitenkaan ollut yhteydessä komissioon päätöksen täytäntöönpanemiseksi, ja kokouksissa, joihin jäsenvaltio viittaa, oli tarkoitus neuvotella ehdotuksesta, joka oli esitetty komissiolle esillä olevan kanteen nostamisen jälkeen ja jonka tarkoituksena oli löytää EPAC:tä koskeva kestävä ratkaisu. Sama koskee vuoden 1997 lopussa tehtyä Portugalin hallituksen aikomuksia koskevaa julistusta, jonka mukaan kyseinen yritys ei osallistuisi tulevaisuudessa viljantuontia koskeviin yhteisön tarjouskilpailuihin.
60. Koska Portugalin hallitus ei ole näyttänyt, että sen olisi ollut täysin mahdotonta täytäntöönpanna päätöstä, jonka komissio osoitti sille 9.7.1997, esillä oleva kanne on hyväksyttävä.
VII Oikeudenkäyntikulut
61. Koska komission kanneperusteet on hyväksytty, Portugalin tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti.
VIII Ratkaisuehdotus
62. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole noudattanut Portugalin EPAC - Empresa Para a Agroalimentaç_o e Cereais SA:n hyväksi toteuttamista toimenpiteistä 9 päivänä heinäkuuta 1997 tehtyä komission päätöstä 97/762/EY ja
2) velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.