Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 26 februari 2026(1)
Mål C‑51/25
Betaal Garant Nederland CV
mot
De Nederlandsche Bank NV,
ytterligare deltagare i rättegången:
Vereniging Eigen Huis
(begäran om förhandsavgörande från College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna))
” Begäran om förhandsavgörande – Direktiv (EU) 2015/2366 – Betaltjänster på den inre marknaden – Begreppet betaltjänst – Enhet som fungerar som mellanhand och som genom ett trepartsavtal genomför en transaktion som består i att ta emot medel från kunden på ett bankkonto tillhörande denna enhet och därefter överföra medlen till en företagare efter kundens samtycke – Kvalificering av transaktionen – Ställande av säkerhet i samband med bygg- och entreprenadprojekt – Genomförande av betalningar – Betaltjänster som sidoverksamhet – Betaltjänster som inte tillhandahålls yrkesmässigt – Penningöverföring ”
1.        I det mål som ligger till grund för förevarande begäran om förhandsavgörande är det omtvistat huruvida en verksamhet som bedrivs av ett företag som, i egenskap av mellanhand mellan en kund och en entreprenör, tar emot medel från kunden (som är avsedda att utgöra säkerhet för betalningen av belopp som ska erläggas till entreprenören) och, efter att kunden har gett sitt samtycke, överför dessa medel till entreprenören, kan betecknas som en ”betaltjänst” i den mening som avses i direktiv (EU) 2015/2366.(2)
2.        Enligt nederländsk lagstiftning är det förbjudet att bedriva verksamhet som betaltjänstleverantör utan tillstånd från De Nederlandsche Bank NV (Nederländernas centralbank)
(nedan kallad DNB). I det aktuella fallet bedrev det företag som agerade mellanhand enligt DNB sådan verksamhet utan att ha det erforderliga tillståndet.
3.        Den hänskjutande domstolen begär en tolkning av direktiv 2015/2366 för att kunna pröva lagligheten av DNB:s beslut att ålägga det nämnda företaget att upphöra med sin verksamhet som betaltjänstleverantör, så länge det inte hade det erforderliga tillståndet.
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt: Direktiv 2015/2366
4.        Skäl 6 har följande lydelse:
”Det behövs nya regler för att åtgärda dessa luckor i lagstiftningen, samtidigt som den rättsliga klarheten ökas och en enhetlig tillämpning av regelverket i unionen säkras. Likvärdiga driftsvillkor bör garanteras för befintliga och nya aktörer på marknaden genom åtgärder som möjliggör för nya betalningsmetoder att nå ut till en större marknad och säkerställer en hög konsumentskyddsnivå vid användningen av dessa betaltjänster i unionen som helhet. Detta bör öka effektiviteten inom betalningssystemet som helhet och leda till mer valfrihet och insyn när det gäller betaltjänster, och samtidigt stärka konsumenternas förtroende för en harmoniserad betalningsmarknad.”
5.        Artikel 1.1 har följande lydelse:
”1.      I detta direktiv fastställs hur medlemsstaterna ska skilja mellan följande kategorier av betaltjänstleverantörer:
…
d)      Betalningsinstitut.
…”
6.        Artikel 4 (”Definitioner”) har följande lydelse:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
3.      betaltjänst: en eller flera av de affärsverksamheter som anges i bilaga I.
4.      betalningsinstitut: en juridisk person som i enlighet med artikel 11 har auktoriserats att tillhandahålla och genomföra betaltjänster inom unionen.
5.      betalningstransaktion: en åtgärd som initieras av betalaren eller av betalningsmottagaren på dennes vägnar vid placering, överföring eller uttag av medel, oberoende av eventuella underliggande förpliktelser mellan betalaren och betalningsmottagaren.
…
8.      betalare: en fysisk eller juridisk person som är betalkontoinnehavare och som godkänner en betalningsorder från detta betalkonto eller, om det inte finns något betalkonto, en fysisk eller juridisk person som lämnar en betalningsorder.
9.      betalningsmottagare: en fysisk eller juridisk person som är den avsedda mottagaren av medel som har omfattats av en betalningstransaktion.
10.      betaltjänstanvändare: en fysisk eller en juridisk person som utnyttjar en betaltjänst i egenskap av betalare, betalningsmottagare eller båda.
11.      betaltjänstleverantör: ett organ som avses i artikel 1.1 eller en fysisk eller juridisk person som omfattas av ett undantag enligt artiklarna 32 eller 33.
12.      betalkonto: ett konto i en eller flera betaltjänstanvändares namn för användning vid genomförandet av betalningstransaktioner.
13.      betalningsorder: varje instruktion som en betalare eller betalningsmottagare ger sin betaltjänstleverantör om att en betalningstransaktion ska genomföras.
…
20.      konsument: en fysisk person som enligt de betaltjänstavtal som omfattas av detta direktiv agerar för ändamål som ligger utanför hans eller hennes närings- eller yrkesverksamhet.
…
22.      penningöverföring: en betaltjänst där medel tas emot från en betalare, utan att något betalkonto öppnas i betalarens eller betalningsmottagarens namn, uteslutande i syfte att överföra motsvarande belopp till en betalningsmottagare eller en annan betaltjänstleverantör som agerar på betalningsmottagarens vägnar, och/eller där dessa medel tas emot på betalningsmottagarens vägnar och ställs till dennes förfogande.
…
24.      betalning: en betaltjänst för kreditering av en betalningsmottagares betalkonto med en betalningstransaktion eller en rad betalningstransaktioner från en betalares betalkonto, som utförs av en betaltjänstleverantör som har tillgång till betalarens betalkonto på grundval av en instruktion som lämnats av betalaren.
…”
7.        I bilaga I föreskrivs följande:
”BETALTJÄNSTER
(som avses i artikel 4.3)
…
3.      Genomförande av betalningstransaktioner, däribland överföring av medel på ett betalkonto hos användarens betaltjänstleverantör eller någon annan betaltjänstleverantör:
a)      Genomförande av autogireringar, inklusive engångsautogireringar.
b)      Genomförande av betalningstransaktioner med kontokort eller liknande utrustning.
c)      Genomförande av betalningar, inklusive stående betalningsorder.
…
6.      Penningöverföring.
…”
B.      Nationell rätt. Wet op het financieel toezicht(3)
8.        Genom Wft införlivas direktiv 2015/2366 med nederländsk rätt.
9.        Följande föreskrivs i artikel 1:1:
–        ”En betaltjänst är en affärsverksamhet enligt definitionen i bilagan till direktivet … om betaltjänster.”
–        ”En betaltjänstleverantör är en person vars verksamhet består i att tillhandahålla betaltjänster.”
10.      Artikel 2:3a.1 förbjuder alla personer med säte i Nederländerna att bedriva verksamhet som betaltjänstleverantör utan tillstånd för detta ändamål från DNB.
II.    Bakgrund, tvisten och tolkningsfrågorna
11.      Betaal Garant Nederland CV (nedan kallat Betaal) är ett företag som tillhandahåller rådgivning och garantier till privatpersoner i samband med bygg- och entreprenadprojekt.
12.      Stichting BGN Zekerheidsstelling (nedan kallad Stichting Betaal) är en stiftelse som är knuten till Betaal.
13.      Betaal erbjuder privatpersoner produkten ”Afbouwgarantie” (fullgörandegaranti) och produkten ”Zekerheidsstelling” (ställande av en säkerhet).
14.      Betaals produkt ställande av en säkerhet används när en företagare (entreprenören) på uppdrag av en kund bygger en bostad eller ett hus.
15.      Entreprenörer utsätts för risken att kunden inte betalar, eftersom denne enligt lag kan betala priset för arbetet i flera avbetalningar och i allmänhet behöver göra den sista avbetalningen först när bostaden har godkänts.
16.      För att täcka risken för betalningsförsummelse kan entreprenörerna kräva att kunderna deponerar den sista delbetalningen hos en notarie eller tillhandahåller en garanti. Den säkerhet som Betaal erbjuder ingår i den sistnämnda kategorin.(4)
17.      Ställande av säkerhet är en tjänst som Betaal erbjuder parterna i ett entreprenadavtal, på grundval av ett avtal mellan kunden, entreprenören och Betaal. Ställandet av säkerheten omfattas av Betaals allmänna villkor för ställande av säkerhet (nedan kallade de allmänna villkoren). I dessa föreskrivs bland annat följande:
–        Kunden ska betala ett visst belopp till Stichting Betaal baserat på den första avbetalning av det avtalade priset som kunden ska betala till entreprenören (artikel 1 i de allmänna villkoren).
–        Det belopp som ställs som säkerhet uppgår som standard till 6 procent
av det avtalade priset (artikel 3 i de allmänna villkoren). Det får under inga omständigheter överskrida den gräns på 10 procent
som fastställs i artikel 767 i bok 7 av Burgerlijk Wetboek (den nederländska civillagen).
–        Entreprenören beviljar kunden ansvarsfrihet för detta (artikel 4 i de allmänna villkoren).
–        Om entreprenadavtalet fullgörs på ett för entreprenören och kunden tillfredsställande sätt, och detta skriftligen meddelas Betaal, ska det belopp som ställts som säkerhet betalas ut till entreprenören inom fem arbetsdagar (artikel 9 i de allmänna villkoren).
–        Kostnaderna för att ställa säkerheten uppgår till 4 procent
av säkerheten för kunden, dock minst 300 euro
(artikel 5 i de allmänna villkoren). Säkerheten reserveras och blir tillgänglig för kunden efter mottagandet av det fakturerade beloppet på 10 procent
som fastställs i artikel 767 i civillagen.
–        Kostnaderna för att ställa säkerheten uppgår till 2,5 procent
av säkerheten för entreprenören, dock minst 200 euro
(artikel 10 i de allmänna villkoren). Dessa kostnader innehålls vid utbetalning av säkerheten till entreprenören.
18.      Vereniging Eigen Huis begärde att DNB skulle vidta tvångsåtgärder mot Betaal, eftersom Betaal av allt att döma bedriver verksamhet som försäkringsgivare, trots att företaget saknar tillstånd att bedriva sådan verksamhet.
19.      DNB undersökte om Betaals produkter fullgörandegaranti och ställande av säkerhet strider mot Wft.
20.      Genom beslut av den 8 december 2020 ålade DNB Betaal att upphöra med att erbjuda de båda produkterna(5) och utfärdade ett vitesföreläggande mot Betaal(6) med följande motivering:
–        Genom att erbjuda en fullgörandegaranti bröt Betaal mot förbudet att utan tillstånd, undantag eller dispens bedriva verksamhet som skadeförsäkringsgivare (med begränsad risknivå). Detta innebar ett åsidosättande av artikel 2:27.1 eller artikel 2:48.1 Wft.
–        Genom att erbjuda ställandet av en säkerhet bröt Betaal mot förbudet att utan tillstånd bedriva verksamhet som betaltjänstleverantör.
Detta innebar ett åsidosättande av artikel 2:3a.1 Wft).
21.      Betaal begärde omprövning av beslutet om vitesföreläggande. DNB fann vid omprövning den 6 oktober 2021 inte skäl att ändra det tidigare beslutet.
22.      Efter det att DNB hade fastställt att Betaals vitesbelopp hade förverkats, krävde DNB genom beslut av den 31 januari 2022 betalning av de förverkade beloppen (nedan kallat återvinningsbeslutet).
23.      BGN begärde omprövning av återvinningsbeslutet. DNB vidarebefordrade denna begäran till Rechtbank Rotterdam (Domstolen i Rotterdam) som ett överklagande.
24.      Genom dom av den 10 november 2022(7) ogillade Rechtbank Rotterdam Betaals överklagande av det omtvistade beslutet och avvisade Betaals överklagande av återvinningsbeslutet.
25.      Enligt Rechtbank Rotterdam gjorde DNB en riktig bedömning när den konstaterade att Betaal behövde tillstånd för att kunna ställa säkerheten (den enda omtvistade frågan i denna begäran om förhandsavgörande) och att Betaal i avsaknad av ett sådant tillstånd har agerat i strid med Wft.
26.      Bland annat slog Rechtbank Rotterdam fast följande:
–        Betaal erbjuder inom ramen för sin verksamhet, på ett regelbundet, systematiskt och oberoende identifierbart sätt, en betaltjänst i den mening som avses i Wft.
–        En tjänst där betalningstransaktioner, inbegripet överföringar av medel, görs till ett betalkonto hos en betaltjänstleverantör är en betaltjänst.
–        Betaal är den mellanhand som genomför överföringen av medel från kunden (betalaren) till entreprenören (den avsedda mottagaren). Detta påverkas inte av att Stichting Betaal förvaltar det konto där säkerheten finns.
–        Var Betaal under mellantiden placerar medlen saknar betydelse för frågan huruvida Betaal, genom att ställa säkerheten, tillhandahåller en betaltjänst.
27.      Betaal har överklagat Rechtbank Rotterdams dom till College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna), som har hänskjutit följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 4.3 i …
direktiv … 2015/2366 …, jämförd med punkt 3 c i bilaga I till detta direktiv, tolkas så, att en tjänst i form av mottagande och vidarebetalning av medel som en enhet som fungerar som mellanhand erbjuder – och närmare bestämt genomförandet av överföringar av medel i den mening som avses i detta direktiv – utgör en betaltjänst, när denna enhet inom ramen för ett avtal med en kund och en entreprenör tar emot medel från kunden på sitt betalkonto och, efter kundens samtycke, överför dem från detta betalkonto till entreprenören?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
28.      Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 28 januari 2025.
29.      Skriftliga yttranden har getts in av DNB, den tjeckiska, den italienska, den nederländska och den norska regeringen samt av Europeiska kommissionen.
30.      Vid förhandlingen den 3 december 2025 medverkade DNB, kommissionen och den norska regeringen.
IV.    Bedömning
31.      Den hänskjutande domstolen begär en tolkning av artikel 4.3 i direktiv 2015/2366 jämförd med punkt 3 c i bilaga I till detta direktiv.
32.      Enligt den hänskjutande domstolen kommer svaret på dess begäran om förhandsavgörande att göra det möjligt för den att avgöra om den tjänst som Betaal erbjuder utgör en betaltjänst i den mening som avses i direktiv 2015/2366, med beaktande av att
–        Betaal agerar som mellanhand i förbindelserna mellan en kund och en entreprenör.
–        Betaal tar emot kundens medel på sitt betalkonto (Betaals betalkonto) och, överför dem från detta betalkonto till entreprenören efter att kunden har gett sitt samtycke.
33.      DNB och den nederländska regeringen(8) anser att frågan ska besvaras jakande. Den italienska regeringen och kommissionen anser däremot att svaret ska vara nekande. Den tjeckiska regeringen förespråkar ett jakande svar under vissa förutsättningar(9) och slutligen hävdar den norska regeringen att det inte är en betaltjänst som är föremål för tvisten, utan en penningöverföring.
34.      Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(10)
A.      Bokstavstolkning
35.      I artikel 4.3 i direktiv 2015/2366 definieras betaltjänst som ”en eller flera av de affärsverksamheter som anges i bilaga I”.
36.      Bland de verksamheter som i bilaga I till direktiv 2015/2366 ingår i kategorin betaltjänster finns den som beskrivs i punkt 3 c. Enligt denna bestämmelse kan en betaltjänst bestå i ”[g]enomförande av betalningstransaktioner, däribland överföring av medel på ett betalkonto hos användarens betaltjänstleverantör eller någon annan betaltjänstleverantör”, när denna transaktion består i ”[g]enomförande av betalningar, inklusive stående betalningsorder”.
37.      Artikel 4 led 24 i direktiv 2015/2366 innehåller en definition av begreppet betalning: en ”betaltjänst för kreditering av en betalningsmottagares betalkonto med en betalningstransaktion eller en rad betalningstransaktioner från en betalares betalkonto, som utförs av en betaltjänstleverantör som har tillgång till betalarens betalkonto på grundval av en instruktion som lämnats av betalaren”.
38.      Enligt DNB genomför Betaal i egenskap av mellanhand överföringen av medel från kunden (som betraktas som betalare i den mening som avses i artikel 4 led 8) till entreprenören (som betraktas som betalningsmottagare i den mening som avses i artikel 4 led 9) och tillhandahåller således en betaltjänst i den mening som avses i artikel 4 led 3, jämförd med punkt 3 i bilaga I till direktiv 2015/2366.
39.      I detta sammanhang är det viktigt att betona följande:
–        DNB förnekar inte att Betaal eller dess stiftelse saknar betalningskonton i sina kunders namn.
–        DNB förnekar inte heller att överföringen av medel till entreprenören sker från stiftelsen Betaals konto och inte från kundernas konton.
–        DNB erkänner att Betaal inte kan förvalta säkerhetsbeloppen, utan bara kan hålla dem spärrade från det att kunden sätter in dem till dess att det slutgiltiga avtalet mellan kunden och entreprenören frigör dem.
–        DNB medger att Betaal, när det slutgiltiga avtalet mellan kunden och entreprenören har ingåtts, överlämnar medlen till entreprenören efter att ha dragit av sin provision. Det rör sig om en uppskjuten och villkorad betalning från kunden till entreprenören, som sker när arbetet har fullgjorts till ägarens belåtenhet.
–        Betaal hävdar att det är irrelevant från vilket konto överföringen av medel till entreprenören sker, eftersom definitionen av betaltjänst för genomförande av överföringar i bilaga I till direktiv 2015/2366 är mycket bred och omfattar genomförande av åtgärder av enheter som inte är banker, men som innebär överföring av medel till bankkonton.
40.      Den hänskjutande domstolen och DNB hänvisar till ett svar från kommissionen, som ingår i Europeiska bankmyndighetens (nedan kallad EBA) enhetliga regelverk (Single Rulebook),(11) vilket enligt dem ger stöd för den breda tolkning som DNB förespråkar.(12)
41.      I det svaret anges följande:
–        Mottagande och överföring av medel betraktas som en betaltjänst i enlighet med artikel 4.3 i direktiv 2015/2366, jämförd med bilaga I till detta.
–        Beroende på hur avtalen är formulerade kan det till exempel betraktas som en penningöverföringstjänst (artikel 4 led 22 jämförd med bilaga I, punkt 6) eller som en annan betaltjänst, till exempel genomförande av betalningstransaktioner (bilaga I, punkt 3).
42.      Vid förhandlingen klargjorde kommissionen dock tydligt att detta svar avsåg tjänster för mottagande och överföring av medel som den tjänst i form av ställande av säkerhet i samband med bygg- och entreprenadprojekt som Betaal tillhandahåller.
43.      Enligt min mening ger en bokstavstolkning av artikel 4.3 i direktiv 2015/2366, jämförd med punkt 3 c i bilaga I till direktivet, inte stöd för DNB:s ståndpunkt.
44.      Av lydelsen av de bestämmelser som den hänskjutande domstolen vill få tolkade framgår att den överföring av medel som avses måste utföras av den betaltjänstleverantör som förvaltar betalningsmottagarens betalkonto.(13)
45.      Såsom den hänskjutande domstolen påpekar(14) genomförs två olika betalningstransaktioner i förevarande mål:
–        I den första transaktionen utfärdar kunden, i egenskap av betalare (artikel 4 led 8 i direktiv 2015/2366), en betalningsorder (artikel 4 led 13) till sin bank, som agerar som betaltjänstleverantör (artikel 4 led 11). Denna betalningsorder innebär att medel överförs från kundens betalkonto (artikel 4 led 12) till Stichting Betaals betalkonto, som kan betraktas som betalningsmottagare (artikel 4 led 9). Det är just kundens bank som utför denna betalningstransaktion (bilaga I, punkt 3) och därmed tillhandahåller betaltjänsten. Varken Betaal eller Stichting Betaal utför denna betalningstransaktion.
–        I den andra transaktionen utfärdar Stichting Betaal, i egenskap av betalare (artikel 4 led 8 i direktiv 2015/2366), en betalningsorder (artikel 4 led 13) till sin bank, som agerar som betaltjänstleverantör (artikel 4 led 11). Denna betalningsorder innebär att medel överförs från Stichting Betaals betalkonto (artikel 4 led 12) till entreprenörens betalkonto, i egenskap av betalningsmottagare (artikel 4 led 9). Det är Stichting Betaals bank som utför denna betalningstransaktion (bilaga I, punkt 3) och därmed tillhandahåller betaltjänsten. Varken Betaal eller Stichting Betaal utför denna betalningstransaktion.
46.      De rör sig alltså om två betaltjänster som utförs av finansinstitut och inte av Betaal. Betaals kunder har inga betalkonton hos denna enhet eller hos Stichting Betaal som gör det möjligt för dem att överföra betalningsuppdrag till Betaal för att genomföra överföringar till entreprenörerna.
47.      I de två betaltjänster som utförs av kundens bank och Stichting Betaals bank sker ingen teknisk åtgärd från Betaals sida för att behandla överföringarna. I bilaga I punkt 3 i direktiv 2015/2366 används formuleringen ”genomförande av betalningstransaktioner” och i punkt c i samma punkt ”genomförande av betalningar”, vilket avser betalningsleverantörens tekniska åtgärd på kontona.(15)
48.      Som tidigare nämnts utför varken Betaal eller dess stiftelse denna tekniska åtgärd, eftersom de inte har konton i kundernas namn eller förvaltar deras konton.
Den tekniska hanteringen av betalningar och betalningstransaktioner sköts av respektive bank.
49.      Enligt artikel 4 led 5 i direktiv 2015/2366 avses med betalningstransaktion ”en åtgärd som initieras av betalaren eller av betalningsmottagaren på dennes vägnar vid placering, överföring eller uttag av medel, oberoende av eventuella underliggande förpliktelser mellan betalaren och betalningsmottagaren”.
50.      Betaal överför endast medel från sin stiftelses konto till entreprenören om denne och kunden anser att arbetet har utförts korrekt. Det finns alltså en underliggande transaktion som måste fullgöras för att Betaal ska kunna ge sin bank en betalningsorder (artikel 4 led 13 i direktiv 2015/2366). Man kan därför inte, som DNB gör, hävda att det finns en enda betaltjänst i trepartsavtalet mellan ägaren, Betaal och entreprenören.
51.      Kunden ger visserligen sin bank i uppdrag att överföra säkerhetsbeloppet till Betaal. Det kan dock inte anses att det finns en betalningsorder från kunden om att överföra medel till entreprenören, eftersom denna åtgärd inte sker automatiskt.
52.      Om det råder oenighet mellan kunden och entreprenören kan nämligen de pengar som kunden överfört till Betaal och som satts in på stiftelsens konto inte sättas in på entreprenörens konto. Vid oenighet får kunden antingen tillbaka beloppet för säkerheten eller så betalas pengarna till den nya entreprenör som slutför arbetet till kundens belåtenhet.
53.      I artikel 80 i direktiv 2015/2366 föreskrivs att betaltjänstanvändare i allmänhet inte får återkalla en betalningsorder efter det att den har mottagits av betalarens betaltjänstleverantör. I förevarande mål kan kunden, i egenskap av betalare av säkerheten, däremot ”återkalla” överföringen av dessa medel till den mottagande entreprenören om han eller hon inte är nöjd med hur arbetet har utförts.
54.      Den tjänst som Betaal erbjuder består i att tillhandahålla en säkerhet som underlättar fullgörandet av avtalet mellan kunden och entreprenören. De penningöverföringar som krävs för att ingå avtal om denna tjänst är underordnade säkerheten.
55.      I detta sammanhang tillhandahåller Betaal inte en betaltjänst, utan utnyttjar betaltjänsterna hos kundens bank och entreprenörens bank för att utforma säkerheten. Som jag tidigare har nämnt deltar Betaal inte i det tekniska utförandet av dessa betaltjänster och kontrollerar inte heller de medel som satts in på stiftelsens konto i syfte att handla med och få avkastning av dem.(16)
B.      Systematisk tolkning
56.      Enligt skäl 24 bör tillämpningen av den rättsliga ramen
i direktiv 2015/2366 ”… begränsas till tjänsteleverantörer som tillhandahåller betaltjänster som regelbunden sysselsättning eller affärsverksamhet i enlighet med detta direktiv” (min kursivering).
57.      I samma skäl och i artikel 1.1 i direktiv 2015/2366 specificeras de kategorier av betaltjänstleverantörer som lagligen får tillhandahålla betaltjänster inom unionen. Dessa kategorier innefattar följande:
–        Kreditinstitut som från användare tar emot insättningar som kan användas för att finansiera betalningstransaktioner, vilka omfattas av tillsynskraven som fastställs i direktiv 2013/36/EU.(17)
–        Institut för elektroniska pengar som ger ut elektroniska pengar för finansiering av betalningstransaktioner och som omfattas av tillsynskraven som fastställs i direktiv 2009/110/EG.(18)
–        Betalningsinstitut.
–        Postgiroinstitut som har rätt att tillhandahålla betaltjänster enligt nationell rätt.
58.      Betaal, som tillhandahåller tjänster i form av ställande av säkerhet för kunder och byggbolag i Nederländerna, faller inte under någon av dessa kategorier. De ”betalningsinstitut” som omfattas av det stränga regelverket i direktiv 2015/2366 måste ha tillhandahållande av betaltjänster som sin huvudsakliga och regelbundna affärsverksamhet.(19)
59.      Kravet på yrkesmässighet och att tillhandahållandet av betaltjänster ska vara den huvudsakliga verksamheten förklaras av den rättsliga ramen i direktiv 2015/2366.
60.      Att en transaktion kvalificeras som en ”betaltjänst” får stora rättsliga konsekvenser för det företag som erbjuder denna tjänst som en del av sin regelbundna verksamhet.
61.      För det första krävs det auktorisation för att ett betalningsinstitut ska få tillhandahålla betaltjänster yrkesmässigt. Kraven och förfarandet för auktorisation fastställs i kapitel 1 i avdelning II i direktiv 2015/2366. En leverantör ska bland annat styrka att den har styrsystem och interna kontrollmekanismer och att den har förmåga att utnyttja system, resurser och förfaranden som är lämpliga och väl anpassade för en sund verksamhet.(20)
62.      För det andra är ett företag som tillhandahåller betaltjänster föremål för tillsyn. Enligt artikel 23 i direktiv 2015/2366 får de behöriga myndigheterna bland annat genomföra inspektion på plats och, i förekommande fall, tillfälligt upphäva eller återkalla en auktorisation.
63.      För det tredje ska betalningsinstitut uppfylla vissa krav på startkapital och kapitalbas, vilka anges i artiklarna 6–9 i direktiv 2015/2366.
64.      För det fjärde föreskrivs i direktiv 2015/2366 ett harmoniserat system för betaltjänstleverantörers ansvar för icke auktoriserade betalningstransaktioner (artikel 73) eller för betalningstransaktioner som inte genomförts eller genomförts bristfälligt eller sent (artikel 89).
65.      De stränga krav som ställs i direktiv 2015/2366 är endast meningsfulla om de tillämpas på dem som yrkesmässigt tillhandahåller betaltjänster. Dessa krav är oproportionerliga för att tillämpas på leverantörer av andra typer av tjänster som dessutom utför penningöverföringar som ett komplement till sin huvudsakliga verksamhet.
66.      Med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning förefaller detta vara fallet med Betaal, eftersom dess huvudsakliga verksamhet består i att tillhandahålla tjänster i form av ställande av säkerhet i samband bygg- och entreprenadprojekt
till köpare och entreprenörer för fastigheter som är under uppförande.
67.      Om Betaal inom ramen för sin huvudsakliga verksamhet skulle utföra betalningstransaktioner som en sidoverksamhet, skulle detta inte innebära att det yrkesmässigt tillhandahåller betaltjänster och omfattas av DNB:s tillsyn.
C.      Teleologisk tolkning
68.      DNB förespråkar en bred tolkning av direktiv 2015/2366 som tar hänsyn till skyddet av användarna.(21) Vid förhandlingen betonade DNB detta mål som grund för sin ståndpunkt.
69.      I skäl 6 i direktiv 2015/2366(22) nämns målet att ”… [säkerställa] en hög konsumentskyddsnivå vid användningen av dessa betaltjänster …”.(23)
70.      Jag anser dock att målet att skydda konsumenterna inte får gå före andra tolkningskriterier vid tolkningen av direktiv 2015/2366.
71.      Detta mål kompletterar andra mål av samma rang, som att skapa ”ökad rättslig klarhet”, säkra ”en enhetlig tillämpning av regelverket” och öka ”effektivitet i betalningssystemet som helhet”.(24)
72.      Ur denna integrerade synvinkel är det inte motiverat att göra en vid tolkning av begreppet betaltjänstleverantör (som omfattas av direktiv 2015/2366) som förändrar dess ramar så att det blir omöjligt att skilja från andra begrepp som inte ingår i direktivet.
73.      Skyddet av betaltjänstanvändare får därför inte leda till att leverantörer av andra tjänster som utför överföringar av medel som en sidoverksamhet till sin huvudsakliga verksamhet blir föremål för det strikta regelverk som gäller för betaltjänstleverantörer som omfattas av direktiv 2015/2366.
74.      En sådan utvidgning skulle vara svår att acceptera för yrkesutövare som notarier eller advokater, vilka tar emot medel från sina kunder som deposition för att senare, i enlighet med de mottagna instruktionerna, överlämna dem till tredje part. Dessa rättsliga aktörer tillhandahåller i sin verksamhet tjänster i form av depositioner eller ställande av säkerheter och utför nödvändiga överföringar och betalningsuppdrag. De omfattas dock inte av de strikta kraven i direktiv 2015/2366.
75.      I Nederländerna kan en notarie hantera säkerheter i samband med bygg- och entreprenadprojekt på samma sätt som Betaal. I nederländsk lagstiftning föreskrivs uttryckligen att notarier ska ta emot motsvarande belopp från kunderna för att säkerställa betalningen av de belopp som dessa ska betala till entreprenören.(25)
76.      Enligt DNB:s ståndpunkt när det gäller arten av den tjänst som tillhandahålls bör även en notarie som tar emot sådana medel från kunden och sedan överför dem till entreprenören omfattas av direktiv 2015/2366 och den tillsyn som föreskrivs där. Vid förhandlingen medgav DNB dock att direktiv 2015/2366 inte är tillämpligt på yrkesutövare som notarier eller advokater, som hanterar säkerheter och depositioner.(26)
77.      Om dessa yrkesutövare inte kan betecknas som betaltjänstleverantörer i den mening som avses i direktiv 2015/2366, trots att de tar emot medel från kunder för att överföra dem till tredje man, beror det bland annat på att de inte yrkesmässigt och regelbundet tillhandahåller sådana tjänster som huvudsaklig verksamhet, utan som en sidoverksamhet eller marginell verksamhet, det vill säga som ett komplement till de egentliga uppgifterna.
78.      Samma argument kan tillämpas på den huvudsakliga verksamhet som bedrivs av Betaal, vilken inte är att tillhandahålla betaltjänster utan att erbjuda säkerheter för att köpare av bostäder ska betala sina skulder till de entreprenörer som bygger bostäderna.
79.      Av ovanstående följer att tillämpningsområdet för direktiv 2015/2366 inte omfattar de som huvudsakligen tillhandahåller tjänster i form av ställande av säkerhet och som bara tillhandahåller betaltjänster som en sidoverksamhet.
80.      Att de som liksom Betaal tillhandahåller tjänster i form av ställande av säkerhet undantas från direktiv 2015/2366 innebär visserligen att användarna inte får samma skydd som direktivet ger dem som använder betaltjänster som tillhandahålls av betalningsinstitut.(27)
81.      Denna omständighet är dock inte avgörande för svaret på den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt. Den nationella rättsordningen kan ha andra mekanismer för att skydda användarna och tillvarata deras intressen, antingen genom olika sätt att säkerställa medlen eller genom att i lag ställa strikta villkor på institut som, även om de inte tillhandahåller betaltjänster, tar emot medel från dessa kunder som säkerhet för att de ska fullgöra sina avtalsförpliktelser.
82.      Artikel 4.3 i direktiv 2015/2366 …, jämförd med punkt 3 c i bilaga I till detta direktiv, ska tolkas så, att en tjänst i form av mottagande och vidarebetalning av medel som en enhet som fungerar som mellanhand erbjuder utgör en betaltjänst, när denna enhet inom ramen för ett avtal med en kund och en entreprenör tar emot medel från kunden på sitt betalkonto och, efter kundens samtycke, överför dem från detta betalkonto till entreprenören.
D.      Penningöverföring?
83.      Enligt den norska regeringen skulle den tjänst som Betaal tillhandahåller omfattas av begreppet penningöverföring(28) som avses i bilaga I punkt 6 till direktiv 2015/2366 och som definieras i artikel 4 led 22 i direktivet.(29)
84.      I själva verket behöver domstolen inte uttala sig om tolkningen av artikel 4 led 22 i direktiv 2015/2366, eftersom det är en bestämmelse som inte nämns i begäran om förhandsavgörande
85.      Om domstolen ändå skulle besluta sig för att besvara den norska regeringens argument, ska jag behandla detta nedan.
86.      I skäl 9 i direktiv 2015/2366 klargörs att penningöverföring ”är en enkel betaltjänst, som normalt grundas på att en betalare lämnar kontanter till en betaltjänstleverantör som överför motsvarande belopp, exempelvis via ett kommunikationsnät, till en betalningsmottagare eller en annan betaltjänstleverantör som agerar på betalningsmottagarens vägnar”.
87.      Den norska regeringen har, efter att ha medgett att mottagandet av medel från betalaren i detta fall sker utan att ett betalningskonto skapas i betalarens eller mottagarens namn, hävdat att det rör sig om en ”penningöverföring” i den mening som avses i de ovannämnda bestämmelserna.
88.      Enligt min uppfattning finns det flera argument som talar emot denna ståndpunkt.
89.      För det första är dynamiken i de transaktioner som Betaal deltar i inte densamma som för en ”enkel” penningöverföringstjänst, som kännetecknas av sin omedelbarhet och den ovillkorliga överföringen av pengarna till mottagaren.(30)
90.      För det andra får mottagaren vid en penningöverföring det belopp som betalaren har överfört. I Betaals fall förelåg inte denna automatik och ovillkorlighet, utan kunden kunde ge order om att överföra medlen utan att dessa nådde den mottagande entreprenören, om fastigheten inte hade färdigställts till beställarens belåtenhet.
91.      För det tredje skulle Betaals verksamhet, för att kunna betecknas som en betaltjänst i form av penningöverföring, huvudsakligen behöva bedrivas på yrkesmässig grund. Med andra ord bör Betaal regelbundet ägna sig åt penningöverföringar och dess penningöverföringstjänster får inte vara underordnade eller instrumentella för att tillhandahålla tjänster i form av ställande av säkerhet.
92.      Som jag redan har förklarat utgörs Betaals huvudsakliga verksamhet inte av penningöverföringar, utan av att erbjuda säkerheter för att säkerställa att kunderna betalar de entreprenörer som bygger deras bostäder. Om det skulle förekomma penningöverföringar i detta fall, skulle det vara en instrumentell och underordnad verksamhet.
93.      Jag anser inte heller att det är rätt att som den norska regeringen likställa Betaals tjänster i form av ställande av säkerhet med de tjänster som tillhandahålls av ”snabbköp, säljföretag och andra återförsäljare [som erbjuder] allmänheten en motsvarande tjänst, som innebär att räkningar från allmännyttiga företag och andra återkommande hushållsräkningar kan betalas”, vilka nämns i skäl 9 i direktiv 2015/2366.
94.      Analogin är, som nämnts, inte lämplig eftersom: a) snabbköp, säljföretag och andra återförsäljare överför hela det belopp som kunderna betalar för att betala vissa räkningar utan att dra av något belopp, och b) den tjänst de tillhandahåller inte är en tjänst som är underordnad eller instrumentell i förhållande till en annan huvudsaklig verksamhet, utan en penningöverföring för att betala dessa räkningar, vilket är en tjänst som dessa enheter i vissa stater erbjuder sina kunder inom ramen för deras (huvudsakliga) utbud av tjänster.
V.      Förslag till avgörande
95.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som College van beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) har ställt på följande sätt:
Artikel 4 led 3, jämförd med punkt 3 c i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG
ska tolkas så,
att en tjänst i form av mottagande och vidarebetalning av medel som en enhet som fungerar som mellanhand erbjuder inte utgör en betaltjänst, när denna enhet inom ramen för ett avtal med en kund och en entreprenör tar emot medel från kunden på sitt betalkonto och, efter kundens samtycke, överför dem från detta betalkonto till entreprenören.
1      Originalspråk: spanska.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (EUT L 337, 2015, s. 35).
3      Lagen om finansiell tillsyn (nedan kallad Wft).
4      Kunden kan alltså sätta in den sista betalningen för arbetet på stiftelsen Betaals konto och inte hos en notarie.
5      Betaal ålades att upphöra med dessa överträdelser senast fyra veckor från offentliggörandet av beslutet (fristen för att vidta åtgärder) genom att sluta erbjuda fullgörandegarantin och ställandet av säkerheten och att överlåta, ändra eller säga upp de löpande avtalen.
6      Vitet uppgick till 10 000,00 euro för varje vecka efter utgången av ovannämnda frist som Betaal underlät att följa beslutet. Maxbeloppet uppgick till 50 000,00 euro.
7      ECLI:NL:RBROT:2022:9932.
8      I sitt skriftliga yttrande begränsade sig den nederländska regeringen till att uttrycka att den delade DNB:s ståndpunkt och att den eventuellt skulle redogöra för sin ståndpunkt muntligen. Den lämnade inte någon sådan redogörelse, eftersom den inte deltog i förhandlingen.
9      Enligt den tjeckiska regeringen utgör en tjänst som den här aktuella endast en betaltjänst när en enhet tillhandahåller den inom ramen för en yrkesverksamhet eller en affärsverksamhet. Det rör sig inte enbart om en nödvändig del av en annan tjänst, och överföringen av medel sker enbart på grundval av en instruktion från betalaren eller mottagaren.
10      Dom av den 1 augusti 2025, Alace och Canpelli (C‑758/24 och C‑759/24, EU:C:2025:591, punkt 91), dom av den 6 juli 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Flykting som har begått ett allvarligt brott) (C‑8/22, EU:C:2023:542, punkt 29) och dom av den 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punkt 12).
11      Svar av den 18 mars 2022 på fråga ID 2020,5216. Svaret har ingen rättsligt bindande verkan. Det finns tillgängligt på EBA, Single Rulebook Q&A, Question ID 2020,5216; www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5216.
12      DNB hänvisar också till kommissionens svar av den 6 januari 2023 på fråga ID 2020,5099, men de faktiska omständigheter som låg till grund för den frågan skiljer sig från omständigheterna i förevarande mål. Detta svar från kommissionen finns tillgängligt på https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5099.
13      Dom av den 22 februari 2024, ABC Projektai (C‑661/22, EU:C:2024:148, punkt 34): ”… när en betaltjänstanvändare ställer medel till ett betalningsinstituts förfogande och dessa medel krediteras ett betalkonto som innehas av detta institut i användarens namn, ska dessa transaktioner i princip anses utgöra en transaktion kopplad till förvaltningen av ett betalkonto i den mening som avses i artikel 4 led 12 i direktiv 2015/2366 och således utgöra en del av en betaltjänst i den mening som avses i artikel 4 led 3 i direktivet”.
14      Begäran om förhandsavgörande, punkt 12.1–12.3.
15      Jag instämmer i detta avseende med den hänskjutande domstolens uttalanden i punkt 13.5 i begäran om förhandsavgörande: ”… av det sammanhang i vilket bestämmelserna i kapitlet ’Genomförande av betalningstransaktioner’ (artiklarna 78–93) i direktiv 2015/2366 och definitionerna av betalningstransaktioner, betalare och betalningsmottagare följer … att genomförandet av betalningstransaktioner framför allt ska betraktas ur ett tekniskt perspektiv och att ’genomförande’ avser genomförandet av en betalningstransaktion till ett betalkonto. … Dessa bestämmelser tycks förutsätta att betaltjänstleverantören är direkt och tekniskt involverad i överföringen av medel från ett betalkonto till ett annat.” Min kursivering.
16      Vid förhandlingen bekräftade DNB att Betaal inte bedrev finansiell förmedling med säkerhetsbeloppen, vilket innebär att företaget var skyldigt att hålla dem spärrade och inte använde dem för att erhålla maximal vinst. Betaal liknar därför inte de finansiella förmedlingsföretag vars risker motiverar att de underställs DNB:s tillsyn.
17      Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338).
18      Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG (EUT L 267, 2009, s. 7).
19      När det gäller Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG (EUT L 319, 2007, s. 1) slog EU-domstolen i dom av den 22 mars 2018, Rasool (C‑568/16, EU:C:2018:211, punkt 36), fast att det bara ska tillämpas på betaltjänstleverantörer vars ”huvudsakliga verksamhet” består i att tillhandahålla betaltjänster till betaltjänstanvändare. I punkt 37 i den domen fann EU-domstolen att svarandebolagets huvudsakliga verksamhet var att driva spelhallar, och att driften av multifunktionella automater för att användarna skulle växla och ta ut pengar i detta sammanhang var helt underordnad förstnämnda verksamhet.
20      Betaal hade inte någon sådan auktorisation, varför DNB uppmanade företaget att upphöra med sin verksamhet.
21      Det är i förevarande mål inte relevant att precisera om de användare som ska skyddas endast är de som har ställning som ”konsumenter” i egentlig mening eller även andra (till exempel företag). I skäl 53 i direktiv 2015/2366 anges följande: ”Eftersom konsumenter och företag inte är i samma situation, behöver de inte samma skyddsnivå. Trots att det är viktigt att sörja för konsumenternas rättigheter genom att införa bestämmelser där det inte är möjligt att avtala om undantag, är det rimligt att låta företag och organisationer avtala om andra villkor när de inte har kontakt med konsumenter. Medlemsstaterna bör emellertid ha möjligheten att föreskriva att mikroföretag … behandlas på samma sätt som konsumenter. Under alla förhållanden bör vissa centrala bestämmelser i detta direktiv dock alltid vara tillämpliga, oavsett användarens ställning.”
22      Vilket återges i punkt 4 i detta förslag till avgörande.
23      Se dom av den 2 september 2021, CRCAM (C‑337/20, EU:C:2021:671, punkt 44), beträffande syftet med direktiv 2007/64, vilket i stor utsträckning överensstämmer med målen för direktiv 2015/2366.
24      Skäl 6 i direktiv 2015/2366.
25      Enligt artikel 767 i bok 7 i den nederländska civillagen: ”Byggherren kan endast åläggas att erlägga betalningar som åtminstone ungefär motsvarar byggnadsarbetets framskridande eller värdet av de tillgångar som överlåtits till denne. För att säkerställa att byggherren fullgör sina skyldigheter kan det dock avtalas att denne hos notarien ska deponera ett belopp som inte får överstiga 10 procent av byggkostnaden eller ställa en på för detta belopp. Det överskjutande beloppet utgör en otillbörlig betalning.”
26      Den italienska regeringen har uttalat sig på samma sätt (punkterna 37 och 38 i dess skriftliga yttrande). Enligt dess uppfattning skulle en vid tolkning av den omtvistade bestämmelsen kunna leda till en betydande utvidgning av begreppet betaltjänst, med svårförutsägbara konsekvenser. Verksamheter som för närvarande utövas fritt och inte omfattas av bestämmelserna om betaltjänster, skulle kunna omfattas av dessa bestämmelser om den tjänst som beskrivs i begäran om förhandsavgörande skulle kvalificeras som en betaltjänst. Den italienska regeringen tillägger att en liknande kvalificering i så fall skulle behöva göras för tjänsten att hos notarie deponera priset för överlåtelse av äganderätten eller överlåtelse, upprättande eller upphörande av andra sakrättigheter avseende fast egendom eller goodwill. På samma sätt skulle varje enhet som tillhandahåller en liknande tjänst för ställande av säkerhet eller deponering av belopp kunna betraktas som en betaltjänstleverantör.
27      Vid förhandlingen hänvisade DNB till risken för att de som tillhandhåller tjänster i form av ställande av säkerhet går i konkurs och att de medel som avsatts för detta ändamål inte kan återvinnas. DNB tillade att så hade skett i när det gällde Betaal.
28      Begreppet penningöverföring är något tvetydigt. Översättningen i de olika språkversioner jag har konsulterat (”money remittance” (engelska), ”transmission de fonds” (franska), ”Finanztransfer” (tyska), ”geldtransfer” (nederländska), ”rimesse di denaro” (italienska), ”envio de fundos” (portugisiska) eller ”remiterea de bani” (rumänska)) ger inte särskilt precisa resultat om dess semantiska fält, för att kunna skilja det från andra mer eller mindre liknande begrepp.
29      Vilken återges i punkt 6 i detta förslag till avgörande.
30      Betaal överför inte hela det belopp som kunden skickat till entreprenören. Enligt artikel 10 i de allmänna villkoren drar Betaal av 2,5 procent av depositionen, med ett minimum på 200 euro, från det belopp som erhållits från kunden, vilket inte överförs eller betalas ut till entreprenören.