FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. MAZÁK
fremsat den 29. marts 2012 (1)
Sag C-544/10
Deutsches Weintor eG
mod
Land Rheinland-Pfalz
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland))
»Fortolkning af artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1924/2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer – betegnelse af vin som letfordøjelig under henvisning til en mild syre – forbud mod sundhedsanprisninger af drikkevarer med et alkoholindhold på over 1,2% vol. – betydningen af »sundhedsanprisninger««
I –    Indledning
1.        Ved forelæggelsesafgørelse af 23. september 2010, indgået til Domstolen den 23. november 2010, har Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) forelagt Domstolen en række spørgsmål med anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF vedrørende fortolkningen af artikel 2, stk. 2, nr. 5), artikel 4, stk. 3, og artikel 10, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer (2), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 116/2010 af 9. februar 2010 (3) (herefter »forordning nr. 1924/2006« eller »forordningen«).
2.        Anmodningen er blevet forelagt i forbindelse med en tvist mellem Deutsches Weintor, et vinavlerkooperativ, og Land Rheinland-Pfalz vedrørende reklame for vin, hvori vinen beskrives som bekömmlich (letfordøjelig, sund, skånsom for maven) på grund af sin milde syre.
3.        Med henblik på at fastslå, om denne betegnelse udgør en »sundhedsanprisning«, hvilket for så vidt angår alkoholholdige drikkevarer, såsom den omtvistede vin, generelt er forbudt i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, ønsker den forelæggende ret en præcisering af dette begreb.
4.        I det tilfælde, at en betegnelse af denne art skal kategoriseres som en sundhedsanprisning, som det i henhold til forordning nr. 1924/2006 er forbudt for en producent eller forhandler af vin at anvende i sin præsentation af og reklame for vin, ønsker den forelæggende ret oplyst, om dette forbud er foreneligt med erhvervsfriheden og friheden til at oprette og drive egen virksomhed i henhold til henholdsvis artikel 15, stk. 1, og artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
II – Retsforskrifter
5.        I den sammenhæng, der er relevant i denne sag, er formålet med og anvendelsesområdet for forordning nr. 1924/2006 således beskrevet i artikel 1:
»1.      Denne forordning harmoniserer medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende ernærings- og sundhedsanprisninger med henblik på at sikre, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, samtidig med at der sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau.
2.      Denne forordning finder anvendelse på ernærings- og sundhedsanprisninger i kommercielle meddelelser, uanset om det er i form af mærkning, præsentation eller reklame for fødevarer, der leveres i den foreliggende form til den endelige forbruger,
[…]«
6.        Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1924/2006 med overskriften »Definitioner« bestemmer følgende:
»Endvidere forstås ved:
1)      »anprisning«: ethvert budskab eller enhver fremstilling, der ikke er obligatorisk i henhold til fællesskabslovgivningen eller national lovgivning, herunder billeder, grafik eller symboler uanset form, som angiver, indikerer eller antyder, at en fødevare har særlige egenskaber
[…]
5)      »sundhedsanprisning«: enhver anprisning, der angiver, indikerer eller antyder, at der er sammenhæng mellem en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele og sundhed
6)      »anprisning af en reduceret risiko for sygdom«: enhver sundhedsanprisning, der angiver, indikerer eller antyder, at indtag af en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele i betydelig grad reducerer en risikofaktor for udvikling af en sygdom hos mennesker
[…]«
7.        Artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 med overskriften »Betingelser for anvendelse af ernærings- og sundhedsanprisninger« bestemmer:
»For drikkevarer med et alkoholindhold på over 1,2% vol. må der ikke anvendes sundhedsanprisninger.
[…]«
8.        Artikel 5 i forordning nr. 1924/2006 med overskriften »Almindelige betingelser« er affattet således:
»1.      Anvendelse af ernærings- og sundhedsanprisninger tillades kun, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a)      Forekomsten, fraværet eller det reducerede indhold i en fødevare eller fødevarekategori af det næringsstof eller andet stof, anprisningen vedrører, har en gavnlig ernæringsmæssig eller fysiologisk virkning, som er dokumenteret med almindeligt anerkendt videnskabelig evidens.
[…]«
9.        Artikel 6 i forordning nr. 1924/2006 med overskriften »Videnskabelig dokumentation for anprisninger« er affattet således:
»Ernærings- og sundhedsanprisninger skal være baseret på og dokumenteret med almindeligt anerkendt videnskabelig evidens.«
10.      De mere specifikke bestemmelser vedrørende sundhedsanprisninger findes i kapitel IV i forordning nr. 1924/2006. Artikel 10 i dette kapitel med overskriften »Særlige betingelser« er affattet således:
»1.      Det er forbudt at anvende sundhedsanprisninger, medmindre de opfylder de generelle krav i kapitel II og de særlige krav i dette kapitel og er godkendt i henhold til denne forordning og medtaget på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til artikel 13 og 14.
[…]
3.      Henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære, må kun anvendes, hvis de ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på de i artikel 13 eller 14 fastsatte lister.
[…]«
III – Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
11.      Deutsches Weintor er et vinavlerkooperativ i Ilbesheim i Rheinland-Pfalz. Virksomheden sælger vine af druesorterne Dornfelder og grå/hvid burgunder under betegnelsen »Edition Mild« med tilføjelsen »mild syre«.
12.      På etiketten anføres bl.a.: »Den milde nydelse fremkommer ved anvendelse af vores særlige skånsomme LO3-proces til biologisk syrereducering.« Vinflaskens halsetiket bærer påtrykket »Edition Mild bekömmlich« (Edition Mild letfordøjelig). På prislisten betegnes vinen som »Edition Mild – sanfte Säure/bekömmlich« (Edition Mild – mild syre/letfordøjelig).
13.      Parterne i hovedsagen strides om, hvorvidt reklame, hvori en vin beskrives som bekömmlich (letfordøjelig) under henvisning til mild syre, udgør en sundhedsanprisning som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006 og følgelig, i henhold til forordningens artikel 4, stk. 3, ikke er tilladt for alkoholholdige drikkevarers vedkommende.
14.      Myndigheden, som fører tilsyn med salget af alkoholholdige drikkevarer i Rheinland-Pfalz, gjorde indsigelse mod brugen af betegnelsen »bekömmlich« med den begrundelse, at den udgør en sundhedsanprisning som omhandlet i forordning nr. 1924/2006, hvorefter Deutsches Weintor anlagde sag ved Verwaltungsgericht med påstand om, at det blev fastslået, at den beskrevne etikettering og reklame var lovlig.
15.      Deutsches Weintor har i det væsentlige gjort gældende, at betegnelsen ikke er en sundhedsanprisning, men henviser til velværet i almindelighed. Forordningen har ikke til formål at regulere henvisninger til velværet i almindelighed, og begrebet »sundhedsanprisning« skal derfor forstås i snæver forstand.
16.      Med dom af 23. april 2009 gav Verwaltungsgericht ikke sagsøgeren medhold.
17.      Ved dom af 19. august 2009 forkastede Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz appellen iværksat til prøvelse af denne dom. Oberverwaltungsgericht anførte, at begrebet sundhed under alle omstændigheder omfatter de virkninger, som et næringsmiddel har for forbrugerens legeme og dettes funktioner. I modsætning til lægemidler er det afgørende dog ikke, at visse legemsfunktioner påvirkes målrettet.
18.      Oberverwaltungsgericht var af den opfattelse, at betegnelsen bekömmlich, når der er tale om vin, vedrører processer i legemet og ikke kun velværet i almindelighed. Selv om begrebet ganske vist også kunne opfattes i mere almindelig forstand, fastslog den, at det kunne betragtes som synonym med »sund«, »let at fordøje« og »skånsom for maven«.
19.      Oberverwaltungsgericht fastslog, at dette har betydning ved vinkonsum, som ofte sættes i forbindelse med hoved- og mavebesvær. Under visse omstændigheder kan vin endog beskadige den menneskelige organisme og føre til afhængighed. Ved anvendelsen af begrebet bekömmlich sammen med en henvisning til en særlig proces til syrereducering og en mild syre skabes der ud fra forbrugerens synspunkt en sammenhæng mellem vinen og fraværet af ubehagelige virkninger i fordøjelsesprocessen, som undertiden er forbundet med indtagelse af vin.
20.      Deutsches Weintor har iværksat revisionsappel ved Bundesverwaltungsgericht til prøvelse af denne dom og har herved gjort gældende, at forordningen ikke er blevet anvendt korrekt.
21.      Hvad for det første angår de faktiske omstændigheder, har Bundesverwaltungsgericht anført i forelæggelsesafgørelsen, at Oberverwaltungsgericht lagde til grund, at en opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger på grund af præsentationen og reklamen vil opfatte den pågældende betegnelse som en henvisning til syren i Deutsches Weintors vine. Vinene betegnes som særlig bekömmlich (letfordøjelige) som følge af en særlig syrereducerende proces, der giver dem en »mild syre«. Herved fremhæves det over for forbrugeren, at vinen er særligt skånsom for maven.
22.      Den forelæggende ret har bemærket, at den i sin egenskab af appelinstans er bundet af førsteinstansens konstateringer med hensyn til forståelsen af betegnelsen »bekömmlich«. Den har endvidere anført, at Deutsches Weintors anbringender i denne henseende ikke er overbevisende.
23.      Den forelæggende ret er dog i tvivl om, hvorvidt de faktiske konstateringer i retlig henseende er tilstrækkelige til at danne grundlag for den vide forståelse af begrebet »sundhedsanprisning«, som de lavere instanser er gået ud fra, og følgelig antagelsen af, at der foreligger en »sundhedsanprisning« i denne sag.
24.      Bundesverwaltungsgericht er af den opfattelse, at en midlertidig opretholdelse af eller påvirkning af legemsfunktionerne alene ikke er tilstrækkeligt til, at der foreligger en sundhedsanprisning i forordning nr. 1924/2006’s forstand. Efter Bundesverwaltungsgerichts opfattelse taler meget for, at der kun foreligger en sundhedshenvisning i forordningens forstand, når der skabes længere, vedvarende påvirkninger af helbredet eller velværet og ikke blot flygtige indvirkninger på stofskifteprocesser, der ikke har nogen indvirkning på helbredet – og hermed den egentlige sundhed.
25.      Ifølge Bundesverwaltungsgericht indeholder henvisningen til de vine, som Deutsches Weintor sælger som værende bekömmlich på grund af deres milde syre, kun den påstand, at vinen under fordøjelsen ikke forårsager mavebesvær, eller i al fald mindre mavebesvær end hvad der normalt er tilfældet for vine af denne art og kvalitet. Det er efter Bundesverwaltungsgerichts opfattelse fjerntliggende at opfatte dette som en konkret sundhedsanprisning eller blot som en uspecificeret henvisning til, at vinkonsum i almindelighed bidrager til en »sund« ernæring.
26.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret derfor afklaret, om en henvisning til forbigående fordele, som et næringsmiddel måtte have fra dets indtagelse til efter dets fordøjelse, kan udgøre en sundhedsanprisning som omhandlet i forordning nr. 1924/2006.
27.      Hvad angår det andet spørgsmål har den forelæggende ret påpeget, at kun sundhedsanprisninger, der tilskriver levnedsmidlet eller et indholdsstof en gavnlig virkning, er omfattet af forordningens anvendelsesområde, og at kun udsagn eller påstande, der opfordrer forbrugeren til at forbedre sundheden ved indtagelse af et næringsmiddel, således kommer i betragtning.
28.      Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt man kan se en forbedring af sundheden i den omstændighed alene, at et næringsmiddel er mindre skadeligt for sundheden end sammenlignelige produkter i samme kategori, og som – med andre ord – kun giver en relativ fordel. Når der er tale om levnedsmidler, der indeholder stoffer, som kan fremkalde virkninger, der i almindelighed opfattes som skadelige (her syre i vin), forekommer det efter almindelig sprogbrug lidet forståeligt, at konsum af et sådant produkt begrebsmæssigt kategoriseres som sundhedsforbedrende, blot fordi skadevirkningerne er noget mindre end ved sammenlignelige produkter.
29.      Endelig er det ifølge Bundesverwaltungsgericht også nødvendigt at tage stilling til, om et forbud er foreneligt med de grundlæggende rettigheder og navnlig med erhvervsfriheden og friheden til at oprette og drive egen virksomhed i henhold til henholdsvis artikel 15, stk. 1, og artikel 16 i chartret. En fortolkning af udsagnet »bekömmlich« som en sundhedsanprisning som omhandlet i forordning nr. 1924/2006 og følgelig at forbyde det i forbindelse med vin går efter Bundesverwaltungsgerichts opfattelse langt ud over forordningens formål og kan udgøre en uforholdsmæssig begrænsning af de grundlæggende rettigheder.
30.      Bundesverwaltungsgericht har derfor udsat den foreliggende sag og forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1)      Kræver en sundhedsanprisning, at der som forudsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, jf. artikel 2, stk. 2, nr. 5), eller artikel 10, stk. 3, i […] forordning (EF) nr. 1924/2006 […], senest ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 116/2010 […], skal angives en gavnlig ernæringsmæssig og fysiologisk virkning med henblik på en varig forbedring af helbredet, eller er det tilstrækkeligt med en forbigående virkning begrænset til perioden mellem næringsmidlets indtagelse og dets fordøjelse?
2)      Såfremt allerede en påstand om en forbigående gavnlig virkning kan være en sundhedsanprisning:
Kan det antages, at en sådan virkning skyldes fravær eller et reduceret indhold af et stof, jf. artikel 5, stk. 1, litra a), i og 15. betragtning til forordningen, blot fordi det i anprisningen påstås, at en virkning, som levnedsmidler af denne art i almindelighed har, og som ofte opfattes som skadelig, i det konkrete tilfælde er ringe?
3)      Hvis spørgsmål 2 besvares bekræftende:
Er det foreneligt med artikel 6, stk. 1, første afsnit, i traktaten om Den Europæiske Union i den den 13. december 2007 gældende affattelse (EUT 2008 C 115, s. 13), jf. artikel 15, stk. 1 (erhvervsfrihed), og artikel 16 (frihed til at oprette og drive egen virksomhed) i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder i den den 12. december 2007 gældende affattelse (EUT 2007 C 303, s. 1), at det uden undtagelse forbydes en producent eller forhandler af vin at reklamere med en sundhedsanprisning af den her foreliggende art, for så vidt som anprisningen er korrekt?«
IV – Retlig vurdering
A –    Det første og det andet spørgsmål: betydningen af begrebet »sundhedsanprisning« i forordning nr. 1924/2006
31.      Med det første og det andet spørgsmål, som det vil være hensigtsmæssigt at undersøge sammen, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om begrebet »sundhedsanprisning« som defineret i artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006 skal forstås således, at det også omfatter anprisninger, der kun indebærer en forbigående gavnlig virkning for helbredet, der nærmere bestemt er begrænset til perioden mellem næringsmidlets indtagelse og dets fordøjelse, og som kun medfører, at den skadelige virkning, som det pågældende levnedsmiddel har på helbredet, er mere begrænset end den virkning, som levnedsmidler af denne art i almindelighed har.
1.      Parternes væsentligste argumenter
32.      I forbindelse med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse har Deutsches Weintor, Land Rheinland-Pfalz, den tjekkiske, estiske, franske, ungarske og finske regering samt Europa-Parlamentet og Kommissionen indgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af den estiske, franske, ungarske og finske regering var disse parter også repræsenteret under retsmødet den 19. januar 2012.
33.      Deutsches Weintor og den tjekkiske regering har gjort gældende, at begrebet »sundhedsanprisning« som omhandlet i forordning nr. 1924/2006 skal fortolkes snævert. De har i det væsentlige foreslået, at det første og det andet spørgsmål bør besvares med, at begrebet forudsætter, at der foreligger en gavnlig ernæringsmæssig eller fysiologisk virkning med henblik på en varig forbedring af helbredet, frem for en blot forbigående forbedring. Endvidere har Deutsches Weintor gjort gældende, at det ikke er tilstrækkeligt at påstå, at det pågældende levnedsmiddel har en mindre skadelig virkning end levnedsmidler af denne art i almindelighed har.
34.      Derimod har alle de øvrige parter, som har afgivet bemærkninger til det første spørgsmål – navnlig Land Rheinland-Pfalz, den franske, estiske, finske og ungarske regering samt Kommissionen – argumenteret for en vid fortolkning og anført, at en forbigående virkning på helbredet, der navnlig er begrænset til perioden mellem næringsmidlets indtagelse og dets fordøjelse, kan være tilstrækkeligt til, at en betegnelse af den foreliggende art skal henføres til kategorien sundhedsanprisninger som omhandlet i forordning nr. 1924/2006.
35.      Hvad angår det andet spørgsmål, som vedrører, hvorvidt en henvisning til, at det pågældende levnedsmiddel har en mindre skadelig virkning end tilsvarende produkter i almindelighed har, har disse parter enten foreslået en besvarelse, som går stik imod den besvarelse, som Deutsches Weintor foreslår, eller gjort gældende, at en særskilt besvarelse er ufornøden eller irrelevant.
2.      Bedømmelse
36.      Det skal først og fremmest understreges, at det inden for rammerne af denne anmodning om en præjudiciel afgørelse ikke tilkommer Domstolen at fastslå, hvad der reelt menes med eller er forbundet med betegnelsen »bekömmlich« sammen med en henvisning til mild syre – eller andre oplysninger på etiketten vedrørende den særlige syrereducerende proces – ud fra en typisk forbrugers synspunkt, som omhandlet og defineret i 16. betragtning til forordning nr. 1924/2006; Domstolen skal heller ikke træffe en endelig afgørelse om, hvorvidt den pågældende betegnelse udgør en »sundhedsanprisning« i forordningens forstand.
37.      Den nationale ret skal foretage disse bedømmelser i lyset af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1924/2006, således som de fortolkes af Domstolen.
38.      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den forelæggende ret allerede har anført i forelæggelsesafgørelsen, at ifølge Verwaltungsgerichts undersøgelser – hvis bedømmelse den forelæggende ret i princippet er bundet af – vil den pågældende betegnelse (i modsætning til Deutsches Weintors opfattelse) ikke af en opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger kun blive forstået som en henvisning til det almindelige velvære eller til generelle egenskaber ved den pågældende vin, såsom dens smag, men som en henvisning til dens milde syre, som understreger, at vinen er særligt skånsom for maven og derfor letfordøjelig.
39.      Det er disse rammer, inden for hvilke Domstolen skal tage stilling til de specifikke forelagte fortolkningsspørgsmål, hvor det første i det væsentlige er, om begrebet »sundhedsanprisning« som defineret i artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006 også omfatter beskrivelser eller betegnelser, som kun antyder eller indikerer en forbigående gavnlig virkning på helbredet, såsom en virkning på maven, som er begrænset til perioden mellem vinens indtagelse og dens fordøjelse.
40.      Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at begrebet sundhedsanprisning i artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006 er defineret i en forholdsvis generel ordlyd, hvorefter der menes en anprisning, der angiver, indikerer eller antyder, at »der er sammenhæng mellem en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele og sundhed«.
41.      Forordningen indeholder, som flere af parterne har bemærket, ganske vist ingen definition af, hvad der menes med »sundhed«. Det kan dog siges med sikkerhed, at begrebet generelt henviser til en persons fysiske og mentale helbred, begge dele – med en vis tvetydighed – i betydningen af et vist funktionsniveau og et vist velvære for den menneskelige krop og psyke (følgelig kan en person være ved »godt helbred« eller »dårligt helbred«) og i betydningen af en ideel tilstand af fuldstændig fysisk og mentalt velvære (4). Det følger navnlig af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, at begrebet sundhed i forordningens forstand ikke kun omfatter kroppens funktioner, men også et menneskes psykologiske og adfærdsmæssige funktioner.
42.      Hvad angår begrebet »sundhedsanprisning« fremgår det for det andet af en række af bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006, at en sådan anprisning er baseret på den antagelse, at produktet vil have en gavnlig virkning på en persons fysiske helbred (eller personens mentale helbred, men det er irrelevant her).
43.      Det fremgår i denne henseende udtrykkeligt af sjette betragtning til forordning nr. 1924/2006 for så vidt angår ernæringsanprisninger, at kun ikke-gavnlige ernæringsanprisninger ikke er omfattet af forordningens anvendelsesområde. Efter min opfattelse fremgår det dog klart, ikke kun af forordningens almindelige mål om forbrugerbeskyttelse (jf. navnlig første betragtning), men også af andre bestemmelser – navnlig tiende betragtning, som henviser til »ernæringsmæssige, fysiologiske eller andre sundhedsmæssige fordele«, 14. betragtning, som kun omhandler stoffer, for hvilke det påstås, at de har en gavnlig virkning, og artikel 5, stk. 1, litra a), og artikel 5, stk. 2, som ligeledes omhandler den påståede gavnlige virkning – at en »sundhedsanprisning« i forordningens forstand forudsætter, at der foreligger en positiv, gavnlig virkning på kroppens funktioner.
44.      Det er for det tredje vigtigt at bemærke, at det i henhold til definitionen af »anprisning« i artikel 2, stk. 2, nr. 1), i forordning nr. 1924/2006 skal fremgå af beskrivelsen, at den pågældende fødevare har »særlige egenskaber«, dvs. at den har en særlig gavnlig virkning på helbredet eller gavnlige psykologiske virkninger, for at der kan være tale om en sundhedsanprisning i forordningens forstand. Følgelig, som Kommissionen med rette har bemærket, er en uspecifik positiv fysisk eller stofskiftemæssig virkning (af den art, hvortil der henvises i forelæggelsesafgørelsen), som kun på en generel måde er forbundet med indtagelsen af et levnedsmiddel eller den pågældende type levnedsmiddel – såsom tilførsel af næring til den menneskelige krop, der naturligvis er af afgørende betydning for opretholdelsen af kroppens funktioner – udelukket a priori fra anvendelsesområdet for begrebet »sundhedsanprisning«.
45.      Derudover giver hverken bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006 eller andre overbevisende argumenter efter min opfattelse grund til at antage, at varigheden af eller den vedvarende (gavnlige) virkning på det fysiske helbred eller kropsfunktionerne, i tillæg til førnævnte forhold, ville eller skulle have konstitutiv virkning for begrebet »sundhedsanprisning« i forordningens forstand.
46.      For det første forekommer det begrebsmæssigt kunstigt at udelukke forbigående virkninger på det fysiske velvære fra begrebet »sundhed«. Det generelle helbred, på den ene side, og en persons mere forbigående og situationsafhængige tilstand af velvære – eller sygdom – på den anden side, er reelt tæt forbundet med hinanden. Kommissionen har også med rette bemærket, at mange lægemidler kun har en forbigående virkning eller virkning af kort varighed på menneskekroppen, uden at der normalt sættes spørgsmålstegn ved, om disse lægemidler har en indvirkning på sundheden.
47.      For det andet har lovgiver, som nævnt ovenfor, åbenbart valgt at definere begrebet »sundhedsanprisning« bredt i overensstemmelse med det høje beskyttelsesniveau for forbrugerne, som forordning nr. 1924/2006 tager sigte på, jf. første betragtning.
48.      Navnlig på grund af det positive image, som fødevarer med sundhedsanprisninger ofte har, og den købsfremmende indvirkning, sådanne anprisninger kan have på forbrugerne, tilsigter forordningen at beskytte forbrugeren mod anprisninger, der er vildledende og/eller usande ved at kræve, at de er videnskabeligt dokumenteret (5).
49.      Hvad angår drikkevarer med et alkoholindhold på over 1,2% vol. fastsætter artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 et generelt forbud – dvs. uanset om den pågældende gavnlige virkning er sand og dokumenteret med videnskabelig evidens – mod sundhedsanprisninger og henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren måtte have for et godt almenhelbred og velvære (da de forudsætter en specifik sundhedsanprisning), som omhandlet i forordningens artikel 10, stk. 3. Som følge af den risiko for afhængighed og misbrug, der er forbundet med indtagelsen af alkohol, er det mere vidtrækkende mål åbenbart at undgå positive helbredsspecifikke associationer, der generelt kan virke animerende på indtagelsen af alkoholholdige drikkevarer.
50.      Efter min opfattelse ville det være i strid med forordning nr. 1924/2006’s formål at fortolke begrebet »sundhedsanprisning« så snævert, at anprisninger, der antyder en forbigående virkning på det fysiske helbred, udelukkes. Som en række af parterne har fremhævet, kunne det medføre, at et betydeligt antal produkter og anprisninger heraf ikke ville være omfattet af forordningens anvendelsesområde, som til trods for antydningen af en positiv – omend forbigående – fysiologisk virkning, ikke desto mindre sandsynligvis vil kunne have en tilskyndende indflydelse på indtagelsen af den fødevare eller det stof, som de vedrører.
51.      Endelig vil sondringen i det første spørgsmål ud fra et praktisk synspunkt også kunne medføre yderligere afgrænsningsproblemer – som f.eks. hvornår den påståede virkning på kropsfunktionerne ophører med at være forbigående og bliver længerevarende eller permanent – og følgelig gøre det mere vanskeligt at anvende forordning nr. 1924/2006 på en konsekvent og forudsigelig måde.
52.      Hvad angår spørgsmålet, om begrebet »sundhedsanprisning« som omhandlet i forordning nr. 1924/2006 omfatter en anprisning, som alene antyder, at det lavere indhold af et stof gør, at de skadelige virkninger af et givet levnedsmiddel bliver mindre for det fysiske velvære, end hvad der normalt er tilfældet for levnedsmidler af denne art, skal det først og fremmest bemærkes – således som den forelæggende ret med rette har anført – at det klart følger af 15. betragtning til forordning nr. 1924/2006 og navnlig forordningens artikel 5, stk. 1, litra a), at betegnelsen også omfatter anprisninger, som antyder en indvirkning på helbredet, som kan tilskrives fraværet eller det reducerede indhold i en fødevare af et stof, såsom det reducerede syreindhold i den pågældende vin.
53.      Hvad angår spørgsmålet, om en sådan anprisning kan bestå i indikationen eller antydningen af, at levnedsmidlet er mindre skadeligt end andre tilsvarende produkter i den samme kategori eller af samme art – i den foreliggende sag vin – fremgår det ovenfor, at begrebet er baseret på den antagelse, at der vil være en særlig positiv eller gavnlig virkning på helbredet eller kropsfunktionerne. Den særlige art af de anpriste specifikke virkninger på helbredet forudsætter altså, at der findes en sammenlignings- eller referencegenstand, dvs. et sammenligneligt produkt.
54.      Efter min opfattelse er det således bestemt muligt, at den anpriste gavnlige fysiologiske virkning ligger i en relativ gavnlig virkning på helbredet, herunder en gavnlig virkning, som kan tilskrives, at levnedsmidlet er mindre ufordelagtigt eller mindre skadeligt for kropsfunktionerne end andre levnedsmidler af tilsvarende art.
55.      Det er i denne forbindelse vigtigt at erindre, at begrebet »sundhedsanprisning«, som anført ovenfor, skal fortolkes bredt. Den omstændighed, at begrebet kræver en indikation eller antydning af en positiv eller gavnlig virkning på helbredet, betyder dog ikke, at det er nødvendigt at anprise en faktisk forbedring af det generelle helbred eller en helbredende virkning svarende til den helbredende virkning ved lægemidler.
56.      En sådan fortolkning er efter min opfattelse også forenelig med formålet med forordning nr. 1924/2006, som er at opnå et højt beskyttelsesniveau for forbrugerne.
57.      Det bemærkes i denne henseende, at anprisningen af en relativ gavnlig virkning på helbredet, som består i en mindre skadelig virkning på visse kropsfunktioner som f.eks. fordøjelsen, kan påvirke forbrugervanerne og tilskynde til indtagelse af det pågældende levnedsmiddel. For så vidt angår den pågældende vin, vil indikationen af, at den er lettere at fordøje, uden tvivl kunne få visse forbrugere til at fravælge andre tilsvarende drikkevarer, men det kan også tænkes, at en sådan anprisning isoleret set vil kunne tilskynde til indtagelse af den pågældende drikkevare og endog tiltrække nye forbrugere, navnlig forbrugere, der har en sart mave.
58.      I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det første og det andet spørgsmål besvares med, at begrebet »sundhedsanprisning« i henhold til artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006 skal fortolkes således, at det også omfatter anprisninger, der kun antyder en forbigående gavnlig virkning på helbredet, såsom en virkning, der er begrænset til perioden mellem næringsmidlets indtagelse og dets fordøjelse, herunder anprisninger, der antyder, at det lavere indhold af et stof bevirker, at de skadelige virkninger af et vist levnedsmiddel bliver mindre for det fysiske velvære, end hvad der normalt er tilfældet med levnedsmidler af denne art.
B –    Det tredje spørgsmål: forenelighed med chartret
59.      Såfremt det første og det andet spørgsmål besvares bekræftende, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det generelle forbud i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 mod sundhedsanprisninger af alkoholholdige drikkevarer som f.eks. vin er foreneligt med chartret, navnlig med erhvervsfriheden og friheden til at oprette og drive selvstændig virksomhed i henhold til chartrets artikel 15, stk. 1, og artikel 16.
1.      Parternes væsentligste argumenter
60.      Deutsches Weintor er af den opfattelse, at det tredje spørgsmål bør besvares benægtende. Efter Deutsches Weintors opfattelse udgør et forbud mod sundhedsanprisninger af den i hovedsagen omhandlede art et uforholdsmæssigt indgreb i vinproducenter og vinhandleres frihed til at vælge erhverv og drive virksomhed.
61.      De øvrige parter, som har afgivet bemærkninger til det tredje spørgsmål, har foreslået en besvarelse, hvorefter det generelle forbud i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 mod sundhedsanprisninger i forbindelse med alkoholholdige drikkevarer er begrundet og forholdsmæssigt og følgelig opfylder chartrets krav – navnlig som følge af den risiko, der er forbundet med indtagelsen af alkoholholdige drikkevarer. Ligeledes er Europa-Parlamentet, hvis skriftlige indlæg kun vedrører det tredje spørgsmål, af den opfattelse, at gennemgangen af dette spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning nr. 1924/2006.
2.      Bedømmelse
62.      Det skal først og fremmest erindres, at det i artikel 6, stk. 1, TEU bestemmes, at Den Europæiske Union skal anerkende de rettigheder, friheder og principper knæsat i chartret, der »har samme juridiske værdi som traktaterne«.
63.      Det skal derfor undersøges – i det omfang forordningens artikel 4, stk. 3, indeholder et generelt forbud mod, at drikkevarer med et alkoholindhold på over 1,2% vol. markedsføres ved hjælp af »sundhedsanprisninger« som omhandlet ovenfor – om forordning nr. 1924/2006 er forenelig med chartrets grundlæggende rettigheder, navnlig artikel 15, stk. 1, og artikel 16.
64.      Chartrets artikel 15, stk. 1, og artikel 16 fastsætter en grundlæggende fri erhvervsret og frihed til at oprette og drive selvstændig virksomhed, som Domstolen allerede har anerkendt som en del af de grundlæggende EU-retlige principper (6). Ifølge denne retspraksis falder retten til at oprette og drive egen virksomhed sammen med retten til fri erhvervsudøvelse (7).
65.      Det skal i denne henseende bemærkes, at det, for så vidt som forbuddet mod de pågældende sundhedsanprisninger vedrører etikettering, annoncering og information vedrørende alkoholholdige drikkevarer og således indfører visse begrænsninger for producenterne og forhandlerne af disse produkters forretningsaktiviteter, må betragtes som sandsynligt, at det vil have en indflydelse på erhvervsfriheden og friheden til at oprette og drive egen virksomhed (8).
66.      Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at grundlæggende rettigheder, som de her omhandlede, ikke er absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet. Følgelig kan retten til frit at udøve disse rettigheder underlægges begrænsninger, særlig inden for rammerne af en fælles markedsordning, forudsat at sådanne begrænsninger reelt er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, som Unionen forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de beskyttede rettigheder (9).
67.      Tilsvarende giver chartrets artikel 52, stk. 1, mulighed for, at der kan indføres begrænsninger i udøvelsen af rettighederne fastsat i chartrets artikel 15 og 16, for så vidt som disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og at de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
68.      I lyset af disse kriterier skal det bemærkes i den foreliggende sag, at formålet med forordning nr. 1924/2006 – i henhold til første betragtning, og som anført ovenfor – er at sikre et højt beskyttelsesniveau for forbrugerne. Nærmere bestemt har forordningen for så vidt angår det i artikel 4, stk. 3, fastsatte forbud det mål – som også fremgår af tiende og attende betragtning – at sikre et højt beskyttelsesniveau for folkesundheden, da den er affattet således, at den forhindrer enhver form for positive associationer mellem sundhed og indtagelse af alkohol, som følge af de skadelige virkninger og risikoen for misbrug, der er forbundet med indtagelse af alkohol, uden hensyn til om de pågældende sundhedsanprisninger er videnskabeligt dokumenterede eller ej.
69.      I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at foranstaltninger, som begrænser mulighederne for at reklamere for alkoholholdige drikkevarer og således er et led i bekæmpelsen af alkoholmisbrug, tilgodeser hensyn vedrørende den offentlige sundhed, og at beskyttelsen af folkesundheden er et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen (10), således som det også fremgår af artikel 9 TEUF.
70.      Det skal ligeledes bemærkes, at det, selv om disse rettigheder kan blive berørt af det pågældende forbud, ikke kan konkluderes, at karakteren af og kernen i retten til fri erhvervsudøvelse eller friheden til at oprette og drive egen virksomhed vil blive berørt, da forbuddet mod sundhedsanprisninger, som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006, for så vidt angår alkoholholdige drikkevarer såsom vin kun indfører restriktioner inden for et klart defineret område af de forretningsaktiviteter, som producenterne eller forhandlerne af disse drikkevarer udøver (11).
71.      Endelig er forbuddet i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 egnet til at nå det tilsigtede mål om beskyttelse af folkesundheden, som nævnt ovenfor, og går i lyset af risikoen for afhængighed, misbrug og de eventuelle skadelige virkninger i forbindelse med indtagelsen af alkohol ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det.
72.      Det skal i denne forbindelse erindres, at Domstolen har fastslået, at alvoren af de mål, som søges virkeliggjort på dette område, kan begrunde restriktioner, som har negative og endog ugunstige konsekvenser for visse økonomiske aktører (12).
73.      Endvidere skal det understreges, at det pågældende forbud trods alt er begrænset til sundhedsanprisninger som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006, dvs. betegnelser eller oplysninger, der indikerer en særlig, positiv indvirkning på helbredet, som beskrevet ovenfor. Det er fortsat muligt at anføre andre udsagn eller oplysninger på etiketten, som ikke har en sådan specifik indvirkning, f.eks. oplysninger om produktets objektive egenskaber eller ernæringsanprisninger – også for så vidt angår alkoholholdige drikkevarer.
74.      Selv om den forelæggende ret mener, at beskrivelsen af de omhandlede vine – dvs. udsagnet »bekömmlich«, sammen med henvisningen til vinenes milde syre og en særlig produktionsproces – af en gennemsnitsforbruger kan opfattes som positive indvirkninger på kroppens funktioner og således udgør en »sundhedsanprisning« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, er det ikke sikkert, at det ville være tilfældet, hvis etiketten kun indeholdt oplysningen om vinens milde syre.
75.      Af ovenstående grunde foreslår jeg Domstolen at besvare det tredje spørgsmål med, at det generelle forbud i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 mod sundhedsanprisninger af den omtvistede art for så vidt angår alkoholholdige drikkevarer såsom vin er foreneligt med artikel 6, stk. 1, TEU, sammenholdt med erhvervsfriheden og friheden til at oprette og drive egen virksomhed, som er knæsat i chartrets artikel 15, stk. 1, og artikel 16.
V –    Forslag til afgørelse
76.      Jeg finder på denne baggrund, at Domstolen bør besvare de af Bundesverwaltungsgericht forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»–      Begrebet »sundhedsanprisning« i henhold til artikel 2, stk. 2, nr. 5), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 116/2010 af 9. februar 2010, skal fortolkes således, at det også omfatter anprisninger, der kun antyder en forbigående gavnlig virkning på helbredet, såsom en virkning, der er begrænset til perioden mellem næringsmidlets indtagelse og dets fordøjelse, herunder anprisninger, der antyder, at det lavere indhold af et stof bevirker, at de skadelige virkninger af et vist levnedsmiddel bliver mindre for det fysiske velvære, end hvad der normalt er tilfældet med levnedsmidler af denne art.
–      Det generelle forbud i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 mod sundhedsanprisninger af den omtvistede art for så vidt angår alkoholholdige drikkevarer såsom vin er foreneligt med artikel 6, stk. 1, TEU, sammenholdt med erhvervsfriheden og friheden til at oprette og drive egen virksomhed, som er knæsat i chartrets artikel 15, stk. 1, og artikel 16.«
1 – Originalsprog: engelsk.
2 – EUT 2006 L 404, s. 9 (o.a.: berigtigelse i EUT 2007 L 12, s. 3).
3 – EUT 2010 L 37, s. 16.
4 – Hvad angår sidstnævnte tilstand, jf. World Health Organisations (WHO) vidtrækkende definition af sundhed, som desuden omfatter det sociale velbefindende som »en tilstand af fuldstændig fysisk, mentalt og socialt velvære og ikke blot en tilstand af fravær af sygdom eller svækkelse«.
5 – Jf. i denne henseende navnlig 10., 14., 16. og 17. betragtning til forordning nr. 1924/2006 og forordningens artikel 5 og 6.
6 – Jf. dom af 9.9.2004, forenede sager C-184/02 og C-223/02, Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 7789, præmis 51; jf. også forklaringerne til chartret om artikel 15 og 16.
7 – Jf. dommen i sagen Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 6, og dom af 21.2.1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest, Sml. I, s. 415, præmis 72-77.
8 – Jf. særligt i forbindelse med etikettering af vine dom af 8.10.1986, sag 234/85, Keller, Sml. s. 2897, præmis 9.
9 – Jf. dom af 10.7.2003, forenede sager C-20/00 og C-64/00, Booker Aquaculture og Hydro Seafood, Sml. I, s. 7411, præmis 68; af 15.7.2004, forenede sager C-37/02 og C-38/02, Di Lenardo og Dilexport, Sml. I, s. 6911, præmis 82; og af 15.4.1997, sag C-22/94, The Irish Farmers Association m.fl., Sml. I, s. 1809, præmis 27.
10 – Jf. i denne henseende dom af 13.7.2004, sag C-429/02, Bacardi France, Sml. I, s. 6613, præmis 37, og af 8.3.2001, sag C-405/98, Gourmet International Products, Sml. I, s. 1795, præmis 27.
11 – Jf. Keller-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 9.
12 – Jf. dom af 1.6.2010, forenede sager C-570/07 og C-571/07, Blanco Pérez og Chao Gómez, Sml. I, s. 4629, præmis 90; og af 17.7.1997, sag C-183/95, Affish, Sml. I, s. 4315, præmis 42 og 43.