62005CJ0077
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
18. detsember 2007 (
*1
)
„Määrus (EÜ) nr 2007/2004 — Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri asutamine — Kehtivus”
Kohtuasjas C-77/05,
mille ese on EÜ artikli 230 alusel 14. veebruaril 2005 esitatud tühistamishagi,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: E. O’Neill ja C. Gibbs, keda abistas barrister A. Dashwood,
hageja,
keda toetavad:
Iirimaa, esindaja: D. O’Hagan, keda abistasid A. Collins, SC, ja P. McGarry, BL, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Poola Vabariik, esindaja: J. Pietras,
Slovaki Vabariik, esindajad: R. Procházka, J. Čorba ja B. Ricziová,
menetlusse astujad,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: J. Schutte ja R. Szostak,
kostja,
keda toetavad:
Hispaania Kuningriik, esindaja: J. M. Rodríguez Cárcamo, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: C. O’Reilly, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts ja A. Tizzano, kohtunikud R. Schintgen (ettekandja), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev ja C. Toader,
kohtujurist: V. Trstenjak,
kohtusekretär: ametnik J. Swedenborg,
arvestades kirjalikus menetluses ja 13. märtsi 2007. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 10. juuli 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik palub oma hagis Euroopa Kohtul esiteks tühistada nõukogu 26. oktoobri 2004. aasta määrus (EÜ) nr 2007/2004 Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri asutamise kohta (ELT L 349, lk 1) ja teiseks jätta selle määruse mõju jõusse kuni seda asendava uue määruse vastuvõtmiseni, välja arvatud osas, kus määrus nr 2007/2004 välistab selle liikmesriigi osalemise nimetatud määruse kohaldamisel.
Õiguslik raamistik
Protokoll Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta
2
EÜ asutamislepingu kolmanda osa IV jaotis (edaspidi „IV jaotis”) kehtestab õigusliku aluse viisa-, varjupaiga-, sisserände- ja muu isikute vaba liikumisega seotud poliitika meetmete võtmiseks.
3
Protokoll Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta, mis on Amsterdami lepinguga lisatud EL lepingule ja EÜ asutamislepingule (edaspidi „IV jaotist käsitlev protokoll”), käsitleb nende liikmesriikide osalemist IV jaotises esitatud sätete rakendamiseks ettepandud meetmete vastuvõtmisel.
4
IV jaotist käsitleva protokolli artikli 1 kohaselt, kui sama protokolli artiklist 3 ei tulene teisiti, ei osale Ühendkuningriik ja Iirimaa vastavalt IV jaotisele ettepandud meetmete vastuvõtmisel ja selle protokolli artikli 2 kohaselt ei ole neile liikmesriikidele siduv ega nende suhtes kohaldatav ükski selline meede.
5
IV jaotist käsitleva protokolli artiklis 3 on sätestatud:
„1.   Ühendkuningriik või Iirimaa võib kolme kuu jooksul pärast […] IV jaotise alusel ettepaneku või algatuse esitamist nõukogule teatada kirjalikult nõukogu eesistujale, et ta soovib osaleda mis tahes sellise kavandatud meetme võtmisel ja kohaldamisel, misjärel sellel riigil on õigus nii toimida. […]
[…]
2.   Kui põhjendatava ajavahemiku möödudes ei saa lõikes 1 osutatud meedet võtta Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalusel, siis võtab nõukogu sellise meetme vastavalt artiklile 1 ilma Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalemiseta. Sel juhul kohaldatakse artiklit 2.”
6
IV jaotist käsitleva protokolli artikkel 4 annab Ühendkuningriigile ja Iirimaale õiguse mis tahes ajal ühineda IV jaotise alusel võetud olemasoleva meetmega. Sellises olukorras kohaldatakse EÜ artikli 11 lõikes 3 sätestatud menetlust mutatis mutandis.
7
IV jaotist käsitleva protokolli artikli 7 kohaselt ei piira „[a]rtiklid 3 ja 4 […] Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli kohaldamist”.
Protokoll Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise kohta
8
EL lepingule ja EÜ asutamislepingule Amsterdami lepinguga lisatud protokolli Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise kohta (edaspidi „Schengeni protokoll”) artikli 1 kohaselt on kolmteist Euroopa Liidu liikmesriiki volitatud omavahel sisse seadma tihedama koostöö Schengeni acquis’ kohaldamisalas, mis on määratletud nimetatud protokolli lisas.
9
Sel viisil määratletud Schengeni acquis’ osaks on eeskätt 14. juunil 1985 Schengenis (Luksemburg) sõlmitud leping Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 13; ELT eriväljaanne 19/02, lk 3; edaspidi „Schengeni leping”) ning Schengeni lepingu rakendamise konventsioon (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9; edaspidi „konventsioon”), mis sõlmiti samuti Schengenis. Need kaks akti koos moodustavad „Schengeni lepingud”.
10
Schengeni protokolli artiklis 4 on sätestatud:
„Iirimaa ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, kes ei ole seotud Schengeni acquis’ga, võivad igal ajal taotleda osalemist mõningates või kõigis selle acquis’ sätetes.
Nõukogu kiidab taotluse heaks artiklis 1 nimetatud liikmete ja asjaomase riigi valitsuse esindaja ühehäälse otsusega.”
11
Schengeni protokolli artiklis 5 on sätestatud:
„1.   Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused vastavad asutamislepingute asjakohastele sätetele.
Kui selles kontekstis kas Iirimaa või Ühendkuningriik või mõlemad ei ole põhjendatava aja jooksul teatanud kirjalikult nõukogu eesistujale oma soovist osaleda, siis Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 11 või Euroopa Liidu lepingu artiklis 40 osutatud luba loetakse antuks artiklis 1 nimetatud liikmesriikidele ning Iirimaale või Ühendkuningriigile, kui kumbki neist soovib osaleda kõnealustes koostöövaldkondades.
2.   Lõike 1 esimeses lõigus osutatud lepingute asjakohaseid sätteid kohaldatakse isegi siis, kui nõukogu ei ole võtnud artikli 2 lõike 1 teises lõigus osutatud meetmeid.”
12
Schengeni protokolli artikkel 8 näeb ette:
„Läbirääkimistel uute liikmesriikide Euroopa Liitu vastuvõtmise üle käsitatakse Schengeni acquis’d ja selle rakendusalas institutsioonide võetud edasisi meetmeid kui acquis’d, mida kõik kandidaatriigid peavad liitu astumiseks täielikult aktsepteerima.”
Deklaratsioonid Schengeni protokollide kohta
13
45. deklaratsioonis Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikli 4 kohta (edaspidi „45. deklaratsioon”) kutsuvad kõrged lepinguosalised nõukogu üles enne selle artikli alusel esitatud taotluse kohta otsuse langetamist küsima Euroopa Ühenduste Komisjoni arvamust. Lisaks „kohustuvad [nad] ka tegema oma parima, selleks et lubada Iirimaal või Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigil soovi korral kasutada kõnealuse protokolli artiklit 4, et nõukogul oleks võimalik langetada nimetatud artiklis osutatud otsuseid kõnealuse protokolli jõustumise kuupäeval või mis tahes ajal pärast seda”.
14
Vastavalt 46. deklaratsioonile Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikli 5 kohta (edaspidi „46. deklaratsioon”) kohustuvad kõrged lepinguosalised „tegema endast sõltuva, et teha võimalikuks kõikide liikmesriikide vaheline tegevus Schengeni acquis’ valdkonnas, eriti siis, kui Iirimaa ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik on kooskõlas [Schengeni protokolli] artikliga 4 nõustunud nimetatud acquis’ mõnede või kõikide sätetega”.
Otsus 2000/365/EÜ
15
Schengeni protokolli artikli 4 teise lõigu alusel võttis nõukogu 29. mail 2000 vastu otsuse 2000/365/EÜ Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi taotluse kohta osaleda teatavates Schengeni acquis’ sätetes (EÜT L 131, lk 43; ELT eriväljaanne 19/01, lk 178).
16
Viidatud otsuse artiklis 1 on loetletud Schengeni acquis’ sätted, milles Ühendkuningriik osaleb.
17
Sama otsuse artikli 8 lõikes 2 on sätestatud:
„Käesoleva otsuse vastuvõtmise kuupäevast alates loetakse Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik pöördumatult teatanuks nõukogu eesistujale Schengeni protokolli artikli 5 kohaselt, et soovib osaleda kõigis ettepanekutes ja algatustes, mis põhinevad artiklis 1 nimetatud Schengeni acquis'l. Selline osalemine hõlmab artikli 5 lõigetes 1 ja 2 nimetatud territooriume niivõrd, kuivõrd need ettepanekud ning algatused põhinevad Schengeni acquis' sätetel, mis saavad neil territooriumidel siduvaks.”
Määrus nr 2007/2004
18
Nagu ilmneb määruse nr 2007/2004 volitustest, võeti see määrus vastu EÜ artikli 62 punkti 2 alapunkti a ja artikli 66 alusel.
19
Viidatud määruse põhjendustes 1–4 on märgitud:
„(1)
Ühenduse poliitika eesmärk EL välispiiri valdkonnas on ühendatud juhtimine, mis tagab ühetaolise ja kõrgetasemelise kontrolli ja valve Euroopa Liidus isikute vaba liikumise üle ning mis on vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala üks oluline osa. Selleks on ette nähtud välispiiri kontrolli normide ja korra kohta ühiste eeskirjade kehtestamine.
(2)
Ühiste eeskirjade tõhusaks rakendamiseks on vaja liikmesriikide vahelist operatiivkoostööd rohkem koordineerida.
(3)
Võttes arvesse nõukogus tegutseva välispiiriga tegelevate isikute ühise üksuse kogemust, tuleks asutada spetsiaalne eksperdiasutus Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuurina (edaspidi „agentuur”), mille ülesandeks on tõhustada liikmesriikide vahelise operatiivkoostöö koordineerimist välispiiril.
(4)
Liikmesriikidel on välispiiri kontrolli ja valve volitused. Agentuur peaks hõlbustama välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimist käsitlevate olemasolevate ja tulevaste ühenduse meetmete rakendamist, tagades liikmesriikide tegevuse koordineerimise nimetatud meetmete rakendamisel.”
20
Määruse nr 2007/2004 põhjendustest 23 ja 26 ilmneb, et see määrus kujutab endast Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist, mille tagajärjel:
—
Islandi Vabariigi ja Norra Kuningriigi delegatsioonid peavad osalema liikmetena agentuuri haldusnõukogus, kuigi piiratud hääleõigusega;
—
Taani Kuningriik, kes ei osale nimetatud määruse vastuvõtmisel, mistõttu see ei ole talle siduv ega kuulu tema suhtes kohaldamisele, peab otsustama kuue kuu jooksul alates selle määruse vastuvõtmisest, kas ta rakendab seda oma siseriiklikus õiguses või mitte;
—
Ühendkuningriik ja Iirimaa ei osale selle määruse vastuvõtmisel, see ei ole neile siduv ega kuulu nende suhtes kohaldamisele.
21
Määruse nr 2007/2004 põhjenduses 25, mis käsitleb Ühendkuningriiki, on sätestatud:
„Käesolev määrus kujutab endast nende Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist, milles ei osale Ühendkuningriik vastavalt […] otsusele 2000/365 […]. Seetõttu ei osale Ühendkuningriik selle vastuvõtmisel, see ei ole talle siduv ega kuulu tema suhtes kohaldamisele.”
22
Määruse nr 2007/2004 artiklis 1 on sätestatud:
„1.   Asutatakse […] agentuur, mille ülesanne on Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiri ühendatud juhtimise parandamine.
2.   Kuigi välispiiri kontrolli ja valve eest vastutavad liikmesriigid, hõlbustab ja kergendab agentuur välispiiri haldamist käsitlevate ühenduse olemasolevate ja tulevaste meetmete tõhusamat rakendamist. Selleks tagab ta liikmesriikide tegevuse koordineerimise nimetatud meetmete rakendamisel, andes oma panuse isikute kontrolli ja liikmesriikide välispiiri valve tõhusa, kõrge ja ühetaolise taseme saavutamiseks.
3.   Samuti annab agentuur komisjonile ja liikmesriikidele välispiiri haldamises vajalikku tehnilist abi ja kogemusi ning edendab liikmesriikidevahelist solidaarsust.
4.   Käesolevas määruses tähendavad viited liikmesriikide välispiirile liikmesriikide maa- ja merepiiri ning nende lennujaamu ja meresadamaid, mille suhtes kehtivad need ühenduse õiguse sätted, mis käsitlevad välispiiri ületamist isikute poolt.”
23
Määruse nr 2007/2004 artiklis 2 täpsustatakse, millised on agentuuri peamised ülesanded: eelkõige koordineerib ta liikmesriikidevahelist operatiivkoostööd välispiiri haldamisel, abistab liikmesriike piirivalvurite koolitamisel, sealhulgas ühiste õppestandardite väljatöötamisel, jälgib välispiiri kontrolli ja valve seisukohalt oluliste uuringute arengut, abistab liikmesriike olukorras, mil välispiiril on vaja tõhustatud tehnilist ja operatiivabi ning annab liikmesriikidele vajalikku abi ühiste tagasisaatmisoperatsioonide korraldamiseks.
24
Sama artikli 2 lõike 2 kohaselt, ilma et see piiraks agentuuri volitusi, võivad liikmesriigid jätkata välispiiril operatiivkoostööd teiste liikmesriikide ja/või kolmandate riikidega, kui selline koostöö täiendab agentuuri tegevust. Liikmesriigid hoiduvad siiski tegevusest, mis võiks ohustada agentuuri toimimist või tema eesmärkide saavutamist ja teatavad agentuurile väljaspool agentuuri välispiiril toimuvast operatiivtegevusest.
25
Vastavalt määruse nr 2007/2004 artiklile 3 hindab agentuur lisaks liikmesriikide esitatud ettepanekuid ühisoperatsioonide ja katseprojektide kohta, kiidab need heaks ja koordineerib neid; agentuur võib ka ise välja tulla selliste algatustega koostöös liikmesriikidega. Agentuur võib samuti otsustada kaasrahastada ühisoperatsioone ja katseprojekte.
26
Sama määruse artikli 5 kohaselt töötab agentuur välja ja arendab piirivalvurite koolituse põhikoolituse õppekava ning korraldab liikmesriikide piirivalvurite koolitajate väljaõpet Euroopa tasandil. Ta pakub samuti lisakoolitust ja seminare liikmesriikide siseriiklike pädevate teenistuste ametnikele välispiiri kontrolli ja valve ning kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisega seotud teemadel.
27
Määruse nr 2007/2004 artikli 7 kohaselt seab agentuur sisse keskregistri liikmesriikidele kuuluvatest tehnilistest seadmetest, mida kasutatakse välispiiri kontrolliks ja valveks ning mida liikmesriigid vabatahtlikult on nõus pärast agentuuri tehtud vajadus- ja riskianalüüsi ajutiselt andma teise liikmesriigi käsutusse, ning peab seda registrit.
28
Nimetatud määruse artikli 12 kohaselt:
„1.   Agentuur hõlbustab liikmesriikide operatiivkoostööd Iirimaa ja Ühendkuningriigiga tema tegevusega hõlmatud küsimustes ning määral, mis on vajalik tema artikli 2 lõikes 1 sätestatud ülesannete täitmiseks.
2.   Abi, mida agentuur annab artikli 2 lõike 1 punkti f kohaselt, hõlmab liikmesriikide ühiste tagasisaatmisoperatsioonide korraldamist, milles osaleb ka Iirimaa või Ühendkuningriik või milles osalevad mõlemad.
3.   Käesoleva määruse kohaldamine Gibraltari piiride suhtes peatatakse kuni kuupäevani, mil jõutakse kokkuleppele meetmete osas, mis käsitlevad isikute liikumist üle liikmesriikide välispiiri.”
29
Määruse nr 2007/2004 artikli 21 lõige 3 sätestab:
„Schengeni acquis’ rakendamise, kohaldamise ja edasiarendamisega seotud riigid osalevad agentuuri töös. Neil kõigil on haldusnõukogus üks esindaja ja üks asendusliige. Nende assotsiatsioonilepingute vastavate sätete alusel tuleb muu hulgas kujundada nende riikide agentuuri töös osalemise iseloom ja ulatus ning vastavad üksikasjalikud eeskirjad, sealhulgas rahalist toetust ja personali käsitlevad sätted.”
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
30
Komisjon esitas 11. novembril 2003 nõukogule määruse ettepaneku agentuuri asutamise kohta.
31
Ühendkuningriik teatas 11. veebruaril 2004 nõukogule oma kavatsusest osaleda määruse nr 2007/2004 vastuvõtmisel. See liikmesriik viitas sellega seoses Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teises lõigus ette nähtud teatamismenetlusele ning IV jaotist käsitlevas protokollis esitatud menetlusele.
32
Nõukogu võttis 26. oktoobril 2004 vastu määruse nr 2007/2004. Vaatamata . aasta teatamisele, ei lubatud Ühendkuningriigil selle määruse vastuvõtmisel osaleda, kuna see kujutab endast nende Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist, milles Ühendkuningriik ei osale vastavalt otsusele 2000/365.
33
Ühendkuningriik luges nõukogu keeldumist lubada tal osaleda määruse nr 2007/2004 vastuvõtmisel Schengeni protokolli artikli 5 rikkumiseks ja esitas käesoleva hagi.
Poolte nõuded
34
Ühendkuningriik palub Euroopa Kohtul:
—
tühistada määrus nr 2007/2004;
—
otsustada EÜ artikli 231 alusel, et määruse nr 2007/2004 tühistamise järel ja selles valdkonnas uue määruse vastuvõtmiseni tuleb selle määruse sätteid edasi kohaldada, välja arvatud osas, milles välistatakse Ühendkuningriigi osalemine nende kohaldamisel, ja
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
35
Nõukogu palub jätta hagi rahuldamata ja jätta kohtukulud Ühendkuningriigi kanda.
36
Euroopa Kohtu president andis 17. augusti 2005. aasta määrusega Iirimaale, Poola Vabariigile ja Slovaki Vabariigile loa menetlusse astumiseks Ühendkuningriigi nõuete toetuseks ning Hispaania Kuningriigile ja Euroopa Ühenduste Komisjonile loa menetlusse astumiseks nõukogu nõuete toetuseks.
Hagi
Poolte argumendid
37
Esimese võimalusena väidab Ühendkuningriik, et jättes ta määruse nr 2007/2004 vastuvõtmise menetlusest kõrvale, tugines nõukogu Schengeni protokolli ekslikule tõlgendamisele ja rikkus selle artiklit 5.
38
Tegelikult ei saa lugeda, et Schengeni protokolli artiklis 5 kehtestatud süsteem on allutatud sama protokolli artiklis 4 sätestatule. Selle protokolli artiklid 4 ja 5 on üksteisest sõltumatud, nii et Ühendkuningriik ei ole kohustatud artikli 5 alusel vastu võetud meetmetes osalemiseks eelnevalt taotlema artikli 4 alusel vastavas Schengeni acquis’s osalemist.
39
Oma seisukoha toetuseks väidab Ühendkuningriik eeskätt, et nõukogu eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5 on vastuolus nende kahe sätte ülesehituse ja sõnastusega; et see rikub artiklis 5 kehtestatud mehhanismi olemust; ja et see ei ole kooskõlas 46. deklaratsiooniga.
40
Lisaks võtab see tõlgendus nimetatud liikmesriigi väitel Schengeni protokolli artiklilt 5 selle kasuliku mõju, mis on eeskätt tagada Ühendkuningriigi ja Iirimaa maksimaalne osalemine Schengeni acquis’l põhinevates meetmetes, ning ei ole vajalik ei IV jaotist käsitleva protokolli artikli 7 kasuliku mõju kaitseks ega ka Schengeni acquis’ terviklikkuse tagamiseks. Igal juhul on sellise tõlgenduse mõju võrreldes taotletud eesmärgiga väga ebaproportsionaalne ning selle tagajärjel toimiks viidatud artiklis 5 sätestatud mehhanism nii, et see oleks vastuolus õiguskindluse põhimõtte ning tihedamat koostööd käsitlevate aluspõhimõtetega, sest nõukogul on praeguse praktika kohaselt „lai ja ebakindel” arusaam sellest, mida tuleb mõista väljendi all „Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused”.
41
Teise võimalusena väidab Ühendkuningriik, et kui nõukogu eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5 oleks õige, siis selle protokolli artikli 5 lõike 1 esimeses lõigus olevat väljendit „Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused” tuleks mõista nii, et sellega peetakse silmas üksnes neid meetmeid, mis on olemuslikult seotud Schengeni acquis’ga („läbinisti Schengeni” meetmed), näiteks seda acquis’d käsitlevaid sätteid muutvad meetmed, millega Ühendkuningriik saaks ühineda üksnes eelnevalt end muutmisele tulevate sätetega sidudes. Seevastu ei kuulu selle sätte kohaldamisalasse meetmed, mis on üksnes „Schengeniga seotud”, st need, mis on küll mõeldud Schengeni acquis’ teatud eesmärkide edasiarendamiseks ja täiendamiseks, kuid ei ole nii tihedalt seotud selle acquis’ga, et selle terviklikkus oleks ohus, kui liikmesriik, kes acquis’s ei osale, võtab siiski osa selliste meetmete vastuvõtmisest. Sellest tuleneb, et viimati mainitud kategooriasse kuuluva meetme vastuvõtmisel ei reguleeri Ühendkuningriigi seisundit selle protokolli sätted, vaid olenevalt olukorrast kas IV jaotist käsitleva protokolli või „kolmanda samba” asjakohased sätted. Kuna määrust 2007/2004 tuleb lugeda sellesse teise kategooriasse kuuluvaks, siis ei oleks Ühendkuningriiki pidanud välistama selle määruse vastuvõtmiselt.
42
Nõukogu väidab esiteks, et Schengeni protokolli artikli 5 eesmärk on vastupidi Ühendkuningriigi väidetele mitte anda viimasele õigust, vaid tagada terves Schengeni acquis’s osalevatele liikmesriikidele, et nende tegevust ei seata kahtluse alla seetõttu, et teised liikmesriigid tõrguvad selles osalemast. Nimetatud sätte sõnastus kinnitab seda tõlgendust, kuna erinevalt sama protokolli artiklist 4 ja IV jaotist käsitleva protokolli artiklist 3 ei tunnustata seal otsesõnu sellist õigust.
43
Nõukogu sõnul võtab Ühendkuningriigi eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artikli 5 lõikele 1 sama protokolli artiklis 4 sätestatud heakskiitmismenetluselt kasuliku mõju, sest kui liikmesriigile keeldutakse selle artikli kohaselt andmast õigust osaleda kindla meetme vastuvõtmisel, saaks see liikmesriik siiski osaleda vastavat valdkonda edasi arendavates meetmetes, kasutades lihtsalt artiklis 5 märgitud menetlust. Schengeni acquis’ terviklikkus ei oleks enam tagatud ja kasulik mõju võetaks ka IV jaotist käsitleva protokolli artiklilt 7, mis näeb ette, et selle protokolli artiklid 3 ja 4 ei piira Schengeni protokolli kohaldamist.
44
Teiseks väidab nõukogu, et Ühendkuningriigi teostatud vahetegemist „läbinisti Schengeni” ja tema sõnul lihtsalt „Schengeniga seotud” meetmete vahel ei toeta ei esmane ega teisene õigus. Sellega seoses märgib nõukogu, et Ühendkuningriigi pakutud määratlus „Schengeniga seotud” meetmete kohta tugineb valele arusaamale sellest, mis võib Schengeni acquis’ terviklikkust ohustada, ja et kõnealune vahetegemine tekitab asjatu õiguskindlusetuse, kuna see toob kaasa erinevuse selle vahel, mida tuleb mõista „Schengeni acquis’d edasiarendava meetme” all, kui tegu on esiteks Islandi Vabariigile ja Norra Kuningriigile kohaldatava meetme või teiseks Ühendkuningriigile ja Iirimaale kohaldatava meetme vastuvõtmisega.
45
Kolmandaks rõhutab nõukogu, et tema seisukoht on täiesti kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning tihedama koostöö valdkonnas kohaldatavate eeskirjadega. Esiteks ei saa proportsionaalsuse põhimõte asutamislepingu autoreid siduda. Teiseks ei piira EL ja EÜ asutamislepingute tihedamat koostööd käsitlevad sätted Schengeni protokolli kohaldamist.
46
Iirimaa leiab, et Ühendkuningriigi eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5 on kooskõlas nende artiklite sõnastusega ja vastab nõukogu praegusele praktikale Schengeni acquis’d käsitlevate meetmete osas, milles Ühendkuningriigil ja Iirimaal on lubatud osaleda. Seda tõlgendust kinnitavad muu hulgas ka Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioonid Schengeni protokolli kohta. Lisaks ei suuda nõukogu tõendada konkreetse kahju ohtu Schengeni acquis’le, kui Ühendkuningriik osaleks määruse nr 2007/2004 vastuvõtmisel.
47
Poola Vabariigi sõnul ei ole mõiste „Schengeni acquis” ebamäärasusega arvestades võimalik selgelt kindlaks teha, kas määrus nr 2007/2004 kuulub nimetatud acquis’ alla või kujutab endast lihtsalt selle edasiarendamist. Sellegipoolest leiab ta, et nimetatud määrus kujutab endast pigem selle acquis’ edasiarendamise meedet. Kuid Ühendkuningriigi õigus osaleda Schengeni acquis’d edasiarendavates meetmetes tuleneb otseselt Schengeni protokolli artiklist 5 ja seda ei saa seada sõltuvusse sama protokolli artikli 4 eelnevast rakendamisest. Lisaks sellele ei ole kuidagi takistatud Ühendkuningriigi lubamine osaleda nimetatud määruse vastuvõtmisel, kuna selline osalemine ei kujuta endast ohtu ei Schengeni acquis’ terviklikkusele, toimimisele ega rakendamisele.
48
Slovaki Vabariigi sõnul sõltub Ühendkuningriigi õigus osaleda määruse nr 2007/2004 vastuvõtmisel sellest, et puudub oht juba kehtiva Schengeni acquis’ terviklikkusele ja ühtsusele. Kui nõukogu keeldub Ühendkuningriigile seda õigust andmast, peab ta tõendama, et selle liikmesriigi osalemine nimetatud määruse kohaldamisel kujutab endast sellist ohtu. Käesolevas olukorras seda ohtu aga ei esine.
49
Hispaania Kuningriik leiab, et Ühendkuningriigi hagil ei ole alust. Esiteks tugineb Ühendkuningriigi peamine nõue Schengeni protokolli ühes artiklis talle antud väidetaval õigusel, mida see protokoll ei tunnusta. Ühendkuningriigi eelistatud tõlgendus tähendaks kindlat ohtu selle protokolliga kehtestatud tihedama koostöö alusel juba vastu võetud meetmetele, kuna sellega seataks ohtu Schengeni acquis’ terviklikkus ja ühtsus. Teiseks ei arvesta Ühendkuningriigi teise võimalusena esitatud nõue asjaolu, et nõukogu määrab kindlaks, milliseid meetmeid tuleb lugeda Schengeni acquis’l põhinevateks meetmeteks, ja et seda ei saa otsustada liikmesriik, kes ei ole ühinenud Schengeni lepingutega.
50
Komisjon rõhutab, et üldisemalt tihedama koostöö ja konkreetselt Schengeni acquis’ peamine omadus on nende terviklikkus. Selle terviklikkuse ja Schengeni acquis’ ühtsuse säilitamine ja kaitse on seega kesksed eesmärgid. Schengeni protokoll näeb küll ette sellise liikmesriigi, kes ei ole ühinenud Schengeni lepingutega, osalise osalemise, kuid sellega ei anta asjaomastele liikmesriikidele à la carte valikuõigust, mis tooks kaasa osalemiste ja kohustuste ebaühtlase jaotumise.
51
Komisjoni sõnul on Ühendkuningriigi eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5 vastuolus selle protokolli ülesehituse ning loogikaga ning kahjustab Schengeni acquis’ ühtsust ja terviklikkust.
52
Lisaks leiab ta, et Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 esimeses lõigus olev väljend „Schengeni acquis’l põhinevad” ei pea silmas selliste meetmete „laia ja ebakindlat” mõistet, mida tihedas koostöös osalevad liikmesriigid võivad vastu võtta, samas kui otsus, millega ettepanek loetakse „Schengeni acquis’l põhinevaks meetmeks”, ei erine üldse otsusest, millega määratakse kindlaks sobiv õiguslik alus ühenduse õigusakti vastuvõtmiseks.
53
Lõpuks märgib komisjon, et arvestades agentuuri erilist olemust, kujutab selle loomine endast „läbinisti Schengeni” meedet sellele mõistele Ühendkuningriigi poolt omistatud tähenduses ja selle loomine on olemuslikult seotud Schengeni acquis’ga. Lisaks on agentuur seotud kõnealuse acquis’ sellise valdkonnaga, milles Ühendkuningriik on otsustanud mitte osaleda. Seetõttu on õigustatud, et viimati nimetatul ei lubata osaleda määruse nr 2007/2004 vastuvõtmisel.
Euroopa Kohtu hinnang
54
Ühendkuningriigi poolt esimese võimalusena esitatud argumentide üle otsustamiseks tuleb välja selgitada, kas Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et seda kohaldatakse üksnes sellisel Schengeni acquis’ valdkonnal põhinevatele ettepanekutele ja algatustele, milles Ühendkuningriigil ja/või Iirimaal on lubatud osaleda sama protokolli artikli 4 alusel, või vastupidi, nagu seda väidab Ühendkuningriik, neid sätteid tuleb käsitleda üksteisest sõltumatuna.
55
Selleks tuleb arvesse võtta mitte üksnes kõnealuste sätete sõnastust vaid samuti nende ülesehitust, konteksti, eesmärki ja kasulikku mõju.
56
Käesoleval juhul tuleb tuvastada, et Schengeni protokolli artikliga 1 volitati kolmeteiskümmet liikmesriiki omavahel sisse seadma tihedamat koostööd Schengeni acquis’ga, millega need riigid on seotud, hõlmatud valdkondades. Lisaks sellele nähtub nimetatud protokolli artiklist 2, et kõiki selle tihedama koostöö rakendamise raames võetud meetmeid tuleb käsitada nimetatud acquis’ lahutamatu osana, mida kandidaatriigid peavad liitu astumiseks muuseas vastavalt sama protokolli artiklile 8 täielikult aktsepteerima.
57
Kuna Ühendkuningriik ja Iirimaa olid ainukesed liikmesriigid, kes ei osalenud Schengeni lepingutes, mis kujutavad endast selle tihedama koostöö alust, siis oli nimetatud kahe riigi olukord teistest erinev ja Schengeni protokollis võeti seda kahel moel arvesse.
58
Ühelt poolt, nagu näeb ette Schengeni protokolli artikkel 4, on protokolliga nendele kahele riigile antud võimalus igal ajal taotleda osalemist ainult mõningates acquis’ sätetes nende osalemise taotluse esitamise kuupäeval kehtivas versioonis. Teiseks võimaldab sama protokoll vastavalt artikli 5 lõike 1 teisele lõigule neil liikmesriikidel mitte osaleda nimetatud acquis’l põhinevates ettepanekutes ja algatustes.
59
Ehkki need kaks sätet käsitlevad sel moel Schengeni acquis’ kahte eri aspekti, ei saa siiski ainuüksi sellest järeldusest lähtudes kehtivalt väita, et neid sätteid tuleb käsitleda üksteisest sõltumatuna.
60
Tegelikult, nagu tuleneb väljendi „Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused” kasutamisest Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 esimeses lõigus, on selles sättes viidatud meetmete alus Schengeni acquis sama protokolli artikli 4 tähenduses, mida nendega üksnes rakendatakse või edasi arendatakse.
61
Loogiliselt peavad sellised meetmed olema kooskõlas sätetega, mida nendega rakendatakse või edasi arendatakse, mistõttu need eeldavad nii selliste sätete kui nende aluseks olevate põhimõtete aktsepteerimist.
62
Sellest tulenevalt on liikmesriigi osalemine meetme vastuvõtmises Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 kohaselt võimalik vaid siis, kui see riik on end sidunud selle Schengeni acquis’ valdkonnaga, millesse vastuvõtmisele tulev meede kuulub või mida sellega edasi arendatakse.
63
Neil asjaoludel ja arvestades sellega, et Schengeni protokolli artiklis 4 on ette nähtud Ühendkuningriigi ja Iirimaa võimalus osaleda Schengeni acquis’s, ei saa neil liikmesriikidel lubada osaleda meetme vastuvõtmisel sama protokolli artikli 5 lõike 1 alusel, kui nõukogu ei ole neil eelnevalt lubanud siduda end selle acquis’ valdkonnaga, mis on nimetatud meetme alus.
64
Lisaks sellele on eelnevalt esitatud tõlgendus kooskõlas nii Schengeni protokolli artikli 4 kui ka artikli 5 eesmärgiga ja sellega tagatakse täielikult mõlema sätte kasulik mõju.
65
Tegelikult ei kahjusta selline tõlgendus kuidagi Ühendkuningriigile ja Iirimaale Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teises lõigus ette nähtud võimalust otsustada – ja seda isegi siis, kui neil liikmesriikidel on lubatud siduda end kõigi või mõningate acquis’ sätetega – mitte osaleda acquis’ selliseid osasid rakendavate või edasi arendavate meetmete vastuvõtmisel, milles neil on lubatud osaleda.
66
Lisaks võimaldab selline tõlgendus arvestada nii Schengeni protokolli artikli 4 sõnastuse kui ka eesmärgiga, sest paindlikkus, mis on sel moel kõnealuse protokolli artikliga 5 kahele asjaomasele liikmesriigile võimaldatud seoses Schengeni acquis’d rakendavates või edasi arendavates meetmetes osalemise vaba valikuga, kõrvaldab tõrked, mis võiksid neil liikmesriikidel sellise valiku puudumisel seoses Schengeni acquis’ sätete aktsepteerimisega tekkida, ja julgustab neid seeläbi kasutama võimalikult palju neile samas artiklis 4 ette nähtud võimalust.
67
Seevastu Ühendkuningriigi eelistatud tõlgenduse tagajärjel kaotaks Schengeni protokolli artikkel 4 täielikult oma kasuliku mõju, kuna Ühendkuningriik ja Iirimaa võiksid osaleda kõigis Schengeni acquis’l põhinevates ettepanekutes ja algatustes nimetatud protokolli artikli 5 lõike 1 alusel, samas kui need liikmesriigid ei ole sidunud end selle acquis’ asjaomaste sätetega või neil ei ole lubatud selles osaleda sama protokolli artikli 4 teise lõigu alusel. Kuid nagu tuleneb 45. deklaratsioonist, on nimetatud artiklil 4 oluline tähtsus Schengeni protokolliga kehtestatud süsteemi raames, kuna selle eesmärk on tagada kõigi liikmesriikide maksimaalne osalemine Schengeni acquis’s.
68
Selle aruteluga arvestades tuleb järeldada, et Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teise lõigu tõlgendusega, mida Ühendkuningriik eelistab, ei saa nõustuda ja et nimetatud sätet tuleb mõista nii, et seda kohaldatakse üksnes sellisel Schengeni acquis’ valdkonnal põhinevatele ettepanekutele ja algatustele, milles Ühendkuningriigil ja/või Iirimaal on lubatud osaleda sama protokolli artikli 4 alusel.
69
Seda tõlgendust toetab muuseas otsuse 2000/365 artikli 8 lõige 2, millest tuleneb samuti, et Schengeni acquis’l põhinevates ettepanekutes ja algatustes osalemine on võimalik ainult siis, kui acquis’ sätted, mis on nende ettepanekute ja algatuste alus, on kohaldatavad nendes osaleda soovivate liikmesriikide suhtes; see eeldab, et asjaomane liikmesriik on end eelnevalt nimetatud acquis’ga sidunud.
70
Käesolevas kohtuasjas on tuvastatud, et Ühendkuningriik ei ole ennast sidunud selle Schengeni acquis’ valdkonnaga, millesse määrus nr 2007/2004 kuulub, st acquis’ valdkonnaga, mis käsitleb välispiiri ületamist.
71
Neil asjaoludel tuleb tuvastada, et keeldudes andmast Ühendkuningriigile õigust osaleda määruse nr 2007/2004 vastuvõtmisel põhjendusega, et sellel liikmesriigil ei olnud eelnevalt lubatud osaleda koostöövaldkonnas, millesse see määrus kuulub, ei tõlgendanud ega kohaldanud nõukogu vääralt Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teist lõiku.
72
Sellest nähtub, et käesoleva tühistamishagi toetuseks Ühendkuningriigi poolt esimese võimalusena esitatud argumendid tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
73
Mis puudutab Ühendkuningriigi poolt teise võimalusena esitatud argumente, siis tuleb esiteks märkida, et selle liikmesriigi teostatud vahetegemiseks meetmete, mida ta määratleb „läbinisti Schengeni” meetmetena, ja nende meetmete vahel, mida ta käsitleb üksnes „Schengeniga seotud” meetmetena, ei anna alust ei EL ega EÜ asutamisleping ega ka teisene ühenduse õigus.
74
Veel tuleb märkida, et ehkki Ühendkuningriik vaidlustab nõukogu määratluse, möönab ta samas, et määrus nr 2007/2004 on seotud Schengeni acquis’ sätetega, sest ta leiab, et tegemist on siiski „Schengeniga seotud” meetmega.
75
Hoolimata neist järeldustest ja asjaolust, et käesolevas kohtuasjas ei ole nõukogule etteheidetav väidetavalt väär määratlus otseselt seotud määruse nr 2007/2004 vastuvõtmiseks valitud õigusliku aluse, st EÜ asutamislepingu artikli 62 punkti 2 alapunkti a ja artikli 66 valikuga, tuleb tuvastada, et olenemata ühenduse akti õigusliku aluse valikust mõjutab määruse nr 2007/2004 määratlemine nõukogu poolt Schengeni acquis’d edasi arendava meetmena otseselt nende sätete kindlaksmääramist, mis reguleerivad selle määruse vastuvõtmise menetlust ja seega ka Ühendkuningriigi võimalust osaleda selles menetluses.
76
Tegelikult, kui Ühendkuningriigi poolt IV jaotise sätete kohaldamiseks esitatud ettepaneku vastuvõtmises osalemise võimaluse kasutamine ei sõltu vastavalt IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõikele 1 mitte mingist muust tingimusest peale viidatud sättes ette nähtud teatamise tähtaja, siis mõjutab määruse nr 2007/2004 määratlemine Schengeni acquis’d edasi arendava meetmena otseselt nimetatud liikmesriigile tunnustatavaid õigusi.
77
Selle tuvastamisega arvestades ja analoogia põhjal ühenduse akti õigusliku aluse valiku valdkonnas kehtivaga tuleb sedastada, et käesolevas kohtuasjas esinevaga sarnases olukorras peab ühenduse akti määratlemine Schengeni acquis’l põhineva ettepaneku või algatusena Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 esimese lõigu tähenduses põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eriti õigusakti eesmärk ja sisu (vt 11. juuni 1991. aasta otsus kohtuasjas C-300/89: komisjon vs. nõukogu, nn titaandioksiidi kohtuotsus, EKL 1991, lk I-2867, punkt 10; . aasta otsus kohtuasjas C-176/03: komisjon vs. nõukogu, EKL 2005, lk I-7879, punkt 45, ja . aasta otsus kohtuasjas C-440/05: komisjon vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-9097, punkt 61).
78
Nende järeldustega arvestades tuleb välja selgitada, kas nõukogul ei olnud alust – nagu seda väidab Ühendkuningriik – määrust nr 2007/2004 Schengeni acquis’d edasi arendava meetmena määratleda.
79
Mis puudutab määruse nr 2007/2004 eesmärki, siis tuleneb selle põhjendustest 1–3 ning samuti selle artikli 1 lõigetest 1 ja 2, et määruse eesmärk on välispiiri ühendatud juhtimise parandamine ning välispiiri kontrolli norme ja korda käsitlevate ühiste eeskirjade tõhusam ja hõlpsam rakendamine.
80
Mis puudutab määruse nr 2007/2004 sisu, siis tuleb märkida, et määrusega loodud agentuuri ülesanne on vastavalt selle määruse põhjendusele 3 ja artiklile 2 eelkõige liikmesriikidevahelise operatiivkoostöö koordineerimine välispiiri haldamisel, liikmesriikide abistamine piirivalvurite koolitamisel ja liikmesriikidele olukorras, mis seda nõuab, välispiiril tõhustatud tehnilise ja operatiivabi andmine.
81
Selles osas tuleb tuvastada esiteks, et ühised eeskirjad, millele määrus nr 2007/2004 viitab ja mida tuleb välispiiri ühendatud juhtimise raames rakendada, kehtestati konventsiooniga asutatud täitevkomitee üldkäsiraamatuga (EÜT 2002, C 313, lk 97).
82
Nagu tuleneb nõukogu 24. aprilli 2001. aasta määruse (EÜ) nr 790/2001, millega antakse nõukogule rakendusvolitused piirikontrolli ja piirivalve rakendamise teatavate üksikasjalike sätete ja praktilise korra osas (EÜT L 116, lk 5; ELT eriväljaanne 19/04, lk 102), põhjendusest 1, on üldkäsiraamat koostatud konventsiooni II jaotise 2. peatüki pealkirjaga „Välispiiride ületamine” sätete rakendamiseks ja see on nõukogu . aasta otsuse 1999/435/EÜ, mis käsitleb Schengeni acquis’ määratlust, et kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja Euroopa Liidu lepingu asjakohaste sätetega kindlaks määrata iga acquis’d moodustava sätte või otsuse õiguslik alus (EÜT L 176, lk 1; ELT eriväljaanne 19/01, lk 136), artikli 1 kohaselt osa Schengeni acquis’st, nagu see on määratletud Schengeni protokolli artiklis 1.
83
Teiseks on oluline meenutada, et nii Schengeni lepingu pealkirjast kui ka preambuli neljandast lõigust ning samuti selle artiklist 17 tuleneb, et selle lepingu peamine eesmärk on kaotada isikute liikumise osas kontroll liikmesriikide ühispiiridel ja viia see üle välispiiridele. Nimetatud eesmärgi tähtsust Schengeni lepingute raames rõhutab välispiiride ületamist käsitlevate sätete paigutus konventsioonis ja asjaolu, et vastavalt selle artiklitele 6 ja 7 toimub kontroll välispiiril kooskõlas ühtsete põhimõtetega ning liikmesriigid teevad tihedat ja püsivat koostööd kontrolli- ja valveülesannete tõhusaks täitmiseks.
84
Eelnevast tuleneb, et isikute kontrolli liikmesriikide välispiiridel ja sellest nähtuvalt ka välispiiri kontrolli norme ja korda käsitlevate ühiste eeskirjade tõhusat rakendamist tuleb käsitada Schengeni acquis’ga hõlmatud elementidena.
85
Kui, nagu nähtub käesoleva otsuse punktidest 79 ja 80, nii määruse nr 2007/2004 eesmärk kui ka sisu on suunatud nende kontrollide parandamisele, siis tuleb seda määrust käsitada Schengeni acquis’l põhineva meetmena Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 esimese lõigu tähenduses.
86
Neil asjaoludel määratles nõukogu määruse nr 2007/2004 õigesti Schengeni acquis’ sätteid edasi arendava meetmena.
87
Sellest tuleneb, et ka Ühendkuningriigi poolt teise võimalusena esitatud argumentidega ei saa nõustuda.
88
Seetõttu ei saa rahuldada Ühendkuningriigi nõuet määruse nr 2007/2004 tühistamiseks ning järelikult ei ole Euroopa Kohtul alust otsustada selle liikmesriigi taotluse üle säilitada vaidlustatud määruse kehtivus.
89
Neil asjaoludel tuleb Ühendkuningriigi hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
90
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna nõukogu on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Ühendkuningriik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud mõista välja hagejalt. Kodukorra artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista kohtukulud välja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigilt.
3.
Hispaania Kuningriik, Iirimaa, Poola Vabariik, Slovaki Vabariik ja Euroopa Ühenduste komisjon kannavad ise oma kohtukulud.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.