62002CC0377_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. In der vorliegenden Rechtssache ersucht der belgische Raad van State den Gerichtshof, sich erneut zur Vereinbarkeit der gemeinschaftlichen Einfuhrregelung für Bananen mit den Verpflichtungen der Gemeinschaft als Mitglied der Welthandelsorganisation (im Folgenden: WTO) zu äußern. Die Besonderheit des Falles besteht darin, dass die fragliche Gemeinschaftsregelung, die eingeführt worden war, nachdem das Streitbeilegungsgremium der WTO (Dispute Settlement Body, im Folgenden: DSB) die Unvereinbarkeit der zuvor geltenden Regelung mit den Vorschriften der WTO festgestellt hatte, ebenfalls von diesem Organ für unvereinbar erklärt wurde.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Internationale Übereinkünfte
2. Das Rechtsinstrument, das im vorliegenden Fall in erster Linie zu prüfen ist, ist das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT). Dieses bildet den Anhang 1A des Übereinkommens zur Errichtung der WTO, das im Namen der Gemeinschaft hinsichtlich des in ihre Zuständigkeit fallenden Teils durch den Beschluss 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994(2) genehmigt wurde.
3. Artikel I Absatz 1 des GATT schreibt die so genannte allgemeine Meistbegünstigung fest. Er sieht insbesondere vor, dass „[b]ei Zöllen und Belastungen aller Art, die anlässlich oder im Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr … auferlegt werden, … alle Vorteile, Vergünstigungen, Vorrechte oder Befreiungen, die eine Vertragspartei für eine Ware gewährt, welche aus einem anderen Land stammt oder für dieses bestimmt ist, unverzüglich und bedingungslos für alle gleichartigen Waren gewährt [werden], die aus den Gebieten der anderen Vertragsparteien stammen oder für diese bestimmt sind“(3) .
4. Artikel XIII über die nicht diskriminierende Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen bestimmt:
„1. Eine Vertragspartei darf bei der Einfuhr einer Ware aus dem Gebiet einer anderen Vertragspartei … keine Verbote oder Beschränkungen anwenden, es sei denn, dass die Einfuhr einer gleichartigen Ware aus dritten Ländern … entsprechend verboten oder beschränkt wird.
2. Bei der Anwendung von Einfuhrbeschränkungen auf eine Ware werden die Vertragsparteien eine Streuung des Handels mit dieser Ware anstreben, die so weit wie möglich den Anteilen entspricht, welche ohne solche Beschränkungen voraussichtlich auf die verschiedenen Vertragsparteien entfallen würden; zu diesem Zweck werden sie folgende Bestimmungen beachten:
a) Sofern dies durchführbar ist, sind Kontingente festzusetzen, welche die Gesamtmenge der zugelassenen Einfuhren umfassen (nach Lieferländern aufgeteilt oder nicht) …;
b) Ist die Festsetzung von Kontingenten nicht durchführbar, so können die Beschränkungen durch die Erteilung von Einfuhrlizenzen oder Einfuhrbewilligungen ohne Kontingentierung gehandhabt werden;
c) Außer zur Anwendung der nach Buchstabe d) dieses Absatzes aufgeteilten Kontingente wird eine Vertragspartei nicht vorschreiben, dass Einfuhrlizenzen oder Einfuhrbewilligungen für die Einfuhr der betreffenden Ware aus einem bestimmten Land oder einer bestimmten Bezugsquelle verwendet werden müssen;
d) Teilt eine Vertragspartei, die Beschränkungen anwendet, ein Kontingent unter Lieferländern auf, so kann sie mit allen an der Lieferung der betreffenden Ware wesentlich interessierten Vertragsparteien eine Vereinbarung über die Aufteilung des Kontingents anstreben. Erweist sich dies als nicht durchführbar, so räumt die betreffende Vertragspartei den an der Lieferung der Ware wesentlich interessierten Vertragsparteien Anteile ein, die etwa ihrem Verhältnis an der mengen- oder wertmäßigen Gesamteinfuhr dieser Ware während einer früheren Vergleichsperiode entsprechen; dabei sind alle besonderen Umstände gebührend zu berücksichtigen, die den Handel mit dieser Ware beeinflusst haben oder noch beeinflussen …
…
5. Dieser Artikel findet auf jedes Zollkontingent Anwendung, das von einer Vertragspartei festgesetzt oder beibehalten wird …“(4)
5. Neben dem GATT ist im vorliegenden Zusammenhang auch an das Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Abkommen von Cartagena und seinen Mitgliedstaaten(5) (im Folgenden: Abkommen EWG–Andenpakt) zu erinnern, das am 23. April 1993 in Kopenhagen unterzeichnet und durch den Beschluss 98/278/EG des Rates vom 7. April 1998(6) im Namen der Gemeinschaft genehmigt wurde.
6. Die hier relevante Bestimmung findet sich in Artikel 4 dieses Abkommens, der wie folgt lautet:
„Die Vertragsparteien gewähren einander in ihren Handelsbeziehungen gemäß dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) die Meistbegünstigung.
Die Vertragsparteien bekräftigen ihre Bereitschaft, ihren Handelsverkehr im Einklang mit diesem Abkommen abzuwickeln.“
7. Wie wir noch sehen werden, ist im vorliegenden Fall auch die Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten (Dispute Settlement Understanding, im Folgenden: DSU)(7) von Bedeutung, von der später die Rede sein wird (siehe unten, Nrn. 46 ff.).
B – Gemeinschaftsregelung
8. Was die Gemeinschaftsregelung angeht, so erinnere ich zunächst daran, dass die Gemeinschaft mit der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen(8) (im Folgenden: Verordnung Nr. 404/93) eine gemeinsame Regelung für den Handel mit Drittländern einführte, die die verschiedenen zuvor geltenden nationalen Regelungen ersetzt. Diese Regelung war Gegenstand eines Streitbeilegungsverfahrens im Rahmen der WTO, nachdem einige Drittländer Beschwerde eingelegt hatten. Mit Entscheidung vom 25. September 1997 nahm das DSB einen Bericht des Berufungsgremiums der WTO an, in dem die Unvereinbarkeit der Regelung mit den Artikeln I Absatz 1 und XIII des GATT festgestellt wird(9) .
9. Auf diese Entscheidung hin erließ der Rat am 20. Juli 1998 die Verordnung (EG) Nr. 1637/98 zur Änderung der Verordnung Nr. 404/93 (im Folgenden: Verordnung Nr. 1637/98)(10) . Nach Artikel 2 galt die neue Regelung (im Folgenden: geänderte Verordnung Nr. 404/93) ab 1. Januar 1999.
10. Die geänderte Verordnung Nr. 404/93 behielt die in der früheren Regelung getroffene Unterscheidung zwischen drei verschiedenen Kategorien von Bananen im Rahmen der Einfuhr bei. Im Einzelnen bestimmt Artikel 16:
„Im Sinne dieses Titels sind
1. ‚traditionelle Einfuhren aus den AKP-Staaten‘ die Gemeinschaftseinfuhren von Bananen mit Ursprung in den im Anhang(11) genannten Lieferstaaten im Umfang von bis zu 857 700 Tonnen (netto) jährlich; Bananen, die Gegenstand dieser Einfuhren sind, werden im Folgenden als ‚traditionelle AKP-Bananen‘ bezeichnet;
2. ‚nichttraditionelle Einfuhren aus den AKP-Staaten‘ die Gemeinschaftseinfuhren von Bananen mit Ursprung in den AKP-Staaten, die nicht unter die Definition in Nummer 1 fallen; Bananen, die Gegenstand dieser Einfuhren sind, werden im Folgenden als ‚nichttraditionelle AKP-Bananen‘ bezeichnet;
3. ‚Einfuhren aus Nicht-AKP-Drittstaaten‘ die Gemeinschaftseinfuhren von Bananen mit Ursprung in anderen Drittstaaten als den AKP-Staaten; Bananen, die Gegenstand dieser Einfuhren sind, werden im Folgenden als ‚Drittstaatenbananen‘ bezeichnet.“
11. Nach Artikel 17 ist „[f]ür die Einfuhr von Bananen in die Gemeinschaft … eine Einfuhrlizenz vorzulegen, die von den Mitgliedstaaten den Interessenten … erteilt wird; Sonderbestimmungen für die Anwendung der Artikel 18 und 19 bleiben hiervon unberührt“.
12. Artikel 18 Absätze 1 bis 3 sieht für die Einfuhren von Drittstaatenbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen die Eröffnung eines Zollkontingents in Höhe von 2,2 Millionen Tonnen (Nettogewicht) vor, zu dem ein zusätzliches Zollkontingent in Höhe von 353 000 Tonnen (Nettogewicht) hinzukommt. Im Rahmen dieser Kontingente wird auf die Einfuhren von Drittstaatenbananen eine Abgabe von 75 ECU/t erhoben; für die Einfuhren von nichttraditionellen AKP-Bananen gilt der Zollsatz null. Auch für die Einfuhr von traditionellen AKP-Bananen gilt der Zollsatz null.
13. Nach Artikel 18 Absatz 4 wird, sollte eine angemessene Einigung mit sämtlichen Vertragsparteien der WTO, die ein wesentliches Interesse an der Lieferung von Bananen haben, nicht möglich sein, die Kommission ermächtigt, die genannten Zollkontingente sowie die Menge für traditionelle AKP-Bananen auf die Lieferstaaten aufzuteilen, die ein wesentliches Interesse an der Lieferung von Bananen in die Gemeinschaft haben.
14. Nach Artikel 19 werden die Einfuhren nach der „Methode der traditionellen Handelsströme (traditionelle/neue)“ verwaltet.
15. Die Kommission, die in Artikel 20 der geänderten Verordnung Nr. 404/93 mit der Durchführung der neuen Regelung beauftragt wurde, erließ am 28. Oktober 1998 die Verordnung (EG) Nr. 2362/98 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates betreffend die Einfuhrregelung für Bananen in die Gemeinschaft (im Folgenden: Verordnung Nr. 2362/98)(12) .
16. Entsprechend Artikel 19 der geänderten Verordnung Nr. 404/93 sieht die Verordnung Nr. 2362/98 eine Aufteilung der Importeure in „traditionelle Marktbeteiligte“ und „neue Marktbeteiligte“ vor, wobei u. a. darauf abgestellt wird, ob während eines Referenzzeitraums eine Mindestmenge Bananen in die Gemeinschaft eingeführt worden ist.
17. Im Einzelnen bestimmt Artikel 4, dass jedem traditionellen Marktbeteiligten, „jährlich für sämtliche in Anhang I genannten Ursprungsländer eine einzige Referenzmenge zugeteilt [wird], die auf der Grundlage der von ihm im Referenzzeitraum tatsächlich eingeführten Bananenmengen berechnet wird“; der Referenzzeitraum entspricht „[f]ür die Einfuhren, die 1999 im Rahmen der Zollkontingente und der traditionellen AKP-Bananen erfolgen, … den Jahren 1994, 1995 und 1996“.
18. Nach Artikel 5 Absatz 2 teilt „[f]ür die Berechnung seiner Referenzmenge ﾦ jeder [traditionelle] Marktbeteiligte der zuständigen Stelle jährlich vor dem 1. Juli Folgendes mit: die gesamte Bananenmenge, die er in jedem Jahr des Referenzzeitraums aus den in Anhang I genannten Ursprungsländern tatsächlich eingeführt hat“; er muss bestimmte Belege und Nachweise beifügen.
19. Bezüglich der Erteilung der Einfuhrlizenzen sieht Artikel 17 vor:
„Liegen für ein Quartal oder für eines oder mehrere der in Anhang I genannten Ursprungsländer die Mengen, für die eine Lizenz beantragt wird, deutlich über der gegebenenfalls gemäß Artikel 14 festgesetzten Richtmenge oder sind sie höher als die verfügbaren Mengen, so wird ein Prozentsatz festgesetzt, um den die einzelnen Anträge gekürzt werden.“
20. Artikel 18 Absatz 1 bestimmt: „Wurde für ein oder mehrere Ursprungsländer gemäß Artikel 17 ein Prozentsatz festgesetzt, um den die Anträge gekürzt werden, so kann der Marktbeteiligte, der einen Antrag auf Erteilung einer Einfuhrlizenz für [das] oder die betreffenden Ursprungsländer gestellt hat, … bis zu einer Menge, die höchstens der im Rahmen des betreffenden Antrags nicht zugeteilten Menge entspricht, einen oder mehrere neue Lizenzanträge für die Ursprungsländer stellen, für die die Kommission verfügbare Mengen veröffentlicht hat.“ In Absatz 2 wird die Kommission beauftragt, „unverzüglich die Mengen [zu bestimmen], über die für das bzw. die betreffenden Ursprungsländer Lizenzen erteilt werden können“.
21. Artikel 29 lautet: „Überschreiten für eines oder mehrere der in Anhang I genannten Ursprungsländer die Mengen, für die Einfuhrlizenzanträge für das erste Quartal 1999 gestellt werden, 26 % der in diesem Anhang aufgeführten Mengen, so setzt die Kommission einen Verringerungskoeffizienten fes t, der auf alle Anträge angewendet wird, die sich auf das oder die betreffenden Ursprungsländer beziehen.“
22. Gemäß dieser Vorschrift setzt Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 2806/98 der Kommission vom 23. Dezember 1998 betreffend die Erteilung von Lizenzen zur Einfuhr von Bananen im Rahmen der Zollkontingente und der traditionellen AKP-Bananen für das erste Quartal 1999 und die Einreichung neuer Anträge(13) (im Folgenden: Verordnung Nr. 2806/98) die Verringerungskoeffizienten für die Anträge fest, die Bananen mit Ursprung in Kolumbien, Costa Rica und Ecuador betreffen.
23. Die Verordnung Nr. 2806/98 legte außerdem gemäß Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2362/98 die Mengen fest, für die noch Einfuhrlizenzen für das erste Quartal 1999 beantragt werden konnten. Diese Anträge sind Gegenstand der Verordnung (EG) Nr. 102/1999 der Kommission vom 15. Januar 1999 betreffend die Erteilung von Lizenzen zur Einfuhr von Bananen im Rahmen der Zollkontingente und der traditionellen AKP-Bananen für das erste Quartal 1999 (zweiter Zeitraum) (im Folgenden: Verordnung Nr. 102/1999)(14), die für die einzelnen Ursprungsländer bestimmte Verringerungskoeffizienten festlegt.
24. Für das zweite Quartal 1999 findet sich die Regelung der Anträge in der Verordnung (EG) Nr. 608/1999 der Kommission vom 19. März 1999 betreffend die Erteilung von Lizenzen zur Einfuhr von Bananen im Rahmen der Zollkontingente und der traditionellen AKP-Bananen für das zweite Quartal 1999 und die Einreichung neuer Anträge (im Folgenden: Verordnung Nr. 608/1999)(15), die für die einzelnen Ursprungsländer bestimmte Verringerungskoeffizienten vorsieht.
25. Da Ecuador unzufrieden war mit diesen Neuerungen, rief es erneut die WTO an, die daraufhin im Rahmen ihres Streitbeilegungssystems eine entsprechende Sondergruppe zur Prüfung des Falles einrichtete.
26. Nach Abschluss ihrer Arbeit stellte die Gruppe fest, dass die neue Regelung, die sich aus der Verordnung Nr. 1637/98 ergab, ebenfalls gegen die Artikel I Absatz 1 und XIII des GATT verstieß(16) . Das DSB nahm diesen Bericht am 6. Mai 1999 an. Die Gemeinschaftsregelung wurde daraufhin durch den Erlass der Verordnung (EG) Nr. 216/2001 des Rates vom 29. Januar 2001 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen(17) erneut geändert. Diese Verordnung ist allerdings im vorliegenden Fall zeitlich nicht relevant.
II – Sachverhalt und Verfahren
27. Die in Belgien ansässige NV Firma Leon Van Parys (im Folgenden: Van Parys) führt seit mehr als zwanzig Jahren Bananen aus Ecuador in die Gemeinschaft ein.
28. Am 14. Dezember 1998 stellte Van Parys bei der zuständigen belgischen Behörde, dem Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (im Folgenden: BIRB), einen Antrag auf Erteilung von Einfuhrlizenzen für das erste Quartal 1999 für 26 685 935 kg Bananen aus Ecuador. Das BIRB erteilte die Lizenzen für die Zahl, die sich aus der Anwendung des in der Verordnung Nr. 2806/98 festgelegten Verringerungskoeffizienten von 0,7080 auf die beantragte Menge ergab.
29. Am 8. Januar 1999 stellte Van Parys gemäß Artikel 18 der Verordnung Nr. 2362/98 (siehe oben, Nr. 20) zwei neue Anträge auf Lizenzen für die Einfuhr von Bananen aus Panama und aus anderen Ländern mit einem Gesamtgewicht, das nicht höher war als die Differenz zwischen dem zuvor beantragten Gewicht und dem infolge der Verringerung tatsächlich bewilligten Gewicht. Auch auf diese Anträge wurden die Verringerungskoeffizienten angewandt, die in den genannten Gemeinschaftsverordnungen, insbesondere in der Verordnung Nr. 102/1999, vorgesehen sind.
30. Am 5. März 1999 stellte Van Parys schließlich einen weiteren Antrag auf Einfuhrlizenzen für 35 224 757 kg Bananen aus Ecuador. Das BIRB wandte den in der Verordnung Nr. 608/1999 festgelegten Verringerungskoeffizienten von 0,5934 an und erteilte die Einfuhrlizenzen nur für die auf diese Weise errechnete Zahl.
31. Am 23. Februar und 21. Mai 1999 erhob Van Parys daraufhin zwei Klagen beim Raad van State gegen die Entscheidungen des BIRB, mit denen die Erteilung von Einfuhrlizenzen für die beantragten Mengen abgelehnt worden war. Im Rahmen ihrer Klagen machte sie geltend, dass die angefochtenen Maßnahmen fehlerhaft seien, weil die Verordnungen, die die Einfuhr in die Gemeinschaft regelten und auf die die angefochtenen Entscheidungen gestützt seien, wegen Verstoßes gegen die WTO-Vorschriften rechtswidrig seien.
32. Da der Raad van State der Auffassung war, dass die Streitigkeit die Gültigkeit von Gemeinschaftsrechtsakten in Frage stelle, hat er mit Beschluss vom 7. Oktober 2002 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende vier Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Verstoßen die Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1637/98 des Rates vom 20. Juli 1998 geänderten Fassung, die Verordnung (EG) Nr. 2362/98 der Kommission vom 28. Oktober 1998 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates betreffend die Einfuhrregelung für Bananen in die Gemeinschaft, die Verordnung (EG) Nr. 2806/98 der Kommission vom 23. Dezember 1998 betreffend die Erteilung von Lizenzen zur Einfuhr von Bananen im Rahmen der Zollkontingente und der traditionellen AKP‑Bananen für das erste Quartal 1999 und die Einreichung neuer Anträge, die Verordnung (EG) Nr. 102/1999 der Kommission vom 15. Januar 1999 betreffend die Erteilung von Lizenzen zur Einfuhr von Bananen im Rahmen der Zollkontingente und der traditionellen AKP‑Bananen für das erste Quartal 1999 (zweiter Zeitraum) und die Verordnung (EG) Nr. 608/1999 vom 19. März 1999 betreffend die Erteilung von Lizenzen zur Einfuhr von Bananen im Rahmen der Zollkontingente und der traditionellen AKP‑Bananen für das zweite Quartal 1999 und die Einreichung neuer Anträge dadurch gegen Artikel I, Artikel XIII Absatz 1 und Artikel XIII Absatz 2 Buchstabe d des GATT 1994 – für sich genommen oder gemeinsam –, dass sie
– zugunsten von zwölf im Anhang der Verordnung Nr. 1637/98 genannten Staaten eine Gesamtquote von höchstens 857 700 kg Bananen vorsehen („traditionelle AKP‑Bananen“), und zusätzlich dadurch, dass diese Quote, soweit sie in der mit der Verordnung Nr. 1637/98 eingeführten Regelung enthalten ist, mit der die Einfuhr von Bananen ausschließlich auf der Grundlage von Zollkontingenten geregelt wird, nicht der Verteilung entspricht, die sich voraussichtlich bei unbeschränktem Handel einstellen würde;
– ein Zollkontingent von insgesamt 2 535 000 Tonnen für Drittstaaten und für nichttraditionelle AKP‑Bananen einführen und dieses Zollkontingent anschließend auf der Grundlage eines Zeitraums prozentual verteilen, der nicht repräsentativ ist, da die Einfuhr von Bananen in den Jahren 1994 bis 1996 bereits an enge Voraussetzungen geknüpft war?
2. Verstoßen die oben unter 1 genannten Verordnungen dadurch gegen Artikel 4 des Rahmenabkommens vom 23. April 1993 über die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Abkommen von Cartagena und seinen Mitgliedstaaten, dass die Europäische Gemeinschaft sich in diesem Abkommen verpflichtet hat, ihre Beziehungen mit Ecuador an den Bestimmungen des GATT auszurichten und diesem Staat die Meistbegünstigung zu gewähren?
3. Verstoßen die oben unter 1 genannten Verordnungen der Europäischen Kommission dadurch gegen den Grundsatz des berechtigten Vertrauens und das Prinzip von Treu und Glauben im Völkervertrags- und im Völkergewohnheitsrecht, dass die Kommission den Verpflichtungen der Gemeinschaft aus dem GATT 1994 nicht nachkommt, indem sie sich des Verfahrensmissbrauchs schuldig gemacht und das Ergebnis eines internationalen Streitbeilegungsverfahrens nicht berücksichtigt hat und indem sie ungeachtet von Erklärungen, die sie bei Erlass der Verordnung Nr. 1637/98 abgegeben hat, keine Regelung ausgearbeitet hat, mit der die Einfuhrlizenzen für Bananen den „echten Importeuren“ erteilt werden?
4. Hat die Europäische Kommission dadurch ihre Befugnisse aus der Verordnung Nr. 404/93 des Rates in der durch die Verordnung Nr. 1637/98 geänderten Fassung überschritten, dass sie das Zollkontingent für die Einfuhr von Bananen festgesetzt hat, ohne sich an die Verpflichtungen zu halten, die sich für die Gemeinschaft aus dem GATT 1994 und dem GATS [Allgemeines Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen] ergeben oder gegebenenfalls aufgrund der Bekundung der Absicht, die Regelung für die Einfuhr von Bananen in die Gemeinschaft den geltenden WTO-Regeln anzupassen, als in Form positiver Rechtssätze in das Gemeinschaftsrecht übernommen gelten?
33. In dem auf diese Weise eingeleiteten Verfahren haben die Klägerin und der Beklagte des Ausgangsverfahrens, der Rat und die Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Beteiligten haben mit Ausnahme des BIRB auch an der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2004 teilgenommen.
III – Rechtliche Würdigung
A – Zur ersten, zur dritten und zur vierten Vorlagefrage
1. Vorbemerkungen
34. Die erste, die dritte und die vierte Vorlagefrage sind meines Erachtens zusammen zu prüfen, da sie durch die Umstände des vorliegenden Falles eng miteinander verknüpft sind. Ob ein Verstoß gegen die Vorschriften der WTO vorliegt, kann nämlich nicht ohne Berücksichtigung der Tatsache geprüft werden, dass die zuständigen Organe dieser Organisation zwei Entscheidungen im fraglichen Bereich erlassen haben und der Gemeinschaftsgesetzgeber auf die erste dieser Entscheidungen reagiert hat. Außerdem geht es hier darum, ob die gemeinschaftliche Einfuhrregelung für Bananen in ihrer Gesamtheit mit den WTO-Vorschriften vereinbar ist, unabhängig davon, welches Gemeinschaftsorgan konkret für die möglicherweise unvereinbaren Bestimmungen dieser Regelung verantwortlich ist.
35. Ich schlage daher vor, die erste, die dritte und die vierte Frage zu verbinden und folgendermaßen umzuformulieren:
Ist unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftsrechts eine vom Rat und von der Kommission der Europäischen Union aufgrund der jeweiligen Zuständigkeit erlassene Regelung als rechtswidrig anzusehen, wenn eine Entscheidung des DSB die Unvereinbarkeit einer früheren gemeinschaftlichen Einfuhrregelung für Bananen mit den WTO-Regeln festgestellt hat, die Gemeinschaft neue Rechtsvorschriften zu dem Zweck erlassen hat, der Entscheidung des DSB nachzukommen, und dieses die Unvereinbarkeit auch der neuen Regelung festgestellt hat?
2. Die Gemeinschaftsrechtsprechung zu den Wirkungen der WTO-Vorschriften
36. Der Gerichtshof hat bekanntlich zahlreiche Gelegenheiten gehabt, sich zu den Wirkungen zu äußern, die den Vorschriften der WTO bzw. des GATT in der Gemeinschaftsrechtsordnung zuzuerkennen sind. Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich nach Ansicht der Kommission, des Rates und des BIRB eindeutig, dass die vorliegenden Fragen zu verneinen seien. Zu einem anderen Ergebnis kommt dagegen Van Parys, die geltend macht, dass die Fragen aufgrund der Umstände des vorliegenden Falles zu bejahen seien.
37. Es erscheint mir daher zweckmäßig, zunächst kurz an diese Rechtsprechung und ihre Ergebnisse zu erinnern, um dann die Auswirkungen zu prüfen, die sie mit Rücksicht auf die zweifellos vorhandenen Besonderheiten des vorliegenden Falles haben könnten.
a) Das Urteil Portugal/Rat
38. Ich werde mich nicht mit den vor der Errichtung der WTO ergangenen Urteilen aufhalten, sondern erinnere zunächst an das wohlbekannte Urteil Portugal/Rat(18), in dem der Gerichtshof seinen Standpunkt zu den Wirkungen des WTO-Rechts in der Gemeinschaftsrechtsordnung festgelegt hat.
39. Bekanntlich hatte in diesem Fall Portugal beantragt, einen Beschluss des Rates über den Abschluss von Vereinbarungen zwischen der Gemeinschaft und Pakistan sowie zwischen der Gemeinschaft und Indien über den Marktzugang für Textilwaren(19) für nichtig zu erklären. Zu den von der klagenden Regierung angeführten Klagegründen gehörte, soweit hier von Interesse, dass der Beschluss im Widerspruch zu den WTO-Vorschriften stehe. Der Gerichtshof hatte somit die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts am Maßstab eben dieser WTO-Vorschriften zu prüfen.
40. In seinem Urteil hat er folgende Gesichtspunkte unterstrichen:
– „Nach den Grundsätzen des Völkerrechts“ haben die Gerichte der Vertragsparteien „und im Rahmen seiner Zuständigkeit aufgrund des EG-Vertrags insbesondere der Gerichtshof“ festzulegen, welche Wirkungen die Bestimmungen eines Abkommens in der internen Rechtsordnung haben, sofern diese Frage in dem Abkommen nicht geregelt ist(20) ;
– nach dem Völkerrecht sind Abkommen „von den Parteien nach Treu und Glauben zu erfüllen“; jede Partei hat dabei „die rechtlichen Maßnahmen zu bestimmen, die zur Erreichung dieses Zieles innerhalb ihrer Rechtsordnung geeignet sind, es sei denn, die Auslegung des Abkommens nach seinem Sinn und Zweck ergibt, dass diese Maßnahmen im Abkommen selbst festgelegt sind“(21) ;
– die WTO-Übereinkünfte legen diese Maßnahmen nicht fest(22), da sie „der Verhandlung zwischen den Mitgliedern einen hohen Stellenwert“ einräumen, auch wenn der Streitbeilegungsmechanismus gegenüber dem zuvor geltenden System des GATT 1947 gestärkt worden ist(23) . Zwar legt nämlich das DSU (siehe oben, Nr. 7) als erstes Ziel des Mechanismus die Rücknahme der mit den WTO-Vorschriften unvereinbaren Maßnahmen fest (Artikel 3 Absatz 7 DSU), doch lässt es als Alternative zur Rücknahme der unvereinbaren Maßnahme zu, dass vorübergehend
auf Schadensersatzleistungen zurückgegriffen wird(24) ;
– „[d]ürften die Gerichte mit den WTO-Übereinkünften unvereinbare innerstaatliche Rechtsvorschriften nicht anwenden, so würde den Legislativ- und Exekutivorganen der Mitglieder … die ihnen in Artikel 22 DSU eingeräumte Befugnis genommen, auf dem Verhandlungsweg Lösungen zu erreichen, selbst wenn diese nur als vorübergehende zulässig sind “(25) ;
– die WTO-Übereinkünfte bauen daher ebenso wie das GATT 1947 „auf dem Prinzip von Verhandlungen ‚auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen‘ [auf]. [Sie] unterscheide[n] sich daher, in Bezug auf die Gemeinschaft, von deren Abkommen mit Drittländern, die eine gewisse Asymmetrie in den Verpflichtungen … begründen“(26) ;
– außerdem sprechen die wichtigsten Handelspartner der Gemeinschaft den WTO-Übereinkünften den Status eines Maßstabs für die Rechtmäßigkeit der eigenen Akte des innerstaatlichen Rechts ab(27) . Die Gemeinschaftsrechtsordnung muss dieselbe Lösung wählen, weil „ein solcher Mangel an Gegenseitigkeit … bei der Anwendung der WTO-Übereinkünfte … zu einem Ungleichgewicht führen [würde]“(28) ;
– folglich „gehören die WTO-Übereinkünfte wegen ihrer Natur und ihrer Struktur grundsätzlich nicht zu den Vorschriften, an denen der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane misst“(29) ;
– allerdings sind einige besondere Situationen, die für das GATT 1947 bereits bezeichnet worden sind, von der vorstehend genannten Regel ausgenommen. Es handelt sich um die Fälle, in denen „die Gemeinschaft eine bestimmte, im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung umsetzt oder … die Gemeinschaftshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der WTO-Übereinkünfte verweist“(30) .
b) Das Urteil Niederlande/Parlament und Rat
41. Das Urteil Portugal/Rat stieß bekanntlich in der Lehre auf recht unterschiedliche Reaktionen und bisweilen auch auf lebhaften Widerspruch; einige Autoren sprachen sich entschieden für die These aus, nach der die WTO-Vorschriften den Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftshandlungen bilden(31) .
42. Ich werde hier keine Bewertung der gegen das Urteil gerichteten Kritik vornehmen, sondern erinnere nur daran, dass die Kritik den Gerichtshof nicht veranlasst hat, seine Orientierung zu ändern. Diese Orientierung ist im Gegenteil später im Urteil Niederlande/Parlament und Rat nachdrücklich bestätigt worden(32) .
43. In dieser Rechtssache machte die klagende Regierung, soweit hier von Interesse, geltend, dass die Richtlinie 98/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 1998 über den rechtlichen Schutz biotechnologischer Erfindungen(33) den Mitgliedstaaten Verpflichtungen auferlege, die nicht mit ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen insbesondere aus den WTO-Übereinkünften und dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt vereinbar seien(34) .
44. In dem betreffenden Urteil hat der Gerichtshof ausdrücklich bestätigt, dass die „Rechtmäßigkeit einer Handlung der Gemeinschaft [wegen der Natur und der Struktur der WTO-Übereinkünfte] nicht anhand [dieser Übereinkünfte] beurteilt werden [kann]“. Er hat jedoch, um seinen eigenen Standpunkt besser zu unterstreichen und weiter zu begründen, hinzugefügt, dass dies „nicht für das Übereinkommen über die biologische Vielfalt gelten [kann], das im Gegensatz zum WTO-Übereinkommen nicht strikt auf dem Prinzip der Gegenseitigkeit zum beiderseitigen Nutzen
beruht … Auch wenn die Bestimmungen dieses Übereinkommens … keine unmittelbare Wirkung haben, also keine Rechte schaffen sollten, auf die sich der Einzelne vor den Gerichten berufen kann, so hindert das den Richter doch nicht daran, die Einhaltung der Verpflichtungen zu prüfen, die der Gemeinschaft als Vertragspartei obliegen (Urteil vom 16. Juni 1998 in der Rechtssache C‑162/96, Racke, Slg. 1998, I‑3655, Randnrn. 45, 47 und 51)“(35) .
45. Nach Auffassung des Gerichtshofes können somit die Vorschriften von Übereinkünften, die nicht auf dem Prinzip der Gegenseitigkeit zum beiderseitigen Nutzen beruhen, als Rechtmäßigkeitsmaßstab dienen, auch wenn sie nicht geeignet sind, dem Einzelnen Rechte zu verleihen. Vorschriften in Übereinkünften, die wie die der WTO auf dem Prinzip der Gegenseitigkeit zum beiderseitigen Nutzen beruhen, sind dagegen nicht nur nicht unmittelbar anwendbar, sondern können grundsätzlich auch nicht als Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftsvorschriften verwendet werden(36) .
3. Die Frage der Wirkungen der Entscheidungen des DSB
a) Das System des DSU
46. Nach diesen Ausführungen in Bezug auf die WTO-Vorschriften als solche stellt sich nun die Frage, ob dieselbe Lösung auch in den Fällen gilt, in denen wie hier eine Entscheidung oder Empfehlung des DSB die Unvereinbarkeit bestimmter Gemeinschaftsmaßnahmen mit den WTO-Vorschriften feststellt.
47. Bevor diese Frage geprüft wird, ist jedoch bezüglich der hier relevanten Aspekte kurz an die Hauptmerkmale des durch das DSU geschaffenen Systems zur Beilegung von Streitigkeiten innerhalb der WTO zu erinnern.
48. Zunächst erinnere ich daran, dass dieses System, wie der Gerichtshof im Urteil Portugal/Rat anerkannt hat, gegenüber dem GATT eine „Stärkung der Schutzregelung und des Streitbeilegungsmechanismus“ bedeutet (Randnr. 36), die der „Schaffung von Sicherheit und Vorhersehbarkeit im multilateralen Handelssystem“ dient (Artikel 3 Absatz 2 DSU).
49. Zu diesem Ergebnis gelangt man grundsätzlich, entweder weil das System so konzipiert ist, dass andere Streitbeilegungsmechanismen tendenziell ausgeschlossen sind und es für die Parteien verbindlich ist (diese verzichten nämlich darauf, einseitig auf die Maßnahmen der anderen Mitglieder zu reagieren, die sie für unvereinbar mit den WTO-Übereinkünften halten, und „halten … sich an die Regeln und Verfahren dieser Vereinbarung und befolgen sie“, Artikel 23 Absatz 1 DSU), oder weil es viel strukturierter und wirksamer ist (man braucht nur daran zu denken, dass der Erlass der Entscheidungen des Panels nicht mehr wie im Rahmen des GATT die Einstimmigkeit aller Vertragsparteien voraussetzt, sondern dass das System des so genannten Negativkonsenses gilt, bei dem nur die einstimmige Ablehnung durch alle WTO-Mitglieder einschließlich des „Beschwerdeführers“ den Erlass einer Entscheidung des DSB verhindern kann, mit der der Bericht des Panels oder des Berufungsgremiums angenommen wird; Artikel 16 Absatz 4 und 17 Absatz 14 DSU) oder auch weil die Verfahren detaillierter geregelt und die Wirkungen der Entscheidungen genauer bestimmt sind.
50. Insbesondere was diesen letztgenannten Gesichtspunkt angeht, erinnere ich daran, dass ein Mitglied, nach dessen Auffassung Vorteile, die sich für dieses Mitglied aus den WTO-Übereinkommen ergeben, durch Maßnahmen eines anderen Mitglieds geschmälert werden, zunächst direkt oder mit Hilfe des Generaldirektors der WTO alles unternehmen muss, die Angelegenheit mit der anderen Partei zu regeln (Artikel 3 bis 5 DSU). Führt dies nicht zu Ergebnissen, so kann das Mitglied beim DSB beantragen, die Angelegenheit an ein Panel zu verweisen. Dieses legt dem DSB einen Bericht vor, den das DSB annehmen kann, sofern nicht eine der Parteien das ständige Berufungsgremium anruft, das eigens im Rahmen der WTO geschaffen wurde (Artikel 16 Absatz 4 DSU). In diesem Fall legt das Berufungsgremium seinerseits dem DSB einen Bericht vor.
51. Wird der Bericht (des Panels oder des Berufungsgremiums) angenommen, so gilt die entsprechende Entscheidung des DSB für alle Parteien, die sie „bedingungslos“ übernehmen müssen (Artikel 17 Absatz 14 DSU), weil nach dem DSU die „umgehende“ Beachtung der Entscheidungen des DSB für die wirksame Beilegung von Streitigkeiten „wesentlich“ ist (Artikel 21 Absatz 1 DSU). Nur wenn es nicht möglich ist, die Entscheidung „sofort“ umzusetzen, kann dem betreffenden WTO-Mitglied ein „angemessener Zeitraum“ eingeräumt werden, um die eigenen Rechtsvorschriften anzupassen. Dieser Zeitraum, der 15 Monate nicht überschreiten darf, wird vom betreffenden Mitglied vorgeschlagen und vom DSB genehmigt oder zwischen den Parteien vereinbart oder, wenn eine Vereinbarung fehlt, durch ein „bindendes“ Schiedsverfahren festgelegt (Artikel 21 Absatz 3 DSU).
52. Ferner sieht das DSU für den Fall, dass Meinungsverschiedenheiten über die Angemessenheit der vom Adressaten der Entscheidung erlassenen Maßnahmen und deren Vereinbarkeit mit den WTO-Übereinkünften entstehen, die Möglichkeit vor, erneut die vorstehend beschriebenen Streitbeilegungsverfahren anzuwenden und die Angelegenheit nach Möglichkeit an das Panel zu verweisen (Artikel 21 Absatz 5 DSU).
53. Setzt der Adressat der Entscheidung des DSB diese innerhalb des „angemessenen Zeitraums“ nicht um, so kann ein Mechanismus von Entschädigungen und Gegenmaßnahmen wirksam werden, ohne dass dies jedoch „Vorrang vor der vollen Umsetzung einer Empfehlung [erhält]“ (Artikel 22 Absatz 1 DSU).
54. Diese Maßnahmen sind nur vorübergehend und können nur in Kraft bleiben, bis a) die als unvereinbar betrachtete Maßnahme eingestellt worden ist oder b) das Mitglied, das die Entscheidung umsetzen muss, eine Lösung vorlegt, durch die die den Gegenparteien verursachte Schädigung beendet wird, oder c) eine für alle Seiten zufrieden stellende Lösung gefunden wird (Artikel 22 Absatz 8 DSU).
55. Auf jeden Fall überwacht das DSB die Umsetzung der von ihm angenommenen Entscheidungen (Artikel 22 Absatz 8 DSU), weil die gewählte Lösung mit diesen Entscheidungen und allgemeiner mit den WTO-Vorschriften vereinbar sein muss(37) .
56. Nach alledem räumt zwar, wie der Gerichtshof im Urteil Portugal/Rat ausgeführt hat, auch das neue System „der Verhandlung zwischen den Mitgliedern einen hohen Stellenwert“ ein (Randnr. 36) und können diese Verhandlungen nach der Entscheidung des DSB fortgesetzt werden, gegebenenfalls, um einvernehmlich eine Entschädigung festzulegen (Randnr. 39). Außerdem wäre es zwar in einem solchen Fall (der hier allerdings nicht vorliegt) – zumindest theoretisch – möglich, zu einer Lösung zu gelangen, die dafür sorgt, dass die WTO-Vorschriften wieder beachtet werden, ohne dass die streitige Maßnahme eingestellt wird.
57. Doch auch dies wäre eine – zwar ungewöhnliche, aber rechtmäßige – Art, die Entscheidung des DSB durchzuführen. Auch in diesem Fall würde nämlich die Entscheidung letztlich eigene Wirkungen entfalten, und sei es auch nur als Beschränkung der Freiheit der Parteien bei der Suche nach alternativen Verhandlungslösungen, und zwar, ich wiederhole es, deswegen, weil sich auch solche Lösungen im Rahmen der WTO-Vorschriften und damit der Entscheidung des DSB halten müssen. Insoweit hat Generalanwalt Alber daher Recht, wenn er feststellt, dass es „keine Alternative zur Umsetzung der Empfehlungen oder Entscheidungen des DSB gibt“ und dass sie „nicht durch Verhandlungen zwischen den Parteien im Ergebnis umgangen werden [können]“(38) .
b) Der Fall Biret. Vorbemerkung
58. Dies vorausgeschickt, ist daran zu erinnern, dass es auch in der Frage der Wirkungen der Entscheidungen des DSB bekanntlich nicht an Stellungnahmen des Gerichtshofes fehlt, doch sind diese weniger klar und endgültig als die Stellungnahmen zur oben geprüften Frage der Wirkungen der WTO-Vorschriften.
59. Von besonderer Bedeutung ist insoweit die Rechtssache Biret(39), in der der Gerichtshof ausdrücklich mit der hier geprüften Frage befasst wurde.
60. Bekanntlich wurde im Gemeinschaftsrecht ungeachtet des Inkrafttretens der WTO-Übereinkünfte und insbesondere auch des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen(40) (im Folgenden: SPS-Übereinkommen) das vorherige Verbot der Einfuhr von mit bestimmten Hormonen behandeltem Fleisch und mit bestimmten Hormonen behandelten Fleischerzeugnissen nicht nur beibehalten(41), sondern mit dem Erlass der Richtlinie 96/22/EG(42) sogar noch verschärft. Nachdem die Angelegenheit an das DSB verwiesen worden war, erklärte dieses das Verbot am 13. Februar 1998 für mit dem SPS-Übereinkommen unvereinbar(43) und gab der Gemeinschaft bis zum 13. Mai 1999 Zeit, um die Empfehlungen des DSB umzusetzen.
61. Die Biret International SA (im Folgenden: Biret), die geltend machte, dass ihr durch die beanstandeten Gemeinschaftsmaßnahmen ein Schaden entstanden sei, hatte beim Gericht erster Instanz Klage nach den Artikeln 235 EG und 288 EG erhoben, um die Verurteilung der Gemeinschaft zur Zahlung von Schadensersatz zu erwirken. Sie berief sich insbesondere darauf, dass die fraglichen Gemeinschaftsmaßnahmen wegen Verstoßes gegen die erwähnte Entscheidung des DSB rechtswidrig seien.
62. Das Gericht wies die Klage jedoch mit der Begründung ab, dass „diese Entscheidung … notwendig und unmittelbar mit dem Klagegrund des Verstoßes gegen das SPS-Übereinkommen im Zusammenhang [steht] und … daher nur berücksichtigt werden [könnte], wenn die unmittelbare Wirkung dieses Übereinkommens im Rahmen eines auf die Rechtsunwirksamkeit der fraglichen Richtlinien gerichteten Klagegrundes vom Gemeinschaftsrichter bestätigt worden wäre“(44) . Das Gericht gelangte jedoch unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die zuvor angeführten Präzedenzfälle zu dem Ergebnis, dass eine inzwischen gefestigte Rechtsprechung(45) eine solche Wirkung für die WTO-Übereinkommen ausschließe und dass sich die Klägerin daher nicht auf eine Verletzung des SPS-Übereinkommens berufen könne.
c) Die Schlussanträge des Generalanwalts Alber
63. Ganz anders lautete dagegen die Begründung, die im Rechtsmittelverfahren gegen die Entscheidung des Gerichts von Generalanwalt Alber entwickelt wurde, der der Frage ausführliche und argumentative Ausführungen widmete, von denen ich lediglich die wesentlichen Passagen in Erinnerung rufen werde.
64. Der Generalanwalt fasst zunächst das System der Streitbeilegung im Rahmen der WTO mit den oben wiedergegebenen Worten zusammen (siehe oben, Nrn. 48 ff.) und betont dann die Verbindlichkeit der Entscheidungen des DSB, zumindest in dem Sinne, dass sie, wie bereits gesagt, nicht durch Verhandlungen zwischen den Parteien im Ergebnis umgangen werden könnten. In der Praxis könne vielleicht die Nichtumsetzung solcher Entscheidungen aufgrund einer handelspolitischen Option festgestellt werden. Das liege aber letztlich nur an der fehlenden Möglichkeit zur zwangsweisen Durchsetzung dieser Entscheidungen, die darauf beruhe, dass diese den Charakter von Völkerrecht hätten, das grundsätzlich keine Zwangsmaßnahmen kenne. Der Mangel der zwangsweisen Durchsetzbarkeit von DSB-Entscheidungen sei aber kein Argument für ihre Nichtbeachtung durch den Gerichtshof, weil diese Nichtbeachtung „jedenfalls keine rechtliche Option“ sei(46) .
65. Statt daher eine handelspolitische Option zu bestätigen, die faktisch möglich, jedoch rechtswidrig sei, müsse der Gerichtshof spätestens bei Ablauf des zur Umsetzung eingeräumten Zeitraums das Legalitätsprinzip anwenden und die Verbindlichkeit der DSB-Entscheidungen anerkennen(47) .
66. Generalanwalt Alber verkennt nicht, dass diese Lösung unter Berufung auf das Prinzip der „Gegenseitigkeit zum beiderseitigen Nutzen“ kritisiert werden könnte, da eine Partei (im vorliegenden Fall die Gemeinschaft) den WTO-Regeln letztlich eine Wirksamkeit zuerkennen würde, die ihnen in den Rechtsordnungen der Handelspartner möglicherweise nicht beigemessen werde, wodurch die eigene Verhandlungsposition im Rahmen der WTO geschwächt werde. Im Urteil Kupferberg habe der Gerichtshof jedoch bereits entschieden, dass die Tatsache, dass die Gerichte einer von mehreren Vertragsparteien einer Vorschrift eines völkerrechtlichen Abkommens unmittelbare Anwendbarkeit zuerkennten, für sich allein nicht bedeute, dass die Gegenseitigkeit zwischen den Vertragsparteien nicht mehr gewahrt sei(48) .
67. Darüber hinaus, so fährt der Generalanwalt fort, handele es sich hierbei „eher um ein handelspolitisches Argument …, das durch das Etikett des ‚Gegenseitigkeitsprinzips‘ in ein rechtliches Gewand gekleidet wird“, wenn es nicht, so könnte man drastischer hinzufügen, ein bloßer Vorwand ist, um die Erfüllung einer vom zuständigen Organ ausdrücklich festgestellten Verpflichtung zu vermeiden.
68. In Wirklichkeit würde die Verhandlungsposition der Gemeinschaft durch die vorgeschlagene Lösung nicht geschwächt, weil die Gemeinschaft bei Verletzungen der WTO-Übereinkünfte durch andere Mitglieder ein Streitbeilegungsverfahren betreiben und auf der Umsetzung des DSB-Spruchs bestehen könne. Ebenso seien etwaige Missverhältnisse, die sich aus der Beachtung der Entscheidung des DSB ergeben könnten, wenn die Gegenpartei sich nicht in derselben Weise verhalte, durch die Entschädigungsmaßnahmen und Retorsionen überwindbar, die im Völkerrecht und vor allem in den WTO-Regeln vorgesehen seien.
69. Ebenso wenig schränke die vorgeschlagene Lösung den Handlungsspielraum der Gemeinschaftsorgane bei den Modalitäten der Umsetzung der DSB-Entscheidungen ein, weil diese Modalitäten völlig dem Ermessen der Organe überlassen blieben, sofern sie darauf gerichtet seien, in Maßnahmen Ausdruck zu finden, die den Verpflichtungen aus den WTO-Vorschriften entsprächen.
70. Letztlich bestehe „[e]ine möglicherweise zu beeinträchtigende Verhandlungsposition … nur für den Fall, dass man davon ausgeht, dass sich die Streitparteien über den Fortbestand WTO-rechtswidriger Regelungen einigen können. Dies ist aber, wie oben dargestellt, nicht der Fall“(49) .
71. Daraus folge, dass der Gerichtshof das Legalitätsprinzip nur verwirkliche, wenn er anerkenne, dass die Entscheidungen und Empfehlungen des DSB nach Ablauf der Umsetzungsfrist als Maßstab für die Rechtmäßigkeit des Verhaltens der Gemeinschaft dienen könnten(50) .
72. Wie man sieht, schließt der Generalanwalt somit anders als das Gericht erster Instanz aus den oben wiedergegebenen Äußerungen des Gerichtshofes zu den WTO-Vorschriften nicht automatisch, dass auch dann, wenn DSB-Entscheidungen vorliegen, diese nicht geeignet sind, als Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftsvorschriften zu dienen. Vielmehr spricht seiner Auffassung nach entscheidend für das gegenteilige Ergebnis, dass in diesen Fällen die Mechanismen zur Feststellung der Verpflichtungen der WTO-Mitglieder eingesetzt worden sind, mit den entsprechenden Folgen für die Bestimmung dieser Verpflichtungen im konkreten Fall als auch für die Verpflichtung der betreffenden Parteien, den DSB-Entscheidungen nachzukommen, wenn auch nur in den oben beschriebenen differenzierten Formen.
73. Ich glaube nicht, dass ich den ausführlichen Erwägungen des Generalanwalts noch etwas hinzufügen muss, es sei denn, dass ich mich ihnen anschließe. Auch mir erscheint es nämlich auf der Grundlage der vorstehend zusammengefassten Ausführungen unmöglich, dass die DSB-Entscheidungen in einer „Rechtsgemeinschaft“ keinen Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftsvorschriften bilden können, und der Gerichtshof sollte daher nicht mit Begründungen von rechtlich zweifelhaftem Wert die offenkundige Verletzung der Erfordernisse der Rechtmäßigkeit bestätigen, zu der die entgegengesetzte Lösung führen würde.
d) Das Urteil des Gerichtshofes
74. Dazu, dass diese Schlussfolgerung bestätigt oder zumindest nicht grundsätzlich ausgeschlossen wird, trägt meines Erachtens gerade das spätere Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Biret indirekt bei, das interessante, wenn nicht sogar ermutigende Perspektiven für die hier vertretene These eröffnet(51) .
75. Zwar hat nämlich der Gerichtshof die Klage von Biret im Ergebnis aus Gründen abgewiesen, die sozusagen mit der Chronologie des speziellen Falles zusammenhingen, und sich daher nicht ausdrücklich zur Frage der Wirkungen der Entscheidungen des DSB äußern müssen(52) . Es ist jedoch bezeichnend, dass der Gerichtshof in den Hauptpassagen der Begründung beanstandet hat, dass das Gericht erster Instanz, das sich speziell zu dieser Frage äußern musste, davon abgesehen hatte, dies zu tun, und sich stattdessen auf eine mechanische Anwendung der im Urteil Portugal/Rat aufgestellten Grundsätze zu den WTO-Vorschriften auf die DSB-Entscheidungen beschränkt hatte.
76. Der Gerichtshof hat diese Argumentation nicht für ausreichend gehalten, um den Klagegrund einer Verletzung des SPS-Übereinkommens zurückzuweisen. Er hat festgestellt, dass „[d]as Gericht … noch auf das Argument [hätte] eingehen müssen, dass die Rechtswirkungen der Entscheidung des DSB vom 13. Februar 1998 gegenüber der Europäischen Gemeinschaft geeignet seien, die Feststellung des Gerichts, dass die WTO-Vorschriften keine unmittelbare Wirkung hätten, in Frage zu stellen und … die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Richtlinien 81/602, 88/146 und 96/22 anhand dieser Vorschriften durch den Gemeinschaftsrichter zu rechtfertigen“(53) .
77. Mit anderen Worten, der Gerichtshof hat das Gericht gerade deswegen kritisiert, weil es die Frage der Wirkungen der Entscheidungen des DSB und der Vereinbarkeit der fraglichen Gemeinschaftsmaßnahmen mit diesen Entscheidungen nicht als eigenständiges und gesondertes Problem behandelt hatte und auf diese Frage somit nicht speziell eingegangen war.
78. Ich möchte mich zwar nicht auf Mutmaßungen über die Absichten des Gerichtshofes einlassen, muss aber feststellen, dass es, wenn der Gemeinschaftsrichter der Ansicht gewesen sein sollte, dass die Anwendung der Rechtsprechung zu den WTO-Regeln automatisch auf die DSB-Entscheidungen zu erstrecken sei, keinen Grund gegeben hätte, das Gericht dafür zu kritisieren, dass es genau diese Erstreckung vorgenommen hat. Außerdem kann, wenn die beiden Situationen nicht identisch sind, wie sich relativ deutlich aus dieser Kritik ergibt, angenommen werden, dass der Unterschied nur dafür sprechen kann, dass den DSB-Entscheidungen diejenigen Wirkungen zuerkannt werden, die die vorherige Rechtsprechung den WTO-Regeln abgesprochen hat.
e) Anwendung auf den vorliegenden Fall
79. Unabhängig davon, ob die Absichten des Gerichtshofes auf diese Weise ausgelegt werden, scheint mir im vorliegenden Zusammenhang von Bedeutung, dass die These von Generalanwalt Alber im Urteil Biret jedenfalls nicht abgelehnt worden ist. Da diese These, wie ich bereits gesagt habe, meines Erachtens Zustimmung verdient, erlaube ich mir, sie hier erneut vorzutragen, indem ich sie auf den vorliegenden Fall anwende.
80. Das bedeutet insbesondere, dass in Bezug auf diesen Fall zu prüfen ist, ob eine Entscheidung des DSB vorliegt und der dem Adressaten dieser Entscheidung (im vorliegenden Fall die Gemeinschaft) eingeräumte angemessene Zeitraum, um seine Rechtsvorschriften den WTO-Vorschriften anzupassen, ungenutzt verstrichen ist, wobei in diesem Fall die Entscheidung des DSB als Maßstab für die Rechtmäßigkeit der fraglichen Gemeinschaftsnormen dienen wird.
81. Im vorliegenden Fall stellte, wie ich bereits wiederholt erwähnt habe, eine Entscheidung des DSB vom 25. September 1997 die Unvereinbarkeit der mit der Verordnung Nr. 404/93 eingeführten Gemeinschaftsregelung mit den WTO-Regeln fest und setzte der Gemeinschaft eine (am 1. Januar 1999 abgelaufene) Frist von 15 Monaten und einer Woche(54), um die Entscheidung umzusetzen. Während dieser Zeit änderte der Rat die Verordnung Nr. 404/93 durch die Verordnung Nr. 1637/98 und nahm die Kommission mit der Verordnung Nr. 2362/98 und einer Reihe späterer Verordnungen die entsprechenden Änderungen an den Durchführungsbestimmungen vor. Im Rahmen der WTO bestritt jedoch Ecuador, dass diese Maßnahmen geeignet seien, die Beachtung der Entscheidung des DSB sicherzustellen, und beantragte, auch die neue Einfuhrregelung für Bananen von einem Panel prüfen zu lassen. Das damit eingeleitete Verfahren wurde mit einer Entscheidung des DSB vom 6. Mai 1999 abgeschlossen, mit der festgestellt wurde, dass die Unvereinbarkeit der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften mit den WTO-Regeln fortdauerte.
82. Aus dem Vorstehenden ergibt sich klar, dass die Einfuhrregelung für Bananen bei Ablauf der der Gemeinschaft eingeräumten Frist ungeachtet der Änderungen weiterhin nicht den WTO-Regeln entsprach, die im speziellen Fall durch die erste Entscheidung des DSB festgestellt worden waren. Daraus folgt angesichts des oben Gesagten, dass sämtliche fraglichen Verordnungen als rechtswidrig anzusehen sind.
83. Aufgrund meiner Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof daher vor, die erste, die dritte und die vierte Vorlagefrage in ihrer umformulierten Fassung dahin zu beantworten, dass die gemeinschaftliche Einfuhrregelung für Bananen, die auf die geänderte Verordnung Nr. 404/93 und die zu deren Durchführung erlassenen Verordnungen gestützt ist, ungültig ist, da sie mit den WTO-Regeln unvereinbar ist, wie es vom DSB am 25. September 1997 festgestellt und am 6. Mai 1999 bestätigt wurde.
4. Die Annahme einer „besonderen Situation“. Die „Ausnahme der bestimmten Verpflichtung“
a) Vorbemerkung
84. Falls der Gerichtshof diesem Ergebnis nicht zustimmt, ist noch zu prüfen, ob der vorliegende Fall nicht aufgrund seiner Besonderheiten Merkmale aufweist, die die Rechtmäßigkeit der fraglichen Gemeinschaftsvorschriften aus anderen Gründen in Frage stellen.
85. Es ist nämlich – hilfsweise – denkbar, dass hier aufgrund dieser Besonderheiten eine der beiden besonderen Situationen vorliegt, bei denen es der Gerichtshof abweichend von der allgemeinen Regel für möglich hält, die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftshandlungen anhand der Vorschriften des GATT/der WTO zu prüfen. Wie oben erwähnt (Nr. 40), bestehen derartige besondere Situationen, um es mit den Worten des Urteils Portugal/Rat zu sagen, „wenn die Gemeinschaft eine bestimmte, im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung [im Folgenden: Ausnahme der bestimmten Verpflichtung] umsetzt oder wenn die Gemeinschaftshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der WTO-Übereinkünfte verweist“(55) .
86. Im Einzelnen ist zu prüfen, ob die gemeinschaftliche Einfuhrregelung für Bananen, über deren Gültigkeit der Gerichtshof im vorliegenden Fall zu erkennen hat, nicht unter die erste dieser Ausnahmen fallen kann, weil sie die Erfüllung einer bestimmten Verpflichtung darstellt.
b) Die Präzedenzfälle
87. Bevor ich auf diesen Punkt näher eingehe, halte ich es für zweckmäßig, daran zu erinnern, wie der Gerichtshof die Konturen dieser Ausnahme bestimmt hat, indem ich die Rechtsprechung prüfe, die im Urteil Nakajima ihren Anfang genommen hat.
88. In dieser Rechtssache musste sich der Gerichtshof zur Rechtmäßigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 des Rates vom 11. Juli 1988 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (im Folgenden: Verordnung Nr. 2423/88)(56) äußern. Nach Ansicht der Klägerin war eine der Bestimmungen der Verordnung nicht anwendbar, da sie mit einer Bestimmung des im Rahmen des Systems des GATT 1947 erlassenen Antidumping-Kodex unvereinbar sei(57) .
89. In seinem Urteil hat der Gerichtshof zunächst festgestellt, dass die Bestimmungen des Antidumping-Kodex wie die des GATT die Gemeinschaft binden, und dann seine Zuständigkeit für die Prüfung der Vorwürfe der Klägerin bejaht, da die genannte Verordnung „nach ihrer zweiten und [ihrer] dritten Begründungserwägung in Übereinstimmung mit den bestehenden internationalen Verpflichtungen festgelegt [wurde] … Daraus folgt, dass die von der Klägerin beanstandete neue Grundverordnung zur Erfüllung der internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft erlassen wurde, die daher – nach ständiger Rechtsprechung – zu gewährleisten hat, dass die Bestimmungen des GATT und der dazu erlassenen Durchführungsvorschriften eingehalten werden.“(58)
90. Diesen Grundsatz hat der Gerichtshof später im Urteil Italien/Rat vom 12. November 1998(59) bestätigt, in dem er die Rechtmäßigkeit einiger Artikel einer Gemeinschaftsverordnung über Einfuhrzollkontingente für Reis(60) geprüft hat, die aufgrund von Übereinkommen zwischen der Gemeinschaft, Australien und Thailand in der Folge von Verhandlungen gemäß Artikel XXIV Absatz 6 des GATT erlassen worden war; diese Verhandlungen waren aufgenommen worden, um mit den genannten Ländern einige Anpassungen zu vereinbaren, die aufgrund des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens erforderlich geworden waren.
91. In den Begründungserwägungen der bei dieser Gelegenheit angefochtenen Verordnung wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Eröffnung der Einfuhrkontingente im Rahmen der Verhandlungen gemäß dem genannten Artikel des GATT beschlossen worden sei (erste Begründungserwägung), und erklärt, dass der Rat „seine Verpflichtungen aus den internationalen Abkommen“ anerkenne (achte Begründungserwägung).
92. In seinem Urteil hat der Gerichtshof die gegenteilige Auffassung des Rates zurückgewiesen und bestätigt, dass „[d]er Gerichtshof … die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftshandlung im Hinblick auf die Vorschriften des GATT dann zu prüfen [hat], wenn die Gemeinschaft eine bestimmte, im Rahmen des GATT übernommene Verpflichtung erfüllen wollte“. Im konkreten Fall war davon auszugehen, dass die Gemeinschaft mit dem Erlass der streitigen Verordnung entsprechend den genannten Übereinkommen „eine bestimmte, im Rahmen des GATT übernommene Verpflichtung erfüllen [wollte]“, so dass der Gerichtshof „die Rechtmäßigkeit der streitigen Verordnung im Hinblick auf die Vorschriften des GATT zu prüfen hat, deren Verletzung die Klägerin geltend macht“(61) .
c) Der Beschluss OGT
93. Das Vorliegen der soeben genannten Voraussetzungen hat der Gerichtshof dagegen in einem jüngeren Beschluss, OGT Fruchthandelsgesellschaft(62), ausgeschlossen; darin hat der Gerichtshof, der im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit derselben gemeinschaftlichen Einfuhrregelung für Bananen zu befinden hatte, um die es im vorliegenden Fall geht, nicht nur nicht berücksichtigt, dass im betreffenden Bereich eine Entscheidung des DSB vorlag, sondern auch die Anwendbarkeit der Ausnahme der bestimmten Verpflichtung ausgeschlossen, die wir gerade erörtern.
94. In diesem Fall sprach ein traditioneller Einführer von Bananen aus Drittländern den deutschen Zollbehörden die Befugnis ab, gemäß Artikel 18 der geänderten Verordnung Nr. 404/93 Zölle auf die Einfuhr von Bananen mit Ur sprung in Ecuador zu erheben. Das angerufene nationale Gericht wies darauf hin, dass das DSB die Unvereinbarkeit der neuen Gemeinschaftsregelung mit den WTO-Regeln festgestellt hatte, und legte dem Gerichtshof die Frage vor, ob die Artikel I und XIII des GATT Rechte begründen, auf die sich ein Einzelner vor einem Gericht unmittelbar berufen kann, um die Anwendung des Artikels 18 der geänderten Verordnung Nr. 404/93 zu verhindern.
95. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die Antwort auf diese Frage klar aus der Rechtsprechung in der Rechtssache Portugal/Rat abgeleitet werden konnte, und gemäß Artikel 104 § 3 der Verfahrensordnung entschieden, nicht mit Urteil, sondern mit bloßem, mit Gründen versehenem Beschluss zu antworten. Er hat insbesondere verneint, dass es im betreffenden Fall Gründe gab, von der genannten Rechtsprechung abzuweichen, und dass die Umstände des vorgelegten Falles den Tatbestand einer der „besonderen Situationen“ erfüllten, von denen im Urteil Portugal/Rat die Rede war und an die die Antragstellerin des Ausgangsverfahrens erinnert hatte. Der Gerichtshof hat sich insoweit darauf beschränkt, relativ apodiktisch festzustellen, dass „[d]ie durch die Verordnung Nr. 404/93 geschaffene und im Folgenden geänderte gemeinsame Marktorganisation für Bananen … nicht sicherstellen [soll], dass eine bestimmte, im Rahmen des GATT übernommene Verpflichtung in der Rechtsordnung der Gemeinschaft umgesetzt wird, und … auch nicht ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen des GATT [verweist]“(63) .
d) Kritische Bemerkungen
96. Nachdem ich mich eingehend mit der Frage beschäftigt habe, muss ich sagen, dass ich dieser Antwort des Gerichtshofes nicht zustimmen kann(64) . Mir scheint nämlich, dass die Merkmale des Falles zum einen eine genauere Prüfung, als sie eine mechanische Wiederholung einer in einem anderen Kontext (Fehlen von DSB-Entscheidungen) entwickelten Rechtsprechung darstellt, und zum anderen eine gründlichere Betrachtung der Absichten und Reaktionen verdient hätten, die der Gemeinschaftsgesetzgeber in diesem Fall gezeigt hatte, um die ihm obliegenden Verpflichtungen zu erfüllen.
97. Was den ersten Aspekt angeht, so bestärkt mich in dieser Beurteilung auch der Umstand, dass, wie oben erwähnt, das spätere Urteil Biret in ganz anderer Weise auf den Versuch reagiert hat, erneut die automatische Anwendung des Urteils Portugal/Rat auf die DSB-Entscheidungen vorzuschlagen (siehe oben, Nrn. 74 ff.).
98. Aber auch soweit es um das Vorliegen der Voraussetzungen für die Anwendung der so genannten Ausnahme der bestimmten Verpflichtung geht, meine ich, dass die mit den Änderungen der gemeinschaftlichen Einfuhrregelung für Bananen verbundenen Fristen und Modalitäten den Gerichtshof im konkreten Fall hätten veranlassen müssen, bei dessen Lösung nicht von der Lösung in den oben genannten Präzedenzfällen (siehe oben, Nrn. 87 ff.) abzuweichen. Zahlreiche Indizien sprachen nämlich dafür und hätten die Schlussfolgerung rechtfertigen können, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber mit dem Erlass der neuen Regelung beabsichtigt hatte, „eine bestimmte, im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung [umzusetzen]“.
99. Ich erinnere vor allem daran, dass diese Regelung nach Ablauf der Frist geändert worden war, die der Gemeinschaft gerade eingeräumt worden war, um die Entscheidung des DSB vom 25. September 1997 umzusetzen. Sehr bezeichnend ist im Übrigen auch, dass die Verordnung Nr. 1637/98 nach ihrem Artikel 2 ab 1. Januar 1999 gilt, d. h. ab einem Zeitpunkt, der genau mit dem Ablauf der Frist von 15 Monaten und einer Woche zusammenfällt, die der Gemeinschaft vom DSB eingeräumt worden war, um die Entscheidung umzusetzen(65) . Zudem ging nach der betreffenden Entscheidung des Schiedsrichters aus einer Erklärung der Gemeinschaft im Verfahren hervor, dass diese einen angemessenen Zeitraum benötigte, um „ alle
Empfehlungen und Entscheidungen“ des DSB durchzuführen(66) .
100. In den fraglichen Gemeinschaftstexten finden sich außerdem noch explizitere Hinweise als die, die den Gerichtshof in den oben geprüften Präzedenzfällen (vgl. z. B. die in Nr. 91 wiedergegebenen Erklärungen) veranlasst hatten, auf die Absicht der Organe zu schließen, die Verpflichtungen der Gemeinschaft umzusetzen. Insbesondere wird, wie auch Van Parys erwähnt, in der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1637/98 eindeutig bestätigt, dass die „von der Gemeinschaft im Rahmen der [WTO] eingegangenen internationalen Verpflichtungen … eingehalten werden [müssen]“. Dieselbe Verordnung ändert Artikel 20 der Verordnung Nr. 404/93 insoweit ab, als darin u. a. eine Bestimmung eingefügt wird, nach der die Kommission „die notwendigen Maßnahmen zur Einhaltung der Verpflichtungen [erlässt], die sich aus den von der Gemeinschaft in Übereinstimmung mit Artikel 228 des Vertrags geschlossenen Abkommen ergeben“ (Buchstabe e).
101. Schließlich kann ich, wie es Van Parys in der mündlichen Verhandlung getan hat, daran erinnern, dass das Kommissionsmitglied Brittan in seiner Antwort auf eine parlamentarische Anfrage ausdrücklich erklärt hat, dass die Gemeinschaft mit dem Erlass der Verordnungen Nrn. 1637/98 und 2362/98 „die Empfehlungen des Streitbeilegungsgremiums der Welthandelsorganisation (WTO) vom 25. September 1997 zur Einfuhr von Bananen um[setzte] und … die notwendigen Maßnahmen ergriffen [hat], um die Bananeneinfuhrregelung der Gemeinschaft in Einklang mit den WTO-Bestimmungen zu bringen“(67) .
102. Zwar sind weder die Erklärungen der Gemeinschaft im Rahmen der WTO (siehe oben, Nr. 99) noch die Antwort des Kommissionsmitglieds Brittan Faktoren, die als solche ausschlaggebend sind, wenn es darum geht, festzustellen, ob die fragliche Gemeinschaftsregelung auf die Umsetzung einer „bestimmten Verpflichtung“ gerichtet ist, die im Rahmen der WTO übernommen wurde. Mir scheint jedoch, dass sie ein eindeutiges Indiz für etwas bilden, was sich bereits deutlich aus dem Ablauf der Ereignisse und den oben angeführten Bestimmungen folgern lässt, nämlich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber mit den Änderungen der Einfuhrregelung für Bananen nichts anderes bezweckt hat, als diese Regelung den WTO-Vorschriften in ihrer Auslegung durch die Entscheidungen des DSB anzupassen.
103. Was sodann die Tatsache betrifft, dass die Absicht der Gemeinschaft nur in der Verordnung des Rates und nicht auch in den Verordnungen der Kommission zum Ausdruck gekommen ist, so erscheint mir dies im vorliegenden Zusammenhang nicht ausschlaggebend, da insoweit selbstverständlich der Basisrechtsakt der fraglichen Gemeinschaftsregelung und der Umstand entscheidend sind, dass nach ständiger Rechtsprechung „die Kommission insbesondere im Bereich der Landwirtschaft befugt [ist], alle für die Durchführung einer Grundverordnung erforderlichen oder zweckmäßigen Maßnahmen zu ergreifen, soweit diese nicht gegen die Grundverordnung oder die Anwendungsregeln des Rates verstoßen“(68) .
104. Jedenfalls hat der Rat, als er der Kommission die Aufgabe übertrug, die Bestimmungen für die Durchführung der betreffenden Regelung zu erlassen, unterstrichen, dass diese die „Einhaltung der Verpflichtungen, die sich aus den von der Gemeinschaft in Übereinstimmung mit Artikel 228 des Vertrags geschlossenen Abkommen ergeben“, ermöglichen müssten(69) .
e) Schlussbemerkungen
105. Aus den vorstehenden Ausführungen kann also abgeleitet werden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Änderung der erörterten Einfuhrregelung für Bananen eine bestimmte, im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung umsetzen wollte.
106. Ich gelange daher zu der Schlussfolgerung, dass die Voraussetzungen, von denen der Gerichtshof die Prüfung der Rechtmäßigkeit dieser Regelung unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit den WTO-Regeln abhängig macht, im Fall OGT erfüllt waren und vor allem auch im vorliegenden Fall erfüllt sind. Und da die Vereinbarkeit in der Entscheidung des DSB vom 6. Mai 1999 verneint wurde, kann die Prüfung, die der Gerichtshof vorzunehmen hat, nur negativ ausfallen, d. h., indem die Ungültigkeit der Rechtsakte, auf die sich die fragliche Regelung stützt, festgestellt wird.
107. Auf der Grundlage des Vorstehenden schlage ich dem Gerichtshof daher hilfsweise vor, die erste, die dritte und die vierte Vorlagefrage in ihrer umformulierten Fassung dahin zu beantworten, dass die gemeinschaftliche Einfuhrregelung für Bananen, die auf die geänderte Verordnung Nr. 404/93 und die zu deren Durchführung erlassenen Verordnungen gestützt ist, eine bestimmte Verpflichtung umsetzen sollte, die die Gemeinschaft im Rahmen der WTO übernommen hatte. Diese Regelung hat jedoch, wie in der Entscheidung des DSB vom 6. Mai 1999 festgestellt worden ist, die in der Entscheidung des DSB vom 25. September 1997 festgestellte Unvereinbarkeit mit den WTO-Regeln nicht behoben und ist daher in dem Teil, der unvereinbar ist, ungültig.
B – Zur zweiten Vorlagefrage
108. Mit der zweiten Frage möchte das nationale Gericht im Wesentlichen wissen, ob die gemeinschaftliche Einfuhrregelung für Bananen einen Verstoß gegen Artikel 4 des Abkommens EWG–Andenpakt darstellt, wonach die Vertragsparteien einander die in Artikel I des GATT vorgesehene Meistbegünstigung gewähren (siehe oben, Nr. 5).
109. Bei genauer Betrachtung stellt sich diese Frage jedoch nicht gesondert, da die in ihr genannte Bestimmung, wie ich gleich erläutern werde, den Verpflichtungen, die den Vertragsparteien bereits nach den Regeln der WTO bzw. des GATT obliegen, nichts hinzufügt. Für sie gelten daher die gleichen Lösungen, wie sie der Gerichtshof für die zuvor geprüften Fragen finden wird, weil unabhängig davon, ob er der Auffassung folgt, dass die Gemeinschaftsregelung wegen Unvereinbarkeit mit diesen Regeln rechtswidrig ist, keine Notwendigkeit bestehen wird, dieselbe Prüfung bezüglich des von diesen Regeln nicht abweichenden Abkommens EWG–Andenpakt vorzunehmen.
110. Ich erinnere insoweit mit der Kommission daran, dass Artikel 4 des Abkommens eingefügt wurde, um zu ermöglichen, dass die Meistbegünstigung auch auf diejenigen Staaten des Andenpakts angewandt wird, die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung noch nicht dem GATT‑System angehörten. Artikel 4 hat daher lediglich den persönlichen Anwendungsbereich des GATT‑Systems erweitert, nicht aber die Tragweite oder die Natur der Verpflichtungen geändert, die sich aus diesem System ergeben.
111. Wie die Kommission und der Rat hervorheben, wollten die Vertragsparteien mit dem Abkommen EWG–Andenpakt nämlich keineswegs weitergehende Verpflichtungen als die im GATT vorgesehenen eingehen. In der Präambel dieses Abkommens halten sie sich im Gegenteil ausdrücklich für „überzeugt von der Bedeutung der Grundsätze des GATT“, und in Artikel 4 bekräftigen sie „ihre Bereitschaft, ihren Handelsverkehr im Einklang mit diesem Abkommen abzuwickeln“.
112. Aus diesen Gründen meine ich, dass diese Bestimmung keinen eigenständigen Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftshandlungen darstellen kann und dass für sie daher die Lösungen gelten, die der Gerichtshof für die zuvor geprüften Fragen beschließen wird.
IV – Ergebnis
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Raad van State wie folgt zu antworten:
1. Die gemeinschaftliche Einfuhrregelung für Bananen, die auf die Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1637/98 vom 20. Juli 1998 und die zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnungen gestützt ist, ist ungültig, da sie mit den WTO-Regeln unvereinbar ist, wie dies vom DSB am 25. September 1997 festgestellt und am 6. Mai 1999 bestätigt wurde.
Hilfsweise:
Die gemeinschaftliche Einfuhrregelung für Bananen, die auf die Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1637/98 vom 20. Juli 1998 und die zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnungen gestützt ist, sollte eine bestimmte Verpflichtung umsetzen, die die Gemeinschaft im Rahmen der WTO übernommen hatte. Diese Regelung hat jedoch, wie in der Entscheidung des DSB vom 6. Mai 1999 festgestellt worden ist, die in der Entscheidung des DSB vom 25. September 1997 festgestellte Unvereinbarkeit mit den WTO-Regeln nicht behoben und ist daher in dem Teil, der unvereinbar ist, ungültig.
2. Die gleichen Lösungen gelten auch bezüglich der Vereinbarkeit der genannten Regelung mit Artikel 4 des Abkommens EWG–Andenpakt.
(1) .
(2)
–	ABl. L 336, S. 1.
(3)
–	Nichtamtliche Übersetzung.
(4)
– Nichtamtliche Übersetzung.
(5)
–	Es handelt sich um folgende Staaten: die Republik Bolivien, die Republik Kolumbien, die Republik Ecuador, die Republik Peru und die Republik Venezuela.
(6)
–	ABl. L 127, S. 10. Der Text des Abkommens ist auf S. 11 ff. abgedruckt.
(7)
–	Anhang 2 des Übereinkommens zur Errichtung der WTO (ABl. 1994, L 336, S. 234).
(8)
–	ABl. L 47, S. 1.
(9)
–	Bericht WT/DS27/AB/R – European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas vom 9. September 1997 (verfügbar auf der Website der WTO, www.wto.org).
(10)
–	ABl. L 210, S. 28.
(11)
– Dieser Anhang enthält eine Liste von zwölf Ländern, die traditionelle AKP-Bananen liefern und denen ein Jahreskontingent von 857 700 Tonnen vorbehalten ist, ohne dass den einzelnen Ländern individuelle Höchstgrenzen zugewiesen werden.
(12)
–	ABl. L 293, S. 32.
(13)
–	ABl. L 349, S. 32.
(14)
–	ABl. L 11, S. 16.
(15)
–	ABl. L 75, S. 18.
(16)
–	Bericht WT/DS27/RW/ECU, European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, vom 12. April 1999 (verfügbar auf der Website der WTO, www.wto.org).
(17)
–	ABl. L 31, S. 2.
(18)
–	Urteil vom 23. November 1999 in der Rechtssache C‑149/96 (Slg. 1999, I‑8395).
(19)
–	Beschluss 96/386/EG des Rates vom 26. Februar 1996 über den Abschluss von Vereinbarungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Islamischen Republik Pakistan sowie zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Indien über den Marktzugang für Textilwaren (ABl. L 153, S. 47).
(20)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 34). Vgl. auch Urteil vom 26. Oktober 1982 in der Rechtssache 104/81 (Kupferberg, Slg. 1982, 3641, Randnr. 17).
(21)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 35).
(22)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 41).
(23)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 36).
(24)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 37, Hervorhebung von mir).
(25)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 40, Hervorhebung von mir).
(26)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 42).
(27)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 43).
(28)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnrn. 45 und 46).
(29)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 47).
(30)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 49). Die beiden „Ausnahmen“ waren vom Gerichtshof zuerst im Urteil vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C‑69/89 (Nakajima/Rat, Slg. 1991, I‑2069, Randnr. 31) und im Urteil vom 22. Juni 1989 in der Rechtssache 70/87 (Fediol/Kommission, Slg. 1989, 1781, Randnrn. 19 bis 22) genannt worden.
(31)
–	Ich erinnere daran, dass sich Generalanwalt Saggio in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache C‑149/96 nach einer umfassenden Prüfung in diesem Sinne geäußert hat. Seiner Auffassung nach binden nämlich die WTO-Vorschriften „als internationale Übereinkünfte (aufgrund des … Artikels [300] Absatz 7 [EG]) alle Organe … und [stellen] somit eine Rechtsquelle des Gemeinschaftsrechts [dar], so dass … der Gerichtshof gehalten ist, ihre Beachtung … durch die Gemeinschaftsorgane … zu gewährleisten“ (Nr. 20), zumal „sehr zahlreiche Bestimmungen der [WTO-]Übereinkünfte … Verpflichtungen und Verbote unbedingter Art begründen und präzise Verbindlichkeiten für die Vertragsparteien in deren gegenseitigen Beziehungen beinhalten“ (Nr. 19). Um sodann die Befürchtungen zu zerstreuen, die diese Schlussfolgerung unter dem Gesichtspunkt der Interessen der Gemeinschaft auslösen konnte, hat sich der Generalanwalt bemüht, die Frage der Wirkungen der WTO-Vorschriften in der Gemeinschaftsrechtsordnung von der Frage zu trennen, ob diese Vorschriften unmittelbar anwendbar und damit geeignet sind, „den Einzelnen … die Stellung von Rechtssubjekten [zu] verleih[en], die die betreffenden Rechte vor Gericht geltend machen können“. Werden den WTO-Vorschriften jene Wirkungen zuerkannt, so führt dies nach Ansicht des Generalanwalts nämlich nicht zwangsläufig dazu, dass die Vorschriften geeignet sind, vom Einzelnen vor Gericht herangezogen zu werden. „Damit diese Wirkung … eintritt …, muss sich aus dem allgemeinen Zusammenhang des Abkommens ergeben, dass sich der Einzelne vor Gericht auf seine Regeln berufen kann.“ Daraus folge, dass es „möglich [ist], dass eine Regel einer internationalen Übereinkunft nicht unmittelbar anwendbar ist, ohne dass es deshalb gerechtfertigt ist, ihr jede bindende Wirkung gegenüber den Gemeinschaftsorganen und somit eine Funktion als (gemeinschaftsrechtlicher) Maßstab für die Rechtmäßigkeit abzusprechen“ (Nr. 18).
(32)
–	Urteil vom 9. Oktober 2001 in der Rechtssache C‑377/98 (Slg. 2001, I‑7079).
(33)
–	ABl. L 213, S. 13.
(34)
–	Übereinkommen von Rio de Janeiro vom 5. Juni 1992 über die biologische Vielfalt, das durch den Beschluss 93/626/EWG des Rates vom 25. Oktober 1993 im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt wurde (ABl. L 309, S. 1).
(35)
–	Randnrn. 52 bis 54 (Hervorhebung von mir).
(36)
–	Auf dieser Linie liegt auch der Beschluss vom 2. Mai 2001 in der Rechtssache C‑307/99 (OGT Fruchthandelsgesellschaft, Slg. 2001, I‑3159). Ich behalte mir jedoch vor, im Folgenden noch ausführlicher auf diesen Beschluss zu sprechen zu kommen.
(37)
–	In Artikel 3 Absatz 5 DSU heißt es: „ Alle Lösungen
von Angelegenheiten, die aufgrund der Bestimmungen über Konsultationen und Streitbeilegung der [WTO-]Übereinkommen förmlich vorgebracht werden, … müssen mit diesen Übereinkommen vereinbar sein und dürfen Vorteile, die sich für ein Mitglied aus diesen Übereinkommen ergeben, weder zunichte machen oder schmälern noch die Erreichung eines der Ziele dieser Übereinkommen behindern“ (Hervorhebung von mir).
(38)
–	Schlussanträge vom 15. Mai 2003 in der Rechtssache C‑93/02 P (Biret International/Rat, Urteil vom 30. September 2003, Slg. 2003, I‑10497, Nr. 81).
(39)
–	Urteil Biret International/Rat. Die gleiche Situation war auch Gegenstand der Rechtssache C‑94/02 P (Biret et Cie/Rat), in der der Gerichtshof am selben Tag sein Urteil verkündet hat. In der Folge werde ich nur auf das Urteil Biret International/Rat Bezug nehmen.
(40)
–	ABl. 1994, L 336, S. 40.
(41)
–	Richtlinie 81/602/EWG des Rates vom 31. Juli 1981 über ein Verbot von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung und von Stoffen mit thyreostatischer Wirkung (ABl. L 222, S. 32) und Richtlinie 88/146/EWG des Rates vom 7. März 1988 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich (ABl. L 70, S. 16).
(42)
–	Richtlinie 96/22/EG des Rates vom 29. April 1996 über das Verbot der Verwendung bestimmter Stoffe mit hormonaler bzw. thyreostatischer Wirkung und von ß-Agonisten in der tierischen Erzeugung und zur Aufhebung der Richtlinien 81/602/EWG, 88/146/EWG und 88/299/EWG (ABl. L 125, S. 3).
(43)
–	Vgl. Bericht des Berufungsgremiums WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products, vom 16. Januar 1998, angenommen vom DSB am 13. Februar 1998 (verfügbar auf der Website www.wto.org).
(44)
–	Urteil des Gerichts vom 11. Januar 2002 in der Rechtssache T‑174/00 (Biret International/Rat, Slg. 2002, II‑17, Randnr. 67).
(45)
–	Randnr. 61.
(46)
–	Schlussanträge in der Rechtssache Biret International/Rat (Nr. 86).
(47)
–	Nrn. 85 bis 88.
(48)
–	Urteil Kupferberg (Randnr. 18).
(49)
–	Schlussanträge in der Rechtssache Biret International/Rat (Nrn. 97 bis 102, der wörtlich übernommene Teil findet sich in Nr. 102).
(50)
–	Nr. 103. Im konkreten Fall erlaubt diese Schlussfolgerung es dem Generalanwalt, die Schadensersatzklage von Biret gegen die Gemeinschaft aufgrund der Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Gemeinschaft wegen Verstoßes gegen das WTO-Recht als zulässig anzusehen.
(51)
–	Wie dies übrigens in gewisser Weise auch bereits das Urteil vom 14. Oktober 1999 in der Rechtssache C‑104/97 P (Atlanta/Europäische Gemeinschaft, Slg. 1999, I‑6983, insbesondere Randnrn. 19 bis 22) getan hatte. Ganz entgegengesetzt sind aber die Hinweise, die sich aus dem Beschluss OGT ergeben, auf den ich später ausführlicher eingehen werde (siehe unten, Nrn. 93 ff.).
(52)
–	Der Gerichtshof hat festgestellt, dass der Gemeinschaft, da sie vor der WTO erklärt hatte, dass sie ihre Verpflichtungen erfüllen wolle, und zu diesem Zweck um einen angemessenen Zeitraum gemäß Artikel 21 Absatz 3 DSU gebeten hatte, eine Frist von 15 Monaten bis zum 13. Mai 1999 eingeräumt worden war. Daraus hat er gefolgert, dass „der Gemeinschaftsrichter für die Zeit vor dem 13. Mai 1999 jedenfalls
nicht die Rechtmäßigkeit der fraglichen Gemeinschaftsrechtsakte, insbesondere nicht im Rahmen einer Schadensersatzklage … prüfen kann, weil er sonst der … Gewährung [des] Zeitraums …ihre Wirkung nehmen würde“ (Randnr. 62, Hervorhebung von mir).
(53)
–	Randnr. 57 (Hervorhebung von mir).
(54)
–	Vgl. Entscheidung des Schiedsrichters WT/DS27/15, European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas,
vom 23. Dezember 1997, angenommen vom DSB am 7. Januar 1998 (verfügbar auf der Website der WTO, www.wto.org, Nr. 12).
(55)
–	Urteil Portugal/Rat (Randnr. 49). Vgl. außerdem Urteil Nakajima (Randnr. 31).
(56)
–	ABl. L 209, S. 1.
(57)
–	Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens, das durch den Beschluss 80/271/EWG des Rates vom 10. Dezember 1979 über den Abschluss der multilateralen Übereinkommen, die im Zuge der Handelsverhandlungen von 1973 bis 1979 ausgehandelt wurden (ABl. 1980, L 71, S. 1), im Namen der Gemeinschaft genehmigt wurde. Nach der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2423/88 wurden die gemeinschaftlichen Antidumpingregeln „in Übereinstimmung mit den bestehenden internationalen Verpflichtungen festgelegt, insbesondere denjenigen, die sich aus Artikel VI des [GATT], aus dem [Antidumping-Kodex] und aus dem Übereinkommen zur Auslegung und Anwendung der Artikel VI, XVI und XXIII des GATT (Kodex über Subventionen und Ausgleichszölle) ergeben“. Nach der dritten Begründungserwägung war „[b]ei der Anwendung dieser Regeln … zur Aufrechterhaltung des mit diesen Übereinkommen angestrebten Gleichgewichts zwischen Rechten und Pflichten notwendig, dass die Gemeinschaft der Auslegung dieser Regeln durch ihre wichtigsten Handelspartner, wie sie in den Rechtsvorschriften oder Praktiken zum Ausdruck kommt, Rechnung trägt“.
(58)
–	Urteil Nakajima (Randnrn. 29 bis 31).
(59)
–	Rechtssache C‑352/96 (Slg. 1998, I‑6937).
(60)
–	Verordnung (EG) Nr. 1522/96 des Rates vom 24. Juli 1996 zur Eröffnung und Verwaltung von Einfuhrzollkontingenten für Reis und Bruchreis (ABl. L 190, S. 1).
(61)
–	Urteil Italien/Rat (Randnrn. 19 bis 21).
(62)
–	Beschluss vom 2. Mai 2001 in der Rechtssache C‑307/99 (Slg. 2001, I‑3159).
(63)
–	Randnr. 28.
(64)
–	Auch ein Gutteil der Lehre ist dieser Antwort gegenüber recht kritisch gewesen. Vgl. u. a. S. Peers, „WTO dispute settlement and Community law“, in European Law Review, 2001, S. 605 ff. („If the 1998 Regulations are not an example of the Community’s intention to implement a WTO obligation, it is hard to see what is“) (S. 615); P. Eeckhout, „Judicial Enforcement of WTO Law in the European Union“, in Journal of International Economic Law, 2002, S. 91 ff. („That statement, with respect, is difficult to understand and accept“) (S. 107).
(65)
–	Vgl. Entscheidung des Schiedsrichters WT/DS27/15, European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas,
vom 23. Dezember 1997, vom DSB angenommen am 7. Januar 1998 (verfügbar auf der Website der WTO, www.wto.org, Nr. 12).
(66)
–	A. a. O. (Hervorhebung von mir).
(67)
–	Schriftliche Anfrage Nr. 4069/98 von Yvonne Sandberg-Fries an die Kommission, „Auswirkungen des Handelskonfliktes zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union“ (ABl. 1999, C 182, S. 137).
(68)
–	Urteil vom 13. Dezember 2001 in der Rechtssache C‑317/99 (Kloosterboer Rotterdam, Slg. 2001, I‑9863, Randnr. 28); vgl. außerdem Urteile vom 4. Februar 1997 in den verbundenen Rechtssachen C‑9/95, C‑23/95 und C‑156/95 (Belgien und Deutschland/Kommission, Slg. 1997, I‑645, Randnr. 37) und vom 11. November 1999 in der Rechtssache C‑48/98 (Söhl & Söhlke, Slg. 1999, I‑7877, Randnr. 36).
(69)
–	Artikel 20 Buchstabe e der geänderten Verordnung Nr. 404/93.