62017CJ0235_RES
Kohtuasi C‑235/17
Euroopa Komisjon
versus
Ungari
Euroopa Kohtu (suurkoda) 21. mai 2019. aasta otsus
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 63 – Kapitali vaba liikumine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 17 – Omandiõigus – Liikmesriigi õigusnormid, mis kaotavad ex lege ja hüvitist ette nägemata põllumajandus‑ ja metsamaa kasutusvalduse, mille on varem omandanud juriidilised isikud või füüsilised isikud, kes ei suuda tõendada, et nad on omaniku lähisugulased
Kapitali vaba liikumine ja maksete vabadus – Kinnisvaratehingute piirangud – Põhiõigused – Omandiõigus – Liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette põllumajandusmaale seatud kasutusvalduse lõppemise juhul, kui ei ole tõendatud lähisugulus selle maa omanikuga – Lubamatus – Põhjendused – Puudumine
(ELTL artikkel 63 ja artikli 65 lõige 1; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 17 lõige 1)
(vt punktid 58, 124, 130 ja resolutsioon)
Põhiõigused – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Kohaldamisala – Liidu õiguse rakendamine – Liikmesriigi õigusnormid, mis on oma olemuselt sellised, et piiravad ühte või mitut EL toimimise lepinguga tagatud põhivabadust – Liikmesriigi tuginemine ELTL artiklis 65 nimetatud põhjustele või üldisest huvist tulenevatele ülekaalukatele põhjustele, mida liidu õigus põhjendusena tunnustab – Hõlmamine
(ELTL artiklid 63 ja 65; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 51 lõige 1)
(vt punktid 63–65)
Põhiõigused – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Omandiõigus – Kohaldamisala – Õigused, millest tuleneb omandatud õiguslik seisund – Mõiste – Kinnisasjale seatud kasutusvaldus, mis lubab nende valdajal kinnisasja kasutada ja vallata – Hõlmamine – Nende õiguste üleandmise piiramine või välistamine – Mõju puudumine
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 17 lõige 1)
(vt punktid 69–71 ja 73)
Põhiõigused – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Omandiõigus – Ulatus – Äravõtmine – Tingimused
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 17 lõige 1 ja artikli 52 lõige 1)
(vt punktid 86–89)
Kapitali vaba liikumine ja maksete vabadus – Kinnisvaratehingute piirangud – Liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette põllumajandusmaale seatud kasutusvalduse lõppemise juhul, kui ei ole tõendatud lähisugulus selle maa omanikuga – Lubamatus – Põhjendus, mis tugineb põllumajandusmaa kasutamisega seotud üldise huvi eesmärkidele – Tingimused – Tõendamisnõuded
(ELTL artikkel 63)
(vt punktid 91, 92 ja 94)
Kapitali vaba liikumine ja maksete vabadus – Kinnisvaratehingute piirangud – Liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette põllumajandusmaale seatud kasutusvalduse lõppemise juhul, kui ei ole tõendatud lähisugulus selle maa omanikuga – Lubamatus – Põhjendus, mis tugineb võitlusele tegevuse vastu, mille eesmärk on liikmesriigi seadusest kõrvale hoida – Tingimus – Põhjendus, mis viitab konkreetselt puhtfiktiivsetele skeemidele ja välistab täielikult üldise eelduse, et tegemist on kuritarvitusega
(ELTL artikkel 63 ja artikli 65 lõike 1 punkt b)
(vt punktid 110, 112, 114, 115, 119 ja 120)
Põhiõigused – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Omandiõigus – Liikmesriigi õigusnormid, mis kaotavad ex lege ja hüvitist ette nägemata põllumajandusmaale seatud kasutusvalduse juhul, kui ei ole tõendatud lähisugulus selle maa omanikuga – Lubamatus – Viide hüvitist käsitlevatele tsiviilõiguse üldnormidele – Mõju puudumine
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 17 lõige 1)
(vt punktid 125–127)
Kokkuvõte
Kuna Ungari kaotas kasutusvaldused, mille olid tema territooriumil asuvale põllumajandusmaale otseselt või kaudselt omandanud teiste liikmesriikide kodanikud, siis on Ungari rikkunud kohustusi, mis tulenevad kapitali vaba liikumise põhimõttest ja hartaga tagatud omandiõigusest
Euroopa Kohtu suurkoda tuvastas 21. mai 2019. aasta kohtuotsusega komisjon vs. Ungari (C‑235/17), et Ungari on rikkunud kohustusi, mis tulenevad ELTL artiklist 63 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 17, kuna ta kaotas ex lege kasutusvaldused Ungaris asuvale põllumajandus‑ ja metsamaale, kui need õigused kuuluvad otseselt või kaudselt teiste liikmesriikide kodanikele.
Ungari võttis 2013. aastal vastu seaduse (edaspidi „2013. aasta seadus“), mille alusel kaotati ex lege põllumajandus‑ ja metsamaale seatud kasutusvaldused, mille olid varem omandanud juriidilised isikud või füüsilised isikud, kes ei suuda tõendada, et nad on maaomaniku lähisugulased, nägemata ette neile isikutele hüvitise maksmise korda. Ungari põhjendas seda seadust väitega, et kõnealuste kasutusvalduse lepingutega hoiti kõrvale põllumajandusmaa omandamise keeldudest, mis kehtisid enne Ungari ühinemist Euroopa Liiduga, ja et nendega eirati ka tol ajal kehtinud valuutavahetuse kontrollimist käsitlevaid riigisiseseid õigusnorme, mistõttu olid need lepingud algusest peale tühised juba enne ühinemist. Samuti viitas ta põllumajanduspoliitika mitmesugustele eesmärkidele: tagada, et tootlik põllumajandusmaa oleks vaid nende füüsiliste isikute omandis, kes seda harivad, ja seda ei omata spekulatiivsel eesmärgil, hoida ära maavalduste tükeldamine ning säilitada elanikkond maapiirkondades ja kestlik põllumajandus, samuti luua otstarbeka suurusega ja konkurentsivõimelisi majandusüksusi.
Euroopa Kohus leidis, et 2013. aasta seadust ei ole vaja hinnata ELTL artiklist 49 lähtuvalt, ja tuvastas seejärel, et kuna see seadus näeb ette kaotada ex lege põllumajandusmaale seatud kasutusvaldused, mille omandanud isikud – kelle hulgas on palju muude liikmesriikide kui Ungari kodanikke – ei suuda tõendada, et nad on maaomaniku lähisugulased, siis piirab see juba ainuüksi oma sellise eesmärgi tõttu asjaomaste isikute õigust kapitali vabale liikumisele, mis on tagatud ELTL artikliga 63. Need liikmesriigi õigusnormid jätavad nad ilma nii võimalusest jätkata oma kasutusvalduse teostamist kui ka võimalusest seda õigust võõrandada. Nimetatud õigusnormid võivad ühtlasi pärssida mitteresidentide soovi teha edaspidi investeeringuid Ungaris.
Neil asjaoludel leidis Euroopa Kohus, et tuleb kontrollida, kas piirang võib olla põhjendatud üldisest huvist tulenevatel ülekaalukatel põhjustel või ELTL artiklis 65 nimetatud põhjustel ning kas see on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, st kas see ikka teenib järjekindlalt ja süstemaatiliselt eesmärke, millele tuginetakse.
Selles kontekstis märkis Euroopa Kohus ühtlasi, et põhiõiguste hartaga tagatud põhiõigusi tuleb kohaldada kõikides liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvates olukordades ja neid tuleb seega kaitsta niipea, kui riigisisene õigusnorm kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse. Sellega on tegemist eelkõige juhul, kui riigisisene õigusnorm on oma olemuselt selline, et see piirab ühte või mitut EL toimimise lepinguga tagatud põhivabadust, ja asjaomane liikmesriik tugineb piirangu põhjendamisel ELTL artiklis 65 nimetatud põhjustele või liidu õigusega tunnustatud üldisest huvist tulenevatele ülekaalukatele põhjustele. Niisugusel juhul saavad ette nähtud erandid kehtida asjaomaste riigisiseste õigusnormide suhtes üksnes siis, kui need õigusnormid on kooskõlas põhiõigustega, mille järgimise Euroopa Kohus tagab. Kui liikmesriik tugineb liidu õiguses ette nähtud eranditele, et õigustada aluslepinguga tagatud põhivabaduse piiramist, tuleb seda pidada „liidu õiguse kohaldamiseks“ põhiõiguste harta artikli 51 lõike 1 tähenduses.
Euroopa Kohus kontrollis seega 2013. aasta seaduse vastavust liidu õigusele, lähtudes nii aluslepingutes sätestatud eranditest ja Euroopa Kohtu praktikast kui ka põhiõiguste hartaga tagatud põhiõigustest, mille hulgas on harta artikliga 17 tagatud omandiõigus, mida komisjoni väitel on käesoleval juhul rikutud.
Seoses põhiõiguste harta artikliga 17 täpsustas Euroopa Kohus esiteks, et selle artikli lõikes 1 ette nähtud kaitse puudutab varalise väärtusega õigusi, millest vastavat õiguskorda arvestades tuleneb omandatud õiguslik seisund, mis võimaldab õiguste valdajal neid õigusi enda kasuks sõltumatult teostada. Euroopa Kohtu sõnul on ilmne, et vaidlusalused kasutusvaldused on varalise väärtusega ja annavad õiguste valdajale omandatud õigusliku seisundi, ning seda isegi siis, kui nende õiguste üleandmine on kohaldatava riigisisese õiguse kohaselt piiratud või välistatud. Selliste põllumajandusmaa kasutusvalduste omandamisega lepingu alusel kaasneb nimelt üldjuhul hinna tasumine. Need õigused võimaldavad nende omajatel sellist maad eelkõige majanduslikel eesmärkidel vallata, teatud juhtudel seda isegi kolmandatele isikutele rendile anda, ja seega kuuluvad need põhiõiguste harta artikli 17 lõike 1 kohaldamisalasse.
Teiseks leidis Euroopa Kohus, et 2013. aasta seadusega kaotatud kasutusvaldusi tuleb pidada põhiõiguste harta selle sätte tähenduses „seaduslikul teel saaduks“. Need õigused olid nimelt seatud ajal, mil selliste õiguste seadmine ei olnud kehtivate seadustega keelatud, ja Ungari ei ole tõendanud, et need õigused oleksid kehtetud põhjusel, et on rikutud valuutavahetuse kontrollimist käsitlevaid riigisiseseid õigusnorme, mis tol ajal kehtisid. Pealegi kandsid liikmesriigi pädevad asutused neid samu õigusi süsteemselt kinnistusraamatusse ja nende kehtivust on kinnitatud 2012. aastal vastu võetud seadusega.
Kolmandaks leidis Euroopa Kohus, et 2013. aasta seadus ei tekita vara kasutamise piiranguid, vaid toob kaasa omandi äravõtmise põhiõiguste harta artikli 17 lõike 1 tähenduses, hoolimata asjaolust, et asjaomaseid kasutusvaldusi ei omandanud avalik võim, vaid nende lõppemise tagajärjel saavad omanikud täiel määral tagasi kõik oma õigused maaomandile.
Selle analüüsi tulemusena täpsustas Euroopa Kohus siiski, et põhiõiguste hartaga tagatud õiguste teostamist tohib piirata vaid tingimusel, et piirang on ette nähtud seadusega, järgib nende õiguste olemust ning on proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt vajalik ja vastab tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi. Selles osas viib põhiõiguste harta artikli 17 lõike 1 tõlgendamine koostoimes artikli 52 lõikega 1 esiteks järeldusele, et kui omandi äravõtmist põhjendatakse üldisest huvist tuleneva põhjusega, siis tuleb põhiõiguste harta artikli 52 lõikes 1 ette nähtud proportsionaalsuse põhimõtte järgimist kontrollida lähtuvalt sellest põhjusest ja sellega hõlmatud üldise huvi eesmärkidest. Lisaks tähendab see tõlgendus, et kui omandi äravõtmise põhjendamiseks sobiv üldisest huvist tulenev põhjus puudub või – kui eeldada, et selline üldisest huvist tulenev põhjus on tõendatud – põhiõiguste harta artikli 17 lõike 1 teise lausega seatud tingimused ei ole täidetud, siis rikutakse omandiõigust, mis on selle sättega tagatud.
Kuigi Euroopa Kohus nõustus, et liikmesriigi õigusnormidega võib kapitali vaba liikumist piirata selliste eesmärkide nimel nagu need, millele Ungari tugineb 2013. aasta seaduse põhjendamiseks, leidis ta sellega seoses siiski, et nimetatud seadust ei saa tõendite puudumise tõttu pidada selliseid eesmärke teenivaks ega ka nende eesmärkide saavutamiseks sobivaks. Euroopa Kohus lisas, et see seadus läheb igal juhul kaugemale, kui on nende saavutamiseks vajalik. Samadel põhjustel järeldas Euroopa Kohus, et puudub üldisest huvist tulenev põhjus, millega saaks põhjendada asjaomaste kasutusvalduste kaotamisest tulenevat omandi äravõtmist.
Seoses omandi äravõtmisega lisas Euroopa Kohus, et 2013. aasta seadus ei vasta mingil juhul põhiõiguste harta artikli 17 lõike 1 teises lauses ette nähtud nõudele maksta õigeaegset ja õiglast hüvitist. Nimelt ei sisalda see seadus ühtegi sätet, mis näeks ette kasutusvaldusest ilma jäetud isikutele hüvitise maksmise, ning pelk viide tsiviilõiguse üldnormidele, millele Ungari osutas, ei vasta sellele nõudele. Käesoleval juhul koormaks selline viide kasutusvaldajaid vajadusega nõuda menetluse kaudu, mis võib osutuda pikaks ja kulukaks, võimalikke hüvitisi, mida maaomanik võib olla kohustatud neile maksma. Tsiviilõiguse sellised normid ei võimalda hõlpsalt ja piisavalt täpselt või prognoositavalt kindlaks teha, kas sellise menetluse lõppedes võib tegelikult hüvitist saada, ega vastaval juhul teada, millist laadi ja kui suur see saab olema.