62015CC0121
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 12. aprila 2016 (
*1
)
Zadeva C‑121/15
Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE)
proti
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique,
Commission de régulation de l’énergie,
ENGIE, nekdanja GDF Suez
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Conseil d’État (Francija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe — Direktiva 2009/73/ES — Notranji trg z zemeljskim plinom — Poseg države v dobavno ceno zemeljskega plina — Ovira za oblikovanje konkurenčnega notranjega trga z zemeljskim plinom — Obveznost javnih storitev — Splošni gospodarski interes — Cilja zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije — Kritje vseh stroškov“
1.
Sodišče je v obravnavani zadevi ponovno pozvano k obravnavi občutljivega vprašanja okvira pooblastil za poseganje držav članic v določanje dobavnih cen zemeljskega plina. Vprašanje je občutljivo zato, ker zajema uskladitev dveh medsebojno nasprotujočih si zahtev, in sicer na eni strani izrecnega cilja Direktive 2009/73, (
*2
) da se nacionalni trgi odprejo zaradi oblikovanja popolnoma odprtega notranjega trga z zemeljskim plinom v Evropski uniji, in na drugi zahtev javnih storitev v splošnem gospodarskem interesu, v skladu s katerimi so države članice obdržale široko diskrecijo.
2.
Francoski Conseil d’État je obravnavana vprašanja za predhodno odločanje postavilo v okviru spora o veljavnosti francoske zakonodaje o reguliranih prodajnih tarifah zemeljskega plina. Ta zakonodaja nalaga nekaterim dobaviteljem, med drugim tudi prvotnemu dobavitelju, da določenim kategorijam končnih odjemalcev ponudijo dobavo zemeljskega plina po reguliranih tarifah. Vendar lahko vsi dobavitelji, tudi tisti, ki jih zadevajo regulirane tarife, prosto dajo ponudbe, konkurenčne reguliranim tarifam. Odjemalci, ki imajo pravico do dobave po reguliranih cenah, lahko torej izbirajo med dvema vrstama ponudb, in sicer tistimi po reguliranih tarifah, ki jih lahko dajo izključno nekateri dobavitelji, in tistimi po tržnih cenah, ki jih lahko dajo vsi subjekti na trgu.
3.
Conseil d’État želi z vprašanji, ki jih je postavilo, v bistvu izvedeti, ali je taka zakonodaja že po svoji naravi ovira za oblikovanje odprtega in konkurenčnega trga z zemeljskim plinom, kot ga določa Direktiva 2009/73, in če je odgovor pritrdilen, ali lahko uresničevanje ciljev zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije morda upraviči tovrsten poseg. Conseil d’État se sprašuje tudi ali je mogoče tak državni poseg utemeljiti na načelu kritja vseh stroškov prvotnega dobavitelja. Sodišče bo moralo zaradi odgovora na ta vprašanja v skladu s predhodno sodno prakso, zlasti zadevo, v kateri je bila izdana njegova temeljna sodba Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), najti pravično ravnovesje med vsemi zadevnimi interesi.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4.
Direktiva 2009/73 je del „tretjega energetskega paketa“. (
*3
) Z njo se želi v Uniji vzpostaviti popolnoma odprt trg, ki vsem potrošnikom omogoča svobodno izbiro dobaviteljev in vsem dobaviteljem, da svoje proizvode svobodno dobavljajo svojim odjemalcem. (
*4
) Vendar v tem okviru priznava, da je bistveno spoštovanje obveznosti javnih storitev. (
*5
) Tako skuša določiti skupne minimalne standarde v zvezi s tem, ki jih morajo spoštovati vse države članice, ob upoštevanju ciljev varstva potrošnikov, zanesljivosti oskrbe, varstva okolja in enakovrednih ravni konkurenčnosti v vseh državah članicah. Priznava tudi pomen tega, da je mogoče zahteve v zvezi z javnimi storitvami, ki jih je treba opredeliti na nacionalni ravni, razlagati na nacionalni osnovi ob upoštevanju nacionalnih okoliščin in v skladu z zakonodajo Unije. (
*6
)
5.
V skladu s tem pristopom člen 3(1) Direktive 2009/73 na eni strani določa, da „[d]ržave članice na podlagi svoje institucionalne organiziranosti in ob ustreznem upoštevanju načela subsidiarnosti zagotavljajo, da podjetja plinskega gospodarstva brez poseganja v odstavek 2 delujejo skladno z načeli te direktive z namenom oblikovanja konkurenčnega, zanesljivega in z okoljskega vidika trajnega trga z zemeljskim plinom ter teh podjetij ne diskriminirajo glede njihovih pravic ali obveznosti.“
6.
Na drugi strani pa lahko v skladu s členom 3(2) navedene direktive „[o]b doslednem upoštevanju ustreznih določb Pogodbe, zlasti člena [106 PDEU], […] države članice v splošnem gospodarskem interesu naložijo podjetjem, ki delujejo v plinskem sektorju, obveznosti javnih storitev, ki se lahko nanašajo na zanesljivost, vključno z zanesljivostjo oskrbe, na rednost, kakovost in ceno oskrbe in na varovanje okolja, vključno z učinkovito rabo energije, energijo iz obnovljivih virov in varstvom podnebja. Take obveznosti so jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter morajo podjetjem plinskega gospodarstva v Skupnosti zagotavljati enak dostop do nacionalnih potrošnikov. V zvezi z zanesljivostjo oskrbe, učinkovito rabo energije/uravnavanjem povpraševanja in za uresničitev okoljskih ciljev ter ciljev za energijo iz obnovljivih virov, navedenih v tem odstavku, lahko države članice uvedejo dolgoročno načrtovanje in pri tem upoštevajo možnost želje tretjih strani za dostop do sistema.“
B – Francosko pravo
7.
V Franciji code de l’énergie (energetski zakonik) opredeljuje cilje energetske politike. Njen cilj je zagotavljati strateško neodvisnost države in spodbujati njeno gospodarsko konkurenčnost, zlasti zagotavljati zanesljivo oskrbo, ohranjati konkurenčno ceno energije in zagotavljati socialno in teritorialno kohezijo z zagotavljanjem dostopa do energije vsem. (
*7
) Navedeni zakonik določa, da imajo dobavitelji zemeljskega plina obveznosti javnih storitev, ki zadevajo zlasti zanesljivost oskrbe ter kakovost in ceno dobavljenih izdelkov in storitev. (
*8
)
8.
V členu L. 410-2 code de commerce (trgovinski zakonik) je določeno načelo, da razen če zakon določa drugače, se cene blaga, izdelkov in storitev prosto oblikujejo na podlagi konkurence. Vendar drugi odstavek navedenega člena dovoljuje, da Conseil d‘État „v sektorjih ali na področjih, na katerih je cenovna konkurenca omejena zaradi monopola, trajnih težav z oskrbo, zakonskih določb in predpisov,“ z odlokom regulira cene po posvetu z organom, pristojnim za konkurenco. Tretji odstavek navedene določbe določa, da „[d]oločbe iz prvih dveh odstavkov ne preprečujejo, da vlada z odlokom Conseil d‘État zaradi krize, izrednih okoliščin, naravne nesreče ali očitno neobičajnega položaja na trgu v določenem sektorju sprejme začasne ukrepe proti pretiranim zvišanjem ali znižanjem cen. Odlok se sprejme po posvetovanju s Conseil national de la consommation (nacionalni svet za potrošniška razmerja). V njem je določeno obdobje njegove veljavnosti, ki ne more biti daljše od šestih mesecev.“
9.
Členi od L. 445-1 do 445-4 energetskega zakonika na podlagi drugega odstavka člena L. 410-2 (
*9
) določajo regulirane prodajne tarife zemeljskega plina. Pravila za določanje teh tarif so določena z odlokom št. 2009-1603 z dne 18. decembra 2009 (v nadaljevanju: odlok št. 2009-1603), kakor je bil spremenjen z odlokom 2013-400 z dne 16. maja 2013 (v nadaljevanju: odlok št. 2013-400). (
*10
) Zadnjenavedeni odlok je tisti akt, katerega neveljavnost se uveljavlja v nacionalnem postopku.
10.
V nadaljevanju so navedene značilnosti sistema reguliranih prodajnih cen zemeljskega plina, kot so opisane v predložitveni odločbi.
11.
Prvič, število podjetij, na katera se nanašajo regulirane prodajne tarife zemeljskega plina, je omejeno. Navedene tarife lahko ima izključno prvotni dobavitelj, torej družba GDF Suez (po novem poimenovana Engie), 22 lokalnih distribucijskih podjetij in družba Total Energie Gaz. (
*11
)
12.
Drugič, v osebno področje uporabe teh tarif, natančneje med stranke, ki so lahko do njih upravičene, so po zakonodajni spremembi leta 2014 (
*12
) od 1. januarja 2016, do prodaje zemeljskega plina po reguliranih cenah upravičeni samo gospodinjski odjemalci (vključno s konzorciji lastnikov stanovanj v stavbah z več stanovanji s porabo manj kot 30.000 kWh/leto) in končni negospodinjski odjemalci s porabo manj kot 30.000 kWh/leto.
13.
Kar zadeva, tretjič, merila za določanje reguliranih tarif, se te določijo na podlagi načela kritja stroškov. Te tarife so opredeljene glede na posebne značilnosti dobav in z njimi povezane stroške, krijejo pa vse te stroške razen kakršnih koli subvencij za odjemalce, ki so uveljavljali pravico, da izberejo ponudbo po tržnih cenah. (
*13
) Te tarife se izračunajo ob upoštevanju stroškov oskrbe in stroškov, ki niso stroški oskrbe, zadevnih dobaviteljev plina. (
*14
) Zajemajo variabilni del glede na dejansko porabo in pavšalni del, ki se izračuna na podlagi fiksnih stroškov oskrbe z zemeljskim plinom, pri čemer se lahko upošteva količina, ki jo je odjemalec porabil, prijavil ali rezerviral, ter pogoji uporabe, zlasti porazdelitev zahtevanih količin med letom. (
*15
)
14.
Četrtič, v zvezi s postopkom za določanje reguliranih prodajnih cen iz člena L. 445-2 energetskega zakonika izhaja, da odločitve o reguliranih prodajnih tarifah zemeljskega plina sprejmeta skupaj ministra, pristojna za gospodarstvo in za energijo, na podlagi mnenja Commission de régulation de l’énergie (regulativna komisija za energijo, v nadaljevanju: RKE).
15.
Natančneje, iz člena 4 odloka št. 2009-1603, kakor je bil spremenjen z odlokom št. 2013-400, izhaja, da je v dveh ministrskih odlokih na podlagi mnenja RKE za vsakega dobavitelja na eni strani opredeljena tarifna formula, ki zajema vse stroške oskrbe z zemeljskim plinom, in na drugi metodologija za ocenjevanje stroškov, ki niso stroški oskrbe. Tarifna formula in stroški, ki niso stroški oskrbe, omogočajo določitev povprečnih stroškov dobave zemeljskega plina, na podlagi katere se določijo regulirane prodajne cene le-tega glede na način oskrbe zadevnih odjemalcev. RKE vsako leto opravi temeljito analizo vseh stroškov oskrbe z zemeljskim plinom in stroškov, ki niso stroški oskrbe.
16.
Odlok ministrov, pristojnih za gospodarstvo in energijo, ki se sprejme po prejemu mnenja RKE na podlagi njene podrobne analize, določa za vsakega dobavitelja cenik reguliranih cen glede na, odvisno od primera, predlogov dobavitelja. (
*16
) Ta cenik se po potrebi ponovno pregleda in spremeni, po prejemu mnenja RKE in, odvisno od primera, predlogov dobavitelja, glede na spremembo tarifne formule in stroškov, ki niso stroški oskrbe. (
*17
)
17.
Nazadnje, zadevni dobavitelj tako pogosto, kot je opredeljeno v ministrskem odloku, in največ enkrat na mesec, spremeni cenik reguliranih cen z upoštevanjem spremembe stroškov oskrbe z zemeljskim plinom na podlagi uporabe njegove tarifne formule, razen če temu nasprotuje predsednik vlade v primeru izrednega povečanja cen naftnih derivatov ali tržnih cen zemeljskega plina v zadnjem mesecu ali v zadnjih treh zaporednih mesecih. (
*18
)
II – Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, nacionalni postopek in vprašanji za predhodno odločanje
18.
Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (nacionalno združenje maloprodajnih ponudnikov energije, v nadaljevanju: združenje ANODE) je 17. julija 2013 pri Conseil d’État (državni svet) vložilo tožbo, s katero je predlagalo razglasitev ničnosti odloka št. 2013-400 zaradi prekoračitve pooblastil. Združenje ANODE v tožbi med drugim trdi, da so členi od L. 445-1 do L. 445-4 energetskega zakonika, za izvajanje katerih je bil sprejet odlok, katerega razglasitev ničnosti predlaga, v nasprotju s cilji Direktive 2009/73.
19.
V okviru navedenega spora se Conseil d’État sprašuje, prvič, ali je treba državni poseg v cene, kot ga določa francoska zakonodaja, obravnavati, kot da pomeni določanje dobavne cene zemeljskega plina za končnega odjemalca neodvisno od svobodnih tržnih sil in torej po svoji naravi pomeni oviro oblikovanju konkurenčnega trga z zemeljskim plinom iz člena 3(1) Direktive 2009/73.
20.
Če je tako, se Conseil d'État sprašuje, drugič, glede na katera merila je treba presojati združljivost take ureditve in zlasti, ali člen 106(2) PDEU v povezavi s členom 3(2) Direktive 2009/73 državam članicam dopušča, da z uvedbo reguliranih cen sledijo drugim ciljem, kot sta zanesljivost oskrbe in teritorialna kohezija. Conseil d'État se sprašuje tudi o dopustnosti posega države v določanje cen na podlagi načela kritja vseh stroškov prvotnega dobavitelja in o sestavnih delih stroškov, ki bi se lahko upoštevali pri določanju reguliranih cen.
21.
V teh okoliščinah je Conseil d’État prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba poseg države članice, s katerim je prvotnemu operaterju naloženo, da končnemu odjemalcu ponudi dobavo zemeljskega plina po reguliranih tarifah, s katerim pa se prvotnemu operaterju in alternativnim dobaviteljem ne preprečuje, da ponudijo konkurenčne ponudbe po nižjih cenah od reguliranih tarif, šteti za določanje dobavne cene zemeljskega plina za končnega odjemalca neodvisno od svobodnih tržnih sil in ali po svoji naravi pomeni oviro za oblikovanje konkurenčnega trga z zemeljskim plinom iz člena 3(1) Direktive 2009/73?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, glede na katera merila je treba presojati združljivost posega države v dobavno ceno zemeljskega plina za končnega odjemalca z Direktivo 2009/73?
Zlasti:
(a)
V kolikšnem obsegu in pod katerimi pogoji člen 106(2) PDEU v povezavi s členom 3(2) Direktive 2009/73 dopušča državam članicam, da s posegom v dobavno ceno zemeljskega plina za končnega odjemalca sledijo drugim ciljem, kot sta zanesljivost oskrbe in teritorialna kohezija, in ne samo ohranjanju dobavne cene na razumni ravni?
(b)
Ali člen 3(2) Direktive 2009/73 ob upoštevanju zlasti ciljev zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije dopušča poseg države članice v določanje dobavne cene zemeljskega plina na podlagi načela kritja vseh stroškov prvotnega dobavitelja, in ali lahko stroški, ki naj bi se krili s tarifami, poleg deleža, ki predstavlja dolgoročno oskrbo, vključujejo tudi druge sestavine?“
III – Postopek pred Sodiščem
22.
Sodišče je predložitveno odločbo prejelo 18. decembra 2014. Pisna stališča so predložili združenje ANODE, družba Engie, francoska, madžarska in poljska vlada ter Evropska komisija.
IV – Pravna analiza
23.
Obe vprašanji za predhodno odločanje v bistvu zadevata vprašanje skladnosti sistema reguliranih prodajnih tarif zemeljskega plina, kot je tisti v Franciji, opisan v točkah od 7 do 17 teh sklepnih predlogov, z Direktivo 2009/73 in členom 106(2) PDEU.
24.
Sodišče je v sodni praksi, zlasti v sodbi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205), že zarisalo okvir analize za presojo združljivosti posega države v cene, posebej v sektorju zemeljskega plina, s pravom Unije. Sodišče je v navedeni sodbi in poznejši sodni praksi (
*19
) večkrat nakazalo merila, na katerih mora temeljiti taka presoja. V smeri te sodne prakse je torej treba analizirati vprašanja, ki jih je postavilo Conseil d’État.
A – Ovira za oblikovanje konkurenčnega trga z zemeljskim plinom
25.
Predložitveno sodišče se najprej sprašuje, ali poseg države članice v cene zemeljskega plina, kot je določen v francoski zakonodaji, že po svoji naravi pomeni oviro za oblikovanje konkurenčnega trga z zemeljskim plinom iz člena 3(1) Direktive 2009/73.
26.
Predložitveno sodišče posebej izpostavlja, da je za francosko zakonodajo značilno, prvič, da regulirane cene ne veljajo za vse dobavitelje zemeljskega plina ampak samo za nekatere, med drugim za tako imenovanega prvotnega dobavitelja, drugič, da navedena zakonodaja niti dobaviteljem, za katere veljajo regulirane tarife, niti drugim dobaviteljem ne preprečuje, da bi vsem odjemalcem ponudili nižje cene od reguliranih tarif, in tretjič, da navedena zakonodaja temelji na načelu kritja stroškov. Po mnenju predložitvenega sodišča naj bi zadnjenavedena značilnost preprečevala, da bi prvotni operater določal pretirano nizke cene.
27.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da sicer iz nobene določbe Direktive 2009/73 (
*20
) ne izhaja, da je treba dobavno ceno zemeljskega plina določiti samo na podlagi ponudbe in povpraševanja, vendar pa ta zahteva izhaja iz namena in sistematike navedene direktive, katere cilj je – kot izhaja iz več njenih uvodnih izjav (
*21
) in določb (
*22
) – vzpostavitev popolnoma liberaliziranega trga zemeljskega plina, na katerem lahko vsi potrošniki svobodno izbirajo svoje dobavitelje, vsi dobavitelji pa lahko na njem svoje proizvode svobodno dobavijo svojim odjemalcem. (
*23
)
28.
Poleg tega je treba ugotoviti, da je Sodišče v sodbi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205) ukrep državnega posega v dobavne cene zemeljskega plina opredelilo kot ukrep, „ki ovira uresničitev delujočega notranjega trga zemeljskega plina“. (
*24
)
29.
V obravnavani zadevi francoska zakonodaja določa poseg države, ki v bistvu pomeni, da se nekaterim podjetjem naloži, naj nekaterim kategorijam odjemalcev na trgu ponudijo dobavo zemeljskega plina po cenah, ki so posledica izračuna po merilih in lestvicah, ki jih določijo javni organi.
30.
Komisija utemeljeno ugotavlja, da so tarife na podlagi te zakonodaje regulirane cene, ki nikakor niso posledica svobodne določitve na podlagi ponudbe in povpraševanja na trgu. Prav nasprotno, te tarife so posledica določitve na podlagi meril, ki so jih predpisali javni organi in ki je torej zunaj delovanja tržnih sil.
31.
Ukrep, s katerim se nalaga ponujanje proizvoda ali storitve na trgu po določeni ceni, neizogibno vpliva na svobodno poslovanje zadevnih podjetij na zadevnem trgu in torej na konkurenčni proces, ki se odvija na tem trgu. Čeprav je velikost vpliva takega ukrepa na trg odvisna od njegovega obsega, subjektivnega in objektivnega, to ne vpliva na ugotovitev, da je tak ukrep zaradi vpliva na navedeni konkurenčni proces že po svoji naravi v nasprotju s ciljem oblikovanja odprtega in konkurenčnega trga, ker je ta ugotovitev neodvisna od tega, ali je lahko tak ukrep upravičen po veljavnem pravnem okviru.
32.
V obravnavani zadevi je res – kot ugotavljata tako predložitveno sodišče kot Francoska republika – da se zadevna francoska zakonodaja po več elementih razlikuje od italijanske, ki je bila podlaga v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), in ki je določala opredelitev referenčne cene, ki so jo morali vsi dobavitelji zemeljskega plina vključiti v svoje komercialne ponudbe.
33.
Vendar nobena od značilnosti v tej zadevi obravnavane zakonodaje, ki jih izpostavlja predložitveno sodišče in so navedene v točki 26 teh sklepnih predlogov, ne omogoča ovrženja ugotovitve, da določanje tarif kot posledica naložitve javnih organov neizogibno vpliva na konkurenco in da zato zakonodaja, kot je tista iz spora o glavni stvari, ni združljiva s ciljem oblikovanja odprtega in konkurenčnega trga z zemeljskim plinom, določenim v členu 3(1) Direktive 2009/73.
34.
Namreč, prvič, to, da francoski sistem reguliranih tarif predpisuje obveznost dobave zemeljskega plina na trgu po določeni ceni izključno nekaterim operaterjem na trgu, ne vpliva na ugotovitev, da zaradi omejevanja svobodnega poslovanja teh podjetij na trgu vpliva na konkurenčni proces na njem. Zaradi take zakonodaje se prekine enakost operaterjev na trgu in je očitno v nasprotju z zahtevo iz uvodne izjave 3 Direktive 2009/73 in sodne prakse, navedene v točki 27 teh sklepnih predlogov, da lahko vsi operaterji svoje proizvode svobodno dobavljajo svojim odjemalcem.
35.
Drugič, z enakega vidika to, da podjetja, na katera se nanašajo regulirane tarife, prav tako lahko svobodno določajo svojo ponudbo na trgu, nikakor ne more ovreči ugotovitve, da zadevni poseg države vpliva na konkurenco na trgu. Ne glede na to možnost namreč po posegu države neizogibno na trgu obstajata dva segmenta, in sicer „regulirani“ segment – ta je sicer v sektorju zemeljskega plina v Franciji zelo velik – (
*25
) v katerem se cene proizvodov in storitev določajo zunaj konkurence, in prosti segment. Taka delitev trga ni združljiva z zamislijo popolnoma in dejansko odprtega in konkurenčnega notranjega trga z zemeljskim plinom. V zvezi s tem trditev francoske vlade, ki jo je povzelo predložitveno sodišče in po kateri regulirane prodajne tarife v praksi delujejo kot zgornja referenčna meja za določanje cen ponudb alternativnih dobaviteljev, dokazuje, da te tarife dejansko vplivajo na trg.
36.
Tretjič, to, da določanje reguliranih tarif temelji na načelu kritja stroškov, prav tako ne more spremeniti ugotovitve, da regulirane tarife vplivajo na konkurenco. Menim, da ta značilnost, ki je daleč od tega, da bi učinkovala v prid konkurenci, učinkuje tako, da zadevnim dobaviteljem daje nekakšno jamstvo, da bodo zaradi reguliranih cen lahko pokrili celotne svoje stroške, vsaj kar zadeva odjemalce, ki uporabljajo te tarife. Ugotoviti pa je treba, da alternativni dobavitelji nimajo podobnega jamstva, kar nedvomno pomeni konkurenčno slabost zanje, ki jo je povzročil obstoj take zakonodaje.
37.
Kar zadeva, nazadnje, preudarek predložitvenega sodišča, da regulirane tarife onemogočajo, da bi prevladujoči operater določal pretirano nizke cene, menim, da ni upošteven za presojo konkurenčnega vpliva teh tarif, ker je taka praksa prepovedana po zakonodaji s področja zlorabe prevladujočega položaja, natančneje po členu 102 PDEU.
38.
Sklepno menim, da je poseg države članice, s katerim se nekaterim dobaviteljem – med katerimi je prvotni dobavitelj – naloži, naj končnim odjemalcem ponudijo dobavo zemeljskega plina po reguliranih tarifah, ki pa ne preprečuje, da bi vsi dobavitelji na trgu predložili konkurenčne ponudbe po nižjih cenah, kot so te tarife, že po svoji naravi ovira za oblikovanje trga z zemeljskim plinom, navedena v členu 3(1) Direktive 2009/73.
B – Pogoji za poseg držav članic
39.
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da poseg države v določanje dobavnih cen zemeljskega plina končnemu odjemalcu sicer pomeni oviro za oblikovanje konkurenčnega trga z zemeljskim plinom, vendar je lahko ta poseg kljub temu dopusten v okviru Direktive 2009/73, če so izpolnjeni pogoji, ki jih ta določa. (
*26
)
40.
Kot je namreč pojasnjeno v njenih uvodnih izjavah 43 in 44, je cilj Direktive 2009/73 poleg oblikovanja odprtega in konkurenčnega notranjega trga z zemeljskim plinom tudi ohranitev „visokih standardov“ javnih storitev, varstvo končnih odjemalcev in zagotavljanje zanesljivosti oskrbe. Zaradi uresničitve teh zadnjenavedenih ciljev člen 3(1) Direktive 2009/73 določa, da se uporablja „brez poseganja“ v odstavek 2 navedenega člena.
41.
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je ob upoštevanju te zadnjenavedene določbe (
*27
) in člena 106 PDEU, ki je v njej omenjen, (
*28
) poseg države članice v določanje dobavnih cen zemeljskega plina dopusten, samo če so izpolnjeni trije pogoji. Prvič, s posegom je treba uresničevati cilj v splošnem gospodarskem interesu, drugič, z njim je treba upoštevati načelo sorazmernosti, in tretjič, z njim je treba določiti obveznosti javnih storitev, ki so jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive, podjetjem plinskega gospodarstva v Uniji pa morajo zagotavljati enak dostop do nacionalnih odjemalcev. Predložitveno sodišče v okviru drugega vprašanja za predhodno odločanje dvomi o obsegu teh pogojev in njihovi uporabi v obravnavani zadevi.
1. Splošni gospodarski interes
42.
Predložitveno sodišče se v zvezi s prvim pogojem, da mora biti poseg države v dobavno ceno zemeljskega plina upravičen z uresničevanjem splošnega gospodarskega interesa, v okviru drugega vprašanja za predhodno odločanje (a) sprašuje, v kolikšnem obsegu in pod katerimi pogoji lahko država članica sledi drugim ciljem v splošnem gospodarskem interesu in ne samo ohranjanju dobavne cene na razumni ravni, kar je Sodišče priznalo v sodbi Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205). Predložitveno sodišče posebej navaja cilja zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije, navedena v členu L. 100-1 energetskega zakonika, na katera se je v okviru postopka v glavni stvari sklicevala francoska vlada kot tista cilja, ki se ju uresničuje s sistemom reguliranih tarif.
43.
V zvezi s tem uvodoma ugotavljam, da Direktiva 2009/73 sicer ne opredeljuje pojma „splošni gospodarski interes“, (
*29
) vendar pa iz sodne prakse izhaja, da sklic na ta pojem in na člen 106 PDEU, ki se nanaša na podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega pomena, v členu 3(2) te direktive pomeni, da je treba navedeni pojem razlagati po zgledu te določbe Pogodbe. (
*30
)
44.
Splošneje menim, da je treba po sistematičnem in skladnem pristopu v pravu Unije pogoj iz Direktive 2009/73, po katerem obveznosti javne službe v plinskem sektorju veljajo „v splošnem gospodarskem interesu,“ razlagati v skladu z drugimi upoštevnimi določbami prava Unije, zlasti primarnega prava. S tega vidika je treba tako razlago neizogibno postaviti v nov okvir zaradi uveljavitve Lizbonske pogodbe, ki poleg člena 106 PDEU vsebuje tudi člen 14 PDEU, novi Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena (v nadaljevanju: Protokol št. 26) in člen 36 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah o dostopu do storitev splošnega gospodarskega pomena, ki je pridobila enako pravno veljavo kot Pogodbi.
45.
V tem novem okviru lahko na podlagi analize upoštevnih določb ter sodne prakse Sodišča navedem te preudarke.
46.
Prvi preudarek se nanaša na vlogo, ki jo je treba priznati državam članicam pri opredelitvi ciljev v splošnem gospodarskem interesu, s katerimi je mogoče upravičiti naložitev obveznosti javnih storitev. V zvezi s tem ugotavljam, da Protokol št. 26 splošno izrecno priznava bistveno vlogo in široko polje proste presoje organov držav članic pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju storitev splošnega gospodarskega pomena. (
*31
) V zvezi s konkretno sektorjem zemeljskega plina iz drugega stavka uvodne izjave 47 Direktive 2009/73 izhaja, da bi bilo treba „[z]ahteve glede javnih storitev […] opredeliti na nacionalni ravni in pri tem upoštevati nacionalne okoliščine; države članice bi morale spoštovati zakonodajo [Unije]“. (
*32
)
47.
Ta pristop, s katerim se daje državam članicam veliko manevrskega prostora, (
*33
) se odraža v sodni praksi v zvezi z obveznostmi javnih storitev v sektorju energije, v kateri je Sodišče s sklicevanjem na namen člena 106 PDEU in sodno prakso v zvezi z njim (
*34
) navedlo, da smejo države članice ob upoštevanju prava Unije opredeliti obseg in organizacijo svojih storitev v splošnem gospodarskem interesu. (
*35
)
48.
Drugi preudarek, ki je na nek način povezan s prvim, zadeva možnost držav članic, da pri opredelitvi ciljev v splošnem gospodarskem interesu upoštevajo njihove položaje in nacionalne politike. Protokol št. 26 tako splošno izrecno zahteva, da je treba upoštevati raznolikost storitev splošnega gospodarskega pomena ter razlike v potrebah in željah uporabnikov, ki lahko izvirajo iz različnih geografskih, socialnih ali kulturnih okoliščin. (
*36
) Prav ta zahteva je v zvezi s sektorjem zemeljskega plina izražena tako v uvodni izjavi 44 Direktive 2009/73 (
*37
) kot v sodni praksi Sodišča, po kateri lahko države članice pri opredelitvi obsega in organizacije svojih storitev v splošnem gospodarskem interesu upoštevajo cilje svoje nacionalne politike. (
*38
)
49.
Iz navedenih preudarkov sledi, da so načeloma države članice tiste, ki so ob upoštevanju svojih položajev in nacionalnih politik pristojne za opredelitev ciljev v splošnem gospodarskem interesu, ki jih želijo uresničiti z naložitvijo obveznosti javnih storitev v sektorju zemeljskega plina. Ta možnost opredelitve ciljev v splošnem gospodarskem interesu pa ne pomeni absolutne svobode držav članic, (
*39
) ampak jo je treba izvajati ob spoštovanju prava Unije.
50.
Zato se postavlja vprašanje, kako naj se in concreto razume način, na katerega je treba uskladiti diskrecijo držav članic v zvezi s cilji v splošnem gospodarskem interesu, ki jih želijo doseči z naložitvijo obveznosti javnih storitev, z zahtevo po spoštovanju prava Unije.
51.
V zvezi s tem je treba najprej obravnavati vprašanje, o katerem je bilo nekaj razprave, glede razlage naštevanja iz člena 3(2) Direktive 2009/73, navedenega v točki 6 teh sklepnih predlogov. Zatrjevalo se je namreč, da ta določba vsebuje izčrpno naštete razloge v splošnem gospodarskem interesu, s katerimi je mogoče upravičiti državni poseg. (
*40
) Sodišče se o tem še ni izreklo, kar ni nepomembno, saj če bi bila sprejeta taka ozka razlaga, bi to pomenilo, da poseg države članice, s katerim bi se uresničeval cilj v splošnem gospodarskem interesu – kot na primer teritorialna kohezija, ki ni omenjena v navedenem naštevanju – ne bi mogel biti upravičen.
52.
V zvezi s tem pa se popolnoma strinjam s pristopom, ki ga je predlagal generalni pravobranilec D. Ruiz-Jarabo in po katerem to naštevanje ne zadeva razlogov v javnem interesu ampak se z njim podrobno opredeljujejo „vrste dejavnosti,“ ki so lahko predmet obveznosti javnih storitev. (
*41
) Menim, da je taka razlaga v skladu z besedilom zadevne določbe, ki potrjuje, da se obveznosti javnih storitev „lahko nanašajo“ na zanesljivost, rednost, kakovost in ceno oskrbe in na druge tam naštete elemente. V skladu z besedilom te določbe lahko torej države članice podjetjem naložijo obveznosti javnih storitev, ki se nanašajo na – torej katerih predmet so – med drugim zanesljivost, rednost, kakovost in ceno oskrbe. Namen teh obveznosti pa mora vedno biti uresničevanje enega ali več ciljev v splošnem gospodarskem interesu. (
*42
) Iz teh preudarkov sledi, da naštevanje iz člena 3(2) Direktive 2009/73 nikakor ni izčrpen seznam ciljev v splošnem gospodarskem interesu, ki jih lahko države članice uresničujejo v okviru navedene direktive.
53.
Po razjasnitvi tega vprašanja pa ni mogoče zanemariti dejstva – čeprav so države članice še vedno svobodne pri opredeljevanju ciljev v splošnem gospodarskem interesu, ki jih želijo doseči z naložitvijo obveznosti javnih storitev – da je plinski sektor področje, na katerem je zakonodajalec Unije sprejel zakonodajo zaradi doseganja izrecno določenih konkretnih ciljev.
54.
V zvezi s tem je Sodišče navedlo, da morajo države članice v okviru presoje, ki jo morajo opraviti v skladu z Direktivo 2009/73, ali je treba v splošnem gospodarskem interesu podjetjem, ki delujejo v plinskem sektorju, naložiti obveznosti javnih storitev, opraviti uskladitev med ciljem liberalizacije in drugimi cilji, ki jim sledi Direktiva 2009/73. (
*43
)
55.
Ta zahteva po tehtanju, ki jo je Sodišče navedlo v zvezi s cilji, ki jih je zakonodajalec Unije izrecno navedel v Direktivi 2009/73, je po mojem mnenju izraz posebnega pomena teh ciljev. Gre namreč za cilje, za katere je zakonodajalec Unije izrecno menil, da bi jih bilo treba doseči. Zato ima lahko uresničevanje teh ciljev večjo vlogo pri analizi sorazmernosti ukrepa, s katerim se nalaga obveznost javnih storitev, s katerim se lahko posega v splošnejši cilj, ki se ga tudi uresničuje z Direktivo 2009/73 in se nanaša na odprtje trgov zaradi oblikovanja notranjega trga z zemeljskim plinom.
56.
V obravnavani zadevi iz prejšnjih preudarkov izhaja, da je zanesljivost oskrbe nedvomno cilj v splošnem gospodarskem interesu, s katerim je ob spoštovanju drugih pogojev mogoče upravičiti državni poseg v dobavne cene zemeljskega plina. Že na ravni primarnega prava je v členu 194(1)(b) PDEU zanesljivost oskrbe z energijo v Uniji opredeljena kot eden od temeljnih ciljev politike Unije na področju energetike. Poleg tega kar zadeva posebej področje zemeljskega plina iz več uvodnih izjav in členov Direktive 2009/73 izhaja, da ta izrecno določa zanesljivost oskrbe z energijo za enega svojih osnovnih ciljev. (
*44
) Natančneje, Direktiva 2009/73 zanesljivost oskrbe izrecno opredeljuje kot enega od ciljev, ki jih je treba upoštevati pri morebitni naložitvi obveznosti javnih storitev v sektorju zemeljskega plina. (
*45
)
57.
Nasprotno pa teritorialna kohezija v Direktivi 2009/73 ni posebej omenjena kot cilj v splošnem gospodarskem interesu, s katerim bi bilo mogoče upravičiti naložitev obveznosti javnih storitev na področju zemeljskega plina. Vendar je treba v zvezi s tem na eni strani ugotoviti, da člen 14 PDEU izrecno priznava vlogo služb splošnega gospodarskega pomena pri pospeševanju teritorialne kohezije Unije in na drugi, da člen 36 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v okviru pravice dostopa do storitev splošnega gospodarskega pomena izrecno omenja teritorialno kohezijo. Poleg tega je treba, kadar je namen državnega posega teritorialna kohezija v tem smislu, da se želi z njim omogočiti splošen in enak dostop do zemeljskega plina na celotnem ozemlju države članice s ciljem preprečiti položaj, v katerem bi bil tak dostop nekaterim regijam v državi zaradi njihovega geografskega položaja ali naravnih razmer onemogočen, uresničevanje takega cilja nedvomno šteti za skladnega z Direktivo 2009/73, zlasti z njenim članom 3(3), ki določa, da države članice „[z]lasti sprejmejo ustrezne ukrepe za zaščito končnih odjemalcev, ki so priključeni na omrežje plina na odmaknjenih območjih.“ V teh okoliščinah je treba skleniti, da je tako razumljen cilj teritorialne kohezije sestavni del ciljev Direktive 2009/73.
58.
Sklepno iz navedenih preudarkov izhaja, da Direktiva 2009/73 in še posebej njen člen 3(2), če se razlaga v skladu s členoma 14 in 106 PDEU ter Protokolom št. 26, državam članicam dopušča presojo, ali je treba podjetjem v plinskem sektorju v splošnem gospodarskem interesu naložiti obveznost javnih storitev zlasti zaradi zagotavljanja zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije, če so izpolnjeni drugi pogoji, ki jih določa.
2. Upoštevanje načela sorazmernosti
59.
Drugi pogoj, ki mora biti izpolnjen za to, da je lahko državni poseg v določanje dobavnih cen zemeljskega plina dopusten, je, da morajo biti obveznosti javnih storitev, ki se naložijo podjetjem, v skladu z načelom sorazmernosti. Sodišče je ob opozarjanju na zahtevo po strogem nadzoru nad upoštevanjem tega načela pojasnilo, da je mogoče s temi obveznostmi poseči v svobodno določanje dobavnih cen zemeljskega plina, le če je to nujno zaradi uresničitve cilja splošnega gospodarskega interesa, ki se mu sledi s temi obveznostmi. (
*46
)
60.
Spoštovanje načela sorazmernosti zahteva, prvič, zmožnost, da se z ukrepom uresniči cilj, ki se ga želi z njim doseči. (
*47
) Drugič, v zvezi s trajanjem državnega posega v cene je Sodišče razsodilo, da mora biti časovno omejen na to, kar je nujno za dosego cilja, ki mu sledi, zlasti da ne bi postal ukrep, ki ovira oblikovanje delujočega notranjega trga z zemeljskim plinom, stalen. (
*48
) Tretjič, Sodišče je navedlo, da uporabljena metoda posega ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja splošnega gospodarskega interesa. (
*49
) Četrtič, sorazmernost ukrepa je treba presoditi tudi glede na njegovo osebno veljavnost. (
*50
)
61.
Predložitveno sodišče mora v okviru spora o glavni stvari presoditi, ali je z naložitvijo obveznosti ponujanja dobave zemeljskega plina po reguliranih tarifah nekaterim dobaviteljem zahteva sorazmernosti izpolnjena. Vendar mu lahko Sodišče, če je mogoče in na podlagi razpoložljivih podatkov, poda vse smernice, ki so v zvezi s tem potrebne in se nanašajo na pravo Unije. (
*51
)
a) Primernost ukrepa za doseganje želenih ciljev v splošnem gospodarskem interesu
62.
Predložitveno sodišče bo moralo najprej presoditi, ali je z zadevnim ukrepom – kot je oblikovan – mogoče doseči navedene cilje, torej zanesljivost oskrbe in teritorialno kohezijo. Primernost ukrepa predpostavlja obstoj neposredne povezave med naloženo obveznostjo in navedenim ciljem. V zvezi s tem je treba razlikovati med navedenima ciljema.
63.
Predložitveno sodišče se v zvezi z zanesljivostjo oskrbe sklicuje na trditev francoske vlade, da izbira oskrbe prvotnega dobavitelja in oblikovanje njegovega portfelja oskrbe v glavnem z dolgoročnimi pogodbami, indeksiranimi z gibanjem cen naftnih proizvodov, zagotavlja večjo zanesljivost oskrbe. Francoska vlada je v svojih stališčih dodala tudi, da nestabilnost veleprodajnega trga z zemeljskim plinom lahko povzroči nihanje cen plina, kar bi se odrazilo na ceni dobave plina končnim odjemalcem. Regulirane tarife in način njihovega izračuna naj bi vključeval mehanizem uravnavanja cen plina, s katerim naj bi se za končnega odjemalca izravnal vpliv nenadnih sprememb zaradi nihanja cen naftnih proizvodov in plina.
64.
V zvezi s tem moram najprej ugotoviti, da iz spisa ni razviden obstoj obveznosti dobaviteljev, na katere se nanašajo regulirane tarife (niti alternativnih dobaviteljev), da sklenejo dolgoročne pogodbe o oskrbi, katerih namen bi bil zagotavljanje zanesljivosti oskrbe po razumnih cenah (torej reguliranih tarifah) v primeru energetske krize ali velikega nihanja cen. (
*52
) Predložitvena odločba se poleg tega sklicuje na„izbiro“ oskrbe prvotnega dobavitelja, kar kaže na to, da je sklenitev dolgoročnih pogodb poslovna odločitev navedenega dobavitelja in ne njegova pravna obveznost. Brez povezave med sklenitvijo dolgoročnih pogodb o oskrbi in reguliranimi tarifami pa na podlagi podatkov iz spisa ni jasno, kako bi bila lahko naložitev teh tarif upravičena z obstojem teh pogodb.
65.
Drugič, čeprav ni izključeno, da bi bilo mogoče v primeru energetske krize, zaradi katere bi se cene zelo zvišale, ukrep z obveznostjo ponujanja in dobave zemeljskega plina po določeni ceni obravnavati kot ukrep, s katerim bi bilo mogoče zagotoviti zanesljivost oskrbe, pa je treba ugotoviti, da je možnost takega izrednega posega pod strogimi pogoji določena v členu L. 410-2, tretji odstavek, trgovinskega zakonika. Predložitveno sodišče mora presoditi, ali obstajajo nenadne spremembe cen zemeljskega plina zaradi nihanja cen plina ali naftnih proizvodov, ki bi upravičevale sprejetje ukrepa, ki v bistvu pomeni trajen poseg države v cene. Predložitveno sodišče bo moralo pri presoji sorazmernosti zadevnega ukrepa glede na cilj zanesljivosti oskrbe upoštevati tudi ukrepe, sprejete v okviru Uredbe št. 994/2010. (
*53
)
66.
Kar zadeva teritorialno kohezijo je v predložitveni odločbi navedena trditev francoske vlade, da regulirane prodajne tarife zemeljskega plina omogočajo usklajevanje cen na celotnem nacionalnem ozemlju. Francoska republika je v svojih stališčih navedla, da se strošek prenosa po prenosnem omrežju, ki jih dobaviteljem plina obračuna prenosnik, lahko zelo razlikuje glede na oddaljenost odjemalcev od glavne prenosne infrastrukture, in da v teh okoliščinah predpisovanje tarif omogoča zmanjšanje razlik v stroških na odjemalca z uvedbo delne porazdelitve.
67.
Ne zdi pa se izključeno, da bi bilo mogoče cilj teritorialne kohezije, kot je opredeljen v točki 57 teh sklepnih predlogov, doseči z naložitvijo obveznosti dobave plina po določeni ceni. Vendar bo moralo predložitveno sodišče v okviru analize potrebnosti ukrepa presoditi, ali obstajajo ukrepi, s katerimi bi bilo prav tako mogoče doseči ta cilj, bi pa manj posegali v oblikovanje odprtega notranjega trga z zemeljskim plinom kot splošna naložitev cen, ki se ne uporablja zgolj za določeno kategorijo odjemalcev iz oddaljenih območij, identificiranih po objektivnih geografskih merilih, ampak za vse odjemalce določenih kategorij, identificirane na podlagi njihove porabe plina.
b) Trajanje ukrepa
68.
Drugič, v zvezi s trajanjem ukrepa je treba ugotoviti, da se na podlagi podatkov, s katerimi razpolaga Sodišče, zdi, da zadevna francoska zakonodaja ne določa nobene omejitve trajanja obveznosti ponudbe dobave zemeljskega plina po reguliranih tarifah končnemu odjemalcu, kar pomeni, da je navedena obveznost trajna. Res pa je – kot je v svojih stališčih poudarila francoska vlada – da francoska zakonodaja določa obveznost občasnega pregleda reguliranih tarif. (
*54
) Vendar se zdi, da se ta obveznost občasnega pregleda nanaša na določanje višine teh tarif in ne na potrebnost in način posega države v cene glede na spremembe v plinskem sektorju. Kaže torej, da z njim ni mogoče ovreči ugotovitve o trajnosti tega posega. (
*55
)
69.
Predložitveno sodišče mora presoditi, ali je naložitev obveznosti, ki je v bistvu trajna, da se zemeljski plin dobavlja po določeni ceni, mogoče obravnavati kot omejeno na to, kar je nujno za dosego obeh navedenih ciljev.
c) Potrebnost ukrepa
70.
Tretjič, predložitveno sodišče mora presoditi tudi o nujnosti zadevne zakonodaje. Presoditi mora torej, ali način posega države v cene z zadevno zakonodajo, kot je oblikovana, presega tisto, kar je nujno za dosego ciljev v splošnem gospodarskem interesu in ali obstajajo ustrezni manj omejujoči ukrepi.
71.
V zvezi s tem je Sodišče v sodbi Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) navedlo, da če bi se izkazalo, da je mogoče poseg države v dobavne cene zemeljskega plina tako utemeljiti, bi zahteva sorazmernosti zlasti vključevala, da je ta poseg načeloma omejen na sestavni del cene, ki se neposredno poviša na podlagi teh posebnih okoliščin, katerih vpliv se želi z državnim posegom omejiti. (
*56
)
72.
V tem okviru se predložitveno sodišče v okviru svojega drugega vprašanja za predhodno odločanje (b) sprašuje, ali poseg države v ceno zemeljskega plina, ob upoštevanju zlasti obeh navedenih ciljev, lahko temelji na načelu kritja vseh stroškov prvotnega dobavitelja. V bistvu se sprašuje tudi, kateri sestavni deli stroškov se lahko krijejo z reguliranimi tarifami.
73.
Kar zadeva najprej dopustnost določanja reguliranih tarif na podlagi kritja stroškov v smislu Direktive 2009/73, je treba ugotoviti, da navedena direktiva ne vsebuje nobene navedbe v zvezi z načinom izračuna teh tarif niti v zvezi s stroški, ki bi bili lahko kriti. Kot namreč utemeljeno ugotavlja Komisija, navedena direktiva temelji na zamisli, da mora biti cena dobave zemeljskega plina načeloma posledica delovanja svobodne konkurence. V teh okoliščinah – če so izpolnjeni vsi pogoji za poseg države v cene – načeloma nič ne preprečuje uporabe metode določanja reguliranih tarif na podlagi upoštevanja stroškov. Vprašanje pa je, katere stroške je v skladu z načelom sorazmernosti mogoče upoštevati pri tej določitvi.
74.
V zvezi s tem, kar zadeva omembo „vseh“ stroškov, najprej ugotavljam, da se zdi, da zahteva, ki jo je Sodišče navedlo v točkah 36 in 38 sodbe Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) in po kateri državni poseg v cene ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja, pomeni da je treba, kolikor je mogoče, identificirati tisti sestavni del cene, v katerega je treba poseči zaradi doseganja cilja, ki se ga želi doseči s predvidenim posegom.
75.
Tako bi v obravnavani zadevi, če bi se izkazalo, da je dejansko nujno določiti regulirane tarife zaradi doseganja cilja zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije, kot je bil opredeljen v točki 57 teh sklepnih predlogov, načelo sorazmernosti zahtevalo, da se poseg načeloma omeji na tiste sestavne dele cene, na katerih povišanje bi lahko vplivalo uresničevanje teh ciljev.
76.
Kot je bilo ugotovljeno v točkah od 42 do 58 teh sklepnih predlogov imajo države članice diskrecijo pri opredelitvi, izvršitvi in organizaciji obveznosti javnih storitev, ki jih nameravajo naložiti podjetjem zemeljskega plina v splošnem gospodarskem interesu, tako da jim je treba priznati organizacijsko avtonomijo v zvezi s konkretno opredelitvijo operativnih podrobnosti teh obveznosti. Čeprav bi jim morala taka avtonomija omogočiti organizacijo teh obveznosti javnih storitev tako, da se zagotovi njihovo delovanje, pa menim, da je treba pri metodi za določanje reguliranih tarif na podlagi kritja vseh stroškov neizogibno upoštevati stroške – ki na podlagi take metode pomenijo sestavne dele tarife – (
*57
) na katerih povišanje ne more vplivati uresničevanje navedenega cilja splošnega gospodarskega interesa. Zato dvomim o združljivosti metode za določanje reguliranih cen na podlagi kritja vseh stroškov z zgoraj navedeno zahtevo, ki jo je Sodišče navedlo v sodbi Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) in po kateri državni poseg ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja splošnega gospodarskega interesa.
77.
Nato je treba v zvezi s sklicevanjem na kritje stroškov „prvotnega dobavitelja“ spomniti, da člen 3(2) Direktive 2009/73 zahteva, da so obveznosti javnih storitev nediskriminatorne. Na ta vidik pa opozarjam v točkah od 81 do 83 teh sklepnih predlogov.
d) Osebno področje uporabe
78.
Četrtič, zahtevo sorazmernosti je treba presoditi tudi glede na osebno veljavnost ukrepa, natančneje, glede na upravičence. Sodišče je v sodbi Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) ta vidik sorazmernosti zadevnega ukrepa presodilo glede na navedeni cilj, in sicer ohranjanje dobavne cene zemeljskega plina na razumni ravni zaradi varstva končnega odjemalca. Presodilo je, da zahteva sorazmernosti načeloma ne bi bila upoštevana, če bi ureditev enako koristila posameznikom in podjetjem kot končnim odjemalcem plina. (
*58
)
79.
V obravnavanem primeru zadevna zakonodaja določa, da so od 1. januarja 2016 do dobave po reguliranih cenah upravičena gospodinjstva in podjetja, ki porabijo manj kot 30.000 kWh/leto. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali se s takim sistemom – za katerega se zdi, da enako koristi gospodinjskim odjemalcem ter majhnim in srednje velikim podjetjem – spoštuje zahtevo sorazmernosti kar zadeva osebno področje uporabe ukrepa glede na cilja zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije.
3. Jasna določenost, preglednost, nediskriminatornost in preverljivost obveznosti javnih storitev ter obveznost zagotavljanja enakega dostopa podjetij plinskega gospodarstva v Uniji do potrošnikov
80.
Nazadnje mora zadevni ukrep izpolnjevati druge pogoje iz člena 3(2) Direktive 2009/7 v zvezi z jasno določenostjo, preglednostjo, nediskriminatornostjo in preverljivostjo obveznosti javnih storitev ter obveznostjo zagotavljanja enakega dostopa podjetij plinskega gospodarstva v Uniji do potrošnikov. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je v obravnavani zadev tako.
81.
Posebej v zvezi z nediskriminatornostjo je treba navesti te preudarke.
82.
Najprej ugotavljam, da člen 3(2) Direktive 2009/73 določa možnost naložitve obveznosti javnih storitev „podjetjem, ki delujejo v plinskem sektorju“ nasploh in ne samo nekaterim podjetjem. Poleg tega iz člena 3(1) navedene direktive izhaja, da države članice podjetja plinskega gospodarstva „ne diskriminirajo glede njihovih pravic ali obveznosti.“ Cilj pogoja v zvezi z odsotnostjo diskriminacije je, da zadevne obveznosti v enaki meri zavezujejo vse operaterje v sektorju, da ne bi vplivale na konkurenco. (
*59
) Zato mehanizem za določanje podjetij z obveznostjo javnih storitev ne sme a priori izključevati nobenega podjetja, ki deluje v plinskem sektorju. (
*60
)
83.
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da se zadevni sistem reguliranih tarif uporablja izključno za nekatera podjetja plinskega gospodarstva in da iz spisa ni razvidno, da njegova uporaba ni omejena samo na nekatere subjekte, ki bi bili v določenem obdobju upravičenci brez razlikovanja izključno na podlagi predhodno določenih objektivnih meril. (
*61
)
V – Predlog
84.
Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje Conseil d’État odgovori:
Poseg države članice, s katerim se nekaterim dobaviteljem – med katerimi je prvotni dobavitelj – naloži, naj končnim odjemalcem ponudijo dobavo zemeljskega plina po reguliranih tarifah, ki pa ne preprečuje, da bi vsi dobavitelji na trgu predložili konkurenčne ponudbe po nižjih cenah, kot so te tarife, je že po svoji naravi ovira za oblikovanje trga z zemeljskim plinom, navedena v členu 3(1) Direktive 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES.
Direktiva 2009/73 in še posebej njen člen 3(2), če se razlaga v skladu s členoma 14 in 106 PDEU ter Protokolom št. 26 o storitvah javnega pomena, državam članicam dopušča presojo, ali je treba podjetjem v plinskem sektorju v splošnem gospodarskem interesu naložiti obveznost javnih storitev zlasti zaradi zagotavljanja zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije, če so na eni strani izpolnjeni vsi pogoji, ki jih določa člen 3(2) navedene direktive, še posebej nediskriminatornost takih obveznosti, in če se na drugi z zadevnim ukrepom spoštuje načelo sorazmernosti.
V takem primeru člen 3(2) Direktive 2009/73 načeloma ne nasprotuje metodi za določanje cen na podlagi upoštevanja stroškov, če zaradi uporabe take metode državni poseg ne preseže tistega, kar je nujno za dosego njenih ciljev v splošnem gospodarskem interesu.
(
*1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
*2
)	Direktiva 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL L 211, str. 94).
(
*3
)	„Tretji energetski paket“ je bil sprejet julija 2009 in skupaj z Direktivo 2009/73 zajema še Direktivo 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES (UL L 211, str. 55) ter Uredbe (ES) št. 713/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o ustanovitvi Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev (UL L 211, str. 1), Uredbe (ES) št. 714/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1228/2003 (UL L 211, str. 15) in Uredbe (ES) št. 715/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1775/2005 (UL L 211, str. 36).
(
*4
)	Glej uvodno izjavo 3 Direktive 2009/73.
(
*5
)	Glej uvodni izjavi 44 in 47 Direktive 2009/73.
(
*6
)	Prav tam.
(
*7
)	Glej člen L. 100-1 energetskega zakonika.
(
*8
)	Glej člen L. 121-32 energetskega zakonika. V zvezi z določitvijo pogodb o javnih storitvah med državo in družbo GDF Suez glej člen L. 121-46 energetskega zakonika in opombo 52 teh sklepnih predlogov.
(
*9
)	Glej člen L. 445-1 energetskega zakonika.
(
*10
)	Odlok št. 2009-1603 z dne 18. decembra 2009 o reguliranih prodajnih tarifah za zemeljski plin, kakor je bil spremenjen z odlokom št. 2013-400 z dne 16. maja 2013 (JORF št. 113 z dne 17. maja 2013, str. 8189, akt št. 12).
(
*11
)	Glej člen 2 odloka št. 2009-1603, kakor je bil spremenjen z odlokom št. 2013-400 z dne 16. maja 2013.
(
*12
)	Glej zakon št. 2014-344 z dne 17. marca 2014 o porabi (JORF št. 65 z dne 18. marca 2014, str. 5.400, akt št. 1).
(
*13
)	Člen L. 445-3 energetskega zakonika v povezavi s členom L. 441-1 navedenega zakonika.
(
*14
)	Glej člen 3 odloka št. 2009-1603, kakor je bil spremenjen z odlokom št. 2013-400. V skladu s členom 4 navedenega odloka stroški oskrbe zajemajo med drugim stroške uporabe prenosnega omrežja za zemeljski plin, skladiščenje in trženje opravljenih storitev, vključno z razumno trgovsko maržo. Glej mnenje francoskega organa za konkurenco št. 13-A-09 z dne 25. marca 2013 o osnutku odloka o reguliranih dobavnih tarifah zemeljskega plina, str. 4.
(
*15
)	Glej člen 3 odloka št. 2009-1603, kakor je bil spremenjen z odlokom št. 2013-400.
(
*16
)	Člen 5 odloka št. 2009-1603, kakor je bil spremenjen z odlokom št. 2013-400.
(
*17
)	Prav tam.
(
*18
)	Člen 6 odloka št. 2009-1603, kakor je bil spremenjen z odlokom št. 2013-400.
(
*19
)	Glej zlasti sodbo Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861) v zvezi z Direktivo 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 211) in sodbo Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570).
(
*20
)	Sodišče je tako razlago sprva sprejelo v sodbi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 18) v zvezi z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 98/30/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 230). Pozneje je navedlo, da ta razlaga in elementi v zvezi z dopustnostjo posega države z regulacijo cen, navedeni v sodbi Federutility, veljajo tudi za Direktivo 2009/73 (glej sodbo Komisija/Poljska, C‑36/14, EU:C:2015:570, točki 45 in 53).
(
*21
)	Glej uvodne izjave 3, 5, 22, 33 in 44 Direktive 2009/73.
(
*22
)	Glej člene 3(1) in (4), 13(1)(a), 34(2), 37, 40(a) in 48(3)(a) Direktive 2009/73.
(
*23
)	Glej v tem smislu sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 18). Glej tudi sodbo Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točka 45).
(
*24
)	Glej točko 35 te sodbe. Glej tudi sodbo Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točka 56).
(
*25
)	Tako je iz letnega poročila o delu RKE za leto 2014 (str. 3) razvidno, da je bilo leta 2014 67,5 % vseh gospodinjskih odjemnih mest (kar je 68,7 % letne porabe) in 40,2 % vseh negospodinjskih odjemnih mest (kar je 10,4 % letne porabe) oskrbovanih po reguliranih tarifah.
(
*26
)	V zvezi z Direktivo 2003/55 glej sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 24), v zvezi z Direktivo 2009/73 pa sodbo Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točka 52 in 53). Glej tudi opombo 20 teh sklepnih predlogov.
(
*27
)	V zvezi z Direktivo 2003/55 glej sodbi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točke od 20 do 22 in 47) in Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točki 51 in 52).
(
*28
)	V zvezi z Direktivo 2003/55 glej sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 33), v zvezi z Direktivo 2003/54 pa sodbi Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, točka 42) in Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točka 51).
(
*29
)	V zvezi s tem pojmom glej sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja v zadevi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2009:640, točke od 53 do 55).
(
*30
)	Glej sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 26 in opomba 20 zgoraj).
(
*31
)	Glej člen 1, prva alineja, Protokola št. 26.
(
*32
)	Moj poudarek.
(
*33
)	V zvezi s tem ugotavljam, da je generalni pravobranilec D. Ruiz-Jarabo v svojih sklepnih predlogih v zadevi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2009:640, točka 46) že ugotovil, da nejasnost Direktive 2009/73 v zvezi z določenostjo obveznosti javnih storitev v splošnem gospodarskem interesu razkriva voljo zakonodajalca Unije, da zagotovi širok manevrski prostor državam članicam. Ta ugotovitev je bila navedena v zvezi z Direktivo 2003/55. Ker pa se z Direktivo 2009/73 upoštevne določbe Direktive 2003/55 niso spremenile, ta ugotovitev velja tudi za Direktivo 2009/73.
(
*34
)	Sodišče je pojasnilo, da se s to določbo skuša uskladiti interes držav članic, da nekatera podjetja uporabijo kot orodje gospodarske ali finančne politike, z interesi Unije, da zagotovi ravnanje v skladu s pravili o konkurenci in ohranjanje enotnosti skupnega trga. Glej v tem smislu sodbe Albany (C‑67/96, EU:C:1999:430, točka 103), Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 28) in Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, točka 41).
(
*35
)	Glej sodbi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 29 in navedena sodna praksa) in Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, točka 50).
(
*36
)	Glej člen 1, druga alineja, Protokola št. 26.
(
*37
)	V skladu z drugim stavkom te uvodne izjave je „[p]omembno […], da je mogoče obveznost javnih storitev razlagati na nacionalni osnovi ob upoštevanju nacionalnih okoliščin in v skladu z zakonodajo [Unije].“
(
*38
)	Glej sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točki 29 in 30).
(
*39
)	Ta izraz je uporabil že generalni pravobranilec D. Ruiz-Jarabo v svojih sklepnih predlogih v zadevi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2009:640, točka 47).
(
*40
)	Glej sklicevanje na doktrino v opombi 30 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja v zadevi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
*41
)	Prav tam.
(
*42
)	Tako je med drugim v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), država članica naložila obveznost „v zvezi s cenami“ – torej katere predmet je naložitev določenega ravnanja v zvezi z dobavnimi cenami plina – katere namen je bil uresničevanje cilja v splošnem gospodarskem interesu stabilnosti cen zaradi zagotavljanja varstva končnih odjemalcev. Glej sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točke 20, 24 in 32). V obravnavani zadevi se obveznost javnih storitev nanaša na cene, vendar je po zatrjevanju francoske vlade pred predložitvenim sodiščem namenjena uresničevanju ciljev v splošnem gospodarskem interesu in teritorialne kohezije.
(
*43
)	Glej v tem smislu kar zadeva cilj varstva končnih odjemalcev sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 32).
(
*44
)	Uvodne izjave 1, 8, 21, 22, 35, 40, 44, 47 in 55 ter členi 3(2), (5) in (7), 5, 6, 11(3)(b), (5)(b), (7) in (8), 13(2), 17(2)(f), 22(1), 34(2), 36(1)(a), 41(8), 48(3)(b) in 52(1)(d), (4) in (6) Direktive 2009/73.
(
*45
)	Glej zlasti uvodni izjavi 44 in 47 Direktive 2009/73.
(
*46
)	Glej sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 33) in, v tem smislu, sodbo Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, točka 42).
(
*47
)	Glej sodbo Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, točka 56).
(
*48
)	Sodbe Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točki 33 in 35), Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, točka 75) in Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točka 56).
(
*49
)	Sodba Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 36).
(
*50
)	Sodbi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 39) in Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točka 60).
(
*51
)	Glej v tem smislu sodbi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 34) in Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, točka 49).
(
*52
)	V predložitveni odločbi je omenjen člen L. 121-46 energetskega zakonika, ki določa, da so „cilji in postopki, ki omogočajo izvajanje nalog javne službe […] predmet pogodb,“ sklenjenih med državo in družbo GDF Suez zaradi opravljanja nalog javne službe, ki so ji dodeljene, in da te pogodbe zadevajo med drugim zahteve glede javne službe na področju zanesljivosti oskrbe. Vendar predložitveno sodišče ob omembi te določbe ni navedlo nobene informacije o obstoju teh pogodb. Natančneje, pred Sodiščem se je na eni strani zatrjevalo, da je zadnjenavedena pogodba o javnih storitvah potekla 31. decembra 2013 in se ni podaljšala, in da na drugi nič ne kaže na to, da bi morebitna pogodba o javnih storitvah med francosko državo in družbo GDF-Suez določala obveznost sklenitve pogodb o dolgoročni oskrbi.
(
*53
)	Uredba (EU) št. 994/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o ukrepih za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe s plinom in o razveljavitvi Direktive Sveta 2004/67/ES (UL L 295, str. 1).
(
*54
)	Francoska vlada ugotavlja, da RKE vsako leto izvede podrobno analizo vseh stroškov oskrbe z zemeljskim plinom in stroškov, ki niso stroški oskrbe, da na podlagi analize RKE ministra, pristojna na gospodarstvo in energijo, vsaj enkrat letno določita tarifno formulo in podrobnosti izračuna stroškov, ki niso stroški oskrbe, in da vsak dobavitelj spremeni cenike svojih tarif tako pogosto, kot to določa dekret (glej točke od 14 do 18 teh sklepnih predlogov).
(
*55
)	Glej v tem smislu sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 35) in sodbo Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točki 57 in 58).
(
*56
)	Glej sodbo Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točki 37 in 38).
(
*57
)	Po metodi določanja regulirane cene, v skladu s katero se ta cena določi na podlagi vseh stroškov, je namreč vsak sestavni del stroškov neizogibno sestavni del regulirane cene.
(
*58
)	Glej sodbi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205, točke od 39 do 43) in Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, točka 60).
(
*59
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja v zadevi Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2009:640, točka 81).
(
*60
)	Glej v zvezi s tem sodbo Komisija/Francija (C‑220/07, EU:C:2008:354, točka 31) glede mehanizma določanja podjetij, odgovornih za izvajanje obveznosti univerzalnih storitev, v skladu z Direktivo 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 367).
(
*61
)	Glej v tem smislu sodbo Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, točka 86).