61970C0039
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE
DEL 13 GENNAIO 1971 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
è noto che il regolamento comunitario 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina ed alcuni regolamenti adottati in applicazione del precedente, cioè i regolamenti 888 e 1082/68, contengono disposizioni riguardanti la lavorazione delle carni in esenzione dal prelievo comunitario.
In determinati casi che elencherò tra breve, l'importazione di carne bovina congelata destinata alla lavorazione può essere effettuata in franchigia totale o parziale dal prelievo comunitario.
Ogni amministrazione doganale degli Stati membri decide circa l'applicazione di questa disposizione, giacché la lavorazione deve effettuarsi nel territorio dello Stato in cui la carne è stata importata in franchigia.
Le autorità doganali tedesche hanno ritenuto inutile adottare speciali provvedimenti d'applicazione in materia, ma in forza di un principio sancito da una legge del 25 giugno 1962, hanno applicato a dette operazioni le disposizioni dell'art. 55 del codice doganale tedesco che disciplina la lavorazione di merci in franchigia doganale.
Il 13 settembre 1968 il Fleischkontor, specializzato nella preparazione di carne in scatola, chiedeva l'esenzione per importare una partita di carne bovina congelata destinata all'inscatolamento.
L' autorizzazione tu rifiutata perche l' amministrazione doganale tedesca riteneva che il richiedente non fosse «degno di fiducia», come prescrive l'art. 55 del codice doganale tedesco; infatti risultava all'autorità doganale di Amburgo che l'importatore aveva in precedenza fornito alla dogana una fattura indicante un importo inferiore a quello figurante nella fattura stilata dal produttore straniero, per questo gli era stata irrogata un'ammenda.
Premetto che l'esito del procedimento ha rivelato l'infondatezza dei dubbi dell'amministrazione tedesca, poiché a carico del Fleischkontor non risultò alcuna violazione della legge fiscale e doganale. La sentenza di proscioglimento porta la data del 3 novembre 1970 ed è stata prodotta in giudizio dal patrono dell'attore. Nel frattempo però l'attore aveva adito i tribunali fiscali competenti impugnando il rifiuto oppostogli dalle autorità doganali.
Investito della controversia, il Finanzgericht di Amburgo vi ha deferito una questione che può così venir riassunta: I presupposti elencati nei regolamenti comunitari che consentono agl'importatori di ottenere la sospensione del prelievo hanno carattere limitativo?
Le amministrazioni nazionali possono subordinare il rilascio dell'autorizzazione ad altre condizioni tratte dalla legislazione interna, ed in particolare ad una condizione come quella contemplata dall'art. 55 del codice doganale tedesco, secondo cui l'importatore dev'essere «degno di fiducia» agli occhi dell'amministrazione?
Vi propongo di articolare la vostra risposta in due punti.
Nel primo si preciseranno i limiti entro i quali, per prevenire le frodi, le autorità nazionali possono integrare i regolamenti comunitari con provvedimenti d'applicazione oppure, sempre allo stesso scopo, possono prescrivere che le operazioni contemplate dai regolamenti si compiano secondo determinati procedimenti di diritto interno.
Nel secondo punto si dovrebbe rilevare che questi limiti non sono stati rispettati se la sospensione del prelievo prevista dai regolamenti comunitari che dovete interpretare è subordinata all'apprezzamento soggettivo che le amministrazioni nazionali danno circa la fiducia da accordarsi all'importatore.
I
Quanto al primo punto, la vostra giurisprudenza ha già determinato sia alcuni principi in materia di collaborazione delle autorità nazionali all'applicazione dei regolamenti comunitari, sia i limiti delle facoltà che godono gli Stati membri in questo settore.
Questi principi possono essere così riassunti:
1.
Il diritto comunitario deve avere pari efficacia esecutiva in tutti gli Stati membri e in tutti gli Stati membri le disposizioni dei regolamenti comunitari vanno applicate in modo uniforme.
2.
In applicazione dell' art. 5 del trattato, gli Stati membri devono adottare «tutte le misure di carattere generale o particolare» atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dagli atti delle istituzioni della Comunità e devono facilitare agli organi comunitari l'adempimento del loro compito.
3.
Il combinato disposto dei due principi summenzionati mette in luce che, per applicare le norme comunitarie, gli Stati membri possono adottare i necessari provvedimenti esecutivi a condizione che detti provvedimenti siano indispensabili, non abbiano come scopo o come effetto la modifica della portata dell'atto comunitario o pongano particolari condizioni per la sua esecuzione e a condizione che non siano in contrasto con lo spirito del diritto comunitario.
Il problema dibattuto nella fattispecie riguarda l'applicazione di questi principi alla «sorveglianza doganale». Sostanzialmente il problema è complesso, giacché implica la delicata conciliazione tra i principi testé enunciati e la necessità di reprimere efficacemente le frodi.
La repressione delle frodi deve costituire una delle principali preoccupazioni sia per gli Stati membri che per le autorità comunitarie. Era prevedibile che l'instaurazione del mercato comune facesse sorgere molte speranze negli operatori economici meno scrupolosi e bisogna ammettere che sovente la disciplina comunitaria ha fornito loro il destro di trarre illecitamente un tornaconto a danno di tutta la Comunità. Il pericolo è serio e bisogna farvi fronte rapidamente, poiché con l'andar del tempo potrebbe risentirne tutta la struttura europea, come dimostrano alcuni recenti scandali clamorosamente sbandierati da coloro che sono riluttanti ad accettare le nostre convinzioni e le nostre speranze.
La necessità di reprimere la frode con ogni mezzo è stata ribadita nella vostra sentenza Craynest del 22 ottobre 1970. La prevenzione e la repressione della frode giustificano il fatto che la collaborazione tra gli Stati membri per l'applicazione dei regolamenti comunitari sia più estesa forse che in altri settori — ad esempio in quello tariffario — nei quali una rigida applicazione dei principi testé ricordati e sanciti dalla vostra giurisprudenza non consente di operare con lo stesso affiatamento.
Non solo ritengo che gli Stati membri abbiano la facoltà di porre in atto tutti i mezzi di cui dispongono per prevenire o reprimere i raggiri dei singoli che si avvalgono di ogni occasione offerta dalla disciplina comunitaria (ad esempio le formalità che dovrebbero consentire o' facilitare il controllo ad opera delle autorità doganali), ma si deve andar oltre: in determinati casi le autorità nazionali possono adottare, sia automaticamente che in virtù di disposizioni vigenti nell'ordinamento interno, determinati provvedimenti ad integrazione dei regolamenti comunitari se la disciplina comunitaria rivela lacune che si prestano ad essere illecitamente sfruttate. Logicamente i provvedimenti interni devono limitarsi a quanto è strettamente necessario per far fronte alle lacune di diritto comunitario. Onde facilitare la repressione delle frodi, gli Stati membri possono applicare i regolamenti comunitari in virtù di facoltà più ampie di quelle loro attribuite in altri settori, però tali facoltà sono limitate sotto tre aspetti:
1.
possono esercitarsi solo se il regolamento comunitario rivela una grave lacuna dalla quale possono conseguire frodi;
2.
i provvedimenti adottati per colmare questa lacuna devono essere strettamente funzionali, sia nel loro scopo che nei loro effetti;
3.
questi provvedimenti non devono contravvenire ai principi generali del diritto comunitario o alle sue norme formali.
Questo è il secondo punto della risposta che vi proporrò di dare al Finanzgericht; l'interpretazione dei regolamenti comunitari 805, 888 e 1082/68 dovrebbe farvi concludere che l'applicazione dell'art. 55 del codice doganale tedesco non risponde ad alcuno dei tre presupposti di cui sopra.
II
Vorrei dimostrare che:
a)
la disciplina comunitaria in questo campo non rivela lacune dalle quali possono conseguire frodi;
b)
supponendo che tali regolamenti siano incompleti e imperfetti in materia di sorveglianza doganale, l'averli integrati con l'aggiunta di un nuovo requisito preventivo — e che per di più dipende da una valutazione discrezionale dell'amministrazione nazionale nei confronti dell'importatore — è un atto che ha finalità ed effetti eccedenti la sfera del potere integrativo conferito alle autorità nazionali;
c)
questa condizione supplementare infine è in contrasto sia coi principi generali del diritto comunitario che con le norme formali ch'esso ha instaurato.
Rivediamo ì vari punti:
A —
I regolamenti comunitari 805, 888 e 1082/68 contemplano varie disposizioni per la prevenzione e la repressione delle frodi:
1.
la lavorazione deve effettuarsi nel paese d'importazione, quindi tutta l'operazione può venir seguita dalla stessa autorità doganale.
2.
L' importatore deve impegnarsi a trasformare la carne nel modo denunciato.
3.
L' importatore versa una cauzione che viene incamerata se la lavorazione indicata non ha luogo; in questo caso, anzi, all'importatore può venir richiesta una somma supplementare, così da annullare ogni vantaggio speculativo eventualmente derivante da una variazione del tasso di prelievo.
4.
Altro punto importante è che incombe all'importatore l'onere di dimostrare che la carne importata è stata trasformata entro sei mesi dalla data dell'importazione.
Non direi che queste disposizioni agevolano chi intende frodare.
Nella fattispecie l'importatore potrebbe al massimo essere tentato di rivendere per il consumo la carne importata in franchigia doganale. La disciplina comunitaria ha proprio lo scopo e l'effetto di smorzare questa tentazione giacchè dispone che se l'importatore non dimostra che la carne importata è stata trasformata entro i sei mesi
—
perde la cauzione che è pari all'importo del prelievo,
—
può essergli richiesta una somma di conguaglio pari alla variazione eventuale del prelievo nei sei mesi.
Questa disciplina dovrebbe scoraggiare i tentativi di frode e dovrebbe consentire di punire i colpevoli in caso di necessità. Il governo tedesco non condivide questo punto di vista e solleva obiezioni che meritano la nostra attenzione: se ho ben compreso, le disposizioni comunitarie riescono forse a prevenire le frodi in cinque Stati membri, ma non nella Germania federale, poiché il diritto doganale tedesco presenta alcune particolarità.
In Germania, l'onere di provare l'irregolarità o la frode incombe all'amministrazione doganale. A questo principio, si ispira la struttura generale del sistema di controllo e di vigilanza tedesco. Questo principio spiega e giustifica anche le disposizioni dell'art. 55 del codice doganale in quanto, nel caso di operazioni che si prestano facilmente alla frode, come la lavorazione delle merci in franchigia doganale, il compito dell'amministrazione tedesca diverrebbe impossibile se l'onere della prova che incombe su di essa non fosse associato alla possibilità di concedere l'autorizzazione solo a quegli importatori che l'amministrazione doganale giudica «degni di fiducia».
Allorché ho letto l'argomento e sentendolo esporre in udienza, mi è parso granitico e inattaccabile, ma un attento esame lo rivela un'arma a doppio taglio.
Infatti il regolamento comunitario stabilisce espressamente che incombe all'im portatore dimostrare che la carne è stata trasformata. Applicando quindi il regolamento, nemmeno in Germania incombe all'amministrazione l'onere della prova, giacché esso grava sull'importatore.
Quindi se la concessione di fiducia prevista all'art. 55 del codice doganale tedesco è la contropartita dell'onere della prova incombente sull'amministrazione, il presupposto viene meno per le operazioni disciplinate dal regolamento comunitario, in quanto in questi casi non si osserva il principio generale vigente in Germania, ma si applica il regime speciale di opposto orientamento istituito dal regolamento comunitario.
A questo sistema di prova introdotto dalla disciplina comunitaria corrisponde un sistema di controlli del tutto diverso da quello seguito dalle autorità doganali tedesche.
L'art. 1, n. 4 del regolamento 888/68 stabilisce infatti che la prova che l'importatore deve fornire «può essere considerata fornita soltanto quando i quantitativi di conserve fabbricate con le carni congelate importate in regime di sospensione totale del prelievo corrispondono almeno al quantitativo di tali carni. La corrispondenza viene stabilita mediante coefficienti che esprimono il tenore in carne di ciascuno dei vari tipi di dette conserve».
Questo articolo, e soprattutto la sua ultima frase, implica logicamente che l'amministrazione doganale tedesca, se vuole applicare il regolamento comunitario, dovrà vincere la sua riluttanza ad effettuare ispezioni e sopralluoghi.
In conclusione mi pare che il governo della Repubblica federale non possa ragionevolmente affermare che, se i regolamenti comunitari implicano un regime di prova ed un sistema di controllo diversi da quelli previsti dal codice doganale tedesco per le stesse operazioni, il fatto costituisca una grave lacuna che va colmata onde evitare il pericolo di frodi.
B —
Si deve concludere che il regolamento comunitario è completo e perfetto?
Sarebbe esagerato affermarlo, ed è evidente che, almeno su alcuni punti, come ad esempio sulle formalità che l'importatore deve adempiere per ottenere l'esonero dal prelievo, la disciplina va completa ta.
Qalcuno potrà non essere d'accordo, ma è l'esigenza di reprimere le frodi che a mio avviso può giustificare il rifiuto dell'autorizzazione a coloro che sono già stati condannati per infrazioni alle norme che disciplinano la franchigia doganale, come prevedono espressamente alcuni ordinamenti nazionali.' Altra giustificazione può essere fornita dall'interpretazione teleologica del regolamento comunitario.
Sono invece diversi gli effetti dell-applicazione dell'art. 55 del codice doganale tedesco alle operazioni contemplate dai regolamenti comunitari.
1o
invece di limitarsi a garantire un applicazione corretta e sensata dei regolamenti comunitari, l'art. 55 limita la sfera d'applicazione dei medesimi in uno Stato membro. Mentre negli altri cinque Stati l'importatore (almeno quello incensurato) può fruire della sospensione del prelievo comunitario, purché beninteso adempia gli impegni che gl'incombono e versi la cauzione, in Germania egli deve presentare un altro requisito, cioè godere della fiducia delle amministrazioni doganali tedesche.
La causa di cui trattasi mette bene in risalto come tale condizione limiti la sfera d'applicazione dei regolamenti comunitari.
Ho già sottolineato che il Fleischkontor era stato assolto da ogni accusa di frode. La sentenza comunque non è riuscita a cancellare i pregiudizi dell'ammnistrazione doganale tedesca, giacché nel corso del procedimento le autorità tedesche competenti hanno affermato che anche se si fosse trattato di un errore materiale imputabile al personale della ditta, cioè una dicitura erroneamente apposta sulla fattura prodotta il cui contenuto però era corretto, ciò sarebbe stato sufficiente a far ritenere «indegna di fiducia» la ditta in questione.
2o
È evidente che l'applicazione dell'art. 55 del codice doganale tedesco alle operazioni contemplate dai regolamenti comunitari si risolve in risultati contrari agli scopi perseguiti dagli autori dei regolamenti, che hanno inteso adottare esclusivamente la cauzione come garanzia per l'esecuzione delle operazioni che vi si disciplinano.
Dagli argomenti finora esposti, si arguisce che la dogana tedesca classifica gl'importatori in tre categorie: prima i «buoni», cioè coloro che ispirano normalmente fiducia e cui vengono concesse le autorizzazioni senza particolari formalità.
Condanna i «cattivi», cui viene sistematicamente negata ogni autorizzazione, quindi non resta loro che la speranza molto fievole, e vi dirò perché, di ottenere entro alcuni anni la grazia per intercessione di un giudice
Vi è infine una specie di purgatorio per «color che son sospesi», cioè per coloro ai quali l'amministrazione è incerta se attribuire fiducia o meno e nei cui confronti si premunisce facendo depositare una cauzione per ogni autorizzazione richiesta.
È evidente che il sistema mal si concilia con quello previsto dai regolamenti comunitari. In virtù della disciplina comunitaria anche i «buoni» devono versare una cauzione, mentre la legge tedesca concederebbe loro l'indulgenza, comunque non si tratta di un grave inconveniente.
I «sospesi» invece dovrebbero versare due cauzioni a garanzia di un unico impegno di trasformare un prodotto: la prima cauzione, come tutti gl'importatori, in virtù delle disposizioni comunitarie, la seconda cauzione perché essi non sono immacolati agli occhi della amministrazione tedesca.
Questi esempi dimostrano come lo scopo e gli effetti dell'applicazione dell'art. 55 del codice doganale tedesco alle operazioni contemplate dai regolamenti comunitari vadano molto oltre i provvedimenti necessari per garantire la corretta esecuzione dei regolamenti stessi e giungano talvolta a deformarne la natura.
Per finire, sottolineo che le disposizioni di diritto interno che s'intende applicare alla fattispecie, paiono contrarie ai principi fondamentali del diritto comunitario.
Si è affermato che l'art. 55 del vigente codice doganale tedesco ha origine da una legge del 1939 che autorizzava il ministro delle finanze del Reich a conferire all'amministrazione doganale la facoltà di rilasciare permessi di lavorazione in franchigia doganale solo agli importatori ritenuti degni di fiducia. La norma era dettata dalle esigenze di un sistema autarchico che si stava evolvendo in un sistema di economia bellica. Si poteva pensare che il sistema sarebbe stato cancellato dall'avvento del mercato comune. Non solo esso è rimasto in vita, ma i tribunali tedeschi hanno tentato di controllare l'esercizio di questa insolita prerogativa conferita all'amministrazione tedesca, ed a tal fine è stata emanata una legge in cui si precisava che l'amministrazione in questo settore esercitava un potere discrezionale, (Ermessenbegriff). Come sottolinea il Finanzgericht nel provvedimento di rinvio, la precisazione, che è giunta con una legge del 1961, sminuisce considerevolmente le possibilità di sindacato giurisdizionale che fino ad allora i tribunali avevano cercato di esercitare nell'ambito delle facoltà che loro conferisce il diritto pubblico tedesco in materia di nozioni giuridiche indeterminata (Unbestimmter Rechtsbegriff).
L' agente del governo tedesco è uno specialista troppo competente in diritto comunitario per non vedere la discordanza fra questo sistema e i principi generali del diritto europeo. In udienza ha effettuato una ritirata strategica dicendo: «Non vogliate interpretare i regolamenti comunitari in modo da condannare con la vostra interpretazione il requisito della fiducia imposto dall'art. 55 del codice doganale tedesco, limitatevi a constatare che l'entrata in vigore del mercato comune ha avuto l'effetto di rendere inapplicabile la disposizione dell'art. 55 che stabilisce che l'apprezzamento dell'amministrazione in questo campo è discrezionale».
Il carattere discrezionale però mi pare soltanto uno degli elementi dell'incompatibilità che corre tra i principi di diritto comunitario e le disposizioni dell'art. 55 del codice doganale tedesco. L'essenza di questa incompatibilità consiste invece nel fatto che, in virtù di questa disposizione, l'applicazione di un regolamento comunitario non è fatta dipendere da condizioni obiettive, ma da un apprezzamento soggettivo operato da un'amministrazione nazionale, apprezzamento che stride con varie norme fondamentali di diritto comunitario.
Da un lato esso stride con la norma più volte ricordata dalla vostra giurisprudenza e cui mi riferivo or ora, secondo la quale il diritto comunitario deve avere identica efficacia esecutiva in tutti gli Stati membri e i regolamenti comunitari devono essere ugualmente applicati in tutti gli Stati (vedansi sentenze Costa, del 15 luglio 1964, Salgoil del 19 dicembre 1968, Böllmann, del 18 febbraio 1970, Krohn del 18 giugno 1970 ed ultimamente Bakels dello scorso 8 dicembre).
Lo stesso apprezzamento è poi incompatibile con la norma che vieta agli Stati membri di limitare, ad esempio ponendo una condizione che dipende dall'apprezzamento soggettivo di un'amministrazione nazionale, i diritti che le norme comunitarie fanno sorgere a favore dei singoli, qualora dette norme, come nel caso della lavorazione in franchigia, abbiano efficacia immediata. La norma per di più si richiama espressamente all'ultimo comma dell'art. 20 del regolamento n. 805/68 che dovete interpretare.
Aggiungerò infine che, anche attribuendo alle dogane tedesche tutta la fiducia che esse meritano — ed io sono disposto a farlo — è inevitabile pensare che un giudizio così soggettivo come l'attribuzione di fiducia ad un importatore, contiene sempre una larva di discriminazione nonostante il fatto che i funzionari amministrativi che devono decidere s'impongano la massima oggettività. Infatti la lavorazione della carni deve avvenire nel paese ove le carni sono state importate, però l'importatore che la effettua non è sempre cittadino di quello Stato, ma può anche essere uno straniero.
È evidente che un'amministrazione doganale, per quanto imparziale, sarà naturalmente portata a riservare la sua fiducia ai propri concittadini, ben conosciuti, piuttosto che a degli stranieri sconosciuti o quasi.
Per queste ragioni vi propongo di dichiarare per diritto che se gli Stati membri che, nei confronti della Comunità, rispondono della riscossione del prelievo comunitario possono eventualmente adottare disposizioni d'applicazione necessarie onde evitare che vengano eluse le disposizioni dei regolamenti 805, 888 e 1082/68, che dispongono la sospensione totale (in alcuni casi) del prelievo sull'importazione di carni bovine congelate destinate alla lavorazione in franchigia, le condizioni poste da questi regolamenti per la concessione della sospensione non possono venire integrate da una condizione ulteriore subordinata ad un apprezzamento soggettivo effettuato dall'amministrazione doganale circa la fiducia che si può accordare all'importatore.
(
1
)	Traduzione dal francese.