61985C0021
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 23 de abril de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A.
En el Reglamento (CEE) no 2750/75 del Consejo «por el que se establecen los criterios de movilización de los cereales destinados a la ayuda alimentaria» (DO 1975, L 281, pp. 89 y ss.; EE 03/09, p. 83) se dispone que, en caso de utilización de los cereales que tuvieren en su posesión los organismos de intervención, se abrirá un procedimiento de adjudicación (apartado 2 del artículo 4). A tal efecto, las condiciones de adjudicación habrán de perfilarse de tal manera que —como se dice en el apartado 4 del artículo 4— aseguren la igualdad de acceso y de tratamiento a todo interesado, cualquiera que sea el lugar de su establecimiento en la Comunidad.
Las modalidades de aplicación están reguladas en el Reglamento (CEE) no 1974/80 de la Comisión (DO 1980, L 192, pp. 11 y ss.; EE 03/18, p. 202). Se aplican —como establece el párrafo 2 del artículo 1— «para las operaciones que deban efectuarse, bien en la fase fob, bien en la fase cif». De acuerdo con el artículo 2 de dicho Reglamento, el organismo de intervención del Estado miembro designado se encargará del establecimiento de los procedimientos de movilización y de suministro de los productos. Las ofertas de los interesados que deseean participar en la adjudicación deberán ir acompañadas —según el artículo 4— entre otras cosas:
«b)
del compromiso [...] de respetar las condiciones de la adjudicación;
d)
en el caso de una adjudicación sobre el suministro de mercancías en la fase cif, del compromiso [...] de realizar el transporte marítimo en buques inscritos en la categoría superior de los registros de clasificación reconocidos, de un máximo de quince años de antigüedad y que presenten garantías sanitarias certificadas por un organismo competente».
Más adelante, el artículo 5 del Reglamento prescribe que las ofertas sólo se tomarán en consideración tras la constitución de una fianza destinada a garantizar el cumplimiento de las obligaciones por parte del adjudicatario. El artículo 11 establece que el adjudicatario deberá cumplir sus obligaciones de conformidad con las condiciones previstas en el Reglamento sobre la iniciación del procedimiento de adjudicación, así como en el respeto de los compromisos contemplados en las letras b), c), d) y e) del apartado 4 del artículo 4. Finalmente, en el artículo 20 se establece cuándo se liberará la fianza. Su segundo guión es especialmente interesante a este respecto. De acuerdo con él, la fianza se liberará «para el adjudicatario respecto a las cantidades entregadas [...] de conformidad con las disposiciones que rijan dicha entrega [...]».
En el Reglamento (CEE) no 588/81 de la Comisión «relativo a la entrega de trigo blando a Etiopía en concepto de ayuda alimentaria» se encuentra una regulación acorde con el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 1974/80. Conforme a dicha regulación, los organismos alemanes de intervención estaban encargados de organizar los procedimientos de movilización y de suministro. En el anexo A del Reglamento se indicaban la cuantía total de trigo blando que había que movilizar de las existencias de los organismos alemanes de intervención (una partida de 5000 toneladas), la obligación de entrega cif, con salida de un puerto comunitario y descarga en el puerto de Assab, así como el plazo de embarque (del 1 al 30 de abril de 1981).
La parte demandante en el asunto principal consiguió la adjudicación de dicha licitación. Tropezó, sin embargo, con dificultades a la hora de organizar el transporte, que tuvieron como efecto que el embarque hubiera de efectuarse en dos buques que, aunque ciertamente estaban inscritos en la categoría superior de los registros de clasificación reconocidos, tenían más de quince años de antigüedad, y que el embarque no se concluyera hasta los días 5 y 6 de mayo de 1981, respectivamente.
La Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (parte demandada en el asunto principal), encargada de la realización de la operación, estimó por ello que no se habían cumplido las «condiciones de dicha entrega» en el sentido del artículo 20 del Reglamento (CEE) no 1974/80 y declaró incautada en su totalidad la fianza prestada.
Esta decisión fue recurrida ante el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main. Este órgano jurisdiccional tiene dudas acerca de la validez de las normas sobre las que se basa la pérdida de la fianza. La pérdida total de la fianza en un caso en el que la totalidad de la cantidad ha sido entregada, aunque no lo haya sido en los barcos prescritos ni en los plazos indicados, no es compatible —en opinión de dicho tribunal— con el principio de proporcionalidad y conduce a un resultado absurdo, habida cuenta del hecho de que la entrega de la mitad de la cantidad sólo ocasiona la pérdida de la mitad de la fianza. Si de ello se deduce —dado que las sanciones deben adaptarse a la gravedad de una infracción y al grado de incumplimiento de una obligación— que en el caso de autos sólo puede imponérsele a la parte demandante la pérdida de una parte de la fianza, habría que concluir que en este caso la parte de la fianza afectada es muy pequeña, puesto que la observancia del plazo de embarque no garantiza la llegada del trigo en un tiempo determinado, de la misma manera que la antigüedad de un buque no produce ningún riesgo incrementado cuando el estado general de dicho buque es tan bueno que está inscrito en la categoría superior de los registros de clasificación reconocidos. Por otra parte, el tribunal a quo se pregunta si la fijación de una antigüedad máxima para el buque a utilizar no ha de verse como algo arbitrario, ya que la propia Comisión se ha apartado de dicho criterio en el Reglamento (CEE) no 75/84 (DO 1984, L 10, p. 37) relativo al suministro de trigo blando en calidad de ayuda alimentaria al reino de Lesotho. Por todo ello, el órgano jurisdiccional nacional suspendió, mediante resolución de 15 de noviembre de 1984, el procedimiento que ante él estaba pendiente y, en virtud del artículo 177 del Tratado CEE, planteó la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es compatible el segundo guión del apartado 1 del artículo 20 del Reglamento (CEE) no 1974/80 de la Comisión, de 22 de julio de 1980, sobre modalidades generales de aplicación para la ejecución de determinadas acciones de ayuda alimentaria en forma de cereales y arroz (DO L 192 de 26.7.1980), con el principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta que, de acuerdo con esta disposición, la fianza contemplada en el artículo 5 del Reglamento se declara incautada en su totalidad cuando:
primer caso:
el adjudicatario incumple la obligación que le impone la letra d) del apartado 4 del artículo 4, al realizar el transporte en buques que, a pesar de estar inscritos en la categoría superior de los registros de clasificación reconocidos, tienen más de quince años de antigüedad;
segundo caso:
el adjudicatario incumple la obligación que le incumbe de embarcar la mercancía en el transcurso de un período determinado [fijado, en este caso, en el punto 16 del anexo A del Reglamento (CEE) no 588/81 de la Comisión, de 4 de marzo de 1981, DO L 60 de 6.3.1981], al embarcar la mercancía cinco o seis días más tarde?»
Únicamente han formulado observaciones escritas al respecto el Gobierno italiano y la Comisión. El primero es de la opinión (no entraré ahora en detalles) de que el incumplimiento de la obligación de utilizar buques con una antigüedad de menos de quince años (siempre que los buques utilizados sean igualmente fiables) no conduce a la pérdida de la fianza en su integridad como tampoco la inobservancia del plazo prescrito (siempre que se trate de un retraso insignificante). Por el contrario, la Comisión mantiene que el artículo 20 del Reglamento (CEE) no 1974/80 es compatible con el principio de proporcionalidad y, en consecuencia, estima correcta la incautación total de la fianza cuando no se hubieren atendido los criterios de antigüedad de los buques o cuando se hubiere sobrepasado —siquiera sólo haya sido en unos pocos días— el plazo de embarque. En la fase oral (en la que el Gobierno italiano y la Comisión desarrollaron más ampliamente sus puntos de vista) la parte demandante en el asunto principal expresó también su opinión. Afirmó, en primer lugar, que se vio obligada a desatender las condiciones de la entrega por causa de fuerza mayor. Por lo demás, también mantuvo que no estaba justificado exigir la utilización de buques de menos de quince años de antigüedad y declarar la incautación de la fianza por un pequeño retraso en relación con el plazo de embarque, el cual —en atención a las difíciles circunstancias sobrevenidas— no podía ser considerado como incumplimiento de una obligación principal por parte del adjudicatario.
B.
En mi opinión, esta problemática trae a la mente las siguientes observaciones:
1.
Este Tribunal de Justicia no desconoce cómo, según la jurisprudencia de él emanada, ha de entenderse el principio de proporcionalidad al que se refiere el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main. Según la jurisprudencia, es importante comprobar «si los medios empleados para conseguir el objetivo pretendido están en concordancia con la importancia de dicho objetivo y [...] si son necesarios para su consecución» (sentencia en el asunto 66/82, Rec. 1983, p. 404, apartado 8 (
1
)) (traducción provisional), o si simplemente —como se dice en la sentencia en el asunto 15/83 (
2
) (Rec. 1984, p. 2185)— tiene trascendencia «lo que es apropiado y necesario para alcanzar el objetivo pretendido»(traducción provisional) (apartado 25).
Permítaseme a este respecto traer igualmente a la memoria algunos supuestos relevantes de aplicación de dicho principio.
Así, por ejemplo, en el asunto 122/78 (
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) (Rec. 1979, pp. 682 y ss.) se reclamò contra la incautación de la fianza prestada para la concesión de un certificado de importación, tanto cuando la importación no se hubiere realizado durante el período de validez del certificado como cuando no se hubiere suministrado en el plazo debido la prueba de la importación. En relación con el punto mencionado en último lugar, el Tribunal declaró que la sanción prevista —dado que se trataba en este caso de una infracción de escasa relevancia— era excesivamente severa en relación con el objetivo de eficacia administrativa (puesto que de ello se trataba); debería más bien exigirse que la sanción estuviese más ajustada a los efectos prácticos de semejante infracción de la norma.
Similar fue la postura del Tribunal de Justicia en el asunto 240/78 (
4
) (Rec. 1979, pp. 2147 y ss.). Como es sabido, se trataba en este caso del almacenamiento privado en el sector de la carne de cerdo (operación por la que también hay que prestar fianzas) —que gozaba de ayudas— y de que la prueba del almacenamiento no se había presentado en el plazo debido. En la sentencia se declaró que persistía el derecho a la ayuda a pesar del retraso en el envío de dicha prueba, y se subrayó, en relación con la pérdida de la fianza prevista en este supuesto, que el principio de proporcionalidad exige que se ajuste la «sanción al grado de incumplimiento de las obligaciones contractuales o a la gravedad de la inobservancia de tales obligaciones»(traducción provisional) (apartado 15).
Por más que en esta sentencia fuese evidentemente significativa la diferencia entre obligaciones principales y obligaciones secundarias (de pura naturaleza administrativa), en otros dos supuestos no se pudo declarar la invalidez de una norma sancionadora basándose en este criterio. Éste fue el caso en el asunto 272/81 (
5
) (en el que se trataba de la concesión de una ayuda especial para la leche en polvo desnatada destinada a la alimentación animal y a la pérdida de la fianza como consecuencia del incumplimiento de los requisitos establecidos para la desnaturalización). En la sentencia de la Sala Primera, de 2 de diciembre de 1982, se subrayó que, habida cuenta del riesgo que conlleva la desnaturalización, la Comisión tenía fundamentos jurídicos suficientes para imponer requisitos estrictos para la desnaturalización. De acuerdo con ello se daba por buena la pérdida de la ayuda y de la fianza por razón del incumplimiento de este deber, y se resaltaba especialmente que no era necesario graduar la sanción «según la gravedad del incumplimiento»(traducción provisional) (apartado 14); merece señalarse que se trataba aquí de una desviación insignificante del procedimiento de desnaturalización previsto en el correspondiente Reglamento. Hay que mencionar una vez más, en este lugar, la sentencia en el asunto 66/82 (en la que se trataba de la venta de mantequilla a un precio reducido a determinadas empresas de transformación que tenían que llevar a cabo la transformación en un plazo determinado, compromiso que se garantizaba con la constitución de una fianza). El Abogado General (
6
) opinó al respecto que no estaba justificado prever la misma sanción (pérdida de la fianza en su integridad) para infracciones de entidad completamente distinta, a saber, la omisión sin más de la transformación y la transformación con un cierto retraso. Sin embargo, la Sala Primera no fue del mismo parecer. A su juicio, no podía objetarse nada en contra de la pérdida de la fianza en el supuesto de haber sobrepasado solamente el plazo de transformación, y a este respecto se tuvo sobre todo en cuenta que la observancia estricta del plazo de transformación es de fundamental importancia para el buen funcionamiento del sistema introducido por el Reglamento en cuestión.
2.
Antes de desarrollar, de la mano de dicha jurisprudencia, una propuesta de solución del problema actualmente en debate, conviene aclarar ya —dado que este aspecto fue considerado especialmente importante tanto por el tribunal a quo como por el Gobierno italiano en sus observaciones escritas—, que no es correcta la opinión de que el Reglamento (CEE) no 1974/80 de la Comisión contiene una regulación gradual en el sentido de que, en el caso de que se entregue una parte de los productos fletados, sólo se pierde la parte correspondiente de la fianza. Ello se desprende —como ha manifestado convincentemente la Comisión—, por una parte, del artículo 15 de dicho Reglamento. En su apartado 2 se prevé expresamente que las cantidades entregadas se comprobarán de forma determinante en el momento del control aduanero de la mercancía (es decir, antes de zarpar el buque) y únicamente se dice en este lugar que, cuando la mercancía deba entregarse a granel, se admitirá una tolerancia de menos del 2 % sobre el peso que deba entregarse. Por otra parte, se dice claramente en el apartado 4 que:
«En caso de que el control de conformidad contemplado en los apartados precedentes resulte ser negativo, la mercancía deberá ser rechazada y sustituida. En caso de que falte cantidad, el adjudicatario deberá completar la carga.»
A este respecto conviene hacer referencia, por otro lado, a las normas vigentes para la liberación de la fianza (artículo 20). Según ellas, se producirá la liberación de la fianza (segundo guión) por «las cantidades entregadas, teniendo en cuenta la tolerancia del 2 % precisada en el segundo párrafo del artículo 15 [...]». En el siguiente guión se alude expresamente a «las cantidades no entregadas a causa del beneficiario», lo que quiere decir que si se comprueba en el puerto de destino que la entrega es incompleta sólo se liberará la fianza si ello se debe a la conducta del receptor.
Puede, en consecuencia, afirmarse que, tras un examen detenido de la cuestión, no puede compartirse uno de los argumentos más importantes del tribunal a quo y del Gobierno italiano.
3.
Por lo que se refiere a la cuestión planteada acerca de la fijación de una antigüedad máxima de los buques a utilizar, y habida cuenta de que el problema consiste en saber si el Reglamento (CEE) no 1974/80 contiene una obligación demasiado estricta, el Gobierno italiano ha defendido, como ya sabemos, el punto de vista de que cuando el estado del buque es tal que está inscrito en la categoría superior de los registros de clasificación reconocidos, una antigüedad superior a quince años no representa un incremento del riesgo. De acuerdo con ello, sería suficiente basarse en la aptitud objetiva de un buque, que, en su caso, se demostraría con un certificado ad hoc. En relación con ello, el Gobierno italiano llama también la atención sobre el hecho de que en los puertos mediterráneos no hay un gran abanico de medios de transporte que puedan cumplir condiciones estrictas, y por otro lado se remite al principio, básico en la materia, de la igualdad de acceso y de la igualdad de trato (apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2750/75), que quedaría en entredicho si se estableciesen condiciones excesivamente estrictas en detrimento de los interesados del área del Mediterráneo. La Comisión arguye, por el contrario, que las condiciones establecidas en su Reglamento (CEE) no 1974/80 son esenciales para garantizar entregas seguras y a su debido tiempo. Se trata pues, en este caso, de obligaciones principales (y no meramente secundarias) en el sentido de la correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y por ello es ciertamente adecuado procurar su cumplimiento con ayuda de severas sanciones. La Comisión se ha remitido, además, en relación con lo anterior, al concepto de «buen funcionamiento del sistema», (traducción provisional) utilizado por la jurisprudencia. A este respecto, es significativo en este caso el principio de igualdad de trato contenido en el apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2750/75. En interés del respeto a dicho principio, no puede renunciarse al establecimiento de criterios objetivos precisos, y ello no ya para que —como dice el Gobierno italiano— todos los participantes en una adjudicación estén asegurados en idénticas condiciones, sino más bien porque, de no ser así, aquellos partícipes que llevasen a cabo el transporte con ayuda de barcos más antiguos —y en consecuencia más baratos— tendrían ventaja.
A mi juicio, tiene razón la Comisión cuando, en relación con esta cuestión, subraya especialmente la necesidad de otorgar mucho valor al correcto cumplimiento de las obligaciones asumidas de cara a los países destinatarios, al efecto de velar por un transporte seguro y fiable de los productos alimenticios que —para alcanzar el objetivo de la acción— deben llegar a su destino rápidamente y en perfecto estado. También estimo convincente lo que expresa sobre la cuestión de si los buques que denen una antigüedad de más de quince años pueden considerarse expuestos a un mayor riesgo. La experiencia muestra de manera evidente que tales barcos se ven envueltos con mayor frecuencia en accidentes y estafas. Además, cabe afirmar que dichos barcos —por razón de su bajo precio de adquisición— están frecuentemente en manos de propietarios que no disponen de medios financieros muy importantes y que se inclinan por las opciones más ahorrativas a la hora de adoptar medidas de mantenimiento. Por ello, el llamado criterio de antigüedad desempeña también un papel —como ha demostrado la Comisión en relación con la situación jurídica de varios Estados miembros (Reino Unido, Países Bajos y República Federal de Alemania)— en las condiciones de seguro y en la determinación de las primas, lo que significa que los barcos antiguos están considerados como de mayor riesgo (en la medida en que no se trate de buques de línea, que por supuesto no pueden ser tomados en consideración en ningún caso para el transporte de mercancías a granel de que aquí se trata). Además, hay que señalar también —como ha alegado la Comisión, sin que su afirmación haya sido discutida— que algunos países del Oriente Medio (como Arabia Saudi y Jordania) someten a controles más rígidos a los buques con más de quince años de antigüedad, lo que puede disuadir de la navegación por dichas aguas y perjudicar a la rapidez del transporte.
Por otra parte, si bien hay que darle la razón al Gobierno italiano cuando apunta que con seguridad se dan casos en los que buques de más de quince años de antigüedad se conservan en tan buen estado que no presentan un riesgo incrementado, difícilmente puede tomarse esto en consideración en el marco de una regulación general, ya sea exigiendo en cada caso concreto una prueba de aptitud (lo que conllevaría un aumento de los gastos administrativos, evitable y, por ello, indefendible), ya obligando a los participantes en una licitación a aportar unos certificados ad hoc sobre el estado de los buques que vayan a ser utilizados (que no se ve cómo pueden ser obtenidos sin grandes dificultades, y respecto de los cuales pueden también plantearse problemas de valoración). Sin duda, es más apropiado prever en una regla general criterios generales, desarrollados como fruto de una larga experiencia, y ello principalmente porque —y también aquí me parece que la Comisión tiene razón— éste es el camino más rápido para garantizar el respeto al principio de la igualdad de trato, esencial para el procedimiento de adjudicación.
La renuncia a posteriori del criterio de la antigüedad máxima favorecería de manera unilateral al adjudicatario y representaría un trato desigual en detrimento de los restantes interesados que, posiblemente, de haberse excluido el criterio de antigüedad, podrían haber ofertado condiciones más ventajosas que las ofrecidas por el adjudicatario. Esta consideración excluye la posibilidad de hacer concesiones a posteriori en favor del adjudicatario.
Si, de acuerdo con esto, el criterio de antigüedad de los buques establecido por la Comisión no es arbitrario, sino adecuado y razonable, de conformidad con el principio de proporcionalidad, esta apreciación no puede verse afectada por dos ulteriores argumentos planteados en el presente caso, a saber, la alusión hecha por el Gobierno italiano a las especiales condiciones existentes en los puertos del Mediterráneo (en los que no se puede conseguir fácilmente buques que cumplan el requisito de antigüedad) y la referencia al Reglamento (CEE) no 75/84 de la Comisión (DO 1984, L 10, p. 37), en virtud del cual el suministro de trigo blando en concepto de ayuda alimentaria al reino de Lesotho sólo estaba supeditado al «compromiso del licitador de realizar el transporte marítimo en buques inscritos en la categoría superior de los registros de claificación reconocidos» (sin expresa referencia a un criterio de antigüedad).
De ser cierto que el porcentaje de buques de más de quince años es de tan solo un 28 % en todo el mundo, como ha manifestado la Comisión sin ser contradicha, y en consecuencia debe deducirse de ello que, como mucho, en el área del Mediterráneo concurren las mismas condiciones (probablemente incluso mejores), no se ve por qué en este caso la exclusión de esta posibilidad de transporte en la norma en cuestión habría de producir una considerable limitación de las posibilidades de transpone para los interesados establecidos en el área mediterránea, limitación que sería incompatible con el citado principio de igualdad de trato. Por lo que respecta, por otro lado, a la norma establecida para el suministro al reino de Lesotho, la Comisión ha explicado de manera plausible que esta excepción al criterio de antigüedad aplicable a los buques (que se había mantenido en la regulación originariamente prevista; Reglamento (CEE) no 3406/83, DO 1983, L 337, p. 28) fue inevitable porque, de otro modo, no se habrían encontrado interesados, habida cuenta de las dificultades del transporte marítimo y del transporte en el interior del territorio de África. Por otra parte, hay que tener en cuenta que en el mencionado supuesto no se trataba de un transporte con cláusula cif, al que le es aplicable la letra d) del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1974/80. Se trataba sobre todo de que el transporte se llevara a cabo hasta el lugar de destino. Por el contrario, en estė caso podía pensarse, más bien, en requisitos menos estrictos, en relación con la elección de los medios de transporte, que en supuestos de entregas cif (en las que sólo importa un transporte marítimo fiable), si se admite que es el interés propio del adjudicatario, responsable del buen fin de la operación de transporte, el que impone no elegir posibilidades de transporte con altos niveles de riesgo.
En relación con la primera parte de la cuestión planteada por el tribunal remitente procede, pues, declarar que parece adecuada la definición de los buques que se deben utilizar, contenida en la letra d) del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1974/80, dado que se trata de una obligación esencial para el éxito de tales acciones y, por consiguiente, que la regulación establezca, justificadamente, una importante sanción consistente en la pérdida total de la fianza prestada en supuestos de incumplimiento de dicha obligación.
4.
Dado que de la resolución remisoria se deduce que en el caso examinado en el litigio principal no se observó la condición que acabamos de analizar (lo que significa que se ha procedido a la incautación de la fianza justificadamente), el otro criterio mencionado en la cuestión planteada —inobservancia del plazo de embarque — carece de relevancia para la solución del litigio. No obstante lo cual, trataré, siquiera sea brevemente, sobre él.
Como ya sabemos, la Comisión mantuvo al respecto que la observancia del plazo de embarque constituye una obligación principal en el sentido que a ésta le da la jurisprudencia, y que, en consecuencia, en caso de incumplimiento de la misma está justificada la pérdida de la fianza en su integridad. Por el contrario, el Gobierno italiano opina que la observancia del plazo de embarque no tiene una importancia esencial y ello porque, de un lado, no ofrece ninguna garantía de que la mercancía llegue a su lugar de destino en un determinado momento, y, de otro lado, porque, aun cuando se incumpla, ha de pagarse el precio del transporte (y no resolverse el contrato). Un retraso insignificante no debería, pues, de acuerdo con su opinión, tener consecuencias, y además —precisamente porque la inobservancia no conduce a la resolución del contrato— parece más adecuado, a la luz del principio de proporcionalidad, fijar una multa por cada día de retraso en el plazo de embarque (hasta un determinado límite máximo).
En primer lugar, por lo que se refiere a esta cuestión, difícilmente puede estimarse convincente el punto de vista mantenido por el Gobierno italiano de que la observancia del plazo de embarque carece de importancia esencial porque su incumplimiento no desemboca en una anulación de la relación jurídica establecida con el adjudicatario. A mi juicio no se pueden valorar adecuadamente desde este punto de vista criterios aplicables al suministro. En efecto, tratándose de ayuda alimentaria, cuando con ocasión del control en el puerto de embarque se comprueba que el plazo de embarque no ha sido observado, es preferible un retraso en la entrega que volver a empezar, ab initio, el procedimiento, lo que implicaría una considerable pérdida de tiempo.
No puede negarse, sin embargo, que la opinión del Gobierno italiano en el sentido de que se habría podido pensar en una sanción variable según la importancia del retraso, es muy sugestiva (al igual que la opinión del Abogado General —presentada en el asunto 66/82— de que en caso de un ligero retraso respecto del plazo de transformación de mantequilla a precio reducido debe aplicarse una sanción menor que la aplicable en caso de total omisión de la transformación). No obstante, pienso que ni en este caso ni en los citados asuntos puede imputársele a la Comisión el haber infringido el principio de proporcionalidad por haber preferido otra solución. Dos argumentos que se derivan de la jurisprudencia aplicable al respecto, más arriba mencionada, son de especial importancia sobre este particular, a saber, por un lado, aquél según el cual, en el caso de incumplimiento de una obligación principal asumida en el marco de una adjudicación, la Comisión no está obligada a graduar la sanción según la gravedad del incumplimiento (asunto 272/81, Rec. 1982, p. 1480, apartado 14), y, por otro, aquél según el cual hay que preguntarse qué es de fundamental importancia para el buen funcionamiento del sistema (asunto 66/82, Rec. 1983, pp. 395, 405, apartado 13).
En efecto, difícilmente puede discutirse que la observancia del plazo de embarque constituye una obligación principal, destinada a garantizar al país destinatario el efectivo cumplimiento de la obligación contraída, consistente en poner a su disposición, lo más pronto posible, los productos alimenticios. Aun cuando es innegable que la duración del transporte marítimo no es susceptible de un cálculo exacto, puede decirse que, por regla general, un barco que ha sido cargado tardíamente y sale con retraso, también llegará con retraso al puerto de destino. En relación con ello es, en cualquier caso, totalmente indefendible el punto de vista del Gobierno italiano de que, según el sistema del Reglamento (CEE) no 1974/80, la llegada de la mercancía al país de destino carece de importancia ya que sólo se prevén controles hasta que se termina de efectuar la carga.
También es cierto que la observancia del plazo de embarque es de fundamental importancia para el buen funcionamiento del sistema. Ello se deriva del principio fundamental de la igualdad de trato y también, evidentemente, del hecho de que la elección de la oferta más favorable (en el sentido del artículo 7 del Reglamento (CEE) no 1974/80) no quedaría garantizada sobre dicha base si fuera posible incumplir sin más el plazo de embarque. Si únicamente se impusieran sanciones leves por ello, éstas podrían eventualmente compensarse sin grandes dificultades con las ventajas que se derivan de la inobservancia del plazo de embarque. Todavía es más impensable que ùn retraso insignificante respecto del plazo de embarque deba quedar exento de toda sanción (independientemente del hecho de que inmediatamente se plantearía el problema de dónde trazar la frontera entre lo «importante» y lo «insignificante»). Por lo demás, vale también aquí el principio antes mencionado (p. 3547, párrafo 3), ya que una renuncia a posteriori del principio de la observancia del plazo de embarque establecido significaría favorecer unilateralmente al adjudicatario y representaría un trato desigual para el resto de los interesados, que, de haber sabido que era posible sobrepasar el plazo, podrían haber ofrecido condiciones más ventajosas que las ofrecidas por el adjudicatario.
Finalmente, debe aún decirse para completar que, en el caso de autos, resulta evidente que tampoco puede aceptarse la referencia del Gobierno italiano a las especiales circunstancias existentes en los puertos del Mediterráneo. La Comisión ha manifestado a este respecto, con toda razón, que no se puede admitir fácilmente que necesariamente se den especiales dificultades para la observancia de las condiciones de embarque en dichos puertos. Si, no obstante, tales dificultades se dieran en una determinada medida —cosa que, por lo demás, no ha sido demostrada— la amplitud del plazo de embarque ofrecería un margen de maniobra suficiente para superarlas, por lo que de ninguna manera habría necesidad —en interés de la igualdad de trato de los interesados establecidos en el área mediterránea— de un margen adicional de tolerancia.
C.
En consecuencia, debe responderse a la cuestión planteada por el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main de la siguiente manera:
El segundo guión del apartado 1 del artículo 20 del Reglamento (CEE) no 1974/80, sobre modalidades generales de aplicación para la ejecución de determinadas acciones de ayuda alimentaria en forma de cereales y arroz, es compatible con el principio de proporcionalidad, en la medida en que, según esta disposición, se produce la incautación de la totalidad de la fianza prestada conforme al artículo 5, si el adjudicatario incumple la obligación que le incumbe a tenor de la letra d) del apartado 4 del artículo 4, utilizando para el transporte buques que, si bien están inscritos en la categoría superior de los registros de clasificación reconocidos, tienen una antigüedad de más de quince años; o si el adjudicatario incumple su obligación de embarcar la mercancía dentro de un plazo determinado, embarcándola 5 o 6 días más tarde.
(
*1
)	Traducido del alemán.
(
1
)	Sentencia de 23 de febrero de 1983 en el asunto 66/82, Fromançais SA contra Fonds d'Orientation et de Régularisation des Marchés Agricoles (FORMA), Rec. 1983, p. 395.
(
2
)	Sentencia de 17 de mayo de 1984 en el asunto 15/83, Denkavit Nederland BV contra Hoofdproduktschap voor Akkerbowprodukten, Rec. 1984, p. 2171.
(
3
)	Sentencia de 20 de febrero de 1979 en el asunto 122/78, SA Buitoni contra Fonds d'Orientation et de Régularisation des Marchés Agricoles, Rec. 1979, p. 677.
(
4
)	Sentencia de 21 de junio de 1979 en el asunto 240/78, Atalanta Amsterdam BV contra Produktschap voor Vee en Vlees, Rec. 1979, p. 2137.
(
5
)	Sentencia de 2 de diciembre de 1982 en el asunto 272/81, Société RUMI contra Fonds d'Orientation et de Régularisation des Marchas Agricoles, Ree. 1982, p. 4167.
(
6
)	Conclusiones del Abogado General Sr, Gerhard Reischl, presentadas el 11 de noviembre de 1982 en el asunto 66/82, Fromançais SA contra Fonds d'Orientation et de Régularisation des Marchés Agricoles (FORMA), Rec. 1983, p. 407.