SENTENZA DELLA CORTE (Nona Sezione)
12 marzo 2026 (*)
« Impugnazione – Politica economica e monetaria – Attività degli enti creditizi – Sistema di garanzia dei depositi (SGD) – Direttiva 2014/49/UE – Articolo 10, paragrafo 6 – Riduzione del livello-obiettivo dei contributi a un SGD – Condizioni – Richiesta di autorizzare la riduzione del livello-obiettivo di un SGD – Lettera della commissaria europea responsabile della Stabilità finanziaria, dei servizi finanziari e dell’Unione dei mercati dei capitali che indica che le condizioni non sono soddisfatte – Nozione di “atto impugnabile” – Ricorso di annullamento »
Nella causa C‑863/24 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta l’11 dicembre 2024,
Federazione Italiana delle Banche di Credito Cooperativo e Casse Rurali (Federcasse), con sede in Roma (Italia),
Banca di Credito Cooperativo di Ancona e Falconara marittima CC SC, con sede in Ancona (Italia),
Banca di Credito Cooperativo di Alba Langhe Roero e Canavese, con sede in Alba (Italia),
Banca di Credito Cooperativo di Castiglione Messer Raimondo e Pianella SC, con sede in Castiglione Messer Raimondo (Italia),
Banca di Credito Cooperativo di Milano, con sede in Milano (Italia),
Banca di Credito Cooperativo di Pontassieve, con sede in Pontassieve (Italia),
Banca di Credito Cooperativo di Roma, con sede in Roma,
Banca di Credito Cooperativo di Sarsina, con sede in Sarsina (Italia),
Banca di Credito Cooperativo Prealpi San Biagio, con sede in Tarzo (Italia),
Banca di Credito Cooperativo 360 Credito Cooperativo FVG – SC, con sede in Pordenone (Italia),
Banca per il Trentino Alto Adige – Bank für Trentino-Südtirol – Credito Cooperativo Italiano, già Banca di Credito  Cooperativo Cassa di Trento, con sede in Trento (Italia),
BCC Veneta – Credito Cooperativo – Società cooperativa, già Banca di Credito Cooperativo di Verona e Vicenza C.C., con sede in Fara Vicentino (Italia),
rappresentate inizialmente da U. Di Francia, A. Pera e F. Salerno, successivamente da A. Pera e F. Salerno, avvocati,
ricorrenti,
procedimento in cui le altre parti sono:
Banca di Credito Cooperativo di Napoli, con sede in Napoli (Italia), rappresentata da U. Di Francia, A. Pera e F. Salerno, avvocati,
ricorrente in primo grado,
Commissione europea, rappresentata da P.A. Messina e D. Triantafyllou, in qualità di agenti,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Nona Sezione),
composta da M. Condinanzi, presidente di sezione, N. Jääskinen e A. Kornezov (relatore), giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocata generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        Con la loro impugnazione, la Federazione Italiana delle Banche di Credito Cooperativo e Casse Rurali (Federcasse) nonché undici banche di credito cooperativo e casse rurali italiane, sostenute dalla Banca di Credito Cooperativo di Napoli (in prosieguo: la «BCCN»), chiedono l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 1º ottobre 2024, Federcasse e a./Commissione (T‑1070/23, in prosieguo l’«ordinanza impugnata», EU:T:2024:677) con la quale quest’ultimo ha respinto il loro ricorso volto all’annullamento della lettera della commissaria europea responsabile della Stabilità finanziaria, dei servizi finanziari e dell’Unione dei mercati dei capitali (in prosieguo: la «Commissaria»), dell’8 marzo 2023, indirizzata al Ministro dell’Economia e delle Finanze italiano (in prosieguo: il «Ministro») e recante il riferimento ARES(2023)1696845 (in prosieguo: la «lettera controversa»).
Contesto normativo
2        L’articolo 10, paragrafo 2, primo comma, e paragrafo 6, della direttiva 2014/49/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (GU 2014, L 173, pag. 149) dispone quanto segue:
«2.      Gli Stati membri assicurano che, entro il 3 luglio 2024, i mezzi finanziari disponibili di un [sistema di garanzia dei depositi (SGD)] raggiungano quantomeno un livello-obiettivo dello 0,8% dell’importo dei depositi coperti dei suoi membri.
(…)
6.      In deroga al paragrafo 2, gli Stati membri possono, se giustificato e previa approvazione da parte della Commissione [europea], autorizzare un livello-obiettivo minimo inferiore al livello-obiettivo specificato nel paragrafo 2, purché siano soddisfatte le seguenti condizioni:
a)      la riduzione si basa sull’ipotesi che è improbabile che una quota rilevante dei mezzi finanziari disponibili sia utilizzata per misure volte a proteggere i depositanti protetti diverse da quelle di cui all’articolo 11, paragrafi 2 e 6, e
b)      il settore bancario in cui operano gli enti creditizi aderenti all’SGD è altamente concentrato e una grande quantità di attività è detenuta da un ridotto numero di enti creditizi o di gruppi bancari, soggetti a vigilanza su base consolidata i quali, data la loro dimensione, in caso di dissesto sarebbero probabilmente soggetti a procedure di risoluzione.
Tale livello-obiettivo ridotto non è inferiore allo 0,5% dei depositi coperti».
Fatti
3        I fatti della controversia sono esposti ai punti da 2 a 10 dell’ordinanza impugnata come segue:
«2      Le ricorrenti sono dodici banche di credito cooperativo e casse rurali italiane nonché la Federcasse, la quale è l’associazione di rappresentanza che tutela e promuove gli interessi delle banche di credito cooperativo. La Federcasse annovera 219 banche associate, su un totale di 227 banche di credito cooperativo. 159 banche di credito cooperativo, enumerate al punto 2 dell’atto introduttivo, hanno conferito procura alla Federcasse per proporre il presente ricorso in nome e per conto loro.
3      Le banche ricorrenti e i membri della ricorrente Federcasse aderiscono al Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (in prosieguo: il “Fondo”), che è uno dei due [SGD] esistenti in Italia.
4      L’articolo 4, paragrafo 1, della [direttiva 2014/49] prevede che ogni Stato membro provvede affinché sul suo territorio siano istituiti e ufficialmente riconosciuti uno o più [SGD].
5      Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2014/49, i mezzi finanziari disponibili dei [SGD] derivano dai contributi che devono essere versati dai loro membri almeno annualmente. Secondo il paragrafo 2, primo comma, di detto articolo 10, gli Stati membri assicurano che, entro il 3 luglio 2024, i mezzi finanziari disponibili di un [SGD] raggiungano quantomeno un livello-obiettivo dello 0,8% dell’importo dei depositi coperti dei suoi membri. Conformemente a tale direttiva, per le banche aderenti al Fondo, i contributi sono attualmente calcolati sulla base di un livello-obiettivo pari allo 0,8% dei depositi coperti.
6      L’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49 consente agli Stati membri di autorizzare, previa approvazione da parte della Commissione e se sono soddisfatte determinate condizioni, un livello-obiettivo minimo inferiore al livello-obiettivo dello 0,8%; tale livello-obiettivo ridotto non può essere inferiore allo 0,5% dei depositi coperti.
7      Il 19 luglio 2021 il Fondo ha richiesto alla Banca d’Italia una riduzione del livello-obiettivo dei contributi dallo 0,8 allo 0,5%.
8      Il 21 ottobre 2021, la Banca d’Italia ha informato il Fondo di aver trasmesso una richiesta al Ministero dell’Economia e delle Finanze a cui spetta accordare la riduzione del livello-obiettivo dei contributi, previa approvazione della Commissione, ai sensi dell’articolo 96.1, comma 3, del decreto legislativo del 1º settembre 1993, n. 385 - Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (supplemento ordinario alla GURI n. 230, del 30 settembre 1993), come modificato e integrato, che costituisce la trasposizione letterale nell’ordinamento italiano di detto articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49.
9      Con lettera del 15 dicembre 2022 indirizzata alla [Commissaria], il Ministro (…) ha chiesto l’approvazione di una riduzione del livello-obiettivo dei contributi a detto Fondo dallo 0,8 allo 0,5%, a norma dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49.
10      L’8 marzo 2023 la Commissaria ha risposto, con la lettera controversa, che i suoi servizi erano giunti alla conclusione che le condizioni di cui all’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49 non erano soddisfatte. La lettera controversa era corredata da un allegato contenente un’analisi dettagliata».
Ricorso dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
4        Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 novembre 2023, le ricorrenti hanno proposto, sulla base dell’articolo 263 TFUE, un ricorso volto all’annullamento della lettera controversa.
5        Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 gennaio 2024, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità, per i motivi che la lettera controversa non era un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, che tale lettera non riguardava le ricorrenti direttamente e individualmente, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e che esse non avevano interesse ad agire.
6        Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale ha respinto il ricorso in quanto irricevibile ritenendo che la lettera controversa non costituisse un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Esso non ha esaminato gli altri motivi di irricevibilità sollevati dalla Commissione.
Conclusioni delle parti
7        Le ricorrenti e la BCCN chiedono che la Corte voglia:
–        annullare l’ordinanza impugnata e
–        condannare la Commissione alle spese.
8        La Commissione chiede che la Corte voglia:
–         respingere l’impugnazione e
–        condannare le ricorrenti alle spese.
Sull’impugnazione
9        A sostegno della loro impugnazione, le ricorrenti deducono tre motivi vertenti, il primo, su un errore di diritto commesso dal Tribunale allorché ha qualificato la lettera controversa come atto non impugnabile con ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il secondo sullo snaturamento della lettera del Ministro del 31 agosto 2023 con la quale quest’ultimo ha accordato alle ricorrenti l’accesso alla lettera controversa e, il terzo, sul difetto e sulla contraddittorietà nella motivazione dell’ordinanza impugnata.
Argomenti delle parti
10      Con il primo motivo d’impugnazione, le ricorrenti e la BCCN sostengono che, ai fini dell’analisi circa l’impugnabilità di un atto, occorre tener conto, conformemente alla giurisprudenza, della sostanza di tale atto in funzione di criteri obiettivi quali il contenuto di quest’ultimo, il suo contesto nonché i poteri dell’istituzione che lo emana, mentre la forma dell’atto non potrebbe prevalere su siffatti elementi obiettivi, dato che l’intenzione dell’autore dell’atto può, dal canto suo, essere presa in considerazione solo in via sussidiaria. Ebbene, il Tribunale avrebbe disatteso tali principi, in quanto avrebbe tenuto conto, nell’ordinanza impugnata, degli elementi formali della lettera controversa nonché dell’intenzione dell’autore di tale lettera, invece che del suo contenuto.
11      In primo luogo, il Tribunale avrebbe svolto un’analisi carente ed erronea circa il contenuto della lettera controversa. Sotto un primo profilo, al punto 31 dell’ordinanza impugnata, esso si sarebbe focalizzato su un elemento del tutto formale quando ha affermato che tale lettera costituiva una «risposta a una nota del [Ministro]».
12      Sotto un secondo profilo, al punto 32 di tale ordinanza, il Tribunale avrebbe omesso di tener conto del lessico chiaro di detta lettera, secondo cui «le condizioni di cui all’articolo 10, paragrafo 6, della [direttiva 2014/49] non sono rispettate nel caso del [Fondo] e, più in generale, della [Repubblica italiana]». Tale lessico esprimerebbe quindi la valutazione giuridica definitiva effettuata dalla Commissione nella medesima lettera e assolverebbe alla funzione di dispositivo, cosicché la lettera controversa sarebbe idonea a produrre effetti giuridici. Al punto 34 di detta ordinanza, il Tribunale avrebbe quindi erroneamente affermato che «non è possibile rilevare, nella lettera controversa, la presenza di un dispositivo» e che le uniche conseguenze che la Commissaria avrebbe tratto dall’analisi dei servizi posti sotto la sua autorità sarebbero consistite nel trasmettere detta lettera al Ministro al fine di avviare un’interlocuzione.
13      Sotto un terzo profilo, sebbene, al punto 36 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale abbia rilevato che, nella lettera controversa, la Commissione evidenziava le misure corrette a disposizione degli Stati membri ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2014/49 per differenziare il livello dei contributi per la protezione dei depositi tra settori bancari con livelli di rischio diversi, esso avrebbe omesso di trarne la conclusione che, così facendo, tale lettera possedeva un carattere di posizione finale a contenuto decisorio, in quanto respingeva la richiesta di deroga ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 6, di tale direttiva e indicava allo Stato membro interessato che, in luogo di tale deroga, esistevano altre misure applicabili, come quelle previste a detto articolo 13.
14      Sotto un quarto profilo, al punto 49 di tale ordinanza, il Tribunale avrebbe ammesso che l’allegato alla lettera controversa utilizzava un «lessico chiaro» e che i servizi della Commissione avrebbero ivi concluso «un’analisi con un risultato chiaro». Ebbene, dato che tale lettera conteneva una sintesi del suo allegato e vi rinviava, e conteneva formule chiare di diniego della richiesta presentata dal Ministro, sarebbe artificioso separare la lettera controversa dal suo allegato.
15      In secondo luogo, l’analisi effettuata dal Tribunale, ai punti 35 e 36 dell’ordinanza impugnata, letti in combinato disposto con le constatazioni dello stesso tenore contenute nei punti 32 e 33 nonché nell’ultima frase del punto 49 di tale ordinanza, del contesto in cui si inserisce la lettera controversa sarebbe contraria alla direttiva 2014/49, la quale non prevederebbe alcun obbligo di interlocuzioni tra le autorità nazionali e la Commissione, e priverebbe le ricorrenti e la BCCN del loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva in ragione del fatto che il riconoscimento da parte del Tribunale dell’esistenza di una siffatta interlocuzione, senza limiti nel tempo, potrebbe comportare che non venga adottato alcun atto impugnabile.
16      In terzo luogo, le ricorrenti e la BCCN rilevano che l’ordinanza impugnata non contiene un’analisi dei poteri dell’istituzione che emana la lettera controversa.
17      In quarto luogo, gli elementi formali di cui ai punti 34, 37, 43 e 44 dell’ordinanza impugnata confermerebbero soltanto che la lettera controversa non è un atto avente la veste formale di una decisione e sarebbero del tutto inconferenti al fine di dimostrare che la sostanza di tale lettera corrisponderebbe a quella di un atto non idoneo a produrre effetti giuridici vincolanti e, pertanto, essa non costituirebbe un atto impugnabile con un ricorso di annullamento.
18      In più, contrariamente a quanto avrebbe ritenuto il Tribunale al punto 51 di tale ordinanza, il fatto che l’approvazione della richiesta di deroga ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49 presentata dalla Repubblica francese sia stata oggetto di una decisione formale, ossia la decisione di esecuzione C(2022) 6175 final, del 1º settembre 2022, relativa al rispetto da parte della Francia delle condizioni di riduzione del livello-obiettivo enunciate all’articolo 10, paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2014/49, non significherebbe che una decisione di rigetto debba necessariamente assumere la stessa forma. Tale logica sarebbe arbitraria e non troverebbe alcuna base nell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49. In ogni caso, nulla osterebbe a che un siffatto rigetto sia adottato mediante un atto che non ha la veste formale di una decisione.
19      In quinto luogo, al punto 51 di tale ordinanza, il Tribunale non avrebbe tenuto conto del fatto che l’intenzione dell’autore dell’atto potrebbe svolgere solo un ruolo complementare rispetto ai criteri oggettivi e avrebbe erroneamente ritenuto che l’asserita intenzione di inviare una lettera per interloquire con lo Stato membro interessato proverebbe la volontà della Commissione di adottare un atto di carattere interlocutorio e non una decisione.
20      La Commissione sostiene, in primo luogo, che il Tribunale ha menzionato tutti gli elementi del contenuto della lettera controversa, tra i quali, ai punti 10, 24 e 33 dell’ordinanza impugnata, la frase citata al punto 12 della presente sentenza, e considerato, correttamente, che essa esprimeva la conclusione dei soli servizi della Commissione, e non quella del collegio di tale istituzione. Visto il suo contenuto, il Tribunale avrebbe correttamente qualificato tale lettera come risposta alla richiesta presentata dal Ministro, e non come decisione, dal momento che essa non respingerebbe tale richiesta, ma informerebbe semplicemente il Ministro dell’esistenza di una divergenza di vedute sull’applicabilità della deroga richiesta, nonché della possibilità di adottare misure alternative a tale deroga e di aprire un dialogo. A tal riguardo, la chiarezza delle ragioni esposte nella lettera controversa non tradurrebbe l’esistenza di un contenuto decisorio, ma sarebbe indice di buona amministrazione. Del pari, l’invito ad un dialogo a livello tecnico sarebbe indice della volontà di trovare una soluzione condivisa ai problemi sollevati.
21      In secondo luogo, la Commissione ritiene che l’argomento delle ricorrenti e della BCCN relativo al contesto in cui si inserisce la lettera controversa sia infondato. Da un lato, sebbene la direttiva 2014/49 non abbia previsto una fase di interlocuzione, i servizi della Commissione potrebbero avviare una siffatta fase, in particolare qualora non vi sia comunanza di vedute sull’interpretazione delle norme da applicare. Dall’altro lato, la lettera controversa potrebbe tuttalpiù incidere sulla posizione giuridica della Repubblica italiana, cosicché il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva delle ricorrenti non può essere pregiudicato. Infatti, queste ultime potrebbero adire i giudici nazionali per atti o omissioni imputabili alla Repubblica italiana.
22      In terzo luogo, il Tribunale avrebbe correttamente tenuto conto della distinzione tra i poteri della Commissione, in quanto collegio, e le competenze dei commissari quando agiscono individualmente e non per conto di tale collegio. Allo stesso modo, occorrerebbe distinguere gli atti adottati dai servizi della Commissione da quelli adottati da quest’ultima in quanto istituzione. Pertanto, correttamente il Tribunale avrebbe, per prima cosa, affermato, ai punti 10, 33, 34, 36, 37, 38 e 49 dell’ordinanza impugnata, che la lettera faceva riferimento alla posizione dei «servizi della Commissione» e non «della Commissione», poi, rimarcato, ai punti 44 e 51 di tale ordinanza, le differenze tra la lettera controversa e la decisione di esecuzione menzionata al punto 18 della presente sentenza e, infine, sottolineato, al punto 43 di detta ordinanza, che la Commissaria aveva firmato la lettera in nome proprio e non «per la Commissione».
23      In quarto luogo, ai punti da 40 a 45 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale avrebbe correttamente ritenuto che la forma della lettera controversa confermasse la conclusione tratta dall’analisi della sua sostanza. In particolare, sarebbe contrario ai principi di collegialità e di legalità che la competenza ad adottare una decisione della Commissione e la forma di quest’ultima possano variare a seconda che tale decisione approvi o respinga una richiesta ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49.
24      In quinto luogo, contrariamente agli argomenti delle ricorrenti, il Tribunale avrebbe preso in considerazione, conformemente alla giurisprudenza, l’intenzione dell’autore della lettera controversa come criterio ulteriore e confermativo delle conclusioni tratte sulla base dell’analisi del contenuto di quest’ultima, del suo contesto e dei poteri del suo autore.
Giudizio della Corte
25      Secondo una giurisprudenza costante, sono impugnabili da una persona fisica o giuridica, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, quarto comma, soltanto i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (sentenza del 6 maggio 2021, ABLV Bank e a./BCE, C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punto 39 e giurisprudenza citata).
26      Ciò premesso, quando la parte ricorrente non è destinataria dell’atto impugnato, è sufficiente dimostrare che tale atto è inteso alla produzione di effetti giuridici vincolanti nei confronti, in particolare, dei suoi destinatari affinché esso sia considerato un atto impugnabile con ricorso di annullamento, senza che sia necessario verificare se tali effetti giuridici siano idonei a incidere sugli interessi della parte ricorrente modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica, poiché tale verifica viene necessariamente effettuata nella fase dell’esame della condizione stabilita dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, secondo cui una persona dev’essere interessata direttamente e individualmente dall’atto da essa impugnato (v., in tal senso, sentenza del 13 febbraio 2025, Swissgrid/Commissione, C‑121/23 P, EU:C:2025:83, punto 46 e giurisprudenza citata).
27      Pertanto, costituiscono atti impugnabili, in linea di principio, i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione di un’istituzione al termine di una procedura amministrativa e che sono intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti tali da incidere sugli interessi del destinatario, con esclusione dei provvedimenti intermedi destinati a preparare la decisione definitiva, privi di tali effetti. Di conseguenza, provvedimenti intermedi che esprimono una valutazione dell’istituzione e il cui scopo è quello di preparare la decisione definitiva non costituiscono, in linea di principio, atti che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento (sentenza del 6 maggio 2021, ABLV Bank e a./BCE, C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punto 39 e giurisprudenza citata).
28      Al fine di determinare se un atto impugnato costituisca un atto preparatorio o se si tratti di un atto impugnabile, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, occorre tener conto della sostanza stessa di tale atto nonché dell’intenzione del suo autore. A tale riguardo, la Corte ha precisato che il riferimento alla sostanza di un atto presuppone la valutazione dei suoi effetti alla luce di criteri oggettivi, quali il contenuto dell’atto di cui trattasi, tenendo conto, se del caso, del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato, nonché dei poteri dell’istituzione, dell’organo o dell’organismo dell’Unione che ne è l’autore, dovendo tali poteri essere intesi non in astratto, bensì come elementi idonei a chiarire l’analisi concreta del contenuto di tale atto, la quale riveste un carattere centrale e indispensabile (sentenza del 6 maggio 2021, ABLV Bank e a./BCE, C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punti 40 e 41 nonché giurisprudenza citata).
29      Nel caso di specie, il contenuto della lettera controversa può essere riassunto come segue. Anzitutto, quest’ultima espone l’interpretazione effettuata dalla Commissione delle due condizioni previste all’articolo 10, paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2014/49, da cui risulta che tali condizioni devono essere valutate a livello dello Stato membro e non rispetto a determinati segmenti del settore bancario di tale Stato. Vi si afferma poi che, alla luce di tale interpretazione e dopo un attento esame, i servizi della Commissione posti sotto l’autorità della Commissaria «hanno determinato che [dette] condizioni (...) non sono rispettate nel caso del [Fondo] e, più in generale, della [Repubblica italiana]». A sostegno di tale valutazione, si rinvia a un’analisi dettagliata che figura nell’allegato alla lettera controversa. Inoltre, tale lettera indica che, nonostante detta valutazione, l’articolo 13, paragrafo 1, di tale direttiva offre la possibilità, a discrezione delle autorità nazionali, di differenziare il livello dei contributi tra segmenti specifici del mercato, senza tuttavia che sia abbassato il livello-obiettivo globale dello 0,8%. Infine, essa indica che tali servizi restano a disposizione del Ministro per fornirgli qualsiasi elemento complementare.
30      L’allegato alla lettera controversa ricorda le due condizioni previste all’articolo 10, paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2014/49 affinché una richiesta di deroga sia approvata, esplicita maggiormente il loro contenuto e la loro ragion d’essere, precisa la metodologia utilizzata dalla Commissione nell’esame di una siffatta richiesta, indica il risultato dell’analisi del settore bancario italiano e conclude che «[la Repubblica italiana] non soddisfa il criterio A in alcuno degli scenari» e che «[la Repubblica italiana] non soddisfa il criterio B», precisando che i criteri «A» e «B» corrispondono, in sostanza, alle condizioni previste alle lettere a) e b) dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49.
31      Nell’ordinanza impugnata, il Tribunale, anzitutto, ha esaminato, ai punti da 31 a 38, il contenuto e la sostanza della lettera controversa, concludendo che questi ultimi si riducono alla semplice comunicazione, al Ministro, dell’analisi effettuata dai servizi della Commissione posti sotto l’autorità della Commissaria in merito alle condizioni previste all’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49, nonché a un invito a procedere a un’interlocuzione con detti servizi al fine di giungere ad una soluzione adeguata. Successivamente, ai punti da 39 a 46 di detta ordinanza, il Tribunale ha ritenuto che tale interpretazione della sostanza di detta lettera fosse confermata dalla forma di quest’ultima, della quale occorreva rilevare in particolare l’intestazione, la firma, la sua designazione come lettera e non come decisione nonché l’assenza di un numero formale di decisione. Infine, ai punti da 47 a 51 della medesima ordinanza, il Tribunale ha respinto gli altri argomenti delle ricorrenti, tra i quali quelli vertenti sulla chiarezza delle «formule di diniego», sulla lettera del Ministro del 31 agosto 2023 menzionata al punto 9 della presente sentenza e sull’irrilevanza dell’intenzione della Commissione.
32      In primo luogo, è giocoforza constatare, al pari delle ricorrenti, che, nell’esaminare, ai punti da 31 a 38 dell’ordinanza impugnata, la sostanza della lettera controversa, il Tribunale non ha tenuto conto di taluni elementi chiave del contenuto di quest’ultima.
33      Infatti, il Tribunale si è limitato a rilevare, in detti punti, che tale lettera costituiva una lettera di risposta alla richiesta presentata dal Ministro, che conteneva un’analisi della situazione della Repubblica italiana rispetto ai requisiti dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49. Esso ha precisato che, piuttosto che adottare una decisione sulla base di tale analisi, la Commissaria si era limitata a fornire informazioni al Ministro e a mettere i servizi della Commissione posti sotto la sua autorità a disposizione del Ministro. Secondo il Tribunale, la lettera controversa non contiene alcun dispositivo e mirava ad avviare un’interlocuzione con il Ministro, che si sarebbe inserita in un normale procedimento amministrativo, il che non sarebbe vietato dalla direttiva 2014/49.
34      Sotto un primo profilo, il Tribunale ha così omesso di esaminare, nella parte dell’ordinanza impugnata dedicata all’esame della sostanza della lettera controversa, quello che è invece un aspetto chiave del contenuto di quest’ultima, vale a dire la conclusione secondo cui, alla luce dell’interpretazione dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49 accolta dai servizi della Commissione, e al termine di un attento esame, questi ultimi «[avevano] determinato che le condizioni [previste da tale disposizione] non [erano] rispettate nel caso del [Fondo] e, più in generale, della [Repubblica italiana]». Ebbene, come sostengono giustamente le ricorrenti e la BCCN, tale frase occupa un ruolo decisivo nel contenuto della lettera controversa e assolve, in sostanza, alla funzione di dispositivo, in quanto racchiude la conclusione cui è giunto in esito all’analisi della richiesta presentata dal Ministro apportandovi un rigetto chiaro, fermo e incondizionato.
35      Sotto un secondo profilo, in sede di esame della sostanza della lettera controversa ai punti da 31 a 38 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale non ha neppure tenuto conto del contenuto dell’allegato a tale lettera, al quale quest’ultima rinvia, che espone chiaramente che le condizioni A e B, derivanti dall’articolo 10, paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2014/49, sono cumulative, che la Repubblica italiana non soddisfa la sotto-condizione A1 «in alcuno degli scenari», che essa soddisfa la sotto-condizione A2 solo in «uno dei sei scenari» e che, per quanto riguarda la condizione B, la Repubblica italiana fa emergere un indicatore di concentrazione del settore bancario del 66%, il che colloca tale Stato membro nel terzo gruppo degli Stati membri, secondo la classificazione stabilita dalla Commissione. Tale analisi contiene quindi constatazioni categoriche secondo cui «[la Repubblica italiana] non soddisfa [la condizione] A in alcuno degli scenari» e «[la Repubblica italiana] non soddisfa [la condizione] B». Tali constatazioni corroborano quindi il rigetto chiaro, fermo e incondizionato della richiesta presentata dal Ministro contenuto nella lettera controversa stessa, come rilevato al punto precedente. Risulta quindi dalla lettura congiunta della lettera controversa e del suo allegato che tale richiesta non poteva che restare infruttuosa.
36      Sebbene, al punto 49 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale abbia fatto riferimento al contenuto dell’allegato alla lettera controversa, esso ha, da un lato, rilevato che il lessico chiaro di tale allegato è stato utilizzato da parte «dei servizi della Commissaria» in quanto redattori di detto allegato e «non dalla Commissaria in quanto autrice della lettera», cosicché tale lessico chiaro è utilizzato «solo nell’ambito dell’analisi effettuata da detti servizi». Ebbene, la distinzione operata dal Tribunale è puramente formale, dato che il medesimo allegato costituisce parte integrante di tale lettera, che la Commissaria vi rinvia esplicitamente e che detta lettera contiene essa stessa un rigetto chiaro e inequivocabile della richiesta presentata dal Ministro, come risulta dal punto 34 della presente sentenza.
37      Dall’altro lato, il Tribunale ha proceduto, in tale punto 49, ad un’interpretazione erronea della lettera controversa, ritenendo che l’allegato a tale lettera non contenesse «espressioni di diniego di un’approvazione» o «formule di diniego», bensì unicamente un’«analisi con un risultato chiaro», la quale sarebbe «una fase che precede la decisione». Infatti, dal contenuto di tale allegato, come sintetizzato al punto 35 della presente sentenza, risulta che esso contiene conclusioni categoriche, secondo le quali le condizioni per beneficiare della deroga prevista all’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49 non erano soddisfatte, conclusioni che corroborano così il rigetto chiaro, fermo e incondizionato della richiesta presentata dal Ministro, contenuto nella lettera controversa stessa.
38      Tale rigetto chiaro, derivante dagli elementi ricordati ai punti da 34 a 37 della presente sentenza, è corroborato da altri elementi che emergono dal contenuto della lettera controversa, vale a dire, anzitutto, l’interpretazione dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49 accolta dalla Commissione, secondo la quale le condizioni di applicazione di tale disposizione devono essere verificate rispetto all’intero settore bancario dello Stato membro interessato e non rispetto a un sottosettore di quest’ultimo, interpretazione che diverge su tale punto da quella presentata dal Ministro e che fonda il rigetto della richiesta presentata da quest’ultimo.
39      Inoltre, il fatto che la Commissione abbia rilevato la possibilità di applicare non già l’articolo 10, paragrafo 6, di tale direttiva, che consente di ridurre il livello-obiettivo che i contributi a un SGD devono raggiungere, previsto al paragrafo 2 di tale articolo 10, bensì, invece, l’articolo 13, paragrafo 1, secondo comma, di detta direttiva, che consente di modulare per settori di attività il livello dei contributi, dimostra anch’esso che la Commissione è giunta alla conclusione che le condizioni per beneficiare della deroga prevista a tale articolo 10, paragrafo 6, non erano soddisfatte.
40      Infine, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 37 dell’ordinanza impugnata, una conclusione diversa non può essere tratta dall’ultimo comma della lettera controversa, il quale indica che i servizi della Commissione posti sotto l’autorità della Commissaria restano a disposizione del Ministro per fornire qualsiasi elemento complementare. Infatti, tale frase altro non è che una semplice formula di cortesia abituale e non contiene alcun invito a negoziare una soluzione che consenta eventualmente di concedere la deroga richiesta.
41      In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto della lettera controversa, da un lato, il Tribunale ha rilevato, al punto 31 dell’ordinanza impugnata, che essa è stata inviata in risposta alla richiesta di approvazione della riduzione del livello-obiettivo del Fondo, presentata dal Ministro. Dall’altro lato, il Tribunale si è interrogato, ai punti da 35 a 37 di tale ordinanza, sulla questione se la Commissione potesse avviare un’interlocuzione con il Ministro in merito a tale richiesta.
42      Tuttavia, il fatto che la lettera controversa sia stata inviata in risposta alla richiesta di approvazione della riduzione del livello-obiettivo del Fondo, presentata dal Ministro, non esclude affatto che tale lettera possa essere un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Inoltre, quanto alla questione se la Commissione potesse avviare un’interlocuzione con il Ministro in merito a tale richiesta, è sufficiente osservare, come già rilevato al punto 40 della presente sentenza, che l’ultimo comma della lettera controversa altro non è che una semplice formula di cortesia abituale e non contiene alcun invito a negoziare una soluzione che consenta eventualmente di concedere la deroga richiesta.
43      In terzo luogo, per quanto riguarda i poteri dell’istituzione autrice dell’atto, di essi l’ordinanza impugnata non contiene alcun esame. Ebbene, è pacifico che l’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49 conferisce alla Commissione il potere decisionale esclusivo di accogliere o respingere richieste di approvazione della riduzione del livello-obiettivo che deve essere raggiunto dai contributi a un SGD e che la lettera controversa è stata inviata dalla Commissaria competente a esaminare tali richieste, in risposta alla richiesta presentata dal Ministro, che l’ha percepita, al contempo, come rientrante nell’esercizio di tale potere e come implicante un rigetto definitivo di tale richiesta.
44      Nei limiti in cui la Commissione sostiene, a tal riguardo, che il Tribunale avrebbe tenuto conto, al punto 49 dell’ordinanza impugnata, del fatto che tale lettera è stata inviata dalla sola Commissaria e non dal collegio della Commissione, il solo competente ad adottare «decisioni», occorre ricordare che il fatto che una lettera rivesta non la forma di una decisione formale della Commissione, ma quella di una lettera firmata da una direttrice di una direzione generale di tale istituzione non è determinante per la sua qualificazione come «atto impugnabile», ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Infatti, in linea di principio, è irrilevante in ordine alla qualifica dell’atto interessato, che esso soddisfi o meno talune esigenze formali (sentenza del 13 febbraio 2025, Swissgrid/Commissione, C‑121/23 P, EU:C:2025:83, punto 48 e giurisprudenza citata).
45      Se così non fosse, la Commissione potrebbe sottrarsi al controllo del giudice dell’Unione violando requisiti di forma che regolano l’adozione dell’atto in questione, requisiti necessari in considerazione della sua vera sostanza, tra cui quelli relativi alla competenza del servizio che ha agito e alla corretta indicazione di tale atto come «decisione». Orbene, poiché l’Unione è una comunità di diritto le cui istituzioni sono soggette al controllo della conformità dei loro atti al Trattato, le modalità procedurali applicabili ai ricorsi di cui è adito il giudice dell’Unione devono essere interpretate, quanto più possibile, in modo tale che dette modalità possano ricevere un’applicazione che contribuisca al conseguimento dell’obiettivo di garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione (sentenza del 13 febbraio 2025, Swissgrid/Commissione, C‑121/23 P, EU:C:2025:83, punto 49 e giurisprudenza citata).
46      Tale conclusione vale anche, mutatis mutandis e a fortiori, nel caso di una lettera firmata da un membro della Commissione.
47      Per gli stessi motivi esposti ai punti 44 e 45 della presente sentenza, neppure la distinzione operata dal Tribunale al suddetto punto 49 tra «[i] servizi della Commissaria» in quanto autori dell’allegato alla lettera controversa e la «Commissaria quale autrice [di tale] lettera» è determinante. Inoltre, e in ogni caso, come rilevato al punto 36 della presente sentenza, una siffatta distinzione è puramente formale.
48      Peraltro, considerazioni di ordine puramente formale, quali l’intestazione e la firma della lettera controversa nonché l’assenza di un dispositivo formale, di cui il Tribunale tiene conto ai punti da 39 a 45 dell’ordinanza impugnata, non sono neanch’esse determinanti per la qualificazione di tale lettera come «atto impugnabile», ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
49      In quarto luogo, per quanto riguarda l’intenzione dell’autore dell’atto impugnato, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, tale criterio soggettivo può svolgere solo un ruolo complementare rispetto ai criteri oggettivi menzionati al punto 28 della presente sentenza e, di conseguenza, esso non può né vedersi riconoscere un’importanza maggiore di questi ultimi né mettere in discussione la valutazione degli effetti di tale atto che ne deriva (sentenza del 6 maggio 2021, ABLV Bank e a./BCE, C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punto 42 e giurisprudenza citata).
50      In ogni caso, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 51 dell’ordinanza impugnata, da un lato, nessun elemento della lettera controversa consente di ritenere che, con tale lettera, la Commissaria avesse l’intenzione di invitare lo Stato membro interessato a un’interlocuzione, come risulta dal punto 40 della presente sentenza. Dall’altro lato, nessuna conclusione in senso contrario può essere tratta dal fatto che, in risposta a una richiesta simile che le era stata presentata dalla Repubblica francese, la Commissione abbia adottato, il 1º settembre 2022, la decisione di esecuzione C(2022) 6175 final. Infatti, la qualificazione come atto impugnabile della lettera controversa non può in nessun caso essere inficiata dal fatto che la Commissione abbia adottato, in un altro caso, una decisione formale recante approvazione di una richiesta di deroga ai sensi di tale articolo 10, paragrafo 6.
51      Da tutto quanto precede risulta che il Tribunale è incorso in un errore di diritto ritenendo che la lettera controversa non costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
52      Di conseguenza, il primo motivo d’impugnazione deve essere accolto, cosicché l’ordinanza impugnata deve essere annullata, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi d’impugnazione.
Sulla controversia in primo grado
53      Conformemente all’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
54      Nel caso di specie, la Corte dispone degli elementi necessari per statuire definitivamente sul primo motivo dell’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, vertente sul fatto che la lettera controversa non sarebbe un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
55      Infatti, dai punti da 29 a 50 della presente sentenza risulta che tale motivo deve essere respinto in quanto infondato.
56      Per contro, poiché il Tribunale non ha esaminato né gli altri motivi dell’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, vertenti sul fatto che la lettera controversa non riguarderebbe le ricorrenti direttamente e individualmente, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e che mancherebbe un interesse ad agire delle ricorrenti, né il merito del ricorso, lo stato degli atti non consente di statuire sulla controversia.
57      Pertanto, la causa deve essere rinviata dinanzi al Tribunale.
Sulle spese
58      Dato che la causa è stata rinviata dinanzi al Tribunale, occorre riservare le spese.
Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) dichiara e statuisce:
1)      L’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 1º ottobre 2024, Federcasse e a./Commissione (T‑1070/23, EU:T:2024:677), è annullata.
2)      L’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione europea, nella parte in cui verte sul fatto che la lettera della commissaria europea responsabile della Stabilità finanziaria, dei servizi finanziari e dell’Unione dei mercati dei capitali, dell’8 marzo 2023, indirizzata al Ministro dell’Economia e delle Finanze italiano e recante il riferimento ARES(2023)1696845 non costituirebbe un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE è respinta in quanto infondata.
3)      La causa è rinviata, per il resto, dinanzi al Tribunale dell’Unione europea.
4)      Le spese sono riservate.
Condinanzi
Jääskinen
Kornezov
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 marzo 2026.
Il cancelliere
Il presidente di sezione
A. Calot Escobar
M. Condinanzi
*      Lingua processuale: l’italiano.