62019CJ0796
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (desátého senátu)
12. listopadu 2020 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 2007/59/ES – Osvědčení strojvedoucích – Článek 3 písm. a) – Příslušný vnitrostátní orgán – Směrnice 2004/49/ES – Článek 16 odst. 1 – Bezpečnostní orgán – Určení několika orgánů“
Ve věci C‑796/19,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 29. října 2019,
Evropská komise, zastoupená W. Möllsem a C. Vrignon, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Rakouské republice, zastoupené J. Schmoll a A. Poschem, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (desátý senát),
ve složení M. Ilešič (zpravodaj), předseda senátu, C. Lycourgos a I. Jarukaitis, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Rakouská republika tím, že pro účely směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/59/ES ze dne 23. října 2007 o vydávání osvědčení strojvedoucím obsluhujícím hnací vozidla a vlaky v železničním systému Společenství (Úř. věst. 2007, L 315, s. 51) označila za „příslušný orgán“ jiný orgán, než je bezpečnostní orgán uvedený v článku 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (směrnice o bezpečnosti železnic) (Úř. věst. 2004, L 164, s. 44, a oprava Úř. věst. 2004, L 220, s. 16; Zvl. vyd. 07/08, s. 227), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 písm. a) směrnice 2007/59.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2004/49
2
V bodech 13 a 22 odůvodnění směrnice 2004/49 je uvedeno:
„(13)
Při provádění svých činností a plnění svých povinností by měli provozovatelé infrastruktury a železniční podniky zavést systém zajišťování bezpečnosti, který bude splňovat požadavky Společenství a obsahovat společné prvky. Informace o bezpečnosti a o zavádění systému zajišťování bezpečnosti by měly být předkládány bezpečnostnímu orgánu dotyčného členského státu.
[…]
(22)
Jako součást nového společného regulačního rámce pro bezpečnost železnic by měly být ve všech členských státech zřízeny vnitrostátní orgány pověřené regulační a kontrolní činností v oblasti železniční bezpečnosti. Aby byla usnadněna jejich spolupráce na úrovni Společenství, měl by jim být přidělen tentýž rozsah úkolů a minimálních povinností. Vnitrostátním bezpečnostním orgánům by měla být poskytnuta vysoká míra nezávislosti. Při plnění svých úkolů by měly postupovat otevřeně a bez diskriminace tak, aby napomohly tvorbě jednotného železničního systému Společenství, a měly by dále spolupracovat na koordinaci svých rozhodovacích kritérií, zejména pokud jde o osvědčení o bezpečnosti železničních podniků, které provozují služby mezinárodní dopravy.“
3
Článek 1 směrnice 2004/49 stanoví, že „[ú]čelem této směrnice je zajistit rozvoj a zvyšování bezpečnosti na železnicích Společenství a zlepšit přístup k trhu služeb železniční dopravy:
[…]
d)
povinným zřízením v každém členském státě bezpečnostního orgánu a orgánu pro vyšetřování nehod a mimořádných událostí,
[…]“
4
Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
g)
‚bezpečnostním orgánem‘ vnitrostátní subjekt pověřený úkoly, které se týkají […] bezpečnosti železnic podle této směrnice, nebo jakýkoli dvoustranný subjekt zřízený společně dvěma členskými státy, jemuž jsou svěřeny tyto úkoly s cílem zajistit jednotný bezpečný režim pro specializované přeshraniční infrastruktury;
[…]“
5
Článek 9 odst. 4 uvedené směrnice stanoví:
„Všichni provozovatelé infrastruktury a všechny železniční podniky předloží každoročně do 30. června bezpečnostnímu orgánu výroční zprávu o bezpečnosti za předcházející kalendářní rok. Zpráva o bezpečnosti obsahuje:
a)
informace o tom, jak jsou plněny bezpečnostní cíle organizace, a výsledky plánů v oblasti bezpečnosti;
b)
vývoj vnitrostátních bezpečnostních ukazatelů a [společných bezpečnostních ukazatelů (CSI)] stanovených v příloze I, pokud je to pro dotyčnou organizaci významné;
c)
výsledky vnitřního bezpečnostního auditu;
d)
údaje o nedostatcích a selháních v železničním provozu a provozování infrastruktury, které by mohly být pro bezpečnostní orgán důležité.“
6
Článek 10 odst. 1 a 4 téže směrnice zní takto:
„3.   Osvědčení podle odstavce 2 uděluje bezpečnostní orgán členského státu, v němž železniční podnik poprvé zahajuje svou činnost.
V osvědčení uděleném podle odstavce 2 je nutno uvést typ a rozsah poskytovaných železničních služeb, na něž se osvědčení vztahuje. Osvědčení udělené podle odst. 2 písm. a) je platné pro rovnocenné služby v železniční dopravě v celém Společenství.
4.   Bezpečnostní orgán členského státu, v němž hodlá železniční podnik poskytovat další služby železniční dopravy, udělí nezbytné doplňující vnitrostátní osvědčení podle odst. 2 písm. b).“
7
Článek 16 směrnice 2004/49, nadepsaný „Úkoly“, v odstavci 1 stanoví:
„Každý členský stát zřídí bezpečnostní orgán. Tento orgán, jímž může být ministerstvo odpovědné za dopravu, musí být, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, nezávislý na jakémkoli železničním podniku, provozovateli infrastruktury, žadateli a zadavateli.“
8
Článek 16 odst. 2 vyjmenovává minimální úkoly, které jsou uloženy bezpečnostnímu orgánu uvedenému v odstavci 1 uvedeného článku.
9
Článek 18 této směrnice, nadepsaný „Výroční zpráva“, stanoví:
„Bezpečnostní orgán každoročně zveřejní výroční zprávu o své činnosti za předcházející rok a předá ji do 30. září [Evropské agentuře pro železnice]. Zpráva obsahuje informace o:
a)
vývoji bezpečnosti železnic, včetně souhrnu CSI uvedených v příloze I na úrovni členského státu;
[…]“
10
Článek 25 uvedené směrnice, nadepsaný „Bezpečnostní doporučení“, v odstavcích 2 a 3 stanoví:
„2.   Doporučení jsou určena bezpečnostnímu orgánu, a pokud to vyžaduje povah[a] doporučení, jiným subjektům nebo orgánům v členském státě nebo jiným členským státům. Členské státy a jejich bezpečnostní orgány přijmou nezbytná opatření k tomu, aby zajistily, že bezpečnostní doporučení, která vydaly inspekční orgány, budou řádně vzata v úvahu a realizována.
3.   Bezpečnostní orgán a jiné orgány nebo subjekty nebo popřípadě členské státy, jimž byla doporučení určena, podají alespoň jednou ročně inspekčnímu orgánu zprávu o opatřeních, která byla nebo budou přijata v návaznosti na jeho doporučení.“
11
Příloha I téže směrnice uvádí společné bezpečnostní ukazatele, které musí bezpečnostní orgány oznámit Komisi.
Směrnice 2007/59
12
V bodech 15 a 19 odůvodnění směrnice 2007/59 je uvedeno:
„(17)
Aby bylo možné zaručit požadovanou jednotnost a průhlednost, mělo by Společenství stanovit jednotný vzor osvědčení, které bude vzájemně uznáváno členskými státy a které bude prokazovat splnění některých minimálních požadavků, odbornou kvalifikaci a jazykové znalosti strojvedoucích, a zároveň ponechávat orgánům členských států pravomoc vydávat licence a železničním podnikům a provozovatelům infrastruktury pravomoc vydávat harmonizovaná doplňková osvědčení.
[…]
(19)
Bezpečnostní orgány by měly použít všechny údaje uvedené v licencích, harmonizovaných doplňkových osvědčeních a rejstřících licencí a harmonizovaných doplňkových osvědčení, aby se usnadnil postup pro hodnocení vydávání osvědčení zaměstnancům, stanovený v článcích 10 a 11 směrnice 2004/49/ES, a urychlilo vydávání osvědčení o bezpečnosti, které je rovněž stanoveno v uvedených článcích.“
13
Článek 1 směrnice 2007/59 zní takto:
„Tato směrnice stanoví podmínky a postupy pro vydávání osvědčení strojvedoucím obsluhujícím hnací vozidla a vlaky v železničním systému Společenství. Blíže určuje úkoly příslušných orgánů členských států, strojvedoucích a ostatních zúčastněných subjektů v odvětví, zejména železničních podniků, provozovatelů infrastruktury a školicích středisek.“
14
Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
‚příslušným orgánem‘ bezpečnostní orgán uvedený v článku 16 směrnice 2004/49/ES;
[…]“
15
Článek 5 uvedené směrnice, nadepsaný „Opatření proti podvodům“, stanoví:
„Příslušné orgány a vydávající subjekty přijmou veškerá nezbytná patření, aby zabránily padělání licencí a osvědčení a nepovoleným zásahům do rejstříků uvedených v článku 22.“
16
Článek 19 směrnice 2007/59, nadepsaný „Úkoly příslušného orgánu“, v odstavci 1 stanoví:
„Příslušný orgán plní průhledným a nediskriminačním způsobem tyto úkoly:
a)
vydávání a aktualizace licencí a vystavování duplikátů podle článků 6 a 14;
b)
provádění pravidelných prohlídek nebo zkoušek podle čl. 16 odst. 1;
c)
pozastavování a odebírání licencí a zasílání žádostí o pozastavení osvědčení podle článku 29 vydávajícímu subjektu s uvedením důvodů;
[…]“
17
Článek 22 této směrnice stanoví různé povinnosti, které musí příslušné orgány splnit zejména v oblasti rejstříků a výměny informací.
Rakouské právo
18
Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (spolkový zákon o železnicích, železničních kolejových vozidlech a o provozu na železnicích) (BGBl. 60/1957), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Eisenbahngesetz z roku 1957“), v zásadě svěřil spolkovému ministrovi dopravy, inovací a technologií (dále jen „ministr“) úkoly bezpečnostního orgánu ve smyslu článku 16 směrnice 2004/49.
19
Ustanovení §130 Eisenbahngesetz z roku 1957, které je obsaženo v kapitole 9 tohoto zákona, týkající se „strojvedoucích“, stanoví ve vztahu ke strojvedoucím výjimku. Znění tohoto paragrafu je následující:
„(1)   Pravomoc v oblasti vydávání licence, aktualizace údajů licence, obnovení licence nebo vydání duplikátu licence, jakož i odnětí licence a pozastavení platnosti licence náleží společnosti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH. Tato společnost musí v rámci správního řízení uplatňovat [Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (obecný zákon o správním řízení z roku 1991) (BGBl. 51/1991), ve znění pozdějších předpisů].
(2)   [Ministr] může vydat společnosti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH pokyny týkající se výkonu jejích pravomocí. V oblastech uvedených v odstavci 1 je [ministr] nejvyšším nadřízeným orgánem ve smyslu § 5 a § 68 obecného zákona o správním řízení z roku 1991, ve znění pozdějších předpisů.“
20
Ustanovení § 3, 4, 6 a 10 Bundesgesetz über die Errichtung einer Schieneninfrastrukturfinanzierungs-Gesellschaft (spolkový zákon o zřízení společnosti na financování železniční infrastruktury) (BGBl. 201/1996) zní následovně:
„Úkoly
§ 3
1.   Úkoly, které má společnost Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, jsou zejména:
[…]
3)
provádění všech transakcí a činností nezbytných pro nediskriminační rozvoj a zlepšení železniční oblasti, jakož i nových železničních technologií v železniční síti, provádění všech souvisejících transakcí a činností, které přispívají ke zlepšení výsledku společnosti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, účast na koordinaci všech opatření pro výzkum a vývoj v oblasti železnic;
4)
provádění všech transakcí a činností akreditovaného kontrolního subjektu (určeného subjektu) v odvětví železnic;
5)
po převodu podnikem železniční infrastruktury úkol správce poplatků v souladu s kapitolou 6 Eisenbahngesetz z roku 1957;
6)
vedení odborné komise v souladu s § 48 odst. 4 Eisenbahngesetz z roku 1957;
7)
výkon pravomoci v souladu s § 130 Eisenbahngesetz z roku 1957;
8)
převzetí úkolů souvisejících s vytvářením a správou rejstříků, které jsou převedeny na Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH v souladu s Eisenbahngesetz z roku 1957 nebo nařízením přijatým na základě tohoto zákona;
[…]
Správa práv spojených s podíly
§ 4
Správu práv spojených s podíly ve společnosti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH zajišťuje jménem spolkového státu [ministr]. Ministr je oprávněn vydat vůči společnosti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH obecné pokyny týkající se plnění jejích úkolů ve smyslu tohoto spolkového zákona a povolat ji k odpovědnosti ohledně její činnosti. Stanovy společnosti musí stanovit, že orgány podléhají těmto pokynům a nesou odpovědnost.
[…]
Náklady společnosti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH
§ 6
Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH musí být spravována hospodárně, obezřetně a v souladu se svým cílem. Spolkový stát nese náklady spojené se zaměstnanci, jakož i materiální náklady společnosti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, pokud tyto náklady vyplývají z plnění úkolů, které jsou jí svěřeny tímto spolkovým zákonem a nemohou být hrazeny třetími osobami. Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH musí za tímto účelem vypracovat roční finanční plán a musí získat souhlas spolkového ministra financí a [ministra].
[…]
Osvobození od daní
§ 10
1.   Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH je osvobozena od daní stanovených spolkovými zákony, s výjimkou daně z obratu, soudních výloh a soudních poplatků, jakož i od daní spojených se spolkovou správou v rozsahu, v němž tyto daně a výdaje pramení z plnění úkolů, které pro tuto společnost vyplývají z tohoto spolkového zákona.
[…]“
21
Ustanovení § 20 Gesetz über Gesellschaften mit beschränkter Haftung (zákon o společnostech s ručením omezeným) (RGBl. 58/1906) zní následovně:
„(1)   Pokud jde o rozsah pravomoci zastupovat společnost, jsou jednatelé vůči této společnosti povinni dodržovat veškerá omezení stanovená ve stanovách, v zápisech z valné hromady nebo v příkazu dozorčí rady, které jsou pro jednatele závazné.
[…]“
Postup před zahájením soudního řízení
22
Výzvou dopisem ze dne 20. listopadu 2015 sdělila Komise Rakouské republice své pochybnosti o slučitelnosti určení subjektu, který se liší od příslušného orgánu uvedeného v článku 16 směrnice 2004/49, s ustanoveními směrnice 2007/59, a zejména jejím čl. 3 písm. a), jako příslušného orgánu pro účely této směrnice.
23
V odpovědi ze dne 22. ledna 2016 na tuto výzvu dopisem Rakouská republika uvedla, že dotčená právní úprava je v souladu s unijním právem. Zdůraznila zejména, že v souladu se zásadou institucionální autonomie členských států nebrání směrnice 2007/59 tomu, aby tento členský stát pověřil takový spolkový subjekt, jako je Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, plněním určitých úkolů pod dohledem ministra, které přísluší příslušnému orgánu ve smyslu této směrnice.
24
Vzhledem k tomu, že Komise považovala odpovědi tohoto členského státu za neuspokojivé, zaslala mu dne 28. dubna 2017 odůvodněné stanovisko, ve kterém setrvala na výtce uvedené ve své výzvě dopisem.
25
Rakouská republika na toto odůvodněné stanovisko odpověděla dopisem ze dne 21. června 2017. V tomto dopise tento členský stát v podstatě zopakoval postoj vyjádřený v jeho odpovědi ze dne 22. ledna 2016 na výzvu dopisem Komise.
26
Vzhledem k tomu, že Komise nebyla odpověďmi Rakouské republiky uspokojena, podala projednávanou žalobu.
K žalobě
Argumentace účastnic řízení
27
Komise podotýká, že čl. 3 písm. a) směrnice 2007/59 definuje pro účely této směrnice příslušný orgán jako „bezpečnostní orgán uvedený v článku 16 směrnice 2004/49/ES“. Vyvozuje z toho, že pouze tomuto orgánu mohou členské státy svěřit úkoly příslušného orgánu pro účely směrnice 2007/59, přičemž vnitrostátní zákonodárce nemá možnost určit pro tyto účely jiný subjekt.
28
Třebaže Rakouská republika určila ministra za „bezpečnostní orgán“ pro účely směrnice 2004/49, je „příslušným orgánem“ pro účely směrnice 2007/59, zejména pak pro plnění úkolů svěřených tomuto orgánu a vyjmenovaných v čl. 19 odst. 1 písm. a) až c) posledně uvedené směrnice, společnost Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH.
29
Za těchto podmínek má Komise za to, že Rakouská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice 2007/59.
30
Tento orgán je v tomto ohledu toho názoru, že argumenty uplatněné Rakouskou republikou k prokázání, že transpozice, kterou provedl tento členský stát, je v souladu se směrnicí 2007/59, musí být odmítnuty.
31
V první řadě nelze přijmout argument, podle kterého článek 16 směrnice 2004/49 neukládá, aby úkoly bezpečnostního orgánu byly svěřeny jedinému orgánu.
32
Zaprvé unijní normotvůrce v čl. 1 písm. d) a čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/49 použil pro určení bezpečnostního orgánu jednotné číslo. Stejně tak čl. 3 písm. g) této směrnice definuje „bezpečnostní orgán“ při použití jednotného čísla jako „vnitrostátní subjekt“ pověřený úkoly, které se týkají bezpečnosti železnic ve smyslu uvedené směrnice. Článek 16 odst. 2 téže směrnice se ubírá stejným směrem, neboť stanoví, že „bezpečnostnímu orgánu“ musí být svěřeny úkoly, jejichž výčet je v tomto článku uveden. Je zajisté pravda, že směrnice 2004/49 v některých svých ustanoveních odkazuje na „bezpečnostní orgány“ za použití množného čísla. Je však třeba konstatovat, že tato ustanovení se kolektivně vztahují na bezpečnostní orgány všech členských států.
33
Zadruhé kontext, do něhož jsou tato ustanovení zasazena, potvrzuje, že jednotné číslo bylo unijním normotvůrcem zvoleno záměrně a neexistuje žádný prostor umožňující rozdělit úkoly mezi několik orgánů. Článek 10 odst. 3 a 4 směrnice 2004/49 tak systematicky spojuje jeden členský stát s jedním bezpečnostním orgánem. Stejně tak čl. 25 odst. 2 a 3 této směrnice rozlišuje v rámci každého členského státu „bezpečnostní orgán“ a „jiné subjekty nebo orgány“. Totéž platí pro článek 18 uvedené směrnice, který stanoví, že „bezpečnostní orgán“ každoročně zveřejní výroční „zprávu“ o „své“ činnosti za předcházející rok a předá ji Evropské agentuře pro železnice. Tato zpráva musí obsahovat příslušný celkový přehled o situaci v daném členském státě.
34
Zatřetí Komise tvrdí, že doslovný a kontextuální výklad dotyčných ustanovení musí především zohledňovat znění čl. 3 písm. a) směrnice 2007/59, který vyžaduje, aby „příslušným orgánem“ ve smyslu této směrnice byl „bezpečnostní orgán uvedený v článku 16 směrnice 2004/49/ES“, a tudíž nutně vycházet z předpokladu, že úkoly vyjmenované v uvedeném článku 16 vykonává jediný orgán, který musí rovněž plnit úkoly bezpečnostního orgánu pro účely směrnice 2007/59.
35
V druhé řadě, pokud jde o argument Rakouské republiky, podle kterého článek 35 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (Úř. věst. 2009, L 211, s. 55) a článek 55 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. 2012, L 343, s. 32) ukládají členským státům, aby určily „jediný národní regulační orgán“ a zavedly „jediný vnitrostátní regulační subjekt“, takže je třeba a contrario konstatovat, že směrnice 2004/49, která takové výrazy nepoužívá, umožňuje určení několika orgánů, Komise odpovídá, že jelikož tato ustanovení nahradila dřívější ustanovení, která stanovila určení několika různých orgánů či subjektů, bylo nezbytné jasně zdůraznit tyto rozdíly oproti takto změněným předpisům.
36
Ve třetí řadě, pokud jde o argument Rakouské republiky vycházející z toho, že členské státy mohou při neexistenci zvláštních požadavků v unijním právu použít svá vnitrostátní pravidla, když provádějí unijní právo, Komise uvádí, že směrnice 2007/59 skutečně takové zvláštní požadavky obsahuje. Mimoto okolnost, že Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH je společností zřízenou přímo spolkovými právními předpisy, v níž práva spojená s podíly spravuje ministr a která plní úkoly pro spolkový stát v úzké spolupráci a pod kontrolou ministra jakožto příslušného bezpečnostního orgánu na ústřední úrovni, potvrzuje existenci dvou odlišných orgánů. Ministr tedy není orgánem jako takovým, ale nejvyšším nadřízeným orgánem ve smyslu § 5 a § 68 obecného zákona o správním řízení z roku 1991, ve znění pozdějších předpisů, a sice orgánem, který rozhoduje o „kompetenčních sporech mezi orgány“ a má ve velmi omezených případech právo zrušit, změnit nebo prohlásit za neplatná rozhodnutí orgánů, které jsou mu podřízeny. Podle Komise je tedy třeba učinit závěr, že tyto orgány jsou „jinými orgány“.
37
Rakouská republika popírá vytýkané nesplnění povinnosti.
38
Zaprvé tvrdí, že směrnice 2004/49 a 2007/59 uvádějí při použití množného čísla „bezpečnostní orgány“ a „příslušné orgány“ členských států. V tomto ohledu čl. 16 odst. 2 směrnice 2004/49 nebrání tomu, aby bylo několika orgánům uloženo více úkolů, neboť tento článek pouze stanoví, že „bezpečnostní orgán“ je povinen zajišťovat soubor úkolů v oblasti bezpečnosti železnic. Mimoto povinnost bezpečnostního orgánu zveřejnit výroční zprávu o své činnosti, která je stanovena v článku 18 směrnice 2004/49, nevylučuje vypracování takové jediné zprávy koordinovaně několika orgány.
39
Zadruhé tento členský stát odkazuje na rozdíly mezi terminologií používanou ve směrnici 2004/49 na jedné straně a ve směrnicích 2009/72 a 2012/34 na druhé straně, když tyto směrnice stanoví zřízení „jediného národního regulačního orgánu“ a „jediného vnitrostátního regulačního subjektu“, na podporu tvrzení, že směrnice 2004/49 musí být vykládána a contrario tak, že umožňuje určit několik orgánů.
40
Zatřetí v členských státech, které mají federální uspořádání, může být z důvodů organizace státu nebo vnitrostátní dělby pravomocí nezbytné zajistit decentralizovaný výkon některých úkolů. V tomto ohledu je třeba dodržovat zásady institucionální autonomie členských států, proporcionality, jakož i subsidiarity, které ukládají Komisi povinnost respektovat ustálený vnitrostátní právní rámec, jakož i strukturu a fungování právních systémů členských států.
41
Organizační řešení zvolené Rakouskou republikou v rámci provádění směrnic 2004/49 a 2007/59, které spočívá ve svěření úkolů ministrovi jakožto ústřednímu bezpečnostnímu orgánu příslušnému pro celé rakouské území a ve svěření společnosti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, jež je podřízena ministrovi, plnění provozních úkolů spojených s osvědčováním strojvedoucích, tedy nemůže být kritizováno. To platí tím spíše, že Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH je společností zřízenou přímo spolkovým zákonem, v níž jsou práva spojená s podíly spravována ministrem, jejíž náklady na zaměstnance a materiální vybavení nese spolkový stát a jejíž oblast činnosti je právně vymezena. Mimoto je Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH z vícero hledisek vázána pokyny ministra.
Závěry Soudního dvora
42
Komise Rakouské republice vytýká, že porušila čl. 3 písm. a) směrnice 2007/59 tím, že pro účely použití této směrnice označila za „příslušný orgán“ jiný orgán než „bezpečnostní orgán“ uvedený v článku 16 směrnice 2004/49.
43
V projednávaném případě je nesporné, že v tomto členském státě je bezpečnostním orgánem uvedeným v článku 16 směrnice 2004/49 ministr, zatímco „příslušným orgánem“, který byl určen k výkonu některých úkolů uvedených zejména v čl. 19 odst. 1 písm. a) až c) směrnice 2007/59, je Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, společnost zřízená spolkovým zákonem.
44
Článek 3 písm. a) směrnice 2007/59 definuje „příslušný orgán“ jako „bezpečnostní orgán uvedený v článku 16 směrnice 2004/49/ES“.
45
Za účelem určení, zda, jak tvrdí Rakouská republika, tato ustanovení umožňují členskému státu svěřit úkoly, které jsou těmito směrnicemi přiděleny „příslušnému orgánu“ a „bezpečnostnímu orgánu“, odlišným orgánům, je třeba zohlednit nejen znění dotčených ustanovení, ale i jejich kontext, cíle sledované právní úpravou, jejíž jsou součástí, a případně historii jejich vzniku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Nederlands Uitgeversverbond a Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, bod 38 a citovaná judikatura).
46
Pokud jde nejprve o znění dotčených ustanovení, v čl. 3 písm. a) směrnice 2007/59 je uvedeno, že příslušným orgánem pro účely této směrnice je bezpečnostní orgán uvedený v článku 16 směrnice 2004/49.
47
Tento článek 16 stanoví, že každý členský stát zřídí „bezpečnostní orgán“, kterým podle uvedeného článku může být ministerstvo odpovědné za dopravu. Pojem „bezpečnostní orgán“ je pro účely této směrnice specificky definován v čl. 3 písm. g) této směrnice jako „vnitrostátní subjekt pověřený úkoly, které se týkají […] bezpečnosti železnic podle této směrnice, nebo jakýkoli dvoustranný subjekt zřízený společně dvěma členskými státy, jemuž jsou svěřeny tyto úkoly s cílem zajistit jednotný bezpečný režim pro specializované přeshraniční infrastruktury“.
48
Ze znění čl. 3 písm. g) ve spojení s čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/49, zejména z toho, že unijní normotvůrce použil zaprvé jednotné číslo pro určení bezpečnostního orgánu a zadruhé výraz „vnitrostátní“, který je s ním spojen, tak vyplývá, že tato ustanovení stanoví, že v každém členském státě bude určen jediný vnitrostátní subjekt pověřený úkoly souvisejícími s bezpečností železnic, přičemž však dva členské státy mohou výkonem těchto úkolů případně pověřit dvoustranný subjekt.
49
Tento výklad je potvrzen systematikou směrnice 2004/49, z níž vyplývá, že informace o bezpečnosti železnic v Unii musí být v každém členském státě sdělovány centralizovaně jedinému bezpečnostnímu orgánu, který je pověřen vydáváním požadovaných osvědčení nebo vypracováním a zveřejněním bezpečnostních ukazatelů pro dotyčný členský stát.
50
Nejprve je tak třeba uvést, že čl. 9 odst. 4 směrnice 2004/49, vykládaný ve světle bodu 13 odůvodnění této směrnice, stanoví, že všichni provozovatelé infrastruktury a všechny železniční podniky musí předložit „bezpečnostnímu orgánu dotyčného členského státu“ výroční zprávu obsahující informace o bezpečnosti a o zavádění systému zajišťování bezpečnosti, přičemž taková zpráva o bezpečnosti obsahuje zejména vývoj „vnitrostátních“ bezpečnostních ukazatelů.
51
Dále podle čl. 10 odst. 3 a 4 uvedené směrnice vydává požadovaná osvědčení „bezpečnostní orgán členského státu“, v němž železniční podnik poprvé zahajuje svou činnost nebo v němž hodlá poskytovat další služby železniční dopravy.
52
Konečně v souladu s článkem 18 směrnice 2004/49 bezpečnostní orgán každoročně zveřejní výroční zprávu o své činnosti za předcházející rok, která podle písmene a) tohoto článku obsahuje zejména „souhrn[…]“ společných bezpečnostních ukazatelů uvedených v příloze I této směrnice „na úrovni členského státu“.
53
Lze ještě zdůraznit, že výklad založený na znění dotčených ustanovení, připomenutý v bodě 48 tohoto rozsudku, má oporu i v legislativních pracích, které předcházely přijetí jak směrnice 2004/49 tak směrnice 2007/59.
54
V důvodové zprávě k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti [COM (2002) 21 final], která předcházela přijetí směrnice 2004/49, se tak v oddíle věnovaném vnitrostátním bezpečnostním orgánům uvádělo, že „[n]a základě aktuálně platných směrnic může být právní úprava bezpečnosti zajištěna různými orgány. […] V dlouhodobém horizontu toto není slučitelné s plněním úkolů kontroly bezpečnosti. Spravedlivá a transparentní právní úprava vyžaduje rovné zacházení se všemi subjekty v daném odvětví pod dohledem orgánu veřejné moci. […] K usnadnění koordinace bezpečnostních pravidel na evropské úrovni je nezbytné vytvořit harmonizované struktury ve všech členských státech. […] Z téhož důvodu je důležité soustředit v rámci jediného orgánu všechny klíčové funkce kontroly bezpečnosti, jako je přijímání právně závazných bezpečnostních pravidel“.
55
Kromě toho důvodová zpráva k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o vydávání osvědčení strojvedoucím obsluhujícím hnací vozidla a vlaky v železničním systému Společenství [COM (2004) 142 final], která předcházela přijetí směrnice 2007/59, uvádí, že rozhodnutí určit bezpečnostní orgán za orgán pověřený vydáváním licence bylo učiněno „[s] cílem zajistit co největší soudržnost s právním rámcem zavedeným na úrovni Společenství v oblasti bezpečnosti železnic“.
56
Konečně je třeba zdůraznit, že výklad uvedený v bodě 48 tohoto rozsudku je v souladu s cílem sledovaným směrnicí 2004/49. Jak totiž bylo uvedeno v bodě 55 tohoto rozsudku, cílem této směrnice je zejména soustředit základní funkce kontroly bezpečnosti železnic v rámci jediného orgánu, přičemž tato koncentrace umožňuje v souladu s článkem 1 uvedené směrnice zajistit rozvoj a zvyšování bezpečnosti železnic.
57
Argumenty předložené Rakouskou republikou ke zpochybnění výkladu dotčených ustanovení v bodech 44 až 55 tohoto rozsudku nelze přijmout.
58
Zaprvé je nutno konstatovat, že okolnost uvedená Rakouskou republikou, že několik ustanovení směrnic 2004/49 a 2007/59 uvádí v množném čísle „bezpečnostní orgány“ a „příslušné orgány“ členských států, nemůže být rozhodující, jelikož taková ustanovení zjevně kolektivně odkazují na takové orgány v různých členských státech Unie. Tak je tomu jednak v případě bodu 22 odůvodnění směrnice 2004/49, který odkazuje na nutnost „ve všech členských státech zří[dit] vnitrostátní orgány pověřené regulační a kontrolní činností v oblasti železniční bezpečnosti“, nebo přílohy I této směrnice, která uvádí, že „[b]ezpečnostní orgány předkládají zprávu o […] společných bezpečnostních ukazatelích“, které podle článku 18 uvedené směrnice podléhají povinnosti sestavit souhrn „na úrovni členského státu“. Pokud jde dále o ustanovení směrnice 2007/59, bod 17 jejího odůvodnění odkazuje na „[příslušné] orgány členských států“, zatímco její bod 19 odůvodnění obecně odkazuje na bezpečnostní orgány zřízené směrnicí 2004/49. Stejně tak se články 1, 5 a 22 směrnice 2007/59 hovoří pouze o úkolech „příslušných orgánů členských států“ a „příslušných orgánů“.
59
Zadruhé okolnost, které se dovolává Rakouská republika, že unijní normotvůrce v jiných nástrojích sekundárního práva upřesnil „jedinečnou“ povahu orgánů, které mají být zřízeny na základě těchto nástrojů, je pro účely výkladu směrnic 2004/49 a 2007/59 zcela irelevantní.
60
Zatřetí, pokud jde o argument vycházející ze zásad institucionální autonomie členských států, proporcionality a subsidiarity, stačí konstatovat, že i když z článku 288 SFEU zajisté vyplývá, že členské státy mají při provádění směrnice široký prostor pro uvážení, co se týče volby způsobů a prostředků určených k jejímu provedení, tato svoboda nemá žádný dopad na povinnost uloženou všem členským státům, aby přijaly veškerá opatření nezbytná k zajištění plné účinnosti dotyčné směrnice v souladu s cílem, který sleduje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července 2019, Fashion ID, C‑40/17, EU:C:2019:629, bod 49 a citovaná judikatura).
61
Za těchto podmínek musí být institucionální autonomie, které členské státy požívají při organizaci a strukturování regulačních orgánů zřízených na základě směrnice, vykonávána při plném dodržování cílů a povinností stanovených touto směrnicí (obdobně viz rozsudek ze dne 19. října 2016, Ormaetxea Garai a Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, bod 30, jakož i citovaná judikatura).
62
Jak přitom vyplývá z bodů 44 až 55 tohoto rozsudku, povinnost každého členského státu určit pro účely směrnice 2004/49 jediný bezpečnostní orgán, který musí být považován za „příslušný orgán“ ve smyslu čl. 3 písm. a) směrnice 2007/59, vyplývá z dotčených ustanovení těchto směrnic.
63
S ohledem na takovou povinnost je v projednávaném případě irelevantní okolnost, že je Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, jak tvrdí Rakouská republika, podřízena ministrovi. I kdyby tomu tak bylo, takový vztah podřízenosti mezi dvěma entitami nadanými samostatnou právní subjektivitou by totiž nemohl umožnit správné provedení povinnosti připomenuté v předchozím bodě tohoto rozsudku.
64
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba žalobě Komise vyhovět a určit, že Rakouská republika tím, že pro účely směrnice 2007/59 označila za „příslušný orgán“ jiný orgán než bezpečnostní orgán uvedený v článku 16 směrnice 2004/49, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 písm. a) směrnice 2007/59.
K nákladům řízení
65
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
66
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Rakouská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, aby nesla vlastní náklady řízení a nahradila náklady řízení vynaložené Komisí.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:
1)
Rakouská republika tím, že pro účely směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/59/ES ze dne 23. října 2007 o vydávání osvědčení strojvedoucím obsluhujícím hnací vozidla a vlaky v železničním systému Společenství označila za „příslušný orgán“ jiný orgán, než je bezpečnostní orgán uvedený v článku 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (směrnice o bezpečnosti železnic), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 písm. a) směrnice 2007/59.
2)
Rakouská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.