62020CJ0037_RES
Processos apensos C‑37/20 e C‑601/20
WM (C‑37/20) e Sovim SA (C‑601/20)
contra
Luxembourg Business Registers
[dois pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Tribunal d'arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância, Luxemburgo)]
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 22 de novembro de 2022
«Reenvio prejudicial — Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo — Diretiva (UE) 2018/843 que altera a Diretiva (UE) 2015/849 — Alteração introduzida ao artigo 30.o, n.o 5, primeiro parágrafo, alínea c), desta última diretiva — Acesso de qualquer membro do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos — Validade — Artigos 7.° e 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Respeito pela vida privada e familiar — Proteção de dados pessoais»
Aproximação das legislações — Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo — Diretiva 2015/849 — Alteração que impõe aos Estados‑Membros que assegurem que as informações sobre os beneficiários efetivos das entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no seu território sejam acessíveis a qualquer membro do público em geral — Ingerência grave nos direitos fundamentais de respeito pela vida privada e de proteção dos dados pessoais — Justificação — Observância do princípio da legalidade e do conteúdo essencial dos direitos fundamentais — Existência do objetivo de interesse geral — Inexistência de caráter necessário e proporcionado da ingerência em causa — Invalidade
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.° e 8.°; Diretiva 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 30.o, n.os 1, 5 e 9, e Diretiva 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 30 e 31 e artigo 1.o, ponto 15, alínea c)]
(cf. n.os 37‑44, 47‑52, 57‑59, 66, 67, 71‑76, 81‑85, 88 e disp.)
Direitos fundamentais — Respeito pela vida privada — Proteção dos dados pessoais — Limitações — Requisitos
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.°, 8.°, e 52.°, n.o 1)
(cf. n.os 46, 63‑65)
Aproximação das legislações — Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo — Diretiva 2015/849 — Alteração que impõe aos Estados‑Membros que assegurem que as informações sobre os beneficiários efetivos das entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no seu território sejam acessíveis a qualquer membro do público em geral — Ingerência grave nos direitos fundamentais de respeito pela vida privada e de proteção dos dados pessoais — Justificação — Invocação do princípio da transparência enquanto objetivo de interesse geral suscetível de justificar a ingerência em causa — Inadmissibilidade
[Artigos 1.° e 10.° TUE; Artigo 15.o TFUE; Diretiva 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, conforme alterada pela Diretiva 2018/843, artigo 30.o, n.o 5, primeiro parágrafo, alínea c)]
(cf. n.os 60‑62)
Resumo
Para efeitos do combate e da prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, a Diretiva antibranqueamento (
1
) obriga os Estados‑Membros a manterem um registo com informações sobre os beneficiários efetivos (
2
) de entidades societárias e de outras pessoas coletivas constituídas no seu território. Tendo esta diretiva sido alterada pela Diretiva 2018/843 (
3
), algumas dessas informações passaram a ter de estar acessíveis em todos os casos a qualquer membro do público em geral. Nos termos da Diretiva antibranqueamento conforme alterada (a seguir «Diretiva antibranqueamento alterada»), a legislação luxemburguesa (
4
) instituiu um Registo dos beneficiários efetivos (a seguir «RBE») destinado a conservar e a disponibilizar um conjunto de informações sobre os beneficiários efetivos das entidades registadas cujo acesso está aberto a qualquer pessoa.
Neste contexto, foram interpostos dois recursos no tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo, Luxemburgo), respetivamente por WM e pela Sovim SA, que contestam o indeferimento, pelo Luxembourg Business Registers, gestor do RBE, dos seus pedidos que visam impedir o acesso do público em geral a informações relativas, no primeiro processo, a WM na qualidade de beneficiário efetivo de uma sociedade civil imobiliária e, no segundo processo, ao beneficiário efetivo da Sovim SA. No âmbito destes dois processos, o tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo), tendo dúvidas, nomeadamente, quanto à validade das disposições do direito da União que instauraram o sistema de acesso público às informações relativas aos beneficiários efetivos, submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial para apreciação de validade.
No seu acórdão, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, declara inválida a Diretiva 2018/843 na parte em que alterou a Diretiva antibranqueamento no sentido de que os Estados‑Membros devem assegurar que as informações sobre os beneficiários efetivos das entidades societárias e de outras pessoas coletivas constituídas no seu território sejam acessíveis em todos os casos a qualquer membro do público em geral (
5
).
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça constata que o acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos, previsto na Diretiva antibranqueamento alterada, constitui uma ingerência grave nos direitos fundamentais de respeito pela vida privada e de proteção dos dados pessoais, consagrados, respetivamente, nos artigos 7.° e 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
A este respeito, o Tribunal observa que, uma vez que os dados em questão contêm informações sobre pessoas singulares identificadas, a saber, os beneficiários efetivos das entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no território dos Estados‑Membros, o acesso de qualquer membro do público em geral a estas informações afeta o direito fundamental de respeito pela vida privada. Além disso, a sua disponibilização ao público em geral constitui um tratamento de dados pessoais. O Tribunal acrescenta que essa disponibilização ao público em geral constitui uma ingerência nos dois direitos fundamentais já referidos, seja qual for a utilização posterior das informações comunicadas (
6
).
Quanto à gravidade desta ingerência, o Tribunal salienta que, na medida em que as informações disponibilizadas ao público em geral dizem respeito à identidade do beneficiário efetivo, bem como à natureza e à extensão dos seus interesses efetivos detidos em entidades societárias ou noutras pessoas coletivas, estas informações são suscetíveis de permitir estabelecer um perfil relativo a certos dados pessoais de identificação, à situação patrimonial do interessado, bem como aos setores económicos, aos países e às empresas específicas em que este tenha investido. Além disso, estas informações tornam‑se acessíveis a um número potencialmente ilimitado de pessoas, pelo que esse tratamento de dados pessoais também é suscetível de permitir que pessoas que, por razões alheias ao objetivo prosseguido por esta medida, procuram informar‑se sobre a situação, nomeadamente material e financeira, de um beneficiário efetivo, acedam livremente às referidas informações. Esta possibilidade revela‑se ainda mais fácil quando os dados possam ser consultados na Internet. Por outro lado, as potenciais consequências para os titulares dos dados resultantes de uma eventual utilização abusiva dos seus dados pessoais são agravadas pelo facto de que, depois de terem sido disponibilizados ao público em geral, esses dados podem não apenas ser livremente consultados, como podem também ser conservados e difundidos, tornando‑se, assim, ainda mais difícil, ou mesmo ilusório, para essas pessoas defenderem‑se eficazmente contra abusos.
Em segundo lugar, a título do exame da justificação da ingerência em causa, primeiro, o Tribunal observa que, no caso em apreço, o princípio da legalidade foi respeitado. Com efeito, a restrição do exercício dos direitos fundamentais acima referidos que resulta do acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos está prevista num ato legislativo, a saber, a Diretiva antibranqueamento alterada. Além disso, por um lado, esta diretiva precisa que essas informações devem ser suficientes, exatas e atuais, e enumera expressamente certos dados aos quais deve ser concedido o acesso público. Por outro lado, estabelece as condições em que os Estados‑Membros podem prever derrogações a esse acesso.
Segundo, o Tribunal precisa que a ingerência em causa não viola o conteúdo essencial dos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta. Embora seja certo que a Diretiva antibranqueamento alterada não contém uma enumeração exaustiva dos dados a que qualquer membro do público em geral deve poder aceder e que os Estados‑Membros estão habilitados a permitir o acesso a informações adicionais, não é menos certo que só as informações adequadas sobre os beneficiários efetivos e os interesses efetivos detidos podem ser obtidas, conservadas e, por conseguinte, ser potencialmente acessíveis ao público, o que exclui, nomeadamente, informações que não tenham uma relação adequada com as finalidades da Diretiva antibranqueamento alterada. Ora, não se afigura que a disponibilização ao público em geral das informações que têm semelhante relação prejudique, de alguma forma, o conteúdo essencial dos direitos fundamentais visados.
Terceiro, o Tribunal sublinha que, ao prever o acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos, o legislador da União visa prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, criando, através de uma maior transparência, um ambiente menos suscetível de ser utilizado para esses fins, o que constitui um objetivo de interesse geral suscetível de justificar ingerências, inclusivamente graves, nos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
Quarto, no âmbito da análise do caráter adequado, necessário e proporcionado da ingerência em causa, o Tribunal constata que é certo que o acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos é adequado para contribuir para a realização desse objetivo.
Todavia, o Tribunal considera que não se pode considerar que esta ingerência se limitada ao que é estritamente necessário. Por um lado, a estrita necessidade da referida ingerência não pode ser demonstrada com base em que o critério do «interesse legítimo» de que, segundo a Diretiva antibranqueamento, na sua versão anterior à sua alteração pela Diretiva 2018/843, devia dispor qualquer pessoa que pretendesse aceder às informações sobre os beneficiários efetivos, era difícil de aplicar e que a sua aplicação podia conduzir a decisões arbitrárias. Com efeito, a eventual existência de dificuldades para definir precisamente as hipóteses e as condições em que o público pode aceder a informações sobre os beneficiários efetivos não pode justificar que o legislador da União preveja o acesso do público em geral a essas informações.
Por outro lado, as explicações que figuram na Diretiva 2018/843 também não podem demonstrar a estrita necessidade da ingerência em causa (
7
). Na medida em que, segundo estas explicações, se presume que o acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos existe para permitir um maior escrutínio destas informações por parte da sociedade civil, nomeadamente a imprensa ou as organizações da sociedade civil, o Tribunal salienta que, tanto a imprensa como as organizações da sociedade civil que apresentem um nexo com a prevenção e o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo têm um interesse legítimo em aceder às informações em questão. Sucede o mesmo com as pessoas que pretendem conhecer a identidade dos beneficiários efetivos de uma entidade societária ou de outra pessoa coletiva pelo facto de poderem efetuar transações com estas, ou ainda as instituições financeiras e as autoridades envolvidas na luta contra infrações em matéria de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo.
Além disso, a ingerência em causa também não apresenta um caráter proporcionado. A este respeito, o Tribunal constata que as regras materiais que enquadram esta ingerência não correspondem à exigência de clareza e de precisão. Com efeito, a Diretiva antibranqueamento alterada prevê o acesso de qualquer membro do público em geral «pelo menos» aos dados nela referidos e confere aos Estados‑Membros a faculdade de permitirem o acesso a informações adicionais, incluindo, «pelo menos», a data de nascimento ou os contactos do beneficiário efetivo em questão. Ora, através da utilização da expressão «pelo menos», esta diretiva autoriza a disponibilização ao público de dados que não estão suficientemente definidos nem são suficientemente identificáveis.
Aliás, no que respeita à ponderação da gravidade desta ingerência com a importância do objetivo de interesse geral visado, o Tribunal reconhece que, atendendo à sua importância, este objetivo é suscetível de justificar ingerências, inclusivamente graves, nos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
No entanto, por um lado, o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo incumbe prioritariamente às autoridades públicas e às entidades, como as instituições de crédito ou as instituições financeiras, às quais, devido às suas atividades, sejam impostas obrigações específicas nesta matéria. Por este motivo, a Diretiva antibranqueamento alterada prevê que as informações sobre os beneficiários efetivos devem ser acessíveis, em todos os casos, às autoridades competentes e às unidades de informação financeira, sem restrições, bem como às entidades obrigadas, no quadro da diligência quanto à clientela (
8
).
Por outro lado, quando comparado com o regime anterior que previa, além do acesso das autoridades competentes e de certas entidades às informações sobre os beneficiários efetivos, o de quaisquer pessoas ou organizações que pudessem provar possuir um interesse legítimo, o regime introduzido pela Diretiva 2018/843 representa uma violação consideravelmente mais grave dos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta, sem que esse agravamento seja compensado pelos eventuais benefícios que poderiam resultar deste último regime em relação ao primeiro no que se refere ao combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo.
(
1
)	Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73, a seguir «Diretiva antibranqueamento»).
(
2
)	Nos termos do artigo 3.o, ponto 6, da Diretiva antibranqueamento, «beneficiário efetivo» é a pessoa ou pessoas singulares que, em última instância, detêm a propriedade ou o controlo do cliente e/ou a pessoa ou pessoas singulares por conta de quem é realizada uma operação ou atividade.
(
3
)	Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, que altera a Diretiva (UE) 2015/849 relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo e as Diretivas 2009/138/CE e 2013/36/UE (JO 2018, L 156, p. 43).
(
4
)	Loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (Lei de 13 de janeiro de 2019 que institui um registo dos beneficiários efetivos) (Mémorial A 2019, n.o 15).
(
5
)	Invalidade do artigo 1.o, ponto 15, alínea c), da Diretiva 2018/843, que altera o artigo 30.o, n.o 5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva antibranqueamento.
(
6
)	Acórdão de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, n.o 96 e jurisprudência referida).
(
7
)	São referidas as explicações que figuram no considerando 30 da Diretiva 2018/843.
(
8
)	Artigo 30.o, n.o 5, primeiro parágrafo, alíneas a) e b), da Diretiva antibranqueamento alterada.