Förenade målen C‑78/16 och C‑79/16
Giovanni Pesce m.fl.
mot
Presidenza del Consiglio dei Ministri m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
”Begäran om förhandsavgörande – Växtskydd – Direktiv 2000/29/EG – Skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till och sprids inom Europeiska unionen – Genomförandebeslut (EU) 2015/789 – Åtgärder för att förhindra introduktion och spridning av Xylella fastidiosa (Wells et Raju) i unionen – Artikel 6.2 a – Skyldighet att omedelbart avlägsna värdväxter, oavsett deras hälsotillstånd, inom en radie av 100 meter runt infekterade växter – Giltighet – Artikel 16.3 i direktiv 2000/29 – Proportionalitetsprincipen – Försiktighetsprincipen – Motiveringsskyldighet – Rätt till ersättning”
Sammanfattning – Domstolens dom (första avdelningen) av den 9 juni 2016
1.        Domstolsförfarande – Begäran om att det muntliga förfarandet ska återupptas – Begäran om att få tillfälle att yttra sig över de rättsfrågor som behandlats i generaladvokatens förslag till avgörande – Villkor för återupptagande
(Artikel 252 andra stycket FEUF; domstolens stadga, artikel 23; domstolens rättegångsregler, artikel 83)
2.        Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Växtskydd – Beslut 2015/789 – Åtgärder för att förhindra introduktion och spridning av Xylella fastidiosa i unionen – Skyldighet att omedelbart avlägsna värdväxter och att genomföra en fytosanitär behandling infekterade insekter – Självständiga skyldigheter
(Rådets direktiv 2000/29, bilaga I, del A, kapitel I b; kommissionens beslut 2015/789, artikel 6.2–6.4)
3.        Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Växtskydd – Antagande av skyddsåtgärder – Iakttagande av försiktighetsprincipen och proportionalitetsprincipen – Domstolsprövning – Gränser
(Artikel 43 FEUF)
4.        Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Växtskydd – Beslut 2015/789 – Åtgärder för att förhindra introduktion och spridning av Xylella fastidiosa i unionen – Iakttagande av försiktighetsprincipen och proportionalitetsprincipen – Skyldighet för kommissionen att anpassa de vidtagna åtgärderna om det dyker upp nya omständigheter kopplade till växtskyddsrisken
(Rådets direktiv 2000/29, artikel 16.3; kommissionens beslut 2015/789, artikel 6.2 a)
5.        Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Växtskydd – Beslut 2015/789 – Åtgärder för att förhindra introduktion och spridning av Xylella fastidiosa i unionen – Skyldighet att omedelbart avlägsna värdväxter belägna i närheten av infekterade växter – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Rådets direktiv 2000/29; kommissionens beslut 2015/789, skäl 4 och artikel 6.2 a)
6.        Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Växtskydd – Beslut 2015/789 – Åtgärder för att förhindra introduktion och spridning av Xylella fastidiosa i unionen – Bestämmelser om ersättning saknas – Tillåtet
(Artikel 43 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17; rådets direktiv 2000/29; kommissionens beslut 2015/789)
7.        Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Bedömning av motiveringsskyldigheten med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet – Medlemsstat som har deltagit i lagstiftningsförfarandet
(Artikel 296 FEUF)
1.        Se domen.
(se punkterna 24–27)
2.        Enligt ordalydelsen i artikel 6.2 a i beslut 2015/789 om åtgärder för att förhindra introduktion i och spridning inom unionen av Xylella fastidiosa, ska den berörda medlemsstaten, inom en radie av 100 meter runt de växter som är infekterade med bakterien Xylella, omedelbart avlägsna värdväxterna, oavsett deras hälsotillstånd. Denna bakterie ingår enligt bilaga I, del A, kapitel I b, till direktiv 2000/29 om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen, bland sådana skadegörare som inte har påvisats i unionen och vars införsel och spridning ska förbjudas i alla medlemsstater.
Denna skyldighet är inte motsägelsefull i förhållande till skyldigheterna i artikel 6.3 och 6.4. Det framgår nämligen av lydelsen i artikel 6.4 att den berörda medlemsstaten, innan den avlägsnar sådana värdväxter som avses i artikel 6.2 a, ska genomföra en lämplig fytosanitär behandling som inte avser själva växterna, utan bakteriens vektorer, det vill säga infekterade insekter, för att bekämpa dessa genom att utrota dem eller, vid behov, avlägsna de växter som härbärgerar dem. Skyldigheter som uppställs i artikel 6.2–6.4 i beslut 2015/789 utgör inte självständiga skyldigheter som utesluter varandra, utan det är fråga om ett antal åtgärder som har ett inre samband, som är av olika art och har olika räckvidd och som när det gäller skyldigheterna i artikel 6.2 a och 6.4 ska ges en successiv tillämpning. De skyldigheter som uppställs i artikel 6.3 och 6.4 ska således inte förstås så, att de har en inverkan på den tvingande karaktären av skyldigheten att omedelbart avlägsna värdväxter inom den berörda radien runt de infekterade växterna.
(se punkterna 34, 35 och 38)
3.        Se domen.
(se punkterna 47–49)
4.        En unionsrättsakts giltighet måste emellertid bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs och den bedömningen kan således inte göras utifrån retrospektiva överväganden avseende rättsaktens ändamålsenlighet. Om unionslagstiftaren har att bedöma de framtida verkningarna av bestämmelser som ska antas, trots att dessa verkningar inte exakt kan förutses, kan bedömningen ifrågasättas endast om den framstår som uppenbart felaktig mot bakgrund av de uppgifter som lagstiftaren hade tillgång till när de ifrågavarande bestämmelserna antogs. Om nya omständigheter däremot innebär en ändring i riskvärderingen eller visar att risken kan minskas genom mindre ingripande åtgärder än de som gäller för ögonblicket ska institutionerna, särskilt kommissionen, som har initiativrätten, se till att bestämmelserna ändras i enlighet med de nya uppgifterna.
Detsamma gäller den skyldighet som uppställs i artikel 6.2 a i beslut 2015/789 att omedelbart avlägsna värdväxterna, oavsett deras hälsotillstånd, inom en radie av 100 meter runt de infekterade växterna. För det fall situationen skulle utvecklas i den riktningen att ett utrotande av bakterien Xylella, på grundval av nya relevanta vetenskapliga uppgifter, inte längre kräver att samtliga värdväxter avlägsnas inom en radie av 100 meter runt infekterade växter, åligger det nämligen kommissionen enligt artikel 16.3 i direktiv 2000/29 om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen, att ändra genomförandebeslut 2015/789 eller att anta ett nytt beslut, för att med iakttagande av försiktighetsprincipen och proportionalitetsprincipen beakta denna utveckling.
(se punkterna 50–52 och 82)
5.        Det fanns legitima skäl för kommissionen att anse att skyldigheten att omedelbart avlägsna värdväxterna, oavsett deras hälsotillstånd, enligt artikel 6.2 a i beslut 2015/789 om åtgärder för att förhindra introduktion i och spridning inom unionen av Xylella fastidiosa var en lämplig och nödvändig åtgärd för att förhindra spridningen av bakterien Xylella. I enlighet med syftet med direktiv 2000/29 om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen, på grundval av vilket artikel 6.2 a i beslut 2015/789 har antagits, syftar denna bestämmelse, vilket framgår av skäl 4 i detta beslut, att utrota bakterien Xylella och att således förhindra att bakterien sprider sig utanför regionen Apulien. Hälsoskyddet och genomförandet inom den berörda sektorn av den inre marknaden för jordbruksprodukter utgör legitima mål av allmänt intresse för unionslagstiftningen.
Det framgår klart av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhets (Efsa) yttrande, att olivträd ingår bland de växter som är värdar för bakterien Xylella, i samma utsträckning som ett relativt stort antal andra växter. Även om Efsa i detta yttrande inte styrkte att det förelåg ett fastställt orsakssamband mellan bakterien Xylella och den snabba uttorkningen av olivträd i regionen Apulien, har det i yttrandet inte desto mindre påvisats en betydande korrelation mellan denna bakterie och förekomsten av en sådan patologi. Försiktighetsprincipen kan i stället för att förbjuda antagandet av varje åtgärd, i avsaknad av vetenskaplig säkerhet när det gäller förekomsten eller omfattningen av en hälsorisk, tvärtom motivera att unionslagstiftaren antar skyddsåtgärder även om det föreligger vetenskaplig osäkerhet på detta område. När det gäller frågan om artikel 6.2 a i beslut 2015/789 är proportionerlig, visar det förhållandet att kommissionen begränsade skyldigheten att avlägsna värdväxter till en radie av 100 meter, trots att vektorerna skulle kunna sprida bakterien utöver detta område, att denna skyldighet begränsades till det som var nödvändigt för att uppnå det eftersträvade syftet. Med beaktande av försiktighetsprincipen ska artikel 16.3 i direktiv 2000/29, jämförd med direktivets artikel 16.1, förstås på så sätt att kommissionen ges möjlighet att anta alla nödvändiga åtgärder, för att utrota eller begränsa skadegörare. Detta innebär att denna institution – för det fall genomförandet av detta syfte kräver att inte enbart infekterade växter ska avlägsnas utan även samtliga växter som befinner sig i närheten, även om de inte uppvisar något symptom på att vara infekterade av bakterien Xylella och inte heller misstänks vara infekterade av denna bakterie – har befogenhet att föreskriva en sådan åtgärd.
När det gäller frågan om denna skyldighet är strikt proportionerlig, påpekar domstolen att unionslagstiftaren måste göra en avvägning mellan de olika intressena i det aktuella fallet, det vill säga, å ena sidan, bland annat rätten till egendom för innehavarna av olivträden i regionen Apulien, samt de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna för regionen till följd av att de berörda växterna avlägsnas och, å andra sidan, betydelsen av växtproduktionen i unionen och det allmänna intresset av att säkerställa ett effektivt skydd på unionens territorium, inbegripet Italien utöver provinsen Lecce, genom att bekämpa spridningen av bakterien Xylella inom hela territoriet. Skyldigheten att omedelbart avlägsna samtliga värdväxter inom den berörda radien infördes av kommissionen på grund av den snabba spridningen av bakterien i den norra delen av provinsen Lecce, efter det att denna institution först inskränkte sig till att förbjuda handeln med växter för plantering utanför denna provins, för att därefter föreskriva att enbart infekterade växter skulle huggas ner. Det är således fråga om en viss gradering av de vidtagna åtgärderna. Kommissionen har inte föreskrivit en skyldighet att under alla omständigheter avlägsna de aktuella växterna. Med undantag från artikel 6 i beslut 2015/789, tillåts nämligen de behöriga nationella myndigheterna enligt artikel 7 i detta beslut, såvitt enbart avser provinsen Lecce, där en utrotning inte längre är möjlig, att vidta inneslutningsåtgärder som inte innebär att samtliga värdväxter som befinner sig i närheten av infekterade växter ska avlägsnas. När det slutligen gäller frågan huruvida de berörda värdväxterna inte kunde bli föremål för mindre ingripande åtgärder, såsom beskärning eller toppning av olivträden och en behandling med insektsmedel, framgår det av Efsas yttrande att det för närvarande inte finns någon behandling som gör det möjligt att få sjuka växter att tillfriskna på frilandsodlingar. De växter som har smittats förblir för det mesta infekterade under hela sin livstid eller vissnar snabbt. Även om det är riktigt att skyldigheten att avlägsna alla växter som befinner sig i närheten av infekterade växter, mot denna bakgrund, kan innebära ett åsidosättande av deras rätt till egendom och skada för miljön i regionen Apulien, fanns det skäl för kommissionen att föreskriva denna skyldighet inom ramen för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över i detta hänseende och efter att ha gjort en avvägning mellan de olika intressena i detta fall.
(se punkterna 54, 55, 58–60, 62, 68, 70, 74–76, 80 och 81)
6.        Unionslagstiftaren kan, inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på jordbruksområdet, anse det lämpligt att helt eller delvis ersätta ägarna till anläggningar på vilka djur har avlivats eller destruerats. Av detta förhållande går det emellertid inte att dra slutsatsen att det i unionsrätten finns en allmän princip om att ersättning ska betalas ut under alla omständigheter.
Det ska framhållas att rätt till ersättning numera följer direkt av artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, såvitt avser rätten till egendom. Inte heller enbart det förhållandet att varken direktiv 2000/29 om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen eller genomförandebeslut 2015/789 om åtgärder för att förhindra introduktion i och spridning inom unionen av Xylella fastidiosa i sig innehåller bestämmelser om ersättning eller föreskriver en uttrycklig skyldighet att införa sådana bestämmelser, kan tolkas så, att en sådan rätt är utesluten. Av detta följer att nämnda beslut inte kan anses ogiltigt av detta skäl.
(se punkterna 84–86)
7.        Se domen.
(se punkterna 88–90)