62023CJ0482
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
16. Oktober 2025 (
*1
)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Zugang zum grenzüberschreitenden Personenkraftverkehrsmarkt – Verordnung (EG) Nr. 1073/2009 – Art. 2 Nrn. 4 und 7 und Art. 15 Buchst. b – Kabotage mit Kraftomnibussen im Gelegenheitsverkehr – Innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen, mit denen ein Zeitraum von höchstens sieben aufeinanderfolgenden Tagen innerhalb eines Kalendermonats eingeführt wird – Wertungsspielraum – Verhältnismäßigkeit“
In der Rechtssache C‑482/23
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 26. Juli 2023,
Europäische Kommission, vertreten durch P. Messina und C. Vang als Bevollmächtigte,
Klägerin,
unterstützt durch
EFTA-Überwachungsbehörde, vertreten durch M. Brathovde, K. Isaksen, M.‑M. Joséphidès und I. O. Vilhjálmsdóttir als Bevollmächtigte,
Streithelferin,
gegen
Königreich Dänemark, zunächst vertreten durch D. Elkan, J. F. Kronborg und C. Maertens als Bevollmächtigte, dann durch D. Elkan und C. Maertens als Bevollmächtigte,
Beklagter,
unterstützt durch
Island, vertreten durch V. B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir und N. G. Sigurðardóttir als Bevollmächtigte,
Königreich Norwegen, vertreten durch T. Aalia und E. Eikeland als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer sowie der Richter F. Schalin, M. Gavalec und Z. Csehi (Berichterstatter),
Generalanwalt: A. Rantos,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 5. Dezember 2024,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 6. März 2025
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage beantragt die Kommission, festzustellen, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 15 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 1073/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum grenzüberschreitenden Personenkraftverkehrsmarkt und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 (ABl. 2009, L 300, S. 88) verstoßen hat, dass es die Kabotage mit Kraftomnibussen im Gelegenheitsverkehr außer für den Fall, dass die Beförderungen innerhalb eines Zeitraums von sieben aufeinanderfolgenden Tagen in einem Kalendermonat stattfinden, nicht zulässt.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung (EG) Nr. 1072/2009
2
Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (ABl. 2009, L 300, S. 72) bestimmt:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
6.
‚Kabotage‘ gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird;
…“
3
Art. 8 („Allgemeiner Grundsatz“) der Verordnung Nr. 1072/2009 sieht vor:
„(1)   Jeder Verkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, ist unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen zur Durchführung von Kabotage berechtigt.
(2)   Die in Absatz 1 genannten Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall von Fahrzeugkombinationen mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs durchzuführen. Bei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung, bevor der Aufnahmemitgliedstaat verlassen wird, innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung.
Innerhalb der Frist gemäß Unterabsatz 1 können die Verkehrsunternehmer einige oder alle der Kabotagebeförderungen, zu denen sie gemäß Unterabsatz 1 berechtigt sind, in jedem Mitgliedstaat unter der Voraussetzung durchführen, dass sie auf eine Kabotagebeförderung je Mitgliedstaat innerhalb von drei Tagen nach der Einfahrt des unbeladenen Fahrzeugs in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats beschränkt sind.
…“
Verordnung Nr. 1073/2009
4
In den Erwägungsgründen 3, 4 und 10 der Verordnung Nr. 1073/2009 heißt es:
„(3)
Um einen einheitlichen Rahmen für die grenzüberschreitende Personenbeförderung mit Kraftomnibussen in der gesamten Gemeinschaft zu gewährleisten, sollte diese Verordnung für alle grenzüberschreitenden Beförderungen innerhalb der Gemeinschaft gelten. …
(4)
Die Dienstleistungsfreiheit ist ein Grundprinzip der gemeinsamen Verkehrspolitik; danach müssen die Märkte des grenzüberschreitenden Verkehrs den Verkehrsunternehmen aller Mitgliedstaaten ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder des Niederlassungsorts offenstehen.
…
(10)
Es ist dafür Sorge zu tragen, dass nicht ansässige Verkehrsunternehmer zu innerstaatlichen Personenkraftverkehrsdiensten Zugang erhalten, wobei den besonderen Merkmalen jeder einzelnen Verkehrsart Rechnung zu tragen ist. Werden derartige Kabotagebeförderungen durchgeführt, sollten sie den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft wie der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr [(ABl. 2006, L 102, S. 1)] und dem in bestimmten Bereichen geltenden einzelstaatlichen Recht des Aufnahmemitgliedstaats unterliegen.“
5
Art. 1 („Anwendungsbereich“) Abs. 4 der Verordnung Nr. 1073/2009 bestimmt:
„Diese Verordnung gilt für innerstaatliche gewerbliche Personenkraftverkehrsdienste, die von einem nicht ansässigen Kraftverkehrsunternehmer gemäß Kapitel V zeitweilig durchgeführt werden.“
6
Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Verordnung Nr. 1073/2009 sieht vor:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
4.
‚Gelegenheitsverkehr‘ den Verkehrsdienst, der nicht der Begriffsbestimmung des Linienverkehrs, einschließlich der Sonderformen des Linienverkehrs, entspricht und dessen Hauptmerkmal die Beförderung vorab gebildeter Fahrgastgruppen auf Initiative eines Auftraggebers oder des Verkehrsunternehmers selbst ist;
…
7.
‚Kabotage‘ entweder
–
den gewerblichen innerstaatlichen Personenkraftverkehr, der zeitweilig von einem Kraftverkehrsunternehmer in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird, oder
–
das Aufnehmen und Absetzen von Fahrgästen im gleichen Mitgliedstaat im grenzüberschreitenden Linienverkehr gemäß den Bestimmungen dieser Verordnung, sofern dies nicht der Hauptzweck des Verkehrsdienstes ist;
…“
7
Kapitel V („Kabotage“) der Verordnung Nr. 1073/2009 enthält die Art. 14 und 15.
8
In Art. 14 („Allgemeiner Grundsatz“) dieser Verordnung heißt es:
„Jeder gewerbliche Personenkraftverkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist, ist unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen und ohne Diskriminierung aufgrund seiner Staatsangehörigkeit oder seines Niederlassungsorts zur Kabotage gemäß Artikel 15 berechtigt.“
9
Art. 15 („Zugelassene Kabotage“) der Verordnung Nr. 1073/2009 sieht vor:
„Die Kabotage ist für folgende Verkehrsformen zugelassen:
…
b) den Gelegenheitsverkehr;
…“
Dänisches Recht
10
Seit dem 1. November 2019 wendet das Königreich Dänemark eine Verwaltungspraxis an, wonach die dänischen Verwaltungsbehörden den Ausdruck „zeitweilig“ in der Definition des Begriffs „Kabotage“ in Art. 2 Nr. 7 der Verordnung Nr. 1073/2009 dahin auslegen, dass er sich nicht auf einen Zeitraum von mehr als „sieben aufeinanderfolgenden Tagen innerhalb eines Kalendermonats“ beziehen kann (im Folgenden: streitige Verwaltungspraxis). Diese Praxis wird in einer Pressemitteilung des Verkehrsministeriums vom 11. Oktober 2019 mit dem Titel „Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser“ („Dänemark verschärft die Auslegung der Unionsvorschriften zur Kabotage mit Kraftomnibussen“) erläutert.
Vorprozessuales Verfahren
11
Nach Ansicht der Kommission ist die streitige Verwaltungspraxis, die darin bestehe, die Kabotage mit Kraftomnibussen für nicht ansässige Verkehrsunternehmer im dänischen Hoheitsgebiet auf einen Zeitraum von sieben aufeinanderfolgenden Tagen innerhalb eines Kalendermonats zu beschränken, nicht mit dem Ziel der Verordnung Nr. 1073/2009 vereinbar und verstößt gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
12
Nach Kontakten mit der dänischen Regierung richtete die Kommission am 9. Juni 2021 ein Aufforderungsschreiben an das Königreich Dänemark, in dem sie darlegte, dass dieser Mitgliedstaat durch die Anwendung der streitigen Verwaltungspraxis gegen seine Verpflichtungen aus Art. 15 Buchst. b der Verordnung Nr. 1073/2009 verstoßen habe.
13
Das Königreich Dänemark antwortete am 2. August 2021 auf das Aufforderungsschreiben und führte aus, dass diese Praxis mit der Verordnung Nr. 1073/2009 vereinbar sei. Insoweit liege zunächst keine gemeinsame Auslegung der Kabotagevorschriften betreffend die Personenbeförderung vor. Sodann sei die in Rede stehende Praxis mit dem Ziel dieser Verordnung und dem in der Verordnung Nr. 1072/2009 enthaltenen Ausdruck „zeitweilig“ vereinbar. Schließlich sei diese Praxis verhältnismäßig.
14
Am 19. Mai 2022 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Königreich Dänemark, auf die dieser Mitgliedstaat am 1. Juli 2022 antwortete. In dieser Antwort hielt das Königreich Dänemark daran fest, dass die streitige Verwaltungspraxis mit der Verordnung Nr. 1073/2009 vereinbar sei.
15
Da die Kommission die Antwort dieses Mitgliedstaats für nicht zufriedenstellend erachtete, beschloss sie, die vorliegende Klage zu erheben.
Zur Klage
Vorbringen der Parteien
16
Die Kommission trägt unterstützt durch die EFTA-Überwachungsbehörde vor, dass die Verordnung Nr. 1073/2009 die Modalitäten für die Durchführung des im Primärrecht verankerten Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs im Sektor der Personenbeförderung mit Kraftomnibussen festlege.
17
Nach den Bestimmungen dieser Verordnung stehe es den Verkehrsunternehmern der Europäischen Union unter der einzigen Voraussetzung, dass sie Inhaber einer Gemeinschaftslizenz seien, frei, zeitweilig in anderen Mitgliedstaaten als ihrem Niederlassungsmitgliedstaat Personenkraftverkehrsdienste im Gelegenheitsverkehr zu erbringen.
18
Die streitige Verwaltungspraxis habe jedoch zur Folge, dass es nicht ansässigen Verkehrsunternehmern untersagt sei, zwei Kabotagebeförderungen mit Kraftomnibussen innerhalb eines Kalendermonats in Dänemark durchzuführen, wenn mehr als eine Woche zwischen diesen Beförderungen liege. Somit verstoße ein Verkehrsunternehmer, der am ersten Tag eines Monats und dann erneut am 20. Tag desselben Monats eine Kabotagebeförderung in Dänemark durchführe, dieser Praxis zufolge gegen die Verordnung Nr. 1073/2009, selbst wenn diese Beförderungen die einzigen seien, die dieser Verkehrsunternehmer in Dänemark durchführe.
19
Soweit die Verordnung Nr. 1073/2009 die Bedingungen für den freien Verkehr von internationalen Personenverkehrsdiensten mit Kraftomnibussen regele, seien sie und insbesondere der Ausdruck „zeitweilig“ in ihrem Art. 2 Nr. 7 im Licht der einschlägigen Bestimmungen des AEU-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof auszulegen.
20
Unter Bezugnahme u. a. auf die Rechtsprechung, die auf die Urteile vom 30. November 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, Rn. 27), und vom 11. Dezember 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, Rn. 31 und 32), zurückgehe, macht die Kommission geltend, dass weder die Dauer noch die Häufigkeit noch die regelmäßige Wiederkehr einer Tätigkeit als einziges Kriterium herangezogen werden könne, um festzustellen, ob diese Tätigkeit unter die Bestimmungen des AEU-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr und unter die in der Verordnung Nr. 1073/2009 enthaltenen Kabotagevorschriften falle. Daraus folge, dass eine automatische Beschränkung der Kabotage auf einen im Voraus festgelegten Zeitraum, wie sie sich aus der streitigen Verwaltungspraxis ergebe, mit dieser Verordnung unvereinbar sei.
21
Aus dem Wortlaut der Verordnung, wonach Verkehrsunternehmern das Recht zukomme, in einem Aufnahmemitgliedstaat „zeitweilig“ Personenbeförderungen mit Kraftomnibussen durchzuführen, ergebe sich nämlich, dass im Einzelfall zu bewerten sei, ob die Tätigkeit des betreffenden Verkehrsunternehmers „zeitweilig“ ausgeübt worden sei. Eine Regel, wie sie durch die streitige Verwaltungspraxis eingeführt worden sei, könne daher nicht den Wertungsspielraum ersetzen, der mit einer solchen Einzelfallbewertung zwangsläufig einhergehe.
22
Ferner ermächtige die Verordnung Nr. 1073/2009 die Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich dazu, Durchführungsmaßnahmen über Kabotagebeförderungen im Gelegenheitsverkehr zu erlassen. Im Übrigen könne es zwar vorkommen, dass manche Bestimmungen einer Verordnung ungeachtet ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit in den nationalen Rechtsordnungen zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürften; im vorliegenden Fall würden mit der streitigen Verwaltungspraxis jedoch nicht die insoweit einzuhaltenden Voraussetzungen erfüllt, wie sie aus der Rechtsprechung, insbesondere aus dem Urteil vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 41), hervorgingen.
23
Erstens sei die streitige Verwaltungspraxis nämlich nicht darauf beschränkt, den Wertungsspielraum zu präzisieren, der den Mitgliedstaaten eingeräumt sei; vielmehr schränke sie das Recht der Verkehrsunternehmer, Kabotagebeförderungen mit Kraftomnibussen in Dänemark durchzuführen, übermäßig ein. Zweitens sei diese Praxis mit dem Ziel der Verordnung Nr. 1073/2009 unvereinbar, das darin bestehe, die Durchführung bestimmter Arten des Personenkraftverkehrs zu liberalisieren und die Bedingungen festzulegen, unter denen nicht ansässige Verkehrsunternehmer im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik der Union zur Durchführung von innerstaatlichen Personenbeförderungen in einem Mitgliedstaat berechtigt seien. Insbesondere gewährleiste das Königreich Dänemark durch die Einführung einer allgemeinen Regelung, wie sie sich aus der streitigen Verwaltungspraxis ergebe, in Anbetracht des Umstands, dass Art. 2 Nr. 7 dieser Verordnung als einzige Beschränkung der Kabotage vorsehe, dass diese „zeitweilig“ stattfinde, nicht den Wertungsspielraum, der für die oben genannte Einzelfallbewertung erforderlich sei. Drittens sei die in Rede stehende Praxis unverhältnismäßig.
24
In Erwiderung auf dieses Vorbringen weist das Königreich Dänemark, unterstützt durch das Königreich Norwegen, zunächst darauf hin, dass die streitige Verwaltungspraxis eingeführt worden sei, um den von den dänischen Behörden festgestellten Schwierigkeiten zu begegnen, in konkreten Fällen zu beurteilen, ob die Kabotage mit Kraftomnibussen rechtmäßig sei.
25
Sodann seien die Mitgliedstaaten berechtigt, Durchführungsmaßnahmen zur Klarstellung der Tragweite von Art. 15 Buchst. b der Verordnung Nr. 1073/2009 zu erlassen. Es sei nämlich nicht möglich, auf der Grundlage des Wortlauts dieser Verordnung, des mit ihr verfolgten Ziels oder des Zusammenhangs, in den sie sich einfüge, festzustellen, was der Ausdruck „zeitweilig“, auf den in ihrem Art. 15 Buchst. b in Verbindung mit ihrem Art. 2 Nr. 7 abgestellt werde, genau bedeute. Unter diesen Umständen stehe es den Mitgliedstaaten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs, die insbesondere auf die Urteile vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), sowie vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark (C‑541/16, EU:C:2018:251), zurückgehe, frei, Durchführungsmaßnahmen zur Klarstellung der Tragweite der betreffenden Bestimmungen zu erlassen.
26
Im vorliegenden Fall habe es die streitige Verwaltungspraxis gerade ermöglicht, die Fälle zu ermitteln, in denen die Tätigkeit eines ausländischen Verkehrsunternehmens „zeitweilig“ ausgeübt werde. Sie stehe im Einklang mit dem Ziel der Verordnung Nr. 1073/2009, das darin bestehe, den freien Dienstleistungsverkehr im Bereich des Verkehrs sicherzustellen und gleichzeitig zu gewährleisten, dass die Kabotagebeförderungen dergestalt durchgeführt würden, dass es sich dabei um eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit handele.
27
Was den Umstand betreffe, dass diese Praxis auf einen in einigen Tagen bemessenen Zeitraum und nicht auf eine Anzahl von Beförderungen abstelle, habe der Unionsgesetzgeber zur Klarstellung der Tragweite des Ausdrucks „zeitweilig“ in der Verordnung Nr. 1072/2009 zur Güterkabotage ebenfalls eine Regel eingeführt, die auf einen Zeitraum von sieben Tagen Bezug nehme. Die Güterkabotage auf der einen und die Kabotage mit Kraftomnibussen auf der anderen Seite beruhten auf denselben Grundsätzen.
28
Schließlich werde der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit der streitigen Verwaltungspraxis gewahrt. Bei dieser Praxis handele es sich um eine Maßnahme, die es ermögliche, sicherzustellen, dass die Kabotage mit Kraftomnibussen nicht ununterbrochen und nicht in einem solchen Umfang stattfinde, dass das nicht ansässige Unternehmen das Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats in Wirklichkeit nur sehr selten oder überhaupt nie verlasse, so dass die Tätigkeit ihren zeitweiligen Charakter verliere.
29
Das Königreich Norwegen fügt hinzu, dass die streitige Verwaltungspraxis rechtlich klar, vorhersehbar und leicht einzuhalten sei. Außerdem stünden der Wortlaut, die Systematik und die Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 1073/2009 einer Auslegung nicht entgegen, die die Festlegung eines festen Höchstzeitraums erlaube, innerhalb dessen Kabotagebeförderungen als „zeitweilig“ angesehen werden könnten. Vielmehr werde den Mitgliedstaaten durch das Fehlen klarer Bestimmungen über die Tragweite des Begriffs „Kabotage“ in dieser Verordnung ein großer Wertungsspielraum zum Erlass innerstaatlicher Durchführungsmaßnahmen belassen.
30
Würden Regeln zum Umfang der Kabotage nach Art. 2 Nr. 7 und Art. 15 Buchst. b der Verordnung Nr. 1073/2009 nicht klar festgelegt, würde ferner die Wirksamkeit dieser Verordnung in dem Sinne beeinträchtigt, dass es nicht möglich wäre, den Umfang zulässiger Beförderungen in kohärenter und vorhersehbarer Weise zu kontrollieren und durchzusetzen.
31
Im Übrigen hat das Königreich Norwegen Zweifel, dass der Ausdruck „zeitweilig“ in Art. 2 Nr. 7 dieser Verordnung im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum vorübergehenden Charakter von Dienstleistungen im Sinne der Art. 56 und 57 AEUV auszulegen sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
32
Mit ihrer Klage wirft die Kommission dem Königreich Dänemark vor, dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 15 Buchst. b der Verordnung Nr. 1073/2009 verstoßen zu haben, dass es die Kabotage mit Kraftomnibussen im Gelegenheitsverkehr außer für den Fall, dass die Beförderungen innerhalb eines Zeitraums von sieben aufeinanderfolgenden Tagen in einem Kalendermonat stattfänden, nicht zulasse. Jedenfalls sei die streitige Verwaltungspraxis mit dem Ziel dieser Verordnung unvereinbar und verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
33
Zur Entscheidung über die Begründetheit dieser Klage ist als Erstes darauf hinzuweisen, dass Verordnungen nach ständiger Rechtsprechung gemäß Art. 288 AEUV sowie aufgrund ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem des Unionsrechts im Allgemeinen unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen haben, ohne dass innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen erforderlich wären. Allerdings kann es vorkommen, dass manche Bestimmungen einer Verordnung zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürfen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Januar 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, Rn. 26, vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 27, und vom 30. Mai 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, Rn. 40).
34
Soweit die Durchführung bestimmter Vorschriften einer Verordnung es erfordert, können die Mitgliedstaaten Maßnahmen zu deren Durchführung erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren unionsrechtliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des ihnen durch diese Verordnung verliehenen Wertungsspielraums innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 41, vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 28, und vom 30. Mai 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, Rn. 41).
35
Insofern ist unter Bezugnahme auf die einschlägigen Bestimmungen der fraglichen Verordnung, die im Licht der Ziele der Verordnung auszulegen sind, festzustellen, ob diese Bestimmungen es den Mitgliedstaaten verbieten, gebieten oder gestatten, bestimmte Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, und, insbesondere im letztgenannten Fall, ob sich die betreffende Maßnahme in den Rahmen des den einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumten Wertungsspielraums einfügt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 43, vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 29, und vom 30. Mai 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, Rn. 42).
36
Im vorliegenden Fall ermächtigen die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1073/2009, nämlich ihr Art. 15 Buchst. b sowie ihr Art. 2 Nrn. 4 und 7, die Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich dazu, innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen über die Kabotage zu erlassen.
37
Wie der Gerichtshof zu den vergleichbaren Bestimmungen in Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 betreffend den Begriff Kabotage in der Güterbeförderung entschieden hat, ist jedoch zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten über einen Wertungsspielraum zum Erlass innerstaatlicher Maßnahmen zur Durchführung der Verordnung Nr. 1073/2009 verfügen, selbst wenn diese Verordnung sie nicht ausdrücklich dazu ermächtigt (vgl. entsprechend Urteil vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 34).
38
Insbesondere gilt es zu prüfen, ob, wie das Königreich Dänemark geltend macht, der Begriff „Kabotage“, wie sie nach der Verordnung Nr. 1073/2009 zulässig ist, tatsächlich unklar und folglich der Erlass innerstaatlicher Durchführungsvorschriften zur Klarstellung der Tragweite dieses Begriffs gerechtfertigt ist.
39
Insoweit ist zum einen festzustellen, dass Art. 2 Nr. 7 dieser Verordnung den Begriff „Kabotage“ u. a. als „gewerblichen innerstaatlichen Personenkraftverkehr, der zeitweilig von einem Kraftverkehrsunternehmer in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird“, definiert, ohne jedoch diese zeitliche Voraussetzung in irgendeiner Weise näher zu erläutern.
40
Zum anderen sieht Art. 15 Buchst. b der Verordnung Nr. 1073/2009 vor, dass die Kabotage für den „Gelegenheitsverkehr“ zugelassen ist. Jedoch ist festzustellen, dass, obwohl der Begriff „Gelegenheitsverkehr“ in Art. 2 Nr. 4 dieser Verordnung definiert ist, keine dieser Bestimmungen den gelegentlichen Charakter zulässiger Leistungen – sei es nach ihrer Dauer oder ihrer Anzahl – genau abgrenzt.
41
Der Umstand, dass eine Bestimmung einer Verordnung allgemein oder ungenau formuliert ist, stellt einen Hinweis darauf dar, dass innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 39).
42
Im Übrigen besteht das Ziel der Verordnung Nr. 1073/2009 nach ihrem dritten Erwägungsgrund zwar darin, einen einheitlichen Rahmen für die grenzüberschreitende Personenbeförderung mit Kraftomnibussen in der gesamten Union zu gewährleisten, jedoch steht dieses Ziel dem Erlass bestimmter Maßnahmen zur Durchführung dieser Verordnung durch einen Mitgliedstaat nicht entgegen. Was nämlich die Kabotage im Besonderen betrifft, stellt der zehnte Erwägungsgrund dieser Verordnung klar, dass, wenngleich dafür Sorge zu tragen ist, dass nicht ansässige Verkehrsunternehmer zu innerstaatlichen Personenkraftverkehrsdiensten Zugang erhalten, dabei den besonderen Merkmalen jeder einzelnen Verkehrsart Rechnung zu tragen ist und die Durchführung derartiger Kabotagebeförderungen den Rechtsvorschriften der Union zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und dem in bestimmten Bereichen geltenden einzelstaatlichen Recht des Aufnahmemitgliedstaats unterliegen sollte.
43
Folglich ist davon auszugehen, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, innerstaatliche Maßnahmen zur Durchführung der Verordnung Nr. 1073/2009 und insbesondere zu deren Art. 2 Nrn. 4 und 7 sowie zu deren Art. 15 Buchst. b zu erlassen, um die Tragweite des Begriffs „Kabotage“ im Sinne dieser Verordnung klarzustellen.
44
Als Zweites ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten beim Erlass von Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung verpflichtet sind, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, den ihre gesetz- und verordnungsgebenden Stellen bei der Anwendung des Unionsrechts befolgen müssen und der verlangt, dass die aufgrund einer Bestimmung angewandten Mittel geeignet sind, das mit der fraglichen Unionsregelung angestrebte Ziel zu erreichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 50 bis 52, vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 50, und vom 30. Mai 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, Rn. 43).
45
Was erstens die Geeignetheit der streitigen Verwaltungspraxis zur Erreichung des durch die Verordnung Nr. 1073/2009 angestrebten Ziels angeht, trägt das Königreich Dänemark vor, diese Praxis sei geeignet, den freien Dienstleistungsverkehr im Bereich des Verkehrs sicherzustellen und gleichzeitig zu gewährleisten, dass die Kabotagebeförderungen nicht dergestalt durchgeführt würden, dass dadurch eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit entstehe.
46
Insoweit ist die Dienstleistungsfreiheit, wie es im vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1073/2009 heißt, zwar ein Grundprinzip der gemeinsamen Verkehrspolitik; danach müssen die Märkte des grenzüberschreitenden Verkehrs den Verkehrsunternehmen aller Mitgliedstaaten gemäß dem in Art. 14 dieser Verordnung aufgestellten allgemeinen Grundsatz ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder des Niederlassungsorts offenstehen.
47
Allerdings wird sowohl in Art. 1 Abs. 4 als auch in Art. 2 Nr. 7 der Verordnung Nr. 1073/2009 der zeitweilige Charakter der Kabotage hervorgehoben. Darüber hinaus wird im zehnten Erwägungsgrund dieser Verordnung darauf hingewiesen, dass unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale jeder einzelnen Verkehrsart dafür Sorge zu tragen ist, dass nicht ansässige Verkehrsunternehmer Zugang zu innerstaatlichen Personenkraftverkehrsdiensten erhalten.
48
Wie der Generalanwalt in den Nrn. 44 und 45 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, verhindert die streitige Verwaltungspraxis durch die Festlegung einer zeitlichen Begrenzung der Kabotage mit Kraftomnibussen auf dänischem Hoheitsgebiet innerhalb eines Zeitraums von einem Kalendermonat, dass diese Tätigkeit den Rahmen einer zeitweiligen Tätigkeit verlässt und zu einer dauerhaften und ununterbrochenen Tätigkeit wird. Diese Begrenzung ist daher geeignet, die Anforderung der Wahrung des zeitweiligen Charakters der Kabotage sowie die Vorhersehbarkeit und die Einhaltung dieser Anforderung zu gewährleisten.
49
Daraus folgt, dass die streitige Verwaltungspraxis geeignet ist, das mit den Kabotagevorschriften der Verordnung Nr. 1073/2009 verfolgte Ziel zu erreichen.
50
Was zweitens die Frage angeht, ob die streitige Verwaltungspraxis nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, ist festzustellen, dass diese Praxis die Kabotage mit Kraftomnibussen auf einen Zeitraum von sieben aufeinanderfolgenden Tagen innerhalb eines Kalendermonats beschränkt.
51
Demnach hat die Praxis zwar zur Folge, dass der betroffene Verkehrsunternehmer eine Wartezeit einzuhalten hat, deren Dauer je nach dem Zeitpunkt im Kalendermonat, zu dem die Kabotagebeförderungen durchgeführt werden, unterschiedlich ausfallen kann, sie zielt jedoch nicht darauf ab, die Durchführung anderer Beförderungen mit Kraftomnibussen, wie etwa grenzüberschreitender Beförderungen in den Niederlassungsmitgliedstaat oder in andere Mitgliedstaaten, gefolgt gegebenenfalls von Kabotagebeförderungen in diesen anderen Mitgliedstaaten, zu verbieten. Die Verkehrsunternehmer können daher während der Wartezeit weiterhin solche Beförderungen durchführen (vgl. entsprechend Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 832, 833 und 852).
52
Daher geht die Wartezeit, die sich aus der streitigen Verwaltungspraxis ergibt, nicht über das hinaus, was zur Erreichung des mit dieser Praxis verfolgten Ziels, zu gewährleisten, dass die Kabotagebeförderungen mit Kraftomnibussen nicht dergestalt durchgeführt werden, dass dadurch eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit in einem Aufnahmemitgliedstaat entsteht, erforderlich ist.
53
Die Kommission macht insoweit geltend, dass dieses Ziel durch weniger einschneidende Maßnahmen als jene Wartezeit erreicht werden könnte. Sie erläutert jedoch nicht, worin diese Maßnahmen bestünden.
54
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens jedoch Sache dieses Organs, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. Mai 1982, Kommission/Niederlande, 96/81, EU:C:1982:192, Rn. 6, und vom 21. Dezember 2023, Kommission/Dänemark [Höchstparkdauer], C‑167/22, EU:C:2023:1020, Rn. 47).
55
Folglich verstößt die streitige Verwaltungspraxis nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
56
Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass es der Kommission nicht gelungen ist, nachzuweisen, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 15 Buchst. b der Verordnung Nr. 1073/2009 verstoßen hat, dass es die Kabotage mit Kraftomnibussen im Gelegenheitsverkehr außer für den Fall, dass die Beförderungen innerhalb eines Zeitraums von sieben aufeinanderfolgenden Tagen in einem Kalendermonat stattfinden, nicht zulässt.
57
Folglich ist die Klage der Kommission abzuweisen.
Kosten
58
Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag des Königreichs Dänemark die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Europäische Kommission trägt die Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Dänisch.