Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 13 de novembro de 2025 (1)
Processo C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
sendo intervenientes:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia)]
« Reenvio prejudicial — Eleições europeias — Ato relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal direto, anexo à Decisão 76/787/CECA, CEE, Euratom — Eleições dos representantes ao Parlamento Europeu — Obrigação de depositar uma caução eleitoral — Exclusão de determinados candidatos da possibilidade de se apresentarem às eleições devido à falta de depósito da caução — Montante da caução igual a cinco vezes o salário mínimo mensal — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 17.°, n.° 1, e artigo 39.°, n.° 2 — Proporcionalidade da referida caução »
I.      Introdução
1.        «Put your money where your mouth is»
(«passar das palavras aos atos») é uma expressão corrente em língua inglesa usada para testar as verdadeiras intenções de alguém. Mas em que medida pode uma obrigação de depositar uma caução ser utilizada para avaliar a seriedade da candidatura de uma pessoa às eleições para o Parlamento Europeu?
2.        Esta questão foi levantada no âmbito de um processo de fiscalização da constitucionalidade em que o partido político Erakond Eestimaa Rohelised (Partido dos Verdes da Estónia) contesta a constitucionalidade de uma disposição da lei eleitoral estónia — que impõe a todos os candidatos que se pretendam apresentar às eleições europeias que
depositem uma caução de determinado montante — perante o Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia), que é o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo.
3.        Mais precisamente, o § 29, n.° 5, da Euroopa Parlamendi valimise seadus (Lei relativa às Eleições para o Parlamento Europeu, a seguir «EPVS») exige que um partido político ou um candidato independente deposite cinco vezes o salário mínimo mensal fixado por cada pessoa a inscrever no registo, o que equivale a 45 vezes o salário mínimo mensal fixado por lista completa de um partido.
II.    Factos do litígio no processo principal, questão prejudicial e tramitação processual no Tribunal de Justiça
4.        Em 20 de abril de 2024, o Partido dos Verdes da Estónia, recorrente no processo principal, apresentou à Vabariigi Valimiskomisjon (Comissão Nacional de Eleições, Estónia, a seguir «Comissão de Eleições») uma lista de nove candidatos às eleições para o Parlamento Europeu de 9 de junho de 2024.
5.        A
través da Decisão n.° 103, de 29 de abril de 2024, a Comissão de Eleições registou dois dos nove candidatos do Partido dos Verdes, mas, através da Decisão n.° 102, adotada no mesmo dia, rejeitou o registo dos restantes sete candidatos do Partido dos Verdes com o fundamento de que este partido não tinha apresentado uma cópia da ordem de pagamento que comprovasse o depósito da caução para os restantes sete candidatos, em conformidade com o § 29, n.° 5, da EPVS (2).
6.        Em 2 de maio de 2024, o recorrente impugnou a Decisão n.° 102 junto do Riigikohus (Supremo Tribunal), pedindo que este órgão jurisdicional: i) declarasse a inconstitucionalidade do § 29, n.° 5, da EPVS; ii) anulasse a Decisão n.° 102; e iii) condenasse a Comissão de Eleições a incluir todos os candidatos indicados pelo recorrente na lista de candidatos às eleições para o Parlamento Europeu. A Comissão de Eleições manteve a sua posição e pediu que a ação fosse julgada improcedente.
7.        Por Despacho de 6 de maio de 2024, o Riigikohus (Supremo Tribunal)
considerou que era necessário examinar a constitucionalidade do § 29, n.° 5, da EPVS e declarou que o processo podia exigir um exame da compatibilidade desta disposição com o direito da União. Este órgão jurisdicional chamou à demanda o Riigikogu (Parlamento), o Õiguskantsler (Provedor de Justiça), o Justiitsminister (Ministro da Justiça), o Ministro representante do Governo e a Comissão de Eleições como partes interessadas no processo, convidando todos os interessados a apresentarem observações ao referido órgão jurisdicional.
8.        No seu reenvio prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio salienta a circunstância
de o Tribunal de Justiça ter declarado, com base no artigo 223.°, n.° 1, TFUE e no artigo 8.° do Ato Eleitoral (3), que os Estados‑Membros continuam, em princípio, a ser competentes para regular o processo eleitoral para as eleições europeias (4).
9.        Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a obrigação de depositar uma caução para as eleições para o Parlamento Europeu não é, em si mesma, incompatível com o direito da União, uma vez que prossegue o objetivo legítimo de desencorajar a apresentação de candidaturas frívolas, o que reduz o número de votos perdidos e garante a utilização adequada dos fundos públicos.
10.      No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio reconhece que a obrigação de depositar uma caução não pode ser excessiva a ponto de representar um obstáculo intransponível à possibilidade de se apresentar às eleições, pois tal restrição seria desproporcionada e suscetível de constituir uma ameaça ao surgimento de uma força política com apoio suficiente e/ou de violar o princípio do pluralismo (5).
11.      À luz destas considerações, o Riigikohus (Supremo Tribunal) tem dúvidas quanto à proporcionalidade da obrigação de depositar uma caução prevista no § 29 da EPVS e, por conseguinte, questiona a sua compatibilidade com o direito da União.
12.      Nestas condições, o Riigikohus (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Devem o artigo 17.°, n.° 1, primeiro período, e o artigo 39.°, n.° 2, em conjugação com o artigo 52.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [a seguir «Carta»]
ser interpretados no sentido de que se opõem à obrigação de depositar uma caução pela candidatura às eleições para o Parlamento Europeu igual a [5]
vezes o salário mínimo mensal fixado por cada pessoa a inscrever no registo e a [45] vezes o salário mínimo mensal fixado por lista completa de um partido?»
13.      Ao mesmo tempo, por Despacho de 14 de maio de 2024, o Riigikohus (Supremo Tribunal) suspendeu a validade da Decisão n.° 102
até que a decisão que venha a pôr termo ao processo se torne definitiva, ordenando à Comissão de Eleições que reaprecie o registo dos restantes sete candidatos do Partido dos Verdes.
14.      Através da Decisão n.° 105, de 14 de maio de 2024, a Comissão de Eleições registou os sete candidatos cujo registo tinha sido inicialmente recusado, o que lhes permitiu apresentar‑se às eleições para o Parlamento Europeu em 9 de junho de 2024.
15.      Nestas eleições, a lista do Partido dos Verdes obteve 0,62 % de todos os votos expressos e, portanto, não lhe foi atribuído nenhum mandato no Parlamento Europeu (6).
16.      Foram apresentadas observações escritas ao Tribunal de Justiça pelos Governos Estónio e Neerlandês, bem como pela Comissão Europeia e pelo Parlamento Europeu.
17.      Em 3 de julho de 2025, realizou‑se uma audiência na qual os Governos Estónio, Grego e Neerlandês, bem como a Comissão e o Parlamento apresentaram alegações orais.
III. Análise
18.      O que teve início em 1952 como Assembleia Comum da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço passou rapidamente a designar‑se Assembleia Parlamentar Europeia, antes de o seu nome acabar por ser alterado para «Parlamento Europeu» em 1962. Inicialmente, os deputados do Parlamento Europeu eram nomeados pelo parlamento nacional de cada Estado‑Membro. Esta situação alterou‑se após a adoção do Ato Eleitoral de 1976, que, respeitando o princípio do sufrágio universal, conferiu a todos os cidadãos da União o direito de eleger os seus representantes no Parlamento Europeu. As primeiras eleições diretas realizaram‑se em junho de 1979 e a importância do Parlamento como instituição que representa os cidadãos da União tem crescido desde então.
19.      Atualmente, o Parlamento é, juntamente com o Conselho da União Europeia, o principal órgão legislativo da União, assegurando o respeito, na União, do princípio da democracia representativa consagrado no artigo 10.° TUE.
20.      O Ato Eleitoral não estabelece um processo uniforme para a eleição dos deputados ao Parlamento Europeu (7). Este diploma prevê apenas que, em cada Estado‑Membro, os deputados do Parlamento Europeu são eleitos por escrutínio de tipo proporcional — de listas ou de voto único transferível, autorizando cada Estado‑Membro a introduzir o escrutínio de lista preferencial (8).
21.      O artigo 8.° do Ato Eleitoral dispõe que cabe aos Estados‑Membros regular o processo eleitoral e prever as condições que regem a eleição para o Parlamento Europeu, desde que essas disposições nacionais não prejudiquem globalmente o caráter proporcional do sistema de escrutínio.
22.      Ao adotar essa legislação, os Estados‑Membros estão
a cumprir a obrigação que lhes incumbe, nos termos do artigo 14.°, n.° 3, TUE e do artigo 1.°, n.° 3, do Ato Eleitoral, de prever que a eleição dos deputados ao Parlamento Europeu decorre por sufrágio universal direto, livre e secreto, por um mandato de cinco anos (9).
23.      Por conseguinte, a legislação nacional que rege o direito de se apresentar às eleições para o Parlamento Europeu deve ser considerada no sentido de que aplica o direito da União, de modo que a Carta se aplica a essa legislação, em conformidade com o seu artigo 51.°, n.° 1.
24.      Nesta perspetiva, a questão do órgão jurisdicional de reenvio, que diz respeito ao artigo 39.° da Carta, em conjugação com o artigo 52.°, n.° 1, da mesma, deve ser entendida no sentido de que visa saber se a legislação nacional em causa, que impõe uma obrigação de depositar uma caução aos candidatos que se pretendam apresentar às eleições para o Parlamento Europeu, viola de forma desproporcionada o direito de ser eleito dos cidadãos da União nas eleições para o Parlamento Europeu (A). A parte da questão relativa ao artigo 17.°, n.° 1, da Carta — que garante o direito de propriedade — deve ser abordada separadamente (B).
A.      Quanto à violação do artigo 39.° da Carta, em conjugação com o artigo 52.°, n.° 1, da mesma
25.      O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, numa parte da sua questão, se o artigo 39.° da Carta, em conjugação com o artigo 52.°, n.° 1, da mesma, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição da legislação estónia que condiciona a possibilidade de se apresentar às eleições para o Parlamento Europeu ao depósito de um montante não negligenciável que só é reembolsável em determinadas condições. Esta questão visa, em substância, saber se uma
restrição ao direito de ser eleito imposta por esta legislação pode ser justificada pela circunstância de ser proporcionada à realização do objetivo que consiste em filtrar as candidaturas frívolas e em contribuir para um órgão eleito mais representativo.
26.      O recorrente no processo principal sustenta que a obrigação de depositar uma caução prevista no § 29, n.° 5, da EPVS é desproporcionada e, por conseguinte, constitui uma ingerência no direito dos candidatos de serem eleitos.
27.      Por seu turno, o Parlamento Europeu considera que, em princípio, impor uma condição económica para se apresentar como candidato é, em si mesmo, contrário ao princípio do sufrágio universal.
28.      Contrariamente a estas posições, e com algumas variações, os governos que intervieram no Tribunal de Justiça, bem como a Comissão, consideram que o montante da caução exigido pela legislação nacional em causa no processo principal não é desproporcionado.
1.      Restrições ao direito de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu
29.      O artigo 39.° da Carta garante o direito de todos os cidadãos da União de eleger e de serem eleitos para o Parlamento Europeu, reconhecendo o estatuto fundamental destes direitos.
30.      O direito de ser eleito nas eleições europeias pode ser considerado como a expressão da exigência de eleição dos deputados ao Parlamento Europeu por sufrágio universal, conforme prevista no artigo 14.°, n.° 3, TUE e reiterada no artigo 39.°, n.° 2, da Carta (10). Além disso, os cidadãos da União podem exercer estes direitos no Estado‑Membro em que residem, e não necessariamente no Estado‑Membro de que são nacionais, mas este aspeto não está em causa no presente processo (11).
31.      Os participantes no presente processo não contestam que o direito de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu está limitado por uma legislação nacional que subordina o exercício do direito de ser eleito nestas eleições a uma obrigação
pecuniária como a que está em causa no presente processo. A questão que se coloca no presente processo é, portanto, a de saber se esta restrição pode ser justificada.
32.      Em conformidade com o artigo 52.°, n.° 1, da Carta, os direitos podem ser limitados desde que esta restrição seja prevista por lei e respeite o conteúdo essencial do direito em causa. Para que esta restrição seja aceitável, a legislação que restringe os direitos deve prosseguir objetivos de interesse geral, reconhecidos pela União Europeia como legítimos, e deve ser proporcionada a esses objetivos (12).
33.      No presente processo, é claro que a restrição em causa foi introduzida por lei: a EPVS.
34.      Além disso, não é contestado que esta restrição respeita o conteúdo essencial do direito de ser eleito, uma vez que não põe em causa este direito enquanto tal.
35.      Resta apreciar de forma mais pormenorizada se os objetivos de interesse geral apresentados como justificação da restrição em causa são legítimos do ponto de vista do direito da União (2) e se a legislação nacional, tal como concebida, é adequada (3) e necessária (4) para atingir os objetivos que prossegue.
2.      Objetivo legítimo de interesse geral
36.      Para apreciar se a restrição de um direito garantido pelo direito da União — no presente processo, o direito de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu — é justificada, há que apreciar, antes de mais, se os objetivos, conforme identificados pelo direito nacional, que essa restrição prossegue são legítimos do ponto de vista da ordem jurídica da União.
37.      Como indicou o órgão jurisdicional de reenvio, e como confirmou o Governo Estónio na audiência, a obrigação de depositar uma caução destina‑se a desencorajar a apresentação de candidaturas frívolas e a reforçar o sentido de responsabilidade dos candidatos. Desencorajar as candidaturas frívolas reduz o número de votos perdidos nas eleições e aumenta a correlação entre os resultados eleitorais e a vontade efetiva do eleitorado. Isto garante o direito dos eleitores a uma representação efetiva e a representatividade do órgão de representação. Como objetivo secundário, evita também a utilização indevida de fundos públicos, como, por exemplo, os custos incorridos pelo Estado para a organização das eleições, os custos de informação sobre os debates nos meios de comunicação social públicos, etc. (13)
38.      Os debates havidos na audiência revelaram que é possível discernir dois objetivos legítimos diferentes, dependendo do sentido dado à expressão «candidato frívolo».
39.      Por um lado, pode entender‑se que um «candidato frívolo» designa pessoas que não têm verdadeiramente a intenção de ser eleitos para o Parlamento Europeu. A função das eleições para o Parlamento Europeu é eleger pessoas que representarão fielmente a vontade do eleitorado no exercício das suas funções de deputados do Parlamento Europeu e na tomada de decisões relativas às políticas da União. Por conseguinte, os candidatos que se pretendam apresentar às eleições para esta instituição por outros motivos, como a autopromoção ou a prossecução de interesses puramente nacionais ou comerciais, não são candidatos «sérios».
40.      Se a expressão «candidato frívolo» for compreendida no sentido de que designa os candidatos que não têm intenções sérias, desencorajar estes candidatos de se apresentarem às eleições para o Parlamento Europeu deve ser admitido como objetivo legítimo a nível da União. Ao mesmo tempo, impedir que esses candidatos se apresentem às eleições garante que os fundos públicos necessários para cobrir os custos para a organização
das eleições não sejam utilizados de forma abusiva (14).
41.      Por outro lado, a expressão «candidato frívolo» pode ser interpretada no sentido de que designa um candidato que não tem, desde o início, a possibilidade de obter votos suficientes para ser eleito para o Parlamento Europeu.
42.      O Governo Neerlandês, explicando as razões do seu próprio sistema de depósito de caução, utilizou as expressões «frívolos», ou «não sérios», referindo‑se a candidatos que não têm hipóteses reais de serem eleitos. Os votos atribuídos a estes candidatos são considerados «votos perdidos», uma vez que não contribuem para a eleição de um membro do órgão de representação. Por conseguinte, segundo este Governo, um sistema que exclui antecipadamente tais candidatos permite garantir que o órgão eleito seja mais representativo do eleitorado (15).
43.      Com efeito, nos sistemas eleitorais de tipo proporcional de voto único transferível, os votos atribuídos aos candidatos que não conseguem uma maioria suficiente para obter um mandato no parlamento (designados «votos perdidos») são distribuídos pelos outros candidatos que, por sua vez, são eleitos para o parlamento (16).
44.      Mesmo que estes votos não sejam necessariamente «perdidos» do ponto de vista dos eleitores, uma vez que expressaram as suas preferências políticas, de modo que
estes votos contribuem para a compreensão do clima político de uma sociedade, podem, contudo, ser considerados problemáticos do ponto de vista do objetivo de garantir um órgão eleito mais representativo.
45.      Não me parece muito convincente que a redução do número de «votos perdidos», mediante a exclusão de candidatos antes das eleições, contribua necessariamente para resultados eleitorais mais representativos, pois os eleitores que não puderam votar nos «seus» candidatos, mas apenas naqueles que se puderam apresentar às eleições, não são realmente representados pelos parlamentares eleitos. Ora votam no candidato que consideram «a segunda opção»,
ora, como acontece frequentemente, votam contra a «pior opção».
46.      No entanto, uma vez que não é possível, na prática, garantir que um órgão eleito seja plenamente representativo, a tentativa de reduzir o número de «votos perdidos» é geralmente admitida como um objetivo legítimo na organização das eleições.
47.      Este objetivo foi reconhecido como legítimo pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) (17).
48.      Em conformidade com o artigo 10.° TUE, o funcionamento da União baseia‑se no conceito de democracia representativa. Assegurar que o Parlamento Europeu seja, na maior medida possível, verdadeiramente representativo dos cidadãos da União está, por conseguinte, em consonância com um dos valores em que a União se funda: a democracia — como resulta do artigo 2.° TUE (18).
49.      Por conseguinte, o objetivo de reduzir o número de «votos perdidos», desencorajando os candidatos que não dispõem de apoio público suficiente para se apresentarem às eleições, a fim de garantir um órgão mais representativo, pode ser admitido como um objetivo legítimo na União (19).
50.      Em seguida, há que apreciar a adequação e a necessidade da obrigação pecuniária,
sendo a caução reembolsada apenas
quando o candidato atingir o limiar de 5 % de todos os votos expressos. Esta obrigação deve ser apreciada
à luz de cada um dos dois objetivos legítimos identificados: a)
desencorajar os candidatos não sérios; e b)
assegurar um órgão eleito mais representativo mediante a redução do número de votos perdidos.
3.      Adequação
a)      Adequação da obrigação de depositar uma caução para atingir o objetivo de desencorajar os candidatos não sérios
51.      Será a obrigação pecuniária, que prevê o reembolso apenas quando uma lista conseguir obter 5 % de todos os votos expressos, um método adequado para excluir candidatos que não tenham realmente intenções sérias quando se apresentam às eleições para o Parlamento Europeu (candidatos não sérios)?
52.      A meu ver, não é.
53.      Mesmo estando ciente de que o dinheiro é frequentemente um meio para alcançar determinados resultados, não creio que impor uma obrigação pecuniária possa constituir uma medida adequada para assegurar a seriedade de uma candidatura a uma eleição política. Este critério filtra os candidatos em função do respetivo património pessoal ou do património do respetivo partido ou organização de apoio, e não com base na seriedade das suas candidaturas.
54.      Uma obrigação pecuniária, como a prevista na lei estónia, favorece inevitavelmente os candidatos abastados e os partidos políticos consolidados; os novos candidatos e os movimentos políticos emergentes ficam numa situação de particular desvantagem, uma vez que têm de suportar tanto o custo da campanha como o risco de perder o montante pago. Esta barreira pecuniária dificulta a entrada de candidatos sérios provenientes de meios modestos e limita o surgimento de convicções políticas diversas, assegurando que o campo político continue favorável aos grupos estabelecidos. Em contrapartida, tal obrigação pecuniária não impede um candidato abastado, mas oportunista, de se apresentar às eleições.
55.      A prática demonstrou que o dinheiro não impede que os «candidatos no papel» se apresentem às eleições: como assinala o órgão jurisdicional de reenvio, nas eleições anteriores para o Parlamento Europeu na Estónia, houve candidatos independentes que, apesar do depósito de uma caução, só obtiveram 48 ou 55 votos (20).
56.      Por conseguinte, uma obrigação pecuniária não constitui uma medida adequada para filtrar os candidatos não sérios. Em vez disso, filtra os candidatos com base no seu património.
57.      Uma vez que a lei estónia em causa não preenche, na minha opinião, o critério da adequação em relação ao objetivo de desencorajar os candidatos não sérios, não há que apreciar a sua necessidade.
b)      Adequação da obrigação de depositar uma caução para atingir o objetivo de reduzir o número de «votos perdidos»
58.      Mesmo que a obrigação pecuniária não seja uma medida adequada para filtrar os candidatos não sérios, esta obrigação desencorajará, no entanto, alguns, ainda que não todos, os candidatos «frívolos» de se apresentarem às eleições, especialmente aqueles que não pensam ter hipóteses de obter um mandato. Assim, tal poderia conduzir a uma redução dos «votos perdidos».
59.      Pode admitir‑se que a capacidade de angariar dinheiro para depositar uma caução, em particular quando combinada com um limiar de reembolso baixo, mas significativo, pode ser considerada como a manifestação de um certo nível de apoio público.
60.      Uma vez que o dinheiro é frequentemente utilizado nas nossas sociedades como um instrumento pragmático para testar o comprometimento de alguém, um candidato que não consiga obter, junto de qualquer fonte (um partido político, doadores independentes, a plataforma de organizações não governamentais, etc.), um montante razoável para
o depósito de uma caução revela uma falta de competências organizacionais fundamentais, de rede de contactos ou de empenho necessários para organizar uma campanha séria, o que o torna uma fonte provável de «votos perdidos», em vez de ser simplesmente uma pessoa com poucos recursos.
61.      Nesta perspetiva, a exclusão dos candidatos que não consigam angariar uma caução pode constituir um meio para reduzir o número de candidatos que não tenham probabilidades de obter um número suficiente de votos.
62.      Assim, considero que uma obrigação pecuniária pode ser considerada uma medida adequada para atingir o objetivo de reduzir o número de «votos perdidos» e de garantir um órgão eleito mais representativo.
63.      Como passo seguinte, há que analisar se o depósito de uma caução, como aquela imposta pela lei estónia em causa, é de facto necessária para atingir esse objetivo.
4.      Necessidade de uma obrigação de depositar uma caução
64.      No seu Código de Boa Conduta em Matéria Eleitoral, a Comissão de Veneza não considerou que o depósito de uma caução fosse um meio inaceitável para reduzir o número de votos perdidos. No entanto, sublinhou que «[a caução] deve ser reembolsada quando o candidato ou o partido ultrapassar um determinado número de sufrágios; o valor da caução e o número de sufrágios requeridos para o reembolso não devem ser excessivos» (21).
65.      Uma caução e/ou um limiar demasiado elevados para o respetivo reembolso podem conduzir à exclusão de candidatos oriundos de grupos marginalizados, de novos movimentos políticos ou de pessoas com baixos rendimentos que, embora possam não obter um mandato, podem veicular reivindicações políticas realmente importantes e não representadas e conseguir obter um número de votos respeitável. Ao excluir estas vozes sub‑representadas, o sistema leva a que estes votos nunca sejam contados ou expressos na votação.
66.      Do mesmo modo, apesar da incontestável importância dos partidos políticos para a participação democrática (22), uma obrigação de depositar uma caução demasiado estrita pode impedir o surgimento de novos partidos. Tal seria contrário ao princípio fundamental do pluralismo político garantido pelo direito da União.
67.      Por conseguinte, um Estado que imponha uma obrigação de depositar uma caução deve, como declarou o TEDH, encontrar um equilíbrio adequado, embora delicado (23).
68.      Pode, portanto, concluir‑se que um montante demasiado excessivo e um limiar demasiado elevado não são necessários para garantir a representatividade.
a)      A legislação estónia prevê um montante excessivo e um limiar demasiado elevado?
69.      O montante da caução exigido pela lei estónia em causa no processo principal para se poder apresentar às eleições europeias parece bastante oneroso.
70.      Primeiro, de acordo com o despacho de reenvio, no momento da propositura da ação, a obrigação pecuniária em causa ascendia a 215 % do salário bruto médio mensal estónio e representava 3,17 vezes o salário médio mensal por candidato.
71.      Este nível de obrigação pecuniária é significativo para o património de uma pessoa
comum.
72.      Segundo, mesmo que apenas uma pequena minoria de Estados‑Membros
imponha uma obrigação pecuniária como condição para se apresentar às eleições para o Parlamento Europeu (24), o montante relativo exigido nesses Estados pode servir de parâmetro de comparação para apreciar a necessidade do montante exigido pela legislação estónia em causa.
73.      Para efeitos desta comparação, justaporei a obrigação de depositar uma caução imposta pela
Estónia com a imposta pelos Países Baixos, Estado‑Membro que interveio no Tribunal de Justiça e que também prevê uma obrigação pecuniária. O Governo Neerlandês confirmou na audiência que a obrigação de depositar uma caução para se poder apresentar às eleições para o Parlamento Europeu prevista no direito neerlandês prossegue os mesmos objetivos legítimos que os prosseguidos pelo § 29 da EPVS, a saber, desencorajar os candidatos frívolos e prevenir a utilização indevida de fundos públicos e evitar votos perdidos (25).
74.      Nos Países Baixos, a obrigação de depositar uma caução por uma lista completa de candidatos às eleições para o Parlamento Europeu está prevista no artigo H 12 da Kieswet (Lei Eleitoral Neerlandesa) (26), que exige o depósito de uma caução de 11 250 euros por cada lista de candidatos, independentemente do número de candidatos inscritos nessa lista. O número máximo de candidatos inscritos em cada lista eleitoral para o Parlamento Europeu nos Países Baixos situa‑se atualmente entre 50 e 80 (27), o que equivale aproximadamente a 225 euros por candidato inscrito numa lista completa —
um montante consideravelmente inferior aos 4 100 euros exigidos, ao abrigo do § 29 da EPVS, por cada candidato inscrito numa lista completa.
75.      Por conseguinte, mesmo que o número máximo de candidatos por lista fosse o mesmo nos Países Baixos e na Estónia, ou seja, nove candidatos, o montante total da caução numa lista completa seria sempre de 1 250 euros por candidato, ou seja, quase 3,5 vezes menos do que a obrigação de depositar uma caução em causa no processo principal.
76.      Terceiro, perante o órgão jurisdicional de reenvio, o Õiguskantsler (Provedor de Justiça, Estónia)
relacionou a
obrigação pecuniária com o número mínimo de membros de um partido político na Estónia. Tendo em conta o número mínimo de membros que um partido deve ter (500), uma lista completa significaria que cada membro do partido teria de pagar um montante de 73,80 euros.
77.      A este respeito, como assinala o órgão jurisdicional de reenvio, a obrigação pecuniária imposta para se apresentar às eleições não é a única despesa que os partidos ou os seus candidatos têm de suportar e as despesas incorridas para se apresentar a uma única eleição não pode esgotar a totalidade do respetivo orçamento anual.
78.      Por último, embora existam diferenças significativas na realização das eleições nacionais e europeias (28), importa observar que a obrigação pecuniária para os candidatos se apresentarem às eleições para o Parlamento Europeu na Estónia é cinco vezes mais restritiva do que para os candidatos que se pretendam apresentar às eleições para o Riigikogu (Parlamento estónio).
79.      A necessidade da legislação estónia deve também ser apreciada do ponto de vista do limiar de reembolso do montante pago, mesmo no caso de não serem obtidos quaisquer mandatos.
80.      A este respeito, existe uma diferença entre as eleições nacionais e as eleições europeias. No caso das eleições europeias, o limiar para se ter direito ao reembolso da caução a partir do orçamento do Estado é de 5 % do número total de votos expressos a nível nacional. Em contrapartida, nas eleições nacionais, um partido que obtenha pelo menos 2 % dos votos no Riigikogu (Parlamento estónio)
beneficia de uma dotação do orçamento do Estado para os partidos políticos (29). Em bom rigor, o reembolso do depósito inicial nas eleições nacionais não está sujeito a nenhuma condição.
81.      Não é evidente que um limiar tão elevado para o reembolso das despesas de participação nas eleições se justifique por ser necessário para dissuadir os candidatos que não pensam ter hipóteses de obter um mandato.
82.      Em suma, e sob reserva de uma apreciação completa a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, considero que a obrigação pecuniária em causa no processo principal, que ascende a cinco vezes o salário mínimo mensal, juntamente com um limiar de 5 % para o reembolso desse montante, excede os limites do que é necessário para reduzir o número de «votos perdidos».
b)      Alternativas menos restritivas
83.      Uma razão adicional para considerar que a legislação estónia em causa não é necessária para dissuadir os candidatos com apoio público insuficiente é que podem existir outros meios menos restritivos do direito de ser eleito suscetíveis de atingir o mesmo objetivo de impedir os candidatos frívolos de se apresentarem às eleições.
84.      Alegando que a obrigação de depositar uma caução constitui uma restrição desproporcionada do direito de ser eleito, o recorrente no processo principal sugeriu várias alternativas menos restritivas para evitar candidaturas frívolas. Estas alternativas incluem a possibilidade de isenção condicional do depósito da caução ou a substituição do encargo financeiro por obrigações não pecuniárias, como a disponibilização de um programa político claro ou a apresentação de assinaturas de apoio para demonstrar o apoio popular.
85.      Todas estas alternativas também têm os seus inconvenientes. Por exemplo, como alegou o Governo Estónio, a recolha de assinaturas é onerosa para o Estado do ponto de vista organizacional e financeiro, sendo igualmente uma obrigação difícil de cumprir para alguns potenciais candidatos. Ao mesmo tempo, sob reserva de questões de cibersegurança, a recolha de assinaturas e a sua verificação podem atualmente ser realizadas por via eletrónica.
86.      Dado que a União Europeia não adotou regras que regulem um processo uniforme para as eleições para o Parlamento Europeu em todos os Estados‑Membros, e considerando as diferenças na cultura política e outras circunstâncias entre os Estados‑Membros, os governos devem, na minha opinião, dispor de uma ampla margem de apreciação para ponderar os prós e os contras das diferentes medidas e para decidir qual delas constitui a solução mais adequada às circunstâncias concretas do Estado em causa.
87.      No entanto, essa escolha não pode ficar subtraída de qualquer fiscalização jurisdicional. Cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar se o governo pode apresentar explicações razoáveis quanto aos motivos pelos quais outras medidas, ou a combinação de medidas diferentes, não foram consideradas adequadas para atingir o mesmo objetivo.
88.      De modo geral, considero que, sob reserva da apreciação final a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, a obrigação pecuniária em causa no processo principal constitui uma restrição severa
do direito de ser eleito, tanto no que respeita ao seu montante como no que respeita ao limiar de reembolso, quando existem alternativas possíveis, que podem ser combinadas com a referida obrigação pecuniária ou substituí‑la.
89.      Por conseguinte, mesmo se o Tribunal de Justiça considerar que a legislação estónia em causa é adequada para reduzir o número de votos perdidos e, assim, assegurar uma melhor representatividade no Parlamento Europeu, tenho, no entanto, sérias dúvidas, sob reserva da decisão definitiva do órgão jurisdicional de reenvio, que as medidas em causa sejam necessárias para atingir este objetivo.
B.      Quanto à violação do direito de propriedade
90.      O órgão jurisdicional de reenvio perguntou também se a legislação em causa está em conformidade com o artigo 17.°, n.° 1, da Carta.
91.      Considero que a obrigação de depositar uma caução em causa não constitui uma restrição do direito de propriedade, pelo que não é necessário apreciar a proporcionalidade dessa restrição.
92.      Estou ciente de que o TEDH reconheceu uma eventual violação do artigo 1.° do Protocolo n.° 1 da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais em casos semelhantes, mas no contexto de circunstâncias diferentes, que não são inteiramente comparáveis às do processo principal (30). O TEDH
considerou a obrigação de depósito para se poder apresentar às eleições, em causa como uma caução, que não foi reembolsada a uma das partes desse litígio.
93.      Na minha opinião, a obrigação de depósito no presente processo não é uma caução (ainda que o termo «deposit» seja utilizado em língua inglesa para a descrever), embora, em determinadas circunstâncias, os candidatos tenham direito ao reembolso do montante pago (ou de parte do mesmo).
94.      Ao contrário de uma caução para um contrato de arrendamento, que é considerada como propriedade do arrendatário com garantias reais de devolução, a legislação nacional em causa no processo principal prevê condições adicionais que fazem com que o reembolso da caução não esteja efetivamente garantido. Funciona, ao invés, como um pagamento condicional, criando um crédito pessoal relativamente à restituição futura e não um direito de propriedade adquirido e contínuo sobre os fundos em causa. Assim, o direito legal de recuperar o dinheiro é apenas um crédito potencial e não beneficia automaticamente da proteção fundamental reservada à propriedade.
95.      Por estas razões, e como sustenta o Governo Neerlandês, considero que o artigo 17.° da Carta não é pertinente no presente processo.
IV.    Conclusão
96.      Tendo em conta o que precede, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia) do seguinte modo:
O artigo 39.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em conjugação com o artigo 52.°, n.° 1, da mesma,
deve ser interpretado no sentido de que a imposição de uma obrigação pecuniária para se poder apresentar às eleições para o Parlamento Europeu, que visa filtrar as candidaturas frívolas (não sérias), não pode ser considerada uma medida adequada para atingir este objetivo.
Uma obrigação pecuniária pode ser considerada adequada para atingir o objetivo de reduzir o número de «votos perdidos» e garantir assim um órgão eleito mais representativo.
No entanto, o montante dessa caução e o limiar para o respetivo reembolso não devem ser excessivamente onerosos e, por conseguinte,
impedir o surgimento de novos partidos e de novas ideias políticas. Cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar se o montante da obrigação pecuniária e o limiar de reembolso impostos pela legislação nacional alcançaram um equilíbrio aceitável.
1      Língua original: inglês.
2      A não apresentação à Comissão de Eleições de uma cópia da ordem de pagamento que comprove o depósito da caução constitui um motivo de não inscrição de um candidato em conformidade com o § 31, n.° 3, da EPVS.
O órgão jurisdicional de reenvio indica que a legislação nacional em causa não prevê a possibilidade de isentar um candidato do depósito da caução.
3      Ato relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal direto, anexo à Decisão 76/787/CECA, CEE, Euratom do Conselho, de 20 de setembro de 1976 (JO 1976, L 278, p. 1), com a última redação que lhe foi dada pela Decisão (UE, Euratom) 2018/994 do Conselho, de 13 de julho de 2018 (JO 2018, L 178, p. 1; a seguir «Ato Eleitoral»).
4      Baseia‑se no Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, a seguir «Acórdão Junqueras Vies», EU:C:2019:1115, n.° 69).
5      O órgão jurisdicional de reenvio refere, neste sentido, TEDH, 28 de março de 2006, Sukhovetskyy c. Ucrânia (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 72 e 73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed‑voting‑result (última consulta em 11 de novembro de 2025).
7      No entanto, essa possibilidade está prevista no artigo 223.° TFUE.
8      Artigo 1.° do Ato Eleitoral.
9      V., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 33).
10      V., a este respeito, Acórdão Junqueras Vies, n.° 86.
11      V., a este respeito, artigo 22.°, n.° 1, TFUE e artigo 39.°, n.° 1, da Carta. V. Acórdão de 19 de novembro de 2024, Comissão/República Checa (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑808/21, EU:C:2024:962, n.° 123), «no que respeita ao objetivo do artigo 22.° TFUE, este artigo visa, primeiro, conferir aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade o direito de participação no processo eleitoral democrático desse Estado‑Membro. Este direito estende‑se [...] à participação nesse processo por meio do direito de eleger e de ser eleito aos níveis europeu e local». Para uma conclusão semelhante, v. Acórdão do mesmo dia, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963, n.° 121).
12      V., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, n.os 46 a 48).
13      V. n.° 39 do resumo em língua inglesa do despacho de reenvio e n.° 57 da versão em língua francesa do despacho de reenvio.
14      Como observou o Governo Estónio durante a audiência, e como resulta claramente do despacho de reenvio, o direito estónio exige que todos os candidatos que se apresentam às eleições usufruam das mesmas oportunidades de se expressarem. Por conseguinte, as emissoras de serviço público são obrigadas a garantir que todos os partidos e todos os candidatos independentes que se apresentam às eleições para o Parlamento Europeu tenham oportunidades iguais de explicar as suas posições de forma adequada e gratuita.
15      V., neste sentido, n.os 18 e 19 das observações escritas do Governo Neerlandês.
16      O mesmo se aplica aos sistemas eleitorais proporcionais que, como o sistema estónio, utilizam o método de Hondt para distribuir os «votos perdidos».
17      V.
TEDH, 28 de março de 2006, Sukhovetskyy c. Ucrânia (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 61 e 62).
18      V., a este respeito, Acórdãos de 19 de novembro de 2024, Comissão/República Checa (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑808/21, EU:C:2024:962, n.os 114 a 116) e, do mesmo dia, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963, n.os 112 a 114). V., também, Acórdão Junqueras Vies, n.° 63 e jurisprudência referida.
19      No entanto, parece‑me problemático evitar «votos perdidos» com base na ideia de que determinados programas não têm uma hipótese real de obter votos suficientes. Restringir o direito de um candidato ser eleito com base num programa político considerado «frívolo» por esse motivo acarreta o risco de lançar juízos de valor arbitrários sobre os manifestos políticos dos partidos. Como indica o Parlamento Europeu nas suas observações escritas, o poder de apreciar o mérito de uma plataforma política cabe, em última análise, aos eleitores.
20      V. n.° 22 do resumo em língua inglesa do despacho de reenvio.
21      V., neste sentido, Conselho da Europa: Comissão de Veneza, «Código de Boa Conduta em Matéria Eleitoral», ponto 1.3.(vi), disponível em: https://www.venice.coe.int/images/SITE %20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS %20026115 %20GBR.pdf.
22      Sobre a importância dos partidos políticos para a democracia europeia, v. Acórdãos de 19 de novembro de 2024, Comissão/República Checa (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑808/21, EU:C:2024:962) e, do mesmo dia, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      V.
TEDH, 28 de março de 2006, Sukhovetskyy c. Ucrânia, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67. Neste processo, o TEDH ficou convencido de que o sistema de caução eleitoral adotado à época dos factos pelas instituições políticas ucranianas constituía um compromisso aceitável entre estes interesses concorrentes.
24      Parlamento Europeu: Departamento de Política C — Direitos dos Cidadãos e Assuntos Constitucionais e Lehmann., W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation Study for the AFCO Committee, edição revista, 2014, p. 17, disponível em:
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL‑AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, «The electoral system», disponível em: https://www.cvce.eu/en/education/unit‑content/‑/unit/d5906df5‑4f83‑4603‑85f7‑0cabc24b9fe1/b1415258‑4e3a‑499a‑9620‑61a51b013ab6.
25      O Governo Neerlandês comentou na audiência que o número de «votos perdidos» durante as últimas eleições parlamentares representou apenas 2 % do total de votos expressos.
26      Esta disposição prevê que «se [a] eleição for para a Câmara dos Representantes, deve ser depositada a favor do Estado uma caução de 11 250 euros [...] por cada grupo de listas.» O artigo Y 2 da mesma lei confirma que «os deputados ao Parlamento Europeu são eleitos [...] em conformidade com a parte II relativa à eleição dos membros da Câmara dos Representantes». A versão em língua inglesa do referido diploma pode ser consultada aqui: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english‑version‑electoral‑act/english‑version‑electoral‑act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees‑parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      O Governo Estónio explica que o montante mais elevado da obrigação pecuniária para se apresentar às eleições para o Parlamento Europeu justifica‑se pelo facto de a lista de candidatos ser mais curta e pelo número mais reduzido de mandatos a atribuir nestas eleições.
29      Tal resulta do § 127 da Erakonnaseadus (Lei dos Partidos Políticos), conforme indicado no despacho de reenvio e confirmado na audiência pelo Governo Estónio.
30      V., por exemplo, TEDH, 11 de janeiro de 2007, Partido Conservador Russo dos Empresários e o. c. Rússia (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, §§ 94 a 97).