61997CJ0242_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-242/97
Königreich Belgien, vertreten durch J. Devadder, Conseiller général im Ministerium für auswärtige Angelegenheiten, Außenhandel und Entwicklungszusammenarbeit, als Bevollmächtigten, Beistand: Rechtsanwalt H. Gilliams, Brüssel, Zustellungsanschrift: Belgische Botschaft, 4, rue des Girondins, Luxemburg,
Kläger,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch H. van Vliet, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: C. Gómez de la Cruz, Juristischer Dienst, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg,
Beklagte,
wegen teilweiser Nichtigerklärung der Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 139, S. 30), soweit darin Ausgaben in Höhe von 413 309 611 BFR, die im Königreich Belgien im Rahmen der Vorauszahlung von Ausfuhrerstattungen getätigt wurden, von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden,
erläßt
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten der Zweiten Kammer R. Schintgen in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Sechsten Kammer sowie der Richter P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch, H. Ragnemalm und V. Skouris (Berichterstatter),
Generalanwalt: S. Alber
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 9. September 1999,
nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 21. Oktober 1999,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Das Königreich Belgien hat mit Klageschrift, die am 3. Juli 1997 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 139, S. 30; im folgenden: angefochtene Entscheidung) beantragt, soweit darin Ausgaben in Höhe von 413 309 611 BFR, die im Königreich Belgien im Rahmen der Vorauszahlung von Ausfuhrerstattungen getätigt wurden, von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden.
2 Dieser Betrag entspricht einer Pauschalberichtigung von 10 % für sämtliche Ausgaben, die im Königreich Belgien im Haushaltsjahr 1993 im Rahmen der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen in den Sektoren Rindfleisch und Getreide getätigt wurden.
Rechtlicher Rahmen
3 Gemäß den Artikeln 1 Absatz 2 Buchstabe a und 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) finanziert die Abteilung Garantie des EAGFL die Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte gewährt werden.
4 Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 lautet:
"(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
-
sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
-
Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
-
die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen."
5 Nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung trägt die Gemeinschaft nicht die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.
6 Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 565/80 des Rates vom 4. März 1980 über die Vorauszahlung von Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 62, S. 5) bestimmt: "Auf Antrag wird ein der Ausfuhrerstattung entsprechender Betrag gezahlt, sobald die Grunderzeugnisse der Zollkontrolle unterworfen wurden und damit sichergestellt ist, daß die Verarbeitungserzeugnisse oder die Waren innerhalb einer bestimmten Frist ausgeführt werden" (sogenanntes System der Vorfinanzierung-Verarbeitung).
7 Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 565/80 bestimmt: "Auf Antrag wird ein der Ausfuhrerstattung entsprechender Betrag gezahlt, sobald die Erzeugnisse oder Waren im Hinblick auf ihre Ausfuhr innerhalb einer bestimmten Frist einem Zollagerverfahren oder Freizonenverfahren unterworfen worden sind" (sogenanntes System der Vorfinanzierung-Lagerung).
8 Die spezifischen Vorschriften, die auf das Gemeinschaftssystem der Vorfinanzierung Anwendung finden, stehen in Kapitel 3 des Titels 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 351, S. 1).
9 Gemäß Artikel 25 der Verordnung Nr. 3665/87 finden, wenn der Ausführer seinen Willen bekundet, die Erzeugnisse oder Waren nach Verarbeitung oder Lagerung auszuführen und eine Erstattung aufgrund von Artikel 4 oder 5 der Verordnung Nr. 565/80 in Anspruch zu nehmen, die Verfahren nur Anwendung, wenn bei den zuständigen Zollbehörden eine als "Zahlungserklärung" bezeichnete Willenserklärung des Ausführers mit allen zur Berechnung der Erstattung erforderlichen Angaben vorliegt.
10 Bei Verarbeitungserzeugnissen oder aus Grunderzeugnissen hergestellten Waren wird gemäß Artikel 27 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 das Ergebnis der Prüfung der Zahlungserklärung mit der gegebenenfalls durchgeführten Beschau der Grunderzeugnisse bei der Festsetzung der Erstattung berücksichtigt.
11 Gemäß Artikel 27 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3665/87 müssen die dem System der Vorfinanzierung-Verarbeitung unterworfenen Grunderzeugnisse ganz oder teilweise in den auszuführenden Verarbeitungserzeugnissen oder Waren enthalten sein. Nach der in dieser Vorschrift festgelegten Äquivalenzregel können jedoch, wenn die zuständigen Behörden es zulassen, Grunderzeugnisse durch "äquivalente Erzeugnisse derselben Unterposition der Kombinierten Nomenklatur, welche dieselbe Handelsqualität und dieselben technischen Merkmale aufweisen sowie die für die Gewährung der Ausfuhrerstattung erforderlichen Voraussetzungen erfuellen, ersetzt werden".
12 Nach Artikel 27 Absatz 5 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 beträgt die Verarbeitungsfrist für Grunderzeugnisse unter Zollkontrolle vom Tag der Annahme der Zahlungserklärung an sechs Monate.
13 Die Verordnung (EWG) Nr. 32/82 der Kommission vom 7. Januar 1982 zur Festlegung der Bedingungen für die Gewährung von Sondererstattungen bei der Ausfuhr von Rindfleisch (ABl. L 4, S. 11) sieht die Möglichkeit vor, für die Ausfuhr bestimmter Erzeugnisse im Rindfleischsektor höhere Erstattungen zu gewähren.
14 Nach der Verordnung (EWG) Nr. 1964/82 der Kommission vom 20. Juli 1982 zur Festlegung der Bedingungen für die Gewährung von Sondererstattungen bei der Ausfuhr von bestimmten Arten von entbeintem Rindfleisch (ABl. L 212, S. 48) können für die aus frischen oder gekühlten Hintervierteln von ausgewachsenen männlichen Rindern stammenden entbeinten Stücke, die einzeln verpackt sind, höhere Ausfuhrerstattungen gewährt werden.
15 Gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1964/82 treffen die Mitgliedstaaten "die erforderlichen Maßnahmen, damit die betreffenden Erzeugnisse nicht durch andere Erzeugnisse ersetzt werden können, insbesondere durch die Identifizierung jedes Teilstücks". Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung bestimmt: "Die Säcke, Kartons oder sonstigen Umschließungen, die die entbeinten Teilstücke enthalten, werden von den zuständigen Behörden versiegelt oder plombiert und tragen Angaben, die eine Nämlichkeitssicherung des entbeinten Fleisches ermöglichen, insbesondere das Eigengewicht, die Art und die Anzahl [der] Stücke sowie eine laufende Nummer."
16 Die Verordnung (EWG) Nr. 386/90 des Rates vom 12. Februar 1990 über die Kontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen oder andere Zahlungen geleistet werden (ABl. L 42, S. 6), regelt die Kontrollen, die erforderlich sind, um festzustellen, ob die Vorgänge, die zur Zahlung der Ausfuhrerstattungen und anderen Beträge im Zusammenhang mit der Ausfuhr berechtigen, tatsächlich stattgefunden haben und ob sie vorschriftsgemäß durchgeführt worden sind.
17 Nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 386/90 erfolgt die Warenkontrolle bei Erfuellung der Ausfuhrzollförmlichkeiten durch häufige, unangemeldete Stichproben und müssen die Warenstichproben eine repräsentative Auswahl von mindestens 5 % der Ausfuhranmeldungen umfassen, die zur Zahlung der Ausfuhrerstattungen und anderen Beträge im Zusammenhang mit der Ausfuhr berechtigen.
18 Gemäß Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2030/90 der Kommission vom 17. Juli 1990 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 386/90 über die Warenkontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen oder andere Zahlungen geleistet werden (ABl. L 186, S. 6), erfolgt die Warenkontrolle innerhalb des Zeitraums zwischen der Abgabe der Ausfuhranmeldung und der Freigabe der Waren zur Ausfuhr. Nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 2030/90 können bei Vorfinanzierung der Erstattung im Rahmen des Systems der Vorfinanzierung-Verarbeitung oder der Vorfinanzierung-Lagerung die Warenkontrollen, die während der Lagerung und gegebenenfalls bei der Verarbeitung vorgenommen wurden, auf den Mindestkontrollsatz gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 386/90 angerechnet werden, sofern die in der Phase der Vorfinanzierung durchgeführten Warenkontrollen mit der gleichen Intensität vorgenommen wurden wie üblicherweise bei der Ausfuhr und die zuvor kontrollierten Erzeugnisse und Waren mit denen identisch sind, die Gegenstand der Ausfuhranmeldung sind.
Berechnung der Berichtigungen (Belle-Bericht)
19 Der Belle-Bericht der Kommission legt Leitlinien für den Fall fest, daß in bezug auf einen Mitgliedstaat finanzielle Berichtigungen vorgenommen werden müssen.
20 Dieser Bericht sieht für schwierige Fälle die Methode des Pauschalsatzes vor:
"Mit der immer häufigeren Durchführung von Systemprüfungen nimmt der EAGFL auch immer häufiger eine Beurteilung des Risikos vor, das sich aus Systemfehlern ergibt. Es liegt in der Natur der nachträglichen Kontrollen, daß man zum Zeitpunkt dieser Kontrollen nur in den seltensten Fällen feststellen kann, ob eine Forderung zum Zeitpunkt der Zahlung zulässig war ... Der Verlust zum Schaden des Gemeinschaftshaushalts muß daher durch eine Beurteilung des Risikos bestimmt werden, dem der Gemeinschaftshaushalt durch den Mangel in dem Kontrollsystem ausgesetzt war. Dieser Mangel kann sich auf die Art oder die Qualität der durchgeführten Kontrollen, aber auch auf ihre Zahl beziehen ..."
21 Der Belle-Bericht schlägt drei Gruppen von Berichtigungen mit festen Sätzen vor:
"A. 2 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war.
B. 5 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf ein wichtiges Element des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die wichtig sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL groß war.
C. 10 % der Ausgaben, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand."
22 Bestehen Zweifel, welche Berichtigung anzuwenden ist, so können gemäß den Leitlinien dieses Berichtes außerdem folgende Überlegungen als mildernde Umstände in Betracht kommen:
"- Haben die einzelstaatlichen Behörden wirksame Maßnahmen getroffen, um die Mängel sofort nach ihrer Feststellung abzustellen?
- Haben sich die Mängel aus Problemen bei der Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften ergeben?"
23 Aufgrund des Belle-Berichts wurde Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 durch die Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1) geändert und erhielt folgende Fassung:
"Die Kommission, nach Anhörung des Fondsausschusses,
...
c)
bestimmt die Ausgaben, die von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, daß Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen hinsichtlich der zu ziehenden Folgerungen zu gelangen.
Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Eröffnung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfaßt, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor eine Finanzierung abgelehnt wird.
Die Kommission bemißt die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Die Kommission trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung."
Das Rechnungsabschlußverfahren für das Haushaltsjahr 1993
24 Die Kontrolldienststellen des EAGFL überprüften die Vorschriften und Verfahren für die Vorfinanzierung der Ausfuhrerstattungen, die bestimmte Mitgliedstaaten in den Haushaltsjahren 1993 und 1994 anwandten. Im September und November 1994 wurden in Belgien die Zollstellen Leuven, Aalst, Beauraing und Termonde inspiziert.
25 Nach einem Schriftwechsel zwischen der Kommission und den belgischen Behörden über das Ergebnis dieser Prüfungen teilte die Kommission den belgischen Behörden mit Schreiben vom 8. und 19. Juli 1996 die Schlußfolgerungen ihrer Untersuchung des belgischen Kontrollsystems mit.
26 Am 1. Oktober 1996 stellte die belgische Regierung gemäß der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) einen Schlichtungsantrag. Die Schlichtungsstelle verabschiedete ihren Abschlußbericht am 13. Februar 1997.
27 Am 31. Dezember 1996 verabschiedete die Kommission den Entwurf eines Zusammenfassenden Berichts. Am 3. März 1997 wurde der Zusammenfassende Bericht über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie für das Haushaltsjahr 1993 (im folgenden: Zusammenfassender Bericht), im EAGFL-Ausschuß erörtert.
28 Die angefochtene Entscheidung wurde am 23. April 1997 auf der Grundlage des Zusammenfassenden Berichts erlassen.
Zum ersten Klagegrund
29 Mit ihrem ersten Klagegrund macht die belgische Regierung geltend, die angefochtene Entscheidung sei unter Verstoß gegen Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/90 in der Fassung der Verordnung Nr. 1287/95, gegen den in Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, gegen das Sorgfaltsprinzip und gegen die Begründungspflicht gemäß Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) erlassen worden.
30 Das Verfahren zum Erlaß der angefochtenen Entscheidung sei mit Fehlern behaftet, da die Kommission, bevor sie die Schlußfolgerungen ihrer Untersuchung über das belgische Kontrollsystem verfaßt habe, nicht die Angaben der belgischen Behörden geprüft habe und da sie das von der belgischen Regierung angestrengte Schlichtungsverfahren als bloße Förmlichkeit angesehen habe. Die Kommission habe nicht ernstlich die von der belgischen Regierung vorgetragenen Ausführungen und Gesichtspunkte geprüft und noch nicht einmal den Abschlußbericht der Schlichtungsstelle abgewartet, bevor sie am 31. Dezember 1996 den Entwurf des Zusammenfassenden Berichts verabschiedet habe.
31 Folglich enthalte der Zusammenfassende Bericht etliche Unrichtigkeiten, die hätten vermieden werden müssen. Im einzelnen bestreitet die belgische Regierung die Richtigkeit der Feststellungen und der Analyse der Kommission im Rindfleischsektor in elf Punkten und im Getreidesektor in vier Punkten.
32 Der EAGFL finanziert nur die nach Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte.
33 Nach ständiger Rechtsprechung ist es Sache eines Mitgliedstaats, nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen, wenn die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, daß sie durch diesem Staat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlaßt wurden (vgl. Urteile vom 24. März 1988 in der Rechtssache 347/85, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 1749, Randnr. 14, und vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91, Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 16). Die Kommission ist nicht verpflichtet, die Unrichtigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, daß an den von den nationalen Stellen mitgeteilten Zahlen berechtigte Zweifel bestehen.
34 Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, daß der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluß des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so daß es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun (Urteile Niederlande/Kommission vom 10. November 1993, Randnr. 17, und vom 18. März 1999 in der Rechtssache C-59/97, Italien/Kommission, Slg. 1999, I-1683, Randnr. 55). Im Fall einer Beanstandung ist es Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen; hat sie diesen Nachweis erbracht, so hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls darzulegen, daß der Kommission bezüglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist (Urteile vom 19. Februar 1991 in der Rechtssache C-281/89, Italien/Kommission, Slg. 1991, I-347, Randnr. 19, vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, Randnr. 18, und vom 18. März 1999, Italien/Kommission, Randnr. 55).
35 Im Licht dieser Erwägungen sind die Beweise zu prüfen, die die belgische Regierung vorgelegt hat, um die Feststellungen zu widerlegen, auf die die Kommission die angefochtene Entscheidung gestützt hat.
Zu den angeblichen Fehlern im Zusammenfassenden Bericht
36 Bezüglich des Rindfleischsektors bestreitet die belgische Regierung erstens die Behauptung der Kommission, das Lager der Firma Sivafrost in Termonde, wo die dem System der Vorfinanzierung-Lagerung unterliegenden Waren zwischengelagert würden, werde von einem Zollbeamten morgens geöffnet und abends wieder verschlossen und sei in der Zwischenzeit unbewacht. Vielmehr öffne der Zollbeamte das Lager nur zum Zeitpunkt der Ein- und Auslagerung der Waren und schließe es nach Abschluß dieses Vorgangs, bei dem er anwesend sei, wieder ab.
37 Wie aus dem Schreiben der belgischen Behörden an die Kommission vom 22. Mai 1995 hervorgeht, belegt der dem Erlaß der angefochtenen Entscheidung durch die Kommission vorausgegangene Schriftwechsel zwischen den belgischen Behörden und der Kommission nicht, daß das Lager Sivafrost nur zum Zweck der Ein- und Auslagerung geöffnet und sofort wieder verschlossen wird. Die belgische Regierung hat somit nicht nachweisen können, daß die Feststellung der Kommission, das Lager werde morgens aufgeschlossen und erst abends wieder abgeschlossen, falsch ist.
38 Das Vorbringen der belgischen Regierung entkräftet folglich nicht den Vorwurf der Kommission.
39 Zweitens bestreitet die belgische Regierung die Behauptung der Kommission, in der Zollstelle Termonde fehle es an Personal und einfachsten materiellen Dingen. Zwar gebe es in dieser Zollstelle keine Waagen, die hinreichend exakt seien, um 20-kg-Kartons wiegen zu können, doch sei dies ohne Bedeutung, da 90 % des über diese Zollstelle ausgeführten Fleisches zunächst gemäß dem System der Vorfinanzierung-Lagerung in den Lagern Sivafrost und Vandenavenne gelagert werde, die geeignete Waagen hätten, um die vorgeschriebenen Überprüfungen bei der Ein- und Auslagerung vornehmen zu können. Zu dem Umstand, daß die Zollstelle nicht über einen Dienstwagen verfügte, was die Möglichkeit unangemeldeter Kontrollen beschränkt haben soll, führt die belgische Regierung aus, daß der Kontrolleur, wenn er sich für die Durchführung einer Warenkontrolle entscheide, den Lastwagen von der Zollstelle bis zum Lager begleite; der Transporteur könne somit niemals wissen, ob der Kontrolleur ihn zu einer Warenkontrolle begleiten werde oder nicht. Schließlich weist die belgische Regierung darauf hin, daß in der Zollstelle Termonde drei für die Durchführung der Kontrollen zuständige Beamte tätig seien, deren Aufgabe die Erledigung der Verwaltungsformalitäten sei, sowie ein Kontrolleur, der ausschließlich für die Durchführung von Warenkontrollen zuständig sei. Dies genüge, um die Lager Sivafrost und Vandenavenne zu kontrollieren.
40 Hierzu ist zunächst festzustellen, daß die belgische Regierung nicht bestreitet, daß die Zollstelle Termonde keine geeignete Waage hat, um das Gewicht von 20-kg-Kartons prüfen zu können. Die Warenkontrollen nach Artikel 3 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 386/90 können somit nicht wirksam durchgeführt werden. Dadurch, daß 90 % des Fleisches zu einem früheren Zeitpunkt gewogen wird, kann diese Lücke im Kontrollsystem nicht geschlossen werden, da es auf diese Weise möglich ist, daß ein Teil des dem System der Vorfinanzierung-Lagerung unterworfenen Fleisches niemals vom Zoll gewogen wird.
41 Weiter ist unstreitig, daß der Kontrolleur mangels Dienstwagen eine Warenkontrolle nur durchführen konnte, indem er vorher Kontakt mit dem Lagerverwalter oder mit dem zu kontrollierenden Unternehmen aufnahm. Der belgischen Regierung ist somit nicht der Nachweis gelungen, daß unter diesen Umständen bei den eingelagerten Waren die nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 386/90 erforderlichen unangemeldeten Warenkontrollen möglich waren.
42 Was schließlich die Behauptung der belgischen Regierung betrifft, neben dem Kontrolleur seien in der Zollstelle Termonde drei Beamte für die Kontrollen zuständig gewesen, so wurden diese Angaben von den belgischen Behörden erst nach dem Erlaß der angefochtenen Entscheidung gemacht und können deshalb bei der Prüfung der Begründung dieser Entscheidung nicht berücksichtigt werden.
43 Diesem Vorbringen kann daher nicht gefolgt werden.
44 Zur Feststellung der Kommission, daß sich die Zollbehörden bei ihren Kontrollen ausschließlich auf eine von dem betreffenden Händler selbst erstellte Liste stützten, in der die Anzahl der Kartons und deren Gewicht aufgeführt seien, und daß die Ausfuhranmeldung oder die Zahlungserklärung erst später verfaßt würden, trägt die belgische Regierung drittens vor, daß diese Vorgehensweise von der Kommission nur in der Zollstelle Beauraing festgestellt worden sei, keine Gefahr ungerechtfertigter Zahlungen begründet habe und nach Unterrichtung der belgischen Behörden sofort geändert worden sei. Bei der Einlagerung der Waren sei stets ein Kontrolleur der Zollstelle Beauraing anwesend gewesen, der systematisch das Gewicht der angelieferten Waren überprüft habe, so daß etwaige Abweichungen zwischen der vom Händler erstellten Liste und dem Gewicht beim Wiegen hätten festgestellt werden können. Auch wenn die Zahlungserklärung erst später verfaßt worden sei, habe daher das in Beauraing praktizierte Verfahren die Wirksamkeit der Kontrollen nicht beeinträchtigt, zumal durch dieses Verfahren eine Warenkontrolle von deutlich mehr als 5 % der betreffenden Waren gewährleistet gewesen sei. Außerdem sei das eingelagerte Fleisch zuvor systematisch von einem Veterinär kontrolliert worden, so daß die Zollkontrollen eine zusätzliches Maß an Sicherheit geboten hätten und der Kommission nicht der Nachweis gelungen sei, daß eine tatsächliche Betrugsgefahr bestanden habe.
45 Wie aus dem Schreiben der belgischen Behörden an die Kommission vom 22. Mai 1995 hervorgeht, fand in der Zollstelle Beauraing keine umfassende Gewichtskontrolle durch Wiegen statt. Zudem konnte, wie die belgische Regierung eingeräumt hat, die Überprüfung der von dem Händler erstellten Gewichtsliste auch vor der Abgabe der Ausfuhranmeldung vorgenommen werden, obwohl Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2030/90 verlangt, daß die Warenkontrolle danach erfolgt. Daher kann nicht behauptet werden, daß die belgischen Behörden Warenkontrollen durchgeführt hat, die dem Gemeinschaftsrecht entsprechen.
46 Angesichts dieser Feststellung ist unbeachtlich, daß die von den belgischen Behörden durchgeführten Kontrollen laut Vortrag der belgischen Regierung mehr als 5 % der betreffenden Waren erfaßten.
47 Im übrigen hat die belgische Regierung nicht nachgewiesen, daß trotz Fehlens einer wirksamen Warenkontrolle nicht die von der Kommission angeführte Möglichkeit eines Warenaustauschs bestand.
48 Viertens bestreitet die belgische Regierung die Angaben in dem Zusammenfassenden Bericht, daß es in den zur Zollstelle Termonde gehörenden Lagern möglich gewesen sei, die Etiketten mehrerer Kartons mit Hintervierteln von Rindern zu entfernen und wieder anzubringen, ohne sie zu beschädigen. Die belgische Regierung räumt zwar ein, daß es den Inspekteuren der Kommission möglich gewesen sei, Etiketten zu entfernen und unbeschädigt wieder anzubringen. Dies sei jedoch nicht bei einer repräsentativen Stichprobenkontrolle geschehen, und angesichts der Schwierigkeiten und des Zeitaufwands, die mit diesem Vorgang verbunden seien, sei es praktisch unmöglich, das in einem Zollager aufbewahrte Fleisch durch anderes Fleisch zu ersetzen. Die Kommission habe somit nicht nachgewiesen, daß aufgrund der in Belgien benutzten Versiegelungen eine wesentliche Gefahr ungerechtfertigter Zahlungen bestehe.
49 Bei der Kontrolle war es unstreitig möglich, für eine höhere Erstattung vorgesehene Rindfleischkartons zu öffnen, ohne die Versiegelung zu beschädigen. Durch die Erklärungen der belgischen Regierung werden die entsprechenden Feststellungen der Kommission in keiner Weise erschüttert; das Vorbringen der belgischen Regierung ist daher zurückzuweisen.
50 Fünftens erklärt die belgische Regierung, die Kommission habe sich getäuscht, als sie behauptet habe, daß ein Teil des in Termonde kontrollierten Fleisches Kuhfleisch gewesen sei, obwohl es sich in Wirklichkeit um das Fleisch männlicher Rinder gehandelt habe. Dies wird durch DNA-Analysen bestätigt.
51 Im schriftlichen Verfahren vor dem Gerichtshof hat die Kommission diese Behauptung in Anhang II ihres Zusammenfassenden Berichts zurückgenommen und erklärt, daß die angefochtene Entscheidung nicht auf ihr beruhe.
52 Da die belgische Regierung nicht geltend gemacht hat, daß die zurückgenommene Behauptung einer bestimmten Berichtigung in der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegen habe, ist ihr Vorbringen in diesem Punkt zwar sachlich zutreffend, aber nicht erheblich.
53 Sechstens bestreitet die belgische Regierung, daß das einzige Mittel zur Identifizierung der im Lager Sivafrost aufbewahrten Kartons ein an einer Palette befestigter Zettel gewesen sei, der die Nummern der Zahlungserklärungen getragen habe, und daß es daher möglich gewesen sei, die in diesem Lager aufbewahrten Kartons auszutauschen. An diesen Kartons seien Etiketten angebracht gewesen, die Art, Gewicht und Nummer der Waren angegeben hätten. Im übrigen seien im Lager Sivafrost bereits 1994 Lagerlisten verwendet worden, die die gleichen Angaben wie die Etiketten enthalten hätten, so daß geprüft habe werden können, ob die Kartons das Lager verlassen hätten.
54 Die belgische Regierung hat nicht nachweisen können, daß die Feststellungen, auf denen die Entscheidung der Kommission beruht, unzutreffend waren. Insbesondere hat sie nicht den Vorwurf der Kommission entkräftet, sie habe die Paletten unzureichend gekennzeichnet, da sie nicht geltend gemacht hat, daß sie das System der Erstellung detaillierter Lagerlisten im Haushaltsjahr 1993, auf das sich der Rechnungsabschluß bezieht, angewandt habe.
55 Diesem Vorbringen der belgischen Regierung kann somit nicht gefolgt werden.
56 Siebtens behauptet die belgische Regierung, die Tierärzte seien bei der Entbeinung und beim Wiegen der Erzeugnisse nach Entbeinung ständig zugegen gewesen, weshalb der Vorwurf der Kommission, daß sie die nach der Verordnung Nr. 1964/82 erforderlichen Gewichtskontrollen nicht gründlich genug durchgeführt habe, nicht berechtigt sei.
57 Dieses Vorbringen der belgischen Regierung ist zurückzuweisen. Was die Kontrolle des Gewichts der Hinterviertel entbeinter Rinder betrifft, so werden durch die bloße Anwesenheit eines Veterinärs im Zerlegebetrieb die Erfordernisse der Verordnung Nr. 1964/82 nicht erfuellt. Denn da die zuständigen Behörden nach Artikel 4 dieser Verordnung die "Bescheinigung für entbeintes Fleisch" mit einem Sichtvermerk zu versehen haben, der gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung die Gesamtmenge des aus der Entbeinung hervorgehenden Fleisches angeben muß, müssen sie das Gewicht der entbeinten Hinterviertel feststellen und diese somit selbst wiegen, um der offensichtlichen Betrugsgefahr vorzubeugen, die entstuende, wenn andere das Wiegen besorgten. Die belgische Regierung hat daher nicht hinreichend nachgewiesen, daß die Kommission aus ihren Feststellungen zur Betrugsgefahr falsche Schlüsse gezogen hat.
58 Achtens beanstandet die belgische Regierung die Behauptung der Kommission, die in der Phase der Vorfinanzierung in den Zollstellen Beauraing und Termonde durchgeführten Warenkontrollen entsprächen nicht den Erfordernissen des Artikels 6 der Verordnung Nr. 2030/90. Diese Kontrollen, die das Gewicht und die Versiegelung der Kartons beträfen, seien genauso gründlich wie die Kontrollen bei der Ausfuhr und entsprächen den Voraussetzungen der Verordnungen Nrn. 386/90 und 2030/90.
59 Der belgischen Regierung ist es nicht gelungen, die Feststellungen der Kommission zur Unzulänglichkeit der bei der Lagerung durchgeführten Kontrollen zu entkräften. Zum einen wurde, wie aus Randnummer 40 des vorliegenden Urteils hervorgeht, in der Zollstelle Termonde das Gewicht der Waren weder bei der Ein- noch bei der Auslagerung hinreichend überprüft. Aus Randnummer 49 des vorliegenden Urteils ergibt sich zudem, daß die Versiegelung der Kartons in dieser Zollstelle ebenfalls nicht ausreichend geprüft wurde, und aus den Randnummern 54 und 57, daß Mängel dort einen Austausch von Waren möglich machten. Zum anderen schlossen die in der Zollstelle Beauraing durchgeführten Kontrollen, wie aus den Randnummern 45 bis 47 des vorliegenden Urteils hervorgeht, nicht die Gefahr eines Austauschs aus und können daher nicht als Warenkontrollen im Sinne von Artikel 6 der Verordnung Nr. 2030/90 angesehen werden.
60 Somit hatten die im Rahmen des Gemeinschaftssystems der Vorfinanzierung von den Zollstellen Beauraing und Termonde durchgeführten Kontrollen nicht die nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 2030/90 erforderliche Intensität.
61 Die gegenteilige Behauptung der belgischen Regierung ist somit zurückzuweisen.
62 Neuntens räumt die belgische Regierung ein, daß das Gewicht der Hinterviertel der Rinder vor Entbeinung entgegen Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1964/82 von den nationalen Behörden nicht durch Wiegen festgestellt, sondern durch Anwendung eines Ausbeutekoeffizienten auf das Gewicht der Hinterviertel nach Entbeinung berechnet worden sei. Sie beanstandet jedoch die Schlüsse, die die Kommission aus ihren Feststellungen gezogen hat, da diese Praxis nur bei einem einzigen Unternehmen, das in die Zuständigkeit der Zollstelle Beauraing falle, beobachtet worden sei und da sich diese Methode der Bestimmung des Gewichts vor Entbeinung auf die letztlich gezahlten Erstattungen nicht auswirke, weil diese anhand des Eigengewichts des entbeinten Fleisches berechnet würden, das automatisch gewogen werde. Außerdem sei die Gewichtsbescheinigung fakultativ, was zeige, daß die Kommission diese Angabe nicht für wichtig halte.
63 Die zuständigen Behörden haben das Gewicht des Fleisches vor Entbeinung unstreitig nicht - wie es Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1964/82 verlangt - festgestellt, sondern lediglich mittels eines Koeffizienten geschätzt, der auf das in der Bescheinigung gemäß der Verordnung Nr. 1964/82 angegebene Gewicht nach Entbeinung angewandt wurde. Die belgische Regierung kann zudem nicht behaupten, daß die Erstattungen auf der Grundlage des Eigengewichts des entbeinten Fleisches berechnet würden, da auch dieses, wie in Randnummer 57 des vorliegenden Urteils festgestellt, nicht ordnungsgemäß festgestellt wurde.
64 Wenn die belgische Regierung vorbringt, die Angabe des Eigengewichts vor Entbeinung sei fakultativ, läßt sie dabei die Verpflichtung aus Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1964/82 außer acht, wonach die zuständigen Behörden bei der Annahme der Erklärung das Eigengewicht der Hinterviertel feststellen müssen.
65 Dem Vorbringen der belgischen Regierung kann somit nicht gefolgt werden.
66 Zehntens weist die belgische Regierung die Behauptung der Kommission zurück, der Veterinärbeamte im Schlachthof Zele sei nicht in der Lage gewesen, den Kommissionsbediensteten zu sagen, wer das in der Bescheinigung gemäß der Verordnung Nr. 32/82 genannte Eigengewicht der zu zerlegenden Hinterviertel berechnet habe und auf welcher Grundlage er überhaupt die Richtigkeit des von ihm eingetragenen Gewichts hätte überprüfen können. Die belgische Regierung erklärt diesen Umstand damit, daß diese Hinterviertel nicht im Schlachthof von Zele gewogen würden, sondern in der Abdeckerei des Unternehmens Dierickx, und zwar unter Aufsicht des dort anwesenden Veterinärs.
67 Selbst wenn der Veterinär der Abdeckerei die zuständige Behörde im Sinne des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1964/82 wäre, so wiegt er doch laut Eingeständnis der belgischen Regierung die Erzeugnisse nicht selbst, sondern bestätigt lediglich das Ergebnis. Diese Praxis, die eine Betrugsgefahr begründet, steht im Widerspruch zu Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1964/82, wonach die zuständigen Behörden das Eigengewicht der Erzeugnisse vor Entbeinung "feststellen" und in die Bescheinigung gemäß der Verordnung Nr. 32/82 eintragen müssen.
68 Das Vorbringen der belgischen Regierung ist daher nicht begründet und folglich zurückzuweisen.
69 Elftens widerspricht die belgische Regierung der Auffassung der Kommission, die Zollstellen hätten, weil die für die Ausfuhr bestimmten Fleischstücke nicht einzeln mit einem Stempel versehen gewesen seien, nicht feststellen können, ob das vorgelegte Fleisch zuvor vom Veterinärbeamten kontrolliert worden sei. Die belgische Regierung macht geltend, daß stets ein Veterinär in der Abdeckerei zugegen sei und das Zerlegen der Schlachtkörper sowie die Verpackung der Fleischstücke überwache. An jedem Stück werde ein Etikett mit folgenden Angaben angebracht: Belgien, Nummer des Schlachthofes und EEG. Anhand dieses Etiketts könnten die Zollstellen prüfen, ob das vorgelegte Fleisch vom zuständigen Veterinär kontrolliert worden sei.
70 Nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1964/82 müssen die von den zuständigen nationalen Behörden durchgeführten Kontrollen, deren Bedingungen von den Mitgliedstaaten festgelegt werden, jede Möglichkeit ausschließen, daß die Erzeugnisse durch andere Erzeugnisse ersetzt werden, insbesondere durch Maßnahmen wie die Identifizierung jedes Teilstücks.
71 Durch das in Belgien verwendete Etikett ließ sich dieses Ziel jedoch nicht erreichen, da darauf weder das Eigengewicht noch Art und Anzahl der Fleischstücke angegeben waren.
72 Das Vorbringen der belgischen Regierung reicht daher nicht aus, um nachzuweisen, daß die Vorwürfe der Kommission insoweit nicht berechtigt sind.
Zum Getreidesektor
73 In bezug auf den Getreidesektor bestreitet die belgische Regierung erstens die Behauptung der Kommission, daß die durchgeführten Zollkontrollen unzureichend für die Identifizierung der dem Gemeinschaftssystem der Vorfinanzierung unterworfenen Erzeugnisse gewesen seien. Sie macht geltend, die Wirksamkeit des belgischen Kontrollsystems für die Vorfinanzierung der Erstattungen im Getreidesektor beruhe auf einem strengen Lizenzsystem, einer ständigen Kontrolle der Menge und Art der vorfinanzierten Erzeugnisse und einer gründlichen nachträglichen Kontrolle der Unterlagen zusammen mit einer systematischen Warenkontrolle bei der Ausfuhr. Die belgische Regierung weist daher die Kritik der Kommission, daß die Zahl der von den Zollstellen Aalst und Leuven vor der Ausfuhr durchgeführten Warenkontrollen nicht ausreiche, mit dem Argument zurück, daß der Nutzen derartiger Warenkontrollen aufgrund des geltenden Kontrollsystems zweifelhaft sei. Außerdem sei die Frage der Anzahl der Warenkontrollen erstmals im Zusammenfassenden Bericht erwähnt worden, so daß die Kommission nicht unter Berufung auf diesen Punkt finanzielle Berichtigungen vornehmen dürfe.
74 Zum einen ergibt sich aus dem zu den Akten genommenen Schriftwechsel der Kommission und der belgischen Behörden, daß letztere von der Kommission sehr rasch von den vorgeworfenen Mängeln unterrichtet wurden und im Schlichtungsverfahren Gelegenheit hatten, hierzu Stellung zu nehmen.
75 Zum anderen ist es wegen der Bedeutung, die die gegenseitige Unterrichtung der Zollbehörden über den tatsächlichen Warenbestand und die Beschaffenheit der Erzeugnisse für die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftssystems der Vorfinanzierung hat, unerläßlich, daß die Zollbehörden bezüglich der betreffenden Waren in ausreichender Zahl Warenkontrollen durchführen.
76 Im vorliegenden Fall wurden bei der Lagerung nur sehr wenige Warenkontrollen durchgeführt, und zwischen den verschiedenen Zollbehörden fand kein Informationsaustausch über den Gesamtbestand und die Mengen der gelagerten Waren statt. Unter diesen Umständen konnten die verschiedenen Zollstellen keinen Überblick über den Gesamtbestand der zur Ausfuhr angemeldeten Waren bekommen und die zuständigen Behörden folglich nicht jederzeit über den tatsächlichen Warenbestand und die Beschaffenheit der gelagerten Erzeugnisse informiert werden.
77 Der belgischen Regierung ist es somit nicht gelungen, die entsprechenden Feststellungen der Kommission im Zusammenfassenden Bericht zu entkräften.
78 Zweitens weist die belgische Regierung die Auffassung der Kommission zurück, die belgischen Behörden verstuenden das Äquivalenzprinzip falsch, da sie es auf Enderzeugnisse anwendeten. Artikel 27 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3665/87 lege nicht fest, auf welche Erzeugnisse das Äquivalenzprinzip anwendbar sei, da er nicht klar sage, ob die äquivalenten Erzeugnisse Grunderzeugnisse oder Verarbeitungserzeugnisse sein müßten.
79 Nach Artikel 27 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3665/87 können Grunderzeugnisse durch äquivalente Erzeugnisse derselben Unterposition der Kombinierten Nomenklatur ersetzt werden, die dieselbe Handelsqualität und dieselben technischen Merkmale aufweisen sowie die für die Gewährung der Ausfuhrerstattung erforderlichen Voraussetzungen erfuellen.
80 Entgegen dem Vorbringen der belgischen Regierung kann daher nur bei Erzeugnissen, die sich im gleichen Abschnitt des Verarbeitungsprozesses wie die Grunderzeugnisse befinden, davon ausgegangen werden, daß sie dieselbe Handelsqualität und dieselben technischen Merkmale aufweisen wie letztere.
81 Die Kommission hat daher zu Recht die Auffassung vertreten, daß die belgischen Behörden gegen Artikel 27 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3665/87 verstoßen hätten, als sie den Austausch von Grunderzeugnissen durch Verarbeitungserzeugnisse zugelassen hätten.
82 Das gegenteilige Vorbringen der belgischen Regierung ist daher zurückzuweisen.
83 Was drittens die Kontrolle betrifft, ob die Waren zum Zeitpunkt der Einreichung einer Zahlungserklärung tatsächlich vorhanden sind, so macht die belgische Regierung geltend, das Gemeinschaftsrecht verlange nicht, daß die vorfinanzierten Waren bei Einreichung dieser Erklärung körperlich vorhanden seien. Folglich sei der Leiter der Zollstelle entgegen der Behauptung der Kommission in ihrem Zusammenfassenden Bericht nicht verpflichtet, bei Entgegennahme der Zahlungserklärung zu prüfen, ob der Händler, der die Zahlungserklärung einreiche, über einen ausreichenden Lagerbestand verfüge.
84 Nach Artikel 26 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 sind die Erzeugnisse oder Waren vom Tag der Annahme der Zahlungserklärung an unter Zollkontrolle zu stellen, bis sie das Zollgebiet der Gemeinschaft verlassen oder eine vorgesehene Bestimmung erreichen. Die Zollbehörden müssen daher ständig über die dem Gemeinschaftssystem der Vorfinanzierung unterworfenen eingelagerten Warenmengen informiert sein, damit ausgeschlossen ist, daß nichtvorhandene Waren angemeldet werden können.
85 Eine Zollkontrolle der Erzeugnisse und Waren, die vom Tag der Annahme der Zahlungserklärung an tatsächlich gelagert sein müssen, ist somit unerläßlich, damit ein etwaiger Betrug bereits im Stadium der Anmeldung erkannt werden kann.
86 Dieses Vorbringen der belgischen Regierung ist somit zurückzuweisen.
87 Viertens bestreitet die belgische Regierung, daß, wie im Zusammenfassenden Bericht beanstandet, die Fristen für die Ausfuhr vorfinanzierter Waren nicht eingehalten würden und es dem Exporteur, der noch keinen endgültigen Bestimmungsort für seine Waren habe, auf diese Weise möglich sei, den Vorfinanzierungszeitraum zu verlängern und die Festsetzung eines endgültigen Bestimmungsortes hinauszuzögern.
88 Wie aus den von der Kommission beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen hervorgeht, hält die Kommission die von den belgischen Behörden angewandte Methode zwar nicht für wünschenswert, betrachtet sie jedoch nicht als Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht und hat sie im Rahmen der finanziellen Berichtigungen in der angefochtenen Entscheidung nicht berücksichtigt.
89 Da insoweit für das Königreich Belgien keine spezielle finanzielle Berichtigung vorgenommen wurde, ist das Bestreiten dieses Punktes des Zusammenfassenden Berichts durch die belgische Regierung im Rahmen der vorliegenden Klage gegenstandslos und braucht nicht geprüft zu werden.
90 Demnach ist der gegen die Tatsachenfeststellungen der Kommission gerichtete Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen.
Zum Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und das Sorgfaltsprinzip
91 Hinsichtlich des an die Kommission gerichteten Vorwurfs, sie habe beim Erlaß der angefochtenen Entscheidung gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und das Sorgfaltsprinzip verstoßen, ergibt sich aus den Akten, daß die Kommission und die belgischen Behörden vor Erlaß der Entscheidung, auch im Schlichtungsverfahren, zahlreiche Informationen ausgetauscht haben.
92 Was insbesondere den Umstand betrifft, daß die Kommission den Entwurf des Zusammenfassenden Berichts verabschiedete, ohne die Vorlage des Berichtes der Schlichtungsstelle abzuwarten, so ist zum einen festzustellen, daß die belgische Regierung dies nicht als Grund für die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung, sondern als Gesichtspunkt zur Stützung ihres aus einem Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und das Sorgfaltsprinzip hergeleiteten Nichtigkeitsgrundes angeführt hat. Zum anderen ergibt sich aus den Akten, daß die Kommission trotz ihres hastigen Vorgehens bei der Verabschiedung des Entwurfs des Zusammenfassenden Berichts das Vorbringen der belgischen Behörden jedenfalls zur Kenntnis genommen und geprüft, wenn auch nicht für überzeugend befunden hat.
93 Daher kann kein Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und das Sorgfaltsprinzip vorliegen.
Zum Verstoß gegen die Begründungspflicht
94 Die belgische Regierung wirft der Kommission schließlich vor, sie habe die angefochtene Entscheidung nicht hinreichend begründet.
95 Nach ständiger Rechtsprechung ist im besonderen Kontext der Ausarbeitung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluß die Begründung einer solchen Entscheidung dann als ausreichend anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, eng am Verfahren ihrer Ausarbeitung beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen (vgl. Urteile vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-22/89, Niederlande/Kommission, Slg. 1990, I-4799, Randnr. 18, und vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-27/94, Niederlande/Kommission, Slg. 1998, I-5581, Randnr. 36).
96 Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, daß die belgische Regierung am Verfahren der Ausarbeitung der angefochtenen Entscheidung beteiligt war. Die belgischen Behörden wurden nämlich wiederholt schriftlich auf die Zweifel aufmerksam gemacht, die die Kommission an der Zuverlässigkeit des belgischen Kontrollsystems im Rindfleisch- und im Getreidesektor hatte; außerdem fanden Gespräche statt, und die Schlichtungsstelle wurde angerufen.
97 Zudem hat die Kommission in ihrem Zusammenfassenden Bericht erläutert, aus welchen Gründen sie die Entlastung für den streitigen Betrag abgelehnt hat.
98 Die Begründung der angefochtenen Entscheidung ist somit als ausreichend anzusehen.
99 Demnach ist der erste Klagegrund als nicht begründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund
100 Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die belgische Regierung erstens geltend, die Kommission sei nicht berechtigt, Pauschalberichtigungen vorzunehmen, wenn sie keine konkreten Beweise dafür habe, daß die Zahlung bestimmter Beträge rechtswidrig gewesen sei. Im vorliegenden Fall habe die Kommission keine solchen Beweise vorgelegt. Zweitens habe die Kommission keinen Grund, zu behaupten, daß das belgische Kontrollsystem als Ganzes Mängel aufweise, die eine erhöhte Gefahr eines Verlustes zum Schaden des EAGFL begründeten und eine Berichtigung von 10 % rechtfertigten. Drittens habe sie ihre Entscheidung bezüglich der so vorgenommenen Berichtigungen auch nicht hinreichend begründet. Durch dieses Vorgehen habe sie gegen die Verordnung Nr. 729/70 und die Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 über den Rechnungsabschluß des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (ABl. L 186, S. 1), sowie gegen die Begründungspflicht nach Artikel 190 des Vertrages verstoßen.
101 Die von der Kommission durchgeführte Kontrolle sei nicht repräsentativ gewesen, weil sie sich nur auf vier der fünfzehn Zollstellen bezogen habe, die regelmäßig mit der Vorfinanzierung zu tun hätten. Im übrigen seien die angeblichen Mängel nicht in sämtlichen kontrollierten Zollstellen festgestellt worden, so daß die Kommission nicht davon hätte ausgehen dürfen, daß es sich um systematische Mängel des belgischen Kontrollsystems handele.
102 Wie bereits in Randnummer 32 des vorliegenden Urteils festgestellt, dient das Rechnungsabschlußverfahren dazu, sich zu vergewissern, daß die den Mitgliedstaaten gewährten Kredite unter Beachtung der geltenden Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte verwendet worden sind.
103 In Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, der eine Ausgestaltung der Pflichten der Mitgliedstaaten aus Artikel 5 des Vertrages für diesen Bereich darstellt, sind gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben. Er erlegt den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, alle Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind (vgl. Urteile vom 2. Juni 1994 in der Rechtssache C-2/93, Exportslachterijen Van Oordegem, Slg. 1994, I-2283, Randnrn. 17 und 18, und Urteil vom 19. November 1998 in der Rechtssache C-235/97, Frankreich/Kommission, Slg. 1998, I-7555, Randnr. 45).
104 Außerdem ist die Kommission, wie in Randnummer 33 festgestellt, wenn sie die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, daß sie durch einem Mitgliedstaat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlaßt wurden, nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, daß an den von den nationalen Stellen durchgeführten Kontrollen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, daß der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluß des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so daß es ihm obliegt, die tatsächliche Durchführung seiner Kontrollen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Unrichtigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun.
105 Die Kommission hat im Zusammenhang mit den Tatsachen, die sie in ihrem in den Randnummern 36 bis 89 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Zusammenfassenden Bericht festgestellt hat, mehrere Verstöße gegen Vorschriften der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachweisen können, während die belgische Regierung nicht bewiesen hat, daß die Feststellungen der Kommission unrichtig waren. Es bestehen daher ernste Zweifel daran, daß ein angemessenes und wirksames System mit Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen eingeführt wurde.
106 Was schließlich die Frage betrifft, ob die festgestellten Mängel ausreichten, um eine Pauschalberichtigung von 10 % zu rechtfertigen, so ist festzustellen, daß die Kommission in ausreichender Zahl Kontrollen in einem repräsentativen Anteil der Zollstellen und Unternehmen durchgeführt hat. Laut Akten erhielten im Rindfleischsektor die kontrollierten Unternehmen im Jahr 1993 22,8 % der Vorfinanzierung, und die kontrollierten Zollstellen wickelten über 25 % der Vorfinanzierung ab; im Getreidesektor erfaßten die Kontrollen 32,3 % der Ausgaben. Die Untersuchungen des belgischen Kontrollsystems waren somit hinreichend repräsentativ, um eine Hochrechnung auf das gesamte System zu erlauben.
107 Hilfsweise meint die belgische Regierung, eine Pauschalberichtigung könne nur für die Posten vorgenommen werden, die tatsächlich überprüft worden seien.
108 Zunächst habe die Kommission im Getreidesektor nur die Haushaltsposten Nr. 1001 (Malz) und Nr. 1003 (anderes Getreide) geprüft und daher zu Unrecht Pauschalberichtigungen für andere, von ihren Dienststellen nicht geprüfte Haushaltsposten, insbesondere Nr. 1000 (Weichweizen), vorgenommen. Diese Argumentation werde auch durch den Belle-Bericht gestützt, der Pauschalberichtigungen nur zulasse, wenn die festgestellten Mängel systematischer Art gewesen seien und die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL begründet hätten, was vorliegend nicht der Fall gewesen sei.
109 Sodann seien die von der Kommission durchgeführten Kontrollen nicht repräsentativ gewesen, da der Weichweizensektor, der 27 % der gesamten Ausgaben für die Vorfinanzierung im Bereich Weizen ausmache, nicht erfaßt worden sei. Zudem hätte auf Anfrage der Kommission dargelegt werden können, daß für den Weichweizensektor ein besonderes Kontrollsystem bestehe.
110 Schließlich hätten sich die Überprüfungen durch den EAGFL ausschließlich auf das System der Vorfinanzierung-Verarbeitung bezogen, so daß die Kommission keine Berichtigung der Ausgaben hätte vornehmen dürfen, die im Rahmen des Systems der Vorfinanzierung-Lagerung getätigt worden seien.
111 Die Überprüfungen durch die Kommission betrafen sämtliche Kontrollen, die die Zollstellen bezüglich der im Rahmen der Vorfinanzierung gewährten Vorauszahlungen durchführten; dabei stellte die Kommission Mängel im Getreide- wie im Rindfleischsektor fest.
112 Daher durfte die Kommission für den Haushaltsposten Nr. 1000 (Weichweizen) als Teil des Getreidesektors eine Berichtigung vornehmen.
113 Was das auf den Belle-Bericht gestützte Vorbringen der belgischen Regierung angeht, so dürfen nach diesem Bericht Pauschalberichtigungen nur für den betroffenen Ausgabensektor in der Region oder Verwaltungszone vorgenommen werden, in der der Mangel festgestellt wurde, sofern nicht nachgewiesen wird, daß der gleiche Mangel auch in anderen Regionen oder dem gesamten Gebiet des Mitgliedstaats zu finden ist. Der Belle-Bericht bezieht sich lediglich auf verschiedene geographische und administrative Bereiche und untersagt somit nicht die Vornahme einer Pauschalberichtigung für einen anderen Haushaltsposten als den, dessen Ausgaben von der Kommission geprüft wurden, wenn die beiden Posten, wie vorliegend die Posten Nr. 1000, 1001 und 1003, zu demselben Sektor gehören. Die Kommission hat somit nicht gegen die Gemeinschaftsregelung verstoßen.
114 Die Behauptung der belgischen Regierung, die Kommission hätte das besondere Kontrollsystem berücksichtigen müssen, das in Belgien für Weichweizen eingeführt worden sei, ist erst im Stadium der Erwiderung vorgebracht worden, ohne das ein Grund genannt worden wäre, der die Verspätung, mit der die belgischen Behörden dieses Argument vorgetragen haben, hätte rechtfertigen können; sie ist daher gemäß Artikel 42 Absatz 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes als verspätet zurückzuweisen.
115 Das Vorbringen, die Berichtigung habe nicht auf das System der Vorfinanzierung-Lagerung erstreckt werden können, stellt ein neues Angriffsmittel dar, das erstmals im Stadium der Erwiderung vorgebracht wurde, ohne daß ein Grund genannt worden wäre, der diese Verspätung hätte rechtfertigen können. Es ist daher gemäß Artikel 42 Absatz 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ebenfalls als verspätet zurückzuweisen.
116 Ferner wurde im Rindfleischsektor nach Darstellung der belgischen Regierung nur die Ordnungsgemäßheit des Kontrollsystems für die Erzeugnisse geprüft, für die eine höhere Erstattung vorgesehen sei. Man könne die Ergebnisse einer solchen Untersuchung nicht auf die Kontrollsysteme für die übrigen im Rindfleischsektor getätigten Ausgaben ausdehnen, ohne eine gründlichere Prüfung vorzunehmen oder dieses Vorgehen ausführlicher zu begründen. Insbesondere hätten sich die Kontrollen für die Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch von weiblichen Tieren von den im Rahmen von Sondererstattungen durchgeführten Kontrollen unterscheiden müssen.
117 Wie bereits in Randnummer 111 des vorliegenden Urteils festgestellt wurde, betrafen die Überprüfungen durch die Kommission sämtliche Kontrollen, die die Zollstellen bezüglich der im Rahmen der Vorfinanzierung gewährten Vorauszahlungen durchführten, und ermöglichten die Feststellung von Mängeln im Getreide- wie im Rindfleischsektor.
118 Die im belgischen Kontrollsystem festgestellten Mängel waren so beschaffen, daß sie negative Auswirkungen auf sämtliche Kontrollverfahren in diesem Bereich hatten. Die Kommission durfte daher die Pauschalberichtigung für den gesamten Rindfleischsektor vornehmen.
119 Demnach ist der zweite Klagegrund der belgischen Regierung zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund
120 Mit ihrem dritten Klagegrund macht die belgische Regierung geltend, die Kommission habe bei der Vornahme der Pauschalberichtigungen von einer Anwendung der von ihr selbst im Belle-Bericht niedergelegten Leitlinien abgesehen, ohne dieses Vorgehen jedoch hinreichend zu begründen, oder die Leitlinien fehlerhaft angewandt. In der angefochtenen Entscheidung sei für die Klägerin die umfangreichste Berichtigung, nämlich 10 %, festgesetzt. Die Festsetzung des Berichtigungsfaktors zum Hoechstsatz setze den Nachweis von Mängeln, die das gesamte Kontrollsystem beträfen oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezögen, die von wesentlicher Bedeutung seien, sowie die Gefahr eines sehr hohen Verlustes voraus.
121 Die belgische Regierung wirft der Kommission ferner vor, nicht die von ihr im Belle-Bericht festgelegten mildernden Umstände angewandt zu haben, wozu sie aber verpflichtet sei, wenn Zweifel hinsichtlich des anzuwendenden Berichtigungssatzes bestuenden. Außerdem sei die Vornahme der Pauschalberichtigung von 10 % für das gesamte belgische Gebiet unvereinbar mit dem Umstand, daß die von der Kommission in Belgien durchgeführten Kontrollen im Rindfleischsektor lediglich in zwei der fünfzehn belgischen Kontrollstellen und im Getreidesektor lediglich in zwei der neununddreißig belgischen Kontrollstellen stattgefunden hätten.
122 Was den Umfang der finanziellen Berichtigung betrifft, so kann die Kommission sogar die Übernahme sämtlicher Ausgaben durch den EAGFL ablehnen, wenn sie feststellt, daß es keine ausreichenden Kontrollmechanismen gibt.
123 Außerdem kann, wie bereits in Randnummer 32 des vorliegenden Urteils festgestellt wurde, der EAGFL nur die in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte übernehmen. Des weiteren ist, wie in Randnummer 34 des vorliegenden Urteils unterstrichen wurde, der Mitgliedstaat besser in der Lage, die für den Rechnungsabschluß des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so daß es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun.
124 Der belgischen Regierung ist nicht der Nachweis gelungen, daß die von der Kommission angewandten Kriterien willkürlich und ungerecht waren.
125 Zum einen bezogen sich die von der Kommission festgestellten Mängel auf wesentliche Einzelheiten des belgischen Kontrollsystems und auf die Durchführung von Kontrollen, die eine wesentliche Rolle für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben spielen, und zum anderen hat die Kommission nachweisen können, daß wegen der Tragweite der festgestellten Mängel eine entsprechende Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand.
126 Die Kommission durfte daher annehmen, daß eine erhebliche Gefahr bestand, die eine Pauschalberichtigung von 10 % rechtfertigen konnte.
127 Der dritte Klagegrund der belgischen Regierung ist somit zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund
128 Mit ihrem vierten Klagegrund macht die belgische Regierung geltend, die Kommission habe den Gleichheitsgrundsatz verletzt, indem sie im Rindfleischsektor für das Königreich Belgien eine Berichtigung von 10 % vorgenommen habe, für die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik, die Italienische Republik und das Königreich der Niederlande jedoch nur eine Berichtigung von 5 %; jedenfalls sei die angefochtene Entscheidung in diesem Punkt nicht angemessen begründet. In den anderen Mitgliedstaaten fänden sich ähnliche Mängel wie die dem Königreich Belgien vorgeworfenen, doch sei Belgien härter bestraft worden.
129 Hierzu ist zunächst festzustellen, daß grundsätzlich jeder Fall einzeln betrachtet werden muß, damit festgestellt werden kann, ob der fragliche Mitgliedstaat bei der Durchführung der vom EAGFL finanzierten Vorhaben die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts beachtet hat, und sofern er dagegen verstoßen hat, in welchem Ausmaß.
130 Das bedeutet nicht, daß ein Mitgliedstaat nicht berechtigt ist, einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz geltend zu machen. Er kann dies aber nur insoweit tun, als die angeführten Fälle im Hinblick auf sämtliche sie kennzeichnenden Umstände zumindest ähnlich gelagert sind, insbesondere hinsichtlich des Ausgabenzeitraums, der betroffenen Sektoren und der Art der vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten.
131 Sodann ist daran zu erinnern, daß nach ständiger Rechtsprechung eine verbotene Diskriminierung nur dann vorliegt, wenn vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, daß eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt ist (vgl. insbesondere Urteil vom 18. Mai 1994 in der Rechtssache C-309/89, Cordoniu/Rat, Slg. 1994, I-1853, Randnr. 26).
132 Im vorliegenden Fall ist die Liste der das Königreich Belgien betreffenden Mängel länger als die Liste für die übrigen kontrollierten Mitgliedstaaten, und die Mängel und Unzulänglichkeiten des belgischen Kontrollsystems waren schwerwiegender als in den anderen Mitgliedstaaten, die von der angefochtenen Entscheidung betroffen sind.
133 Folglich waren die Sachverhalte nicht ähnlich gelagert, und es liegt kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor.
134 Eine Verletzung der Begründungspflicht ist schließlich nicht nachgewiesen worden, da die belgischen Behörden von den Vorwürfen der Kommission unterrichtet wurden und die Möglichkeit zur Stellungnahme erhielten.
135 Demnach ist der vierte Klagegrund insgesamt als nicht begründet zurückzuweisen.
136 Nach alledem ist die Klage des Königreichs Belgien abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
137 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs Belgien beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Das Königreich Belgien trägt die Kosten des Verfahrens.