62003CC0511_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvodní poznámky
1. V předložené žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která se týká problematiky BSE, jde zejména o otázku, zda členský stát musí přijmout opatření namířené proti Komisi, jestliže Komise neudělila povolení požadované tímto členským státem.
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
2. Jako opatření v boji proti BSE přijala Komise rozhodnutí 94/381/ES ze dne 27. června 1994 o některých ochranných opatřeních proti bovinní spongiformní encefalopatii a zkrmování bílkovin pocházejících ze savců (neoficiální překlad) (2), které je v současnosti již neplatné. Jeho článek 1 ve znění v rozhodné době stanovoval:
„(1) Členské státy zakáží do třiceti dnů od oznámení tohoto rozhodnutí používání bílkovin pocházejících ze savčích tkání pro zkrmování přežvýkavci.
(2) Členské státy, které jsou schopny používat systém umožňující rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, jsou oprávněny Komisí v rámci postupu podle článku 17 směrnice 90/425/EHS povolit krmení přežvýkavců bílkovinami pocházejícími z jiných zvířecích druhů, než jsou přežvýkavci.“
3. Článek 17 směrnice 90/425/EHS(3) zní:
„V případech odkazů na postup stanovený v tomto článku, Stálý veterinární výbor zřízený rozhodnutím 68/361/EHS rozhoduje v souladu s pravidly stanovenými v článku 17 směrnice 89/662/EHS.“
4. Článek 17 směrnice Rady 89/662/EHS ze dne 11. prosince 1989 o veterinárních kontrolách v obchodu uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu(4) v Úředním věstníku Evropského společenství
v opraveném znění(5) ze dne 15. června 1990 zní:
„(1) Má-li být zahájen postup podle tohoto článku, přednese věc Stálému veterinárnímu výboru (dále jen „výbor“), zřízenému rozhodnutím 68/361/EHS, neprodleně jeho předseda, a to buď z vlastního podnětu, nebo na žádost některého členského státu.
(2) Zástupce Komise předloží výboru návrh opatření, která mají být přijata. Výbor zaujme stanovisko k návrhu ve lhůtě dvou dnů(6) . Stanovisko se přijímá většinou podle čl. 148 odst. 2 Smlouvy [nyní čl. 205 odst. 2 ES] pro přijímání rozhodnutí, která Rada přijím[á] na návrh Komise. Hlasům zástupců členských států je přidělena váha stanovená v uvedeném článku. Předseda nehlasuje.
(3) Komise přijme zamýšlená opatření, jsou-li v souladu se stanoviskem výboru.
(4) Pokud zamýšlená opatření nejsou v souladu se stanoviskem výboru nebo pokud výbor žádné stanovisko nezaujme, předloží Komise Radě neprodleně svůj návrh opatření, která mají být přijata.
Rada se usnese kvalifikovanou většinou.
Pokud se Rada neusnese ve lhůtě patnácti dnů ode dne, kdy jí byl návrh předán, přijme navrhovaná opatření Komise s výjimkou případů, kdy se Rada proti opatřením vysloví prostou většinou.“
5. Rozhodnutí Komise 96/449/ES ze dne 18. července 1996 o schvalování systémů náhradního tepelného zpracování jatečných odpadů s ohledem na inaktivaci původců bovinní spongiformní encefalopatie(7) zásadně zakázalo zpracování savčích jatečních odpadů a povolilo jen určité postupy. Aby mohly dotyčné podniky přizpůsobit nebo nahradit svá zařízení, bylo stanoveno datum účinnosti na 1. duben 1997.
B – Vnitrostátní úprava
6. Productschap voor veevoeder (veřejnoprávní mezioborové sdružení pro prodej krmiv pro dobytek, dále jen „Productschap“) stanovilo v návrhu protokolu (dále „protokol“) výrobní a kontrolní systém, který umožňuje rozlišovat bílkoviny přežvýkavců od bílkovin získaných z jiných druhů zvířat, např. prasat.
7. Protokol tvořil přílohu I Verordening Vbr regelig verwerking dierlijke produkten in diervoeders (nařízení o zpracování produktů jatečného původu na krmivo pro zvířata) ze dne 9. listopadu 1994 (dále jen „nařízení z roku 1994“). Podle tohoto nařízení nesmí výrobci krmiv do krmiva určeného pro přežvýkavce zapracovávat žádné produkty jatečného původu. Tento zákaz neplatí pro produkty jatečného původu pocházející výlučně z nepřežvýkavců, pokud Productschap uznal výrobce na základě tohoto nařízení a příslušná část produktů je opatřená náležitým označením. Productschap uzná výrobce produktů jatečného původu, pokud tento výrobce vykonává svoji činnost v souladu s protokolem přílohy I.
8. Příslušný ministr však protokol neschválil, a z tohoto důvodu protokol nikdy nevstoupil v platnost.
9. Dopisem ze dne 29. listopadu 1994 požádala nizozemská vláda Komisi o povolení použít protokol o rozlišení bílkovin podle rozhodnutí 94/381. Nařízení z roku 1994 nebylo Komisí schváleno.
10. Nizozemská vláda dala v prosinci 1995 Komisi podnět, aby zahájila řízení o povolení. V červnu 1997 Nizozemsko zopakovalo svou žádost a trvalo na tom, že je důležité poskytnout konečnou odpověď k tomu, aby mohlo v této věci podnikům jasně odpovědět.
11. Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport provedl rozhodnutí 96/449 nařízením „Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten“ (Nařízení o systémech tepelného zpracování a konečných produktech) ze dne 25. března 1997(8), ve znění nařízení ze dne 23. července 1997(9), které nabylo účinnosti dne 30. července 1997. Po tomto naposledy uvedeném datu se mohly bílkoviny z tkání savců prodávat pro účely spotřeby do krmiv přežvýkavců, pouze pokud byly tepelně zpracované.
12. Toto opatření (povinnost tepelného zpracování) platilo i pro výrobní postup Ten Kate, která musela stanovený postup tepelného zpracování používat ode dne 30. července 1997. Jelikož by však tento postup měl pro Ten Kate za následek značné investice a nic nenasvědčovalo tomu, že bude povolení Komise na základě rozhodnutí 94/381 poskytnuto, přerušila Ten Kate výrobu bílkovin z vepřového tuku.
13. Dopisem ze dne 9. března 1998 požádal ministr Productschap o dosažení souladu nařízení z roku 1994 a rozhodnutí předsedy ze dne 8. srpna 1994 s rozhodnutím 94/381, protože v dohledné době nebude na evropské úrovni přijato žádné rozhodnutí týkající se protokolu.
14. Předseda sdružení Productschap přijal dne 30. června 1998 Besluit PDV regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1998 (rozhodnutí veřejnoprávního mezioborového sdružení pro prodej krmiv pro dobytek „Productschap Diervoeder“ o zpracování produktů jatečného původu na krmivo)(10) . Článek 2 tohoto rozhodnutí stanoví, že výrobci krmiv nesmí do krmiv určených pro přežvýkavce zapracovat žádné produkty jatečného původu, přičemž jsou však z tohoto zákazu kromě jiného vyňaty produkty jatečného původu získané výlučně z nepřežvýkavců, které jsou vyrobeny v Nizozemsku podle protokolu tvořícího přílohu I o rozlišení bílkovin výrobci uznanými na základě tohoto rozhodnutí sdružením Productschap a které jsou opatřeny označením stanoveným článkem 8. Článek 3 stanoví, že se uznání podle tohoto rozhodnutí může uskutečnit až poté, co protokol o rozlišení bílkovin schválí Komise.
15. Dne 22. února 1999 přijal Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (státní tajemník pro zemědělství, ochranu přírody a rybolovu) Regeling verbod diermelen in diervoeders (nařízení o zákazu živočišných mouček ke zkrmování zvířaty)(11), které vstoupilo v platnost dne 1. března 1999. Tím bylo bez dalšího zakázáno používání bílkovin jatečného původu v krmivech určených pro přežvýkavce (až na některé výjimky, které zde nejsou relevantní).
III – Skutkový stav a původní řízení
16. Ten Kate Musselkanaal BV je mateřskou společností Ten Kate Europrodukten B.V. a Ten Kate Produktie Maatschappij BV (dále jen „Ten Kate“), které kromě jiného vyrábějí a prodávají určité bílkoviny pro zhodnocení mléka pro telata. Tato bílkovina vzniká jako konečný produkt při zpracování vepřového tuku.
17. Ten Kate přizpůsobila svůj výrobní postup protokolu o rozlišení bílkovin. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (Státní inspekce pro dobytek a maso) (dále jen „RVV“) povolila Ten Kate výkon její činnosti tímto způsobem. Ten Kate byla v Nizozemsku jedinou tavírnou tuků, která postupovala podle systému stanoveného v protokolu o rozlišení bílkovin.
18. Dne 24. února 1998 podala Ten Kate žalobu proti státu k Rechtbank Den Haag na náhradu škody z důvodu odpovědnosti státu, která vznikla zákazem výroby a prodeje bílkovin na zhodnocení mléka pro telata platného ode dne 30. července 1997.
19. Škoda vznikla v důsledku opatření, které stát přijal na základě rozhodnutí 94/381 a 96/449. Stát pochybil při přijímání opatření na zabezpečení toho, aby Komise udělila požadované povolení.
20. V listopadu 1994 totiž stát podal žádost Komisi, aby mu udělila povolení podle rozhodnutí 94/381 použít výrobní a kontrolní systém na rozlišení bílkovin, který vyvinuly nizozemské úřady.
21. Rechtbank Den Haag žalobu zamítl, Gerechtshof Den Haag vyhověl odvolání Ten Kate.
22. Pro účastníky původního řízení není sporné, že žaloba pro nečinnost, kterou by podala sama Ten Kate, nebyla přípustná. Žalobou na náhradu škody podle článku 288 ES by nebylo možné dosáhnout, aby Ten Kate mohla pokračovat ve své činnosti.
23. Hoge Raad si klade otázky ohledně posuzovací pravomoci státu v souvislosti s podáním žaloby pro nečinnost. Dále je třeba Hoge Raad objasnit, zda Komise měla výlučné právo iniciativy předkládat návrhy opatření Stálému veterinárnímu výboru.
IV – Předběžné otázky
24. Hoge Raad požádal Soudní dvůr o odpovědi na následující předběžné otázky:
„1) Je třeba odpovědět na otázku, zda je stát povinen v takovém případě, jako je případ projednávané věci, vůči občanovi, jakým je Ten Kate, který má na dané věci zájem, využít možností podat žalobu, které mu nabízí článek 175 Smlouvy o ES (nyní článek 232 ES) a článek 173 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 230 ES), a, v případě nedodržení této povinnosti, na otázku, zda je tento stát povinen poskytnout náhradu škody, která tímto občanovi vznikla, na základě pravidel nizozemského práva nebo na základě pravidel práva Společenství?
2) Je-li třeba odpovědět na první otázku zčásti nebo zcela na základě pravidel práva Společenství:
a) Může z práva Společenství vyplynout za určitých okolností taková povinnost nebo odpovědnost, které jsou předmětem této otázky?
b) Je-li odpověď na druhou otázku písm. a) kladná, jaká pravidla práva Společenství je třeba použít jako kritéria pro odpověď na první otázku v takovém konkrétním případě, jakým je případ projednávané věci?
3) Je třeba vykládat čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381/ES ve spojení, v rozsahu nutnosti, s ustanoveními článku 17 směrnice 90/425/EHS a článku 17 směrnice 89/662/EHS tak, že z něj vyplývá povinnost Komise nebo Rady poskytnout uvedené povolení, je‑li systém, který žádající členský stát používá nebo použije, skutečně vhodný pro rozlišení bílkovin z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců?
4) Do jaké míry odpověď na třetí otázku vede k omezení práva nebo povinnosti státu, zmíněných v první otázce, napadnout na základě článku 175 Smlouvy o ES (nyní článek 232 ES) nevydání takového povolení, jakým je povolení v projednávaném případě, a na základě článku 173 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 230 ES) napadnout odmítnutí takové povolení poskytnout?“
25. Třetí předběžná otázka má význam, bude-li první otázka řešena podle vnitrostátního nizozemského práva, nebo bude‑li řešena podle práva Společenství, a v tomto posledním případě, ledaže by byla odpověď na druhou otázku písm. a) záporná. Čtvrtá otázka má význam pouze jako pokračování druhé otázky písm. b).
V – K přípustnosti předběžných otázek
26. Předmětem první předběžné otázky je zjištění právního základu případné povinnosti členského státu podat žalobu na neplatnost nebo žalobu pro nečinnost a – v případě nepodání žaloby – zodpovědnosti členského státu.
27. Jako možný právní základ uvádí předkládající soud i nizozemské právo. První předběžná otázka se tedy v každém případě týká i výkladu vnitrostátního práva.
28. Podle článku 234 ES, který stanoví pravomoc Soudního dvora v řízení o předběžné otázce, nepatří výklad vnitrostátního práva mezi úlohy Soudního dvora. V tomto rozsahu je první předběžná otázka nepřípustná.
VI – K první a druhé předběžné otázce
29. Podstatou prvních dvou předběžných otázek předkládajícího soudu, tak jak je třeba jim restriktivně rozumět se zřetelem na pravomoc Soudního dvora, je, zda právo Společenství ukládá členským státům povinnost podat žalobu na neplatnost nebo žalobu pro nečinnost a zda jsou členské státy při nesplnění této povinnosti povinné dotyčnému občanovi nahradit vzniklou škodu.
30. Protože případná povinnost nahradit škodu podle práva Společenství předpokládá, že došlo k porušení povinnosti vyplývající z práva Společenství, je třeba nejprve přezkoumat, zda právo Společenství stanovuje příslušnou povinnost.
31. Již analýza jasného znění článku 230 Smlouvy o ES a článku 232 Smlouvy o ES ve všech jazykových zněních jednoznačně ukazuje, že tato ustanovení poskytují členským státům oprávnění takové žaloby podat.
32. Povinnost v tomto významu se nedá odvodit ani z formulace obou ustanovení ani ze systému právní ochrany Společenství. Příslušná ustanovení primárního práva neupravují povinnost podat žalobu. Ani cíle právní ochrany členských států nesvědčí ve prospěch povinnosti podat žalobu na neplatnost nebo žalobu pro nečinnost. Naopak, členské státy, které jsou ostatně i vysokými smluvními stranami, tedy normotvůrci primárního práva, si chtějí prostřednictvím aktivní legitimace udělené členským státům ponechat rozhodování, zda využijí svého oprávnění podat žalobu, nebo nikoliv. Členským státům je tedy v tomto ponecháno právo na svobodné rozhodování.
33. Tím tedy chybí i příslušný úmysl normotvůrce.
34. Povinnost podat žalobu vždy představuje rozsáhlé omezení oprávnění jedné strany, která má aktivní legitimaci. Pro takto výrazné ohraničení prostoru pro jednání by byla třeba tomu odpovídající jasná právní úprava.
35. Proti povinnosti podat žalobu na neplatnost nebo žalobu pro nečinnost svědčí dále porovnání se žalobou pro nesplnění povinnosti podle článku 226 ES, které uvedla francouzská vláda. K tomu Soudní dvůr ve své ustálené judikatuře konstatoval, že Komise není povinna podat žalobu. Pokud ani Komise jako strážce smluv není povinna podat žalobu podle článku 226 ES, o to méně jsou členské státy povinny vykonávat oprávnění, která jim byla udělena ke kontrole dodržování práva Společenství.
36. Ani z povinnosti loajální spolupráce členských států upravené v článku 10 ES nevyplývá povinnost podat žalobu. Toto ustanovení primárního práva sice stanoví povinnosti členských států jednat, jde však přitom o „obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této Smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství“. To znamená, že článek 10 ES odkazuje na existenci povinnosti na základě práva Společenství; to tedy předpokládá existenci takové povinnosti. V tomto řízení je však třeba nejprve vyjasnit, zda taková povinnost existuje.
37. Povinnost podat žalobu na neplatnost nebo žalobu pro nečinnost by mohla nanejvýš vyplývat z příslušného vnitrostátního práva.
38. Na podotázku a) druhé předběžné otázky je proto nutné odpovědět tak, že právo Společenství v případě, jako je tento, neukládá členským státům povinnost využít možností podat žalobu na základě článku 230 ES nebo článku 232 ES.
39. Protože je odpověď na podotázku a) druhé předběžné otázky záporná, není potřeba zodpovídat podotázku b).
40. Na první předběžnou otázku je třeba odpovědět tak, že na otázku, zda je členský stát, v případě, jako je tento, povinen vůči dotyčnému občanovi využít svých možností podat žalobu na základě článku 232 ES nebo článku 230 ES, a při nesplnění této povinnosti, zda je tento členský stát povinen dotyčnému občanovi nahradit v důsledku toho vzniklou škodu, není namístě odpovídat na základě ustanovení práva Společenství.
VII – Ke třetí předběžné otázce
41. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je to, zda příslušná ustanovení sekundárního práva Společenství ukládají Společenství povinnost udělit povolení.
42. Znění čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 ve všech jazykových zněních platných v okamžiku přijetí rozhodnutí – alespoň na první pohled – nasvědčuje tomu, že Komise má povinnost takové povolení udělit.
43. Různá jazyková znění užívají formulací „členské státy […] jsou oprávněny“(12) nebo „členským státům se má vydat povolení“(13) .
44. Tento první výklad je však třeba přezkoumat se zřetelem na odkaz na článek 17 směrnice 90/425 uvedený v čl. 1 odst. 2, který opět dále odkazuje na postup podle článku 17 směrnice 89/662.
45. Těmito odkazy se má zajistit, aby Komise přijala své rozhodnutí při respektování určitého komitologického postupu.
46. Ustanovení, na které je odkazováno, tedy článek 17 směrnice 89/662, upravuje určitý postup, který stanovuje přednesení věci výboru, a to Stálému veterinárnímu výboru.
47. Článek 17 směrnice 89/662 přitom rozlišuje dva případy podle toho, zda zamýšlená opatření Komise jsou v souladu se stanoviskem výboru, nebo nikoliv (nebo výbor nezaujal žádné stanovisko).
48. Tyto postupy stanovené v čl. 17 odst. 3 nebo v čl. 17 odst. 4 směrnice 89/662 mají přitom společné to, že Komise nejprve přijme rozhodnutí o zamýšlených opatřeních. Jen toto rozhodnutí může Komise učinit nezávisle na jiných orgánech. Toto rozhodnutí je však možné považovat spíše za návrh a nesmí se zaměňovat s udělením povolení.
49. Přijetí rozhodnutí týkající se povolení nastává až po přijetí prvního rozhodnutí a po přednesení věci výboru. Podle druhu případu přijímá rozhodnutí buď Komise, nebo Rada.
50. Povinnost Komise se může z důvodů procedurální techniky vztahovat jen na akty, které může Komise sama přijímat. Nevztahuje se na akty patřící do pravomoci Rady nebo Stálého veterinárního výboru. Od právního problému procesní povahy v této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je třeba odlišit otázku, zda Rada nebo výbor jsou ze své strany povinny přijímat určité akty.
51. Za určitých podmínek má Komise podle čl. 17 odst. 3 směrnice 89/662 dokonce výslovně povinnost předložit výboru návrh (a nikoliv pouze žádost dotyčného členského státu) a přijmout zamýšlená opatření, a to tehdy, pokud jsou v souladu se stanoviskem výboru.
52. Dále z čl. 17 odst. 4 pododstavce 1 směrnice 89/662 vyplývá povinnost Komise bezodkladně předložit Radě návrh opatření, která mají být přijata. Platí to pro případ, kdy zamýšlená opatření nejsou v souladu se stanoviskem výboru nebo výbor žádné stanovisko nezaujal.
53. Nakonec podle čl. 17 odst. 4 pododstavce 3 směrnice 89/662 má Komise určitou povinnost, pokud Rada nerozhodne. V tomto případě přijme Komise navrhovaná opatření s výjimkou toho, kdy se Rada prostou většinou vyslovila proti těmto opatřením.
54. Ve prospěch toho, aby byl čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 94/381 ve spojení s článkem 17 směrnice 90/425 a článkem 17 směrnice 89/662 vykládán v tom smyslu, že stanovuje povinnosti Komise, byť jen za určitých podmínek, hovoří dále srovnání s jinými ustanoveními zmíněné směrnice.
55. Směrnice 89/662 ve vztahu ke Komisi zná kromě uvedených ustanovení i výslovná nezávazná ustanovení, jak to dokládá čl. 7 odst. 1 písm. a), čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 3.
56. Co se týče směrnice 90/425, může být její čl. 9 odst. 1 uveden jako důkaz, že tato směrnice stejně jako jiné akty sekundárního práva Společenství, rozlišuje mezi „může“ a „musí“.
57. Ani předposlední bod odůvodnění této směrnice nemění nic na režimu stanoveném v čl. 1 odst. 2 ve spojení s článkem 17 směrnice 90/425. Neboť i tento bod odůvodnění odkazuje na článek 17 směrnice 89/662, a tím také „importuje“ stanovený postup výboru.
58. V této souvislosti je třeba přezkoumat otázku, zda čl. 17 odst. 2 směrnice 89/662 stanoví lhůtu, v rámci které má výbor zaujmout stanovisko.
59. Tato právní otázka je složitější i vzhledem k existenci dvou znění rozhodující části čl. 17 odst. 2, totiž druhé věty. V prvním uveřejněném znění po přijetí směrnice chybí výslovná lhůta. Toto znění však bylo později opravené, nicméně až při uveřejnění v červnu 1990. Teprve toto, tzn. druhé opravené znění, ukládá výboru lhůtu dvou dní k tomu, aby zaujal stanovisko. Přitom je pozoruhodné, že původní znění, na rozdíl od typických případů oprav, mělo ve všech tehdy platných jazykových zněních stejnou úpravu, která nestanovovala žádnou lhůtu určenou podle dní.
60. Vzhledem k tomu, že je třeba vykládat čl. 17 odst. 2 druhé věty směrnice 89/662 s ohledem na opravené znění, je výsledek jednoznačný: výbor musí zaujmout své stanovisko ve lhůtě dvou dnů.
61. Tím, že jde o lhůtu týkající se činnosti výboru a článek 17 nestanoví Komisi žádnou takovou lhůtu, se povinnosti Komise vyplývající z článku 17 nijak nemění.
62. Předběžně je také třeba konstatovat, že Komise má povinnost konat. Od toho je však třeba odlišit otázku, zda má Komise povinnost navrhnout Stálému veterinárnímu výboru nebo Radě opatření s určitým obsahem. V tomto případě jde o udělení určitého povolení, zejména o podmínky udělení takového povolení.
63. Na tomto místě je třeba připomenout, že Komise sama nemůže udělit povolení. S tím je spojená otázka, který orgán zúčastněný na postupu má jaké povinnosti.
64. V tomto řízení o předběžné otázce je však v první řadě třeba zabývat se hmotněprávními podmínkami, za kterých existuje povinnost udělit povolení.
65. Odpověď na tuto právní otázku poskytuje v tomto směru samotné jasné znění čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381. Povolení se uděluje jen těm členským státům, „které jsou schopny používat systém umožňující rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců“.
66. Článek 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 se tedy týká existence objektivní podmínky, a nikoliv přesvědčení Komise založeného na subjektivním hodnocení. Protože však toto ustanovení při splnění podmínky nestanovuje povolení dotyčného členského státu ex lege, ale výslovně stanovuje udělení povolení, dá se z toho vyvodit, že orgány zúčastněné na tomto postupu podle článku 17 směrnice 89/662, jako jsou Stálý veterinární výbor, Komise a Rada, musí přezkoumat splnění podmínek.
67. Článek 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 je třeba dále vykládat v tom smyslu, že činnosti podniků jsou protiprávní i tehdy, pokud sice odpovídají objektivně vhodnému vnitrostátnímu systému, pro nějž však ještě nebylo uděleno povolení podle práva Společenství. Povolení, které bylo udělené jen orgánem dotyčného členského státu, nemůže nahradit povolení Společenství, a proto nepostačuje jako základ pro činnost v souladu s právem Společenství.
68. Článek 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 je třeba tedy chápat v tom smyslu, že orgány, které se účastní postupu podle článku 17 směrnice 89/662, si nejen mohou
utvořit obraz o fungování systému požadovaného dotyčným členským státem, ale dokonce jsou povinné
konkrétní situaci přezkoumat.
69. Komise se musí tedy o vhodnosti systému přesvědčit. K tomu má k dispozici vícero prostředků, jako je vykonání kontrol nebo požadování informací. K tomu je třeba dát Komisi také potřebný čas. Tomu odpovídá i režim rozhodnutí 94/381, který nestanoví pro Komisi žádnou lhůtu.
70. Režim vyplývající z právních úprav rozhodnutí 94/381, směrnice 90/425 a směrnice 89/662 se liší od režimu, který byl základem ve věci Monsanto a o kterém Soudní dvůr rozhodl, že Komise nebyla vázána stanoviskem výboru(14) . Nehledě na to, že v uvedeném řízení právní úprava, jejíž výklad byl požadován, spočívala na zcela jiném vztahu Komise a výboru, Komise měla podle příslušného ustanovení v dané věci přijmout opatření „se zřetelem na stanovisko“(15) .
71. K otázce, zda Komise nebo jiný orgán měly v tomto případě povinnost udělit Nizozemsku požadované povolení, je třeba nejprve poukázat na to, že příslušné orgány Společenství nebyly přesvědčené o tom, že dotyčný členský stát zavedl systém, který umožňuje rozlišení mezi živočišnými bílkovinami pocházejícími z přežvýkavců a bílkovinami z nepřežvýkavců.
72. Otázka, zda Komise in concreto
porušila své povinnosti, by mohla být v každém případě předmětem žaloby pro nečinnost podle článku 232 ES. Otázka, zda by taková žaloba byla úspěšná, by však nemohla být přípustným předmětem řízení o předběžné otázce jako je toto.
73. Je třeba samozřejmě přezkoumat, jestli prověření, zda by systém požadovaný Nizozemskem splňoval požadavky práva Společenství, je předmětem tohoto řízení o předběžné otázce.
74. V řízení o předběžné otázce je předmět řízení určený předběžnými otázkami – ve spojitosti s jinými částmi předkládacího rozhodnutí. To samozřejmě tvoří maximální rozsah řízení. Předmětem řízení nejsou totiž předběžné otázky, které jsou zcela nebo zčásti nepřípustné. Jak však vyplývá z předběžných otázek a z předkládacího rozhodnutí, otázka vhodnosti požadovaného systému nepatří mezi otázky položené předkládajícím soudem. Rozšíření předmětu řízení je rovněž vyloučené.
75. Mimoto by vhodnost požadovaného systému nemohla být přezkoumávána, neboť přezkoumání týkající se souladu vnitrostátních opatření s právem Společenství nemůže být předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 234 ES.
76. Konečně, posouzení způsobu jednání orgánů skutečně zúčastněných na tomto postupu nebo orgánů, které se měly postupu zúčastnit, se týká přezkoumání okolností jednotlivého případu. I toto by však překračovalo předmět řízení o předběžné otázce podle článku 234 ES.
77. Třetí předběžnou otázku je proto třeba zodpovědět tak, že čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 ve spojení s článkem 17 směrnice 90/425 a článkem 17 směrnice 89/662 se má vykládat v tom smyslu, že z něj vyplývá povinnost Komise předložit Stálému veterinárnímu výboru nebo Radě návrh udělit členskému státu příslušné povolení, nebo povolení udělit, pokud jsou zamýšlená opatření v souladu se stanoviskem výboru, nebo pokud Rada po uplynutí lhůty 15 dnů ode dne postoupení záležitosti výboru nerozhodne, s výjimkou toho, kdy se Rada prostou většinou vyslovila proti těmto opatřením. Povinnost jednat má na základě toho Stálý veterinární výbor, jakož i Rada. Povinnost udělit povolení předpokládá, že dotyčný členský stát zavede systém, který umožňuje rozlišovat mezi živočišnými bílkovinami pocházejícími z přežvýkavců a bílkovinami z nepřežvýkavců.
VIII – Ke čtvrté předběžné otázce
78. Protože čtvrtá předběžná otázka je podle údajů předkládajícího soudu relevantní jen v souvislosti s druhou předběžnou otázkou písm. b) a tato je opět relevantní jen v případě kladné odpovědi na druhou předběžnou otázku písm. a), tedy jen v případě, že právo Společenství může podle okolností obsahovat povinnost a odpovědnost, může se ve světle navrhované odpovědi na první a druhou předběžnou otázku od jejího zodpovězení upustit.
IX – Závěry
79. Na základě uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět na předběžné otázky následovně:
„1. Na otázku, zda je členský stát v případě, jako je tento, povinný vůči dotyčnému občanovi využít své možnosti podat žalobu na základě článku 232 ES nebo článku 230 ES, a při nesplnění této povinnosti, zda je členský stát povinen dotyčnému občanovi nahradit v důsledku toho vzniklou škodu, není namístě odpovídat na základě ustanovení práva Společenství.
2. Článek 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 ES ve spojení s článkem 17 směrnice 90/425/EHS a článkem 17 směrnice 89/662/EHS se má vykládat v tom smyslu, že z něj vyplývají povinnosti Komise,
– přezkoumat splnění podmínek stanovených v čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381;
– navrhnout Stálému veterinárnímu výboru, nebo Radě udělit členskému státu příslušné povolení;
– udělit povolení, pokud jsou zamýšlená opatření v souladu se stanoviskem výboru, nebo pokud Rada nerozhodne ve lhůtě 15 dnů ode dne, co jí byla záležitost postoupena, s výjimkou toho, pokud se Rada proti těmto opatřením vyslovila prostou většinou.
Povinnost jednat se týká jak Stálého veterinárního výboru, tak Rady.
3. Povinnost udělit povolení předpokládá, že dotyčný členský stát zavede systém, který umožňuje rozlišení mezi živočišnými bílkovinami pocházejícími z přežvýkavců a bílkovinami z nepřežvýkavců.“
(1) .
(2)
–	Úř. věst. L 172, s. 23.
(3)
–	Směrnice Rady 90/425/EHS ze dne 26. června 1990 o veterinárních a zootechnických kontrolách v obchodu s některými živými zvířaty a produkty uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu (Úř. věst L 224, s. 29; Zvl. vyd. 03/10, s. 138).
(4)
–	Úř. věst. L 395, s. 13; Zvl. vyd. 03/09, s. 214.
(5)
–	Úř. věst. 1990, L 151, s. 40.
(6)
– V původním znění před opravou stanoví článek 17 odst. 2 druhá věta: „Výbor zaujme stanovisko k návrhu ve lhůtě, kterou může předseda stanovit podle naléhavosti věci“. (neoficiální překlad)
(7)
–	Úř. věst. L 184, s. 43.
(8)
–	Stcrt., s. 61.
(9)
–	Stcrt., s. 141.
(10)
–	Verordeningenblad Bedrijfs-organisatie1998, bod 44.
(11)
–	Stcrt. 1999, bod 37.
(12)
–	Toto uvádějí znění románských jazyků, jakož i německé a nizozemské znění.
(13)
–	Anglické znění zde používá „shall“.
(14)
–	Rozsudek ze dne 8. ledna 2002, Francie v. Monsanto a Komise (C‑248/99 P, Recueil, s. I‑1, body 71 a 86 a následující.
(15)
–	Článek 6 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 2377/90 ze dne 26. července 1990, kterým se stanovuje postup Společenství na určení maximálních limitů pro rezidua veterinárních léčiv v potravinách živočišného původu (Úř. věst. L 224, s. 1; Zvl. vyd. 03/10, s. 111), vícekrát novelizovaný.