62020TJ0569_RES
Sprawa T‑569/20
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (druga izba) z dnia 15 grudnia 2021 r.
Środowisko naturalne – Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 – Obowiązek ochrony i poprawy jakości powietrza przez państwa członkowskie – Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Odrzucenie wniosku jako niedopuszczalnego
Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Stosowanie do instytucji Unii – Możliwość zażądania przez organizacje pozarządowe wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktów administracyjnych w dziedzinie środowiska naturalnego – Przedmiot procedury odwoławczej – Akty administracyjne wydane w zakresie prawa ochrony środowiska – Pojęcie aktu administracyjnego – Decyzja Komisji, działającej jako administracyjny organ odwoławczy w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, o umorzeniu postępowania w sprawie skargi do Komisji – Wyłączenie
[art. 258, 260 TFUE; rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 1 lit. g), art. 2 ust. 2 lit. b), art. 10]
(zob. pkt 22–24, 33–36, 48)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Prawo Komisji do wniesienia skargi – Ustanowienie procedury wniesienia skargi do Komisji CHAP w celu wykrywania ewentualnych naruszeń prawa Unii – Przedmiot
(art. 17 TUE, art. 258 TFUE)
(zob. pkt 42–47)
Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Stosowanie do instytucji Unii – Możliwość zażądania przez organizacje pozarządowe wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktów administracyjnych w dziedzinie środowiska naturalnego – Przedmiot procedury odwoławczej – Środki, które nie mogą zostać zakwestionowane w ramach skargi o stwierdzenie nieważności ze względów niezwiązanych z brakiem legitymacji procesowej – Wyłączenie
[art. 258, art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 2 lit. b), art. 10]
(zob. pkt 57–60)
Umowy międzynarodowe – Umowy zawierane przez Unię – Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus) – Skutki – Pierwszeństwo przed aktami prawa wtórnego Unii – Badanie zgodności z prawem aktu prawa wtórnego Unii w świetle postanowień tej konwencji – Przesłanki – Przepisy niemające bezwarunkowego i dostatecznie jasnego charakteru – Wyłączenie
[art. 216 ust. 2 TFUE; konwencja z Aarhus, art. 9 ust. 3; rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 2 lit. b), art. 10]
(zob. pkt 70–72, 74)
Streszczenie
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt jest komitetem protestacyjnym założonym w 2011 r. w związku z przedstawieniem przez pewne gminy niderlandzkie ich koncepcji drogi regionalnej N 65 i jej otoczenia.
W dniu 29 sierpnia 2019 r. komitet ten złożył do Komisji Europejskiej skargę przeciwko Królestwu Niderlandów zmierzającą do stwierdzenia naruszenia dyrektywy 2008/50 w sprawie jakości powietrza (
1
) podczas kontroli przez władze niderlandzkie jakości powietrza wokół wspomnianej drogi regionalnej. Uznając, że nie ma żadnej nowej istotnej okoliczności mogącej uzasadniać wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Królestwu Niderlandów, pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. Komisja poinformowała komitet o swojej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie skargi do Komisji.
Komitet protestacyjny skierował następnie do Komisji wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie skargi do Komisji na podstawie art. 10 rozporządzenia Aarhus (
2
). Komisja odrzuciła ten wniosek jako niedopuszczalny (aktem zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”) ze względu na to, że rozpatrywana decyzja nie stanowi „aktu administracyjnego” (
3
) lub „zaniechania administracyjnego” (
4
), które mogłyby stać się przedmiotem wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie rozporządzenia Aarhus, ponieważ została ona wydana w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidzianego w art. 258 TFUE.
Sąd, do którego wniesiono skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, oddalił skargę, po zbadaniu w szczególności nierozpatrywanej jeszcze kwestii, czy wewnętrzna procedura odwoławcza wszczęta przeciwko decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie skargi do Komisji dotyczącej państwa członkowskiego może być odrębna od postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 i 260 TFUE.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus przyznaje organizacjom pozarządowym prawo do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej do instytucji Unii, która przyjęła „akt administracyjny” zgodnie z prawem ochrony środowiska. Jednakże art. 2 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia wyłącza z zakresu pojęcia aktu administracyjnego środki lub zaniechania instytucji lub organu Unii działających jako administracyjny organ odwoławczy w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidzianego w art. 258 i 260 TFUE.
Sąd uznał w niniejszej sprawie, że decyzja Komisji o umorzeniu postępowania w sprawie wniesionej do niej skargi komitetu wyraża jej odmowę wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE przeciwko Królestwu Niderlandów ze względu na brak wystarczających wskazówek co do podnoszonego naruszenia prawa Unii. Decyzja ta została bowiem wydana w celu zamknięcia tak zwanej procedury CHAP, mającej na celu rozpatrzenie wniosków o przeprowadzenie dochodzenia oraz skarg otrzymanych przez Komisję w przedmiocie uchybień prawu Unii przez państwa członkowskie.
W drugiej kolejności Sąd zaznaczył, że wbrew argumentacji przedstawionej przez komitet postępowanie CHAP jest nierozerwalnie związane z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, tak samo jak postępowanie EU Pilot, uznane za „poprzednika” postępowania CHAP. Podniósł on w tym względzie, że postępowanie w sprawie skargi do Komisji CHAP wszczęte przez komitet stanowiło pierwszy etap, który mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jedynym korzystnym następstwem skargi do Komisji byłoby bowiem właśnie wszczęcie takiego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Królestwu Niderlandów. Ponadto o ile postępowanie CHAP może prowadzić do innych nieformalnych mechanizmów rozwiązywania problemów umożliwiających, podobnie jak postępowanie EU Pilot, zapobieżenie wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, o tyle ich zastosowanie podlega dyskrecjonalnym uprawnieniom Komisji, która może zawsze wznowić postępowanie formalne.
Sąd stwierdził zatem, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie spornej skargi do Komisji została wydana przez Komisję działającą w charakterze administracyjnego organu odwoławczego w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidzianego w art. 258 TFUE, a zatem nie mogła stanowić aktu administracyjnego podlegającego wewnętrznej procedurze odwoławczej na podstawie art. 10 rozporządzenia Aarhus.
W odniesieniu do argumentu komitetu, zgodnie z którym odrzucając jego wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej Komisja naruszyła skuteczny dostęp organizacji ochrony środowiska do wymiaru sprawiedliwości, Sąd podkreślił, że wewnętrzna procedura odwoławcza ma rzeczywiście na celu ułatwienie tym organizacjom dostępu do wymiaru sprawiedliwości, do którego nie miałyby one prawa na podstawie art. 263 TFUE, dotyczącego skargi o stwierdzenie nieważności, ze względu na brak legitymacji procesowej. Niemniej Komisja zastosowała się w niniejszym przypadku do ograniczenia przewidzianego w samym rozporządzeniu Aarhus, zmierzającego w szczególności do wyłączenia z zakresu pojęcia aktu administracyjnego aktów przyjętych na podstawie art. 258 TFUE. Sąd wyciągnął z tego wniosek, że celem wewnętrznej procedury odwoławczej nie jest umożliwienie wniesienia skargi na środki, takie jak odmowa wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które ze względów niezwiązanych z brakiem legitymacji procesowej zainteresowanych organizacji nie mogłyby być kwestionowane na podstawie art. 263 TFUE.
Wreszcie Sąd oddalił zarzut niezgodności z prawem skierowany wobec art. 2 ust. 2 lit. b) i art. 10 rozporządzenia Aarhus w świetle art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus (
5
). W tym względzie Sąd przypomniał orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym postanowienia umowy międzynarodowej, której stroną jest Unia, mogą być przywoływane na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa wtórnego Unii lub zarzutu opartego na niezgodności z prawem takiego aktu wyłącznie pod warunkiem, po pierwsze, że nie sprzeciwiają się temu charakter i struktura tej umowy, a po drugie, że postanowienia te okazują się, z punktu widzenia ich treści, bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne. Tymczasem Trybunał orzekł już, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, na którym opiera się art. 10 rozporządzenia Aarhus, nie zawiera bezwarunkowego i dostatecznie precyzyjnego obowiązku, który mógłby regulować bezpośrednio sytuację prawną jednostek, wobec czego nie można się na niego powoływać w celu oceny zgodności z prawem wspomnianego art. 10.
W świetle powyższych ustaleń Sąd utrzymał w mocy decyzję Komisji odrzucającą jako niedopuszczalny wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej złożony przez komitet.
(
1
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1).
(
2
)	Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. 2006, L 264, s. 13, zwane dalej „rozporządzeniem Aarhus”).
(
3
)	Artykuł 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus.
(
4
)	Artykuł 2 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Aarhus.
(
5
)	Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1).