FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 20. JUNI 1978<appnote>1</appnote>
Høje Ret.
De sager, som jeg skal behandle i dag,
vedrører et produkt, der benævnes
»isoglucose«, som vi allerede har mødt i
sag 101/76 (Koninklijke Scholten-
Honig N.V. mod Rådet og Kommissi­
onen for De europæiske Fællesskaber,
dom af 5. 5. 1977, Sml. 1977, s. 797).
Isoglucose er et nyt sødestof i flydende
form, som blev opfundet i De forenede
Stater i begyndelsen af halvfjerdserne.
100 kg isoglucose svarer cirka til 71 kg
hvidt sukker. Det fremstilles på
grundlag af stivelse, som enten kan
udvindes af majs, hvede og i mindre
omfang korn som basisprodukt. Ifølge
de under sagen fremlagte tal anvendes
der mellem 70 og 85 % majs og mellem
15 og 30 % korn. Fra efteråret 1977
blev der imidlertid — som man har
forsikret os — kun anvendt majs som
basisprodukt, der for 50 %'s vedkom­
mende må indføres, fordi fællesskabspro­
duktionen ikke kan opfylde efter­
spørgslen. Isoglucose anvendes ved den
industrielle fremstilling af nærings­
midler, hvor det kan erstatte flydende
sukker.
Inden for Fællesskabet fremstilles isoglu­
cose for det første af det nederlandske
selskab Koninklijke Scholten-Honig,
som efter at have erhvervet licens i 1972
og efter at have opført et forsøgsanlæg i
september 1973, optog produktionen og
forøgede den i september 1975 efter at
have udvidet fabrikken. Som det blev
anført under de mundtlige forhand­
linger, har Scholten-gruppen imidlertid i
mellemtiden indstillet betalingerne med
virkning fra 7. marts 1978, og der er
åbenbart ved at ske en opdeling af
gruppen. Isoglucose produceres desuden
af det belgiske selskab G. R. Amylum
N.V., som er sagsøger i en af de erstat-
ningssager, hvori jeg fremsætter forslag
til afgørelse (sag 116/77). Dette selskab
optog ligeledes tidligt produktionen,
nemlig i februar 1972, og udvidede lige­
ledes sine anlæg i 1975. Desuden beslut­
tede selskabet Royal Scholten-Honig
(Holdings) Ltd., som er datterselskab af
Koninklijke Scholten-Honig N.V., i
1973 at opføre et produktionsanlæg for
isoglucose med en årlig kapacitet på
85 000 tons, som de påbegyndte opfø­
relsen af i oktober 1974 i Tilbury.
Endelig har også det engelske selskab
Tunnel Refineries i de forløbne år fore­
taget betydelige investeringer med
henblik på fremstillingen af isoglucose i
en allerede eksisterende stivelsesfabrik.
Disse anlæg har åbenbart delvis været i
brug siden januar 1976.
To grupper af fællesskabsregler, hvis
gyldighed skal undersøges inden for
rammerne af den foreliggende sag, er af
betydning for fremstillingen af isoglu­
cose. Den første gruppe er reglerne om
ydelse af produktionsrestitutioner ved
fremstillingen af stivelsesprodukter, den
anden er reglerne om udskillelse af
isoglucose fra markedsordningen for
sukker og fastlæggelse af særlige fælles­
regler for dette produkt, nemlig opkræv­
ningen af en produktionsafgift ved frem­
stillingen heraf.
For så vidt angår detaljerne — dette
fremgår allerede af sag 101/76 — er det
nødvendigt at vide følgende:
Artikel 11 i forordning nr. 2727/75 af
29. oktober 1975 om den fælles
markedsordning for korn (EFT L 281,
1975, s. 1) bestemmer, at der kan ydes
en produktionsrestitution
»a) for majs og blød hvede, som inden
for Fællesskabet anvendes til frem­
stilling af stivelse;
1 — Oversat fra tysk.
2008
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOI DPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUW PRODUKTEN
b) for kartoffelstivelse;
c) for majsgryn som inden for Fælles­
skabet anvendes til fremstilling af
glucose gennem den såkaldte
'direkte hydrolyse'«.
Artikel 11, stk. 3, bestemmer, at Rådet
på forslag af Kommissionen med kvalifi­
ceret flertal fastsætter reglerne for
anvendelsen af denne artikel og fast­
sætter produktionsrestitutionsbeløbet.
Dette er sket ved forordning nr.
2742/75 af 29. oktober 1975 (EFT L
281, 1975, s. 57) om produktionsrestitu­
tioner i korn- og rissektoren, som blev
ændret ved forordning nr. 1862/76 af
27. juli 1976 (EFT L 206, 1976, s. 3),
der trådte i kraft den 1. august 1976.
Sidstnævnte forordning bestemte, at
produktionsrestitutionerne for produk­
tionsåret 1976-1977 skulle forhøjes på
grund af stigningen i tærskelprisen. For
så vidt angår stivelsesprodukter, som er
bestemt til fremstilling af isoglucose,
blev restitutionssatserne for produktions­
året 1975-1976 — dette er bl.a. emnet
for den foreliggende sag — opretholdt,
og med virkning fra 1. august 1977 blev
der ikke længere ydet restitutioner.
Dette foregår i praksis på den måde, at
den til alle stivelsesproducenterne udbe­
talte restitution senere på ny tilbage­
kræves af medlemsstaternes kompetente
myndigheder i det omfang, der er
udvundet isoglucose af stivelse. Kommis­
sionens forordning nr. 2158/76 af 31.
august 1976 (EFT L 241, 1976, s. 21)
indeholder gennemførelsesbestemmel­
serne hertil. Disse trådte ifølge forord­
ningens artikel 4 i kraft den 3.
september 1976, men skulle anvendes
allerede fra den 1. august 1976.
I relation til den særlige markedsord­
ning for isoglucose skal jeg først erindre
om nogle principper i den fælles
markedsordning for sukker, som oprin­
deligt omfattede isoglucose, da isoglu­
cose skal tariferes under positionerne
17.02 D og 17.05 D, der udtrykkeligt er
nævnt i artikel 1 i forordning nr.
3330/74 af 19. december 1974 (EFT L
359, 1974, s. 1).
Markedsordningen for sukker inde­
holder en kvotaordning, som gælder
indtil udløbet af juni 1980. Ifølge disse
regler tildeles hvert medlemsland en
basiskvota, som skal deles mellem produ­
centerne. Der gælder en salgs- og prisga­
ranti for denne basiskvota (A-sukker);
statslige interventionsorganer aftager
sukkeret til interventionsprisen, der
normalt ligger over verdensmarkeds­
prisen. Desuden findes der en maksi­
malkvota (B-sukker), som skal fast­
sættes hvert år, og som udtrykkes som
en procentsats af basiskvotaen. Også for
denne kvota — i produktionsårene
1976-1977 og 1977-1978 udgjorde
maksimalkvotaen 135% og blev for
produktionsåret 1978-1979 nedsat til
127,5 % — gælder der en prisgaranti.
Imidlertid stilles der krav om, at produ­
centerne bidrager til interventions- og
eksportomkostningerne — A- og
B-sukker kan eksporteres med restitu­
tion — hvorved det samlede tab, som
opstår, når der bringes mere sukker på
markedet, end der forbruges, fordeles
over de producerede mængder
B-sukker. Det samlede beløb må imid­
lertid ikke overstige 30 % af interventi­
onsprisen, hvilket i produktionsåret
1977-1978 gav en maksimalgrænse på
9,85 regningsenheder pr. 100 kg hvidt
sukker. Det sukker, der produceres ud
over maksimalkvotaen (С-sukker), må i
princippet kun sælges på verdensmar­
kedet og til verdensmarkedsprisen, med
mindre der er knaphed i Fællesskabet,
som det var tilfældet i 1974 og 1975.
Isoglucose blev udskilt fra den fælles
markedsordning for sukker og under­
kastet særlige bestemmelser ved Rådets
forordning nr. 1110/77 af 17. maj 1977
(EFT L 134, 1977, s. 1). Ved forordning
nr. 111/77 (EFT L 134, 1977, s. 4)
indførtes fælles bestemmelser for isoglu­
cose, som så at sige udgør en minimar­
kedsordning. Den indeholder bestem­
melser om samhandelen med tredje­
lande og om importafgifter og eksport­
restitutioner. Navnlig blev der — og det
har særlig interesse i denne forbindelse
2009
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
— indført en produktionsafgift for
isoglucose. Principielt er beløbet for
denne produktionsafgift lige så stort
som afgiften for B-sukker. Ganske vist
er den i produktionsåret 1977-1978,
som løber fra den 1. juli 1977,
begrænset til 5 regningsenheder pr. 100
kg tørstof; beløbet skal kun anvendes,
såfremt produktionsafgiften for
B-sukker inden for samme periode over­
stiger 5 regningsenheder pr. 100 kg
hvidt sukker. I mellemtiden har Rådet
bestemt, at denne begrænsning til 5
regningsenheder skal forlænges indtil
udløbet af kvotaordningen, dvs. indtil
1980. Der blev fastsat gennemførelsesbe­
stemmelser for opkrævning af produkti­
onsafgiften i Kommissionens forordning
nr. 1468/77 af 30. juni 1977 (EFT L
162, 1977, s. 7). Efter disse regler
gælder der den samme beregningsme­
tode for isoglucose som for roesukker.
Disse bestemmelser har givet anledning
til flere nationale retssager.
Ved High Court blev der i hovedsagen i
sag 103/77 nedlagt påstand om, at det
statueres, at regeringen for Det fore­
nede Kongerige ikke er beføjet til at
håndhæve forordningerne nr. 1862/76,
1110/77 og 1111/77, fordi disse er ugyl­
dige, og i hovedsagen i sag 145/77 blev
der nedlagt påstand om, at det statu­
eres, at forordning nr. 1111/77 er
ugyldig og derfor ikke kan håndhæves
af de nationale interventionsorganer. Til
støtte herfor blev der, under henvisning
til fællesskabsretten, anført forskellige
grunde, som jeg senere skal komme ind
på i detaljer. Sagsøgerne påberåbte sig
navnlig, at der forelå en krænkelse af
forbudet mod forskelsbehandling i
EØF- traktatens artikel 40, formålene i
artikel 39 samt princippet om forholdet
mellem mål og midler.
I den nederlandske sag sendte sagsøgte i
hovedsagen i december 1976 en afreg­
ning til sagsøger, Koninklijke Scholten-
Honig N.V., som vedrørte produktions­
restitutioner for forarbejdning af majs
til stivelse i perioden 1. august til 31.
oktober 1976. Da afregningen, som var
udfærdiget i henhold til forordningerne
nr. 1862/76 og 2158/76, for det nævnte
tidsrum udviste en debetsaldo på grund
af forarbejdningen af stivelse til isoglu­
cose, anlagde sagsøger sag ved College
van Beroep voor het Bedrijfsleven og
krævede tilbagebetaling af de debiterede
produktionsrestitutioner. Sagsøger
mener, at de fællesskabsbestemmelser,
som afregningen er baseret på, er ugyl­
dige, fordi de ikke opfylder begrundel­
sespligten, og fordi forbudet mod for­
skelsbehandling er overtrådt. Desuden
gør sagsøger gældende, at der foreligger
magtfordrejning og krænkelse af retssik­
kerhedsprincippet.
Under hensyn til de fremførte anbrin­
gender, som de sagsøgte i hovedsagerne
har imødegået, udsatte de nationale
retter de for dem verserende sager og
forelagde ved kendelser af 29. juli, 12.
oktober og 8. november 1977 følgende
præjudicielle spørgsmål i medfør af
EØF-traktatens artikel 177:
I — Sag 103/77:
1. Er Rådets forordning (EØF) nr.
1862/76 gyldig, for så vidt som den
indsætter artikel 5a i Rådets forord­
ning (EØF) nr. 2742/75?
2. Er Rådets forordning (EØF) nr.
1111/77 gyldig?
3. Er Rådets forordning (EØF) nr.
1110/77 gyldig?
II — Sag 125/77:
1. Er artikel 2 i Rådets forordning
(EØF) nr. 1862/76 i strid med trakta­
tens artikel 190 ikke forsynet med
begrundelse, og fører dette forhold i
givet fald til, at artikel 2 — artikel 5a
i Rådets forordning (EØF) nr.
2742/75 — er ugyldig?
2. Er artikel 2 i strid med det til grund
for traktaten liggende princip om
ikke-forskelsbehandling, som navnlig
kommer til udtryk i traktatens artikel
40, og er artikel 2 af denne grund
ugyldig?
2010
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
3. Indeholder forordning (EØF) nr.
1862/76 en ændring af systemet med
ydelse af produktionsrestitutioner til
stivelsesindustrien, som allerede i sig
selv — eller som følge af, at den plud­
selig blev indsat i ovennævnte alle­
rede fra 1967 gældende ordning —
strider mod det også til grund for
traktaten liggende retssikkerheds­
princip, og er forordningen i bekræf­
tende fald helt eller delvist — for så
vidt som den foreskriver nævnte
ændring gennemført — ugyldig?
4. Har Rådet og Kommissionen ved at
udstede forordning (EØF) nr.
1862/76 henholdsvis forordning
(EØF nr. 2158/76 begået magtfor­
drejning af den grund, at de ved
udstedelsen af de nævnte forord­
ninger har forfulgt andre mål end
dem, som kan udledes af forordning
(EØF) nr. 2727/75, idet de ved disse
forordninger navnlig har gennemført
den gentagne gange nævnte ændring
af produktionsrestitutionsordningen
med henblik på at støtte sukkerindu­
strien, selv om forordning (EØF) nr.
2727/75 om den fælles markedsord­
ning for korn hverken nævnte eller
nævner et sådant mål?
5. Skal artikel 4 i Kommissionens
forordning (EØF) nr. 2158/76 under
hensyn til bestemmelserne i forord­
ning (EØF) nr. 1862/76 fortolkes
således, at også de restitutioner, der
er ydet for fremstilling af glucose
med stort indhold af fructose i peri­
oden 1. august til 3. september 1976
— den sidstnævnte dato er tids­
punktet for forordningens ikraft­
træden — skal tilbagebetales i over­
ensstemmelse med reglerne i den
nævnte forordning og forordning
(EØF) nr. 1862/76, og medfører
dette i bekræftende fald, at forord­
ning (EØF) nr. 2158/76 er helt eller
delvist ugyldig, nemlig for så vidt
som forordningen bestemmer, at resti­
tutionerne atter skal tilbagebetales i
den ovenfor anførte forstand?
III — Sag 145/77:
Er Rådets forordning (EØF) nr.
1111/77 af 17. maj 1977 ugyldig af
nogle og i givet fald af hvilke af de
ovenfor nævnte grunde?
Før jeg går ind på disse spørgsmål, skal
jeg nævne, at der af disse virksomheder
og af det belgiske selskab G. R. Amylum
N.V. også er anlagt en række erstat­
ningssager mod Rådet og Kommissi­
onen. Disse sager — det drejer sig om
sagerne 116, 124, 143 og 153/77 —
vedrører de samme bestemmelser,
nemlig bestemmelserne om bortfald af
produktionsrestitutionen for isoglucose
og indførelsen af en produktionsafgift
på isoglucose. Jeg anser det derfor for
rimeligt, også i den præjudicielle sag,
hvori jeg i dag fremsætter forslag til
afgørelse, at tage hensyn til argumenter
fra disse sager, som er af interesse for
spørgsmålet om gyldigheden af de fore­
liggende forordninger.
I — Jeg skal begynde min redegørelse
med en kort bemærkning om et
spørgsmål, som Rådet har rejst i sag
145/77, og som går ud på, om sagen
kan antages til realitetsbehandling.
Rådet er i tvivl om, hvorvidt denne sag
kan antages til realitetsbehandling, fordi
den forelæggende ret blot har gengivet
sagsøgers klager uden at foretage et
udvalg på grundlag af de anbringender,
som parterne har gjort gældende, og ej
heller klart har anført, hvilke faktiske
omstændigheder, der kan lægges til
grund i denne sag.
Selv om man således kunne få det
indtryk, at sagen frembyder store
lighedspunkter med en sag i henhold til
EØF-traktatens artikel 173, som ikke
ville kunne have været anlagt af berørte
private, fordi de foreliggende fælles-
skabsakter har karakter af forordninger,
ser jeg dog ingen afgørende betænkelig­
heder. Det må ganske vist anses for
ønskværdigt, at en anmodning om en
præjudiciel afgørelse angiver sagens
faktiske omstændigheder og stridens stil-
2011
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
ling og muligvis også en begrundelse for
de stillede spørgsmål. Dette er dog ikke
udtrykkeligt foreskrevet, og den forelig­
gende sag er ikke den eneste, hvor en
præjudiciel forelæggelseskendelse ikke
svarer helt til idealerne. I et sådant
tilfælde må vi blot gå ud fra, at den
nationale ret anser de problemer,
sagsøger har rejst, for at være af betyd­
ning, og at den anser de rejste
spørgsmål for relevante. At parternes
anbringender ikke er angivet, giver
derfor ikke Domstolen grund til at
afvise den præjudicielle anmodning i sag
145/77 eller den på lignende måde
formulerede anmodning i sag 103/77.
II — Hvad angår indholdet af de stil­
lede spørgsmål, skal jeg først beskæftige
mig med ophævelsen af produktionsresti­
tutionen til fremstilling af isoglucose.
Her er det i første række forordning nr.
1862/76 om ændring af forordning nr.
2742/75, der kommer ind i billedet,
hvorved produktionsrestitutionen til de
varer, som var bestemt til fremstilling af
isoglucose i produktionsåret 1976-1977,
blev fastholdt på samme niveau som det
foregående år og altså ikke blev
forhøjet, således som det var tilfældet
for andre produkter, og hvorved det
blev bestemt, at der ikke længere skulle
ydes nogen restitution fra produktions­
året 1977-1978. Endvidere indeholder
Kommissionens forordning nr. 2158/76
gennemførelsesbestemmelser til forord­
ning nr. 2742/75 og især de nærmere
regler for medlemsstaternes tilbageop­
krævning af restitutionsbeløb i forbin­
delse med fremstillingen af isoglucose.
Der spørges i forelæggelseskendelserne,
om disse to forordninger er gyldige, og
der ønskes endvidere en fortolkning af
forordning nr. 2158/76.
1. Gyldighedsspørgsmålet kan be­
handles under ét, da der i det store hele
ikke blev anført nogen særlige ugyldig­
hedsgrunde i relation til forordning nr.
2158/76. Sagsøger er af den opfattelse,
at også forordning nr. 2158/76 ville
være uden mening, såfremt artikel 2 i
forordning nr. 1862/76 skulle vise sig at
være ugyldig. Ved undersøgelse af, om
forordning nr. 1862/76 er gyldig, skal
der inddrages en række formelle og
materielle synspunkter.
a) I formel henseende drages forord­
ningens gyldighed i tvivl, under henvis­
ning til at den ikke er tilstrækkeligt
begrundet, fordi den ikke henviser til
den udtalelse fra Europa-Parlamentet,
som er nødvendig efter EØF-traktatens
artikel 43, stk. 2, og fordi producen­
terne af isoglucose ikke er blevet hørt
på rette vis forud for forordningens
vedtagelse. Om dette skal jeg bemærke
følgende:
aa) Sagsøger i den hovedsag, som har
ført til forelæggelsen i sag 125/77,
mener ikke at forordningen er tilstræk­
keligt begrundet, selv om man går ud
fra de kriterier, der er fastlagt ved
dommen i sag 5/67 (firma W. Beus
GmbH & Co. mod Hauptzollamt
München-Landsberger Straße, afsagt
den 13. 3. 1968, Sml. 1965-1968, s.
469), hvorefter der alene kan stilles det
krav til en forordning, at den kort
beskriver den generelle situation og de
generelle mål, som forfølges med forord­
ningen. Man kan ej heller i det forelig­
gende tilfælde sige, at målene kan
udledes af restitutionsreglerne i forord­
ning nr. 2742/75, da forordning nr.
1862/76 ikke henviser til denne forord­
ning, men ændrer den. Det er endvidere
af betydning, at restitutionspolitikken
siden 1967 har omfattet alle stivelsespro­
ducenter, og at det hverken kan udledes
af betragtningerne til forordning nr.
2727/75 — der er her henvist til den
særlige situation på stivelsesmarkedet —
eller af artikel 11, at der kan gøres
forskel, alt efter hvilke slutprodukter
der er tale om. Det anføres således, at
der under disse omstændigheder skulle
været givet en detaljeret begrundelse for
den afgørende ændring af restitutionspo­
litikken, som skete med vedtagelsen af
forordning nr. 1862/76, og at der skulle
2012
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
have været givet en indgående forkla­
ring på, hvorfor isoglucose skulle
undtages, og hvorfor man i den forbin­
delse anså det for rigtigt fuldstændigt at
ophæve produktionsrestitutionen.
Heroverfor anfører Rådet og Kommissi­
onen — blandt andet under henvisning
til forslaget til afgørelse i sag 78/74
(Deuka, Deutsche Kraftfutter GmbH.
B. J. Stolp mod Einfuhr- und Vorrats­
stelle für Getreide und Futtermittel,
Smi. 1975, s. 434) — at der stilles
mindre strenge krav til begrundelses­
pligten ved lovbestemmelser, navnlig når
det drejer sig om regler, som er en del
af en samlet ordning. Dette er tilfældet
med forordning nr. 1862/76. Det
fremgår imidlertid klart af de mål, som
kan udledes af grundforordning nr.
2727/75 og af forordning nr. 2742/75,
hvorfor der ikke ydes nogen produk­
tionsrestitution for fremstillingen af
isoglucose. Desuden må det heller ikke
glemmes — og dette vedrører argu­
mentet om, at Fællesskabet pludselig har
ændret en fast restitutionspolitik — at
isoglucose er et nyt produkt, som først
kom på markedet i nævneværdigt
omfang i 1976, og at der allerede siden
1974 har været tegn på bestræbelser
med henblik på at ophæve restitutio­
nerne eller i det mindste nedsætte dem
væsentligt.
For så vidt angår denne diskussion må
det erkendes, at betragtningerne til
forordning nr. 1862/76 ikke er særligt
udførlige. Dét hedder blot:
»Under hensyn til målsætningen for
ordningen med produktionsrestitutioner
bør en sådan forhøjelse dog ikke
bringes i anvendelse for produkter, der
anvendes til fremstilling af glucose med
stort indhold af fructose. «
Jeg mener imidlertid for det første, at
det, der er anført om beslutningen om
at undlade at forhøje restitutionen,
naturligvis også gælder for restitutio­
nens bortfald, med andre ord at der er
en logisk sammenhæng i begrundelsen.
For det andet mener jeg, at henvis-
ningen til restitutionsordningens formål
er tilstrækkelig, såfremt man følger den
opfattelse, der er gjort gældende i
forslaget til afgørelse i sag 78/74 og
lægger hidtidig retspraksis inden for
området til grund (sagerne 5/67, firma
W. Beus GmbH & Co. mod Hauptzol­
lamt München-Landsberger Straße,
Sml. 1965-1968, s. 469; sag 80/72, N.V.
Koninklijke Lassiefabrikken mod Hoofd­
produktschap voor Akkerbouwpro­
dukten, dom af 20. 6. 1973, Sml. 1973,
s. 635; sag 78/74, Deuka, Deutsche
Kraftfutter GmbH B. J. Stolp mod
Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide
und Futtermittel, dorn af 18. 3. 1975,
Sml. 1975, s. 421 og sag 92/77, Bord
Bainne Co-Operative Limited mod
Landwirtschaftsminister, dorn af 23. 2.
1978, endnu ikke offentliggjort). I den
forbindelse spiller både grundforordning
nr. 2727/75 og forordning nr. 2747/75
en rolle, og det må anses for uvæsent­
ligt, at restitutionsbestemmelserne
formål navnligt er tydeligt angivet i
forordning nr. 2747/75, som blev
ændret ved forordning nr. 1862/76, der
har betydning for den foreliggende sag.
I betragtningerne til forordning nr.
2727/75 henvises der til den særlige situ­
ation på stivelsesmarkedet, som synes at
begrunde en produktionsrestitution. Alle­
rede heraf kan det udledes, at restitutio­
nerne for fremstillingen af isoglucose
ikke er omfattet af bestemmelsernes
målsætning, da isoglucose, selv om dette
fremstilles af stivelse, er et sødemiddel
og derfor ikke i egentlig forstand hører
til stivelsesmarkedet. Betragtningerne til
forordning nr. 2742/75 er endnu
klarere. Her tales der om, at stivelses­
markedet er i en særlig situation, og at
det er nødvendigt for stivelsesindustrien
at opretholde priser, der er konkurrence­
dygtige i forhold til priserne på substitu­
tionsprodukter. I den forbindelse
henvises der navnlig til konkurrencen
mellem majs-, ris- og kartoffelstivelse på
den ene side og kemiske substitutionspro­
dukter på den anden side. Når det imid­
lertid på grundlag heraf fastslås, at den
2013
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
væsentligste baggrund for restitutionsreg­
lerne var at gøre disse produkter konkur­
rencedygtige i forhold til produkterne
fra den kemiske og navnlig den petroke­
miske industri, som kan købe råstof­
ferne billigt på verdensmarkedet, er det
en umiddelbar følge heraf, at ordningen
med restitutioner til isoglucose, som
ikke eller i hvert fald ikke i nævnevær­
digt omfang befinder sig i en sådan
konkurrence, ikke er omfattet af disse
regler.
Under disse omstændigheder var det
ikke nødvendigt at give en særlig
begrundelse for at holde isoglucose
uden for restitutionsreglerne, hvorfor
det næppe kan gøres gældende, at
forordning nr. 1862/76 er ugyldig, fordi
den ikke opfylder kravene i EØF-trakta­
tens artikel 190.
bb) Endvidere er det gjort gældende
af en af sagsøgerne, at der i forordning
nr. 1862/76 ikke findes nogen henvis­
ning til den udtalelse, som i henhold til
EØF-traktatens artikel 43, stk. 2, skal
afgives af Europa-Parlamentet. Denne
sagsøger mener, at en sådan udtalelse er
nødvendig, fordi den nævnte forordning
ikke kan anses for en anvendelsesbestem­
melse efter artikel 11 i forordning nr.
2727/75. Det anføres, at forordningen
har overskredet rammerne for den befø­
jelse, som er tillagt i medfør af artikel
11, fordi denne bestemmelse helt gene­
relt omhandler produktionsrestitutioner
til bestemte produkter, men ikke giver
Rådet hjemmel til at vedtage forskellige
regler, afhængig af til hvilket formål
stivelsen anvendes.
Dette synspunkt kan ligeledes vanskeligt
tiltrædes. Når der foreligger en fakul­
tativ restitutionsordning, som det er
tilfældet med forordning nr. 2727/75,
må det rimeligvis antages, at Rådet ved
udstedelsen af de foreskrevne anvendel­
sesbestemmelser også kan differentiere
efter slutprodukter. Dette kan ikke,
såfremt man vil undgå en for snæver
afgrænsning af begrebet »anvendelsesbe­
stemmelser« — i hvilken forbindelse jeg
bl.a. skal henvise til dommen i sag
23/75 (Rey Soda mod Cassa Congua-
glio Zucchero, dom af 30. 10. 1975,
Sml. 1975, s. 1279) — anses for at inde­
bære en ændring af den grundlæggende
politik på restitutionsområdet, hvorom
også andre fællesskabsinstitutioner skal
høres. Desuden skal jeg henvise til, hvad
der allérede er blevet fastslået vedrø­
rende betydningen af og formålet med
restitutionsordningen. Det fremgår
således af betragtningerne til forordning
nr. 2727/75, at restitutionsordningen er
indført med henblik på den særlige situa­
tion på stivelsesmarkedet. Det fore­
kommer derfor velbegrundet at undtage
yderligere forarbejdede produkter, som
ikke hører til dette marked, fra denne
ordning. En sådan udformning af restitu­
tionsordningen må med andre ord siges
at være i overensstemmelse med det
mål, der forfølges, og må derfor også
falde ind under det, man forstår ved
anvendelsesbestemmelser i artikel 11 i
forordning nr. 2727/75.
Da det imidlertid ikke er foreskrevet, at
Parlamentet skal høres om gennemførel­
sesbestemmelserne i henhold til artikel
11 i forordning nr. 2727/75 og i
henhold til artikel 9 i forordning nr.
1418/76 — disse bestemmelser inde­
holdt hjemmelen til udstedelse af forord­
ningerne nr. 2742/75 og nr. 1862/75 —
kan forordning nr. 1862/76 ej heller
være ugyldig, fordi der ikke er
indhentet udtalelse fra Parlamentet.
cc) Det samme må siges om det argu­
ment, at fællesskabsinstitutionerne med
urette har undladt at høre glucoseprodu­
centerne før de anfægtede forordninger
blev udstedt.
Her er det tilstrækkeligt af anføre, at
traktaten ikke foreskriver en sådan
høring, og at der ej heller findes et gene­
relt retsprincip herom, i hvert fald ikke
når det gælder vedtagelsen af lovregler.
Desuden fandt der åbenbart en kontakt
sted med de pågældende kredse. Det er
således blevet oplyst under sagen — og
ikke bestridt af nogen — at der siden
2014
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
juni 1976 blev udvekslet synspunkter
med stivelsesproducenterne, og at tjene­
stemænd fra Kommissionen endvidere
havde aflagt besøg i en isoglucosefabrik.
Herved sikredes det, at de pågældende
kredses interesser i det mindste blev
taget i betragtning, før de nye restitu-
tionsregler blev udstedt.
b) Desuden gøres det gældende, at
forordning nr. 1862/76 er ugyldig af
materielretlige grunde. Der anføres tre
grunde:
— overtrædelse af forbudet mod for­
skelsbehandling,
— krænkelse af retssikkerhedsprin­
cippet, fordi der ikke er udstedt over­
gangsregler, og
— magtfordrejning.
aa) Isoglucoseproducenterne føler sig
forskelsbehandlet i forhold til stivelses­
producenterne, som fortsat nyder godt
af produktionsrestitutionen, og henviser
i den forbindelse også til de nye restituti-
onsbestemmelsers virkning på afledte
produkter så som dyrefoder og majsolie.
Endvidere gør de gældende, at der ikke
bør kunne sondres efter, om der består
konkurrence med kemiske substitutions­
produkter. Desuden gør de gældende,
at bestemmelserne indebærer en forskels­
behandling inden for den gruppe
produkter, som konkurrerer med ikke-
kemiske produkter, og de anfører
herved, at der fortsat ydes en produk­
tionsrestitution for fremstillingen af
glucose.
Jeg skal først lade det stå åbent, om det
heroverfor kan anføres, at isoglucose-og
stivelsesproducenterne er de samme virk­
somheder, hvorfor der ikke kan være
tale om forskelsbehandling af forskellige
producenter, da det må antages, at de i
hvert fald i økonomisk henseende er at
betragte som en enhed. Dette problem,
om det ikke er rigtigst at tage udgangs­
punkt i produkterne og disses konkurren­
ceforhold, skal jeg behandle i en anden
sammenhæng.
For at vurdere påstanden om forskelsbe­
handling må det her være tilstrækkeligt
navnlig at henvise til det allerede tidli­
gere nævnte hovedformål med restitu­
tionsordningen, som dette første gang
kom til udtryk allerede i forordning nr.
1955/75. Efter denne forordning skal
stivelsesproducenterne sættes i stand til
at imødegå konkurrencen fra kemiske
substitutionsprodukter. Isoglucoseprodu­
centerne er ikke i denne situation, da
konkurrencen fra kemiske produkter
(cyclamater) ikke betyder noget videre
for dem. Man kan altså sige, at udeluk­
kelsen af isoglucose fra restitutions­
reglerne synes berettiget, når man tager
reglernes mening og formål i betragt­
ning, hvortil kommer, at det ikke er
bevist, at de er for snævert udformede.
Desuden kan der heller ikke være tale
om en forskelsbehandling i forhold til
stivelsesproducenterne, fordi der ikke
eksisterer nogen konkurrence mellem
isoglucose og stivelse. Her drejer det sig
naturligvis om hovedprodukterne, og
ikke de biprodukter der fremkommer
ved produktionen, og som følgelig
indirekte har fordel af restitutionsreg­
lerne.
Hvad dernæst angår argumentet om, at
restitutionsordningen fortsat gælder
uændret for glucoseproducenterne, er
det ligeledes vigtigt at være opmærksom
på, at der ikke eksisterer nogen egentlig
konkurrence mellem isoglucose og
glucose. Efter min opfattelse er det i
hvert fald overbevisende, at de to
produkter må antages at have forskel­
lige anvendelsesområder, fordi der er en
væsentlig forskel i deres sødekraft,
hvilket betyder, at der ikke foreligger
forskelsbehandling, da forudsætningen
herfor er, at produkterne kan erstatte
hinanden.
Endelig har fællesskabsinstitutionerne i
denne sammenhæng yderligere henvist
til — dette er ligeledes en betragtning,
som spiller en rolle inden for rammerne
af kravet om ligebehandling — at sukker­
producenterne ville være blevet forskels-
2015
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
behandlet, såfremt isoglucoseproducen­
terne fortsat havde nydt godt af produk­
tionsrestitutionen.
Restitutionsreglerne kan altså heller
ikke anses for ugyldige, fordi de
behandler isoglucoseproducenterne an­
derledes.
bb) Under henvisning til retssikker­
hedsprincippet gør sagsøgerne endvidere
gældende, at der ikke, på det tidspunkt
da produktionsrestitutionen til fremstil­
ling af isoglucose blev afskaffet, blev
taget hensyn til de foreliggende produk­
tionskapaciteter, som man allerede før
udstedelsen af forordning nr. 2727/75
havde investeret i, samt at der ej heller
blev udstedt nogen meddelelse om,
at restitutionen til fremstilling af
produkter, som konkurrerer med ikke-
kemiske produkter, kunne tænkes at
falde bort, endelig fordi der ej heller i
forordning nr. 2727/75 var antydet, at
restitutionspolitikken ville blive ændret.
Heroverfor anfører fællesskabsinstitutio­
nerne imidlertid med rette, at der blev
truffet visse overgangsregler i den
forstand, at den tidligere restitutionssats
blev opretholdt for produktionsåret
1976-1977. Dette synes at måtte være
tilstrækkeligt for de kontrakter og leve­
ringsaftaler, som var indgået. Der var
næppe grund til at gennemføre yderli­
gere tilpasnings- og udligningsord­
ninger.
Tager man således udgangspunkt i den
oprindeligt gældende restitutionsord­
ning — efter artikel 11 i forordning nr.
120/67 var den ikke fakultativ — er det
for det første af betydning, at den,
ifølge betragtningerne til forordningen,
blev indført på grund af den særlige
markedssituation for korn- og kartoffel­
stivelse og på grund af nødvendigheden
af at opretholde konkurrencedygtige
priser for disse produkter i forhold til
priserne for substitutionsprodukterne.
Da ordningen blev indført, var der slet
ikke tænkt på produkter som isoglu­
cose, som ikke hører med til stivelses­
markedet, og som også først kom på
markedet i nævneværdigt omfang i
1976. For det andet har fællesskabsinsti­
tutionerne også med rette henvist til, at
virksomheder, som fremstiller et
produkt, der konkurrerer med sukker,
og som var bekendt med sukker- og
stivelsesmarkedet, på forhånd måtte
være forsigtigere ved deres investe­
ringer. De kunne således ikke gå ud fra,
at en ordning, som i det væsentlige var
blevet indført med henblik på andre
formål, ville blive opretholdt uændret på
et område, som kunne bringe sukkermar­
kedet i vanskeligheder, så meget desto
mindre som restitutionspolitikken tidli­
gere havde undergået væsentlige
ændringer i de senere år. De nødven­
dige ændringer og tilpasninger var
faktisk allerede nævnt i en meddelelse
fra Kommissionen i De europæiske
Fællesskabers Bulletin (Supplement
17/73, s. 15).
Tager man derimod udgangspunkt i de
bestemmelser, der gjaldt på et senere
tidspunkt, hvor isoglucose var blevet
bragt på markedet i nævneværdigt
omfang, er det væsentligt at bemærke,
at restitutionsordningen på dette tids­
punkt kun var fakultativ, som det klart
fremgår af forordning nr. 665/75.
Desuden var det ganske klart, at restitu­
tionen på dette tidspunkt — hvilket
fremgår af betragtningerne til forordnin­
gerne nr. 1955/75 og nr. 2742/75 —
havde til formål at gøre stivelsespro­
dukter konkurrencedygtige i forhold til
syntetiske substitutionsprodukter. Som
jeg tidligere har nævnt var denne forud­
sætning ikke opfyldt for isoglucose.
Man kunne altså ikke fæste lid til, at
den fakultative restitutionsordning ville
blive opretholdt netop for et sådant
produkt.
Der kan således næppe heller ud fra et
retssikkerhedssynspunkt siges at fore­
ligge en mangel, der skulle kunne gøre
forordning nr. 1862/76 ugyldig.
cc) Anbringendet om, at der er begået
magtfordrejning, som jeg yderligere skal
behandle i denne sammenhæng,
2016
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN
begrundes med, at forordning nr.
1862/76 er udstedt inden for rammerne
af den fælles markedsordning for korn,
hvilket atter betyder — siges det — at
der med denne forordning kun kan
forfølges mål, som vedrører denne
markedsordning. Der var imidlertid i
realiteten tale om støtteforanstaltninger
til sukkerindustrien, sådan som det
fremgår af forordning nr. 1111/77. Det
gøres således gældende, at betragtninger
vedrørende konkurrencen mellem isoglu­
cose og sukker er irrelevante for bestem­
melserne til gennemførelse af den fælles
markedsordning for korn, og at foran­
staltninger til gunst for sukkerproducen­
terne kun kunne gennemføres retmæs­
sigt inden for rammerne af den fælles
markedsordning for sukker.
Heroverfor har fællesskabsinstitutio­
nerne, efter min opfattelse på overbevi­
sende måde, gjort gældende, at den
væsentligste baggrund for udstedelsen af
forordning nr. 1872/76 var den erken­
delse, at en støtte til isoglucose ikke er i
samklang med restitutionsreglernes
væsentligste formål. Sådanne betragt­
ninger vedrører selve kernen i restitu­
tionsreglerne og falder derfor inden for
rammerne af den fælles markedsordning
for korn. Herudover mener jeg imid­
lertid også, at det med rette kan
hævdes, at det er retmæssigt ved udsted­
elsen af landbrugspolitiske foranstalt­
ninger —og til disse må gennemførelses­
bestemmelserne i henhold til artikel 11 i
forordning nr. 2727/75, som i sidste
ende er baseret på traktatens artikel 43,
henregnes — også at tage hensyn til
virkningerne på andre end de sektorer,
som umiddelbart kommer i betragtning,
og i det foreliggende tilfælde netop den
omstændighed, at opretholdelsen af
produktionsrestitutionen for isoglucose
ville indebære en forskelsbehandling af
sukkerproducenterne. Endelig kunne
fællesskabsinstitutionerne til deres
forsvar endvidere henvise til Domstolens
afgørelse i sag 1/54 (regeringen for Den
franske Republik mod Den Høje
Myndighed for EKSF, Sml. 1954-1964,
s. 1), hvor det vedrørende begrebet
»magtfordrejning« blev statueret, at en
beslutning, som forfølger flere mål, selv
om der findes ét uberettiget blandt flere
berettigede hensyn, ikke indebærer
magtfordrejning, såfremt beslutningen
ikke tilsidesætter hovedformålet. Mit
indtryk er, at dette i hvert fald ikke er
tilfældet i den foreliggende sag.
c) Alt i alt kan jeg derfor fastslå, at
ingen af de under sagen fremførte argu­
menter kan føre til den konklusion, at
forordning nr. 1862/76 og dermed også
forordning nr. 2158/76 skulle være
ugyldig.
2. For så vidt angår fortolkningen af
forordning nr. 2158/76 — der er vel til
dels også, set ud fra et vist synspunkt,
tale om prøvelse af forordningens
gyldighed — skal jeg herefter, som
afslutning på denne første del af min
undersøgelse, kort tilføje følgende:
Det bestemmes udtrykkeligt i forordnin­
gens artikel 4, at den træder i kraft den
3. september 1976, men at den allerede
anvendes fra den 1. august 1976. Heraf
følger helt entydigt, at også de produk­
tionsrestitutioner for isoglucose, som er
ydet i tidsrummet fra den 1. august til
den 3. september 1976 skal tilba­
gekræves efter forordning nr. 2158/76.
Det er desuden klart, at der for så vidt
angår spørgsmålet om den tilbagevir­
kende kraft, ikke er nogen retlige betæn­
keligheder ved at anvende de administra­
tive bestemmelser i forordning nr.
2158/76 på denne måde. Der er ikke
tale om egentlig tilbagevirkende kraft,
der medførte byrder for de pågældende,
som ikke kunne forventes. Dette
fremgår ganske enkelt af det forhold —
som Kommissionen med rette har
bemærket — at restitutionens størrelse
og dermed også det beløb, der skulle
kræves tilbage, allerede blev fastlagt i
forordning nr. 1862/76, som trådte i
kraft den 1. august 1976, og at det
kunne udledes af denne forordning —
af det påbud, som er rettet til medlems-
2017
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
staterne — at restitutionsbeløbene skal
tilbagekræves i det omfang, de vedrører
isoglucose og overskrider det tilladte
niveau. Dette er afgørende for det fore­
liggende spørgsmål, og i den forbindelse
er det helt underordnet, hvordan tilba­
gekrævningen skal foretages rent retstek-
nisk.
III — Jeg skal herefter gå over til den
anden del af min undersøgelse, der
vedrører gyldigheden af forordningerne
nr. 1110/77 og 1111/77. Ved disse
forordninger blev isoglucose udskilt fra
den fælles markedsordning for sukker
og pålagt en produktionsafgift. Det er
her af betydning, at den afgift for isoglu­
cose, der til at begynde med for ét år
blev fastlagt til et lavere beløb end for
B-sukker — nemlig til 5 regningsen­
heder pr. 100 kg — ifølge en for nylig
udstedt beslutning fra Rådet skal gælde
indtil kvotareglerne i markedsordningen
for sukker udløber, dvs. indtil 1980.
1. I den forbindelse er det hensigts­
mæssigt først at opregne en række
økonomiske forhold, som jeg ikke tidli­
gere havde anledning til at komme ind
på, og som er af betydning for undersø­
gelsen af de argumenter, som sagsø­
gerne i hovedsagen har fremført mod
gyldigheden af de pågældende forord­
ninger.
Efter at der i nogle år har været
knaphed på Fællesskabets sukkermarked,
ligesom på verdensmarkedet, udviser de
seneste år en høj egenproduktion,
hvortil kommer indførsler til garante­
rede priser fra AVS-staterne på omkring
1,3 millioner tons i henhold til forplig­
telser efter Lomé-konventionen, som
har gyldighed indtil 1980. Sukkerfor­
bruget, der stagnerer eller endog falder,
ligger med sine omkring 9,3 millioner
tons om året i nærheden af basiskvo­
taen. Således var der, trods et lille
udbytte pr. hektar, som skyldtes tørken,
overskud på 1,7 millioner tons i produk­
tionsåret 1976-1977. For produktions­
året 1977-1978 forventes der, med en
produktion af hvidt sukker på 11,086
millioner tons — heri ikke beregnet
C-sukker — og under hensyntagen til
det AVS-sukker, som imponeres til
Fællesskabet, et overskud på mellem 2,6
og 2,7 millioner tons. Under disse
forhold og på grund af de faldende
verdensmarkedspriser kræves der store
summer til finansiering af udførslerne:
for produktionsåret 1977-1978 regnede
man først med 240-250 regningsenheder
pr. ton og indtil for nylig med 220
regningsenheder pr. ton. Denne over­
skudssituation medfører også, at
markedspriserne ligger i nærheden af
interventionspriserne eller kun en lille
smule højere.
Produktionskapaciteten for isoglucose,
udtrykt i de tilsvarende værdier for
hvidt sukker, blev i slutningen af 1976
vurderet af en af sagsøgerne til 70 000
tons, og af fællesskabsinstitutionerne og
stivelsesproducenterne til 150 000 tons,
samt i slutningen af 1977 vurderet af
sagsøgerne til 160 000, henholdsvis
380 000 tons, og af fællesskabsinstitutio­
nerne til 4 000 000 tons. Fællesskabsinsti­
tutionerne regner derudover med en
yderligere stigning til omkring
7 000 000 tons eller endog 1 000 000
tons indtil 1980, mens sagsøgerne
mener, at produktionskapaciteten er
faldende, fordi produktionsrestitutionen
er bortfaldet. Fra midten af 1976 til
midten af 1977 blev der produceret
75 000 til 85 000 tons isoglucose —
beregnet på grundlag af tørstoffet —
hvilket svarer til mellem 2 og 3 % af
den samlede stivelsesproduktion. En af
sagsøgerne angav, at han i 1977 solgte
112 000 tons og i 1978 154 000 tons.
Isoglucose markedsføres i flydende
form. Det må her anses for en ulempe,
at det skal konserveres ved en bestemt
temperatur, og at det er vanskeligere og
dyrere at transportere end sukker.
Blandt fordelene ved isoglucose blev det
nævnt, at det indeholder meget naturlig
frugtsukker og er farveløst, at det har
en neutral smag, som fremhæver frugt­
smagen, at det er meget let opløseligt,
2018
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN
og at det ved oplagringen ikke er udsat
for infektionsfare fra mikrober.
Prisen for isoglucose afhænger åbenbart
af sukkerprisen, men synes at ligge
nogle procent under prisen for flydende
sukker. Der har været nævnt lige fra 5
til 7 %, ja endog fra 10 til 13 %. I den
forbindelse har de nævnte ulemper
betydning, samt den omstændighed, at
der er tale om et nyt produkt. Desuden
blev der i denne sammenhæng henvist til
produktets noget ringere sødekraft,
hvilket imidlertid er omstridt, og endvi­
dere henvist til den omstændighed, at
fabrikanterne på samme tid må lagre to
materialer, fordi isoglucose ofte blandes
med sukker, og bl.a. også fordi stoffets
sødekraft, når der foreligger en blan­
ding, er større end man aritmetisk skulle
forvente. Det er ubestridt, at isoglucose
kun kan erstatte sukker inden for det
industrielle område, der tegner sig for
omkring halvdelen af forbruget. I
hvilket omfang man kan anse sukker for
at være fortrængt af isoglucose inden
for dette område er i hvert fald
omstridt. Isoglucoseproducenterne står
fast på det synspunkt, at der på nuvæ­
rende tidspunkt er et marked for
flydende sukker på 700 000 tons, og at
isoglucose tegner sig for omkring halv­
delen heraf, fordi produkterne skal
blandes. De mener, at man skal regne
med, at produktet, ikke mindst på
grund af smagsegenskaberne, kun vil
blive anvendt i drikkevareindustrien og i
større virksomheder, og de anfører —
også fordi anvendelsen delvis begrænses
af administrative bestemmelser — at
isoglucose på lang sigt kun vil substi­
tuere omkring 7 % af sukkerforbruget.
Heroverfor anfører fællesskabsinstitutio­
nerne, at det ikke blot er markedet for
flydende sukker, der er afgørende, da
industrien til dels køber sukker i fast
form og selv omsætter det til flydende
form. De anfører, at flydende sukker
anvendes i stigende omfang — dets
andel af forbruget i Det forenede
Kongerige andrager allerede 16 % —
og at det på ingen måde, og navnlig
ikke inden for drikkevareindustrien, er
nødvendigt at blande isoglucose med
flydende sukker. De forventer derfor, at
isoglucose på lang sigt vil tegne sig for
indtil 30 % af sukkermarkedet. Denne
vurdering bekræftes af et under rets­
sagen fremlagt dokument, ifølge hvilket
isoglucose inden 1980 vil komme til at
erstatte mere end 2 millioner tons
sukker i Vesteuropa — sammenslut­
ningen af majsproducenter har givet de
samme prognoser — mens der findes et
andet dokument, der taler om en størrel­
sesorden på 1 million tons, og en af
sukkerproducenterne forudser et isoglu-
cosemarked på 1,5 millioner tons.
Endelig skal det i denne sammenhæng
nævnes, at der i Fællesskabet er fem
eller seks moderne virksomheder med
den bedst mulige beliggenhed og kapa­
citet, som ifølge oplysningerne fra fælles­
skabsinstitutionerne producerer isoglu­
cose. I produktionsåret 1976-1977
fordelte sukkerproduktionen sig
derimod mellem 100 virksomheder med
mere end 200 fabrikker. De ligger over­
vejende i nærheden af de områder, hvor
der dyrkes sukkerroer, de er for det
meste gamle og små og har en vidt
forskellig konkurrenceevne, alt efter
region og høst.
2. Herefter går jeg over til at under­
søge de tidligere nævnte forordninger —
i denne forbindelse har forordning nr.
1110/77, som udelukkede isoglucose fra
den fælles markedsordning for sukker,
ingen selvstændig betydning — og her
kan man først rejse det spørgsmål, om
produktionsafgisten for isoglucose over­
hovedet spiller nogen rolle for de pågæl­
dende producenter. Det er der grund til
at tvivle på, når man tager den påstand i
betragtning, som nogle af sagsøgerne
har fremført, nemlig at produktionsresti­
tutionens bortfald i sig selv gør isogluco-
sefremstillingen urentabel og gør det
nødvendigt at indstille produktionen.
Hvis dette var tilfældet, og hvis isoglu­
cose altså ikke mere blev fremstillet,
blot fordi produktionsrestitutionen faldt
2019
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
væk, ville afgiftsreglerne ikke komme til
anvendelse, hvormed de spørgsmål, der
er rejst i denne forbindelse, ville være
irrelevante.
Af flere grunde mener jeg imidlertid
ikke, det kan forsvares at afbryde under­
søgelsen af dette spørgsmål alene under
henvisning til denne begrundelse.
Det er således endnu ikke klart fast­
slået, at den angivne følge — indstilling
af produktionen — indtræffer, blot
fordi restitutionen falder bort. Dette har
det sagsøgende selskab Amylum ikke
ført noget bevis for, og det sagsøgende
selskab Tunnel Refineries taler kun om,
at der er sket en produktionsnedgang
på grund af restitutionens bortfald.
Desuden foreligger der ingen trussel om
en snarlig indstilling af produktionen,
da en sådan under alle omstændigheder
måtte påregnes, hvis der under de pågæl­
dende markedsforhold på længere sigt
ikke kunne gennemføres en rentabel
produktion af isoglucose, når restitu­
tionen var afskaffet ., Når det imidlertid
ikke med bestemthed på nuværende tids­
punkt kan siges, at afgiftsreglerne ikke
spiller nogen rolle for isoglucoseprodu­
centerne, kan man ikke komme uden
om at tage stilling til de forelagte gyldig-
hedsspørgsmål.
3. I min undersøgelse af de grunde,
som er anført mod gyldigheden af
forordningerne nr. 1110/77 og nr.
1111/77, skal jeg, ligesom tidligere,
først beskæftige mig med formaliteten.
a) En af sagsøgerne henviste således til
den udtalelse fra Europa-Parlamentet
(EFT C 93, 1977, s. 14), hvoraf
fremgår, at Parlamentet anså det for
tilrådeligt at udvide ordningen for
sukker til isoglucose. Efter den pågæl­
dende sagsøgers opfattelse er fælles­
skabslovgiver ifølge EØF-traktatens
artikel 190 forpligtet til at give en
begrundelse for, at Parlamentets udta­
lelse ikke er blevet fulgt, og det anføres,
at der ikke i det foreliggende tilfælde er
givet en sådan begrundelse.
Dette kan jeg ikke give sagsøgerne
medhold i. Det afgørende er ikke så
meget den omstændighed, at Rådet ikke
helt har undladt at tage hensyn til
Europa-Parlamentets synspunkt. Det
væsentlige er derimod, at høringspligten
i henhold til traktatens artikel 43 ikke
på nogen måde har til følge, at der skal
tages hensyn til den afgivne udtalelse,
eller at der skal gives særlige grunde,
såfremt udtalelsen ikke følges. Dette
blev fastslået på et meget tidligt tids­
punkt i Domstolens retspraksis, hvor
der forelå et lignende tilfælde, som var
reguleret af EKSF-traktaten (jf. sag
4/54, Industrie Siderurgiche Associate
(ISA) mod Den Høje Myndighed for
EKSF, Sml. 1954-1964, s. 11). Dette må
naturligvis også gælde inden for det
område, som er dækket af EØF-trak­
taten.
b) Også for så vidt angår indførelsen
af en produktionsafgift, er det blevet
gjort gældende, at isoglucoseproducen­
terne ikke er blevet hørt forud.
Om dette anbringende skal det, ligesom
om det tilsvarende anbringende vedrø­
rende forordning nr. 1862/76,
bemærkes, at der ikke eksisterer en
sådan forpligtelse ifølge traktaten.
Desuden ved vi for det første, at der
fandt kontakter sted mellem fællesskabs­
institutionerne og den pågældende indu­
strigren, idet der blev afholdt et møde i
efteråret 1976,· for hvilket der er frem­
lagt et mødereferat, og idet der ifølge
Rådets oplysninger mellem juni 1976 og
maj 1977 fandt en omfattende korre­
spondance sted mellem fællesskabsinsti­
tutionerne og de pågældende virksom­
heder, og endvidere blev der aflagt
besøg i en isoglucosefabrik af tjeneste­
mænd fra Kommissionen. For det andet
er det væsentligt i denne sammenhæng,
at i hvert fald Det økonomiske og
sociale Udvalg er blevet hørt (EFT C
77, 1977, s. 18), hvis funktion netop er
at varetage de pågældende økonomiske
kredses interesser, når der lovgives
inden for området.
2020
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN
Der kan altså ikke siges at være begået
nogen form- eller procedurefejl i forbin­
delse med udstedelsen af forordningerne
nr. 1110/77 og nr. 1111/77.
4. Det er betydeligt vanskeligere og en
større opgave at prøve de materielretlige
anbringender, som er gjort gældende
vedrørende de to nævnte forordningers
gyldighed.
a) I den forbindelse skal jeg først
behandle det spørgsmål, om Rådet
kunne udstede forordning nr. 1111/77
som en landbrugspolitisk foranstaltning,
der udtrykkeligt har hjemmel i trakta­
tens artikel 42 og 43, og som henviser
til målene i artikel 39, eller om der
herimod kan anføres, at isoglucose ikke
er et landbrugsprodukt i den i. traktaten
forudsatte betydning.
I denne forbindelse påberåber en af
sagsøgerne sig den tidligere nævnte udta­
lelse fra Europa-Parlamentet, hvori
isoglucose betegnes som et industripro­
dukt. Desuden henviser denne sagsøger
til definitionen af en landbrugsvare i
traktatens artikel 38, hvorefter det kun
er varens første bearbejdning, som tages
i betragtning. Isoglucose er ikke
omfattet af denne definition, da
produktet først fremkommer efter at
have gennemgået to forarbejdningspro­
cesser, og der kan ej heller hentes
nogen støtte herfor i traktatens bilag II,
som ikke kan gøre industriprodukter til
landbrugsvarer, selv om det fortolkes
vidt.
Ved vurderingen af dette spørgsmål er
det efter min opfattelse af betydning, at
isoglucose er omfattet af positionerne
17.02 og 17.05 i den fælles toldtarif.
Der opstår derfor ingen problemer i
forbindelse med den første position, da
denne allerede fra begyndelsen var
optaget i traktatens bilag II.
Position 17.05 blev derimod først
optaget i listen i traktatens bilag II ved
Rådets forordning nr. 7 A af 18.
december 1959 (JO 1961, s. 71). Artikel
38 skal imidlertid efter min opfattelse
fortsat fortolkes på baggrund af stk. 3
og traktatens bilag II, i disses oprinde­
lige versioner. Det står desuden fast
ifølge retspraksis (sag 185/73,
Hauptzollamt Bielefeld mod Offene
Handelsgesellschaft in Firma H. C.
König, dorn af 29. 5. 1974, Sml. 1974, s.
607), at det afgørende for begrebet
»første bearbejdning« ikke er antallet af
bearbejdningsprocesser, men at også
forholdet mellem basisproduktets
omkostninger og forarbejdningsomkost-
ningerne spiller ind. Da råstofomkostnin­
gerne ved isoglucose — som det er
blevet anført — udgør mere end 50 %
af de samlede omkostninger, kan man
næppe være i tvivl om, at der foreligger
en landbrugsvare, som har undergået en
første bearbejdning i den i traktaten
forudsatte betydning, og at fællesskabs­
institutionerne følgelig har kompetence
til at udstede regler inden for rammerne
af traktatens afsnit II om landbruget.
En af sagsøgerne har gjort gældende, at
man burde have fulgt proceduren i trak­
tatens artikel 235, når der var tale om
bearbejdede produkter, hvortil må
bemærkes, at fællesskabsinstitutionerne
uden tvivl kunne henholde sig til trakta­
tens artikel 43. Under alle omstændig­
heder er der i denne sammenhæng god
grund til at give Rådet ret i den opfat­
telse, at det må være muligt at indføre
en afgift i henhold til artikel 43, når en
sådan afgift allerede er pålagt konkurre­
rende produkter.
b) Det blev endvidere anført, at
indtægterne fra produktionsafgiften på
isoglucose ikke kunne anses for »egne
indtægter« efter Rådets afgørelse af 21.
april 1970 (EFT 1970 (I), s. 201,
org.ref. 294, 1970, s. 19), da de nødven­
dige betingelser i litra a) eller litra b)
eller i det sidste stykke i artikel 2 ikke
var opfyldt, hvorfor bidraget ikke kunne
anvendes til at finansiere eksport af
sukker. Det anføres således, at det med
bidraget forfulgte formål ikke kunne
nås, hvorfor det måtte anses for ulovligt
at opkræve afgiften alene af denne
grund.
2021
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
Ej heller dette argument forekommer
mig overbevisende. Det må ganske vist
erkendes, at artikel 2, litra b) i den
nævnte Rådsafgørelse, som kun gælder
for told, samt artiklens sidste stykke,
som forudsætter at proceduren efter
traktatens artikel 201 er blevet over­
holdt, ikke får betydning for det forelig­
gende tilfælde. Jeg har imidlertid ingen
betænkeligheder ved at lade artikel 2,
litra a) finde anvendelse på isoglucoseaf­
giften. Her finder vi den meget brede
formulering »inden for rammerne af
den fælles markedsordning for sukker«,
hvorfor jeg mener, det må være tilstræk­
keligt, blot der er en meget snæver
faktisk forbindelse til denne markedsord­
ning. Det er her af interesse, at isoglu­
cose oprindeligt var omfattet af den
fælles markedsordning for sukker og
blev udskilt fra denne, fordi der blev
vedtaget en række særlige regler for
dette produkt. Desuden er afgiften på
isoglucose, hvilket fremgår af betragtnin­
gerne til forordning nr. 1111/77, udtryk­
keligt bestemt til at finansiere eksport af
overskud på sukkermarkedet. Afgiften
på isoglucosen må derfor betragtes som
en egen indtægt i henhold til Rådets
afgørelse, hvorfor det står fast, at der
ikke ud fra et budgetmæssigt synspunkt
er nogen retlige hindringer for at
anvende afgiften til det nævnte formål.
c) For det tredje skal jeg tage stilling
til argumentet om, at reglerne om
afgifter på isoglucose er i strid med
målene i EØF-traktatens artikel 39.
Her gøres det frem for alt gældende af
sagsøgerne, at den tekniske udvikling —
jf. traktatens artikel 39, litra a) —
hæmmes, fordi afgiften fører til, at
produktionen af isoglucose indstilles,
hvortil ikke mindst kommer, at der ikke
blev taget hensyn til afgiftens virkninger
på arbejdssituationen i isoglucosefabrik­
kerne og på den del af landbrugsbefolk­
ningen, som fremstiller de for produk­
tionen af isoglucose nødvendige basis­
produkter. Desuden gøres det
gældende, at foranstaltningen strider
mod målet i artikel 39, litra d), fordi
isoglucose i tilfælde af sukkermangel
kunne bidrage til at sikre forsyningen på
en måde, der stabiliserede markedet.
Endvidere gøres det gældende, at
forordningen vedrørende isoglucose,
ved at fordyre priserne, ikke tager
hensyn til det mål at sikre forbrugerne
rimelige priser på landbrugsvarer
(artikel 39, litra e)). Endelig anføres
det, at det i hvert fald ikke er blevet
bevist, at det var nødvendigt at se bort
fra disse mål for at kunne forfølge et
andet mål — fællesskabsinstitutionerne
påberåber sig som bekendt frem for alt
det mål at stabilisere markederne.
Det må være rigtigt at begynde undersø­
gelserne af dette anbringende ved at
minde om, at det gentagne gange er
blevet understreget i retspraksis, at alle
målene i artikel 39 ikke kan forfølges på
samme tid og ikke være lige virksomme,
hvorfor det er tilladt at give det ene mål
eller nogle af dem forrang (jf. dommene
i sagerne 5/67, firma W. Beus GmbH &
Co. mod Hauptzollamt München-Lands­
berger Straße, dom af 13. 3. 1968, Sml.
1965-1968, s. 469; sag 5/73, Balkan-
Import-Export GmbH mod Hauptzoll­
amt Berlin-Packhof, dom af 24. 10.
1973, Sml. 1973, s. 1091; sag 153/73
Holtz & Willemsen GmbH mod Rådet
og Kommissionen, dom af 2. 7. 1974,
Sml. 1974, s. 675). Det fremgår af disse
domme, at fællesskabsinstitutionerne i
vidt omfang kan udøve et skøn over de
foreliggende økonomiske omstændig­
heder. Der findes ikke i retspraksis
noget holdepunkt for at antage, at prio­
riteringen af ét mål skulle kræve bevis
for, at det i dette måls interesse er
nødvendigt at sætte andre mål til side.
Om de mål, som sagsøgerne anser for
tilsidesat, skal jeg anføre følgende:
— For så vidt angår artikel 39, litra a),
er det væsentligt, at der tales om »land­
brugets produktivitet« og »rationalise­
ring af landbrugsproduktionen«. Denne
bestemmelse kan altså næppe påberåbes,
når det drejer sig om virkningerne af en
2022
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCH AP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN
række bestemmelser om nye metoder i
forarbejdningsindustrien.
Hertil kan endvidere tilføjes, at det ikke
indtil nu er påvist, at de midlertidigt
gældende afgiftsregler umuliggør frem­
stillingen af isoglucose. De beregninger,
der indtil nu er fremlagt, og som fælles­
skabsinstitutionerne har draget i tvivl,
men som ikke indtil videre er blevet
behandlet med den nødvendige
grundighed, er ikke tilstrækkelige.
Sagsøger i sag 124/77 anfører, at isoglu­
cose for en stor del elimineres fra
markedet på grund af afgiften, men
ikke desto mindre påbegyndte sagsø­
geren, Tunnel Refineries, produktionen
af isoglucose i 1978, omend i mindre
omfang end oprindeligt planlagt.
Der kan i denne forbindelse næppe
tages hensyn til arbejdstagernes situa­
tion i isoglucosefabrikkerne, som sagsø­
gerne har gjort gældende. Sådanne over­
vejelser er ikke relevante efter artikel
39, litra a). Såfremt dette var tilfældet,
ville der også kunne tages hensyn til
situationen for arbejdstagerne i sukkerin­
dustrien, hvis produktion åbenbart i
højere omfang afhænger af lønomkost­
ningerne, og som er under trussel fra
isoglucose.
Ikke mindst forekommer det mig meget
lidt overbevisende, hvad der er fremført
om de virkninger, som forhindringen af
isoglucoseproduktionen har haft for
landbrugsbefolkningen. Det er ganske
vist teknisk muligt, foruden af majs også
at fremstille isoglucose af kartofler og
korn. Inden for Fællesskabet kommer
de to sidstnævnte produkter imidlertid
ikke i betragtning, hvilket Rådet overbe­
visende har påvist med angivelse af,
hvor store forarbejdningsomkostninger,
der skal betales. Det er imidlertid afgø­
rende, at fællesskabsproduktionen af
majs — som er det produkt, der
anvendes — trods en betydelig udvi­
delse, ikke er i nogen som helst vanske­
ligheder, da den ikke er tilstrækkelig
stor til at dække efterspørgslen inden
for Fællesskabet. Desuden er majsen i
Fællesskabet åbenbart mindre egnet til
fremstilling af stivelse og isoglucose end
til fremstilling af foder. Af den fælles-
skabsmajs, som anvendes til fremstilling
af stivelse — cirka 1 000 000 tons om
året — leveres der således mindre end
100 000 tons til fremstilling af isoglu­
cose, og det er overvejende importeret
majs, der bruges hertil.
— Der kan efter min opfattelse ikke
tages hensyn til sagsøgernes henvisning
til artikel 39, litra d) — som handler om
sikring af forsyningerne — allerede af
den grund, at der, som anført i kvotareg­
lerne efter den fælles markedsordning
for sukker, er blevet fastsat en tilstræk­
kelig stor sikkerhedsmargen. Desuden
har der i nogle år været overskud i
Fællesskabet — for årene 1977-1978
nævnte man et tal på 2,7 millioner tons
— og det kan påregnes, at denne situa­
tion vil fortsætte i en vis tid både på
Fællesskabets marked og på verdensmar­
kedet.
— Endelig kan ej heller sagsøgernes
henvisning til artikel 39, litra e) — hvor­
efter forbrugerne skal sikres rimelige
priser på landbrugsvarer — være rele­
vant. I den forbindelse kan isoglucose
næppe have nogen virkning inden for en
overskuelig fremtid, da den i det væsent­
lige følger sukkerprisen. På grund af
den eksisterende interventionsordning
og overskudssituationen bevæger sukker­
prisen sig under alle omstændigheder i
nærheden af fællesskabsprisens under­
grænse, interventionsprisen. Men den
falder ikke ned under denne grænse,
blot fordi der kommer et nyt sødestof
på markedet.
Derimod synes jeg, der er god mening i
det, som fællesskabsinstitutionerne har
fremført vedrørende forfølgelsen af de i
artikel 39 nævnte mål i forbindelse med
produktionsafgiften på isoglucose.
— Artiklens hovedformål er at stabili­
sere sukkermarkedet, altså at modvirke,
at overskudene bliver større. Det må her
tages i betragtning, at der allerede er
overskud på sukkermarkedet, og at der,
2023
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
på grund af forpligtelserne efter aftalen
med AVS-landene og på grund af de
indtil 1980 gældende kvotaregler, der på
en vis måde har stiftet disse rettigheder,
næppe findes andre måder at
formindske overskuddet på.
— Hertil kom yderligere ønsket om at
sikre sukkerroedyrkerne, som i medfør
af den gældende markedsordning for
sukker har fået tillagt visse rettigheder,
en »rimelig levestandard«, jf. artikel 39,
litra b). Det kan således ikke udelukkes,
at en yderligere ekspansion af isoglu­
cose og den hermed forbundne fordy­
relse af sukkerudførslerne vil føre til, at
roedyrkningne går tilbage, i hvert fald
for så vidt angår det såkaldte B-sukker,
for hvilket der gælder en lavere mini­
mumspris på sukkerroer. Det er heller
ikke muligt på kort sigt uden videre at
reorientere disse landbrugskredse mod
produkter, som der ikke allerede er over­
skud af, rent bortset fra at der af klima­
tiske grunde ikke kan dyrkes majs
overalt. Dette må man i første række
tænke på, hvortil kommer, at man af
landbrugstekniske grunde (af hensyn til
vekseldriften) ikke helt kan opgive
sukkerroedyrkningen.
Alt dette taget i betragtning kan det
næppe antages, at reglerne om afgiften
på isoglucose er i strid med formålene i
artikel 39, selv om man ser bort fra, at
forbrugerne har interesse i, at det offent­
lige budget ikke belastes for meget.
d) Herefter skal jeg undersøge, om
reglerne medfører forskelsbehandling af
isoglucoseproducenterne, som det
enstemmigt hævdes af alle sagsøgere.
Sagsøgerne mener, at isoglucose ikke
bør pålægges en højere afgift end
sukker, da produktet konkurrerer med
sukker, men at dette imidlertid er
tilfældet, da der pålægges en afgift på
hele produktionen af isoglucose, mens
sukkerproduktionen kun belastes med
en afgift på B-sukker til finansiering af
udførslerne. Såfremt man sætter denne
afgift i forhold til den samlede sukker­
produktion og går ud fra, at B-kvotaen
normalt ikke udtømmes, samtidig med
at man tager den lave sukkerroepris i
betragtning — i det omfang der er tale
om B-sukker — dvs. tager den omstæn­
dighed i betragtning, at afgiften delvist
væltes over på sukkerroedyrkerne, når
man frem til, at der på sukker gennem­
snitlig lægges en afgift på én regnings­
enhed eller mindre pr. 100 kg, mens
isoglucose pålægges en afgift, der er
mindst fem gange større.
Heroverfor gør fællesskabsinstitutio­
nerne gældende, at isoglucose bringes i
omsætning på et marked, hvor der er
overskud, hvorfor det ville være konse­
kvent at behandle produktet på samme
måde som overskudssukker og belaste
det med samme afgift som B-sukker.
Endvidere mener institutionerne, at
produktionsafgiften på isoglucose blot
udligner den konkurrencefordel, som
produktet har, fordi det ikke er
omfattet af markedsordningen for
sukker og de heri indeholdte kvota­
regler. Således ville sukkerprisen, som
også isoglucose drager fordel af, være
omkring 15% lavere, såfremt der ikke
fandtes nogle kvotaregler. Endvidere
gør fællesskabsinstitutionerne gældende,
at det ikke er afgifterne på produkterne,
der bør sammenlignes, men derimod
disses virkninger for producenterne, og
at det endvidere må tages i betragtning,
at sukkerproducenterne kun fremstiller
ét produkt og er afhængige af ét basis­
produkt. Derimod har de stivelsesprodu­
center, som også fremstiller isoglucose,
et meget større produktionsspektrum og
har adgang til en mængde basispro­
dukter. Da der her uden undtagelse er
tale om store virksomheder, som er
mere kapital- end lønkrævende, og da
isoglucosens andel af stivelsesprodukti­
onen kun udgør omkring 3 %, er disse
virksomheder fuldt ud i stand til at
betale den produktionsafgift, som er
pålagt isoglucose. Endelig har isoglu­
cose også fordel af det samlede
kompleks af regler i forordning nr.
1111/77, som finder anvendelse på
produktet, og er ofte underkastet en
2024
KONINKI IJKI SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUW PRODUKTEN
lavere national beskatning end sukker.
Det anføres, at man endog kan finde
objektive grunde for at forskelsbehandle
isoglucose i forhold til sukker, navnlig
hvis man tænker på målene i artikel 39.
Vanskeligheden ved at bedømme den
foreliggende strid fremgår af, at det er
svært at sammenligne to ordninger, som
er temmelig forskellige. Man behøver
blot at tænke på de gældende restrik­
tioner for sukkerproduktionen, på kvota­
reglerne og på forpligtelsen til at holde
lager samt den salgsgaranti for sukker,
som ikke gælder for isoglucose.
På den anden side ville vanskelighe­
derne sikkert ikke blive ryddet af vejen,
såfremt man vedtog de samme regler for
isoglucose, navnlig ved at indføre en
kvotaordning, svarende til den der
findes i markedsordningen for sukker.
Fællesskabsinstitutionerne har med rette
fremhævet, at allerede fastlæggelsen og
fordelingen af eventuelle kvotaer ville
skabe alvorlige problemer, da produk­
tionskapaciteterne endnu var under
opbygning på det pågældende tids­
punkt, og da der på den anden side så
godt som ikke fandtes nogen reference­
produktion. En rimelig kvotaordning
ville vel også have krævet en nedsættelse
af sukkerkvotaerne, imod hvilke der
kunne anføres det argument, at der alle­
rede var vedtaget regler indtil 1980,
altså at der på en vis måde var tale om
velerhvervede rettigheder. Det er derfor
fuldt ud forståeligt, at der blev taget
forbehold for dette problem, indtil den
fremtidige og endelige ordning, som
skal gælde fra 1980, vedtages. På den
anden side var det nødvendigt i det
mindste at vedtage en foreløbig ordning
på grund af isoglucosens voksende
indflydelse på sukkermarkedet. Her var
det kun visse afgiftsregler, der kunne
komme i betragtning, når man ser bort
fra nedsættelsen af B-sukkerkvotaerne
for produktionsåret 1978-1979, som
åbenbart ikke kunne gennemføres for
det foregående produktionsår, fordi
sukkerroerne på det tidspunkt allerede
var blevet udsået, og fordi der var blevet
givet visse løfter om, at de gamle
kvotaer ville blive opretholdt.
Jeg skal herefter betragte reglerne om
afgiften på isoglucose ud fra syns­
punktet vedrørende forskelsbehandling
og kan til en begyndelse fastslå en
række forhold, der nogenlunde giver sig
selv.
Efter min opfattelse er det irrelevant at
henvise til minimarkedsordningen for
isoglucose med dennes import- og
eksportordning, og at anføre at isoglu­
cose har visse fordele af disse markeds­
stabiliserende regler. Det er nemlig sand­
synligt, at disse regler for tiden og nok
også i nogen tid fremover ikke vil få
nogen reelle virkninger. Isoglucose frem­
stilles således endnu kun i nævneværdigt
omfang i USA og Japan, og på grund af
afstanden og transportproblemerne i
forbindelse med isoglucose skal man
næppe regne med indførsler fra disse
lande. Med andre ord har Fællesskabets
isoglucoseproducenter endnu ikke for
tiden behov for beskyttelse mod
konjunktursvingninger fra noget
verdensmarked, og de tal, som Kommis­
sionen har fremlagt under den mundt­
lige forhandling vedrørende ind- og
udførsel af isoglucose siden januar
1978, viser også dette.
Henvisningen til, at der findes forskel­
lige nationale afgiftsregler for sukker og
isoglucose, er efter min opfattelse heller
ikke afgørende. Dette gælder nemlig
ikke i alle medlemsstaterne, f.eks. ikke i
Det forenede Kongerige. Desuden
tilkommer det ikke fællesskabsinstitutio­
nerne, så at sige accessorisk, at tage
hensyn til sådanne forskelle i forbin­
delse med udformningen af en fælles
markedsordning.
Desuden er det på ingen måde »logisk«
at behandle isoglucose som overskuds­
sukker i B-kvotaen, blot fordi produk­
tets tilsynekomst på markedet bidrager
til at forøge overskuddene af sukker.
Dette argument er nemlig ensbetydende
med at anerkende, at sukkermarkedet i
Fællesskabet så at sige er reserveret, og
2025
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
at nye produkter, som kunne tænkes at
spille en tilsvarende rolle, i grunden
ikke har noget at gøre her, men skal
eksporteres. Der er ikke tvivl om, at
kvotareglerne ikke kan have en sådan
virkning. Selv om man accepterer dem
på grund af deres markedsstabiliserende
virkning — der kan desuden også rejses
væsentlig kritik mod dem — er det
næppe sådan, at de i praksis umuliggør
en ny udvikling inden for denne sektor
eller besværliggør den unødigt. Efter
den liberale grundordning, som trak­
taten har institueret, skal der derimod
sikres en lige adgang til markedet, selv
om dette i visse tilfælde er forbundet
med yderligere ofre for almenheden.
Når man foretager den nødvendige
sammenligning, mener jeg i øvrigt ikke,
at man kan tage udgangspunkt i produ­
centernes stilling og drage den slutning,
at de store stivelsesfabrikker, som også
fremstiller isoglucose, på grund af deres
samlede produktionsprogram, som
muliggør en vis fleksibilitet, lettere kan
bære produktionsafgifterne end sukker­
producenterne, som har højere lønom­
kostninger, og som ofte er ret små. Her
er det nødvendigt at korrigere det
billede noget, som fællesskabsinstitutio­
nerne har givet, fordi isoglucose, der
hvor den fremstilles, udgør en større
andel af produktionsprogrammet (17
eller 25 %), end isoglucoseproduk­
tionen ved fremstillingen af stivelse. Det
er imidlertid væsentligere, at man i virk­
somheder, som producerer inden for
flere brancher, naturligvis sørger for at
sikre, at produktionen af den enkelte
vare i princippet er rentabel på længere
sigt. Derfor kan man efter min opfat­
telse kun tage hensyn til varer, som
konkurrerer med hinanden, og udeluk­
kende sammenligne afgifterne på disse
varer og varernes evne til at bære
sådanne afgifter. Det synes mig i øvrigt
også at være den linje, der er fulgt i rets­
praksis (sag 117776, Albert Ruckdeschel
& Co. og Hansa-Lagerhaus Ströh &
Co. mod Hauptzollamt Hamburg-St.
Annen, dom af 19. 10. 1977, Sml. 1977,
s. 1753), og kun hermed kan man i det
foreliggende tilfælde undgå en indirekte
og uønsket belastning af stivelsesproduk­
tionen, som under alle omstændigheder
er under stærk konkurrence fra kemiske
produkter.
Henvisningen til, at isoglucose er blevet
forskelsbehandlet i forhold til glucose,
et sødestof, der ligeledes fremstilles af
stivelsesproducenterne, og som afgiftsre-
glern ikke finder anvendelse på, må på
den anden side også anses for irrelevant.
Her erindrer jeg om, hvad jeg tidligere
har fastslået i forbindelse med undersø­
gelsen af restitutionsordningen, nemlig
at der på grund af den væsentlige
forskel i sødekraften ikke består nogen
egentlig konkurrencesituation.
Når man undersøger spørgsmålet om,
efter hvilke retningslinjer der kan
udformes en mere afbalanceret ordning
for isoglucose og sukker — mere kan
der ikke forlanges under så komplice­
rede forhold — kunne man i første
række blot betragte afgiften på isoglu­
cose som en udligning for en prismæssig
fordel på 15 %, som isoglucose nyder i
kraft af den fælles markedsordning for
sukker. Denne vurdering tager udgangs­
punkt i sukkermarkedsordningens tilbli­
velseshistorie. På det tidspunkt fandtes
der forskellige nationale ordninger med
til dels statsligt fastsatte priser og
produktionskontingenter; især på grund
af forskellen i medlemslandenes omkost­
ningsstruktur, var priserne ikke ensar­
tede. Under disse omstændigheder
kunne der også, alene ved indførelsen af
en prisordning have været etableret en
tilnærmelsesvis ligevægt på markedet for
den fælles ordning for sukker samt for
andre produkter. I så fald skulle
priserne have ligget i nærheden af de
lave franske priser, hvilket ville have
umuliggjort dyrkningen af roer i ugun­
stigt stillede områder. For at udelukke
dette valgte man et højere prisniveau,
som lå tættere op ad italienske og tyske
priser. På grund af de eksisterende
produktionskapaciteter, som gør det
muligt at fremstille 14 millioner tons
2026
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN
sukker, var det nødvendigt at indføre
produktionsbegrænsninger, hvis man
skulle undgå for store overskud. Fælles­
skabsinstitutionerne har gjort gældende,
at det fælles prisniveau ville have været
lavere — ca. 15 % — såfremt disse
kvotaregler ikke fandtes. Da isoglucose
har fordel af de prisregler, som gælder
for sukker, uden at være underlagt
nogen produktionsbegrænsning, kan
man sige, at kvotareglerne giver isoglu­
cose en konkurrencefordel på ca. 15%
af interventionsprisen, hvilket svarer til
omkring 5 regningsenheder. Jeg er imid­
lertid i tvivl om, hvorvidt den begrun­
delse, der er givet for isoglucoseafgif-
tens størrelse, er rigtig. Der er sikkert
ikke tvivl om, at der er en sammenhæng
mellem sukkerprisens størrelse og kvota­
reglerne. Prisfordelene gælder imidlertid
også for sukkerproducenterne, og kvota­
reglerne har — hvilket er væsentligt —
meget forskellig virkning for disse;
moderne fabrikker, som har en god
beliggenhed, kan uden videre producere
den fulde B-kvota, ja endog producere
С-sukker, da de i virkeligheden ikke er
underkastet nogen produktionsbegræns­
ning. Jeg kan derfor ikke se, hvorledes
sukkerproducenternes ulemper som
følge af kvotareglerne skulle kunne fast­
sættes til 15% af interventionsprisen,
således som Kommissionen antager, og
at man skulle kunne tale om, at isoglu­
cose havde en lignende konkurrence­
fordel, der så at sige kunne opsuges. Af
disse grunde foretrækker jeg at koncen­
trere min undersøgelse om en sammen­
ligning af de afgifter, der opkræves for
isoglucose og for sukker.
Jeg mener i hvert fald ikke, at man kan
gå frem, som sagsøgerne har foreslået,
ved at fastsætte en gennemsnitsafgift for
sukkerindustrien som helhed, hvorved
man — når man tager den lave sukker­
roepris for B- og С-sukker i betragtning
— når frem til en afgift på omkring 1
regningsenhed pr. 100 kg i tilfælde af,
at B-kvotaen udtømmes helt, ja endog
når frem til en afgift på kun en halv
regningsenhed pr. 100 kg, når man
tager i betragtning, at den faktiske
produktion af B-sukker i 1971 til 1976
kun udgjorde mellem 11 og 19% af
produktionen af A-sukker, hvis man
tager udgangspunkt i den faktiske
gennemsnitsproduktion af B-sukker.
Efter min opfattelse overser man to
væsentlige aspekter, når man anlægger
en sådan beregningsmåde. For det første
ved man fra sukkermarkedsordningens
tilblivelseshistorie, at A-kvotaerne i prin­
cippet har til formål at støtte producen­
terne i ugunstigt stillede områder, og at
B-kvotaerne skal virke fremmende på
produktionen, dér hvor den er mere
konkurrencedygtig, og hvor der efter
omstændighederne også kunne produ­
ceres С-sukker. Ud fra dette synspunkt
trænger den tanke sig på at danne en
særlig gruppe af sukkerproducenter,
som frem for alt B-kvotaerne er møntet
på. For det andet er det væsentligt, at
isoglucoseproducenternes virksomheder
er store og moderne, og at de har bety­
delig lavere lønomkostninger end
sukkerfabrikkerne. Det er derfor nærlig­
gende at sammenligne dem med tilsva­
rende moderne sukkerproducenter, som
har en gunstig beliggenhed, og som lige­
ledes arbejder rationelt. Det er utvivl­
somt sukkerproducenter, som også frem­
stiller С-sukker i nævneværdigt omfang,
og for hvem produktionsbegrænsnin­
gerne som følge af kvotareglerne i
praksis spiller en lige så ringe rolle som
for isoglucoseproducenterne.
Også Kommissionen tog udgangspunkt
heri, da den gav os et eksempel på en
moderne sukkerfabrik, som fremstiller
meget C-sukker — 87 % af A-kvotaen i
1976-1977. På grundlag af produktions­
tallene for produktionsåret 1976-1977
beregnede Kommissionen, at denne virk­
somhed skulle betale en gennemsnitlig
afgift på sukker på 11 regningsenheder,
og, såfremt man anvender de faktiske
produktionstal for året 1976-1977, der
først blev offentliggjort senere, at den
skulle betale en afgift på 8,71 regnings­
enheder og for året 1977-1978 en
gennemsnitlig afgift på 13,80 regningsen-
2027
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
heder pr. 100 kg. Efter min opfattelse
kan man imidlertid ikke stille sig tilfreds
med dette ene eksempel, da vi under
sagen har hørt, at man i den pågæl­
dende virksomhed har fremstillet meget
store mængder С-sukker, at virksom­
heden fik forhøjet sin kvote væsentligt
og foretog en større udvidelse af produk­
tionen, men også at den arbejdede med
et underskud i produktionsåret 1976-
1977. Imidlertid anser jeg det for
nødvendigt at anskue situationen under
en bredere synsvinkel og at medind- ,
drage alle tilsvarende virksomheder i
undersøgelsen. Her vil det nok være
hensigtsmæssigt at holde sig til produk­
tionsåret 1977-1978, ikke blot fordi
isoglucose i dette år for første gang blev
pålagt en produktionsafgift, men også
fordi der på grund af tørken kun kunne
fremstilles en forholdsvis ringe mængde
С-sukker i det foregående produkti­
onsår 1976-1977. Kommissionen har på
opfordring givet en fremstilling heraf.
Det fremgår af denne, at sådanne
sukkerproducenter må regne med en
afgift på mellem 3,81 regningsenheder
og 13,52 regningsenheder pr. 100 kg.
Men jeg mener også, at man i disse
beregninger — og heri er jeg enig med
sagsøgerne — må tage hensyn til, at der
gælder andre indkøbspriser for roer,
som er bestemt til fremstilling af B- og
С-sukker, nemlig for så vist angår
B-sukker en mindstepris, nedsat med
30 °/o, og for så vidt angår C-sukker —
da Fællesskabet ikke har fastsat nogen
mindstepris herfor — en markedspris,
der i 1976 åbenbart kun androg noget
mere end halvdelen af mindsteprisen for
sukkerroer. I denne sammenligning er
der ikke — hvilket også ville være
uberettiget — taget hensyn til fremstil­
lingsomkostningerne, men derimod til
visse markedsordningsfaktorer, som er
fastlagt i den fælles markedsordning, og
som har til formål at lade sukkerroedyr­
kerne bære en bestemt andel af
afgifter, nemlig omkring 60 % for
B-sukker, hvilket sukkerindustrien selv
indrømmer. Går man frem på denne
måde, og korrigerer man de af Kommis­
sionen fremlagte tal — sagsøgeren
Amylum har givet et eksempel på, hvor­
ledes afgifterne beregnes — kommer
man til det resultat, at fem virksom­
heder betaler en afgift på 5 regningsen­
heder, seks virksomheder betaler lidt
mindre, og fire virksomheder endda
mere end 5 regningsenheder. På dette
grundlag kan det fastslås, at gennem­
snitsafgiften for sådanne sukkerprodu­
center i det store og hele svarer til den
afgift, som også isoglucoseproducen­
terne må betale, navnlig når man tager
hensyn til — hvilket Kommissionen
anser for korrekt — at der ofte betales
mere end den gældende mindstepris for
B-sukkerroer, ja at der endog somme
tider betales A-prisen. Denne metode
må vi i det væsentlige følge, da de
øvrige faktorer isoglucoseproducen­
ternes fordele på grund af lavere margi­
nalomkostninger for stivelse og fremstil­
lingen af biprodukter samt sagsgaran-
tien for sukker og sukkerfabrikanternes
forpligtelse til at holde lager) er vanske­
lige at kvantificere.
Dette betyder alt i alt, at den produk­
tionsafgift, som er fastsat for isoglucose,
der på nuværende tidspunkt og indtil
1980 skal være 5 regningsenheder pr.
100 kg. ikke virker diskriminerende
over for isoglucoseproducenterne,
hvorfor det ikke er nødvendigt at gå
videre ind på spørgsmålet om, hvorvidt
det i et vist omfang er berettiget at stille
isoglucose ringere under henvisning til,
at der kun er tale om en overgangsord­
ning, gældende for nogle få år, at der
for sukkerproducenternes vedkom­
mende kan tales om velerhvervede rettig­
heder, og at der kunne tænkes at bestå
en bestemt fællesskabspræference for
sukker, der udvindes af de i Fælles­
skabet producerede sukkerroer, i
forhold til isoglucose, som overvejende
fremstilles af importerede produkter.
e) Da også anbringendet om, at der
foreligger forskelsbehandling — hvilket
sandsynligvis er det væsentligste anbrin-
2028
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN
gende — er ubegrundet, må det dernæst
undersøges, om den pågældende
ordning kan anfægtes under henvisning
til, at der er sket en krænkelse af prin­
cippet om forholdet mellem mål og
midler. Ifølge dette princip, som det er
anvendt og uddybet gentagne gange i
retspraksis, må en offentlig foranstalt­
ning ikke gribe stærkere ind i private
interesser, end det er nødvendigt af
hensyn til det formål, der forfølges
hermed, og det må navnlig fastslås, at
den ikke uden vanskeligheder kan
erstattes af mindre indgribende foran­
staltninger.
Efter sagsøgers opfattelse er der forskel­
lige grunde til at den vedtagne afgifts­
ordning, hvis formål ifølge fællesskabsin­
stitutionerne er at fastsætte et bidrag til
finansiering af eksporten af det oversky­
dende sukker og dermed også at bremse
udviklingen af isoglucose, ikke opfylder
disse betingelser. Bortset fra det
forhold, at man kunne være kommet
overskuddene til livs på en måde,
nemlig ved at formindske kvotaerne,
mener sagsøgerne, at et rimeligt bidrag
til finansiering af eksporten af overskud,
burde have været fastsat i forhold til
isoglucosens markedsandel, som for
tiden udgør ca. 3 % af sukkerforbruget.
De mener endvidere, at produktionsaf­
giften er for høj, når man tager i betragt­
ning, at dens formål er at bremse udvik­
lingen af isoglucose, fordi fællesskabsin­
stitutionerne åbentbart har lagt en
række forkerte forudsætninger til grund
ved vurderingen af den forventede
sukkereksport og isoglucosens fremti­
dige markedsandel samt vurderingen af
produktionsomkostningerne i forbin­
delse med isoglucose, for ikke at sige, at
man med urette helt har undladt at tage
hensyn til disse forhold. Desuden må
man se i øjnene, at produktionsafgiften
ikke bremser udviklingen af isoglucose,
men gør det nødvendigt at indstille
produktionen heraf.
Hertil skal jeg i korthed anføre
følgende:
For så vidt som sagsøgerne udtrykker
overdrevne betænkeligheder vedrørende
sukkereksporten — for det løbende
produktionsår nævner de selv et tal på
omkring 500 000 tons — må det fast­
holdes, at det ikke er lykkedes dem at
tilbagevise de tal, som fællesskabsinstitu­
tionerne har nævnt, nemlig 2,7 millioner
tons. Sagsøgerne har åbenbart blot over­
ført produktionstallene for A- og
B-sukker for året 1976-1977 til det
følgende produktionsår og trukket det
forventede forbrug fra. Herved overså
de imidlertid — bortset fra at man
bliver nødt til at lægge højere produk­
tionstal til grund — navnlig de
mængder, som der ifølge Lomé-aftalen
består en forpligtelse til at importere.
Såfremt man lægger de af fællesskabsin­
stitutionerne nævnte tal til grund og
tager udgangspunkt i den afgift, der
herved tilføres budgettet, kan man
næppe sige, at det bidrag, der opkræves
hos isoglucoseproducenterne skulle være
for stort. Sandheden er, at de bærer
mindre end 3 af de samlede eksport­
omkostninger; set i forhold til restituti-
onssatsen pr. ton (220 regningsenheder)
udgør deres andel (50,regningsenheder)
mindre end en fjerdedel. Såfremt man
derimod pålagde sagsøgerne, hvilket de
anser for rigtigt, i forhold til deres
markedsandel alene at bære 3 °/o af de
omkostninger, som i alt skal bæres af
sukker- og isoglucoseproducenterne,
ville det næppe være muligt at nå det
andet mål, som er nævnt, nemlig at
bremse udviklingen af isoglucose.
Desuden kan jeg heller ikke anerkende,
at det skulle have været muligt at undgå
produktionsafgiften eller nedsætte den
væsentligt ved at ændre de gældende
kvotaregler for sukker. Det er uden tvivl
udelukket at ændre herved for A-kvota­
ernes vedkommende, da der her består
en række velerhvervede rettigheder
indtil den nuværende ordning udløber,
altså indtil 1980. Hvad angår B-kvota­
erne skete der en vis nedsættelse for
produktionsåret 1978-1979. Efter min
opfattelse kan der imidlertid anføres
2029
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
vægtige landbrugspolitiske overvejelser
mod at foretage en nedsættelse i en
sådan grad, at eksportafgiften ville blive
betydeligt formindsket eller endog helt
bortfalde, sådan som jeg også tidligere
var inde på i forbindelse med gennem­
gangen af målene i artikel 39.
Hvad dernæst angår det af sagsøgerne
fremførte argument, at fællesskabsinsti­
tutionerne, da de fastsatte afgiften, har
taget udgangspunkt i en række forkerte
forudsætninger vedrørende produktions-
omkosrningerne for isoglucose og dette
produkts muligheder for på kort sigt at
fortrænge visse sukkermængder fra
markedet, kan det vise sig — og det har
relation til det sidstnævnte punkt — at
fællesskabsinstitutionernes prognoser,
som jeg har nævnt ovenfor, da jeg
gennemgik de forskellige økonomiske
forhold, er overdrevne. I den forbin­
delse kan det således nævnes, at allerede
produktionsrestitutionernes bortfald i
sig selv virker bremsende, og at lovreg­
lerne i visse medlemsstater begrænser
anvendelsen af isoglucose. Desuden er
det af interesse at nævne, at produkti­
onen af isoglucose på det amerikanske
marked — altså et marked, hvor der
allerede længe har været produceret
isoglucose, og hvor sukkerproduktionen
ikke er tilstrækkelig, men hvor der frem­
stilles en stor mængde majs, og hvor
måske også smagen og virksomhedernes
struktur gør, at der kan anvendes isoglu­
cose i større omfang — kun anslås til
omkring 1,2 milioner tons i produktions­
året 1976-1977. Ifølge fællesskabsinstitu­
tionerne er produktionsafgiftens stør­
relse imidlertid ikke fastsat i forhold til
isoglucosens potentielle markedsandel.
Det er ej heller isoglucosens produk­
tionsomkostninger, der har været brugt
som rettesnor for vurderingen af
afgiften. Hovedformålet var derimod at
behandle isoglucose og sukker på
samme måde.
Endelig kan man ikke, for så vidt angår
princippet om forholdet mellem mål og
midler — og hermed skal jeg også
afslutte undersøgelsen af dette anbrin-
gende — gå ud fra, at afgiften er
beregnet således, at den umuliggør frem­
stilling af isoglucose. Jeg har tværtimod
det indtryk, at de hidtil offentliggjorte
tal ikke er tilstrækkelig støtte. Den
afgift, som en moderne sukkerfabrik
synes at kunne bære, kan isoglucosepro­
ducenter, som har færre lønomkost­
ninger, også bære. Dette synspunkt kan
imidlertid ikke have afgørende vægt,
såfremt alle de øvrige anførte betragt­
ninger taler for en mere rimeligt
afpasset afgift. Hvis det forholdt sig,
som sagsøgerne mener, ville dette blot
gøre det desto klarere, at det netop
ikke, under de nuværende omstændig­
heder, og med opretholdelsen af de
gældende konkurrenceforhold for
sukker, er lønsomt at fremstille dette
nye produkt, som det blev besluttet at
investere i, på et tidspunkt hvor den
økonomiske situation var helt ander­
ledes.
f) Endvidere gør sagsøgerne
gældende, at fællesskabsinstitutionerne
med urette har undladt at træffe over­
gangs- og undtagelsesforanstaltninger
for de foreliggende produktionskapaci­
teter, og dette argument har sammen­
hæng med det i erstatningssagen mod
de offentlige myndigheder fremførte
argument om, at sagsøgerne er blevet
skuffet i deres berettigede forventninger.
Sagsøgerne henviser her til, at isoglu­
cose i en vis tid har haft fordel af
produktionsrestitutionerne, altså af visse
foranstaltninger til fremme af produktet.
Det anføres, at fællesskabsinstitutio­
nerne har været bekendt med bestræbel­
serne for at udvikle isoglucose inden for
Fællesskabet, og også har haft kendskab
til beslutningerne om at investere heri.
Ikke desto mindre har de aldrig gjort
sagsøgerne opmærksom på, at der
kunne tænkes at blive truffet foranstalt­
ninger til imødegåelse af den trussel for
sukkermarkedet, som isoglucose
udgjorde.
Hvad angår den første del af dette
anbringende er det tilstrækkeligt at
2030
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN
henvise til, at det allerede under sagen
er blevet klart, at produktionsrestitu­
tionen ikke var tiltænkt isoglucose, og
at dette produkt ikke var omfattet af
målene i denne ordning. Den omstæn­
dighed, at isoglucoseproducenterne i en
tid nød godt af restitutionsordningen,
kunne ikke danne grundlag for en beret­
tiget forventning om, at støtten og
præferencestillingen ville blive opret­
holdt.
I øvrigt er princippet om den beretti­
gede forventning kun overtrådt, når der
efter de foreliggende omstændigheder
og under hensyntagen til fællesskabsinsti­
tutionernes adfærd er god grund til at
antage, at en bestemt retsstilling ikke vil
blive ændret. Dette har imidlertid ikke
været tilfældet for produktionsafgif­
ternes vedkommende i den foreliggende
sag. Fællesskabsinstitutionerne har med
rette understreget, at sagsøgerne
arbejder inden for et område, som står i
tæt forbindelse med sukkermarkedet, at
de kender dette marked og dets regler
særdeles godt, og herunder især også er
godt bekendt med overskudsproble-
merne. De måtte altså regne med, at der
i en tilsvarende situation ville blive
truffet omfattende stabiliseringsforan-
staltninger, og at ordningen til finansie­
ring af udførslerne også ville blive
udstrakt til substitutionsprodukter,
såfremt disse kom på markedet i nævne­
værdigt omfang, ikke mindst fordi man
tidligst i 1980 kunne forvente en
ændring af kvotareglerne om importord­
ningen for AVS-sukker.
Af denne grund og især fordi foranstalt­
ningerne var blevet forudskikket i god
tid, hvorfor de løbende kontrakter
næppe kunne blive ramt heraf, var der
ingen grund til at træffe overgangsforan­
staltninger, som kunne have draget
ordningens virkning i tvivl. Hvis isoglu­
coseproducenterne ikke desto mindre
kom i uventede vanskeligheder, var det
selvforskyldt, fordi de baserede deres
beslutninger om at investere på bestemte
prognoser om den økonomiske udvik­
ling (sukkerunderskud og stigende
priser), som nu viser sig at være fejlag­
tige.
g) På en vis måde er der sammenhæng
mellem det også fra erstatningssagen
hidrørende argument, som jeg herefter
skal gå over til at undersøge, — og det
allerede behandlede princip om
forholdet mellem mål og midler. Argu­
mentet går ud på, at den anfægtede
ordning er i strid med retten til den fri
erhvervsudøvelse, som må anses for at
være en af de grundrettigheder, som
fællesskabsinstitutionerne skal beskytte.
Her gør sagsøgerne gældende, at
produktionsafgiften har umuliggjort
produktionen af isoglucose, hvilket også
gælder for de fem regningsenhder pr.
100 kg, som oprindelig var begrænset til
et år, men som nu har gyldighed indtil
1980. Således anføres det, at investerin­
gerne i isoglucose er gået tabt, og at
fællesskabsinstitutionerne i hvert fald
burde have givet kompensation for
denne »ekspropriation«.
Her skal jeg blot gentage, at der ikke er
ført bevis for, at dette skulle være en
uundgåelig økonomisk følge, selv om de
af fællesskabsinstitutionerne forelagte
beregninger ikke indtil nu er blevet
anset for afgørende. Det synes således
også helt usandsynligt — og sagsøgeren
'Tunnel Refineries' adfærd taler for
dette synspunkt — at en foreløbig
ordning skulle have så vidtrækkende
følger som en virksomhedslukning.
Hvis isoglucoseproduktionen, som det
frygtes, ophører, betyder dette blot, at
en bestemt virksomhedsgren inden for
stivelsesfremstillingen falder bort, og at
der ikke er fare for, at de ramte virksom­
heder som sådan skulle ophøre. Man
kan derfor næppe sige, at der foreligger
et ekspropriationslignende indgreb i et
erhverv.
I den forbindelse har fællesskabsinstitu­
tionerne ikke mindst henvist til, at der
ifølge Domstolens retspraksis (sag 4/73,
J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhand­
lung mod Kommissionen, dom af 14. 5.
1974, Sml. 1974, s. 491) i den almene
2031
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. REISCHL — SAG 125/77
interesse kan gøres indgreb i rettigheder
som de her omhandlede. I det forelig­
gende tilfælde må der tages hensyn til,
at sagsøgerne udøver virksomhed inden
for et område, hvor landbrugspolitiske
overvejelser spiller en væsentlig rolle,
hvorfor bevægelsesfriheden må anses for
at være temmelig snævert begrænset.
Jeg mener følgelig, at den foreliggende
ordning ej heller kan anfægtes, når den
vurderes på baggrund af retten til den
fri erhvervsudøvelse.
h) Tilbage står herefter anbringendet
om, at der er begået magtfordrejning,
hvilket sagsøgerne har gjort gældende
under henvisning til, at der, ifølge EØF-
traktatens artikel 40, kun kan indføres
en afgiftsordning som den i sagen fore­
liggende i forbindelse med en markeds­
ordning for isoglucose, fordi de fordele,
som isoglucose skulle kunne opnå som
følge af forordning nr. 1111/77, endnu
ikke har nogen betydning. Desuden
anføres det, at afgiftsordningen
forfølger ulovlige formål, så som at den
neutraliserer isoglucosens konkurrence­
dygtighed, forsinker dens udvikling,
beskytter sukkerindustrien, som er
mindre lønsom, og aflaster fællesskabs­
budgettet.
Om dette spørgsmål har jeg i anden
forbindelse allerede tidligere erkendt, at
de fordele, som man skulle forvente
isoglucose nød godt af på grund af
markedsordningen, ikke for tiden har
nogen reel betydning. Hermed være
naturligvis ikke sagt, at markedsord­
ningen for isogglucose blot er en skin-
ordning. Udviklingen må forventes at
medføre yderligere udenrigshandel, ikke
så meget med oversøiske lande som med
de europæiske lande, der grænser op til
Fællesskabet. Her skal jeg blot minde
om, at den væsentlige franske andel af
isoglucoseproduktionen må eksporteres
på grund af det forbud mod anvendelse
heraf, som gælder i Frankrig. Selv om
afgiftsreglerne måske sjældent anvendes
i praksis, må man tænke på restitutions­
reglerne, som jo også gælder for isoglu­
cose, som er indeholdt i forarbejdede
produkter. Jeg anser det derfor ikke for
ulovligt at indføre en produktionsafgift
for isoglucose, fordi der ikke findes
nogen virkelig markedsordning for
isoglucose. Helt bortset herfra kan man
indtage det standpunkt, at det ifølge
EØF-traktatens artikel 43 under alle
omstændigheder er ulovligt at opkræve
produktionsafgifter på substitutionspro­
dukter, hvis der i henhold til en
markedsordning — i dette tilfælde
markedsordningen for sukker —
opkræves en tilsvarende afgift på forar­
bejdede landbrugsprodukter.
Desuden er der ikke grundlag for at
antage, at ordningens egentlige formål
kun skulle være at neutralisere isogluco­
sens konkurrencedygtighed og at
beskytte sukkerindustrien. Som det er
blevet påvist, har ordningen alene til
formål at udstrække de gældende afgifts­
regler for sukker — med henblik på at
undgå diskriminering af sukker — til
substitutionsprodukter, som spiller en
væsentlig rolle på markedet. Selv om det
formål at bremse udviklingen af isoglu­
cose for at stabilisere markedet også har
spillet en rolle i den forbindelse —
fællesskabsinstitutionerne har udtrykke­
ligt talt herom i svarene til de parlamen­
tariske forespørgsler — må dette anses
for at være lige så lovligt som Fællesska­
bets øvrige, og mere underordnede, be­
stræbelser på at undgå at belaste fælles-
skabsbudgetet med for store byrder.
Jeg mener derfor ikke, at der er noget
grundlag for at statuere, at der er
begået nogen form for magtfordrejning.
i) Alle omstændigheder taget i betragt­
ning kan der følgelig ikke næres beret­
tiget tvivl om, at afgiftsreglerne for
isoglucose er gyldige, hvorfor der ikke
er noget grundlag for at antage, at
forordning nr. 1110/77 og forordning
nr. 1111/77 samt de hertil af Kommis­
sionen udstedte gennemførelsesbestem­
melser, om hvilke der ikke under sagen
er anført særlige ugyldighedsgrunde, er
ugyldige.
2032
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN
IV — Jeg foreslår derfor, at de for Domstolen indbragte spørgsmål
besvares således:
1. Der er ikke under sagen fremdraget grunde, som gør det berettiget at
antage, at forordning nr. 1862/76, i det omfang den har indføjet artikel
5a i forordning nr. 2742/75, er ugyldig, eller at forordningerne 1110/77,
1111/77 og 2158/76 er ugyldige.
2. Artikel 4 i forordning nr. 2158/76 skal fortolkes således, at den også
finder anvendelse på tilbagekrævningen af restitutioner, som i perioden
fra 1. august til 3. september 1976 er ydet for fremstilling af glucose med
stort indhold af fructose.
2033