61999CJ0324_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑324/99
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy), w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
DaimlerChrysler AG
a
Land Baden-Württemberg,
w przedmiocie wykładni rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.U. L 30, str. 1),
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, N. Colneric, prezes izby, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola (sprawozdawca), L. Sevón, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J.N. Cunha Rodrigues i C.W.A. Timmermans, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Léger,
sekretarz: H.A. Rühl, główny administrator,
uwzględniając uwagi pisemne przedstawione:
– w imieniu DaimlerChrysler AG przez L. Giesbertsa, Rechtsanwalt,
– w imieniu Land Baden-Württemberg przez C. Weidemanna, Rechtsanwalt,
– w imieniu rządu niemieckiego przez W.D. Plessinga oraz B. Muttelsee-Schön, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu duńskiego przez J. Moldego, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez M.A. Fierstrę, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu austriackiego przez C. Stix-Hackl, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J.E. Collinsa, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez D. Wyatta, QC,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez G. zur Hausena, działającego w charakterze pełnomocnika,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu uwag ustnych DaimlerChrysler AG, kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia, rządu Zjednoczonego Królestwa i Komisji na rozprawie w dniu 27 marca 2001 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 20 września 2001 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 1999 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 30 kwietnia 1999 r., Bundesverwaltungsgericht przedłożył na podstawie art. 234 WE cztery pytania prejudycjalne dotyczące wykładni rozporządzenia Rady (WE) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.U. L 30, str. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem”).
2. Pytania te powstały w ramach sporu pomiędzy DaimlerChrysler AG (zwanym dalej „DaimlerChrysler”) i krajem związkowym Badenia-Wirtembergia dotyczącego ważności rozporządzenia rządu i ministerstwa środowiska i transportu tego kraju związkowego, przewidującego obowiązek zgłaszania zatwierdzonemu podmiotowi niektórych odpadów przeznaczonych do usunięcia.
Ramy prawne
Przepisy wspólnotowe
3. Dyrektywa Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmieniona dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32, zwana dalej „dyrektywą”), ma na celu harmonizację przepisów krajowych dotyczących usuwania odpadów.
4. Artykuły 3–5 dyrektywy określają następujące cele: w pierwszej kolejności zapobieganie, zmniejszanie ilości, odzysk i wykorzystywanie odpadów; w dalszej kolejności ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego przy przetwarzaniu odpadów, niezależnie od tego, czy mają być one usuwane, czy odzyskiwane; wreszcie stworzenie na poziomie wspólnotowym i, jeśli jest to możliwe, na poziomie krajowym, zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów.
5. Artykuł 5 dyrektywy stanowi:
„1. Państwa członkowskie, we współpracy z innymi państwami członkowskimi, w przypadku gdy jest to niezbędne lub zalecane, podejmują właściwe środki w celu stworzenia odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, uwzględniając najlepsze dostępne technologie nieobejmujące nadmiernych kosztów. Sieć musi umożliwiać Wspólnocie jako całości samowystarczalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów, a państwom członkowskim stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, biorąc pod uwagę warunki geograficzne lub potrzebę specjalistycznych urządzeń dla niektórych typów odpadów.
2. Sieć musi także umożliwiać unieszkodliwianie odpadów w jednym z najbliższych urządzeń, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego”.
6. Rozporządzenie reguluje w szczególności nadzór i kontrolę przesyłania odpadów między państwami członkowskimi.
7. W tytule II rozporządzenia „Wysyłki odpadów między państwami członkowskimi” znajduje się rozdział A dotyczący procedury stosowanej przy przesyłaniu odpadów do usuwania.
8. Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. c) rozporządzenia, który znajduje się we wspomnianym rozdziale A, sprzeciwy i warunki dotyczące wysyłki odpadów, które właściwe organy wysyłki, miejsca przeznaczenia i tranzytu mogą formułować na podstawie lit. a) i b), muszą być oparte na ust. 3 tego przepisu.
9. Zgodnie z art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia:
„W celu wprowadzenia zasad bliskości geograficznej, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomach wspólnotowym i krajowym zgodnie z dyrektywą 75/442/EWG, państwa członkowskie mogą zgodnie z traktatem podejmować środki zmierzające do całkowitego lub częściowego zakazu albo systematycznego zgłaszania sprzeciwu wobec wysyłek odpadów. O podjęciu takich kroków niezwłocznie powiadamiają Komisję, która informuje o tym pozostałe państwa członkowskie”.
Przepisy krajowe
10. Paragraf 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o zmniejszaniu ilości i unieszkodliwianiu odpadów oraz postępowaniu z terenami skażonymi w Badenii-Wirtembergii („Landesabfallgesetz”, zwanej dalej „LAbfG”) w wersji z dnia 15 października 1996 r. (GBl, str. 617), ostatnio zmienionej art. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. (GBl, str. 422), przewiduje stworzenie przez władze tego kraju związkowego wraz z producentami i posiadaczami odpadów centralnych zakładów unieszkodliwiania odpadów do usuwania wymagających szczególnego nadzoru.
11. Paragraf 9 ust. 2 zdanie drugie LAbfG zawiera upoważnienie dla rządu kraju związkowego do przyjęcia przepisów przewidujących obowiązek zgłaszania przez producentów i posiadaczy odpadów do usuwania podmiotom prowadzącym centralne zakłady unieszkodliwiania albo agencji ds. odpadów specjalnych utworzonej na podstawie § 28a ust. 1 tej ustawy.
12. Zgodnie z § 9 ust. 2 zdanie trzecie LAbfG odpady, których nie mogą przetworzyć podmioty prowadzące centralne zakłady unieszkodliwiania, są kierowane do zakładu unieszkodliwiania odpadów zaproponowanego przez producenta lub posiadacza odpadów.
13. Rozporządzenie rządu i ministerstwa środowiska i transportu kraju związkowego Badenia-Wirtembergia w sprawie unieszkodliwiania odpadów wymagających szczególnego nadzoru oraz w sprawie agencji ds. odpadów specjalnych z dnia 12 września 1996 r. (GBl, str. 586), zmienione rozporządzeniem z dnia 26 stycznia 1998 r. (GBl, str. 73, Sonderabfallverordnung – zwane dalej „SAbfVO”), zostało przyjęte na podstawie § 9 ust. 2 zdanie drugie LAbfG.
14. Zgodnie z § 1 ust. 1 SAbfVO podmiotem odpowiedzialnym za centralne zakłady unieszkodliwiania odpadów wymagających szczególnego nadzoru jest spółka Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg Gmbh (zwana dalej „spółką SBW”), utworzona w 1973 r., w której większość udziałów ma kraj związkowy Badenia-Wirtembergia.
15. Zgodnie z § 1 ust. 2 SAbfVO centralnymi zakładami unieszkodliwiania odpadów są składowisko odpadów specjalnych Billigheim (Niemcy) dla odpadów przeznaczonych do składowania oraz spalarnia odpadów spółki Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH z siedzibą w Hamburgu (Niemcy) (zwanej dalej „spółką AVG”) dla odpadów przeznaczonych do spalenia „w ramach istniejących zobowiązań w zakresie dostawy”.
16. Zgodnie z § 3 ust. 1 zdanie pierwsze SAbfVO producenci i posiadacze odpadów do usuwania wymagających szczególnego nadzoru, które zostały wyprodukowane na obszarze kraju związkowego Badenia-Wirtembergia lub mają być tam przetworzone, składowane albo zdeponowane, mają obowiązek zgłosić te odpady do agencji ds. odpadów specjalnych, która kieruje je do zakładu unieszkodliwiania zgodnie z § 4 ust. 1 SAbfVO. Paragraf 3 ust. 1 zdanie drugie SAbfVO przewiduje jednak wyjątki od tego obowiązku, między innymi jeżeli ilość odpadów nie przekracza pewnego poziomu albo jeżeli odpady są usuwane w określonych warunkach w urządzeniach należących do producentów albo posiadaczy odpadów.
17. Zgodnie z § 4 ust. 1 SAbfVO:
„Agencja ds. odpadów specjalnych kieruje zgłoszone jej odpady do spółki SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH w celu ich unieszkodliwienia w zakładach centralnych zgodnie z § 1 ust. 2, o ile mogą być one unieszkodliwione w tych zakładach, a w przypadku spalarni odpadów spółki Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH w Hamburgu należy wypełnić zobowiązanie do wysyłki 20 000 ton rocznie. Spółka ta dokonuje unieszkodliwienia odpadów skierowanych zgodnie ze zdaniem pierwszym w zakładach centralnych”.
18. Zgodnie z § 4 ust. 3 zgłoszone odpady, które nie zostaną skierowane do jednego z dwóch zakładów centralnych wymienionych w pkt 15 niniejszego wyroku, są kierowane przez agencję ds. odpadów specjalnych do zakładu zaproponowanego przez producenta lub posiadacza odpadów, jeśli mogą być one unieszkodliwione zgodnie z niemieckim ustawodawstwem z zakresu ochrony środowiska.
19. Wspomniane w § 1 ust. 2 i § 4 ust. 1 SAbfVO zobowiązanie do wysyłki 20 000 ton rocznie do spalarni odpadów specjalnych w Hamburgu wynika z umowy zawartej w dniu 5 maja 1994 r. przez spółki SBV i AVG (zwanej dalej „umową”).
20. Zgodnie z preambułą tej umowy, która została zawarta na okres piętnastu lat, kraj związkowy Hamburg udostępnia krajowi związkowemu Badenia-Wirtembergia część swoich mocy w celu spalenia odpadów specjalnych zgłoszonych przez spółkę SBW za wynagrodzeniem w wysokości 1 200 DEM za tonę spalonych odpadów. Spalanie odbywa się w spalarni odpadów spółki AVG.
21. Umowa gwarantuje spółce SBW możliwość dostarczenia spółce AVG nie większej niż 30 000 ton odpadów rocznie. Spółka SBW zobowiązuje się ponadto do dostarczenia spółce AVG co najmniej 20 000 ton odpadów rocznie i do zapłaty wynagrodzenia odpowiadającego unieszkodliwieniu tej ilości odpadów, nawet gdyby ilości rzeczywiście dostarczone były niższe od tej wartości. Aby zagwarantować pokrycie ewentualnej niedopłaty ze strony spółki SBW, kraj związkowy Badenia-Wirtembergia ustanowił gwarancję do wysokości 180 mln DEM.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
22. W skardze wniesionej do Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Niemcy) w dniu 4 grudnia 1996 r. DaimlerChrysler zakwestionował legalność SAbfVO i zażądał stwierdzenia jego nieważności.
23. DaimlerChrysler utrzymuje, iż poniósł szkodę w konsekwencji obowiązku zgłaszania odpadów specjalnych do spalarni odpadów w Hamburgu, ponieważ uniemożliwia to mniej kosztowne spalanie za granicą, w szczególności w Belgii, odpadów wytwarzanych w jego zakładach produkcyjnych znajdujących się w Badenii-Wirtembergii. Transport odpadów do spalarni w Hamburgu, to jest na odległość wynoszącą z reguły od 600 do 800 km, naraża go na dodatkowe koszty w wysokości 2,2 mln DEM rocznie.
24. Uzasadniając swą skargę, DaimlerChrysler stwierdził w szczególności, że przewidziany w SAbfVO obowiązek zgłaszania odpadów do spalarni spółki AVG oznacza zakazane ograniczenie ilościowe w wywozie w rozumieniu art. 34 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 29 WE) i jest sprzeczny z przepisami dyrektywy i rozporządzenia.
25. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg uznał skargę o stwierdzenie nieważności za bezzasadną i oddalił ją postanowieniem z dnia 24 listopada 1997 r. Postanowieniem z dnia 14 maja 1998 r. Bundesverwaltungsgericht, rozpoznając zażalenie DaimleraChryslera, dopuścił możliwość wniesienia przez niego kasacji (Revision).
26. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Bundesverwaltungsgericht uznaje, że SAbfVO nie jest niezgodne z przepisami prawa krajowego. Jeżeli chodzi o zgodność SAbfVO z prawem wspólnotowym, sąd ten stwierdza, że ustanowienie wobec producentów i posiadaczy odpadów do usuwania obowiązku zgłoszenia ich agencji ds. odpadów specjalnych należy uznać za środek zakazujący wywozu odpadów zgodny z art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia.
27. Jednakże, powziąwszy wątpliwości co do innych aspektów zgodności SAbfVO z prawem wspólnotowym, Bundesverwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy wyrażenie »zgodnie z traktatem« użyte w art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 oznacza, iż w przypadku środka przewidującego całkowity zakaz wywozu odpadów do usuwania wymagających szczególnego nadzoru, który wynika z zasady bliskości geograficznej, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, należy dodatkowo zbadać, czy zakaz wywozu jest zgodny z prawem pierwotnym Unii Europejskiej, a w szczególności z zakazem ograniczeń ilościowych w handlu pomiędzy państwami członkowskimi, o którym mowa w art. 28 WE i następne?
2) Jeżeli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: czy w sytuacji gdy przewidziany ustawowo zakaz dotyczy ograniczonej ilości odpadów, ocena zgodności z prawem wspólnotowym może dotyczyć jedynie tego uregulowania ustawowego jako takiego, czy też konieczne jest zbadanie zgodności z prawem wspólnotowym każdego przypadku, w którym zakazuje się planowanego eksportu, stosując to uregulowanie ustawowe. Czy w tym kontekście dopuszczalne jest „wydanie”, poprzez wprowadzenie obowiązku zgłoszenia odpadów do usuwania wymagających szczególnego nadzoru do krajowego zakładu unieszkodliwiania, obowiązującego przez okres piętnastu lat zakazu wywozu tych odpadów, jeśli w momencie wprowadzenia tego obowiązku nie można było zapewnić zamierzonego bezpieczeństwa unieszkodliwiania w inny sposób niż przez zawarcie umowy z operatorem tego zakładu na odpowiednio długi okres czasu?
3) Czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 259/93 pozwala państwom członkowskim na przyjęcie przepisów, które w ramach obowiązku zgłaszania odpadów do usuwania wymagaj ących szczególnego nadzoru uzależniają ich wysyłkę do innych państw członkowskich od spełnienia warunku zgodności planowanego usunięcia z wymogami w zakresie ochrony środowiska obowiązującymi w państwie wysyłki?
4) Czy art. 3 i nast. rozporządzenia (EWG) nr 259/93 stoją na przeszkodzie temu, aby w odniesieniu do planowanej wysyłki odpadów do usuwania wymagających szczególnego nadzoru państwo członkowskie, przed zastosowaniem procedury zgłoszenia, stosowało własną procedurę zgłaszania i przydziału tych odpadów?”.
28. Na wstępie należy stwierdzić, jak słusznie wskazuje Komisja, iż mimo że sąd krajowy odwołuje się w swych pytaniach do usuwania odpadów „wymagających szczególnego nadzoru”, rozporządzenie w tytule II rozdział A, określając procedurę stosowaną do wysyłek między państwami członkowskimi odpadów do usuwania, nie wprowadza rozróżnienia odpadów ze względu na ich rodzaj. Odpowiedź na powyższe pytania dotyczy zatem w jednakowy sposób wszystkich wysyłek odpadów przeznaczonych do usunięcia objętych rozporządzeniem, niezależnie od tego, czy dane odpady wymagają szczególnego nadzoru.
W przedmiocie pytania pierwszego
29. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż z jednej strony § 3 ust. 1 zdanie pierwsze SAbfVO, w którym mowa o obowiązku zgłaszania zatwierdzonemu podmiotowi lokalnemu określonych odpadów do usuwania, został przyjęty na podstawie art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia, które upoważnia państwa członkowskie do przyjęcia w określonych warunkach środków o zasięgu ogólnym ograniczających wysyłki odpadów pomiędzy państwami członkowskimi, a z drugiej strony, że zdaniem sądu krajowego ten przepis krajowy jest zgodny ze wspomnianym przepisem rozporządzenia.
30. Ponadto należy zaznaczyć, iż sąd krajowy nie kwestionuje ważności art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia w związku z art. 30 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 28 WE) oraz art. 34 traktatu WE i 36 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art.30 WE).
31. W tym kontekście pierwsze pytanie sądu krajowego należy rozumieć w sposób następujący: czy w sytuacji, gdy środek krajowy przewidujący ogólny zakaz wywozu odpadów przeznaczonych do usunięcia ma podstawę w zasadach bliskości geograficznej, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności zgodnie z art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia, konieczne jest również ze względu na zastosowanie w tym przepisie wyrażenia „zgodnie z traktatem” sprawdzenie w każdym konkretnym przypadku, czy ów środek krajowy jest zgodny z art. 34 i 36 traktatu WE.
32. W tym względzie należy przypomnieć, iż w przypadku gdy dana materia jest przedmiotem harmonizacji na poziomie wspólnotowym, wszelkie środki krajowe regulujące tę materię podlegają ocenie na podstawie przepisów środka harmonizującego, a nie przepisów art. 30, 34 i 36 traktatu (zob. podobnie wyrok z dnia 12 października 1993 r. w sprawie C‑37/92 Vanacker i Lesage, Rec. str. I‑4947, pkt 9).
33. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż rozporządzenie uchyliło i zastąpiło dyrektywę Rady 84/631/EWG z dnia 6 grudnia 1984 r. w sprawie nadzoru i kontroli transgranicznego przesyłania odpadów niebezpiecznych w ramach Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 326, str. 31), która, jak stwierdził Trybunał, wprowadziła w życie całościowy system obejmujący w szczególności transgraniczne przemieszczanie odpadów niebezpiecznych w celu ich usunięcia w określonych zakładach i była oparta na spoczywającym na posiadaczu odpadów obowiązku uprzedniego szczegółowego zgłoszenia (wyroki z dnia 9 lipca 1992 r. w sprawie C‑2/90 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑4431, pkt 20 i z dnia 10 maja 1995 r. w sprawie C‑422/92 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑1097, pkt 32).
34. Źródeł rozporządzenia należy doszukiwać się w projekcie rozporządzenia Rady (EWG) 90/C 289/05 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.U. C 289, str. 9), przedstawionym przez Komisję w dniu 10 października 1990 r. Z uzasadnienia tego projektu wynika, iż wybór rozporządzenia jako środka służącego wprowadzeniu zmian w przepisach wspólnotowych dotyczących przesyłania odpadów był podyktowany potrzebą ich jednoczesnego i jednolitego stosowania we wszystkich państwach członkowskich.
35. Ponadto z pierwszych czterech motywów rozporządzenia wynika, iż zostało ono przyjęte w celu zastąpienia dyrektywy 84/631 rozporządzeniem w związku z wykonaniem zobowiązań, które Wspólnota podjęła w ramach szeregu konwencji międzynarodowych, w szczególności Konwencji o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, podpisanej w Bazylei (Szwajcaria) w dniu 22 marca 1989 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 93/98/EWG z dnia 1 lutego 1993 r. (Dz.U. L 39, str. 1).
36. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia ma ono zastosowanie do wysyłek odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ust. 2 i 3 tego artykułu.
37. Tytuł II rozporządzenia dotyczy przesyłania odpadów między państwami członkowskimi i rozróżnia odpady do usuwania (rozdział A art. 3–5) i odpady do odzysku (rozdział B art. 6–11). Jak wskazuje motyw dziewiąty rozporządzenia, tytuł ten ustanawia system wcześniejszego zgłaszania wysyłki odpadów właściwym władzom, umożliwiającego im uzyskanie należytych informacji w szczególności o rodzaju, przemieszczeniu i usuwaniu lub odzysku odpadów, tak by władze te mogły podjąć wszelkie niezbędne środki w celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, w tym by miały możliwość wniesienia uzasadnionego sprzeciwu wobec wysyłki.
38. Artykuł 13 rozporządzenia, stanowiący jego tytuł III, dotyczy przesyłania odpadów w obrębie państw członkowskich. Zgodnie z motywem piątym rozporządzenia za nadzór i kontrolę przesyłania odpadów odpowiedzialne są państwa członkowskie. Ustanowione przez nie w tym celu systemy krajowe muszą uwzględniać konieczność zapewnienia zgodności z systemem wspólnotowym ustanowionym w rozporządzeniu (art. 13 ust. 2). Państwa członkowskie mogą również stosować w ramach swej właściwości system przewidziany w rozporządzeniu w odniesieniu do przesyłania odpadów pomiędzy nimi (art. 13 ust. 4).
39. Tytuły IV, V, VI rozporządzenia ustanawiają przepisy, które mają zastosowanie odpowiednio do wywozu odpadów poza obszar Wspólnoty, przywozu odpadów do Wspólnoty, jak również do tranzytu przez obszar Wspólnoty odpadów pochodzących spoza jej obszaru w celu usunięcia lub odzysku poza nią.
40. Tytuł VII rozporządzenia „Przepisy wspólne” określa w szczególności warunki, w których wysyłkę odpadów należy uznać za obrót nielegalny, i środki, jakie w tym wypadku należy podjąć (art. 26).
41. Orzekając w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia, Trybunał stwierdził, że rozporządzenie ustanawia warunki przesyłania odpadów pomiędzy państwami członkowskimi i procedury, które należy zachować przy ich zatwierdzaniu. Owe procedury i warunki zostały wprowadzone w celu zapewnienia ochrony środowiska naturalnego i z uwzględnieniem celów polityki ochrony środowiska naturalnego, takich jak zasady bliskości geograficznej, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomach wspólnotowym i krajowym (wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie C‑187/93 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2857, pkt 21 i 22). W ramach oceny, czy rozporządzenie mogło zostać w sposób ważny przyjęte na podstawie art. 130s traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 175 WE), Trybunał stwierdził również, że celem rozporządzenia było wprowadzenie zharmonizowanego systemu procedur pozwalających na ograniczenie obrotu odpadami dla zagwarantowania ochrony środowiska (ww. wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 26).
42. Z okoliczności, w których rozporządzenie zostało przyjęte, z jego charakteru, celów i treści wynika więc, iż reguluje ono w sposób zharmonizowany na poziomie Wspólnoty kwestię przesyłania odpadów w celu zagwarantowania ochrony środowiska.
43. W konsekwencji wszelkie środki krajowe dotyczące przesyłania odpadów należy oceniać w świetle przepisów tego rozporządzenia, a nie przepisów art. 30, 34 i 36 traktatu.
44. W tym kontekście zwrot „zgodnie z traktatem” użyty w art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia nie może być rozumiany w taki sposób, iż miałby oznaczać, że środek krajowy spełniający wymogi przewidziane w tym przepisie podlega ponadto odrębnej ocenie jego zgodności z przepisami art. 30, 34 i 36 traktatu.
45. Zwrot „zgodnie z traktatem” nie oznacza również, iż wszystkie środki krajowe ograniczające wysyłki odpadów, przewidziane w art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia, należy z zasady uznawać za zgodne z prawem wspólnotowym, wyłącznie dlatego że mają one na celu wykonanie jednej lub więcej zasad, o których mowa w tym przepisie. Należy go raczej rozumieć w ten sposób, iż takie środki krajowe muszą być zgodne nie tylko z przepisami rozporządzenia, lecz również z regułami i zasadami ogólnymi przewidzianymi w traktacie, do których przepisy dotyczące przesyłania odpadów nie odnoszą się bezpośrednio.
46. W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że jeżeli środek krajowy przewidujący ogólny zakaz wywozu odpadów do usuwania ma podstawy w zasadach bliskości geograficznej, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności zgodnie z art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia, nie jest konieczne, aby środek ten był ponadto przedmiotem odrębnej oceny zgodności z art. 34 i 36 traktatu.
W przedmiocie pytania drugiego
47. Zważywszy, iż pytanie drugie zostało zadane przez sąd krajowy wyłącznie na wypadek udzielenia przez Trybunał odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, odpowiedź na to pytanie nie jest konieczna.
W przedmiocie pytania trzeciego
48. Poprzez pytanie trzecie sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia państwo członkowskie, które przyjęło przepisy przewidujące obowiązek zgłaszania odpadów zatwierdzonemu podmiotowi, może wprowadzić przepisy, zgodnie z którymi, w sytuacji gdy odpady przeznaczone do usunięcia nie zostały przydzielone centralnemu zakładowi unieszkodliwiania podlegającemu temu podmiotowi, przesyłanie odpadów do zakładów unieszkodliwiania w innych państwach członkowskich jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem, że planowane usunięcie spełniać będzie wymogi przewidziane w prawie ochrony środowiska tego państwa członkowskiego.
49. W tym zakresie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. c) rozporządzenia sprzeciw wobec wysyłek odpadów musi być oparty na art. 4 ust. 3.
50. Wynika z tego, iż przypadki, w których państwa członkowskie mogą zgłosić sprzeciw wobec wysyłek odpadów do usuwania między państwami członkowskimi, zostały w sposób wyczerpujący wymienione w art. 4 ust. 3 rozporządzenia.
51. Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia dotyczy przypadków, w których państwa członkowskie mogą wprowadzić środki przewidujące ogólny lub częściowy zakaz lub też systematyczny sprzeciw wobec przesyłania odpadów do usuwania. Artykuł 4 ust. 3 lit. b) i c) dotyczy przypadków, w których państwa członkowskie mogą zgłosić sprzeciw wobec konkretnej wysyłki odpadów.
52. Przepisy krajowe, będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, których dotyczy pytanie trzecie, ustanawiają system, którego skutkiem jest obowiązujący co do zasady zakaz wywozu odpadów, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków. Pierwsza kategoria wyjątków polega na zwolnieniu w niektórych przypadkach producentów lub posiadaczy odpadów z obowiązku ich zgłaszania podmiotowi właściwemu w przedmiocie unieszkodliwiania odpadów, w szczególności w przypadku gdy dane ilości odpadów nie przekraczają określonych wartości progowych. Druga kategoria wyjątków, do której w szczególności odnosi się pytanie trzecie, przewiduje, iż w wypadku gdy odpady zostały zgłoszone podmiotowi właściwemu w przedmiocie unieszkodliwiania odpadów do usuwania, ale nie mogą zostać przetworzone przez podlegający mu zakład centralny, w szczególności z powodu przekroczenia możliwości przetwarzania tego zakładu, pozwala na ich przesłanie do zakładu unieszkodliwiania wskazanego przez producenta lub posiadacza odpadów, o ile planowane usunięcie odpadów spełniać będzie wymogi przewidziane w prawie ochrony środowiska państwa wysyłki.
53. Jak słusznie podnosi DaimlerChrysler, rozporządzenie SAbfVO, którego legalność została zakwestionowana w postępowaniu przed sądem krajowym, jest aktem abstrakcyjnym i ogólnym wydanym przez państwo członkowskie, takim jak akty przewidziane w art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia, wobec czego kwestię tego, czy prawo wspólnotowe zezwala na przyjęcie środka krajowego takiego jak SAbfVO, należy rozstrzygać w oparciu o ten przepis, a nie na podstawie innych przepisów art. 4 ust. 3.
54. W kwestii zgodności SAbfVO z art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia kraj związkowy Badenia-Wirtembergia podnosi w szczególności, iż ponieważ przepis ten przyznaje państwu członkowskiemu prawo wprowadzenia ogólnego zakazu wywozu odpadów, jeśli nie wyda ono takiego zakazu, powinno mieć a fortiori prawo – z którego skorzystano, wydając przepisy zaskarżone w postępowaniu przed sądem krajowym – by w przypadku usuwania odpadów za granicą wymagać przestrzegania jego własnych przepisów z zakresu ochrony środowiska.
55. Ta argumentacja nie może zostać przyjęta.
56. Przepisy krajowe takie jak przepisy będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, które należy uznać za środki przewidujące częściowy zakaz przesyłania odpadów, mogą – podobnie jak środki przewidujące ogólny zakaz albo systematyczny sprzeciw, o których mowa w art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia – być w sposób zgodny z prawem przyjęte przez państwo członkowskie jedynie pod warunkiem, że odpowiadają wymogom przewidzianym w tym przepisie, to znaczy, że stanowią wykonanie zasady bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomach wspólnotowym i krajowym zgodnie z zasadą proporcjonalności.
57. Ponieważ art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia nie przewiduje w sposób wyraźny możliwości wprowadzenia zakazu przesyłania odpadów, jeśli ich usuwanie nie odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach państwa wysyłki w dziedzinie ochrony środowiska, należy sprawdzić w tym względzie, czy możliwość ta znajduje uzasadnienie w jednej z trzech zasad wymienionych w tym przepisie.
58. Jeżeli chodzi po pierwsze o zasadę bliskości geograficznej, należy zauważyć, iż nie można uznać, że zasadę tę realizują przepisy krajowe, które, przewidując możliwość przesyłania odpadów do innego państwa członkowskiego w celu ich usunięcia, uzależniają zezwolenie na ich przesłanie od możliwości usunięcia w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w przepisach ochrony środowiska państwa wysyłki.
59. Przepisy takie nie uwzględniają bowiem w ogóle bliskości geograficznej zakładów unieszkodliwiania wskazanych przez producenta lub posiadacza odpadów.
60. Jeżeli chodzi po drugie o zasadę pierwszeństwa dla odzysku odpadów, o której mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) dyrektywy, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane podjąć odpowiednie środki mające na celu wspieranie odzyskiwania odpadów, z definicji nie może być ona realizowana poprzez przepisy krajowe, których przedmiotem nie jest wspieranie takiego odzysku, lecz jedynie określenie zakładu unieszkodliwiania, w którym takie odpady mogą być usunięte.
61. Jeśli chodzi natomiast po trzecie o zasadę samowystarczalności na poziomach wspólnotowym i krajowym, z art. 5 ust. 1 dyrektywy wynika, iż ma ona umożliwić Wspólnocie jako całości zagwarantowanie usuwania powstających na jej obszarze odpadów przez nią samą, a państwom członkowskim samodzielną realizację tego celu przy zastosowaniu odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń służących do usuwania odpadów.
62. Realizacja tej zasady teoretycznie może wprawdzie stanowić uzasadnienie przepisów wprowadzających obowiązek zgłaszania odpadów do usuwania zatwierdzonemu podmiotowi, który kieruje je do centralnych zakładów unieszkodliwiania będących pod jego kontrolą, o ile obowiązek ten znajduje uzasadnienie w konieczności zagwarantowania poziomu wykorzystania niezbędnego dla ekonomiczności tych zakładów, przez co mogą być utrzymane możliwości unieszkodliwiania, które pozwalają na realizację zasady samowystarczalności na poziomie krajowym.
63. Niemniej warunek przewidujący, iż przesyłanie odpadów do usuwania jest dozwolone wyłącznie w sytuacji, gdy usuwanie odbywa się w sposób zgodny z wymogami ochrony środowiska przewidzianymi w przepisach państwa wysyłki, nie przyczynia się w żaden sposób do realizacji zasady samowystarczalności, jako że ma ona zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy odpady nie mogą zostać przetworzone w zakładzie podlegającym podmiotowi właściwemu w zakresie unieszkodliwiania odpadów i w każdym razie kierowane są do zakładu unieszkodliwiania zaproponowanego przez producenta lub posiadacza odpadów.
64. Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy państwo członkowskie zezwala na przesyłanie odpadów do zaproponowanych przez ich producenta lub posiadacza zakładów unieszkodliwiania w innym państwie członkowskim, a nie do zakładów wskazanych przez to państwo, art. 4 ust. 3 rozporządzenia nie zezwala temu państwu na wprowadzenie warunku, iż planowane usunięcie ma spełniać wymogi określone w jego przepisach.
65. Na pytanie trzecie należy więc odpowiedzieć, że art. 4 ust. 3 rozporządzenia nie zezwala państwu członkowskiemu, które przyjęło przepisy przewidujące obowiązek zgłaszania zatwierdzonemu podmiotowi odpadów do usuwania, na wprowadzenie przepisów przewidujących, iż w sytuacji gdy odpady te nie zostały przydzielone zakładowi unieszkodliwiania podlegającemu temu podmiotowi, przesyłanie ich do zakładów unieszkodliwiania w innych państwach członkowskich jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem zgodności planowanego usuwania z wymogami ochrony środowiska przewidzianymi w przepisach tego państwa członkowskiego.
W przedmiocie pytania czwartego
66. Pytaniem czwartym sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy art. 3–5 rozporządzenia wykluczają możliwość stosowania przez państwo członkowskie w odniesieniu do przesyłania między państwami członkowskimi odpadów do usuwania własnej procedury zgłaszania i przydzielania odpadów przed zastosowaniem procedury zgłaszania przewidzianej w tym rozporządzeniu.
67. W tym względzie należy zaznaczyć, iż harmonizacja realizowana przez rozporządzenie w zakresie przesyłania odpadów nie odnosi się jedynie do przesłanek materialnych, przy spełnieniu których możliwe jest przesyłanie odpadów, lecz również do procedury mającej zastosowanie do tego przesyłania.
68. W szczególności zgodnie z art. 3–5 rozporządzenia procedura stosowana do przesyłania między państwami członkowskimi odpadów do usuwania charakteryzuje się istnieniem obowiązku uprzedniego zawiadomienia właściwego organu miejsca przeznaczenia, spoczywającego na producencie lub posiadaczu odpadów, który zamierza wysłać odpady lub zlecić ich wysyłkę.
69. Zgłoszenie to stanowi zasadniczą część procedury przewidzianej dla tego rodzaju wysyłe k w rozporządzeniu, które szczegółowo określa, jakie informacje dotyczące przesyłania powinno zawierać zgłoszenie, i stanowi, iż przyjęcie zgłoszenia wszczyna bieg różnych terminów, w których właściwe organy miejsca przeznaczenia, wysyłki albo tranzytu mogą skorzystać z przyznanego im w rozporządzeniu prawa zgłoszenia sprzeciwu wobec wysyłki lub określenia jej warunków.
70. Procedura określona w ten sposób w rozporządzeniu gwarantuje zgłaszającemu rozpatrzenie jego projektu wysyłki w terminie określonym przez rozporządzenie i poinformowanie go, najpóźniej w chwili wygaśnięcia tych terminów, czy i na jakich warunkach możliwe będzie przeprowadzenie wysyłki.
71. Przepisy krajowe, które przewidują nałożenie na producenta lub posiadacza odpadów, który zamierza wysłać odpady lub zlecić ich wysyłkę, obowiązku, aby przed procedurą wspólnotową, która rozpoczyna się od zgłoszenia przewidzianego w rozporządzeniu, przeszedł odrębną procedurę zgłaszania i przydzielania odpadów, charakteryzującą się własnymi formalnościami i terminami, nie mogą być uważane za zgodne z procedurą przewidzianą w art. 3–5 rozporządzenia.
72. Z powyższego wynika, że art. 3–5 rozporządzenia określające procedurę, która ma być stosowana do wysyłek odpadów do usuwania między państwami członkowskimi, nie zezwalają państwu członkowskiemu na stosowanie przed procedurą zgłoszenia przewidzianą w rozporządzeniu własnej procedury zgłaszania i przydzielania tych odpadów.
73. Takiej wykładni nie podważają argumenty kraju związkowego Badenia-Wirtembergia, który podnosi, iż ponieważ art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) zezwala państwom członkowskim na przyjęcie środków przewidujących całkowity zakaz wysyłek odpadów, a fortiori są one uprawnione do ustanowienia w celu wykonania tych środków krajowych niezależnej procedury, w której najpierw należy rozpatrzyć zgłoszenie wysyłki odpadów do usuwania.
74. Jeżeli bowiem państwa członkowskie korzystają z przewidzianej w art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia możliwości podjęcia ogólnych środków przewidujących zakaz wysyłek odpadów, nie mogą one odstąpić od procedury zgłoszenia przewidzianej w tym rozporządzeniu. Co więcej, są one zobowiązane korzystać z tej możliwości w ramach proceduralnych przewidzianych w rozporządzeniu, zgodnie z którym wcześniejsze zgłoszenie zamiaru wysyłki odpadów stanowi pierwszy etap procedury prowadzącej do jej ewentualnego zatwierdzenia.
75. W szczególności w sytuacji gdy państwo członkowskie wprowadza częściowy zakaz przesyłania odpadów zgodnie z przepisami art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia, przewidując konieczność zgłaszania określonych odpadów podmiotowi właściwemu w zakresie unieszkodliwiania odpadów do usuwania, jak również możliwość ich wysyłki do zakładu unieszkodliwiania w innym państwie członkowskim wyłącznie w wypadku, gdy odpady te nie mogą zostać przetworzone w zakładach podlegających temu podmiotowi, ewentualny sprzeciw organu wysyłki wobec tej wysyłki oparty na tym zakazie musi być podniesiony w sposób zgodny z zasadami przewidzianymi w rozporządzeniu.
76. Na pytanie czwarte należy więc odpowiedzieć, że art. 3–5 rozporządzenia nie zezwalają na stosowanie przez państwo członkowskie do wysyłek odpadów do usuwania własnej procedury dotyczącej zgłaszania i przydzielania odpadów przed zastosowaniem procedury zgłoszenia przewidzianej w tym rozporządzeniu.
W przedmiocie kosztów
77. Koszty poniesione przez rządy niemiecki, duński, niderlandzki, austriacki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez Komisję, które przedłożyły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
w odpowiedzi na pytania skierowane przez Bundesverwaltungsgericht postanowieniem z dnia 24 czerwca 1999 r. orzeka, co następuje:
1) Jeżeli środek krajowy przewidujący ogólny zakaz wywozu odpadów do usuwania ma podstawy w zasadach bliskości geograficznej, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności zgodnie z art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar, nie jest konieczne, aby środek ten był ponadto przedmiotem odrębnej oceny zgodności z art. 34 i 36 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 29 WE i 30 WE).
2) Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia nr 259/93 nie zezwala państwu członkowskiemu, które przyjęło przepisy przewidujące obowiązek zgłaszania zatwierdzonemu podmiotowi odpadów do usuwania, na wprowadzenie przepisów przewidujących, iż w sytuacji gdy odpady te nie zostały przydzielone zakładowi unieszkodliwiania podlegającemu temu podmiotowi, przesyłanie ich do zakładów unieszkodliwiania w innych państwach członkowskich jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem zgodności planowanego usuwania z wymogami ochrony środowiska przewidzianymi w przepisach tego państwa członkowskiego.
3) Artykuły 3–5 rozporządzenia nr 259/93 nie zezwalają na stosowanie przez państwo członkowskie do wysyłek odpadów do usuwania własnej procedury dotyczącej zgłaszania i przydzielania odpadów przed zastosowaniem procedury zgłoszenia przewidzianej w tym rozporządzeniu.