62019CJ0562_RES
Zadeva C‑562/19 P
Evropska komisija
proti
Republiki Poljski
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 16. marca 2021
„Pritožba – Člen 107(1) PDEU – Državne pomoči – Poljski davek za maloprodajni sektor – Člen 108(2) PDEU – Sklep o začetku formalnega postopka preiskave“
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ugodna davčna obravnava nekaterih podjetij s strani javnih organov – Vključitev – Prednosti, ki izhajajo iz splošnega ukrepa, ki se uporablja brez razlikovanja za vse gospodarske subjekte – Izključitev
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 27 do 30.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Odstopanje od splošnega davčnega sistema – Konstitutivni elementi referenčnega sistema ali običajne davčne ureditve – Značilnosti zadevnega davka – Struktura progresivne obdavčitve – Vključitev – Meje – Očitno diskriminatoren element
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke 31, 32, od 37 do 39, 40 in 42.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Uvedba progresivne obdavčitve, katere davčna osnova je promet – Odločitev, ki spada v okvir polja proste presoje držav članic – Merila presoje – Nevtralni in upoštevni kazalnik prispevne sposobnosti davčnih zavezancev – Neobstoj očitno diskriminatornih parametrov – Neobstoj selektivnosti
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 40 do 45.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Odločba Komisije o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU, ki se nanaša na državni ukrep, skupaj z odredbo o začasnem zadržanju tega ukrepa – Sodni nadzor – Meje – Očitna napaka pri presoji
(člen 108(2) in (3) PDEU)
(Glej točke 50, 52 in 55.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Odločba Komisije o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU, ki se nanaša na državni ukrep, skupaj z odredbo o začasnem zadržanju tega ukrepa – Začasna opredelitev za novo pomoč – Očitna napaka pri presoji – Posledice – Razglasitev ničnosti odločbe o začetku formalnega postopka preiskave – Razglasitev ničnosti odredbe o začasnem zadržanju ukrepa
(člen 108(2) PDEU; Uredba Sveta št. 2015/1589, člen 1(f) in člen 13(1))
(Glej točke 51, 53 in 56.)
Povzetek
Poljski davek za maloprodajni sektor in madžarski davek na oglaševanje ne kršita prava Unije na področju državnih pomoči.
Sodišče je zato zavrnilo pritožbi Komisije in potrdilo sodbi Splošnega sodišča.
Poljska je z zakonom, ki je začel veljati 1. septembra 2016, uvedla davek za maloprodajni sektor. Davčna osnova tega davka je bil mesečni promet, ki ga je kateri koli trgovec na drobno ustvaril s prodajo blaga potrošnikom in ki je presegal znesek 17 milijonov poljskih zlotov (PLN) (približno štiri milijone EUR). Ta davek je imel dva razreda: davčna stopnja 0,8 % se je uporabljala za promet od 17 do 170 milijonov PLN, z davčno stopnjo 1,4 % pa je bil obdavčen del prometa, ki je presegal zadnjenavedeni znesek.
Po koncu formalnega postopka preiskave v zvezi s tem ukrepom, ki je bil začet s sklepom z dne 19. septembra 2016, (
1
) je Evropska komisija v sklepu z dne 30. junija 2017 (
2
) zavzela stališče, da je ta progresivni davek državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom in Poljski odredila odpravo vseh začasno zadržanih plačila iz naslova tega davka, z učinkom od datuma njegovega sprejetja.
Splošno sodišče, na katero se je Poljska obrnila, je s sodbo z dne 16. maja 2019 (
3
) razglasilo ničnost, prvič, sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, in drugič, negativnega sklepa, ki ga je Komisija sprejela glede davčnega ukrepa, ki ga je sprejela Poljska. Presodilo je, da je Komisija napačno menila, da je bila posledica uvedbe progresivnega davka na promet, ustvarjen s prodajo blaga na drobno, selektivna prednost v korist podjetij, ki ustvarijo majhen promet, povezan s to dejavnostjo, in da glede sklepa o začetku formalnega postopka preiskave Komisija zadevnega davčnega ukrepa glede na podatke iz spisa ni mogla začasno opredeliti kot novo pomoč, ne da bi se oprla na obstoj legitimnih dvomov v zvezi s tem.
Madžarska pa je z zakonom, ki je začel veljati 15. avgusta 2014, uvedla progresivni davek na dohodke iz oglaševanja v tej državi članici. Ta davek, odmerjen od neto prometa izdajateljev oglasov (tiskani mediji, avdiovizualni mediji ali objavitelji oglasov na plakatih), ki poslujejo na Madžarskem, je najprej imel lestvico šestih progresivnih davčnih stopenj glede na promet, kasneje pa je bil prilagojen in zajema le dve davčni stopnji, v njegovem okviru pa za davčne zavezance, katerih dobiček je bil pred obdavčitvijo za davčno leto 2013 enak nič ali negativen, obstaja možnost, da od svoje davčne osnove odbijejo 50 % izgub, prenesenih iz prejšnjih davčnih let.
Po koncu formalnega postopka preiskave v zvezi s tem ukrepom, ki je bil začet s sklepom z dne 12.marca 2015, (
4
) je Komisija s sklepom z dne 4. novembra 2016 (
5
) ocenila, da je davčni ukrep, ki ga je sprejela Madžarska, tako zaradi svoje progresivne strukture kot zaradi možnosti odbitka prenesenih izgub, ki jo zajema, državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom in odredila takojšnjo in dejansko izterjavo izplačanih pomoči od njenih prejemnikov.
Splošno sodišče, na katero se je Madžarska obrnila, je s sodbo z dne 27. junija 2019 (
6
) zadnjenavedeni sklep razglasilo za ničen in presodilo, da je Komisija napačno štela, da zadevni davčni ukrep in mehanizem delne odbitnosti prenesenih izgub pomenita selektivni prednosti.
Veliki senat Sodišča je v dveh sodbah, razglašenih 16. marca 2021, zavrnil pritožbi Komisije zoper izpodbijani sodbi. Komisija je v utemeljitev pritožb zlasti zatrjevala, da je Splošno sodišče kršilo člen 107(1) PDEU s tem, da je presodilo, da progresivnosti zadevnih dveh obdavčitev prometa ne vodita do selektivne prednosti.
Sodišče je v okviru zavrnitve očitkov Komisije v predmetnih sodbah za področje državnih pomoči ponovno potrdilo načelo, uveljavljeno na področju temeljnih svoboščin notranjega trga, in sicer, da so v sedanjem stanju harmonizacije davčnega prava Unije države članice proste glede vzpostavitve sistema obdavčitve, ki se jim zdi najprimernejši, tako da uporaba progresivne obdavčitve, katere osnova je promet, spada v prosto presojo vsake države članice, (
7
) če konstitutivne značilnosti zadevnega ukrepa ne razkrijejo nobenega očitno diskriminatornega elementa.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej opozorilo, da za opredelitev splošnega ukrepa za „državno pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU pogoj glede selektivnosti prednosti, ki jo zagotavlja zadevni ukrep, nalaga ugotovitev, ali je ta ukrep tak, da daje prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ v primerjavi z drugimi, ki so glede na cilj, ki se uresničuje z zadevno ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju ter so tako deležni drugačnega obravnavanja, ki ga je v bistvu mogoče opredeliti kot diskriminacijo. Natančneje, kadar gre za nacionalni davčni ukrep, mora Komisija po tem, ko opredeli referenčni sistem oziroma „običajno“ davčno ureditev, ki se uporablja v zadevni državi članici, dokazati, da zadevni davčni ukrep odstopa od tega referenčnega sistema, ker uvaja razlikovanje med subjekti, ki so glede na cilj, ki se uresničuje s tem sistemom, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju in ni utemeljen glede na naravo ali sistematiko zadevnega sistema.
Glede na te preudarke je Sodišče najprej preizkusilo, ali je v obravnavanih primerih Splošno sodišče v bistvu pravilno razsodilo, da Komisija ni dokazala, da je posledica progresivnosti zadevnih davčnih ukrepov dodelitev selektivne prednosti „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“. V zvezi s tem je Sodišče potrdilo analizo Splošnega sodišča, da je progresivnost davčnih stopenj, določenih v okviru zadevnih dveh davčnih ukrepov, sestavni del referenčnega sistema, glede na katerega je treba presoditi, ali je bil obstoj selektivne prednosti dokazan.
Ob upoštevanju davčne avtonomije, priznane državam članica zunaj področij, ki so bila predmet harmonizacije v pravu Unije, so namreč te proste glede vzpostavitve sistema obdavčitve, ki se jim zdi najprimernejši, tako da po potrebi sprejmejo progresivno obdavčitev. Natančneje, pravo Unije na področju državnih pomoči načeloma ne nasprotuje temu, da se države članice odločijo za progresivne davčne stopnje, namenjene upoštevanju prispevne sposobnosti davčnih zavezancev, ravno tako pa državam članicam ne nalaga obveznosti, da uporabo progresivnih stopenj omejijo le na obdavčitve, katerih osnova je dobiček, z izključitvijo tistih, katerih osnova je promet.
V teh okoliščinah konstitutivne značilnosti davka, med katere spadajo progresivne davčne stopnje, načeloma tvorijo referenčni sistem ali „običajno“ davčno ureditev za analizo pogoja selektivnosti. Komisija je tista, ki mora po potrebi dokazati, da so bile značilnosti nacionalnega davčnega ukrepa zasnovane očitno diskriminatorno, tako da jih je treba izključiti iz referenčnega sistema, kar lahko med drugim razkrije izbiro meril obdavčitve, ki glede na cilj tega ukrepa, ni dosledna. V zvezi s tem pa je Sodišče v obravnavanih primerih ugotovilo, da Komisija ni dokazala, da so bile značilnosti ukrepov, ki sta ju sprejela poljski oziroma madžarski zakonodajalec, zasnovane očitno diskriminatorno zaradi obidenja zahtev, ki izhajajo iz prava Unije na področju državnih pomoči. V teh okoliščinah je torej Splošno sodišče v izpodbijanih sodbah pravilno presodilo, da se je Komisija napačno oprla na nepopoln in fiktiven referenčni sistem s tem, da je ocenila, da progresivna lestvica zadevnih dveh davčnih ukrepov ni bila del referenčnega sistema, glede na katerega je bilo treba presojati selektivnost teh dveh ukrepov.
V zadevi (C 562/19 P), ki se je nanašala na davek za maloprodajni sektor, ki ga je uvedla Poljska, je Sodišče nato preizkusilo razloge, na katere se je Splošno sodišče oprlo za to, da je za ničen razglasilo tudi sklep o začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z davčnim ukrepom, ki ga je sprejela ta država članica. V konkretnem primeru je Splošno sodišče v bistvu presodilo, da je Komisija začasno opredelitev zadevnega davčnega ukrepa za novo pomoč oprla na očitno napačno analizo tega ukrepa, ki zato ni bila primerna za to, da bi pravno zadostno utemeljila obstoj legitimnih dvomov v zvezi z opredelitvijo tega ukrepa za novo pomoč. V zvezi s tem je Sodišče opozorilo, da mora sodišče Unije pri nadzoru nad veljavnostjo takega sklepa o začetku formalnega postopka preiskave opraviti le omejen nadzor nad presojo, ki jo je Komisija podala v zvezi z opredelitvijo ukrepa za „državno pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU. Sodišče pa je ugotovilo, da se je Splošno sodišče z odločitvijo, ki jo je podalo, zadovoljilo s tem, da je nad začasno opredelitvijo za državno pomoč, ki jo je Komisija podala v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave, izvajalo nadzor nad očitno napako pri presoji in v zvezi s tem poudarilo, da tega sklepa nikakor ni razglasilo za ničnega na podlagi zgolj ponovitve razlogov, iz katerih je negativni sklep, ki ga je Komisija sprejela v zvezi z davčnim ukrepom, ki ga je sprejela Poljska, razglasilo za ničnega. Zato je Sodišče zavrnilo pritožbene razloge zoper sodbo Splošnega sodišča v delu, v katerem sta bila z njo sklep o začetku formalnega postopka preiskave in odredba o začasnem zadržanju, ki ga dopolnjuje, razglašena za nična.
Nazadnje, v zadevi (C‑596/19 P), ki se je nanašala na davek na oglaševanje, uveden na Madžarskem, je Sodišče presodilo, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je ocenilo, da prehodni mehanizem delne odbitnosti prenesenih izgub ni vodil do selektivne prednosti. Vzpostavitev prehodnega ukrepa, v okviru katerega se upošteva dobiček, namreč glede na cilj redistribucije, ki mu je sledil madžarski zakonodajalec z uvedbo davka na oglaševanje, ni bila nedosledna. Sodišče je v zvezi s tem poudarilo, da je v konkretnem primeru merilo neobstoja knjiženega dobička v poslovnem letu pred začetkom veljavnosti tega davka objektivno, saj imajo podjetja, ki so upravičena do prehodnega mehanizma delne odbitnosti izgub, s tega vidika manjšo prispevno sposobnost kot druga.
Iz teg razlogov je Sodišče pritožbi Komisije zoper izpodbijani sodbi v celoti zavrnilo.
(
1
)	Sklep z dne 19. septembra 2016 o državni pomoči SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) – Poljski davek v maloprodajnem sektorju – Poziv k predložitvi pripomb na podlagi člena 108(2) [PDEU] (UL 2016, C 406, str. 76; v nadaljevanju: sklep o začetku postopka ali sklep o začetku postopka v zvezi s Poljsko).
(
2
)	Sklep (EU) 2018/160 z dne 30. junija 2017 o državni pomoči SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN), ki jo je Poljska izvedla za davek za maloprodajni sektor (UL 2018, L 29, str. 38; v nadaljevanju: negativni sklep, ki se nanaša na Poljsko).
(
3
)	Sodba Splošnega sodišča z dne 16. maja 2019, Poljska/Komisija (T‑836/16 in T‑624/17, EU:T:2019:338).
(
4
)	Sklep z dne 12. marca 2015 o državni pomoči SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Madžarska – Davek na oglaševanje – Poziv k predložitvi pripomb na podlagi člena 108(2) [PDEU] (UL 2015, C 136, str. 7).
(
5
)	Sklep Komisije (EU) 2017/329 z dne 4. novembra 2016 o ukrepu SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN), ki ga je Madžarska izvedla v zvezi z obdavčenjem prometa od oglaševanja (UL 2017, L 49, str. 36; v nadaljevanju: negativni sklep, ki se nanaša na Madžarsko, ali, skupaj z negativnim sklepom, ki se nanaša na Poljsko, sporna sklepa).
(
6
)	Sodba Splošnega sodišča z dne 27. junija 2019, Madžarska/Komisija, (T‑20/17, EU:T:2019:448) (v nadaljevanju: skupaj z zgoraj navedeno sodbo Poljska/Komisija: izpodbijani sodbi).
(
7
)	Glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, točka 49), in z dne 3. marca 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, točka 69), ter, na področju državnih pomoči, sodbo z dne 26. aprila 2018, ANGED (C‑233/16, EU:C:2018:280, točka 50).