61992C0087
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 22 april 1993 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Bij beschikking van 5 februari 1992 heeft het Bundesgerichtshof drie prejudiciële vragen aan het Hof gesteld over verordening (EEG) nr. 262/79 van de Commissie van 12 februari 1979 betreffende de verkoop tegen verlaagde prijs van boter bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen (
1
) (hierna: „verordening”). Alvorens in te gaan op de inhoud van de gestelde vragen, wil ik een overzicht geven van de relevante elementen van de betrokken regeling en van de feiten die ten grondslag liggen aan het hoofdgeding tussen de vennootschap Hoche en de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (hierna: „BALM”).
2.
Artikel 6, lid 3, van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (
2
), bepaalt: „Voor die boter in openbare opslag die in de loop van een melkprijsjaar niet tegen normale voorwaarden kan worden afgezet, kunnen bijzondere maatregelen worden genomen.” Lid 7 van dit artikel luidt: „De uitvoeringsbepalingen van dit artikel, en met name het bedrag van de voor de particuliere opslag verleende steun, worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 30”, dat wil zeggen die van het Comité van beheer voor melk en zuivelprodukten.
3.
In dit kader heeft de Commissie verschillende verordeningen vastgesteld met betrekking tot de verkoop van boter tegen verlaagde prijzen. De verordening die in het onderhavige geval van toepassing is, heeft ten doel een einde te maken aan „de situatie op de botermarkt in de Gemeenschap (...) gekenmerkt door het bestaan van voorraden, die zijn ontstaan ten gevolge van interventies op de markt”. (
3
)
4.
De verkoop tegen verlaagde prijzen maakt het mogelijk de botervoorraden waarover de Gemeenschap beschikt, te reduceren, echter alleen ten gunste van een bepaalde tak van de voedingsindustrie, in het onderhavige geval die van het banketbakkerswerk en het consumptie-ijs. Zo is er een procedure van permanente verkoop bij inschrijving ingesteld. Zolang die procedure openstaat, wordt overgegaan tot het houden van bijzondere inschrijvingen. (
4
) De partij wordt toegewezen aan de inschrijver die de prijs biedt met het grootste verschil in verhouding tot de vastgestelde minimumprijs. (
5
) Alleen personen die zich ertoe verbinden de boter te verwerken in overeenstemming met de voorschriften van de verordening, kunnen aan de inschrijving deelnemen (
6
), en zij moeten te dien einde een zogenoemde verwerkingswaarborg stellen, die ten doel heeft „te verzekeren dat de boter overeenkomstig de bepalingen van deze verordening wordt gebruikt” en waarvan het bedrag gelijk is aan het „verschil tussen de marktprijs van de boter en de vastgestelde minimumprijzen”. (
7
) Zodra de verwerking volgens de genoemde voorschriften en binnen de gestelde termijn is uitgevoerd, wordt de waarborg vrijgegeven. (
8
) Het toezicht op de naleving van deze voorschriften dient te worden uitgevoerd door de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de verwerking en de bijmenging hebben plaatsgevonden; de Lid-Staat oefent hiertoe controles uit. (
9
) De niet-naleving van bepaalde in de verordening genoemde voorwaarden wordt bestraft met de volledige of gedeeltelijke verbeurte van de waarborg. (
10
)
5.
In 1980 heeft Hochc, exploitant van een verwerkingsbedrijf, zich als inschrijver bij de BALM aangemeld en een waarborg gesteld.
6.
Na de boter te hebben verwerkt tot botcrconcentraat, verkocht zij het concentraat aan een Italiaanse afnemer. Tijdens het vervoer nam de Duitse douane een monster van 250 g om de uitgevoerde verwerking te controleren. De analyses van de bevoegde dienst brachten per ton slechts 375 g beta-sitosterol en 49 g vanille aan het licht. Bovendien waren deze stoffen niet gelijkmatig verdeeld. In dit verband zij erop gewezen, dat de verordening in haar bijlage bepaalt, dat afhankelijk van de gekozen formule, bij de verwerking van de boter 480 g beta-sitosterol en 250 g vanille moeten worden bijgemengd.
7.
Artikel 5, lid 2, bepaalt immers:
„Bij de in lid 1 bedoelde verwerking moeten, in hetzelfde bedrijf, met uitsluiting van ieder ander produkt en zodanig dat een homogene verdeling van de bestanddelen wordt verzekerd, per ton boterconcentraat worden bijgemengd:
—
de in bijlage I genoemde produkten, indien het boterconcentraat bestemd is voor verwerking tot produkten van formule A of formule C (...),
—
de in bijlage II genoemde produkten, indien het boterconcentraat is bestemd voor verwerking tot produkten van formule B (...)”
8.
De analyses werden aan Floche meegedeeld nadat zij het boterconcentraat naar Italië had uitgevoerd. Op basis van deze controles weigerde de BALM de middels een bankgarantie gestelde waarborg terug te geven en is de waarborg geïnd.
9.
Hoche heeft bij het Landgericht beroep ingesteld tot teruggave van de waarborg. Plet Landgericht heeft de vordering toegewezen. Deze beslissing is echter door het Oberlandesgericht vernietigd. In de thans aanhangige Revisionproccdurc wenst het Bundesgerichtshof in wezen van het Hof te vernemen, of de verplichting de in de boter vermengde stoffen gelijkmatig te verdelen, van toepassing is zelfs nadat de verwerking heeft plaatsgevonden, dat wil zeggen als het boterconcentraat is afgekoeld. Het Bundesgerichtshof wenst bovendien te vernemen, of het aan de BALM staat te bewijzen dat de verordening niet is nageleefd, of dat Floche dient te bewijzen dat zij overeenkomstig de voorschriften heeft gehandeld. De laatste vraag, die veeleer moet worden beschouwd als een verzoek om een uitspraak over de geldigheid van artikel 22, lid 5, van de verordening, heeft betrekking op de verenigbaarheid met het evenredigheidsbeginsel van een bepaling die de niet-naleving van bepaalde voorschriften bestraft met de volledige verbeurte van de waarborg, zelfs indien het eindgebruik van de verwerkte boter in overeenstemming is met de verordening. (
11
)
10.
Ik zal allereerst de eerste vraag, die betrekking heeft op de uitlegging van artikel 5, lid 2, van de verordening, onderzoeken. Zoals reeds aangegeven, bepaalt dit artikel dat bepaalde produkten met de boter moeten worden vermengd „zodanig dat een homogene verdeling (...) wordt verzekerd”. De vraag is of deze gelijkmatigheid enkel dient te bestaan op het moment van de verwerking.
11.
Een dergelijke uitleg lijkt mij in tegenspraak te zijn zowel met de bewoordingen als met de doelstelling van de verordening.
12.
In de eerste plaats de tekst.
13.
Artikel 5, lid 2, bepaalt in wezen, dat de in bijlagen I en II genoemde produkten tijdens de verwerking met de boter moeten worden vermengd, teneinde een homogene verdeling te verzekeren per ton boterconcentraat.
14.
Zoals de BALM naar mijn mening terecht opmerkt, kan de bijmenging van de betrokken produkten in de boter slechts plaatsvinden tijdens het verwerkingsproces. In het arrest Hoche en De Beste Boter (
12
), heeft het Hof het volgende in herinnering gebracht:
„Met verordening nr. 1259/72 heeft de Commissie gezocht naar een weg om de boteroverschotten te verminderen door de boter bij inschrijving tegen verlaagde prijs te verkopen aan bepaalde verwerkende industrieën in de Gemeenschap. Deze verbinden zich ertoe, de boter (basisprodukt) tot boterconcentraat (tussenprodukt) en dit vervolgens binnen een termijn van 120 dagen tot drie bepaalde produkten (verwerkingsprodukten) te verwerken.” (
13
)
15.
De verklikkerstoffen worden echter pas bijgemengd in het stadium van het tussenprodukt, waarbij dient te worden opgemerkt dat het aan het eind van dit proces verkregen produkt slechts kan worden aangewend voor de in artikel 4 van de verordening genoemde verwerkte produkten. Tijdens dit proces wordt de boter verhit, waarna de verklikkerstoffen worden bijgemengd. Het aldus verwerkte produkt is boterconcentraat. Het is echter duidelijk dat deze gelijkmatigheid ook na de verwerkingsfase vereist is: het gebruik van de termen „zodanig dat (...) wordt verzekerd” geeft aan, dat de gelijkmatige verdeling van de verklikkerstoffen in het boterconcentraat een van de doeleinden van die verwerking is. Bovendien kan ik uit de bewoordingen van de verordening niet opmaken, dat onderscheid wordt gemaakt tussen warm en afgekoeld boterconcentraat.
16.
Deze letterlijke uitlegging is in overeenstemming met de ratio legis van de verordening. De bijmenging van de verklikkerstoffen evenals hun gelijkmatige verdeling in het boterconcentraat dienen er namelijk toe te verzekeren, dat de tegen verlaagde prijs verkochte boter — door de deelnemers aan het economisch verkeer die van deze verlaging profiteren — in overeenstemming met het doel van de gemeenschapsverordening wordt gebruikt.
17.
De zesde overweging van de considerans zegt trouwens, dat
„de aankoop van de boter afhankelijk moet worden gesteld van de naleving van de voorwaarden waardoor wordt gegarandeerd dat de boter niet aan haar bestemming wordt onttrokken; dat daartoe een controle moet worden uitgeoefend vanaf de uitslag van de boter tot de verwerking in de aangegeven produkten heeft plaatsgevonden”. (
14
)
18.
En in de zevende overweging van de considerans wordt verklaard, dat
„deze bijzondere voorwaarden in de eerste plaats moeten voorzien in de verplichting om aan de boter bepaalde produkten toe te voegen, naar gelang van de voorgenomen bestemming, waardoor de betrokken boter kan worden onderscheiden van andere boter”.
19.
De mogelijkheid dit onderscheid te maken, kan alleen worden verzekerd door een gelijkmatige verdeling, en controles bieden de gelegenheid na te gaan of de verdeling op bevredigende wijze is uitgevoerd en van blijvende aard is.
20.
Tijdens de verwerking biedt de bijmenging van de verklikkerstoffen, die technisch onomkeerbaar is — behalve door een herbehandeling die elk financieel voordcel van de bewerking teniet zou doen —, een eerste waarborg tegen oneigenlijk gebruik van de interventieboter.
21.
Een tweede waarborg bestaat in de eis dat de gelijkmatige verdeling moet blijven bestaan totdat het boterconcentraat door middel van bijmenging in het eindprodukt is verwerkt. Gezien de omvang van de verleende voordelen dient men namelijk door middel van elke gepaste vorm van controle te zorgen dat de inschrijver de interventieboter niet opnieuw op de markt kan brengen als gewoon consumptiegoed.
22.
Zo bepaalt artikel 6, dat indien het boterconcentraat niet in dezelfde vestiging kan worden verwerkt als die waar de bijmenging heeft plaatsgevonden, het vervoer van het boterconcentraat dient te beantwoorden aan bepaalde criteria die een eindgebruik overeenkomstig de in artikel 4 bedoelde produkten moeten verzekeren.
23.
Evenzo heeft het Hof in het arrest Pommerehnke (
15
) — zelfs al leek de in het geding zijnde bepaling slechts van toepassing te zijn op boter, met uitsluiting van boterconcentraat — deze bepaling uitgelegd met het oog op het reeds vermelde doel van de regeling, namelijk het wegwerken van de voorraden interventieboter.
24.
Het Hof heeft alstocn geoordeeld:
„Met dat systeem zou echter niet kunnen worden gewerkt, indien de sancties niet voor boterconcentraat zouden gelden, immers, boterconcentraat zou dan aan de vcrcdelingsindustric kunnen worden verkocht en aldus aan de eraan toegedachte bestemming, rechtstreekse consumptie, kunnen worden onttrokken. (
16
)
Omdat boterconcentraat dus in volle omvang voor consumptie bestemd is, gelden de voorwaarden, in artikel 6, lid 2, van de verordening voor doorverkoop van boter voorzien, ook voor verkoop van boterconcentraat, omdat alleen dan de mogelijkheid van gebruik in strijd met de aan het concentraat toegedachte bestemming kan worden afgesneden.” (
17
)
25.
Derhalve volgt uit artikel 5, lid 2, dat de in de verordening verlangde gelijkmatige verdeling van de bij te mengen produkten zowel van toepassing is op het warme als het afgekoelde boterconcentraat.
26.
Ik zal nu de vraag over de bewijslast betreffende de naleving van de in artikel 5, lid 2, genoemde voorwaarden bezien.
27.
Men dient hierbij onderscheid te maken tussen, enerzijds, controles in het stadium van het eindverbruik van het boterconcentraat, en, anderzijds, zoals in het onderhavige geval, controles die vóór het eindverbruik worden verricht door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten teneinde zich van de naleving van de in de verordening opgenomen voorschriften te vergewissen.
28.
Voor wat allereerst de naleving door de inschrijver betreft van de verplichting het boterconcentraat te gebruiken voor de in artikel 4 genoemde produkten, staat het aan de inschrijver het bewijs hiervan te leveren. Dit volgt immers uit artikel 22, lid 4, dat bepaalt:
„Behoudens overmacht wordt de in artikel 16, lid 2, bedoelde verwerkingswaarborg verbeurd naar rata van de hoeveelheden waarvoor de in verordening (EEG) nr. 1687/76 bedoelde bewijzen niet worden geleverd binnen een termijn van 18 maanden, te rekenen vanaf de in artikel 12, lid 2, bedoelde uiterste dag voor de indiening van de aanbiedingen.”
29.
Dit artikel verwijst voor het bewijs dat de boter overeenkomstig haar bestemming is gebruikt, naar verordening nr. 1687/76 van de Commissie van 30 juni 1976 (
18
), en in het bijzonder naar artikel 13, punt 4, van deze verordening, dat de vrijgave van de waarborg afhankelijk maakt van de indiening van bepaalde, door de bevoegde autoriteiten aangehaalde en door die autoriteiten afgegeven documenten. (
19
) De bewijslast betreffende het behoorlijke eindverbruik van de boter kan derhalve enkel op de inschrijver rusten.
30.
Het Hof heeft trouwens in deze zin geoordeeld in de zaak Corman. (
20
) De relevante feiten in deze zaak waren de volgende. Corman had interventieboter gekocht en zich verbonden de voorwaarden voor de verwerking en het eindverbruik van de boter na te leven. Zij had de boter aan verscheidene kopers in Duitsland verkocht en van de Duitse douaneautoriteiten verklaringen over het behoorlijke eindverbruik van de boter gekregen, zodat de verwerkingswaarborg was vrijgegeven. Achteraf was echter gebleken dat de boter niet in overeenstemming met haar bestemming was gebruikt, en het interventiebureau had de terugbetaling van het bedrag van de verwerkingswaarborg geëist.
31.
Omtrent dc bewijslast overwoog het Hof:
„Opgemerkt zij, dat weliswaar volgens artikel 18, lid 2, van verordening nr. 232/75 de inschrijver bij zijn verzoek om vrijgiftc van de waarborg door middel van het controleexemplaar T5 moet aantonen dat de boter volgens voorschrift is gebruikt, doch dat, wanneer de bevoegde autoriteiten zich op een inhoudelijke onjuistheid in dat document beroepen, zij het bewijs daarvan dienen te leveren.” (
21
)
32.
Hoewel deze zaak betrekking had op verordening nr. 232/75 en niet, zoals in het onderhavige geval, op verordening nr. 262/79, ligt een gelijkluidende oplossing voor de hand, voor zover, ondanks het verschil in bewoordingen, deze twee bepalingen dezelfde betekenis hebben. (
22
)
33.
Zo beweert de BALM, dat tot het moment van de afgifte van de verklaring het aan de inschrijver staat te bewijzen dat de in artikel 5, lid 2, genoemde voorwaarden volledig zijn nageleefd.
34.
Niettemin zegt artikel 22, lid 5, dat betrekking heeft op het specifieke geval dat de in artikel 5 genoemde voorwaarden niet zijn nageleefd:
„Ingeval de verwerking tot produkten als bedoeld in artikel 4 is uitgevoerd zonder dat de in artikel 5 bedoelde voorwaarden volledig zijn nagekomen, wordt de waarborg voor de betrokken partij verbeurd.
Indien de geconstateerde overtreding evenwel slechts bestaat in een dosering van produkten die minder dan 20 % afwijkt van de in bijlage I of II voor die produkten voorgeschreven dosering, wordt slechts tot 25 % van de waarborg verbeurd.” (
23
)
35.
De volledige of gedeeltelijke verbeurte van de waarborg is bijgevolg afhankelijk van de constatering van een overtreding bestaande in het feit dat het boterconcentraat onvoldoende verklikkerstoffen bevat. De controle zal derhalve rechtstreeks worden uitgeoefend op het boterconcentraat of op de desbetreffende documenten, en niet zozeer op de documenten waaruit blijkt dat het boterconcentraat op correcte wijze is verwerkt in de in artikel 4 genoemde produkten.
36.
Artikel 22, lid 5, bevat hier een „omkering” van de bewijslast. Het staat dientengevolge aan de bevoegde autoriteit aan te tonen, dat de in artikel 5 bedoelde voorwaarden niet zijn nageleefd, teneinde haar weigering de waarborg geheel of gedeeltelijk vrij te geven, te staven,
37.
De vraag is of de Duitse douaneautoriteiten, op wie de bewijslast rustte, het recht hadden dat bewijs te leveren door middel van een steekproefcontrole.
38.
In het arrest BayWa (
24
) heeft het Hof overwogen:
„(...) dat verschillende controlemethoden, zoals steekproeven, inzage in de boeken of erkenning als denatureringsbedrijf ieder voor zich dan wel te zamen gelijkelijk doeltreffend kunnen zijn, ofschoon geen van deze methoden een absolute waarborg biedt. Voorts heeft het Hof overwogen dat de gemeenschapswetgever de controleprocedure niet gedetailleerd heeft geregeld, doch de Lid-Staten de vrijheid heeft gelaten op eigen verantwoordelijkheid een op hun rechtsorde afgestemde controleregeling uit te werken en hun keuze op de meest passende oplossing te bepalen.” (
25
)
39.
Deze oplossing was gerechtvaardigd, aangezien de betrokken gemeenschapsverordeningen erover zwijgen. Derhalve kan worden geconstateerd, dat verordening nr. 262/79, die de wijze van controle niet gedetailleerd regelt, de Lid-Staten de bevoegdheid verleent de naleving van de gemeenschapsvoorschriften door de deelnemers aan het economisch verkeer te controleren. Overigens is tijdens de mondelinge behandeling door geen enkele partij bestreden dat de Lid-Staat over de mogelijkheid beschikt een dergelijke controle in te stellen.
40.
Zo ook heeft het Hof in het arrest Société pour l'exportation des sucres (
26
) het beginsel erkend, dat een controle kan worden uitgeoefend die niet in de verordening is voorzien, en dit ondanks het feit dat de resultaten van deze controle slechts bekend werden op het moment dat de uitvoer reeds had plaatsgevonden. De zaak betrof de vraag naar de wettigheid van een controlemaatregel uitgevoerd vóór de verscheping van als voedselhulp bestemde produkten. Het Hof verklaarde toen:
„Een situatie als in casu, waarin de resultaten van de kwaliteitscontrole eerst na levering van de goederen bekend zijn geworden, is in de verordening niet geregeld. Hieruit volgt evenwel niet, dat de onder deze omstandigheden uitgevoerde controle onwettig zou zijn of dat met de resultaten ervan geen rekening zou mogen worden gehouden (...) (
27
)
(...) wanneer deze eerst op een later tijdstip bekend worden.” (
28
)
41.
Daar het geheel van de in artikel 5, lid 2, opgenomen voorwaarden een essentieel onderdeel uitmaakt van het door de verordening ingestelde controlesysteem, kan de door de nationale autoriteiten uitgevoerde steekproef als zodanig niet onwettig worden geacht.
42.
Echter zij opgemerkt, dat ofschoon de Lid-Staat een dergelijke controle kan instellen, het aan de verwijzende rechter staat zowel de formele rechtmatigheid als de bewijskracht ervan na te gaan.
43.
Volgens de Commissie waren evenwel bepaalde fouten begaan bij de toepassing van de nationale voorschriften. (
29
) De uitleg van haar vertegenwoordiger ter terechtzitting maakt het nauwelijks mogelijk deze fouten precies te bepalen. Hoe het ook zij, een dergelijke beoordeling valt onder de bevoegdheid van de nationale rechter. (
30
) Ingeval deze van mening is, dat de monsterneming door de Duitse autoriteiten naar de vorm onwettig is of geen bewijskracht heeft, dient de waarborg te worden teruggegeven.
44.
Indien de nationale autoriteit daarentegen deze rechter gegevens verschaft op grond waarvan op het eerste gezicht kan worden aangenomen dat de controle die tot de constatering van de inbreuk heeft geleid, naar de vorm wettig is en voldoende bewijskracht heeft, kan de handelaar niet volstaan met een ontkenning van de conclusies. Het staat dan aan hem deze conclusies te bestrijden door tegenbewijzen aan te dragen.
45.
Met zijn laatste prejudiciële vraag, die, zoals vermeld, naar mijn mening is gericht op een uitspraak over de geldigheid, wenst het Bundesgerichtshof te weten of, met het oog op het evenredigheidsbeginsel, de waarborg niet gedeeltelijk verbeurd moet worden nu het eindresultaat eenmaal is bereikt, zelfs indien de verklikkerstoffen niet gelijkmatig of slechts in onvoldoende hoeveelheden zijn bijgemengd in het boterconcentraat.
46.
De elementen van het te geven antwoord kunnen worden gevonden in de rechtspraak van het Hof.
47.
Zo heeft het Hof ten aanzien van een sanctie, zoals het met-vrijgeven van een waarborg wegens de niet-naleving van een termijn voor het overleggen van bewijsstukken, overwogen dat moest worden onderzocht of deze sanctie
„verder gaat dan hetgeen passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel”. (
31
)
48.
Daarbij volgt uit de vaste rechtspraak van het Hof, dat bij de controle op dit gebied moet worden nagegaan,
„(...) om te kunnen vaststellen of een bepaling van gemeenschapsrecht zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel (...), of de middelen die zij aanwendt om het gestelde doel te bereiken, beantwoorden aan het belang van dit doel en (...) of zij noodzakelijk zijn om het te bereiken”. (
32
)
49.
Met het arrest MAN (
33
) trad het onderscheid tussen hoofd- en ncvenverplichtingen aan het licht. Terwijl de eerstgenoemde verplichting „noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken”, is de nevenverplichting daarentegen van administratieve aard en kan de niet-nakoming ervan niet even zwaar worden bestraft als een schending van de hoofdverplichting. (
34
)
50.
In het arrest MAAS (
35
) werd duidelijk, dat de niet-nakoming van een hoofdverplichting met volledige verbeurte van de waarborg kan worden bestraft zonder dat het evenredigheidsbeginsel daarmee wordt aangetast. Het Hof formuleerde dat als volgt:
„Er moet (...) worden nagegaan, of de thans in geding zijnde verplichtingen moeten worden beschouwd als hoofdverplichtingen, waarvan de nakoming van fundamenteel belang is voor het goed functioneren van een gemeenschapsregeling en waarvan de niet-nakoming met volledige verbeurte van de waarborg kan worden gesanctioneerd zonder dat dit tot schending van liet evenredigheidsbeginsel leidt, dan wel als nevenverplichtingen, waarvan de niet-nakoming niet met dezelfde gestrengheid behoeft te worden gesanctioneerd als de niet-nakoming van een hoofdverplichting.” (
36
)
51.
Het Hof heeft evenwel reeds in dat arrest geoordeeld, dat de volledige verbeurte van een waarborg, zelfs als sanctie op een hoofdverplichting, buitensporig zou kunnen zijn. Want na de verplichting om bepaalde voedingsmiddelen binnen een vastgestelde termijn te verschepen, als een hoofdverplichting te hebben bestempeld, overwoog het niettemin:
„Bij zeetransport kan een vertraging van enige dagen bij de verscheping van de goederen en bij het vertrek van het schip echter niet als een schending van de verplichting worden beschouwd.” (
37
)
52.
Uit de arresten Lingenfelser (
38
), Italtrade (
39
) en Pressler (
40
) blijkt nog meer het verminderd belang van dit onderscheid. Ik ben echter van mening, dat dit onderscheid steeds in het achterhoofd moet worden gehouden voor zover de controle van de evenredigheid van een sanctie nauw verbonden is met het belang van de verplichting die door de marktdeelnemer is aangegaan.
53.
Al kan de volledige verbeurte van een waarborg inderdaad buitensporig blijken te zijn, zelfs in geval van de niet-nakoming van een hoofdverplichting, toch is het naar mijn mening noodzakelijk dit onderscheid te maken teneinde te voorkomen dat een nevenverplichting met dezelfde gestrengheid, ja zelfs zwaarder, wordt bestraft als een hoofdverplichting.
54.
Derhalve dient te worden onderzocht of de betrokken bepaling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, door de niet-nakoming van de verplichting tot bijmenging van bepaalde produkten en tot gelijkmatige verdeling te bestraffen met verbeurte van de waarborg die in bepaalde gevallen volledig kan zijn, zelfs al is de boter gebruikt volgens de voorschriften van de verordening.
55.
Het is zaak uit te maken, of
„de verbeurte van de waarborg in een redelijke verhouding staat tot dit doel en noodzakelijk is om het te bereiken”. (
41
)
56.
Er zij aan herinnerd, dat het doel van de bijmenging van bepaalde produkten aan het boterconcentraat in de eerste plaats voortvloeit uit de redenen die in de zesde en de zevende overweging van de considerans van de verordening worden genoemd, namelijk dat de bijmenging en de gelijkmatige verdeling dienen te verzekeren dat de verwerkte boter overeenkomstig haar beoogde bestemming wordt gebruikt, „waardoor de betrokken boter kan worden onderscheiden van andere boter”.
57.
Vervolgens blijkt uit artikel 3:
„De inschrijver kan slechts aan de inschrijving deelnemen indien hij er zich schriftelijk toc verbindt de in artikel 1 bedoelde boter uitsluitend tot de in artikel 4 bedoelde produkten te laten verwerken met inachtneming van de voorwaarden bepaald in de artikelen 5, 6, 7, 8,9 en 10.” (
42
)
58.
De inschrijver verplicht zich dus niet alleen het doel van de verordening, namelijk het van de markt nemen van bepaalde hoeveelheden boter en het gebruik ervan ten behoeve van bepaalde industrieën, in acht te nemen, maar ook de technische voorwaarden die beogen te verzekeren dat de aldus verwerkte boter daadwerkelijk van de markt wordt genomen.
59.
Eveneens dient te worden opgemerkt, dat krachtens artikel 18, lid 2, tweede alinea, een dergelijke inschrijver in het bijzonder bevoorrecht is, omdat voor inschrijvers,
„die de verbintenis hebben aangegaan om de boter, met inachtneming van de in artikel 5 vastgestelde voorwaarden, tot produkten als bedoeld in artikel 4 te verwerken, de prijs met 14 rekencenheden per 100 kg wordt verlaagd”.
60.
Het mechanisme waar het systeem op berust, kan als volgt worden samengevat. De inschrijver koopt de interventieboter tegen een prijs die lager is dan de marktprijs. Als tegenprestatie voor dit voordcel, verplicht hij zich de boter te verwerken door toevoeging van verklikkerstoffen, en dient hij te verzekeren dat de boter wordt gebruikt voor het vervaardigen van bepaalde produkten. Als garantie dat hij deze dubbele verplichting nakomt, stelt hij een waarborg waarvan het bedrag overeenkomt met het verschil tussen de interventieprijs van de boter en de marktprijs, dat wil zeggen het economisch voordeel dat hem wordt toegekend.
61.
Het is duidelijk, dat met deze regeling wordt beoogd dat het doel van de verordening wordt bereikt en dat concurrentievervalsing, die zou kunnen worden veroorzaakt doordat de regeling niet op identieke wijze wordt toegepast in de Gemeenschap, wordt tegengegaan.
62.
Het Hof heeft de verplichting de vrijwillig door de inschrijver aangegane voorwaarden na te leven, reeds in de volgende bewoordingen uitgedrukt in het arrest Hoche en De Beste Boter (
43
), waar het oordeelde, dat
„een bedrijf ingevolge artikel 6 van deze verordening [nr. 1259/72] slechts voor deze regeling in aanmerking kan komen, indien het zekere verplichtingen op zich neemt, namelijk in hoofdzaak om boter te doen verwerken tot boterconcentraat (lid 1, sub a), daaraan bepaalde stoffen te doen bijmengen (sub b), dit produkt slechts te doen verwerken tot bepaalde produkten, zoals banketbakkerswerk, en wel binnen een termijn van zes maanden (sub c), een voorraadboekhouding bij te houden (sub d) (...)”. (
44
)
63.
In het arrest Baywa, reeds aangehaald, dat de denaturering van tarwe met inachtneming van een referenticmelhode betrof, verklaarde het Hof, dat
„niet-tocpassing van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1403/69 [die de denaturcringsmethode omschrijft] een dubbel risico met zich mee zou brengen: in de eerste plaats zou het antwoord op de vraag of tarwe of rogge door een bepaalde denatureringsmethode ongeschikt is geworden voor menselijke consumptie, van Lid-Staat tot Lid-Staat en zelfs binnen één Lid-Staat kunnen verschillen; in de tweede plaats zou de gelijke behandeling van bedrijven die aanspraak maken op de denatureringspremie ten laste van gemeenschapsmiddelen van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), in gevaar kunnen komen”. (
45
)
64.
In dezelfde zin heeft het Hof in het arrest RUMI (
46
) geweigerd een verordening te vernietigen waarin werd bepaald, dat de steun volledig verviel indien de voorwaarden voor de denaturering van magere melk bestemd voor het voeren van dieren, slechts in geringe mate niet werden nageleefd. Er bestond weliswaar geen enkele eindcontrole om te bevestigen dat het voedingsmiddel daadwerkelijk voor zijn eindbestemming was gebruikt, maar het bedrijf toonde aan, dat het produkt in overeenstemming met zijn bestemming was aangewend.
65.
Het Hof oordeelde evenwel:
„Zelfs bij een gedeeltelijke steunbetaling in geval van een geringe niet-conformiteit van de denatureringsverrichting, zou het gevaar bestaan dat aan het produkt een andere bestemming wordt gegeven.” (
47
)
66.
Deze garantiedoelstelling is van fundamenteel belang om te voorkomen dat misbruik van de verordening wordt gemaakt, voor zover, zoals de vertegenwoordiger van verzoekster in het hoofdgeding overigens heeft erkend, er geen systematische eindcontrole op de bijmenging wordt uitgeoefend. De bijmenging en de gelijkmatige verdeling vormen een onweerlegbaar bewijs van de „denaturering” van de boter, die niet meer als gewoon consumptiegoed op de markt kan worden gebracht.
67.
De niet-nakoming van de verplichting de boter te verwerken, wordt echter niet zwaarder bestraft dan de niet-naleving van de verplichtingen inzake eindverbruik. Integendeel, terwijl het feit dat niet kan worden bewezen dat de boter in overeenstemming met haar bestemming is gebruikt, met de volledige verbeurte van de waarborg wordt bestraft, wordt een inbreuk op de verplichting tot verwerking slechts gesanctioneerd al naar gelang van de omvang van de vastgestelde tekortkoming, en voorziet artikel 22, lid 5, tweede alinea, in een slechts gedeeltelijke verbeurte van de waarborg in het geval van een dosering van minder dan 20 %, en in een volledige verbeurte daarboven.
68.
Ten slotte wil ik nog opmerken, zoals uiteengezet in mijn conclusie in de zaak Lingenfels er (
48
) uiteengezet, dat de geldigheidscontrole niet kan bestaan uit een onderzoek naar de gegrondheid van elk van de maatregelen, maar enkel een kennelijke overschrijding door de Commissie van de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid kan bestraffen.
69.
Mitsdien concludeer ik dat het Hof voor recht verklaart:
1)
Artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 262/79 van de Commissie bevat de verplichting tot gelijkmatige verdeling van de bij te mengen produkten, zowel in het verwarmde als in het afgekoelde boterconcentraat.
2)
Artikel 22, lid 5, van dezelfde verordening dient aldus te worden uitgelegd, dat het aan de bevoegde nationale autoriteiten staat, naar nationaal recht, het bewijs te leveren dat door de marktdeelnemer niet is voldaan aan de in artikel 5, lid 2, opgenomen voorwaarden. Te dien einde kan door die autoriteiten, volgens de in bedoelde Lid-Staat geldende regels, een controle worden uitgeoefend tot aan de laatste verwerkingsfase. Ingeval op wettige wijze een inbreuk op artikel 5, lid 2, wordt geconstateerd, staat het aan de inschrijver het tegenbewijs te leveren, waarbij deze zich er niet toe kan beperken, aan te voeren dat de verwerkte boter in overeenstemming met haar eindbestemming is gebruikt, of dat de resultaten van de controle slechts na de uiteindelijke verwerking van de boter aan hem zijn meegedeeld.
3)
Bij onderzoek van artikel 22, lid 5, van de verordening is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
1
)	PB 1979, L 41, biz. 1.
(
2
)	PB 1968, L 148, biz. 13.
(
3
)	Tweede overweging van de considerans van de verordening.
(
4
)	Artikel 12.
(
5
)	Artikel 17.
(
6
)	Artikel 3.
(
7
)	Artikel 16.
(
8
)	Artikel 22.
(
9
)	Artikel 21.
(
10
)	Artikel 22, lid 5.
(
11
)	De volledige tekst van de prejudiciële vragen is opgenomen in het rapport ter terechtzitting (punt II.5).
(
12
)	Arrest van 2 mei 1985, gevoegde zaken 154/84 en 155/84, Jurispr. 1985, blz. 1215.
(
13
)	R. o. 21.
(
14
)	Cursivering van mij.
(
15
)	Arrest van 29 april 1982, gevoegde zaken 66/81 en 99/81, Jurispr. 1982, blz. 1363.
(
16
)	K. o. 13.
(
17
)	R. o. u.
(
18
)	Verordening tot vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie (PB 1976, L 190, biz. 1).
(
19
)	Zie dc zesde overweging van dc considerans van verordening (EEG) nr. 262/79.
(
20
)	Arrest van 5 december 1985, zaak 124/83, Jurispr. 1985, blz. 3777.
(
21
)	R. o. 50. Zie ook arrest van 3 juli 1985, -/.aak 20/84, De Jong, Jurispr. 1985, blz. 2061, r. o. 5.
(
22
)	Artikel 18, lid 2, bepaalt: „Behoudens overmacht en onverminderd het bepaalde in artikel 19, iid 2, wordt de in artikel 12 bedoelde verwerkingswaarborg slechts vrijgegeven voor de hoeveelheden waarvoor de koper het bewijs heeft geleverd, dat de in artikel 6 bedoelde voorwaarden y.ijn nagekomen.”
(
23
)	Cursivering van mij.
(
24
)	Arrest van 6 mei 1982, gevoegde zaken 146/81, 192/81 en 193/81, Jurispr. 1982, bl/.. 1503.
(
25
)	R. o. 20.
(
26
)	Arrest van 18 maart 1987, zaak 56/86, Jurispr. 1987, blz. 1423.
(
27
)	R. o. 9.
(
28
)	R. o. 11.
(
29
)	Opmerkingen van de Commissie.
(
30
)	Het schijnt ook, dat de BALM een controle heeft uitgevoerd tijdens de bijmenging. Het staat aan de verwijzende rechter om, indien hij het nuttig acht, het rapport hierover te laten overleggen.
(
31
)	Arrest van 20 februari 1979, zaak 122/78, Bulloni, Jurispr. 1979, bil. 677, r. o. 16.
(
32
)	Arrest van 23 februari 1983, zaak 66/82, Fromançais, Jurispr. 1983, blz. 395, r. o. 8; een gelijkluidende formulering is gebruikt in de arresten van 12 juli 1990, zaak C-155/89, Philipp Brothers, Jurispr. 1990, blz. I-3265; 27 juni 1990, zaak C-118/89, Lingcnfclscr, Jurispr. 1990, blz. I-2637, r. o. 12, en 27 november 1991, zaak C-199/90, Italtradc, Jurispr. 1991, blz. I-5545, r. o. 12.
(
33
)	Arrest van 24 september 1985, zaak 181/84, Jurispr. 1985, blz. 2889.
(
34
)	R. o. 20.
(
35
)	Arrest van 27 november 1986, zaak 21/85, Jurispr. 1986, blz. 3537.
(
36
)	R. o. 15.
(
37
)	R. o. 17.
(
38
)	Arrest in zaak C-118/89, reeds aangehaald, zie voetnoot 32.
(
39
)	Arrest in zaait C-199/90j reeds aangehaald, zie voetnoot 32.
(
40
)	Arrest van 21 januari 1992, zaak C-319/90, Jurispr. 1992, blz. I-203.
(
41
)	Arrest in zaak C-199/90, reeds aangehaald, r. o. 14.
(
42
)	Cursivering van mij.
(
43
)	Arresi van 11 mei 1977, zaken 99/76 en 100/76, Jurispr. 1977, blz. 861.
(
44
)	R. o. 4.
(
45
)	R. o. 10.
(
46
)	Arrest van 2 december 1982, zaak 272/81, Jurispr. 1982, blz. 4167.
(
47
)	R. o. 12.
(
48
)	Zaak C-11S/89, reeds aangehaald.