62015TJ0112
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
30 päivänä maaliskuuta 2017 (
*1
)
”EMOTR — Tukiosasto — Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto — Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot — Asetus (EY) N:o 1782/2003 — Asetus (EY) N:o 796/2004 — Pinta-alatukijärjestelmä — Pysyvän laitumen käsite — Perusteluvelvollisuus — Suhteellisuus — Kiinteämääräinen rahoitusoikaisu — Aikaisemman oikaisun vähentäminen”
Asiassa T‑112/15,
Helleenien tasavalta, asiamiehinään aluksi I. Chalkias, G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou ja A. Vasilopoulou, sittemmin Kanellopoulos, Leftheriotou ja Vasilopoulou,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi D. Triantafyllou ja A. Marcoulli, sittemmin Triantafyllou,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jolla vaaditaan kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 19.12.2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös 2014/950/EU (EUVL 2014, L 369, s. 71),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. Gratsias sekä tuomarit M. Kancheva ja N. Półtorak (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies S. Spyropoulos,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 15.9.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1
Euroopan yhteisöjen komissio suoritti 26.–29.9.2008 ja 23.–27.2.2009 tutkimukset AA/2008/012/GR ja AA/2009/031/GR, jotka koskivat Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta sekä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) pinta-alatukien ja maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta suoritettuja Helleenien tasavallan menoja.
2
Komissio esitti 21.11.2008 ja 13.5.2009 päivätyillä kirjeillään huomautuksensa Helleenien tasavallalle. Helleenien tasavalta vastasi niihin 21.1.2009 ja 13.7.2009.
3
Kahdenvälinen kokous pidettiin 8.4.2010. Komissio osoitti 2.6.2010 Helleenien tasavallalle vaatimuksensa, joihin tämä vastasi 2.8.2010.
4
Komissio ilmoitti 31.5.2013 päivätyllä kirjeellään Helleenien tasavallalle pysyvänsä kannassaan, joka koski 104758550,31 euron nettomäärää, jonka se aikoi määrätä sen maksettavaksi, sekä sen oikaisuperusteita.
5
Helleenien tasavalta saattoi asian sovitteluelimen käsiteltäväksi 11.7.2013 päivätyllä kirjeellään, jossa se kiisti erityisesti esitettyjen oikaisujen määrän.
6
Vaikka sovitteluelin oli todennut, ettei osapuolten erilaisia kantoja ollut mahdollista lähentää toisiinsa, se kehotti niitä 31.1.2014 antamassaan lausunnossa olemaan muutoin yhteydessä kantojensa lähentämiseksi.
7
Komissio hyväksyi 26.3.2014 sovitteluelimen lausunnon jälkeen lopullisen kantansa, jossa se totesi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän ja paikkatietojärjestelmän (jäljempänä viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmä) toiminnassa puutteita, jotka vaikuttivat ristiintarkastuksiin ja hallinnollisiin tarkastuksiin, puutteita paikalla tehdyissä tarkastuksissa sekä maksuja ja seuraamuksia koskevia laskuvirheitä. Lisäksi komissio korosti näiden toteamusten toistuvuutta. Helleenien tasavallalle määrätyn oikaisun lopullinen nettomäärä oli 86007771,11 euroa.
8
Komissio antoi 19.12.2014 täytäntöönpanopäätöksen 2014/950/EU EMOTR:n tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja maaseuturahastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle (EUVL 2014, L 369, s. 71; jäljempänä riidanalainen päätös).
9
Komissio sovelsi riidanalaisessa päätöksessä Helleenien tasavallan osalta hakuvuodelta 2008 rahoitusoikaisuja pinta-alatukien alalla yhteensä 61012096,85 euroa, josta se vähensi 2135439,32 euroa. Komissio määräsi myös hakuvuodelta 2008 oikaisuja maaseudun kehittämisen alalla yhteensä 10504391,90 euroa, josta se vähensi 2588231,20 euroa. Niiden rahoitusvaikutukset ovat 58876657,53 euroa ja 7916160,70 euroa.
10
Komissio perusteli rahoitusoikaisujen tekemistä riidanalaiseen päätökseen liitetyssä yhteenvetokertomuksessa (jäljempänä yhteenvetokertomus) esitetyillä seuraavilla perusteilla:
—
viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmä: komission yksiköiden mielestä se ei ollut yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (EUVL 2003, L 270, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna, 20 artiklassa asetettujen vaatimusten mukainen, erityisesti
—
viitelohkojen rajojen ja niiden hyväksyttävän enimmäispinta-alan osalta oli todettu virheitä, ja nämä tiedot olivat pääosin virheellisiä; erityisesti näitä virheitä on todettu suhteessa laitumina käytettyihin pinta-aloihin, joita ei tarkastusten mukaan voitu aina pitää tukikelpoisina asetuksessa N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 (EUVL 2004, L 141, s. 18), sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 ja 2 a alakohdan perusteella; näin ollen viljelijöille ei ollut asianmukaisesti tiedotettu sellaisten viljelylohkojen tukikelpoisuudesta, joita ne aikoivat ilmoittaa; ristiintarkastukset, joilla pyrittiin estämään se, että sama tuki myönnetään perusteetta useita kertoja saman viljelylohkon perusteella, eivät olleet ratkaisevia, paitsi jos oli suoritettu paikalla tehtyjä tarkastuksia, joissa oli havaittu viljelylohkojen paikkansapitämätön sijainti ja tukikelpoisuus
—
vuodesta 2009 lähtien viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmässä käytettiin uusia tietoja ilmoituksia ja ristiintarkastuksia varten; tai ristiintarkastusten tuloksia ei voitu käyttää vuonna 2008 rahastolle aiheutuvan riskin arvioimiseen; vuonna 2008 viljelijät ilmoittivat viljelylohkonsa aikaisemman viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän perusteella; tai jos järjestelmä oli toiminut asianmukaisesti vuonna 2008, osa näistä lohkoista oli hylätty tukikelvottomina, ja merkittävä osuus niistä koski pysyviä laitumia, joita Kreikan viranomaiset pitivät tukikelpoisina ja joiden komissio oli jo aikaisemmissa kirjeissään todennut olevan tukikelvottomia asian kannalta merkityksellisten säännösten noudattamatta jättämisen vuoksi
—
paikalla tehtävät tarkastukset eivät täyttäneet hakuvuoden 2008 osalta asetuksen N:o 796/2004 23 ja 30 artiklassa asetettuja vaatimuksia; erityisesti
—
laitumet: laitumien mittausten puuttumista on pidetty erityisen huolestuttavana; useissa tapauksissa tukikelpoisilla aloilla kasvoi puuvartisia kasveja ja toiset lohkot olivat osittain nurmirehukasvien peitossa, minkä vuoksi ne eivät täyttäneet asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa asetettuja pysyvän laitumen edellytyksiä; ilmoitetut pinta-alat sijaitsivat usein syrjäseuduilla ilman näkyviä rajoja ja niihin oli vaikeaa päästä; tarkastajat eivät olleet suorittaneet pinta-alojen mittausta asetuksen N:o 796/2004 30 artiklassa asetettujen vaatimusten mukaisesti; vaikka Helleenien tasavalta oli useita kertoja ilmoittanut, että riidanalaisia pinta-aloja oli aina käytetty laitumina, ilman että komissio olisi kiistänyt niiden tukikelpoisuuden, nämä pinta-alat olivat olleet tukikelvottomia myös ennen vuotta 2006 sovellettujen sääntöjen kannalta ja myös maatalouden pääosasto oli arvostellut niiden tukikelpoisuutta (tutkimus AP/2001/06)
—
kaukokartoituksena paikalla tehdyt tarkastukset: noudatettu menettely ei ollut vaatimusten mukainen; näin ollen tukia on maksettu asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan nojalla tukikelvottomille viljelylohkoille
—
perinteiset paikalla tehdyt tarkastukset: uudelleenmittauksessa on ilmennyt eroja ilman, että olisi kuitenkaan osoitettu systemaattisia puutteita tämänkaltaisissa tarkastuksissa, laitumia lukuun ottamatta; vuonna 2008 uuden viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän käyttöön ottamiseksi Helleenien tasavalta ei vienyt siihen perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten kohteena olevien viljelylohkojen tietoja; tämän vuoksi ei ollut minkäänlaista graafista esitystä moninkertaisten ilmoitusten toteamiseksi
—
todetut puutteellisuudet merkitsivät jatkuvia puutteita olennaisten tarkastusten ja toissijaisten tarkastusten toimivuudessa ja aiheuttivat rahastolle pinta-alatukia koskevan riskin; nämä toteamukset olivat sitä paitsi toistuvia
—
todetut puutteellisuudet heijastuivat tukiin, jotka on sidottu pinta-alaperusteisiin lisätukiin.
11
Komissio sovelsi viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän ja paikalla tehtyjen tarkastusten puutteita koskevien toteamusten vuoksi oikaisuja seuraavan luokittelun mukaisesti:
—
ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden osalta sovellettiin 10 prosentin kiinteämääräistä oikaisua viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän ja paikalla tehtyjen tarkastusten, joissa oli paljastunut suuri määrä virheitä ja siten huomattavia sääntöjenvastaisuuksia, ongelmallisen tilanteen vuoksi; vaikka komission mukaan 23.12.1997 päivätyn asiakirjan VI/5330/97, jonka otsikkona on ”Rahoitusseuraamusten määrittäminen EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (jäljempänä asiakirja VI/5330/97), mukaisesti 25 prosentin oikaisu olisi perusteltu, 10 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltaminen oli asianmukaisempaa puskurivaikutus huomioon ottaen
—
viljelijöiden, jotka eivät ilmoittaneet laitumia, osalta sovellettiin 2 prosentin kiinteämääräistä oikaisua ottaen huomioon puskurivaikutus, perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten paraneminen ja se, että tässä viljelijöiden ryhmässä todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrä oli alhaisempi ja että perinteiset paikalla tehtävät tarkastukset muodostivat huomattavan osuuden tarkastuksista
—
pinta-alaperusteisiin lisätukiin sovellettiin 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua paikalla tehtävien tarkastusten aloittamisen viivästymisen kielteisen vaikutuksen ja puskurivaikutuksen puuttumisen vuoksi
—
kaikkiin pinta-alaperusteisiin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin sovellettiin 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
12
Helleenien tasavalta nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.3.2015 toimittamallaan kannekirjelmällä.
13
Unionin yleinen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa suullisen käsittelyn.
14
Unionin yleinen tuomioistuin kehotti työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena komissiota esittämään kaksi asiakirjaa. Komissio noudatti tätä kehotusta asetetussa määräajassa.
15
Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 15.9.2016 pidetyssä istunnossa. Helleenien tasavalta esitti tämän istunnon kuluessa tiettyjä asiakirjoja, jotka jo sisältyivät asiakirja-aineistoon.
16
Helleenien tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle jätetään pinta-alaperusteisten tukien alalla hakuvuodelta 2008 suoritetut menot, jotka vastaavat 10:tä prosenttia laiduntamistuista aiheutuneiden menojen kokonaismäärästä, 5:tä prosenttia pinta-alaperusteisesta lisätuesta aiheutuneiden menojen kokonaismäärästä ja 5:tä prosenttia maaseudun kehittämisen alalla aiheutuneiden menojen kokonaismäärästä.
17
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen perusteettomana
—
velvoittaa Helleenien tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
18
Helleenien tasavalta esittää kanteensa tueksi kolme kumoamisperustetta. Ensimmäinen peruste, joka koskee pinta-alatukien 10 prosentin kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, perustuu asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan virheelliseen tulkintaan ja soveltamiseen, perustelujen puutteellisuuteen sekä suhteellisuusperiaatteen ja komission harkintavallalle asetettujen rajojen noudattamatta jättämiseen. Toinen peruste, joka koskee 5 prosentin kiinteämääräistä rahoitusoikaisua lisätukien osalta, perustuu tosiseikkoja koskevaan virheeseen, perustelujen puutteellisuuteen ja suhteellisuusperiaatteen noudattamatta jättämiseen. Kolmas peruste, joka koskee yhteisen maatalouspolitiikan maaseudun kehittämistä koskevan toisen pilarin tukiin sovellettua 5 prosentin rahoitusoikaisua, perustuu perustelujen puuttumiseen, tosiseikkoja koskevaan virheeseen ja suhteellisuusperiaatteen noudattamatta jättämiseen.
19
Aluksi on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Euroopan maatalousrahastoista rahoitetaan ainoastaan unionin sääntöjen mukaisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä toteutetut toimenpiteet (tuomio 27.2.2013, Puola v. komissio, T‑241/10, ei julkaistu, EU:T:2013:96, 20 kohta).
20
Kun komissio kieltäytyy rahoittamasta tiettyjä menoja rahastosta, koska jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeuden säännöksiä, sen ei tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen. Tämä komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltio pystyy parhaiten keräämään ja tarkistamaan Euroopan maatalousrahastojen tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (tuomio 11.1.2001, Kreikka v. komissio, C‑247/98, EU:C:2001:4, 7–9 kohta ja tuomio 17.5.2013, Kreikka v. komissio, T‑294/11, ei julkaistu, EU:T:2013:261, 21 kohta).
21
Näin ollen on tarkistettava, onko asianomainen jäsenvaltio osoittanut, että komission arvioinnit eivät pitäneet paikkaansa tai että rahastolle ei aiheutunut tappioiden tai sääntöjenvastaisuuden riskiä luotettavan ja tehokkaan valvontajärjestelmän soveltamisen perusteella (tuomio 17.5.2013, Kreikka v. komissio, T‑294/11, ei julkaistu, EU:T:2013:261, 22 kohta; ks. vastaavasti tuomio 24.2.2005, Kreikka v. komissio, C‑300/02, EU:C:2005:103, 95 kohta).
22
Helleenien tasavallan riidanalaisessa päätöksessä sovellettuja kolmea kiinteämääräisten oikaisujen luokkaa koskevan kanteensa tueksi esittämiä perusteita on arvioitava näiden seikkojen valossa.
Kanneperuste, joka koskee 10 prosentin rahoitusoikaisua pinta-alatukien osalta
23
Pinta-alatukien 10 prosentin rahoitusoikaisusta Helleenien tasavalta esittää kolme väitettä, jotka koskevat asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan, jossa määritellään laidun, virheellistä tulkintaa ja soveltamista, perustelujen puuttumista ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
Ensimmäinen väite, joka koskee asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan virheellistä tulkintaa ja soveltamista
24
Helleenien tasavalta vetoaa ennen kaikkea siihen, että asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa olevaa laitumen määritelmää on tulkittava siten, että se käsittää pinta-alat, joilla on pensaikkoja ja puuvartisia kasveja, mikä on ominaista Välimeren alueen tyypillisille laitumille.
25
Aluksi on todettava, että yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (EUVL 2005, L 209, s. 1) 31 artiklan mukaan komissio jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle menot, joita ei ole toteutettu unionin sääntöjen mukaisesti. Tästä seuraa, että komission on toteutettava lainsäätäjän tarkoitusta kyseisissä asetuksissa vahvistetuissa rajoissa ja että viljelijälle myönnettävää tulotukea ei myönnetä harkinnanvaraisesti vaan ainoastaan silloin, kun se on sovellettavissa säännöksissä asetettujen edellytysten mukainen.
26
Siltä osin kuin asianosaiset ovat eri mieltä voimassa olevan säännöstön perusteella hakuvuonna 2008 tukikelpoisen ”pysyvän laitumen” määritelmää koskevasta tulkinnasta on ensin määritettävä ”pysyvän laitumen” määritelmän kannalta merkitykselliset säännöt ja niiden tulkinta ja sen jälkeen tutkittava, onko komissio tehnyt virheen soveltaessaan riidanalaista kiinteämääräistä oikaisua tehtyjen toteamusten perusteella.
27
Ensinnäkin on todettava, että tukioikeuksien määräämiseksi asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, 43 artiklassa säädettiin tukioikeuden myöntämisestä hehtaarikohtaisesti siten, että hehtaarimäärään sisältyi kyseisen artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan viitekauden koko rehuala. Rehuala määriteltiin asetuksen N:o 1782/2003 43 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan se käsitti ”tilan pinta-alan – – eläinten kasvatukseen”, lukuun ottamatta muun muassa rakennuksia, metsää, lammikoita ja teitä.
28
Asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, 44 artiklan 1 kohdan mukaan tukioikeudesta, johon liittyy tukikelpoinen hehtaari, maksettiin tukea. Saman artiklan 2 kohdan mukaan tukikelpoisilla hehtaareilla tarkoitettiin ”tilan maatalousalaa, joka on ollut peltona tai pysyvänä laitumena, lukuun ottamatta – – metsänä tai muussa kuin maatalouskäytössä olleita aloja”.
29
Tästä seuraa, että asetuksella N:o 1782/2003, sellaisena kuin se oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, käyttöön otetussa järjestelmässä pinta-alaperusteiset tuet varattiin pelkästään maatalousalalle, toisin sanoen mille tahansa maataloustuotantoon käytetylle pinta-alalle, jotta pinta-aloja, jotka eivät todellisuudessa olleet maatalouskäytössä, ei hyväksyttäisi tukikelpoisiksi.
30
Toiseksi pysyvällä laitumella tarkoitettiin asetuksen N:o 796/2004, sellaisena kuin se oli sovellettavissa vuonna 2008, 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan mukaan ”maata, jota käytetään vähintään viisi vuotta heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luonnollisesti (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei kuulu tilan viljelykiertojärjestelmään”.
31
Lisäksi asetuksen N:o 796/2004, sellaisena kuin se oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 a alakohdan nojalla ”heinäkasveilla tai muilla nurmirehukasveilla” tarkoitettiin ”kaikkia nurmikasveja, joita jäsenvaltiossa esiintyy luonnonlaitumilla tai jotka tavallisesti sisältyvät keto- tai niittysiemenseoksiin (riippumatta siitä käytetäänkö näitä alueita laiduntamiseen)”.
32
Asetuksen N:o 796/2004, sellaisena kuin se oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, 8 artiklan 1 kohdan mukaan ”lohkoa, jolla kasvaa puita, pidetään pinta-alatukijärjestelmään kuuluvana viljelylohkona, jos asetuksen – – N:o 1782/2003 51 artiklassa tarkoitetut maataloustoimet tai tapauksen mukaan suunniteltu tuotanto voidaan toteuttaa samalla tavalla kuin saman alueen puuttomilla lohkoilla”.
33
Heti alkuun on todettava, että asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa olevassa pysyvän laitumen määritelmässä mainittiin nimenomaisesti ”pysyvänä laitumena” ainoastaan maa, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen.
34
Vaikka muita kasveja kuin heinäkasveja ja muita nurmirehukasveja ei ole nimenomaisesti jätetty tämän määritelmän ulkopuolelle, siinä tehdään implisiittisesti ero toisaalta heinäkasvien ja muiden nurmirehukasvien ja toisaalta kaikkien muiden kasvien kuin nurmikasvien eli puuvartisten kasvien välillä. Sanamuodosta ”heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattaminen” ilmenee, että ainoastaan heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit voitiin lähtökohtaisesti hyväksyä tukikelpoisiksi kyseisen määritelmän kannalta.
35
Laiduntamistuen osalta asetuksessa N:o 796/2004 vahvistettu kriteeri sen varmistamiseksi, ettei tukea makseta pinta-alasta, joka ei ole maatalouskäytössä, oli kyseisen alan kasvillisuustyyppi. Muiden kasvien kuin nurmikasvien hallitsevuus viittasi maataloustoiminnasta luopumiseen kyseisillä aloilla, tässä tapauksessa laiduntamisesta. Siten ”pysyvän laitumen” määritelmän rajaamisella pelkästään aloihin, joilla kasvoi heinäkasveja tai muita nurmirehukasveja, joita käytettiin rehujen luonnonmukaiseen tuotantoon, pyrittiin estämään riski pinta-alatuen myöntämisestä aloille, joita käytetään muuhun kuin maataloustoimintaan ja joita ei käytetä eläinten kasvatukseen. Puuvartiset kasvit (puut ja pensaat) voitiin sallia niin kauan kuin ne eivät vaarantaneet nurmirehuvarojen kehitystä ja siten viljelylohkojen tehokasta käyttöä laiduntamiseen.
36
Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan sekä sanamuodosta että tavoitteista ja asiayhteydestä ilmenee, että käsitettä ”pysyvä laidun” on tulkittava siten, että metsät ja puuvartisten kasvien peittämät lohkot oli lähtökohtaisesti jätettävä tuen ulkopuolelle.
37
Asiakirja-aineistosta ilmenee, että komission yhteinen tutkimuskeskus julkaisee oppaan, jolla on tarkoitus antaa jäsenvaltioille ohjeita siitä, miten yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevaa voimassa olevaa lainsäädäntöä noudatetaan parhaiten.
38
Vuonna 2008 sovelletussa oppaan versiossa, jonka komissio on toimittanut vastauksena prosessinjohtotoimeen, todetaan seuraavaa:
”Komission yksiköiden mielestä ’metsällä’ on ymmärrettävä tarkoitettavan viljelylohkoon kuuluvia aloja, joilla kasvaa puita (mukaan lukien pensaat ym.), jotka estävät laiduntamiseen soveltuvien aluskasvillisuuden kasvien kasvamisen; asetuksen N:o 796/2004 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti viljelylohkon sisällä olevia aloja, joilla kasvaa puita yli 50 puuta hehtaaria kohti, pitäisi lähtökohtaisesti pitää tukikelvottomina; jäsenvaltioiden ennalta perustelemia poikkeuksia voidaan ajatella sekaviljelmien, kuten hedelmätarhojen, puulajeille sekä ekologisista tai ympäristöön liittyvistä syistä; – – pensaiden, kallioiden jne. osalta olosuhteet, joissa niiden voidaan katsoa olevan osa viljelylohkoa, pitäisi määritellä asianomaisen jäsenvaltion tai alueen tavanomaisten standardien perusteella.”
39
Kyseisen oppaan otteesta käy ilmi, että rajallinen määrä puita, alle 50 puuta hehtaaria kohti, ei ollut esteenä viljelylohkojen tukikelpoisuudelle, jos tällainen vähäinen määrä ei estänyt niiden tosiasiallista maatalouskäyttöä. Oppaan mukaan oli myös mahdollista vahvistaa muita poikkeuksia, lukuun ottamatta puita ja muita puuvartisia kasveja, edellyttäen, että nämä poikkeukset määriteltiin ja perusteltiin etukäteen.
40
Esillä olevassa asiassa on myös todettava, että laiduntamistukiin sovelletun kiinteämääräisen oikaisun osalta komissio perusti päätöksensä seuraaviin toteamuksiin. Helleenien tasavallalle osoitetussa ensimmäisessä kirjeessä, joka on päivätty 21.11.2008, komissio toi esille, että kyseisten tutkimusten aikana paikalla tehdyt tarkastukset olivat osoittaneet, että tietyt tuen piiriin hyväksytyt pinta-alat eivät täyttäneet asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 796/2004 2 artiklassa asetettuja tukikelpoisuusedellytyksiä. Komissio mainitsi seuraavat esimerkit:
—
642-526-7231-031B: 18 ilmoitettua/hyväksyttyä hehtaaria, joista ainoastaan 10 prosenttia oli katsottava tukikelpoisiksi; kartalle piirretyn kaltaista viljelylohkoa ei voitu paikantaa yhteislaidunalueella
—
665-522-0095-039B: 35 ilmoitettua/hyväksyttyä hehtaaria; osa viljelijän ilmoittamasta viljelylohkosta oli meren hiekkarantaa, jolla oli vähän ruohoa ja joka oli osittain muutettu testiradaksi; Kreikan viranomaiset olivat hyväksyneet pinta-alan laitumeksi, koska eläimet kulkivat sen kautta, mitä ei pidetty hyväksyttävänä kriteerinä
—
585-559-2915-001B: 3,1 ilmoitettua/hyväksyttyä hehtaaria; viljelylohko kokonaisuudessaan oli suuruudeltaan 38,4 hehtaaria, joista kunta katsoi 37,7 hehtaaria tukikelpoiseksi laitumeksi; koska lohko oli yhteislaidunta, sitä ei voitu paikantaa; tarkastusta varten toimitetun valokuvan perusteella ainakin puolet alasta oli tiheitä pensaita tai metsää
—
522-528-2317-401B: 20 ilmoitettua/hyväksyttyä hehtaaria; viljelylohko kokonaisuudessaan oli suuruudeltaan 33,69 hehtaaria, joista kunta katsoi 32,75 hehtaaria tukikelpoiseksi laitumeksi; koko lohkon alueella kasvoi puita ja se oli itse asiassa metsä; viranomaiset väittivät, että eläimet saattoivat kulkea siellä; uudessa viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmässä lohko tulkitaan ortokuvien perusteella metsäksi
—
513-526-3201-401B: 7 ilmoitettua/hyväksyttyä hehtaaria; viljelylohko kokonaisuudessaan oli suuruudeltaan 9,3 hehtaaria, joista kunta katsoi 8,8 hehtaaria tukikelpoiseksi laitumeksi; lohko oli itse asiassa vuoren rinne, jonka alasta 80 prosentissa kasvoi tiheästi pensaita ja puita; uudessa viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmässä lohkoa pidetään ortokuvien perusteella sataprosenttisesti tukikelpoisena, mikä on katsottu virheelliseksi; lohkon vieressä on laidun, ja tämän lohkon ilmoittanut viljelijä laidunsi eläimiään todellisella laitumella lohkon ulkopuolella
—
512-526-9460-402B: 18 ilmoitettua/hyväksyttyä hehtaaria; viljelylohko kokonaisuudessaan oli suuruudeltaan 42 hehtaaria, joista kunta katsoi 41,2 hehtaaria tukikelpoiseksi laitumeksi; lohko sijaitsi jyrkällä vuoren rinteellä, jolla kasvoi puita/pensaita ja metsikköä; uudessa viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmässä lohko tulkitaan ortokuvien perusteella metsäksi.
41
Komission ja Helleenien tasavallan myöhemmästä kirjeenvaihdosta ilmenee, että Kreikan viranomaiset eivät ole kyenneet perustelemaan komission toteamia puutteellisuuksia. Tämän vuoksi komissio totesi yhteenvetokertomuksessa, että ”ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden osalta tilanne paljasti suuren määrän virheitä ja siten huomattavia sääntöjenvastaisuuksia”. Yhteenvetokertomuksessa todetaan lisäksi, että useissa tapauksissa tukikelpoisilla lohkoilla ei kasvanut nurmikasveja vaan puuvartisia kasveja, ja toisinaan osassa lohkoa kasvoi nurmikasveja, eivätkä ne siten täyttäneet asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan mukaisia laidunta koskevia kriteerejä. Yhteenvetokertomuksen mukaan oli varsin tavanomaista, että ilmoitetut pinta-alat sijaitsivat (julkisilla/yleisillä) syrjäseuduilla, eikä niillä ollut aina näkyviä rajoja eikä sinne ollut helppoa päästä. Näin ollen todettiin, että tarkastajat eivät suorittaneet ilmoitettujen viljelylohkojen mittausta asetuksen N:o 796/2004 30 artiklan mukaisesti, ja toisinaan vain yksi viitekohta tuotiin esille ilman, että pinta-alaa olisi tosiasiallisesti määritetty lainkaan.
42
Edellä esitetyn perusteella komission yksiköiden toteamat sääntöjenvastaisuudet saattoivat merkitä näyttöä komission vakavasta ja perustellusta epäilyksestä laiduntamisen perusteella maksettujen tukien suhteen edellä 20 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
43
Helleenien tasavalta ei ole esittänyt mitään sellaista, joka osoittaisi komission arvioinnit paikkansapitämättömiksi ja jonka perusteella voitaisiin kyseenalaistaa päätös soveltaa kiinteämääräistä oikaisua pysyvän laitumen osalta edellä 21 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
44
Helleenien tasavalta väittää, ettei olisi loogista saati perusteltua jättää Välimeren alueen tyypillisiä laitumia yhteisen maatalouspolitiikan tukien ulkopuolelle, ja vetoaa väitteensä tueksi useisiin perusteluihin, joilla se pyrkii osoittamaan, että komissio on tehnyt virheen soveltaessaan riidanalaista kiinteämääräistä oikaisua siltä osin kuin Välimerta ympäröivillä alueilla perinteisesti eläinten rehuna käytettyjen puuvartisten kasvien peittämät pinta-alat olisi pitänyt hyväksyä tuen piiriin laitumina.
45
Heti alkuun on todettava, että tällä väitteellään Helleenien tasavalta ei pyri riitauttamaan asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa olevan pysyvän laitumen määritelmän laillisuutta.
46
Helleenien tasavalta väittää ensinnäkin, että yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on aina ollut tukea Välimeren alueen tyypillisiä laitumia, jotka ulottuvat merkittävään osaan Kreikan, Ranskan, Italian, Espanjan ja Portugalin aluetta. Helleenien tasavallan mukaan Välimeren alueen laitumien jättäminen pysyvän laitumen määritelmän ulkopuolelle olisi ristiriidassa unionin ympäristönsuojelusäännösten kanssa.
47
Tältä osin on todettava, että Helleenien tasavalta tyytyy väittämään abstraktisti, että yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on aina ollut tarjota tukea Välimeren alueen tyypillisille pysyville laitumille, esittämättä väitteidensä tueksi muuta kuin abstraktin viittauksen 6.11.2014 annettuun tuomioon Kreikka v. komissio (T‑632/11, ei julkaistu, EU:T:2014:934) ilman selityksiä sen merkityksestä tämän asian kannalta.
48
Yhteisen maatalouspolitiikan väitetystä tavoitteesta tukea Välimeren alueen tyypillisiä laitumia on ensinnäkin todettava, että tällaista tavoitetta ei ole mainittu SEUT 39 artiklassa vahvistetuissa yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteissa eikä sitä voida johtaa myöskään asetuksesta N:o 1782/2003, jonka johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan ainoastaan, että ”koska pysyvillä laitumilla on myönteisiä ympäristövaikutuksia, on aiheellista hyväksyä toimenpiteitä, joilla kannustetaan nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään ja vältetään suurten alueiden muuttaminen peltomaaksi”.
49
Siltä osin kuin Helleenien tasavalta väittää, että riidanalaisen päätöksen on oltava ympäristönsuojelua koskevien unionin säännösten mukainen, se ei täsmennä, mitä säännöksiä sen mielestä on rikottu.
50
Toiseksi Helleenien tasavalta väittää, että Välimeren maissa pysyvän laitumen käsitteellä viitataan pinta-aloihin, joilla on luonnollista kasvillisuutta, joko puuvartisia kasveja tai metsää, ja jotka on tarkoitettu kotieläinten laiduntamiseen. Helleenien tasavalta vetoaa myös Etelä-Euroopan karjankasvattajien toistuvaan vetoomukseen, joka koskee Välimeren alueen tyypillisten laitumien tukikelpoisuuden tunnustamista yhteisessä maatalouspolitiikassa riippumatta siellä olevasta kasvillisuudesta.
51
Helleenien tasavalta ei voi tehokkaasti vedota laitumen sisäiseen käsitteeseen, jossa hyväksyttäisiin rehuvaroina pinta-alat, joiden enemmistö on puuvartisten kasvien peitossa, kun ainoastaan marginaalinen puuvartisten kasvien esiintyminen hyväksyttiin tosiseikkojen tapahtuma-aikaan voimassa olleessa unionin määritelmässä (ks. vastaavasti tuomio 5.7.2012, Kreikka v. komissio, T‑86/08, EU:T:2012:345, 68 kohta).
52
Välimeren alueen tyypillisten laitumien tukikelpoisuuden tunnustamista yhteisessä maatalouspolitiikassa koskevaan toistuvaan vetoomukseen perustuvan väitteensä tueksi Helleenien tasavalta tyytyy viittaamaan useisiin liitteisiin, joita vanhin on vuodelta 2011, esittämättä selityksiä tai yksilöimättä niistä asian kannalta merkityksellisiä kohtia.
53
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdasta seuraa, että itse kannekirjelmässä on mainittava vähintään yhteenvedonomaisesti ne oikeudelliset seikat ja tosiseikat, joihin kanne perustuu, eikä näin ollen ole riittävää, että kannekirjelmässä viitataan sen liitteessä esiintyviin tällaisiin seikkoihin. Unionin yleisen tuomioistuimen asiana ei ole myöskään etsiä ja tunnistaa liitteistä kanneperusteita, joihin kanteen voitaisiin katsoa perustuvan, koska liitteillä on puhtaasti todistuksellinen ja täydentävä tehtävä (ks. vastaavasti tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 94, 97 ja 100 kohta). Tästä seuraa, että Helleenien tasavallan esittämä yleinen viittaus liitteisiin on jätettävä tutkimatta.
54
Yhteisen maatalouspolitiikan uudistamista vuosina 2014–2020 koskevat valmistelut alkoivat huhtikuussa 2010 käynnistetyllä julkisella keskustelulla yhteisen maatalouspolitiikan tulevaisuudesta, tavoitteista ja periaatteista. Lokakuussa 2011 komissio esitti lainsäädäntöehdotuksia koskevan kokonaisuuden, joka johti muun muassa yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 608) antamiseen. Kyseisellä asetuksella pysyvän laitumen määritelmä ulotettiin koskemaan pinta-aloja, jotka ovat puuvartisten kasvien peitossa. On siis mahdollista päätellä Helleenien tasavallan esittämien asiakirjojen sisällön perusteella, että ne on laadittu ja julkaistu sellaisen kampanjan yhteydessä, jonka tarkoituksena on vaikuttaa lainsäätäjän valintoihin pysyviä laitumia koskevan riidanalaisen säännöksen osalta. Vaikka oletettaisiinkin, että Helleenien tasavallan esille tuomilla liitteillä voisi olla merkitystä asetuksen N:o 796/2004 laillisuuden riitauttamisessa, jota ei esitetty tässä asiassa, siltä osin kuin siinä jätettiin pysyvän laitumen määritelmän ulkopuolelle Välimeren alueen tyypilliset laitumet, niillä ei voida kuitenkaan perustella riidanalaisen säännöksen laajentavaa tulkintaa tässä asiassa.
55
Kolmanneksi Helleenien tasavalta väittää, että riidanalaisia pinta-aloja on aina käytetty laiduntamiseen ilman, että komissio olisi kiistänyt niiden tukikelpoisuuden.
56
Komissiolla ei ole velvollisuutta rahoittaa Euroopan maatalousrahastoista menoja, jotka jäsenvaltio on suorittanut objektiivisesti virheellisen soveltamisen perusteella mutta tukeutuen vilpittömässä mielessä tehtyyn tulkintaan unionin oikeudesta, paitsi jos unionin oikeuden virheellinen tulkinta voidaan lukea unionin toimielimen syyksi (ks. vastaavasti tuomio 19.6.2009, Espanja v. komissio, T‑369/05, ei julkaistu, EU:T:2009:213, 67 kohta).
57
Helleenien tasavalta ei ole esittänyt mitään sellaista, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että vuonna 2008 sen tulkinta laitumen käsitteestä johtui komission toiminnasta. Se tyytyy toistamaan komission kiistämän väitteen, joka perustuu siihen, ettei perinteisesti laiduntamiseen käytettyjen alueiden tukikelpoisuutta ollut kiistetty, ja jonka se oli esittänyt jo oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, esittämättä väitteensä tueksi todisteita. Yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että ennen vuotta 2006 voimassa olleiden sääntöjen mukaan näitä pinta-aloja pidettiin tukikelvottomina ja että komissio kiisti niiden tukikelpoisuuden. Näin ollen tämä väite on hylättävä.
58
Neljänneksi Helleenien tasavalta väittää, että sen esittämää tulkintaa riidanalaisesta käsitteestä tukevat komission suositukset, joiden perusteella laadittiin vuonna 2012 Kreikan toimintasuunnitelma laitumien tukikelpoisuuden arvioimisesta viljelylohkojen satelliittikuvien kuvatulkinnan avulla, sekä kyseisen määritelmän muutos, joka toteutettiin asetuksella N:o 1307/2013.
59
Asetuksella N:o 1307/2013 toteutetusta pysyvän laitumen määritelmän muutoksesta on todettava, että Helleenien tasavalta vetoaa perustelussaan esillä olevassa asiassa sovellettavaa lainsäädäntöä koskevan tulkintansa tueksi sen jälkeen annettuun lainsäädäntöön.
60
On selvää, että uuden asetuksen N:o 1307/2013 asian kannalta merkitykselliset säännökset ovat sovellettavissa 1.1.2015 alkaen, eikä mistään taannehtivasta soveltamisesta ole säädetty. Kun otetaan huomioon, että unionin lainsäätäjän, jolla on toimivaltaansa käyttäessään laaja harkintavalta, tehtävänä on arvioida tilanne ja tarvittaessa päättää voimassa olevan säännöksen muuttamisen tarkoituksenmukaisuudesta, pelkästä riidanalaisen määritelmän myöhemmästä muuttamisesta ei seuraa, että asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohtaa olisi tulkittava toteutetun muutoksen mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2006, Deutsche Bahn v. komissio, T‑351/02, EU:T:2006:104, 112 kohta). Tämä väite on siis hylättävä perusteettomana.
61
Suosituksia ja vuoden 2012 toimintasuunnitelmaa tarkasteltaessa on todettava kyseisten suunnitelmien otteesta, jonka Helleenien tasavalta on toimittanut, ilmenevän, että jos puiden lukumäärä laidunhehtaaria kohti oli alle 50, koko lohkoa pidettiin kokonaisuudessaan laitumena. Jos sen sijaan puiden lukumäärä viitelohkon hehtaaria kohti oli yli 50, koko lohkoa oli pidettävä muuna kuin laitumena. Lohkoille, joilla oli hajanaisia pensaita, oli laadittu seuraava luokittelu:
—
kun laitumena tukikelpoiseksi pinta-alaksi oli arvioitu kuvatulkinnalla 0–25 prosenttia, oli katsottava, että 0 prosenttia kokonaispinta-alasta oli tukikelpoista
—
kun laitumena tukikelpoiseksi pinta-alaksi oli arvioitu kuvatulkinnalla 25–50 prosenttia, oli katsottava, että 37,5 prosenttia kokonaispinta-alasta oli tukikelpoista
—
kun laitumena tukikelpoiseksi pinta-alaksi oli arvioitu kuvatulkinnalla 50–75 prosenttia, oli katsottava, että 62,5 prosenttia kokonaispinta-alasta oli tukikelpoista
—
kun laitumena tukikelpoiseksi pinta-alaksi oli arvioitu kuvatulkinnalla 75–100 prosenttia, oli katsottava, että 100 prosenttia kokonaispinta-alasta oli tukikelpoista.
62
Nämä suositukset perustuivat vuonna 2012 sovellettuun versioon yhteisen tutkimuskeskuksen julkaisemasta oppaasta, jolla on tarkoitus antaa jäsenvaltioille ohjeita siitä, miten yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevaa voimassa olevaa lainsäädäntöä noudatetaan parhaiten (ks. edellä 37–39 kohta). Edellä mainittuihin suosituksiin liitetyssä ja vuonna 2008 voimassa olleen tekstin kanssa identtisessä katkelmassa tästä oppaasta todetaan seuraavaa:
”Komission näkemyksen mukaan ’metsällä’ on ymmärrettävä tarkoitettavan viljelylohkoon kuuluvia aloja, joilla kasvaa puita (mukaan lukien pensaat ym.), jotka estävät laiduntamiseen soveltuvien aluskasvillisuuden kasvien kasvamisen; puita sisältävien viljelylohkojen osalta komission yksiköt katsovat näin ollen, että viljelylohkon sisällä olevia aloja, joilla kasvaa puita yli 50 puuta hehtaaria kohti, pitäisi lähtökohtaisesti pitää tukikelvottomina; jäsenvaltioiden ennalta perustelemia poikkeuksia voidaan ajatella sekaviljelmien, kuten hedelmätarhojen, puulajeille sekä ekologisista tai ympäristöön liittyvistä syistä; pensaiden, kallioiden jne. osalta olosuhteet, joissa niiden voidaan katsoa olevan osa viljelylohkoa, pitäisi määritellä asianomaisen jäsenvaltion tai alueen tavanomaisten standardien perusteella.”
63
Vuonna 2008 voimassa olleesta versiosta poiketen vuoden 2012 versiossa täsmennettiin, että pysyvänä laitumena käytetyn viljelylohkon tukikelpoisen alan arvioimiseksi jäsenvaltiot voivat käyttää alentamiskerrointa jossakin seuraavista muodoista: ”määräsuhteeseen perustuva järjestelmä”.
64
Asiakirja-aineistosta ja komission istunnossa esittämistä tiedoista ilmenee, että komission suosituksiin perustunut toimintasuunnitelma, johon Helleenien tasavalta viittaa, oli valmisteilla vuonna 2012 asetuksen N:o 1307/2013, jolla muutettiin pysyvän laitumen määritelmää, voimaantuloa silmällä pitäen. Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan ilmene, että kyseistä toimintasuunnitelmaa ja suosituksia, joihin se perustuu, olisi sovellettu ennen suunnitelman laatimisvuotta 2012. Tästä seuraa, että vaikka oletettaisiinkin, että toimintasuunnitelman ja kyseisten suositusten avulla voitaisiin perustella laajennettua laitumen tulkintaa, jonka perusteella tukea voitaisiin myöntää puuvartisten kasvien peittämille pinta-aloille, joilla on yli 50 puuta hehtaaria kohti, Helleenien tasavalta ei voi vedota tämän toimintasuunnitelman laatimiseen ja näihin suosituksiin riitauttaakseen riidanalaisen kiinteämääräisen oikaisun soveltamisen hakuvuodelta 2008 tehtyjen toteamusten perusteella.
65
Näin ollen on todettava, että Helleenien tasavalta ei ole osoittanut komission arviointien paikkansapitämättömyyttä.
66
Lisäksi on huomattava, että edellä 40 ja 41 kohdassa tarkoitettujen laitumia koskevien sääntöjen soveltamisessa ja viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän toiminnassa todettujen puutteiden vuoksi riidanalaiset pinta-alat olisivat olleet tukikelvottomia riippumatta siitä, oliko sovellettu määritelmä asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan sanamuodon mukainen tai oliko komissio soveltanut vuoden 2012 toimintasuunnitelmaan perustuvaa tulkintaa tai jopa asetuksessa N:o 1307/2013 hyväksyttyä tulkintaa.
67
Kaiken edellä esitetyn perusteella Helleenien tasavallan ensimmäinen väite, joka koskee asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa olevan pysyvän laitumen määritelmän virheellistä tulkintaa, on hylättävä.
Toinen väite, joka koskee perustelujen puuttumista
68
Helleenien tasavalta väittää, että kieltäytyessään ottamasta huomioon seikkoja, joihin se on vedonnut laitumen määritelmän – luettuna yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden laajemmassa yhteydessä – virheellistä tulkintaa ja soveltamista koskevan väitteensä tueksi, komissio ei ole perustellut päätöstään.
69
Heti alkuun on todettava, että pelkästään siitä, että komission ratkaisu ei tyydytä Helleenien tasavaltaa, ei seuraa, että riidanalaista päätöstä ei ole perusteltu.
70
Perusteluvelvollisuus on olennainen menettelymääräys, joka on erotettava perustelujen oikeellisuudesta, joka kuuluu riidanalaisen toimen aineelliseen laillisuuteen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa määrättyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen unionin toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden (tuomio 29.4.2004, Alankomaat v. komissioC‑159/01, EU:C:2004:246, 65 kohta).
71
Rahastojen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat komission päätökset tehdään yhteenvetokertomuksen sekä komission ja asianomaisen jäsenvaltion välisen kirjeenvaihdon perusteella (tuomio 14.3.2002, Alankomaat v. komissio, C‑132/99, EU:C:2002:168, 39 kohta). Näissä olosuhteissa päätöksen, jolla kieltäydytään rahoittamasta rahastosta osaa ilmoitetuista menoista, perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisen summan kuuluvan rahaston vastattavaksi (tuomio 20.9.2001, Belgia v. komissio, C‑263/98, EU:C:2001:455, 98 kohta ja tuomio 17.5.2013, Kreikka v. komissio, T‑294/11, ei julkaistu, EU:T:2013:261, 94 kohta).
72
Esillä olevassa asiassa asiakirja-aineistosta ilmenee, että Helleenien tasavalta on osallistunut riidanalaisen päätöksen valmisteluun ja että kysymys ilmoitettujen pinta-alojen tukikelvottomuudesta sen vuoksi, että ne eivät ole asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan pysyvän laitumen määritelmän mukaisia, on nimenomaisesti tuotu esille alkuperäisessä kirjeenvaihdossa, sovittelumenettelyssä ja komission lopullisessa kannassa, kuten komission ja Helleenien tasavallan välisestä kirjeenvaihdosta, sovitteluelimen lausunnosta ja yhteenvetokertomuksesta käy ilmi.
73
Komission 21.11.2008 ja 31.5.2013 päivätyistä kirjeistä samoin kuin sovitteluelimen lausunnosta ja riidanalaiseen päätökseen liitetystä yhteenvetokertomuksesta ilmenee siten selvästi, että Helleenien tasavalta tiesi sovellettujen oikaisujen perusteena olleista sääntöjenvastaisuuksista. Komission yksiköt ovat nimenomaisesti kyseenalaistaneet tavan, jolla Kreikan viranomaiset määrittivät tukikelpoiset laidunalat, viittaamalla esimerkkeihin sääntöjenvastaisuuksista sekä todenneet ja luetelleet puutteellisuudet viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän toiminnassa ja paikalla tehtävissä tarkastuksissa.
74
Komissio päätteli yhteenvetokertomuksessa seuraavaa:
”Ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden osalta tilanne paljasti suuren määrän virheitä ja siten huomattavia sääntöjenvastaisuuksia; näin ollen asiakirjan VI/5330/97, sivun 11 ja 12, mukaisesti 25 prosentin oikaisu on perusteltu; kun otetaan kuitenkin huomioon, että useilla viljelijöillä on paljon enemmän maata kuin oikeuksia (ns. puskurivaikutus) [ainoastaan osaa ilmoitetuista pysyvistä laitumista käytetään tukioikeuksien aktivoimiseen], 10 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltaminen on asianmukaisempaa.”
75
Tästä seuraa, että Helleenien tasavalta on osallistunut kiinteästi riidanalaisen päätöksen valmisteluun, että se tunsi syyt, joiden vuoksi komissio katsoi, ettei riidanalaista summaa ole rahoitettava rahastosta, ja että komissio on nimenomaisesti ilmoittanut menettelyn kuluessa perusteet 10 prosentin kiinteämääräiselle oikaisulle Helleenien tasavallalle vuonna 2008 maksetuista pysyviä laitumia koskevista pinta-alatuista.
76
Edellä esitetyistä toteamuksista seuraa, että riidanalainen päätös on perusteltu SEUT 296 artiklan vaatimusten mukaisesti. Esillä oleva väite on siis hylättävä.
Kolmas väite, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
77
Helleenien tasavalta väittää, että riidanalaisessa päätöksessä sovellettu 10 prosentin suuruinen oikaisu on suhteeton ja että se ei saisi olla suurempi kuin 5 prosenttia.
78
Oikeuskäytännön mukaan komissio pyrkii asiassa antamiensa ohjeiden mukaisesti päättämällään oikaisulla estämään sen, että rahastosta rahoitettaisiin summia, joita ei ole käytetty kyseessä olevassa unionin lainsäädännössä asetettujen tavoitteiden toteuttamiseen, eikä tämä oikaisu ole seuraamus (ks. tuomio 31.3.2011, Kreikka v. komissio, T‑214/07, ei julkaistu, EU:T:2011:130, 136 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Oikeuskäytännössä on siten tunnustettu, että ohjeissa hyväksyttyjen oikaisujen määrillä voidaan samalla noudattaa unionin oikeutta ja unionin resurssien hyvää hallintoa sekä estää komissiota käyttämästä harkintavaltaansa siten, että se soveltaisi jäsenvaltioihin suhteettomia ja kohtuuttomia oikaisuja (tuomio 10.9.2008, Italia v. komissio, T‑181/06, ei julkaistu, EU:T:2008:331, 234 kohta).
79
Rahoitusoikaisun määrän osalta komissio voi kieltäytyä rahoittamasta menoja kokonaisuudessaan Euroopan maatalousrahastoista, jos se toteaa, ettei riittäviä valvontamekanismeja ole (tuomio 11.6.2009, Kreikka v. komissio, T‑33/07, ei julkaistu, EU:T:2009:195, 140 kohta). Komission on kuitenkin noudatettava suhteellisuusperiaatetta, joka edellyttää, että toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää sitä, mikä on asianmukaista ja tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi (tuomio 17.5.1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, 25 kohta ja tuomio 19.6.1997, Air Inter v. komissio, T‑260/94, EU:T:1997:89, 144 kohta).
80
Vaikka komission on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näytettävä toteen unionin sääntöjen rikkominen, sen jälkeen kun tämä rikkominen on osoitettu, jäsenvaltion on tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään, mitä rahoituksellisia seuraamuksia rikkomisella on (tuomio 14.2.2008, Espanja v. komissio, T‑266/04, ei julkaistu, EU:T:2008:37, 105 kohta ja tuomio 5.7.2012, Kreikka v. komissio, T‑86/08, EU:T:2012:345, 196 kohta).
81
Tässä asiassa sovelletun oikaisun tyypin osalta on asiakirjassa VI/5330/97 vahvistettujen komission ohjeiden valossa muistettava, että jollei unionille aiheutuneita tappioita ole mahdollista arvioida täsmällisesti, voidaan käyttää kiinteämääräistä oikaisua (ks. vastaavasti tuomio 18.9.2003, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, C‑346/00, EU:C:2003:474, 53 kohta).
82
Asiakirjassa VI/5330/97 todetaan, että kun valvontajärjestelmää ei ole pantu lainkaan täytäntöön tai siinä on vakavia puutteita ja kun on olemassa viitteitä erittäin usein toistuvista sääntöjenvastaisuuksista ja laiminlyönneistä sääntöjenvastaisten tai petollisten menettelyjen torjunnassa, on sovellettava 25 prosentin oikaisua menoista, koska rahastolle aiheutuvien tappioiden riski on poikkeuksellisen korkea.
83
Kun yksi tai useampi olennainen tarkastus on jäänyt toteuttamatta tai ne on toteutettu niin puutteellisesti tai niin harvoin, että niiden perusteella ei voida määritellä maksuvaatimuksen tukikelpoisuutta tai ehkäistä sääntöjenvastaisuuksia, on perusteltua soveltaa 10 prosentin oikaisua, koska Euroopan maatalousrahastoihin kohdistuu merkittävä riski huomattavista tappioista.
84
Komission toteamista puutteellisuuksista on heti alkuun todettava, että Helleenien tasavalta ei kiistä niiden paikkansapitävyyttä vaan tyytyy riitauttamaan sovelletun 10 prosentin suuruisen oikaisun laajuuden.
85
Esillä olevassa asiassa on selvää, että valvontajärjestelmän täytäntöönpano ei ollut täysin olematonta. Näin ollen on tarkistettava edellä 82 kohdassa tarkoitettujen kriteerien perusteella, onko komissio voinut perustellusti katsoa, että todettujen puutteellisuuksien vuoksi valvontajärjestelmän täytäntöönpanossa oli vakavia puutteita.
86
Yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että komissio oli todennut viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmässä puutteita, jotka merkitsivät viitelohkojen rajojen ja hyväksyttävien enimmäispinta-alojen aineellista paikkansapitämättömyyttä. Näin ollen ristiintarkastukset, joilla pyrittiin estämään saman tuen perusteeton myöntäminen useita kertoja samasta lohkosta, eivät olleet ratkaisevia, paitsi jos paikalla oli tehty tarkastuksia, joissa oli havaittu lohkojen virheellinen sijainti ja tukikelvottomuus.
87
Komissio totesi erityisesti merkittäviä ongelmia, jotka koskivat pysyvinä laitumina ilmoitettuja pinta-aloja, joita Helleenien tasavalta piti tukikelpoisina mutta jotka komissio epäsi useita kertoja asian kannalta merkityksellisten säännösten vastaisina.
88
Asianosaisten arvioinnit eroavat toisistaan siltä osin, miten ”tukikelpoinen laidun” on määriteltävä. Esillä olevan kanneperusteen ensimmäisen väitteen yhteydessä esitetystä tarkastelusta kuitenkin ilmenee, että tässä tapauksessa sovellettavan ”pysyvän laitumen” määritelmän laajuudesta riippumatta havaitut sääntöjenvastaisuudet olisivat joka tapauksessa saaneet komission määräämään sovelletun kiinteämääräisen oikaisun.
89
Komissio toi yhteenvetokertomuksessa erityisesti esille, että viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän päivittämisen seurauksena osa vuonna 2008 ilmoitetuista pinta-aloista oli poistettu järjestelmästä vuodesta 2009 lähtien. Vaikka viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmä oli toiminut moitteettomasti vuonna 2008, tätä osaa pinta-aloista ei ollut katsottu tuolloin tukikelpoiseksi. Tämä puute koski merkittävää osaa virheellisesti tukikelpoisiksi katsottuja pinta-aloja, joita pidettiin virheellisen määritelmän perusteella pysyvinä laitumina.
90
Lisäksi vuonna 2008 komissio totesi, että viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmä ei toiminut moitteettomasti, sillä uuden viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän käyttöön ottamiseksi vuonna 2009 Helleenien tasavalta ei ollut vienyt kyseiseen järjestelmään perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten kohteena olleiden lohkojen tietoja. Näin ollen ei ollut minkäänlaista graafista esitystä, jonka avulla useaan kertaan tehdyt ilmoitukset olisi voitu havaita. Rahastoja koskevien unionin sääntöjen nojalla jäsenvaltioiden on järjestettävä tehokas tarkastus- ja valvontajärjestelmä. Tällainen vaatimus merkitsee sitä, että viitelohkojen rajat ja niiden tuen kannalta hyväksyttävä enimmäispinta-ala määritetään selvästi ja täsmällisesti. Nämä tiedot ovat olennaisia hallinnollisten ristiintarkastusten luotettavuuden varmistamiseksi, paikalla tehtävien tarkastusten toteuttamiseksi ja viljelijöille annettavien oikeiden tietojen takaamiseksi, jotta nämä voivat tehdä paikkansapitäviä ilmoituksia (ks. vastaavasti tuomio 17.5.2013, Bulgaria v. komissio, T‑335/11, ei julkaistu, EU:T:2013:262, 29 kohta).
91
Paikalla tehtävistä tarkastuksista komissio totesi yhteenvetokertomuksessa, että niitä ei ollut toteutettu vuonna 2008 voimassa olleiden sääntöjen mukaisesti.
92
Paikalla tehtävien tarkastusten laadusta komissio totesi, että laitumien mittausten puuttuminen oli erityisen huolestuttavaa. Sen lisäksi, että pinta-alat eivät vastanneet asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan pysyvän laitumen määritelmää, ilmoitetut pinta-alat sijaitsivat usein syrjäseuduilla ilman näkyviä rajoja ja niihin oli vaikeaa päästä. Tarkastajat eivät olleet suorittaneet pinta-alojen mittausta asetuksen N:o 796/2004 30 artiklassa asetettujen vaatimusten mukaisesti, ja toisinaan vain yksi viitekohta oli tuotu esille ilman minkäänlaista pinta-alan tosiasiallista määrittämistä.
93
Kaukokartoituksena tehtävien tarkastusten osalta noudatettu menettely ei ollut vaatimusten mukainen. Tarkastuksissa kävi ilmi, että koodi T‑4 (pilvien peittämä lohko) merkittiin liian usein lohkoille, joiden tukikelpoisuus oli kyseenalainen. Tältä osin komissio kiinnitti huomiota teknisiin eritelmiin, joiden mukaan näitä koodeja ei pitänyt merkitä lohkoille, joiden tukikelpoisuus oli kyseenalainen tietokoneistetun kuvatulkinnan seurauksena.
94
Tavanomaisista paikalla tehtävistä tarkastuksista komissio totesi yhteenvetokertomuksessa, että vuonna 2008 kaikkien viljelylohkojen osalta näiden tarkastusten kohteena olleita tietoja ei ollut rekisteröity, mikä teki useaan kertaan tehtyjen ilmoitusten havaitsemisen mahdottomaksi.
95
Edellä esitetystä seuraa, että laitumiin liittyvien menojen osalta komissio totesi valvontajärjestelmässä laiminlyöntejä, joiden vuoksi Kreikan viranomaiset hyväksyivät laiduntamistuen piiriin pinta-aloja, jotka eivät olleet voimassa olleiden sääntöjen mukaisia. Tätä komission toteamusta ei voida kyseenalaistaa, vaikka otettaisiin huomioon asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan laajennettu tulkinta. Nämä laiminlyönnit valvontajärjestelmässä, yhdessä kaikkien niiden muiden todettujen laiminlyöntien kanssa, joita Helleenien tasavalta ei ole kiistänyt, ovat siten vakavia puutteita valvontajärjestelmän täytäntöönpanossa, ja suuri virheiden määrä on osoitus todennäköisesti erittäin suuria tappioita rahastolle aiheuttaneiden sääntöjenvastaisuuksien yleisyydestä (ks. vastaavasti tuomio 27.10.2005, Kreikka v. komissio, C‑175/03, ei julkaistu, EU:C:2005:643, 79 kohta). Komissio on kuitenkin ottanut huomioon rahastolle aiheutuneiden tappioiden pienemmän riskin, joka johtuu puskurivaikutuksesta, jonka vuoksi ainoastaan osa ilmoitetuista pinta-aloista on otettu huomioon tukioikeuksien aktivoimiseksi.
96
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komissio on voinut virhettä tekemättä soveltaa 10 prosentin kiinteämääräistä oikaisua näihin menoihin.
97
Yksikään Helleenien tasavallan esittämä perustelu ei kyseenalaista tätä johtopäätöstä.
98
Helleenien tasavalta vetoaa ensinnäkin parannuksiin, joita se ilmoittaa tehneensä perinteisiin tarkastuksiin, esittämättä väitteelleen todisteita saati täsmentämättä, mistä parannuksista on kyse.
99
Paikalla tehtävistä tarkastuksista yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että komissio on todennut, että viljelijöihin on hakuvuosina 2007 ja 2008 kohdistunut jatkuvasti suuri määrä (yli 10 %) paikalla tehtyjä tarkastuksia, jotka se on ottanut huomioon kiinteämääräisten oikaisujen laskennassa. On kuitenkin todettava, että paikalla tehtävien tarkastusten laadun osalta komissio totesi yhteenvetokertomuksessa Helleenien tasavallan olevan vastuussa puutteellisuuksista, eikä se todennut laidunten osalta parannuksia.
100
Koska asiassa ei ole esitetty mitään sellaista, minkä perusteella voitaisiin tarkistaa Helleenien tasavallan väite, todettuja parannuksia koskeva väite on hylättävä.
101
Toiseksi tarkasteltaessa EMOTR:n tukiosastosta, maataloustukirahastosta tai maaseuturahastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 15.4.2011 annettua komission täytäntöönpanopäätöstä (EUVL 2011, L 102, s. 33), jolla komissio sovelsi Helleenien tasavaltaan 5 prosentin oikaisua vuonna 2007 samojen toteamusten perusteella kuin riidanalaisessa päätöksessä, on huomattava, että komission toteamukset aikaisemmalta hakuvuodelta eivät riitä tekemään pätemättömiksi komission toteamuksia kyseessä olevalta hakuvuodelta siltä osin kuin näillä viimeksi mainituilla toteamuksilla voidaan perustella johtopäätökset ja sovellettu kiinteämääräinen oikaisu. Yhteenvetokertomuksessa komissio toi sitä paitsi esille toteamiensa puutteellisuuksien toistuvuuden.
102
On vielä todettava komission tavoin, että pysyvän laitumen pinta-alat ovat vähentyneet 1,5 miljoonaan hehtaariin huolimatta siitä, että vuodesta 2012 on sovellettu laajempaa ”pysyvän laitumen” määritelmää, joka sisältää puuvartisen kasvillisuuden. Komissio väittää perustellusti, että tällainen tukikelpoisten pinta-alojen 50 prosentin vähentyminen sen sijaan, että ne olisivat ennakoidusti lisääntyneet riidanalaisen määritelmän laajennuksen myötä, ilmentää alkuperäisen ongelman laajuutta siltä osin kuin ilmoitukset koskevat pinta-aloja, jotka eivät missään tapauksessa olleet edes laajennetun laitumia koskevan määritelmän mukaisia.
103
Vaikka tämä tukeen oikeuttavien laidunalojen ja todellisuudessa ilmoitettujen laidunalojen välinen ero, johon Helleenien tasavalta vetoaa, on otettu asianmukaisesti huomioon, ja se on mahdollistanut sovellettavan kiinteämääräisen oikaisun alentamisen 10 prosenttiin puskurivaikutuksen huomioon ottamiseksi, se on edelleen riippumaton ongelmasta, joka koskee vuonna 2008 todettuja alkuperäisiä ilmoituksia. Helleenien tasavalta ei voi tehokkaasti väittää, että vaikka otettaisiin huomioon tukikelpoisten pinta-alojen väheneminen 1,5 miljoonaan hehtaariin, tästä ei aiheutuisi minkäänlaista riskiä rahastolle. Se, että pinta-alaperusteiseen tukeen oikeuttavat laidunalat ovat vain murto-osa ilmoitetuista laidunaloista, ei kyseenalaista viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän toiminnassa ja olennaisissa tarkastuksissa todettuja paikkansapitämättömyyksiä, joiden vuoksi nämä pinta-alat, joille on myönnetty tukea, eivät olleet aina kokonaisuudessaan tukikelpoisia, sillä ne eivät täyttäneet asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan edellytyksiä (ks. vastaavasti tuomio 17.5.2013, Kreikka v. komissio, T‑294/11, ei julkaistu, EU:T:2013:261, 204 kohta).
104
Näin ollen on katsottava, että Helleenien tasavalta ei ole osoittanut, että komission arvioinnit olisivat paikkansapitämättömiä tai että rahastolle ei olisi aiheutunut riskiä tappioista tai sääntöjenvastaisuuksista, kun otetaan huomioon komission vakava ja perusteltu epäily viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän toiminnan ja tarkastusten suhteen.
105
Tästä seuraa, että komissio on aivan oikein todennut, että viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän puutteellisuudet ja olennaisten tarkastusten puutteet johtuivat sellaisen vakavasti puutteellisen valvontajärjestelmän täytäntöönpanosta, johon sisältyi sääntöjenvastaisuuksien yleisyyttä osoittava suuri määrä virheitä. Komissio on ottanut huomioon puskurivaikutuksen vuoksi rahastolle aiheutuneen alemman riskin ja soveltanut perustellusti 10 prosentin rahoitusoikaisua.
106
Edellä esitetyn valossa esillä oleva väite on hylättävä ja näin ollen kanneperuste, joka koskee laitumiin sovellettua 10 prosentin kiinteämääräistä oikaisua, on kokonaisuudessaan hylättävä.
Kanneperuste, joka koskee 5 prosentin rahoitusoikaisua pinta-alaperusteisten lisätukien osalta
107
Pinta-alaperusteisten lisätukien 5 prosentin rahoitusoikaisua koskevassa kanneperusteessaan Helleenien tasavalta esittää väitteitä, jotka koskevat tosiseikkoja koskevaa virhettä, perustelujen riittämättömyyttä ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
108
Tältä osin on huomattava, että tämän kanneperusteen yhteydessä Helleenien tasavalta tyytyy luettelemaan kanneperusteen sanamuodossa kyseiset väitteet ja esittää tämän luettelon jälkeen epäselvät ja osittain toteen näyttämättömät perustelut loukatuiksi väitettyjen periaatteiden osalta. Helleenien tasavallan kirjelmistä ilmenee kuitenkin, että se vetoaa ennen kaikkea menettelyllisten takeiden loukkaamiseen oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen.
Ensimmäinen väite, joka koskee menettelyllisten takeiden loukkaamista oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä
109
Tässä väitteessään Helleenien tasavalta vaatii asiassa todettavan, että sille ei ole annettu asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklassa ja asetuksen N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (EUVL 2006, L 171, s. 90) 11 artiklassa tarkoitettua menettelyllistä taetta sen vuoksi, että komissio ei ole vedonnut ajoissa sitä vastaan tarkastusten viivästymiseen.
110
On huomattava, että tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva lopullinen päätös tehdään erityisessä kontradiktorisessa menettelyssä, jossa kyseisillä jäsenvaltioilla on kaikki edellytetyt menettelylliset takeet kantansa esittämiseksi (tuomio 14.12.2000Saksa v. komissio, C‑245/97, EU:C:2000:687, 47 kohta).
111
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on suhteissaan jäsenvaltioihin noudatettava soveltamisasetuksissa itselleen asettamiaan edellytyksiä. Näiden edellytysten noudattamatta jättäminen voi nimittäin merkityksestään riippuen poistaa sisällön jäsenvaltioille asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklassa myönnetyltä menettelylliseltä takeelta (ks. analogisesti tuomio 17.6.2009, Portugali v. komissio, T‑50/07, ei julkaistu, EU:T:2009:206, 27 kohta).
112
Lisäksi asetuksen N:o 1290/2005 31 artikla ja asetuksen N:o 885/2006 11 artikla koskevat samaa tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn vaihetta eli komission suorittamiensa tarkastusten perusteella lähettämää ensimmäistä tiedonantoa jäsenvaltiolle (ks. tuomio 30.4.2015, Ranska v. komissio, T‑259/13, ei julkaistu, valitus vireillä, EU:T:2015:250, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
113
Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa menettelyssä noudatettavat eri vaiheet määritellään asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa. Erityisesti tämän asetuksen 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa täsmennetään, minkä sisältöinen on tämä ensimmäinen kirjallinen tiedonanto, jolla komissio antaa tiedoksi tarkastustensa tuloksen jäsenvaltioille ennen kahdenvälisten keskustelujen järjestämistä. Tämän säännöksen mukaan ensimmäisessä tiedonannossa on täsmennettävä komission tarkastusten tulos asianomaiselle jäsenvaltiolle ja ilmoitettava unionin sääntöjen tulevan noudattamisen varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet (tuomio 24.3.2011, Kreikka v. komissio, T‑184/09, ei julkaistu, EU:T:2011:120, 40 kohta).
114
On myös huomattava, että asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta kirjallisesta tiedonannosta on jo todettu, että siinä on annettava jäsenvaltiolle täydelliset tiedot komission varauksista siten, että se voi täyttää sille asetetun varoitustehtävän (ks. vastaavasti tuomio 17.6.2009, Portugali v. komissio, T‑50/07, ei julkaistu, EU:T:2009:206, 39 kohta).
115
Tästä seuraa, että komission on asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa ensimmäisessä tiedonannossa ilmoitettava riittävän täsmällisesti sen yksiköiden suorittaman tutkimuksen kohde ja tässä tutkimuksessa todetut laiminlyönnit, sillä niihin voidaan vedota myöhemmin näyttönä komission vakavasta ja perustellusta epäilystä kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten tai niiden toimittamien lukujen suhteen, ja ne voivat siten oikeuttaa rahastosta maksettavien kyseisen jäsenvaltion tiettyjen menojen jättämisestä unionin rahoituksen ulkopuolelle tehdyssä lopullisessa päätöksessä hyväksytyt rahoitusoikaisut (tuomio 17.6.2009, Portugali v. komissio, T‑50/07, ei julkaistu, EU:T:2009:206, 40 kohta).
116
Jotta asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa tarkoitettu tiedonanto täyttää varoitustehtävänsä erityisesti asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan valossa, siinä on ensinnäkin yksilöitävä riittävän täsmällisesti kaikki puutteet, joista asianomaista jäsenvaltiota arvostellaan ja joihin tehty rahoitusoikaisu on loppujen lopuksi perustettu. Ainoastaan tällainen tiedonanto voi taata komission tekemien varausten täydellisen tietoon saamisen ja olla asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklassa säädetyn 24 kuukauden ajan laskemisen viiteajankohta (tuomio 3.5.2012, Espanja v. komissio, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, 31 kohta ja tuomio 30.4.2015, Ranska v. komissio, T‑259/13, ei julkaistu, valitus vireillä, EU:T:2015:250, 106 kohta).
117
Edellä mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on tutkittava, täyttääkö tuloksia koskeva tiedonanto asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa asetetut vaatimukset ja onko se näin ollen kyseisen säännöksen soveltamisen perusteella sääntöjenmukainen tiedonanto.
118
Asian on todettava olevan näin. Kuten komissio toteaa, se on antaessaan tutkimustulokset tiedoksi 21.11.2008 päivätyssä kirjeessään sekä asetuksen N:o 885/2006 16 artiklan 1 kohdan perusteella laaditussa, 31.5.2013 päivätyssä kirjeessään tuonut nimenomaisesti esille ongelman, joka liittyy viivästyksiin paikalla tehtävien tarkastusten toteuttamisessa, ja ilmoittanut, että viivästykset ovat vaikuttaneet paikalla tehtävien tarkastusten laatuun pinta-alaperusteisten tukien osalta. Puutteet, jotka johtuvat paikalla tehtävien tarkastusten laadun kielteisestä vaikutuksesta niiden viivästymisen vuoksi, on selvästi yksilöity komission lopullisessa kannassa (ks. 26.3.2014 päivätty kirje).
119
Näin ollen on todettava, että sekä tuloksia koskevassa tiedonannossa että Helleenien tasavallalle sovittelumenettelyn yhteydessä toimitetussa tiedonannossa yksilöidään edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla jäsenvaltion vastuulla oleva tarkastusten viivästyminen, joka on perusteena tässä tapauksessa sovelletulle rahoitusoikaisulle pinta-alaperusteisten lisätukien osalta.
120
Kun otetaan huomioon, että väite tarkastusten viivästymisestä, joka vaikuttaa niiden laatuun ja voi aiheuttaa tappioita rahastolle ja oikeuttaa rahoitusoikaisun, on annettu tiedoksi Helleenien tasavallalle ainakin kaksi kertaa oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana, Helleenien tasavalta ei voi tehokkaasti väittää komission jättäneen noudattamatta velvollisuuttaan tuoda kahdenvälisiin keskusteluihin kaikki sellaiset tarkastuksen tulokset, jotka voivat olla perusteena korotetulle oikaisulle.
121
Tästä seuraa, että Helleenien tasavallan ensimmäinen väite on hylättävä.
Toinen väite, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
122
Tämän väitteen yhteydessä Helleenien tasavalta vetoaa siihen, että muita pinta-aloja kuin laidunaloja koskevien toteamusten ja edelliseen kauteen verrattuna todettujen parannusten vuoksi oikaisun määräksi on vahvistettava korkeintaan 2 prosenttia.
123
Aluksi on todettava, että Helleenien tasavalta ei kiistä viivästyksiä perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten toteuttamisessa.
124
Edellä mainitun asiakirjan VI/5330/97 liitteestä 2 ilmenee, että viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän toimintaan vaikuttavat puutteellisuudet ja paikan päällä tehtäviä tarkastuksia koskevat puutteellisuudet koskevat olennaisia tarkastuksia (ks. vastaavasti tuomio 17.5.2013, Bulgaria v. komissio, T‑335/11, ei julkaistu, EU:T:2013:262, 92 kohta).
125
Asiakirjasta VI/5330/97 ilmenee myös, että kun kaikki olennaiset tarkastukset on toteutettu, mutta niitä ei ole sovellettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta asetuksissa edellytetyllä tavalla, ja kun voidaan siten todeta kohtuullisella varmuudella, että niiden perusteella ei saada riittävää varmuutta vaatimusten sääntöjenmukaisuudesta, on perusteltua soveltaa 5 prosentin oikaisua, koska rahastoon kohdistuu merkittävä riski huomattavista tappioista.
126
Kuten ensimmäisen kanneperusteen kolmatta väitettä ja toisen kanneperusteen ensimmäistä väitettä tutkittaessa on jo tuotu esille, komissio on todennut yhteenvetokertomuksessa puutteellisuuksia viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmässä, joka sisälsi aineellisesti paikkansapitämättömiä tietoja viljelylohkojen rajoista ja tukikelpoisista enimmäispinta-aloista. Vaikka nämä puutteellisuudet koskevat erityisesti laitumia, niitä on kuitenkin todettu kaiken tyyppisten viljelylohkojen osalta.
127
Paikalla tehtävistä tarkastuksista komissio totesi yhteenvetokertomuksessa, että niitä ei ollut toteutettu vuonna 2008 voimassa olleiden sääntöjen mukaisesti, vaikka tämä oli olennaisen tärkeää, jotta voitiin asianmukaisesti tarkistaa ilmoitetun pinta-alan tukikelpoisuus ja siten varmistaa asetuksen N:o 796/2004 23 ja 30 artiklan noudattaminen. Kaukokartoituksena tehtävien tarkastusten osalta noudatettu menettely ei ollut vaatimusten mukainen. Tarkastukset osoittivat, että koodi T‑4 (pilvien peittämä lohko) merkittiin liian usein lohkoille, joiden tukikelpoisuus oli kyseenalainen. Tavanomaisista paikalla tehtävistä tarkastuksista komissio totesi, että vuonna 2008 kaikkien viljelylohkojen osalta näiden tarkastusten kohteena olleita tietoja ei ollut rekisteröity, mikä teki useaan kertaan tehtyjen ilmoitusten havaitsemisen mahdottomaksi.
128
Erityisesti perinteisistä paikalla tehtävistä tarkastuksista komissio totesi yhteenvetokertomuksessa, että vaikka uudelleenmittauksissa olisi ilmennyt eroja, ne eivät tukeneet johtopäätöstä, jonka mukaan näiden tarkastusten toiminnassa oli systemaattisia puutteita.
129
Komissio totesi vielä, että pinta-alaperusteisten lisätukien osalta paikalla tehtäviin tarkastuksiin vaikuttivat kielteisesti viivästykset niiden järjestämisessä.
130
Komissio päätteli, että todetut puutteet vastasivat jatkuvaa puutteellisuutta olennaisten tarkastusten ja toissijaisten tarkastusten toiminnassa. Se totesi erityisesti, että kyseiseltä vuodelta viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmää koskevia puutteellisuuksia ei ollut korjattu edelliseen hakuvuoteen (2007) verrattuna.
131
Edellä esitetyn perusteella pinta-alaperusteisten tukien osalta komissio on voinut virhettä tekemättä soveltaa niihin 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua asiakirjan VI/5330/97 mukaisesti.
132
Helleenien tasavalta esittää, että perinteisiin paikalla tehtäviin tarkastuksiin tehdyt parannukset ja viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän jatkuva parantaminen ovat esteenä komission ilmaisemalle vakavalle ja perustellulle epäilylle, joka oikeuttaa komission mukaan 5 prosentin oikaisun soveltamisen pinta-alaperusteisiin lisätukiin. Lisäksi Helleenien tasavallan mukaan komission olisi pitänyt soveltaa 2 prosentin oikaisua muihin pinta-alaperusteisiin tukiin kuin laiduntamistukiin.
133
Väite, jonka mukaan perustellun ja vakavan epäilyn säilyminen viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmään tehdyistä parannuksista huolimatta ei ollut perusteltua, on kuitenkin hylättävä. Kannekirjelmän 4 kohdasta ja liitteestä 4 ilmenee, että viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmään tehdyt parannukset, joihin Helleenien tasavalta vetoaa, eivät olleet sovellettavissa hakuvuonna 2008. Siten viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmään myöhemmin tehdyt parannukset eivät voi kyseenalaistaa riidanalaisena ajanjaksona todettuja puutteellisuuksia (ks. analogisesti tuomio 17.5.2013, Kreikka v. komissio, T‑294/11, ei julkaistu, EU:T:2013:261, 206 kohta).
134
Perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten järjestelmässä todetut parannukset eivät yksinään riitä kyseenalaistamaan rahastolle aiheutuvasta riskistä tehtyä arviointia, joka perustuu kaikkiin riidanalaisena vuonna todettuihin edellä lueteltuihin puutteellisuuksiin.
135
Asiassa on hylättävä Helleenien tasavallan väite, jonka mukaan punnitessaan rahastolle aiheutuvaa riskiä komission olisi pitänyt viitata pinta-alaperusteisiin tukityyppeihin ja soveltaa niihin 2 prosentin oikaisua, jota se sovelsi muihin pinta-alaperusteisiin tukiin kuin laiduntamistukiin.
136
Sen lisäksi, että Helleenien tasavalta tyytyy toteamaan väitteensä tueksi, että pinta-alaperusteiset tuet olivat liitännäisiä, yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että oikaisun alentaminen 5 prosentista 2 prosenttiin muiden pinta-alatukien kuin laiduntamistukien osalta (viljelymaa) perustuu puskurivaikutuksen soveltamiseen. Kuten komissio toteaa, samaa alentamista puskurivaikutuksen perusteella ei voida soveltaa pinta-alaperusteisiin lisätukiin, joiden osalta puskurivaikutuksella ei ole minkäänlaista merkitystä. Tämänkaltaisten tuotantoon sidottujen tukien osalta ei käytetä ”tukioikeuksia”, jotka aktivoidaan tukikelpoisilla pinta-aloilla, joiden lukumäärä voi olla pienempi kuin viljelijän ilmoittamien pinta-alojen kokonaismäärä. Pinta-alaperusteisten lisätukien tapauksessa ainoastaan todellisuudessa viljelty pinta-ala, joka on ilmoitettu, on sitä vastaavan tuen perusteena.
137
Edellä esitetyn perusteella esillä oleva väite ja siten kokonaisuudessaan kanneperuste, joka koskee 5 prosentin oikaisua pinta-alaperusteisten lisätukien osalta, on hylättävä.
Kanneperuste, joka koskee 5 prosentin rahoitusoikaisua maaseudun kehittämistukien osalta
138
Maaseudun kehittämistukien 5 prosentin rahoitusoikaisua koskevan kanneperusteensa yhteydessä Helleenien tasavalta esittää väitteitä perustelujen puuttumisesta, tosiseikkoja koskevasta virheestä ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta. Lisäksi se vetoaa kahteen kertaan samalla perusteella tehtyyn oikaisuun.
139
Tältä osin on huomattava, että tämän kanneperusteen yhteydessä Helleenien tasavalta tyytyy jälleen luettelemaan kanneperusteen sanamuodossa kyseiset väitteet ja esittää tämän luettelon jälkeen epäselvät ja osittain toteen näyttämättömät perustelut loukatuiksi väitettyjen periaatteiden osalta. Niin valitettavaa kuin esille tuotu epäselvyys onkin, tämä ei estä komissiota esittämästä perusteluja puolustuksekseen eikä unionin yleistä tuomioistuinta ratkaisemasta asiaa (ks. vastaavasti tuomio 16.11.2011, Sachsa Verpackung v. komissio, T‑79/06, ei julkaistu, EU:T:2011:674, 21 kohta). Helleenien tasavallan kirjelmistä ilmenee sen vetoavan ennen kaikkea perustelujen puuttumista koskevaan väitteeseen ja kahteen kertaan samalla perusteella tehtyä oikaisua koskevaan väitteeseen siltä osin kuin kyse on maaseudun kehittämisohjelman numerosta 214.
Ensimmäinen väite, joka koskee lisäperustelujen puuttumista
140
Kuten edellä on jo tuotu esille, rahastojen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat komission päätökset tehdään yhteenvetokertomuksen sekä komission ja asianomaisen jäsenvaltion välisen kirjeenvaihdon perusteella (tuomio 14.3.2002, Alankomaat v. komissio, C‑132/99, EU:C:2002:168, 39 kohta). Näissä olosuhteissa päätöksen, jolla kieltäydytään hyväksymästä rahastosta rahoitettavaksi osaa ilmoitetuista menoista, perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisen summan kuuluvan rahaston vastattavaksi (tuomio 20.9.2001, Belgia v. komissio, C‑263/98, EU:C:2001:455, 98 kohta ja tuomio 17.5.2013, Kreikka v. komissio, T‑294/11, ei julkaistu, EU:T:2013:261, 94 kohta).
141
Maaseuturahaston tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1) 73 artiklan mukaan komissio toteuttaa asetuksen N:o 1290/2005 9 artiklan 2 kohdassa säädettyjä toimenpiteitä ja tarkastuksia varmistaakseen moitteettoman varainhoidon EY 274 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavan hallinnon puitteissa.
142
Asetuksen N:o 1290/2005 9 artiklan 2 kohdan mukaan komissio varmistaa erityisesti, että jäsenvaltioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmät ovat olemassa ja toimivat moitteettomasti.
143
Kuten komissio perustellusti huomauttaa Helleenien tasavallan sitä kiistämättä, kyseessä olevat maaseudun kehittämistuet ovat ilmoitettuun maatalousmaahan liittyviä tukia.
144
Tästä seuraa, että yhdennettyä hallinnointi- ja valvontajärjestelmää sovelletaan suoriin tukijärjestelmiin sekä maaseudun kehittämistoimenpiteisiin, jotka on myönnetty hehtaarimäärän perusteella.
145
Tältä osin on muistutettava jo esille tuodusta viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän toteuttamisen merkityksestä pinta-alaperusteisen tukijärjestelmän toiminnassa. Viljelylohkojen tunnistaminen on nimittäin olennainen tekijä pinta-alaan liittyvän järjestelmän asianmukaisessa soveltamisessa. Lohkojen luotettavan tunnistamisjärjestelmän puuttuminen merkitsee sinällään suurta unionin talousarvioon kohdistuvaa vahinkoriskiä (ks. vastaavasti tuomio 31.3.2011, Kreikka v. komissio, T‑214/07, ei julkaistu, EU:T:2011:130, 57 kohta ja tuomio 5.7.2012, Kreikka v. komissio, T‑86/08, EU:T:2012:345, 122 kohta).
146
Asiakirja-aineistosta ilmenee, että Helleenien tasavalta on osallistunut riidanalaisen päätöksen valmisteluun ja että komissio on tuonut esille puutteet viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän sekä paikalla tehtävien tarkastusten toiminnassa alkuperäisessä kirjeenvaihdossa, sovittelumenettelyssä ja lopullisessa kannassa, kuten komission ja Helleenien tasavallan välisestä kirjeenvaihdosta, sovitteluelimen lausunnosta ja yhteenvetokertomuksesta käy ilmi. Todetut puutteet vaikuttivat kaiken tyyppisiin pinta-alaperusteisiin tukiin.
147
Komission 21.11.2008 ja 31.5.2013 päivätyistä kirjeistä sekä sen lopullisesta kannasta käy selvästi ilmi, että Helleenien tasavalta oli tietoinen sovellettujen oikaisujen perusteena olleista sääntöjenvastaisuuksista. Komission yksiköt ovat nimenomaisesti todenneet Kreikan viranomaisten olevan vastuussa viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän sekä paikalla tehtävien tarkastusten toimintaan liittyvistä puutteista.
148
Yhteenvetokertomuksessa komissio totesi, että ”kaikkien pinta-alaperusteisten toisen pilarin toimenpiteiden osalta ehdotetaan 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua asiakirjan VI/5330/97 mukaisesti kaikkien esitettyjen toteamusten perusteella”.
149
Tästä seuraa, että Helleenien tasavalta on osallistunut kiinteästi riidanalaisen päätöksen valmisteluun, että se tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisen summan kuuluvan rahaston vastattavaksi ja että komissio on nimenomaisesti ilmoittanut hallinnollisen menettelyn kuluessa perusteet kyseessä olevalle kiinteämääräiselle oikaisulle.
150
Tältä osin Helleenien tasavallan väitteellä, jota ei ole näytetty toteen ja jonka mukaan komissio ei ole ottanut todettujen laiminlyöntien aiheuttamien riskien arvioinnissa huomioon kyseisen maaseudun kehittämistoimenpiteen täytäntöönpanon yhteydessä määrättyjen paikalla tehtävien tarkastusten lisäämistä, ei ole merkitystä. Vaikka tämän väitteen oletettaisiin pitävän paikkansa, paikalla tehtävien tarkastusten lisäämisellä ei voida korjata niiden toteuttamisessa todettuja laiminlyöntejä (ks. vastaavasti tuomio 17.5.2013, Kreikka v. komissio, T‑294/11, ei julkaistu, EU:T:2013:261, 205 kohta).
151
Kuten edellä 133 kohdassa on todettu, vaikka Helleenien tasavallan oletettaisiin viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän jatkuvaan parantamiseen vedotessaan viittaavan vuodesta 2009 toimintasuunnitelman seurauksena tehtyihin parannuksiin, vuoden 2008 jälkeen tehdyt parannukset, vaikka ne oletettaisiin paikkansapitäviksi, eivät voi kyseenalaistaa edellä esitettyjä perusteluja. Ensimmäinen väite, joka koskee lisäperustelujen puuttumista, on näin ollen hylättävä perusteettomana.
Toinen väite, joka koskee kahteen kertaan samalla perusteella tehtyä oikaisua
152
Helleenien tasavalta väittää, että maaseudun kehittämistukea koskeva oikaisu on peruutettava, koska sitä sovellettaisiin toista kertaa siltä osin kuin kyse on maaseudun kehittämisohjelman numerosta 214.
153
Helleenien tasavalta väittää erityisesti, että asiakirjassa VI/5330/97 vahvistettujen komission soveltamien ohjeiden mukaan silloin, kun samassa järjestelmässä paljastuu useita laiminlyöntejä, kiinteämääräisiä oikaisuja ei sovelleta kumulatiivisesti vaan huomioon otetaan ainoastaan koko valvontajärjestelmälle aiheutuneen riskin kannalta vakavin laiminlyönti.
154
Kuten vastauskirjelmässä ja istunnossa täsmennettiin, Helleenien tasavalta kiistää tässä asiassa sovelletun oikaisun laskentatavan.
155
Helleenien tasavalta väittää, että 2318055,75 euron vähennyksestä huolimatta komissio on tehnyt oikaisun kahteen kertaan samalla perusteella kuin aiemmin sovelletun oikaisun. Erityisesti Helleenien tasavalta katsoo, että kyseisessä vähennyksessä ei oteta huomioon kokonaisuudessaan oikaisua, joka on tehty EMOTR:n tukiosastosta ja maataloustukirahastosta sekä maaseuturahastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 2.5.2013 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen 2013/214/EU (EUVL 2013, L 123, s. 11) nojalla. Helleenien tasavalta väittää, että sen on mahdotonta ymmärtää laskentatapaa 2318055,75 euron määrälle, joka on yksin otettu huomioon täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 nojalla tehdyssä oikaisussa, vaikka sen määrä oli 3328030,09 euroa.
156
Yhteenvetokertomuksesta, johon täytäntöönpanopäätöksessä 2013/214 viitataan, ilmenee, että komission toteamat tarkastusten puutteet koskivat asetettujen velvoitteiden noudattamista sekä tarkastuskertomusten täydellisyyttä ja jäljitettävyyttä etenkin maaseudun kehittämistuen numero 214 osalta hakuvuonna 2008. Sitä vastoin todetut laiminlyönnit eivät koskeneet lohkojen pinta-aloja (rajoja ja tukikelpoisia enimmäispinta-aloja), jotka on todettu nyt riidanalaiseen päätökseen johtaneen tutkimuksen yhteydessä muun muassa saman maaseudun kehittämistuen numero 214 osalta.
157
Näin ollen on todettava, että kyseiset kaksi peräkkäistä kiinteämääräistä oikaisua on määrätty komission suorittamassa kahdessa peräkkäisessä tutkimuksessa, jotka koskivat samaa maaseudun kehittämistoimenpidettä, paljastuneiden eri puutteiden ja laiminlyöntien vuoksi. Tältä osin komissio on sekä kirjallisessa vastauksessaan prosessinjohtotoimeen että istunnossa todennut, että sillä oli velvollisuus alentaa riidanalaisen oikaisun määrää välttääkseen oikaisujen kumulaation, mutta 2318055,75 euron vähennys on tältä osin oikea.
158
Täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 liitteen osasta, joka koskee budjettikohtaa 6711, ilmenee komission määränneen yhteisen maatalouspolitiikan toisen pilarin osalta 2 prosentin kiinteämääräisen oikaisun vuodelta 2009 paikalla tehdyissä tarkastuksissa todettujen puutteiden vuoksi, eli 959020,82 euroa, sekä yhteisen maatalouspolitiikan toisen pilarin osalta 5 prosentin kiinteämääräisen oikaisun vuodelta 2009 paikalla tehdyissä tarkastuksissa todettujen puutteiden vuoksi, eli 2369009,27 euroa. Vuodelta 2009 oikaisun kokonaismäärä paikalla tehdyissä tarkastuksissa todettujen puutteiden vuoksi maaseudun kehittämisen osalta (yhteisen maatalouspolitiikan toinen pilari) oli 3328030,09 euroa.
159
Riidanalaisessa päätöksessä määrättyjen oikaisujen määristä kyseisen päätöksen liitteen alamomenttia 6711 koskevasta osasta ilmenee, että komissio on määrännyt 5 prosentin kiinteämääräisen oikaisun viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä ja paikalla tehdyissä tarkastuksissa todettujen puutteiden vuoksi maaseudun kehittämisen osalta (yhteisen maatalouspolitiikan toinen pilari). Saman liitteen mukaan tämän oikaisun alkuperäinen määrä oli 5007867,36 euroa, josta komissio vähensi 2318055,75 euroa täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 nojalla määrätyn aikaisemman oikaisun perusteella. Tämä vähennys huomioon ottaen riidanalaisen oikaisun rahoitusvaikutus on 2689811,61 euroa.
160
Edellä mainitun 2318055,75 euron vähennyksen osalta komission vastineessaan ja vastauksessaan esittämistä selityksistä ilmenee, että 2318055,75 euron määrä, joka vastaa esillä olevasta oikaisusta vähennettyä aikaisemman oikaisun määrää, on hakuvuodelta 2008 sisällytetty 2369009,27 euron kiinteämääräiseen oikaisuun, joka koski kahta hakuvuotta, vuosia 2008 ja 2009.
161
Riidanalaisesta oikaisusta vähennetyn 2318055,75 euron määrän laskentatavasta komissio selitti vastauksessaan prosessinjohtotoimeen ja sittemmin istunnossa, että aikaisemmin vuonna 2009 vuodelta 2008 määrätty oikaisu oli suuruudeltaan 3745694,27 euroa yhteensä 134518285,02 euron menojen kokonaismäärästä. Komission selitysten mukaan tämä oikaisu koski kuitenkin kaikkia maaseudun kehittämistoimenpiteitä (jotka on ilmaistu numeroihin 001 päättyvällä koodilla). Tältä samalta ajanjaksolta komission mukaan suoria maksuja oli 83247820,42 euroa. Tästä seuraa komission mukaan, että pinta-alaan liittyvien suorien maksujen ja kaikkien maatalouden ympäristötoimenpiteitä koskevien menojen suhde oli noin 61 prosenttia.
162
Komissio väittää vielä, että koska sen oli kaksinkertaisen oikaisun välttämiseksi vähennettävä ainoastaan aikaisemman maaseudun kehittämistukea koskevan oikaisun määrä, joka vastasi näiden pinta-alaan liittyvien tukien prosenttiosuutta, se sovelsi aikaisempaan oikaisuun 61:tä prosenttia edellä 161 kohdassa tarkoitetun suhteen mukaisesti. Näin toimiessaan se sai tulokseksi 2318055,75 euroa, jonka se vähensi.
163
On kuitenkin todettava, että komission 2318055,75 euron vähennystä koskevan laskentatapansa tueksi esittämät kirjelmät eivät mitenkään tue sitä. Komission vastineen liitteessä VI a esittämissä taulukoissa olevat luvut eivät vastaa komission prosessinjohtotoimeen antaman vastauksen liitteessä esittämien taulukoiden lukuja. Varsinkaan oikaisujen laskentaperusteet eivät ole yhtäpitäviä komission esittämissä asiakirjoissa, eikä komissio ole selittänyt 134518285,02 euron ja vuonna 2009 hakuvuodelta 2008 määrätyn 3745694,27 euron suuruisen aikaisemman vähennyksen määrän, jotka eivät käy ilmi mistään asiakirja-aineistoon liitetystä asiakirjasta, alkuperää. Komissio ei liioin ole selittänyt näiden lukujen merkitystä riidanalaisen vähennyksen laskelman ja täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 ja riidanalaisen päätöksen välisen kaksinkertaisen oikaisun poistamisen kannalta.
164
”Suorat tuet”, joihin komissio viittaa vastauksessaan prosessinjohtotoimeen, kuuluvat yhteisen maatalouspolitiikan ensimmäiseen pilariin. Sekä riidanalainen oikaisu että täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 nojalla aikaisemmin määrätty oikaisu, joka on oletettavasti vähennetty, koskevat maaseudun kehittämistä (yhteisen maatalouspolitiikan toinen pilari). Tästä seuraa, että komission vastaus prosessinjohtotoimeen on epäselvä ja voi aiheuttaa sekaannusta siltä osin kuin siinä ilmoitetaan, että pinta-alojen virheellisellä laskennalla on vaikutuksia sekä suoriin maksuihin että maaseudun kehittämistukiin, mutta siinä ei täsmennetä, miten tällä voitaisiin perustella sitä seuranneet selitykset.
165
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden (ks. tuomio 12.5.2016, Italia v. komissio, T‑384/14, EU:T:2016:298, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
166
On kuitenkin todettava, että riidanalainen päätös sisältää vain määrätyn oikaisun ja vähennyksen summat ilman minkäänlaista tietoa niiden laskelmien selventämiseksi. Kuten edellä 163 kohdassa on todettu, päättely, jonka perusteella komissio on katsonut, että 2318055,75 euron vähennys olisi riittävä täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 nojalla määrätyn aikaisemman oikaisun huomioon ottamiseksi, on epäselvä ja puutteellinen.
167
Edellä 165 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa riidanalaisen päätöksen perustelut ovat puutteelliset siltä osin kuin kyse on oikaisujen kumulaatiosta. Näin ollen Helleenien tasavallan kolmas kanneperuste on hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin se koskee laskelmaa 5007867,36 euron oikaisusta, 2318055,75 euron vähennyksestä ja 2689811,61 euron rahoitusvaikutuksesta, jotka koskevat maaseudun kehittämistukea (toinen pilari) koskevia menoja ja jotka on määrätty varainhoitovuodelta 2009 viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä sekä paikalla tehdyissä tarkastuksissa hakuvuonna 2008 todettujen puutteiden vuoksi.
168
Kaiken edellä esitetyn perusteella riidanalainen päätös on kumottava perustelujen puuttumisen vuoksi siltä osin kuin siinä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle tietyt Helleenien tasavallan menot alalla maaseudun kehittäminen, maaseuturahasto, toimintalinja 2 (2007–2013, pinta-alaperusteiset toimenpiteet), varainhoitovuodelta 2009 viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä sekä paikalla tehdyissä tarkastuksissa (toinen pilari, hakuvuosi 2008) todettujen puutteiden vuoksi, ja kanne on muilta osin hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
169
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Unionin yleinen tuomioistuin voi kuitenkin päättää, että asianosainen vastaa omista kuluistaan ja että se velvoitetaan korvaamaan suhteellinen osuus vastapuolen kuluista, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
170
Esillä olevassa asiassa Helleenien tasavalta ei ole vaatinut, että komissio velvoitettaisiin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
171
Koska Helleenien tasavalta ei ole vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja koska kanne on hyväksytty vain osittain, Helleenien tasavalta on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimuksen mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 19.12.2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös 2014/950/EU kumotaan siltä osin kuin se koskee 5007867,36 euron suuruista oikaisua, 2318055,75 euron suuruista vähennystä ja 2689811,61 euron suuruista rahoitusvaikutusta sikäli kuin kyse on tietyistä Helleenien tasavallan menoista alalla maaseudun kehittäminen, maaseuturahasto, toimintalinja 2 (2007–2013, pinta-alaperusteiset toimenpiteet), varainhoitovuodelta 2009 viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä sekä paikalla tehdyissä tarkastuksissa (toinen pilari, hakuvuosi 2008) todettujen puutteiden vuoksi.
2)
Kanne hylätään muilta osin.
3)
Helleenien tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja velvoitetaan korvaamaan Euroopan komissiolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Gratsias
Kancheva
Półtorak
Julistettiin Luxemburgissa 30 päivänä maaliskuuta 2017.
Allekirjoitukset
Sisällys
Asian tausta
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
Oikeudellinen arviointi
Kanneperuste, joka koskee 10 prosentin rahoitusoikaisua pinta-alatukien osalta
Ensimmäinen väite, joka koskee asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan virheellistä tulkintaa ja soveltamista
Toinen väite, joka koskee perustelujen puuttumista
Kolmas väite, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
Kanneperuste, joka koskee 5 prosentin rahoitusoikaisua pinta-alaperusteisten lisätukien osalta
Ensimmäinen väite, joka koskee menettelyllisten takeiden loukkaamista oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä
Toinen väite, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
Kanneperuste, joka koskee 5 prosentin rahoitusoikaisua maaseudun kehittämistukien osalta
Ensimmäinen väite, joka koskee lisäperustelujen puuttumista
Toinen väite, joka koskee kahteen kertaan samalla perusteella tehtyä oikaisua
Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: kreikka.