62010CC0301
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 26 januari 2012 (
1
)
Mål C-301/10
Europeiska kommissionen
mot
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland
”Direktiv 91/271/EEG — Ledningsnät — Rening av avloppsvatten från tätbebyggelse — Begreppen ’fungerar tillfredsställande’ och ’bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader’”
1.
Bakgrunden till förevarande mål är en talan som kommissionen har väckt mot Förenade kungariket rörande ett förmodat åsidosättande av direktiv 91/271/EEG (
2
) om hopsamling och rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (nedan även kallat direktivet). Denna talan är en i raden av liknande åtgärder som kommissionen har vidtagit gentemot flera medlemsstater avseende vissa delar av direktivet. Ifrågavarande talan skiljer sig emellertid från merparten av dessa åtgärder av den anledningen att tvistens kärnfråga inte rör bedömningen av de faktiska omständigheterna utan snarare tolkningen av vissa begrepp som förekommer i direktivet men som saknar exakt definition. Som kommer att framgå av det följande är den betydelse som tillmäts dessa begrepp avgörande för att kunna fastställa medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet och därmed huruvida det finns grund för kommissionens talan.
I – Tillämpliga bestämmelser
2.
Det är framför allt direktivets artiklar 3, 4 och 10 samt bilaga 1 som har betydelse i detta mål.
3.
I artikel 3 föreskrivs den allmänna principen att medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ledningsnät för alla tätorter över en viss minimistorlek. (
3
) Vad gäller de orter som avses i förevarande talan skulle skyldigheterna enligt direktivets artikel 3 vara uppfyllda senast den 31 december 2000.
4.
Enligt artikel 4, i vilken det föreskrivs metoder och frister som i mångt och mycket liknar dem som anges i artikel 3, är medlemsstaterna skyldiga att se till att ”avloppsvatten från tätbebyggelse som leds in i ledningsnät före utsläpp undergår sekundär rening eller motsvarande rening”.
5.
Parterna är överens om att alla de orter som är föremål för förevarande talan omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i artiklarna 3 och 4.
6.
I artikel 10 föreskrivs vilka egenskaper reningsverken enligt artikel 4 ska ha. Artikeln har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall säkerställa att de reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse som byggs för att uppfylla kraven i artikel 4–7 utformas, byggs, drivs och underhålls så att de fungerar tillfredsställande under alla normala lokala klimatförhållanden. Vid utformningen av anläggningarna skall årstidsberoende variationer i belastningen beaktas.”
7.
Direktivets bilaga 1 innehåller en rad kompletterande tekniska anvisningar. I bilaga 1 A, där fokus ligger på ledningsnäten, föreskrivs följande:
”Ledningsnäten skall vara anpassade till kraven på vattenrening.
Vid konstruktion, byggnad och underhåll av ledningsnät skall bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader användas. Därvid skall särskilt beaktas
—
avloppsvattnets volym och sammansättning,
—
att läckor inte uppkommer,
—
att förorening av recipienten till följd av dagvattenutsläpp begränsas.”
8.
Ovannämnda bilaga 1 A är dessutom försedd med en fotnot med följande lydelse:
”Eftersom det inte är praktiskt möjligt att utforma ledningsnät och reningsverk så att allt avloppsvatten kan renas vid exempelvis ovanligt kraftig nederbörd, skall medlemsstaterna besluta om åtgärder för att begränsa förorening till följd av dagvattenbräddning. Sådana åtgärder kan utformas så att utspädningskvoten eller -kapaciteten anges i förhållande till flödet vid torr väderlek eller så att ett visst antal bräddningar godtas per år.”
9.
Samma fotnot gäller även bilaga 1 B i vilken det anges hur reningsverken ska vara utformade.
II – Bakgrund och administrativt förfarande
10.
Kommissionens talan avser fyra orter: Whitburn, Beckton, Crossness och Mogden.
11.
Den första (Whitburn) ligger i nordöstra England. Vad beträffar denna ort gör kommissionen gällande att medlemsstaten har åsidosatt endast direktivets artikel 3 rörande ledningsnäten.
12.
De övriga tre orterna ligger i London och är anslutna till huvudstadens system för hopsamling och rening av avloppsvatten. Vad beträffar Beckton och Crossness gör kommissionen gällande att medlemsstaten har åsidosatt såväl artikel 3 rörande ledningsnäten som artiklarna 4 och 10 rörande reningsverken. Vad beträffar Mogden görs däremot gällande att medlemsstaten har åsidosatt endast artiklarna 4 och 10.
13.
Det administrativa förfarandet i förevarande mål har varit mycket långdraget och komplicerat. Utan att gå in på några detaljer kan förfarandet i övergripande drag sammanfattas enligt nedan.
14.
Som reaktion på en anmälan som mottogs år 2000 och till följd av fruktlösa diskussioner med de brittiska myndigheterna sände kommissionen den 3 april 2003 den första formella underrättelsen till Förenade kungariket avseende situationen i Whitburn.
15.
Efter att ha mottagit anmälningar om att stora volymer avloppsvatten hade släppts ut i Themsen under åren 2004–2005 kontaktade kommissionen de brittiska myndigheterna. Den 21 mars 2005 sände kommissionen en första formell underrättelse om situationen i London.
16.
Kommissionen var inte nöjd med svaren från Förenade kungarikets myndigheter utan utfärdade den 10 april 2006 ett första motiverat yttrande, i vilket det lades medlemsstaten till last att ha åsidosatt direktivets artikel 3 samt bilaga 1 vad gäller Whitburn och likaså artiklarna 3, 4 och 10 samt bilaga 1 vad gäller London.
17.
På grundval av uppgifter från de brittiska myndigheterna utfärdade kommissionen den 1 december 2008 ett kompletterande motiverat yttrande i vilket kommissionen drog tillbaka en del av sin kritik. Kritiken begränsades således till att endast omfatta Beckton, Crossness och Mogden i London.
18.
Det förekom därefter ytterligare skriftväxlingar och diskussioner mellan kommissionen och Förenade kungarikets myndigheter dock utan att en lösning nåddes. Kommissionen var inte nöjd med Förenade kungarikets svar på de motiverade yttrandena och väckte därför förevarande talan.
III – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
19.
Kansliet mottog ansökan den 16 juni 2010. Efter föreskriven skriftväxling gavs parterna möjlighet att yttra sig vid förhandlingen den 10 november 2011.
20.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
fastställa att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter dels genom att inte säkerställa att lämpliga ledningsnät har inrättats i Whitburn samt i Beckton och Crossness i London enligt artiklarna 3.1 och 3.2 samt bilaga 1 A i direktivet, dels genom att inte säkerställa att lämplig rening tillhandahålls av avloppsvattnet från Beckton, Crossness och Mogdens avloppsreningsverk enligt artiklarna 4.1, 4.3 och 10 samt bilaga 1 B, och
—
förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.
21.
Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
IV – Fördragsbrottet
A – Inledande överväganden
22.
Som jag har påpekat ovan och som parterna själva flera gånger har understrukit är de så gott som överens om de faktiska omständigheterna i målet med undantag för vissa mindre viktiga aspekter. Tvistens kärnfråga är med andra ord huvudsakligen av juridisk karaktär och kretsar kring behovet av att definiera vissa av direktivets nyckelbegrepp.
23.
Kommissionens kritik mot Förenade kungariket handlar om att det i samtliga fyra orter som anges i talan har släppts ut en alltför stor volym orenat avloppsvatten. Kommissionen menar att denna situation framför allt har uppstått till följd av en överdriven användning av så kallade kombinerade avloppssystem (på engelska ”combined sewer overflows” eller CSO). Det handlar om system som gör det möjligt att släppa ut orenat vatten direkt i miljön (vanligtvis havet eller en flod) när ledningsnätet blir för fullt.
24.
Som framgår av namnet utgör CSO framför allt en viktig del av de så kallade kombinerade systemen där såväl hushållsspill- och/eller industrispillvatten som dagvatten samlas upp i ett och samma ledningsnät. Det är lätt att förstå att ett avloppssystem av detta slag är särskilt utsatt för belastningsvariationer till följd av nederbörd. Under perioder med regn sker en avsevärd ökning av den vattenvolym som passerar genom ledningsnätet. I de nyare ledningsnäten samlas dagvattnet ofta upp separat. En sådan ombyggnad av de befintliga kombinerade systemen är ofta omöjlig, eftersom det krävs omfattande och mycket dyra anpassningsarbeten. Merparten av de ledningsnät som avses i förevarande mål är av kombinerat slag.
B – Tolkningen av direktivet
25.
Innan det görs en bedömning av de enskilda aspekterna av det av kommissionen påstådda fördragsbrottet är det nödvändigt att analysera en rad grundläggande aspekter i direktivet.
26.
Det ska framför allt erinras om, vilket domstolen tidigare har påpekat, att syftet med direktivet sträcker sig längre än till skyddet av akvatiska ekosystem. Direktivet syftar allmänt till att skydda ”människan, faunan, floran, marken, vattnet, luften och landskapet” mot negativ inverkan. Direktivet ska därför alltid tolkas mot bakgrund av sitt breda syfte. (
4
)
27.
I direktivet fastställs en rad numeriskt bestämda skyldigheter för medlemsstaterna vilkas efterlevnad kan kontrolleras på ett relativt enkelt sätt. Som ett exempel kan nämnas definitionen av begreppet ”låggradig rening” av avloppsvatten som återfinns i artikel 2.7 eller de krav för reningsverken som anges i tabell 1 i bilaga 1.
28.
Direktivets bestämmelser innehåller inga utförliga numeriska eller kvantitetsmässiga hänvisningar i andra hänseenden vilket kan ge upphov till avvikande tolkningar. I slutänden är det domstolen som ska ange vilken tolkning som är den korrekta. Det är uppenbart att det i förevarande fall handlar om en situation av den senare typen. Självklart kan domstolen inte godtyckligt införa numeriska hänvisningar som lagstiftaren med avsikt har valt att utelämna. Domstolen kan däremot utarbeta definitioner som ger riktlinjer för en rimlig tolkning genom att i möjligaste mån precisera vad direktivet innebär.
29.
Jag vill i detta sammanhang dessutom påpeka att det är ett stort problem att det saknas tydliga referenspunkter i det ämne som förevarande mål handlar om. Det handlar inte endast om att direktivet innehåller vissa allmänt hållna och otydliga begrepp – oftast inom avancerade tekniska ämnesområden – utan det är även så att kommissionen inte har utarbetat några riktlinjer inom detta område – inte ens ensidigt – som gör det möjligt att få en klarare uppfattning om hur kommissionens avdelningar har tolkat bestämmelserna. Ett förtydligande i detta avseende, om inte från lagstiftaren så åtminstone från kommissionen, genom utarbetande och offentliggörande av lämpliga tolkningsregler, vore enligt min åsikt i allra högsta grad på sin plats.
30.
Mot denna bakgrund övergår jag nu till att granska de nyckelbegrepp som ska tolkas i förevarande mål.
1. Reningsverken ”fungerar tillfredsställande”
31.
Begreppet ”fungerar tillfredsställande” återfinns i direktivets artikel 10 och hänvisar endast till reningsverken, inte till ledningsnäten. Begreppet fanns med i kommissionens första direktivförslag från 1989 (
5
) och förblev i stort sett oförändrat i den slutliga texten. I mer exakta ordalag – vilket framgår av ordalydelsen i artikel 10 enligt ovan – används formuleringen ”fungerar tillfredsställande under alla normala lokala klimatförhållanden” i direktivet.
32.
Det är enligt min mening odiskutabelt att ovannämnda bestämmelse ska tolkas så att den föreskriver att reningsverk allmänt sett ska klara av att rena allt avloppsvatten som produceras på en viss ort under normala förhållanden. Detta bekräftas även av domstolens rättspraxis. Domstolen har slagit fast att det är fråga om ett fördragsbrott i de fall där hopsamlingen och/eller reningen avser 80 eller 90 procent av avloppsvattnet från en tätort. (
6
) En sådan restriktiv inställning överensstämmer för övrigt med direktivets mycket breda syfte, som jag har påpekat ovan. Vidare, vilket även anges i bestämmelsen, måste de årstidsberoende variationerna beaktas vid utformningen av reningsverken. Med andra ord rättfärdigar inte de förutsägbara årstidsberoende klimatvariationerna att avloppsvattnet inte renas. Det faktum att direktivet talar om ”årstidsberoende” variationer innebär att det principiellt handlar om normala variationer som uppstår varje år. Omvänt kan en helt oregelbunden och oförutsägbar belastningsvariation med stöd av artikel 10 rättfärdiga att det inte genomförs någon rening.
33.
Vad som anges i föregående punkt ska emellertid inte tolkas alltför restriktivt, det vill säga att underlåtenhet att rena avloppsvattnet endast kan rättfärdigas vid händelser som i genomsnitt förekommer mindre än en gång per år (och som då uppenbarligen inte kan betecknas som ”årstidsberoende”). Artikel 10 måste i själva verket samordnas med fotnot 1 i bilaga 1, som jag snart kommer att behandla och enligt vilken medlemsstaterna ges möjlighet att fastställa ett visst antal bräddningar som godtas per år.
34.
Med andra ord är det enligt direktivets artikel 10 endast tillåtet att låta bli att rena avloppsvattnet vid förhållanden som faller utanför de normala. Det är inte möjligt att närmare definiera en sådan situation, eftersom lagstiftaren har velat undvika att definiera den i exakta siffror. Vad som emellertid är odiskutabelt är att ett reningsverk som utformas så att det regelbundet släpps ut orenat avloppsvatten i miljön är oförenligt med direktivet.
35.
I detta sammanhang – med hänsyn till att det föreligger en klar principiell skyldighet och då exakt uppgift saknas om hur många undantag från denna skyldighet som medges – är det enligt min mening helt legitimt att kommissionen, för att kunna kontrollera att unionsrätten efterlevs, utarbetar interna riktlinjer enligt vilka lagstiftarens anvisningar kan omvandlas till fasta siffror som kan kontrolleras. Utifrån dessa siffror kan kommissionen sedan bedöma, i varje konkret fall, huruvida talan om fördragsbrott ska väckas mot en medlemsstat. Det kan under alla omständigheter konstateras att det ankommer på domstolen som har till uppgift att pröva mål om fördragsbrott att göra den slutliga bedömningen. I domstolen kan och bör ju alla omständigheter rörande varje specifik situation tas i beaktande.
36.
Problemet i förevarande mål, som jag har påpekat ovan, består emellertid i att kommissionen inte bara har låtit bli att ge någon indikation i detta avseende utan att den inte ens internt har någon väldefinierad praxis inom detta område. Detta gör uppenbarligen att såväl kommissionens som domstolens arbete klart försvåras.
2. ”Ovanligt kraftig nederbörd” och ”dagvattenbräddning”
37.
Dessa två begrepp används av direktivets lagstiftare i bilaga 1, framför allt i dess fotnot 1. Jag finner det vara lämpligt att här ännu en gång återge en del av texten i denna fotnot (min kursivering):
”Eftersom det inte är praktiskt möjligt att utforma ledningsnät och reningsverk så att allt avloppsvatten kan renas vid exempelvis ovanligt kraftig nederbörd, skall medlemsstaterna besluta om åtgärder för att begränsa förorening till följd av dagvattenbräddning.”
38.
Det ska framför allt noteras att de två begreppen har relevans både vad gäller ledningsnäten och reningsverken. Lagstiftaren har för såväl ledningsnäten som reningsverken konstaterat att det i praktiken är omöjligt att utforma perfekta system som undantagslöst klarar av att avleda och rena allt avloppsvatten. Medlemsstaterna ska till följd av detta vidta åtgärder för att begränsa de skador som oundvikligen uppstår i de fall där allt avloppsvatten inte samlas upp och/eller renas.
39.
Förenade kungariket hävdar i sina yttranden att det inte endast är i exceptionella situationer som direktivet medger att avloppsvatten inte behöver samlas upp eller renas. Fotnot 1 i bilaga 1 är endast av vägledande karaktär och hindrar inte medlemsstaterna att utifrån en kostnad-nytta-analys tillåta liknande situationer även under icke exceptionella förhållanden. Kommissionen menar tvärtom att underlåtenhet att samla upp eller rena vatten endast kan medges i yttersta undantagsfall i exceptionella situationer.
40.
Trots att den lagtext som ska tolkas inte är kristallklar anser jag att kommissionens ställningstagande är korrekt. Enligt min mening ger ovannämnda fotnot 1 långt ifrån något stöd för den tolkning som Förenade kungariket föreslår. Nämnda fotnot ska i stället tolkas så att underlåtenhet att samla upp respektive rena vatten aldrig kan uppfattas som en normal och med direktivet förenlig situation såvida inte exceptionella omständigheter föreligger.
41.
Det stämmer att situationen med ”ovanligt kraftig nederbörd” anges som ett exempel i de olika språkversionerna av direktivet (i och med att formuleringen lyder ”vid exempelvis”). I direktivet medges följaktligen underförstått att en underlåten hopsamling eller rening av vatten kan vara tillåten även i andra situationer. I direktivet anges emellertid inte vilka dessa andra situationer är.
42.
Jag anser till skillnad från Förenade kungariket att det ändå ska vara fråga om situationer av exceptionell karaktär, även om de sinsemellan kan vara oerhört olika. Det kan inte på något sätt accepteras att orenat avloppsvatten släpps ut i miljön i ”normala” situationer. Som stöd för detta vill jag framföra följande argument.
43.
För det första ska fotnot 1 tolkas mot bakgrund av direktivets allmänna syfte som är att garantera en hög miljöskyddsnivå. Det vore absurt att tillåta att orenat avloppsvatten släpps ut regelbundet i miljön utan att det är fråga om exceptionella omständigheter, bara av den enkla anledningen att ett ledningsnät eller ett reningsverk har utformats med en begränsad kapacitet.
44.
För det andra innebär inte det faktum att ovanligt kraftig nederbörd är en av flera situationer där undantag från principen om total hopsamling och rening medges att andra situationer i vilka undantag från ovannämnda princip också kan medges inte behöver vara av exceptionell karaktär. Bestämmelsens sammanhang och syfte gör att denna karaktär blir nödvändig.
45.
För det tredje framgår det vidare av den bestämmelse som ska tolkas att medlemsstaterna ska besluta om åtgärder för att begränsa förorening till följd av ”dagvattenbräddning”. Även om Förenade kungariket hävdar att detta uttryck ska tolkas så att det gäller alla typer av dagvattenbräddningar framgår det vid genomläsningen av direktivet att detta inte var lagstiftarens avsikt. Även om vissa språkversioner av den sista meningen är mer neutralt hållna och hänvisar till dagvattenbräddningar (
7
) i största allmänhet, är detta inte fallet när det gäller merparten av de andra språkversionerna. Dessa understryker att dagvattenbräddningarnas orsak ska vara av exceptionell karaktär. (
8
) Vid antagandet att skyldigheten att begränsa miljöskadorna till följd av dagvattenbräddning endast rör dagvattenbräddningar som är förknippade med exceptionella händelser skulle man – om det rent allmänt vore tillåtet för medlemsstaterna att släppa ut orenat vatten även under ”normala” förhållanden – hamna i en situation där det i direktivet föreskrivs en skyldighet att begränsa skadorna till följd av dagvattenbräddningar som är förknippade med exceptionella omständigheter men däremot inte skadorna till följd av dagvattenbräddningar som inte beror på några exceptionella omständigheter. Detta vore enligt min mening en rent absurd situation som onekligen strider mot direktivets syfte. Det är således uppenbart att tanken bakom fotnot 1 är att avloppsvatten som inte först har samlats upp och renats endast får släppas ut i miljön under exceptionella omständigheter.
46.
Jag vill dessutom påpeka att det såvitt jag vet finns minst en språkversion som ytterligare bekräftar det resonemang som jag nyss har fört. (
9
) Jag hänvisar till den tyska versionen i vilken det står att omöjligheten att samla upp och rena vatten rör ”extremsituationer vid exempelvis ovanligt kraftig nederbörd” (
10
). Tillägget av förledet ”extrem-” bekräftar här att de situationer som medges med stöd av fotnot 1 och som sinsemellan kan vara oerhört olika måste vara av exceptionell karaktär.
47.
När denna aspekt nu har klargjorts återstår emellertid två frågor. För det första, hur definieras ”ovanligt kraftig nederbörd”? För det andra, vilka andra exceptionella situationer än väderförhållanden kan rättfärdiga att underlåta att samla upp eller rena vatten?
48.
Vad beträffar den första frågan kan jag bara upprepa det jag tidigare har konstaterat, det vill säga att domstolen inte kan fastställa några siffror som lagstiftaren har valt att låta bli att uppge. Enligt samma inställning kan det vara helt rimligt att det är kommissionens uppgift att utarbeta kvantitetsmässiga riktlinjer på vilka kommissionen ska grunda sin kontrollverksamhet. Det ankommer på domstolen i sista instans att pröva om sådana riktlinjer är rimliga. I vårt fall har kommissionen till synes inte fastställt några helt klara riktlinjer. Kommissionen har upprepade gånger, både under det administrativa förfarandet och vid domstolen, angett att det i allmänhet kan vara fråga om ett fördragsbrott om det förekommer fler än 20 utsläpp per år. Trots alla begränsningar som en sådan uppgift har och utan att frångå kravet på en bedömning från fall till fall, kan en sådan hänvisning till siffror vara rimlig och acceptabel i och med att nämnda sifferhänvisning är ett resultat av en jämförelse mellan gällande praxis i olika medlemsstater.
49.
Problemet består emellertid i att kommissionen inte verkar vara så säker på vilken betydelse som gränsen på 20 utsläpp ska tilldelas. Kommissionen har aldrig gett någon officiell indikation i detta avseende, och även i förevarande mål förefaller kommissionen vackla in i det sista mellan å ena sidan ett synsätt enligt vilket denna gräns är en tröskel som i princip aldrig får överskridas, såvida inte exceptionella omständigheter föreligger, och å andra sidan ett synsätt som är betydligt mildare, enligt vilket nämnda gräns bara ska ses som vägledande utan någon omedelbar verkan.
50.
Följden är att om Förenade Kungariket å ena sidan inte kan läggas till last att ha byggt upp större delen av sitt resonemang på regeln om 20 utsläpp, som är den enda regel som kommissionen med viss tydlighet har uppgett under det administrativa förfarandet och framför allt i sitt kompletterande motiverade yttrande, är domstolen å andra sidan skyldig att bedöma det påstådda fördragsbrottet direkt mot bakgrund av direktivet och dess allmänna anvisningar. Kommissionens ståndpunkt är alltför vacklande för att det ska kunna påstås att kommissionen har baserat sin talan på en väldefinierad intern praxis avseende regeln om 20 utsläpp. En regel som i ett sådant fall skulle bli föremål för domstolens bedömning.
51.
Jag är under alla omständigheter av den åsikten att en mer ingående tolkning av begreppet ”ovanligt kraftig nederbörd”måste ta hänsyn till det begrepp som jag snart kommer att granska, det vill säga begreppet ”bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader” (på engelska ”best technical knowledge not entailing excessive costs”, förkortat BTKNEEC). Det handlar naturligtvis om ett helt separat begrepp som inte relaterar till väderförhållanden utan till mänskliga verk. Jag anser emellertid att den enda rimliga tolkningen av skyldigheterna enligt direktivet är att det i varje konkret fall måste göras en övergripande bedömning av omständigheterna. En och samma bedömning ska med andra ord omfatta prövningen av både händelsens exceptionella karaktär och den kostnad som krävs för att utforma ledningsnät och reningsverk som är tillräckliga för att förhindra alla bräddningar, även om händelser av detta slag skulle inträffa. Jag anser med andra ord att begreppet ”ovanligt kraftig nederbörd” inte är statiskt, utan dess betydelse kan variera beroende på ytterligare parametrar.
52.
I detta sammanhang ska BTKNEEC-begreppet, även om det formellt i bilagan endast hänvisar till ledningsnäten, enligt min mening även beaktas i fråga om reningsverken. Detta begrepp förefaller vara det mest lämpliga för att säkerställa att direktivets ambitiösa mål uppnås utan att bortse från vad som är realistiskt när det gäller de ekonomiska och tekniska möjligheterna.
53.
Vad beträffar den andra frågan – som relaterar till andra möjliga exceptionella situationer än väderförhållanden – ska det undersökas huruvida det är möjligt att lämna tillräckliga breda marginaler för att kunna beakta situationer som inte endast är exceptionella utan även oförutsägbara. Som exempel kan nämnas omfattande strömavbrott som slår ut reningsverken eller naturkatastrofer som även om de inte är förknippade med nederbörd (till exempel jordbävningar) kan skada eller sätta reningsverken eller ledningsnäten tillfälligt ur spel. I sådana fall finns det inga tvivel om att det inte är fråga om åsidosättande av direktivet. Det finns däremot inga tvivel om att medlemsstaterna även i sådana fall enligt fotnot 1 i bilaga 1 är skyldiga att vidta åtgärder för att begränsa föroreningarna, även om det vatten som släpps ut orenat inte nödvändigtvis måste härröra från nederbörd. Alla andra tolkningar strider mot skyldigheten att säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan och mot skyldigheten att respektera direktivets syften.
3. ”Bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader” (BTKNEEC)
54.
Definitionen av BTKNEEC-begreppet är en av de aspekter kring vilka parterna i förevarande mål har diskuterat längst och mest intensivt, både i de skriftliga yttrandena och vid förhandlingen. Det handlar om ett begrepp som används i bilaga 1 A. Begreppet i fråga hänvisar formellt sett endast till ledningsnäten och inte till reningsverken. Som jag har förklarat i föregående punkter anser jag dock att BTKNEEC-begreppet är en av de viktigaste aspekterna i direktivet. Begreppet kan användas för att tolka samtliga bestämmelser inklusive dem som hänvisar till reningsverken. Det gör det möjligt att på ett lämpligt sätt tillgodose behovet att säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan och att inte införa skyldigheter för medlemsstaterna som är omöjliga att uppfylla. Trots att begreppet ”fungerar tillfredsställande” i artikel 10 med avseende på reningsverken har en annan lydelse genomsyras den av samma synsätt och kan i sig betraktas som ett uttryck för BTKNEEC-klausulen.
55.
I Förenade kungarikets tolkning utgör BTKNEEC-begreppet kärnan i en regel som allmänt sett ger medlemsstaterna ett brett utrymme att själva besluta – huvudsakligen på grundval av en bedömning av kostnad-nytta-förhållandet – vilken som är den lämpliga nivån för hopsamling och rening av avloppsvatten. Inom ramen för en sådan bedömning anser i synnerhet Förenade kungariket att det är viktigt att alltid hänvisa till den påverkan som utsläppen av orenat vatten har på recipienterna. Enligt medlemsstaten respekteras direktivets principer, och det föreligger därmed inte något fördragsbrott om utsläppen inte medför några betydande miljöskador även om bara en del av det producerade avloppsvattnet samlas upp och/eller renas.
56.
Kommissionens tolkning av BTKNEEC-begreppet får i praktiken endast till följd att medlemsstaterna tillerkänns friheten att välja bland de möjliga systemen för att uppnå ett mål som utom i undantagsfall är beständigt, det vill säga att säkerställa att allt avloppsvatten samlas upp och renas. Enligt kommissionen innebär bestämmelsen med andra ord att medlemsstaterna bland de tekniskt möjliga alternativen för att uppnå det erforderliga resultatet kan välja det billigaste alternativet.
57.
Jag anser vid närmare påseende att både Förenade kungarikets tolkning och kommissionens bör avvisas. Båda, om än inbördes olika, kännetecknas av en extrem tolkning av bestämmelsen. Om, å ena sidan, den ståndpunkt följs som förespråkas av Förenade kungariket slutar det med att medlemsstaterna tillerkänns ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som – nästan – berövar direktivet dess ändamålsenliga verkan i sin helhet, framför allt i de delar av direktivet i vilka det föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att det finns ledningsnät och reningsverk för alla tätorter över en viss minimistorlek. Även om kommissionens tolkning förmodligen ligger närmare bestämmelsens syfte i den mening som lagstiftaren har avsett, riskerar den å andra sidan att beröva, om inte direktivet i sin helhet så definitivt BTKNEEC-klausulen (
11
), dess ändamålsenliga verkan. Det är inte rimligt att anta att direktivets lagstiftare endast har gett medlemsstaterna friheten att välja det billigaste av de tekniska system som står till buds för att uppnå ett och samma slutresultat när det uttryckligen föreskrivs i direktivet att den bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader ska användas. Det är emellertid uppenbart att lagstiftarens avsikt med denna klausul har varit att begränsa de tänkbara ”överdrivna” effekterna av en alltför restriktiv tillämpning av direktivet. Lagstiftaren har härmed lämnat visst utrymme för att vissa negativa miljöeffekter i vissa fall måste accepteras.
58.
Den korrekta tolkningen av BTKNEEC-klausulen hamnar enligt min mening mittemellan de två helt motsatta ståndpunkter som jag har redogjort för ovan.
59.
I synnerhet ska BTKNEEC-klausulen betraktas som en sorts ”säkerhetsventil” som ska förhindra att medlemsstaterna åläggs helt orealistiska skyldigheter eller oskäliga genomförandekostnader. I detta avseende måste vissa punkter noggrant klargöras.
60.
För det första utgör klausulen en mekanism av exceptionell karaktär som inte får användas för att kringgå den princip som har slagits fast i domstolens rättspraxis att hopsamling och rening allmänt sett ska gälla allt avloppsvatten. Denna exceptionella karaktär ska dessutom understrykas mot bakgrund av domstolens rättspraxis enligt vilken kostnaden för de erforderliga arbetena för anpassningen – just med hänvisning till direktiv 91/271 – i sig saknar relevans. (
12
)
61.
För det andra är det uppenbart att användningen av denna klausul inte kan vara förknippad, på ett abstrakt plan, med vissa i förväg fastställda omständigheter. Det går till exempel inte att på förhand fastställa en kostnadsnivå över vilken skyldigheten att samla upp och rena allt avloppsvatten automatiskt bortfaller. BTKNEEC-klausulen kräver i stället alltid att det görs en övergripande bedömning av alla omständigheter, i varje konkret fall, till vilka klausulen nödvändigtvis ska vara anpassad.
62.
För det tredje bör även miljöeffekterna till följd av utsläppen av orenat vatten tas i beaktande i detta sammanhang, vilket Förenade kungariket starkt har förespråkat i sina skriftliga yttranden och vid förhandlingen. Den oskäliga kostnaden för vissa arbeten och att det därmed inte föreligger något behov av att konkret utföra dem kan bedömas med större säkerhet om det även beaktas vilka miljökonsekvenser som uppstår om ovannämnda arbeten inte utförs. Det är självklart att detta med att låta bli att ombesörja vissa arbeten och följaktligen stå ut med vissa utsläpp av orenat vatten i miljön kan vara desto mer acceptabelt ju mindre skador det orenade vattnet kan komma att orsaka.
63.
Till skillnad från vad Förenade kungariket hävdar kan efterlevnaden av direktivet inte bedömas endast mot bakgrund av vilka negativa effekter som orenat avloppsvatten har på miljön. Som kommissionen mycket riktigt har påpekat vid förhandlingen anges inga acceptabla föroreningsnivåer i direktivet. I bestämmelsen föreskrivs i stället en grundläggande skyldighet att se till att tätorter har ledningsnät och reningsverk. I nyligen avkunnade domar, som jag har nämnt ovan (
13
), när det var bekräftat att ledningsnäten i vissa tätorter inte hade en hundraprocentig täckningsgrad, har domstolen automatiskt slagit fast att de berörda medlemsstaterna har gjort sig skyldiga till fördragsbrott utan att bedöma huruvida detta har haft en negativ inverkan på miljön.
64.
Det går således inte att godta Förenade kungarikets argument enligt vilket det enda viktiga är att tätorterna är försedda med ledningsnät och reningsverk de datum då de i direktivet fastställda fristerna för att bygga ifrågavarande ledningsnät och reningsverk löper ut och detta oberoende av vilken kapacitet dessa anläggningar har. Om detta resonemang drogs till sin yttersta spets skulle ett system som klarar av att rena till exempel 50 procent av allt avloppsvatten från en stad vara tillräckligt för att uppfylla kraven i direktivet. Om systemet sedan byggdes ut i syfte att kunna rena allt avloppsvatten, skulle en sådan åtgärd inte omfattas av den lagstadgade skyldigheten att uppfylla kraven i direktivet inom de föreskrivna fristerna. Åtgärden skulle endast betraktas som en förbättring av systemets effektivitet, utan att några frister skulle behöva respekteras och utan att domstolen eller andra instanser skulle ha befogenhet att göra några prövningar. Det är uppenbart att en sådan tolkning inte är förenlig med vare sig lagstiftarens vilja eller domstolens rättspraxis i fråga om detta.
65.
Vidare ankommer det på den berörda medlemsstaten att bevisa – för att säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan i det fall det är omöjligt eller mycket svårt att samla upp eller rena allt avloppsvatten – självklart med undantag för exceptionella händelser för vilka även kommissionen medger möjligheten att inte behöva rena – att BTKNEEC-klausulen kan tillämpas. I situationer av detta slag föreligger en klar informationsobalans mellan medlemsstaten och kommissionen. Kommissionen saknar självständiga medel för att bedöma den konkreta situationen och måste basera sin bedömning på den information som den erhåller framför allt från den berörda medlemsstaten. Denna situation överensstämmer för övrigt med domstolens rättspraxis. Även om bevisbördan i mål om fördragsbrott ligger hos kommissionen, ankommer det på medlemsstaten – när kommissionen har tillhandahållit tillräckliga uppgifter för att det ska framgå att vissa faktiska omständigheter föreligger på vilka den grundar sin talan – att i detalj bevisa – på grundval av den omfattande information som medlemsstaten i fråga förfogar över – att det inte är fråga om något fördragsbrott. (
14
)
4. Sammanfattning
66.
Vid sammanfattningen av de hittills framförda synpunkterna på de allmänna verkningarna av de i direktivet föreskrivna skyldigheterna, ska det noteras att medlemsstaterna enligt direktivet allmänt sett ska se till att det finns ledningsnät och reningsverk för tätorterna som – med undantag för exceptionella omständigheter – klarar av att samla upp och rena allt avloppsvatten. Skyldigheten att samla upp och rena allt avloppsvatten gäller inte när detta är tekniskt omöjligt att genomföra eller kräver helt oskäliga kostnader även om de negativa miljöeffekterna därigenom skulle begränsas.
67.
Rent konkret föreslår jag en prövning i två etapper beträffande såväl ledningsnäten som reningsverken. I den första etappen ska det prövas om utsläppen kan betraktas som en exceptionell händelse eller rättare sagt som en företeelse som ”normalt” inte inträffar under ledningsnätets eller reningsverkets drift. Om den första etappen visar att utsläppen av orenat vatten i miljön inte är av exceptionell karaktär görs i den andra etappen en prövning utifrån BTKNEEC-klausulen. Under den första etappen delas bevisbördan som vanligt lika mellan kommissionen och medlemsstaten. Under den andra etappen vilar bevisbördan emellertid helt på medlemsstaten. Det ankommer på medlemsstaten att bevisa att det är tekniskt omöjligt att uppnå en högre nivå för hopsamling eller rening av vatten eller att detta skulle medföra helt oskäliga kostnader jämfört med den tänkbara nyttan för miljön.
68.
Efter att inledningsvis ha klarlagt medlemsstaternas skyldigheter övergår jag nu till att granska de enskilda invändningar som kommissionen har framfört mot Förenade kungariket.
C – Situationen i Whitburn
1. Bakgrund och parternas ståndpunkter
69.
Det av kommissionen påtalade fördragsbrottet handlar i Whitburns fall som angetts ovan endast om direktivets artikel 3 rörande ledningsnäten. Det har däremot inte gjorts gällande att reningsverk saknas eller fungerar otillräckligt.
70.
Whitburn ingår i tätorten Sunderland som betjänas av ett enda kombinerat huvudledningsnät i vilket både avloppsvatten från tätbebyggelse och dagvatten leds in. Under normala förhållanden förs vattnet i Whitburns ledningsnät via några pumpstationer (Seaburn, Roker och därefter St Peters) till reningsverket i Hendon, där vatten från hela tätorten renas.
71.
Om den vattenvolym som samlas upp i Whitburns ledningsnät överstiger flödet vid torr väderlek (
15
) med 4,5 gånger, avleds överskottsvattnet i en magasineringstunnel som har en driftkapacitet på 7000 m3. När vattenvolymen i ledningsnätet minskar pumpas det vatten som har lagrats i tunneln tillbaka in i ledningsnätet och förs vidare till reningsverket i Hendon för att där slutligen renas. Om magasineringstunnelns driftkapacitet emellertid överskrids släpps överskottsvattnet ut direkt i havet utan att genomgå någon annan rening än en mekanisk filtrering via ett nät med maskstorlek på 6 mm. Detta utsläpp sker via en 1,2 km lång undervattensledning.
72.
Följande tabell visar utsläppen av orenat vatten i Whitburn åren före det fastställda datumet i det motiverade yttrandet (1 februari 2009). Uppgifterna har lämnats av kommissionen men har inte bestritts av Förenade kungariket.
År
Antal utsläpp
Utsläppt volym (m3)
2005
27 (1)
542 070
2006
25
248 130
2007
28
478 620
2008
47
732 150
73.
Enligt kommissionen visar dessa uppgifter att en alltför stor volym orenat vatten har släppts ut i miljön vilket är oförenligt med medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet.
74.
Kommissionen grundar sin ståndpunkt till stor del på en rapport som en oberoende inspektör lämnade in den 25 februari 2002. Nämnda inspektör (nedan kallad inspektören) hade blivit utsedd av Förenade kungarikets miljödepartement med anledning av att det bolag som driver systemet i Whitburn hade ansökt om vissa ändringar i sitt tillstånd att driva systemet. I rapporten fick Whitburns ledningsnät hård kritik. Det bedömdes som otillräckligt för att på ett tillfredsställande sätt kunna begränsa utsläppen av orenat vatten i miljön. (
16
) Enligt inspektören medförde otillräckligheten hos Whitburns ledningsnät att det ofta förekom utsläpp av orenat vatten även under perioder med måttlig nederbörd eller ingen nederbörd alls. Under åren efter inspektörens rapport har det enligt uppgift inte gjorts några fysiska ändringar av Whitburns ledningsnät. Den enda ändring som har skett rör de sätt på vilka magasineringstunneln för vattnet hanteras vid överbelastning. Tack vare dessa nya hanteringssätt har utsläppen förekommit alltmer sällan. Den volym orenat vatten som har släppts ut i miljön var dock i stort sett oförändrad mellan 2001 och 2008 och varierade mellan en maximal volym på 732150 m3 (2008) och en minsta volym på 248130 m3 (2006).
75.
Enligt kommissionen motsvarar ovannämnda siffror volymen orenat vatten från en tätort med mer än 3700 invånare (2006) respektive med mer än 11000 invånare (2008). Under alla omständigheter motsvarar siffrorna den volym orenat vatten som härrör från en tätort med mer än 2000 personekvivalenter, som är det antal över vilket det i direktivet föreskrivs en skyldighet att se till att det finns ledningsnät och reningsverk i en tätort. Med andra ord kan förhållandena liknas vid dem som föreligger i en tätort av denna storlek där all form av hopsamling och rening av avloppsvatten saknas.
76.
Åsidosättande av direktivet är enligt kommissionen desto allvarligare med anledning av undervattensledningens närhet till vissa stränder där det ofta har påträffats rester som med all sannolikhet härrör från Whitburns ledningsnät.
77.
Förenade kungariket bestrider inte merparten av de faktiska omständigheter som påtalas av kommissionen utom när det gäller de rester som har påträffats på stränderna. Dessa rester kan inte härstamma från Whitburns system, eftersom den undervattensledning som används för utsläppet är försedd med filtrerande nät. Resterna – som dessutom har minskat mängdmässigt de senaste åren – måste följaktligen härstamma från ett annat ställe. I övrigt är parterna överens om de faktiska omständigheterna beträffande Whitburn. Förenade kungariket bygger sitt försvar framför allt på tolkningen av direktivet.
78.
Förenade kungariket hävdar särskilt att utsläppen inte har haft några negativa effekter på kvaliteten på vattnet där utsläppen har skett. Detta styrks även av det faktum att kustvattnet vid de lokala stränderna alltid har uppfyllt de gränsvärden som föreskrivs i de unionsrättsliga bestämmelserna om badvatten. (
17
)
79.
Förenade kungariket grundar sig på en undersökning som genomfördes 2010 i syfte att granska situationen i Whitburn mot bakgrund av kommissionens motiverade yttrande och kompletterande motiverade yttrande. I denna undersökning gjordes framför allt en bedömning av vilka effekter som skulle uppnås om antalet utsläpp minskades till under 20 per år, vilket kommissionen verkade kräva i synnerhet i sitt kompletterande motiverade yttrande. I denna undersökning fastställdes att den enda möjliga lösningen för att kunna hålla antalet utsläpp under 20 per år vore att öka magasineringstunnelns kapacitet till 10 800 m3. En sådan ändring skulle emellertid endast medföra en minimal förbättring på cirka 0,31 procent av kvaliteten på vattnet i recipienterna vid användning av de parametrar som normalt används för att bedöma badvattenkvaliteten. Av dessa skäl rekommenderades inte några ändringar av Whitburns ledningsnät i undersökningen.
2. Bedömning
80.
För att pröva om Förenade kungariket har gjort sig skyldigt till fördragsbrott när det gäller situationen i Whitburn kommer jag att göra en granskning enligt den modell i två etapper som jag har föreslagit ovan.
81.
För det första anser jag att kommissionen i tillräcklig utsträckning har bevisat att utsläppen av orenat vatten inte är av exceptionell karaktär. Som jag har påpekat ovan och vilket för övrigt inte har bestritts av Förenade kungariket, fortsätter Whitburns ledningsnät att regelbundet släppa ut orenat vatten i miljön även om situationen har förbättrats under de senaste åren. Som angetts ovan är det inte möjligt att exakt ange hur många utsläpp som kan betecknas som utsläpp till följd av exceptionella händelser respektive utsläpp till följd av normalt återkommande händelser. Som redan nämnts hänvisar kommissionen ofta till 20 utsläpp. Enligt en rapport som Förenade kungarikets regering lät utarbeta rörande situationen i London (
18
), är det rimligt att anta en ännu strängare gräns på 12 utsläpp per år. När den fastställda fristen i det motiverade yttrandet löpte ut var situationen i Whitburn under alla omständigheter, oberoende av den tillämpade modellen, sådan att det förekom utsläpp med ett antal och i en sådan omfattning som tyder på att det handlade om en ständigt återkommande och inte någon tillfällig händelse. Som framgår av tabellen i punkt 72 skedde 25–47 utsläpp per år mellan 2006 och 2008. Med sådana siffror handlar det definitivt inte om någon exceptionell händelse. Inte ens Förenade kungariket hävdar att utsläppen i Whitburn är av exceptionell karaktär.
82.
Det återstår att se om Förenade kungariket ställd inför kommissionens bevisning har lyckats att bevisa att BTKNEEC- klausulen är tillämpbar i detta fall. Med andra ord, huruvida en minskning av antalet utsläpp kräver tekniskt omöjliga lösningar eller kostnader som är helt oskäliga i förhållande till nyttan.
83.
Nyckeldokumentet i detta hänseende är enligt min mening undersökningen från år 2010 som har nämnts ovan i punkt 79. Mot bakgrund av denna framgår det först och främst att en avsevärd minskning av utsläppen av orenat vatten i Whitburn inte möter några speciella tekniska hinder. Nämnda minskning skulle i huvudsak kräva att den befintliga magasineringstunneln byggdes ut. Förenade kungariket har inte på någon punkt angett att en lösning av detta slag skulle vara praktiskt ogenomförbar.
84.
På samma gång räknade undersökningen ut vilken konkret förbättring av vattenkvaliteten i recipienterna som skulle kunna uppnås genom en utbyggnad av tunneln och den därav följande minskningen av utsläppen. Utgångspunkten i resonemanget var ett tak på 20 utsläpp och följde i detta avseende kommissionens indikationer i det administrativa förfarandet. I detta sammanhang utgick undersökningen från att vattenkvaliteten endast skulle kunna förbättras med 0,3 procentenheter och att kostnad-nytta-förhållandet därmed inte motiverade några extra åtgärder i Whitburn.
85.
Det ska i detta sammanhang även erinras om att kvaliteten på kustvattnet vid Whitburn enligt Förenade kungariket – vilket inte på någon punkt har bestritts av kommissionen – är mycket hög och alltid har uppfyllt de unionsrättsliga gränsvärdena för badvatten. Även om det för att kunna bedöma efterlevnaden av direktiv 91/271 inte har någon omedelbar betydelse om recipienterna har karaktären av badvatten, kan detta – vilket jag har påpekat ovan – komma att beaktas inom ramen för en övergripande bedömning av huruvida BTKNEEC-klausulen kan tillämpas. Det förefaller således rimligt att de nationella myndigheterna i en sådan situation har beslutat att inte ålägga att det utförs dyra ändringsarbeten som endast leder till en ytterst marginell förbättring av miljösituationen.
86.
Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att Förenade kungarikets resonemang äger giltighet och att kommissionen i detta fall inte har lyckats att bevisa att det föreligger ett fördragsbrott vad gäller Whitburns ledningsnät. Även om utsläppen av orenat vatten i detta område har skett regelbundet har Förenade kungariket bevisat att eventuella arbeten för att bygga ut ledningsnätet – i avsikt att uppfylla de indikationer som kommissionen har gett under det administrativa förfarandet – skulle medföra minimala fördelar som inte är tillräckliga för att motivera utförandet av nämnda arbeten. Den första delen av kommissionens talan kan således inte vinna bifall.
D – Situationen i Beckton, Crossness och Mogden
1. Bakgrund och parternas ståndpunkter
87.
Kommissionens talan avser Beckton, Crossness och Mogdens reningsverk i London. Dessa reningsverk betraktas som otillräckliga för att kunna säkerställa efterlevnaden av direktivet och anses följaktligen strida mot artiklarna 4 och 10 i direktivet. Vidare har kommissionen, beträffande Beckton och Crossness, påtalat att medlemsstatens skyldigheter enligt direktivets artikel 3 har åsidosatts, då även ledningsnätet i dessa orters anses otillräckliga.
88.
Alla de tre angivna orterna ingår i Londons system för hopsamling och rening av vatten som totalt betjänar mer än 9 miljoner personekvivalenter. Det är till större delen ett kombinerat avloppssystem konstruerat under 1800-talet som successivt har byggts ut och ändrats i takt med tätortens tillväxt.
89.
De problem som har uppstått i London är av två slag. I första hand ingriper de kombinerade avloppssystemen när ledningsnätens kapacitet överskrids, som i fallet med Whitburn. Londons system har 57 kombinerade avloppssystem som nästan alla släpper ut i Themsen och de saknar alltjämt, enligt uppgift, även de mest rudimentära system för filtrering av det utsläppta vattnet. I andra hand klarar vissa av reningsverken – till vilka det vatten som samlas upp i ledningsnäten transporteras – under vissa förhållanden inte av att rena alla vattenvolymer som de tar emot. I dessa fall släpps en del av vattnet ut efter att bara ha genomgått en minimal rening.
90.
Det viktigaste bevis på vilket kommissionen grundar sina argument vad beträffar London är en rapport som utarbetades i februari 2005 av en arbetsgrupp inom Thames Tideway Strategic Study (nedan kallad TTSS). TTSS bildades år 2000 av Förenade kungarikets regering med uppgiften att bedöma miljösituationen i Themsen.
91.
Rapporten från TTSS visade framför allt att 36 av de 57 kombinerade avloppssystemen i Londons system har negativa miljöeffekter. I genomsnitt sker cirka 60 utsläpp av orenat vatten per år, även i perioder med begränsad nederbörd. Varje år släpps det ut åtskilliga miljoner ton orenat vatten vilket motsvarar avloppsvattenproduktionen i en tätort med flera hundratusen invånare. Problemet är mer akut med tanke på att Themsens vatten rinner ut mycket långsamt i havet. Det tar därför mycket lång tid för det utsläppta förorenade vattnet att spädas ut.
92.
Enligt rapporten från TTSS var situationen inte mycket bättre när det gäller reningsverken. Deras kapacitet är tillräcklig under torra väderförhållanden men vid nederbörd släpper de ut vatten i miljön som endast är delvis renat. Detta förvärrar den redan ansenliga föroreningsbelastning som orsakas av ledningsnätens kombinerade avloppssystem.
93.
I november 2005 sammanställde TTSS en kompletterande rapport för regeringen i vilken arbetsgruppen gav förslag på möjliga lösningar på problemet med föroreningen av Themsen. I synnerhet ansågs den bästa lösningen vara att bygga en 30 km lång underjordisk tunnel med en kapacitet på 1,5 miljoner m3. En sådan tunnel skulle klara av att samla upp överskottsvatten i händelse av regn för att sedan återföra det till systemet för erforderlig rening.
94.
I april 2007 tillkännagav Förenade kungarikets regering sitt beslut att genomföra förslaget från TTSS, framför allt vad gällde den nya tunneln. I det brev som miljöministern skickade den 17 april 2007 till det bolag som driver Londons system för hopsamling och rening av vatten – och som Förenade kungariket har tillfört akten – angavs att valet att genomföra tunneln syftade till ”att ge London en flod som lämpar sig för 2000-talet och att uppfylla Förenade kungarikets skyldigheter enligt direktivet …”. (
19
) Enligt vad som har framkommit under förhandlingen har den nuvarande brittiska regeringen nyligen bekräftat att den stöder genomförandet av den underjordiska tunneln som beräknas stå klar åren 2021–2023. I den skriftliga ministerdeklaration som skickades till parlamentet den 3 november 2011 (
20
) angavs i synnerhet att ”behovet starkt kvarstår dels att bygga ut Londons ledningsnät, eftersom ledningsnätets kapacitet på vissa punkter är på upphällningen även vid torr väderlek, dels att hitta en lösning på de miljömässiga utmaningar som kommer därav …”. Anläggningsarbetenas start är planerad till år 2016.
95.
Förenade kungariket bestrider inte de faktiska omständigheter som kommissionen har redovisat. Medlemsstaten understryker att det förutom projektet för genomförande av den nya stora underjordiska tunneln pågår andra arbeten för att öka kapaciteten i Becktons, Crossness och Mogdens reningsverk. Dessa arbeten ska vara klara mellan år 2012 och år 2014. En andra tunnel av mindre storlek är även planerad och ska stå klar redan år 2014. Den bör avsevärt minska utsläppen av orenat vatten i Beckton och Crossness.
96.
Förenade kungariket bygger sitt försvar framför allt på de helt exceptionella dimensioner som präglar Londons system och att varje ingrepp i ett antal ledningsnät som konstruerats under 1800-talet oundvikligen är komplicerat. Under dessa omständigheter kan Förenade kungariket inte anses vara skyldigt till fördragsbrott, eftersom medlemsstaten direkt efter det att direktivet trädde i kraft inledde alla undersöknings- och planeringsverksamheter som behövdes för att efterleva unionsrätten. Vid tillämpning av BTKNEEC-klausulen ska ett direktiv inte anses vara åsidosatt om en medlemsstat konkret har vidtagit alla erforderliga åtgärder på så kort tid som möjligt för att verkställa direktivet i fråga.
2. Bedömning
97.
I sitt första motiverade yttrande kritiserade kommissionen rent allmänt driften av hela Londons system. I det kompletterande motiverade yttrandet beslutade kommissionen i stället – efter att ha granskat Förenade kungarikets invändningar mot det motiverade yttrandet – att begränsa talan till nuvarande omfattning.
98.
Enligt ovan hävdar kommissionen i synnerhet att Beckton, Crossness och Mogdens reningsverk samt de ledningsnät som mynnar ut i de två första av dessa tre reningsverk är otillräckliga för att uppfylla kraven i direktivet.
99.
Det ska inledningsvis undersökas på vilket sätt kommissionen ska bevisa fördragsbrottet. Med detta menar jag inte bevisbördan, eftersom rättspraxis är tydlig och fast på denna punkt. Det åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion. (
21
) Jag syftar här i stället på föremålet för kommissionens bevisning.
100.
Det framgår i själva verket av talan att kommissionen, trots att den har beslutat sig för att inskränka sin kritik till att endast gälla vissa specifika delar av Londons system för hopsamling och rening av avloppsvattnet, inte tydligt har angett vilka särdrag som präglar de områden som är föremål för talan. Den grundar tvärtom hela sin argumentation på bevis – framför allt rapporten från TTSS – som hänvisar till problemen i systemet i allmänhet och inte till de specifika problemen hos delar av systemet (Beckton, Crossness och Mogden) som är föremål för talan.
101.
Vidare ska det kontrolleras huruvida kommissionens bevisning, som beskriver en allmänt problematisk miljösituation i London, har visat på den specifika roll som var och en av de angivna situationerna har haft för att skapa helhetssituationen. (
22
)
102.
Det som förefaller vara avgörande i detta sammanhang är den dokumentation som kommissionen har bifogat ansökan, och särskilt svaret från Förenade kungariket av den 15 juni 2006 på kommissionens motiverade yttrande. I detta dokument härledde Förenade kungariket, som svar på en kritik som rörde hela Londons system i sak problemet till specifika delar av systemet till vilka kommissionen sedan beslutade att inskränka sin talan. Utan att formellt medge att ett åsidosättande förelåg, angav Förenade kungariket i dokumentets slutsatser att regeringen ”accepterar att det är nödvändigt att öka kapaciteten hos Beckton, Crossness och Mogdens reningsverk” och att den ”accepterar att åtgärder behövs för att minska föroreningarna från vissa kombinerade avloppssystem som utgör delar av ledningsnäten i Beckton och Crossness”.
103.
Mot bakgrund av detta dokument anser jag att kommissionens bevisning i den del den hänvisar till Londons system i sin helhet kan betraktas som användbar, med specifik hänvisning till Beckton, Crossness och Mogdens reningsverk samt ledningsnäten i Beckton och Crossness. Förenade kungariket har för övrigt inte gjort några invändningar i det avseendet.
104.
Det återstår nu att granska om kommissionens bevis är tillräckliga för att styrka fördragsbrottet. Jag övergår även i detta fall till att granska situationen med den modell i två etapper som jag redan har använt vad gäller situationen i Whitburn.
105.
För att avgöra huruvida problemet existerar och om det har en icke tillfällig karaktär utgör rapporten från TTSS – på vilken kommissionen har grundat huvuddelen av sin talan – enligt min mening en indikering som inte endast är tillräcklig utan som även knappast kan bestridas. Detta särskilt med tanke på att det handlar om ett dokument som har beställts av Förenade kungarikets regering. I denna rapport påtalades framför allt, som angetts ovan, den ansenliga frekvensen utsläpp av dels orenat vatten från ledningsnäten, dels vatten som endast delvis renats av reningsverken. Och inte nog med detta: dessa händelser begränsar sig långt ifrån till speciella väderförhållanden utan inträffar regelbundet även vid måttlig nederbörd.
106.
Det kan följaktligen anses att kommissionen har bevisat att de utsläpp som den lägger Förenade kungariket till last inte är av exceptionell eller tillfällig karaktär. Medlemsstaten bestrider för övrigt inte att kommissionens uppgifter är korrekta.
107.
Det återstår slutligen att pröva huruvida Förenade kungarikets regering har bevisat att det är tekniskt omöjligt att efterleva direktivet eller att kostnaderna är oskäliga jämfört med fördelarna, vilket på grundval av BTKNEEC-klausulen rättfärdigar att avloppsvatten inte samlas upp och/eller renas fullt ut.
108.
Svaret är enligt min uppfattning nekande.
109.
Förenade kungariket har å ena sidan i själva verket uppgett att beslut nu har fattats om att genomföra ett nytt stort arbete (en magasineringstunnel för vatten) som ska klara av, vilket kommissionen har påpekat i det administrativa förfarandet, att till fullo uppfylla kraven i direktivet. De tekniska lösningarna för att uppnå en förbättring av situationen finns således och kostnaderna härför kan inte anses som oskäliga, eftersom det redan har fattats ett beslut om att genomföra lösningarna i fråga.
110.
Förenade kungarikets argument som utgår från att de arbeten som ska genomföras är komplicerade och tar lång tid kan inte heller godtas. Enligt fast rättspraxis ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet (i detta fall den 1 februari 2009) och en medlemsstat kan inte uppnå att en talan ogillas endast på grund av att arbeten och aktiviteter pågår som i framtiden kommer att avhjälpa det påtalade fördragsbrottet. (
23
) För övrigt ska det inte glömmas bort att direktivet är mer än 20 år gammalt. Det kan med andra ord inte betraktas som en lagstiftning som medlemsstaterna inte har haft tid att bekanta sig med. Med hänvisning just till direktiv 91/271/EEG, om än till en annan artikel än dem som är föremål för förevarande talan, har domstolen ansett fristen – som i det motiverade yttrandet fastställdes till den 9 september 2004 – vara mer än tillräcklig. (
24
)
111.
Förenade kungariket har, framför allt vid förhandlingen, hävdat att den långa tid som krävs för att genomföra arbetena bör ses som ett skäl för att tillämpa BTKNEEC-klausulen. När en medlemsstat måste genomföra omfattande arbeten för att efterleva unionsrätten borde det inte föreligga ett fördragsbrott om dessa arbeten pågår och framskrider i normal och rimlig takt.
112.
Detta resonemang kan inte godtas. Som nämnts ovan ska BTKNEEC-klausulen gälla de tekniska lösningar som i allmänhet kan genomföras och inte den tidpunkt då detta genomförande kan ske. För att bedöma uppfyllandet av skyldigheterna enligt en unionsrättslig bestämmelse, ska hänvisning ske till den tidpunkt som är fastställd i kommissionens motiverade yttrande. Situationen skulle te sig annorlunda om Förenade kungariket hade bevisat att den valda lösningen på problemen (i detta fall magasineringstunneln för vatten) tidigare inte var tekniskt möjlig att genomföra. I detta fall skulle det vara rättfärdigat att åberopa BTKNEEC-klausulen. Detta är emellertid inte fallet här. Förenade kungariket har inte vid något tillfälle anfört att genomförandet av tunneln respektive utbyggnaden av reningsverken har blivit tekniskt möjlig först på senare tid.
113.
Sammanfattningsvis anser jag således att den del av talan som rör London ska vinna bifall.
E – Rättegångskostnader
114.
Både kommissionen och Förenade kungariket har begärt att motparten ska betala rättegångskostnaderna. Eftersom jag föreslår att domstolen ska bifalla den ena av de båda delarna i kommissionens talan och ogilla den andra föreslår jag att domstolen enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna beslutar att parterna ska dela på rättegångskostnaderna.
V – Förslag till avgörande
115.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag därför att domstolen meddelar följande dom:
—
Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter dels genom att inte säkerställa att lämpliga ledningsnät har inrättats i Beckton och Crossness enligt artikel 3 samt bilaga 1 A till direktiv 91/271/EEG om hopsamling och rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, dels genom att inte säkerställa att lämplig rening tillhandahålls av avloppsvattnet från Beckton, Crossness och Mogdens avloppsreningsverk enligt artiklarna 4 och 10 samt bilaga 1 B till ovannämnda direktiv.
—
Talan ogillas i övrigt.
—
Vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: italienska.
(
2
)	Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93).
(
3
)	Fastställd till 2 000 personekvivalenter. Begreppet ”personekvivalent” återfinns i artikel 2.6, men saknar relevans i detta sammanhang. Parterna är överens om att skyldigheterna enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet gäller alla de orter som anges i kommissionens talan.
(
4
)	Dom av den 23 september 2004 i mål C-280/02, kommissionen mot Frankrike (REG 2004, s. I-8573), punkterna 16–17.
(
5
)	KOM(89) 518 slutlig i EGT C 300, 29.11.1989, s. 8 (artikel 9).
(
6
)	Dom av den 7 maj 2009 i mål C-530/07, kommissionen mot Portugal (REG 2009, s. I-78), punkterna 28 och 53, och av den 14 april 2011 i mål C-343/10, kommissionen mot Spanien, punkterna 56 och 62.
(
7
)	Se den tyska versionen (”Regenüberläufen”) och den nederländska (”hemelwater”).
(
8
)	Se utöver den italienska versionen även den franska (”pluies d’orage”), den engelska (”storm”) respektive den spanska (”aguas de tormenta”) versionen. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan – som bekant – den formulering som har använts i en språkversion av en bestämmelse inte ensam ligga till grund för en tolkning av denna bestämmelse som avviker från de flesta övriga språkversioner. Se, exempelvis, dom av den 27 mars 1990 i mål C-372/88, Cricket St Thomas (REG 1990, s. I-1345), punkt 18, av den 19 april 2007 i mål C-455/05, Velvet & Steel Immobilien (REG 2007, s. I-3225), punkt 19, och av den 25 mars 2010 i mål C-451/08, Helmut Müller (REU 2010, s. I-2673), punkt 38.
(
9
)	Även om detta självklart inte är avgörande. Som jag nyss har påpekat kan texten i en språkversion inte i sig tala för en tolkning som avviker från de övriga språkversionerna.
(
10
)
”Extremsituationen, wie z.B. bei ungewöhnlich starken Niederschlägen”.
(
11
)	Denna klausul fanns för övrigt inte med i kommissionens ursprungliga förslag utan infördes först i direktivets sluttext som godkändes av rådet.
(
12
)	Dom av den 30 november 2006 i mål C-293/05, kommissionen mot Italien (REG 2006, s. I-122), punkt 35.
(
13
)	Ovan fotnot 6.
(
14
)	Se, exempelvis, den nyligen avkunnade domen av den 10 december 2009 i mål C-390/07, kommissionen mot Förenade kungariket (REU 2009, s. I-214), punkterna 43–45. För en allmän redogörelse för bevisbördan i mål om fördragsbrott, se även punkterna 42–46 i generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande av den 26 mars 2009 i mål C-335/07, kommissionen mot Finland, och i mål C-438/07, kommissionen mot Sverige, där dom avkunnades den 6 oktober 2009 (REG 2009, s. I-9459 respektive s. I-9517).
(
15
)	Flödet vid torr väderlek för ett ledningsnät motsvarar den vattenvolym som i avsaknad av nederbörd strömmar in i ledningsnätet.
(
16
)	Se särskilt punkterna 16.5.1.4–16.5.1.5, 16.5.1.7–16.5.1.9, 16.5.5.1 och 16.5.11.2–16.5.11.3. I rapporten gavs däremot ett positivt utlåtande om ändring av villkoren i det befintliga tillståndet, så att driftbolaget skulle kunna ges tillstånd att i nödfall släppa ut orenat avloppsvatten genom undervattensledningen i Whitburn. Som nämnts ovan fokuserade inspektörens kritik i stället på hanteringen av utsläppen i normala situationer.
(
17
)	Se, i detta ämne, rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, 1976, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3).
(
18
)	Det handlar om rapporten från TTSS som jag tar upp i bland annat punkt 90 och följande punkter.
(
19
)	Min kursivering.
(
20
)	Detta dokument lämnades in av Förenade Kungariket i samband med förhandlingen, godtogs av domstolen och tillfördes akten.
(
21
)	Se, exempelvis, dom av den 6 oktober 2009 i mål C-438/07, kommissionen mot Sverige (REG 2009, s. I-9517), punkt 49 och där angiven rättspraxis.
(
22
)	Se, analogt, dom av den 6 oktober 2009 i mål C-335/07, kommissionen mot Finland (REG 2009, s. I-9459), punkt 88.
(
23
)	Se, exempelvis, dom av den 24 juni 2004 i mål C-119/02, kommissionen mot Grekland (ej publicerad i rättsfallssamlingen), punkterna 52–54, och av den 8 juli 2004 i mål C-27/03, kommissionen mot Belgien (ej publicerad i rättsfallssamlingen), punkterna 39–40.
(
24
)	Dom i målet kommissionen mot Italien (ovan fotnot 12), punkterna 25–28.