62002CC0309_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Saksamaa esimese astme halduskohus Verwaltungsgericht Stuttgart esitas Euroopa Kohtule neli eelotsuse küsimust direktiivi 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta(2) artikli 2 lõike 1, artiklite 7 ja 18 ning EÜ artikli 28 tõlgendamise kohta.
Küsimused keskenduvad sellele, kas viidatud õigusnormid keelavad liikmesriikidel eelistada korduskasutuse joogipakendeid taaskasutatavatele või takistada teatud tingimustel karastusjookide müüki selle viimase klassi pakendites.
I. Siseriiklikud õigusnormid
2. 21. augusti 1998. aasta Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (pakendijäätmete vältimist ja taaskasutamist käsitlev määrus, edaspidi „pakendimäärus”)(3) soodustab mitmeid meetmeid pakendijäätmete keskkonnamõju vältimise või vähendamise eesmärgi saavutamiseks. Selle õigusaktiga, mis asendas 12. juuni 1991. aasta õigusakti,(4) võetakse direktiiv 94/62 siseriiklikku õigusse ning selle määratluses on korduskasutuspakend korduvalt samaks otstarbeks kasutatav pakend.
Selle sätete kohaselt on ühekorrapakendis jookide tootjad ja turustajad kohustatud võtma tagatisraha pakendi kohta kogu turustusahela lõikes, kuigi nad võivad vabaneda sellest kohustusest, millele lisandub tühjade pudelite kogumise ja taaskasutamise kohustus, üldises pakendikäitlussüsteemis osalemise teel. Kui aga Saksamaal müüdud korduskasutuspakendis jookide üldine osakaal langeb alla 72% ja samal ajal ei saavutata seda liiki pakendite 1991. aasta osakaalu konkreetsetes karastusjoogisektorites, milles ettevõtjad tegutsevad,(5) kaotavad nad selle võimaluse ning peavad hakkama võtma tagatisraha ja vastutama pudelite taaskasutamise eest.
3. Artikkel 6 sätestab:
„1.	Turustaja on kohustatud tegelikus turustamiskohas või selle ümbruses lõppkasutajalt tasuta tagasi võtma tühje kasutatud müügipakendeid ja taaskasutama pakendeid vastavalt I lisa punktide 1 ja 2 nõuetele.
2.	Tootjad ja turustajad on kohustatud tegelikus turustamiskohas tasuta tagasi võtma […] pakendeid [ja neid] taaskasutama […] vastavalt punkti 1 nõuetele.
3.	Punktidest 1 ja 2 tulenevad nõuded ei kehti pakenditele, mis kuuluvad […] üldisesse käitlussüsteemi […], mis tagab nende kogumise […] lõppkasutaja aadressil või turustaja tegevuskoha läheduses. Süsteemis peab toimuma kogutud pakendite taaskasutus vastavalt I lisa punkti 1 nõuetele […]. Selles süsteemis osalemise kohta tuleb esitada tõend pädevale ametiasutusele. Jäätmekäitlussüsteemi haldamises tuleb ette näha kirjalik kokkulepe riiklike kogumis- ja taaskasutusasutustega […].
4.	Pädevad ametiasutused võivad otsuse tühistada igal ajal, kui tõendatakse, et nõudeid enam ei täideta. […] Tühistamisotsus peab piirduma teatud materjalidest pakenditega, kui ei saavutata I lisas kehtestatud taaskasutusosakaale. Punkte 1 ja 2 kohaldatakse tühistamisotsuse avaldamisele järgneva kuuenda kuu esimesest päevast. […]”
4. Pakendimääruse artikli 8 lõikes 1 sätestatakse ühekorrapakendite kohustusliku tagatisraha põhimõte järgmiselt:
„1.	Ühekorrapakendis jookide turustajad on kohustatud nõudma ostjalt vähemalt 0,25 euro (koos käibemaksuga) suurust tagatisraha pakendi kohta. Kui pakendi maht on üle 1,5 liitri, on miinimumsummaks 1 euro (koos käibemaksuga). Seda tagatisraha peab nõudma iga järgmine turustaja turustusahelas kuni lõppkasutajale müümiseni. Tagatisraha tagastatakse, kui pakendid tagastatakse vastavalt artikli 6 lõigetele 1 ja 2.”
5. Artikkel 9 reguleerib tagatisraha võtmise kohustusest vabastamist ja kaitset keskkonnaalaselt eeliseid pakkuvatele joogipakenditele järgmises sõnastuses:
„1.	Artiklit 8 ei kohaldata pakenditele, mille tootja või turustaja osaleb artikli 6 lõikes 3 osutatud üldises pakendikäitlussüsteemis, mis tagab kaitse kogu territooriumil. Artikli 6 lõiget 4 kohaldatakse mutatis mutandis.
2.	Kui käesoleva määruse kohaldamisterritooriumil langeb korduskasutuspakendis jookide – õlu, mineraalvesi (k.a allikavesi, lauavesi ja mineraalvesi), gaseeritud karastusjoogid, mahl (k.a puuvilja- ja aedviljamahl ning muud gaseerimata joogid) või vein (välja arvatud poolvahuveinid, vahuveinid, vermut ja digestiivid) – osakaal kalendriaasta jooksul alla 72%, tehakse nõutava korduskasutuspakendite osakaalu mittesaavutamisest teatamisele järgneva 12 kuu jooksul uus korduskasutuspakendite osakaalu hindamine. Kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigi territooriumil on esimeses lauses ettenähtud määrast väiksem, loetakse artikli 6 lõike 3 kohane otsus alates lõikes 3 ettenähtud teatamisele järgneva kuuenda kuu esimesest päevast kogu liitvabariigi territooriumil tühistatuks jookide suhtes, mille puhul ei saavutatud 1991. aastal kindlaksmääratud korduskasutuspakendite osakaalu. Esimest ja teist lauset kohaldatakse mutatis mutandis pastöriseeritud piimale, kui korduskasutuspakendis ja polüetüleenkilepakendis toote tarbimine langeb kalendriaasta jooksul alla 20%.
3.	Lõike 2 kohaselt avaldab liitvabariigi valitsus igal aastal ametlikes teadaannetes keskkonnasõbralikku pakendisse pakitud jookide nõutava osakaalu.
4.	Kui sellistesse pakenditesse pakitud jookide lõikes 2 märgitud osakaal pärast tühistamisotsust uuesti saavutatakse teeb pädev asutus huvitatud isiku taotluse korral või omal algatusel vastavalt artikli 6 lõikele 3 uue hindamise.”
II. Põhikohtuasja asjaolud
6. Hagejad on keskmise suurusega ettevõtjad, kes toodavad jooke ja kelle asukoht on Austrias. Nad ekspordivad Saksamaale taaskasutatavates ühekorrapakendites gaseeritud ja gaseerimata karastusjooke, mahlu ja pudelivett.
7. Nad on litsentsiomanikena ühinenud süsteemiga „Duales System Deutschland AG” (Grüner Punkt); Baden-Württembergi keskkonnaministeeriumi deklaratsiooni(6) kohaselt on see üldine kasutatud pakendite ja pakendijäätmete kogumise süsteem, mis tegutseb pakendimääruse artikli 6 lõike 3 kohaselt kogu territooriumil. Seetõttu on nad vabastatud oma klientidelt tagatisraha kogumisest iga pakendi kohta.
8. Liitvabariigi valitsus avaldas 2. juulil 2002 vastavalt pakendimääruse artikli 9 lõike 3 sätetele Bundesanzeiger ’is (ametlikud teadaanded) siseriikliku uuringu tulemused korduskasutusmahutite osakaalu kohta kogumahus. Andmetest nähtus, et kõikide jookide puhul peale piima oli osakaal ajavahemikul 2000. aasta maist 2001. aasta aprillini jäänud alla 72%.
9. Samal ajal teatas valitsus, et vabastus tühistatakse alates tühistamisotsuse avaldamisele järgneva kuuenda kuu esimesest päevast mineraalvee-, õlle- ja gaseeritud karastusjookide sektoris, mille puhul ei saavutatud konkreetset 1991. aasta osakaalu.
Järelikult olid asjassepuutuvad ettevõtjad alates 2003. aasta jaanuarist kohustatud võtma pakendimääruse artikli 8 lõikes sätestatud tagatisraha enamikult Saksamaal müüdavatelt joogipakenditelt ning võtma tagasi ja taaskasutama kasutatud pakendid.
10. Hagejad leiavad, et see meede piirab nende eksporti Saksamaale, rikkudes ühenduse õigust.
III. Eelotsuse küsimused
11. Enne selle kohtuasja põhiküsimuses otsuse tegemist otsustas Verwaltungsgericht Stuttgart menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 94/62 […] artikli 1 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii […], et see keelab liikmesriikidel eelistada joogipakendite korduskasutuse süsteemi taaskasutatavatele ühekorrapakenditele sellega, et juhul kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud alla 1991. aastal kindlaksmääratud taset?
2. Kas direktiivi 94/62 […] artiklit 18 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriikidel takistada taaskasutatavas ühekorrapakendis jookide turustamist sellega, et juhul kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud alla 1991. aastal kindlaksmääratud taset?
3. Kas direktiivi 94/62 […] artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et see annab taaskasutatavas ühekorrapakendis jookide tootjatele ja turustajatele õiguse osaleda olemasolevas kasutatud joogipakendite tagastus- ja käitlussüsteemis, täitmaks niimoodi seadusjärgset kohustust: võtta jookide ühekorrapakenditelt tagatisraha ja võtta kasutatud joogipakendid tagasi?
4. Kas EÜ artiklit 28 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriikidel võtta vastu õigusnorme, mis näevad ette, et juhul kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud alla 1991. aastal kindlaksmääratud taseme?
IV. Ühenduse õigusaktid
12. Teisese õiguse sätted, mida Saksa kohus palub tõlgendada, on direktiivi 94/62 artikli 1 lõige 2 ning artiklid 7 ja 18.
13. Artikli 1 kohaselt:
„1. Käesoleva direktiivi eesmärk on pakendite ja pakendijäätmete käitlemist käsitlevate siseriiklike meetmete ühtlustamine, et ühelt poolt vältida või vähendada pakendite ja pakendijäätmete mõju keskkonnale kõikides liikmesriikides ja kolmandates riikides ning tagada keskkonnakaitse kõrge tase, ning teiselt poolt tagada siseturu toimimine ja vältida kaubandustõkkeid ning konkurentsi moonutamist ja piiranguid ühenduses.
2. Selleks sätestatakse selle direktiiviga „meetmed, mille eesmärk on kõigepealt pakendijäätmete vältimine ning lisaks pakendite korduvkasutamine, ringlussevõtt ning muud pakendijäätmete taaskasutamise viisid ning selliste jäätmete lõplik kõrvaldamine.”
14. Artikkel 7 reguleerib tagastamis-, kogumis- ja taaskasutussüsteeme järgmiselt:
„1.	Liikmesriigid peavad võtma vajalikke meetmeid selliste süsteemide kasutuselevõtuks, millega tagatakse:
a) kasutatud pakendite või pakendijäätmete tagastamine või kogumine tarbijalt, teistelt lõppkasutajatelt või jäätmevoost, et suunata need kõige sobivamasse käitlusse;
b) kogutud pakendite või pakendijäätmete korduvkasutamine või taaskasutamine, kaasa arvatud ringlussevõtt,
et täita käesolevas direktiivis sätestatud eesmärke.
Need süsteemid peavad olema osavõtuks avatud asjaomaste sektorite ettevõtjatele ja pädevatele ametivõimudele. Mittediskrimineerivatel tingimustel kohaldatakse neid ka imporditud toodete suhtes, kaasa arvatud süsteemidele juurdepääsu üksikasjalik kord ja kehtestatud maksud, ja kavandatakse nii, et vastavalt asutamislepingule vältida kaubandustõkkeid või konkurentsi moonutamist.
2. […]”
15. Artikkel 18 käsitleb turuleviimise vabadust järgmiselt:
„Liikmesriigid ei takista käesoleva direktiivi sätetele vastavate pakendite turuleviimist oma territooriumil.”
16. Siseriikliku kohtuniku nimetatud esmase õiguse säte EÜ artikkel 28 sätestab:
„Keelatakse liikmesriikidevahelised koguselised impordipiirangud ja kõik samaväärse toimega meetmed.”
V. Menetlus Euroopa Kohtus
17. Käesolevas kohtuasjas esitasid Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 23 ettenähtud tähtajaks kirjalikke märkusi põhikohtuasja hagejad, põhikohtuasja kostja,(7) Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia, Madalmaade ja Austria valitsused ning komisjon.
2. märtsi 2004. aasta kohtuistungil esitasid suulised märkused põhikohtuasja hageja ja põhikohtuasja kostja esindajad, Saksamaa valitsuse, Itaalia valitsuse ja Madalmaade valitsuse esindajad ning komisjoni esindaja.
VI. Esimene eelotsuse küsimus
18. Verwaltungsgericht Stuttgart soovib esiteks teada, kas direktiivi 94/62 artikli 1 lõikega 2 on vastuolus, et liikmesriik eelistab joogipakendite korduskasutust ringlussevõtmisele ja muudele taaskasutamise viisidele, rakendades selliseid sätteid nagu pakendimääruse artikli 8 lõige 1 ja artikli 9 lõige 2.
A. Esitatud märkused
19. Põhikohtuasja hagejate sõnul ei soosi direktiiv 94/62 korduskasutuspakendeid, mille tõttu ei või diskrimineerida ülejäänud pakendiliike. Austria valitsus on samal arvamusel.
20. Põhikohtuasja kostja Baden-Württembergi liidumaa väidab, et siseriiklik õigusnorm ei soosi korduskasutuspakendite kasutamist, vaid piirdub juhul, kui nende osakaal jääb alla kindlaks määratud määra, nendele pakenditele kehtiva tagatisraha kohustuse laiendamisega ühekorrapakenditele nii, et kõiki koheldakse võrdselt. Kuigi ühenduse seadusandja ei andnud eelisõigust korduskasutuspakenditele, sest 1994. aastal ei olnud piisavalt arenenud keskkonnamõju hindamise tehnikaid, ei ole ta sellist eelistust ka keelanud; liikmesriigid võivad seega seda ette näha, kui nende käsutuses olev teave seda õigustab. Saksamaal esitatud tõendid näitavad, et keskkonna kaitseks on korduskasutuspakendid paremad kui taaskasutatavad.(8)
Liitvabariigi valitsus lisab, et korduskasutussüsteemid väldivad jäätmete teket ja aitavad saavutada direktiivi 94/62 esimest prioriteeti. Itaalia ja Madalmaade valitsused, nagu komisjongi, nõustuvad nende väidetega.
21. Prantsusmaa arvates on sellele küsimusele vastamiseks asjakohane direktiivi 94/62 artikkel 5, mis ei keela liikmesriikidel soodustada korduskasutuspakendite süsteeme tingimusel, et järgitakse EÜ artiklit 28.
B. Vastus küsimusele
22. Direktiivi 94/62 artikli 1 lõike 2 sõnastusest, mida siseriiklik kohus palub tõlgendada, nähtub, et see ei anna alust korduskasutussüsteemide eelistamiseks ringlussevõtule ja muudele taaskasutusviisidele. See säte ei kehtesta hierarhiat, omistab esmast tähtsust pakendijäätmete vältimisele ning asetab samale tasandile korduvkasutamise, ringlussevõtu ning muud taaskasutusviisid, mis on õigusaktis loetletud. Tõsi on, et kaheksandas põhjenduses soodustatakse olelustsüklianalüüside lõpetamist võimalikult kiiresti, et õigustada ringluspakendite, taaskasutatavate ja korduskasutuspakendite selget hierarhiat, kuid praktikas ei ole mõnes riigis tehtud uuringud veel lõpptulemusi andnud.
23. Ka ei tule samastada vältimist korduvkasutamisega, mille mõisted on määratletud direktiivi 94/62 artiklis 3. Lõike 4 kohaselt seisneb see esimene nii pakendites ja pakendijäätmetes sisalduvate materjalide ja ainete koguse ja keskkonnaohtlikkuse vähendamises kui ka pakendite vähendamises tootmise, turustamise, jaotamise ja kõrvaldamise etapis, eeskätt puhaste toodete ja tehnoloogiate arendamise teel. Lõikes 5 kirjeldatakse korduvkasutamist kui kõiki toiminguid, mille käigus oma olelustsükli jooksul minimaalse arvu kordi ringlema kavandatud ja valmistatud pakend täidetakse uuesti või seda kasutatakse samal eesmärgil, milleks see valmistati, kas abimaterjale kasutades või mitte, muutes need seejärel pakendijäätmeteks.
24. Jäätmete vältimise põhireegel on antud direktiivi 94/62 II lisa lõikes 1, kus on toodud pakendi valmistamist ja koostist käsitlevad erinõuded: Pakend peab olema valmistatud nii, et selle miinimumini viidud maht ja mass tagaksid vajaliku ohutus-, hügieeni- ja vastuvõetavustaseme nii pakendatud tootele kui tarbijale; see tähendab jäätmete vältimisega peetakse silmas pakendi kavandamist ja valmistamist, et algusest peale vähendada ja vältida jäätmete teket. Nagu näha, kohaldatakse neid meetmeid võrdselt korduskasutuspakendite ja ringlusse võetavate pakendite suhtes.
25. Direktiivi 94/62 artikkel 5 lubab riikide ametivõimudel soodustada selliste pakendite korduskasutamise süsteeme, mida saab kasutada keskkonnasõbralikul viisil tingimusel, et seda tehakse vastavalt asutamislepingule. Ma uurin nende tegevuse raamistikku, täpsustades, kas selline õigusakt nagu kõnesolev vastab neile nõuetele, kui ma käsitlen neljandat eelotsuse küsimust.
26. Direktiivi 94/62 artikli 1 lõikes 2 piirdutakse pakendijäätmete vältimise rõhutamisega ning ei eelistata korduskasutuspakendeid, mille tõttu liikmesriik ei saa tugineda sellele sättele, eelistades joogipakendite korduskasutust ringlussevõtule ja muudele taaskasutamise viisidele.
VII. Teine eelotsuse küsimus
27. Selle küsimusega püütakse välja selgitada, kas direktiivi 94/62 artikkel 18, mis sätestab direktiivi sätetele vastavate pakendite turuleviimise vabaduse, on vastuolus sellega, et liikmesriik takistab ühekorrapudelites jookide turustamist selliste sätete nagu Saksa pakendimääruse artikli 8 lõige 1 ja artikli 9 lõige 2 kohaldamise teel.
A. Esitatud märkused
28. Põhikohtuasja hagejad on seisukohal, et direktiivi sätted, eelkõige selle II lisa, hõlmavad ammendavalt pakenditega keskkonnale kaasnevaid riske: põhilised kaitsenõuded ei ole miinimumklauslid, mida võib täiendada siseriikliku õigusega korduskasutuspakendite osakaalu kehtestamise teel. Energia taaskasutamiseks ringlussevõetavad ja taaskasutatavad ühekorrapakendid vastavad samuti miinimumnõuetele, mille tõttu ei ole kohane piirata jookide müüki seda liiki pakendites. Lähtuvalt üldisest seisukohast, et korduskasutuspakendid on keskkonnaohutud ja ühekorrapakendid on keskkonnakahjulikud, diskrimineerib Saksa õigusakt viimaseid ja nendes müüdavaid jooke. Austria, Prantsusmaa ja Itaalia valitsused nõustuvad selle hinnanguga.
29. Baden-Württembergi liidumaa ja Saksamaa valitsus, nagu komisjongi, pooldavad eitavat vastust. Madalmaade valitsus osutab, et riigi ametiasutused võivad takistada toodete turuletoomist pakendites, mis rikuvad korduskasutust, taaskasutust või tagatisraha-, kogumis- ja taaskasutussüsteeme käsitlevaid õigusakte.
B. Vastus küsimusele
30. Nõustun põhikohtuasja kostja, Saksamaa valitsuse ja komisjoniga, et artikkel 18 tagab kogu ühenduses selliste pakendite turustamise, mis vastavad artiklis 9 ja II lisas määratletud korduskasutus- ja taaskasutuspakendite koostise ja laadi põhinõuetele, keelates igat liiki pakendite diskrimineerimise, mis vastavad direktiivi 94/62 nõuetele.
Asjaomase Saksa õigusaktiga reguleeritav tagatisraha-, tagastus- ja taaskasutussüsteem ei takista ühekorrapakendites jookide turustamist ega reguleeri pakendite koostist, vaid turustustingimusi. See ei takista ka pakendite turulelaskmist nende tehniliste omaduste tõttu, vaid lihtsalt kehtestab nende kogumise ja taaskasutamise tingimused.
31. Seetõttu leian ma, et direktiivi 94/62 artikkel 18 ei ole asjakohane säte selleks, et analüüsida selliste õigusnormide nagu Saksa pakendimääruse artikli 8 lõike 1 ja artikli 9 lõike 2 kohaldamise võimalikku toimet kaupade vabale liikumisele.
VIII. Kolmas eelotsuse küsimus
32. Verwaltungsgericht Stuttgart küsib järgmiseks, kas direktiivi 94/62 artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et see annab ühekorrapakendis jookide tootjatele ja turustajatele õiguse osaleda juba toimivas kasutatud pakendite kogumis- ja käitlussüsteemis, et vabaneda niimoodi seadusjärgsest kohustusest võtta ühekorrapakenditelt tagatisraha, võtta kasutatud pakendid tagasi ja korraldada nende taaskasutus, mille korral ei ole riigi ametiasutused volitatud tühistama seda valikuvõimalust ega kehtestama neile selliseid makse, kui korduskasutuspakendite osakaal langeb alla teatud taseme.
A. Esitatud märkused
33. Põhikohtuasja hagejate arvates annab direktiiv ettevõtjaile vabaduse osaleda üldistes pakendite ja pakendijäätmete käitlussüsteemides, ilma et siseriiklikud ametiasutused võiksid seda õigust piirata. Kui nad seda teevad, nagu Saksamaal, kaasneb sellega suure osa ühekorrapakendis jookide turult tagasivõtmine. Austria, Itaalia ja Prantsusmaa valitsused avaldavad sama arvamust. Madalmaade valitsus ei esitanud selle punkti kohta märkusi.
34. Baden-Württembergi liidumaa ja Saksamaa valitsus soovitavad vastata küsimusele eitavalt. Vastasel korral võiksid ettevõtjad keelduda täiuslikemates pakendi- ja jäätmekogumissüsteemides osalemisest ettekäändel, et nad juba osalevad olemasolevas süsteemis. Komisjon ühineb selle seisukohaga.
B. Vastus küsimusele
35. Direktiivi 94/62 artiklis 5 lubatakse liikmesriikidel soodustada pakendite korduvkasutamise süsteeme vastavalt asutamislepingule, seejärel sätestatakse artiklis 6 taaskasutamise ja ringlussevõtu eesmärgid, mis väljenduvad kohustuses saavutada minimaalsed ja maksimaalsed osakaalud esiteks viie aasta jooksul,(9) mille lõpus kehtestab nõukogu oluliselt suuremad osakaalud järgmiseks viieaastaseks perioodiks. (10)
36. Seatud eesmärkide saavutamiseks nõutakse artiklis 7 riigi ametiasutustelt nii kasutatud pakendite ja pakendijäätmete tagastamise või kogumise kui ka kogutud pakendite ja pakendijäätmete korduvkasutamise või taaskasutamise, kaasa arvatud ringlussevõtusüsteemide kasutuselevõtmist, kusjuures need meetmed on pakendeid ja pakendijäätmeid hõlmava tervikliku poliitika osa. Need süsteemid peavad olema osavõtuks avatud asjaomaste sektorite ettevõtjatele ja pädevatele ametivõimudele ning neid kohaldatakse mittediskrimineerivatel tingimustel ka imporditud toodete suhtes ühes ühinemismaksu ja -tingimustega; ning need süsteemid kavandatakse nii, et vastavalt asutamislepingule vältida kaubandustõkkeid või konkurentsi moonutamist.
37. Minu arvates võivad selle sätte kohaselt siseriiklikud ametiasutused valida ühekordsete joogipakendite puhul tagatisraha kehtestamise, pakendite tagastamise ja taaskasutamise või lubada üldise käitlussüsteemi abil nende kokkukogumine tarbija elukohas või turustaja tegevuskoha läheduses. Direktiiv 94/62 jätab riikidele vabaduse valida üks nendest meetoditest või ühendada mõlemad meetodid näiteks vastavalt joogi liigile, samuti otsustada pakendi pealt võetava tagatisraha summa eri pakendite mahu järgi. Tuleks siiski meenutada, et direktiivi artikkel 6 sisaldab taaskasutamise ja ringlussevõtu minimaalsete ja maksimaalsete määrade ühtlustamist; samuti peavad seatud eesmärke ületada kavatsevatel riikidel,(11) kes peavad teavitama sellest kavatsustest eelnevalt komisjoni, olema selleks vajalikud võimalused ning nad peavad rakendama süsteemi, vältides siseturu moonutusi ja takistamata ülejäänud riikidel neid eesmärke saavutada.
38. Alati kui riik kehtestab ambitsioonika ühekorrapakendite jäätmete käitlemise kava, nõudes maastikku rikkuva kontrollimatu prügi mahapaneku vältimiseks kõrgeid osakaalumäärasid, kehtestab ta tavaliselt tagatisraha võtmise kohustuse, mis annab parimaid tulemusi, sest siis on tarbijad ise need, kes tagastavad tühjad pakendid, et saada tagasi tagatiseks makstud summa. See süsteem võib suurendada kogumise määra, vähendada minemavisatud ühekorrapakenditest tekkivat saastust ning suurendada kokkukogutud materjali ringlussevõtu võimalusi. Tagatisraha kehtestamisega saavutatakse eelkõige suurem taaskasutustegur ühekorrapakendite koostisosade puhul ja vähendatakse võrdeliselt pudelitest, plekkpurkidest ja tühjadest topsidest põhjustatud saastust. Kui tagatisrahapõhine valik ja kogumine usaldatakse spetsiaalsetele süsteemidele, võimaldab materjali koostisosade sobiv taaskasutamine säästa toorainet ja korduvkasutatavaid materjale tagasi saada puhtamalt kui majapidamisjäätmete valikulise sorteerimise teel, kus eksitakse jäätmete klassifitseerimisel sagedamini.
39. Vähem arenenud keskkonnateadlikkusega riikides kalduvad ametiasutused pigem säästma tarbijat tagatisraha ja tagastamissüsteemidega seonduvast ebamugavusest, jättes tema ülesandeks jäätmete sorteerimise, millega kaasneb paratamatult oht, et eksitakse, ollakse hooletu ja puudub huvi, ning kohustama jäätmekäitlusettevõtteid koguma jäätmeid tarbija elukohas või turustaja tegevuskoha läheduses. Näib ilmne, et nende kahe süsteemi tagajärjed keskkonnale on väga erinevad, ent neid mõlemaid käsitletakse direktiivi 94/62 artiklis 7.
40. Kui liikmesriigid otsustavad kasutada ühte nendest süsteemidest kõikide või ainult teatud pakendiliikide puhul, peavad nad järgima artikli 7 sätteid, see tähendab tagama kõikidele, k.a imporditud ühekorrapakendis jookide tootjatele ja turustajatele igal ajal ja diskrimineerimata juurdepääsu kogumis- ja käitlemissüsteemidele, mis asendavad nende seadusjärgset kohustust võtta tühjad pakendid tagasi ja korraldada nende taaskasutamine. Ma ei usu sellegipoolest, et selle sätte põhjal võiksid ettevõtjad nõuda isiklikku õigust kasutada lepingu alusel konkreetselt ühe sellise süsteemi teenuseid üksnes seetõttu, et nad tegutsevad riigis, või jätkata süsteemis osalemist, kui riigi ametiasutused otsustavad, et alates teatud kuupäevast nõutakse teatud ühekorrapakendis jookide ostmisel tagatisraha tasumist.
41. Seega tuleb siseriiklikule kohtule vastata, et direktiivi 94/62 artikkel 7 ei anna ühekorrapakendis jookide tootjatele ja turustajatele õigust osaleda olemasolevas kogumis- ja käitlussüsteemis, kui riigi ametiasutused asendavad selle süsteemi tagatisrahasüsteemiga, tagamaks niimoodi tühjade pakendite tagastamine, et parandada valikulist taaskasutamist ja piirata kontrollimatut prügi mahapanekut.
IX. Neljas eelotsuse küsimus
42. Jääb veel selgitada, kas EÜ artikkel 28 keelab liikmesriigil sätestada, et juhul kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud alla 1991. aastal kindlaksmääratud taseme.
A. Esitatud märkused
43. Põhikohtuasja hagejad väidavad, et Saksa korduskasutuspakendite kvoodisüsteem on koguselise piiranguga samaväärse toimega meede, mis takistab kaudselt ühendusesisest kaubandust ning mis ei ole õigustatud ülekaalukate keskkonnakaitsenõuetega. Saksamaal kehtestatud ühekorrapakendite kasutamise maksimaalne osakaal 28% takistab nendel ettevõtjatel suurendada eksporti sellesse riiki; lisaks on ühekorrapakendites jookide hind suurema tagatisrahasumma tõttu kõrgem,(12) mis soosib korduskasutusmahutis – ja reeglina siseriiklikku päritolu – toodete tarbimist, ning need vajavad lisamärgistust kohustusliku tagatisraha kohta, mis tekitab turu osadeks jagunemist. Austria, Prantsusmaa ja Madalmaade valitsused on samal seisukohal.
44. Baden-Württembergi liidumaa ja Saksamaa valitsus väidavad, et EÜ artikkel 28 ei ole põhikohtuasjas kohaldatav. Esiteks sellepärast, et direktiivi 94/62 artikliga 5 ühtlustati ammendavalt korduskasutuspakendite kasutamine ja edendamine ning teiseks sellepärast, et korduskasutuspakendite osakaalusüsteem ja tagatisraha, tagastamise ja taaskasutamise kohustus on lihtsalt müügitingimused, mis ei puuduta pakendi omadusi ning mis mõjutavad faktiliselt ja õiguslikult ühteviisi siseriiklikke ja importtooteid. Kui kõnesolev õigusakt takistaks kaubandust, oleks selle säilitamine põhjendatav ülekaalukate keskkonnakaitsenõuete täitmiseks. Itaalia valitsus toetab neid kaalutlusi.
45. Komisjoni sõnul ei ole küsimus lihtsalt teatud hetkeni kehtivate üldiste käitlussüsteemide tühistamises, vaid pigem vanalt süsteemilt uuele üleminekus, arvestades üleminekuga kaasnevaid asjaolusid ja mõlema süsteemi tingimusi.(13) Kuna tegemist on siseriiklikele ja importjookidele ühteviisi kohaldatava siseriikliku õigusnormiga, tuleb leppida erinevustest tingitud võimalike takistustega ühendusesisesele kaubandusele, kuna need on põhjendatud ülekaalukate keskkonnakaitsenõuetega. Komisjon lisab, et liikmesriigid peavad jälgima, et üleminek olemasolevast üldisest kogumis- ja käitlussüsteemist uuele, tagatisraha-, tagastus- ja taaskasutussüsteemile toimub ebaproportsionaalsete takistusteta sellele vabadusele ja importtooteid diskrimineerimata.
B. Vastus küsimusele
46. Kõigepealt tuleks uurida EÜ artikli 28 kohaldatavust käesolevale asjale, kuna see on tekitanud vastakaid arvamusi kohtumenetluses märkusi esitanute seas.
1. Direktiiviga 94/62 toimunud ühtlustamise ulatus
47. Ma ei nõustu nendega, kes väidavad, et direktiivi 94/62 artikkel 5 ühtlustas täielikult korduskasutuspakendite kasutamise ja edendamise.
48. Ettepanekus kohtuasjas C-246/99: komisjon v . Taani,(14) milles käsitleti liikmesriigi õigusnorme, mis keelasid plekkpurkides õlle ja gaseeritud karastusjookide impordi, oli mul juhus avaldada seisukohta direktiiviga 94/62 selles valdkonnas toimunud ühtlustamise ulatuse teemal. Selles kohtuasjas vastasid pakendid kõikidele direktiivi II lisas sätestatud põhinõuetele, mistõttu osutus keeld ilmselgelt vastuoluliseks artikliga 18, mis näeb ette mahutite turuleviimise vabaduse kõikides liikmesriikides. Ma olin seisukohal, et riiklikud jäätmekäitlust ja pakendijäätmeid puudutavad meetmed ühtlustati direktiivi vastuvõtmisega. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa sellistel juhtudel, tingimusel et siseriiklikud õigusnormid on direktiiviga kooskõlas, kontrollida lisaks nende vastavust kaupade vaba liikumist reguleeriva esmase õiguse sätetele.(15)
49. Direktiivi 94/62 artikkel 5, mis lubab liikmesriikidel soodustada pakendite korduskasutamise süsteeme, kehtestades neile kohustuse teha seda vastavalt asutamislepingule, on aga üsna üldsõnaline säte, mille sõnastusest ei selgu, kuidas ja millest juhindudes on liikmesriikide ametiasutused volitatud toimima. Korduvkasutamine, see tähendab võimalus mahutit täita ja kasutada uuesti samal eesmärgil, milleks ta valmistati, on määratletud artikli 3 lõikes 5 ning see mõiste ei anna selle kohta selgust ning seega ei saa järeldada, et direktiiv ühtlustas korduskasutuspakendite kasutamise edendamise.
50. Seega tuleb nende kohtuasjade otsustamiseks lähtuda esmasest õigusest ja mitte ainult kaupade vaba liikumist reguleerivatest põhimõtetest. Kui valitsusasutused annavad näiteks toetust või abi teadusuuringute ja investeeringute arendamise soodustamiseks, mis on mõeldud pakendusvabrikute ümberehitamiseks või parandamiseks, korduskasutusmahutite valmistamiseks või korduskasutust soodustava tegevuse käivitamiseks ning kui võetakse majandus-, finants- või maksualaseid meetmeid, tuleb jär gida riigiabi- ja konkurentsialaseid õigusnorme samamoodi, nagu tuleb ka järgida asutamislepingu maksusätteid.
Lisaks, kui täheldatakse, et liikmesriigis korduskasutussüsteemide käivitamiseks tehtud otsused, mis ei keelusta importi, kujutavad endast siiski tõket kaupade vabale liikumisele, tuleb neid otsuseid uurida EÜ artiklite 28 ja 30  seisukohast. Sest on selge, et direktiivi 94/62 artikli 18 kohaselt ei või liikmesriigid takistada selle direktiivi II lisas sätestatud ja ühtlustatud põhinõuetele vastavate pakendite turuleviimist. On siiski kaudsemaid riiklikke teguviise, mis võivad sama tulemuse anda.
51. Oma väite põhjenduseks, et EÜ artikkel 28 ei ole antud juhul kohaldatav, tugineb Saksamaa valitsus(16) lisaks Euroopa Kohtu otsusele, mis tehti kohtuasjas DaimlerChrysler,(17) mille punktis 44 väidetakse, et määruse (EMÜ) nr 259/93(18) artikli 4 lõike 3 punkti a alapunkti i väljendit „kooskõlas asutamislepinguga” ei tule tõlgendada nii, et selle sätte nõuetele vastava riikliku meetme puhul tuleb hinnata selle kooskõla kaupade vaba liikumist käsitleva esmase õigusega.
52. On mitmeid põhjuseid, miks minu arvates ei tule see kostja väide tõenäoliselt arvesse. Esiteks sellepärast, et Euroopa Kohus täiendas seda hinnangut kohtuotsuse järgnevas lõigus, lisades, et kõnesolev väljend ei tähenda ka seda, et kõiki määruse nr 259/93 artikli 4 lõike 3 punkti a alapunktis i ettenähtud jäätmete saatmist piiravaid meetmeid tuleks süstemaatiliselt pidada ühenduse õigusega kooskõlas olevateks üksnes seetõttu, et nendega tahetakse rakendada ühte või mitut selles sättes loetletud põhimõtet. Pigem vastupidi, lisaks määrusega kooskõlas olemisele peavad kõnealused siseriiklikud meetmed järgima ka asutamislepingu eeskirju ja üldpõhimõtteid, millele jäätmesaadetiste valdkonnas vastu võetud õigusaktid otseselt ei viita. Sama hinnangu leiab kohtuotsusest Deutscher Apothekerverband,(19) mille punktis 64 märgitakse, et ühenduse tasandil täielikult ühtlustatud valdkonnas vastu võetud siseriikliku meetme hindamisel tuleb lähtuda ühtlustamismeetme sätetest, mitte esmase õiguse sätetest,(20) kuigi liikmesriikidele direktiivi 97/7/EÜ(21) artikli 14 lõikega 1 antud õigust tuleb sellele vaatamata kasutada asutamislepingut järgides, nagu on selles sättes otseselt ette nähtud.(22)
53. Teiseks sellepärast, et kohtuasjas DaimlerChrylser oli asjaomane ühenduse säte määrus, mis lisaks üldisele tervikuna kohustuslikule ja Euroopa Liidu territooriumil vahetult kohaldatavale laadile on ka konkreetsem kui direktiiv, mille sätteid kõik liikmesriigid oma vastavas siseriiklikus õiguskorras üle võtavad. On tõsi, et määruses nr 259/93 ja direktiivis 94/62 kasutatakse asutamislepingule viitamiseks täpselt sama sõnastust. Määruse artikli 4 lõike 3 punkti a alapunkt i ja direktiivi artikkel 5 on siiski väga erinevad: kui esimene sisaldab liikmesriikidele kohaldatavaid põhimõtteid ja konkreetseid meetmeid, mida nad võivad võtta, piirdutakse teises täpsustamisega, et sellised meetmed peavad soodustama keskkonnasõbralikke korduskasutuspakendeid.
54. Ühenduse seadusandja kiidab kahtlemata heaks liikmesriikide ametiasutuste tegevuse pakendite korduvkasutussüsteemide kasuks, millega välditakse kaudselt jäätmete teket tingimusel, et kui see on majandus-, finants-, maksualast või muud laadi, ei häiri see siseturu tõrgeteta toimimist.
55. Seega leian ma, et direktiivi 94/62 artikkel 5 ei ole iseenesest piisavalt konkreetne selleks, et selle järgi saaks hinnata liikmesriikide poolt keskkonnasõbralike pakendite korduvkasutamise süsteemide soodustamiseks sõnastatud sätete kooskõla ühenduse õigusega, ilma et oleks võimalik seda täiendada lähtuvalt sama õigusakti teistest sätetest. Selles sättes asutamislepingule tervikuna viitamine võimaldab kontrollida kõnesolevate sätete vastavust kaupade vaba liikumist käsitlevale esmasele õigusele.
2. Vaidlusaluste õigusnormide olemus: impordi suhtes koguselise piiranguga samaväärne meede või lihtsalt müügitingimus
56. Vaidlusalused sätted on järgmised: 1998. aasta pakendimääruse artikli 8 lõige 1, mille kohaselt peab ühekorrapakendis joogi turustaja võtma kliendilt tagatisraha, mille ta saab tagasi pakendi tagastamisel; ja artikli 9 lõige 2, mis peatab selle meetme, kui vastutav ettevõtja osaleb üldises jäätmekäitlussüsteemis, tingimusel et korduskasutuspakendite osakaal riigis ei lange alla 72%. Selle künnise ületamise korral hakkab kehtima tagatisraha, pakendite tagastamise ja taaskasutamise kohustus jookide puhul, mille korduskasutuspakendite osakaal jäi alla 1991. aasta taseme. Ilmselt leidis see astmeline kontrollimeetod vastuvõttu asjaomaste ettevõtjate seas, kes jälgivad, et jookide keskkonnasõbralike ja korduskasutuspakendite osa ei vähene tol ajal saavutatud määraga võrreldes.
Nende sätete eesmärk on Saksamaa sõnul edendada korduskasutusmahutite kasutamist. Minu arvates raskendab see õigusnorm teiste liikmesriikide tootjate ühekorrapudelitesse villitud jookide turustamist selles riigis.
57. Minu seisukoha põhjused on järgmised.
58. Esiteks kohustab direktiivi 94/62 artikkel 7 liikmesriike võtma vajalikke meetmeid kasutatud pakendite ja pakendijäätmete tagastamise või kogumise süsteemide kasutuselevõtuks, täpsustades, et need süsteemid peavad olema osavõtuks avatud asjaomaste sektorite ettevõtjatele. Selle sätte kohaselt võivad siseriiklikud ametiasutused valida ühekordsete joogipakendite puhul kas tagatisraha kehtestamise, pakendite tagastamise ja taaskasutamise või lubada üldise käitlussüsteemi abil nende kokkukogumist tarbija elukohas või turustaja tegevuskoha läheduses. Ent asjaolu, et riigis seatakse teise valikuvõimaluse kasutamine sõltuvusse sellest, et korduskasutuspudelite üldine maht siseturul ei või langeda alla kindlaks määratud osakaalu, tekitab kahtlemata õiguslikku ebakindlust ettevõtjatele, kes turustavad oma tooteid ühekorrapakendites, sest seni, kui vastav näitaja on kehtestatud määrast kõrgem, tegutsevad ettevõtjad aasta-aastalt kartuses, et nad ei suuda saavutada ettenähtud osakaalu, mis tähendab, et kui vastav tootmissektor ei saavuta 1991. aasta taset, tuleb korraldada lühikese aja jooksul tagatisraha võtmine kogu turustusahela lõikes.
Tegemist on eeskirjaga, mis ühelt poolt tekitab üldises pakendikäitlussüsteemis osaleda otsustanud ettevõtjates ebakindlust, sest nad ei tea, kui kaua nad võivad jätkata samades tingimustes, ja teiselt poolt kannustab neid selle ebastabiilsuse vältimiseks loobuma sellest mugavamast alternatiivist ja hakkama võtma tagatisraha ühekorrapakenditelt või võtma kasutusele korduskasutuspakendid. Peale selle võivad need sätted mõjuda tõrjuvalt ettevõtjatele, kes kavatsevad oma jooke Saksamaa turule tuua.
59. Tuleks siiski lisada, et seoses korduskasutuspakendite osakaalu langemisega alla ettenähtud miinimumi pakendimääruse artikli 9 lõikes 1 pakutud võimalusest ilma jäänud ettevõtjatel tekib see võimalus taas, kui korduskasutuspakendite kasutus tõuseb. Kui nende sätete eesmärk on soodustada korduskasutuspudelite kasutust, ei tundu väga mõttekas lubada 72% osakaalu ületamise korral tootjatel naasta muude pakendite kasutuse juurde, mille tagajärjel see osakaal eeldatavasti taas langeb. Mulle näib, et ettevõtjate otsus teatud pakendiliigi kasuks on piisavalt oluline selleks, et selliste õigusaktidega suurendataks selle otsuse kehtimajäämise osas nende ettevõtjate ebakindlust, kes otsustavad tulla Saksamaa turule.
60. Teiseks käsitleb direktiivi 94/62 artikkel 7 võrdsetena ühest küljest tagastamis- ja kogumissüsteeme ning kordus- ja taaskasutussüsteeme, sealhulgas ringlussevõttu ja teisest küljest nõuet, et need peavad võimaldama seatud eesmärkide saavutamist. Seega ei ole ühe süsteemi soosimiseks alust takistada ettevõtjatel osakaalu saavutamata jätmise tõttu ajutiselt osaleda teises süsteemis.
61. Kolmandaks mõjub nii kodu- kui ka välismaiseid ettevõtjaid võrdselt kohtlev vaidlustatud Saksa õigusakt kahjulikult eelkõige viimastele. Osa oma toodangust eksportida kavatsevatel ettevõtjatel on tavaks villida toode ühekorrapudelitesse, kuna see on vähem kulukas: kui korduskasutuspudelid on klaasist, kaaluvad need rohkem, mis suurendab kütusekulu ja transpordikoormust; lisaks välditakse ühekorrapakenditega tagasivedu tootmiskohta ja vähendatakse poole võrra kulusid, sest sõidukit saab tagasiteel ära kasutada muu kauba veoks, säästes ka pudelipesu- ja steriliseerimiskulusid. Seda tõendab asjaolu, et praktikas kasutavad teiste liikmesriikide joogitootjad märgatavalt rohkem plastpakendeid kui Saksa tootjad. Selle kohta nimetab komisjon Gesellschaft für Verpackungsmarkforschungi 2001. aasta juuni uuringut, mis näitas, et 1999. aastal villisid Saksa mineraalveetootjad 90% toodangust korduskasutusmahutitesse ja ülejäänud 10% ühekorrapudelitesse, samas kui mineraalvee ekspordis Saksamaale oli ühekorrapudelite osakaal 71%. Põhikohtuasja hagejad märgivad, et samal aastal müüdi 90% imporditud jookidest ühekorrapakenditesse villitult, samas kui kodumaistest toodetest turustati sellises pakendis ainult 26%.
62. Veel üks minu meelest oluline kaalutlus on see, et jookide Saksa turule viimiseks on välismaiste jookide transportimiseks läbitav vahemaa üldjuhul kaugem kui siseriiklike jookide puhul. On tõsi, et erandiks on Saksa piiri lähedal teistes liikmesriikides asuvad tootjad; pealegi läbivad mõned Saksa tootjad kõikidesse turustuspunktidesse jõudmiseks palju kilomeetreid, kuigi nad võivad vältida taara tagasisaatmist kauge vahemaa taha korduvkasutussüsteemis osalemise teel, kui nad kasutavad standardseid pudeleid. Mulle ei tundu reaalne soovitada välisettevõtjatel loobuda pakenditest, mis on vastuvõetavad ülejäänud riikides ja võtta kasutusele Saksa ettevõtjate jaoks ametlikult heakskiidetud pudelid, eriti arvestades, et mõnikord on pakendid eristava tunnusega ja nende graafiline kujutis on registreeritud kaubamärk.(23)
63. Lühidalt kehtestab vaidlustatud õigusakt Saksamaal jookide turustamisele teatud tingimused, mis seonduvad suvaliselt määratud osakaaludega, mis viimaks sõltuvad tarbijate eelistustest ning mida ettevõtjad võivad mõjutada ainult siis, kui nad nõustuvad loobuma ühekorrapakenditest korduskasutuspakendite kasuks. Asjaolu, et import teistest liikmesriikidest kasvas aastatel 1994–2000, ei ole minu meelest määrav, sest kui selliseid eeskirju ei oleks, oleks kasv võinud olla veelgi suurem.
64. Samuti ei nõustu ma sellega, et kõnesoleva Saksa määruse artikli 8 lõige 1 ja artikli 9 lõige 2 kujutavad endast pelgalt müügitingimusi, isegi kui need on vahet tegemata kohaldatavad riigis villitud ja imporditud jookidele. Kohtuotsuses Keck ja Mithouard(24) eristab Euroopa Kohus toodete omaduste ja vastavate müügitingimustega seonduvaid sätteid, et selgitada välja eeskirjad, mis ühteviisi siseriiklikele ja välistootjatele kehtivalt tekitavad piiranguid, millest tulenevalt need eeskirjad muutuvad EÜ artikliga 28 keelatud samaväärse toimega meetmeteks.
Selles kohtulahendis kinnitas Euroopa Kohus, et õigusaktide ühtlustamise puudumisest tulenevalt kujutavad kaupade vaba liikumise takistused – mis tekivad seoses teistes liikmesriikides valmistatud ja õiguspäraselt turustatud toodetele selliste eeskirjade kohaldamisega, mis sätestavad nendele toodetele kehtivad nõuded – endast samaväärse toimega meetmeid ja seda isegi siis, kui need eeskirjad kehtivad ühteviisi kõikidele toodetele, välja arvatud siis, kui nende kohaldamine on õigustatud avaliku huvi seisukohast, mis on tähtsam kaupade vabast liikumisest.(25)
65. Euroopa Kohus otsustas hiljem vastupidiselt enda varasemale seisukohale, et siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad või keelustavad teatud müügitingimusi, ei takista otseselt või kaudselt tegelikult või võimalikult liikmesriikidevahelist kaubandust Dassonville’i(26) kohtuotsuse järgi tingimusel, et need õigusnormid hõlmavad kõiki riigi territooriumil tegutsevaid ettevõtjaid ning puudutavad faktiliselt ja õiguslikult ühteviisi siseriiklike toodete ja teiste liikmesriikide toodete turustamist.
Ta lisas, et tingimusel, et need nõuded on täidetud, ei kujuta seda liiki õigusnormid endast takistust nende viimaste toodete juurdepääsule turule ega raskenda seda enamal määral kui siseriiklikele toodetele. Seega jäävad need EÜ artikli 28 kohaldamisalast välja.
66. Sellest kohtuotsusest alates tuleb selleks, et otsustada, kas EÜ artikkel 28 kehtib siseriiklikele ja importtoodetele ühteviisi kohaldatavale õigusnormile, eristada kaupadele kehtestatud nõuete sätteid – näiteks kaupade nimetuse, vormi, mõõtmete, kaalu, koostise, esitluse, märgistuse ja pakendi kohta – nende kaupade müügitingimusi reguleerivatest sätetest.
67. Alates 1993. aasta Keck ja Mithouard kohtuotsusest,(27) milles uuriti kahjumiga edasimüügi keelustamist Prantsusmaal, on Euroopa Kohus käsitlenud müügitingimustena näiteks kutseliidu vastuvõetud ametialase käitumise juhendit, mis keelustab apteekritel reklaamida väljaspool oma ettevõtet poolravimtooteid, mida neil on lubatud pakkuda;(28) kaubandusettevõtete maksimaalse lahtioleku- ja sulgemisaja eeskirju;(29) jaekaupluste pühapäeviti sulgemise kohustust;(30) õigusnorme, mis reserveerivad imikutoiduks mõeldud töödeldud piima müügi eranditult apteekidele;(31) turustussüsteemi, mis reserveerib tubakatoodete jaemüügi selleks riiklikult volitatud müüjatele;(32) õigusnormi, mis keelab turustussektori telereklaami levitamise;(33) väga madala kasumimarginaaliga müügi keeldu;(34) alla 12aastastele suunatud propaganda ja eksitava reklaami täielikku keelustamist;(35) alkohoolsete jookide tootjate ja importijate reklaami tarbijatele levitamise keeldu liikmesriigis(36) ning õigusakte, mis sätestavad kaupmeestele rändkauplemise piiramise teatud haldusüksustele, kus asub nende püsiettevõtete, kus nad pakuvad neid samu kaupu.(37)
68. Nende näidete varal on raske nõustuda, et Saksa õigusnormid kujutavad pelgalt müügitingimusi, kuna tootjatele avaldatakse survet otseselt kauba turustamiseks kasutatava pakendiliigi osas, mis on seega toote omadustega seonduvad meetmed.
69. Esitatud põhjendustest lähtuvalt leian ma, et kõnesoleva määruse artikli 8 lõike 1 ja artikli 9 lõike 2 sätted kujutavad endast koguselise piiranguga samaväärse toimega meedet, mis on EÜ artikliga 28 keelatud.
3. Vaidlusaluse õigusakti õigustamine keskkonnakaitsega Saksamaal
70. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt võib ühendusesisest kaubandust piiravat siseriiklikku õigusnormi õigustada keskkonnakaitse kaalutlustega, nagu toob esile Saksamaa valitsus.(38) Sel juhul aga peavad need õigusnormid olema proportsionaalsed taotletavate eesmärkidega ning eesmärke ei ole võimalik saavutada ühendusesisest kaubandust vähem piiravate meetmetega.(39)
71. Ma ei ole veendunud selles, et keskkonnakaitse seisukohast on vaja iga kord, kui korduskasutuspakendite osakaal riigis langeb alla 72%, keelata ettevõtjatele ühekorrapakendite pealt tagatisraha võtmise kohustusest vabanemise võimalus pakendikäitlussüsteemis osalemise teel, kui nende tegevussektoris ei saavutata korduskasutuspakendite 1991. aasta taset.
72. Esiteks ei selgu, miks on keskkonna seisukohast 72% riigis ringlevatest korduskasutuspakenditest eelistatav näiteks 60%, 70% või 80% suhtarvudele. Ka ei ole mulle teada keskkonnakaitse põhjuseid, mille pärast pidi tuleviku jaoks fikseerima 1991. aastal saavutatud tulemused, lubamata paindlikkust vastavalt ettevõtjate ja tarbijate käitumisele ja eelistustele. Tuleb tõdeda, et tol aastal saavutas mineraalvee korduskasutuspudelite osakaal 91,33%, kusjuures ühekorrapakendeid kasutavatele tootjatele jäi tagatisraha võtmise kohustusest vabanemiseks üldises käitlussüsteemis minimaalne osa. Sama võib öelda 82,16% suuruse piirmääraga õlle ja 73,72% suuruse piirmääraga gaseeritud karastusjookide tootjate kohta, kuna seda liiki pakendeid kasutavad peamiselt välistootjad.
Teatavasti hindas Euroopa Kohus otsuses komisjon v.
Taani,(40) et importijate turustatavate toodete koguseline piiramine on taotletava eesmärgi suhtes ebaproportsionaalne. Käsitletud juhul lubas Taani õigusnorm tootjatel aastas müüa maksimaalselt 3000 hl õlut ja karastusjooke standarditega ühtlustamata pakendites tingimusel, et need on korduskasutatavad ja et iga pakendi pealt võetakse tagatisraha.
73. Teiseks, kui tegemist on tõepoolest, kuigi kaudselt, pakendijäätmete vältimisega korduskasutuspakendite soodustamise teel, ei näe ma põhjust, et 72% osakaalu uuesti saavutamisel tuleks uuesti võimaldada ühekorrapakenditelt tagatisraha võtmisest vabastamist. Tagatisraha kehtestamisega saavutatakse kindlasti, et tarbijad tagastavad palju suuremal määral tühje pakendeid, leppides kiiresti tagatisraha tasumisega. Kui see süsteem on juba kord paigas, mida ei ole kerge teha, tekib mul küsimus, mis on eelised vana süsteemi juurde tagasi tulemiseks, mille tagajärjel korduskasutuspakendite kasutamine arvatavasti jälle väheneb, põhjustades kõikumisi, mis võib destabiliseerida kasutajate, tootjate ja turustajate harjumusi. Rääkimata tagasiminekust pakendikäitluse ja maastikukaitse osas.
74. Kolmandaks paistab, et Saksamaa valitsus ei ole suures püüdluses soodustada korduskasutuspudeleid keskkonna kaitsmiseks ühekorrapakendite jäätmete ringlussevõtu ja taaskasutuse tagajärgede eest arvestanud muid tegureid (nagu korduskasutuspudelite puhastamine ja steriliseerimine, kütusekulu, õhusaastus ja ühendusteede koormamine, kui transpordivahemaa ületab teatud kilomeetrite arvu, vältimatu liikluse tihenemise ja õnnetuste ohu suurenemisega), mida tuleks arvestada ökoloogiliste eelistuste vastukaaluks nii, et ühekorrapakendid võivad olla keskkonna seisukohast otstarbekas lahendus.
75. Neljandaks peavad liikmesriigid direktiivi 94/62 artikli 7 kohaselt võtma vajalikke meetmeid selliste süsteemide kasutuselevõtuks, millega tagatakse kasutatud pakendite tagastamine või kogumine ning ka korduvkasutamine või taaskasutamine ning mis on osavõtuks avatud asjaomaste sektorite ettevõtjatele ning mida kohaldatakse mittediskrimineerivatel tingimustel ka imporditud toodete suhtes ja mis kavandatakse nii, et vastavalt asutamislepingule vältida kaubandustõkkeid ja konkurentsi moonutamist. Minu meelest ei ole õigustatud, et avalikud võimud takistavad teatud ettevõtjatel ajutiselt osaleda riigis sisse seatud kogumissüsteemides sellepärast, et kodanike jookide tarbimise harjumused on muutunud ja nad eelistavad neid osta ühekorrapakendites, ning seda seni, kuni see turusuundumus muutub. See kujutab endast kaupade vaba liikumise piiramist, mis ei ole proportsionaalne nende väheste keskkonnakaitsealaste eelistega. Minu meelest sisaldab direktiiv 94/62 piisavaid mehhanisme, mis võimaldavad Saksamaa ametivõimudel tagada keskkonnakaitse küllalt stabiilsete õigusnormide vastuvõtmisega, mis lihtsustab ekspordiettevõtjatel keskmises ja pikas perspektiivis planeerida selles riigis oma jookide turustamiseks sobivat pakendiliiki.
Kui nad aga otsustavad laiendada tagatisraha võtmise kohustust kõikidele ühekorrapakenditele, nõustun ma komisjoniga selles, et tuleb ette näha piisaval arvul pakenditagastuskohti tasutud summa tagasi saamiseks. Vastasel korral, arvestades, et importjooke müüakse enamasti ühekorramahutites, tekib kaubanduse tõkestamise oht, millele lisanduvad konkurentsi moonutused, kui samal ajal toimub enamiku siseriiklike tootjate kasutatud korduskasutuspudelite tagastamine soodsamatel tingimustel. Samuti ei oleks asjakohane sisse seada arvukalt erinevaid eri nõuetega tagatisrahasüsteeme, mis ei hõlma kogu territooriumi, sest see teeks välistootjate ja pakendatud jookide importijate turule juurdepääsu keerukaks, rääkimata sellest, et ülejäänud liikmesriikide väikestel ja keskmise suurusega ettevõtetel puuduksid piisavad vahendid pakendite kohandamiseks nendele tingimustele.
76. Lõpuks ei näi ühekorrapakenditelt tagatisraha võtmise nõue korduskasutuspakendite kasutamise edendamiseks asjakohase meetmena. Tõepoolest saavutatakse kahtlemata see, et ostja või muu asjaomane isik tagastab pakendi, et saada tagasi tasutud summa, olgugi väike, kuid kui maksta tuleb nii ühe kui teise pakendi eest, valib tarbija tavaliselt talle mugavama, mitte tingimata keskkonda vähem saastava variandi.
77. Sellest arutelust järeldub, et kõnesolevat Saksa õigusnormi ei saa õigustada keskkonnakaitse kui kohustusliku nõudega, mis piiraks EÜ artikli 28 kohaldamist, sest see ei vasta proportsionaalsuse põhimõttele.
78. Seega tuleks järeldada, et EÜ artikkel 28 keelab liikmesriigil määrata, et juhul, kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud alla 1991. aastal kindlaksmääratud taseme.
X. Ettepanek
79. Esitatud põhjendustest lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Stuttgart’i esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta direktiivi 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta artikli 1 lõikes 2 piirdutakse pakendijäätmete tekke vältimise rõhutamisega, ent ei eelistata korduskasutuspakendeid, mille tõttu ei saa liikmesriik tugineda sellele sättele, eelistades joogipakendite korduskasutust ringlussevõtule ja muudele taaskasutusviisidele.
2. Direktiivi 94/62 artikkel 18 ei ole asjakohane säte selleks, et analüüsida selliste õigusnormide nagu Saksa pakendimääruse artikli 8 lõike 1 ja artikli 9 lõike 2 kohaldamise võimalikku toimet kaupade vabale liikumisele.
3. Direktiivi 94/62 artikkel 7 ei anna ühekorrapakendis jookide tootjatele ja turustajatele õigust teha koostööd olemasoleva kogumis- ja käitlussüsteemiga, kui riigi ametiasutused asendavad selle süsteemi tagatisrahasüsteemiga, tagamaks niimoodi tühjade pakendite tagastamine, et parandada valikulist taaskasutamist ja piirata kontrollimatut prügi mahapanekut.
4. EÜ artikkel 28 keelab liikmesriigil määrata, et juhul kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud alla 1991. aastal kindlaksmääratud taseme.
(1) .
(2)
–	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta direktiiv (EÜT L 365, lk 10; ELT eriväljaanne 13/13, lk 349). Seda muudeti oluliselt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. veebruari 2004. aasta direktiiviga 2004/12/EÜ (ELT L 47, lk 26; ELT eriväljaanne 13/34, lk 3), mis ei puudutanud käesolevas kohtuasjas tõlgendada palutud sätteid.
(3)
–	BGBl. I, lk 2379.
(4)
–	BGBl. I, lk 1234. Nimetatud õigusakt sisaldas ühekordse kasutusega joogipakenditele kohaldatavate kohustusliku tagatisraha sätetega sarnaseid sätteid.
(5)
– Põhikohtuasjas kostjate ettevõtete kirjalikes märkustes antud teabe kohaselt oli selle aasta aluseks võetud korduskasutuspakendite osakaal joogiliikide puhul järgmine: mineraalvee puhul 91,33%; gaseerimata karastusjookide puhul 34,56% ja gaseeritud karastusjookide puhul 73,72%; õlle puhul 82,16% ning veini puhul 28,63%.
(6)
–	22. detsembri 1992. aasta otsus.
(7)
–	Baden-Württembergi liidumaa. Saksamaal on pakendimääruse rakendamises pädevad föderaalsed liidumaad.
(8)
–	Ta kinnitab, et alusdokumendis pealkirjaga „Ökobilanz Getränkeverpackungen für alkoholfreie Getränke und Wein II, phase 2”, kinnitas riiklik keskkonnaamet, et arvestades selliseid põhinäitajaid nagu loodusvarade kasutamine, kasvuhooneefekt ja hapestumine, tekitavad ühekorrakasutuse klaasmahutid ja plekkpurgid suuremaid probleeme kui korduvat täitmist võimaldavad pakendamissüsteemid.
(9)
–	Kreekal, Iirimaal ja Portugalil lubati nendes riikides valitseva eripärase olukorra tõttu kehtestada madalamad eesmärgid.
(10)
–	Neid eesmärke käsitletakse direktiivis 2004/12/EÜ. See sätestab, et hiljemalt 31. detsembriks 2007 kinnitavad Euroopa Parlament ja nõukogu komisjoni ettepaneku alusel eesmärgid kolmandaks, samuti viieaastaseks perioodiks aastateks 2009–2014 ning seda protsessi korratakse iga viie aasta järel.
(11)
–	Mulle ei ole teada, kas Saksamaa kuulub nende maade hulka.
(12)
–	Esitatud andmete kohaselt tuleb õllepurgi ostmisel tasuda 25 senti tagatisraha; sama joogi ostmisel korduskasutuspudelis tuleb tagatiseks tasuda vaid 8 senti.
(13)
–	Pärast kirjaliku menetluse lõppu palus Euroopa Kohus komisjonilt selle kohta selgitusi. Vastuses, mis registreeriti 16. jaanuaril 2004, teatab komisjon, et direktiivi 94/62 artikli 7 lõike 1 teise lõigu kohaselt peab vanalt süsteemilt uuele üleminek toimuma alles siis, kui viimane on täiesti operatiivne.
(14)
–	13. septembril 2001 (EKL 2002, lk I-6943). Vt punktid 18–41. Menetlusest loobuti.
(15)
–	23. mai 1996. aasta otsus kohtuasjas C-5/94: Hedley Lomas (EKL 1996, lk I-2553, punkt 18) ja 12. novembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C-102/96: komisjon v.
Saksamaa (EKL 1998, lk I-6871, punktid 21 ja 22).
(16)
–	Oma kirjalikes märkustes viitab ta pooleliolevas kohtuasjas C-463/01: komisjon v.
Saksamaa esitatud kostja vastuse punktidele 15–21 ja vasturepliigi punktidele 9–11.
(17)
–	13. detsembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C-324/99: DaimlerChrysler (EKL 2001, lk I‑9897).
(18)
–	Nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määrus jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral (EÜT L 30, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 167).
(19)
–	11. detsembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-322/01: Deutscher Apothekerverband (EKL 2003, lk I-14887).
(20)
–	12. detsembri 1993. aasta otsus kohtuasjas C-37/92: Vanacker ja Lesage (EKL 1993, lk I-4947, punkt 9) ja 13. detsembri 2001. aasta otsus eespool viidatud kohtuotsuses DaimlerChrysler, punkt 32.
(21)
–	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 1997. aasta direktiiv tarbijate kaitse kohta sidevahendi abil sõlmitud lepingute korral (EÜT L 144, lk 19; ELT eriväljaanne 15/03, lk 319).
(22)
–	See õigusnorm võimaldab liikmesriikidel suurema tarbijakaitse tagamiseks võtta või säilitada direktiivi reguleerimisalasse kuuluvas valdkonnas rangemaid, asutamislepinguga kooskõlas olevaid sätteid.
(23)
–	Vt 12. veebruari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑218/01: Henkel (EKL 2004, lk I-1725). Esimese Astme Kohus tegi 28. jaanuaril 2004 otsuse liidetud kohtuasjades T-146/02–T-153/02: Deutsche SiSi-Werke v . Siseturu Ühtlustamise Amet (EKL 2004, lk II-447), mille vaidlusesemeks oli püstiseisvast kotist koosneva pakendi kuju kolmemõõtmelise kaubamärgina registreerimisest keeldumine.
(24)
–	24. novembri 1993. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-267/91 ja C-268/91 (EKL 1993, lk I-6097). Vt López Escudero, M., „La jurisprudencia sobre la prohibición de las medidas de efecto equivalente tras la sentencia Keck y Mithouard”, Gaceta Jurídica de la C.E. y de la Competencia,
D-28, lk 47–94.
(25)
– 20. veebruari 1979. aasta otsus kohtuasjas 120/78: Rewe-Zentral „Cassis de Dijon” (EKL 1979, lk 649) ja 24. novembri 1993. aasta otsus eespool viidatud kohtuasjas Keck ja Mithouard, punkt 15.
(26)
–	11. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas 8/74: Dassonville (EKL 1974, lk 837).
(27)
–	Eespool viidatud.
(28)
–	15. detsembri 1993. aasta otsus kohtuasjas C-292/92: Hünermund jt (EKL 1993, lk I-6787).
(29)
–	2. juuni 1994. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-401/92 ja C-402/92: Tankstation ’t Heukske ja Boermans (EKL 1994, lk I-2199).
(30)
–	2. juuni 1994. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-69/93 ja C-258/93: Punto Casa ja PPV (EKL 1994, lk 2355).
(31)
–	29. juuni 1995. aasta otsus kohtuasjas C-391/92: komisjon v.
Kreeka (EKL 1995, lk I-1621).
(32)
–	14. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-387/93: Banchero (EKL 1995, lk I-4663).
(33)
–	9. veebruari 1995. aasta otsus kohtuasjas C-412/93: Leclerc-Siplec (EKL 1995, lk I-179).
(34)
–	11. augusti 1995. aasta otsus kohtuasjas C-63/94: Belgapom (EKL 1995, lk I-2467).
(35)
–	9. juuli 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑34/95 kuni C-36/95: De Agostini ja TV-Shop (EKL 1997, lk I-3843).
(36)
–	8. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C-405/98: Gourmet International Products (EKL 2001, lk I-1795).
(37)
–	13. jaanuari 2000. aasta otsus kohtuasjas C-254/98: TK-Heimdienst (EKL 2000, lk I-151).
(38)
–	7. veebruari 1985. aasta otsus kohtuasjas 240/83: Asociación de defensa de los quemadores de aceites usados (EKL 1985, lk 531) ja 20. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas 302/86: komisjon v.
Taani (EKL 1998, lk 4607, punkt 9).
(39)
–	Eespool viidatud otsus kohtuasjas De Agostini ja TV-Shop, punkt 45, 23. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑189/95: Franzén (EKL 1997, lk I-5909, punkt 75) ja 14. juuli 1998. aasta otsus kohtuasjas C-389/96: Aher-Waggon (EKL 1998, lk I-4473, punktid 18–20).
(40)
– Eespool viidatud, punkt 21.