61996CC0171_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Tolkningsfrågorna och tillämplig lagstiftning
1 Royal Court of Jersey (nedan kallad Royal Court) har i detta mål, det första där en domstol på ön tillämpar det samarbetsförfarande som införts genom artikel 177 i fördraget, till domstolen ställt följande frågor:
"1) Innebär artikel 4 i protokoll 3 till akten om villkoren för Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska gemenskaperna, med hänsyn till att brittiska medborgare inte är underställda immigrationskontroll på Jersey och inte kan utvisas därifrån, att inte heller medborgare i en annan medlemsstat kan utvisas från Jersey?
2) Om den första frågan besvaras nekande, utgör nämnda artikel 4 hinder för de behöriga myndigheterna på Jersey att utvisa en medborgare i en annan medlemsstat förutom när utvisningen grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa?
3) Om den andra frågan besvaras jakande, utgör nämnda artikel 4 hinder för de behöriga myndigheterna på Jersey att utvisa en medborgare i en annan medlemsstat när de överväganden rörande allmän ordning som dessa myndigheter gör i praktiken inte skulle leda till utvisning av den personen från Förenade kungariket?"
2 För att kunna förstå och, i än högre grad, för att kunna besvara tolkningsfrågorna, måste inledningsvis nämnas något om det konstitutionellträttsliga förhållandet mellan förvaltningsområdet Jersey (Bailiwick of Jersey) och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, och om Jerseys folkrättsliga status, före och efter Förenade kungarikets anslutning till Europeiska gemenskaperna år 1973.(1)
3 Förvaltningsområdet Jersey omfattar förutom ön med samma namn de små öarna Minquiers och Ecréhos. I likhet med de andra brittiska småöarna(2) ingår de inte i Förenade kungariket och utgör inte heller kolonier till detta.(3) Jersey är däremot ett område som lyder under den brittiska kronan(4) och vars konstitutionella förhållande (eller modus vivendi) till Förenade kungariket har utvecklats till en form som inte ingår i något strikt regelverk(5), eftersom det grundats på en speciell och bräcklig balans mellan monarkiska rättigheter och öns egna myndigheters befogenheter att utöva självstyre.(6) Jersey åtnjuter nämligen i förhållande till Förenade kungariket en omfattande självständighet i lagstiftnings-, förvaltnings- och rättskipningshänseende.(7)
4 Det finns dessutom skäl att erinra om att Jersey och de andra brittiska småöarna inte har status som folkrättssubjekt (i den betydelsen att de har befogenhet att agera självständigt) och för folkrättsliga ändamål endast utgör underställda administrativa enheter till Förenade kungariket.(8) Denna slutsats tycks vid första anblicken vara oförenlig med vad som har anförts om förhållandet mellan Jersey och Förenade kungariket enligt den nationella konstitutionella rätten. Det är dock bara en skenbar motsägelse. Den särskilda konstitutionella ställning som förbehålls de brittiska småöarna kan betraktas som en vanlig form av självstyre som Förenade kungariket i sin nationella rättsordning föreskriver för en del av sitt nationella territorium.(9)
Såsom redan har konstaterats(10), åligger nämligen handhavandet av och ansvaret för de brittiska småöarnas internationella relationer kronan, som agerar genom den brittiska regeringen.
Enligt folkrätten kan det emellertid antas att fördrag - liksom alla de rättshandlingar varigenom respektive stat ger uttryck för sin vilja att bli part i dessa, såsom undertecknande, ratificering, anslutning - inte enbart gäller det nationella territoriet, utan även alla de områden vars internationella relationer respektive kontrahent har ansvaret för, om inte denna presumtion motsägs av en uttrycklig eller underförstådd begränsning av avtalets tillämpning i rummet (vilken till exempel skulle kunna följa av en klausul som ger parterna en möjlighet att tillämpa avtalet på vissa underlydande områden).(11)
Vidare har Förenade kungariket som fast praxis att rådgöra med öarnas myndigheter(12) innan internationella avtal sluts som är tillämpliga på de brittiska småöarna, särskilt då denna tillämpning kräver att nya bestämmelser antas på områden som normalt faller under de lagstiftande öorganens behörighet.
5 De centrala myndigheterna rådgjorde exempelvis, såvitt är av intresse för detta förslag till avgörande, med de lokala myndigheterna med anledning av Förenade kungarikets ansökan om anslutning till Europeiska gemenskaperna, som formaliserades år 1967. Beslutet om huruvida Jersey och de andra brittiska småöarna skulle ansluta sig till gemenskapen och utgöra del av denna eller stå utanför (medan Förenade kungariket under alla omständigheter skulle ha anslutit sig till gemenskapen) väckte nämligen en rad problem, i synnerhet på grund av öarnas ringa yta, deras närhet till kontinenten och deras nära ekonomiska band till Förenade kungariket (och, i mindre mån, till Frankrike). Det handlade särskilt om att fastställa vilken inverkan anslutningen av Förenade kungariket skulle få, i händelse av ett samtidigt inträde av de brittiska småöarna eller för det fall att dessa skulle kvarstå utom gemenskapen, på 1) det speciella skyddet av öarnas hortikultur och jordbruk, 2) öarnas historiska skatte- och tullförmåner, 3) stödåtgärder för den finansiella verksamhet på öarna som baseras på en sträng banksekretess och på låga skattesatser, samt 4) den lokala turistindustrin som är av säsongsbetonad karaktär, särskilt mot bakgrund av immigrationskontroll och social trygghet.(13)
6 Enligt artikel 227.4 i EG-fördraget (nedan kallat fördraget) "skall bestämmelserna i detta fördrag tillämpas på de europeiska territorier vilkas utrikes angelägenheter omhändertas av en medlemsstat".
Med tillämpning av denna bestämmelse borde alltså Förenade kungarikets anslutning till Europeiska gemenskaperna oundvikligen ha medfört att fördraget tillämpades fullt ut även på de brittiska småöarna, inklusive Jersey.(14)
7 Genom artikel 26.3 i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Danmarks, Irlands och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska gemenskaperna och om anpassningarna av fördragen (nedan kallad anslutningsakten)(15) har dock i nämnda artikel 227 en ny punkt 5 tillagts, i vilken med en tvetydig formulering föreskrivs: "Utan hinder av föregående punkter skall följande gälla: ... c) Detta fördrag skall tillämpas beträffande Kanalöarna och Isle of Man endast i den utsträckning det är nödvändigt för att säkerställa genomförandet av den ordning för dessa öar som anges i det fördrag om anslutning av nya medlemsstater till Europeiska ekonomiska gemenskapen och till Europeiska atomenergigemenskapen som undertecknats den 22 januari 1972."
8 Den särskilda ordning för de brittiska småöarna som nämns i artikel 227.5 i fördraget är den som införts genom protokoll 3 i anslutningsakten angående Kanalöarna och Isle of Man (nedan kallat protokollet). Protokollet är bifogat anslutningsakten och är en del av fördraget (artikel 158 i anslutningsakten).
Lösningen på de problem som angetts ovan (se punkt 5) och som åberopades under förhandlingarna inför Förenade kungarikets inträde i gemenskaperna var som bekant att medge betydande undantag från en fullständig tillämpning av fördraget. De bestämmelser i fördraget som inte särskilt nämns i protokollet är följaktligen inte tillämpliga på de brittiska småöarna.(16).
9 I protokollet föreskrivs att Kanalöarna och Isle of Man skall omfattas av gemenskapens tullunion men inte omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken.(17) Med stöd av artikel 1 i protokollet tillämpas gemenskapens regler om tullar och kvantitativa restriktioner på de brittiska småöarna "på samma villkor som de tillämpas på Förenade kungariket".(18)
När det gäller de jordbruksprodukter som är föremål för en särskild handelsordning föreskrivs i ovannämnda artikel 1 att på de brittiska öarna skall tillämpas 1) sådana uttag och andra importåtgärder gentemot tredje land som fastställts i gemenskapsreglerna och som gäller för Förenade kungariket och 2) sådana bestämmelser i gemenskapsreglerna som är nödvändiga för att garantera fri omsättning och iakttagande av normala konkurrensvillkor för handeln med dessa varor.
10 I fråga om det känsliga ämnet fri rörlighet för personer har i artikel 2 i protokollet fastställts följande: "De rättigheter som invånarna [på de brittiska småöarna] åtnjuter påverkas inte av anslutningsakten. Dessa personer berörs dock inte av gemenskapsbestämmelserna om fri rörlighet för personer och tjänster."
Denna bestämmelse skall läsas i kombination med artikel 6 i vilken föreskrivs: "I detta protokoll avses med invånare på Kanalöarna och på Isle of Man varje brittisk medborgare(19) som erhållit detta medborgarskap genom att han själv, en förälder eller en mor- eller farförälder blivit född, adopterad, naturaliserad eller registrerad på ön i fråga; dock skall en sådan person inte i detta avseende betraktas som hemmahörande på dessa öar, om han själv, en förälder eller en mor- eller farförälder blivit född, adopterad, naturaliserad eller registrerad i Förenade kungariket. Inte heller skall han betraktas som hemmahörande på dessa öar, om han vid något tillfälle varit bosatt i Förenade kungariket i fem år."(20)
11 I protokollet har slutligen i artikel 4 i kortfattade ordalag föreskrivits ett allmänt förbud mot diskriminering: "Myndigheterna [på de brittiska småöarna] skall tillämpa samma behandling för alla fysiska och juridiska personer i gemenskapen."
12 Som komplement till de bestämmelser som avses i tolkningsfrågorna skall nämnas något om de specifika regler som gäller för frågor rörande brittiskt medborgarskap och immigrationskontroll, mellan vilka det finns ett nära samband(21), som gäller mellan Jersey och Förenade kungariket.
13 Liksom de övriga brittiska småöarna ingår Jersey tillsammans med Förenade kungariket och Irland i vad som kallas ett gemensamt reseområde (common travel area), inom vilket någon systematisk immigrationskontroll inte förekommer vid lokala resor inom detta område (i motsats till vid resor som påbörjas på eller med destination till en plats utanför det gemensamma området).(22)
14 I British Nationality Act 1981(23) föreskrivs att en person som är född i Förenade kungariket och vars far eller mor a) har brittiskt medborgarskap, eller b) är stadigvarande bosatt i Förenade kungariket förvärvar brittiskt medborgarskap.(24)
Enligt Section 50(1) i British Nationality Act 1981 avses med Förenade kungariket (utom då annat följer av sammanhanget) Storbritannien, Nordirland, Kanalöarna och Isle of Man. Personer som är födda på Jersey och vars föräldrar, båda eller endast den ena, har brittiskt medborgarskap eller är stadigvarande bosatta på ön, åtnjuter följaktligen vad man kallar gemensam nationalitet (common nationality status) och är brittiska medborgare, och har som sådana rätt att uppehålla sig (right of abode) i Förenade kungariket.(25)
15 På motsvarande sätt åtnjuter alla brittiska medborgare rätt att uppehålla sig på Jersey (som i medborgarskapshänseende anses som en del av Förenade kungariket) och får inte utvisas från ön(26), vilket Royal Court har erinrat om i förevarande begäran om förhandsavgörande.
Det framgår dock av beslutet om hänskjutande att brittiska medborgare av brottmålsdomstolarna på ön kan åläggas att iaktta särskilda föreskrifter (bind over). I stället för att ådöma den tilltalade ett straff får domstolen föreslå honom att förplikta sig att på bestämd dag eller efter viss bestämd tid på begäran inställa sig inför domstolen för att få sitt straff utdömt, i regel efter två till tre år, med skyldighet att under tiden uppföra sig väl och uppfylla de villkor som ålagts honom för detta ändamål av domstolen i fråga. Dessa villkor kan innefatta skyldighet att lämna Jersey utan att återvända dit under angiven tid. Om den skyldige förkastar detta förslag eller godtar det men senare åsidosätter villkoren skall han inställa sig inför domstolen och bestraffas för det ursprungliga brottet som gav anledning till åtgärden.(27)
16 Personer som saknar brittiskt medborgarskap kan inresa till och uppehålla sig på Jersey (som i varje annan del av Förenade kungariket) utan att behöva tillstånd, om de har en sådan laglig rätt att röra sig fritt som följer av gemenskapens regler.(28)
Som jag redan har angivit(29), får för övrigt personer som saknar brittiskt medborgarskap utvisas från Jersey, för det fall att detta rekommenderas av brottmålsdomstolen vid tidpunkten för utdömande av straffet(30), om Lieutenant Governor finner att denna åtgärd främjar allmänintresset.
17 Med utgångspunkt i de särskilda bestämmelserna i Schedule 4 till Immigration Act 1971, om anpassning av de brittiska småöarnas regler om immigration till Förenade kungarikets lagstiftning, har ett beslut om utvisning, som ålägger mottagaren att lämna Jersey och att inte återvända dit, verkan i hela Förenade kungariket ("som om beslutet var ett beslut om utvisning som fattats med avseende på honom i enlighet med denna lag").(31)
Secretary of State kan i vissa fall besluta att ett beslut om utvisning som fattats på Jersey inte skall gälla utanför ön.(32) Den hänskjutande domstolen har dock konstaterat att detta i praktiken inte förekommer. Ett beslut om utvisning som fattats av behöriga myndigheter på någon av de brittiska småöarna gäller i praktiken inte endast på den berörda öns territorium, utan även i hela Förenade kungariket.
II - Faktiska omständigheter i målet vid den nationella domstolen
18 De faktiska omständigheterna i det ännu inte avgjorda målet inför Royal Court kan sammanfattas enligt följande. Den portugisiske medborgaren Rui Alberto Pereira Roque anlände till Jersey för första gången i februari 1992 för att återförenas med sin familj som var bosatt där och tilläts inresa utan restriktioner i enlighet med Section 7(1) i Immigration Act 1988.(33)
I oktober 1993 anklagades Rui Alberto Pereira Roque, då nitton år gammal och sedan några månader anställd som nattportier på ett hotell, för stöld av 1 300 pund på sin arbetsplats. Sedan han erkänt sig skyldig dömdes han till ett års villkorlig dom med skyldighet att utföra totalt 80 timmars samhällstjänst. Vid detta tillfälle upplystes Rui Alberto Pereira Roque av immigrationsmyndigheten på Jersey även om att denna myndighet, om han på nytt bröt mot strafflagen, skulle rekommendera Lieutenant Governor att utvisa honom från ön.
Sedan han i april månad 1994 återigen anställts, på nytt som hotellportier, gjorde Rui Alberto Pereira Roque sig skyldig till tre stölder av lösöre som tillhörde gäster och en annan anställd, och dömdes i oktober samma år till fängelse i fjorton veckor. Den villkorliga domen undanröjdes. Brottmålsdomstolen fann dock inte skäl att rekommendera att Rui Alberto Pereira Roque skulle utvisas från Jersey.
19 På begäran av Chief Inspector of Immigration överlämnade Rui Alberto Pereira Roques advokat i december månad 1994 ett skriftligt yttrande beträffande ett förslag om utvisning av hans klient. Av beslutet om hänskjutande framgår att Chief Inspector i sin begäran hade föreslagit ett sammanträffande med Rui Alberto Pereira Roque för att bedöma lämpligheten av en utvisning, men att något sådant sammanträffande aldrig kom att äga rum.
Den 22 december 1994 beslutade Lieutenant Governor, då han ansåg det påkallat av allmänintresset, att Rui Alberto Pereira Roque skulle utvisas från Jersey. Beslutet motiverades inte och kunde inte heller överklagas på administrativ väg.(34) Den 3 januari 1995 väckte Rui Alberto Pereira Roque talan vid Royal Court för att få prövat i domstol huruvida åtgärden var laglig. På begäran av Rui Alberto Pereira Roque uppsköt den nationella domstolen verkställigheten av beslutet om utvisning till dess att dom i målet hade meddelats.
20 Enligt sökanden i målet vid den nationella domstolen begränsas utövandet av Lieutenant Governors utvisningsrätt genom artikel 4 i protokollet, som ålägger myndigheterna på Jersey att behandla alla fysiska eller juridiska personer i gemenskapen på samma sätt i situationer som, inom geografiska områden där fördraget är tillämpligt utan begränsningar, regleras av gemenskapsrätten. Rui Alberto Pereira Roque åtnjöt under den omtvistade perioden rätt att inresa till och uppehålla sig i Förenade kungariket i den mening som avses i gemenskapsrätten, i egenskap av arbetstagare och/eller person som för sin försörjning är beroende av en arbetstagare.(35) Han skulle således befinna sig i en situation som omfattas av artikel 4.
Eftersom brittiska medborgare som inte är hemmahörande på Jersey inte får utvisas från Jersey skulle utvisning inte heller vara möjlig i fråga om en medborgare från ett annat gemenskapsland, vilken - som Rui Alberto Pereira Roque i detta fall - utövar sin rätt att röra sig fritt för att inneha en anställning.
21 Även om man tillstår lagenligheten hos ett beslut om utvisning som fattats av myndigheterna på Jersey med avseende på en person i Rui Alberto Pereira Roques situation, skulle en sådan åtgärd, enligt denne, tills den upphörde att gälla tvinga mottagaren att hålla sig utanför inte endast Jerseys territorium utan hela Förenade kungariket. En åtgärd av det slaget skulle följaktligen endast kunna antas om den hade stöd i den brittiska lagstiftningen.
Även de beslut om utvisning som myndigheterna på Jersey fattat gentemot sådana fysiska personer i gemenskapen som har en rättslig ställning som, inom geografiska områden där fördraget är tillämpligt utan begränsningar, regleras av gemenskapsrätten, borde, med andra ord, enligt Rui Alberto Pereira Roque överensstämma med de principer som fastställs i gemenskapslagstiftningen. Begreppen "allmänintresse" och "allmän ordning" borde alltså bedömas med utgångspunkt i de förfaranden och grundläggande kriterier som föreskrivs i artikel 48.3 i fördraget(36) och i direktiv 64/221.(37)
Enligt sökanden är alltså den åtgärd som vidtagits gentemot honom olaglig. Utvisning från Jersey av en person som dömts för mindre allvarliga brott, vilket är fallet i detta mål, skulle inte vara påkallat av allmänintresset och skulle alltså vara en oproportionerlig påföljd i förhållande till det begångna brottet, med hänsyn till att denna åtgärd bland annat får till följd att den berörde skiljs från sin familj. Den ifrågavarande åtgärdens olaglighet skulle vara så mycket tydligare som Jerseys rättsordning inte föreskriver något förfarande för överklagande för att få en ny prövning i sak av åtgärden.
Rui Alberto Pereira Roque anser likaså att de skäl som framförts av Lieutenant Governor är motstridiga. Denne skulle ha likställt Jersey med Förenade kungariket (för att utesluta den diskriminerande karaktären i förbudet att från ön utvisa brittiska medborgare) samtidigt som det gjorts gällande att begreppet allmän ordning kan ges olika innebörd i de två rättsordningarna, trots att en utvisning - som är en åtgärd ägnad att få verkan inom hela common travel area - med beaktande av dess verkan kräver en enhetlig definition av de skäl som kan motivera att den vidtas.
22 Lieutenant Governor har genmält att staterna enligt folkrätten får utvisa utlänningar, men inte sina egna medborgare. Att utöva makten att utvisa är, fortsätter Lieutenant Governor, till sin natur alltid "diskriminerande", utan att den därför faller under artikel 4 i protokollet. Artikel 48.3 i fördraget och direktiv 64/221 medger att medborgare från andra medlemsstater utvisas trots det allmänna förbud mot diskriminering på grund av nationalitet som föreskrivs i artikel 6 i fördraget.
Att acceptera Rui Alberto Pereira Roques skäl skulle dessutom få den märkliga följden att medborgarna i alla medlemsstater utan att underkastas immigrationskontroll eller kunna utvisas skulle ha rätt att inresa till och uppehålla sig på Jersey, även i andra syften än dem som gemenskapsrätten medger. Enligt Lieutenant Governor skulle detta slutligen strida mot den bestämmelse enligt vilken bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för personer inte äger tillämplighet på ön.
Lieutenant Governor anser även att protokollets klausul om förbud mot diskriminering inte kan tolkas så, att myndigheterna på Jersey är skyldiga att behandla brittiska medborgare och gemenskapens medborgare på samma sätt genom att antingen för de förstnämnda införa begränsningar i rätten att inresa till och uppehålla sig på ön, eller genom att, tvärtom, gentemot de andra avskaffa de restriktioner som finns i det avseendet.
Artikel 4 i protokollet begränsar följaktligen inte de behöriga ömyndigheternas befogenhet att med åberopande av skäl som allmän ordning eller andra skäl utvisa gemenskapens medborgare.
23 I andra hand saknas enligt Lieutenant Governor, av andra skäl, fog även för påståendet att han skulle vara skyldig att utöva sin utvisningsbefogenhet på motsvarande sätt som myndigheterna i Förenade kungariket. Det skulle vara ett sätt att indirekt göra bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för personer tillämpliga på ön och likaså ett åsidosättande av den princip som domstolen har fastslagit, enligt vilken medlemsstaterna har fortsatt frihet att mot bakgrund av nationella behov fastställa sina oundgängliga krav i fråga om allmän ordning.
Lieutenant Governor har tillagt att frågan huruvida utvisningsåtgärden är motiverad bör bedömas genom att man fastställer om den berörda personens närvaro på territoriet utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot samhället. Det är alltså fullständigt logiskt att den behöriga nationella myndigheten i varje enskilt fall bör tolka begreppet allmän ordning med avseende på arten av och kraven i det samhälle på vars territorium den berörda personen befinner sig.
III - Royal Courts rätt att begära förhandsavgörande av domstolen enligt artikel 177 i fördraget
24 Vid formuleringen av svaret på de tolkningsfrågor som ställts här utgår jag från domstolens dom i målet Barr och Montrose Holdings(38), som för övrigt åberopats till stöd för motsatta ståndpunkter i detta förfarande både av parterna i målet vid den nationella domstolen och av den brittiska och den franska regeringen samt av kommissionen.
Nämnda dom är framför allt relevant för att bedöma om domstolen är behörig att meddela ett förhandsavgörande angående de tolkningsfrågor som ställts av Royal Court, vilken, som jag tidigare (se fotnot 7) har angivit, ingår i öns domstolsväsende och inte i Förenade kungarikets.
Det räcker att här erinra om vad domstolen uttalade i sin dom i målet Barr och Montrose Holdings, angående en begäran att tolka artikel 177 i fördraget som en domstol på Isle of Man hade tillställt domstolen i det målet: "med stöd av artikel 1.3 i fördraget (om anslutning av Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland) är bestämmelserna om gemenskapsinstitutionernas befogenhet och behörighet tillämpliga på protokoll 3, som enligt artikel 158 i anslutningsakten ingår som en del i denna akt. Domstolens behörighet enligt artikel 177 i fördraget att meddela förhandsavgöranden utsträcker sig således till protokoll 3.
Det bör även noteras att en enhetlig tillämpning av protokoll 3 kan garanteras på Isle of Man endast om öns domstolar kan fråga domstolen om tolkningen av protokollet, om tolkningen av de gemenskapsregler som protokollet hänvisar till och om dessa reglers giltighet men också om tolkningen och giltigheten av de rättsakter som gemenskapens institutioner antagit på grundval av protokoll 3.
Härav följer att Deputy High Bailiff's Court för att garantera denna enhetliga tolkning bör anses vara en domstol med behörighet att med stöd av artikel 177 i fördraget ställa domstolen sådana frågor".(39) Samma slutsats gäller i tillämpliga delar fullt ut i detta mål.
IV - Svaret på den första tolkningsfrågan
25 Därtill kommer att det framför allt är i prövningen i sak, i fråga om tolkningen av skyldigheten till likabehandling enligt artikel 4 i protokollet, som domen i målet Barr och Montrose Holdings är relevant för detta förslag till avgörande.
Den brittiske medborgaren Barr och bolaget Montrose, som hade anställt honom som bolagsjurist, hade anklagats vid brottmålsdomstol för att ha överträtt den lag om kontroll av sysselsättningen på Isle of Man som förbehöll tillträde till sysselsättning på ön för "arbetstagare på Isle of Man" och arbetstagare som innehade ett särskilt tillstånd utfärdat av Department of Health and Social Security. Inför Deputy High Bailiff's Court hade Barr och bolaget Montrose gjort gällande att den ifrågavarande lagstiftningen var olaglig på grund av att den stred mot artikel 4 i protokollet. I de kritiserade bestämmelserna beviljades dispens från skyldigheten att erhålla nämnda tillstånd för anställning som kommissarie eller medlem i polisen och annan verksamhet i kronans tjänst för Förenade kungarikets räkning, med den följden att en gynnsammare behandling förbehölls medborgare i Förenade kungariket och Irland.
26 I sitt svar på de frågor som ställts av domstolen på Isle of Man godtog domstolen först det skäl som framförts av den brittiska regeringen, enligt vilket "den regel som föreskrivs i artikel 4 i protokoll 3 inte skall tolkas på ett sätt som gör det möjligt att indirekt tillämpa gemenskapsregler på Isle of Mans territorium som inte är tillämpliga där enligt artikel 227.5 c i EG-fördraget och artikel 1 i protokoll 3, såsom exempelvis reglerna om fri rörlighet för arbetstagare".(40)
27 Domstolen ansåg emellertid att artikel 4 inte kunde ges den tolkningen, som likaså hade föreslagits av den brittiska regeringen, att skyldigheten till likabehandling som införts genom denna bestämmelse enbart avser fri rörlighet för varor som behandlas i artikel 1 i protokollet.
Domstolen bekräftade att artikel 4 angår fysiska och juridiska personer och att "denna senare bestämmelse bör betraktas som en bestämmelse med självständig räckvidd. Den bör tolkas på så sätt att den hindrar varje form av diskriminering mellan medlemsstaternas fysiska och juridiska personer som befinner sig i situationer som, inom geografiska områden där fördraget är tillämpligt utan begränsningar, regleras av gemenskapsrätten".(41) Då tillträde till anställning var en sådan situation drog domstolen den slutsatsen att artikel 4 i protokollet var tillämplig härpå, även om de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare inte ägde tillämplighet på Isle of Man.(42)
28 Det finns skäl att tillämpa dessa principer i det förfarande som nu är i fråga. Frågan som skall prövas av domstolen är, vilket bör hållas i minnet, huruvida ett utvisningsbeslut av det slag som har fattats av Lieutenant Governor på Jersey gentemot Rui Alberto Pereira Roque är förenligt med diskrimineringsförbudet i artikel 4 i protokollet.
29 Jag vill genast klargöra att artikel 4 bör anses vara tillämplig på detta fall, trots att gemenskapsrättens bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare inte är tillämpliga på ön Jersey. Det är nämligen obestridligt att en åtgärd av detta slag, under de faktiska omständigheter som föreligger i målet vid den nationella domstolen, såsom jag har beskrivit dem ovan (se punkterna 18 och 19), har stor betydelse för de konkreta möjligheterna för en gemenskapsmedborgare som Rui Alberto Pereira Roque att tillträda en anställning på ön(43) (eller att bosätta sig där i egenskap av en person som för sin försörjning är beroende av en annan person, genom att förena sig med någon förälder).
Den brittiska regeringens argument, att det av domen i målet Barr och Montrose Holdings följer att immigrationskontrollen under alla omständigheter ligger utanför tillämpningsområdet för artikel 4 i protokollet, förefaller mig alltså sakna fog.
30 Bedömningen av den föregivna diskriminerande karaktären, till förmån för brittiska medborgare, av de åtgärder för utvisning från Jersey som Lieutenant Governor har befogenhet att vidta med stöd av Section 3(5) b i Immigration Act 1971, kräver enligt min mening några överväganden om den befogenhet som den internationella rättsordningen medger staterna i denna fråga.
31 Fastställandet av nationalitet utgör det huvudsakliga instrumentet för att definiera statens individuella substrat, och i internationell rätt anses den traditionellt falla under det område som förbehållits staten(44), samtidigt som den potentiellt kan vara föremål för vissa restriktioner som följer av sedvanerätt eller fördrag.(45)
32 Vad gäller gemenskapens rättsordning, kan nämnas att domstolen alltid har erkänt medlemsstaternas exklusiva behörighet att ensidigt fastställa villkoren för förvärv och förlust av nationalitet, dock genom att, förmodligen på grund av dess indirekta verkan på fastställandet av tillämpningsområde med avseende på person (ratione personae) för de grundläggande friheter som garanteras genom fördraget(46), understryka att denna behörighet bör utövas med iakttagande av gemenskapsrätten.(47)
Även om fördraget om Europeiska unionen införde ett unionsmedborgarskap(48), har det på intet sätt inverkat på den exklusiva befogenhet att fastställa nationalitet som tillkommer medlemsstaterna, såsom framgår av tillämpliga bestämmelser i fördraget och av den förklaring om medborgarskap i en medlemsstat som har bifogats slutakten.(49)
33 Slutligen kan medborgarskap i en medlemsstat ha olika räckvidd och innehåll enligt nationell rätt och gemenskapsrätt. Det är detta fall som är av intresse här. Samtidigt som medborgare på de brittiska småöarna anses som brittiska medborgare i alla avseenden i nationell rätt och faller under definitionen av "brittiska medborgare" i den i enlighet med fördragen om upprättande av gemenskapen avgivna förklaringen från den brittiska regeringen från år 1983, omfattas de inte av bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för personer.(50)
34 Tillträde för och utvisning av utländska medborgare är också frågor som av tradition hör till områden som förbehålls staten, då det handlar om sådan befogenhet att skydda sig själv som har samband med väsentliga allmänintressen och varje stats suveränitet.
35 Principen som jag just erinrat om står fast, även om det anses att den oinskränkta befogenheten att utvisa utländska medborgare vars närvaro på territoriet anses oönskad begränsas genom det bilaterala förhållande med ömsesidiga rättigheter och skyldigheter som uppstår mellan den mottagande staten och den stat i vilken den emottagne utländske medborgaren är medborgare. Ett förhållande som innebär att den senare staten har skyldighet att mottaga sina medborgare som lagligen har utvisats från en annan stat, medan den mottagande staten för sin del är skyldig att förbehålla utländska medborgare som befinner sig på dess territorium en rättvis och rimlig behandling.
Om det förhåller sig så, begränsas statens befogenhet, att skönsmässigt besluta om utvisning, av den roll och det syfte som denna befogenhet har. Den måste således utövas i god tro (det vill säga inte för sådana andra syften som folkmord, tvångsinlösen av arvegods eller utsättande av den enskilda personen för förföljelse i hans ursprungsstat) och på grundval av rimliga skäl (som exempelvis åsidosättande av bestämmelser om immigrationskontroll i den mottagande staten, inblandning i brottslig verksamhet eller andra politiska överväganden eller allmän säkerhet). Den stat som överväger att tillgripa en utvisningsåtgärd bör således noga väga de skäl som talar för utvisning mot den utländske medborgarens motstridande intressen (inklusive hans individuella rättigheter, rätten att inte skiljas från sin familj, hans tillgångar och annan eventuell anknytning till bosättningsstaten, och hans berättigade förväntningar).(51)
36 Vad jag just har erinrat om förklarar bland annat varför utövandet av befogenheten att utvisa (eller att vägra tillträde eller bosättning) endast kan avse utländska medborgare.
Detta medges även i gemenskapens rättspraxis, som uttryck för en folkrättslig princip som fördraget låtit vara i kraft i förhållandena mellan medlemsstaterna. Domstolen har nämligen klargjort att de utvisningsåtgärder som medlemsstaterna vidtar med avseende på utländska medborgare i gemenskapen, i överensstämmelse med villkoren i artikel 48.3 i fördraget och i direktiv 64/221, och i vart fall på grund av andra skäl än försummelse av formkrav angående kontrollen av utländska medborgare, inte ger anledning till restriktioner av diskriminerande karaktär i den fria rörligheten för personer(52).
37 Mot bakgrund av det föregående anser jag, beträffande svaret på den första tolkningsfrågan, att den skyldighet till likabehandling mellan personer i gemenskapen som åligger myndigheterna på Jersey enligt artikel 4 i protokollet, i det här fallet inte har åsidosatts enbart genom den omständigheten att medborgare i andra medlemsstater, till skillnad från brittiska medborgare, är underkastade immigrationskontroll på ön och blir utsatta för tvångsåtgärder som innebär att de avlägsnas från dess territorium.
38 Eftersom protokollet är en integrerad del av fördraget (se punkt 8 ovan), bör skyldigheten att "tillämpa samma behandling för alla fysiska och juridiska personer i gemenskapen" logiskt sett tolkas mot bakgrund av gemenskapsrätten.
Det finns i detta hänseende skäl att erinra om de principer som domstolen utarbetat för tillämpningen av artikel 6 (före detta artikel 7), generalklausulen om att all diskriminering på grund av nationalitet skall vara förbjuden, vars motsvarighet skäligen kan anses vara artikel 4 i protokollet.(53) Medlemsstaterna skall enligt domstolens rättspraxis i princip ge medborgare i andra medlemsstater i gemenskapen samma behandling som förbehålls deras egna medborgare. Det står ändå klart att en särbehandling mellan dessa båda kategorier kan visa sig motiverad, då det handlar om situationer som i juridiskt hänseende kan anses skilja sig åt enligt skäliga kriterier som inte är godtyckliga, det vill säga utan att det är fråga om en sådan diskriminerande verkan som strider mot gemenskapsrätten.(54)
39 Den allmänna principen i artikel 6 har på det specifika området likabehandling av arbetstagare sin konkreta tillämpning i artiklarna 48 och 51 i fördraget. Det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet innebär att medborgare i andra medlemsstater inte kan behandlas annorlunda än medborgarna i den mottagande staten när det gäller villkoren för tillträde till sysselsättning och arbete, särskilt i fråga om lön, uppsägning, återanställning och socialt skydd.(55)
Domstolen har dock ansett att det inte utgör en olaglig diskriminering att en medlemsstat enligt objektiva kriterier tillämpar lagstiftning om immigrationskontroll på arbetstagare från andra medlemsstater, under förutsättning att detta inte innebär några oskäliga restriktioner i dessa arbetstagares rätt till inresa och uppehåll.(56)
40 Låt oss bortse från frågan huruvida förvaltningsområdet Jersey ur folkrättslig synvinkel i alla relevanta avseenden (se punkt 4 ovan) är en del av Förenade kungariket. Det är utan tvekan så för nationalitetsändamål. Jerseys medborgare är brittiska medborgare och åtnjuter gemensam nationalitet.(57) Bestämmelserna i fråga om nationalitet faller helt och hållet under det område som är förbehållet Förenade kungariket.(58)
Eftersom alla brittiska medborgare har rätt att uppehålla sig (right of abode) i vilken del som helst av Förenade kungariket, kan de inte bli föremål för administrativa åtgärder för utvisning från dess territorium.(59) Även tillträde för och utvisning av utländska medborgare är sådana frågor som helt visst ingår i det område som är förbehållet Förenade kungariket.(60)
I motsats till vad Rui Alberto Pereira Roque har anfört är alltså utvisning av brittiska medborgare som beslutas av myndigheterna på Jersey, det vill säga utvisning av Förenade kungarikets medborgare från Förenade kungarikets territorium, fortfarande förbjudet enligt en folkrättslig princip och följer inte av att medlemsstaten skönsmässigt antagit viss lagstiftning.
41 Under dessa omständigheter och inför den tydliga skillnaden mellan brittiska medborgares och utländska medborgares, även gemenskapsmedborgares, situation, ser jag inte hur en diskriminerande verkan kan tillskrivas det faktum att myndigheterna på Jersey fortsätter att kunna utvisa medborgare från en medlemsstat i gemenskapen, eller att vägra dem inresa eller uppehåll på öns territorium.
42 Som Lieutenant Governor, den brittiska regeringen och kommissionen understryker skulle en motsatt lösning framför allt få uppenbart ologiska följder. Eftersom befogenheten för myndigheterna på Jersey att utvisa inte är underkastad de väsentliga begränsningar och det förfarande som fastställs i artikel 48.3 i fördraget och i direktiv 64/221 (se punkt 44 nedan), åtnjuter en gemenskapsmedborgare på ön (på vars territorium bestämmelserna i fråga om fri rörlighet inte är tillämpliga) en absolut och obegränsad rätt till uppehåll som är betydligt mer omfattande än den som tillerkänns honom i de andra medlemsstaterna (se punkt 21 ovan).
43 Jag föreslår följaktligen att den första tolkningsfrågan från Royal Court, med förbehåll för de preciseringar som läggs fram senare (se punkt 46-52 nedan), besvaras så, att artikel 4 i protokollet inte innebär något förbud mot att från Jerseys territorium utvisa medborgare i ett annat medlemsland än Förenade kungariket. Befrielsen från immigrationskontroll på Jerseys territorium och utvisningsförbudet gäller endast brittiska medborgare, som genom gemensamt medborgarskap ingår i ett förbund med Jerseys medborgare.
V - Svaret på den andra tolkningsfrågan
44 När det gäller de båda återstående frågorna kan det i princip inte bli fråga om att de materiella och formella begränsningar som avses i artikel 3 i fördraget och i direktiv 64/221(61) skall tillämpas på det administrativa förfarandet hos myndigheterna på Jersey.
Det förefaller mig att en sådan slutsats följer av resonemanget i domen i det ovannämnda målet Barr och Montrose Holdings.(62) Skyldigheten till likabehandling enligt artikel 4 i protokollet kan inte tolkas på så sätt att det därigenom skapas en indirekt möjlighet att på de brittiska småöarna tillämpa sådana gemenskapsbestämmelser som inte kan tillämpas där med stöd av artikel 227.5 c i fördraget och artikel 1 i protokoll 3, som exempelvis bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare.
45 Sedan detta klargjorts övergår jag nu till att göra vissa preciseringar som förefaller mig vara oundgängliga.
46 Låt oss ett ögonblick reflektera över det exakta innehållet (oberoende av tillämpningen av de materiella och formella begränsningar som fastställs genom artikel 48.3 i fördraget och genom direktiv 64/221, vilka som jag har angett inte är relevanta för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen) i den princip om likabehandling av nationella och utländska arbetstagare som medlemsstaterna i princip är skyldiga att iaktta i fråga om rätten till inresa och uppehåll, särskilt med hänsyn till införandet av unionsmedborgarskapet, som förvärvas och förloras samtidigt med medborgarskapet i medlemsstaten. Gemenskapsrätten undergår i själva verket på ett allt tydligare sätt en utveckling mot att utländska gemenskapsmedborgares rättigheter likställs med de rättigheter som medborgarna i den mottagande medlemsstaten har. Förutom att det genom Fördraget om Europeiska unionen har införts ett unionsmedborgarskap(63), har domstolen sedan länge, för att ge endast ett exempel(64), erkänt ett motsvarande krav på att dessa båda kategorier medborgare skall likställas med avseende på rätten att föra talan vid domstol i såväl tvistemål som brottmål.(65)
47 Vad gäller immigrationskontrollen tycks det vara klart att en utvisningsåtgärd, för den utländske gemenskapsmedborgare som lagligen har etablerat sig och väl har anpassat sig på en medlemsstats territorium, och vars situation därigenom ur många synvinklar är jämförbar med medborgarens i denna stat, får följder som är klart mycket allvarligare och "bestraffande" än till exempel en första vägran till inresa. En utvisning innebär nämligen oundvikligen att arbete eller skola, familj och vänner samt hemmet får överges.
De medborgare i en medlemsstat som har dömts för grova brott och som inte kan utvisas, måste däremot avtjäna sitt straff, även ett strängt sådant, men alltid inom den egna staten.
Om man bortser från den folkrättsliga princip som nämnts vid upprepade tillfällen ovan, kan man med fog fråga sig varför en motsvarande behandling inte får och inte skall erbjudas de utländska gemenskapsmedborgare som lagligen har emigrerat och etablerat sig på den ifrågavarande statens territorium.(66)
48 Det är visserligen riktigt att medlemsstaterna enligt gemenskapsrätten har kvar befogenheten att utvisa utländska gemenskapsmedborgare. Jag anser emellertid att skyldigheten till likabehandling innebär, bortsett från de materiella och formella begränsningar som fastställs i artikel 48.3 i fördraget och i direktiv 64/221, att tillgripandet av sådana åtgärder med avseende på denna kategori invandrare alltmer bör få karaktär av undantag och begränsas till fall där en utlännings fortsatta närvaro på statens territorium utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot dess grundläggande intressen.(67)
49 Motsvarande överväganden gör sig enligt min mening i tillämpliga delar gällande beträffande i vilken omfattning myndigheterna på Jersey kan behandla medborgare från andra medlemsstater i gemenskapen annorlunda än brittiska medborgare, när det gäller immigrationsfrågor.
Jag anser nämligen inte att det finns fog för kommissionens uttalanden att det skulle strida mot den av domstolen fastslagna principen i målet Barr och Montrose Holdings att flytta fokus för likabehandlingsanalysen från möjligheten att vidta en åtgärd till hur sträng denna åtgärd är i förhållande till de omständigheter som har åberopats för att rättfärdiga den, vilket skulle innebära att man tillämpade proportionalitetsprincipen, det vill säga en helt annan och separat gemenskapsrättslig norm, som inte återfinns i protokollet.
I själva verket förefaller det stå klart att det förhåller sig på rakt motsatt vis. Sedan väl ömyndigheternas befogenhet att utvisa icke-brittiska gemenskapsmedborgare erkänts, kan nämligen skyldigheten att tillämpa samma behandling på alla fysiska personer i gemenskapen uppfyllas endast i den mån som de skönsmässiga utvisningsbeslut som fattats på ön uppfyller ett grundläggande krav på proportionalitet.(68) Med andra ord är det just genom proportionalitetskravet som likabehandling garanteras. Det är just på grund av att brittiska medborgare inte kan bli föremål för utvisningsåtgärder som myndigheterna på Jersey är skyldiga att enligt artikel 4 i protokollet endast vidta sådana åtgärder med avseende på medborgare i andra medlemsstater än Förenade kungariket i situationer då en gemenskapsinvandrares fortsatta närvaro på ön innebär ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot sådana grundläggande intressen i det lokala samhället som allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
50 Vad särskilt gäller skälen "allmän ordning" och "allmän säkerhet" - som skall tolkas och tillämpas av öns myndigheter med hänsyn till grundläggande samhälleliga intressen för Jersey vid den relevanta tidpunkten - följer det av den nämnda icke-diskrimineringsprincipen dessutom att det personliga uppträdandet hos en medborgare i en annan medlemsstat än Förenade kungariket inte kan anses utgöra ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot öns grundläggande intressen, om det står klart att ett liknande uppträdande från brittiska medborgares sida inte brukar leda till att myndigheterna på Jersey vidtar repressiva åtgärder mot dessa som syftar till att undvika att uppträdandet upprepas.
51 Med utgångspunkt i detta antagande delar jag kommissionens åsikt att det, vid bedömningen av om tillgripandet av utvisning av en gemenskapsmedborgare som inte är brittisk medborgare med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet kan anses vara proportionerligt, det vill säga i överensstämmelse med skyldigheten till likabehandling i artikel 4 i protokollet, är lämpligt att jämföra med praxis vid brottmålsdomstolarna på Jersey i fråga om bind over (se punkt 15 ovan).
Fastän denna senare tvångsåtgärd är föremål för något slags överenskommelse med den tilltalade och har begränsad verkan i tiden, uppvisar de båda typerna av åtgärd betydande likheter, vilket generaladvokaten Warner konstaterade i målet Saunders.(69) I detta avseende förefaller det mig mycket betecknande att Lieutenant Governor och den brittiska regeringen har hävdat, vilket Royal Court har möjlighet att kontrollera riktigheten av, att brottmålsdomstolarna på Jersey med viss frekvens tillgriper bind over med avseende på gärningsmän som är skyldiga till stöld och att åtgärder av denna typ i en mycket stor majoritet av fallen avser personer som har sitt ursprung i Förenade kungariket.
52 Av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet enligt artikel 4 i protokollet, som det tolkats ovan, följer sammanfattningsvis en skyldighet för myndigheterna på Jersey att, i varje enskilt fall där utvisning av en utländsk gemenskapsmedborgare övervägs, göra en avvägning mellan de intressen som skyddas av den åtgärd som skall vidtas och den berörda individens grundläggande rättigheter. Dessa rättigheter innefattar i synnerhet rätten till skydd för privatlivet och familjelivet, varvid hänsyn skall tas till hur länge personen har vistats på öns territorium.
VI - Svaret på den tredje tolkningsfrågan
53 Den tredje tolkningsfrågan som väckts av Royal Court bör, enligt min mening, däremot besvaras så, att artikel 4 i protokollet inte utgör hinder för de behöriga myndigheterna på Jersey att från öns territorium utvisa en medborgare från en annan medlemsstat, även om de överväganden rörande allmän ordning som åtgärden grundar sig på i praktiken inte skulle rättfärdiga att den berörde utvisades från Förenade kungariket.
Detta svar följer av det antagande som framlagts ovan. I fråga om utvisning bör skälen "allmän ordning" och "allmän säkerhet" tolkas och tillämpas av myndigheterna på ön med hänsyn till de grundläggande samhälleliga intressena på Jersey, eftersom domstolens rättspraxis, enligt vilken begreppet allmän ordning som undantag från de grundläggande principerna om likabehandling och fri rörlighet skall tolkas restriktivt och under kontroll av gemenskapens institutioner(70), inte är tillämplig på Jerseys territorium och på dess myndigheters handlande.
54 Detta svar får för övrigt betydande konsekvenser i ett annat avseende, som den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har berört i sina tolkningsfrågor, nämligen angående vilken verkan ett beslut om utvisning från förvaltningsområdets territorium som fattats av myndigheterna på ön får med avseende på Förenade kungarikets territorium utanför ön Jersey.
55 Som jag har angett ovan(71), föreskrivs i punkt 3 i Schedule 4 till Immigration Act 1971 att en sådan åtgärd får verkningar inom hela Förenade kungariket, om inte Secretary of State uttryckligen i det konkreta fallet begränsar dessa verkningar till öns territorium.
Lagenligheten hos en sådan automatisk utsträckning av utvisningsbeslutet bör dock uteslutas, just av den anledningen att de materiella och formella inskränkningar för utvisning som föreskrivs i artikel 48.3 i fördraget och i direktiv 64/221 inte är tillämpliga på Jersey, vilket gör det möjligt att fatta ett beslut om utvisning med åberopande av skäl som i större eller mindre mån avviker från dem som åläggs Förenade kungariket genom gemenskapens regler. Det är med andra ord en utsträckning av utvisningsbeslutet till hela Förenade kungarikets territorium som bör vara föremål för en uttrycklig bestämmelse.
56 Följaktligen instämmer jag i de slutsatser som kommissionen framfört att i fall då Secretary of State underlåter att uttryckligen föreskriva att en specifik utvisningsåtgärd, som beslutats av Lieutenant Governor med avseende på en gemenskapsmedborgare som inte är brittisk medborgare, inte skall ha verkan utanför Jerseys territorium. Denna underlåtenhet kan inte i något fall berättiga myndigheterna i Förenade kungariket att vägra den berörde inresa till denna stat (med undantag naturligtvis för Jerseys territorium) med stöd av den förstnämnda åtgärden.
VII - Förslag till avgörande
Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Royal Court på följande sätt:
1) Artikel 4 i protokoll 3 som fogats till akten om Förenade kungarikets anslutning till Europeiska gemenskaperna innebär inte att medborgare i en annan medlemsstat än Förenade kungariket inte kan utvisas från Jersey, trots att brittiska medborgare varken underkastas immigrationskontroll på detta territorium eller kan utvisas därifrån.
2) Ovannämnda artikel 4 förbjuder emellertid de behöriga myndigheterna på Jersey att från Jersey utvisa en medborgare i en annan medlemsstat än Förenade kungariket om inte den berörda personens fortsatta närvaro på öns territorium utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot dess grundläggande intressen, såsom allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa.
Dessa begrepp skall tolkas och tillämpas av öns myndigheter med beaktande av samhället Jerseys grundläggande intressen vid den relevanta tidpunkten.
I synnerhet kan det personliga uppträdandet hos en medborgare i en annan medlemsstat än Förenade kungariket inte anses utgöra ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot Jerseys grundläggande intressen, när det står klart att ett liknande uppträdande från brittiska medborgares sida inte brukar leda till att myndigheterna på Jersey vidtar tvångsåtgärder av ett annat slag, vilka dock i praktiken syftar till att undvika att uppträdandet upprepas, såsom ett beslut om bind over.
Det skall dessutom göras en intresseavvägning mellan skälen till den övervägda utvisningen och den berörda personens grundläggande rättigheter, såsom i synnerhet rätten till skydd för privatlivet och familjelivet, varvid hänsyn skall tas till hur länge personen har vistats på öns territorium.
3) Ovannämnda artikel 4 förbjuder inte de behöriga myndigheterna på Jersey att från öns territorium utvisa en medlemsstats medborgare när de skäl hänförliga till allmän ordning som åberopas av dessa myndigheter i praktiken inte leder till att denna person utvisas ur Förenade kungariket. Ett utvisningsbeslut som fattas av myndigheterna på Jersey med avseende på en medlemsstats medborgare får emellertid inga verkningar utanför öns territorium, inte ens i avsaknad av ett uttryckligt beslut av den brittiske Secretary of State att begränsa detta besluts territoriella verkan.
(1) - För den sammanfattning som följer i texten har jag utnyttjat följande verk: Plender, R.O., The Protocol, the Bailiwicks and the Jersey Cow, i Plender, R.O. och Kiralfy, A.K.R., Legal History and Comparative Law: Essays in Honour of Albert Kiralfy, London 1990, s.143-163; Fransman, L., British Nationality Law, London 1989, särskilt s. 71, 132-136, 809 och 810; Horner, S.A., The Isle of Man and the Channel Islands. A Study of Their Status Under Constitutional, International and European Law, European University Institute Working Paper nr 98, San Domenico, 1984; Simmonds, K.R., United Kingdom - Appendix:British Islands, i Knapp, V., International Encyclopedia of Comparative Law, Haag-Tübingen, 1976, s. 103-106; idem, The British Islands and the Community: I - Jersey, C.M.L. Rev., 1969, s. 156-169.
(2) - Det vill säga de andra Kanalöarna (förvaltningsområdet Guernsey, öarna Alderney, Brechou, Sark, Herm, Jethou, Lihou och andra småöar som till största delen är obebodda) och Isle of Man.
(3) - Se Royal Commission on the Constitution 1969-1973, volym I, (Rapport), punkt 1347. I British Nationality Act 1948 föreskrevs dock att i medborgarskapsärenden skulle hänvisningarna till kolonier i texten tolkas så, att de även innefattade Kanalöarna och Isle of Man (se Section 33(1)). Medborgarna på Kanalöarna förklarades följaktligen vara medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier (samtidigt som de hade rätt att kallas medborgare i Förenade kungariket, på dess öar och i dess kolonier). Medan Förenade kungarikets kvarvarande kolonier benämndes British Dependent Territories, och de personer som uppfyllde villkoren för att anknytas till något av dessa områden blev British Dependent Territories citizens, anses de brittiska småöarna från och med den 1 januari 1983, den dag då British Nationality Act 1981 trädde i kraft, dock enbart i medborgarskapsärenden, utgöra en del av Förenade kungariket, och dess medborgare benämns brittiska medborgare (se punkt 14 nedan).
(4) - Som deras franska namn (les îles Anglo-Normandes) antyder tillhörde Kanalöarna under en tid (närmare bestämt från och med år 933) hertigdömet Normandie. Fastän England och hertigdömet Normandie hade förenats i ett enda kungarike kom Kanalöarna efter den normandiska invasionen år 1066 att utgöra den engelske kungens besittning, som icke-assimilerade kolonier.
Då den engelska kronan år 1204 förlorade det kontinentala Normandie till det franska kungadömet överenskoms att den brittiska kronan skulle behålla sin överhöghet över Kanalöarna och alltså förbli ansvarig för deras yttre förbindelser. De engelska regenterna fortsatte faktiskt att styra dem i egenskap av hertigar över Normandie till dess att de förlorade denna titel år 1259. Även därefter fortsatte de engelska regenterna att hävda att Kanalöarna var fast förenade med den engelska kronan, vilket de franska regenterna under sen medeltid till slut erkände. Kanalöarna utgör alltså den enda del av det forna hertigdömet Normandie som fortfarande lyder under den brittiska kronan.
(5) - Inom doktrinen har man dock försökt att ge en exakt definition av de brittiska småöarnas konstitutionella ställning. Enligt Horner (se ovannämnda arbete under fotnot 1, punkt 40-50) borde förhållandet mellan De brittiska småöarna och Förenade kungariket konstitutionellt betecknas som "nästan kolonialt" med hänsyn till att öarna 1) inte anses vara en del av moderlandets territorium i den brittiska konstitutionen, 2) inte åtnjuter någon demokratisk representation på central nivå och 3) har flera drag gemensamma med besittningar som allmänt erkänns som "koloniala".
(6) - Se Simmonds, The British Islands and the Community, nämnd under fotnot 1, s. 160. Horner hävdar att "det nuvarande förhållandet mellan Westminster och öarna kännetecknas av en uppdelning på rättsregler och faktiska förhållanden. Den centrala doktrinen om (det brittiska) parlamentets överhöghet inbegriper öarna på grund av kronans ansvar att garantera dem en god förvaltning. De viktigaste aspekterna av förhållandet grundar sig dock på utomrättsliga faktorer: gammal sedvana, historisk självständighet och en form av politisk balans som förverkligats utan att rättsliga medel har tillgripits" (se nämnda arbete under fotnot 1, s. 39, fritt översatt).
(7) - Öns enda domstolar är Lower Court och Royal Court (som är den domstol som hänskjutit de förevarande frågorna). I andra instans finns för samtliga Kanalöarna en enda domstol, Channel Islands Court of Appeal, med domsrätt i civilrättsliga och straffrättsliga mål. Domsrätt i sista instans har ett brittiskt organ, nämligen Judicial Committee vid Privy Council ("kronans privata råd"), som av tradition är domstol i sista instans i mål som anhängiggörs i de brittiska kolonierna (och i de före detta kolonier som inte har avskaffat detta förfarande), men som saknar domsrätt i fråga om Förenade kungariket (se Horners nämnda arbete under fotnot 1, s. 50). Judicial Committees befogenhet att avgöra sådana mål som anhängiggjorts på ön Jersey härrör från regentens rätt att, som källa till all rättskipning, pröva överklaganden av avgöranden som meddelats av domstolarna i dess rike.
Det enda lagstiftande organet på ön är States of Jersey, som alltsedan år 1771 har erkänts som sådant av den brittiska regeringen. Av medlemmarna i States, som har sitt ursprung i Royal Court, är vissa utsedda av kronan och andra, vilka är i majoritet, valda. Behörigheten hos States är begränsad till sådana frågor som inte överskrider öns gränser, såsom skatter, finanser, jordbruk och fiske, straffrätt, gruvrätt, polisen, sociala tjänster, handel och sysselsättning. Rättskällorna till rättsordningen på Jersey utgörs ännu i dag av: 1) den forna sedvanerätten i hertigdömet Normandie (som kan rekonstrueras på grundval av Grand Coutumier du Pays et Duché de Normandie från 1200-talet, från spridda sammanställningar av texter och beslut som offentliggjorts av Privy Council och av Royal Court); 2) de kungliga förordningarna (Royal Charters, från Edvard III:s förordning av år 1241 till Karl II:s förordning av år 1662), i vilka de engelska regenterna uttryckligen bekräftade de brittiska öarnas rätt att få styras enligt gamla sedvanor, i tydlig avsikt att försäkra sig om dessa öbors lojalitet, vilka var invånare på en strategisk utpost i Engelska kanalen och befann sig på "tröskeln" till den traditionelle fienden Frankrikes territorium. Särskilt kan nämnas den av Elisabeth I år 1559 antagna Royal Charter, i vilken bekräftades Royal Court of Jerseys exklusiva domsrätt (utom vad gäller fall av habeas corpus och förräderi) och tullbefrielsen (som därefter bekräftats genom lagar från 1952 och 1979) för import av övaror till Förenade kungariket, öarnas främsta avsättningsmarknad; 3) den brittiske regentens Orders in Council (se nedan); 4) lagar antagna av det brittiska parlamentet som särskilt förklarats tillämpliga på Kanalöarna (se nedan); 5) den skrivna rätten (statute law) i den form den kodifierats år 1771 (Jersey Code); 6) lagar antagna av States och förordningar och beslut för tillämpning av dessa (vilka States vanligtvis antar i form av lagförslag (projets de loi) som underställs kronans godkännande (Her Majesty in Council) i form av samtycke från Privy Council); samt 7) de treåriga förordningar (règlements) som antas av States i rent lokala och administrativa frågor. Dessa rättsakter kräver inte någon bekräftelse i form av Order in Council.
Vad beträffar det brittiska parlamentets grundläggande befogenhet att lagstifta för de brittiska öarna (vilka inte är representerade i detta parlament), utövas den i praktiken med iakttagande av vissa betydande begränsningar av sedvanerättslig karaktär, vilka närmare bestämt, åtminstone enligt en viss uppfattning (som bland annat intas av Plender, se ovannämnt arbete s. 145), utgörs av konstitutionellt bindande sedvanerätt. Kanalöarna åtnjuter den grundläggande rättigheten och förmånen att vara befriad från skattepålagor från Förenade kungariket och i allmänhet, utom i mycket sällsynta undantag, av förmånen att den brittiska lagstiftningen inte tillämpas i frågor av rent lokalt intresse, i fråga om vilka moderlandets parlament kan lagstifta endast med öorganens samförstånd och deltagande. I alla övriga frågor tillämpas den brittiska lagstiftningen på Kanalöarna, inte automatiskt men med tillämpning av särskilda bestämmelser eller genom en överenskommen utvidgning. I avsaknad av särskilda bestämmelser får lagstiftning antagen av det brittiska parlamentet bemyndiga drottningen att, genom en Order in Council, utsträcka giltigheten av en eller flera nyligen antagna lagar till att även omfatta Kanalöarna, sedan eventuellt erforderliga ändringar vidtagits. Lagar antagna av det brittiska parlamentet som skall tillämpas på Kanalöarna skall för registrering sändas till respektive Royal Court på Jersey och på Guernsey. Samtidigt som de inte otillbörligt kan vägra denna registrering, har behöriga öinstanser genom denna hänvändelse till respektive Royal Court möjlighet att pröva om den lagstiftning som föreslås gälla för öarna i något avseende strider mot deras erkända rättigheter och förmåner. De brittiska öarnas befogenhet att lagstifta (med undantag för institutionella eller konstitutionella ändringar), eventuellt just på begäran av States, hör för övrigt i synnerhet och principiellt till kronan, genom kunglig förmånsrätt och genom succession till Normandies hertigdöme (se ovan, fotnot 4 och motsvarande avsnitt i brödtexten). Kronan utövar den genom beslut (Orders in Council) som, i allmänhet efter delegering från parlamentet, antas på förslag av kronans privata råd. Orders in Council sänds även de till Royal Court för registrering. Om denna senare reser invändningar beträffande förenligheten med öns konstitutionella rättigheter av en Order in Council för vilken registrering begärs, råder Secretary of State for Home Affairs (Home Office) i regel kronan att dra tillbaka förslaget och beakta de ändringar som föreslås av den lokale lagstiftaren.
Öns förvaltning är slutligen förbehållen fogden (Bailiff), som väljs av regenten och som likaså innehar befattningen som högste domare och som ordförande i States. De administrativa uppgifter som tilldelas Lieutenant Governor, som representerar kronan på ön och som utgör det främsta sambandsorganet mellan States och den brittiska regeringen, har med tiden omstrukturerats och är i dag i praktiken tämligen oansenliga.
(8) - Horner (ovannämnt arbete under fotnot 1, s. 80-83) drar slutsatsen att Jersey saknar status som folkrättsligt subjekt på grund av att ön 1) inte på ett från Förenade kungariket självständigt sätt deltar i slutandet av internationella avtal (de enda instrument som motsvarar sådana avtal och som kan påträffas i praktiken är de fördrag för förhindrande av dubbelbeskattning som Jersey slutit med Förenade kungariket och med Guernsey år 1952 respektive år 1956) och 2) inte är självständig medlem i internationella organisationer.
(9) - Idem s. 9. Det kan noteras att även den internationella skiljedomstolen har kommit fram till samma slutsats i sitt avgörande av den 30 juni 1977 i ett skiljeförfarande mellan Frankrike och Förenade kungariket rörande fastställande av kontinentalsockeln: se International Legal Materials, 1979, s. 397, punkt 180-186.
(10) - Se fotnot 4 ovan och motsvarande avsnitt i brödtexten. Den brittiska regeringen (genom kronan) ansvarar även för försvaret av de brittiska öarna.
(11) - Det kan noteras att det i Wienkonventionen av den 23 maj 1969 om traktaträtten, som utarbetats av Förenta nationernas kommission för internationell rätt och som kodifierar folkrättslig sedvanerätt angående upprättande av internationella fördrag och villkoren för deras giltighet och verkan, i fråga om traktatens territoriella tillämpningsområde endast förklaras att "såvida icke en annan avsikt framgår av traktaten eller har fastställts på annat sätt, är en traktat bindande för varje part med avseende på hela dess territorium" (se artikel 29, Recueil des traités des Nations unies, vol. 788, s. 354, samt SÖ 1975:1) Även om det inte definierats närmare hävdas i doktrinen att uttrycket "hela territoriet" innefattar de territorier i en stat som inte hör till moderlandet: se Sinclair, I., The Vienna Convention on the Law of Treaties, Manchester, 1984 (andra upplagan), s. 87-92.
(12) - Se Royal Commission on the Constitution 1969-1973, volym I (Rapport), del IX, punkt 1362.
(13) - Beträffande Jersey se ovannämnda arbete av Simmonds, The British Islands and the Community, s. 160-169.
(14) - Se Special Committee of the States of Jersey appointed to consult with Her Majesty's Government in the United Kingdom on all matters relating to the Government's Application to join the European Economic Community, Report and Recommendations, 1967, s. 2 (citerad i ovannämnda arbete av Simmonds, The British Islands and the Community, s. 161-162).
(15) - EGT L 73, 1972, s. 14.
(16) - Se Smit, H. och Herzog, P., The Law of the European Community (sammanställd av D. Campbell), volym 5, februari 1989 (lösbladsutgåva), San Francisco, s.6-216.119. Jag noterar i förbigående att fastän den brittiska regeringen till att börja med förklarade sig vilja få ett associeringsavtal slutet mellan gemenskapen och de brittiska öarna med tillämpning av artikel 238 i fördraget (se The United Kingdom and the European Communities, juli 1971, Cmnd. 4715, punkterna 123 och 124), de särskilda bestämmelserna i anslutningsakten och i protokollet inte kan ligga till grund för en sådan form av anslutning. Associeringar av sådan art är nämligen endast möjliga mellan gemenskapen och ett självständigt tredje land.
(17) - Se Dewost, J.-L., Dispositions générales et finales (Article 227), i Mégret, J., Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D. och Dewost, J.L., Le droit de la Communauté économique européenne. Commentaire du traité et des textes pris pour son application, volym 15, Bryssel, 1987, s. 490.
(18) - Även med avseende på den progressiva minskningen av sådana lokala tullar och skatter med motsvarande effekter som tillämpas på handelsutbytet mellan de brittiska öarna och gemenskapen, inklusive de medlemsstater som nyligen anslutit sig.
(19) - Se Förenade kungariket Storbritannien och Nordirlands regerings nya förklaring om definitionen av begreppet "hemmahörande" (EGT C 23, 1983, s. 1), som från och med den 1 januari 1983, den dag då British Nationality Act 1981 trädde i kraft, ersatte den förklaring som avgivits i samband med ingåendet av anslutningsfördraget. Den ursprungliga texten till artikel 6 i protokollet hänvisade till "varje medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier" (se ovan, fotnot 3).
De brittiska medborgare vars enda förbindelse med Förenade kungariket utgörs av ett band med någon av de brittiska småöarna förblir med andra ord, med tillämpning av nämnda artikel 2 i protokollet, för alla praktiska ändamål uteslutna från definitionen "brittiska medborgare", såvitt avser tillämpningen av fördragen om upprättandet av gemenskaperna.
(20) - Det har noterats att definitionen i artikel 6 i protokollet var av den arten att beteckningen "hemmahörande på Kanalöarna" var tillämplig på mindre än 50 % av hela den dåvarande öbefolkningen, eftersom ett stort antal bosatta under det andra världskriget hade lämnat Kanalöarna för att bosätta sig i Förenade kungariket och eftersom det efter krigsslutet hade skett en betydande migration i motsatt riktning.
(21) - Med hjälp av fastställande av medborgarskap lyckas medlemsstaterna i själva verket att reglera antalet personer som är befriade från immigrationskontroll i nationell rätt (se till exempel Evans, A.C., Nationality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British Nationality Act 1981, i 1981 Yearbook of European Law, 1982, s. 173).
(22) - Se Section 1(3) i Immigration Act 1971 (c. 77, SIF 62:4(R2)): "Personer som inom ramen för en lokal resa från eller till någon av öarna (det vill säga Kanalöarna och Isle of Man) eller Irland ankommer till Förenade kungariket eller avreser från Förenade kungariket underställs inte kontroll enligt denna lag, ej heller erfordras tillstånd för inresa för personer som ankommer under nämnda omständigheter ... och i denna lag förstås med 'gemensamt reseområde' Förenade kungariket och nämnda områden."
Med stöd av Schedule 4 punkt 1(1) i samma lag gäller dessutom att "när en person som saknar brittiskt medborgarskap beviljas eller förvägras inresetillstånd eller tillstånd att uppehålla sig på någon av [de brittiska små-] öarna med tillämpning av de på ön gällande immigrationsbestämmelserna, skall beslutet om tillstånd respektive avslag för denna person [om han inte är brittisk medborgare] anses som ett motsvarande beslut fattat enligt denna lag och gälla, för samma period, för [hela] Förenade kungariket" (fri översättning).
De viktigaste bestämmelserna i Immigration Act 1971, i British Nationality Act 1981 och i Immigration Act 1988 gäller även för Jersey på grund av Order of the Queen in Council, Immigration (Jersey) Order 1993, av den 30 juli 1993, SI 1993/1797. Se fotnot 7 ovan.
(23) - C.61, SIF 87:8.
(24) - Idem, Sections 1(1) och 50(2). Det kan noteras att bestämmelserna i British Nationality Act 1981 (med förbehåll för vissa undantag som inte är relevanta för detta förslag till avgörande) förklaras tillämpliga på de brittiska småöarna genom Section 53(5) i denna lag.
(25) - Se Section 2(1) a i Immigration Act 1971, ersatt genom Section 39(2) i British Nationality Act 1981 (ovan fotnot 23). Enligt Section 1(1 ) i Immigration Act 1971 "kan varje person som enligt denna lag har rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket fritt bo där, inresa till eller lämna det utan andra hinder än de som eventuellt är nödvändiga enligt denna lag för att fastställa en persons rätt härtill eller dem som en person i övrigt åläggs enligt lag" (fri översättning).
(26) - Se Section 3(5) i Immigration Act 1971 (ovan fotnot 22) i vilken fastställs: "En person som inte är brittisk medborgare kan utvisas från Förenade kungariket
a) om han eller hon endast har ett begränsat tillstånd för inresa eller uppehåll i riket och inte respekterar ställda villkor eller stannar utöver den tidsfrist som anges i tillståndet,
b) om Secretary of State finner att hans eller hennes utvisning främjar allmänintresset, eller,
c) om utvisning av en familjemedlem beordras eller har beordrats" (fri översättning, min kursivering)
(27) - Det framgår dessutom av det hänskjutande beslutet att brittiska medborgare är underkastade vissa lagliga begränsningar för förvärv och förhyrning av fastigheter för bostadsbruk enligt Housing (Jersey) Law 1949 och Housing (General Provisions) (Jersey) Regulations 1970 med avseende på varje person, oberoende av medborgarskap, som inte uppfyller de särskilt föreskrivna kraven på anknytning till ön.
FORTS. AV FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE UNDER DOK.NR: 696C0171.1
Kommissionen har i sin inlaga även nämnt att arbetsgivarna på Jersey är underkastade en offentlig kontroll när de anställer personer som inte är arbetstagare på ön. Jag antar att kommissionen syftade på bestämmelsen i artikel 4 i Loi sur les étrangers från 1937 (se Macdonald, I.A., Immigration Law and Practice, London, 1983, tredje upplagan, s. 75). I beslutet om hänskjutande nämns dock ingenting om någon sådan kontroll.
(28) - Se Section 7(1) i Immigration Act 1988. Se fotnot 22 ovan.
(29) - Se fotnot 25 ovan och motsvarande avsnitt i brödtexten.
(30) - Se Section 3(6) och Section 6 i ovannämnda Immigration Act 1971 (ovan fotnot 22).
(31) - Se Schedule 4, Section 3(1) i ovannämnda Immigration Act 1971 (ovan fotnot 22) (fri översättning).
(32) - Se Schedule 4, Section 3(2) i ovannämnda Immigration Act 1971 (ovan fotnot 22).
(33) - Se ovan under fotnot 27 och motsvarande avsnitt i brödtexten. Det kan noteras att gemenskapens regler om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, inklusive rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 med samma namn, i dess ändrade lydelse (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 3), från och med den 1 januari 1992 tillämpas utan inskränkning på portugisiska arbetstagare som reser mellan Portugal och andra medlemsstater, enligt bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 2194/91 av den 25 juni 1991 om den övergångsperiod som gäller för arbetskraftens fria rörlighet mellan Spanien och Portugal å ena sidan och de övriga medlemsstaterna å andra sidan (EGT L 206, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 45).
(34) - På Jersey gäller inte Section 15(1) a i Immigration Act 1971. I denna föreskrivs en möjlighet att överklaga beslut om utvisning som fattats av Secretary of State (när utvisning inte har rekommenderats av brottmålsdomstolen) till en adjudicator, vars beslut i sin tur kan överklagas till Immigration Appeals Tribunal (se Macdonald, ovannämnt arbete under fotnot 27, s.74).
(35) - I artikel 10.1 i förordning nr 1612/68 föreskrivs att "personer skall, oavsett sin nationalitet, ha rätt att bosätta sig tillsammans med en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och som är anställd i en annan medlemsstats territorium". Dessa personer är "arbetstagarens make och deras avkomlingar som är under 21 års ålder eller är beroende av dem för sin försörjning, och släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren och hans eller hennes make, som är beroende av dem".
(36) - I denna bestämmelse görs en bestämd reservation för de begränsningar som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, i den grundläggande rättigheten till fri rörlighet för arbetstagare, som garanteras i fördraget, inklusive rätten "att uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i den staten".
(37) - Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 56, 1964, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28).
Med stöd av artikel 3 i direktivet, en bestämmelse som enligt vad domstolen har medgett har direkt effekt i medlemsstaternas rättsordningar (se dom av den 4 december 1974 i mål 41/74, Van Duyn, REG 1974, s. 1337, punkterna 6 och 7; svensk specialutgåva, häfte 2, s. 389), får de åtgärder för avlägsnande från territoriet som medlemsstaterna vidtar med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet endast grunda sig på den berörda personens eget uppförande. Sådana åtgärder kan inte automatiskt rättfärdigas enbart med att det för andra utlänningar inom territoriet, i avskräckande syfte och åberopande skäl av "generalpreventiv" natur, förekommer straffdomar (se dom av den 26 februari 1975 i mål 67/74, Bonsignore, REG 1975, s. 297; svensk specialutgåva, volym 2, s. 455), såvida inte de omständigheter som ligger till grund för tidigare domar vittnar om ett personligt uppförande som samtidigt som det visar på en risk för nya brott mot fred och allmän säkerhet utgör ett faktiskt hot mot den allmänna ordningen (se dom av den 27 oktober 1977 i mål 30/77, Bouchereau, REG 1977, s. 1999; svensk specialutgåva, volym 3, s. 459).
Om det inte strider mot statens säkerhetsintressen, skall den berörda personen underrättas om de skäl som ligger till grund för en viss tvångsåtgärd genom ett meddelande som är tillräckligt detaljerat och tydligt för att han skall kunna försvara sina intressen (se dom av den 18 maj 1982 i de förenade målen 115/81 och 116/81, Adoui och Cornuaille, REG 1982, s. 1665; svensk specialutgåva, häfte 6). Den berörda personen skall, då det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha tillgång till samma rättsmedel som landets medborgare (artiklarna 6 och 8 i direktivet).
I artikel 9 slutligen föreskrivs att när rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte verkställas av den administrativa myndigheten, innan en oberoende behörig myndighet i värdlandet hos vilken personens rätt till försvar iakttas fullt ut har prövat saken (se dom av den 30 november 1995 i mål C-175/94, Gallagher (REG 1995, s. 4253).
(38) - Se dom av den 3 juli 1991 i mål C-355/89 (REG 1991, s. I-3479).
(39) - Idem, punkt 8-10.
(40) - Idem, punkt 16.
(41) - Idem, punkt 17.
(42) - Idem, punkt 18. Sedan detta fastställts undersökte domstolen om en eventuell diskriminering på grund av nationalitet mellan gemenskapens arbetstagare för vissa anställningar som var föremål för undantag, varibland det av Barr utövade yrket som bolagsjurist inte ingick, var sådant att hela det system för anställningskontroll som gällde på Isle of Man med nödvändighet var oförenligt med artikel 4 i protokollet. Domstolen besvarade denna fråga nekande; i den mån som kravet på arbetstillstånd för alla medborgare i medlemsstaterna inte tillämpades på ett diskriminerande sätt av myndigheterna på ön utgjorde det "för flertalet anställningar" inte något åsidosättande av skyldigheten att garantera likabehandling enligt artikel 4 och borde anses vara förenligt med gemenskapsrätten.
(43) - Se Plenders ovannämnda arbete under fotnot 1, s. 157 och 158. Jag noterar i detta hänseende att, även om kommissionen med stöd av den franska regeringen åtminstone har ifrågasatt om Rui Alberto Pereira Roque verkligen hade ställning som "arbetstagare" vid tidpunkten för fakta i målet, den hänskjutande domstolen har ansett detta vara obestritt. Det kan erinras om att begreppet "arbetstagare", som används i fördraget utan att någonsin definieras, av domstolen har fått en bred tolkning, så att det, för att leva upp till detta begrepp, tycks räcka att under viss tid och mot ersättning utöva en verklig och faktisk yrkesverksamhet till förmån för en annan person och under dennes ledning (se bland annat dom av den 23 mars 1982 i mål 53/81, Levin, REG 1982, s. 1035; svensk specialutgåva, häfte 6, och av den 3 juli 1986 i mål 66/85, Lawrie-Blum, REG 1986, s. 2121; svensk specialutgåva, häfte 8). På grundval av denna princip har domstolen preciserat att gemenskapsbestämmelserna om fri rörlighet lagligen får åberopas av arbetstagare som arbetar deltid (se dom av den 3 juni 1986 i mål 139/85, Kempf, REG 1986, s. 1741; svensk specialutgåva, häfte 8), av tillfälligt anställda, av säsongsarbetare och lärlingar (se dom av den 26 februari 1992 i mål C-3/90, Bernini, REG 1992, s. I-1071) och studenter som fullgör perioder av praktiktjänstgöring inom ramen för studieprogram (se dom av den 21 november 1991 i mål C-27/91, Le Manoir, REG 1991, s. I-5531). De medborgare inom gemenskapen som söker anställning har också rätt att för en rimlig tidsperiod inresa till och uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium (se bland annat dom av den 26 februari 1991 i mål C-292/89, Antonissen, REG 1991, s. I-745).
(44) - Se Internationella domstolens dom av den 6 april 1955, Liechtenstein/Guatemala ("Nottebohm") (Andra fasen), ICJ Reports, s. 4, särskilt s. 23. Det är i denna dom som den internationella domstolen har givit sin ofta citerade definition på "nationalitet", som "ett rättsligt band som grundas på social anknytning, verklig solidaritet när det gäller tillvaron, intressen och känslor, förenat med ömsesidiga rättigheter och skyldigheter. Denna definition kan sägas utgöra det rättsliga uttrycket för den omständigheten att den enskilda personen som direkt genom lag eller genom ett myndighetsbeslut tilldelas en nationalitet i själva verket har närmare anknytning till befolkningen i den stat som har tilldelat honom nationaliteten än varje annan stat" (fri översättning).
Se även utslag av den 7 februari 1923 av den så kallade fasta mellanfolkliga domstolen i Haag, i ett mål rörande förordningar om nationalitet i Tunisien och Marocko, PCIJ, serie B, nr 4, s. 24.
Det finns anledning att i semantiskt hänseende erinra om att begreppen "nationalitet" och "medborgarskap", även om de i stor utsträckning är utbytbara i det allmänna språkbruket (se Perry, C., Nationality and Citizenship Laws of the Commonwealth and the Republic of Ireland, London, 1957, s. 3-8), anses understryka två skilda aspekter på en persons tillhörighet till staten, nämligen samtliga sådana betydande rättigheter inom ramen för internationell rätt som rätten till diplomatiskt skydd och till utfärdande av pass respektive sådana rättigheter som faller under den nationella rättsordningen som rätten till en bostad och rösträtten (se Karinen, A., Expulsion in Europe, The Member States' Sovereignty and the Individuals' Rights, Institutet för Europeisk rätt vid Stockholms universitet, nr 34 (1996), s. 40).
(45) - Se artikel 1 i internationella konventionen från Haag 1930 för lösande av vissa konflikter mellan medborgarskapslagar (Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Laws) återgiven i AJIL, vol. 24 (1930), s. 192. Sådana restriktioner i internationell rätt är för övrigt sällsynta och saknar rättsligt bindande betydelse. Enligt generaladvokat Trabucchis förslag till avgörande i målet Airola mot kommissionen (dom av den 20 februari 1975 i mål 21/74, REG 1975, s. 221, särskilt s. 233) ingår de grundläggande mänskliga rättigheterna bland dessa. Se även O'Leary, V.S., Nationality Law and Community Citizenship: A Tale of Two Uneasy Bedfellows i 1992 Yearbook of European Law, 1993, s. 353, särskilt s. 356.
(46) - Se O'Learys ovannämnda arbete, under fotnot 45, s. 378 och 379.
(47) - Se dom av den 7 juli 1992 i mål C-369/90, Micheletti (REG 1992, s. I-4239; svensk specialutgåva, häfte 13), punkt 10.
(48) - Se artikel 8-8e i fördraget. Unionsmedborgarskapet är för övrigt förbehållet "varje person som är medborgare i en medlemsstat" (artikel 8).
(49) - Den nämnda förklaringen har följande lydelse: "Konferensen förklarar att när det i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen hänvisas till medborgare i medlemsstaterna skall frågan om en persons medborgarskap i en viss medlemsstat avgöras uteslutande genom hänvisning till den berörda medlemsstatens egna lagstiftning. Medlemsstaterna kan upplysningsvis i en förklaring till presidiet ange vilka personer som i förhållande till gemenskapen skall anses vara deras medborgare; de kan vid behov ändra denna förklaring." Det kan erinras om den ovannämnda allmänna tolkningsregel som anges i Wienkonventionen av den 23 maj 1969 om traktaträtten (ovan fotnot 11), och som lyder: "I sammanhanget ingår vid tolkningen av en traktat, förutom texten inklusive dess preambel och bilagor, a) överenskommelser rörande traktaten som träffats mellan alla parter i samband med traktatens ingående ..." (se artikel 31.2).
(50) - Se ovan, fotnot 19.
(51) - Se Goodwin-Gill, G.S., The Limits of the Power of Expulsion in Public International Law, i The British Year Book of International Law 1974-1975, Oxford, 1977, s. 55, särskilt s. 56-122; Brownlie, I., Principles of Public International Law, Oxford, 1990 (fjärde upplagan), s. 520.
(52) - Se domen i det ovannämnda målet Van Duyn (ovan fotnot 37), punkterna 22 och 23, dom av den 8 april 1976 i mål 48/75, Royer (REG 1976, s. 497; svensk specialutgåva, häfte 3, s. 73), punkt 41, domen i det ovannämnda målet Adoui och Cornuaille (ovan fotnot 37), punkt 7, dom av den 7 juli 1992 i mål C-370/90, Singh (REG 1992, s. I-4265; svensk specialutgåva, häfte 13), punkt 22, och av den 17 juni 1997 i de förenade målen C-65/95 och C-111/95, Shingara och Radiom (REG 1997, s. I-3343), punkt 28.
(53) - Se Plenders ovannämnda arbete under fotnot 1, s. 156.
(54) - Se bland annat dom av den 8 oktober 1980 i mål 810/79, Überschär (REG 1980, s. 2747), av den 13 februari 1985 i mål 293/83, Gravier (REG 1985, s. 593; svensk specialutgåva, häfte 8), av den 14 juli 1988 i mål 308/86, Lambert (REG 1988, s. 4369), av den 27 september 1988 i mål 42/87, kommissionen mot Belgien (REG 1988, s. 5445), av den 26 februari 1992 i mål C-357/89, Raulin (REG 1992, s. I-1027) och av den 13 oktober 1992 i de förenade målen C-63/90 och C-67/90, Portugal och Spanien mot rådet (REG 1992, s. I-5073; svensk specialutgåva, häfte 13).
(55) - Se bland annat dom av den 13 december 1972 i mål 44/72, Marsman (REG 1972, s. 1243) och av den 12 juli 1984 i mål 237/83, Prodest (REG 1984, s. 3153). Principen om likabehandling förbjuder inte endast öppen diskriminering på grundval av nationalitet, utan även varje form av dold diskriminering som genom tillämpning av andra kriterier faktiskt leder till samma resultat (se bland annat dom av den 12 februari 1974 i mål 152/73, Sotgiu (REG 1974, s. 153; svensk specialutgåva, volym 2, s. 219), av den 16 februari 1978 i mål 61/77, kommissionen mot Irland (REG 1978, s. 417; svensk specialutgåva, volym 4, s. 57), av den 14 februari 1995 i mål C-279/93, Schumacker (REG 1995, s. I-225), och av den 23 maj 1996 i mål C-237/94, O'Flynn (REG 1996, s. I-2617).
(56) - Se dom av den 7 juli 1976 i mål 118/75, Watson och Belmann (REG 1976, s. 1185; svensk specialutgåva, volym 3, s. 145), och av den 14 juli 1977 i mål 8/77, Sagulo, Brenca och Bakhouche (REG 1977, s. 1495; svensk specialutgåva, volym 3, s. 403), punkterna 4 och 5 (angående den skyldighet som åligger utländska medborgare i gemenskapen att meddela sin närvaro till polismyndigheterna i den mottagande staten, när det inte finns några oproportionerliga påföljder för åsidosättande av denna skyldighet).
(57) - Se fotnot 24 ovan och motsvarande avsnitt i brödtexten.
(58) - Se fotnot 43 ovan och motsvarande avsnitt i brödtexten.
(59) - Se fotnot 25 ovan och motsvarande avsnitt i brödtexten.
(60) - Se punkt 34-36 ovan.
(61) - Se fotnoterna 35 och 36 ovan och motsvarande delar av texten.
(62) - Se fotnot 37 ovan och motsvarande avsnitt i brödtexten.
(63) - Se fotnot 48 ovan och motsvarande avsnitt i brödtexten. Jag vill särskilt erinra om att enligt artikel 8a i fördraget "varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget". Det faktum att den grundläggande friheten att röra sig [mellan medlemsstaterna] och uppehålla sig [i dessa] erkänns som en individuell rättighet för unionens medborgare har föranlett uttalanden om att utövandet av denna rättighet inte enbart har sin grund i rent ekonomiska överväganden, utan även vilar på politisk och juridisk grund, vilket möjligen kan tänkas leda till avskaffande av de villkor som ställs i sekundärrätten samt av de förbehåll som finns i artiklarna 48, 55 och 56 i fördraget (se Pliakos, A., Citoyenneté, i Gavald C., och Kovar R.(dir.), Répertoire de droit communautaire Dalloz, Paris, 1992 (lösbladsupplaga, juni 1995) del I, punkt 35).
(64) - Se även mitt nyligen presenterade förslag till avgörande av den 1 juli 1997 i mål C-85/96, Martínez Sala (REG 1998, s. I-2691), i vilket jag tolkade artiklarna 8 och 8a i fördraget i den meningen att den gemenskapsmedborgare som på något sätt har fått tillåtelse eller har medgetts att bosätta sig eller uppehålla sig på en medlemsstats territorium har rätt till utbildningsbidrag enligt den nationella lagen, oberoende av innehav av ett giltigt uppehållstillstånd, under samma villkor som medborgarna i den mottagande staten.
(65) - Se bland annat dom av den 11 juli 1985 i mål 137/84, Mutsch (REG 1985, s. 2681; svensk specialutgåva, häfte 8), och av den 26 september 1996 i mål C-43/95, Data Delecta och Forsberg (REG 1996, s. I-4661).
(66) - Även i internationell rätt diskuteras en stats oinskränkta befogenhet att från sitt territorium utvisa personer som sedan länge är bosatta där, till den grad att de verkligen kan anses ha förvärvat dess nationalitet (se ovannämnda arbete av Brownlie under fotnot 51, s. 520).
(67) - Se Vincenzi, C., Deportation in Disarray: The Case of E.C. Nationals, Criminal Law Rev., 1994, s. 163, särskilt s. 174-175; Karinens omnämnda arbete (ovan fotnot 44), s. 58; Goodwin-Gills omnämnda arbete (ovan fotnot 51), s. 153.
(68) - Principen att efterlevnaden av förbudet mot diskriminering säkerställs genom att varje begränsning av den ifrågavarande individuella rättigheten i det konkreta fallet måste vara lämplig och nödvändig har tillämpats av domstolen vid ett stort antal tillfällen och i olika sammanhang (se domarna i de ovannämnda målen Watson och Belmann respektive Sagulo m.fl. (ovan fotnot 56), punkt 20-22 (om den proportionerliga karaktären hos de i den italienska lagen om allmän säkerhet föreskrivna påföljderna för underlåtenhet att uppfylla bestämmelser om utlänningars inresa och uppehåll), dom av den 5 juli 1977 i mål 114/76, Bela-Mühle (REG 1977, s. 1211), punkt 7, av den 5 juli 1977 i mål 116/76, Granaria (REG 1977, s. 1247), punkt 17-25, och av den 5 juli 1977 i de förenade målen 119/76 och 120/76, Ölmühle och Becher (REG 1977, s. 1269), punkt 7 (i vilka domstolen bekräftade att ett sådant kollektivt system för avsättning av de lager av skummjölkspulver som hålls av inblandade organisationer och som förenar beviljandet av stöd till uppfödare med obligatoriskt köp av denna mjölk till ett pris som är klart oproportionerligt i förhållande till priset för motsvarande produkter som används som djurföda, ger upphov till en diskriminerande fördelning, i en för mjölkproducenterna gynnsam och för uppfödarna ogynnsam riktning, mellan olika jordbrukssektorer av de ekonomiska pålagor som följer av detta system, vilket strider mot principen i artikel 40.3 i fördraget om att varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom gemenskapen skall uteslutas), dom av den 13 december 1984 i mål 106/83, Sermide (REG 1984, s. 4209), punkt 28 (enligt vilken principen om förbud mot diskriminering mellan producenter eller konsumenter i gemenskapen, när delar i en gemensam marknadsorganisation behandlas olika efter regioner eller andra produktions- eller konsumtionsvillkor, kan anses efterlevd endast då de kriterier som använts för särbehandlingen är av objektiv art och garanterar en proportionerlig fördelning av fördelar och nackdelar för de berörda), dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston (REG 1986, s. 1651; svensk specialutgåva, häfte 8), punkt 38 (om den proportionerliga karaktären hos ett undantag från förbudet mot diskriminering på grund av kön som gällde tillträde till verksamhet som polis med hänsyn till kraven på skydd för den allmänna säkerheten), och av den 27 oktober 1993 i mål C-127/92, Enderby (REG 1993, s. I-5535; svensk specialutgåva, häfte 14), punkt 29 (om den proportionerliga karaktären i skillnaden i lön mellan två verksamheter av lika värde, varav den ena utövas uteslutande av kvinnor medan den andra till övervägande del utövas av män, som påstods motiverad av bristen på sökande till den bäst avlönade verksamheten).
(69) - Med avseende på ett utvisningsbeslut som inom ramen för ett annat nationellt förfarande (målet Regina mot Secchi) hade förordats av en brittisk Metropolitan Stipendiary Magistrate, en brottmålsdomstol i första instans som saknar befogenhet att besluta om binding over för den tilltalade. Se dom av den 28 mars 1979 i mål 175/78, Saunders (REG 1979, s. 1129; svensk specialutgåva, volym 4, s. 409), och därtill hörande förslag till avgörande, s. 1136, särskilt s. 1139.
(70) - Se dom av den 28 oktober 1975 i mål 36/75, Rutili (REG 1975, s. 1219; svensk specialutgåva, häfte 2, s. 485), punkt 27.
(71) - Se fotnoterna 30 och 31 ovan och motsvarande delar av brödtexten.