62002CJ0113_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-113/02,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell'art. 226 CE,
proposto il
27 marzo 2002
,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. H. van Lier, in qualità di agente, assistito dal sig. M. van der Woude e dalla sig.ra R. Wezenbeek-Geuke, advocaten, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dalla sig.ra H. G. Sevenster, in qualità di agente,
convenuto,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann (relatore), presidente di sezione, dal sig. A. Rosas, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta e dai sigg. K. Lenaerts e S. von Bahr, giudici,
avvocato generale: sig. F. G. Jacobs
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del
6 maggio 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che il Regno dei Paesi Bassi non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 7, n. 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 1º febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1), e degli artt. 1, lett. e) e f), e 7, n. 1, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32), e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva 75/442»), nonché del combinato disposto dell’art. 82 CE e dell’art. 86 CE.
2. La Commissione ha rinunciato ai suoi motivi relativi ad una violazione dell’art. 7, n. 1, della direttiva 75/442 e del combinato disposto dell’art. 82 CE e dell’art. 86 CE.
Contesto giuridico
Normativa comunitaria
Definizioni
3. L’art. 2, lett. i) e k), del regolamento n. 259/93 definisce, per quanto riguarda i rifiuti, da una parte, lo «smaltimento» come «lo smaltimento quale definito nell’articolo 1, lettera e) della direttiva 75/442/CEE» e, dall’altra, il «ricupero» come «il ricupero quale definito dall’articolo 1, lettera f) della direttiva 75/442/CEE».
4.
Ai sensi dell’art. 1, lett. e) e f), della detta direttiva, da una parte si intendono per «smaltimento» «tutte le operazioni previste nell’allegato II A» e, dall’altra, per «ricupero» «tutte le operazioni previste nell’allegato II B».
5. La nozione di «incenerimento a terra» figura al punto D 10 dell’allegato II A della direttiva 75/442 ed è quindi considerata un’operazione di «smaltimento». Invece dal punto R 1 dell’allegato II B della medesima direttiva emerge che vi è «ricupero» (mediante incenerimento) nel caso di «[u]tilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».
Norme sostanziali
6. Per quanto riguarda i rifiuti destinati ad essere ricuperati, l’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93 dispone che «[l]e autorità competenti di destinazione e di spedizione possono sollevare obiezioni motivate sulla spedizione programmata: (…)
– qualora il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al ricupero finale o il costo del ricupero e il costo dello smaltimento della parte non ricuperabile non giustifichino il ricupero in base a considerazioni economiche ed ambientali».
Normativa nazionale
7. Il Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (piano pluriennale per il trattamento dei rifiuti pericolosi; in prosieguo: l’«MJP-GA II») stabilisce, nella prima parte, capitolo 8, punto 3, che disciplina le importazioni e le esportazioni ai fini del ricupero nell’Unione europea, che:
«Nell’attuare l’obiezione di cui [all’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93] occorre tener conto delle seguenti considerazioni:
La spedizione transfrontaliera dei rifiuti pericolosi destinati ad essere ricuperati deve rientrare nella volontà dell’Unione europea di favorire il riutilizzo. Verrà privilegiato al riguardo il ricupero rispetto allo smaltimento definitivo. A tale scopo, verrà fatto riferimento al rapporto tra i rifiuti destinati ad essere ricuperati e i rifiuti non destinati ad essere valorizzati (il grado di ricupero).
Tutte le notifiche saranno valutate alla luce di questo presupposto giustificativo di un’obiezione – senza apportare limitazioni agli aspetti sostanziali di qualsiasi presupposto giustificativo di un’obiezione – procedendo nel modo seguente:
a) Qualora meno del 20% (inteso come percentuale di massa) della quantità dei rifiuti destinati alla spedizione transfrontaliera sia recuperato nello Stato di spedizione – data la grande quantità di rifiuti che necessita di conseguente smaltimento –, i presupposti per sollevare un’obiezione specificati [all’art. 7 del] regolamento n. 259/93 saranno applicati separatamente per ogni istanza. In ogni caso, il margine specificato nella nota in calce alla pagina al punto b) non sarà applicato. Il tasso del 20% dei materiali ricuperati viene calcolato secondo il peso sulla base della materia originaria senza tener conto di eventuali aggiunte derivanti dal trattamento (…).
b) Negli altri casi, saranno sollevate in via di principio obiezioni contro la spedizione, se la percentuale dei rifiuti che possono essere ricuperati nello Stato membro di destinazione è inferiore a quella nello Stato membro di spedizione».
8. La nota in calce alla pagina della prima parte, capitolo 8, punto 3, lett. b), dell’MJP-GA II, come modificato dal decreto ministeriale 3 marzo 2000, n. MJZ200019786 ( Nederlandse Staatscourant
24 marzo 2000, n. 60, pag. 18), dispone, nella sua versione applicabile all’epoca della scadenza del termine stabilito nel parere motivato, che:
«Qualora non sia possibile stabilire inequivocabilmente che la percentuale dei rifiuti effettivamente recuperata è inferiore nello stato di destinazione, può essere applicato un margine al fine di limitare i reclami e i ricorsi. Il margine non può eccedere il 20% del relativo valore. Il tutto verrà sempre esaminato in relazione alla specifica spedizione programmata. Il metodo di calcolo del tasso è identico a quello richiamato alla lett. a), in quanto si basa sulla quantità dei rifiuti da ricuperare nel paese d’origine».
9. La seconda parte, capitolo 18, dell’MJP-GA II effettua, in particolare, una distinzione tra il recupero (mediante incenerimento), consistente in un utilizzo principale come combustibile, e lo smaltimento definitivo (mediante incenerimento). Tale distinzione viene effettuata secondo un criterio che precisa che i rifiuti pericolosi con un contenuto di cloro inferiore all’1% vengono ricuperati se il loro potere calorifico è superiore a 11 500 KJ/kg e che i rifiuti pericolosi con un contenuto di cloro superiore all’1% vengono ricuperati se il loro potere calorifico è superiore a 15 000 KJ/kg.
Procedimento precontenzioso
10. Dopo aver invitato il Regno dei Paesi Bassi a presentare le proprie osservazioni, la Commissione, con lettera 1º agosto 2000, gli ha inviato un parere motivato in cui ha rilevato che taluni aspetti della normativa nazionale in materia di gestione dei rifiuti pericolosi le appaiono incompatibili con il regolamento n. 259/93, la direttiva 75/442 e il combinato disposto degli artt. 86 CE e 82 CE. Essa ha, quindi, invitato tale Stato a conformarsi agli obblighi ad esso derivanti da tali disposizioni entro due mesi dalla notifica del parere stesso. La Commissione, non soddisfatta della risposta fornita dalle autorità olandesi con lettera 8 novembre 2000, ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
11. A sostegno del suo ricorso la Commissione fa valere due censure relative alla normativa olandese in materia di rifiuti pericolosi.
12. Tali censure sono essenzialmente relative:
– all’incompatibilità con l’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento n. 259/93 della disciplina olandese che prevede che una spedizione di rifiuti, in linea di principio, sia soggetta a obiezioni quando almeno il 20% dei rifiuti è ricuperabile nei Paesi Bassi e quando la percentuale di rifiuti ricuperabili nello Stato membro di destinazione è inferiore a quella dello Stato membro di spedizione (in prosieguo: la «disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti in questione»);
– all’erronea trasposizione nel diritto nazionale dell’art. 1, lett. e) e f), della direttiva 75/442, mediante la misura olandese che stabilisce che il ricupero (mediante incenerimento) debba essere distinto dallo smaltimento (mediante incenerimento) secondo un criterio che combina un requisito in materia calorifica legato alla combustione dei rifiuti con il contenuto di cloro di questi [in prosieguo: la «misura in questione relativa alla distinzione tra il ricupero (mediante incenerimento) e lo smaltimento (mediante incenerimento)]».
Sulla prima censura
Argomenti delle parti
13. La Commissione fa valere che la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti, laddove si fonda sulle percentuali dei rifiuti ricuperabili nei Paesi Bassi e nel paese di destinazione, si scosta dai criteri previsti dall’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento n. 259/93, che essa sarebbe tenuta ad applicare, ed è, di conseguenza, incompatibile con lo stesso.
14. Rispetto alla precedente disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti, nell’ambito della quale erano state sollevate obiezioni contro le esportazioni di rifiuti quando il trattamento all’estero non era maggiormente efficiente, salvo il caso in cui la capacità di trattamento dei Paesi Bassi era insufficiente o inesistente, la disciplina olandese attuale si limiterebbe a sostituire il criterio relativo all’assenza di trattamento «maggiormente efficiente» con la nozione di «grado di ricupero inferiore».
15. Il governo dei Paesi Bassi fa valere che la disciplina olandese relativa alla spedizione di rifiuti in questione rimane nei limiti stabiliti al menzionato art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93.
Giudizio della Corte
16. Secondo una costante giurisprudenza, gli Stati membri possono adottare norme di attuazione di un regolamento se queste non ostacolano la sua applicabilità diretta, se non dissimulano la sua natura comunitaria e se precisano l’esercizio del margine discrezionale conferito dal detto regolamento pur rimanendo nei limiti delle sue disposizioni (v., in tal senso, sentenza 31 gennaio 1978, causa 94/77, Zerbone, Racc. pag. 99, punto 27).
17. Occorre rammentare che dall’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93 emerge che le autorità competenti di destinazione e di spedizione possono sollevare obiezioni motivate contro una spedizione di rifiuti programmata qualora il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al ricupero finale o il costo del ricupero e il costo dello smaltimento della parte non ricuperabile non giustifichino il ricupero in base a considerazioni economiche ed ambientali.
18. Per stabilire se un’operazione di ricupero si giustifichi oppure no in base a considerazioni economiche ed ambientali, il menzionato art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, fa quindi riferimento a tre criteri, vale a dire il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al ricupero finale e il costo dello smaltimento della parte non ricuperabile.
19. Nella fattispecie occorre constatare che la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti viola l’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento n. 259/93, in quanto va oltre il contesto stabilito da tale disposizione, che essa è intesa a precisare.
20. Infatti la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti si riferisce unicamente al rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili.
21. Inoltre, concentrandosi sul paragone della percentuale dei rifiuti ricuperabili negli Stati di destinazione e di spedizione, la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti consente di sollevare un’obiezione contro una spedizione di rifiuti da ricuperare fondandosi non solo su una valutazione indipendente degli aspetti economici ed ambientali dell’operazione di ricupero nello Stato di destinazione, ma anche sulla capacità di trattamento che esiste nello Stato di spedizione. Orbene, la Corte ha affermato che, nell’ambito della disciplina comunitaria relativa alle spedizioni di rifiuti, considerazioni di autosufficienza e di vicinanza non sono applicabili ai rifiuti destinati al ricupero (sentenza 25 giugno 1998, causa C-203/96, Dusseldorp e a., Racc. pag. I-4075, punti 27-34).
22. In questo contesto l’argomento del governo dei Paesi Bassi addotto a giustificazione della compatibilità della disciplina relativa alle spedizioni dei rifiuti in questione con l’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento n. 259/93 non può essere accolto.
23. Infatti, secondo il governo dei Paesi Bassi, l’analisi dovrebbe comportare un paragone della qualità degli impianti di trattamento nello Stato membro di spedizione e nello Stato membro di destinazione in quanto occorrerebbe interpretare l’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93 alla luce degli obiettivi previsti all’art. 3, n. 1, lett. b), primo trattino, della direttiva 75/442 e all’art. 174, n. 2, CE al fine di mirare al maggior ricupero possibile dei rifiuti nella Comunità. A tal riguardo va constatato che l’obiettivo perseguito non giustifica il fatto di paragonare solo il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili nonché gli impianti di trattamento disponibili nello Stato membro di spedizione e nello Stato membro di destinazione e di non tenere in considerazione gli altri criteri stabiliti dall’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del detto regolamento.
24. Quanto all’argomento secondo cu i la disciplina relativa alla spedizione dei rifiuti in questione non impedisce che le autorità olandesi valutino separatamente ciascuna domanda di spedizione di rifiuti e che le obiezioni restino l’eccezione e non la regola, va osservato che, poiché la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti non è compatibile con il contesto giuridico comunitario, una considerazione di tale tipo è indifferente ai fini della valutazione dell’esistenza di una violazione dell’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93.
25. Per quanto attiene all’argomento secondo cui la disciplina relativa alla spedizione dei rifiuti in questione è neutra in quanto si applica tanto alle esportazioni quanto alle importazioni di rifiuti, va rilevato che, come ha correttamente sottolineato l’avvocato generale al paragrafo 49 delle sue conclusioni, anche tale circostanza è indifferente ai fini della valutazione dell’esistenza di una violazione dell’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del detto regolamento. In entrambi i casi, i criteri stabiliti dalla disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti oltrepassano i presupposti per l’obiezione tassativamente stabiliti dal contesto giuridico comunitario.
26. Ciò premesso, la prima censura è fondata.
Sulla seconda censura
Argomenti delle parti
27. La Commissione fa valere che la misura olandese in questione relativa alla distinzione tra il ricupero (mediante incenerimento) e lo smaltimento (mediante incenerimento) traspone erroneamente nel diritto interno il combinato disposto dell’art. 1, lett. e) e f), della direttiva 75/442 e dei punti D 10 dell’allegato II A e R 1 dell’allegato II B di questa stessa direttiva.
28. Il governo dei Paesi Bassi sostiene che la distinzione effettuata dalla misura in questione tra il ricupero (mediante incenerimento) e lo smaltimento (mediante incenerimento) è conforme alla classificazione prevista nella direttiva 75/442.
Giudizio della Corte
29. Secondo l’art. 1, lett. e) e f), della direttiva 75/442, per «smaltimento» si intendono tutte le operazioni previste nell’allegato II A e per «ricupero» tutte le operazioni previste nell’allegato II B.
30. Secondo il punto D 10 dell’allegato II A della direttiva 75/442, l’«incenerimento a terra» è considerato come un’operazione di «smaltimento». Invece dal punto R 1 dell’allegato II B della direttiva 75/442 emerge che vi è «ricupero» (mediante incenerimento) nel caso di «[u]tilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».
31. La Corte, nella causa Commissione/Germania (sentenza 13 febbraio 2003, causa C-228/00, Racc. pag. I-1439, punti 41-43), ha stabilito tre criteri per determinare se l’utilizzazione di rifiuti come combustibile rientri nell’operazione di ricupero di cui al punto R 1 dell’allegato II B della direttiva 75/442. In primo luogo, l’obiettivo principale dell’operazione cui mira tale disposizione dev’essere la produzione di energia. In secondo luogo, l’energia generata dalla combustione dei rifiuti e ricuperata dev’essere superiore a quella consumata durante il processo di combustione e una parte dell’eccedenza di energia sviluppata durante questa combustione dev’essere effettivamente utilizzata, sia che ciò avvenga immediatamente, nella forma del calore prodotto dall’incenerimento, o in seguito a trasformazione, sotto forma di elettricità. In terzo luogo, la maggior parte dei rifiuti dev’essere consumata durante l’operazione e la maggior parte dell’energia sviluppata dev’essere ricuperata e utilizzata.
32. Secondo la Corte, criteri come il potere calorifico dei rifiuti, la percentuale di sostanze nocive dei rifiuti inceneriti o il fatto che i rifiuti siano stati mescolati o meno non possono invece essere presi in considerazione (sentenza Commissione/Germania, cit., punto 47).
33. Nella fattispecie, poiché la Corte ha esplicitamente dichiarato incompatibile con la direttiva 75/442 criteri basati sul potere calorifico o sulla composizione dei rifiuti, va respinto l’argomento del governo dei Paesi Bassi al riguardo.
34. Pertanto, poiché la misura olandese in questione è relativa alla distinzione tra il ricupero (mediante incenerimento) e lo smaltimento (mediante incenerimento), essa non è conforme al combinato disposto dell’art. 1, lett. e) e f), e dei punti D 10 dell’allegato II A e R 1 dell’allegato II B della detta direttiva. Il Regno dei Paesi Bassi è quindi venuto meno all’obbligo ad esso incombente di attuare l’art. 1, lett. c) e f), della direttiva 75/442 nel diritto interno.
35. Ciò premesso, la seconda censura è fondata.
36. Con riferimento a quanto precede, occorre constatare che il Regno dei Paesi Bassi non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 259/93 nonché ai sensi dell’art. 1, lett. e) e f), della direttiva 75/442.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
37. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno dei Paesi Bassi, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il Regno dei Paesi Bassi non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 7, n. 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 1º febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, e dell’art. 1, lett. e) e f), della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE.
2)
Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.