61999CC0127_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In deze zaak verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen conform artikel 226 EG-Verdrag het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen ter uitvoering van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: richtlijn"), de krachtens die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Concreet betreft het verzoek van de Commissie de vaststelling van de niet-nakoming van de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn, in samenhang met de bijlagen III, IV en V.
2. Eerder, bij arrest van 25 februari 1999, Commissie/Italië, heeft het Hof Italië reeds veroordeeld wegens niet nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 3, lid 2, van de richtlijn. Ik wijs erop dat dit arrest, dat inhoudelijk samenhangt met de onderhavige procedure, is gewezen na het met redenen omkleed advies, maar vóór indiening van het onderhavige verzoekschrift bij het Hof.
II - Het juridisch kader
3. De richtlijn heeft tot doel de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen (artikel 1). De lidstaten stellen volgens de criteria van bijlage I bij de richtlijn vast welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en zonder nadere maatregelen zouden kunnen worden beïnvloed (artikel 3, lid 1). Zij dienen binnen twee jaar na kennisgeving van de richtlijn, die op 19 december 1991 plaatsvond, de kwetsbare zones aan te wijzen (artikel 3, lid 2).
4. Binnen twee jaar na de aanwijzing van de kwetsbare zones moeten de lidstaten ter verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn actieprogramma's voor deze zones opstellen (artikel 5, lid 1). Artikel 5 bepaalt voorts het volgende ten aanzien van die actieprogramma's:
[...]
2. Een actieprogramma kan betrekking hebben op alle kwetsbare zones op het grondgebied van een lidstaat of er kunnen, indien de lidstaten zulks passend achten, verschillende programma's worden vastgesteld voor verschillende kwetsbare zones of gedeelten daarvan.
3. In de actieprogramma's wordt rekening gehouden met
a) de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, hoofdzakelijk wat betreft de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen;
b) de milieuomstandigheden in de desbetreffende gebieden van de betrokken lidstaat.
4. De actieprogramma's worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de lidstaten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
[...]"
5. De verplichte maatregelen zijn opgenomen in bijlage III bij de richtlijn. Ik geef ze in verband met het belang voor deze procedure volledig weer.
1. Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
2. de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest; deze moet groter zijn dan die welke vereist is voor de langste periode waarin het op of in de bodem brengen van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd;
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen,
en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen,
en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
2. Deze maatregelen moeten waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt.
Deze bepaalde hoeveelheid per hectare is de hoeveelheid mest die 170 kg N bevat. De lidstaten mogen evenwel:
a) voor het eerste actieprogramma van vier jaar een maximaal 210 kg N bevattende hoeveelheid dierlijke mest toestaan;
b) gedurende en na het eerste actieprogramma van vier jaar andere hoeveelheden dan de bovengenoemde vaststellen. Deze hoeveelheden moeten zodanig worden vastgesteld dat geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van de in artikel 1 genoemde doelstellingen, en zij moeten worden gemotiveerd aan de hand van objectieve criteria, bijvoorbeeld:
- lange groeiperiodes;
- gewassen met hoge stikstofopname;
- hoge nettoneerslag in de kwetsbare zone;
- bodems met een uitzonderlijk hoog denitrificatievermogen.
Indien een lidstaat krachtens dit punt b een andere hoeveelheid toestaat, doet hij daarvan mededeling aan de Commissie, die de motivering volgens de procedure van artikel 9 bestudeert.
3. De lidstaten kunnen de in punt 2 genoemde hoeveelheden berekenen op basis van aantallen dieren.
4. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de wijze waarop zij de bepalingen van punt 2 toepassen. In het licht van de ontvangen informatie kan de Commissie, indien zij dit noodzakelijk acht, overeenkomstig artikel 11 passende voorstellen aan de Raad voorleggen."
6. Artikel 6 van de richtlijn heeft betrekking op het controleren van de nitraatconcentraties en bepaalt daartoe:
1. Met het oog op de aanwijzing van kwetsbare zones en de herziening van de desbetreffende lijst dienen de lidstaten:
a) binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn de nitraatconcentratie in zoet water gedurende één jaar te controleren:
i) in de oppervlaktewatermeetstations vastgesteld in artikel 5, lid 4, van richtlijn 75/440/EEG, en/of in andere meetstations die representatief zijn voor het oppervlaktewater van de lidstaten ten minste eenmaal per maand, doch vaker gedurende periodes van hoge waterstand;
ii) in meetstations die representatief zijn voor de grondwaterlagen van de lidstaten met geregelde tussenpozen, rekening houdend met de bepalingen van richtlijn 80/778/EEG;
b) het onder a aangegeven controleprogramma ten minste om de vier jaar te herhalen, behalve in de meetstations waar de nitraatconcentratie in alle eerder genomen monsters minder dan 25 mg/l bedroeg en nadien geen nieuw factor is opgetreden die het nitraatgehalte kan doen stijgen; het controleprogramma hoeft dan slechts om de acht jaar te worden herhaald;
c) om de vier jaar de staat van eutrofiëring van oppervlaktewater, estuaria en kustwater na te gaan.
2. Er wordt gebruik gemaakt van de in bijlage IV genoemde referentiemeetmethoden."
7. In bijlage IV worden aldus de referentiemeetmethoden vastgelegd. Voor kunstmest luiden deze:
Stikstofverbindingen worden gemeten met behulp van de methode beschreven in richtlijn 77/535/EEG van de Commissie van 22 juni 1977 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de bemonsterings- en analysemethoden voor meststoffen, zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 89/519/EEG."
Voor zoet water, kustwater en zeewater luiden deze:
De nitraatconcentratie wordt gemeten overeenkomstig artikel 4 bis, lid 3, van beschikking 77/795/EEG van de Raad van 12 december 1977 tot instelling van een gemeenschappelijke procedure voor de uitwisseling van informatie over de kwaliteit van zoet oppervlaktewater in de Gemeenschap, in de versie zoals gewijzigd bij beschikking 86/574/EEG."
8. Artikel 10 verplicht de lidstaten om de Commissie periodiek te informeren.
1. Voor de periode van vier jaar na de kennisgeving van deze richtlijn en voor elke daarop volgende periode van vier jaar dienen de lidstaten bij de Commissie een verslag in met de in bijlage V bedoelde informatie.
2. De in dit artikel bedoelde verslagen worden bij de Commissie ingediend binnen zes maanden na het verstrijken van de periode waarop zij betrekking hebben."
9. Bijlage V geeft aan welke informatie het verslag in elk geval dient te bevatten. Daarbij gaat het om:
1. Een uiteenzetting van het overeenkomstig artikel 4 gevoerde preventieve beleid.
2. Een kaart waarop het volgende is aangegeven:
a) de overeenkomstig artikel 3, lid 1, en bijlage I vastgestelde wateren, met voor elk water de vermelding welk van de criteria van bijlage I voor de vaststelling is gebruikt;
b) de ligging van de aangewezen kwetsbare zones, onderscheiden naar bestaande zones en zones die sinds het vorige verslag zijn aangewezen.
3. Een overzicht van de overeenkomstig artikel 6 verkregen controleresultaten, met inbegrip van een uiteenzetting van de overwegingen die hebben geleid tot de aanwijzing van elke kwetsbare zone of tot herziening of aanvulling van de lijst van kwetsbare zones.
4. Een overzicht van de overeenkomstig artikel 5 opgestelde actieprogramma's en met name van
a) de krachtens artikel 5, lid 4, onder a en b, vereiste maatregelen;
b) de krachtens bijlage III, punt 4, vereiste informatie;
c) eventuele aanvullende of verscherpte maatregelen ingevolge artikel 5, lid 5;
d) een overzicht van de resultaten van de overeenkomstig artikel 5, lid 6, uitgevoerde controleprogramma's;
e) de veronderstellingen van de lidstaat omtrent de vermoedelijke tijdschaal waarbinnen de maatregelen in het actieprogramma naar verwachting effect zullen sorteren in de overeenkomstig artikel 3, lid 1, vastgestelde wateren, met een indicatie van de onzekerheidsfactor in die veronderstellingen."
III - Feiten en procedure
10. Op 25 april 1997 heeft de Commissie een ingebrekestelling gestuurd aan de Italiaanse regering, vanwege het feit dat zij het verslag als bedoeld in artikel 10 van de richtlijn niet had ontvangen. Die ingebrekestelling vermeldde eveneens dat de Commissie niet was geïnformeerd over de actieprogramma's bedoeld in artikel 5 en over de controles als bedoeld in artikel 6. Bij brief van 16 juli 1997 heeft de Italiaanse regering gereageerd op de ingebrekestelling, en daarbij de Commissie op de hoogte gesteld van maatregelen die in Italië waren genomen.
11. Op 19 februari 1998 heeft de Commissie, niet tevreden met de ontvangen informatie, een met redenen omkleed advies verzonden, waarbij Italië wordt verweten niet te hebben voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn. Hierop hebben de Italiaanse autoriteiten op 18 september 1998 een uitvoerig verslag gezonden aan de Commissie over de voortgang van de uitvoering van de richtlijn.
12. Parallel aan deze briefwisseling liep zaak C-195/97 bij het Hof (zie punt 2 van deze conclusie), die leidde tot het volgende dictum:
1) Door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen en aan de Commissie mee te delen die nodig zijn voor de uitvoering van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, en door met name niet aan de verplichting van artikel 3, lid 2, ervan te voldoen, is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 12, lid 1, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen."
13. Op 11 mei 1999 is in Italië een nieuwe wettelijke maatregel tot stand gekomen, te weten wettelijk decreet nr. 152 (gepubliceerd op 29 mei 1999). Dit decreet geeft onder andere regels over de aanwijzing van kwetsbare gebieden als bedoeld in artikel 3 van de richtlijn. De Italiaanse regering stelt dat met het decreet uitvoering is gegeven aan het arrest van 25 februari 1999.
IV - Beoordeling van het geschil
A - Preliminaire vragen
14. In dit geding spelen twee preliminaire kwesties van procedurele aard, die door de Italiaanse regering zijn opgeworpen een wezenlijke rol:
- de exceptie van niet-ontvankelijkheid, omdat het verzoekschrift andere grieven zou behelzen dan die welke de Commissie in haar met redenen omkleed advies heeft aangevoerd;
- de stelling dat de Commissie met dit verzoekschrift eenzelfde uitspraak van het Hof verlangt als die van het arrest van 25 februari 1999, waarbij Italië is veroordeeld wegens de niet-nakoming van de richtlijn. De Italiaanse regering wijst in dit verband op het beginsel van ne bis in idem"-beginsel.
1. De ontvankelijkheid van het verzoekschrift
a) Argumenten van partijen
15. Over de eerste preliminaire kwestie hebben de Italiaanse regering en de Commissie in de schriftelijke procedure en bij de hoorzitting uitvoerig de staf gebroken. In geef hieronder de belangrijkste argumenten over en weer in het kort weer, alvorens tot een beoordeling ervan te komen.
16. Volgens de Italiaanse regering verschilt het verzoekschrift op vier wezenlijke onderdelen van het met redenen omkleed advies van 19 februari 1998:
a) de Commissie heeft zijn fundamentele grief, die betrekking heeft op de niet-omzetting van de richtlijn laten vallen;
b) de grief met betrekking tot artikel 5 is gewijzigd. Het gaat niet langer om de afwezigheid van actieprogramma's zelf, maar om de afwezigheid van actieprogramma's die voldoen aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1;
c) de grief met betrekking tot artikel 6 is gewijzigd en behelst nu het incomplete en incorrecte karakter van de controles;
d) de grief met betrekking tot artikel 10 is gewijzigd en heeft nu betrekking op de afwezigheid van een compleet verslag.
17. Genoemde veranderingen in de grieven zou de Commissie hebben aangebracht na bestudering van het verslag van 18 september 1998. De Commissie had echter de substantieel veranderde grieven opnieuw in de precontentieuze fase tot gelding moeten brengen, door een nieuw met redenen omkleed advies uit te brengen of door het al uitgebrachte met redenen omkleed advies aan te vullen. De Italiaanse regering acht zich in haar rechten van verdediging geschaad, aangezien de maatregelen die Italië heeft genomen pas in het verzoekschrift voor het eerst ter discussie worden gesteld. In haar dupliek stelt zij dat bepaalde elementen van het verzoekschrift geen enkele basis hebben in het met redenen omkleed advies. Dit betreft meer in het bijzonder het incomplete karakter van het in artikel 10 bedoelde verslag en het verwijt dat de in artikel 6 bedoelde controles in enkele met name genoemde regio's niet zouden voldoen aan de eisen van de richtlijn.
18. De Commissie betwist de juistheid van de bezwaren van de Italiaanse regering op feitelijke en juridische gronden.
19. Naar haar oordeel omvat het met redenen omkleed advies het volgende:
- het geeft duidelijk aan waaraan de actieprogramma's, de controles en het verslag ingevolge respectievelijk de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn moeten voldoen;
- het stelt vast dat Italië in gebreke is gebleven met het geven van uitvoering aan genoemde verplichtingen en dat zij, ondanks de ingebrekestelling van 25 april 1997, niet de nodige maatregelen heeft getroffen teneinde de Commissie in de gelegenheid te stellen de nakoming van deze verplichtingen na te gaan;
- het concludeert dat Italië geen uitvoering heeft gegeven aan datgene waartoe de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn verplichten.
20. De grieven, zo gaat de Commissie verder, richten zich derhalve niet primair tegen de afwezigheid van de actieprogramma's, de controles en het verslag, maar vooral tegen het feit dat deze niet voldoen aan de eisen van de richtlijn.
21. Ofschoon de termijn van twee maanden in het met redenen omkleed advies reeds lang verstreken was, heeft de Commissie de reactie, bij brief van 18 september 1998, van de Italiaanse autoriteiten zorgvuldig bestudeerd om na te gaan of deze gegevens bevatte op grond waarvan kan worden vastgesteld dat Italië inderdaad aan zijn verplichtingen ingevolge de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn had voldaan. Uit deze brief bleek dat de Italiaanse autoriteiten weliswaar enige maatregelen hadden getroffen, maar dat deze niet voldeden aan de eisen die de richtlijn daaraan stelt.
22. Wat de juridische basis van het standpunt van de Italiaanse regering aangaat, wijst de Commissie erop dat de procedure van artikel 226 EG niet alleen ertoe strekt de rechten van de lidstaten te beschermen, maar ook het object van de contentieuze procedure af te bakenen. In casu is de stelling onjuist, dat in het verzoekschrift de grieven zoals deze zijn uiteengezet in het met redenen omkleed advies, naderhand zijn gewijzigd. De bezwaren van de Commissie waren van meet af aan niet gericht tegen het volledig ontbreken van de voorgeschreven programma's, controles en rapportages, maar juist tegen het onvolledige en incorrecte karakter ervan. Daarmee is naar haar opvatting de Italiaanse regering bij de tenuitvoerlegging van de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn tekortgeschoten.
23. De Commissie wijst de stelling van de Italiaanse regering dat haar rechten als verwerende partij in de procedure zouden zijn geschonden, van de hand. Zij heeft geheel overeenkomstig de regels van de precontentieuze procedure de - overigens te laat ingediende - reactie op het met redenen omkleed advies bestudeerd. Toen bleek dat de aan haar overgelegde gegevens niet tot de conclusie konden leiden dat Italië zijn verplichtingen ingevolge de richtlijn voldoende en correct was nagekomen, heeft zij geheel overeenkomstig de normale gang van zaken in een inbreukprocedure het onderhavige verzoekschrift ingediend.
24. De Commissie voegt hieraan nog toe dat de inhoudelijke argumenten van de Italiaanse regering in haar verweerschrift inhoudelijk dezelfde zijn als die in haar brief van 18 september 1998. Dat wijst er volgens haar bepaald niet op dat de Italiaanse regering in casu in haar verweer belemmerd zou zijn.
b) Criteria voor de ontvankelijkheid
25. Voordat ik tot beoordeling van deze ontvankelijkheidsvraag overga, breng ik de vaste rechtspraak van het Hof in herinnering volgens welke de vraag of een lidstaat zijn verplichtingen is nagekomen, moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Het Hof kan met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden.
26. Het staat vast dat de Italiaanse regering met haar brief van 18 september 1998 te laat heeft gereageerd op het met redenen omkleed advies. Ik wil daaruit echter niet de consequentie trekken dat de daarin beschreven uitvoeringsmaatregelen ook tardief zouden zijn. Het enkele feit dat de Commissie ze heeft getoetst om na te gaan of daarmee voldaan was aan de verplichtingen die uit de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn voortvloeien en de omstandigheid dat de Commissie in het onderhavige geding geen punt heeft gemaakt van de mogelijke tardiviteit van deze maatregelen, geven mij aanleiding om aan te nemen dat de tijdigheid ervan in dit geding niet ter discussie staat. Dat geldt uiteraard niet voor de uitvoeringsmaatregelen die zijn genomen na genoemde brief van 18 september 1998.
27. Bij lezing van het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift valt onmiddellijk een opmerkelijk verschil op. Het advies is een kort document waarin de lidstaat Italië in betrekkelijk algemene bewoordingen wordt verweten dat de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 5, 6 en 10 niet zijn nagekomen. Wel verwijst het advies naar de schriftelijke reactie van de Italiaanse regering van 16 juli 1997 op de ingebrekestelling van 25 april 1997. Zij verbindt daaraan de conclusie dat deze informatie onvoldoende was om te kunnen vaststellen dat Italië aan de verplichtingen van de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn voldaan had. Het verzoekschrift gaat daarentegen gedetailleerd in op de maatregelen die Italië inmiddels had genomen en geeft aan op welke punten deze niet voldoen aan de eisen van de richtlijn. Onmiskenbaar verschuift het accent van, vooral, niet-nakomen naar, vooral, niet correct nakomen. Het is nu de vraag of deze accentverschuiving tot niet-ontvankelijkheid van de Commissie moet leiden.
28. Om te beginnen herinner ik aan de vaste rechtspraak van het Hof op dit terrein, zoals deze onder meer is verwoord in het arrest van 20 maart 1997, Commissie/Duitsland (punten 22-24):
22 In dit verband moet er om te beginnen aan worden herinnerd, dat de precontentieuze procedure ten doel heeft, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven [...].
23 Volgens vaste rechtspraak van het Hof [...] wordt het voorwerp van een beroep krachtens artikel 169 van het Verdrag afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Mitsdien kan het beroep niet op andere grieven worden gebaseerd dan die welke in het met redenen omkleed advies zijn genoemd [...].
24 Het Hof heeft bovendien beslist [...], dat het met redenen omkleed advies een duidelijke en gedetailleerde uiteenzetting moet bevatten van de gronden die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht, dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen."
29. Uit deze aangehaalde passages vloeit mijns inziens voort dat het met redenen omkleed advies ertoe strekt het object van de contentieuze procedure te omschrijven en af te bakenen. Die omschrijving en afbakening van hetgeen de betrokken lidstaat wordt verweten strekt mede tot de bescherming van diens rechten. In casu zullen wij dus moeten nagaan of het met redenen omkleed advies voldoende duidelijk en gedetailleerd is om het object van de procedure te definiëren en of het verzoekschrift binnen het aldus gedefinieerde object blijft.
30. Ik wil deze vragen als volgt beantwoorden. Het met redenen omkleed advies geeft het inhoudelijke kader aan waarbinnen het verzoekschrift aan het Hof moet blijven. Van niet-ontvankelijkheid is eerst sprake wanneer het verzoekschrift op meer of andere verplichtingen betrekking heeft dan die welke in het advies zijn omschreven. Met andere woorden, het met redenen omkleed advies bepaalt de grenzen waarbinnen het verzoekschrift moet blijven: geen andere verplichtingen, niet méér verplichtingen. Dit houdt niet in dat het verzoekschrift inhoudelijk volstrekt congruent zou moeten zijn met het advies: de grieven mogen beperkter zijn dan die welke in het met redenen omkleed advies zijn geformuleerd, mits zij dezelfde verplichtingen tot object hebben.
31. Dit vloeit ook voort uit de in artikel 226 EG omschreven procedure. Zij is naar haar aard voortschrijdend en dynamisch. Het is de Commissie die de lidstaat in gebreke stelt. Rekening houdend met de reactie van de lidstaat beslist zij vervolgens over het uitbrengen van het met redenen omkleed advies en over de inhoud ervan. In haar nadere reactie kan de lidstaat vervolgens weer op het advies ingaan. De Commissie kan dan mede op grond daarvan besluiten of zij tot de indiening van een verzoekschrift zal overgaan en welke van de aanvankelijke grieven zij daarin zal opnemen. In de loop van deze procedure kunnen de aanvankelijk bestaande grieven naar reikwijdte beperkter en ten aanzien van de verweten nalatigheden specifieker worden. In de praktijk blijkt vaak dat de omvang van de aanvankelijk verweten tekortkomingen in de loop van de procedure inkrimpt, omdat de lidstaten tot uitvoering van hun verplichtingen overgaan.
32. Uit het bovenstaande zijn twee criteria voor de ontvankelijkheid van het verzoekschrift af te leiden:
- het moet blijven binnen het door het met redenen omkleed advies gedefinieerde object;
- het moet, rekening houdend met de informatie door de betrokken lidstaat verschaft in de precontentieuze procedure, de verweten tekortkomingen voldoende nauwkeurig omschrijven.
Kortom, het verzoekschrift moet het redelijkerwijs voorzienbaar vervolg zijn op de in de precontentieuze procedure gevoerde dialoog tussen Commissie en lidstaat. Wordt aan deze eisen voldaan, dan kan er geen sprake zijn van een schending van de rechten van de verdediging. Ik voeg daaraan toe dat het Hof in de zaak Commissie/Duitsland bij de beoordeling van de ontvankelijkheid een vrij algemene aanduiding van de verweten tekortkomingen voldoende acht. Dit laat onverlet dat, zoals in die zaak ook is geschied, het weinig precieze karakter van de verwijten kan leiden tot verwerping van het beroep.
c) Beoordeling
33. Toegesneden op het onderhavige geval, slaagt de Italiaanse regering niet in haar algemene stelling dat het verzoekschrift niet-ontvankelijk zou zijn, omdat het verzoekschrift andere grieven zou behelzen dan die welke de Commissie in haar met redenen omkleed advies heeft aangevoerd.
34. Uit het verloop van de precontentieuze procedure blijkt het volgende:
- in de ingebrekestelling van 25 april 1997 verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek dat zij de verplichtingen voortvloeiende uit de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn niet is nagekomen;
- in haar reactie daarop, bij brief van 16 juli 1997, heeft de Italiaanse regering een omvangrijke documentatie overgelegd waaruit zou moeten blijken dat zij wel terdege uitvoering had gegeven aan genoemde verplichtingen;
- in het met redenen omkleed advies van 19 februari 1998 kwalificeert de Commissie deze informatie als incompleet wat betreft de geografische reikwijdte en inhoudelijk onvoldoende. Zij concludeert daaruit dat Italië niet behoorlijk heeft voldaan aan de verplichtingen van de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn;
- in haar uitgebreide volgende reactie van 18 september 1998, geeft de Italiaanse regering nogmaals weer welke gevolgen zij tot op dat moment aan de verplichtingen van de richtlijn heeft verbonden;
- aan de hand daarvan concludeert de Commissie dat de uitvoeringsmaatregelen van de Italiaanse autoriteiten nog steeds geografisch onvolledig en inhoudelijk onvoldoende zijn. Haar grieven in het verzoekschrift richten zich meer in het bijzonder op de nog resterende onvolledigheden en onvolkomenheden.
35. Ik leid hieruit af dat de Commissie met haar verzoekschrift is gebleven binnen het door het met redenen omkleed advies afgebakende object van de procedure. Weliswaar is het accent van de grieven verlegd van niet-(behoorlijke)-uitvoering naar onvolledige en onvolkomen uitvoering en zijn de grieven in hun omschrijving specifieker en nauwkeuriger geworden, doch de inhoudelijke essentie blijft dezelfde: Italië is tekortgeschoten bij de tenuitvoerlegging van de verplichtingen die uit de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn voortvloeien. De bezwaren zijn naar omvang minder groot geworden in de loop van de precontentieuze procedure, maar naar inhoud en strekking blijven zij dezelfde.
36. Derhalve concludeer ik tot verwerping van de stelling van de Italiaanse regering dat het beroep niet-ontvankelijk zou zijn.
37. Dit laat onverlet dat bij de beoordeling van de afzonderlijke grieven zal moeten worden nagegaan of zij voldoen aan de daaraan te stellen eisen van duidelijkheid en nauwkeurigheid.
2. Het rechtsgevolg van het arrest van 25 februari 1999
a) Argumenten van partijen
38. Bij arrest van 25 februari 1999 is de Italiaanse Republiek reeds veroordeeld wegens het niet-nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 3, lid 2, van de richtlijn. Italië had namelijk nagelaten kwetsbare gebieden aan te wijzen. Ter uitvoering van dat arrest is het wettelijk decreet nr. 152 van 11 mei 1999 uitgevaardigd. De Italiaanse regering stelt dat het ne bis in idem"-beginsel zich ertegen verzet dat de Commissie na de eerste procedure een tweede misbruikprocedure aanhangig maakt die in wezen dezelfde problematiek tot onderwerp heeft.
39. De Commissie acht deze opvatting van de Italiaanse regering in het licht van het arrest van 13 april 2000, Commissie/Spanje, onhoudbaar. In dit arrest werd het Koninkrijk Spanje veroordeeld wegens het niet opstellen van actieprogramma's als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn, nadat het al eerder door het Hof was veroordeeld wegens - onder meer - het niet aanwijzen van kwetsbare zones op grond van artikel 3 van de richtlijn. In dit verband verwijst de Commissie ook nog naar het arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje, ter zake van de niet-tijdige uitvoering van richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand.
b) Beoordeling
40. De Commissie en Italië verschillen hiermee fundamenteel van mening over de consequenties die voortvloeien uit de samenhang tussen de onderhavige zaak en de procedure die leidde tot het arrest van 25 februari 1999. Ik zie in dit verschil van mening aanleiding het geschil in een meer algemene context te plaatsen.
41. Bij milieurichtlijnen als de onderhavige, die ten doel hebben de bestaande belasting van het milieu met bepaalde stoffen te verminderen en, verdere verontreiniging te voorkomen en inmiddels teweeggebrachte schade ongedaan te maken, houden verplichtingen voor de lidstaten het nemen van een samenstel van maatregelen in. Deze maatregelen hangen onderling samen, en zij strekken zich over een lange periode uit. Alleen door een langdurig volgehouden inspanning kunnen de beoogde doelstellingen - in casu de verbetering van de waterkwaliteit door vermindering van de nitraatbelasting - worden bereikt.
42. De factor tijd speelt bij de tenuitvoerlegging van een richtlijn een grote rol. De door de richtlijn beoogde maatregelen moeten tijdig worden genomen om verdere schade te voorkomen. Zij moeten bovendien in de tijd op elkaar worden afgestemd om effectief te kunnen zijn. Voor deze onderlinge afstemming zijn actieprogramma's voorzien. Niet-naleving van de daarin neergelegde tijdschema's vormt een essentiële tekortkoming, die afbreuk doet aan het met de richtlijn beoogde nuttig effect.
43. Er zijn naar mijn oordeel vier belangrijke redenen te identificeren, waarom juist bij deze richtlijn de daadwerkelijke uitvoering van de erin voorziene acties door de lidstaten bijzondere aandacht verdient. In de eerste plaats beoogt deze richtlijn een verbetering van de milieukwaliteit onder tussen en binnen de lidstaten sterk verschillende omstandigheden. De bronnen van de waterverontreiniging door nitraten kunnen uiteenlopen, de intensiteit van de bestaande verontreiniging kan sterk verschillen en het absorptievermogen van de natuurlijke omgeving is niet overal gelijk. Derhalve kenmerkt de uitvoering van de richtlijn zich door een grote discretionaire ruimte voor de nationale, regionale en plaatselijke autoriteiten. In de tweede plaats dwingt de verwezenlijking van de met de richtlijn beoogde doelstellingen tot een samenstel van activiteiten die zich over een reeks van jaren uitstrekken. De implementatie van deze richtlijn is zeker niet voltooid met de omzetting ervan in nationale wet- of regelgeving. In de derde plaats zal de uitvoering van deze richtlijn soms verregaande beperkingen kunnen meebrengen voor bepaalde agrarische activiteiten, zoals de intensieve veehouderij of andere vormen van grondgebruik met een hoge nitraatbelasting. Het is niet uitgesloten dat de daaruit voortvloeiende weerstanden in kringen van belanghebbenden tot vertraging en onvolledigheid bij de uitvoering van de richtlijn zal leiden. In de vierde plaats raakt het verzekeren van een gelijk milieukwaliteitsniveau binnen de Gemeenschap het belang van de gelijkheid van concurrentieverhoudingen in de landbouwsector gemoeid. Als de lidstaten deze nitraatrichtlijn met grote verschillen in intensiteit zouden uitvoeren, zijn ernstige concurrentieverstoringen daarvan het gevolg.
44. Uit het voorgaande blijkt dat het toezicht op de uitvoering en naleving van de richtlijn weliswaar niet eenvoudig is, maar niettemin van vitaal belang voor de ermee beoogde doeleinden. Daarom introduceert de richtlijn een stelsel van actieprogramma's, controles en rapportages. Dat stelsel dient enerzijds te verzekeren dat, toegesneden op de plaatselijke omstandigheden, maatregelen tot stand komen die daadwerkelijk tot vermindering van de nitraatbelasting leiden. Anderzijds maakt het een effectief toezicht op de naleving van de richtlijn mogelijk.
45. In het licht van het bovenstaande ben ik van oordeel dat het niet-tijdig aanwijzen van kwetsbare zones als bedoeld in artikel 3, lid 2, van de richtlijn niet als rechtsgevolg kan hebben dat de betrokken lidstaat daarmee ontslagen is van zijn plicht uitvoering te geven aan de overige verplichtingen ingevolge de richtlijn. Dat zou neerkomen op een beloning voor het niet-tijdig uitvoeren van een deel van de richtlijn. In de hierboven in punt 39 aangehaalde rechtspraak heeft het Hof dit gevolg dan ook meermalen uitdrukkelijk afgewezen.
46. De stelling van de Italiaanse regering dat deze procedure inhoudelijk zou samenvallen met die welke aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 25 februari 1999 is al evenmin houdbaar. De verplichtingen vervat in artikel 3 van de richtlijn zijn inhoudelijk niet identiek aan die van de artikelen 5, 6 en 10.
47. Evenmin bestaat er naar mijn mening een zodanige inhoudelijke samenhang tussen deze verplichtingen dat het niet voldoen aan de aanwijzingsverplichting van artikel 3, noodzakelijkerwijs zou meebrengen dat de verplichtingen van de artikelen 5, 6 en 10 van de richtlijn onuitvoerbaar worden.
48. Het opstellen van de actieprogramma's bedoeld in artikel 5 van de richtlijn vindt in beginsel alleen plaats voor de aangewezen kwetsbare zones. Echter, indien de formele aanwijzing van die zones vertraging ondervindt, verhindert de richtlijn niet dat alvast de voorbereidingen voor het opstellen van actieprogramma's worden getroffen. De te late aanwijzing van de kwetsbare zones mag er, gelet op de in punt 39 aangehaalde rechtspraak, zeker niet toe leiden dat de termijn voor het opstellen van de actieprogramma's wordt verlengd tot twee jaar na de - te late - aanwijzing van de beschermde zones.
49. De controles die op grond van artikel 6 van de richtlijn moeten plaatsvinden zijn weliswaar gelieerd aan de kwetsbare zones, bedoeld in artikel 3, maar zij kunnen ook plaatsvinden zonder dat de zones zijn aangewezen. Sterker nog, uit artikel 6 kan worden afgeleid dat de aanwijzing van kwetsbare zones plaatsvindt op basis van eerdere controles als bedoeld in dat artikel.
50. De verplichting tot verslaglegging op grond van artikel 10 van de richtlijn kan zonder meer los worden gezien van de aanwijzing van kwetsbare zones.
V - Ten gronde
A - De grief met betrekking tot artikel 5 van de richtlijn
1. Argumenten van partijen
51. In haar verzoekschrift somt de Commissie een aantal elementen op waaruit naar haar opvatting moet blijken dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen ingevolge artikel 5 van de richtlijn niet is nagekomen:
- op het moment van het instellen van het beroep bij het Hof had Italië nog geen enkel actieprogramma vastgesteld dat voldoet aan de eisen van artikel 5 van de richtlijn;
- voor het overgrote deel van haar territoir, zo vloeit uit het arrest van 25 februari 1999 voort, had Italië geen kwetsbare zones aangewezen. Als gevolg daarvan konden ook geen actieprogramma's worden opgesteld, die passen bij de milieuomstandigheden waarvoor zij gelden;
- voor het midden en zuiden van Italië zijn geen maatregelen als bedoeld in bijlage III bij de richtlijn voorzien. Dat geldt met zoveel woorden voor de Abruzzi, Apulië en Calabrië en in de praktijk ook voor andere regio's;
- voor bepaalde regio's in het noorden van Italië (Piemonte, Lombardije, Veneto en Emilia-Romagna) zijn niet alle specifieke verplichtingen uit bijlage III in de actieprogramma's opgenomen;
- de initiatieven van de Italiaanse autoriteiten zijn te weinig samenhangend, dan wel te algemeen van aard.
52. De Commissie geeft vervolgens een overzicht van de wel in Italië genomen initiatieven. Deze zouden óf te weinig samenhang vertonen, óf te algemeen van aard zijn of onvolledig zijn. Zij zouden niet voldoen aan de eisen van artikel 5 van de richtlijn.
53. De Italiaanse regering wijst erop dat zij reeds kwetsbare zones had aangewezen in Piemonte, Lombardije, Veneto en Emilia-Romagna. Voor die zones waren actieprogramma's opgesteld. Voor de overige regio's waren geen actieprogramma's opgesteld, omdat daar geen kwetsbare zones waren aangewezen.
54. In repliek en dupliek spitst de discussie tussen de Commissie en de Italiaanse regering zich toe op het hierboven reeds besproken verweer van de Italiaanse regering dat het haar niet mogelijk was te voldoen aan artikel 5 van de richtlijn, voordat zij de kwetsbare zones had aangewezen.
2. Beoordeling
55. De beoordeling van deze grief kan, gelet op het voorgaande, kort zijn. In wezen komt zij op het volgende neer. Voor een gedeelte van het land - het midden en zuiden - hadden de Italiaanse autoriteiten aan het eind van de termijn gesteld in het met redenen omkleed advies, geen actieprogramma's vastgesteld. De Italiaanse regering betwist dit niet, doch voert in haar verweer aan dat de opstelling van programma's ook niet mogelijk was, aangezien geen kwetsbare zones waren aangewezen. Zoals ik hierboven in punt 45 al stelde, gaat dit verweer niet op. Voor de vier noordelijke regio's (Piemonte, Lombardije, Veneto en Emilia-Romagna) waren wel actieprogramma's opgesteld, doch deze voldoen naar het oordeel van de Commissie niet aan de door de richtlijn gestelde eisen, onder andere omdat een aantal door bijlage III bij de richtlijn geëiste maatregelen niet zijn opgenomen. De Italiaanse regering bestrijdt deze grief weliswaar met de kwalificatie dat zij tweeslachtig" en algemeen" zou zijn, maar zij betwist niet de juistheid van de vaststelling van de Commissie. Ook gaat zij niet in op de door de Commissie genoemde voorbeelden van maatregelen die ten onrechte ontbreken in de actieprogramma's. Onder deze omstandigheden staat het naar mijn oordeel voldoende vast dat de Italiaanse regering ook in de genoemde vier noordelijke regio's geen actieprogramma's heeft vastgesteld die voldoen aan de vereisten van de richtlijn.
B - De grief met betrekking tot artikel 6 van de richtlijn
1. Argumenten van partijen
56. De Commissie herinnert eraan dat artikel 6 de lidstaten verplicht de nitraatconcentraties te controleren. In het bijzonder voorziet de richtlijn in een eerste serie van controles in het jaar voorafgaande aan 20 december 1993 en daarna in een herhaling van die controles iedere 4 of 8 jaar, afhankelijk van de geconstateerde vervuiling.
57. Uit de informatie die de Italiaanse regering heeft verschaft, zou blijken dat ten minste in 5 regio's de controles niet overeenkomstig de richtlijn zijn uitgevoerd, dat in 5 andere regio's en 2 provincies de controles op een gedeeltelijk onbevredigende wijze zijn uitgevoerd en dat de informatie voor 3 regio's (Abruzzi, Apulië en Calabrië) volledig ontbreekt. Hiermee is Italië de verplichtingen op grond van artikel 6 van de richtlijn niet volledig nagekomen.
58. De Italiaanse regering is van oordeel dat het bij artikel 6 gaat om uitvoerende handelingen die niet los gezien mogen worden van de aanwijzing van de kwetsbare zones op grond van artikel 3. Het niet nakomen van artikel 6 kan, zo stelt zij, slechts bestaan voorzover dit niet nakomen een schending van artikel 3 van de richtlijn tot gevolg heeft, doordat geen kwetsbare zones worden aangewezen. De Commissie toont niet aan dat het onvolledige karakter van de controles heeft geleid tot schending van artikel 3. Subsidiair stelt de Italiaanse regering dat de grief van de Commissie ongegrond is, omdat zij in algemene termen en onnauwkeurig geformuleerd is en niet met gegevens is onderbouwd. Tot slot wijst zij erop dat de controles zijn uitgevoerd, met toepassing van bijlage IV, in het kader van de richtlijnen die in die bijlage worden genoemd.
59. De Commissie antwoordt in repliek dat de verplichting van artikel 6 een specifieke verplichting is die kan worden onderscheiden van de andere verplichtingen van de richtlijn. Een juiste toepassing van artikel 6 vereist dat de nationale autoriteiten zich houden aan de termijn en modaliteiten die in dit artikel zijn voorzien. Zij kunnen niet volstaan met de controles die zijn voorzien in de richtlijnen waarnaar in artikel 6 wordt verwezen en die zij hebben gemeld bij de Commissie op grond van richtlijn 91/692/EEG tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied. In het bijzonder stelt richtlijn 91/676 andere eisen aangaande de frequentie van bemonstering, het netwerk van bemonsteringspunten en de interpretatie en behandeling van de verkregen gegevens. De Commissie wijst er nog op dat richtlijn 91/692 later tot stand gekomen is dan richtlijn 91/676, maar dat zij niet verwijst naar die laatstgenoemde richtlijn. Kortom, de informatie die is verschaft op grond van richtlijn 91/692 is van geen enkele waarde voor de toepassing van richtlijn 91/676. Tot slot herinnert de Commissie er nog aan dat zij in de precontentieuze fase de Italiaanse autoriteiten heeft gevraagd aan te tonen dat de verplichting van artikel 6 werd nageleefd. De verschafte gegevens tonen aan dat zulks niet het geval is.
60. In haar dupliek stelt de Italiaanse regering dat de Commissie niet heeft gepreciseerd waarom in ten minste 5 regio's de richtlijn niet werd nageleefd. De Commissie had gedetailleerd moeten verwijzen naar de verschafte gegevens en moeten aangeven wat de lacunes zijn die voortvloeien uit die gegevens. Bovendien had de Commissie de niet-nakoming niet mogen afleiden uit het ontbreken van informatie. Artikel 6 houdt geen informatieplicht voor de lidstaten in. Uit bijlage V, punt 3, bij de richtlijn blijkt bovendien dat een lidstaat slechts een overzicht moet verstrekken van de controleresultaten.
2. Beoordeling
61. In haar primaire verweer tegen deze grief lijkt de Italiaanse regering ervan uit te gaan dat artikel 6 geen zelfstandige verplichting meebrengt voor een lidstaat, los van de aanwijzing van een kwetsbare zone. Dit verweer is evident in strijd met zowel de letter als de strekking van artikel 6. De controles, in de vorm van het nemen van monsters, moeten de gegevens verschaffen mede op grond waarvan de kwetsbare gebieden kunnen worden aangewezen. Naderhand vervullen deze controles een rol bij de beoordeling van de vooruitgang die wordt gemaakt bij het verwezenlijken van de doelstellingen van de richtlijn.
62. Evenmin aanvaardbaar vind ik de stelling van de Italiaanse regering dat, nu een specifieke informatieverplichting in artikel 6 van de richtlijn ontbreekt, de Commissie niet de niet-nakoming van dit artikel had mogen afleiden uit het ontbreken van informatie. In het kader van de precontentieuze procedure van artikel 226 EG kan de Commissie van de lidstaten alle informatie verlangen die nodig is om na te gaan of een lidstaat zijn verplichtingen krachtens het Verdrag nakomt. De lidstaten zijn verplicht deze informatie te geven om het de Commissie mogelijk te maken haar toezichthoudende taken te vervullen, die artikel 211 EG haar opdraagt. Indien een lidstaat in het kader van de procedure van artikel 226 EG de van hem gevraagde informatie over de naleving van zijn verplichtingen niet kan of wil geven binnen de daarvoor gestelde termijn, mag de Commissie daaruit afleiden dat betrokken lidstaat niet aan zijn verplichtingen voldoet. Immers alleen op basis van een volledige en correcte informatie kan de Commissie in de verschillende fasen van de precontentieuze procedure vaststellen dat de betrokken lidstaat alsnog aan zijn verplichtingen krachtens het Verdrag voldoet.
63. Meer belang hecht ik aan het verweer van de Italiaanse regering dat de grief van de Commissie - te - algemeen is, onvoldoende nauwkeurig en niet is onderbouwd. De Commissie specificeert niet waaruit blijkt dat ten minste in 5 Italiaanse regio's de controles niet overeenkomstig de richtlijn zijn uitgevoerd, noch dat in 5 andere regio's en 2 provincies de controles op een gedeeltelijk onbevredigende wijze zijn uitgevoerd. Uit mijn beschouwing hierboven, in de punten 33 en volgende, vloeit voort dat de Commissie, indien zij een lidstaat een onvoldoende en onvolledige niet-nakoming van zijn verplichtingen verwijt, dat verwijt voldoende duidelijk en gedetailleerd moet motiveren. Daarin schiet het verzoekschrift tekort. Het bevat geen gegevens die nauwkeurig en duidelijk genoeg zijn om op basis daarvan te kunnen toetsen of in de betrokken regio's de controleverplichtingen onvoldoende en onvolledig zijn nagekomen. Daarom acht ik deze grief ongegrond voorzover deze zich richt tegen de onjuiste, c.q. gedeeltelijk onbevredigende naleving van artikel 6 van de richtlijn in de regio's Ligurië, Lombardije, Venetië, Marche en Campanië, respectievelijk Piemonte, Umbrië, Lazio, Molise, Sicilië, alsmede de provincies Trente en Bolzano.
64. Dat ligt anders voorzover de grief wegens niet-nakoming is gericht op de controles in de regio's Abruzzi, Apulië en Calabrië. De Commissie merkt op, onweersproken door de Italiaanse regering, dat over deze regio's informatie volledig ontbreekt. De Italiaanse regering voert evenmin aan dat de door artikel 6 vereiste controles in genoemde regio's wel zouden zijn uitgevoerd, noch dat daar die controles niet verplicht zijn. Ik leid hieruit af dat de grief ten aanzien van de controles in deze drie regio's voldoende duidelijk is alsook gefundeerd is.
65. Tussen de Commissie en de Italiaanse regering bestaat nog een verschil van inzicht over de vraag of lidstaten kunnen volstaan met de controles die zijn voorzien in de richtlijnen, die zijn genoemd in artikel 6, lid 1, sub a-i en ii, van de richtlijn en die moeten worden gemeld aan de Commissie overeenkomstig richtlijn 91/692. Ik ben het eens met de Commissie, voorzover zij stelt dat uit genoemd artikel 6 voldoende blijkt dat niet met de in de andere richtlijnen voorziene controles kan worden volstaan. De tekst van artikel 6 kan op dit punt niet anders worden begrepen. Deze vaststelling doet overigens niet af aan mijn bevinding in punt 63.
66. Gelet op het bovenstaande stel ik vast dat Italië, door geen uitvoering te geven aan artikel 6 van de richtlijn in de regio's Abruzzi, Apulië en Calabrië, haar verplichtingen op grond van dit artikel, in samenhang met bijlage IV, niet is nagekomen en dat het beroep ten aanzien van artikel 6 voor het overige moet worden verworpen.
C - De grief met betrekking tot artikel 10 van de richtlijn
1. Argumenten van partijen
67. Volgens artikel 10 van de richtlijn zijn de lidstaten verplicht elke vier jaar een verslag uit te brengen. Het eerste verslag, dat de eerste periode van vier jaar omvat, had voor 20 juni 1996 aan de Commissie moeten worden toegezonden. Het verslag behoort alle informatie te bevatten, die is opgesomd in bijlage V. Vóór de genoemde datum heeft de Italiaanse regering geen verslag gestuurd.
68. Volgens de Commissie was de documentatie welke de Italiaanse regering in haar reactie op de ingebrekestelling bij brief van 16 juli 1997 aan haar zond, incompleet en inhoudelijk onvoldoende.
69. Het verslag dat op 18 september 1998 is toegezonden voldoet evenmin aan de eisen van de richtlijn. De Commissie noemt vier gebreken:
- het verslag is geografisch onvolledig;
- er ontbreekt een gedetailleerde kaart van de (mogelijk) verontreinigde wateren en kwetsbare zones, die is voorzien in punt 2 van bijlage V;
- voor bijna de helft van de regio's ontbreekt een indicatie van de resultaten van de controles van de nitraatconcentraties;
- het overzicht dat wordt gegeven van de actieprogramma's is onvoldoende. Het geeft slechts een weergave van bepaalde maatregelen en dan bovendien nog slechts voor enkele regio's. Een systematische weergave van de onderwerpen genoemd in punt 4 van bijlage V ontbreekt.
70. De Commissie leidt hieruit af dat Italië niet heeft voldaan aan zijn verplichting tijdig een verslag uit te brengen dat voldoet aan de eisen van de richtlijn.
71. De Italiaanse regering is daarentegen van mening dat zij in het verslag een samenvattend kader heeft gegeven van de geconstateerde verontreinigingen door nitraten en van de genomen maatregelen. Het relatief beknopte karakter van het verslag is, zo vervolgt zij, niet in strijd met de eisen van bijlage V.
2. Beoordeling
72. Mijns inziens staat voorop dat tussen partijen onbestreden is dat de Italiaanse regering niet tijdig, dat wil zeggen vóór 20 juni 1996, een verslag aan de Commissie heeft gezonden. Reeds hiermee staat naar mijn oordeel de schending van artikel 10 van de richtlijn vast. Daarbij komt het volgende. Bij brief van 18 september 1998 - dus ruim na verloop van de door de richtlijn gestelde termijn - heeft Italië alsnog een verslag aan de Commissie doen toekomen. Bijlage V bij de richtlijn geeft nauwkeurig aan welke informatie het verslag dient te bevatten. De Commissie geeft in haar verzoekschrift, eveneens nauwkeurig, aan welke informatie ontbreekt. De Italiaanse regering betwist dit niet, maar voert in haar verweer onder meer aan dat een samenvattend kader kan volstaan en dat artikel 10 en bijlage V onvoldoende precies zijn om daarop een niet-nakoming te baseren. Het moge duidelijk zijn dat ik het met die argumentatie niet eens ben.
73. Mitsdien stel ik vast dat de Italiaanse regering, door niet tijdig en overigens incompleet en onvoldoende verslag uit te brengen aan de Commissie, de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 10 van de richtlijn, in samenhang met bijlage V, niet heeft nagekomen.
VI - Kosten
74. Uit het voorgaande blijkt dat ik de grieven van de Commissie voor het overgrote deel gegrond acht. Slechts op één, beperkt, punt geef ik in overweging het beroep te verwerpen. Dit zo zijnde is het mijns inziens redelijk de Italiaanse Republiek voor het geheel in de kosten te veroordelen.
VII - Conclusie
75. In het licht van de hier weergegeven feiten en omstandigheden geef ik het Hof in overweging:
1) Het beroep te verwerpen voorzover het zich richt op de naleving van artikel 6 van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, in de regio's Ligurië, Lombardije, Venetië, Marche en Campanië, respectievelijk Piemonte, Umbrië, Lazio, Molise, Sicilië, alsmede de provincies Trente en Bolzano.
2) Voor het overige te verklaren dat de Republiek Italië
- door na te laten de nodige maatregelen te treffen ter uitvoering van de artikelen 5, 6 en 10 van richtlijn 91/676/EEG,
- of, in ieder geval, door na te laten de Commissie over deze maatregelen te informeren,
haar verplichtingen ingevolge bedoelde richtlijn niet is nagekomen.
3) De Republiek Italië ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de proceskosten te veroordelen.