62001CJ0405_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-405/01,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Tribunal Supremo, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española
y
Administración del Estado,
con intervención de:
Asociación de Navieros Españoles (ANAVE),
una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 39 CE y de los artículos 1 y 4 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por el Sr. G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente, los Sres. J.-P. Puissochet, M. Wathelet (Ponente), R. Schintgen y C.W.A. Timmermans, Presidentes de Sala, y los Sres. C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann y V. Skouris, las Sras. F. Macken y N. Colneric y los Sres. S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues y A. Rosas, Jueces;
Abogado General: Sra. C. Stix-Hackl;
Secretaria: Sra. M.-F. Contet, administradora principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre del Gobierno español, por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente;
- en nombre del Gobierno danés, por los Sres. J. Molde y J. Bering Liisberg, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. W.-D. Plessing y R. Stüwe, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno griego, por las Sras. E.-M. Mamouna y S. Chala, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno francés, por el Sr. G. de Bergues y las Sras. A. Colomb y C. Bergeot-Nunes, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Fiengo, avvocato dello Stato;
- en nombre del Gobierno noruego, por el Sr. H. Seland, en calidad de agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. I. Martínez del Peral y el Sr. D. Martin, en calidad de agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de la parte demandada en el litigio principal y del Gobierno español, representados por la Sra. N. Díaz Abad; del Gobierno alemán, representado por el Sr. M. Lumma, en calidad de agente; del Gobierno griego, representado por la Sra. E.-M. Mamouna; del Gobierno francés, representado por el Sr. G. de Bergues y la Sra. C. Bergeot-Nunes, y de la Comisión, representada por la Sra. I. Martínez del Peral y el Sr. H. Kreppel, en calidad de agente, expuestas en la vista de 21 de enero de 2003;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de junio de 2003;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante auto de 4 de octubre de 2001, recibido en el Tribunal de Justicia el 15 de octubre siguiente, el Tribunal Supremo planteó, con arreglo al artículo 234 CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 39 CE y de los artículos 1 y 4 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77).
2 Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso de anulación interpuesto por el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (en lo sucesivo, «Colegio de Oficiales») contra el Real Decreto 2062/1999, por el que se regula el nivel mínimo de formación en profesiones marítimas, de 30 de diciembre de 1999 (BOE de 21 de enero de 2000; en lo sucesivo, «Real Decreto 2062/1999»).
Marco jurídico
Disposiciones comunitarias
3 En virtud del artículo 39 CE:
«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
3. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, la libre circulación de los trabajadores implicará el derecho:
a) de responder a ofertas efectivas de trabajo;
b) de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros;
c) de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales;
d) de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos de aplicación establecidos por la Comisión.
4. Las disposiciones del presente artículo no serán aplicables a los empleos en la administración pública.»
4 Por otra parte, el artículo 1 del Reglamento nº 1612/68 establece lo siguiente:
«1. Todo nacional de un Estado miembro, sea cual fuere su lugar de residencia, tendrá derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena [y] a ejercerla en el territorio de otro Estado miembro, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que regulan el empleo de los trabajadores nacionales de dicho Estado.
2. En particular se beneficiará en el territorio de otro Estado miembro de las mismas prioridades que los nacionales de dicho Estado en el acceso a los empleos disponibles.»
5 El artículo 4 del mismo Reglamento prevé:
«1. Las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limiten el empleo de extranjeros en número o porcentaje, por empresa, rama de actividad, región o a escala nacional, no serán aplicables a los nacionales de los otros Estados miembros.
2. Cuando en un Estado miembro la concesión de beneficios de cualquier naturaleza a las empresas, esté subordinada al empleo de un porcentaje mínimo de trabajadores nacionales, los nacionales de otros Estados miembros se contarán como trabajadores nacionales, salvo lo dispuesto en la Directiva del Consejo de 15 de octubre de 1963 [...].»
Disposiciones internacionales
6 La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, contiene, en su parte VII, titulada «Alta mar», sección I, titulada «Disposiciones generales», que agrupa los artículos 86 a 115, disposiciones generales sobre la navegación en alta mar.
7 Los artículos 91, apartado 1, 92, apartado 1, 94, apartados 1 a 3, y 97, apartados 1 y 2, de esta Convención establecen en particular:
«Artículo 91
Nacionalidad de los buques
1. Cada Estado establecerá los requisitos necesarios para conceder su nacionalidad a los buques, para su inscripción en un registro en su territorio y para que tengan el derecho de enarbolar su pabellón. Los buques poseerán la nacionalidad del Estado cuyo pabellón estén autorizados a enarbolar. Ha de existir una relación auténtica entre el Estado y el buque.
[...]
Artículo 92
Condición jurídica de los buques
1. Los buques navegarán bajo el pabellón de un solo Estado y, salvo en los casos excepcionales previstos de modo expreso en los tratados internacionales o en esta Convención, estarán sometidos, en alta mar, a la jurisdicción exclusiva de dicho Estado. [...]
[...]
Artículo 94
Deberes del Estado del pabellón
1. Todo Estado ejercerá de manera efectiva su jurisdicción y control en cuestiones administrativas, técnicas y sociales sobre los buques que enarbolen su pabellón.
2. En particular, todo Estado:
[...]
b) ejercerá su jurisdicción de conformidad con su Derecho interno sobre todo buque que enarbole su pabellón y sobre el capitán, oficiales y tripulación, respecto de las cuestiones administrativas, técnicas y sociales relativas al buque.
3. Todo Estado tomará, en relación con los buques que enarbolen su pabellón, las medidas necesarias para garantizar la seguridad en el mar [...]
[...]
Artículo 97
Jurisdicción penal en caso de abordaje o cualquier otro incidente de navegación
1. En caso de abordaje o cualquier otro incidente de navegación ocurrido a un buque en alta mar que implique una responsabilidad penal o disciplinaria para el capitán o para cualquier otra persona al servicio del buque, sólo podrán incoarse procedimientos penales o disciplinarios contra tales personas ante las autoridades judiciales o administrativas del Estado del pabellón o ante las del Estado de que dichas personas sean nacionales.
2. En materia disciplinaria, sólo el Estado que haya expedido un certificado de capitán o un certificado de competencia o una licencia podrá [...] decretar el retiro de esos títulos, incluso si el titular no es nacional del Estado que los expidió.»
Disposiciones nacionales
8 La Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, de 24 de noviembre de 1992 (BOE de 25 de noviembre de 1992; en lo sucesivo, «Ley 27/1992») prevé, en su artículo 77, titulado «Dotaciones de los buques», lo siguiente:
«1. El número de miembros de la dotación de los buques y sus condiciones de capacitación profesional deben ser las adecuadas para garantizar en todo momento la seguridad de la navegación y del buque, teniendo en cuenta sus características técnicas y de explotación, en los términos que reglamentariamente se establezcan.
2. Asimismo, se determinarán reglamentariamente las condiciones de nacionalidad de las dotaciones de los buques, si bien los ciudadanos de Estados miembros de la Comunidad Económica Europea podrán acceder a partir del momento de entrada en vigor de esta Ley a los empleos en las dotaciones de los buques que no impliquen el ejercicio, aunque sólo sea de manera ocasional, de funciones públicas, que quedará reservado a ciudadanos españoles.»
9 De la Disposición Adicional decimoquinta de la Ley 27/1992, titulada «Registro especial de buques y empresas navieras», se desprende que el capitán y el primer oficial de los buques inscritos en el Registro especial creado en virtud de dicha disposición deben tener la nacionalidad española. Este Registro afecta únicamente a los buques de las empresas navieras que tengan el centro efectivo de control en Canarias, o que, teniéndolo en el resto de España o en el extranjero, cuenten con un establecimiento o representación permanente en Canarias, a través del cual vayan a ejercer los derechos y a cumplir las obligaciones atribuidas a las mismas por la legislación vigente. Únicamente pueden inscribirse en dicho Registro los buques civiles aptos para la navegación con un propósito mercantil, excluidos los dedicados a la pesca, de un tamaño mínimo de 100 toneladas.
10 El artículo 8 del Real Decreto 2062/1999, titulado «Normas específicas sobre reconocimiento de títulos profesionales de ciudadanos de la Unión Europea con titulaciones expedidas por uno de estos Estados», dispone:
«1. La Dirección General de la Marina Mercante podrá reconocer directamente a los ciudadanos de la Unión Europea los títulos profesionales o certificados de especialidad expedidos por uno de dichos Estados, conforme a las disposiciones nacionales de aplicación.
2. El reconocimiento de un título profesional, formalizado a través de la expedición de una tarjeta profesional de marina mercante, se precisará para acceder directamente a los empleos de las dotaciones de los buques mercantes españoles, excepto en el ejercicio de empleos que impliquen o puedan implicar ejercicio de funciones públicas atribuidas legalmente a españoles, como el capitán, patrón o primer oficial de puente, que quedarán reservados a ciudadanos españoles.
3. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los ciudadanos de la Unión Europea que posean un título expedido por un Estado miembro, podrán ejercer el mando de buques mercantes de arqueo bruto inferior a 100 GT, que transporten carga o menos de 100 pasajeros, que operen exclusivamente entre puertos o puntos situados en zonas en que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción y cuando se acredite por el interesado la existencia del derecho de reciprocidad del Estado de su nacionalidad respecto a ciudadanos españoles.»
11 Diversas disposiciones de Derecho español atribuyen a los capitanes de buques de la marina mercante funciones públicas, como funciones de seguridad y policía, de fe pública o relativas al estado civil.
12 En este sentido, respecto a las funciones de seguridad y justicia, en virtud de los artículos 110, 116, apartado 3, letra f), y 127 de la Ley 27/1992, los capitanes pueden adoptar, con carácter extraordinario, cuantas medidas de policía estimen necesarias para el buen régimen de a bordo en caso de peligro. El incumplimiento de éstas y otras medidas y órdenes constituye una infracción grave. El capitán debe consignar en el diario de navegación las infracciones contra esta Ley.
13 Según el artículo 610 del Código de Comercio, es inherente al cargo de capitán la facultad de imponer penas correccionales a los que dejen de cumplir sus órdenes o falten a la disciplina, instruyendo, sobre los delitos cometidos a bordo en la mar, la correspondiente sumaria, que entregará a las autoridades que de ella deban conocer, en el primer puerto a que arribe.
14 En virtud del artículo 700 del Código de Comercio, en todo lo relativo a la conservación del orden y policía a bordo, los pasajeros se someterán a las disposiciones del capitán, sin distinción alguna.
15 Además, por lo que respecta a la fe pública o al registro de hechos determinantes del estado civil, del artículo 52 del Código Civil se desprende que el capitán puede, en determinadas circunstancias, autorizar matrimonios y, en virtud de los artículos 722 y 729 del mismo Código, autorizar testamentos y, si el testador falleciera a bordo, custodiar y entregar el testamento a la autoridad marítima local.
16 Con arreglo al artículo 19 de la Ley de Registro Civil, la inscripción de nacimiento, matrimonio o defunción ocurridos, entre otros, en el curso de un viaje marítimo podrá practicarse por las autoridades o funcionarios que señale el Reglamento. Los reconocimientos hechos en dichas actas de nacimiento tienen el mismo valor que los hechos en la inscripción.
17 Según el artículo 71 del Reglamento del Registro Civil, el acta en cuya virtud puede practicarse la inscripción de nacimiento, matrimonio o defunción, será autorizada, si los hechos ocurren en el curso de un viaje marítimo, por el capitán del buque. El artículo 72 del mismo Reglamento prevé que el capitán tiene los mismos deberes y facultades que el encargado del Registro respecto a la comprobación de nacimiento, filiación, defunción o aborto y para la licencia de entierro.
18 En virtud del artículo 705 del Código de Comercio, en caso de muerte de un pasajero durante el viaje, el capitán debe emitir el certificado de defunción y, después de veinticuatro horas, está autorizado para tomar respecto del cadáver las disposiciones que exijan las circunstancias.
19 Según el artículo 627 del Código de Comercio, el primer oficial sustituirá al capitán y asumirá todas sus atribuciones, obligaciones y responsabilidades, en caso de que éste esté imposibilitado.
El litigio principal
20 El Colegio de Oficiales interpuso un recurso de anulación ante el Tribunal Supremo contra determinadas disposiciones del Real Decreto 2062/1999.
21 Según el Colegio de Oficiales, este Decreto, en particular su artículo 8, apartado 3, vulnera los intereses colectivos de los oficiales de la marina mercante española y es contrario al artículo 77 de la Ley 27/1992 y a la Disposición Adicional decimoquinta de esta Ley al reconocer a los nacionales de otros Estados miembros la posibilidad de ejercer el mando de determinados buques españoles.
22 El Tribunal Supremo, después de constatar que los capitanes y primeros oficiales de los buques mercantes desempeñan ocasionalmente funciones públicas relacionadas con facultades de policía o que en España se reservan habitualmente a funcionarios, se plantea si el hecho de que un Estado miembro reserve tales empleos a sus nacionales es compatible con el artículo 39 CE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
23 Según dicho órgano jurisdiccional, si tal medida debe considerarse compatible con el Derecho comunitario, el artículo 77, apartado 2, de la Ley 27/1992, la Disposición Adicional decimoquinta de esta Ley y el artículo 8, apartado 2, del Real Decreto 2062/1999, que reservan a los nacionales españoles los empleos de capitán y primer oficial de los buques mercantes que naveguen bajo pabellón español deben considerarse lícitos. Con mayor razón, por tanto, lo será también el artículo 8, apartado 3, del Real Decreto 2062/1999, que abre a los nacionales de otros Estados miembros el acceso a los empleos de capitán y primer oficial en determinadas condiciones y respecto a determinados buques de la marina mercante española.
24 El Tribunal Supremo observa, a este respecto, que una excepción a la medida que reserva los empleos de capitán y primer oficial a los nacionales del Estado de pabellón como la prevista en el artículo 8, apartado 3, del Real Decreto 2062/1999 puede justificarse por las escasas ocasiones que tienen los capitanes y primeros oficiales de ejercer efectivamente las funciones públicas que les han atribuido cuando están destinados en buques de pequeño tamaño que apenas se alejan de la costa.
25 Por otra parte, en el caso de que los Estados miembros no puedan mantener una medida que reserva los empleos de capitán y primer oficial en buques que enarbolen su pabellón a sus nacionales y estén obligados a permitir el acceso de los nacionales de otros Estados miembros, en determinadas circunstancias, a estos empleos, el Tribunal Supremo se pregunta si puede subordinarse esta posibilidad, de conformidad con el Derecho comunitario, a una condición de reciprocidad, tal como está previsto en el artículo 8, apartado 3, del Real Decreto 2062/1999.
26 En estas circunstancias, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
«1) El artículo 39 [...] CE y los artículos 1 y 4 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre, relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad, ¿permiten a un Estado miembro la posibilidad de reservar los empleos de capitán y primer oficial de sus buques mercantes a sus propios nacionales? Si la respuesta es afirmativa, ¿tal reserva puede formularse en términos absolutos (para todo tipo de buques mercantes) o sólo es válida en aquellos casos en que previsible y razonablemente pueda ser necesario el ejercicio efectivo, por parte de los capitanes o primeros oficiales a bordo, de determinadas funciones públicas?
2) Si las normas internas de un Estado miembro exceptúan de la reserva de aquellos empleos a favor de sus nacionales determinados supuestos de navegación comercial (en atención a factores tales como el arqueo bruto del buque, la carga o el número de pasajeros y las características de las travesías) y permiten, respecto de ellos, el acceso de ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea a los correspondientes empleos, ¿cabe someter este acceso a la condición de reciprocidad?»
27 Con carácter preliminar, debe recordarse que los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 1612/68 no hacen sino explicitar y aplicar los derechos que ya se derivan del artículo 39 CE. Por consiguiente, este último artículo contiene las únicas normas pertinentes en el presente asunto (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de febrero de 1994, Scholz, C-419/92, Rec. p. I-505, apartado 6).
Sobre la primera cuestión
28 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 39 CE, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que autoriza a un Estado miembro a reservar a sus nacionales los empleos de capitán y primer oficial de los buques mercantes que enarbolan su pabellón y si, a este respecto, debe tenerse en cuenta el hecho de que, en determinados tipos de navegación, el ejercicio por parte del capitán o el primer oficial de funciones propias de la administración pública en el sentido del artículo 39 CE, apartado 4, es limitado y ocasional.
Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia
29 Los Gobiernos español, danés, alemán, griego, francés e italiano, así como la Comisión, coinciden en considerar que los empleos de capitán y de primer oficial de la marina mercante que enarbolan el pabellón de un Estado miembro pueden reservarse a los nacionales de este Estado de conformidad con el artículo 39 CE, apartado 4, en la medida en que sus titulares, en virtud de la normativa nacional de dicho Estado y de varios instrumentos internacionales, como la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, pueden ejercer funciones propias de la «administración pública» en el sentido de esta disposición, tal como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia, y relativas al mantenimiento de la seguridad, al ejercicio de facultades de policía, a la fe pública y al registro de hechos determinantes del estado civil.
30 Estos Gobiernos justifican su punto de vista invocando los mayores riesgos potenciales existentes en alta mar y el hecho de que el buque se halla lejos del alcance de las autoridades públicas, por lo que necesita la presencia a bordo de un representante del poder público, investido de poder de decisión, en la persona del capitán.
31 Los mencionados Gobiernos añaden que las sentencias de 29 de octubre de 1998, Comisión/España (C-114/97, Rec. p. I-6717), apartado 33, y de 31 de mayo de 2001, Comisión/Italia (C-283/99, Rec. p. I-4363), apartado 25, de las que se desprende que el concepto de «empleos en la administración pública» no abarca los empleos al servicio de un particular o de una persona jurídica privada, carecen de pertinencia, pese a que el capitán de un buque mercante está empleado por una naviera privada. Efectivamente, según los Gobiernos noruego, griego y francés, así como la Comisión, lo fundamental, aun cuando no exista una vinculación orgánica con la administración, es que se hayan atribuido al capitán las facultades necesarias para el ejercicio del poder público en aras de los intereses generales del Estado, lo cual responde, como afirma también el Gobierno alemán, al concepto funcional de administración pública en que se basa la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
32 Sin embargo, el Gobierno español considera que el hecho de reservar los empleos de capitán y primer oficial de los buques mercantes que enarbolan el pabellón de un Estado miembro a los nacionales de dicho Estado únicamente es conforme al artículo 39 CE, apartado 4, si el ejercicio efectivo de funciones públicas es previsible y razonable. Según este Gobierno, ello justifica el artículo 8, apartado 3, del Real Decreto 2062/1999, por el que se autoriza a nacionales de otros Estados miembros a ejercer el mando de buques españoles de tamaño pequeño o mediano, con un radio de acción limitado, que circulan en el interior del territorio jurisdiccional español, de forma que puede demorarse ligeramente la adopción de actos que impliquen el ejercicio del poder público. Se trata de buques que operan principalmente en el sector del ocio y turismo.
33 Por el contrario, los Gobiernos danés, griego, francés e italiano, así como la Comisión, alegan que, en la medida en que, en un Estado miembro, se hayan atribuido al capitán prerrogativas de poder público, la reserva prevista en el artículo 39 CE, apartado 4, puede invocarse con independencia del tamaño del buque, del número de pasajeros, del itinerario, proximidad del territorio nacional o de la probabilidad de que el capitán ejerza efectivamente las funciones públicas de que se trata, que pueden ejercerse en cualquier tipo de buque y en cualquier momento, cuando la situación a bordo lo exija.
34 Tras señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 39 CE, apartado 4, que constituye una excepción al principio de libre circulación de trabajadores, debe interpretarse de forma estricta (véase, en particular, la sentencia de 12 de febrero de 1974, Sotgiu, 152/73, Rec. p. 153), el Gobierno noruego se pregunta si las funciones públicas tradicionalmente asignadas a los capitanes de buque bastan para afirmar que un capitán participa directa o indirectamente en el ejercicio del poder público en la actualidad. El Gobierno noruego señala que, debido a las posibilidades técnicas actuales, la necesidad de hacer uso de dichas atribuciones es menor que antes, cuando las travesías duraban más tiempo y era más difícil obtener instrucciones de las autoridades nacionales. Además, en la actualidad más de la mitad de los buques enarbolan pabellones de conveniencia, sin que el hecho de que ni la tripulación ni el capitán de estos buques posean la nacionalidad del Estado del pabellón haya provocado, en general, mayores problemas.
35 Con carácter subsidiario, los Gobiernos español, griego, francés e italiano consideran que un Estado miembro puede reservar los empleos de capitán y primer oficial a sus propios nacionales sobre la base del artículo 39 CE, apartado 3.
36 A este respecto, la Comisión responde que el artículo 39 CE, apartado 3, únicamente es aplicable a los individuos cuyo comportamiento personal pone en peligro el orden público o la seguridad pública. De este modo, no puede invocarse esta disposición para excluir a toda una profesión de la aplicación del principio de libre circulación de personas alegando que sus miembros deben mantener a bordo el orden público y la seguridad (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 42). El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36), confirma este análisis.
Respuesta del Tribunal de Justicia
37 Con carácter preliminar, debe recordarse que el artículo 39 CE, apartados 1 a 3, consagra el principio de libre circulación de trabajadores y la abolición de toda discriminación por razón de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros. El artículo 39 CE, apartado 4, establece, no obstante, que las disposiciones de dicho artículo no serán aplicables a los empleos en la administración pública.
38 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de administración pública a efectos del artículo 39 CE, apartado 4, debe interpretarse y aplicarse uniformemente en toda la Comunidad y no es posible por tanto dejarlo a la absoluta discreción de los Estados miembros (véanse, en particular, las sentencias Sotgiu, antes citada, apartado 5, y de 17 de diciembre de 1980, Comisión/Bélgica, 149/79, Rec. p. 3881, apartados 12 y 18).
39 Esta disposición se refiere a los empleos que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las demás entidades públicas y que suponen pues, por parte de sus titulares, la existencia de una relación particular de solidaridad con el Estado, así como la reciprocidad de derechos y deberes que son el fundamento del vínculo de nacionalidad (sentencias Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 10, y de 2 de julio de 1996, Comisión/Grecia, C-290/94, Rec. p. I-3285, apartado 2).
40 En cambio, la excepción prevista en el artículo 39 CE, apartado 4, no se aplica a los empleos que, a pesar de depender del Estado o de otros organismos públicos, no implican sin embargo ninguna participación en las actividades que competen a la administración pública propiamente dicha (sentencias antes citadas Comisión/Bélgica, apartado 11, y Comisión/Grecia, apartado 2) ni, a fortiori, los empleos al servicio de un particular o de una persona jurídica privada, cualesquiera que sean las funciones del empleado (sentencias antes citadas Comisión/España, apartado 33, y Comisión/Italia, apartado 25).
41 Se desprende también de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, como excepción a la norma fundamental de libre circulación y de no discriminación de los trabajadores comunitarios, el artículo 39 CE, apartado 4, debe recibir una interpretación que limite su alcance a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses que esta disposición permite proteger por los Estados miembros (véase, en particular, la sentencia de 16 de junio de 1987, Comisión/Italia, 225/85, Rec. p. 2625, apartado 7).
42 En el presente asunto, debe señalarse que el Derecho español otorga a los capitanes y primeros oficiales de buques mercantes que enarbolan el pabellón español, por una parte, prerrogativas relacionadas con el mantenimiento de la seguridad y el ejercicio de facultades de policía, especialmente en caso de peligro a bordo, acompañadas, en su caso, de facultades de instrucción, coercitivas o sancionadoras, que van más allá de la simple contribución al mantenimiento de la seguridad pública a la que cualquier particular está obligado y, por otra parte, atribuciones en materia de fe pública y de estado civil, que no pueden deducirse de las meras necesidades de mando del buque. Tales funciones constituyen una participación en el ejercicio de prerrogativas de poder público en aras de la protección de los intereses generales del Estado del pabellón.
43 El hecho de que los capitanes sean empleados de una persona física o jurídica de Derecho privado no descarta, por sí mismo, la aplicabilidad del artículo 39 CE, apartado 4, puesto que está demostrado que, para cumplir las funciones públicas que se les ha encomendado, los capitanes actúan como representantes del poder público, en aras de los intereses generales del Estado de pabellón.
44 No obstante, la aplicación de la excepción a la libre circulación de trabajadores, prevista en el artículo 39 CE, apartado 4, no puede justificarse por el mero hecho de que el Derecho nacional atribuye prerrogativas de poder público a los titulares de los empleos controvertidos. Además, es necesario que dichos titulares ejerzan efectivamente de forma habitual dichas prerrogativas y que éstas no representen una parte muy reducida de sus actividades. En efecto, como se ha recordado en el apartado 41 de la presente sentencia, el alcance de esta excepción debe limitarse a lo que es estrictamente necesario para salvaguardar los intereses generales del Estado miembro de que se trate, que no se ven amenazados si las prerrogativas de poder público se ejercen únicamente de forma esporádica o excepcional por nacionales de otros Estados miembros.
45 Pues bien, de las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente y del Gobierno español se desprende que los empleos de capitán y primer oficial de la marina mercante española constituyen empleos en los que el ejercicio de la función de representación del Estado de pabellón es, en la práctica, ocasional.
46 Por otra parte, es preciso tener en cuenta que la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar no exige que el capitán de un buque posea la nacionalidad del Estado de pabellón.
47 A continuación, procede examinar si el requisito de nacionalidad al que se somete el acceso a las categorías de empleos controvertidas puede justificarse sobre la base del artículo 39 CE, apartado 3.
48 A este respecto, basta recordar que la facultad de los Estados miembros de limitar la libre circulación de las personas por motivos de orden público, de seguridad pública y de salud pública no tiene por objeto dejar sectores económicos, como el de la marina mercante, o profesiones, como la de capitán o primer oficial de buques mercantes, fuera del ámbito de aplicación de este principio desde el punto de vista del acceso al empleo, sino permitir a los Estados miembros que denieguen el acceso o la estancia en su territorio a personas cuyo acceso o estancia en dicho territorio constituiría, como tal, un peligro para el orden público, la seguridad pública o la salud pública (respecto a la salud pública, véase la sentencia de 7 de mayo de 1986, Gül, 131/85, Rec. p. 1573, apartado 17 y, por lo que respecta a la seguridad privada, la sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 42).
49 Por consiguiente, una exclusión general del acceso a los empleos de capitán y primer oficial de la marina mercante no puede justificarse por las razones previstas en el artículo 39 CE, apartado 3.
50 A la vista de lo que precede, debe responderse a la primera cuestión que el artículo 39 CE, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que únicamente autoriza a un Estado miembro a reservar a sus nacionales los empleos de capitán y primer oficial de los buques mercantes que enarbolan su pabellón si las prerrogativas de poder público atribuidas a los capitanes y a los primeros oficiales se ejercen efectivamente de forma habitual y no representan una parte muy reducida de sus actividades.
Sobre la segunda cuestión
51 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 39 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro someta a una condición de reciprocidad el acceso de nacionales de los demás Estados miembros a los empleos de capitán y primer oficial de buques mercantes que enarbolan su pabellón, como los contemplados en el artículo 8, apartado 3, del Real Decreto 2062/1999.
Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia
52 El Gobierno español considera que la posibilidad de reservar a sus nacionales los empleos de capitán y primer oficial de buques de su marina mercante deriva de un derecho reconocido a los Estados miembros por el artículo 39 CE, apartado 4, que estos últimos pueden ejercer o limitar según las condiciones establecidas en el Derecho nacional.
53 El Gobierno francés observa que, en la medida en que excluye la aplicación del Tratado a los empleos previstos en él, el artículo 39 CE, apartado 4, constituye una reserva de competencia de los Estados miembros, distinguiéndose así de las excepciones a las libertades de circulación previstas, en particular, en los artículos 30 CE, 39 CE, apartado 3, y 46 CE (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 10). Tampoco cabe exigir a los Estados miembros que justifiquen las medidas que adopten respecto a dichos empleos, a diferencia de lo que el Tribunal de Justicia ha declarado en relación con la posibilidad de acogerse a las excepciones previstas en el artículo 30 CE. Según el Gobierno francés, cualquier Estado miembro es libre de permitir el acceso a algunos de estos empleos a los nacionales de determinados Estados miembros, estableciendo los requisitos que estime oportunos, como por ejemplo la condición de reciprocidad.
54 Según el Gobierno francés, es cierto que el Tribunal de Justicia declaró, en particular en su sentencia Sotgiu, antes citada, que una vez que un Estado miembro ha admitido el ingreso de trabajadores nacionales de otros Estados miembros en su administración pública, el artículo 39 CE, apartado 4, no puede justificar la adopción de ninguna medida que discrimine a dichos trabajadores en materia de retribución o de otras condiciones de trabajo.
55 Sin embargo, según el Gobierno francés, el presente asunto versa sobre las propias modalidades de acceso a los empleos en la administración pública, por lo que dicha jurisprudencia no es aplicable en el caso de autos. En efecto, al limitarse a establecer una excepción a la regla de la nacionalidad para los empleos comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 39 CE, apartado 4, a la que sólo pueden acogerse los nacionales de determinados Estados miembros con los que, por ejemplo, exista una reciprocidad, las autoridades españolas no han renunciado al principio según el cual dichos empleos están reservados a los nacionales españoles y por tanto no han adoptado la decisión de permitir con carácter general el acceso a dichos empleos.
56 La Comisión alega que los Estados miembros siempre pueden renunciar a aplicar la excepción del artículo 39 CE, apartado 4, a los empleos comprendidos en esta disposición y abrir así total o parcialmente el acceso a estos empleos a los nacionales de otros Estados miembros. Sin embargo, en el caso de que el acceso establecido sea parcial, debe estar supeditado a requisitos objetivos y conformes al Derecho comunitario.
57 Pues bien, según la Comisión, la regla de reciprocidad resulta incompatible con el principio de igualdad de trato (sentencias de 22 de junio de 1972, Frilli, 1/72, Rec. p. 457, apartado 19, y de 2 de febrero de 1989, Cowan, 186/87, Rec. p. 195, apartado 20).
58 Asimismo, el Gobierno noruego considera que, una vez que un Estado miembro permite que trabajadores de otros Estados miembros ocupen empleos comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 39 CE, apartado 4, no puede admitirse ninguna discriminación contra estos trabajadores. Tal apertura demuestra por sí misma que los intereses que justifican la excepción al principio de igualdad de trato permitida por el artículo 39 CE, apartado 4, no están amenazados (véase, en este sentido, la sentencia Sotgiu, antes citada, apartado 4).
Respuesta del Tribunal de Justicia
59 De la respuesta a la primera cuestión se desprende que la excepción prevista en el artículo 39 CE, apartado 4, no es aplicable a los empleos de capitán y primer oficial de buques de la marina mercante, como los contemplados en el artículo 8, apartado 3, del Real Decreto 2062/1999.
60 Por consiguiente, conforme al artículo 39 CE, apartado 2, cualquier nacional de un Estado miembro tiene derecho a acceder a tales empleos, sin discriminación alguna por razón de nacionalidad.
61 Además, procede recordar que se deduce de una reiterada jurisprudencia que el cumplimiento de las obligaciones que el Tratado o el Derecho derivado imponen a los Estados miembros no puede someterse a una condición de reciprocidad (véase, en particular, las sentencias de 29 de marzo de 2001, Portugal/Comisión, C-163/99, Rec. p. I-2613, apartado 22, y de 16 de mayo de 2002, Comisión/Italia, C-142/01, Rec. p. I-4541, apartado 7).
62 Por tanto, debe responderse a la segunda cuestión que el artículo 39 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro someta a una condición de reciprocidad el acceso de nacionales de los otros Estados miembros a los empleos de capitán y primer oficial de buques mercantes que enarbolan su pabellón, como los contemplados en el artículo 8, apartado 3, del Real Decreto 2062/1999.
Decisión sobre las costas
Costas
63 Los gastos efectuados por los Gobiernos danés, alemán, griego, francés, italiano y noruego, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal Supremo mediante resolución de 4 de octubre de 2001, declara:
1) El artículo 39 CE, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que únicamente autoriza a un Estado miembro a reservar a sus nacionales los empleos de capitán y primer oficial de los buques mercantes que enarbolan su pabellón si las prerrogativas de poder público atribuidas a los capitanes y a los primeros oficiales se ejercen efectivamente de forma habitual y no representan una parte muy reducida de sus actividades.
2) El artículo 39 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro someta a una condición de reciprocidad el acceso de nacionales de los otros Estados miembros a los empleos de capitán y primer oficial de buques mercantes que enarbolan su pabellón, como los contemplados en el artículo 8, apartado 3, del Real Decreto 2062/1999, por el que se regula el nivel mínimo de formación en profesiones marítimas, de 30 de diciembre de 1999.