62024TJ0255_RES
Predmet T-255/24
Martijn Frederik Nouwen
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 10. rujna 2025.
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti koji se odnose na rad Skupine za ‚Kodeks o postupanju (oporezivanje poslovanja)’ koju je osnovalo Vijeće – Djelomično odbijanje pristupa – Članak 4. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1049/2001 – Izuzeća povezana sa zaštitom javnog interesa što se tiče međunarodnih odnosa i financijske, monetarne ili gospodarske politike Unije ili države članice – Opća pretpostavka povjerljivosti – Obveza obrazlaganja”
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Odbijanje pristupa dokumentu jer on ne postoji ili ga dotična institucija ne posjeduje – Pretpostavka o nepostojanju utemeljena na tvrdnji predmetne institucije – Oboriva pretpostavka na temelju relevantnih i dosljednih indicija
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 13. i čl. 2. st. 3., čl. 7. i 8.)
(t. 25.-29., 32.-34.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Odbijanje pristupa dokumentu jer on ne postoji ili ga dotična institucija ne posjeduje – Obveza obrazlaganja – Doseg
(čl. 296. UFEU-a; Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća)
(t. 47.-49., 54.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Dokumenti koji potječu iz države članice – Mogućnost države članice da od institucije zahtijeva neobjavljivanje dokumenata – Postupovne posljedice – Obveza države članice i institucije Unije da obrazloži odluku o odbijanju pristupa – Doseg
(čl. 1. drugi st. i čl. 10. st. 3. UEU-a; čl. 15. st. 1. i čl. 298. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 42.; Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 1. te čl. 1. i 4.)
(t. 70.-76.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Usko tumačenje i primjena – Obveza institucije da izvrši konkretnu i pojedinačnu provjeru dokumenata – Doseg – Isključenje obveze – Mogućnost oslanjanja na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata – Granice
(čl. 1. drugi st. i čl. 10. st. 3. UEU-a; čl. 15. st. 1. i čl. 298. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 42.; Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 1. te čl. 1. i 4.)
(t. 87.-99., 103.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Dokumenti koji potječu iz države članice – Mogućnost države članice da od institucije zahtijeva neobjavljivanje dokumenata – Nadležnost suda Unije da nadzire osnovanost odbijanja dotične institucije – Doseg
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 1. do 3. i čl. 4. st. 5.)
(t. 112., 113.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita javnog interesa – Međunarodni odnosi – Financijska, monetarna ili gospodarska politika Unije ili države članice – Sudski nadzor – Doseg – Granice
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 1. t. (a), treća i četvrta al.)
(t. 114.-119., 128.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza dodjele djelomičnog pristupa podacima koji nisu obuhvaćeni izuzećima – Doseg
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 1. t. (a), treća i četvrta al. i čl. 4. st. 6.)
(t. 143.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Obveza dokazivanja korisnosti dokumenta za podnositelja zahtjeva – Nepostojanje
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 6.)
(t. 150.)
Kratak prikaz
Opći sud, kojem je podnesena tužba za poništenje, koju djelomično prihvaća, pojašnjava uvjete pod kojima se mogu primijeniti izuzeća od prava na pristup dokumentima predviđena Uredbom br. 1049/2001 (
1
) kada predmetni dokumenti potječu iz država članica koje se protive njihovu otkrivanju. Nadalje, Opći sud odbija utvrditi opću pretpostavku povjerljivosti koja se primjenjuje na dokumente koji se odnose na reviziju „Kodeksa o poreznom postupanju” koji je donijela radna skupina koju je osnovalo Vijeće Europske unije i koja se sastoji od predstavnika na visokoj razini iz država članica i Europske komisije (u daljnjem tekstu: Skupina za „Kodeks o postupanju”), potvrđujući načelo najšireg mogućeg pristupa dokumentima institucija.
Tužitelj Martijn Frederik Nouwen profesor je koji, među ostalim, provodi istraživanja o Kodeksu o poreznom postupanju. Dana 14. srpnja 2023. podnio je zahtjev za pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001, u kojem je zatražio dostavu poruka elektroničke pošte koje potječu od država članica, Komisije i Vijeća, koje su oni međusobno razmijenili između 2019. i 30. svibnja 2023., o reformi/reviziji mandata odnosno područja primjene Kodeksa o poreznom postupanju i njegova nadzornog tijela, to jest Skupine za „Kodeks o postupanju”, u području oporezivanja poslovanja.
Nakon brojnih razmijenjenih dopisa između tužitelja i Vijeća, ta je institucija odlukom od 7. ožujka 2024. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), u odgovoru na tužiteljev ponovni zahtjev, obavijestila potonjeg da je identificirala 75 poruka elektroničke pošte koje ispunjavaju kriterije iz njegova zahtjeva. Vijeće je u cijelosti otkrilo 55 dokumenata te je u cijelosti odbilo pristup 19 navedenih dokumenata, a djelomično jednom od njih (u daljnjem tekstu zajedno: sporni dokumenti).
Vijeće je odbijanje pristupa tim dokumentima temeljilo na članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj i četvrtoj alineji Uredbe br. 1049/2001, uz obrazloženje da bi njihovo otkrivanje ugrozilo javne interese povezane s međunarodnim odnosima te financijskom, monetarnom ili gospodarskom politikom Unije ili države članice. Do tog je odbijanja došlo nakon savjetovanja s dotičnim državama članicama na temelju članka 4. stavka 5. te uredbe.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud razmatra argument Vijeća prema kojem su sporni dokumenti obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti jer su nastali u okviru rada Skupine za „Kodeks o postupanju”, koji mora ostati povjerljiv kako bi se zaštitila financijska, monetarna ili gospodarska politika Unije ili države članice i očuvala učinkovitost tog rada.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da Uredba br. 1049/2001 odražava volju za obilježavanje nove faze u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. U tu svrhu u članku 1. Uredbe br. 1049/2001 predviđa se da je njezin cilj davanje najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima institucija Unije.
Međutim, iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001, kojim se uspostavlja sustav izuzeća od prava na pristup dokumentima, proizlazi da to pravo i dalje podliježe nekim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa. Navedena izuzeća potrebno je usko tumačiti i primjenjivati. U tom pogledu, kad institucija, tijelo, ured ili agencija Unije kojima je podnesen zahtjev za pristup dokumentu na temelju jednog od izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 odluče odbiti taj zahtjev, na njima je, u načelu, da objasne na koji bi način zatraženi pristup mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen tim izuzećem te opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska.
U određenim slučajevima u sudskoj praksi Suda prihvaćala se mogućnost da se ta institucija, tijelo, ured ili agencija oslone na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična općenita razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste prirode. Cilj je takvih pretpostavki omogućiti predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji Unije da, oslanjajući se na takva općenita razmatranja, zaključe da otkrivanje određenih kategorija dokumenata u načelu ugrožava interes zaštićen izuzećem na koje se poziva, pri čemu nisu dužni konkretno i pojedinačno ispitivati sve zatražene dokumente.
Opći sud ističe da je Sud do danas priznao postojanje općih pretpostavki povjerljivosti u odnosu na pet kategorija dokumenata dok je Opći sud utvrdio pet drugih općih pretpostavki povjerljivosti, koje se tiču drugih kategorija dokumenata. U svim tim slučajevima odbijanje pristupa o kojem je riječ odnosilo se na skup dokumenata koje jasno obilježava to da su dio spisa u upravnom ili sudskom postupku koji je u tijeku.
Usto, opće pretpostavke povjerljivosti temelje se na činjenici da se izuzeća od prava na pristup dokumentima iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 ne mogu, kada su dokumenti na koje se odnosi zahtjev za pristup obuhvaćeni posebnim područjem prava Unije, tumačiti bez uzimanja u obzir posebnih pravila koja uređuju pristup tim dokumentima. Te opće pretpostavke stoga omogućuju osiguranje dosljedne primjene pravnih sustava koji imaju različite ciljeve i koji ne predviđaju izričito nadređenost jedne nad drugom.
Osim toga, primjena općih pretpostavki ponajprije ovisi o imperativnoj potrebi za osiguravanje dobrog funkcioniranja predmetnih postupaka i jamstvu da njihovi ciljevi neće biti ugroženi. Tako se primjena opće pretpostavke može temeljiti na nespojivosti pristupa dokumentima u određenim postupcima s nesmetanim vođenjem tih postupaka i na opasnosti da im se nanese šteta, s obzirom na to da opće pretpostavke omogućavaju očuvanje cjelovitosti odvijanja postupka ograničavajući ovlasti trećih strana.
U ovom slučaju, prije svega, Opći sud utvrđuje da zatraženi dokumenti nisu ograničeni time što su zajednički dio spisa u upravnom ili sudskom postupku koji je u tijeku. Nadalje, nesporno je da ne postoje posebna pravila koja uređuju pristup dokumentima koji se odnose na reviziju Kodeksa o poreznom postupanju. Naposljetku, Vijeće se ne može osloniti na svoje zaključke iz kojih proizlazi da cijeli rad Skupine za „Kodeks o postupanju” treba biti povjerljiv. Naime, doseg obveza koje institucija Unije ima na temelju Uredbe br. 1049/2001, kako ih tumači sud Unije, ne može ovisiti o sadržaju akata, poput zaključaka Vijeća, koje je donijela sâma ta institucija. U tim okolnostima Opći sud smatra da se pretpostavka povjerljivosti ne primjenjuje na sporne dokumente.
Navedeni sud smatra da taj zaključak nije doveden u pitanje argumentom Vijeća, prema kojem se takva pretpostavka mora primijeniti na zatražene dokumente zbog toga što je Skupina za „Kodeks o postupanju” međuvladine prirode jer oporezivanje ostaje isključiva nadležnost država članica. Naime, Vijeće nije objasnilo po čemu sama ta okolnost opravdava propisivanje opće pretpostavke povjerljivosti. Usto, nesporno je da Vijeće posjeduje sporne dokumente. Ti dokumenti stoga podliježu načelima koja proizlaze iz Uredbe br. 1049/2001, uključujući ona utvrđena sudskom praksom sudova Unije za priznavanje opće pretpostavke povjerljivosti.
U tim okolnostima Opći sud odbija argument Vijeća prema kojem su sporni dokumenti obuhvaćeni pretpostavkom povjerljivosti.
Kao drugo, kad je riječ o pitanju primjenjivosti članka 4. stavka 1. točke (a) treće i četvrte alineje Uredbe br. 1049/2001 na sporne dokumente kao i poštovanja obveze obrazlaganja, Opći sud podsjeća na to da da kada se država članica poziva na članak 4. stavak 5. Uredbe br. 1049/2001 i navodi razloge za odbijanje navedene u stavcima 1. do 3. istog članka, sud Unije nadležan je, na zahtjev zainteresirane osobe kojoj je institucija kojoj je upućen zahtjev odbila pristup, provjeriti je li se to odbijanje moglo valjano temeljiti na navedenim izuzećima te proizlazi li ono iz ocjene tih izuzeća same institucije ili države članice o kojoj je riječ. Stoga jamstvo djelotvorne sudske zaštite u korist podnositelja zahtjeva kojem je institucija kojoj je podnesen zahtjev odbila pristup jednom ili više dokumenata koji potječu iz države članice nakon njezina protivljenja podrazumijeva da sud Unije ocjenjuje zakonitost odluke o odbijanju pristupa in concreto s obzirom na sve korisne elemente, među kojima su ponajprije dokumenti čije je otkrivanje odbijeno.
Što se tiče dosega predmetnih izuzeća, Opći sud pojašnjava da u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001, institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose. Isto tako, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) četvrtom alinejom Uredbe br. 1049/2001, institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na financijsku, monetarnu ili gospodarsku politiku Unije ili države članice. Osobito osjetljiva i važna priroda interesa zaštićenih člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1049/2001 daje toj odluci, koju na taj način mora donijeti institucija, obilježje složenosti i osjetljivosti za koju je nužan poseban stupanj razboritosti. To vrijedi tim više što su izuzeća iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 obvezna jer su institucije dužne odbiti pristup dokumentima koji su obuhvaćeni tim obveznim izuzećima kada je podnesen dokaz o okolnostima koje su predviđene navedenim izuzećima pri čemu nije potrebno odvagivati zaštitu javnog interesa s prevladavajućim općim interesom.
Usto, kriteriji utvrđeni u članku 4. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1049/2001 previše su općeniti jer pristup treba naime odbiti, kao što proizlazi iz teksta te odredbe, kada bi otkrivanje dotičnog dokumenta „ugrozilo” zaštitu „javnog interesa”, a ne samo, kao što je to bilo predloženo tijekom zakonodavnog postupka na temelju kojeg je ta uredba donesena, kada je stvarno utvrđeno „znatno” ugrožavanje te zaštite. U načelu se stoga uskom tumačenju izuzeća iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 ne protivi to da, što se tiče izuzeća koja se odnose na javne interese iz stavka 1. točke (a) tog članka, predmetna institucija raspolaže širokom marginom prosudbe kako bi utvrdila bi li otkrivanje dokumenta javnosti ugrozilo interese zaštićene tom odredbom. Slijedom toga, nadzor zakonitosti Općeg suda u pogledu odluke institucije o odbijanju pristupa dokumentu na temelju jednog od navedenih izuzeća treba ograničiti na provjeru poštovanja pravila koja se odnose na postupak i obrazloženje, toga da su činjenice materijalno točno utvrđene i da nije postojala očita pogreška u ocjeni ni zloporaba ovlasti.
U ovom slučaju Opći sud ističe da se Vijeće oslonilo na razloge povezane sa zaštitom javnog interesa što se tiče međunarodnih odnosa i financijske, monetarne ili gospodarske politike Unije, kako bi opravdalo odbijanje pristupa spornim dokumentima na temelju izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj i četvrtoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Na Općem je sudu stoga da provjeri može li se to odbijanje, s obzirom na sadržaj spornih dokumenata, valjano temeljiti na takvim razlozima. Nakon svojeg ispitivanja Opći sud zaključuje da tri sporna dokumenta nisu bila obuhvaćena tim izuzećima i da je stoga Vijeće trebalo odobriti potpuni pristup tužitelju. S druge strane, smatra da se Vijeće na temelju izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj i četvrtoj alineji Uredbe br. 1049/2001 s pravom protivilo otkrivanju drugih spornih dokumenata.
Kao treće, Opći sud ispituje je li Vijeće trebalo odobriti djelomičan pristup tim drugim spornim dokumentima kojima je pristup u cijelosti odbijen.
U tom pogledu najprije napominje da pojedini odlomci navedenih dokumenata sadržavaju, među ostalim, opća opažanja o razlozima koji opravdavaju reviziju Kodeksa o poreznom postupanju i prikladnom trenutku za njezino provođenje te urednička opažanja koje se odnose na određene dijelove nacrta novog Kodeksa o poreznom postupanju ili s njime povezane rezolucije, ili pak opća pitanja o praktičnoj provedbi nacrta novog Kodeksa o poreznom postupanju. Neki od navedenih dokumenata sadržavaju i izraze kurtoazije među različitim dionicima uključenima u reviziju Kodeksa o poreznom postupanju te prijedloge za održavanje dodatnih sastanaka. Međutim, otkrivanje takvih odlomaka očito ne može predstavljati razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski rizik za interese zaštićene izuzećima predviđenima u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj i četvrtoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
Usto, navedeni odlomci mogu se bez poteškoća odvojiti od ostatka sadržaja predmetnih dokumenata.
Naposljetku, u dijelu u kojem Vijeće tvrdi da otkrivanje navedenih odlomaka ne bi bilo korisno za tužitelja, Opći sud podsjeća na to da članak 4. stavak 6. Uredbe br. 1049/2001, kao ni ta uredba u cijelosti, ne zahtijeva da podnositelj zahtjeva dokaže da mu je dokument čije se otkrivanje traži „koristan”. Naime, nije na instituciji kojoj je podnesen zahtjev za pristup dokumentima da ocijeni korisnost dokumenta za podnositelja zahtjeva. To vrijedi tim više jer se članak 4. stavak 6. Uredbe br. 1049/2001 ne može tumačiti na način da predmetnoj instituciji dopušta da izbjegne obvezu izričito predviđenu tom odredbom, odnosno obvezu otkrivanja dijelova zatraženog dokumenta, iako se takvo izuzeće ne nalazi među iznimkama koje su taksativno navedene u toj uredbi.
Opći sud iz toga zaključuje da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni kada je smatralo da se ne može odobriti djelomičan pristup spornim dokumentima, uz iznimku triju dokumenata, kojima je u svakom slučaju trebalo odobriti potpuni pristup.
Zaključno, Opći sud djelomično poništava pobijanu odluku. Međutim, ističe da nije na njemu da preuzme ulogu Vijeća i navede sve dijelove spornih dokumenata kojima je trebao biti odobren djelomičan pristup, s obzirom na to da je institucija prilikom izvršenja presude i u skladu s člankom 266. UFEU-a dužna uzeti u obzir u njoj iznesene razloge. U ovom slučaju Opći sud naglašava da su odlomci spornih dokumenata, za koje je utvrdio da ih treba otkriti, samo primjeri odlomaka koji očito nisu obuhvaćeni izuzećima iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće i četvrte alineje Uredbe br. 1049/2001, s obzirom na to da je Vijeće dužno, po potrebi nakon savjetovanja s državama članicama na temelju članka 4. stavka 5. te uredbe, identificirati sve odlomke koji njima nisu obuhvaćeni.
(
1
)	Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)