62020CJ0468
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 8 juni 2023 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Direktiven 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG och 2002/22/EG – Artikel 49 FEUF – Etableringsfrihet – Artikel 56 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Nationell lagstiftning som ger den nationella regleringsmyndigheten befogenhet att ålägga teleoperatörer en minimiperiod för förnyelse av kommersiella erbjudanden och för fakturering – Konsumentskydd – Proportionalitetsprincipen – Principen om likabehandling”
I mål C‑468/20,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 9 juli 2020, som inkom till domstolen den 29 september 2020, i målet
Fastweb SpA,
Tim SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
mot
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
ytterligare deltagare i rättegången:
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
Eolo SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev (referent) samt domarna P. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin och I. Ziemele,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Fastweb SpA, genom F. Caliento, E. Cerchi, M. Contu, M. Merola och E. Pistis, avvocati,
–
Tim SpA, genom F. Cardarelli, A. Catricalà, C. Cazzato och F. Lattanzi, avvocati,
–
Vodafone Italia SpA, genom F. Cintioli och G. Lo Pinto, avvocati,
–
Wind Tre SpA, genom A. Cassano, M. Clarich, I. Perego, G. Roberti och M. Serpone, avvocati,
–
Associazione Movimento Consumatori, genom P. Fiorio och R. Viriglio, avvocati,
–
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) och Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS, genom G. Giuliano och C. Rienzi, avvocati,
–
Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Palmieri, avvocato dello Stato, och M. Cherubini, procuratore dello Stato, och
–
Frankrikes regering, genom C. Mosser, E. de Moustier och N. Vincent, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom G. Braun, L. Malferrari och A. Spina, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 15 december 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 och 56 FEUF, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 7), artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), artikel 8.2 och 8.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat ramdirektivet), artiklarna 20–22 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, 2002, s. 51), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 11) (nedan kallat direktivet om samhällsomfattande tjänster), samt proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling.
2
Begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, fyra operatörer av fast och mobil telefoni som bedriver verksamhet i Italien, nämligen Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA och Wind Tre SpA, och, å andra sidan, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (tillsynsmyndigheten för kommunikation, Italien) (nedan kallad AGCOM). Målen rör AGCOM:s beslut att föreskriva ett minsta intervall för förnyelse av kommersiella erbjudanden och för fakturering av fasta och mobila teletjänster.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
Det gemensamma regelverket för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och tillhörande tjänster, som var i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat det gemensamma regelverket), består av ramdirektivet och de fyra åtföljande särdirektiven, däribland bland annat tillträdesdirektivet, auktorisationsdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster. Dessa direktiv har upphävts genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36).
Tillträdesdirektivet
4
Artikel 1.1 i tillträdesdirektivet föreskrev följande:
”Inom den ram som fastställs i [ramdirektivet] harmoniseras genom detta direktiv det sätt på vilket medlemsstaterna reglerar tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. …”
Auktorisationsdirektivet
5
Artikel 1.2 i auktorisationsdirektivet föreskrev följande:
”Detta direktiv skall gälla auktorisation för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.”
Ramdirektivet
6
I skäl 16 i ramdirektivet angavs följande:
”Nationella regleringsmyndigheter bör ha harmoniserade mål och principer till stöd för sin verksamhet och bör vid behov samordna sin verksamhet med regleringsmyndigheterna i andra medlemsstater när de utövar sin verksamhet inom ramen för detta regelverk.”
7
I artikel 1.1 i ramdirektivet föreskrevs följande:
”Genom detta direktiv inrättas ett harmoniserat ramverk för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter, tillhörande tjänster och vissa aspekter av terminalutrustning för att underlätta tillträde för användare med funktionshinder. I detta direktiv fastställs uppgifter för nationella regleringsmyndigheter och inrättas en rad förfaranden för att säkerställa en harmoniserad tillämpning av regelverket inom hela [Europeiska unionen].”
8
I artikel 8 i ramdirektivet föreskrevs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av punkterna 2, 3 och 4. Åtgärderna skall stå i proportion till dessa mål.
…
2.   De nationella regleringsmyndigheterna skall främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat
a)
säkerställa att användarna, inbegripet användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, får maximalt utbyte när det gäller urval, pris och kvalitet,
…
4.   De nationella regleringsmyndigheterna skall främja de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har, genom att bland annat
…
b)
säkerställa ett gott skydd för konsumenter i deras förhållande till leverantörer, i synnerhet genom att säkerställa att det finns enkla och kostnadsmässigt rimliga tvistelösningsförfaranden som utförs av ett organ som är fristående från de berörda parterna,
…
d)
främja tillhandahållandet av tydlig information, särskilt genom att kräva öppen redovisning av avgifter och villkor för användning av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster,
…
5.   De nationella regleringsmyndigheterna ska för att nå de politiska mål som avses i punkterna 2, 3 och 4 tillämpa objektiva, öppna, icke-diskriminerande och proportionella regleringsprinciper bland annat genom att
…
b) säkerställa att företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster inte behandlas olika under lika omständigheter,
…”
Direktivet om samhällsomfattande tjänster
9
Artikel 20 i direktivet om samhällsomfattande tjänster har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna ska säkerställa att konsumenter, som abonnerar på tjänster som ger anslutning till ett allmänt kommunikationsnät och/eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster och andra slutanvändare som begär detta har rätt till ett avtal med ett eller flera företag som tillhandahåller sådan anslutning och/eller sådana tjänster. I avtalet ska åtminstone följande anges, i en tydlig, heltäckande och lättillgänglig form:
…
2.   Medlemsstaterna ska se till att abonnenter har rätt att utan påföljd häva sina avtal vid meddelande om ändringar i de avtalsvillkor som föreslås av de företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster. Abonnenter ska underrättas i god tid, minst en månad i förväg, före alla sådana ändringar och ska samtidigt informeras om sin rätt att utan påföljd häva sådana avtal om de inte godtar de nya villkoren. Medlemsstaterna ska se till att de nationella regleringsmyndigheterna kan specificera formatet för sådana underrättelser.”
10
I artikel 21.1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster föreskrevs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att nationella regleringsmyndigheter kan ålägga företag som tillhandahåller allmänna elektroniska kommunikationsnät och/eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster att offentliggöra tydlig, jämförbar, adekvat och aktuell information om gällande priser och taxor, eventuella avgifter som ska betalas vid uppsägning av ett avtal och information om standardvillkor för tillgång till och användning av deras tjänster som tillhandahålls slutanvändare och konsumenter i enlighet med bilaga II. Sådan information ska offentliggöras i en tydlig, heltäckande och lättillgänglig form. Nationella regleringsmyndigheter får ange tilläggskrav avseende i vilken form sådan information ska offentliggöras.”
11
I artikel 22.1–22.3 i direktivet föreskrevs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska se till att de nationella regleringsmyndigheterna, sedan de beaktat de berörda parternas synpunkter, har möjlighet att kräva att de företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster offentliggör jämförbar, adekvat och aktuell information om tjänsternas kvalitet till slutanvändarna, och om åtgärder som vidtagits för att säkerställa likvärdigt tillträde för slutanvändare med funktionshinder. …
…
3.   I syfte att förebygga försämring av tjänst och förhindrad eller långsam trafik i näten ska medlemsstaterna se till att nationella regleringsmyndigheter kan fastställa krav på lägsta tjänstekvalitet för företag som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät.
…”
Italiensk rätt
12
Artikel 1.1 i legge n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (lag nr 481 om konkurrensregler och reglering av allmännyttiga tjänster samt om inrättandet av regleringsmyndigheter för allmännyttiga tjänster) av den 14 november 1995 (GURI nr 270 av den 18 november 1995, s. 1) (nedan kallad lag nr 481/1995) har följande lydelse:
”Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa främjande av konkurrens och effektivitet inom sektorn för allmännyttiga tjänster… och lämpliga kvalitetsnivåer för dessa tjänster, på kostnadseffektiva och lönsamma villkor, genom att säkerställa att de är lätta att använda och att de används på ett homogent sätt inom hela det nationella territoriet, genom att fastställa ett tydligt och öppet avgiftssystem som grundar sig på på förhand fastställda kriterier, genom att främja skyddet av användarnas och konsumenternas intressen, med beaktande av [unions]lagstiftningen på området och de allmänna politiska riktlinjer som regeringen har utfärdat.
…”
13
Artikel 2.12 h och l i denna lag har följande lydelse:
”För att uppnå de mål som anges i artikel 1 ska varje myndighet utföra följande uppgifter:
…
h)
Anta riktlinjer angående tjänsteutövarnas produktion och tillhandahållande av tjänster och i detta sammanhang fastställa dels vilka allmänna kvalitetsnivåer tjänsterna i sin helhet ska hålla, dels vilka specifika kvalitetsnivåer användaren ska garanteras för varje enskild tjänst och, efter samråd med tjänsteleverantörerna och företrädare för användare och konsumenter, vid behov differentiera dessa nivåer utifrån sektor och tjänstetyp. Dessa beslut ska ha de följder som anges i stycke 37.
…
l)
offentliggöra och sprida information om villkoren för tjänsternas utförande för att säkerställa största möjliga insyn, ett konkurrenskraftigt utbud och möjligheten för användare i mellanled och slutanvändare att göra bättre val.”
14
Artikel 1.6 b led 2 i legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (lag nr 249 om inrättande av tillsynsmyndigheten för kommunikation och standarder avseende system för telekommunikation, radio och television) av den 31 juli 1997 (GURI nr 177 av den 31 juli 1997, s. 3) (nedan kallad lag nr 249/1997) har följande lydelse:
”[AGCOM:s] behörighet definieras på följande sätt:
…
b)
kommissionen för tjänster och produkter:
…
2)
utfärdar riktlinjer angående tjänsternas allmänna kvalitetsnivåer och säkerställer att varje operatör antar en stadga om tjänsten som anger de lägsta standarderna för varje verksamhetsgren.”
15
Artiklarna 13, 70 och 71 i decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (lagstiftningsdekret nr 259 om lagen om elektronisk kommunikation) av den 1 augusti 2003 (GURI nr 214 av den 15 september 2003, s. 3) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 259/2003) har införlivat artikel 8 i ramdirektivet samt artiklarna 20 och 21 i direktivet om samhällsomfattande tjänster med den italienska rättsordningen.
16
I artikel 13 i detta lagstiftningsdekret föreskrivs följande:
”1.   Ministeriet och [AGCOM] ska, när de fullgör de regleringsuppgifter som anges i denna lag och i enlighet med de förfaranden som anges däri, inom ramen för sina respektive befogenheter vidta alla rimliga åtgärder för att uppnå de allmänna mål som anges i artikel 4 och i punkterna 4, 5 och 6 i förevarande artikel.
…
4.   Ministeriet och [AGCOM] ska främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster genom att
a)
säkerställa att användarna, inbegripet användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, får maximalt utbyte när det gäller urval, pris och kvalitet,
b)
säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation, bland annat i samband med överföring av innehåll,
…
d)
främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och nummerresurser.
…
6.   Ministeriet och [AGCOM] stöder inom ramen för sina respektive befogenheter medborgarnas intressen
a)
säkerställa att alla har tillgång till samhällsomfattande tjänster, enligt definitionen i avdelning II, kapitel IV,
b)
säkerställa ett gott skydd för konsumenter i deras förhållande till leverantörer, i synnerhet genom att säkerställa att det finns enkla och kostnadsmässigt rimliga tvistelösningsförfaranden som utförs av ett organ som är fristående från de berörda parterna,
…
d)
främja tillhandahållandet av tydlig information, särskilt genom att kräva öppen redovisning av avgifter och villkor för användning av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster,
e)
tillgodose behoven hos personer med funktionsnedsättning, äldre personer och personer med särskilda sociala behov,
…
g)
främja slutanvändares förmåga att skaffa sig tillgång till och distribuera information eller använda tillämpningar och tjänster efter eget val,
…”
17
I artikel 70 i lagstiftningsdekretet föreskrivs följande:
”1.   … Konsumenter och andra slutanvändare som begär det ska ha rätt till ett avtal med ett eller flera företag som tillhandahåller anslutningstjänster till ett allmänt kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. I avtalet ska åtminstone följande anges, i en tydlig, heltäckande och lättillgänglig form:
a)
företagets namn och adress,
b)
tillhandahållna tjänster, som särskilt ska omfatta
…
3)
erbjuden minimitjänstekvalitet, inbegripet tidpunkten för den första anslutningen och, vid behov, andra parametrar för tjänstekvalitet som fastställs av [AGCOM],
…
2.   [AGCOM] ska se till att de åtgärder som vidtas i enlighet med punkt 1 tillämpas och får utvidga de skyldigheter som anges i samma punkt till att även gälla andra slutanvändare.
…
4.   Om avtalsparten inte godtar ändringar i avtalsvillkoren som gjorts av företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster, ska avtalsparten ha rätt att säga upp avtalet utan straffavgift eller avvecklingskostnader. Ändringar ska meddelas avtalsparten i god tid, det vill säga minst 30 dagar i förväg, och ska innehålla fullständig information om utövandet av uppsägningsrätten. [AGCOM] får precisera formen för sådana meddelanden.
…”
18
Artikel 71 i lagstiftningsdekret nr 259/2003 har följande lydelse:
”1.   [AGCOM] ska ålägga företag som tillhandahåller allmänna elektroniska kommunikationsnät och/eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster att offentliggöra tydlig, jämförbar, adekvat och aktuell information om gällande priser och taxor, eventuella avgifter som ska betalas vid uppsägning av ett avtal och information om standardvillkor för tillgång till och användning av deras tjänster som tillhandahålls slutanvändare och konsumenter i enlighet med bilaga 5. Sådan information ska offentliggöras i en tydlig, heltäckande och lättillgänglig form. [AGCOM] får ange tilläggskrav avseende i vilken form sådan information ska offentliggöras.
…
2.   [AGCOM] ska uppmuntra tillhandahållandet av jämförbar information som gör det möjligt för slutanvändare och konsumenter att göra en oberoende uppskattning av kostnaderna för olika alternativa användningsmönster, däribland med hjälp av interaktiva guider. Om sådana tjänster inte finns tillgängliga på marknaden kostnadsfritt eller till rimligt pris ska [AGCOM] på egen hand eller med hjälp av tredje part tillhandahålla sådana guider. Tredje part ska ha rätt att kostnadsfritt använda den information som offentliggjorts av företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster för att sälja eller tillhandahålla sådana interaktiva guider eller liknande tekniker.
…”
Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
19
Under år 2016 inledde AGCOM ett förfarande för offentligt samråd inom sektorn för elektroniska kommunikationstjänster i Italien, mot bakgrund av det upplevda behovet av att beakta utvecklingen på marknaden för fast och mobil telefoni för att garantera användarna öppen, jämförbar, adekvat och aktuell information om priserna för tillgång till och användning av dessa tjänster.
20
Under detta samråd framhöll AGCOM bland annat problem avseende dels användarnas möjlighet att kostnadsfritt få kännedom om restkrediten för mobiltelefoni, dels faktureringsintervallen för fast telefoni.
21
När det gäller fast telefoni konstaterade AGCOM att vissa operatörer hade ändrat villkoren för sina kommersiella erbjudanden genom att förkorta perioden för förnyelse till fyra veckor i stället för en månad, vilket hade medfört en prishöjning och gjort det svårt för användarna att jämföra de olika operatörernas erbjudanden, eftersom anbud med olika tidsintervall för förnyelsen konkurrerade med varandra, vilket stred mot kraven på öppenhet och jämförbarhet mellan de ekonomiska villkoren i anbuden och således mot användarnas rätt att fritt välja vilket avtal som skulle ingås. För att komma till rätta med dessa problem planerade AGCOM att fastställa faktureringsperioden, till vilken tidsperioden för förnyelse är knuten, till en månad för fast telefoni och andra därtill knutna erbjudanden.
22
Vad för det andra gäller mobiltelefoni konstaterade AGCOM att en stor del av operatörerna redan hade antagit eller avsåg att anta en period för förnyelse av deras anbud på fyra veckor, och att dessa anbuds jämförbarhet följaktligen kunde säkerställas genom att det fastställdes en period för förnyelse av anbuden, uppgående till antingen en månad eller fyra veckor, eller genom att endast tillåta ändringar av faktureringsperioderna under förutsättning att kostnaden för användaren förblev oförändrad.
23
Efter det förfarande för offentligt samråd som AGCOM hade inlett antog AGCOM beslut nr 121/17/CONS (nedan kallat det aktuella beslutet), i vilket det bland annat föreskrivs att tidsperioden för förnyelse av erbjudandena avseende fast telefoni och faktureringsperioden för dessa tjänster ska fastställas till en eller flera månader och att perioden för mobil telefoni inte får vara kortare än fyra veckor. Enligt detta beslut ska perioden för fasta telefoni gälla vid anbud som också avser fast telefoni. I beslutet föreskrivs även att mobiloperatörer som antar tidsperioder för förnyelse av erbjudanden och fakturering som inte är en månad snabbt ska informera användaren genom att skicka ett sms-meddelande om förnyelsen av erbjudandet.
24
Genom separata överklagandeskrifter överklagade Fastweb, Tim, Vodafone Italia och Wind Tre det aktuella beslutet till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien).
25
Eftersom denna domstol avslog överklagandena, överklagade klagandena till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen, och anförde i huvudsak för det första att det aktuella beslutet saknar rättslig grund, eftersom varken den italienska rättsordningen eller unionens rättsordning ger AGCOM befogenhet att reglera perioden för förnyelse av erbjudanden om telefonitjänster och för fakturering av dessa tjänster. För det andra har klagandena gjort gällande att detta beslut strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom åtgärder som i mindre utsträckning inkräktar på teleoperatörernas frihet skulle ha gjort det möjligt att uppnå de mål som låg till grund för antagandet av nämnda beslut. För det tredje anser klagandena att de åtgärder som ingår i det aktuella beslutet strider mot principen om likabehandling, eftersom det inte finns något skäl som motiverar att mobiloperatörer och operatörer av fast telefoni behandlas olika i rättsligt hänseende.
26
Den hänskjutande domstolen har för det första påpekat att artiklarna 13, 70 och 71 i lagstiftningsdekret nr 259/2003, jämförda med artikel 2.12 h och l i lag nr 481/1995 samt med artikel 1.6 b led 2 i lag nr 249/1997, kan utgöra grund för AGCOM:s befogenhet att fastställa faktureringsperioden för fasta och mobila telefonitjänster och perioden för förnyelse av kommersiella erbjudanden avseende sådana tjänster i syfte att säkerställa konsumentskyddet, även om dessa bestämmelser inte uttryckligen föreskriver en sådan befogenhet.
27
Denna befogenhet är förenlig med det gemensamma regelverket, i vilket de mål som ska eftersträvas på området för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter och tillhörande tjänster fastställs, och det överlåts åt de nationella regleringsmyndigheterna att bestämma vilka regleringsåtgärder som de konkret anser vara lämpligast för att uppnå dessa mål.
28
Denna befogenhet är nämligen förenlig med de mål som eftersträvas med ramdirektivet, vilket avser att främja konkurrensen vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät, bland annat genom att, såsom anges i artikel 8.2 a i direktivet, se till att de mest sårbara personerna får största möjliga nytta i fråga om val, pris och kvalitet. En sådan befogenhet skulle dessutom göra det möjligt att främja unionsmedborgarnas intressen genom att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och genom att uppmuntra tillhandahållandet av tydlig information, bland annat genom kravet på insyn avseende prissättningen och villkoren för användningen av elektroniska kommunikationstjänster, i enlighet med bestämmelserna i artikel 8.4 b och d i direktivet. Det framgår dessutom av ordalydelsen i dessa bestämmelser att de inte innehåller någon uttömmande förteckning över de medel som gör det möjligt att uppnå målet att främja unionsmedborgarnas intressen. De nationella regleringsmyndigheternas befogenheter är således inte begränsade till genomförandet av de åtgärder som uttryckligen avses i nämnda bestämmelser.
29
AGCOM:s befogenhet att fastställa faktureringsperioden för fasta och mobila telefonitjänster och perioden för förnyelsen av kommersiella erbjudanden om sådana tjänster är även förenlig med de skyldigheter som åligger medlemsstaterna och syftar dels till att säkerställa att parametrarna för tjänsternas kvalitet anges i avtalet mellan konsumenten och det företag som tillhandahåller en elektronisk anslutning eller sådana tjänster, dels till att kräva att operatörer av elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska tjänster på ett tydligt, detaljerat och lättillgängligt sätt offentliggör transparent, jämförbar, adekvat och aktuell information om bland annat de priser och taxor som tillämpas enligt artikel 20.1 b och artikel 21 i direktivet om samhällsomfattande tjänster.
30
Denna befogenhet framstår inte heller som oförenlig med artiklarna 49 och 56 FEUF, eftersom de åtgärder som AGCOM kan vidta inom ramen för utövandet av denna befogenhet inte ålägger operatörer som tillhandahåller fasta och mobila teletjänster en skyldighet att, innan de bedriver sin verksamhet, erhålla tillstånd och upprätthåller friheten för dessa operatörer att utöva sin verksamhet genom att definiera de finansiella delarna av den avtalsenliga tjänsten.
31
Den hänskjutande domstolen har för det andra påpekat att det aktuella beslutet är förenligt med proportionalitetsprincipen. De åtgärder som föreskrivs i det beslutet skulle nämligen göra det möjligt för användarna att jämföra de olika kommersiella erbjudandena, eftersom dessa åtgärder skulle undanröja risken för att dessa erbjudanden skulle verka ha lägre priser, vilket skulle vara resultatet av en beräkning som görs på grundval av en kortare period än den brukliga. Nämnda beslut gör det även möjligt för användarna av fasta och mobila telefonitjänster att kontrollera kostnaderna för den mottagna tjänsten.
32
Enligt den hänskjutande domstolen skulle alternativa åtgärder, såsom att förse användare av telefonitjänster med interaktiva guider eller en beräkningsmotor för att jämföra kommersiella erbjudanden på grundval av samma tidsindikator, vara ineffektiva med hänsyn till det betydande antal användare i Italien som inte äger en smarttelefon eller som inte använder internet. En åtgärd som består i att ålägga en skyldighet att offentliggöra en prisprognos även för en månad skulle dessutom kunna skada konsumentskyddet, eftersom en sådan skyldighet skulle kunna skapa förvirring om det faktiska innehållet i avtalsklausuler rörande periodens längd.
33
De åtgärder som föreskrivs i det aktuella beslutet kränker inte på ett orimligt sätt de rättigheter och intressen som operatörerna av fasta och mobila teletjänster har, eftersom de inte påverkar deras frihet att välja pris för sina tjänster och att erbjuda kommersiella erbjudanden för en period som är längre än fyra veckor.
34
För det tredje anser den hänskjutande domstolen att det aktuella beslutet är förenligt med principen om likabehandling, eftersom de olika faktureringsperioder som föreskrivs för tjänster avseende fast telefoni och för tjänster avseende mobil telefoni följer av den omständigheten att dessa två verksamhetssektorer inte är objektivt jämförbara, på grund av de skillnader i affärspraxis som tillämpas av leverantörerna av dessa tjänster och i betalningsvillkoren för dessa tjänster, vilka förelåg vid tidpunkten för antagandet av det aktuella beslutet. Enligt den hänskjutande domstolen kännetecknades tjänster avseende fast telefoni, till skillnad från tjänster avseende mobil telefoni, vilka till största delen kännetecknades av en period på fyra veckor för förnyelse av det kommersiella erbjudandet och för faktureringen samt av köp av förbetalda tjänster, av betalning en gång per månad och till största delen efter tillhandahållandet genom autogirering från användarens transaktionskonto.
35
Perioden för förnyelse av det kommersiella erbjudandet och för fakturering på fyra veckor gör det således möjligt för användarna av tjänster avseende mobil telefoni att jämföra erbjudandena. Dessutom räcker det att användarna av dessa tjänster får tillgång till information om deras restkrediter och om hur ofta det kommersiella utbudet förnyas och faktureringen sker, för att användarna ska kunna kontrollera de kostnader som den mottagna tjänsten ger upphov till. Eftersom betalning efter tillhandahållandet av fasta telefonitjänster däremot försvårar kontrollen av kostnaderna för dessa tjänster, skulle denna kontroll kunna säkerställas genom att det fastställs en bestämd period uppgående till en månad eller flera månader.
36
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Innebär en korrekt tolkning av artikel 267 FEUF att en nationell domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, är skyldig att hänskjuta tolkningsfrågor kring den unionsrätt som är aktuell i det nationella målet, även om den nationella domstolen – med beaktande av den unionsrättsliga terminologin och den unionsrättsliga betydelsen av orden i den berörda bestämmelsen, den unionsrättsliga ramen för denna bestämmelse och de mål om skydd som eftersträvas med densamma samt med hänsyn tagen till unionsrättens utvecklingsstadium vid den tidpunkt då den aktuella bestämmelsen ska tillämpas i det nationella målet – inte hyser något tolkningstvivel om vilken betydelse som ska tillmätas den aktuella unionsbestämmelsen, men på det subjektiva planet i förhållande till andra rättsinstansers bedömning inte på ett detaljerat sätt kan redogöra för att den egna tolkningen är den samma som domstolarna i de övriga medlemsstaterna och EU-domstolen skulle göra om de hade att fatta beslut om en identisk fråga?
2)
Utgör den korrekta tolkningen av artiklarna 49 och 56 FEUF samt av den harmoniserade rättsliga ram som följer av tillträdesdirektivet, auktorisationsdirektivet, ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster, särskilt artikel 8.2 och 8.4 i ramdirektivet, artikel 3 i auktorisationsdirektivet, och artiklarna 20–22 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, hinder för en nationell lagstiftning såsom den som följer av artiklarna 13, 70 och 71 i lagstiftningsdekret nr 259/03, jämförda med artikel 2.12 h och 2.12 l i lag nr 481/95 och med artikel 1.6 [b].2 i lag nr 249/97, enligt vilken den nationella regleringsmyndigheten i sektorn för elektronisk kommunikation har befogenheten att föreskriva i) att förnyelse- och faktureringsintervallet för erbjudandena för mobil telefoni inte får vara kortare än fyra veckor, varvid de ekonomiska aktörer som tillämpar ett annat förnyelse- och faktureringsintervall än en månad är skyldiga att utan dröjsmål via ett sms informera användaren om att erbjudandet har förnyats, ii) att förnyelse- och faktureringsintervallet för erbjudandena avseende fast telefoni ska motsvara en eller flera månader, och iii) att intervallet avseende fast telefoni ska tillämpas vid kombinerade erbjudanden för mobil och fast telefoni?
3)
Utgör den korrekta tolkningen och tillämpningen av proportionalitetsprincipen, jämförd med artiklarna 49 och 56 FEUF, samt av den harmoniserade rättsliga ram som följer av tillträdesdirektivet, auktorisationsdirektivet, ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster, särskilt artikel 8.2 och 8.4 i ramdirektivet, artikel 3 i auktorisationsdirektivet och artiklarna 20–22 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, hinder för att den nationella regleringsmyndigheten i sektorn för elektronisk kommunikation vidtar regleringsåtgärder i syfte att föreskriva i) att förnyelse- och faktureringsintervallet för erbjudandena för mobil telefoni inte får vara kortare än fyra veckor, varvid de ekonomiska aktörer som tillämpar ett annat förnyelse- och faktureringsintervall än en månad är skyldiga att utan dröjsmål via ett sms informera användaren om att erbjudandet har förnyats, ii) att förnyelse- och faktureringsintervallet för erbjudandena avseende fast telefoni ska motsvara en eller flera månader, och iii) att intervallet avseende fast telefoni ska tillämpas vid kombinerade erbjudanden för mobil och fast telefoni?
4)
Utgör den korrekta tolkningen och tillämpningen av principerna om icke-diskriminering och likabehandling, jämförda med artiklarna 49 och 56 FEUF, samt av den harmoniserade rättsliga ram som följer av tillträdesdirektivet, auktorisationsdirektivet, ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster, särskilt artikel 8.2 och 8.4 i ramdirektivet, artikel 3 i auktorisationsdirektivet och artiklarna 20–22 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, hinder för att den nationella regleringsmyndigheten i sektorn för elektronisk kommunikation vidtar regleringsåtgärder i syfte att föreskriva i) att förnyelse- och faktureringsintervallet för erbjudandena för mobil telefoni inte får vara kortare än fyra veckor, varvid de ekonomiska aktörer som tillämpar ett annat förnyelse- och faktureringsintervall än en månad är skyldiga att utan dröjsmål via ett sms informera användaren om att erbjudandet har förnyats, ii) att förnyelse- och faktureringsintervallet för erbjudandena avseende fast telefoni ska motsvara en eller flera månader, och iii) att intervallet avseende fast telefoni ska tillämpas vid kombinerade erbjudanden för mobil och fast telefoni?”
37
Genom skrivelse av den 25 oktober 2021 översände EU-domstolen till den hänskjutande domstolen en kopia av domen av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), och anmodade den hänskjutande domstolen att ange huruvida den, mot bakgrund av den domen, avsåg att vidhålla begäran om förhandsavgörande. Genom beslut av den 23 november 2021 beslutade nämnda domstol att dels återkalla den första tolkningsfrågan, dels vidhålla de övriga frågorna.
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
38
Den italienska regeringen har gjort gällande att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till sakprövning.
39
Dessa frågor är nämligen rent hypotetiska och abstrakta och utgör en begäran om yttrande som framställts utan hänsyn till de särskilda omständigheterna i det nationella målet.
40
Begäran om förhandsavgörande syftar inte heller till att skingra den hänskjutande domstolens tvivel om den korrekta tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga i detta mål, utan till att bekräfta den hänskjutande domstolens övertygelse om hur dessa bestämmelser ska tolkas.
41
I detta avseende erinrar domstolen om att det framgår av fast rättspraxis att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de ställda frågorna avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 7 februari 2023, Confédération paysanne m.fl. (Slumpmässig mutagenes in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
42
En fråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den(dom av den 7 februari 2023, Confédération paysanne m.fl. (Slumpmässig mutagenes in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
43
Det framgår av beslutet om hänskjutande att den andra, den tredje och den fjärde frågan bland annat har sitt ursprung i klagandenas argument att det aktuella beslutet, som antagits i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning och vars lagenlighet har ifrågasatts i det nationella målet, strider mot unionsrätten, eftersom det inte finns någon unionsrättslig bestämmelse som ger AGCOM befogenhet att fastställa hur ofta avtalen ska förnyas och hur ofta faktureringen ska ske för tjänster avseende mobil och fast telefoni, samt att detta beslut strider mot proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling.
44
Det kan således inte anses att dessa frågor saknar samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller att de är hypotetiska.
45
När det gäller den omständigheten att den hänskjutande domstolen i sitt beslut av den 9 juli 2020 har preciserat att den inte hyser några tvivel om hur de unionsbestämmelser som den anser vara relevanta för utgången i det nationella målet ska tolkas, räcker det att erinra om att även om det antas att den korrekta tolkningen av dessa bestämmelser är så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel, kan en sådan omständighet inte visa att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning, utan kan på sin höjd befria den hänskjutande domstolen från den skyldighet att begära förhandsavgörande som åligger den enligt artikel 267 tredje stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 februari 2023, Confédération paysanne m.fl. (Slumpmässig mutagenes in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, punkt 35).
46
Mot bakgrund av ovanstående finner EU-domstolen att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
Prövning av tolkningsfrågorna
47
Inledningsvis bör det noteras att tillträdes- och auktorisationsdirektiven i enlighet med artikel 1 i respektive direktiv harmoniserar det sätt på vilket medlemsstaterna reglerar tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter samt reglerna och villkoren för auktorisation av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. De saknar således relevans för avgörandet av tvisten vid den nationella domstolen, eftersom AGCOM:s befogenheter i detta mål uppenbarligen inte omfattas av deras materiella tillämpningsområde.
48
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den andra, den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 49 och 56 FEUF samt bestämmelserna i ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster, särskilt artikel 8.2 och 8.4 i ramdirektivet och artiklarna 20–22 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, jämförda med proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som ger den nationella regleringsmyndigheten befogenhet att anta ett beslut vilket dels ålägger operatörerna av mobila telefonitjänster en period för förnyelse av kommersiella erbjudanden och en period för fakturering som inte understiger fyra veckor, dels ålägger operatörerna av fasta telefonitjänster och tjänster knutna till dessa en period för förnyelse av kommersiella erbjudanden och en period för fakturering som uppgår till en månad eller flera månader.
49
Domstolen erinrar inledningsvis om att det följer av fast rättspraxis att nationella åtgärder inom ett område där det har skett en fullständig harmonisering på unionsnivå ska bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna (dom av den 17 september 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
50
När den genomförda harmoniseringen däremot inte är uttömmande, ska de nationella åtgärder genom vilka bestämmelserna i harmoniseringsåtgärderna genomförs bedömas inte bara mot bakgrund av sistnämnda åtgärder, utan även mot bakgrund av relevanta primärrättsliga bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punkt 48, dom av den 8 mars 2017, Euro Park Service, C‑14/16, EU:C:2017:177, punkt 26, och dom av den 7 september 2017, Eqiom och Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, punkt 18).
51
Det framgår av fast rättspraxis att det varken i ramdirektivet eller i direktivet om samhällsomfattande tjänster föreskrivs en fullständig harmonisering av de aspekter som rör konsumentskyddet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2016, Polkomtel, C‑397/14, EU:C:2016:256, punkt 32 och där angiven rättspraxis). Härav följer att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet ska prövas mot bakgrund av såväl dessa direktiv som mot bakgrund av artiklarna 49 och 56 FEUF vad gäller de aspekter som inte omfattas av dessa direktiv (dom av den 11 december 2019, TV TV Play Baltic, C‑87/19, EU:C:2019:1063, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
Ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster
52
Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 17 november 2022, TOYA, C‑243/21, EU:C:2022:889, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
53
Vad gäller artikel 8 i ramdirektivet erinrar domstolen om att det i punkt 1 första stycket i denna artikel föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att de nationella regleringsmyndigheterna vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som anges bland annat i punkterna 2 och 4 i denna artikel. Dessa åtgärder ska stå i proportion till dessa mål.
54
I artikel 8.2 a i direktivet föreskrivs särskilt att de nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid säkerställa att slutanvändarna får maximalt utbyte bland annat i fråga om urval och pris (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, punkt 35).
55
Enligt artikel 8.4 b och d i direktivet ska de nationella regleringsmyndigheterna främja de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har, genom att bland annat säkerställa ett gott skydd för konsumenter i deras förhållande till leverantörer och genom att främja tillhandahållandet av tydlig information, särskilt genom att kräva öppen redovisning av avgifter och villkor för användning av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster.
56
Även om det således inte framgår av dessa bestämmelser att de nationella regleringsmyndigheterna ska ha befogenhet att reglera den period för förnyelse av de kommersiella erbjudandena och fakturering som operatörerna av telefonitjänster tillämpar, framgår det emellertid av användningen av uttrycken ”bland annat” eller ”särskilt” i artikel 8.2 och 8.4 i ramdirektivet att de åtgärder som de nationella regleringsmyndigheterna kan vidta för att fullgöra de uppgifter som anges i dessa bestämmelser och för att uppnå de mål som avses däri inte anges på ett uttömmande sätt.
57
Vad gäller målen för det gemensamma regelverket bör det noteras att enligt artikel 1.1 i ramdirektivet, mot bakgrund av skäl 16 i detta, är målet med detta direktiv att skapa ett harmoniserat ramverk för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och tjänster. I direktivet fastställs uppgifter för de nationella regleringsmyndigheterna och inrättas en rad förfaranden som syftar till att åstadkomma en harmoniserad tillämpning av regelverket inom hela unionen. Ramdirektivet ger således de nationella regleringsmyndigheterna särskilda uppgifter avseende reglering av marknaderna för elektronisk kommunikation (dom av den 11 mars 2010, Telekomunikacja Polska, C‑522/08, EU:C:2010:135, punkt 21).
58
Härav följer att detta direktiv, vilket såsom det erinrats om i punkt 51 i förevarande dom inte innebär en fullständig harmonisering, inte syftar till att upprätta en särskild och uttömmande förteckning över de befogenheter som medlemsstaterna kan tilldela de nationella regleringsmyndigheterna för att säkerställa att dessa uppgifter fullgörs och att dessa mål uppnås.
59
Det är i detta sammanhang som domstolen har slagit fast att de nationella regleringsmyndigheterna vid utövandet av regleringsuppdraget har en vidsträckt befogenhet att avgöra en viss marknads behov av reglering utifrån situationen i fråga från fall till fall (dom av den 15 september 2016, Koninklijke KPN m.fl., C‑28/15, EU:C:2016:692, punkt 36, och dom av den 19 oktober 2016, Ormaetxea Garai et Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, punkt 48).
60
En nationell lagstiftning som, i likhet med den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, ger den nationella regleringsmyndigheten befogenhet att, i syfte att skydda slutanvändarna, anta ett beslut som bland annat säkerställer ökad insyn och ökad jämförbarhet i fråga om kommersiella erbjudanden och fakturering av telefonitjänster, bidrar under dessa omständigheter till att uppnå de mål som avses i artikel 8 i ramdirektivet, särskilt målet att skydda dessa användares intressen, som nämns i artikel 8.2 a. detta direktiv, liksom målen att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenterna i deras förhållande till leverantörer och att främja tillhandahållandet av tydlig information, bland annat om avgifter för allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, som nämns i artikel 8.4 b och d i direktivet.
61
Av detta följer att befogenheten att reglera perioden för förnyelse av kommersiella erbjudanden och för fakturering av telefonitjänster i princip kan ingå bland de befogenheter som de nationella regleringsmyndigheterna måste ha för att kunna utföra sina uppgifter och uppnå de mål som fastställts i ramdirektivet.
62
För att vara förenlig med direktivet måste utövandet av denna befogenhet emellertid bland annat stå i proportion till de eftersträvade målen, i enlighet med artikel 8.1 första stycket i direktivet, och vara förenligt med principen om likabehandling, såsom krävs enligt artikel 8.5 b i samma direktiv.
63
Det ankommer härvid på den hänskjutande domstolen, som ensam är behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet och att tolka den nationella lagstiftningen, att avgöra om och i vilken utsträckning det aktuella beslutet uppfyller dessa krav. EU-domstolen, som ska ge de nationella domstolarna ett användbart svar, är emellertid behörig att ge anvisningar, på grundval av handlingarna i det nationella målet samt de skriftliga yttranden som avgetts till den, som är ägnade att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att avgöra målet (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkterna 72 och 73 och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland, C‑372/21, EU:C:2023:59, punkt 38).
64
Vad gäller proportionalitetsprincipen, som kommer till konkret uttryck i artikel 8.1 första stycket i ramdirektivet, erinrar domstolen om att iakttagandet av denna princip bland annat innebär att den aktuella åtgärden på ett sammanhängande och systematiskt sätt ska vara ägnad att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas och att den inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 46 och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 mars 2023, PrivatBank m.fl., C‑78/21, EU:C:2023:137, punkt 70).
65
Mot bakgrund av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat framgår det först och främst att AGCOM:s utövande av den i italiensk rätt föreskrivna befogenheten att föreskriva en minsta period för såväl förnyelse av kommersiella erbjudanden som fakturering av elektroniska kommunikationstjänster kan avhjälpa de problem som myndigheten konstaterade vid det offentliga samråd som föregick det aktuella beslutet. Fastställandet av en enhetlig period gör det nämligen möjligt för slutanvändarna att jämföra de olika kommersiella erbjudandena och att få full kännedom om de ekonomiska kostnader som följer av de avtal som de erbjuds, att undvika att de får intrycket av lägre priser till följd av en beräkning som görs på grundval av en kortare tidsperiod än den som etablerats i affärspraxis och att kontrollera utgifterna för den mottagna tjänsten, särskilt när det gäller mobiltelefonitjänster i Italien, vilka till största delen utgörs av förbetalda tjänster. Den nationella lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen förefaller således vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås.
66
Vidare har den hänskjutande domstolen själv angett att de åtgärder som är föremål för det aktuella beslutet, vilka antagits i enlighet med tillämpliga bestämmelser, är de minst ingripande för att på ett effektivt sätt säkerställa konsumentskyddet mot bakgrund av de problem som AGCOM har identifierat. Alternativa åtgärder, såsom införandet av interaktiva guider eller en beräkningsmotor för att jämföra kommersiella erbjudanden på grundval av samma tidsindikator, skulle kunna förefalla ineffektiva med tanke på det betydande antal användare i Italien som inte har någon smarttelefon eller som inte använder internet. Vidare skulle en skyldighet att offentliggöra det beräknade priset även månadsvis kunna undergräva konsumentskyddet, eftersom en sådan skyldighet skulle kunna leda till förvirring när det gäller det faktiska innehållet i avtalsklausulerna om faktureringsperioden.
67
Slutligen förefaller de åtgärder som är föremål för det aktuella beslutet inte på ett orimligt sätt kränka teleoperatörernas rättigheter och intressen, eftersom åtgärderna, såsom framgår av de handlingar som ingetts till domstolen, inte påverkar teleoperatörernas frihet att fastställa priset för sina tjänster och att lämna kommersiella erbjudanden med en period som är längre än fyra veckor. Dessa åtgärder förefaller följaktligen inte orsaka olägenheter som är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
68
Vad gäller iakttagandet av principen om likabehandling, som kommer till konkret uttryck i artikel 8.5 b i ramdirektivet, ska det påpekas att enligt fast rättspraxis innebär denna princip att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 15 september 2022, Brown/kommissionen och rådet, C‑675/20 P, EU:C:2022:686, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
69
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att den skillnad i behandling mellan mobiltelefonitjänster och tjänster avseende fast telefoni som är i fråga i det nationella målet beror på att dessa två kategorier av tjänster inte befann sig i jämförbara situationer vid tidpunkten för antagandet av det aktuella beslutet.
70
Det framgår av domstolens praxis att frågan huruvida situationerna är jämförbara vid prövningen av huruvida likabehandlingsprincipen har åsidosatts ska bedömas mot bakgrund av föremålet för och målet med den nationella lagstiftningen i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkterna 25 och 26, dom av den 9 mars 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, punkterna 56 och 57, och dom av den 26 juni 2018, MB (Könsbyte och ålderspension), C‑451/16, EU:C:2018:492, punkt 42).
71
I förevarande mål förefaller den aktuella nationella lagstiftningen, som syftar till att göra det möjligt för den nationella regleringsmyndigheten att säkerställa konsumentskyddet, bland annat genom att säkerställa en enhetlig grund för jämförelse av de kommersiella erbjudandena och genom att möjliggöra en bättre kontroll av kostnaderna för den mottagna tjänsten, de skillnader som föreligger mellan de olika kategorierna av tjänster, i synnerhet de skillnader som avser den vanligaste perioden för förnyelse av dessa erbjudanden och fakturering på de olika marknaderna, och de skillnader som avser sättet för betalning av priset för dessa tjänster, vilka nämns i punkt 34 i förevarande dom, visa att situationerna för dessa kategorier av tjänster inte är jämförbara.
72
Under dessa omständigheter förefaller det som om det aktuella beslutet behandlar olika situationer på olika sätt.
73
Av detta följer, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, att utövandet av de befogenheter som AGCOM har enligt den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet vid antagandet av det aktuella beslutet står i proportion till de mål som eftersträvas och iakttar principen om likabehandling.
74
Det ska emellertid erinras om att medlemsstaterna, inom ramen för en minimiharmonisering, får behålla eller anta strängare bestämmelser på området, under förutsättning att dessa bestämmelser inte allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktiven i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juli 2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, punkt 43).
75
Även om det antas att det i den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet föreskrivs strängare bestämmelser om konsumentskydd än dem som föreskrivs i ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster, konstaterar domstolen att denna lagstiftning, i motsats till vad Fastweb har hävdat i sitt skriftliga yttrande, inte kan anses begränsa konkurrensen mellan teleoperatörerna i Italien genom att begränsa teleoperatörernas möjlighet att anpassa sina kommersiella erbjudandens periodicitet, eftersom det fortfarande står dessa operatörer fritt att konkurrera bland annat vad gäller pris och kvalitet på de erbjudna tjänsterna.
76
Vad vidare gäller artiklarna 20 och 21 i direktivet om samhällsomfattande tjänster finner domstolen att nämnda lagstiftning inte strider mot dessa artiklar. Dessa artiklar avser nämligen, såsom framgår av deras respektive lydelse, den information som ska ingå i avtal om tillhandahållande av tjänster avseende anslutning till ett allmänt kommunikationsnät och/eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster och rätten för abonnenter att säga upp sina avtal vid ändringar samt skyldigheter att ge insyn och offentliggöra information som kan åläggas företag som tillhandahåller allmänna elektroniska kommunikationsnät och/eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Dessa bestämmelser behandlar däremot inte villkoren för fullgörande av avtal om tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster, inklusive frågan om hur ofta kommersiella erbjudanden ska förnyas och hur ofta fakturering ska ske.
77
Detsamma gäller artikel 22 i direktivet, som avser information om kvaliteten på de tjänster som företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster kan åläggas att offentliggöra samt de krav på tjänsternas kvalitet som de nationella regleringsmyndigheterna kan fastställa.
78
Det kan således inte anses att den nationella lagstiftning som är aktuell i målet vid den nationella domstolen är sådan att den allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i ramdirektivet och i direktivet om samhällsomfattande tjänster.
79
Av det ovan anförda följer att en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet förefaller vara förenlig med nämnda direktiv.
Artiklarna 49 och 56 FEUF
80
Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida den nationella lagstiftningen är förenlig med artiklarna 49 och 56 FEUF.
81
Domstolen erinrar om att alla åtgärder som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva de friheter som garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF ska anses som inskränkningar i etableringsfriheten och/eller i friheten att tillhandahålla tjänster (dom av den 22 januari 2015, Stanley International Betting och Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, punkt 45).
82
Begreppet inskränkning omfattar bestämmelser som antas av en medlemsstat och som, trots att de tillämpas utan åtskillnad, påverkar tillträdet till marknaden för näringsidkare från andra medlemsstater (dom av den 29 mars 2011, kommissionen/Italien, C‑565/08, EU:C:2011:188, punkt 46, och dom av den 14 februari 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 64).
83
I målet vid den nationella domstolen är det ostridigt att de åtgärder som ingår i det aktuella beslutet och som antagits i enlighet med relevant nationell lagstiftning är tillämpliga oberoende av var leverantörerna av telefonitjänster är etablerade.
84
Fastweb har emellertid gjort gällande att dessa åtgärder utgör en inskränkning av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, med anledning av att Republiken Italien är den enda medlemsstat där den nationella regleringsmyndigheten har befogenhet att fastställa minimiperioder för fakturering och att en operatör som är etablerad i en annan medlemsstat följaktligen bland annat måste införa ett annat system för administration och fakturering för att anpassa sig till det italienska regelverket, vilket medför en merkostnad för operatören.
85
I detta hänseende erinrar domstolen om att bestämmelser som utfärdats i en medlemsstat inte utgör en inskränkning i den mening som avses i EUF-fördraget enbart av den anledningen att andra medlemsstater tillämpar mindre stränga eller ekonomiskt sett attraktivare regler på aktörer som är etablerade i de medlemsstaterna och tillhandahåller tjänster av liknande slag (dom av den 12 september 2013, Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
86
Härav följer, såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 50 och 51 i sitt förslag till avgörande, att förekomsten av en inskränkning i den mening som avses i EUF-fördraget inte följer enbart av den omständigheten att de begränsningar som införts genom det aktuella beslutet inte finns i andra medlemsstater.
87
I förevarande fall framgår det inte av de handlingar som ingetts till domstolen att den påstådda administrativa merkostnad som Fastweb har åberopat i sig skulle vara ägnad att avskräcka ekonomiska aktörer i andra medlemsstater från att utöva de friheter som garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF.
88
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra, den tredje och den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 49 och 56 FEUF samt artikel 8.1 första stycket, 8.2 a, 8.4 b och d och 8.5 b i ramdirektivet och artiklarna 20–22 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, jämförda med proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som ger den nationella regleringsmyndigheten befogenhet att anta ett beslut vilket dels ålägger operatörerna av mobila telefonitjänster en period för förnyelse av kommersiella erbjudanden och en period för fakturering som inte understiger fyra veckor, dels ålägger operatörerna av fasta telefonitjänster och tjänster knutna till dessa en period för förnyelse av kommersiella erbjudanden och en period för fakturering som uppgår till en månad eller flera månader, under förutsättning att de två tjänstekategorierna i fråga befinner sig i olika situationer med avseende på föremålet för och målet med den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet.
Rättegångskostnader
89
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artiklarna 49 och 56 FEUF samt artikel 8.1 första stycket, 8.2 a, 8.4 b och d och 8.5 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, samt artiklarna 20–22 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009, jämförda med proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling,
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som ger den nationella regleringsmyndigheten befogenhet att anta ett beslut vilket dels ålägger operatörerna av mobila telefonitjänster en period för förnyelse av kommersiella erbjudanden och en period för fakturering som inte understiger fyra veckor, dels ålägger operatörerna av fasta telefonitjänster och tjänster knutna till dessa en period för förnyelse av kommersiella erbjudanden och en period för fakturering som uppgår till en månad eller flera månader, under förutsättning att de två tjänstekategorierna i fråga befinner sig i olika situationer med avseende på föremålet för och målet med denna nationella lagstiftning.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.