62014CJ0535
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 18 de junio de 2015 (
*1
)
«Recurso de casación — Política Exterior y de Seguridad Común — Medidas restrictivas adoptadas contra la República de Bielorrusia — Admisibilidad — Plazo para recurrir — Justicia gratuita — Efecto suspensivo — Tutela judicial efectiva — Derecho de defensa — Principio de proporcionalidad»
En el asunto C‑535/14 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 24 de noviembre de 2014,
Vadzim Ipatau, con domicilio en Minsk (Bielorrusia), representado por el Me. M. Michalauskas, avocat,
parte recurrente,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. F. Naert y B. Driessen, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de Sala, y los Sres. C. Vajda, A. Rosas (Ponente), E. Juhász y D. Šváby, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso de casación, el Sr. Ipatau solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 23 de septiembre de 2014, Ipatau/Consejo (T‑646/11, EU:T:2014:800; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la que éste desestimó su recurso en el que se solicitaba la anulación de:
—
la Decisión 2011/666/PESC del Consejo, de 10 de octubre de 2011, por la que se modifica la Decisión 2010/639/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Belarús (DO L 265, p. 17);
—
el Reglamento de Ejecución (UE) no 1000/2011 del Consejo, de 10 de octubre de 2011, por el que aplica el artículo 8 bis, apartado 1, del Reglamento (CE) no 765/2006, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto a Belarús (DO L 265, p. 8);
—
el escrito del Consejo de 14 de noviembre de 2011 por el que éste denegó la petición del recurrente de que se suprimiese su nombre de la Decisión 2011/69/PESC del Consejo, de 31 de enero de 2011, por la que se modifica la Decisión 2010/639/PESC del Consejo relativa a la adopción de medidas restrictivas contra determinados funcionarios de Belarús (DO L 28, p. 40; en lo sucesivo, «escrito de 14 noviembre de 2011»);
—
el Reglamento de Ejecución (UE) no 84/2011 del Consejo, de 31 de enero de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 765/2006 relativo a la adopción de medidas restrictivas contra el Presidente Lukashenko y determinados funcionarios de Belarús (DO L 28, p. 17);
—
la Decisión 2012/642/PESC del Consejo, de 15 de octubre de 2012, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Belarús (DO L 285, p. 1), y
—
el Reglamento de Ejecución (UE) no 1017/2012 del Consejo, de 6 de noviembre de 2012, por el que se aplica el artículo 8 bis, apartado 1, del Reglamento (CE) no 765/2006, relativo a la adopción de medidas restrictivas con respecto a Belarús (DO L 307, p. 7),
en la medida en que afectan al recurrente.
Antecedentes del litigio
2
El Tribunal General expuso los antecedentes del litigio del siguiente modo:
«1
El recurrente, el Sr. Vadzim Ipatau, es un nacional bielorruso, Vicepresidente de la Comisión Electoral Central (en lo sucesivo, “CEC”).
2
De la Posición Común 2006/276/PESC del Consejo, de 10 de abril de 2006, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra determinados funcionarios de Belarús y por la que se deroga la Posición Común 2004/661/PESC (DO L 101, p. 5) resulta que, a raíz de la desaparición de personas relevantes en Bielorrusia, de la celebración de elecciones y de un referéndum fraudulento, y de graves violaciones de los derechos humanos en la represión de los manifestantes pacíficos después de dichas elecciones y del citado referéndum, se decidió adoptar medidas restrictivas, como impedir la entrada en el territorio de la Unión Europea o el tránsito por el mismo, así como la congelación de fondos y recursos económicos, contra diversas personas de Bielorrusia.
3
Las disposiciones de ejecución de la Unión se establecieron en el Reglamento (CE) no 765/2006 del Consejo, de 18 de mayo de 2006, relativo a la adopción de medidas restrictivas con respecto a Belarús (DO L 134, p. 1). Estas disposiciones fueron objeto de varias modificaciones sucesivas y el artículo 8 bis, apartado 1, de dicho Reglamento, en su versión modificada, dispone que, en caso de que el Consejo decida aplicar a una persona física o jurídica, entidad u organismo las medidas contempladas en el artículo 2, apartado 1, modificará en consecuencia el anexo en que figure la lista en que dicha persona esté incluida.
4
Las medidas restrictivas previstas en la Posición Común 2006/276 fueron prorrogadas hasta el 15 de marzo de 2010 por la Posición Común 2009/314/PESC del Consejo, de 6 de abril de 2009, por la que se modifica la Posición Común 2006/276 y se deroga la Posición Común 2008/844/PESC (DO L 93, p. 21). No obstante, las restricciones de viaje impuestas a determinados dirigentes de Bielorrusia, a excepción de aquellos implicados en las desapariciones de 1999-2000 y de la Presidenta de la CEC, quedaron suspendidas hasta el 15 de diciembre de 2009.
5
El 15 de diciembre de 2009, el Consejo adoptó la Decisión 2009/969/PESC, por la que se prorrogan las medidas restrictivas contra determinados funcionarios de Belarús establecidas en la Posición Común 2006/276 y por la que se deroga la Posición Común 2009/314 (DO L 332, p. 76). El Consejo prorrogó hasta el 31 de octubre de 2010 tanto las medidas restrictivas establecidas en la Posición Común 2006/276 como la suspensión de las restricciones de viaje impuestas a determinados dirigentes de Belarús.
6
Sobre la base de una revisión de la Posición Común 2006/276, el Consejo, mediante la Decisión 2010/639/PESC, de 25 de octubre de 2010, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Belarús (DO L 280, p. 18), renovó hasta el 31 de octubre de 2011 tanto las medidas restrictivas establecidas en la Posición Común 2006/276 como la suspensión de las restricciones de viaje impuestas a determinados dirigentes de Bielorrusia.
7
Mediante la Decisión 2011/69/PESC […], se decidió, ante las fraudulentas elecciones presidenciales de 19 de diciembre de 2010 y la violenta represión de la oposición política, la sociedad civil y los representantes de los medios de comunicación independientes en Bielorrusia, dar por terminada la suspensión de las restricciones de viaje y adoptar otras medidas restrictivas. El artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2010/639 se completó del siguiente modo:
«d)
[que sean responsables] de las vulneraciones de las normas electorales internacionales en las elecciones presidenciales de Belarús el 19 de diciembre de 2010 y de la represión de la sociedad civil y de la oposición democrática, y de las personas asociadas con ellas, enumeradas en el anexo III bis.»
8
La Decisión 2011/69 sustituyó el artículo 2 de la Decisión 2010/639 del siguiente modo:
«Artículo 2
1.   Se inmovilizarán todos los capitales y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a responsables:
[…]
b)
de las vulneraciones de las normas electorales internacionales en las elecciones presidenciales de Belarús el 19 de diciembre de 2010 y de la represión de la sociedad civil y de la oposición democrática, así como de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos relacionadas con ellos, enumeradas en el anexo III bis;
[…]»
9
El nombre del recurrente se incluyó en el anexo V de la Decisión 2011/69, que añade el anexo III bis a la Decisión 2010/639 [anexo III bis, Lista de las personas a que se refieren el artículo 1, apartado 1, letra d), y el artículo 2, apartado 1, letra b)]. El nombre del recurrente, que figura en el no 10, se acompaña de la siguiente precisión: «Vicepresidente de la [CEC]».
10
El Reglamento de Ejecución [no 84/2011] sustituyó, en particular, el artículo 2 del Reglamento no 765/2006 por el siguiente texto:
«Artículo 2:
1.   Se inmovilizarán todos los capitales y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que se enumeran en el anexo I o en el anexo IA.
2.   No se pondrá a disposición directa ni indirecta de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos enumerados en el anexo I o en el anexo IA ni se utilizará en su beneficio ningún tipo de capitales o recursos económicos.
[…]
5.   En el anexo IA se enumerará a las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos contemplados en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/639 […] y sus modificaciones.»
11
El Reglamento de Ejecución no 84/2011 incluyó en su anexo II (anexo IA, del Reglamento no 765/2006, que contiene la lista de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos a que se refiere el artículo 2, apartado 1, 2 y 5) el nombre del recurrente con la precisión que se indica en el apartado 9 anterior.
12
El 2 de febrero de 2011, se publicó un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea dirigido a las personas a las que se aplican las medidas previstas en la Decisión 2011/69 y en el Reglamento de Ejecución no 84/2011 (DO C 33, p. 17).
13
Mediante escrito de 2 de septiembre de 2011, el recurrente solicitó al Consejo que revisara la inclusión de su nombre en las listas de que se trata.
14
Mediante escrito de 14 de noviembre de 2011, el Consejo denegó dicha solicitud de revisión […], por estimar que las medidas restrictivas adoptadas contra el recurrente estaban justificadas. Adjuntó a ese escrito una nueva decisión y un nuevo reglamento de ejecución.
15
A este respecto, el Consejo adjuntó la Decisión [2011/666], en la que sustituyó la precisión relativa al recurrente señalada en el apartado 9 anterior por la siguiente mención:
«Vicepresidente de la [CEC]; como miembro de [la CEC], comparte la responsabilidad de las violaciones de las normas electorales internacionales en las elecciones presidenciales del 19 de diciembre de 2010.»
16
El Consejo adjuntó también el Reglamento de Ejecución [no 1000/2011], mediante el que la precisión indicada en el apartado 9 anterior fue sustituida también por la mención que figura en la Decisión 2011/666 e indicada en el apartado 15 anterior.
17
El 11 de octubre de 2011 se publicó en el [Diario Oficial de la Unión Europea] (DO C 299, p. 4) un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2010/639, modificada por la Decisión 2011/666 y en el Reglamento no 765/2006, modificado por el Reglamento de Ejecución (UE) no 999/2011 del Consejo, relativos a la adopción de medidas restrictivas contra Belarús.
18
Mediante la Decisión [2012/642], el Consejo prorrogó hasta el 31 de octubre de 2013 las medidas restrictivas en vigor e integró dichas medidas impuestas por la Decisión 2010/639 en un instrumento jurídico único. El artículo 3, apartado 1, de esa Decisión dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para impedir la entrada en su territorio o el tránsito por el mismo de las personas:
a)
responsables de violaciones graves de los derechos humanos, o de la represión de la sociedad civil o de la oposición democrática, o las personas cuyas actividades atenten gravemente contra la democracia y el Estado de Derecho en Belarús, o de cualquier persona vinculada con aquellas;
b)
que se benefician del régimen de Lukashenko o lo apoyan,
que se enumeran en el anexo.»
19
El artículo 4, apartado 1, de la Decisión 2012/642 establece lo siguiente:
«Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia correspondan a:
a)
personas, entidades u organismos responsables de violaciones graves de los derechos humanos, o de la represión de la sociedad civil y de la oposición democrática, o cuyas actividades atenten gravemente contra la democracia y el Estado de Derecho en Belarús, o a cualesquiera personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellos, así como a cualesquiera personas físicas o jurídicas, entidades u organismos de propiedad de los mismos o controlados por ellos;
b)
personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que se benefician del régimen de Lukashenko o lo apoyan, así como a personas jurídicas, entidades u organismos de propiedad de los mismos o controlados por ellos,
según se enumeran en el anexo.»
20
En el anexo de la Decisión 2012/642 (lista de las personas a las que se refieren los artículos 3, apartado 1, y 4, apartado 1), se incluyó el nombre del recurrente, que figura en el número 66, con la siguiente mención:
«Vicepresidente de la [CEC]. Como miembro de esta, es responsable de las violaciones de las normas electorales internacionales en las elecciones presidenciales del 19 de diciembre de 2010.»
21
Mediante el Reglamento (UE) no 1014/2012, de 6 de noviembre de 2012 (DO L 307, p. 1), el Consejo modificó el Reglamento no 765/2006 y sustituyó el artículo 2 de este último Reglamento por el texto siguiente:
«1.   Se inmovilizarán todos los capitales y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas físicas o jurídicas, las entidades o los organismos enumerados en el anexo I.
2.   No se pondrá a disposición directa ni indirecta de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos enumerados en el anexo I, ni se utilizará en su beneficio ningún tipo de capitales o recursos económicos.
3.   Queda prohibida la participación voluntaria y deliberada en actividades cuyo objeto o efecto directo o indirecto sea la elusión de las medidas mencionadas en los apartados 1 y 2.
4.   El anexo I constará de una lista de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Decisión 2012/642 […] han sido consideradas por el Consejo responsables de graves violaciones de los derechos humanos o de la represión contra la sociedad civil y la oposición democrática, o cuyas actividades perjudiquen gravemente de cualquier otra manera a la democracia o al Estado de Derecho en Belarús, o cualesquiera personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados con ellas, así como de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que sean de su propiedad o estén bajo su control.
5.   El anexo I también constará de una lista de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que el Consejo, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra [b)], de la Decisión 2012/642 […], considera que se benefician del régimen de Lukashenko o lo apoyan, así como de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que estén bajo su control.»
22
Por otra parte, mediante el Reglamento no 1014/2012 se suprimieron las referencias a los “anexos IA, I bis o IB”, efectuando las adaptaciones necesarias para que en todos estos casos la referencia sea únicamente al “anexo I”.
23
Mediante el Reglamento de Ejecución [no 1017/2012], el Consejo sustituyó los anexos I, IA e IB del Reglamento no 765/2006 por un solo anexo. En este último figura, en el número 66, el nombre del recurrente seguido de la mención indicada en el apartado 20 anterior.
24
El 7 de noviembre de 2012, se publicó en el [Diario Oficial de la Unión Europea] (DO C 339, p. 9) un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2012/642, el Reglamento no 1014/2012 y el Reglamento de Ejecución no 1017/2012.»
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
3
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 11 de diciembre de 2011, el recurrente presentó una solicitud de justicia gratuita con arreglo a los artículos 94 y 95 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General con el fin de interponer contra el Consejo un recurso de anulación de la Decisión 2011/69, de la Decisión 2011/666, del Reglamento de Ejecución no 84/2011 y del Reglamento de Ejecución no 1000/2011, en la medida en que estos actos le afectan.
4
Mediante auto del Presidente de la Sala Sexta del Tribunal General CD/Consejo (T‑646/11 AJ, EU:T:2012:279), se concedió al recurrente la justicia gratuita.
5
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 27 de junio de 2012, el recurrente interpuso un recurso de anulación de la Decisión 2011/666, del Reglamento de Ejecución no 1000/2011 y del escrito de 14 de noviembre de 2011. Posteriormente, el recurrente amplió las pretensiones de su recurso y solicitó también la anulación de la Decisión 2012/642 y del Reglamento de Ejecución no 1017/2012.
6
El Tribunal General examinó en primer lugar el cumplimiento de los plazos de recurso con respecto a todos los actos cuya anulación se solicita. Tras estimar que el recurso de anulación de la Decisión 2011/666 y del Reglamento de Ejecución no 1000/2011 había sido interpuesto dentro de los plazos de recurso, se pronunció sobre la admisibilidad del recurso en tanto en cuanto estaba dirigido contra el escrito de 14 de noviembre de 2011. Después de haber examinado la solicitud de justicia gratuita, declaró, en el apartado 58 de la sentencia recurrida, que no podía considerarse que en su solicitud de justicia gratuita el recurrente hubiera mencionado claramente el escrito de 14 de noviembre de 2011 como acto que formaría parte del objeto del recurso que pretendía interponer.
7
El Tribunal General consideró, por tanto, que el plazo previsto para interponer un recurso contra el escrito de 14 de noviembre de 2011 no había quedado suspendido, con arreglo al artículo 96, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, con la presentación de la solicitud de justicia gratuita. Por consiguiente, dado que el recurso se interpuso el 27 de junio de 2012, es decir, más de siete meses después de la fecha de comunicación de ese escrito, concluyó que se había interpuesto después de haber expirado los plazos fijados en el artículo 263 TFUE y en el artículo 102, apartados 1 y 2, del Reglamento de Procedimiento.
8
El Sr. Ipatau había alegado cinco motivos en apoyo de su recurso, basados, en primer lugar, en una motivación insuficiente y en una vulneración del derecho de defensa; en segundo lugar, en el carácter colectivo de la responsabilidad y de la medida restrictiva; en tercer lugar, en una «falta de base jurídica»; en cuarto lugar, en un error de apreciación y, en quinto lugar, en una violación del principio de proporcionalidad. El Tribunal General declaró infundados todos estos motivos y desestimó, por ende, el recurso.
Pretensiones de las partes
9
Mediante su recurso de casación, el Sr. Ipatau solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Resuelva definitivamente el litigio o devuelva el asunto al Tribunal General para que éste resuelva.
—
Condene en costas al Consejo, incluidas aquellas costas en que se haya incurrido ante el Tribunal General.
10
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso de casación.
—
Condene al recurrente al pago de las costas del Consejo.
Sobre el recurso de casación
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva
Alegaciones de las partes
11
Mediante su primer motivo, el Sr. Ipatau sostiene que el Tribunal General vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva al considerar inadmisible el recurso en la medida en que se dirigía contra el escrito de 14 de noviembre de 2011.
12
El Sr. Ipatau impugna los apartados 58 a 60 de la sentencia recurrida. En primer lugar, afirma que los actos deben interpretarse de modo que prevalezca su efecto útil y que, en consecuencia, la solicitud de justicia gratuita de 11 de diciembre de 2011 debe interpretarse en el sentido de que se refería necesariamente a la anulación del escrito de 14 de noviembre de 2011. En segundo lugar, alega que, al redactar su solicitud de justicia gratuita, no estaba asistido por un abogado.
13
El Consejo considera que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al excluir ese escrito del objeto de la solicitud de justicia gratuita del recurrente. Asevera que el hecho de que el Sr. Ipatau redactara él mismo la solicitud de justicia gratuita no afecta a los requisitos de admisibilidad del recurso. Se remite al propio tenor de dicha solicitud y recuerda que, como director del Centro nacional de la legislación y la investigación jurídica de la República de Bielorrusia, el recurrente dispone de un cierto conocimiento de las normas jurídicas, lo que se desprende, en su opinión, de las alegaciones jurídicas especialmente elaboradas formuladas en esa solicitud.
Apreciación del Tribunal de Justicia
14
Con carácter preliminar, ha de recordarse que ni el derecho a la tutela judicial efectiva ni el derecho a ser oído se ven afectados por la aplicación estricta de las normas de la Unión relativas a los plazos de procedimiento, que, según reiterada jurisprudencia, responde a la exigencia de seguridad jurídica y a la necesidad de evitar cualquier discriminación o trato arbitrario en la administración de la justicia (véase el auto Page Protective Services/SEAE, C‑501/13 P, EU:C:2014:2259, apartado 39 y jurisprudencia citada).
15
El artículo 96, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General establece que, como excepción a las normas relativas a los plazos de procedimiento, la presentación de una solicitud de justicia gratuita suspenderá el plazo previsto para la presentación del recurso hasta la fecha en que se notifique el auto sobre la misma o, si el interesado no hubiese propuesto por sí mismo un abogado o si se estimara inaceptable su elección, hasta la del auto que designe el abogado encargado de asistir al solicitante.
16
Al examinar la admisibilidad del recurso de anulación en la medida en que se dirigía contra el escrito de 14 de noviembre de 2011, el Tribunal General estaba obligado a interpretar la solicitud de justicia gratuita presentada por el Sr. Ipatau el 11 de diciembre de 2011, con el fin de verificar si el citado escrito formaba parte del objeto del recurso que pretendía interponerse.
17
En el apartado 55 de la sentencia recurrida, el Tribunal General citó el pasaje de la solicitud de justicia gratuita en el que se mencionaba el escrito de 14 de noviembre de 2011. En el apartado 56 de la sentencia, reprodujo también el objeto de la solicitud de justicia gratuita, señalando que ésta se dirigía a la anulación de la Decisión 2011/69, del Reglamento de Ejecución no 84/2011, de la Decisión 2011/666 y del Reglamento de Ejecución no 1000/2011. En el apartado 57 de dicha sentencia, el Tribunal General analizó la mención del escrito de 14 de noviembre de 2011 en el contexto de la solicitud de justicia gratuita, así como dicha solicitud. A este respecto, constató que el recurrente había mencionado ese escrito únicamente en sus alegaciones sobre los motivos y principales argumentos expuestos en la parte «objeto del recurso», y que dicha mención sólo se hacía en la exposición del primer motivo y no en los otros dos. El Tribunal General señaló también que, si bien los tres motivos se referían de manera muy explícita a las Decisiones y Reglamentos de Ejecución citados, no ocurría así en lo que respecta al escrito de 14 de noviembre de 2011.
18
En vista de estas consideraciones, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 58 de la sentencia recurrida, que no podía considerarse que en su solicitud de justicia gratuita el recurrente hubiera mencionado el escrito de 14 de noviembre de 2011 como acto que formaría parte del objeto del recurso que pretendía interponer.
19
Por lo que se refiere a la alegación de que la solicitud de justicia gratuita de 11 de diciembre de 2011 debía interpretarse en el sentido de que se refería necesariamente a la anulación del escrito de 14 de noviembre de 2011, debe recordarse que, mediante ese escrito, el Consejo denegó la solicitud de revisión de la inclusión del Sr. Ipatau en las listas de las personas sometidas a medidas restrictivas por la Decisión 2011/69 y el Reglamento de Ejecución no 84/2001. Ese escrito contenía también la Decisión 2011/666 y el Reglamento de Ejecución no 1000/2011.
20
Pues bien, la solicitud de justicia gratuita había sido presentada por el recurrente con el fin de interponer un recurso de anulación de la Decisión 2011/69, del Reglamento de Ejecución no 84/2001, de la Decisión 2011/666 y del Reglamento de Ejecución no 1000/2011. Teniendo en cuenta la redacción clara, precisa y jurídicamente argumentada de dicha solicitud de justicia gratuita, ningún elemento permitía al Tribunal General considerar que esa solicitud debía referirse, además, a la anulación del escrito de 14 de noviembre de 2011.
21
En lo que respecta a la alegación de que el Sr. Ipatau no estaba asistido por un abogado al redactar la solicitud de justicia gratuita, ha de señalarse que esa solicitud redactada por el Sr. Ipatau era clara y precisa y estaba jurídicamente argumentada, lo que acredita que éste disponía de conocimientos jurídicos.
22
De todas estas consideraciones resulta que el primer motivo carece de fundamento y debe desestimarse.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración del derecho de defensa en lo que respecta a la Decisión 2012/642 y al Reglamento de Ejecución no 1017/2012
Alegaciones de las partes
23
Mediante su segundo motivo, el Sr. Ipatau alega que el Tribunal General vulneró el derecho de defensa al considerar que el Consejo podía adoptar la Decisión 2012/642 y el Reglamento de Ejecución no 1017/2012 sin oírle previamente. De este modo, impugna los apartados 80 y 81 de la sentencia recurrida, que tienen la siguiente redacción:
«80
Ha de señalarse que la motivación en lo que respecta al demandante no ha variado sustancialmente en 2012, ya que se le sigue considerando responsable en su condición de vicepresidente y miembro de la CEC por las infracciones de las normas electorales en la elección presidencial de 19 de diciembre de 2010.
81
Por lo tanto, debe concluirse, sin que proceda examinar su admisibilidad, que los motivos formulados a este respecto por el demandante son en cualquier caso infundados, ya que el Consejo no estaba obligado a comunicar al demandante las pruebas de cargo ni a darle la oportunidad de ser oído antes de la adopción de la Decisión 2012/642 y del Reglamento de Ejecución no 1017/2012.»
24
El Sr. Ipatau afirma que el hecho de que no haya variado la motivación de los actos de que se trata no puede eximir al Consejo de su obligación de recabar la opinión del interesado, dándole así la posibilidad de actualizar su situación y la información que le concierne. Señala que la Decisión 2012/642 hace referencia, en su considerando 8, a las elecciones parlamentarias de 23 de septiembre de 2012, indicando que «también se han declarado incompatibles con las normas internacionales», cuando los motivos por los que fue incluido en la lista de las personas sometidas a medidas restrictivas se refieren a las «infracciones de las normas electorales en la elección presidencial del 19 de diciembre de 2010».
25
El Consejo rebate la fundamentación de este motivo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
26
En los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida, el Tribunal General, sin incurrir en error de Derecho, recordó la jurisprudencia con arreglo a la cual, en el contexto de la adopción de una decisión por la que se mantiene el nombre de una persona o entidad en una lista de personas o entidades sujetas a medidas restrictivas, el Consejo debe respetar el derecho de esa persona o entidad a ser oída previamente cuando en la decisión por la que se mantiene la inclusión de su nombre en la lista utiliza nuevas pruebas de cargo, es decir, pruebas que no figuraban en la decisión inicial de inclusión de su nombre en esa lista (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rec, EU:C:2011:853, apartados 62 y 63).
27
Como el Tribunal General señaló fundadamente en el apartado 80 de la sentencia recurrida, los motivos para mantener la inclusión del recurrente en la lista de personas sujetas a las medidas restrictivas de que se trata no variaron sustancialmente durante el año 2012. En efecto, de todos los actos cuya anulación solicitó el recurrente ante el Tribunal General resulta que la responsabilidad del Sr. Ipatau se declaró siempre en su condición de vicepresidente y miembro de la CEC por las infracciones de las normas electorales en la elección presidencial de 19 de diciembre de 2010.
28
En cualquier caso, como el Consejo ha alegado, el recurrente ya había presentado observaciones al Consejo y sabía, por lo tanto, que disponía permanentemente de este derecho, con mayor razón con motivo de las revisiones periódicas de las medidas restrictivas adoptadas contra la República de Bielorrusia, con vistas a una posible prórroga de éstas.
29
De todas estas consideraciones resulta que el segundo motivo carece de fundamento y debe desestimarse.
Sobre el tercer motivo, basado en un error de Derecho en cuanto al carácter suficiente de los motivos expuestos en los actos cuya anulación se solicitaba
Alegaciones de las partes
30
Mediante su tercer motivo, el Sr. Ipatau sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que el Consejo no había cometido un error de apreciación cuando estimó que los motivos que justifican la inclusión del recurrente en la lista de personas sometidas a medidas restrictivas eran fundados. De este modo, impugna los apartados 143 y 144 de la sentencia recurrida. Los apartados 138 a 140 y 142 a 144 de dicha sentencia tienen la siguiente redacción:
«138
El demandante no cuestiona su condición de vicepresidente de la CEC, sino, en esencia, su papel y su influencia, así como, con carácter más general, el papel y la influencia de la CEC en el desarrollo de las elecciones presidenciales.
139
El demandante cuestiona, en cambio, la inclusión de su nombre en la lista de las personas sometidas a medidas restrictivas, alegando que el Consejo extrajo conclusiones erróneas del informe de la [Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)] en cuestión.
140
Pues bien, en primer lugar, resulta que, aunque el Consejo parece haberse basado en el informe de la OSCE en cuestión, instituciones como las del Consejo de Europa no contradicen las conclusiones de dicho informe A este respecto, de la resolución 1790(2011) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa de 27 de enero de 2011 y de la resolución 17/24 del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 15 de junio de 2011 se desprende que las elecciones presidenciales de diciembre de 2010 en Bielorrusia no se desarrollaron de manera regular, ya que fueron arrestados candidatos a las elecciones y se llevó a cabo una represión en el mes que siguió a éstas. El hecho de que la Comunidad de Estados Independientes (CEI) haya validado las elecciones presidenciales de 2010 en Bielorrusia no basta para cuestionar el contenido de ese informe a este respecto.
[…]
142
En segundo lugar, aun cuando la CEC no sea el único responsable de la aplicación de las normas electorales, ello no significa que no tenga ninguna responsabilidad en el desarrollo de las elecciones presidenciales de diciembre de 2010. Las partes están de acuerdo en que, según el informe de la OSCE en cuestión, la CEC es la instancia superior en la administración encargada de las elecciones. En particular, desempeña un papel importante en la elaboración de la lista de los candidatos a las elecciones presidenciales, en la supervisión de las instancias inferiores de la administración encargada de las elecciones, en el control del desarrollo de la campaña electoral, en la gestión de las denuncias y recursos contra las decisiones adoptadas por las distintas comisiones electorales inferiores y por los administradores locales, y en los recursos interpuestos con carácter más general por los diferentes candidatos a las elecciones.
143
Pues bien, el informe de la OSCE en cuestión señala la “falta de independencia e imparcialidad en la gestión de la elección, condiciones poco equitativas y un ambiente que limita la libertad de acción de los medios de comunicación, así como una falta persistente de transparencia en etapas clave del proceso electoral”. De este informe resulta también que la supervisión y el control de las elecciones no se efectuaron manifiestamente de manera suficiente. La CEC careció de independencia, imparcialidad y colegialidad, y anunció los resultados oficiales que proclamaban la elección del presidente Lukashenko sin publicar de ningún modo resultados detallados.
144
Por último, no se cuestiona que el demandante, en su condición de vicepresidente de la CEC, participó personalmente en las actividades de ésta. No parece que abandonara en ningún momento el trabajo de la CEC ni que expresara la más mínima protesta, reserva o matiz sobre el trabajo realizado por esta comisión en lo que respecta a las elecciones presidenciales de diciembre de 2010, a pesar de que la CEC avalara plenamente el desarrollo de dichas elecciones.»
31
El recurrente recuerda la sentencia Comisión y otros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartados 119 y 121), con arreglo a la cual es el Consejo quien debe acreditar que son fundados los motivos en los que se basó la decisión de incluir o mantener a una persona en una lista de personas sometidas a sanciones, y la sentencia Tay Za/Consejo (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, apartado 71), mediante la que el Tribunal de Justicia condenó cualquier presunción o inclusión de una persona en una lista de este tipo únicamente por los vínculos que mantenga con otras personas. El recurrente afirma que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que los motivos de los actos controvertidos eran suficientes para acreditar su responsabilidad en las infracciones de las normas electorales internacionales que se produjeron en las elecciones presidenciales de 19 de diciembre de 2010. A este respecto, el Sr. Ipatau alega, en primer lugar, que no tenía ningún motivo para abandonar su trabajo en la CEC.
32
En segundo lugar, sostiene que no puede afirmarse que la CEC contribuyera a la falsificación de los resultados de la elección de 19 de diciembre de 2010, por cuanto sólo se interpuso ante ella un recurso por el que se impugnaba la validez de las elecciones, del que además debe conocer en última instancia el Tribunal Supremo y no la CEC. Por otra parte, no cabe reprochar a la CEC que validara los resultados de una elección en la que el 90 % de los candidatos ha aceptado los resultados.
33
En tercer lugar, rechaza las críticas formuladas por la OSCE en su informe y expuestas en el apartado 143 de la sentencia impugnada, ya que el Tribunal General no pudo examinar las decisiones de la CEC.
34
El Consejo recuerda la jurisprudencia relativa a la motivación de los actos de las instituciones y alega que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho en los apartados 97 a 103 de la sentencia recurrida al examinar el motivo de anulación basado en el incumplimiento de la obligación de motivación.
35
El Consejo examina también la cuestión del fundamento de las medidas adoptadas contra el Sr. Ipatau y de la prueba de los hechos que dieron lugar a dichas medidas. Recuerda que, en sus escritos presentados en primera instancia, expuso una serie de acciones de la CEC que infringieron las normas electorales internacionales y el papel del recurrente a este respecto. Además, señala que, aunque sólo un candidato impugnó los resultados de las elecciones, otros siete fueron detenidos por los servicios de seguridad de los rusos después de las elecciones, por lo que no pudieron impugnar sus resultados.
36
El Consejo subraya que el sistema electoral bielorruso puede funcionar únicamente gracias a la colaboración leal de altos funcionarios nacionales, como el recurrente. Considera que, como alto funcionario del régimen, el recurrente estaba asociado, en el sentido utilizado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Tay Za/Consejo (C‑376/10 P, EU:C:2012:138), con el Gobierno bielorruso. Por ello, estima que, en la motivación de las decisiones que adoptó, podía limitarse a exponer ese vínculo entre el recurrente y el Gobierno.
Apreciación del Tribunal de Justicia
37
Procede recordar que la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, apartado 67). En efecto, la motivación de una decisión consiste en expresar formalmente los fundamentos en los que se basa dicha decisión. Si estos fundamentos incurren en errores, éstos vician la legalidad de la decisión sobre el fondo, pero no su motivación, que puede ser suficiente aunque exprese una fundamentación equivocada (véase la sentencia Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, apartado 181). De ello se deriva que los motivos y alegaciones que tienen por objeto impugnar el carácter fundado de un acto carecen de pertinencia en el marco de un motivo basado en la falta o la insuficiencia de motivación.
38
Aun cuando el recurrente haya calificado su motivo de «basado en un error de Derecho en cuanto al carácter suficiente de los motivos expuestos en los actos controvertidos», ha de señalarse que critica el fundamento de los apartados 143 y 144 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal General respondió al motivo basado en el error de apreciación. Sin embargo, dado que se identifican con precisión los extremos de los fundamentos de Derecho impugnados, conforme al artículo 178, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, debe examinarse el motivo.
39
En el marco del control del fundamento de la inclusión del Sr. Ipatau en las listas de las personas sujetas a medidas restrictivas, es preciso examinar, en primer término, los criterios generales de inclusión en las listas; en segundo término, la motivación de la inclusión del Sr. Ipatau en una lista de este tipo y, en tercer término, la prueba del fundamento de esa inclusión (sentencias Anbouba/Consejo, C‑605/13 P, ECLI:EU:C:2015:247, apartado 40, y Anbouba/Consejo, C‑630/13 P, ECLI:EU:C:2015:248, apartado 41).
40
Ha de recordarse que el Consejo dispone de una amplia facultad discrecional para definir los criterios generales adoptados para aplicar medidas restrictivas (véanse, en este sentido, la sentencia Consejo/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, apartado 120 y jurisprudencia citada, y las sentencias Anbouba/Consejo, C‑605/13 P, ECLI:EU:C:2015:247, apartado 41, y Anbouba/Consejo, C‑630/13 P, ECLI:EU:C:2015:248, apartado 42).
41
El Sr. Ipatau no alega ningún error de Derecho a este respecto.
42
Por lo que se refiere a la prueba del fundamento de la inclusión del Sr. Ipatau en las listas, ha de recordarse que la efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea exige que, al controlar la legalidad de los motivos en que se basa la decisión de incluir el nombre de una persona en la lista de personas sujetas a medidas restrictivas, el juez de la Unión se asegure de que dicha decisión, que constituye un acto de alcance individual para dicha persona, dispone de unos fundamentos de hecho suficientemente sólidos. Ello implica, en el presente asunto, verificar los hechos alegados en el resumen de motivos en que se basa dicha decisión, de modo que el control jurisdiccional no quede limitado a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que examine la cuestión de si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente por sí solo para fundamentar tal decisión, están o no respaldados por hechos (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 119; Consejo/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, apartado 73; Anbouba/Consejo, C‑605/13 P, ECLI:EU:C:2015:247, apartado 45, y Anbouba/Consejo, C‑630/13 P, ECLI:EU:C:2015:248, apartado 46).
43
En primer lugar, el Sr. Ipatau niega que la CEC pudiera contribuir a falsificar los resultados de la elección de 19 de diciembre de 2010, ya que se interpuso ante ella sólo un recurso. Sin embargo, este argumento no desvirtúa las apreciaciones de hecho del Tribunal General en los apartados 142 y 143 de la sentencia recurrida.
44
En efecto, en dichos apartados, el Tribunal General consideró, por una parte, que, en su condición de instancia superior de la administración encargada de las elecciones, la CEC dispone de otras competencias además de la tramitación de denuncias, tales como «un papel importante en la elaboración de la lista de los candidatos a las elecciones presidenciales, en la supervisión de las instancias inferiores de la administración encargada de las elecciones, en el control del desarrollo de la campaña electoral, en la gestión de las denuncias y recursos contra las decisiones adoptadas por las distintas comisiones electorales inferiores y por los administradores locales». Por otra parte, estimó que «la supervisión y el control de las elecciones no se efectuaron manifiestamente de manera suficiente» y que la «CEC careció de independencia, imparcialidad y colegialidad, y anunció los resultados oficiales que proclamaban la elección del presidente Lukashenko sin publicar de ningún modo resultados detallados».
45
En segundo lugar, el Sr. Ipatau sostiene que no tenía ningún motivo para abandonar su trabajo en la CEC. Pues bien, teniendo en cuenta que el Sr. Ipatau no alega un error de Derecho del Tribunal General en lo que respecta a la responsabilidad de la CEC por las infracciones de las normas electorales internacionales en las elecciones presidenciales de 19 de diciembre de 2010, no puede reprocharse al Tribunal General que infiriera la responsabilidad personal del recurrente por dichas infracciones de su cargo de vicepresidente de la CEC y del hecho de que no abandonara su trabajo en esta última.
46
Estas apreciaciones de hecho, que no corresponde al Tribunal de Justicia controlar en el marco de un recurso de casación, son las que permitieron al Tribunal General concluir, en esencia, que la CEC era responsable de las infracciones de las normas electorales internacionales en las elecciones presidenciales de 19 de diciembre de 2010 y que esas infracciones también podían imputarse personalmente al Sr. Ipatau como vicepresidente de esa institución. Contrariamente a lo que alega el Sr. Ipatau, el Tribunal General no se basó en una presunción en lo que a él respecta y, en consecuencia, no actuó en contradicción con la sentencia Tay Za/Consejo (C‑376/10 P, EU:C:2012:138) al incluir su nombre en la lista de personas sujetas a medidas restrictivas únicamente por los vínculos mantenidos con otras personas.
47
En tercer lugar, el Sr. Ipatau reprocha al Tribunal General que repitiera las críticas dirigidas por la OSCE a la CEC acerca de la calidad de las decisiones de ésta sin haber examinado esas decisiones. Pues bien, con esta alegación el Sr. Ipatau cuestiona en realidad la apreciación de las pruebas realizada por el Tribunal General y el valor que atribuyó a éstas.
48
A este respecto, ha de recordarse que, en determinadas situaciones, el juez de la Unión puede tomar en consideración informes de organizaciones no gubernamentales internacionales (véase, en este sentido, la sentencia N. S. y otros, C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865, apartados 90 y 91). Con mayor razón puede tomar en consideración un informe de una organización internacional como la OSCE.
49
En el apartado 140 de la sentencia recurrida, el Tribunal General controló el grado de fiabilidad del informe de la OSCE, comparando las conclusiones de ese informe con las procedentes de instituciones como el Consejo de Europa.
50
Habida cuenta de todas las apreciaciones de hecho del Tribunal General, que no corresponde al Tribunal de Justicia controlar en el marco de un recurso de casación, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al desestimar por infundado, en el apartado 145 de la sentencia recurrida, el motivo basado en el error de apreciación del Consejo.
51
Al obrar de ese modo, el Tribunal General respetó los principios derivados de la jurisprudencia recordada en el apartado 42 de la presente sentencia relativos al control de la legalidad de los motivos en que se basan actos como los actos controvertidos.
52
Por lo tanto, debe desestimarse el tercer motivo por infundado.
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
Alegaciones de las partes
53
Mediante su cuarto motivo, el Sr. Ipatau alega que el Tribunal General vulneró el principio de proporcionalidad al validar las medidas adoptadas en su contra durante los años 2011 y 2012 pese a que el informe de la OSCE no preconizaba ninguna medida restrictiva contra los miembros de la CEC. Señala que las recomendaciones generales de la OSCE en cuanto a la CEC sólo se refieren a la composición de esta comisión y a la calidad de las instrucciones que dirige a las comisiones locales. Considera que la sanción colectiva de los miembros de la CEC parece manifiestamente desproporcionada e ineficaz, ya que impide a éstos conocer las experiencias y las buenas prácticas europeas.
54
Además, el Sr. Ipatau afirma que, con el fin de promover la mejora del sistema electoral bielorruso, que no dispone de tradiciones antiguas, parece indispensable que los actores del sistema electoral, especialmente los miembros de la CEC, estén más sensibilizados con las normas electorales internacionales. Por este motivo, los Estados miembros de la Unión podrían proponerles formaciones y podrían organizarse visitas de observación cuando se celebren elecciones en los Estados de la Unión. Considera que la prohibición de desplazarse en el territorio de la Unión contraviene manifiestamente los objetivos del informe de la OSCE.
55
El Consejo señala, primero, que el informe de la OSCE no constituye el único fundamento de las medidas restrictivas contra el recurrente. A continuación, alega que no hay ninguna contradicción entre el informe de la OSCE y las políticas del Consejo y de la Unión. Por el contrario, estas políticas, incluidas las que conllevan medidas restrictivas, tienen por objeto presionar al régimen bielorruso y a los asociados a éste para que se ponga fin a las violaciones graves de los derechos humanos y a la represión de la sociedad civil y la oposición democrática, y para que se respeten la democracia y el Estado de Derecho en Bielorrusia, incluidas las normas electorales internacionales. Por otra parte, las medidas restrictivas del Consejo no impiden que las personas encargadas de la administración de las elecciones reciban una formación en Bielorrusia en el ámbito de las normas electorales internacionales. Además, el artículo 3, apartado 6, de la Decisión 2012/642 prevé la posibilidad de establecer excepciones a la prohibición de desplazarse en el territorio de la Unión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56
Con arreglo al artículo 169, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, los motivos y fundamentos jurídicos invocados en un recurso de casación deberán identificar con precisión los extremos de los fundamentos de Derecho de la resolución del Tribunal General que se impugnan (véanse el auto Thesing y Bloomberg Finance/BCE, C‑28/13 P, EU:C:2014:230, apartado 25, y la sentencia Klein/Comisión, C‑120/14 P, EU:C:2015:252, apartado 85).
57
Así pues, no cumple este requisito el recurso de casación que, sin describir si quiera de manera específica el error de Derecho de que adolezca la sentencia objeto de dicho recurso, se limite a reproducir los motivos y las alegaciones ya formulados ante el Tribunal General. En efecto, tal recurso de casación constituye, en realidad, una solicitud de que simplemente vuelva a examinarse la demanda presentada ante el Tribunal General, lo que excede de la competencia del Tribunal de Justicia (véase la sentencia Klein/Comisión, C‑120/14 P, EU:C:2015:252, apartado 86).
58
Pues bien, al limitarse a afirmar que el Tribunal General consideró infundadamente que las medidas del Consejo de que se trata no eran desproporcionadas sin indicar con precisión los extremos de los fundamentos de Derecho del quinto motivo de la sentencia recurrida que pretende impugnar, el Sr. Ipatau no cumplió los requisitos del artículo 169, apartado 2, de dicho Reglamento de Procedimiento. Además, las alegaciones formuladas en el marco del cuarto motivo del recurso de casación no se dirigen contra la sentencia recurrida, sino contra dichas medidas del Consejo, y repiten, en esencia, las alegaciones ya formuladas ante el Tribunal General.
59
Por consiguiente, dado que el cuarto motivo constituye, en realidad, una solicitud de que simplemente vuelva a examinarse la demanda que el Sr. Ipatau presentó en primera instancia, procede desestimarlo por inadmisible.
60
Puesto que se han desestimado los cuatro motivos del Sr. Ipatau, debe desestimarse el recurso de casación.
Costas
61
Con arreglo al artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, éste decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
62
A tenor del artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
63
Por haber solicitado el Consejo la condena en costas del Sr. Ipatau y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con de las del Consejo.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
Condenar al Sr. Vadzim Ipatau a cargar con sus propias costas y con las del Consejo de la Unión Europea.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.