62008CJ0438
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 22. oktobra 2009 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države — Svoboda ustanavljanja — Direktiva 96/96/ES — Nacionalna ureditev — Omejevalni pogoji dostopa do dejavnosti pregleda vozil — Člen 45 ES — Dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti — Varnost v cestnem prometu — Sorazmernost“
V zadevi C-438/08,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 3. oktobra 2008,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata E. Traversa in M. Teles Romão, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Portugalski republiki, ki jo zastopata L. Fernandes in A. Pereira de Miranda, zastopnika,
tožena stranka,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik tretjega senata, v funkciji predsednika četrtega senata, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský in T. von Danwitz (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Komisija Evropskih skupnosti s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Portugalska republika s tem, da organizacijam drugih držav članic, ki želijo na Portugalskem opravljati dejavnost pregleda vozil, omejuje svobodo ustanavljanja – zlasti tako, da je podelitev pooblastil odvisna od javnega interesa, zahteva minimalni osnovni kapital 100.000 EUR, omejuje poslovne dejavnosti podjetij ter določa pravila o nezdružljivosti, ki veljajo za družbenike, poslovodje in direktorje – ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2
V uvodni izjavi 33 Direktive Sveta 96/96 ES z dne 20. decembra 1996 o približevanju zakonodaje držav članic, ki se nanaša na tehnične preglede motornih vozil in njihovih priklopnikov (UL 1997, L 46, str. 1) je navedeno:
„[…] ukrepi Skupnosti, predvideni v tej direktivi, [so] potrebni za uskladitev pravil o tehničnih pregledih, da se prepreči izkrivljanje konkurence med cestnimi prevozniki ter zagotovi pravilni pregled in vzdrževanje vozil; […]“
3
Člen 1(1) Direktive 96/96 določa:
„V vsaki državi članici se na motornih vozilih, registriranih v tej državi, ter njihovih priklopnikih in polpriklopnikih opravljajo redni tehnični pregledi v skladu s to direktivo […].“
4
Člen 2 te direktive določa:
„Tehnične preglede po tej direktivi opravljajo država ali nosilci javnih pooblastil ali pa organizacije ali ustanove, ki jih imenuje in neposredno nadzira država, vključno z ustrezno pooblaščenimi zasebnopravnimi organizacijami. Države članice si morajo zlasti vsestransko prizadevati za zagotovitev objektivnosti in visoke kakovosti preskušanja vozil, kadar organizacije, imenovane kot centri za izvedbo tehničnih pregledov, opravljajo tudi popravila motornih vozil.“
Nacionalna ureditev
5
Člen 3 zakonske uredbe št. 550/99 z dne 15. decembra 1999 o dejavnosti tehničnega pregleda motornih vozil (v nadaljevanju: zakonska uredba) določa:
„1.   Minister za notranje zadeve na predlog generalnega direktorata za cestni promet z odločbo pooblasti pravne osebe, nacionalne ali tuje, če so zadnje na nacionalnem ozemlju ustanovljene po predpisih, za opravljanje dejavnosti pregleda vozil.
2.   Generalni direktorat za cestni promet sme predložiti predlog iz prejšnjega odstavka le, če je podelitev navedenega pooblastila utemeljena z javnim interesom izvajanja pregledov.“
6
Ker je bil generalni direktorat za cestni promet medtem ukinjen, so pristojnosti na področju pregleda vozil pripadle javnemu inštitutu za mobilnost in kopenske prevoze.
7
Člen 6 zakonske uredbe določa:
„1.   Subjekti, ki predložijo študijo, s katero dokazujejo sposobnost obstoja, in ki dokazujejo potrebna sredstva za zagotavljanje odprtja in dobrega upravljanja centrov za preglede, se štejejo, kot da imajo tehnične zmogljivosti, ekonomska in finančna sredstva.
2.   Minister za notranje zadeve z odlokom opredeli obseg in sestavo študije ter kazalnike finančnih sredstev, na katere se nanaša prejšnji odstavek.“
8
Na podlagi odstavka 2 tega člena je bil sprejet odlok št. 1165/2000 z dne 9. decembra 2000 o odobritvi uredbe glede javnega razpisa za vzpostavitev centrov za preglede vozil (v nadaljevanju: odlok), katerega odstavek 1 določa:
„Podelitev pooblastila za opravljanje dejavnosti pregleda vozil je odvisna od preverjanja tehničnih zmogljivosti, ekonomskih in finančnih sredstev, določenih v členih 4 in 6 zakonske uredbe št. 550/99 z dne 15. decembra 1999, ki se opravi na podlagi dokazil, ki jih je predložila zadevna stranka, in sicer:
[…]
(e)
dokumenta, s katerim se dokazuje, da ima zadevna stranka minimalni osnovni kapital 100.000 EUR oziroma enakovredni znesek v eskudih […]“
9
Člen 7 zakonske uredbe določa:
„Pooblastilo za opravljanje dejavnosti pregleda vozil se ne sme podeliti subjektom:
(a)
ki kot poslovno dejavnost ne opravljajo dejavnosti pregleda vozil;
(b)
katerih družbeniki, poslovodje in direktorji se ukvarjajo z izdelavo, popravilom, oddajo, uvozom ali trženjem vozil, delov ali dodatkov oziroma s prevozno dejavnostjo.“
Predhodni postopek
10
Ker so nastale težave glede tega, ali je nacionalna zakonodaja, v kateri so določeni pogoji za pridobitev pooblastila za opravljanje dejavnosti pregleda vozil, v skladu z načelom svobode ustanavljanja iz člena 43 ES, se je Komisija odločila, da začne postopek iz člena 226 ES, in je Portugalski republiki z dopisom z dne 18. oktobra 2005 poslala uradni opomin.
11
Portugalska republika je po podaljšanju roka za odgovor do 18. februarja 2006 odgovorila z dopisom z dne . Ker je Komisija po tem odgovoru še vedno menila, da zadevna ureditev ni v skladu s členom 43 ES, je tej državi članici z dopisom z dne poslala obrazloženo mnenje ter jo pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z njim.
12
Portugalska republika je najprej odgovorila na to obrazloženo mnenje z dopisom z dne 29. januarja 2007, v katerem je navedla, da je bil izdelan predlog zakonodajnega besedila za spremembo zakonske uredbe, da bi se grajane določbe črtale. V dopisu z dne je zatrdila, da bi moral biti ta postopek za spremembo končan do konca januarja 2008, in nato v dopisu z dne, da se postopek končuje. Ker Komisija ni mogla ugotoviti, ali so bili sprejeti vsi ukrepi, potrebni za uskladitev zadevne nacionalne ureditve s členom 43 ES, je vložila to tožbo.
Tožba
Trditve strank
13
Komisija najprej meni, da se določba o izjemi iz člena 45, prvi odstavek, ES, na katero se sklicuje Portugalska republika, da bi dokazala, da je njena ureditev v skladu s členom 43 ES, v obravnavani zadevi ne uporablja.
14
Na eni strani naj bi se na izjemo, ki izhaja iz izvajanja javne oblasti, bilo mogoče sklicevati samo v povezavi z diskriminatornimi ukrepi, navedena ureditev glede pooblastila pa naj bi izrecno veljala za nacionalne in tuje subjekte. Na drugi strani naj bi se ta izjema razlagala ozko, njena uporaba pa naj bi bila omejena na dejavnosti, ki kot take pomenijo neposredno in posebno povezanost z izvajanjem javne oblasti.
15
Portugalska republika pa naj bi v odgovoru na uradni opomin potrdila, da je pregled vozil gospodarska dejavnost in da odgovornost subjektov, ki opravljajo preglede, za škodo, povzročeno med pregledom ali po njem, ureja zasebno pravo. Izdaja potrdila o pregledu ali nalepke naj ne bi dokazovala izvajanja javne oblasti. To, da je mogoče naložiti sankcije zaradi neupoštevanja pravil o pregledu vozil, naj tudi ne bi bilo upoštevno. Naložitev takih sankcij naj bi namreč spadala le v pristojnost policijskih in sodnih organov, podjetja za pregled pa nimajo nikakršnih pooblastil za uporabo prisile.
16
Komisija zato trdi, da pogoji za pridobitev pooblastila za opravljanje dejavnosti pregleda vozil pomenijo omejitev svobode ustanavljanja, ki ni v skladu s členom 43 ES. Prvič, odvisnost podelitve novih pooblastil od javnega interesa, določena v členu 3(2) zakonske uredbe, pomeni, da so pravne osebe drugih držav članic, ki želijo opravljati to dejavnost na Portugalskem, podvržene diskrecijski pravici pristojnih nacionalnih organov. Ta ureditev tako ne izpolnjuje zahtev iz sodne prakse Sodišča, da mora sistem predhodnega upravnega pooblastila, da bi bil utemeljen, temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej poznanih merilih, tako da se določijo meje diskrecijske pravice nacionalnih organov.
17
Merilo javnega interesa naj poleg tega ne bi bilo utemeljeno z razlogi varnosti cestnega prometa, pri čemer Komisija v zvezi s tem pojasnjuje, da pogoj sorazmernosti ni izpolnjen. Zadevna nacionalna ureditev namreč ne zagotavlja uresničitve tega cilja, ker se ne upošteva delovanje centrov za preglede.
18
Drugič, Komisija navaja, da zahteva iz člena 6(1) zakonske uredbe v povezavi z odstavkom 1(e) odloka po minimalnem osnovnem kapitalu 100.000 EUR v skladu s sodbo z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski (C-171/02, Recueil, str. I-5645, točka 54) ovira gospodarski subjekt Skupnosti, katerega osnovni kapital je manjši, pri ustanovitvi podjetja na portugalskem ozemlju. Poleg tega trdi, da trditev Portugalske republike, da je namen te zahteve zagotovitev plačilne sposobnosti pooblaščenih subjektov, ni sprejemljiva. Obstajajo namreč manj omejevalni načini varstva upnikov, kot je uvedba garancije ali sklenitev zavarovalne pogodbe (zgoraj navedena sodba Komisija proti Portugalski, točka 55).
19
Tretjič, člen 7(a) zakonske uredbe, s katerim je poslovna dejavnost podjetij za pregled vozil omejena le na eno dejavnost, po mnenju Komisije prav tako ni v skladu s členom 43 ES. Gospodarski subjekti, ki zakonito opravljajo druge storitve v državi članici, v kateri imajo sedež, so namreč prisiljeni spremeniti poslovno dejavnost podjetja oziroma celo notranjo strukturo, da bi lahko opravljali svojo dejavnost na Portugalskem. Na cilj varnosti v cestnem prometu naj se ne bi bilo mogoče sklicevati, ker naj zadevna določba ne bi bila ustrezna za doseganje tega cilja in ker naj bi bilo kakovost pregledov mogoče zagotoviti s postopki nadzora kakovosti. Glede cilja, da se število goljufivih pregledov čim bolj zmanjša, Komisija nazadnje poudarja, da ni mogoče kar predpostavljati, da so pregledi goljufivi, če se opravljajo povezane dejavnosti, in da tveganje takih pregledov ne obstaja pri dejavnostih, ki niso povezane s pregledom vozil. Poleg tega bi bili mogoči manj omejevalni ukrepi.
20
Četrtič, Komisija trdi, da imajo lahko pravila o nezdružljivosti, ki na podlagi člena 7(b) zakonske uredbe veljajo za družbenike, poslovodje in direktorje subjektov za preglede vozil, podobne omejevalne učinke, ker bi morali gospodarski subjekti, ki že imajo v skladu z zakonom sedež v drugi državi članici in tam opravljajo druge dejavnosti, spremeniti notranjo strukturo, ločiti se od družbenikov ali opustiti dejavnosti, ki z dejavnostjo pregleda vozil niso združljive. Komisija tudi meni, da taka pravila niso sorazmerna s cilji, na katere se sklicuje, in sicer z varnostjo v cestnem prometu, objektivnostjo pregledov in preprečevanjem goljufij. Obstajale naj bi manj omejevalne rešitve, na primer obveznost, da drugo podjetje pregleda vozila, ki se nanašajo na povezane dejavnosti družbenikov, poslovodij ali direktorjev podjetja, in, obratno, obveznost, da po neuspešno opravljenem pregledu neodvisni subjekt izvede popravila, prepoved pregleda vozil njegovih poslovodnih organov, njegovega osebja in njegovih bližnjih, izvajanje načrtnih nadzorov pri subjektih in, nazadnje, ureditev civilnih ali kazenskih sankcij.
21
Portugalska republika trdi, da ni dvoma, da dejavnost tehničnega pregleda vozil spada v splošni interes varnosti v cestnem prometu. Navaja, da je ta dejavnost v pristojnosti države, pri čemer pa se lahko ta zanese na sodelovanje zasebnih organizacij, kar potrjuje člen 2 Direktive 96/96. Vendar prenesene pristojnosti takih organizacij nikakor ne pomenijo vsebinske privatizacije te naloge, ki je samo državna. Posebni državni nadzor nad zasebnimi gospodarskimi subjekti, ki so v okviru prenesenih pristojnosti pooblaščeni za opravljanje te dejavnosti, mora obstajati, kar pa utemeljuje sprejetje spornih meril.
22
Te zasebne organizacije naj bi v okviru prenesenih pristojnosti izvrševale javno oblast. V teoriji obstajata dve možnosti izvajanja zadevne dejavnosti. Zasebne organizacije naj bi bodisi sprejele pripravljalni akt, ki naj bi ga javni organ nato potrdil, bodisi naj bi bila zasebna organizacija pristojna za pregled in potrditev ob nadzoru javnega organa. V portugalski ureditvi je najvišja stopnja v postopku pregleda, katerega vloga je le pripravljalna, sprejetje odločitve, s katero se potrdi ali ne, da so vozila tehnično brezhibna v skladu z veljavnimi predpisi. Te odločitve naj bi se zaradi učinkov na pravni položaj lastnika vozila povezovale z izvajanjem javne oblasti.
23
Portugalska republika zato meni, da je dejavnost pregleda vozil neposredno povezana z izvajanjem javne oblasti. Tudi ob domnevi, da bi bilo mogoče predpostavljati neskladnost zadevnih predpisov s členom 43 ES, bi bili ti tako utemeljeni na podlagi člena 45, prvi odstavek, ES.
24
Portugalska republika vsekakor trdi, da je sprožila postopek za spremembo zakonske uredbe, katerega namen je nadomestiti sistem predhodnega pooblastila s sistemom koncesij, ki se oddajo na podlagi izbirnega postopka. S sprejetjem in objavo tega novega besedila, ki sta bila najprej določena za konec prvega trimesečja 2009, nato glede na dupliko za julij 2009, naj bi se odpravili pogoji pooblastila, ki so določeni v zakonski uredbi, in morebitne omejitve svobode ustanavljanja.
Presoja Sodišča
Obstoj omejitve
25
Komisija Portugalski republiki v bistvu očita, da za gospodarske subjekte, ki želijo na njenem ozemlju opravljati dejavnost pregleda vozil, veljajo pravila dostopa, ki niso v skladu členom 43 ES.
26
Za uvod je treba navesti, da je na podlagi uvodne izjave 33 Direktive 96/96 cilj te direktive uskladitev pravil o tehničnih pregledih vozil, zlasti tako, kot je navedeno v členu 1(2) te direktive, da se določijo kategorije vozil, za katere se zahteva tehnični pregled, pogostost teh pregledov in postavke, ki jih je treba preskusiti. Vendar ta direktiva ne vsebuje nobene določbe, ki se nanaša na pravila o dostopu do dejavnosti pregleda vozil.
27
Čeprav države članice na področju, ki na ravni Skupnosti ni popolno usklajeno, načeloma ostanejo pristojne za določitev pogojev za opravljanje storitev s tega področja, morajo pristojnosti izvajati ob spoštovanju temeljnih svobod, ki jih zagotavlja Pogodba ES (glej sodbi z dne 29. novembra 2007 v zadevi Komisija proti Avstriji, C-393/05, ZOdl., str. I-10195, točka 29, in v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-404/05, ZOdl., str. I-10239, točka 31 in navedena sodna praksa).
28
V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, ali so nacionalni predpisi, na podlagi katerih veljajo določeni pogoji za pridobitev pooblastila za opravljanje dejavnosti pregleda vozil – zlasti odvisnost podelitve upravnih pooblastil od javnega interesa, zahteva po minimalnem osnovnem kapitalu 100.000 EUR v podjetjih, ki želijo imeti sedež na tem trgu, omejitev poslovne dejavnosti teh podjetij in pravila o nezdružljivosti, ki veljajo za družbenike, poslovodje in direktorje – v skladu s členom 43 ES.
29
Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da je treba kot omejitve svobode ustanavljanja obravnavati vse ukrepe, ki prepovedujejo, motijo ali zmanjšujejo privlačnost uresničevanja te svobode (glej med drugim sodbe z dne 17. oktobra 2002 v zadevi Payroll in drugi, C-79/01, Recueil, str. I-8923, točka 26; z dne v zadevi CaixaBank France, C-442/02, ZOdl., str. I-8961, točka 11, in z dne v zadevi Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt, C-157/07, ZOdl., str. I-8061, točka 30).
30
Čeprav zahteve, določene v portugalskih predpisih, veljajo enako za gospodarske subjekte s sedežem na Portugalskem in za tiste iz drugih držav članic, lahko povzročijo oviranje gospodarskih subjektov, ki ne izpolnjujejo meril, opredeljenih v teh predpisih, pri ustanovitvi sedeža na Portugalskem, da bi tam opravljali dejavnost pregleda vozil. Še posebej je mogoče, kot poudarja Komisija, z merilom javnega interesa, od katerega je odvisna podelitev zadevnega upravnega pooblastila, odpreti pot samovoljnemu izvajanju diskrecijske pravice pristojnih organov, tako da se jim omogoči, da zavrnejo izdajo tega pooblastila določenim zainteresiranim gospodarskim subjektom, čeprav bi ti izpolnjevali druge pogoje, določene v predpisih.
31
Sporni pogoji dostopa do dejavnosti tehničnega pregleda vozil, ki veljajo v portugalskih predpisih, zato ovirajo svobodo ustanavljanja.
Uporaba člena 45, prvi odstavek, ES
32
Portugalska republika, ki ne izpodbija podrobno omejevalnosti zadevnih predpisov, navaja, da je dejavnost pregleda vozil dejavnost, ki je „povezana z izvajanjem javne oblasti“ v smislu člena 45 ES in je zato zunaj področja uporabe člena 43 ES. Komisija v zvezi s tem trdi, da gre za gospodarsko dejavnost, ki ni neposredno in posebno povezana z izvajanjem javne oblasti, in da se člen 45 ES uporablja le za diskriminatorne ukrepe.
33
Glede zadnje trditve je treba ugotoviti, kot je bilo opozorjeno v točki 29 te sodbe, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 43 ES ne nanaša samo na prepoved diskriminacije, ampak tudi na prepoved vseh omejitev, ki zmanjšujejo privlačnost uresničevanja svobode ustanavljanja. Ker člen 45 ES vsebuje določbo o splošni izjemi od načela svobode ustanavljanja iz člena 43 ES, njegove uporabe zato ni mogoče omejiti le na diskriminatorne ukrepe. Te trditve Komisije tako ni mogoče sprejeti.
34
Treba pa je spomniti, da je treba člen 45 ES kot odstopanje od temeljnega pravila svobode ustanavljanja razlagati tako, da se njegov obseg omeji na to, kar je nujno potrebno za ohranitev interesov, ki jih ta določba državam članicam omogoča varovati (glej med drugim sodbe z dne 15. marca 1988 v zadevi Komisija proti Grčiji, 147/86, Recueil, str. 1637, točka 7; z dne v zadevi Komisija proti Španiji, C-114/97, Recueil, str. I-6717, točka 34, in z dne v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, ZOdl., str. I-2941, točka 45).
35
Ravno tako ni sporno, da je treba pri presoji izjem od svobode ustanavljanja, določenih v členu 45 ES, upoštevati skupnostno naravo omejitev, ki so v tem členu postavljene za to svobodo (glej v tem smislu sodbi z dne 21. junija 1974 v zadevi Reyners, 2/74, Recueil, str. 631, točka 50, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Grčiji, točka 8).
36
Tako mora biti izjema, ki jo določa ta člen, v skladu z ustaljeno sodno prakso omejena na dejavnosti, ki same po sebi pomenijo neposredno in posebno povezanost z izvajanjem javne oblasti (glej zgoraj navedeno sodbo Reyners, točka 45, ter sodbi z dne 13. julija 1993 v zadevi Thijssen, C-42/92, Recueil, str. I-4047, točka 8, in z dne v zadevi Komisija proti Italiji, C-283/99, Recueil, str. I-4363, točka 20), kar izključuje, da bi se kot „povezanost z izvajanjem javne oblasti“ v smislu teh izjem štele zgolj pomožne in pripravljalne naloge za subjekt, ki z izdajo dokončne odločbe dejansko izvaja javno oblast (zgoraj navedene sodbe Thijssen, točka 22; Komisija proti Avstriji, točka 36, in Komisija proti Nemčiji, točka 38).
37
Sodišče je dalje pojasnilo razliko med dejavnostmi zasebnih organov, ki pomenijo preproste pripravljalne naloge, in dejavnostmi, ki pomenijo neposredno in posebno povezanost z izvajanjem javne oblasti, z ugotovitvijo, da se ni mogoče sklicevati na člen 45 ES – tudi če zasebni organi izvajajo pristojnosti javnih oblasti, pri čemer nastanejo posledice pregledov, ki jih opravljajo – kadar je v predpisih, ki se uporabljajo, določen nadzor teh zasebnih organov prek pristojnega organa oblasti (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Avstriji, točka 41, in Komisija proti Nemčiji, točka 43). Sodišče je namreč ugotovilo, da zasebni organi, ki svojo dejavnost izvajajo pod dejavnim nadzorom pristojnega organa oblasti, ki na koncu odgovarja za nadzor in odločitve teh organov, ni mogoče šteti za „neposredno in posebno povezanost z izvajanjem javne oblasti“ v smislu člena 45 ES (zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Avstriji, točka 42, in Komisija proti Nemčiji, točka 44).
38
Glede na navedbe iz tožbe in odgovor na tožbo spada izvajanje tehničnih pregledov vozil na Portugalskem v pristojnost javnega subjekta, in sicer javnega inštituta za mobilnost in kopenski prevoz, ki pa lahko za izvajanje teh pregledov uporabi zasebne organizacije. Zasebna organizacija, ki opravlja pregled vozil, sprejme odločitev, ali bo potrdila tehnično brezhibnost vozil brez vsakršnega posredovanja upravne oblasti.
39
Kot je poleg tega razvidno iz odgovora na tožbo, dejavnost subjektov, ki opravljajo preglede vozil, poteka na dveh stopnjah. Na prvi stopnji je treba opraviti tehnični preizkus, torej preveriti je treba, ali so pregledana vozila v skladu s tehničnimi pravili, ki se uporabljajo, in izdati je treba zapisnik o tehničnem preizkusu, v katerem so navedene podrobnosti opravljenih meritev in njihovi rezultati. Na drugi stopnji ta dejavnost zajema potrditev opravljenega pregleda, tako da se na vozilo pritrdi nalepka, ali pa zavrnitev take potrditve.
40
Naloge, ki spadajo na prvo stopnjo, so zgolj tehnične, torej kot take niso povezane z izvajanjem javne oblasti (glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 1989 v zadevi Komisija proti Italiji, C-3/88, Recueil, str. 4035, točka 13). Nasprotno se druga stopnja, ki je povezana s potrditvijo tehničnega pregleda, nanaša na izvrševanje pristojnosti javne oblasti, ker gre za nastanek pravnih posledic tehničnega preizkusa.
41
V zvezi s tem je treba vendarle navesti, da ker odločitev, ali bo tehnični pregled potrjen ali ne, v bistvu vključuje le ugotovitev o rezultatih tehničnega preizkusa, prvič, to ni samostojno odločanje, ki je značilno za izvrševanje pristojnosti javne oblasti, in, drugič, ta odločitev je sprejeta v okviru neposrednega državnega nadzora.
42
Iz člena 2 Direktive 96/96 je namreč razvidno, da kadar država članica upravljanje subjektov, ki opravljajo tehnične preglede, zaupa zasebnim organizacijam, jih kljub temu dalje neposredno nadzira.
43
V skladu s prvim stavkom tega člena mora namreč država članica določiti pristojne subjekte, vzpostaviti postopek pooblastitve in ohranjati nad njimi neposredni nadzor. V skladu z drugim stavkom navedenega člena, v katerem je navedeno, da je treba ob konfliktu interesov med dejavnostjo pregleda in dejavnostjo popravila vozil sprejeti previdnostne ukrepe, si morajo države članice zlasti vsestransko prizadevati za zagotovitev objektivnosti in visoke kakovosti preskušanja vozil. Iz uporabe izrazov „zlasti vsestransko“ je razvidno, da je namen Direktive 96/96 dosledno izvajanje teh konkretnih kakovostnih ciljev s strani države, in sicer objektivnosti in visoke kakovosti tehničnih pregledov vozil, ne le ob konfliktu interesov, ampak a fortiori tudi ob izvrševanju naloge nadzora zasebnih subjektov za preglede vozil, določene v prvem stavku člena 2 Direktive 96/96.
44
Poleg tega, kot je navedla Komisija, Portugalska republika pa ji ni nasprotovala, zasebne organizacije za preglede vozil v okviru svojih dejavnosti nimajo pooblastil za uporabo prisile, saj sankcije ob neupoštevanju pravil o pregledu vozil sodijo v okvir policijskih in sodnih oblasti.
45
Zadevne dejavnosti zasebnih organizacij za tehnične preglede vozil zato v obravnavani zadevi ne spadajo k izjemi, določeni v členu 45 ES. Torej je treba preveriti, ali je ureditev dostopa do dejavnosti pregleda vozil, ki velja v Portugalski republiki, lahko utemeljena.
Obstoj utemeljitve
46
Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da je omejitev svobode ustanavljanja dopustna le, če je utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu. V tem primeru mora biti še primerna za zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno za njegovo doseganje (glej v tem smislu sodbe z dne 27. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Španiji, C-158/03, točka 35; z dne v zadevi Komisija proti Italiji, C-518/06, ZOdl., str. I-3491, točka 72, in z dne v zadevi Komisija proti Italiji, C-531/06, ZOdl., str. I-4103, točka 49).
47
Glede tega je naloga pristojnih nacionalnih organov, da dokažejo, da je na eni strani njihova ureditev nujna za dosego zastavljenega cilja in da je na drugi strani navedena ureditev združljiva z načelom sorazmernosti (glej v tem smislu sodbi z dne 15. marca 2007 v zadevi Komisija proti Finski, C-54/05, ZOdl., str. I-2473, točka 39, in z dne v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-297/05, ZOdl., str. I-7467, točka 76).
48
V obravnavani zadevi se utemeljitev, ki jo v predhodnem postopku navaja Portugalska republika, nanaša na potrebo po zagotovitvi varnosti v cestnem prometu, ki je v skladu z ustaljeno sodno prakso nujni razlog v splošnem interesu (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nizozemski, točka 77, in sodbo z dne 10. februarja 2009 v zadevi Komisija proti Italiji, C-110/05, ZOdl., str. I-519, točka 60).
49
Vendar je treba ugotoviti, da se Portugalska republika v postopku pred Sodiščem ni branila zoper trditve Komisije o tem in ni dokazala niti nujnosti niti sorazmernosti zadevnih ukrepov glede na zastavljeni cilj. Spornih določb torej ni mogoče obravnavati, kot da so utemeljene z razlogi varnosti v cestnem prometu.
50
Portugalska republika poleg tega navaja, da je začela postopek za spremembo zakonske uredbe, ki bi se moral končati julija 2009 in s katerim bi se na novo opredelil tehnični in pravni okvir dejavnosti pregleda vozil ter odpravile omejitve svobodi ustanavljanja, ki izhajajo iz veljavnega sistema.
51
Vendar je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso spremembe, vnesene v nacionalno zakonodajo, niso upoštevne za odločitev o predmetu tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, če se ne izpeljejo pred iztekom roka, določenega v obrazloženem mnenju (glej zlasti sodbi z dne 2. julija 1996 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-173/94, Recueil, str. I-3265, točka 16, in z dne v zadevi Komisija proti Irski, C-66/06, točka 91). Portugalska republika se torej ne more sklicevati na zakonodajne spremembe, ki so se zgodile po tem datumu.
52
V teh okoliščinah je treba tožbo Komisije šteti za utemeljeno.
53
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da Portugalska republika s tem, da organizacijam drugih držav članic, ki želijo na Portugalskem opravljati dejavnost pregleda vozil, omejuje svobodo ustanavljanja – tako da je podelitev pooblastil odvisna od javnega interesa, zahteva minimalni osnovni kapital 100.000 EUR, omejuje poslovne dejavnosti podjetij ter določa pravila o nezdružljivosti, ki veljajo za družbenike, poslovodje in direktorje – ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
Stroški
54
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Portugalski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Portugalska republika s tem, da organizacijam drugih držav članic, ki želijo na Portugalskem opravljati dejavnost pregleda vozil, omejuje svobodo ustanavljanja – tako da je podelitev pooblastil odvisna od javnega interesa, zahteva minimalni osnovni kapital 100.000 EUR, omejuje poslovne dejavnosti podjetij ter določa pravila o nezdružljivosti, ki veljajo za družbenike, poslovodje in direktorje – ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
2.
Portugalski republiki se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: portugalščina.