61987J0354
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-354/87 (
*1
)
II — Enquadramento jurídico
1. O contingente pautal comunitário
A Comunidade abre, todos os anos, no âmbito dás obrigações decorrentes do General Agreement on Tariffs and Trade (adiante «GATT»), um contingente pautal comunitário para as carnes de bovino de alta qualidade, frescas, refrigeradas ou congeladas.
Em relação ao ano de 1987 tal foi feito pelo Regulamento (CEE) n.o 3928/86 do Conselho, de 16 de Dezembro de 1986, que abre um contingente pautal comunitário para as carnes de bovino de alta qualidade, frescas, refrigeradas ou congeladas, das subposições 02.01 A II a) e 02.01 A II b) da pauta aduaneira comum (1987) (JO L 365, p. 2). Nos termos do artigo l.o do refendo regulamento, o volume total deste contingente elevava-se a 29800 toneladas. O artigo 2.o do Regulamento n.o 3928/86 dispõe que as regras de execução serão determinadas de acordo com o processo denominado «do comité de gestão» previsto no artigo 27.o do Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157).
O Regulamento (CEE) n.o 3985/86 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1986 (JO L 370, p. 37), estabeleceu as modalidades de aplicação dos regimes de importação previstos pelo Regulamento n.o 3928/86 no sector da carne de bovino. O n.o 1, alínea d), do artigo 1.o do Regulamento n.o 3985/86 dispõe:
«O contingente pautal de carnes de bovino frescas, refrigeradas ou congeladas previsto no n.o 1 do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 3928/86 é repartido do seguinte modo:
a)
...
...
d)
10000 toneladas, em peso do produto, de carnes das subposições 02.01 A II a) e 02.01 A II b) da pauta aduaneira comum, correspondendo à seguinte definição: ...»
O artigo 7o do referido Regulamento n.o 3985/86 prevê:
«A apresentação dos pedidos de certificados e a emissão dos certificados de importação das carnes referidas no n.o 1, alínea d), do artigo 1.o efectuam-se em conformidade com as disposições dos artigos 12.o e 15.o do Regulamento (CEE) n.o 2377/80.»
2. A regulamentação relativa aos certificados de importação
No caso concreto, a emissão dos certificados de importação regia-se pelo Regulamento (CEE) n.o 2377/80 da Comissão, de 4 de Setembro de 1980, que estabelece as modalidades especiais de aplicação do regime de certificados de importação e de exportação no sector da carne de bovino (JO L 241, p. 5; EE 03 F19 p. 35).
O artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 3578/82 (
1
) da Comissão, de 23 de Dezembro de 1982 (JO L 373 p. 59; EE 03 F26 p. 213), dispõe:
«1.
Para poder beneficiar do regime especial de importação refendo no n.o 1, alinea d), do artigo l.o do Regulamento (CEE) n.o 2972/79:
a)
o ou os pedido(s) de certificado apresentado(s) por um mesmo interessado deve(m) referir-se a uma quantidade global que corresponda no mínimo a cinco toneladas de carne em peso do produto para o regime em causa e para o mês no decurso do qual o ou os pedido(s) de certificado for(em) apresentado(s);
...»
O artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80 regula o pedido e a emissão dos certificados de importação. O n.o 6, alínea d), do artigo 15.o, inserido pelo Regulamento (CEE) n.o 3578/82, atrás referido (
2
), dispõe:
«d)
A Comissão decidirá em que medida pode ser dado seguimento aos pedidos referidos no artigo 12.o No caso de as quantidades para as quais os certificados tiverem sido pedidos ultrapassarem as quantidades disponíveis, a Comissão fixará uma percentagem única de redução das quantidades pedidas. Se a quantidade global que constar nos pedidos for inferior à quantidade disponível, a Comissão determinará a quantidade restante.»
3. A utilização do contingente pautal comunitário
a) Regulamento (CEE) n.o 519/87
No que diz respeito às 10000 toneladas de carne de bovino de alta qualidade para o ano de 1987 visadas no n.o 1, alínea d), do artigo 1.o do Regulamento n.o 3985/86 foram apresentados pedidos de certificados de importação em conformidade com os artigos 12.o e 15.o do Regulamento n.o 2377/80. Os pedidos apresentados diziam respeito a quantidades globais que eram superiores às quantidades disponíveis. Através do Regulamento (CEE) n.o 519/87 da Comissão, de 20 de Fevereiro de 1987, relativo à entrega de certificados de importação para carne de bovino de primeira qualidade, fresca, refrigerada ou congelada (JO L 52, p. 12), a Comissão utilizou a faculdade, prevista no n.o 6, alínea d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80, de reduzir as quantidades pedidas numa determinada percentagem.
Nos termos do artigo 1.o do Regulamento n.o 519/87:
«Todos os pedidos de certificados de importação depositados para o mês de Fevereiro de 1987 em relação à carne de bovino de primeira qualidade, fresca, refrigerada ou congelada, referida na alínea d) do n.o 1 do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 3985/86 serão satisfeitos até ao limite de 3,343 % da quantidade pedida.»
Por razões comerciais muitos dos certificados pedidos não foram utilizados.
b) Regulamento (CEE) n.o 2539/87
Foi então aberto um novo processo de concurso pelo Regulamento (CEE) n.o 2539/87 da Comissão, de 24 de Agosto de 1987, relativo à quantidade de carne de bovino de alta qualidade que pode ser importada dos Estados Unidos da América e do Canadá no âmbito do regime previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 3928/86 JO L 241, p. 6).
O artigo 1.o do Regulamento n.o 2539/87 prevê :
«Os pedidos de certificados podem ser apresentados, em conformidade com o artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 2377/80, durante os dez primeiros dias do mês de Setembro de 1987 para uma quantidade global de 4617 toneladas de carne de bovino originária e em proveniencia dos Estados Unidos da América e do Canadá.»
c) Regulamento (CEE) n.o 2806/87
Posteriormente, a Comissão considerou que se tinha revelado necessário reduzir numa determinada percentagem as quantidades solicitadas ao abrigo do Regulamento n.o 2539/87. Tal foi feito pelo Regulamento (CEE) n.o 2806/87 da Comissão, de 18 de Setembro de 1987, relativo à entrega de certificados de importação para carne de bovino de alta qualidade, fresca, refrigerada ou congelada (JO L 268, p. 59). O artigo 1.o deste regulamento dispõe:
«Todos os pedidos de certificado de importação apresentados para o mês de Setembro de 1987 em relação à carne de bovino de alta qualidade, fresca, refrigerada ou congelada, referida no n.o 1, alínea d), do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 3985/86, serão satisfeitos até ao limite de 0,2425 % da quantidade pedida.
No caso de um pedido exceder a quantidade de 4617 toneladas tornada disponível pelo Regulamento (CEE) n.o 2539/87, esse pedido só será tido em conta até ao limite dessa quantidade.»
II — Factos
Weddel & Co. BV (adiante «recorrente») é uma sociedade comercial que se dedica à importação e exportação de carne e de outros produtos alimentares. Possui, nos Países Baixos, um certo número de filiais que fabricam e transformam estes produtos.
Em 9 de Setembro de 1987 a recorrente apresentou um pedido de certificado para 80000 toneladas, seguido em 10 de Setembro de um pedido relativo a 240000 toneladas. Devido à aplicação da regra do máximo, prevista no segundo parágrafo do artigo 1.o do Regulamento n.o 2806/87 controvertido, a recorrente só obteve um certificado para 0,2425% de 4617 toneladas, quantidade disponível do contingente de carne de bovino de alta qualidade, ou seja, 11,196 toneladas.
A questão de saber se, no âmbito do Regulamento n.o 2539/87, um operador podia pedir certificados para uma quantidade superior à quantidade disponível (4617 toneladas) foi suscitada pela primeira vez pelo Reino Unido aquando da reunião do comité de gestão de 11 de Setembro de 1987. Segundo a acta sumária desta reunião, «os serviços da Comissão responderam que o artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80, segundo a sua redacção, não prevê qualquer quantidade máxima. No entanto a questão é dúbia devendo ser objecto de análise».
Em 11 de Setembro de 1987 o «Produktschap voor Vee en Vlees» (adiante «Produktschap»), serviço de execução nos Países Baixos para a apresentação dos pedidos de certificados e para a emissão dos certificados de importação, comunicou à Comissão, por telex, o montante global dos pedidos apresentados nos Países Baixos (1033970 toneladas). Por telex de 15 de Setembro de 1987 a Comissão respondeu que um pedido de certificado devia incidir sobre uma quantidade global correspondendo, no mínimo, a cinco toneladas de carne, não devendo no entanto ser superior à quantidade global disponível no momento da apresentação do pedido. A Comissão acrescentou que «embora já não exista qualquer limite máximo específico no âmbito deste regime desde 1982, resulta das circunstâncias existentes, bem como do texto do Regulamento n.o 2539/87, que um pedido de certificado não pode em caso algum ultrapassar a quantidade de 4617 toneladas disponível no início do mês em curso».
O Produktschap respondeu contestando a interpretação dada ao Regulamento n.o 2539/87 pela Comissão. Alegou que a posição da Comissão era contrária a certas decisões tomadas anteriormente, nomeadamente na reunião do comité de gestão de 11 de Setembro de 1987. O Produktschap declarou que, baseando-se na referida tomada de posição do comité, certas empresas tinham apresentado os seus pedidos de certificados nos Países Baixos. A interpretação alterada adoptada pela Comissão causaria graves problemas às empresas interessadas nos Países Baixos. Se bem que o Produktschap contestasse a exactidão da tese da Comissão solicitava que as empresas neerlandesas tivessem ainda a possibilidade de apresentar, segundo a actual interpretação da Comissão, pedidos de certificados para as quantidades relativamente às quais tenham sido apresentados pedidos e constituídas garantias a partir de 10 de Setembro de 1987.
A Comissão não deu seguimento a esta proposta e, pelo seu Regulamento n.o 2806/87 controvertido, instaurou um limite máximo dos pedidos, reduzindo assim de modo proporcional as quantidades pedidas.
III — Tramitação processual
Mediante petição registada na Secretaria do Tribunal em 24 de Novembro de 1987, a recorrente interpôs o presente recurso. O recurso é designadamente dirigido contra a fixação de uma quantidade máxima para os pedidos de certificado de importação, que teria, além disso, repercussões na percentagem determinada pela Comissão.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 30 de Março de 1988, o Governo do Reino dos Países Baixos pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da recorrente.
Por despacho de 27 de Abril de 1988, o Tribunal decidiu que o referido governo fosse autorizado a intervir.
Por decisão de 4 de Outubro de 1989, o Tribunal decidiu dar início à fase oral sem instrução prévia. Por decisão da mesma data, o Tribunal decidiu igualmente, nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 95.o do Regulamento Processual, remeter o processo para a Segunda Secção.
IV — Questões às partes
Nos termos do primeiro parágrafo do artigo 21.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, o Tribunal decidiu colocar às partes as questões a seguir referidas.
Solicitou ao Governo neerlandês que apresentasse o texto integral do telex de 30 de Setembro de 1987 dirigido por este governo à Comissão.
Por carta de 12 de Dezembro de 1989, o Governo neerlandês apresentou o texto do telex de 30 de Setembro de 1987 pedido pelo Tribunal. Decorre deste texto, nomeadamente, que o Governo neerlandês alegou que o método de redução adoptado pela Comissão no caso concreto não era conforme à posição anteriormente adoptada pelos serviços da Comissão quanto às modalidades dos pedidos de certificados de importação para a carne de bovino de alta qualidade, posição que teria sido confirmada pelo comité de gestão em 11 de Setembro de 1987.
O Tribunal solicitou à Weddel BV e à Comissão:
«que comunicassem as disposições e, eventualmente, as tomadas de posição quanto à sua interpretação e aplicação no domínio de outros regimes agrícolas, respeitantes à ultrapassagem de contingentes disponíveis aquando de um pedido de certificado».
A resposta da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal em 12 de Janeiro de 1990.
A Comissão explica que, quando é fixado um contingente para a importação de um produto e o total das quantidades pedidas ultrapassa o volume deste contingente, é geralmente a técnica da percentagem uniforme que é aplicada. Esta percentagem resulta da divisão do total das quantidades pedidas pela quantidade disponível sendo em seguida aplicada aos pedidos individuais de certificado. Esta técnica é prevista pelos diferentes regulamentos no que diz respeito ao pedido e à emissão de certificados de importação e de exportação tal como são aplicados no âmbito das organizações comuns de mercado.
A Comissão acrescenta que, conforme o que verificou, nunca foi adoptada antes uma disposição como a do artigo 1.o do Regulamento n.o 2806/87 em relação à qual tenha sido necessário especificar que os pedidos individuais não devem ultrapassar a quantidade disponível.
Este princípio é confirmado pelo facto de a legislação prever expressamente os casos em que os pedidos individuais são limitados a uma quantidade inferior à quantidade disponível. Assim, por exemplo, o Regulamento n.o 2377/80 prevê nos seus artigos 10.o e 11.o que os pedidos não devem referir-se a mais de 10 % da quantidade disponível. Existiriam disposições análogas noutros sectores.
A resposta da recorrente deu entrada na Secretaria do Tribunal em 15 de Janeiro de 1990.
Na sua resposta, a recorrente examina certos exemplos de diferentes formas de contingentamentos. Menciona assim o Regulamento (CEE) n.o 3719/88 da Comissão, de 16 de Novembro de 1988, que estabelece normas comuns de execução do regime de certificados de importação, de exportação e de prefixação para os produtos agrícolas (JO L 331, p. 1), que não contém qualquer disposição genérica relacionada com a ultrapassagem, nos pedidos de certificados, do contingente disponível, mas cujo n.o 3 do artigo 44.o prevê um limite máximo para certos certificados de exportação com fixação antecipada da restituição à exportação. Segundo esta disposição «a quantidade para a qual os certificados forem pedidos não pode ser superior à quantidade referida no concurso».
Os regulamentos (CEE) n.o 4258/88 dó Conselho, de 19 de Dezembro de 1988 (JO L 375, p. 47), e n.o 3898/89 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1989 (JO L 383, p. 90), que aplicam, respectivamente, preferências pautais generalizadas para os anos de 1989 e 1990 a certos produtos agrícolas originários de países em vias de desenvolvimento, fixam os contingentes dos diferentes produtos agrícolas originários dos países em vias de desenvolvimento que podem ser importados na CEE ao abrigo de uma pauta aduaneira favorável. Estes regulamentos não incluem disposições relacionadas com os pedidos que excedam o contingente disponível, salvo em caso de esgotamento do contingente. Os pedidos são examinados pela sua ordem de recepção. A atribuição pode ser feita proporcionalmente no caso de os pedidos terem sido recebidos na mesma data e de o contingente não ser suficiente.
Um contingente CEE pode ser repartido, com base numa determinada tabela de repartição, entre os Estados-membros que, subsequentemente, velarão pela sua atribuição nacional (
3
). Neste caso, o regulamento não prevê regras processuais relativas à atri^ buição nacional dos pedidos de importação.
Todavia, um regulamento prevê instruções formuladas em termos gerais, destinadas aos Estados-membros, a fim de assegurar uma repartição justa do contingente (
4
).
Relativamente a um certo número de produtos aplica-se o sistema dos certificado «MCT» (mecanismo complementar aplicável às trocas comerciais). A regulamentação relativa à emissão de certificados MCT não prevê que os pedidos individuais de certificados MCT não podem ultrapassar o contingente disponível e/ou que vários pedidos de um mesmo interessado devem ser cumulados.
O n.o 2 do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 551/85 da Comissão, de 1 de Março de 1985, que estabelece modalidades de aplicação para as importações de arroz originárias dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico ou dos países e territorios do ultramar (JO L 63, p. 10; EE 03 F33 p. 225), prevê que a Comissão fixará uma percentagem de atribuição a partir do momento em que as quantidades pedidas ultrapassem b contingente ainda restante. De acordo com o telex da Comissão de 18 de Novembro de 1987, dirigido à representação permanente dos Países Baixos junto das Comunidades Europeias, estes pedidos devem ser limitados ao contingente ainda disponível (restante) antes de se lhe aplicar a percentagem de atribuição.
O Regulamento (CEE) n.o 833/87 da Comissão, de 23 de Março de 1987, que estabelece regras de execução do Regulamento (CEE) n.o 3877/86 do Conselho relativo às importações de arroz da variedade Basmati, aromático, de grãos longos, das subposições ex 10.06 B I e B II da pauta aduaneira comum (JO L 80, p. 20), regula a emissão de certificados de importação. O n.o 2 do artigo 4.o deste regulamento limita os pedidos individuais a 1000 toneladas por trimestre. A Comissão determina a percentagem de atribuição com base na totalidade da quantidade pedida na CEE.
O Regulamento (CEE) n.o 665/88 da Comissão, de 11 de Março de 1988, que aprova as normas de execução quanto à importação de azeite originário da Tunísia (JO L 69, p. 17), determina o processo de concessão dos certificados de importação. Os Estados-membros podem emitir certificados até ao limite do contingente mensal; em caso de risco de ultrapassagem do contingente, a Comissão fixa uma percentagem de atribuição. O regulamento não prevê a limitação dos pedidos ao contingente disponível.
A recorrente faz igualmente uma comparação entre os regimes de importação atrás mencionados e o regime de importação relativo à carne de bovino em litígio.
V — Pedidos das partes
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular o Regulamento (CEE) n.o 2806/87 da Comissão, de 18 de Setembro de 1987 (JO L 268, p. 59), e
—
condenar a recorrida nas despesas.
O Governo neerlandês apoia os pedidos da recorrente tendentes à anulação do Regulamento n.o 2806/87 da Comissão, de 18 de Setembro de 1987. O Governo neerlandês conclui pedindo que o Tribunal se digne condenar a Comissão nas despesas de intervenção.
A recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar o recurso de anulação do Regulamento n.o 2806/87 inadmissível ou negar-lhe provimento por falta de fundamentação;
—
rejeitar a intervenção do Governo neerlandês;
—
condenar a recorrente nas despesas.
VI — Admissibilidade
A recorrente alega que o recurso é admissível por força do artigo 173.o do Tratado CEE conjugado com o artigo 81.o do Regulamento Processual, bem como nos termos do acórdão do Tribunal de 13 de Maio de 1971, NV International Fruit Company e outros/Comissão, n.os 2 a 29 (41/70 a 44/70, Recueil, p. 411).
Com efeito, a recorrente sofre um prejuízo considerável. Apresentou pedidos de certificados, dentro do prazo, em conformidade com o Regulamento n.o 2539/87 sob a forma de uma garantia bancária em relação a um montante de 17120000 HFL. Como os pedidos de certificados só foram satisfeitos até ao limite de 0,2425 % de 4617 toneladas, a recorrente ficou impossibilitada de importar uma quantidade consideravelmente superior de carnes de bovino dos Estados Unidos e/ou do Canadá sofrendo, por esta razão, um prejuízo. Perderia igualmente direitos à obtenção de licenças no âmbito do GATT.
A Comissão considera que o recurso deve ser considerado inadmissível porque o Regulamento n.o 2806/87 controvertido não diz directa e individualmente respeito à recorrente nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.o do Tratado CEE. Este regulamento tem alcance geral e não pode ser considerado uma decisão ou um conjunto de decisões que satisfaçam as exigências do artigo 173.o
Resulta da finalidade do acto controvertido, do quadro regulamentar em que o mesmo se insere e da sua própria natureza, que o mesmo é efectivamente um regulamento que tem alcance geral (ver acórdão de 25 de Março de 1982, Moksel/Comissão, 45/81, Recueil, p. 1129).
Na sua rèplica, a recorrente alega que, na sequência da apresentação dos pedidos de certificados de importação nos prazos fixados, se formou um grupo de pessoas directamente afectadas. que têm um interesse directo e individual na decisão da Comissão por força do n.o 6, alínea d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80. Deste modo, o Regulamento n.o 2806/87 não tem alcance geral dizendo directamente respeito à medida em que os pedidos individuais devem ser honrados pelos Estados-membros. O grupo de requerentes limita-se a quem tenha apresentado pedidos de certificados de importação dentro dos prazos.
A recorrente contesta as conclusões que a Comissão tira do acórdão Moksel atrás referido e dissocia esse processo dos factos do presente litígio.
Na sua tréplica a Comissão declara que é jurisprudência assente que o simples facto de se poder apurar o número, e até mesmo a identidade, das pessoas a quem se dirige um regulamento não constitui um critério que permita qualificar este regulamento de acto susceptível de recurso na acepção do segundo parágrafo do artigo 173.o do Tratado CEE.
VII — Fundamentos e argumentos das partes
1. Fundamentos e argumentos da recorrente
a) Observações gerais
A recorrente observa que a constituição da caução, a que está sujeita a emissão do certificado de importação nos termos do n.o 1 do artigo 15.o do Regulamento n.o 805/68, serve para. impor a realização das importações ou para incentivá-las o mais possível. O facto de apresentar pedidos para uma quantidade muito superior ao contingente disponível e de constituir as cauções correspondentes não seria reservado a negociantes importantes ou dispondo de meios financeiros consideráveis: as despesas de garantia seriam diminutas.
Noutros Estados-membros, nomeadamente no Reino Unido, um único e mesmo interessado apresentaria numerosos pedidos em nome de pessoas singulares ou colectivas todas diferentes.
As possibilidades de aplicação deste mètodo — denominado «lista telefònica» — seriam limitadas mas não totalmente excluídas a partir de 1 de Janeiro de 1988 pelo n.o 1, alinea d), do artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80, com a redacção que lhe foi dada pelo n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 3434/87. Em contrapartida, no Regulamento n.o 2806/87 controvertido, a Comissão não teria limitado o «método da lista telefónica»: deste modo, uma empresa que tivesse apresentado no Reino Unido sob nomes diferentes centenas de pedidos para o contingente disponível teria visto todos estes pedidos satisfeitos até ao limite de 0,2425 %, ao passo que os pedidos apresentados pela recorrente teriam sido cumulados e limitados ao contingente disponível, de modo que só lhe teria sido atribuído uma vez 0,2425 % de 4617 toneladas.
Assim ter-se-ia na realidade provocado um desvio de tráfego e uma repartição não equitativa do contingente entre os Estados-membros, precisamente por não se ter proibido o método da lista telefónica e ao continuar a permitir ao mesmo requerente apresentar pedidos em diversos Estados-membros sem que os mesmos sejam cumulados ou limitados, ao passo que os pedidos superiores ao contingente teriam sido «nivelados».
b) Violação da obrigação de fundamentar
A recorrente alega que o Regulamento n.o 2806/87 não justifica nem fundamenta de modo algum a interpretação e a alteração de política da Comissão enunciadas no segundo parágrafo do artigo 1.o do referido regulamento não satisfazendo assim a exigência do artigo 190.o do Tratado CEE e constituindo uma violação de formalidades essenciais.
O terceiro considerando do Regulamento n.o 2806/87, invocado pela Comissão como prova da observação da obrigação de fundamentar, não dá a mínima ideia do raciocínio seguido pela Comissão, do fundamento da regra do máximo, nem da razão pela qual a prática existente não foi admitida.
c) Excesso de poderes e violação de regras processuais e/ou de formalidades essenciais
Ao acrescentar o segundo parágrafo ao artigo 1.o do Regulamento n.o 2806/87 e ao prever, assim, a regra do máximo, a Comissão teria excedido os seus poderes. Com efeito, o Regulamento n.o 2806/87 não se limitaria deste modo à decisão visada no n.o 6, alínea d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80, mas conteria igualmente uma regra suplementar respeitante ao artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80. O Regulamento n.o 2806/87 não se limitaria assim à decisão a que deve dar origem o processo, como estipulado no artigo 2.o do Regulamento n.o 3928/86 e no artigo 27.o do Regulamento n.o 805/68. Por força da delegação de poderes que lhe é conferida pelo n.o 6, alínea d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80 para adoptar o regulamento de execução visado neste artigo a Comissão não teria competência para fixar outro processo ou outras regras de execução.
No caso de a Comissão desejar modificar ou completar o conteúdo do Regulamento n.o 2377/80 deve possibilitar ao comité de gestão formular o seu parecer de acordo com o processo previsto no artigo 27.o do Regulamento n.o 805/68.
Esta condição não é exigida quando a Comissão adopta regulamentos por força do n.o 6, alínea d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80. Ao adoptar regras relativas à admissibilidade e/ou à validade dos pedidos de certificados a que se aplicam os artigos 12.o e 15.o do Regulamento n.o 2377/80 num regulamento, adoptado ao abrigo do n.o. 6, alínea d), do artigo 15.o e ao não consultar o comité de gestão, a Comissão não respeitou certas formalidades essenciais.
A consulta do comité de gestão não seria meramente formal, sendo igualmente importante no plano do conteúdo. O facto de a Comissão ter consultado o comité de gestão antes de adoptar o Regulamento n.o 3434/87, que altera o artigo 12.o do Regulamento. n.o 2377/80, demonstra que devia ter agido do mesmo modo no caso do segundo parágrafo do artigo 1.o do Regulamento n.o 2806/87, o qual exigiria uma base formal suplementar.
No seu acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (25/70, Recueil, p. 1161), o Tribunal sublinhou a importância do papel de um comité de gestão, tal como o do caso concreto. A inexistencia de parecer do comité — na hipótese de ele não ter podido formular um parecer — não daria origem à nulidade do regulamento em causa, mas tal não implicaria que a Comissão pudesse desprezar totalmente a consulta do comité de gestão (ver o acórdão de 20 de Outubro de 1987, Reino de Espanha/Comissão, 128/86, Colect., p. 4171).
A Comissão não pode invocar circunstâncias excepcionalmente urgentes, porque a situação visada pela mudança de processo e de política já existia há muito tempo e, segundo o Regulamento n.o 3434/87, seria igualmente mantida até 1 de Janeiro de 1988, data a partir da qual o n.o 1, alínea a), do artigo 12.o, alterado, do Regulamento n.o 2377/80 entrará èm vigor.
d) Violação do princípio da igualdade de tratamento
A recorrente alega que o artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80 foi alterado designadamente pelo Regulamento n.o 3578/82, que revogou a disposição fixando uma quantidade máxima para os pedidos de certificados. O mesmo regulamento n.o 3578/82 teria alterado o n.o 2, alínea b), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80 no sentido de. que outros pedidos apresentados pelo mesmo requerente durante um mesmo trimestre — respeitando ao mesmo regime especial de importação previsto no artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80 — deixavam de ser inadmissíveis a partir de 1 de Janeiro de 1983. Seria assim possível e permitido pedir um certificado de importação em diferentes Estados-membros ao abrigo do mesmo regime especial de importação.
A recorrente alega que decorre da regulamentação que os pedidos apresentados no mesmo Estado-membro são cumulados (n.o 3 do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80), ao passo que os pedidos apresentados em diferentes Estados-membros não são cumulados [n.o 2, alínea b), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 3578/82], ao passo que os certificados podem ser cedidos. Esta desigualdade não teria qualquer consequência enquanto os pedidos adicionados não estivessem sujeitos à regra do máximo.
Se os pedidos provenientes de um mesmo interessado num Estado-membro fossem cumulados por força do n.o 3 do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80 e em seguida limitados à quantidade máxima disponível, ou se um único pedido para uma quantidade ultrapassando o contingente disponível fosse limitado desse modo, tal sistema criaria em relação a este requerente uma discriminação ilícita e injustificada em relação àquele que apresentou pedidos em diferentes Estados-membros e ao qual o n.o 2, alínea b), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80 não seria expressamente aplicável.
Em conformidade com esta interpretação do comité de gestão, o Produktschap teria sempre afirmado expressamente perante a recorrente e terceiros que era permitido a um mesmo interessado apresentar um ou vários pedidos para uma quantidade ultrapassando a quantidade global disponível.
Até 18 de Setembro de 1987, data do Regulamento n.o 2806/87, a recorrente não teria qualquer razão para dispersar os seus pedidos em diferentes Estados-membros. O segundo parágrafo do artigo 1.o do Regulamento n.o 2806/87 introduziu uma nova discriminação que a recorrente não teria podido evitar nem prever aquando da apresentação dos seus pedidos em 9 e 10 de Setembro de 1987.
e) Violação do princípio da segurança jurídica
A mudança de política da Comissão, que seria diferente do que o que o comité de gestão anunciara, é incompatível com o princípio da segurança jurídica. A nova interpretação da Comissão não foi previamente inscrita, de modo claro, na regulamentação e, consequentemente, os Estados-membros, os órgãos de execução e os interessados não podiam ter tido conhecimento da mesma, mas além disso também só teria sido comunicada ao Produktschap após o termo do prazo para a apresentação dos pedidos referido no artigo 1.o do Regulamento n.o 2539/87, ou seja, nos dez primeiros dias do mês de Setembro de 1987.
A recorrente alega que a segurança jurídica é posta em causa sob dois aspectos: 1) a confiança legítima que os Estados-membros e os interessados devem poder ter nos pareceres e na política da Comissão, e 2) o princípio da não retroactividade da legislação.
A este respeito, a recorrente examina os factos anteriores à adopção do Regulamento n.o 2806/87. A Comissão teria informado o Produktschap de que com efeito não existia qualquer limite em relação à quantidade de cada pedido de certificado. O Produktschap teria informado todos os operadores nos Países Baixos que os pedidos podiam dizer respeito a uma quantidade superior ao contingente disponível, e quase todos os operadores apresentaram, assim, pedidos neste sentido. O Produktschap contesta, numa «resenha cronológica dos factos relativos ao processo de pedido de certificados para o “Hilton Beef” em Setembro de 1987» (anexa à réplica), a exactidão das actas do comité de gestão de 11 de Setembro de 1987. Afirma que, nesta reunião, «a Comissão responde, em conformidade com o ponto de vista comunicado ao Produktschap, sem reservas, que o regulamento em causa autoriza a apresentação de pedidos que ultrapassem a quantidade máxima disponível». Só em 15 de Setembro de 1987 é que a Comissão voltou atrás nas suas declarações.
Em seguida a recorrente afirma que, baseando-se nas declarações da Comissão e na prática comum, os interessados e as instâncias nacionais de execução podiam partir do princípio que se mantinha a prática existente, pelo menos para o processo de inscrição aberto pelo Regulamento n.o 2539/87, por força do qual os pedidos podiam ser apresentados até 10 de Setembro de 1987 inclusive. Assim seria à luz das concepções da Comissão e do comité de gestão, pelo menos tendo em conta a imprecisão que subsiste, tais como as mesmas constam da acta da reunião do referido comité de 11 de Setembro de 1987, na medida em que a mesma seja exacta. Quanto a este aspecto, a recorrente refere-se ao acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Blaizot, n.os 32 e 33 (24/86, Colect., p. 379).
A recorrente reconhece que quando a Comissão dispõe de poderes discricionários os operadores económicos não podem partir do princípio que a Comissão não alterará a sua legislação e/ou a sua política (ver o acórdão de 7 de Maio de 1987, Minebea/Conselho, n.o 28, 260/84, Colect., p. 1975). Todavia, em relação ao processo do artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80, a Comissão não dispõe dessa margem de apreciação, pelo menos sem consulta do comité de gestão.
No que diz respeito ao problema da não retroactividade, seria contrário ao princípio da segurança jurídica, durante um processo de pedido de certificados de importação e após o termo do prazo fixado para a apresentação dos pedidos — em 10 de Setembro de 1987 — alterar as regras do jogo com efeitos retroactivos ou, pelo menos, completá-las ou interpretá-las de tal modo que as práticas existentes, com as quais a Comissão e os Estados-membros estavam familiarizados, sejam proibidas. Assim, a recorrente considera que estes efeitos retroactivos não são compatíveis com a jurisprudência do Tribunal, nomeadamente com o processo Blaizot, atrás referido, e com os acórdãos de 15 de Dezembro de 1987, Países Baixos/Comissão, n.o 19 (237/86, Colect., p. 5251) e de 1 de Outubro de 1987, Reino Unido/Comissão (84/85, Colect., p. 3765).
O Tribunal só admitiu excepções à regra da ausência de efeitos retroactivos da legislação a título excepcional, quando ä confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada e quando o interesse comunitário o exija (ver acórdão de 25 de Janeiro de 1979, Racke, n.o 20, 98/78, Recueil, p. 69).
A recorrente refere que o problema suscitado pela apresentação de pedidos qüe digam respeito a uma quantidade superior ao contingente disponível existe igualmente noutros regulamentos agrícolas, sem que tal prática tenha sido, no passado, limitada ou proibida.
f) Inexactidão material
O segundo parágrafo do artigo 1.o do Regulamento n.o 2806/87, na medida em que constitui uma alteração de política e de processo baseada na interpretação dada pela Comissão às regras em vigor nesse momento, seria errado à luz do Regulamento n.o 3578/82, que revogou tanto a limitação máxima do pedido como a cumulação dos pedidos apresentados em diferentes Estados-membros, bem como do Regulamento n.o 2539/87, que apenas mencionaria a quantidade disponível não dando quaisquer indicações suplementares sobre as condições a ser satisfeitas pelos pedidos de certificados. Para o efeito dever-se-ia fazer referência ao artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80, do qual não se pode de modo algum deduzir a limitação preconizada pela Comissão.
2. Fundamentos e argumentos do Governo neerlandês
O Governo neerlandês observa que, para apreciar o litígio, se devem ter em conta as disposições dos artigos 12.o e 15.o do Regulamento n.o 2377/80. Este governo examina as diferentes redacções por que passou o n.o 1, alínea a), do artigo 12.o quanto às quantidades a que devem dizer respeito, no mínimo e no máximo, os pedidos de certificados apresentados. O texto inicial teria fixado simultaneamente o mínimo (cinco toneladas) e o máximo (10% do contingente) da quantidade a que podia respeitar um certificado.
O Regulamento n.o 3578/82, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1983, alterou o n.o 1, alínea a), do artigo 12.o, suprimindo a quantidade máxima. Segundo o considerando que justifica esta alteração, a mesma explicar-se-ia pelo facto de que «parece desejável adoptar um tipo de gestão mais maleável e mais flexível de modo a assegurar uma utilização óptima desse regime». Segundo o Governo neerlandês, esta alteração implica que um pedido de certificado possa dizer respeito a uma quantidade ilimitada, mesmo que este pedido ultrapasse o contingente disponível. Para evitar uma emissão demasiado importante de certificados que implicaria a ultrapassagem do contingente disponível, a Comissão poderia, aliás, reduzir numa percentagem única as quantidades pedidas, em conformidade com o n.o 6 do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80.
O Regulamento n.o 3434/87, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1988, alterou o n.o 1, alínea a), do artigo 12.o ao impor a fixação de um máximo por pedido de certificado correspondente no «máximo à quantidade disponível para o regime em causa». Este aditamento não se encontra fundamentado nos considerandos.
O Governo neerlandês considera que, no que se refere aos períodos anteriores a 1 de Janeiro de 1983 e posteriores a 1 de Janeiro de 1988, o texto do n.o 1, alínea a), do artigo 12.o, em vigor durante os períodos considerados, impunha o respeito de uma quantidade máxima por pedido de certificado. Em contrapartida, o Governo neerlandês considera que durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1983 e 1 de Janeiro de 1988 e, assim, na altura em que a recorrente apresentou o seu pedido, no mês de Setembro de 1987, não se aplicava qualquer limite máximo podendo os pedidos dizer respeito a quantidades ilimitadas.
Daqui resulta que, tendo em conta o texto do artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80, como estava em vigor em 18 de Setembro de 1987, a Comissão não tinha poderes para decidir que os certificados de importação solicitados só podiam ser considerados, com vista à atribuição das quantidades disponíveis, até ao limite máximo de 4617 toneladas. Esta atitude implica que a Comissão agiu contrariamente às regras de aplicação enunciadas no Regulamento n.o 2377/80 e constitui uma violação do princípio da segurança jurídica.
3. Fundamentos e argumentos da Comissão
a) Observações gerais
A Comissão observa que decorre, tanto do texto, como da economia dos regulamentos aplicáveis, que os pedidos de certificados respeitantes a uma quantidade superior à quantidade disponível não podem ser tomados em consideração. O segundo parágrafo do artigo 1.o do Regulamento n.o 2806/87 deveria, portanto, ser considerado uma simples precisão introduzida neste regime e não uma alteração dos artigos 12.o ou 15.o do Regulamento n.o 2377/80.
Se a quantidade total relativamente, à qual foram pedidos certificados ultrapassasse a quantidade disponível seria conveniente atender os pedidos visados no artigo 12.o do Regulamento, n.o 2377/80 pela aplicação da técnica da percentagem única. Uma vez que a quantidade disponível no âmbito do contingente ; é fixa, não seria possível atender pedidos relativos a uma quantidade superior à quantidade disponível. Tal pedido. teria, assim, um caracter quimérico, e especulativo. Ao fixar a quantidade pedida tão alto quanto possível, o operador que apresenta um tal pedido esforçar-se-ia por obter, pela aplicação da percentagem uniforme, a maior parte possível do contingente.
A tomada em consideração destes pedidos daria origem a resultados que não são compatíveis, com o funcionamento correcto da organização ;de mercado. Em primeiro lugar, teria efeitos discriminatórios ęm relação aos negociantes que não, os podem aplicar. Para cada pedido de certificado é necessário constituir uma caução. Os pequenos negociantes não poderiam, ou poderiam dificilmente, constituir as cauções elevadas relativas a pedidos de quantidades elevadas.
Em segundo lugar, esta prática poderia provocar desvios de tráfego se, em certos Estados-membros, fossem tomados em consideração os pedidos superiores à quantidade disponível, enquanto noutros só se tomassem em consideração os pedidos apresentados dentro dos limites da quantidade disponível. Além disso, tal facto implicaria inevitavelmente uma repartição desigual do contingente entre os Estados-membros. Quando a Comissão verificou a existência destas práticas em certos Estados-membros, não teria tido outra escolha que não fosse introduzir, no Regulamento n.o 2806/87, esta consequência lógica da aplicação do n.o 6, alínea d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80.
A Comissão contesta a afirmação da recorrente de acordo com a qual já teria sido aplicada anteriormente uma regra do máximo equivalente à do Regulamento n.o 2806/87. Referindo-se ao texto inicial do artigo 1.o do Regulamento n.o 2377/80, bem como à alteração introduzida neste artigo pelo artigo 2.o do Regulamento n.o 3578/82, a Comissão alega que o antigo texto do artigo 12.o previa, para os pedidos de certificado, uma quantidade máxima no âmbito da quantidade disponível (por trimestre) (no caso concreto 10 %) e não um máximo até ao limite da quantidade disponível. Não se poderia assim extrair qualquer argumento do abandono deste tipo de regra em favor da tese segundo a qual, após esta alteração, o Regulamento n.o 2377/80 deveria admitir os pedidos de certificado que excedessem a quantidade, disponível.
A Comissão afirma que a recorrente fundava a sua expectativa nas declarações feitas pelo Produktschap durante o período compreendido entre 1 e 10 de Setembro de 1987. A recorrente agiu, portanto, em função do comportamento do Produktschap e não do da Comissão. E irrelevante a este respeito que a Comissão tenha declarado ao Produktschap ou lhe tenha feito pensar que era possível apresentar pedidos para quantidades superiores à quantidade disponível — o que aliás a Comissão nega. Se a recorrente se considera lesada pelas declarações que lhe foram feitas pelo Produktschap seria a este, ou ao Estado neerlandês que, deveria pedir contas e não à Comissão. A aplicação do sistema dos certificados é da, competência dos Estados-membros e é o Estado-membro interessado, e não a Comissão, que é responsável pelos erros cometidos na sua execução. No caso de o Produktschap, ou o Estado neerlandês, considerar que foi induzido em erro por declarações da Comissão, tem por seu lado a possibilidade de utilizar as vias de recurso previstas no Tratado. Mas a recorrente não pode invocar a nulidade do Regulamento n.o 2806/87 baseando-se em eventuais declarações feitas pela Comissão em relação ao Produktschap, seja qual for o seu conteúdo.
A Comissão acrescenta que a exactidão da acta da reunião do comité de gestão de 11 de Setembro de 1987 nunca foi contestada pelo representante neerlandês no referido comité.
b) Violação da obrigação de-fundamentar
A Comissão alega que fundamentou, no terceiro considerando do Regulamento n.o 2806/87, as razões pelas quais foi aditado o parágrafo que fixa um máximo para os pedidos visados no artigo 1.o
A Comissão alega que é jurisprudência assente que cada um dos elementos do mecanismo de uma organização de mercado regida por um regulamento não deve ser obrigatoriamente fundamentado. Basta que esses elementos sejam abrangidos pelo âmbito sistemático do conjunto de que fazem parte (ver acórdãos de 28 de Outubro de 1982, Lion e Loiret & Haentjens, 292/81 e 293/81; Recueil, p. 3887, e de 22 de Janeiro de 1986, Eridania, 250/84, Colect., p, 117).
c) Excesso de poder e violação de formalidades essenciais
A Comissão observa que o artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80 diz apenas respeito à fixação, em cinco toneladas, da quantidade mínima por requerente. Esta condição nada tem a ver com o facto de não tomar em consideração pedidos que, por definição, não podem ser satisfeitos.
A regra do máximo seria uma consequência lógica dã aplicação da técnica da percentagem uniforme prevista no n.o 6, alínea: d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80. As medidas-da Comissão aí previstas não estariam sujeitas ao procedimento do comité de gestão.
d) Violação do princípio da igualdade de tratamento
A Comissão observa que reconhece que, desde a entrada em vigor do Regulamento n.o 3578/82, a disposição do n.o 2, alínea b), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80 já não é aplicávelàs pessoas que apresentaram simultaneamente pedidos em vários Estados-membros. A aplicação da regra dó máximo prevista no Regulamento n.o 2806/87. poderia, portanto, dar efectivamente origem a diferenças de tratamento.
Em primeiro lugar, deve notar-se que na prática esta possibilidade não se verificou até ao presente. Se tal tivesse sido o caso, tal desvio de tráfego teria sido imediatamente comunicado à Comissão pelos Estadós-membros interessados através do comité de gestão e aquela teria tomado as medidas necessárias. A Comissão nãò seria obrigada a legislar directamente cada vez que o funcionamento da organização de mercados enfrenta uma dificuldade potencial.
Em segundo lugar, a recorrente não teria sofrido qualquer efeito resultante desta diferença de tratamento potencial uma vez que não apresentou qualquer pedido noutros Estados-membros. A recorrente não pode, assim, alegar que foi objecto de uma discriminação, devido à aplicação da regra do máximo, visto que era livre de apresentar pedidos noutros Eśtados-membros. Segundo a jurisprudência do Tribunal, um operador económico não pode invocar uma discriminação se poder evitar a mesma utilizando as possibilidades legais que lhe eram facultadas (ver os acórdãos de 29 de Setembro de 1977, Cargill, ri.o 19, 27/77, Recueil, p. 1535, e de 30 de Novembro de 1978, Welding, n.o 8, 87/78, Recueil, p. 2457).
A Comissão sublinha que o Regulamento n.o 2806/87 não produz efeitos retroactivos: foi adoptado em 18 de Setembro de 1987 e entrou em vigor em 21 de Setembro de 1987.
e) Violação do princípio da segurança jurídica
A Comissão contesta a existência da violação da segurança jurídica. Nada permitiria pressupor que o comité de gestão ou a Comissão tivesse aprovado ou tivesse tido conhecimento da prática segundo a. qual um comerciante apresenta pedidos de certificados para uma quantidade superior à quantidade máxima disponível.
No que diz respeito às declarações no seio do comité de gestão, seja qual for o conteúdo e a interpretação da declaração da Comissão feita no referido comité de 11 de Setembro de 1987 quando o problema foi evocado pela primeira vez, a recorrente não poderia de qualquer modo invocá-la porque apresentou os seus pedidos em 9 e 10 de Setembro de 1987.
No que diz respeito ao conteúdo da declaração, a Comissão nunca teria declarado que eram admissíveis pedidos relativos a uma quantidade superior à quantidade disponível. Não existiria qualquer parecer do comité de gestão quanto à admissibilidade ou não desta prática. O comité teria simplesmente tomado conhecimento da reserva da Comissão, sem daí retirar, todavia, qualquer conclusão.
Se o Produktschap deu à recorrente a impressão de que era possível apresentar pedidos para quantidades superiores às quantidades disponíveis, tratar-se-ia de uma interpretação própria deste organismo que não encontraria qualquer apoio em nenhuma declaração emanando da Comissão ou do comité de gestão e que não se poderia também deduzir do texto ou da economia do regulamento aplicável.
T. F. O'Higgins
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.
(
1
)	Atè 1 de Janeiro de 1988. Esce texto foi alterado a partir de 1 de Janeiro de 1988 pelo Regulamento (CEE) n.o 3434/87 da Comissão, de 17 de Novembro de 1987, que altera os regulamentos (CEE) n.o 2973/79 e n.o 2377/80 no que diz respeito a certos regimes de importação e de exportação de carne de bovino (JO L 327, p. 7).
(
2
)	Este texto foi, por sua vez, alterado a partir de 1 de Janeiro de 1988 pelo Regulamento (CEE) n.o 3434/87, atrás referido.
(
3
)	Ver, por exemplo, o Regulamento (CEE) n.o 4112/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, relativo à abertura, repartição e modo de gestão de um contingente pautal comunitário de certos vinhos com denominação de origem, da subposição ex 22.05 C da pauta aduaneira comum, originários da Jugoslávia (1987) (JO L 380, p. 7).
(
4
)	Ver, por exemplo, o Regulamento (CEE) n.o 638/86 da Comissão, de 28 de Fevereiro de 1986, que determina as regras de execução relativas à gestão dos contingentes à importação em Espanha e em Portugal de determinadas frutas e produtos hortícolas com proveniência da Comunidade na sua composição em 31 de Dezembro de 1985JO L 60, p. 29).