62023TJ0557_RES
Zadeva T‑557/23
Swissgrid AG
proti
Agenciji Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev
Sodba Splošnega sodišča (tretji razširjeni senat) z dne 8. oktobra 2025
„Energija – Notranji trg električne energije – Smernice za izravnavo električne energije – Člen 1(6) in (7) Uredbe (EU) 2017/2195 – Evropska platforma za izmenjavo izravnalne energije iz rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo – Neudeležba švicarskega operaterja prenosnega sistema – Pritožba pri odboru za pritožbe pri ACER – Posebni pogoji in podrobna pravila za pravna sredstva – Člen 28 Uredbe (EU) 2019/942 – Nedopustnost zaradi neobstoja procesnega upravičenja pred odborom za pritožbe – Neobstoj neposrednega nanašanja – Ugovor nezakonitosti“
Energija – Izravnava električne energije – Uredba 2017/2195 – Evropska platforma za izmenjavo izravnalne energije iz rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo – Področje uporabe – Švicarski operaterji prenosnega sistema – Vključitev – Pogoji – Sprejetje odločitve Komisije o odobritvi njihove udeležbe v platformi – Možnost teh operaterjev, da pri sodišču Unije vložijo tožbo zaradi nedelovanja, če Komisija ne sprejme odločitve
(Uredba Komisije 2017/2195, člen 1(6) in (7))
(Glej točke od 29 do 32 in od 35 do 37.)
Agencije Evropske unije – Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) – Pritožbeni postopek – Pritožba pri odboru za pritožbe pri ACER – Pogoji dopustnosti – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Odločba ACER o spremembi izvedbenega okvira za evropsko platformo za izmenjavo izravnalne energije iz rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo – Sprememba, ki ne vključuje uvedbe dodatnega pogoja za udeležbo švicarskih operaterjev prenosnih sistemov v navedeni platformi – Udeležba, ki ostaja odvisna izključno od tega, ali Komisija sprejme odločbo o vključitvi – Odločba ACER, ki ne vpliva na pravni položaj navedenih operaterjev – Nedopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942, člen 28(1))
(Glej točke od 42 do 51.)
Agencije Evropske unije – Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) – Pritožbeni postopek – Pritožba pri odboru za pritožbe pri ACER – Pogoji dopustnosti – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Odločba ACER o spremembi izvedbenega okvira za evropsko platformo za izmenjavo izravnalne energije iz rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo – Sprememba, ki švicarskim operaterjem prenosnih sistemov ne odvzame njihovih pogodbenih pravic, če Komisija ne sprejme odločitve o odobritvi njihove udeležbe v platformi – Odločba ACER, ki ne vpliva na pravni položaj navedenih operaterjev – Nedopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942, člen 28(1))
(Glej točke od 64 do 71.)
Akti institucij – Osnovna ureditev in izvedbena ureditev – Izvedbena ureditev, s katero se ne smejo niti spremeniti niti dopolniti bistveni elementi osnovne ureditve – Opredelitev kot bistveni elementi – Upoštevanje značilnosti in posebnosti zadevnega področja – Izvedbeni akt o povezovanju izravnalnih trgov z energijo in o izključitvi švicarskih operaterjev prenosnih sistemov iz evropskih platform za izmenjavo izravnalne energije ob upoštevanju alternativnega dvostranskega dogovora – Uresničitev ciljev osnovne ureditve – Dopustnost
(člen 291(2) PDEU; uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 714/2009 in 2019/943; Uredba Komisije 2017/2195)
(Glej točke od 80 do 88 in 96.)
Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Prednost pred akti sekundarne zakonodaje Unije – Obveznost razlaganja aktov sekundarne zakonodaje ob upoštevanju mednarodnih sporazumov
(člen 216(2) PDEU)
(Glej točki 105 in 106.)
Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Sporazum o prosti trgovini med EGS in Švico – Sporazum o prepovedi uvedbe količinskih omejitev pri uvozu ali ukrepov z enakim učinkom – Predpisi Unije o izključitvi švicarskih operaterjev prenosnih sistemov iz evropske platforme za izmenjavo izravnalne energije iz rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo, razen če Komisija sprejme odločitev o odobritvi njihove udeležbe v platformi – Dopustnost
(Sporazum o prosti trgovini med EGS in Švico, člen 13; Uredba Komisije 2017/2195, člen 1(6) in (7))
(Glej točke 109 in od 111 do 115.)
Mednarodno javno pravo – Načela – Načela mednarodnega običajnega prava – Preverjanje veljavnosti uredbe glede na mednarodno običajno pravo – Predpisi Unije o izključitvi švicarskih operaterjev prenosnih sistemov iz evropske platforme za izmenjavo izravnalne energije iz rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo, razen če Komisija sprejme odločitev o odobritvi njihove udeležbe v platformi – Kršitev načela preprečevanja – Pogoji – Očitna napaka pri presoji v zvezi s pogoji za uporabo tega načela – Neobstoj
(člen 3(5) PEU; Uredba Komisije 2017/2195, člen 1(6) in (7))
(Glej točke od 118 do 128.)
Povzetek
Splošno sodišče je s sodbo potrdilo veljavnost sklepa odbora za pritožbe pri Agenciji Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER), s katerim je bila kot nedopustna zavržena pritožba, ki jo je vložil švicarski operater prenosnega sistema za električno energijo (v nadaljevanju: OPS). Splošno sodišče se je s tem izreklo o pogojih za udeležbo takega operaterja v evropskih platformah za izmenjavo izravnalne energije na podlagi Uredbe 2017/2195 (
1
), o procesnem upravičenju tega operaterja za izpodbijanje odločbe ACER, ki ni naslovljena nanj, in o skladnosti Uredbe 2017/2195 z načelom preprečevanja, ki izhaja iz mednarodnega običajnega prava.
Evropska komisija je 2. avgusta 2017 sprejela Uredbo 2017/2195, ki med drugim določa vzpostavitev evropske platforme za izmenjavo izravnalne energije iz rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo.
ACER je na podlagi te uredbe sprejela odločbo o vzpostavitvi evropske platforme za izmenjavo izravnalne energije iz rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo (v nadaljevanju: platforma mFRR), ki v prilogi vsebuje izvedbeni okvir za navedeno platformo mFRR (v nadaljevanju: izvedbeni okvir).
Tožeča stranka, družba Swissgrid AG, je kot edini OPS v Švici sodelovala pri pobudi za ročno aktivirane rezerve (v nadaljevanju: MARI), ki je oblika sodelovanja med različnimi OPS za vzpostavitev čezmejne platforme za izmenjavo rezerv za povrnitev frekvence z ročno aktivacijo.
OPS, ki so člani MARI, med katerimi je tožeča stranka, so 1. julija 2020 sklenili sporazum o sodelovanju pri platformi MARI (v nadaljevanju: sporazum o sodelovanju MARI), za katerega velja glavni sporazum o platformah za izravnavo, ki je skupen vsem platformam (v nadaljevanju: glavni sporazum).
Direktorica Generalnega direktorata Komisije za energijo pa je v dopisu z dne 17. decembra 2020 poudarila, da ne pozna razloga za sprejetje odločitve, s katero bi se Švici dovolila udeležba v evropskih platformah za izravnavo na podlagi člena 1(7) Uredbe 2017/2195.
ACER je 30. septembra 2022 sprejela odločbo 14/2022 o spremembi imenovanja subjektov, ki bi opravljali funkcije, določene v izvedbenem okviru. Tako je bila opredelitev „OPS član“, ki se je prej nanašala na „vsak[ega] OPS, ki se pridruži platformi mFRR“, spremenjena tako, da se je odtlej nanašala na „vsakega OPS, za katerega se uporablja Uredba 2017/2195 in ki se pridruži platformi mFRR“.
Tožeča stranka je 30. novembra 2022 zoper to odločbo vložila pritožbo pri odboru za pritožbe pri ACER.
Ker je ta odbor ugotovil, da odločba 14/2022 ni akt, ki bi lahko vplival na pravni položaj tožeče stranke, ker Komisija ni sprejela odločitve, s katero bi bila tožeči stranki dovoljena udeležba v platformi mFRR, je pritožbo tožeče stranke zavrgel kot nedopustno na podlagi člena 28(1) Uredbe 2019/942 (
2
).
V teh okoliščinah je tožeča stranka pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa odbora za pritožbe.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, Splošno sodišče je potrdilo ugotovitev odbora za pritožbe, da tožeča stranka ni imela pravice do udeležbe v platformi mFRR, ker Komisija ni sprejela odločitve na podlagi člena 1(7) Uredbe 2017/2195. V skladu s to določbo Komisija odloči o udeležbi Švice v evropskih platformah za izmenjavo standardnih produktov izravnalne energije na podlagi mnenja ACER in vseh OPS, če so izpolnjeni pogoji iz odstavka 6 tega člena.
Tako iz jezikovne kot iz kontekstualne razlage Uredbe 2017/2195 izhaja, da je Komisija tista, ki mora sprejeti odločitev o udeležbi Švice v platformah na podlagi člena 1(7) navedene uredbe in v tem okviru preučiti, ali so pogoji iz odstavka 6 istega člena izpolnjeni. Tožeča stranka torej odboru za pritožbe ne more očitati, da ni preučil, ali so navedeni pogoji izpolnjeni oziroma ali bi morala Komisija sprejeti odločitev v smislu člena 1(7) Uredbe 2017/2195.
V zvezi s tem to, da ACER in odbor za pritožbe ne moreta preučiti, ali so pogoji za udeležbo tožeče stranke v platformi mFRR izpolnjeni, ni pravna praznina v sodnem nadzoru člena 1(6) in (7) Uredbe 2017/2195. Če bi Komisija napačno zavrnila sprejetje odločitve na podlagi zadnjenavedene določbe, bi tožeča stranka lahko uporabila pravno sredstvo iz člena 265 PDEU, ki se nanaša na nedelovanje zaradi opustitve sprejetja odločitve ali oblikovanja stališča.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je ugotovilo, da odbor za pritožbe s tem, da je ugotovil, da sprememba opredelitve „OPS član“, do katere je prišlo zaradi odločbe 14/2022, da bi se ta opredelitev nanašala na „vsakega OPS, za katerega se uporablja Uredba 2017/2195 in ki se pridruži platformi mFRR“, ne spreminja bistveno pravnega položaja tožeče stranke, ni kršil člena 28(1) Uredbe 2019/942.
Zaradi pojma „OPS, za katerega se uporablja Uredba 2017/2195“, ki je odtlej vključen v opredelitev „OPS član“, bi lahko bila namreč tožeča stranka vključena, če bi pridobila odločitev Komisije o odobritvi udeležbe tožeče stranke v platformi mFRR na podlagi člena 1(7) te uredbe.
Poleg tega sprememba opredelitve „OPS član“ prav tako ni vplivala na pravni položaj tožeče stranke tako, da bi bilo tožeči stranki onemogočeno uresničevanje njenih pogodbenih pravic.
Res je, da je tožeča stranka podpisnica tako glavnega sporazuma kot sporazuma o sodelovanju MARI, katerih namen je urejati delovanje platforme mFRR v skladu z Uredbo 2017/2195 in izvedbenim okvirom. Vendar tožeča stranka tudi pred odločbo 14/2022 ni imela brezpogojne pogodbene pravice do uporabe platforme mFRR.
Na eni strani namreč ta možnost ni na voljo vsem „OPS članom“, ampak le tistim, ki so opredeljeni kot „udeleženi OPS“, na drugi strani pa je s pogodbami, katerih stranka je tožeča stranka, njena udeležba v platformi mFRR pogojena s sprejetjem odločitve Komisije na podlagi člena 1 Uredbe 2017/2195.
Zato glede na to, da tožeča stranka pred odločbo 14/2022 ni imela pogodbene pravice do uporabe platforme mFRR za izmenjavo standardnih produktov za izravnalno energijo, ker Komisija ni sprejela odločitve v tem smislu, in to neodvisno od morebitne opredelitve tožeče stranke kot „OPS član“, ni mogoče šteti, da ji je bila z odločbo 14/2022 taka pravica odvzeta in da je zato ta odločba neposredno vplivala na njen pravni položaj.
Ker odbor za pritožbe s tem, da je tožbo zavrgel kot nedopustno, ker pogoji iz člena 28(1) Uredbe 2019/942 niso bili izpolnjeni, ni napačno uporabil prava, je Splošno sodišče analiziralo ugovor nezakonitosti, ki ga je tožeča stranka podala zoper člen 1(6) in (7) Uredbe 2017/2195.
Prvič, Splošno sodišče je ugotovilo, da je namen Uredbe 2017/2195 v skladu s cilji, določenimi v uredbah št. 714/2009 (
3
) in 2019/943 (
4
), povezovanje izravnalnih trgov z energijo, ki bi ga bilo treba pospešiti z vzpostavitvijo skupnih evropskih platform za vzpostavitev v celoti delujočega in medsebojno povezanega notranjega trga z energijo, ki bi temeljil na spoštovanju skupnih pravil. Vendar glede na to, da Švicarska konfederacija ni pristopila k notranjemu trgu Unije in da za švicarske OPS zato ne veljajo enaka pravila, kot se uporabljajo za OPS držav članic Unije, je njihova izključitev iz udeležbe v platformah, določenih v Uredbi 2017/2195, zlasti ob upoštevanju alternativnega dvostranskega dogovora, ki je vedno mogoč, popolnoma upravičena glede na cilj, ki se uresničuje z navedeno uredbo, in zlasti glede na cilj vzpostavitve notranjega trga.
Drugič, nobenega nasprotja ni med omejitvijo osebnega področja uporabe na OPS, ki bi lahko bili udeleženi v platformi mFRR, iz člena 1 Uredbe 2017/2195 in ciljem iz Uredbe 2019/943, ki je odstranitev ovir za čezmejne pretoke električne energije ter čezmejne transakcije na trgih električne energije in povezanih trgih storitev. Za ta zadnjenavedeni namen Uredba 2017/1485 (
5
), kadar so OPS iz Unije in OPS iz tretjih držav prisotni na istem sinhronem območju, izrecno določa sklenitev sporazumov, s katerim se določijo temelji sodelovanja na področju sigurnega obratovanja sistema in ureditve za skladnost OPS iz tretjih držav z obveznostmi, ki jih določa ta uredba.
Tretjič, člena 1(6) in (7) Uredbe 2017/2195 ni mogoče razlagati tako, da Komisiji omogoča, da zavrne udeležbo tožeče stranke v platformah za izravnavo, če bi bil sklenjen sporazum med Švicarsko konfederacijo in Unijo. Primarnost mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija, glede na akte sekundarne zakonodaje namreč narekuje, da se ti akti razlagajo čim bolj v skladu s temi sporazumi.
Četrtič, izključitve tožeče stranke iz udeležbe v platformi mFRR ni mogoče šteti za količinsko omejitev uvoza izravnalne energije ali za ukrep z enakim učinkom, ki bi bil v nasprotju s členom 13(1) Sporazuma o prosti trgovini med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo (
6
). Vsekakor, ker za tožečo stranko ne veljajo ista skupna pravila kot za OPS iz Unije in ker zato ni mogoče šteti, da je glede na cilj vzpostavitve notranjega trga z električno energijo v položaju, ki je primerljiv s položajem OPS iz Unije, se tožeča stranka torej ne more uspešno sklicevati na obstoj samovoljne diskriminacije v zvezi z njo.
Petič, izključitve tožeče stranke iz udeležbe v platformi mFRR ni mogoče šteti za očitno v nasprotju z načelom preprečevanja, ki izhaja iz mednarodnega običajnega prava, ki ga mora Unija spoštovati pri sprejemanju aktov na podlagi člena 3(5) PEU.
V zvezi s tem drži, da je Meddržavno sodišče na podlagi nekaterih splošnih in dobro priznanih načel poudarilo obveznost vsake države, da ne dovoli uporabe svojega ozemlja za dejanja, ki so v nasprotju s pravom drugih držav, iz katere v bistvu izhaja, da za subjekt mednarodnega prava velja dolžnost skrbnega ravnanja, ki se zahteva pri izvajanju njegovih pristojnosti.
Vendar mora biti za to, da se pravni subjekt lahko sklicuje na načelo mednarodnega običajnega prava, zato da bi sodišče Unije preučilo veljavnost akta Unije, potrebno, na eni strani, da se lahko s tem načelom ovrže pristojnost Unije za sprejetje navedenega akta in, na drugi strani, da zadevni akt lahko vpliva na pravice, ki jih ima pravni subjekt na podlagi prava Unije, ali zanj ustvari obveznosti na podlagi prava Unije.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je Švica del sinhronega območja celinske Evrope, in s tega vidika bi bilo mogoče šteti, da se lahko zaradi načela preprečevanja podvomi o pristojnosti Unije za sprejetje ureditve, ki bi lahko vplivala na celotno navedeno sinhrono območje, vključno s Švico. Poleg tega bi bilo glede na to, da je tožeča stranka edini operater švicarskega električnega omrežja, mogoče – če bi njena neudeležba v platformi aFRR povzročila, da mora sprejeti ukrepe, povezane z nepredvidenimi fizičnimi pretoki moči – ugotoviti, da Uredba 2017/2195 zanjo ustvarja obveznosti.
Ker načelo mednarodnega običajnega prava ni enako natančno kot določba mednarodnega sporazuma, se mora sodni nadzor vseeno nujno omejiti na vprašanje, ali so institucije Unije s sprejetjem zadevnega akta storile očitne napake pri presoji glede pogojev za uporabo tega načela. Ni pa mogoče šteti, da je Komisija očitno kršila obveznost skrbnega ravnanja, ki se zahteva od Unije, ker je udeležbo v platformi mFRR načeloma omejila le na OPS iz Unije.
Po eni strani namreč pravo Unije izrecno določa sklenitev sporazumov med OPS iz Unije in OPS iz tretjih držav, kadar so ti prisotni na istem sinhronem območju. Iz tega izhaja, da neudeležba tožeče stranke v platformi mFRR nikakor ne izključuje sodelovanja med tožečo stranko in OPS iz Unije v zvezi s sigurnostjo sistema na sinhronem območju, ki se, nasprotno, spodbuja.
Po drugi strani je treba opozoriti, da člen 1(6) in (7) Uredbe 2017/2195 določa možnost, da je tožeča stranka udeležena v platformi mFRR, če bi Komisija ugotovila, da bi izključitev Švice lahko povzročila nepredvidene fizične pretoke moči preko Švice, kar bi ogrozilo sigurnost sistema v regiji, pod pogojem, da so pravice in odgovornosti švicarskih OPS skladne s pravicami in odgovornostmi OPS, ki delujejo v Uniji.
Glede na navedeno je Splošno sodišče ničnostno tožbo v celoti zavrnilo.
(
1
)	Uredba Komisije (EU) 2017/2195 z dne 23. novembra 2017 o določitvi smernic za izravnavo električne energije (UL 2017, L 312, str. 6).
(
2
)	Uredba (EU) 2019/942 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o ustanovitvi Agencije Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (UL 2019, L 158, str. 22).
(
3
)	Uredba (ES) št. 714/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1228/2003 (UL 2009, L 211, str. 15).
(
4
)	Uredba (EU) 2019/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije (UL 2019, L 158, str. 54).
(
5
)	Uredba Komisije (EU) 2017/1485 z dne 2. avgusta 2017 o določitvi smernic za obratovanje sistema za prenos električne energije (UL 2017, L 202, str. 1).
(
6
)	Sporazum med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo z dne 22. julija 1972 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 105).