62023CC0448
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
D. SPIELMANN
fremsat den 11. marts 2025 (
1
)
Sag C-448/23
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
»Traktatbrud – medlemsstaternes forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov – procedure for udnævnelse af den polske forfatningsdomstols dommere – princippet om autonomi, princippet om forrang, princippet om effektivitet og princippet om ensartet anvendelse af EU-retten – princippet om den bindende virkning af EU-Domstolens domme – domme afsagt af den polske forfatningsdomstol«
I. Indledning
1.
Ifølge Pierre Pescatores berømte udtryk er forrang et »eksistentielt krav« i EU-retten (
2
). Siden denne betragtning blev fremsat, har der været sporadiske gnidninger mellem EU-retten og de nationale retsordener om anvendelsen af princippet om forrang. Disse spændinger er hovedsagelig kommet til udtryk i nationale forfatningsdomstoles forsøg på at omdefinere forrangsprincippet, når de har vurderet, at Domstolens fortolkning indebar afståelse af dele af den nationale suverænitet (
3
).
2.
I en situation, hvor forrangen er blevet anfægtet under påberåbelse af beskyttelsen af den nationale forfatningsmæssige identitet i en så åbenbar grad, som det er tilfældet i den foreliggende sag, forekommer Pierre Pescatores betragtning mere aktuel end nogensinde før.
3.
Den traktatbrudsprocedure efter artikel 258 TEUF, som Europa-Kommissionen i den foreliggende sag har indledt mod Republikken Polen for tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, er således baseret på tre klagepunkter: For det første fører to domme afsagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) den 14. juli og 7. oktober 2021 til, at denne medlemsstat ikke sikrer en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, for det andet medfører de nævnte domme en alvorlig tilsidesættelse af principperne om forrang, om autonomi, om effektivitet og om ensartet anvendelse af EU-retten samt tilsidesættelse af den bindende karakter af Domstolens domme, og for det tredje opfylder Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) ikke kravene om uafhængighed, upartiskhed og forudgående oprettelse ved lov som fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
4.
De traktatbrud, som foreholdes Republikken Polen, udgør således et direkte og frontalt angreb på princippet om EU-rettens forrang fra Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiejs (Republikken Polens forfatning, herefter »forfatningen«) og denne medlemsstats forfatningsmæssige identitets navn. Denne sag fører os tilbage til kernen i diskussionerne om EU-traktaternes karakter og Unionens retsordens autonomi. Den rejser spørgsmål om det komplekse samspil mellem princippet om EU-rettens forrang og medlemsstaternes nationale identitet, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, i TEU.
5.
Et andet aspekt af den foreliggende sag skal også nævnes allerede her: Det er første gang, at Kommissionen har anlagt et traktatbrudssøgsmål på grundlag af artikel 258 TEUF, der ikke blot er rettet mod en national forfatningsdomstols standpunkt, men også mod en retspraksis, der anfægter Domstolens autoritet under påberåbelse af en angivelig uforenelighed med den nationale forfatning.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
6.
Artikel 4, stk. 2, TEU har følgende ordlyd:
»Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre. Den respekterer deres centrale statslige funktioner, herunder sikring af statens territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed. Navnlig forbliver den nationale sikkerhed den enkelte medlemsstats eneansvar.«
7.
Artikel 19, stk. 1, TEU bestemmer:
»Den Europæiske Unions Domstol omfatter Domstolen, Retten og et antal specialretter. Den sikrer overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne.
Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.«
8.
Artikel 279 TEUF fastsætter:
»I sager, der er indbragt for Den Europæiske Unions Domstol, kan den foreskrive de nødvendige foreløbige forholdsregler.«
B. Polsk ret
9.
Forfatningens artikel 2 bestemmer:
»Republikken Polen er en demokratisk retsstat, som virkeliggør principperne om social retfærdighed.«
10.
Forfatningens artikel 4, stk. 1, bestemmer, at »[i] Republikken Polen er den øverste myndighed tillagt nationen«.
11.
Forfatningens artikel 7 fastslår, at »[d]e offentlige myndigheder handler i henhold til loven og inden for lovens rammer«.
12.
I henhold til forfatningens artikel 8, stk. 1, »[er] forfatningen [...] den øverste retsnorm i Republikken Polen«.
13.
Forfatningens artikel 90, stk. 1, bestemmer, at »Republikken Polen [...] i medfør af en traktat [kan] overdrage offentlige myndigheders kompetence på visse områder til en international organisation eller et internationalt organ«.
14.
Forfatningens artikel 91 har følgende ordlyd:
»1.   Efter at en ratificeret traktat er blevet offentliggjort i Republikken Polens officielle tidende, udgør den en integrerende del af den nationale retsorden; den finder umiddelbar anvendelse, medmindre dens anvendelse forudsætter vedtagelse af en lov.
2.   En traktat, som er ratificeret i medfør af en bemyndigelseslov, har forrang for loven, hvis denne er uforenelig med traktaten. [...]«
15.
I henhold til forfatningens artikel 188 »[træffer] Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)] [...] afgørelse om:
1)
loves og traktaters forenelighed med forfatningen
2)
loves forenelighed med ratificerede traktater, hvis ratificering kræver forudgående bemyndigelse ved lov
3)
de af centrale statslige myndigheder udfærdigede retsforskrifters forenelighed med forfatningen, med ratificerede traktater og med lovgivningen
4)
foreneligheden af politiske partiers mål eller virksomhed med forfatningen
5)
søgsmål vedrørende forfatningsspørgsmål som omhandlet i artikel 79, stk. 1.«
16.
Forfatningens artikel 190 bestemmer:
»1.   Domme afsagt af Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)] er bindende erga omnes og endelige.
2.   Domme afsagt af Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)] i de sager, der er omhandlet i artikel 188, offentliggøres straks i det officielle organ, hvor retsforskriften er blevet offentliggjort. Hvis retsforskriften ikke er blevet offentliggjort, offentliggøres dommen i Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej »Monitor Polski« [(Republikken Polens officielle tidende)].
3.   En dom afsagt af Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)] får virkning fra dagen for offentliggørelsen […]
[…]
5.   Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)] træffer afgørelse ved stemmeflertal.«
17.
Forfatningens artikel 193 bestemmer, at »[e]nhver retsinstans kan forelægge Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)] et retligt spørgsmål om en retsforskrifts forenelighed med forfatningen, med de ratificerede traktater eller med loven, når afgørelsen af en sag, der er indbragt for den, afhænger af besvarelsen af dette spørgsmål«.
18.
Forfatningens artikel 194, stk. 1, fastsætter, at »Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)] består af 15 dommere, der vælges individuelt af Sejm [(parlamentet)] for en periode på 9 år blandt personer med et fremragende kendskab til loven[; d]e kan ikke genvælges til domstolen«. Endvidere fremgår det af forfatningens artikel 194, stk. 2, at »[p]ræsidenten og vicepræsidenten for Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)] udnævnes af republikkens præsident blandt de kandidater, der er indstillet af dommerpræsidiet ved Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)]«.
III. Sagens baggrund og den administrative procedure
19.
Den 14. juli 2021 og den 7. oktober 2021 afsagde Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) to domme vedrørende Domstolens praksis’ uforenelighed med forfatningen, navnlig hvad angår forpligtelsen i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU til at sikre en effektiv retsbeskyttelse (herefter »de omtvistede domme«).
20.
Nærmere bestemt afsagde Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), der var sat med et dommerkollegium med fem dommere, den 14. juli 2021 dom i sag P 7/20 (
4
). I dommen behandlede denne retsinstans det retlige spørgsmål, som var rejst af disciplinærafdelingen ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen), vedrørende foreneligheden med forfatningen af de foreløbige forholdsregler, som Republikken Polen var blevet pålagt ved kendelse af 8. april 2020, Kommissionen mod Polen (
5
), hvorved anvendelsen af de lovbestemmelser, der tillægger disciplinærafdelingen kompetence i disciplinærsager vedrørende dommere, blev indstillet.
21.
Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) medgav bl.a., at de foreløbige forholdsregler, som Domstolen havde pålagt på grundlag af artikel 279 TEUF, i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, kan anvendes direkte af en medlemsstats organer, navnlig af retsinstanserne, men kun hvis disse foranstaltninger er omfattet af princippet om kompetencetildeling og respekterer medlemsstatens forfatningsmæssige identitet samt nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
22.
Den nævnte ret fandt imidlertid, at de foreløbige forholdsregler, der var omhandlet i kendelsen i sagen Kommissionen mod Polen, vedrørende de polske domstoles organisation og funktion og retsforhandlinger for disse, var i strid med princippet om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, TEU, og med den polske forfatningsmæssige identitet, der er sikret ved artikel 4, stk. 2, TEU, og var uforenelige med det forfatningsmæssige princip om en demokratisk retsstat, der er nedfældet i forfatningens artikel 2. Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) fastslog således – idet den bekræftede forfatningens forrang som den øverste retskilde i Polen – at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 279 TEUF, for så vidt som Domstolen pålagde denne medlemsstat forpligtelser ultra vires ved at vedtage foreløbige foranstaltninger vedrørende de polske domstoles organisation og kompetence og retsforhandlinger for disse domstole, var i strid med forfatningens artikel 2 og 7, artikel 8, stk. 1, og artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, heri.
23.
Hvad i øvrigt angår virkningerne af Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) dom af 14. juli 2021 var denne ret af den opfattelse, at »de regler [...], som Domstolen har indført«, og som blev vedtaget ultra vires og var i strid med forfatningen, ikke skulle være omfattet af princippet om EU-rettens forrang og princippet om direkte virkning, mens den nævnte dom havde virkninger ex tunc og var rettet til alle de adressater, der anvender EU-retten på Republikken Polens område.
24.
Den 7. oktober 2021 afsagde Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), der var sat i plenum, dom i sag K 3/21 (
6
), hvis begrundelse blev offentliggjort den 16. november 2022, og hvis konklusion har følgende ordlyd:
»1.
Artikel 1, stk. 1 og 2, [TEU], sammenholdt med artikel 4, stk. 3, [TEU], er, for så vidt som Den Europæiske Union, der er oprettet af lige og suveræne stater, og som skaber »en stadig snævrere union mellem de europæiske folk«, hvis integration, der bygger på EU-retten og Den Europæiske Unions Domstols fortolkning heraf, går ind i den »næste fase«, hvori
a)
Den Europæiske Unions organer handler uden for rammerne af de beføjelser, som Republikken Polen har tildelt dem i traktaterne
b)
forfatningen ikke er den øverste retsnorm i Republikken Polen, der har forrang med hensyn til gyldighed og anvendelse
c)
Republikken Polen ikke kan fungere som en suveræn og demokratisk stat,
i strid med [forfatningens] artikel 2, artikel 8 og artikel 90, stk. 1.
2.
Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, [TEU] er for så vidt som denne bestemmelse med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, tillægger de nationale domstole (de almindelige domstole, forvaltningsdomstolene, de militære domstole og den øverste domstol) kompetence til at
a)
undlade at anvende forfatningens bestemmelser i deres afgørelser,
i strid med forfatningens artikel 2, artikel 7, artikel 8, stk. 1, artikel 90, stk. 1, og artikel 178, stk. 1
b)
basere deres afgørelser på bestemmelser, der ikke længere er i kraft, da de er blevet ophævet af Sejm og/eller fundet forfatningsstridige af Trybunał Konstytucyjny [(forfatningsdomstol)],
i strid med forfatningens artikel 2, artikel 7, artikel 8, stk. 1, artikel 90, stk. 1, artikel 178, stk. 1, og artikel 190, stk. 1.
3.
Artikel 19, stk. 1, […] [TEU] og artikel 2 [TEU] er, for så vidt som disse bestemmelser med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, og for at sikre dommeres uafhængighed tillægger de nationale domstole (de almindelige domstole, forvaltningsdomstolene, de militære domstole og den øverste domstol) kompetence til at
a)
kontrollere lovligheden af proceduren for udnævnelse af dommere, herunder lovligheden af den afgørelse, hvorved Republikken Polens præsident udnævner en dommer,
i strid med forfatningens artikel 2, artikel 8, stk. 1, artikel 90, stk. 1, og artikel 179, sammenholdt med artikel 144, stk. 3, nr. 17, heri
b)
kontrollere lovligheden af en beslutning, hvorved Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd, Polen, herefter »domstolsrådet«) forelægger republikkens præsident et forslag om udnævnelse af en dommer,
i strid med forfatningens artikel 2, artikel 8, stk. 1, artikel 90, stk. 1, og artikel 186, stk. 1
c)
udtale sig om, hvorvidt proceduren for udnævnelse af en dommer er mangelfuld, og følgelig afvise at anerkende retsstillingen som dommer for en person, der er udnævnt til en stilling som dommer i henhold til forfatningens artikel 179,
i strid med forfatningens artikel 2, artikel 8, stk. 1, artikel 90, stk. 1, og artikel 179, sammenholdt med artikel 144, stk. 3, nr. 17, heri.«
25.
Den 22. december 2021 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Republikken Polen i henhold til artikel 258 TEUF. Den foreholdt denne medlemsstat at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og de generelle principper om autonomi, om forrang, om effektivitet og om ensartet anvendelse af EU-retten, og at den havde undladt at anerkende den bindende virkning af Domstolens domme.
26.
Kommissionen var endvidere af den opfattelse, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) ikke opfyldte kravet om en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Nærmere bestemt fandt Kommissionen for det første, at tre dommere i december 2015 var blevet udnævnt i tydelig og åbenbar strid med de nationale forfatningsbestemmelser om udnævnelsen af dommere ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), hvoraf den ene, dommer M.M., fortsat udøvede sit hverv. For det andet fandt Kommissionen, at udnævnelsen i december 2016 af dommer J.P. til præsident for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) var behæftet med adskillige alvorlige uregelmæssigheder.
27.
Ved skrivelse af 18. februar 2022 besvarede Republikken Polen åbningsskrivelsen og bestred Kommissionens argumenter.
28.
Den 15. juli 2022 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Republikken Polen, hvori den gjorde gældende, at denne medlemsstat havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, de generelle principper om autonomi, om forrang, om effektivitet, om ensartet anvendelse af EU-retten og om den bindende virkning af Domstolens domme.
29.
Den 14. september 2022 svarede Republikken Polen på den begrundede udtalelse og fastholdt, at argumentet om tilsidesættelse af forpligtelser var ugrundet.
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
30.
Ved stævning af 15. februar 2023 har Kommissionen anlagt nærværende sag ved Domstolen. Den har nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Republikken Polen i lyset af den fortolkning af forfatningen, som er anlagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i sine domme, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
–
Det fastslås, at Republikken Polen i lyset af den fortolkning af forfatningen, som er anlagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i de omtvistede domme, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de generelle principper om autonomi, om forrang, om effektivitet og om ensartet anvendelse af EU-retten og har tilsidesat den bindende virkning af Domstolens domme.
–
Det fastslås, at Republikken Polen på grund af Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) manglende opfyldelse af kravene til en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, som følge af uregelmæssigheder i forbindelse med procedurerne for udnævnelsen af tre dommere til nævnte domstol i december 2015 og i forbindelse med proceduren for udpegningen af dens præsident i december 2016, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
–
Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
31.
I sit svarskrift, der blev indgivet den 6. oktober 2023, havde Republikken Polen nedlagt påstand om frifindelse i det hele og om, at Kommissionen tilpligtedes at betale sagsomkostningerne.
32.
I duplikken af 31. januar 2024 har Republikken Polen frafaldet sine bemærkninger i svarskriftet og har fuldt ud erkendt Kommissionens klagepunkter i stævningen.
33.
Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 23. oktober og den 7. november 2023 har Kongeriget Belgien og Kongeriget Nederlandene fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
V. Retlig bedømmelse
A. Indledende bemærkninger
34.
Som nævnt ovenfor i punkt 4 består det særlige forhold i den foreliggende sag i, at Kommissionen har foreholdt Republikken Polen, at den kategorisk har afvist at anerkende EU-rettens forrang og herved har rejst tvivl om selve grundlaget for den europæiske integration. Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) har med andre ord, under påberåbelse af den polske retsordens forfatningsmæssige identitet, krævet at have beføjelse til direkte at efterprøve, om Domstolens domme er i overensstemmelse med forfatningen, hvilket er en direkte anfægtelse af såvel princippet om EU-rettens forrang som selve Domstolens autoritet. Dette skridt udgør ikke blot nogle marginale gnidninger mellem Unionens retsorden og den nationale retsorden, men er et angreb på selve forrangsprincippets kerne og sætter endog spørgsmålstegn ved retsreglernes hierarki i Unionens retsorden.
35.
Den foreliggende sag belyser tydeligt samspillet mellem to principper, som efter den nationale rets opfattelse kan synes at være hinandens modsætninger. På den ene side EU-rettens forrang, et princip med en »centripetal«, dvs. midtpunktsøgende funktion, der udgør selve grundlaget for den overnationale integration. På den anden side respekten for medlemsstaternes nationale identitet, et begreb med den omvendte, dvs. en »centrifugal«, virkning, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU, der henviser til »det, der bevirker, at en stat er sig selv og ikke en anden, hvilket gør det muligt at anerkende den og adskille den fra de andre« (
7
).
36.
Desuden er denne sag en del af en mere omfattende dynamik på det retlige plan: Adskillige forfatningsdomstole eller øverste domstole i medlemsstaterne har allerede anvendt ultra vires-teorien eller påberåbt sig deres respektive retsordeners forfatningsmæssige identitet med henblik på at relativisere eller endog anfægte EU-rettens forrang (
8
). Dette kan ses som en »styrkeprøve« (
9
) mellem vogterne af de nationale forfatninger og Unionens retsorden.
37.
Jeg vil ikke lægge skjul på min bekymring over dette fænomen: Det er udtryk for et retligt Europa, der er stillet over for en spænding mellem på den ene side behovet for at bevare EU-rettens enhed og effektivitet og på den anden side ønsket om at beskytte forskellige forfatningsmæssige identiteters særegenheder. Denne spænding afspejler en dyb og meget bekymrende udvikling, der rækker ud over de rent tekniske rammer for anvendelsen af EU-retten.
38.
I denne sammenhæng finder jeg det i forbindelse med undersøgelsen af de traktatbrud, der foreholdes Republikken Polen, vigtigt at fremhæve, at det følsomme samspil mellem begreberne national identitet, forfatningsmæssig identitet og EU-rettens forrang ikke finder sted i et retligt tomrum, men indgår i Unionens retsorden. Enhver tvivl om rækkevidden af denne fortolkning skal følgelig tage hensyn til de tekstmæssige og kontekstuelle elementer, der taler for en fortolkning af artikel 4, stk. 2, TEU i lyset af de normative rammer, hvori denne bestemmelse indgår. Dette er unægteligt et centralt aspekt i den foreliggende sag, som vil blive undersøgt nærmere i forbindelse med bedømmelsen af det andet klagepunkt (
10
).
B. Undersøgelse af, om søgsmålet er velbegrundet
39.
Som nævnt har Republikken Polen fuldt ud erkendt den overtrædelse i form af tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler den i medfør af traktatbestemmelserne, som Kommissionen har foreholdt den. Jeg vil dog minde om, at selv om de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for de i denne sag foreholdte traktatbrud, kan anses for at være erkendt, tilkommer det Domstolen at fastslå, om disse tilsidesættelser foreligger, selv om den pågældende stat ikke har bestridt dem (
11
).
1.
Det første klagepunkt
a)
Parternes argumenter
40.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Belgien og Kongeriget Nederlandene, foreholdt Republikken Polen, at den har tilsidesat den forpligtelse, som medlemsstaterne er pålagt ved artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, til at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
41.
Navnlig kritiserede Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i dommen af 7. oktober 2021 Domstolens fortolkning af artikel 19, stk. 1, TEU, og fastslog, at den er uforenelig med forfatningen. Den bestred bl.a., at de nationale domstole har kompetence til at efterprøve lovligheden af procedurerne for udnævnelse af dommere, til at vurdere domstolsrådets afgørelser og til at erklære visse udnævnelser for ulovlige, hvilket efter dens opfattelse er i strid med kravet om en »domstol oprettet ved lov« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, der specifikt er baseret på en vurdering af lovligheden af proceduren for udnævnelse af dommere.
42.
I dommen af 14. juli 2021 fastslog Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), at de foreløbige forholdsregler, som Domstolen ved sin kendelse i sagen Kommissionen mod Polen havde truffet i henhold til artikel 279 TEUF, og som bestod i indstilling af anvendelsen af de nationale bestemmelser, der tillagde disciplinærafdelingen ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) kompetence til at træffe afgørelse i disciplinærsager vedrørende dommere, var blevet vedtaget ultra vires, for så vidt som de hverken respekterede medlemsstatens forfatningsmæssige identitet eller nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
43.
Kommissionen har anført, at Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) domme i henhold til forfatningens artikel 190, stk. 1, har virkning erga omnes, hvilket øger deres virkning på alle nationale domstole.
44.
Som allerede nævnt (
12
) bestrider Republikken Polen ikke længere det påståede traktatbrud og er enig med Kommissionen.
b)
Bedømmelse
1) Domstolens relevante praksis
45.
Jeg gør indledningsvis opmærksom på, at Domstolen for så vidt angår artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU har anerkendt, at der, eftersom denne bestemmelse pålægger alle medlemsstaterne at indføre de retsmidler, der er nødvendige for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten som omhandlet i bl.a. chartrets artikel 47, skal tages behørigt hensyn til sidstnævnte bestemmelse ved fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (
13
).
46.
I øvrigt udmønter artikel 19 TEU det i artikel 2 TEU fastsatte retsstatsprincip og betror de nationale domstole og Domstolen opgaven med at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten. I overensstemmelse med fast retspraksis skal enhver medlemsstat i medfør af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU for at sikre denne beskyttelse sikre, at de retsinstanser, der som »domstole« i henhold til EU-retten skal træffe afgørelse om spørgsmål, der er knyttet til anvendelsen eller til fortolkningen af denne ret, og som således henhører under medlemsstatens retsmiddelsystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse, herunder navnlig kravet om uafhængighed (
14
).
47.
Endelig har Domstolen fastslået, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under de sidstnævntes kompetence, gælder det ikke desto mindre, at medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence skal overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (
15
).
2) Anvendelse på den foreliggende sag
48.
I de omtvistede domme anlagde Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) en fortolkning af forfatningen, som afviger grundlæggende fra Domstolens praksis, navnlig hvad angår anvendelsesområdet for artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Denne modsætning kommer til udtryk i tre henseender.
49.
For det første forkastede Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i dommen af 7. oktober 2021 Domstolens fortolkning i dom af 2. marts 2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (
16
). I den nævnte dom anerkendte Domstolen – bl.a. og i det væsentlige – at i en situation, hvor der ikke findes en national retsinstans, der har kompetence til at efterprøve domstolsrådets afgørelser, skal artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU fortolkes således, at den forpligter Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen) til at undlade at anvende den nationale lovgivning, der i strid med den nævnte bestemmelse fratager denne ret den kompetence, som den tidligere havde til at tage stilling til disse afgørelser (
17
).
50.
Det fremgår imidlertid af punkt 2, litra b), i konklusionen i dommen af 7. oktober 2021, sammenholdt med afsnit 6.2, 6.4, 6.5 og 8.3 i begrundelsen for dommen, at den retslige kompetence, der er baseret på artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – som fortolket af Domstolen – er i strid med forfatningens artikel 2 og 7, artikel 8, stk. 1, artikel 90, stk. 1, artikel 178, stk. 1, og artikel 190, stk. 1. Ligeledes udelukkede punkt 3, litra b), i konklusionen i samme dom, at de nationale retter har kompetence – selv om den følger af Domstolens praksis – til at vurdere lovligheden af domstolsrådets afgørelser om indstilling af kandidater til dommerembeder. Endelig gentog Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i afsnit 6.2, 6.4, 6.5 og 8.5 sit afslag på at anerkende virkningerne af den fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, der blev anlagt i dommen i sagen A.B. m.fl.
51.
For det andet forkastede Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) den prøvelse af lovligheden af procedurerne for udnævnelse af dommere, som er fastsat i Domstolens praksis på grundlag af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Nærmere bestemt fandt denne ret i punkt 3, litra a) og c), i konklusionen i dommen af 7. oktober 2021 og i afsnit 6.4 og 8.4 i begrundelsen, at den kompetence, der følger af Domstolens praksis vedrørende artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, som giver de nationale retter mulighed for at efterprøve lovligheden af udnævnelser af dommere, er i strid med forfatningen.
52.
Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) bestred således Domstolens fortolkning i dom af 6. oktober 2021, W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse) (
18
). Ifølge denne fortolkning er efterprøvelsen af lovligheden af proceduren for udnævnelse af en dommer ved afdelingen for ekstraordinær prøvelse ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) en integrerende del af kravet om en »uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov« som fastsat i EU-retten. De nationale domstole har således ret til, i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, at efterprøve lovligheden af proceduren for udnævnelse af den dommer, der har afsagt den anfægtede kendelse, og til at fastslå, at den er ugyldig, når dette er absolut nødvendigt, henset til den omhandlede processuelle situation for at sikre EU-rettens forrang (
19
). Ifølge Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) ville en sådan efterprøvelse imidlertid de facto diskvalificere de pågældende dommere, »hvis mulighed for at afsige domme både er deres grundlæggende ret og deres pligt« (
20
).
53.
For det tredje bestred Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i dommen af 14. juli 2021 Domstolens kompetence, bl.a. med hensyn til vedtagelsen af foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 279 TEUF. Ifølge denne ret handlede Domstolen ultra vires, da den på grundlag af ovennævnte bestemmelse anordnede foreløbige forholdsregler med henblik på at bevare de polske domstoles uafhængighed.
54.
Disse foreløbige forholdsregler, f.eks. indstillingen af den kompetence til at træffe afgørelse i disciplinærsager, som var tillagt disciplinærafdelingen ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), havde til formål at sikre den fulde virkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Ved at rejse tvivl om Domstolens kompetence til i henhold til artikel 279 TEUF at anordne foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre retten til en effektiv retsbeskyttelse ved en uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov, tilsidesatte Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) retten til en effektiv retsbeskyttelse. Den nævnte domstols standpunkt, hvorved den forbød anerkendelse af den bindende virkning af de foreløbige forholdsregler, som Domstolen har anordnet, udgør således en åbenbar tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU som fortolket af Domstolen.
55.
Det følger af det ovenstående, at Republikken Polen har tilsidesat sin forpligtelse som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU til at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, idet den for det første har afvist, at en national ret har pligt til at undlade at anvende ændringer af den nationale retsorden, hvad enten de er lovgivningsmæssige eller forfatningsmæssige, når det er fastslået, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, for det andet har afvist den domstolsprøvelse af domstolsrådets afgørelser om udnævnelse af dommere, som Domstolen har fastslået på grundlag af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, og for det tredje har bestridt, at Domstolen har kompetence til at vedtage foreløbige forholdsregler.
56.
Jeg foreslår derfor Domstolen at fastslå, at Kommissionens første klagepunkt er begrundet.
2.
Det andet klagepunkt
a)
Parternes argumenter
57.
Kommissionen har gjort gældende, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i de omtvistede domme anlagde en fortolkning af forfatningen, som er i strid med de grundlæggende principper i Unionens retsorden, nemlig princippet om forrang, princippet om autonomi, princippet om effektivitet, princippet om ensartet anvendelse af EU-retten og princippet om den bindende virkning af Domstolens domme. Det fremgår navnlig af begrundelsen for dommen af 7. oktober 2021, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) anså Domstolens fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, som tillader de kompetente nationale retsinstanser at foretage en effektiv domstolsprøvelse af domstolsrådets afgørelser og at afgøre tvister på grundlag af bestemmelser, som lovgiver har ophævet, eller som er erklæret forfatningsstridige, samt at foretage en vurdering af lovligheden af udnævnelsen af en dommer med henblik på at sikre parterne retten til en effektiv retsbeskyttelse, for at være ultra vires og for på ulovlig vis at tilsidesætte den polske forfatningsmæssige identitet.
58.
I dommen af 7. oktober 2021 blev det i strid med princippet om den bindende virkning af Domstolens domme ligeledes fastslået, at Domstolens fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU, ikke havde retsvirkninger i den polske retsorden. Kommissionen har i øvrigt afvist Republikken Polens påberåbelse af den »forfatningsmæssige identitet« og har anført, at selv om Unionen respekterer medlemsstaternes nationale identitet, kan den forfatningsmæssige identitet ikke begrunde et indgreb i Unionens grundlæggende værdier, såsom retsstaten og den dømmende magts uafhængighed.
59.
Hvad angår dommen af 14. juli 2021 har Kommissionen gjort gældende, at Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) erklæring om, at ikke alene de foreløbige forholdsregler, som Domstolen anordnede i sin kendelse i sagen Kommissionen mod Polen, men også enhver fremtidig foreløbig forholdsregel vedrørende det polske retssystem, der vedtages på grundlag af artikel 279 TEUF, er forfatningsstridige, bevirker, at disse foranstaltninger fratages enhver bindende retsvirkning i Polen, og dermed tilsidesætter princippet om EU-rettens forrang og princippet om effektivitet samt princippet om den bindende virkning af Domstolens domme.
60.
Republikken Polen er enig med Kommissionen og har tilføjet, at EU-rettens effektivitet ikke kan variere fra medlemsstat til medlemsstat, og at det ikke er muligt at virkeliggøre traktaternes mål uden en ensartet anvendelse af EU-retten.
b)
Bedømmelse
1) Domstolens relevante praksis
61.
Jeg vil i det følgende minde om de principper, der kan udledes af retspraksis vedrørende princippet om EU-rettens forrang og begrebet »national identitet« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU.
62.
Lige fra Internationale Handelsgesellschaft-dommen (
21
), i hvilken Domstolen bekræftede EU-rettens (på daværende tidspunkt fællesskabsrettens) forrang for national ret, til de seneste domme, navnlig dommen i sagen Euro Box Promotion m.fl. og RS-dommen (
22
), har Domstolens praksis givet klare svar på de spørgsmål, som er omhandlet i den foreliggende sag, hvor der er rejst tvivl om princippet om EU-rettens forrang, når denne ifølge en national forfatningsdomstol er i strid med en medlemsstats forfatningsmæssige identitet. Det forhold, at det ikke er muligt for en medlemsstat at lade sin nationale – eller forfatningsmæssige – identitet gå forud for EU-retten, der har direkte virkning, følger således af en række generelle principper, der er sikret i Unionens retsorden, og som er baseret på forrangsprincippet. Disse principper, der bl.a. udspringer af EU-rettens autonome karakter, omfatter bl.a. princippet om medlemsstaternes lighed (
23
), loyalitetsprincippet og princippet om loyalt samarbejde.
63.
Domstolen anerkendte således allerede i Costa-dommen, at det følger af princippet om fællesskabsrettens forrang, at den af traktaten affødte ret, der hidrører fra en autonom retskilde, på grund af sin selvstændige natur retligt må gå forud for en hvilken som helst national bestemmelse, idet den ellers ville miste sin karakter af EU-bestemmelse, og idet selve retsgrundlaget for Unionen ellers ville blive bragt i fare. Desuden fremhævede Domstolen i samme dom, at fællesskabsrettens bindende virkning ikke kan variere fra medlemsstat til medlemsstat til fordel for senere nationale lovgivninger uden at bringe virkeliggørelsen af EØF-traktatens mål i fare eller medføre en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er forbudt i henhold til denne traktat (
24
).
64.
Domstolen har fremhævet, at det – eftersom den har enekompetence for så vidt angår den endelige fortolkning af EU-retten – tilkommer den under udøvelsen af denne kompetence at præcisere rækkevidden af princippet om EU-rettens forrang i forhold til de relevante bestemmelser i EU-retten, således at denne rækkevidde hverken kan afhænge af fortolkningen af bestemmelser i national ret eller af en national retsinstans’ fortolkning af EU-retlige bestemmelser, der ikke svarer til Domstolens fortolkning (
25
).
65.
Det er derfor Domstolen, og Domstolen alene, der har beføjelse til at træffe endelig afgørelse vedrørende en konflikt mellem EU-retten og en medlemsstats forfatningsmæssige identitet.
66.
Desuden har Domstolen udtrykkeligt fastslået, at en medlemsstats påberåbelse af bestemmelser i national ret, selv hvis der er tale om forfatningsbestemmelser, i medfør af forrangsprincippet ikke må være til skade for EU-rettens enhed og effektivitet. I henhold til fast retspraksis er de virkninger, der er knyttet til princippet om EU-rettens forrang, bindende for alle organer i en medlemsstat, uden at de interne bestemmelser, herunder bl.a. forfatningsbestemmelser, kan være til hinder herfor (
26
). I øvrigt har Domstolen gentagne gange fastslået, at overholdelsen af denne forpligtelse til at anvende alle EU-retlige bestemmelser, der har direkte virkning, i hele deres udstrækning anses for at være absolut nødvendig for at sikre, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, hvilket udelukker muligheden for at lade en hvilken som helst ensidig foranstaltning gå forud for Unionens retsorden (
27
). Denne forpligtelse til at overholde princippet om EU-rettens forrang er ligeledes et udtryk for det i artikel 4, stk. 3, TEU fastsatte princip om loyalt samarbejde, som kræver, at en national retsinstans undlader at anvende enhver national bestemmelse, endog senere, der er i strid med en bestemmelse i EU-retten, der har direkte virkning (
28
).
67.
Domstolen har endvidere fastslået, at artikel 4, stk. 2, TEU hverken har til formål eller til følge at tillade en medlemsstats forfatningsdomstol i strid med de forpligtelser, der følger af bl.a. artikel 4, stk. 2 og 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, der gælder for den, at undlade at anvende en EU-retlig bestemmelse med den begrundelse, at denne bestemmelse tilsidesætter den pågældende medlemsstats nationale identitet, således som den er defineret af den nationale forfatningsdomstol (
29
).
68.
Navnlig kan det ikke med rette gøres gældende, at de krav, der følger af overholdelsen af værdier og principper såsom retsstatsprincippet, en effektiv retsbeskyttelse og domstolenes uafhængighed, der er sikret ved artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, kan påvirke en medlemsstats nationale identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU. Denne sidstnævnte bestemmelse, der skal læses således, at den tager hensyn til bestemmelser af samme rang som denne, der er fastsat i denne artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, kan derfor ikke fritage medlemsstaterne for overholdelsen af de krav, der følger heraf (
30
).
69.
Selv om Unionen, som det fremgår af artikel 4, stk. 2, TEU, respekterer medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, således at disse stater råder over et vist skøn med henblik på at sikre gennemførelsen af retsstatsprincippet, følger det imidlertid på ingen måde heraf, at denne resultatforpligtelse kan variere fra medlemsstat til medlemsstat. Selv om medlemsstaterne har særskilte nationale identiteter, som kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, hvilket Unionen respekterer, tilslutter de sig nemlig begrebet »retsstatsprincippet«, som de deler som fælles værdigrundlag i deres egne forfatningsmæssige traditioner, og som de vedvarende har påtaget sig at overholde (
31
).
2) Anvendelse på den foreliggende sag
70.
For det første fremgår det indledningsvis af dommen af 7. oktober 2021, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) fastslog, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 2 TEU, som fortolket af Domstolen – bl.a. i dommen i sagen A.B. m.fl. og i W.Ż.-dommen – er uforenelige med forfatningen.
71.
I en række passager i dommen af 7. oktober 2021 anså Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i det væsentlige Domstolens ovennævnte praksis, hvorefter de kompetente nationale retsinstanser med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse kan efterprøve domstolsrådets afgørelser og om nødvendigt undlade at anvende nationale bestemmelser, der er i strid med fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, og endog efterprøve lovligheden af proceduren for udnævnelse af en dommer, for at være ultra vires og for at krænke den polske forfatningsmæssige identitet (
32
).
72.
Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) fremførte bl.a. to typer argumenter i denne henseende. For det første var den af den opfattelse, at den kompetence, der er tillagt de nationale domstole, til at efterprøve lovligheden af proceduren for udnævnelse af dommere, begrænser Republikken Polens præsidents forfatningsmæssige prærogativ til at udnævne en dommer efter indstilling fra domstolsrådet. For det andet fandt den, at de polske domstoles anvendelse af kravet om en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, rejser tvivl om lovligheden af de udnævnelser, der er foretaget af Republikken Polens præsident, og således tilsidesætter forfatningens artikel 179, sammenholdt med artikel 144, stk. 3, nr. 17, heri, der forbyder afsættelse eller kontrol af dommere efter deres udnævnelse.
73.
Som det fremgår af punkt 2 og 3 i konklusionen i dommen af 7.oktober 2021, rejses der med denne erklæring om, at artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er forfatningsstridige, direkte tvivl om princippet om EU-rettens forrang. Disse bestemmelser fastsætter grundlæggende bestemmelser i traktaterne, som er uomgængeligt sammenhængende med retsstatsprincippet, der er fælles for alle medlemsstaterne.
74.
Endvidere tilsidesætter Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) fortolkning ikke kun artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – således som det er fastslået i forbindelse med det første klagepunkt – men går endnu videre, idet den vil fratage denne bestemmelse, der af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) betegnes som grundlag for »rekonstruerede regler i Domstolens praksis«, enhver retsvirkning på polsk område. Dette fremgår klart af afsnit 10 i begrundelsen for dommen af 7. oktober 2021, hvori Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) pålægger de polske offentlige myndigheder, navnlig domstolene, at undlade at anvende disse bestemmelser, således som de fortolkes af Domstolen. Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) besluttede med henvisning til, at dens domme er bindende erga omnes og endelige, som sikret ved forfatningens artikel 190, stk. 1, at det påhviler alle offentlige organer, herunder lovgiver, almindelige domstole og forvaltningsdomstole samt Sąd Najwyższy (øverste domstol), at gennemføre dommen af 7. oktober 2021.
75.
Som følge heraf forbød den nævnte dom – som udgør et oprør uden fortilfælde – alle polske offentlige organer, herunder retsinstanser, der kan anvende EU-retten, at overholde de forpligtelser, der følger af EU-rettens forrang, autonomi og effektivitet med henblik på at sikre den fulde virkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU. Dommen af 7. oktober 2021 tilsidesatte derfor også den bindende virkning af Domstolens domme, som er en væsentlig bestanddel af Unionens retsorden.
76.
Endelig kan punkt 1 i konklusionen i dommen af 7. oktober 2021 efter min opfattelse kun fortolkes på den måde, at der rejses direkte tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 1 og 2, TEU samt artikel 4, stk. 3, TEU, som er nogle af de mest grundlæggende bestemmelser i EU-traktaten. Ifølge Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) er denne tvivl begrundet i den omstændighed, at Unionen har bevæget sig ind i en ny fase, hvor EU-organerne handler ultra vires, at forfatningen ikke længere er den øverste retsnorm i Polen, og at denne medlemsstat følgelig ikke længere kan fungere som en suveræn og demokratisk stat. Som Kommissionen har anført, er der tale om en meget foruroligende erklæring fra Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), der rejser tvivl om Republikken Polens tilsagn om at acceptere de retlige konsekvenser af sin tiltrædelse af Unionen.
77.
For det andet anfægtede Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i dommen af 14. juli 2021 den bindende virkning af de foreløbige forholdsregler, som Domstolen havde vedtaget på grundlag af artikel 279 TEUF. Denne ret var nærmere bestemt af den opfattelse, at sådanne forholdsregler, når de vedrører de polske domstoles organisering, kompetencer og funktion samt de interne procedurer, der finder anvendelse på dem, tilsidesætter princippet om kompetencetildeling og den polske forfatningsmæssige identitet (
33
). Den hævdede ligeledes, at disse forholdsregler, herunder kendelsen i sagen Kommissionen mod Polen, går ud over grænserne for EU-retten og er i strid med den polske forfatningsorden.
78.
Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) baserede sit standpunkt på forfatningens forrang som den øverste norm i den nationale retsorden og var af den opfattelse, at kendelsen i sagen Kommissionen mod Polen, hvorved kompetencen hos disciplinærafdelingen ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) blev suspenderet, ikke kan have forrang. Hvis det medgives, at Domstolens foreløbige forholdsregler, der er vedtaget med det formål at bevare dommernes uafhængighed, er bindende for de nationale myndigheder, ville dette efter dens opfattelse udgøre en fordrejning af såvel det polske forfatningsretlige princip om en demokratisk retsstat, der er fastsat i forfatningens artikel 2, som den kompetencefordeling, der følger af princippet om kompetencetildeling, som er fastsat i EU-traktaterne.
79.
Desuden kritiserede Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) Domstolen for at indføre regler, der angiveligt er »skabt« af Domstolen, og som blev anset for uforenelige med forfatningen. Heraf udledte den, at princippet om EU-rettens forrang og princippet om EU-rettens direkte virkning ikke længere fandt anvendelse hvad angår disse regler, som den anså for at være vedtaget ultra vires. Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) gjorde gældende, at dens domme er endelige, universelt bindende og har virkning ex tunc, og pålagde alle polske offentlige organer at undlade at anvende de foreløbige forholdsregler og mere generelt enhver EU-bestemmelse, der efter dens opfattelse går ud over den kompetence, der er fastsat i traktaterne.
80.
Hertil kommer, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i dommen af 14. juli 2021 ikke alene rejste tvivl om retskraften og den bindende karakter af de foreløbige forholdsregler, som Domstolen anordnede i kendelsen i sagen Kommissionen mod Polen, men også om enhver fremtidig foreløbig forholdsregel, der træffes i henhold til artikel 279 TEUF, vedrørende det polske retssystem. Herved anfægtede den selve de traktatbestemmelser, som Domstolen lagde til grund for disse forholdsregler, nemlig artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 279 TEUF.
81.
I denne henseende vil jeg gerne påpege, at den forfatningsmæssige karakter af de nationale bestemmelser, som Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) henviste til, under ingen omstændigheder kan begrunde, at princippet om forrang, princippet om direkte virkning og princippet om Domstolens afgørelsers bindende virkning bringes i fare. Derfor er og bliver påberåbelsen af disse forfatningsmæssige bestemmelser og argumentet om, at organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under deres enekompetence, med henblik på at omgå de krav, der følger af artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt artikel 279 TEUF, uforenelig med Unionens retsordens enhed, autonomi og effektivitet.
82.
Den sidstnævnte betragtning vedrørende Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) påberåbelse af forfatningsbestemmelser med henblik på at hindre anvendelsen af princippet om EU-rettens forrang foranlediger mig for det tredje til at uddybe analysen af Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) ræsonnement i de omtvistede domme, der bl.a. var støttet på kravet om respekt for Republikken Polens forfatningsmæssige identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU.
83.
Jeg gør opmærksom på, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i de omtvistede domme under henvisning til artikel 4, stk. 2, TEU påberåbte sig Republikken Polens »forfatningsmæssige identitet« med henblik på at konkludere, at visse bestemmelser i den primære EU-ret er uforenelige med dette princip. Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) påberåbte sig med andre ord den »forfatningsmæssige identitet«, idet den henviste til en traktatbestemmelse om »national« identitet. Hvad angår forholdet mellem disse to begreber er det min opfattelse, at der ganske vist uden tvivl er et vist sammenfald mellem dem, men at begrebet national identitet er mere omfattende, for så vidt som det ikke er begrænset til de elementer, der er formaliseret i forfatningsbestemmelserne. Omvendt har begrebet forfatningsmæssig identitet en mere begrænset rækkevidde, idet det er begrænset til de principper og værdier, der er fastsat i en medlemsstats forfatning.
84.
Efter min opfattelse fortjener spørgsmålet om forfatningsmæssig identitet en nærmere undersøgelse, dog uden at den bevæger sig uden for rammerne for den foreliggende sag, og uden at der opbygges en generel teori, navnlig da dette er et spørgsmål, som henhører under Domstolens enekompetence og bør underlægges dennes omhyggelige efterprøvelse fra sag til sag.
85.
I denne forbindelse skal det for det første anføres, at det på ingen måde fremgår af fortolkningen og den systematiske anvendelse af det forbehold om national identitet, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU, at Domstolen opfatter den som en faktor, der kan begrænse det ukrænkelige forrangsprincip. Et af de områder, hvor anvendelsen af den »nationale identitet« har en fremtrædende plads i retspraksis, vedrører bl.a. undersøgelsen af nationale foranstaltninger, der udgør en restriktion for de grundlæggende friheder i det indre marked. I disse sager er respekten for den nationale identitet blevet påberåbt både som et selvstændigt grundlag for undtagelser og som en regel for fortolkning af eksisterende begrundelser som f.eks. hensynet til den offentlige orden (
34
).
86.
Jeg vil i dette forslag til afgørelse begrænse mig til en kort sammenfatning ud fra nogle eksempler fra retspraksis.
87.
I sin første funktion er artikel 4, stk. 2, TEU blevet anvendt som et redskab til at identificere et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en undtagelse fra anvendelsen af en grundlæggende frihed. Som eksempel, og i denne sammenhæng, har Domstolen efterprøvet, om nationale lovgivninger, som havde til formål at bevare et officielt sprog, kunne begrunde en sådan undtagelse (
35
). Et andet eksempel på anvendelsen heraf vedrører restriktioner for personers frie bevægelighed baseret på en national lovgivning, som begrænsede muligheden for at henvise til adelstitler ved tildelingen af et navn (
36
). Et tredje eksempel vedrører spørgsmålet om, hvorvidt princippet om menneskelig værdighed, som er fastsat i artikel 1 i den tyske grundlov (Grundgesetz), kan begrunde en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser (
37
).
88.
I sin anden funktion er artikel 4, stk. 2, TEU blevet anvendt som fortolkningsparameter for visse bestemmelser i den afledte ret i en sammenhæng, der er knyttet til medlemsstaternes grundlæggende strukturer eller væsentlige funktioner (
38
).
89.
Imidlertid – og heri ligger det centrale element i analysen – tillader retspraksis vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 2, TEU ikke, som foreslået af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), at den nationale identitet anses for et element, der kan hindre den fulde anvendelse af forrangsprincippet. Som det fremgår af ovenstående analyse, forekommer modsætningen mellem EU-rettens forrang og medlemsstaternes nationale identitet reelt at være en pseudokonflikt, idet disse to begreber opfylder forskellige funktioner i Unionens retsorden.
90.
For det andet finder jeg det nødvendigt at gøre opmærksom på, at artikel 4, stk. 2, TEU ikke kan anses for at være i strid med artikel 2 TEU og de grundlæggende værdier, som er fastsat i denne bestemmelse (
39
). Som Domstolen har fremhævet, »[tilslutter] medlemsstaterne, [selv om de] har særskilte nationale identiteter, som kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, hvilket Unionen respekterer, [...] sig begrebet »retsstatsprincippet«, som de deler som fælles værdigrundlag i deres egne forfatningsmæssige traditioner, og som de vedvarende har påtaget sig at overholde« (
40
). Det følger heraf, at en medlemsstats forfatningsmæssige identitet ikke kan have forrang for Unionens og dens medlemsstaters demokratiske grundlag, ej heller for de fælles værdier, der er sikret ved artikel 2 TEU (
41
). En tilgang med forskellige variationer af retsstat kan ikke accepteres, når det drejer sig om anvendelsen af EU-retten. Som Domstolen har fremhævet, skal en medlemsstats forfatningsdomstol, såfremt den er af den opfattelse, at en EU-retlig bestemmelse, således som den er blevet fortolket af Domstolen, tilsidesætter forpligtelsen til at respektere denne medlemsstats nationale identitet, udsætte sagen og forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF med henblik på at vurdere gyldigheden af denne bestemmelse i lyset af artikel 4, stk. 2, TEU (
42
).
91.
Endelig – og med risiko for at gentage mig selv – vedrører det centrale spørgsmål i den foreliggende sag Domstolens anvendelse af forrangsprincippet, hvad enten det er rejst implicit eller direkte af forfatningsdomstolen, når den bestrider Domstolens kompetence til at træffe afgørelse i sidste instans i tilfælde af konflikt mellem EU-retten og en medlemsstats forfatningsmæssige identitet. Dette spørgsmål kan kun besvares med en grundlæggende konstatering: Medlemskab af Unionen er betinget af tilslutning »til en retlig konstruktion, som er baseret på den grundlæggende forudsætning, hvorefter hver medlemsstat deler en række fælles værdier, som Unionen er bygget på som anført i artikel 2 TEU, med samtlige andre medlemsstater og anerkender, at disse deler dem med den« (
43
).
92.
Ganske vist kan en stat ikke tvinges til at tiltræde Unionen mod sin vilje (
44
). Når den først har truffet det suveræne valg at tiltræde den, skal den imidlertid overholde »spillereglerne« i overensstemmelse med artikel 49 TEU, som kræver, at medlemsstaterne respekterer Unionens værdier efter deres tiltrædelse – værdier, som de frit og med fuldt kendskab til betingelserne har accepteret (
45
). Eller, som Domstolens plenum, dvs. dens mest højtidelige sammensætning, har bemærket, »[udgør e]n medlemsstats overholdelse af de værdier, der er fastsat i artikel 2 TEU, [...] en betingelse for, at alle de rettigheder, der følger af anvendelsen af traktaterne på denne medlemsstat, kan nydes […]. Overholdelsen af disse værdier kan nemlig ikke indskrænkes til en forpligtelse, som kandidatlandet skal overholde med henblik på at tiltræde Unionen, og som det kan frigøre sig fra efter sin tiltrædelse« (
46
).
93.
Set ud fra denne synsvinkel udgør artikel 4, stk. 2, TEU ikke en hindring, men lægger op til en frugtbar dialog mellem Unionens retsorden og de nationale retsordener. Bestemmelsen kræver på ingen måde streng ensartethed, men gør det muligt at opbygge et europæisk projekt, som ikke er en uforanderlig og monolitisk pyramide, men et subtilt og dynamisk netværk, hvor anerkendelsen af de særlige nationale forhold styrker helhedens samhørighed (
47
). For at sikre EU-rettens samlende kraft er det imidlertid afgørende, at Domstolen i sidste ende har det »sidste ord«.
94.
På baggrund af det ovenstående må det konkluderes, at Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) erklæring om, at artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 279 TEUF er uforenelige med forfatningen, udgør et åbenbart indgreb i – jeg vil endda kalde det et af de mest direkte angreb på – de grundlæggende principper i Unionens retsorden. Disse standpunkter tilsidesætter ikke alene Domstolens dommes autoritet, men også samtlige de værdier og forpligtelser, som traktaterne pålægger medlemsstaterne. Følgelig er den fortolkning, som Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstolen) anlagde, til alvorlig skade for EU-rettens forrang, autonomi, ensartethed og effektivitet.
95.
Af de ovenfor anførte grunde foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at Kommissionens andet klagepunkt er begrundet.
3.
Det tredje klagepunkt
a)
Parternes argumenter
96.
Med det tredje klagepunkt har Kommissionen foreholdt Republikken Polen, at den ikke overholder kravene i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47. Disse krav vedrører Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) uafhængighed, upartiskhed og lovlighed.
97.
Kommissionen er navnlig af den opfattelse, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) ikke længere opfylder disse garantier på grund af de uregelmæssigheder, der opstod i forbindelse med udnævnelsen af dommere i december 2015 og udpegningen af dens præsident i december 2016. I december 2015 valgte Sejm, i ottende valgperiode, tre personer (M.M., H.C. og L.M.) til at erstatte dommere, hvis embedsperiode var udløbet, skønt der i Sejms syvende valgperiode, i oktober 2015, allerede var blevet valgt tre andre dommere (R.H., A.J. og K.Ś.) til de samme embeder. Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) fastslog i sine domme af 3. og 9. december 2015, at valget af de tre dommere i ottende valgperiode var i strid med forfatningen. De tre ulovligt valgte dommere aflagde imidlertid ed og fik tilladelse til at indtage deres pladser, hvorimod de lovligt valgte dommere ikke kunne tiltræde deres embede.
98.
Kommissionen har endvidere fremhævet, at proceduren for udvælgelse af kandidaterne til embedet som præsident for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), der førte til udnævnelsen af J.P. i december 2016, var behæftet med alvorlige uregelmæssigheder.
99.
Republikken Polen, der er enig med Kommissionen, har præciseret, at den ulovlige sammensætning af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) er den væsentligste grund til, at der kan rejses tvivl om gyldigheden af dens domme.
b)
Bedømmelse
1) Domstolens relevante praksis
100.
I henhold til fast retspraksis skal enhver national retsinstans, som kan træffe afgørelse om spørgsmål vedrørende EU-retten, frembyde de nødvendige garantier for uafhængighed og upartiskhed og skal være oprettet ved lov (
48
). Disse krav følger af princippet om effektiv retsbeskyttelse, som er sikret ved artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, hvorefter enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov.
101.
I henhold til fast retspraksis forudsætter kravene om uafhængighed og upartiskhed, at der findes regler – herunder navnlig om organets sammensætning og medlemmernes udnævnelse – som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at organet er uimodtageligt for påvirkninger udefra og neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden (
49
).
102.
Endvidere har kravet om, at »[domstolen] forudgående er oprettet ved lov«, til formål at forhindre, at organisationen af retssystemet overlades til den udøvende magts skøn, og at sørge for, at dette område reguleres af en lov, der er vedtaget af den lovgivende magt på en måde, som er i overensstemmelse med de regler, der danner rammen for udøvelsen af dens kompetence. Dette udtryk afspejler navnlig retsstatsprincippet og vedrører ikke blot selve retsgrundlaget for domstolens eksistens, men også domstolens sammensætning i hver sag samt enhver anden bestemmelse i national ret, hvis manglende overholdelse medfører, at en eller flere dommeres deltagelse i efterprøvelsen af sagen bliver ulovlig, hvilket navnlig omfatter bestemmelser vedrørende medlemmerne af den pågældende domstols uafhængighed og upartiskhed (
50
).
103.
Hvad angår en tilsidesættelse af dette krav har Domstolen med udgangspunkt i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis i denne henseende fastslået, at en ulovlighed, der er begået under udnævnelsen af dommere inden for det pågældende retssystem, indebærer en tilsidesættelse af kravet om, at en domstol skal være oprettet ved lov, navnlig når denne ulovlighed er af en sådan art og alvorlighed, at den skaber en reel risiko for, at andre dele af statsmagten, navnlig den udøvende magt, kan udøve et skøn, der ikke tilkommer denne, hvorved integriteten af resultatet af udnævnelsesproceduren bringes i fare, og der således vækkes en rimelig tvivl hos borgerne med hensyn til den eller de pågældende dommeres uafhængighed og upartiskhed. Dette er tilfældet, når der er tale om grundlæggende regler, der udgør en integrerende del af indretningen og funktionen af dette retssystem (
51
). Domstolen har således præciseret, at det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at alene overtrædelser af de grundlæggende regler om proceduren for udnævnelse og tiltrædelse af dommere kan udgøre en krænkelse af artikel 6, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«) (
52
).
2) Anvendelse på den foreliggende sag
i) Den angiveligt forfatningsstridige udnævnelse af dommere ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol)
104.
Det skal indledningsvis anføres, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) er en »domstol« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, for så vidt som den kan træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om anvendelse og fortolkning af EU-retten (
53
). Denne konklusion bekræftes bl.a. af de omtvistede domme, jf. det første og det andet klagepunkt i nærværende sag (
54
).
105.
I den foreliggende sag udnævnte Republikken Polens Sejm (ottende valgperiode) den 2. december 2015 tre personer (M.M., H.C. og L.M.) til besættelse af embeder ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), der var blevet ledige den 6. november 2015. Det foregående Sejm (syvende valgperiode) havde imidlertid allerede den 8. oktober 2015 vedtaget beslutninger om valg af tre andre dommere (R.H., A.J. og K.Ś.) til de samme embeder.
106.
I dom af 3. december 2015, K 34/15 (
55
) bekræftede Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) bl.a., at Sejm, i syvende valgperiode, havde ret til at udpege tre dommere til at erstatte de dommere, hvis embedsperiode udløb den 6. november 2015. Desuden fastslog Trybunał Konstytucyjny, at Republikken Polens præsident var forpligtet til at tage de tre personer, der var valgt i Sejms syvende valgperiode (R.H., A.J. og K.Ś.), i ed som efterfølgere af de dommere, hvis embedsperiode udløb den 6. november 2015. Ved dom K 35/15 af 9. december 2015 (
56
) annullerede Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) desuden artikel 137a i ustawa o Trybunale Konstytucyjnym (lov om forfatningsdomstolen) af 25. juni 2015 (
57
), som ændret ved ustawa o zmianie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa zmieniająca) (lov om ændring af lov af 25.6.2015 om forfatningsdomstolen) af 19. november 2015, hvorefter – hvad angår de dommere ved forfatningsdomstolen, hvis embedsperiode udløb i 2015 – fristen for indgivelse af ansøgning var syv dage fra datoen for denne bestemmelses ikrafttræden. Forfatningsstridigheden vedrørte valget til dommerembeder ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) som erstatning for de dommere, hvis embedsperiode udløb den 6. november 2015.
107.
Selv om det blev fastslået, at den udnævnelse, der fandt sted i december 2015, var ulovlig, aflagde de pågældende tre dommere ed for Republikken Polens præsident, og den 20. december 2016 gav dommer J.P. som »dommer, der udøver funktionen som præsident«, efter den tidligere præsident A.R.s pensionering, dem tilladelse til at indtage deres pladser. De tre dommere, der blev valgt i oktober 2015, har ikke kunnet tiltræde deres embede, da de ikke er blevet taget i ed.
108.
Som Kommissionen har anført, udgør udnævnelsen af de tre ovennævnte dommere og deres tiltrædelse af embedet ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) en åbenbar tilsidesættelse af det forfatningsmæssige princip vedrørende udnævnelse af dommere ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), som er en integrerende del af den polske stats organisation og funktion. Kommissionen har ligeledes anført, uden at Republikken Polen har bestridt dette, at ingen af de to domme af 3. og 9. december 2015 afsagt af Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) er blevet gennemført, siden fristen for besvarelse af Kommissionens begrundede udtalelse af 15. juli 2022 udløb (dvs. den 15. september 2022) indtil dags dato, og at dommer M.M. fortsat har sæde i Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol).
109.
Jeg finder det ligeledes hensigtsmæssigt at nævne, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i dom af 7. august 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. mod Polen (
58
) bekræftede, at denne situation udgjorde en tilsidesættelse af et grundlæggende princip i forbindelse med udnævnelsen af dommere ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), hvilket krænkede retten til adgang til en »ved lov oprettet [...] domstol« som omhandlet i EMRK’s artikel 6, stk. 1. Det følger heraf, at der er tale om en alvorlig krænkelse af forfatningsdomstolens uafhængighed og upartiskhed, selv om artikel 19 TEU og chartrets artikel 47 pålægger de nationale retsinstanser at sikre disse garantier.
ii) De angivelige uregelmæssigheder i proceduren for udnævnelse af præsidenten for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol)
110.
Jeg er ligeledes af den opfattelse, at proceduren for udpegelse af præsidenten for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) også var behæftet med alvorlige uregelmæssigheder.
111.
Navnlig foretog den polske lovgiver, da udløbet af embedsperioden for den tidligere præsident for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) nærmede sig (den 19.12.2016), en gennemgribende revision af proceduren for udvælgelse af kandidater. Der blev oprettet en ny stilling som »dommer, der udøver funktionen som præsident«, som ikke findes i forfatningen, hvis artikel 194, stk. 2, kun nævner præsidenten og vicepræsidenten. Den 20. december 2016, dvs. dagen efter at den tidligere præsident for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) havde fratrådt sit embede, udnævnte republikkens præsident J.P. til denne nyoprettede stilling. Samme dag gav J.P. de tre ulovligt udnævnte dommere tilladelse til at indtage deres pladser og indkaldte præsidiet. Af de fjorten tilstedeværende dommere nægtede otte at deltage i afstemningen og krævede udsættelse, således at en femtende dommer kunne være til stede. Denne anmodning blev afvist, og J.P. blev valgt til præsident for den pågældende domstol med kun fem stemmer ud af de fjorten tilstedeværende medlemmer, herunder de tre dommere, hvis udnævnelse allerede var blevet anfægtet (
59
). Den 21. december 2016 udnævnte republikken Polens præsident hende til præsident for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol).
112.
Dette forløb af begivenheder viser efter min opfattelse den direkte og konkrete indflydelse, som den lovgivende og den udøvende magt har på sammensætningen og funktionen af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), hvilket skaber en høj risiko for politisk indblanding. Dette udgør et alvorligt indgreb i udnævnelsesprocessens integritet, borgernes tillid til denne domstols uafhængighed og overholdelsen af de garantier, der er fastsat i artikel 19 TEU og chartrets artikel 47.
113.
Som Kommissionen har anført, ville det i øvrigt have været berettiget at forvente, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) havde anlagt en forsigtig holdning for at fjerne den tvivl, der var opstået som følge af disse uregelmæssigheder. I stedet har M.M. haft sæde i sager, der direkte sætter spørgsmålstegn ved lovligheden af hans egen udnævnelse, hvorved kravet om upartiskhed er blevet tilsidesat (
60
).
114.
I sidste ende, og henset til det ovenstående, er der ingen tvivl om, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) ikke kan kvalificeres som en uafhængig og upartisk »domstol oprettet ved lov« som krævet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og bekræftet af chartrets artikel 47. Denne mangel undergraver således borgernes berettigede forventning om, at de nationale domstole kan anvende EU-retten i overensstemmelse med de europæiske standarder, og bringer derved Unionens retsordens integritet og effektivitet i fare.
115.
På grundlag af de ubestridte faktiske omstændigheder er jeg følgelig af den opfattelse, at proceduren for udnævnelse af de tre dommere i december 2015 og af dommer J.P. til embedet som præsident for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) var kendetegnet ved adskillige uregelmæssigheder, der kan kvalificeres som åbenbare og alvorlige.
116.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at Republikken Polen har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, idet den ikke har sikret, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Republikken Polen) opfylder kravet om en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov.
117.
Af de ovenfor anførte grunde foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at Kommissionens tredje klagepunkt er begrundet.
VI. Sagsomkostninger
118.
I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
119.
Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Polen pålægges at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte ifølge den løsning, som jeg foreslår, har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
120.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen fastslår følgende:
»1)
Republikken Polen har, henset til den fortolkning af Konstytucja Rzeczypospolitej (Republikken Polens forfatning), som Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) anlagde i sine domme af 14. juli 2021 og 7. oktober 2021, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
2)
Republikken Polen har, henset til den fortolkning af Republikken Polens forfatning, som Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) anlagde i sine domme af 14. juli 2021 og 7. oktober 2021, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de generelle principper om autonomi, om forrang, om effektivitet og om ensartet anvendelse af EU-retten og har tilsidesat den bindende virkning af Domstolens domme.
3)
Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) opfylder ikke kravene til en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, som følge af uregelmæssigheder i forbindelse med procedurerne for udnævnelsen af tre dommere ved nævnte domstol i december 2015 og af dens præsident i december 2016, og Republikken Polen har følgelig tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
4)
Republikken Polen bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – P. Pescatore, L’ordre juridique des Communautés européennes: étude des sources du droit communautaire, Presses universitaires de Liège, Liège, 1973, 2. udg., s. 227.
(
3
) – Jf. bl.a. kendelse afsagt af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) nr. 24/2017 af 26.1.2017 (IT:COST:2017:24).
(
4
) – Dz. U. af 2021, pos. 1309 (herefter »dommen af 14. juli 2021«).
(
5
) – C-791/19 R, herefter »kendelsen i sagen Kommissionen mod Polen«, EU:C:2020:277.
(
6
) – Dz. U. af 2021, pos. 1852 (herefter »dommen af 7. oktober 2021«).
(
7
) – A. Levade, »Identités constitutionnelles et hiérarchies«, Annuaire international de justice constitutionnelle, Economica, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2011, s. 455.
(
8
) – Jf. dom af 31.1.2012, afsagt af Ústavní soud (forfatningsdomstol, Den Tjekkiske Republik), Slovenské důchody XVII (slovakisk pension XVII, sag Holubec), Pl. ÚS 5/12, afsagt efter dom af 22.6.2011, Landtová (C-399/09, EU:C:2011:415). Jf. ligeledes dom af 6.12.2016, afsagt af Højesteret (Danmark), Dansk Industri (DI), som mandator for Ajos A/S mod boet efter A, nr. 15/2014, UfR 2017 824 H, afsagt efter dom af 19.4.2016, DI (C-441/14, EU:C:2016:278). Jf. også, vedrørende Bundesverfassungsgericht (BVerfG) (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager, Tyskland), dom af 5.5.2020, 2 BvR 859/15 m.fl. (PSPP), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2020, s. 246, og af 21.6.2016, 2 BvR 2728/13 m.fl. (OMT II), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2016, s. 440. For så vidt angår Conseil constitutionnel (forfatningsråd, Frankrig) giver forfatningsdomstolen sig selv bemyndigelse til at efterprøve, om en gennemførelseslov, der gengiver et direktivs nøjagtige ordlyd, er i strid med udtrykkelige bestemmelser i den franske forfatning eller med »de regler og principper, der er uløseligt forbundet med Frankrigs forfatningsmæssige identitet, medmindre forfatningsgiver har givet sit samtykke hertil« (afgørelse 2004-96 (DC) af 10.6.2004, JORF af 22.6.2004, s. 11182, tekst nr. 3, og 2006-540 (DC) af 27.7.2006, JORF af 3.8.2006, s. 11541, tekst nr. 2).
(
9
) – Jf. bl.a. I. Nagy, »The Rebellion of Constitutional Courts and the Normative Character of European Union Law«, International and Comparative Law Quarterly, bind 73, nr. 1, 2024, s. 65-101. Forfatteren giver en kritisk gennemgang og en vurdering af de europæiske forfatningsdomstoles spirende oprør mod EU-rettens ubetingede forrang. Artiklen redegør desuden for den voksende anfægtelse ultra vires, identificerer dens oprindelse og udvikling og foreslår en grundig analyse samt idéer til reformer. Den viser, at sagens egentlige kerne ikke så meget ligger i EU-rettens forrang som i den »interpretative primacy«, som Domstolen er blevet betroet. Ifølge forfatteren er »oprøret« blevet udløst af en opfattelse af, at Domstolens praksis mister sin normative karakter og bliver mere og mere politisk. Uden at rejse tvivl om forrangsprincippet som sådan kritiserer forfatteren imidlertid den »udvidende« fortolkning, der går ud over det, som medlemsstaterne forfatningsmæssigt har »kontempleret« (jf. navnlig s. 97-101).
(
10
) – Jf. bl.a. punkt 82-93 i dette forslag til afgørelse.
(
11
) – Jf. dom af 14.9.2017, Kommissionen mod Grækenland (C-320/15, EU:C:2017:678, præmis 21), og af 15.3.2018, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-575/16, EU:C:2018:186, præmis 105).
(
12
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 32 og 39.
(
13
) – Jf. dom af 20.4.2021, Repubblika (C-896/19, herefter »Repubblika-dommen«, EU:C:2021:311, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
(
14
) – Jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, herefter »dommen i sagen Euro Box Promotion m.fl.«, EU:C:2021:1034, præmis 220 og 221 og den deri nævnte retspraksis).
(
15
) – Jf. Repubblika-dommen (præmis 48) og dom af 29.3.2022, Getin Noble Bank (C-132/20, EU:C:2022:235, præmis 88).
(
16
) – C-824/18, herefter »dommen i sagen A.B. m.fl.« (EU:C:2021:153).
(
17
) – Dommen i sagen A.B. m.fl., præmis 149 og 150.
(
18
) – C-487/19, herefter »W.Ż.-dommen« (EU:C:2021:798).
(
19
) – W.Ż.-dommen (præmis 161).
(
20
) – Jf. afsnit 6.4 i dommen af 7. oktober 2021.
(
21
) – Dom af 17.12.1970 (11/70, EU:C:1970:114).
(
22
) – Dom af 22.2.2022 (C-430/21, herefter »RS-dommen«, EU:C:2022:99).
(
23
) – Om forholdet mellem det EU-retlige forrangsprincip og lighedsprincippet jf. J. Kokott og D. Hummel, »Der Vorrang des Unionsrechts als Ausdruck des Gleichheitsprinzips? – Zu einem neuartigen Begründungsansatz der Einschränkung einer Ultra-vires-Kontrolle durch die Gerichte der Mitgliedstaaten«, Europäische Grundrechte-Zeitschrift, 2024, s. 1-7.
(
24
) – Domstolen har ligeledes fastslået, at disse væsentlige kendetegn ved Unionens retsorden og betydningen af den overholdelse, som den har krav på, er blevet bekræftet ved, at traktaterne om ændring af EØF-traktaten og navnlig Lissabontraktaten er blevet ratificeret uden forbehold, således som det navnlig fremgår af erklæring nr. 17 om forrang, der er knyttet som bilag til slutakten fra den regeringskonference, der vedtog Lissabontraktaten, underskrevet den 13.12.2007. Det samme gælder Domstolens praksis efter Lissabontraktatens ikrafttræden (dommen i sagen Euro Box Promotion m.fl., præmis 240 og 250).
(
25
) – Jf. RS-dommen (præmis 52) og dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 79).
(
26
) – Dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 77).
(
27
) – Dommen i sagen Euro Box Promotion m.fl. (præmis 249).
(
28
) – Dommen i sagen Euro Box Promotion m.fl. (præmis 252).
(
29
) – Jf. RS-dommen (præmis 70).
(
30
) – Jf. dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 72).
(
31
) – Jf. dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 73).
(
32
) – Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) anførte navnlig, at »der [ikke] er [...] noget retsgrundlag for EU-Domstolens indførelse af en regel om, at en national domstol kan se bort fra disse lovændringer og træffe afgørelse på grundlag af tidligere gældende (ophævede) bestemmelser. Denne tilgang fra EU-Domstolens side svarer således til at tilskynde og give de nationale domstole mulighed for at anvende en anden lov end den, der er vedtaget af parlamentet i overensstemmelse med forfatningen. Denne regel er derfor uforenelig med de anførte kontrolkriterier og navnlig med forfatningens artikel 8, stk. 1« (afsnit 8.3 i dommen af 7. oktober 2021). Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) fastslog ligeledes, at »den regel, som EU-Domstolen udleder af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 2 TEU, for så vidt som den med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, samt dommeres uafhængighed giver de nationale domstole beføjelse til at fastslå mangler i proceduren for udnævnelse af dommere og følgelig at nægte at anerkende en person, der er udnævnt til dette embede i henhold til forfatningens artikel 179, som dommer, er i strid med forfatningens artikel 2, artikel 8, stk. 1, artikel 90, stk. 1, og artikel 179, sammenholdt med artikel 144, stk. 3, nr. 17, heri« (afsnit 8.4 i dommen af 7. oktober 2021).
(
33
) – Jf. afsnit 6.8 og 6.10 i dommen af 14. juli 2021.
(
34
) – Jf. B Guastaferro, »Beyond the Exceptionalism of Constitutional Conflicts: The Ordinary Functions of the Identity Clause«, Yearbook of European Law, bind 31, nr. 1, 2012, s. 290. Jf. ligeledes L. Bay Larsen, »Libres réflexions sur l’équilibre entre égalité des citoyens et diversité constitutionnelle dans la jurisprudence de la Cour relative au principe de primauté«, EUnited in Diversity – The Rule of Law and Constitutional Diversity, indlæg ved Den internationale konference i Haag, Nederlandende den 31.8-1.9.2023, Den Europæiske Unions Domstol, 2024, s. 109-120, navnlig s. 115 ff.
(
35
) – Jf. dom af 2.7.1996, Kommissionen mod Luxembourg (C-473/93, EU:C:1996:263, præmis 35), af 12.5.2011, Runevič-Vardyn og Wardyn (C-391/09, EU:C:2011:291, præmis 86), af 16.4.2013, Las (C-202/11, EU:C:2013:239, præmis 26), og af 7.9.2022, Cilevičs m.fl. (C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 68) (jf., navnlig vedrørende den sidstnævnte dom, K. Lenaerts og S. Adam, »Le dialogue préjudiciel entre la Cour de justice et les juridictions suprêmes et constitutionnelles des États membres«, R. Mortier m.fl. (red.), La Cour de cassation en dialogue/Het Hof van Cassatie in dialoog, Larcier-Intersentia, Bruxelles, 2024, s. 649).
(
36
) – Jf. dom af 2.6.2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C-438/14, EU:C:2016:401, præmis 64); jf. desuden, inden artikel 4, stk. 2, TEU blev indarbejdet i den primære EU-ret, dom af 22.12.2010, Sayn-Wittgenstein (C-208/09, EU:C:2010:806, præmis 83), om regulering af efternavne.
(
37
) – Jf. dom af 14.10.2004, Omega (C-36/02, EU:C:2004:614, præmis 32).
(
38
) – F.eks. har Domstolen i en sag om tilrettelæggelse af arbejdstiden fastslået, at den omhandlede lovgivning skulle anvendes på en sådan måde, at den ikke forhindrer de væbnede styrker i at udføre deres opgaver (dom af 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo, C-742/19, EU:C:2021:597, præmis 43-46). Jf. desuden dom af 12.6.2014, Digibet og Albers (C-156/13, EU:C:2014:1756, præmis 34), og af 21.12.2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985, præmis 40-47), om Domstolens anvendelse af kompetencefordelingen inden for medlemsstaterne som fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU på området for offentlige indkøb og bestemmelserne om hasardspil.
(
39
) – Jf. ligeledes P. Zinonos, »Le principe de respect des identités nationales comme garantie systémique des noyaux constitutionnels nationaux«, Identité(s) transnationale(s) de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2023, s. 533, og P. Faraguna, »On the Identity Clause and Its Abuses: »Back to the Treaty««, European Public Law, bind 27, nr. 3, 2021, s. 429.
(
40
) – Jf. dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 234).
(
41
) – A. von Bogdandy og S.W. Schill, »Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity Under the Lisbon Treaty«, Common Market Law Review, 2011, bind 48, nr. 5, 2011, s. 1430.
(
42
) – Jf. RS-dommen (præmis 71).
(
43
) – Jf. domme af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 125) og Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 143).
(
44
) – Jf. dom af 10.12.2018, Wightman m.fl. (C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 65).
(
45
) – Jf. vedrørende artikel 49 TEU og den opretholdelsespligt, som den fastsætter med hensyn til medlemsstaternes respekt for Unionens værdier, bl.a. M. Fartunova-Michel, »Le renvoi préjudiciel et l’article 19 TUE«, Revue des Affaires européennes, nr. 1, 2023, s. 47 ff.
(
46
) – Jf. domme af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 126) og Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 144).
(
47
) – Allerede i 1963 beskrev Pierre Pescatore Domstolens komplekse rolle i denne henseende, der forener dens funktion som »øverste dommer« hvad angår fortolkningen af EU-retten med funktionen som en myndighed, der tager hensyn til medlemsstaternes legitime interesser. Han påpegede således, at »Domstolen i tvister af denne art på én gang skal udøve og forene to funktioner: På den ene side er den vogter af helhedens interesser og de centrale institutioners prærogativer. I denne henseende bør vi som europæere ønske os en modig og stærk EU-domstol, som er i stand til at gennemføre fællesskabsautoriteten over for stater, der fortsat er suveræne og som sådanne er tilbøjelige til at tage tilbage med den venstre hånd, hvad de har givet med den højre, da de undertegnede de europæiske traktater. Samtidig skal de samme medlemsstater imidlertid hos Domstolen finde en garanti for deres legitime interesser og en garanti for deres tilbageværende suverænitet mod angreb fra en central myndighed, der kan blive invaderende; i denne henseende ønsker vi som borgere i en medlemsstat en EU-domstol, der er præget af denne føderale ånd, og som kan forene behovet for samling med en grundlæggende respekt for de lokale myndigheders legitime prærogativer« (P. Pescatore, »La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle«, Dix ans de jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, Rapport général au Congrès européen – Cologne«, 24.-26.4.1963, Carl Heymann Verlag, Köln, 1963, s. 520-553, gengivet i P. Pescatore, Études de droit communautaire européen 1962-2007: avec une liste bibliographique complémentaire, Collection droit de l’Union européenne – Grands écrits, Bruylant, Bruxelles, 2008, s. 87 og 88).
(
48
) – Jf. dommen i sagen A.B. m.fl. (præmis 112) og dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere), C-791/19, EU:C:2021:596, præmis 55 ff. og den deri nævnte retspraksis).
(
49
) – Jf. W.Ż.-dommen (præmis 128), og Repubblika-dommen (præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
(
50
) – Jf. dom af 26.3.2020, Réexamen Simpson mod Rådet og HG mod Kommissionen (C-542/18 RX-II og C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
(
51
) – Jf. W.Ż.-dommen (præmis 130 og den deri nævnte retspraksis samt præmis 152 og 153).
(
52
) – Jf. i denne retning dom af 29.7.2024, Breian (C-318/24 PPU, EU:C:2024:658, præmis 83), hvori der henvises til Menneskerettighedsdomstolens Storkammers dom af 1.12.2020, Guðmundur Andri Ástráðsson mod Island (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, §§ 246 og 247).
(
53
) – Jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 38-40).
(
54
) – Kommissionen har ligeledes henvist til andre afgørelser fra denne ret, såsom dom af 7.3.2017, RPO (C-390/15, EU:C:2017:174), som blev afsagt efter en præjudiciel forelæggelse fra Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol).
(
55
) – Dz. U. af 2015, pos. 2129.
(
56
) – Dz. U. af 2015, pos. 2147.
(
57
) – Dz. U. af 2015, pos. 1064.
(
58
) – CE:ECHR:2021:0507JUD000490718.
(
59
) – Nærmere bestemt valgte dommerpræsidiet ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) den 20.12.2016 to kandidater med seks stemmer ud af de fjorten tilstedeværende dommere: J.P. med fem stemmer og M.M., dvs. den dommer, som den 2.12.2015 blev udnævnt til Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i strid med forfatningens artikel 194, stk. 1, med én stemme.
(
60
) – Nærmere bestemt har Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), således som Kommissionen har anført, også truffet afgørelser i dommerkollegier, der omfattede dommer M.M., i sager, der direkte vedrørte lovligheden af udnævnelsen af de tre dommere ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) (heriblandt M.M.) den 2.12.2015, skønt Sejm i syvende valgperiode allerede havde valgt nogle andre dommere (jf. f.eks. dom af 24.10.2017, K 1/17, Dz. U. af 2017, pos. 2001, præmis 145-159, hvori Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) efterprøvede forfatningsmæssigheden af en bestemmelse, som gav mulighed for at fordele sager til dommere ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), som den 2.12.2015 på ulovlig vis var blevet udnævnt til stillinger, der allerede var besat. Anmodningen fra Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsmand, Polen) om, at M.M. og H.C. som medlemmer af det dommerkollegium, der efterprøvede forfatningsmæssigheden af den bestemmelse, der direkte vedrørte deres status, blev erklæret inhabile i denne sag, blev afvist). Jf. ligeledes i denne henseende Menneskerettighedsdomstolens dom af 7.5.2021, Xero Flor sp. z o.o. mod Polen (CE:ECHR:2021:0507JUD000490718, § 273).