Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANDREA BIONDI
prezentate la 21 mai 2026(1)
Cauza C‑459/24 P
Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
împotriva
Comisiei Europene
„ Recurs – Ajutoare de stat – Legislație fiscală suedeză – Taxă pe risc – Decizie a Comisiei Europene de a nu ridica obiecții – Selectivitate – Obiectivul măsurii ”
I.      Introducere
1.        Atunci când este vorba despre ajutoare de stat și impozitare, în mod inevitabil, aspectul selectivității „creează dificultăți semnificative”, pentru a cita un exemplu principal de eufemism al doamnei avocate generale Kokott(2).
2.        Este desigur evident că impozitarea nu este doar un instrument de colectare a unor venituri pentru finanțarea cheltuielilor publice. Ea servește și unei serii de obiective mai ample, inclusiv redistribuirii veniturilor, promovării competitivității internaționale, gestionării datoriilor și, din păcate, uneori acordării unor avantaje necuvenite anumitor categorii de contribuabili. În acest context, aplicarea criteriului selectivității ca mijloc de susținere a principiului nediscriminării este deosebit de importantă – și inerent provocatoare – atunci când este vorba despre reglementările naționale, care, prin însăși natura lor, presupun efectuarea unor distincții și exercitarea unei marje de apreciere.
3.        Aceste dificultăți nu ar trebui însă să aducă în mod nejustificat atingere aplicării principiilor consacrate ale dreptului Uniunii în materia ajutoarelor de stat. Încă de la pronunțarea Hotărârii Italia/Comisia – după cum bine ne amintim, prima cauză în care a fost abordată o măsură fiscală în contextul ajutoarelor de stat – Curtea a formulat două principii fundamentale ale controlului în materia ajutoarelor de stat. În primul rând, noțiunea de ajutor are un caracter obiectiv și nu diferă în funcție de sfera de competență reglementară națională în care se înscrie. În al doilea rând, existența unei competențe naționale într‑un anumit domeniu, inclusiv în cel al fiscalității, nu exclude exercitarea acesteia de la controlul compatibilității cu dreptul Uniunii(3).
4.        Aceste constatări nu au doar un interes istoric sau doctrinar. Ele prezintă o relevanță directă și semnificativă pentru prezentul recurs, ridicând întrebarea dacă o taxă care se aplică exclusiv pentru nouă instituții de credit, pe o piață concurențială care cuprinde peste 100 de operatori, este selectivă, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
5.        Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet (denumită în continuare „recurenta”), o asociație suedeză de bancheri care îi reprezintă pe cei 31 de membri ai săi în cauze de interes comun, atât la nivel național, cât și la nivel internațional, solicită anularea Hotărârii din 17 aprilie 2024, Svenska Bankföreningen și Länsförsäkringar Bank/Comisia(4) (denumită în continuare „hotărârea atacată”). Prin această hotărâre, Tribunalul a respins acțiunea introdusă de recurentă și de una dintre membrele acesteia, Länsförsäkringar Bank AB, având ca obiect anularea Deciziei COM(2021) 8637 final a Comisiei Europene din 24 noiembrie 2021 privind măsura de stat SA.56348 (2021/N) – Suedia: taxa suedeză asupra instituțiilor de credit (denumită în continuare „decizia în litigiu”).
II.    Istoricul litigiului, decizia în litigiu și hotărârea atacată
6.        La 3 septembrie 2021, Regatul Suediei a notificat Comisiei, conform articolului 108 alineatul (3) TFUE, un proiect de lege privind o taxă pe risc datorată de instituțiile de credit, precum și proiecte de modificare a Legii privind creditul fiscal străin (denumite în continuare, împreună, „proiectul de lege”)(5). Regatul Suediei considera totuși că taxa instituită (denumită în continuare „taxa pe risc”) nu îndeplinește criteriile de selectivitate prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE și că nu constituie, așadar, un ajutor de stat. Proiectul de lege a fost adoptat, iar legea a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2022.
7.        Potrivit punctelor 5-9 din hotărârea atacată, conținutul proiectului de lege poate fi rezumat după cum urmează, în scopul prezentului recurs.
8.        În temeiul punctului 2.1 din secțiunea 1 din proiectul de lege, instituțiile de credit sunt obligate să achite taxa în beneficiul statului.
9.        Conform punctului 2.1 din secțiunea 4 din proiectul de lege, instituțiile de credit suedeze sunt supuse plății taxei pe risc atunci când suma datoriilor lor la începutul exercițiului fiscal depășește valoarea pragului prevăzut de proiectul de lege(6). În motivele proiectului de lege referitoare la secțiunea menționată se face trimitere la dreptul suedez în scopul definirii instituțiilor de credit, și anume băncile suedeze și societățile suedeze care își desfășoară activitatea pe piața de credit, precum și băncile străine și societățile de credit străine. De aici rezultă că nouă instituții de credit sunt supuse plății taxei (punctele 5 și 6 din hotărârea atacată).
10.      La punctul 2.1 din secțiunea 5 din proiectul de lege, valoarea pragului este stabilită la 150 de miliarde de coroane suedeze (SEK) (aproximativ 13,3 miliarde de euro) pentru exercițiile fiscale care încep în 2022. Pentru exercițiile fiscale care încep în 2023 sau mai târziu, pragul este de 150 de miliarde SEK înmulțite cu o cifră reprezentând raportul dintre cuantumul de bază al prețului în 2022 și cuantumul de bază al prețului pentru anul în cursul căruia a început exercițiul fiscal în discuție, exprimat ca procent cu două zecimale rotunjit în jos, majorat cu două puncte procentuale (punctul 7 din hotărârea atacată).
11.      Punctul 2.1 din secțiunea 6 prevede dispoziții specifice care reglementează situația instituțiilor de credit care fac parte dintr‑un grup de instituții de credit (punctul 8 din hotărârea atacată).
12.      Punctul 2.1 din secțiunea 9 din proiectul de lege stabilește cota de impozitare la 0,05 % din suma datoriilor instituției de credit impozabile. La punctul 2.2 din proiectul de lege se prevede majorarea cotei la 0,06 % pentru exercițiul fiscal 2023 (punctul 9 din hotărârea atacată).
13.      În decizia în litigiu, adoptată după o examinare preliminară efectuată în temeiul articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2015/1589(7), Comisia a concluzionat că taxa nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE pentru motivul că nu îndeplinește criteriul selectivității prevăzut de această dispoziție.
14.      Reclamanta și una dintre membrele sale (denumite, împreună, „reclamantele în primă instanță”) au introdus la Tribunal o acțiune prin care solicitau anularea deciziei în litigiu. Ele au invocat un motiv unic, întemeiat pe încălcarea drepturilor lor procedurale. Acestea au susținut că, în cadrul analizei privind taxa pe risc, Comisia ar fi trebuit să întâmpine dificultăți serioase și să inițieze o procedură formală de investigare în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul 2015/1589, dându‑le posibilitatea de a‑și face cunoscut punctul de vedere. În acest context, ele au contestat aprecierea efectuată de Comisie referitoare la caracterul selectiv al taxei. Regatul Suediei a intervenit în susținerea Comisiei.
15.      În hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că reclamantele în primă instanță nu au demonstrat că Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli cu privire la calificarea taxei pe risc în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, care ar fi trebuit să o determine să inițieze procedura formală de investigare. În consecință, Tribunalul a respins acțiunea în totalitate și a obligat reclamantele în primă instanță să suporte cheltuielile de judecată.
III. Analiză
A.      Observații preliminare
16.      În conformitate cu principiile menționate la punctul 3 de mai sus, Curtea a subliniat în mod constant că intervențiile statelor membre în domeniile care nu au făcut obiectul unei armonizări în dreptul Uniunii nu sunt excluse din domeniul de aplicare al dispozițiilor Tratatului FUE referitoare la controlul ajutoarelor de stat. Statele membre trebuie astfel să se abțină de la adoptarea oricărei măsuri fiscale care poate constitui un ajutor de stat incompatibil cu piața internă(8). Aceasta nu constituie doar o formulă lipsită de conținut, ci reprezintă mai degrabă concretizarea unui principiu mai larg și consacrat: competența națională este limitată atunci când afectează exercitarea sau aplicarea dreptului Uniunii.
17.      Normele în materia ajutoarelor de stat nu trebuie, așadar, să fie considerate un „sistem” distinct. Ele constituie mai degrabă o componentă esențială a guvernanței pieței interne a Uniunii. Astfel, deși Comisia nu trebuie să efectueze o examinare detaliată a fiecărei norme a dreptului Uniunii care ar putea fi afectată de o măsură națională, Curtea a afirmat în repetate rânduri că un ajutor de stat care încalcă dreptul Uniunii sau principiile generale ale acestuia nu poate fi considerat compatibil cu piața internă(9).
18.      În prezenta cauză, taxa suedeză pe risc este nu numai vădit susceptibilă să afecteze aplicarea dreptului în materia ajutoarelor de stat, ci aduce atingere de asemenea în mod vizibil unui domeniu al dreptului Uniunii care a făcut deja obiectul unei armonizări – într‑o măsură considerabilă –, și anume, cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar, care are ca obiect menținerea stabilității sistemului financiar (denumit în continuare „cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar”).
19.      Cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar cuprinde, printre altele(10), cadrul pentru redresarea și rezoluția instituțiilor bancare, și anume Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare(11) (denumită în continuare „DRRB”), cadrul privind cerințele prudențiale, și anume Regulamentul privind cerințele de capital(12) (denumit în continuare „RCC”) și Directiva privind cerințele de capital(13) (denumită în continuare „DCC”), precum și cadrul privind schemele de garantare a depozitelor, constituit din Directiva privind schemele de garantare a depozitelor(14) (denumită în continuare „DSGD”). Cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar cuprinde de asemenea Regulamentul (UE) nr. 806/2014, care se aplică instituțiilor de credit stabilite în uniunea bancară(15).
20.      RCC, împreună cu DCC, formează cadrul privind cerințele prudențiale în materie de capital(16), care reglementează printre altele regulile prudențiale aplicabile instituțiilor de credit. După criza financiară globală din anul 2008, legiuitorul Uniunii a considerat necesar să protejeze mediul bancar din Uniunea Europeană prin impunerea unor cerințe în materie de capital instituțiilor de credit, proporționale cu riscurile pe care le vizează(17). În ceea ce privește DSGD, aceasta are ca obiectiv consolidarea pieței interne prin facilitarea libertății de stabilire și a libertății de a presta servicii financiare, sporind totodată stabilitatea sistemului bancar și protecția deponenților(18). Prin DRRB, legiuitorul a intenționat să instituie un regim care să ofere autorităților un set credibil de instrumente pentru a interveni suficient de timpuriu și de rapid în cazul unei instituții neviabile sau în curs de a intra în dificultate, astfel încât să garanteze continuitatea funcțiilor financiare și economice critice ale acesteia, reducând în același timp la minimum impactul situației de dificultate a instituției asupra economiei și a sistemului financiar(19).
21.      Acest lung detur în cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar servește doar pentru a arăta că, în opinia noastră, deși niciuna dintre dispozițiile sale nu restrânge în mod expres dreptul statelor membre de a adopta măsuri de natură fiscală precum taxa pe risc, adoptarea unor astfel de măsuri nu poate aduce atingere obiectivelor urmărite de acest cadru(20). Considerăm că, în pofida autonomiei statelor membre în materie fiscală, exhaustivitatea cadrului de reglementare al Uniunii în domeniul bancar ar fi trebuit să garanteze o atenție sporită din partea Comisiei în examinarea unei măsuri fiscale naționale susceptibile să contravină respectivelor norme, inclusiv în etapa aprecierii caracterului său selectiv.
22.      Acestea fiind spuse, amintim că, în pofida provocărilor specifice pe care le prezintă măsurile fiscale naționale, examinarea caracterului selectiv al măsurii, în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE, trebuie să se înscrie în mod obligatoriu în cadrul criteriului în trei etape consacrat, dezvoltat în jurisprudența Curții(21). Acest criteriu se aplică în mod uniform diverselor măsuri naționale, indiferent de competențele specifice naționale implicate,
și este suficient de adaptabil pentru a ține seama de particularitățile măsurilor fiscale.
23.      Conform criteriului selectivității în trei etape, pentru a califica o măsură fiscală națională drept „selectivă”, Comisia trebuie să identifice, într‑o primă etapă, sistemul de referință, și anume regimul fiscal „normal” aplicabil în statul membru vizat, și să demonstreze, într‑o a doua etapă, că măsura fiscală în cauză derogă de la acest sistem de referință, în măsura în care introduce diferențieri între operatori care se află, în raport cu obiectivul urmărit de acesta din urmă, într‑o situație de fapt și de drept comparabilă. Noțiunea de „ajutor de stat” nu are însă în vedere măsurile care instituie o diferențiere între întreprinderi ce se află, în raport cu obiectivul urmărit de regimul juridic în cauză, într‑o situație de fapt și de drept comparabilă și care sunt, prin urmare, a priori selective atunci când statul membru vizat reușește să demonstreze, într‑o a treia etapă, că această diferențiere este justificată, în sensul că rezultă din natura sau din economia sistemului din care fac parte aceste măsuri(22).
24.      Curtea a subliniat că determinarea sistemului de referință în cadrul primei etape a analizei selectivității prezintă o importanță sporită în cazul măsurilor fiscale, deoarece existența unui avantaj economic, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, nu poate fi stabilită decât în raport cu o impozitare numită „normală”(23). În această privință, Curtea a precizat că, atunci când măsura fiscală în discuție este inseparabilă de sistemul general de impozitare al statului membru în cauză, acest sistem este cel la care trebuie să se facă referire. În schimb, atunci când reiese că o astfel de măsură poate fi detașată în mod clar de sistemul general menționat, nu se poate exclude ca respectivul cadru de referință care trebuie luat în considerare să fie mai restrâns decât acest sistem general sau chiar să se identifice cu măsura în sine atunci când aceasta se prezintă ca o normă dotată cu o logică juridică autonomă și este imposibil să se identifice un ansamblu normativ coerent în afara acestei măsuri(24).
25.      Desigur, revine statului membru sarcina de a stabili caracteristicile constitutive ale fiecărui impozit. Această stabilire include cota impozitului, baza sa de impozitare, metodele de calcul a acestuia, faptul generator și pragurile. Într‑o hotărâre recentă, Curtea a clarificat că și scutirile de care este însoțit impozitul respectiv trebuie să fie considerate caracteristici constitutive(25). Respectivele caracteristici definesc, în principiu, sistemul de referință sau regimul fiscal „normal” de la care trebuie să se analizeze condiția referitoare la selectivitate(26). Această concluzie nu aduce însă atingere posibilității de a constata că însuși sistemul de referință, astfel cum rezultă din dreptul național, este incompatibil cu dreptul Uniunii în materia ajutoarelor de stat, întrucât sistemul fiscal în cauză a fost configurat potrivit unor parametri vădit discriminatorii, destinați să eludeze acest drept(27).
B.      Cu privire la recurs
26.      Recurenta invocă patru motive în susținerea recursului său.
27.      Primul motiv de recurs, primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs și al patrulea motiv de recurs sunt îndreptate împotriva punctelor 39-43 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a respins argumentele invocate de reclamantele în primă instanță referitoare la stabilirea obiectivului taxei pe risc. Le vom examina, așadar, împreună.
1.      Cu privire la primul motiv de recurs, la primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs și la al patrulea motiv de recurs
28.      Prin intermediul primului motiv de recurs, recurenta susține că Tribunalul a definit în mod eronat obiectivul taxei pe risc și, prin urmare, a săvârșit o eroare de drept în aplicarea articolului 107 alineatul (1) TFUE în ceea ce privește criteriul selectivității. Recurenta susține că Tribunalul a stabilit că obiectivul taxei pe risc este de a impozita „instituțiile de credit care prezintă un risc sistemic”, în timp ce Suedia, în proiectul de lege, și Comisia, în decizia în litigiu, au identificat acest obiectiv ca fiind impozitarea „marilor” instituții de credit, iar nu a
celor „de importanță sistemică”. În opinia recurentei, această eroare de drept viciază întreaga analiză a sistemului de referință și este suficientă în sine pentru a justifica anularea hotărârii atacate.
29.      Prin intermediul primului aspect al celui de al doilea motiv, recurenta susține că Comisia și, prin urmare, Tribunalul au acceptat raționamentul adesea opac și vag al Regatului Suediei pentru a justifica obiectivul și motivul aplicării taxei pe risc. Recurenta susține că această lipsă de precizie ar fi trebuit să determine Comisia să inițieze o procedură formală de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE pentru a înțelege mai bine măsura. Potrivit recurentei, hotărârea atacată este viciată de o eroare de drept din acest motiv, indiferent dacă primul motiv de recurs este admis de Curte.
30.      Prin intermediul celui de al patrulea motiv, recurenta susține că Tribunalul a denaturat faptele și elementele de probă atunci când a stabilit în mod incorect obiectivul taxei în cauză la punctele 40 și 41 din hotărârea atacată. Recurenta invocă argumentele dezvoltate în susținerea primului său motiv de recurs.
31.      Vom examina în continuare temeinicia argumentelor invocate de recurentă, după ce vom analiza mai întâi nivelul adecvat de control care trebuie aplicat în cazul constatărilor Tribunalului cu privire la obiectivul taxei pe risc.
a)      Nivelul de control care trebuie aplicat constatărilor Tribunalului cu privire la obiectivul taxei pe risc
32.      Recurenta susține că Tribunalul a interpretat în mod greșit secțiunea din proiectul de lege în care legiuitorul suedez a explicat motivele instituirii taxei pe risc și obiectivele sale. Comisia susține că, pentru ca acest motiv să fie admisibil în fața Curții, recurenta trebuie să demonstreze o denaturare a faptelor.
33.      În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 256 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE, un recurs introdus împotriva unei hotărâri pronunțate de Tribunal trebuie să fie limitat la chestiuni de drept și să se încadreze „în condițiile și limitele prevăzute de statut”. Într‑o listă enumerativă a motivelor care pot fi invocate în acest cadru, articolul 58 primul alineat din Statutul Curții de Justiție precizează că recursul se poate întemeia pe încălcarea dreptului Uniunii de către Tribunal(28).
34.      Este adevărat că, în ceea ce privește examinarea în cadrul unui recurs a aprecierilor Tribunalului cu privire la dreptul național, care, în domeniul ajutoarelor de stat, constituie aprecieri ale unor fapte, Curtea este în principiu competentă numai să verifice dacă a existat o denaturare a acestui drept(29).
35.      Totuși, Curtea nu poate fi privată de posibilitatea de a controla dacă astfel de aprecieri constituie ele însele o încălcare a dreptului Uniunii(30). La punctul 78 din Hotărârea din 5 decembrie 2023, Luxemburg ș.a./Comisia(31), Curtea a precizat că „argumentele care urmăresc să repună în discuție alegerea [sistemului] de referință sau semnificația sa în prima etapă a analizei existenței unui avantaj selectiv sunt admisibile, întrucât această analiză decurge dintr‑o calificare juridică a dreptului național pe baza unei dispoziții de drept al Uniunii”.
36.      Comisia susține că aceste clarificări se limitează la identificarea sistemului de referință în cadrul primei etape a criteriului selectivității
și nu se aplică în cazul identificării obiectivului unei taxe, care trebuie analizat conform normelor în materia ajutoarelor de stat. Acest argument nu poate fi acceptat.
37.      În primul rând, constatarea Curții de la punctul 78 din Hotărârea Luxemburg ș.a./Comisia se aplică în mod clar analizei globale a criteriului selectivității
și, prin urmare, fiecăreia dintre cele trei etape ale acestuia.
38.      În al doilea rând, limitarea invocată de Comisie nu este susținută de logica aflată la baza raționamentului Curții, astfel cum este prezentat la punctul 79 din Hotărârea Luxemburg ș.a./Comisia. La acest punct, Curtea a statuat că „[a] admite că [ea] nu este în măsură să stabilească dacă Tribunalul și‑a însușit fără a săvârși o eroare de drept delimitarea cadrului de referință relevant, interpretarea sa și aplicarea sa ca parametru decisiv în vederea examinării existenței unui avantaj selectiv ar echivala cu acceptarea posibilității ca Tribunalul să fi săvârșit eventual o încălcare a unei dispoziții de drept primar al Uniunii, și anume articolul 107 alineatul (1) TFUE, fără ca această încălcare să poată fi sancționată în cadrul recursului, ceea ce ar contraveni articolului 256 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE”(32).
39.      În linia raționamentului care stă la baza punctelor 78 și 79 din Hotărârea Luxemburg ș.a./Comisia, considerăm, așadar, că Curtea are competența de a controla constatările Tribunalului cu privire la dreptul național referitoare la delimitarea obiectivului unei măsuri fiscale în scopul analizei criteriului selectivității în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
40.      Rezultă că examinarea argumentelor recurentei
din cadrul primului său motiv de recurs nu trebuie să fie limitată la aspectul dacă au fost furnizate elemente de probă în legătură cu denaturarea secțiunii relevante a proiectului de lege.
b)      Cu privire la primul motiv de recurs
41.      Pentru a examina argumentele recurentei, vom analiza succesiv definiția obiectivului taxei pe risc, astfel cum a fost reținută în hotărârea atacată, în decizia în litigiu și în proiectul de lege.
1)      Obiectivul taxei pe risc în hotărârea atacată
42.      La punctul 41 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că din proiectul de lege reieșea că obiectivul taxei pe risc era „de a consolida finanțele publice prin îmbunătățirea lor și prin menținerea datoriei publice la un nivel scăzut, cu scopul de a furniza o marjă pentru gestionarea viitoarelor crize financiare prin impunerea plății taxei de către marile instituții de credit, a căror intrare în dificultate sau perturbare serioasă ar prezenta, în mod individual și ca urmare a dimensiunii și a importanței lor pentru funcționarea sistemului financiar, un risc sistemic și ar avea un impact foarte negativ asupra sistemului menționat și a economiei în general, provocând astfel costuri indirecte semnificative pentru societate”. Aceeași definiție foarte extinsă apare la punctele 58, 80, 81, 93 și 120 din hotărârea atacată. Deși Tribunalul a precizat în continuare în hotărârea atacată că „taxa [pe risc] nu urmărește să prevină sau să remedieze riscurile pe care le reprezintă instituțiile de credit”(33), accentul se pune în mod clar pe „riscul sistemic” pe care instituțiile de credit supuse plății taxei l‑ar putea reprezenta „pentru funcționarea sistemului financiar” din cauza „dimensiunii și a importanței” lor.
2)      Obiectivul taxei pe risc în decizia în litigiu
43.      În considerentele (6)-(8) ale deciziei în litigiu, taxa pe risc este definită ca o „taxă anuală aplicabilă marilor instituții de credit care își desfășoară activitatea în Suedia”, al cărei obiectiv este „de a consolida finanțele publice prin contribuții din partea marilor instituții de credit, care ar putea genera costuri indirecte semnificative pentru societate, creând astfel o marjă pentru suportarea unor asemenea costuri indirecte decurgând
din
viitoare crize financiare”. Persoanele supuse taxei pe risc sunt descrise ca „mari instituții de credit” care, „ca urmare a dimensiunii și a importanței lor, riscă să cauzeze costuri indirecte semnificative pentru societate în cazul unei crize financiare”. În aceste considerente, definiția obiectivului taxei pe risc nu face referire la noțiunile de „risc sistemic” sau de instituții de credit „de importanță sistemică”.
44.      Totuși, în examinarea aspectului dacă alegerea persoanelor impozabile și a parametrului utilizat pentru identificarea acestor persoane a relevat elemente vădit discriminatorii, Comisia afirmă că marile instituții de credit pot fi „de importanță sistemică” și că nivelul datoriilor lor reprezintă „un parametru adecvat pentru a reprezenta riscul sistemic care poate fi cauzat de o instituție de credit”, precum și un „indicator relevant atât al importanței unei instituții de credit, cât și al contribuției sale la riscul pe care l‑ar putea prezenta intrarea sa în dificultate”(34). Este adevărat că, în cadrul acestor aprecieri, Comisia a arătat că obiectivul taxei pe risc era de a viza instituțiile de credit susceptibile să genereze costuri indirecte semnificative(35). Cu toate acestea, celelalte considerente ale deciziei în litigiu sunt mai puțin clare. Deși Comisia nu afirmă niciodată în mod deschis că obiectivul legiuitorului suedez era de a impozita instituțiile de credit care prezintă un risc sistemic pentru sistemul financiar, o parte din aprecierile sale par a fi dificil de reconciliat cu o altă definiție a acestui obiectiv(36), demonstrând o lipsă importantă de claritate asupra
aspectului respectiv.
3)      Obiectivul taxei pe risc în proiectul de lege
45.      Explicațiile furnizate de legiuitorul suedez în proiectul de lege demonstrează o lipsă și mai mare de claritate cu privire la obiectivul real și rațiunea
taxei pe risc.
46.      Din lucrările pregătitoare care au condus la adoptarea acestei taxe, incluse în dosarul pus la dispoziția Tribunalului(37), reiese că planul de instituire a unei taxe în sectorul financiar datează încă din anul 2015(38). O propunere de majorare a impozitării instituțiilor de credit care, în cazul unei crize financiare, riscă să determine costuri indirecte semnificative pentru societate s‑a materializat în anul 2020, atunci când ministrul de finanțe suedez a prezentat un memorandum intitulat „Taxa pe risc pentru anumite instituții de credit”, care a fost revizuit în anul 2021 și care a fost ulterior notificat Comisiei.
47.      Secțiunea 5.1 din proiectul de lege, care detaliază motivele propunerii legislative privind taxa pe risc, arată că marile instituții constituie o parte atât de importantă a sistemului financiar încât intrarea lor în dificultate sau perturbarea serioasă a activității lor ar avea consecințe negative pentru sistemul financiar sau pentru economie. Potrivit acestei secțiuni,
instituțiile respective sunt „de importanță sistemică”, iar intrarea lor în dificultate constituie un „risc sistemic”, definit ca o amenințare pentru stabilitatea financiară(39). Se explică faptul că sistemul financiar este vulnerabil și că, în pofida reglementărilor privind instituțiile de credit – precum cele referitoare la caracterul adecvat al capitalului și la rezoluție – și supravegherea instituțiilor de credit, este încă posibilă apariția unor crize financiare în viitor. Proiectul de lege subliniază că crizele financiare pot fi foarte costisitoare și pot avea consecințe negative pentru gospodării, pentru întreprinderi
și pentru sectorul public pe o perioadă extinsă. Creșterea economică redusă
în urma unei crize financiare generează, la rândul său, costuri indirecte pentru economie(40). Aceste consecințe fac rezonabilă, potrivit secțiunii 5.1 din proiectul de lege, creșterea impozitării aplicate instituțiilor de credit care, în cazul unei crize financiare, riscă să provoace costuri indirecte semnificative pentru societate. Respectiva secțiune din proiectul de lege subliniază în continuare că, în scenariul unei crize financiare, riscul ca o instituție să genereze costuri indirecte pentru societate variază de asemenea în funcție de dimensiunea și de importanța instituției. În acest sens, instituțiile de mici dimensiuni nu afectează evoluțiile macroeconomice în aceeași măsură precum cele de mari dimensiuni. Prin urmare, instituțiile de credit care, ca urmare a dimensiunii și a importanței lor pentru funcționarea pieței financiare și pentru dezvoltarea macroeconomică, „riscă să provoace costuri indirecte semnificative în cazul unei crize financiare ar trebui să plătească o taxă suplimentară”.
48.      Secțiunea 6 din proiectul de lege, care cuprinde evaluarea autorităților suedeze cu privire la compatibilitatea taxei pe risc propuse cu dreptul Uniunii în materia ajutoarelor de stat, prevede că respectiva taxă urmărește compensarea riscului pe care anumite instituții de credit îl prezintă pentru condițiile macroeconomice din Suedia, ca urmare a dimensiunii și a poziției lor financiare. Aceste instituții de credit sunt „importante” și trebuie, așadar, să fie impozitate. Analiza efectuată în cadrul respectivei secțiuni subliniază în continuare că, în conformitate cu cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar, gradul de importanță al impactului unei instituții de credit asupra sistemului financiar depinde de dimensiunea și de complexitatea acesteia, precum și de întinderea activităților sale. Conform memorandumului, instituțiile de credit care trebuie impozitate sunt doar instituțiile care prezintă un risc potențial de costuri indirecte semnificative pentru societate din cauza dimensiunii lor. Se reiterează că obiectivul taxei este de a impozita instituțiile de credit care, în cazul unei crize financiare, riscă să producă costuri indirecte semnificative pentru societate.
49.      În pofida ambiguității proiectului de lege în privința obiectivului
real al taxei pe risc, în special în ceea ce privește alegerea persoanelor supuse acesteia, considerăm că este oportun să formulăm următoarele observații.
50.      În primul rând, autoritățile suedeze se referă la instituțiile de credit „de importanță sistemică” doar în secțiunea 5.1 a proiectului de lege(41). Restul proiectului de lege se referă la „importanța” instituțiilor de credit sau, mai general, la „dimensiunea și importanța” lor.
51.      În al doilea rând, secțiunea proiectului de lege menționată mai sus abordează noțiunile de „instituții de credit de importanță sistemică” și de „risc sistemic” într‑un mod care reflectă definițiile corespunzătoare prevăzute în cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar(42). Totuși, aceste noțiuni sunt menționate doar pentru a face distincția între „instituțiile de credit de mari dimensiuni” și „instituțiile de credit de mici dimensiuni”, subliniind importanța celor dintâi pentru sistemul financiar în comparație cu cele din urmă. Mai precis, calificativele „de importanță sistemică”, „importante” și „mari” sunt utilizate în mod interschimbabil de autoritățile suedeze.
52.      În al treilea rând, criteriul utilizat în tot cuprinsul proiectului de lege pentru a stabili care instituții de credit sunt supuse taxei pe risc se referă mai degrabă la „dimensiunea și importanța” lor pentru funcționarea sistemului financiar decât la aspectul dacă prezintă un risc sistemic.
53.      În al patrulea rând, proiectul de lege subliniază în mod repetat că obiectivul taxei pe risc este de a impozita instituțiile de credit care prezintă un risc de a produce „costuri indirecte” semnificative pentru societatea din Suedia în cazul unei crize financiare.
4)      Concluzie intermediară
54.      În pofida lipsei de claritate
a proiectului de lege și a anumitor incoerențe din decizia în litigiu, se poate concluziona că, în ceea ce privește persoanele impozabile, obiectivul taxei pe risc prevăzut în aceste acte nu era de a impozita instituțiile de credit care prezintă un risc sistemic pentru sistemul financiar – contrar celor susținute de Tribunal la punctul 41 din hotărârea atacată și reiterate pe parcursul analizei sale –, ci de a impozita instituțiile de credit care depășeau un prag de îndatorare prestabilit, desemnate ca „mari instituții de credit”.
55.      Eforturile depuse de Comisie și de Suedia în observațiile lor scrise respective pentru a demonstra că Tribunalul a acționat în concordanță cu decizia în litigiu și cu proiectul de lege în reconstituirea obiectivului taxei pe risc sunt neconvingătoare și arată în realitate în mod clar dificultatea de a demonstra o astfel de coerență(43).
56.      În încercarea de a clarifica ambiguitățile din proiectul de lege, Tribunalul a combinat unele dintre noțiunile menționate în acesta pentru a formula propria definiție a obiectivului taxei pe risc, care nu corespunde cu cea urmărită de legiuitorul suedez. Astfel cum vom demonstra în cele ce urmează, acest aspect i‑a permis Tribunalului să utilizeze un raționament oarecum circular în respingerea argumentelor formulate de reclamantele în primă instanță, invocând în mod alternativ una sau cealaltă dintre respectivele noțiuni.
57.      Pentru motivele prezentate mai sus, considerăm că, în stabilirea obiectivului taxei pe risc, Tribunalul a interpretat în mod greșit dreptul național relevant, definind, prin urmare, în mod eronat acest obiectiv.
5)      Concluzie cu privire la primul motiv de recurs
58.      În lumina celor de mai sus, propunem admiterea primului motiv de recurs.
c)      Cu privire la primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs
59.      Astfel cum am menționat deja, prin intermediul primului aspect al celui de al doilea motiv, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a constatat că stabilirea obiectivului taxei pe risc nu a ridicat dificultăți serioase care să justifice inițierea unei proceduri formale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE. Recurenta susține că, concluzionând astfel, Tribunalul nu a comparat în mod corect motivele deciziei în litigiu cu informațiile disponibile atunci când Comisia și‑a adoptat decizia.
60.      Amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, reflectată la articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul 2015/1589, în cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că există îndoieli privind calificarea măsurii de stat în discuție drept „ajutor” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE sau dacă ea este calificată drept ajutor, îndoieli privind compatibilitatea ei cu piața internă, această instituție are obligația de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, fără a dispune în această privință de o marjă de apreciere(44).
61.      Revine, așadar, instanței Uniunii, atunci când se pronunță cu privire la o cerere de anulare a unei decizii a Comisiei de a nu ridica obiecții, sarcina de a stabili dacă aprecierea informațiilor și a elementelor de care dispunea Comisia în cadrul fazei preliminare de examinare a măsurii naționale în cauză ar fi trebuit în mod obiectiv să dea naștere unor îndoieli privind calificarea acestei măsuri drept ajutor, având în vedere că astfel de îndoieli trebuie să determine deschiderea unei proceduri formale de investigare(45).
62.      În prezenta cauză, reclamantele în primă instanță au criticat opacitatea obiectivului taxei pe risc, așa cum a fost definit de autoritățile suedeze și acceptat de Comisie. Ele au susținut că acest obiectiv era (i) părtinitor, întrucât era prea restrâns și țintea o categorie de întreprinderi neomogenă, și anume „marile instituții de credit” definite prin volumul datoriilor lor, (ii) vag, prin faptul că se întemeia pe noțiuni neclare, precum cea de „costuri indirecte semnificative”,
și (iii) necoerent, întrucât proiectul de lege nu cuprindea niciun fel de norme referitoare la modul în care ar fi utilizate veniturile provenite din taxa pe risc.
63.      La punctele 39-43 din hotărârea atacată, în loc să abordeze aceste argumente în lumina obiectivului taxei pe risc, așa cum a fost examinat în decizia în litigiu, Tribunalul a reformulat respectivul obiectiv pe baza propriei interpretări a proiectului de lege, încercând să clarifice și să concilieze diversele prevederi cuprinse în acesta. Procedând astfel, Tribunalul nu a examinat, după cum avea obligația de a o face, aspectul dacă, în lumina argumentelor prezentate de reclamantele în primă instanță, Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli în privința acceptării obiectivului taxei pe risc, așa cum a fost descris de autoritățile suedeze.
64.      Recurenta susține, așadar, în mod întemeiat că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când o omis să examineze dacă definirea obiectivului taxei pe risc ridica dificultăți serioase, astfel încât să justifice inițierea procedurii formale de investigare.
65.      În plus, Tribunalul nu a analizat deloc argumentul referitor la „întinderea” părtinitoare a obiectivului taxei pe risc, astfel cum a fost acceptat de Comisie. Reclamantele în primă instanță au susținut în esență că toate instituțiile de credit sunt susceptibile să genereze costuri indirecte în cazul unei crize financiare și că ar trebui, prin urmare, ca acestea să fie de asemenea vizate
de o taxă al cărei obiectiv era de a
face față unor asemenea costuri. Faptul că un număr foarte mic de instituții de credit dintre toți actorii de pe piață au fost identificate în amonte și incluse în definirea obiectivului taxei pe risc era, așadar, de natură să denatureze întreaga analiză referitoare la selectivitate și ar fi trebuit să ridice îndoieli cu privire la corectitudinea respectivei definiții. Tribunalul a respins acest argument, reținând doar că identificarea „marilor instituții de credit” drept contribuabili era conformă cu obiectivul taxei pe risc, așa cum a fost redefinit în hotărârea atacată, omițând astfel să analizeze esența acestui argument.
66.      Or, chestiunea ridicată de recurentă era importantă.
67.      Taxele care au un obiectiv specific, precum cel în discuție în prezentul recurs, care există în afara sistemului general de impozitare, necesită o analiză țintită, în care a doua etapă a analizei în trei etape a criteriului selectivității amintit la punctul 23 de mai sus devine centrală. Selectivitatea trebuie examinată în funcție de criterii precise, care să asigure că impozitarea ad‑hoc poate fi recunoscută drept ajutor de stat, chiar și în lipsa unui sistem de referință general clar, împiedicând în același timp ca simple abateri de la un asemenea sistem să fie în mod automat considerate selective.
68.      În acest context, este esențială definirea corectă a obiectivului unei taxe autonome – în raport cu care se examinează sistemul de referință în cadrul primei etape a analizei criteriului selectivității
și se realizează analiza testului de comparabilitate în cadrul celei de a doua etape – și chiar crucială în cazul unor taxe asimetrice(46), precum taxa pe risc, atunci când diferențele în privința supunerii la plata taxei trebuie să fie justificate
pe baza obiectivului global al măsurii.
69.      În sfârșit, în opinia noastră, recurenta critică în mod justificat și caracterul opac și vag al obiectivului taxei pe risc, așa cum a fost definit de autoritățile suedeze și acceptat de Comisie. Referitor la acest aspect, facem trimitere la analiza efectuată cu privire la primul motiv de recurs, în care am subliniat lipsa de claritate a proiectului de lege și incoerențele din decizia în litigiu referitoare la stabilirea respectivului obiectiv.
70.      În lumina celor de mai sus, primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs trebuie, în opinia noastră, să fie de asemenea admis, indiferent de soarta primului motiv de recurs.
d)      Cu privire la al patrulea motiv de recurs
71.      Prin intermediul celui de al patrulea motiv, recurenta susține o denaturare a faptelor și a elementelor de probă, întemeindu‑se pe aceleași argumente precum cele formulate în susținerea primului motiv de recurs. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o denaturare trebuie să reiasă în mod evident din înscrisurile dosarului, fără a fi necesar să se procedeze la o nouă apreciere a faptelor și a probelor(47).
72.      Astfel cum am menționat la punctele 32-40 de mai sus, recurenta nu trebuia să demonstreze o denaturare a dreptului național relevant pentru a contesta definiția obiectivului taxei pe risc în hotărârea atacată. Cu toate acestea, prin reformularea obiectivului taxei pe risc și prin omisiunea de a recunoaște lipsa de claritate a proiectului de lege, așa cum s‑a explicat în analiza primului motiv de recurs, Tribunalul a săvârșit, în opinia noastră, o astfel de denaturare. De asemenea, Tribunalul a interpretat în mod eronat decizia în litigiu(48).
e)      Concluzie cu privire la primul motiv de recurs, la al patrulea motiv de recurs și la primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs
73.      Pentru motivele prezentate mai sus, considerăm că hotărârea atacată este viciată de erorile de drept invocate de recurentă în primul și al patrulea motiv de recurs, precum și în primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs. Dat fiind că stabilirea corectă a obiectivului unei măsuri fiscale este esențială pentru întreaga analiză a selectivității sale în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE, aceste erori trebuie, în opinia noastră, să conducă la anularea hotărârii.
74.      Vom face în continuare o analiză a celorlalte motive de recurs, în cazul în care Curtea nu va fi de acord cu propunerea noastră.
2.      Cu privire la al doilea motiv de recurs
75.      Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în aplicarea articolelor 107 și 108 TFUE, atunci când a constatat că reclamantele în primă instanță nu au demonstrat că Comisia ar fi trebuit să întâmpine dificultăți serioase în examinarea taxei pe risc, dificultăți care ar fi determinat‑o să inițieze o procedură formală de investigare.
76.      Al doilea motiv de recurs este împărțit în trei aspecte. Primul aspect privește stabilirea obiectivului taxei pe risc. Acest aspect a fost deja examinat. Al doilea și, respectiv, al treilea aspect privesc examinarea sistemului de referință al taxei pe risc și, respectiv, examinarea existenței unei derogări de la acest sistem.
77.      Înainte de a aborda acest al doilea și al treilea aspect, arătăm că, deși o parte dintre argumentele dezvoltate în susținerea celui de al doilea motiv de recurs se întemeiază pe premisa că Curtea de Justiție consideră că obiectivul taxei pe risc este definit în mod corect ca fiind impozitarea unui risc sistemic, nu acesta este cazul pentru toate argumentele. În fapt, astfel cum vom arăta, majoritatea acestor argumente critică în definitiv raționamentul Tribunalului, indiferent de modul în care este definit obiectivul taxei pe risc.
a)      Cu privire la al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs
78.      Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat, la punctele 44-99 din hotărârea atacată, că Comisia nu s‑a confruntat cu dificultăți serioase în examinarea sistemului de referință al taxei pe risc.
79.      În decizia în litigiu, Comisia a definit sistemul de referință în scopul analizării condiției selectivității ca fiind limitat la taxa pe risc, și anume la o taxă pe risc cu obiectiv specific, bazată pe următoarele elemente: (i) o bază de impozitare întemeiată pe pasivul instituțiilor de credit; (ii) o cotă de impozitare de 0,05 % pentru exercițiul fiscal care a început în 2022; (iii) persoanele impozabile, definite ca instituții de credit stabilite în Suedia sau care desfășoară activități economice prin intermediul unei sucursale din Suedia; (iv) existența unui prag și (v) un mecanism de consolidare pentru situațiile intra‑grup pentru calcularea pragului și a bazei de impozitare [a se vedea considerentul (38) al deciziei în litigiu].
80.      Recurenta invocă trei critici în susținerea celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs,
privind alegerea bazei de impozitare, persoanele obligate la plata taxei și, respectiv, pragul taxei.
1)      Baza de impozitare
81.      Recurenta susține că, în cazul în care obiectivul taxei pe risc ar fi impozitarea riscului sistemic, astfel cum a arătat Tribunalul, totalul datoriilor nu constituie un bun indicator, întrucât identificarea unui risc sistemic necesită o examinare complexă și nu se poate baza pe un singur parametru. Recurenta susține de asemenea că Tribunalul s‑a limitat să accepte examinarea efectuată de Comisie în această privință, fără să efectueze un control corespunzător.
82.      Arătăm că, în decizia în litigiu, Comisia a considerat că suma datoriilor ca parametru pentru definirea instituțiilor de credit care trebuie supuse plății taxei pe risc era un element inerent sistemului de referință, era coerent cu obiectivul său și nu revela un element vădit discriminatoriu în stabilirea taxei(49).
83.      Reclamantele în primă instanță au susținut că datoriile nu sunt asociate cu riscul, spre deosebire de active,
și că situația este aceeași pentru dimensiunea instituțiilor de credit. Ele au adăugat că costurile indirecte – sau riscul unor asemenea costuri – nu sunt direct proporționale cu datoriile unei instituții de credit, fapt care ar fi fost adus la cunoștința Comisiei. Prin urmare, Comisia nu a examinat în mod corespunzător dacă baza de impozitare aleasă de Regatul Suediei a introdus un parametru vădit discriminatoriu în sistemul de referință. Ele au susținut de asemenea că, contrar cerințelor jurisprudenței recente referitoare la măsurile fiscale și la selectivitate, măsura notificată fie impunea o sarcină fiscală importantă asupra întregii baze de impozitare a întreprinderilor, fie nu impunea absolut nicio sarcină fiscală(50).
84.      Tribunalul, întemeindu‑se pe Hotărârile din 16 martie 2021, Comisia/Polonia(51) și Comisia/Ungaria(52), a statuat că dreptul Uniunii nu se opune ca o impozitare neprogresivă să se bazeze pe suma cumulată a datoriilor instituțiilor de credit, iar
împrejurarea că ar exista indicatori mai pertinenți sau mai preciși decât suma cumulată a datoriilor instituțiilor de credit este irelevantă în materia ajutoarelor de stat, din moment ce dreptul Uniunii în această materie vizează numai eliminarea avantajelor selective de care ar putea beneficia anumite întreprinderi în detrimentul altora care s‑ar afla într‑o situație comparabilă (punctul 57 din hotărârea atacată). Tribunalul a adăugat că taxa nu urmărește să prevină sau să remedieze riscurile pe care le reprezintă instituțiile de credit, ceea ce implică, pentru acest motiv, că autoritățile suedeze nu erau obligate să adopte parametri concepuți în mod specific pentru a viza aceste riscuri (punctul 58 din hotărârea atacată). În sfârșit, Tribunalul a luat în considerare scenariul deținerii încrucișate a obligațiilor financiare pentru a ajunge la concluzia că, cu cât nivelul datoriilor este mai ridicat, cu atât este mai mare riscul pentru sistemul financiar, în măsura în care instituția de credit poate să nu fie capabilă să își onoreze datoriile. Pe baza acestui scenariu, Tribunalul a concluzionat că un criteriu întemeiat pe nivelul datoriei pentru a distinge între instituțiile de credit după cum impactul lor asupra sistemului financiar este mai mult sau mai puțin puternic, era coerent cu obiectivul urmărit.
85.      Argumentele formulate de recurentă împotriva punctelor 57, 58 și 59 din hotărârea atacată sunt, în opinia noastră, întemeiate pentru motivele prezentate mai jos.
86.      În primul rând, similitudinile dintre prezenta cauză și cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile Comisia/Polonia și Comisia/Ungaria sunt nesemnificative.
87.      Primo, respectivele hotărâri vizează în mod foarte specific taxe pe cifra de afaceri aplicate uniform, dar progresiv pe vânzări cu amănuntul. Taxa pe risc este foarte diferită. Obligația de plată a acestei taxei se declanșează atunci când pragul a fost atins și nu există niciun mecanism de variație pentru cota aplicată(53). Secundo, pentru taxele în discuție în Hotărârile Comisia/Polonia și Comisia/Ungaria nu existau scutiri, în timp ce taxa pe risc prevede astfel de scutiri(54). Tertio, cifra de afaceri și datoriile sunt doi indicatori care nu pot fi comparați: primul exprimă capacitatea de plată a persoanei impozabile, în timp ce al doilea este utilizat pentru calcularea nivelului său de îndatorare. Quarto, în cauzele care au condus la pronunțarea respectivelor hotărâri, nu a existat o problemă de interferență cu un cadru existent de reglementare al Uniunii.
88.      În aceste împrejurări, o simplă referire la Hotărârile Comisia/Polonia și Comisia/Ungaria, precum și la ampla marjă de apreciere de care beneficiază statele membre nu era suficientă pentru a justifica concluzia Tribunalului potrivit căreia Comisia nu a întâmpinat dificultăți serioase în examinarea parametrului ales de legiuitorul suedez și aprobat de Comisie ca bază de impozitare pentru taxa pe risc.
89.      Limitându‑se la a statua la punctul 57 din hotărârea atacată – parafrazând Hotărârile Comisia/Polonia și Comisia/Ungaria – că „[d]reptul Uniunii nu se opune ca o impozitare neprogresivă să se bazeze pe suma cumulată a datoriilor instituțiilor de credit”, Tribunalul a refuzat, după cum susține în mod întemeiat recurenta, să efectueze o examinare adecvată a existenței unor asemenea dificultăți serioase. O astfel de analiză l‑ar fi condus să examineze dacă, pe baza informațiilor disponibile în cadrul procedurii preliminare și în lumina caracteristicilor specifice ale taxei pe risc, Comisia putea concluziona, fără a avea îndoieli, că suma cumulată a datoriilor ca bază de impozitare era conformă cu obiectivul respectivei taxe, indiferent de modul în care acesta este definit, și că reprezenta o expresie legitimă a suveranității fiscale a Suediei.
90.      O analiză aprofundată era cu atât mai necesară în prezenta cauză. După cum am menționat deja, atunci când o măsură fiscală riscă să interfereze cu cadrele de reglementare juridică existente ale Uniunii –
cum este cazul taxei pe risc, indiferent de modul în care este definit obiectivul acesteia – implicațiile sale pentru buna lor funcționare trebuie examinate cu atenție. Deși nu este interzisă în sine o impozitare care vizează posibilitatea ca politicile preventive stabilite de dreptul Uniunii, precum cele prevăzute în cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar, să nu permită evitarea
unei crize financiare, exercitarea competenței fiscale a statelor membre în acest domeniu trebuie totuși să fie examinată în lumina contextului normativ
în care se înscrie.
91.      În al doilea rând, în ceea ce privește afirmația Tribunalului potrivit căreia taxa pe risc nu urmărea să prevină sau să remedieze riscul sistemic, este suficient să se arate că o taxă asimetrică precum taxa pe risc, care impune o sarcină fiscală doar unui număr mic de instituții de credit (de importanță sistemică/mari) pe baza nivelului datoriilor lor, poate încuraja instituțiile de credit debitoare să mențină acest nivel scăzut.
92.      În al treilea rând, în ceea ce privește punctul 59 din hotărârea atacată, arătăm că Tribunalul s‑a
limitat să reitereze cele menționate în secțiunea 5.1 din proiectul de lege, în care legiuitorul suedez a prezentat un scenariu tipic de interconectare financiară între instituții și impactul său negativ asupra stabilității financiare. Totuși, nu este clar cum, doar pe baza acestui scenariu, Tribunalul a ajuns la concluzia că nivelul datoriilor reprezenta un parametru adecvat pentru a „distinge între instituțiile de credit după cum impactul acestora asupra sistemului financiar este mai mult sau mai puțin puternic”. Baza de impozitare a taxei pe risc, astfel cum este prevăzută în proiectul de lege, nu ia în mod explicit în considerare nivelul de interconectare prin intermediul obligațiunilor. În plus, din proiectul de lege nu reiese, așa cum arată în mod întemeiat recurenta, că legiuitorul suedez s‑a întemeiat pe premisa că instituțiile de credit supuse obligației de plată a taxei pe risc dețineau încrucișat obligațiuni financiare într‑o măsură semnificativă. În sfârșit, Comisia însăși nu s‑a întemeiat pe interconectare pentru a examina baza de impozitare a taxei în decizia în litigiu.
93.      În lumina celor de mai sus, considerăm că prima critică din cadrul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs trebuie admisă.
2)      Persoanele supuse taxei pe risc
94.      A doua critică din cadrul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs este îndreptată împotriva punctelor 73-82 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a concluzionat că recurenta nu a demonstrat că, în cadrul aprecierii privind persoanele suspuse taxei pe risc, Comisia ar fi trebuit să întâmpine dificultăți serioase.
95.      Recurenta invocă patru argumente în susținerea criticii sale.
96.      În primul rând, recurenta contestă punctul 73 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a respins argumentul reclamantelor în primă instanță întemeiat pe lipsa unei corelații perfecte între lista instituțiilor de credit supuse plății taxei pe risc și lista instituțiilor de importanță sistemică identificate de Riksgäldskontoret (Biroul pentru Datoria Națională, Suedia). Recurenta subliniază că nouă instituții de credit sunt supuse taxei pe risc, dintre care două nu sunt considerate de importanță sistemică în sensul sistemului de referință, astfel cum a fost transpus în Suedia,
și că trei bănci care sunt considerate de importanță sistemică nu sunt supuse taxei pe risc. Potrivit recurentei, aceste neconcordanțe dintre cele două liste, de care Comisia avea cunoștință în cursul procedurii preliminare, arată în mod clar incoerența dintre persoanele supuse taxei pe risc și obiectivul taxei, așa cum a fost definit de Tribunal.
97.      Contrar celor susținute de Comisie, acest argument nu este pur factual, ci repune în discuție o calificare juridică a faptelor efectuată de Tribunal și este, prin urmare, admisibil.
98.      La punctele 73-75 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat în esență că cele două liste, cea a instituțiilor de importanță sistemică prevăzute în DRRB și, respectiv, cea a instituțiilor de credit supuse taxei pe risc, au fost întocmite pe baza unor criterii diferite. Tribunalul a subliniat de asemenea diferențele dintre obiectivele urmărite de taxa pe risc și cele urmărite de cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar. Mai precis, Tribunalul a subliniat că scopul DRRB era să minimizeze costurile directe importante, iar nu costurile indirecte, și că RCC remedia costurile directe evitând ca instituțiile de credit să intre în dificultate. În ceea ce privește DSGD, Tribunalul a afirmat că obiectivul său era de a evita ca deponenții să suporte pierderea depozitelor lor în cazul în care instituțiile de credit intră în dificultate. În sfârșit, Tribunalul a considerat că simulările de criză efectuate în 2021 de Autoritatea Bancară Europeană (ABE)(55), pe care se întemeiaseră reclamantele în primă instanță(56), priveau riscul intrării în dificultate a unei instituții de credit.
99.      Având în vedere că taxa pe risc se întemeiază pe un indicator financiar (datoria instituției de credit) și urmărește să remedieze, prin intermediul impozitării, riscurile asociate unor crize financiare – indiferent dacă este vorba despre riscurile pentru stabilitatea financiară sau riscul de suportare a unor costuri indirecte ca urmare a unor astfel de crize –, raționamentul Tribunalului nu este, în opinia noastră, suficient. Faptul că cele două liste – una a instituțiilor de credit supuse taxei respective
și alta a instituțiilor de importanță sistemică prevăzute în cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar – sunt întocmite pe baza unor criterii diferite este evident și nu poate justifica discrepanțele subliniate de reclamantele în primă instanță. Această concluzie este valabilă cu atât mai mult cu cât respectivele discrepanțe se referă la obligația de a contribui la un fond care urmărește în mod specific să gestioneze riscurile aferente intrării în dificultate a unei bănci(57).
100. În mod similar, aspectul subliniat de Tribunal la punctul 74 din hotărârea atacată, și anume că taxa pe risc nu vizează instituțiile de credit care prezintă un risc mai mare de intrare în dificultate, ci se aplică instituțiilor de credit a căror intrare în dificultate poate provoca costuri indirecte semnificative pentru societate, nu este determinant. Simplul fapt că obiectivul taxei pe risc și cel al DRRB nu coincid pe deplin – chiar dacă ele sunt, cel puțin, complementare – nu înseamnă că o eventuală interferență poate fi exclusă fără vreo altă investigație, într‑o situație în care există o suprapunere parțială și asimetrică între instituțiile de credit supuse obligației de plată a unor contribuții prevăzute în cele două instrumente.
101. În plus, referirile făcute de Tribunal la cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar par a fi parțiale. De exemplu, atunci când menționează
consecințele intrării în dificultate a unei bănci, DRRB și RCC nu se referă în mod specific la costuri directe sau indirecte. În ceea ce privește DSGD, aceasta prevede în mod expres în considerentul (3) „costurile economice totale generate de falimentul unei instituții de credit […]”. Nu este evident că obiectivul acestor instrumente juridice se limitează la „minimiza[rea] costurilor directe importante pentru societate”, astfel cum a afirmat Tribunalul la punctele 74 și 75 din hotărârea atacată, având în special în vedere definiția vagă a „costurilor indirecte” în proiectul de lege.
102. În aceste împrejurări, afirmația Regatului Suediei potrivit căreia proiectul de lege prevede în mod clar că propunerea de taxă pe risc nu urmărește să înlocuiască actualul cadru de reglementare al Uniunii nu are importanță. Cadrele relevante de reglementare ale Uniunii privind rezoluția instituțiilor bancare și cerințele prudențiale făceau parte din sistemul național de referință pe care Tribunalul ar fi trebuit să îl ia în considerare pentru a analiza aprecierea Comisiei
referitoare la coerența alegerii făcute de legiuitorul suedez în ceea ce privește persoanele supuse taxei pe risc.
103. Prin urmare, prima
critică formulată de recurentă este, în opinia noastră, întemeiată.
104. În al doilea rând, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 79 din hotărârea atacată atunci când a respins argumentul reclamantelor în primă instanță, potrivit căruia una dintre instituțiile de credit supuse taxei împrumută exclusiv comunele suedeze și, astfel, nu ar fi la originea niciunui cost indirect. Tribunalul a arătat că, potrivit jurisprudenței, în cazul unei scheme de ajutor, Comisia se poate limita la studierea caracteristicilor generale ale schemei în cauză, fără a fi obligată să examineze fiecare caz concret de aplicare a acestei scheme.
105. Un astfel de argument se referă în esență la intensitatea analizei efectuate de Comisie. Este cert că, potrivit jurisprudenței Curții(58), Comisia nu trebuie să efectueze o analiză a ajutorului acordat în fiecare caz individual în temeiul unei scheme de ajutor. Totuși, s‑ar putea ridica întrebarea dacă această jurisprudență, care privea scheme fiscale aplicabile în cazul unor sute sau mii de contribuabili, este relevantă în prezenta cauză. Taxa pe risc se aplică pentru nouă instituții de credit. Se pare că Comisia avea cunoștință de numărul foarte limitat de persoane impozabile în cursul procedurii preliminare de investigare (sau, în orice caz, ar fi trebuit să aibă cunoștință), din care majoritatea intră de asemenea sub incidența cadrului de reglementare al Uniunii în domeniul bancar. Observăm însă că recurenta nu pare să conteste concluzia Tribunalului de la sfârșitul punctului 79 din hotărârea atacată, conform căreia reclamantele în primă instanță nu au contestat argumentele Comisiei și ale Regatului Suediei potrivit cărora instituția de credit menționată nu era complet scutită de orice risc de intrare în dificultate. Al doilea argument formulat de recurentă ar putea fi, așadar,
inoperant.
106. În al treilea rând, recurenta contestă punctul 80 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a respins argumentul formulat de reclamantele în primă instanță, potrivit căruia, din moment ce toate instituțiile de credit sunt la originea unor costuri indirecte, nu era necesar să se facă o distincție între instituțiile de credit în scopul
aplicării taxei.
107. Și în această privință, raționamentul Tribunalului pare nesatisfăcător(59). Taxa pe risc a fost introdusă pentru a consolida finanțele publice prin creșterea veniturilor fiscale cu scopul de a face față costurilor indirecte pe care viitoarele crize financiare le‑ar putea provoca. În principiu, sunt vizate toate instituțiile de credit susceptibile să genereze astfel de costuri. Scutirea unora dintre acestea de la impozitare pare contradictorie și reflectă intenția legiuitorului suedez de a plasa toate costurile indirecte care ar putea fi generate de viitoarele crize financiare în sarcina câtorva instituții selecționate. O astfel de diferențiere între instituțiile de credit – subliniată de reclamantele în primă instanță și neluată în considerare de Tribunal, prin referirea în mod alternativ la lipsa riscului sistemic prezentat de instituțiile de credit neimpozabile sau la capacitatea instituțiilor impozitate de a genera costuri indirecte semnificative – ridică serioase semne de întrebare în legătură cu selectivitatea taxei pe risc și ar fi trebuit, în opinia noastră, să fie foarte atent examinată.
108. La punctul 80 din hotărârea atacată, Tribunalul, făcând referire la Hotărârea din 26 aprilie 2018, ANGED(60), a adăugat că „nu se poate contesta că impactul asupra sistemului financiar al instituțiilor de credit depinde în mare măsură de dimensiunea acestora și de nivelul datoriilor lor”. În această privință, observăm înainte de toate că Tribunalul a făcut referire la „dimensiunea” instituțiilor de credit și la „nivelul datoriilor lor” ca la două criterii distincte pe care s‑a întemeiat legiuitorul suedez. Totuși, „dimensiunea” „marilor instituții de credit” supuse taxei este determinată doar de nivelul datoriilor lor. Acest nivel este, așadar,
singurul indicator luat în considerare. În ceea ce privește referirea făcută de Tribunal la Hotărârea ANGED I, trebuie să recunoaștem că suntem de părere că analogia dintre impactul asupra mediului al centrelor comerciale și riscul prezentat de nivelul datoriilor instituțiilor de credit pentru sistemul financiar și pentru economie în general este mai degrabă forțată. Acestea fiind spuse, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea ANGED I, Curtea a constatat că există
o legătură directă între dimensiunea suprafeței de vânzare și efectele asupra mediului(61). În prezenta cauză, o astfel de legătură directă între nivelul datoriilor instituțiilor de credit supuse taxei pe risc și capacitatea lor de a provoca costuri indirecte pentru societate nu este clar stabilită, în special atunci când riscul de intrare în dificultate a acestor instituții nu este luat în considerare.
109. Pentru motivele de mai sus, tindem să considerăm că a treia critică formulată de recurentă este întemeiată.
110. În sfârșit, recurenta contestă punctul 81 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a constatat că reclamantele în primă instanță nu au repus în discuție „capacitatea exclusivă a marilor instituții de credit de a provoca în mod individual prin intrarea lor în dificultate un risc sistemic, de a avea un impact foarte negativ asupra sistemului financiar și a economiei în general și de a provoca costuri indirecte semnificative pentru societate”. Recurenta susține în esență că, din raționamentul Tribunalului rezultă că legiuitorul suedez poate impune o taxă pe riscul sistemic prin care instituțiile de credit de importanță sistemică sunt tratate diferit.
111. Pentru aceleași motive analizate deja mai sus, considerăm că a patra critică a recurentei trebuie admisă, indiferent de modul în care este definit obiectivul taxei pe risc.
112. În lumina celor prezentate mai sus, a doua critică formulată din cadrul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs este fondată.
3)      Pragul
113. Prin intermediul celei de a treia critici din cadrul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a examinat, la punctele 89-98 din hotărârea atacată, pragul de impozitare pentru taxa pe risc și a concluzionat, la punctul 99, în lumina obiectivului stabilit al taxei pe risc, că reclamantele în primă instanță nu demonstraseră că Comisia ar fi trebuit să întâmpine dificultăți serioase în aprecierea acestui prag.
114. La punctele 89-91 din hotărârea atacată, Tribunalul, întemeindu‑se pe hotărârile sale(62) confirmate de Curte în Hotărârile Comisia/Polonia și Comisia/Ungaria, a statuat că Regatul Suediei nu putea fi împiedicat, pe de o parte, să instituie o taxă însoțită de un prag de impozitare și, pe de altă parte, să stabilească un dispozitiv de ajustare care poate ajunge până la o scutire a instituțiilor de credit care se află sub pragul menționat, cu condiția ca aceste elemente să nu contravină obiectivului taxei. Întemeindu‑se pe punctul 43 din Hotărârea din 26 aprilie 2018, ANGED(63), Tribunalul a subliniat de asemenea că stabilirea nivelului pragului de impozitare și a modalităților de calcul al bazei de impozitare ține de marja de apreciere a legiuitorului național și se întemeiază în plus pe aprecieri tehnice și complexe pentru care instanța Uniunii nu poate aplica doar un control jurisdicțional limitat. Pe baza acestor principii, Tribunalul a examinat dacă pragul fixat de legiuitorul suedez contravenea obiectivului taxei pe risc sau era vădit discriminatoriu și a ajuns la concluzia că nu acesta era cazul.
115. În opinia noastră, recurenta contestă în mod justificat relevanța jurisprudenței pe care s‑a întemeiat Tribunalul, precum și corectitudinea concluziei la care acesta a ajuns.
116. Am menționat deja la punctul 87 din prezentele concluzii că măsurile fiscale în discuție în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile Comisia/Polonia și Comisia/Ungaria erau considerabil diferite față de taxa pe risc. Ceea ce era în discuție în cauzele în care s‑au pronunțat
aceste hotărâri era caracterul progresiv al măsurilor fiscale în cauză și, mai precis, diferența cotei medii de impozitare rezultate din aplicarea progresivă a cotelor. Taxa pe risc nu prevede niciun „dispozitiv de ajustare” atunci când este depășit pragul și este activată obligația de plată a taxei.
117. Măsurile fiscale în discuție în Hotărârile Comisia/Polonia și Comisia/Ungaria prevedeau o scutire pentru partea din cifra de afaceri sub un anumit cuantum(64). Totuși, toate întreprinderile în cauză au beneficiat de această scutire pentru partea din cifra lor de afaceri care nu depășea plafonul corespunzător tranșei
scutite. Prin urmare, Comisia nu a ridicat obiecții față de acest element al măsurilor fiscale în cauză(65). În aceeași ordine de idei, în Hotărârile ANGED I și ANGED II, mecanismul de impozitare prevedea scutiri generale, în temeiul cărora nicio întreprindere nu plătea impozitul sub un anumit prag(66).
118. Dimpotrivă, în cazul taxei pe risc, nu există o astfel de scutire generală. Cota de impozitare este aplicabilă sumei tuturor datoriilor instituțiilor de credit supuse taxei, iar nu doar datoriilor care depășesc pragul care declanșează aplicarea taxei. Cu alte cuvinte, obligația de plată a taxei pe risc se extinde și sub linia de demarcație dintre instituțiile „mari” sau „de importanță sistemică” care sunt supuse taxei și instituțiile de credit a căror dimensiune, în termeni de nivel al datoriilor, justifică excluderea lor de taxă.
119. Acest aspect ar fi trebuit să ridice îngrijorări serioase în legătură cu caracterul selectiv al pragului și cu metodele utilizate pentru calculul bazei impozabile, precum și în legătură cu coerența efectivă a acestora cu obiectivul taxei pe risc, indiferent cum este definit.
120. Din motive de exhaustivitate, este necesar să amintim că, în Hotărârea Prezydent Miasta Mielca(67), Curtea a clarificat că o scutire generală și abstractă care însoțește un impozit direct nu poate, ca regulă generală, să confere un avantaj selectiv în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, în măsura în care se prezumă că această scutire este inerentă regimului fiscal „normal”. Totuși, „prin derogare” de la această regulă, „nu se poate considera că o scutire generală și abstractă care însoțește un impozit direct intră sub incidența regimului fiscal «normal» atunci când condițiile stabilite de reglementarea relevantă pentru a beneficia de această scutire se raportează, în drept sau în fapt, la una sau la mai multe caracteristici specifice doar ale categoriei de întreprinderi susceptibile să beneficieze de aceasta, caracteristicile respective fiind indisociabil legate de natura respectivelor întreprinderi sau de cea a activităților lor”(68). Faptul că doar o astfel de categorie coerentă de întreprinderi este susceptibilă să beneficieze de o scutire fiscală este de natură să demonstreze posibilul caracter discriminatoriu și anticoncurențial al acestei scutiri, deși cadrul de referință în sine nu a fost configurat conform unor parametri vădit discriminatorii.
121. Indiferent dacă clarificările furnizate în Hotărârea Prezydent Miasta Mielca se aplică sau nu în cazul impozitelor asimetrice precum taxa pe risc, în prezenta cauză, instituțiile de credit care nu sunt supuse taxei pe risc fac parte dintr‑o categorie coerentă de întreprinderi identificată pe baza unor caracteristici specifice inerente naturii activității lor (instituții de credit al căror nivel al datoriilor
este sub pragul aplicabil) și intră sub incidența derogării de la regula stabilită prin hotărârea amintită.
122. Pentru motivele prezentate mai sus, considerăm că și a treia critică din cadrul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs trebuie să fie admisă.
4)      Concluzii cu privire la al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs
123. În lumina considerațiilor de mai sus, credem că al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs este fondat.
b)      Cu privire la al treilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs
124. Recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 116-127 din hotărârea atacată atunci când nu a concluzionat că Comisia ar fi trebuit să întâmpine dificultăți serioase în aprecierea existenței unei derogări de la sistemul de referință.
125. La aceste puncte, Tribunalul a considerat că reclamantele nu dovediseră existența unei serii de indicii concordante susceptibile să demonstreze că instituțiile de credit ale căror datorii depășeau pragul se aflau, în raport cu obiectivul taxei, astfel cum este descris la punctul 41 din hotărârea atacată, într‑o situație de fapt și de drept comparabilă cu cea a instituțiilor de credit ale căror datorii nu depășeau acest prag.
126. În susținerea acestei concluzii, Tribunalul s‑a întemeiat aproape exclusiv pe motivele pe baza cărora respinsese anterior argumentele formulate de reclamantele în primă instanță privind sistemul de referință. Pentru acest motiv, în cadrul celui de al treilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs, recurenta reiterează criticile pe care le‑a formulat pentru a contesta respectivele motive.
127. În aceste împrejurări, vom face, la rândul nostru,
trimitere la motivele prezentate la punctele 78-122 de mai sus pentru a ne susține concluzia potrivit căreia Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a considerat că diferitele aspecte ale sistemului de referință al taxei pe risc nu au ridicat îndoieli privind caracterul lor discriminatoriu și, prin urmare, selectiv. După cum am menționat deja, obiectivul general urmărit de legiuitorul suedez – și anume, consolidarea finanțelor publice pentru a face față costurilor suportate de societate în eventualitatea unor viitoare crize financiare – nu pare să justifice, fără a ridica îndoieli, impunerea unei sarcini fiscale asimetrice instituțiilor de credit care, deși în grade diferite, pot contribui, toate, la respectivele costuri.
128. Acestea fiind spuse, este necesar să se arate că raționamentul Tribunalului, în special de la punctul 119 din hotărârea atacată, prin care a respins argumentele reclamantelor în primă instanță referindu‑se la propriile constatări potrivit cărora sistemul de referință al taxei pe risc nu fusese conceput într‑un mod vădit discriminatoriu, suscită îngrijorări, întrucât poate afecta aplicarea corectă a celei de a doua etape a criteriului selectivității.
129. După cum am menționat deja, a doua etapă, în care se examinează caracterul derogatoriu al măsurii fiscale și selectivitatea acesteia prima facie, este esențială în cazul unei impozitări ad‑hoc. În hotărârea atacată, se pare că o astfel de apreciere a fost încorporată în mare măsură în evaluarea caracterului inerent selectiv al sistemului de referință, în cadrul primei etape. Totuși, în primul rând, această din urmă evaluare se bazează pe criteriul diferit din punct de vedere cantitativ al „discriminării vădite”. În al doilea rând, Curtea a precizat că, chiar și în cazurile în care unicul scop al unei taxe este de a genera venituri fiscale pentru atingerea unui obiectiv specific, a doua etapă a analizei criteriului selectivității trebuie efectuată în întregime(69).
130. În lumina celor de mai sus, al treilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs trebuie să fie admis.
c)      Concluzie cu privire la al doilea motiv de recurs
131. În opinia noastră, din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că al doilea motiv de recurs trebuie să fie admis.
3.      Cu privire la al treilea motiv de recurs
132. Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, îndreptat împotriva punctelor 40-43, 80-83, 93, 94 și 121 din hotărârea atacată, recurenta susține că Tribunalul a omis să analizeze argumentele prezentate în primă instanță și, prin urmare, și‑a încălcat obligația de motivare.
133. Arătăm că, în cadrul recursului, controlul Curții are ca obiect printre altele să verifice dacă Tribunalul a răspuns corespunzător cerințelor legale la toate argumentele invocate de recurent. Un motiv întemeiat pe lipsa răspunsului Tribunalului la argumente invocate în primă instanță este echivalent în esență cu invocarea unei încălcări a obligației de motivare(70).
134. Recurenta susține, în primul rând că, la punctele 42, 43, 81, 93 și 121 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat în mod eronat că reclamantele în primă instanță nu demonstraseră că intrarea în dificultate a instituțiilor de credit ale căror datorii totale erau inferioare pragului prezenta un risc sistemic. Recurenta susține în plus că Tribunalul nu a luat în considerare faptul că reclamantele în primă instanță dăduseră în mod concret exemplul unicei bănci din Suedia care a fost salvată în timpul crizei financiare din anul 2008, care avusese datorii cu mult inferioare pragului. Ele se referiseră deja la faptul că trei bănci ale căror datorii erau inferioare pragului sunt considerate de importanță sistemică în conformitate cu cadrul de reglementare al Uniunii în domeniul bancar.
135. În această privință, arătăm că, potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de motivare nu impune Tribunalului să facă o expunere care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate argumentele prezentate de părțile în litigiu.
Motivarea Tribunalului poate fi, așadar, implicită, cu condiția să permită persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care Tribunalul nu a admis argumentele acestora, iar Curții să dispună de elemente suficiente pentru a‑și exercita controlul(71). Simplul fapt că Tribunalul nu a respins în mod explicit argumentele reclamantelor în primă instanță menționate la punctul 134 de mai sus nu înseamnă că acesta nu a luat în considerare respectivele argumente în analiza sa. Prin faptul că a statuat că reclamantele în primă instanță nu demonstraseră că intrarea în dificultate a instituțiilor de credit ale căror datorii totale erau inferioare pragului prezenta un risc sistemic, Tribunalul a clarificat, în exercitarea competenței sale exclusive de a constata și de a aprecia situația de fapt relevantă, precum și de a examina probele, că respectivele probe prezentate de reclamantele în primă instanță nu erau suficiente pentru o astfel de demonstrație. Acest argument trebuie,
prin urmare, să fie respins.
136. În al doilea rând, recurenta susține că, la punctul 83 din hotărârea atacată, Tribunalul nu a interpretat corect argumentul formulat de reclamantele în primă instanță, și anume că marile instituții de credit ar plăti pentru toate costurile indirecte în cazul unei încetiniri a activității economice. Întrucât nu a abordat acest argument, Tribunalul nu a analizat argumentul esențial, potrivit căruia toate băncile ar genera costuri indirecte, însă doar unele dintre ele ar plăti pentru ele.
137. Tindem să fim de acord cu recurenta în privința faptului că acest argument avea un rol central în raționamentul reclamantelor în primă instanță și că nu a fost analizat în mod corespunzător de Tribunal.
138. În ultimul rând, prin stabilirea în mod incorect a obiectivului taxei pe risc, Tribunalul nu a abordat în mod corespunzător mai multe argumente formulate de reclamantele în primă instanță și, prin urmare, și‑a încălcat obligația de motivare. Cel mai important, referitor la persoanele supuse taxei și la prag, Tribunalul nu a analizat în mod corect, la punctele 80, 81, 93, 94 și 121, argumentele potrivit cărora toate instituțiile de credit riscă să genereze costuri indirecte pentru societate și, prin urmare, nu este necesar să se facă o distincție între instituțiile de credit de mari dimensiuni și cele de mici dimensiuni.
139. Și în această privință, considerăm că argumentul recurentei este justificat. Erorile săvârșite de Tribunal în stabilirea obiectivului taxei pe risc i‑au influențat întregul raționament, inclusiv modul în care a analizat relevanța și temeinicia argumentelor formulate de reclamantele în primă instanță și motivele respingerii lor.
140. Având în vedere cele de mai sus, al treilea motiv de recurs este fondat în parte.
4.      Concluzie cu privire la recurs
141. Pentru motivele expuse mai sus, concluzionăm că recursul trebuie admis în totalitate, iar hotărârea atacată trebuie anulată.
C.      Cu privire la acțiunea în fața Tribunalului
142. Conform articolului 61 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care a anulat decizia Tribunalului, Curtea poate să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată.
143. În această privință, considerăm că, în cazul în care Curtea constată că hotărârea atacată trebuie anulată, ea dispune de toate elementele necesare pentru a se pronunța cu privire la unicul motiv invocat în primă instanță, întemeiat pe faptul că, în analiza selectivității taxei pe risc, Comisia ar fi trebuit să întâmpine dificultăți serioase.
144. În opinia noastră, din considerentele expuse în analiza recursului reiese că acest motiv trebuie admis, iar decizia în litigiu trebuie anulată.
D.      Cu privire la cheltuielile de judecată
145. În conformitate cu articolul 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
146. Propunem Curții să oblige Comisia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet în cadrul prezentului recurs, precum și să oblige Regatul Suediei la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, conform articolului 138 alineatul (1) și articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, care se aplică procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acest regulament.
IV.    Concluzie
147. Având în vedere considerentele de mai sus, propunem Curții:
–        anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 17 aprilie 2024, Svenska Bankföreningen și Länsförsäkringar Bank/Comisia (T‑112/22, EU:T:2024:250);
–        anularea Deciziei COM(2021) 8637 final a Comisiei Europene din 24 noiembrie 2021 privind măsura de stat SA.56348 (2021/N) – Suedia: taxa suedeză asupra instituțiilor de credit;
–        obligarea Comisiei la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet în cadrul prezentului recurs, precum și obligarea Regatului Suediei la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.
1      Limba originală: engleza.
2      Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza ANGED (C‑233/16, EU:C:2017:852, punctul 76).
3      Hotărârea din 2 iulie 1974, Italia/Comisia (173/73, EU:C:1974:71, punctul 13 din versiunea în limba engleză).
4      T‑112/22, EU:T:2024:250.
5      Lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut (propunere prezentată Consiliului legislativ
privind o taxă pe risc datorată de instituțiile de credit, denumită în continuare „propunerea legislativă”), menționată în hotărârea atacată drept proiectul de lege.
6      Instituțiile de credit străine sunt impozitate atunci când, la începutul exercițiului fiscal, au datorii ce pot fi atribuite activităților comerciale desfășurate prin intermediul unei sucursale suedeze, a căror sumă depășește valoarea pragului prevăzut de proiectul de lege.
7      Regulamentul Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
8      Hotărârea din 10 septembrie 2024, Comisia/Irlanda ș.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punctul 73),
și Hotărârea din 29 aprilie 2025, Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, EU:C:2025:285, punctul 41, denumită în continuare „Hotărârea Prezydent Miasta Mielca”).
9      Hotărârea din 22 septembrie 2020, Austria/Comisia (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punctul 44 și jurisprudența citată).
10      Lista nu este exhaustivă, întrucât cuprinde doar legislația Uniunii relevantă în prezenta cauză.
11      Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului (JO 2014, L 173, p. 190), astfel cum a fost modificată recent prin Directiva (UE) 2024/1174 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 aprilie 2024 (JO L, 2024/1174).
12      Regulamentul (UE) nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și societățile de investiții și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1), astfel cum a fost modificat recent prin Regulamentul (UE) nr. 2025/1215 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 iunie 2025 (JO
L, 2025/1215).
13      Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
14      Directiva 2014/49/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014 privind schemele de garantare a depozitelor (JO 2014, L 173, p. 149).
15      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2014 de stabilire a unor norme uniforme și a unei proceduri uniforme de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții în cadrul unui mecanism unic de rezoluție și al unui fond unic de rezoluție și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1) (denumit în continuare „RMUR”). RMUR se aplică și băncilor stabilite în statele membre a căror monedă nu este euro, care au stabilit legături de strânsă cooperare [a se vedea considerentul (15) al RMUR]. Regatul Suediei nu participă la MUR.
16      Astfel cum se prevede în considerentul (5) al RCC.
17      A se vedea în special considerentele (32) și (72) ale RCC.
18      A se vedea considerentul (3) al DSGD.
19      A se vedea considerentul (5) al DRRB.
20      A se vedea prin analogie Hotărârea din 16 aprilie 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, punctul 33).
21      A se vedea printre altele Hotărârea din 8 septembrie 2011, Paint Graphos ș.a. (C‑78/08-C‑80/08, EU:C:2011:550, punctul 49 și jurisprudența citată).
22      A se vedea printre altele Hotărârea din 10 septembrie 2024, Comisia/Irlanda ș.a. (C 465/20
P, EU:C:2024:724, punctul 76).
23      Hotărârea din 5 decembrie 2023, Luxemburg ș.a./Comisia (C‑451/21 P
și C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punctul 108).
24      Hotărârea din 6 octombrie 2021, World Duty Free Group și Spania/Comisia (C‑51/19 P
și C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punctul 63).
25      Punctul 49 din Hotărârea Prezydent Miasta Mielca.
26      A se vedea Hotărârea din 16 martie 2021, Comisia/Polonia (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punctele 38 și 39),
și Hotărârea din 16 martie 2021, Comisia/Ungaria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punctele 44 și 45).
27      A se vedea Hotărârea Prezydent Miasta Mielca, punctul 53, care face referire la Hotărârea din 15 noiembrie 2011, Comisia și Spania/Government of Gibraltar și Regatul Unit (C‑106/09 P
și C‑107/09 P, EU:C:2011:732).
28      A se vedea Hotărârea din 5 iulie 2011, Edwin/OAPI (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, punctul 46).
29      A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 noiembrie 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Comisia (C‑885/19 P
și C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punctul 82 și jurisprudența citată).
30      A se vedea Hotărârea din 5 decembrie 2023, denumită în continuare „Hotărârea Luxemburg ș.a./Comisia” (C‑451/21 P
și C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punctul 77).
31      C‑451/21 P
și C‑454/21 P, EU:C:2023:948.
32      Potrivit articolului 256 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE, recursul la Curtea de Justiție împotriva deciziilor pronunțate de Tribunal trebuie formulat „în condițiile și limitele prevăzute de statut”. Articolul 58 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene prevede că recursul poate fi întemeiat pe încălcarea dreptului Uniunii de către Tribunal; a se vedea punctul 76 din Hotărârea Luxemburg ș.a./Comisia.
33      A se vedea punctul 58 din hotărârea atacată.
34      A se vedea considerentele (49) și (50) ale deciziei în litigiu.
35      A se vedea considerentul (51) al deciziei în litigiu.
36      A se vedea, de exemplu, considerentul (68) al deciziei în litigiu, în care Comisia a considerat
că alte instituții financiare decât instituțiile de credit au o capacitate mai restrânsă de a genera riscuri sistemice și, în definitiv, costuri indirecte semnificative și nu se află, așadar, într‑o situație de fapt și de drept similară cu cea a instituțiilor de credit, în lumina obiectivului taxei pe risc.
37      Este vorba despre propunerea legislativă prezentată Tribunalului de recurentă.
38      Inițial, ideea era de a reduce avantajul fiscal de care se putea presupune că beneficiază sectorul financiar ca urmare a scutirii de la taxa pe valoarea adăugată
a prestării de servicii financiare.
39      În ceea ce privește instituțiile de credit de importanță sistemică, proiectul de lege explică în continuare că „este dificil să se determine cu exactitate unde trebuie să se facă distincția dacă o instituție este sau nu de importanță sistemică. Factorii care joacă un rol în această privință sunt dimensiunea instituției, importanța sa pentru economia națională, complexitatea sa și interconexiunea sa cu alte instituții. Întrucât actorii din sistemul financiar dețin încrucișat obligațiuni financiare, o problemă care apare într‑o parte a sistemului se poate propaga rapid către celelalte părți ale sale și amenință, prin urmare, stabilitatea financiară”.
40      Conform proiectului de lege, aceste costuri indirecte pot lua de exemplu forma unor cheltuieli mai mari pentru asigurările de șomaj și pentru alte sisteme de securitate socială sau a unor venituri financiare mai mici din cauza unei performanțe economice mai slabe.
41      Sintagma „de importanță sistemică” utilizată pentru a indica instituțiile de credit supuse taxei pe risc propuse a fost utilizată de unii dintre acționarii consultați, ale căror opinii sunt prezentate în proiectul de lege.
42      De exemplu, în temeiul DCC, „instituția de importanță sistemică” este definită ca „o instituție‑mamă din UE, o societate financiară holding‑mamă din UE, o societate financiară holding mixtă‑mamă din UE sau o instituție al cărei faliment sau a cărei funcționare defectuoasă ar putea declanșa un risc sistemic” [a se vedea articolul 3 alineatul (1) punctul 30 din această directivă]. Aceeași directivă definește „riscul sistemic” ca „un risc de perturbare a sistemului financiar care poate avea consecințe negative foarte grave pentru sistemul financiar și pentru economia reală [a se vedea articolul 3 alineatul (1) punctul 10 din această directivă].
43      Pentru a justifica referirea la „riscul sistemic” în hotărârea atacată, Comisia susține că marile instituții de credit prezintă un „anumit risc sistemic”, că „dimensiunea unei instituții de credit și importanța sa sistemică în ansamblu sunt interconectate”, că „o instituție de credit care deține multe pasive aferente investițiilor de portofoliu este de obicei și de importanță sistemică” și că, atunci când o instituție de credit este calificată drept mare din cauza datoriilor sale totale, „aspectul privind «importanța sistemică» și cel privind «riscul sistemic» nu sunt niciodată îndepărtate”. Cu toate acestea, Comisia precizează că „marile” instituții de credit nu sunt în mod necesar „de importanță sistemică” în temeiul cadrelor de reglementare privind rezoluția instituțiilor bancare și supravegherea prudențială. La rândul său, Suedia afirmă, într‑un mod aproape apodictic, că, indiferent de termenii utilizați de Tribunal, obiectivul stabilit de această instanță nu diferă de cel identificat de Comisie.
44      A se vedea în acest sens printre altele Hotărârea din 22 decembrie 2008, British Aggregates/Comisia (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punctul 113 și jurisprudența citată).
45      Hotărârea din 5 septembrie 2024, Slovenia/Comisia (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punctele 50 și 51),
și Hotărârea din 6 octombrie 2021, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (C‑174/19 P
și C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punctul 67 și jurisprudența citată).
46      În cazul unei obligații fiscale asimetrice, ajutorul poate rezulta din faptul că concurenți ai operatorilor economici obligați la plata taxei nu sunt supuși respectivei taxe; a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2006, Laboratoires Boiron (C‑526/04, EU:C:2006:528, punctul 34).
47      Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci (C‑622/16 P-C‑624/16
P, EU:C:2018:873, punctul 86 și jurisprudența citată).
48      Motivele prin care se urmărește să se repună în discuție interpretarea dată de Tribunal deciziei în litigiu adoptate de Comisie constituie aspecte care ridică chestiuni de drept care pot fi supuse controlului Curții în cadrul unui recurs; a se vedea Hotărârea din 10 septembrie 2024, Comisia/Irlanda ș.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punctele 111 și 112).
49      A se vedea considerentul (50) al deciziei în litigiu. Comisia s‑a întemeiat pe Hotărârea din 16 martie 2021, Comisia/Ungaria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punctul 48).
50      A se vedea punctul 54 din hotărârea atacată.
51      C‑562/19 P, EU:C:2021:201, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Polonia”, punctul 41.
52      C‑596/19 P, EU:C:2021:202, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Ungaria”, punctul 47.
53      Regatul Suediei explică în memoriul în răspunsul că a decis aplicarea unei metode forfetare pentru a evita necesitatea ca Skatteverket (Agenția Fiscală, Suedia) să evalueze riscul prezentat de fiecare instituție de credit la un moment dat.
54      Doar instituțiile de credit ale căror datorii totale depășesc pragul sunt obligate să plătească taxa, în timp ce instituțiile ale căror datorii totale rămân sub același prag sunt scutite. A se vedea de asemenea punctele 116 și 117 din prezentele concluzii.
55      Regulamentul (UE) nr. 1093/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității europene de supraveghere (Autoritatea bancară europeană), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/78/CE a Comisiei (JO 2010, L 331, p. 12), astfel cum a fost recent modificat prin Regulamentul (UE) 2025/2088 al Parlamentului European și al Consiliului din 8 octombrie 2025 (JO 2025, L 2088, p. 1). Acest regulament abilitează ABE să monitorizeze și să evalueze evoluțiile pieței în domeniul său de competență, inclusiv exercițiile de simulare a crizelor, precum și să elaboreze criterii de identificare și de măsurare a riscului sistemic și un sistem corespunzător de simulare de criză [a se vedea considerentul (43) și articolele 23 și 32 din acest regulament].
56      Reclamantele în primă instanță au susținut că cele cinci bănci suedeze care au făcut obiectul acestor teste ar fi obținut rezultate excelente.
57      Ne referim la fondul de rezoluție, astfel cum este prevăzut în DRRB.
58      Hotărârea din 4 martie 2021, Comisia/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punctul 65).
59      După ce a reamintit obiectivul taxei pe risc, astfel cum este definit la punctul 41 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat că, chiar dacă toate instituțiile de credit pot fi la originea anumitor costuri indirecte, cu alte cuvinte pot contribui la generarea acestor costuri, nu rezultă că, în cazul intrării în dificultate, toate instituțiile de credit sunt susceptibile să provoace aceleași consecințe pentru sistemul financiar și pentru economie în general.
60      C‑233/16, denumită în continuare „Hotărârea ANGED I”, EU:C:2018:280, punctul 53.
61      Potrivit Curții, „cu cât suprafața lor de vânzare este mai mare, cu atât este mai mare afluența publicului, ceea ce se exprimă prin daune mai mari aduse mediului”; a se vedea punctul 53 din Hotărârea ANGED I.
62      Hotărârea din 16 mai 2019, Polonia/Comisia (T‑836/16 și T‑624/17, EU:T:2019:338, punctul 89),
și Hotărârea din 27 iunie 2019, Ungaria/Comisia (T‑20/17, EU:T:2019:448, punctul 101).
63      C‑236/16 și C‑237/16, EU:C:2018:291 (denumită în continuare „Hotărârea ANGED II”). Această hotărâre privește un impozit regional spaniol pe marile centre comerciale, similar cu cel în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea ANGED I.
64      Acestea sunt „scutirile” la care a făcut referire Tribunalul în Hotărârile Polonia/Comisia și Ungaria/Comisia, astfel cum s‑a menționat la nota de subsol 62, pe care s‑a întemeiat Tribunalul la punctul 89 din hotărârea atacată.
65      A se vedea Hotărârea din 16 martie 2021, Comisia/Polonia (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punctul 35),
și Hotărârea din 16 martie 2021, Comisia/Ungaria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punctul 41).
66      Primii
2 000 m2 sau 2 500 m2 nu erau impozitați. Prin urmare, nicio întreprindere nu a plătit impozitul pentru suprafețele sub aceste praguri; a se vedea punctul 8 din ambele hotărâri. Anumite întreprinderi care desfășurau activități specifice au fost de asemenea scutite.
67      Punctul 50.
68      Ibidem, punctul 54.
69      A se vedea Hotărârea din 4 iunie 2015, Kernkraftwerke Lippe‑Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, punctele 78 și 79),
și Hotărârea din 7 noiembrie 2019, UNESA ș.a. (C‑105/18-C‑113/18, EU:C:2019:935, punctele 64-67).
70      Hotărârea din 28 septembrie 2023, Changmao Biochemical Engineering/Comisia (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punctul 185).
71      Hotărârea din 13 februarie 2025, Comisia ș.a./Carpatair (C‑244/23 P-C‑246/23
P, EU:C:2025:87, punctul 67 și jurisprudența citată).