61997CC0033_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 I denne sag har Rechtbank van Koophandel, Hasselt, anmodet om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 83/189/EOEF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (1), som aendret ved Raadets direktiv 88/182/EOEF af 22. marts 1988 (2).
2 Tvisten i hovedsagen er opstaaet ved, at to virksomheder, Colim NV og Bigg's Continent Noord NV, beskylder hinanden for at saelge diverse produkter, som ikke eller kun i utilstraekkelig grad baerer maerkning paa regionens sprog, nemlig paa nederlandsk, hvilket udgoer en tilsidesaettelse af belgisk lovgivning paa omraadet.
II - Nationale bestemmelser
3 Wet van 14. juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming von de consument (lov af 14.7.1991 om markedsfoering samt forbrugeroplysning og -beskyttelse, Belgisch Staatsblad af 29.8.1991, herefter »WHPC«), som er vedfoejet de skriftlige indlaeg fra sagsoegeren i hovedsagen, indeholder bestemmelser vedroerende salg af varer til forbrugerne i almindelighed, samt visse saerlige former for salg, saasom udsalg, postordresalg, salg uden for saelgers forretning, bestemmelser vedroerende oprindelsesbetegnelse, reklame, overholdelse af god handelsskik, forbrugerservice osv.
4 Kapitel II, som baerer overskriften »Forbrugeroplysning«, indeholder bl.a. bestemmelser om obligatorisk prisangivelse paa de til salg udbudte varer (afsnit 1) og om maengdeangivelser (afsnit 2). I afsnit 3 i samme kapitel, som baerer overskriften »Vedroerende navn paa, sammensaetning og maerkning af varer og tjenesteydelser«, fastsaetter artikel 13 foelgende:
»De oplysninger, der skal fremgaa af etiketten, og som er obligatoriske efter denne lov, efter dens gennemfoerelsesbekendtgoerelser og efter de i artikel 122, stk. 2, anfoerte
gennemfoerelsesbekendtgoerelser, brugsanvisningerne og garantibeviserne skal vaere affattet mindst paa det eller de sprog, der tales i det omraade, hvor produkterne udbydes til salg.
Saafremt etikettering er obligatorisk, skal denne fremgaa i den form og med det indhold, der er foreskrevet i reglerne.
Oplysningerne paa etiketterne skal vaere klart synlige og laeselige og klart forskellige fra reklameangivelser.
Etiketten maa i intet tilfaelde fremtraede paa en saadan maade, at der kan ske forveksling med et kvalitetscertifikat.«
Desuden giver artikel 14, som indeholdes i samme afsnit 3, myndighederne befoejelser til at fastlaegge en raekke forhold, saasom etikettering og isaer angivelser og andre forhold ved etiketterne i forbindelse med konkrete varer eller varegrupper [litra a)], indholdsangivelse, praesentationsform, kvalitet og sikkerhed af de til salg udbudte varer [litra b)], ret til at forbyde eller paabyde anvendelsen af et salgsnavn [henholdsvis litra c) og d)] og til at forbyde eller paabyde tilfoejelsen af visse tegn, ord eller udtryk i navnene paa de markedsfoerte produkter [henholdsvis litra e) og f)]. Tilsvarende befoejelser findes i artikel 15 i afsnittet om tjenesteydelser.
5 Endvidere indeholder samme lovs kapitel V, som baerer overskriften »Generelle bestemmelser vedroerende salg af produkter og tjenesteydelser til forbrugerne«, i afsnit 1 »om pligten til at informere forbrugeren«, en artikel 30, der lyder saaledes:
»Senest paa det tidspunkt, hvor salget afsluttes, skal saelgerne loyalt give forbrugeren forskriftsmaessige og formaalstjenlige oplysninger om karakteristika ved produktet eller tjenesteydelsen og salgsbetingelserne under hensyn til informationsbehov, som forbrugeren har udtrykt, og til den anvendelse af produktet eller tjenesteydelsen, som forbrugeren har oplyst, eller som med rimelighed kan forudses.«
6 I kapitel X om straffebestemmelser hedder det endeligt i artikel 102 i afsnit 1 »Straffe«:
»Med boede fra 250 til 10 000 F straffes den, der overtraeder bestemmelserne i:
1. ...
2. artikel 13 vedroerende navnet paa, sammensaetningen og maerkningen af produkter og tjenesteydelser, samt om bekendtgoerelser til gennemfoerelse af artikel 14 og 15.
3. ...
7. ...«
I den foelgende artikel 103 hedder det:
»Med boede fra 500 til 20 000 F straffes den, der forsaetligt overtraeder bestemmelserne i denne lov bortset fra de overtraedelser, der er naevnt i artikel 102, 104 og 105, samt de i artikel 97 naevnte overtraedelser« (3).
III - Faktiske omstaendigheder
7 Colim, som er sagsoeger i hovedsagen, driver et stormagasin i Houthalen-Helchteren, mens Bigg's Continent for nylig har aabnet et stormagasin i Kuringen-Hasselt.
8 Paa Colim's anmodning besoegte en justitsembedsmand sagsoegtes stormagasin og konstaterede, at mange af de varer, der er udbudt til salg, herunder foedevarer, kosmetik, rengoeringsmidler og dyrefoder, ikke havde nogen maerkning paa nederlandsk, som er regionens sprog, men derimod paa andre sprog. Samme justitsembedsmand konstaterede endvidere, at der i stormagasinet var opstillet »infosoejler«, dvs. nogle apparater, som kan genkende en varetype ved hjaelp af den paa emballagen anbragte stregkode, og som paa en skaerm giver oplysninger om produktet, som f.eks. en kort oversaettelse af salgsnavnet og prisen.
9 Herefter anlagde Colim den 27. september 1996 ved den nationale ret en sag om foreloebige forholdsregler; selskabet gjorde herved gaeldende, at salget af i alt 48 produkter under de foernaevnte omstaendigheder udgjorde en tilsidesaettelse af bl.a. artikel 13 og 30 i WHPC, og kraevede, at salget af de naevnte produkter under boedetvang blev bragt til ophoer.
10 Paa anmodning af sagsoegte konstaterede en justitsembedsmand, at der ogsaa i sagsoegerens stormagasin var forskellige varer til salg, som i strid med den belgiske lovgivning ikke bar maerkning paa nederlandsk.
11 Herefter fremsatte sagsoegte den 18. oktober 1996 ved den nationale ret en modpaastand med samme indhold som sagsoegerens.
12 Ved den nationale ret gjorde sagsoegte gaeldende, at de bestemmelser, som sagsoegeren paaberaabte sig, herunder artikel 13 og 30 i foernaevnte lov, ikke var gyldige, eftersom Kommissionen ikke var blevet underrettet herom, som kraevet i direktiv 83/189.
13 Heroverfor gjorde sagsoegeren gaeldende, at sproget paa etiketter, brugsanvisninger osv. ikke udgoer karakteristika ved produktet, men er en maade at give oplysninger paa vedroerende dets karakteristika, hvorfor Kommissionen ikke behoevede at blive underrettet om de belgiske bestemmelser i henhold til direktiv 83/189.
14 Den nationale ret har delvis taget de to hinanden modsatte paastande til foelge og paalagt parterne under boedetvang at ophoere med at saelge de paagaeldende produkter. Den fandt imidlertid, at den for at kunne afgoere, om artikel 13 og 30 i WHPC er forenelige med direktiv 83/189, og for saa vidt som Kommissionen ikke var blevet underrettet om de paagaeldende bestemmelser, maatte forelaegge foelgende spoergsmaal for Domstolen.
IV - De praejudicielle spoergsmaal
»1) Er en lovbestemmelse i en medlemsstat, hvorefter
- de oplysninger, der i henhold til national lovgivning skal fremgaa af produktets etiket
- brugsanvisninger og - garantibeviser,
skal vaere anfoert mindst paa det eller de sprog, der tales i det omraade, hvor produkterne udbydes til salg, og hvoraf det foelger, at indfoerte produkters emballage skal aendres, en 'teknisk forskrift' som omhandlet i direktiv 83/189/EOEF?
2) a) Saafremt der er udstedt saerlige EF-forskrifter vedroerende de oplysninger, produktet skal vaere paafoert, kan en medlemsstat da kraeve, at indfoerte produkter alligevel paafoeres andre oplysninger paa det sprog, der tales i det paagaeldende sprogomraade, hvor produkterne saelges, eller paa et sprog, der er let forstaaeligt for forbrugeren?
b) Saafremt spoergsmaal a) besvares bekraeftende, kan et saadant krav da stilles hvad angaar alle oplysninger paa en emballage eller kun for visse oplysningers vedkommende, og i bekraeftende fald hvilke?
c) Saafremt der ikke er udstedt saerlige EF-forskrifter for visse produkter, kan en medlemsstat da kraeve, at alle eller visse (og i saa fald hvilke) oplysninger paa indfoerte produkter alligevel skal anfoeres paa det sprog, der tales i det paagaeldende sprogomraade, hvor produkterne saelges, eller paa et sprog, der er let forstaaeligt for forbrugeren?«
V - Direktiv 83/189
15 Direktivet fastsaetter en informationsprocedure, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at tilsende Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift.
16 I artikel 1, nr. 1, 5, 6 og 7, defineres begreberne »tekniske specifikationer«, »teknisk forskrift«, »udkast til teknisk forskrift« og »produkt«. Disse afsnit lyder som foelger:
»I dette direktiv forstaas ved
1) 'tekniske specifikationer', en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlaegger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder terminologiske forskrifter for varen, symboler, proevning og proevningsmetoder, emballering, maerkning eller etikettering samt fremstillingsmetoder og -processer for landbrugsprodukter efter traktatens artikel 38, stk. 1, for produkter til konsum og foder samt for laegemidler som defineret i artikel 1 i direktiv 65/65/EOEF senest aendret ved direktiv 87/21/EOEF
...
5) 'teknisk forskrift', tekniske specifikationer, herunder de administrative bestemmelser, der gaelder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes, for at et produkt kan markedsfoeres eller anvendes i en medlemsstat eller i en vaesentlig del af denne stat, bortset fra de specifikationer, som de lokale myndigheder fastsaetter
6) 'udkast til teknisk forskrift', teksten til en teknisk specifikation, herunder de administrative bestemmelser, der er udarbejdet med henblik paa at vedtage den eller senere at lade den vedtage som en teknisk forskrift, og som er et forberedende stadium, der stadig goer det muligt at foretage vaesentlige aendringer deri
7) 'produkt', alle produkter, der fremstilles industrielt, og alle landbrugsprodukter.«
17 Direktivets artikel 8, stk. 1, lyder:
»Medlemsstaterne sender straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der blot er tale om gengivelse af en international eller europaeisk standard i dens helhed, i hvilket tilfaelde det vil vaere tilstraekkeligt at oplyse herom; de giver tillige kort Kommissionen underretning om grundene til, at det er noedvendigt at indfoere en saadan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgaar af udkastet. Medlemsstaterne skal i givet fald samtidig fremsende teksten til de love og administrative bestemmelser, der hovedsagelig og direkte ligger til grund, hvis det er noedvendigt at kende den paagaeldende tekst for at kunne vurdere raekkevidden af udkastet til teknisk forskrift.
Kommissionen goer straks de andre medlemsstater bekendt med udkastet; den kan ogsaa forelaegge udkastet for det i artikel 5 omhandlede udvalg til udtalelse og eventuelt for det udvalg, der er kompetent paa omraadet«.
18 Kommissionen og medlemsstaterne kan efter at vaere blevet underrettet indgive bemaerkninger til udkastet, som den paagaeldende medlemsstat i henhold til artikel 8, stk. 2, i videst muligt omfang skal tage hensyn til under den efterfoelgende endelige formulering af den tekniske forskrift.
19 Ifoelge artikel 8, stk. 4, er de oplysninger, som indgives i henhold til artikel 8, fortrolige. Dog kan Kommissionen og medlemsstaterne, saafremt de noedvendige sikkerhedsforanstaltninger iagttages, med henblik paa sagkyndig bistand konsultere fysiske eller juridiske personer, der kan vaere fra den private sektor (4).
20 Ifoelge artikel 9, stk. 1, udsaetter medlemsstaterne vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift seks maaneder regnet fra datoen for meddelelsen, hvis Kommissionen eller en anden medlemsstat inden tre maaneder efter samme dato afgiver en udfoerlig udtalelse om, at den paataenkte foranstaltning boer aendres for at fjerne eller mindske eventuelle hindringer for den frie vareudveksling, som kunne resultere af foranstaltningen. Den paagaeldende medlemsstat underretter Kommissionen om, hvorledes den agter at foelge en saadan udfoerlig udtalelse op. Ifoelge artikel 9, stk. 2, forlaenges den naevnte frist fra seks til tolv maaneder, hvis Kommissionen inden udloebet af de tre maaneder regnet fra datoen vedroerende den ifoelge artikel 8, stk. 1, afgivne meddelelse giver udtryk for, at den agter at foreslaa eller vedtage et direktiv paa det paagaeldende omraade.
Derimod fremgaar det af artikel 9, stk. 1, at medlemsstaten kan bringe det indsendte udkast i anvendelse, saafremt Kommissionen eller en medlemsstat ikke fremkommer med bemaerkninger inden udloebet af tremaanedersfristen.
21 Direktivets artikel 10 lyder:
»Artikel 8 og 9 finder ikke anvendelse, naar medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser, der foelger af faellesskabsdirektiver; dette gaelder ligeledes for forpligtelser, der foelger af en international aftale, saafremt disse medfoerer vedtagelse af ensartede tekniske specifikationer i Faellesskabet.«
VI - Realiteten
Indledende bemaerkninger
22 For det foerste er alle medlemsstaterne - efter min mening med rette - enige om, at eftersom de omtvistede belgiske bestemmelser ligger forud for direktiv 94/10 (5), som medfoerte en vaesentlig aendring af direktiv 83/189, skal sidstnaevnte fortolkes i den form, der var gaeldende efter den aendring, der fandt sted ved direktiv 88/182.
23 Som den franske regering desuden med rette anfoerer, naevnes brugsanvisninger og garantibeviser ikke under de tekniske specifikationer i direktivets artikel 1, nr. 1, hvorfor disse ikke omfattes af dets anvendelsesomraade. Foelgelig foreligger der ikke noget spoergsmaal om, hvorvidt artikel 13 i den belgiske lov er forenelig med direktivet, for saa vidt angaar den del af artiklen, der stiller krav af sproglig art til de ovennaevnte oplysninger (6).
Foerste spoergsmaal
24 I betragtning heraf er det problem, der rejses i det foerste praejudicielle spoergsmaal, om den forpligtelse, som artikel 13 i WHPC paalaegger, hvorefter de obligatoriske oplysninger, der er fastsat i andre bestemmelser, skal vaere affattet i hvert fald paa det eller de sprog, der bruges i omraadet, udgoer en »teknisk specifikation«, og om den bestemmelse, der fastsaetter dette, udgoer en »teknisk forskrift« som defineret i direktiv 83/189.
25 Hertil har Colim, som er sagsoeger i hovedsagen, og den franske regering gjort gaeldende, at det ovennaevnte sprogkrav ikke udgoer nogen teknisk forskrift i direktivets forstand. De har fremhaevet, at dette krav ikke vedroerer selve produktet, og heller ikke produktets karakteristika eller dets fabrikation eller den maade det fremstilles eller bliver praesenteret paa. Endvidere boer betegnelserne maerkning og etikettering i direktivets forstand forstaas saaledes, at de henviser til etikettens udseende eller indhold, men ikke til dens sproglige form.
26 Heroverfor mener Bigg's, som er sagsoegt i hovedsagen, at det ovennaevnte krav udgoer en teknisk forskrift. Selskabet goer gaeldende, at terminologien, symbolerne og etiketten udgoer det middel, der muliggoer, at oplysninger om produktets karakteristika viderebringes, og at den obligatoriske anvendelse af et sprog haenger taet sammen med etikettering, emballering og terminologi. Desuden er dette krav i sig selv nok til at forhindre de frie varebevaegelser, idet det tvinger de erhvervsdrivende til at udskifte emballagen eller tilfoeje en ny etiket paa indfoerte varer, hvorfor det udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, som er forbudt ifoelge traktaten.
Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at udtrykket »de karakteristika, der er fastlagt for et produkt«, som findes i direktivets artikel 1, nr. 1, omfatter specifikationer med hensyn til oplysninger paa etiketterne, forstaaet saaledes, at en specifikation vedroerende det sprog, paa hvilket oplysningen skal gives, ogsaa er et obligatorisk karakteristikum ved produktet. Dog har Det Forenede Kongeriges regering anfoert, at da de omtvistede nationale bestemmelser alene gentager allerede bestaaende foranstaltninger med brug af samme terminologi som de bestemmelser, der ligger forud for direktiv 83/189, udgoer disse ikke et »udkast til en teknisk forskrift« som defineret i artikel 1, nr. 6, i direktiv 83/189.
27 Endelig har Kommissionen anfoert, at begge opfattelser kan forsvares.
i) Ud fra den foerste opfattelse udgoer det omtvistede krav en teknisk specifikation, »idet det refererer til terminologi, symboler, maerkning og etikettering« i forbindelse med produktet. Et saadant krav udgoer utvivlsomt en forskrift med hensyn til de betingelser, som produktet skal opfylde, og indebaerer, at en tilpasning af produktet til det paagaeldende marked kan blive noedvendig. Hvis Domstolen antager denne fortolkning, vil det efter Kommissionens opfattelse vaere rimeligt at tidsbegraense dommens virkning i betragtning af konsekvenserne for de medlemsstater, som har fastlagt lignende bestemmelser i deres lovgivning uden at underrette Kommissionen herom.
ii) Ud fra en anden opfattelse, som Kommissionen haelder mest til, er det sprog, der anvendes for at viderebringe oplysninger om produktet, ikke identisk med disse oplysninger. En national bestemmelse, som fastsaetter, at oplysningerne paa en etiket skal vaere udtrykt paa et let forstaaeligt eller paa et bestemt sprog, paalaegger i virkeligheden, at man overholder et krav, som er indbygget i ethvert sprogligt budskab, nemlig at det skal vaere tilgaengeligt for laeseren (modtageren).
28 Det er min opfattelse, at afstanden mellem parternes synspunkter og Kommissionens egen usikkerhed med hensyn til det omtvistede kravs karakter i foerste raekke skyldes en uklarhed med hensyn til begreberne i direktivets artikel 1. Denne uklarhed forstaerkes af direktivets meget brede anvendelsesomraade, som til stadighed udvides ved raekken af aendringer, isaer ved den sidst foretagne. Og dét paa trods af de tilsyneladende bestraebelser paa noejagtigt at praecisere direktivets anvendelsesomraade ved hjaelp af definitionerne i artikel 1. Disse ulemper, som er i modstrid med visse retsregler og skaber retsusikkerhed, er blevet vigtigere efter den strenge fortolkning, som Domstolen gav i dom af 30. juni 1996, CIA Security (7), og af 20. marts 1997, Bic Benelux (8), vedroerende foelgerne af, at medlemsstaterne undlader at underrette Kommissionen om tekniske udkast, og hvorefter de ikke meddelte udkast ikke kan bringes i anvendelse over for borgerne, hvilket kan foere til en lammelse af medlemsstaternes lovgivningsarbejde.
29 Det er derfor ikke overraskende, at Domstolen endnu ikke har anlagt en overordnet betragtningsmaade vedroerende begreberne i nr. 1 og 5 i direktivets artikel 1, men alene har indordnet de forskellige tilfaelde under de paagaeldende bestemmelsers bogstav.
30 Domstolen har saaledes antaget, at bl.a. foelgende bestemmelser udgoer tekniske forskrifter:
- den tyske ordning, der har udvidet de krav, der gjaldt for laegemidler, om obligatoriske angivelser paa etiketten (sidste anvendelsesdato) til ogsaa at gaelde sterile medicinske instrumenter (9)
- den nederlandske lov, der fastlagde vilkaarene for tilvirkning af og handel med nye typer margarine og erstatningsprodukter herfor, vilkaar, som adskilte sig fra dem, der gjaldt for almindelig margarine (10)
- den ordning, hvorved der indfoertes krav om bevis for kvalitet og funktionsdygtighed ved alarmsystemer og -centraler; af disse krav afhang udstedelsen af brugstilladelse for saadanne systemer og centraler og deres tilladelse til markedsfoering i Belgien (11)
- de italienske bestemmelser vedroerende henholdsvis vandkvaliteten paa steder, hvor toskallede skaldyr forekommer, produktion af og handel med muslinger, og visse sikkerhedskrav for laegemiddelpraeparater, der stammer fra koeers organer og vaev (12)
- den belgiske lov, der paabyder maerkning af visse produkter ved paaklaebning af et saerligt maerke, som bevis paa, at der er betalt oekologisk afgift (13).
31 Derimod udgoer foelgende bestemmelser ikke nogen teknisk forskrift efter Domstolens praksis:
- bemyndigelsesforskriften, paa hvilken den anordning stoettes, som fastlaegger en teknisk forskrift (14)
- den belgiske lov, der fastlagde vilkaarene for vagtselskabers virke, ud fra den betragtning, at den paagaeldende bestemmelse ikke vedroerte karakteristika ved produkterne (15).
32 Det er min opfattelse, at det krav, der stilles i den omtvistede belgiske lov, er et almengyldigt krav, som gaelder uden forskel i alle tilfaelde af salg af produkter og tjenesteydelser og ikke vedroerer produkternes karakteristika eller de specifikationer, der gaelder for produkterne, og foelgelig heller ikke udgoer nogen teknisk specifikation i direktivets forstand.
33 Indledningsvis skal jeg goere visse bemaerkninger om direktivets formaal. Det er blevet fastslaaet, at »formaalet med dette direktiv er gennem en forebyggende kontrol at beskytte de frie varebevaegelser, som er et af Faellesskabets grundlag. Denne kontrol er noedvendig, for saa vidt som de tekniske forskrifter, der henhoerer under direktivet direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet« (16).
34 Dette formaal er efter min opfattelse et indirekte, fjernere formaal med direktivet (17). Det saerlige, direkte formaal kan derimod udledes af direktivets titel, dets oekonomi og dets praeambel, og mere specifikt af EF-traktatens artikel 213, som sammen med artikel 100 (se foerste betragtning til direktivet) udgoer lovgrundlaget for direktivet, og som igen er udfoerligt omtalt i tiende betragtning. Dette formaal er, som jeg ser det, fastlaeggelsen af en procedure om at give Kommissionen og de oevrige medlemsstater (se tredje, fjerde og femte betragtning) meddelelse om visse tekniske forskrifter, der vedroerer visse produkter, og som en medlemsstat agter at indfoere. Og det er med henblik paa de hindringer for den frie vareudveksling, som indfoerelsen af ikke noedvendige tekniske forskrifter medfoerer, at man dels har villet undgaa, at der indfoeres uensartede og ikke noedvendige tekniske specifikationskrav (se anden betragtning), dels har villet give faellesskabsinstitutionerne, og navnlig Kommissionen, mulighed for at indfoere faelles forskrifter paa omraadet (se sjette betragtning).
35 Jeg skal nu behandle direktivets materielle anvendelsesomraade, som nok er bredt, men dog ikke ubegraenset. Eftersom direktivets indhold vedroerer tekniske specifikationer, der gaelder for visse produkter, er den foerste opgave, naar direktivets anvendelsesomraade skal fastlaegges, at praecisere, hvilke produkter det finder anvendelse paa.
36 Ud fra dette synspunkt er der gennem de successive aendringer af direktivet snart sket en udvidelse og snart en indskraenkning af dets anvendelsesomraade. Saaledes bestemte artikel 1, nr. 7, i sin oprindelige formulering, at produkter i direktivets forstand er de produkter, der fremstilles industrielt, bortset fra landbrugsprodukter, produkter beregnet til menneskefoede og dyrefoder, laegemidler og kosmetik.
37 Efter aendringen ved direktiv 88/182 omfatter ovennaevnte bestemmelse nu ogsaa landbrugsprodukter. De oevrige produkter, der var undtaget i den oprindelige tekst, er nu henregnet til en mellemkategori, idet direktivet, i henhold til artikel 1, nr. 1, om en definition paa en teknisk specifikation, som suppleret ved direktiv 88/182, tilsyneladende alene vedroerer fremstillingsmetoder og -processer vedroerende landbrugsprodukter (18), produkter beregnet til menneskefoede og dyrefoder samt laegemidler (men altsaa ikke kosmetik) (19).
38 Den noejagtige bestemmelse af de produkter, som direktivet finder anvendelse paa, er vigtig for at kunne fastlaegge anvendelsesomraadet for nr. 1 i artikel 1, som indeholder definitionen af begrebet »tekniske specifikationer«, og i tilknytning hertil ogsaa nr. 5 i samme artikel, som definerer begrebet »teknisk forskrift«, idet en teknisk forskrift i direktivets forstand er den forskrift, der indeholder tekniske specifikationer.
39 Jeg skal indledningsvis bemaerke, at nr. 1 og 5 i artikel 1 angaar spoergsmaal af teknisk art, dvs. spoergsmaal som angaar »teknik«. Dette begreb kan i grove traek forstaas som helheden af videnskabelig og praktisk viden og videnskabelige og praktiske metoder, som benyttes til fremstilling af et gode, og mere generelt til at opnaa et resultat.
40 I nr. 1 forstaas der ved »tekniske specifikationer« de »kraevede karakteristika« ved et produkt, dvs. de tekniske karakteristika, som er absolut noedvendige for, at man kan genkende, identificere og vurdere et produkt, og der angives i foerste punktum nogle eksempler, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed og dimensioner (20). I andet punktum i samme nr. bestemmes det, at de ovennaevnte karakteristika ogsaa indbefatter de specifikationer, der bortset fra proevning og proevningsmetoder grundlaeggende vedroerer den maade, produktet i almindelighed praesenteres paa i handelen.
41 I betragtning af ovenstaaende fremgaar det, naar man sammenholder artikel 1, nr. 1 og 7, at der ved »tekniske specifikationer« i direktivet forstaas foelgende:
a) fremstillingsmetoder og -processer vedroerende landbrugsprodukter, produkter beregnet til menneskefoede og dyrefoder samt laegemidler, og
b) de tekniske karakteristika ved alle produkter inden for industrifremstilling og landbrugsprodukter, samt de specifikationer, der gaelder for disse produkter med hensyn til terminologi, symboler, proevning og proevningsmetoder, emballering, maerkning eller etikettering.
42 Alligevel omhandler direktivet ikke samtlige tekniske specifikationer vedroerende de ovennaevnte produkter. F.eks.
a) ifoelge artikel 8, nr. 1, behoever medlemsstaterne ikke at tilsende Kommissionen et udkast til en teknisk forskrift, hvis den blot er en noejagtig gengivelse af en international eller europaeisk standard; i dette tilfaelde er det tilstraekkeligt at give Kommissionen en kort underretning herom (21)
b) ifoelge artikel 10, i indledningen, skal der ikke gives Kommissionen meddelelse om tekniske specifikationer, som indfoeres for at opfylde en forpligtelse, der hidroerer fra faellesskabsdirektiver. Dette betyder efter min opfattelse, at der ikke skal gives Kommissionen meddelelse om tekniske specifikationer, som falder ind under saerlige direktivers anvendelsesomraade, der paalaegger medlemsstaterne at ivaerksaette foranstaltninger inden for »tekniske« omraader i henhold til direktiv 83/189. Dette er rimeligt nok, idet behovet for at indfoere tekniske specifikationer i dette tilfaelde fremgaar af allerede eksisterende saerlige forskrifter inden for faellesskabsretten, som er bindende for medlemsstaterne. Disse forskrifter er ogsaa kendt af de oevrige medlemsstater og af Kommissionen, som foelgelig ikke behoever at ivaerksaette faellesskabsforanstaltninger paa det paagaeldende omraade, da disse allerede eksisterer. Desuden indeholder direktiverne som regel ogsaa en klausul, ifoelge hvilken de foranstaltninger, som medlemsstaterne ivaerksaetter for at efterkomme direktivet, skal meddeles Kommissionen; og en dobbelt meddelelsespligt ville blot foere til en foroegelse af bureaukratiet uden at tilfoeje noget som helst vaesentligt
c) endelig, ifoelge slutningen af artikel 10, gaelder det samme, naar det drejer sig om tekniske specifikationer, som indfoeres for at efterkomme en international aftale, og som foelgelig allerede er ensartede.
43 Af det naevnte kan det sluttes, at faellesskabsretten ikke er til hinder for eksistensen af tekniske specifikationer som saadan, men kun mod indfoerelse af usammenhaengende, uensartede og unoedvendige tekniske specifikationer. Foelgelig er det faellesskabslovgivers maal, gennem gensidig information at etablere en stoerre ensartethed, hvortil standardisering vedroerende de tekniske specifikationer for hvert produkt eller hver varegruppe hoerer, saaledes at der kan foreligge ensartede regler inden for Faellesskabet (22).
44 Paa grundlag af ovenstaaende skal jeg nu undersoege, om en bestemmelse, som den i artikel 13 i den belgiske lov, som er den vigtigste her (23), indeholder en teknisk specifikation, og om den derfor udgoer en teknisk forskrift.
45 For det foerste er det klart, at anbringelsen af obligatoriske oplysninger paa en etiket paa et bestemt sprog, eventuelt paa en bestemt dialekt eller en bestemt sprogform inden for samme sprog (24), ikke udgoer noget »karakteristikum« ved produktet. Uanset hvor bredt udtrykket i direktivets artikel 1, nr. 1, end fortolkes, vil det altid referere til egenskaber eller kvaliteter, der tilhoerer det enkelte produkt. Sproget eller den sproglige form, som anvendes for at udtrykke og overfoere oplysninger om disse egenskaber eller kvaliteter til koeberen, udgoer et generelt system til overfoerelse af enhver slags information, hvorunder ogsaa de her behandlede oplysninger henhoerer. Sproget er altsaa noedvendigvis noget andet (»aliud«) og er ikke identisk med de overfoerte oplysninger.
46 Tilbage staar at undersoege, om den omstaendighed, at de ovennaevnte oplysninger foreligger paa et bestemt sprog, udgoer en for produktet gaeldende specifikation i henhold til artikel 1, nr. 1, in fine.
47 Jeg skal foerst bemaerke, at de to saetninger er taet forbundet med hinanden, paa den maade, at den anden er indeholdt i den foerste (25). Det maa efter min opfattelse heraf sluttes, at ogsaa specifikationerne i den anden saetning i det vaesentlige udgoer tekniske karakteristika ved det produkt eller de produkter, som det i de enkelte tilfaelde drejer sig om, dvs. tekniske midler til at genkende, identificere og vurdere disse produkter.
48 I betragtning heraf udgoer det sprog, som en betegnelse udtrykkes paa, eller som en etiket er affattet paa, efter min opfattelse ikke en »specifikation, som finder anvendelse paa et produkt«, stort set af samme grunde, som det ikke udgoer et »karakteristikum« ved produktet.
Saaledes er den »terminologi«, som direktivet bygger paa, et valg af en videnskabelig betegnelse blandt flere mulige til at karakterisere produktet eller en egenskab herved. Betegnelsen skal vaere den samme i de forskellige medlemsstater, eller anderledes udtrykt skal der i hver medlemsstat findes en tilsvarende betegnelse. Det er denne betegnelse og ikke dens sproglige form, som udgoer specifikationen, dvs. den forskrift, der gaelder for produktet (26), og det er denne bestraebelse for ensartethed, som direktivet tilstraeber (27). Det er i oevrigt umuligt at opnaa fuldstaendig ensartethed af specifikationernes sproglige form inden for Faellesskabet, som jo er et flersproget samfund, hvor der paa samme tid tales 11 officielle, indbyrdes ligevaerdige sprog.
49 Det samme gaelder for emballage, maerkning og etikettering af produkterne. Som Kommissionen med rette haevder i den ovenfor naevnte anden fortolkning (28), maa man paa disse punkter ved »specifikationer«, der gaelder for et produkt, forstaa angivelser og andre oplysninger, som i henhold til den paagaeldende lovgivning altid skal anbringes paa emballagen eller etiketten, altsaa disses obligatoriske indhold, herunder de krav, der stilles til selve emballagen eller etiketten, saasom dimensioner, farve osv., men ikke deres sproglige form. Den sproglige form udgoer nemlig det middel, gennem hvilket produktets tekniske karakteristika udtrykkes og meddeles til modtageren af budskabet, men den er ikke identisk med de tekniske karakteristika. Med andre ord udgoer forpligtelsen til at medtage bestemte oplysninger paa emballagen eller etiketten en teknisk forskrift, som refererer til et produkt og karakteriserer det, hvorimod forpligtelsen til at formulere disse oplysninger paa et bestemt sprog hverken refererer til eller karakteriserer det paagaeldende produkt og i oevrigt heller ikke noget andet produkt. Foelgelig udgoer denne forpligtelse ganske vist en forskrift, men det er en metateknisk forskrift, dvs. en forskrift, som refererer til den tekniske forskrift og ikke til produktet.
50 Med hensyn til spoergsmaalet i denne sag om, hvilke oplysninger der er obligatoriske, henviser artikel 13 i den belgiske lov dels til andre bestemmelser i samme lov, dels til allerede eksisterende eller kommende administrative bestemmelser til gennemfoerelse heraf. Ud fra dette indhold mener jeg ikke, at loven indeholder nogen teknisk specifikation, der refererer til et bestemt produkt eller en bestemt varegruppe, og foelgelig heller ikke udgoer nogen teknisk forskrift i direktivets forstand. Den omstaendighed, at den omhandlede forpligtelse eventuelt kan medfoere, at et indfoert produkts emballage maa udskiftes, er ikke i sig selv tilstraekkeligt til at aendre den ovennaevnte fortolkning. Selv om den nye belgiske bestemmelse i det vaesentlige ikke foejer noget nyt til aeldre bestemmelser, der stiller samme krav, og et stort antal faellesskabsdirektiver indeholder saerlige bestemmelser om maerkning paa det nationale eller officielle sprog i den stat, i hvilken varen markedsfoeres (29), udgoer den ovennaevnte forpligtelse til at udskifte emballagen eller etiketten (eller - vil jeg tilfoeje - den mildere foranstaltning, der bestaar i at paaklaebe en selvklaebende etiket med en oversaettelse af de obligatoriske oplysninger til sproget i den stat, hvor varen markedsfoeres), blot en forpligtelse, som er afledt af en grundlaeggende forpligtelse, og denne udgoer som fremstillet ovenfor ikke i sig selv nogen teknisk forskrift og har foelgelig ikke nogen betydning for denne sag.
Andet spoergsmaal
51 I de to foerste dele af det andet spoergsmaal spoerger den nationale ret naermere bestemt, om medlemsstaterne, saafremt der foreligger saerlige EF-forskrifter vedroerende et bestemt produkt, da kan kraeve, at der gives yderligere oplysninger ud over dem, som EF-forskrifterne paalaegger, og om de kan kraeve, at disse anfoeres paa et bestemt sprog.
52 Det praejudicielle spoergsmaal er efter min opfattelse stillet paa en meget vag og hypotetisk maade, idet der ikke anmodes om fortolkning af en konkret bestemmelse, selv om spoergsmaalet forudsaetter eksistensen af en saerlig og altsaa konkret faellesskabsforskrift, og det heller ikke angives, hvilke faktiske omstaendigheder der refereres til. Paa dette grundlag tvivler jeg paa, om der kan gives et brugbart svar paa det stillede spoergsmaal.
53 Faellesskabslovgivningen vedroerende markedsfoering af forbrugsgoder, med undtagelse af visse direktiver med et indhold, der gaelder i almindelighed (30), er nemlig fragmentarisk og regulerer spoergsmaalet for et enkelt produkt eller enkelte varegrupper, som f.eks. foedevarer, dyrefoder, kosmetik, rengoeringsmidler osv. Disse saerlige direktiver tilstraeber i varieret grad en indbyrdes tilnaermelse af de nationale lovgivninger. Som regel kraever de et afgraenset antal obligatoriske angivelser paa etiketten, og i saa fald har medlemsstaterne ikke mulighed for at kraeve yderligere oplysninger (31). Det er dog ikke udelukket, at medlemsstaterne kan have en vis ret til selv at skoenne (32). Derfor maa spoergsmaalet, om medlemsstaterne kan kraeve flere oplysninger end dem, som direktivet foreskriver, afgoeres konkret, afhaengigt af de saerlige forskrifter og formaalet med det direktiv, der regulerer handelen med det paagaeldende produkt (33).
54 Det samme gaelder spoergsmaalet om det sprog, paa hvilket det er tilladt, paabudt eller forbudt at udtrykke de ifoelge direktivet obligatoriske oplysninger eller eventuelle yderligere angivelser, som medlemsstaterne kan kraeve. Som bekendt udviser faellesskabsbestemmelserne paa dette punkt ikke nogen sammenhaeng og konsekvens (34), og de relevante bestemmelser indeholdes i saerlige direktiver vedroerende handel med et bestemt produkt eller en bestemt varegruppe. Men naar det laegges til grund, at spoergsmaalet om, hvilket sprog de yderligere oplysninger skal gives paa, er sekundaert i forhold til spoergsmaalet om lovligheden heraf, foelger heraf, at hvis et direktiv forbyder medlemsstaterne at stille krav om yderligere angivelser, forbyder det ogsaa, at der stilles krav om at anvende et bestemt sprog hertil. Derimod kan der ikke opstilles en generel regel, hvis direktivet tillader medlemsstaterne at stille krav om yderligere angivelser. Disse angivelsers sprog kan ved en fortolkning af direktivet enten vaere det sprog, som de ifoelge direktivet obligatoriske oplysninger skal udtrykkes paa, eller det sprog, som medlemsstaten vaelger, dog inden for rammerne af faellesskabsretten (35).
I betragtning af den ovenfor beskrevne vage formulering og generelle karakter af det andet spoergsmaal, foreslaar jeg, at dette spoergsmaal ikke besvares (36).
Tredje spoergsmaal
55 I det tredje spoergsmaal spoerger den nationale ret, om en medlemsstat i tilfaelde af, at der ikke eksisterer nogen EF-forskrifter for det markedsfoerte produkt, kan kraeve, at bestemte oplysninger skal staa paa produktet, og at disse oplysninger skal vaere affattet paa et bestemt sprog (f.eks. sproget i det omraade, hvor produktet udbydes til salg).
56 Som det fremgaar af den allerede anfoerte retspraksis (37), er medlemsstaterne, naar der ikke findes nogen faellesskabsforskrifter, frit stillet til at fastsaette regler vedroerende handel med produkter, saa laenge de overholder faellesskabsrettens regler og saerlig EF-traktatens artikel 30 og 36. Saaledes kan de paalaegge handelen inden for Faellesskabet begraensninger, herunder i princippet ogsaa krav om, at visse oplysninger skal vaere anfoert paa produktet, for saa vidt disse begraensninger er noedvendige til opfyldelse af formaal af almen interesse, som f.eks. beskyttelsen af den offentlige sundhed, af forbrugerne osv., og staar i rimeligt forhold til det formaal, der soeges opnaaet (38). Det kan dog ikke paa forhaand afgoeres, hvilke oplysninger der er tilladt og hvilke ikke, idet besvarelsen heraf afhaenger af omstaendighederne i hver enkelt sag.
57 Noget tilsvarende gaelder for kravet om, at en eller flere oplysninger skal vaere angivet paa et bestemt sprog, et krav, der udgoer en potentiel »hindring for samhandelen inden for Faellesskabet, for saa vidt de varer, der hidroerer fra andre medlemsstater, skal forsynes med en anden maerkning, hvilket medfoerer yderligere udgifter til emballering« (39).
58 Spoergsmaalet om, hvilket sprog der er det bedst egnede, maa besvares ud fra en afvejning dels af forbrugernes behov for at faa oplysning om produktets karakteristika og undgaa forveksling, dels af behovet for uhindrede varebevaegelser mellem medlemsstaterne. Inden for disse rammer har Domstolen fastslaaet, at kravet om, at visse oplysninger angives paa sproget eller sprogene i den medlemsstat, hvor varerne bringes paa markedet, er den rette foranstaltning til at beskytte forbrugerne, at en saadan foranstaltning staar i rimeligt forhold til det formaal, der soeges opnaaet, og at faellesskabslovgiver herved ikke har overskredet graenserne for sin ret til at udoeve et skoen (40).
59 Jeg har allerede redegjort for min opfattelse, at naar det drejer sig om etsprogede stater, er det set ud fra et faellesskabsretligt synspunkt i princippet tilladt, at medlemsstaten kraever, at de obligatoriske oplysninger for et produkt staar anfoert paa denne stats nationale eller officielle sprog (41). Endvidere, at det i stater med flere officielle sprog er tilstraekkeligt, at oplysningerne anfoeres paa ét af disse sprog efter den erhvervsdrivendes eget valg (42). Grunden hertil er, at det maa det antages, at sprogene er ligevaerdige og foelgelig mere eller mindre kendte for medlemsstatens borgere, og den erhvervsdrivende maa anses for at have opfyldt sine forpligtelser over for denne medlemsstat, naar han formulerer de obligatoriske oplysninger paa ét af disse sprog.
60 I betragtning heraf udgoer forpligtelsen til at anfoere de obligatoriske oplysninger »paa sproget i det omraade«, hvor produktet markedsfoeres, en belastende foranstaltning, som ikke staar i rimeligt forhold til det formaal, der soeges opnaaet, nemlig som regel beskyttelsen af forbrugerne, idet den tvinger den paagaeldende [erhvervsdrivende] til enten hver gang at tage hensyn til, i hvilket omraade produktet skal markedsfoeres, og saaledes anvende det hertil svarende sprog, eller at anvende samtlige officielle eller lokale sprog, for at produktet ikke skal blive udelukket fra noget omraade.
61 Dette synspunkt strider ikke mod den foernaevnte Meyhui-dom. Efter min opfattelse fremgaar det ikke af denne dom, at oplysningerne paa produkterne i flersprogede stater, som det er tilfaeldet i denne sag, skal anfoeres paa samtlige sprog. Meyhui-sagen drejede sig ikke, saadan som denne sag, om, hvad der er de strengeste sprogkrav, en medlemsstat i henhold til traktaten kan stille, men derimod, om en faellesskabsforanstaltning, som efter almindelig opfattelse giver medlemsstaterne et vidt skoen, idet den giver dem mulighed for at kraeve oplysningerne anfoert paa flere sprog, overskrider graenserne for det skoen, som den paagaeldende faellesskabsinstitution saaledes har ret til at udoeve.
Ekskurs
62 Saafremt de omtvistede belgiske bestemmelser var blevet bedoemt til at vaere en teknisk forskrift, skal jeg i al korthed formulere nogle betragtninger over, hvad foelgerne for tredjemand havde vaeret af, at de nationale tekniske forskrifter ikke var blevet meddelt Kommissionen, idet jeg forbeholder mig ret til at redegoere mere detaljeret for mine synspunkter ved passende lejlighed.
63 Spoergsmaalet er blevet rejst af Kommissionen i dens meddelelse 86/C 245/05 (EFT 1986 C 245, s. 4); Kommissionen fremsatte visse kritiserende bemaerkninger af typen: »Erfaringerne viser, at en given stats medlemskab ikke altid giver sig tilstraekkeligt udslag i den paagaeldende regerings holdning og synspunkter«. Kommissionen indskaerpede dernaest underretnings- og udsaettelsesforpligtelsen i henhold til direktivets artikel 8 og 9 og fastslog, at medlemsstaternes overtraedelse af denne forpligtelse »ville skabe alvorlige huller inden for faellesmarkedet og kunne have negative foelger for samhandelen«. Heraf konkluderede den, at naar en medlemsstat ratificerer en teknisk forskrift, som falder ind under direktivets anvendelsesomraade, uden at anmelde dette til Kommissionen, kan den tekst, som er vedtaget paa denne maade, efter Kommissionens vurdering »[ikke] goeres bindende for tredjemand« inden for rammerne af den paagaeldende medlemsstats retsorden, og den forventer, at de nationale domstole afslaar at haandhaeve den.
64 Spoergsmaalet dukkede atter op i forbindelse med de sager om traktatbrud, som Kommissionen i medfoer af traktatens artikel 169 havde anlagt mod medlemsstater, der havde undladt at anmelde tekniske forskrifter til den. I sine aabningsskrivelser havde Kommissionen, ud over at fremsaette klage mod medlemsstaterne over denne undladelse, desuden ogsaa formuleret det ovenfor omhandlede synspunkt, at saadanne forskrifter ikke kan goeres gaeldende over for tredjemand. Over for Domstolen insisterede Kommissionen imidlertid ikke paa dette punkt, og generaladvokaterne tog ikke stilling hertil (43).
65 Herefter forsoegte Kommissionen med sin sekstende betragtning i det forslag til direktiv (EFT 1992 C 340, s. 7), som foerte til udstedelsen af direktiv 94/10, at faa indfoejet en saerlig betragtning med ovennaevnte indhold i praeamblen til det kommende direktiv, men dette synspunkt blev afvist af Ministerraadet.
66 Endelig fastslog Domstolen som bekendt i de foernaevnte CIA Security- og Bic Benelux-domme, idet den helt og fuldt adopterede Kommissionens synspunkt, at nationale tekniske forskrifter, der ikke er blevet meddelt Kommissionen, ikke kan goeres gaeldende over for borgerne, hvilke forskrifter saaledes ikke kan haandhaeves af de nationale retter.
67 Denne opfattelse har medfoert en lang raekke praejudicielle spoergsmaal til Domstolen vedroerende direktivet og har skabt uro i medlemsstaterne (44), hvor man er blevet klar over, at en raekke lovbestemmelser risikerer at blive anset for ugyldige, hvorfor der allerede nu udfoldes bestraebelser paa at begraense omfanget af retsvirkningerne af en manglende underretning (45). Kommissionen selv, som tydeligvis er foruroliget over det omfang, som det vage begreb »teknisk forskrift« kan daekke over, soeger i denne sag som en hjaelpeforanstaltning at tidsbegraense virkningerne af en af Domstolen afsagt dom, som gaar i denne retning (se ovenfor, punkt 27).
68 Det er efter min opfattelse oenskeligt, at Domstolen overvejer sin opfattelse, hvorefter en lovbestemmelse, der ikke er meddelt Kommissionen, er uanvendelig, da denne virkning hverken synes at kunne udledes af direktivet eller af de artikler i traktaten, som er direktivets hjemmel.
69 For det foerste taler traktatens artikel 213, som udgoer grundlaget og graenserne for de befoejelser, som Raadet overdrager Kommissionen, blot om at »indhente alle noedvendige oplysninger« og om Kommissionens mulighed for at foretage »alle noedvendige undersoegelser«. Dette betyder, at Kommissionen kun kan kraeve at blive oplyst om foranstaltninger, som medlemsstaterne har ivaerksat eller agter at ivaerksaette, og derpaa saette saadanne undersoegelser i gang, som ved udtrykkelig anvendelse af proportionalitetsprincippet er absolut »noedvendige«. Derudover udoeves Kommissionens befoejelser »inden for de graenser og under de vilkaar, som Raadet fastsaetter i henhold til naervaerende traktats bestemmelser« (46).
70 Direktivet fastlaegger proceduren i forbindelse med underretning til Kommissionen og medlemsstaterne, men indeholder intet om foelgerne af at undlade at meddele de tekniske forskrifter, som formodes at falde ind under direktivet. Det maa derfor udledes heraf, at de eneste foelger heraf er de generelle foelger, der er foreskrevet i traktaten i tilfaelde af, at medlemsstaterne ikke overholder deres forpligtelser, nemlig at sagen indbringes for Domstolen, af Kommissionen, ifoelge traktatens artikel 169, og af medlemsstaterne, ifoelge artikel 170.
Naar faellesskabslovgiver har oensket noget andet, angives dette udtrykkeligt, som f.eks. i traktatens artikel 93, stk. 3, der bestemmer, at Kommissionen skal underrettes om de nationale udkast til statslige stoetteordninger, samt at »den paagaeldende medlemsstat [ikke] maa gennemfoere de paataenkte foranstaltninger, foer den naevnte fremgangsmaade har foert til endelig beslutning«. Bestemmelser som den sidstnaevnte kan ikke, paa grund af deres specifikke indhold, anvendes analogt i denne sag, saadan som det er blevet foreslaaet ved en tidligere lejlighed (47).
71 Endvidere er det forhold, at de nationale bestemmelser ikke kan goeres gaeldende over for borgerne, foruden ikke at vaere udtrykkeligt foreskrevet, en foranstaltning, der staar i aabenlys misforhold til det formaal, der soeges opnaaet ved direktivet (48). Ligesom medlemsstaterne ikke maa paaberaabe sig betragtninger af almen art for at retfaerdiggoere foranstaltninger, der afviger fra faellesskabsretten, kan faellesskabsinstitutionerne heller ikke vagt og generelt paaberaabe sig traktatens principper for at retfaerdiggoere en hvilken som helst foranstaltning, men skal godtgoere, at det drejer sig om egnede og rimelige foranstaltninger (49).
Andre tidligere sager, der har vaeret behandlet af Domstolen, vedroerende direktiv 83/189 drejede sig om »tekniske forskrifter«, dvs. om nationale bestemmelser, hvis ordlyd blev offentliggjort paa officiel vis i medlemsstaterne. Det ville derfor vaere tilstraekkeligt, at det staaende udvalg, der er omhandlet i direktivets artikel 5, ved hjaelp af nogle faa, saerligt hertil udpegede medarbejdere regelmaessigt gennemgaar medlemsstaternes Statstidender for at kunne konstatere enhver faktisk eller hypotetisk overtraedelse af direktivet i dens vorden, i stedet for at afvente, at sagen, om nogensinde, naar frem til Domstolen.
72 Med hensyn til traktatens artikel 100, som direktivet ligeledes henviser til som lovgrundlag, skal jeg blot anfoere, at denne artikel kraever enstemmighed til vedtagelse af foranstaltninger, der omfattes heraf. Hvis man tager hensyn til den kraftige reaktion hos mindst tre medlemsstater vedroerende Kommissionens opfattelse, hvorefter en lovbestemmelse, der ikke er blevet meddelt, er uanvendelig (50), samt til Raadets efterfoelgende forkastelse af et forslag fra Kommissionen med et tilsvarende indhold (51), er der ingen tvivl om, at en saadan udtrykkelig bestemmelse ikke ville blive vedtaget af faellesskabslovgiver, dvs. af Raadet, ved udstedelsen af direktivet.
73 I CIA Security-dommen fastslog Domstolen, at bestemmelserne i artikel 8 og 9 er ubetingede og tilstraekkeligt praecise til, at de kan goeres gaeldende af borgerne for de nationale domstole (praemis 44), og at det hertil ikke er noedvendigt med en udtrykkelig bestemmelse, men det er tilstraekkeligt, at denne foelgevirkning styrker opnaaelsen af det formaal, som direktivet tilstraeber (praemis 48).
74 Jeg skal ikke her igen komme ind paa direktivets formaal og heller ikke redegoere for mit syn paa de graenser, som enhver fortolkning, inklusive en formaalsfortolkning, noedvendigvis maa have. Jeg skal her blot for det foerste anfoere, at det efter min opfattelse klart fremgaar af fjerde, femte, tiende og ellevte betragtning samt af artikel 8 (52) og 9 i direktivet, at den informationsprocedure, som er indfoert ved direktivet, er et forhold, som udelukkende vedroerer Kommissionen og medlemsstaterne, uden at der herved skabes nogen materiel rettighed for borgerne (53). Og for det andet, at det i retspraksis knaesatte vigtige princip om direktivers direkte virkning har til formaal at indroemme borgerne en rettighed, som direktivet indfoerer for dem, men som medlemsstaterne beroever dem ved ikke at vedtage gennemfoerelsesforanstaltninger eller ved at vedtage uegnede foranstaltninger. Dette er grunden til, at den materielle regel, som indeholdes i direktivet, kan goeres gaeldende af borgerne. Direktiv 83/189 er imidlertid hverken udstedt til fordel for borgerne eller indeholder materielle regler, som kan bringes i anvendelse i mangel af nationale gennemfoerelsesforanstaltninger. Saaledes bliver det eneste resultat af, at en saadan lovbestemmelse ikke kan goeres gaeldende, at der opstaar et hul i lovgivningen for den borger, der vil paaberaabe sig denne, men indebaerer overhovedet ikke, at hans stilling reguleres af en regel, som kan udledes direkte af direktivet.
75 Efter min opfattelse kan den nationale ret ikke erklaere en national foranstaltning, som Kommissionen ikke er blevet underrettet om, for ugyldig, ene og alene ved at konstatere, at der ikke er givet en saadan meddelelse. Den skal navnlig herved tage hensyn til flere forhold: For det foerste skal den fastslaa, om den nationale foranstaltning falder ind under direktivets anvendelsesomraade. I bekraeftende fald skal den for det andet undersoege, om der foreligger en grund, der fritager for meddelelsespligten, f.eks. derved, at foranstaltningen i henhold til artikel 10 omfattes af et saerligt direktivs anvendelsesomraade (54). Hvis dette er tilfaeldet, skal den nationale foranstaltning bedoemmes paa grundlag af bestemmelserne i dette saerlige direktiv, den hoerer ind under, i overensstemmelse med de generelle fortolkningsprincipper, som Domstolen har angivet. Endelig skal den nationale foranstaltning, hvis den ikke omfattes af et saerligt direktiv, bedoemmes paa grundlag af traktatens bestemmelser som i alle andre tilfaelde, hvor det skal afgoeres, om en national foranstaltning er forenelig med faellesskabsretten.
76 Generaladvokat Van Gerven, som i det tidligere naevnte forslag til afgoerelse ansaa Kommissionens holdning til spoergsmaalet for klart ubegrundet, har rejst det spoergsmaal, »hvorfor Kommissionen, saafremt den mener, at dette synspunkt er noedvendigt for, at den ved direktiv 83/189 indfoerte procedure kan fungere rigtigt, aldrig har foreslaaet Europa-Parlamentet og Raadet at indfoere dette i et aendringsdirektiv« (55).
77 Efter at nu ogsaa Raadet har afvist en saadan mulighed, kan man foelge generaladvokat Van Gerven's eksempel og rejse det spoergsmaal, om det ikke var formaalstjenligt, at faellesskabsinstitutionerne tog spoergsmaalet om foelgerne af at undlade at give underretning om udkast til tekniske forskrifter i henhold direktiv 83/189 op til fornyet overvejelse?
VII - Forslag til afgoerelse
78 Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare de stillede praejudicielle spoergsmaal saaledes:
»1) Artikel 1, nr. 1 og 5, i Raadets direktiv 83/189/EOEF, som aendret ved direktiv 88/182/EOEF, skal fortolkes saaledes, at en generel forpligtelse til at affatte de i andre nationale bestemmelser kraevede oplysninger paa de produkter, der udbydes til salg, paa sproget i det omraade, hvor produktet markedsfoeres, ikke udgoer en 'teknisk specifikation', og at en national foranstaltning, som paalaegger en saadan forpligtelse, ikke udgoer en 'teknisk forskrift'.
2) Naar der ikke foreligger faellesskabsforskrifter om markedsfoeringen af et bestemt produkt, kan medlemsstaterne efter faellesskabsretten fastsaette betingelserne for markedsfoeringen heraf under overholdelse af traktatens artikel 30 og 36. Til disse betingelser hoerer ogsaa et krav om, at de oplysninger, der er noedvendige for at identificere produktet, affattes paa det sprog eller et af de sprog, der tales i den stat, paa hvis omraade produktet udbydes til salg.«
(1) - EFT L 109, s. 8.
(2) - EFT L 81, s. 75. I det foelgende henvises der med »direktiv«, medmindre andet udtrykkeligt anfoeres, til direktiv 83/189, som aendret ved direktiv 88/182.
(3) - Ved at sammenholde disse bestemmelser slutter jeg personligt heraf, at overtraedelse af den foernaevnte artikel 30 straffes efter artikel 103.
(4) - Artikel 8, stk. 4, blev aendret ved Europa-Parlamentet og Raadets direktiv 94/10/EF af 23.3.1994 (EFT L 100, s. 30) saaledes, at de tilstillede oplysninger ikke laengere anses for fortrolige, medmindre den medlemsstat, som giver oplysningerne, fremsaetter en begrundet anmodning herom. Dette direktiv finder dog ikke anvendelse i denne sag.
(5) - Naevnt i fodnote 4.
(6) - Det skal her bemaerkes, at brugsanvisningerne nu efter aendringsdirektiv 94/10 kan omfattes af begrebet »andet krav«, som paalaegges af forbrugerbeskyttelseshensyn, og som vedroerer handel med produktet efter markedsfoering [se artikel 1, nr. 3 og 9, i direktiv 83/189, som gaelder efter de aendringer og tilfoejelser, der skete ved artikel 1, nr. 1, henholdsvis litra b) og g) i direktiv 94/10]. Endvidere stiller forskellige direktiver krav om brugsanvisninger i forskellige tilfaelde, som f.eks. artikel 3, stk. 1, nr. 8, og artikel 10 i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18.12.1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler, artikel 3, stk. 2, i Raadets direktiv 92/59/EOEF af 29.6.1992 om produktsikkerhed i almindelighed (EFT L 228, s. 24), der gaelder, medmindre der foreligger faellesskabsforskrifter med specifikke bestemmelser (artikel 1, stk. 2, i samme direktiv).
(7) - Sag C-194/94, Sml. I, s. 2201.
(8) - Sag C-13/96, Sml. I, s. 1753.
(9) - Dom af 1.6.1994, sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2039.
(10) - Dom af 11.1.1996, sag C-237/94, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 31.
(11) - Se den i fodnote 7 naevnte CIA Security-dom.
(12) - Dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405.
(13) - Se den i fodnote 8 naevnte Bic Benelux-dom.
(14) - Se den i fodnote 9 naevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland, praemis 26.
(15) - Se den i fodnote 7 naevnte CIA Security-dom, praemis 25.
(16) - Se den i fodnote 8 naevnte Bic Benelux-dom, praemis 19.
(17) - Med andre ord, beskyttelsen af de frie varebevaegelser er et »summum genus« (overbegreb), dvs. et formaal, som et stort antal direktiver tilstraeber. Det afgoerende her er at finde »differentia specifica«, nemlig det specifikke formaal, som karakteriserer direktivet, og som frem for andet kan tjene til at fortolke hullerne og de uklare bestemmelser heri.
(18) - Med hensyn til omtalen af landbrugsprodukter baade i nr. 7 og i nr. 1 i artikel 1, se nedenfor, punkt 41 a) og b).
(19) - Det skal her bemaerkes, at anvendelsesomraadet efterfoelgende, ved direktiv 94/10, blev yderligere udvidet ved tilfoejelsen til artikel 1, nr. 1 (der blev omdoebt til stk. 2), udtrykket »samt fremstillingsmetoder og -processer vedroerende de oevrige produkter, naar de har indvirkning paa produkternes karakteristika«. Uanset hvad dette udtryk, som ikke finder anvendelse her, daekker, angaar det under alle omstaendigheder kun fremstillingsmetoder og -processer.
(20) - Det maa efter min opfattelse accepteres, at opremsningen af karakteristika, eftersom den indledes med »som f.eks.«, er af eksemplificerende og ikke begraensende art for direktivet. F.eks. maa man til de tekniske karakteristika ogsaa henregne produktets vaegt.
(21) - Jeg mener, at grunden hertil er, at behovet for at indfoere den paagaeldende standard, som jo allerede er ensartet formuleret, paa forhaand antages at bestaa.
(22) - Dette formaal maa betragtes som et mellemliggende mellem det umiddelbare formaal at underrette medlemsstaterne og Kommissionen, og beskyttelsen af de frie varebevaegelser. Standardiseringen fremhaeves saerligt i praeamblen til direktiv 94/10.
(23) - Det turde vaere klart, at artikel 30 i den belgiske lov, som paalaegger saelgere en generel forpligtelse til at informere koebere, ikke udgoer nogen teknisk forskrift i direktivets forstand. En lignende forpligtelse fremgaar i oevrigt af de almene principper for obligationsretten i medlemsstaterne og kommer som regel ogsaa til udtryk i civilretten eller i de bestemmelser, der regulerer koeb og salg. Foelgelig skal jeg ikke beskaeftige mig med artikel 30.
(24) - Hvad angaar den sidstnaevnte mulighed, kan jeg eksempelvis anfoere, at det officielt anerkendte sprog i Graekenland indtil begyndelsen af 1980'erne var katharevousa, en laerd form for graesk med mange arkaiserende elementer, i modsaetning til dagligsproget, dimotiki.
(25) - De forbindende ord er paa graesk êáèþò êáé (ordret »samt tillige«). Derimod staar der paa engelsk »including«, paa fransk: »y compris«, paa tysk: »einschliesslich«, paa italiensk »comprese« [og paa dansk: »herunder«]. Jeg slutter heraf, at den sidstnaevnte fortolkning, som er den tydeligste, ogsaa er den rigtigste.
(26) - Det siger sig selv, at enhver specifikation udgoer en forskrift, der gaelder for produktet.
(27) - Se f.eks. artikel 8 i Raadets direktiv 89/108/EOEF af 21.12.1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om dybfrosne levnedsmidler (EFT L 40, s. 34), som i stk. 1, punkt a), goer det obligatorisk [paa dansk] at benytte betegnelsen »dybfrossen«, saadan som den gengives paa de forskellige faellesskabssprog. Paa tysk kan man saaledes vaelge mellem betegnelserne »tiefgefroren«, »Tiefkuehlkost«, »tiefgekuehlt« og »gefrostet«, mens man paa engelsk kun maa benytte betegnelsen »quick-frozen« (og f.eks. ikke »super-frozen« eller »deeply-frozen« eller lignende). Her udgoer kravet om en bestemt betegnelse (den samme paa alle sprogene) et teknisk spoergsmaal, mens problemet med, om medlemsstaterne vaelger det ene eller det andet sprog udgoer et metateknisk spoergsmaal.
(28) - Se ovenfor, punkt 27.
(29) - Se mit forslag til afgoerelse i sag C-385/96, Goerres, punkt 33 (dom af 14.7.1998).
(30) - Se f.eks. Raadets direktiv 85/374/EOEF af 25.7.1985 om produktansvar (EFT L 210, s. 29), og direktiv 92/59 om produktsikkerhed i almindelighed, osv.
(31) - Se f.eks. dom af 5.4.1979, sag 148/78, Ratti, Sml. s. 1629, praemis 26 og 27.
(32) - Et eksempel herpaa kan findes i dom af 14.7.1994, sag C-17/93, Van der Veldt, Sml. I, s. 3537, praemis 22.
(33) - Som eksempel paa et direktiv, der indeholder bestemmelser i begge retninger, se dom af 12.12.1990, sag C-241/89, SARPP, Sml. I, s. 4695, praemis 15.
(34) - Se mit forslag til afgoerelse i Goerres-sagen, punkt 56 (fodnote 29).
(35) - Se nedenfor, punkt 59 og 60.
(36) - Se bl.a. dom af 16.7.1992, sag C-83/91, Meilicke, Sml. I, s. 4871, praemis 25, af 26.1.1993, forenede sager C-320/90, C-321/90, C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393, af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 60, kendelse af 21.12.1995, sag C-307/95, Max Mara, Sml. I, s. 5083, praemis 9, og dom af 27.11.1997, sag C-369/95, Somalfruit og Camar, Sml. I, s. 6619, praemis 41, og andre domme.
(37) - Se mit forslag til afgoerelse i Goerres-sagen, punkt 28 (fodnote 29).
(38) - Se den i fodnote 32 naevnte Van der Veldt-dom, praemis 23-31.
(39) - Dom af 9.8.1994, sag C-51/94, Meyhui, Sml. I, s. 3879, praemis 13. Jeg skal her anfoere, at det i den paagaeldende sag drejede sig om en faellesskabsbestemmelse, som paaboed, at visse oplysninger skulle anfoeres paa det eller de sprog, der taltes i den stat, hvor produktet udbydes til salg (se forslag til afgoerelse i sagen Goerres, punkt 76), men at kontrollen vedroerende den paagaeldende foranstaltning er den samme, hvad enten den sidstnaevnte er truffet af en faellesskabsinstitution eller en medlemsstat (se praemis 11 i samme dom).
(40) - Se den ovenfor naevnte Meyhui-dom, praemis 19, 20 og 21.
(41) -
Se forslag til afgoerelse i Goerres-sagen, punkt 50.
(42) -
Sammesteds, punkt 82.
(43) - Se punkt 4 i generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse i sag C-52/93, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. 1994 I, s. 3591.
(44) - Generaladvokat Fennelly taler om »un certain émoi« [»en vis bekymring«] vedroerende den reaktion, som det alene i Nederlandene har fremkaldt, da man konstaterede, at ca. 400 administrative bestemmelser, som ikke er blevet meddelt Kommissionen, muligvis falder ind under anvendelsesomraadet for direktiv 83/189/EOEF og saaledes maa anses for ugyldige (se hans nylige forslag til afgoerelse af 12.2.1998, sag C-226/97, Lemmens, punkt 2).
(45) - Se generaladvokat Fennelly's ovenfor naevnte forslag til afgoerelse, ifoelge hvilket kun den borger, der kan godtgoere en interesse, som haenger sammen med de frie varebevaegelser, kan paaberaabe sig direktivet inden for medlemsstaterne (se isaer punkt 32).
(46) - Dom af 9.11.1995, sag C-426/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3723, praemis 11.
(47) -
Se generaladvokat Elmer's forslag til afgoerelse i CIA Security-sagen, punkt 56.
(48) -
Angaaende dette formaal se ovenfor, punkt 34.
(49) - Se den i fodnote 46 naevnte dom i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 42.
(50) - Se den tyske, den nederlandske og den britiske regerings synspunkt i den i fodnote 7 naevnte CIA Security-dom, praemis 39.
(51) - Se ovenfor, punkt 65.
(52) - Det skal her bemaerkes, at ifoelge artikel 8, stk. 4, er »de oplysninger, der indgives i henhold til denne artikel, [...] fortrolige« (se ogsaa ovenfor, fodnote 4).
(53) - Jf. dom af 13.7.1989, sag 380/87, Enichem Base m.fl., Sml. s. 2491, praemis 23. Ud fra dette synspunkt kan den omstaendighed, at direktivets artikel 8 og 9 fastsaetter en uformel kontrol af de nationale foranstaltninger, en kontrol, der under alle omstaendigheder kun har raadgivende og ikke bindende karakter, efter min opfattelse ikke medfoere, at disse bestemmelser adskiller sig fra dem, der var tale om i Enichem-sagen.
(54) -
Vedroerende disse tilfaelde se ovenfor, punkt 42.
(55) -
Se punkt 9 i hans forslag, som er naevnt i fodnote 43.