61995CJ0244_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-244/95,
angaaende en anmodning, som Diikitiko Protodikio, Athen, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
P. Moskof AE
mod
Ethnikos Organismos Kapnou,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af Kommissionens forordning (EF) nr. 3477/93 af 17. december 1993 om landbrugsomregningskurserne for tobak (EFT L 317, s. 30),
har
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet, P. Jann og L. Sevón (refererende dommer),
generaladvokat: M.B. Elmer
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- P. Moskof AE ved advokaterne Panagiotis Yatagantzidis og Eleni Metaxaki, Athen
- Ethnikos Organismos Kapnou ved advokat Achilleas Martinis, Athen
- den graeske regering ved juridisk fuldmaegtig Meletis Tsotsanis, Landbrugsministeriet, som befuldmaegtiget
- den italienske regering ved afdelingschef, professor Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, Oscar Fiumara
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Dimitrios Gouloussis og Klaus-Dieter Borchardt, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 6. februar 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af P. Moskof AE ved advokaterne Panagiotis Yatagantzidis, Eleni Metaxaki og Panagiotis Tridimas, Athen, af den graeske regering ved konsulent hos statens advokat Ioannis Khalkias og fuldmaegtig Panagiotis Mylonopoulos, Sekretariatet for EF-ret, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, af den italienske regering ved Oscar Fiumara og af Kommissionen ved Maria Condou-Durande, Kommissionens Juridiske Tjeneste,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 15. maj 1997,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved dom af 24. maj 1995, indgaaet til Domstolen den 12. juli 1995, har Diikitiko Protodikio, Athen, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om en afgoerelse vedroerende gyldigheden af Kommissionens forordning (EF) nr. 3477/93 af 17. december 1993 om landbrugsomregningskurserne for tobak (EFT L 317, s. 30, herefter »den omtvistede forordning«).
2 De paagaeldende spoergsmaal er blevet rejst under en sag, som P. Moskof AE (herefter »Moskof«) har anlagt mod Ethnikos Organismos Kapnou (statsligt organ for tobak, herefter »EOK«), og hvori der er strid om, hvorvidt Moskof skal tilbagebetale EOK et for meget udbetalt beloeb i form af faellesskabspraemie for tobak af sorten Basma, der var hoestet i 1992.
De relevante retsforskrifter
Den faelles markedsordning for raatobak
3 Til og med 1992-hoesten gjaldt der i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 727/70 af 21. april 1970 om oprettelse af en faelles markedsordning for raatobak (EFT 1970 I, s. 186) bl.a., ifoelge syvende betragtning til forordningen, en ordning med aarligt fastsatte maalpriser, som tog hensyn til den orientering, der skulle gives produktionen paa et niveau baseret paa rationel driftsledelse og oekonomisk sunde virksomheder, saaledes at producenternes udbytte blev tilstraekkeligt.
4 For at tilskynde brugerne til at koebe tobak direkte fra tobaksavlerne til en produktionspris, der laa saa taet op ad maalprisen som muligt, indeholdt artikel 3 i forordning nr. 727/70 bestemmelse om ydelse af en praemie til fysiske og juridiske personer, som koebte tobak i blade direkte hos Faellesskabets tobaksavlere, og som foretog en foerste forarbejdning og behandling af tobakken inden dennes videre forarbejdning til tobaksvarer eller eksport til tredjelande.
5 Ved artikel 16, 17 og 18 i forordning nr. 727/70 blev der indfoert en forvaltningskomitéprocedure.
6 Ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1726/70 af 25. august 1970 om gennemfoerelsesbestemmelser for ydelse af praemie for tobak i blade (EFT 1970 II, s. 517) blev der indfoert en kontrolordning for saa vidt angaar den foerste forarbejdning og behandling, som navnlig omfattede kontrol ved begyndelsen og afslutningen heraf. Det tidspunkt, hvor »tobakken forlader det sted, hvor den er blevet underkastet kontrol«, var baade det tidspunkt, hvor retten til praemie opstod (artikel 6, stk. 1), det tidspunkt, der skulle anses for tidspunktet for den udloesende begivenhed, som var afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skulle anvendes, dvs. det tidspunkt, der skulle regnes med ved omregningen til national valuta af den i ecu udtrykte praemie (artikel 6, stk. 1, andet afsnit), og endelig forfaldstidspunktet for praemien (artikel 7, stk. 1).
7 I henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1726/70 kunne koeberen dog paa visse betingelser faa udbetalt et forskud paa det samlede praemiebeloeb paa det tidspunkt, hvor tobakken blev anbragt under kontrol.
8 Disse forskellige bestemmelser medfoerte saaledes, at forarbejdningsvirksomheden - naar den paagaeldende valuta var faldet i vaerdi mellem det tidspunkt, hvor forskuddet paa praemien var blevet udbetalt, og det tidspunkt, hvor den forfaldt til betaling, dvs. det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet - paa dette tidspunkt fik udbetalt et yderligere beloeb svarende til forskellen mellem henholdsvis praemiebeloebet omregnet til national valuta paa grundlag af den paa tidspunktet for udbetalingen af forskuddet gaeldende kurs og praemiebeloebet omregnet paa grundlag af den gaeldende kurs paa det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet.
9 Indtil 1990 kunne det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet, vaere et hvilket som helst tidspunkt. Efter Raadets forordning (EOEF) nr. 1329/90 af 14. maj 1990 om aendring af forordning nr. 727/70 om oprettelse af en faelles markedsordning for raatobak (EFT L 132, s. 25) blev den periode, inden for hvilken forarbejdningsvirksomheden kunne lade tobakken forlade kontrolstedet, dog begraenset til fire aar. Artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i forordning nr. 727/70, som aendret ved forordning nr. 1329/90, bestemte saaledes, at praemien kun kunne ydes til koebere, der inden udloebet af en periode paa fire aar efter hoestaaret dokumenterede, at tobakken var blevet solgt for at blive indarbejdet i tobaksvarer eller var blevet eksporteret til tredjelande.
10 Den faelles markedsordning for tobak blev reformeret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2075/92 af 30. juni 1992 (EFT L 215, s. 70). Ordningen med maalpriser blev ophaevet, og praemien er nu bestemt til tobaksavleren, selv om den fortsat udbetales via den virksomhed, der foretager den foerste forarbejdning. I henhold til artikel 6, stk. 1, foerste led, i forordning nr. 2075/92 skal den virksomhed, der foretager den foerste forarbejdning, saaledes paa tidspunktet for leveringen af tobakken ud over opkoebsprisen til tobaksavleren udbetale praemien, og i henhold til artikel 6, stk. 2, refunderer det kompetente organ virksomheden dette beloeb mod forelaeggelse af den fornoedne dokumentation.
11 Artikel 27 i forordning nr. 2075/92 indeholder foelgende bestemmelse: »Hvis det er noedvendigt at indfoere overgangsforanstaltninger for at lette overgangen fra den ordning, der blev indfoert ved forordning (EOEF) nr. 727/70, til den ordning, som er fastsat ved naervaerende forordning, vedtages foranstaltningerne efter fremgangsmaaden i artikel 23.«
12 Ved artikel 28 i forordning nr. 2075/92 blev forordning nr. 727/70 ophaevet med virkning fra 1993-hoesten, og i henhold til artikel 29 skulle den nye forordning anvendes med virkning fra denne hoest.
Den agromonetaere ordning
13 Med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked med virkning fra den 1. januar 1993 blev den gaeldende agromonetaere ordning aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3813/92 af 28. december 1992 om den regningsenhed og de omregningskurser, der skal anvendes i den faelles landbrugspolitik (EFT L 387, s. 1).
14 Ved denne forordnings artikel 6, stk. 1, opretholdes det princip, der blev fastlagt i Raadets forordning (EOEF) nr. 1676/85 af 11. juni 1985 om regningsenhedens vaerdi og om de omregningskurser, der skal anvendes i den faelles landbrugspolitik (EFT L 164, s. 1), og hvorefter den landbrugsomregningskurs, der som udgangspunkt finder anvendelse paa en bestemt pris eller paa et bestemt beloeb, er den, der er gaeldende paa tidspunktet for den udloesende begivenhed, dvs. »den begivenhed, hvorved det oekonomiske maal for den paagaeldende transaktion naas«.
15 Artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 3813/92 indeholder dog hjemmel for Kommissionen til at fastsaette bestemmelse om en specifik udloesende begivenhed som afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skal anvendes, saaledes at denne begivenhed er en anden end den i artikel 6, stk. 1, fastsatte almindeligt gaeldende udloesende begivenhed. Det hedder saaledes i bestemmelsen:
»Hvis den i stk. 1 omhandlede udloesende begivenhed skal fastlaegges naermere eller ikke kan laegges til grund som foelge af saerlige forhold i forbindelse med markedsordningen eller det paagaeldende beloeb, skal der fastlaegges en specifik udloesende begivenhed efter fremgangsmaaden i artikel 12 under hensyntagen til foelgende kriterier:
a) faktisk mulighed for anvendelse af aendringerne af landbrugsomregningskursen saa hurtigt som muligt
b) ensartede udloesende begivenheder for tilsvarende transaktioner under de forskellige markedsordninger
c) indbyrdes overensstemmelse mellem de udloesende begivenheder for de forskellige priser og beloeb under én og samme markedsordning
d) muligheden for en effektiv kontrol med anvendelsen af korrekte landbrugsomregningskurser.«
16 I henhold til artikel 12 i forordning nr. 3813/92 vedtages gennemfoerelsesbestemmelserne til forordningen efter forvaltningskomitéproceduren.
17 Artikel 13, stk. 1, indeholder desuden foelgende bestemmelse:
»Bliver det noedvendigt at traeffe overgangsforanstaltninger for at lette den foerste anvendelse af bestemmelserne i denne forordning, traeffes saadanne foranstaltninger af Kommissionen efter fremgangsmaaden i artikel 12, og de gaelder i den tid, der er strengt noedvendig for at lette indfoerelsen af den nye ordning.«
18 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1068/93 af 30. april 1993 om fastsaettelse og anvendelse af omregningskurserne i landbrugssektoren (EFT L 108, s. 106) traadte i stedet for Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3819/92 af 28. december 1992 om fastsaettelse og anvendelse af de omregningskurser, der skal anvendes i landbrugssektoren (EFT L 387, s. 17). I henhold til foerstnaevnte forordnings artikel 23 skulle bestemmelserne om de udloesende begivenheder, som er afgoerende for, hvilke landbrugsomregningskurser der skal laegges til grund (artikel 9-12), finde anvendelse fra den 1. juli 1993 for de produkter eller beloeb, for hvilke der ikke findes noget produktionsaar. Dette er tilfaeldet med raatobak.
19 Endelig udstedte Kommissionen den 17. december 1993 desuden den omtvistede forordning. Dennes artikel 1 indeholder foelgende bestemmelse:
»Som landbrugsomregningskurs for omregning til national valuta af det praemiebeloeb og det praemieforskud, der er naevnt i artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 2075/92, anvendes kursen den 1. august i hoestaaret, for saa vidt angaar leverancer indtil den 31. december samme aar, og kursen den 1. januar det foelgende aar hvad angaar senere leverancer.«
20 Den omtvistede forordnings artikel 5 indeholder ligeledes foelgende bestemmelse:
»For tobak, der er af hoest fra foer 1993-hoesten, og som forlader kontrollen den 1. juli 1993 og derefter, anvendes som landbrugsomregningskurs for den praemie, der er naevnt i artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 727/70, kursen den 1. juli 1993.«
21 Ved forordningens artikel 6 ophaevedes artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1726/70, der bestemte, at det tidspunkt, hvor tobakken forlod det sted, hvor den havde vaeret underkastet kontrol, var det tidspunkt, der skulle laegges til grund ved omregningen til national valuta af det i ecu udtrykte praemiebeloeb.
22 Endelig bemaerkes, at den omtvistede forordning i henhold til artikel 7 skulle finde anvendelse fra den 1. juli 1993.
Hovedsagen
23 Anden halvdel af 1992 samt 1993 var praeget af betydelige udsving paa valutamarkederne og af en raekke valutakursjusteringer. Drakmen blev devalueret flere gange.
24 Moskof driver virksomhed i form af foerste forarbejdning af tobak. Den 24. februar 1994 udbetalt EOK virksomheden 1 793 340 DR i faellesskabspraemie for tobak af sorten Basma, der var blevet hoestet i 1992.
25 EOK blev senere opmaerksom paa, at organet havde anvendt artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1726/70, som var blevet ophaevet ved den omtvistede forordnings artikel 6, i stedet for sidstnaevnte forordnings artikel 5. EOK rejste herefter krav om tilbagebetaling af 1 228 770 DR, dvs. et beloeb svarende til forskellen mellem henholdsvis praemien omregnet paa grundlag af den kurs, der var gaeldende paa det tidspunkt, hvor tobakken havde forladt kontrolstedet, og praemien omregnet pr. 1. juli 1993 i overensstemmelse med den omtvistede forordnings artikel 5.
26 Den 9. december 1994 anlagde Moskof sag ved Diikitiko Protodikio, Athen, med paastand om annullation af dette paalaeg om tilbagebetaling. Under sagen har sagsoegeren gjort gaeldende, at den omtvistede forordnings artikel 5 er ugyldig, og har fremsat begaering om, at retten forelaegger dette spoergsmaal for Domstolen.
De praejudicielle spoergsmaal
27 I forelaeggelsesdommen har Diikitiko Protodikio, Athen, sammenfattet Moskof's anbringender for retten og anmodet Domstolen om at traeffe afgoerelse om den omtvistede forordnings gyldighed paa baggrund af hver af disse anbringender:
»1) Kommissionens undladelse af at forelaegge forordning nr. 3477/93 for Forvaltningskomitéen for Tobak som et udkast til forordning, der havde tilbagevirkende gyldighed
Er dette udkast til forordning - der blev godkendt af Forvaltningskomitéen for Tobak som en retsakt uden tilbagevirkende gyldighed - paa grund af den periode paa mere end fem maaneder, der forloeb mellem tidspunktet for udkastets godkendelse og dets vedtagelse og offentliggoerelse, et nyt udkast til en forordning med tilbagevirkende gyldighed, som medfoerer, at forordningen er ugyldig, da udkastet ikke blev forelagt den kompetente Forvaltningskomité for Tobak som et udkast til en forordning med tilbagevirkende gyldighed, hvilket er i strid med artikel 145, tredje led, andet punktum, i traktaten om Den Europaeiske Union, Raadets afgoerelse af 13. juli 1987 (87/373/EOEF) 'om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen', artikel 12 i forordning nr. 3813/92 og artikel 17 i forordning nr. 727/70, idet det efter disse bestemmelser er en betingelse for, at Kommissionen kan udoeve de gennemfoerelsesbefoejelser, som er tillagt den, at proceduren for Forvaltningskomitéen for Tobak er overholdt?
2) Tilsidesaettelse af Raadets forordning nr. 3813/92 og utilstraekkelig begrundelse for Kommissionens forordning nr. 3477/93
a) Er begrundelsen for Kommissionens forordning nr. 3477/93 korrekt og tilstraekkelig, naar henses til, at sagsoegeren betvivler, at de markedsforstyrrelser, som er naevnt i betragtningerne til den omtvistede kommissionsforordning, er omfattet af nogle af de kriterier, som er omhandlet i artikel 6, stk. 2, i Raadets forordning nr. 3813/92? Var det noedvendigt, at Raadet traf bestemmelser til imoedegaaelse af disse forstyrrelser?
b) Er begrundelsen for Kommissionens forordning nr. 3477/93 korrekt og tilstraekkelig, naar henses til dels, at den afgoerende begivenhed for beregningen af landbrugsomregningskursen ifoelge forordningen ikke er den omstaendighed, hvormed transaktionens oekonomiske maal naas - nemlig i det foreliggende tilfaelde, naar raatobakken forlader det sted, hvor den har vaeret anbragt under kontrol - dels, at forordningen som begrundelse for ikke at laegge denne omstaendighed til grund ikke angiver, paa grundlag af hvilket af de fire kriterier i foernaevnte raadsforordnings artikel 6, stk. 2, der ved artikel 5 er indfoert et andet tidspunkt, som er afgoerende for beregningen af landbrugsomregningskursen?
c) Er begrundelsen for Kommissionens forordning nr. 3477/93 korrekt og tilstraekkelig, naar henses til, at det ikke er naevnt i selve forordningen, at det var noedvendigt at undgaa markedsforstyrrelser, som var fremkaldt af tobak fra 1993-hoesten, og heller ikke, hvorfor det blev anset for noedvendigt at udstede forordningen med tilbagevirkende gyldighed?
d) Er begrundelsen for Kommissionens forordning nr. 3477/93 korrekt og tilstraekkelig, naar henses til, at det udtales i forordningens ottende betragtning, at den er i overensstemmelse med udtalelsen fra Forvaltningskomitéen for Tobak, selv om udkastet til forordningen ikke blev forelagt forvaltningskomitéen som et udkast til en forordning med tilbagevirkende gyldighed?
3) Tilsidesaettelse af artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i Raadets forordning nr. 727/70, som aendret ved artikel 1 i Raadets forordning nr. 1329/90
Naar henses til, at tobakskoeberne efter denne bestemmelse har mulighed for at faa udbetalt praemien inden fire aar efter hoestaaret paa den betingelse, at tobakken er blevet indarbejdet i tobaksvarer eller eksporteret til tredjelande, foreligger der da ikke en tilsidesaettelse af naevnte raadsforordning i betragtning af, at den fastfrysning af landbrugsomregningskursen, som er sket ved Kommissionens forordning nr. 3477/93, medfoerer, at modtagerne af praemien ser sig noedsaget til ikke at vente og dermed ikke kan udnytte den frist paa fire aar, som tilkommer dem ved naevnte raadsforordning?
4) Tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra c)
Naar henses til, at den faelles landbrugspolitik ifoelge denne traktatbestemmelse har til formaal at stabilisere markederne, er den fastfrysning af landbrugsomregningskursen, som skete med tilbagevirkende gyldighed ved Kommissionens forordning nr. 3477/93, da forenelig med formaalet om markedsstabiliseringen under hensyn til, at den medfoerer, at forarbejdningsvirksomhedernes tab overvaeltes paa producenterne, idet forarbejdningsvirksomhederne ikke vil vaere i stand til at tilbyde tilfredsstillende priser for tobakken fra den hoest, som blev foretaget efter forordningens vedtagelse?
5) Tilsidesaettelse af forbuddet mod at give EF-retsakter tilbagevirkende gyldighed
Er Kommissionens forordning nr. 3477/93, som blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende den 18. december 1993, og som ifoelge artikel 7 traadte i kraft paa tredjedagen efter dens offentliggoerelse, dvs. den 21. december 1993, men som ifoelge artikel 7, stk. 2, skal anvendes fra den 1. juli 1993, i strid med forbuddet mod EF-retsakters tilbagevirkende gyldighed, naar henses til, at sagsoegeren i den foreliggende sag goer gaeldende, at det formaal, der forfoelges med forordningen, ikke udgoer nogen offentlig interesse af vigtigere betydning, da de i forordningen omhandlede markedsforstyrrelser slet ikke er indtraadt, og da der desuden ikke er truffet nogen overgangsforanstaltninger til beskyttelse af den berettigede forventning hos forarbejdningsvirksomhederne, hvortil sagsoegeren hoerer?
6) Tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
I hvilket omfang foreligger der i relation til forarbejdningsvirksomhederne en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, naar henses til, at artikel 5 i Kommissionens forordning nr. 3477/93 medfoerte en omvaeltning af de regler for den faelles markedsordning for tobak, som blev indfoert ved forordning nr. 727/70 og 1726/70, som havde vaeret i kraft i mere end 20 aar, og som havde affoedt en forventning om, at reglerne var saerligt stabile i betragtning af, at der ikke blev truffet nogen foranstaltninger til at lette overgangen fra de gamle regler efter Raadets forordning nr. 727/70 og Kommissionens forordning nr. 1726/70 til de aendrede regler, samt under hensyn til, at de europaeiske dyrkningskontrakter for 1992-hoesten ifoelge sagsoegeren blev indgaaet halvandet aar foer vedtagelsen af artikel 5 i forordning nr. 3477/93, og at tobakken blev hoestet og anbragt under kontrol indtil den 15. maj 1993?
7) Tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende i Faellesskabet
Naar henses til, at drakmen har en stoerre udsvingsmargen i forhold til den europaeiske regningsenhed end de oevrige medlemsstaters valutaer, medfoerer den naevnte bestemmelse i Kommissionens forordning nr. 3477/93 om fastfrysning af landbrugsomregningskursen da ikke en diskrimination til skade for graeske erhvervsdrivende?
8) Magtfordrejning
Naar henses til Kommissionens besvarelse af et spoergsmaal fra Revisionsretten, hvorefter Kommissionen forpligtede sig til ufortoevet at vedtage de noedvendige bestemmelser til begraensning af udgifterne som foelge af landbrugsomregningskurserne (se Revisionsrettens saerberetning nr. 8/93, EFT C 65 af 2.3.1994, punkt 3.4 og 3.5), udgjorde bestemmelsen i Kommissionens forordning nr. 3477/93 om fastfrysning af landbrugsomregningskursen da ikke rent faktisk en offentligretlig bestemmelse, og havde den ikke, som anfoert i betragtningerne, til formaal at undgaa markedsforstyrrelser?«
28 Der boer foerst ske en undersoegelse af de to foerste spoergsmaal, dernaest af det tredje og det sjette spoergsmaal, som boer behandles under et, og derefter i den angivne raekkefoelge af det femte, det fjerde, det syvende og det ottende spoergsmaal.
Manglende overholdelse af forvaltningskomitéproceduren
29 Ved det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om den omtvistede forordning boer kendes ugyldig som foelge af en tilsidesaettelse af bestemmelserne vedroerende forvaltningskomitéproceduren derved, at den af Kommissionen vedtagne retsakt som ny forordning med tilbagevirkende gyldighed burde have vaeret forelagt forvaltningskomitéen paa ny.
30 Paa grundlag af oplysninger fra den graeske Tobaksindustrisammenslutning har Moskof anfoert foelgende om forloebet af proceduren for Forvaltningskomitéen for Tobak:
- Den 11. juni 1993 forelagde Kommissionen et udkast til forordning, som forvaltningskomitéen godkendte, og som indeholdt en artikel 5, der var identisk med den omtvistede forordnings artikel 5. Repraesentanterne for Den Hellenske Republik og Den Italienske Republik stemte dog imod en godkendelse af udkastet.
- Den 10. september 1993 forelagde Kommissionen et nyt udkast, der indeholdt en anderledes affattet artikel 5. Kommissionen satte ikke udkastet til afstemning i forvaltningskomitéen, men forpligtede sig til at goere det paa et senere moede.
- Den 13. oktober 1993 meddelte Kommissionen, at udkastet til forordning var blevet taget af dagsordenen, idet spoergsmaalet blev undersoegt af Kommissionens tjenestegrene, og der formentlig ville blive udarbejdet et nyt udkast.
- Den 12. november 1993 meddelte Kommissionen som svar paa et spoergsmaal fra en delegation, at den ikke kunne saette forordningen til afstemning, da denne stadig var genstand for droeftelser i Kommissionens tjenestegrene. Kommissionen anfoerte i oevrigt, at der ikke for saa vidt angaar 1993-hoesten og senere hoester kunne aendres ved, at den udloesende begivenhed skulle anses for indtraadt paa det tidspunkt, hvor tobaksavleren leverede tobakken til forarbejdningsvirksomhed, men at spoergsmaalet om fastsaettelsen af tidspunktet for leveringen rejste en lang raekke problemer vedroerende den naermere anvendelse for saa vidt angaar hoesterne foer 1993-hoesten.
- Den 10. december 1993 meddelte Kommissionen som svar paa et spoergsmaal vedroerende forordningen om udloesende begivenheder inden for tobakssektoren, at der var en »horisontal« forordning, som daekkede hele denne sektor, og at spoergsmaalet blev undersoegt af Kommissionens tjenestegrene.
- Den 17. december 1993 vedtog Kommissionen den omtvistede forordning.
31 Moskof har gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har overholdt proceduren i henhold til artikel 12, litra c), i forordning nr. 3813/92 og artikel 16, 17 og 18 i forordning nr. 727/70 dels derved, at den vedtog en forordning, som den havde trukket tilbage, efter at den endog havde meddelt, at der ville blive forelagt et andet udkast, dels derved, at den undlod paa ny at forelaegge udkastet til forordning for forvaltningskomitéen, selv om dette udkast, der som foelge af en tilbagevirkende gyldighed var et andet, var udtryk for en ny retsakt. Tilsidesaettelsen af proceduren er vaesentlig og begrunder en annullation af den omtvistede forordning, idet det er sandsynligt, at havde Kommissionen i december 1993 paa ny forelagt udkastet til forordning for forvaltningskomitéen, ville komitéen have forkastet det og afgivet en negativ udtalelse.
32 Den graeske og den italienske regering har stoettet det af Moskof anfoerte, idet den graeske regering har anfoert, at den omtvistede forordning er forskellig fra det foerste udkast, som forvaltningskomitéen godkendte, ikke alene derved, at forordningen er blevet givet tilbagevirkende gyldighed, men ogsaa for saa vidt angaar affattelsen af syvende betragtning.
33 Kommissionen har gjort gaeldende, at naar det udkast til forordning, som forvaltningskomitéen godkendte den 11. juni 1993, ikke straks blev vedtaget, var det fordi Kommissionen forsoegte at naa frem til en kompromisloesning, der var mere acceptabel for den graeske og den italienske delegation, som havde stemt imod udkastet til forordning. Endvidere har Kommissionen under den mundtlige forhandling anfoert, at for saa vidt det nye udkast ikke formelt var blevet sat til afstemning i forvaltningskomitéen, var det godkendte tidligere udkast ikke blevet trukket tilbage. Da den forordning, der blev vedtaget, havde det samme indhold som den, forvaltningskomitéen havde godkendt, var det ufornoedent paa ny at forelaegge forordningen for komitéen.
34 Endvidere indebaerer den omstaendighed, at den omtvistede forordning som foelge af tidspunktet for vedtagelsen blev givet tilbagevirkende gyldighed, ikke, at der ikke er tale om den samme forordning. Hvad angaar aendringen af syvende betragtning er denne af rent redaktionel karakter og tilsigtede blot at goere begrundelsen mere fyldestgoerende, idet aendringen paa ingen maade har betydning for retsaktens indhold. Paa Domstolens opfordring har Kommissionen fremlagt en raekke dokumenter vedroerende moederne i Forvaltningskomitéen for Tobak i perioden fra juni til december 1993.
35 Det fremgaar af droeftelserne i Forvaltningskomitéen for Tobak - der som anfoert af Revisionsretten i punkt 4.62 i dennes saerberetning nr. 8/93 af 21. december 1993 om den faelles markedsordning for raatobak (EFT 1994 C 65, s. 1) principielt er fortrolige - at forvaltningskomitéen den 11. juni 1993 godkendte dokument VI/5786/93 om landbrugsomregningskurserne for tobak, hvorefter den 1. juli 1993 skulle vaere tidspunktet for den udloesende begivenhed for saa vidt angaar hoester foer 1993-hoesten. Den graeske og den italienske delegation stemte dog imod som foelge af valget af denne dato. Den graeske og den italienske delegation henviste til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som de erhvervsdrivende ifoelge dem kunne paaberaabe sig for saa vidt angaar »opretholdelsen af den tidligere ordning vedroerende udloesende begivenheder« (summarisk referat af moedet den 11.6.1993, punkt 4). Det summariske referat af moedet den 10. september 1993 indeholder foelgende bemaerkninger i punkt 2: »Efter anmodning fra den graeske delegation er der blevet regnet med en vis smidighed med hensyn til valget af datoer for tidspunktet for den udloesende begivenhed svarende til det tidspunkt, hvor tobakken forlader kontrolstedet, alt efter hoestaaret. Da det foreliggende forslag ikke er acceptabelt for den graeske delegation, udsaettes afstemningen. Droeftelsen vil blive genoptaget.« I referatet af moedet den 13. oktober 1993 anfoeres det, at punktet vedroerende det aendrede dokument blev taget af dagsordenen. Under moedet den 12. november 1993 udtrykte flere delegationer beklagelse over, at den nye forordning ikke blev sat til afstemning. Endelig blev det oprindeligt godkendte dokument VI/5786/93 vedtaget af Kommissionen den 17. december 1993.
36 Det maa herefter fastslaas, at ingen af de fremlagte dokumenter godtgoer, at Kommissionen skulle have trukket det foerste udkast til forordning, som forvaltningskomitéen godkendte den 11. juni 1993, tilbage.
37 Det maa endvidere fastslaas, at det fremgaar af referaterne af moederne i forvaltningskomitéen, at Kommissionen aldrig satte det reviderede udkast til forordning til afstemning i komitéen, som den havde udfaerdiget i et forsoeg - der dog ikke foerte til noget resultat - paa at naa frem til en loesning, som den graeske delegation kunne acceptere.
38 Der foreligger herefter intet, der kan rejse tvivl om rigtigheden af det af Kommissionen anfoerte om, at den - selv om den havde kunnet vedtage det af forvaltningskomitéen godkendte udkast straks - havde bestraebt sig paa at naa frem til en kompromisloesning, der var mere acceptabel for de to nationale delegationer, som havde stemt imod en godkendelse af udkastet, uden at den dermed gav afkald paa at vedtage udkastet.
39 Det kan herved ikke bebrejdes Kommissionen, at den forsoegte at naa frem til en kompromisloesning, som kunne tiltraedes af de to delegationer, der havde afslaaet at godkende udkastet i den oprindelige affattelse.
40 Den omstaendighed, at Kommissionen undersoegte mulighederne for et kompromis, kan endvidere heller ikke opfattes saaledes, at Kommissionen forudsaetningsvis trak det oprindelige udkast, som samtlige oevrige delegationer allerede havde godkendt, tilbage. I modsat fald ville det blive mere vanskeligt at forsoege at naa frem til kompromisloesninger med henblik paa at imoedegaa saerlige problemer hos visse delegationer, idet Kommissionen da ikke ville oenske at loebe den risiko, der ville vaere forbundet med ikke straks at vedtage et godkendt udkast. Noget saadant ville vaere mere til skade for forvaltningskomitéprocedurernes hensigtsmaessige forloeb, end hvad der er tilfaeldet, saafremt det accepteres, at der mellem tidspunktet for den paagaeldende forvaltningskomités afstemning om et udkast og tidspunktet for Kommissionens vedtagelse af dette som forordning forloeber et rimeligt tidsrum af den laengde, der er noedvendig for at undersoege mulighederne for et kompromis, der bedre kan loese problemer, som visse delegationer rejser.
41 Hvad angaar argumentet om, at den omtvistede forordning er blevet givet tilbagevirkende gyldighed, bemaerkes, at den 1. juli 1993 var en skaeringsdato saavel for den nye faelles markedsordning for tobak som for den nye agromonetaere ordning.
42 Det bemaerkes herefter, at opretholdelsen af den i den omtvistede forordnings artikel 5 fastsatte dato ikke kan antages at have forvoldt de beroerte erhvervsdrivende nogen skade i form af en nedsaettelse af det oppebaarne praemiebeloeb, idet de erhvervsdrivende angiveligt kunne have imoedegaaet denne nedsaettelse, saafremt de havde haft kendskab til den paagaeldende ordning nogle maaneder tidligere, da anvendelsen af den omtvistede forordning blot medfoerte, at det udbetalte praemiebeloeb, der repraesenterede forskellen mellem omregningskurserne anvendt paa praemieforskuddet og paa praemien, forblev det samme, uanset det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet.
43 Der maa foelgelig gives Kommissionen medhold i, at den omstaendighed, at forordningen blev vedtaget i december, ikke indebar, at forordningen i vaesentlig grad var forskellig fra det udkast, som forvaltningskomitéen havde godkendt.
44 Hvad angaar spoergsmaalet om den forskellige affattelse af syvende betragtning bemaerkes, at sammenholder man det for forvaltningskomitéen forelagte dokument med den omtvistede forordning, fremgaar det, at der i den forordning, der blev vedtaget, blev indsat den yderligere bemaerkning, at da den udloesende begivenhed for praemier for tobak, der indtraadte paa det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet, ikke svarede til kriterierne i artikel 6 i forordning nr. 3813/92, burde der fastsaettes bestemmelse om en anden udloesende begivenhed ved afslutningen af overgangsperioden, idet datoen den 1. juli 1993 »for at undgaa markedsforvridninger i forhold til tobakken af 1993-hoesten« burde vaelges som tidspunktet for den udloesende begivenhed for saa vidt angaar tobak af hoest fra foer 1993-hoesten, som forlod kontrolstedet paa den naevnte dato eller senere.
45 Denne tilfoejelse, og herunder navnlig henvisningen til risikoen for »markedsforvridninger«, uddyber og praeciserer endog den begrundelse for saa vidt angaar vilkaarene for tobak af hoest fra foer 1993-hoesten, som allerede var angivet i det udkast, der var blevet forelagt forvaltningskomitéen, uden at der herved skete en aendring af indholdet af den vedtagne beslutning.
46 Det maa herefter fastslaas, at der intet foreligger til stoette for, at forvaltningskomitéproceduren i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning ikke blev overholdt.
Tilsidesaettelse af forordning nr. 3813/92 og af begrundelsespligten
47 Ved det andet spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om den omtvistede forordning boer kendes ugyldig, for det foerste som foelge af, at henvisningen i syvende betragtning til »markedsforvridninger« maa anses for utilstraekkelig som begrundelse for, at den omtvistede forordning fraviger forordning nr. 3813/92, som fastlaegger kriterierne for bestemmelsen af, hvad der skal anses for den udloesende begivenhed, der er afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skal finde anvendelse, for det andet som foelge af, at den omtvistede forordnings tilbagevirkende gyldighed ikke kan anses for at vaere blevet begrundet, og for det tredje som foelge af, at det i forordningen anfoeres, at denne er i overensstemmelse med en udtalelse fra forvaltningskomitéen.
48 Moskof har gjort gaeldende, at Kommissionen har undladt at angive en saerlig og detaljeret begrundelse for, at det var noedvendigt at fastsaette bestemmelse om en anden udloesende begivenhed som afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skal finde anvendelse, end den generelle, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 3813/92 som »den begivenhed, hvorved det oekonomiske maal for den paagaeldende transaktion naas«.
49 Moskof anfoerer herved, at det oekonomiske maal efter forordning nr. 727/70 foerst blev naaet paa det tidspunkt, hvor praemien, der havde til formaal at kompensere for de hoeje priser, som forarbejdningsvirksomhederne betalte tobaksavlerne, fuldt ud og endeligt blev udbetalt til forarbejdningsvirksomhederne. Den udloesende begivenhed, der var afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skulle finde anvendelse, ansaas derfor for at vaere indtraadt paa det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet, idet retten til praemien ogsaa opstod paa dette tidspunkt, og idet den forarbejdede tobak i praksis kun forlod kontrolstedet, saafremt der var blevet fundet koebere til den.
50 I modsaetning til, hvad der gjaldt efter den tidligere ordning, fastsaetter den omtvistede forordning bestemmelse om, at retten til praemien og den udloesende begivenhed, der er afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skal finde anvendelse, opstaar, henholdsvis indtraeder, paa forskellige tidspunkter, hvorfor der burde vaere blevet angivet en saerligt detaljeret begrundelse herfor. Forordningen angiver herved ikke det kriterium blandt de i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 3813/92 fastlagte, paa grundlag af hvilket Kommissionen fastsatte bestemmelse om den specifikke udloesende begivenhed, der er afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs praemien skal beregnes paa grundlag af. I oevrigt kan ingen af de fire kriterier tages i betragtning her.
51 Kommissionen har gjort gaeldende, at det oekonomiske maal med praemien efter forordning nr. 727/70 var at sikre tobaksavlerne, ikke forarbejdningsvirksomhederne, et rimeligt udbytte. Naar det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet, blev valgt som tidspunktet for den udloesende begivenhed, der var afgoerende for, hvilken omregningskurs der skulle finde anvendelse, var dette endvidere allerede udtryk for en fravigelse af det generelle kriterium i henhold til den ved forordning nr. 1676/85 fastlagte agromonetaere ordning, idet det tidspunkt, hvor det oekonomiske maal med den paagaeldende transaktion blev naaet, var det tidspunkt, hvor tobaksavleren modtog betaling for tobakken i blade, og ikke det tidspunkt, hvor forarbejdningsvirksomheden lod den forarbejdede tobak forlade kontrolstedet. Da forarbejdningsvirksomheden kunne faa udbetalt et forskud svarende til hele praemiebeloebet, var der ingen oekonomisk begrundelse for at vaelge det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet, som afgoerende for, hvilken omregningskurs der skulle anvendes ved omregningen af praemien til national valuta, idet dette tidspunkt kunne ligge flere aar efter den faktiske udbetaling af forskuddet paa hele praemien. Det var da ogsaa for at begraense de negative virkninger af denne uhensigtsmaessige ordning, at der blev gennemfoert en aendring i 1990, hvorefter tobakken skulle forlade kontrolstedet inden fire aar efter hoestaaret.
52 Det bemaerkes herom, at den agromonetaere forordning nr. 3813/92 blot opretholdt det kriterium, der allerede var blevet fastlagt ved forordning nr. 1676/85, og hvorefter den begivenhed, der udloeser omregningen fra ecu til national valuta, er den begivenhed, hvorved det oekonomiske maal for den paagaeldende transaktion naas. Selv om man gaar ud fra, at det oekonomiske maal med praemierne efter ordningen i henhold til forordning nr. 727/70 var at yde kompensation til forarbejdningsvirksomheden for den hoeje pris, der blev betalt til tobaksavleren, maa det antages, at dette maal finansielt og oekonomisk blev naaet paa det tidspunkt, hvor forarbejdningsvirksomheden fik udbetalt det beloeb, der udgjorde kompensationen, dvs. i de fleste tilfaelde det tidspunkt, hvor forarbejdningsvirksomheden fik udbetalt forskuddet paa hele praemiebeloebet i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1726/70, naar tobakken blev anbragt under kontrol.
53 Dette manglende sammenfald mellem det tidspunkt, hvor forarbejdningsvirksomheden rent faktisk fik udbetalt praemieforskuddet, og det tidspunkt, paa hvilket virksomhedens ret til praemien ifoelge forordning nr. 727/70 opstod - som blev anset for tidspunktet for den udloesende begivenhed - medfoerte, at forarbejdningsvirksomhederne valgte at lade tobakken forlade kontrolstedet paa saa sent et tidspunkt som muligt med det formaal at opnaa et maksimalt udbytte af spekulativ art, der havde sammenhaeng med den nationale valutas vaerdiforringelse, idet der dermed blev opnaaet et stoerre praemiebeloeb. Selv efter 1990, da der blev indfoert bestemmelse om den tidligere naevnte begraensning paa fire aar, medfoerte dette manglende sammenfald mellem tidspunktet for udbetalingen af praemieforskuddet og det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet, udgifter, hvis uberettigede karakter navnlig er blevet fremhaevet af Revisionsretten i punkt 3.4 i dennes saerberetning nr. 8/93 om den faelles markedsordning for raatobak.
54 Under disse omstaendigheder og i betragtning af, at valget af det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet, som tidspunktet for den udloesende begivenhed, der var afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skulle anvendes, allerede var udtryk for en undtagelse fra den agromonetaere ordning, der havde vaeret gaeldende siden 1985, ville det snarere have vaeret noedvendigt med en detaljeret begrundelse, saafremt det var blevet besluttet at opretholde denne undtagelse fra den almindeligt gaeldende ordning.
55 Hvad angaar valget af datoen den 1. juli 1993 som tidspunktet for den udloesende begivenhed, der er afgoerende for, hvilken omregningskurs der skal finde anvendelse, bemaerkes, at formaalet med forordning nr. 3813/92 var en meget hurtig indfoerelse af en ny agromonetaer ordning, der var i overensstemmelse med det indre marked. Dette var baggrunden for, at denne forordnings artikel 13 indeholdt hjemmel for Kommissionen til at traeffe bestemmelse om overgangsforanstaltninger, som kun skulle gaelde »i den tid, der er strengt noedvendig for at lette indfoerelsen af den nye ordning«.
56 Naar henses til, at den nye agromonetaere ordning i henhold til forordning nr. 1068/93 skulle finde anvendelse med virkning fra den 1. juli 1993 for saa vidt angaar produkter, for hvilke der ikke fandtes noget produktionsaar, hvilket var tilfaeldet med tobak, maa det anses for formaalstjenligt, at Kommissionen i konsekvens heraf ogsaa i den omtvistede forordning, der er specifik for denne sektor, valgte datoen den 1. juli 1993 som det tidspunkt, med virkning fra hvilket de nye bestemmelser skulle finde anvendelse, som skaeringsdato for ophoeret af de tidligere bestemmelsers anvendelse og dermed som tidspunktet for den udloesende begivenhed for saa vidt angaar hoester foer 1993-hoesten. Denne overgangsbestemmelse var et led i den nye ordning og stred paa ingen maade mod forordning nr. 3813/92.
57 Hvad angaar spoergsmaalet om begrundelsespligten bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at den begrundelse, som kraeves efter EF-traktatens artikel 190, skal vaere tilpasset den paagaeldende retsakts karakter. Det skal klart og utvetydigt fremgaa af begrundelsen, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, saaledes at de beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol. Endvidere kan det ikke kraeves, at alle de faktiske og retlige elementer, som retsakten bestaar af, er specificeret i begrundelsen, naar retsakten indgaar i en generel ordning af foranstaltninger for det paagaeldende omraade (dom af 4.2.1997, forenede sager C-9/95, C-23/95 og C-156/95, Belgien og Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 645, praemis 44).
58 Den omtvistede forordning indgaar herved i den nye generelle agromonetaere ordning. Foelgelig var det med rette, at Kommissionen som begrundelse for valget af datoen den 1. juli 1993 som tidspunktet for den udloesende begivenhed for saa vidt angaar tobak fra hoester foer 1993-hoesten henviste til det tidspunkt, med virkning fra hvilket den agromonetaere forordning nr. 1068/93 skulle finde anvendelse. Enhver erhvervsdrivende inden for den paagaeldende sektor maatte uden videre kunne forstaa denne begrundelse.
59 Hvad angaar henvisningen til »markedsforvridninger« bemaerkes, at denne henvisning er udtryk for en yderligere begrundelse, der havde til formaal at henlede opmaerksomheden paa den mangel paa kohaerens, der ville have vaeret resultatet af en samtidig anvendelse af de tidligere og de nye bestemmelser, naermere bestemt i form af, at forarbejdningsvirksomhederne ville blive tilskyndet til at lade tobak fra hoester foer 1993-hoesten forlade kontrolstederne saa sent som muligt og saaledes eventuel endnu senere end tobak fra 1993-hoesten og senere hoester.
60 Denne antagelse om, at der blev angivet en tilstraekkelig begrundelse for valget af datoen den 1. juli 1993 som tidspunktet for den udloesende begivenhed, der skulle vaere afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skulle finde anvendelse paa tobak fra hoester foer 1993-hoesten, afsvaekkes ikke af, at den omtvistede forordning blev givet tilbagevirkende gyldighed. Spoergsmaalet om, hvorvidt de erhvervsdrivende med rette kunne forvente, at de tidligere bestemmelser ville blive opretholdt indtil tidspunktet for vedtagelsen af en ny forordning, er saaledes et spoergsmaal af anden art, som i oevrigt er genstand for et andet praejudicielt spoergsmaal.
61 Endelig bemaerkes, at den omtvistede forordning, med det indhold, der blev vedtaget, som fastslaaet i praemis 46 i denne dom var i overensstemmelse med en udtalelse fra forvaltningskomitéen. For saa vidt der i ottende betragtning til forordningen henvises til denne udtalelse, er denne betragtning derfor ikke behaeftet med fejl.
62 Det maa herefter fastslaas, at den omtvistede forordning hverken strider mod forordning nr. 3813/92 eller mod traktatens artikel 190.
Tilsidesaettelse af artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i forordning nr. 727/70 og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
63 Ved det tredje spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om den omtvistede forordning boer kendes ugyldig som foelge af, at den ved at fastfryse landbrugsomregningskursen den 1. juli 1993 angiveligt strider mod artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i forordning nr. 727/70, hvorefter forarbejdningsvirksomhederne inden for fire aar efter hoesten selv kunne vaelge det tidspunkt, hvor de fik udbetalt praemien. Ved det sjette spoergsmaal oensker den nationale ret afgjort, om den omtvistede forordning strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i forhold til forarbejdningsvirksomhederne, for saa vidt forordningen indebar en radikal aendring af de regler, som havde vaeret gaeldende i mere end 20 aar, angiveligt uden at der blev indfoert nogen overgangsforanstaltninger, selv om dyrkningskontrakterne for 1992-hoesten var blevet indgaaet halvanden aar foer vedtagelsen af forordningen, og tobakken var blevet hoestet og anbragt under kontrol i perioden indtil den 15. maj 1993.
64 Moskof har gjort gaeldende, at det variable tidspunkt for den udloesende begivenhed, der var afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der skulle finde anvendelse, efter den foer den omtvistede forordning gaeldende ordning var et afgoerende led i praemieordningen i den forstand, at forarbejdningsvirksomhederne i henhold til artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i forordning nr. 727/70 inden for fire aar efter, at tobakken var blevet anbragt under kontrol, selv kunne vaelge det tidspunkt, hvor de fik udbetalt praemien. Naar den omtvistede forordnings artikel 5 fastsaetter tidspunktet for den udloesende begivenhed, der er afgoerende for, hvilken landbrugsomregningskurs der finder anvendelse, til den 1. juli 1993 for hoester foer 1993-hoesten, strider dette foelgelig mod den naevnte ret for forarbejdningsvirksomhederne og dermed mod artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i forordning nr. 727/70.
65 Moskof anfoerer endvidere, at den faelles markedsordning for tobak, der blev ophaevet ved forordning nr. 2075/92, havde vaeret gaeldende i mere end 22 aar, og at Kommissionen efter den agromonetaere ordning fra 1985 uden videre i mere end syv aar godkendte virksomhedens praksis, hvorefter denne paa grundlag af de variable landbrugsomregningskurser drog fordel af markedsfoeringsperioden paa fire aar, saaledes som virksomheden med rette havde krav paa. Under disse omstaendigheder stred det mod virksomhedens berettigede forventning uden overgangsforanstaltninger at gennemfoere den naevnte radikale aendring af den agromonetaere ordning, som var ganske uforudsigelig for en forudseende og paapasselig erhvervsdrivende.
66 Kommissionen har gjort gaeldende, at artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i forordning nr. 727/70, som aendret ved artikel 1 i forordning nr. 1329/90, ikke er blevet tilsidesat, idet fastsaettelsen af tidspunktet for den udloesende begivenhed, der er afgoerende for, hvilke landbrugsomregningskurser der skal finde anvendelse, ikke er en integrerende del af den faelles markedsordning, men alene et vilkaar i forbindelse med anvendelsen af denne, som kan aendres.
67 Endvidere er det nye tidspunkt for den udloesende begivenhed for saa vidt angaar hoesterne foer 1993-hoesten ikke udtryk for tilbagevirkende gyldighed, men for en naermere fastsaettelse af vilkaar i forbindelse med administrationen af den faelles markedsordning for tobak paa grundlag af forordning nr. 3813/92. Da der efter denne forordning seks maaneder forinden maatte regnes med den omtvistede forordning, kan der ikke vaere sket nogen tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
68 Det bemaerkes, at selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er et af Faellesskabets grundlaeggende principper, kan de erhvervsdrivende dog ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestaaende situation, som Faellesskabets institutioner kan aendre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skoen paa et omraade som de faelles markedsordninger, hvis formaal netop kraever en konstant tilpasning efter aendringer i den oekonomiske situation (jf. herved dom af 5.10.1994, forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltoni m.fl., Sml. I, s. 4863, praemis 57).
69 Det foelger heraf, at de erhvervsdrivende ikke kan paaberaabe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, som for disse virksomheder er resultatet af indfoerelsen af den faelles markedsordning, og som de har haft fordel af paa et givet tidspunkt (dommen i sagen Crispoltoni m.fl., a.st., praemis 58).
70 Det strider herefter ikke mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, at der blev truffet bestemmelse om en manglende opretholdelse af den ordning, hvorefter forarbejdningsvirksomhederne inden for fire aar efter hoesten selv kunne vaelge tidspunktet for den udloesende begivenhed.
71 Hvad angaar det af Moskof anfoerte om, at der ikke blev truffet bestemmelse om overgangsforanstaltninger, bemaerkes, at den omtvistede forordnings artikel 5 netop er udtryk for en saadan foranstaltning. Formaalet med bestemmelsen er saaledes at forhindre den mangel paa kohaerens, der ville blive resultatet af en samtidig anvendelse af de tidligere og de nye agromonetaere bestemmelser.
72 Denne antagelse afsvaekkes ikke af, at dyrkningskontrakterne for 1992-hoesten var blevet indgaaet halvandet aar foer vedtagelsen af den omtvistede forordning, eller af, at tobakken var blevet hoestet og anbragt under kontrol i perioden indtil den 15. maj 1993.
73 Det maa herefter fastslaas, at naar den omtvistede forordning fastfryser landbrugsomregningskursen den 1. juli 1993, strider dette hverken mod artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i forordning nr. 727/70 eller mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Tilsidesaettelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende gyldighed
74 Ved det femte spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om den omtvistede forordning boer kendes ugyldig som foelge af en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende gyldighed, idet forordningen, selv om den foerst blev vedtaget den 17. december 1993, skulle finde anvendelse med virkning fra den 1. juli 1993.
75 Moskof har, stoettet af den graeske og den italienske regering, gjort gaeldende, at den omtvistede forordning, herunder navnlig artikel 5, ikke opfylder betingelserne for en anvendelse med tilbagevirkende gyldighed, idet forordningen ikke tjener et overordnet alment hensyn, og idet der ikke blev truffet nogen foranstaltninger for at imoedekomme hensynet til forarbejdningsvirksomhedernes berettigede forventning.
76 Kommissionen har anfoert, at det er rigtigt, at den forsinkede offentliggoerelse af forordningen kunne skabe et begraenset problem med hensyn til tilbagevirkende gyldighed, naermere bestemt for saa vidt angaar perioden fra det tidspunkt, med virkning fra hvilket forordningen skulle finde anvendelse, og tidspunktet for forordningens ikrafttraedelse, men goer gaeldende, at denne tilbagevirkende gyldighed var begrundet i hensynet til at forhindre »markedsforvridninger«.
77 Det bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens faste praksis, at selv om retssikkerhedsprincippet i almindelighed forbyder, at en faellesskabsretsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger foer aktens offentliggoerelse, kan dette rent undtagelsesvis tillades, naar det tilstraebte formaal fordrer det, og naar de beroertes berettigede forventning respekteres behoerigt (dom af 11.7.1991, sag C-368/89, Crispoltoni, Sml. I, s. 3695, praemis 17).
78 Ifoelge foerste betragtning til forordning nr. 3813/92 skulle de nye agromonetaere forordninger bringe den agromonetaere ordning i overensstemmelse med maalsaetningen om gennemfoerelsen af det indre marked i traktatens artikel 8 A. I denne sammenhaeng maa den omtvistede forordnings artikel 5 anses for en overgangsbestemmelse, hvis formaal var at undgaa den mangel paa kohaerens, der ville blive resultatet af en samtidig anvendelse af de tidligere og de nye bestemmelser, og som ville indebaere, at tobak fra hoester foer 1993-hoesten formentlig ville forlade kontrolstederne senere end tobakken fra 1993-hoesten og senere hoester.
79 Som anfoert i praemis 41 i denne dom, var den 1. juli 1993 en skaeringsdato saavel for den nye faelles markedsordning for tobak som for anvendelsen af den nye agromonetaere ordning. Det maa derfor anses for fuldt ud retmaessigt, at det i konsekvens heraf ogsaa i overgangsbestemmelsen i artikel 5 blev fastsat, at de tidligere agromonetaere bestemmelser angaaende den tidligere praemieordning kun skulle finde anvendelse indtil dette tidspunkt. Det tilstraebte formaal fordrede, at denne dato blev valgt.
80 Som foelge af den tidligere offentliggoerelse af de paagaeldende bestemmelser var forarbejdningsvirksomhederne bekendt med datoens betydning. Endvidere indeholdt saavel artikel 27 i grundforordningen nr. 2075/92 som artikel 13 i den agromonetaere forordning nr. 3813/92 hjemmel for Kommissionen til at traeffe bestemmelse om overgangsforanstaltninger.
81 Forarbejdningsvirksomhederne kunne saa meget mindre med rette forvente, at de fortsat kunne drage fordel af de tidligere bestemmelser, naar henses til, at disse, som fastslaaet i praemis 52 og 54 i denne dom, var udtryk for fravigelser af den agromonetaere ordnings principper og ikke var oekonomisk begrundede, idet forarbejdningsvirksomhederne allerede havde faaet udbetalt forskuddet paa det samlede praemiebeloeb paa det tidspunkt, hvor tobakken blev anbragt under kontrol, og idet bestemmelserne tilskyndede virksomhederne til i hoejere grad at lade det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstederne, afhaenge af ecuens omregningskurs end af forholdene paa markedet for tobak.
82 Det maa herefter fastslaas, at der ikke ved den omtvistede forordning er sket nogen tilsidesaettelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende gyldighed.
Tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra c)
83 Ved det fjerde spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om den omtvistede forordning boer kendes ugyldig som stridende mod maalsaetningen i traktatens artikel 39, stk. 1, litra c), om en stabilisering af markederne derved, at forarbejdningsvirksomhedernes tab overvaeltes paa tobaksavlerne, idet virksomhederne ikke er i stand til at tilbyde disse tilfredsstillende priser for tobak fra hoesten efter forordningens vedtagelse.
84 Moskof har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at fastsaette bestemmelse om »fastfrysning« af landbrugsomregningskurserne aabenbart har handlet i strid med maalsaetningerne i traktatens artikel 39, herunder navnlig maalsaetningen i stk. 1, litra c), om en stabilisering af markederne.
85 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at det er producenterne, eller i hvert fald forbrugerne, men ikke erhvervsdrivende som Moskof, der skal drage fordel af den i den naevnte bestemmelse omhandlede stabilisering af markederne, hvorfor Moskof ikke kan paaberaabe sig bestemmelsen til stoette for, at den omtvistede forordning skulle vaere ugyldig.
86 Det bemaerkes indledningsvis, at den omtvistede forordning tjener til at gennemfoere forordning nr. 3813/92, hvis primaere formaal ifoelge dens anden og tredje betragtning er at goere det muligt at anvende ecuen, naar der fastsaettes og udtrykkes priser eller andre beloeb som led i den faelles landbrugspolitik, naermere bestemt i form af en fastlaeggelse af vilkaarene for udbetalingen af de paagaeldende beloeb i de nationale valutaer.
87 Den omtvistede forordnings artikel 5 er en overgangsbestemmelse, der skal goere det muligt hurtigt at anvende de nye agromonetaere bestemmelser, saaledes at de fordrejninger paa markedet, der ville blive resultatet af en samtidig anvendelse af de tidligere og de nye bestemmelser, undgaas.
88 Artikel 5 har for saa vidt haft en stabiliserende virkning paa markedet for tobak, idet bestemmelsen har gjort det muligt at gennemfoere en hensigtsmaessig regulering af afsaetningen af tobak fra hoesterne foer og efter aendringen af den agromonetaere ordning. Endvidere har bestemmelsen bragt en situation med destabilisering af markedet til ophoer, i hvilken forarbejdningsvirksomhedernes beslutninger om det tidspunkt, hvor tobakken skulle forlade kontrolstederne, i hoejere grad afhang af omregningskursen for praemien end af forholdene paa markedet for tobak.
89 Hvad angaar spoergsmaalet om tobaksavlernes oekonomiske situation bemaerkes, at der netop blev taget hensyn hertil i forbindelse med reformen af den faelles markedsordning for tobak, herunder navnlig ved den nye praemieordning, der blev indfoert ved forordning nr. 2075/92.
90 Det maa herefter fastslaas, at den omtvistede forordnings artikel 5 ikke strider mod traktatens artikel 39, stk. 1, litra c).
Tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende i Faellesskabet
91 Ved det syvende spoergsmaal oensker den nationale ret under henvisning til et af Moskof fremfoert argument i det vaesentlige afgjort, om den omtvistede forordning boer kendes ugyldig som foelge af, at den strider mod princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende i Faellesskabet i forhold til de graeske erhvervsdrivende, naar henses til, at drakmen har en stoerre udsvingsmargen i forhold til den europaeiske regningsenhed end de andre medlemsstaters valutaer.
92 Kommissionen har gjort gaeldende, at valutaudviklingen altid er behaeftet med usikkerhed, men at drakmens fald i de sidste aar har vaeret begraenset, og at dette fald i forhold til ecuen ikke har vaeret mere betydeligt, end hvad der gaelder for de oevrige medlemsstaters valutaer. Den omtvistede forordning har derfor ikke medfoert nogen forskelsbehandling af de graeske erhvervsdrivende.
93 Det bemaerkes, at det manglende sammenfald foer vedtagelsen af den omtvistede forordning mellem henholdsvis tidspunktet for udbetalingen af forskuddet paa det samlede praemiebeloeb og det tidspunkt, hvor retten til praemien opstod, medfoerte, at de erhvervsdrivende i medlemsstater med en svag valuta som de graeske erhvervsdrivende blev stillet bedre end de erhvervsdrivende i medlemsstater med en staerk valuta, idet de drog fordel af den med vaerdiforringelsen forbundne forskel mellem praemiebeloebet udtrykt i national valuta og det beloeb, forskuddet paa praemien androg.
94 Ved at bringe anvendelsen af de paagaeldende bestemmelser til ophoer indebar den omtvistede forordnings artikel 5 saaledes, i modsaetning til, hvad Moskof haevder, en retablering af ligebehandlingen af de erhvervsdrivende i Faellesskabet ved en ophaevelse af de oekonomisk set ubegrundede fordele, som visse erhvervsdrivende havde som foelge af reglerne om fastsaettelse af tidspunkterne for de udloesende begivenheder, der var afgoerende for, hvilke omregningskurser der skulle finde anvendelse.
95 Det maa herefter fastslaas, at den omtvistede forordning ikke strider mod princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende i Faellesskabet.
Magtfordrejning
96 Ved det ottende spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om den omtvistede forordning boer kendes ugyldig, idet den angiveligt er et resultat af magtfordrejning derved, at den blev vedtaget af budgetmaessige grunde og ikke for at forhindre fordrejninger paa markedet, saaledes som det anfoeres i betragtningerne.
97 Moskof har gjort gaeldende, at det fremgaar af Kommissionens svar paa Revisionsrettens saerberetning nr. 8/93, der blev afgivet paa tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede forordning, at Kommissionen gav tilsagn om at udstede de noedvendige bestemmelser til at begraense de udgifter, der var forbundet med landbrugsomregningskurserne for de praemier, som blev udbetalt som led i den tidligere faelles markedsordning. Det er saaledes aabenbart, at den omtvistede forordnings artikel 5 blev udstedt med det formaal at nedsaette udgifterne over budgettet og ikke for at undgaa fordrejninger paa markedet i relation til tobak fra 1993-hoesten, saaledes som det udtrykkeligt anfoeres i syvende betragtning til forordningen. Kommissionen har dermed begaaet magtfordrejning i EF-traktatens artikel 173, stk. 2's forstand.
98 Den graeske regering har ligeledes gjort gaeldende, at den i betragtningerne til den omtvistede forordning anfoerte maalsaetning ikke er baggrunden for artikel 5, der i det vaesentlige tilsigter at indfoere en maskeret sanktion af monetaer art over for de graeske forarbejdningsvirksomheder, der den 1. juli 1993 laa inde med tobak fra 1992-hoesten og tidligere hoester, som endnu ikke havde forladt kontrolstedet.
99 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at den ikke har begaaet magtfordrejning, idet den paa grundlag af artikel 6 i forordning nr. 3813/92 fastsatte bestemmelse om en specifik udloesende begivenhed med det formaal at forhindre fordrejninger paa markedet i relation til tobak fra 1993-hoesten. Kommissionens udgangspunkt var behovet for at understoette producenternes indtaegter, og den tilsigtede at forhindre en generel nedsaettelse af praemierne og dermed at lette overgangen fra den tidligere til den nye ordning.
100 Det bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis (jf. herved dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. I, s. 5755, praemis 69), at der foreligger magtfordrejning, saafremt en faellesskabsinstitution udsteder en retsakt udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formaal at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat i traktaten for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder.
101 I punkt 3.6 i sin saerberetning nr. 8/93, som Moskof selv har henvist til, har Revisionsretten angivet tre grunde til, at der burde ske en aendring af reglen vedroerende den udloesende begivenhed for saa vidt angaar hoesterne foer 1993-hoesten. Revisionsretten bemaerkede for det foerste, at den praksis, hvorefter der blev udbetalt et supplement til praemien, i finansiel henseende ikke havde nogen berettigelse. Det anfoertes herefter, at blev forordningen ikke aendret, kunne dette bevirke, at den nye faelles markedsordning for tobak ville fungere mindre smidigt, idet forarbejdningsvirksomhederne ville blive tilskyndet til at tilbageholde tobak fra hoester foer 1993-hoesten for at drage fordel af en depreciering. Endelig bemaerkede Revisionsretten, at budgettet endvidere uberettiget ville blive belastet med udgifter.
102 Omtalen i Kommissionens svar til beretningen af hensynet til at begraense udgifterne kan ikke opfattes saaledes, at Kommissionen udelukkende tilsigtede at forfoelge dette formaal - der i oevrigt i sig selv er retmaessigt - men maa forstaas saaledes, at Kommissionen oenskede at give en relevant besvarelse over for den institution, der i henhold til EF-traktatens artikel 188 C, stk. 2, foerste afsnit, har til opgave at efterproeve lovligheden og den formelle rigtighed af Faellesskabets indtaegter og udgifter og sikre sig, at den oekonomiske forvaltning har vaeret forsvarlig.
103 Hvad angaar maalsaetningen om at forhindre fordrejninger paa markedet har ogsaa Revisionsretten anfoert, at denne begrundede en aendring af ordningen vedroerende den udloesende begivenhed. Der var saaledes herved i modsaetning til, hvad den graeske regering har anfoert, tale om en objektiv og vaesentlig grund til at udstede den anfaegtede bestemmelse.
104 Det maa foelgelig fastslaas, at Kommissionen ikke begik magtfordrejning ved at udstede den omtvistede forordning.
Sammenfatning
105 Det maa herefter fastslaas, at gennemgangen af de forskellige anbringender, som den nationale ret har henvist til i sine spoergsmaal, intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af den omtvistede forordnings artikel 5.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
106 De udgifter, der er afholdt af den graeske regering, den italienske regering og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Diikitiko Protodikio, Athen, ved dom af 24. maj 1995, for ret:
Gennemgangen af de forskellige anbringender, som den nationale ret har henvist til i sine spoergsmaal, har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 3477/93 af 17. december 1993 om landbrugsomregningskurserne for tobak.