62005CC0191_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I  Johdanto
1. Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa asiassa on ratkaistavana se kysymys, voiko jäsenvaltio, ja jos voi, millä edellytyksillä, pienentää luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetussa neuvoston direktiivissä 79/409/ETY(2) (jäljempänä lintudirektiivi) tarkoitettua erityistä suojelualuetta. Direktiivillä ei säännellä tätä kysymystä, jolla suojelualueiden suuri määrä huomioiden on huomattava käytännön merkitys.(3)
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Säännökset siitä, mitkä alueet jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi lintujensuojelualueiksi, on annettu lintudirektiivin 4 artiklassa, jossa säädetään seuraavaa:
”1. Tämän direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.
Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota:
a) lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon;
b) lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä;
c) lajeihin, joita pidetään harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia;
d) muihin lajeihin, jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi.
Arvioissa otetaan huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset.
Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.”
III Asia, menettelyn vaiheet ja vaatimukset
3. Portugali osoitti 23.9.1999 annetulla asetuksella nro 384-B/99 ”Mouran, Mourãon ja Barrancosin” alueen erityiseksi lintujensuojelualueeksi. Tällä alueella pyritään suojelemaan arolintuja. Tyypillisiä arolintuja ovat isotrappi (Otis tarda), pikkutrappi (Tetrax tetrax) tai paksujalkakurmitsa (Burhinus oedicnimus). Portugalin hallituksen komissiolle toimittamasta, joulukuulta 1997 olevasta vakiovastauslomakkeesta ilmenee, että tuolla erityisellä lintujensuojelualueella esiintyy kuitenkin myös sellaisia lintuja, joita komission käsityksen mukaan ei voida pitää arolintuina, nimittäin 20–40 pesivää huuhkajaparia (Uhus uhus), 1–5 hautovaa munkkikaapukorppikotkaparia (Aegypius monachus) ja 15–30 hautovaa kääpiökotkaparia (Hieraaetus pennatus). Tuolla erityisellä lintujensuojelualueella talvehtii noin 10 000 kurkea (Grus grus) ja sillä esiintyy myös hanhikorppikotkia (Gyps fulvus).
4. Komissio moittii Portugalia siitä, että se on 20.5.2002 annetulla asetuksella nro 141/2002 pienentänyt tätä erityistä lintujensuojelualuetta lähes 3 000 hehtaarilla, eikä Portugalin hallitus ole tätä väitettä kiistänyt. Asetuksen perusteluista ilmenee sen mukaan, että sellaisia alueita rajoitettiin, jotka eivät käyttönsä perusteella ole arolintujen tärkeitä elinympäristöjä. Eräästä toisesta komission esittämästä asiakirjasta, joka sisältää päätöksen, jolla Portugalin viranomaisten tehtäväksi annetaan suojelualueen rajoittamisen vaikutuksia koskevan tieteellisen tutkimuksen suorittaminen, ilmenee sitä vastoin, ettei pienentämiselle ole perusteita.(4)
5. Komissio pyysi 17.10.2003 Portugalia ottamaan kantaa asiaan. Vastauksen saatuaan se antoi 9.7.2004 perustellun lausunnon. Portugali ilmoitti, että erityisen lintujensuojelualueen rajoittamisesta tultaisiin laatimaan tieteellinen tutkimus.
6. Komissio nosti 28.4.2005 nyt esillä olevan kanteen, jossa se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta
”toteamaan, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on muuttanut ’Mouran, Mourãon ja Barrancosin’ erityisen suojelualueen rajoja ja sulkenut sen ulkopuolelle alueita, joilla esiintyy luonnonvaraisia lintuja, joiden suojelu oikeuttaa mainitun alueen osoittamisen suojelualueeksi;
velvoittamaan Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut”.
7. Portugalin hallitus on ainoastaan vaatinut, että yhteisöjen tuomioistuin lykkäisi asian käsittelyä vuoden 2005 syyskuun loppuun antaakseen Portugalin hallitukselle tilaisuuden esittää ”Mouran, Mourãon ja Barrancosin” suojelualuetta koskevan uuden, tieteellisiin tutkimuksiin perustuvan rajoittamissuunnitelman.
IV Asian arviointi
8. Portugalin hallitus ei ole vastustanut kannetta eikä myöskään kiistänyt sitä aineellisesti, mutta komissio voi menestyä asiassa vain, jos se näyttää toteen väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
9. Komissio väittää, että erityisen lintujensuojelualueen pienentämisellä rikotaan lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa. Sen mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus osoittaa erityisiksi suojelualueiksi direktiivin liitteessä I tarkoitettujen lintujen suojelemiseen sopivimmat alueet. Erityisen lintujensuojelualueen pienentämistä ei sen sijaan säännellä lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa eikä missään muussakaan sen säännöksessä.(5)
10. Yhteisöjen tuomioistuin on tähän asti yleensä käsitellyt erityisen suojelualueen pienentämistä sellaisten hankkeiden yhteydessä, joilla on saatettu rikkoa lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan 1 alakohtaa.(6) Tuossa säännöksessä jäsenvaltiot velvoitetaan erityisellä lintujensuojelualueella estämään suojeltujen lintujen elinympäristöjen huonontaminen. Nykyisin olisi osoitetulla erityisellä lintujensuojelualueella sovellettava luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY(7) (luontodirektiivi) 6 artiklan 2–4 kohdan suojasääntelyä.(8) Komissio ei nyt esillä olevassa asiassa kuitenkaan ole väittänyt, että ”Mouran, Mourãon ja Barrancosin” erityistä lintujensuojelualuetta huononnettaisiin. Näin ollen asiassa ei siis voida todeta, että luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohtaa olisi rikottu.
11. Komission väittämin tavoin erityisen lintujensuojelualueen pienentämisellä voidaan kuitenkin loukata lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädettyä osoittamisvelvollisuutta. Tämän edellytyksenä on se, että rajoitettavat alueet kuuluvat direktiivin liitteessä tarkoitettujen lajien suojeluun parhaiten sopiviin alueisiin. Tuolloin niiden nimittäin pitäisi kuulua erityiseen lintujensuojelualueeseen.
12. Näin ollen on tutkittava, onko rajoitetut alueet osoitettava erityisiksi lintujensuojelualueiksi. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka jäsenvaltioilla onkin tiettyä harkintavaltaa erityissuojelualueita valittaessa, näiden alueiden osoittamisessa ja rajaamisessa pitää noudattaa direktiivissä määriteltyjä lintutieteellisiä arviointiperusteita.(9) Komission tehtäviin kuuluu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa oikeudenkäynnissä lähtökohtaisesti näyttää toteen näiden perusteiden täyttyminen.(10) Nyt esillä olevassa asiassa komissio ei kuitenkaan millään tavoin käsittele kyseisiä alueita eikä siis myöskään näytä toteen sitä, että ne olisi ollut todettava erityisiksi lintujensuojelualueiksi.(11)
13. Kannetta ei tällä perusteella kuitenkaan voida jättää tutkimatta. Todistustaakka nimittäin kääntyy poikkeuksellisesti, kun kyse on osoitettujen alueiden pienentämisestä. Jos jäsenvaltion ei ole näytetty erehtyneen, kun se on osoittanut kyseiset alueet erityisiksi lintujensuojelualueiksi,(12) se on tällä osoittamisella myöntänyt, että tuo alue tarjoaa sopivimmat elinolosuhteet direktiivin liitteessä I tarkoitetuille lajeille.(13) Jos se haluaa poiketa tästä, sen on selvitettävä, miksi kyseinen alue – joko kokonaan tai osittain – ei ole sopivin.
14. Tämän selvittämiseksi ei riitä se, että se osoittaa, että kyseinen alue ei pienentämisajankohtana (enää) ollut sopivin. Sen on pikemminkin lähtökohtaisesti näytettävä toteen, ettei se enää alkuperäisenä osoittamisajankohtanakaan – viime kädessä ajankohtana, jona sillä oli velvollisuus alun perin päättää osoittamisesta(14) – kuulunut soveltuvimpiin alueisiin. Muussa tapauksessa jäsenvaltiot voisivat nimittäin ilman seuraamuksia välttää velvollisuutensa pitää alueet sellaisessa kunnossa, että ne myös jatkossa pysyvät sopivimpina lintujensuojeluun.(15) Vain silloin kun jäsenvaltio voi näyttää toteen, että tällä välin tapahtunut laadun heikkeneminen riippuu sellaisista objektiivisista syistä, joihin se ei ole voinut vaikuttaa, esimerkiksi tulivuorenpurkauksista, erityisen lintujensuojelualueen pienentäminen on perusteltua.
15. Portugalin hallitus ei ole näyttänyt tätä toteen. Se on toistuvasti vain todennut suorittavansa vielä yhden tutkimuksen voidakseen vielä kerran viimeistellä erityissuojelualueen rajoittamisen tieteellisen perustan. Tutkimuksesta ilmoittaminen ei kuitenkaan riitä näytöksi.
16. Koska Portugali ei näin ollen ole näyttänyt toteen, että erityissuojelualueen pienentäminen on tieteellisesti perusteltua, komission kanne on perusteltu.
V Oikeudenkäyntikulut
17. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on voittanut asian, Portugalin hallitus on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VI Ratkaisuehdotus
18. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Portugalin tasavalta ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pienentänyt ”Mouran, Mourãon ja Barrancosin” erityistä suojelualuetta.
2) Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	EYVL L 103, s. 1.
(3)  –	Kesäkuulta 2005 olevassa komission naturabarometrissä, europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm, mainitaan 4212 aluetta, jotka muodostavat 8,37 prosenttia yhteisön pinta-alasta.
(4)  –	Kanteen liite IV.
(5)  –	Yhteisöjen tuomioistuin edellytti asiassa C-240/00, komissio v. Suomi, 6.3.2003 antamassaan tuomiossa (Kok. 2003, s. I-2187, 19 kohta) jopa, että alueen osoittamisen oli oltava lopullista eikä mahdollisuutta sen myöhempään muuttamiseen saanut olla.
(6)  –	Asia C-57/89, komissio v. Saksa (Leybucht), tuomio 28.2.1991 (Kok. 1991, s. I-883, 20 kohta) ja asia C-355/90, komissio v. Espanja (Santoña-suot), tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, s. I-4221, 35 kohta).
(7)
–	EYVL L 206, s. 7.
(8)  –	Ks. luontodirektiivin 7 artikla ja asia C-374/98, komissio v. Ranska (Basses Corbières), tuomio 7.12.2000 (Kok. 2000, s. I-10799, 44 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(9)  –	Edellä alaviitteessä 6 mainittu asia Santoña-suot, tuomion 26 kohta; asia C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank), tuomio 11.7.1996 (Kok. 1996, s. I-3805, 26 kohta) ja asia C-3/96, komissio v. Alankomaat (IBA-Liste 1989), tuomio 19.5.1998 (Kok. 1998, s. I-3031, 60 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(10)  –	Asia C-166/97, komissio v. Ranska (Seinen suisto), tuomio 18.3.1999 (Kok. 1999, s. I-1719, 40 kohta).
(11)  –	Ks. samankaltaisesta näytöstä edellä alaviitteessä 6 mainittu asia Santoña-suot, tuomion 29 kohta tai asiassa C-209/04, komissio v. Itävalta (Lauteracher Ried), 27.10.2005 esittämäni ratkaisuehdotus (23 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(12)  –	Vrt. asia C-96/98, komissio v. Ranska (Poitou), tuomio 25.11.1999 (Kok. 1999, s. I-8531, 55 kohta).
(13)  –	Edellä alaviitteessä 6 mainitut asiat Leybucht, tuomion 20 kohta ja Santoña-suot, tuomion 35 kohta.
(14)  –	Myös alueet, jotka olisi pitänyt osoittaa mutta jotka ovat jääneet osoittamatta, kuuluvat lintudirektiivissä säädetyn suojan soveltamisalaan, vrt. edellä alaviitteessä 6 mainittu asia Santoña-suot, tuomion 22 kohta ja edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Basses Corbières, tuomion 47 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(15)  –	Vrt. osoitetun erityissuojelualueen osalta asia C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 20.10.2005 (33 kohta ja sitä seuraavat kohdat, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).