62000CC0118_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. A responsabilidade dos Estados-Membros em caso de violação do direito comunitário abrange situações muito variadas, mesmo tendo todas em comum o facto de derivarem de uma inobservância das normas de direito aplicáveis. A violação de uma norma comunitária pode tomar a forma de uma falta de transposição de uma directiva ou de uma interpretação inexacta do direito. Nesta última hipótese, a maior parte das vezes os Estados-Membros são censurados por fazerem uma aplicação errónea de um texto.
2. Mas também pode acontecer que a discussão incida sobre o carácter aplicável, como tal, da norma de direito. Assim, no caso em apreço, uma autoridade nacional de segurança social limitou os direitos ligados a uma pensão de reforma baseando-se numa disposição do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 cuja aplicabilidade é contestada.
3. A abordagem restritiva adoptada por esta autoridade no momento de decidir sobre o pedido de pensão baseia-se, segundo a mesma autoridade, no n.° 5 do artigo 95.° -A do regulamento. A interpretação desta disposição pelo Tribunal de Justiça deve permitir, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, determinar, se for caso disso, a natureza errada do comportamento da autoridade em causa, que o beneficiário da pensão reprova.
I - O artigo 95.° -A do regulamento
4. Este texto, introduzido no regulamento pelo Regulamento n.° 1248/92, dispõe:
«1. O Regulamento (CEE) n.° 1248/92 não confere qualquer direito em relação a um período anterior a 1 de Junho de 1992.
2. Qualquer período de seguro ou de residência cumprido ao abrigo da legislação de um Estado-Membro antes de 1 de Junho de 1992 será tido em conta para a determinação dos direitos conferidos nos termos do Regulamento (CEE) n.° 1248/92.
3. Sem prejuízo do disposto no n.° 1, é conferido um direito por força do Regulamento (CEE) n.° 1248/92, mesmo que se refira a uma eventualidade ocorrida anteriormente a 1 de Junho de 1992.
4. Os interessados cujos direitos a uma pensão foram liquidados antes de 1 de Junho de 1992 podem requerer a revisão desses direitos, tendo em conta o disposto no Regulamento (CEE) n.° 1248/92.
5. Se o pedido referido no n.° 4 for apresentado no prazo de dois anos a partir de 1 de Junho de 1992, os direitos conferidos por força do Regulamento (CEE) n.° 1248/92 serão adquiridos a partir dessa data, não podendo as disposições da legislação de qualquer Estado-Membro relativas à caducidade ou à prescrição de direitos ser oponíveis aos interessados.
6. Se o pedido referido no n.° 4 for apresentado depois de decorrido o prazo de dois anos a contar de 1 de Junho de 1992, os direitos que não tenham caducado ou prescrito serão adquiridos a partir da data do pedido, sem prejuízo de disposições mais favoráveis da legislação de qualquer Estado-Membro.»
II - Os factos e o processo principal
5. Gervais Larsy é um nacional belga estabelecido na Bélgica, perto da fronteira francesa. Exerceu, como viveirista, uma actividade não assalariada na Bélgica e na França.
6. Em 24 de Outubro de 1985, Gervais Larsy apresentou no Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants um pedido de pensão de reforma de trabalhador independente.
7. Por decisão notificada em 3 de Julho de 1986, o Inasti atribuiu-lhe, com efeitos a partir de 1 de Novembro de 1986, uma pensão de reforma de 45/45 com base numa carreira completa que se desenrolou de 1 de Janeiro de 1941 a 31 de Dezembro de 1985.
8. Dado que Gervais Larsy tinha igualmente pago, de 1 de Janeiro de 1964 a 31 de Dezembro de 1977, contribuições de segurança social às autoridades competentes francesas, estas atribuíram-lhe uma pensão de reforma a partir de 1 de Março de 1987.
9. Por esta razão, o Inasti, em 21 de Dezembro de 1988, tomou uma nova decisão, reduzindo, com efeitos a partir de 1 de Março de 1987, o direito à pensão de reforma à proporção de 31/45, em aplicação do princípio da unidade de carreira inscrito no artigo 19.° do Decreto real n.° 72 de 10 de Novembro de 1967 .
10. Em 16 de Janeiro de 1989, Gervais Larsy interpôs no Tribunal du travail de Tournai (Bélgica) um recurso desta decisão, alegando que o montante inicial dos direitos à pensão devia ser mantido, não obstante concessão da pensão de reforma francesa.
11. Em 24 de Abril de 1990, aquele tribunal negou provimento ao recurso. Dado não ter sido notificada, a decisão não é definitiva.
12. Na sequência, foi interposto no Tribunal du travail de Tournai um recurso por Marius Larsy, irmão de Gervais Larsy, que se encontrava numa situação de facto e de direito análoga à deste.
13. Nesse processo, aquele órgão jurisdicional decidiu submeter ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 12.° e 46.° do regulamento, disposições relativas à não cumulação das prestações e à sua liquidação pelas instituições competentes dos Estados-Membros.
14. No seu acórdão de 2 de Agosto de 1993, Larsy, o Tribunal de Justiça declarou: «[o] artigo 12.°, n.° 2, e o artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 não se opõem a que, aquando da determinação de uma pensão em virtude exclusivamente da legislação nacional, seja aplicada uma regra anticúmulo nacional. Estes artigos opõem-se, em contrapartida, a essa aplicação aquando da determinação de uma pensão segundo as disposições do artigo 46.° O artigo 46.°, n.° 3, do mesmo regulamento deve ser interpretado no sentido de que a regra anticúmulo desta disposição não se aplica quando uma pessoa tiver trabalhado durante o mesmo período em dois Estados-Membros e tiver sido obrigada, durante o mesmo período, a pagar contribuições para o seguro de velhice nesses Estados-Membros».
15. Tendo em consideração este acórdão, o Tribunal du travail de Tournai, por decisão de 8 de Março de 1994, concedeu provimento ao recurso de Marius Larsy.
16. Respondendo ao pedido de Gervais Larsy com vista a obter a regularização da sua situação nas mesmas condições que o seu irmão, o Inasti solicitou-lhe, invocando o artigo 95.° -A, n.° 5, do regulamento, que apresentasse um novo pedido de pensão com vista a rever os seus direitos.
17. Na sequência deste pedido, o Inasti tomou uma nova decisão, em 26 de Abril de 1995, atribuindo a Gervais Larsy uma pensão de reforma completa com efeitos a partir de 1 de Julho de 1994.
18. Após ter tomado contacto com a Comissão das Comunidades Europeias, Gervais Larsy, por carta de 8 de Agosto de 1997, recorreu da decisão do Tribunal du travail de Tournai de 24 de Abril de 1990 para a Cour du travail de Mons (Bélgica).
19. Neste último tribunal, o Inasti reconheceu que o direito à pensão de Gervais Larsy devia ser revisto com efeitos a partir de 1 de Março de 1987 e que havia que reformar a decisão administrativa de 21 de Dezembro de 1988. Contudo, o Inasti considerou que, não existindo culpa, não podia ser condenado no pagamento de indemnização.
20. No seu acórdão de 10 de Fevereiro de 1999, a Cour du travail de Mons concedeu provimento ao recurso relativamente ao direito de Gervais Larsy a uma pensão de reforma de trabalhador independente na base de 45/45, a partir de 1 de Março de 1987.
21. Mas como o pedido do recorrente incidia igualmente sobre o pagamento de 1 BEF, a título de indemnização para reparação de danos morais, e de 100 000 BEF, a título de indemnização para reparação de danos materiais, a Cour du travail de Mons considerou que não estava suficientemente esclarecida. Em consequência, colocou às partes uma questão que consistia, nomeadamente, em saber se o Inasti devia ser considerado como tendo tido um comportamento culposo ao adoptar uma decisão nova que, embora atribuindo uma pensão completa a Gervais Larsy, fixava em 1 de Janeiro de 1994 a data do início dos seus efeitos. O pedido de pensão inicial datava de 1985 e os direitos à pensão controvertida tinham sido reduzidos pelo Inasti desde 1987.
22. Aquele tribunal referiu igualmente as observações contidas no parecer escrito do Ministério Público de 13 de Janeiro de 1999. Este tinha considerado que o acórdão Larsy, já referido, revestia uma autoridade moral mais do que uma autoridade de caso julgado e que o Inasti tinha respeitado esta autoridade moral ao rever parcialmente no tempo a sua decisão de 21 de Dezembro de 1988. O Ministério Público tinha igualmente precisado que a limitação dos efeitos da nova decisão de tempo, tomada pelo Inasti, parecia decorrer da legislação comunitária, a saber, do artigo 95.° -A, n.° 5, do regulamento.
23. O Inasti alegou na Cour du travail de Mons que não cometeu uma violação suficientemente caracterizada de direito comunitário, uma vez que a regulamentação aplicável não o autorizava a tomar oficiosamente uma nova decisão com efeitos a partir de 1 de Março de 1987. Tinha sido apresentado um pedido de revisão fora do prazo previsto no artigo 95.° -A, n.° 5, do regulamento, revisão que devia produzir efeitos a partir de 1 de Julho de 1994. Além disso, o Inasti sublinha que Gervais Larsy só recorreu da decisão de 24 de Abril de 1990 em 8 de Dezembro de 1997 e que este atraso é a causa do prejuízo cuja reparação pede.
24. Por seu turno, este último alega que o Inasti não respeitou a autoridade moral do acórdão Larsy, já referido, e que o acórdão da Cour du travail de Mons, de 10 de Fevereiro de 1999, prova que a violação do direito comunitário subsistiu após o acórdão sobre o reenvio prejudicial.
III - As questões prejudiciais
25. Considerando que os argumentos desenvolvidos pelas partes não lhe permitem pronunciar-se sobre a questão de saber se o Inasti está na origem de uma violação suficientemente caracterizada de direito comunitário, a Cour du travail de Mons decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) Deve o artigo 95.° -A, n.° 5, do Regulamento n.° 1408/71 ser interpretado de forma a ser aplicado à situação do segurado na segurança social, trabalhador independente, que recorreu judicialmente de uma decisão administrativa do organismo competente de segurança social dos trabalhadores independentes de um Estado-Membro da União Europeia, que aplicou uma regra anticúmulo do regulamento europeu [artigos 12.° e 46.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71], decisão confirmada por sentença do tribunal nacional desse Estado-Membro, sentença que não foi notificada às partes e da qual, portanto, ainda cabe recurso, apesar de um acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias proferido após a referida sentença, num processo semelhante, e que interpreta os artigos 12.° e 46.° do referido regulamento, ter declarado que, nessa situação, não é aplicável uma regra comunitária anticúmulo, limitando essa aplicação do artigo 95.° -A, n.° 5, feita pelo organismo nacional de segurança social dos trabalhadores independentes a esse segurado após a prolação do acórdão do Tribunal de Justiça para que os direitos desse segurado sejam revistos, e o artigo 95.° -A, n.° 5, os efeitos do entendimento do referido acórdão do Tribunal de Justiça, exigindo o referido artigo 95.° -A, n.° 5, para a sua aplicação, que, no caso de litígio, seja formulado um novo pedido do segurado, quanto aos seus direitos e que, na sequência do mesmo, seja proferida nova decisão?
2) O facto de esse organismo de segurança social dos trabalhadores independentes de um Estado-Membro da CE ter aplicado o artigo 95.° -A, n.° 5, do Regulamento n.° 1408/71, na situação descrita na primeira questão, constitui, nas condições em que o fez, uma violação caracterizada do direito comunitário na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, quando esse organismo já violou o Regulamento n.° 1408/71 (artigos 12.° e 46.° ), como refere o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 2 de Agosto de 1993, num processo semelhante, o que esse organismo reconhece no processo, e que o tribunal nacional já decidiu nesse sentido por acórdão de 10 de Fevereiro de 1999, e quando, na sequência de correspondência trocada entre a Comissão das Comunidades Europeias e o Estado-Membro, o ministro da tutela do organismo nacional de segurança social lhe solicitou que regularizasse a situação do trabalhador migrante, tendo esse organismo dado seguimento a esse pedido por aplicação do acima referido artigo 95.° -A, n.° 5?»
IV - Quanto à aplicabilidade do artigo 95.° -A do regulamento (primeira questão prejudicial)
26. O artigo 95.° -A, n.° 4, do regulamento, estabelece o princípio do direito à revisão, sob determinadas condições, das pensões liquidadas antes de 1 de Junho de 1992.
27. Os dois números seguintes deste artigo constituem as duas vias que determinam a aplicação no tempo dos direitos revistos. No caso de os direitos à pensão poderem ser revistos, por força do artigo 95.° -A, n.° 4, deve com efeito ser feita uma distinção conforme a data do pedido.
28. Se este for apresentado num prazo de dois anos a contar de 1 de Junho de 1992, os direitos revistos são adquiridos a partir dessa data . Se o pedido for apresentado depois de decorrido aquele prazo, ou seja, após 1 de Junho de 1992, serão adquiridos a partir da data do pedido .
A - Quanto ao objecto da questão
29. Nesta fase do processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu o essencial do contencioso que lhe foi submetido. Julgou procedente o pedido de Gervais Larsy para obter o pagamento de uma pensão de reforma 45/45, com efeitos a partir de 1 de Março de 1987. Foram igualmente atribuídos ao requerente os juros pedidos sobre as somas devidas .
30. Resta à Cour du travail de Mons decidir sobre o pedido de indemnização por danos morais, avaliado em 1 BEF, e por danos materiais, avaliado em 100 000 BEF . Para este efeito, o tribunal de reenvio procura saber se o Inasti pode ser censurado por uma violação caracterizada de direito comunitário.
31. Resulta do acórdão de reenvio que a atenção do tribunal incide exclusivamente sobre a recusa do Inasti de fixar a data de produção de efeitos do direito à pensão em 1 de Março de 1987, conforme foi pedido por Gervais Larsy e, na sequência, o próprio Inasti o reconheceu .
32. As questões colocadas não têm, portanto, relação com a reticência inicial do Inasti em atribuir ao beneficiário a totalidade dos seus direitos à pensão. Pelo contrário, é a recusa desta instituição em admitir a retroactividade destes direitos que se encontra na origem das questões colocadas e que suscita a interrogação do tribunal belga quanto à existência de culpa.
33. Assim se explica que o artigo 95.° -A do regulamento seja a principal disposição de que depende a solução do litígio na causa principal. Ao aplicar este texto de forma a que a retroactividade dos efeitos da pensão revista de Gervais Larsy ficou reduzida, o Inasti limitou o alcance do acórdão Larsy, já referido.
34. Importa observar, além disso, que as questões prejudiciais incidem exclusivamente sobre o artigo 95.° -A, n.° 5, do regulamento, que abrange a hipótese em que o pedido de revisão é apresentado no prazo de dois anos a contar de 1 de Junho de 1992.
35. A Cour du travail de Mons explica a situação precisando que o Inasti invocou esta disposição para declarar que a mesma não tinha sido respeitada por Gervais Larsy. Em consequência, devia ser aplicada a lei nacional, o que conduzia a fixar a data de efeitos do pedido de revisão em 1 de Julho de 1994 .
36. Os factos e a tramitação no processo principal mostram-nos todavia que a interrogação do tribunal de reenvio incide mais genericamente sobre o carácter aplicável da parte do artigo 95.° -A do regulamento que diz directamente respeito ao direito à revisão das pensões liquidadas antes da adopção do regulamento de alteração. Nestas condições, é o artigo 95.° -A, n.° 4, o único que está em causa .
37. O facto de o pedido ter sido apresentado antes ou depois de 1 de Junho de 1992 não tem qualquer incidência sobre a questão de saber se o artigo 95.° -A, n.° 4, do regulamento é ou não aplicável num caso como o do processo principal.
38. Com efeito, resulta do acórdão de reenvio que a Cour du travail de Mons entendeu pronunciar-se sobre a responsabilidade do Inasti pelo facto da inobservância do direito comunitário, que será caracterizada pela aplicação de uma disposição limitando no tempo o âmbito de aplicação de uma decisão de revisão de pensão . Mas, quer esta limitação seja fixada em 1 de Junho de 1992 ou à data do pedido, quando é certo que através deste pedido Gervais Larsy pretendia obter uma retroactividade completa, em nada altera os termos do litígio na causa principal.
39. Nestas condições, apenas conta a interpretação do artigo 95.° -A, n.° 4, do regulamento, uma vez que a sua aplicação, pela via do artigo 95.° -A, n.° 5, ou pela do artigo 95.° -A, n.° 6, implica necessariamente uma limitação . Importa assim formular diferentemente a primeira questão colocada.
40. Esta deve ser entendida como tendo em vista saber, essencialmente, se a revisão dos direitos prevista no artigo 95.° -A, n.° 4, do regulamento se aplica a um pedido de revisão de uma pensão de velhice cujo montante foi limitado, a título de uma regra anticúmulo nacional, com fundamento em que o seu beneficiário é igualmente titular de uma pensão de velhice paga pela autoridade competente de outro Estado-Membro.
B - Apreciação
41. Importa proceder à interpretação da disposição. Como a Comissão recordou, o artigo 95.° -A foi introduzido no regulamento pelo regulamento de alteração a título de disposição transitória. Esta qualificação é revelada pela leitura da epígrafe deste artigo: «Disposições transitórias para aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1248/92» .
42. Como qualquer medida transitória, esta tem em vista regular as dificuldades ligadas à aplicação de medidas novas no tempo, em particular em relação a situações jurídicas anteriores, quer estas estejam definitivamente constituídas ou em vias de constituição.
43. No caso concreto, sabe-se que o artigo 95.° -A, n.° 4, do regulamento está em causa uma vez que a pensão de velhice foi liquidada antes da entrada em vigor do regulamento de alteração.
44. Para que o direito à revisão previsto nesta disposição seja aplicável, é necessário que o pedido se baseie nas normas novas instituídas pelo regulamento de alteração. Qualquer pedido de revisão de direitos decorrentes de uma pensão liquidada antes de 1 de Junho de 1992 não está, portanto, sujeito às disposições do artigo 95.° -A, n.os 4 a 6, do regulamento.
45. Noutros termos, o direito à revisão, assim como as condições de concretização deste direito fixadas no artigo 95.° -A, n.os 5 e 6, do regulamento, está reservado às prestações sociais cujo titular considera que podem ser revistas a fim de ter em conta o regulamento de alteração.
46. A qualificação de disposições transitórias adoptadas «para aplicação do Regulamento n.° 1248/92», atribuída ao artigo 95.° -A, e a letra do artigo 95.° -A, n.° 4, que especifica que os direitos podem ser revistos, «tendo em conta o disposto no Regulamento (CEE) n.° 1248/92», impõem essa leitura.
47. Como este Tribunal de Justiça claramente indicou, «[o] objectivo do artigo 95.° -A, n.° 4, é o de permitir ao interessado pedir a revisão das prestações liquidadas na vigência do regulamento não alterado, quando as regras do regulamento modificativo lhe são mais favoráveis, e beneficiar da manutenção das prestações concedidas segundo as disposições do regulamento não alterado, caso estas se revelem mais vantajosas do que as que resultariam do regulamento modificativo» .
48. Importa determinar se o pedido de revisão de uma pensão cujo montante foi limitado em aplicação de uma regra anticúmulo nacional, mas em violação do regulamento, tem em vista permitir ao interessado beneficiar das normas mais favoráveis do regulamento de alteração. Tendo em vista os elementos de que dispomos e sob reserva da apreciação do tribunal de reenvio, esta questão merece, em nossa opinião, uma resposta negativa.
49. Através do seu pedido de revisão, Gervais Larsy procura obter a atribuição de uma pensão de reforma completa com efeitos a partir do dia em que lhe foi atribuída uma segunda pensão. Baseia-se nos artigos 12.° e 46.° do regulamento. Não resulta dos autos que Gervais Larsy tenha pretendido prevalecer-se de uma disposição qualquer do regulamento de alteração que lhe fosse mais favorável.
50. O artigo 95.° -A é, pelo contrário, invocado pelo Inasti. Este último foi confrontado com uma norma de direito nacional que lhe proíbe, após uma decisão judicial revestida da autoridade de caso julgado que nega provimento a um recurso interposto de uma decisão administrativa, alterar a sua própria decisão. Assim, decidiu que a adopção de uma nova decisão devia ficar dependente da apresentação de um novo pedido por parte do interessado, em conformidade com o artigo 95.° -A, n.° 4, do regulamento. A leitura que o Inasti fez desta disposição levou-o a considerar que qualquer decisão de revisão de uma pensão liquidada antes da entrada em vigor do regulamento de alteração devia utilizar este procedimento, o que, como vimos, não é conforme ao objectivo fixado a este artigo.
51. Em qualquer circunstância, não existe dúvida, tal como resulta do que antecede, de que a revisão dos direitos previstos no artigo 95.° -A, n.° 4, do regulamento, não se aplica a um pedido de revisão de uma pensão de velhice cujo montante foi limitado, por força de uma regra anticúmulo nacional, com fundamento em que o seu beneficiário é igualmente titular de uma pensão de velhice paga pela autoridade competente de outro Estado-Membro, quando o pedido de revisão se baseia noutras disposições que não as do regulamento de alteração. Em consequência, os prazos de que o artigo 95.° -A, n.os 5 e 6, do regulamento faz depender os pedidos também não se aplicam nestas circunstâncias.
V - Quanto à existência de uma violação caracterizada do direito comunitário (segunda questão prejudicial)
52. Com esta questão, o tribunal de reenvio pergunta essencialmente se o facto de a autoridade competente de um Estado-Membro aplicar o artigo 95.° -A, n.os 4 e 6, do regulamento a um pedido de revisão de uma pensão de velhice, limitando assim a retroactividade da revisão em detrimento do interessado, constitui uma violação caracterizada do direito comunitário, uma vez que, por um lado, o artigo 95.° -A, n.os 4 e 6, do regulamento não é aplicável ao pedido em causa e que, por outro lado, resulta do acórdão do Tribunal de Justiça proferido antes da decisão da autoridade competente que o pedido de revisão devia ser acolhido, sem que se possa deduzir do mesmo acórdão que a retroactividade da revisão podia ser limitada.
A - Quanto ao objecto da questão
53. A presente questão prejudicial, colocada no quadro de um contencioso relativo à responsabilidade de um organismo social face ao direito comunitário, incide mais especificamente sobre a qualificação que pode ser feita do seu comportamento em relação a um trabalhador reformado.
54. Sabe-se que a constituição da responsabilidade de um Estado-Membro em caso de violação do direito comunitário pressupõe que estejam reunidas três condições. É necessário que a regra de direito violada tenha por objecto conferir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pela pessoa lesada .
55. Resulta claramente do acórdão de reenvio e da redacção da questão colocada que esta está limitada à segunda condição fixada pela jurisprudência deste Tribunal de Justiça.
As duas outras condições não suscitaram qualquer questão por parte da Cour du travail de Mons. Esta recorda que o Inasti reconheceu que a condição de que a norma violada tivesse por objecto conferir direitos aos particulares estava preenchida . O tribunal de reenvio também não interrogou o Tribunal de Justiça sobre a existência de um nexo de causalidade directo entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelo requerente no processo principal. Segundo a jurisprudência constante deste Tribunal de Justiça, aliás, compete apenas aos órgãos jurisdicionais nacionais verificar este facto .
56. Da mesma forma, está claramente estabelecido que compete, em princípio, a estes órgãos jurisdicionais nacionais apreciar se uma violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada para implicar a responsabilidade extracontratual de um Estado-Membro relativamente aos particulares .
57. O exercício da sua missão pelo tribunal nacional não dispensa, contudo, que este Tribunal de Justiça, quando é consultado sobre a responsabilidade dos Estados-Membros pelo facto das suas obrigações comunitárias, fixe um certo número de orientações que aquele tribunal deverá ter em conta na sua apreciação .
B - Quanto aos critérios aplicáveis para verificar a existência de uma violação suficientemente caracterizado do direito comunitário
58. Resulta da jurisprudência deste Tribunal de Justiça que existe uma violação suficientemente caracterizada quando um Estado-Membro, no exercício do seu poder legislativo, violou, de forma manifesta e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes . Em contrapartida, na hipótese de o Estado-Membro em causa, no momento em que cometeu a infracção, não se confrontar com opções normativas e dispor de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada .
59. Assim, é necessário determinar a extensão da margem de apreciação de que razoavelmente se pode pensar que um organismo como o Inasti dispunha quando lhe foi requerido que procedesse à revisão da pensão controvertida.
60. Os acórdãos proferidos por este Tribunal de Justiça na matéria podem ser distinguidos conforme o objecto da violação do direito comunitário censurada ao Estado-Membro.
61. Numa primeira série de acórdãos, o litígio na causa principal tem a sua origem na transposição errada de um directiva comunitária por um Estado-Membro. Essa hipótese é tipicamente a do exercício pelos Estados-Membros de um poder normativo . Embora a margem de manobra de que aqueles beneficiam possa ser mais ou menos extensa conforme o grau de precisão da norma a transpor, os Estados-Membros estão não obstante investidos, tendo em conta a natureza das directivas, de uma missão que pode deixar-lhes um certo número de opções a efectuar. A exigência de uma violação grave e manifesta das normas aplicáveis é neste caso ditada pela preocupação de não entravar o exercício, principalmente, da função legislativa através da perspectiva de acções de indemnização .
62. Uma segunda categoria de acórdãos abrange casos de violação de direito comunitário nos quais o Estado-Membro está a priori privado de qualquer margem de apreciação. É este evidentemente o caso da não transposição pura e simples de uma directiva . É também, em princípio, o caso dos litígios derivados de uma aplicação errada de normas comunitárias que não necessitam, em si mesmas, de normas de transposição. Assim, de entre as normas já abordadas nos acórdãos deste Tribunal de Justiça, realça-se o artigo 34.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 29.° CE) ou o artigo 52.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.° CE) .
63. É precisamente neste tipo de acórdãos que este Tribunal de Justiça recorre ao princípio segundo o qual uma simples infracção ao direito comunitário pode bastar para determinar a existência de uma violação suficientemente caracterizada.
64. A instituição em causa, em circunstâncias como as do caso em apreço, não estava confrontada com nenhuma opção normativa, no sentido de que não tinha que aprovar qualquer norma jurídica nova. Competia-lhe apenas responder a um pedido de revisão de direitos à pensão fazendo aplicação das normas existentes decorrentes nomeadamente do direito comunitário relevante, o que não fez.
65. A sua margem de apreciação era, por este facto, reduzida, para não dizer inexistente. Assim, é de constatar a existência de uma simples infracção e de concluir pela violação suficientemente caracterizada do direito comunitário.
66. Contudo, este Tribunal de Justiça sublinhou que, embora uma mera infracção ao direito comunitário por um Estado-Membro possa constituir tal violação, não a constitui necessariamente .
67. Com efeito, existem circunstâncias que tornam mais difícil a apreciação de uma infracção ao direito comunitário do que a circunstância que consiste numa simples falta de transposição de uma directiva. No caso em apreço, como o mostra a questão colocada, a violação do direito comunitário apresenta-se sobre um duplo aspecto, por estarem em causa duas séries de textos legais.
Por um lado, resulta da interpretação dada por este Tribunal de Justiça aos artigos 12.° e 46.° do regulamento, no acórdão Larsy, já referido, que Gervais Larsy devia ser reintegrado nos seus direitos a uma pensão completa. Por outro lado, o artigo 95.° -A, do mesmo regulamento foi interpretado pelo Inasti como sendo susceptível de limitar a aplicação dos artigos referidos no tempo, na hipótese de um pedido de revisão tardio por parte do interessado.
68. Embora a presente questão incida sobre o artigo 95.° -A, do regulamento, a interpretação desta disposição está intimamente ligada, no caso em apreço, à dos artigos 12.° e 46.° do regulamento. A interpretação que este Tribunal de Justiça lhes deu não foi seguida, enquanto que o artigo 95.° -A, do regulamento foi aplicado de maneira inadequada.
69. Para determinar se uma infracção ao direito comunitário constitui uma violação suficientemente caracterizada, o tribunal nacional chamado a decidir sobre um pedido de reparação deve atender a todos os elementos que caracterizam a situação que lhe é submetida. Entre estes elementos constam, designadamente, o grau de clareza e de precisão da regra violada, o carácter intencional ou involuntário do incumprimento verificado ou do prejuízo causado, o carácter desculpável ou não de um eventual erro de direito, o facto de as atitudes adoptadas por uma instituição comunitária terem podido contribuir para a adopção ou a manutenção de medidas ou práticas nacionais contrárias ao direito comunitário .
70. No que se refere à aplicação de tais elementos ao caso vertente, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que tal aplicação deve, em princípio, ser feita pelos órgãos jurisdicionais nacionais, de acordo com as orientações fornecidas pelo Tribunal de Justiça para se proceder a tal aplicação .
71. Importa examinar em que medida as normas de direito comunitário aplicáveis terão podido conduzir o Inasti a se enganar quanto ao sentido que lhes devia conferir.
72. É útil recordar as circunstâncias seguintes, que o órgão jurisdicional nacional poderia ter em conta.
73. Segundo o acórdão Larsy, já referido, deve ser admitida a cumulação de pensões em benefício de uma pessoa que trabalhou durante o mesmo período em dois Estados-Membros e foi obrigada, durante o mesmo período a pagar contribuições de seguro e de velhice nesses Estados-Membros. Ora, este acórdão baseia-se numa situação de facto e de direito inteiramente comparável à que está na origem do presente processo principal. Como indica o tribunal de reenvio, esta identidade incide sobre o pagamento de contribuições de pensões de velhice tanto às autoridades francesas como às autoridades belgas, sobre a redução consecutiva da pensão de reforma belga, assim como sobre o recurso judicial interposto desta última decisão .
74. Na sequência deste acórdão, o órgão jurisdicional nacional chamado a decidir o litígio que opunha Marius Larsy ao Inasti julgou procedente o pedido de revisão da pensão. Sabe-se que, por seu turno, o Inasti não alterou espontaneamente os direito à pensão de Gervais Larsy de uma maneira conforme com esta jurisprudência recente.
75. O Inasti sustenta que o acórdão controvertido só podia vincular o tribunal que esteve na origem do recurso prejudicial no processo Larsy, já referido, e que ele próprio só era obrigado a respeitar a autoridade moral que podia daí decorrer.
76. Sem entrar numa discussão relativa à natureza da autoridade de que estão revestidos os acórdãos de interpretação proferidos por este Tribunal de Justiça, que a resposta à questão colocada não justifica, importa precisar que a responsabilidade do Inasti deverá ser apreciada à luz do acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido .
77. Segundo este acórdão, a violação do direito comunitário é manifestamente caracterizada quando esta perdurou, apesar de ter sido proferido um acórdão prejudicial do qual resulta o carácter ilícito do comportamento em causa .
O facto de um Estado-Membro ou uma autoridade administrativa não aplicarem a solução contida na jurisprudência comunitária a uma situação idêntica constitui uma violação caracterizada de direito comunitário. O acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, faz referência, nomeadamente, à existência de um acórdão prejudicial ou de uma jurisprudência bem assente, dos quais resulta este carácter ilícito .
78. É certo que, no caso em apreço, o acórdão Larsy, já referido, não tinha propriamente a sua origem no contencioso que opunha Gervais Larsy ao Inasti na Cour du travail de Mons. O seu conteúdo não vinculava este último tribunal para a solução do litígio na causa principal, como sucederia se tivesse sido ele próprio o autor das questões . Também não se mostra que este acórdão se baseie numa jurisprudência particularmente antiga e caracterizada por um número importante de acórdãos que emitiram uma mesma interpretação do direito comunitário em causa.
79. Não obstante, o órgão jurisdicional de reenvio não pode ignorar, na sua apreciação da responsabilidade da autoridade competente, que esta não tirou todas as consequências de um acórdão recente que fornecia, através da interpretação de normas idênticas, uma resposta clara a um problema colocado em termos comparáveis.
80. Entre as outras circunstâncias que o órgão jurisdicional de reenvio poderia ter em conta, está também a carta da Comissão, de 21 de Fevereiro de 1997, comunicada pela autoridade da tutela do Inasti a este último, que deixa antever a instauração de um processo por incumprimento contra o Reino da Bélgica no caso de as disposições pertinentes do regulamento, tal como interpretadas no acórdão Larsy, já referido, não serem aplicadas . A tomada em consideração, pelo tribunal de reenvio, deste elemento puramente factual está no âmbito do exercício do seu poder de apreciação.
O mesmo sucede em relação ao pedido dirigido pela mesma autoridade de tutela ao Inasti com vista a obter a regularização da situação de Gervais Larsy à luz do acórdão Larsy, já referido .
81. O tribunal nacional dificilmente pode ignorar que foi chamada a atenção deste organismo por uma autoridade hierárquica sobre a existência de uma violação do direito comunitário e dum risco de contencioso que pesava sobre o Governo belga.
82. Para determinar se a aplicação do artigo 95.° -A do regulamento constitui uma violação suficientemente caracterizada do direito comunitário, os elementos que antecedem só em parte podem ser úteis para a Cour du travail de Mons. Com efeito, o artigo 95.° -A ainda não tinha sido introduzido no regulamento no momento em que este Tribunal de Justiça foi chamado a decidir pelo tribunal nacional incumbido do processo Larsy, já referido.
83. Para responder de maneira completa à acusação de violação do direito comunitário imputada por Gervais Larsy ao Inasti, o órgão jurisdicional de reenvio deverá assegurar-se de que a interpretação do regulamento que decorre do acórdão Larsy, já referido, não era susceptível de ser posta em causa pela intervenção de uma norma jurídica nova como o artigo 95.° -A do regulamento.
84. Vimos que esta disposição não se aplica a uma situação como a do processo principal . Compete ao tribunal de reenvio pronunciar-se de acordo com o critério recordado nas presentes conclusões, segundo o qual deve ser tido em conta o grau de clareza e de precisão da norma violada . Trata-se de verificar se podia razoavelmente existir uma dúvida sobre a aplicabilidade deste texto legal ao caso concreto que lhe estava submetido, tendo em conta o seu objecto e o alcance susceptível de lhe ser reconhecido.
85. Os acórdãos pelos quais este Tribunal de Justiça deu uma interpretação do artigo 95.° -A do regulamento não são numerosos e, em qualquer caso, são posteriores à regularização efectuada de maneira incompleta pelo Inasti, em 1995, da situação de Gervais Larsy . Não podem, portanto, ser tidos em conta para declarar uma violação caracterizada do direito comunitário .
86. Em contrapartida, os elementos anteriormente recordados, relativos à interpretação do artigo 95.° -A do regulamento, devem ser tomados em consideração pelo órgão jurisdicional nacional para apreciar o grau de clareza e de precisão deste texto legal . A natureza de disposição transitória que deve ser atribuída ao artigo 95.° -A determina em grande parte, em minha opinião, o seu âmbito de aplicação e a interpretação que dele pode ser feita. O carácter transitório de uma norma jurídica confere-lhe a função de preparar a entrada em vigor de uma regulamentação nova em relação àquela que se destina a substituir. Deve portanto ser interpretada tendo em conta a regulamentação na qual tem a sua origem.
87. Acrescentemos que, como recordou a Comissão, o artigo 95.° -A, n.os 4 a 6, do regulamento, é comparável ao artigo 94.°, n.os 5 a 7, do mesmo regulamento, na redacção alterada pelo Regulamento n.° 2001/83. Ora, como este Tribunal de Justiça recordou, as disposições transitórias do Regulamento n.° 1408/71, entre as quais figura o artigo 94.°, n.° 5, inspiram-se no princípio de não serem reduzidas as prestações concedidas ao abrigo do regulamento anterior que sejam mais vantajosas do que as prestações resultantes do novo regulamento. A finalidade de tal disposição é, pois, dar ao interessado o direito de solicitar, em seu favor, a revisão de prestações liquidadas ao abrigo do regime anterior .
88. Assim, já tinha sido efectuada por este Tribunal de Justiça uma interpretação precisa deste texto legal no momento em que o Inasti foi chamado a decidir o caso Gervais Larsy. Segundo esta leitura, o carácter transitório do artigo 94.°, n.° 5, do regulamento, não oferecia dúvidas. Com efeito, este destinava-se a determinar de maneira precisa e limitada a retroactividade eventual de um regime jurídico novo sobre situações abrangidas pelo regime jurídico instituído pelo texto legal que o artigo ia substituir. Não se mostrava de forma alguma que esta disposição pudesse aplicar-se a todos os pedidos de revisão de pensão.
89. Finalmente, devemos deter-nos sobre o argumento invocado pelo Inasti para justificar a aplicação que fez do artigo 95.° -A do regulamento ao pedido de Gervais Larsy. Segundo o Inasti, o direito aplicável não o autorizava a tomar oficiosamente a iniciativa de rever uma decisão administrativa cuja conformidade com o direito comunitário era duvidosa, uma vez que tinha sido proferida uma sentença que negava provimento ao recurso interposto daquela decisão. A sentença impunha-se ao Inasti e, na ausência de habilitação legal, este tinha a obrigação de solicitar ao interessado que apresentasse um novo pedido de pensão, em conformidade tanto com o direito interno como com o artigo 95.° -A do regulamento. Ora, o recurso a este último texto legal expunha-o à limitação da retroactividade dos direitos revistos resultante da ultrapassagem dos prazos previstos nas disposições em causa .
90. Em suma, segundo o Inasti, a violação do direito comunitário que lhe é imputada provém do facto de nenhuma norma processual de direito interno lhe permitir, em tal situação, deferir na totalidade do pedido de Gervais Larsy, sobre um simples pedido de revisão de pensão. A solução menos má consistia em recorrer ao artigo 95.° -A do regulamento assim como ao direito nacional aplicável, com a consequência inevitável de limitar o alcance do acórdão Larsy, já referido.
91. O facto de a aplicação sem fundamento do artigo 95.° -A do regulamento - e, em virtude disso, a aplicação errada dos artigos 12.° e 46.° do regulamento -- ser imputável à intenção da autoridade competente de suprir as alegadas insuficiências do direito nacional não pode de maneira alguma justificar uma violação do direito comunitário.
92. O princípio do primado do direito comunitário impõe a todas as instâncias do Estado a realização do efeito pleno do direito comunitário .
93. Embora seja verdade que, em virtude do princípio da autonomia processual, os Estados-Membros permanecem livres de determinar as modalidades processuais destinadas a garantir a protecção dos direitos que decorram, para os cidadãos, do efeito directo do direito comunitário, é necessário ainda que estas preencham as duas condições de equivalência e de efectividade. Por um lado, as modalidades processuais em causa não devem ser menos favoráveis que as respeitantes a recursos semelhantes de natureza interna. Por outro lado, não devem ser adaptadas de maneira a tornar na prática impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos que os órgãos jurisdicionais nacionais têm a obrigação de garantir .
94. A Cour du travail de Mons poderia ser levada a examinar as insuficiências processuais invocadas pelo Inasti à luz dos princípios referidos. Não está portanto excluído que, para além da questão de uma violação do regulamento pelo Inasti susceptível de implicar a sua responsabilidade, seja colocada a questão da responsabilidade da autoridade incumbida, por força da ordem jurídica interna, de regular as disposições processuais adoptadas para a aplicação do direito comunitário.
95. Os elementos avançados pelo Inasti relativamente ao processo aplicável em matéria de revisão de pensão poderão assim ser úteis à Cour du travail de Mons para efeitos de atribuir, em conformidade com o direito nacional, o ónus definitivo da reparação, em função da apreciação que o tribunal poderá ser levado a efectuar sobre a imputabilidade da violação verificada.
Conclusão
96. À luz destas considerações, propomos que seja respondido da forma seguinte às questões colocadas pela Cour du travail de Mons:
«1) A revisão dos direitos prevista no artigo 95.° -A, n.° 4, do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CEE) n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, alterada pelo Regulamento (CEE) n.° 1248/92 do Conselho, de 30 de Abril de 1992, não se aplica a um pedido de revisão de uma pensão de velhice cujo montante foi limitado, em virtude de uma regra anticúmulo nacional, com fundamento em que o seu beneficiário é igualmente titular de uma pensão de velhice paga pela autoridade competente de um outro Estado-Membro, quando o pedido de revisão se baseou noutras disposições que não as do Regulamento n.° 1248/92.
2) Uma violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada quando um Estado-Membro, no exercício do seu poder normativo, violou, de forma manifesta e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes. Na hipótese de o Estado-Membro em causa, no momento em que cometeu a infracção, não estar confrontado com opções normativas e dispor de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a mera infracção ao direito comunitário pode bastar para determinar a existência de uma violação suficientemente caracterizada.
Incumbe em principio aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar se uma violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada para implicar a responsabilidade extracontratual de um Estado-Membro para com os particulares.»