62017CC0120
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 30. maj 2018 (
1
)
Sag C-120/17
Administratīvā rajona tiesa
mod
Ministru kabinets
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol, Letland))
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EF) nr. 1257/1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) – landbrug – støtte til udvikling af landdistrikterne – støtte til førtidspensionering – mulighed for, at en medlemsstat kan vedtage en bestemmelse om ret til at arve støtte – Europa-Kommissionens godkendelse – senere ændring af Kommissionens holdning – berettiget forventning«
1.
Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol, Letland) har i den foreliggende sag først og fremmest anmodet Domstolen om at afklare rækkevidden af artikel 10-12 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (
2
) og navnlig om at oplyse, om disse bestemmelser giver medlemsstaterne mulighed for i forbindelse med gennemførelsen af denne forordning at vedtage en foranstaltning om tilladelse til overdragelse ved arv af støtte til førtidspensionering.
2.
Såfremt spørgsmålet besvares benægtende, anmodes Domstolen om at udtale sig om grænserne for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Domstolen anmodes navnlig om at klarlægge den værdi, der skal tillægges den afgørelse, hvorved Europa-Kommissionen godkender en plan for udvikling af landdistrikterne i overensstemmelse med artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1257/1999 i forbindelse med vurderingen af en sådan forventnings opståen, samt den værdi, der skal tillægges senere konklusioner vedtaget af Europa-Kommissionens Udvalg for Udvikling af Landdistrikterne (
3
) i forbindelse med vurderingen af ophævelsen heraf.
I. Retsforskrifter
A.
EU-retten
3.
Gennemførelsen af EU’s politik for udvikling af landdistrikterne bygger på et princip om delt forvaltning mellem EU og medlemsstaterne, ifølge hvilket EU-retten fastsætter den generelle retlige ramme, som de nationale lovgivninger skal udfylde. I denne forbindelse fastlægger forordning nr. 1257/1999 generelle regler for støtte til udvikling af landdistrikter finansieret af EUGFL.
4.
Ifølge 23. betragtning til forordning nr. 1257/1999 »[…] bør [der] på baggrund af erfaringerne med gennemførelsen af forordning (EØF) nr. 2079/92[ (
4
)] tilskyndes til førtidspensionering i landbruget for at bedre bedrifternes økonomiske bæredygtighed«.
5.
Afsnit II (»Foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne«), kapitel IV (»Førtidspensionering«), i forordning nr. 1257/1999 indeholder artikel 10-12. Denne forordnings artikel 10, stk. 1, bestemmer følgende:
»Støtte til førtidspensionering i landbruget tager sigte på følgende mål:
–
at sikre ældre landbrugere, der beslutter at ophøre med landbrugsvirksomhed, en indkomst
–
at give landbrugere, der kan forbedre de resterende landbrugsbedrifters økonomiske levedygtighed, større mulighed for at overtage sådanne ældre landbrugeres bedrifter, hvor dette er nødvendigt
–
at landbrugsjord anvendes til andre formål, når den ikke kan udnyttes rentabelt til landbrugsformål.«
6.
Nævnte forordnings artikel 11, stk. 1 og 5, fastsætter:
»1.   En overdrager af en landbrugsbedrift skal:
–
ophøre endeligt med al erhvervsmæssig landbrugsvirksomhed; den pågældende kan dog fortsat drive ikke-erhvervsmæssigt landbrug og udnytte bygningerne
–
være mindst 55 år ved overdragelsen, men endnu ikke have nået den normale pensionsalder,
og
–
have drevet landbrug i ti år forud for overdragelsen.
[…]
5.   De i denne artikel fastsatte betingelser gælder i hele den periode, overdrageren modtager støtte til førtidspensionering.«
7.
Samme forordnings artikel 12, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Der må højst udbetales støtte til førtidspensionering i en samlet periode på 15 år for overdrageren og 10 år for arbejdstageren. Støtten må ikke udbetales, efter at overdrageren er fyldt 75 år, og ikke efter at arbejdstageren har nået normal pensionsalder.
Hvis medlemsstaten udbetaler normal alderspension til en overdrager, ydes støtten til førtidspensionering som et tillæg, der beregnes under hensyntagen til størrelsen af den nationale alderspension.«
8.
Artikel 35-50 i forordning nr. 1257/1999 findes i afsnit III med overskriften »Generelle principper, administrative og finansielle bestemmelser«. Forordningens artikel 39 har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne træffer alle nødvendige forholdsregler for at sikre, at støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne er kendetegnet ved den i dette kapitel foreskrevne forenelighed og sammenhæng.
2.   De planer til udvikling af landdistrikterne, som medlemsstaterne forelægger, skal indeholde en vurdering af de planlagte støtteforanstaltningers forenelighed og sammenhæng samt oplysninger om de forholdsregler, der er truffet for at sikre foranstaltningernes forenelighed og sammenhæng.
3.   Hvis det er nødvendigt for at sikre forenelighed og sammenhæng, revideres støtteforanstaltningerne efterfølgende.«
9.
Artikel 44, stk. 2, fastsætter:
»Kommissionen vurderer, om de foreslåede planer er i overensstemmelse med denne forordning. På basis af planerne godkender Kommissionen programmeringsdokumenter vedrørende udvikling af landdistrikterne efter proceduren i artikel 50, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1260/1999[ (
5
)] senest seks måneder efter planernes forelæggelse.«
B.
Lettisk ret
10.
Ved Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumi Nr. 1002 »Kārtība, kādā ieviešam programmdokuments »Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.-2006.gadam«« (ministerrådets dekret nr. 1002 af 30.11.2004 om de nærmere bestemmelser om iværksættelsen af programmeringsdokumentet »plan for udvikling af landdistrikterne i Letland med henblik på gennemførelsen af programmet for udvikling af landdistrikterne 2004-2006« (herefter »planen for udvikling af landdistrikterne«) af 30.11.2004 (herefter »dekret nr. 1002«)) blev dette programmeringsdokument vedtaget. Dekret nr. 1002 trådte i kraft den 7. december 2004.
11.
Punkt 9.3 i planen for udvikling af landdistrikterne fastsatte ældre landbrugeres mulighed for at overdrage, sælge eller forære deres landbrugsbedrift eller en del heraf til tredjemand og modtage støtte til førtidspensionering (herefter »støtte til førtidspensionering«), og de tilhørende støttebetingelser svarede i vidt omfang til dem, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999.
12.
Litra a) i afsnittet med overskriften »Førtidspensionering« under punkt 12.3.2. i planen for udvikling af landdistrikterne fastsatte navnlig, at hvis støttemodtageren afgik ved døden i løbet af den periode, hvor en administrativ aftale om tildeling af førtidspension var gældende, ville den månedlige førtidspension fortsat blive udbetalt i den resterende periode til den person, som var arveberettiget i henhold til national ret.
13.
På grundlag af denne plan for udvikling af landdistrikterne indgik Lauku atbalsta dienesta (landdistrikternes støttetjeneste, Letland) den nævnte administrative aftale med landbrugere, som ønskede at modtage støtte til førtidspensionering.
14.
Punkt 1 i Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīla noteikumi Nr. 187 »Grozījmus Ministru kabineta 2004. Gada 30. Novembra noteikumos Nr. 1002 Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments »Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.-2006.gadam«« (ministerrådets dekret nr. 187 af 14.4.2015 om ændring af dekret nr. 1002 (herefter »dekret nr. 187«)) ophævede bestemmelsen i litra a) om muligheden for overdragelse ved arv af denne støtte. Ifølge dette dekrets punkt 2 trådte det i kraft den 30. april 2015.
II. De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
15.
Ved en afgørelse af 30. juli 2004 godkendte Kommissionen programmeringsdokumentet »plan for udvikling af landdistrikterne i Letland med henblik på gennemførelsen af programmet for udvikling af landdistrikterne 2004-2006«, hvori overdragelse ved arv af støtte til førtidspensionering blev fastsat.
16.
Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) modtog en anmodning fra privatpersoner om at fastslå gyldigheden af den administrative aftale om tildeling af førtidspension i en situation, hvor landdistrikternes støttetjeneste var ophørt med at overholde sine tilsagn på dette område til disse personer på grundlag af dekret nr. 187.
17.
Idet administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager) var af den opfattelse, at punkt 1 i dekret nr. 187 ikke var i overensstemmelse med artikel 105 i Latvijas Republikas Satversme (Republikken Letlands forfatning), der vedrører ejendomsretten, forelagde den sagen for Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol).
18.
I denne forbindelse har administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager) anført, at der ved indgåelsen af en administrativ aftale om tildeling af førtidspension var opstået en berettiget forventning hos overdrageren af en landbrugsbedrift og vedkommendes arvinger om, at disse kunne arve støtten, hvis de tilsagn, der var afgivet ifølge denne aftale, fortsat blev overholdt.
19.
Ministru kabinets (ministerrådet) finder derimod, at dekret nr. 187, som dette råd har udstedt, er i overensstemmelse med artikel 105 i Republikken Letlands forfatning. I denne henseende har ministerrådet anført, at Kommissionens Udvalg for Udvikling af Landdistrikterne på sit møde den 19. oktober 2011 konkluderede, at finansieringen gennem EUGFL ikke fandt anvendelse på overdragelse ved arv af støtte til førtidspensionering. En sådan overdragelse er derfor ikke i overensstemmelse med formålet med forordning nr. 1257/1999 og medfører spild af EU’s og Republikken Letlands finansielle midler.
20.
I øvrigt ønsker den forelæggende ret oplyst, om forordning nr. 1257/1999 forbyder vedtagelsen af en bestemmelse i lettisk ret om overdragelse ved arv af støtte til førtidspensionering. Den forelæggende ret har fremhævet, at hvis det er tilfældet, vil den ret, som arvingerne efter overdrageren af en landbrugsbedrift har til at modtage støtte i henhold til dekret nr. 1002, ikke kunne anses for at være en ejendomsret, og dekret nr. 187 vil derfor ikke kunne give anledning til en begrænsning af denne ret.
21.
Da dekret nr. 1002 gennemfører en forordning, afhænger svaret ifølge den forelæggende ret af, om denne forordning overlader et skøn til medlemsstaterne. I denne henseende har den forelæggende ret anført, at betingelserne for at opnå den støtte til førtidspensionering, som er fastsat i artikel 10-12 i forordning nr. 1257/1999, indebærer, at den tilhørende ret har personlig karakter, dvs. at alene den person, som selv har overdraget sin bedrift til tredjemand, har ret til at modtage en sådan støtte. Derfor kan medlemsstaterne ikke supplere de nævnte betingelser ved at bestemme, at retten til at få udbetalt støtte til førtidspensionering overdrages til arvingerne efter overdrageren af en landbrugsbedrift, idet disse arvinger ikke er parter i den omhandlede administrative aftale om tildeling af førtidspension.
22.
I denne forbindelse har den forelæggende ret bemærket, at traktaten tillægger Unionen og medlemsstaterne delt kompetence på landbrugsområdet. Retten har fremhævet, at artikel 41, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 pålægger medlemsstaterne at forelægge Kommissionen deres planer for udvikling af landdistrikterne og Kommissionen at undersøge disse for at fastslå, om de er i overensstemmelse med denne forordning. Den forelæggende ret har påpeget, at hvis en plan godkendes, skal den anses for at være endelig, således at den pågældende medlemsstat har ret til at vedtage den. Den 30. juli 2004 godkendte Kommissionen imidlertid et programmeringsdokument om udvikling af landdistrikterne i Letland i programmeringsperioden 2004-2006, som bl.a. indeholdt bestemmelsen om overdragelse ved arv af støtten til førtidspensionering.
23.
Den forelæggende ret har ligeledes anført, at tvivlen om fortolkningen af artikel 10-12 i forordning nr. 1257/1999 udspringer af den skrivelse, som Kommissionen den 11. maj 2015 sendte til ministerrådet om, at det burde stå klart for alle medlemsstater, at støtten til førtidspensionering ikke overføres til arvingerne efter overdrageren af en landbrugsbedrift, og at det siden den 19. oktober 2011 ikke længere har været muligt at påberåbe sig en berettiget forventning, idet denne dato skal betragtes som fristen for undertegnelsen af en ny støtteaftale, der indeholder en bestemmelse om retmæssig arv. Den forelæggende ret ønsker derudover oplyst, om den sag, som blev indbragt for den, udgør et tilfælde, hvor en medlemsstats praksis, der ikke er i overensstemmelse med EU-retten, har kunnet få retsvirkninger, idet de berørte landbrugere ved undertegnelsen af den administrative aftale om tildeling af førtidspension ikke kunne have kendskab til en eventuel fejl fra medlemsstatens og Kommissionens side vedrørende muligheden for at overdrage den omhandlede støtte ved arv.
24.
Under disse omstændigheder har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal bestemmelserne i forordning nr. 1257/1999, set i lyset af et af formålene hermed, nemlig at landbrugerne deltager i foranstaltningen om førtidspensionering i landbruget, og henset til den delte kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne[ på landbrugsområdet], fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstat inden for rammerne af forordningens gennemførelsesforanstaltninger vedtager en lovgivning, der gør det muligt at arve støtte til førtidspensionering i landbruget?
2)
Såfremt det første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende, dvs. hvis bestemmelserne i forordning nr. 1257/1999 udelukker, at støtte til førtidspensionering i landbruget kan gå i arv, er det da muligt, at der i en situation, hvor [Kommissionen] under de relevante procedurer har anset en medlemsstats retsforskrift for at være i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1257/1999, og landbrugerne har deltaget i foranstaltningen om førtidspensionering i landbruget i henhold til national praksis, opstår en subjektiv ret til at arve den støtte, som er tildelt inden for rammerne af foranstaltningen?
3)
Såfremt det andet præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende, dvs. hvis der opstår en sådan subjektiv ret, udgør den konklusion, der blev draget den 19. oktober 2011 i [Kommissionens] Udvalg for Udvikling af Landdistrikternes møde, hvorefter støtte til førtidspensionering i landbruget ikke kan overføres fra overdrageren af en landbrugsbedrift til dennes arvinger, da et grundlag for førtidig ophør af den ovenfor nævnte erhvervede subjektive ret?«
25.
Den lettiske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg om disse spørgsmål. Disse parter har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 17. januar 2018 (
6
).
III. Bedømmelse
A.
Det første præjudicielle spørgsmål
26.
Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 10-12 i forordning nr. 1257/1999 er til hinder for, at medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af disse bestemmelser vedtager en foranstaltning, der gør det muligt ved arv at overdrage støtte til førtidspensionering.
27.
Indledningsvis finder jeg det nødvendigt at erindre om de betingelser, der ifølge Domstolens praksis gælder for medlemsstaternes vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger til en forordning.
28.
Ifølge Domstolen kan medlemsstaterne vedtage de nævnte foranstaltninger, hvis de ikke hindrer den direkte anvendelighed af den omhandlede forordning, hvis de ikke skjuler dens fællesskabsretlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser (
7
).
29.
Der skal derfor henvises til de relevante bestemmelser i forordning nr. 1257/1999, fortolket i lyset af forordningens formål, for at fastslå, om disse bestemmelser først og fremmest forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage foranstaltninger om overdragelse ved arv af støtte til førtidspensionering, og om den gennemførelsesforanstaltning, der faktisk er vedtaget af Republikken Letland, i så fald falder inden for rammerne af det skøn, som er tildelt hver medlemsstat (
8
).
30.
Det skal bemærkes, at bestemmelserne i forordning nr. 1257/1999 ikke omhandler spørgsmålet om overdragelse ved arv. Navnlig tillader eller forbyder de ikke udtrykkeligt, at støtten til førtidspensionering kan overgå til arvingerne efter overdragerne af landbrugsbedrifter.
31.
Efter min opfattelse er det derimod mindre indlysende, om disse bestemmelser skal fortolkes således, at de tillader medlemsstaterne at vedtage en sådan gennemførelsesforanstaltning.
32.
I denne forbindelse finder jeg det nødvendigt at bemærke, at ordningen med støtte til førtidspensionering, sådan som den er defineret i den omhandlede forordning, ikke umiddelbart er til hinder for en fortolkning, hvorefter en national bestemmelse om tilladelse til overdragelse af støtten ved arv vil kunne holdes inden for rammerne af det skøn, som medlemsstaterne har ved gennemførelsen af nævnte forordning.
33.
Der er således flere forhold, som kan underbygge en sådan konklusion (
9
).
34.
Konklusionen kan først og fremmest være resultatet af en formålsfortolkning. Hvis man nøjes med at se på formålet med ordningen med støtte til førtidspensionering, udgør den for landbrugerne, som Kommissionen selv har mindet om, et »økonomisk incitament«, der i sidste ende skal forbedre landbrugsbedrifternes levedygtighed (
10
). Under disse omstændigheder kan støtteforanstaltningen imidlertid kun udløse sin tilskyndende virkning og således opfylde formålet om forbedring af levedygtigheden, hvis den er tilstrækkeligt attraktiv i de landbrugeres øjne, som opfylder de krav, der er fastsat i artikel 11 og 12 i forordning nr. 1257/1999.
35.
Jeg er ikke et øjeblik i tvivl om, at en national lovgivning, der giver landbrugerne mulighed for at overdrage støtten til deres egne arvinger, bidrager til at nå dette mål. Man kan endda formode, at denne mulighed i de medlemsstater, der har en vis økonomisk og social struktur, får mærkbar, endda afgørende, indflydelse på de nævnte landbrugeres beslutning om at ophøre med at drive landbrug, før de når pensionsalderen, for at modtage den omhandlede støtte. Derfor kan denne formålsfortolkning bibringe medlemsstaterne den opfattelse, at en national lovgivning om at tillade denne mulighed ikke er uforenelig med bestemmelserne i forordning nr. 1257/1999.
36.
Artikel 12 i forordning nr. 1257/1999 kan ligeledes få medlemsstaterne til at drage en sådan konklusion. Først og fremmest bestemmes det i artikel 12, stk. 1, at der er en begrænsning af fællesskabsstøttens beløb i form af en henvisning til de lofter, der er fastsat i bilaget (
11
). I den forbindelse er det min opfattelse, at fraværet af et udtrykkeligt forbud mod overdragelse af støtten til arvingerne i kombination med forekomsten af lofter kan fortolkes således, at disse lofter udgør det eneste nødvendige instrument, der kan sikre den effektive udnyttelse af EU’s midler af hensyn til almenvellet, mens EU-lovgiver overlader det til medlemsstaterne frit at bestemme, om der må foregå overdragelse af støtten ved arv (
12
).
37.
Artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1257/1999, som fastsætter begrænsninger for varigheden af udbetalingen af støtten, kan også anses for at underbygge antagelsen om, at overdragelsen af støtte ved arv er forenelig med forordning nr. 1257/1999. Selv om den ene af de to begrænsninger, som pålægges af nævnte forordning, er baseret på den overdragende landbrugers alder (»Støtten må ikke udbetales, efter at overdrageren er fyldt 75 år […]«) og derfor ikke egner sig til at blive anvendt på vedkommendes arvinger, forholder det sig nemlig også sådan, at den anden begrænsning ikke henviser til en iboende personlig egenskab hos overdrageren (»Der må højst udbetales støtte […] i en samlet periode på 15 år for overdrageren […]«). Mens den første begrænsning således kun kan anvendes på overdrageren af en landbrugsbedrift, kan medlemsstaterne forstå den anden begrænsning sådan, at den kan anvendes på vedkommendes arvinger (
13
).
38.
Sidst, men ikke mindst, nævner jeg det forhold, som taler stærkt til fordel for en konklusion, ifølge hvilken den nationale lettiske bestemmelse ikke er uforenelig med den omhandlede forordning, nemlig at planen for udvikling af landdistrikterne, som indeholder den bestemmelse, der indfører overdragelsen ved arv af støtten til førtidspensionering, dvs. dekret nr. 1002, blev godkendt af Kommissionen i henhold til artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1257/1999, der som fastslået af Domstolen (
14
) omhandler indholdet i nævnte plan.
39.
Trods alle de hidtidige betragtninger er jeg ikke blevet overbevist om den fortolkning, ifølge hvilken disse bestemmelser giver medlemsstaterne mulighed for i forbindelse med gennemførelsen af forordning nr. 1257/1999 at indføre overdragelse ved arv af støtten til førtidspensionering, hvor meget den end støttes på de konkrete forhold.
40.
I den forbindelse skal det påpeges, at såvel den lettiske regering som Kommissionen i deres indlæg har givet udtryk for den opfattelse, at dette spørgsmål bør besvares benægtende.
41.
Jeg er enig i den retlige begrundelse, som har fået Kommissionen til at drage denne konklusion. Jeg vil derfor gennemgå den i det følgende.
42.
Kommissionen har bemærket, at det af læsningen af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 og 23. betragtning hertil fremgår, at ordningen med støtte til førtidspensionering i landbruget har til formål at sikre ældre landbrugere, der beslutter at overdrage deres landbrugsvirksomhed, en indkomst, og at give landbrugere, der kan forbedre de resterende landbrugsbedrifters økonomiske levedygtighed, større mulighed for at overtage sådanne landbrugeres bedrifter, hvor dette er nødvendigt. Med andre ord udgør denne støtte, sådan som Kommissionen har påpeget, et økonomisk incitament, der har til formål at tilskynde ældre landbrugere til endeligt at overdrage deres landbrugsbedrift tidligere, end de ville have gjort under normale omstændigheder, og dermed lette den strukturelle ændring af landbrugssektoren for bedre at sikre landbrugsbedrifternes levedygtighed. Forordningens bestemmelser om støtte til førtidspensionering har derfor til formål, at alene egentlige landbrugere, som driver erhvervsmæssig landbrugsvirksomhed og allerede er ældre, udpeges, tiltrækkes og ydes støtten. Derfor har de betingelser, der er fastlagt i de nævnte bestemmelser for ydelsen af støtten, ifølge Kommissionen en personlig karakter og er således uløseligt forbundet med landbrugerens alder, hvilket synspunkt deles af Republikken Letland.
43.
I denne forbindelse har Kommissionen fremhævet, at artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 fastsætter, at overdrageren af en landbrugsbedrift for at kunne ansøge om støtten skal være fyldt 55 år, have drevet erhvervsmæssig landbrugsvirksomhed i ti år forud for overdragelsen af bedriften og derefter ophøre med denne virksomhed. Det præciseres i øvrigt i samme forordnings artikel 11, stk. 5, at anvendelsen af disse betingelser hænger sammen med den periode, hvori »overdrageren af en landbrugsbedrift« og ikke dennes arving modtager støtten. Den personlige karakter af de forpligtelser, der pålægges overdrageren af en landbrugsbedrift, følger ligeledes af samme forordnings artikel 12, stk. 2, idet denne bestemmelse fastlægger, at retten til støtten og forpligtelsen til at udbetale denne støtte ophører, når overdrageren af landbrugsbedriften er fyldt 75 år, og at støttebeløbet nedsættes i takt med den normale alderspension, der udbetales af staten.
44.
I lyset af disse betragtninger har Kommissionen konkluderet, at den personlige karakter af støtten til førtidspensionering, sådan som den fremgår af artikel 11 og 12 i forordning nr. 1257/1999, ikke tillader vedtagelsen af en national lovgivning som f.eks. dekret nr. 1002, som fastsætter overdragelse af støtten ved arv.
45.
Denne fortolkning, der støttes på den strengt personlige karakter af de betingelser, der er fastlagt i bestemmelserne i forordning nr. 1257/1999, er efter min opfattelse overbevisende.
46.
Selv om bestemmelserne i forordning nr. 1257/1999 om støtten til førtidspensionering efter min mening ikke er entydige for så vidt angår medlemsstaternes mulighed for i forbindelse med gennemførelsen af disse bestemmelser at give tilladelse til overdragelse ved arv af støtte til førtidspensionering, er det derfor min opfattelse, at denne overdragelse af de grunde, som Kommissionen og Republikken Letland har anført, er uforenelig med de nævnte bestemmelser i forordning nr. 1257/1999.
B.
Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål
47.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det – såfremt det første spørgsmål besvares således, at muligheden for at overdrage støtten til førtidspensionering ved arv ikke er forenelig med forordning nr. 1257/1999 – er muligt, at der i en situation, hvor en national bestemmelse, der gør denne overdragelse mulig, er blevet behørigt godkendt af Kommissionen som værende i overensstemmelse med forordning nr. 1257/1999, og hvor visse landbrugere har deltaget i foranstaltningen om førtidspensionering i henhold til denne bestemmelse, er opstået en berettiget forventning hos landbrugernes arvinger. Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, ønsker den forelæggende ret med sit tredje spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om den konklusion, der er nævnt i referatet fra mødet den 19. oktober 2011 i Europa-Kommissionens Udvalg for Udvikling af Landdistrikterne, hvorefter støtte til førtidspensionering ikke kan overdrages ved arv, kan føre til ophør af den berettigede forventning hos arvingerne efter de landbrugere, som har deltaget i en foranstaltning om førtidspensionering (
15
).
48.
For så vidt som disse spørgsmål kræver en fortolkning af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, finder jeg det hensigtsmæssigt at fremsætte nogle indledende bemærkninger for at afgrænse den materielle rækkevidde af dette princip.
49.
Ifølge Domstolens faste praksis rangerer princippet om beskyttelse af den berettigede forventning blandt Unionens grundprincipper (
16
) og skal som sådan iagttages såvel af EU’s organer som af medlemsstaterne under gennemførelsen af EU-retlige bestemmelser (
17
).
50.
Da princippet om beskyttelse af den berettigede forventning har til formål at opretholde de bestående retlige situationer, kommer det nødvendigvis i konflikt med andre af EU-rettens grundprincipper, navnlig legalitetsprincippet. Princippets reelle indhold defineres derfor ved afvejningen mellem på den ene side de underliggende private interesser og opretholdelsen af de bestående retlige situationer og på den anden side den offentlige interesse, der kommer til udtryk ved legalitetsprincippet (
18
).
51.
Med andre ord anmodes Domstolen i forbindelse med bedømmelsen af iagttagelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning om ved hjælp af en specifik analyse af de faktiske omstændigheder i hver enkelt sag at fastslå, om de omhandlede borgeres forventninger skal gå forud for den effektive anvendelse af EU-retten.
52.
Beskyttelsen af den berettigede forventning kan derfor kun gøres gældende, hvis en borger kan påvise, at vedkommende befinder sig i en særlig situation, som i en retsstat skal betegnes som beskyttelsesværdig.
53.
Det bør derfor afklares, om den situation, der gør sig gældende for arvingerne efter de landbrugere (
19
), der med landdistrikternes støttetjeneste har indgået en administrativ aftale om tildeling af førtidspension, som rummer en bestemmelse om arv af den nævnte støtte, som bygger på en plan om udvikling af landdistrikterne, der er godkendt af Kommissionen, og som er gennemført ved dekret nr. 1002, udgør en beskyttelsesværdig situation, når landbrugsdistrikternes støttetjeneste som følge af ophævelsen ved dekret nr. 187 af muligheden for at overdrage støtten ved arv har indstillet sine udbetalinger i henhold til de nævnte aftaler.
54.
Indledningsvis finder jeg det afgørende at præcisere, at den forelæggende ret ikke ønsker oplyst, om der kan påberåbes en berettiget forventning med hensyn til lovændringens virkninger for de fremtidige udbetalinger til arvingerne efter de landbrugere, der har indgået administrative aftaler, men for de udbetalinger, der er sket før ikrafttrædelsen. Den klassiske retspraksis, som Republikken Letland har henvist til i sine skriftlige indlæg, ifølge hvilken de erhvervsdrivende ikke kan have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som EU-institutionerne kan ændre i forbindelse med deres skønsbeføjelser (
20
) (eller som nationale myndigheder kan ændre, når de gennemfører EU-retten), finder efter min opfattelse ikke anvendelse i den foreliggende sag. Af samme grund er det forhold, at beslutningen om at ophæve bestemmelserne om overdragelse af støtten ved arv falder inden for den skønsmargen, der indrømmes medlemsstaterne ved artikel 39 i forordning nr. 1257/1999, som Republikken Letland også har påberåbt sig, ikke relevant i det foreliggende tilfælde.
55.
Når dette er sagt, vil jeg nu undersøge den foreliggende sags faktiske omstændigheder i lyset af den relevante retspraksis for at fastslå, om situationen i det foreliggende tilfælde kan begrunde, at man lader beskyttelsen af den berettigede forventning gå forud for den effektive anvendelse af EU-retten.
56.
I overensstemmelse med retspraksis skal tre betingelser være opfyldt for, at der foreligger en beskyttelsesværdig situation. For det første skal forvaltningsmyndighederne have udvist en objektiv handlemåde. For det andet skal borgeren være i god tro. For det tredje skal forvaltningens handlemåde være i overensstemmelse med gældende bestemmelser (
21
).
57.
For at sikre et sammenhængende ræsonnement finder jeg det hensigtsmæssigt at begynde med analysen af den tredje betingelse. Hvis denne betingelse skal forstås sådan, at en national praksis, der ikke er i overensstemmelse med EU-retten, som i den foreliggende sag, nemlig landdistrikternes støttetjenestes indgåelse af administrative aftaler, som indeholder en arvebestemmelse, ikke kan være kilde til en berettiget forventning, må det på grund af manglende opfyldelse af denne tredje betingelse således konstateres, at den forelæggende rets andet præjudicielle spørgsmål skal besvares benægtende, uden at det er nødvendigt at analysere de øvrige betingelser.
58.
I øvrigt kan den aktuelle retspraksis vedrørende fejl eller fejltagelser begået af nationale tjenestesteder eller myndigheder ved anvendelsen af EU-retten fortolkes i samme retning. Ifølge denne retspraksis har Domstolen gentagne gange forkastet anbringender om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet den har fastslået, at »[dette princip] [ikke] kan […] påberåbes over for en præcis bestemmelse i en EU-retsakt, og den omstændighed, at en national myndighed, der anvender EU-retten, har handlet i strid hermed, kan ikke skabe en berettiget forventning hos en erhvervsdrivende om en behandling, der strider mod EU-retten« (
22
).
59.
I den kommende dom skal Domstolen efter min opfattelse tage stilling til fortolkningen af denne retspraksis.
60.
Det er min opfattelse, at Domstolen ikke heraf bør udlede, at der under ingen omstændigheder kan udspringe en beskyttelsesværdig forventning af en national praksis, som er uforenelig med EU-retten. Jeg mener nemlig, at den tanke, der ligger bag den pågældende retspraksis, snarere er, at dette retlige spørgsmål altid skal afgøres i lyset af den EU-retsakt, hvorpå de nationale myndigheders ulovlige handlemåde støttes. Nærmere bestemt kan beskyttelsen af den berettigede forventning ikke begrundes i en national praksis, som tilsidesætter en »præcis« bestemmelse i en EU-retsakt (
23
).
61.
Det erindres, at den i den foreliggende sag omhandlede retsakt er forordning nr. 1257/1999 og navnlig denne forordnings artikel 10-12. Som jeg imidlertid har gjort rede for i analysen af det første præjudicielle spørgsmål, er det i princippet muligt at fortolke disse bestemmelser i forskellige retninger, og de er derfor ikke så præcise, at arvingerne efter de landbrugere, som med landdistrikternes støttetjeneste havde indgået administrative aftaler, der omfattede en arvebestemmelse, ikke burde have fæstet lid til denne bestemmelses lovlighed.
62.
Denne læsning af retspraksis underbygges i øvrigt efter min opfattelse af den tyske ordlyd (»klare Bestimmung«) og endnu mere af den engelske ordlyd (»unambiguous provision«) af de domme, der undersøges.
63.
Jeg er opmærksom på, at Kommissionen i sine skriftlige indlæg har draget den konklusion, at der i det foreliggende tilfælde ikke kunne være skabt en berettiget forventning med hensyn til EU-retten på grundlag af et obiter dictum fra Den Europæiske Unions Ret i dom Polen mod Kommissionen (T-257/13, ikke offentliggjort i Sml., EU:T:2015:111), hvorefter »[…] Kommissionens godkendelse af [planen for udvikling af landdistrikterne] ikke tillægger dette programmeringsdokument en højere retlig værdi end forordning nr. 1257/1999 […]« (
24
). Jeg mener imidlertid, at den tanke, der lå bag dette udsagn fra Rettens side, var, at den pågældende bestemmelse, nemlig forordningens artikel 11, stk. 1, første led (»[Overdrageren af en landbrugsbedrift skal] ophøre endeligt med al erhvervsmæssig landbrugsvirksomhed […]«), ikke efterlod nogen rimelig tvivl om den forpligtelse, der påhvilede medlemsstaterne til at sikre sig, at landbrugerne havde drevet erhvervsmæssig landbrugsvirksomhed forud for overdragelsen af bedriften, og derfor skulle betegnes som en »præcis bestemmelse«, hvilket, som jeg har forklaret, ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
64.
Selv om Kommissionens afgørelse i det foreliggende tilfælde ikke i sig selv kan skabe en berettiget forventning hos arvingerne, skal den efter min opfattelse under alle omstændigheder tages i betragtning ved bedømmelsen af, hvor »præcis« ordlyden af den omhandlede EU-retsakt er. Såfremt ovenstående betragtninger ikke anses for at være tilstrækkelige til at påvise, at artikel 10, artikel 11, stk. 1, andet og tredje led, og artikel 12 i forordning nr. 1257/1999 ikke er »præcise bestemmelser«, minder jeg således om, at dekret nr. 1002, dvs. retsgrundlaget for arvebestemmelsen i de administrative aftaler mellem landdistrikternes støttetjeneste og landbrugerne, blev vedtaget, efter at Kommissionen havde godkendt planen for udvikling af landdistrikterne i Letland 2004-2006, som indeholdt bestemmelsen om arv i litra a) i afsnittet med overskriften »Førtidspensionering« under punkt 12.3.2. Om end Kommissionens fortolkning (
25
) af artikel 10-12 i forordning nr. 1257/1999 giver mulighed for ved arv at overdrage støtten til førtidspensionering, selv om denne mulighed er uforenelig med disse artikler, kan jeg imidlertid ikke se, hvordan man skulle kunne betegne dem som »præcise bestemmelser« som omhandlet i retspraksis.
65.
Derfor kan den nationale forvaltnings praksis, som består i at indgå administrative aftaler indeholdende en bestemmelse om arv af støtte til førtidspensionering, være kilden til en berettiget forventning, selv om denne praksis er uforenelig med artikel 10-12 i forordning nr. 1257/1999, fordi disse bestemmelser ikke er præcise som omhandlet i Domstolens praksis.
66.
Under disse omstændigheder må det for at fastslå, om der faktisk er opstået en berettiget forventning hos arvingerne efter de landbrugere, der har indgået de administrative aftaler, efterprøves, om de to første betingelser i punkt 56 i dette forslag til afgørelse også er opfyldt, dvs. om den berettigede forventning er baseret på forvaltningsmyndighedernes handlemåde, og om den, hos hvem denne berettigede forventning består, er i god tro.
67.
For så vidt angår den første betingelse skal borgernes berettigede forventning være opstået som følge af forvaltningsmyndighedernes handlemåde. Det er nærmere bestemt nødvendigt, at handlemåden i kraft af sine objektive karakteristika vil kunne skabe en rimelig forventning hos borgeren.
68.
I denne henseende må det klarlægges, om den handlemåde, som skal have skabt den berettigede forventning hos arvingerne i hovedsagen, er Kommissionens (afgørelsen om godkendelse af planen for udvikling af landdistrikterne i Republikken Letland) eller den nationale lettiske forvaltnings (indgåelsen med landbrugerne af administrative aftaler om tildeling af førtidspension) (
26
). Det rette svar er efter min opfattelse, at arvingernes berettigede forventning til deres ret til at få udbetalt støtten til førtidspensionering udspringer af de tilsagn, som den nationale forvaltning har afgivet til landbrugerne i de administrative aftaler. Jeg finder det imidlertid indlysende, at den nationale lettiske forvaltnings handlemåde skal anses for at opfylde de krav, som stilles ifølge retspraksis.
69.
Det kan da heller ikke nægtes, at de tilsagn, der er afgivet i forbindelse med de administrative aftaler, udgår fra en kompetent og beslutningsdygtig myndighed. Da landdistrikternes støttetjeneste er det offentlige organ, som den lettiske stat i henhold til de forpligtelser, der påhviler denne stat i medfør af artikel 38, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1260/99, har udpeget til at forvalte den nationale ordning med støtte til førtidspensionering, er denne tjeneste således bemyndiget til at forpligte den nationale forvaltning for så vidt angår ydelsen af den nævnte støtte (
27
).
70.
Ligeledes står det klart, at den materielle handlemåde fra dette organs side, nemlig indgåelsen med landbrugerne af administrative aftaler indeholdende en arvebestemmelse, kunne bibringe landbrugernes arvinger den berettigede opfattelse, at de tilsagn, som landdistrikternes støttetjeneste havde afgivet, var blevet overholdt, dvs. at alle udbetalinger af støtte var blevet lovligt effektueret.
71.
For så vidt angår den anden betingelse kan god tro kun konstateres, såfremt ændringen i borgerens retlige situation ikke kunne forudses (
28
) målt med standarden for en »forudseende og påpasselig erhvervsdrivende« (
29
). Begrebet forudsigelighed er imidlertid ikke rent objektivt. Det afhænger i vidt omfang af en vurdering fra sag til sag under hensyntagen til den enkelte borgers subjektive stilling (
30
).
72.
Under omstændigheder som i det foreliggende tilfælde, hvor borgerens retlige situation var reguleret af en national bestemmelse, som blev erstattet af en ny på grund af sin uforenelighed med EU-retten, giver denne ændrings forudsigelighed efter min opfattelse sig udtryk i muligheden for at erkende det ulovlige ved den pågældende bestemmelse. Det er således indlysende, at en borger ikke kan fæste lid til lovligheden af en national bestemmelse, hvis manglende forenelighed med EU-retten er åbenbar.
73.
Det skal derfor efterprøves, om uforeneligheden af den nationale praksis med forordning nr. 1257/1999, som består i optagelsen af en bestemmelse om overdragelse ved arv af støtten til førtidspensionering i de administrative aftaler, var mulig at erkende for arvingerne efter de landbrugere, der havde indgået de nævnte aftaler, hvilket på forhånd udelukker, at arvingerne var i god tro.
74.
Efter min opfattelse er det ifølge de oplysninger, som fremgår af hovedsagens akter, sandsynligt, at det ikke var muligt at erkende det ulovlige herved.
75.
Ganske vist vil standarden for en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kræve, at de nævnte arvinger har streng pligt til at udvise omhu i overensstemmelse med princippet nemo censitur ignorare legem, hvilket endog i princippet kan omfatte disse arvingers kendskab til arvebestemmelsens uforenelighed med forordning nr. 1257/1999. Man kan imidlertid ikke se bort fra et af de centrale forhold i den foreliggende sags faktiske omstændigheder, nemlig at overdragelsen ved arv af støtten til førtidspensionering som indarbejdet i planen for udvikling af landdistrikterne har været genstand for Kommissionens udtrykkelige godkendelsesafgørelse. I lyset af denne godkendelsesafgørelse ville selv en yderst påpasselig erhvervsdrivende efter min opfattelse have fæstet lid til foreneligheden af arvebestemmelsen med EU-retten (
31
).
76.
I denne forbindelse kan den omstændighed, som Republikken Letland har fremhævet i sine skriftlige indlæg, at Kommissionens godkendelse af en plan for udvikling af landdistrikterne ikke har den virkning, at en sådan plan får karakter af en EU-retsakt, således som Domstolen har fastslået i dom af 19. september 2002, Huber (C-336/00, EU:C:2002:509, præmis 40), efter min opfattelse ikke påvirke den vægt, man i det foreliggende tilfælde bør tillægge Kommissionens godkendelsesafgørelse.
77.
Der er nemlig ingen tvivl om, at Kommissionen ved at vedtage en godkendelsesafgørelse om den plan for udvikling af landdistrikterne, som den pågældende medlemsstat har forelagt, også har udtalt sig om lovligheden af arvebestemmelsen, sådan som jeg har erindret om i punkt 39 i dette forslag til afgørelse.
78.
Efter min opfattelse er det så meget desto mere indlysende, at arvingerne var i god tro, som Kommissionen først ændrede holdning den 19. oktober 2011 på mødet i Udvalget for Udvikling af Landdistrikterne, dvs. omtrent syv år efter vedtagelsen af den nævnte godkendelsesafgørelse (
32
).
79.
Derfor er der intet i sagens akter, der tyder på, at disse arvinger ikke havde ret til at være i god tro med hensyn til opretholdelsen af deres retlige situation, dvs. det forhold, at landdistrikternes støttetjeneste ville opfylde de betalingsforpligtelser, som den havde indgået i henhold til de nævnte administrative aftaler.
80.
Således er alle de tre betingelser, som er nødvendige for, at der kan opstå en berettiget forventning hos arvingerne om lovligheden af overdragelsen ved arv af støtten til førtidspensionering, efter min opfattelse opfyldt i det foreliggende tilfælde.
81.
Som følge heraf har de omhandlede arvinger i princippet ret til at modtage alle udbetalinger af den støtte, som er tildelt på grundlag af de administrative aftaler, der er indgået mellem ikrafttrædelsesdatoen for henholdsvis dekret nr. 1002 (7.12.2004) og for dekret nr. 187 (30.4.2015). Ved at fjerne kilden til overdragelsen ved arv af støtten til førtidspensionering fjerner man også grundlaget for arvingernes berettigede forventning.
82.
I denne forbindelse har den forelæggende ret med sit tredje præjudicielle spørgsmål anmodet Domstolen om at fastlægge, om denne berettigede forventning ikke snarere burde anses for at være ophørt på en dato, der lå før vedtagelsen af dekret nr. 187, nemlig datoen for vedtagelsen af konklusionen på det 52. møde i Kommissionens Udvalg for Udvikling af Landdistrikterne. Konklusionen var, at overdragelsen ved arv af støtte til førtidspensionering ikke var i overensstemmelse med Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (
33
), som erstattede forordning nr. 1257/1999 og regulerede foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne i perioden 2007-2013.
83.
Efter min opfattelse skal dette spørgsmål besvares benægtende.
84.
Dette afhænger ikke af, at den pågældende konklusion frem for forordning nr. 1257/1999 angik forordning nr. 1698/2005. Indholdet af artikel 23 i forordning nr. 1698/2005 er tydeligvis på alle punkter analogt med indholdet af artikel 10-12 i forordning nr. 1257/1999.
85.
Svaret er efter min opfattelse snarere begrundet i, at betingelserne for, at der foreligger en berettiget forventning, ikke ophører med at være opfyldt, fordi der drages en sådan konklusion.
86.
Selv om man ganske vist kan hævde, at denne konklusion bevirker, at den anden betingelse om, at arvingerne skal være i god tro, ikke er opfyldt, vil en sådan fortolkning efter min vurdering ikke desto mindre være forkert.
87.
For at tilbagevise den vil jeg derfor kort undersøge den nævnte fortolkning.
88.
Jeg har som bekendt i punkt 75-77 i dette forslag til afgørelse præciseret, at Kommissionens afgørelse om godkendelse af planen for udvikling af landdistrikterne, som Republikken Letland havde fremlagt for perioden 2004-2006, og som indeholdt en bestemmelse, der gør det muligt ved arv at overdrage støtten til førtidspensionering, er et forhold, der er afgørende for at kunne konkludere, at arvingerne efter de landbrugere, der havde indgået de administrative aftaler om tildeling af førtidspension, ikke var i stand til at erkende det ulovlige ved arvebestemmelsen, og at de derfor var i god tro. Denne afgørelse kan således indskrænke de høje krav til god tro, der udspringer af anvendelsen af standarden for den forudseende og påpasselige erhvervsdrivende.
89.
Det kan under disse omstændigheder anføres, at den konklusion, som Kommissionens Udvalg for Udvikling af Landdistrikterne drog, nemlig at overdragelsen ved arv af støtten til førtidspensionering ikke var i overensstemmelse med EU-retten, kan ophæve virkningerne for god tro af den samme institutions godkendelsesafgørelse. Hvis dette er tilfældet, bør arvingernes handlemåde vurderes i lyset af den rent objektive udgave af standarden for den forudseende og påpasselige erhvervsdrivende, og det ville derfor blive anset for muligt for arvingerne at erkende det ulovlige ved arvebestemmelsen.
90.
Jeg er ikke enig i essensen af dette ræsonnement.
91.
Efter min mening kan der ikke tages hensyn til konklusionen fra Udvalget for Udvikling af Landdistrikterne i forbindelse med vurderingen af, om arvingerne var i god tro i det foreliggende tilfælde.
92.
Det skyldes, at disse borgere ikke havde kendskab til indholdet af referatet fra mødet i Udvalget for Udvikling af Landdistrikterne. Det fremgår således af de tilgængelige oplysninger i sagens akter, at indholdet af det nævnte referat ikke var blevet meddelt arvingerne. I øvrigt forudsætter sidstnævntes pligt til at udvise omhu ikke, at de burde være blevet oplyst om dette indhold. Det er efter min opfattelse indlysende, at der ikke kan stilles samme krav til arvingerne for så vidt angår forpligtelsen til selvstændigt at søge oplysninger som til store erhvervsvirksomheder inden for konkurrenceretten (
34
).
93.
Da konklusionen fra Udvalget for Udvikling af Landdistrikterne hverken var kendt af eller tilgængelige for arvingerne, kan denne konklusion naturligvis ikke udelukke, at arvingerne var i god tro.
94.
Derfor kan denne konklusion ikke tjene som grundlag for et ophør af arvingernes berettigede forventning vedrørende deres ret til at modtage støtten til førtidspensionering på baggrund af arvebestemmelsen i de administrative aftaler for perioden 2004-2006. Denne berettigede forventning skal således anses for at være fastslået frem til datoen for ikrafttrædelsen af dekret nr. 187, nemlig den 30. april 2015.
IV. Forslag til afgørelse
95.
Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse indgivet af Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol, Letland) som følger:
»1)
Artikel 10-12 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger er til hinder for, at medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af disse bestemmelser vedtager en foranstaltning, der gør det muligt ved arv at overdrage støtte til førtidspensionering.
2)
En situation, hvor en national bestemmelse, der gør det muligt ved arv at overdrage støtte til førtidspensionering, er blevet behørigt godkendt af Europa-Kommissionen som værende i overensstemmelse med forordning nr. 1257/1999 – i henhold til hvilken visse landbrugere har deltaget i foranstaltningen om førtidspensionering – har kunnet skabe en berettiget forventning hos arvingerne efter disse landbrugere på grundlag af EU-retten.
3)
Konklusionen fra mødet i Kommissionens Udvalg for Udvikling af Landdistrikterne den 19. oktober 2011 kan ikke tjene som grundlag for et førtidigt ophør af den berettigede forventning, når den hverken var kendt af eller tilgængelig for arvingerne og derfor ikke kan udelukke, at disse var i god tro.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EFT 1999, L 160, s. 80.
(
3
) – Dette udvalg er nedsat i henhold til artikel 84 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17.12.2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning nr. 1698/2005 (EUT 2013, L 347, s. 487).
(
4
) – Rådets forordning af 30.6.1992 om en fællesskabsordning med støtte til førtidspensionering i landbruget (EFT 1992, L 215, s. 91).
(
5
) – Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21.6.1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT 1999, L 161, s. 1).
(
6
) – I denne henseende er det efter min opfattelse afgørende at fremhæve et særligt aspekt ved proceduren for Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland). Det fremgår således af ordlyden af Satversmes tiesas likums (lov om forfatningsdomstolen), at parterne i den verserende sag for administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager) med undtagelse af den offentlige myndighed, som har vedtaget den anfægtede retsakt, kun har ret til at indgive skriftlige indlæg under den forfatningsretlige procedure, når Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland) vurderer, at sådanne indlæg kan bidrage til en udtømmende og objektiv afgørelse af sagen (artikel 22, stk. 3, i lov om forvaltningsdomstolen). Hvis de ikke er »nødvendige parter« i denne procedure, må de ikke indgive indlæg i forbindelse med præjudicielle procedurer for Domstolen (artikel 96 i Domstolens procesreglement). Derfor findes der i det foreliggende tilfælde ingen indlæg fra parterne i hovedsagen.
(
7
) – Dom af 15.5.2014, Szatmári Malom (C-135/13, EU:C:2014:327, præmis 55).
(
8
) – Jf. dom af 25.10.2012, Ketelä (C-592/11, EU:C:2012:673, præmis 37).
(
9
) – Det argument, som Republikken Letland har fremført i sit skriftlige indlæg – at en sådan konklusion ikke vil kunne tages til følge, eftersom medlemsstaterne ifølge artikel 37, stk. 4, i forordning nr. 1257/1999 ikke må indføre »yderligere eller mere restriktive betingelser« for ydelse af EU-støtte til udvikling af landdistrikterne og derfor ikke kan indrømme de landbrugere, der modtager den pågældende støtte, mere gunstige betingelser – er efter min opfattelse ikke relevant i den foreliggende sag. Der er nemlig ingen tvivl om, at overdragelsen ved arv ikke kan betegnes som en »betingelse« for ydelse af støtte til førtidspensionering.
(
10
) – Domstolen har tydeligt udtalt, at tilbuddet til landbrugerne om en indtægt ikke er et selvstændigt mål, men skal tjene det makroøkonomiske formål at forbedre landbrugsbedrifternes levedygtighed. Jf. i den forbindelse dom af 11.4.2013, Soukupová (C-401/11, EU:C:2013:223, præmis 24-25), og af 25.2.2015, Polen mod Kommissionen (T-257/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:111, præmis 47-49). Jf. ligeledes punkt 32 i generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Soukupová (C-401/11, EU:C:2012:658), der har følgende ordlyd: »Formålet med støtten til førtidspensionering er ikke at yde et supplement til arbejdsophørspensionen af sociale grunde. Den sigter heller ikke direkte på at give ældre landbrugere en yderligere indtægt. Disse konsekvenser er iboende i forordning nr. 1257/1999 som middel til at opnå det primære mål med ordningen om støtte til førtidspensionering, nemlig at skabe et økonomisk incitament til at få ældre landbrugere til at ophøre med at arbejde tidligere og under omstændigheder, hvor de normalt ikke ville gøre dette« (min fremhævelse).
(
11
) – Det fremgår af ordlyden af bilaget med overskriften »Oversigt over støttebeløb«, at loftet pr. overdrager og pr. år er sat til 15000 EUR og det samlede loft pr. overdrager til 150000 EUR. I øvrigt kan det årlige loft forhøjes indtil det dobbelte med forbehold af overholdelsen af det samlede loft under hensyntagen til den økonomiske struktur i områdets bedrifter og målet om en hurtigere tilpasning af landbrugsstrukturerne.
(
12
) – Ifølge denne udlægning får medlemsstaterne derfor ret til at tillade overdragerne at overføre støtteprovenuet til deres egne arvinger og til at ændre de støttebeløb, der tilbydes den enkelte overdrager inden for grænserne af de fastsatte lofter. Hvis den nationale lovgivning giver mulighed for overdragelse ved arv, bør støttebeløbet uvægerligt være lavere end det, der kan tildeles i mangel af denne mulighed.
(
13
) – Tilsvarende kan artikel 12, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1257/1999 (»Hvis medlemsstaten udbetaler normal alderspension til en overdrager, ydes støtten til førtidspensionering som et tillæg, der beregnes under hensyntagen til størrelsen af den nationale alderspension«) blot forstås sådan, at bestemmelsen ikke kan anvendes på arvingerne.
(
14
) – Min fremhævelse. Jf. navnlig dom af 19.9.2002, Huber (C-336/00, EU:C:2002:509, præmis 39). I den sag besvarede Domstolen det andet præjudicielle spørgsmål ved at præcisere, at Kommissionens afgørelse om godkendelse af et nationalt støtteprogram inden for rammerne af Rådets forordning (EØF) nr. 2078/1992 af 30.6.1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje (EFT 1992, L 215, s. 85) gjaldt indholdet af de nævnte programmer, fordi denne afgørelse først kunne træffes, efter at Kommissionen havde sikret sig, at de var i overensstemmelse med forordningen, og efter at have fastslået arten af de »EF-medfinansieringsberettigede« foranstaltninger og størrelsen af de samlede udgifter forbundet med deres finansiering. Da en samlet læsning af artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1257/1999 og artikel 48 i Kommissionens forordning (EF) nr. 817/2004 af 29.4.2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 (EUT 2004, L 153, s. 30) indebærer en undersøgelse med de samme karakteristika, kan denne konklusion efter min opfattelse anvendes på den foreliggende sag.
(
15
) – Den forelæggende ret henviser således i sine to spørgsmål snarere til en »subjektiv ret« til at arve støtten til førtidspensionering. Som det klart fremgår af den forelæggende rets bemærkninger, følger anerkendelsen af, at arvingerne har denne ret, imidlertid af et bekræftende svar på muligheden for at støtte ret på den nævnte berettigede forventning.
(
16
) – Jf. dom af 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C-545/11, EU:C:2013:169, præmis 23).
(
17
) – Jf. dom af 11.7.2002, Marks & Spencer (C-62/00, EU:C:2002:435, præmis 44), og af 12.5.2011, Enel Maritsa Iztok 3 (C-107/10, EU:C:2011:298, præmis 29).
(
18
) – Jf. navnlig dom af 24.4.1996, Industrias Pesqueras Campos m.fl. mod Kommissionen (T-551/93 og T-231/94 - T-234/94, EU:T:1996:54, præmis 76).
(
19
) – For så vidt angår identificeringen af de personer, hos hvem der består en berettiget forventning, holder jeg mig til affattelsen af det andet præjudicielle spørgsmål, hvori der henvises til landbrugernes arvinger og ikke til landbrugerne selv. I øvrigt anføres det tydeligt i den forelæggende rets afgørelse, at den sag, der blev indbragt for administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager), som selv indgav anmodningen til Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol), udspringer af landdistrikternes støttetjenestes manglende opfyldelse af de tilsagn til sagsøgerne, som den havde indgået i henhold til de administrative aftaler om tildeling af førtidspension. Efter min opfattelse kan man uden vanskelighed udlede heraf, at årsagen til den manglende opfyldelse af forpligtelserne var ophævelsen af muligheden for at overdrage støtten ved arv, hvilket indebærer, at sagsøgerne i sagen ved administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager), er arvingerne.
(
20
) – Jf. dom af 7.9.2006, Spanien mod Rådet (C-310/04, EU:C:2006:521, præmis 81), og af 1.6.2016, Ungarn mod Kommissionen (T-662/14, EU:T:2016:328, præmis 55).
(
21
) – Ordlyden af disse betingelser varierer en smule alt efter det pågældende område. Jf. inden for statsstøtte dom af 16.10.2014, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen (T-177/10, EU:T:2014:897). Jf. på toldområdet dom af 15.12.2011, Afasia Knits Deutschland (C-409/10, EU:C:2011:843, præmis 47).
(
22
) – Dom af 7.4.2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C-153/10, EU:C:2011:224, præmis 47). Jf. ligeledes dom af 20.6.2013, Agroferm (C-568/11, EU:C:2013:407, præmis 52), af 16.3.2006, Emsland-Stärke (C-94/05, EU:C:2006:185, præmis 27), af 1.4.1993, Lageder m.fl. (C-31/91 – C-44/91, EU:C:1993:132, præmis 35), og af 26.4.1988, Krücken (316/86, EU:C:1988:201, præmis 23).
(
23
) – Jeg er således enig i generaladvokat Stix-Hackls fortolkning i forslaget til afgørelse i forenede sager Elmeka (C-181/04 – C-183/04, EU:C:2005:730, punkt 43-45). Jf. i samme retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Agroferm (C-568/11, EU:C:2013:35, punkt 59).
(
24
) – Jf. dom Polen mod Kommissionen (T-257/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:111, præmis 53 55).
(
25
) – Kommissionens fortolkning kan især tages i betragtning, for så vidt som ordlyden af artikel 10-12 i forordning nr. 1257/1999 i dennes endelige udgave er nøjagtig identisk med ordlyden af de samme bestemmelser, som Kommissionen havde indsat i det forslag til forordning, som den havde fremlagt. Jf. forslag til Rådets forordning (EF) om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) (EFT 1998, C 170, s. 67).
(
26
) – Jeg vil i den forbindelse bemærke, at retspraksis viser sig at være mærkbart mere fleksibel, når kilden til den berettigede forventning er en national forvaltnings retsakt om gennemførelse af EU-retten. I de sager, hvor Domstolen er blevet anmodet om at fastslå, om en berettiget forventning kan udspringe af en EU-institutions handlemåde, kræver den nemlig, at denne institutions handlemåde skaber »begrundede forventninger« hos borgeren, idet den præciserer, at »præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder«, er forsikringer, der kan give sådanne forhåbninger, uanset den form, hvorunder de meddeles. Jf. dom af 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C-545/11, EU:C:2013:169, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis). Til gengæld nøjes Domstolen i de sager, som i det foreliggende tilfælde, hvor den berettigede forventning påberåbes over for en retsakt om gennemførelse af EU-retten, som er vedtaget af en national forvaltning, med at fastslå, at denne retsakt skal skabe en »rimelig forventning« hos borgeren. Jf. dom af 14.9.2006, Elmeka (C-181/04- C-183/04, EU:C:2006:563, præmis 32).
(
27
) – I den forbindelse bestemmer artikel 4, stk. 1, i atbalsta dienesta likums (lov om landdistrikternes støttetjeneste): »[Landdistrikternes støttetjeneste] forvalter støtten fra staten og Den Europæiske Union til landdistrikterne, landbruget, skovbruget og fiskeriet, [den modtager og behandler ansøgningerne (projekter) om støtte, træffer afgørelsen om tildeling eller afslag på finansieringen, træffer beslutning om udbetaling eller afslag på udbetaling af støtten, fører regnskab med støtten og kontrollerer anvendelsen af den].«
(
28
) – Jf. dom af 17.3.2011, AJD Tuna (C-221/09, EU:C:2011:153, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes D. Simon, »La confiance légitime en droit communautaire: vers un principe général de limitation de la volonté de l’auteur de l’acte?«, Le rôle de la volonté dans les actes juridiques, études à la mémoire du professeur Alfred Rieg, Bruxelles, Bruylant, 2000, s. 740.
(
29
) – Jf. på landbrugsområdet dom af 7.9.2006, Spanien mod Rådet (C-310/04, EU:C:2006:521, præmis 83). Jf. inden for andre områder navnlig dom af 10.9.2009, Plantanol (C-201/08, EU:C:2009:539), og af 7.6.2005, VEMW m.fl. (C-17/03, EU:C:2005:362, præmis 74).
(
30
) – Jf. navnlig dom af 2.7.2015, Demmer (C-684/13, EU:C:2015:439, præmis 92).
(
31
) – Denne godkendelsesafgørelse, som blev vedtaget i overensstemmelse med forordningens artikel 44, stk. 2, omfatter netop indholdet af planen for udvikling af landdistrikterne. Jf. i denne henseende punkt 38 i dette forslag til afgørelse.
(
32
) – Jf. med hensyn til at inddrage manglen på en hurtig berigtigelse fra forvaltningens side i bedømmelsen af god tro generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse i forenede sager Elmeka (C-181/04 – C-183/04, EU:C:2005:730, punkt 54).
(
33
) – EUT 2005, L 277, s. 1.
(
34
) – Jf. dom af 19.9.2002, Huber (C-336/00, EU:C:2002:509, præmis 58), og generaladvokat Albers forslag til afgørelse i samme sag (C-336/00, EU:C:2002:175, punkt 117-121).