62002A0297
ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer — uitgebreid)
11 juni 2009 (
*1
)
„Staatssteun — Door Italiaanse autoriteiten opgezette steunregeling in vorm van belastingvrijstellingen en leningen tegen gunstige tarieven voor sommige nutsbedrijven — Beschikking waarbij steun met gemeenschappelijke markt onverenigbaar is verklaard — Beroep tot nietigverklaring — Individuele geraaktheid — Ontvankelijkheid — Bestaande steun of nieuwe steun — Artikel 87, lid 3, sub c, EG”
In zaak T-297/02,
ACEA SpA, gevestigd te Rome (Italië), vertegenwoordigd door A. Giardina, L. Radicati di Brozolo en V. Puca, advocaten,
verzoekster,
ondersteund door
ACSM Como SpA, gevestigd te Como (Italië), vertegenwoordigd door L. Radicati di Brozolo en M. Merola, advocaten,
en
AEM — Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA, gevestigd te Turijn (Italië), vertegenwoordigd door M. Merola en L. Radicati di Brozolo, advocaten,
interveniënten,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door V. Di Bucci als gemachtigde,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van de artikelen 2 en 3 van beschikking 2003/193/EG van de Commissie van 5 juni 2002 inzake de steunmaatregel betreffende belastingvrijstellingen en leningen tegen gunstige voorwaarden die Italië heeft verstrekt ten gunste van nutsbedrijven waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft (PB 2003, L 77, blz. 21),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Achtste kamer — uitgebreid),
samengesteld als volgt: E. Martins Ribeiro, kamerpresident, D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (rapporteur) en A. Dittrich, rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 april 2008,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1
Verzoekster, ACEA SpA, is een kapitaalvennootschap die voor 51% in handen is van de gemeente Rome (Italië). Zij is in 1997 opgericht, na omvorming van het gemeentelijke bedrijf dat dezelfde naam droeg. Zij is evenals dit laatste zowel in de elektriciteitssector actief, als leverancier van diensten op het gebied van openbare verlichting en de productie, het transport, de distributie en de verkoop van energie, als in de watersector, daar zij diensten levert op het gebied van de winning, de aanvoer en de distributie van drinkwater en de verzameling en behandeling van afvalwater.
Toepasselijke nationale bepalingen
2
Bij legge n. 142 ordinamento delle autonomie locali (wet nr. 142 houdende ordening van het plaatselijke zelfbestuur van 8 juni 1990, GURI nr. 135 van 12 juni 1990; hierna: „wet nr. 142/90”) is in Italië een hervorming doorgevoerd van de wettelijke organisatorische middelen waarover gemeenten kunnen beschikken voor het beheer van de openbare diensten, meer bepaald in de sectoren van de distributie van water, gas en elektriciteit en die van vervoer. In de gewijzigde versie van artikel 22 van voornoemde wet was in de mogelijkheid voorzien dat de gemeenten met het oog op de levering van de openbare diensten, vennootschappen met verschillende rechtsvormen konden oprichten. Tot deze laatste behoorden de oprichting van commerciële vennootschappen en vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de meerderheid van het aandelenkapitaal in handen van de overheid was (hierna: „wet nr. 142/90-vennootschappen”). Verzoekster is een wet nr. 142/90-vennootschap.
3
In die context zijn tussen 1994 en 1998 uit hoofde van artikel 9 bis van legge n. 488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1o luglio 1986, n. 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (wet nr. 488 houdende omzetting in wet, met wijzigingen, van wetsbesluit nr. 318 van 1 juli 1986, tot invoering van spoedmaatregelen voor de plaatselijke financiën van 9 augustus 1986, GURI nr. 190 van 18 augustus 1986), leningen met een bijzondere rentevoet bij de Cassa Depositi e Prestiti (hierna: „CDDPP”) toegekend aan wet nr. 142/90-vennootschappen die openbare diensten leverden (hierna: „leningen van de CDDPP”).
4
Bovendien zijn op grondslag van artikel 3, leden 69 en 70, van legge n. 549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (wet nr. 549 betreffende maatregelen ter rationalisatie van de overheidsfinanciën van 28 december 1995, gewoon supplement bij GURI nr. 302 van 29 december 1995; hierna: „wet nr. 549/95”) juncto decreto-legge n. 331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive EGE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (wetsbesluit nr. 331 inzake harmonisatie van de belastingmaatregelen op verschillende gebieden van 30 augustus 1993, GURI nr. 203 van 30 augustus 1993; hierna: „wetsbesluit nr. 331/93”), de volgende maatregelen ten voordele van de wet nr. 142/90-vennootschappen geïntroduceerd:
—
vrijstelling van alle overdrachtbelastingen met betrekking tot de omzetting van speciale bedrijven en gemeentelijke bedrijven in wet nr. 142/90-vennootschappen (hierna: „vrijstelling van overdrachtbelastingen”);
—
vrijstelling van vennootschapsbelasting, te weten de winstbelasting op rechtspersonen en de plaatselijke inkomstenbelasting, gedurende drie jaar, niet later dan het fiscale jaar 1999 (hierna: „driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting”).
Administratieve procedure
5
Volgend op een klacht over deze maatregelen heeft de Commissie bij brieven van 12 mei, 16 juni en 21 november 1997 de Italiaanse autoriteiten om inlichtingen hieromtrent verzocht.
6
Bij brief van 17 december 1997 hebben de Italiaanse autoriteiten een gedeelte van de gevraagde inlichtingen verstrekt. Voorts is er op verzoek van de Italiaanse autoriteiten op 19 januari 1998 een vergadering belegd.
7
Bij brief van 17 mei 1999 deelde de Commissie de Italiaanse autoriteiten mee dat zij had besloten de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Dit besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1999, C 220, blz. 14).
8
Na van derdebelanghebbenden en de Italiaanse autoriteiten opmerkingen te hebben ontvangen, heeft de Commissie hun bij meerdere gelegenheden om aanvullende inlichtingen verzocht. Er vonden ook besprekingen plaats tussen de Commissie enerzijds en de Italiaanse autoriteiten en de derdebelanghebbenden anderzijds.
9
Sommige van de wet nr. 142/90-vennootschappen, zoals verzoekster, AEM SpA en Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), die overigens een beroep tot nietigverklaring hebben ingesteld tegen de beschikking die in de onderhavige zaak centraal staat (zaken T-301/02 en T-300/02), hebben met name betoogd dat de drie betrokken soorten maatregelen geen staatssteun opleverden.
10
De Italiaanse autoriteiten en de Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), confederatie van onder meer de wet nr. 142/90-vennootschappen en de bijzondere gemeentelijke bedrijven in Italië, hebben zich in wezen achter dat standpunt geschaard.
11
Het Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), een Duitse vereniging voor de industrie en daaraan verwante dienstverleners, was daarentegen van oordeel dat de betrokken maatregelen niet alleen in Italië, maar ook in Duitsland tot mededingingsverstoringen konden leiden.
12
Ook Gas-it, Italiaanse vereniging van particuliere marktdeelnemers in de gasdistributiesector, heeft verklaard dat de betrokken maatregelen, meer bepaald de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting, staatssteun vormden.
13
De Commissie heeft op 5 juni 2002 beschikking 2003/193/EG inzake de steunmaatregel betreffende belastingvrijstellingen en leningen tegen gunstige voorwaarden die Italië heeft verstrekt ten gunste van de wet nr. 142/90-vennootschappen (PB 2003, L 77, blz. 21; hierna: „bestreden beschikking”), vastgesteld.
Bestreden beschikking
14
De Commissie benadrukt allereerst dat haar onderzoek enkel betrekking heeft op de steunregelingen van algemene strekking die bij de litigieuze maatregelen zijn ingesteld en niet op steun die op individuele basis aan een aantal ondernemingen is toegekend, zodat haar onderzoek in de bestreden beschikking algemeen en abstract is. Zij verklaart in dit verband dat de Italiaanse Republiek „geen fiscale voordelen op individuele basis [heeft] toegekend en [bij haar] geen enkel individueel geval van steun [heeft] aangemeld; Italië heeft de Commissie alle noodzakelijke informatie verstrekt om dit te kunnen beoordelen”. De Commissie geeft aan dat zij zich bijgevolg verplicht acht om de betrokken regelingen in algemene en abstracte zin te analyseren, zowel wat hun kwalificatie als hun verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt betreft (punten 42-45 van de bestreden beschikking).
15
Volgens de Commissie vormen de leningen van de CDDPP en de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting staatssteun. De toekenning van dergelijke voordelen, met middelen van de staat, aan de wet nr. 142/90-vennootschappen heeft immers tot gevolg dat deze vennootschappen hun concurrentiepositie versterken ten opzichte van alle andere ondernemingen die dezelfde diensten willen leveren (punten 48-75 van de bestreden beschikking). De betrokken maatregelen zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt nu zij noch aan de voorwaarden van artikel 87, leden 2 en 3, EG, noch aan de voorwaarden van artikel 86, lid 2, EG voldoen en daarenboven een schending van artikel 43 EG opleveren (punten 94-122 van de bestreden beschikking).
16
De vrijstelling van overdrachtbelastingen levert daarentegen naar het oordeel van de Commissie geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG op aangezien deze belastingen verschuldigd waren bij de oprichting van een nieuwe economische entiteit of bij de overdracht van activa tussen economische entiteiten. Vanuit wezenlijk oogpunt gezien zijn de gemeentelijke bedrijven en de wet nr. 142/90-vennootschappen belichamingen van een en dezelfde economische entiteit. Bijgevolg wordt de belastingvrijstelling te hunner voordeel gerechtvaardigd door de aard of opzet van het stelsel (punten 76-81 van de bestreden beschikking).
17
Het dispositief van de bestreden beschikking luidt als volgt:
„Artikel 1
De vrijstelling van overdrachtbelastingen […] vormt geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, [EG].
Artikel 2
De […] vrijstelling van [vennootschaps]belasting gedurende drie jaar en de voordelen die voortvloeiden uit leningen [van de CDDPP...], vormen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, [EG].
Genoemde steunregelingen zijn niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 3
Italië neemt alle nodige maatregelen om de krachtens de in artikel 2 genoemde regelingen reeds onwettig ter beschikking gestelde steun van de begunstigden terug te vorderen.
De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures voor zover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de [bestreden] beschikking toelaten.
De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun de begunstigden ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de referentievoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.
[…]”
Procesverloop en conclusies van partijen
18
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 september 2002, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
19
Bij op respectievelijk 29 november en 2 december 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben ACSM Como SpA en AEM — Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekster. Bij beschikking van 12 mei 2003 heeft de president van de Vijfde kamer (uitgebreid) van het Gerecht (voormalige samenstelling) deze interventies toegestaan. Interveniënten hebben hun memories neergelegd en de andere partijen hebben hun opmerkingen hierover binnen de gestelde termijn ingediend.
20
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 januari 2003, heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
21
Verzoekster heeft op 14 maart 2003 opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend.
22
De Italiaanse Republiek heeft op 8 augustus 2002 eveneens een beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking ingesteld bij het Hof, welk beroep is ingeschreven onder zaaknummer C-290/02. Het Hof heeft vastgesteld dat dit beroep en de beroepen in de zaken T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 en T-309/02 hetzelfde voorwerp hadden, te weten nietigverklaring van de bestreden beschikking, en verknocht waren daar de in elk van de zaken aangevoerde middelen elkaar grotendeels overlapten. Bij beschikking van 10 juni 2003 heeft het Hof de behandeling van zaak C-290/02 overeenkomstig artikel 54, derde alinea, van zijn Statuut geschorst hangende de eindbeslissingen van het Gerecht in de zaken T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 en T-309/02.
23
Bij beschikking van 8 juni 2004 heeft het Hof besloten zaak C-290/02 te verwijzen naar het Gerecht, dat de bevoegdheid heeft gekregen om over door de lidstaten tegen de Commissie ingestelde beroepen te oordelen, zulks overeenkomstig het bepaalde in artikel 2 van besluit 2004/407/EG, Euratom van de Raad van 26 april 2004 tot wijziging van de artikelen 51 en 54 van het Statuut van het Hof van Justitie (PB L 132, blz. 5). Daarop is deze zaak ter griffie van het Gerecht ingeschreven onder zaaknummer T-222/04.
24
Bij beschikking van 5 augustus 2004 heeft het Gerecht besloten de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde te voegen.
25
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer — uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het in het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang partijen verzocht, schriftelijk een aantal vragen te beantwoorden. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
26
Bij beschikking van de president van de Achtste kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 13 maart 2008 zijn de zaken T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02, T-309/02, T-189/03 en T-222/04 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering gevoegd voor de mondelinge behandeling.
27
Partijen zijn ter terechtzitting van 16 april 2008 in hun pleidooien en antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
28
Verzoekster, daarin ondersteund door interveniënten, concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep ontvankelijk te verklaren;
—
de artikelen 2 en 3 van de beschikking nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
29
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
—
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
30
De Commissie betwist om te beginnen dat verzoekster procesbelang heeft, daar haar beroep strekt tot nietigverklaring van artikel 2 van de bestreden beschikking aangaande de leningen van de CDDPP. Verzoekster heeft het voordeel daarvan immers niet genoten.
31
De Commissie bestrijdt vervolgens dat verzoekster procesbevoegd is, daar zij door de bestreden beschikking niet individueel wordt geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
32
De Commissie betoogt in wezen dat de bestreden beschikking als een maatregel van algemene strekking moet worden gekwalificeerd daar zij betrekking heeft op een steunregeling en dus op een onbepaald en onbepaalbaar aantal ondernemingen die op grond van een algemeen criterium, zoals het behoren tot een categorie van ondernemingen, zijn omschreven. Volgens haar worden de algemene strekking en dus het normatieve karakter van een handeling niet aangetast doordat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie zij op een bepaald moment van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden bepaald, zolang deze toepassing geschiedt op grond van een rechtens of feitelijk objectieve situatie die door de handeling is omschreven in samenhang met de doelstelling van die handeling.
33
De Commissie betoogt dat een persoon slechts individueel wordt geraakt door een handeling van algemene strekking indien deze handeling afbreuk doet aan zijn specifieke rechten of indien de instelling die haar heeft vastgesteld verplicht is om met de gevolgen van deze handeling voor de positie van bedoelde betrokken persoon rekening te houden. Daar is in casu evenwel geen sprake van. De bestreden beschikking heeft immers gevolgen gehad voor de positie van alle ondernemingen die het voordeel van de betrokken maatregelen hebben genoten. Bijgevolg is er geen schending van de specifieke rechten van bepaalde ondernemingen die hen zou kunnen onderscheiden ten opzichte van alle ondernemingen die het voordeel van de betrokken maatregelen hebben genoten. De Commissie heeft toen zij de bestreden beschikking vaststelde overigens met de gevolgen van haar beschikking voor de positie van een specifieke onderneming geen rekening hoeven of kunnen houden. Noch de onverenigbaarverklaring, noch het bevel tot terugvordering die in de bestreden beschikking zijn opgenomen, hebben betrekking op individuele begunstigden.
34
Volgens de Commissie wordt haar analyse bevestigd in de rechtspraak op het gebied van staatssteun, volgens welke het zijn van begunstigde van een steunregeling die onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, niet volstaat om aan te tonen dat er sprake is van individueel geraakt zijn in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
35
Recentere zaken stellen de gevestigde rechtspraak niet opnieuw ter discussie. Volgens de Commissie kan de oplossing die is gekozen in het arrest van het Hof van 19 oktober 2000, Italië en Sardegna Lines/Commissie (C-15/98 en C-105/99, Jurispr. blz. I-8855; hierna: „arrest Sardegna Lines”), niet worden toegepast op alle beroepen die worden ingesteld door begunstigden van een onrechtmatig en onverenigbaar verklaarde steunregeling waarvan de terugvordering is gelast. Deze conclusie dringt zich in het bijzonder op wanneer, zoals in casu, de betrokken steunregeling op abstracte wijze is onderzocht. Daarenboven had de verzoekster in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Sardegna Lines, reeds aangehaald, in werkelijkheid het voordeel van een individuele steunmaatregel genoten, aangezien het een voordeel betrof dat was toegekend uit hoofde van een handeling op grond van een regionale wet die werd gekenmerkt door een ruime discretionaire bevoegdheid. Bovendien was die situatie in de loop van de formele procedure nauwgezet onderzocht.
36
De feiten van de onderhavige zaak verschillen ook van die welke aanleiding hebben gegeven tot het arrest van het Hof van 29 april 2004, Italië/Commissie (C-298/00 P, Jurispr. blz. I-4087; hierna: „arrest Alzetta”), in die zin dat de Commissie in casu noch het exacte aantal, noch de identiteit van de betrokken steunontvangers kende, niet alle relevante inlichtingen in haar bezit had en niet het bedrag kende dat in elk van de gevallen aan steun was toegekend. Daarenboven wordt in de onderhavige zaak de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting automatisch toegepast, terwijl de steunmaatregelen in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Alzetta, reeds aangehaald, via een latere handeling waren toegekend.
37
Anders dan verzoekster beweert, is niet het bekend zijn met de identiteit van een onderneming van belang voor de vraag naar de ontvankelijkheid, maar het feit dat de aandacht van de Commissie is gevestigd op voor de zaak kenmerkende eigenschappen die een individueel onderzoek rechtvaardigen. De Commissie heeft evenwel in de bestreden beschikking aangegeven dat haar geen enkele informatie was verstrekt die aantoonde dat wat verzoekster betreft, de betrokken maatregelen geen steun opleverden of bestaande dan wel met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun opleverden.
38
Hoe dan ook volstaan noch het feit dat aan de in artikel 88, lid 2, EG voorziene procedure is deelgenomen, noch het in de beschikking vervatte bevel tot terugvordering om verzoekster te individualiseren, aldus de Commissie. Immers, aangezien de beroepen die worden ingesteld door potentiële begunstigden van een steunregeling niet in de zin van artikel 230 EG ontvankelijk zijn, zou datzelfde moeten gelden voor beroepen die door begunstigden van een niet-aangemelde steunregeling worden ingesteld.
39
Ten slotte levert de niet-ontvankelijkverklaring van het door verzoekster in de onderhavige zaak ingestelde beroep geen schending van het beginsel van effectieve rechtsbescherming op, aangezien de bij de artikelen 241 EG en 234 EG voorziene rechtsgangen volstaan (arrest Hof van 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad, C-50/00 P, Jurispr. blz. I-6677).
40
Wat de procesbevoegdheid aangaat, stelt verzoekster in wezen dat zij individueel is geraakt omdat zij een wet nr. 142/90-vennootschap is, dus een onderneming waartoe de in de bestreden beschikking betwiste steunregeling zich richt.
Beoordeling door het Gerecht
41
Overeenkomstig artikel 230, vierde alinea, EG kan een natuurlijke of rechtspersoon slechts tegen een tot een andere persoon gerichte beschikking beroep instellen, indien deze beschikking hem rechtstreeks en individueel raakt.
42
Het is vaste rechtspraak dat een natuurlijke of rechtspersoon die niet de adressaat van een beschikking is, enkel kan beweren individueel te zijn geraakt wanneer de beschikking haar heeft getroffen uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke haar ten opzichte van ieder ander karakteriseert en haar derhalve heeft geïndividualiseerd op soortgelijke wijze als de adressaat (arresten Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 207, 232, en 2 april 1998, Greenpeace Council e.a./Commissie, C-321/95 P, Jurispr. blz. I-1651, punten 7 en 28).
43
Het Hof heeft geoordeeld dat een onderneming in beginsel niet kan opkomen tegen een beschikking van de Commissie waarbij een sectoriële steunregeling is verboden, wanneer deze beschikking haar enkel raakt vanwege het feit dat zij tot de bedoelde sector behoort en zij een potentieel begunstigde van die regeling is. Een dergelijke beschikking vormt ten opzichte van de verzoekende onderneming immers een maatregel van algemene strekking, die in objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen (zie arrest Hof van 2 februari 1988, Van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punt 15, en arrest Alzetta, punt 36 supra, punt 37, en aangehaalde rechtspraak).
44
In de punten 34 en 35 van het arrest Sardegna Lines, aangehaald in punt 35 hierboven, heeft het Hof evenwel geoordeeld dat, aangezien de bestreden beschikking in die zaak de onderneming Sardegna Lines niet alleen raakte in haar hoedanigheid van scheepvaartonderneming op Sardinië en dus als potentieel begunstigde van de steunregeling voor Sardinische reders, doch ook in haar hoedanigheid van daadwerkelijk begunstigde van uit hoofde van deze regeling toegekende individuele steun waarvan de Commissie de terugvordering had gelast, zij door die beschikking individueel werd geraakt en dat haar daartegen ingestelde beroep ontvankelijk was (zie in die zin ook arrest Alzetta, punt 36 supra, punt 39).
45
Derhalve moet worden nagegaan of verzoekster daadwerkelijk begunstigde is van op basis van een sectoriële steunregeling toegekende individuele steun waarvan de Commissie de terugvordering heeft gelast (zie in die zin arrest Gerecht van 20 september 2007, Salvat père & fils e.a./Commissie, T-136/05, Jurispr. blz. II-4063, punt 70).
46
In de eerste plaats volgt uit het antwoord van verzoekster op de schriftelijke vragen die dienaangaande door het Gerecht zijn gesteld dat zij inderdaad daadwerkelijke begunstigde van een in het kader van de betrokken steunregeling toegekende individuele steun is. Verzoekster verklaart immers dat zij in de loop van de jaren 1998 en 1999 de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting heeft genoten. Deze verklaring is door de Italiaanse Republiek niet weersproken.
47
Voorts volgt uit artikel 3 van de bestreden beschikking dat de Commissie de terugvordering van de betrokken steun heeft gelast.
48
Hieruit volgt dat verzoekster door de bestreden beschikking individueel wordt geraakt voor zover het de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting betreft.
49
Wat het rechtstreeks geraakt zijn van verzoekster betreft, verplicht artikel 3 van de bestreden beschikking de Italiaanse Republiek om alle nodige maatregelen te nemen om de in artikel 2 van die beschikking omschreven steun die de begunstigde onderneming onrechtmatig ter beschikking is gesteld, van deze laatste terug te vorderen. Nu verzoekster deze heeft genoten en zal moeten terugbetalen, moet zij worden geacht door deze beschikking rechtstreeks te zijn geraakt (zie in die zin arrest Salvat père & fils e.a./Commissie, punt 45 supra, punt 75).
50
Daarentegen volgt uit het inleidend verzoekschrift en het antwoord van verzoekster op de door het Gerecht gestelde vragen, dat verzoekster in de in geding zijnde periode niet het voordeel van de leningen van de CDDPP heeft genoten.
51
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat verzoekster niet kan worden geacht door de bestreden beschikking individueel te zijn geraakt voor zover het de leningen van de CDDPP betreft.
52
Uit een en ander volgt dat het onderhavige beroep ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen het deel van de bestreden beschikking over de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting.
Ten gronde
53
Verzoekster roept ter ondersteuning van haar beroep vijf middelen in, inzake respectievelijk:
—
schending van artikel 88 EG, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1), en van de motiveringsplicht wegens het ontbreken van een nauwkeurig, concreet en gedifferentieerd onderzoek;
—
schending van artikel 87, lid 1, EG en een motiveringsgebrek ten aanzien van de kwalificatie van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting als staatssteun;
—
schending van artikel 88, lid 1, EG door de kwalificatie van de betrokken maatregel als nieuwe steun en bijgevolg van de procedurevoorschriften en een motiveringsgebrek;
—
schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG en een motiveringsgebrek;
—
onrechtmatigheid van het bevel tot terugvordering en schending van het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Eerste middel, inzake schending van artikel 88 EG, van verordening nr. 659/1999 en van de motiveringsplicht wegens het ontbreken van een nauwkeurig, concreet en gedifferentieerd onderzoek
Argumenten van partijen
54
Verzoekster beroept zich in het kader van dit middel op schending van artikel 88 EG en van verordening nr. 659/1999. Zij meent dat de Commissie een abstract en onvolledig onderzoek heeft uitgevoerd doordat zij zich heeft beperkt tot een „algemeen en abstract onderzoek” van de betrokken maatregel zonder over te gaan tot een concrete beoordeling van de verschillende situaties. De bestreden beschikking is dan ook gebrekkig gemotiveerd.
55
Volgens verzoekster dekte de betrokken maatregel in de praktijk, zowel vanuit juridisch als vanuit feitelijk oogpunt, een gamma van zeer uiteenlopende situaties en was hij op ondernemingen van zeer verschillende omvang van toepassing. Verzoekster verduidelijkt dat deze laatste in verschillende sectoren werkzaam waren, aan andersluidende regelgeving waren onderworpen en vanuit concurrentieoogpunt gekenmerkt werden door uiteenlopende marktomstandigheden.
56
Verzoekster erkent dat de Commissie de bevoegdheid heeft om een steunregeling te onderzoeken zonder de steun die in de individuele gevallen op basis van die regeling is toegekend te hoeven onderzoeken. Verzoekster meent evenwel dat de Commissie niet zonder nader onderzoek tot de conclusie had mogen komen dat de betrokken maatregel „de begunstigden een merkbaar voordeel verschafte ten opzichte van hun concurrenten”. Het bewijs van het bestaan van een voordeel is onmisbaar om een maatregel als staatssteun te kwalificeren (arrest Hof van 17 juni 1999, België/Commissie, „Maribel bis/ter”, C-75/97, Jurispr. blz. I-3671, punt 48).
57
Verzoekster meent in dat verband dat de Commissie in haar verweerschrift is overgegaan tot een concrete beoordeling van de verschillende betrokken sectoren om zo de ernstige tekortkomingen in het onderzoek en de motivering van de bestreden beschikking te verhelpen. Deze laattijdige beoordeling moet door het Gerecht worden verworpen.
58
Volgens verzoekster erkent de Commissie de ontoereikendheid van haar onderzoek. Zij vermeldt in de punten 72, 85 en 126 van de bestreden beschikking immers dat het mogelijk is dat individuele steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd op grond van de de-minimisregel of omdat het bestaande steun betreft, of omdat de steun vanwege de omstandigheden van het geval verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden geacht. Daarnaast verklaart de Commissie dat de Italiaanse autoriteiten onvoldoende inlichtingen hebben verstrekt voor een individueel onderzoek van de situatie van de begunstigden. Verzoekster bestrijdt deze laatste stelling. Zelfs als de beweerde ontoereikendheid van de inlichtingen zou moeten worden toegegeven, had de Commissie tot nieuwe verzoeken om inlichtingen moeten overgaan alvorens de bestreden beschikking vast te stellen, die overigens een lange onderzoeksperiode heeft vereist, te weten vijf jaar.
59
Interveniënten scharen zich aangaande het eerste middel achter het standpunt en het betoog van verzoekster.
60
De Commissie betoogt allereerst dat, vanwege de algemene en abstracte aard van de betrokken maatregelen, de heterogeniteit van de door bedoelde maatregelen gedekte situaties en het ontbreken van volledige en betrouwbare gegevens over de individuele begunstigden, zij zich heeft moeten beperken tot een onderzoek van de betrokken maatregelen, waarbij de beoordeling van de individuele gevallen is doorgeschoven naar de fase van de tenuitvoerlegging van de bestreden beschikking. Hoe dan ook meent de Commissie in antwoord op het argument van verzoekster betreffende de lengte van de onderzoeksfase, dat zij geen enkele reden had om aanvullende inlichtingen te vragen en de procedure nog meer te vertragen.
Beoordeling door het Gerecht
61
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat in de onderhavige zaak een steunregeling van algemene strekking en niet een individuele steunmaatregel in het geding is.
62
In het geval van een steunregeling kan de Commissie zich ertoe beperken de algemene en abstracte kenmerken van de regeling in kwestie te onderzoeken en hoeft zij niet elk afzonderlijk geval waarin die regeling is toegepast te onderzoeken om na te gaan of deze elementen van steun omvat (zie arrest Hof van 15 december 2005, Unicredito Italiano, C-148/04, Jurispr. blz. I-11137, punt 67, en aangehaalde rechtspraak).
63
In casu moet allereerst worden vastgesteld dat de betrokken steunregeling gericht is op een specifieke categorie van ondernemingen, namelijk de wet nr. 142/90-vennootschappen. Het zijn van een dergelijke vennootschap is de enige voorwaarde die wordt gesteld om het voordeel van die regeling te kunnen genieten.
64
Vervolgens moet worden vastgesteld dat de toepassing van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting niet beperkt is tot specifieke diensten. Zoals verzoekster immers heeft toegegeven, zijn de ondernemingen tot wie de regeling is gericht, werkzaam in zeer verschillende sectoren van de economie. In casu betreft het dus één enkele steunregeling die een veelheid aan sectoren omvat, en niet meerdere steunregelingen die volgens een bepaalde activiteit of betrokken markt zijn ingedeeld. Op grond van dit feit was de Commissie niet gehouden om elk type activiteit of markt in de beoordeling te betrekken om de gevolgen van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting vast te stellen (zie in die zin arrest Hof van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, Jurispr. blz. 4013, punt 18; arrest Maribel bis/ter, punt 56 supra, punt 48, en arrest Hof van 7 maart 2002, Italië/Commissie, C-310/99, Jurispr. blz. I-2289, punten 89-91).
65
Uit voornoemde rechtspraak vloeit ook voort dat de Commissie niet verplicht is bij het onderzoek van een steunregeling tegelijk ook de individuele gevallen waarin deze is toegepast te beoordelen, te meer nu een dergelijke verplichting afbreuk zou kunnen doen aan de doeltreffendheid van haar toetsingsbevoegdheid op het gebied van staatssteun. De Commissie is derhalve niet gehouden om ambtshalve inlichtingen over concrete gevallen van toepassing van de betrokken regeling in te winnen. Deze grief moet bijgevolg worden verworpen.
66
Ten slotte is de bestreden beschikking in dit opzicht toereikend gemotiveerd. Er volgt immers uit dat de Commissie heeft benadrukt dat haar onderzoek enkel betrekking had op de bij de litigieuze maatregelen ingestelde steunregelingen en niet op de individuele steun aan verschillende ondernemingen. Bovendien volgt uit het bovenstaande dat de Commissie zich mag beperken tot een analyse van de algemene en abstracte kenmerken van een steunregeling om te beoordelen of deze regeling staatssteun omvat en of deze verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
67
Uit een en ander volgt dat het eerste middel moet worden afgewezen.
Het tweede middel, inzake schending van artikel 87, lid 1, EG en een motiveringsgebrek ten aanzien van de kwalificatie van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting als staatssteun
Argumenten van partijen
68
Verzoekster betoogt in het kader van dit middel dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormt en dat de Commissie in dit verband haar motiveringsplicht heeft geschonden.
69
Dit middel valt uiteen in twee onderdelen.
70
In het kader van het eerste onderdeel herinnert verzoekster eraan dat een steunregeling slechts kan worden aangemerkt als mededingingsverstorend in de zin van artikel 87 EG indien de ondernemingen die de begunstigden van die regeling zijn, ook daadwerkelijk actief zijn op een markt waarop wordt geconcurreerd.
71
Zij voert in wezen aan dat toen de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting van kracht was, en zelfs daarna nog, de levering van de verschillende plaatselijke openbare diensten niet voor concurrentie was opengesteld. De sector van de verkoop van elektrische energie, waarin elke energieproducerende onderneming een verplichting had om aan de houder van het monopolie te verkopen, is pas in 1999 geliberaliseerd als gevolg van de omzetting in nationaal recht van richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (PB 1997, L 27, blz. 20). De distributie van gas is pas in 2000 geliberaliseerd door de omzetting in Italiaans recht van richtlijn 98/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (PB L 204, blz. 1). Daarnaast zijn ook de distributie van elektrische energie, de sector van de stadsverwarming en de markt voor waterdiensten aan concurrentie onttrokken. Uit deze elementen volgt dus dat de betrokken plaatselijke openbare-dienstensectoren pas zijn geliberaliseerd na de periode waarin de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting is toegepast.
72
Bovendien waren ook tijdens de periode waarin de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting is toegepast, de mogelijkheden om naar de levering van de plaatselijke openbare diensten mede te dingen beperkt tot uitzonderlijke gevallen.
73
Verzoekster geeft ook te kennen dat de ondernemingen die begunstigden waren van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting, slechts in zeer zeldzame gevallen, en nooit in de elektriciteitssector, aan aanbestedingen hebben kunnen deelnemen om het beheer van de diensten buiten hun oorspronkelijk geografisch gebied te verzorgen. De opdrachten die bijvoorbeeld in de watersector werden toegekend, waren immers zeer beperkt in aantal, van geringe waarde en hadden geen betrekking op de toewijzing van de dienst als zodanig.
74
Volgens verzoekster was de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting niet van dien aard dat zij de mededinging heeft kunnen vervalsen om de volgende drie redenen: in de eerste plaats stond het de wet nr. 142/90-vennootschappen vanwege de wettelijke voorschriften die op de betrokken sectoren van toepassing zijn, niet vrij om zelfstandig hun prijs te bepalen; in de tweede plaats waren hun concessies of toewijzingen van lange duur en zijn zij niet binnen de geldigheidsduur van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting vervallen; in de derde plaats waren hun inkomsten hoofdzakelijk bestemd voor de opbrengsten van de referentiegemeenten en zijn deze aan de aandeelhouders uitgekeerd.
75
In die omstandigheden kan volgens verzoekster onmogelijk worden gesteld dat de markten die bij de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting betrokken waren, op het punt van de sectoren waarin zij actief is aan concurrentie waren blootgesteld.
76
In het kader van het tweede onderdeel betoogt verzoekster in wezen dat, nu is aangetoond dat op de onderzochte markten elke mededinging ontbreekt, de vraag naar het bestaan van een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten overbodig is geworden.
77
Zij meent in dit verband dat de stelling van de Commissie in punt 68 van de bestreden beschikking, dat „de markt van concessies voor zogenaamde ‚plaatselijke openbare diensten’ een markt is die openstaat voor communautaire concurrentie”, noodzakelijk waar en abstract is.
78
Verzoekster meent bovendien dat bij gebreke van bewijs van een ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer, de Commissie haar verplichting niet is nagekomen om de kwalificatie van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting als staatssteun op uitputtende wijze te motiveren. De Commissie heeft in de bestreden beschikking op zuiver abstracte en hypothetische wijze het risico overwogen dat voor de mededinging voortvloeit uit de uitbreiding van de activiteiten van de wet nr. 142/90-vennootschappen naar andere activiteiten dan de openbare concessies of de belastingvoordelen die zij hebben genoten, zonder te zijn nagegaan of de feiten met de werkelijkheid in overeenstemming waren of een juiste analyse te maken van de verschillende economische sectoren.
79
Interveniënten scharen zich achter het standpunt en het betoog van verzoekster.
80
De Commissie betwist alle ingeroepen argumenten en stelt zich op het standpunt dat de bestreden beschikking toereikend is gemotiveerd.
Beoordeling door het Gerecht
81
Vooraf moet eraan worden herinnerd dat de kwalificatie van steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vereist dat aan alle in die bepaling gestelde voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. In de tweede plaats moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. In de derde plaats moet het om een selectief voordeel gaan. In de vierde plaats moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie arresten Hof van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, Jurispr. blz. I-7747, hierna: „arrest Altmark”, punten 74 en 75, en aangehaalde rechtspraak, en 3 maart 2005, Heiser, C-172/03, Jurispr. blz. I-1627, punt 27).
82
In casu betoogt verzoekster dat de voorwaarden betreffende de ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer en de invloed op de mededinging niet zijn vervuld.
83
De Commissie behoeft in het kader van haar beoordeling van die beide voorwaarden niet vast te stellen dat de toegekende steun de handel tussen lidstaten werkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk verstoort, maar hoeft alleen te onderzoeken of de steunmaatregelen dit handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen (zie arrest Unicredito Italiano, punt 62 supra, punt 54, en aangehaalde rechtspraak).
84
Er moet ook aan worden herinnerd dat in het geval van steunregelingen de Commissie slechts de kenmerken van de betrokken regeling hoeft te onderzoeken om in de overwegingen van haar beschikking te kunnen beoordelen of op grond van de modaliteiten van de regeling, deze naar haar aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer (arrest Italië/Commissie, punt 64 supra).
85
Daarnaast moet eraan worden herinnerd dat elke vorm van steunverlening aan een onderneming die op de communautaire markt actief is, de mededinging kan verstoren en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (zie arrest Gerecht van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava/Commissie, T-92/00 en T-103/92, Jurispr. blz. II-1385, punt 72, en aangehaalde rechtspraak).
86
Daarenboven is er geen drempel of percentage waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed. De omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde onderneming vrij klein, sluit immers niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (arresten Hof van 21 maart 1990, België/Commissie, „Tubemeuse”, C-142/87, Jurispr. blz. I-959, punt 43, en 14 september 1994, Spanje/Commissie, C-278/92–C-280/92, Jurispr. blz. I-4103, punt 42, en arrest Altmark, punt 81 supra, punt 81).
87
Bovendien heeft het Hof aangegeven dat geenszins is uitgesloten dat wanneer een lidstaat overheidssteun toekent aan een onderneming die enkel plaatselijke of regionale vervoersdiensten levert en geen vervoersdiensten buiten haar lidstaat levert, dit niettemin een invloed op het intracommunautaire handelsverkeer kan hebben in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Immers, wanneer een lidstaat overheidssteun toekent aan een onderneming, kan de verrichting van vervoersdiensten door die onderneming daardoor in stand blijven of toenemen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun vervoersdiensten op de markt van die lidstaat te verrichten, afnemen (arrest Altmark, punt 81 supra, punten 77 en 78).
88
Wat in casu de voorwaarde betreffende de invloed op de mededinging betreft, moet worden vastgesteld dat ofschoon verzoekster heeft betoogd dat de wet nr. 142/90-vennootschappen niet actief waren op markten waarop werd geconcurreerd, en zulks meer bepaald onder verwijzing naar de sectoren waarin zij zelf actief was, zij geen enkel geldig bewijs heeft overgelegd ter staving van de stelling dat de sectoren van de plaatselijke openbare diensten destijds niet voor concurrentie openstonden. In dat verband moet eraan worden herinnerd dat het in de onderhavige zaak een steunregeling betreft die een veelheid van sectoren omvat en niet meerdere steunregelingen die elk op een specifieke sector betrekking hebben.
89
Het feit dat de betrokken steunregeling enkel op de wet nr. 142/90-vennootschappen van toepassing is, zonder onderscheid naar hun activiteiten, en de omstandigheid dat deze ondernemingen daadwerkelijk in verschillende sectoren van de economie werkzaam zijn, daaronder begrepen die welke voor concurrentie openstaan, volstaan om te concluderen dat de betrokken maatregel als zodanig de mededinging en het intracommunautaire handelsverkeer kan beïnvloeden.
90
In dit verband moet de aandacht erop worden gevestigd dat, zoals de Commissie in de punten 73 en 84 van de bestreden beschikking heeft aangegeven, sommige van de betrokken sectoren, zoals die van de farmaceutische producten, afval, gas, elektriciteit en water, gekenmerkt werden door een zekere mate van concurrentie toen de betrokken maatregelen van kracht werden.
91
Daarenboven moet worden vastgesteld dat in de sectoren waarin de wet nr. 142/90-vennootschappen actief zijn, de ondernemingen meedingen naar de verlening van concessies voor de plaatselijke openbare diensten in de diverse gemeenten, en dat de markt voor dergelijke concessies een markt is die voor concurrentie openstaat (punten 67 en 68 van de bestreden beschikking).
92
Het argument inzake het ontbreken van concurrentie en dus van invloed op het interstatelijk handelsverkeer vanwege het feit dat de betrokken diensten in werkelijkheid rechtstreeks aan de wet nr. 142/90-vennootschappen zijn toegewezen, moet worden afgewezen. De rechtstreekse toewijzing doet niet af aan de in de vorige punten gedane vaststelling dat de betrokken markt werd gekenmerkt door op zijn minst een zekere mate van concurrentie. Daarnaast lijkt het argument er eerder toe te strekken om de beperkende gevolgen van de betrokken maatregelen voor de mededinging aan te tonen dan het ontbreken van concurrentie op de betrokken markt. Zoals de Commissie in punt 71 van de bestreden beschikking benadrukt, kan niet worden uitgesloten dat het bestaan zelf van de steun ten gunste van de wet nr. 142/90-vennootschappen de gemeenten heeft gestimuleerd om de diensten rechtstreeks te gunnen in plaats van concessies af te geven volgens open procedures.
93
Juist aangaande de vraag of de betrokken maatregelen de op de markt bestaande mate van mededinging hebben vervalst of dreigden te vervalsen, moet worden vastgesteld dat de betrokken maatregelen de concurrentiepositie van de wet nr. 142/90-vennootschappen hebben versterkt ten opzichte van elke andere Italiaanse of buitenlandse onderneming die op de betrokken markt actief was. Zoals de Commissie terecht opmerkt in punt 62 van de bestreden beschikking, bevinden ondernemingen waarvan de rechtsvorm niet die van een naamloze vennootschap is en waarvan het aandelenkapitaal niet grotendeels in handen van gemeenten is, zich in een ongunstige positie wanneer zij willen deelnemen aan een aanbesteding voor de toewijzing van de levering van een bepaalde dienst in een bepaald gebied.
94
Bovendien zijn de activiteiten van de wet nr. 142/90-vennootschappen niet beperkt tot de sector van de plaatselijke openbare diensten. Bijgevolg kan de betrokken maatregel de expansie van dergelijke ondernemingen naar andere markten die voor concurrentie openstaan faciliteren, met zelfs verstoring in andere sectoren dan die van de plaatselijke openbare diensten tot gevolg. In dit verband volgt uit wet nr. 142/90, zoals uitgelegd door de Corte suprema di cassazione (Italiaanse hof van cassatie), arrest nr. 4989 van 6 mei 1995, en door de Consiglio di Stato (Italiaanse raad van state), arrest nr. 4586 van 3 september 2001, dat de wet nr. 142/90-vennootschappen de mogelijkheid hebben om in andere gebieden zowel in Italië als in het buitenland actief te zijn en in andere domeinen dan die van de in hun statuten voorziene openbare diensten, tenzij dit hun op merkbare wijze gelden en middelen zou onttrekken en dit de referentiegemeente schade zou berokkenen.
95
Uit het bovenstaande volgt dat de betrokken maatregel de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
96
Aangaande de voorwaarde inzake de ongunstige beïnvloeding van het interstatelijke handelsverkeer moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat het feit dat de wet nr. 142/90-vennootschappen enkel op de nationale markt of in hun oorspronkelijke gebied actief zijn, niet doorslaggevend is. Het interstatelijke handelsverkeer wordt door de betrokken maatregel immers ongunstig beïnvloed wanneer de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun diensten op de Italiaanse markt aan te bieden, afnemen (zie punt 87 hierboven).
97
Derhalve heeft de Commissie in punt 70 van de bestreden beschikking terecht vastgesteld dat de betrokken maatregel een hindernis kon vormen voor buitenlandse ondernemingen die zich in Italië wilden vestigen of daar hun diensten wilden aanbieden, en dus het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloedde in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
98
De betrokken maatregel benadeelt immers buitenlandse ondernemingen die plaatselijke concessies voor openbare diensten in Italië willen verwerven, aangezien de door de regeling begunstigde overheidsondernemingen gunstigere prijzen kunnen bieden dan hun nationale of communautaire concurrenten die deze regeling niet genieten. Bovendien maakt de regeling het voor ondernemingen uit andere lidstaten minder aantrekkelijk in de sector van de plaatselijke openbare diensten in Italië te investeren (bijvoorbeeld door het verwerven van een meerderheidsbelang), aangezien de verworven ondernemingen niet in aanmerking zouden komen voor de betrokken maatregel (of het recht daarop zouden kunnen verliezen) gezien de aard van hun nieuwe aandeelhouders (zie punt 69 van de bestreden beschikking).
99
Uit een en ander volgt dat de Commissie geen beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen dat de voorwaarden inzake ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten en de verstoring van de mededinging in casu vervuld waren.
100
Aangaande de beweerde gebrekkige motivering van de bestreden beschikking ten aanzien van deze beide voorwaarden, moet eraan worden herinnerd dat de Commissie op beknopte, maar duidelijke wijze in respectievelijk de punten 62 tot en met 64, 69, 73 en 74 van de bestreden beschikking de redenen heeft uiteengezet waarom zij van oordeel was dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting de mededinging vervalste en de interstatelijke handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde. Zoals bovendien reeds is opgemerkt, is de Commissie niet gehouden om de daadwerkelijke invloed van reeds toegekende steun aan te tonen (arrest Hof van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C-301/87, Jurispr. blz. I-307, punt 33).
101
Uit een en ander volgt dat het tweede middel dient te worden afgewezen.
Het derde middel, inzake schending van artikel 88, lid 1, EG als gevolg van de kwalificatie van de betrokken maatregel als nieuwe steun en, bijgevolg, van de procedurevoorschriften, en een motiveringsgebrek
Argumenten van partijen
102
In het kader van dit middel betoogt verzoekster, subsidiair, dat de betrokken maatregel een bestaande steunmaatregel is en dat de Commissie derhalve artikel 88 EG en artikel 1, sub b-i en v, van verordening nr. 659/1999 heeft geschonden. Zij roept ook een gebrekkige motivering van de bestreden beschikking op dit punt in.
103
Dit middel valt uiteen in twee onderdelen.
104
Verzoekster stelt zich in het kader van het eerste onderdeel op het standpunt dat het bestaande steun in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 betreft, aangezien de betrokken markten in de referentieperiode niet voor concurrentie openstonden. De wet nr. 142/90-vennootschappen konden immers enkel in het gebied waar zij bij hoorden opereren en zulks op basis van exclusiviteit. De betrokken maatregel zou hoe dan ook op zijn vroegst bij de beweerde openstelling van de betrokken sectoren voor concurrentie staatssteun zijn geworden.
105
In het kader van het tweede onderdeel, gestoeld op artikel 1, sub b-i, van verordening nr. 659/1999, betoogt verzoekster dat de monopoloïde exploitatie van de diensten van algemeen belang door de gemeente en de gemeentelijke bedrijven sinds het begin van de vorige eeuw belastingvrijstelling geniet.
106
Volgens verzoekster is er sprake van continuïteit tussen de belastingregeling die de gemeenten en de gemeentelijke bedrijven genoten vanwege de exploitatie van de plaatselijke openbare diensten en de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting voor de wet nr. 142/90-vennootschappen. De gemeentelijke bedrijven en de wet nr. 142/90-vennootschappen zijn in wezen immers belichamingen van dezelfde entiteit.
107
De Commissie heeft dus niet voldaan aan haar verplichting om aan te tonen dat de nieuwe maatregel de „aanvankelijke regeling in haar kern” heeft geraakt, hetgeen een fundamentele voorwaarde is opdat een bestaande steunmaatregel als nieuwe steun kan worden gekwalificeerd in de zin van het arrest van het Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie (T-195/01 en T-207/01, Jurispr. blz. II-2309). De belastingvoordelen in kwestie zijn niet gewijzigd en de kring van belanghebbenden is niet uitgebreid.
108
De cesuur in de tijd die de Commissie heeft aangebracht tussen de regeling van de gemeentelijke bedrijven en die van de wet nr. 142/90-vennootschappen kan niet worden aanvaard, aangezien de gemeentelijke bedrijven het voordeel van de oude belastingregeling zijn blijven genieten tot aan hun omvorming tot wet nr. 142/90-vennootschappen, die pas is uitgevoerd toen de nieuwe belastingregeling is ingevoerd. Bijgevolg zijn de wet nr. 142/90-vennootschappen in de periode tussen 1990 en 1993 nimmer aan inkomstenbelasting onderworpen geweest.
109
Verzoekster meent dat de redenering van de Commissie innerlijk tegenstrijdig is doordat zij eerst het bestaan erkent van economische en materiële identiteit tussen de wet nr. 142/90-vennootschappen en de oude gemeentelijke bedrijven voor de doelstellingen van de vrijstelling van overdrachtbelastingen, maar vervolgens aan die identiteit voorbijgaat bij de analyse van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting.
110
Volgens verzoekster volgt noch uit de bewoordingen van artikel 22, lid 3, van wet nr. 142/90, noch uit de door de Commissie aangehaalde nationale rechtspraak dat er op materieel en territoriaal vlak een differentiatie moet worden aangebracht tussen de wet nr. 142/90-vennootschappen en de gemeentelijke of speciale bedrijven.
111
Interveniënten scharen zich achter het standpunt en het betoog van verzoekster.
112
De Commissie is van mening dat dit middel ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Gerecht
113
Het Hof heeft in zijn arrest van 9 augustus 1994, Namur-Les assurances du crédit (C-44/93, Jurispr. blz. I-3829), geoordeeld dat uit de inhoud en de doelstellingen van het bepaalde in artikel 88 EG volgt, dat als bestaande steunmaatregelen in de zin van lid 1 van dat artikel moeten worden beschouwd steunmaatregelen die vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag bestonden en steunmaatregelen die regelmatig tot uitvoering konden worden gebracht onder de voorwaarden van artikel 88, lid 3, EG, daaronder begrepen die welke als zodanig zijn aan te merken ingevolge de uitlegging die het Hof in het arrest van 11 december 1973, Lorenz (120/73, Jurispr. blz. 1471, punten 4-6), aan dat artikel heeft gegeven. Daarentegen moeten worden beschouwd als nieuwe steunmaatregelen waarvoor de aanmeldingsplicht van die laatste bepaling geldt, de maatregelen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, met dien verstande dat de wijzigingen betrekking kunnen hebben op bestaande steunmaatregelen of op bij de Commissie aangemelde ontwerpen.
114
Artikel 1, sub b, van verordening nr. 659/1999 heeft wat bestaande steunmaatregelen betreft de in de rechtspraak neergelegde regels overgenomen en bekrachtigd.
115
Krachtens deze bepaling is bestaande steun:
i)
elke steun die vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in de betrokken lidstaat bestond;
ii)
goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd;
iii)
elke steun die wordt geacht te zijn goedgekeurd, omdat de Commissie binnen een termijn van, in beginsel, twee maanden vanaf de dag na de ontvangst van een volledige aanmelding waarover zij beschikt om een eerste onderzoek te verrichten, geen beschikking heeft gegeven;
iv)
elke steun ten aanzien waarvan de termijn van tien jaar om de steun terug te vorderen is verjaard;
v)
steun die als bestaande steun wordt beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht; maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit door het gemeenschapsrecht steun zijn geworden, worden na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun beschouwd.
116
Vervolgens moet krachtens artikel 1, sub c, van voornoemde verordening elke wijziging in bestaande steun als nieuwe steun worden beschouwd.
117
In wezen worden maatregelen tot instelling van steunmaatregelen en tot wijziging van bestaande steun als nieuwe steunmaatregelen beschouwd. Wanneer meer bepaald de wijziging de kern van de oorspronkelijke regeling raakt, wordt deze in een nieuwe steunregeling omgezet. Van een dergelijke substantiële wijziging kan echter geen sprake zijn wanneer het nieuwe element duidelijk los van de oorspronkelijke regeling kan worden beschouwd (arrest Government of Gibraltar, punt 107 supra, punten 109-111).
118
In casu staat vast dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting niet valt onder de tweede, de derde en de vierde situatie als bedoeld in artikel 1, sub b, van verordening nr. 659/1999 waarin steun als bestaande steun kan worden aangemerkt. Die situaties zijn door verzoekster ook niet ingeroepen.
119
Het Gerecht acht het opportuun om eerst het tweede onderdeel van het onderhavige middel te onderzoeken.
120
Aangaande de eerste situatie als bedoeld in artikel 1, sub b, van verordening nr. 659/1999, moet om te beginnen worden vastgesteld dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting is ingesteld bij wetsbesluit nr. 331/93 en bij wet nr. 549/95. In 1990, toen bij wet nr. 142/90 een hervorming werd doorgevoerd van de wettelijke organisatorische middelen waarover gemeenten konden beschikken voor het beheer van de openbare diensten, waaronder de mogelijkheid om vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid op te richten waarvan de meerderheid van het aandelenkapitaal in handen van de overheid was, is voor deze vennootschappen in geen enkele vrijstelling van inkomstenbelasting voorzien.
121
Elke tussen 1990 en de inwerkingtreding van artikel 66 van wetsbesluit nr. 331/93 op 30 augustus 1993 opgerichte wet nr. 142/90-vennootschap, was dus aan inkomstenbelasting onderworpen.
122
Zoals de Commissie bijgevolg in punt 91 van de bestreden beschikking terecht heeft aangevoerd, heeft de Italiaanse wetgever, om de op de plaatselijke lichamen toepasselijke belastingregeling uit te breiden tot de wet nr. 142/90-vennootschappen, tientallen jaren na de inwerkingtreding van het EG-Verdrag een nieuwe regeling moeten vaststellen.
123
Zelfs indien wordt aangenomen dat de belastingvrijstelling voor de gemeentelijke bedrijven vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag is ingevoerd en dat zij tot in 1995 van kracht is gebleven, is het niettemin zo dat de wet nr. 142/90-vennootschappen zich substantieel van de gemeentelijke bedrijven onderscheiden. De uitbreiding van de bestaande belastingvoordelen voor de gemeentelijke en speciale bedrijven tot een nieuwe categorie van begunstigden, zoals die van de wet nr. 142/90-vennootschappen, is een wijziging die los kan worden gezien van de aanvankelijke regeling. Zoals immers in het arrest van de Consiglio di Stato nr. 4586 van 3 september 2001 is aangegeven, bestaan er wettelijke verschillen tussen de wet nr. 142/90-vennootschappen en de gemeentelijke bedrijven vanwege onder meer het feit dat de eerste niet gebonden zijn aan de strikte territoriale beperking die aan de tweede is opgelegd en de eerste veel ruimer actief zijn. Zoals reeds is benadrukt in punt 94 hierboven, hebben de wet nr. 142/90-vennootschappen de mogelijkheid om actief te zijn zowel in Italië als in het buitenland buiten hun referentiegebied en in andere domeinen dan die van de in hun statuten voorziene openbare diensten, tenzij dit hun op merkbare wijze gelden en middelen zou onttrekken en dit de referentiegemeente schade zou berokkenen.
124
Zoals de Commissie in punt 92 van de bestreden beschikking uiteenzet is derhalve, ofschoon de wet nr. 142/90-vennootschappen de gemeentelijke bedrijven in hun rechten en plichten hebben opgevolgd, de regelgeving ter afbakening van hun activiteiten in materieel en geografisch opzicht substantieel gewijzigd.
125
Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting die is ingevoerd bij artikel 3, lid 70, van wet nr. 549/95 juncto artikel 66, lid 14, van wetsbesluit nr. 331/93, niet onder artikel 1, sub b-i, van verordening nr. 659/1999 valt.
126
Aangaande het eerste onderdeel van dit middel, gestoeld op artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999, moet worden opgemerkt dat deze bepaling enkel kan worden toegepast op maatregelen die bij hun inwerkingtreding geen steun opleverden. Het volstaat in dit verband vast te stellen dat, zoals de Commissie uiteenzet in de punten 83 tot en met 85 van de bestreden beschikking, de betrokken maatregel is ingevoerd op een moment waarop de markten hoe dan ook openstonden voor concurrentie, al zal dat naar alle waarschijnlijkheid in verschillende mate zijn geweest. Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting niet onder artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 valt.
127
Aan deze conclusie wordt geen afbreuk gedaan door de stelling van verzoekster dat de energieproductie pas in 1999 is geliberaliseerd. Er moet aan worden herinnerd dat het in casu een steunregeling betreft die zich richt op een specifieke categorie van ondernemingen die in verschillende sectoren actief zijn. Vanwege dit feit kan niet van de Commissie worden verlangd dat zij elk van de sectoren aan een onderzoek onderwerpt. Dit sluit evenwel niet uit dat sommige specifieke gevallen als bestaande steun worden beschouwd. Dit is de reden waarom de Commissie in de bestreden beschikking met deze mogelijkheid rekening heeft gehouden (punt 85 van de bestreden beschikking).
128
Zodoende kan er niet tot het bestaan van een motiveringsgebrek worden geconcludeerd.
129
Aangaande ten slotte de beweerde tegenstrijdigheid tussen het onderzoek van de vrijstelling van overdrachtbelastingen en dat van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting naargelang de gemeentelijke bedrijven en de wet nr. 142/90-vennootschappen al dan niet worden beschouwd als economisch en wezenlijk onderscheiden entiteiten, moet worden opgemerkt dat de Commissie in de bestreden beschikking, op basis van de door de Italiaanse regering verstrekte informatie, heeft aangegeven dat zij zich op het standpunt stelde dat de eerste vrijstelling gerechtvaardigd was door de aard en de algemene opzet van het stelsel in kwestie. Zonder dat een uitspraak over de gegrondheid van die beoordeling hoeft te worden gedaan, moet worden opgemerkt dat het feit dat de Commissie mogelijk een vergissing heeft begaan wat de vrijstelling van overdrachtbelastingen betreft, nog niet impliceert dat een ander deel van de bestreden beschikking nietig moet worden verklaard.
130
Gelet op een en ander moet het derde middel worden afgewezen.
Vierde middel, inzake schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG en een motiveringsgebrek
Argumenten van partijen
131
Verzoekster betoogt in het kader van dit middel dat de Commissie een vergissing heeft begaan door uit te sluiten dat de betrokken maatregel staatsteun was die krachtens artikel 87, lid 3, sub c, EG met de gemeenschappelijke markt verenigbaar was. De verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de gemeenschappelijke markt uit hoofde van die bepaling volgt volgens verzoekster uit het feit dat zij de herstructurering van de gemeentelijke bedrijven en de overgang naar een door concurrentie gekenmerkte markt mogelijk heeft gemaakt. Bijgevolg heeft de Commissie de onderhavige zaak in de bestreden beschikking onjuist beoordeeld.
132
Bovendien is de door de Commissie in de bestreden beschikking gemaakte analyse innerlijk tegenstrijdig, in die zin dat de Commissie irrelevant heeft geacht de precedenten die zijn aangevoerd door de ondernemingen die aan de administratieve procedure hebben deelgenomen, zoals de beschikking van de Commissie van 10 november 1999 betreffende overgangsmaatregelen om de vrijstelling van vennootschapsbelasting voor gemeentelijke vervoerbedrijven af te schaffen (PB C 379, blz. 11), en beschikking 2000/410/EG van 22 december 1999 betreffende de steunmaatregel die Frankrijk voornemens is te treffen ten gunste van de Franse havensector (PB 2000, L 155, blz. 52). Evenals in de onderhavige zaak waren de in die beide beschikkingen centraal staande belastingmaatregelen bedoeld om de overgang van een monopolistisch naar een geliberaliseerd stelsel te verzekeren.
133
Verzoekster betoogt dat zonder de vaststelling van de betrokken maatregel, de omvorming van de gemeentelijke bedrijven tot kapitaalvennootschappen nooit zou zijn verwezenlijkt. Deze maatregel was onontbeerlijk voor de openstelling van de plaatselijke openbare diensten voor concurrentie, door transparantie van de financiële betrekkingen tussen de openbare autoriteiten en de dienstverleners te waarborgen. De betrokken maatregel kwam tegemoet aan het fundamentele vereiste, in een overgangsperiode te voorzien voor de herstructurering van deze ondernemingen, zonder evenwel de continuïteit van de openbare dienstverlening in gevaar te brengen. Verzoekster werpt ook een motiveringsgebrek dienaangaande op.
134
Interveniënten scharen zich achter het standpunt en het betoog van verzoekster.
135
De Commissie meent dat dit middel niet kan slagen. De betrokken maatregel is immers onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard omdat zij in strijd was met artikel 43 EG, hetgeen door verzoekster niet wordt betwist. Subsidiair betwist de Commissie de gegrondheid van het onderhavige middel.
Beoordeling door het Gerecht
136
Er moet om te beginnen aan worden herinnerd dat de Commissie op het gebied van artikel 87, lid 3, EG over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt (arrest Hof van 24 februari 1987, Deufil/Commissie, 310/85, Jurispr. blz. 901, punt 18). De toetsing door de gemeenschapsrechter moet dus beperkt blijven tot het onderzoek van de naleving van de procedurevoorschriften, de nakoming van de motiveringsplicht, de materiële juistheid van de feiten en het ontbreken van kennelijk onjuiste beoordelingen en van misbruik van bevoegdheid.
137
Vervolgens is het vaste rechtspraak dat steun aan bedrijven in moeilijkheden slechts verenigbaar met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG kan worden verklaard, indien hij gepaard gaat met een coherent herstructureringsplan, dat met alle noodzakelijke gegevens aan de Commissie dient te worden voorgelegd (arrest Hof van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C-17/99, Jurispr. blz. I-2481, punt 45).
138
Wat in casu de motivering van de bestreden beschikking betreft, volgt daaruit dat de Commissie is nagegaan of de steun op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden verklaard, eerst in licht van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB 1999, C 288, blz. 2) en vervolgens los van deze richtsnoeren. Zij heeft in dat verband de redenen uiteengezet waarom zij tot een ontkennende conclusie was gekomen (punten 97 e.v. van de bestreden beschikking).
139
Vervolgens volgt duidelijk uit het dossier dat de voorwaarden waaronder de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting onder artikel 87, lid 3, sub c, EG had kunnen vallen, niet zijn vervuld. De driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting was er niet op gericht de rentabiliteit van de begunstigden te herstellen en was niet voorbehouden aan ondernemingen in moeilijkheden. Zelfs gesteld dat dit het geval zou zijn, is er noch een herstructureringsplan, noch een maatregel ter compensatie van de aan de betrokken steunverlening inherente concurrentieverstoringen overgelegd. Volgens de rechtspraak kan steun aan bedrijven in moeilijkheden slechts verenigbaar met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG worden verklaard, indien hij gepaard gaat met een coherent herstructureringsplan, dat met alle noodzakelijke gegevens aan de Commissie dient te worden voorgelegd (arrest Hof van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C-17/99, Jurispr. blz. I-2481, punt 45).
140
Aangaande het argument dat de betrokken maatregel de overgang van een monopolistische markteconomie naar een door concurrentie gekenmerkte markt mogelijk heeft gemaakt, moet worden opgemerkt dat verzoekster niet aantoont op welke wijze de betrokken maatregel tot meer concurrentie heeft geleid. Zoals immers reeds is opgemerkt, waren de betrokken markten reeds aan een zekere mate van concurrentie blootgesteld en kon de maatregel derhalve de mededinging vervalsen.
141
Wat de beweerde innerlijke tegenstrijdigheid tussen de in casu gevolgde aanpak en die in de andere beschikkingen van de Commissie betreft, moet worden opgemerkt dat uit de twee beschikkingen waarnaar verzoekster verwijst, volgt dat de daarin aan de orde zijnde situaties niet vergelijkbaar zijn met de onderhavige zaak. Aangaande de beschikking van 10 november 1999 heeft de Commissie terecht opgemerkt dat de begunstigden van de belastingvrijstelling in die zaak een verbod was opgelegd om deel te nemen aan aanbestedingen buiten hun referentiegebied, zulks tot aan de openstelling van hun eigen thuismarkt. Wat beschikking nr. 2000/410 betreft, was aan de steunverlening in die zaak als voorwaarde gekoppeld de verwezenlijking van een investering met oog op de overdracht en de vervanging van de bestaande voorzieningen.
142
Derhalve moet het vierde middel worden afgewezen.
Vijfde middel, inzake onrechtmatigheid van het bevel tot terugvordering en schending van het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel
143
Verzoekster roept in het kader van dit middel de onrechtmatigheid in van het aan de Italiaanse Republiek gerichte bevel om de steun die is toegekend op basis van de regelingen die onverenigbaar met de gemeenschappelijk markt zijn verklaard, van de begunstigden terug te vorderen, alsook schending van het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Dit middel valt uiteen in twee onderdelen.
Argumenten van partijen
— Eerste onderdeel, inzake de onrechtmatigheid van het bevel tot terugvordering, gelet op de abstracte beoordeling van de betrokken maatregel
144
Volgens verzoekster wordt de Italiaanse Republiek in artikel 3 van de bestreden beschikking gelast om alle steun die door de wet nr. 142/90-vennootschappen is genoten, terug te vorderen, ook al heeft de Commissie erkend dat sommige steun, zonder die evenwel te identificeren, wellicht niet onverenigbaar met de gemeenschappelijk markt is. Volgens verzoekster moet de Italiaanse Republiek daardoor een zeer ingewikkelde feitelijke analyse uitvoeren, die een beoordelingsbevoegdheid vergt die haar bevoegdheden ver te buiten gaat, en is zij geconfronteerd met het risico dat zij overgaat tot terugvordering van maatregelen die geen steun opleveren, of bestaande steun zijn, of steun die verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is of in een latere beschikking van de Commissie verenigbaar kan worden verklaard.
145
Volgens verzoekster moet de Commissie bij gebreke van een procedureel kader rond het bevel tot terugvordering, zelf gedetailleerd de gevallen onderzoeken waarin het bevel tot terugvordering daadwerkelijk kan worden gegeven of zich beperken tot een abstracte beoordeling van de regeling. In dat laatste geval dient zij ervan af te zien, terugvordering van de toegekende steun te gelasten.
146
Verzoekster vestigt de aandacht op een tegenstrijdigheid in de argumenten van de Commissie tussen de mogelijkheid van de nationale autoriteiten om de individuele steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen (punt 126 van de bestreden beschikking) en de stelling dat de Commissie bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken.
147
Zij bestrijdt de verwijzing naar het arrest Italië/Commissie, punt 64 supra, niet, maar betoogt dat het moment moet worden vastgesteld waarop de concrete analyse van de individuele gevallen moet worden verricht: dat moment moet dat van de vaststelling van de beschikking van de Commissie zijn.
148
Verzoekster beweert daarenboven dat de door de Commissie aangehaalde rechtspraak enkel betrekking heeft op gevallen waarin het, anders dan in de onderhavige zaak, onmogelijk was de litigieuze steun ten opzichte van de verschillende individuele situaties van de begunstigden te onderscheiden. Het Hof heeft de Commissie dan ook in twee arresten uitdrukkelijk terechtgewezen omdat zij de onderzochte steun niet aan de hand van de feitelijke elementen had onderscheiden (arresten van 26 september 2002, Spanje/Commissie, C-351/98, Jurispr. blz. I-8031, en 13 februari 2003, Spanje/Commissie, C-409/00, Jurispr. blz. I-1487).
149
Interveniënten scharen zich achter het standpunt en het betoog van verzoekster.
150
De Commissie bestrijdt alle door verzoekster aangevoerde argumenten.
— Tweede onderdeel van het middel, inzake schending van het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel
151
Verzoekster betoogt dat het bevel tot terugvordering in artikel 3 van de bestreden beschikking nietig is wegens schending door de Commissie van de algemene beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen en evenredigheid.
152
Zij meent dat vele factoren ertoe hebben bijgedragen dat er bij haar een reëel vertrouwen in de rechtmatigheid van de betrokken maatregel was ontstaan, te weten de overtuiging dat er tussen de twee opeenvolgende belastingstelsels identiteit bestond, het gedrag van de Italiaanse autoriteiten en ten slotte het gedrag van de Commissie, in die zin dat zij de formele procedure pas vier jaar na de vaststelling van de betrokken maatregel heeft ingeleid en dat zij in de loop van die procedure noch op de door verzoekster aangevoerde argumenten heeft geantwoord, noch de bevelen die zij krachtens de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 659/1999 mag geven, heeft gegeven in de drie jaar die het onderzoek heeft geduurd.
153
Door de vaststelling van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting door de Italiaanse wetgever had verzoekster hoe dan ook niet de vennootschapsbelasting over de periode van 1997 tot en met 1999 kunnen betalen, aangezien een onderneming niet geacht wordt belastingen te betalen die niet in de nationale wetgeving zijn voorzien.
154
Ten slotte voert verzoekster aan dat als gevolg van een fundamentele wijziging in de marktomstandigheden en in de situatie van de ondernemingen, terugvordering van de steun er duidelijk niet toe zal leiden dat de situatie quo ante zal worden hersteld en derhalve niet gerechtvaardigd is. Bovendien hebben niet de wet nr. 142/90-vennootschappen het voordeel van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting genoten, maar de gemeenten die daarin aandeelhouder waren.
155
Interveniënten scharen zich achter het standpunt en het betoog van verzoekster voor zover deze op dit onderdeel van het middel zien.
156
De Commissie betwist alle door verzoekster aangevoerde argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
157
Zoals reeds in punt 62 hierboven in herinnering is gebracht, is het vaste rechtspraak dat de Commissie zich er in het geval van een steunregeling toe mag beperken de kenmerken van die regeling te onderzoeken.
158
Uit de rechtspraak volgt ook dat een negatieve beschikking over een steunregeling geen analyse behoeft te bevatten van de steun die op basis van die regeling in individuele gevallen is toegekend. Enkel bij de terugvordering van steun moet de individuele situatie van elke onderneming worden onderzocht (arrest Italië/Commissie, punt 64 supra, punt 91).
159
Vervolgens is het vaste rechtspraak dat de ongedaanmaking van onrechtmatig toegekende staatssteun door middel van terugvordering, vermeerderd met rente, het logische gevolg is van de vaststelling dat de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is (arrest Tubemeuse, punt 86 supra, punt 66; arresten Hof van 14 januari 1997, Spanje/Commissie, C-169/95, Jurispr. blz. I-135, punt 47, en 29 juni 2004, Commissie/Raad, C-110/02, Jurispr. blz. I-6333, punt 41).
160
In dat verband moet eveneens worden opgemerkt dat deze rechtspraak zowel op individuele steun als op steun die in het kader van een steunregeling wordt toegekend, van toepassing is.
161
De algemene en abstracte analyse van een steunregeling sluit evenwel niet uit dat in een individueel geval het op grond van deze regeling toegekende bedrag aan het verbod van artikel 87, lid 1, EG, ontsnapt, bijvoorbeeld omdat de individuele toekenning van steun onder de de-minimisregel valt. Deze overweging verklaart de voorbehouden die in de punten 72, 85 en 126 van de bestreden beschikking zijn gemaakt.
162
Wanneer de Commissie een beschikking vaststelt waarbij steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, is de rol van de nationale autoriteiten beperkt tot het uitvoeren van die beschikking en beschikken die autoriteiten dienaangaande over geen enkele beoordelingsmarge (arrest Hof van 22 maart 1977, Steinicke & Weinlig, 78/76, Jurispr. blz. 595, punt 10). Dit belet echter niet dat de nationale autoriteiten bij de uitvoering van die beschikking met die voorbehouden rekening houden. Anders dan verzoekster betoogt, gelast de Commissie derhalve enkel de terugvordering van de steun in de zin van artikel 87 EG en niet van bedragen die, ofschoon zij uit hoofde van de regeling zijn uitgekeerd, geen steun opleveren, of bestaande steun zijn of steun die verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is uit hoofde van een groepsvrijstellingsverordening of een andere beschikking van de Commissie.
163
Aangaande de beweerde onrechtmatigheid van de bestreden beschikking vanwege het feit dat de Italiaanse Republiek dient te bepalen welke concrete maatregelen steun opleveren, moet erop worden gewezen dat een dergelijke analyse in voorkomend geval in overleg met de Commissie, overeenkomstig artikel 10 EG, zal worden uitgevoerd. Bovendien is het begrip staatssteun een juridisch begrip, dat op basis van objectieve elementen moet worden uitgelegd. Daarenboven is de nationale rechter bevoegd de begrippen staatssteun en bestaande steun uit te leggen en kan hij zich uitspreken over de eventuele bijzonderheden van concrete gevallen, waarbij hij in voorkomend geval het Hof een prejudiciële vraag kan stellen.
164
Daarbij komt dat als verzoeksters stelling zou worden gevolgd dat de abstracte beoordeling van een steunregeling, zonder gedetailleerd onderzoek van de individuele gevallen van de toepassing daarvan, geen aanleiding kan geven tot een bevel tot terugvordering, dit erop neer zou komen dat de mogelijkheid van terugvordering van onrechtmatig uitgekeerde steun stelselmatig zou worden uitgesloten en dus dat aan de artikelen 87 EG en 88 EG elke zin zou worden ontnomen. In dat geval zou de Commissie, die de enige bevoegde autoriteit is om de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, in de onmogelijkheid verkeren om een groot aantal gevallen van toepassing van steunregelingen te onderzoeken.
165
Aangaande de grief inzake schending van het vertrouwensbeginsel moet eraan worden herinnerd dat ondernemingen die begunstigde van een steunmaatregel zijn, er in beginsel enkel gewettigd op kunnen vertrouwen dat steun rechtmatig is wanneer deze met inachtneming van de procedure van artikel 88 EG is toegekend. Een behoedzaam ondernemer zal immers normaliter in staat zijn, zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd (arrest Hof van 14 januari 1997, Spanje/Commissie, punt 159 supra, punt 51). Het valt evenwel niet uit te sluiten, dat de ontvanger van onrechtmatig toegekende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden wettigen (arrest Hof van 20 september 1990, Commissie/Duitsland, C-5/89, Jurispr. blz. I-3437, punt 16).
166
In de onderhavige zaak is de steunregeling in strijd met artikel 88 EG niet bij de Commissie aangemeld, terwijl verzoekster geen enkele uitzonderlijke omstandigheid inroept die haar beweerd gewettigd vertrouwen had kunnen rechtvaardigen. Meer bepaald is het argument inzake de overtuiging dat er identiteit bestond tussen de twee opeenvolgende belastingstelsels reeds door het Gerecht verworpen (zie punt 123 hierboven) en kan dit hoe dan ook geen uitzonderlijke omstandigheid opleveren die het achterwege blijven van terugvordering van de betrokken steun rechtvaardigt. Vervolgens is het schijnbaar stilzitten van de Commissie, wat in casu niet vaststaat, irrelevant wanneer een steunregeling bij haar niet is aangemeld (arrest Hof van 11 november 2004, Demesa en Territorio Histórico de Álava/Commissie, C-183/02 P en C-187/02 P, Jurispr. blz. I-10609, punt 52). Aangaande ten slotte het argument inzake de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 659/1999, moet worden vastgesteld dat de Commissie niet gehouden is om de betrokken lidstaat automatisch te gelasten de uitkering van niet-aangemelde steun op te schorten.
167
Uit een en ander volgt dat ook het vijfde middel moet worden verworpen.
168
Gelet op de voorgaande overwegingen, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
169
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
170
Krachtens artikel 87, lid 4, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering zullen interveniënten hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Achtste kamer — uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard voor zover het gericht is tegen de leningen van de Cassa Depositi e Prestiti.
2)
Het beroep wordt voor het overige ongegrond verklaard.
3)
ACEA SpA wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
4)
ACSM Como SpA en AEM — Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA zullen hun eigen kosten dragen.
Martins Ribeiro
Šváby
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 juni 2009.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.