Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 10 de julio de 2025 (1)
Asunto C‑797/23
Meta Platforms Ireland Limited
contra
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
con intervención de
Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG),
Società italiana degli autori ed editori (SIAE),
Gedi Gruppo Editoriale SpA
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia)]
« Procedimiento prejudicial — Propiedad intelectual — Derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor — Directiva
(UE) 2019/790 — Artículo 15 — Protección de las publicaciones de prensa en lo relativo a los usos en línea — Legislación nacional que prevé el pago de una compensación equitativa — Obligaciones impuestas a los prestadores de servicios de la sociedad de la información — Facultades conferidas a una autoridad administrativa independiente — Ponderación de derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo
17, apartado 2 — Derecho fundamental a la protección de la propiedad intelectual — Artículo 16 — Libertad de empresa — Artículo 11 — Libertad de expresión y de información »
Introducción
1.        Entre los sectores de la economía afectados por la revolución digital y la llegada de Internet —son pocos los que no lo están—, el de los medios de comunicación, más concretamente el de la prensa escrita, ocupa un lugar destacado. En efecto, dicho sector se enfrenta a profundas transformaciones. Estas transformaciones tienen su origen, en primer lugar, en la evolución de los hábitos de los usuarios, que no solo sustituyen la prensa en papel por el acceso en línea a los contenidos, sino que también diversifican las fuentes de tales contenidos, puesto que su elección es prácticamente ilimitada en el entorno digital. En segundo lugar, están provocadas por la aparición de servicios de resumen de prensa, que suelen estar ofrecidos por las grandes plataformas en línea. Estos servicios crean un «efecto de sustitución», al permitir a los usuarios conocer, si bien de forma superficial, los contenidos periodísticos sin acceder a las fuentes originales, es decir, a los sitios de los periódicos y de las revistas. En tercer lugar, guardan relación con la competencia que ejercen sobre los medios tradicionales los nuevos canales de distribución de la información que Internet ha abierto, en particular las «redes sociales».
2.        Las referidas transformaciones han dado lugar a una disminución drástica de los ingresos de las editoriales de prensa, que ya no pueden hacer frente a los costes derivados de su modelo económico tradicional. Esta disminución se debe tanto a la caída de las ventas de ejemplares en papel de periódicos y revistas como a la pérdida de ingresos publicitarios, captados ahora, fundamentalmente, por las grandes plataformas en línea.
3.        Sin embargo, las consecuencias de la crisis de los medios de comunicación tradicionales no son solo económicas. Los medios de comunicación desempeñan un papel esencial en el funcionamiento de las sociedades democráticas: son al mismo tiempo la principal fuente de información fiable para el público en general y la herramienta más eficaz para garantizar el control por la opinión pública de la conducta de los agentes de la vida política. Su debilitamiento y sustitución por nuevos productos, cuya calidad de información es cuando menos variable, contribuyen en gran medida a que se gesten graves problemas sociales y políticos.
4.        Por ello, se han adoptado iniciativas de intervención legislativa en favor de las editoriales de prensa tanto en terceros países (2) como en Estados miembros, a saber, en Alemania y España. No obstante, estas últimas medidas no han cumplido sus promesas debido a problemas relacionados tanto con su legalidad como con su ineficacia. (3)
5.        En efecto, la situación de las editoriales de prensa con respecto a las plataformas en línea no es tan simple como podría parecer a primera vista. Si bien estas plataformas perjudican los intereses de las editoriales —debido, en particular, al «efecto de sustitución» y a la competencia que representan—, también producen un «efecto de expansión» positivo al atraer a un público nuevo. Pues bien, resulta que los hábitos de los usuarios han cambiado hasta tal punto que, en la actualidad, una parte muy significativa de ellos solo accede a contenidos periodísticos a través de las distintas plataformas. Así pues, las editoriales dependen en gran medida de estas plataformas para captar nuevos clientes, lo que hace indispensable la presencia de sus contenidos en ellas. En cambio, no sucede lo contrario: la presencia de dicho contenido no es esencial para las plataformas en línea. Por tanto, las editoriales se encuentran en una posición de vulnerabilidad frente a estas plataformas, de modo que los intentos de remediar la situación mediante la concesión de nuevos derechos de propiedad intelectual a dichas editoriales resultan poco eficaces. Además, no todas las editoriales de prensa se ven afectadas de la misma forma: mientras que el efecto de sustitución tiene un impacto más significativo en las más grandes, las editoriales pequeñas, en particular las de ámbito local, se benefician más bien del efecto de expansión, que les permite acceder a un público al que no habrían podido llegar por los medios tradicionales.
6.        No sorprende, pues, que las disposiciones del Derecho de la Unión objeto del presente asunto, que establecen un derecho de propiedad intelectual nuevo para las editoriales, hayan sido objeto de virulentas críticas, tanto durante el procedimiento de su adopción como después de su entrada en vigor. (4) La situación ha sido comparada incluso con la del famoso cuento de Hans Christian Andersen «El traje nuevo del emperador». (5)
7.        No obstante, al transponer las disposiciones del Derecho de la Unión de que se trata, algunos Estados miembros han adoptado medidas, como las disposiciones italianas controvertidas en el litigio principal, con vistas a reforzar la posición negociadora de las editoriales de prensa y de vestir así al emperador con un traje de verdad. La tarea del Tribunal de Justicia consiste ahora en definir los límites impuestos por el Derecho de la Unión y que estas medidas no deben rebasar.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
8.        El artículo 15 de la Directiva (UE) 2019/790 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre los derechos de autor y derechos afines en el mercado único digital y por la que se modifican las Directivas 96/9/CE y 2001/29/CE (6) dispone, en particular:
«1.      Los Estados miembros reconocerán a las editoriales de publicaciones de prensa establecidas en un Estado miembro los derechos establecidos en el artículo 2 y en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2001/29/CE
[ (7)] para el uso en línea de sus publicaciones de prensa por parte de prestadores de servicios de la sociedad de la información.
Los derechos contemplados en el párrafo primero no se aplicarán al uso privado o no comercial de las publicaciones de prensa por parte de usuarios individuales.
La protección otorgada en virtud del párrafo primero no se aplicará a los actos de hiperenlace.
[…]
4.      Los derechos contemplados en el apartado 1 expirarán dos años después de haberse publicado la publicación de prensa. Este plazo se calculará a partir del 1 de enero del año siguiente a la fecha en que se publicó dicha publicación de prensa.
[…]».
Derecho italiano
9.        El artículo 43 bis de la legge n. 633 — Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio (Ley n.º 633 relativa a la protección de los derechos de autor y otros derechos asociados a su ejercicio), de 22 de abril de 1941, (8) en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley n.º 633/1941»), establece, en particular:
«1.      A las editoriales de publicaciones de prensa, tanto de forma individual como en forma de asociación o consorcio, se les reconocerán los derechos exclusivos de reproducción y comunicación establecidos en los artículos 13 y 16 por el uso en línea de sus publicaciones de prensa por parte de prestadores de servicios de la sociedad de la información […], incluidas las empresas de monitoreo de medios de comunicación y de prestación de servicios de recortes de prensa.
[…]
6.      Los derechos contemplados en el apartado 1 no se aplicarán al uso privado o no comercial de las publicaciones de prensa por parte de usuarios individuales, a los actos de hiperenlace ni al uso de palabras sueltas o de extractos muy breves de una publicación de prensa.
[…]
8.      Los prestadores de servicios de la sociedad de la información abonarán una compensación equitativa a los sujetos a que se refiere el apartado 1 por el uso en línea de publicaciones de prensa. En el plazo de sesenta días desde la fecha de entrada en vigor de esta disposición, la Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni [Autoridad Garante de las Comunicaciones, Italia; en lo sucesivo, «AGCOM»] aprobará un reglamento que establezca los criterios de referencia para determinar la compensación equitativa a que se refiere la frase anterior, que atenderán, en particular, al número de consultas en línea del artículo, a los años de actividad y a la relevancia en el mercado de las editoriales a que se refiere el apartado 3 y al número de periodistas empleados, así como a los costes soportados por ambas partes para inversiones tecnológicas y de infraestructuras y a los beneficios económicos derivados, para ambas partes, de la publicación en cuanto a visibilidad e ingresos publicitarios.
9.      La negociación, con vistas a la celebración del contrato que tenga por objeto el uso de los derechos a que se refiere el apartado 1, entre los prestadores de servicios de la sociedad de la información, incluidas las empresas de monitoreo de medios de comunicación y de prestación de servicios de recortes de prensa, y las editoriales contempladas en el apartado 3, se realizará teniendo en cuenta asimismo los criterios establecidos en el reglamento mencionado en el apartado 8. Durante la negociación, los prestadores de servicios de la sociedad de la información no limitarán la visibilidad de los contenidos de las editoriales en los resultados de búsqueda. La limitación injustificada de estos contenidos en la fase de negociación podrá evaluarse en el marco de la comprobación del cumplimiento de la obligación de buena fe establecida en el artículo 1337 del Código Civil.
10.      Sin perjuicio del derecho a acudir a la justicia ordinaria contemplado en el apartado 11, si en el plazo de treinta días desde que una de las partes interesadas solicite el inicio de las negociaciones no se ha alcanzado un acuerdo sobre el importe de la compensación, cualquiera de las partes podrá dirigirse a la [AGCOM] para que esta determine la compensación equitativa, aclarando su propuesta económica en la solicitud. En el plazo de sesenta días desde la solicitud de la parte interesada, incluso si una parte no se hubiera presentado, pese a haber sido debidamente citada, la [AGCOM] indicará, sobre la base de los criterios establecidos en el reglamento al que se refiere el apartado 8, cuál de las propuestas económicas presentadas se ajusta a los mencionados criterios, o bien indicará de oficio el importe de la compensación equitativa si no considera adecuada ninguna propuesta.
11.      Si, después de que la [AGCOM] determine la compensación equitativa, las partes no se avienen a la celebración del contrato, cualquiera de las partes podrá someter la controversia a los Juzgados de lo Mercantil […], ante los que podrá ejercitar, en particular, la acción a que se refiere el artículo 9 de la Ley n.º 192 de 18 de junio de 1998.
12.      Los prestadores de servicios de la sociedad de la información, incluidas las empresas de monitoreo de medios de comunicación y de prestación de servicios de recortes de prensa, están obligados a poner a disposición, a petición de la parte interesada —incluso a través de entidades de gestión colectiva o entidades de gestión independientes […], si están autorizadas, o de la [AGCOM]—, los datos necesarios para determinar el importe de la compensación equitativa. El cumplimiento de la obligación a que se refiere la frase anterior no exonerará a las editoriales a que se refiere el apartado 3 de respetar la confidencialidad de la información de carácter comercial, industrial y financiero de la que tengan conocimiento. La [AGCOM] supervisará el cumplimiento de la obligación de información que incumbe a los prestadores de servicios. En caso de que estos no comuniquen tales datos en el plazo de treinta días desde la petición a que se refiere la primera frase, la [AGCOM] impondrá al sujeto que no cumpla sus obligaciones una multa de un máximo del uno por ciento del volumen de negocios obtenido en el último ejercicio cerrado con anterioridad a la notificación de la reclamación […]
[…]
14.      Los derechos contemplados en el presente artículo se extinguirán a los dos años de la publicación de la obra de carácter periodístico […]».
10.      La delibera n.º 3/23/CONS (Decisión n.º 3/23/CONS), adoptada por la AGCOM el 19 de enero de 2023, cuyo anexo A contiene el regolamento in materia di individuazione dei criteri di riferimento per la determinazione dell’equo compenso per l’utilizzo online di pubblicazioni di carattere giornalistico di cui all’articolo 43-bis della Legge 22 aprile 1941, n.º 633 (Reglamento por el que se establecen los criterios de referencia para determinar la compensación equitativa por el uso en línea de publicaciones de prensa establecida en el artículo 43 bis de la Ley n.º 633/1941):
–        establece los criterios de determinación del importe de la compensación equitativa, entre los que se incluye la definición de una base de cálculo fundada en los ingresos publicitarios de los prestadores de servicios de la sociedad de la información procedentes del uso en línea de las publicaciones de prensa de las editoriales, previa deducción de los ingresos de las editoriales procedentes del redireccionamiento del tráfico hacia su sitio de Internet (artículo 4);
–        establece un porcentaje de hasta el 70 % que debe aplicarse al importe de base para determinar la cuantía de la compensación equitativa, con arreglo a una serie de criterios adicionales establecidos en su artículo 4, apartado 2;
–        enumera las obligaciones de puesta a disposición de datos, define las facultades en materia de inspección de la AGCOM y establece la imposición de una multa administrativa a la parte que no cumpla con sus obligaciones, que puede alcanzar hasta el 1 % del volumen de negocios registrado en el mercado nacional durante el último ejercicio cerrado antes de la notificación de la reclamación (artículo 5);
–        regula el procedimiento para solicitar a la AGCOM que determine el importe de la compensación equitativa y las disposiciones conexas y contempla la posibilidad de que la AGCOM fije dicho importe de forma unilateral (artículos 8 a 12).
Litigio principal, procedimiento y cuestiones prejudiciales
11.      La sociedad Meta Platforms Ireland Limited (en lo sucesivo, «Meta»), con domicilio social en Irlanda, presta servicios de la sociedad de la información, en particular, como operador de la red social en línea Facebook.
12.      Mediante demanda presentada ante el órgano jurisdiccional remitente, el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia), Meta interpuso un recurso de anulación de la Decisión n.º 3/23/CONS y de sus anexos.
13.      En apoyo de su recurso, Meta alega, en particular, que el artículo 43 bis de la Ley n.º 633/1941 y la Decisión controvertida son contrarios al artículo 15 de la Directiva 2019/790, que no consagra derechos de remuneración, sino derechos de naturaleza exclusiva. Añade que, debido a las obligaciones impuestas a los prestadores de servicios de la sociedad de la información, a las limitaciones significativas de la libertad contractual de los operadores económicos y al papel y a las facultades atribuidos a la AGCOM, esta normativa también es contraria a la libertad de empresa, garantizada en el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y, en particular, al principio de libre competencia. Meta subraya, ante el órgano jurisdiccional remitente, la falta de proporcionalidad y de adecuación de las medidas adoptadas por el legislador italiano que obstaculizan o, cuando menos, hacen mucho menos atractiva, en Italia, la prestación de servicios por sociedades establecidas en otros Estados miembros.
14.      En estas circunstancias, el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Se puede interpretar el artículo 15 [de la Directiva 2019/790] en el sentido de que se opone a la introducción de disposiciones nacionales —como las establecidas en el artículo 43 bis de la [Ley n.º 633/1941] y en la [Decisión n.º 3/23/CONS de la AGCOM]—
en la medida en que:
a)      establecen obligaciones de remuneración (compensación equitativa), además de los derechos exclusivos indicados en el propio artículo 15 de la Directiva 2019/790, a cargo [de los prestadores de servicios de la sociedad de la información (en lo sucesivo, «PSSI»)] y a favor de las editoriales;
b)      imponen a los referidos PSSI obligaciones de:
–        iniciar negociaciones con las editoriales,
–        proporcionar a las editoriales y a la [AGCOM] la información necesaria para determinar la compensación equitativa, y
–        no limitar la visibilidad de los contenidos de la editorial en los resultados de búsqueda hasta que se llegue a un acuerdo;
c)      otorgan a la [AGCOM]:
–        una potestad de supervisión y de sanción,
–        la facultad de establecer los criterios de referencia para determinar la compensación equitativa,
–        la facultad de determinar, en caso de desacuerdo entre las partes, el importe exacto de la compensación equitativa?
2)      ¿Se opone el artículo 15 de la Directiva 2019/790 a disposiciones nacionales, como las indicadas en el anterior punto 1), que imponen a los PSSI una obligación de divulgar datos, sujeta a la supervisión de la [AGCOM], y cuyo incumplimiento supone la aplicación de sanciones administrativas?
3)      ¿Se oponen los principios […] de libertad de empresa, contemplado en los artículos 16 y 52 de la [Carta], de libre competencia, establecido en el artículo 109 TFUE, y de proporcionalidad, a que se refiere el artículo 52 de la [Carta], a disposiciones nacionales, como las mencionadas anteriormente, que:
a)      introducen derechos de remuneración que se añaden a los derechos exclusivos establecidos en el artículo 15 de la Directiva 2019/790, cuya aplicación se acompaña del ya mencionado establecimiento, a cargo de los PSSI, de una obligación de iniciar negociaciones con las editoriales, de una obligación de proporcionar a las editoriales o la [AGCOM] la información necesaria para determinar la compensación equitativa, y de una obligación de no limitar la visibilidad de los contenidos de la editorial en los resultados de búsqueda;
b)      otorgan a [la AGCOM]:
–        una potestad de supervisión y de sanción,
–        la facultad de establecer los criterios de referencia para determinar la compensación equitativa,
–        la facultad de determinar, en caso de desacuerdo entre las partes, el importe exacto de la compensación equitativa?»
15.      La petición de decisión prejudicial fue recibida por el Tribunal de Justicia el 21 de diciembre de 2023. Han presentado observaciones escritas Meta, la Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG), los Gobiernos italiano, belga, danés y francés y la Comisión Europea. Meta, la FIEG, la Società italiana degli autori ed editori (SIAE, Sociedad Italiana de Autores y Editores), Gedi Gruppo Editoriale SpA, los Gobiernos italiano, francés y polaco, y la Comisión participaron en la vista celebrada el 10 de febrero de 2025.
Análisis
16.      En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente plantea tres cuestiones prejudiciales. Las dos primeras, que analizaré conjuntamente, se refieren a la compatibilidad con el artículo 15 de la Directiva 2019/790 de diversas medidas adoptadas por el legislador italiano, relativas a la naturaleza de la remuneración debida a las editoriales de prensa, a las obligaciones que recaen sobre los PSSI que utilizan publicaciones de prensa, así como a las facultades de la AGCOM. La tercera cuestión prejudicial versa sobre la compatibilidad de estas medidas con los artículos 16 y 52 de la Carta y con el artículo 109 TFUE.
17.      Con carácter preliminar a todas las cuestiones prejudiciales planteadas, he de observar que el litigio principal, la petición de decisión prejudicial y las observaciones presentadas en el presente asunto ponen de manifiesto un profundo desacuerdo entre las partes interesadas en cuanto a la interpretación que debe darse a las disposiciones del Derecho italiano controvertidas en el litigio principal. Este desacuerdo opone, por un lado, a Meta, cuya interpretación parece compartir el órgano jurisdiccional remitente, y, por el otro, al Gobierno italiano, las organizaciones de editoriales coadyuvantes y, según la información facilitada por la Comisión, la AGCOM. Tiene por objeto, por una parte, la naturaleza de la remuneración de las editoriales de prensa prevista por esas disposiciones y, por la otra, el carácter vinculante de las obligaciones impuestas a los PSSI y de las facultades conferidas a la AGCOM. En el procedimiento prejudicial, el Tribunal de Justicia solo puede definir las condiciones en las que las citadas disposiciones pueden considerarse conformes con el Derecho de la Unión, pues la interpretación de las disposiciones del Derecho interno es competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales nacionales. En las presentes conclusiones, haré hincapié en este principio al tiempo que recordaré al órgano jurisdiccional remitente la obligación que incumbe a todo órgano jurisdiccional de un Estado miembro de interpretar su Derecho nacional, en la medida de lo posible, de conformidad con el Derecho de la Unión.
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
18.      Mediante sus dos primeras cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente trata de dilucidar si son compatibles con el artículo 15 de la Directiva 2019/790: 1) la obligación de remuneración equitativa de las editoriales de prensa supuestamente impuesta a los PSSI [primera cuestión prejudicial, letra a)], 2) otras obligaciones impuestas a los PSSI [primera cuestión prejudicial, letra b)] y 3) las facultades conferidas a la AGCOM en el proceso de negociación entre los PSSI y las editoriales de prensa [primera cuestión prejudicial, letra c), y segunda cuestión prejudicial]. Antes de abordar el análisis de estos distintos aspectos, procede formular algunas observaciones generales sobre el artículo 15 de la Directiva 2019/790.
Sobre el artículo 15 de la Directiva 2019/790
19.      En primer lugar, en lo que atañe a la naturaleza de los derechos que el artículo 15 de la Directiva 2019/790 confiere a las editoriales de prensa, el apartado 1, párrafo primero, de dicho precepto menciona los «derechos establecidos en el artículo 2 y en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva [2001/29]». Cabe recordar que estas disposiciones reconocen, respectivamente, el derecho exclusivo a autorizar o prohibir cualquier forma de reproducción de las prestaciones protegidas (derecho de reproducción) y el derecho exclusivo de poner a disposición del público prestaciones protegidas de tal forma que cualquier persona pueda tener acceso a ellas desde el lugar y en el momento que elija (derecho de puesta a disposición del público).
20.      Según Meta, esta formulación del artículo 15 de la Directiva 2019/790, que se remite a las disposiciones de la Directiva 2001/29, implica que los derechos de las editoriales de prensa tienen exactamente la misma naturaleza que los derechos afines a los que se refiere dicha Directiva, a saber, derechos exclusivos que permiten a los titulares prohibir o autorizar, a cambio, en su caso, de una remuneración, el uso de las prestaciones protegidas a las personas que deseen utilizarlas, sobre la base de la libertad contractual de ambas partes y sin intervención alguna de los poderes públicos.
21.      Esta interpretación del artículo 15 de la Directiva 2019/790 no me convence. Ciertamente, si el objetivo del legislador de la Unión hubiera sido simplemente reconocer a las editoriales de prensa nuevos derechos afines a los derechos de autor, le habría bastado con ampliar las listas de los titulares de dichos derechos que figuran en los artículos 2 y 3, apartado 2, de la Directiva 2001/29 y adaptar eventualmente la duración de la protección de los derechos exclusivos así establecidos en la Directiva 2006/116/CE. (9) Pues bien, en mi opinión, el objetivo del artículo 15 no se limita a ello.
22.      En efecto, la Directiva 2019/790 tiene como finalidad, como se desprende, en particular, de su considerando 3, completar distintos aspectos del marco de la Unión en materia de derechos de autor, con el objetivo de resolver problemas concretos relacionados, fundamentalmente, con los rápidos avances tecnológicos y económicos en el entorno digital. Por lo que respecta, más concretamente, a los motivos que llevaron a la adopción del artículo 15 de esta Directiva, estos se exponen, en particular, en sus considerandos 54 y 55, de los que se desprende que la preocupación principal del legislador de la Unión era remediar las dificultades mencionadas en la introducción de las presentes conclusiones.
23.      Es cierto que, para ello, dicho legislador optó por conceder a las editoriales de prensa derechos exclusivos de reproducción y de puesta a disposición del público, y que, según el considerando 57 de la Directiva 2019/790, esos derechos deben «tener el mismo alcance que los derechos [respectivos] previstos en la Directiva [2001/29]». Sin embargo, el propio tenor del artículo 15 de la Directiva contradice esta última afirmación.
24.      En efecto, si bien el derecho de reproducción, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 2001/29, se refiere a «la reproducción directa o indirecta, provisional o permanente, por cualquier medio y en cualquier forma, de la totalidad o parte» de las prestaciones protegidas, y el derecho de puesta a disposición del público, en el sentido del artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, comprende todo acto de puesta a disposición del público de las prestaciones protegidas, de tal forma que cualquier persona pueda tener acceso a ellas desde el lugar y en el momento que elija, los derechos de las editoriales de prensa, previstos en el artículo 15 de la Directiva 2019/790, tienen un alcance mucho más limitado. Así pues, estos derechos se refieren únicamente al uso en línea de las publicaciones de las editoriales de prensa por parte de los PSSI. Quedan expresamente excluidos el uso privado o no comercial de estos servicios por parte de usuarios individuales, así como los «actos de hiperenlace». (10) Por otra parte, los derechos de las editoriales de prensa no se aplican al uso de palabras sueltas o de extractos muy breves de sus publicaciones, si bien esta limitación no parece aplicarse a otros derechos afines a los derechos de autor. (11) En cambio, todas las excepciones y limitaciones aplicables en virtud del artículo 5 de la Directiva 2001/29 se aplican también a los derechos de las editoriales de prensa. Por último, el plazo de protección de estos derechos, de dos años, es claramente inferior al de otros derechos afines, que, en principio, disfrutan de protección durante cincuenta años. (12)
25.      Por tanto, los derechos de las editoriales de prensa no tienen el carácter general de los derechos de autor u otros derechos afines, sino que se centran en la consecución del objetivo del artículo 15 de la Directiva 2019/790. Pues bien, este objetivo no consiste simplemente en que las editoriales de prensa puedan oponerse a que los PSSI usen sus publicaciones sin pagarles una contraprestación económica, ya que ello habría sido potencialmente más perjudicial para las editoriales que para los PSSI, sino en establecer las condiciones en las que estas publicaciones pueden usarse efectivamente, al tiempo que se permite a las editoriales percibir una parte equitativa de los ingresos obtenidos por los PSSI por el uso en cuestión. En consecuencia, si bien estos derechos siguen siendo, en esencia, derechos exclusivos y preventivos de autorizar o prohibir, considero que los Estados miembros deben disponer, al aplicarlos, de un amplio margen de apreciación que les permita tener en cuenta el objetivo del artículo 15 de la Directiva 2019/790, con todas las dificultades asociadas a su consecución, así como establecer medidas que vayan más allá de lo normalmente dispuesto para la aplicación de los derechos de autor y los derechos afines, en particular por la Directiva 2004/48/CE. (13)
26.      En segundo lugar, me parece útil realizar algunas precisiones sobre la aplicabilidad del artículo 15 de la Directiva 2019/790 a los PSSI como Meta, es decir, a los prestadores de los servicios de «redes sociales». En efecto, considero que el debate que tuvo lugar a este respecto, a raíz de una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia a los participantes en la vista, puso de manifiesto algunos malentendidos. Pues bien, aunque es cierto, como subraya la Comisión, que el procedimiento principal no se refiere a un supuesto de aplicación concreta de las disposiciones del Derecho italiano adoptadas para aplicar el artículo 15 de la citada Directiva, sino al control abstracto de su legalidad, estas precisiones permitirán, a mi juicio, comprender mejor el alcance de dicho artículo y las dificultades que plantea su aplicación.
27.      Así pues, resulta evidente que el servicio de red social como Facebook, ofrecido por Meta, responde a la definición de «servicio de la sociedad de la información» contenida en el artículo 2, punto 5, de la Directiva 2019/790, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva (UE) 2015/1535. (14) Sin embargo, el modelo de funcionamiento de este servicio se basa en los contenidos subidos a la red por los usuarios. Pues bien, el artículo 15, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2019/790 excluye del ámbito de aplicación de los derechos de las editoriales de prensa el uso privado o no comercial de sus publicaciones por parte de usuarios individuales de la sociedad de la información. En este contexto, se plantea la cuestión de en qué medida debe considerarse que el uso de publicaciones de prensa en una red social está amparado por los derechos previstos en el artículo 15 de dicha Directiva.
28.      Los usuarios de una red social pueden compartir en sus cuentas publicaciones de prensa. Cuando lo hacen a título privado (de forma que el contenido solo es visible para un círculo limitado de destinatarios que puede calificarse de privado) o no comercial (es decir, sin relación con una actividad lucrativa del usuario de que se trate), tales actos no forman parte de los derechos exclusivos de las editoriales de prensa, en virtud del artículo 15, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2019/790.
29.      Sin embargo, como señalaron varios participantes en la vista, Facebook no es un mero lugar pasivo donde los usuarios comparten contenidos. Con ayuda de algoritmos sofisticados, la red ofrece a los usuarios contenidos concretos en función de sus supuestos centros de interés, sin que dichos usuarios hayan realizado una búsqueda sobre esos contenidos ni se los hayan ofrecido otros usuarios. Por tanto, Facebook es en realidad un auténtico proveedor de contenidos autónomo, cuya particularidad es que no los crea ni los compra: son los propios usuarios quienes los suben a la red, y la plataforma se encarga después de difundirlos entre otros usuarios. En mi opinión, este uso no puede atribuirse a los usuarios, sino al PSSI —esto es, Meta—, de modo que, en la medida en que se refiere a las publicaciones de prensa, debe considerarse comprendido en los derechos exclusivos de las editoriales.
30.      En cambio, cuando las propias editoriales de prensa comparten sus propias publicaciones en una red social como Facebook, no pueden reclamar ninguna remuneración al amparo de los derechos previstos en el artículo 15 de la Directiva 2019/790, ni siquiera por los usos subsiguientes de esas publicaciones por la red social en el marco previsto en las condiciones de prestación del servicio de que se trata. Esto se desprende del carácter exclusivo de dichos derechos. En efecto, debe presuponerse que el titular de tal derecho que ha puesto las prestaciones protegidas a disposición del público en una red social o en cualquier otro servicio de la sociedad de la información ha autorizado el uso de dichas prestaciones de conformidad con las condiciones de prestación del servicio de que se trate. (15)
Sobre el derecho a una compensación equitativa
31.      Mediante la letra a) de su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 15 de la Directiva 2019/790 se opone a que se conceda a las editoriales de prensa el derecho a una «compensación equitativa» que complemente el derecho exclusivo previsto en dicho artículo o lo sustituya. En efecto, Meta sostiene, en su recurso principal y en sus observaciones formuladas en el caso de autos, que ese derecho fue establecido por las disposiciones del Derecho italiano adoptadas para transponer dicho artículo. El órgano jurisdiccional remitente parece compartir este punto de vista. En cambio, el Gobierno italiano afirma que tal interpretación de las disposiciones nacionales controvertidas es errónea, puesto que la «compensación equitativa» de que se trata es solo el resultado de las negociaciones mantenidas entre las editoriales de prensa y los PSSI en relación con el uso de las publicaciones de prensa por parte de estos últimos.
32.      Es cierto que el uso de la expresión «compensación equitativa» en el artículo 43-bis, apartado 8, de la Ley n.º 633/1941 no es oportuno, en la medida en que no evoca un derecho exclusivo de carácter preventivo, como los establecidos en el artículo 15 de la Directiva 2019/790, sino un mero derecho a remuneración o compensación, sin posibilidad de que el titular se oponga al uso de las prestaciones protegidas. (16) Pues bien, según reiterada jurisprudencia, no puede privarse a los titulares de un derecho exclusivo de carácter preventivo, sea un derecho de autor o un derecho afín a los derechos de autor, y al margen de que se prevea una contrapartida económica, de la facultad de otorgar o denegar su autorización previa a cualquier utilización de las prestaciones protegidas, sin perjuicio de las excepciones y limitaciones a este derecho previstas por las disposiciones del Derecho de la Unión pertinentes. (17) Si bien es cierto que las condiciones
de esta autorización pueden regularse, en particular, mediante la gestión colectiva de los derechos o el establecimiento de presunciones (iuris tantum), el principio de consentimiento previo sigue siendo aplicable. (18) Así pues, en la medida en que los derechos de las editoriales de prensa, previstos en el artículo 15 de la Directiva 2019/790, son derechos exclusivos de carácter preventivo, transformarlos en un simple derecho a obtener una compensación equitativa por la utilización de las publicaciones de las editoriales por los PSSI, sin posibilidad de que las editoriales se opongan a tal uso, sería contrario a dicha disposición.
33.      Por otra parte, al igual que otras disposiciones del Derecho de la Unión que establecen derechos afines a los derechos de autor, el artículo 15 de la Directiva 2019/790 debe interpretarse, en mi opinión, en el sentido de que constituye una medida de armonización completa del contenido material de los derechos que confiere. (19) Por consiguiente, los Estados miembros no pueden prever el derecho a una compensación equitativa complementaria a esos derechos. En particular, no puede obligarse a los PSSI a pagar tal compensación cuando no utilizan publicaciones de prensa amparadas por la citada disposición.
34.      Por último, de conformidad con el considerando 82 de la Directiva 2019/790, ninguna disposición de dicha Directiva debe interpretarse en el sentido de que impide que los titulares de derechos de autor y los derechos afines a los derechos de autor autoricen el uso gratuito de sus obras u otras prestaciones. Suponiendo que se refiere también a los derechos previstos en el artículo 15 de la Directiva, dicho artículo debería interpretarse en el sentido de que las editoriales de prensa tienen libertad para conceder licencias para la utilización de sus publicaciones sin exigir una compensación pecuniaria. Esto es inherente a la propia naturaleza de los derechos exclusivos, que no incluyen un derecho inalienable a remuneración.
35.      No obstante, el apartado 8 del artículo 43 bis de la Ley n.º 633/1941
debe interpretarse a la luz de todas las disposiciones de ese artículo y de la normativa de desarrollo. Pues bien, por lo que respecta al sistema establecido por estas disposiciones, parece que los PSSI necesitan obtener una autorización previa de las editoriales de prensa para utilizar sus publicaciones, y que dicha autorización debe concederse al término de las negociaciones libres, aunque asistidas, entre las partes. Además, este artículo no parece impedir que las editoriales se nieguen a conceder una autorización o que la concedan a título gratuito. En cuanto a la obligación que incumbe a los PSSI de celebrar un contrato con las editoriales de prensa, parece estar vinculada a la utilización efectiva de las publicaciones de prensa por parte de los PSSI o, cuando menos, a su intención de utilizarlas. Por tanto, no se trata de un pago sin utilización.
36.      Así pues, de la lectura de las disposiciones italianas controvertidas se desprende que la expresión «compensación equitativa» designa, conforme a lo que sostiene el Gobierno italiano, la remuneración que las editoriales de prensa pueden obtener de los PSSI por la utilización de sus publicaciones amparadas por los derechos protegidos en virtud del artículo 15 de la Directiva 2019/790. En efecto, el legislador italiano partió del principio de que dicha remuneración debe ser equitativa.
37.      En cualquier caso, el artículo 15 de la Directiva 2019/790 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a disposiciones internas de un Estado miembro que prevén el derecho de las editoriales de prensa a obtener una remuneración equitativa como contrapartida de la autorización concedida a los PSSI para que puedan utilizar sus publicaciones, siempre que dichas disposiciones, por un lado, no priven a las editoriales de la posibilidad de denegar su autorización o de concederla a título gratuito y, por el otro, no impongan a los PSSI ningún pago que no esté relacionado con la utilización efectiva o prevista de las publicaciones de prensa. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar si se cumplen estos requisitos, habida cuenta de la obligación que incumbe a todo órgano jurisdiccional de un Estado miembro de interpretar su Derecho nacional, en la medida de lo posible, de conformidad con el Derecho de la Unión.
Sobre las obligaciones que incumben a los PSSI
38.      Mediante la letra b) de su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 15 de la Directiva 2019/790 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que los PSSI estén obligados a iniciar negociaciones con las editoriales, a proporcionar a las editoriales la información necesaria para determinar la remuneración debida, y a no limitar la visibilidad de los contenidos de la editorial durante las negociaciones. Las dudas del órgano jurisdiccional remitente se refieren al hecho de que el legislador italiano ha ido más allá del contenido normativo de esta disposición y ha introducido mecanismos de intervención pública en un ámbito que, a su juicio, debería regirse únicamente por la voluntad de las partes interesadas expresada en negociaciones libres.
39.      Sin embargo, no me parece que ello baste para concluir que la legislación italiana es incompatible con el artículo 15 de la Directiva 2019/790.
40.      En efecto, si bien, como ya he mencionado, debe considerarse que las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de derechos de autor que establecen derechos protegidos, como el artículo 15 de la Directiva 2019/790, constituyen una medida de armonización completa del contenido material de esos derechos, (20) no puede decirse lo mismo de las medidas de aplicación de los citados derechos. Ciertamente, las directivas obligan a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejándoles la elección de la forma y de los medios.
41.      Así pues, si los Estados miembros lo consideran necesario, tienen la facultad de regular el ejercicio de los derechos exclusivos de modo que se garantice su eficacia. Tal es el caso, en particular, de los derechos establecidos en el artículo 15 de la Directiva 2019/790, que tiene por objeto determinar las condiciones que permitan a las editoriales de prensa obtener una remuneración por la utilización en línea de sus publicaciones. (21) Habida cuenta del importante desequilibrio que existe en el mercado entre las editoriales y los PSSI, los Estados miembros están facultados para adoptar medidas destinadas a paliarlo, consistentes, en particular, en imponer a los prestadores obligaciones concretas en relación con las negociaciones entabladas con vistas a obtener la autorización para utilizar tales publicaciones.
42.      Por tanto, estas obligaciones adicionales no son contrarias al artículo 15 de la Directiva 2019/790, siempre que no afecten, en particular, a la naturaleza de derechos exclusivos de carácter preventivo que revisten los derechos establecidos en dicha disposición. En mi opinión, las obligaciones impuestas a los PSSI, a las que se refiere la letra b) de la primera cuestión prejudicial, respetan esta condición.
43.      De este modo, la obligación de iniciar negociaciones con las editoriales de prensa, que, según Meta, resulta del artículo 43-bis, apartados 8 a 10, de la Ley n.º 633/1941, solo es aplicable en caso de que un PSSI utilice, o prevea utilizar, publicaciones de prensa. En la medida en que el artículo 15 de la Directiva 2019/790 confiere a las editoriales derechos exclusivos para tales utilizaciones, es lógico que los PSSI deban obtener la autorización previa de dichas editoriales, cuyas condiciones de concesión deben negociar las partes interesadas.
44.      En cambio, esta disposición del Derecho nacional no puede interpretarse de conformidad con el artículo 15 de la Directiva 2019/790 en el sentido de que obliga a los PSSI a negociar la autorización de las editoriales de prensa para utilizaciones no previstas por los PSSI o a utilizar las publicaciones de las editoriales cuando no deseen hacerlo.
45.      Tal obligación no parece desprenderse, en particular, de la prohibición impuesta a los PSSI, durante las negociaciones en cuestión, de ocultar las publicaciones de las editoriales de prensa en los resultados de búsqueda. En efecto, en primer lugar, en lo que atañe a las publicaciones que aparecen en los resultados de búsqueda, cabe presumir que se utilizan en las condiciones previstas en el artículo 15 de la Directiva 2019/790. En segundo lugar, dado que esta prohibición se aplica en el contexto de las negociaciones entre PSSI y editoriales, tales negociaciones parecen constituir el acontecimiento previo que da lugar a la aplicación de dicha prohibición. Por tanto, no se trata de una obligación general para los PSSI de utilizar las publicaciones de prensa en un modo que se corresponda con el ámbito de aplicación de los derechos exclusivos establecidos en dicho artículo.
46.      Así pues, la prohibición parece estar destinada únicamente a evitar cualquier comportamiento abusivo de los PSSI que, debido a su posición dominante en el mercado, podrían tratar de ejercer presión sobre las editoriales u ocultar el valor económico que supone para ellos la utilización de las publicaciones de prensa.
47.      Por último, la obligación de divulgar determinada información tiene claramente como objetivo paliar el desequilibrio, a este respecto, entre las editoriales de prensa y los PSSI. En efecto, solo los PSSI disponen de información que permite evaluar el valor económico que representa la utilización en línea de las publicaciones de prensa. Pues bien, en un mercado en el que el mero juego de la oferta y de la demanda no puede cumplir su función, debido a la situación de cuasimonopolio de los principales PSSI y a la dependencia de las editoriales respecto de dichos prestadores de servicios, la transparencia en lo concerniente al acceso a dicha información resulta indispensable para garantizar el carácter equitativo de las negociaciones relativas a la autorización de las editoriales para utilizar sus publicaciones.
48.      Sin embargo, tal obligación no es en absoluto incompatible con el carácter exclusivo y preventivo de los derechos conferidos a las editoriales de prensa por el artículo 15 de la Directiva 2019/790. En efecto, el hecho de que los titulares tengan libertad para autorizar la utilización de sus prestaciones protegidas y de que los usuarios potenciales tengan libertad para solicitar tal autorización no impide al legislador adoptar medidas para garantizar el carácter equitativo de las negociaciones, una vez que las partes interesadas decidan iniciarlas.
49.      En conclusión, el artículo 15 de la Directiva 2019/790 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a las diferentes obligaciones impuestas a los PSSI por las disposiciones italianas controvertidas en el litigio principal, siempre que se cumplan los requisitos mencionados en el punto 37 de las presentes conclusiones.
Sobre las facultades de la AGCOM
50.      Mediante su primera cuestión prejudicial, letra c), y mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 15 de la Directiva 2019/790 debe interpretarse en el sentido de que se opone a disposiciones nacionales que, en el contexto de las negociaciones iniciadas entre los PSSI y las editoriales de prensa con vistas a la concesión, por las estas últimas, de una autorización a los PSSI para utilizar sus publicaciones, confiere a un organismo público como la AGCOM ciertas facultades, a saber, la potestad de supervisión y de sanción, la potestad de establecer los criterios de referencia para determinar la remuneración que los PSSI deben abonar a las editoriales, la potestad de determinar, en caso de desacuerdo entre las partes, el importe exacto de dicha remuneración y, por último, la potestad de imponer una sanción a los PSSI en caso de incumplimiento de la obligación de divulgación de información.
51.      Al igual que en el marco de la cuestión relativa a las obligaciones impuestas a los PSSI, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a la compatibilidad de tal facultad de injerencia de un organismo público con el principio de libertad de negociación entre las partes que se deriva, en su opinión, del carácter exclusivo y preventivo de los derechos conferidos a las editoriales de prensa por el artículo 15 de la Directiva 2019/790.
52.      De nuevo, no creo que tal facultad de injerencia pueda considerarse contraria a dicha disposición. En efecto, con carácter general, los Estados miembros, habida cuenta del amplio margen de maniobra de que disponen en la transposición de las disposiciones de una directiva, como el artículo 15 de la Directiva 2019/790, pueden establecer medidas de intervención pública relativas a las negociaciones entabladas con vistas a la concesión de autorizaciones de utilización, siempre que tal intervención no prive a las partes de la libertad de solicitar y de conceder tales autorizaciones y de determinar las condiciones de concesión de las mismas. Por consiguiente, para ser conformes con dicho artículo, las disposiciones nacionales controvertidas en el litigio principal no deben interpretarse en el sentido de que confieren a la autoridad pública —en este caso, la AGCOM—
facultades coercitivas por lo que respecta a la celebración del contrato y a sus términos, sino únicamente facultades de asistencia a las partes y, en su caso, de control del cumplimiento por estas de las obligaciones que les incumben.
53.      Más concretamente, considero que los criterios establecidos por la AGCOM para determinar el importe de la remuneración que deben abonar los PSSI, así como el importe que esta autoridad pueda determinar de oficio en caso de desacuerdo entre las partes, no son vinculantes para ellas, las cuales mantienen su libertad para celebrar o no el contrato, sobre la base de estas propuestas, y para fijar un importe de remuneración diferente. Tal intervención pública, limitada a medidas de asistencia a las partes, me parece justificada, dado que se trata de derechos de nueva creación, cuyo valor en el mercado, por tanto, aún no está claramente determinado, y de un mercado en el que existe una relación de dominancia y dependencia entre los actores. Además, a mi juicio, en la medida en que las partes mantienen su libertad para determinar de manera definitiva los términos de sus relaciones, esta intervención no es incompatible con el carácter exclusivo y preventivo de los derechos conferidos a las editoriales de prensa por el artículo 15 de la Directiva 2019/790.
54.      En lo que atañe a la potestad de supervisión y de sanción de la AGCOM respecto del cumplimiento de la obligación de divulgación de información que incumbe a los PSSI, he de señalar (22) que, en mi opinión, esta obligación es conforme con el artículo 15 de la Directiva 2019/790. Por tanto, la potestad de supervisión del cumplimiento de esta obligación por una autoridad pública y de imposición eventualmente de sanciones en caso de incumplimiento no puede considerarse contraria a dicha disposición, siempre que se respete el principio de proporcionalidad.
55.      En consecuencia, el artículo 15 de la Directiva 2019/790 debe interpretarse en el sentido de que, al igual que las obligaciones impuestas a los PSSI, no se opone a las facultades conferidas a la AGCOM por las disposiciones italianas controvertidas en el litigio principal, dado que estas no privan a las partes interesadas de la libertad de solicitar y conceder una autorización para utilizar en línea publicaciones de prensa y de determinar el importe de una eventual remuneración en contraprestación de dicha autorización.
Observaciones finales sobre el artículo 15 de la Directiva 2019/790 y respuestas a las cuestiones prejudiciales
56.      Me parecen necesarias dos observaciones para completar el análisis del artículo 15 de la Directiva 2019/790.
57.      Por un lado, ha de observarse que, en virtud del artículo 43-bis, apartado 11, de la Ley n.º 633/1941, cuando las partes no alcancen un acuerdo ni siquiera sobre la base del importe de la remuneración determinado por la AGCOM, cualquiera de ellas podrá ejercitar una acción judicial. Dado que esta cuestión no ha sido planteada por el órgano jurisdiccional remitente, la finalidad de dicha acción no está del todo clara. Es cierto que la citada disposición se refiere a una acción específica del Derecho italiano que, según el Gobierno de dicho Estado miembro, únicamente permite comprobar si una de las partes ha abusado de la dependencia económica de la otra parte. Sin embargo, esta indicación viene precedida de la expresión «en particular», (23) lo que podría sugerir que también son posibles acciones que tengan otros objetos.
58.      Pues bien, en mi opinión, sería problemático que una de las partes interesadas, en particular un PSSI, pudiera obligar por vía judicial a la otra parte a celebrar un contrato y a dar su autorización para utilizar publicaciones de prensa. En efecto, tal posibilidad sería contraria al carácter exclusivo de los derechos conferidos a las editoriales de prensa por el artículo 15 de la Directiva 2019/790. Por tanto, para ser conforme con esta disposición, el Derecho interno de un Estado miembro debe interpretarse en el sentido de que excluye tal posibilidad.
59.      Por otro lado, Meta sostiene en sus observaciones que las medidas adoptadas por el legislador italiano para aplicar el artículo 15 de la Directiva 2019/790 se apartan hasta tal punto del tenor de dicho artículo, así como de las medidas adoptadas con la misma finalidad por otros Estados miembros, que conducen a una fragmentación del mercado interior en lo que respecta a los derechos de las editoriales de prensa, poniendo así en peligro el objetivo de armonización perseguido por el legislador de la Unión.
60.      Sin embargo, considero que una cierta fragmentación del mercado interior es inherente a los derechos de autor y los derechos afines a los derechos de autor, al menos en el estado actual de desarrollo del Derecho de la Unión en este ámbito. En efecto, las licencias de explotación de prestaciones protegidas suelen concederse para un Estado miembro determinado y la gestión colectiva de tales derechos se organiza sobre una base nacional. Así pues, la armonización en este ámbito afecta principalmente al contenido de los derechos protegidos, (24) mientras que las condiciones de explotación de estos derechos siguen rigiéndose por los sistemas jurídicos nacionales y, por tanto, pueden diferir de un Estado miembro a otro.
61.      Los derechos de las editoriales de prensa, previstos en el artículo 15 de la Directiva 2019/790, no son aquí una excepción. Las autorizaciones para utilizar publicaciones de prensa deben negociarse y obtenerse con arreglo a las normas vigentes en cada Estado miembro, necesariamente diferentes de las del resto de los Estados miembros. Sin embargo, no creo que ello menoscabe el objetivo de armonización contemplado en dicho artículo, que se refiere al contenido de los derechos de las editoriales. Además, según me consta, la República Italiana no es el único Estado miembro que ha adoptado normas que van más allá del mero reconocimiento de los derechos exclusivos a las editoriales de prensa. (25)
62.      Por consiguiente, propongo que se responda a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 15 de la Directiva 2019/790 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a las disposiciones internas
de un Estado miembro que:
–        reconocen a las editoriales de prensa el derecho a obtener una remuneración equitativa en contraprestación de la autorización para que los PSSI utilicen sus publicaciones;
–        imponen a los PSSI que deseen utilizar tales publicaciones determinadas obligaciones en materia de negociación con dichas editoriales, de divulgación de información y de buena fe durante esas negociaciones;
–        confieren a un organismo público competencias de regulación, supervisión y sanción, incluida la facultad de proponer criterios para determinar la remuneración que debe pagarse a las editoriales o el importe de dicha remuneración,
siempre que las referidas disposiciones no priven a las editoriales de la posibilidad de denegar tal autorización o de concederla a título gratuito, no impongan a los PSSI ningún pago que no guarde relación con la utilización efectiva o prevista de dichas publicaciones, y no limiten de forma vinculante la libertad contractual de las partes. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar si se cumplen estos requisitos, habida cuenta de la obligación que incumbe a todo órgano jurisdiccional de un Estado miembro de interpretar su Derecho nacional, en la medida de lo posible, de conformidad con el Derecho de la Unión.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
63.      Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 16 y 52 de la Carta y «el principio […] de libre competencia, establecido en el artículo 109 TFUE» deben interpretarse en el sentido de que se oponen a disposiciones nacionales, como las descritas en el punto 62 de las presentes conclusiones, adoptadas para la transposición del artículo 15 de la Directiva 2019/790.
64.      Procede comenzar señalando que el artículo 109 TFUE no establece tal principio, pues se refiere a las competencias de las instituciones de la Unión para adoptar medidas de ejecución de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, relativos a las ayudas estatales. En cambio, en los fundamentos de su resolución, el órgano jurisdiccional remitente menciona, en particular, al artículo 119 TFUE como fuente de este principio. Meta también alude a esta última disposición en sus observaciones. No obstante, si bien es cierto que el artículo 119 TFUE se refiere, en dos ocasiones, a una «economía de mercado abierta y de libre competencia», dicha disposición figura en la parte introductoria del título VIII, titulado «Política económica y monetaria», del Tratado FUE y trata del modo en que los Estados miembros deben coordinar sus políticas económicas. Por tanto, este artículo no es pertinente a efectos del control de las medidas adoptadas por los Estados miembros para transponer las disposiciones de armonización en un ámbito como el de los derechos de autor.
65.      Dado que ni el artículo
119 TFUE ni, menos aún, el artículo 109 TFUE son pertinentes a efectos del control de la conformidad de las disposiciones nacionales controvertidas en el litigio principal, limitaré el análisis de la tercera cuestión prejudicial únicamente a las disposiciones de la Carta.
66.      El artículo 16 de la Carta establece que «se reconoce la libertad de empresa de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales». (26) El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de señalar que, habida cuenta del tenor de dicha disposición, que se diferencia del de las demás libertades fundamentales consagradas en el título II de la propia Carta y se asemeja al de determinadas disposiciones del título IV de la misma, la libertad de empresa puede quedar sometida a un amplio abanico de intervenciones del poder público que establezcan limitaciones al ejercicio de la actividad económica en aras del interés general y debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Esta circunstancia se refleja en particular en el modo en que debe aplicarse el principio de proporcionalidad en virtud del artículo 52, apartado 1, de la Carta. (27) Además, debe garantizarse un justo equilibrio entre la libertad de empresa y otros derechos fundamentales, en particular el derecho a la protección de la propiedad intelectual, consagrado en el artículo 17, apartado 2, de la Carta. (28)
67.      En cuanto al contenido de la libertad de empresa, el Tribunal de Justicia ha declarado que este implica, en particular, la libertad para ejercer una actividad económica o mercantil, la libertad contractual y la libre competencia. (29)
68.      Por tanto, las limitaciones a la libertad de empresa introducidas en aras del interés general solo pueden considerarse contrarias a dicha libertad con carácter excepcional, a saber, cuando resultan manifiestamente desproporcionadas o afectan a su contenido sustancial. (30)
69.      En mi opinión, esto no sucede en el caso de las medidas nacionales controvertidas en el presente asunto, descritas en el punto 62 de las presentes conclusiones, en la medida en que cumplen los requisitos que se mencionan en dicho punto. Tales medidas se adoptaron con el objetivo de interés general, reconocido por el legislador de la Unión al adoptar la Directiva 2019/790, de reforzar la posición de las editoriales de prensa —actores esenciales en toda sociedad democrática—
frente a los PSSI. En la medida en que las disposiciones italianas no obligan a los interesados a tener relaciones comerciales en condiciones determinadas de manera vinculante, no veo de qué modo podrían afectar al contenido sustancial de la libertad para ejercer una actividad económica o de la libertad contractual. Las diferentes obligaciones impuestas a los PSSI y las facultades de que dispone la AGCOM tampoco me parecen manifiestamente desproporcionadas, habida cuenta de las dificultades a las que se enfrentan las editoriales de prensa para percibir los ingresos debidos por la utilización de sus publicaciones en línea.
70.      En lo concerniente a la libre competencia, elemento de la libertad de empresa al que hacen referencia Meta y el órgano jurisdiccional remitente, procede observar que esta implica, en particular, la prohibición del abuso de posición dominante en el mercado, consagrada en el Derecho de la Unión en el artículo 102 TFUE. Pues bien, los PSSI desempeñan una doble función respecto de las editoriales de prensa: son sus proveedores, por lo que respecta a los diferentes servicios de comunicación en línea, al tiempo que sus competidores, tanto en el mercado de la difusión de la información como en el de la publicidad. Por tanto, en esta doble condición, es especialmente probable que los PSSI abusen de su posible posición dominante en distintos mercados en los que también operan las editoriales de prensa. De este modo, debe entenderse que las medidas destinadas a reforzar el poder de negociación de las editoriales no menoscaban la libre competencia, sino que la favorecen.
71.      Por consiguiente, considero que el artículo 16 de la Carta, así como su artículo 52, que se limita a confirmar la posibilidad, inherente a la libertad de empresa, de establecer limitaciones a los derechos consagrados en la Carta, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a disposiciones nacionales, como las descritas en el punto 62 de las presentes conclusiones, sin perjuicio de los requisitos mencionados en dicho punto.
Conclusión
72.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia):
«El artículo 15 de la Directiva (UE) 2019/790 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre los derechos de autor y derechos afines en el mercado único digital y por la que se modifican las Directivas 96/9/CE y 2001/29/CE, y los artículos 16 y 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a las disposiciones internas de un Estado miembro que
–        prevean el derecho de las editoriales de prensa a obtener una remuneración equitativa en contrapartida de la autorización concedida a los prestadores de servicios de la sociedad de la información para que puedan utilizar sus publicaciones,
–        imponen a los prestadores de servicios de la sociedad de la información que deseen utilizar tales publicaciones determinadas obligaciones en materia de negociación con dichas editoriales, de divulgación de información y de buena fe durante esas negociaciones;
–        confieren a un organismo público competencias de regulación, supervisión y sanción, incluida la facultad de proponer criterios para determinar la remuneración que debe pagarse a las editoriales o el importe de dicha remuneración,
siempre que las referidas disposiciones no priven a las editoriales de prensa de la posibilidad de denegar tal autorización o de concederla a título gratuito, no impongan a los prestadores de servicios de la sociedad de la información ningún pago que no guarde relación con la utilización efectiva o prevista de dichas publicaciones, y no limiten de forma vinculante la libertad contractual de las partes.»
1      Lengua original: francés
2      A menudo se cita como referencia el ejemplo del News Media Bargaining Code australiano.
3      Véase, en particular, Rosati, E.: «Neighbouring Rights for Publishers: are National and (possible) EU Initiatives Lawful?», International review of intellectual property and competition law, 2016, vol. 47(5), p. 569. Las disposiciones alemanas fueron objeto de un procedimiento judicial por no haber sido notificadas como reglas relativas a los servicios de la información (véase la sentencia de 12 de septiembre de 2019, VG Media, C‑299/17, EU:C:2019:716). Por su parte, las editoriales españolas se enfrentaron al chantaje ejercido por el operador del mayor motor de búsqueda en Internet, que dejó de incluir sus publicaciones en su servicio de resumen de prensa.
4      Véanse, en particular, IVIR Institute for Information Law, Academics Against Press Publishers’ Right, carta abierta de 24 de abril de 2018 (https://www.ivir.nl/academics-against-press-publishers-right); Geiger, Ch., Bulayenko, O., Frosio, G. F.: «The Introduction of a Neighbouring Right for Press Publishers at EU Level: the Unneeded (and Unwanted) Reform», European Intellectual Property Review, 2017, vol. 39(4), p. 202; Colangelo, G., Torti, V.: «Copyright, Online News Publishing and Aggregators: a Law and Economics Analysis of the EU Reform», International Journal of Law and Information Technology, 2019, vol. 27(1), p. 75; Sganga, C., Contardi, M.: «When Harmonisation Leads to Fragmentation (and Potential Invalidity Claims): Snapshots from the Implementation of the New Press Publishers’ Right», European Intellectual Property Review, 2022, vol. 44(8), p. 472, y, recientemente, Balasingham, B., Kozak, M., Ruiz Palacios, T. A.: «Fair P(l)ay in the Digital Arena — In Search of a Balanced Relationship Between Press Publishers and Digital News Aggregators», International Review of Intellectual Property and Competition Law, 6 de mayo de 2025.
5      Furgał, U., «The Emperor Has No Clothes: How the Press Publishers’ Right Implementation Exposes Its Shortcomings», GRUR International, 2023, vol. 72(7), p. 650.
6      DO 2019, L 130, p. 92.
7      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2001, relativa a la armonización de determinados aspectos de los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor en la sociedad de la información (DO 2001, L 167, p. 10).
8      GURI n.º 166, de 16 de julio de 1941.
9      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa al plazo de protección del derecho de autor y de determinados derechos afines (DO 2006, L 372, p. 12).
10      Si bien no se precisa si se trata también de hipervínculos que, en virtud de la sentencia de 8 de septiembre de 2016, GS Media (C‑160/15, EU:C:2016:644), constituyen actos de comunicación al público, en el sentido del artículo 3 de la Directiva 2001/29.
11      Véase la sentencia de 29 de julio de 2019, Pelham y otros (C‑476/17, EU:C:2019:624), punto 1 del fallo.
12      Artículo 3 de la Directiva 2006/116.
13      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al respeto de los derechos de propiedad intelectual (DO 2004, L 157, p. 45).
14      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 2015, L 241, p. 1).
15      Véase, por analogía, la sentencia de 16 de noviembre de 2016, Soulier y Doke (C‑301/15, EU:C:2016:878), apartados 35 y ss.
16      Según algunos autores de la doctrina, este «lapsus terminológico» se explica por la asociación realizada con la compensación en concepto de excepción por copia privada. Véase Sganga, C., Contardi, M.: «The new Italian Press Publishers’ Right: Creative, Fairness-oriented … and Invalid?», Journal of Intellectual Property Law & Practice, 2022, n.º 5, pp. 421 a 428). En efecto, la «compensación equitativa» se menciona en el artículo 16 de la Directiva 2019/790, que reconoce a las editoriales de prensa el derecho a percibir una parte de la compensación abonada por las obras cuyos derechos de uso hayan adquirido tales editoriales.
17      Véase, en último lugar, la sentencia de 6 de marzo de 2025, ONB y otros (C‑218/23, EU:C:2025:141), apartados 105 y 106 y jurisprudencia citada.
18      Véase la sentencia de 14 de noviembre de 2019, Spedidam (C‑484/18, EU:C:2019:970), apartados 42 y 43.
19      Véase, por analogía, la sentencia de 29 de julio de 2019, Pelham y otros (C‑476/17, EU:C:2019:624), punto 5 del fallo.
20      Sentencia de 29 de julio de 2019, Pelham y otros (C‑476/17, EU:C:2019:624), punto 5 del fallo.
21      Véase el punto 25 de las presentes conclusiones.
22      Véanse los puntos 47 y 48 de las presentes conclusiones.
23      Procede recordar que, con arreglo a dicha disposición, «si, después de que la [AGCOM] determine la compensación equitativa, las partes no se avienen a la celebración del contrato, cualquiera de las partes podrá someter la controversia a los Juzgados de lo Mercantil […], ante los que podrá ejercitar, en particular, la acción a que se refiere el artículo 9 de la Ley n.º 192 de 18 de junio de 1998».
24      Así como, en menor medida, a la protección y gestión colectiva de esos derechos.
25      Se han adoptado medidas en este sentido, en particular, en Bélgica, Francia y España (véase Furgał, U., op.cit.).
26      El subrayado es mío.
27      Sentencia de 22 de enero de 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28), apartados 45 a 47.
28      Véase, en particular, la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689), apartados 81 a 83.
29      Sentencia de 2 de junio de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423), apartado 48.
30      Véase en este sentido, en particular, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), apartados 82 a 88.