null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JEANA RICHARDA DE LA TOUR
přednesené dne 4. září 2025(1)
Věc C‑81/24 [Jenec](i)
LH
proti
OTP banka d.d., dříve NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Okrajno sodišče v Mariboru (Okresní soud v Mariboru, Slovinsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Sbližování právních předpisů – Finanční služby – Praní peněz a financování terorismu – Směrnice 2014/92/EU – Směrnice (EU) 2015/849 – Spotřebitel zařazený na seznam Úřadu pro kontrolu zahraničních aktiv (OFAC) – Odmítnutí provedení platby bankou a zamítnutí žádosti o platební účet se základními prvky“
I.      Úvod
1.        Jak lze sladit právo na bankovní účet s pravidly proti praní peněz?
2.        Směrnice 2014/92/EU(2) stanoví právo na platební účet na podporu začleňování, pokud nejsou porušena ustanovení o předcházení praní peněz a boji proti financování terorismu. Směrnice (EU) 2015/849(3) přitom stanoví zásady pro posuzování rizik, zjištění totožnosti klientů a jejich skutečných majitelů a ověřování jejich totožnosti a provádění opatření hloubkové kontroly při vstupu do obchodního vztahu a v jeho průběhu s cílem zabránit zneužití finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu.
3.        Od okamžiku, kdy právní úprava proti praní peněz spočívá na holistickém přístupu založeném na posouzení rizik, vyvstává otázka, jak řešit specifickou situaci, kdy je spotřebitel, který žádá o otevření platebního účtu se základními prvky, odmítnut, protože je zařazen na sankčním seznamu třetí země, ačkoli nebyl nikde na světě pravomocně odsouzen za trestný čin, který by odůvodňoval zařazení na tento seznam, ani mu nebylo uloženo žádné omezující opatření ze strany jeho členského státu, Evropské unie nebo mezinárodní organizace, jejímž je dotyčný členský stát nebo Unie členem.
4.        Na žádost Soudního dvora se ve svém stanovisku zaměřím na první otázku, kterou položil Okrajno sodišče v Mariboru (Okresní soud v Mariboru, Slovinsko), jenž si klade otázku, zda čl. 16 odst. 4 směrnice 2014/92, vykládaný ve světle směrnice 2015/849, může být vykládán v tom smyslu, že umožňuje členským státům požadovat, aby banky zamítly žádost spotřebitele o platební účet se základními prvky z důvodu jeho zařazení
na seznam Office of Foreign Assets Control (OFAC) [Úřad pro kontrolu zahraničních aktiv (OFAC), Spojené státy], který podléhá United States Department of the Treasury (Ministerstvo financí Spojených států amerických).
II.    Právní rámec
A.      Unijní právo
1.      Směrnice 2014/92
5.        Body 34, 37 a 47 odůvodnění směrnice 2014/92 uvádí:
„(34)      [...] I když je důležité, aby úvěrové instituce zajistily, že jejich zákazníci nevyužívají finanční systém k nezákonným účelům, jako jsou podvody, praní peněz nebo financování terorismu, neměly by klást překážky spotřebitelům, kteří chtějí využívat výhod vnitřního trhu přeshraničním otevřením a používáním platebních účtů. Ustanovení směrnice [2005/60/ES(4)] by tudíž neměla být používána jako záminka pro odmítání obchodně méně zajímavých spotřebitelů.
[...]
(37)      Za podmínky, že plně dodrží základní svobody zaručené Smlouvami, by členské státy měly mít možnost od spotřebitelů, kteří si chtějí na jejich území otevřít platební účet se základními prvky, požadovat, aby prokázali, že na jeho otevření mají skutečný zájem. Aniž jsou dotčeny požadavky přijaté v souladu se směrnicí [2005/60] za účelem boje proti praní peněz, neměla by být k prokázání tohoto skutečného zájmu vyžadována osobní přítomnost v prostorách dané úvěrové instituce.
[...]
(47)      Úvěrové instituce by měly odmítnout otevření platebního účtu se základními prvky nebo ukončit smlouvu na takový účet pouze za zvláštních okolností, jako je nedodržení právních předpisů o praní peněz a financování terorismu nebo o předcházení a vyšetřování trestné činnosti. I v takových případech lze odmítnutí odůvodnit pouze tím, že spotřebitel nedodržuje uvedené předpisy, nikoli tím, že postup kontroly dodržení těchto předpisů je příliš náročný či nákladný. Mohly by však nastat případy, že spotřebitel právo otevřít si a používat platební účet se základními prvky zneužije. Členské státy by měly mít možnost například povolit, aby úvěrové instituce přijaly opatření vůči spotřebitelům, kteří se dopustili trestného činu, jako je závažný podvod na úvěrové instituci, s cílem zamezit opakování takového trestného činu. Mezi tato opatření může patřit například to, že přístup tohoto spotřebitele k platebnímu účtu se základními prvky bude po určitou dobu omezen. Kromě toho mohou nastat případy, kdy může být předchozí odmítnutí žádosti o platební účet nezbytné k určení spotřebitelů, kteří by mohli platební účet využívat za výhodnějších podmínek. V tomto případě by dotyčná úvěrová instituce měla uvědomit spotřebitele, že v případě odmítnutí žádosti o platební účet, za nějž je účtován poplatek, může k získání přístupu k bezplatnému platebnímu účtu se základními prvky využít zvláštní mechanismus podle této směrnice. Oba tyto další případy by však měly být omezeny, měly by být specifické a vycházet z přesně vymezených ustanovení vnitrostátního práva. Při určování dalších případů, kdy mají úvěrové instituce možnost spotřebitelům nabídku platebních účtů odmítnout, by členské státy měly mít možnost použít mimo jiné důvody veřejné bezpečnosti nebo veřejného pořádku.“
6.        Článek 16 odst. 1 až 4 a 7 směrnice 2014/92 stanoví:
„1.      Členské státy zajistí, aby platební účty se základními prvky nabízely spotřebitelům všechny úvěrové instituce nebo takový počet úvěrových institucí, který je dostatečný, aby byl zajištěn přístup k nim pro všechny spotřebitele na jejich území a zabránilo se narušení hospodářské soutěže. [...]
2.      Členské státy zajistí, aby spotřebitelé, kteří oprávněně pobývají v Unii, včetně spotřebitelů bez trvalého bydliště a žadatelů o azyl a spotřebitelů, jimž nebylo uděleno povolení k pobytu, avšak které nelze z právních či věcných důvodů vyhostit, měli právo otevřít si a používat platební účet se základními prvky u úvěrových institucí, které se nacházejí na jejich území. Toto právo se uplatní bez ohledu na místo pobytu spotřebitele.
Za podmínky, že plně dodrží základní svobody zaručené Smlouvami, mohou členské státy od spotřebitelů, kteří si chtějí na jejich území otevřít platební účet se základními prvky, požadovat, aby prokázali, že na jeho otevření mají skutečný zájem.
Členské státy zajistí, aby výkon tohoto práva nebyl pro spotřebitele příliš obtížný a nadměrně je nezatěžoval.
3.      Členské státy zajistí, aby úvěrové instituce, které nabízejí platební účty se základními prvky, bez zbytečného odkladu a nejpozději deset pracovních dnů po obdržení úplné žádosti buď platební účet se základními prvky otevřely, nebo žádost spotřebitele o platební účet se základními prvky zamítly.
4.      Členské státy zajistí, aby úvěrové instituce zamítly žádost o platební účet se základními prvky, pokud by otevření takového účtu vedlo k porušení ustanovení směrnice [2005/60] týkajících se předcházení praní peněz a boje proti financování terorismu.
[...]
7.      Členské státy zajistí, aby v případech uvedených v odstavc[i] 4, [...] úvěrová instituce po přijetí rozhodnutí okamžitě písemně a bezplatně informovala spotřebitele o zamítnutí a jeho konkrétních důvodech, není-li toto informování v rozporu s cíli bezpečnosti státu, veřejného pořádku nebo směrnice [2005/60]. V případě zamítnutí sdělí úvěrová instituce spotřebiteli informace o postupu podávání stížností proti zamítnutí a o jeho právu obrátit se na příslušný orgán a na určený subjekt pro alternativní řešení sporů a poskytne příslušné kontaktní údaje.“
2.      Směrnice 2015/849
7.        Bod 22 odůvodnění směrnice 2015/849 uvádí:
„Riziko praní peněz a financování terorismu není ve všech případech stejné. Proto by se měl použít holistický přístup založený na posouzení rizik. Přístup založený na posouzení rizik není pro členské státy a povinné osoby nepřiměřeně liberální možností. Zahrnuje užití rozhodování, které vychází z důkazů, s cílem účinněji zaměřit rizika praní peněz a financování terorismu, jimž Unie čelí, a ty, kdo v ní působí.“
8.        Článek 1 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Cílem této směrnice je předcházet využívání finančního systému Unie k praní peněz a financování terorismu.“
9.        Článek 8 uvedené směrnice zní takto:
„1.      Členské státy zajistí, aby povinné osoby podnikly vhodné kroky k identifikaci a posouzení rizik praní peněz a financování terorismu s přihlédnutím k rizikovým faktorům, jako jsou faktory týkající se jejich klientů, zemí nebo zeměpisných oblastí, produktů, služeb, transakcí nebo distribučních kanálů. Tyto kroky musí odpovídat povaze a velikosti povinných osob.
2.      Posouzení rizik uvedená v odstavci 1 musí být doložena, aktualizována a k dispozici relevantním příslušným orgánům a dotčeným orgánům stavovské samosprávy. Příslušné orgány mohou rozhodnout, že se individuální doložená posouzení rizik nevyžadují, jestliže jsou zvláštní rizika v daném odvětví zřetelná a známá.
3.      Členské státy zajistí, aby povinné osoby měly zavedeny strategie, kontroly a postupy ke zmírňování a účinnému řízení rizik praní peněz a financování terorismu identifikovaných na úrovni Unie, členského státu a povinné osoby. Tyto strategie, kontroly a postupy musí odpovídat povaze a velikosti povinných osob.
4.      Strategie, kontroly a postupy uvedené v odstavci 3 zahrnují:
a)      vypracování vnitřních strategií, kontrol a postupů, včetně modelových postupů řízení rizik, hloubkové kontroly klienta, oznamování, vedení záznamů, vnitřní kontroly, kontroly dodržování předpisů – včetně jmenování kontrolora dodržování předpisů na řídící úrovni, pokud je to vhodné vzhledem k rozsahu a povaze podnikání – a prověřování zaměstnanců;
b)      pokud to odpovídá rozsahu a povaze podnikání, nezávislý útvar auditu pro ověřování vnitřních strategií, kontrol a postupů uvedených v písmeni a).
5.      Členské státy vyžadují, aby povinné osoby získaly souhlas svého vrcholného vedení se strategiemi, kontrolami a postupy, které zavádějí, a tam, kde je to vhodné, sledovaly a posilovaly přijatá opatření.“
10.      Článek 13 směrnice 2015/849 zní:
„1.      Opatření hloubkové kontroly klienta zahrnují:
a)      zjištění a ověření totožnosti klienta na základě dokumentů, údajů nebo informací získaných ze spolehlivého a nezávislého zdroje [...];
b)      zjištění totožnosti skutečného majitele a přijetí náležitých opatření pro ověření jeho totožnosti, aby se povinná osoba ujistila, že skutečného majitele zná; to zahrnuje přijetí náležitých opatření k tomu, aby pochopila vlastnickou a řídicí strukturu klienta v případě právnických osob, svěřenských fondů, společností, nadací a podobných právních uspořádání [...];
c)      posouzení a případně získání informací o účelu a zamýšlené povaze obchodního vztahu;
d)      průběžné sledování obchodního vztahu včetně kontroly transakcí prováděných v jeho průběhu, aby bylo zajištěno, že prováděné transakce jsou v souladu s tím, co povinná osoba ví o klientovi a o jeho obchodním a rizikovém profilu včetně, je-li to třeba, zdrojů finančních prostředků, a zajištění průběžné aktualizace příslušných dokumentů, údajů nebo informací.
[...]
2.      Členské státy zajistí, aby povinné osoby uplatňovaly všechny požadavky na hloubkovou kontrolu klienta stanovené v odstavci 1. Povinné osoby však mohou určit rozsah takových opatření při zohlednění míry rizika.
3.      Členské státy vyžadují, aby povinné osoby při posuzování rizik praní peněz a financování terorismu zohlednily alespoň proměnné uvedené v příloze I.
4.      Členské státy zajistí, aby povinné osoby byly schopny příslušným orgánům nebo orgánům stavovské samosprávy prokázat, že opatření odpovídají identifikovaným rizikům praní peněz a financování terorismu.
[...]“
11.      Článek 14 odst. 4 první pododstavec této směrnice stanoví:
„Členské státy vyžadují, aby povinná osoba v případě, že není schopna splnit požadavky na hloubkovou kontrolu klienta podle čl. 13 odst. 1 prvního pododstavce písm. a), b) nebo c), neprovedla transakci prostřednictvím bankovního účtu, nenavázala obchodní vztah ani neuskutečnila transakci a aby ukončila obchodní vztah a zvážila podání oznámení podezřelé transakce finanční zpravodajské jednotce [v Unii] ve vztahu ke klientovi podle článku 33.“
12.      Článek 48 odst. 8 uvedené směrnice stanoví:
„Členské státy zajistí, aby příslušné orgány zohledňovaly míru vlastního uvážení, která je povinné osobě umožněna, a náležitě přezkoumávaly posouzení rizik, jež byla podkladem pro toto vlastní uvážení, a adekvátnost a uplatňování vnitřních strategií, kontrol a postupů povinné osoby.“
3.      Obecné pokyny Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA) k rizikovým faktorům praní peněz a financování terorismu
13.      Obecný pokyn č. 1 obsažený v obecných pokynech EBA ze dne 1. března 2021 podle článku 17 a čl. 18 odst. 4 směrnice [2015/849] o hloubkové kontrole klienta a faktorech, které by úvěrové a finanční instituce měly vzít v úvahu při posuzování rizika praní peněz a financování terorismu souvisejícího s jednotlivými obchodními vztahy a příležitostnými transakcemi („obecné pokyny k rizikovým faktorům praní peněz a financování terorismu“), kterými se zrušují a nahrazují obecné pokyny JC/2017/37(5), nadepsaný „Posouzení rizik: hlavní zásady pro všechny instituce“, v bodě 1.30 písm. c) stanoví:
„Instituce by vždy měly zohlednit tyto zdroje informací:
[...]
c)      informace od vlád, například vnitrostátní posouzení rizik na úrovni vlád, politická prohlášení a varování a informativní memoranda k příslušným právním předpisům.“
14.      Obecný pokyn EBA č. 2, nadepsaný „Identifikace rizikových faktorů praní peněz a financování terorismu“, v bodech 2.3. a 2.5. uvádí:
„2.3.      Při identifikaci rizik týkajících se klientů, včetně skutečných majitelů klientů, by instituce měly zohlednit riziko související s:
[...]
b)      pověstí klienta a jeho skutečného majitele; a
[...]
2.5.      Při zjišťování rizik souvisejících s pověstí klienta nebo skutečného majitele mohou být relevantní následující rizikové faktory:
a)      Existují negativní zprávy z médií nebo jiných relevantních zdrojů informací o klientovi, například existují vůči klientovi nebo skutečnému majiteli obvinění ze spáchání trestné činnosti nebo terorismu? Pokud ano, jsou tyto zprávy věrohodné a spolehlivé? Instituce by měly mimo jiné určit věrohodnost obvinění s ohledem na kvalitu a nezávislost zdroje údajů a přetrvávání podávání zpráv o těchto obviněních. Instituce by měly vzít v úvahu, že samotná absence odsouzení za spáchané trestné činy nemusí nezbytně dostačovat k vyvrácení podezření z protiprávního jednání.
b)      Byl klientovi, skutečnému majiteli nebo jakékoliv osobě, o níž je veřejně známo, že je s ním úzce spojena, zmrazen majetek z důvodu správního nebo trestního řízení nebo obvinění z terorismu nebo financování terorismu? Má instituce důvodné podezření, že klientovi nebo skutečnému majiteli nebo jakékoliv osobě, o níž je veřejně známo, že je s ním úzce spojena, byl v minulosti majetek zmrazen?
[...]“
15.      Obecný pokyn EBA č. 3, nadepsaný „Posuzování rizika praní peněz a financování terorismu“, v bodech 3.2. a 3.3. stanoví:
„3.2.      Instituce by měly zaujmout holistický přístup k rizikovým faktorům praní peněz a financování terorismu, které identifikovaly a které, zohledněné společně, určí úroveň rizika praní peněz a financování terorismu spojeného s obchodním vztahem, příležitostnou transakcí nebo jejich obchodní činností.
3.3.      Instituce by měly vzít v úvahu, že pokud [směrnice 2015/849] nebo vnitrostátní právní předpisy nestanoví jinak, přítomnost izolovaných rizikových faktorů nutně neznamená, že vztah musí být zařazen do kategorie vyššího nebo nižšího
rizika“.
16.      Obecný pokyn EBA č. 4, nadepsaný „Opatření hloubkové kontroly klienta prováděná všemi institucemi“, v bodech 4.9., 4.10. a 4.66. stanoví:
„4.9.      ‚Snižováním rizik‘ se rozumí rozhodnutí instituce již nadále nenabízet služby určitým kategoriím klientů s vyšším rizikem praní peněz a financování terorismu. Vzhledem k tomu, že se riziko související s jednotlivými obchodními vztahy bude lišit, a to i v rámci jedné kategorie, uplatňování přístupu založeného na posouzení míry rizika nevyžaduje, aby instituce odmítly uzavřít nebo ukončily obchodní vztahy s celými skupinami klientů považovaných za klienty, kteří představují vyšší riziko praní peněz a financování terorismu. Instituce by měly pečlivě hledat rovnováhu mezi potřebou finančního začlenění a potřebou zmírnit riziko praní peněz a financování terorismu.
4.10.      V rámci toho by instituce měly zavést příslušné strategie a postupy zohledňující míru rizika, aby zajistily, že jejich přístup k uplatňování opatření hloubkové kontroly klienta nevede k bezdůvodnému odepření přístupu oprávněným klientům k finančním službám. Má-li klient oprávněné a hodnověrné důvody, proč nemůže
poskytnout doklady totožnosti v tradiční formě, instituce by měly zvážit jiné způsoby zmírňování rizika praní peněz a financování terorismu, včetně:
[...]
b)      nabízení pouze základních finančních produktů a služeb, což omezuje schopnost uživatelů tyto produkty a služby zneužít pro účely finanční trestné činnosti. Tyto základní produkty a služby mohou institucím rovněž usnadnit identifikaci neobvyklých transakcí nebo způsobů obchodování, včetně nezamýšleného použití produktu; avšak je důležité, aby případná omezení byla přiměřená a neomezovala nepřiměřeně nebo zbytečně přístup klientů k finančním produktům a službám.
[...]
4.66.      Instituce by neměly navazovat obchodní vztahy, nejsou-li schopny splnit své požadavky hloubkové kontroly klienta, pokud nejsou přesvědčeny o oprávněnosti účelu a povahy obchodního vztahu, nebo pokud nedošly k závěru, že mohou účinně řídit riziko jejich možného zneužití pro účely praní peněz a financování terorismu. Pokud již takový obchodní vztah existuje, měly by jej instituce podle případných pokynů orgánů činných v trestním řízení ukončit nebo by měly pozastavit transakce, dokud nebude možné jej ukončit.“
B.      Slovinské právo
1.      Zákon o platebních službách, službách vydávání elektronických peněz a platebních systémech
17.      Článek 180 odst. 1 Zakon o plačilnih storitvah, storitvah izdajanja elektronskega denarja in plačilnih sistemih (zákon o platebních službách, službách vydávání elektronických peněz a platebních systémech)(6), ze dne 7. února 2018, ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví:
„Spotřebitel s oprávněným pobytem v […] Unii, který žádá o otevření platebního účtu se základními prvky v […] Unii nebo o přístup k takovému účtu, nesmí být vystaven diskriminaci ze strany banky, zejména z důvodu státní příslušnosti, bydliště, pohlaví, rasy, barvy pleti, etnického nebo sociálního původu, genetických rysů, jazyka, náboženského vyznání nebo přesvědčení, politických názorech či jakýkoliv
jiných názorů, příslušnosti k národnostnímu společenství, příslušnosti k národnostní menšině v jiném státě, majetku, narození, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace. Podmínky pro otevření platebního účtu se základními prvky a přístup k němu nesmí být v žádném případě neodůvodněně diskriminační.“
18.      Článek 181 tohoto zákona stanoví:
„1.      Všechny banky, které vedou platební účty pro spotřebitele, jsou povinny nabídnout spotřebitelům platební účet se základními prvky.
[…]
3.      Spotřebitel, který oprávněně pobývá v […] Unii, včetně spotřebitele bez trvalého bydliště a žadatele o azyl a spotřebitele, kterému nebylo uděleno povolení k pobytu, avšak kterého nelze z právních či věcných důvodů vyhostit, má právo si u banky otevřít a používat platební účet se základními prvky. Toto právo platí bez ohledu na obvyklé místo pobytu spotřebitele.
4.      Banka upraví postup pro otevření platebního účtu se základními prvky tak, aby výkon tohoto práva nebyl pro spotřebitele příliš obtížný a nadměrně je nezatěžoval. Banka otevře platební účet se základními prvky bez zbytečného odkladu a nejpozději do deseti pracovních dnů po obdržení úplné žádosti spotřebitele o platební účet se základními prvky.
5.      Lhůta stanovená v předchozím odstavci platí i v případě zamítnutí žádosti spotřebitele o platební účet se základními prvky.
6.      Banka zamítne žádost spotřebitele o platební účet se základními prvky, pokud by otevření takového účtu vedlo k porušení ustanovení zákona upravujícího předcházení praní peněz a financování terorismu
[…] V takovém případě banka přijme opatření v souladu s právními předpisy upravujícími oblast boje proti praní peněz a financování terorismu.
[…]
8.      V případech uvedených v odstavcích 6 a 7 tohoto článku banka po přijetí rozhodnutí o zamítnutí žádosti o platební účet se základními prvky okamžitě písemně a bezplatně informuje spotřebitele o zamítnutí jeho žádosti a o konkrétních důvodech zamítnutí, s výjimkou případů, kdy to zakazují jiné předpisy.
9.      V případě zamítnutí žádosti o platební účet se základními prvky informuje banka spotřebitele o opravných prostředcích, které má k dispozici proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti, o právu informovat Banko Slovenije [Slovinskou národní banku] o zamítnutí žádosti o platební účet se základními prvky, jakož i o právu na mimosoudní řešení sporů podle článku 286 tohoto zákona. V tomto oznámení uvede banka také příslušné kontaktní údaje.
[...]“
2.      Zákon o předcházení praní peněz a financování terorismu
19.      Článek 4 odst. 1 bod 1 Zakon o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (zákon o předcházení praní peněz a financování terorismu)(7), ze dne 4. dubna 2022, stanoví:
„Banky a jejich pobočky v členských státech, pobočky bank ze třetích zemí a banky z členských států, které zřídí pobočku v Republice Slovinsko, přijmou opatření k odhalování a předcházení praní peněz a financování terorismu stanovená tímto zákonem před nebo při přijetí, doručení, směně, úschově, držbě nebo jiném jednání týkajícím se peněžních částek nebo jiných aktiv a při uzavírání obchodních vztahů.“
III. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
20.      LH, žalobce, se pokusil dne 22. října 2017 zaplatit na čerpací stanici převodem z účtu své manželky otevřeného u NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR d.d. (dále jen „NKBM“). Tento převod byl po zadání osobních údajů do systému zablokován. NKBM odůvodnila toto zablokování vůči jeho manželce vysvětlením, že přijala některá přísnější opatření k plnění svých povinností vyplývajících z právních předpisů o předcházení financování terorismu a praní peněz, zejména zákaz spolupráce s klientem, který je zařazen na seznam omezujících opatření (Evropská unie, OFAC, Organizace spojených národů, interní seznam). Obdobné požadavky týkající se osob zařazených na seznam OFAC obsahují i další interní dokumenty NKBM(8).
21.      V průběhu řízení před předkládajícím soudem, které bylo zahájeno proti NKBM na návrh žalobce s cílem dosáhnout otevření platebního účtu se základními prvky a náhrady škody, se žalobce dne 23. března 2022 osobně dostavil na pobočku NKBM, aby požádal o otevření takového účtu. Po předložení platného dokladu totožnosti mu zaměstnankyně NKBM sdělila, že systém neumožňuje otevření běžného účtu na jeho jméno. Na žádost o účet neobdržel do deseti dnů od podání této žádosti žádnou písemnou odpověď.
22.      Dne 23. února 2015 přitom Specializirano državno tožilstvo Republike Slovenije (Speciální státní zastupitelství Republiky Slovinsko) zastavilo trestní stíhání a odložilo věc vedenou proti žalobci, jež se týkala stejných trestných činů, pro které byl vydán mezinárodní zatýkací rozkaz. Žalobce nebyl nikde na světě odsouzen za trestný čin, pro který je zařazen na seznam OFAC, ani proti němu nikdy nebyla přijata jakákoli omezující opatření ze strany Organizace spojených národů, Unie nebo Republiky Slovinsko.
23.      Předkládající soud uvádí, že mezi účastníky řízení je sporné, zda pouhé zařazení na seznam OFAC bez jakéhokoli odsouzení za trestný čin, pro který je osoba na tento seznam zařazena, nebo aniž bylo proti ní přijato jakékoli omezující opatření ze strany Organizace spojených národů, Unie nebo členského státu, představuje porušení právních předpisů týkajících se předcházení praní peněz a financování terorismu, které může odůvodnit odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky. Dodává, že ačkoli toto zařazení představuje zvláštní okolnost odůvodňující zesílený dohled, není jasné, zda může odůvodnit odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky. Pro případ, že by takové odmítnutí bylo odůvodněné, si předkládající soud klade otázku, zda je dodrženo právo na presumpci neviny chráněné článkem 48 Listiny základních práv Evropské unie(9).
24.      Za těchto podmínek se rozhodl Okrajno sodišče v Mariboru (Okresní soud v Mariboru) přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Umožňuje čl. 16 odst. 4 směrnice [2014/92] členským státům požadovat po bankách, aby odmítly otevření platebního účtu se základními prvky spotřebiteli z důvodu, že tento spotřebitel je zařazen na seznam OFAC […], neboť otevření takového účtu by představovalo porušení ustanovení o předcházení praní peněz a financování terorismu uvedených ve směrnici [2015/849]?
2)      V případě kladné odpovědi na první otázku, existuje výjimka v případě, že tento spotřebitel nebyl nikde na světě odsouzen za trestný čin, pro který je zařazen na výše uvedený seznam, nebo pokud proti němu nebyla přijata žádná omezující opatření ze strany dotčeného členského státu, […] Unie nebo jiné mezinárodní organizace, jejímž členem je dotyčný členský stát nebo […] Unie?
3)      Znamená kladná odpověď na první otázku nedodržení článku 48 [Listiny], který stanoví právo na presumpci neviny?
4)      Znamená záporná odpověď na druhou otázku nedodržení článku 48 [Listiny], který stanoví právo na presumpci neviny?“
25.      Písemná vyjádření předložili žalobce, NKBM, slovinská vláda, Rada Evropské unie, Evropský parlament a Evropská komise.
IV.    Analýza
26.      V souladu s přáním Soudního dvora se ve svém stanovisku zaměřím na první předběžnou otázku.
27.      Předkládající soud se totiž zamýšlí nad otázkou, zda čl. 16 odst. 4 směrnice 2014/92 opravňuje členské státy požadovat, aby banky odmítly otevření platebního účtu se základními prvky spotřebiteli z toho důvodu, že je tento spotřebitel zařazen na seznam OFAC a že otevření takového účtu by bylo porušením ustanovení o předcházení praní peněz a financování terorismu uvedených ve směrnici 2015/849.
28.      Článek 15 směrnice 2014/92 připomíná, že při posuzování žádosti o platební účet nesmí docházet k jakékoli diskriminaci spotřebitelů, kteří oprávněně pobývají v Unii, z důvodu státní příslušnosti nebo místa pobytu. Článek 16 této směrnice stanoví právo na přístup k platebnímu účtu se základními prvky(10) a specifikuje řadu prvků k zajištění efektivity tohoto práva.
29.      Článek 16 odst. 1 tak mimo jiné stanoví, že členské státy zajistí, aby platební účty se základními prvky nabízel dostatečný počet úvěrových institucí a aby tyto platební účty nenabízely pouze ty úvěrové instituce, které platební účty poskytují s výhradně internetovým bankovnictvím. Uvedený čl. 16 odst. 2 první pododstavec rovněž upřesňuje, co se rozumí „spotřebiteli, kteří oprávněně pobývají v Unii“. Konečně odstavec 3 téhož článku 16 stanoví, že k otevření nebo odmítnutí otevření musí dojít bez zbytečného odkladu a nejpozději deset pracovních dnů po obdržení úplné žádosti.
30.      Článek 16 směrnice 2014/92 rovněž stanoví případy odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky, přičemž rozlišuje tři případy. Prvním případem odmítnutí je situace, kdy by otevření účtu vedlo k porušení ustanovení směrnice 2005/60/ES týkajících se předcházení praní peněz a boje proti financování terorismu(11). Ve druhém případě mohou členské státy povolit úvěrovým institucím, aby odmítly otevření platebního účtu se základními prvky, pokud spotřebitel již má takový účet na jejich území(12). Třetí případ stanoví, že členské státy mohou stanovit omezený počet dalších případů, v nichž může být úvěrová instituce povinna nebo oprávněna zamítnout žádost o platební účet se základními prvky za podmínky, že tyto případy vycházejí z vnitrostátních právních předpisů a jejich cílem je buď usnadnit spotřebitelům bezplatný přístup k platebnímu účtu se základními prvky, nebo zabránit tomu, aby spotřebitelé svého práva na přístup k platebnímu účtu se základními prvky zneužívali(13). V těchto třech případech zamítnutí musí úvěrové instituce spotřebitele okamžitě písemně a bezplatně informovat o konkrétních důvodech zamítnutí, není-li toto informování v rozporu s cíli bezpečnosti státu, veřejného pořádku nebo cíli unijní právní úpravy v oblasti praní peněž a financování terorismu(14).
31.      Směrnice 2014/92 tak stanoví minimální harmonizaci případů odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky a ponechává členským státům prostor pro uvážení s výjimkou případů, kdy by takové otevření vedlo k porušení ustanovení týkajících se předcházení praní peněz a boje proti terorismu stanovených ve směrnici 2015/849. V tomto případě členské státy nemají žádnou možnost uvážení, což se odráží ve formulaci „[č]lenské státy zajistí, aby“.
32.      Bod 34 odůvodnění směrnice 2014/92 nicméně uvádí, že ustanovení směrnice 2015/849(15) by neměla být používána jako záminka pro odmítání obchodně méně zajímavých spotřebitelů.
33.      Bod 47 odůvodnění směrnice 2014/92 uvádí, že v případě rizika nedodržení právních předpisů o praní peněz a financování terorismu lze odmítnutí odůvodnit pouze tím, že spotřebitel nedodržuje uvedené předpisy, nikoli tím, že postup kontroly dodržení těchto předpisů je příliš náročný či nákladný.
34.      Obtížnost otázky položené Soudnímu dvoru vyplývá ze skutečnosti, že směrnice 2015/849 je rovněž směrnicí zavádějící minimální harmonizaci.
35.      Řada ustanovení této směrnice totiž stanoví, že členské státy mohou v mezích unijního práva přijmout přísnější opatření k předcházení praní peněz a financování terorismu(16). Uvedená směrnice rovněž stanoví, že členské státy mají možnosti volby, jako například umožnit povinným osobám uplatňovat opatření zjednodušené hloubkové kontroly, pokud členský stát nebo povinná osoba určí oblasti s nižším rizikem(17), nebo že povinné osoby samy mohou určit rozsah opatření hloubkové kontroly klienta při zohlednění míry rizika(18). Tato flexibilita souvisí s přístupem založeným na posouzení rizik, který byl přijat jako základ směrnice 2015/849(19).
36.      Z tohoto hlediska je proto třeba posoudit, jaké porušení předpisů proti praní peněz a financování terorismu může odůvodňovat odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky ve smyslu směrnice 2014/92.
37.      Článek 14 odst. 4 směrnice 2015/849 výslovně stanoví pouze jedinou situaci, za které nesmí být obchodní vztah navázán: v případě, že povinná osoba není schopna splnit požadavky na hloubkovou kontrolu klienta podle čl. 13 odst. 1 prvního pododstavce písm. a), b) nebo c) této směrnice. Pro připomenutí, tyto požadavky na hloubkovou kontrolu se týkají zjištění a ověření totožnosti klienta [čl. 13 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice], zjištění totožnosti skutečného majitele a přijetí náležitých opatření pro ověření jeho totožnosti [čl. 13 odst. 1 písm. b) téže směrnice] a posouzení, a případně získání informací o účelu a zamýšlené povaze obchodního vztahu [čl. 13 odst. 1 písm. c) směrnice 2015/849]. V projednávané věci, s výhradou posouzení předkládajícího soudu, žádný z těchto prvků podle všeho nechybí, neboť totožnost klienta je zjištěna, existence jiného skutečného majitele než klienta není tvrzena a zamýšlený obchodní vztah spočívá v otevření platebního účtu se základními prvky. Odmítnutí otevření požadovaného účtu nelze proto na první pohled odůvodnit na základě této směrnice.
38.      Slovinská vláda mimoto uvádí, že jako jedno z přísnějších opatření, která mohou být zavedena podle článku 5 směrnice 2015/849, nestanovila povinnost odmítnutí navázat obchodní vztah v případě zařazení na seznam OFAC. V důsledku toho odmítnutí otevření bankovního účtu se základními prvky ze strany NKBM pouze z tohoto důvodu, že potenciální klient je zařazen na seznam OFAC, podle všeho překračuje meze unijního práva, které upravuje prostor pro uvážení členských států(20).
39.      Navíc, jak správně poukazuje Parlament, i v případě omezujících opatření přijatých podle unijního práva unijní právní rámec stanoví, že na základě zvláštního povolení mohou být finanční služby poskytovány osobám, na které se vztahují tato omezující opatření(21). Cíl boje proti financování terorismu a praní peněz tedy zcela nezakazuje využívání bankovního systému.
40.      V důsledku toho unijní normotvůrce stanovením zákazu navázat obchodní vztah pouze ve výše uvedených případech (nezjištění totožnosti klienta nebo skutečného majitele, neposouzení účelu a povahy obchodního vztahu) zajistil rovnováhu zájmů mezi právem na otevření platebního účtu se základními prvky na jedné straně a bojem proti praní peněz a financování terorismu na straně druhé.
41.      Naproti tomu samotné zařazení na seznam OFAC lze zohlednit při posuzování úrovně hloubkové kontroly, která má být uplatněna na obchodní vztah po jeho navázání.
42.      Směrnice 2015/849 totiž stanoví několik úrovní hloubkové kontroly, které je třeba uplatňovat během obchodního vztahu, neboť průběžné sledování tohoto vztahu je součástí běžných požadavků na hloubkovou kontrolu(22).
43.      Zaprvé články 15 až 17 této směrnice stanoví případy, kdy mohou členské státy povolit zjednodušenou hloubkovou kontrolu prováděnou povinnou osobou.
44.      Zadruhé články 18 až 24 této směrnice stanoví zesílenou hloubkovou kontrolu. Příloha III téže směrnice stanoví faktory možného vyššího rizika, které musí členské státy a povinné osoby minimálně zohlednit. Toto zesílení hloubkové kontroly je spojeno s rizikovými faktory, které mohou být zeměpisné (vysoce rizikové třetí země nebo přeshraniční vztahy zahrnující třetí zemi), souviset s produkty, službami, transakcemi nebo distribučními kanály (zejména používání nových technologií) nebo se týkat klienta (například politicky exponované osoby).
45.      Pokud jde o rizikové faktory týkající se klienta, znění směrnice 2015/849, ani znění přílohy III této směrnice nepředpokládají možnost zařazení na sankční seznam. V obecných pokynech EBA však tento orgán uvádí, že u tohoto rizikového faktoru by mělo být zohledněno riziko spojené s pověstí klienta(23) a že lze v této souvislosti zohlednit negativní zprávy z médií nebo jiných relevantních zdrojů informací o klientovi, aniž absence odsouzení za trestné činy sama o sobě dostačuje k vyloučení vyvrácení podezření z protiprávního jednání(24), nebo skutečnost, že klientovi byl zmrazen majetek z důvodu správního nebo trestního řízení, a to i v minulosti(25). EBA rovněž doporučuje, aby byly zohledněny informace od orgánů veřejné moci(26). V důsledku toho může zařazení na seznam OFAC odpovídat těmto rizikovým faktorům týkajících se klienta.
46.      EBA dále uvádí, že finanční instituce by měly zaujmout holistický přístup k rizikovým faktorům, které identifikovaly(27), a měly by vzít v úvahu, že pokud směrnice 2015/849 nebo vnitrostátní právní předpisy nestanoví jinak, přítomnost izolovaných rizikových faktorů nutně neznamená, že vztah musí být zařazen do kategorie vyššího nebo nižšího rizika(28).
47.      Pokud je tedy povinná osoba bankovní institucí, musí mít k dispozici celkovou a váženou analýzu míry rizika, které nový obchodní vztah vyvolává, aby mohla posoudit úroveň hloubkové kontroly, kterou by na něj měla uplatnit. Proto může zařazení na seznam OFAC v závislosti na okolnostech věci a s výhradou posouzení předkládajícího soudu odůvodňovat opatření zesílené hloubkové kontroly.
48.      Článek 8 odst. 3 směrnice 2015/849 však stanoví, že členské státy zajistí, aby povinné osoby měly zavedeny strategie, kontroly a postupy ke zmírňování a účinnému řízení rizik praní peněz a financování terorismu identifikovaných na úrovni Unie, členského státu a povinné osoby a že tyto strategie, kontroly a postupy musí odpovídat povaze a velikosti povinných osob.
49.      Je třeba se tudíž zamyslet nad otázkou, jaký prostor pro uvážení má bankovní instituce, která se domnívá, že její strategie, kontroly a postupy nejsou dostatečné ke zmírnění a účinnému řízení zjištěného rizika prostřednictvím opatření přiměřených její povaze a velikosti. Vede tento případ k dalšímu legitimnímu
případu
odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky?
50.      Stejně jako Komise mám za to, že čl. 16 odst. 4 směrnice 2014/92, který upravuje
odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky, pokud by otevření takového účtu vedlo k porušení ustanovení týkajících se boje proti praní peněz a financování terorismu, může totiž sloužit jako základ pro takové odmítnutí v případě, že bankovní instituce není schopna řídit riziko praní peněz nebo financování terorismu. V obecných pokynech EBA je takový případ výslovně stanoven(29).
51.      Podle mého názoru by však NKBM měla ve své analýze, na základě níž přijala takové rozhodnutí, zohlednit vícero skutečností.
52.      Zaprvé ve prospěch rozhodnutí otevřít i přesto platební účet se základními prvky EBA ve svých obecných pokynech jasně uvádí, že nabízení pouze základních finančních produktů a služeb omezuje schopnost uživatelů tyto produkty a služby zneužít pro účely finanční trestné činnosti(30). Žádost o platební účet pouze se základními prvky tak může
riziko omezit. Kromě toho, jak jsem již připomněl výše(31), samotné náklady na kontrolu nemohou odůvodnit odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky.
53.      Zadruhé směrnice 2015/849 jasně stanoví, že pokud bankovní instituce i přes zkoumání těchto skutečností považuje za nezbytné otevření takového účtu odmítnout, není její prostor pro uvážení
neomezený. Článek 48 odst. 8 této směrnice stanoví, že „[č]lenské státy zajistí, aby příslušné orgány zohledňovaly míru vlastního uvážení, která je povinné osobě umožněna, a náležitě přezkoumávaly posouzení rizik, jež byla podkladem pro toto vlastní uvážení, a adekvátnost a uplatňování vnitřních strategií, kontrol a postupů povinné osoby“. Dále čl. 16 odst. 7 směrnice 2014/92 stanoví, že pokud bankovní instituce odmítne otevření platebního
účtu se základními prvky, musí sdělit spotřebiteli informace o postupu podávání stížností proti zamítnutí a o jeho právu obrátit se na příslušný orgán a na určený subjekt pro alternativní řešení sporů. Prostor pro uvážení bankovní instituce podléhá tedy kontrole příslušného orgánu každého členského státu.
54.      V projednávané věci bude na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda jiné rizikové faktory, než zařazení na seznam OFAC, odůvodňovaly rozhodnutí odmítnout otevření platebního účtu se základními prvky a zda byla NKBM schopna zajistit průběžné sledování obchodního vztahu v případě otevření účtu.
55.      Závěrem navrhuji odpovědět na první předběžnou otázku tak, že čl. 16 odst. 4 směrnice 2014/92, vykládaný ve spojení s ustanoveními směrnice 2015/849, musí být vykládán v tom smyslu, že bankovní instituce nemůže odmítnout otevření platebního účtu se základními prvky pouze z toho důvodu, že jméno spotřebitele, který žádá o otevření takového účtu, je zařazeno na seznam OFAC. Vnitrostátnímu soudu však přísluší ověřit, zda vnitrostátní právo pro účely odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky výslovně zohledňuje zařazení na seznam OFAC, či nikoliv.
V.      Závěry
56.      S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první předběžnou otázku položenou Okrajno sodišče v Mariboru (Okresní soud v Mariboru, Slovinsko) takto:
„Článek 16 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/92/EU ze dne 23. července 2014 o porovnatelnosti poplatků souvisejících s platebními účty, změně platebního účtu a přístupu k platebním účtům se základními prvky, vykládaný ve spojení s ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 ze dne 20. května 2015 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/2177 ze dne 18. prosince 2019
musí být vykládán v tom smyslu, že
bankovní instituce nemůže odmítnout otevření platebního účtu se základními prvky pouze z toho důvodu, že jméno spotřebitele, který žádá o otevření takového účtu, je zařazeno na seznamu Office of
Foreign Assets Control (OFAC) [Úřad pro kontrolu zahraničních aktiv (OFAC), Spojené státy], který podléhá United States Department of the Treasury (ministerstvo financí Spojených států amerických).
Vnitrostátnímu soudu však přísluší ověřit, zda vnitrostátní právo pro účely odmítnutí otevření platebního účtu se základními prvky výslovně zohledňuje zařazení na seznam OFAC, či nikoliv.“
1      Původní jazyk: francouzština.
i      Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.
2      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. července 2014 o porovnatelnosti poplatků souvisejících s platebními účty, změně platebního účtu a přístupu k platebním účtům se základními prvky (Úř. věst. 2014, L 257, s. 214).
3      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 20. května 2015 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES (Úř. věst. 2015, L 141, s. 73), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/2177 ze dne 18. prosince 2019 (Úř. věst. 2019, L 334, s. 155) (dále jen „směrnice 2015/849“).
4      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. října 2005 o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu (Úř. věst. 2005, L 309, s. 15). Tato směrnice byla zrušena a nahrazena směrnicí 2015/849.
5      EBA/GL/2021/02, dále jen „obecné pokyny EBA“. V současné době je v platnosti nové znění těchto pokynů, a to Pokyny EBA ze dne 31. března 2023 ke strategiím a kontrolám pro zajištění účinného řízení rizik praní peněz a financování terorismu (ML/TF) při poskytování přístupu k finančním službám (EBA/GL/2023/04).
6      Uradni list RS, č. 7/18 a 9/18.
7-      Uradni list RS, č. 48/22.
8      Například pokyny pro navazování obchodních vztahů s fyzickými osobami, strategie přijímání klientů, metodika týkající se omezujících opatření a etický kodex.
9      Dále jen „Listina“.
10      Pro připomenutí, základní prvky jsou podrobně popsány v čl. 17 odst. 1 směrnice 2014/92 a zahrnují zejména služby umožňující veškeré operace, které jsou vyžadovány pro otevření, vedení a zrušení platebního účtu, služby umožňující ukládání peněžních prostředků na platební účet, služby umožňující v Unii výběry hotovosti z platebního účtu, jakož i služby umožňující provádění inkasa, platebních transakcí uskutečňovaných platební kartou nebo úhrady v rámci Unie.
11      Viz poznámka pod čarou 4 tohoto stanoviska. Viz čl. 16 odst. 4 směrnice 2014/92.
12      Viz čl. 16 odst. 5 první pododstavec směrnice 2014/92.
13      Viz čl. 16 odst. 6 směrnice 2014/92.
14      Viz čl. 16 odst. 7 směrnice 2014/92.
15      Viz poznámka pod čarou 4 tohoto stanoviska.
16      Viz zejména články 5 a 18 směrnice 2015/849 a rozsudky ze dne 17. listopadu 2022, Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:883, body 46 až 48), a ze dne 2. března 2023, PrivatBank a další (C‑78/21, EU:C:2023:137, body 63 a 64).
17      Viz čl. 15 odst. 1 směrnice 2015/849.
18      Viz čl. 13 odst. 2 směrnice 2015/849.
19      Viz bod 22 odůvodnění směrnice 2015/849.
20      Viz bod 35 tohoto stanoviska.
21      Viz zejména čl. 6 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 2580/2001 ze dne 27. prosince 2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu (Úř. věst. 2001, L 344, s. 70; Zvl. vyd. 18/01, s. 207), který stanoví možnost výjimek ze zákazu poskytování finančních služeb stanoveného v čl. 2 odst. 2 tohoto nařízení.
22      Viz čl. 13 odst. 1 písm. d) směrnice 2015/849.
23      Viz obecné pokyny EBA, bod 2.3 písm. b).
24      Viz obecné pokyny EBA, bod 2.5 písm. a).
25      Viz obecné pokyny EBA, bod 2.5 písm. b).
26      Viz obecné pokyny EBA, bod 1.30 písm. c).
27      Viz obecné pokyny EBA, bod 3.2.
28      Viz obecné pokyny EBA, bod 3.3.
29      Viz obecné pokyny EBA, bod 4.66.
30      Viz obecné pokyny EBA, bod 4.10 písm. b).
31      Viz bod 33 tohoto stanoviska.