61996CC0370_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 A organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas caracteriza-se, nomeadamente, pela imposição periódica de direitos compensatórios, destinados a evitar perturbações causadas por importações, provenientes de países terceiros a preços considerados anormalmente baixos. A imposição do direito ocorre quando os preços de importação são inferiores, em determinado montante, a um preço de referência fixado todos os anos. No processo vertente, o importador recusa-se a pagar um direito daquele tipo, cujo pagamento lhe foi reclamado pelas autoridades aduaneiras gregas após o desalfandegamento. Não obstante os repetidos pedidos de informação do importador, aquelas autoridades omitiram informá-lo, aquando da importação, do facto de a Comissão ter instituído um direito.
2 De acordo com a decisão de reenvio, a sociedade industrial grega Covita AVE iniciou, em 28 de Maio de 1992, a importação para a Grécia de cerejas frescas originárias da Bulgária, destinadas a transformação industrial. As importações controvertidas no presente processo tiveram lugar entre 24 de Junho e 1 de Julho. Aquando da sua importação, as cerejas foram objecto de declaração na estância aduaneira de Skydras, sob o código NC 0809 20 10 09900. Ao que parece, a Covita tinha conhecimento do risco de imposição de um direito compensatório, o qual implicaria que as suas importações deixassem de ser rentáveis. Nesta óptica, comunicava diariamente com os serviços aduaneiros de Skydras, tendo mesmo contactado, uma vez, o Ministério da Agricultura através de telex. A 3 de Julho, a Covita foi informada da imposição de um direito, através do Regulamento (CEE) n.º 1591/92 da Comissão, de 22 de Junho de 1992, que institui uma taxa compensatória na importação de cerejas originárias da Bulgária (1), com efeitos a partir de 24 de Junho, tendo então cessado imediatamente as suas importações. O Regulamento n.º 1591/92 foi notificado pela Comissão ao Ministério da Agricultura por telex datado de 29 de Junho de 1992, recebido no serviço competente a 30 de Junho (2). O ministério comunicou à estância aduaneira de Skydras a existência do regulamento através de um telex datado de 2 de Julho e recebido em 3 de Julho.
II - Quadro jurídico
3 O mecanismo que rege a imposição de direitos compensatórios consta do Regulamento (CEE) n.º 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (3), com as suas posteriores alterações (4). O artigo 2.º, n.º 1, deste regulamento prevê a possibilidade de serem estabelecidas normas de qualidade para certos produtos, nomeadamente as cerejas, «destinados a ser entregues no estado fresco ao consumidor». O artigo 3.º estatui que os produtos encaminhados para fábricas de transformação não estão sujeitos à obrigação de cumprimento das normas de qualidade. O Anexo I do Regulamento (CEE) n.º 899/87 da Comissão, de 30 de Maio de 1987, que fixa as normas de qualidade para as cerejas e os morangos (5), estabelece uma norma de qualidade para as cerejas «das variedades (cultivares) de Prunus avium L., Prunus cerasus L, ou dos seus híbridos, destinadas a ser fornecidas ao consumidor no estado fresco, com exclusão das cerejas destinadas à transformação industrial». E institui quatro categorias de qualidade: a categoria «extra» e as categorias I, II e III.
4 O artigo 23.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1035/72 prevê a fixação anual de preços de referência válidos para o conjunto da Comunidade. O artigo 24.º, n.º 2, enuncia que, para cada um dos produtos que sejam objecto de um preço de referência, será calculado, em cada dia de mercado, um preço de entrada «para um produto da categoria de qualidade tida em conta na fixação do preço de referência». «Se o preço de entrada de um produto importado de um país terceiro se mantiver durante dois dias sucessivos de mercado a nível inferior, em pelo menos 0,6 ecus, ao do preço de referência» será instituído um direito compensatório, por força do artigo 25.º, n.º 1, do mesmo regulamento.
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À data dos factos, o Regulamento (CEE) n.º 2587/91 da Comissão, de 26 de Julho de 1991, que modifica o Anexo I do Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (6), previa a seguinte classificação para as cerejas:
«0809 Damascos, cerejas, pêssegos (incluídas as nectarinas), ameixas e abrunhos, frescos:
...
0809 20 - Cerejas:
0809 20 10 - - de 1 de Maio a 15 de Julho
0809 20 90 - - de 16 de Julho a 30 de Abril».
6 O artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 956/92 da Comissão, de 15 de Abril de 1992, que fixa os preços de referência das cerejas para a campanha de 1992 (7), estabeleceu, para os diversos períodos dessa campanha, os preços de referência das cerejas do código NC 0809. Esses preços são expressos em «ecus por 100 quilogramas de peso líquido, para os produtos da categoria de qualidade I, de qualquer calibre, apresentados em embalagem».
7 O Regulamento n.º 1591/92 aplicou às cerejas (código NC ex 0809 20) originárias da Bulgária um direito compensatório de 37,86 ecus por 100 quilogramas. Este regulamento foi publicado em 23 de Junho de 1992, e entrou em vigor em 24 de Junho de 1992.
8 O artigo 2, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (8) (a seguir «regulamento relativo à cobrança»), preceitua o seguinte:
«Sempre que as autoridades aduaneiras verifiquem que a totalidade ou parte do montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação, legalmente devidos por uma mercadoria declarada para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagar os referidos direitos, não foi exigida ao devedor, darão início a uma acção para cobrança dos direitos não recebidos.
Todavia, esta acção não pode ser iniciada depois de findo o prazo de três anos a contar da data do registo da liquidação do montante primitivamente exigido ao devedor, ou, não tendo havido registo da liquidação, a contar da data da constituição da dívida aduaneira relativa à mercadoria em causa.»
9 No texto pertinente do artigo 5.º, n.º 2, do regulamento relativo à cobrança, lê-se:
«As autoridades competentes podem não proceder à cobrança a posteriori do montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido cobrados em consequência de um erro das próprias autoridades competentes, que não podia razoavelmente ser detectado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa fé e cumprido todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que respeita à declaração para a alfândega.»
10 O Regulamento (CEE) n.º 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa de pagamento dos direitos de importação ou de exportação (9), alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 3069/86 do Conselho, de 7 de Outubro de 1986 (10), dispõe, no seu artigo 13.º, n.º 1, o seguinte:
«Pode proceder-se ao reembolso ou à dispensa de pagamento dos direitos de importação em situações especiais que não sejam as previstas nas secções A a D que resultem de circunstâncias que não implicam artifício nem negligência manifesta por parte do interessado.
As situações em que se pode aplicar o primeiro parágrafo, bem como as modalidades de procedimento a seguir para o efeito, são definidas de acordo com o procedimento previsto no artigo 25.º [(11)]. O reembolso ou a dispensa de pagamento podem ser subordinados a condições especiais.»
11 O artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 1854/89 do Conselho, de 14 de Junho de 1989, relativo ao registo da liquidação e às condições de pagamento dos montantes dos direitos de importação ou dos direitos de exportação resultantes de uma dívida aduaneira (12), estabelece, como regra geral, que, quando se constitui uma dívida aduaneira pela aceitação da declaração de uma mercadoria para um regime aduaneiro, o registo de liquidação do montante correspondente a tal dívida aduaneira deve realizar-se logo que o referido montante tenha sido calculado e o mais tardar no segundo dia a contar da data em que tiver sido dada a autorização de saída ou a autorização de exportação da mercadoria. O artigo 3.º, n.º 3, dispõe:
«No caso da constituição de uma dívida aduaneira em condições diferentes das constantes no n.º 1, o registo de liquidação do montante de direitos correspondente deve ocorrer no prazo de dois dias a contar da data em que a autoridade aduaneira estiver em condições de:
a) Calcular o montante de direitos em causa e
b) Designar a pessoa a quem compete o pagamento desse montante.»
O artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1854/89 preceitua o seguinte:
«Os prazos de registo da liquidação previstos no artigo anterior podem ser aumentados:
a) Quer por razões atinentes à organização administrativa dos Estados-Membros, designadamente em caso de centralização contabilística;
b) Quer em consequência de circunstâncias especiais que impeçam a autoridade aduaneira de respeitar os referidos prazos.
Os prazos assim aumentados não podem exceder quatorze dias».
O artigo 5.º do mesmo regulamento prescreve:
«Quando o registo da liquidação do montante de direitos que resulta de uma dívida aduaneira não tiver sido efectuado nos termos do disposto nos artigos 3.º e 4.º, ou tiver sido efectuado a um nível inferior ao montante legalmente devido, o registo da liquidação do montante de direitos a cobrar ou do remanescente por cobrar deve ocorrer no prazo de dois dias a contar da data em que a autoridade aduaneira se apercebeu dessa situação e está em condições de calcular o montante legalmente devido e de determinar a pessoa a quem compete o pagamento desse montante. Este prazo pode ser aumentado nos termos do artigo 4.º»
III - O processo nacional
12 A Covita requereu a anulação da decisão tomada pela estância aduaneira de Skydras, em 21 de Dezembro de 1992, de aplicar a posteriori um direito compensatório às cerejas originárias da Bulgária importadas entre 24 de Junho e 1 de Julho de 1992. O processo principal, em fase de recurso, encontra-se pendente no Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (a seguir «órgão jurisdicional nacional»). Perante o órgão jurisdicional nacional, a Covita aduziu os seguintes argumentos:
- o direito compensatório instituído pelo Regulamento n.º 1591/92 aplica-se unicamente às cerejas de mesa destinadas a ser consumidas frescas, que são as únicas que são objecto de normas de qualidade;
- após o desalfandegamento das mercadorias não podem ser impostos direitos suplementares pelas autoridades aduaneiras; e
- a imposição a posteriori de um direito constitui uma violação do princípio da confiança legítima.
13 Nos termos do artigo 177.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o órgão jurisdicional nacional solicitou ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse sobre as seguintes questões prejudiciais:
«1) As expressões `circunstâncias especiais' e `erro das autoridades competentes', constantes respectivamente do artigo 13.º do Regulamento (CEE) n.º 1430/79 do Conselho e 5.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 1697/79 do Conselho, podem ser interpretadas no sentido de que abrangem, cada uma delas de per si_24 ou em conjugação tanto entre si como em ligação com outras disposições ou princípios adequados à questão a interpretar, também o caso de um importador de boa fé que recebeu, devidamente autorizado pelas autoridades aduaneiras, e lançou no consumo as mercadorias importadas de um país terceiro, sem pagar a taxa compensatória imposta pelo Regulamento (CEE) n.º 1591/92 da Comissão, quando esta era devida, pelo facto de que a autoridade aduaneira não estava ao corrente da existência deste último regulamento, quer em consequência da inexistência de um mecanismo de informação atempada desta sobre a aplicabilidade de uma regra de direito comunitário de aplicação directa, quer por causa de uma deficiente coordenação entre as instituições comunitárias e nacionais envolvidas, quer ainda por qualquer outro motivo não relacionado com a acção do importador, ou, para efeitos de imposição a posteriori da taxa compensatória, basta que o regulamento em causa tenha sido publicado?
2) Os prazos previstos nos artigos 3.º e 5.º do Regulamento (CEE) n.º 1854/85 do Conselho para a liquidação de uma dívida aduaneira são taxativos, no sentido de que a expiração desses prazos sem que nenhuma acção tenha sido empreendida, esgota o direito da autoridade aduaneira de proceder à liquidação e cobrança da taxa compensatória? Além disso, pode considerar-se que o prazo razoável dentro do qual a autoridade aduaneira devia ter actuado foi excedido, quando, não existindo nenhuma circunstância excepcional nem um caso de força maior, decorreram mais de cinco meses desde a tomada de conhecimento pela autoridade aduaneira da situação e de esta estar em condições de liquidar o montante devido?
3) A imposição da taxa compensatória em questão diz respeito apenas às cerejas de mesa frescas ou também às destinadas a transformação industrial?»
IV - Observações e análise
14 Foram apresentadas observações escritas e feitas alegações pela Covita, a República Helénica, a República Francesa, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias.
15 Dado que as primeira e segunda questões não carecem de resposta se se demonstrar que o direito compensatório instituído pelo Regulamento n.º 1591/92 não é aplicável às cerejas de importação destinadas a transformação industrial, afigura-se-nos lógico examinar em primeiro lugar a terceira questão.
i) Quanto à terceira questão
16 A Covita alega que as cerejas que importou não eram objecto do direito compensatório instituído pelo artigo 1.º do Regulamento n.º 1591/92 para a importação de cerejas (código NC ex 0809 20) originárias da Bulgária. Este direito foi previsto para as cerejas objecto de normas de qualidade por força do Regulamento n.º 1035/72 e, especialmente, para as cerejas da categoria de qualidade I, as quais servem igualmente de base ao cálculo do preço de referência. Ficaram assim excluídas, por força do artigo 3.º do Regulamento n.º 1035/72, as cerejas destinadas a transformação. Este argumento baseia-se quase exclusivamente na utilização da menção «ex» no artigo 1.º do Regulamento n.º 1591/92. Esta menção contempla um subgrupo extraído daquele código mais amplo. A Covita sustenta ainda que o referido código se reparte entre ginjas (0809 20 20) e cerejas (0809 20 40), subdividindo-se estas últimas entre cerejas de mesa (0809 20 40 01000), destinadas a ser vendidas frescas ao consumidor final, e as outras cerejas (0809 20 40 09000), nas quais se incluem as cerejas destinadas a transformação industrial (13). Foi por este motivo, e não tanto com o objectivo de restringir a categoria de mercadorias sobre as quais incide o direito sobre as cerejas (importadas independentemente do seu posterior destino) de origem búlgara, que a menção «ex» foi utilizada. A Covita cita diversos actos comunitários que especificam expressamente que o termo «ex» deve ser entendido no sentido de que as mercadorias visadas correspondem a uma descrição mais restrita e mais precisa do que aquela que decorre da mera utilização de um código NC (14).
17 A República Helénica, a República Francesa e a Comissão sustentam que, na ausência de uma excepção expressa, o direito se aplica a todas as cerejas de origem búlgara. Segundo a República Helénica, a menção «ex» indica que o direito se aplica exclusivamente às cerejas mencionadas na posição pautal NC 0809, com exclusão dos outros frutos aí mencionados. A Comissão não aborda directamente o tema da utilização da menção «ex», mas alega que a razão pela qual o preço de entrada, utilizado para aferir a necessidade de instituir um direito compensatório, é calculado para uma categoria de qualidade especial de cerejas é simplesmente a de permitir a comparação com o preço de referência estabelecido para a mesma categoria de qualidade (neste caso, a categoria I). O direito assim definido aplica-se a todas as cerejas importadas dos países terceiros em causa. A Comissão acrescenta que a versão da nomenclatura combinada à qual a Covita faz referência não é a que se encontrava em vigor na época pertinente (15).
18 Em nossa opinião, o direito compensatório instituído pelo Regulamento n.º 1591/92 aplicava-se, durante a sua vigência, a todas as cerejas de origem búlgara. O preço de referência e o preço de entrada são fixados para os produtos incluídos numa categoria de qualidade única, de acordo, respectivamente, com os artigos 24.º, n.º 2, e 25.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1035/72, a fim de comparar o que é comparável. Nem no Regulamento n.º 1035/72 nem nos Regulamentos n.os 956/92 e 1591/92 se encontra qualquer indicação no sentido de que o legislador comunitário tenha tido a intenção, de uma forma genérica ou neste caso específico, de restringir a aplicação de um direito compensatório às mercadorias da categoria escolhida para efeitos desta comparação. A argumentação da Covita teria como resultado excluir do âmbito de aplicação de um direito compensatório não apenas as mercadorias importadas destinadas a transformação industrial, mas igualmente as mercadorias importadas destinadas a ser fornecidas frescas ao consumidor e abrangidas por uma norma de qualidade diferente da que serve de base ao cálculo do preço de referência. Tal contrariaria o texto e o regime dos artigos 23.º a 25.º do Regulamento n.º 1035/72, que prevêem a fixação de preços de referência e de entrada representativos. Acresce ainda que a abordagem seguida pela Covita excluiria, definitivamente, a aplicação de direitos compensatórios às cerejas de importação destinadas a transformação industrial, já que, por força do artigo 3.º do Regulamento n.º 1035/72, estas nunca estão sujeitas à obrigação de conformidade com as normas de qualidade.
19 Nunca foi submetida ao Tribunal de Justiça a questão da definição genérica da menção «ex» (16) no âmbito da legislação aduaneira comunitária. Até à data, o Tribunal também não foi solicitado a pronunciar-se sobre a questão da sua interpretação. Já por várias vezes interpretou disposições que incluíam aquela menção, sem no entanto se pronunciar sobre o seu possível significado (17). Contudo, verifica-se que a menção «ex» é utilizada muito frequentemente, sendo por vezes definida para fins de uma medida comunitária específica em matéria aduaneira ou numa área conexa. A declaração em seguida reproduzida é frequente e consta, nomeadamente, de medidas adoptadas imediatamente antes ou após o Regulamento n.º 1591/92 (18):
«Sem prejuízo das regras para a interpretação da nomenclatura combinada, a redacção da designação das mercadorias é considerada como tendo apenas valor indicativo, sendo o regime preferencial determinado, no âmbito deste anexo, pelo alcance dos códigos NC. Quando são indicados «ex» códigos NC, o sistema de preferências será determinado por aplicação conjunta do código NC e do descritivo correspondente.»
20 Quando utilizada, esta formulação deveria logicamente ter por efeito limitar a aplicação de uma medida comunitária a um subgrupo, descrito de forma específica, da categoria de mercadorias normalmente abrangidas pelo código NC precedido da menção «ex». Um exame dos códigos e descrições utilizados nas medidas comunitárias que empregam a menção «ex», sem que os seus efeitos sejam definidos, conduz à mesma conclusão. Na amostra aleatória que examinámos, a descrição das mercadorias visadas com um «código ex» é, em todos os casos, mais restrita do que a utilizada na pauta aduaneira comum (p.a.c.) ou na nomenclatura combinada (NC) aplicáveis à data da adopção da medida em questão (19).
21 Por outro lado, uma medida é susceptível de mencionar, por várias vezes, um código p.a.c. ou NC específico, fazendo-o preceder, cada uma das vezes, da menção «ex» e fazendo-o seguir da descrição de uma subposição diferente de mercadorias abrangidas por esse código. Assim, constatamos que o código ex 8542 11 99 surge várias vezes no anexo do Regulamento (CEE) n.º 3393/89 do Conselho, de 16 de Outubro de 1989, que suspende temporariamente os direitos autónomos da pauta aduaneira comum para certo número de produtos industriais (micro-electrónica e sectores conexos) (20), interpretado no acórdão Analog Devices, com uma série de descrições de mercadorias abrangidas por aquele código, tal como é definido no Regulamento n.º 2658/87 (21).
22 É manifesta a inexistência de diferenças, para além das semânticas, entre as interpretações sugeridas pela Covita e pela República Helénica: um «código ex» visa uma categoria de mercadorias extraída da categoria mais vasta abrangida pelo código em questão; por conseguinte, corresponde exclusivamente àquela categoria mais restrita. Todavia, a explicação apresentada pela República Helénica no caso concreto do Regulamento n.º 1591/92 é claramente inaceitável. Não era necessário, com o propósito de limitar a aplicação do direito compensatório às cerejas, enquanto mercadoria distinta dos outros frutos abrangidos pelo código 0809, fazer preceder o código 0809 20 da menção «ex», pois a utilização dos dígitos suplementares «20» já induzia esse efeito. Por outro lado, também é claro, ao contrário do que a Covita sustenta, que o recurso às cerejas da categoria I como base comum para a determinação dos preços de referência e de entrada e, por conseguinte, do direito compensatório, não conduz a uma restrição implícita da categoria de cerejas normalmente abrangidas pelo código 0809 20, ou seja, à exclusão quer das cerejas destinadas a transformação industrial quer de todas as cerejas não incluídas na categoria I. Como já sublinhámos, a utilização de uma categoria única de cerejas tem simplesmente por objectivo comparar o que é comparável aquando da apreciação da necessidade de instituição de um direito compensatório de aplicação genérica e do respectivo montante.
23 De qualquer forma, afigura-se, na medida em que é possível extrair alguma conclusão da prática legislativa, que um «código ex», ao invés de constituir uma limitação meramente implícita ou conjectural, deveria ser acompanhado de uma descrição detalhada da categoria mais restrita de mercadorias à qual se aplica. No presente processo, a única restrição expressa constante do Regulamento n.º 1591/92 à aplicação do direito compensatório às cerejas é a sua origem búlgara (22). Todavia, a especificação do país terceiro de origem resulta da redacção do Regulamento n.º 1035/72 e não tem influência sobre a classificação do produto.
24 A nosso ver, não se pode inferir uma limitação expressa do âmbito de aplicação do direito compensatório da circunstância de, aquando dos factos, o código CN 0809 20 se encontrar mais adiante subdividido em dois períodos $de 1 de Maio a 15 de Julho (0809 20 10) e de 16 de Julho a 30 de Abril (0809 20 90)$. Não obstante, se da utilização de um «código ex» se devesse inferir uma restrição meramente implícita da categoria normal de mercadorias abrangida por esse código, afigura-se-nos que uma restrição em termos de período seria a mais indicada. É possível que se tenha tentado, tendo em conta a data de entrada em vigor do Regulamento n.º 1591/92, fixada no seu artigo 2.º (24 de Junho de 1992), expressar simplesmente que o direito compensatório, não sendo retroactivo, apenas se aplicaria ao subgrupo do código «0809 20 Cerejas» relativo às cerejas importadas após aquela data.
25 Nenhuma destas interpretações milita em favor da Covita. A interpretação que ela defende deve, a nosso ver, ser rejeitada. Propomos, portanto, ao Tribunal de Justiça que responda à terceira questão declarando que o direito compensatório instituído pelo Regulamento n.º 1591/92 se aplica às cerejas destinadas a transformação industrial.
ii) Quanto à primeira questão
26 A Covita refere-se às três condições impostas pelo artigo 5.º, n.º 2, do regulamento relativo à cobrança, daí inferindo que as autoridades nacionais competentes se deveriam abster de proceder à cobrança a posteriori, já que: i) a não imposição do direito compensatório se deveu a um erro cometido pelas próprias autoridades aduaneiras; ii) o erro não podia ter sido razoavelmente detectado por um importador agindo de boa fé, e iii) o importador cumpriu todas as disposições pertinentes relativas à sua declaração aduaneira. O órgão jurisdicional nacional admite que a terceira condição se encontra preenchida e que a Covita agiu de boa fé. Quanto à primeira condição, a Covita considera que as garantias que lhe foram dadas pela estância aduaneira de Skydras, no sentido de que não tinha sido instituído qualquer direito, são constitutivas de um erro imputável à autoridade aduaneira competente.
27 Quanto à segunda condição, a Covita sublinha o carácter limitado da sua experiência profissional, já que a sua constituição data apenas de 1991. E acrescenta que, do facto de ter sido enviado um telex pela Comissão ao Ministério da Agricultura grego, em 29 de Junho de 1992, informando-o da instituição de um direito compensatório, deve deduzir-se que o Jornal Oficial de 23 de Junho de 1992, no qual foi publicado o Regulamento n.º 1591/92, não tinha sido posto em circulação antes daquela data. A Covita sustenta também que não lhe pode ser exigido que esteja mais bem informada sobre os direitos aplicáveis do que a autoridade aduaneira competente. Este conjunto de circunstâncias constituiria ainda uma «situação particular» na acepção do artigo 13.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1430/79, já que não houve artifício nem negligência manifesta por parte da Covita.
28 A República Francesa e a Comissão consideram que a mera aceitação pela estância aduaneira de Skydras, durante um período muito breve, das declarações aduaneiras da Covita, não constitui um erro, como o que se verificou no processo Hewlett Packard France (23), na acepção do artigo 5.º, n.º 2, do regulamento relativo à cobrança. A República Helénica, a República Francesa e a Comissão sustentam que a imposição do direito compensatório era razoavelmente detectável através da consulta da fonte de direito pertinente, ou seja, o Jornal Oficial das Comunidades Europeias (24). E observam que, pelo mesmo motivo, deve considerar-se ter a Covita agido com negligência manifesta na acepção do artigo 13.º do Regulamento n.º 1430/79. Isto aplica-se a fortiori no caso vertente, pois que a Covita estava em condições de prever, e previu efectivamente, que, dados os preços de mercado, viria ser instituído um direito compensatório. Só a prova de que o número pertinente do Jornal Oficial não tinha sido posto à disposição do público em tempo devido apoiaria a defesa da Covita. Segundo a Comissão, o facto de a Covita ter também contactado directamente o Ministério da Agricultura grego sobre a adopção do Regulamento n.º 1591/92 não pode ser considerado uma prova naquele sentido. A República Helénica observa que nunca seria possível proceder a uma cobrança a posteriori se não fosse exigível aos operadores que dispusessem de conhecimentos mais amplos que os das autoridades aduaneiras e, por conseguinte, se não estivessem sujeitos à obrigação de indagarem, eles próprios, quais os direitos aplicáveis às suas mercadorias.
29 Quanto ao artigo 5.º, n.º 2, do regulamento relativo à cobrança, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que compete ao órgão jurisdicional nacional aplicar aquele preceito à luz dos factos do processo (25). Se as três condições constantes do artigo 5.º, n.º 2, se encontram preenchidas (26), as autoridades competentes não estão habilitadas a proceder, após o desalfandegamento, à cobrança de direitos que não tenham sido oportunamente cobrados. Um erro cometido pelas próprias autoridades aduaneiras tem necessariamente de resultar de um comportamento activo das mesmas (27), não podendo resultar, por norma, da aceitação inicial de uma declaração aduaneira, à data da importação, sujeita à realização de posteriores fiscalizações (28). A fim de responder à questão de saber se os devedores de boa fé poderiam, razoavelmente, ter detectado o erro cometido pelas autoridades aduaneiras, o órgão jurisdicional nacional deve ter em conta «a natureza do erro, a experiência profissional dos operadores interessados e a diligência que estes manifestaram» (29).
30 No que respeita à questão de saber se um importador de boa fé estava razoavelmente em condições de detectar um erro, resulta de uma jurisprudência bem firme, proferida acerca do artigo 5.º, n.º 2, do regulamento relativo à cobrança, ser suposto que um importador diligente que adquiriu experiência no domínio das operações de importação e de exportação consulte o Jornal Oficial das Comunidades Europeias, a fim de se inteirar do direito comunitário aplicável às operações que efectua. Por conseguinte, quer no acórdão Binder (30), quer no acórdão Behn Verpackungsbedarf (31), o Tribunal considerou que um tal operador não pode basear-se na indicação da taxa inserida numa pauta de serviço nacional para determinar a taxa do direito aplicável. Ainda segundo o Tribunal de Justiça, é pois possível exigir a um operador económico que esteja mais bem informado do que a autoridade nacional competente (32). Em nossa opinião, é de aplicar o mesmo raciocínio às declarações ou garantias prestadas pela estância aduaneira de Skydras à Covita. O órgão jurisdicional nacional, ao qual compete apreciar a boa fé e a diligência de um operador económico como a Covita, deve ter em conta o facto de as constantes diligências daquela serem susceptíveis quer de provar a sua boa fé, quer de demonstrar que ela tinha plena consciência de operar numa situação de alto risco. A avultados proveitos correspondem riscos elevados. A eficácia da imposição de um direito compensatório poderia ser posta em causa se os operadores económicos pudessem esquivar-se aos seus efeitos invocando a ignorância, mesmo com total boa fé, da existência desse direito.
31 Neste contexto, o único elemento susceptível de advogar em favor da Covita, a este respeito, reside na eventualidade de o Jornal Oficial de 23 de Junho de 1992 não ter sido posto em circulação, na versão grega, na data indicada na sua capa. Nesse caso, não se poderia exigir da Covita que tivesse tido conhecimento da adopção do Regulamento n.º 1591/92 (33). Por outro lado, na ausência de qualquer intenção manifesta de atribuir ao Regulamento n.º 1591/92 um efeito retroactivo (34) o direito compensatório não poderia, de forma alguma, ser aplicável antes da data efectiva de publicação. Salvo prova em contrário, deve considerar-se que um regulamento é publicado, no conjunto da Comunidade, na data impressa no número do Jornal Oficial que contém o texto desse regulamento (35). Todavia, a data relevante é a que o Tribunal denominou data de publicação efectiva, que é aquela em que o número pertinente é efectivamente colocado à disposição do público no Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, instalado no Luxemburgo (36). Se a data que figura no número em questão divergir da data de publicação efectiva, é esta última que deve ser tida em conta ao examinar as informações de que a Covita dispunha. Por outro lado, a data em que um regulamento deve ser considerado publicado não varia segundo a disponibilidade do Jornal Oficial no território de cada Estado-Membro, independentemente de qualquer espécie de atraso que eventualmente se verifique não obstante os esforços desenvolvidos para assegurar a sua rápida distribuição (37). É ao órgão jurisdicional nacional que cumpre decidir se houve um atraso na publicação, no Luxemburgo, do Jornal Oficial de 23 de Junho de 1992 (38). Desejamos no entanto sublinhar que o mero envio, pela Comissão, de um telex ou telecópia suplementar informando directamente as autoridades gregas da adopção do Regulamento n.º 1591/92 não constitui, em nossa opinião, prova bastante de um atraso na publicação.
32 Na ausência de qualquer elemento, que se possa extrair dos autos, comprovativo do atraso da publicação do Jornal Oficial, e tendo em conta o cariz cumulativo das condições impostas pelo artigo 5.º, n.º 2, do regulamento relativo à cobrança, não temos de abordar o problema distinto que consiste em saber se, no presente caso, houve um erro imputável a um comportamento activo das autoridades competentes.
33 No acórdão Hewlett Packard France o Tribunal considerou que os artigos 13.º do Regulamento n.º 1430/79 e 5.º, n.º 2, do regulamento relativo à cobrança prosseguiam o mesmo objectivo, «a saber, limitar o pagamento a posteriori de direitos de importação ou de exportação aos casos em que tal pagamento se justifica e é compatível com um princípio fundamental como o da confiança legítima.» (39). E o Tribunal prosseguiu nos seguintes termos:
«Nesta perspectiva, o carácter detectável do erro, na acepção do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1697/79, corresponde à negligência manifesta ou aos artifícios, na acepção do artigo 13.º do Regulamento n.º 1430/79, de modo que as condições desta disposição do Regulamento n.º 1430/79 devem ser apreciadas à luz das do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1697/79.» (40).
34 As duas condições impostas pelo artigo 13.º do Regulamento n.º 1430/79 também são cumulativas: tem de existir uma situação especial e o operador económico tem de ter agido sem negligência manifesta ou artifício (41). Como acabámos de ver, a última condição prende-se com a questão de saber se o erro era detectável na acepção do artigo 5.º, n.º 2, do regulamento relativo à cobrança (42). Embora as condições em que a Covita desenvolve a sua actividade possam corresponder, em certos aspectos, às condições em que operavam as sociedades, de importância relativamente modesta, sediadas longe de Atenas e recorrentes no processo Oryzomyli Kavallas/Comissão (43), não se pode, em nosso entender, afirmar que a Covita não agiu com negligência, na acepção do artigo 13.º do Regulamento n.º 1430/79, a menos que se prove que a versão grega do Regulamento n.º 1591/92 não se encontrava disponível no Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias durante parte ou na totalidade do período em questão. Nestas circunstâncias, consideramos não ser necessário examinar a questão de saber se existiu uma situação especial na acepção daquele artigo.
iii) Quanto à segunda questão
35 Nesta questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta se, de acordo com argumentação aduzida pela Covita, os prazos fixados nos artigos 3.º e 5.º do Regulamento n.º 1854/89 são prazos de preclusão directamente aplicáveis, no sentido de a sua inobservância inviabilizar um registo de liquidação posterior e a aplicação de um direito aduaneiro.
36 A República Francesa e o Reino Unido consideram que os prazos fixados no Regulamento n.º 1854/89 visam, tão-somente, a harmonização das práticas contabilísticas e, por conseguinte, das condições da concorrência na Comunidade, bem como a determinação do momento em que as verbas devem ser transferidas para o orçamento comunitário. Acrescentam que os referidos prazos não são pertinentes relativamente à cobrança a posteriori de direitos aduaneiros. Além disso, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão argumentam que os operadores económicos desconhecem normalmente a data em que se inicia o período referido no artigo 5.º do Regulamento n.º 1854/89, ou seja, o momento em que as autoridades aduaneiras se encontram em condições de calcular o montante correspondente à dívida aduaneira. À semelhança da República Helénica, afirmam que o artigo 2.º, n.º 1, do regulamento relativo à cobrança estabelece o único prazo de preclusão do direito comunitário relativo às acções de cobrança. A República Francesa observa que, atento o preceituado no artigo 2.º, n.º 1, segundo parágrafo, que determina um período de cobrança de três anos no caso de não ter havido registo de liquidação, constata-se que a inexistência de registo de liquidação não afecta o direito de as autoridades procederem à cobrança.
37 Concordamos com todos os argumentos aduzidos pela República Francesa, pela República Helénica, pelo Reino Unido e pela Comissão que se opõem à interpretação dos artigos 3.º e 5.º do Regulamento n.º 1854/89 segundo a qual estes artigos estabelecem prazos de preclusão para a cobrança a posteriori de direitos aduaneiros. É óbvio que os prazos fixados naquelas disposições são relativos ao registo de liquidação e não à cobrança das verbas em questão, e que foram estabelecidos mais para fins contabilísticos do que com o objectivo de criar direitos subjectivos na esfera jurídica dos operadores económicos. Em nossa opinião, esta afirmação é corroborada pela existência de um prazo distinto de três anos para a cobrança a posteriori, previsto no artigo 2.º, n.º 1, do regulamento relativo à cobrança, e, especialmente, pelo facto de esta disposição fazer decorrer esse prazo quer a contar da data do registo de liquidação da dívida aduaneira quer, quando este não tem lugar, a contar da data em que foi constituída essa dívida. O artigo 2.º, n.º 1, fixa o único prazo limitador da cobrança a posteriori de dívidas aduaneiras.
V - Conclusão
38 À luz das considerações acima tecidas, propomos ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais que lhe foram submetidas pelo órgão jurisdicional nacional:
«1) O direito compensatório imposto pelo Regulamento (CEE) n.º 1591/92 da Comissão, de 22 de Junho de 1992, que institui uma taxa compensatória na importação de cerejas originárias da Bulgária, aplica-se às cerejas destinadas a transformação industrial.
2) Um operador económico com experiência no domínio das operações de importação e de exportação não pode beneficiar das disposições do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos, nem das do artigo 13.º do Regulamento (CEE) n.º 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação, se estava em condições de se informar, consultando o Jornal Oficial das Comunidades Europeias, sobre as normas de direito comunitário aplicáveis às importações que efectua e se absteve de o fazer.
3) Os prazos estabelecidos nos artigos 3.º e 5.º do Regulamento (CEE) n.º 1854/89 do Conselho, de 14 de Junho de 1989, relativo ao registo de liquidação e às condições de pagamento dos montantes dos direitos de importação ou dos direitos de exportação resultantes de uma dívida aduaneira, não são prazos de preclusão e não extinguem o direito de as autoridades aduaneiras competentes procederem à cobrança a posteriori dos direitos aduaneiros com observância do prazo fixado no artigo 2.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1697/79.»
(1) - JO L 168, p. 18.
(2) - A Comissão afirma ter enviado um primeiro fax ao Ministério da Agricultura grego em 23 de Junho de 1992, informando-o da adopção do Regulamento n.º 1591/92.
(3) - JO L 118, p. 1, EE 03 F5 p. 258.
(4) - A alteração mais recente, anterior aos factos que deram origem ao processo vertente, consta do Regulamento (CEE) n.º 1156/92 do Conselho, de 28 de Abril de 1992, que altera o Regulamento n.º 1035/92 (JO L 122, p. 3).
(5) - JO L 88, p. 17.
(6) - JO L 259, p. 1.
(7) - JO L 102, p. 27.
(8) - JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54).
(9) - JO L 175, p. 1; EE 02 F6 p. 36.
(10) - JO L 286, p. 1.
(11) - V. os artigos 4.º e 6.º do Regulamento (CEE) n.º 3799/86 da Comissão, de 12 de Dezembro de 1986, que fixa as disposições de aplicação dos artigos 4.ºA, 6._A, 11._A e 13., do Regulamento n.º 1430/79 (JO L 352, p. 19).
(12) - JO L 186, p. 1.
(13) - Esta versão da nomenclatura combinada não foi indicada.
(14) - V. a nota (a) dos Anexos C I, C II e C IV do Regulamento (CEE) n.º 3953/92 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1992, relativo ao regime aplicável às importações na Comunidade de produtos originários das Repúblicas da Bósnia-Herzegovina, da Croácia, da Eslovénia e do território da antiga República Jugoslava da Macedónia (JO L 406, p. 1), e a nota 1.1 do anexo 9 do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho, que estabelece o código aduaneiro comunitário (JO L 253, p. 1).
(15) - V. o Regulamento n.º 2587/91, cujos textos pertinentes foram referidos supra.
(16) - Este termo é igualmente utilizado, sem ser definido, nos Anexos I e II do Tratado.
(17) - V. a título de exemplo, entre tantos, o acórdão de 1 de Junho de 1995, Analog Devices, (C-467/93, Colect., p. I-1403).
(18) - Nota (a) do anexo ao Regulamento (CEE) n.º 1509/92 do Conselho, de 5 de Junho de 1992, que retira a Hungria, a Polónia e a Checoslováquia das listas de beneficiários do regime comunitário de preferências generalizadas a partir de 1 de Março de 1992 (JO L 159, p.1); nota (a) do anexo ao Regulamento (CEE) n.º 2245/92 do Conselho, de 27 de Julho de 1992, que estabelece uma vigilância estatística comunitária para determinados produtos agrícolas originários de Chipre, do Egipto, da Jordânia, de Israel, da Tunísia, da Síria, de Malta, de Marrocos e do Líbano, sujeitos a quantidades de referência (1992) (JO L 218, p. 125); v. também a nota (a) dos Anexos C I, C II e C IV do Regulamento n.º 3953/92, referida pela Covita nas suas observações. A formulação utilizada na nota 1.1 do Anexo 9 do Regulamento n.º 2454/93, à qual a Covita também se referiu, embora diferente, parece possuir o mesmo significado.
(19) - Restringimo-nos, exclusivamente, a medidas mencionadas na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com o propósito de sermos breves, forneceremos aqui apenas dois dos exemplos mais recentes, que não são mencionados no exame posterior: comparação da descrição constante do código ex 8536 50 00 no Regulamento (CEE) n.º 3696/88 do Conselho, de 18 de Novembro de 1988, que suspende temporariamente os direitos autónomos da pauta aduaneira comum para certo número de produtos industriais (JO L 329, p. 1), com a descrição constante do código 8536 50 00 no Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (JO L 256, p. 1) (acórdão de 31 de Março de 1992, Hamlin Electronics, C-338/90, Colect., p. I-2333); comparar igualmente a descrição do código ex 51.01 A constante do Regulamento (CEE) n.º 1162/79 do Conselho, de 12 de Junho de 1979, que suspende temporariamente os direitos autónomos da pauta aduaneira comum para certo número de produtos industriais (JO L 147, p. 1), bem como do Regulamento (CEE) n.º 1481/80 do Conselho, de 9 de Julho de 1980, que suspende temporariamente os direitos autónomos da pauta aduaneira comum para certo número de produtos industriais (JO L 148, p. 1), com a do código 51.01 A constante do Regulamento (CEE) n.º 3000/79 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1979, que altera o Regulamento (CEE) n.º 950/68 relativo à pauta aduaneira comum (JO L 342, p. 1) (acórdão de 18 de Março de 1986, Ethicon, 58/85, Colect., p. 1131).
(20) - JO L 323, p. 1.
(21) - Referido na nota 17 supra. V. igualmente as duplas referências aos códigos ex 15.07, ex 15.17 e ex 23.04, que designam, respectivamente, o azeite e os óleos vegetais com exclusão do azeite, em diferentes estados, no Regulamento n.º 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 1966, 172, p. 3025) (acórdão de 11 de Março de 1982, Fancon, 129/81, Recueil, p. 967).
(22) - Todavia, o código pertinente não é precedido da menção «ex» em todos estes casos. V., por exemplo, o Regulamento (CEE) n.º 4082/87 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1987, relativo à abertura e modo de gestão de um contingente pautal comunitário para as cerejas de mesa, com exclusão das ginjas, das subposições 0809 20 10 e 0809 20 90 da nomenclatura combinada, originárias da Suíça (1988) (JO L 382, p. 2), o qual restringe a aplicação da suspensão do direito aplicável às cerejas abrangidas pelo citado código não apenas tendo em conta a sua origem, mas também pela exclusão de uma categoria particular, que é a das ginjas.
(23) - Acórdão de 1 de Abril de 1993 (C-250/91, Colect., p. I-1819).
(24) - Acórdãos de 12 de Julho de 1989, Binder (161/88, Colect., p. 2415, n.os 19 e 20); de 28 de Junho de 1990, Behn Verpackungsbedarf (C-80/89, Colect., p. I-2659, n.os 13 e 14), e de 5 de Junho de 1996, Günzler Aluminium/Comissão (T-75/95, Colect., p. II-497, n.º 50).
(25) - V., por exemplo, os acórdãos de 26 de Junho de 1990, Deutsche Fernsprecher (C-64/89, Colect., p. I-2535), de 8 de Abril de 1992, Beirafrio (C-371/90, Colect., p. I-2715), e de 16 de Julho de 1992, Belovo (C-187/91, Colect., p. I-4937).
(26) - V. os acórdãos de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost (314//85, Colect., p. 4199), e de 23 de Maio de 1989, Top Hit Holzvertrieb /Comissão (378/87, Colect., p. 1359).
(27) - Acórdãos de 27 de Junho de 1991, Mecanarte (C-348/89, Colect., p. I-3277, n.º 23), e de 14 de Maio de 1996, Faroe Seafood e o. (C-153/94 e C-204/94, Colect., p. I-2465, n.º 91).
(28) - V. o n.º 93 do acórdão Faroe Seafood e o., referido por último. A situação altera-se se, durante um longo período, forem aceites muitas declarações similares sem que seja levantada qualquer objecção; v. o acórdão Hewlett Packard France, n.os 20 e 21.
(29) - V., por exemplo, o n.º 99 do acórdão Faroe Seafood e o.; o n.º 24 do acórdão Deutsche Fernsprecher, e o n.º 22 do acórdão Hewlett Packard France.
(30) - N.º 22 do acórdão.
(31) - N.º 14 do acórdão
(32) - Ibidem, n.º 17; v., igualmente, os acórdãos Deutsche Fernsprecher, n.º 17, e Günzler Aluminium/Comissão, n.º 47.
(33) - V. o acórdão de 15 de Maio de 1986, Oryzomyli Kavallas/Comissão (160/84, Colect., p. 1633, n.º 19), proferido no domínio aparentado regido pelo artigo 13.º do Regulamento n.º 1430/79.
(34) - V. o acórdão de 31 de Março de 1977, Sociéte pour l'exportation des sucres/Comissão (88/76, Recueil, p. 709, n.os 16 e 17, Colect., p. 249).
(35) - V. o acórdão de 25 de Janeiro de 1979, Racke (98/78, Colect., p. 53, n.º 17).
(36) - Ibidem, n.º 15.
(37) - Ibidem, n.º 16.
(38) - Para a reiteração destes princípios e para um exemplo de constatação, pelo Tribunal de Primeira Instância, de um atraso na publicação efectiva, v. o acórdão de 22 de Janeiro de 1997, Opel Austria/Conselho (T-115/94, Colect., p. II-39, n.os 127 a 133).
(39) - V. o acórdão Hewlett Packard France, n.º 46.
(40) - Ibidem.
(41) - V. o acórdão Gunzler Aluminium/Comissão, n.º 54.
(42) - Ibidem, n.º 55.
(43) - N.º 19 do acórdão.