62016CJ0530
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
13 de junho de 2018 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Segurança dos caminhos de ferro — Diretiva 2004/49/CE — Não adoção das disposições necessárias para assegurar a independência do organismo responsável pelos inquéritos»
No processo C‑530/16,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, entrada em 18 de outubro de 2016,
Comissão Europeia, representada por W. Mölls e J. Hottiaux, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República da Polónia, representada por B. Majczyna e K. Majcher, na qualidade de agentes, assistidos por T. Warchoł, ekspert,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: T. von Danwitz, presidente de secção, A. Tizzano, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Quarta Secção, C. Vajda, K. Jürimäe e C. Lycourgos (relator), juízes,
advogado‑geral: M. Bobek,
secretário: M. Aleksejev, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 26 de outubro de 2017,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 23 de janeiro de 2018,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, a Comissão Europeia pede que o Tribunal de Justiça declare que:
–
não tendo tomado as medidas necessárias para garantir a independência da autoridade responsável pela segurança face a qualquer empresa ferroviária, qualquer gestor da infraestrutura, qualquer requerente de certificação e qualquer entidade adjudicante e
–
não tendo tomado as medidas necessárias para garantir a independência do organismo responsável pelos inquéritos face à empresa ferroviária e ao gestor da infraestrutura ferroviária,
a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 16.o, n.o 1, e do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à segurança dos caminhos de ferro da Comunidade, e que altera a Diretiva 95/18/CE do Conselho relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário e a Diretiva 2001/14/CE relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança (diretiva relativa à segurança ferroviária) (JO 2004, L 164, p. 44, e retificação no JO 2004, L 220, p. 16).
2
Contudo, na sua réplica, a Comissão decidiu desistir da alegação baseada na violação do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49 e relativa à falta de independência da autoridade responsável pela segurança, pelo facto de a República da Polónia lhe ter comunicado, em 1 de dezembro de 2016, o texto da ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Lei que altera a lei relativa ao transporte ferroviário e determinadas outras leis), de 16 de novembro de 2016 (Dz. U. de 2016, posição 1923), a qual, segundo a Comissão, transpõe corretamente a referida disposição.
Quadro jurídico
Direito da União
3
O considerando 24 da Diretiva 2004/49 enuncia:
«O inquérito sobre segurança deverá manter‑se separado do inquérito judiciário sobre o mesmo incidente e ter acesso às provas e testemunhas. Deverá ser efetuado por um organismo permanente, independente dos intervenientes do setor ferroviário e que funcione de modo a evitar quaisquer conflitos de interesses e qualquer possível envolvimento nas causas das ocorrências investigadas. Em especial, a sua independência funcional não deverá ser afetada, se estiver estreitamente associado à autoridade nacional de segurança ou à entidade nacional reguladora dos caminhos de ferro para efeitos organizativos e de estrutura jurídica. As suas investigações deverão ser efetuadas com a maior abertura possível. Para cada ocorrência o organismo de inquérito deverá criar o correspondente grupo de inquérito, com a competência necessária para encontrar as causas imediatas e subjacentes do incidente.»
4
O artigo 3.o da referida diretiva prevê:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
b)
"Gestor da infraestrutura", qualquer organismo ou empresa responsável, em particular, pela instalação e manutenção de uma infraestrutura ferroviária, ou de parte dela, conforme definido no artigo 3.o da Diretiva 91/440/CEE, o que poderá igualmente incluir a gestão dos sistemas de controlo e segurança da infraestrutura. As funções de gestor da infraestrutura numa rede ou parte de uma rede podem ser confiadas a diversos organismos ou empresas;
c)
"Empresa ferroviária", uma empresa ferroviária na aceção da Diretiva 2001/14/CE e qualquer outra empresa pública ou privada cuja atividade consista em prestar serviços de transporte ferroviário de mercadorias e/ou passageiros, devendo a tração ser obrigatoriamente garantida por essa empresa; estão igualmente incluídas as empresas que apenas efetuem a tração;
[…]»
5
Nos termos do artigo 19.o da Diretiva 2004/49:
«1.   Os Estados‑Membros devem garantir que o organismo responsável pelos inquéritos referido no artigo 21.o proceda a um inquérito após um acidente grave ocorrido no sistema ferroviário, com o objetivo de aumentar, se possível, a segurança ferroviária e prevenir acidentes.
2.   Para além dos acidentes graves, o organismo responsável pelos inquéritos previsto no artigo 21.o pode investigar os acidentes e incidentes que, em circunstâncias ligeiramente diferentes, poderiam ter conduzido a acidentes graves, incluindo deficiências técnicas dos subsistemas de caráter estrutural ou dos componentes de interoperabilidade dos sistemas ferroviários transeuropeus de alta velocidade ou convencionais.
[…]»
6
O artigo 21.o da referida diretiva dispõe:
«1.   Cada Estado‑Membro deve assegurar que os inquéritos sobre acidentes e incidentes mencionados no artigo 19.o sejam realizados por um organismo permanente, que deve integrar, pelo menos, uma pessoa capaz de desempenhar as funções de responsável pelo inquérito na eventualidade de um acidente ou incidente. Esse organismo deve ser independente, na sua organização, estrutura jurídica e processo de decisão, de qualquer gestor de infraestrutura, empresa ferroviária, organismo de tarifação, entidade responsável pela repartição da capacidade e organismo notificado, e de qualquer parte cujos interesses possam colidir com as tarefas confiadas ao organismo responsável pelos inquéritos. Deve também ser funcionalmente independente da autoridade responsável pela segurança e de qualquer entidade reguladora dos caminhos de ferro.
2.   O organismo responsável pelos inquéritos deve desempenhar as suas tarefas de modo independente das organizações mencionadas no n.o 1 e ter a capacidade de obter recursos suficientes para o efeito. Os seus membros devem possuir um estatuto que lhes confira as garantias de independência necessárias.
[…]»
7
O artigo 23.o desta mesma diretiva enuncia:
«1.   O inquérito sobre um acidente ou incidente a que se refere o artigo 19.o deve ser objeto de relatórios, cuja forma dependerá do tipo e da gravidade do acidente ou incidente e da importância das conclusões. Os relatórios indicarão os objetivos do inquérito, mencionados no n.o 1 do artigo 19.o, e incluirão, se for caso disso, recomendações em matéria de segurança.
2.   O organismo responsável pelos inquéritos deve tornar público o relatório final no mais curto prazo possível e, em princípio, o mais tardar, 12 meses após a data da ocorrência. O relatório deve seguir, tanto quanto possível, a estrutura enunciada no anexo V. O relatório, acompanhado das recomendações em matéria de segurança, deve ser enviado às partes envolvidas mencionadas no n.o 3 do artigo 22.o e aos organismos e partes interessadas de outros Estados‑Membros.
3.   O organismo responsável pelos inquéritos publicará anualmente, até 30 de setembro, um relatório sobre os inquéritos efetuados no ano anterior, as recomendações formuladas em matéria de segurança e as medidas tomadas em conformidade com recomendações formuladas anteriormente.»
8
O ponto 4, intitulado «Análise e conclusões», do anexo V da Diretiva 2004/49, intitulado «Conteúdo principal do relatório de inquérito sobre acidentes e incidentes», prevê:
«1.
Relatório final da cadeia de acontecimentos:
–
conclusões sobre a ocorrência, com base nos factos apurados no ponto 3.
2.
Debate:
–
análise dos factos apurados no ponto 3 com o objetivo de tirar conclusões sobre as causas da ocorrência e o desempenho dos serviços de salvamento.
3.
Conclusões:
–
causas diretas e imediatas da ocorrência, incluindo os fatores que para ela contribuíram relacionados com ações das pessoas envolvidas ou com as condições do material circulante ou das instalações técnicas,
–
causas subjacentes relacionadas com as competências, os procedimentos e a manutenção,
–
causas profundas relacionadas com as condições do quadro regulamentar e a aplicação do sistema de gestão da segurança.
4.
Observações suplementares:
–
deficiências e lacunas apuradas durante o inquérito, mas sem importância para as conclusões sobre as causas.»
Direito nacional
9
O artigo 28a da Ustawa o transporcie kolejowym (Lei relativa ao transporte ferroviário), de 28 de março de 2003 (Dz. U. de 2003, posição 86), que contém as disposições relativas à criação e ao funcionamento da Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Comissão nacional para a investigação de acidentes ferroviários, a seguir «PKBWK»), dispõe:
«1.   Será instituída, sob a responsabilidade do ministro responsável pelos transportes, uma Comissão nacional para a investigação de acidentes ferroviários [a PKBWK], que exercerá as suas atividades de forma independente, conduzindo inquéritos relativamente a acidentes graves, acidentes e incidentes.
2.   A [PKBWK] desempenhará as suas atividades em nome do ministro responsável pelos transportes.
3.   A [PKBWK] será constituída por quatro membros permanentes, incluindo um diretor, um diretor adjunto e um secretário.
4.   A [PKBWK] pode também ser constituída por membros ad hoc escolhidos pelo seu diretor, a partir de uma lista fornecida pelo ministro responsável pelos transportes, para participarem no procedimento.
[…]
6.   O diretor da [PKBWK] será nomeado e destituído pelo ministro responsável pelos transportes.
7.   O diretor adjunto e o secretário serão nomeados e destituídos pelo ministro responsável pelos transportes, a pedido do diretor da [PKBWK].
8.   Os membros da [PKBWK] serão nomeados e destituídos pelo ministro responsável pelos transportes, sob proposta do diretor da [PKBWK].
9.   O ministro responsável pelos transportes pode, na sequência de um pedido [da PKBWK], aprovado pela maioria absoluta dos seus membros, destituir membros da [PKBWK].
10.   Pode ser membro da [PKBWK] qualquer pessoa que:
1)
tenha nacionalidade polaca e esteja no pleno gozo dos seus direitos civis;
2)
tenha plena capacidade para praticar atos jurídicos;
3)
não tenha sido condenada pela prática dolosa de um crime; e
4)
reúna os requisitos em matéria de educação e formação.
11.   A qualidade de membro da [PKBWK] termina com a morte, na sequência do incumprimento dos requisitos estabelecidos no n.o 10, ou com a aceitação do pedido de demissão apresentado ao ministro responsável pelos transportes.
12.   A [PKBWK] pode ser constituída por especialistas das seguintes áreas:
1)
exploração da rede ferroviária;
2)
projeção, construção e manutenção de linhas ferroviárias, nós e estações;
3)
dispositivos de segurança e de direção para as redes e comunicações ferroviárias;
4)
veículos ferroviários;
5)
energia elétrica para o transporte ferroviário;
6)
transporte ferroviário de produtos perigosos.
13.   São consideradas peritos as pessoas possuidoras de um diploma de ensino superior, de qualificações adequadas e de, pelo menos, cinco anos de experiência no domínio em questão.
14.   Quando adotam as deliberações previstas no artigo 281.o, n.o 1, os membros da [PKBWK] reger‑se‑ão pelo princípio da livre apreciação da prova e não estão vinculados a quaisquer instruções quanto ao conteúdo das referidas deliberações.
15.   Ao investigar um acidente grave, acidente ou incidente, a [PKBWK] não pode ser constituída por membros ad hoc que sejam empregues por entidades cuja infraestrutura ferroviária, trabalhadores ou veículos tenham estado envolvidos na ocorrência sob investigação.
[…]»
10
O artigo 28.o‑D da Lei relativa ao transporte ferroviário prevê:
«1.   O ministro responsável pelos transportes incluirá, na parte do orçamento estatal sob sua responsabilidade, o financiamento das atividades prosseguidas pela [PKBWK] e pelo seu pessoal, em especial a remuneração dos seus membros, peritos e pessoal operacional, os custos do equipamento técnico, custos de formação, honorários de peritos e custos de publicação.
2.   O funcionamento da [PKBWK] será assegurado pelo serviço competente da administração do ministro responsável pelos transportes.
[…]
4.   O ministro responsável pelos transportes define, mediante despacho, os estatutos que regulam as atividades e a estrutura organizativa da [PKBWK], tendo em conta a natureza das tarefas por esta desempenhadas.»
11
O artigo 1.o do Despacho n.o 59 do ministro das Infraestruturas, de 11 de dezembro de 2008, relativo ao regulamento interno da PKBWK (a seguir «Despacho de 11 de dezembro de 2008, relativo aos estatutos da PKBWK»), enuncia:
«São aprovados os estatutos da [PKBWK], que constituem o anexo ao presente despacho.»
12
O artigo 10.o do anexo do referido despacho (a seguir «estatutos da PKBWK») dispõe:
«1.   O diretor da [PKBWK], após obter informações sobre um acidente grave, um acidente ou um incidente numa via de caminhos de ferro […], procede à qualificação dessa ocorrência para determinar a necessidade de a Comissão instaurar um processo.
2.   Caso o diretor da [PKBWK] decida instaurar um processo, nomeia uma equipa de inquérito, designando, em particular, um dos membros da [PKBWK] como responsável da equipa e, em concertação com este, determina a composição da equipa.
3.   O diretor da [PKBWK], em concertação com o responsável pela equipa de inquérito, pode integrar na equipa de inquérito membros ad hoc escolhidos com base numa lista apresentada pelo ministro.
4.   Caso tal se justifique em razão de circunstâncias de facto particulares, podem participar nos trabalhos da equipa de inquérito, a pedido do seu responsável, peritos designados pelo diretor da [PKBWK].»
13
O artigo 12.o dos estatutos da PKBWK dispõe:
«Não pode ser membro da equipa de inquérito uma pessoa que:
1)
se encontre numa situação de subordinação hierárquica face a pessoas ou entidades relacionadas com o incidente investigado;
2)
tenha participado no acidente grave, acidente ou incidente numa via de caminho de ferro objeto do processo;
3)
seja cônjuge de uma pessoa afetada pelo acidente grave, acidente ou incidente numa via de caminho de ferro objeto do processo;
4)
seja progenitor ou padrasto em linha direta, e em linha colateral até aos irmãos, das pessoas referidas no n.o 3, ou que tenha adotado, tenha a tutela ou a guarda das pessoas objeto do processo.»
14
O artigo 22.o dos estatutos da PKBWK prevê:
«1.   A resolução é adotada por maioria simples dos votos, em votação por braço no ar. Em caso de empate, o voto do presidente da sessão tem caráter de voto de qualidade.
2.   Apenas participam na votação os membros permanentes da [PKBWK] e os membros ad hoc que tenham participado nos trabalhos da equipa de inquérito, sem prejuízo do artigo 11.o. A votação não deve decorrer na presença das pessoas referidas no artigo 19.o, n.o 1, ponto 3, dos estatutos.
3.   A resolução deve ter forma escrita e conter a assinatura de todos os membros da [PKBWK] que tenham participado na sua adoção.»
15
Nos termos do artigo 26.o dos referidos estatutos:
«1.   A gestão do pessoal dos membros permanentes da [PKBWK] compete ao gabinete do diretor‑geral do Ministério.
2.   O Gabinete Financeiro do Ministério encarrega‑se da gestão financeira da [PKBWK], no âmbito do plano de despesas inscrito no plano financeiro. São aplicáveis às operações financeiras realizadas os processos de controlo financeiro vigentes no Ministério.
3.   A utilização de veículos de serviço pela [PKBWK] deve ocorrer em conformidade com os procedimentos vigentes no Ministério.
4.   Em matéria de adjudicação de contratos públicos, aplicam‑se os procedimentos de adjudicação vigentes no Ministério.»
Procedimento pré‑contencioso e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
16
Em 21 de fevereiro de 2014, a Comissão enviou à República da Polónia uma notificação para cumprir que assinalava os elementos da sua legislação que considerava não serem conformes com a Diretiva 2004/49. Entre essas alegações, figuravam, nomeadamente, a falta de independência da autoridade responsável pela segurança, em violação do artigo 16.o, n.o 1, desta diretiva, e a falta de independência do organismo responsável pelos inquéritos, em violação do artigo 21.o, n.o 1, da referida diretiva.
17
Em 17 de abril de 2014, a República da Polónia, por um lado, contestou as supostas irregularidades assinaladas pela Comissão e, por outro, informou‑a de que tencionava introduzir alterações à sua legislação.
18
Em 27 de fevereiro de 2015, a Comissão endereçou um parecer fundamentado através do qual sublinhou que, não tendo adotado medidas apropriadas para assegurar a correta transposição e aplicação da Diretiva 2004/49, a República da Polónia não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam, nomeadamente, por força do artigo 16.o, n.o 1, e do artigo 21.o, n.o 1, desta diretiva.
19
Em 27 de abril de 2015, a República da Polónia informou a Comissão da entrada em vigor de dois Regulamentos do ministro das Infraestruturas e do Desenvolvimento de 17 de fevereiro de 2015. Em 18 e 30 de outubro de 2015, a República da Polónia notificou a Comissão, respetivamente, de um Regulamento do ministro das Infraestruturas e do Desenvolvimento de 26 de setembro de 2015 e de uma Lei de 25 de setembro de 2015, que alterava a Lei relativa ao transporte ferroviário.
20
Segundo a Comissão, o conjunto destas disposições, embora permita pôr termo a determinados incumprimentos objeto do parecer fundamentado, não permitiu sanar as alegações relativas à falta de independência da autoridade responsável pela segurança e do organismo responsável pelos inquéritos. Nestas condições, a Comissão intentou a presente ação.
21
Na sua réplica, a Comissão retirou a alegação relativa à violação do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49 devido às razões expostas no n.o 2 do presente acórdão.
Quanto à ação
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
22
A República da Polónia considera que a alegação relativa à violação do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49 é inadmissível pelo facto de ser de caráter hipotético e demasiado geral e de a Comissão não a ter fundamentado suficientemente.
23
Segundo este Estado‑Membro, a Comissão não teve em conta as explicações e argumentos apresentados pelas autoridades polacas durante a fase pré‑contenciosa. Por conseguinte, segundo a República da Polónia, a análise da Comissão é incompleta e impediu‑a de preparar a sua defesa.
24
Acresce que a Comissão não indicou nenhuma situação ou ocorrência específica que correspondesse a uma violação da independência da PKBWK face ao gestor da infraestrutura. Este Estado‑Membro sustenta que, em todos os casos de incidentes ocorridos até ao presente, a PKBWK agiu de forma independente, pelo que a alegação da Comissão é hipotética.
25
A Comissão alega, por um lado, que indicou, na sua petição, as razões pelas quais considera que as disposições do direito polaco não garantem a independência da PKBWK e que esclareceu as razões pelas quais não considera convincentes os argumentos em sentido oposto invocados pelo Governo polaco durante a fase pré‑contenciosa.
26
A Comissão salienta, por outro lado, que pode intentar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça caso considere que se encontra demonstrada a violação do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49, sem aguardar que ocorra uma catástrofe ferroviária.
Apreciação do Tribunal de Justiça
27
A República da Polónia contesta, em substância, a admissibilidade da alegação relativa à violação do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49, pelo facto de esta ter um caráter demasiado geral e hipotético e não ser suficientemente fundamentada.
28
Importa recordar, em primeiro lugar, que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda uma ação devem decorrer, de forma coerente e compreensível, do texto da própria petição (v., designadamente, Acórdão de 25 de abril de 2013, Comissão/Finlândia, C‑74/11, não publicado, EU:C:2013:266, n.o 47 e jurisprudência referida).
29
No caso vertente, a petição da Comissão cumpre esta exigência. Com efeito, a Comissão expõe claramente nessa peça as razões pelas quais considera que a legislação polaca não garante a independência da PKBWK face à empresa ferroviária PKP S.A. e ao gestor da infraestrutura ferroviária PKP PLK S.A.
30
Importa igualmente recordar que, segundo jurisprudência constante, o objeto de uma ação intentada nos termos do artigo 258.o TFUE está circunscrito pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição, o qual tem por objetivo dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade, por um lado, de cumprir as obrigações decorrentes do direito da União e, por outro, de se defender utilmente das acusações formuladas pela Comissão. Por conseguinte, a ação deve basear‑se nos mesmos fundamentos e alegações que o parecer fundamentado. No entanto, esta exigência não pode ir ao ponto de impor, em todos os casos, a coincidência perfeita entre o enunciado das acusações na parte decisória do parecer fundamentado e os pedidos formulados na petição, quando o objeto do litígio, tal como definido no parecer fundamentado, não tenha sido ampliado ou alterado (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de maio de 2017, Comissão/Luxemburgo, C‑274/15, EU:C:2017:333, n.o 37, e de 14 de setembro de 2017, Comissão/Grécia, C‑320/15, EU:C:2017:678, n.o 31).
31
Ora, a República da Polónia não demonstrou que a Comissão alargou o âmbito da presente ação a factos ou fundamentos que não figuram no parecer fundamentado. A circunstância de a Comissão não ter tido em conta os argumentos apresentados pela República da Polónia durante o procedimento pré‑contencioso, ainda que estivesse demonstrada, não bastaria para declarar inadmissível a alegação relativa à violação do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49.
32
Em segundo lugar, importa salientar que a Comissão tem o direito de intentar no Tribunal de Justiça uma ação por incumprimento na qual contesta a falta de independência do organismo responsável pelos inquéritos previsto no artigo 21.o da Diretiva 2004/49, sem ter de invocar uma situação precisa na qual tenha efetivamente ocorrido uma inobservância da referida independência. Com efeito, os Estados‑Membros estão obrigados a garantir a independência do organismo responsável pelos inquéritos através da adoção de um conjunto de regras que garantam a este organismo a faculdade de exercer as suas funções sem correr o risco de ser alvo de ordens ou da influência, nomeadamente, de um gestor da infraestrutura ou de uma empresa ferroviária. A inexistência ou insuficiência de um tal quadro jurídico é, só por si, suscetível de provar o incumprimento do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49 (v., por analogia, Acórdão de 2 de junho de 2016, Comissão/Portugal, C‑205/14, EU:C:2016:393, n.o 48).
33
Resulta das considerações precedentes que a presente ação por incumprimento é admissível.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
34
A Comissão alega, em primeiro lugar, que, contrariamente ao que impõe o artigo 21.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2004/49, a legislação polaca não contém qualquer disposição que atribua aos responsáveis pelo inquérito um estatuto que lhes dê as necessárias garantias de independência.
35
Segundo a Comissão, não existindo disposições concretas e detalhadas quanto a esta matéria, a simples utilização do termo «independente» no artigo 28.o‑A, n.o 1, da Lei relativa ao transporte ferroviário para qualificar a PKBWK não confere efetivamente o estatuto previsto no artigo 21.o, n.o 2, da Diretiva 2004/49 e não garante, na realidade, que, na sua organização, estrutura jurídica e processo de decisão, a PKBWK possa desempenhar as suas tarefas com total independência face ao Ministério dos Transportes, em conformidade com o artigo 21.o, n.o 1, desta diretiva.
36
Em segundo lugar, a Comissão salienta que a PKBWK é parte integrante do Ministério dos Transportes. Embora reconheça que o artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49 não proíbe a inclusão do organismo responsável pelos inquéritos nas estruturas organizacionais deste Ministério, isso apenas é admissível na condição de serem adotadas medidas para garantir a independência deste organismo face ao referido Ministério. Ora, tal não é o caso da legislação polaca.
37
Em terceiro lugar, a Comissão salienta que a legislação polaca não garante a independência da PKBWK face ao gestor da infraestrutura ferroviária.
38
A este respeito, a Comissão sublinha que o Tesouro Público, representado pelo ministro responsável pelos transportes, é o detentor maioritário, com 85,09% das ações, do gestor da infraestrutura ferroviária PKP PLK S.A., sendo as restantes ações detidas pela empresa ferroviária PKP S.A., da qual o Tesouro Público, representado por aquele ministro, é o único acionista, sendo que a PKP S.A. apenas pode transmitir as ações da PKP PLK S.A. ao Tesouro Público. O Tesouro Público tem 61,7% dos direitos de voto na assembleia‑geral do gestor da infraestrutura, sendo os restantes detidos pela PKP S.A.. Acresce que o referido ministro aprova os estatutos do gestor da infraestrutura e as respetivas alterações e a assembleia‑geral nomeia os membros do conselho de supervisão do gestor da infraestrutura entre os candidatos apresentados por este ministro. A Comissão conclui daqui que o referido ministro controla o gestor da infraestrutura.
39
A Comissão considera que, uma vez que o organismo responsável pelos inquéritos é parte da estrutura do Ministério responsável pelos transportes e que este Ministério controla o gestor da infraestrutura, o referido organismo não é independente, na sua organização, estrutura jurídica e processo de decisão, do gestor da infraestrutura ferroviária.
40
Em quarto lugar, a Comissão salienta que a PKBWK não age em nome próprio, pelo contrário, nos termos do artigo 28.o‑A, n.o 2, da Lei relativa ao transporte ferroviário, desempenha as suas funções em nome do ministro responsável pelos transportes. Todas as medidas que adota devem ser aprovadas e assinadas por este ministro, pelo que a PKBWK, na realidade, mais não faz do que preparar a decisão, dispondo o ministro da faculdade de alterar ou rejeitar a decisão proposta. Além disso, decorre do artigo 1.o do Despacho de 11 de dezembro de 2008, relativo aos estatutos da PKBWK, que este organismo age no Ministério responsável pelos transportes, o que demonstra que não age nem independente nem separadamente deste Ministério.
41
Em quinto lugar, a Comissão sublinha que o ministro responsável pelos transportes nomeia e destitui o diretor da PKBWK e o seu diretor adjunto, bem como o secretário da PKBWK. A Comissão salienta que a legislação polaca não esclarece com base em que critérios e princípios esse ministro escolhe estes responsáveis. Nenhuma disposição desta legislação prevê, em particular, que as pessoas que assumem estas três funções beneficiam de um estatuto que garanta a sua independência, conforme exige, não obstante, o artigo 21.o, n.o 2, da Diretiva 2004/49.
42
Em sexto lugar, a Comissão alega que, em conformidade com o artigo 28.o‑A, n.o 8, da Lei relativa ao transporte ferroviário, o ministro responsável pelos transportes nomeia e destitui os membros permanentes da PKBWK, após parecer não vinculativo do diretor deste organismo. Daqui deduz que o diretor da PKBWK não tem o poder de definir, com total independência, a composição da sua própria equipa de inquérito, o que é suscetível de ter impacto na qualidade, imparcialidade e transparência do inquérito.
43
A este respeito, a Comissão salienta que a lista de critérios que figuram no artigo 28.o‑A, n.o 10, da Lei relativa ao transporte ferroviário não contém as exigências de independência impostas no artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49 e que a legislação polaca não esclarece quais os critérios e princípios com base nos quais o ministro responsável pelos transportes deve fazer a sua escolha. Além disso, a Comissão sublinha que a legislação polaca não proíbe que as pessoas suscetíveis de preencher os critérios fixados nesta lista sejam representantes de empresas ferroviárias ou de gestores de infraestrutura, o que contraria o princípio da independência organizacional da PKBWK.
44
Em sétimo lugar, a Comissão alega que, em conformidade com o artigo 28.o‑A, n.o 4, da Lei relativa ao transporte ferroviário e com o artigo 10.o dos estatutos da PKBWK, o ministro responsável pelos transportes elabora uma lista com base na qual o diretor da PKBWL pode escolher membros ad hoc para participarem nos inquéritos. O diretor da PKBWK não pode, portanto, determinar por si mesmo a composição da sua própria equipa, estando, pelo contrário, vinculado a nomear pessoas previamente selecionadas por esse ministro.
45
Além disso, a Comissão sublinha que a legislação polaca não define as modalidades ou os critérios segundo os quais o ministro responsável pelos transportes elabora a lista de membros ad hoc da PKBWK nem de que maneira é garantido a estes membros um estatuto que lhes proporcione a independência necessária. Por último, a Comissão alega que a legislação polaca não proíbe que as pessoas presentes nessa lista sejam representantes de empresas ferroviárias ou de gestores da infraestrutura ferroviária.
46
Em oitavo lugar, a Comissão critica o facto de, segundo o artigo 28.o‑D, n.o 2, da Lei relativa ao transporte ferroviário, o funcionamento da PKBWK ser assegurado por serviços especializados da administração do Ministério responsável pelos transportes. Em particular, a obrigação de o organismo responsável pelos inquéritos pedir sistematicamente ao ministro responsável pelos transportes que sejam colocados à sua disposição os meios necessários para o seu funcionamento limita consideravelmente a sua independência organizacional.
47
Por outro lado, a Comissão sublinha que nenhuma disposição da Diretiva 2004/49 autoriza os Estados‑Membros a invocar razões orçamentais para se subtraírem às obrigações decorrentes do seu artigo 21.o, n.o 1. Acresce que o n.o 2 deste artigo impõe que o organismo responsável pelos inquéritos receba recursos suficientes para realizar as suas tarefas e os seus objetivos. Dado que, nos termos do artigo 28.o‑D, n.o 1, da Lei relativa ao transporte ferroviário, cabe ao ministro responsável pelos transportes assegurar os meios necessários para as atividades da PKBWK e para o seu funcionamento, esta não dispõe de uma linha orçamental própria e o referido ministro pode livremente apreciar se há que atribuir recursos à PKBWK, tendo em conta os interesses comerciais da sociedade gestora da infraestrutura.
48
A República da Polónia alega que a independência da PKBWK é assegurada não apenas pelas disposições da Lei relativa ao transporte ferroviário, que indicam expressamente o caráter independente deste organismo, mas também por garantias concretas que asseguram a sua independência organizacional, jurídica e decisória. Este Estado‑Membro sublinha que nenhuma disposição da Diretiva 2004/49 contém indicações quanto à seleção dos membros do organismo responsável pelos inquéritos. O direito da União apenas exige que se trate de um organismo independente.
49
A independência organizacional da PKBWK reflete‑se na possibilidade que esta tem de tomar decisões relativas à sua estrutura interna e de dispor dos seus próprios órgãos e recursos. O diretor adjunto e o secretário da PKBWK são nomeados e destituídos a pedido do diretor deste organismo, em conformidade com o artigo 28.o‑A, n.o 7, da Lei relativa ao transporte ferroviário. Este diretor dá igualmente o seu parecer quanto à nomeação e destituição dos restantes membros permanentes. Por outro lado, os membros ad hoc do referido organismo, escolhidos a partir da lista elaborada pelo ministro responsável pelos transportes, não podem, por força do artigo 28.o‑A, n.o 15, da referida lei, ser empregados de uma entidade cuja infraestrutura, trabalhadores ou veículos ferroviários tenham desempenhado um papel no acidente, acidente grave ou incidente objeto do inquérito.
50
Por outro lado, segundo o artigo 10.o dos estatutos da PKBWK, os procedimentos relativos a acidentes graves, acidentes e incidentes em vias de caminhos de ferro são levados a cabo por equipas ad hoc nomeadas pelo diretor da PKBWK, não podendo os membros destas equipas, por força do artigo 12.o destes estatutos, ter uma relação hierárquica com as pessoas e entidades que estejam ligadas à ocorrência objeto do inquérito. De resto, o relatório relativo ao procedimento levado a cabo no âmbito de tal inquérito é aprovado através de uma votação em que apenas participam os membros desta equipa.
51
Neste contexto, a República da Polónia considera que a possibilidade de nomear os membros ad hoc da PKBWK a partir de uma lista elaborada pelo ministro responsável pelos transportes não coloca em risco a independência deste organismo. Além disso, na prática, qualquer pessoa que preencha os requisitos estabelecidos no artigo 28.o‑A, n.o 10, da Lei relativa ao transporte ferroviário pode requerer a sua inscrição na lista de membros ad hoc. O diretor da PKBWK estatui autonomamente quanto a tal requerimento.
52
A República da Polónia alega que, atualmente, constam cem pessoas da lista de membros ad hoc da PKBWK, todas elas peritos especializados no domínio ferroviário, o que confere ao diretor deste organismo uma enorme liberdade quanto à escolha dos membros ad hoc que participam num dado inquérito uma vez que, regra geral, apenas um membro ad hoc integra a equipa de inquérito.
53
Por outro lado, o artigo 28.o‑A, n.o 10, da Lei relativa ao transporte ferroviário impõe requisitos, nomeadamente quanto às qualificações, que têm de ser preenchidos pelos membros da PKBWK e que são precisados no artigo 28.o‑A, n.os 12 e 13, desta lei. O artigo 28.o‑A, n.o 11, da referida lei contém ainda uma lista das causas de extinção da qualidade de membro deste organismo. Tais garantias permitem reduzir ao mínimo a margem de discricionariedade do ministro responsável pelos transportes na nomeação e destituição dos membros do referido organismo.
54
A República da Polónia salienta que, de forma a racionalizar as despesas orçamentais, o legislador nacional confiou o funcionamento da PKBWK aos serviços especializados do Ministério responsável pelos transportes, garantindo simultaneamente os recursos financeiros necessários para o funcionamento deste organismo.
55
Os recursos afetados às necessidades da PKBWK foram isolados no âmbito de uma parte concreta do Orçamento do Estado, na rubrica transportes, e figuram numa parte específica que cobre os custos de funcionamento das entidades e órgãos centrais da Administração do Governo. Embora a quota afetada ao funcionamento da PKBWK seja decidida pelo ministro responsável pelos transportes, este está obrigado, nos termos do artigo 28.o‑D, n.o 1, da Lei relativa ao transporte ferroviário, a assegurar, através da quota‑parte disponível do Orçamento do Estado, os recursos necessários para as atividades e funcionamento deste organismo. Esta lei contém uma lista das despesas do referido organismo cujo financiamento é assegurado pelo Ministério responsável pelos transportes. A República da Polónia sublinha, por outro lado, que o orçamento da PKBWK aumentou durante os últimos anos.
56
A gestão de serviços administrativos pelo Ministério responsável pelos transportes não põe em causa a independência organizacional da PKBWK. Com efeito, foram criadas secções distintas no seio da administração deste ministério, as quais estão exclusivamente encarregadas do funcionamento administrativo e são geridas pelo diretor‑geral do serviço. Os serviços administrativos do referido Ministério, nomeadamente o serviço de pessoal e o serviço financeiro, foram portanto colocados na dependência do diretor‑geral e funcionam sem a participação do ministro responsável pelos transportes, o qual dirige as unidades operacionais. Em conformidade com o artigo 28.o‑A, n.o 1, da Lei relativa ao transporte ferroviário, a PKBWK é um organismo que atua em cooperação com esse ministro, o que demonstra o seu estatuto específico e a sua independência. A PKBWK não se encontra numa relação de subordinação com o referido ministro.
57
No que se refere à independência jurídica da PKBWK, a República da Polónia salienta que integrar o organismo responsável pelos inquéritos na estrutura de um ministério é uma prática corrente em vários Estados‑Membros, mesmo quando a sociedade que gere a infraestrutura ferroviária é uma empresa pública.
58
O facto de não ser necessário examinar a independência jurídica da PKBWK decorre, segundo a República da Polónia, da circunstância de a separação deste organismo face aos gestores da infraestrutura e às empresas ferroviárias estar indiscutivelmente garantida.
59
No que respeita à independência decisória da PKBWK, a República da Polónia sublinha que, em conformidade com o artigo 28.o‑A, n.o 14, da Lei relativa ao transporte ferroviário, os membros deste organismo não recebem qualquer instrução relativa ao conteúdo das suas resoluções. As tentativas de ingerência no funcionamento do referido organismo constituem medidas contrárias à lei e violam o princípio da legalidade consagrado no artigo 7.o da Constituição polaca.
60
A circunstância de a PKBWK desempenhar as suas funções em nome do ministro responsável pelos transportes não compromete a sua independência, mas, pelo contrário, permite‑lhe desempenhar eficazmente as suas funções fundando‑se na autoridade do poder público. A República da Polónia considera igualmente que a Comissão errou ao considerar que a PKBWK não pode tomar qualquer decisão autonomamente. Este organismo toma as suas decisões sob a forma de resoluções adotadas por maioria dos votos, tendo o diretor de sessão voto de qualidade em caso de empate. Apenas participam na votação os membros permanentes do referido organismo e os membros ad hoc que tenham participado nos trabalhos da equipa de pós‑acidente. O ministro responsável pelos transportes não participa, de forma alguma, na adoção destas resoluções e, além disso, a sua assinatura não é exigida, nem aposta, nas resoluções da PKBWK.
61
Por último, a República da Polónia alega que a PKBWK está obrigada a informar as entidades interessadas acerca da abertura de um procedimento e da sua evolução, garantindo assim a transparência das suas atividades e o controlo público dos resultados dos procedimentos que instrui. Por outro lado, este organismo está igualmente obrigado a publicar um relatório anual das suas atividades.
Apreciação do Tribunal de Justiça
– Observações preliminares
62
Em primeiro lugar, importa salientar que, nos termos do artigo 28.o‑A, n.o 1, da Lei relativa ao transporte ferroviário, na Polónia, a PKBWK é o organismo responsável pelos inquéritos previsto no artigo 21.o da Diretiva 2004/49. A PKBWK foi criada, nos termos desta disposição, sob responsabilidade do ministro responsável pelos transportes e exerce as suas tarefas em nome deste. É desprovida de personalidade jurídica, como confirmou a República da Polónia durante a audiência no Tribunal de Justiça, bem como de uma linha orçamental própria, conforme resulta do artigo 28.o‑D, n.o 1, da Lei relativa ao transporte ferroviário. Nos termos do artigo 28.o‑D, n.o 2, desta lei, o seu funcionamento é assegurado pelos serviços especializados da administração deste ministro.
63
Segundo o artigo 19.o da Diretiva 2004/49, o organismo responsável pelos inquéritos previsto no seu artigo 21.o está encarregado de proceder a um inquérito após um acidente grave ocorrido no sistema ferroviário, com o objetivo de aumentar, se possível, a segurança ferroviária e prevenir acidentes. O organismo responsável pelos inquéritos pode igualmente decidir investigar outros acidentes e incidentes que, em circunstâncias ligeiramente diferentes, poderiam ter conduzido a acidentes graves.
64
O artigo 23.o da referida diretiva prevê que o organismo responsável pelos inquéritos publique um relatório final de todos os inquéritos que iniciou quanto a acidentes ou incidentes que contenha, se for caso disso, recomendações em matéria de segurança e cuja estrutura deve seguir, tanto quanto possível, a estrutura enunciada no anexo V da mesma diretiva. Resulta deste anexo que as conclusões do relatório final devem enunciar as causas diretas e imediatas da ocorrência, incluindo os fatores que para ela contribuíram relacionados com as ações das pessoas envolvidas e as condições do material circulante ou das instalações técnicas, as causas subjacentes relacionadas com as competências, os procedimentos e a manutenção, e as causas profundas relacionadas designadamente com a aplicação do sistema de gestão da segurança. Tal relatório é objeto de comunicação às partes envolvidas, nomeadamente ao gestor da infraestrutura ferroviária e às empresas ferroviárias.
65
O organismo responsável pelos inquéritos está ainda obrigado a publicar um relatório anual sobre os inquéritos efetuados no ano anterior, as recomendações em matéria de segurança e as medidas tomadas em conformidade com recomendações formuladas anteriormente.
66
Em segundo lugar, o artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49 impõe que, na sua estrutura jurídica, organização e processo de decisão, o organismo responsável pelos inquéritos seja independente de certos atores do setor ferroviário expressamente elencados, incluindo o gestor da infraestrutura ferroviária e as empresas ferroviárias. Segundo o considerando 24 da mesma diretiva, o organismo responsável pelos inquéritos deve funcionar de modo a evitar quaisquer conflitos de interesses e qualquer possível envolvimento nas causas das ocorrências investigadas.
67
No que se refere ao conceito de «independência», importa salientar que este não é definido pela Diretiva 2004/49. Consequentemente, há que ter em conta o seu sentido habitual. Assim, no que respeita aos órgãos públicos, a independência normalmente designa um estatuto que assegura ao órgão em causa a possibilidade de agir com total liberdade em relação aos organismos relativamente aos quais a sua independência deve ser assegurada, escudado de qualquer instrução e de qualquer pressão.
68
Em terceiro lugar, conforme resulta do petitum da petição da Comissão, e conforme esta confirmou expressamente durante a audiência, a Comissão acusa a República da Polónia de não ter assegurado a independência da PKBWK unicamente face ao gestor da infraestrutura ferroviária PKP PLK S.A. e da empresa ferroviária PKP S.A., e não face ao ministro responsável pelos transportes enquanto tal. Em conformidade, o Tribunal de Justiça está circunscrito a este quadro na apreciação da presente ação por incumprimento.
69
A este respeito, a República da Polónia não contestou a afirmação da Comissão de que o Estado, representado pelo ministro responsável pelos transportes, controla tanto aquele gestor da infraestrutura ferroviária como a referida empresa ferroviária.
70
Importa, como tal, analisar se a PKBWK, que foi integrada no Ministério responsável pelos transportes, é independente, na sua estrutura jurídica, organização e processo de decisão, do gestor da infraestrutura PKP PLK S.A. e da empresa ferroviária PKP S.A., numa situação em que o ministro responsável pelos transportes controla este gestor da infraestrutura e esta empresa ferroviária.
71
A este respeito, embora se tenha de ter em conta, como nota a República da Polónia, o artigo 28.o‑A, n.o 1, da Lei relativa ao transporte ferroviário, nos termos do qual a PKBWK é constituída de forma permanente e independente, a afirmação de princípio constante desta disposição não pode, contudo, ser dissociada dos restantes elementos do quadro jurídico em que este organismo exerce a sua atividade. Portanto, é à luz do conjunto das disposições nacionais pertinentes que cabe examinar se a República da Polónia não cumpriu a sua obrigação de garantir a independência do organismo responsável pelos inquéritos face a qualquer gestor da infraestrutura ferroviária e a qualquer empresa ferroviária.
72
Em quarto lugar, importa salientar que os argumentos da Comissão que censuram, por um lado, a inexistência, na legislação polaca, de um estatuto para os responsáveis pelo inquérito e, por outro, a insuficiência dos recursos postos à disposição da PKBWK estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 21.o, n.o 2, da Diretiva 2004/49.
73
Ora, o artigo 21.o, n.o 2, da Diretiva 2004/49 não é referido no petitum da petição da Comissão. Por conseguinte, não há que apreciar estes dois argumentos no âmbito da presente ação.
– No que respeita à independência da PKBWK quanto à sua estrutura jurídica
74
A Comissão acusa a República da Polónia de ter integrado a PKBWK nos serviços do Ministério responsável pelos transportes, sem ter estabelecido garantias de independência suficientes.
75
A este respeito, há que salientar que, embora a PKBWK faça parte do Ministério responsável pelos transportes e não disponha de personalidade jurídica própria, não deixa de ser verdade que tal situação não demonstra, em si mesma, falta de independência deste organismo, quanto à sua estrutura jurídica, face ao gestor da infraestrutura PKP PLK S.A. e à empresa ferroviária PKP S.A., os quais, por seu turno, são dotados de personalidade jurídica própria e distinta do referido Ministério. Ora, como resulta do n.o 68 do presente acórdão, a Comissão apenas censura a República da Polónia por não ter assegurado a independência da PKBWK face a este gestor e a esta empresa, e não face ao Ministério responsável pelos transportes enquanto tal.
76
Ademais, importa salientar que a Diretiva 2004/49 não proíbe a integração, enquanto tal, do organismo responsável pelos inquéritos no Ministério responsável pelos transportes.
77
Resulta das considerações precedentes que a Comissão não demonstrou de forma juridicamente bastante uma falta de independência da PKBWK, quanto à sua estrutura jurídica, face ao gestor da infraestrutura ou à empresa ferroviária controlados pelo ministro responsável pelos transportes.
– No que respeita à independência da PKBWK quanto à sua organização
78
A Comissão censura a República da Polónia, em primeiro lugar, de ter encarregado o ministro responsável pelos transportes, por um lado, de nomear e destituir o diretor da PKBWK, o seu diretor adjunto, o secretário e os membros permanentes deste organismo e, por outro, de elaborar a lista a partir da qual podem ser nomeados os membros ad hoc do referido organismo.
79
Nos termos do artigo 28.o‑A, n.o 6, da Lei relativa ao transporte ferroviário, o diretor da PKBWK deve ser nomeado pelo ministro responsável pelos transportes. O diretor adjunto e o secretário deste organismo são, em conformidade com o artigo 28.o‑A, n.o 7, da mesma lei, nomeados por esse ministro, a pedido do diretor do referido organismo. Os restantes membros da PKBWK, por força do artigo 28.o‑A, n.o 8, da referida lei, são nomeados pelo referido ministro após ter consultado o diretor desse organismo.
80
Daqui resulta que, embora, como sublinha a República da Polónia, o diretor da PKBWK seja consultado no âmbito da nomeação de certos membros deste organismo, o ministro responsável pelos transportes dispõe de um poder discricionário para nomear a totalidade dos membros permanentes do referido organismo.
81
Por outro lado, decorre do artigo 28.o‑A, n.os 6 a 8, da Lei relativa ao transporte ferroviário que o ministro responsável pelos transportes tem o poder de destituir o diretor da PKBWK bem como, a pedido deste diretor, de destituir o diretor adjunto e o secretário deste organismo. Além disso, o ministro pode ainda, após consultar o diretor, destituir os restantes membros do referido organismo.
82
O artigo 28.o‑A, n.o 9, da referida lei dispõe que o ministro pode, a pedido da maioria absoluta dos membros da PKBWK, destituir um membro deste organismo. O artigo 28.o‑A, n.o 11, desta lei prevê que a qualidade de membro do referido organismo cessa com a morte, na sequência do incumprimento dos requisitos estabelecidos no n.o 10 desse artigo ou com a aceitação do pedido de demissão apresentado ao ministro responsável pelos transportes.
83
Contudo, como salientou o advogado‑geral no n.o 81 das suas conclusões, tendo em conta a redação dos n.os 6 a 9 do artigo 28.o‑A da Lei relativa ao transporte ferroviário, não se pode estabelecer com certeza que as três situações previstas no n.o 11 deste artigo sejam as únicas em que pode ocorrer a destituição de um membro da PKBWK.
84
Acresce que tão‑pouco se pode afirmar que o ministro responsável pelos transportes apenas pode destituir um membro da PKBWK a pedido da maioria absoluta dos membros deste organismo. Com efeito, embora o artigo 28.o‑A, n.o 9, da Lei relativa ao transporte ferroviário preveja que o ministro pode, a pedido da maioria absoluta dos membros da PKBWK, destituir um membro deste organismo, não é menos certo que os n.os 7 e 8 deste artigo preveem que o referido ministro destitui o diretor adjunto e o secretário da PKBWK, a pedido do seu diretor, e os restantes membros do referido organismo, após consultar o referido diretor. A este respeito, importa salientar que, conforme sublinhado no n.o 81 do presente acórdão, o ministro responsável pelos transportes tem o poder de destituir o diretor da PKBWK, sem que o n.o 6 do referido artigo sujeite tal poder a qualquer requisito procedimental.
85
Daqui decorre que a legislação nacional pertinente confere ao ministro responsável pelos transportes um poder discricionário quanto à destituição dos membros da PKBWK.
86
Ora, se é verdade que nenhuma disposição da Diretiva 2004/49 proíbe que o ministro responsável pelos transportes possa nomear e destituir a totalidade dos membros da PKBWK, o artigo 21.o, n.o 1, desta diretiva, na medida em que exige que este organismo disponha de independência organizativa face, nomeadamente, a qualquer gestor da infraestrutura e a qualquer empresa ferroviária, opõe‑se a que a autoridade que controla um gestor da infraestrutura e uma empresa ferroviária possa nomear e destituir a totalidade dos membros do organismo responsável pelos inquéritos, sempre que esse poder não esteja regulado pela lei de forma estrita, de modo a que essa autoridade esteja obrigada a tomar decisões com base em critérios objetivos, clara e taxativamente enumerados, e verificáveis.
87
Em particular, em tais circunstâncias, a ampla liberdade de nomeação e de destituição reconhecida ao ministro responsável pelos transportes é, em si mesma, suscetível de afetar a independência dos membros da PKBWK, quando estejam em causa os interesses do gestor da infraestrutura ferroviária e da empresa ferroviária controlados por este ministro.
88
A circunstância de o artigo 28.o‑A, n.os 10, 12 e 13, da Lei relativa ao transporte ferroviário estabelecer determinados critérios para que uma pessoa se torne membro da PKBWK não é suscetível de alterar esta conclusão. Com efeito, conforme salienta a Comissão, nenhum destes critérios pode assegurar a independência dos membros permanentes desse organismo face ao gestor da infraestrutura ferroviária ou à empresa ferroviária.
89
Por outro lado, embora seja certo que o artigo 12.o dos estatutos da PKBWK prevê que não pode ser membro da equipa de inquérito uma pessoa que se encontre numa relação de subordinação hierárquica relativamente a pessoas ou entidades que estejam relacionadas com a ocorrência examinada, que tenha participado nessa ocorrência, ou que seja cônjuge ou parente de uma pessoa afetada pela referida ocorrência, essa garantia é insuficiente para assegurar a independência organizacional da PKBWK.
90
Com efeito, esta disposição não é relativa, de maneira geral e permanente, a todos os membros do referido organismo, mas apenas aos membros que fazem parte da equipa de inquérito responsável pelo exame de um dado acidente ou incidente e apenas durante esse inquérito. Acresce que a referida disposição não cobre todas as situações em que pode surgir um conflito, na pessoa de um membro de uma equipa de inquérito, entre os inquéritos levados a cabo pela PKBWK e os interesses do gestor da infraestrutura ou de uma empresa ferroviária. Por último, o Despacho de 11 de dezembro de 2008, relativo aos estatutos da PKBWK, foi adotado pelo ministro responsável pelos transportes e pode ser alterado por este ministro a todo o momento. A este respeito, a mera circunstância de este ministro estar obrigado, como alega a República da Polónia, a respeitar as disposições da Lei relativa ao transporte ferroviário não é determinante. Com efeito, essas disposições não são, como se concluiu nos n.os 79 a 88 do presente acórdão, suscetíveis de garantir, por si só, que os membros da PKBWK são nomeados e destituídos de forma independente relativamente aos interesses de qualquer gestor da infraestrutura ferroviária e de qualquer empresa ferroviária.
91
A Comissão critica ainda o facto de o diretor da PKBWK apenas poder escolher os seus membros ad hoc a partir da lista elaborada pelo ministro responsável pelos transportes.
92
Por força do artigo 28.o‑A, n.o 4, da Lei relativa ao transporte ferroviário, a PKBWK pode chamar membros ad hoc para participarem nos inquéritos. Estes são escolhidos pelo diretor do referido organismo a partir de uma lista elaborada pelo ministro responsável pelos transportes.
93
Daqui decorre que o ministro responsável pelos transportes dispõe de um grande poder discricionário para designar as pessoas que podem participar, enquanto membros ad hoc da PKBWK, nos inquéritos a acidentes e incidentes ferroviários, bem como para impedir outras pessoas de neles participarem. Na medida em que esse ministro controla uma empresa ferroviária e um gestor da infraestrutura, tal restrição na composição das equipas de inquérito não é compatível com a exigência de independência organizacional do organismo responsável pelos inquéritos.
94
Tanto mais assim é que a República da Polónia não apresentou qualquer justificação razoável para o facto de o diretor da PKBWK não poder nomear livremente os membros ad hoc deste organismo, sendo obrigado a escolhê‑los de entre as pessoas pré‑selecionadas pelo ministro responsável pelos transportes.
95
A garantia prevista no artigo 28.o‑A, n.o 15, da Lei relativa ao transporte ferroviário segundo a qual os membros ad hoc da PKBWK não podem participar num inquérito caso sejam empregados por uma entidade organizacional cuja infraestrutura ferroviária, trabalhadores ou veículos ferroviários tenham desempenhado um papel na ocorrência objeto do inquérito, embora constitua uma medida necessária para garantir a independência decisória destes membros, não é suscetível de excluir todos os riscos de conflito de interesses aquando da elaboração, pelo ministro responsável pelos transportes, da lista de pessoas que podem ser nomeadas membros ad hoc da PKBWK.
96
Por outro lado, no que respeita à afirmação da República da Polónia segundo a qual, na prática, qualquer pessoa que preencha os requisitos previstos no artigo 28.o‑A, n.o 10, da Lei relativa ao transporte ferroviário pode requerer ao diretor da PKBWK a sua inclusão na lista de membros ad hoc deste organismo, estatuindo o diretor do referido organismo de maneira autónoma quanto a este requerimento, importa salientar que não se pode considerar que uma prática administrativa que é, por natureza, suscetível de ser alterada a todo o momento garanta suficientemente a independência exigida pelo artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49.
97
Em segundo lugar, a Comissão censura o facto de a PKBWK ser dependente, nas suas necessidades de pessoal e financeiras, do ministro responsável pelos transportes.
98
Segundo o artigo 28.o‑D, n.os 1 e 2, da Lei relativa ao transporte ferroviário, o ministro responsável pelos transportes assegura, através da quota‑parte disponível do Orçamento do Estado, os recursos necessários para as atividades da PKBWK e para o seu funcionamento, o qual é assegurado pelos serviços especializados da sua administração. Por outro lado, o artigo 26.o dos estatutos da PKBWK prevê, nomeadamente, que a gestão do pessoal dos membros permanentes da PKBWK compete ao gabinete do diretor‑geral do Ministério responsável pelos transportes e que a gestão financeira da PKBWK é feita pelo departamento financeiro deste Ministério.
99
Há que salientar, em primeiro lugar, que a exigência de independência organizacional imposta ao organismo responsável pelos inquéritos não exige que os serviços e o pessoal do Ministério responsável pelos transportes sejam colocados à disposição da PKBWK. É, contudo, indispensável que o acesso a tais recursos lhe seja garantido por força de regras claras que não possam ser alteradas apenas pelo ministro responsável pelos transportes. Ora, as disposições da Lei relativa ao transporte ferroviário, recordadas no número anterior, não são suscetíveis de assegurar à PKBWK tal acesso garantido aos referidos recursos.
100
Importa salientar, em segundo lugar, que, em princípio, a independência organizacional exigida ao organismo responsável pelos inquéritos não impõe que este disponha de uma linha orçamental autónoma. Os Estados‑Membros podem assim prever que, do ponto de vista do direito orçamental, esse organismo se insira no âmbito de um determinado departamento ministerial, desde que esteja garantido o acesso independente do referido organismo aos recursos financeiros que lhe devem ser concedidos para o exercício das suas missões.
101
Contudo, tendo em conta o facto de, no caso vertente, a PKBWK não dispor de personalidade jurídica e estar estruturalmente integrada no Ministério responsável pelos transportes, cujo ministro responsável é simultaneamente a autoridade que controla um gestor da infraestrutura e uma empresa ferroviária, tal independência quanto ao acesso aos recursos financeiros que devem ser concedidos à PKBWK para desempenhar as suas missões apenas pode ser garantida atribuindo a esta entidade uma linha orçamental própria.
102
Com efeito, embora seja certo que o artigo 28.o‑D da Lei relativa ao transporte ferroviário impõe ao ministro responsável pelos transportes a obrigação de assegurar os recursos necessários para o funcionamento da PKBWK, esta obrigação é, contudo, formulada de maneira demasiado genérica para que não exista um risco de a PKBWK ser restringida na prossecução independente das suas missões, atendendo a que aquele ministro controla o gestor da infraestrutura ferroviária e a empresa ferroviária. A este respeito, há que salientar que a República da Polónia sublinhou, na sua tréplica, que a parte afetada ao funcionamento desse organismo, no âmbito da parte orçamental que cobre o funcionamento dos departamentos e dos órgãos centrais da Administração do Governo, era fixada pelo próprio ministro responsável pelos transportes.
103
Resulta das considerações precedentes que a República da Polónia não adotou todas as medidas necessárias para garantir a independência organizacional da PKBWK face ao gestor da infraestrutura e à empresa ferroviária controlados pelo ministro responsável pelos transportes.
– No que respeita à independência da PKBWK quanto às suas decisões
104
A Comissão censura a República da Polónia, em substância, pelo facto de a PKBWK se limitar a preparar projetos de decisão para submeter à aprovação do ministro responsável pelos transportes.
105
Segundo o artigo 28.o‑A, n.o 14, da Lei relativa ao transporte ferroviário, os membros da PKBWK, quando adotam resoluções, não estão vinculados a quaisquer instruções sobre o seu conteúdo. Por outro lado, nos termos do artigo 22.o dos estatutos da PKBWK, apenas esses membros devem assinar as resoluções que contenham os relatórios de acidentes, de acidentes graves ou de incidentes.
106
Contudo, o artigo 28.o‑A, n.o 14, da Lei relativa ao transporte ferroviário deve ser conjugado com o artigo 28.o‑A, n.o 2, desta lei, que enuncia que a PKBWK exerce as suas atividades em nome do ministro responsável pelos transportes. Acresce que, conforme sublinhado no n.o 90 do presente acórdão, o Despacho de 11 de dezembro de 2008, relativo aos estatutos da PKBWK, foi adotado por esse ministro, que pode alterá‑lo a todo o momento.
107
Nestas circunstâncias, não se pode afirmar com certeza que a Lei relativa ao transporte ferroviário atribua à PKBWK uma verdadeira autonomia quanto à redação dos seus relatórios. Tal incerteza é ainda mais problemática pelo facto de, conforme concluído nos n.os 78 a 103 do presente acórdão, a PKBWK padecer igualmente de uma falta de independência organizacional que ameaça já, em si mesma, a independência decisória desse organismo pelo risco que implica uma submissão aos interesses do gestor da infraestrutura e da empresa ferroviária controlados pelo ministro responsável pelos transportes.
108
Por outro lado, conforme a República da Polónia confirmou durante a audiência, qualquer publicação da PKBWK no Jornal Oficial do Ministério deve ser aprovada pelo ministro responsável pelos transportes.
109
Ora, como salientou o advogado‑geral no n.o 89 das suas conclusões, tal publicidade é uma das finalidades essenciais do processo de inquérito levado a cabo quanto aos acidentes e incidentes ferroviários. Como tal, não é compatível com a independência decisória imposta ao organismo responsável pelos inquéritos face ao gestor da infraestrutura ferroviária e à empresa ferroviária que uma autoridade que controla estes dois organismos esteja em posição de impedir a publicação oficial de relatórios que, se necessário, apontam para a responsabilidade dos referidos organismos no acidente ou incidente ferroviário em causa.
110
Por conseguinte, há que considerar que a República da Polónia não garantiu a independência decisória da PKBWK face ao gestor da infraestrutura e à empresa ferroviária controlados pelo ministro responsável pelos transportes.
111
Resulta das considerações precedentes que, não tendo adotado as medidas necessárias para garantir a independência organizacional e decisória do organismo responsável pelos inquéritos face à empresa ferroviária e ao gestor da infraestrutura ferroviária controlados pelo ministro responsável pelos transportes, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49.
Quanto às despesas
112
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
113
Uma vez que a Comissão requereu a condenação da República da Polónia nas despesas e tendo esta sido vencida no que respeita à alegação relativa à violação do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49, há que condenar, nessa medida, este Estado‑Membro nas despesas.
114
Nos termos do disposto no artigo 141.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a parte que desistir é condenada nas despesas se a outra parte o tiver requerido nas suas observações sobre a desistência. Contudo, nos termos do n.o 2 do mesmo artigo, a pedido da parte que desiste, as despesas são suportadas pela outra parte, se tal se justificar tendo em conta a atitude desta última.
115
Uma vez que, como resulta do n.o 2 do presente acórdão, a República da Polónia só comunicou à Comissão as alterações introduzidas na sua legislação depois de intentada a presente ação, de forma que essa instituição apenas pôde desistir da sua alegação relativa à violação do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49 no decurso do processo no Tribunal de Justiça, e considerando que a Comissão pediu que a República da Polónia fosse condenada nas despesas relativas a essa alegação, há que condenar este Estado‑Membro nas referidas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1)
Não tendo adotado as medidas necessárias para garantir a independência organizacional e decisória do organismo responsável pelos inquéritos face à empresa ferroviária e ao gestor da infraestrutura ferroviária controlados pelo ministro responsável pelos transportes, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à segurança dos caminhos de ferro da Comunidade, e que altera a Diretiva 95/18/CE do Conselho relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário e a Diretiva 2001/14/CE relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança (diretiva relativa à segurança ferroviária).
2)
A República da Polónia é condenada nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: polaco.