62020CJ0151_RES
Processo C‑151/20
Bundeswettbewerbsbehörde
contra
Agrana Zucker GmbH_Nordzucker AGeSüdzucker AG
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Oberster Gerichtshof)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 22 de março de 2022
«Reenvio prejudicial — Concorrência — Artigo 101.o TFUE — Acordo objeto de procedimentos levados a cabo por duas autoridades nacionais de concorrência — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 50.o — Princípio ne bis in idem — Existência de uma mesma infração — Artigo 52.o, n.o 1 — Restrições ao princípio ne bis in idem — Requisitos — Prossecução de um objetivo de interesse geral — Proporcionalidade»
Direitos fundamentais — Princípio ne bis in idem — Requisitos de aplicação — Cúmulo de procedimentos e de sanções de natureza penal — Critérios de apreciação da natureza penal — Qualificação jurídica da infração em direito interno, natureza da infração e grau de severidade da sanção incorrida
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 50.o)
(cf. n.os 30, 31)
Direitos fundamentais — Princípio ne bis in idem — Requisitos de aplicação — Cúmulo de procedimentos e de sanções de natureza penal — Conceito — Cúmulo de procedimentos que se inserem no direito da concorrência e que visam aplicar coimas ou apenas constatar uma infração — Inclusão
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 50.o)
(cf. n.os 32, 60‑67)
Direitos fundamentais — Princípio ne bis in idem — Requisitos de aplicação — Existência de uma decisão definitiva anterior — Critérios de apreciação — Decisão definitiva proferida após uma apreciação que incide sobre o mérito do processo
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 50.o)
(cf. n.os 34, 35)
Direitos fundamentais — Princípio ne bis in idem — Requisitos de aplicação — Existência de uma mesma infração — Critério de apreciação — Identidade dos factos materiais — Acordo objeto de procedimentos levados a cabo por duas autoridades nacionais de concorrência — Apreciação da identidade dos factos à luz do território, do mercado de produtos e do período que é objeto dos procedimentos iniciados pelas referidas autoridades
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 50.o)
(cf. n.os 38‑48)
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Restrição do exercício dos direitos e das liberdades consagrados pela Carta — Princípio ne bis in idem — Requisitos — Prossecução de um objetivo de interesse geral — Acordo objeto de procedimentos levados a cabo por duas autoridades nacionais de concorrência — Cúmulo de procedimentos que têm por objeto aspetos idênticos de um mesmo comportamento ilegal — Inadmissibilidade
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 50.° e 52.°, n.o 1)
(cf. n.os 49‑57)
Resumo
A Nordzucker AG e a Südzucker AG são duas fabricantes de açúcar alemãs que, juntamente com um terceiro grande produtor, dominam o mercado do açúcar na Alemanha. Este mercado dividia‑se tradicionalmente em três principais zonas geográficas, sendo cada uma destas dominada por um destes três grandes produtores.
A Agrana Zucker GmbH (a seguir «Agrana»), que é uma filial da Südzucker, é o principal produtor de açúcar na Áustria.
O mais tardar a partir de 2004, a Nordzucker e a Südzucker acordaram não se fazerem mutuamente concorrência através de intrusão nas suas principais zonas de venda tradicionais. Foi neste contexto que, no início de 2006, o diretor comercial da Südzucker telefonou para o diretor comercial da Nordzucker para se queixar de fornecimentos de açúcar no mercado austríaco que vinham sendo efetuados por uma filial eslovaca da Nordzucker, tendo dado a entender que desta situação poderiam advir consequências para o mercado alemão do açúcar (a seguir «contacto telefónico de 2006»).
Para poder beneficiar dos programas de clemência nacionais, a Nordzucker informou, em seguida, tanto o Bundeskartellamt (Autoridade Federal da Concorrência, Alemanha) como o Bundeswettbewerbsbehörde (Autoridade Federal da Concorrência, Áustria) de que havia participado num acordo nos mercados do açúcar alemão e austríaco. Estas duas autoridades abriram, concomitantemente, processos de inquérito.
Em 2014, a Autoridade da Concorrência alemã constatou, através de uma decisão definitiva, que a Nordzucker, a Südzucker e o terceiro produtor alemão participaram num acordo anticoncorrencial em violação do artigo 101.o TFUE e das correspondentes disposições do direito alemão e aplicou, nomeadamente, à Südzucker uma coima de 195500000 euros. Esta decisão também reproduziu o conteúdo do contacto telefónico de 2006 a respeito do mercado austríaco do açúcar.
Em contrapartida, foi indeferido pelo Oberlandesgericht Wien (Tribunal Regional Superior de Viena, Áustria) o pedido da Autoridade da Concorrência austríaca por meio do qual foi requerido, por um lado, que fosse declarado que a Nordzucker, a Südzucker e a Agrana violaram o artigo 101.o TFUE e as correspondentes disposições do direito austríaco e, por outro, que fossem aplicadas duas coimas à Südzucker, uma das quais a título solidário com a Agrana.
A Autoridade da Concorrência austríaca interpôs recurso desta decisão no Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça, Áustria), que é o órgão jurisdicional de reenvio. Neste âmbito, este último questiona‑se sobre a questão de saber se o princípio ne bis in idem consagrado no artigo 50.o da Carta da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), lhe proíbe tomar em consideração o contacto telefónico de 2006 no âmbito do processo que se encontra pendente perante si, visto que este contacto telefónico foi expressamente mencionado na decisão da Autoridade da Concorrência alemã de 2014. Este órgão jurisdicional questiona‑se, além disso, sobre a questão de saber se, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o princípio ne bis in idem se aplica a um processo de constatação de uma infração que não conduz à aplicação de uma coisa por motivo de participação de uma empresa no programa nacional de clemência.
Em resposta a estas questões, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, especifica a articulação do princípio ne bis in idem no âmbito de processos paralelos ou sucessivos no direito da concorrência que visem o mesmo comportamento anticoncorrencial em vários Estados‑Membros.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O Tribunal começa por recordar que o princípio ne bis in idem, conforme se encontra consagrado no artigo 50.o da Carta, proíbe o cúmulo tanto de procedimentos como de sanções que revistam natureza penal na aceção deste artigo pelos mesmos factos e contra a mesma pessoa.
Em matéria de concorrência, este princípio opõe‑se, mais concretamente, a que uma empresa seja novamente condenada ou objeto de procedimento por um comportamento anticoncorrencial devido ao qual foi punida ou foi declarado que não é responsável através de uma decisão anterior de que já não se pode interpor recurso. A aplicação do princípio ne bis in idem no âmbito dos processos em que esteja em causa o direito da concorrência está sujeita a um duplo requisito, a saber, por um lado, à existência de uma decisão anterior definitiva (requisito «bis») e, por outro, que o mesmo comportamento seja visado na decisão anterior e nos procedimentos ou nas decisões posteriores (requisito «idem»).
Na medida em que a decisão da Autoridade da Concorrência alemã de 2014 constitui uma decisão definitiva anterior que foi proferida após uma apreciação que incide sobre o mérito do processo, está preenchido o requisito «bis» no que se refere ao processo levado a cabo pela Autoridade da Concorrência austríaca.
No que se refere ao requisito «idem», o critério pertinente para apreciar a existência de uma mesma infração é o da identidade dos factos materiais, independentemente da qual seja a sua qualificação jurídica no direito nacional ou o interesse jurídico protegido. A identidade de práticas anticoncorrenciais deve ser examinada à luz do território e do mercado dos produtos visados, bem como do período durante o qual as referidas práticas tiveram por objeto ou por efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência.
Por conseguinte, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, com base numa apreciação de todas as circunstâncias pertinentes, se a decisão da Autoridade da Concorrência alemã de 2014 constatou e puniu o acordo em causa devido ao seu objeto ou ao seu efeito anticoncorrencial, não apenas no mercado alemão mas também no mercado austríaco. Se assim for, outros procedimentos e, eventualmente, outras sanções por violação do artigo 101.o TFUE e das correspondentes disposições do direito austríaco, devido ao acordo no território austríaco, constituem uma restrição ao direito fundamental garantido pelo artigo 50.o da Carta.
Semelhante restrição não pode, aliás, ser justificada ao abrigo do artigo 52.o, n.o1, da Carta. Esta disposição prevê nomeadamente que qualquer restrição ao exercício dos direitos e das liberdades reconhecidos pela Carta tem de corresponder efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteger os direitos e as liberdades de terceiros.
É certo que na medida em que a proibição de acordos prevista no artigo 101.o TFUE prossegue o objetivo de interesse geral de garantir que a concorrência não é falseada no mercado interno, a restrição ao princípio ne bis in idem, garantido no artigo 50.o da Carta, que resulta de um cúmulo de procedimentos levados a cabo e de sanções de natureza penal e aplicadas por duas autoridades nacionais da concorrência pode ser justificada ao abrigo do artigo 52.o, n.o 1, da Carta quando esses procedimentos e essas sanções visem finalidades complementares que têm, eventualmente, por objeto aspetos diferentes de um mesmo comportamento ilícito. No entanto, na hipótese de duas autoridades nacionais da concorrência prosseguirem e punirem os mesmos factos para garantirem o respeito da proibição dos acordos em aplicação do artigo 101.o TFUE e das correspondentes disposições do seu direito nacional que proíbem os acordos suscetíveis de afetarem o comércio entre os Estados‑Membros na aceção do artigo 101.o TFUE, essas duas autoridades prosseguiriam o mesmo objetivo que visa garantir que a concorrência não é falseada no mercado interno. Semelhante cúmulo de procedimentos e de sanções não corresponderia a um objetivo de interesse geral reconhecido pela União, pelo que também não pode ser justificado ao abrigo do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
No que se refere ao processo instaurado pela Autoridade da Concorrência austríaca em relação à Nordzucker, o Tribunal confirma, a final, que esse processo de implementação do direito da concorrência, em cujo âmbito não pode deixar de ser constatada uma infração devido à participação da Nordzucker no programa nacional de clemência, também pode ser sujeito ao princípio ne bis in idem.
Com efeito, como corolário do princípio da força do caso julgado, o princípio ne bis in idem tem por objeto garantir a segurança jurídica e a equidade assegurando que, quando uma pessoa singular ou coletiva tiver sido objeto de um procedimento e, eventualmente, tiver sido condenada, não voltará a ser aberto procedimento contra si a título da mesma infração. Daqui resulta que a abertura de procedimentos de natureza penal pode ser abrangida, enquanto tal, pelo âmbito de aplicação do princípio ne bis in idem, independentemente da questão de saber se estes procedimentos dão efetivamente origem à aplicação de uma sanção.