62011TJ0661_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑661/11
Republika Włoska, reprezentowana przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez G. Aiella oraz P. Grassa, avvocati dello Stato,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez P. Rossiego oraz D. Nardiego, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji 2011/689/WE z dnia 14 października 2011 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 270, s. 33) w zakresie, w jakim nakłada ona na Republikę Włoską ryczałtową korektę finansową w wysokości 70 912 382 EUR z powodu nieprawidłowości w kontrolach dotyczących kwot mlecznych stwierdzonych w następujących regionach Włoch: Abruzzo, Lazio, Marche, Puglia, Sardegna, Calabria, Friuli Venezia Giulia i Valle d’Aosta w latach gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007.
SĄD (druga izba),
w składzie: M.E. Martins Ribeiro, prezes, S. Gervasoni i L. Madise (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 kwietnia 2014 r.,
wydaje następujący
Motywy wyroku
Wyrok
Ogólne ramy prawne
A – Istotne przepisy rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Unii Europejskiej
1. Artykuł 53 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248, s. 1), zgodnie z art. 2 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie nr 1605/2002 (Dz.U. L 390, s. 1) obowiązującego do dnia 1 maja 2007 r., stanowi:
„1. Komisja wykonuje budżet według następujących metod:
a) na zasadzie zcentralizowanej;
b) poprzez podział lub decentralizację zarządzania;
c) poprzez wspólne zarządzanie z organizacjami międzynarodowymi.
[…]
3. W przypadku gdy Komisja wykonuje budżet przy podziale zarządzania, zadania wykonawcze przekazywane są państwom członkowskim zgodnie z przepisami tytułów I i II drugiej części.
[…]
5. W przypadkach podziału lub decentralizacji zarządzania w celu zapewnienia wykorzystania środków zgodnie z mającymi zastosowanie zasadami Komisja stosuje procedury rozliczeń lub mechanizmy korekty finansowej, które umożliwiają przyjęcie przez nią ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu zgodnie z art. 274 traktatu WE oraz art. 179 traktatu Euratom.
6. W metodach wykonania budżetu określonych w ust. 3 i 4 państwa członkowskie i państwa trzecie prowadzą regularne kontrole w celu zapewnienia właściwego wykonania działań, które mają być finansowane z budżetu wspólnotowego.
Podejmują [one] właściwe środki zapobiegające nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym oraz, w razie konieczności, wnoszą oskarżenia w celu odzyskania niewłaściwie wypłaconych środków.
[…]”.
2. Artykuł 53 rozporządzenia nr 1605/2002, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1995/2006, zgodnie z art. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1995/2006 mający zastosowanie od dnia 1 maja 2007 r., stanowi:
„Komisja wykonuje budżet zgodnie z przepisami art. 53a–53d według jednej z następujących metod:
a) na zasadzie zcentralizowanej;
b) poprzez podział lub decentralizację zarządzania;
c) poprzez wspólne zarządzanie z organizacjami międzynarodowymi”.
3. Artykuł 53b rozporządzenia nr 1605/2002, który został dodany rozporządzeniem nr 1995/2006, stanowi:
„1. W przypadku wykonywania przez Komisję budżetu przy podziale zarządzania zadania wykonawcze przekazywane są państwom członkowskim. Metoda ta ma szczególnie zastosowanie do działań, o których mowa w części drugiej tytuł I i II.
2. Bez uszczerbku dla przepisów uzupełniających zawartych w odnośnych przepisach sektorowych oraz, w przypadku podziału zarządzania, dla zapewnienia wykorzystania środków finansowych zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, państwa członkowskie przyjmują przepisy ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne lub wszelkie inne środki konieczne dla ochrony interesów finansowych Wspólnot. W tym celu państwa członkowskie w szczególności:
a) upewniają się, że działania finansowane z budżetu Wspólnoty są rzeczywiście przeprowadzane i prawidłowo wdrażane;
b) zapobiegają nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym oraz im zaradzają;
c) odzyskują środki finansowe, które zostały nienależnie wypłacone, nieodpowiednio wykorzystane lub utracone w wyniku nieprawidłowości lub błędów;
d) zapewniają, za pomocą odnośnych przepisów sektorowych i zgodnie z art. 30 ust. 3, odpowiednią coroczną publikację ex post beneficjentów środków finansowych pochodzących z budżetu.
W tym celu państwa członkowskie przeprowadzają kontrole i ustanawiają efektywny i skuteczny system kontroli wewnętrznej zgodnie z przepisami określonymi w art. 28a. O ile jest to konieczne i właściwe, państwa członkowskie wszczynają odpowiednie postępowanie sądowe.
3. Państwa członkowskie przygotowują na właściwym szczeblu krajowym roczne podsumowanie dotyczące dostępnych audytów i deklaracji.
4. W celu zapewnienia wykorzystania środków finansowych zgodnie z obowiązującymi przepisami Komisja stosuje procedury rozliczeń lub mechanizmy korekty finansowej, które umożliwiają przyjęcie przez nią ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu”.
B – Ogólne uregulowanie dotyczące finansowania wspólnej polityki rolnej
4. W rozporządzeniu Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, s. 13) ustalono ogólne reguły mające zastosowanie do finansowania wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej „WPR”). Rozporządzenie to zostało uchylone i zastąpione przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1258/99 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania WPR (Dz.U. L 160, s. 103), które dotyczy wydatków dokonanych przez państwa członkowskie od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 15 października 2006 r. w ramach finansowania WPR.
5. Jak uściślono w szczególności w motywie 5 rozporządzenia nr 1258/1999, „[o]dpowiedzialność za kontrolę wydatków Sekcji Gwarancji [EFOGR] spoczywa przede wszystkim na państwach członkowskich […]; […] Komisja, odpowiadając za wykonanie budżetu Wspólnoty, ma obowiązek weryfikacji warunków realizacji płatności i kontroli”. Zgodnie z motywem 11 tegoż rozporządzenia „[n]ależy podjąć środki zapobiegające wszelkim nieprawidłowościom i określające sposób postępowania wobec tych nieprawidłowości, a także zapewniające odzyskanie sum straconych w wyniku tych nieprawidłowości lub zaniedbań [oraz] należy określić odpowiedzialność finansową za te nieprawidłowości lub zaniedbania”.
6. Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. b) oraz z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999, które odpowiadają art. 1 ust. 2 lit. b) oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70, Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) finansuje w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych interwencje mające na celu ustabilizowanie rynków rolnych podejmowane zgodnie z przepisami prawa Unii.
7. Artykuł 6 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1258/1999, którego przepisy odpowiadają zasadniczo przepisom art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70, stanowi:
„Państwa członkowskie przekazują Komisji w regularnych odstępach czasu następujące informacje dotyczące akredytowanych agencji płatniczych i organów koordynujących odnoszące się do transakcji finansowanych przez Sekcję Gwarancji Funduszu:
[…]
b) roczne sprawozdania finansowe wraz z informacjami wymaganymi do rozliczenia i aprobaty w stosunku do kompletności, dokładności i prawdziwości przekazanych ksiąg”.
8. Artykuł 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999, którego przepisy odpowiadają zasadniczo przepisom art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70, ma następujące brzmienie:
„Komisja podejmuje decyzję o wykluczeniu wydatków z finansowania wspólnotowego określonego w art. 2 i 3, jeśli stwierdzi, że wydatki te nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Wspólnoty.
Przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonych przez Komisję i odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem pisemnej notyfikacji, po której obydwie strony dołożą starań w celu osiągnięcia porozumienia co do działań, jakie należy podjąć.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mediacyjnej pomiędzy odpowiednimi stanowiskami w okresie czterech miesięcy; jej wyniki przedstawia się w sprawozdaniu wysyłanym do Komisji i rozpatrywanym przez nią przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania.
Komisja dokonuje oszacowania kwot, które mają być wykluczone z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia przepisów oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę.
Odmowa finansowania nie może dotyczyć:
a) wydatków określonych w art. 2, dokonanych wcześniej niż 24 miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli;
[…]”.
9. Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1258/1999 stanowi:
„Państwa członkowskie, zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi prawa krajowego, podejmują środki niezbędne do:
a) upewnienia się, że transakcje finansowane przez Fundusz są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób;
b) zapobiegania nieprawidłowościom i postępowania z nimi [ścigania nieprawidłowości];
c) odzyskiwania kwot straconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań.
[…]”.
10. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania WPR (Dz.U. L 209, s. 1) uchyla rozporządzenie nr 1258/1999 i stosuje się od dnia 1 stycznia 2007 r. (art. 49 rozporządzenia nr 1290/2005). Niemniej przewiduje ono, że z jednej strony rozporządzenie nr 1258/1999 ma nadal zastosowanie do dnia 15 października 2006 r. w odniesieniu do wydatków dokonywanych przez państwa członkowskie (art. 47 rozporządzenia nr 1290/2005), z drugiej strony zaś między innymi art. 31 tego rozporządzenia dotyczący rozliczenia zgodności stosuje się od dnia 16 października 2006 r. dla wydatków dokonanych od tej ostatniej daty (art. 49 rozporządzenia nr 1290/2005).
11. Jak sprecyzowano w motywie 2 rozporządzenia nr 1290/2005, „[b]udżet wspólnotowy powinien finansować wydatki na [WPR] za pośrednictwem [EFRG], na zasadzie centralizacji albo poprzez podział zarządzania między państwa członkowskie i Wspólnotę, zgodnie z art. 53 rozporządzenia [nr 1605/2002]”.
12. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) został ustanowiony zgodnie z art. 49 tegoż rozporządzenia od dnia 1 stycznia 2007 r.
13. Artykuł 8 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1290/2005, którego przepisy odpowiadają zasadniczo przepisom art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1258/1999, przewiduje:
„Poza przepisami przewidzianymi w rozporządzeniach sektorowych państwa członkowskie przekazują Komisji następujące informacje, oświadczenia i dokumenty:
[…]
c) w przypadku działań związanych z operacjami finansowanymi przez EFRG […]:
[…]
(iii)	sprawozdania roczne akredytowanych agencji płatniczych, uzupełnione o poświadczenie wiarygodności rachunków podpisane przez kierującego agencją płatniczą, wraz z informacjami niezbędnymi do ich rozliczenia, jak również sprawozdanie certyfikacyjne sporządzone przez jednostkę certyfikującą, o której mowa w art. 7”.
14. Artykuł 31 rozporządzenia nr 1290/2005, zatytułowany „Rozliczenie zgodności”, zawiera zasadniczo te same przepisy co art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999.
15. Artykuł 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1663/95 z dnia 7 lipca 1995 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (Dz.U. L 158, s. 6), zmienionego między innymi rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2245/1999 z dnia 22 października 1999 r. (Dz.U. L 273, s. 5), stanowi:
„Dokumenty uzasadniające dotyczące wydatków finansowanych oraz kwot podlegających zwrotowi przez Sekcję Gwarancji EFOGR są przechowywane do dyspozycji Komisji przez okres co najmniej trzech lat następujących po roku, w którym Komisja dokonuje rozliczenia rachunków za dany rok budżetowy, a w przypadku gdy decyzja dotycząca rozliczenia rachunków jest przedmiotem postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich – przez okres jednego roku od zakończenia takiego postępowania”.
16. Artykuł 8 rozporządzenia nr 1663/95, zmieniony rozporządzeniem nr 2245/1999, stanowi:
„1. W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z regułami wspólnotowymi, powiadamia ona zainteresowane państwo członkowskie o wynikach swojej kontroli i określa środki naprawcze, które [jakie] należy podjąć w celu zagwarantowania przestrzegania tych zasad w przyszłości.
Informacja odnosi się do niniejszego rozporządzenia. Państwo członkowskie przekazuje swoją odpowiedź w terminie dwóch miesięcy, a Komisja może odpowiednio zmienić swoje stanowisko. W uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć dopuszczalny termin na udzielenie odpowiedzi.
Po wygaśnięciu terminu na udzielenie odpowiedzi Komisja zaprasza państwo członkowskie na dwustronne rozmowy, podczas których strony usiłują doprowadzić [dojść] do porozumienia co do środków, któr e [jakie] mają zostać przedsięwzięte, w sprawie oceny wagi naruszenia, jak również straty finansowej poniesionej przez Wspólnotę. Po rozmowach i po upływie wszelkich wyznaczonych przez Komisję terminów następujących po tych rozmowach, po konsultacji z państwem członkowskim w sprawie dostarczenia dodatkowych informacji lub, w przypadku gdy państwo członkowskie nie przyjmuje zaproszenia w terminie wyznaczonym przez Komisję, po upływie tego terminu, Komisja oficjalnie powiadamia państwo członkowskie o swoich wnioskach, powołując się na decyzję Komisji 94/442/WE. Bez uszczerbku dla przepisów akapitu czwartego niniejszego ustępu informacja ta zawiera ocenę wszystkich wydatków, które Komisja zamierza wykluczyć na podstawie art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia […] nr 729/70.
Państwo członkowskie powiadamia Komisję w możliwie najkrótszym terminie o środkach naprawczych przyjętych w celu zapewnienia zgodności z regułami wspólnotowymi i o dacie ich wejścia w życie. Komisja przyjmuje w odpowiednim przypadku jedną lub więcej decyzji na mocy art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia […] nr 729/70 w celu wyłączenia wydatków dokonanych w sposób niezgodny z regułami wspólnotowymi – do daty wejścia w życie środków korygujących”.
2. Decyzje określone w art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia […] nr 729/70 [są] podejmowane po zbadaniu każdego raportu opracowanego przez organ pojednawczy zgodnie z przepisami ustanowionymi w decyzji 94/442/WE.
[…]”.
17. Punkt 11 jedynego załącznika do rozporządzenia nr 1663/95, zatytułowanego „Wytyczne dotyczące kryteriów akredytacji agencji płatniczej”, ma następujące brzmienie:
„Wszystkie powyższe ustępy stosują się, mutatis mutandis, do »[dochodów przekazanych]« (opłaty, utracone gwarancje, zwrócone płatności itd.), które agencja jest zobowiązana odebrać w imieniu Sekcji Gwarancji EFOGR. Agencja w szczególności wprowadza system uznawania wszelkich kwot należnych EFOGR i rejestracji w księdze dłużników wszystkich takich należności przed ich odzyskaniem […]”.
18. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2005 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia […] nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. L 171, s. 90) stosuje się – jeśli chodzi o istotną część jego przepisów – od dnia 16 października 2006 r., a jego art. 11 ust. 1–3 przewiduje zasadniczo taką samą procedurę jak procedura ustanowiona w art. 8 rozporządzenia nr 1663/95.
19. Zgodnie z art. 11 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 885/2006:
„Po zbadaniu wszystkich sprawozdań sporządzonych przez organ pojednawczy zgodnie z rozdziałem 3 niniejszego rozporządzenia Komisja przyjmuje, jeśli to konieczne, jedną lub więcej decyzji na mocy art. 31 rozporządzenia […] nr 1290/2005 w celu wykluczenia z finansowania wspólnotowego wydatków dokonanych niezgodnie z zasadami wspólnotowymi aż do skutecznego wprowadzenia [przez państwo członkowskie] środków naprawczych”.
20. Artykuł 11 ust. 5 rozporządzenia nr 885/2006 uściśla:
„Niniejszy artykuł stosuje się, z uwzględnieniem niezbędnych zmian, do przekazanych dochodów w rozumieniu art. 34 rozporządzenia […] nr 1290/2005”.
C – Uregulowania dotyczące sektora mleka i przetworów mlecznych
21. Sektor mleka i przetworów mlecznych jest przedmiotem wspólnej organizacji rynku, która wchodzi w zakres WPR. W 1984 r., aby móc kontrolować wzrost produkcji mleka na rynku i przywrócić równowagę w tym zakresie, prawodawca Unii wprowadził między innymi system dodatkowej opłaty wyrównawczej (zwanej dalej „dodatkową opłatą wyrównawczą” lub „opłatą wyrównawczą”). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 270, s. 123) reguluje od dnia 1 kwietnia 2004 r. w ciągu jedenastu kolejnych okresów dwunastomiesięcznych dodatkową opłatę wyrównawczą obciążającą producentów mleka i innych przetworów mlecznych. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 1788/2003 rozporządzenie Rady (EWG) nr 3950/92 z dnia 28 grudnia 1992 r. ustanawiające dodatkową opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 405, s. 1) w zmienionym brzmieniu traci moc z dniem 1 kwietnia 2004 r.
22. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1788/2003 przewiduje:
„Państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność przed Wspólnotą za opłatę wyrównawczą wynikającą z przekroczenia krajowej ilości referencyjnej określonej w załączniku I, ustalonej na poziomie krajowym, oddzielnie dla dostaw i dla sprzedaży bezpośredniej, i do dnia 1 października po upływie danego okresu dwunastomiesięcznego wypłacają ją, w granicach 99% należnej kwoty, [EFOGR] […]”.
23. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1788/2003 stanowi:
„Opłata wyrównawcza zostaje w całości rozdzielona, zgodnie z przepisami art. 10 i 12, między producentów, którzy przyczynili się do przekroczeń krajowych ilości referencyjnych określonych w art. 1 ust. 2.
Bez uszczerbku dla przepisów art. 10 ust. 3 i art. 12 ust. 1 producenci ponoszą odpowiedzialność wobec państwa członkowskiego za wpłacenie swojego wkładu do należnej opłaty wyrównawczej, obliczone[go] zgodnie z przepisami rozdziału 3, ze względu na sam fakt przekroczenia swoich dostępnych ilości referencyjnych”.
24. Artykuł 22 rozporządzenia nr 1788/2003 stanowi:
„Opłata wyrównawcza uznana jest za narzędzie interwencyjne do stabilizowania rynków rolnych i stosowana do finansowania wydatków w sektorze mlecznym”.
25. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1788/2003 (Dz.U. L 94, s. 22) stosuje się od dnia 1 kwietnia 2004 r. Zgodnie z art. 28 wspomnianego rozporządzenia uchyla się pod pewnymi warunkami rozporządzenie Komisji (WE) nr 1392/2001 z dnia 9 lipca 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 3950/92 (Dz.U. L 187, s. 19).
26. W sekcji 1 rozdziału IV rozporządzenia nr 595/2004 ustanowiono reguły dotyczące kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie i obowiązków skupujących i producentów. W tym względzie art. 19 tego rozporządzenia, zatytułowany „Plan kontroli”, stanowi:
1. Państwa członkowskie sporządzają ogólny plan kontroli na każdy okres dwunastomiesięczny na podstawie analizy ryzyka. Plan zawiera co najmniej:
[…]
c) kontrole na miejscu, które należy przeprowadzić w okresie dwunastomiesięcznym;
[…]
2. Kontrole są przeprowadzane częściowo w trakcie danego okresu dwunastomiesięcznego oraz częściowo po tym okresie na podstawie zgłoszeń rocznych.
3. Kontrole zostają uznane za przeprowadzone w momencie udostępnienia raportu z inspekcji.
Wszystkie raporty z inspekcji są udostępniane nie później niż osiemnaście miesięcy po zakończeniu danego okresu dwunastomiesięcznego.
[…]”.
27. Artykuł 22 rozporządzenia nr 595/2004, zatytułowany „Częstotliwość kontroli”, stanowi:
1. Kontrole określone w art. 21 ust. 1 obejmują co najmniej:
a) 1% producentów w okresie dwunastomiesięcznym 2004/2005, 2% producentów w kolejnych okresach dwunastomiesięcznych;
b) 40% ilości mleka zgłoszonego przed korektą dla danego okresu;
c) reprezentatywną próbkę mleka transportowanego między wybranymi producentami i podmiotami skupującymi.
Kontrole transportu określone w lit. c) są przeprowadzane zwłaszcza przy rozładunku w mleczarniach.
2. Kontrole określone w art. 21 ust. 2 obejmują co najmniej 5% producentów.
3. Każdy podmiot skupujący jest kontrolowany co najmniej raz na pięć lat”.
28. Artykuł 24 rozporządzenia nr 595/2004 przewiduje obowiązek przechowywania pewnych dokumentów przez skupujących i producentów przez okres co najmniej trzech lat od momentu ich sporządzenia.
D – Wytyczne Komisji
29. Wytyczne w zakresie ryczałtowych korekt finansowych zostały określone przez Komisję w jej dokumencie VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanym „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanym dalej „dokumentem VI/5330/97”). Zgodnie z postanowieniami zawartymi w części noszącej tytuł „Wytyczne dotyczące stosowania korekt ryczałtowych” załącznika II do dokumentu VI/5330/97, gdy informacje uzyskane podczas dochodzenia nie pozwalają na oszacowanie strat poniesionych przez Wspólnotę w oparciu o ekstrapolację tych strat przy użyciu środków statystycznych lub poprzez odniesienie do innych sprawdzalnych danych, Komisja Europejska może rozważyć zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej. W tej samej części, o której mowa, uściślono, że:
„W celu ustalenia, czy korekta finansowa jest wskazana oraz w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej – według jakiej stopy, trzeba przede wszystkim ocenić stopień ryzyka strat dla funduszy wspólnotowych wskutek niedostateczności kontroli. Pod uwagę należy wziąć między innymi następujące szczególne elementy:
1. czy w rachubę wchodzi niedostateczność dotycząca ogólnej skuteczności systemu kontroli, skuteczności szczególnego elementu systemu bądź wykonania jednej kontroli lub wielu kontroli na podstawie systemu?
2. znaczenie niedostateczności w świetle wszystkich przewidzianych kontroli administracyjnych, fizycznych lub innego rodzaju;
3. podatność środków na oszustwa, ze szczególnym uwzględnieniem zachęty ekonomicznej.
Na podstawie powyższych zasad można wyróżnić dwie kategorie kontroli:
kontrole kluczowe, które stanowią fizyczne i administracyjne kontrole wymagane do sprawdzenia istotnych informacji, w szczególności co do istnienia przedmiotu wniosku, ilości i warunków jakościowych, w tym zachowania terminów, wymogów związanych ze zbiorami, okresów retencyjnych itp. Dokonuje się ich na miejscu, wraz z porównaniem z niezależnymi danymi, takimi jak księgi wieczyste;
kontrole pomocnicze, stanowiące działania administracyjne wymagane w celu poprawnego rozpatrzenia wniosków, takie jak sprawdzenie dochowania terminu, stwierdzenie powtarzających się wniosków w tym samym przedmiocie, analiza ryzyka, zastosowanie sankcji i właściwy nadzór nad procedurami” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego dokumentu poniżej].
30. Także w części noszącej tytuł „Wytyczne dotyczące stosowania korekt ryczałtowych” załącznika II do dokumentu VI/5330/97 przewidziano różne stopy ryczałtowej korekty finansowej; są one następujące:
„W przypadku gdy nie przeprowadzono jednej lub więcej kluczowych kontroli lub gdy przeprowadzono je w sposób niezadowalający lub tak rzadko, że są nieskuteczne do celów ustalenia, czy wnioski są dopuszczalne lub do celów zapobiegania nieprawidłowościom, uzasadniona jest korekta w wysokości 10%, gdyż można przyjąć, że istnieje wysokie ryzyko dużych strat dla EFOGR.
Jeżeli wszystkie kontrole kluczowe zostały przeprowadzone, jednakże nie w takiej ilości, nie tak często i nie tak dokładnie, jak wymagają tego rozporządzenia, należy zastosować korektę w wysokości 5%, ponieważ można słusznie sądzić, że kontrole te nie zapewniają oczekiwanego poziomu gwarancji co do prawidłowości wniosków, zatem istniało znaczne ryzyko strat dla EFOGR.
W przypadku gdy państwo członkowskie przeprowadza kontrole kluczowe w sposób poprawny, ale całkowicie zaniedbuje przeprowadzenie jednej lub kilku kontroli pomocniczych, należy zastosować korektę w wysokości 2%, biorąc pod uwagę mniejsze ryzyko straty dla EFOGR i mniejszą wagę naruszenia.
[…]”.
31. Wreszcie w myśl dokumentu VI/5330/97 „[j]eżeli istnieją powody, by sądzić, że uchybienie ogranicza się do niestosowania systemu kontroli przyjętego przez państwo członkowskie w danym okręgu administracyjnym lub regionie, korekta powinna dotyczyć wydatków dokonanych w tym okręgu administracyjnym lub regionie”.
32. Warunki, w jakich Komisja zamierza stosować zasadę zawartą w dokumencie VI/5330/97, zgodnie z którą uchybienie staje się poważniejsze, gdy po zgłoszeniu przez Komisję koniecznych usprawnień w zakresie kontroli państwo członkowskie ich nie wprowadza, są dokładnie określone w dokumencie AGRI/60637/2006, zatytułowanym „Komunikat Komisji – W przedmiocie postępowania przez Komisję w ramach rozliczania rachunków [Sekcji Gwarancji EFOGR] z przypadkami powtarzających się niedociągnięć w systemach kontroli” (zwanym dalej „dokumentem AGRI/60637/2006”). Z pkt 1 akapit drugi dokumentu AGRI/60637/2006 wynika, że przewidziane w nim szczegółowe zasady opierają się na zasadzie wskazanej w art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999, zgodnie z którą to zasadą Komisja uwzględnia charakter i wagę naruszenia, jak również szkodę finansową wyrządzoną Unii.
33. Punkt 2 dokumentu AGRI/60637/2006 przewiduje:
„W przypadku gdy brak lub niedostatek systemu kontroli lub elementu tego systemu był przedmiotem jednej lub kilku decyzji o zastosowaniu korekt finansowych w ramach rozliczenia rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR
oraz
jeśli stwierdzono w okresie późniejszym, następującym po okresie już skorygowanym, że te same nieprawidłowości nadal występują;
Komisja uważa […], że zazwyczaj uzasadnione jest zastosowanie podwyżki stopy ryczałtowej korekty finansowej zastosowanej podczas poprzedniej korekty ze względu na zwiększone ryzyko straty finansowej dla EFOGR” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego dokumentu poniżej].
34. Na podstawie pkt 3 dokumentu AGRI/60637/2006:
„Podwyżkę ustala się na podstawie ryzyka straty finansowej.
Nie stosuje się jej w sposób automatyczny, lecz z należytym uwzględnieniem wagi uchybienia i ewentualnych czynników ograniczających ryzyko.
W celu zapewnienia ryczałtowego charakteru korekt przewidzianego w dokumencie VI/5330/97, w przypadku gdy nie można ustalić rzeczywistej wysokości nieprawidłowych wydatków, a zatem wysokości straty finansowej poniesionej przez Wspólnotę, następujące wartości procentowe służą za wytyczne:
w przypadku gdy poprzednia korekta wynosiła 2%, w odniesieniu do kolejnego okresu stosuję się korektę wynoszącą co najmniej 3%, przy czym stopa ta może wynosić nawet 5%, jeżeli można rozsądnie przyjąć, że utrzymywanie się niedociągnięć w kontrolach pomocniczych pociąga za sobą zmniejszenie skuteczności kontroli kluczowych;
w przypadku gdy poprzednia korekta wynosiła 5%, w odniesieniu do kolejnego okresu stosuję się korektę wynoszącą 10%;
[…]”.
Okoliczności powstania sporu
35. W dniach od 18 do 22 września 2006 r. oraz w dniach od 3 do 7 marca 2008 r. Komisja przeprowadziła dwa dochodzenia we Włoszech, odpowiednio pod sygnaturami LA/2006/08/IT i LA/2008/001/IT, w odniesieniu do lat gospodarczych 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 w różnych regionach Włoch.
36. Z protokołu spotkania dwustronnego w dniu 15 stycznia 2009 r. wynika, że Komisja zarzuciła między innymi Republice Włoskiej, iż nie przeprowadziła ona kontroli w odniesieniu do skupujących w terminach przewidzianych w prawie Unii. W tym względzie instytucja ta przypomina, że aby kontrole mogły zostały uznane za zakończone, konieczne było sfinalizowanie odnoszących się do nich raportów z inspekcji.
37. W dniu 24 marca 2010 r. Komisja skierowała do Republiki Włoskiej formalne powiadomienie zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit trzeci i art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, oznaczone sygnaturą DG AGRI ARES(2010)155172. W tym formalnym powiadomieniu Komisja podtrzymała swoje stanowisko w kwestii niezgodności wprowadzenia w życie systemu kwot mlecznych we Włoszech w odniesieniu do lat gospodarczych 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 oraz zaproponowała korektę finansową w łącznej wysokości 85 625 455 EUR. Ze wspomnianego formalnego powiadomienia wynika, że w celu obliczenia korekty finansowej na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości Komisja działała w następujących trzech etapach:
– w ramach etapu pierwszego z uwagi na brak wiarygodnych danych na temat ilości mleka wyprodukowanego w regionach, których dotyczyły stwierdzone nieprawidłowości, skorygowała ona ryzyko zaniżenia zgłoszonych ilości tegoż mleka, stosując do zgłoszonych ilości mleka ryczałtowe stopy korekty finansowej ustalone i podwyższone zgodnie z postanowieniami dokumentu AGRI/60637/20, mając do czynienia z recydywą w niektórych regionach, o których mowa powyżej. Postępując w ten sposób, ustaliła ona kwoty korekty zgłoszonych ilości, mając na celu zaradzenie brakowi wiarygodnych danych na temat ilości mleka wyprodukowanego w tych regionach;
– w ramach etapu drugiego dodała ona do całkowitej ilości mleka zgłoszonej we Włoszech kwoty korekt obliczone na etapie pierwszym. Jako że uzyskana w ten sposób łączna kwota odzwierciedlała krajową ilość mleka, która mogła rzeczywiście zostać wyprodukowana, skontrolowała ona następnie, czy kwota ta była wyższa od krajowej kwoty przydzielonej Republice Włoskiej na każdy wchodzący tu w rachubę rok gospodarczy;
– w ramach etapu trzeciego, stwierdziwszy przekroczenie krajowej kwoty przydzielonej na niektóre lata gospodarcze, w regionach, których dotyczyły stwierdzone nieprawidłowości, zastosowała ona do kwot korekt obliczonych w ramach etapu pierwszego współczynnik w celu obliczenia opłaty wyrównawczej przewidzianej w obowiązującym ustawodawstwie.
38. W dniu 8 września 2010 r. odbyło się spotkanie organu pojednawczego, który zdał swoje sprawozdanie końcowe w dniu 11 października 2010 r. (zwane dalej „sprawozdaniem końcowym”). W przedstawionych w tym sprawozdaniu wnioskach, które dotyczyły jedynie części korekty odnoszącej się do Regione Lazio, organ pojednawczy wezwał Komisję do ponownego zbadania jej propozycji korekty finansowej w świetle uwag sformułowanych przez ten organ w pkt 6.3 i 6.4 wspomnianego sprawozdania. W pierwszym z tych punktów zarzucił on Komisji, że nie uzasadniła swojej decyzji o zastosowaniu korekty w wysokości 5%. W drugim z tych punktów wskazał on, iż zachodzi ryzyko, że propozycja korekty w wysokości 10% w odniesieniu do lat gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006 nie jest zgodna z wytycznymi figurującymi w dokumencie AGRI/60637/2006 i gdyby miała ona zostać podtrzymana, należałoby uzupełnić uzasadnienie odnoszące się do tej propozycji.
39. Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r., oznaczonym sygnaturą ARES nr 979992, Komisja przekazała Republice Włoskiej swoje ostateczne stanowisko w związku ze sprawozdaniem końcowym. Owo stanowisko zostało zastąpione nowym stanowiskiem, przekazanym pismem z dnia 24 maja 2011 r., oznaczonym sygnaturą ARES nr 560020, w którym to piśmie Komisja podtrzymała stanowisko przedstawione przez nią w piśmie z dnia 24 marca 2010 r., przy czym obniżyła ona łączną kwotę swojej pierwotnej propozycji korekty finansowej. Obniżka ta wynika z usunięcia korekty dotyczącej roku gospodarczego 2003/2004, ponieważ przypadał on wcześniej niż 24 miesiące stanowiące granicę przewidzianą w art. 7 rozporządzenia nr 1258/1999 do celów stosowania korekt finansowych.
40. W sprawozdaniu podsumowującym Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Rolnego z dnia 24 czerwca 2011 r. dotyczącym wyników inspekcji Komisji w kontekście procedury rozliczania zgodności zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 i z art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 (zwanym dalej „sprawozdaniem podsumowującym”) Komisja streściła w rozdziale 5.1 powody korekty finansowej zastosowanej w stosunku do Republiki Włoskiej w sektorze przetworów mlecznych.
41. Po pierwsze, Komisja podtrzymała swoje stanowisko co do swoich wniosków wyciągniętych w wyniku dwóch dochodzeń, o których mowa w pkt 35 powyżej, mianowicie że kontrole zostały przeprowadzone przez władze włoskie zbyt późno, co stanowi nieprawidłowość pociągającą za sobą ryzyko finansowe dla Sekcji Gwarancji EFOGR lub dla EFRG. Po drugie, uściśliła ona, że z uwagi na to, iż dodatkowa opłata wyrównawcza mająca zastosowanie w niniejszym przypadku stanowi dochód przekazany, stwierdzone nieprawidłowości, które dotyczyły niedostatków kontroli, pociągnęły za sobą stratę dochodów dla wspomnianych funduszy. Wobec tego, aby obliczyć kwotę korekty finansowej, jaką należało zastosować, jako że Komisja nie dysponowała wiarygodnymi danymi na temat ilości wyprodukowanego mleka, a więc nie była w stanie ustalić w obiektywny sposób wysokości strat finansowych, na jakie zostały narażone Sekcja Gwarancji EFOGR lub EFRG, zastosowała ona stopy ryczałtowej korekty finansowej, opierając się na dokumencie VI/5330/97. Po trzecie, uzasadniła ona wysokość przyjętych stóp ryczałtowej korekty finansowej okolicznością, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły kontroli kluczowych. Niemniej, po czwarte, zważywszy, że dodatkowa opłata wyrównawcza stanowiła dochód przekazany, Komisja ustaliła poziom ryzyka według schematu, który jest zasadniczo wzorowany na schemacie opisanym w jej piśmie z dnia 24 marca 2010 r. Po piąte, Komisja przypomina, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w dokumencie VI/5330/97 korektę finansową należy stosować na podstawie regionalnej. Co więcej, zgodnie z postanowieniami dokumentu AGRI/60637/2006 z uwagi na to, że korekta finansowa została już zastosowana z powodu nieprawidłowości w kontrolach identycznych w Regione Puglia i Regione Abruzzo w trakcie roku gospodarczego 2002/2003, mając do czynienia z powtórzeniem się stwierdzonych nieprawidłowości, Komisja podwyższyła w odnośnym postępowaniu stopę zastosowanej ryczałtowej korekty finansowej w odniesieniu do tych regionów. Po szóste, przedstawiła ona powody, dla których nie uwzględniła uwag sformułowanych przez organ pojednawczy w pkt 6.3 i 6.4 sprawozdania końcowego.
42. Z przytoczonych powyżej powodów Komisja wydała decyzję wykonawczą 2011/689/WE z dnia 14 października 2011 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji EFOGR, EFRG oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 270, s. 33, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Jeśli chodzi o Republikę Włoską, w decyzji tej Komisja zastosowała w odniesieniu do lat obrotowych 2005, 2006 i 2007 korektę finansową w łącznej wysokości 70 912 382 EUR, aby wyciągnąć konsekwencje z niedociągnięć w kontrolach kwot mlecznych związanych z ich opóźnionym przeprowadzeniem stwierdzonych w regionach Abruzzo, Lazio, Marche, Puglia, Sardegna, Calabria, Friuli Venezia Giulia i Valle d’Aosta.
Przebieg postępowania i żądania stron
43. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 grudnia 2011 r. Republika Włoska wniosła niniejszą skargę.
44. Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do drugiej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
45. Republika Włoska wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w której dokonano w niej ryczałtowych korekt finansowych dotyczących systemu kwot mlecznych w odniesieniu do lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 w łącznej wysokości 70 912 382 EUR.
46. Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
47. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem zadał stronom pytania, wzywając je do udzielenia odpowiedzi na piśmie na niektóre z nich oraz ustnie podczas rozprawy na pozostałe. Strony zastosowały się do tych środków organizacji postępowania w wyznaczonych terminach.
48. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. strony przedstawiły swoje stanowiska oraz odpowiedzi na pytania Sądu zadane na piśmie i ustnie.
Co do prawa
49. Na poparcie skargi Republika Włoska podnosi formalnie cztery zarzuty, oparte, po pierwsze, na naruszeniu art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97 oraz nadużyciu władzy, które miałoby wynikać z zastosowania korekty finansowej, po drugie, na naruszeniu art. 21 i art. 22 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 595/2004, po trzecie, na naruszeniu art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97, zasady proporcjonalności oraz na nadużyciu władzy, które miałoby wynikać z zastosowania ryczałtowej korekty finansowej, a po czwarte, na naruszeniu obowiązku uzasadnienia lub na niewystarczającym uzasadnieniu oraz na naruszeniu postanowień dokumentu AGRI/60637/2006.
A – W przedmiocie dopuszczalności twierdzenia przedstawionego w ramach zarzutów pierwszego i trzeciego z istnienia nadużycia władzy
50. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 44 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem skarga powinna zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, niezależnie od kwestii terminologicznych, przedstawienie zarzutów musi być wystarczająco jasne i precyzyjne, tak by umożliwiło stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi, w stosownym wypadku bez potrzeby żądania innych informacji. Aby skarga była dopuszczalna, konieczne jest bowiem, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których się ona opiera, wynikały przynajmniej skrótowo, lecz w sposób spójny i zrozumiały, z treści samej skargi, tak by gwarantowały pewność prawa i prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości (zob. wyrok Sądu z dnia 27 września 2006 r. w sprawie T‑322/01 Roquette Frères przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3137, pkt 208 i przytoczone tam orzecznictwo). Z utrwalonego orzecznictwa wynika także, że każdy zarzut, który nie jest dostatecznie sformułowany w skardze wszczynającej postępowanie, należy uznać za niedopuszczalny. Podobne wymogi są przewidziane, gdy argument jest powoływany na poparcie zarzutu. Ponieważ chodzi o bezwzględną przeszkodę procesową, niedopuszczalność ta może być w razie potrzeby podniesiona z urzędu przez Sąd (zob. wyrok Sądu z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie T‑209/01 Honeywell przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑5527, pkt 54, 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
51. W niniejszym przypadku Sąd stwierdził z urzędu, że twierdzenie przedstawione w ramach podniesionych w skardze zarzutów pierwszego i trzeciego z istnienia nadużycia władzy nie zostało w zwięzły sposób poparte odpowiednimi dowodami i okolicznościami zgodnie z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania.
52. Ponadto w odpowiedzi na pytanie zadane na rozprawie Republika Włoska, podtrzymując wprawdzie twierdzenie przedstawione w ramach zarzutów pierwszego i trzeciego z istnienia nadużycia władzy, przyznała jednak, że skarga nie zawierała konkretnej argumentacji na poparcie wspomnianego zastrzeżenia. Uściśliła z jednej strony, że zasadniczo zarzuty pierwszy i trzeci miały głównie na celu stwierdzenie przez Sąd, iż w zaskarżonej decyzji Komisja dopuściła się naruszenia przepisów prawa, zaś z drugiej strony, że twierdzenie przedstawione z istnienia nadużycia władzy zostało przedstawione na poparcie głównego przedmiotu każdego z tych dwóch zarzutów.
53. W świetle utrwalonego orzecznictwa przypomnianego w pkt 50 powyżej, stwierdzeń dokonanych przez Sąd w pkt 51 powyżej i odpowiedzi, które Republika Włoska udzieliła na pytanie zadane jej na rozprawie i które zostały przytoczone w pkt 52 powyżej, siłą rzeczy należy odrzucić jako niedopuszczalne twierdzenie przedstawione w ramach zarzutów pierwszego i trzeciego z istnienia nadużycia władzy.
B – Co do istoty
54. Jak wskazano w pkt 49 powyżej, Republika Włoska podnosi na poparcie rozpatrywanej skargi cztery zarzuty. Z uwagi na wniosek wyciągnięty w pkt 53 powyżej zarzuty pierwszy i trzeci zostaną zbadane wyłącznie w zakresie, w jakim są one oparte, odpowiednio, na naruszeniu przepisów prawa bądź ogólnych zasad prawa Unii.
1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97, które to naruszenie miałoby wynikać z zastosowania korekty finansowej
a) Argumenty stron
55. Republika Włoska utrzymuje, że zasadniczo kontrole, mimo że niektóre z nich zostały przeprowadzone z opóźnieniem, nie były z tego powodu mniej wiarygodne i skuteczne, tak że Sekcja Gwarancji EFOGR lub EFRG nie zostały narażone na żadne ryzyko. Tym samym stosując korektę finansową, a fortiori – ryczałtową, Komisja naruszyła jej zdaniem art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i wytyczne zawarte w dokumencie VI/5330/97.
56. Mówiąc dokładniej, po pierwsze, mimo niewielkiego opóźnienia w przeprowadzeniu części kontroli w opinii Republiki Włoskiej kontrole dokonane przez władze włoskie umożliwiły ustalenie w sposób ostateczny i wiarygodny ilości mleka faktycznie dostarczonych lub sprzedanych bezpośrednio. Z załącznika II do dokumentu VI/5330/97 wynika bowiem, że zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy upływ czasu uniemożliwia niechybnie odtworzenie a posteriori ilości określonych rodzajów działalności. Taka sytuacja tu nie występuje, ponieważ kontrole dokonane przez władze włoskie zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 1392/2001 dotyczyły dokumentów handlowych oraz innych dokumentów pokazujących, w jaki sposób odebrane mleko i ekwiwalenty mleka zostały wykorzystane, które to dokumenty stosownie do art. 14 wspomnianego rozporządzenia powinny być przechowywane przez danego nabywcę przez okres przynajmniej trzech lat od końca roku ich sporządzenia.
57. Po drugie, Republika Włoska przypomina, że w swoim sprawozdaniu specjalnym nr 7/2010 Trybunał Obrachunkowy Unii Europejskiej ostro skrytykował fakt, że Komisja nadużywa metody ryczałtowych korekt finansowych. Natomiast na podstawie dokumentu VI/5330/97 metoda ta powinna być stosowana tylko i wyłącznie w takich przypadkach, w których nie jest możliwe oszacowanie wpływu jednego lub kilku błędów wykrytych bądź w jednym lub kilku konkretnych przypadkach błędnych operacji, bądź wskutek badania reprezentatywnej próbki operacji.
58. Komisja kwestionuje argumenty przedstawione przez Republiką Włoską na poparcie zarzutu pierwszego.
b) Ocena Sądu
59. Zarzut pierwszy dzieli się na dwa zastrzeżenia, wywiedzione z faktu, że stosując korektę finansową, a fortiori – ryczałtową, Komisja naruszyła z jednej strony art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, a z drugiej strony wytyczne zawarte w dokumencie VI/5330/97.
60. Tytułem wstępu, w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 50 powyżej, Sąd stwierdził z urzędu, że zastrzeżenie oparte na naruszeniu art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 nie zostało przedstawione w zwięzły sposób zgodnie z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania. Republika Włoska nie przedstawia bowiem żadnego argumentu na poparcie wspomnianego zastrzeżenia w swojej skardze ani zastrzeżenie to nie zostało poparte odpowiednimi dowodami i okolicznościami w replice. Wobec tego zastrzeżenie to należy uznać za niedopuszczalne.
61. W każdym razie, po pierwsze, nawet przy założeniu, że zastrzeżenie wywiedzione z naruszenia art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 może być badane wspólnie z zastrzeżeniem opartym na naruszeniu wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97 oraz w świetle argumentów przedstawionych na poparcie zarzutu pierwszego, należy zwrócić uwagę, że art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 stosuje się – zgodnie z art. 19 akapit drugi tegoż rozporządzenia – dopiero od dnia 16 października 2006 r.
62. W konsekwencji należałoby co do zasady zbadać zarzut pierwszy wyłącznie w zakresie, w jakim odnosi się on do roku gospodarczego 2006/2007, lecz nie do lat gospodarczych, w odniesieniu do których także została zastosowana korekta finansowa. Niemniej, jak wynika z tabeli korelacji zawartej w załączniku V do rozporządzenia nr 885/2006, przepisy art. 11 tegoż rozporządzenia odpowiadają przepisom art. 8 rozporządzenia nr 1663/95. Ponadto z pism procesowych Komisji wynika, że ona sama zgadza się z tą korelacją. Wobec tego należy uznać, że w ramach zarzutu pierwszego Republika Włoska powołuje się zasadniczo, jeśli chodzi o lata gospodarcze 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007, na naruszenie z jednej strony art. 8 rozporządzenia nr 1663/95 oraz art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, zaś z drugiej strony – wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97.
63. Po drugie, z argumentów przedstawionych przez Republikę Włoską na poparcie zarzutu pierwszego wynika, że twierdzi ona zasadniczo, iż mimo niekwestionowanego opóźnienia w przeprowadzeniu niektórych kontroli przez władze włoskie, w szczególności z uwagi na zgłoszoną ilość mleka, która została poddana kontroli, kontrole te nie były mniej wiarygodne i skuteczne, ponieważ umożliwiły ustalenie w sposób ostateczny ilości mleka faktycznie dostarczonych lub sprzedanych bezpośrednio. Wobec tego zarzut pierwszy należy interpretować jako wywiedziony zasadniczo z okoliczności, że Komisja była w stanie oszacować straty, na jakie został narażony fundusz europejski, o którym mowa (zwany dalej „Funduszem”), czyli Sekcja Gwarancji EFOGR w 2005 i 2006 r. oraz EFRG w 2007 r., także z tego względu, iż Fundusz nie został narażony na żadne ryzyko uzasadniające zastosowanie korekty finansowej, Komisja nie była uprawniona do zastosowania ryczałtowej korekty finansowy.
64. Tytułem głównym oraz w pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 595/2004 przewiduje, iż w przypadku każdego z okresów dwunastomiesięcznych, dla którego państwa członkowskie są zobowiązane wprowadzić w życie ogólny plan kontroli na podstawie analizy ryzyka, kontrole uważa się za przeprowadzone po udostępnieniu raportu z inspekcji, przy czym raport ten należy zakończyć najpóźniej osiemnaście miesięcy po zakończeniu danego okresu dwunastomiesięcznego. Przepisy te zobowiązują do zakończenia kontroli w wymaganym terminie, nie przewidując żadnych wyjątków. A zatem z samej treści tych przepisów wynika, że termin wykonania kontroli jest terminem bezwzględnie wiążącym (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 9 października 2012 r. w sprawie T‑426/08 Włochy przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 74).
65. W drugiej kolejności z orzecznictwa wynika, że wyznaczenie dokładnego terminu do zakończenia kontroli stanowi część celu polegającego na ograniczeniu ryzyka niepobrania należnych kwot. Wspomniany termin precyzuje sposób wykonania kontroli i przyczynia się do realizacji celu polegającego na odstraszeniu zarówno skupujących, jak i producentów dokonujących sprzedaży bezpośredniej od zgłaszania niższych ilości dostaw lub sprzedaży bezpośredniej mleka, aby nie być zobowiązanym do zapłaty dodatkowej opłaty wyrównawczej. Ponadto taki termin ogranicza ryzyko, że dane konieczne do tych kontroli de facto nie będą już dostępne, i to mimo nałożonego na podmioty gospodarcze obowiązku przechowywania pewnych dokumentów przez okres trzech lat (art. 24 rozporządzenia nr 595/2004). Termin ten stoi także na przeszkodzie przesuwaniu sine die kontroli, co mogłoby doprowadzić do braku kontroli, a zatem ryzyka niepobrania należnych opłat wyrównawczych. Wreszcie termin, o którym mowa, ma umożliwić zaplanowanie przyszłych kontroli na podstawie analizy ryzyka przewidzianej w art. 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 595/2004. Z tego wynika, że bezwzględnie wiążący charakter terminu ustalonego w art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 595/2004 wynika także ze struktury tego przepisu (zob. analogicznie ww. w pkt 64 wyrok w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 75).
66. W świetle rozważań przedstawionych w pkt 64 i 65 powyżej, po pierwsze, należy stwierdzić, że z uwagi na to, iż niektóre z kontroli dokonanych przez władze włoskie były spóźnione, czego zresztą Republika Włoska nie kwestionuje, Komisja słusznie uznała, że wiarygodność danych uzyskanych przy tej okazji została zagrożona, gdyż w takim przypadku zwiększyło się ryzyko zaniżenia zgłaszanych ilości wyprodukowanego mleka, oraz słusznie doszła do wniosku, iż te nieprawidłowości narażały Fundusz na realne ryzyko finansowe.
67. Po drugie, w takich okolicznościach Komisja była uprawniona do zastosowania korekty finansowej. W tym względzie należy ponadto zauważyć, że z uwagi na to, iż Komisja nie była już w stanie wyrazić liczbowo w obiektywny sposób ilości wyprodukowanego mleka i tym samym oszacować dokładnie strat poniesionych przez Fundusz, zgodnie z wytycznymi zawartymi w dokumencie VI/5330/97 była ona uprawniona do zastosowania ryczałtowej korekty finansowej (wyrok Trybunału z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑418/06 P Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑3047, pkt 136; wyrok Sądu z dnia 22 stycznia 2013 r. w sprawie T‑46/09 Grecja przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 49).
68. Po trzecie, w odniesieniu do wniosków wyciągniętych przez Trybunał Obrachunkowy w sprawozdaniu specjalnym nr 7/2010, zgodnie z którymi to wnioskami Komisja nadużywa ryczałtowych korekt finansowych, trzeba stwierdzić, że wnioski te, na których opiera się Republika Włoska, aby poprzeć swój zarzut pierwszy, są sformułowane w ogólny sposób i w każdym wypadku nie pozwalają one w żaden sposób ustalić, iż w świetle okoliczności niniejszego przypadku – jak stwierdzono w pkt 67 powyżej – zastosowanie przez Komisję ryczałtowej korekty finansowej narusza mające zastosowanie normy prawa. Wobec tego wspomniane wnioski należy oddalić jako nieistotne dla sprawy.
69. W świetle całości powyższych rozważań zarzut pierwszy należy częściowo odrzucić jako niedopuszczalny, a częściowo oddalić jako bezzasadny.
2. W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 21 i art. 22 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 595/2004
a) Argumenty stron
70. Na poparcie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 21 i art. 22 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 595/2004, Republika Włoska przedstawia trzy następujące argumenty.
71. Po pierwsze, Republika Włoska twierdzi, że z uwagi na to, iż kontrole dokonane przez władze włoskie dotyczyły zgłoszonych ilości mleka równych niemalże odsetkowi 40% przewidzianemu w art. 22 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 595/2004, a nawet przewyższających ten odsetek, wprowadzony w życie system kontroli nie stanowił ryzyka finansowego dla Funduszu.
72. Po drugie, Republika Włoska utrzymuje, że decydując, iż w regionach, w których stosunek spóźnionych kontroli jest niższy od 30%, korekta nie zostanie zastosowana, w regionach, w których stosunek ten mieści się między 30% i 50%, zostanie zastosowana korekta w wysokości 2%, a w regionach, w których jest on wyższy od 50%, zostanie zastosowana korekta w wysokości 5%, Komisja nie przestrzegała wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97. Zdaniem Republiki Włoskiej Komisja zlekceważyła tym samym rzeczywiście skontrolowaną obiektywną ilość wyprodukowanego mleka, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem nr 595/2004 stanowi to podstawowy element kontroli przeprowadzanych w odniesieniu do skupujących. Podejście to nie pozwala oszacować w obiekty sposób ryzyka, na jakie został narażony Fundusz.
73. Po trzecie, Republika Włoska uważa, że przyjmując kryterium oparte na odsetku kontroli przeprowadzonych z opóźnieniem, Komisja przypisała to samo znaczenie, w danym regionie, zarówno kontrolom przeprowadzonym u podmiotów, które skupiły ilość mleka stanowiącą znikomą część, jak i kontrolom przeprowadzonym u podmiotów, które skupiły znacznie większą ilość tego produktu. Tym samym podejście przyjęte przez Komisję prowadzi jej zdaniem do nałożenia korekt finansowych, które są nieproporcjonalne w świetle ryzyka, na jakie był obiektywnie narażony Fundusz, i które naruszają zasadę równego traktowania.
74. Komisja kwestionuje argumenty przedstawione przez Republikę Włoską na poparcie zarzutu drugiego.
b) Ocena Sądu
75. W odniesieniu do pierwszego argumentu należy przypomnieć, że – jak przedstawiono w ramach badania zarzutu pierwszego – bezsporne jest, iż niektóre z kontroli dokonanych przez władze krajowe zostały przeprowadzone z opóźnieniem, zważywszy na bezwzględnie wiążące terminy ustalone w obowiązujących przepisach prawa, oraz że nieprawidłowość ta, wpływająca na wspomniane kontrole, naraziła Fundusz na ryzyko finansowe i tym samym uprawniała Komisję do zastosowania korekty finansowej. A zatem, jako że zaskarżona decyzja jest oparta na stwierdzeniu opóźnienia w kontrolach dokonanych przez władze krajowe, zaś w żadnym wypadku na częstotliwości kontroli określonej w art. 22 rozporządzenia nr 595/2004, należy oddalić pierwszy argument jako niemający znaczenia w świetle konsekwencji, jakie należy wyciągnąć ze stwierdzonego opóźnienia we wspomnianych kontrolach.
76. W odniesieniu do drugiego argumentu należy przypomnieć, że stwierdzona przez Komisję w zaskarżonej decyzji nieprawidłowość, która wpływa na przeprowadzone kontrole, polega na naruszeniu terminów wyznaczonych do ich realizacji. Otóż z jednej strony – jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 65 i 67 powyżej – z racji charakteru wspomnianej nieprawidłowości jej głównym skutkiem jest między innymi groźba niedokładnego ustalenia rzeczywiście wyprodukowanej ilości mleka i tym samym ustaleniu ewentualnej nadwyżki produkcji uzasadniającej pobranie dodatkowej opłaty wyrównawczej. Z drugiej strony w świetle wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97 w braku danych wystarczająco wiarygodnych do ustalenia w obiektywny sposób odnośnej ilości wyprodukowanego mleka Komisja była uprawniona do zastosowania ryczałtowej korekty finansowej, to jest korekty, która ma na celu oszacowanie straty, jaką może ponieść Fundusz z powodu stwierdzonego uchybienia w kontroli.
77. Z powyższych rozważań wynika, że Republika Włoska niesłusznie zarzuca Komisji, że ta zlekceważyła rzeczywiście skontrolowaną obiektywną ilość mleka, stosując metodę ryczałtowej korekty finansowej, i naruszyła wytyczne zawarte w dokumencie VI/5330/97.
78. W odniesieniu do trzeciego argumentu tytułem wstępu należy zauważyć, że o ile na podstawie art. 22 rozporządzenia nr 595/2004 częstotliwość kontroli dokonywanych przed państwa członkowskie w odniesieniu do dostaw i sprzedaży bezpośredniej, o których mowa w art. 21 tegoż rozporządzenia, jest ustalona na poziomie wynoszącym co najmniej 40% zgłoszonej ilości mleka przed korektą dla danego okresu, o tyle w art. 22 ust. 3 uściślono, że każdy podmiot skupujący jest kontrolowany co najmniej raz na pięć lat.
79. Wobec powyższego z jednej strony należy stwierdzić, że próbka skupujących poddawana kontroli przez państwa członkowskie jest tworzona na podstawie rotacji tych skupujących, bez uwzględniania zgłoszonej ilości mleka, którą każdy z nich skupił; z drugiej strony możliwe jest, że w sytuacji gdy kontrola jest przeprowadzana w odniesieniu do podmiotu skupującego niewielką ilość mleka, aby spełnić kryterium kontroli obejmującej 40% zgłoszonej ilości mleka, konieczne jest wybranie innego podmiotu skupującego, który ze swej strony skupił dużą ilość mleka. Niemniej taka kompensacja do celów arytmetycznych nie może mieć wpływu na konsekwencje, jakie Komisja jest zobowiązana wyciągnąć, w przypadku gdy stwierdza nieprawidłowości co do warunków wykonania kontroli kluczowych przez państwa członkowskie. Innymi słowy, bez względu na zgłoszoną ilość mleka, jaką nabył dany skupujący, gdy Komisja stwierdza, iż kontrole dotyczące tego skupującego zostały przeprowadzone z opóźnieniem, jest ona zobowiązana wyciągnąć konsekwencje prawne w związku z tą nieprawidłowością.
80. Tytułem głównym należy przypomnieć, że w ramach rozliczania rachunków EFOGR, choć Komisja jest zobowiązana do przeprowadzania kontroli, czy operacje finansowane przez Sekcję Gwarancji są dokonywane przez państwa członkowskie zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami prawa Unii, nie zmienia to faktu, iż to właśnie państwa członkowskie są w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do rozliczenia rachunków EFOGR, w związku z czym to nich ciąży obowiązek przedstawienia jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu prawdziwości danych liczbowych Komisji, a w razie potrzeby niedokładności jej obliczeń (wyrok Trybunału z dnia 10 listopada 1993 r. w sprawie C‑48/91 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑5611, pkt 17). Tymczasem z uwagi na nieprawidłowość stwierdzoną przez Komisję, czyli opóźnienie w kontrolach przeprowadzonych przez Republikę Włoską, ani to państwo, ani Komisja nie były w stanie ustalić w obiektywny sposób ilości wyprodukowanego mleka, zwłaszcza w przypadku podmiotów gospodarczych, które zostały poddane wadliwej kontroli. Wobec tego należy oddalić trzeci argument wywiedziony z okoliczności, że Komisja przypisała to samo znaczenie zarówno kontrolom przeprowadzonym u podmiotów, które skupiły ilość mleka stanowiącą znikomą część w danym regionie, jak i kontrolom przeprowadzonym u podmiotów, które skupiły znacznie większą ilość tego produktu.
81. W takich okolicznościach w świetle rozważań przedstawionych w pkt 76 powyżej, jako że Komisja nie była w stanie ustalić w obiektywny sposób ilości mleka wyprodukowanego w danym regionie, w celu oszacowania straty, na jaką mógł zostać narażony Fundusz, była ona uprawniona do zastosowania ryczałtowej korekty finansowej, tak że nie można zarzucać jej, iż nie uwzględniła ilości mleka, których dotyczyły wadliwe kontrole. W każdym razie brak wiarygodnych danych na temat skontrolowanych ilości wyprodukowanego mleka zagraża możliwości dokonania oceny rzekomo nieproporcjonalnego charakteru zastosowanej ryczałtowej korekty finansowej w stosunku do ilości mleka, których dotyczy nieprawidłowość stwierdzona przez Komisję.
82. W związku z powyższym należy oddalić zarzut drugi jako bezzasadny.
3. W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na braku podstawy prawnej do zastosowania ryczałtowej korekty finansowej i tym samym na naruszeniu art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97 i zasady proporcjonalności
a) Argumenty stron
83. W skardze Republika Włoska zarzuca zasadniczo Komisji, że nie dysponowała podstawą prawną do zastosowania ryczałtowej korekty finansowej w przypadku nieprawidłowości dotyczącej wprowadzenia w życie systemu dochodów przekazanych, że postąpiła w arbitralny sposób i że naruszyła art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i wytyczne zawarte w dokumencie VI/5330/97 z jednej strony oraz zasadę proporcjonalności z drugiej strony. Na poparcie tych trzech zastrzeżeń, które tworzą zarzut trzeci, Republika Włoska opiera się zasadniczo na dwóch następujących argumentach.
84. W pierwszej kolejności Republika Włoska utrzymuje, że żaden przepis prawa Unii nie stanowi podstawy do zastosowania ryczałtowej korekty finansowej w przypadku nieprawidłowości w kontrolach dotyczących dochodów przekazanych. Akty prawa Unii, takie jak dokument VI/5330/97, uzasadniają bowiem zastosowanie takiej korekty wyłącznie wtedy, gdy brak lub niedostateczność kontroli kluczowych odnoszą się do wydatków poniesionych, a nie do dochodów przekazanych. Ponadto inaczej niż w przypadku wydatków poniesionych żaden akt prawa Unii nie określa szczegółowych zasad i stopnia znaczenia kontroli odnoszących się do wspomnianych dochodów.
85. W drugiej kolejności Republika Włoska utrzymuje zasadniczo, że w odniesieniu do ryzyka strat dla Funduszu wynikającego z niepobrania dochodu przekazanego nie można przyjąć jako parametru poziomu produkcji mlecznej. Jej zdaniem dopiero po ustaleniu kwoty ewentualnego przekroczenia Komisja może, w celu oszacowania wspomnianej straty, zastosować do opłaty wyrównawczej należnej w teorii z tytułu tego przekroczenia stopy ryczałtowej korekty finansowej przewidziane w dokumencie VI/5330/97. Tymczasem w niniejszym przypadku „[a]nomalia wynika z okoliczności, że wspomniane stopy korekty są stosowane do kwoty teoretycznej opłaty wyrównawczej [która zostaje uzyskana] poprzez objęcie opłatą całkowitej ilości mleka wyprodukowanego w czasie wchodzących w rachubę lat gospodarczych”. Republika Włoska dodaje, że Komisja w arbitralny sposób „zastosowała stopy korekty finansowej w celu oszacowania możliwego przekroczenia kwoty i związanej z tym opłaty wyrównawczej, dodając ją do przekroczenia krajowej kwoty produkcji i oddzielając ją w celu ponownego przydzielenia poszczególnym regionom poddanym kontroli w związku z zamknięciem rachunków”.
86. W replice, powołując się na rzekomo błędne zrozumienie przez Komisję zakresu zarzutu trzeciego, który został przedstawiony w skardze, Republika Włoska twierdzi, iż w ramach tegoż zarzutu w szczególności zakwestionowała okoliczność, że korekta finansowa została zastosowana z uwzględnieniem całości regionalnej produkcji mlecznej regionów, w których stwierdzono nieprawidłowości, zamiast uwzględnić wyłącznie produkcję mleczną dotyczącą skupujących lub producentów skontrolowanych z opóźnieniem.
87. Komisja kwestionuje argumenty przedstawione przez Republikę Włoską na poparcie zarzutu trzeciego.
b) Ocena Sądu
88. Tytułem wstępu, po pierwsze, w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 50 powyżej Sąd stwierdził z urzędu, że zastrzeżenie trzecie wywiedzione z naruszenia zasady proporcjonalności nie zostało w zwięzły sposób przedstawione zgodnie z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania. Ani na etapie skargi, ani na etapie repliki Republika Włoska nie przedstawiła w odniesieniu do zarzutu trzeciego żadnego argumentu mogącego poprzeć zastrzeżenie, o którym mowa. Wobec tego zastrzeżenie to należy uznać za niedopuszczalne.
89. Po drugie, należy przypomnieć, że z art. 48 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem wynika, iż nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Jednak zastrzeżenie, które stanowi rozwinięcie zarzutu podniesionego wcześniej bezpośrednio lub pośrednio w skardze wszczynającej postępowanie i które ma z nim ścisły związek, należy uznać za dopuszczalne (wyrok Sądu z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawach połączonych T‑456/05 i T‑457/05 Gütermann i Zwicky przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1443, pkt 198, 199).
90. W niniejszym przypadku w odniesieniu do argumentu, który Republika Włoska przedstawiła w replice i o którym mowa w pkt 86 powyżej, należy stwierdzić, że argument ten, w którym podniesiono, że obliczenie korekt finansowych powinno było opierać się wyłącznie na produkcji mlecznej dotyczącej skupujących lub producentów skontrolowanych z opóźnieniem, nie został w ogóle wysunięty w skardze.
91. Z jednej strony w swojej skardze Republika Włoska twierdziła bowiem, że w przypadku dochodów przekazanych poziom produkcji mlecznej nie może w żadnym wypadku być brany pod uwagę. Z drugiej strony zarzuciła ona Komisji, że ta zastosowała w arbitralny sposób „stopy korekty finansowej w celu oszacowania możliwego przekroczenia kwoty i związanej z tym opłaty wyrównawczej, dodając ją do przekroczenia krajowej kwoty produkcji i oddzielając ją w celu ponownego przydzielenia poszczególnym regionom poddanym kontroli w związku z zamknięciem rachunków”. Z tych dwóch argumentów nie wynika jednak wcale, że już na tym etapie postępowania Republika Włoska utrzymywała – choćby co do zasady – iż obliczenie korekt finansowych powinno było się opierać wyłącznie na produkcji mlecznej dotyczącej skupujących lub producentów skontrolowanych z opóźnieniem.
92. Wspomniany powyżej argument, który nie stanowi rozwinięcia popieranego przezeń zarzutu i który nie opiera się na okolicznościach prawnych i faktycznych ujawnionych w toku postępowania, należy zatem uznać za niedopuszczalny.
93. Tytułem głównym, jeśli chodzi o zastrzeżenia pierwsze i drugie, które popierają zarzut trzeci, należy zbadać każdy z dwóch argumentów wspomnianych w pkt 84 i 85 powyżej.
W przedmiocie pierwszego argumentu, wywiedzionego zasadniczo z braku podstawy prawnej do zastosowania ryczałtowej korekty finansowej w przypadku nieprawidłowości w kontrolach dotyczących dochodów przekazanych
94. W odniesieniu do pierwszego argumentu, wywiedzionego z tego, że co do zasady zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej w przypadku nieprawidłowości w kontrolach dotyczących dochodów przekazanych jest pozbawione podstawy prawnej, a zatem jest arbitralne, należy uznać, że choć Republika Włoska wymienia wprost jedynie art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 (mający zastosowanie do roku gospodarczego 2006/2007), ten pierwszy argument należy badać w świetle uregulowania mającego zastosowanie do różnych lat gospodarczych, o których tu mowa, zwłaszcza w świetle przepisów rozporządzenia nr 1663/95, uchylonego rozporządzeniem nr 885/2006. W tym względzie należy w szczególności zaznaczyć, że – jak wynika z tabeli korelacji zawartej w załączniku V do rozporządzenia nr 885/2006, przepisy art. 8 rozporządzenia nr 1663/95 odpowiadają przepisom art. 11 rozporządzenia nr 885/2006.
– W przedmiocie lat gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006
95. Jeśli chodzi o lata gospodarcze 2004/2005 i 2005/2006, zastosowanie mają rozporządzenie nr 1605/2002 w wersji obowiązującej do dnia 1 maja 2007 r. oraz rozporządzenia nr 1258/1999, nr 1663/95, nr 1788/2003 i nr 595/2004. Należy zbadać, czy Komisja dysponowała podstawą prawną do zastosowania z jednej strony korekt finansowych w przypadku nieprawidłowości dotyczących wprowadzenia w życie systemu dochodów przekazanych, a z drugiej strony, mając do czynienia z takimi nieprawidłowościami, ryczałtowej korekty finansowej.
96. W pierwszej kolejności w odniesieniu do przyznanego Komisji uprawnienia do stosowania korekt finansowych w przypadku nieprawidłowości dotyczących wprowadzenia w życie systemu dochodów przekazanych, po pierwsze, należy przypomnieć, że przede wszystkim w myśl art. 274 WE Komisja wykonuje budżet zgodnie z przepisami rozporządzeń wydanych na podstawie art. 279 WE, na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Następnie – jak wynika z motywu 16 rozporządzenia nr 1605/2002 wydanego na podstawie art. 279 WE – różne metody wykonania powinny gwarantować przestrzeganie procedur chroniących fundusze wspólnotowe, niezależnie od podmiotu odpowiedzialnego za całość lub część tego wykonania, potwierdzając jednocześnie, że ostateczna odpowiedzialność za wykonanie budżetu spoczywa na Komisji zgodnie z art. 274 WE. Wreszcie na podstawie przepisów art. 53 ust. 1 rozporządzenia nr 1605/2002, przytoczonych w pkt 1 powyżej i obowiązujących do dnia 1 maja 2007 r., Komisja wykonuje budżet według trzech metod, do których zalicza się metoda zarządzania dzielonego. Na podstawie przepisów art. 53 ust. 5 rozporządzenia nr 1605/2002 przytoczonych w tym samym punkcie powyżej w ramach metody zarządzania dzielonego Komisja stosuje procedury rozliczeń rachunków lub mechanizmy korekt finansowych, które umożliwiają przyjęcie przez nią ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu.
97. Po drugie, w odniesieniu do finansowania WPR, a w szczególności EFOGR, który – jak przypomniano w motywie 1 rozporządzenia nr 1258/1999 – stanowi część budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, należy zauważyć, że przede wszystkim zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. b) wspomnianego rozporządzenia Sekcja Gwarancji EFOGR finansuje interwencje mające na celu ustabilizowanie rynków rolnych. Następnie w myśl art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia finansowanie wspomnianych interwencji zakłada, że są one podejmowane zgodnie z zasadami wspólnotowymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych. Wreszcie na podstawie art. 8 ust. 1 lit. c) tego samego rozporządzenia państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do odzyskania kwot straconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań, a zgodnie z art. 8 ust. 2 akapit drugi odzyskane sumy są wypłacane akredytowanym agencjom płatniczym i odejmowane przez nie od wydatków finansowanych przez Fundusz.
98. Po trzecie, jeśli chodzi o procedurę rozliczania rachunków Funduszu, z jednej strony zgodnie z art. 1 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1663/95 decyzja w sprawie akredytacji agencji płatniczej jest podejmowana na podstawie badania warunków administracyjnych i rachunkowych, w tym warunków przyjętych w celu ochrony interesów Unii między innymi w zakresie kwot do odebrania. Z drugiej strony na podstawie pkt 11 jedynego załącznika do wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanego „Wytyczne dotyczące kryteriów akredytacji agencji płatniczej”, wszystkie przepisy tego załącznika „stosują się, mutatis mutandis, do »[dochodów przekazanych]« (opłaty, utracone gwarancje, zwrócone płatności itd.), które agencja [płatnicza] jest zobowiązana odebrać w imieniu Sekcji Gwarancji EFOGR […]”.
99. Po czwarte, w odniesieniu do dodatkowej opłaty wyrównawczej przede wszystkim zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność przed Unią za opłatę wyrównawczą, która wynika z przekroczenia krajowej ilości referencyjnej i wypłacają ją Funduszowi. Następnie na podstawie art. 11 tegoż rozporządzenia skupujący są odpowiedzialni za pobieranie od producentów należnych opłat z tytułu opłaty wyrównawczej i wypłacają je właściwemu organowi państwa członkowskiego. Ponadto art. 22 wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że opłatę wyrównawczą uważa się za wchodzącą w zakres interwencji mających na celu ustabilizowanie rynków rolnych i przekazuje się ją na finansowanie wydatków w sektorze mlecznym. Wreszcie na podstawie art. 17 rozporządzenia nr 595/2004 państwa członkowskie podejmują wszystkie środki niezbędne do zagwarantowania właściwego naliczania opłat i rzeczywistego nałożenia ich na producentów, którzy przyczynili się do przekroczenia.
100. Badanie przepisów prawnych przypomnianych w szczególności w pkt 96–99 powyżej pozwala wywieść trzy następujące stwierdzenia w odniesieniu do lat gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006.
101. Po pierwsze, stosowanie interwencji wchodzących w zakres Sekcji Gwarancji EFOGR mających na celu ustabilizowanie rynków rolnych wymaga, by były one podejmowane zgodnie z zasadami wspólnotowymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999). Otóż z jednej strony sektor mleka i przetworów mlecznych jest przedmiotem wspólnej organizacji rynku, która wchodzi w zakres WPR (zob. pkt 21 powyżej), a z drugiej strony opłatę wyrównawczą uważa się za wchodzącą w zakres takich interwencji i przeznacza się ją na finansowanie wydatków w sektorze mlecznym (art. 22 rozporządzenia nr 1788/2003). Wobec tego prawidłowość procedur pobierania wspomnianej opłaty wyrównawczej stanowi jeden z warunków, których należy przestrzegać w ramach dokonywania interwencji Sekcji Gwarancji EFOGR w sektorze mleka i przetworów mlecznych.
102. Po drugie, na państwach członkowskich – pod kontrolą Komisji – ciąży obowiązek zapewnienia, by dodatkowa opłata wyrównawcza była w szczególności prawidłowo pobierana przez właściwe agencje płatnicze (art. 17 rozporządzenia nr 595/2004), i to w imieniu Sekcji Gwarancji EFOGR (pkt 11 jedynego załącznika do rozporządzenia nr 1663/95).
103. Po trzecie, zgodnie z art. 53 rozporządzenia nr 1605/2002 Komisja stosuje między innymi mechanizmy korekt finansowych, które umożliwiają przyjęcie przez nią ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu, i to na podstawie zasady, zgodnie z którą różne metody wykonania budżetu powinny gwarantować przestrzeganie procedur chroniących fundusze wspólnotowe. Dlatego właśnie Komisja jest w szczególności uprawniona do decydowania w sprawie wydatków, które należy wyłączyć z finansowania Unii, w przypadku gdy stwierdza, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami wspólnotowymi (art. 7 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1258/1999). Nie może być inaczej w przypadku dochodów przekazanych. Z charakteru dodatkowej opłaty wyrównawczej wynika bowiem, że stanowi ona dochód przekazany na finansowanie sektora mlecznego (art. 22 rozporządzenia nr 1788/2003). Jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 96–99 powyżej, na państwach członkowskich ciąży obowiązek pobierania tego dochodu w imieniu Sekcji Gwarancji EFOGR pod kontrolą Komisji, co umożliwia przyjęcie przez nią ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu. Wobec tego należy uznać, że Komisja jest uprawniona do wyciągnięcia konsekwencji finansowych z nieprawidłowości, które mają wpływ na ciążące na państwach członkowskich pobieranie dodatkowej opłaty wyrównawczej.
104. Z trzech stwierdzeń dokonanych w pkt 101–103 powyżej wynika, że jeśli chodzi o lata gospodarcze 2004/2005 i 2005/2006, Komisja dysponowała – na podstawie postanowień traktatu przypomnianych w pkt 96 powyżej i przepisów art. 53 ust. 5 rozporządzenia nr 1605/2002 mających zastosowanie do dnia 1 maja 2007 r. – podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli procedur pobierania dodatkowej opłaty wyrównawczej i zastosowania korekt finansowych w przypadku nieprawidłowości takich jak te, o których mowa w niniejszym przypadku.
105. W drugiej kolejności, w odniesieniu do przyznanego Komisji uprawnienia do stosowania ryczałtowych korekt finansowych, po pierwsze, należy przypomnieć, że – jak wskazano w pkt 2 akapit drugi załącznika I do dokumentu VI/5330/97, zatytułowanego „Konsekwencje finansowe dochodzeń prowadzonych poza programem rozliczania rachunków” – cel audytu systemów polega na uzyskaniu rozsądnej gwarancji, że wydatki zostały dokonane oraz dochody zostały pobrane zgodnie z przepisami prawa Unii. Ponadto, jak uściślono w tym samym punkcie, należy upewnić się, że dochody nie zostały znacznie zaniżone.
106. Po drugie, Republika Włoska niesłusznie utrzymuje, że inaczej niż w przypadku wydatków żaden akt prawa Unii nie określa szczegółowych zasad i stopnia znaczenia kontroli odnoszących się do dochodów. Z załącznika II do dokumentu VI/5330/97, zatytułowanego „Skutki finansowe uchybień w kontrolach przeprowadzonych przez państwa członkowskie do celów rozliczenia rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR”, przytoczonego w pkt 29 i 30 powyżej, wynika bowiem, że Komisja przedstawiła tam w szczegółowy sposób, po pierwsze, główne informacje, jakie należy wziąć pod uwagę w celu oszacowania stopnia ryzyka strat dla funduszy Unii, aby ustalić, czy korekta finansowa jest wskazana, oraz po drugie, ryczałtowe stopy korekty finansowej mające zastosowanie w zależności od stopnia wagi stwierdzonych nieprawidłowości, wyróżniając w szczególności dwie kategorie kontroli, mianowicie kontrole kluczowe i kontrole pomocnicze. Siłą rzeczy trzeba stwierdzić, że ani informacje, jakie należy wziąć pod uwagę w celu oszacowania stopnia ryzyka strat, ani przyjęta we wspomnianym załączniku definicja każdej z dwóch kategorii kontroli nie umożliwiają ustalenia, iż stosuje się je wyłącznie w przypadku nieprawidłowości dotyczących wydatków poniesionych, lecz nie w przypadku nieprawidłowości dotyczących dochodów przekazanych. Wskazano tam bowiem, iż kontrole kluczowe „stanowią fizyczne i administracyjne kontrole wymagane do sprawdzenia istotnych informacji, w szczególności co do […] ilości i warunków jakościowych, w tym zachowania terminów” oraz że „[d]okonuje się ich na miejscu wraz z porównaniem z niezależnymi danymi”.
107. W niniejszym przypadku wystarczy przypomnieć, że nieprawidłowości stwierdzone przez Komisję dotyczą dokonania przez władze krajowe poza wyznaczonymi terminami fizycznych i administracyjnych weryfikacji w celu skontrolowania istotnych informacji, czyli ilości wyprodukowanego mleka, aby ustalić, czy należy zastosować ryczałtową opłatę wyrównawczą.
108. Wobec powyższego, z jednej strony, jako że sporne nieprawidłowości dotyczyły dokonania kontroli na miejscu poza wyznaczonymi terminami, miały one wpływ na kontrole kluczowe takie jak te określone w dokumencie VI/5330/97. Z drugiej strony z uwagi na kategorię kontroli, której dotyczyły dane nieprawidłowości, zgodnie z wytycznymi zawartymi we wspomnianym dokumencie przypomnianymi w pkt 30 powyżej Komisja była uprawniona do zastosowania stopy ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 5% lub 10%. W konsekwencji Komisja słusznie odwołała się do wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97 w celu ustalenia ryczałtowej korekty finansowej, mając do czynienia z nieprawidłowościami takimi jak te będące przedmiotem sporu w niniejszym przypadku, które to nieprawidłowości dotyczą pobrania dodatkowej opłaty wyrównawczej, czyli dochodu przekazanego.
109. W świetle rozważań przedstawionych powyżej, jeśli chodzi o lata gospodarcze 2004/2005 i 2005/2006, Republika Włoska niesłusznie utrzymuje w ramach zastrzeżenia pierwszego, że Komisja nie mogła – z uwagi na brak podstawy prawnej – zastosować ryczałtowej korekty finansowej w przypadku nieprawidłowości w kontrolach w przedmiocie dochodów przekazanych takich jak te rozpatrywane w niniejszym przypadku.
– W przedmiocie roku gospodarczego 2006/2007
110. Jeśli chodzi o rok gospodarczy 2006/2007, zastosowanie mają rozporządzenie nr 1605/2002 w wersji obowiązującej do dnia 1 maja 2007 r., a następnie w wersji zmienionej i obowiązującej od dnia 1 maja 2007 r., oraz rozporządzenia nr 1290/2005, nr 885/2006, nr 1788/2003 i nr 595/2004. Znowu trzeba zbadać, czy Komisja dysponowała podstawą prawną do zastosowania z jednej strony korekt finansowych w przypadku nieprawidłowości dotyczących wprowadzenia w życie systemu dochodów przekazanych, a z drugiej strony, mając do czynienia z takimi nieprawidłowościami, ryczałtowej korekty finansowej.
111. W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o przyznane Komisji uprawnienie do stosowania korekt finansowych w przypadku nieprawidłowości dotyczących wprowadzenia w życie systemu dochodów przekazanych, po pierwsze, należy odesłać do uzasadnienia przedstawionego w pkt 96 powyżej w odniesieniu do art. 274 WE oraz art. 53 rozporządzenia nr 1605/2002 w wersji obowiązującej do dnia 1 maja 2007 r. Jeśli chodzi o przytoczone w pkt 2 powyżej przepisy art. 53 wspomnianego rozporządzenia w jego zmienionej wersji obowiązującej od dnia 1 maja 2007, także przewidują one, iż Komisja wykonuje budżet zgodnie z przepisami art. 53a–53d według jednej z metod zarządzania, do których zalicza się metoda zarządzania dzielonego. Zgodnie z przytoczonymi w pkt 3 powyżej przepisami art. 53b ust. 2 i 4 rozporządzenia nr 1605/2002 w jego zmienionej wersji, w przypadku gdy Komisja wykonuje budżet w ramach zarządzania dzielonego, aby zapewnić wykorzystanie środków finansowych zgodnie z obowiązującymi przepisami, państwa członkowskie podejmują wszelkie środki konieczne do ochrony interesów finansowych Unii i w związku z tym są w szczególności obowiązane odzyskać środki finansowe utracone w wyniku nieprawidłowości lub błędów. W art. 53b ust. 4 dodano, iż w celu zapewnienia wykorzystania środków finansowych Komisja stosuje procedury rozliczania rachunków lub mechanizmy korekty finansowej, które umożliwiają przyjęcie przez nią ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu.
112. Po drugie, jeśli chodzi o finansowanie WPR, a zwłaszcza EFRG, przede wszystkim – jak wynika z motywu 2 rozporządzenia nr 1290/2005 – budżet Unii finansuje wydatki na WPR w szczególności za pośrednictwem tego funduszu. Ponadto, również zgodnie z powyższym motywem, to finansowanie wydatków na WPR odbywa się albo w ramach zarządzania scentralizowanego, albo w ramach zarządzania dzielonego między państwami członkowskimi i Wspólnotą zgodnie z art. 53 rozporządzenia nr 1605/2002.
113. Zgodnie z motywem 29 rozporządzenia nr 1290/2005:
„W celu umożliwienia ponownego wykorzystania [funduszy] w ramach EFRG […] powinny zostać ustalone zasady przyznawania kwot odzyskanych przez państwa członkowskie w ramach sprawdzania zgodności rozliczeń oraz procedur związanych ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i zaniedbaniami; zasady te powinny być również ustalone w odniesieniu do dodatkowych opłat wyrównawczych w sektorze produkcji mleka i przetworów mlecznych”.
114. Wreszcie we wskazanym powyżej celu art. 34 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1290/2005 stanowi:
„1. Za dochody przekazane w rozumieniu art. 18 rozporządzenia […] nr 1605/2002 uznaje się:
b) kwoty otrzymane lub odzyskane zgodnie z rozporządzeniem […] nr 1788/2003 […]”.
115. Po trzecie, jeśli chodzi o rozliczanie rachunków EFRG – jak twierdzi Komisja – zgodnie z art. 11 ust. 5 rozporządzenia nr 885/2006 artykuł ten, ustalający mające zastosowanie reguły dotyczące rozliczania zgodności i przyznający Komisji w swoim ust. 3 akapit drugi uprawnienie do wydawania decyzji na podstawie art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005, stosuje się mutatis mutandis do dochodów przekazanych w rozumieniu art. 34 tego samego rozporządzenia.
116. Ponadto należy zauważyć, że w zatytułowanym „Procedury dotyczące długów” pkt E załącznika I do rozporządzenia nr 885/2006, zatytułowanego „Kryteria akredytac[ji] [agencji płatniczej]”, przewidziano, co następuje:
„Wszystkie kryteria przewidziane w pkt A)–D) stosują się mutatis mutandis do opłat, […], które agencja [płatnicza] jest zobowiązana odebrać w imieniu EFRG […]”.
117. Po czwarte, jeśli chodzi o dodatkową opłatę wyrównawczą, jako że przepisy rozporządzeń nr 1788/2003 i nr 595/2004 mają zastosowanie do roku gospodarczego 2006/2007, należy odesłać do uzasadnienia przedstawionego w pkt 99 powyżej.
118. W świetle przepisów prawnych, o których mowa w pkt 111–117 powyżej, a także – w drodze analogii – trzech stwierdzeń dokonanych w pkt 101–103 powyżej w odniesieniu do roku gospodarczego 2006/2007 należy stwierdzić, że Komisja dysponowała na podstawie postanowień traktatu przypomnianych w pkt 96 powyżej, przepisów art. 53b ust. 2 i 4 rozporządzenia nr 1605/2002 mających zastosowanie od dnia 1 maja 2007 r. i art. 34 rozporządzenia nr 1290/2005 podstawą prawną do skontrolowania i zastosowania korekty finansowej w przypadku nieprawidłowości takich jak te rozpatrywane w niniejszym przypadku, które to nieprawidłowości dotyczą kontroli w zakresie pobierania dodatkowej opłaty wyrównawczej, czyli dochodu przekazanego.
119. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o przyznane Komisji uprawnienie do stosowania ryczałtowych korekt finansowych, jak wynika z uzasadnienia przytoczonego w pkt 105–108 powyżej, instytucja ta była uprawniona do przyjęcia za wzór wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97, który stosuje się do roku gospodarczego 2006/2007, w celu ustalenia ryczałtowej korekty finansowej, mając do czynienia z nieprawidłowościami takimi jak te będące przedmiotem sporu w niniejszym przypadku, które to nieprawidłowości dotyczą pobrania dodatkowej opłaty wyrównawczej.
120. W świetle rozważań przedstawionych powyżej, jeśli chodzi o rok gospodarczy 2006/2007, Republika Włoska niesłusznie utrzymuje w ramach zastrzeżenia pierwszego, że Komisja nie mogła – z uwagi na brak podstawy prawnej – zastosować ryczałtowej korekty finansowej w przypadku nieprawidłowości w kontrolach w przedmiocie dochodów przekazanych takich jak te rozpatrywane w niniejszym przypadku.
121. Zanim zostaną wyciągnięte ostateczne wnioski co do zasadności pierwszego argumentu przedstawionego na poparcie zarzutu trzeciego, należy zwrócić uwagę, iż wnioski wyciągnięte w pkt 109 i 120 powyżej potwierdza – w drodze rozumowania przez analogię – orzecznictwo Trybunału.
122. W ww. w pkt 80 wyroku w sprawie Niderlandy przeciwko Komisji Trybunał wypowiedział się bowiem w kwestii stosowania przepisów rozporządzenia nr 729/70 do procedury rozliczania rachunków EFOGR w odniesieniu do dochodów, jakie miały pobrać państwa członkowskie, a mianowicie opłaty z tytułu współodpowiedzialności w sektorze zbóż wskazanej w art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2727/75 z dnia 29 października 1975 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze zbóż (Dz.U. L 281, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1579/86 z dnia 23 maja 1986 r. (Dz.U. L 139, s. 29).
123. W powyższym względzie, po pierwsze, w ww. w pkt 80 wyroku w sprawie Niderlandy przeciwko Komisji (pkt 22) Trybunał przypomniał, że opłata z tytułu współodpowiedzialności w sektorze zbóż wchodzi w zakres interwencji mających na celu ustabilizowanie rynków rolnych i przeznacza się ją na finansowanie wydatków sektora zbóż. Ponadto wskazał on, iż z przepisów art. 1 ust. 2 lit. b) w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70 wynika, że interwencje mające na celu ustabilizowanie rynków rolnych wchodzą w zakres stosowania tegoż rozporządzenia.
124. Po drugie, w ww. w pkt 80 wyroku w sprawie Niderlandy przeciwko Komisji (pkt 23) Trybunał zauważył, iż ani z motywów, ani z przepisów rozporządzenia nr 729/70 nie wynika zróżnicowanie w procedurze rozliczania rachunków zależne od tego, czy chodzi o wydatki, które mają być finansowane przez EFOGR, czy o dochody, które mają być pobrane przez ten fundusz. Trybunał uznał bowiem, że przeciwnie, art. 5 ust. 1 akapit ostatni rozporządzenia nr 729/70 pokazuje jasno, iż rozporządzenie to ma zastosowanie do wszystkich operacji finansowanych przez Sekcję Gwarancji EFOGR, w tym interwencji mających na celu ustabilizowanie rynków, do których zalicza się opłata z tytułu współodpowiedzialności.
125. W niniejszym przypadku należy przede wszystkim zauważyć, że art. 22 rozporządzenia nr 1788/2003, który reguluje dodatkową opłatę wyrównawczą obciążającą producentów mleka i innych przetworów mlecznych, zawiera przepisy podobne do przepisów art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 2727/75. Wspomniany artykuł przewiduje bowiem, że opłatę wyrównawczą uważa się za wchodzącą w zakres interwencji mających na celu ustabilizowanie rynków rolnych i przeznacza się ją na finansowanie wydatków w sektorze mlecznym.
126. Następnie, jak wynika tabeli korelacji załączonych do rozporządzeń nr 1258/1999 i nr 1290/2005, przepisy art. 1 ust. 2 lit. b) i art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 z jednej strony oraz art. 3 rozporządzenia nr 1290/2005 z drugiej strony odpowiadają przynajmniej co do zasady przepisom art. 1 ust. 2 lit. b) i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70.
127. Wreszcie, jak wynika także z pkt 7 i 13 powyżej, przepisy art. 6 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1258/1999 i art. 8 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1290/2005 odpowiadają przynajmniej co do zasady przepisom art. 5 ust. 1 akapit ostatni rozporządzenia nr 729/70.
128. W świetle stwierdzeń przedstawionych w pkt 125–127 powyżej należy uznać, że w niniejszym przypadku trzeba przyjąć uzasadnienie podobne do tego zawartego w ww. w pkt 80 wyroku w sprawie Niderlandy przeciwko Komisji (pkt 22, 23). Wobec tego należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia nr 1258/1999 i rozporządzenia nr 1290/2005 dotyczące, odpowiednio, rozliczania rachunków EFOGR lub rachunków EFRG stosuje się zarówno do wydatków poniesionych, jak i do dochodów przekazanych.
129. W świetle całości rozważań przedstawionych powyżej, a w szczególności wniosków wyciągniętych w pkt 109 i 120 powyżej, należy oddalić pierwszy argument jako bezzasadny.
W przedmiocie drugiego argumentu, wywiedzionego z okoliczności, że Komisja nie oszacowała kwoty ewentualnego przekroczenia przed zastosowaniem do tej kwoty stopy ryczałtowej korekty finansowej
130. Jeśli chodzi o drugi argument, którym Republika Włoska zarzuca Komisji, iż w związku z ryzykiem straty dla Funduszu wynikającej z niepobrania dochodu przekazanego nie ustaliła najpierw kwoty ewentualnego przekroczenia, aby następnie w celu oszacowania tej straty mogła ona zastosować do opłaty wyrównawczej należnej w teorii z powodu tego przekroczenia stopy ryczałtowej korekty finansowej przewidziane w dokumencie VI/5330/97, należy zauważyć, co następuje.
131. Po pierwsze, chcąc zakwestionować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Republika Włoska błędnie twierdzi z jednej strony, że „[a]nomalia wynika z okoliczności, że wspomniane stopy korekty są stosowane do kwoty teoretycznej opłaty wyrównawczej [która zostaje uzyskana] poprzez objęcie opłatą całkowitej ilości mleka wyprodukowanego w czasie wchodzących w rachubę lat gospodarczych”, oraz z drugiej strony, że Komisja w arbitralny sposób „zastosowała stopy korekty finansowej w celu oszacowania możliwego przekroczenia kwoty i związanej z tym opłaty wyrównawczej, dodając ją do przekroczenia krajowej kwoty produkcji i oddzielając ją w celu ponownego przydzielenia poszczególnym regionom poddanym kontroli w związku z zamknięciem rachunków”.
132. Jak wynika jasno z jednej strony z danych figurujących w piśmie Komisji z dnia 24 marca 2010 r. dotyczących szczegółowych zasad obliczenia korekty finansowej, które to zasady wiążą się z trzema etapami opisanymi w pkt 37 powyżej, oraz z drugiej strony z fragmentu sprawozdania podsumowującego przytoczonego w pkt 40 i 41 powyżej, wbrew temu, co utrzymuje Republika Włoska, Komisja nie zastosowała ryczałtowych stóp korekty finansowej ani do kwoty teoretycznej opłaty wyrównawczej, ani zarazem do celów ustalenia ewentualnego przekroczenia i obliczenia związanej z tym opłaty wyrównawczej. Wspomniane stopy zostały zastosowane jedynie w celu obliczenia – z uwagi na niedysponowanie wiarygodnymi danymi z powodu stwierdzonych nieprawidłowości w kontrolach – teoretycznej ilości mleka w yprodukowanego w każdym z regionów, których dotyczyły nieprawidłowości stwierdzone w trakcie danych lat gospodarczych.
133. Po drugie, jak przypomina Republika Włoska, z wytycznych zawartych w dokumencie VI/5330/97 wynika, że „korekty ryczałtowe mogą być stosowane do kwoty wydatku stanowiącego ryzyko”. W konsekwencji stopy korekty przewidziane w tym dokumencie stosuje się do zdarzenia będącego bezpośrednio źródłem ryzyka strat, na jakie zostaje narażony Fundusz.
134. Jeśli chodzi o wydatki, jako że zdarzenie będące bezpośrednio źródłem ryzyka strat, na jakie zostaje narażony Fundusz, polega na możliwym zawyżeniu ich kwoty, stopę korekty przewidzianą w dokumencie VI/5330/97 stosuje się do wspomnianej kwoty.
135. Natomiast w przypadku dochodu przekazanego takiego jak ten będący przedmiotem sporu w niniejszym przypadku – jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 65 powyżej – zdarzenie będące bezpośrednio źródłem ryzyka strat, na jakie zostaje narażony Fundusz, polega na możliwym zaniżeniu przez skupujących lub producentów ilości wyprodukowanego mleka, by nie płacić dodatkowej opłaty wyrównawczej. W przypadku takim jak ten rozpatrywany w niniejszej sprawie w braku wiarygodnych danych na temat ilości wyprodukowanego mleka ani państwo członkowskie, które jest obowiązane do pobrania dodatkowej opłaty wyrównawczej, ani Komisja, która jest odpowiedzialna za wykonanie budżetu, nie mogą ustalić w obiektywny sposób ilości, o której mowa. W konsekwencji z uwagi na to, że nie są oni w stanie skontrolować, czy przydzielona krajowa kwota została przekroczona, nie są oni także w stanie ocenić, czy należy pobrać dodatkową opłatę wyrównawczą, a w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na to pytanie – obliczyć tej opłaty. Z powyższych rozważań wynika, że Fundusz jest w konsekwencji narażony na ryzyko straty dochodów z powodu ryzyka zaniżenia zgłaszanych ilości wyprodukowanego mleka.
136. W niniejszym przypadku z jednej strony zgodnie z wytycznymi zawartymi w dokumencie VI/5330/97, jako że nie była ona w stanie wyrazić liczbowo szkody, na jaką został narażony Fundusz, Komisja mogła zastosować stopę ryczałtowej korekty finansowej, a z drugiej strony, jak już uznano w ramach badania zarzutu pierwszego (zob. pkt 66 powyżej), nieprawidłowości stwierdzone w niniejszym przypadku nieuchronnie wpłynęły na wiarygodność i skuteczność kontroli mających właśnie na celu ustalenie ilości wyprodukowanego mleka i tym samym skontrolowanie, czy kwota krajowa przydzielona Republice Włoskiej została przekroczona. Takie nieprawidłowości narażały Fundusz na realne ryzyko finansowe.
137. W świetle powyższych rozważań z jednej strony, jako że Komisja nie miała możliwości ustalić w obiektywny sposób ilości wyprodukowanego mleka i tym samym udowodnić w niewątpliwy sposób przekroczenia kwoty krajowej przydzielonej Republice Włoskiej bądź braku takiego przekroczenia, jedynie zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej umożliwiało oszacowanie straty, jaką mógł ponieść Fundusz. Z drugiej strony w celu oszacowania tego ryzyka Komisja słusznie zastosowała ustalone wcześniej ryczałtowe stopy korekty finansowej do kwoty zgłoszonych ilości mleka, aby w pierwszej kolejności skorygować ryzyko zaniżenia zgłaszanych ilości wyprodukowanego mleka.
138. W konsekwencji drugi argument należy oddalić jako bezzasadny.
139. Konkludując, zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
4. W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego z jednej strony na naruszeniu obowiązku uzasadnienia lub na niewystarczającym uzasadnieniu, a z drugiej strony na naruszeniu postanowień dokumentu AGRI/60637/2006
a) Argumenty stron
140. Przede wszystkim Republika Włoska utrzymuje, opierając się w szczególności na wnioskach organu pojednawczego przedstawionych w sprawozdaniu końcowym, które to wnioski dotyczą Regione Lazio, że uzasadnienie stóp korekty zastosowanych w przypadku powtórzenia się stwierdzonych nieprawidłowości jest niewystarczające.
141. Ponadto Republika Włoska uważa, że korekta zastosowana przez Komisję nie jest zgodna z postanowieniami dokumentu AGRI/60637/2006. Jako bowiem że nie przyjęto żadnej definicji pojęć kontroli kluczowych i kontroli pomocniczych w zakresie kwot mlecznych, Komisja nie mogła uznać, że nieprawidłowości stwierdzone w niniejszym przypadku odnosiły się do kontroli kluczowych.
142. Wreszcie, jako że rok gospodarczy 2003/2004 nie doprowadził do zastosowania korekty finansowej, Komisja nie mogła zastosować reguły powtórzenia w stosunku do korekt finansowych odnoszących się do lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007. Wobec tego stopa ryczałtowej korekty finansowej zastosowana w stosunku do roku gospodarczego 2004/2005 w Regione Lazio powinna była wynosić 3%.
143. Komisja kwestionuje argumenty przedstawione przez Republikę Włoską na poparcie zarzutu czwartego.
b) Ocena Sądu
144. W zastrzeżeniu pierwszym Republika Włoska, odsyłając w szczególności do wniosków Trybunału Obrachunkowego przedstawionych w sprawozdaniu specjalnym nr 7/2010, zarzuca Komisji, że nie uzasadniła ona w wystarczający sposób zaskarżonej decyzji w części, w której na podstawie dokumentu AGRI/60637/2006 zastosowała podwyżkę z powodu powtórzenia się nieprawidłowości stwierdzonych w zaskarżonej decyzji.
145. W powyższym względzie należy przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi Unii dokonać jej kontroli (wyrok Trybunału z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie C‑26/00 Niderlandy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑6527, pkt 113; wyrok Sądu z dnia 19 czerwca 2009 r. w sprawie T‑48/04 Qualcomm przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2029, pkt 174 i przytoczone tam orzecznictwo).
146. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w szczególnym kontekście opracowywania decyzji dotyczących rozliczania rachunków uzasadnienie decyzji należy uznać za wystarczające, gdy państwo – adresat decyzji – było ściśle zaangażowane w proces opracowywania tej decyzji i zna przyczyny, dla których Komisja uważa, że nie należy obciążać EFOGR sporną kwotą (wyroki Trybunału: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑263/98 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑6063, pkt 98; z dnia 9 września 2004 r. w sprawie C‑332/01 Grecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑7699, pkt 67; wyrok Sądu z dnia 30 września 2009 r. w sprawie T‑55/07 Niderlandy przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 125). Orzecznictwo to należy stosować analogicznie do decyzji w sprawie zastosowania korekt finansowych z powodu nieprawidłowości w kontrolach dotyczących dochodów przekazanych.
147. W niniejszym przypadku przede wszystkim ze sprawozdania podsumowującego wynika, że Komisja przedstawiła tam w sposób jasny i jednoznaczny powody, dla których uznała, że z uwagi na powtórzenie się nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do kontroli przeprowadzonych w odnośnych latach gospodarczych w świetle nieprawidłowości stwierdzonych w jej decyzji 2008/582/WE z dnia 8 lipca 2008 r. wyłączającej z finansowania wspólnotowego niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie w ramach Sekcji Gwarancji EFOGR oraz EFRG (Dz.U. L 186, s. 39) dotyczące roku gospodarczego we Włoszech 2002/2003 należało na podstawie dokumentu AGRI/60637/2006 podwyższyć ryczałtową korektę finansową zastosowaną w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do lat obrotowych 2005, 2006 i 2007. Mówiąc dokładniej, Komisja przypomniała tam, że wskutek dochodzenia przeprowadzonego we Włoszech w 2004 r., oznaczonego sygnaturą LA/2004/01/IT, stwierdziła już nieprawidłowości, a mianowicie nieprzestrzeganie terminów, w przypadku kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe w odniesieniu do roku gospodarczego 2002/2003 w regionach Puglia, Trentino Alto Adige, Abruzzo i Lazio. Jako że takie nieprawidłowości zostały ponownie stwierdzone w niektórych z wymienionych regionów, podczas dochodzeń oznaczonych sygnaturami LA/2006/08/IT i LA/2008/001/IT Komisja postanowiła więc zastosować do nich regułę powtórzenia.
148. Następnie należy zauważyć, że w trakcie całego postępowania administracyjnego związanego z niniejszą sprawą Komisja wielokrotnie zwracała uwagę Republiki Włoskiej na powtarzający się charakter stwierdzonych nieprawidłowości, zwłaszcza w świetle wniosków wyciągniętych wskutek dochodzeń noszących sygnatury LA/2004/01/IT i LA/2006/08/IT, i tym samym na możliwość podwyższenia zastosowanej ryczałtowej korekty finansowej zgodnie z postanowieniami dokumentu AGRI/60637/2006. Wynika to w szczególności z pisma Komisji nr 20272 z dnia 20 sierpnia 2008 r. dotyczącego dochodzenia oznaczonego sygnaturą LA/2008/001/IT, które to pismo zostało skierowane do Republiki Włoskiej zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/06. Taka sytuacja ma również miejsce w przypadku pkt 1.4 akapity drugi i trzeci protokołu spotkania dwustronnego z dnia 15 stycznia 2009 r. Podobnie w swoim piśmie z dnia 24 marca 2010 r., zgodnie z art. 11 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, Komisja formalnie powiadomiła Republikę Włoską o konsekwencjach finansowych, jakie zamierza wyciągnąć w odniesieniu do stwierdzonych nieprawidłowości. W pkt 1.2 akapit przedostatni i w pkt 2.3 tegoż pisma Komisja wskazała na powtarzający się charakter stwierdzonych nieprawidłowości i w związku z tym podwyższyła zastosowaną ryczałtową korektę finansową zgodnie z postanowieniami dokumentu AGRI/60637/2006.
149. W świetle powyższych rozważań, jako że Republika Włoska była ściśle zaangażowana w proces opracowywania zaskarżonej decyzji, należy uznać, że w myśl orzecznictwa przytoczonego w pkt 146 powyżej znane jej były powody, dla których Komisja zastosowała podwyżkę na podstawie dokumentu AGRI/60637/2006. Wobec tego zastrzeżenie pierwsze, wywiedzione z braku uzasadnienia lub niewystarczającego uzasadnienia, należy oddalić jako bezzasadne.
150. Niemniej z zastrzeżeń drugiego i trzeciego przedstawionych na poparcie zarzutu czwartego wynika, że Republika Włoska kwestionuje także zasadność przedstawionych powodów.
151. Jeśli chodzi o zastrzeżenie drugie, Republika Włoska utrzymuje, że w braku definicji kontroli kluczowych w dokumencie AGRI/60637/2006 Komisja nie mogła podwyższyć korekty finansowej na podstawie postanowień tego dokumentu.
152. W powyższym względzie należy przypomnieć, że dokument VI/5330/97, który – jak stwierdzono w pkt 119 powyżej – stosuje się zarówno do nieprawidłowości dotyczących wydatków poniesionych, jak i dochodów przekazanych, przewiduje:
„Kontrole kluczowe, które stanowią fizyczne i administracyjne kontrole wymagane do sprawdzenia istotnych informacji, w szczególności co do istnienia przedmiotu wniosku, ilości i warunków jakościowych, w tym zachowania terminów, wymogów związanych ze zbiorami, okresów retencyjnych itp. Dokonuje się ich na miejscu, wraz z porównaniem z niezależnymi danymi, takimi jak księgi wieczyste”.
153. Otóż dokument AGRI/60637/2006 ma wyraźnie na celu ustalenie warunków, w których w ramach rozliczenia rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR należy podwyższyć zastosowaną ryczałtową korektę finansową na podstawie dokumentu VI/5330/97 w przypadku powtarzających się niedociągnięć w systemach kontroli. Wobec tego należy uznać, że postanowienia dokumentu AGRI/60637/2006 trzeba stosować w świetle definicji pojęcia kontroli kluczowych figurującej we wspomnianym powyżej dokumencie. W konsekwencji zastrzeżenie drugie przedstawione na poparcie zarzutu czwartego należy oddalić jako bezzasadne.
154. Jeśli chodzi o zastrzeżenie trzecie, Republika Włoska utrzymuje, że z uwagi na to, iż rok gospodarczy 2003/2004 nie doprowadził do zastosowania korekty finansowej, Komisja nie mogła zastosować reguły powtórzenia w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kolejnych lat gospodarczych i tym samym podwyższyć korekty finansowej zastosowanej w stosunku do wspomnianych kolejnych lat gospodarczych.
155. W powyższym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że Republika Włoska nie kwestionuje, iż nieprawidłowości stwierdzone przez Komisję, po pierwsze, w decyzji 2008/582 w odniesieniu do roku gospodarczego 2002/2003, oraz po drugie, w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 są podobne, dotyczą tego samego sektora (czyli sektora mleka), mogą zostać przypisane temu samemu państwu członkowskiemu, dotyczą tego samego regionu, czyli Regione Lazio, oraz zostały uznane za decydujące do zastosowania stopy korekty, która jest przedmiotem podwyżki.
156. Republika Włoska utrzymuje natomiast, iż z uwagi na okoliczność, że rok gospodarczy 2003/2004 nie doprowadził do zastosowania korekty finansowej z powodu reguły 24 miesięcy przewidzianej w art. 7 rozporządzenia nr 1258/1999 i powtórzonej w art. 31 ust. 4 rozporządzenia nr 1290/2005, Komisja nie mogła zastosować reguły powtórzenia do korekt finansowych odnoszących się do lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007.
157. Taki argument nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z pkt 2 dokumentu AGRI/60637/2006 przytoczonym w pkt 33 powyżej reguła powtórzenia znajduje bowiem zastosowanie wtedy, gdy nieprawidłowości stwierdzone w danym roku gospodarczym wystąpią ponownie „w okresie późniejszym, następującym po okresie już skorygowanym”. Z powyższego postanowienia wynika, że użycie zarówno w języku włoskim (będącym językiem postępowania w niniejszej sprawie), jak i w języku francuskim rodzajnika nieokreślonego, a nie rodzajnika określonego przed wyrażeniem „okre[s] późniejsz[y], następując[y] po okresie już skorygowanym” pozwala interpretować to postanowienie w ten sposób, że utrzymywanie się nieprawidłowości nie musi być koniecznie stwierdzone w trakcie roku następującego bezpośrednio po roku, w którym zastosowano pierwszą korektę finansową. Poza tym przyjęcie tak rygorystycznej wykładni jak ta zaproponowana przez Republikę Włoską zobowiązywałoby Komisję do przeprowadzania rocznych kontroli, aby mogła ona ewentualnie podwyższyć korektę finansową na podstawie dokumentu AGRI/60637/2006.
158. Konkludując, należy oddalić zarzut czwarty jako bezzasadny, w związku z czym skarga podlega oddaleniu w całości.
W przedmiocie kosztów
159. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy ją obciążyć kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Republika Włoska pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez Komisję Europejską.