62001CJ0271_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-271/01,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Consiglio di Stato (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,
och
Consorzio Produttori Pompelmo Italiano Soc. coop. arl (COPPI),
Società Concentrati Bevibili Sicilia arl (CBS)
och
Società Impianti Brevetti Servizi arl (Ibiesse),
övriga processdeltagare:
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,
och
Consorzio Produttori Pompelmo Italiano Soc. coop. arl (COPPI),
Società Concentrati Bevibili Sicilia arl (CBS)
och
Società Impianti Brevetti Servizi arl (Ibiesse),
övriga processdeltagare:
angående tolkningen av artikel 19 i rådets förordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977 om gemensamma åtgärder för förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 51, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1932/84 av den 19 juni 1984 (EGT L 180, s. 1), av artikel 23 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 vad gäller samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 374, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 20), och av artikel 8 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23),
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av C. Gulmann, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna J.N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, R. Schintgen och F. Macken (referent),
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
– Consorzio Produttori Pompelmo Italiano Soc. coop. arl (COPPI), genom G. Guarino och A. Guarino, avvocati,
– Italiens regering, genom I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av G. De Bellis, avvocato dello Stato,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom L. Visaggio, i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 17 oktober 2002 av: Consorzio Produttori Pompelmo Italiano Soc. coop. arl (COPPI), företrätt av A. Guarino, Italiens regering, företrädd av G. De Bellis, och kommissionen, företrätt av C. Cattabriga, i egenskap av ombud,
och efter att den 21 november 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Consiglio di Stato har, genom beslut av den 8 maj 2001 som inkom till domstolens kansli den 9 juli samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt en fråga om tolkningen av artikel 19 i rådets förordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977 om gemensamma åtgärder för förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 51, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1932/84 av den 19 juni 1984 (EGT L 180, s. 1) (nedan kallad förordning nr 355/77), av artikel 23 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 vad gäller samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 374, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 20) (nedan kallad förordning nr 4253/88), och av artikel 8 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23).
2. Frågan har uppkommit i en tvist mellan bolaget Consorzio Produttori Pompelmo Italiano Soc. coop. arl (nedan kallat COPPI) och Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (nedan kallat ministeriet) avseende den sistnämnda partens beslut att upphäva ministerdekret nr 485 av den 7 augusti 1993, enligt vilket COPPI beviljades stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), utvecklingssektionen.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 355/77
3. I artiklarna 1.3 och 2 i förordning nr 355/77 föreskrivs att Europeiska gemenskapernas kommission kan bevilja stöd för gemensamma åtgärder genom att via EUGFJ finansiera projekt inom ramen för särskilda program som dessförinnan har utarbetats av medlemsstaterna och godkänts av kommissionen och som avser utveckling eller rationalisering av behandling, bearbetning eller saluföring av jordbruksprodukter.
4. I artikel 19.2 i förordning nr 355/77 föreskrivs följande:
”Under den tidsperiod då [EUGFJ] är inblandad skall den myndighet eller det organ som i detta syfte utsetts av den berörda medlemsstaten till kommissionen på dennas anmodan översända allt bevismaterial och alla handlingar av vilka det framgår att de finansiella eller andra villkor som har fastslagits för varje projekt är uppfyllda. Kommissionen kan vid behov genomföra en kontroll på plats.
Efter att ha hört [EUGFJ:s] kommitté om de finansiella aspekterna kan kommissionen besluta att stödet från [EUGFJ] skall suspenderas, reduceras eller upphävas ...:
…
– om stödmottagaren, utan förhandstillstånd från kommissionen, säljer utrustningen eller anläggningarna för vilka stöd har erhållits från [EUGFJ] inom 6 år respektive 10 år från inköpstillfället respektive dagen då arbetena avslutades.
Beslut härom skall meddelas den berörda medlemsstaten och stödmottagaren.
Kommissionen skall återkräva dessa belopp, om utbetalningen inte var eller inte längre är berättigad.”
Förordning (EEG) nr 2052/88
5. I artikel 4.1 i förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 185, s. 9), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 5; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 17) (nedan kallad förordning nr 2052/88):
”Gemenskapens åtgärder skall vara sådana att de kompletterar eller bidrar till motsvarande nationella åtgärder. De skall fastställas i nära samarbete mellan kommissionen, berörd medlemsstat, de behöriga myndigheterna och finansieringsorganen samt – inom ramen för varje medlemsstats nationella bestämmelser och praxis – de ekonomiska och sociala parter som utses av medlemsstaten på nationell, regional, lokal eller annan nivå, och alla parter skall delta som partners med ett gemensamt mål. Detta samrådsförfarande kallas fortsättningsvis ’partnerskapet’.
Partnerskapet skall omfatta förberedelsen och finansieringen liksom förhandsbedömningen, övervakningen och utvärderingen av verksamheterna.
Partnerskapet skall genomföras i överensstämmelse med respektive parts institutionella, juridiska och finansiella befogenheter.”
6. Artikel 5 i förordning nr 2052/88 har rubriken ”Stödformer”. I artikel 5.2 i denna förordning föreskrivs följande:
”Beträffande strukturfonderna … får finansiellt stöd ges huvudsakligen i någon av följande former:
a) Delfinansiering av åtgärdsprogram.
b) Delfinansiering av en nationell stödordning inklusive återbetalningar.
c) Globalt stöd, i allmänhet förvaltat av en förmedlare som utses av medlemsstaten i samarbete med kommissionen och som fördelas av förmedlaren i form av individuellt stöd till de slutliga stödmottagarna.
d) Delfinansiering av lämpliga projekt.
e) Stöd till tekniskt bistånd, inklusive åtgärder för att förbereda, uppskatta, övervaka och utvärdera verksamheter, samt pilot- och demonstrationsprojekt.
Med undantag av de stödformer som anges i e får de stödformer som genomförs på kommissionens initiativ endast vara sådana som fastställs av medlemsstaten eller av den behöriga myndighet som utses av medlemsstaten och framläggs för kommissionen av medlemsstaten eller något annat organ som denna väljer att utse om behov uppstår.
…”
Förordning nr 4253/88
7. Enligt artikel 34 i förordning nr 4253/88 trädde denna förordning i kraft den 1 januari 1989. Avdelning IV i förordningen
med rubriken ”Stöd från fonderna” omfattar (artiklarna 14–16), i vilka förekommer bestämmelser avseende behandlingen av ansökningar om finansiellt stöd från strukturfonderna, villkoren för berättigande till dessa finansiella stöd och vissa särskilda bestämmelser.
8. I sjätte skälet i förordning nr 2082/93 föreskrivs att ”[b]eroende på subsidiaritetsprincipen och utan att det påverkar kommissionens befogenheter, särskilt inte beträffande ansvaret för förvaltningen av gemenskapens finansiella resurser, bör genomförandet av de olika stödformer som ingår i gemenskapsstödet främst vara medlemsstaternas ansvar på lämplig geografisk nivå enligt förhållandena i varje medlemsstat”.
9. I artikel 14.1 i förordning nr 4253/88 föreskrivs följande:
”Ansökningar om stöd från strukturfonderna … – med undantag av de åtgärder för tekniskt bistånd som avses i artikel 5.2 e i förordning (EEG) nr 2052/88 och som vidtas på initiativ av kommissionen – skall förberedas av medlemsstaten eller av den behöriga nationella, regionala eller lokala myndighet eller annat organ som utses av medlemsstaten och ges in till kommissionen av medlemsstaten eller av det organ den utser. Varje ansökan skall huvudsakligen gälla de stödformer som avses i artikel 5 i den förordningen.”
10. Av artikel 21.1 första meningen i samma förordning
följer att betalningar av finansiellt stöd skall göras i enlighet med motsvarande budgetåtaganden till den nationella, regionala eller lokala myndigheten eller till det organ som utsetts för detta ändamål i den ansökan som lämnats in av den berörda medlemsstaten, i allmänhet inom två månader efter det att en godtagbar ansökan mottagits.
11. Artikel 23 i förordning nr 4253/88 har rubriken ”Finansiell kontroll”. Däri föreskrivs följande:
”1. För att garantera fullbordandet av de verksamheter som genomförs av offentliga eller privata entreprenörer skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra verksamheterna, nämligen
– att regelbundet kontrollera att de verksamheter som finansieras av gemenskapen har genomförts korrekt,
– att förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot sådana,
– att återkräva medel som förlorats till följd av överträdelse eller försummelse. Utom i fall när medlemsstaten, förmedlaren eller entreprenören lägger fram bevis för att de var oskyldiga till överträdelsen eller försummelsen skall medlemsstaterna vara skyldiga att återbetala felaktigt utbetalade belopp …
Medlemsstaterna skall informera kommissionen om de åtgärder som de vidtar i detta syfte och särskilt anmäla till kommissionen en beskrivning av de administrations- och kontrollsystem som inrättas för att se till att verksamheterna genomförs effektivt. De skall regelbundet informera kommissionen om hur de administrativa och rättsliga förfarandena framskrider.
Medlemsstaterna skall upprätta lämpliga nationella kontrollrapporter för de åtgärder som omfattas av programmet eller om andra berörda verksamheter och hålla dem tillgängliga för kommissionen.
…
2. Utan att det påverkar de kontroller som utförs av medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning och administrativa bestämmelser och utan att det påverkar bestämmelserna i artikel 206 i fördraget eller någon inspektion som utförs enligt artikel 209 punkt c i fördraget får kommissionens tjänstemän eller andra företrädare utföra kontroller på platsen, inklusive stickprovskontroller, beträffande verksamheter som finansieras av strukturfonderna och av deras förvaltnings- och kontrollsystem.
Innan kommissionen genomför kontroller på platsen skall den underrätta den berörda medlemsstaten i syfte att få all nödvändig hjälp. Om kommissionen utför kontroller på platsen utan att varsla om det skall dessa följa de överenskommelser som sluts i enlighet med bestämmelserna i finansförordningen inom ramen för partnerskapet. Medlemsstatens tjänstemän eller andra företrädare får delta i sådana kontroller.
Kommissionen får begära att den berörda medlemsstaten utför en kontroll på platsen för att kontrollera att ansökan om utbetalning är formellt riktig. Kommissionens tjänstemän eller andra företrädare får delta i sådana kontroller på platsen och skall delta om den berörda medlemsstaten begär det.
Kommissionen skall se till att varje kontroll som den utför genomförs på ett samordnat sätt för att undvika upprepade kontroller av en verksamhet under samma period. Den berörda medlemsstaten och kommissionen skall omedelbart utbyta all relevant information om resultaten av de utförda kontrollerna.
3. Under en period om tre år efter den sista betalningen till en verksamhet skall det ansvariga organet eller myndigheten för kommissionen hålla tillgänglig all dokumentation om utgifter och kontroller av verksamheten.”
12. Artikel 24 i förordning nr 4253/88, med titeln ”Reduktion, suspension och upphävande av stöd”, har följande lydelse:
”1. Om en verksamhet eller åtgärd inte förefaller berättigad till vare sig en del av eller hela det tilldelade stödet skall kommissionen genomföra en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet och särskilt begära att medlemsstaten eller de myndigheter som den utser att genomföra åtgärden framlägger sina kommentarer inom en fastställd tidsgräns.
2. Efter granskningen får kommissionen reducera eller suspendera stödet till den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar någon överträdelse eller väsentlig förändring som påverkar villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden och för vilken man inte ansökt om kommissionens godkännande.
...”
Tvisten vid den nationella domstolen
13. Den 24 juni 1991 presenterade den italienska regeringen det multiregionala åtgärdsprogrammet Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo delle colture alternative (Förbättring av den produktion som är typisk för Mezzogiorno och utveckling av alternativ odling, nedan kallat programmet) för kommissionen och ansökte om att EUGFJ skulle samfinansiera programmet.
14. Genom beslut nr C (91) 2745 av den 29 november 1991, som ändrades genom beslut nr C (93) 3476 av den 29 november 1993 (nedan kallat beslutet om beviljande), godkände kommissionen detta program och beviljade ett finansiellt stöd från EUGFJ på 86 240 000 ecu. Beslutet om beviljande fattades av kommissionen med stöd av förordningarna nr 2052/88 och nr 4253/88.
15. Genom ministerdekreten nr 1905 av den 9 november 1992 och nr 485 beviljade ministeriet COPPI, ett kooperativ med begränsat ansvar i vilket flera italienska jordbruksproducenter var medlemmar, ett stöd för åren 1991–1993. I dessa dekret, som hänförde sig till beslutet om beviljande och till de förordningar som nämndes i detta, fastställdes årliga delbetalningar och den del av finansieringen som ankom på gemenskapen respektive den del som ankom på Republiken Italien.
16. Genom ministerdekret nr 8649 av den 16 december 1997 beslutade ministeriet att delvis upphäva ministerdekret nr 485 och att återkräva från COPPI en del av stödet på grund av att artikel 19.2 i förordning nr 355/77 hade åsidosatts. Enligt denna artikel kan ett stöd suspenderas, reduceras eller upphävas om stödmottagaren, utan förhandstillstånd från kommissionen, säljer utrustningen eller anläggningarna för vilka stöd har erhållits från EUGFJ inom sex år respektive tio år från inköpstillfället respektive dagen då arbetena avslutades. I målet vid den nationella domstolen hade COPPI överfört en del av stödet till Società Concentrati Bevibili Sicilia arl, vilket hade föreskrivits i ett delprogram. Detta bolag hade emellertid i sin tur, utan förhandstillstånd från kommissionen, överlåtit en del av sitt företag inklusive maskinutrustning och annan utrustning som finansierades inom ramen för detta program till Società Impianti Brevetti Servizi arl.
17. COPPI väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien) om ogiltigförklaring av ministerdekret nr 8649. Denna domstol ogiltigförklarade ovannämnda dekret genom beslut av den 14 april 2000, med motiveringen att endast kommissionen och inte ministeriet hade behörighet enligt förordning nr 355/77 att återkräva stödet.
18. Ministeriet överklagade detta beslut till Consiglio di Stato och gjorde gällande att ministeriet hade behörighet att återkräva det erlagda stödet med stöd av artikel 23 i förordning nr 4253/88.
19. Denna domstol har i sin begäran om förhandsavgörande uppgett att det enligt gemenskapsbestämmelserna, särskilt enligt artikel 19.2 i förordning nr 355/77, förefaller vara förbehållet kommissionen att vidta åtgärder för att såväl förhindra som sanktionera överträdelser. Den har emellertid betonat att artiklarna 8 i förordning nr 729/70 och 23.1 och 23.2 i förordning nr 4253/88 kan tolkas så, att gemenskapsbestämmelserna utgör ytterligare stöd för medlemsstatens behörighet att på eget initiativ vidta sanktioner mot överträdelser som har förekommit i samband med erhållandet av gemenskapsstödet samt behörigheten att återkräva belopp, vilka har utbetalats felaktigt på grund av sådana överträdelser. Särskilt lydelsen av artikel 23.2 i förordning nr 4253/88 förefaller bekräfta att kommissionen skall vidta direkta åtgärder för att förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot sådana endast i andra hand och endast i syfte att understödja medlemsstaternas åtgärder. Detta påverkar inte de nationella myndigheternas behörighet eller skyldighet att vidta de sanktionsåtgärder de anser vara nödvändiga när de fastställer att det förekommer sådana överträdelser.
20. Vid dessa förhållanden beslutade Consiglio di Stato att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Föreskrivs i artikel 19 i rådets förordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977 – eftersom det i bestämmelsen stadgas att det ankommer på kommissionen att, efter att ha hört fondkommittén beträffande de finansiella aspekterna, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 22, besluta att suspendera, reducera eller upphäva stöd från fonden och återkräva belopp bland annat om stödmottagaren, utan att ha erhållit förhandstillstånd, säljer den utrustning eller de anläggningar för vilka stöd från fonden har beviljats före utgången av den i den förstnämnda artikeln föreskrivna tidsfristen – ett särskilt förfarande som innebär att medlemsstaten saknar behörighet att vidta sådana åtgärder för upphävande och återkrav av stöd, eller är även de principer tillämpliga som har slagits fast i artikel 8 i förordning (EEG) nr 729/70 och i artikel 23 i förordning (EEG) nr 4253/88, enligt vilka medlemsstaten kan och skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot sådana och återkräva medel som förlorats till följd av överträdelse eller försummelse?”
Tolkningsfrågan
Inledande synpunkter
21. Den nationella domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida, under sådana omständigheter som i målet vid den nationella domstolen, en medlemsstat enligt artikel 8 i förordning nr 729/70 och artikel 23 i förordning nr 4253/88 kan upphäva och återkräva ett finansiellt stöd från EUGFJ som har förlorats till följd av överträdelse eller försummelse eller om artikel 19.2 i förordning nr 355/77, i vilken föreskrivs att det ankommer på kommissionen att suspendera, reducera eller upphäva ett sådant stöd när det förekommit överträdelser, utgör hinder för att denna medlemsstat vidtar sådana åtgärder.
22. Domstolen erinrar om att den italienska regeringen inlämnade ansökan om finansiellt stöd för programmet den 24 juni 1991. Ministerdekret nr 485, enligt vilket COPPI beviljades det stöd som det hade sökt, antogs den 7 augusti 1993 och upphävdes delvis genom ministerdekret nr 8649 av den 16 december 1997.
23. Det följer emellertid av artikel 11 i rådets förordning (EEG) nr 4256/88 av den 19 december 1988 om bestämmelser för tillämpningen av förordning nr 2052/88 i fråga om EUGFJ:s utvecklingssektion (EGT L 374, s. 25; svensk specialutgåva, område 14, volym 2, s. 3) att artikel 8 i förordning nr 729/70 inte är tillämplig sedan den 1 januari 1989 och således inte kan tillämpas på vare sig programmet eller de dekret som nämns i föregående punkt.
24. Likaså följer det av artikel 10.2 i förordning nr 4256/88 att förordning nr 355/77 upphörde att gälla från och med den 1 januari 1990.
25. I artikel 10.3 i förordning nr 4256/88 föreskrevs visserligen övergångsbestämmelser enligt vilka artiklarna 6­­–15 och 17–23 i förordning nr 355/77 skulle fortsätta att gälla för projekt som var inlämnade före den 31 december 1989.
26. Såsom kommissionen har uppgett i sitt skriftliga yttrande till domstolen var emellertid inte artikel 19.2 i förordning nr 355/77 tillämplig på programmet, eftersom ansökan om finansiellt stöd för programmet inlämnades den 24 juni 1991. Även innan ministerdekreten nr 485 och nr 8649 antogs, upphörde, under alla omständigheter, övergångsbestämmelserna att gälla när rådets förordning (EEG) nr 2085/93 av den 20 juli 1993 om ändring av förordning
nr 4256/88 (EGT L 193, s. 44; svensk specialutgåva, område 3, volym 51, s. 102) trädde i kraft den 3 augusti 1993.
27. För att kunna ge den domstol som har begärt ett förhandsavgörande ett användbart svar kan EG-domstolen behöva ta hänsyn till gemenskapsrättsliga normer som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin begäran (dom av den 27 mars 1990 i mål C-315/88, Bagli Pennacchiotti, REG 1990, s. I-1323, punkt 10, och av den 18 november 1999 i mål C-107/98, Teckal, REG 1999, s. I-8121, punkt 39).
28. COPPI, den italienska regeringen och kommissionen har på goda grunder gjort gällande att de bestämmelser som är nödvändiga för att ge ett användbart svar på tolkningsfrågan inte endast utgörs av artikel 23 i förordning nr 4253/88 utan även av artikel 24 i denna förordning.
29. Av vad anförts följer att den nationella domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 23.1 första stycket i förordning nr 4253/88 skall tolkas så, att när EUGFJ finansierar ett åtgärdsprogram kan en medlemsstat som har beviljat ett finansiellt stöd från EUGFJ återkräva detta stöd och begära att de slutliga stödmottagarna skall återbetala en del av detta stöd eller om artikel 24 i denna förordning utgör hinder för sådana åtgärder.
Yttranden som har inkommit till domstolen
30. COPPI har i huvudsak gjort gällande att den underliggande tanken med artiklarna 23 och 24 i förordning nr 4253/88 anges i artikel 4 i förordning nr 2052/88, i vilken föreskrivs ett nära samarbete mellan kommissionen och de nationella myndigheterna som kallas partnerskap. Det innebär att berörda parter skall samarbeta och besluta gemensamt och att varje part skall fatta de beslut som hänför sig till dess behörighetsområde i samarbete med övriga parter.
31. Enligt COPPI föreskrivs i artiklarna i förordning nr 4253/88 en klar och precis fördelning av uppgifterna. Det följer av artikel 24.2 i denna förordning att det endast är kommissionen, vilken har befogenhet att företa skönsmässig bedömning, som kan suspendera, reducera eller upphäva ett stöd och att den varken kan delegera eller överföra denna uppgift. Vidare är medlemsstaterna, enligt artikel 23 i ovannämnda förordning, behöriga att vidta åtgärder för att säkerställa att ändringar avseende genomförandet av verksamheter som finansieras av kommissionen och återkrav av felaktigt utbetalade belopp, vilka beslutats i enlighet med gällande bestämmelser, kan verkställas.
32. Den italienska regeringen och kommissionen har däremot gjort gällande att det, vid sådana förhållanden som i målet vid den nationella domstolen, följer av medlemsstatens och kommissionens partnerskap att den senare parten först godkänner ett nationellt ramprogram som medlemsstaten skall följa. Medlemsstaten skall därefter genomföra programmet och bära det finansiella ansvaret för detta, genom organ som den utser för genomförandet av olika åtgärder. Det förekommer inget direkt förhållande mellan kommissionen och stödmottagarna.
33. Den italienska regeringen och kommissionen har därför betonat att medlemsstaterna enligt artikel 23.1 i förordning nr 4253/88 är skyldiga att förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot sådana och, i förekommande fall, att återkräva belopp som har betalats ut till de berörda ekonomiska aktörerna. Det är i detta hänseende inte nödvändigt att samråda med kommissionen, eftersom den saknar kännedom om förhållandena till de slutliga mottagarna av det finansiella stödet.
34. Kommissionen har dessutom gjort gällande att de ekonomiska förhållandena mellan kommissionen och medlemsstaten regleras i artikel 24 i förordning nr 4253/88 och att denna artikel innebär att kommissionen kan ändra gemenskapens finansiella deltagande när det förekommer överträdelser, efter det att ett kontradiktoriskt förfarande genomförts. Kommissionen kräver endast återbetalning av ett utbetalat stöd direkt från en stödmottagare, såvida den själv har beviljat stödet (se dom av den 24 januari 2002 i mål C-500/99, Conserve Italia mot kommissionen, REG 2002, s. I-867).
Domstolens svar
35. Det följer av artikel 5.2 andra stycket i förordning nr 2052/88, beträffande strukturfonderna, att med undantag av åtgärder för tekniskt bistånd som anges i artikel 5.2
första stycket e i denna förordning får de stödformer som genomförs på kommissionens initiativ endast vara sådana som fastställs av medlemsstaten eller av den behöriga myndighet som utses av medlemsstaten och framläggs för kommissionen av medlemsstaten eller något annat organ som denna väljer att utse om behov uppstår.
36. Enligt artikel 14.1 i förordning nr 4253/88 skall behandlingen av ansökningar om stöd från strukturfonderna – med undantag av de åtgärder för tekniskt bistånd som avses i artikel 5.2 första stycket e i förordning nr 2052/88 och som vidtas på initiativ av kommissionen – förberedas av medlemsstaten eller av den behöriga nationella, regionala eller lokala myndighet eller annat organ som utses av medlemsstaten och ges in till kommissionen av medlemsstaten eller av det organ den utser.
37. Dessutom följer det av artikel 21.1 första meningen i förordning nr 4253/88 att betalningar av finansiellt stöd skall göras till den nationella, regionala eller lokala myndigheten eller till det organ som utsetts för detta ändamål i den ansökan som lämnats in av den berörda medlemsstaten. Myndigheten eller det berörda organet skall i sin tur bevilja stöd till de slutliga stödmottagarna, såsom i målet vid den nationella domstolen.
38. I övrigt skall ett finansiellt stöd, under vissa andra omständigheter, beviljas direkt av kommissionen till de slutliga stödmottagarna, särskilt när de stödformer som anges i artikel 5.2 första stycket e i förordning nr 2052/88 vidtas på kommissionens initiativ.
39. Vad gäller användandet av gemenskapsmedel vilka, såsom i målet vid den nationella domstolen, hänför sig till genomförandet av gemenskapspolitiken, föreskrivs i sjätte skälet i förordning nr 2082/93 att beroende på subsidiaritetsprincipen och utan att det påverkar kommissionens befogenheter, särskilt inte dess befogenheter såsom ansvarig för förvaltningen av gemenskapens finansiella resurser, bör genomförandet av stödformer främst vara medlemsstaternas ansvar på lämplig geografisk nivå beroende på förhållandena i varje medlemsstat.
40. Denna princip anges i artikel 23.1 första stycket i förordning nr 4253/88, i vilken föreskrivs att medlemsstaterna, för att garantera fullbordandet av de verksamheter som genomförs av offentliga eller privata entreprenörer, skall vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra verksamheterna, nämligen
regelbundet kontrollera att de verksamheter som finansieras av gemenskapen har genomförts korrekt, förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot sådana samt återkräva medel som förlorats till följd av överträdelse eller försummelse.
41. Det är visserligen sant att det i denna artikel inte uttryckligen föreskrivs att en medlemsstat kan återkräva ett finansiellt stöd avseende medel från EUGFJ. Denna bestämmelse skulle emellertid förlora sin ändamålsenliga verkan om en medlemsstat inte skulle kunna vidta sådana åtgärder trots att utbetalningen av stödet till de slutliga stödmottagarna har verkställts av medlemsstaten och denna hade kännedom om det ifrågavarande programmet samt hade möjlighet att kontrollera det.
42. I motsats till vad COPPI har gjort gällande skall dessutom konstateras att det varken av lydelsen av artikel 23.1 andra och tredje styckena, 23.2, 23.3 i förordning nr 4253/88 eller av begreppet nära samarbete, såsom det definieras i artikel 4 i förordning nr 2052/88, framgår att en medlemsstat är skyldig att inhämta ett förhandstillstånd från kommissionen för att kunna återkräva ett stöd och begära att de slutliga stödmottagarna återbetalar en del av detta.
43. Enligt artikel 23.1 andra och tredje styckena i förordning nr 4253/88 är medlemsstaterna endast skyldiga att informera kommissionen om de åtgärder som de vidtar för att se till att verksamheterna genomförs effektivt och om hur de administrativa och rättsliga förfarandena framskrider samt hålla lämpliga nationella kontrollrapporter om de åtgärder som omfattas av programmet eller om andra berörda verksamheter tillgängliga för kommissionen.
44. Vidare föreskrivs det visserligen i artikel 23.2 i ovannämnda förordning att kommissionens tjänstemän eller andra företrädare får utföra kontroller på platsen, beträffande verksamheter som finansieras av strukturfonderna och beträffande deras förvaltnings- och kontrollsystem. Av samma punkt framgår emellertid att gemenskapens åtgärder syftar till att komplettera eller bidra till motsvarande nationella åtgärder och att de skall fastställas i nära samarbete mellan kommissionen, berörd medlemsstat och de behöriga myndigheter som utses av medlemsstaten på nationell, regional, lokal eller annan nivå. Det framgår även av denna punkt och av punkt 3 i samma artikel att detta partnerskap skall omfatta förberedelsen och finansieringen liksom övervakningen och utvärderingen av verksamheterna.
45. Av detta följer att partnerskapet inte innebär en skyldighet för en medlemsstat att erhålla ett förhandstillstånd från kommissionen för att kunna återkräva ett stöd och begära att de slutliga stödmottagarna återbetalar en del av detta stöd. Det kan av bestämmelserna beträffande ovannämnda partnerskap inte heller härledas att kommissionen är behörig att besluta om kontrollmetoder som innebär att medlemsstaterna åläggs skyldigheter utöver dem som föreskrivs i artikel 23.1 i förordning nr 4253/88.
46. En sådan tolkning av artikel 23.1 första stycket i ovannämnda förordning påverkas inte heller av artikel 24.2 i samma förordning. I motsats till artikel 23 innebär nämligen denna artikel att kommissionen kan reducera eller suspendera ett finansiellt gemenskapsstöd om det har förekommit överträdelser (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 11 juli 1996 i mål C-325/94 P, An Taisce och WWF UK mot kommissionen, REG 1996, s. I-3727, punkt 22).
47. Det framgår visserligen av domstolens rättspraxis att kommissionen, enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, även är behörig att upphäva ett stöd och att återkräva detta stöd från de slutliga stödmottagarna (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Conserve Italia mot kommissionen, punkt 88). Denna omständighet påverkar emellertid inte en medlemsstats behörighet enligt artikel 23.1 första stycket i ovannämnda förordning att vidta sådana åtgärder i en sådan situation som den i målet vid den nationella domstolen.
48. Av vad anförts följer att tolkningsfrågan skall besvaras så, att artikel 23.1 första stycket i förordning nr 4253/88 skall tolkas så, att när EUGFJ finansierar ett åtgärdsprogram, och en granskning visar att villkor som föreskrivs för verkställandet av programmet har åsidosatts, kan en medlemsstat som har beviljat ett finansiellt stöd från EUGFJ återkräva detta stöd och begära att de slutliga stödmottagarna skall återbetala en del av stödet, i syfte att förhindra nämnda överträdelser och vidta sanktioner mot dessa.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
49. De kostnader som har förorsakats den italienska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av s amma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
– angående den fråga som genom beslut av den 8 maj 2001 har ställts av Consiglio di Stato – följande dom:
Artikel 23.1 första stycket i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 vad gäller samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993, skall tolkas så, att när Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) finansierar ett åtgärdsprogram, och en granskning visar att villkor som föreskrivs för verkställandet av programmet har åsidosatts, kan en medlemsstat som har beviljat ett finansiellt stöd från EUGFJ återkräva detta stöd och begära att de slutliga stödmottagarna skall återbetala en del av stödet, i syfte att förhindra nämnda överträdelser och vidta sanktioner mot dessa.