61993CC0396_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Inledning
1 I det aktuella målet har Helmut Henrichs, tidigare tillfälligt anställd vid Europeiska gemenskapernas kommission och numera tjänsteman i Tyskland vid förbundsministeriet för forskning och teknologi, överklagat förstainstansrättens dom av den 24 juni 1993 i mål T-92/91 (Rec. s. II-611) och har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara de beslut som kommissionen den 25 april och 3 maj 1991 antog på grundval av rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 2274/87 av den 23 juli 1987 om införande av särskilda åtgärder angående tillfälligt anställdas utträde ut tjänsten vid de Europeiska gemenskaperna(1) (nedan kallad 'förordningen'). Klaganden har också yrkat att domstolen skall förplikta svaranden att betala skadestånd samt att ersätta rättegångskostnaderna i första instans och i det aktuella förfarandet.
2 Eftersom det gäller ett överklagande, som enligt artikel 51 i protokollet om stadgan för Europeiska ekonomiska gemenskapens domstol skall vara begränsat till rättsfrågor, måste jag beträffande de faktiska omständigheterna helt och hållet hänvisa till förstainstansrättens dom, vilken i det avseendet för övrigt inte kan överklagas till domstolen.
3 Klaganden har på ett tydligt sätt lagt fram sina argument med avseende på vart och ett av de påtalade besluten. Jag kommer vid framställningen av mitt förslag att ta hänsyn till ordningsföljden i överklagandet.
Beslutet av den 25 april 1991
Bristande motivering
4 I den första av de grunder som klaganden har anfört gentemot förstainstansrättens dom beträffande yrkandet om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 25 april 1991, har han gjort gällande att detta beslut saknar motivering. Samtliga klagandens påståenden rör dock faktiska omständigheter. De avser nämligen det förhållandet att klaganden saknade kännedom om de uppgifter som var nödvändiga för att kunna bedöma lönespecifikationen. Dessa påståenden kan dock inte tjäna som grund för ett överklagande, med hänsyn till de tvingande bestämmelserna i artikel 51 i domstolens EEG-stadga.
5 Det finns i varje fall anledning att påpeka att klaganden har inskränkt sig till att upprepa argument som redan har lagts fram i första instans. Han har därmed brutit mot den av domstolen flera gånger uttalade principen om att "ett överklagande måste på ett exakt vis ange de delar av förstainstansrättens dom som kritiseras och mot vilka det förs talan om upphävande samt de juridiska argument som på ett särskilt sätt stödjer denna talan"(2). Domstolen har i sin rättspraxis också angivit att "ett överklagande som är begränsat till att återge de grunder och argument som redan har framställts i första instans ... utgör i själva verket en begäran om förnyad prövning av den ansökan som ingavs till förstainstansrätten, något som inte omfattas av domstolens behörighet"(3).
6 Av dessa skäl anser jag att den första av klagandens grunder skall avvisas.
Den påstådda åsidosättandet av artikel 4.4 i förordningen
7 Den andra av klagandens grunder beträffande kommissionens beslut av den 25 april 1991 avser att kommissionen har åsidosatt artikel 4.4 i nämnda förordning. Denna artikel har följande lydelse:
"De bruttoinkomster som den berörde uppbär i sin nya tjänst skall dras av från ersättningen enligt punkt 1, i den utsträckning som dessa inkomster tillsammans med ersättningen överskrider hans sista totala bruttolön, beräknad på grundval av den lönetabell som gäller första dagen i den månad för vilken ersättningen skall utbetalas. Denna lön justeras med den korrigeringskoefficient som anges i punkt 3.
De bruttoinkomster och den senaste totala bruttolön som avses i första stycket skall utgöras av de belopp som kvarstår efter avdrag för sociala avgifter och före avdrag för skatt.
Den berörde skall inkomma med alla de skriftliga bevis som kan krävas, samt lämna institutionen uppgift om varje omständighet som kan ändra hans rätt till ersättning".
Enligt klagandens uppfattning har kommissionen underlåtit att göra de föreskrivna avdragen när den beräknade hans inkomst som tjänsteman i Tyskland. Det lönebelopp som kommissionen har ansett vara "bruttoinkomsten" överstiger därför enligt honom det belopp som ligger till grund tillämpningen av artikel 4.4 i nämnda förordning.
8 Förstainstansrätten godkände kommissionens resonemang och fann att denna grund för talan saknade stöd. Klaganden har nu angripit denna ståndpunkt, genom att framföra ett antal olika argument. Förstainstansrätten har, enligt honom, framför allt underlåtit att ta ställning till vad som skall förstås med förordningens uttryck om "bruttoinkomster" från vilka de "sociala avgifterna" skall dras av. Rätten har vidare givit en annan betydelse åt de i gemenskapsbestämmelserna förekommande begreppen inkomster och avgifter än den som följer av tysk lag. Den har slutligen underlåtit att beakta den praxis som kommissionen följer vid tillämpningen av artikel 4.4 i förordningen.
De anförda argumenten följer väsentligen av den uppfattningen att kommissionen varken har tolkat eller tillämpat begreppen inkomster och sociala avgifter, som borde förstås mot bakgrund av bestämmelserna i tysk rätt, på ett korrekt sätt. Det finns anledning att närmare behandla denna fråga.
9 Klaganden har närmare bestämt hävdat att det socialförsäkringssystem som gäller i den tyska rättsordningen och av vilket han omfattas i egenskap av statstjänsteman är utformat enligt en princip om "understöd". Staten skall som arbetsgivare betala tjänstemannen såväl en summa avsedd att täcka en del av kostnaden för att ansluta sig till en sjukförsäkring som ett särskilt bidrag kallat "Beihilfe" avsett att, fortfarande delvis, täcka tjänstemannens sjukvårdskostnader. De belopp som hänför sig till en av dessa poster skall, när de har beräknats, anses som sociala avgifter och därmed dras av från tjänstemannens lön. I detta fall skulle det således röra sig om en social avgift - vilken som sådan kan dras av enligt förordningen - vars belopp han måste betala till ett socialförsäkringsorgan för att han själv och hans familj skall omfattas av en sjukförsäkring, och detta även om det inte handlar om belopp som uttryckligt, punktligt och med uppgift om orsak anges i lönespecifikationen, eller som den berörde själv måste ange i siffror eller bevisa att han har betalat.
Det är bara genom tillämpning av detta kriterium som det är möjligt att beräkna det korrekta beloppet av den bruttoinkomst som skall tas i beaktande inom ramen för artikel 4.4 i förordningen.
10 Kommissionen har i sin replikinlaga givit uttryck för en annan uppfattning av de poster som klaganden har begärt skall dras av från hans bruttoinkomst. Den har närmare bestämt hävdat att just de belopp som har betalats som sociala avgifter skall anses som ursprungligen avdragna av den tyska staten i dess egenskap av arbetsgivare. Att till storleken bestämma dessa belopp är en mycket svår uppgift, vilket klaganden själv har medgivit. Det kan därför antas att beloppen i fråga redan har dragits av, men på ett sätt som är omöjligt att konkret definiera. Eftersom avgifterna i fråga av samma anledning inte anges i lönespecifikationen, kan de enligt kommissionen inte vara föremål för andra avdrag. Härav skulle följa att klagandens resonemang saknar stöd.
11 Den rättsfråga som har underställts domstolen gäller således innebörden av de begrepp som skall tillämpas på klagandens ersättning. Av dessa begrepp är det i den ifrågavarande tvisten tillräckligt att utreda det som rör sociala avgifter. I förordningen görs det nämligen åtskillnad mellan dessa avgifter och skatter, då det fastställs att de har olika inflytande på bruttoinkomsten.
12 Klaganden har angripit förstainstansrättens dom genom att åberopa att kommissionen gav en felaktig rättslig definition av dessa begrepp, i den mån som de är relevanta för tillämpningen av förordningen, och att dess definition bekräftades av förstainstansrätten.
Det bör, för att vara mer exakt, understrykas att förstainstansrätten enligt klagandens uppfattning gjorde en felaktig tolkning av de tillämpliga bestämmelserna när den gav en annan innebörd åt de berörda avgifterna än den som de har enligt tysk rätt.
13 Den fråga som har underställts domstolen är således huruvida artikel 4.4 i förordningen vad angår den aktuella tvisten hänför sig till nationell rätt - i detta fall till tysk rätt - och vad det får för resultat.
14 Förstainstansrätten har i punkt 22 i sin dom bara knapphändigt berört problemet, men har, genom att hänvisa till en annan dom som den hade meddelat i målet Khouri mot kommissionen(4), besvarat frågan om huruvida den kunde ta ställning till en nationell bestämmelse och till hur denna bestämmelse hade tillämpats av en gemenskapsinstitution, när en gemenskapsbestämmelse är beroende av en nationell bestämmelse. I det nämnda fallet ansåg sig förstainstansrätten nämligen behörig att pröva de argument som sökanden hade anfört till stöd för sitt påstående att kommissionen hade underlåtit att beakta eller missförstått de tillämpliga tyska bestämmelserna.
15 Punkt 32 i domen Khouri mot kommissionen innehåller andra konstateranden som här förtjänar att återges.
I denna dom har förstainstansrätten anslutit sig till den åsikt som domstolen i målet Ekro(5) hade uttryckt i följande ordalag: "Det följer av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten som av principen om likabehandling att en gemenskapsbestämmelse, som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rätt vad avser fastställandet av dess innebörd och räckvidd, inom hela gemenskapen normalt skall ges en självständig och enhetlig tolkning som skall sökas med beaktande av det sammanhang bestämmelsen förekommer i och syftet med de ifrågavarande reglerna".
Efter det att förstainstansrätten hade erinrat om domen i målet Ekro, ansåg den sig dock även föranledd att på följande sätt klargöra hur det i gemenskapsrätten kan hänvisas till nationell rätt: "Förstainstansrätten finner dock att även om det saknas en uttrycklig hänvisning, kan tillämpningen av gemenskapsrätten i förekommande fall innefatta en hänvisning till medlemsstaternas rätt, i de fall då gemenskapernas domstolar inte i gemenskapsrätten eller i allmänna gemenskapsrättsliga principer kan finna ledning för att kunna fastställa en bestämmelses innehåll och räckvidd genom en självständig tolkning".
16 De förtydliganden som har lämnats i denna dom från förstainstansrätten bidrar enligt min mening på ett klart och ändamålsenligt sätt till att lösa den fråga om hänvisning som föreligger i detta fall.
Förstainstansrätten har fastställt ett tydligt kriterium. Tillämpningen av gemenskapsrätten kan innefatta en hänvisning till nationell rätt - även om denna hänvisning inte är uttrycklig - i det fall då det inte finns någon möjlighet att på grundval av gemenskapsrätten och dess allmänna principer fastställa en tillämplig bestämmelses innehåll och räckvidd.
Låt oss granska det aktuella fallet. Jag är för egen del av den åsikten att det vid en tolkning inte skall vara något problem att förstå bestämmelserna i artikel 4.4 i förordningen - naturligtvis inom gränserna för de rättsverkningar som är av betydelse i detta fall - om man beaktar de samlade tolkningskriterier som kan härledas från gemenskapsrättens system eller allmänna principer.
I den bestämmelse som är tillämplig i det aktuella fallet är hänvisningen till nationell rätt inte uttrycklig, men den är förvisso förbunden med ratio legis (ändamålet). Det rör sig således om en hänvisning som, mot bakgrund av de mål som eftersträvas av gemenskapslagstiftaren, är påbjuden snarare än tillåten. Det är nämligen inte fråga om en bestämmelse som är avsedd att harmonisera nationella regler på området, att undanröja eller att minska skillnaderna mellan olika gällande lagstiftningar. I artikel 4.4 ställs inte heller något krav på att medlemsstaterna skall anpassa behandlingen av berörda personer till ett kriterium som står att finna i gemenskapernas rättsordning. Det rör sig tvärtom om en bestämmelse som har fastställts särskilt med avseende på de tjänstemän vid gemenskaperna som har frånträtt sin tjänst, och vars grund för tillämpning är inskränkt till bestämmelserna, vilka de än må vara, i den rätt som i varje särskilt fall skall tillämpas för att fastställa de inkomster och sociala avgifter som härrör från den tidigare tjänstemannens nya tjänst eller verksamhet.
När gemenskapslagstiftaren antog bestämmelsen var det för övrigt i vetskap om att den innebar en hänvisning till kriterier som kan variera från en rättsordning till en annan - och som de facto varierar beroende på valet av lagstiftningspolitk - kriterier som i varje regelverk ligger till grund för fastställandet av inkomsten och av de avgifter skall dras av från denna inkomst. Den granskade förordningen har således antagits under den tydliga förutsättningen att det inte var lämpligt att inkräkta på de nationella lagstiftarnas normativa handlingsutrymme och därmed på bedömningen av de lösningar som valts i de lagstiftningar till vilka det hänvisas. Hänvisningen är beskaffad på det sätt som har beskrivits ovan. Man har slutgiltigt velat bekräfta eller anta att det ankommer på varje nationell rättsordning att fastställa ett rättvist och skäligt samband mellan inkomster och sociala avgifter. De skillnader i behandling av tidigare anställda vid gemenskaperna som genom denna lösning kan uppstå, beroende på den ort där dessa utövar sin nya tjänst, följer därmed av den inhemska rättens bestämmelser, vilka gemenskapens normgivning inte skall påverka.
17 I det aktuella fallet måste följaktligen kontrolleras om tysk rätt innehåller föreskrifter om sociala avgifter och hur avgiftsbeloppet fastställs i förhållande till bruttoinkomsten.
Förstainstansrätten har fastslagit att det framgick av sökandens lönespecifikation att inte någon del av den lön som han erhållit har anslagits för betalning av sådana avgifter. Det rör sig här om en bedömning av faktiska omständigheter, mot vilken talan inte kan föras inom ramen för det aktuella förfarandet. För att rättsligt fastställa att den tyska rättsordningen inte innehåller några föreskrifter om sociala avgifter som skall dras av från den berördes bruttoinkomst på det sätt som avses i förordningen, kan man i vilket fall som helst stödja sig på övervägandet att den som skall tolka och tillämpa en gemenskapsbestämmelse inte kan göra sin egen återgivning av den lön som hade betalats till sökanden, genom att med utgångspunkt från hypoteser särskilja och sätta samman de olika poster som visar bruttoinkomsten på ett annat sätt än det som fastställts i lönespecifikationen. Ett sådant texttolkningsförfarande faller utanför behörigheten för såväl kommissionen som den domstol på vilken det ankommer att kontrollera kommissionens beslut.
Hänvisningen till nationell rätt, i den mening som klargjorts ovan, hindrar å andra sidan - och det är knappt nödvändigt att påpeka - en bedömning av lönespecifikationen med utgångspunkt från ett begrepp rörande inkomst och social avgift som domstolen eventuellt skulle kunna hämta ur gemenskapens rättssystem.
Till detta kommer att klaganden inte - i enlighet med principen onus probandi incumbit ei qui dicit [bevisbördan åligger den som gör ett påstående] och artikel 4 sista punkten i förordningen - bevisat att han hade betalat vare sig något belopp som finns upptaget i lönespecifikationen eller någon som helst annan summa eller avgift som enligt rättsordningen utgör ett villkor för att som statstjänsteman kunna omfattas av det i tysk rätt föreskrivna systemet för socialt skydd. De argument som klaganden har framfört till stöd för att förstainstansrättens felaktigt skulle ha konstaterat att betalningen av de påstådda sociala avgifterna inte var bevisad, kan inte upptas till prövning inom ramen för ett överklagande, eftersom de kan anses som av förstainstansrätten fastställda faktiska omständigheter.
Ovan angivna skäl bekräftar således att det saknas stöd för den grund som avser ett åsidosättande av artikel 4.4 i förordningen genom underlåtenhet att dra av sociala avgifter.
Den påstådda underlåtenheten att iaktta artikel 8 i Bundesbesoldungsgesetz
18 Klaganden har hävdat att kommissionen borde ha tagit hänsyn till möjligheten att det från hans lön skulle komma att göras avdrag enligt artikel 8 i Bundesbesoldungsgesetz (BBesG). Förstainstansrätten gjorde i sin tur fel när den inte tog hänsyn till de eventuella menliga konsekvenserna av ovannämnda bestämmelse eller till de men som han skulle kunna förorsakas genom tillämpningen av motsvarande bestämmelse i artikel 56 i Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).
Kommissionen har invänt att den fråga som togs upp i denna grund var förhastad, då de tyska myndigheterna vid tidpunkten för det påtalade beslutet ännu inte hade gjort det av klaganden väntade avdraget, och då detta avdrag faktiskt inte framgick av lönespecifikationen. Kommissionen har dessutom förklarat att i det fall de nationella myndigheterna skulle göra ett sådant avdrag, skulle kommissionen vid tillämpningen av artikel 4.4 i förordningen ta hänsyn till den minskning av den berörda personens inkomst som följer härav. Vad beträffar artikel 56 i BeamtVG har kommissionen replikerat att denna bestämmelse bara skulle kunna tillämpas i det fall att klaganden skulle erhålla en pension i Tyskland, vilket ännu inte är aktuellt.
19 I detta hänseende finns det anledning att ansluta sig till kommissionens ståndpunkt. Det är uppenbart att denna grund inte kan upptas till prövning, eftersom den rör en enbart hypotetisk underlåtenhet att iaktta den tillämpliga förordningen. Vid den tidpunkt då talan väcktes hade den tyska myndigheten ännu inte gjort något avdrag och det kunde inte förutses om och när den skulle komma att göra det. Om löneavdraget i fråga skulle äga rum och kommissionen i enlighet med sin utfästelse tar hänsyn till den nya lönen på ett korrekt sätt, kommer det inte att föreligga någon överträdelse av gemenskapsrätten.
20 Det är därför svårt att i det aktuella fallet ta ställning till frågan om huruvida de löneförhållanden som klaganden har åberopat kommer eller inte kommer att beaktas vid fastställandet av det ersättningsbelopp som tillkommer honom enligt förordningen. Domstolen kan inte nu uttala sig i denna fråga, och den kommer bara kunna att göra det om de tyska myndigheterna faktiskt gör det väntade avdraget, och kommissionen i sin tur underlåter att justera den berördes lön i enlighet med föreskrifterna i tillämplig nationell rätt. Endast ett sådant eventuellt handlande från kommissionens sida skulle kunna konkretisera åsidosättandet av artikel 4 i förordningen i det hänseende som här har beaktats och bli till föremål för den kontroll av lagenlighet som tillkommer domstolen.
Den grund som klaganden har åberopat saknar därför stöd.
Den påstådda underlåtenheten att ändamålstolka förordningen.
21 Klaganden har vidare hävdat att kommissionen inte har tillämpat artikel 4.4 på ett korrekt sätt, eftersom den inte har "ändamålstolkat" bestämmelsen, det vill säga den har inte tolkat bestämmelsen i enlighet med de mål som lagstiftaren enligt klagandens mening har eftersträvat.
Enligt klaganden skulle kommissionen - om den hade tillämpat det av klaganden åberopade texttolkningskriteriet - vid den beräkning som föreskrivs i artikel 4.4 ha tagit hänsyn till att i förhållande till gemenskapens skattesystem är hans lön underkastad en annan skattebehandling på det nationella planet. Förordningen har dessutom till syfte att säkerställa att den ersättningsberättigade inte får en lägre ersättning än den som han tidigare erhöll som tjänsteman vid gemenskaperna. Förstainstansrätten skulle i sin tur ha gjort fel när den bortsåg från det faktum att den nationella skattens progressivitet kunde ha inflytande på avgörandet i det aktuella fallet.
Kommissionen har i detta hänseende påpekat att dess befogenheter att fastställa den bruttoinkomst som skall beaktas helt styrs av bestämmelserna i artikel 4.4. Kommissionen hävdar att den inte har någon behörighet att vidta en skatteharmonisering av löner på nationell nivå, något som för övrigt uttryckligen är uteslutet enligt denna artikel.
22 Även om man i detta fall gav förordningen en ändamålstolkning, skulle detta säkert inte få det resultat som klaganden har hävdat. Man skulle på sin höjd kunna medge att gemenskapslagstiftaren, genom att införa systemet med ersättning, har velat tillförsäkra den berörde en viss inkomstnivå utan möjlighet till undantag. Vad klaganden inte har beaktat är att sättet för att räkna ut inkomstbeloppet i fråga har fastställts i samma förordning. Även om det föreskrivs att ersättningen och de nya inkomsterna kan kumuleras, är denna kumulation - enligt de uttryckliga bestämmelserna i artikel 4 - bara tillåten inom ramen för den sista lön som klaganden erhöll som tjänsteman vid gemenskaperna, och alltjämt på det villkoret att det högsta tillåtna lönebeloppet skall fastställas med beaktande av de båda kumulerbara posterna utan hänsyn till skatt.
Jag ansluter mig därför till kommissionens ståndpunkt. Klagandens grund saknar stöd.
Beslutet av den 3 maj 1991 23 Artikel 4.6 i förordningen lyder:
"Den ersättningsberättigade har för egen del och för de som är försäkrade genom honom rätt till de förmåner som garanteras genom socialförsäkringssystemet enligt artikel 72 i tjänsteföreskrifterna, förutsatt att han betalar den därtill knutna avgiften, som beräknas på grundval av ersättningsbeloppet enligt punkt 1, och förutsatt att han inte täcks av någon annan obligatorisk sjukförsäkring".
Kommissionen har med stöd av denna bestämmelse antagit sitt beslut att utesluta klaganden från gemenskapernas sjukförsäkring, genom att likställa de förmåner som följer av "Beihilfe" med de som följer av en obligatorisk sjukförsäkring.
Den påstådda bristen på motivering
24 Klaganden har först åberopat att det omtvistade beslutet saknade motivering. En första grund gäller att den åtgärd som vidtogs med avseende på klaganden var begränsad till att återge texten i artikel 4.6 i förordningen, utan vare sig förtydligande av eller uppgift om skälet till varför denna bestämmelse tillämpades.
25 Kommissionen har invänt att dess hänvisning till att de förmåner som följer av "Beihilfe" och de som följer gemenskapernas sjukförsäkringssystem är likvärdiga utgjorde en tillräcklig motivering.
26 Som framgår av den överklagade domen rör den fråga som här har uppkommit snarare om motiveringen var riktig i sak än att den saknades. Även jag anser att den prövade åtgärden var tillräckligt motiverad. Motiveringen följer av den likvärdighetsbedömning till vilken kommissionen uttryckligen har hänvisat vid antagandet av det påtalade beslutet. Huruvida denna bedömning var befogad är en annan fråga som förutsätter att det finns en motivering och avser huruvida denna var riktig i sak.
Jag föreslår därför att denna grund skall lämnas utan avseende.
27 Klaganden har vidare, alltjämt vad beträffar den påstådda bristen på motivering, hävdat att den påtalade åtgärden lämnar honom i ovisshet avseende sin rättsliga ställning och inte ger honom någon möjlighet att få klarhet om denna. Kommissionen har för övrigt utfäst sig att på nytt pröva och klargöra de frågor som har samband med dessa förhållanden, dock utan att hålla sitt löfte. Även denna grund saknar stöd. Som kommissionen har påpekat, utgör den i detta fall antagna åtgärden ett beslut som är bindande enligt artikel 189 i EEG-fördraget. Det är således fråga om en rättsakt som genom sin erkända verkan framstår som fullt lämplig att ge visshet om klagandens rättsliga ställning, då denne med säkerhet har varit och än i dag är utesluten från det socialförsäkringssystem som föreskrivs i förordningen. Dessutom innebär det prövade beslutet att klaganden har möjlighet att väcka talan vid domstol, och han har också begagnat sig av denna möjlighet. Säkerheten och skyddet av hans individuella ställning har därmed inte påverkats.
Slutligen avser klagandens påståenden angående en förnyad prövning av de frågor som rör hans lön faktiska omständigheter och kan därmed inte tas upp till prövning i det aktuella förfarandet.
Det påstådda åsidosättandet av artikel 4.6 i förordningen
28 Förstainstansrätten ansåg det uteslutet att klaganden skulle kunna omfattas av gemenskapernas sjukförsäkring, eftersom han omfattas av de tyska bestämmelserna för tjänstemän.
Klaganden har gjort gällande att förstainstansrättens slutsatser är oriktiga. De förmåner som garanteras i gemenskapsrätten skiljer sig enligt honom väsentligt från det slags stöd som han har möjlighet att erhålla genom "Beihilfesystemet". Då de två sociala systemen i fråga saknar likvärdighet, finns det inte någon omständighet som gör det möjligt att vägra honom rätten till de sociala förmåner som föreskrivs i artikel 4.6.
Inte heller skulle man i detta fall analogt kunna tillämpa det kriterium som domstolen har fastställt i domen Kontogeorgis mot kommissionen(6). I detta mål har domstolen enligt klaganden fastslagit att gemenskapernas socialförsäkringssystem inte omfattar personer som i fråga om sjukdom kan täckas av ett annat fullständigt socialt skydd, medan det stöd som en tysk tjänsteman erhåller genom "Beihilfesystemet" inte är av sådant slag. Av dessa skäl borde det påtalade beslutet således ogiltigförklaras.
Gentemot detta har svaranden anfört att den vidtog den berörda åtgärden på grundval av att "Beihilfe" i huvudsak är likvärdig med gemenskapernas socialförsäkringssystem. Det sociala skydd som klaganden har enligt de nationella bestämmelserna - och som lett till att han uteslutits från gemenskapernas sjukkassa - skall i enlighet med domen Kontogeorgis ändå utvärderas oberoende av den faktiska ersättningssatsen för olika förmåner. Kommissionen anser att varken lydelsen av eller syftet med artikel 4.6 anger att det måste röra sig om ett heltäckande skydd.
29 För en prövning av denna grund för talan krävs att man för det första utreder hur den rättighet på vilken klaganden gör anspråk definieras i artikel 4.6.
Denna rättighet, som tillerkänns den ersättningsberättigade och de andra personer som är försäkrade genom honom, består i ett åtnjutande av det sociala skydd som föreskrivs i artikel 72 föreskrifterna för tjänstemän vid gemenskaperna. Den tidigare tjänstemannens rätt till sociala förmåner är knuten till rätten till ersättning och följer av den inkomst som också är garanterad alla de som inte längre befinner sig i aktiv tjänst. Artikel 4.6 innehåller dock två bestämmelser. Genom den första bestämmelsen utsträcks det i tjänsteföreskrifterna föreskrivna systemet till att allmänt omfatta den ersättningsberättigade. Enligt den andra bestämmelsen skall undantag göras från den första bestämmelsen i det fall då den berörde täcks av ett annat obligatoriskt sjukförsäkringssystem. Den tjänsteman som omfattas av tjänsteföreskrifternas system har rätt till förmåner på garanterat högsta möjliga nivå. Om han täcks av ett annat försäkringssystem vars förmåner är mindre omfattande, har han rätt till ett belopp som motsvarar nivåskillnaden mellan detta andra försäkringssystem och tjänsteföreskrifternas system. Den ersättningsberättigade kan däremot bara omfattas av ett enda socialskyddssystem. Om han täcks av ett annat försäkringsskydd, mister han rätten att vara föremål för tillämpning av bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna. Den bestämmelse som i det sistnämnda fallet innebär ett undantag från det gemensamma systemet enligt artikel 72 i tjänsteföreskrifterna är avsedd att utesluta att den tidigare tjänstemannen behandlas på samma sätt som en tjänsteman som fortfarande är i tjänst, och den skall därför tolkas enligt de principer som tillämpas på sådana bestämmelser som innebär en begränsning av rättigheter.
30 Låt mig omgående klargöra innebörden av den av lösning som jag föreslår.
Det finns ett första, enligt min mening oundgängligt, kriterium för tolkningen av artikel 4.6. Det skall påpekas att gemenskapslagstiftaren, genom att låta den ersättningsberättigade omfattas av tjänsteföreskrifternas system, enbart har velat undandra denne förmånerna av detta system vid förekomsten av ett likvärdigt socialt system och inte vilket socialt skydd som helst. Det faktum att det måste föreligga en sådan likvärdighet är den underförstådda men tydliga grunden för den tillämpliga bestämmelsen. Som jag har påpekat i punkt 26, bör det inte bara prövas om denna motivering är tillräcklig utan även om den är riktig. Det måste vid tolkningen med nödvändighet kontrolleras att likvärdighet föreligger i det enskilda fallet, innan den ersättningsberättigade utesluts från de förmåner som annars tillkommer honom.
Det är nämligen ett särskilt likvärdighetskriterium som ligger till grund för motiveringen av den påtalade åtgärden. Kommissionen har nekat klaganden rätten att ansluta sig till sjukförsäkringen enligt det gemensamma systemet eftersom "Beihilfe" - av vilken han omfattas enligt tysk rätt - i förhållande till detta gemensamma system utgör en obligatorisk sjukförsäkring vars förmåner enligt kommissionens "kännedom" är "jämförbara". Likvärdighetsbedömningen har bara formulerats i dessa termer. Det är således denna punkt som måste klargöras vid tolkningen av artikel 4.6. Domstolen har att fastställa vilket likvärdighetskriterium som följer av denna bestämmelse med avseende på utgången av det aktuella tvisten.
31 Förstainstansrätten fann att beslutet av den 3 maj 1991 inte kunde angripas på grundval av en rad bedömningar som jag av nedan angivna skäl inte finner mig kunna dela.
32 Jag skall börja med att behandla den ståndpunkt enligt vilken "Beihilfe" skulle ha karaktären av en sådan "obligatorisk" sjukförsäkring som avses i förordningen, eftersom systemet med de föreskrivna förmånerna är grundat på en offentligrättslig bestämmelse. En obligatorisk sjukförsäkring måste visserligen ha sitt ursprung i en offentligrättslig handling som utfärdats av ett lagstiftande organ. Den aktuella tvisten rör likväl tjänstemäns ställning och rättigheter och detta område är i dagens rättsstatliga system fortfarande förbehållen lagstiftarens behörighet. Så är fallet med det strikta författningssystem som gäller i tysk rättsordning. Bonns grundlag innehåller i detta hänseende artiklarna 73.8 och 74a. Förhållandet mellan staten som arbetsgivare och tjänstemännen, samt de former av socialförsäkring som de senare kan åtnjuta, faller således inom ett område som skall vara, och faktiskt är, reglerat i lag. Detta betyder dock inte att den tyske lagstiftaren konkret har utfärdat socialförsäkringsbestämmelser som är likvärdiga med bestämmelserna i artikel 72 i tjänsteföreskrifterna. För att likvärdighet skall anses föreligga måste hänsyn tas inte bara till den formella bestämningen av rättskällan som tvingande, utan även till det normativa innehållet i dess bestämmelser, vilket i det aktuella fallet anger vilket system som skall tillämpas i stället för gemenskapernas system. Domstolen har för övrigt i andra mål - i vilka det gällde att avgöra om icke-diskrimineringsprincipen hade åsidosatts, vilket hade påståtts, eller om vissa anställdas pensioner rörde anställningsförhållanden snarare än social trygghet - fastställt att det snarare är de prövade bestämmelsernas innehåll än deras formella ursprung eller källa som är av betydelse. Jag hänvisar till den nyligen meddelade domen Beune(7) samt till det i nämnda dom hänvisade rättsfallet Bilka(8).
33 I det aktuella fallet medgav förstainstansrätten att hänsyn måste tas till "Beihilfesystemets" innehåll. Rätten beslöt dock att utgå från de bestämmelser i systemet som gäller satser och tak för ersättning av sjukvårdskostnader och drog slutsatsen att de fastställda förmånerna var på en nivå som kunde jämföras med den i ett gemenskapsrättsligt system för social trygghet. Förstainstansrätten likställde därmed "Beihilfe" med en "vanlig sjukförsäkring", det vill säga med en kategori av sjukförsäkringssystem som rätten utan vidare förklaring ansåg utgöra allmänt erkända system, till vilka alla obligatoriska sjukförsäkringar som kan tillförsäkra den berättigade ersättning på det sätt som avses i förordningen måste hänföras.
Men problemet är i det här fallet att avgöra huruvida "Beihilfe" är konkret likvärdigt med gemenskapernas system och ingenting annat. Förstainstansrätten uttalade sig i den på detta sätt förtydligade frågan, bara för att dra slutsatsen att domen Kontogeorgis i detta fall kunde tillämpas analogt. Detta mål rörde en bestämmelse som motsvarade artikel 4.6, angående sjukförsäkring för tidigare ledamöter (av kommissionen och gemenskapernas domstolar: artikel 11 i rådets förordning nr 422/67/EEG, nr 5/67/Euratom av den 25 juli 1967 om ersättning till kommissionens ordförande och ledamöter och till domstolens ordförande, domare, generaladvokater och justitiesekreterare, EGT nr 187, 1967, s. 1). Även i detta mål inställde sig frågan om det nationella system som var tillämpligt på den berörde var likvärdigt med gemenskapernas sociala system, vilka anses som alternativa system på samma sätt som i den aktuella tvisten.
Låt mig dock visa vad som blir följden av att tillämpa de principer som fastslogs i domen Kontogeorgis på det aktuella fallet.
Domstolen har i denna dom fastställt att likvärdighet - i exakt den lydelse som bedömdes i detta mål och som framstår som analog i det föreliggande målet - inte skall förstås som en hänvisning till förmånernas nivå och till villkoren för att de skall utbetalas, om inte detta uttryckligen anges i de gemenskapsrättsliga bestämmelser som gäller i det aktuella fallet.
Det finns i det aktuella fallet inte några uttryckliga bestämmelser med ett dylikt innehåll och rättens uttolkare kan därför inte sätta sig i lagstiftarens ställe. Lagstiftaren har å sin sida inte antagit några föreskrifter om att de skydd som de båda systemen ger skall ligga på exakt likvärdiga nivåer.
Det prejudikat till vilket förstainstansrätten har hänvisat visar just därför att rätten, genom att låta förmånsbeloppens likvärdighet få en avgörande - om än inte exklusiv - betydelse, har grundat den överklagade domen på en princip om kvantitativ bedömning som inte har något stöd i de bestämmelser som gäller i det aktuella fallet.
34 Av redan angivna skäl bör frågan om likvärdighet ändå prövas.
Domstolens rättspraxis visar att förmånernas kvantitativa likvärdighet i ett fall som det här måste uppskattas med ledning av lagstiftningens uttryckliga och exakta bestämmelser, och inte så att säga mot bakgrund av någon tumregel som domstolen önskar använda, vilket av naturliga skäl skulle leda till ungefärliga och tvivelaktiga resultat. Dessutom skulle det vara tom formalism att hindra den tidigare tjänstemannen från att ansluta sig till gemenskapernas försäkring, enbart därför att han erhåller sjukförmåner på grundval av andra bestämmelser i lag eller författningar av lägre rang, utan att kontrollera om och hur bestämmelser av detta slag kan vara likvärdiga med det system som föreskrivs i artikel 72 i tjänsteföreskrifterna.
Om det av förstainstansrätten använda kriteriet inte kan godtas, erfordras ett annat kriterium som är anpassat till kraven i det enskilda fallet. Det bör således röra sig om en användbar och rimlig tolkning av de fastslagna villkoren för att frånta den tidigare tjänstemannen rätten till förmåner enligt tjänsteföreskrifterna.
Min åsikt är dock att en korrekt tolkning av artikel 4.6 innebär att likvärdigheten framför allt skall uppskattas genom att först fastställa det kriterium för social trygghet som kännetecknar gemenskapernas system, och därefter kontrollera om det andra obligatoriska system som omfattar sökanden i det enskilda fallet är påverkat av detta kriterium.
35 Vad som i huvudsak kännetecknar gemenskapernas system anges i artikel 72 i tjänsteföreskrifterna. Tjänstemannen är berättigad till förmåner på en viss nivå enligt ett underliggande kongruenskriterium. Det rör sig inte om ett heltäckande skydd, utan om den högsta möjliga nivå som är förenlig med budgetkraven, vilket lämnas åt gemenskapslagstiftarens skönsmässiga bedömning. Den föreskrivna nivån blir oföränderlig - och i det avseendet handlar det om "garanterade" förmåner på det sätt anges i artikel 4.6 - oberoende av den omständigheten att den berörde omfattas av en annan obligatorisk eller till och med privat försäkring. Vid förekomsten av en obligatorisk försäkring vars förmåner ligger på en lägre nivå är de som följer av gemenskapernas system, vet vi att gemenskapernas sjukförsäkring tjänar till att täcka skillnaden i förhållande till vad som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna. Som framgår av tjänsteföreskrifterna - särskilt av de så kallade antikumulationsbestämmelser som är avsedda att tillämpas i fall av dubbelt skydd och som ingår i artikel 72.4 - uppfyller den obligatoriska sjukförsäkringen sin karakteristiskt sociala funktion mot bakgrund av kriterier om kongruens och primärt skydd(9). Vad beträffar privat försäkring anses den vara ett komplement till systemet enligt artikel 72, på så sätt att den fritt kan täcka de kostnader som inte ersätts genom gemenskapernas sjukförsäkring. Förmånerna enligt gemenskapernas system anpassas således i varje fall till en förut fastställd nivå. Den garanti som erbjuds tjänstemannen består slutligen i att han tillerkänns rätten till den högsta möjliga ersättningssats som kan beviljas enligt ett försäkringssystem som ger ett primärskydd och som är självförsörjande. Att skyddet är kongruent är inte beroende av tillskott från andra former eller källor av stöd, och det fastställs en gång för alla genom de förutbestämda gränser inom vilka tjänstemannens sjukdomskostnader bestrids av gemenskapsförsäkringen.
36 Efter att ha sagt detta är det lämpligt att kontrollera om "Beihilfesystemet" kännetecknas av de skyddskriterier som har fastställts mot bakgrund av gemenskapernas system. Det är härvid artikel 79 i BBG som skall tillämpas, tillsammans med artikel 1.1 i tillämpningsföreskrifterna till artikel 79 i BBG. Enligt artikel 79 skall staten som arbetsgivare skydda den berörde i hans tjänst och tjänstemannaställning samt skydda hans och hans familjs intressen, även efter det att tjänstgöringen har upphört. I artikel 1.1 i tillämpningsföreskrifterna anges hur det i artikel 79 allmänt föreskrivna tjänstemannaskyddet på ett konkret sätt är tillämpligt i vårt fall. Det sker genom vad den tyske lagstiftaren kallar betalning av "stöd", och vid sjukdom (samt vid förlossning, dödsfall, förebyggande behandling och vaccination) "kompletterar" dessa stöd "privata försäkringar, som belastar den löpande inkomsten". Detta system har således en kompletterande karaktär och fullständigar men ersätter inte den normala sjukförsäkringen, vilken tjänstemannen själv skall bekosta. Denna typiskt kompletterande form av stöd till tjänstemän, avsett att minska kostnaderna för att täcka ett sådant väsentligt behov som sjukvård, regleras sedan genom tillämpningsbestämmelser. Genom "Beihilfe" täcks - bortsett från att en särskild tröskel har fastställts för stödets inträdande - en del av sjukvårdskostnaderna som begränsats till ett restbelopp som inte ersätts av den primära sjukvårdsförsäkringen. "Beihilfe" - som betecknande nog definieras som ett stöd och inte som ett system för social trygghet i egentlig mening - utgör huvudsakligen en annan källa för tjänstemannen att hämta medel från i de fall som anges i lagen. Den kompletterande funktion som utmärker systemet förklaras också av övervägandet att tjänstemannen, med hänsyn till den höga grad av professionalism och oavhängighet som tillskrivs offentlig tjänst, skall likställas med en egenföretagare och man har givit honom möjlighet till ett motsvarande val av sjukförsäkring. "Beihilfesystemet" är genom sin utformning anpassat till denna väsentliga aspekt på tjänstemannens ställning, vilken artikel 79 i BBG är avsedd att skydda. Tjänstemannen är utesluten från tillämpningsområdet för lagstiftningen gällande social trygghet, men täcks i fråga om sjukvårdskostnader i gengäld av det särskilda stödsystem som jag har redogjort för.
37 Dessa övervägandena visar att gemenskapernas system och "Beihilfesystemet" är långt ifrån likvärdiga, utan obestridligen skiljer sig från varandra genom de väsentliga kriterier som tillämpas i respektive system. Ett av dem är på ett utmärkande sätt organiserat som ett primärt och självförsörjande försäkringssystem, det andra utgör däremot ett stöd som kompletterar den privata försäkringen. Denna slutsats motsägs inte av det faktum att "Beihilfe" också inträder när tjänstemannen inte själv har försäkrat sig mot sjukdom, även om det därvid utbetalade stödet stannar inom vissa förutbestämda gränser. Det skydd som ges den tyske tjänstemannen är inte ens i det senare fallet av sådant slag att det utgör en sjukförsäkring som är jämförbar med gemenskapernas system. Den tyske lagstiftaren har utformat den som ett medel för understöd med utgångspunkt från den så kallade "försörjningsprincipen", och inte som en adekvat ersättning av sjukvårdskostnader. Bestämmelserna om bidrag till förmån för alla de som inte täcks av någon annan försäkring bör för övrigt inte anses kunna åtskiljas från "Beihilfesystemets" helhet. De utgör bara en del av den normativa ramen. Logiken bakom systemet är den att "Beihilfe", som är otillräckligt om det verkar oberoende av något annat skydd, leder till det optimala resultatet att ersättningen av de av tjänstemannen burna sjukvårdskostnaderna maximeras vid förekomsten av en kompletterande primär socialförsäkring. Det kongruenskriterium som har antagits av den tyske lagstiftaren kan således inte förstås på annat än följande vis: Bidraget från "Beihilfe" täcker den berördes behov enbart när det läggs till förmåner som följer av andra former av försäkring, vilka i ett sådant system anses primära. Detta bekräftar att kriteriet i fråga på ett väsentligt och otvetydigt sätt skiljer från det kriterium som föreskrivs i artikel 72 i tjänsteföreskrifterna, enligt vilket en tjänsteman vid gemenskaperna är garanterad autonoma och primära förmåner på högsta möjliga nivå, även utan eventuella tillskott från andra försäkringsmedel.
38 Låt mig till sist, bara för att komplettera de hittills framförda synpunkterna med en annan tolkning, erinra om den ståndpunkt som har intagits av den tyska regeringen och som ingår i dokument nr 7481 som är ett tillkännagivande "punkt I/A från arbetsgruppen 'tjänsteföreskrifter' vid de ständiga representanternas kommitté", vilket klaganden har ingivit efter det att överklagandet anhängiggjorts.
I denna förklaring anges att de sjukvårdsförmåner som utges enligt det system som tillämpas på offentligt anställda i Tyskland (Beihilfe) inte är kostnadsersättningar enligt en obligatorisk sjukförsäkring och att de inte kan likställas med sådana. Härav följer, enligt förklaringen, att förmånerna enligt Europeiska gemenskapernas sjukförsäkringssystem har företräde, eftersom det tyska systemet för offentligt anställda är av kompletterande natur.
Kommissionen har gjort gällande att detta är en ensidig och icke bindande förklaring. Även om principen iura novit curia kvarstår, är min uppfattning att man ändå kan se förklaringen som en handling som har tillkommit inom ramen för parternas allmänna skyldighet att samarbeta med domstolen vad beträffar såväl kännedom som tolkning av en bestämmelse som i likhet med detta fall tillhör en annan rättsordning än gemenskapernas.
Enligt förklaringen i fråga kan "Beihilfesystemet" inte betecknas som en obligatorisk sjukförsäkring. Det vore därför tillräckligt att ansluta sig till denna ståndpunkt för att, utan ytterligare argument, dra slutsatsen att klaganden inte uppfyller de villkor som enligt artikel 4.6 i förordningen skall föreligga för att han skall kunna uteslutas från gemenskapernas sjukförsäkringssystem.
Man kommer för övrigt till samma resultat om man följer det resonemang som jag har fört ovan, hur man än vill klassificera de här begrundade bestämmelser som är tillämpliga på tjänstemän enligt tysk rättsordning. Oavsett om det rör sig om försäkringsförmåner i egentlig mening eller ej, är sjukvårdsersättningen genom "Beihilfe" bara subsidiär och ett komplement till de förmåner som erhålls genom en annan autonom och primär försäkring. Detta är det tyska systemets väsentliga och objektiva kännetecken. Förklaringen kan bara bekräfta detta. Inte under några omständigheter uppvisar detta system egenskaper som är likvärdiga med de i gemenskapernas system, vilket som jag har förklarat innehåller andra skyddskriterier och -garantier.
39 Kommissionen och förstainstansrätten har, genom att anta och genom att bekräfta det påtalade beslutet, inte korrekt tolkat och tillämpat kriteriet om likvärdighet mellan de två sociala systemen som jämförs, och har därigenom oriktigt kommit fram till att sökanden skulle uteslutas från gemenskapernas sjukförsäkringssystem.
Av ovan angivna skäl är jag av den uppfattningen att den grund som avser ett åsidosättande av artikel 4.6 bör godtas. Då ytterligare bevisupptagning inte är nödvändig på denna punkt, eftersom det gäller en rättsfråga, finner jag att tvisten kan avgöras av domstolen i enlighet med bestämmelserna i artikel 54 i domstolens stadga. Jag föreslår därför att beslutet av den 3 maj 1991 ogiltigförklaras.
Skadeståndsyrkandet
40 Sökanden har vidare yrkat att domstolen skall fastställa att han har rätt till ersättning för den skada som han har förorsakats genom svarandens handlande.
Eftersom jag har föreslagit att klagandens talan skall bifallas enbart med hänsyn till den grund som åberopats till stöd för en ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 3 maj 1991, anser jag att detta yrkande också skall prövas mot bakgrund av nämnda beslut.
Förstainstansrättens har i sin dom ogillat sökandens talan och förklarat att de påtalade åtgärderna var lagliga. Det till förstainstansrätten framställda skadeståndsyrkandet kunde därför inte efterkommas, i brist på ett rättsstridigt handlande från kommissionens sida. Förstainstansrätten har mot denna bakgrund varken prövat om skadeståndsyrkandet var grundat eller undersökt de omständigheter som åberopats till stöd för sökandens anspråk.
Jag anser att just dessa omständigheter är viktiga för att fastställa den eventuella förekomsten av skada och dess omfattning, samt i vad mån skadeståndsansvaret åvilar kommissionen. I detta skede av förfarandet förfogar domstolen enligt min uppfattning inte över tillräckliga uppgifter för att avgöra frågan. Denna punkt kräver vidare utredning och jag föreslår därför att saken i denna del återförvisas till förstainstansrätten för prövning.
Rättegångskostnaderna
41 Då mitt förslag i saken är att målet skall återförvisas till förstainstansrätten för prövning av skadeståndsfrågan, ankommer det enligt artikel 122 i domstolens rättegångsregler på förstainstansrätten att besluta om rättegångskostnaderna.
Förslag till avgörande
Med hänsyn till vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen skall
- avvisa överklagandet av förstainstansrättens dom av den 24 juni 1993, T-92/91, i fråga om de grunder som avser kommissionens beslut av den 25 april 1991,
- förklara att överklagandet av förstainstansrättens dom av den 24 juni 1993, T-92/91, är välgrundat i fråga om de grunder som avser kommissionens beslut av den 3 maj 1991, och följaktligen upphäva förstainstansrättens dom på denna punkt samt enligt artikel 54 i domstolens EEG-stadga ogiltigförklara kommissionens beslut av den 3 maj 1991,
- upphäva förstainstansrättens dom i fråga om skadeståndsyrkandet,
- återförvisa målet till förstainstansrätten för prövning av skadeståndsyrkandet och beslut om rättegångskostnaderna.
(1) - EGT nr L 209, s. 1.
(2) - Beslut av den 26 april 1993, Kupka-Floridi mot ESK (C-244/92 P, Rec. s. I-2041). Beslut av den 26 september 1994, X mot kommissionen (C-26/94 P, Rec. s. I-4379).
(3) - Dom av den 22 december 1993, Eppe mot kommissionen (C-354/92 P, Rec. s. I-7027).
(4) - Dom av den 18 december 1992, Khouri mot kommissionen (T-85/91, Rec. s. II-2637).
(5) - Dom av den 18 januari 1984, Ekro (327/82, Rec. s. 107).
(6) - Dom av den 12 december 1989, Kontogeorgis mot kommissionen (C-163/88, Rec. s. 4189).
(7) - Dom av den 28 september 1994, Beune (C-7/93, Rec. s. I-4471).
(8) - Dom av den 13 maj 1986 (170/84, Rec. s. 1607).
(9) - Praxis vid tillämpningen av artikel 72.4 på de tjänstgörande eller pensionerade tjänstemän vid gemenskaperna som omfattas av "Beihilfe" är såvitt mig är bekant att antikumuleringsbestämmelserna inte tillämpas. Det logiska skälet till denna praxis är det faktum att den som är tjänstgörande eller pensionerad tjänsteman vid gemenskaperna i varje fall är skyldig betala full avgift till sjukkassan och därför inte skall betungas med en nedskärning av gemenskapsförmånerna, utan tvärtom till fullo kan åtnjuta förmåner enligt båda systemen.