62022CJ0399_RES
Sprawa C‑399/22
Confédération paysanne
przeciwko
Ministre de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaireiMinistre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja)]
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 4 października 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka handlowa – Umowy międzynarodowe – Układ eurośródziemnomorski ustanawiający stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony – Zmiana protokołów nr 1 i 4 do układu eurośródziemnomorskiego – Rozporządzenie (UE) nr 1169/2011 – Artykuł 9 – Artykuł 26 ust. 2 – Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 – Artykuł 3 ust. 1 i 2 – Artykuł 5 ust. 1 i 2 – Artykuł 8 – Artykuł 15 ust. 1 i 4 – Załącznik I – Załącznik IV – Rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 – Artykuł 76 – Przekazywanie konsumentom informacji na temat żywności – Obowiązkowe oznaczenie kraju lub miejsca pochodzenia środka spożywczego – Owoce i warzywa zebrane w Saharze Zachodniej – Wniosek do państwa członkowskiego o jednostronne wprowadzenie zakazu przywozu tych produktów na jego terytorium – Obowiązkowe oznaczenie Sahary Zachodniej jako miejsca pochodzenia pomidorów i melonów zebranych na tym terytorium
Wspólna polityka handlowa – Zakres stosowania – Układ eurośródziemnomorski o stowarzyszeniu WE–Maroko – Przywóz produktów rolnych do Unii – Objęcie
(art. 207 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 42–44)
Wspólna polityka handlowa – Wspólne reguły przywozu – Rozporządzenie 2015/478 – System ochronny – Zakres stosowania – Wyłączna kompetencja Unii – Kompetencja Komisji do przyjmowania środków ochronnych w ramach określonych przez mechanizmy współpracy przewidziane w układzie eurośródziemnomorskim o stowarzyszeniu WE–Maroko – Uprawnienia państw członkowskich do jednostronnego przyjmowania środków ochronnych zakazujących przywozu produktów rolnych, które są systematycznie niezgodne z prawodawstwem Unii dotyczącym wskazania kraju lub terytorium pochodzenia – Brak
[art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 lit. e), art. 36, art. 207 ust. 1 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1308/2013, art. 194; 2015/478, art. 1, art. 15 ust. 1, art. 24 ust. 2 lit. a)]
(zob. pkt 46–55; pkt 1 sentencji)
Zbliżanie ustawodawstw – Przekazywanie konsumentom informacji na temat żywności – Zakaz etykietowania mogącego wprowadzać nabywcę w błąd – Rozporządzenie nr 1169/2011 – Zakres stosowania – Przepisy szczegółowe dotyczące wskazania pochodzenia świeżych owoców i warzyw przewidziane w rozporządzeniach nr 1308/2013 i nr 543/2011 – Wyłączenie
[rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1169/2011, art. 1 ust. 4, art. 9, 26; nr 1308/2013, art. 75 ust. 3 lit. j), art. 76; rozporządzenie Komisji nr 543/2011, art. 1 ust. 1, załącznik I, część A]
(zob. pkt 67–69)
Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Owoce i warzywa – Rozporządzenie nr 543/2011 – Obowiązkowe informacje na temat żywności – Obowiązkowe oznaczenie kraju lub miejsca pochodzenia środka spożywczego – Zaniechanie tego oznaczenia mogące wprowadzać konsumenta w błąd – Owoce i warzywa pochodzące z Sahary Zachodniej okupowanej przez Maroko – Obowiązek umieszczania na tych owocach i warzywach oznaczenia ich terytorium pochodzenia określonego tak samo jak obszar celny – Pojęcie obszaru celnego – Terytorium Sahary Zachodniej – Objęcie – Królestwo Marokańskie – Wyłączenie
(rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 952/2013, art. 60; nr 1308/2013, art. 76 ust. 1; rozporządzenia Komisji: nr 543/2011, art. 3 ust. 1, załącznik I, część A, pkt 4; część B, pkt VI, część 10; 2020/1470)
(zob. pkt 72, 73, 79–81, 83, 86–89; pkt 2 sentencji)
Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Owoce i warzywa – Warunki wprowadzania do obrotu – Wskazanie kraju pochodzenia – Pojęcie kraju pochodzenia – Wykładnia w świetle rozporządzeń w dziedzinie celnej w celu określenia niepreferencyjnego pochodzenia towarów – Kraj lub terytorium, gdzie zebrano produkty – Włączenie do pojęcia
[rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 952/2013, art. 59 lit. c), art. 60, 61; nr 1308/2013, art. 76; rozporządzenie Komisji nr 543/2011, art. 3 ust. 1, załącznik I, część A, pkt 4, część B, pkt VI]
(zob. pkt 74–78)
Umowy międzynarodowe – Umowy zawierane przez Unię – Układ eurośródziemnomorski o stowarzyszeniu WE–Maroko – Terytorialny zakres stosowania – Niesamodzielne terytorium Sahary Zachodniej niepodlegające suwerenności stron – Wyłączenie
(Układ eurośródziemnomorski o stowarzyszeniu WE–Maroko, art. 11)
(zob. pkt 82, 85)
Streszczenie
Rozpatrując wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja), Trybunał w składzie wielkiej izby orzekł, że art. 207 TFUE, rozporządzenie 2015/478 (
1
) i rozporządzenie nr 1308/2013 (
2
) nie pozwalają państwu członkowskiemu na jednostronne przyjęcie środka zakazującego przywozu produktów rolnych, w przypadku których etykietowanie jest systematycznie niezgodne z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi wskazania kraju lub terytorium pochodzenia. Podkreślił on ponadto, że art. 76 rozporządzenia nr 1308/2013 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 (
3
) należy interpretować w ten sposób, że na etapach przywozu i sprzedaży konsumentom etykieta na melonach charentais i pomidorach koktajlowych zebranych na terytorium Sahary Zachodniej powinna wskazywać jako kraj ich pochodzenia wyłącznie Saharę Zachodnią.
Wniosek ten złożono w ramach sporu między Confédération paysanne, francuskim związkiem zawodowym rolników, a ministre de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire (ministrem rolnictwa i suwerenności żywnościowej, Francja) oraz ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (ministrem gospodarki, finansów oraz suwerenności przemysłowej i cyfrowej, Francja) w przedmiocie zgodności z prawem dorozumianej decyzji odmownej wydanej przez te ministerstwa w odpowiedzi na wniosek Confédération paysanne o wydanie zarządzenia zakazującego przywozu pomidorów koktajlowych i melonów charentais zebranych na terytorium Sahary Zachodniej (zwanych dalej „produktami rozpatrywanymi w postępowaniu głównym”).
W dniu 2 października 2020 r. związek zawodowy Confédération paysanne wniósł do Conseil d’État (rady stanu), będącej sądem odsyłającym, skargę zmierzającą, po pierwsze, do stwierdzenia nieważności dorozumianej decyzji odmownej wydanej przez tych ministrów w przedmiocie jego wniosku, a po drugie, do nakazania tym ministrom wydania wspomnianego zarządzenia. Confédération paysanne podnosi, że terytorium Sahary Zachodniej nie stanowi części terytorium Królestwa Marokańskiego i że w konsekwencji wskazanie na etykiecie, iż produkty rozpatrywane w postępowaniu głównym pochodzą z Maroka, narusza przepisy prawa Unii dotyczące informowania konsumentów o pochodzeniu owoców i warzyw oferowanych do sprzedaży.
Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności, czy właściwe przepisy prawa Unii upoważniają państwo członkowskie do przyjęcia krajowego środka zakazującego przywozu z państwa trzeciego produktów, których etykieta nie wskazuje prawidłowo kraju lub terytorium, z którego pochodzą, i czy wspomniane przepisy pozwalają zarówno na etapie przywozu produktów rozpatrywanych w postępowaniu głównym, jak i na etapie ich sprzedaży konsumentom, aby etykieta tych produktów wymieniała Królestwo Marokańskie jako kraj pochodzenia, czy też powinny one wskazać jedynie terytorium Sahary Zachodniej.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności, co się tyczy kwestii, czy art. 207 TFUE, rozporządzenie 2015/478 i rozporządzenie nr 1308/2013 należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwu członkowskiemu na jednostronne przyjęcie środka zakazującego przywozu produktów rolnych, w przypadku których etykietowanie jest systematycznie niezgodne z przepisami Unii dotyczącymi wskazania kraju lub terytorium pochodzenia, Trybunał przypomniał przede wszystkim, że art. 3 ust. 1 lit. e) TFUE przyznaje Unii wyłączną kompetencję w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, która zgodnie z art. 207 ust. 1 TFUE opiera się na jednolitych zasadach i jest prowadzona zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii.
Następnie wyjaśnił on, że jeżeli traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące (
4
). Państwa członkowskie mogą zaś stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące w takiej dziedzinie wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. W związku z tym w braku takiego upoważnienia państwa członkowskie nie mogą jednostronnie przyjąć środka zakazującego przywozu pewnej kategorii produktów pochodzących z terytorium lub kraju trzeciego, gdy taki przywóz jest ponadto dozwolony i uregulowany w umowie handlowej zawartej przez Unię.
Prawdą jest, że art. 24 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2015/478 przewiduje, iż owo rozporządzenie nie wyłącza przyjęcia lub stosowania przez państwa członkowskie zakazów, ograniczeń ilościowych lub środków nadzoru uzasadnionych pewnymi szczególnymi względami. Trybunał zauważył jednak, że przepis ten pozostaje bez uszczerbku dla innych właściwych przepisów prawa Unii. Tak więc w dziedzinie przywozu produktów rolnych art. 194 rozporządzenia nr 1308/2013 zastrzega dla Komisji Europejskiej kompetencję do przyjmowania środków ochronnych w odniesieniu do przywozu do Unii produktów objętych zakresem stosowania rozporządzenia nr 1308/2013. Artykułu 24 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2015/478 nie można zatem rozumieć w ten sposób, że upoważnia on państwa członkowskie do jednostronnego przyjmowania środków ochronnych w odniesieniu do przywozu produktów rolnych.
Trybunał podkreślił w tym względzie, że w razie powszechnego naruszania przez eksporterów przepisów prawa Unii dotyczących informowania konsumentów o pochodzeniu owoców i warzyw oferowanych do sprzedaży, w danym przypadku to do Komisji, a nie do państwa członkowskiego, należy podjęcie działań w ramach określonych przez mechanizmy współpracy przewidziane w układzie o stowarzyszeniu.
W drugiej kolejności Trybunał zbadał kwestię, czy art. 76 rozporządzenia nr 1308/2013 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 należy interpretować w ten sposób, że na etapach przywozu i sprzedaży konsumentom etykieta na produktach rozpatrywanych w postępowaniu głównym powinna wskazywać jako kraj ich pochodzenia Saharę Zachodnią, bez możliwości wymienienia Królestwa Marokańskiego.
Trybunał przypomniał w tym względzie, że motyw 8 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, w świetle którego należy interpretować wymogi określone w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, przewiduje w istocie, że szczegółowe informacje wymagane zgodnie z normami handlowymi powinny być wyraźnie widoczne na opakowaniu lub etykiecie odnośnych produktów, w szczególności w celu uniknięcia wprowadzenia konsumenta w błąd. Tak więc wskazanie kraju pochodzenia, które musi koniecznie znajdować się na produktach takich jak produkty rozpatrywane w postępowaniu głównym, nie może wprowadzać w błąd.
W świetle art. 60 rozporządzenia nr 952/2013 (
5
) obowiązek wskazania kraju pochodzenia produktów rozpatrywanych w postępowaniu głównym, który wynika, po pierwsze, z ogólnych norm handlowych przewidzianych w części A załącznika I do rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, a także ze szczególnych norm handlowych zawartych w części 10 części B załącznika I do tego rozporządzenia wykonawczego, a po drugie, z art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013, ma zastosowanie nie tylko do produktów pochodzących z „kraju”, lecz również do produktów pochodzących z „terytoriów”, które mogą obejmować obszary geograficzne, które podlegając jurysdykcji lub odpowiedzialności międzynarodowej danego państwa, posiadają jednak w świetle prawa międzynarodowego własny status, odrębny od statusu tego państwa.
Zważywszy, że produkty rozpatrywane w postępowaniu głównym zebrano na terytorium Sahary Zachodniej, Trybunał przypomniał, iż owo terytorium stanowi terytorium odrębne od terytorium Królestwa Marokańskiego (
6
). Załącznik 1 do rozporządzenia wykonawczego 2020/1470 (
7
) przewiduje zresztą odrębne kody i teksty dla Sahary Zachodniej i dla Królestwa Marokańskiego.
W tych okolicznościach Trybunał stwierdził, że terytorium Sahary Zachodniej należy uznać za obszar celny w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 952/2013, a w konsekwencji w rozumieniu rozporządzenia nr 1308/2013 oraz rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. W związku z tym oznaczenie kraju pochodzenia, które musi znajdować się na produktach rozpatrywanych w postępowaniu głównym, może wskazywać jedynie Saharę Zachodnią jako taką, ponieważ wspomniane produkty są zbierane na tym terytorium. Trybunał wyjaśnił, że każde inne wskazanie wprowadzałoby w błąd, ponieważ mogłoby ono wprowadzić konsumentów w błąd co do prawdziwego pochodzenia produktów rozpatrywanych w postępowaniu głównym, jako że mogłoby sugerować, iż owe produkty pochodzą z miejsca innego niż terytorium, na którym zostały zebrane.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/478 z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie wspólnych reguł przywozu (Dz.U. 2015, L 83, s. 16).
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. 2013, L 347, s. 671).
(
3
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. 2011, L 157, s. 1), zmienione rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 594/2013 z dnia 21 czerwca 2013 r. (Dz.U. 2013, L 170, s. 43).
(
4
)	Artykuł 2 ust. 1 TFUE.
(
5
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (Dz.U. 2013, L 269, s. 1).
(
6
)	Zobacz wyroki: z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, pkt 92); z dnia 27 lutego 2018 r., Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, pkt 62).
(
7
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2020/1470 z dnia 12 października 2020 r. w sprawie nazewnictwa krajów i terytoriów dla celów statystyki europejskiej dotyczącej międzynarodowego handlu towarami oraz w sprawie podziału geograficznego w odniesieniu do innych statystyk gospodarczych (Dz.U. 2020, L 334, s. 2).