62001CC0294_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de tres directivas comunitarias:
- la Directiva 92/46/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1992, por la que se establecen las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de leche cruda, leche tratada térmicamente y productos lácteos, (1) en su versión modificada por la Directiva 94/71/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 1994 (2) (en lo sucesivo, «Directiva 92/46»);
- la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final, (3) en su versión modificada por la Directiva 89/395/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1989 (4) (en lo sucesivo, «Directiva 79/112»), y
- la Directiva 89/396/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1989, relativa a las menciones o marcas que permitan identificar el lote al que pertenece un producto alimenticio. (5)
2 El Tribunale civile di Bologna (Italia) pregunta si la «aplicación conjunta» de estas tres Directivas se opone a que las autoridades italianas impongan una fecha de caducidad de cuatro días para la leche pasteurizada a alta temperatura.
I. Marco jurídico
A. Marco jurídico comunitario
3 La Directiva 92/46 establece las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de leche cruda, leche tratada térmicamente y productos lácteos. Adoptada en virtud del artículo 43 del Tratado CEE (posteriormente artículo 43 del Tratado CE y actualmente artículo 37 CE, tras su modificación), tiene por objeto asegurar el desarrollo racional del sector lechero, (6) garantizar la protección de la salud pública (7) y contribuir a la realización del mercado interior. (8)
4 El artículo 5 de dicho texto prevé que los Estados miembros velarán por que sólo se comercialice la leche de consumo tratada térmicamente si cumple determinados requisitos, enumerados principalmente en el anexo C de la Directiva 92/46.
5 El capítulo I del anexo C trata de los requisitos relativos a la elaboración de la leche tratada térmicamente. Su parte A, punto 4, letra a), inciso ii), dispone:
«La leche pasterizada deberá [...] reaccionar negativamente a la prueba de la fosfatasa y positivamente a la de la peroxidasa. No obstante, se autorizará la elaboración de leche pasterizada que reaccione negativamente a la prueba de la peroxidasa siempre que lleve una etiqueta con una indicación del tipo "pasterización alta"».
6 El capítulo III de este anexo C contiene las prescripciones relativas al envasado y embalaje del producto. En virtud de su punto 5, en el envase de la leche tratada térmicamente deberán figurar la naturaleza del tratamiento térmico, la fecha del último tratamiento térmico y, para la leche pasteurizada, la temperatura a la que deberá almacenarse el producto.
7 El capítulo IV, parte B, de dicho anexo C establece determinados requisitos en cuanto al etiquetado. Prevé que, sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva 79/112, en los productos lácteos en que pueda producirse un desarrollo microbiano deberán aparecer claramente indicadas en la etiqueta la fecha límite de consumo o la fecha de duración mínima.
8 La Directiva 79/112 establece normas relativas al etiquetado y la presentación de los productos alimenticios destinados al consumidor final. Adoptada en virtud del artículo 100 del Tratado CEE (que, tras su modificación, pasó a ser artículo 100 del Tratado CE y, después, artículo 94 CE), tiene por objeto suprimir los obstáculos a la libre circulación de mercancías que se derivan de la disparidad de las legislaciones nacionales en esta materia, contribuyendo así al funcionamiento del mercado interior. (9)
9 El artículo 3, apartado 1, número 4, de dicho texto prevé que el etiquetado de los productos alimenticios incluirá obligatoriamente la «fecha de duración mínima» o, en el caso de los productos muy perecederos, la «fecha de caducidad».
10 A tenor de los artículos 9 y 9 bis de la Directiva 79/112, la fecha de duración mínima es la fecha hasta la cual un producto alimenticio mantiene sus propiedades específicas en condiciones de conservación adecuadas. Deberá comunicarse precedida de las palabras «consúmase preferentemente antes del ...» o «consúmase preferentemente antes de finales de ...»
11 En cambio, la fecha de caducidad de un producto alimenticio deberá ir precedida por las palabras «fecha de caducidad» y deberá incluir el día, el mes y, en su caso, el año. Estas indicaciones deberán completarse con una descripción de las condiciones de conservación que han de respetarse.
12 La Directiva 89/396 establece normas relativas a las menciones o marcas que permitan identificar el lote al que pertenece un producto alimenticio. Adoptada con arreglo al artículo 100 A del Tratado CEE (posteriormente artículo 100 A del Tratado CE y actualmente artículo 95 CE, tras su modificación), responde al afán de ofrecer una mejor información sobre la identidad de los productos, especialmente cuando éstos presentan un peligro para la salud de los consumidores. (10)
B. Marco jurídico nacional
13 Hasta 1997, la Ley nº 169, de 3 de mayo de 1989, (11) que lleva por título «Disciplina del trattamento e della commercializzazione del latte alimentare vaccino», constituía el texto básico regulador del tratamiento y comercialización de la leche de vaca destinada a la alimentación en Italia.
14 Esta Ley define las características de la «leche pasteurizada» y de la «leche fresca pasteurizada». Además, su artículo 5, apartado 3, dispone que el envase deberá incluir la denominación del tipo de leche, con arreglo a tales definiciones, así como la fecha de caducidad. Esta misma disposición precisa que la fecha de caducidad no puede rebasar los cuatro días siguientes a la fecha de envasado.
15 En cambio, la Ley 169/89 no contiene ninguna disposición específica en relación con la leche pasteurizada a alta temperatura. Según la resolución de remisión, (12) este tipo de leche se obtiene gracias a un procedimiento especial de pasteurización (un sistema de infusión a vapor) que permite garantizar un período de conservación de entre quince y veinte días después del envasado. Desde el punto de vista técnico, la leche pasteurizada a alta temperatura es una leche que reacciona negativamente a la prueba de la peroxidasa.
16 En el Derecho italiano, la leche pasteurizada a alta temperatura sólo aparece contemplada en el Decreto del Presidente de la República nº 54, de 14 de enero de 1997, (13) mediante el que se adapta el Derecho interno a las Directivas 92/46 y 92/47/CEE. (14)
17 Conforme a lo dispuesto en el anexo C, capítulo I, de la Directiva 92/46, el Decreto 54/97 prevé que la leche pasteurizada debe reaccionar positivamente a la prueba de la peroxidasa y que la elaboración de leche pasteurizada que reaccione negativamente a dicha prueba será autorizada siempre y cuando el etiquetado incluya una indicación del tipo «pasteurización alta».
II. Hechos y procedimiento
18 La sociedad Granarolo SpA (15) está establecida en Bolonia (Italia). Allí comercializa, bajo la denominación «Più Giorno», una leche pasteurizada a alta temperatura elaborada en Alemania.
19 Mediante resolución de 11 de febrero de 2000, el Ayuntamiento de Bolonia impuso a Granarolo una multa de 1.119,16 euros (2.167.000 ITL) por infracción del artículo 5, apartado 3, de la Ley 169/89. Las autoridades italianas comprobaron que el envase de la leche «Più Giorno» indicaba una fecha de caducidad de ocho días, en lugar de los cuatro días prescritos por dicha Ley.
20 Granarolo impugnó esta resolución ante el Tribunale civile di Bologna. Alegó que la resolución controvertida era incompatible con las Directivas 92/46, 79/112 y 89/396.
21 En su resolución de remisión, el Tribunale civile di Bologna explica que las autoridades italianas interpretaron el Derecho en el sentido de que la leche pasteurizada a alta temperatura entraba dentro de la definición de «leche pasteurizada» prevista por la Ley 169/89. En consecuencia, las autoridades italianas aplicaron a la leche pasteurizada a alta temperatura importada por Granarolo el plazo de caducidad de cuatro días prescrito por dicho texto legal.
22 El Tribunale civile di Bologna desea comprobar si la interpretación de las autoridades italianas es compatible con el Derecho comunitario.
III. La cuestión prejudicial
23 En consecuencia, dicho órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia con objeto de dilucidar:
«si la aplicación de la Directiva 92/46 [...] (aplicada en Italia mediante el Decreto [54/97]), en relación con las Directivas 89/395 y 89/396 [...] (aplicadas en Italia mediante el Decreto Legislativo 109, de 27 de enero de 1992), resulta limitada por el contenido de una normativa nacional (concretamente, el artículo 5, apartado 3, en relación con el artículo 3 de la Ley [169/89]) que impone (según la interpretación que de ella se hace en el caso de autos), para la leche pasteurizada a alta temperatura (tipo de leche definido y regulado únicamente en la Directiva 92/46 y en el Decreto [54/97]), una fecha de caducidad de cuatro días a partir de la fecha de envasado».
IV. Observaciones preliminares
24 Se deduce de los autos (16) que, tras los hechos que motivaron el procedimiento principal, Granarolo trasladó su centro de producción a Italia. Durante la vista, Granarolo explicó que a partir de entonces la leche «Più Giorno» había comenzado a elaborarse en Italia, pero que las autoridades italianas continuaban imponiéndole sanciones (multas e incautaciones) debido a que el etiquetado de sus productos no era conforme a la Ley 169/89.
25 Granarolo pretende obtener, por lo tanto, una respuesta que permita solventar todas sus dificultades. Por una parte, desea poder comercializar sus productos fabricados en Alemania con una fecha de caducidad superior a cuatro días. Por otra parte, desea asimismo poder comercializar su producción italiana con una fecha de caducidad superior a cuatro días. Granarolo busca, pues, una solución que se aplique no sólo a las situaciones transfronterizas (como en el procedimiento principal), sino también y sobre todo a las situaciones puramente internas.
26 Por ello, Granarolo no cuestiona la Ley 169/89 basándose en los artículos 28 CE y 30 CE. Alega que el artículo 5, apartado 3, de dicha Ley es incompatible con las Directivas 92/46, 79/112 y 89/396.
27 Habida cuenta de estas consideraciones, empezaré examinando la cuestión prejudicial a la luz de las Directivas 92/46 y 79/112 (parte V infra). A continuación, expondré las razones por las cuales, en mi opinión, el litigio debería ser examinado asimismo a la luz de los artículos 28 CE y 30 CE (parte VI infra).
V. Las Directivas 92/46 y 79/112
28 Mediante la cuestión prejudicial planteada, el Tribunale civile di Bologna pregunta si las Directivas 92/46 y 79/112 se oponen a que las autoridades de un Estado miembro apliquen a la leche pasteurizada a alta temperatura una normativa nacional que impone una fecha de caducidad de cuatro días a partir del envasado del producto. (17)
29 Para responder a esta pregunta es necesario, conforme a los criterios interpretativos establecidos por el Tribunal de Justicia, (18) examinar sucesivamente el tenor, la sistemática y los objetivos de las mencionadas Directivas.
A. El tenor de las Directivas 92/46 y 79/112
30 Por lo que se refiere al tenor de las Directivas 92/46 y 79/112, resulta manifiesto que éstas no contienen ninguna disposición que fije la fecha de caducidad de la leche pasteurizada o de otros productos lácteos. Resulta igualmente manifiesto que tales Directivas no contienen ninguna disposición que regule la forma en que hay que fijar la fecha de caducidad de los productos lácteos o de los productos alimenticios.
31 Así pues, la interpretación literal de las Directivas 92/46 y 79/112 no puede conducir a descartar la aplicación de la fecha de caducidad de cuatro días a la leche pasteurizada a alta temperatura.
32 Al contrario que Granarolo y que el Gobierno alemán, opino que esta interpretación se ve confirmada por la sistemática de las Directivas 92/46 y 79/112.
B. La sistemática de las Directivas 92/46 y 79/112
33 Como he dicho anteriormente, la Directiva 92/46 establece las normas sanitarias aplicables a la producción de leche y de productos lácteos.
34 Los requisitos que impone abarcan la totalidad de las fases de la producción de leche cruda, de leche tratada térmicamente y de productos lácteos. La Directiva 92/46 comienza fijando las condiciones de recepción de la leche cruda en los establecimientos de tratamiento o de transformación de leche. (19) Estas condiciones se refieren a la salud de los animales, a la higiene de las explotaciones y de su personal así como a la higiene del ordeño, de la recogida de la leche cruda y de su transporte hasta los establecimientos de tratamiento o de transformación.
35 La Directiva 92/46 determina seguidamente las condiciones de autorización de los establecimientos de tratamiento o de transformación, así como las normas de higiene de los locales, del material y del personal de tales establecimientos. (20) Prosigue estableciendo los requisitos relativos a la elaboración de la leche tratada térmicamente y de los productos lácteos, (21) así como las prescripciones en materia de envasado, embalaje y etiquetado de los productos. (22) Por último, establece los requisitos de almacenamiento y de transporte de los productos (23) y las disposiciones en materia de control sanitario y vigilancia de las producciones. (24)
36 Así pues, la Directiva 92/46 regula la totalidad de las fases del proceso de producción de la leche, desde la salud de los animales hasta el transporte de los productos hacia los distintos puntos de venta.
37 En cambio, la Directiva 92/46 no regula, en modo alguno, las fases posteriores a la elaboración y puesta en el mercado de los productos. No establece requisito alguno en cuanto a su comercialización y consumo.
38 Ahora bien, la fecha de caducidad de los productos afecta precisamente a una fase posterior a su producción. Aun cuando esta fecha se fije en particular en función del modo de fabricación del producto, (25) no es menos cierto que pertenece al ámbito de las condiciones en que dicho producto puede (o debe) ser consumido una vez que ha sido fabricado y comercializado.
39 En tales circunstancias, la fijación de la fecha de caducidad de la leche tratada térmicamente no entra dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 92/46.
40 La misma observación se impone por lo que se refiere a la Directiva 79/112.
41 Como ya he dicho, esta Directiva establece los requisitos relativos al etiquetado y presentación de los productos alimenticios destinados al consumidor final.
42 Resulta obvio, sin embargo, que la Directiva 79/112 no contiene más que normas de carácter formal. Establece las modalidades de etiquetado, (26) la relación de las indicaciones obligatorias (27) así como, en su caso, la forma en que dichas indicaciones deben ser expresadas. (28) En cambio, no establece ninguna norma sustancial, relativa al contenido de tales indicaciones. (29)
43 Así, por ejemplo, en lo que se refiere a la lista de ingredientes, la Directiva 79/112 prevé que el etiquetado de los productos alimenticios deberá incluir obligatoriamente la «lista de ingredientes». (30) Especifica los casos en que dicha indicación puede ser omitida, (31) el concepto mismo de «ingrediente», (32) así como la forma de mencionar los ingredientes. (33) En cambio, no determina los ingredientes que deben entrar en la composición de los productos alimenticios. (34)
44 Del mismo modo, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 79/112 prevé que el etiquetado deberá comprender obligatoriamente la «fecha de duración mínima» del producto alimenticio o, en el caso de productos muy perecederos, la «fecha de caducidad». Los artículos 9 y 9 bis precisan el concepto de «fecha de duración mínima» así como la forma en que esta indicación deberá ser expresada. En cambio, la Directiva 79/112 no fija en modo alguno el contenido material de dicha fecha. No contiene ninguna regla que permita determinar, directa o indirectamente, la fecha de duración mínima de los productos alimenticios.
45 De lo anterior se deduce que la fijación de la fecha de caducidad no pertenece al ámbito de aplicación de las Directivas 92/46 y 79/112.
46 Al igual que la Comisión de las Comunidades Europeas, (35) entiendo que esta exclusión es de carácter voluntario. Hay ciertos elementos que permiten pensar, en efecto, que el legislador comunitario omitió deliberadamente pronunciarse sobre la fecha de caducidad de los productos contemplados por las Directivas 92/46 y 79/112.
47 Por una parte, resultaba materialmente imposible fijar una fecha de caducidad de los productos alimenticios en el marco de la Directiva 79/112. En efecto, a tenor de su tercer considerando, esta Directiva establece «normas [...] de carácter general y horizontal, aplicables al conjunto de los productos alimenticios que están en el mercado». Resultaba, pues, inconcebible que el legislador pudiera fijar una fecha de caducidad para todos los productos alimenticios comercializados en los Estados miembros.
48 Por otra parte, cabe señalar que la Directiva 92/46 contiene disposiciones extremadamente detalladas en diversos ámbitos. Prevé, por ejemplo, que «las personas encargadas del ordeño deberán lavarse las manos inmediatamente antes del ordeño y mantenerlas tan limpias como sea posible mientras dure esta tarea», (36) que «la leche cruda de búfala destinada a la elaboración de productos lácteos deberá [tener un] contenido de gérmenes a 30º C (por ml) &lt; 1.000.000 [siendo esta cifra la] media geométrica observada durante un período de dos meses, con dos muestras, por lo menos, al mes», (37) o incluso que «las cisternas, bidones y demás recipientes que deban utilizarse para el transporte de la leche pasterizada deberán [...] lavarse, limpiarse y desinfectarse inmediatamente después de cada utilización y, en la medida necesaria, antes de cada nueva utilización». (38)
49 Habida cuenta del grado de precisión de tales exigencias, resulta evidente que si el legislador hubiese querido fijar una fecha de caducidad aplicable a la leche cruda, la leche tratada térmicamente o los productos lácteos, se habría preocupado por introducir disposiciones expresas en la Directiva 92/46. (39)
50 Por último, cabe destacar, como hace la Comisión, (40) que la fecha de caducidad de un producto se determina generalmente no sólo en función de elementos objetivos (como la calidad de las materias primas, el procedimiento de elaboración o las características del envasado), sino también en función de elementos subjetivos (como las condiciones climáticas, las condiciones de conservación del producto así como las costumbres y las expectativas de los consumidores).
51 Por consiguiente, la fecha de caducidad de un producto alimenticio no debe coincidir necesariamente con la duración objetiva que le confiere su procedimiento de elaboración. Las autoridades competentes pueden decidir modificar esa fecha en función de los elementos característicos de su territorio o de su comunidad. De ello se deduce también que la fecha de caducidad de un mismo producto puede variar de un Estado miembro a otro, e incluso de una región a otra.
52 Habida cuenta de todo lo anterior, considero que la fijación de la fecha de caducidad de los productos es una cuestión que no pertenece al ámbito de aplicación de las Directivas 92/46 y 79/112. Dicho de otro modo, el objeto de estas dos Directivas no es regular la fecha de caducidad de los productos alimenticios.
C. Los objetivos de las Directivas 92/46 y 79/112
53 Durante la vista, Granarolo reconoció expresamente que la Directiva 92/46 no contiene ningún elemento que permita determinar la fecha de caducidad de la leche pasteurizada a alta temperatura.
54 Sin embargo, y a pesar de esta observación, Granarolo sostuvo que la Directiva 92/46 se oponía a la aplicación de la Ley 169/89 a la leche pasteurizada a alta temperatura.
55 Granarolo considera que la interpretación de las autoridades italianas «afecta [...] inevitablemente a la eficacia y a la plena aplicación del Derecho comunitario» en el ordenamiento jurídico italiano. (41) En su opinión, sería inútil que la Directiva 92/46 ofreciera a los operadores económicos la posibilidad de producir un nuevo tipo de leche (a saber, la leche pasteurizada a alta temperatura) si, en el ámbito nacional, un Estado miembro pudiese seguir aplicando una normativa que impone su comercialización con una fecha de caducidad de cuatro días. Granarolo añade que la Ley 169/89 tiene como efecto disuadir a los operadores italianos y extranjeros de realizar las inversiones necesarias en Italia para producir la leche pasteurizada a alta temperatura que contempla la Directiva 92/46.
56 Por mi parte, considero que no cabe aceptar esta tesis.
57 Como ha subrayado la Comisión, la Directiva 92/46 no tiene como objetivo permitir a los operadores económicos producir un nuevo tipo de leche. Tampoco tiene como objetivo promover la comercialización de leche pasteurizada a alta temperatura en los distintos Estados miembros ni estimular las inversiones económicas en la Comunidad Europea.
58 La Directiva 92/46 tiene como principal objetivo garantizar un alto nivel de protección de la salud pública. (42) Establece las normas que permiten garantizar que los productos comercializados en los distintos Estados miembros reúnen las necesarias garantías desde el punto de vista sanitario, de la calidad y de la seguridad alimentaria. Para ello, la Directiva 92/46 se limita a enunciar los requisitos exigidos para que la leche pasteurizada a alta temperatura pueda ser legalmente comercializada.
59 Dicho esto, es cierto que la Directiva 92/46 tiene como objetivo secundario ir creando progresivamente las condiciones del mercado interior. (43) Pretende garantizar la libre circulación de los productos que se fabrican conforme a las normas sanitarias que establece.
60 No obstante, considero que este objetivo no es suficiente por sí solo para descartar la aplicación de la Ley 169/89 a la leche pasteurizada a alta temperatura. (44)
61 En efecto, se desprende claramente de las anteriores consideraciones (45) que la Directiva 92/46, al igual que la Directiva 79/112, no regula la forma de fijación de la fecha de caducidad de los productos. Esta fecha de caducidad no entra dentro del marco de la armonización llevada a cabo por dichas Directivas. Como consecuencia de ello, en el estado actual del Derecho comunitario, los Estados miembros siguen siendo competentes para adoptar las medidas relativas a la fijación de la fecha de caducidad de los productos contemplados por la Directiva 92/46, sin perjuicio de las disposiciones generales del Tratado y, en particular, de los artículos 28 CE y 30 CE.
VI. Los artículos 28 CE y 30 CE
62 A este respecto, opino que los artículos 28 CE y 30 CE son de utilidad para la solución del litigio principal.
63 En efecto, ha quedado acreditado que, en el caso de autos, las autoridades italianas prohibieron la comercialización de productos legalmente fabricados en otro Estado miembro, a saber, la República Federal de Alemania. El litigio principal afecta por tanto a las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de mercancías. Además, la interpretación de dichas disposiciones podría llevar al órgano jurisdiccional remitente a declarar la ilegalidad de la multa impuesta a Granarolo. (46)
64 Por lo tanto, conforme a una reiterada jurisprudencia, (47) propongo al Tribunal de Justicia que proceda a interpretar los artículos 28 CE y 30 CE.
65 En cuanto al fondo, es preciso recordar que desde la sentencia Keck y Mithouard, (48) el Tribunal de Justicia establece una distinción entre las disposiciones nacionales relativas a las características de los productos y las relativas a las modalidades de venta.
66 Por lo que se refiere al primer tipo de disposiciones, el Tribunal de Justicia considera que, a falta de armonización de las legislaciones, el artículo 28 CE prohíbe los obstáculos al comercio intracomunitario derivados de la aplicación a mercancías procedentes de otros Estados miembros, donde se fabrican y comercializan legalmente, de normas relativas a los requisitos que deben cumplir dichas mercancías (tales como, por ejemplo, las que se refieren a su presentación, etiquetado y envasado), aun cuando tales normas se apliquen indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados. (49)
67 En cambio, por lo que se refiere al segundo tipo de disposiciones nacionales, el Tribunal de Justicia considera desde entonces que la aplicación a productos procedentes de otros Estados miembros de disposiciones que limiten o prohíban determinadas modalidades de venta no constituye un obstáculo en el sentido de la jurisprudencia Dassonville, (50) siempre que dichas disposiciones se apliquen a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional, y siempre que afecten del mismo modo a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros. (51)
68 En el caso de autos, la Ley 169/89 pertenece al primer tipo de disposiciones. Su artículo 5, apartado 3, se refiere a las indicaciones que deben figurar en el envase de la leche pasteurizada, es decir, las características expresamente mencionadas en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada (la presentación y etiquetado de los productos). La disposición controvertida no puede, por tanto, calificarse de «modalidad de venta» en el sentido de la jurisprudencia antes citada.
69 Ha quedado igualmente acreditado que la Ley 169/89 se aplica indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados. Durante la vista, Granarolo explicó que, después de trasladar su centro de producción a Italia, las autoridades italianas siguieron aplicando las mismas medidas de prohibición (multas e incautaciones) que habían aplicado a la leche elaborada en Alemania.
70 No obstante, aunque se aplique indistintamente a la leche producida en Italia y a la leche producida en Alemania, la Ley 169/89 puede constituir un obstáculo a la libre circulación de mercancías, ya que obliga a los importadores a presentar de forma distinta sus productos en función del lugar en que van a ser comercializados y, por tanto, a soportar gastos adicionales de envasado. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (52) una medida semejante entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 28 CE.
71 Llegados a este punto, falta analizar si la aplicación de la Ley 169/89 puede estar justificada por razones de protección de la salud pública. (53)
72 Según reiterada jurisprudencia, (54) el Tribunal de Justicia considera que corresponde a las autoridades nacionales demostrar, en cada caso, que la normativa controvertida es necesaria para garantizar la protección de la salud de los consumidores y que es proporcionada al objetivo que persigue.
73 En el caso de autos, el Gobierno italiano no ha aportado ningún elemento que permita llegar a la conclusión de que la aplicación de la Ley 169/89 a la leche pasteurizada a alta temperatura respeta el principio de proporcionalidad. Al contrario, se desprende de los demás elementos que obran en autos que dicha aplicación va más allá de lo necesario para garantizar la protección de la salud pública.
74 En su resolución de remisión, el Tribunale civile di Bologna pone de relieve que, desde el punto de vista técnico, la principal característica de la leche pasteurizada a alta temperatura consiste en que ofrece una mayor durabilidad que la leche fresca pasteurizada y la leche pasteurizada tradicional. Según el órgano jurisdiccional remitente, el procedimiento de pasteurización utilizado para la elaboración de la leche pasteurizada a alta temperatura permite garantizar una conservación de entre quince y veinte días tras el envasado. (55) El órgano jurisdiccional remitente añade, además, que la aplicación de la fecha de caducidad de cuatro días prevista en la Ley 169/89 «resulta irrelevante en lo que atañe a la leche pasteurizada a temperatura elevada, para la cual existen actualmente nuevas tecnologías que garantizan su mayor conservabilidad». (56)
75 En la medida en que ninguno de los participantes en el presente procedimiento se ha opuesto a tales argumentos, considero que el Tribunal de Justicia se encuentra en condiciones de concluir que la exigencia impuesta por el artículo 5, apartado 3, de la Ley 169/89 es desproporcionada con respecto al objetivo que se persigue. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que los artículos 28 CE y 30 CE se oponen a la aplicación de la Ley 169/89 a la leche pasteurizada a alta temperatura que Granarolo importa de Alemania.
VII. Observaciones finales
76 Resulta obvio que la solución a la que acaba de llegarse no permite resolver todas las dificultades con las que ha se encontrado Granarolo.
77 En efecto, el artículo 28 CE tiene por objeto eliminar los obstáculos a la importación de mercancías y no garantizar que las mercancías nacionales gocen del mismo trato que las mercancías importadas. (57) Por lo tanto, la solución que propongo sólo producirá el efecto de prohibir la aplicación de la Ley 169/89 a la leche pasteurizada a alta temperatura procedente de otros Estados miembros. En cambio, las autoridades italianas podrán seguir aplicando la fecha de caducidad de cuatro días a la leche pasteurizada a alta temperatura elaborada en territorio italiano.
78 Como ha puesto de relieve Granarolo, esta solución conduce a una «discriminación a la inversa» puesto que, como consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia, los productos nacionales estarán sometidos a un trato menos favorable que los productos importados.
79 Es sabido que, en virtud de una reiterada jurisprudencia, (58) el Tribunal de Justicia considera que la discriminación a la inversa no pertenece al ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia no es -según él- competente para intervenir en este tipo de situaciones. (59)
80 Cabe señalar, sin embargo, que a raíz de la postura adoptada por el Tribunal de Justicia, las autoridades nacionales intentan llegar a otras soluciones. Así, algunas de ellas han sentado el principio (legislativo o jurisprudencial) de que los productos o ciudadanos nacionales deben gozar del mismo trato que el que se dispensa a los productos o ciudadanos de otros Estados miembros en aplicación del Derecho comunitario.
81 Pues bien, parece ser que el Tribunal Constitucional italiano ha sentado precisamente este principio en su sentencia nº 443, de 30 de diciembre de 1997. (60)
82 Hay que recordar, en efecto, que en la sentencia 3 Glocken y otros (61) el Tribunal de Justicia había considerado que los artículos 28 CE y 30 CE se oponían a la normativa italiana sobre pastas alimenticias, que prohibía la comercialización de las pastas elaboradas a base de trigo blando o con una mezcla de trigo blando y trigo duro. Conforme a su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia se había preocupado en precisar que «es la extensión de la Ley sobre Pastas Alimenticias a los productos importados lo que es objeto de controversia y que el Derecho comunitario no exige al legislador que derogue la Ley por lo que respecta a los productores de pastas establecidos en territorio italiano». (62) Sin embargo, parece que el Tribunal Constitucional italiano, en su sentencia de 30 de diciembre de 1997, decidió que esta discriminación a la inversa, entre los productores nacionales y los productores comunitarios, no podía admitirse porque ignoraba el principio de igualdad de trato previsto en el artículo 3 de la Constitución italiana. (63)
83 Así pues, sería oportuno que el órgano jurisdiccional remitente comprobara si el principio establecido por el Tribunal Constitucional italiano puede aplicarse al presente asunto. En caso afirmativo, el Tribunale civile di Bologna podrá aplicar la solución a la que se ha llegado en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE a la leche pasteurizada a alta temperatura producida por Granarolo en territorio italiano.
VIII. Conclusión
84 En vista de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la forma siguiente a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunale civile di Bologna:
«1) La Directiva 92/46/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1992, por la que se establecen las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de leche cruda, leche tratada térmicamente y productos lácteos, en su versión modificada por la Directiva 94/71/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 1994, así como la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final, en su versión modificada por la Directiva 89/395/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1989, no se oponen a que las autoridades de un Estado miembro apliquen a la leche pasteurizada a alta temperatura una normativa nacional por la que se impone una fecha de caducidad de cuatro días a partir del envasado del producto.
2) En cambio, los artículos 28 CE y 30 CE sí se oponen a la aplicación de dicha normativa a la leche pasteurizada a alta temperatura procedente de otros Estados miembros, en la medida en que consta que el procedimiento utilizado para la elaboración de este tipo de leche permite garantizar un período de conservación de entre quince y veinte días tras el envasado del producto.»
(1) - DO L 268, p. 1.
(2) - DO L 368, p. 33.
(3) - DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162.
(4) - DO L 186, p. 17.
(5) - DO L 186, p. 21.
(6) - Segundo considerando.
(7) - Cuarto considerando.
(8) - Considerandos quinto y séptimo.
(9) - Considerandos primero y segundo.
(10) - Tercer considerando.
(11) - GURI nº 180, de 11 de mayo de 1989, p. 1996 (en lo sucesivo, «Ley 169/89»).
(12) - Páginas 5 a 7. Véanse, asimismo, las observaciones escritas de la demandante en el procedimiento principal, punto 2, letra a).
(13) - GURI nº 59, de 12 de marzo de 1997, suplemento ordinario nº 54, p. 1200 (en lo sucesivo, «Decreto 54/97»).
(14) - Directiva del Consejo, de 16 de junio de 1992, relativa a las condiciones de concesión de excepciones temporales y limitadas respecto de las normas comunitarias sanitarias específicas aplicables a la producción y comercialización de leche cruda y productos lácteos (DO L 268, p. 33).
(15) - En lo sucesivo, «Granarolo».
(16) - Véanse la resolución de remisión (p. 10), las observaciones escritas de Granarolo (pp. 13 y 14), la solicitud de apertura anticipada de la fase oral formulada por Granarolo el 18 de junio de 2002 (p. 2) y las observaciones orales de Granarolo.
(17) - Aunque se mencione en la resolución de remisión, la Directiva 89/396 no parece pertinente para responder a la cuestión prejudicial. En efecto, la única disposición que contiene en relación con la fecha límite de consumo de los productos alimenticios es su artículo 5, que prevé que, «cuando la fecha de duración mínima o la fecha límite de consumo figure en el etiquetado, el producto alimenticio podrá no ir acompañado de la indicación [que permite identificar el lote al que pertenece un producto alimenticio], siempre que dicha fecha tenga, por lo menos, el día y el mes indicados claramente y en orden». Aparte de este artículo, la Directiva 89/396 no contiene ninguna disposición que trate, directa o indirectamente, de la fecha límite de duración de los productos lácteos. Me limitaré, pues, a examinar las Directivas 92/46 y 79/112.
(18) - Véase, como ejemplo reciente de una reiterada jurisprudencia, la sentencia de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C-491/01, Rec. p. I-0000), apartado 203.
(19) - Véase el anexo A.
(20) - Véase el anexo B.
(21) - Véase el anexo C, capítulos I y II.
(22) - Ibidem, capítulos III y IV.
(23) - Ibidem, capítulo V.
(24) - Ibidem, capítulo VI.
(25) - Véase el punto 49 de las presentes conclusiones.
(26) - Artículo 2.
(27) - Artículos 3 a 14.
(28) - Idem.
(29) - Véanse, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 1996, Maurin (C-144/95, Rec. p. I-2909), apartados 10 y 11, así como las conclusiones del Abogado General Sr. La Pergola en el mismo asunto (punto 4).
(30) - Artículo 3, apartado 1, número 2.
(31) - Artículo 6, apartado 2.
(32) - Artículo 6, apartado 4.
(33) - Artículos 6, apartados 5 a 8, 7 y 8.
(34) - Este extremo puede ser objeto, eventualmente, de una directiva sectorial relativa al producto alimenticio de que se trate [véase, por ejemplo, la Directiva 79/693/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1979, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre las confituras, jaleas y mermeladas de frutas, así como sobre la crema de castañas (DO L 205, p. 5; EE 13/10, p. 140)].
(35) - Véanse sus observaciones escritas (punto 63).
(36) - Anexo A, capítulo III, parte C, punto 1, letra b), párrafo primero.
(37) - Anexo A, capítulo IV, parte B, punto 1.
(38) - Anexo C, capítulo V, punto 2, tercer guión.
(39) - Véase, en este sentido, la sentencia de 9 de enero de 2003, Givane y otros (C-257/00, Rec. p. I-0000), apartado 52.
(40) - Véanse sus observaciones escritas (punto 59).
(41) - Véanse sus observaciones escritas (p. 10).
(42) - Cuarto cnsiderando.
(43) - Considerandos quinto y séptimo.
(44) - Véanse, por analogía, las sentencias de 16 de enero de 2003, Comisión/España (C-12/00, Rec. p. I-0000), apartados 51 a 70, y Comisión/Italia (C-14/00, Rec. p. I-0000), apartados 43 a 67.
(45) - Véanse los puntos 29 a 51 de las presentes conclusiones.
(46) - Véanse los puntos 65 a 75 de las presentes conclusiones.
(47) - Véanse, en particular, las sentencias de 20 de marzo de 1986, Tissier (35/85, Rec. p. 1207), apartado 9; de 18 de noviembre de 1999, Teckal (C-107/98, Rec. p. I-8121), apartado 39, y de 16 de enero de 2003, Pansard y otros (C-265/01, Rec. p. I-0000), apartado 19.
(48) - Sentencia de 24 de noviembre de 1993 (asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097).
(49) - Ibidem (apartado 15).
(50) - Sentencia de 11 de julio de 1974 (8/74, Rec. p. 837).
(51) - Sentencia Keck y Mithouard, antes citada (apartado 16).
(52) - Véase, en particular, la sentencia de 6 de julio de 1995, Mars (C-470/93, Rec. p. I-1923), apartados 11 a 14.
(53) - Éste es, en efecto, el motivo que subyace en el requisito impuesto por el artículo 5, apartado 3, de dicha Ley (véase la resolución de remisión, p. 5).
(54) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 30 de noviembre de 1983, Van Bennekom (227/82, Rec. p. 3883), apartados 39 y 40, y de 14 de julio de 1994, Van der Veldt (C-17/93, Rec. p. I-3537), apartado 15.
(55) - Véase la resolución de remisión (pp. 6 y 7).
(56) - Ibidem (pp. 5 y 6).
(57) - Véanse, en particular, las sentencias de 23 de octubre de 1986, Cognet (355/85, Rec. p. 3231), apartado 10; de 13 de noviembre de 1986, Edah (asuntos acumulados 80/85 y 159/85, Rec. p. 3359), apartado 18, y de 18 de febrero de 1987, Mathot (98/86, Rec. p. 809), apartado 7.
(58) - Véanse, en particular, la sentencia de 13 de marzo de 1979, Peureux (86/78, Rec. p. 897), y las sentencias Cognet (apartados 10 a 12), Edah (apartado 23) y Mathot (apartado 12), antes citadas.
(59) - A favor de una postura contraria, véase la excelente contribución de Poiares Maduro, M., «The Scope of European Remedies: The Case of Purely Internal Situations and Reverse Discrimination», en The Future of Remedies in Europe, Hart Publishing, USA, 2000 (p. 117).
(60) - Rivista di diritto internazionale, 1998 (p. 530).
(61) - Sentencia de 14 de julio de 1988 (407/85, Rec. p. 4233).
(62) - Ibidem (apartado 25).
(63) - Sobre esta sentencia, véase asimismo Della Chà, A., «Challenge of internal rules on grounds of reverse discrimination: an open issue», en Diritto del commercio internazionale, 2002 (pp. 145 y ss., en especial p. 161).