62021CJ0137_RES
Mål C‑137/21
Europaparlamentet
mot
Europeiska kommissionen
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 5 september 2023
”Passivitetstalan – Förordning (EU) 2018/1806 – Artikel 7 första stycket f – Förteckning över tredjeländer vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser – Förteckning över tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav – Principen om ömsesidighet – Anmodan att anta en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet under en tolvmånadersperiod för medborgare i Amerikas förenta stater”
Passivitetstalan – Anmodan till institutionen – Anmodan om att vidta åtgärder – Tidsfrister – Villkor – Passivitetstalan som väckts till följd av en andra anmodan att vidta åtgärder som framställts tre år efter en första sådan anmodan, vilken lämnats utan åtgärd – Talan har väckts för sent – Föreligger inte – Upptagande till prövning
(Artikel 265, andra stycket, FEUF)
(se punkterna 27–35)
Passivitetstalan – Ställningstagande i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF innan talan väckts – Begrepp – Vägran att vidta åtgärder i enlighet med anmodan att vidta åtgärder – Omfattas – Upptagande till prövning
(Artikel 265, andra stycket, FEUF)
(se punkterna 39–43)
Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Befogenhet som kommissionen getts för att anta delegerade akter – Befogenhet att komplettera en rättsakt – Räckvidd – Grundförordning som ger kommissionen befogenhet att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i ett tredjeland – Skyldighet för kommissionen att anta den begärda delegerade akten – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 2018/1806, skäl 17 och artikel 7 första stycket a, d, e, f och h samt bilaga II)
(se punkterna 57–64)
Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Befogenhet som kommissionen getts för att anta delegerade akter – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att komplettera lagstiftningen på ett visst område – Kommissionens vägran att anta en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i ett tredjeland – Tillåtet
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2018/1806, artikel 7 första stycket d)
(se punkterna 65–70)
Resumé
Genom förordning 2018/2001 (
1
) fastställs förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser och förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav. Enligt denna förordning har unionen upphöjt principen om full ömsesidighet i fråga om viseringar till en målsättning, i syfte att göra sin utrikespolitik mer trovärdig och konsekvent i förhållande till tredjeländer. (
2
) Förordningen stadgar i detta avseende att en mekanism bör föreskrivas som gör det möjligt för unionen att reagera på ett solidariskt sätt om ett tredjeland som finns upptaget i förteckningen i bilaga II i samma förordning beslutar att tillämpa viseringskrav för medborgarna i en eller flera medlemsstater. (
3
) Enligt förordningen delegeras befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 FEUF till kommissionen, bland annat för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i ett sådant tredjeland. (
4
)
I april 2016 presenterade kommissionen ett meddelande (
5
) för parlamentet och rådet. I meddelandet angavs att en situation med icke-ömsesidighet kvarstod i förhållande till tre tredjeländer, däribland Amerikas förenta stater, som uppställde krav på visering för medborgare i fem medlemsstater. Sedan kommissionen konstaterat (
6
) att situationen med icke-ömsesidighet i viseringsfrågor numera endast rörde två tredjeländer, varav Amerikas förenta stater var det ena, antog parlamentet i mars 2017, en resolution (
7
) i vilken parlamentet ansåg att kommissionen var ”rättsligt skyldig att anta en delegerad akt – som tillfälligt häver viseringslättnaden för medborgare i de tredjeländer som inte har hävt viseringskravet för medborgare i vissa medlemsstater” och uppmanade kommissionen att anta en sådan akt. Kommission besvarade begäran i maj 2017 med att den inte ansåg sig skyldig att anta en sådan akt. (
8
) Till följd av kommissionens sjätte meddelande om uppföljning, som presenterades i mars 2020, upprepade parlamentet sin anmodan att en sådan delegerad akt skulle antas, (
9
) då Amerikas förenta stater fortsatte att uppställa krav på visering för medborgarna i fyra medlemsstater. Kommission besvarade även denna anmodan nekande. (
10
)
Parlamentet ansåg att artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 medför en skyldighet för kommissionen att anta en delegerad akt när villkoren för att anta en sådan akt är uppfyllda, och väckte därför en passivitetstalan mot kommissionen med stöd av artikel 265 FEUF.
I sin dom prövar domstolen huruvida denna passivitetstalan kan upptas till sakprövning. Domstolen uttalar sig dels om den talefrist som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse, dels om begreppet ställningstagande i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen i en interinstitutionell kontext. Domstolen ogillar talan i sak med motiveringen att då kommissionen iakttagit de kriterier som uppställs i förordningen kan den inte anses ha överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den fann att den inte var skyldig att anta den begärda delegerade akten.
Domstolens bedömning
Domstolen inleder med att pröva huruvida talan kan upptas till sakprövning. (
11
)
Den första invändningen om rättegångshinder gäller att talan har väckts för sent. Parlamentet har nämligen väckt sin passivitetstalan efter att, genom resolutionen från oktober 2020, ha tillställt kommissionen en andra anmodan att vidta åtgärder medan någon sådan talan inte väckts till följd av resolutionen från mars 2017. Domstolen konstaterar i detta avseende att frågan huruvida parlamentet har åsidosatt den talefrist som föreskrivs i artikel 265 andra stycket FEUF således beror på huruvida denna andra anmodan, utifrån objektiva omständigheter avseende dess innehåll och kontext, ska anses skild från den första. I meddelandet som följde resolutionen från mars 2017 ansåg kommissionen att det ”i nuläget” skulle vara kontraproduktivt att anta en delegerad akt om att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet och att detta inte skulle tjäna målet att uppnå viseringsfria resor för alla unionsmedborgare. Genom resolutionen från oktober 2020 anmodade parlamentet kommissionen att ompröva den lösning som valts tre år tidigare mot bakgrund av hur situationen utvecklats sedan dess. Domstolen noterar härvid att olika skäl, såväl juridiska som politiska, kan ha föranlett parlamentet att inledningsvis avstå från att väcka talan sedan kommissionen antagit detta meddelande. Det var således efter att ha gjort en bedömning av hur situationen utvecklats sedan den första anmodan att vidta åtgärder antagits som parlamentet antog resolutionen från oktober 2020. Eftersom respektive anmodan att vidta åtgärder som dessa två resolutioner innehåller var skilda från varandra med avseende på såväl sitt innehåll som den kontext i vilka de antagits, finner domstolen att resolutionen från oktober 2020 inte kan anses ha varit ett sätt att kringgå den talefrist som föreskrivs i artikel 265 andra stycket FEUF och som började löpa i samband med anmodan att vidta åtgärder i resolutionen från mars 2017.
Vad gäller den andra invändningen om rättegångshinder, avseende huruvida kommissionen ska anses ha tagit ställning till parlamentets uppmaning genom sitt meddelande från december 2020, erinrar domstolen om att talan får väckas vid domstolen enligt artikel 265 första stycket FEUF för att få fastslaget att den berörda institutionen har underlåtit att vidta åtgärder i strid med fördragen. Domstolen erinrar härvid om att det förhållandet att en institutions svar på en anmodan att vidta åtgärder inte är tillfredsställande för den person som framfört anmodan inte innebär att svaret inte utgör ett ställningstagande som därmed medför att passiviteten upphör. I en interinstitutionell kontext kan denna bedömning emellertid inte tillämpas i en situation där det förhållandet att passivitetstalan inte kan upptas till prövning skulle innebära att den anmodade institutionen kan låta passiviteten fortgå. Så skulle emellertid vara fallet om det aktuella meddelandet från kommissionen skulle anses som ett ställningstagande i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF. En vägran att vidta åtgärder, hur klart den än kommer till uttryck, till följd av en anmodan att vidta sådana åtgärder som tillställts en institution med stöd av artikel 265 andra stycket FEUF kan nämligen hänskjutas till domstolen på grundval av nämnda bestämmelse så länge denna vägran inte medför att passiviteten upphör. Mot denna bakgrund finner domstolen att en institutions svar som, liksom i förevarande fall, består i en redogörelse för skälen till att nämnda institution anser att det saknas anledning att anta de begärda åtgärderna, i en interinstitutionell kontext, måste anses som en vägran att vidta åtgärder från denna institutions sida. Den ska således kunna hänskjutas till domstolen på grundval av artikel 265 FEUF.
Vidare, vad gäller den enda grund som parlamentet i sak har åberopat och som går ut på att kommissionen åsidosatt fördragen genom att inte, i enlighet med artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806, anta en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i Amerikas förenta stater, finner domstolen att det visserligen synes följa av nämnda bestämmelse att kommissionen är skyldig att anta en dylik akt när de föreskrivna villkoren för antagandet är uppfyllda. En sådan tolkning är emellertid utesluten mot bakgrund av den allmänna systematiken i första stycket i nämnda artikel 7 i förordning 2018/1806, vilken kännetecknas av att den ömsesidighetsmekanism som bestämmelsen inför består av en struktur som är uppdelad i flera etapper. En genomläsning av bestämmelserna i denna artikel 7, jämförd med skäl 17 i samma förordning, visar att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om den ska anta en delegerad akt eller ej med stöd av nämnda artikel 7. Kommissionen har följaktligen ingen skyldighet att anta den aktuella delegerade akten vid utgången av den 24-månadersperiod som börjar löpa dagen för offentliggörandet av den underrättelse som avses i artikel 7 första stycket a i samma förordning.
Kommissionen ska däremot beakta de tre kriterier som anges i artikel 7 första stycket d i förordning 2018/1806 för att avgöra om det mot bakgrund av målet att uppnå fullständig ömsesidighet finns anledning att upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i tredjelandet i fråga, eller om det tvärtom finns skäl att avstå från att vidta en sådan åtgärd, med hänsyn till framför allt de yttre förbindelserna för medlemsstaterna, de länder som deltar i Schengensamarbetet och unionen själv. (
12
) Efter att ha undersökt dessa tre kriterier kommer domstolen fram till att kommissionen inte överskred sitt utrymme för skönsmässig bedömning i förevarande fall när den, efter att ha erhållit en anmodan att vidta åtgärder från parlamentet i oktober 2020, fann att den inte var skyldig att anta den delegerade akten i fråga. Domstolen ogillar följaktligen passivitetstalan.
(
1
)	Rådets förordning (EG) nr 2018/1806 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 303, 2018, s. 39).
(
2
)	Se skäl 14 i förordning 2018/1806.
(
3
)	Se skäl 15 i förordning 2018/1806.
(
4
)	Se skäl 17 och artikel 7 e, f och h i förordning 2018/1806. I artikel 7 föreskrivs särskilt följande:
”Om något av de tredjeländer som anges i förteckningen i bilaga II tillämpar viseringskrav för medborgare i åtminstone en medlemsstat ska nedanstående bestämmelser tillämpas:
…
f) Om det berörda tredjelandet inom 24 månader efter dagen för det offentliggörande som avses i led a tredje stycket inte har upphävt viseringskravet ska kommissionen anta en delegerad akt i enlighet med artikel 10 för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet under en tolvmånadersperiod för medborgare i det tredjelandet. … Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 6 ska medborgarna i det tredjeland som berörs av den delegerade akten, under perioderna för detta upphävande, inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser.
…”
(
5
)	Kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet av den 12 april 2016, med rubriken ”Lägesrapport och tänkbara lösningar i fråga om den icke-ömsesidiga situationen med vissa tredjeländer när det gäller viseringspolitik” (COM(2016) 221 final).
(
6
)	I sitt andra meddelande om uppföljning av den 21 december 2016.
(
7
)	Europaparlamentets resolution av den 2 mars 2017 om kommissionens skyldigheter på området för ömsesidighet i fråga om viseringar i enlighet med artikel 1.4 i förordning (EG) nr 593/2001 (2016/2986(RSP) (EUT C 263, 2018, s. 2) (nedan kallad resolutionen från mars 2017).
(
8
)	Genom sitt meddelande om uppföljning av den 2 maj 2017 (COM(2017) 227 final).
(
9
)	Europaparlamentets resolution om kommissionens skyldigheter på området för ömsesidighet i fråga om visering i enlighet med artikel 7 i förordning (EU) 2018/1806 (2020/2605(RSP) (nedan kallad resolutionen från oktober 2020).
(
10
)	Kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om fastställande av kommissionens ståndpunkt efter Europaparlamentets resolution av den 22 oktober 2020 om kommissionens skyldigheter på området för ömsesidighet i fråga om viseringar samt en lägesrapport (COM(2020) 851 final) (nedan kallat meddelandet från december 2020).
(
11
)	Enligt artikel 265 andra stycket FEUF ska en passivitetstalan endast tas upp till prövning om den institution, det organ eller den byrå som berörs dessförinnan anmodats att vidta åtgärder. Om institutionen, organet eller byrån inom två månader efter denna anmodan inte tagit ställning får talan väckas inom en ytterligare frist av två månader.
(
12
)	I artikel 7 d i förordning nr 2018/1806 anges följande:
”Om något av de tredjeländer som anges i förteckningen i bilaga II tillämpar viseringskrav för medborgare i åtminstone en medlemsstat ska nedanstående bestämmelser tillämpas:
…
d) Kommissionen ska, när den överväger ytterligare åtgärder i enlighet med leden e, f eller h, beakta resultatet av de åtgärder som vidtagits av den berörda medlemsstaten för att säkerställa viseringsfria resor till det berörda tredjelandet, de åtgärder som vidtagits i enlighet med led b samt följderna av upphävande av undantaget från viseringskravet för unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser med tredjelandet i fråga.
…