62022TJ0536_RES
Rechtssache T‑536/22
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Vierte Kammer) vom 21. Februar 2024
„Pflanzenschutzmittel – Wirkstoff Cypermethrin – Durchführungsverordnung (EU) 2021/2049 – Antrag auf interne Überprüfung – Art. 10 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 – Zurückweisung des Antrags – Ermittlung kritischer Problembereiche durch die EFSA – Risikobewertung und ‑management – Vorsorgeprinzip – Ermessen der Kommission“
Nichtigkeitsklage – Fristen – Beginn – Zeitpunkt der Mitteilung des Beschlusses – In einer anderen Sprache als der des Antrags verfasste Antwort der Kommission auf einen Antrag auf interne Überprüfung – Spätere Übermittlung einer Kopie dieser Antwort in der Antragssprache an den Antragsteller – Mit dem Datum dieser späteren Übermittlung beginnender Fristlauf
(Art. 263 Abs. 6 AEUV; Verordnung Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates; Verordnung Nr. 1 des Rates, Art. 2)
(vgl. Rn. 24)
Umwelt – Übereinkommen von Aarhus – Anwendung auf die Organe der Union – Möglichkeit für Nichtregierungsorganisationen, die interne Überprüfung von Verwaltungsakten im Umweltbereich zu beantragen –Verwaltungsakt über die Erneuerung der Genehmigung für den Wirkstoff – Gegenstand der Überprüfung – Neubewertung der Genehmigung
(Verordnung Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 10 Abs. 1)
(vgl. Rn. 38)
Nichtigkeitsklage – Gründe – Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung, mit der ein Antrag auf Überprüfung zurückgewiesen wird – Im Überprüfungsantrag nicht enthaltener Grund – Unzulässigkeit – Argumente, die eine bloße Erweiterung eines im Überprüfungsantrag enthaltenen Grundes darstellen – Zulässigkeit – Grenzen – Den Gegenstand des Verfahrens der internen Überprüfung nicht verändernder Grund
(Art. 263 AEUV; Verordnung Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 12)
(vgl. Rn. 41, 43, 46, 47)
Umwelt – Übereinkommen von Aarhus – Anwendung auf die Organe der Union – Möglichkeit für Nichtregierungsorganisationen, die interne Überprüfung von Verwaltungsakten im Umweltbereich zu beantragen – Ausführungen zu den Gründen der Überprüfung – Notwendigkeit, die Gesichtspunkte anzuführen, die Zweifel an der Rechtmäßigkeit der fraglichen Handlung hervorrufen können
(Verordnung Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 10 Abs. 1)
(vgl. Rn. 42, 146)
Nichtigkeitsklage – Gründe – Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung, mit der ein Antrag auf interne Überprüfung zurückgewiesen wird – Auf dieser Zurückweisung fußender Grund, mit dem die Begründetheit der Zurückweisung bestritten werden soll – Zulässigkeit – Grenzen – Den Gegenstand des Verfahrens der internen Überprüfung nicht verändernder Grund
(Art. 263 AEUV; Verordnung Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 12)
(vgl. Rn. 45)
Öffentliche Gesundheit – Risikobewertung – Anwendung des Vorsorgeprinzips – Reichweite – Begriffe „Risiko“ und „Gefahr“ – Bestimmung des Risikograds, der als für die Gesellschaft nicht hinnehmbar angesehen wird – Zuständigkeit des durch die einschlägige Regelung benannten Unionsorgans – Pflicht zur Sicherstellung eines hohen Niveaus des Schutzes der öffentlichen Gesundheit, der Sicherheit und der Umwelt
(Art. 114 Abs. 3, Art. 168 Abs. 1 und Art. 191 AEUV)
(Rn. 77-87, 94, 97, 314)
Landwirtschaft – Rechtsangleichung – Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln – Verordnung Nr. 1107/2009 – Erneuerung der Genehmigung eines Wirkstoffs – Ermessen der Kommission – Pflicht der Kommission, der Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) zu folgen – Fehlen – Voraussetzungen
(Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates; Verordnung Nr. 844/2012 der Kommission, Art. 14 Abs. 1)
(vgl. Rn. 89-93, 103, 104, 123, 127)
Landwirtschaft – Rechtsangleichung – Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln – Verordnung Nr. 1107/2009 – Erneuerung der Genehmigung eines Wirkstoffs – Ermessen der Kommission – Ersuchen der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) um wissenschaftliche Unterstützung in Ermangelung einer spezifischen gesetzlichen Grundlage – Zulässigkeit
(Verordnung Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 23 Buchst. c und Art. 29 Abs. 1 Buchst. a)
(vgl Rn. 230)
Landwirtschaft – Rechtsangleichung – Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln – Verordnung Nr. 1107/2009 – Erneuerung der Genehmigung eines Wirkstoffs – Ermessen der Kommission – Beurteilungskriterien – Von der Kommission erlassene Leitlinien – Zwingende Wirkung – Einer Aktualisierung bedürfende alte Richtlinien – Keine Auswirkung
(Verordnung Nr. 844/2012 der Kommission, Art. 13 Abs. 1)
(vgl. Rn. 391, 393, 401)
Zusammenfassung
Anlässlich einer Nichtigkeitsklage im Zusammenhang mit der Erneuerung der Genehmigung für den Wirkstoff Cypermethrin erläutert das Gericht die Regeln für die Zulässigkeit einer solchen Klage, wenn sie von einer Nichtregierungsorganisation auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1367/2006 (
1
) erhoben wird, sowie den Umfang des Ermessens der Europäischen Kommission als Verantwortliche für das Risikomanagement im Hinblick auf das Vorsorgeprinzip.
Cypermethrin ist ein Insektizid, das in der Europäischen Union verwendet wird und dessen Verwendung in Pflanzenschutzmitteln im Jahr 2005 zugelassen wurde (
2
).
Im Rahmen des Verfahrens zur Erneuerung der Genehmigung von Cypermethrin benannte die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) in ihren wissenschaftlichen Schlussfolgerungen vom Juli 2018 vier kritische Problembereiche („critical areas of concern“) für diesen Wirkstoff. Anschließend veröffentlichte sie im September 2019 eine Erklärung zu Risikominderungsmaßnahmen für Cypermethrin.
Im Anschluss an diese Risikobewertung nahm die Kommission am 24. November 2021 die Durchführungsverordnung 2021/2049 (
3
) an, mit der die Genehmigung für Cypermethrin mit einer Reihe spezifischer Bestimmungen erneuert wurde.
Am 20. Januar 2022 stellte die Klägerin, die Umweltorganisation Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), bei der Kommission einen Antrag auf interne Überprüfung (
4
) der Durchführungsverordnung 2021/2049.
Mit Beschluss vom 23. Juni 2022 wies die Kommission den Antrag zurück.
Die Klägerin beantragt beim Gericht die Nichtigerklärung dieser Zurückweisung. Zur Stützung ihrer Klage macht sie einen Verstoß gegen das Vorsorgeprinzip und gegen die Verpflichtung der Union zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die menschliche Gesundheit und für die Umwelt geltend. Sie macht u. a. geltend, die Kommission hätte die Genehmigung für Cypermethrin nicht erneuern dürfen, da die EFSA bestimmte kritische Problembereiche in Bezug auf Cypermethrin ermittelt habe. In diesem Zusammenhang verfüge die Kommission über kein Ermessen mehr, und sie könne sich insoweit nicht auf ihre Rolle als Verantwortliche für das Risikomanagement berufen.
Mit seinem Urteil weist das Gericht die Klage in vollem Umfang ab.
Würdigung durch das Gericht
Das Gericht nimmt zunächst verfahrensrechtliche Klarstellungen zur Tragweite des Grundsatzes vor, wonach der Überprüfungsantrag und die Nichtigkeitsklage, die gegen die auf diesen Antrag hin ergangene Entscheidung erhoben wird, miteinander übereinstimmen müssen.
Insoweit weist es darauf hin, dass eine solche Nichtigkeitsklage nur zulässig ist, wenn sie sich gegen die Antwort auf diesen Antrag richtet und die zur Stützung der Nichtigerklärung geltend gemachten Klagegründe speziell gegen diese Antwort gerichtet sind.
Eine solche Klage darf nicht auf neue Gründe oder Beweise gestützt werden, die im Überprüfungsantrag nicht enthalten sind, da sonst dem Erfordernis der Begründung eines solchen Antrags seine praktische Wirksamkeit genommen und der Gegenstand des durch diesen Antrag eingeleiteten Verfahrens verändert würde (
5
).
Gleichwohl muss zum einen ein Kläger nach der Verordnung Nr. 1367/2006 im Stadium der Klage vor dem Gericht Argumente vorbringen können, mit denen die Begründetheit der Antwort auf seinen Überprüfungsantrag aus rechtlichen Erwägungen beanstandet wird, sofern diese Argumente den Gegenstand des durch diesen Antrag eingeleiteten Verfahrens nicht verändern. Zum anderen kann ein Argument, das im Stadium des Überprüfungsantrags nicht vorgebracht wurde, nicht als neu angesehen werden, wenn es nur eine Erweiterung einer bereits im Rahmen dieses Antrags vorgetragenen Argumentation darstellt, d. h., wenn es mit den ursprünglich dargelegten Gründen oder Rügen einen so engen Zusammenhang aufweist, dass es als Bestandteil der üblichen sich in einem streitigen Verfahren entwickelnden Erörterung angesehen werden kann.
Sodann stellt das Gericht fest, dass der Kommission, damit sie die ihr durch die Verordnung Nr. 1107/2009 gesetzten Ziele wirksam verfolgen kann, ein weites Ermessen zuzuerkennen ist. Das gilt u. a. für die Entscheidungen im Bereich des Risikomanagements, die sie nach der Verordnung zu treffen hat (
6
).
Das Risikomanagement umfasst die Gesamtheit der Maßnahmen eines mit einem Risiko konfrontierten Organs, die dieses Risiko auf ein für die Gesellschaft hinnehmbar erscheinendes Niveau zurückführen sollen, wie es der Pflicht des Organs aufgrund des Vorsorgeprinzips zur Gewährleistung eines hohen Niveaus des Schutzes der öffentlichen Gesundheit, der Sicherheit und der Umwelt entspricht (
7
).
Dies impliziert vorab die Vornahme einer Risikobewertung, die zum einen darin besteht, diese Risiken auf der Grundlage der besten verfügbaren wissenschaftlichen Daten wissenschaftlich zu beurteilen, und zum anderen darin, festzustellen, ob sie das gesellschaftlich hinnehmbar erscheinende Risikoniveau überschreiten, was zu der politischen Entscheidung gehört, die in der Festlegung eines für diese Gesellschaft angemessenen Schutzniveaus besteht.
Somit muss die Kommission zwar im Rahmen des Verfahrens zur Erneuerung der Wirkstoffgenehmigungen u. a. die wissenschaftlichen Schlussfolgerungen der EFSA „berücksichtigen“ (
8
), doch ist sie als Verantwortliche für das Risikomanagement nicht an die Feststellungen der EFSA gebunden. Diese Berücksichtigung kann nämlich nicht dahin ausgelegt werden, dass die Kommission verpflichtet wäre, den Schlussfolgerungen der EFSA in allen Punkten zu folgen.
Das weite Ermessen der Kommission als Verantwortliche für das Risikomanagement findet jedoch seine Grenzen darin, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1107/2009, insbesondere deren Art. 4 (
9
) in Verbindung mit Anhang II dieser Verordnung, sowie das Vorsorgeprinzip, das allen Bestimmungen dieser Verordnung zugrunde liegt, notwendigerweise zu beachten sind.
Daher kann die Kommission die Genehmigung eines Wirkstoffs nur erneuern, wenn hinreichend nachgewiesen wird, dass trotz der Ermittlung kritischer Problembereiche Maßnahmen zur Risikominderung den Schluss zulassen, dass die Kriterien von Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 erfüllt werden. Somit besteht die Rolle der Kommission gerade darin, die Risiken zu bestimmen, die für die Gesellschaft hinnehmbar sind, wobei eine höhere Toleranzschwelle für den Schutz der Umwelt gilt als im Hinblick auf die Gesundheit von Mensch und Tier und Managementmaßnahmen zur Verringerung bestimmter Risiken berücksichtigt werden.
Im vorliegenden Fall lässt der bloße Umstand, dass die EFSA in ihren Schlussfolgerungen zu Cypermethrin vier kritische Problembereiche ermittelt hat, nicht den Schluss zu, dass die Kommission als Verantwortliche für das Risikomanagement über keinen Ermessensspielraum mehr verfügte, sofern sie sicherstellt, dass die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 genannten Kriterien erfüllt sind. Mit anderen Worten ist es für die Kommission nicht ausgeschlossen, unter Beachtung des Vorsorgeprinzips zu prüfen, ob das Risiko durch die Verhängung bestimmter Maßnahmen hätte hinnehmbar werden können.
(
1
)	Verordnung Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Union (ABl. 2006, L 264, S. 13), insbesondere auf der Grundlage von Art. 12 dieser Verordnung.
(
2
)	Mit der Richtlinie 2005/53/EG der Kommission vom 16. September 2005 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates zwecks Aufnahme der Wirkstoffe Chlorthalonil, Chlortoluron, Cypermethrin, Daminozid und Thiophanatmethyl (ABl. 2005, L 241, S. 51) wurde Cypermethrin als Wirkstoff in Anhang I der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (ABl. 1991, L 230, S. 1) aufgenommen.
(
3
)	Durchführungsverordnung (EU) 2021/2049 der Kommission vom 24. November 2021 zur Erneuerung der Genehmigung für den Wirkstoff Cypermethrin als Substitutionskandidat gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Änderung des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 der Kommission (ABl. 2021, L 420, S. 6).
(
4
)	Auf der Grundlage von Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006.
(
5
)	Urteil vom 12. September 2019, TestBioTech u. a./Kommission (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, Rn. 39).
(
6
)	Urteil vom 17. Mai 2018, Bayer CropScience u. a./Kommission (T‑429/13 und T‑451/13, EU:T:2018:280, Rn. 143).
(
7
)	Urteile vom 12. April 2013, Du Pont de Nemours (Frankreich) u. a./Kommission (T‑31/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:167, Rn. 148), vom 17. Mai 2018, Bayer CropScience u. a./Kommission (T‑429/13 und T‑451/13, EU:T:2018:280, Rn. 125), und vom 17. März 2021, FMC/Kommission, (T‑719/17, EU:T:2021:143, Rn. 78).
(
8
)	Nach Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 2 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 844/2012 der Kommission vom 18. September 2012 zur Festlegung der notwendigen Bestimmungen für das Erneuerungsverfahren für Wirkstoffe gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (ABl. 2012, L 252, S. 26).
(
9
)	Nach diesem Artikel kann ein Wirkstoff nur genehmigt werden, wenn die in seinen Abs. 2 und 3 vorgesehenen Genehmigungsvoraussetzungen unter realistischen Verwendungsbedingungen nachweislich erfüllt sind. Diese Genehmigungsvoraussetzungen gelten als erfüllt, wenn dies in Bezug auf einen oder mehrere repräsentative Verwendungszwecke mindestens eines Pflanzenschutzmittels, das diesen Wirkstoff enthält, nachgewiesen wurde.