62001CC0441_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La Commissione chiede che la Corte dichiari, in conformità all'art. 226 CE, che il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi impostigli dall'art. 7, n. 3, della direttiva 89/391/CEE, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro .
In forza di detta disposizione, se l'impresa non è in grado di organizzare le attività di protezione e di prevenzione nei confronti dei rischi professionali, deve ricorrere a servizi esterni. Risulta che la normativa olandese consente al datore di lavoro di optare fra la designazione di uno o più dipendenti per tali compiti o l'affidamento della prestazione all'esterno dell'impresa.
I - La direttiva 89/391
2. La direttiva 89/391 è stata adottata dal Consiglio sul fondamento dell'art. 118 A del Trattato CE (gli artt. 117-120 del Trattato CE sono stati sostituiti dagli artt. 136 CE-143 CE). Nel decimo e nell'undicesimo considerando, tenuto conto del fatto che vi sono troppi infortuni sul lavoro e malattie professionali, si propone che vengano adottate o migliorate senza indugio misure preventive per preservare la sicurezza e la salute dei lavoratori in modo da conseguire un miglior livello di protezione. Per garantire tale obiettivo, i lavoratori e i loro rappresentanti debbono essere informati circa i rischi per la sicurezza e la salute e circa le misure occorrenti per ridurre o sopprimere questi rischi.
3. L'art. 7, il cui n. 3 costituisce la disposizione che si asserisce violata, recita:
«1. Fatti salvi gli obblighi di cui agli articoli 5 e 6, il datore di lavoro designa uno o più lavoratori per occuparsi delle attività di protezione e delle attività di prevenzione dei rischi professionali nell'impresa e/o nello stabilimento.
2. I lavoratori designati non possono subire pregiudizio a causa delle proprie attività di protezione e delle proprie attività di prevenzione dei rischi professionali.
I lavoratori designati, al fine di assolvere gli obblighi previsti dalla presente direttiva, devono poter disporre di tempo adeguato.
3. Se le competenze nell'impresa e/o nello stabilimento sono insufficienti per organizzare dette attività di protezione e prevenzione, il datore di lavoro deve fare ricorso a competenze (persone o servizi) esterne all'impresa e/o allo stabilimento.
4. Nel caso in cui il datore di lavoro faccia ricorso a dette competenze, le persone o i servizi interessati devono essere informati dal datore di lavoro circa i fattori che si sa o si suppone abbiano effetti sulla sicurezza e la salute dei lavoratori e devono avere accesso alle informazioni di cui all'articolo 10, paragrafo 2.
5. In ogni caso:
- i lavoratori designati devono possedere le capacità necessarie e disporre dei mezzi richiesti,
- le persone o servizi esterni consultati devono possedere le attitudini necessarie e disporre dei mezzi personali e professionali richiesti, e
- il numero dei lavoratori designati e delle persone o servizi esterni consultati deve essere sufficiente,
per assumere le attività di protezione e prevenzione, tenendo conto delle dimensioni dell'impresa e/o dello stabilimento e/o dei rischi a cui i lavoratori sono esposti, nonché della ripartizione dei rischi nell'insieme dell'impresa e/o dello stabilimento.
6. Alla protezione ed alla prevenzione dei rischi per la sicurezza e la salute, oggetto del presente articolo, provvedono uno o più lavoratori, un solo servizio o servizi distinti, siano essi interni o esterni all'impresa e/o allo stabilimento.
Se necessario, il(i) lavoratore(i) e/o il(i) servizio(i) debbono collaborare.
7. Gli Stati membri possono definire, tenuto conto della natura delle attività e delle dimensioni dell'impresa, le categorie di imprese in cui il datore di lavoro, a patto che abbia le capacità necessarie, può assumere personalmente il compito di cui al paragrafo 1.
8. Gli Stati membri definiscono le capacità e le attitudini necessarie di cui al paragrafo 5.
Essi possono definire il numero sufficiente di cui al paragrafo 5».
4. Gli Stati membri dovevano dare attuazione a detta direttiva entro il 31 dicembre 1992 e informarne immediatamente la Commissione. Essi sono tenuti altresì a comunicare a quest'ultima il testo delle disposizioni di diritto interno da essi già adottate o che adottano in questo settore.
II - Normativa olandese
5. L'art. 17, n. 1, della legge relativa alle condizioni di lavoro (Nederlandse Arbeidsomstandighedenwet), che è finalizzato alla trasposizione delle disposizioni di cui all'art. 7, nn. 1 e 3, della direttiva 89/391, stabilisce quanto segue:
«1. Il datore di lavoro, relativamente agli obblighi ad esso derivanti dalla presente legge, deve farsi assistere:
a) da uno o più lavoratori esperti, organizzati o non organizzati come servizio;
b) da uno o più altri esperti:
c) da uno o più servizi composti da altri esperti; o
d) da una combinazione di lavoratori esperti, di altri esperti, o di servizi ai sensi delle lett. a), b) e c)».
6. Il governo dei Paesi Bassi precisa nel proprio controricorso che tale disposizione è stata sostituita dall'art. 14 della legge sulle condizioni di lavoro del 1998. Sebbene la formulazione della norma in vigore differisca dall'art.17, sul quale era fondato il ricorso della Commissione, entrambe le norme contengono il medesimo principio in riferimento alla possibilità del datore di lavoro di ricorrere, indistintamente, a servizi interni o esterni per organizzare le attività di protezione e di prevenzione.
III - Procedimento amministrativo
7. Nel febbraio 1994 le autorità olandesi hanno comunicato le norme di legge con le quali si dava attuazione alla direttiva 89/391. Nel luglio 1997 la Commissione ha inviato alle stesse una lettera di diffida, sottolineando che per compiere le attività di protezione e prevenzione la direttiva 89/391 non concede al datore di lavoro la facoltà di scegliere fra il suo personale e un'impresa esterna, poiché essa stabilisce una gerarchia fra le due opzioni, in funzione della disponibilità di dipendenti con la competenza necessaria.
8. Non essendo rimasta persuasa a seguito delle spiegazioni fornite nel novembre dello stesso anno dal governo olandese, alla fine del dicembre 1998 la Commissione ha trasmesso a quest'ultimo un parere motivato, invitandolo a adottare i provvedimenti necessari per dare corretta attuazione alla direttiva entro un termine di due mesi. Con la risposta di fine marzo 1999, detto governo ha mantenuto il suo punto di vista, e pertanto la Commissione ha proseguito la sua azione in sede giurisdizionale proponendo il ricorso in esame.
IV - Procedimento contenzioso
9. La Commissione ha depositato il ricorso nella cancelleria della Corte il 15 novembre 2001. Il governo che si asserisce inadempiente ha presentato il proprio controricorso il 5 febbraio 2002. I due atti sono stati integrati da una replica, il 27 marzo, e da una controreplica, il 13 maggio seguente.
10. All'udienza, che ha avuto luogo il 28 novembre 2002, sono comparsi per presentare oralmente le loro difese l'agente della Commissione e quello del governo olandese.
V - Esame del ricorso
11. La Commissione chiede che la Corte dichiari l'inadempimento del Regno dei Paesi Bassi per non aver esso trasposto correttamente nell'ordinamento giuridico interno l'art. 7, n. 3, della direttiva 89/391, con la condanna del soccombente alle spese.
Essa sostiene che la direttiva obbliga il datore di lavoro a designare uno o più dei suoi dipendenti per svolgere i compiti di protezione e di prevenzione, permettendogli di ricorrere a personale esterno solo se non vi siano disponibilità sufficienti all'interno dell'impresa.
12. Il Regno dei Paesi Bassi, invece, ritiene che la direttiva 89/391 non imponga agli Stati membri alcuna gerarchia fra le due opzioni, facendo valere cinque motivi.
a) Il tenore dell'art. 7, n. 3
13. Secondo il governo convenuto, l'interpretazione della Commissione non è suffragata dal testo della norma, poiché se così fosse il datore di lavoro con personale qualificato per la prevenzione dei rischi professionali si vedrebbe impossibilitato ad affidare tale servizio all'esterno, a meno che non decidesse di licenziare detto personale; se in seguito disponesse di lavoratori competenti in tale materia, sarebbe obbligato a risolvere il contratto con l'impresa esterna. Allo stesso modo, l'art. 7, n. 6, non avrebbe più significato. Anche ove si volesse interpretare l'art. 7, n. 3, in armonia con l'orientamento caldeggiato dalla Commissione, gli Stati membri non sarebbero tenuti a copiare testualmente i termini di tale disposizione, dal momento che essi sono liberi di scegliere la forma e i mezzi atti a raggiungere il risultato perseguito dalla direttiva. A parere del governo convenuto, è preferibile che per la realizzazione delle attività di protezione e prevenzione nei confronti dei rischi professionali ci si rivolga all'esterno dell'impresa, perché i servizi esterni dispongono di conoscenze migliori in tale ambito.
14. Non posso condividere alcuno dei suddetti argomenti.
15. L'art. 7 della direttiva 89/391/CEE disciplina l'organizzazione delle attività di protezione e di prevenzione nei confronti dei rischi professionali delle imprese, riconoscendo al datore di lavoro un ruolo determinante, fino al punto di permettergli di prenderle a carico personalmente, se ha la capacità necessaria. Il n.1 di detto articolo impone al datore di lavoro, in via principale, di designare uno o più dipendenti per svolgere tali attività, tenendo conto del fatto che, in forza del n. 5, questi devono possedere le capacità necessarie e disporre dei mezzi adeguati e che, conformemente a quanto disposto dal n. 6, le azioni di protezione e di prevenzione effettuate dai dipendenti possono essere integrate da quelle realizzate da imprese esterne. In seguito, il n. 3 prescrive che se le competenze disponibili nell'impresa o nello stabilimento sono insufficienti per organizzare dette attività, l'imprenditore deve fare ricorso a persone o servizi esterni. E' un'ipotesi prevista in maniera accessoria, subordinatamente alla condizione che non vi siano nell'impresa mezzi sufficienti.
La Corte ha dato la stessa interpretazione a queste due disposizioni nella sentenza 15 novembre 2001, causa C-49/00 Commissione/Italia, affermando che «l'art. 7, nn. 1 e 3, della direttiva prevede l'obbligo del datore di lavoro di organizzare un servizio di protezione e di prevenzione dei rischi professionali all'interno dell'impresa ovvero, se le competenze all'interno della medesima sono insufficienti, di far ricorso a competenze esterne». In tale causa, la norma italiana prevedeva per il datore di lavoro la facoltà, ma non l'obbligo, di ricorrere a persone o servizi esterni all'impresa ove le competenze dei dipendenti risultassero insufficienti.
16. Sia il n. 1 sia il n. 3 dell'art. 7 sono redatti in termini chiari e precisi. Il datore di lavoro valuta l'adeguatezza del personale qualificato, la cui mancanza determina l'applicazione del n. 3, considerando la descrizione delle capacità e attitudini necessarie dei dipendenti che gli Stati membri devono definire, in conformità a quanto previsto dal n. 8. Pertanto non si tratta, come sembra paventare il Regno dei Paesi Bassi, di un giudizio di valore personale e soggettivo del datore di lavoro, ma di una decisione adottata con criteri generali, oggettivi e uniformi, fissati dalla normativa nazionale. Se un datore di lavoro che, per mancanza di personale disponibile, avesse affidato all'esterno un servizio di protezione e prevenzione, dispone in seguito di dipendenti adatti, è perché, coscientemente e non casualmente, ha deciso di realizzare dette attività all'interno del proprio stabilimento. In tal caso, mi pare logico che esso risolva il contratto che lo univa all'impresa esterna, dal momento che non necessita dei servizi di quest'ultima.
17. La Corte ha dichiarato che la trasposizione di una direttiva nell'ordinamento interno non richiede necessariamente che le sue disposizioni vengano riprese in modo formale e testuale in una norma di legge o di regolamento espressa e specifica, purché, in relazione al suo contenuto, essa sia sufficiente in un contesto giuridico generale, aggiungendo però che tale contesto deve garantire effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso . Il governo convenuto ammette che la legge sulle condizioni di lavoro non recepisce la preferenza indicata dalla direttiva per lo svolgimento delle attività di protezione e di prevenzione ad opera dei dipendenti propri dell'impresa. Bisogna riconoscere che, con l'omissione della gerarchia che la direttiva impone fra le due opzioni, i nn. 1 e 3 dell'art. 7 non sono stati trasposti fedelmente nell'ordinamento nazionale.
18. Condivido con la Commissione il punto di vista secondo cui vi sono ragioni di rilievo per sostenere la preferenza indicata dall'art. 7 per la presa a carico da parte dei dipendenti propri dell'impresa dei compiti di protezione e prevenzione, quando ciò risulti fattibile. In primo luogo, questi ultimi conoscono l'impresa dall'interno, praticano i suoi metodi di lavoro, comprendono i rischi associati all'attività concreta che in essa viene svolta, sono al corrente dei precedenti, possono identificare rischi potenziali e sono presenti permanentemente nella sede dell'impresa. In secondo luogo, i lavoratori sono i primi ad essere interessati all'efficace esecuzione delle funzioni, dal momento che sono in gioco la loro stessa integrità fisica e quella dei loro colleghi. Inoltre, con l'organizzazione interna di tali attività aumentano le possibilità di rendere consapevole tutto il personale dell'importanza che riveste l'esecuzione di detti compiti, di modo che gli eventuali inconvenienti non saranno percepiti come derivati da un'imposizione esterna all'impresa.
b) Il sistema dell'art. 7
19. Il governo dei Paesi Bassi ritiene che l'alternativa di avvalersi di un servizio esterno presenti alcuni vantaggi. La libertà di decidere fra una soluzione e l'altra dipende da fattori quali la disponibilità di personale qualificato, la composizione dell' organico, la continuità nella prestazione del servizio e gli inconvenienti per la gestione dell'azienda che derivano dall'affidamento di tali attività al personale. Contrariamente alla tesi della Commissione, l'art. 7 della direttiva 89/391 non indicherebbe alcun ordine gerarchico fra le due opzioni che esso prevede.
20. Non sono d'accordo nemmeno con questo punto di vista. L'art.7, n. 3, deve essere interpretato tenendo conto della posizione che esso occupa nell'ambito della struttura di tale articolo. Il n. 1 impone al datore di lavoro di designare uno o più lavoratori per l'esecuzione delle attività di protezione e di prevenzione, evitando che, secondo quanto disposto dal n.2, questi ultimi subiscano un pregiudizio per il compimento delle stesse e purché essi dispongano del tempo necessario. Ai sensi del n. 3, se non è possibile effettuare tale designazione per mancanza di personale qualificato, il datore di lavoro deve affidare la prestazione del servizio ad un'impresa esterna, fornendole le informazioni necessarie al riguardo, come disposto dal n.4. Il n. 5, integrato dalla normativa nazionale prevista dal n. 8, si applica sia nel caso in cui le attività siano eseguite nell'ambito dell'impresa, sia allorché le stesse vengano affidate all'esterno. Il n. 6 prevede la possibilità che la protezione e la prevenzione nei confronti dei rischi professionali siano effettuate in parte da personale proprio dell'impresa, e in parte da un servizio esterno, nel qual caso, se necessario, i lavoratori debbono collaborare. Il fatto che la disposizione di cui al n. 3 sia collocata di seguito a due paragrafi che regolano, da un lato, la designazione dei lavoratori incaricati delle attività e, dall'altro, la contropartita del rispetto dei loro diritti e la disponibilità di tempo, indica chiaramente che il datore di lavoro deve affidare il servizio ad un'impresa esterna solo nel caso in cui nel proprio stabilimento manchi il personale competente.
In ogni caso, se la direttiva non stabilisse alcun ordine di priorità fra le due opzioni, la frase iniziale del n.3, che condiziona il ricorso ai servizi esterni al fatto che le competenze nell'impresa siano insufficienti, risulterebbe superflua.
c) Oggetto della direttiva
21. Secondo il governo convenuto, la direttiva 89/391/CEE mira a garantire che le condizioni di lavoro e i rischi professionali nell'impresa ricevano un'attenzione sistematica e di carattere preventivo. La partecipazione equilibrata dei lavoratori a detti compiti può essere ottenuta in vari modi e non solamente accordando la preferenza alla sua esecuzione ad opera dei propri dipendenti. Nel Regno dei Paesi Bassi tale scopo è conseguito attraverso la trasposizione nell'ordinamento interno dell'art. 9 della direttiva, che disciplina gli obblighi dei datori di lavoro, e dell'art. 10, che specifica i loro obblighi d'informazione nei confronti dei lavoratori. Anche nel caso in cui le attività di protezione e di prevenzione vengano affidate ad un servizio esterno, la legge olandese dispone la stretta collaborazione del personale dell'impresa. Detto governo non concorda con la Commissione sul fatto che la direttiva richieda il più ampio contributo possibile da parte dei lavoratori, dal momento che tale finalità non compare nell'art. 1, né nella motivazione e neppure nel commento all'iniziale proposta di direttiva. La posizione della Commissione non troverebbe fondamento neppure nella struttura della direttiva, né nei principi che ispirano quest'ultima, principi contenuti nell'art. 1, n. 2.
22. E' certo che l'oggetto della direttiva 89/391/CEE, secondo quanto disposto dall'art. 1, n. 1, è quello di promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro. Nella motivazione della direttiva, tuttavia, si ritiene indispensabile che i lavoratori o i loro rappresentanti contribuiscano all'adozione delle necessarie misure di protezione, e si promuove l'informazione, il dialogo e la partecipazione equilibrata in materia di sicurezza e di salute sul luogo di lavoro tra i datori di lavoro ed i lavoratori o i loro rappresentanti . Tali dichiarazioni sono state riprese, come principi generali relativi alla prevenzione dei rischi professionali e alla protezione della sicurezza e della salute, all'art. 1, n. 2. Detti principi hanno determinato la preferenza per l'organizzazione delle attività di protezione e di prevenzione all'interno dell'impresa. Come giustamente rileva la Commissione nella replica, la direttiva si applica a tutti i settori economici, pubblici o privati, dai quali vanno esclusi solo quelli che presentano determinate particolarità inerenti alla funzione pubblica e specifiche di quest'ultima, quali, ad esempio, le forze armate, la polizia o i servizi di protezione civile. In un ambito di applicazione così vasto, è prevedibile che vi siano imprese non in grado di provvedere al servizio attraverso i propri dipendenti, il che non significa che esse non siano obbligate a farlo ove raggiungano tale possibilità, in maniera totale o parziale, unitamente a servizi esterni, così come consentito dall'art. 7, n. 6 .
Pertanto, dal momento che la direttiva qualifica come principio generale la partecipazione equilibrata dei datori di lavoro e dei lavoratori alla prevenzione dei rischi professionali, appare logico che l'art. 7 della direttiva stessa abbia dato priorità all'organizzazione di tali compiti all'interno dell'impresa prima che al datore di lavoro sia consentito affidare i servizi ad un'impresa esterna.
d) Armonizzazione minima
23. Il governo convenuto ritiene che la direttiva 89/391 realizzi soltanto una armonizzazione minima per due ragioni: la prima, relativa alla sua base giuridica, ossia l'art. 118 A del Trattato CE; la seconda, inerente al principio riportato dall'art. 1, n. 3, secondo cui le disposizioni della direttiva non pregiudicano le disposizioni nazionali e comunitarie più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori. Il legislatore olandese ha usufruito di tale possibilità per predisporre una maggior protezione, in particolare istituendo un sistema di servizi di alta qualità in tutto il territorio, con compiti di prevenzione più avanzati di quelli previsti dalla direttiva. Per soddisfare gli obblighi imposti ai servizi competenti in materia di condizioni di lavoro, vari datori di lavoro si trovano costretti ad avvalersi di personale esterno per tali attività. La direttiva autorizza gli Stati membri ad offrire una tutela rafforzata, consentendo al datore di lavoro di scegliere, in piena libertà, il servizio che gli offre il livello più elevato di protezione.
24. Effettivamente, l'art. 1, n. 3, della direttiva 89/391 consente agli Stati membri sia di mantenere le disposizioni esistenti che risultino essere più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori, sia di migliorare le proprie prescrizioni. Tuttavia, occorre non valutare se la tutela garantita dalla normativa olandese sia superiore a quella offerta dalla direttiva 89/391, bensì accertare se la preferenza stabilita fra le due opzioni previste all'art. 7 sia stata recepita correttamente dalla normativa nazionale.
e) Effetto utile della direttiva
25. Il Regno dei Paesi Bassi sostiene che la sua normativa è idonea a garantire una politica di salute e sicurezza preventiva e sistematica in seno all'impresa, per vari motivi: in primo luogo, perché esige che gli incaricati delle attività più importanti di protezione e prevenzione, siano essi dipendenti o personale esterno, siano competenti in materia di medicina e igiene del lavoro, di sicurezza, di ergonomia e di organizzazione. Pertanto, è la dimensione dell'impresa che determina se si deve ricorrere a servizi esterni, che presentano il vantaggio di operare con maggior obiettività rispetto al personale dell'impresa stessa, poiché essi non dipendono dal datore di lavoro. In secondo luogo, ciò avviene perché essa garantisce la partecipazione dei lavoratori alla politica seguita in materia di condizioni di lavoro, giacché il datore di lavoro e gli esperti, siano essi interni od esterni, devono informare i rappresentanti del personale e consultare il consiglio di azienda; da ultimo, perché un sistema flessibile, rigoroso per quanto attiene alla competenza degli esperti e che riconosce diritti importanti ai rappresentanti dei dipendenti costituisce la miglior garanzia del rispetto degli obiettivi della direttiva.
26. Non posso condividere nemmeno tale argomentazione nell'ambito di questo procedimento per inadempimento. Il fatto che il Regno dei Paesi Bassi sia stato più rigoroso degli altri Stati membri nel definire i requisiti dei lavoratori e dei servizi esterni non esime lo stesso dall'obbligo di rispettare l'ordine di priorità imposto dall'art. 7, nn. 1 e 3. Condivido l'asserzione secondo cui, normalmente, la dimensione dell'impresa influisce sul fatto che esistano lavoratori in grado di occuparsi delle attività di protezione e di prevenzione nei confronti dei rischi professionali, tuttavia è opportuno precisare che non è sempre così. Gli Stati membri, in ogni caso, devono prevedere l'obbligo per i datori di lavoro di organizzare in via prioritaria tali compiti all'interno dell'impresa. D'altra parte, il Regno dei Paesi Bassi, garantendo sia l'informazione dei lavoratori, sia la partecipazione e consultazione degli stessi o dei loro rappresentanti, ha trasposto nell'ordinamento nazionale alcune delle altre disposizioni della direttiva.
27. Per i motivi esposti, ritengo che la Commissione abbia provato che il Regno dei Paesi Bassi, avendo consentito nella propria normativa interna che il datore di lavoro possa optare indistintamente per l'organizzazione delle attività di protezione e di prevenzione nei confronti dei rischi professionali all'interno dell'impresa o per l'affidamento di tale servizio ad un'organizzazione esterna, è venuto meno agli obblighi impostigli dall'art. 7, n. 3, della direttiva 89/391.
Pertanto, il ricorso della Commissione è fondato e si deve dichiarare che lo Stato convenuto è venuto meno agli obblighi gravanti su di esso in forza del diritto comunitario.
VI - Spese
28. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché propongo di accogliere il ricorso della Commissione, occorre condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese, in conformità a quanto chiesto dalla ricorrente.
VII - Conclusione
29. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
1) dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, avendo consentito, nella propria normativa interna, che il datore di lavoro possa optare indistintamente tra l'organizzazione delle attività di protezione e di prevenzione nei confronti dei rischi professionali all'interno dell'impresa o l'affidamento di detti servizi ad un'organizzazione esterna, è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell'art. 7, n. 3, della direttiva del Consiglio 12 giugno 1989, 89/391/CEE, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro.
2) condannare alle spese lo Stato membro convenuto.