62019CJ0719_RES
Causa C‑719/19
FS
contro
Staatssecretaris van Justitie an Veiligheid
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Raad van State (Paesi Bassi)]
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 22 giugno 2021
«Rinvio pregiudiziale – Cittadinanza dell’Unione – Direttiva 2004/38/CE – Diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri – Articolo 15 – Fine del soggiorno temporaneo di un cittadino dell’Unione nel territorio dello Stato membro ospitante – Provvedimento di allontanamento – Partenza fisica di tale cittadino dell’Unione da detto territorio – Effetti nel tempo del provvedimento di allontanamento – Articolo 6 – Possibilità per tale cittadino dell’Unione di godere di un nuovo diritto di soggiorno al suo ritorno in detto territorio»
Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38 – Limitazione del diritto d’ingresso e del diritto di soggiorno per motivi diversi dall’ordine pubblico, dalla pubblica sicurezza o dalla sanità pubblica – Esecuzione di un provvedimento di allontanamento adottato sul fondamento dell’articolo 15, paragrafo 1, di tale direttiva – Sola partenza fisica del cittadino dell’Unione interessato dal provvedimento dal territorio dello Stato membro ospitante entro il termine impartito per la partenza volontaria – Esclusione – Possibilità, per il cittadino dell’Unione interessato, di beneficiare di un nuovo diritto di soggiorno al suo ritorno nel territorio in parola – Presupposti – Necessaria partenza fisica da suddetto territorio e necessaria cessazione reale ed effettiva del soggiorno nel territorio di cui trattasi – Verifica da parte del giudice del rinvio
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, artt. 6, § 1, e 15, § 1)
(v. punti 69-82 e disp.)
Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38 – Limitazione del diritto d’ingresso e del diritto di soggiorno per motivi diversi dall’ordine pubblico, dalla pubblica sicurezza o dalla sanità pubblica – Esecuzione di un provvedimento di allontanamento adottato sul fondamento dell’articolo 15, paragrafo 1, di tale direttiva – Valutazione da parte del giudice del rinvio dell’esecuzione del provvedimento di allontanamento – Elementi da prendere in considerazione – Complesso delle circostanze concrete che caratterizzano la situazione specifica del cittadino dell’Unione interessato – Mancanza di esecuzione di un tale provvedimento di allontanamento – Conseguenze – Insussistenza dell’obbligo, per lo Stato membro interessato, di adottare un nuovo provvedimento di allontanamento sulla base dei medesimi fatti
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, artt. 6, § 1, e 15, § 1)
(v. punti 89-93, 95-100 e dispositivo)
Sintesi
Un cittadino dell’Unione che sia stato oggetto di un provvedimento di allontanamento può beneficiare di un nuovo diritto di soggiorno nel territorio dello Stato membro ospitante soltanto dopo aver posto fine al suo soggiorno in tale territorio in modo reale ed effettivo. Infatti, un provvedimento di allontanamento siffatto non è non è pienamente eseguito per il solo fatto che il cittadino dell’Unione di cui trattasi ha lasciato fisicamente detto territorio nel termine impartito dal provvedimento in parola per la sua partenza volontaria.
Con decisione del 1o giugno 2018, lo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Segretario di Stato alla giustizia e alla sicurezza, Paesi Bassi; in prosieguo: il «Segretario di Stato») ha ritenuto che FS, cittadino polacco, si trovasse in una situazione di soggiorno irregolare nel territorio dei Paesi Bassi, giacché non soddisfaceva più le condizioni di cui all’articolo 7 della direttiva 2004/38 (
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), relativo al diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi, e gli ha intimato di lasciare il territorio dei Paesi Bassi. Con provvedimento del 25 settembre 2018 (in prosieguo: il «provvedimento di allontanamento»), il Segretario di Stato ha dichiarato infondato il reclamo presentato da FS avverso il provvedimento precedente. Esso ha fissato un termine di quattro settimane per una partenza volontaria — con scadenza al 23 ottobre 2018 — oltre il quale FS avrebbe potuto essere allontanato a causa del suo soggiorno irregolare.
In ogni caso, FS ha lasciato i Paesi Bassi al più tardi il 23 ottobre 2018, dato che la polizia tedesca lo ha arrestato in quella data per un taccheggio. FS ha dichiarato di risiedere in Germania, nei pressi del confine olandese. FS ha altresì precisato che, stante la sua dipendenza dalla marijuana, si recava quotidianamente nei Paesi Bassi per acquistarne. Il 22 novembre 2018 veniva fermato in un supermercato nei Paesi Bassi per un furto. A seguito del suo arresto e del suo trattenimento di polizia, il segretario di Stato ha disposto il trattenimento amministrativo di FS al fine di allontanarlo verso il suo paese d’origine. Il provvedimento in parola era motivato dal rischio che FS si sottraesse al controllo sugli stranieri ed eludesse o ostacolasse la preparazione della partenza o della procedura di allontanamento.
Con sentenza del dicembre 2018, il rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Tribunale dell’Aia, sede di Groninga, Paesi Bassi) ha respinto in quanto infondato il ricorso proposto da FS avverso il provvedimento di trattenimento. Contro tale sentenza, FS ha interposto appello dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi), il giudice del rinvio. Detto giudice rileva che il provvedimento di allontanamento adottato nei confronti di FS è un provvedimento di allontanamento ai sensi dell’articolo 15 della direttiva «soggiorno» (
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). Secondo tale suddetto giudice, la legittimità del provvedimento di trattenimento di FS a seguito del suo ritorno nei Paesi Bassi dipende dal punto se questi beneficiasse nuovamente di un diritto di soggiorno alla data del provvedimento di trattenimento in parola. Di conseguenza, la Corte è stata invitata a pronunciarsi sulle circostanze in cui un cittadino dell’Unione che sia stato oggetto di un provvedimento di allontanamento adottato per motivi diversi dall’ordine pubblico, dalla pubblica sicurezza o dalla sanità pubblica possa avvalersi di un nuovo diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante.
Con la sua sentenza, pronunciata in Grande Sezione, la Corte giudica che un provvedimento di allontanamento di un cittadino dell’Unione dal territorio dello Stato membro ospitante, adottato sulla base di tale articolo 15, paragrafo 1, della direttiva «soggiorno», per il motivo che il cittadino dell’Unione in parola non beneficia più di un diritto di soggiorno temporaneo in suddetto territorio in forza della direttiva menzionata, non è pienamente eseguito per il solo fatto che tale cittadino dell’Unione ha lasciato fisicamente detto territorio entro il termine fissato da siffatto provvedimento per la sua partenza volontaria. La Corte dichiara inoltre che, per beneficiare di un nuovo diritto di soggiorno ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, di tale direttiva nello stesso territorio, il cittadino dell’Unione che è stato oggetto di un siffatto provvedimento di allontanamento deve non soltanto aver lasciato fisicamente il territorio dello Stato membro ospitante, ma parimenti aver posto fine al suo soggiorno in tale territorio in modo reale ed effettivo, cosicché, in occasione del suo ritorno nel territorio in parola, non si possa considerare che il suo soggiorno s’iscriva, in realtà, nella continuità del suo soggiorno precedente nel medesimo territorio.
Giudizio della Corte
Per pervenire a simile conclusione, in primo luogo, la Corte esamina se la sola partenza fisica di un cittadino dell’Unione dallo Stato membro ospitante sia sufficiente affinché un provvedimento di allontanamento adottato nei suoi confronti ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva «soggiorno» possa essere considerato pienamente eseguito. A tal riguardo, la Corte osserva che gli effetti nel tempo di un siffatto provvedimento di allontanamento non emergono dal tenore letterale della direttiva in parola. In considerazione, poi, dell’obiettivo perseguito da tale disposizione e del contesto nel quale essa si inserisce, nonché della finalità di detta direttiva, la Corte osserva che la possibilità offerta allo Stato membro ospitante di allontanare il cittadino dell’Unione che non si trova più in situazione di soggiorno regolare nel suo territorio rientra nell’obiettivo specifico previsto dalla direttiva «soggiorno», consistente nell’evitare che i cittadini dell’Unione e i loro familiari diventino un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il loro soggiorno temporaneo. La Corte fa inoltre presente che un’interpretazione consistente nell’affermare che la sola partenza fisica del cittadino dell’Unione sia sufficiente ai fini dell’esecuzione di un provvedimento di allontanamento porterebbe a consentire a quest’ultimo di avvalersi di molteplici soggiorni temporanei successivi in uno Stato membro al fine di soggiornarvi, in realtà, in modo duraturo, laddove un siffatto cittadino non soddisferebbe le condizioni del diritto di soggiorno permanente previste dalla direttiva «soggiorno». Secondo la Corte, un’interpretazione del genere sarebbe incoerente con il contesto globale della direttiva «soggiorno», la quale ha previsto un sistema graduale per quanto riguarda il diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante, che sfocia nel diritto di soggiorno permanente.
Inoltre, la Corte considera che la concessione di un termine minimo di un mese a decorrere dalla notifica del provvedimento di allontanamento per eseguire quest’ultimo (
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), in quanto consente al cittadino di cui trattasi di preparare la sua partenza, depone a favore dell’interpretare l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva «soggiorno» nel senso per cui l’esecuzione di un provvedimento di allontanamento ha luogo quando tale cittadino pone fine realmente ed effettivamente al suo soggiorno in tale territorio.
In secondo luogo, la Corte fornisce indicazioni utili al giudice del rinvio affinché quest’ultimo possa determinare, sulla base di una valutazione globale del complesso delle circostanze della controversia di cui è investito, se il cittadino dell’Unione di cui trattasi abbia posto fine al suo soggiorno nel territorio dello Stato membro ospitante in modo reale ed effettivo, cosicché il provvedimento di allontanamento di cui è stato oggetto sia stata pienamente eseguito. A tale titolo, la Corte espone anzitutto che imporre a suddetto cittadino, in ogni caso, di assentarsi dallo Stato membro ospitante per un periodo minimo, ad esempio di tre mesi, al fine di potersi avvalere di un nuovo diritto di soggiorno in uno Stato membro, in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva in parola, equivarrebbe a subordinare l’esercizio di suddetto diritto fondamentale a una limitazione non prevista dai Trattati né da tale direttiva. Tuttavia, il lasso di tempo trascorso da detta persona al di fuori del territorio dello Stato membro ospitante a seguito dell’adozione del provvedimento di allontanamento adottato può rivestire una certa importanza, nella misura in cui quanto più lunga è l’assenza dell’interessato dal territorio dello Stato membro ospitante, tanto più essa dà atto del carattere reale ed effettivo della fine del suo soggiorno. Peraltro, tra le altre indicazioni utili fornite dalla Corte, quest’ultima sottolinea l’importanza del complesso degli elementi che attestano una rottura dei legami tra il cittadino dell’Unione interessato e lo Stato membro ospitante, quali la risoluzione di un contratto di locazione o un trasloco. La Corte precisa che la pertinenza di simili elementi deve essere valutata dall’autorità nazionale competente alla luce dell’insieme delle circostanze concrete che caratterizzano la situazione specifica del cittadino dell’Unione interessato.
Infine, la Corte precisa le conseguenze della mancata esecuzione di un provvedimento di allontanamento. Al riguardo, la Corte indica che, se da una siffatta verifica risulta che il cittadino dell’Unione non ha posto fine al suo soggiorno temporaneo nel territorio dello Stato membro ospitante in modo reale ed effettivo, detto Stato membro non è tenuto ad adottare un nuova provvedimento di allontanamento sulla base degli stessi fatti che hanno dato luogo al provvedimento di allontanamento già adottato nei confronti di suddetto cittadino, ma può basarsi su tale ultimo provvedimento al fine di obbligare il medesimo a lasciare il suo territorio. Tuttavia, la Corte precisa che un mutamento concreto di circostanze che consenta al cittadino dell’Unione di soddisfare le condizioni previste all’articolo 7 della direttiva «soggiorno», relative al diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi, priverebbe il provvedimento di allontanamento di cui è oggetto di ogni effetto e imporrebbe, nonostante la sua mancata esecuzione, di considerare regolare il suo soggiorno nel territorio dello Stato membro interessato. Quanto alla possibilità, per uno Stato membro, di verificare se un siffatto provvedimento di allontanamento sia stato pienamente eseguito, malgrado i limiti imposti dal diritto dell’Unione a controlli del genere, talune disposizioni della direttiva «soggiorno» sono volte a consentire allo Stato membro ospitante di garantire che il soggiorno temporaneo di cittadini di altri Stati membri nel suo territorio si svolga conformemente a tale direttiva (
4
). Infine, la Corte dichiara che un provvedimento di allontanamento adottato nei confronti di un cittadino dell’Unione, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva «soggiorno» non può essergli opposto quando, ai sensi dell’articolo 5 della menzionata direttiva, che prevede il diritto d’ingresso nel territorio dello Stato membro ospitante, il cittadino in parola si rende in modo puntuale in detto territorio per fini diversi dal soggiornarvi.
(
1
)	Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 77; in prosieguo la «direttiva “soggiorno”»).
(
2
)	Tale disposizione prevede segnatamente che talune procedure previste al capo VI della medesima direttiva, intitolato «Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica» (le procedure previste agli articoli 30 e 31), si applicano mutatis mutandis a tutti i provvedimenti che limitano la libera circolazione dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari per motivi non attinenti all’ordine pubblico, alla pubblica sicurezza o alla sanità pubblica.
(
3
)	Previsto all’articolo 30, paragrafo 3, della direttiva «soggiorno» e applicabile mutatis mutandis ad un provvedimento adottato sul fondamento dell’articolo 15 della menzionata direttiva.
(
4
)	Ciò vale in particolare per l’articolo 5, paragrafo 5, della direttiva «soggiorno», secondo il quale lo Stato membro può imporre all’interessato di segnalare la sua presenza nel suo territorio entro un termine ragionevole e non discriminatorio, potendo l’inosservanza di quest’ultimo obbligo, così come quello dell’obbligo di registrazione, essere passibili di sanzioni proporzionate e non discriminatorie.