62021CJ0061_RES
Asunto C‑61/21
JP
contra
Ministre de la Transition écologiqueyPremier ministre
(Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour administrative d’appel de Versailles)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 22 de diciembre de 2022
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directivas 80/779/CEE, 85/203/CEE, 96/62/CE, 1999/30/CE y 2008/50/CE — Calidad del aire — Valores límites fijados para las micropartículas (PM10) y para el dióxido de nitrógeno (NO2) — Superación — Planes de calidad del aire — Perjuicios supuestamente causados a un particular por la degradación del aire resultante de la superación de esos valores límites — Responsabilidad del Estado miembro de que se trate — Requisitos para que se incurra en esta responsabilidad — Exigencia de que la norma del Derecho de la Unión infringida tenga por objeto conferir derechos a los particulares perjudicados — Inexistencia»
Cuestiones prejudiciales — Competencia del Tribunal de Justicia — Identificación de los elementos de Derecho de la Unión pertinentes — Reformulación de las cuestiones
(Art. 267 TFUE)
(véase el apartado 34)
Derecho de la Unión Europea — Derechos conferidos a los particulares — Violación por un Estado miembro — Obligación de reparar el perjuicio causado a los particulares — Requisitos — Norma que tiene por objeto conferir derechos a los particulares — Concepto — Directivas que imponen, por una parte, que los Estados miembros respeten los valores límite de contaminantes en el aire ambiente y, por otra parte, la adopción de medidas adecuadas en caso de que se superen esos valores — Exclusión — Posibilidad de que los particulares directamente afectados obtengan de las autoridades nacionales competentes la adopción de medidas adecuadas — Irrelevancia
(Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 13, ap. 1, y 23, ap. 1; Directivas del Consejo 80/779/CEE, arts. 3 y 7, 85/203/CEE, arts. 3 y 7, 96/62/CE, arts. 7 y 8 y 1999/30/CE, arts. 4, ap. 1, y 5, ap. 1)
(véanse los apartados 43 a 62 y 65 y el fallo)
Resumen
En el marco de un recurso interpuesto ante el tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Cergy-Pontoise, Francia), JP, quien reside en la aglomeración de París, solicitó en particular que la República Francesa le indemnizara un perjuicio asociado al deterioro de su estado de salud que él atribuye a la degradación de la calidad del aire ambiente en esta aglomeración. Según afirma, esta degradación obedece a la superación de los valores límite de concentración de dióxido de nitrógeno (NO2) y de micropartículas (PM10), fijados por la Directiva 2008/50 relativa a la calidad del aire ambiente, (
1
) como consecuencia del incumplimiento por parte de las autoridades francesas de las obligaciones que les incumben en virtud de los artículos 13 (
2
) y 23 (
3
) de esta Directiva.
Tras haber sido desestimado su recurso por la razón de que las disposiciones de la Directiva 2008/50 relativa a la calidad del aire que invocaba no conferían ningún derecho a los particulares a obtener el resarcimiento de los eventuales perjuicios causados por la degradación de la calidad del aire, JP recurrió la sentencia en apelación ante la cour administrative d’appel de Versailles (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Versalles, Francia).
En respuesta a una petición de decisión prejudicial planteada por este último órgano jurisdiccional, el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, precisa los requisitos para que un Estado miembro incurra en responsabilidad por los perjuicios causados a un particular por la degradación del aire resultante de la superación de los valores límite de contaminantes en el aire ambiente.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia señala que la Directiva 2008/50 relativa a la calidad del aire ambiente, invocada por JP, entró en vigor el 11 de junio de 2008, es decir con posterioridad, en parte, a los perjuicios de salud supuestamente causados, que comenzaron en 2003. Así pues, para examinar la eventual responsabilidad de la República Francesa por los perjuicios de que se trata, considera oportuno tomar en consideración no solo las disposiciones pertinentes de dicha Directiva, sino también las de las Directivas que la precedieron (
4
) y que establecían requisitos análogos.
A continuación, el Tribunal de Justicia recuerda que, para que los particulares puedan exigir la responsabilidad de un Estado, es preciso que se cumplan tres requisitos acumulativos; esto es, que la norma de Derecho de la Unión infringida tenga por objeto conferirles derechos, que la infracción de esta norma esté suficientemente caracterizada, y que exista una relación de causalidad directa entre tal infracción y el perjuicio sufrido por los particulares.
Por lo que se refiere al primero de esos requisitos, consistente en que la norma de Derecho de la Unión infringida tenga por objeto conferir derechos a los particulares, esos derechos pueden nacer no solo cuando las disposiciones del Derecho de la Unión los confieran expresamente, sino también como consecuencia de las obligaciones positivas o negativas que estas disposiciones impongan de modo bien definido tanto a particulares como a Estados miembros o a las instituciones de la Unión. Así, el incumplimiento por parte de un Estado miembro de estas obligaciones puede representar un obstáculo al ejercicio de los derechos implícitamente conferidos a los particulares por las disposiciones en cuestión y alterar, de este modo, la situación jurídica que estas pretenden crear a través de esos derechos. Por ello, la plena eficacia de estas normas y la protección de los derechos que confieren exigen que los particulares tengan la posibilidad de obtener reparación, con independencia de si las disposiciones de que se trata tienen efecto directo, ya que esta cualidad no es ni necesaria ni suficiente por sí misma para cumplir este primer requisito.
En el presente asunto, el artículo 13, apartado 1, y el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 relativa a la calidad del aire ambiente, al igual que las disposiciones análogas de las Directivas anteriores, imponen a los Estados miembros, en esencia, por una parte, la obligación de velar por que los niveles de NO2 y PM10, en particular, no superen, en sus respectivos territorios y a partir de determinadas fechas, los valores límite fijados por dichas Directivas y, por otra parte, la obligación de prever medidas adecuadas para subsanar las posibles superaciones de dichos valores, en particular en el marco de planes de calidad del aire. De ello se deduce que estas disposiciones establecen obligaciones suficientemente claras y precisas en cuanto al resultado que los Estados miembros deben procurar garantizar. No obstante, estas obligaciones persiguen un objetivo general de protección de la salud humana y del medio ambiente en su conjunto y no permiten considerar que confieren implícitamente a los particulares derechos cuya vulneración permite hacer responsable a un Estado miembro por los daños que les hayan sido causados. Por consiguiente, no se cumple el primero de los tres requisitos acumulativos para que el Estado incurra en responsabilidad.
No obsta a esta apreciación la facultad reconocida a los particulares por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de obtener de las autoridades nacionales, en su caso acudiendo a los órganos jurisdiccionales competentes, la adopción de un plan de calidad del aire en caso de que se superen los valores límite previstos en la Directiva 2008/50 y en las Directivas anteriores. Esta facultad, derivada en particular del principio de efectividad del Derecho de la Unión, efectividad a la que los particulares afectados pueden contribuir incoando procedimientos administrativos o judiciales en atención a su situación, no implica que las obligaciones resultantes del artículo 13, apartado 1, y del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50, así como de las disposiciones análogas de las Directivas anteriores, hayan tenido por objeto conferir a los interesados derechos individuales, en el sentido del primero de los tres requisitos antes mencionados.
Habida cuenta de todas estas consideraciones, el Tribunal de Justicia concluye que el artículo 13, apartado 1, y el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente, así como las disposiciones análogas de las Directivas anteriores, deben interpretarse en el sentido de que no tienen por objeto conferir derechos individuales a los particulares que puedan generar un derecho a obtener de un Estado miembro una reparación en concepto de la responsabilidad del Estado por los daños que causen a los particulares las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.
(
1
)	Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152, p. 1).
(
2
)	Con arreglo al artículo 13, apartado 1, de esta Directiva, «los Estados miembros se asegurarán de que, en todas sus zonas y aglomeraciones, los niveles de dióxido de azufre, PM10, plomo y monóxido de carbono en el aire ambiente no superen los valores límite establecidos en el anexo XI» y «los valores límite de dióxido de nitrógeno y benceno especificados en el anexo XI no podrán superarse a partir de las fechas especificadas en dicho anexo».
(
3
)	En virtud del artículo 23, apartado 1, de la misma Directiva, «cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, los Estados miembros se asegurarán de que se elaboran planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en los anexos XI y XIV».
(
4
)	Esto es, los artículos 3 y 7 de la Directiva 80/779/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a los valores límite y a los valores guía de calidad atmosférica para el anhídrido sulfuroso y las partículas en suspensión (DO 1980, L 229, p. 30), los artículos 3 y 7 de la Directiva 85/203/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1985, relativa a las normas de calidad del aire para el dióxido de nitrógeno (DO 1985, L 87, p. 1), los artículos 7 y 8 de la Directiva 96/62/CE del Consejo, de 27 de septiembre de 1996, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente (DO 1996, L 296, p. 55), y el artículo 4, apartado 1, y el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 1999/30/CE del Consejo, de 22 de abril de 1999, relativa a los valores límite de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente (DO 1999, L 163, p. 41).