62021CJ0270
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
2. března 2023 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb pracovníků – Uznání odborné kvalifikace v členském státě – Směrnice 2005/36/ES – Právo vykonávat povolání učitele mateřské školy – Regulované povolání – Právo na přístup k povolání na základě diplomu vydaného v domovském členském státě – Odborná kvalifikace získaná ve třetí zemi“
Ve věci C‑270/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko) ze dne 14. dubna 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 27. dubna 2021, v řízení
A
za účasti:
Opetushallitus
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení C. Lycourgos, předseda senátu, L. S. Rossi, J.-C. Bonichot (zpravodaj), S. Rodin a O. Spineanu-Matei, soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za finskou vládu M. Pere, jako zmocněnkyní,
–
za estonskou vládu M. Kriisa, jako zmocněnkyní,
–
za španělskou vládu L. Aguilera Ruizem, jako zmocněncem,
–
za nizozemskou vládu M. K. Bulterman a A. Hanje, jako zmocněnkyněmi,
–
za Evropskou komisi L. Armati, M. Huttunenem, M. Mataijou a I. Söderlund, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 8. září 2022,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 1 písm. a) a odst. 3 a čl. 13 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. září 2005 o uznávání odborných kvalifikací (Úř. věst. 2005, L 255, s. 22), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/55/EU ze dne 20. listopadu 2013 (Úř. věst. 2013, L 354, s. 132) (dále jen „směrnice 2005/36“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci řízení, které zahájil A ve věci rozhodnutí Opetushallitus (úřad pro vzdělávání, Finsko) o zamítnutí jeho žádosti o uznání odborné kvalifikace učitele mateřské školy.
Právní rámec
Unijní právo
3
Body 1 a 14 odůvodnění směrnice 2005/36 zní:
„(1)
Podle čl. 3 odst. 1 písm. c) Smlouvy představuje odstranění překážek volného pohybu osob a služeb mezi členskými státy jeden z cílů Společenství. Pro státní příslušníky členských států to znamená zejména možnost vykonávat povolání, ať již jako osoba samostatně výdělečně činná nebo jako zaměstnanec, v jiném členském státě než v tom, ve kterém získali odbornou kvalifikaci. Kromě toho čl. 47 odst. 1 Smlouvy stanoví, že budou přijaty směrnice upravující vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o kvalifikaci.
[…]
(14)
Mechanismus uznávání kvalifikace stanovený směrnicí [Rady] 89/48/EHS [ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (Úř. věst. 1989, L 19, s. 16; Zvl. vyd. 05/01, s. 337)] a [směrnicí Rady] 92/51/EHS [ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému pro uznávání odborného vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice 89/48/EHS (Úř. věst. 1992, L 209, s. 25; Zvl. vyd. 05/02, s. 47)] se nemění. […]“
4
Článek 1 směrnice 2005/36 stanoví:
„Tato směrnice stanoví pravidla, podle nichž členský stát, který podmiňuje přístup k regulovanému povolání nebo jeho výkon na svém území získáním určité odborné kvalifikace (dále jen ‚hostitelský členský stát‘), uznává pro přístup k tomuto povolání a jeho výkon odborné kvalifikace nabyté v jednom nebo více jiných členských státech (dále jen ‚domovský členský stát‘), které jejich držitele opravňují vykonávat v tomto členském státě stejné povolání.
[…]“
5
Článek 2 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:
„1.   Tato směrnice se vztahuje na každého státního příslušníka členského státu, který chce vykonávat regulované povolání včetně svobodných povolání, v jiném státě, než ve kterém získal svou odbornou kvalifikaci, buď jako osoba samostatně výdělečně činná, nebo jako zaměstnanec.
[…]
2.   Každý členský stát může na svém území podle svých předpisů povolit státním příslušníkům členských států, kteří jsou držiteli odborné kvalifikace, která nebyla získána v členském státě, vykonávat regulované povolání ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a). […]“
6
Článek 3 této směrnice stanoví:
„1.   Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
‚regulovaným povoláním‘ odborná činnost nebo soubor činností, u níž je přístup k ní nebo její výkon nebo jeden ze způsobů jejího výkonu v členském státě vyhrazen přímo nebo nepřímo na základě právních a správních předpisů držitelům určité odborné kvalifikace; […]
b)
‚odbornou kvalifikací‘ kvalifikace doložená dokladem o dosažené kvalifikaci, osvědčení způsobilosti uvedené v čl. 11 písm. a) bodě i) nebo odborná praxe;
c)
‚dokladem o dosažené kvalifikaci‘ diplomy, osvědčení nebo jiné doklady vydané příslušným orgánem v členském státě určeným v souladu s jeho právními a správními předpisy, který prokazuje, že jeho držitel úspěšně dokončil odbornou přípravu získanou převážně ve Společenství. Neuplatňuje-li se první věta této definice, považuje se doklad o dosažené kvalifikaci uvedený v odstavci 3 za zde uvedený doklad o dosažené kvalifikaci;
[…]
e)
‚regulovaným vzděláváním a odbornou přípravou‘ příprava, která je zaměřena speciálně na výkon určitého povolání a která zahrnuje studium, které je případně doplněno odbornou přípravou nebo zkušební praxí nebo praxí pod dohledem.
Struktura a úroveň odborné přípravy, zkušební praxe nebo praxe pod dohledem se stanoví v právních a správních předpisech dotyčného členského státu nebo se kontroluje nebo schvaluje orgánem určeným k tomuto účelu;
f)
‚odbornou praxí‘ skutečný a dovolený výkon dotyčného povolání na plný nebo odpovídající částečný úvazek v členském státě;
[…]
3.   Doklad o dosažené kvalifikaci vydaný třetí zemí se považuje za doklad o dosažené kvalifikaci, pokud má držitel tříletou odbornou praxi v dotyčném povolání na území členského státu, který v souladu s čl. 2 odst. 2 doklad o dosažené kvalifikaci uznal, a která byla osvědčena tímto členským státem.“
7
Článek 4 směrnice 2005/36, nadepsaný „Účinky uznání“, stanoví:
„1.   Uznání odborné kvalifikace hostitelským členským státem umožňuje, aby oprávněné osoby měly v tomto členském státě přístup ke stejnému povolání, pro které získaly kvalifikaci v domovském členském státě, a vykonávaly je v hostitelském členském státě za stejných podmínek jako jeho státní příslušníci.
2.   Pro účely této směrnice se povolání, které chce žadatel vykonávat v hostitelském členském státě, považuje za stejné, jako je povolání, pro které získal kvalifikaci v domovském členském státě, pokud jsou činnosti, které zahrnuje, srovnatelné.
[…]“
8
Článek 13 uvedené směrnice, nadepsaný „Podmínky uznávání“, stanoví:
„1.   Pokud je v hostitelském členském státě přístup k regulovanému povolání nebo jeho výkon podmíněn držením zvláštní odborné kvalifikace, povolí příslušný orgán tohoto členského státu přístup k tomuto povolání a jeho výkon žadatelům za stejných podmínek, jaké se vztahují na jeho vlastní státní příslušníky, pokud jsou držiteli osvědčení způsobilosti nebo dokladu o dosažené kvalifikaci podle článku 11, který jiný členský stát požaduje k získání přístupu k tomuto povolání a jeho výkonu na svém území.
Osvědčení o způsobilosti nebo doklad o dosažené kvalifikaci vystavuje příslušný orgán členského státu, který byl určen v souladu s právními a správními předpisy tohoto členského státu.
2.   Přístup k povolání a jeho výkon podle odstavce 1 se přizná rovněž žadatelům, kteří v průběhu předchozích 10 let vykonávali dotčené povolání na plný úvazek po dobu jednoho roku nebo na zkrácený úvazek po dobu, jež v celkovém souhrnu odpovídá ročnímu plnému úvazku, v jiném členském státě, v němž toto povolání není regulováno, a kteří jsou držiteli jednoho nebo více osvědčení způsobilosti nebo dokladů o dosažené kvalifikaci, které vystavil jiný členský stát, v němž toto povolání není regulováno.
Osvědčení způsobilosti a doklady o dosažené kvalifikaci splňují tyto podmínky:
a)
byly vydány příslušným orgánem členského státu určeným v souladu s právními a správními předpisy tohoto členského státu;
b)
prokazují, že držitel byl připraven na výkon dotyčného povolání.
Roční odbornou praxi podle prvního pododstavce však nelze vyžadovat, pokud doklad o dosažené kvalifikaci, jehož je žadatel držitelem, potvrzuje regulované vzdělávání a odbornou přípravu.
[…]“
9
Článek 59 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„1.   Členské státy [Evropské k]omisi do 18. ledna 2016 oznámí seznam povolání, která na svém území regulují, přičemž tento seznam uvádí činnosti, jež každé povolání pokrývá, a obsahuje seznam regulovaného vzdělávání a odborné přípravy a odborné přípravy se zvláštní strukturou uvedené v čl. 11 písm. c) bodě ii). Jakákoli změna těchto seznamů se bez zbytečného odkladu oznámí Komisi. Komise vytvoří a spravuje veřejně přístupnou databázi regulovaných povolání, která obsahuje i obecný popis činností zahrnutých v rámci každého povolání.“
Finské právo
10
Laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) [zákon o uznávání odborných kvalifikací (1384/2015)] v souladu se svým § 1 odst. 1 upravuje uznávání odborných kvalifikací a volný pohyb služeb v souladu se směrnicí 2005/36. Ustanovení § 6 tohoto zákona dále upřesňuje podmínky tohoto uznávání.
Estonské právo
11
Kvalifikační požadavky na učitele mateřské školy v Estonsku jsou upraveny v haridusministri 26. augusti 2002. aasta määrus „Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded“ (RTL 2002, 96, 1486; RT I, 03.09.2013, 36) (nařízení ministra školství o kvalifikačních požadavcích na učitele mateřské školy) ze dne 26. srpna 2002 (dále jen „nařízení o kvalifikačních požadavcích na učitele mateřské školy“).
12
Ustanovení § 1 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Zaměstnavatel posuzuje způsobilost zaměstnance pro výkon činnosti a soulad s kvalifikačními požadavky stanovenými tímto nařízením. […]“
13
Podle § 18 tohoto nařízení jsou kvalifikačními požadavky na učitele mateřské školy vysokoškolský diplom a pedagogické dovednosti. Ustanovení § 37 téhož nařízení stanoví, že se kvalifikační požadavky nevztahují na osoby, které pracovaly jako učitelé mateřské školy před 1. zářím 2013 a jsou kvalifikované nebo považovány za odpovídajícím způsobem kvalifikované pro podobnou činnost v souladu s ustanoveními nařízení o kvalifikačních požadavcích na učitele mateřské školy platnými před 1. zářím 2013.
14
Po přistoupení Estonské republiky k Evropské unii dne 1. května 2004 bylo přijato nařízení Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005. a määrus nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“ (RT I 2005, 32, 241; RT I, 28.07.2020, 6) (nařízení vlády č. 120 o shodě mezi diplomy Estonské republiky a diplomy bývalého SSSR vydanými před 20. srpnem 1991), ze dne 6. června 2005, které stanoví, že kvalifikace uznané bývalým Svazem sovětských socialistických republik a dosažené před 20. srpnem 1991 odpovídají úrovním všeobecného a vysokoškolského vzdělání ve vzdělávacím systému Estonské republiky.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
15
A podal úřadu pro vzdělávání žádost o uznání své odborné kvalifikace učitele mateřské školy na základě následujících dokladů:
–
doklad z roku 1980 o dokončeném vzdělání v oboru „Koolieelsete lasteasutuste kasvataja“ (předškolní vzdělávání) v Estonské sovětské socialistické republice;
–
doklad z roku 2006 o dokončeném vzdělání v oboru „Rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava“ (specializovaný vzdělávací plán pro hotelový management na vysokoškolské úrovni);
–
doklad z roku 2013 o dokončeném vzdělání v oboru „Ärijuhtimise magistri kraad – Turismiettevõtlus ja teeninduse juhtimine“ (magisterské studium v oboru management obchodu – management cestovního ruchu a služeb) a
–
dokument nazvaný „Kutsetunnistus ‚Õpetaja, tase 6‘ “ (osvědčení o odbornosti pro učitele, úroveň 6), který vystavila estonská asociace učitelů v roce 2017.
16
Dále je nesporné, že A vykonával činnost učitele mateřské školy v Estonské sovětské socialistické republice v letech 1980 až 1984 a poté opět v soukromých jeslích ve Finsku v letech 2016 a 2017.
17
Rozhodnutím úřadu pro vzdělávání ze dne 8. března 2018 byla žádost A zamítnuta.
18
Rozsudkem ze dne 18. dubna 2019 zamítl Helsingin hallinto-oikeus (správní soud v Helsinkách, Finsko) žalobu, kterou A napadl rozhodnutí úřadu pro vzdělávání. Uvedený soud dospěl k závěru, že odborná kvalifikace a praxe A nesplňují podmínky pro uznání odborné kvalifikace podle zákona o uznávání odborných kvalifikací (1384/2015).
19
A podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost k předkládajícímu soudu, Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko).
20
Předkládající soud si zaprvé klade otázku, zda je v Estonsku povolání učitele mateřské školy „regulovaným povoláním“ ve smyslu směrnice 2005/36.
21
Několik skutečností nasvědčuje podle předkládajícího soudu tomu, že je toto povolání v Estonsku skutečně regulovaným povoláním. Podmínkou způsobilosti vyžadovanou od učitele mateřské školy v souladu s nařízením o kvalifikačních požadavcích na učitele mateřské školy je totiž získání vysokoškolského diplomu a pedagogických dovedností. Tyto dovednosti jsou přitom potvrzeny dokumentem, který byl na vyžádání vystaven estonskou asociací učitelů na základě spisu žadatele a po pohovoru.
22
Předkládající soud rovněž poznamenává, že Estonská republika dala zapsat povolání učitele mateřské školy do databáze regulovaných povolání spravované Komisí.
23
Jiné skutečnosti však u předkládajícího soudu vyvolávají pochybnosti o tom, že by povolání učitele mateřské školy bylo v Estonsku regulovaným povoláním.
24
Předkládající soud poznamenává, že na rozdíl od finského práva estonská právní úprava nevyžaduje, aby se v případě vysokoškolského diplomu, o němž je řeč v bodě 21 tohoto rozsudku, jednalo o diplom v oboru předškolní vzdělávání.
25
Dále podotýká, že zaměstnavatel, který takového učitele přijme, má pravomoc posoudit, zda uchazeč o místo učitele mateřské školy splňuje podmínky stanovené nařízením o kvalifikačních požadavcích na učitele mateřské školy. Zejména pak doklad o pedagogických dovednostech je podle předkládajícího soudu fakultativní a zaměstnavatele nezavazuje. Ten samostatně posuzuje, zda má uchazeč požadované pedagogické dovednosti.
26
Podle předkládajícího soudu by tedy dva různí zaměstnavatelé mohli pedagogické dovednosti téhož uchazeče vyhodnotit odlišně.
27
Za těchto podmínek si předkládající soud klade otázku, zda estonská právní úprava skutečně vyhrazuje výkon povolání učitele mateřské školy osobám, které splňují stanovené podmínky, a ostatním osobám přístup k nim zakazuje.
28
Zadruhé pro případ, že by předmětné povolání bylo v Estonsku považováno za povolání regulované, si předkládající soud klade otázku, zda doklad A uvedený v bodě 15 tohoto rozsudku, který mu byl vystaven estonskou asociací učitelů v roce 2017, může být považován za osvědčení způsobilosti nebo doklad o dosažené kvalifikaci ve smyslu čl. 13 odst. 1 směrnice 2005/36, ačkoli byla odborná praxe, která je jím potvrzena, získána v době, kdy domovským členským státem byla jedna ze sovětských socialistických republik.
29
Zatřetí, co se týče diplomu, jenž obdržel A v roce 1980 v Estonské sovětské socialistické republice, a praxe, kterou tam získal v letech 1980 až 1984, klade si předkládající soud otázku, zda je třeba mít za to, že tento diplom a praxe osvědčují odbornou kvalifikaci získanou ve třetí zemi ve smyslu čl. 3 odst. 3 směrnice 2005/36, a zda proto může být tato kvalifikace uznána pouze za podmínky, že dotyčná osoba mimo jiné prokáže tříletou odbornou praxi získanou v domovském členském státě po znovunabytí jeho samostatnosti.
30
Předkládající soud nicméně uvádí, že estonským zákonem z roku 2005 byly diplomy získané v Estonské sovětské socialistické republice uznány za rovnocenné diplomům získaným v Estonsku po znovunabytí jeho samostatnosti.
31
Za těchto podmínek se Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 3 odst. 1 písm. a) [směrnice 2005/36] vykládán v tom smyslu, že za regulované povolání je nutno považovat takové povolání, jehož kvalifikační požadavky jsou stanoveny nařízením vydaným ministrem školství členského státu, obsah pedagogické způsobilosti požadované od učitele mateřské školy je upraven v normách o povolání a členský stát nechal povolání učitele mateřské školy zařadit do databáze regulovaných povolání vytvořené Komisí, u něhož má však na druhé straně podle znění nařízení upravujícího kvalifikační požadavky tohoto povolání zaměstnavatel pravomoc posoudit, zda jsou kvalifikační požadavky splněny, zejména ohledně požadavků na pedagogickou způsobilost, a druh dokladu prokazujícího pedagogickou způsobilost není upraven v dotčeném nařízení ani v jiných zákonech, nařízeních nebo správních předpisech?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku: Lze osvědčení vystavené příslušným orgánem domovského členského státu, které se týká odborné kvalifikace a jehož získání je podmíněno pracovní praxí v dotčeném povolání, považovat za osvědčení způsobilosti nebo jiný doklad o dosažené kvalifikaci ve smyslu čl. 13 odst. 1 [směrnice 2005/36], jestliže odborná praxe, která je základem pro vystavení tohoto osvědčení, pochází z domovského členského státu z doby, kdy byl tento stát sovětskou socialistickou republikou, a z hostitelského členského státu, nikoliv však z domovského členského státu z doby po znovunabytí jeho samostatnosti?
3)
Musí být čl. 3 odst. 3 [směrnice 2005/36] vykládán v tom smyslu, že odborná kvalifikace založená na vzdělání, které bylo dokončeno ve vzdělávacím zařízení nacházejícím se na zeměpisném území členského státu v době, kdy tento členský stát nebyl samostatným státem, nýbrž sovětskou socialistickou republikou, jakož i na odborné praxi, která byla na základě tohoto vzdělání získána v dotčené sovětské socialistické republice před znovunabytím samostatnosti tohoto členského státu, musí být považována za odbornou kvalifikaci získanou ve třetí zemi, pro uplatnění této odborné kvalifikace je proto zapotřebí další tříletá odborná praxe v domovském členském státě z doby po znovunabytí jeho samostatnosti?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
32
Jak vyplývá z bodu 1 odůvodnění směrnice 2005/36, jejím cílem je podporovat uznávání odborných kvalifikací, aby bylo státním příslušníkům členských států umožněno vykonávat povolání jako zaměstnanec nebo osoba samostatně výdělečně činná v jiném členském státě, než ve kterém získali odbornou kvalifikaci, a přispět tak k volnému pohybu pracovníků uvnitř Unie.
33
Tato směrnice se podle článků 1 a 2 použije pouze v případě, že je příslušné povolání v hostitelském členském státě regulované.
34
V projednávané věci z informací poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že povolání učitele mateřské školy je ve Finsku regulovaným povoláním. Proto se v tomto členském státě přístup k tomuto povolání a jeho výkon státními příslušníky jiného členského státu řídí ustanoveními směrnice 2005/36.
35
Je-li dané povolání regulované rovněž v domovském členském státě, musí hostitelský členský stát podle čl. 13 odst. 1 směrnice 2005/36 povolit státním příslušníkům jiných členských států přístup k tomuto povolání nebo jeho výkon za stejných podmínek, jaké se vztahují na jeho vlastní státní příslušníky, pokud jsou držiteli osvědčení způsobilosti nebo dokladu o dosažené kvalifikaci požadovaného domovským členským státem.
36
Není-li příslušné povolání v domovském členském státě regulované, z čl. 13 odst. 2 směrnice 2005/36 naopak vyplývá, že přístup k povolání a jeho výkon musí být v hostitelském členském státě přiznány, pokud žadatel v průběhu předchozích 10 let vykonával dané povolání na plný úvazek po dobu jednoho roku nebo na zkrácený úvazek po dobu, jež v celkovém souhrnu odpovídá ročnímu plnému úvazku, v jiném členském státě, a pokud je držitelem jednoho nebo více osvědčení způsobilosti nebo dokladů o dosažené kvalifikaci, které vystavil domovský členský stát. Článek 13 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2005/36 však stanoví, že se požadavek na odbornou praxi nepoužije, pokud je žadatel držitelem dokladu o dosažené kvalifikaci, který potvrzuje regulované vzdělávání a odbornou přípravu.
37
Žádost A o uznání jeho odborné kvalifikace učitele mateřské školy podaná v hostitelském členském státě, tj. ve Finské republice, tedy musí být posuzována z hlediska podmínek stanovených v čl. 13 odst. 1 směrnice 2005/36, je-li v domovském členském státě – v Estonské republice – toto povolání regulované, a z hlediska podmínek stanovených v čl. 13 odst. 2 směrnice 2005/36, pokud tomu tak není.
K první otázce
38
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36 vykládán v tom smyslu, že povolání, pro něž vnitrostátní právní úprava stanoví podmínky způsobilosti umožňující přístup k němu nebo jeho výkon, avšak ponechává zaměstnavatelům pravomoc posoudit, zda jsou tyto podmínky splněny, musí být považováno za regulované povolání ve smyslu tohoto ustanovení.
39
Podle čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36 se „regulovaným povoláním“ rozumí „odborná činnost nebo soubor činností, u níž je přístup k ní nebo její výkon nebo jeden ze způsobů jejího výkonu v členském státě vyhrazen přímo nebo nepřímo na základě právních a správních předpisů držitelům určité odborné kvalifikace“.
40
Z judikatury Soudního dvora mimoto vyplývá, že povolání musí být považováno za regulované ve smyslu směrnic 89/48 a 92/51 tehdy, pokud se přístup k odborné činnosti, jež tvoří toto povolání, nebo její výkon řídí právními či správními předpisy, které zavádějí režim, jehož účinkem je výslovné vyhrazení této odborné činnosti osobám, které splňují určité podmínky, a zákaz přístupu k ní osobám, jež tyto podmínky nesplňují (rozsudky ze dne 1. února 1996, Aranitis, C‑164/94, EU:C:1996:23, bod 19, a ze dne 8. května 2008, Komise v. Španělsko, C‑39/07, EU:C:2008:265, bod 33). S ohledem na definice uvedené ve směrnicích 89/48 a 92/51 a s ohledem na bod 14 odůvodnění směrnice 2005/36 se tato judikatura použije obdobně i na pojem „regulované povolání“ ve smyslu této směrnice.
41
V projednávaném případě je třeba konstatovat, že v Estonsku je v § 1 odst. 1 nařízení o kvalifikačních požadavcích na učitele mateřské školy stanoveno, že „[z]aměstnavatel posuzuje způsobilost zaměstnance pro výkon činnosti a soulad s kvalifikačními požadavky stanovenými tímto nařízením“.
42
Jak uvedl předkládající soud a aniž to estonská vláda popřela, § 1 odst. 1 tohoto nařízení přiznává zaměstnavateli pravomoc posoudit, zda jsou splněny podmínky způsobilosti požadované pro přístup k povolání učitele mateřské školy, zejména podmínka týkající se pedagogických dovedností, takže na základě uvedeného ustanovení by otázku, zda tentýž žadatel uvedené podmínky splňuje, mohli dva různí zaměstnavatelé vyhodnotit odlišně.
43
Estonská vláda před Soudním dvorem objasnila, že je-li zaměstnavateli předloženo osvědčení vydané estonskou asociací učitelů, nemá zaměstnavatel žádný důvod pochybovat o pedagogických dovednostech uchazeče. Tatáž vláda nicméně uvedla, jak připomněl generální advokát v bodě 60 svého stanoviska, že estonské právní předpisy v tomto ohledu nestanoví žádné pravidlo. To tedy potvrzuje výklad § 1 odst. 1 nařízení o kvalifikačních požadavcích na učitele mateřské školy, podaný předkládajícím soudem, podle něhož posouzení otázky, zda jsou podmínky způsobilosti splněny, přísluší zaměstnavateli.
44
Taková posuzovací pravomoc musí být odlišena od pravomoci zaměstnavatele přijmout či nepřijmout do zaměstnání osobu splňující podmínky způsobilosti pro přístup k danému povolání a zvolit si mezi dvěma uchazeči splňujícími tyto podmínky.
45
V situaci, která z takové posuzovací pravomoci vyplyne, může být zastřeno rozlišení mezi osobami, jež mají odbornou kvalifikaci požadovanou vnitrostátní právní úpravou pro výkon daného povolání, a osobami, které ji nemají.
46
Za těchto podmínek estonské právo nezaručuje, že přístup k předmětnému povolání a jeho výkon jsou vyhrazeny osobám, které mají určitou odbornou kvalifikaci.
47
Povolání učitele mateřské školy, jak je koncipováno v Estonsku, tedy patrně nemůže být kvalifikováno jako „regulované povolání“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36.
48
Tento závěr není zpochybněn tím, že Estonská republika považuje povolání učitele mateřské školy za „regulované“, že toto povolání zapsala na seznam stávajících regulovaných povolání oznámený Komisi a je podle článku 59 směrnice 2005/36 uvedeno v databázi regulovaných povolání spravované Komisí.
49
Zaprvé totiž definice pojmu „regulované povolání“ uvedená v čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36 neodkazuje na právo členských států. Tento pojem ve smyslu směrnice tudíž spadá pouze pod unijní právo (rozsudek ze dne 21. září 2017, Malta Dental Technologists Association a Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, bod 34, jakož i citovaná judikatura).
50
Skutečnost, že Estonská republika považuje povolání učitele mateřské školy za „regulované“ a zapsala je na seznam stávajících regulovaných povolání, který oznámila Komisi, proto nestačí k tomu, aby bylo možné toto povolání kvalifikovat jako „regulované povolání“ ve smyslu směrnice 2005/36.
51
Zadruhé, jak uvedl generální advokát v bodě 45 svého stanoviska, čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36 neodkazuje ani na obsah databáze spravované Komisí, která je zmíněna v bodě 48 tohoto rozsudku. Ta má tedy pouze orientační povahu.
52
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36 musí být vykládán v tom smyslu, že povolání, pro něž vnitrostátní právní úprava stanoví podmínky způsobilosti umožňující přístup k němu nebo jeho výkon, avšak ponechává zaměstnavatelům pravomoc posoudit, zda jsou tyto podmínky splněny, se nepovažuje za „regulované povolání“ ve smyslu tohoto ustanovení.
Ke druhé otázce
53
Druhá otázka je výslovně položena pro případ, že by předmětné povolání bylo v domovském členském státě regulované ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36, a odpověď by tedy na první otázku byla kladná. Vzhledem k tomu, že na první otázku byla dána záporná odpověď, není třeba na druhou otázku odpovídat.
Ke třetí otázce
54
Třetí otázka je položena pro případ, že by předmětné povolání nebylo v domovském členském státě regulované.
55
Pro ten případ, jak bylo připomenuto v bodě 36 tohoto rozsudku, se z čl. 13 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2005/36 podává, že přístup k povolání a jeho výkon musí být v hostitelském členském státě povoleny, pokud žadatel v průběhu předchozích 10 let vykonával dané povolání na plný úvazek po dobu jednoho roku (nebo na zkrácený úvazek po dobu, jež v celkovém souhrnu odpovídá ročnímu plnému úvazku) v jiném členském státě a pokud je držitelem jednoho nebo více osvědčení způsobilosti nebo dokladů o dosažené kvalifikaci, které vystavil domovský členský stát. Článek 13 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2005/36 však stanoví, že podmínka týkající se roční odborné praxe v jiném členském státě v průběhu předchozích 10 let není vyžadována, pokud doklad o dosažené kvalifikaci, jehož je žadatel držitelem, potvrzuje regulované vzdělávání a odbornou přípravu.
56
V projednávaném případě A na rozdíl od toho, co vyžaduje čl. 13 odst. 2 první pododstavec směrnice 2005/36, nevykonával v průběhu 10 let předcházejících podání jeho žádosti povolání učitele mateřské školy v jiném členském státě, než je hostitelský členský stát.
57
Za těchto podmínek si předkládající soud klade otázku, zda diplom v oboru předškolní vzdělávání, který A získal v roce 1980 v Estonské sovětské socialistické republice, může být považován za doklad o dosažené kvalifikaci potvrzující regulované vzdělávání a odbornou přípravu ve smyslu čl. 13 odst. 2 třetího pododstavce téže směrnice.
58
Podle čl. 3 odst. 3 směrnice 2005/36 totiž platí, že „[d]oklad o dosažené kvalifikaci vydaný třetí zemí se považuje za doklad o dosažené kvalifikaci, pokud má držitel tříletou odbornou praxi v dotyčném povolání na území členského státu, který v souladu s čl. 2 odst. 2 doklad o dosažené kvalifikaci uznal, a jež byla osvědčena tímto členským státem“.
59
Je tedy třeba mít za to, že podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 3 odst. 3 směrnice 2005/36 vykládán v tom smyslu, že se toto ustanovení použije i v případě, kdy byl doklad o dosažené kvalifikaci předložený v hostitelském členském státě získán na území jiného členského státu v době, kdy tento členský stát existoval nikoli jako samostatný stát, nýbrž jako sovětská socialistická republika, a tento doklad o dosažené kvalifikaci byl tímto členským státem uznán za rovnocenný dokladu o dosažené kvalifikaci vydanému v tomto státě po znovunabytí jeho samostatnosti.
60
Ze samotného znění čl. 3 odst. 3 směrnice 2005/36 vyplývá, že se toto ustanovení týká jakéhokoli dokladu o dosažené kvalifikaci vydaného třetí zemí a uznaného některým členským státem v souladu s čl. 2 odst. 2 téže směrnice.
61
Přitom je třeba uvést, že diplom, jenž A získal v roce 1980 v Estonské sovětské socialistické republice, nelze považovat za vydaný třetí zemí ve smyslu tohoto ustanovení.
62
Jak totiž vyplývá z vysvětlení podaného předkládajícím soudem Soudnímu dvoru, Estonská republika po znovunabytí samostatnosti a po přistoupení k Unii uznala tento diplom na základě nařízení vlády č. 120 ze dne 6. června 2005 o shodě mezi diplomy Estonské republiky a diplomy bývalého SSSR vydanými před 20. srpnem 1991 za rovnocenný diplomu získanému v Estonské republice po znovunabytí samostatnosti tohoto členského státu.
63
Proto musí být tento diplom na rozdíl od toho, co předpokládá čl. 3 odst. 3 směrnice 2005/36, považován za doklad o dosažené kvalifikaci vydaný členským státem, a nikoli třetí zemí.
64
Z toho vyplývá, že čl. 3 odst. 3 směrnice 2005/36 se za takových okolností, jako jsou okolnosti sporu v původním řízení, nepoužije.
65
Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 3 odst. 3 směrnice 2005/36 musí být vykládán v tom smyslu, že se toto ustanovení nepoužije v případě, kdy byl doklad o dosažené kvalifikaci předložený v hostitelském členském státě získán na území jiného členského státu v době, kdy tento členský stát existoval nikoli jako samostatný stát, nýbrž jako sovětská socialistická republika, a tento doklad o dosažené kvalifikaci byl tímto členským státem uznán za rovnocenný dokladu o dosažené kvalifikaci vydanému v tomto státě po znovunabytí jeho samostatnosti. Takový doklad o dosažené kvalifikaci musí být považován za získaný v členském státě, a nikoli ve třetí zemi.
66
Je třeba dodat, že s ohledem na odpovědi uvedené v bodech 52 a 65 tohoto rozsudku, z nichž vyplývá, že žádost o uznání odborné kvalifikace nespadá do působnosti směrnice 2005/36, je na příslušných orgánech hostitelského členského státu, jak upřesnil generální advokát v bodech 90 až 93 svého stanoviska, aby v souladu s judikaturou Soudního dvora posoudily situaci A z hlediska ustanovení článků 45 a 49 SFEU [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. března 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Základní lékařské vzdělání), C‑634/20, EU:C:2022:149, body 38 až 46 a citovaná judikatura].
K nákladům řízení
67
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 3 odst. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. září 2005 o uznávání odborných kvalifikací, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/55/EU ze dne 20. listopadu 2013,
musí být vykládán v tom smyslu, že
povolání, pro něž vnitrostátní právní úprava stanoví podmínky způsobilosti umožňující přístup k němu nebo jeho výkon, avšak ponechává zaměstnavatelům pravomoc posoudit, zda jsou tyto podmínky splněny, se nepovažuje za „regulované povolání“ ve smyslu tohoto ustanovení.
2)
Článek 3 odst. 3 směrnice 2005/36, ve znění směrnice 2013/55,
musí být vykládán v tom smyslu, že
se toto ustanovení nepoužije v případě, kdy byl doklad o dosažené kvalifikaci předložený v hostitelském členském státě získán na území jiného členského státu v době, kdy tento členský stát existoval nikoli jako samostatný stát, nýbrž jako sovětská socialistická republika, a tento doklad o dosažené kvalifikaci byl tímto členským státem uznán za rovnocenný dokladu o dosažené kvalifikaci vydanému v tomto státě po znovunabytí jeho samostatnosti. Takový doklad o dosažené kvalifikaci musí být považován za získaný v členském státě, a nikoli ve třetí zemi.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: finština.