62023CJ0715
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
10. juli 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – fremgangsmåder for tildeling af koncessionskontrakter – direktiv 2014/23/EU – artikel 4, stk. 2 – ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse – artikel 19 – sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser – anvendelsesområdet for disse bestemmelser – virksomhed med drift af apotek«
I sag C-715/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (klagenævn for offentlige udbud, Slovenien) ved afgørelse af 23. november 2023, indgået til Domstolen den 23. november 2023, i sagen
Farmacija d.o.o.
mod
Občina Benedikt,
procesdeltager:
MN,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, I. Jarukaitis, og dommerne N. Jääskinen (refererende dommer), A. Arabadjiev, M. Condinanzi og R. Frendo,
generaladvokat: R. Norkus,
justitssekretær: fuldmægtig M. Longar,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. december 2024,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Farmacija d.o.o. ved odvetnica K. Zdolšek,
–
den slovenske regering ved N. Pintar Gosenca og A. Vran, som befuldmægtigede,
–
den tjekkiske regering ved L. Halajová, M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,
–
den græske regering ved K. Georgiadis, V. Karra og S. Papaioannou, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Kraner, L. Malferrari og G. Wils, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 13. marts 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 2, og artikel 19 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1).
2
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Farmacija d.o.o., der er et selskab med begrænset hæftelse, og Občina Benedikt (Benedikt kommune, Slovenien) vedrørende sidstnævntes tildeling af en tilladelse til at drive en apoteksfilial på dens område uden forudgående offentliggørelse af en koncessionsbekendtgørelse.
Retsforskrifter
EU-retten
3
6. og 36. betragtning til direktiv 2014/23 har følgende ordlyd:
»(6)
Det bør bemærkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med principperne i [EUF-traktaten] om ligebehandling, ikkeforskelsbehandling, gennemsigtighed og fri bevægelighed for personer frit kan bestemme organiseringen af leveringen af tjenesteydelser enten som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse eller som ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse eller som en blanding heraf. [...] Dette direktiv vedrører heller ikke finansieringen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og støtte bevilget af medlemsstaterne, navnlig på det sociale og arbejdsmarkedsmæssige område, i overensstemmelse med Unionens konkurrenceregler. Det bør præciseres, at ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse ikke bør falde ind under dette direktivs anvendelsesområde.
[...]
(36)
Dette direktiv bør ikke finde anvendelse på visse nødtjenester, der udføres af nonprofitorganisationer eller ‑sammenslutninger, da disse organisationers særlige karakter vil være vanskelig at bevare, hvis tjenesteyderne var blevet udvalgt efter procedurerne i dette direktiv. [...] Det bør derfor præciseres, at tjenesteydelser, der er omfattet af CPV-kode 85143000-3, der udelukkende består af patienttransportambulancetjenester, bør være omfattet af den særlige ordning, der er fastsat for sociale og andre særlige tjenesteydelser (»den lempelige ordning«). [...]«
4
Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1-4:
»1.   I dette direktiv fastsættes reglerne for ordregivende myndigheders og ordregivende enheders udbudsprocedurer gennem en koncession, hvis værdi anslås ikke at være mindre end tærsklerne fastsat i artikel 8.
[...]
4.   Aftaler, afgørelser eller andre juridiske instrumenter, der organiserer overførsel af kompetencer og ansvar vedrørende gennemførelse af offentlige opgaver mellem ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder eller grupperinger af ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder, og som ikke indebærer, at der skal ydes betaling for kontraktmæssige ydelser, er et spørgsmål om intern organisation i den berørte medlemsstat og berøres som sådan ikke på nogen måde af dette direktiv.«
5
Nævnte direktivs artikel 4 med overskriften »Frihed til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse« fastsætter:
»1.   Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes frihed til i overensstemmelse med EU-retten at fastsætte, hvad de betragter som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og bestemme, hvordan disse tjenesteydelser skal organiseres og finansieres, i overensstemmelse med reglerne om statsstøtte, og hvilke specifikke forpligtelser der bør gælde for dem. Ligeledes berører dette direktiv ikke den måde, hvorpå medlemsstaterne udformer deres socialsikringsordninger.
2.   Ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse er ikke omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv.«
6
Direktivets artikel 5, nr. 1), bestemmer følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
[...]
b)
»koncession på tjenesteydelser«: en gensidigt bebyrdende kontrakt, der indgås skriftligt, hvorved en eller flere ordregivende myndigheder eller kontraherende enheder overdrager ansvaret for levering og forvaltning af tjenesteydelser, som ikke omfatter de i litra a) omhandlede bygge- og anlægsarbejder, til en eller flere økonomiske aktører, hvor vederlaget for denne overdragelse enten udelukkende består i retten til at udnytte de tjenesteydelser, der er omfattet af kontrakten, eller i denne ret sammen med betaling af en pris.
Tildeling af en koncession på bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser indebærer, at der overføres en driftsrisiko til koncessionshaver ved udnyttelsen af disse bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser, som omfatter en efterspørgsels- eller en udbudsrisiko eller begge dele. Koncessionshaveren anses for at påtage sig driftsrisikoen, hvis han under normale driftsbetingelser ikke er garanteret at tjene de foretagne investeringer og de afholdte omkostninger i forbindelse med driften af de bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser, der er genstand for koncessionen, ind igen. Den del af risikoen, der overføres til koncessionshaveren, indebærer en reel eksponering for markedets omskiftelighed således, at ethvert potentielt anslået tab, som koncessionshaveren måtte lide, ikke blot er rent nominelt eller ubetydeligt.«
7
Artikel 19 i direktiv 2014/23 med overskriften »Sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser« foreskriver:
»Koncessioner vedrørende sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser, der er anført i bilag IV, og som er omfattet af dette direktiv, er kun underlagt forpligtelsen i artikel 31, stk. 3, artikel 32, 46 og 47.«
8
Bilag IV til dette direktiv med overskriften »Tjenesteydelser omhandlet i artikel 19« omtaler sundheds- og socialvæsen samt tilknyttede tjenesteydelser, der omfatter tjenesteydelserne under kode 85000000-9 – 85323000-9 i det fælles glossar for offentlige kontrakter (CPV) vedtaget i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2195/2002 af 5. november 2002 om det fælles glossar for offentlige kontrakter (CPV) (EFT 2002, L 340, s. 1), herunder apotekervirksomhed, der henhører under kode 85149000-5.
Slovensk ret
ZNKP
9
Artikel 2 i Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (lov om visse koncessionskontrakter) (Uradni list RS, no 9/2019) i den version, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »ZNKP«), bestemmer i nr. 18:
»Ved »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse« forstås de ikkeøkonomiske tjenesteydelser, som i henhold til lov leveres som tjenesteydelser af almen interesse, og som ikke udbydes på markedet mod betaling, hvorfor de er underlagt specifikke offentlige serviceforpligtelser.«
10
Denne lovs artikel 9 bestemmer:
»Denne lov finder anvendelse på koncessionskontrakter, hvis anslåede værdi eksklusive merværdiafgift [...] er lig med eller overstiger det beløb, der er fastsat i artikel 8, stk. 1, i direktiv 2014/23/EU.«
11
Nævnte lovs artikel 10 fastsætter:
»Koncessioner, der er omfattet af denne lov og af speciallove, er underlagt denne lov og bestemmelserne i speciallove, for så vidt som disse ikke er uforenelige med denne lov.«
12
Lovens artikel 11 bestemmer i stk. 1:
»Denne lov finder ikke anvendelse på:
1.
koncessioner vedrørende ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse. [...]«
13
Artikel 15 i ZNKP fastsætter:
»Koncessioner vedrørende sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser, der er anført i bilag IV til direktiv 2014/23/EU, er omfattet af bestemmelserne i denne lov, som regulerer pligten til at udarbejde forberedende retsakter, pligten til at offentliggøre den i denne lovs artikel 35 og 40 omhandlede udtalelse samt retsbeskyttelsen i procedurer for udvælgelse af koncessionshaveren i henhold til denne lov.«
Lov om sundhedspleje
14
Artikel 2 i Zakon o zdravstveni dejavnosti (lov om sundhedspleje) (Uradni list RS, no 9/92) i den version, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»Sundhedsplejen ydes på primær-, sekundær- og tertiærniveau.
Den primære sundhedspleje omfatter grundlæggende sundhedspleje og apoteksvirksomhed.«
15
Denne lovs artikel 3 bestemmer:
»Sundhedstjenesteydere er fysiske og juridiske, nationale eller udenlandske personer, der har fået tilladelse fra sundhedsministeriet til at yde sundhedspleje.
Det offentlige sundhedsvæsen omfatter sundhedstjenester, hvis faste og fortsatte levering sikres i almenhedens interesse af staten og de lokale myndigheder, hvilke tjenester på grundlag af solidaritetsprincippet sikres i overensstemmelse med reglerne om sundhedspleje og sygesikring som ydelser under den lovpligtige sygesikring og helt eller delvist finansieres med offentlige midler, hovedsageligt fra den lovpligtige sygesikring. De i foregående punktum nævnte sundhedstjenester leveres af sundhedstjenesteydere uden gevinst for øje som ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse, således at overskuddet af indtægter i forhold til udgifter bruges til at yde og udvikle sundhedsplejen.«
16
Nævnte lovs artikel 20 fastsætter følgende i stk. 1:
»Apoteksvirksomheden udøves i henhold til en speciallov. Nærværende lov finder anvendelse på forhold, der ikke er reguleret i en speciallov.«
Lov om apoteksvirksomhed
17
Artikel 1 i Zakon o lekarniški dejavnosti (lov om apoteksvirksomhed) (Uradni list RS, no 85/16) i den version, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»Denne lov regulerer formålet med, indholdet af og betingelserne for udøvelsen af apoteksvirksomhed, organisationen af samt betingelserne og procedurerne for tildeling og forvaltning af koncessioner, de erhvervsdrivende i apotekssektoren og deres faglige sammenslutninger, online-apoteksvirksomhed og tilsyn.«
18
Denne lovs artikel 2 fastsætter i stk. 1:
»Apoteksvirksomheden har til formål at sikre en effektiv forsyning af høj kvalitet af lægemidler og andre produkter til at lette behandlingen og beskytte sundheden samt rådgive patienter og sundhedspersonale om sikker, korrekt og effektiv brug heraf.«
19
Nævnte lovs artikel 4 foreskriver i stk. 1, nr. 8:
»[Ved] udøver af apoteksvirksomhed [forstås]: en fysisk eller juridisk person, der har koncession til at udøve apoteksvirksomhed i overensstemmelse med denne lov, et offentligt apotek, et hospital eller andre udøvere i overensstemmelse med denne lov.«
20
Lovens artikel 5 bestemmer:
»1.   Apoteksvirksomheden er en offentlig sundhedstjeneste, der sikrer fast og fortsat forsyning af lægemidler til befolkningen og sundhedspersonalet samt farmaceutisk behandling af patienterne.
2.   Apoteksvirksomheden udøves på sundhedsplejens primær-, sekundær- og tertiærniveau.
3.   Den i denne lov omhandlede distributionsplan for apoteksvirksomheder sikres på primærniveau af kommunen eller flere nabokommuner i fællesskab samt på sekundær- og tertiærniveau af staten.«
21
Artikel 10 i lov om apoteksvirksomhed i den version, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, fastsætter i stk. 2-4 og 7:
»2.   En apoteksfilial må kun udøve sin virksomhed under fagligt tilsyn af det apotek, der har oprettet den. Lederen af det apotek, der har oprettet en filial, er ansvarlig for filialens drift.
3.   Tilladelse til at drive en apoteksfilial udstedes af den kommune, på hvis område filialen er etableret, efter forudgående udtalelse fra [»Lekarniška zbornica Slovenije« (den slovenske apotekerforening)] og med ministeriets samtykke.
4.   Tilladelsen til at drive en apoteksfilial kan gives såvel tidsbegrænset som for en bestemt periode af året (turistsæsonen).
[...]
7.   En apoteksfilial må ikke påbegynde apoteksvirksomhed, før den har fået tilladelse i overensstemmelse med i denne lovs artikel 67, stk. 1.«
22
Denne lovs artikel 15 bestemmer i stk. 1:
»Udøvelsen af apoteksvirksomhed finansieres med offentlige og private midler. De offentlige midler i foregående punktum omfatter bl.a.:
–
betalinger for tjenesteydelser leveret inden for rammerne af apoteksvirksomheden på grundlag af kontrakter indgået med sygesikringsinstitutioner
–
betalinger fra statsbudgettet
–
egenkapital.«
23
Nævnte lovs artikel 27 bestemmer følgende i stk. 1:
»Et offentligt apotek på primærniveau etableres af en kommune eller af flere nabokommuner i fællesskab på kommunernes område efter forudgående udtalelse fra den kompetente erhvervssammenslutning og med ministeriets samtykke.«
24
Samme lovs artikel 39 fastsætter i stk. 1 og 2:
»1.   En koncession til at udøve apoteksvirksomhed på primærniveau kan på de i denne lov fastsatte betingelser tildeles en fysisk person, der driver apoteksvirksomhed, eller en juridisk person, hvor den person, der driver apoteksvirksomhed, også er leder eller ledelsesorgan og ejer mere end 50% af selskabskapitalen (herefter »koncessionshaveren«).
2.   Koncessionshaveren organiserer apoteker eller apoteksfilialer som sine egne organisatoriske enheder med henblik på at udøve apoteksvirksomhed i de områder, hvor vedkommende har koncession eller tilladelse til at drive en apoteksfilial, i overensstemmelse med distributionsplanen for apoteker på primærniveau, med forbehold af den kompetente erhvervssammenslutnings forudgående udtalelse og ministeriets samtykke.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
25
Den 11. marts 2022 gav Benedikt kommune uden forudgående offentliggørelse af en koncessionsbekendtgørelse MN en tidsubegrænset tilladelse til at drive en apoteksfilial på kommunens område.
26
Farmacija indgav en anmodning om genoptagelse vedrørende denne tilladelse til Benedikt kommune. Dette selskab gjorde i det væsentlige gældende, at denne kommune havde tildelt en koncession med henblik på udøvelse af apoteksvirksomhed, uden at den procedure, der finder anvendelse, var blevet overholdt, hvilket var i strid med direktiv 2014/23.
27
Benedikt kommune afviste uden realitetsbehandling anmodningen om genoptagelse, idet den fandt, at Farmacija ikke havde en klageret hverken inden for rammerne af den proceduren forud for genoptagelse eller inden for rammerne af selve genoptagelsesproceduren. Benedikt kommune konstaterede således, at udstedelse af en tilladelse til at drive en apoteksfilial i realiteten ikke udgør en tildeling af en koncession på tjenesteydelser.
28
Farmacija har iværksat klage til prøvelse af denne afgørelse ved Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (klagenævn for offentlige udbud, Slovenien), der er den forelæggende ret. Farmacija har for dette nævn gentaget standpunktet om, at Benedikt kommune havde tilsidesat ZNKP og direktiv 2014/23 ved at give tilladelse til koncession på tjenesteydelser uden at følge den i disse retsakter fastsatte procedure.
29
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den tilladelse til at drive en apoteksfilial, som Benedikt kommune udstedte, svarer til tildeling af en koncession på udøvelse af apoteksvirksomhed. Den forelæggende ret nærer imidlertid tvivl om, hvorvidt en tjenesteydelse med udøvelse af apoteksvirksomhed henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2014/23. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en sådan tjenesteydelse skal anses for at være en ikkeøkonomisk tjenesteydelse af almen interesse eller en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse.
30
For det første har den forelæggende ret i denne henseende anført, at den slovenske lovgiver har bestemt, at sundhedsvirksomhed, hvorunder apoteksvirksomhed henhører, er en ikkeøkonomisk tjenesteydelse af almen interesse. Ifølge den forelæggende ret skal der tages hensyn til den væsentlige rolle, som apoteker spiller for folkesundheden, samt deres finansiering, hvilket placerer dem i et privilegeret forhold til staten og adskiller dem fra andre økonomiske aktører.
31
For den andet har den forelæggende ret anført, at Domstolen i dom af 14. juli 2022, ASADE (C-436/20, EU:C:2022:559), allerede har fastslået, at de tjenesteydelser, der udføres mod betaling, udgør erhvervsvirksomhed. Den forelæggende ret har endvidere anført, at det følger af national lovgivning, at leverandører af tjenesteydelser, som apoteksvirksomheder er, modtager betaling af midler fra den obligatoriske sygesikring, men også af brugernes midler.
32
For så vidt som tjenesteydelser, som udgøres af apoteksvirksomheder som de omhandlede i den tvist, den forelæggende ret er forelagt, ikke kan anses for at udgøre en ikkeøkonomisk tjenesteydelse af almen interesse, fordi leverandørerne af disse tjenester modtager betaling, således at de er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/23, ønsker den forelæggende ret oplyst, om disse tjenester kan henhøre under begrebet »sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser« som omhandlet i dette direktivs artikel 19.
33
På denne baggrund har la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (klagenævn for offentlige udbud) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan tjenesteydelsen knyttet til udøvelsen af apoteksvirksomhed, hvis hovedgenstand er forhandling af receptpligtige og receptfrie humanmedicinske lægemidler til brugerne sammen med rådgivning af brugerne om korrekt og sikker brug af lægemidlerne, kvalificeres som en »ikkeøkonomisk tjenesteydelse af almen interesse« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/23?
2)
Kan tjenesteydelsen knyttet til udøvelsen af apoteksvirksomhed, hvis hovedgenstand er forhandling af receptpligtige og receptfrie humanmedicinske lægemidler til brugerne sammen med rådgivning af brugerne om korrekt og sikker brug af lægemidlerne, anses for at henhøre under sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser som omhandlet i artikel 19 i direktiv 2014/23?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
34
Den slovenske regering har gjort gældende, at denne anmodning om præjudiciel afgørelse, som er indgivet af Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (klagenævn for offentlige udbud), skal afvises, for så vidt som dette nævn i henhold til bestemmelserne i national ret ikke er den kompetente myndighed til at påkende tvisten i hovedsagen, og at nævnet dermed ikke er en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.
35
Det følger af fast retspraksis, at som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, der er indført ved artikel 267 TEUF, afhænger det forelæggende organs karakter af »ret« af en hel række forhold, herunder om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (dom af 8.6.2017, Medisanus, C-296/15, EU:C:2017:431, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
36
Det skal i det foreliggende tilfælde bemærkes, at Domstolen ved dom af 8. juni 2017, Medisanus (C-296/15, EU:C:2017:431), allerede har haft lejlighed til at fastslå, at Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (klagenævn for offentlige udbud) opfyldte kriterierne for at kunne blive anset for at være en »national ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.
37
Domstolen rejste ikke tvivl om denne konstatering i dom af 10. september 2020, Tax-Fin-Lex (C-367/19, EU:C:2020:685), og af 10. november 2022, SHARENGO (C-486/21, EU:C:2022:868), hvori den besvarede præjudicielle spørgsmål, som Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (klagenævn for offentlige udbud) havde forelagt.
38
Den slovenske regering har gjort gældende, at nærværende sag adskiller sig fra de sager, hvor Domstolen tidligere har indrømmet dette nævn denne kvalitet, for så vidt som nævnet ikke har kompetence til at påkende tvisten i hovedsagen, hvilket indebærer, at nævnte nævn ikke har kvalitet af »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.
39
For det første fremgår det i denne henseende af Domstolens praksis, at det ikke tilkommer Domstolen at rejse tvivl om den forelæggende rets vurdering af, hvorvidt søgsmålet i hovedsagen kan antages til realitetsbehandling, som inden for rammerne af proceduren for præjudiciel forelæggelse henhører under den nationale rets kompetence, eller at efterprøve, om forelæggelsesafgørelsen er truffet i overensstemmelse med de nationale bestemmelser vedrørende retternes sammensætning og virkemåde. Domstolen er bundet af en forelæggelsesafgørelse, der er afsagt af en ret i en medlemsstat, så længe den ikke er blevet omgjort under en eventuel appel efter national ret (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, Governo della Repubblica italiana (Italienske fredsdommeres status), C-658/18, EU:C:2020:572, præmis 61, og af 30.9.2020, CPAS de Liège, C-233/19, EU:C:2020:757, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
40
For det andet fremgår det af fast retspraksis, at det inden for rammerne af det samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, der er indført i artikel 267 TEUF, udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere såvel, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, som den forelægger Domstolen. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante, og at Domstolen, når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, principielt er forpligtet til at træffe afgørelse. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål fremsat af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 25.2.2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku og Adoreikė, C-146/23 og C-374/23, EU:C:2025:109, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
41
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at det alene tilkommer den forelæggende ret at fastlægge grænserne for sin kompetence. Det skal endvidere fastslås, at de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, har forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen, at ingen af spørgsmålene er hypotetiske, og at Domstolen råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af nævnte spørgsmål som omhandlet i Domstolens ovennævnte praksis.
42
Det følger heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
Det første spørgsmål
43
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at driften af apoteksvirksomhed, hvoraf en væsentlig del består i mod betaling at udlevere receptpligtige og receptfrie humanmedicinske lægemidler samt rådgive om korrekt og sikker brug heraf, henhører under begrebet »ikkeøkonomisk tjenesteydelse af almen interesse« som omhandlet i denne bestemmelse.
44
For at besvare dette spørgsmål skal der foretages en fortolkning af begrebet »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/23, der fastlægger anvendelsesområdet for dette direktiv ved at udelukke disse tjenesteydelser herfra. Det fremgår nemlig af denne bestemmelses ordlyd, sammenholdt med sjette betragtning til nævnte direktiv, at »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse« ikke henhører under anvendelsesområdet for direktivet.
45
For det første skal det i denne henseende bemærkes, at begrebet »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse« hverken er defineret i EUF-traktaten eller i afledt ret, herunder i direktiv 2014/23.
46
For det andet skal det fastslås, at artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/23 heller ikke indeholder en udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret til at fastlægge betydningen og rækkevidden af begrebet »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse«.
47
Ifølge fast retspraksis følger det af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at ordlyden af en EU-retlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union, som skal søges under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og det med den pågældende lovgivning forfulgte mål (jf. i denne retning dom af 18.1.1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, præmis 11, og af 13.3.2025, APS Beta Bulgaria og Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C-337/23, EU:C:2025:183, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
48
Spørgsmålet om, hvorvidt tjenesteydelser, der leveres i forbindelse med apoteksvirksomhed, udgør ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse som omhandlet i EU-lovgivningen, henhører dermed under EU-retten. Den nationale lovgivers kvalificering af en sådan virksomhed som henhørende under en ikkeøkonomisk tjenesteydelse af almen interesse, som den slovenske regering har fremhævet, kan således ikke være afgørende (jf. i denne retning dom af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 40, og af 14.7.2022, ASADE, C-436/20, EU:C:2022:559, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
49
Som generaladvokaten har anført i punkt 59, 61 og 62 i forslaget til afgørelse, kan et velfungerende indre marked i Unionen, der bl.a. indebærer fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsfrihed, således som det fremgår af artikel 26, stk. 2, TEUF, kun sikres ved en ensartet forståelse af begrebet »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse«. I modsat fald vil der være en risiko for en uensartet anvendelse af de pågældende EU-retlige regler, hvilket kan medføre en opsplitning af det indre marked. Henset til den omstændighed, at de nærmere regler for apoteksvirksomhed kan variere betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat som følge af de særlige forhold i den gældende nationale lovgivning, kan medlemsstaternes retlige klassificering af dens karakter ikke være afgørende. Følgelig kan medlemsstaternes kompetence med hensyn til at levere, udlægge og tilrettelægge ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen økonomisk interesse som omtalt i sjette betragtning til og artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/23, og som fastsat i artikel 2 i protokol nr. 26 om tjenesteydelser af almen interesse (EUT 2012, C 326, s. 308), der er knyttet til EUF-traktaten, ikke være til hinder for en selvstændig fortolkning af dette begreb.
50
Med hensyn til definitionen af begrebet »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/23 skal det bemærkes, at dette begreb, som generaladvokaten har anført i punkt 53 i forslaget til afgørelse, består af to kumulative elementer. En sådan tjenesteydelse skal for det første leveres i almen interesse og for det andet være af ikkeøkonomisk karakter. Med henblik på at afgøre, om apotekstjenester henhører under anvendelsesområdet for denne bestemmelse, skal det følgelig efterprøves, om disse tjenesteydelser har økonomisk karakter.
51
For så vidt som begrebet »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse« fremgår af direktiv 2014/23, skal dette begreb fortolkes i lyset af Domstolens praksis og nærmere bestemt praksis vedrørende overholdelsen af de frihedsrettigheder, der er fastsat i EUF-traktaten, samt de deraf følgende principper, såsom ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om gensidig anerkendelse, proportionalitetsprincippet og gennemsigtighedsprincippet, der skal sikres i medfør af dette direktiv, hvis retsgrundlag omfatter artikel 53, stk. 1, TEUF samt artikel 62 TEUF og 114 TEUF.
52
Begrebet »tjenesteydelser« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/23 skal navnlig fortolkes i lyset af den frie udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i artikel 56 TEUF, og hvis anvendelsesområde er begrænset til økonomisk virksomhed (jf. i denne retning dom af 14.7.2022, ASADE, C-436/20, EU:C:2022:559, præmis 59). Eftersom dette begreb afgrænser anvendelsesområdet for en af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved EUF-traktaten, kan det endvidere ikke fortolkes indskrænkende (jf. i denne retning dom af 11.4.2000, Deliège, C-51/96 og C-191/97, EU:C:2000:199, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
53
Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at levering af tjenesteydelser mod betaling udgør »økonomisk virksomhed«, idet det væsentlige kendetegn ved betalingen findes i det forhold, at den udgør det økonomiske modstykke til den pågældende tjenesteydelse, uden at den dog skal betales af modtageren af ydelsen (jf. i denne retning dom af 1.2.2017, Kommissionen mod Ungarn, C-392/15, EU:C:2017:73, præmis 100, og af 14.7.2022, ASADE, C-436/20, EU:C:2022:559, præmis 60).
54
Disse betragtninger underbygges af selve ordlyden af direktiv 2014/23. Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« præciserer nemlig i det væsentlige, at aftaler, afgørelser eller andre juridiske instrumenter, der organiserer overførsel af kompetencer og ansvar vedrørende gennemførelse af offentlige opgaver, som tildeles af ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder til økonomiske aktører, skal ske mod betaling for at henhøre under anvendelsesområdet for nævnte direktiv.
55
Hvad nærmere bestemt angår apoteksvirksomhed har Domstolen præciseret, at denne udgør udøvelse af økonomisk virksomhed, som henhører under anvendelsesområdet for artikel 49 TEUF (dom af 19.12.2019, Comune di Bernareggio, C-465/18, EU:C:2019:1125, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis), og at en apoteker forfølger et profithensyn, selv om den pågældende skal drive apoteket under hensyntagen til sin uddannelse, sin erhvervsmæssige erfaring og det ansvar, der påhviler vedkommende, henset til retlige og fagetiske regler (jf. i denne retning dom af 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316, præmis 37).
56
Denne konstatering drages ikke i tvivl af de af den slovenske regering fremførte argumenter om, at en apoteksvirksomheds indtægtsgivende aktivitet kun er accessorisk, delvist er finansieret af offentlige midler og er en integrerende del af sundhedsvæsenet, som er støttet på solidaritetsprincippet. Det eneste aspekt, der er afgørende for at kvalificere et sådant apoteks virksomhed som en tjenesteydelse af økonomisk karakter, er nemlig, om de tjenesteydelser, der er knyttet til nævnte virksomhed, leveres mod betaling.
57
Henset til den omstændighed, at apotekstjenester, der leveres af apoteksvirksomheder, som det fremgår af ovenstående betragtninger, ikke udgør tjenesteydelser af ikkeøkonomisk karakter, er det med henblik på at vurdere, om sådanne tjenester henhører under begrebet »ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/23, ikke nødvendigt at efterprøve, om de leveres i almen interesse.
58
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at driften af apoteksvirksomhed, hvoraf en væsentlig del består i mod betaling at udlevere receptpligtige og receptfrie humanmedicinske lægemidler samt rådgive om korrekt og sikker brug heraf, ikke henhører under begrebet »ikkeøkonomisk tjenesteydelse af almen interesse« som omhandlet i denne bestemmelse.
Det andet spørgsmål
59
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19 i direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at driften af apoteksvirksomhed, hvoraf en væsentlig del består i mod betaling at udlevere receptpligtige og receptfrie humanmedicinske lægemidler samt rådgive om korrekt og sikker brug heraf, henhører under begrebet »sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser« som omhandlet i denne artikel 19.
60
Det skal i denne henseende bemærkes, at det fremgår af en ordlydsbaseret analyse af bilag IV til direktiv 2014/23 at kategorien »[s]ociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser«, som fremgår af dette bilag, omfatter dem, der svarer til koderne 85000000-9 – 85323000-9 i det fælles glossar for offentlige kontrakter (CPV). Eftersom apotekertjenester svarer til CPV-kode 85149000-5, skal disse tjenesteydelser dermed anses for at indgå i de specifikke tjenesteydelser som omhandlet i artikel 19 i direktiv 2014/23.
61
Artikel 19 i direktiv 2014/23 foreskriver i øvrigt en særordning for koncessioner vedrørende »Sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser«. Dette direktiv fastsætter således lempelige regler for disse tjenesteydelser, som det er præciseret i 36. betragtning hertil, for så vidt som nævnte tjenesteydelser er fritaget for nævnte direktivs fulde anvendelse.
62
Det følger således af artikel 19 i direktiv 2014/23, at koncessioner vedrørende sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser, der er anført i bilag IV, kun er underlagt forpligtelsen i artikel 31, stk. 3, artikel 32, 46 og 47. For det første har de ordregivende myndigheder og de ordregivende enheder navnlig pligt til alene at give kendskab til den påtænkte tildeling gennem en forhåndsmeddelelse, som i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 31, stk. 3, indeholder de i bilag VI hertil anførte oplysninger. For det andet kan forhåndsmeddelelser vedrørende koncessioner fastsat i direktivets artikel 32 samles for et kvartal og skal indeholde de i bilag VIII hertil fastsatte oplysninger, når disse meddelelser vedrører sådanne tjenesteydelser.
63
I det foreliggende tilfælde tilkommer det den forelæggende ret først at afgøre, om tilladelsen til at drive apotek som den i tvisten i hovedsagen omhandlede svarer til en koncession som omhandlet i direktiv 2014/23, og i givet fald om denne koncession er underlagt den forenklede ordning for indgåelse heraf, der er fastsat i dette direktivs artikel 19 (jf. i denne retning dom af 1.8.2022, Roma Multiservizi og Rekeep, C-332/20, EU:C:2022:610, præmis 96).
64
Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 19 i direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at driften af apoteksvirksomhed, hvoraf en væsentlig del består i mod betaling at udlevere receptpligtige og receptfrie humanmedicinske lægemidler samt rådgive om korrekt og sikker brug heraf, henhører under begrebet »sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser« som omhandlet i denne artikel 19.
Sagsomkostninger
65
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1)
Artikel 4, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter
skal fortolkes således, at
driften af apoteksvirksomhed, hvoraf en væsentlig del består i mod betaling at udlevere receptpligtige og receptfrie humanmedicinske lægemidler samt rådgive om korrekt og sikker brug heraf, ikke henhører under begrebet »ikkeøkonomisk tjenesteydelse af almen interesse« som omhandlet i denne bestemmelse.
2)
Artikel 19 i direktiv 2014/23
skal fortolkes således, at
driften af apoteksvirksomhed, hvoraf en væsentlig del består i mod betaling at udlevere receptpligtige og receptfrie humanmedicinske lægemidler samt rådgive om korrekt og sikker brug heraf, henhører under begrebet »sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser« som omhandlet i denne artikel 19.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: slovensk.