61987CJ0355_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto 355/87,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejera Jurídica, Sra. D. Soasio, y por el Sr. I. Pernice, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, Centro Wagner,
parte demandante,
contra
Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. R. Fornasier, Director General de su Servicio Jurídico y por la Sra. J. Aussant, miembro de este Servicio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. J. Kaeser, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, boulevard Konrad Adenauer,
parte demandada,
apoyada por
República Italiana, representada por el Profesor Sr. L. Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo contencioso diplomático del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. I. Braguglia, Avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de Italia, 5, rue Marie-Adelaïde,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión del Consejo, de 17 de septiembre de 1987, relativa al transporte marítimo entre Italia y Argelia (DO L 272, p. 37),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. O. Due, Presidente; T. Koopmans, R. Joliet, T.F. O' Higgins y F. Grévisse, Presidentes de Sala; Sir Gordon Slynn, G.F. Mancini, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco y M. Zuleeg, Jueces,
Abogado General: Sr. C.O. Lenz
Secretaria: Sra. D. Louterman, Administradora principal
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 31 de enero de 1989,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de marzo de 1989,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 25 de noviembre de 1987, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación de la Decisión 87/475/CEE del Consejo, de 17 de septiembre de 1987, relativa al transporte marítimo entre Italia y Argelia (DO L 272, p. 37).
2 En el mes de julio de 1985, Italia comunicó a los demás Estados miembros y a la Comisión que encontraba dificultades en sus relaciones comerciales con Argelia. Este último Estado reservaba, en efecto, a su compañía marítima nacional alrededor del 80 % del transporte de mercancías en línea regular entre los dos Estados mencionados.
3 La Comunidad y los Estados miembros realizaron gestiones diplomáticas a este respecto con Argelia. Sin embargo, la participación italiana en el tráfico con este Estado ha continuado disminuyendo y ha descendido hasta, aproximadamente, un 10 % de dicho tráfico.
4 Italia negoció entonces por sí sola un Acuerdo con Argelia denominado "Acuerdo de transporte y de navegación marítima entre la República Italiana y la República Argelina Democrática y Popular" (en lo sucesivo, "proyecto de Acuerdo"). El 17 de marzo de 1987, notificó a la Comisión dicho proyecto de Acuerdo, que había sido redactado y firmado pero aún no ratificado. Italia procedió a dicha notificación con arreglo al apartado 5 del artículo 6 del Reglamento nº 4055/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros (en lo sucesivo, "Reglamento relativo a la libre prestación de servicios") (DO L 378, p. 1). De esta disposición se deduce que los Estados miembros que adoptan medidas para conservar un acceso al tráfico con un país tercero deben notificarlas inmediatamente a la Comisión.
5 El artículo 4 del proyecto de Acuerdo italo-argelino tiene el siguiente tenor:
"Los armadores adoptarán las medidas necesarias para la organización del tráfico y su reparto en el marco de una conferencia o de otra organización de armadores, con objeto de un mejor aprovechamiento de las líneas, de conformidad con el principio de reparto establecido en el código de conducta para las conferencias marítimas, respetando recíprocamente las obligaciones de cada parte a nivel internacional" (traducción no oficial).
6 La Comisión entendió que esta disposición constituía un acuerdo de reparto de cargamentos en el sentido del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios. Esta disposición establece:
"No se permitirá en el futuro concertar acuerdos en materia de reparto de cargamentos con países terceros salvo en aquellas circunstancias excepcionales en que las compañías navieras de líneas regulares de la Comunidad no tengan, de otra manera, la oportunidad efectiva de realizar un tráfico regular con destino al país tercero de que se trate o en procedencia de éste. En tales circunstancias se podrán permitir dichos acuerdos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6."
7 El artículo 6 de este mismo Reglamento dispone en su apartado 2:
"El Consejo, actuando por mayoría cualificada previa propuesta de la Comisión, decidirá las acciones necesarias. Dichas acciones podrán comprender, en el caso de las circunstancias contempladas en el apartado 1 del artículo 5, la negociación y la conclusión de acuerdos en materia de reparto de cargamentos."
8 La Comisión consideró que, en este caso, no se había cumplido la condición restrictiva a la que el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios subordina la posibilidad de autorizar un acuerdo de reparto de cargamentos. En efecto, según la Comisión, Italia habría dispuesto de una posibilidad efectiva de participar en el tráfico con Argelia si se hubiera adherido al Convenio relativo a un código de coducta para las conferencias marítimas, adoptado en Ginebra el 6 de abril de 1974 bajo los auspicios de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (doc. NU TD/código/11/rev. 1 y corr. 1, también publicado en el Bundesgesetzblatt, 1983, segunda parte, p. 64) (en lo sucesivo, "código de conducta"), lo cual, con arreglo al apartado 4 del artículo 2 de este código, habría asegurado a sus armadores un acceso al tráfico de que se trata.
9 A tenor del apartado 4 del artículo 2 del código de conducta,
"Para determinar una parte de tráfico en un 'pool' de compañías miembros y/o de grupos de compañías marítimas nacionales con arreglo al apartado 2 del artículo 2, se aplicarán los siguientes principios, relativos a su derecho a participar en el tráfico asegurado por la conferencia, salvo pacto en contrario:
"a) cada uno de los grupos de compañías marítimas nacionales de los dos países entre los que la conferencia asegura los transportes con carácter de comercio exterior tiene el mismo derecho a participar en el flete y en el volumen de cargamentos que componen sus intercambios exteriores mutuos y transportados por la conferencia;
"b) las compañías marítimas de países terceros, en su caso, tienen derecho a obtener una parte apreciable, un 20 %, por ejemplo, del flete y del volumen de cargamentos que componen estos intercambios" (traducción no oficial).
10 No obstante, la Comisión admitió que el Acuerdo italo-argelino podía aplicarse durante el tiempo que Italia necesitara para adherirse al código de coducta. Por consiguiente, la Comisión presentó al Consejo una propuesta de Decisión con arreglo al apartado 2 del artículo 6 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios. La autorización propuesta estaba subordinada a la condición de que Italia se adhiriera lo más rápidamente posible al código de conducta. El Acuerdo debería dejar de producir efectos desde el momento en que el código de conducta fuera aplicable al tráfico entre Italia y Argelia, y, a más tardar, tres años después de la fecha de la Decisión del Consejo. Según la propuesta, el proyecto de Acuerdo debía recoger previamente determinadas modificaciones con objeto de asegurar la libre prestación de servicios y el mantenimiento de una competencia efectiva.
11 El 17 de septiembre de 1987, el Consejo, actuando por unanimidad, adoptó la Decisión impugnada cuya destinataria es la República Italiana. Esta Decisión menciona en sus considerandos:
"que lo establecido en dicho acuerdo deberá aplicarse de manera que se evite dicho conflicto con las obligaciones de los Estados miembros establecidas por la legislación comunitaria, en particular con el respeto a un acceso justo, libre y no discriminatorio a los fletes para los nacionales o compañías navieras comunitarias, incluidas las líneas independientes".
12 La Decisión impugnada concede en su artículo 1 una autorización para ratificar el Acuerdo a condición de que ("étent entendu") Italia se adhiera tan pronto como sea posible al código de conducta. La Decisión autoriza la aplicación del Acuerdo sin limitación en el tiempo. Por último, no impone ninguna modificación de las disposiciones del proyecto, sino que se limita a precisar que Italia "reiterará a Argelia que lo establecido en el acuerdo se cumplirá de conformidad con el Derecho comunitario".
13 Para una más amplia exposición de la normativa aplicable, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Motivo basado en la infracción de los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 4055/86 del Consejo, relativo a la libre prestación de servicios
14 Como primer motivo, la Comisión sostiene que la Decisión del Consejo infringe los artículos 5 y 6 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios, en primer lugar porque autoriza la conclusión de un acuerdo de reparto de cargamentos sin que se cumplan las condiciones requeridas a este respecto, y, a continuación, porque el acuerdo mencionado era contrario al Derecho comunitario en varios aspectos.
15 Previamente hay que examinar si el artículo 4 del proyecto de Acuerdo italo-argelino, como alega la Comisión, contiene un acuerdo de reparto de cargamentos o si se limita a prever, como afirma el Consejo, la constitución de una conferencia marítima, es decir, de un grupo de transportistas que explotan buques que efectuan transportes internacionales de mercancías en línea regular y que celebran acuerdos en materia de tarifas y de otras condiciones de transporte.
16 A este respecto hay que señalar que el artículo 4 del proyecto de Acuerdo determina los criterios de reparto que deben observar los armadores, al encargar a éstos aplicar el principio de reparto establecido por el código de conducta. Esta disposición puede conducir al mismo resultado que si Italia y Argelia hubieran procedido por sí mismas al reparto del tráfico de que se trata. Por tanto, constituye un acuerdo de reparto de cargamentos.
17 En relación con la infracción del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios, que constituye el primer aspecto del motivo, la Comisión sostiene que no existían "circunstancias excepcionales" en el sentido de esta disposición que justificaran la conclusión de un acuerdo de reparto de cargamentos de duración indefinida. Dichas circunstancias sólo existen en el caso en que no haya otro medio menos restrictivo de la libertad de prestación de servicios que permita al Estado miembro afectado participar en el mencionado tráfico. En el presente asunto, dicho medio era, en relación con Italia, su adhesión al código de conducta.
18 En efecto, la Comisión alega que esta adhesión habría sometido al mismo tiempo a Italia al Reglamento nº 954/79 del Consejo, de 15 de mayo de 1979, relativo a la ratificación por los Estados miembros del Convenio de las Naciones Unidas relativo a un código de conducta para las conferencias marítimas, o a la adhesión de dichos Estados al Convenio (en lo sucesivo, "Reglamento relativo a la ratificación del código de conducta") (DO L 121, p. 1; EE 07/02, p. 183). En virtud del artículo 3 de este Reglamento, los cargamentos asignados a las compañías italianas miembros de la conferencia deberían haber sido redistribuidos equitativamente entre todas las compañías comunitarias miembros de esta conferencia. Por el contrario, la mera referencia hecha por el artículo 4 del proyecto de Acuerdo italo-argelino al principio de reparto del código de conducta no hace aplicable la regla de redistribución contenida en el artículo 3 del Reglamento citado. El proyecto de Acuerdo no garantiza, por lo tanto, la libertad de prestación de servicios en la misma medida que lo habría hecho la adhesión de Italia al código de conducta.
19 A este respecto, procede señalar que el Reglamento relativo a la ratificación del código de conducta se limita a establecer determinadas obligaciones que deben cumplir los Estados miembros que se adhieren al código con el fin de asegurar que la aplicación de este código se hará de conformidad con el Derecho comunitario. Contrariamente a lo que sucedía con la propuesta de la Comisión, el citado Reglamento no fija un plazo en el que debe formalizarse la adhesión al código. Este Reglamento no obliga, por tanto, a los Estados miembros a adherirse al código de conducta.
20 La adhesión de Italia al código de conducta tampoco puede exigirse fundándose en que dicha adhesión garantiza la libre prestación de servicios de mejor modo que la aplicación del Acuerdo italo-argelino. Efectivamente, dicho Acuerdo puede ofrecer las mismas garantías a este respecto que la adhesión al código si contuviera cláusulas adecuadas para garantizar la libre prestación de servicios. La cuestión de si se cumple este requisito corresponde a la segunda parte del motivo.
21 Por todo ello, el Consejo se abstuvo, lícitamente, de subordinar la autorización para ratificar el proyecto de Acuerdo italo-argelino a la condición de que Italia se adhiriera al cógido de conducta.
22 Por esta razón, debe desestimarse la primera parte del mencionado motivo.
23 En la segunda parte del mismo, la Comisión sostiene que la Decisión impugnada es contraria al apartado 2 del artículo 6 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios, porque el Consejo sólo puede autorizar, con arreglo a esta disposición, medidas conformes al Derecho comunitario, y la Decisión impugnada contraviene el Derecho comunitario en dos aspectos precisos.
24 En primer término, la Comisión alega que el Consejo sólo podrá autorizar la ratificación del acuerdo si éste asegurase un acceso equitativo, libre y no discriminatorio de las compañías de los demás Estados miembros al reparto del tráfico italo-argelino. La Comisión se basa, para efectuar dicha afirmación, en el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios, del que se deduce que, si el Consejo no hubiere emprendido ninguna acción en un determinado plazo, los Estados miembros que negocien por sí mismos un acuerdo de reparto de cargamentos deben asegurar dicha libertad de acceso. El mismo requisito se aplica necesariamente a las decisiones del Consejo por las que se autorice un acuerdo de reparto de cargamentos.
25 A continuación, la Comisión sostiene que el Consejo sólo puede autorizar un acuerdo de reparto de cargamentos si éste asegura a las compañías comunitarias que no son miembros de la conferencia la posibilidad efectiva de acceder a los cargamentos transportados por ésta. Dicha obligación resulta del inciso i) de la letra b) apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 4056/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, por el que se determina las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado a los transportes marítimos (DO L 378, p. 4), el cual exige el mantenimiento de una competencia efectiva.
26 Procede señalar que la comparación de los aspectos de la impugnación enunciados con anterioridad conduce a interpretar que el primero de ellos se refiere a la redistribución de la parte del tráfico de que se trata entre las compañías comunitarias no italianas que formen parte de la conferencia, y que el segundo se refiere al acceso a esta parte del tráfico de las compañías comunitarias, de cualquier Estado miembro, que no participen en la conferencia.
27 En relación con el primer aspecto de la impugnación, conviene señalar que Italia, en efecto, está obligada a asegurar a todas las compañías comunitarias miembros de la conferencia un acceso a la parte del tráfico atribuida a los armadores italianos en el Acuerdo. Esta obligación se deriva del artículo 1 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios, que aplica dicha libertad de prestación a los transportes marítimos. Dicha obligación está confirmada en el apartado 4 del artículo 6 de este Reglamento, invocado por la Comisión. En relación con el segundo aspecto de la impugnación, hay que señalar que el inciso i) de la letra b) del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 4056/86 del Consejo, exige efectivamente que el Acuerdo garantice la posibilidad de acceso de las compañías comunitarias no miembros de la conferencia a la parte del tráfico atribuida a los armadores italianos en este Acuerdo.
28 En opinión de la Comisión, el proyecto de Acuerdo italo-argelino no cumple los dos requisitos expuestos con anterioridad porque no contiene disposiciones específicas en este sentido.
29 Por lo que a esto se refiere, la Comisión manifiesta en primer lugar que la referencia a los compromisos internacionales de Italia, que contiene el artículo 4 del proyecto de Acuerdo, es demasiado vaga para asegurar la observancia de la libre prestación de servicios y de la libertad de competencia.
30 Debe señalarse que el artículo 4 del proyecto de Acuerdo se precisa en la letra b) del artículo 1 de la Decisión impugnada, a cuyo tenor Italia reiterará "a Argelia que lo establecido en el acuerdo se cumplirá de conformidad con el Derecho comunitario". La Decisión impugnada especifica, además, en su penúltimo considerando que entre las obligaciones del Derecho comunitario figura la de asegurar "un acceso justo, libre y no discriminatorio a los fletes para los nacionales o compañías navieras comunitarias, incluidas las líneas independientes". De esta manera, se enuncia con suficiente precisión la obligación de Italia de asegurar el respeto a la libre prestación de servicios y a la libertad de competencia.
31 La Comisión objeta también que los compromisos internacionales mencionados en el artículo 4 del proyecto de Acuerdo no son oponibles a las personas privadas, en este caso en concreto, a los armadores encargados de aplicar el Acuerdo.
32 También hay que señalar que la circunstancia de que la aplicación del Acuerdo se delegue en personas privadas no puede afectar al respeto debido al Derecho comunitario. En efecto, incumbe a Italia adoptar las medidas nacionales necesarias para que sus armadores concedan a las otras compañías comunitarias un derecho de acceso conforme a las obligaciones comunitarias de este Estado.
33 Al no haber demostrado la Comisión que el Acuerdo, acompañado de los requisitos impuestos por la Decisión impugnada, es contrario al Derecho comunitario, procede desestimar también la segunda parte del motivo.
34 Por todo ello, debe desestimarse el primer motivo.
Motivo basado en la violación del principio de no discriminación
35 Este motivo se formuló con carácter subsidiario en relación con el primero, puesto que el apartado 1 del artículo 5 y el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios no habrían bastado por sí mismos para prohibir al Consejo autorizar el Acuerdo que se discute. La Comisión sostiene que, en este caso, dichas disposiciones deberían haberse aplicado de forma que se respetara el principio de no discriminación contenido en el artículo 7 del Tratado. En opinión de la Comisión, esto no ha sucedido en el presente asunto. En cualquier caso, la Comisión no formula a este respecto alegaciones distintas a las formuladas para sostener que la Decisión impugnada infringe el Reglamento relativo a la libre prestación de servicios.
36 El examen del primer motivo demostró que el Acuerdo italo-argelino, acompañado de los requisitos exigidos por la Decisión impugnada, garantiza un acceso no discriminatorio de las compañías marítimas de los demás Estados miembros a los cargamentos atribuidos a Italia en el Acuerdo.
37 Por consiguiente, el presente motivo debe ser también desestimado.
Motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
38 La Comisión afirma, además, que el Consejo ha incumplido la obligación de motivación que le impone el artículo 190 del Tratado al no señalar en la Decisión impugnada que el artículo 4 del proyecto de Acuerdo contiene un acuerdo de reparto de cargamentos y al no precisar en qué consisten las "circunstancias excepcionales" en el sentido del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios que habrían justificado la conclusión de dicho Acuerdo.
39 Del primer considerando de la Decisión impugnada se deduce que el problema tenía su origen en una práctica de reserva de fletes por parte de Argelia. El segundo considerando señala que el proyecto de Acuerdo italo-argelino tenía por objeto poner remedio a los efectos de esta práctica. De esta manera, la Decisión impugnada ha indicado suficientemente la clase de problema al que debe hacer frente el Acuerdo cuya ratificación autoriza. Por ello, era innecesario señalar, además, expresamente la existencia de un acuerdo de reparto de cargamentos.
40 En lo referente a la existencia de "circunstancias excepcionales" que justifiquen la autorización para ratificar el Acuerdo, debe señalarse que el cuarto considerando de la Decisión impugnada menciona como fundamento jurídico de ésta el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento relativo a la libre prestación de servicios, y recuerda que esta disposición autoriza la adopción de medidas "cuando los nacionales de un Estado miembro o sus compañías navieras no tengan la oportunidad efectiva de realizar un tráfico regular con destino a un país tercero determinado o en procedencia de éste". De este considerando se deduce que el Consejo ha entendido que la práctica argelina de reserva de flete había creado una situación en la que Italia ya no tenía un acceso efectivo al tráfico con este Estado tercero. De esta manera, la Decisión impugnada explica suficientemente en qué consisten las circunstancias excepcionales que justifican su adopción.
41 De todo lo anterior se deduce que el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación debe ser también desestimado.
Motivo basado en la infracción del artículo 149 del Tratado
42 En este último motivo, la Comisión sostiene que el Consejo, al adoptar la Decisión impugnada, ha sobrepasado los límites de la potestad de efectuar modificaciones que le confiere el apartado 1 del artículo 149 del Tratado. Esta disposición no permite al Consejo adoptar un acto que tenga un objeto y una finalidad distinta que la propuesta de la Comisión. De no ser así, se ha de considerar que el acto del Consejo ha sido adoptado sin previa propuesta. En el caso de autos, la Comisión estima que había propuesto al Consejo denegar la autorización de ratificar el Acuerdo si no se incluían ciertas modificaciones y que el Consejo, por el contrario, concedió una autorización no sujeta a condiciones para ratificar el Acuerdo. De esta forma, el Consejo ha desvirtuado la finalidad de la propuesta de la Comisión y ha desbordado, por ende, los límites de su potestad de efectuar modificaciones.
43 Es importante subrayar que la propuesta que la Comisión había sometido al Consejo con objeto de adoptar la Decisión mencionada disponía en su artículo 1: "se autoriza a la República Italiana para ratificar el Acuerdo sobre tráfico marítimo y navegación con Argelia, firmado el 28 de febrero de 1987, con el requisito ((...))". Los requisitos enunciados en la propuesta tenían por objeto hacer el Acuerdo compatible con el Derecho comunitario. La Decisión impugnada autoriza también el Acuerdo, si bien sometiendo esta autorización a algunas precisiones que, como ya se ha afirmado, garantizan la observancia del Derecho comunitario.
44 Por ello, sin que sea necesario pronunciarse de manera general sobre los límites de la potestad de efectuar modificaciones establecidas en el apartado 1 del artículo 149 del Tratado, baste con declarar que, en el caso de autos, y contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el Consejo no se ha excedido del objeto de la propuesta de la Comisión cuya finalidad, por otra parte, de procurar que el Acuerdo se aplicara de conformidad con el Derecho comunitario, no ha modificado.
45 Por todo ello, debe desestimarse el motivo basado en la infracción del artículo 149 del Tratado.
46 De lo que antecede se deduce que el recurso es infundado y que debe ser desestimado.
Decisión sobre las costas
Costas
47 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, incluidas las de la parte coadyuvante.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión, incluidas las de la parte coadyuvante.