62024CJ0877
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
13 mei 2026 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van derdelanders die illegaal op hun grondgebied verblijven – Richtlijn 2008/115/EG – Artikelen 6, 8 en 9 – Illegaal verblijvende derdelanders die een langdurige of levenslange gevangenisstraf uitzitten – Mogelijkheid om een terugkeerbesluit uit te vaardigen – Procedurele waarborgen”
In zaak C‑877/24 [Shamsi] (
i
),
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 18 december 2024, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, in de procedure
X,
Y
tegen
Minister van Asiel en Migratie, voorheen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: C. Lycourgos (rapporteur), kamerpresident, O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra en N. Fenger, rechters,
advocaat-generaal: D. Spielmann,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
X, vertegenwoordigd door M. F. Wijngaarden, advocaat,
–
Y, vertegenwoordigd door I. C. van Krimpen, advocaat,
–
de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. H. S. Gijzen als gemachtigden,
–
de Belgische regering, vertegenwoordigd door L. Jans en M. Van Regemorter als gemachtigden,
–
de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door A. Edelmannová, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
–
de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en R. Kanitz als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Blanc, A. Katsimerou, F. van Schaik en J. Vondung als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 januari 2026,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 6, 8 en 9 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen tussen enerzijds de derdelanders X en Y, en anderzijds de Minister van Asiel en Migratie (Nederland) (hierna: „minister”), voorheen de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, betreffende de rechtmatigheid van de jegens hen uitgevaardigde terugkeerbesluiten.
Toepasselijke bepalingen
3
Overweging 4 van richtlijn 2008/115 luidt:
„Om in het kader van een gedegen migratiebeleid een doeltreffend terugkeerbeleid te kunnen voeren, moeten duidelijke, transparante en billijke regels worden vastgesteld.”
4
Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.
2.   De lidstaten kunnen besluiten deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen:
a)
aan wie de toegang is geweigerd [...], of die door de bevoegde autoriteiten zijn aangehouden of onderschept wegens het op niet reguliere wijze overschrijden over land, over zee of door de lucht van de buitengrens van een lidstaat, en die vervolgens geen vergunning of recht [hebben] verkregen om in die lidstaat te verblijven;
b)
die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie overeenkomstig de nationale wetgeving, of jegens wie een uitleveringsprocedure loopt.
3.   Deze richtlijn is niet van toepassing op personen die onder het gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen [...].”
5
Artikel 3, punt 3, van die richtlijn luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
3.
‚terugkeer’: het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar:
–
zijn land van herkomst, of
–
een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of
–
een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten”.
6
In artikel 5 van diezelfde richtlijn is bepaald:
„Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten rekening met:
a)
het belang van het kind;
b)
het familie‑ en gezinsleven;
c)
de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land,
en eerbiedigen zij het beginsel van non-refoulement.”
7
Artikel 6, leden 1 tot en met 5, van richtlijn 2008/115 bepaalt:
„1.   Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
2.   De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.
3.   De lidstaten kunnen ervan afzien een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land die, op grond van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn geldende bilaterale overeenkomst of regeling, door een andere lidstaat wordt teruggenomen. Door de lidstaat die de betrokken onderdaan van een derde land heeft teruggenomen, wordt in dit geval lid 1 toegepast.
4.   De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen beslissen een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van de verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot legaal verblijf.
5.   Indien ten aanzien van de illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land een procedure loopt voor de verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf, overweegt, onverminderd lid 6, die lidstaat ervan af te zien een terugkeerbesluit uit te vaardigen zolang de procedure loopt.”
8
Artikel 8, lid 1, van die richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek [...] is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de [...] toegestane termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan.”
9
In artikel 9, leden 1 en 2, van die richtlijn is bepaald:
„1.   De lidstaten stellen de verwijdering uit:
a)
in geval deze in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement, of
b)
voor de duur van de overeenkomstig artikel 13, lid 2, toegestane opschorting.
2.   De lidstaten kunnen op grond van de specifieke omstandigheden de verwijdering in een individueel geval voor een passende termijn uitstellen. Door de lidstaten wordt met name rekening gehouden met:
a)
de fysieke of mentale gesteldheid van de onderdaan van een derde land;
b)
technische redenen, zoals het ontbreken van vervoermiddelen of het mislukken van de verwijdering wegens onvoldoende identificatie.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Situatie van X
10
X had een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd in Nederland. Hij is op 19 januari 2015 door een Nederlandse rechter onherroepelijk veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens meervoudige moord en doodslag, gepleegd tussen 12 mei 2011 en 20 mei 2011.
11
De minister heeft bij besluit van 20 september 2018 de verblijfsvergunning van X met terugwerkende kracht tot 12 mei 2011 ingetrokken, hem opgedragen het grondgebied van de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van 10 jaar. De minister heeft bij besluit van 27 juli 2020 een door X tegen het besluit van 20 september 2018 gemaakt bezwaar afgewezen.
12
X heeft tegen het besluit van de minister van 27 juli 2020 beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (Nederland). Bij uitspraak van 14 januari 2022 heeft deze rechter dit beroep verworpen, met name op grond dat de minister verplicht was om tegen X een terugkeerbesluit uit te vaardigen en dit besluit noodzakelijk was om zijn verwijdering te waarborgen in het geval dat hij in vrijheid wordt gesteld, hetgeen pas na 25 jaar gevangenisstraf zou kunnen plaatsvinden.
13
Tegen deze uitspraak heeft X hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland), de verwijzende rechter.
Situatie van Y
14
Y is op 31 augustus 2018 Nederland ingereisd. Op 16 november 2020 is hij door een Nederlandse rechter onherroepelijk veroordeeld tot een gevangenisstraf van 25 jaar wegens twee pogingen tot moord met een terroristisch oogmerk, gepleegd op de dag dat hij Nederland is ingereisd.
15
Bij besluit van 25 april 2023 heeft de minister vastgesteld dat Y niet rechtmatig in Nederland verblijft, hem opgedragen het grondgebied van de Unie onmiddellijk te verlaten en tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van 20 jaar.
16
Y heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam. Bij uitspraak van 22 december 2023 heeft deze rechter dit beroep toegewezen en dat besluit vernietigd, omdat de minister geen rechtsgeldig terugkeerbesluit kon uitvaardigen in een situatie waarin hij, wegens de tenuitvoerlegging van een langdurige gevangenisstraf, niet in staat was om tot verwijdering over te gaan.
17
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
Overwegingen die beide situaties betreffen
18
De verwijzende rechter benadrukt dat niet wordt betwist dat X en Y illegaal in Nederland verblijven, dat zij zich niet hebben beroepen op de in artikel 5 van richtlijn 2008/115 geformuleerde beginselen en dat zij niet vallen onder de uitzonderingen op de verplichting om een terugkeerbesluit uit te vaardigen zoals neergelegd in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van deze richtlijn.
19
Partijen in de hoofdgedingen verschillen echter van mening over de vraag of de minister een terugkeerbesluit tegen X en Y kan uitvaardigen. Immers kan de minister hen niet verwijderen en kunnen zij niet aan de hun opgelegde terugkeerverplichting voldoen tot het einde van hun detentie ter uitvoering van de tegen hen uitgesproken straffen.
20
In dit verband merkt de verwijzende rechter in de eerste plaats op dat, hoewel artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 een verplichting lijkt op te leggen om in situaties zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn een terugkeerbesluit uit te vaardigen, deze richtlijn niet duidelijk aangeeft hoe die verplichting zich verhoudt tot situaties waarin elke mogelijkheid tot terugkeer gedurende een lange periode is uitgesloten. Volgens deze rechter geeft de rechtspraak van het Hof geen duidelijk antwoord op de bij hem gerezen vragen over de uitlegging van die richtlijn.
21
In de tweede plaats, voor het geval dat de minister niet bevoegd zou zijn geweest om in de hoofdgedingen een terugkeerbesluit uit te vaardigen, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de minister krachtens richtlijn 2008/115 verplicht was om X en Y een verblijfsvergunning te verlenen teneinde te voorkomen dat er een situatie blijft bestaan waarin tegen hen geen terugkeerprocedure kan worden ingeleid, maar zij evenmin legaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven.
22
In de derde plaats vraagt die rechter zich af of het voor de betrokkenen mogelijk is om zich op het evenredigheidsbeginsel te beroepen om zich te verzetten tegen de uitvaardiging van terugkeerbesluiten zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn.
23
Tegen deze achtergrond heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Staat [richtlijn 2008/115], in het bijzonder de artikelen 6, 8 en 9 van die richtlijn, eraan in de weg om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een vreemdeling die door de tenuitvoerlegging van een langdurige of levenslange gevangenisstraf voor lange tijd niet aan zijn terugkeerverplichting kan voldoen en hierdoor ook niet van het grondgebied van de Europese Unie kan worden verwijderd?
2)
Als het antwoord op de eerste vraag bevestigend luidt: is de lidstaat dan verplicht om gedurende het verblijf in langdurige of levenslange detentie een vreemdeling al dan niet op grond van artikel 6, vierde lid, van [richtlijn 2008/115] een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven?
3)
Bestaat er in het kader van artikel 6, eerste lid, van [richtlijn 2008/115] ruimte voor een evenredigheidsbeoordeling in het individuele geval, buiten de in leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen en de beginselen en belangen als genoemd in artikel 5 van die richtlijn?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en derde vraag
24
Met zijn eerste en derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de artikelen 6, 8 en 9 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met het evenredigheidsbeginsel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de uitvaardiging van een terugkeerbesluit tegen een illegaal verblijvende derdelander wanneer hij wegens de tenuitvoerlegging van een langdurige of levenslange gevangenisstraf waartoe hij is veroordeeld, het grondgebied van de betrokken lidstaat niet vrijwillig kan verlaten of gedurende een lange periode niet kan worden verwijderd.
25
Volgens artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115 is deze richtlijn van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende derdelanders.
26
Hoewel artikel 2, leden 2 en 3, van deze richtlijn bepaalde verplichte en facultatieve beperkingen van de werkingssfeer ervan bevat, waarbij artikel 2, lid 2, onder b), van die richtlijn de lidstaten in het bijzonder toestaat te besluiten om deze richtlijn niet toe te passen op derdelanders die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie, moet worden vastgesteld dat deze bepalingen geenszins uitsluiten dat die richtlijn van toepassing is op derdelanders die zijn veroordeeld tot een gevangenisstraf of die een dergelijke straf uitzitten.
27
Uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 volgt dat er, zodra vaststaat dat een derdelander illegaal op het grondgebied verblijft, een terugkeerbesluit tegen hem moet worden uitgevaardigd, onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 van dat artikel neergelegde uitzonderingen en met strikte inachtneming van de in artikel 5 van deze richtlijn gestelde vereisten. In dat besluit moet worden vermeld naar welk van de in artikel 3, punt 3, van die richtlijn bedoelde derde landen hij moet worden verwijderd [arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
28
In dit verband dient te worden benadrukt dat geen van de in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van die richtlijn genoemde uitzonderingen direct of indirect betrekking heeft op derdelanders die tot een gevangenisstraf zijn veroordeeld of een dergelijke straf uitzitten.
29
Uit de vereisten van artikel 5 van richtlijn 2008/115, dat de lidstaten verplicht om rekening te houden met bepaalde belangen en het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen, volgt evenmin dat een lidstaat in het algemeen geen terugkeerbesluit mag uitvaardigen tegen een illegaal verblijvende derdelander die tot een gevangenisstraf is veroordeeld of een dergelijke straf uitzit.
30
Zij echter opgemerkt dat eens er met inachtneming van de in richtlijn 2008/115 vastgelegde materiële en procedurele waarborgen een terugkeerbesluit is uitgevaardigd en, indien van toepassing, niet binnen de termijn voor vrijwillig vertrek is voldaan aan de terugkeerverplichting, de betrokken lidstaat volgens artikel 8 van deze richtlijn verplicht is om over te gaan tot verwijdering van de betrokken derdelander (zie in die zin arrest van 12 september 2024, Changu, C‑352/23, EU:C:2024:748, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zowel uit de loyaliteitsverplichting van de lidstaten als uit de vereisten van doeltreffendheid die met name in overweging 4 van die richtlijn zijn vermeld, volgt dat zo spoedig mogelijk moet worden voldaan aan die opgelegde verplichting tot verwijdering van de derdelander (zie in die zin arresten van 23 april 2015, Zaizoune, C‑38/14, EU:C:2015:260, punt 34, en 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 76).
31
Zoals de verwijzende rechter evenwel opmerkt, zal een lidstaat die een aan een derdelander opgelegde langdurige of levenslange gevangenisstraf ten uitvoer legt voordat de terugkeerprocedure is afgerond, gedurende meerdere jaren of zelfs meerdere decennia niet kunnen voldoen aan zijn verplichting om hem te verwijderen, terwijl de derdelander gedurende deze periode het grondgebied van die lidstaat evenmin vrijwillig kan verlaten.
32
Een dergelijke belemmering voor een snelle afronding van de terugkeerprocedure belet de bevoegde autoriteiten van een lidstaat echter niet om een langdurige of levenslange gevangenisstraf op te leggen aan een illegaal verblijvende derdelander en deze ten uitvoer te leggen.
33
Het klopt dat het Hof heeft geoordeeld dat hoewel het strafrecht en het strafprocesrecht in beginsel tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, dit rechtsgebied desalniettemin kan worden beïnvloed door het Unierecht. Het Hof heeft hieruit afgeleid dat de lidstaten geen strafrechtelijke regeling mogen toepassen die de verwezenlijking van de door richtlijn 2008/115 nagestreefde doelstellingen in gevaar kan brengen en deze derhalve haar nuttig effect kan ontnemen (zie in die zin arrest van 6 december 2011, Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, punt 33).
34
Uit de rechtspraak van het Hof volgt echter ook dat die richtlijn de lidstaten niet de mogelijkheid ontneemt om gevangenisstraffen te stellen op andere door een illegaal verblijvende derdelander gepleegde strafbare feiten dan die welke uitsluitend verband houden met illegaal verblijf of illegale binnenkomst, ook in situaties waarin de terugkeerprocedure nog niet geheel is doorlopen (zie in die zin arrest van 7 juni 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, punt 65).
35
Zoals de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie heeft opgemerkt, omvat de mogelijkheid van de lidstaten om het plegen van dergelijke strafbare feiten met een gevangenisstraf te bestraffen, niet alleen de mogelijkheid om een dergelijke straf op te leggen, maar ook die om de opgelegde straf ten uitvoer te leggen.
36
In deze context is het voor de beantwoording van de eerste en de derde vraag noodzakelijk om te bepalen of de in punt 30 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte verplichting voor de betrokken lidstaat om een derdelander tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, zo spoedig mogelijk te verwijderen, eraan in de weg staat dat een dergelijk besluit wordt uitgevaardigd in een situatie waarin, gezien de oplegging en de tenuitvoerlegging van een langdurige of levenslange gevangenisstraf, reeds vaststaat dat een terugkeerverplichting hoe dan ook gedurende een lange periode niet ten uitvoer zal worden gelegd.
37
In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het niet noodzakelijkerwijs is uitgesloten dat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd op een tijdstip waarop de bevoegde autoriteiten nog niet zeker zijn dat zij dat besluit ten uitvoer kunnen leggen.
38
Zo heeft het Hof geoordeeld dat het een lidstaat vrijstaat om tegelijk met een besluit tot afwijzing in eerste aanleg van een verzoek om internationale bescherming een terugkeerbesluit uit te vaardigen, ook al zou de eventuele uitoefening van een rechtsmiddel tegen die afwijzing voor de betrokkene in beginsel impliceren dat hij in afwachting van de behandeling van dat rechtsmiddel op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven, hetgeen elke mogelijkheid tot verwijdering van die persoon uitsluit (zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 59).
39
De uitvaardiging van een terugkeerbesluit zodra vaststaat dat het verblijf illegaal is, draagt overigens bij aan de verwezenlijking van het hoofddoel van richtlijn 2008/115, te weten het ontwikkelen van een doeltreffend verwijderings‑ en terugkeerbeleid met volledige eerbiediging van de grondrechten en de waardigheid van de betrokkenen [zie in die zin arresten van 19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 48, en 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 88], met name door te waarborgen dat eventuele betwistingen van de rechtmatigheid van een dergelijk besluit kunnen worden onderzocht zonder de tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting buitensporig te vertragen en door de bevoegde autoriteiten voldoende tijd te laten om maatregelen te nemen die de tenuitvoerlegging van de verwijdering in de praktijk mogelijk maken.
40
In de tweede plaats moet evenwel worden opgemerkt dat zelfs wanneer een derdelander illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, de voorzienbare onmogelijkheid om jegens hem een terugkeerverplichting ten uitvoer te leggen in bepaalde bijzondere gevallen eraan in de weg kan staan dat tegen die derdelander een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd.
41
Zo heeft het Hof geoordeeld dat tegen een niet-begeleide minderjarige geen terugkeerbesluit kan worden uitgevaardigd zonder dat eerst is nagegaan of in het beoogde land van bestemming adequate opvang beschikbaar is die de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting mogelijk maakt [zie in die zin arrest van 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Terugkeer van een niet-begeleide minderjarige), C‑441/19, EU:C:2021:9, punten 55, 59 en 60].
42
Meer algemeen heeft het Hof geoordeeld dat artikel 5 van richtlijn 2008/115, dat een algemene regel vormt die de lidstaten in acht moeten nemen bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, met name de bevoegde nationale autoriteit verplicht om in alle fasen van de terugkeerprocedure het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen, dat als grondrecht is gewaarborgd in artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), gelezen in samenhang met artikel 33 van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], alsmede in artikel 19, lid 2, van het Handvest. Dit geldt met name wanneer die autoriteit, na de betrokkene te hebben gehoord, voornemens is jegens hem een terugkeerbesluit uit te vaardigen [zie in die zin arresten van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 55, en 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd), C‑663/21, EU:C:2023:540, punt 49].
43
Het Hof heeft hieruit afgeleid dat artikel 5 van richtlijn 2008/115 zich ertegen verzet dat jegens een derdelander een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd wanneer dat besluit een land van bestemming aanwijst ten aanzien waarvan er zwaarwegende en gegronde redenen zijn om aan te nemen dat die derdelander daar in geval van tenuitvoerlegging van dat besluit zou worden blootgesteld aan een reëel risico van behandelingen in strijd met artikel 18 of artikel 19, lid 2, van het Handvest [arresten van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 56, en 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd), C‑663/21, EU:C:2023:540, punt 50].
44
De omstandigheden die kenmerkend zijn voor de zaken die hebben geleid tot de in de punten 41 tot en met 43 van het onderhavige arrest genoemde arresten, verschillen echter aanzienlijk van situaties als die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn.
45
Deze arresten hebben immers betrekking op gevallen waarin op de dag waarop een terugkeerbesluit werd uitgevaardigd, hetzij niet vaststond dat de terugkeer van de betrokken derdelander naar het land van bestemming kon plaatsvinden zonder zijn grondrechten te schenden, hetzij was aangetoond dat die terugkeer een ernstig risico op schending van deze grondrechten inhield.
46
Daarentegen geeft de verwijzende rechter in het onderhavige geval niet aan dat wordt beweerd of is aangetoond dat een terugkeer naar het land van bestemming afbreuk zou kunnen doen aan de grondrechten van de betrokken derdelanders. In dergelijke omstandigheden lijken, op de dag waarop wordt overwogen een terugkeerbesluit uit te vaardigen, de oplegging van een terugkeerverplichting en de voorzienbare omstandigheden rond de tenuitvoerlegging van die verplichting geen risico te kunnen doen ontstaan dat de grondrechten van die derdelanders worden aangetast, zodat de redenen die in de in de punten 41 tot en met 43 van het onderhavige arrest genoemde arresten rechtvaardigden dat er geen dergelijk besluit wordt uitgevaardigd, in het onderhavige geval niet tot dezelfde oplossing kunnen leiden.
47
In de derde plaats dient te worden benadrukt dat de Uniewetgever uitdrukkelijk voor ogen heeft gehad dat een terugkeerbesluit in bepaalde situaties niet onmiddellijk ten uitvoer kan worden gelegd, en de op die situaties toepasselijke rechtsregeling nader heeft bepaald.
48
In het bijzonder bepaalt artikel 9, lid 2, van richtlijn 2008/115 dat de lidstaten op grond van de specifieke omstandigheden de verwijdering in een individueel geval voor een passende termijn kunnen uitstellen. Deze bepaling geeft verder aan dat door de lidstaten met name rekening wordt gehouden met de fysieke of mentale gesteldheid van de betrokken derdelander en met technische redenen, zoals het ontbreken van vervoermiddelen of het mislukken van de verwijdering wegens onvoldoende identificatie.
49
Die bepaling biedt dus de mogelijkheid om de verwijdering uit te stellen op basis van specifieke omstandigheden, waarbij bepaalde voorbeelden worden aangehaald maar geen limitatieve opsomming wordt gegeven van de gevallen waarin een dergelijk uitstel kan worden gelast.
50
Het opleggen van een gevangenisstraf naar aanleiding van het plegen van een strafbaar feit dat niet uitsluitend betrekking heeft op een illegaal verblijf of een illegale binnenkomst en de tenuitvoerlegging van die straf moeten als een dergelijke omstandigheid worden beschouwd, aangezien uit de punten 34 en 35 van het onderhavige arrest blijkt dat dergelijke maatregelen onder de uitoefening van de strafrechtelijke bevoegdheid van een lidstaat vallen, waaraan richtlijn 2008/115 niet in de weg staat.
51
Het klopt dat het Hof heeft geoordeeld dat strafrechtelijke vervolging, eventueel gevolgd door een gevangenisstraf, niet wordt vermeld onder de in artikel 9 van richtlijn 2008/115 genoemde rechtvaardigingen voor uitstel van de verwijdering (zie in die zin arrest van 6 december 2011_Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, punt 45). Deze verduidelijking had echter betrekking op een specifiek geval, namelijk dat van strafrechtelijke vervolging wegens illegaal verblijf, vóór de tenuitvoerlegging van de terugkeerprocedure.
52
Voorts kan het in artikel 9, lid 2, van richtlijn 2008/115 gestelde vereiste dat het uitstel van verwijdering voor een passende termijn moet worden gelast, niet aldus worden opgevat dat een dergelijk uitstel alleen kan worden toegepast om de tenuitvoerlegging van een korte gevangenisstraf te verzekeren.
53
De keuze van de Uniewetgever om niet a priori een maximumduur te stellen aan de termijn waarin verwijdering kan worden uitgesteld, maar eenvoudigweg te verwijzen naar een „passende” termijn, wijst er namelijk op dat hij een zekere flexibiliteit heeft willen bieden bij de tenuitvoerlegging van artikel 9, lid 2, van richtlijn 2008/115, waarbij hij niettemin heeft uitgesloten dat het uitstel van verwijdering zich kan uitstrekken tot een termijn die langer is dan wat de omstandigheden die het uitstel rechtvaardigen, vereisen.
54
Hieruit volgt dat in een situatie waarin een terugkeerverplichting gedurende een lange termijn niet ten uitvoer zal worden gelegd wegens de oplegging en tenuitvoerlegging van een langdurige of levenslange gevangenisstraf voor een ander strafbaar feit dan dat van illegaal verblijf of illegale binnenkomst, artikel 9, lid 2, van richtlijn 2008/115 de bevoegde autoriteiten toestaat om de verwijdering uit te stellen in afwachting van de tenuitvoerlegging van deze straf.
55
Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat in een dergelijke situatie de in punt 30 van het onderhavige arrest genoemde verplichting om een derdelander tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd zo spoedig mogelijk te verwijderen, niet kan worden geacht eraan in de weg te staan dat een dergelijk besluit wordt uitgevaardigd.
56
Dit neemt niet weg dat er in deze context noodzakelijkerwijs veel tijd verstrijkt tussen het tijdstip waarop de bevoegde autoriteiten bij de uitvaardiging van dat terugkeerbesluit hebben beoordeeld of er een terugkeerverplichting kan worden opgelegd met inachtneming van artikel 5 van richtlijn 2008/115 en de grondrechten van de betrokken derdelander, en het tijdstip waarop die verplichting daadwerkelijk ten uitvoer kan worden gelegd.
57
Bijgevolg bestaat het risico dat, op het tijdstip waarop de terugkeerverplichting daadwerkelijk ten uitvoer kan worden gelegd, deze tenuitvoerlegging onverenigbaar is geworden met artikel 5 of met die grondrechten, terwijl het terugkeerbesluit op het moment van uitvaardiging ervan daar volledig mee verenigbaar was.
58
Om dit risico te voorkomen moeten de lidstaten de betrokken derdelanders ten eerste de mogelijkheid bieden om zich te beroepen op elke wijziging van omstandigheden die zich na de uitvaardiging van het terugkeerbesluit heeft voorgedaan en die een aanzienlijke invloed kan hebben op de beoordeling van de situatie van een betrokken derdelander in het licht van met name artikel 5 van richtlijn 2008/115 (zie in die zin arresten van 19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 64, en 4 september 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punt 65).
59
Ten tweede moeten de bevoegde autoriteiten voorafgaand aan de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit een geactualiseerde beoordeling uitvoeren van de risico’s die de betrokken derdelander loopt om te worden blootgesteld aan behandelingen die in strijd zijn met het beginsel van non-refoulement. Een dergelijke beoordeling, die onderscheiden en autonoom moet zijn ten opzichte van die welke ten tijde van de uitvaardiging van dat besluit is verricht, moet de bevoegde autoriteiten in staat stellen om zich, rekening houdend met elke wijziging van de omstandigheden en met alle nieuwe elementen die deze derdelander in voorkomend geval aanvoert, ervan te vergewissen dat er geen zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat hij bij terugkeer naar het land van bestemming een dergelijk risico loopt (zie in die zin arrest van 17 oktober 2024, Ararat, C‑156/23, EU:C:2024:892, punt 38).
60
Bij die geactualiseerde beoordeling moet ook naar behoren rekening worden gehouden met alle in artikel 5 van richtlijn 2008/115 genoemde belangen om er zeker van te zijn dat deze belangen niet in de weg staan aan de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit [zie in die zin arresten van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 91, en 4 september 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punten 79 en 80].
61
De in de punten 58 tot en met 60 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte verplichtingen gelden ook wanneer tegen de betrokken derdelander een terugkeerbesluit is uitgevaardigd dat definitief is geworden, ook wanneer hij dit besluit niet tijdig heeft betwist (zie in die zin arrest van 4 september 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punt 63).
62
Indien de bevoegde autoriteiten na afloop van hun geactualiseerde beoordeling tot de conclusie komen dat de verwijdering van de betrokken derdelander hem zou blootstellen aan een ernstig risico op schending van het beginsel van non-refoulement, dan moeten deze autoriteiten overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2008/115 die verwijdering op zijn minst uitstellen zolang dat risico voortduurt (zie in die zin arrest van 17 oktober 2024, Ararat, C‑156/23, EU:C:2024:892, punt 39). Hoe dan ook kunnen die autoriteiten deze derdelander niet verwijderen wanneer blijkt dat dit onverenigbaar zou zijn met artikel 5 van die richtlijn of met een door het Handvest gewaarborgd grondrecht.
63
Bovendien moet de betrokken derdelander overeenkomstig artikel 47 van het Handvest over een doeltreffend rechtsmiddel beschikken dat hem in staat stelt de conclusie waartoe de bevoegde autoriteiten na hun geactualiseerde beoordeling zijn gekomen, te betwisten [zie naar analogie arrest van 15 april 2021, Belgische Staat (Gegevens die dateren van na het overdrachtsbesluit), C‑194/19, EU:C:2021:270, punt 35].
64
Overigens moet het evenredigheidsbeginsel tijdens alle stappen van de terugkeerprocedure worden geëerbiedigd, daaronder begrepen de fase van de uitvaardiging van het terugkeerbesluit (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Zh. en O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 49), maar kan de vroegtijdige uitvaardiging van het terugkeerbesluit, zoals in situaties als die van de hoofdgedingen, niet worden geacht in strijd te zijn met dit beginsel, voor zover aan de betrokken derdelanders daadwerkelijk de in de punten 56 tot en met 63 van het onderhavige arrest genoemde waarborgen worden geboden.
65
Gelet op een en ander moet op de eerste en de derde vraag worden geantwoord dat de artikelen 6, 8 en 9 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met het evenredigheidsbeginsel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de uitvaardiging van een terugkeerbesluit tegen een illegaal verblijvende derdelander wanneer hij wegens de tenuitvoerlegging van een langdurige of levenslange gevangenisstraf waartoe hij is veroordeeld, het grondgebied van de betrokken lidstaat niet vrijwillig kan verlaten of gedurende een lange periode niet kan worden verwijderd, mits de nationale regeling in voldoende waarborgen voorziet om te verzekeren dat bij de tenuitvoerlegging van dat besluit artikel 5 van die richtlijn en het Handvest worden nageleefd.
Tweede vraag
66
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de tweede vraag alleen hoeft te worden beantwoord indien uit het antwoord op de eerste vraag blijkt dat richtlijn 2008/115 in de weg staat aan het uitvaardigen van een terugkeerbesluit in situaties zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn.
67
Aangezien uit dit antwoord blijkt dat de mogelijkheid om een dergelijk besluit uit te vaardigen afhankelijk is van een voorwaarde, waarvan de naleving door de verwijzende rechter zal moeten worden nagegaan, is het noodzakelijk om de tweede vraag te beantwoorden.
68
Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat zij een lidstaat verplicht om een verblijfsvergunning te verlenen aan een illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelander wanneer deze daar langdurig of levenslang in detentie zit.
69
Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat richtlijn 2008/115 niet tot doel heeft om alle nationale voorschriften inzake het verblijf van vreemdelingen te harmoniseren. De gemeenschappelijke normen en procedures waarin deze richtlijn voorziet hebben namelijk enkel betrekking op de uitvaardiging en tenuitvoerlegging van terugkeerbesluiten [arrest van 24 februari 2021, M e.a. (Overbrenging naar een lidstaat), C‑673/19, EU:C:2021:127, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
70
Die richtlijn strekt er met name niet toe vast te stellen welke gevolgen worden verbonden aan het illegale verblijf op het grondgebied van een lidstaat van derdelanders tegen wie geen besluit tot terugkeer naar een derde land kan worden uitgevaardigd [arrest van 24 februari 2021, M e.a. (Overbrenging naar een lidstaat), C‑673/19, EU:C:2021:127, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
71
In het bijzonder is artikel 6, lid 4, van die richtlijn, waarnaar de verwijzende rechter verwijst, beperkt tot de mogelijkheid voor de lidstaten om op basis van hun nationale recht, en niet op basis van het Unierecht, in schrijnende gevallen om humanitaire redenen een verblijfsrecht toe te kennen aan illegaal op hun grondgebied verblijvende derdelanders [arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 86].
72
Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat zij een lidstaat niet verplicht om een verblijfsvergunning te verlenen aan een illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelander wanneer deze daar langdurig of levenslang in detentie zit.
Kosten
73
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1)
De artikelen 6, 8 en 9 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, gelezen in samenhang met het evenredigheidsbeginsel,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij niet in de weg staan aan de uitvaardiging van een terugkeerbesluit tegen een illegaal verblijvende derdelander wanneer hij wegens de tenuitvoerlegging van een langdurige of levenslange gevangenisstraf waartoe hij is veroordeeld, het grondgebied van de betrokken lidstaat niet vrijwillig kan verlaten of gedurende een lange periode niet kan worden verwijderd, mits de nationale regeling in voldoende waarborgen voorziet om te verzekeren dat bij de tenuitvoerlegging van dat besluit artikel 5 van die richtlijn en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden nageleefd.
2)
Richtlijn 2008/115
moet aldus worden uitgelegd dat
zij een lidstaat niet verplicht om een verblijfsvergunning te verlenen aan een illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelander wanneer deze daar langdurig of levenslang in detentie zit.
Lycourgos
Spineanu-Matei
Rodin
Piçarra
Fenger
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 mei 2026.
De griffier
A. Calot Escobar
De kamerpresident
C. Lycourgos
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.
(
i
)	Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.