61997CJ0292_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-292/97,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), por el Regeringsrätten (Suecia), destinada a obtener, en los procedimientos promovidos ante dicho órgano jurisdiccional por
Kjell Karlsson y otros,
una decisión prejudicial sobre la interpretación del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1), de los artículos 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y 40, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 34 CE, apartado 2, tras su modificación), y del principio de igualdad de trato,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por los Sres.: P.J.G. Kapteyn, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, G. Hirsch (Ponente) y H. Ragnemalm, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre de los Sres. Karlsson y Gustafsson, por los Sres. J. Borgström y C.M. von Quitzow, en calidad de Abogados de Jönköping;
- en nombre del Gobierno sueco, por la Sra. L. Nordling, rättschef del Utrikesdepartament, en calidad de Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. A.M. Alves Vieira y el Sr. K. Simonsson, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de los Sres. Karlsson, Gustafsson y Torarp, representados por los Sres. J. Borgström y C.M. von Quitzow, y por el Sr. P. Bentley, QC; del Gobierno sueco, representado por la Sra. L. Nordling, y de la Comisión, representada por la Sra. A.M. Alves Vieira y el Sr. K. Simonsson, expuestas en la vista de 10 de diciembre de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de enero de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 27 de mayo de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de agosto siguiente, el Regeringsrätten planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), una cuestión sobre la interpretación del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1), de los artículos 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y 40, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 34 CE, apartado 2, tras su modificación), y del principio de igualdad de trato.
2 Esta cuestión se suscitó en el marco de tres procedimientos promovidos respectivamente por los Sres. Karlsson y Gustafsson, productores de leche, y Torarp, antiguo productor de leche, contra las decisiones por las que el Jordbruksverket (Administración agraria sueca), respecto de los primeros, bien les asignó cuotas lecheras reducidas, bien redujo las cuotas lecheras ya asignadas, y, por lo que se refiere al último, rehusó asignarle una cuota lechera.
Marco jurídico
La normativa comunitaria
3 Con el fin de controlar los excedentes estructurales en el mercado de la leche, los Reglamentos del Consejo, de 31 de marzo de 1984, (CEE) nº 856/84, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), y (CEE) nº 857/84, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), establecieron un régimen de tasas suplementarias, a cargo de todo productor o comprador de leche, sobre las cantidades de leche que superasen una cantidad anual de referencia.
4 Según el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), la suma de las cuotas lecheras asignadas en cada Estado miembro a los operadores afectados no podía sobrepasar una cantidad global garantizada igual a la suma de las cantidades de leche entregadas a empresas que tratasen o que transformasen leche durante un año de referencia. En caso de que se superase la cuota asignada, le correspondía bien al productor, bien al comprador, según la fórmula elegida por el Estado miembro, pagar una tasa suplementaria. Cuando esta obligación incumbía al comprador, éste estaba obligado, tras haber pagado la tasa, a repercutirla sobre los productores que hubiesen superado su cuota lechera y hubiesen contribuido, de esta manera, a que se sobrepasase la cuota lechera del comprador.
5 Los Estados miembros determinaban la cuota lechera correspondiente a cada productor en función de la cantidad de leche o de equivalente de leche producida por dicho productor durante un año de referencia, que el Estado podía elegir entre 1981, 1982 o 1983.
6 Para determinar las cuotas lecheras, los Estados miembros, a los que se autorizaba a crear reservas nacionales de cuotas lecheras para hacer frente a la situación particular de algunos de sus productores, pero sin sobrepasar la cantidad global, debían tener en cuenta, de conformidad con el artículo 3 del Reglamento nº 857/84, determinadas situaciones particulares como la de los productores que hubiesen suscrito un plan de desarrollo, la de los jóvenes productores o la de los productores cuya producción se hubiese visto sensiblemente afectada por acontecimientos excepcionales ocurridos en el transcurso del año de referencia, que se enumeraban taxativamente.
7 De conformidad con el artículo 4 del Reglamento nº 857/84, los Estados miembros también podían conceder una cantidad de referencia suplementaria a los productores que realizasen un plan de desarrollo de la producción lechera que respondiese a determinados criterios y a los productores que ejerciesen la actividad agrícola como actividad principal.
8 El régimen de tasa suplementaria, establecido inicialmente por un período de cinco años, del 1 de abril de 1984 al 31 de marzo de 1989, prorrogado después hasta el 31 de marzo de 1993, se renovó por otros siete períodos consecutivos de doce meses mediante el Reglamento nº 3950/92. Este Reglamento, que derogó el Reglamento nº 857/84, estableció las normas de base del régimen prorrogado introduciendo varias modificaciones para, entre otras cosas, simplificarlo.
9 De conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 3950/92, la cantidad de referencia individual disponible de cada explotación (en lo sucesivo, «cuota lechera») es igual, en principio, a la cantidad disponible a 31 de marzo de 1993, adaptada, en su caso, para cada uno de los períodos de doce meses considerados, de forma que no se supere la cantidad global. Para el Reino de Suecia, que se adhirió a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1995, el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Acta de adhesión») completó esta disposición con un segundo párrafo, según el cual la fecha del 31 de marzo de 1993 se sustituía por la de 31 de marzo de 1996.
10 El Acta de adhesión también fijó la cantidad global garantizada para el Reino de Suecia en 3,3 millones de toneladas para las entregas y en 3.000 toneladas para la venta directa. A tenor del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 3950/92, en su versión modificada por el Acta de adhesión, esta cantidad global no puede superarse.
11 El artículo 5, párrafo primero, del Reglamento nº 3950/92, en su versión modificada por el Acta de adhesión, autoriza a los Estados miembros a alimentar su reserva nacional, mediante una reducción lineal de todas las cantidades de referencia individuales, con objeto de conceder cantidades adicionales o específicas a determinados productores, según criterios objetivos establecidos de acuerdo con la Comisión.
La normativa sueca
12 Para la asignación inicial de cuotas lecheras a los productores suecos, el Reino de Suecia aprobó el Förordning (1994:1714) om mjölkkvoter m.m. (Reglamento nº 1714 de 1994 sobre cuotas lecheras), modificado a partir del 8 de febrero de 1995 por el Reglamento (1995:119) (en lo sucesivo, «Reglamento sueco nº 1714»). De conformidad con este Reglamento, se concedieron cuotas lecheras para las entregas para el período comprendido entre el 1 de abril de 1995 y el 31 de marzo de 1996.
13 Para que un productor de leche pudiese obtener una cuota lechera para este período, el artículo 5, párrafo primero, del Reglamento sueco nº 1714 exigía que hubiese realizado entregas de leche de manera efectiva e ininterrumpida entre el 1 de marzo de 1994 y el 1 de enero de 1995, y que cumpliese determinadas exigencias sobre protección medioambiental.
14 En los supuestos de interrupción de las entregas durante este período, el Jordbruksverket, encargado de velar por el cumplimiento de la normativa sobre cuotas lecheras, podía conceder una cuota lechera, en virtud del artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento sueco nº 1714, siempre que la interrupción tuviese su origen en causas ajenas a la voluntad del productor y que existiesen motivos particulares para concederle una cuota lechera a pesar de la interrupción.
15 A tenor del artículo 6 del Reglamento sueco nº 1714, la cuota lechera para las entregas se fijaba en función de la cantidad media de leche entregada durante los años de referencia 1991, 1992 y 1993 (denominado, en lo sucesivo, «método general»). No obstante, aunque este método general se aplicaba en su integridad a los productores que no hubiesen aumentado su producción entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 (en lo sucesivo, «productores regulares»), existían normas adicionales, e incluso excepciones, respecto de tres categorías particulares de productores, a saber, los nuevos productores, los productores en crecimiento y los productores ecológicos.
16 Los nuevos productores eran aquellos que habían comenzado a realizar entregas después del 1 de enero de 1991. En virtud del artículo 10 del Reglamento sueco nº 1714, su cuota lechera se determinaba sobre la base de 7.398 kg de leche por vaca y por año, cantidad a la que se aplicaba a continuación una reducción del 15 % «por riesgo propio». No obstante, a petición del productor, su cuota lechera podía determinarse sobre la base de las cantidades medias entregadas durante los años 1991 a 1993, tomando en consideración las cantidades de leche entregadas durante los meses en los que hubiese realizado estas entregas.
17 Los productores en crecimiento eran aquellos que habían efectuado, después del 1 de enero de 1991, una inversión inmobiliaria con el fin de aumentar la producción de leche o que, sin realizar esta inversión, habían incrementado su número de vacas. A tenor del artículo 10 bis del Reglamento sueco nº 1714, tenían derecho a una cuota de base y a una cuota adicional. La cuota de base se calculaba siguiendo el método general, sin tener en cuenta los aumentos producidos durante el período de referencia. Estos aumentos, por su parte, daban derecho a una cuota lechera adicional calculada, a elección del productor, bien sobre la base de 7.398 kg de leche por cada vaca nueva, cantidad a la que se aplicaba a continuación una reducción del 25 % «por riesgo propio», bien sobre la base de una cantidad de leche por cada vaca nueva correspondiente a la cantidad media anual por vaca entregada durante el período de referencia, reducida también en un 25 % por riesgo propio.
18 Los productores ecológicos, en el sentido del artículo 7 del Reglamento sueco nº 1714, podían solicitar que su cuota lechera se calculase sobre la base de su producción media de leche ecológica durante el año 1993 o 1994. En caso de que estos productores quisiesen que se les aplicasen las normas relativas a los nuevos productores o a los productores en crecimiento, se les asignaba la cuota correspondiente con arreglo a los artículos 10 y 10 bis del Reglamento sueco nº 1714, pero sin ninguna reducción por riesgo propio.
19 En enero de 1995, las autoridades suecas asignaron provisionalmente cuotas lecheras a los productores regulares. Entre marzo y mayo de 1995 hicieron lo mismo con los nuevos productores, y observaron entonces que la asignación de las cuotas lecheras a los productores en crecimiento daría lugar a que se superara la cantidad global garantizada atribuida al Reino de Suecia.
20 Mediante el Reglamento (1995:812), por el que se modificaba el Reglamento sueco nº 1714, que entró en vigor el 1 de julio de 1995 (en lo sucesivo, «Reglamento sueco nº 812»), se incrementaron los coeficientes de reducción por riesgo propio, pasando del 15 % al 30 % para los nuevos productores y del 25 % al 55 % para los productores en crecimiento. Además, a partir de entonces a estos últimos sólo se les concedía la cuota adicional en relación con la parte del aumento del número de vacas que superase el 10 % del número de vacas que poseyeran antes del incremento. Posteriormente, las cuotas ya asignadas a los nuevos productores con carácter provisional se corrigieron en función de estos nuevos coeficientes y criterios.
Hechos y procedimientos principales
21 En enero de 1995, el Sr. Karlsson obtuvo, con carácter provisional, una cuota lechera de 38.797 kg, equivalente a su producción media durante los años 1991 a 1993. Alegando que había mejorado sus locales y que había aumentado su número de vacas de 7 a 12, solicitó una cuota adicional en calidad de productor en crecimiento. Mediante resolución de 29 de agosto de 1995, se accedió a su solicitud y se fijó su cuota lechera en 48.553 kg de leche, después de aplicar un coeficiente de reducción del 55 %, de conformidad con el artículo 10 bis del Reglamento sueco nº 1714, en su versión modificada por el Reglamento sueco nº 812.
22 El Sr. Gustafsson solicitó una cuota lechera en calidad de nuevo productor. Mediante decisión de 23 de marzo de 1995, obtuvo una cuota de 251.532 kg de leche, calculada sobre la base de 40 vacas lecheras y aplicando un coeficiente de reducción del 15 %, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento sueco nº 1714. Tras la modificación introducida en este artículo por el Reglamento sueco nº 812, se retiró esta resolución y se sustituyó por otra, de 3 de julio de 1995, que fijó la cuota lechera en 207.144 kg, después de aplicar el nuevo coeficiente de reducción del 30 %.
23 El Sr. Torarp realizó entregas de leche durante los años 1991 a 1993. Mediante resolución de 13 de enero de 1995, se le asignó de oficio una cuota lechera. El Sr. Torarp comunicó entonces a la Administración competente que había cesado de producir leche el 12 de noviembre de 1994 porque había tenido un accidente de trabajo que le impedía conservar sus vacas lecheras. No obstante, el 13 de febrero de 1995 solicitó una cuota lechera calculada sobre la base de las entregas realizadas efectivamente durante los años de referencia. Mediante resolución de 5 de marzo de 1995, el Jordbruksverket, con arreglo al artículo 5 del Reglamento sueco nº 1714, le retiró la cuota asignada de oficio y desestimó su solicitud.
24 Los Sres. Karlsson, Gustafsson y Torarp interpusieron, cada uno, un recurso ante el länsrätt competente contra las resoluciones que los afectaban. Tras ser desestimadas sus pretensiones en primera instancia, así como sus posteriores recursos de apelación ante el Kammarrätten i Jönköping, interpusieron recurso de casación ante el Regeringsrätten.
25 El Regeringsrätten, al comprobar que en el estado actual de la normativa comunitaria no existen medidas de aplicación comparables a las del Reglamento nº 857/84, y al tener dudas sobre la conformidad de la normativa sueca con el Reglamento nº 3950/92, con los artículos 5 y 40, apartado 3, del Tratado, así como con el principio de igualdad de trato, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es contraria al Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, y a los artículos 5 y 40, apartado 3, del Tratado de Roma, así como al principio fundamental del Derecho comunitario sobre la igualdad de trato, una normativa nacional que, en el caso de un Estado que se adhirió a la Unión Europea el 1 de enero de 1995, establece que:
a) para los productores que no hayan variado su producción, la distribución de la cuota lechera se efectuará en función de las cantidades medias entregadas durante los años 1991, 1992 y 1993;
b) los productores que hayan iniciado o aumentado su producción de leche durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 sufrirán una reducción de su cuota lechera, a diferencia de los productores de leche cuyas condiciones de producción no hayan variado durante este período y de los productores de leche ecológicos, y que dicha reducción se determinará de manera diferente para los nuevos productores y para los productores en crecimiento;
c) se denegará la cuota a los productores que hayan realizado entregas de leche durante el período previo a la adhesión de Suecia al régimen comunitario de cuotas lecheras, pero que, por causas ajenas a su voluntad, no hayan realizado entregas de leche durante todo el período de referencia para la asignación de la cuota (1 de marzo de 1994 - 1 de enero de 1995)?»
26 Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento nº 3950/92, el artículo 5 del Tratado y el principio de igualdad de trato, establecido, más en particular, en el artículo 40, apartado 3, del Tratado, se oponen a una normativa sobre asignación inicial de cuotas lecheras, aprobada por un Estado miembro que se adhirió a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1995, que: determina las cuotas lecheras de los productores regulares sobre la base de las cantidades medias entregadas durante los años 1991 a 1993; aplica, para el cálculo de las cuotas asignadas a los nuevos productores y a los productores en crecimiento, a diferencia de los productores regulares y de los productores ecológicos, coeficientes de reducción que además son diferentes; únicamente concede una cuota lechera a los productores que justifiquen una producción ininterrumpida entre el 1 de marzo de 1994 y el 1 de enero de 1995.
Sobre la normativa comunitaria aplicable
27 En la medida en que el órgano jurisdiccional remitente considera que el régimen de tasa suplementaria sobre la leche ya no comprende, tras la derogación del Reglamento nº 857/84 por el Reglamento nº 3950/92, normas sobre la asignación inicial de cuotas lecheras a los productores nacionales, conforme a los principios generales en los que se basa la Comunidad y que regulan las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, les corresponde a los Estados miembros, con arreglo al artículo 5 del Tratado, asegurar el cumplimiento de la normativa comunitaria en su territorio. En la medida en que el Derecho comunitario, incluidos los principios generales del mismo, no contenga normas comunes al respecto, las autoridades nacionales procederán, en la ejecución de dicha normativa, con arreglo a las normas formales y sustantivas de su Derecho nacional (véase, en particular, la sentencia de 23 de noviembre de 1995, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, C-285/93, Rec. p. I-4069, apartado 26).
28 Debe señalarse, a continuación, que, contrariamente a lo que sostienen los demandantes en los procedimientos principales, las disposiciones del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, tal como fue introducido por el Reglamento nº 856/84, no pueden considerarse aplicables ni pertinentes.
29 El Reglamento nº 856/84, cuyas disposiciones, de hecho, quedaron sin contenido, antes incluso de la adhesión del Reino de Suecia, en virtud del Reglamento (CEE) nº 2071/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, que modifica el Reglamento nº 804/68 (DO L 215, p. 64), no preveía, como señala el Abogado General en el punto 32 de sus conclusiones, las modalidades de asignación de las cuotas lecheras individuales, que figuraban en el Reglamento nº 857/84, derogado por el Reglamento nº 3950/92, sino que sólo tenía por objeto el establecimiento de una tasa suplementaria sobre la leche y la designación de los sujetos pasivos de la misma.
30 Al margen de que el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 nunca haya regulado la primera distribución de cuotas lecheras, tampoco puede acogerse la tesis de los demandantes en los procedimientos principales según la cual el régimen establecido en este artículo forma parte del acervo comunitario y, por tanto, sigue siendo pertinente.
31 El régimen se estableció inicialmente por una duración limitada a cinco períodos consecutivos de doce meses, ampliados posteriormente a ocho y después a nueve períodos consecutivos de doce meses, y, mediante el Reglamento nº 3950/92, se prorrogó nuevamente por otro período limitado, esta vez a siete períodos de doce meses. Estas circunstancias bastan por sí solas para descartar que el régimen de las cuotas lecheras forme parte del acervo comunitario.
32 A excepción de los principios generales del Derecho comunitario, la normativa sueca sólo está sujeta, por tanto, a las exigencias derivadas del Reglamento nº 3950/92, en su versión modificada por el Acta de adhesión. Pues bien, de los artículos 3 a 5 de dicho Reglamento modificado se desprende que éste no comprende ninguna norma que regule la asignación inicial de cuotas lecheras. En efecto, como pone de manifiesto, en particular, su artículo 4, en la versión resultante del Acta de adhesión, este Reglamento se basa en la premisa de que las cuotas lecheras se asignaron, por lo que se refiere a la totalidad de los Estados miembros, salvo la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, antes de la entrada en vigor del Reglamento, por lo que se refiere a la República de Austria y la República de Finlandia, antes del 1 de abril de 1995, y, por lo que se refiere al Reino de Suecia, antes del 1 de abril de 1996.
33 Por consiguiente, la única obligación que impone el Reglamento nº 3950/92, en su versión modificada por el Acta de adhesión, a los Estados miembros que se hayan adherido a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1995, es asegurarse de que la suma de las cuotas lecheras asignadas de esta manera no supere la cantidad global garantizada, que es, para el Reino de Suecia, de 3.300.000 toneladas para las entregas y de 3.000 toneladas para la venta directa. Esta obligación resulta del artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento, en su versión modificada.
34 Puesto que les corresponde a los Estados miembros que se hayan adherido a las Comunidades Europeas con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 3950/92 fijar, con el único límite establecido en el artículo 3, apartado 1, de este Reglamento, en su versión modificada por el Acta de adhesión, los criterios de esta primera asignación, dicho Reglamento no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en los procedimientos principales, que tiene por objeto la distribución inicial de las cuotas lecheras.
Sobre los principios del Derecho comunitario que regulan la asignación inicial de cuotas lecheras
35 Aun cuando un Estado miembro dispone, en el marco de esta primera distribución, de un amplio margen de apreciación para asegurar el cumplimiento de la normativa comunitaria en su territorio, es jurisprudencia reiterada que las normas nacionales que establezca deben ser compatibles con la exigencia de una aplicación uniforme del Derecho comunitario para evitar la desigualdad de trato entre los operadores económicos (sentencia Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, antes citada, apartado 26). Asimismo, como destaca el Abogado General en el punto 36 de sus conclusiones, el Estado miembro debe inspirarse en los objetivos específicos de la Política Agrícola Común cuando la normativa comunitaria cuyo cumplimiento debe asegurar en su territorio nacional forma parte de ella.
36 En el presente caso, basta comprobar que la normativa controvertida y las observaciones del Gobierno sueco durante la vista ponen de manifiesto que, al definir el régimen nacional de asignación de cuotas lecheras, el Reino de Suecia se inspiró en las normas comunitarias en vigor en el momento del establecimiento del régimen de tasa suplementaria sobre la leche.
37 Debe recordarse, además, que las exigencias derivadas de la protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico comunitario vinculan, asimismo, a los Estados miembros cuando aplican la normativa comunitaria. Por consiguiente, los Estados miembros están obligados, en lo posible, a aplicar dicha normativa de modo que no se menoscaben tales exigencias (sentencia de 24 de marzo de 1994, Bostock, C-2/92, Rec. p. I-955, apartado 16).
38 Entre estos derechos fundamentales se encuentra el principio general de igualdad y no discriminación. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la normativa sueca controvertida respeta este principio.
Sobre el principio de igualdad de trato
39 El artículo 40, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado, que establece la prohibición de toda discriminación en el marco de la Política Agrícola Común, no es sino la expresión específica del principio general de igualdad, que exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencias de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo, 203/86, Rec. p. 4563, apartado 25, y de 17 de abril de 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Rec. p. I-1961, apartado 35).
Sobre la elección, como base de cálculo, de las cantidades medias entregadas durante los años 1991 a 1993
40 Ningún elemento de los autos permite llegar a la conclusión de que la legislación sueca vulneró el principio de igualdad de trato al elegir como período de referencia los años 1991 a 1993 y al basarse, para el cálculo de las cuotas lecheras asignadas a los productores regulares, en las cantidades medias de leche entregadas durante este período. En efecto, al aplicar, para fijar las cuotas lecheras, las mismas normas a todos los productores que se encuentran en la misma situación, la legislación sueca trata de manera idéntica situaciones comparables.
41 Por consiguiente, el principio de igualdad de trato no se opone a una normativa nacional sobre asignación inicial de cuotas lecheras, aprobada por un Estado miembro que se adhirió a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1995, que determina las cuotas lecheras de los productores que no variaron su producción entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 sobre la base de las cantidades medias entregadas durante los años 1991 a 1993.
Sobre el trato dispensado a los nuevos productores y a los productores en crecimiento respecto de los productores regulares
42 El Gobierno sueco no ignora que los nuevos productores y los productores en crecimiento se ven desfavorecidos en relación con los productores regulares cuando su cuota lechera o la parte de ésta que representa el incremento de la producción se determina, según su propia elección, sobre la base de las cantidades medias entregadas durante los años 1991 a 1993, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento sueco nº 1714. Así, a diferencia de los productores regulares, les es imposible obtener, en concepto de cuota lechera, una cantidad equivalente a la totalidad de las cantidades de leche que son capaces de producir con el número de vacas que poseen.
43 El Gobierno sueco también es consciente de que el otro método de cálculo propuesto, que se basa en una cantidad a tanto alzado de 7.398 kg de leche por vaca y por año y que pretende tener en cuenta la situación específica de estas dos categorías de productores, tampoco puede paliar este trato desigual, en la medida en que, en este método de cálculo, las cuotas lecheras de los nuevos productores y las cuotas lecheras adicionales de los productores en crecimiento se fijan después de aplicar un coeficiente de reducción del 30 % y del 55 %, respectivamente. Por tanto, haciendo abstracción de la diferencia de trato entre estos dos grupos de productores debido a la disparidad de coeficientes, los nuevos productores y los productores en crecimiento se encuentran en desventaja respecto de los productores regulares y también respecto de los productores ecológicos, que, incluso cuando se encuentran en una situación análoga a la suya, no están sujetos a ninguna reducción.
44 Así, la carga que resulta de la fijación de las cuotas lecheras en un nivel inferior a la capacidad de producción la soportan exclusivamente los nuevos productores y los productores en crecimiento. Esta limitación de las cantidades admitidas en concepto de cuotas lecheras constituye una restricción al principio de no discriminación que dichos productores pueden invocar.
45 No obstante, según jurisprudencia consolidada, pueden establecerse restricciones al ejercicio de estos derechos, en particular en el ámbito de una organización común de mercado, siempre que dichas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, teniendo en cuenta el objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la esencia misma de dichos derechos (véase la sentencia de 13 de julio de 1989, Wachauf, 5/88, Rec. p. 2609, apartado 18).
46 En el asunto principal, la fijación de las cuotas lecheras en un nivel inferior a la capacidad de producción responde al objetivo principal que persigue la Comunidad a través del establecimiento de una tasa suplementaria sobre la leche, que es reducir los excedentes estructurales y lograr un mayor equilibrio del mercado, como se desprende, en particular, del primer considerando del Reglamento nº 3950/92.
47 Más en particular, las reducciones que se aplican exclusivamente a los nuevos productores y a los productores en crecimiento están objetivamente justificadas, habida cuenta de la responsabilidad específica que tienen estos productores en el riesgo de que se supere la cantidad global garantizada, observada por las autoridades suecas al asignar provisionalmente las cuotas lecheras. En efecto, la cantidad global garantizada atribuida al Reino de Suecia en el momento de su adhesión, que es igual a la cantidad de leche producida en este Estado en 1992, se estableció fundamentalmente sobre la base de las cantidades producidas por los productores regulares. Por tanto, el riesgo de que se supere esta cantidad global resulta principalmente del aumento de la producción en los últimos años, que es imputable sobre todo a los productores en crecimiento y a los nuevos productores.
Sobre el trato dispensado a los productores en crecimiento respecto de los nuevos productores
48 Dentro del grupo de los productores a los que se aplica una reducción de sus cuotas lecheras, los nuevos productores disfrutan de un trato más favorable que los productores en crecimiento, en la medida en que se les aplica un porcentaje de reducción menor sobre las cantidades cuya producción comenzó después del 1 de enero de 1991 y antes del 1 de enero de 1995.
49 No obstante, esta diferencia de trato está justificada por los objetivos de política agraria que, según las indicaciones proporcionadas por el Gobierno sueco durante el procedimiento, persigue el Reino de Suecia en el sector de la leche, y que no exceden de los límites de la facultad discrecional de que dispone.
50 En efecto, el Derecho comunitario reconoce la legitimidad de tales objetivos. Por una parte, en el marco del régimen de tasa suplementaria inicial, el artículo 3, punto 1, del Reglamento nº 857/84 ya permitía que los Estados miembros concediesen un trato preferente a los jóvenes productores. Por otra parte, en el marco del régimen de tasa suplementaria actual, el artículo 5 del Reglamento nº 3950/92 autoriza a los Estados miembros a conceder cantidades adicionales o específicas a determinados productores según criterios objetivos.
Sobre el trato dispensado a los productores ecológicos
51 En el marco de la consecución de los objetivos de política agraria, un Estado miembro puede tener derecho a excluir a determinados productores de la aplicación de los coeficientes de reducción por razones relacionadas con la ecología y, en particular, con determinados modos de producción ecológica, incluso cuando éstos se encuentran en situaciones análogas a las de los nuevos productores y productores en crecimiento. No obstante, debe señalarse que ni la motivación de la cuestión prejudicial ni las observaciones de los participantes en el sentido del artículo 20 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia son lo suficientemente detalladas para permitir que el Tribunal de Justicia se pronuncie con mayor amplitud.
Sobre la supuesta discriminación de los productores suecos en relación con los productores de los demás Estados miembros
52 Los demandantes en los procedimientos principales sostienen que las exigencias sobre protección medioambiental que todo productor sueco debe cumplir en virtud del artículo 5 del Reglamento sueco nº 1714 constituyen una discriminación de estos productores respecto de los productores de los demás Estados miembros.
53 Sin embargo, una posible desigualdad de trato entre los productores de un Estado miembro y los de otros Estados miembros que, como en el presente caso, es mera consecuencia de las diferencias que existen entre las legislaciones de estos Estados miembros, no constituye una discriminación prohibida por el artículo 40, apartado 3, del Tratado, ya que la legislación nacional controvertida afecta a todos los productores interesados con arreglo a criterios objetivos (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 1988, Lambert, 308/86, Rec. p. 4369, apartados 21 y 22).
Sobre la exigencia de una producción ininterrumpida
54 Por lo que se refiere a la negativa a conceder una cuota lechera al Sr. Torarp debido a que había interrumpido sus entregas, debe recordarse, con carácter preliminar, que le corresponde únicamente al Juez nacional determinar el alcance de las disposiciones nacionales y la manera en que éstas deben aplicarse (véase, por ejemplo, la sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International, C-194/94, Rec. p. I-2201, apartado 20). Por tanto, la aplicación de la disposición nacional controvertida al caso del Sr. Torarp y, más en particular, los motivos que condujeron a la Administración sueca a denegarle la concesión de una cuota lechera, no pueden ser objeto de examen en el marco del artículo 177 del Tratado.
55 De conformidad con el punto de vista expresado por el Abogado General en los puntos 60 y 61 de sus conclusiones, de la sentencia de 17 de mayo de 1988, Erpelding (84/87, Rec. p. 2647), apartados 15 a 21, se desprende que una normativa nacional sobre asignación inicial de cuotas lecheras que no tiene en cuenta determinados tipos de siniestros, que da lugar a que un productor que se haya visto afectado por uno de estos siniestros que haya reducido considerablemente su producción de leche durante el período de referencia obtenga una cuota lechera inferior a la que se le habría asignado de no haberse producido el siniestro, no es contraria al principio de no discriminación -ni tampoco al de respeto de la confianza legítima-.
56 Esta conclusión se impone, a fortiori, en el caso de una normativa que permite a los productores de leche obtener una cuota lechera aunque se hayan visto obligados, por acontecimientos ajenos a su voluntad, a interrumpir su producción de leche durante el período de referencia o parte de éste, siempre que puedan justificar su solicitud de reanudación de la producción por motivos particulares. En efecto, esta solución se inscribe en la línea del régimen de tasa suplementaria sobre la leche, que permite que un productor reanude la producción después de determinados supuestos de interrupción, como era el caso, en particular, de los productores que hubiesen suscrito un compromiso de no comercialización con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143), siempre que tenga la intención de continuar la producción y sea capaz, en su caso, de demostrar que le es posible comercializar las cantidades de leche que reclama.
57 Por el contrario, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que está justificada la negativa a asignar una cuota lechera a un productor que la solicita con el objetivo, no de reanudar la comercialización de leche de modo duradero, sino de obtener de dicha asignación una ventaja meramente económica, valiéndose del valor comercial adquirido entretanto por la cuota lechera (véase, en particular, la sentencia de 22 de octubre de 1991, Von Deetzen II, C-44/89, Rec. p. I-5119, apartado 24). Así, para evitar maniobras especulativas consistentes en reclamar una cuota lechera con la única finalidad de comercializarla mediante su venta, la exigencia de motivos especiales permite a la Administración nacional controlar que el productor tiene la seria voluntad de reanudar efectivamente las entregas de leche y la capacidad real para hacerlo.
Sobre el respeto del principio de proporcionalidad
58 En la medida en que la fijación de las cuotas lecheras, en particular las de los nuevos productores y las de los productores en crecimiento, en un nivel inferior a su capacidad de producción constituye una restricción al ejercicio de sus derechos fundamentales, debe recordarse que, cuando un Estado miembro establece restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales, está obligado a respetar el principio de proporcionalidad, que exige que estas restricciones no constituyan, teniendo en cuenta el objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la esencia misma de los derechos (véase la sentencia Wachauf, antes citada, apartado 18).
59 Pues bien, por una parte, ningún elemento de los autos permite poner en duda que la fijación de las cuotas lecheras de los nuevos productores y de los productores en crecimiento en un nivel inferior a su capacidad de producción sea adecuada y necesaria para evitar que se supere la cantidad global garantizada. Según las observaciones del Gobierno sueco, la reducción que estos operadores soportaron al tomarse en consideración su capacidad de producción se calculó precisamente en función del excedente previsible respecto de la cantidad global.
60 Por otra parte, el Gobierno sueco ha demostrado, mediante las cifras presentadas en la vista, que, en la campaña 1995/1996, únicamente dejó de distribuirse el 1 % de la cantidad global garantizada, y que esta cifra descendió luego al 0,2 % en la campaña 1997/1998. Teniendo en cuenta la posibilidad prevista en la normativa comunitaria de crear una reserva nacional, y a la vista de la escasa importancia de las cantidades no distribuidas por las autoridades suecas, un Estado miembro no supera su margen de apreciación cuando las cantidades que no distribuye son tan modestas.
61 Del conjunto de las consideraciones que preceden y que se refieren a la posible violación del principio de igualdad de trato se desprende que este principio no se opone a una normativa nacional sobre asignación inicial de cuotas lecheras, aprobada por un Estado miembro que se adhirió a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1995, que: a diferencia de los productores que no variaron su producción entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 y de los productores de leche ecológicos, aplica, para calcular las cuotas lecheras asignadas a los nuevos productores que comenzaron a producir entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 y a los productores en crecimiento que incrementaron su producción durante el mismo período, coeficientes de reducción, que además son diferentes; únicamente concede una cantidad de referencia individual a los productores que justifiquen una producción ininterrumpida entre el 1 de marzo de 1994 y el 1 de enero de 1995, salvo que el productor que haya interrumpido involuntariamente sus entregas durante este período pueda alegar motivos particulares que justifiquen la concesión de una cantidad de referencia.
Sobre el principio del respeto de la confianza legítima
62 Los demandantes en los procedimientos principales sostienen que la normativa sueca viola el principio de confianza legítima porque el régimen nacional de distribución de las cuotas lecheras no refleja fielmente el régimen comunitario derivado del Reglamento nº 856/84 y, más en particular, que la concesión de una cuota lechera está sujeta a exigencias sobre protección medioambiental y a la exigencia de una producción ininterrumpida entre el 1 de marzo de 1994 y el 1 de enero de 1995.
63 No pueden acogerse estas alegaciones. El principio de confianza legítima sólo puede ser invocado contra una normativa comunitaria en la medida en que la propia Comunidad haya creado previamente una situación que puede infundir confianza legítima (sentencia de 15 de abril de 1997, Irish Farmers Association y otros, C-22/94, Rec. p. I-1809, apartado 19). Pues bien, el examen de la normativa nacional controvertida en los procedimientos principales ya ha puesto de manifiesto que la normativa comunitaria considerada no ha podido tener este efecto.
Decisión sobre las costas
Costas
64 Los gastos efectuados por el Gobierno sueco y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Regeringsrätten mediante resolución de 27 de mayo de 1997, declara:
El Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, en su versión modificada por el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea, así como el principio de igualdad de trato, establecido, más específicamente, en el artículo 40, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, tras su modificación), deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional sobre asignación inicial de cantidades de referencia individuales, aprobada por un Estado miembro que se adhirió a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1995, que:
- determina las cantidades de referencia individuales de los productores que no variaron su producción entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 sobre la base de las cantidades medias entregadas durante los años 1991 a 1993;
- a diferencia de los productores que no variaron su producción entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 y de los productores de leche ecológicos, aplica, para calcular las cantidades de referencia individuales asignadas a los nuevos productores que comenzaron a producir entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 y a los productores en crecimiento que incrementaron su producción durante el mismo período, coeficientes de reducción, que además son diferentes;
- únicamente concede una cantidad de referencia individual a los productores que justifiquen una producción ininterrumpida entre el 1 de marzo de 1994 y el 1 de enero de 1995, salvo que el productor que haya interrumpido involuntariamente sus entregas durante este período pueda alegar motivos particulares que justifiquen la concesión de una cantidad de referencia.