62023CJ0715
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 10 de julio de 2025 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Procedimientos de adjudicación de los contratos de concesión — Directiva 2014/23/UE — Artículo 4, apartado 2 — Servicios de interés general no económicos — Artículo 19 — Servicios sociales y otros servicios específicos — Ámbito de aplicación de estas disposiciones — Actividad de explotación de una oficina de farmacia»
En el asunto C‑715/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisión Nacional de Control de los Procedimientos de Adjudicación de Contratos Públicos, Eslovenia), mediante resolución de 23 de noviembre de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 23 de noviembre de 2023, en el procedimiento entre
Farmacija, d.o.o.
y
Občina Benedikt,
con intervención de:
MN,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. I. Jarukaitis, Presidente de Sala, y los Sres. N. Jääskinen (Ponente), A. Arabadjiev y M. Condinanzi y la Sra. R. Frendo, Jueces;
Abogado General: Sr. R. Norkus;
Secretario: Sr. M. Longar, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de diciembre de 2024;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Farmacija, d.o.o., por la Sra. K. Zdolšek, odvetnica;
–
en nombre del Gobierno esloveno, por las Sras. N. Pintar Gosenca y A. Vran, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno checo, por la Sra. L. Halajová y los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno helénico, por el Sr. K. Georgiadis y las Sras. V. Karra y S. Papaioannou, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A. Kraner y los Sres. L. Malferrari y G. Wils, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de marzo de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 4, apartado 2, y 19, de la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión (DO 2014, L 94, p. 1; corrección de errores en DO 2018, L 82, p. 17).
2
Esta petición fue presentada en un litigio entre Farmacija, d.o.o., sociedad de responsabilidad limitada, y el Občina Benedikt (Ayuntamiento de Benedikt, Eslovenia), en relación con la concesión por este último de una autorización para explotar una sucursal de una farmacia en su demarcación, sin publicación previa de un anuncio de concesión.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
Los considerandos 6 y 36 de la Directiva 2014/23 tienen el siguiente tenor:
«(6)
Cabe recordar que los Estados miembros son libres, dentro del respeto de los principios del [Tratado FUE] sobre igualdad de trato, no discriminación, transparencia y libre circulación de personas contemplados en el Tratado, de decidir organizar la prestación de servicios, ya sea como servicios de interés económico general, como servicios no económicos de interés general, o como una combinación de ambos. […] Asimismo, la presente Directiva no aborda la financiación de servicios de interés económico general ni los sistemas de ayuda concedidos por los Estados miembros, en particular en el ámbito social, de conformidad con las normas de la Unión en materia de competencia. Conviene aclarar que los servicios no económicos de interés general deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva.
[…]
(36)
La presente Directiva no debe aplicarse a determinados servicios de emergencia prestados por organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro, ya que sería difícil preservar la especial naturaleza de estas organizaciones en el caso de que los prestadores de servicios tuvieran que elegirse con arreglo a los procedimientos establecidos en la presente Directiva. […] Por tanto, debe aclararse que los servicios englobados en el código CPV 85143000‑3, que consisten exclusivamente en servicios de transporte de pacientes en ambulancia han de quedar sujetos al régimen especial establecido para servicios sociales y otros servicios específicos (“el régimen simplificado”). […]»
4
El artículo 1 de esta Directiva, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», dispone lo siguiente en sus apartados 1 y 4:
«1.   La presente Directiva establece las normas aplicables a los procedimientos de contratación por parte de poderes adjudicadores y entidades adjudicadoras por medio de una concesión, de un valor estimado igual o superior a los umbrales establecidos en el artículo 8.
[…]
4.   Los acuerdos, las decisiones y los demás instrumentos jurídicos mediante los cuales se organiza la transferencia de competencias y responsabilidades para desempeñar funciones públicas entre poderes adjudicadores o entidades adjudicadoras o agrupaciones de los mismos y que no prevén que se dé una retribución por la ejecución de un contrato, deben considerarse un asunto de organización interna del Estado miembro de que se trate y, como tal, en modo alguno se ven afectados por la presente Directiva.»
5
El artículo 4 de dicha Directiva, titulado «Libertad para definir los servicios de interés económico general», establece lo siguiente:
«1.   La presente Directiva no afectará a la libertad de los Estados miembros para definir, de conformidad con el Derecho de la Unión, qué servicios se consideran de interés económico general, cómo se han de organizar y financiar esos servicios de conformidad con las disposiciones sobre ayudas públicas y a qué obligaciones específicas se han de someter. Igualmente, la presente Directiva no afectará a la manera en que los Estados miembros organizan sus regímenes de seguridad social.
2.   Los servicios de interés general no económicos no entran dentro del ámbito de aplicación de la presente Directiva.»
6
El artículo 5, punto 1, de la misma Directiva preceptúa lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1)
[…]
b)
“concesión de servicios”: un contrato a título oneroso celebrado por escrito, en virtud del cual uno o más poderes o entidades adjudicadores confían la prestación y la gestión de servicios distintos de la ejecución de las obras contempladas en la letra a) a uno o más operadores económicos, cuya contrapartida es bien el derecho a explotar los servicios objeto del contrato únicamente, o este mismo derecho en conjunción con un pago.
La adjudicación de las concesiones de obras o servicios implicará la transferencia al concesionario de un riesgo operacional en la explotación de dichas obras o servicios abarcando el riesgo de demanda o el de suministro, o ambos. Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes que haya contraído para explotar las obras o los servicios que sean objeto de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario supondrá una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable».
7
El artículo 19 de la Directiva 2014/23, titulado «Servicios sociales y otros servicios específicos», establece lo siguiente:
«Las concesiones relativas a servicios sociales u otros servicios específicos recogidos en el anexo IV y que entran en el ámbito de aplicación de la presente Directiva se someterán únicamente a las obligaciones contempladas en el artículo 31, apartado 3, y en los artículos 32, 46 y 47».
8
El anexo IV de esta Directiva, titulado «Servicios contemplados en el artículo 19», menciona los servicios sanitarios, sociales y afines, entre los que figuran los servicios correspondientes a los códigos 85000000‑9 a 85323000‑9 de la nomenclatura Common Procurement Vocabulary (CPV, vocabulario común de contratos públicos), adoptada en virtud del Reglamento (CE) n.o 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos (CPV) (DO 2002, L 340, p. 1), de los cuales los servicios farmacéuticos están comprendidos en el código 85149000‑5.
Derecho esloveno
ZNKP
9
El artículo 2 de la Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (Ley sobre Determinados Contratos de Concesión) (Uradni list RS, n.o 9/2019), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «ZNKP»), dispone, en su punto 18:
«Se entenderá por “servicios de interés general no económicos” los servicios no económicos que, por ministerio de la ley, se presten como servicios de interés general y no se ofrezcan a cambio de un pago en el mercado y que, por tanto, estén sujetos a obligaciones específicas de servicio público.»
10
El artículo 9 de dicha Ley prevé lo siguiente:
«La presente Ley se aplicará a los contratos de concesión de un valor estimado, excluido el impuesto sobre el valor añadido […], igual o superior al valor establecido en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva [2014/23].»
11
El artículo 10 de la citada Ley establece lo siguiente:
«A las concesiones reguladas en la presente Ley y en leyes especiales se les aplicarán las disposiciones de la presente Ley y de las disposiciones de las leyes especiales, siempre que no sean contrarias a la presente Ley.»
12
El artículo 11 de la misma Ley establece, en su apartado 1:
«La presente Ley no se aplicará a:
1.
Las concesiones para servicios de interés general no económicos. […]»
13
El artículo 15 de la ZNKP establece lo siguiente:
«A las concesiones de servicios sociales y otros servicios específicos enumerados en el anexo IV de la Directiva [2014/23] se les aplicarán las disposiciones de la presente Ley que regulan la obligación de realizar actos preparatorios, la obligación de publicación de los anuncios contemplados en los artículos 35 y 40 de la presente Ley y la tutela judicial en los procedimientos de selección del concesionario de conformidad con la presente Ley.»
Ley de Asistencia Sanitaria
14
El artículo 2 de la Zakon o zdravstveni dejavnosti (Ley de Asistencia Sanitaria) (Uradni list RS, n.o 9/92), en su versión aplicable al litigio principal, dispone lo siguiente:
«La asistencia sanitaria se prestará en los niveles primario, secundario y terciario.
La asistencia sanitaria primaria comprenderá la asistencia sanitaria básica y la actividad de farmacia.»
15
El artículo 3 de esta Ley establece lo siguiente:
«Los prestadores de asistencia sanitaria serán personas físicas y jurídicas, nacionales y extranjeras, que hayan obtenido del Ministerio de Sanidad la autorización para prestar asistencia sanitaria.
El servicio público de salud comprenderá los servicios de salud que se prestarán de manera continua y regular, en interés público, por el Estado y por las entidades locales y que, sobre la base del principio de solidaridad y de conformidad con las normas que regulan los servicios sanitarios y el seguro de enfermedad, se garantizan como prestaciones del régimen legal de seguro de enfermedad, estando además financiados, total o parcialmente, mediante recursos públicos procedentes primordialmente del régimen legal de seguro de enfermedad. Los servicios de salud mencionados en la frase anterior, en tanto servicios de interés general no económicos, deberán ser prestados por proveedores de asistencia sanitaria sin ánimo de lucro, de modo que el excedente de los ingresos respecto de los gastos se destinará a la prestación y al desarrollo de la asistencia sanitaria.»
16
El artículo 20 de dicha Ley establece, en su párrafo primero:
«La actividad de farmacia se ejercerá con arreglo a una ley especial. La presente Ley se aplicará a las cuestiones no reguladas por una ley especial.»
Ley sobre la Actividad de Farmacia
17
El artículo 1 de la Zakon o lekarniški dejavnosti (Ley sobre la Actividad de Farmacia) (Uradni list RS, n.o 85/16), en su versión aplicable al litigio principal, dispone lo siguiente:
«La presente Ley regula el objetivo, el contenido y las condiciones de ejercicio de la actividad de farmacia, la organización, las condiciones y los procedimientos de adjudicación y explotación de las concesiones, los profesionales del sector farmacéutico y sus asociaciones profesionales, la actividad de farmacia en línea y la vigilancia.»
18
El artículo 2 de esta Ley establece, en su apartado 1:
«La actividad de farmacia tiene por objeto garantizar una dispensación eficiente y de calidad de medicamentos y de otros productos de apoyo a las terapias médicas y a la protección de la salud, así como garantizar el asesoramiento a los pacientes y a los operadores sanitarios para su uso seguro, correcto y eficaz.»
19
El artículo 4 de dicha Ley establece, en su apartado 1, punto 8:
«[Se entenderá por] “prestador de actividad de farmacia” una persona física o jurídica titular de una concesión para el ejercicio de una actividad de farmacia con arreglo a la presente Ley, un establecimiento público de farmacia, un hospital u otros prestadores, con arreglo a la presente Ley.»
20
El artículo 5 de la misma Ley preceptúa lo siguiente:
«1.   La actividad de farmacia es un servicio público de salud que garantiza la dispensación continuada y regular de medicamentos a la población y a los operadores sanitarios, así como el tratamiento farmacéutico de los pacientes.
2.   La actividad de farmacia se desarrollará en los niveles primario, secundario y terciario de la asistencia sanitaria.
3.   La red de distribución de las farmacias en el sentido de la presente Ley estará garantizada en el nivel primario por el ayuntamiento o por varios ayuntamientos limítrofes de forma conjunta y, en los niveles secundario y terciario, por el Estado.»
21
El artículo 10 de la Ley sobre la Actividad de Farmacia, en su versión aplicable al litigio principal, establece, en sus apartados 2 a 4 y 7:
«2.   La sucursal de una farmacia solo podrá ejercer su actividad bajo el control profesional de la farmacia que la haya organizado. El regente de la farmacia que haya organizado la sucursal será responsable de explotar esta última.
3.   La concesión de una autorización para explotar una sucursal de farmacia corresponde al municipio en cuyo territorio se establece dicha sucursal, una vez recabado el dictamen del Lekarniška zbornica Slovenije [(Colegio de Farmacéuticos de Eslovenia)] y obtenido el acuerdo del Ministerio.
4   También podrá concederse la autorización para explotar una sucursal de farmacia por un período de tiempo limitado o para un determinado período del año (temporada turística)
[…]
7   La sucursal de farmacia no iniciará su actividad de farmacia hasta que no se le haya concedido la autorización con arreglo al artículo 67, párrafo primero, de la presente Ley.»
22
El artículo 15 de esta Ley dispone, en su apartado 1:
«El ejercicio de la actividad de farmacia se financiará mediante recursos públicos y privados. Los recursos públicos contemplados en la frase anterior comprenderán, en particular:
–
los pagos por prestaciones realizadas en el ámbito de la actividad de farmacia sobre la base de contratos celebrados con organismos del seguro de salud,
–
los pagos con cargo a créditos presupuestarios,
–
los recursos de la institución fundadora.»
23
En virtud del artículo 27, apartado 1, de esta Ley:
«Un ayuntamiento, de forma individual, o bien varios ayuntamientos con términos municipales limítrofes, de forma conjunta, establecerán una oficina pública de farmacia en el nivel primario, una vez recabado el dictamen del colegio profesional competente y obtenido el acuerdo del Ministerio.»
24
El artículo 39 de la misma Ley establece en sus apartados 1 y 2:
«1.   Para el ejercicio de una actividad de farmacia en el nivel primario, podrá adjudicarse una concesión, en las condiciones previstas en la presente Ley, bien a una persona física titular de la actividad de farmacia, bien a una persona jurídica de cuyo capital social sea titular, con una participación superior al 50 %, el titular de la actividad de farmacia, que a la vez sea director o administrador de tal persona jurídica (en lo sucesivo, “concesionario”).
2.   El concesionario organizará las farmacias o sucursales de farmacia como sus propias unidades organizativas para el ejercicio de la actividad de farmacia en aquellas zonas en las que sea titular de una concesión o de una autorización para explotar una sucursal de farmacia, con arreglo a la red de distribución de las farmacias en el nivel primario, sin perjuicio del dictamen previo del colegio profesional competente y del acuerdo del Ministerio.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
25
El 11 de marzo de 2022, el Ayuntamiento de Benedikt concedió a MN, sin publicación previa de un anuncio de concesión, una autorización para explotar una sucursal de una oficina de farmacia en su territorio por un tiempo indefinido.
26
Farmacija solicitó la revisión de dicha autorización ante el Ayuntamiento de Benedikt. Consideró, en esencia, que este Ayuntamiento había adjudicado una concesión para el ejercicio de una actividad de oficina de farmacia sin haber seguido el procedimiento aplicable, infringiendo la Directiva 2014/23.
27
Sin proceder a un examen en cuanto al fondo, el Ayuntamiento de Benedikt denegó la petición de revisión, al entender que Farmacija no tenía derecho de recurso ni en el procedimiento previo a la revisión ni en el procedimiento de revisión propiamente dicho. De este modo, dicho Ayuntamiento considera que la concesión de una autorización para explotar una sucursal de una oficina de farmacia no constituye, en esencia, la adjudicación de una concesión de servicios.
28
Farmacija impugnó tal decisión ante la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisión Nacional de Control de los Procedimientos de Adjudicación de Contratos Públicos, Eslovenia), órgano jurisdiccional remitente. Farmacija reiteró, ante dicha Comisión, la postura según la cual, al otorgar la autorización de concesión de servicios sin seguir el procedimiento establecido por la ZNKP y la Directiva 2014/23, el Ayuntamiento de Benedikt había infringido dichas normas.
29
El órgano jurisdiccional remitente considera que la autorización de explotación de una sucursal de farmacia expedida por el Ayuntamiento de Benedikt corresponde a la adjudicación de una concesión para el ejercicio de una actividad de farmacia. No obstante, dicho órgano jurisdiccional alberga dudas sobre si un servicio de ejercicio de una actividad de farmacia está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/23. Más concretamente, se pregunta si tal servicio debe considerarse un servicio de interés general no económico o un servicio de interés económico general.
30
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala, por un lado, que el legislador esloveno ha previsto que la actividad sanitaria, de la que forma parte la actividad de farmacia, constituya un servicio de interés general no económico. Según dicho órgano jurisdiccional, es preciso tener en cuenta el papel fundamental que desempeñan las oficinas de farmacia en la salud pública, así como la financiación de estas, que las sitúa en una relación de privilegio con el Estado y las distingue de otros operadores económicos.
31
Por otro lado, el citado órgano jurisdiccional observa que el Tribunal de Justicia ya declaró, en la sentencia de 14 de julio de 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), que las prestaciones de servicios realizadas a cambio de una retribución constituyen actividades económicas. El órgano jurisdiccional remitente indica que, en virtud de la normativa nacional, los prestadores de servicios como las oficinas de farmacia son remunerados con fondos procedentes del seguro obligatorio de enfermedad, pero también con fondos procedentes de los usuarios.
32
Por añadidura, en la medida en que los servicios como las oficinas de farmacia, controvertidos en el litigio del que conoce, no puedan considerarse de interés general no económico, debido a que los prestadores de esos servicios perciben una remuneración, lo que los incluiría en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/23, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si los mismos servicios podrían estar comprendidos en el concepto de «servicios sociales y otros servicios específicos», contemplado en el artículo 19 de dicha Directiva.
33
En estas circunstancias, la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisión Nacional de Control de los Procedimientos de Adjudicación de Contratos Públicos) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Puede ser calificado de “servicio de interés general no económico”, en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23, el servicio relativo al ejercicio de la actividad de farmacia, que tiene esencialmente por objeto la dispensación a los usuarios de medicamentos para uso humano sujetos y no sujetos a receta médica, conjuntamente con el asesoramiento a los usuarios para un uso correcto y seguro de dichos medicamentos?
2)
¿Puede considerarse incluido dentro de los servicios sociales y otros servicios específicos, en el sentido del artículo 19 de la Directiva 2014/23, el servicio relativo al ejercicio de la actividad de farmacia, que tiene esencialmente por objeto la dispensación a los usuarios de medicamentos para uso humano sujetos y no sujetos a receta médica, conjuntamente con el asesoramiento a los usuarios para un uso correcto y seguro de dichos medicamentos?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
34
El Gobierno esloveno considera que la presente petición de decisión prejudicial planteada por la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisión Nacional de Control de los Procedimientos de Adjudicación de Contratos Públicos) no es admisible en la medida en que dicha Comisión no es, en virtud de las disposiciones del Derecho nacional, la autoridad competente para conocer del litigio principal y, por tanto, no tiene la condición de «órgano jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE.
35
A este respecto, según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, el carácter de «órgano jurisdiccional» del órgano remitente depende de un conjunto de elementos, como son el origen legal de dicho órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del referido órgano de normas jurídicas y su independencia (sentencia de 8 de junio de 2017, Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, apartado 33 y jurisprudencia citada).
36
En el presente asunto, debe recordarse que el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de declarar, en la sentencia de 8 de junio de 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), que la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisión Nacional de Control de los Procedimientos de Adjudicación de Contratos Públicos) cumplía los criterios para ser considerada un «órgano jurisdiccional nacional», en el sentido del artículo 267 TFUE.
37
Esta consideración no ha sido cuestionada por el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 10 de septiembre de 2020, Tax-Fin-Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685), y de 10 de noviembre de 2022, SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), en respuesta a cuestiones prejudiciales también planteadas por la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisión Nacional de Control de los Procedimientos de Adjudicación de Contratos Públicos).
38
Ahora bien, el Gobierno esloveno sostiene que el presente asunto se distingue de aquellos en los que el Tribunal de Justicia ya reconoció la condición de órgano jurisdiccional a dicha Comisión, pues esta no es competente para conocer del litigio principal, por lo que no la considera «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE.
39
A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, por una parte, que no corresponde a este cuestionar la apreciación por el órgano jurisdiccional remitente de la admisibilidad del recurso principal, que, en el marco del procedimiento de remisión prejudicial, es competencia del juez nacional, ni comprobar si la resolución de remisión ha sido adoptada de conformidad con las normas procesales y de organización del Derecho nacional. El Tribunal de Justicia debe atenerse a la resolución de remisión dictada por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, mientras no haya sido anulada en el marco de un recurso previsto, en su caso, por el Derecho nacional [véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de julio de 2020, Governo della Repubblica italiana (Estatuto de los jueces de paz italianos), C‑658/18, EU:C:2020:572, apartado 61, y de 30 de septiembre de 2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, apartado 36 y jurisprudencia citada].
40
Por otra parte, según jurisprudencia reiterada, dentro del marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la resolución judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. De ello se desprende que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia y que, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado (sentencia de 25 de febrero de 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku y Adoreikė, C‑146/23 y C‑374/23, EU:C:2025:109, apartado 37 y jurisprudencia citada).
41
En el caso de autos, procede señalar que corresponde únicamente al órgano jurisdiccional remitente determinar los límites de su propia competencia. Ha de señalarse también, por otra parte, que las cuestiones planteadas por dicho órgano jurisdiccional guardan relación con el objeto del litigio principal, que ninguna de ellas es de naturaleza hipotética y que el Tribunal de Justicia dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a dichas cuestiones, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes citada.
42
De lo anterior resulta que la petición de decisión prejudicial es admisible.
Primera cuestión prejudicial
43
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23 debe interpretarse en el sentido de que la actividad de explotación de una oficina de farmacia, que consiste esencialmente en dispensar, a cambio de una remuneración, medicamentos de uso humano, sujetos o no a receta médica, y en prestar asesoramiento sobre el uso correcto y seguro de esos medicamentos, está comprendida en el concepto de «servicios de interés general no económicos», contemplado por esa disposición.
44
Para responder a esta cuestión prejudicial, es preciso interpretar el concepto de «servicios de interés general no económicos», en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23, que determina el ámbito de aplicación de esta Directiva excluyendo esos servicios. En efecto, del tenor de esta disposición, interpretada a la luz del considerando 6 de dicha Directiva, se desprende que los «servicios de interés general no económicos» no están incluidos en su ámbito de aplicación.
45
Cabe señalar a este respecto, por una parte, que ni en el Tratado FUE ni en el Derecho derivado, en particular en la Directiva 2014/23, se ha definido el concepto de «servicios de interés general no económicos».
46
Por otra parte, se constata que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23 tampoco contiene una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar el sentido y el alcance del concepto de «servicios de interés general no económicos».
47
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme que ha de buscarse teniendo en cuenta el contexto de dicha disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de enero de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, apartado 11, y de 13 de marzo de 2025, APS Beta Bulgaria y Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, apartado 49 y jurisprudencia citada).
48
Por consiguiente, la cuestión de si los servicios prestados en el marco de la actividad de una oficina de farmacia constituyen servicios de interés general no económicos, en el sentido de la normativa de la Unión, pertenece al ámbito del Derecho de la Unión. Así pues, no puede ser determinante la calificación —puesta de relieve por el Gobierno esloveno— de tal actividad, por el legislador nacional, en el sentido de que está comprendida en un servicio de interés general no económico (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de julio de 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, apartado 40, y de 14 de julio de 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, apartado 55 y jurisprudencia citada).
49
En efecto, como ha señalado el Abogado General en los puntos 59, 61 y 62 de sus conclusiones, el buen funcionamiento del mercado interior de la Unión, que implica, entre otras cosas, la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento, como se desprende del artículo 26 TFUE, apartado 2, solo puede garantizarse mediante una interpretación uniforme del concepto de «servicios de interés general no económicos». De lo contrario, existiría un riesgo de aplicación heterogénea de las normas pertinentes del Derecho de la Unión, lo que podría dar lugar a una fragmentación del mercado interior. Así, habida cuenta del hecho de que las características de la actividad de las oficinas de farmacia pueden variar sensiblemente de un Estado miembro a otro debido a las especificidades de la normativa nacional aplicable, la calificación jurídica que de su naturaleza hagan los Estados miembros no puede ser determinante por sí misma. Por consiguiente, la competencia de los Estados miembros para prestar, encargar y organizar servicios de interés general no económicos, tal como se menciona en el considerando 6 y en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2014/23 y se establece en el artículo 2 del Protocolo n.o 26 sobre los servicios de interés general (DO 2012, C 326, p. 308), anejo al Tratado FUE, no puede oponerse a una interpretación autónoma de dicho concepto.
50
Por lo que respecta a la definición del concepto de «servicios de interés general no económicos», en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23, es preciso señalar, como ha hecho el Abogado General en el punto 53 de sus conclusiones, que este concepto incluye dos elementos acumulativos. Tal servicio debe, primero, prestarse con fines de interés general y, segundo, presentar un carácter no económico. Por consiguiente, para determinar si los servicios de las oficinas de farmacia están comprendidos en el ámbito de aplicación de esta disposición, es necesario comprobar si tienen o no carácter económico.
51
A este respecto, en la medida en que el concepto de «servicios de interés general no económicos» figura en la Directiva 2014/23, debe interpretarse a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, más concretamente, de la relativa al respeto de las libertades consagradas en el Tratado FUE y a los principios que de ellas se derivan, como la igualdad de trato, la no discriminación, el reconocimiento mutuo, la proporcionalidad y la transparencia, que deben garantizarse en virtud de dicha Directiva, cuya base jurídica incluye el artículo 53 TFUE, apartado 1, y los artículos 62 TFUE y 114 TFUE.
52
En particular, el concepto de «servicios», en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23, debe interpretarse a la luz de la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 56 TFUE y cuyo ámbito de aplicación se limita a las actividades económicas (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, apartado 59). Además, dado que este concepto define el ámbito de aplicación de una de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE, no puede interpretarse restrictivamente (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de abril de 2000, Deliège, C‑51/96 y C‑191/97, EU:C:2000:199, apartado 52 y jurisprudencia citada).
53
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia también se desprende que una prestación de servicios realizada a cambio de una retribución constituye una «actividad económica», entendiéndose que la característica esencial de la retribución es el hecho de que esta constituye la contrapartida económica de la prestación de que se trata, sin que sea necesario, además, que sea pagada por su beneficiario (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de febrero de 2017, Comisión/Hungría, C‑392/15, EU:C:2017:73, apartado 100, y de 14 de julio de 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, apartado 60).
54
El propio texto de la Directiva 2014/23 corrobora estas consideraciones. En efecto, el artículo 1 de esta Directiva, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», precisa, en esencia, que los acuerdos, las decisiones y los demás instrumentos jurídicos mediante los cuales se organiza la transferencia de competencias y responsabilidades para desempeñar funciones públicas confiadas por poderes adjudicadores o entidades adjudicadoras a operadores económicos deben ser retribuidas para estar comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva.
55
En lo que atañe, en particular, a la actividad de una oficina de farmacia, el Tribunal de Justicia ha precisado que tal actividad constituye el ejercicio de una actividad económica, comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 49 TFUE (sentencia de 19 de diciembre de 2019, Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, apartado 27 y jurisprudencia citada), y que un farmacéutico persigue el objetivo de obtener beneficios, aunque se supone que explota la farmacia teniendo en cuenta su formación, su experiencia profesional y la responsabilidad que le incumbe a la luz de las normas de Derecho o de ética profesional (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316, apartado 37).
56
Ello no queda desvirtuado por las alegaciones formuladas por el Gobierno esloveno según las cuales la actividad lucrativa de una oficina de farmacia es meramente accesoria, se financia parcialmente con fondos públicos y forma parte integrante del sistema sanitario, basado en el principio de solidaridad. En efecto, el único factor determinante para calificar la actividad de tal oficina como servicio de carácter económico es aquel según el cual los servicios relacionados con dicha actividad se prestan a cambio de una remuneración.
57
Teniendo en cuenta que, como se desprende de las consideraciones anteriores, los servicios prestados por oficinas de farmacia no constituyen servicios de carácter no económico, para evaluar si tales servicios están comprendidos en el concepto de «servicios de interés general no económicos», en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23, no es necesario comprobar si se prestan con fines de interés general.
58
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23 debe interpretarse en el sentido de que la actividad de explotación de una oficina de farmacia, que consiste esencialmente en dispensar, a cambio de una remuneración, medicamentos de uso humano, sujetos o no a receta médica, y en prestar asesoramiento sobre el uso correcto y seguro de esos medicamentos, no está comprendida en el concepto de «servicios de interés general no económicos», contemplado en esa disposición.
Segunda cuestión prejudicial
59
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 19 de la Directiva 2014/23 debe interpretarse en el sentido de que la actividad de explotación de una oficina de farmacia, que consiste esencialmente en dispensar, a cambio de una remuneración, medicamentos de uso humano, sujetos o no a receta médica, y en prestar de asesoramiento sobre el uso correcto y seguro de esos medicamentos, está comprendida en el concepto de «servicios sociales y otros servicios específicos», contemplado en dicho artículo 19.
60
A este respecto, procede señalar que de un análisis textual del anexo IV de la Directiva 2014/23 se desprende que en la categoría de los «servicios sanitarios, sociales y afines» que figura en dicho anexo se encuentran los servicios correspondientes a los códigos 85000000‑9 a 85323000‑9 de la nomenclatura CPV. Dado que los servicios farmacéuticos corresponden al código CPV 85149000‑5, deben considerarse incluidos en los «servicios específicos», en el sentido del artículo 19 de dicha Directiva 2014/23.
61
Por otra parte, el artículo 19 de la Directiva 2014/23 establece un régimen especial para las concesiones relativas a «servicios sociales y otros servicios específicos». En efecto, esta Directiva establece un «régimen simplificado» para esos servicios, como se precisa en su considerando 36, en la medida en que dichos servicios están exentos de la plena aplicación de la citada Directiva.
62
De este modo, a tenor del artículo 19 de la Directiva 2014/23, las concesiones relativas a servicios sociales u otros servicios específicos recogidos en el anexo IV de la citada Directiva se someterán únicamente a las obligaciones contempladas en los artículos 31, apartado 3, 32, 46 y 47 de esta. En particular, por un lado, los poderes adjudicadores y las entidades adjudicadoras están obligados a dar a conocer la adjudicación prevista únicamente a través de un anuncio de información previa que, conforme al artículo 31, apartado 3, de la misma Directiva, contiene la información prevista en su anexo VI. Por otro lado, los anuncios de adjudicación de concesiones, previstos en el artículo 32 de dicha Directiva, pueden agruparse por trimestre y deben contener la información prevista en el anexo VIII de esta cuando se refieran a tales servicios.
63
En el caso de autos, corresponde al órgano jurisdiccional remitente, en un primer momento, determinar si la autorización de explotación de una oficina de farmacia, como la del litigio principal, se corresponde con una concesión, en el sentido de la Directiva 2014/23, y, en su caso, si dicha concesión está sujeta al régimen simplificado de adjudicación establecido en el artículo 19 de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de agosto de 2022, Roma Multiservizi y Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, apartado 96).
64
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 19 de la Directiva 2014/23 debe interpretarse en el sentido de que la actividad de explotación de una oficina de farmacia, que consiste esencialmente en dispensar, a cambio de una remuneración, medicamentos de uso humano, sujetos o no a receta médica, y en prestar asesoramiento sobre el uso correcto y seguro de esos medicamentos, está comprendida en el concepto de «servicios sociales y otros servicios específicos», contemplado en dicho artículo 19.
Costas
65
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
1)
El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión,
debe interpretarse en el sentido de que
la actividad de explotación de una oficina de farmacia, que consiste esencialmente en dispensar, a cambio de una remuneración, medicamentos de uso humano, sujetos o no a receta médica, y en prestar asesoramiento sobre el uso correcto y seguro de esos medicamentos, no está comprendida en el concepto de «servicios de interés general no económicos», contemplado en esa disposición.
2)
El artículo 19 de la Directiva 2014/23
debe interpretarse en el sentido de que
la actividad de explotación de una oficina de farmacia, que consiste esencialmente en dispensar, a cambio de una remuneración, medicamentos de uso humano, sujetos o no a receta médica, y en prestar asesoramiento sobre el uso correcto y seguro de esos medicamentos, está comprendida en el concepto de «servicios sociales y otros servicios específicos», contemplado en dicho artículo 19.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: esloveno.