62000CJ0346_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-346/00,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
ved R. Magrill, som befuldmægtiget, bistået af P. Roth, QC,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Niejahr og K. Fitch, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 2000/449/EF af 5. juli 2000 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 180, s. 49), for så vidt det bestemmes, at udgifter på i alt 5 039 175,46 EUR, som Det Forenede Kongerige i regnskabsårene 1996 og 1997 har afholdt inden for området markafgrøder, udelukkes fra EF-finansiering,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af D.A.O. Edward som fungerende afdelingsformand og dommerne A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr (refererende dommer) og A. Rosas,
generaladvokat: A. Tizzano
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 20. juni 2002, hvorunder Det Forenede Kongerige var repræsenteret ved P. Ormond, som befuldmægtiget, og Kommissionen ved M. Niejahr og K. Fitch,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
23. januar 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 20. september 2000 har Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 2000/449/EF af 5. juli 2000 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 180, s. 49), for så vidt det bestemmes, at udgifter på i alt 5 039 175,46 EUR, som Det Forenede Kongerige i regnskabsårene 1996 og 1997 har afholdt inden for området markafgrøder, udelukkes fra EF-finansiering.
Retsforskrifter
2. Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1, herefter »forordning nr. 729/70«), bestemmer i artikel 5, stk. 2, litra c):
»2. Efter høring af Fondskomitéen
[...]
c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.
En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning. [...]«
3. Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6), bestemmer i artikel 8, stk. 1 og 2:
»1. Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt efter EF-reglerne, meddeler den den pågældende medlemsstat sine resultater og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremtidig overholdes, og giver en vurdering af eventuelle udgifter, som den påtænker at udelukke i henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EØF) nr. 729/70. Meddelelsen skal indeholde en henvisning til nærværende forordning. Medlemsstaten skal afgive svar inden for to måneder, og Kommissionen kan ændre sit standpunkt under hensyn hertil. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge besvarelsesfristen.
Efter udløbet af den til besvarelsen afsatte periode indleder Kommissionen en bilateral drøftelse, og de to parter søger at nå frem til en aftale om de foranstaltninger, der skal træffes. Kommissionen underretter derefter officielt medlemsstaten om sine konklusioner under henvisning til Kommissionens beslutning 94/442/EF [...]
2. De beslutninger, der omhandles i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EØF) nr. 729/70, træffes efter gennemgang af en eventuel rapport, som er udarbejdet af forligsorganet i henhold til Kommissionens beslutning 94/442/EF.«
4. Ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45), er der oprettet et forligsorgan, der mægler i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL. Ifølge artikel 1, stk. 2, litra a), i denne beslutning »foregriber organets holdning ikke Kommissionens endelige beslutning om regnskabsafslutningen«.
5. Kommissionens retningslinjer for standardkorrektioner er fastlagt i dokument nr. VI/5330/97 af 23. december 1997 (herefter »dokument nr. VI/5330/97«). Når de ved undersøgelsen leverede oplysninger ikke gør det muligt at fastslå de af Fællesskabet lidte tab ud fra en ekstrapolation af tabene ved hjælp af statistikker eller med henvisning til andre efterprøvelige oplysninger, kan det komme på tale at foretage en standardkorrektion. Den anvendte korrektionssats afhænger af betydningen af den fastslåede undladte gennemførelse af kontrollen.
6. Kommissionen skelner mellem to kontrolkategorier:
»─ Hovedkontroller er fysiske og administrative tjek, der er nødvendige for at efterprøve væsentlige forhold, især en ansøgnings berettigelse, mængden og kvalitetskravene inklusive overholdelse af tidsfrister, høstkrav, forpligtelsesperioder osv. De foretages på stedet, og ved krydsrevision af uafhængige data såsom matrikelbøger.
─ Støttekontroller er administrative operationer, der er nødvendige for korrekt at behandle ansøgninger, såsom efterprøvning af overholdelse af frister for indgivelse af ansøgninger, afsløring af dobbeltansøgninger om den samme støtte, risikoanalyse, pålæggelse af sanktioner og passende tilsyn med procedurerne.«
7. I henhold til dokument nr. VI/5330/97 anvender Kommissionen følgende standardkorrektionssatser:
»Når en eller flere hovedkontroller ikke foretages eller foretages så dårligt eller så sjældent, at de er ineffektive med hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed eller forebygge uregelmæssigheder, er en korrektion på 10% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at der var en høj risiko for udbredt tab for EUGFL.
Når alle hovedkontroller foretages, men ikke i det antal og med den hyppighed og den grundighed, der er krævet i forordningerne, er en korrektion på 5% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at de ikke giver tilstrækkelig sikkerhed for ansøgningernes retmæssighed, og at risikoen for EUGFL var betydelig.
Når en medlemsstat har foretaget hovedkontrollerne på passende vis, men helt har undladt en eller flere støttekontroller, er en korrektion på 2% berettiget i betragtning af den lavere risiko for EUGFL og overtrædelsens mindre omfang.«
De faktiske omstændigheder og den omhandlede procedure for regnskabsafslutning
8. Under et kontrolbesøg vedrørende støtten til markafgrøder i England og Wales, som Kommissionens tjenestegrene gennemførte den 30. juni – 4. juli 1997 (herefter »kontrolbesøget«), indfandt de sig på Bristol Regional Service Centre. Kommissionen gennemførte her en indgående revision af tre betalingsanmodninger, som var blevet efterprøvet på stedet af én og samme inspektør (herefter »den omhandlede inspektør«).
9. Det Forenede Kongerige og Kommissionen er ikke enige om valget af de tre sager med henblik på revision. I henhold til Det Forenede Kongerige kunne undersøgelser foretaget af andre inspektører have været genstand for en efterprøvelse. Modsat har Kommissionen gjort gældende, at ingen anden kontrol var afsluttet på tidspunktet for kontrolbesøget, og de kunne ikke være genstand for en efterprøvelse foretaget af Kommissionens repræsentanter.
10. Derimod hersker der enighed mellem Det Forenede Kongerige og Kommissionen om, at der blev opdaget betydelige uregelmæssigheder i de tre valgte tilfælde.
11. Det Forenede Kongeriges kompetente myndighed for administrationen af hektarstøttesystemet, Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Landbrugs-, Fiskeri- og Fødevareministeriet, herefter »MAFF«), forflyttede øjeblikkeligt den omhandlede inspektør, som var ansvarlig for de tre mangelfulde kontroller, hvorpå han fik andre opgaver. Efter aftale med Kommissionen påtog MAFF sig at tage alle de kontroller, som i 1997 var blevet gennemført af den omhandlede inspektør, op til fornyet prøvelse samt at efterprøve et udsnit af de sager, som var blevet kontrolleret af andre inspektører ved Bristol Regional Service Centre med henblik på at fastslå, om der forelå et større problem end det, som Kommissionen havde opdaget.
12. Ved skrivelse af 8. oktober 1997 fremsendte Det Forenede Kongeriges myndigheder en beretning angående deres efterprøvelser. Det fremgik heraf, at den omhandlede inspektør havde gennemført fem andre kontroller i 1997, og at der i fire heraf forelå uregelmæssigheder. Da ingen af betalingsanmodningerne endnu havde medført udbetaling på tidspunktet for efterprøvelserne, var uregelmæssighederne blevet korrigeret rettidigt, og de havde ikke medført noget økonomisk tab for EUGFL i løbet af 1997. Endvidere havde gennemgangen af kontrollerne foretaget af andre inspektører ikke påvist uregelmæssigheder.
13. Ved skrivelse af 12. december 1997 meddelte Kommissionen i medfør af artikel 8 i forordning nr. 1663/95 Det Forenede Kongerige de fastslåede uregelmæssigheder under kontrolbesøget og nævnte, at kontrollen led af kvalitetsmangler. Den anerkendte, at de kompetente nationale myndigheders forholdsregler havde afværget, at Fællesskabet led et økonomisk tab i 1997, men anmodede om at få tilsendt oplysningerne vedrørende dels de i 1995 og i 1996 foretagne udbetalinger, dels de forholdsregler, som var truffet for at fastslå og rette op på eventuelle uregelmæssigheder vedrørende disse år. Kommissionen præciserede, at henset til de fastslåede uregelmæssigheders alvorlige karakter, havde den til hensigt at udelukke en del af de opgivne udgifter for 1995 og 1996 fra EF-finansiering.
14. Det Forenede Kongeriges myndigheder svarede ved skrivelse af 17. marts 1998, at en gentagelse af samtlige kontroller foretaget af den omhandlede inspektør havde vist, at de fastslåede uregelmæssigheder svarede til 9,45% af de samlede betalingsansøgninger, som inspektøren havde ført kontrol med i 1997. For så vidt angår de uregelmæssigheder, som den pågældende kunne have overset i 1995 og 1996, havde myndighederne påtaget sig at efterprøve alle de sager, som inspektøren var blevet tildelt. Myndighederne bemærkede ligeledes, at det potentielle tab for EUGFL kunne beregnes ved at anvende den samme sats på 9,45% af det samlede antal støtteansøgninger, som denne inspektør havde kontrolleret i 1995 og 1996. Endelig fremlagde myndighederne i ovennævnte skrivelse de af Kommissionen anmodede oplysninger angående de samlede udgifter afholdt i medfør af EUGFL på området for markafgrøder i den omhandlede region i disse år.
15. Ved skrivelse af 21. august 1998 gav Det Forenede Kongeriges myndigheder præciserende oplysninger til Kommissionen vedrørende systemet for uddannelse og kontrol med inspektørerne.
16. Det ved artikel 8, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1663/95 foreskrevne bilaterale møde (herefter »det bilaterale møde«) fandt sted den 16. september 1998.
17. Efter dette møde meddelte Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug (herefter »Generaldirektoratet for Landbrug«) ved telex af 14. november 1998 Det Forenede Kongeriges myndigheder, at man ville foreslå en finansiel korrektionssats på 9,45% svarende til satsen for uregelmæssigheder fastslået i 1997 samt anvende denne sats på støtteansøgningerne fra 1995 og 1996, som var blevet kontrolleret af den omhandlede inspektør.
18. Ved skrivelse af 2. august 1999 meddelte Generaldirektoratet for Landbrug dog de nævnte myndigheder, at man efter en gennemgang og konsultation med Kommissionens tjenestegrene havde besluttet, i medfør af retningslinjerne for beregning af den finansielle korrektion i dokument nr. VI/5330/97, at anvende en korrektion på 2% på de samlede udgifter, som var blevet kontrolleret af Bristol Regional Service Centre.
19. I skrivelsen forklarede Kommissionen, at de blotlagte mangler angik en hovedkontrol og kunne retfærdiggøre en større korrektion. Kommissionen præciserede, at den dog havde taget i betragtning, at MAFF i 1995 og 1996 havde et overvågningssytem, selv om dette ikke var af samme kvalitet, som det senere indførte system, samt at der var blevet truffet effektive forholdsregler for at rette op på manglerne, så snart disse blev opdaget.
20. Ved skrivelse af 6. oktober 1999 krævede Det Forenede Kongerige herefter iværksættelsen af forligsproceduren i henhold til beslutning 94/442. Mødet hos forligsorganet fandt sted den 3. februar 2000.
21. I sin endelige rapport af 8. marts 2000 opfordrede forligsorganet Kommissionens tjenestegrene til at tage deres vurdering af tilsynet med regionen henhørende under Bristol Regional Service Centre (herefter »den omhandlede region«) op til fornyet overvejelse. Det konkluderedes, at de tre kontroller foretaget af Kommissionen ikke var repræsentative for kvaliteten af de kontroller, der var gennemført i hele denne region. Organet fandt, at oplysningerne, som Det Forenede Kongeriges myndigheder leverede for at forklare, at overvågningssystemet på tidspunktet for kontrolbesøget endnu ikke havde opdaget de omhandlede uregelmæssigheder, men at dette ville være sket senere, var troværdige.
22. Uagtet den af forligsorganet i den endelige rapport indtagne holdning informerede Kommissionen ved skrivelse af 16. april 2000 Det Forenede Kongeriges myndigheder om, at den fastholdt sin tidligere opfattelse med henvisning til bl.a. det utilstrækkelige tilsyn med kontrollerne på stedet i løbet af årene forud for 1997. Kommissionen bemærkede navnlig, at efter indførelsen af et system, hvorefter kontrollerne på stedet skulle gentages, steg antallet af opdagede uregelmæssigheder i den omhandlede region fra 5,86% i 1996 til 15,7% i 1997. Ifølge Kommissionens konklusion var det en klar indikation af, at kvaliteten af inspektionerne på stedet forbedredes i 1997 efter Kommissionens revision.
23. Den 5. juli 2000 vedtog Kommissionen beslutning 2000/449, som er genstand for den foreliggende sag. Ved denne beslutning fastholdt Kommissionen anvendelsen af en standardkorrektion på 2% på alle de støtteansøgninger, som var blevet behandlet af Bristol Regional Service Centre i 1995 og 1996.
Det første anbringende om, at det fejlagtigt var blevet fastslået, at tilsynet med kontrollerne på stedet var utilstrækkeligt
Parternes indlæg
24. Med det første anbringende har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at Kommissionen fejlagtigt fandt, at der ikke var tilstrækkeligt tilsyn med kontrollerne på stedet i den omhandlede region i 1995 og 1996.
25. Det Forenede Kongerige har understreget, at beslutning 2000/449 bygger på, for det første, de opdagede uregelmæssigheder i de tre sager, som Kommissionens tjenestegrene udvalgte under deres kontrolbesøg, og, for det andet, stigningen i antallet af uregelmæssigheder opdaget i den omhandlede region i 1997 i forhold til 1996.
26. Med hensyn til de uregelmæssigheder, som blev opdaget under kontrolbesøget, har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at tilsynssystemet, der var indført, ville have afsløret uregelmæssighederne. Grunden til, at dette endnu ikke var sket, var, at Kommissionens revision fandt sted i slutningen af den første måned i den firemånedersperiode, hvor kontrollerne foretaget af de nationale myndigheder fandt sted. På tidspunktet for revisionen var tilsynssystemet ganske enkelt endnu ikke blevet anvendt.
27. Dette tilsynssystem indebærer en af en gruppechef gennemført kontrol af en del af inspektørernes beretninger, navnlig vedrørende varigheden af de af inspektøren gennemførte efterforskning på stedet. I det konkrete tilfælde var varigheden af den omhandlede inspektørs efterforskning på stedet så meget kortere end normalvarigheden, at denne kontrol uden tvivl ville have blotlagt uregelmæssigheder.
28. Tilsynssystemet indebærer ligeledes talrige inspektioner foretaget i fællesskab mellem en inspektør og en gruppechef eller en overinspektør. Disse finder sted uanmeldt eller anmeldt. Ved nye eller uerfarne inspektører forstærkes tilsynet. I det konkrete tilfælde var den omhandlede inspektør en af de yngste, og han ville derfor være blevet underlagt skærpet tilsyn. Da kun et mindre antal inspektioner var blevet gennemført på tidspunktet for Kommissionens revision, var der endnu ikke gennemført inspektioner i fællesskab.
29. For så vidt angår stigningen i antallet af de opdagede uregelmæssigheder i 1997 efter indførelsen af en ordning med systematisk efterforskning, har Det Forenede Kongerige hævdet, at Kommissionen ikke på baggrund af disse omstændigheder kan anse det tidligere system for utilstrækkeligt. Det ville reelt betyde, at man tager højde for omstændigheder, som er indtruffet efter forholdene i den omhandlede periode. Endvidere er ræsonnementet fejlagtigt, for så vidt som det større antal opdagede uregelmæssigheder ville kunne forklares ved den svækkede økonomiske situation og landbrugernes tendens til af denne grund at maksimere deres støtteansøgninger.
30. Kommissionen har gjort gældende, at der som følge af efterforskningerne, som Det Forenede Kongerige gennemførte i 1997 efter aftale med Kommissionens tjenestegrene, blev konstateret fejl i flertallet af de andre inspektioner, som den omhandlede inspektør havde gennemført i dette år.
31. Kommissionen har endvidere bemærket, at selv om efterforskningen af inspektionerne gennemført af den omhandlede inspektør i 1995 og 1996 ikke afslørede væsentlige fejl, har Det Forenede Kongerige alligevel indrømmet, at det ikke altid var muligt at opdage fejlene, idet den høst, som støtten var blevet tildelt, længe var afsluttet.
32. Ifølge Kommissionen er det ikke sikkert, at der ikke blev begået betydelige fejl af den omhandlede inspektør eller af andre inspektører i 1995 og 1996.
33. Kommissionen lægger vægt på, at den omhandlede inspektørs arbejde var så utilfredsstillende, at Kommissionen nødvendigvis måtte konkludere, at denne inspektør i 1995 og 1996 måtte have begået betydelige uregelmæssigheder. Det forhold, at ingen uregelmæssigheder begået af nævnte inspektør i disse to år var blevet opdaget af tilsynssystemet, som bestod i denne periode, fik Kommissionen til at anse systemet for utilstrækkeligt.
34. Kommissionen har bemærket, at det forhold, at antallet af opdagede uregelmæssigheder steg mærkbart i 1997 i forhold til de forudgående år på grund af indførelsen af et forstærket tilsynssystem, ligeledes førte til konklusionen om, at fejl var forblevet ubemærket i disse år.
Domstolens bemærkninger
35. Det må påpeges, at når Kommissionen afslår at lade EUGFL finansiere visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på overtrædelse af Fællesskabets retsforskrifter, som en medlemsstat kan gøres ansvarlig for, påhviler det ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at medlemsstaterne har ført en utilstrækkelig kontrol, men den må fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl vedrørende den kontrol, der er gennemført af de nationale myndigheder. Denne lempelse af Kommissionens bevisbyrde skyldes, at staten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mest detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol er blevet gennemført, og i givet fald, at Kommissionens konstateringer er forkerte (dom af 19.9.2002, sag C-377/99, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7421, præmis 95).
36. I den foreliggende sag er det ubestridt, at der blev opdaget alvorlige fejl i de tre sager, som Kommissionens tjenestegrene udvalgte, og endvidere at der blev afsløret betydelige fejl i samtlige sager, som den omhandlede inspektør kontrollerede.
37. Kommissionen kunne følgelig med rette seriøst betvivle kvaliteten af de gennemførte kontroller i den omhandlede region.
38. Det påhvilede følgelig Det Forenede Kongerige ved så detaljerede beviser som muligt at godtgøre, at de opdagede uregelmæssigheder ikke angik inspektørernes kontroller i almindelighed, og at der eksisterede et tilstrækkeligt tilsynssystem.
39. Det Forenede Kongerige har ført bevis for, at de øvrige inspektørers arbejde ikke fremviste uregelmæssigheder i 1997. Derimod har sagsøgeren vedrørende 1995 og 1996 anerkendt, at der blev begået fejl af den omhandlede inspektør. Det Forenede Kongerige fandt, at der kun var begået mindre fejl, men indrømmede, at idet efterforskningen fandt sted lang tid efter høstafslutningen, var det vanskeligere at opdage fejlene.
40. Det skal fastslås, at det forhold, at der som følge af de gennemførte efterforskninger på anmodning fra Kommissionen blev blotlagt fejl i de sager, som den omhandlede inspektør undersøgte i 1995 og 1996, hvorimod det tilsynssystem, der blev anvendt i disse to år, ikke havde afsløret fejlene, forstærker Kommissionens oprindelige tvivl.
41. Under disse omstændigheder – hvorved det er unødvendigt at påkende Kommissionens andet argument om en sammenligning mellem tilsynssystemerne før og efter 1997 – kunne Kommissionen med rette anse systemet, der anvendtes i den omhandlede region i 1995 og 1996, for utilstrækkeligt.
Det andet og tredje anbringende om en fejlagtig beregning af de angiveligt af EUGFL lidte tab og om en finansiel kontrol i strid med proportionalitetsprincippet
Parternes indlæg
42. Med det andet og tredje anbringende har Det Forenede Kongerige subsidiært gjort gældende, at Kommissionen under alle omstændigheder tilsidesatte artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 ved at have beregnet det fra EF-finansiering udelukkede beløb forkert og tilsidesat proportionalitetsprincippet, da man pålagde en finansiel korrektion, som ikke stod i forhold til den EUGFL påførte tabsrisiko.
43. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at de i 1997 konstaterede uregelmæssigheder begrænsede sig til en enkelt inspektør, og at anvendelsen af en korrektion beregnet ud fra en fast nedsættelse på 2% for samtlige støtteansøgninger behandlet af Bristol Regional Service Centre i 1995 og 1996 følgelig var uberettiget.
44. Det Forenede Kongerige har henvist til, at det for så vidt angår 1997 kom frem under efterforskningen, at 12 ud af 13 inspektører havde gennemført kontrollerne korrekt. Endvidere er det blevet indrømmet, at EUGFL som følge af MAFF’s korrigerende foranstaltninger ikke led noget tab i dette år.
45. For så vidt angår kontrollerne gennemført af den omhandlede inspektør i 1995 og 1996 gav disse kun anledning til ganske små fejl. Efterforskningerne afdækkede ingen uregelmæssigheder i inspektørens arbejde i 1995, og kun tre ansøgninger i 1996 var ubetydeligt for høje, nemlig 919,66 GBP, som blev tilbagesøgt og overført til EUGFL’s konto. Det forhold, at Det Forenede Kongerige ikke er i stand til at forklare, hvorfor inspektørens effektivitet faldt betydeligt i 1997 i forhold til 1996, tillader ikke en konklusion om, at inspektøren i 1996 begik et større antal fejl, end det i efterforskningen påviste.
46. Det Forenede Kongerige har lagt vægt på, at såfremt det, som følge af begrænsningerne af den fornyede prøvelse et år senere, er berettiget at foretage et nedsættelse for de forudgående år, bør denne nedsættelse begrænses til betalinger vedrørende støtteansøgninger, som blev behandlet af den omhandlede inspektør. Standard korrektionen på 9,45% svarende til de fastslåede uregelmæssigheder i 1997 bør anvendes på de ansøgninger, som nævnte inspektør undersøgte i 1995 og 1996. Det Forenede Kongerige anfører, at dette i øvrigt svarer til den nedsættelse, som Generaldirektoratet for Landbrug oprindeligt havde foreslået.
47. Sagsøgeren har tilføjet, at den af Kommissionen endeligt fastsatte nedsættelse fører til, at et beløb, der er 23 gange større end det af Generaldirektoratet for Landbrug oprindeligt foreslåede, udelukkes fra EF-finansiering, hvilket bør anses som åbenbart uforholdsmæssigt.
48. Kommissionen har derimod gjort gældende, at standardkorrektionssatsen på 2% var rimelig i forhold til retningslinjerne i dokument nr. VI/5330/97.
49. Det fremhæves, at ved fastsættelsen af den passende korrektion var navnlig to forhold af særlig betydning. For det første den manglende gennemførelse af en hovedkontrol i form af en manglende tilstrækkelig kontrol på stedet udført af den omhandlede inspektør, og for det andet fraværet af en ekstra kontrol, idet der ved Bristol Regional Service Centre ikke blev foretaget den nødvendige uddannelse samt gennemført et tilstrækkeligt tilsyn til at undgå fejl som de i hovedsagen begåede.
50. Kommissionen har fastholdt, at anvendelsen af en fast sats er berettiget, når det, som i den konkrete sag, er umuligt ud fra de fastslåede mangler ved kontrollens kvalitet at vurdere indvirkningerne på fællesskabsudgifterne. Som følge af de alvorlige uregelmæssigheder, som kom frem under gennemførelsen af hovedkontrollen, var Kommissionen berettiget til at anvende en korrektionssats på 5%. Desuagtet var det Kommissionens opfattelse, at en sats på 2% ville være passende, eftersom den vigtigste mangel angik en sekundær kontrol, og idet korrigerende forholdsregler blev truffet hurtigt og effektivt, da problemet blev opdaget.
51. Kommissionen har afvist Det Forenede Kongeriges argument om, at den anvendte korrektion angiveligt var uforholdsmæssig, idet den var 23 gange større end den korrektion, som ville være blevet anvendt, såfremt der kun var blevet taget hensyn til den omhandlede inspektørs arbejde. Kommissionen har gjort gældende, at denne sammenligning er meningsløs, og den understreger, at en standardkorrektion blev anvendt for at afspejle de fastslåede manglers mulige indvirkning på fællesskabsudgifterne.
Domstolens bemærkninger
52. Med det andet og tredje anbringende har Det Forenede Kongerige anfægtet anvendelsen af en standardkorrektion på de samlede udgifter, som blev kontrolleret i den omhandlede region i 1995 og 1996, samt korrektionssatsen på 2%.
53. For så vidt angår den anvendte korrektionstype skal det påpeges, at i lyset af dokument nr. VI/5330/97 er det muligt at anvende en standardkorrektion, når det ikke er muligt præcist at fastslå det af Fællesskabet lidte tab.
54. Endvidere fremgår det af resultaterne af efterforskningerne gennemført i 1997 på anmodning fra Kommissionen, at det ikke var muligt præcist at fastslå omfanget af de fejl, der blev begået af den omhandlede inspektør i 1996, eller af de fejl, som eventuelt blev begået i 1995 af den pågældende eller andre inspektører i disse to år.
55. Under disse omstændigheder må det fastslås, at Kommissionen med rette kunne anvende en standardkorrektion på de samlede støtteansøgninger, som var blevet kontrolleret i den omhandlede region i løbet af de to ovennævnte år.
56. For så vidt angår korrektionssatsen på 2% skal der lægges vægt på, at dette er den lavest mulige sats. Som Kommissionen retteligt bemærker, kunne den have anvendt en korrektionssats på 5% henset til de i dokument nr. VI/5330/97 fastsatte retningslinjer, men den tog særligt hensyn til de forholdsregler, som Det Forenede Kongeriges myndigheder iværksatte øjeblikkeligt, efter at de i 1997 begåede fejl blev opdaget.
57. Henset til alvorligheden af de fastslåede uregelmæssigheder og til det forhold, at Det Forenede Kongerige ikke har kunnet fremlægge tilstrækkelige beviser for, at fejl af samme type ikke blev begået i 1995 og 1996 af den omhandlede inspektør eller af andre inspektører, kan satsen på 2% ikke betragtes som uforholdsmæssig.
58. Følgelig skal det andet og tredje af Det Forenede Kongeriges anbringender forkastes.
Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
Parternes indlæg
59. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at Kommissionen ikke overholdt de procedureforskrifter, der er opstillet i artikel 8, stk. 1, andet afsnit, i forordning 1663/95, hvorefter Kommissionen og den berørte medlemsstat afholder et bilateralt møde angående grundlaget for de udgifter, som Kommissionen ønsker at udelukke fra EF-finansiering, med henblik på at indgå en aftale.
60. Det Forenede Kongerige finder det stridende mod disse procedureforskrifter, at Kommissionen først foreslog, at et beskedent beløb blev udelukket fra EF-finansiering, og ni måneder senere besluttede sig for at gennemføre en betydeligt større udelukkelse, som blev fastsat på et grundlag, der var et fuldstændigt andet, og som var resultatet af indblanding fra andre af Kommissionens tjenestegrene, som ikke deltog i det bilaterale møde. Under sådanne omstændigheder blev dette møde meningsløst.
61. Kommissionen har afvist Det Forenede Kongeriges fjerde anbringende og har gjort gældende, at den ikke tilsidesatte bestemmelserne i artikel 8 i forordning nr. 1663/95. Navnlig hævder den, at den ved skrivelse af 12. december 1997 gjorde Det Forenede Kongerige opmærksom på de fastslåede uregelmæssigheder. Det tilføjes, at den i skrivelsen oplyste, at det var dens hensigt at anvende en korrektion på de forudgående 24 måneder i medfør af bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, og at Det Forenede Kongerige således burde have været vidne om, at en korrektion på 2%, dvs. en større korrektion, kunne blive anvendt.
62. Kommissionen har fastholdt, at et bilateralt møde i henhold til den gældende procedure blev gennemført med repræsentanter for Generaldirektoratet for Landbrug. Den har anerkendt, at Generaldirektoratet efter mødet vurderede, at den finansielle korrektion kun skulle anvendes på støtteansøgninger, som var blevet kontrolleret af den omhandlede inspektør. Kommissionen har dog gjort gældende, at dette kun var udtryk for det standpunkt, som dette direktorat havde til hensigt at viderebringe til Kommissionen, og at det ikke var en endelig afgørelse.
63. Det forhold, at Kommissionen som kollegium fandt, at uregelmæssighederne retfærdiggjorde en større korrektion end den oprindeligt forudsete, fratager ikke det bilaterale møde sin betydning. Mødet muliggjorde en indgående meningsudveksling mellem Det Forenede Kongerige og Kommissionen, hvilket gjorde det muligt at få oplyst retlige spørgsmål og faktuelle elementer.
Domstolens bemærkninger
64. Det Forenede Kongerige har med dette anbringende gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte procedureforskrifterne i artikel 8 i forordning nr. 1663/95, idet den gjorde den i denne bestemmelse foreskrevne pligt til at gennemføre et bilateralt møde meningsløs.
65. Der er enighed mellem parterne om, at der blev afholdt et bilateralt møde mellem på den ene side repræsentanter fra Generaldirektoratet for Landbrug og på den anden side repræsentanter for Det Forenede Kongerige.
66. Stridspunktet er, hvorvidt dette bilaterale møde blev gjort meningsløst, idet andre af Kommissionens tjenestegrene, der ikke deltog i dette møde, efterfølgende blev rådspurgt, hvorefter Kommissionen fremsatte konklusioner, der var forskellige fra det fælles standpunkt, som parterne under mødet tilsyneladende var kommet frem til.
67. Efter det bilaterale møde gjorde Kommissionen ved telex af 4. november 1998 opmærksom på, at den havde til hensigt at foreslå en korrektion begrænset til 9,45% af støtteansøgningerne, som var blevet kontrolleret af den omhandlede inspektør. I telexen, hvori dens holdning kom til udtryk, nævnte Generaldirektoratet for Landbrug en korrektionssats svarende til den, som Det Forenede Kongerige selv havde foreslået i sin skrivelse af 17. marts 1998, hvorfor holdningen syntes at afspejle et fælles standpunkt hos de to parter. I sin skrivelse af 2. august 1999 foreslog Generaldirektoratet for Landbrug alligevel en væsentligt højere korrektion på 2% af de samlede støtteansøgninger, som var blevet kontrolleret i den omhandlede region.
68. Det forhold, at konklusionerne i skrivelsen af 2. august 1999 ikke svarede til konklusionerne i telexen af 4. november 1998 eller til det fælles standpunkt, som parterne kom frem til ved det bilaterale møde, medfører ikke nødvendigvis, at dette møde var meningsløst.
69. Det bilaterale møde må nemlig antages at være blot en indledende etape til Kommissionens beslutning, og den holdning, som den giver udtryk for efter et sådant møde, er ikke bindende. Generaldirektoratet for Landbrug kan også rådspørge Kommissionens andre tjenestegrene, inden det træffer en formel afgørelse. Når Generaldirektoratet for Landbrug, således som i det foreliggende tilfælde, ændrer sin holdning i forhold til tidligere, skal det fastslås, at der endnu ikke foreligger en aftale mellem parterne, og den berørte medlemsstat kan stadig anmode om indledning af forligsproceduren.
70. Det afgørende er, at det bilaterale møde muliggjorde en kontradiktorisk diskussion vedrørende alle sagens punkter, og at alle de under mødet diskuterede punkter tages i betragtning af Kommissionen ved dens formelle fremlæggelse af dens konklusioner. Kommissionen kan desuagtet komme frem til en vurdering af omfanget af risikoen for EUGFL, som afviger fra den vurdering, den udtrykte under mødet, og som medfører et forslag til korrektion, der er anderledes end det oprindeligt foreslåede.
71. Det skal fastslås, at der i det konkrete tilfælde under det bilaterale møde fandt en diskussion sted, navnlig vedrørende de fastslåede mangler og det af EUGFL lidte tab, samt angående rækkevidden af den anvendte korrektion, og de på mødet diskuterede punkter blev taget i betragtning af Kommissionen ved den formelle præsentation af dens konklusioner.
72. Det forhold alene, at konklusionerne, som Generaldirektoratet for Landbrug vedtog efter at have rådspurgt Kommissionens andre tjenestegrene, ikke svarer til opfattelsen, den gav udtryk for efter det bilaterale møde, eller til Det Forenede Kongeriges opfattelse, medfører ikke, at Kommissionen kan anses for at have tilsidesat reglerne i artikel 8, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1663/95 ved at gøre den i bestemmelsen fastsatte pligt til at afholde et bilateralt møde meningsløs.
73. Det Forenede Kongeriges fjerde anbringende er følgelig ugrundet.
74. Da ingen af de af Det Forenede Kongerige fremførte anbringender kan tages til følge, skal sagen følgelig forkastes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
75. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Det Forenede Kongerige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.