62004CJ0273_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-273/04,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den 28. juni 2004,
Republikken Polen
først ved T. Nowakowski og E. Ośniecka-Tamecka, og derefter ved T. Nowakowski, M. Szpunar, B. Majczyna, K. Rokicka og I. Niemirka, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af:
Republikken Letland
ved A. Zikmane og E. Balode-Buraka, som befuldmægtigede,
Republikken Litauen
ved D. Kriaučiūnas, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Bruxelles,
Republikken Ungarn ved P. Gottfried og R. Somssich, som befuldmægtigede,
intervenienter,
mod
Rådet for Den Europæiske Union først ved F. Ruggeri Laderchi og K. Zieleśkiewicz, og derefter ved F. Florindo Gijón og K. Zieleśkiewicz, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved T. van Rijn, A. Stobiecka-Kuik og L. Visaggio, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts og L. Bay Larsen, samt dommerne J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), K. Schiemann, J. Makarczyk, A. Ó Caoimh, P. Lindh og J.-C. Bonichot,
generaladvokat: M. Poiares Maduro
justitssekretær: afdelingschef M.-A. Gaudissart,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. januar 2007,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 21. juni 2007,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Republikken Polen har i stævningen nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 5, i Rådets afgørelse 2004/281/EF af 22. marts 2004 om tilpasning af akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, som følge af reformen af den fælles landbrugspolitik (EUT L 93, s. 1, herefter »den anfægtede afgørelse«).
2. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 15. marts 2005 har Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Ungarn og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for – hvad angår de tre medlemsstater – Republikken Polens og – hvad angår Kommissionen – Rådets påstande.
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 1259/1999
3. Artikel 1 i Rådets forordning (EF) nr. 1259/1999 af 17. maj 1999 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte (EFT L 160, s. 113), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1244/2001 af 19. juni 2001 (EFT L 173, s. 1, herefter »forordning nr. 1259/1999«), bestemmer:
»Denne forordning gælder for betalinger, der ydes direkte til landbrugere inden for støtteordninger under den fælles landbrugspolitik, der helt eller delvis finansieres af [Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL)], Garantisektionen, bortset fra de støtteordninger, der er omhandlet i [Rådets] forordning (EF) nr. 1257/1999 [af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra EUGFL og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EFT L 160, s. 80)].
Disse støtteordninger fremgår af listen i bilaget.«
4. Artikel 11, stk. 4, andet led, i forordning nr. 1259/1999 bestemmer, at Kommissionen vedtager eventuelle nødvendige ændringer af bilaget til forordningen under hensyntagen til kriterierne i forordningens artikel 1.
5. Bilaget har overskriften »Liste over støtteordninger, der opfylder kriterierne i artikel 1«. Listen er blevet udvidet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 41/2004 af 9. januar 2004 (EUT L 6, s. 19).
Traktaten og tiltrædelsesakten
6. Artikel 2, stk. 3, i traktaten mellem Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (medlemmer af Den Europæiske Union) og Den Tjekkiske Republik, Republikken Estland, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Republikken Polen, Republikken Slovenien og Den Slovakiske Republik om Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse af Den Europæiske Union, underskrevet i Athen den 16. april 2003 (EUT L 236, s. 17, herefter »tiltrædelsestraktaten«), har følgende ordlyd:
»Uanset stk. 2 kan Unionens institutioner inden tiltrædelsen vedtage de foranstaltninger, der er omhandlet i […] artikel 21, 23 […] [i akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EUT L 236, s. 33, herefter »tiltrædelsesakten«)] […]. Disse foranstaltninger træder i kraft med forbehold af denne traktats ikrafttræden og da på datoen herfor.«
7. Artikel 23 i tiltrædelsesakten bestemmer:
»Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag fra Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, kan foretage de tilpasninger af bestemmelserne i denne akt vedrørende den fælles landbrugspolitik, som måtte vise sig nødvendige som følge af en ændring af EF-bestemmelserne. Sådanne tilpasninger kan foretages inden tiltrædelsen.«
8. Artikel 20 i tiltrædelsesakten bestemmer, at de retsakter, der opregnes i listen i bilag II til akten, tilpasses som anført i nævnte bilag.
9. Bilaget indeholder et kapitel 6.A med overskriften »Landbrugslovgivning«, hvorunder punkt 27, litra b), bestemmer, at der i forordning nr. 1259/1999 indsættes en artikel 1a med følgende ordlyd:
»Indførelse af støtteordninger i de nye medlemsstater
I Den Tjekkiske Republik, Estland, Cypern, Letland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slovenien og Slovakiet (i det følgende benævnt »de nye medlemsstater«) indføres de direkte betalinger, der ydes efter de i artikel 1 omhandlede støtteordninger efter følgende plan for stigninger udtrykt i procent af det gældende niveau for disse betalinger i Fællesskabet pr. 30. april 2004:
25 % i 2004
30 % i 2005
35 % i 2006
40 % i 2007
50 % i 2008
60 % i 2009
70 % i 2010
80 % i 2011
90 % i 2012
100 % fra 2013.«
Forordning (EF) nr. 1782/2003
10. Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1, og berigtigelse EUT 2004, L 94, s. 70) ophævede forordning nr. 1259/1999 med virkning fra den 1. maj 2004.
11. Forordningens artikel 1 har følgende ordlyd:
»Denne forordning fastsætter:
– fælles regler for direkte betalinger under de af den fælles landbrugspolitiks indkomststøtteordninger, der finansieres af [EUGFL], Garantisektionen, opført i bilag 1, undtagen støtteordningerne i forordning (EF) nr. 1257/1999
– en indkomststøtte til landbrugerne (i det følgende benævnt »enkeltbetalingsordningen«)
– støtteordninger for landbrugere, som producerer […] nødder, energiafgrøder, […] mælk […]«
12. De sidstnævnte ordninger finansieres af EUGFL, Garantisektionen, idet de er direkte betalinger efter forordningens artikel 2.
13. Bilag I til forordning nr. 1782/2003 har overskriften »Liste over støtteordninger, der opfylder kriterierne i [forordningens] artikel 1«. Listen omfatter bl.a. støtte til nødder, støtte til energiafgrøder og præmier og tillægsbetalinger på mejeriområdet som fastsat ved henholdsvis forordningens kapitel 4 (artikel 83-87), 5 (artikel 88-92) og 7 (artikel 95-97).
Den anfægtede afgørelse
14. Den anfægtede afgørelse blev vedtaget med hjemmel i tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, og tiltrædelsesaktens artikel 23. Den bestemmer bl.a. i artikel 1, nr. 5, at punkt 27 i kapitel 6.A i bilag II til tiltrædelsesakten, hvis bestemmelser ændrede forordning nr. 1259/1999, skal erstattes af bestemmelser, der ændrer forordning nr. 1782/2003, for at tage hensyn til de justeringer af den fælles landbrugspolitik, som den sidstnævnte forordning, der blev vedtaget efter tiltrædelsesinstrumenternes undertegnelse, resulterede i.
15. Afgørelsen bestemmer bl.a. i artikel 1, nr. 5, litra c), at der i forordning nr. 1782/2003 indsættes en artikel 143a, med følgende ordlyd:
»Indførelse af støtteordninger
I de nye medlemsstater indføres der direkte betalinger efter følgende plan for stigninger udtrykt i procent af det gældende niveau for disse betalinger i Fællesskabet pr. 30. april 2004:
– 25 % i 2004
– 30 % i 2005
– 35 % i 2006
– 40 % i 2007
– 50 % i 2008
– 60 % i 2009
– 70 % i 2010
– 80 % i 2011
– 90 % i 2012
– 100 % fra 2013.«
16. Den anfægtede afgørelses artikel 8 har følgende ordlyd:
»Denne afgørelse udfærdiges på spansk, tjekkisk, dansk, tysk, estisk, græsk, engelsk, fransk, gælisk, italiensk, lettisk, litauisk, ungarsk, maltesisk, nederlandsk, polsk, portugisisk, slovakisk, slovensk, finsk og svensk, og alle enogtyve udgaver har samme gyldighed.«
De faktiske omstændigheder
17. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for nærværende annullationssøgsmål, udspringer af forhandlingerne om Republikken Polens tiltrædelse af Unionen.
18. Som det fremgår af et dokument om Republikken Polens standpunkt vedrørende forhandlingerne på området for landbrug, vedtaget af Ministerrådet den 9. december 1999, og Republikken Polens svar på Den Europæiske Unions fælles holdning af 20. juni 2002 på området for landbrug, vedtaget af Ministerrådet den 8. oktober 2002, har Republikken Polen under disse forhandlinger gentagne gange udtrykt sin intention om »fra tiltrædelsestidspunktet at vedtage samtlige retsforskrifter vedrørende de fælles markedsordninger for landbrug på betingelse af, at det polske landbrug garanteres adgang til alle bestemmelserne i den fælles landbrugspolitik, herunder [dem], der vedrører direkte betalinger«.
19. Unionens holdning blev på dette tidspunkt fastlagt på grundlag af et arbejdsdokument fra Kommissionen af 30. januar 2002, som i det væsentlige byggede på nødvendigheden af at videreføre den igangværende omstrukturering af landbrugssektoren i de nye medlemsstater, at sikre stabile landbrugsindkomster i disse lande og at undgå, at der opstår ubalance i forhold til andre økonomiske sektorer eller skabes grobund for rentespekulation. Henset til disse betragtninger konkluderede dokumentet, at ansøgninger fra de nye medlemsstater om direkte betalinger fra tidspunktet for tiltrædelsen på samme niveau som fandt anvendelse for de 15 lande, der var medlem på dette tidspunkt (herefter »de gamle medlemsstater«), ikke skulle imødekommes, idet »de direkte betalinger skulle indføres gradvist i løbet af en overgangsperiode i de nye medlemsstater«.
20. De gamle medlemsstaters forhandlingsposition over for Republikken Polen blev i øvrigt fastlagt i den fælles holdning for Den Europæiske Union af 31. oktober 2002, hvoraf det fremgår, at Unionen »noterer sig Polens anmodning om, at der efter tiltrædelsen ydes direkte betalinger til polske landbrugere i samme omfang som til la ndbrugere i [Unionen. Unionen] mener ikke, at anmodningen kan imødekommes, men at der gradvis skal indføres direkte betalinger i Polen i en overgangsperiode«.
21. Da parterne ikke var enige, fortsatte drøftelserne af dette spørgsmål indtil Det Europæiske Råds møde i København den 12. og 13. december 2002 og tiltrædelseskonferencen, der fandt sted i tilknytning hertil, og hvor det fremgår af konklusionerne, at spørgsmålet om indfasning af direkte betalinger i de nye medlemsstater er blevet løst i overensstemmelse med den fælles holdning af 31. oktober 2002.
22. Den 16. april 2003 underskrev Republikken Polen tiltrædelsestraktaten på Det Europæiske Råds møde i Athen.
23. Den 29. september 2003 blev forordning nr. 1782/2003 i øvrigt vedtaget.
24. Henset til nødvendigheden af at tilpasse tiltrædelsesakten til reformen af den fælles landbrugspolitik, som særligt er fastlagt ved denne forordning, fremsatte Kommissionen den 27. oktober 2003 et forslag til afgørelse vedrørende anvendelsen af mekanismen med gradvis indførelse på alle direkte betalinger. Fra det tidspunkt, den polske regering fik kendskab til forslaget, har den i alle faser af lovgivningsprocessen og ved at fremsende en lang række skrivelser protesteret mod, at forslaget indebar en udvidelse af ordningen for gradvis indførelse af direkte betalinger, idet regeringen særligt har gjort gældende, at vedtagelsen af de foreslåede foranstaltninger indebar en ændring af tiltrædelsesbetingelserne og var i strid med artikel 23 i tiltrædelsesakten.
25. Den anfægtede afgørelse blev vedtaget den 22. marts 2004.
26. Da Republikken Polen fandt, at afgørelsen ikke er en tilpasning af tiltrædelsesakten, men en væsentlig ændring af de i denne retsakt fastlagte tiltrædelsesbetingelser, har den anlagt nærværende annullationssøgsmål.
Formaliteten
Parternes synspunkter
27. Under den skriftlige forhandling har Rådet påstået sagen afvist under henvisning til, at den er anlagt for sent.
28. Ifølge Rådet blev afgørelsen offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende
den 30. marts 2004 (EUT L 93). Da stævningen blev registreret på Domstolens Justitskontor den 28. juni 2004, er sagen således blevet anlagt efter fristens udløb i henhold til artikel 230, stk. 5, EF og artikel 81 i Domstolens procesreglement.
29. Republikken Polen har bestridt denne formalitetsindsigelse.
30. Republikken Polen har – støttet af de intervenerende medlemsstater – for det første anført, at den frist, der gælder for en ny medlemsstat for at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt udstedt i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 23, først begynder at løbe på tidspunktet for medlemsstatens tiltrædelse for at undgå for det første, at medlemsstaten alene har en begrænset søgsmålsfrist, og for det andet, at den fællesskabsinstitution, der har udstedt den pågældende retsakt, ville kunne unddrage sig Domstolens legalitetskontrol på de tiltrædende staters initiativ ved at vedtage og offentliggøre retsakten mindst to måneder, før disse lande opnår medlemskab.
31. For det andet har medlemsstaterne anført, at offentliggørelsen af den anfægtede afgørelse ikke var sket på alle de nye medlemsstaters officielle sprog den 30. marts 2004, hvilket imidlertid var et krav i henhold til afgørelsens artikel 8. Republikken Polen har i forbindelse med sin replik i øvrigt anført, at det nummer af EU-Tidende, som afgørelsen blev offentliggjort i på polsk, kunne være foruddateret i strid med retssikkerhedsprincippet. Domstolen har i denne forbindelse ved kendelse af 15. november 2006 truffet bestemmelse om yderligere bevisoptagelse, hvorefter generaldirektøren for Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer blev anmodet om skriftligt at svare på, hvornår den anfægtede afgørelse faktisk blev offentliggjort, dvs. hvornår den var til rådighed for offentligheden.
32. Republikken Polen og de intervenerende medlemsstater har for det tredje henvist til princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse, idet de er af den opfattelse, at Fællesskabets institutioner ikke alene ved valget af offentliggørelsestidspunktet for en vedtaget retsakt kan fratage de nye medlemsstater muligheden for at anlægge sag til prøvelse af retsakten.
Domstolens bemærkninger
33. Domstolen er i nærværende sag af den opfattelse, at det er nødvendigt uden videre at træffe afgørelse om sagens realitet.
Realiteten
34. Republikken Polen har gjort tre anbringender gældende til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse, nemlig henholdsvis Rådets manglende kompetence, idet det overskred sine beføjelser i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 23, som afgørelsen har hjemmel i, tilsidesættelse af lighedsprincippet ved indførelse af forskelsbehandling i strid med tiltrædelsesakten og manglende overholdelse af princippet om god tro, idet det kompromis, der blev opnået under tiltrædelsesforhandlingerne, undermineres på ensidig vis.
Det første anbringende vedrørende Rådets manglende kompetence på grund af tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens artikel 23
Parternes synspunkter
35. Med dette anbringende har Republikken Polen, støttet af de intervenerende medlemsstater, gjort gældende, at tiltrædelsesaktens artikel 23 ikke kan være hjemmel for vedtagelsen af de foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 1, nr. 5, som består i at udvide ordningen med gradvis indførelse til at omfatte nye direkte betalinger. Disse foranstaltninger udgør således ikke en »nødvendig tilpasning« af tiltrædelsesakten til reformen af den fælles landbrugspolitik i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 23, idet de for det første svarer til en væsentlig ændring af tiltrædelsesbetingelserne fastsat i denne akt, og for det andet er det ikke godtgjort eller berettiget ud fra betragtningerne til afgørelsen, at en ændring af fællesskabsbestemmelserne er nødvendig.
36. Artikel 143a i forordning nr. 1782/2003, som blev indført ved den anfægtede afgørelses artikel 1, nr. 5, udgør således en egentlig ændring af tiltrædelsesakten, for så vidt som bestemmelsen fastsætter procentsatser og en plan, som generelt finder anvendelse på alle direkte betalinger til de nye medlemsstater, mens artikel 1 og 1a i forordning nr. 1259/1999 tidligere begrænsede mekanismen med gradvis indførelse til udelukkende at omfatte direkte betalinger tildelt i henhold til støtteordninger, som udtømmende blev opregnet i bilaget til sidstnævnte forordning.
37. Republikken Polen er af den opfattelse, at en sådan udvidelse af antallet af støtteordninger, som er underlagt mekanismen med gradvis indførelse, går ud over begrebet »nødvendige tilpasninger« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i tiltrædelsesaktens artikel 23, som har en rent teknisk karakter og ikke kan føre til en ændring af resultaterne af tiltrædelsesforhandlingerne. En ændring af listen over betalinger, som er underlagt ordningen, således som det er sket ved den anfægtede afgørelse, kan først gennemføres fra tiltrædelsestidspunktet med hjemmel i tiltrædelsesaktens artikel 9.
38. Republikken Polen har endelig i sin replik anfægtet Rådets påstand, hvorefter bilaget til forordning nr. 1259/1999 alene har karakter af en erklæring. Det fremgår i denne forbindelse såvel af en ordlydsfortolkning som af en formålsfortolkning af forordningens artikel 1, at mekanismen med gradvis indførelse alene finder anvendelse på direkte betalinger tildelt i henhold til støtteordninger, som udtømmende blev opregnet i bilaget til forordningen, hvorfor anvendelsesområdet for ordningen ikke kan være større end anvendelsesområdet for forordning 1259/1999 selv. Sagsøgeren har ligeledes henvist til, at der findes en fremgangsmåde for ændringer af bilaget i forordningens artikel 11, hvilket taler for, at bilaget har karakter af bestemmelser og ikke en erklæring.
39. Rådet har – støttet af Kommissionen – anfægtet det grundlag, som hele Republikken Polens argumentation hviler på, nemlig at mekanismen med gradvis indførelse af direkte betalinger, eller den såkaldte »phasing-in«-mekanisme, alene finder anvendelse på de direkte betalinger, der udtømmende er opregnet i bilaget til forordning nr. 1259/1999.
40. I henhold til ordlyden finder artikel 1a i forordningen anvendelse på alle »direkte betalinger, der ydes efter de i [forordningens] artikel 1 omhandlede støtteordninger«. Forordnings artikel 1 indeholdt imidlertid en generel definition af direkte støtte, som omfattede alle former for støtte, uanset om der var tale om eksisterende eller fremtidig støtte, der ydes direkte til landbrugere inden for støtteordninger under den fælles landbrugspolitik, og som helt eller delvis finansieres af EUGFL, Garantisektionen. Denne generelle definition af begrebet direkte betalinger viser, at forordning nr. 1259/1999 finder anvendelse på alle direkte betalinger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik. Set i dette lys har bilaget til forordningen alene karakter af en erklæring, hvilket bekræftes af Kommissionens beføjelse til at ændre bilaget i forordningens artikel 11, stk. 4, andet led.
41. Da det grundlag, som Republikken Polens argumentation hviler på, har vist sig fejlagtigt, er første anbringende grundløst. Rådet har ikke overskredet grænserne for beføjelserne i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 23 ved at vedtage den anfægtede afgørelse, idet afgørelsen præcist svarer til begrebet simpel »tilpasning« i denne bestemmelses forstand. Ifølge Rådet blev princippet om anvendelse af den såkaldte »phasing-in«-mekanisme på alle direkte støtteordninger i øvrigt vedtaget under tiltrædelsesforhandlingerne og fremgår udtrykkeligt af tiltrædelsesakten, som indførte artikel 1a i forordning nr. 1259/1999. Den omstændighed, at det i forordning nr. 1782/2003 bestemmes, at denne mekanisme kan anvendes på alle direkte støtteordninger, udgør således ikke en nyskabelse eller en væsentlig ændring i forhold til den linje, der blev lagt under forhandlingerne.
Domstolens bemærkninger
42. Det første anbringende vedrører i det væsentlige rækkevidden af de beføjelser, der er tillagt Rådet ved tiltrædelsesaktens artikel 23.
43. Med henblik på at undersøge anbringendets berettigelse skal begrebet »nødvendige tilpasninger« i bestemmelsens forstand indledningsvis undersøges, og følgelig skal rækkevidden af den mekanisme med gradvis indførelse af direkte betalinger, som oprindeligt blev indført ved artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, som ændret ved tiltrædelsesakten, bestemmes med henblik på endelig at undersøge, hvorvidt Rådet med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse har overskredet sine beføjelser.
– Begrebet »nødvendige tilpasninger« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i tiltrædelsesaktens artikel 23
44. Det skal indledningsvis bemærkes, at formålet med tiltrædelsesaktens artikel 23 var at give Rådet mulighed for at vedtage de nødvendige bestemmelser for at sikre, at akten var i overensstemmelse med de ændringer i lovgivningen, der fulgte af institutionernes lovgivningsmæssige aktiviteter inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik i perioden fra underskrivelsen af akten og de nye medlemsstaters faktiske tiltrædelse.
45. Denne tildeling af beføjelser kan imidlertid ikke fortolkes udvidende uden at tilsidesætte resultaterne af forhandlingerne om tiltrædelsesbetingelserne for de pågældende stater.
46. Det skal i denne forbindelse understreges, at Domstolen allerede har taget stilling til begrebet »nødvendige tilpasninger« inden for rammerne af tiltrædelsesakterne, idet den har bemærket, at de tilpasningsforanstaltninger, som kan vedtages på grundlag af sådanne akter, i princippet kun kan bestå i at foretage tilpasninger med udelukkelse af andre ændringer for at gøre tidligere fællesskabsretsakter anvendelige i de nye medlemsstater (jf. i denne retning for så vidt angår artikel 169 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Norges, Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21) dom af 2.10.1997, sag C-259/95, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 5303, præmis 14 og 19, for så vidt angår tiltrædelsesaktens artikel 57 dom af 28.11.2006, sag C-413/04, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 11221, præmis 31-38, og af 28.11.2006, sag C-414/04, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 11279, præmis 29-36).
47. Selv om disse domme vedrørte bestemmelser, som fastsatte tilpasninger til institutionernes retsakter, som ikke var vedtaget ved selve den pågældende tiltrædelsesakt, fremgår det – som generaladvokaten har understreget i punkt 64 i forslaget til afgørelse – ikke desto mindre heraf, at den meget snævre fortolkning af begrebet tilpasning, som kan udledes af disse domme, finder generel anvendelse, uanset hvilken bestemmelse i tiltrædelsesakten tilpasningen har hjemmel i, og bør således især anvendes i et tilfælde som her, hvor der er tale om at tilpasse bestemmelser i selve tiltrædelsesakten for at tage hensyn til en ændring af de fællesskabsregler, som disse bestemmelser er knyttet til.
48. Set i dette perspektiv skal begrebet tilpasning begrænses til foranstaltninger, som under ingen omstændigheder kan have indflydelse på anvendelsesområdet for en af tiltrædelsesaktens bestemmelser vedrørende den fælles landbrugspolitik eller ændre indholdet væsentligt, men som alene udgør tilpasninger, som skal sikre sammenhængen mellem akten og de nye bestemmelser vedtaget af Fællesskabets institutioner i perioden mellem underskrivelsen af tiltrædelsesakten og selve tiltrædelsen.
49. Hvad angår kravet om, at vedtagelsen af en sådan foranstaltning skal være nødvendig, skal det blot bemærkes, at et sådant krav følger direkte af enhver ændring af fællesskabsreglerne som følge af en ny lovgivning fra Fællesskabets institutioners side, som berører den fælles landbrugspolitik og bevirker, at der skabes en uoverensstemmelse mellem bestemmelserne i tiltrædelsesakten og den nye ordning, som følger af ændringen.
50. På grundlag af disse betragtninger skal det undersøges, hvorvidt den anfægtede afgørelse kan kvalificeres som en »nødvendig tilpasning«.
51. I denne forbindelse skal indholdet og rækkevidden af de ændringer i tiltrædelsesakten, som følger af afgørelsens artikel 1, nr. 5, undersøges, og foranstaltningen skal ses i den generelle sammenhæng inden for den fælles landbrugspolitik, hvori den indgår.
– Rækkevidden af mekanismen med gradvis indførelse af direkte betalinger
52. Republikken Polens synspunkt, hvorefter ordningen med gradvis indførelse af direkte betalinger indført ved artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, som ændret ved tiltrædelsesakten, alene finder anvendelse på et begrænset antal direkte støtteordninger, som er opregnet i bilaget til forordningen, og ikke på alle direkte betalinger, er uforeneligt med såvel en ordlydsfortolkning som en systematisk eller teleologisk fortolkning af de omhandlede bestemmelser.
53. Det skal først bemærkes, at artikel 1a bestemte, at »de direkte betalinger, der ydes efter de i artikel 1 omhandlede støtteordninger«, indføres gradvist i de nye medlemsstater i henhold til den plan for stigninger, der er fastsat i bestemmelsen. Det fremgår således udtrykkeligt heraf, at ordningen med gradvis indførelse skulle finde anvendelse på alle direkte betalinger tildelt inden for de i artikel 1 i forordning nr. 1259/1999 nævnte støtteordninger.
54. Der var i artikel 1, stk. 1, fastsat en general definition af begrebet direkte betalinger med henblik på anvendelsen af den pågældende forordning for så vidt angår »betalinger, der ydes direkte til landbrugere inden for støtteordninger under den fælles landbrugspolitik, der helt eller delvis finansieres af EUGFL, Garantisektionen, bortset fra de støtteordninger, der er omhandlet i forordning (EF) nr. 1257/1999«.
55. Denne ordlyd viser, at bortset fra den udtrykkelige undtagelse af støtteordninger indført ved forordning nr. 1257/1999 skulle forordning nr. 1259/1999 finde anvendelse på alle støtteordninger, som svarer til definitionen, dvs. støtte, som ydes direkte til landbrugere inden for støtteordninger under den fælles landbrugspolitik, der helt eller delvist finansieres af EUGFL, Garantisektionen.
56. Forordning nr. 1259/1999 tilsigter at finde anvendelse på alle eksisterende og fremtidige ordninger, som indebærer direkte betalinger, således som det fremgår af en ordlydsfortolkning af de pågældende bestemmelser, hvilket understøttes af første betragtning til forordningen, hvorefter et af formålene med forordningen er at »[fastlægge] nogle fælles betingelser for direkte betalinger inden for den fælles landbrugspolitiks forskellige indkomststøtteordninger«.
57. Denne ordlydsfortolkning er endvidere bekræftet ved det formål, der lå bag vedtagelsen af artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, som ændret ved tiltrædelsesakten. Det fremgår således af forarbejderne til tiltrædelseskonferencen, at hensigten hermed var at indføre den såkaldte »phasing-in«-mekanisme for alle direkte betalinger i de nye medlemsstater.
58. I arbejdsdokumentet af 30. januar 2002 har Kommissionen således anbefalet, at de direkte betalinger blev indført gradvist, men uden at opstille betingelser, som kunne begrænse rækkevidden heraf. Denne tilgang blev antaget i Den Europæiske Unions fælles holdning af 31. oktober 2002, hvori de gamle medlemsstater gav udtryk for viljen til gradvist at indføre direkte betalinger i løbet af en overgangsperiode, men denne generelle formulering blev ikke ledsaget af præciseringer, som kunne begrænse dens rækkevidde. Af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i København den 12. og 13. december 2002 vedrørende udfaldet af tiltrædelsesforhandlingerne fremgår det endelig, at spørgsmålet om indfasning af direkte betalinger i de nye medlemsstater er blevet løst i overensstemmelse med den fælles holdning af 31. oktober 2002, hvorfor spørgsmålet ikke har givet anledning til indgåelse af et kompromis om at begrænse »phasing-in«-mekanismens rækkevidde.
59. I øvrigt rejser artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1259/1999 på ingen måde tvivl om denne ordlydsfortolkning.
60. Med henvisning til de direkte betalinger bestemmes i artikel 1, stk. 2, at »disse støtteordninger fremgår af listen i bilaget«.
61. I modsætning til hvad Republikken Polen har gjort gældende, kan denne bestemmelse ikke fortolkes således, at artikel 1 alene omfatter de støtteordninger, der udtømmende er opregnet i bilaget til forordning nr. 1259/1999.
62. Et sådant synspunkt er ikke foreneligt med den systematiske fortolkning af forordningens artikel 1, stk. 2, som vedrører forordningens bilag.
63. Det fremgår således af artikel 1, stk. 2, sammenholdt med artikel 11, stk. 4, andet led, i forordning nr. 1259/1999, at forordningens anvendelsesområde følger af den generelle definition i artikel 1, stk. 1, og ikke af den opregning, der findes i bilaget til forordningen.
64. Kommissionen har i henhold til forordningens artikel 11, stk. 4, andet led, beføjelse til i overensstemmelse med den såkaldte »forvaltningskomitéprocedure« at vedtage »eventuelle nødvendige ændringer af bilaget under hensyntagen til kriterierne i artikel 1«.
65. Det fremgår klart af bestemmelsen, at fællesskabslovgiver blot har villet give Kommissionen gennemførelseskompetence med henblik på at sikre en konstant ajourføring af bilaget til forordning nr. 1259/1999 i tilfælde af indførelsen af nye støtteordninger, som opfylder kriterierne i forordningens artikel 1, stk. 1. Kommissionen er således alene beføjet til at ændre bilaget med henblik på at tilføje direkte betalinger, som blev iværksat eller ændret af fællesskabslovgiver, og som opfylder disse kriterier.
66. Det er ligeledes ubestrideligt, at der alene kan tilføjes en støtteordning til dette bilag, når ordningen opfylder betingelserne i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1259/1999, idet bilaget alene er en konkretisering af denne bestemmelse.
67. Det følger heraf, at det væsentligste kriterium, der definerer anvendelsesområdet for forordning nr. 1259/1999, er betingelsen i forordningens artikel 1, stk. 1, og ikke om støtteordningen er medtaget i bilaget til forordningen.
68. Endelig bemærkes, som generaladvokaten har understreget i punkt 72 i forslaget til afgørelse, at en teleologisk fortolkning af artikel 1 og 1a i forordning nr. 1259/1999 fører til samme resultat, idet formålet med iværksættelsen af ordningen for gradvis indførelse af direkte betalinger i de nye medlemsstater peger i retning af, at denne ordning må have generel rækkevidde.
69. Ønsket om ikke at bremse den nødvendige omstrukturering af landbrugssektoren i disse medlemsstater og om ikke at skabe store indkomstforskelle og social skævvridning ved at yde uforholdsmæssig stor støtte i forhold til indkomstniveauet hos landbrugerne og befolkningen i almindelighed gjaldt således for hele landbrugssektoren og dermed for alle eksisterende og fremtidige direkte støtteforanstaltninger. Hvis mekanismen med gradvis indførelse af direkte betalinger kun fandt anvendelse på visse afgrøder, nemlig dem, som der allerede var indført direkte betalinger for før vedtagelsen af tiltrædelsesakten, ville der i øvrigt være fare for, at landbrugerne i de pågældende medlemsstater fravalgte dem til fordel for de afgrøder, som de umiddelbart kunne få fuld direkte støtte til.
70. Det følger heraf, at den fortolkning af artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, som ændret ved tiltrædelsesakten, som sagsøgeren har anlagt, hvorefter ordningen med gradvis indførelse af direkte betalinger i denne bestemmelse alene finder anvendelse på et begrænset antal direkte støtteordninger, som er opregnet i bilaget til forordningen, og ikke på alle de direkte betalinger, der opfylder kriterierne i forordningens artikel 1, stk. 1, hverken er forenelig med ordlyden af eller formålet med den pågældende forordning.
71. I betragtning af denne konklusion og henset til begrebet »nødvendige tilpasninger« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i tiltrædelsesaktens artikel 23, som præciseret i nærværende doms præmis 44-48, skal det undersøges, hvorvidt Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse har overskredet de beføjelser, det er blevet tildelt ved tiltrædelsesaktens artikel 23.
– Den anfægtede afgørelses forenelighed med begrebet »nødvendige tilpasninger« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i tiltrædelsesaktens artikel 23
72. Som det fremgår af denne doms præmis 53-70, blev der ved artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, som ændret ved tiltrædelsesakten, sammenholdt med forordningens artikel 1, indført en generel ordning med gradvis indførelse af betalinger for så vidt angår alle direkte støtteordninger, som opfylder kriterierne i artikel 1, stk. 1, og som er blevet tildelt de nye medlemsstater.
73. Artikel 1a blev indført i forordning nr. 1259/1999 ved kapitel 6.A, punkt 27, i bilag II til tiltrædelsesakten, som således indretter sig efter mekanismen med gradvis indførelse af direkte betalinger indført med denne forordning.
74. Forordning nr. 1259/1999, som ændret ved tiltrædelsesakten, blev ophævet ved forordning nr. 1782/2003 med virkning fra den 1. maj 2004. Det fremgår af sidstnævnte forordnings artikel 1 og bilag I, at denne forordning tilføjer direkte støtteordninger for landbrugere, som producerer nødder og energiafgrøder, til de eksisterende støtteordninger, samt fastsætter tillægsbetalinger inden for rammerne af den direkte støtteordning på mejeriområdet.
75. Rådet har således ved den anfægtede afgørelse erstattet bestemmelserne i punkt 27 i kapitel 6.A i bilag II til tiltrædelsesakten, som ændrede forordning nr. 1259/1999, med bestemmelser, som ændrer forordning nr. 1782/2003, for at tage hensyn til de justeringer af den fælles landbrugspolitik, som vedtagelsen af den sidstnævnte forordning resulterede i. Den anfægtede afgørelse indsatte således en artikel 143a i forordning nr. 1782/2003, som, for direkte betalinger i de nye medlemsstater, gentager den plan og de procentsatser, som tidligere var fastsat i artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, som ændret ved tiltrædelsesakten.
76. Som det fremgår af denne doms præmis 57 og 58, blev princippet om en generel anvendelse af den såkaldte »phasing-in«-mekanisme på alle direkte støtteordninger vedtaget under tiltrædelsesforhandlingerne og udtrykkeligt fastlagt i tiltrædelsesakten, som indførte artikel 1a i forordning nr. 1259/1999.
77. Denne bestemmelse fastsatte en plan, som for hvert år angav en procentsats for indførelse i de nye medlemsstater af de direkte støtteordninger, som var omfattet af forordningens artikel 1.
78. Det ligger fast, at den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 5, alene fastsætter gradvis indførelse af direkte betalinger i de nye medlemsstater efter samme plan og samme procentsatser som dem, der tidligere var fastsat i artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, som ændret ved tiltrædelsesakten.
79. Det kan således ikke antages, at den anfægtede afgørelse indførte en væsentlig ændring hverken af anvendelsesområdet for den såkaldte »phasing-in«-mekanisme eller af det væsentligste indhold af de forpligtelser og rettigheder, der følger heraf, idet hverken planen, procentsatserne eller de omhandlede støtteordninger blev berørt. Herefter skal den anfægtede afgørelse betragtes som en nødvendig tilpasning af tiltrædelsesakten som følge af reformen af den fælles landbrugspolitik.
80. Følgelig har Rådet ikke ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse overskredet de beføjelser, der er blevet tillagt det ved tiltrædelsesaktens artikel 23 med henblik på at gennemføre de tilpasninger af bestemmelserne i denne akt vedrørende den fælles landbrugspolitik, som kan vise sig nødvendige på grund af en ændring af fællesskabsreglerne.
81. Det fremgår af de foregående betragtninger, at Republikken Polens første anbringende, hvorefter Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse har overskredet sine beføjelser i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 23, skal forkastes.
Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
Parternes synspunkter
82. Republikken Polen har – støttet af de intervenerende medlemsstater – gjort gældende, at udvidelsen af mekanismen med gradvis indførelse til at omfatte alle direkte betalinger medfører en forskelsbehandling mellem landbrugerne i de gamle medlemsstater og landbrugerne i de nye medlemsstater, skønt alle disse landbrugere burde være blevet behandlet på grundlag af samme principper fra tidspunktet for de nye medlemsstaters tiltrædelse.
83. Rådets og Kommissionens holdning på dette punkt bygger på den konstatering, der blev foretaget inden for rammerne af undersøgelsen af første anbringende, og hvorefter artikel 1 i forordning nr. 1259/1999 indeholdte en generel definition, som omfatter alle direkte betalinger tildelt inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, som opfylder de i bestemmelsen opregnede betingelser.
84. Set i dette perspektiv giver den anfægtede afgørelse ikke en videre rækkevidde til den såkaldte »phasing-in«-mekanisme end den, der blev fastsat ved tiltrædelsesakten i dennes oprindelige affattelse, hvorfor den hævdede forskelsbehandling blev skabt ved primærretten og ikke ved denne afgørelse. Rådet har i øvrigt anført, at landbrugerne i de nye medlemsstaters situation er væsentligt forskellig fra den, som landbrugerne i de gamle medlemsstater befinder sig i, og at den kræver en gradvis tilpasning til fællesskabsreglerne.
Domstolens bemærkninger
85. Inden for rammerne af andet anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at på grund af den anfægtede afgørelse er den fravigelse af ligebehandlingsprincippet, som anvendelsen af den såkaldte »phasing-in«-mekanisme medfører, blevet udvidet ud over de grænser, der er angivet i tiltrædelsesakten, idet afgørelsen således indebærer en vilkårlig udvidelse af en diskriminerende mekanisme, som forstærker forskelsbehandlingen mellem de gamle og de nye medlemsstater.
86. Det skal i denne forbindelse blot nævnes, at princippet om forbud mod forskelsbehandling kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. dom af 30.3.2006, forenede sager C-87/03 og C-100/03, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 2915, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
87. Uden at det er nødvendigt at tage stilling til Rådets argumentation, hvorefter den anfægtede afgørelse ikke kan være udtryk for forskelsbehandling, idet den er afledt direkte af tiltrædelsesakten, er det imidlertid ubestridt, at landbruget i de nye medlemsstater befandt sig i helt anderledes situation end landbruget i de gamle medlemsstater, hvilket retfærdiggjorde en gradvis anvendelse af fællesskabsstøtten, navnlig ordningerne for direkte støtte, for ikke at forstyrre den nødvendige omstrukturering, der var i gang i landbrugssektoren i de nye medlemsstater.
88. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at sagsøgeren befinder sig i en situation, der ikke kan sammenlignes med situationen for de gamle medlemsstater, der drager fordel af de direkte støtteordninger uden begrænsninger, hvilket forhindrer en reel sammenligning (jf. analogt dom af 13.10.1992, sag C-73/90, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 5191, præmis 34).
89. Det andet anbringende må således forkastes.
Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af princippet om god tro
Parternes synspunkter
90. Republikken Polens tredje anbringende vedrører den hævdede tilsidesættelse af princippet om god tro, som gælder for traktatretten. Medlemsstaten er af den opfattelse, at tiltrædelsestraktaten, som tiltrædelsesakten er en del af, blev forhandlet, underskrevet og ratificeret i god tro af alle de kontraherende parter, og at Fællesskabet ikke ved retsakter vedtaget efter aktens underskrivelse burde have tilsidesat aktens formål eller de berettigede forventninger, som disse parter og de personer, der opererer på deres områders, havde.
91. Inden for rammerne af dette anbringende har Rådet tilsluttet sig det princip, hvorefter tiltrædelsesforhandlingerne er foregået i god tro, og understreget, at alle parterne i tiltrædelsesakten, herunder sagsøgeren, frivilligt har samtykket i de bestemmelser, som giver Rådet beføjelse til at tilpasse bestemmelserne i bilaget til tiltrædelsesakten vedrørende den fælles landbrugspolitik før selve tiltrædelsen. Anvendelsen af denne mulighed ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse kan således under ingen omstændigheder betragtes som en tilsidesættelse af princippet om god tro.
Domstolens bemærkninger
92. Hvad angår det tredje anbringende skal det bemærkes, at som anført i denne doms præmis 79, gentager den anfægtede afgørelse princippet og gennemførelsesbestemmelserne for den såkaldte »phasing-in«-mekanisme for så vidt angår direkte betalinger i de nye medlemsstater, således som disse var indført i tiltrædelsesakten, uden at udvide rækkevidden heraf, hvorfor det ikke kan antages, at afgørelsen sår tvivl om det kompromis, som blev opnået ved tiltrædelsesforhandlingerne, i modsætning til hvad sagsøgeren har påstået.
93. Da det tredje anbringende således heller ikke kan tiltrædes, må Rådet frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
94. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Republikken Polen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer intervenienterne deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Republikken Polen betaler sagens omkostninger.
3) Republikken Letland, Republikken Litauen og Republikken Ungarn samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer deres egne omkostninger.