61995CC0398_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
A - Sachverhalt
1 Im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen befasst der Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat = oberstes Verwaltungsgericht) in Athen den Gerichtshof mit einer Frage über eine Bestimmung des griechischen Rechts zur Regelung der Rechtsverhältnisse zwischen Fremdenführern und Touristikorganisationen. In dem zugrundeliegenden Ausgangsverfahren begehrt der Syndesmos ton en Elladi Touristikon kai Taxidiotikon Grafeion (Verband der in Griechenland niedergelassenen Tourismus- und Reisebüros; im folgenden: der Kläger) die Aufhebung einer Verfügung des griechischen Arbeitsministers, mit der dieser eine Entscheidung des zweitinstanzlichen Verwaltungsschiedsgerichts von Athen für vollstreckbar erklärt hatte. Das Berufungsgericht hatte eine Entscheidung bestätigt, mit der das Verwaltungsschiedsgericht von Athen unter Anwendung von Artikel 37 des Gesetzes Nr. 1545/1985 einen Tarifkonflikt zwischen dem Kläger und der Enosis Efopliston Epivatikon Ploion (Vereinigung der Reeder von Fahrgastschiffen) einerseits und dem Somateio Diplomatouchon Xenagon (Verband der staatlich geprüften Fremdenführer) andererseits entschieden hatte. In diesem Tarifstreit ging es um die Arbeits- und Entlohnungsbedingungen von Fremdenführern.
2 Der vorgenannte Artikel 37 des Gesetzes Nr. 1545/1985 bestimmt: "Fremdenführer, die die vorgesehene Erlaubnis für die Ausübung des Berufs des Fremdenführers besitzen und mit Tourismus- oder Reisebüros, mit Mitgliedern der Vereinigung der Reeder von Fahrgastschiffen und unmittelbar mit ausländischen Tourismusbüros oder mit deren Vertretungen/Agenturen in Griechenland einen Vertrag über die Verwirklichung von Tourismusprogrammen, die von diesen organisiert werden, schließen, stehen in einem Arbeitsverhältnis und unterliegen hinsichtlich ihrer Beziehungen zu ihren Arbeitgebern den maßgeblichen Vorschriften des griechischen Arbeitsrechts."
3 Die erwähnte Erlaubnis für die Ausübung des Berufs des Fremdenführers war bereits einmal Gegenstand eines Verfahrens vor dem Gerichtshof(1). Damals ging es um die Frage, ob die Griechische Republik für die Erbringung von Dienstleistungen von Fremdenführern, die mit einer Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat anreisen, den Besitz einer Erlaubnis zur Berufsausübung, die den Erwerb einer durch ein Diplom nachzuweisenden bestimmten Ausbildung voraussetzt, verlangen kann, wenn diese Dienstleistungen darin bestehen, die betreffenden Touristen an anderen Orten als Museen oder Geschichtsdenkmälern zu führen, die nur mit einem spezialisierten gewerblichen Fremdenführer besichtigt werden können. Der Gerichtshof hat dies verneint, weil er darin einen Verstoß gegen Artikel 59 des Vertrages sah.
4 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, daß nach Artikel 37 das Rechtsverhältnis zwischen den Fremdenführern und den Tourismusbüros zwingend - mit der Folge der Anwendbarkeit der Vorschriften des griechischen Rechts - als Arbeitsverhältnis anzusehen ist, wenn die Voraussetzungen des Artikels 37 erfuellt sind. Es verweist insofern sowohl auf die amtliche Begründung der Vorschrift als auch auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel. Dieses bestand nach Aussage des vorlegenden Gerichts darin, die seit langem zwischen den genannten Tarifpartnern bestehenden Streitigkeiten endgültig beizulegen.
5 Dem zugrundeliegenden Rechtsstreit sind als Intervenienten der Somateio Diplomatouchon Xenagon (Verband der staatlich geprüften Fremdenführer) und der Panellinia Omospondia Xenagon (Gesamtgriechischer Fremdenführerbund) beigetreten.
6 Für das vorlegende Gericht stellt sich die Frage, ob Artikel 37 des griechischen Gesetzes gegen die Artikel 59 ff. EG-Vertrag verstösst, die die Dienstleistungsfreiheit regeln. Es hat deshalb dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Steht die dargelegte Regelung des Artikels 37 des Gesetzes Nr. 1545/1985, durch die bei Vorliegen der in ihr aufgestellten Voraussetzungen den Beteiligten als Rechtsform verbindlich das Arbeitsverhältnis - die Rechtsform, in der üblicherweise unter den in dem genannten Artikel festgelegten Voraussetzungen die Dienste der Fremdenführer erbracht werden - vorgeschrieben wird, im Widerspruch zu den Artikeln 59 ff. EWG-Vertrag? Bejahendenfalls: Ist diese Regelung aus Gründen des allgemeinen Interesses an der Wahrung des Arbeitsfriedens auf dem sensiblen Gebiet der Erbringung von Tourismus-Dienstleistungen gerechtfertigt, dessentwegen der griechische Staat als Fremdenverkehrsland ein offensichtliches berechtigtes Interesse an einem regulierenden Eingreifen hat?
B - Stellungnahme
7 Nach der Formulierung der Vorlagefrage begehrt das nationale Gericht Auskunft darüber, ob Artikel 37 des Gesetzes 1545/1985 gegen die Bestimmungen der Artikel 59 ff. des EG-Vertrags verstösst. Damit wird die Auslegung und Prüfung nationalen Rechts begehrt. Im Rahmen des Artikels 177 EG-Vertrag ist der Gerichtshof jedoch nicht befugt, innerstaatliches Recht auszulegen bzw. seine Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht zu prüfen(2). Nach ständiger Rechtsprechung ist die Frage jedoch dahingehend umzudeuten, daß das nationale Gericht den Gerichtshof darüber um Auskunft ersucht, ob Artikel 59 ff. EG-Vertrag in der Weise auszulegen sind, daß sie der Anwendbarkeit einer Bestimmung entgegenstehen, die - wie die hier streitige - die Vertragsverhältnisse von Fremdenführern unter den besagten Voraussetzungen zwingend als Arbeitsverhältnisse qualifiziert(3).
8 Ein weiterer Punkt, der zur Unzulässigkeit der Vorlagefragen führen könnte, wird von der Kommission erwähnt. Sie weist in ihrem Schriftsatz darauf hin, daß aus dem Vorlagebeschluß nicht hervorgeht, ob im Ausgangsrechtsstreit Angehörige anderer Mitgliedstaaten beteiligt sind. Es ist somit nach Meinung der Kommission nicht sicher, ob Gemeinschaftsrecht überhaupt einschlägig und eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts für die Entscheidung notwendig ist. Grundsätzlich wird nach ständiger Rechtsprechung dem nationalen Gericht die Entscheidung darüber überlassen, ob eine vorgelegte Frage zum Gemeinschaftsrecht für die Entscheidung im Ausgangsrechtsstreit erheblich ist. Darüber hinaus geht es bei der Frage der Vereinbarkeit des Artikels 37 mit dem Gemeinschaftsrecht um die Frage der Gültigkeit des Artikels 37 und damit seiner Anwendbarkeit im Ausgangsrechtsstreit(4). Lediglich in Fällen, in denen es offensichtlich war, daß der nationale Richter das Verfahren des Artikels 177 mißbraucht, hat der Gerichtshof das Vorabentscheidungsersuchen zurückgewiesen(5). Ein solch offensichtlicher Mißbrauch ist hier jedoch nicht erkennbar. Vielmehr ist es durchaus denkbar, daß der Kläger im Ausgangsverfahren, der Verband der in Griechenland niedergelassenen Tourismus- und Reisebüros, auch die ausländischen, in Griechenland niedergelassenen Tourismus- und Reisebüros vertritt. Aus diesem Grunde ist die Vorlagefrage nicht als unzulässig anzusehen. Im übrigen hat auch die Kommission in ihrem Schriftsatz zu den vorgelegten Fragen Stellung genommen.
9 Ein weiterer Punkt, der von den Intervenienten erwähnt und in der mündlichen Verhandlung ausführlich besprochen wurde, betrifft die Frage, ob die Regelung des Artikels 37 überhaupt auf Angehörige anderer Mitgliedstaaten Anwendung findet und somit ein Gemeinschaftsrechtsbezug gegeben ist. Die Intervenienten nehmen in ihrem Schriftsatz dazu nicht deutlich Stellung. Sie führen aus, daß die Regelung nur Fremdenführer mit Diplom betreffe, die in Griechenland ansässig seien. Fremdenführer aus anderen Mitgliedstaaten seien nicht betroffen. Die Intervenienten stützen ihre Meinung darauf, daß die streitige Regelung nur für Fremdenführer mit Diplom gelte und dieses Diplom, wie der Gerichtshof in der Vorgängerentscheidung festgelegt hat, für Fremdenführer aus anderen Mitgliedstaaten, die eine Gruppe nach Griechenland begleiten, nicht notwendig ist. Lediglich für Führungen in Museen und an besonders wichtigen Orten ist ein solches Diplom unbedingt erforderlich. Das heisst, aus der Tatsache, daß ausländische Fremdenführer ein solches Diplom nicht unbedingt benötigen, schließen die Intervenienten, daß Artikel 37, der sich nur auf Fremdenführer mit Diplom bezieht, auf ausländische Fremdenführer keine Anwendung findet.
10 Dem kann nicht gefolgt werden. Aus der Tatsache, daß Fremdenführer aus anderen Mitgliedstaaten ein solches Diplom nicht unbedingt benötigen, kann nicht geschlossen werden, daß es keine ausländischen Fremdenführer gibt, die ein solches Diplom besitzen. Es darf jedenfalls Unionsbürgern aus anderen Mitgliedstaaten nicht verwehrt werden, ein solches Diplom zu erwerben. Es ist auch durchaus vorstellbar, daß ein ausländischer Fremdenführer an dem Erwerb eines solchen Diploms interessiert ist. Nur wenn er diese besondere Erlaubnis besitzt, kann er in ganz Griechenland Führungen veranstalten und somit eine Reisegruppe umfassend betreuen. Es ist deshalb durchaus denkbar, daß ein Fremdenführer mit Diplom gegenüber einem anderen Fremdenführer bei der Einstellung Vorteile hat, weil es auch für den Reiseveranstalter selbst von Vorteil sein kann, einen Fremdenführer einzustellen, der Führungen in Gesamtgriechenland durchführen kann. Aus diesem Grunde ist es sehr gut möglich, daß auch Fremdenführer anderer Mitgliedstaaten ein solches Diplom besitzen mit der Folge, daß Artikel 37 auf sie Anwendung findet.
11 Es ist zwar - wie die Intervenienten vorbringen - nicht die Aufgabe des Gerichtshofes, innerstaatliches Recht auszulegen, jedoch hat die griechische Regierung selbst auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, es sei in ganz seltenen Fällen denkbar, daß Artikel 37 auf Ausländer Anwendung finden kann. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß es bei der Prüfung einer möglichen Verletzung der nach dem Vertrag garantierten Grundfreiheiten nicht auf den Umfang einer solchen Verletzung ankommt. Auch geringfügige Verstösse sind gemeinschaftsrechtswidrig(6).
12 Schließlich ist ein Gemeinschaftsrechtsbezug auch darin zu sehen, daß Artikel 37 ausdrücklich auch ausländische Tourismusbüros bzw. deren Niederlassung erwähnt und damit in die Regelung mit einbezieht.
13 Aus dem Vorangegangenen ergibt sich, daß das Gemeinschaftsrecht, hier die Artikel 59 ff. EG-Vertrag, grundsätzlich Anwendung finden kann. Ob tatsächlich eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit zu bejahen ist, ist im folgenden zu prüfen.
14 Die Artikel 59 ff. EG-Vertrag regeln die Dienstleistungsfreiheit. Nach Artikel 60 Absatz 1 sind Dienstleistungen Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizuegigkeit der Personen unterliegen. Nach Absatz 2 Buchstabe d gelten als Dienstleistungen insbesondere freiberufliche Tätigkeiten. Nach Absatz 3 des Artikels 60 kann der Dienstleistende seine Tätigkeit vorübergehend in dem Staat ausüben, in dem die Leistung erbracht wird, und zwar unter den Voraussetzungen, welche dieser Staat für seine eigenen Angehörigen vorschreibt.
15 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Kommission/Griechenland festgestellt hat, kann die Tätigkeit eines Fremdenführers aus einem anderen Mitgliedstaat als Griechenland, der die Teilnehmer einer organisierten Reise von diesem anderen Mitgliedstaat nach und in Griechenland begleitet, rechtlich in zwei verschiedenen Formen ausgestaltet sein. Das Reisebüro kann Fremdenführer einsetzen, die es selbst beschäftigt; es kann aber auch auf selbständige Fremdenführer zurückgreifen. Im ersten Fall erbringt das Reisebüro die Dienstleistung den Touristen durch seine eigenen Fremdenführer. Im zweiten Fall ist es der Fremdenführer selbst, der die Dienstleistung dem Reisebüro erbringt(7).
16 Betrachtet man nun die Regelung des Artikels 37 unter dem Gesichtspunkt der Beteiligung ausländischer Fremdenführer bzw. Reisebüros, so kann man bestimmte Fallgruppen definieren, in denen die Dienstleistung jeweils unterschiedlich angesiedelt ist und somit auch verschiedene Formen der Behinderung denkbar sind.
17 Als erste Fallgruppe möchte ich diejenige nennen, die auch dem Vorgängerurteil zugrunde lag. Ein Fremdenführer aus einem anderen Mitgliedstaat kommt im Rahmen seiner Tätigkeit für ein Reisebüro, das ebenfalls in einem anderen Mitgliedstaat als Griechenland ansässig ist, mit einer Reisegruppe nach Griechenland, um dort eine organisierte Reise durchzuführen. Damit der hier streitige Artikel 37 auf einen solchen Fall Anwendung findet, ist hier davon auszugehen, daß der Fremdenführer ein entsprechendes Diplom besitzt. Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, kann auch im Rahmen einer solchen Tätigkeit ein freiberuflicher Fremdenführer tätig werden. In einem solchen Fall würde der Fremdenführer die Dienstleistung an das Reisebüro aus einem anderen Mitgliedstaat erbringen, indem er die Reisegruppe in Griechenland betreut. Ort der Dienstleistung wäre dann Griechenland. Dabei spielt es keine Rolle, wenn Dienstleistender und Dienstleistungsempfänger im selben Mitgliedstaat ansässig sind. Die Abgrenzung des materiellen Geltungsbereichs der Artikel 59 ff. EG-Vertrag muß sich an dem Bild eines Gemeinsamen Marktes orientieren, in dem sämtliche wirtschaftliche Betätigungen innerhalb der Gemeinschaft von allen Beschränkungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes befreit sind. Im Gefüge der Tätigkeiten, die Artikel 60 Absatz 1 den Dienstleistungen gegenüberstellt und die Gegenstand anderer vom Vertrag gewährter Freiheiten sind, erfasst die Dienstleistungsfreiheit jedenfalls den grenzueberschreitenden Austausch von "Produkten", die nicht "Waren" sind(8). Demgemäß greift Artikel 59 immer dann ein, wenn ein Leistungserbringer Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen anbietet, in dem er niedergelassen ist, und zwar unabhängig vom Niederlassungsort der Empfänger dieser Dienstleistungen(9).
18 Es handelt sich demnach hier um eine Dienstleistung im Sinne der Artikel 59 ff., weshalb auch eine mögliche Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit geprüft werden kann.
19 In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, daß nach Aussage des vorlegenden Gerichts die Ausgestaltung als Arbeitsvertrag dem üblichen Charakter der Leistungserbringung von Fremdenführern für Tourismusbüros im Rahmen der Verwirklichung von organisierten Programmen entspricht. Das Gericht nennt in diesem Zusammenhang bestimmte Kriterien, die nach Ansicht der Interpreten des Arbeitsrechts und der Rechtsprechung in Griechenland als Hauptmerkmale eines Arbeitsverhältnisses angesehen werden, z. B. die Tatsache, daß Zeit und Gegenstand der Leistung verbindlich vorgeschrieben sind. Aus diesem Grunde stelle die verbindlich festgelegte Rechtsform des Arbeitsverhältnisses tatsächlich die Rechtsform dar, in der Dienste der Fremdenführer unter den oben beschriebenen Voraussetzungen üblicherweise erbracht würden. Auch die Intervenienten verweisen auf das Abhängigkeitsverhältnis technischer, wirtschaftlicher und persönlicher Art, das solche Leistungsverhältnisse im Rahmen organisierter Reisen kennzeichne. Dabei gelte als Arbeitnehmer auch, wer gleichzeitig von mehreren Arbeitgebern angestellt sei. Auch die griechische Regierung weist darauf hin, daß die Rechtsprechung bisher mehrmals bestätigt hat, daß Leistungsverhältnisse zwischen Fremdenführern und Tourismusbüros im Rahmen organisierter Reisen Arbeitsverhältnisse nach griechischem Recht darstellten.
20 Hierzu ist zu sagen, daß sich diese Aussagen auf die Kriterien des griechischen Arbeitsrechts und des griechischen Arbeitnehmerbegriffs beziehen. Ausserdem wird die Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses zugrunde gelegt, die üblicherweise in Griechenland gewählt wird. Damit ist jedoch nicht ausgeschlossen, daß in anderen Mitgliedstaaten solche Leistungsverhältnisse anders ausgestaltet sind und somit einem Dienstleistungsverhältnis entsprechen. Auch in Griechenland ist eine andere Ausgestaltung, die nicht der üblichen entspricht, durchaus denkbar. Ausserdem sind auch andere Leistungen, die unter denselben Bedingungen erbracht werden - der Kläger nannte in der mündlichen Verhandlung die Dolmetscher oder Sprachlehrer als Beispiel -, nicht immer im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses zu erbringen. Aus diesem Grunde kann man nicht davon ausgehen, daß im Rahmen organisierter Reisen das Leistungsverhältnis zwischen Fremdenführer und Reisebüro stets als Arbeitsverhältnis anzusehen ist. Dies um so weniger, als der Gerichtshof in der Vorgängerrechtssache ausdrücklich ausgeführt hat, daß im Rahmen organisierter Reisen ein Fremdenführer sowohl freiberuflich - d. h. im Rahmen einer Dienstleistung - als auch im Rahmen eines Arbeitsvertrags tätig werden kann. Was den Hinweis der griechischen Regierung auf die wiederholte Bestätigung des arbeitsrechtlichen Charakters der Verträge durch griechische Gerichte angeht, ist darauf hinzuweisen, daß - wie sich aus dem Vortrag ergibt - die Gerichte jeweils nach Prüfung des konkreten Falles anhand bestimmter Kriterien zu diesem Ergebnis gelangten. Es stand also nicht von vornherein fest, daß es sich bei dem zu prüfenden Leistungsverhältnis um ein Arbeitsverhältnis handelte.
21 Die griechische Regierung weist in diesem Zusammenhang darauf hin, daß es in Griechenland aus praktischen Gründen für einen Fremdenführer kaum möglich sei, freiberuflich tätig zu sein. Griechenland sei übersäht mit bedeutenden archäologischen Fundorten, die weit verstreut und nicht unbedingt in der Nähe von Ortschaften und Städten angesiedelt seien. Es sei deshalb den Fremdenführern nicht möglich, an jedem dieser Orte ansässig zu sein. Im übrigen verfügten sie nicht über die Infrastruktur, um Touristen zu den jeweiligen Ausstellungsorten zu befördern. Aus diesem Grunde sei es notwendig, mit Reise- und Tourismusbüros zusammenzuarbeiten. Hierzu ist zu sagen, daß dies vielleicht für die Mehrzahl der Fälle gilt. Dennoch besteht grundsätzlich die Möglichkeit für einen Fremdenführer in Griechenland, freiberuflich tätig zu sein. Im übrigen geht es in allen hier zu betrachtenden Fällen um die Tätigkeit eines Fremdenführers für ein Reisebüro im Rahmen einer organisierten Reise. Auch in diesem Zusammenhang muß es dem Fremdenführer möglich sein, einen Dienstleistungsvertrag abzuschließen. Ob er dies letztendlich aus praktischen Überlegungen tun wird, bleibt ihm überlassen. Entscheidend ist, ob er zumindest die Möglichkeit dazu hatte.
22 Aus diesem Grunde sind in der vorliegenden Fallgruppe die Regelungen über die Dienstleistungsfreiheit anwendbar.
23 Es ist nun zu prüfen, ob im Rahmen dieser Fallgruppe die Freiheit des Fremdenführers, eine Dienstleistung an das Reisebüro zu erbringen, durch die Regelung des Artikels 37 eingeschränkt wird. Da nach Artikel 60 Absatz 3 die Dienstleistung unter den für Inländer geltenden Voraussetzungen erbracht werden kann, sind demnach alle Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit verboten. Eine solche offene Diskriminierung ist im vorliegenden Fall nicht erkennbar, denn Artikel 37 trifft keine Unterscheidung nach der Staatsangehörigkeit der Fremdenführer.
24 Darüber hinaus könnte eine versteckte Diskriminierung vorliegen. Eine solche ist dann gegeben, wenn zwar andere Kriterien als die der Staatsangehörigkeit angewendet werden, dies jedoch im Ergebnis zu einer Diskriminierung von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten führt(10).
25 Eine solche versteckte Diskriminierung ist jedenfalls im Rahmen dieser Fallgruppe hier ebenfalls nicht zu erkennen, da die Regelung des Artikels 37 keinerlei Unterscheidungskriterien nennt. Sie gilt vielmehr unterschiedslos für alle Fremdenführer, die ein Diplom besitzen. Nach Meinung der Intervenienten und der griechischen Regierung ist aus diesem Grunde hier auch keine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit gegeben.
26 Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 59 EG-Vertrag nicht nur die Beseitigung sämtlicher Diskriminierungen des Dienstleistungserbringers aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen - selbst wenn sie unterschiedslos für einheimische Dienstleistende wie für Dienstleistende anderer Mitgliedstaaten gelten - verlangt, wenn sie geeignet sind, die Tätigkeit des Dienstleistenden, der in einem anderen Staat ansässig ist und dort rechtmässig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden oder zu behindern.(11) Wie die Kommission und der Kläger zu Recht vortragen, wird durch die Regelung des Artikels 37 die Dienstleistungsfreiheit von Fremdenführern aus anderen Mitgliedstaaten völlig eingeschränkt.(12) Dadurch, daß das Leistungsverhältnis eines ausländischen Fremdenführers, der mit einer Reisegruppe in Griechenland unterwegs ist, zwingend als Arbeitsverhältnis nach griechischem Arbeitsrecht eingestuft wird, wird diesem Fremdenführer die Möglichkeit genommen, als freiberuflicher Fremdenführer tätig zu sein, und damit die Möglichkeit, eine Dienstleistung zu erbringen, völlig untersagt. Der Kläger weist ausdrücklich darauf hin, daß, selbst wenn beide Seiten es wünschen, ein Dienstleistungsvertrag nicht mehr abgeschlossen werden kann. Er weist ausserdem zu Recht darauf hin, daß der Gerichtshof im Vorgängerurteil ausdrücklich auf das Recht der unabhängigen Fremdenführer Bezug genommen hat, Dienstleistungen zu erbringen. Unabhängig davon, wie der Vertrag letztlich ausgestaltet ist, wird er nun als Arbeitsvertrag nach griechischem Recht eingestuft, was damit dem Arbeitgeber bzw. Arbeitnehmer die entsprechenden Pflichten auferlegt.
27 Sowohl die griechische Regierung als auch die Intervenienten weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, daß es ausländischen Fremdenführern weiterhin möglich ist, als freiberufliche Fremdenführer eine Gruppe nach Griechenland zu begleiten. Dies habe gerade das Vorgängerurteil festgestellt und gefordert. Dem ist zuzustimmen. Allerdings ändert dies nichts an der Tatsache, daß ein solcher Fremdenführer, der ein
Diplom besitzt, in Griechenland nur noch im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses tätig werden kann. Seine Dienstleistungsfreiheit wird damit völlig eingeschränkt, weil er keinen Zugang mehr zum Dienstleistungsmarkt in Griechenland hat(13).
28 In dieser ersten Fallgruppe ist ausserdem eine weitere Dienstleistungserbringung zu beachten, die eventuell eingeschränkt sein könnte. Es ist die Dienstleistung des Reisebüros an die Touristen. Im Vorgängerverfahren hat der Gerichtshof entschieden, daß die Dienstleistungserbringung der Reisebüros dadurch erschwert wurde, daß sie keine eigenen Fremdenführer aus ihrem Land mit der Betreuung der Gruppe in Griechenland beauftragen konnten(14). Der Fall hier liegt anders, dennoch kann man davon ausgehen, daß die Dienstleistung der Reisebüros auch hier behindert wird. In dem hier vorliegenden Fall wird ihnen nämlich untersagt, mit dem diplomierten Fremdenführer, der die Gruppe begleiten soll, einen Dienstleistungsvertrag abzuschließen. Vielmehr wird das Leistungsverhältnis zwingend als Arbeitsverhältnis nach griechischem Recht eingeordnet.
29 Es wäre zudem daran zu denken, daß die Reisebüros als Empfänger der Dienstleistung der Fremdenführer eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit geltend machen können. Der Gerichtshof hat bezueglich der Rechte der Dienstleistungsempfänger bisher entschieden, daß sie die Freiheit haben, sich zur Inanspruchnahme einer Dienstleistung in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben(15). Ausserdem hat er im Vorgängerurteil geprüft, ob eine Beeinträchtigung der Touristen vorlag. Eine solche konnte nur relevant sein, weil die Touristen als Empfänger einer Dienstleistung beeinträchtigt waren(16).
30 Hier wird das Reisebüro als Dienstleistungsempfänger zwar nicht in seiner Freizuegigkeit zum Zweck des Empfangs von Dienstleistungen behindert. Vielmehr kann es keine Dienstleistung mehr in Empfang nehmen, weil sie durch Artikel 37 ausgeschlossen wird. In einem solchen Fall muß sich der Dienstleistungsempfänger auf seine Dienstleistungsfreiheit berufen können.
31 In der Rechtssache Kommission/Griechenland wird ausserdem eine Behinderung der Touristen bejaht, die darin besteht, daß die Touristen nicht zwischen ihrem ausländischen Reisebegleiter und einem griechischen Fremdenführer wählen können. Eine solche Behinderung ist hier nicht zu erkennen, denn die Touristen haben weiterhin die Möglichkeit, den ausländischen Fremdenführer zu wählen oder einen griechischen Fremdenführer, der nicht vertraglich an ein Reisebüro gebunden ist.(17) Daß die Ausgestaltung des Leistungsverhältnisses als Arbeits- bzw. Dienstleistungsverhältnis eine Behinderung der Touristen nach sich ziehen könnte, ist auf den ersten Blick nicht ersichtlich. Sollte sich eine solche Behinderung aus Gründen des griechischen Arbeitsrechts und der entsprechenden Ausgestaltung der Arbeitsverträge ergeben, so ist es Aufgabe des nationalen Gerichts, dies zu prüfen und entsprechend als Behinderung zu werten.
32 Als zweite Fallgruppe möchte ich den Fall betrachten, in dem ein Fremdenführer, der ein Diplom im Sinne des Artikels 37 besitzt, in Griechenland einen Vertrag über eine organisierte Reise mit einem griechischen oder einem ausländischen Reisebüro abschließt. Auch in diesem Fall liegt eine Dienstleistung des Fremdenführers an das Reisebüro vor. Dies ist unproblematisch als Dienstleistung nach Artikel 59 einzustufen, da der Fremdenführer die Leistung in einem anderen Mitgliedstaat als seinem Wohnsitzstaat erbringt. Es spielt dabei keine Rolle, wo das jeweilige Reisebüro seinen Sitz hat.
33 Eine offene Diskriminierung ist auch hier nicht zu erkennen. Allerdings trägt der Kläger vor, Artikel 37 führe zu einer versteckten Diskriminierung ausländischer Fremdenführer aufgrund ihrer Nationalität. Auch die Kommission weist im übrigen auf diese Möglichkeit hin. Beide gehen dabei davon aus, daß es aufgrund der Ausgestaltung des Leistungsverhältnisses als Arbeitsverhältnis für den Fremdenführer als Arbeitnehmer unabdingbar ist, ständig am Sitz des Reisebüros bzw. am Ort der Leistungserbringung anwesend zu sein. Das heisst, zur Erfuellung eines solchen Arbeitsvertrags in Griechenland sei es notwendig, daß der Fremdenführer seinen Wohnsitz nach Griechenland verlege. Da im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit jedoch nur vorübergehende Tätigkeiten in Griechenland betrachtet würden, sei die Erfuellung eines Arbeitsvertrags in Griechenland unter diesen Voraussetzungen unmöglich. Es sei aus tatsächlichen Gründen unmöglich, für eine vorübergehende Leistung in Griechenland einen Wohnsitz in Griechenland einzurichten und gleichzeitig - für die Haupttätigkeit - den Wohnsitz im Heimatstaat aufrechtzuerhalten. Dies wird nach Meinung des Klägers noch dadurch verstärkt, daß es - wie vom Kläger in der mündlichen Verhandlung unbestritten vorgetragen - zur Zeit in Griechenland keinen garantierten Monatslohn für Fremdenführer gäbe. Das heisst, Artikel 37 führe zu einer Diskriminierung von Fremdenführern, die nicht in Griechenland ansässig sind. Da es sich dabei meistens um Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten handele, führe Artikel 37 somit auch zu einer Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit.
34 Dem kann meines Erachtens nicht zugestimmt werden. Eine Diskriminierung im Bereich der Dienstleistungsfreiheit ist hier schon deshalb nicht möglich, weil die Erbringung einer Dienstleistung im Rahmen einer organisierten Reise für alle diplomierten Fremdenführer völlig untersagt wird. Aus diesem Grunde kann nicht die Möglichkeit, eine Dienstleistung zu erbringen, für Fremdenführer aus anderen Mitgliedstaaten stärker eingeschränkt sein als für griechische Fremdenführer. Das Vorbringen des Klägers und der Kommission bezieht sich vielmehr auf die Tätigkeit der Fremdenführer im Rahmen eines Leistungsverhältnisses, das bereits zwingend als Arbeitsverhältnis ausgestaltet ist. Insofern handelt es sich hier um die Möglichkeit ausländischer Fremdenführer, als Arbeitnehmer in Griechenland tätig zu werden, d. h. es handelt sich um eine Frage der Freizuegigkeit nach Artikel 48 EG-Vertrag.
35 Nach Meinung des Klägers und der Kommission führt Artikel 37 dadurch, daß er ein Arbeitsverhältnis zwingend vorschreibt, dazu, daß das Tätigwerden ausländischer Fremdenführer behindert wird, auch im Bereich der Freizuegigkeit. Das ist nicht ganz nachzuvollziehen. Auch im Rahmen eines Dienstleistungsverhältnisses wäre der Fremdenführer verpflichtet, zum Zeitpunkt der Leistungserbringung am Leistungsort anwesend zu sein. Insofern bringt die Ausgestaltung als Arbeitsverhältnis keine zusätzliche Belastung des ausländischen Fremdenführers mit sich. Aus diesem Grunde kann in diesem Zusammenhang keine Diskriminierung von Fremdenführern, die nicht aus Griechenland stammen, bejaht werden.
36 Es ist hier jedoch darauf hinzuweisen, daß es Sache des nationalen Gerichts ist, die innerstaatlichen Regelungen zum Arbeitsvertrag auszulegen. Wie sich aus dem Urteil in der Rechtssache Bosman ergibt, sind Regeln, die den Zugang zum Arbeitsmarkt in anderen Mitgliedstaaten unmittelbar beeinflussen, geeignet, die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer zu beeinträchtigen(18).
37 Artikel 48 ist zwar in der Vorlagefrage nicht erwähnt, nach ständiger Rechtsprechung wird der Prüfungsumfang des Gerichtshofes aber von dem Ziel bestimmt, dem vorlegenden Gericht eine im Hinblick auf die Anwendung des Gemeinschaftsrechts in dem von ihm zu entscheidenden Verfahren nützliche Antwort zu erteilen(19). Da es hier für das vorlegende Gericht wichtig ist zu wissen, ob Artikel 37 gegen eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verstösst, muß auch eine etwaige Verletzung des Artikels 48 mit in Betracht gezogen werden.
38 Ausserdem ist auch in dieser Fallkonstellation wieder eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit des Fremdenführers darin zu sehen, daß er nicht die Möglichkeit hat, im Rahmen einer organisierten Reise mit dem jeweiligen Reisebüro einen Dienstleistungsvertrag abzuschließen. Die Erbringung einer Dienstleistung wird ihm damit völlig unmöglich gemacht.
39 Der Kläger trägt ausserdem vor, eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit ergebe sich auch aus der analogen Anwendung der Formulierung im Urteil Bosman, wonach eine Beeinträchtigung der Freizuegigkeit dann vorliegt, wenn der Zugang zum Arbeitsmarkt in einem anderen Mitgliedstaat behindert wird(20). Aus dem Vortrag des Klägers ist nicht genau zu erkennen, wie diese Analogie ausgestaltet sein soll. Es geht wohl darum, hier eine Beschränkung des Zugangs zum Dienstleistungsmarkt des anderen Mitgliedstaats zu prüfen. Eine solche ist hier gegeben, da eine Dienstleistungserbringung nicht mehr möglich ist. Jedoch ist die vom Kläger vorgeschlagene Analogie nicht notwendig. Der Gerichtshof hat auch für den Bereich der Dienstleistungsfreiheit entschieden, daß Maßnahmen, die unmittelbar den Zugang zum Dienstleistungsmarkt in anderen Mitgliedstaaten behindern, in den Anwendungsbereich des Artikels 59 fallen(21). Eine analoge Anwendung der Rechtsprechung im Bereich des Artikels 48 ist deshalb nicht notwendig.
40 In dem Fall, in dem der Fremdenführer aus einem anderen Mitgliedstaat mit einem in einem anderen Mitgliedstaat als Griechenland ansässigen Reisebüro einen Vertrag abschließt, könnte auch die Dienstleistung des Reisebüros an die Touristen in Griechenland eine Dienstleistung nach Artikel 59 EG-Vertrag darstellen. Dies ist der Fall, denn das Reisebüro, das nicht in Griechenland ansässig ist, erbringt somit eine Dienstleistung über die Grenze hinweg. Auch im Rahmen dieser Dienstleistung ist keine Diskriminierung zu erkennen, da auf griechische und ausländische Reisebüros keine unterschiedlichen Regelungen angewandt werden bzw. irgendwelche Unterscheidungen zwischen beiden getroffen werden. Allerdings ist auch hier zu sagen, daß die Dienstleistungsfreiheit des Reisebüros dadurch eingeschränkt ist, daß es nicht in der Lage ist, mit dem entsprechenden Fremdenführer einen Dienstleistungsvertrag abzuschließen. Aus diesem Grunde kann es auch - wie in der ersten Fallgruppe bereits erläutert - als Empfänger der Dienstleistung des Fremdenführers eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit geltend machen. Bezueglich der Frage, unter welcher Voraussetzung ein in Griechenland ansässiges Reisebüro sich gegenüber dem griechischen Staat auf seine Dienstleistungsfreiheit berufen kann, möchte ich auf meine Ausführungen zur dritten Fallgruppe verweisen(22).
41 Was eine etwaige Behinderung der Touristen angeht, so möchte ich auf meine Ausführungen zur ersten Fallgruppe verweisen(23).
42 Als letztes möchte ich den Fall eines griechischen Fremdenführers betrachten, der für ein ausländisches Reisebüro eine organisierte Reise in Griechenland durchführt. Auch für ihn wäre nach Artikel 37 zwingend die Form des Arbeitsvertrages vorgeschrieben; natürlich unter der Voraussetzung, daß er Inhaber des entsprechenden Diploms ist. Auch hierbei erbringt der Fremdenführer eine im Rahmen des Artikels 59 relevante Dienstleistung. Er leistet für das ausländische Reisebüro, wobei dieses sich in Person der Touristen über die Grenze nach Griechenland begibt, um die Leistung in Empfang zu nehmen.
43 Zur Frage der offenen und versteckten Diskriminierung möchte ich auf meine Ausführungen in den vorherigen Fallgruppen verweisen(24).
44 Was die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit allgemein angeht, so ist sie auch in diesem Fall zu bejahen, weil die Möglichkeit des Fremdenführers, eine Dienstleistung im Rahmen des Artikels 59 zu erbringen, völlig eingeschränkt wird. Das Reisebüro aus einem anderen Mitgliedstaat kann sich in diesem Fall als Empfänger auf die Dienstleistungsfreiheit berufen(25). Fraglich ist hier, ob sich auch der griechische Fremdenführer gegenüber dem griechischen Staat auf seine Dienstleistungsfreiheit berufen kann. Nach ständiger Rechtsprechung ist dies dann möglich, wenn die Leistungen an Empfänger erbracht werden, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind(26).
45 Dies ist hier der Fall, denn die Leistung wird an das Reisebüro, das in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, erbracht. Das heisst, wichtig ist, daß ein grenzueberschreitendes Moment vorhanden ist. Deshalb schadet es auch nicht, daß die Leistung in Griechenland erbracht wird, denn, betrachtet man die tatsächliche Leistungserbringung, so sind es die Touristen, die für das Reisebüro die Grenze überschreiten, um die Dienstleistung in Empfang zu nehmen.
46 Aus diesem Grunde kann sich in dieser Fallkonstellation der Fremdenführer gegenüber Griechenland auf seine Dienstleistungsfreiheit berufen.
47 Zum zweiten ist hier wieder die Leistungserbringung des Reisebüros an die Touristen zu beachten, die dadurch eingeschränkt wird, daß das Reisebüro nicht mehr frei wählen kann, ob es die Fremdenführer im Rahmen eines Arbeits- oder eines Dienstleistungsverhältnisses beschäftigt.
48 Eine Behinderung der Touristen vermag ich auch in diesem Fall nicht zu erkennen. Sollte aus Gründen, die dem Gerichtshof nicht bekannt sind, und die in Griechenland ihren Ursprung haben, eine solche Behinderung zu prüfen sein, so ist dies Sache des nationalen Gerichts.
49 Es ist deshalb festzuhalten, daß Artikel 37 in mehreren Fallgestaltungen und Konstellationen zu einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit von Fremdenführern bzw. Reisebüros führt.
50 Der Kläger macht darüber hinaus noch eine Verletzung des Artikels 48 geltend. Nach seiner Meinung führt die Tatsache, daß eine gelegentliche Tätigkeit zwingend im Rahmen eines Arbeitsvertrages erbracht werden muß, dazu, daß auch zwingend Sozialversicherungsabgaben geleistet werden müssen. Sei die Tätigkeit in Griechenland aber nur gelegentlicher Natur, so habe der Fremdenführer in einem anderen Mitgliedstaat seinen Wohnsitz und seine Haupttätigkeit. Das bedeute, daß er auch in diesem anderen Mitgliedstaat an das Sozialversicherungssystem angeschlossen sei. Die Beiträge in Griechenland brächten ihm deshalb keinen zusätzlichen sozialen Schutz, weshalb diese Beiträge mit Artikel 48 unvereinbar seien. Der Kläger bezieht sich dabei auf das Urteil in der Sache Kemmler(27). Dies werde noch dadurch verstärkt, daß auch der Arbeitgeber verpflichtet sei, Beiträge zu zahlen. Ohne diese Beitragszahlungen wäre er in der Lage, dem Fremdenführer einen höheren Lohn zu zahlen, was notwendig sei, um einem ausländischen Fremdenführer, der seinen Wohnsitz ändern müsse, um in Griechenland tätig werden zu können, diesen Wohnortwechsel zu
ermöglichen.
51 Das Problem hier liegt nicht darin, daß der Fremdenführer eventuell zweimal Abgaben leisten muß, sondern darin, daß sein Rechtsverhältnis zwangsläufig als Arbeitsverhältnis ausgestaltet wird. Es gibt sicher auch Fremdenführer, die freiwillig als Arbeitnehmer in Griechenland arbeiten. Für diese stellt sich unter Umständen auch das Problem, daß sie doppelte Sozialabgaben leisten müssen. Dieses Problem stellt sich aber nicht aufgrund des Artikels 37, denn es betrifft nicht nur den von Artikel 37 geregelten begrenzten Bereich der Tätigkeit von Fremdenführern, sondern jeden Arbeitnehmer, der in einem Mitgliedstaat sozialversicherungspflichtig ist und vorübergehend in einem anderen Mitgliedstaat arbeitet. Das Problem der doppelten Beitragszahlung stellt sich vielmehr aufgrund anderer Regelungen, die diese Zahlung anordnen (wobei hier fraglich ist, ob eine solche Regelung existiert). Der Kläger geht hier von der Hypothese aus, daß Artikel 37 zwangsläufig zu einem solchen Fall der Doppelzahlung führt, was jedoch, wie gesagt, nicht der Fall ist.
52 Der Kläger führt ausserdem eine Verletzung der Handelsfreiheit und - wie sich aus den zitierten Urteilen(28) ergibt - der freien Berufsausübung an. Dabei handelt es sich um Gemeinschaftsgrundrechte, an die neben den Gemeinschaftsorganen auch die Mitgliedstaaten gebunden sind, soweit sie das Gemeinschaftsrecht durchführen, d. h. insbesondere bei der Umsetzung von Richtlinienbestimmungen oder beim Verwaltungsvollzug von Verordnungen(29). Im hier vorliegenden Fall handelt es sich aber um von einem Mitgliedstaat erlassenes innerstaatliches Recht, das nicht dazu bestimmt ist, Gemeinschaftsrecht durchzuführen. Aus diesem Grunde kann hier keine Verletzung von Gemeinschaftsgrundrechten geltend gemacht werden.
53 Nachdem man zu dem Ergebnis gelangt ist, daß die Artikel 59 ff. EG-Vertrag so auszulegen sind, daß sie einer Regelung mit dem Inhalt des Artikels 37 entgegenstehen, ist zu prüfen, ob eine solche Verletzung eventuell gerechtfertigt sein könnte. Dieses Problem betrifft den zweiten Teil der Vorlagefrage.
54 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes darf der freie Dienstleistungsverkehr als fundamentaler Grundsatz des Vertrages nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und die für alle im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten. Die Beschränkungen müssen insbesondere sachlich geboten sein, um diese Allgemeininteressen zu schützen, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zum Erreichen dieser Ziele erforderlich ist(30).
55 Auf diese Rechtsprechung des Gerichtshofes weisen alle Beteiligten im vorliegenden Verfahren hin, gelangen aber bei der Anwendung der genannten Kriterien zu unterschiedlichen Ergebnissen. So weist bereits das vorlegende Gericht darauf hin, daß die Regelungen des Artikels 37 zur Sicherung des Arbeitsfriedens auf dem sensiblen Gebiet der Dienstleistungen durch organisierte Führungen, das unmittelbar mit der vitalen Bedeutung des Fremdenverkehrs für die griechische Wirtschaft zusammenhängt, aus Gründen des Allgemeininteresses geboten und unter diesem Gesichtspunkt gerechtfertigt seien. Dieser Meinung sind auch die Intervenienten und die griechische Regierung, die darauf hinweisen, Artikel 37 sei zur Aufrechterhaltung des sozialen Friedens und der Sicherheit auf dem sensiblen Gebiet der Dienstleistungen im Bereich des Tourismus eingeführt worden; ein Bereich, der für die griechische Wirtschaft von grosser Bedeutung sei. Nach dem Vortrag der Intervenienten geht es bei der Sicherheit um die soziale Sicherheit der Personen, die im Sektor Tourismus arbeiten. So führte auch die griechische Regierung in der mündlichen Verhandlung aus, Artikel 37 stelle die Fremdenführer unter den Schutz des griechischen Arbeitsrechts.
56 Dagegen gelangen die Kommission und die Kläger zu dem Ergebnis, daß im vorliegenden Fall keine übergeordneten Allgemeininteressen in Frage stehen.
57 Vom Gerichtshof wurden bisher als zwingende Gründe des Allgemeininteresses z. B. anerkannt(31): der Schutz der Arbeitnehmer(32), der Schutz der Verbraucher(33), die Erhaltung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes(34), die Aufwertung der archäologischen historischen und künstlerischen Reichtümer und die bestmögliche Verbreitung von Kenntnissen über das künstlerische und kulturelle Erbe eines Landes(35).
58 Letzteres hatte die griechische Regierung in dem Vorgängerrechtsstreit geltend gemacht. Hier hat sie sich in der mündlichen Verhandlung zwar auch auf diesen Grund berufen und das grosse kulturelle Erbe des Landes hervorgehoben; dies aber nur, um zu erläutern, daß für solche Länder der Tourismus von grossem Interesse für die nationale Wirtschaft sei. Auch in ihrem Schriftsatz weist sie auf die Folgen hin, die der seit Jahren schwelende Tarifkonflikt für diesen bedeutenden Wirtschaftszweig mit sich brachte.
59 Auch die Begründung des hier streitigen Gesetzes betont lediglich die ungünstigen Auswirkungen des Tarifstreits auf den Tourismus in Griechenland und auf das öffentliche Interesse.
60 Es ist nicht Sache des Gerichtshofes, innerstaatliches Recht auszulegen. Nach allem, was vorgetragen wurde, ergibt sich jedoch, daß Artikel 37 erlassen wurde, um einen langjährigen Tarifstreit beizulegen und damit weitere negative Auswirkungen auf den Tourismus - und damit die Wirtschaft des Landes - zu verhindern. Die griechische Regierung selbst hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, die Maßnahme sei ergriffen worden, um das gute Funktionieren der Volkswirtschaft zu gewährleisten. Wie der Kläger jedoch zu Recht vorträgt, können nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nationale wirtschaftliche Ziele keine Gründe der öffentlichen Ordnung und des Allgemeininteresses darstellen, die eine Einschränkung einer Grundfreiheit rechtfertigen, die durch den Vertrag geschützt ist(36). Damit soll nicht bestritten werden, daß die griechische Regierung ein durchaus berechtigtes Interesse am Funktionieren der eigenen Volkswirtschaft hat. Dieses Ziel darf aber nicht zu Lasten von Wettbewerbern aus anderen Mitgliedstaaten und damit unter Verletzung des Vertrages verfolgt werden.
61 Was den Vortrag der griechischen Regierung und der Intervenienten anbetrifft, die Regelung des Artikels 37 sei zum Aufrechterhalten des sozialen Friedens notwendig gewesen, trägt die Kommission vor, daß die Aufrechterhaltung des sozialen Friedens keinen Grund des Allgemeininteresses darstellen kann, wenn es sich dabei um die Beilegung eines Tarifkonflikts handelt. Dies wird nicht weiter ausgeführt.
62 Meines Erachtens kann die Aufrechterhaltung des sozialen Friedens durchaus als Grund des Allgemeininteresses anerkannt werden. Nach allem, was vorgetragen wird, scheint jedoch festzustehen, daß der soziale Friede hier als Mittel zum Zweck angestrebt wurde und eigentliches Ziel der Maßnahme das gute Funktionieren des Wirtschaftssektors Tourismus war. Ob dies ausreicht, um das Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses zur Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu bejahen, erscheint mir äusserst fraglich angesichts der Tatsache, daß nationale wirtschaftliche Interessen alleine nicht genügen, um eine derartige Ermächtigung zu begründen. Wobei im folgenden noch zu prüfen sein wird, ob die griechische Regierung sich eines rechtmässigen Mittels zur Erreichung ihres Zieles bedient hat.
63 Wenn die griechische Regierung vorträgt, sie wolle die Fremdenführer unter den Schutz des griechischen Arbeitsrechts stellen, so kann dies nicht als Arbeitnehmerschutz im Rahmen der zwingenden Gründe des Allgemeininteresses anerkannt werden. Zum einen wird nicht erläutert, inwieweit das griechische Arbeitsrecht den Fremdenführern besonderen Schutz bietet. Zum anderen geht es nicht darum, Arbeitnehmer zu schützen, sondern darum, die Freiheit von Personen zur Erbringung von Dienstleistungen zu beseitigen, indem sie in jedem Fall rechtlich als Arbeitnehmer angesehen werden.
64 In der Begründung des griechischen Gesetzes heisst es - ohne daß dies weiter ausgeführt wird -, den für den Beschäftigungsstatus der Lohnempfänger nachteiligen Zweifeln solle ein Ende gesetzt werden. Auch dieser Grund rechtfertigt keinen Eingriff in die vertraglich garantierte Dienstleistungsfreiheit.
65 Die griechische Regierung hat schließlich in der mündlichen Verhandlung erwähnt, sie habe die Maßnahme ergriffen, um die hohe Qualität der Leistungen für die Verbraucher zu sichern. Als erstes Ziel nennt sie allerdings das gute Funktionieren der Volkswirtschaft. Zwar kann ein schlechtes Funktionieren im Sektor Tourismus auch die Qualität der Fremdenführerleistungen beeinträchtigen; andererseits aber bringen schlechte Leistungen der Fremdenführer wiederum Nachteile für die Volkswirtschaft. Aufgrund dieser Wechselwirkungen und des Fehlens weiterer Angaben zum Verbraucherschutzgedanken scheint mir auch hier der wirtschaftliche Gedanke im Vordergrund zu stehen. Ich gelange deshalb zu dem Ergebnis, daß eine Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses abzulehnen ist.
66 Auch wenn aus diesen Gründen bereits eine Rechtfertigung der Verletzung der Dienstleistungsfreiheit nicht anerkannt werden kann, möchte ich im folgenden noch prüfen, ob die griechische Regierung zur Erreichung ihres Zieles die hier streitige Maßnahme ergreifen konnte. Ein Kriterium in diesem Zusammenhang ist die Geeignetheit der Maßnahme zum Erreichen der angegebenen Ziele. Eine solche scheint mir hier aus mehreren Gründen nicht gegeben. Zum einen wird von keinem der Beteiligten vorgetragen, daß es zur Beilegung des Tarifstreits notwendig ist, die freiberufliche Tätigkeit von Fremdenführern aus anderen Mitgliedstaaten bzw. für Reisebüros aus anderen Mitgliedstaaten im Bereich organisierter Reisen einzuschränken. Es wird nicht einmal erwähnt, daß diese Tätigkeit irgendeine Auswirkung auf den Tarifkonflikt habe. Schon aus diesem Grunde kann eine Einschränkung der Tätigkeit von Fremdenführern aus anderen Mitgliedstaaten bzw. für Reisebüros aus anderen Mitgliedstaaten nicht zum Erreichen des angestrebten Zieles geeignet sein.
67 Zum anderen ergibt sich aus den Vorträgen auch der griechischen Regierung in der mündlichen Verhandlung, daß der Tarifkonflikt zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht beigelegt ist. Artikel 37 konnte somit sein angestrebtes Ziel nicht erreichen und kann deshalb nicht als geeignete Vorschrift im Sinne der Rechtfertigung einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit angesehen werden. Wie sich ausserdem aus dem Vortrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung ergibt, ist Artikel 37 auch nicht geeignet gewesen, die Stellung der im Bereich des Tourismus tätigen Personen zu sichern, denn wie sich aus diesem Vortrag unbestritten ergibt, ist es bisher nicht einmal möglich gewesen, im Rahmen der zwingend vorgeschriebenen Arbeitsverhältnisse einen regelmässigen Monatslohn zu garantieren. Schließlich wird nichts dazu vorgetragen, inwiefern Artikel 37 die Verbraucherinteressen durch Sicherung der Qualität der Fremdenführerleistungen schützen könnte. Der Qualitätssicherung dient in erster Linie die geforderte Ausbildung der Fremdenführer und nicht die Art des Rechtsverhältnisses, unter dem sie ihre Dienste anbieten. Ich gelange deshalb zu dem Ergebnis, daß Artikel 37 zum Erreichen des angestrebten Zieles - was wie gesagt kein berechtigtes Allgemeininteresse darstellt - nicht geeignet war.
68 Daraus ergibt sich automatisch, daß Artikel 37 auch keine zur Erreichung des Ziels erforderliche Maßnahme darstellen kann.
69 Des weiteren ergibt sich, daß eine ungeeignete Maßnahme gleichzeitig auch eine unverhältnismässige Maßnahme im engeren Sinne darstellt. Es stuende nämlich der griechischen Regierung ein milderes Mittel zur Verfügung: Sie könnte die Fremdenführer und Reisebüros aus anderen Mitgliedstaaten ausdrücklich von der Regelung des Artikels 37 ausschließen - zumal nach ihren eigenen Angaben nur wenige ausländische Fremdenführer betroffen sind.
70 Aus dem Vorangegangenen ergibt sich, daß Artikel 37 den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verletzt und auch aus diesem Grunde eine Rechtfertigung der Verletzung der Dienstleistungsfreiheit durch Artikel 37 abzulehnen ist.
71 Aus diesem Grunde gelange ich zu dem Ergebnis, daß Artikel 59 ff. EG-Vertrag so auszulegen sind, daß eine Regelung wie Artikel 37 dazu im Widerspruch steht. Diese Regelung ist auch nicht aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und zudem unverhältnismässig.
C - Schlussantrag
72 Aus diesem Grunde schlage ich folgende Beantwortung der Vorlagefrage vor:
Die Artikel 59 ff. EG-Vertrag sind so auszulegen, daß eine Regelung wie die des Artikels 37 des Gesetzes Nr. 1545/1985, durch die bei Vorliegen der in ihr aufgestellten Voraussetzungen den Beteiligten als Rechtsform verbindlich das Arbeitsverhältnis vorgeschrieben wird, zu diesen Artikeln in Widerspruch steht. Die durch diese Vorschrift bewirkte Beseitigung der Dienstleistungsfreiheit ist kein zulässiges Mittel zur Wahrung des Arbeitsfriedens auf dem für ein Fremdenverkehrsland sensiblen Gebiet der Erbringung von Tourismus-Dienstleistungen.
(1) - Urteil vom 26. Februar 1991 in der Rechtssache C-198/89 (Kommission/Griechenland, Slg. 1991, I-727).
(2) - Urteil vom 13. März 1984 in der Rechtssache 16/83 (Prantl, Slg. 1984, 1299, Randnr. 10); Urteil vom 17. Juni 1975 in der Rechtssache 7/75 (Eheleute F., Slg. 1975, 679, Randnr. 10); Urteil vom 20. Februar 1973 in der Rechtssache 54/72 (FOR/VKS, Slg. 1973, 193, Randnr. 8).
(3) - Urteil vom 22. September 1988 in der Rechtssache 212/87 (Unilec, Slg. 1988, 5075, Randnrn. 6 ff.); Urteil vom 11. Juni 1987 in der Rechtssache 14/86 (Pretore di Salò, Slg. 1987, 2545, Randnrn. 15 f.); Urteil vom 13. März 1986 in der Rechtssache 54/85 (Mirepoix, Slg. 1986, 1067, Randnr. 6).
(4) - Urteil vom 9. Februar 1995 in der Rechtssache C-412/93 (Leclerc-Siplec, Slg. 1995, I-179, Randnrn. 11 f.).
(5) - Siehe meine Schlussanträge vom 20. September 1995 in der Rechtssache C-415/93 (Bosman, Slg. 1995, I-4921, I-4930, Nrn. 68 ff. mit weiteren Nachweisen).
(6) - Urteil vom 13. Dezember 1989 in der Rechtssache C-49/89 (Corsica Ferries, Slg. 1989, 4441, Randnr. 8).
(7) - Urteil in der Rechtssache Kommission/Griechenland (zitiert in Fußnote 1, Randnr. 5).
(8) - Siehe meine Schlussanträge vom 5. Dezember 1990 in der Rechtssache C-154/89 (Kommission/Frankreich, Slg. 1991, I-659, I-666, Nr. 17).
(9) - Urteil in der Rechtssache Kommission/Griechenland (zitiert in Fußnote 1, Randnr. 10).
(10) - Siehe meine Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Frankreich (zitiert in Fußnote 8, Nr. 27).
(11) - Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-76/90 (Säger, Slg. 1991, I-4221, Randnr. 12).
(12) - Urteil vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 205/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnr. 52); Urteil vom 6. Juni 1996 in der Rechtssache C-101/94 (Kommission/Italien, Slg. 1996, I-2691, Randnr. 31). Hierbei wird es als Negierung der Dienstleistungsfreiheit angesehen, wenn für die Erbringung einer Dienstleistung die Niederlassung erforderlich ist.
(13) - Urteil vom 10. Mai 1995 in der Rechtssache C-384/93 (Alpine Investments, Slg. 1995, I-1141, Randnrn. 35 ff.).
(14) - Urteil in der Rechtssache Kommission/Griechenland (zitiert in Fußnote 1, Randnr. 17).
(15) - Urteil vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 186/87 (Cowan, Slg. 1989, 195, Randnr. 15); Urteil vom 31. Januar 1984 in den verbundenen Rechtssachen 286/82 und 26/83 (Luisi und Carbone, Slg. 1984, 377, Randnr. 16).
(16) - Urteil in der Rechtssache Kommission/Griechenland (zititert in Fußnote 1, Randnr. 17). Vgl. auch Urteil vom 17. Mai 1994 in der Rechtssache C-18/93 (Corsica Ferries, Slg. 1994, I-1783, Randnr. 21).
(17) - So könnte z.B. ein Teilnehmer einer organisierten Reise sich durchaus dafür entscheiden, die Akropolis nicht mit dem (diplomierten) Fremdenführer der Gruppe zu besichtigen sondern mit einem von ihm engagierten, freiberuflich tätigen griechischen Fremdenführer mit Diplom.
(18) - Urteil vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C-415/93 (Bosman, Slg. 1995, I-4921, Randnr. 103).
(19) - Urteil vom 28. Juni 1978 in der Rechtssache 70/77 (Simmenthal, Slg. 1978, 1453, Randnr. 57/58).
(20) - Urteil in der Rechtssache Bosman (zitiert in Fußnote 18, Randnr. 103).
(21) - Siehe im einzelnen Urteil in der Rechtssache Alpine Investments (zitiert in Fußnote 13, Randnrn. 33 ff.).
(22) - Siehe unter Nr. 44.
(23) - Siehe Nrn. 17 ff., insbesondere Nr. 31.
(24) - Siehe Nrn. 23 ff. und 33 ff.
(25) - Urteil in den verbundenen Rechtssachen Luisi und Carbone (zitiert in Fußnote 15, Randnr. 16).
(26) - Urteil in der Rechtssache Alpine Investments (zitiert in Fußnote 13, Randnr. 30) mit weiteren Nachweisen.
(27) - Urteil vom 15. Februar 1996 in der Rechtssache C-53/95 (Kemmler, Slg. 1996, I-703).
(28) - Urteil vom 13. Dezember 1979 in der Rechtssache 44/79 (Hauer, Slg. 1979, 3727, Randnrn. 31 ff.); Urteil vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83 (ADBHU, Slg. 1985, 531, Randnrn. 9 ff.).
(29) - Urteil vom 25. November 1986 in den verbundenen Rechtssachen 201/85 und 202/85 (Klensch u. a., Slg. 1986, 3477, Randnrn. 8 f.) und Urteil vom 13. Juli 1989 in der Rechtssache 5/88 (Wachauf, Slg. 1989, 2609, Randnr. 19).
(30) - Urteil in der Rechtssache Säger (zitiert in Fußnote 11, Randnr. 15); Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-288/89 (Gouda, Slg. 1991, I-4007, Randnr. 13 ff.); Urteil vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94 (Gebhard, Slg. 1995, I-4165, Randnr. 37) und Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92 (Kraus, Slg. 1993, I-1663, Randnr. 32).
(31) - Urteil in der Rechtssache Gouda (zitiert in Fußnote 30, Randnr. 14).
(32) - Urteil vom 17. Dezember 1981 in der Rechtssache 279/80 (Webb, Slg. 1981, 3305, Randnr. 19); Urteil vom 3. Februar 1982 in den verbundenen Rechtssachen 62/81 und 63/81 (Seco, Slg. 1982, 223, Randnr. 14); Urteil vom 27. März 1990 in der Rechtssache C-113/89 (Rush Portugüsa, Slg. 1990, I-1417, Randnr. 18).
(33) - Urteile vom 4. Dezember 1986 in den Rechtssachen 220/83 (Kommission/Frankreich, Slg. 1986, 3663, Randnr. 20); 252/83 (Kommission/Dänemark, Slg. 1986, 3713, Randnr. 20) und 205/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnr. 30).
(34) - Urteil vom 26. Februar 1991 in der Rechtssache C-180/89 (Kommission/Italien, Slg. 1991, I-709, Randnr. 20).
(35) - Urteile vom 26. Februar 1991 in der Rechtssache C-154/89 (Kommission/Frankreich, Slg. 1991, I-659, Randnr. 17) und in der Rechtssache Kommission/Griechenland (zitiert in Fußnote 1, Randnr. 21).
(36) - Urteil in der Rechtssache Gouda (zitiert in Fußnote 30, Randnrn. 11, 27 bis 29) und Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-353/89 (Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-4069, Randnrn. 45 bis 48) bezueglich zwingender Gründe des Allgemeininteresses zur Rechtfertigung einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit; Urteil vom 26. April 1988 in der Rechtssache 352/85 (Bond van Adverteerders, Slg. 1988, 2085, Randnrn. 32 und 33) und Urteil vom 4. Mai 1993 in der Rechtssache C-17/92 (Distribuidores Cinematográficos, Slg. 1993, I-2239, Randnrn. 15 und 20 bis 22) bezueglich Gründen der öffentlichen Ordnung im Sinne des Artikels 56 EG-Vertrag zur Rechtfertigung einer Diskriminierung im Bereich der Dienstleistungsfreiheit.