62008CJ0562
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
25 февруари 2010 година (
*1
)
„Система за мониторинг на спонгиформна енцефалопатия по говедата — Регламент (ЕО) № 999/2001 — Говеда на възраст над 30 месеца — Клане при нормални условия — Месо, предназначено за консумация от хора — Задължителен скрининг тест — Национална правна уредба — Задължение за скрининг — Разпростиране — Говеда на възраст над 24 месеца“
По дело C-562/08
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Bundesverwaltungsgericht (Германия) с акт от 25 септември 2008 г., постъпил в Съда на 19 декември 2008 г., в рамките на производство по дело
Müller Fleisch GmbH
срещу
Land Baden-Württemberg,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: г-н J. N. Cunha Rodrigues, председател на състав, г-жа P. Lindh, г-н U. Lõhmus (докладчик), г-н A. Ó Caoimh и г-н Ал. Арабаджиев, съдии,
генерален адвокат: г-н J. Mazák,
секретар: г-н B. Fülöp, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 ноември 2009 г.,
като има предвид становищата, представени:
—
за Müller Fleisch GmbH, от адв. A. Kiefer, Rechtsanwalt,
—
за германското правителство, от г-н M. Lumma и г-н N. Vitzthum, в качеството на представители,
—
за Комисията на Европейските общности, от г-н F. Erlbacher и г-н G. von Rintelen, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 999/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2001 година относно определяне на правила за превенция, контрол и ликвидиране на някои трансмисивни спонгиформни енцефалопатии (ОВ L 147, стр. 1; Специално издание на български език 2007 г., глава 3, том 37, стр. 213) и на приложение III, глава A, раздел I от този регламент, изменено с Регламент (ЕО) № 1248/2001 на Комисията от 22 юни 2001 г. (ОВ L 173, стр. 12; Специално издание на български език 2007 г., глава 3, том 38, стр. 64).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между дружеството Müller Fleisch GmbH (наричано по-нататък „Müller Fleisch“) и Land Baden-Württemberg относно наложената му такса за скрининг тестове на спонгиформна енцефалопатия по говеда (наричана по-нататък „СЕГ“), извършени в неговото предприятие през юли 2001 г. върху предназначени за клане говеда.
Правна уредба
Общностна правна уредба
3
Регламент № 999/2001 е приет на основание член 152, параграф 4, буква б) ЕО. Видно от второто съображение на този регламент, същият цели приемането на специфични правила за превенция, контрол и ликвидиране на някои трансмисивни спонгиформни енцефалопатии (наричани по-нататък „ТСЕ“), между които и СЕГ, като се има предвид големият риск, който те представляват за здравето на хората и животните.
4
Член 6 от посочения регламент, озаглавен „Мониторингова система“, предвижда в параграф 1, първа алинея от него:
„Всяка държава членка изпълнява годишна програма за мониторинг на СЕГ и скрейпи в съответствие с приложение III, глава A. Тази програма включва скрининг процедура с използването на бързи тестове.“
5
В първоначалната редакция на Регламент № 999/2001 приложение III, глава A, част I от него установява „Минимални изисквания към програма за мониторинг на СЕГ при [говедата]“. За целите на тази програма в тази редакция се предвижда по-конкретно избора на някои субпопулации на говеда на възраст над 30 месеца, включително и на такива, нормално заклани за консумация от хора.
6
Част III от посочената глава A е озаглавена „Мониторинг при високорискови животни“ и гласи:
„В допълнение към мониторинговите програми, изложени в части I и II, държавите членки могат да провеждат целеви надзор на доброволни начала за ТСЕ при високорискови животни, като например:
—
животни, произхождащи от страни с присъща ТСЕ,
—
животни, които са консумирали потенциално замърсени храни,
—
животни, родени от или добити от майки, заразени с ТСЕ.“
7
Съображения 2 и 7 от Регламент № 1248/2001 гласят:
„(2)
При [говеда] на двадесет и осеммесечна възраст бяха открити два случая на спонгиформна енцефалопатия по говедата (СЕГ) при рутинни тестове, извършени с животни, заклани по спешност с цел гарантирането на система за ранно обявяване на тревога в случай на поява на най-дребни инциденти на (СЕГ) при млади животни, възрастовата граница следва да се сведе до двайсет и четири месеца за животните, принадлежащи към някои рискови популации.
[…]
(7)
На държавите членки следва да бъде разрешено доброволно да извършват тестове на други [говеда], по-специално когато тези животни се смятат за по-рискови, при условие че това не нарушава търговския обмен.“
8
Регламент № 1248/2001 изменя по-специално приложение III към Регламент № 999/2001. Част I от глава A от това приложение, изменено, се прилага считано от 1 юли 2001 г. и е озаглавена „Мониторинг [при говедата]“.
9
Съгласно точка 2 от посочената част, която се отнася до мониторинга на заклани животни, предназначени за консумация от човека:
„2.1.
Всички говеда на възраст над 24 месеца:
—
предназначени за неотложно клане по смисъла на член 2, буква н) от Директива 64/433/ЕИО на Съвета [от 26 юни 1964 година относно здравните изисквания в областта на вътреобщностната търговия с прясно месо (ОВ 121, 1964 г., стр. 2012)], или
—
заклани съгласно приложение I, глава VI, точка 28, буква в) от Директива 64/433/ЕИО,
се подлагат на [скрининг тест за] СЕГ.
2.2.
Всички [говеда] на възраст над 30 месеца, заклани в нормални условия и предназначени за консумация от човека, се подлагат на [скрининг тест за] СЕГ.
[…]“
10
Точка 3 от същата част I гласи, че говедата на възраст над 24 месеца, които са умрели или са заклани не с цел, между другото, консумация от човека, се подлагат на произволен скрининг тест за СЕГ съобразно посочения в тази точка минимален брой проби.
11
Точка 5 от посочената част I, озаглавена „Мониторинг на други животни“, предвижда:
„Освен тестовете, предвидени в точки 2—4, държавите членки могат на доброволна основа да решат да направят тестове на други [говеда], присъстващи на тяхната територия, по-специално когато тези животни произхождат от страни, в които са открити отделни случаи на СЕГ, ако са консумирали потенциално заразени хранителни продукти или са родени или произхождат от женски животни, заразени от СЕГ.“
Национална правна уредба
12
Правилникът за изследването на чистотата на месото от заклани говеда с цел откриване на СЕГ (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE) от 1 декември 2000 г. (BGBl. 2000 I, стр. 1659), изменен с наредба от 25 януари 2001 г. (BGBl. 2001 I, стр. 164, наричана по-нататък „BSE-Untersuchungsverordnung“), регламентира скрининг тестове за СЕГ.
13
От акта за преюдициално запитване е видно, че вследствие на констатиран случай на СЕГ в Германия при говедо на двадесет и осеммесечна възраст, с посочената наредба от 25 януари 2001 г. е въведено намаляване на общата възрастова граница при скрининг тестовете за СЕГ от 30 на 24 месеца.
14
Така член 1, параграф 1 от BSE-Untersuchungsverordnung гласи, че говедата на възраст над 24 месеца подлежат на един от тестовете, признати в приложение IVа от Решение 98/272/ЕО на Комисията относно епидемиологичен мониторинг на трансмисивните спонгиформни енцефалопатии и за изменение на Решение 94/474/ЕО (ОВ L 122, стр. 59).
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
15
Müller Fleisch осъществява дейност в областта на месопреработвателната промишленост като предприятие за клане и за разфасоване на месо. С акт за събиране на вземания от 18 октомври 2001 г. Landratsamt Enzkreis отправя покана до него да заплати такса за извършени в неговите помещения през юли 2001 г. скрининг тестове за СЕГ при предназначени за клане говеда. Това плащане възлиза по-конкретно на 31401,56 EUR за тестовете, извършени при говеда на възраст от 24 до 30 месеца.
16
Жалбоподателят в главното производство оспорва с жалба законосъобразността на тази такса, като твърди по-специално, че разпоредбата на член 6, параграф 1 във връзка с разпоредбите на приложение III, глава A, част I от Регламент № 999/2001 не разрешава всеобщо въвеждане на скрининг тестове за СЕГ при говеда в тази възрастова група.
17
Жалбите на Müller Fleisch не са уважени нито в първоинстанционното, нито във въззивното производство. Въззивната юрисдикция приема, че всеобщото задължение за скрининг, предвидено от общностното право за говеда на възраст над 30 месеца, не означава забрана за изследване на по-младите говеда, тъй като точка 5 от посочената част I изрично разрешава на държавите членки да извършват тестове върху други говеда, доколкото такова изследване не нарушава търговския обмен. В случая такова нарушение не се е осъществило.
18
Сезиран с ревизионна жалба, Bundesverwaltungsgericht застъпва обратното становище — фактът, че същата тази част I въвежда специална мониторингова система, съчетана с подробни правила за приложение, не подкрепя схващането за такова разпростиране на задължението за скрининг. Според тази юрисдикция от посочените в същата точка 5 втори и трети пример е видно, че с нея общностният законодател е предвидил само отделни допълнения към предвидената програма за скрининг. Освен това не могат да бъдат считани за „други животни“ по смисъла на тази разпоредба говедата на възраст от 24 до 30 месеца, при условие че свързаните с тях задължения за скрининг са вече точно регламентирани. Накрая, съществени изменения на общностната програма могат да доведат до нарушение в търговския обмен.
19
При тези условия Bundesverwaltungsgericht решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли разпоредбата на член 6, параграф 1 във връзка с приложение III, глава А, [раздел] I от Регламент № 999/2001 […], в неговата редакция, съдържаща се в Регламента за изменение [№ 1248/2001], да се тълкува в смисъл, че не допуска въведеното с BSE-Untersuchungsverordnung разпростиране на задължението [за скрининг] по отношение на всички говеда на възраст над 24 месеца […]?“
По преюдициалния въпрос
20
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 6, параграф 1 от Регламент № 999/2001 и приложение III, глава A, раздел I към него, изменен с Регламент № 1248/2001, не допуска национално законодателство, по силата на което всички говеда на възраст над 24 месеца трябва да бъдат подлагани на скрининг тестове за СЕГ.
21
От член 6, параграф 1, първа алинея от Регламент № 999/2001 е видно, че годишната програма за мониторинг на СЕГ, която държавите членки са длъжни да прилагат, неразделна част от която е скрининг процедурата, трябва да бъде в съответствие с приложение III, глава A от този регламент.
22
Точки 2 и 3 от раздел I от тази глава, изменена с Регламент № 1248/2001, предвиждат, че на скрининг тест за СЕГ подлежат, първо, всички говеда на възраст над 30 месеца, заклани нормално и предназначени за консумация от хора, и второ, говеда на възраст над 24 месеца, които принадлежат към посочени в тези точки определени популации.
23
Освен това по силата на точка 5 от посочения раздел I държавите членки имат възможност да извършват тестове върху намиращи се на тяхната територия други говеда, различни от предвидените по-специално в посочените по-горе точки 2 и 3.
24
Според Müller Fleisch тази възможност не достига до такава степен, че на държавите членки да се разреши да въвеждат скрининг процедура за всички говеда на възраст над 24 месеца, както е предвидено в разглежданото в главното производство германско законодателство, а разрешава само целеви изследвания върху високорисковите животни.
25
В това отношение, от една страна, ако се предположи, че за животните, посочени във втория и третия пример от списъка по посочената точка 5, може да се приеме, че принадлежат към ограничени и специфични високорискови групи, първият пример, а именно животните, които произхождат от страни, в които са открити отделни случаи на СЕГ, потенциално обхваща цялата популация на едрия рогат добитък на такава страна. От друга страна, терминът „по-специално“, предшестващ това изброяване на обстоятелства, при които скрининг тестовете могат да бъдат извършвани и върху други говеда, сочи, че същият не е изчерпателен.
26
Освен това, като използва думата „по-специално“ в съображение 7 на Регламент № 1248/2001, общностният законодател посочва, че не възнамерява да ограничава възможността на държавите членки да въвеждат такива тестове само за животни, които се считат за по-рискови.
27
Тази последна констатация се потвърждава освен това от обстоятелството, че разпоредбата, съответстваща на посочената по-горе точка 5, в първоначалната редакция на приложение III от Регламент № 999/2001, а именно раздел III от глава A от същото приложение, уточнява, че държавите членки могат да провеждат целеви надзор на високорискови животни, докато в посочената точка липсва такова ограничение.
28
Следва да се заключи, че текстът на приложение III, глава A, раздел I, точка 5 от Регламент № 999/2001, изменен с Регламент № 1248/2001, не потвърждава по никакъв начин предложеното от Müller Fleisch тълкуване на тази разпоредба и не изключва въвеждането от държава членка на скрининг тестове за всички говеда на възраст над 24 месеца, намиращи се на нейна територия.
29
Жалбоподателят в главното производство обаче приема, че тъй като задължението за скрининг на говеда на възраст от 24 до 30 месеца е било вече предвидено в точки 2 и 3 от посочения раздел I, животните, принадлежащи към тази възрастова категория, не могат да бъдат считани за „други животни“ по смисъла на посочената разпоредба и че общностният законодател не е оставил на избора на държавите членки въвеждането на тестове за други животни.
30
Тези доводи не биха могли да се приемат.
31
Преди всичко тези доводи се свеждат до това да потвърдят, че посочените точки 2 и 3 регламентират изчерпателно скрининга на говедата на възраст от 24 до 30 месеца, като така точка 5 от посочения раздел I се отнася само до говедата от друга възрастова категория. Тогава се налага изводът, че същото се отнася и до животните на възраст над 30 месеца, щом като същите точки 2 и 3 се отнасят до тестовете по отношение на тях. От това следва, че точка 5 би се отнасяла единствено до говедата на възраст под 24 месеца, което би я лишило от голяма част от нейния полезен ефект.
32
По-нататък, трябва да се подчертае, че Регламент № 999/2001 в съответствие с правното си основание, а именно член 152, параграф 4, буква б) ЕО, има за пряка цел закрилата на общественото здраве. Според постоянната съдебна практика обаче животът и здравето на хората се нареждат на първо място сред ценностите и интересите, защитавани от Договора за ЕО, и държавите членки следва да преценят в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде достигната посочената степен, което означава, че на държавите членка трябва да се признае свобода на преценка (вж. в този смисъл Решение от 11 септември 2008 г. по дело Комисия/Германия, C-141/07, Сборник, стр. I-6935, точка 51, Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer, C-169/07, Сборник, стр. I-1721, точка 30 и Решение от 19 май 2009 г. по дело Apothekerkammer des Saarlandes и др., C-171/07 и C-172/07, Сборник, стр. I-4171, точка 19).
33
Такава свобода на преценка е в съответствие с целта, посочена във съображение 2 от Регламент № 1248/2001, която се състои в гарантирането на система за ранно обявяване на тревога в случай на поява на най-дребни инциденти на СЕГ при млади животни. Освен това тази свобода на преценка е очевидна от съображение 7 от посочения регламент, което с думите „се смятат“ сочи, че възможността да се извършват тестове върху други говеда попада в преценката на държавите членки.
34
Направените с този последен регламент изменения в приложение III към Регламент № 999/2001 свидетелстват за по-голяма свобода на преценка в сравнение с неговата първоначална редакция. Всъщност, както бе припомнено в точка 27 от настоящото решение, държавите членки не са повече ограничени да изследват целево високорискови животни.
35
От посоченото следва, че Регламент № 999/2001 предоставя на държавите членки свобода на преценка по отношение на говедата, които могат да бъдат подложени на скрининг тест за СЕГ.
36
С оглед на гореизложените съображения следва, че разпоредбите на разглеждания Регламент № 999/2001 в делото по главното производство допускат по принцип разпростиране от държавите членки на задължението за скрининг на СЕГ и по отношение на всички говеда на възраст над 24 месеца, които се намират на тяхна територия.
37
Съображение 7 от Регламент № 1248/2001 обаче гласи, че трябва да бъде разрешено на държавите членки да извършват тестове на други говеда, при условие че това не нарушава търговския обмен.
38
Следва незабавно да се отбележи, че това уточнение не може да се разбира като отнасящо се до всякакво нарушение на търговския обмен. От една страна, всяка скрининг процедура е от естество да доведе до такива нарушения като например забавяния, колкото и минимални да са те.
39
От друга страна, макар и да е вярно, че разрешението за държавите членки да извършват доброволно тестове върху други говеда може да има за резултат откриването на достатъчно голям брой случаи на СЕГ в държава членка, въвела по-строги норми в това отношение, който да доведе до класифицирането на тази държава членка в по-ниска категория сред категориите, определени в приложение II от Регламент № 999/2001, озаглавено „Определяне на статуса по отношение на СЕГ“, това не променя обстоятелството, че нарушенията, които биха могли да произтекат от това при износа на животни и на стоки с животински произход би трябвало да допринасят за постигането на целта да се защити здравето на хората и на животните.
40
По-нататък е важно да се изтъкне, че въпросът за нарушаването на търговския обмен не е посочен изрично в разпоредбите на регламенти № 999/2001 и № 1248/2001. Тъй като съображенията на общностните актове нямат задължителна правна сила (Решение от 2 април 2009 г. по дело Tyson Parketthandel, C-134/08, Сборник, стр. I-2875, точка 16 и цитираната съдебна практика), следователно е уместно, както Комисията на Европейските общности поддържа това в съдебното заседание, посоченото в съображение 7 от този последен регламент уточнение да се тълкува като препращане към първичното право, по-специално към принципа за пропорционалност.
41
Всъщност при упражняването на посочената в точки 32—35 от настоящото решение свобода на преценка, държавите членки трябва да спазват разпоредбите на Договора, свързани, когато е такъв конкретният случай, със свободното движение на стоки. Посочените разпоредби съдържат забрана за държавите членки да въвеждат или запазват необосновани ограничения за упражняването на тази свобода, що се отнася до целта за закрила на общественото здраве (вж. по аналогия, Решение от 16 май 2006 г. по дело Watts, C-372/04, Recueil, стр. I-4325, точка 92, както и Решение по дело Комисия/ Германия, посочено по-горе, точка 23 и Решение по дело Apothekerkammer des Saarlandes и др., посочено по-горе, точка 18).
42
По отношение на скрининг тестовете, които държавата членка решава да извърши за тази цел върху част от едрия рогат добитък не може да се допусне несъразмерно нарушение на търговския обмен.
43
По силата на принципа на пропорционалността, който е част от общите принципи на правото на съюза, законосъобразността на такива скрининг тестове е поставена в зависимост от условието, те да са подходящи и необходими за постигането на легитимните цели, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. по аналогия Решение от 3 юли 2003 г. по дело Lennox, C-220/01, Recueil, стр. I-7091, точка 76).
44
В това отношение въвеждането на тестове за всички говеда на възраст от 24 до 30 месеца представлява правилна мярка за установяване случаите на СЕГ при животните в тази възрастова категория и за постигне по този начин на поставената цел.
45
Освен това, що се отнася до необходимостта от тази мярка, следва да се припомни, че държавите членки разполагат със свобода на преценка в тази област. Така обстоятелството, че дадена държава членка въвежда по-малко строги правила от приложимите в друга държава членка правила, не може да означава, че последните са несъразмерни (Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 51).
46
Освен това обстоятелството, че в отговор на откриването на изолирани случаи на СЕГ при животните на двадесет и осеммесечна възраст, както това е видно от съображение 2 на Регламент № 1248/2001, както и от акта за преюдициално запитване, общностният законодател е предвидил за говедата на възраст над 24 месеца по-малко екстензивни тестове от въведените от една държава членка тестове, не може да означава, че тази държава членка не може валидно да ги приеме за задължителни.
47
Накрая, не е очевидно, че национална мярка като разглежданата в главното производство надхвърля необходимото за постигането на произтичащата от Регламент № 999/2001 цел за закрила на общественото здраве.
48
Следователно на поставения въпрос трябва да се отговори, че член 6, параграф 1 от Регламент № 999/2001 и приложение III, глава А, раздел I към него, изменено с Регламент № 1248/2001, допускат национална правна уредба, по силата на която всички говеда на възраст над 24 месеца трябва да бъдат подлагани на скрининг тестове за СЕГ.
По съдебните разноски
49
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 6, параграф 1 от Регламент № 999/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2001 година относно определяне на правила за превенция, контрол и ликвидиране на някои трансмисивни спонгиформни енцефалопатии и приложение III, глава A, раздел I към този регламент, изменено с Регламент (ЕО) № 1248/2001 на Комисията от 22 юни 2001 г., допускат национална правна уредба, по силата на която всички говеда на възраст над 24 месеца трябва да бъдат подлагани на скрининг тестове за спонгиформни енцефалопатии при говедата.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.