61996CC0269_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 O caso vertente suscita a questão de saber se uma instalação industrial onde se fabrica um xarope derivado de beterraba açucareira, e na qual se refina açúcar branco a partir de uma mistura de cana-de-açúcar e beterraba açucareira, se deve considerar refinaria para efeitos de concessão de certos auxílios à comercialização de açúcar de cana dos territórios ultramarinos franceses (a seguir «açúcar bruto dos DOM») (1). Em particular, refere-se à interpretação do Regulamento (CEE) do n.º 1785/81 Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercados no sector do açúcar (2) (a seguir «regulamento de base»), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.º 1482/85 do Conselho, de 23 de Maio de 1985 (3), e pelo Regulamento (CEE) n.º 2250/88 do Conselho, de 19 de Julho de 1988 (4), bem com do Regulamento (CEE) n.º 2225/86 do Conselho, de 15 de Julho de 1986, que adopta medidas para o escoamento dos açúcares produzidos nos departamentos franceses ultramarinos e para a igualização das condições de preços com o açúcar bruto preferencial (5).
II - Enquadramento jurídico e factual
2 O açúcar pode ser produzido industrialmente a partir de cana-de-açúcar ou a partir da beterraba açucareira. O processo inicial, de que em qualquer dos casos resulta ou açúcar bruto ou xarope, é efectuado num engenho próximo do lugar onde a planta é cultivada e colhida, de forma a minimizar as perdas de açúcar que podem ocorrer com ambas as plantas e, portanto, maximizar o volume do açúcar extraído. O açúcar bruto ou o xarope é então refinado para produzir açúcar branco. O açúcar bruto dos DOM é normalmente embarcado para a Europa para a refinação, principalmente em refinarias situadas perto dos portos marítimos tais como, no caso da França, Nantes e Marselha.
3 O artigo 3.º do regulamento de base prevê a fixação de um preço de intervenção para o açúcar branco comunitário. Além disso, os artigos 4.º e 5.º prevêem, respectivamente, um preço de base para a beterraba e um preço mínimo para certas quantidades de beterraba. O preço de base deve ter em consideração a margem de transformação e o preço de intervenção do açúcar branco (6). O preço de intervenção para o açúcar branco comunitário não é complementado por mecanismos de preços semelhantes no que respeita ao açúcar de cana ou açúcar bruto derivado da cana. Todo o açúcar branco da Comunidade está sujeito ao pagamento de um montante para custos de armazenagem, imposto pelo artigo 8.º, n.º 2, do regulamento de base, para financiamento do sistema de compensação dos custos de armazenagem estabelecidos no n.º 1 do referido artigo, bem como uma cotização sobre a produção de base, imposta pelo artigo 28.º, n.º 3, para financiar as restituições à exportação de excedentes vendidos no mercado mundial.
4 Nos termos do protocolo n.º 8 da quarta Convenção ACP-CEE, assinada em Lomé em 15 de Dezembro de 1989 (7), e do acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Índia relativo ao açúcar de cana (8), a Comunidade importa determinadas quantidades de «açúcar preferencial», bruto ou branco, dos países terceiros em questão a preços garantidos.
5 O açúcar bruto dos DOM sofre algumas desvantagens no mercado comunitário do açúcar relativamente ao açúcar preferencial e açúcar bruto. O açúcar bruto dos DOM está sujeito quer ao pagamento de um montante para armazenagem quer das imposições sobre a produção, que não se aplicam aos açúcares preferenciais. O legislador comunitário estabeleceu uma ajuda à armazenagem do açúcar bruto dos DOM para compensar esta desvantagem (9). Foi também estabelecida uma ajuda adicional relativamente ao açúcar bruto dos DOM para complementar uma ajuda de ajustamento concedida pela Comunidade às refinarias que laboram preferencialmente açúcar bruto (10).
6 O artigo 9.º, n.º 4, do regulamento de base (ao qual me referirei em seguida, sempre que o contexto o permita, simplesmente como «artigo 9.º, n.º 4») foi alterado pelo Regulamento n.º 1482/85 de forma que tem actualmente a seguinte redacção:
«São tomadas medidas apropriadas no domínio das despesas de transporte e de armazenagem dos açúcares produzidos nos departamentos franceses ultramarinos, a fim de permitir o seu escoamento nas regiões europeias da Comunidade.
Na medida necessária ao aprovisionamento das refinarias, pode ser previsto que o açúcar bruto produzido a partir de beterrabas colhidas na Comunidade beneficie das mesmas medidas que as referidas no primeiro parágrafo.
Na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos a montante do açúcar no estado sólido.»
O Regulamento modificativo n.º 1482/85 observa, no seu segundo considerando o objectivo de assegurar «o abastecimento regular do conjunto de refinarias da Comunidade que transformam o açúcar bruto em açúcar branco», ao mesmo tempo que reconhece que «este aprovisionamento necessita, além dos açúcares preferenciais, do fornecimento de açúcar bruto de cana produzido nos departamentos franceses ultramarinos e de açúcar bruto de beterrabas colhidas na Comunidade».
7 O artigo 9.º, n.º 4, foi completado pelo Anexo I, lista XIV, alínea c), n.º 2 do acto de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa às Comunidades Europeias (11):
«Todavia, no que diz respeito à empresa produtora de açúcar estabelecida na região autónoma dos Açores, esta será considerada como refinaria, na acepção do presente número, para a refinação do açúcar em bruto de beterrabas, até ao limite de uma quantidade expressa em açúcar branco igual à diferença entre a produção efectiva realizada no âmbito das cotas A e B e 20 000 toneladas.»
8 O artigo 36.º, n.º 3, do regulamento de base definia uma refinaria nos mesmos termos que o terceiro parágrafo do artigo 9.º, n.º 4, para efeitos de uma derrogação à cotização diferencial que incide sobre o açúcar preferencial bruto «destinado a ser refinado numa refinaria». O artigo 36.º, n.º 2, alínea b), também permitia a não aplicação da cotização relativamente ao açúcar preferencial bruto importado em certas regiões da Comunidade «refinado numa unidade técnica que não seja uma refinaria» (12). A refinaria também foi definida nos mesmos termos que no terceiro parágrafo do artigo 9.º, n.º 4, pelo artigo 9.º, n.º 7, do diploma legislativo que o antecedeu, ou seja, do Regulamento (CEE) n.º 3330/74 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1974, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (13), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.º 2623/75 do Conselho, de 13 de Outubro de 1975 (14). O artigo 9.º, n.º 3, do Regulamento n.º 3330/74, com as posteriores alterações, permitia a concessão de uma ajuda ao açúcar bruto dos DOM «refinado numa refinaria ou em qualquer outra unidade de produção situada na Comunidade» (15).
9 O artigo 9.º, n.º 4-B do regulamento de base, aditado pelo artigo 1.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2250/88, prevê que «será concedida a título de medida de intervenção uma ajuda de adaptação à indústria de refinação do açúcar de cana bruto preferencial na Comunidade», a uma determinada taxa, até ao limite de certas quantidades, relativamente ao açúcar refinado em açúcar branco nas refinarias referidas no terceiro parágrafo do n.º 4 do artigo 9.º O artigo 9.º, n.º 4-B, também previa que seria «concedida uma ajuda complementar... à refinação nas refinarias referidas no terceiro parágrafo do n.º 4, de açúcar de cana bruto produzido nos departamentos franceses ultramarinos, tendo em vista restabelecer o equilíbrio das condições de preço entre esse açúcar e o açúcar preferencial». Essa ajuda também podia ser concedida ao açúcar bruto de beterraba, sempre que fosse aplicado o segundo parágrafo do n.º 4 do artigo 9.º Estas ajudas são previstas em condições semelhantes no novo título IV do regulamento de base, aditado pelo Regulamento n.º 1101/95. O artigo 37.º do regulamento de base, na redacção que lhe foi dada por este último regulamento, prevê também que será cobrado um direito reduzido sobre «açúcar preferencial especial» (16), «com vista a um abastecimento adequado das refinarias (comunitárias) definidas no n.º 4 do artigo 9.º», e estabelece as necessidades máximas de abastecimento, previstas por campanha de comercialização, da indústria de refinação da Finlândia, França metropolitana, Portugal continental e Reino Unido. Verifica-se que as indústrias de refinação da Finlândia, de Portugal continental e do Reino Unido são quase exclusivamente baseadas em açúcar de cana, enquanto em França apenas existem duas refinarias baseadas exclusivamente em açúcar de cana, em Nantes e Marselha. O décimo primeiro considerando do preâmbulo do Regulamento n.º 1101/95 declara que «a partir da refinação de açúcar de cana se obtêm produtos... de alta qualidade» e que «a indústria de refinação portuária constitui, para a Comunidade, um precioso complemento da indústria de transformação de beterraba».
10 O artigo 3.º do Regulamento n.º 2225/86 prevê a concessão de ajudas à armazenagem de açúcares produzidos nos departamentos ultramarinos franceses. A ajuda refere-se aos açúcares em questão «que tenham sido refinados numa refinaria situada nas regiões europeias da Comunidade». O artigo 3.º do Regulamento n.º 2225/86 não define o que é uma refinaria, mas o primeiro considerando do preâmbulo remete para a disposição do n.º 4 do artigo 9.º do regulamento de base que, prevê que sejam tomadas medidas adequadas no domínio dos custos de transporte e de armazenamento dos açúcares produzidos nos DOM. O artigo 3.º, n.º 2, do mesmo regulamento, estabelece que a ajuda à armazenagem será concedida «até ao limite das quantidades a determinar segundo as regiões da Comunidade em que a refinação poderia ser realizada e, separadamente, segundo a proveniência do ou dos departamentos ultramarinos em questão». Essas quantidades serão determinadas «com base num balanço de aprovisionamento comunitário de açúcares em bruto e relativamente à sua refinação nas regiões europeias em causa da Comunidade» (17). O quarto considerando do preâmbulo do Regulamento n.º 2225/86 descreve as medidas nele previstas como «(permitindo), por um lado, o escoamento nas regiões europeias da Comunidade dos açúcares em bruto produzidos nos departamentos franceses ultramarinos e, por outro lado, a sua refinação naquelas regiões». O segundo considerando refere-se à necessidade de permitir «nomeadamente o aprovisionamento das refinarias portuguesas por esse açúcar, em condições de preço análogas às válidas para os açúcares preferenciais». O n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2750/86 prevê que, para efeitos de concessão do auxílio à armazenagem, se entende por «refinação» a transformação do açúcar em bruto em açúcar branco (18).
11 A recorrente no processo principal, Société des sucreries et raffineries d'Erstein (a seguir «Erstein»), é uma refinaria de açúcar estabelecida na Alsácia. As suas instalações industriais incluem uma fábrica que transforma açúcar de beterraba em xaropes de açúcar ou açúcar bruto e uma refinaria que transforma os xaropes e o açúcar bruto em açúcar branco. Os xaropes e o açúcar bruto utilizados na refinaria derivam da beterraba e da cana-de-açúcar, que são misturados para obter um produto final de qualidade homogénea. A Erstein declara que as suas instalações são únicas, na medida em que pode operar tanto com base na beterraba como na cana-de-açúcar. A Erstein comprou açúcar bruto de cana em Guadalupe, em 1993, que elaborou para utilizar na sua refinaria em 1993 e 1994. Requereu por várias vezes ao Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (organismo francês de intervenção no sector do açúcar, a seguir «FIRS») a ajuda à armazenagem prevista no artigo 9.º, n.º 4, do regulamento de base e no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2225/86, e ajuda adicional nos termos do artigo 9.º, n.º 4-B, do regulamento de base. Os pedidos foram indeferidos pelo director do FIRS numa série de decisões proferidas desde 28 de Março de 1994 a 7 de Fevereiro de 1995, pelo facto de a Erstein não ter demonstrado que o açúcar bruto dos DOM e os xaropes de beterraba tinham sido processados separadamente e em alturas diferentes pelas suas instalações e que a sua refinaria não constituía, por isso, uma refinaria «para efeitos das disposições que regem a ajuda» (19). A Erstein pediu a anulação destas decisões no tribunal administratif de Paris (tribunal administrativo de Paris, a seguir «órgão jurisdicional nacional»), com o fundamento de que as mesmas tinham sido adoptadas com base em errada interpretação do direito comunitário relevante.
12 O órgão jurisdicional nacional, considerando que isso era necessário para proferir decisão no caso vertente, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões
para decisão a título prejudicial, nos termos do artigo 177.º do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia:
«Numa unidade industrial em que se procede à transformação das beterrabas em açúcar branco, e em que as instalações situadas a montante recebem as beterrabas, procedem ao seu tratamento e delas extraem o sumo, e as instalações a jusante transformam em açúcar branco o sumo e melaço em causa, que podem ser enriquecidos pela junção de açúcar bruto de cana dos DOM, as referidas instalações a jusante podem ser consideradas, de modo permanente, para efeitos da concessão de auxílios à refinação de açúcar dos DOM em causa, como uma `unidade técnica' e uma `refinaria', no sentido dos Regulamentos (CEE) n.º 1785/81, artigo 9.º, e n.º 2225/86, acima referidos?
No caso de ser dada resposta negativa a esta questão, aquele conjunto de instalações pode ser considerado, de modo intermitente e por períodos descontínuos, como uma `unidade técnica' e uma `refinaria', no sentido dos referidos regulamentos?
No caso de resposta positiva à questão precedente, aqueles períodos devem limitar-se aos da transformação do açúcar bruto de cana em açúcar branco de forma não concomitante com o tratamento dos melaços extraídos das beterrabas nas instalações a montante da mesma unidade industrial?»
III - Observações e análise
13 Foram apresentadas observações escritas pela Erstein, pela República Federal da Alemanha, pela República Francesa, pela República Portuguesa e pela Comissão das Comunidades Europeias. A Erstein, a França, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e a Comissão fizeram alegações orais.
14 A Erstein argumenta que todas as instalações de refinação de açúcar são abrangidas pela definição de refinaria constante do terceiro parágrafo do artigo 9.º, n.º 4, do regulamento de base. Afirma que «açúcar bruto» e «xaropes produzidos a montante do açúcar no estado sólido» não são necessariamente derivados exclusivamente da cana-de-açúcar e das beterrabas, respectivamente. Além disso, o açúcar bruto elaborado a partir das beterrabas é expressamente referido no segundo parágrafo do artigo 9.º, n.º 4. Acresce que o objectivo da ajuda à comercialização de açúcar dos departamentos ultramarinos franceses não podia ser atingido limitando o auxílio às instalações de refinação destinadas exclusivamente a laborar açúcar bruto de cana, o que penalizaria os industriais mais desenvolvidos, que fazem laboração mista, e constituiria uma discriminação ilegítima contrária ao artigo 40.º, n.º 3, do Tratado.
15 Não posso aceitar este argumento. Tal como a França e o Reino Unido declararam, a definição de refinaria «para efeitos do» artigo 9.º, n.º 4, do regulamento de base que abrangesse todos os tipos de instalações de refinação de açúcar não teria sentido. Além disso, seria incompatível com um certo número de indicações claras, dentro e fora do âmbito desse artigo, no sentido de que a definição feita se destina a servir um certo objectivo. A qualificação acrescentada pelo quarto parágrafo do artigo 9.º, n.º 4, relativamente à empresa de refinação de beterraba nos Açores, implica que esta empresa não teria sido abrangida pela definição sem esta indicação expressa. O anterior artigo 36.º, n.º 2, alínea b), do regulamento de base e o artigo 9.º, n.º 3, do Regulamento n.º 3330/74 previam expressamente a existência de unidades técnicas, diferentes das refinarias (definidas nos mesmos termos como na disposição aqui em discussão), onde, apesar disso, era refinado o açúcar (20).
16 Além disso, uma interpretação extensiva da definição de refinaria contida no artigo 1.º, n.º 4, seria incompatível com os objectivos da ajuda em questão, que foram invocados para apoiar várias análises mais restritivas pela Comissão e pelos Estados-Membros que apresentaram observações. A Comissão e a França invocaram o duplo objectivo de ajuda directa à comercialização de açúcar bruto dos DOM, que está em concorrência com os açúcares preferenciais, e de assegurar a continuação do fornecimento e a viabilidade de algumas instalações de refinação portuárias tradicionais, que processam exclusivamente açúcar bruto de cana e estão numa relação de dependência mútua com os produtores de açúcar bruto dos DOM, assegurando dessa forma a estes últimos um escoamento permanente. As necessidades das refinarias portuguesas são directamente referidas no segundo considerando do preâmbulo do Regulamento n.º 2225/86. Embora a referência geral ao papel da indústria de «refinação portuária» no décimo primeiro considerando do preâmbulo do Regulamento n.º 1101/95 e a expressa identificação, no artigo 37.º do regulamento de base, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.º 1101/95, das necessidades das indústrias de refinação da Finlândia, da França metropolitana, de Portugal continental e do Reino Unido sejam posteriores às decisões que são objecto do presente litígio, o auxílio ao armazenamento do açúcar bruto dos DOM foi desde o início confinado aos refinadores estabelecidos na França metropolitana, em Portugal e no Reino Unido, onde existem instalações de refinação significativas que laboram exclusivamente cana-de-açúcar (21). Por outro lado, o agente da França declarou na audiência que o açúcar bruto dos DOM laborado pela Erstein beneficiou de ajuda ao transporte ao abrigo do artigo 2.º do Regulamento n.º 2225/86, ajuda que tem objectivos muito diferentes.
17 A Comissão e a República Federal da Alemanha acrescentam que as estruturas de custo dessas instalações de refinação baseadas na cana-de-açúcar é muito diferente da das instalações que extraem e refinam açúcar a partir da beterraba, e que a concorrência ficaria distorcida e a ajuda desviada pela sua atribuição a estas últimas sempre que estas também utilizem algum açúcar de cana. No mesmo sentido, o representante do Reino Unido invocou durante a audiência três objectivos: a necessidade de manter uma ponderação entre as posições das refinarias especializadas em cana-de-açúcar e em beterraba, à luz das vantagens de custos de que gozam os últimos, bem como os dois objectivos já discutidos no parágrafo anterior. A concorrência entre refinadores tradicionais de cana-de-açúcar e os que se baseiam essencialmente na beterraba também podia conduzir a dificuldades de obtenção de fornecimentos pelos primeiros. A Comissão declara, em particular, que os refinadores baseados na beterraba beneficiam de uma margem de transformação institucionalizada, uma vez que os preços quer da matéria-prima quer do produto final são regulados por mecanismos de preços comunitários, enquanto os refinadores baseados na cana-de-açúcar não beneficiam dessa garantia, porque não há um preço básico ou mínimo para a cana-de-açúcar, nem existe preço fixado para o açúcar de cana.
18 Tenho algumas reservas em atribuir a mesma importância interpretativa a estas considerações que atribuí às que foram discutidas no n.º 16 supra. Antes de mais, a concorrência entre refinarias baseadas na cana-de-açúcar, por um lado, e as que refinam exclusivamente derivados de beterraba ou, no caso da Erstein, da beterraba e da cana-de-açúcar, por outro lado, não é referida na legislação aplicável. Em segundo lugar, as consequências económicas das diferenças na organização dos mercados da beterraba
e da cana não são nem claras nem pacíficas. Por exemplo, o representante da Erstein sustentou durante a audiência que a inexistência de preços institucionais para a cana-de-açúcar ou para o açúcar bruto de cana constitui uma vantagem para os refinadores que usam estas matérias-primas e não uma desvantagem, provavelmente porque este facto lhes deixa a liberdade para exercerem pressões, no sentido da baixa, dos preços facturados pelos produtores de cana-de-açúcar. Todavia, este argumento serve para pôr em relevo o interesse que as refinarias baseadas na cana-de-açúcar têm na segurança do abastecimento, de deverem continuar a garantir o escoamento do açúcar bruto dos DOM. Tal como declarou o representante do Reino Unido na audiência, qualquer falta de abastecimento causada pelo desvio de certas quantidades de açúcar bruto de cana em relação às necessidades desses refinadores especializados forçá-los-ia a utilizarem açúcar bruto mais caro, importado com sujeição a direitos mais elevados.
19 A Comissão e os Estados-Membros que apresentaram observações realçam três leituras possíveis da definição de refinaria contida no artigo 9.º, n.º 4, que tomam em consideração estes objectivos. Uma, sugerida pela França, é que refinaria é uma instalação que refina exclusivamente açúcar bruto ou exclusivamente xaropes, mas não os dois ao mesmo tempo. A França declara que este ponto de vista é apoiado pela forma disjuntiva utilizada na versão francesa, pelo menos (22). A França parece considerar que esta interpretação conduz a uma rígida distinção entre refinação baseada na cana do açúcar, que utiliza açúcar de cana, por um lado, e, por outro, quer as refinarias baseadas na beterraba que utilizam xaropes (em instalações industriais que podem ser consideradas refinarias mas que não beneficiam da ajuda do açúcar bruto dos DOM) quer as refinarias que utilizam açúcar bruto de cana e xaropes (derivados da beterraba). Outra possível interpretação é a defendida pela Comissão, mais claramente funcional, que favorece expressamente as refinarias baseadas exclusivamente na cana-de-açúcar. Todavia, as instalações industriais nas quais a refinação de açúcar bruto de cana é temporariamente distinta da produção de açúcar de derivados de beterraba também cumpriria estes critérios funcionais, em particular no que respeita à estrutura de custos, e, nessa medida, também obedeceriam às condições da ajuda (23). Durante tais períodos, a sua «única actividade» consistiria em refinar açúcar bruto de cana.
20 Nenhuma destas interpretações atribui especial significado à definição de «unidade técnica»; a análise da Comissão trata implicitamente uma unidade de refinação como a unidade técnica relevante, mesmo que a mesma se integre num complexo industrial mais vasto. A terceira possibilidade é a que foi inicialmente proposta pela República Federal da Alemanha e pela República Portuguesa, que aparentemente também foi apoiada pela França nas suas observações escritas, e que foi desenvolvida com grandes pormenores na audiência pelo Reino Unido. Afirmam ou levam a pensar que as instalações industriais completas de uma empresa de produção de açúcar constituem a unidade técnica a que se refere o terceiro parágrafo do artigo 9.º, n.º 4, de forma que uma unidade de refinação de um complexo industrial mais vasto que também inclua um engenho para extracção primária de açúcar não cumpriria a condição de a unidade técnica dever ter como única actividade a refinação de açúcar bruto e xaropes. O representante do Reino Unido falou de «refinarias especializadas» ou «refinarias puras» (24). Este argumento, no caso da refinação em regiões europeias da Comunidade, limita efectivamente o estatuto de refinaria às instalações que tratam cana-de-açúcar, enquanto o processo de extracção de açúcar a montante ocorre em engenhos em regiões não europeias onde se cultiva a cana. Resulta das alegações da Comissão que não há mercado de açúcar bruto de beterraba que permita a refinação destes produtos numa refinaria definida desse modo, independentemente do processo de extracção inicial do açúcar; o segundo parágrafo do artigo 9.º, n.º 4, pode, apesar disso, ser interpretado como prevendo esta possibilidade a título excepcional, para o caso de não estar disponível o fornecimento de açúcar bruto de cana.
21 Não me parece de acolher o principal argumento da França quanto à refinação exclusiva quer de açúcar bruto quer de xaropes. Na medida em que este argumento atribui um significado essencial à expressão «actividade exclusiva» constante da disposição pertinente, acaba por falhar, no meu ponto de vista, porque se baseia numa concepção errada do processo de produção do açúcar. Verifica-se que é possível extrair açúcar quer da cana do açúcar quer das beterrabas sob a forma de açúcar bruto ou de xaropes. Com efeito, tal como observou o representante da Erstein durante a audiência, o segundo parágrafo do artigo 9.º, n.º 4, refere-se a «açúcar bruto produzido a partir de beterraba». Esse segundo parágrafo também prevê claramente que as refinarias, tal como são definidas no terceiro parágrafo, podem por vezes desejar refinar com base na beterraba. Se a distinção entre açúcar bruto e xaropes e entre cana-de-açúcar e beterraba não têm exactamente o mesmo alcance, a isolação estrita da refinação de açúcar bruto da refinação de xaropes não serve de modo nenhum o objectivo de garantir
a refinação e comercialização de açúcar dos DOM. Acrescento que o argumento da França não é, de modo nenhum, convincente com base numa análise textual, atentas todas as versões linguísticas do artigo 9.º, n.º 4, aplicáveis à data dos factos (25).
22 Também não posso acolher o argumento da Comissão no sentido de que se devem incluir na categoria de refinarias as instalações industriais em que a cana e a beterraba são refinadas na mesma instalação mas não simultaneamente. Antes de mais, nada na letra do artigo 9.º, n.º 4, sugere que o termo «única actividade» se refere à actividade exclusiva de uma instalação apenas num determinado momento. Além disso, qualquer vantagem competitiva obtida pelo facto de se refinar beterraba e açúcar bruto de cana em conjunto, usando uma estrutura de custos mais barata na refinação da beterraba para subsidiar a utilização de açúcar bruto de cana, em detrimento das refinarias baseadas exclusivamente na cana-de-açúcar, também pode ser obtida quando as mesmas quantidades são refinadas separadamente na mesma instalação, uma vez que as despesas de capital e as despesas correntes permanecerão essencialmente as mesmas. Tal como observou o representante do Reino Unido durante a audiência, a refinação adicional de açúcar bruto de cana por uma unidade baseada na refinação de beterraba podia efectuar-se por um custo marginal. Se o fornecimento de beterraba for insuficiente para manter a unidade de refinação a laborar em capacidade plena, por exemplo, fora da campanha de colheita da beterraba, a produção complementar através da refinação cana-de-açúcar poderia ser atractiva como meio de dispersar a amortização das despesas de capital e outros custos fixos da unidade. Uma estrutura de custos assim reduzida, reforçada pela concessão indiscriminada de ajudas ao armazenamento, poderia possibilitar a essas instalações obterem fornecimentos de açúcar bruto dos DOM através de ofertas mais favoráveis que as de refinarias baseadas exclusivamente na cana-de-açúcar, e, dessa forma, pôr em perigo, a curto prazo, o aprovisionamento destes últimos e, a longo prazo, a existência de capacidade de refinação dedicadas ao açúcar bruto dos DOM.
23 Na minha opinião, a terceira interpretação acima sublinhada é a preferível. Refinaria, na acepção do terceiro parágrafo do artigo 9.º, n.º 4, é uma instalação industrial cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto quer xaropes para obter açúcar branco, excluindo a extracção primária de açúcar a partir de plantas açucareiras como a beterraba ou a cana. O aspecto fundamental desta interpretação é que o artigo 9.º, n.º 4, estabelece uma dicotomia entre a fase de refinação e a fase precedente de extracção de açúcar, na qual são produzidos o açúcar bruto e os xaropes. Esta dicotomia permite restringir os sistemas de ajudas estabelecidos no artigo 3.º do Regulamento n.º 2225/86 e no artigo 9.º, n.º 4-B, do regulamento de base às instalações de refinação que normalmente laboram exclusivamente açúcar de cana, de acordo com o objectivo de garantir um relacionamento ou dependência mútua e segurança do abastecimento entre estas refinarias e os produtores de açúcar bruto dos DOM.
24 Além disso, esta interpretação parece ser mais consentânea com o teor do artigo 9.º, n.º 4 e com o respectivo contexto legislativo, na medida em que permite uma definição restritiva das refinarias dando sentido à expressão «unidade técnica» e «única actividade» usadas nessa disposição. É consentânea com a limitação do açúcar bruto subsidiado dos DOM a um número de Estados-Membros que acolhem refinarias baseadas exclusivamente na cana-de-açúcar (26), cujas necessidades são aparentemente utilizadas para calcular a distribuição da ajuda ao armazenamento, e cujas actividades seriam prejudicadas pela entrada subsidiada de instalações originariamente baseadas na beterraba no mercado do açúcar bruto dos DOM. Esta interpretação também não é contrariada pela referência à beterraba constante do segundo parágrafo do artigo 9.º, n.º 4. Essa disposição estabelece que o açúcar bruto de beterraba só será subsidiado na medida em que for necessário para fornecimento de refinarias, indicando que nem toda a refinação da beterraba ou baseada na beterraba beneficiará dessa ajuda. Na minha opinião, essa disposição destina-se a assegurar que as instalações de refinação normalmente baseadas exclusivamente na cana-de-açúcar possam recorrer a açúcar bruto de beterraba subsidiado quando o fornecimento de açúcar bruto de cana não está disponível. De outra forma, poderiam ser forçadas a cessar a exploração, com prejuízo em última análise para os produtores de açúcar bruto dos DOM.
25 Esta interpretação não é afectada pelo facto invocado pelo representante da Erstein durante a audiência, de que possui a única instalação na Europa com capacidade para refinar quer a cana quer a beterraba. Mesmo que se verificasse que essa única empresa não desviaria quantidades excessivas de açúcar bruto dos DOM das refinarias especializadas na cana-de-açúcar, não pode excluir-se que outras refinarias adaptariam de forma semelhante as suas instalações para se envolverem na refinação marginal baseada na cana-de-açúcar subvencionada se tivessem acesso à ajuda. Parece também resultar com evidência da análise precedente que não aceito o argumento de discriminação invocado pela Erstein. Os custos, canais de abastecimento e relacionamento com os produtores de açúcar DOM por parte, respectivamente, de refinarias especializadas em cana-de-açúcar e das baseadas numa refinação mista como a Erstein são suficientemente diferentes para justificarem uma diferença de tratamento relativamente à concessão das ajudas.
IV - Conclusão
26 Face às considerações expostas, recomendo que o Tribunal de Justiça responda da forma seguinte às questões submetidas pelo tribunal administratif de Paris:
«Numa instalação industrial que transforma açúcar de beterraba em açúcar branco, na qual uma primeira instalação recebe o açúcar de beterraba, o elabora e extrai os líquidos açucarados e uma segunda instalação converte em açúcar branco os líquidos e xaropes em questão, que podem ser enriquecidos pela adição de açúcar bruto dos DOM, a referida segunda instalação não pode ser considerada como constituindo, permanente ou intermitentemente, uma `unidade técnica' ou uma `refinaria' na acepção do artigo 9.º, n.º 4, do Regulamento (CEE) n.º 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercados no sector do açúcar, e do artigo 3.º do Regulamento (CEE) n.º 2225/86 do Conselho, de 15 de Julho de 1986, que adopta medidas para o escoamento dos açúcares produzidos nos departamentos franceses ultramarinos e para a igualização das condições de preços com o açúcar bruto preferencial.»
(1) - «DOM» é o acrónimo comum em francês de départements d'outre-mer.
(2) - JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80.
(3) - JO L 151, p. 1; EE 03 F35 p. 43.
(4) - JO L 198, p. 28.
(5) - JO L 194, p. 7.
(6) - Artigo 4.º, n.º 2, do regulamento de base.
(7) - Habitualmente referida como quarta Convenção de Lomé, que foi aprovada pela Decisão 91/400/CECA, CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1991 (JO L 229, p. 1, e anexada à mesma decisão).
(8) - Adoptado pela Decisão 75/456/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975 (JO L 190, p. 35, e anexada à mesma decisão).
(9) - V. os n.os 6 e 10 segs. Foi estabelecida uma ajuda ao transporte para açúcares produzidos nos departamentos ultramarinos franceses pelo artigo 2.º do Regulamento n.º 2225/86 para evitar o facto de os preços do açúcar comunitário serem fixados numa base fob («free on board») (v. artigo 3.º, n.º 3, do regulamento de base), enquanto os preços garantidos para os açúcares preferenciais se referem a açúcar cif («cost, insurance, freight») nos portos europeus da Comunidade (v. artigo 5.º, n.º 4, do protocolo n.º 8 da quarta Convenção de Lomé).
(10) - V. n.º 9 infra.
(11) - JO 1985 L 302, p. 1. Este parágrafo adicional do artigo 9.º, n.º 4, foi revogado pelo artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 1548/93 do Conselho, de 14 de Junho de 1993 (JO 1993 L 154, p. 10).
(12) - Estas disposições foram substituídas pelo artigo 1.º, n.º 12, do Regulamento (CE) n.º 1101/95 do Conselho, de 24 de Abril de 1995, que alterou o Regulamento (CEE) n.º 1785/81 relativo à organização comum de mercado no sector do açúcar e no Regulamento (CEE) n.º 1010/86 que estabelece as regras gerais aplicáveis à restituição à produção para determinados produtos do sector do açúcar utilizados na indústria química, JO 1995 L 110, p. 1, é analisado a seguir no parágrafo que imediatamente se segue.
(13) - JO L 359, p. 1.
(14) - JO L 268, p. 1.
(15) - O artigo 46.º do Regulamento n.º 3330/74, com as suas posteriores alterações, previa uma cotização diferencial em termos equivalentes aos do artigo 36.º do regulamento de base, na sua redacção original.
(16) - Isto é, o açúcar importado dos países ACP e da República da Índia, que não seja o açúcar preferencial definido no protocolo n.º 8 da quarta convenção de Lomé e no acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Índia relativo ao açúcar de cana.
(17) - O anexo do Regulamento (CEE) n.º 2750/86 da Comissão, de 3 de Setembro de 1986, que estabelece as regras de execução das medidas para o escoamento dos açúcares produzidos nos departamentos franceses ultramarinos e que altera pela quarta vez o Regulamento (CEE) n.º 3016/78 (JO L 253, p. 8), divide a Europa em regiões para efeitos da aplicação do artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2225/86, no ano agrícola de 1986/1987, em França metropolitana, Portugal, Reino Unido e «outras regiões da Comunidade». Esta divisão foi mantida nos regulamentos subsequentes, não tendo sido atribuída qualquer quantidade de açúcar bruto dos DOM às «outras regiões»; v., por exemplo, relativamente ao período que interessa no presente processo, o Regulamento (CEE) n.º 2930/93 da Comissão, de 25 de Outubro de 1993 (JO L 265, p. 8).
(18) - Estes termos são definidos pelo artigo 1.º, n.º 2, alíneas a) e b) do regulamento de base. É estranho que se defina a refinação, para efeitos do auxílio à armazenagem, por referência à conversão do açúcar bruto em açúcar branco, quando o artigo 9.º, n.º 4 do regulamento de base (no qual se define o açúcar bruto) define como refinaria, para efeitos do mesmo auxílio à armazenagem, como uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto quer xaropes. Todavia, esta aparente incoerência parece não ter qualquer relevância no caso vertente.
(19) - Mostra-se que a Erstein cumpriu posteriormente o critério do diferimento no tempo da refinação da cana-de-açúcar e da beterraba, e lhe foi concedida a ajuda no ano agrícola de 1996/1997.
(20) - A França alega também que uma definição restritiva está implícita no facto de se limitarem às refinarias, tal como são definidas no artigo 9.º, n.º 4, as licenças para importar e refinar açúcar preferencial especial, nos termos do artigo 2.º do Regulamento (CEE) n.º 1916/95 da Comissão, de 2 de Agosto de 1995, que estabelece normas de execução para a importação de açúcar em bruto destinado à refinação ao abrigo de contingentes pautais no âmbito de acordos preferenciais (JO L 184, p. 18).
(21) - V., por exemplo, o Regulamento n.º 2750/86 e o Regulamento n.º 2930/93, a que já se fez referência na nota 17 supra.
(22) - A versão francesa refere-se a «une unité tecnique dont la seule activité consiste à rafiner soit du sucre brut, soit des sirops produits en amont du sucre à l'état solide». A França reconhece que outras versões linguísticas não expressam claramente a noção de alternativa. Para este efeito, a Erstein cita as versões espanhola, italiana e alemã que definem uma refinaria, ou refinarias, da forma seguinte: «una unidad técnica cuya actividad única consista en refinar, bien azúcar terciado, bien jarabes producidos con anterioridad al azúcar en estado sólido»; «un unitá tecnica la cui unica attività consiste nella raffinazione di zucchero greggio o di sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stado solido»; e [na versão corrigida pela rectificação constante do JO 1985, L 177, p. 21)] «technische Einheiten, deren einzige Tätigkeit darin besteht, Rohzucker oder als Vorstufe für Zucker in fester Form hergestellte Sirupe zu raffinieren».
(23) - A opinião da Comissão foi comunicada à FIRS por carta de 7 de Julho de 1993, e serviu de base à decisão de indeferimento dos pedidos da Erstein.
(24) - Declarou que a última expressão foi extraída das notas de trabalho da Comissão relativas à política agrícola comum para o ano agrícola de 1996/1997.
(25) - As versões linguísticas, para além daquelas que já foram referidas, são as seguintes: «I denne artikel forstås ved raffinaderi: et anlaeg, hvis virksomhed udelukkende består i raffinering af råsukker eller af sirup, som er fremkommet inden det stadium, på hvilket der produceres sukker i fast form» (dinamarquês); «In dit artikel wordt onder raffinaderij verstaan een technische eenheid waarvan de enige activiteit bestaat in het raffineren van hetzij ruwe suiker, hetzij stropen die een tussen stadium in de produktie van vaste suiker vormen» (neerlandês); «na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos acima do açúcar no estado sólido» (português); «ÊáôÜ ôçí Ýííïéá ôïõ ðáñüíôïò Üñèñïõ, ùò åñãïóôÜóéï ñáöéíáñßóìáôïò íïåßôáé ìéá ôå÷íéêÞ ìïíÜäá ôçò ïðïßáò ç ìüíç äñáóôçñéüôçôá åßíáé íá ñáöéíÜñåé åßôå áêáôÝñãáóôç æÜ÷áñç åßôå óéñüðéá ðïõ Ý÷ïõí ðáñá÷èÝé ðñéí áðï ôçí ðáñáãùãÞ æÜ÷áñçò óå óôåñåÜ êáôÜóôáóç» (grego).
(26) - V. a nota 17 supra.