62019CC0718
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 10. februára 2021 (
1
)
Vec C‑718/19
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Association pour le droit des Étrangers ASBL,
Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL
proti
Conseil des ministres
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Belgicko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Občianstvo Únie – Články 20 a 21 ZFEÚ – Smernica 2004/38/ES – Právo občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členského štátu – Rozhodnutie o ukončení pobytu z dôvodov verejného poriadku – Preventívne opatrenia na zabránenie akémukoľvek riziku úteku počas lehoty na odchod alebo predĺženia tejto lehoty – Vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú rovnaké alebo podobné ustanoveniam, aké sa uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín podľa článku 7 ods. 3 smernice 2008/115/ES – Odmietnutie občana Únie podriadiť sa rozhodnutiu o ukončení pobytu z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti – Maximálna doba zaistenia na účely vyhostenia“
I. Úvod
1.
Svojimi dvomi prejudiciálnymi otázkami Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Belgicko) v podstate žiada Súdny dvor, aby preskúmal, či články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj ustanovenia smernice 2004/38/ES (
2
) (ďalej len „smernica o pobyte“) bránia tomu, aby členský štát vo vzťahu k občanom Únie a ich rodinným príslušníkom, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení na základe uvedenej smernice, uplatnil opatrenia rovnaké alebo podobné tým, ktoré sa podľa vnútroštátneho práva uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na jeho území, na základe smernice 2008/115/ES (
3
) (ďalej len „smernica o návrate“).
2.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že nie je zakázané, aby vnútroštátny zákonodarca vychádzal z ustanovení inej smernice, „pokiaľ sa to javí vhodné a pokiaľ tomu nebráni žiadne iné ustanovenie práva [Únie]“ (
4
). Súdny dvor totiž v rozsudku Petrea (
5
) spresnil, že „členské štáty sa pri určení príslušných orgánov môžu opierať o ustanovenia [smernice o návrate] a definovať konanie na prijatie rozhodnutia [prijímaného na základe smernice o pobyte], ktorým sa nariaďuje návrat občana Únie…, ak tomu nebráni nijaké ustanovenie práva Únie“.
3.
Hoci táto judikatúra v prejednávanej veci svedčí v prospech zápornej odpovede na otázky položené vnútroštátnym súdom, treba ešte overiť, či ju možno uplatniť aj v súvislosti s opatreniami, o ktoré ide vo veci samej – t. j. preventívnymi opatreniami prijatými s cieľom zabrániť akémukoľvek riziku úteku v nadväznosti na prijatie rozhodnutia o vyhostení, ako aj opatreniami zaistenia smerujúcimi k zabezpečeniu výkonu vyhostenia –, ktoré by sa mohli, keďže majú podľa vnútroštátneho súdu vplyv na samotné uplatňovanie práva voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, považovať za opatrenia, ktoré nemajú výlučne procesnú povahu.
4.
Vďaka týmto otázkam bude mať Súdny dvor po prvýkrát možnosť preskúmať súlad vnútroštátnych predpisov, ktorých cieľom je zabezpečiť výkon rozhodnutí o vyhostení prijatých za základe smernice o pobyte, s právom Únie.
II. Právny rámec
A.
Právo Únie
1. Smernica o pobyte
5.
V odôvodnení 16 smernice o pobyte sa uvádza, že „pokiaľ sa užívatelia práva pobytu nestávajú neprimeranou záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu, nemali by byť vyhostení“.
6.
Článok 14 uvedenej smernice v odsekoch 1 a 2 stanovuje, že občania Únie a ich rodinní príslušníci majú právo pobytu nepresahujúceho tri mesiace určené v článku 6 tejto smernice, pokiaľ sa nestávajú neprimeranou záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu, a právo pobytu presahujúceho tri mesiace a právo zachovania pobytu určené v článkoch 7, 12 a 13 tej istej smernice, pokiaľ spĺňajú podmienky v nich stanovené. Odchylne od týchto ustanovení článok 14 ods. 4 stanovuje, že opatrenie vyhostenia sa nesmie v žiadnom prípade prijať proti občanom Únie, ak sú pracovníkmi, alebo vstúpili na územie tohto členského štátu, aby hľadali zamestnanie.
7.
Článok 15 smernice o pobyte s názvom „Procedurálna ochrana [Procesné záruky – neoficiálny preklad]“ v odseku 1 stanovuje, že „postupy stanovené článkami 30 a 31 sa uplatňujú analogicky na všetky rozhodnutia obmedzujúce voľný pohyb občanov Únie a ich rodinných príslušníkov z dôvodov iných, ako je verejný poriadok, verejná bezpečnosť alebo verejné zdravie“.
8.
Podľa článku 27 ods. 1 a 2 uvedenej smernice „členské štáty môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu občanov Únie a ich rodinných príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“ a „opatrenia prijaté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti musia byť v súlade s[o] zásadou úmernosti a musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca. … Osobné správanie daného jednotlivca musí predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti. Zdôvodnenia, ktoré sú oddelené od podrobností prípadu, alebo ktoré sa spoliehajú na aspekty všeobecnej prevencie, sú neprijateľné“.
9.
V článku 28 smernice o pobyte nazvanom „Ochrana proti vyhosteniu“ sa v odseku 1 uvádza, že „skôr, ako sa prijme rozhodnutie o vyhostení z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, hostiteľský členský štát zohľadní také aspekty, ako je napríklad dĺžka pobytu daného jednotlivca na jeho území, vek, zdravotný stav, rodinná a ekonomická situácia, sociálna a kultúrna integrácia v hostiteľskom členskom štáte a rozsah väzieb s krajinou pôvodu“. Okrem toho v odseku 2 tohto článku sa stanovuje, že „hostiteľský členský štát nesmie prijať rozhodnutie o vyhostení proti občanom Únie alebo ich rodinným príslušníkom bez ohľadu na štátnu príslušnosť, ktorí majú právo trvalého pobytu na jeho území, s výnimkou vážnych dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti“.
10.
V článku 30 odseku 3 uvedenej smernice sa stanovuje, že „oznámenie [akéhokoľvek rozhodnutia prijatého podľa článku 27 ods. 1 smernice o pobyte] uvádza… a prípadne čas, dokedy musí daná osoba opustiť územie členského štátu. Okrem riadne zdôvodnených súrnych prípadov, čas na opustenie územia nie je kratší ako jeden mesiac od dátumu oznámenia“.
11.
V článku 33 odseku 2 uvedenej smernice stanovuje, že „ak sa rozhodnutie o vyhostení… vykoná neskôr ako dva roky po jeho vydaní, členský štát overí, či dotknutá osoba stále a skutočne predstavuje hrozbu pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť a posúdi, či nedošlo k podstatnej zmene okolností od vydania rozhodnutia o vyhostení“.
2. Smernica o návrate
12.
V odôvodnení 16 smernice o návrate sa uvádza, že „využitie zaistenia na účely odsunu by malo byť s ohľadom na použité prostriedky a sledované ciele obmedzené a viazané na zásadu primeranosti. Zaistenie je oprávnené len na prípravu návratu alebo vykonanie procesu odsunu a ak by uplatnenie miernejších donucovacích opatrení nebolo dostatočné“.
13.
Článok 1 uvedenej smernice stanovuje, že touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Únie a medzinárodného práva.
14.
Článok 2 uvedenej smernice v odseku 3 stanovuje, že táto smernica sa neuplatňuje na osoby, ktoré požívajú právo Únie na voľný pohyb.
15.
Článok 3 bod 7 smernice o návrate vymedzuje pojem „riziko úteku“ ako „existenciu dôvodov, ktoré vychádzajú z objektívnych kritérií vymedzených zákonom, v konkrétnom prípade sa domnievať, že štátny príslušník tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, môže utiecť“.
16.
Podľa článku 6 ods. 1 uvedenej smernice členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.
17.
Článok 7 uvedenej smernice, nazvaný „Dobrovoľný odchod“, v odseku 3 stanovuje, že počas lehoty na dobrovoľný odchod sa môžu uložiť určité povinnosti s cieľom vyhnúť sa riziku úteku, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie primeranej finančnej zábezpeky, predloženie dokladov alebo povinnosť zdržiavať sa na určitom mieste.
18.
V kapitole IV smernice o návrate, nazvanej „Zaistenie na účely odsunu“, sa v článku 15 ods. 1 stanovuje, že „pokiaľ sa v osobitnom prípade nedajú účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia, členské štáty môžu zaistiť len štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu, a to najmä keď: a) existuje riziko úteku, alebo b) dotknutý štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy návratu alebo odsunu. Zaistenie sa vždy uskutočňuje na čo najkratšie obdobie, trvá, len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun, a vykonáva sa s náležitou starostlivosťou“. V odsekoch 5 a 6 toho istého článku sa stanovuje, že „zaistenie trvá, kým sú splnené podmienky ustanovené v odseku 1 a kým je to potrebné na zabezpečenie úspešného odsunu. Každý členský štát stanoví maximálnu lehotu zaistenia, ktorá nesmie presiahnuť šesť mesiacov“, a že „členské štáty môžu lehotu zaistenia uvedenú v odseku 5 predĺžiť len na obmedzený čas, a to nie dlhšie ako ďalších dvanásť mesiacov v súlade s vnútroštátnym právom, v prípadoch, keď je napriek všetkým ich primeraným snahám pravdepodobné, že proces odsunu bude trvať dlhšie: a) z dôvodu nedostatočnej spolupráce dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny alebo b) z dôvodu omeškania pri získavaní nevyhnutných dokladov od tretích krajín“.
B.
Belgické právo
19.
Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zákon z 15. decembra 1980 o vstupe na územie, pobyte, usadení sa a vyhosťovaní cudzincov) (
6
) bol zmenený a doplnený loi du 24 février 2017 afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale (zákon z 24. februára 2017 s cieľom posilniť ochranu verejného poriadku a národnej bezpečnosti) (
7
) (ďalej len „zákon z 24. februára 2017“). Posledným uvedeným zákonom sa okrem iného čiastočne preberajú smernice o pobyte a návrate.
20.
Článkami 27 až 32 zákona z 24. februára 2017 sa do zákona z 15. decembra 1980 vložili v príslušnom poradí články 44b až 44g.
21.
Článok 44b zákona z 15. decembra 1980 v znení zákona z 24. februára 2017 (ďalej len „zákon z 15. decembra 1980“) stanovuje:
„V príkaze na opustenie územia vydanému občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi sa uvedie lehota, dokedy je tento povinný opustiť územie Belgického kráľovstva. Okrem riadne zdôvodnených súrnych prípadov nesmie byť lehota na opustenie územia kratšia ako jeden mesiac od oznámenia rozhodnutia.
Minister alebo ním poverená osoba smie lehotu uvedenú v prvom odseku predĺžiť v prípade, že: 1. dobrovoľný návrat sa nemôže uskutočniť v uvedenej lehote, alebo 2. to odôvodňujú okolnosti viažuce sa na situáciu dotknutej osoby. …“
22.
Článok 44c tohto zákona stanovuje:
„Kým plynie lehota uvedená v článku 44b, nemožno občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka nútene vyhostiť.
V snahe zabrániť akémukoľvek riziku úteku počas lehoty uvedenej v článku 44b možno občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka donútiť splniť preventívne opatrenia. Tieto opatrenia je oprávnený určiť kráľ prostredníctvom nariadenia prerokovaného v Conseil des ministres (Rada ministrov, Belgicko).“
23.
Článok 44d uvedeného zákona stanovuje:
„§ 1 Minister alebo ním poverená osoba prijme všetky opatrenia potrebné na vykonanie príkazu na opustenie územia v prípade, že: 1. občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi nebola poskytnutá žiadna lehota na opustenie územia Belgického kráľovstva; 2. občan Únie alebo jeho rodinný príslušník neopustil územie Belgického kráľovstva v lehote, ktorá mu bola poskytnutá; 3. pred uplynutím lehoty na opustenie územia Belgického kráľovstva občan Únie alebo jeho rodinný príslušník predstavuje riziko úteku, nedodržal uložené preventívne opatrenia alebo predstavuje hrozbu pre verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť.
§ 2 V prípade, že sa občan Únie alebo jeho rodinný príslušník proti svojmu vyhosteniu bráni alebo u neho existuje riziko, že bude pri svojom vyhosťovaní nebezpečný, vykoná sa jeho nútený návrat, v prípade potreby s eskortou. Možno teda voči nemu použiť donucovacie prostriedky…
§ 3 Kráľ prostredníctvom nariadenia prerokovaného v Conseil des ministres (Rada ministrov) určí orgán poverený zabezpečením dohľadu nad nútenými návratmi a určí podmienky tohto dohľadu. Tento orgán je nezávislý od orgánov príslušných v oblasti vyhosťovania.“
24.
Článok 44e zákona z 15. decembra 1980 znie takto:
„V prípade, že to okolnosti danej veci odôvodňujú, minister alebo ním poverená osoba môže vyhostenie dočasne odložiť. Dotknutú osobu o tom upovedomí.
Na to, aby sa predišlo akémukoľvek riziku úteku, možno občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka donútiť splniť preventívne opatrenia. Tieto opatrenia je oprávnený určiť kráľ prostredníctvom nariadenia prerokovaného v Conseil des ministres (Rada ministrov).
Minister alebo ním poverená osoba môže v rovnakých prípadoch občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi nariadiť miesto pobytu na čas nevyhnutný na vykonanie tohto opatrenia.“
25.
Podľa článku 44f tohto zákona:
„§ 1 Ak si to vyžadujú dôvody verejného poriadku, národnej bezpečnosti alebo verejného zdravia a pokiaľ nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie opatrenia, možno občanov Únie a ich rodinných príslušníkov na účely zabezpečenia výkonu opatrenia vyhostenia zaistiť na čas nevyhnutne potrebný na vykonanie tohto opatrenia, pričom doba zaistenia nesmie presiahnuť dva mesiace.
Minister alebo ním poverená osoba však môže dobu tohto zaistenia predĺžiť o dva mesiace v prípade, keď boli kroky potrebné na vyhostenie cudzinca podniknuté do siedmich pracovných dní od zaistenia občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka, keď sa v nich pokračuje s náležitou starostlivosťou a keď naďalej existuje možnosť, že dotknutá osoba bude v primeranej lehote účinne vyhostená.
Po prvom predĺžení môže byť rozhodnutie o predĺžení doby zaistenia prijaté iba ministrom.
Po piatich mesiacoch musí byť občan Únie alebo jeho rodinný príslušník prepustený na slobodu. V prípade, že si to vyžaduje zachovanie verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti, možno zaistenie predĺžiť vždy o jeden mesiac, pričom však celková doba tohto zaistenia nesmie presiahnuť osem mesiacov.
§ 2 Občan Únie alebo jeho rodinný príslušník uvedený v § 1 môže proti rozhodnutiu o jeho zaistení podať opravný prostriedok podľa článku 71 a nasl.“
26.
Podľa článku 44g uvedeného zákona:
„Tieto osoby nemožno zaistiť na mieste v zmysle článku 74/8 § 2: 1. maloletých občanov Únie bez sprievodu; 2. rodinných príslušníkov maloletých občanov Únie bez sprievodu; 3. rodiny občanov Únie v prípade, keď do nich patrí aspoň jeden maloletý.“
27.
Článok 74/5 § 3 toho istého zákona znie takto:
„Doba zaistenia na určenom mieste na hraniciach nesmie presiahnuť dva mesiace. Minister alebo ním poverená osoba však môže predĺžiť dobu zaistenia cudzinca uvedeného v § 1 o dva mesiace: 1. v prípade, keď bolo voči cudzincovi vydané vykonateľné opatrenie vrátenia; 2. keď boli kroky potrebné na vyhostenie cudzinca podniknuté do siedmich pracovných dní od vydania opatrenia uvedeného v bode 1, keď sa v nich pokračuje s náležitou starostlivosťou a keď naďalej existuje možnosť, že dotknutá osoba bude v primeranej lehote účinne vyhostená.
Po predĺžení môže byť rozhodnutie uvedené v predchádzajúcom odseku prijaté iba ministrom. Celková doba tohto zaistenia nikdy nesmie presiahnuť päť mesiacov.
V prípadoch, keď si to vyžaduje zachovanie verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti, možno zadržanie cudzinca predĺžiť vždy o jeden mesiac po uplynutí lehoty uvedenej v predchádzajúcom odseku, pričom však celková doba zaistenia z uvedeného dôvodu nesmie presiahnuť osem mesiacov. …“
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
28.
Na belgický Cour constitutionnelle (Ústavný súd) podali dve žaloby o neplatnosť zákona z 24. februára 2017 jednak Ordre des barreaux francophones et germanophone (Rada frankofónnych a germanofónnych advokátskych komôr, Belgicko) (
8
) a jednak štyri neziskové združenia (ASBL) (ďalej len „žalobkyne vo veci samej“). (
9
) Vnútroštátny súd tieto dve veci spojil na spoločné konanie.
29.
V súvislosti s týmito žalobami má Cour constitutionnelle (Ústavný súd) pochybnosti o zlučiteľnosti niektorých ustanovení zákona z 24. februára 2017, ktoré sa týkajú vyhosťovania občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, s právom Únie. Presnejšie má vnútroštátny súd pochybnosti, či sú s článkami 20 a 21 ZFEÚ, ako aj so smernicou o pobyte zlučiteľné dve ustanovenia tohto zákona, ktorými sa stanovuje možnosť uložiť vo vzťahu k občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o vyhostení, po prvé preventívne opatrenia počas lehoty, ktorá mu bola poskytnutá na opustenie belgického územia s cieľom zabrániť akémukoľvek riziku úteku, a po druhé opatrenie spočívajúce v pozbavení osobnej slobody, čiže zaistenie (ďalej len „opatrenie zaistenia“), po uplynutí tejto lehoty na zabezpečenie vykonania opatrenia vyhostenia.
30.
Vnútroštátny súd zdôvodňuje svoje pochybnosti nasledovne.
31.
Po prvé pokiaľ ide o preventívne opatrenia, poukazuje na to, že smernica o pobyte neobsahuje žiadne ustanovenie o opatreniach, ktoré by sa mohli prijať vo vzťahu k občanom Únie alebo ich rodinným príslušníkom s cieľom zabrániť riziku úteku v prípadoch, keď bolo voči nim vydané rozhodnutie o vyhostení, a že v prípade neexistencie harmonizácie v práve Únie môže tieto opatrenia prijať vnútroštátny zákonodarca, ktorý by mal mať v zásade možnosť urobiť tak na základe ustanovení vnútroštátneho práva podobných tým, aké sa uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu. V tejto súvislosti vnútroštátny súd konštatuje, že Súdny dvor už v rozsudku Petrea (
10
) rozhodol, že členské štáty sa pri určení príslušných orgánov môžu opierať o ustanovenia smernice o návrate a definovať konanie na prijatie rozhodnutia, ktorým sa nariaďuje návrat občana, ak tomu nebráni nijaké ustanovenie práva Únie. Vnútroštátny súd má však pochybnosti, či sa tento judikát uplatní na prejednávanú vec, keďže sa v podstate domnieva, že preventívne opatrenia, ktoré majú nevyhnutne vplyv na samotný výkon práva voľného pohybu a pobytu, nemožno považovať za procesné ustanovenia.
32.
Po druhé pokiaľ ide o opatrenie zaistenia, vnútroštátny súd konštatuje, že zákon z 24. februára 2017 zavádza jednotné zaobchádzanie s občanmi Únie a ich rodinnými príslušníkmi, ktoré je rovnaké ako zaobchádzanie so všetkými ostatnými cudzincami čakajúcimi na vyhostenie do ktoréhokoľvek štátu vo svete, predovšetkým pokiaľ ide o maximálnu dobu zaistenia, ktorá je osem mesiacov. Vnútroštátny súd má však v podstate pochybnosti o primeranosti tejto maximálnej doby zaistenia, a to najmä preto, lebo zo smernice o pobyte možno vyvodiť, že doba zaistenia musí byť obmedzená na čas, ktorý je nevyhnutne potrebný na vykonanie rozhodnutia o vyhostení. (
11
)
33.
Za týchto okolností Cour constitutionnelle (Ústavný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa právo Únie a presnejšie články 20 a 21 [ZFEÚ] a [smernica o pobyte] vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov uplatňuje ustanovenia podobné tým, ktorými sa vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín preberá článok 7 ods. 3 [smernice o návrate], t. j. ustanovenia, ktoré dovoľujú donútiť občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka, aby dodržal preventívne opatrenia s cieľom zabrániť akémukoľvek riziku úteku, kým plynie lehota, ktorá mu bola poskytnutá na opustenie územia v nadväznosti na prijatie rozhodnutia o ukončení práva na pobyt z dôvodov verejného poriadku, alebo kým plynie predĺženie tejto lehoty?
2.
Má sa právo Únie a presnejšie články 20 a 21 [ZFEÚ] a [smernica o pobyte] vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, ktorí nesplnili rozhodnutie o ukončení práva na pobyt prijaté z dôvodu verejného poriadku alebo bezpečnosti štátu, uplatňuje rovnaké ustanovenie, aké sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín v tej istej situácii, pokiaľ ide o maximálnu dobu zadržania na účely vyhostenia, t. j. osem mesiacov?“
34.
Písomné pripomienky predložili belgická, dánska, španielska a poľská vláda, ako aj Európska komisia. Títo účastníci konania okrem španielskej a poľskej vlády predložili svoje vyjadrenia na pojednávaní, ktoré sa konalo 16. novembra 2020.
IV. Analýza
A.
Úvodné pripomienky
35.
Podstatou otázok vnútroštátneho súdu je to, či právo Únie bráni tomu, aby členský štát uplatnil voči občanom Únie a ich rodinným príslušníkom, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení z jeho územia na základe smernice o pobyte, vykonávacie opatrenia, ktoré sú rovnaké alebo podobné tým, aké uplatňujú na vyhostenie neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín na základe smernice o návrate v prípade, keď môžu mať vplyv na samotný výkon práva voľného pohybu a pobytu na území členského štátu.
36.
Predtým, ako začnem s analýzou, považujem za užitočné uviesť prehľad uplatniteľného regulačného rámca, ako aj relevantnej judikatúry (bod 1) a objasniť rozsah položených prejudiciálnych otázok (bod 2).
1. O uplatniteľnom regulačnom rámci a relevantnej judikatúre
37.
Na úvod treba pripomenúť, že občianstvo Únie – zavedené Maastrichtskou zmluvou (
12
) – poskytuje všetkým občanom Únie základné a individuálne právo voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov s výhradou obmedzení a podmienok stanovených v zmluvách a opatrení prijatých na ich vykonanie. Toto právo v súčasnosti priznáva občanom Únie článok 21 ods. 1 ZFEÚ, ktorý bol opätovne potvrdený v článku 45 Charty základných práv Európskej únie.
38.
Cieľom smernice o pobyte, ktorá upravuje najmä podmienky výkonu práva občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, je uľahčiť a posilniť výkon tohto práva. (
13
) Táto smernica však obsahuje nielen pravidlá upravujúce podmienky získania rôznych práv na pobyt, ktoré stanovuje, ale aj súbor ustanovení, ktorých cieľom je upraviť situáciu vyplývajúcu zo straty niektorého z týchto práv.
39.
V tejto súvislosti smernica o pobyte stanovuje dva prípady, keď môžu členské štáty prijať rozhodnutia obmedzujúce voľný pohyb a pobyt občanov Únie a ich rodinných príslušníkov vrátane „rozhodnutí o vyhostení“, a to prípad, keď sa takéto rozhodnutia prijímajú „na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“ (článok 27 ods. 1 tejto smernice), alebo keď sa takéto rozhodnutia prijímajú „z dôvodov iných, ako je verejný poriadok, verejná bezpečnosť alebo verejné zdravie“ (článok 15 ods. 1 uvedenej smernice). (
14
)
40.
Okrem prípadov, keď možno prijať rozhodnutia o vyhostení občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov, stanovuje smernica o pobyte niekoľko procesných pravidiel a procesných záruk, ktoré treba dodržiavať, a to najmä tých, ktoré sú uvedené v jej článkoch 15, 30, 31 a 33. K týmto pravidlám patria pravidlá stanovené v článku 30 ods. 3 uvedenej smernice, podľa ktorého čas stanovený na opustenie územia členského štátu v nadväznosti na rozhodnutie o vyhostení nie je kratší ako jeden mesiac od dátumu oznámenia tohto rozhodnutia.
41.
S výnimkou týchto ustanovení však smernica o pobyte nestanovuje žiadne osobitné pravidlá na vykonávanie alebo výkon rozhodnutí o vyhostení, a už vôbec nie ustanovenia týkajúce sa preventívnych opatrení prijatých s cieľom zabrániť akémukoľvek riziku úteku, kým plynie lehota na dobrovoľný odchod, alebo ustanovenia týkajúce sa zaistenia na účely takéhoto vyhostenia. Rovnako táto smernica neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by výslovne bránilo tomu, aby boli takéto opatrenia prijaté členskými štátmi.
42.
V prípade neexistencie pravidiel Únie v tejto oblasti prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu, aby na základe zásady procesnej autonómie zaviedol pravidlá výkonu rozhodnutí o vyhostení, avšak pod podmienkou, že nesmú byť menej priaznivé než pravidlá, ktoré upravujú obdobné situácie podliehajúce vnútroštátnemu právu (zásada ekvivalencie), a že nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity). (
15
)
43.
V rámci výkonu tejto vnútroštátnej právomoci v súvislosti s určením podrobných pravidiel výkonu rozhodnutí o vyhostení treba pripomenúť, že Súdny dvor už rozhodol, že právo Únie v zásade nebráni použitiu pravidiel týkajúcich sa štátnych príslušníkov tretích krajín na účely zavedenia systému uplatniteľného na občanov Únie napriek tomu, že smernice o pobyte a návrate nemajú nevyhnutne rovnaký účel. (
16
) Súdny dvor totiž v rozsudku Petrea rozhodol, že „členské štáty sa pri určení príslušných orgánov môžu opierať o ustanovenia [smernice o návrate, ktorá sa týka neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín] a definovať konanie na prijatie [rozhodnutia o vyhostení občana Únie], ak tomu nebráni nijaké ustanovenie práva Únie“ (
17
).
44.
Z toho vyplýva, že keďže smernica o pobyte neobsahuje pravidlá týkajúce sa výkonu rozhodnutí o vyhostení, v prejednávanej veci musia mať členské štáty v zásade možnosť opierať sa o ustanovenia smernice o návrate, ktorá bola prijatá neskôr a v tomto ohľade obsahuje relevantné ustanovenia.
45.
Pokiaľ ide po prvé o preventívne opatrenia, článok 7 ods. 3 smernice o návrate totiž stanovuje, že „počas lehoty na dobrovoľný odchod sa môžu uložiť určité povinnosti s cieľom vyhnúť sa riziku úteku, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie primeranej finančnej zábezpeky, predloženie dokladov alebo povinnosť zdržiavať sa na určitom mieste“ (
18
). Pokiaľ ide po druhé o možnosť zaistenia občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka s cieľom zabezpečiť výkon rozhodnutia o vyhostení, smernica o návrate podobne stanovuje presný rámec na zaistenie na účely vyhostenia vo svojej kapitole IV nazvanej „Zaistenie na účely odsunu“.
46.
Nič teda nebráni tomu, aby členské štáty mutatis mutandis uplatnili ustanovenia stanovené na rozhodnutia o návrate štátnych príslušníkov tretích krajín na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení.
47.
Na základe uvedeného, na to, aby ustanovenia týkajúce sa štátnych príslušníkov tretích krajín mohli byť účinne uplatniteľné na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov v súlade s rozsudkom Petrea, je potrebné, aby tomu nebránilo žiadne ustanovenie práva Únie. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 21 ZFEÚ sa právo zdržiavať sa na území členských štátov priznáva každému občanovi Únie, „pričom podlieha obmedzeniam a podmienkam ustanoveným v zmluvách a v opatreniach prijatých na ich vykonanie“ (
19
). Z tohto dôvodu je tiež potrebné overiť, či preventívne a zaisťovacie opatrenia môžu samy osebe predstavovať opatrenia, ktoré by mohli obmedziť právo na voľný pohyb a pobyt týchto občanov. V tomto rámci, hoci právo Únie nijako nebráni tomu, aby si členské štáty stanovili vlastný režim výkonu rozhodnutí o vyhostení, je tiež nevyhnutné, aby takéto režimy nezasahovali do potrebného účinku práva Únie. (
20
)
48.
Vzhľadom na tieto úvahy treba preskúmať, či a za akých podmienok sa judikatúra vyplývajúca z rozsudku Petrea môže uplatniť pri každom z opatrení, o aké ide vo veci samej.
2. O rozsahu prejudiciálnych otázok
49.
S cieľom odstrániť akékoľvek nejasnosti v súvislosti s významom a rozsahom oboch prejudiciálnych otázok považujem za potrebné poskytnúť nasledujúce vysvetlenia.
50.
Po prvé sa domnievam, že treba objasniť terminológiu, pokiaľ ide o používanie pojmov „rozhodnutie o ukončení pobytu“. Treba totiž konštatovať, že obe prejudiciálne otázky, ako sú formulované vnútroštátnym súdom, predpokladajú prijatie v príslušnom poradí „preventívnych opatrení“ alebo opatrenia „zadržania“, pokiaľ bolo voči občanom Únie alebo ich rodinným príslušníkom vydané „rozhodnutie o ukončení pobytu“. Treba však spresniť, že hoci z „rozhodnutia o ukončení pobytu“ v zásade vyplýva povinnosť opustiť územie daného štátu, nemusí nevyhnutne viesť k prijatiu opatrenia vyhostenia vrátane vydania „príkazu na opustenie územia“ v zmysle článku 7 ods. 1 zákona z 15. decembra 1980. (
21
) Vzhľadom na to, že obe prejudiciálne otázky predpokladajú situácie, ktoré si vyžadujú prijatie opatrenia vyhostenia, mali by sa podľa môjho názoru chápať tak, že sa týkajú občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov, voči ktorým nebolo vydané iba rozhodnutie o ukončení pobytu, ale aj rozhodnutie o vyhostení.
51.
Po druhé treba konštatovať, že vnútroštátny súd obmedzil prvú otázku na možnosť uplatniť na občanov Únie „preventívne opatrenia“ podobné tým, ktoré sa uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ak je rozhodnutie o vyhostení prijaté „z dôvodu verejného poriadku“. Toto obmedzenie rozsahu danej otázky pritom výslovne nevyplýva zo znenia vnútroštátnej právnej úpravy vrátane článkov 44c, 44d a 44e zákona z 15. decembra 1980. Ako potvrdila belgická vláda vo svojich pripomienkach, takéto „preventívne opatrenia“ možno prijať vždy, keď sa voči občanovi Únie alebo jeho rodinným príslušníkom prijme opatrenie vyhostenia a keď pri nich hrozí riziko úteku, (
22
) čo zahŕňa situácie, ktoré nepredstavujú hrozbu pre verejný poriadok, a to z dôvodov „verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“ v zmysle článku 27 ods. 1 smernice o pobyte, ako aj z „iných dôvodov [ako sú tie, ktoré sú uvedené v článku 27 ods. 1 tejto smernice], v zmysle článku 15 ods. 1 uvedenej smernice“.
52.
Samozrejme v súlade ustálenou judikatúrou, v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi zakotvenej v článku 267 ZFEÚ, prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor a ktorý nesie zodpovednosť za súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti prípadu posúdil tak nevyhnutnosť podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania na účely prijatia svojho rozsudku, ako aj dôležitosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. (
23
) Preto v prípade, že sa predložené otázky týkajú rozhodnutí o vyhostení prijatých z dôvodov verejného poriadku, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť výhradne z ich hľadiska.
53.
V prejednávanej veci však na jednej strane z návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevyplýva, prečo by sa tieto preventívne opatrenia mali preskúmať výhradne z hľadiska rozhodnutí o vyhostení prijatých z dôvodov verejného poriadku. Na druhej strane „riziko úteku“ pretrváva v prípade rozhodnutí o vyhostení prijatých z dôvodov verejného poriadku, ako aj rozhodnutí o vyhostení prijatých z dôvodov „verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“ v zmysle článku 27 ods. 1 smernice o pobyte, alebo z dôvodov „iných ako je verejný poriadok, verejná bezpečnosť alebo verejné zdravie“ v zmysle článku 15 ods. 1 uvedenej smernice. V záujme poskytnutia úplnej odpovede vnútroštátnemu súdu navrhujem rozšíriť rozsah prvej prejudiciálnej otázky tak, aby zahŕňala všetky rozhodnutia o vyhostení prijaté podľa smernice o pobyte.
54.
Po tretie konštatujem, že vnútroštátny súd obmedzuje druhú prejudiciálnu otázku na možnosť stanoviť rovnakú maximálnu dobu zaistenia na účely vyhostenia, aká sa vzťahuje na štátnych príslušníkov tretích krajín v prípade, že sa rozhodnutie o vyhostení prijme „z dôvodu verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti“. Článok 44f zákona z 15. decembra 1980 však stanovuje možnosť zaistenia, „ak si to vyžadujú dôvody verejného poriadku, národnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“ (
24
). Preto by sa mohlo zvážiť rozšírenie rozsahu tejto otázky tak, aby zahŕňala dôvody verejného zdravia. V prejednávanej veci sa mi však obmedzenie zo strany vnútroštátneho súdu javí ako opodstatnené, lebo druhá prejudiciálna otázka sa cielene týka ustanovenia tohto článku, ktorý umožňuje predĺženie zaistenia na dobu ôsmich mesiacov len vtedy, keď „si to vyžaduje zachovanie verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti“.
55.
Po štvrté treba nakoniec zdôrazniť, že belgická vláda navrhuje upraviť formuláciu druhej otázky tak, aby sa opatrenie zaistenia oddelilo od skutočnosti, že dotknutá osoba neopustila územie v lehote, ktorá jej bola poskytnutá. Belgická vláda vysvetlila, že podľa belgického práva žiadneho cudzinca – či už je občanom Únie, rodinným príslušníkom alebo štátnym príslušníkom tretej krajiny – nemožno zaistiť len z dôvodu, že sa nepodriadil rozhodnutiu o ukončení pobytu odôvodnenému verejným poriadkom alebo verejnou bezpečnosťou. Uplatnenie zaistenia je odôvodnené len na účely prípravy návratu a výkonu vyhostenia, a to v prípade, že by vykonanie rozhodnutia o vyhostení mohlo byť ohrozené správaním dotknutej osoby.
56.
V tejto súvislosti poznamenávam, že analýza belgickej vlády je podľa všetkého potvrdená znením článku 44f zákona z 15. decembra 1980. Druhá otázka položená vnútroštátnym súdom sa mi však javí byť v súlade so stanoviskom belgickej vlády, keďže dotknutá osoba tým, že sa nepodriadila rozhodnutiu o vyhostení v lehote, ktorá jej bola poskytnutá, prejavila správanie, ktoré ohrozilo výkon tohto rozhodnutia, a tým aj odôvodnilo pozbavenie slobody prostredníctvom zaistenia s cieľom vykonať nútené vyhostenie. Z tohto dôvodu navrhujem, aby sa formulácia druhej otázky neupravila v zmysle navrhovanom belgickou vládou.
57.
Obe prejudiciálne otázky navrhujem preskúmať so zreteľom na tieto spresnenia.
B.
O prvej prejudiciálnej otázke
58.
Svojou prvou otázkou, ktorej formuláciu navrhujem upraviť tak, aby zohľadňovala úvahy uvedené v bode 53 vyššie, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica o pobyte majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení na základe smernice o pobyte, uplatňuje „preventívne opatrenia“ podobné tým, ktorými sa preberá článok 7 ods. 3 smernice o návrate, s cieľom zabrániť riziku úteku počas lehoty na opustenie územia dotknutého členského štátu.
59.
Žalobkyne vo veci samej sa domnievajú, že na túto otázku treba odpovedať kladne, teda v tom zmysle, že takéto preventívne opatrenia porušujú články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernicu o pobyte. Naopak, belgická, dánska, španielska a poľská vláda na základe v podstate rovnakého zdôvodnenia navrhujú odpovedať na túto otázku záporne, pričom vychádzajú predovšetkým z analogického uplatnenia rozsudku Petrea. Komisia zasa spresňuje, že takéto preventívne opatrenia musí byť možné uplatniť ešte pred uplynutím lehoty na dobrovoľný odchod stanovenej v článku 30 ods. 3 smernice o pobyte, za predpokladu, že sú založené na objektívnych a primeraných dôvodoch.
1. O identifikácii a právnej kvalifikácii preventívnych opatrení
60.
Článok 44c zákona z 15. decembra 1980 stanovuje možnosť uložiť občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o vyhostení, „preventívne opatrenia“ ešte pred uplynutím lehoty, v ktorej musí opustiť územie, aby sa „zabránilo akémukoľvek riziku úteku“. Takéto opatrenia sa môžu uložiť aj v prípadoch dočasného odloženia vyhostenia podľa § 44e tohto zákona. V prípade nedodržania preventívnych opatrení článok 44d uvedeného zákona stanovuje, že „všetky opatrenia potrebné“ na vykonanie príkazu na opustenie územia môžu byť prijaté ešte pred uplynutím lehoty na dobrovoľný odchod, ak dotknutá osoba predstavuje riziko úteku.
61.
V tejto súvislosti treba poznamenať, že tieto „preventívne opatrenia“ nie sú vo vnútroštátnej právnej úprave definované, s výnimkou možnosti domáceho väzenia za predpokladu, že vyhostenie je dočasne odložené v zmysle článku 44e zákona z 15. decembra 1980. Uvedený zákon ďalej stanovuje, že „tieto opatrenia je oprávnený určiť kráľ prostredníctvom nariadenia prerokovaného v Conseil des ministres (Rada ministrov)“ (články 44c a 44e), pričom nespresňuje obsah týchto opatrení. Belgická vláda vo svojich pripomienkach spresnila, že doposiaľ tieto opatrenia neurčilo žiadne kráľovské nariadenie. (
25
)
62.
Treba však poznamenať, že podľa dôvodovej správy týkajúcej sa predmetných ustanovení tieto ustanovenia „do značnej miery vychádzajú“ z ustanovení smernice o návrate. (
26
) Vychádzajúc teda z „podobných“ ustanovení uplatniteľných na štátnych príslušníkov tretích krajín stanovených v článku 7 ods. 3 tejto smernice by takéto opatrenia mohli spočívať najmä v povinnostiach ako „pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie primeranej finančnej zábezpeky, predloženie dokladov alebo povinnosť zdržiavať sa na určitom mieste“. Pri uskutočňovaní preskúmania je preto potrebné vychádzať z predpokladu, že takéto opatrenia môžu skutočne predstavovať „preventívne opatrenia“ v zmysle vnútroštátnych ustanovení, o ktoré ide vo veci samej.
63.
Pokiaľ ide o právnu kvalifikáciu týchto preventívnych opatrení, prichádzajú do úvahy dva rozdielne prístupy.
64.
Na jednej strane poľská vláda, ku ktorej sa pripájajú belgická a dánska vláda, tvrdí, že tieto preventívne opatrenia v podstate predstavujú jednoduché administratívne opatrenia, ktoré sú doplnkové vo vzťahu k už existujúcemu rozhodnutiu o vyhostení, keďže ich jediným cieľom je zabezpečiť jeho vykonanie, a ktoré v prípade neexistencie takéhoto rozhodnutia nemožno prijať. Uvedené opatrenia preto podľa nej nemôžu viac obmedzovať slobodu pohybu a pobytu, ale ich cieľom je iba zabezpečiť výkon rozhodnutia o vyhostení, ktoré nesporne predstavuje opatrenie obmedzujúce voľný pohyb v zmysle článku 15 ods. 1 alebo článku 27 ods. 1 smernice o pobyte. (
27
)
65.
Ak by sa mal prijať tento prvý prístup, „preventívne opatrenia“ by sa mohli kvalifikovať ako procesné opatrenia, ktoré v plnom rozsahu patria do procesnej autonómie členských štátov pod podmienkou dodržania zásad ekvivalencie a efektivity.
66.
Na druhej strane vnútroštátny súd a Komisia poukazujú na to, že tieto preventívne opatrenia majú napriek svojej doplnkovosti nevyhnutne vplyv na práva a slobody dotknutého občana Únie alebo dotknutého rodinného príslušníka, lebo cieľom uvedených opatrení je konkrétne zabrániť jeho úteku, čo by mu mohlo zabrániť v tom, aby prípadne vycestoval do iného členského štátu.
67.
Ak by sa mal prijať tento druhý prístup, „preventívne opatrenia“ by sa kvalifikovali nie ako jednoduché procesné opatrenia, ale ako opatrenia ukladajúce nové obmedzenie voľného pohybu v zmysle článku 21 ZFEÚ. V súlade s ustálenou judikatúrou je preto potrebné overiť, či sú tieto preventívne opatrenia odôvodnené tým, že sa opierajú o objektívne dôvody a sú primerané cieľu legitímne sledovanému vnútroštátnym právom. (
28
)
2. O existencii obmedzenia
68.
Z nasledujúcich dôvodov navrhujem uplatniť druhý prístup, podľa ktorého by sa „preventívne opatrenia“ nemali považovať len za procesné ustanovenia, ale za opatrenia, ktoré môžu predstavovať obmedzenia voľného pohybu v zmysle článku 21 ZFEÚ.
69.
Po prvé považujem za dôležité hneď na úvod zdôrazniť, že to, že voči občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi bolo vydané rozhodnutie o vyhostení, neznamená, že táto osoba prestáva mať právo na voľný pohyb na území Únie. Je pravda, že uvedená osoba skutočne musí opustiť územie hostiteľského členského štátu, ktorý vydal rozhodnutie o vyhostení, ale naďalej má základné právo na voľný pohyb a pobyt na ostatnom území Únie. Z tohto dôvodu treba zamietnuť tvrdenie, že keďže sú „preventívne opatrenia“ vo vzťahu k rozhodnutiam o vyhostení doplňujúce, nemôžu mať samy osebe vplyv na voľný pohyb osoby dotknutej rozhodnutím o vyhostení. Toto konštatovanie navyše nemôže vyvrátiť ani skutočnosť, že preventívne opatrenia majú za cieľ uľahčiť vyhostenie dotknutej osoby z hostiteľského členského štátu, a nie obmedziť jej právo pohybovať sa a zdržiavať sa v iných členských štátoch.
70.
Po druhé sa vzhľadom na uvedené domnievam, že napriek tomu, že obsah „preventívnych opatrení“ nie je v zákone z 15. decembra 1980 spresnený, nemožno vylúčiť možnosť, že tieto opatrenia môžu mať priamy vplyv na slobodu pohybu a pobytu priznanú smernicou o pobyte. Toto konštatovanie je zjavné v prípade preventívneho opatrenia prijatého vo forme „domáceho väzenia“, ktoré v zásade predstavuje obmedzenie voľného pohybu nielen na území dotknutého členského štátu, ale aj na území Únie. Podobne by opatrenia, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie primeranej finančnej zábezpeky, predloženie dokladov alebo povinnosť zdržiavať sa na určitom mieste, mohli mať vplyv aj na schopnosť dotknutej osoby nielen pohybovať sa alebo zdržiavať sa v inom členskom štáte, ale tiež pripraviť svoj dobrovoľný odchod. Presnejšie by takéto preventívne opatrenia mohli ohroziť účinné požívanie práva na získanie času jedného mesiaca stanoveného v článku 30 ods. 3 smernice o pobyte najmä na prípravu dobrovoľného odchodu do iného členského štátu, čo by in fine malo vplyv na právo na voľný pohyb. (
29
) Tak by to bolo najmä v prípade, že by predmetné preventívne opatrenia boli uložené už v prvých dňoch po oznámení rozhodnutia o vyhostení. Musím totiž poznamenať, že znenie § 44b zákona z 15. decembra 1980 podľa všetkého nevylučuje možnosť prijatia preventívnych opatrení pred uplynutím lehoty jedného mesiaca. (
30
)
71.
Po tretie z tejto analýzy vyplýva, že účelom „preventívnych opatrení“ nie je len organizovanie konaní spojených s výkonom rozhodnutia o vyhostení. Výkon takéhoto rozhodnutia totiž v zásade nevyžaduje, aby sa vopred uložili preventívne opatrenia. V tomto zmysle sú tieto opatrenia samozrejme administratívnymi opatreniami, ktoré však presahujú rámec čisto organizačných alebo procesných opatrení, o aké išlo najmä v rozsudku Petrea. Z tohto dôvodu nepovažujem za vhodné pristupovať k nim ako k jednoduchým procesným pravidlám a posudzovať ich z hľadiska ich súladu so zásadami ekvivalencie a efektivity. (
31
)
72.
Na základe týchto úvah treba konštatovať, že napriek tomu, že judikatúra vyplývajúca z rozsudku Petrea priznáva členským štátom možnosť, aby pri prijímaní opatrení na vykonanie rozhodnutí o vyhostení prijatých na základe smernice o pobyte vychádzali zo smernice o návrate, túto judikatúru nemožno uplatniť na prejednávanú vec v plnom rozsahu, lebo na rozdiel od čisto organizačných a procesných opatrení môžu mať tieto preventívne opatrenia vplyv na samotný výkon práv priznaných smernicou o pobyte, a predovšetkým môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu. Na to, aby bolo možné posúdiť, či sú uvedené opatrenia v súlade s právom Únie, je preto potrebné overiť, či ich možno odôvodniť.
3. O existencii odôvodnenosti
73.
V súlade s ustálenou judikatúrou právna úprava, ktorá môže obmedziť voľný pohyb osôb, môže byť z hľadiska práva Únie odôvodnená len vtedy, keď vychádza z objektívnych dôvodov všeobecného záujmu, ktoré sú nezávislé od štátnej príslušnosti dotknutých osôb a sú primerané cieľu, ktorý legitímne sleduje vnútroštátne právo. (
32
)
74.
To, či preventívne opatrenia napriek ich obmedzujúcemu účinku, pokiaľ ide o voľný pohyb a pobyt, môžu byť odôvodnené, treba preskúmať práve vzhľadom na tieto požiadavky.
75.
Po prvé pokiaľ ide o objektívne dôvody, belgická vláda tvrdí, že predmetné preventívne opatrenia sú odôvodnené vôľou belgického zákonodarcu zabrániť „riziku úteku“ občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o vyhostení. Tento cieľ podľa nej jasne vyplýva zo samotného znenia článkov 44c a 44e zákona z 15. decembra 1980 a je v súlade s dôvodovou správou k tomuto zákonu. (
33
)
76.
Takéto odôvodnenie treba podľa môjho názoru považovať za legitímne a umožňujúce odôvodniť opatrenie, ktorým sa obmedzuje taká základná sloboda, aká je stanovená v článku 21 ZFEÚ. (
34
) Cieľom dotknutých preventívnych opatrení je totiž zabezpečiť vykonanie rozhodnutia o vyhostení prijatého na základe smernice o pobyte, ak sa príslušné orgány domnievajú, že existuje riziko, že dotknutá osoba ho v stanovenej lehote nesplní dobrovoľne. Cieľom uvedených opatrení je teda in fine zabezpečiť potrebný účinok smernice o pobyte a neohroziť vyhostenie občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov, ak sa to vyžaduje na základe tejto smernice. Okrem toho a všeobecnejšie majú členské štáty legitímny záujem zaviesť režim výkonu rozhodnutí o vyhostení vrátane pravidiel týkajúcich sa rizika úteku z dôvodov transparentnosti, právnej istoty a predvídateľnosti.
77.
Po druhé pokiaľ ide o preskúmanie primeranosti týchto opatrení, v súlade s príslušnou judikatúrou je opatrenie primerané vtedy, ak popritom, že je spôsobilé realizovať sledovaný cieľ, nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie. (
35
)
78.
Primeranosť preventívnych opatrení si vyžaduje analýzu a zváženie rôznych právnych a skutkových okolností špecifických pre dotknutý členský štát, ktoré môže vnútroštátny súd lepšie vykonať ako Súdny dvor, najmä vzhľadom na to, že samotný obsah týchto opatrení ešte nebol určený (pozri bod 61 vyššie). Okrem toho vnútroštátnemu súdu prináleží zohľadniť inštitucionálny kontext a spôsob, akým budú príslušné orgány uplatňovať uvedené opatrenia. V kontexte tohto posúdenia primeranosti sa mi javia ako dôležité nasledujúce faktory.
79.
Po prvé sa domnievam, že systematické uplatňovanie týchto preventívnych opatrení na základe okolností, ktoré priamo nesúvisia s rizikom úteku, ako je dôvod vyhostenia, by predstavovalo obmedzenie práva voľného pohybu a pobytu, ktoré prekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa zníženia rizika úteku. Dôvod vyhostenia, aj keď ide o ohrozenie verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, totiž sám osebe nemôže odôvodňovať preventívne opatrenie. Zdá sa mi však zrejmé, že správanie dotknutých osôb pred prijatím rozhodnutia o vyhostení bude rozhodujúcim faktorom rizika úteku, ktoré budú musieť príslušné orgány zohľadniť. Napríklad pri posudzovaní primeranosti opatrenia bude istotne potrebné vziať do úvahy povahu hrozby pre verejný poriadok, ktorá odôvodňuje vyhostenie. (
36
)
80.
Po druhé zastávam názor, že uplatňovanie primerané sledovaným cieľom by malo byť charakterizované využitím preventívnych opatrení len v prípade, že existuje skutočné riziko úteku. Príslušné orgány budú teda musieť tieto opatrenia uplatniť len výnimočne a na základe individuálneho posúdenia rizika úteku dotknutej osoby. Na to, aby sa preventívne opatrenia mohli považovať za primerané, musí sa voľba každého opatrenia uskutočniť v závislosti od stupňa rizika úteku. Napríklad povinnosť „zostať na určitom mieste“, ktorá predstavuje zjavné obmedzenie slobody pohybu a pobytu, je odôvodnená len vtedy, ak je riziko úteku mimoriadne vysoké. Príslušné orgány teda budú musieť v každom jednotlivom prípade overiť, či medzi preventívnymi opatreniami existujú opatrenia, ktoré menej zasahujú do výkonu práv priznaných článkom 21 ZFEÚ a ktoré sú vhodné na dosiahnutie cieľa zabezpečiť účinný výkon rozhodnutia o vyhostení. Okrem toho, ako uvádza Komisia, opatrenie, ktoré by samotné bránilo občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi podriadiť sa rozhodnutiu o vyhostení počas lehoty na dobrovoľný odchod, by bolo neprimerané a zároveň kontraproduktívne.
81.
Vzhľadom na všetky uvedené úvahy navrhujem odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku tak, že články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica o pobyte sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia tomu, aby členské štáty uplatňovali vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá vo vzťahu k občanom Únie a ich rodinným príslušníkom, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení na základe smernice o pobyte, stanovuje „preventívne opatrenia“ podobné tým, ktorými sa preberá článok 7 ods. 3 smernice o návrate, s cieľom zabrániť riziku úteku počas lehoty poskytnutej na opustenie územia dotknutého členského štátu, pokiaľ sú založené na objektívnych dôvodoch a sú primerané.
C.
O druhej prejudiciálnej otázke
82.
Svojou druhou otázkou, ktorej formuláciu navrhujem upraviť tak, aby zohľadňovala úvahy uvedené v bode 50 vyššie, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica o pobyte majú vykladať v tom zmysle, že bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti a ktorí neopustili územie daného členského štátu v lehote stanovenej v tomto rozhodnutí, uplatňuje rovnaké opatrenie zaistenia v trvaní najviac osem mesiacov, aké je stanovené pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území daného členského štátu.
83.
Žalobkyne vo veci samej navrhujú odpovedať na túto otázku kladne, pričom v podstate tvrdia, že takéto opatrenie by mohlo viesť k neprimeraným zaisteniam na čas prekračujúci čas nevyhnutne potrebný na vyhostenie, bez účinného preskúmania dĺžky zaistenia. Belgická vláda, ku ktorej stanovisku sa v podstate prikláňajú dánska a španielska vláda, tvrdí, že na túto otázku treba odpovedať záporne, s tým, že upravila jej formuláciu (pozri bod 55 vyššie). Pokiaľ ide o Komisiu, takisto navrhuje odpovedať záporne, pričom tvrdí, že členské štáty musia mať možnosť stanoviť rovnakú maximálnu dobu zaistenia, ako je tá, ktorá je stanovená pre neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, pokiaľ táto doba zaistenia bude v individuálnych prípadoch čo najkratšia a neprekročí čas nevyhnutne potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia.
1. O identifikácii a právnej kvalifikácii preventívneho opatrenia
84.
Článok 44f zákona z 15. decembra 1980 stanovuje možnosť „pozbavenia osobnej slobody“, to znamená zaistenia občanov Únie a ich rodinných príslušníkov s cieľom zabezpečiť výkon rozhodnutia o vyhostení, pokiaľ nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie opatrenia. Zaistenie môže trvať čas nevyhnutne potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia a v zásade nesmie presiahnuť dva mesiace. Toto ustanovenie stanovuje aj možnosti predĺženia doby zaistenia, pričom tieto možnosti sú rovnaké ako tie, ktoré sú stanovené pre štátnych príslušníkov tretích krajín v článku 74/5 § 3 zákona z 15. decembra 1980, a to najviac päť mesiacov a v prípade dôvodov verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti až osem mesiacov. Vnútroštátny súd má pochybnosti práve o maximálnom predĺžení na osem mesiacov, ktoré bude predmetom tejto analýzy.
85.
Na úvod pripomínam, ako bolo uvedené v bodoch 41 až 46 vyššie, že smernica o pobyte nestanovuje osobitný režim na vykonanie alebo výkon rozhodnutí o vyhostení a a fortiori ani ustanovenia týkajúce sa zaistenia na účely takéhoto vyhostenia. Rovnako táto smernica neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by výslovne bránilo tomu, aby boli takéto opatrenia prijaté členskými štátmi. V prípade neexistencie pravidiel Únie v danej oblasti teda prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu, aby upravil podmienky výkonu rozhodnutí o vyhostení, prípadne na základe ustanovení smernice o návrate, ktorá sa týka štátnych príslušníkov tretích krajín.
86.
Možnosť zaistenia na účely vyhostenia je totiž stanovená v článku 15 smernice o návrate „s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu, a to najmä, keď: a) existuje riziko úteku, alebo b) dotknutý štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy návratu alebo odsunu“. Pokiaľ ide o dobu zaistenia, v odseku 1 tohto článku sa stanovuje, že zaistenie sa vždy uskutočňuje „na čo najkratšie obdobie, trvá len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun“ a v odseku 5 uvedeného článku sa dodáva, že „každý členský štát stanoví maximálnu lehotu zaistenia, ktorá nesmie presiahnuť šesť mesiacov“. Ten istý článok v odseku 6 navyše stanovuje možnosť predĺženia na čas nie dlhší ako ďalších dvanásť mesiacov v prípadoch, keď proces odsunu bude trvať dlhšie z dôvodu nedostatočnej spolupráce dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny alebo z dôvodu omeškania pri získavaní nevyhnutných dokladov od tretích krajín.
87.
Na to, aby sa tieto ustanovenia smernice o návrate mohli uplatniť na občanov Únie, je však potrebné, aby pre nich samy osebe nepredstavovali obmedzenia slobody pohybu a pobytu dotknutých osôb, pokiaľ nie sú odôvodnené a nenarúšajú potrebný účinok práva Únie.
2. O existencii obmedzenia
88.
V tejto súvislosti sa domnievam, že na základe rovnakej argumentácie, akú som uplatnil vo vzťahu k „preventívnym opatreniam“ (pozri body 68 až 72 vyššie), nemôže opatrenie zaistenia predstavovať iba procesné opatrenie, lebo môže byť prekážkou slobody pohybu a pobytu občana Únie. Takéto „zaistenie“ totiž predstavuje ipso facto obmedzenie voľného pohybu, lebo dotknutej osobe neumožňuje voľne sa pohybovať, a to ani v členskom štáte, ktorý vydal rozhodnutie o vyhostení. (
37
)
3. O existencii odôvodnenosti
89.
Takéto obmedzenie by však mohlo byť odôvodnené, ak sa zakladá na objektívnych dôvodoch a je primerané cieľu legitímne sledovanému vnútroštátnym právom (pozri bod 73 vyššie).
90.
V tejto súvislosti, pokiaľ ide po prvé o „objektívne dôvody“, treba poznamenať, že v rozpore s článkom 15 smernice o návrate znenie článku 44f zákona z 15. decembra 1980 neobsahuje nijakú zmienku o dôvodoch, ktoré by mohli odôvodňovať použitie opatrenia zaistenia, okrem zmienky, že ak si toto zaistenie „vyžadujú“ dôvody verejného poriadku, národnej bezpečnosti alebo verejného zdravia a zaistenie sa uskutoční na účely „zabezpečenia výkonu opatrenia vyhostenia“. V tejto súvislosti belgická vláda vo svojich pripomienkach ozrejmila, že zaistenie je odôvodnené len dôvodmi prípravy procesu návratu a vykonania vyhostenia, a že k nemu dochádza len vtedy, ak hrozí, že výkon rozhodnutia o vyhostení bude ohrozený správaním dotknutej osoby. S výhradou, že vnútroštátny súd tento výklad potvrdí, treba dospieť k záveru, že také opatrenie, ktorého hlavným cieľom je zabezpečiť najmä výkon rozhodnutia o vyhostení, a v konečnom dôsledku potrebný účinok určitých ustanovení smernice o pobyte, je podľa všetkého legitímne a môže odôvodniť obmedzenie voľného pohybu.
91.
Po druhé sa domnievam, že hoci je tiež odôvodnené, aby členské štáty mohli stanoviť maximálnu dobu zaistenia, vnútroštátnemu súdu prináleží posúdiť jeho primeranosť, v prípade potreby s prihliadnutím na administratívne skúsenosti s vykonávaním článku 74/5 § 3 zákona z 15. decembra 1980, ako aj na rozhodovaciu prax týkajúcu sa času, ktorý sa bežne vyžaduje na výkon opatrenia na vyhostenie občana Únie voči inému členskému štátu. To umožní posúdiť, či osem mesiacov neprimerane prekračuje čas nevyhnutne potrebný na výkon opatrenia vyhostenia. V tejto súvislosti môžu byť podľa mňa dôležité nasledujúce skutočnosti.
92.
Po prvé uplatnenie maximálnej doby zaistenia by sa nemalo posudzovať izolovane, ale vo všeobecnejšom kontexte uplatnenia článku 44f zákona z 15. decembra 1980. Na základe takejto kontextovej analýzy sa mi totiž zdá, že uplatnenie predĺženia najviac na osem mesiacov je odôvodnené len výnimočne. V prvom rade je v tomto článku 44f jasne uvedené, že opatrenie zaistenia sa prijme, „pokiaľ nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie opatrenia“. Ďalej predĺženie takéhoto zaistenia o dva mesiace je stanovené len pre prípad, že boli kroky potrebné na vyhostenie podniknuté do siedmich pracovných dní od zaistenia, čo by ich za normálnych okolností malo urýchliť. Okrem toho v nadväznosti na toto prvé predĺženie môže neskoršie predĺženie prijať iba minister, a to na maximálnu dobu zaistenia, ktorá je päť mesiacov, po ktorých uplynutí bude musieť byť dotknutá osoba prepustená na slobodu. Nakoniec len v prípade, že si to vyžaduje zachovanie verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti, zaistenie sa predĺži zakaždým o jeden mesiac na celkovú dobu ôsmich mesiacov.
93.
Po druhé poznamenávam, že belgická vláda na pojednávaní ozrejmila, že táto maximálna doba ôsmich mesiacov sa zvolila pre prípady, keď smernica o pobyte nevylučuje prijatie rozhodnutia o vyhostení vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín, keď sú rodinnými príslušníkmi občana Únie. Práve v tejto súvislosti sa maximálna doba stanovila na základe maximálnej doby uplatniteľnej na štátnych príslušníkov tretích krajín podľa článku 74/5 § 3 zákona z 15. decembra 1980.
94.
S výnimkou týchto veľmi osobitných prípadov a vzhľadom na to, že cieľom článku 44f zákona z 15. decembra 1980 je pripraviť návrat alebo vykonať vyhostenie, by potrebný čas na vyhostenie mohol byť vo všeobecnosti oveľa kratší v prípade občanov Únie a rodinných príslušníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, keďže návrat do štátu pôvodu si nevyžaduje spoluprácu tretej krajiny, ale členského štátu. Domnievam sa, že maximálna doba, ktorá je rovnaká ako maximálna doba stanovená pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území Belgického kráľovstva, v skutočnosti nezohľadňuje určité okolnosti, ktoré odlišujú situáciu občanov Únie od situácie štátnych príslušníkov tretích krajín, a to na jednej strane systém spolupráce existujúci medzi členskými štátmi Únie, ktorý v prípade tretích krajín nemusí nevyhnutne existovať, a na druhej strane zvláštnosť, že v prípade občanov Únie je ich totožnosť obvykle známa a neexistujú žiadne pochybnosti o ich štátnej príslušnosti (pričom toto posledné kritérium často môže pre štátnych príslušníkov tretích krajín odôvodniť dlhšiu dobu na overenie ich štátnej príslušnosti).
95.
Vzhľadom na všetky uvedené úvahy treba na druhú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica o pobyte sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia tomu, aby členské štáty stanovili maximálnu dobu zaistenia, ktorá bude rovnaká ako doba zaistenia stanovená pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území Belgického kráľovstva, pokiaľ bude táto doba zaistenia v individuálnych prípadoch čo najkratšia a neprekročí čas nevyhnutne potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia, ktorý bude zvyčajne kratší ako čas potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia týkajúceho sa štátnych príslušníkov tretích krajín.
V. Návrh
96.
Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Belgicko), takto:
1.
Články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, zmenená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 492/2011 z 5. apríla 2011, sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia tomu, aby členské štáty vo vzťahu k občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o vyhostení na základe smernice 2004/38, ešte pred uplynutím lehoty na dobrovoľný odchod stanovenej v článku 30 ods. 3 uvedenej smernice uplatnili preventívne opatrenia na zabránenie riziku úteku, ako sú opatrenia uvedené v článku 7 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, pokiaľ sú založené na objektívnych dôvodoch a sú primerané.
2.
Články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica 2004/38/ES, zmenená nariadením č. 492/2011, sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia tomu, aby členské štáty vo vzťahu k občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o vyhostení na základe tejto smernice, uplatnili ešte pred uplynutím lehoty na dobrovoľný odchod stanovenej v článku 30 ods. 3 uvedenej smernice opatrenie zaistenia na účely zabezpečeniu výkonu uvedeného rozhodnutia o vyhostení na maximálnu dobu, ktorá bude rovnaká ako tá, ktorá je stanovená pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov, pokiaľ bude táto doba zaistenia v individuálnych prípadoch čo najkratšia a neprekročí čas nevyhnutne potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia, ktorý bude zvyčajne kratší ako čas potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia týkajúceho sa štátnych príslušníkov tretích krajín neoprávnene sa zdržiavajúcich na ich území.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46), zmenená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 492/2011 z 5. apríla 2011 (Ú. v. EÚ L 141, 2011, s. 1).
(
3
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98).
(
4
)	Uznesenie z 10. februára 2004, Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83, bod 20).
(
5
)	Rozsudok zo 14. septembra 2017, Petrea (C‑184/16, ďalej len „rozsudok Petrea“, EU:C:2017:684, bod 52).
(
6
)	Moniteur belge z 31. decembra 1980, s. 14584.
(
7
)	Moniteur belge z 19. apríla 2017, s. 51890.
(
8
)	Ordre des barreaux francophones et germanophone podala žalobu o úplnú alebo čiastočnú neplatnosť článkov 5 až 52 zákona z 24. februára 2017.
(
9
)	Association pour le droit des Étrangers, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme a Vluchtelingenwerk Vlaanderen podali žalobu o úplnú alebo čiastočnú neplatnosť článkov 5, 6, 12 až 14, 17 až 19, 21, 22, 24 až 26, 28 až 31, 33, 34, 37, 41 a 45 zákona z 24. februára 2017.
(
10
)	Vnútroštátny súd tiež uvádza uznesenie z 10. februára 2004, Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83), na ktoré odkazujú prípravné práce k zákonu z 24. februára 2017.
(
11
)	Vnútroštátny súd neuvádza ustanovenia smernice o pobyte, ktoré sú v tejto súvislosti relevantné.
(
12
)	Pozri článok 8 Zmluvy o ES (Ú. v. ES C 191, 1992, s. 1).
(
13
)	Rozsudok zo 7. októbra 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, bod 30 a citovaná judikatúra).
(
14
)	Treba poznamenať, že ani v článku 27 ods. 1, ani v článku 15 ods. 1 smernice o pobyte nie je použité slovné spojenie „rozhodnutia o vyhostení“. Tieto ustanovenia všeobecnejšie odkazujú v príslušnom poradí na „[obmedzenie] voľného pohybu a pobytu“ alebo na „rozhodnutie obmedzujúce voľný pohyb“. Z ďalších ustanovení uvedenej smernice však vyplýva, že „rozhodnutia o vyhostení“ sú jednoznačne súčasťou týchto opatrení (pozri článok 28 ods. 1 a článok 15 ods. 2 a 3 uvedenej smernice).
(
15
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. marca 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, body 23 až 25); Petrea (bod 53), a z 27. júna 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, body 45 a 59).
(
16
)	Pozri rozsudok Petrea (body 50 až 56) a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:324, body 75 až 87).
(
17
)	Pozri rozsudok Petrea (body 52 až 56). V uvedenej veci Súdny dvor dospel k záveru, že smernica o pobyte nebráni tomu, aby rozhodnutie o návrate prijaté na základe smernice o pobyte prijímali tie isté orgány a v rámci toho istého konania ako rozhodnutie o návrate štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území daného štátu, prijaté na základe smernice o návrate. Na jednej strane, pokiaľ ide o určenie orgánov príslušných na prijatie rôznych opatrení stanovených smernicou o pobyte, Súdny dvor rozhodol, že určenie týchto orgánov spadá do procesnej autonómie členských štátov, hoci smernica v tejto súvislosti neobsahuje nijaké ustanovenie. Na druhej strane, pokiaľ ide o príslušné konanie, Súdny dvor usúdil, že smernica o návrate, na ktorú odkazuje predmetné vnútroštátne právo vo veci samej, stanovuje nielen uplatňovanie procesných záruk, ale tiež a najmä, že toto právo v každom prípade vyhradzuje uplatnenie opatrení na prebratie tejto smernice, ktoré by boli priaznivejšie pre občana Únie.
(
18
)	Pozri tiež článok 3 ods. 7 smernice o návrate, ktorý vymedzuje pojem riziko úteku.
(
19
)	Rozsudok z 2. októbra 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, bod 28 a citovaná judikatúra).
(
20
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. júna 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, bod 46).
(
21
)	Belgická vláda spresnila, že podľa vnútroštátneho práva rozhodnutie o ukončení pobytu samo osebe nezahŕňa rozhodnutie o návrate alebo rozhodnutie o vyhostení, ale že sa príslušné orgány môžu rozhodnúť, že okrem tohto rozhodnutia o ukončení pobytu prijmú aj rozhodnutie o návrate alebo vyhostení. Tieto pravidlá sú v súlade s ustanoveniami smernice o pobyte, ktorá v podstate stanovuje, že na prijatie rozhodnutia o vyhostení nestačí len to, aby občan Únie alebo jeho rodinný príslušník už nespĺňal podmienky pobytu stanovené v kapitole III tejto smernice, ale navyše musí predstavovať „neprimeranú záťaž pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu“ [pozri v tejto súvislosti analýzu v bodoch 49 až 53 návrhov, ktoré som predniesol v prejednávanej veci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19)].
(
22
)	Článok 44c zákona z 15. decembra 1980, ktorý stanovuje možnosť prijať „preventívne opatrenia“, odkazuje na lehotu uvedenú v článku 44b tohto zákona, ktorá zase stanovuje možnosť vydať príkaz na opustenie územia v prípade, že „občan Únie alebo jeho rodinný príslušník nemá alebo už nemá právo na pobyt na území“.
(
23
)	Rozsudok z 10. decembra 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, bod 31, ako aj citovaná judikatúra).
(
24
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
25
)	Vnútroštátny súd poznamenáva, že „domáce väzenie“ je výslovne stanovené v zákone, lebo iba zákonodarca môže stanoviť opatrenie obmedzujúce slobodu pohybu, a že Conseil des ministres (Rada ministrov) z toho vyvodzuje, že iné „preventívne opatrenia“, ktoré je kráľ oprávnený prijať, nemôžu mať za cieľ alebo za následok obmedzenie slobody pohybu.
(
26
)	„Týmito novými pravidlami sa nepreberá [smernica o návrate], ale v značnej miere z nej vychádzajú.“ (Doc. Parl., Chambre, 2016‑2017, DOC 54‑2215/001, s. 38).
(
27
)	Belgická vláda dodáva, že preventívne opatrenia sa nezakladajú na dôvodoch stanovených v článkoch 15 alebo 27 smernice o pobyte, ale na existencii rizika úteku.
(
28
)	Pozri rozsudky zo 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, bod 34), a z 13. novembra 2018, Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898, bod 31).
(
29
)	Pozri bod 65 návrhov, ktoré som predniesol v prejednávanej veci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19).
(
30
)	Hoci článok 44b zákona z 15. decembra 1980 okrem iného stanovuje, že v „príkaze na opustenie územia“ musí byť uvedená lehota na odchod, ktorá nesmie byť kratšia ako jeden mesiac odo dňa oznámenia rozhodnutia, článok 44c tohto zákona stanovuje, že „aby sa zabránilo akémukoľvek riziku úteku počas lehoty uvedenej v článku 44b, možno občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka donútiť splniť preventívne opatrenia“ (kurzívou zdôraznil generálny advokát).
(
31
)	V tejto súvislosti poznamenávam, že v takomto prípade sa len zriedkavo preskúmava súlad so zásadami ekvivalencie a efektivity, keďže judikatúra Súdneho dvora sa týka predovšetkým podmienok upravujúcich správne a súdne konania určené na zabezpečenie zachovania práva Únie [pozri pre informáciu rozsudky zo 4. októbra 2012, Biankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, bod 69), a zo 17. marca 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, body 23 a 24, ako aj citovaná judikatúra)].
(
32
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. mája 2011, Runevič‑Vardyn a Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, bod 83), ako aj z 26. februára 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, bod 34).
(
33
)	Podľa dôvodovej správy k zákonu z 24. februára 2017 cieľom tohto zákona „je zabezpečiť transparentnejšiu, koherentnejšiu a účinnejšiu politiku vyhostenia, najmä vtedy, keď je cieľom zabezpečiť verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť, pri súčasnom dodržaní základných práv dotknutých osôb“. (Doc. Parl., Chambre, 2016‑2017, DOC 54‑2215/001, s. 4).
(
34
)	Pozri analogicky rozsudok zo 17. decembra 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Vydanie na Ukrajinu) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, bod 42), v ktorom Súdny dvor uznal, že cieľ spočívajúci v zabránení beztrestnosti osôb, ktoré spáchali trestný čin, musí byť považovaný za legitímny a umožňuje odôvodniť opatrenie, ktorým sa obmedzuje taká základná sloboda, aká je stanovená v článku 21 ZFEÚ.
(
35
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. júna 2018, Coman a i. (C‑673/16, EU:C:2018:385, bod 41).
(
36
)	V tejto súvislosti článok 27 ods. 2 smernice o pobyte spresňuje, že rozhodnutia o vyhostení prijaté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti „musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca“. Príslušné orgány tak budú mať v zásade k dispozícii prvé posúdenie správania dotknutej osoby.
(
37
)	Pozri analogicky rozsudok zo 17. februára 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, body 41 až 44), v ktorom Súdny dvor dospel k záveru, že opatrenie zaistenia občana Únie môže predstavovať prekážku pre slobodné poskytovanie služieb. Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Léger vo veci Oulane (C‑215/03, EU:C:2004:653, bod 97).