62003CC0374_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. No presente processo, o Verwaltungsgericht Sigmaringen coloca quatro questões sobre a interpretação da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação CEE/Turquia (2) (a seguir «Decisão n.° 1/80»). Mais especificamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a filha de um trabalhador assalariado turco integrado no mercado de trabalho regular de um Estado‑Membro tem direito a um subsídio de formação para estudar durante um ano na Universidade de Istambul (Turquia).
2. A importância deste processo decorre sobretudo do contexto em que a questão é colocada. Os filhos dos trabalhadores turcos beneficiam no território da Comunidade Europeia dos direitos previstos no artigo 9.° da Decisão n.° 1/80, uma decisão que dá execução ao acordo de associação entre a CEE e a Turquia (3) . Esses direitos diferem fundamentalmente dos direitos de que gozam os filhos dos trabalhadores comunitários com base nos artigos 39.° CE e seguintes e no Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (4) (a seguir «Regulamento n.° 1612/68»).
II – Quadro jurídico
A – O acordo de associação CEE/Turquia
3. Nos termos do seu artigo 2.°, n.° 1, o acordo de associação tem por objecto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes, inclusive no domínio da mão‑de‑obra, através da realização progressiva da livre circulação de trabalhadores (artigo 12.°) bem como da eliminação das restrições à liberdade de estabelecimento (artigo 13.°) e à livre prestação de serviços (artigo 14.°), com vista a melhorar o nível de vida do povo turco e a facilitar posteriormente a adesão da República da Turquia à Comunidade (quarto considerando do preâmbulo e artigo 28.°).
4. Para este efeito, o acordo de associação prevê uma fase preparatória, que permite à República da Turquia reforçar a sua economia com o auxílio da Comunidade (artigo 3.°), uma fase transitória, durante a qual se asseguram o estabelecimento progressivo de uma união aduaneira e a aproximação das políticas económicas (artigo 4.°), e uma fase definitiva, que assenta na união aduaneira e implica o reforço da coordenação das políticas económicas das partes contratantes (artigo 5.°).
5. O artigo 6.° do acordo de associação está redigido como segue: «Para assegurar a aplicação e o desenvolvimento progressivo do regime de associação, as partes contratantes reúnem‑se no âmbito de um Conselho de Associação que age nos limites das atribuições que lhe são conferidas pelo acordo.» Assim, o Conselho de Associação dispõe de poder de decisão para a realização dos objectivos fixados pelo acordo e nos casos por ele previstos (artigo 22.°, n.° 1, do acordo de associação). Cada uma das partes deve tomar as medidas necessárias à execução das medidas tomadas.
6. O artigo 9.° do acordo de associação tem o seguinte teor: «As partes contratantes reconhecem que, no domínio da aplicação do acordo e sem prejuízo das disposições especiais susceptíveis de serem adoptadas em aplicação do artigo 8.°, é proibida qualquer discriminação exercida com base na nacionalidade, nos termos do princípio enunciado no artigo 7.° do Tratado que institui a Comunidade.»
7. O artigo 12.° do acordo de associação dispõe: «As partes contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos 48.°, 49.° e 50.° do Tratado que institui a Comunidade na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores.»
8. O protocolo adicional assinado em 23 de Novembro de 1970 em Bruxelas, que foi concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972 (5) (a seguir «protocolo adicional»), estabelece, nos termos do seu artigo 1.°, as condições, modalidades e calendário de realização da fase transitória referida no artigo 4.° do acordo de associação. Segundo o seu artigo 62.°, o protocolo adicional é parte integrante do referido acordo.
9. Este protocolo adicional inclui um título II, sob a epígrafe «Circulação de pessoas e de serviços», cujo capítulo I é consagrado aos trabalhadores.
10. No seu artigo 36.° fixa os prazos de realização gradual da livre circulação de trabalhadores entre os Estados‑Membros da Comunidade e a República da Turquia, em conformidade com os princípios enunciados no artigo 12.° do acordo de associação e estipula que o Conselho de Associação decidirá as modalidades necessárias para tal efeito.
B – Decisão n.° 1/80
11. Em 19 de Setembro de 1980, o Conselho de Associação adoptou a Decisão n.° 1/80. Esta decisão, por estranho que pareça, nunca foi publicada no Jornal Oficial (6) . O terceiro considerando do preâmbulo da Decisão n.° 1/80 tem o seguinte teor: «[c]onsiderando que, no domínio social, as considerações acima desenvolvidas conduzem a melhorar, no âmbito dos compromissos internacionais de cada uma das partes, o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família em relação ao regime instituído pela Decisão n.° 2/76 do Conselho de Associação […]».
12. No cerne do presente processo encontra‑se o artigo 9.° que tem a seguinte redacção: «[o]s descendentes turcos que residam regularmente num Estado‑Membro da Comunidade com os seus pais, que aí estejam ou tenham estado regularmente empregados, serão admitidos nesse Estado‑Membro nos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional com base nas mesmas qualificações para admissão, no que respeita à formação exigida, que os descendentes dos nacionais desse Estado‑Membro. Podem beneficiar nesse Estado‑Membro dos benefícios previstos nesse domínio pela legislação nacional».
13. O artigo 10.°, n.° 1, desta decisão, dispõe: «Os Estados‑Membros da Comunidade concederão aos trabalhadores turcos integrados no seu mercado de trabalho regular um regime caracterizado pela inexistência de qualquer discriminação fundada na nacionalidade em relação aos trabalhadores comunitários no que respeita à remuneração e às outras condições de trabalho.»
C – Regulamento n.° 1612/68
14. O artigo 12.° do regulamento prevê o seguinte:
«Os filhos de um nacional de um Estado‑Membro que esteja ou tenha estado empregado no território de outro Estado‑Membro, são admitidos nos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional nas mesmas condições que os nacionais deste Estado, desde que residam no seu território.»
Os Estados‑Membros encorajarão as iniciativas que permitam a esses filhos seguir os cursos acima referidos nas melhores condições.»
D – Direito nacional
15. Nos termos do § 5, n.° 2, primeira frase, da Bundesausbildungsförderungsgesetz (lei federal alemã relativa aos subsídios de formação, a seguir «BAföG») é concedido um subsídio de formação com vista à frequência de um estabelecimento de ensino situado no estrangeiro aos formandos que têm o seu domicílio permanente no território nacional:
«1. Se tais estudos forem proveitosos para a formação dos interessados no estado actual da sua formação e pelo menos uma parte dessa formação puder ser imputada ao período de duração exigido ou habitual para a formação,
ou
2. Quando, no quadro da cooperação transfronteiriça entre estabelecimentos de formação alemães e estrangeiros, as sucessivas aulas de uma formação única têm lugar alternadamente em estabelecimentos de formação alemães e estrangeiros,
ou
3. Quando uma formação após a frequência, durante pelo menos um ano, de um estabelecimento de formação nacional, é prosseguida num estabelecimento de formação num Estado‑Membro da União Europeia e se os formandos possuírem conhecimentos linguísticos suficientes.»
16. Nos termos do § 5, n.° 2, quarta frase, da BAföG, a primeira frase só se aplica aos formandos referidos no § 8, n.° 2, da BAföG («outros estrangeiros») quando as disposições que regulam a formação exigem uma estadia no estrangeiro como parte da formação a ser prosseguida necessariamente no estrangeiro.
17. Nos termos do § 8, n.° 1, da BAföG, é concedido subsídio de formação:
«1. Aos alemães na acepção da lei fundamental,
2. Aos estrangeiros deslocados na Alemanha, na acepção da Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet (lei sobre o estatuto dos estrangeiros deslocados no território federal),
3. Aos estrangeiros que residem no território nacional e que foram reconhecidos como titulares do direito de asilo, nos termos da Asylverfahrensgesetz (lei sobre o processo de asilo),
4. Aos estrangeiros com residência habitual no território nacional e refugiados nos termos do § 1 da Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge (lei sobre as medidas relativas a refugiados acolhidos no quadro de acções de auxílio humanitário),
5. Aos estrangeiros com residência habitual no território nacional e que foram reconhecidos como refugiados e que estão autorizados a permanecer não apenas provisoriamente no território da República Federal da Alemanha,
6. Aos estrangeiros com residência habitual no território nacional e relativamente aos quais foi reconhecido que existe uma protecção contra expulsão, por força do § 51, n.° 1, da Ausländergesetz (lei sobre os estrangeiros),
7. Aos estrangeiros que têm o seu domicílio permanente no âmbito territorial de aplicação desta lei, quando um dos pais tem nacionalidade alemã, na acepção da lei fundamental,
8. Aos formandos que, ao abrigo da Aufenthaltsgesetz/EWG (lei relativa ao direito de residência/CEE) beneficiam, na qualidade de filhos, da liberdade de circulação, do direito de estada ou que na qualidade de filhos só não beneficiam da liberdade de circulação ou do direito de estada porque têm 21 anos ou mais ou não recebem alimentos dos seus pais ou do seu cônjuge,
9. Aos formandos que sejam nacionais de um outro Estado‑Membro da Comunidade Europeia ou de outro Estado parte no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e que tenham estado empregados no território nacional antes do início da formação; em princípio, deve existir um nexo substancial entre a actividade aí exercida e o objecto da formação.»
18. Nos termos do § 8, n.° 2, ponto 2, da BAföG, o subsídio de formação é concedido a outros estrangeiros, quando pelo menos um dos pais, durante os últimos 6 anos anteriores ao início da parte do ciclo de formação susceptível de beneficiar de um auxílio, residiu durante um total de 3 anos no território nacional e aí desenvolveu uma actividade profissional regular.
III – Matéria de facto
A – Os factos do processo principal
19. G. Gürol, a recorrente no processo principal, é uma nacional turca nascida em 28 de Julho de 1975, na Alemanha, cujos pais vivem na Alemanha. Frequenta na Universidade de Tübingen, desde o primeiro semestre do ano de 1995/1996, o curso de Economia com especialização em estudos regionais (país: Turquia). Foi‑lhe concedido, para o efeito, subsídio de formação. De Outubro de 1999 a Setembro de 2000, G. Gürol estudou na Universidade de Bogazici, em Istambul. Em 13 de Agosto de 1999, a recorrente solicitou ao recorrido a concessão de um subsídio de formação para frequentar a Universidade de Bogazici.
20. Por decisão de 2 de Setembro de 1999, o Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein‑Westfalen indeferiu o requerimento. O Landesamt fundamentou a sua decisão, essencialmente, no facto de G. Gürol, enquanto estudante, ser abrangida, nos termos da legislação alemã, pela categoria «outros estrangeiros», segundo a qual só teria direito a um subsídio de formação para frequentar um estabelecimento de formação situado no estrangeiro se o regulamento de estudos pertinente considerasse a estada no estrangeiro uma parte da formação obrigatoriamente prosseguida no estrangeiro. Porém, não resulta nem do regulamento de estudos nem do plano do curso que a Faculdade de Ciências Económicas da Universidade de Tübingen exija um ano de estudos no estrangeiro.
21. Por carta de 29 de Setembro de 1999, a recorrente apresentou uma reclamação contra essa decisão, através do adido turco encarregado dos assuntos sociais e do trabalho em Karlsruhe. Entre os fundamentos da reclamação a recorrente alega que deve ser considerada formando nacional e também que os estudantes alemães recebem subsídio de formação para seguir estudos no estrangeiro. Além disso, o artigo 10.° da Decisão n.° 1/80 contém um princípio da não discriminação quanto à remuneração e demais condições de trabalho que também é aplicável aos benefícios sociais e fiscais. Nos termos desta disposição, o pai da recorrente tem direito a prestações a favor da sua filha e, assim, esta última tem, na qualidade de filha de um trabalhador turco, direito a prestações no quadro da formação profissional. Além disso, com base no artigo 39.° CE, são reconhecidos benefícios não dependentes da qualidade de trabalhador, mas apenas destinados a incentivar a integração e a mobilidade. Por último, a Faculdade de Ciências Económicas da Universidade de Tübingen exige um ano de estudos no estrangeiro.
22. Por decisão de indeferimento da reclamação, de 17 de Dezembro de 1999, o recorrido declarou a reclamação infundada. Na fundamentação, o Landesamt für Ausbildungsförderung repete e aprofunda, no essencial, as considerações tecidas na sua primeira decisão, de 2 de Setembro de 1999. Em 2 de Fevereiro de 2000, a recorrente interpôs recurso para o Verwaltungsgericht Sigmaringen que, no âmbito da apreciação do mesmo, submeteu quatro questões prejudiciais.
B – A posição do órgão jurisdicional de reenvio
23. No esclarecimento das questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio chama a atenção para o facto de a letra das disposições nacionais pertinentes da BAföG não conferir à recorrente qualquer direito a um subsídio de formação para estudar no estrangeiro. Além disso, a recorrente não pode invocar o princípio geral da igualdade de tratamento consagrado no artigo 3.° da Lei Fundamental. De resto, no entender do órgão jurisdicional de reenvio, o direito a um subsídio de formação para estudos semestrais na Turquia também não decorre do artigo 2.° do Protocolo adicional à Convenção para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, em conjugação com o artigo 14.° da CEDH. Por último, está desde logo excluído um direito decorrente do artigo 3.°, n.° 1, da Decisão n.° 3/80 porque, atendendo aos tipos de prestações de segurança social enumeradas no artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) a h), daquela decisão, a concessão de subsídio de formação para seguir estudos no estrangeiro não cai no âmbito de aplicação material da Decisão n.° 3/80.
24. Por conseguinte, é determinante para a resolução do litígio saber se o artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 confere à recorrente um direito ao subsídio de formação para prosseguir estudos no estrangeiro.
C – Questões prejudiciais
25. Em 31 de Julho de 2003, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a instância e submeteu as seguintes quatro questões prejudiciais:
«1) O artigo 9.°, primeiro período, da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação CEE/Turquia tem efeito directo na ordem jurídica interna dos Estados‑Membros da Comunidade Europeia, de modo que os filhos de nacionais turcos, que residam regularmente num Estado‑Membro da Comunidade com os seus pais, que aí trabalham ou trabalharam regularmente, têm direito a ser admitidos nos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional com base nas mesmas qualificações que as dos filhos dos nacionais desse Estado‑Membro?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: A condição de ‘residência regular com os pais’ está igualmente preenchida pelos filhos de nacionais turcos que fixam ou mantêm a sua própria residência principal no local da formação profissional universitária e estão registados no domicílio dos pais apenas como residência secundária?
3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão: O artigo 9.°, primeiro período, da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação CEE/Turquia assegura às pessoas a que se refere, além do direito à igualdade de acesso aos estabelecimentos de ensino, também a igualdade de acesso a prestações estatais concedidas pelo Estado‑Membro com o objectivo de facilitar a participação numa formação, ou deve interpretar‑se o artigo 9.°, primeiro período, da Decisão n.° 1/80 em conjugação com o segundo período do mesmo artigo [...], no sentido de que os Estados‑Membros continuam a ter a possibilidade de fazer depender de outras condições a concessão de prestações sociais no domínio da formação às pessoas a que se refere o primeiro período, ou de limitar estas prestações?
4) Em caso de resposta afirmativa às segunda e terceira questões: Isto aplica‑se também a uma formação universitária dispensada às pessoas a que se refere a disposição controvertida no seu país de origem, a Turquia?»
D – A tramitação processual no Tribunal de Justiça
26. No presente processo, foram apresentadas observações escritas pelo requerido no processo principal (representado pelo Bezirksregierung Köln), pelo Governo alemão, pelo Governo austríaco e pela Comissão. Na audiência de 21 de Outubro de 2004, a recorrente, o requerido, o Governo alemão e a Comissão esclareceram a sua posição. O requerido, o Governo austríaco e o Governo alemão concluíram pedindo a declaração de que o artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 não confere à recorrente o direito a um subsídio de formação para prosseguir estudos no estrangeiro. A Comissão e a recorrente entendem, pelo contrário, que o filho de um trabalhador turco tem, efectivamente, direito a um subsídio de formação para estudar no estrangeiro, nos termos do artigo 9.° da Decisão n.° 1/80.
1. A primeira questão prejudicial
27. Com a primeira questão, o Verwaltungsgericht pretende saber se o artigo 9.°, primeira frase, da Decisão n.° 1/80 tem efeito directo no território dos Estados‑Membros.
28. No acórdão Demirel (7), o Tribunal de Justiça considerou que uma disposição de um acordo concluído pela Comunidade com um país terceiro deve ser considerada directamente aplicável desde que, tendo em conta os seus termos bem como o objecto e a natureza do acordo, estabeleça uma obrigação clara e precisa, não subordinada, quanto à sua execução ou aos seus efeitos, à existência de um acto ulterior. Os mesmos critérios são válidos quando se trata de determinar se as disposições de uma decisão do Conselho de Associação podem ter efeito directo (8) .
29. O artigo 9.°, primeira frase, da Decisão n.° 1/80 tem a seguinte redacção: «Os descendentes turcos que residam regularmente num Estado‑Membro da Comunidade com os seus pais, que aí estejam ou tenham estado regularmente empregados, serão admitidos nesse Estado‑Membro nos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional com base nas mesmas qualificações para admissão, no que respeita à formação exigida, que os descendentes dos nacionais desse Estado‑Membro […]». É consagrado, em termos precisos e incondicionais, o direito de acesso dos filhos de nacionais turcos com base nas mesmas habilitações literárias que os nacionais. A disposição estabelece uma obrigação clara e precisa de assegurar a igualdade de tratamento de formandos nacionais alemães e turcos com base nas mesmas habilitações. As pessoas protegidas pelo artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 devem ter acesso aos estabelecimentos de formação em igualdade de condições, ou seja, sem discriminação em razão da nacionalidade. Conforme já fez constar dos autos o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 9.°, primeira frase, contém o grau de clareza e de incondicionalidade necessário para uma aplicabilidade directa. Os pressupostos da concessão do direito estão também claramente fixados e não precisam de ser concretizados pelo legislador nacional. A execução e os efeitos do artigo 9.°, primeira frase, da Decisão n.° 1/80 não estão dependentes da intervenção de qualquer acto nacional posterior, pelo que a disposição é directamente aplicável.
30. Importa, pois, responder à primeira questão submetida pelo Verwaltungsgericht que o artigo 9.°, primeira frase, da Decisão n.° 1/80 tem efeito directo nos Estados‑Membros da Comunidade Europeia.
2. A segunda questão prejudicial
31. Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a condição de «residência regular com os pais» está igualmente preenchida pelos filhos de nacionais turcos que fixam ou mantêm a sua própria residência principal no local da formação profissional universitária e estão registados junto dos pais apenas com residência secundária.
32. A Comissão salienta que o artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 apenas exige que os filhos residam com os seus pais. Não são impostas outras condições, como a existência de vida familiar ou a residência permanente. O referido artigo também não faz qualquer distinção entre as diversas formas de residência, por exemplo, entre residência principal ou secundária. A Comissão entende, por conseguinte, que a condição de residência com os pais está preenchida no caso de a recorrente estar registada com residência secundária no domicílio dos seus pais em Philippsburg. Esta interpretação está, no entender da Comissão, de acordo com o espírito e a finalidade do artigo 9.° da Decisão n.° 1/80. Além disso, a disposição não impõe aos filhos de nacionais turcos qualquer restrição relativamente à escolha de determinado tipo de ensino, salvo a de que deverão possuir as qualificações para a admissão, quanto à formação exigida. Por estes motivos, os filhos dos trabalhadores turcos têm direito a escolher os estudos que pretendem prosseguir e, por conseguinte, o local da formação, independentemente do local de residência dos pais. Qualquer outra interpretação do requisito de residência limitaria de forma inaceitável o direito consagrado pelo artigo 9.° da Decisão n.° 1/80.
33. Segundo o Governo alemão, o artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 exige a coabitação em comunhão doméstica de filhos e pais. Esta condição é igualmente preenchida no caso de um filho que, durante os seus estudos, ocupa um quarto ou apartamento noutro local, mas que, antes disso, ou seja, antes do início dos seus estudos, viveu em comunhão doméstica com a família. De outra forma, limitar‑se‑ia seriamente, pelo menos em termos geográficos, o direito de acesso ao ensino. Nem o significado, nem a finalidade, nem os termos em que está redigida a condição de residência com os pais excluem o abandono da residência dos pais no contexto dos estudos. O órgão jurisdicional nacional deve, por conseguinte, averiguar se a recorrente vivia em comunhão doméstica com a família, antes do início dos seus estudos.
34. A letra do artigo 9.°, primeira frase, da Decisão n.° 1/80 exige que os filhos de nacionais turcos residam com os pais para beneficiarem do direito de acesso ao ensino. Partilho da opinião do Governo alemão de que a disposição se refere ao facto de os filhos dos trabalhadores turcos residirem na casa dos pais antes do início da formação. O filho de um trabalhador turco poderá, no entanto, necessitar de estabelecer residência noutra cidade se o local de residência dos pais se situar a uma grande distância do estabelecimento onde pretende prosseguir os seus estudos. Certamente que os estudantes, num país tão grande como a Alemanha, nem sempre poderão prosseguir os seus estudos a partir da casa dos pais. Por conseguinte, o direito consagrado pelo artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 não poderá ser plenamente usufruído se a escolha da formação estiver limitada à formação disponível no local de residência dos pais. Uma interpretação mais restritiva deste requisito de residência constituiria uma limitação inaceitável do direito de acesso ao ensino dos filhos dos trabalhadores turcos.
35. Essa interpretação do artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 é conforme com o objectivo de reconhecer certos benefícios aos familiares dos trabalhadores turcos a fim de facilitar e acelerar a sua integração na vida social do país de acolhimento. É o que resulta também, por outras palavras, do terceiro considerando do preâmbulo da Decisão n.° 1/80: «considerando que, no domínio social, as considerações acima desenvolvidas conduzem a melhorar, no âmbito dos compromissos internacionais de cada uma das partes, o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família em relação ao regime instituído pela Decisão n.° 2/76 do Conselho de Associação […]».
36. Assim, há que responder à segunda questão submetida pelo Verwaltungsgericht que a condição de «residência regular com os pais» é igualmente preenchida pelos filhos de nacionais turcos se estes deixarem a casa dos pais no início da formação escolhida para estabelecerem a sua residência no local da formação.
3. As terceira e quarta questões prejudiciais
37. Quanto à resposta a dar às terceira e quarta questões, a recorrente no processo principal e a Comissão, por um lado, e o recorrido no processo principal e os Governos alemão e austríaco, por outro lado, assumem posições diametralmente opostas.
38. A Comissão, apoiada na audiência pela recorrente no processo principal, alega, em primeiro lugar, que a segunda frase do artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 tem efeito directo e que contém, assim, uma proibição de discriminação.
39. Em apoio da sua tese de que a referida disposição tem efeito directo, invoca a sua redacção e a finalidade da Decisão n.° 1/80 tal como pode ser inferida do artigo 12.° do acordo de associação e do artigo 36.° do protocolo adicional de 1972, que prevê a concretização progressiva da livre circulação de trabalhadores. Alega ainda que o direito de acesso ao ensino consagrado na primeira frase do artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 ficaria esvaziado se o direito dos filhos de nacionais turcos às prestações referidas na segunda frase não fosse efectivo.
40. Estaria também em causa o possível esvaziamento do direito de acesso ao ensino se o direito efectivo que decorre do efeito directo da segunda frase do artigo 9.° não implicasse um direito igual ao dos nacionais alemães.
41. A título subsidiário, na eventualidade de o Tribunal de Justiça não partilhar o seu entendimento sobre o efeito directo da segunda frase do artigo 9.°, a Comissão propõe a interpretação do efeito directo, reconhecido em qualquer caso à primeira frase do artigo 9.°, no sentido de que confere um direito a prestações iguais às oferecidas aos estudantes alemães.
42. Tal interpretação é, no seu entender, corroborada pela disposição análoga do artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68 que, embora formulada em termos um pouco mais amplos, visa o mesmo que o artigo 9.°, primeira frase, da Decisão n.° 1/80, ou seja, o incentivo da integração social dos filhos dos trabalhadores comunitários migrantes, ou seja, neste caso, dos trabalhadores turcos, assegurando‑lhes o prosseguimento dos estudos em condições de igualdade relativamente aos estudantes nacionais do Estado‑Membro de acolhimento.
43. O recorrido no processo principal e os Governos alemão e austríaco entendem que o teor do artigo 9.°, segunda frase, da Decisão n.° 1/80 não contém qualquer obrigação para os Estados‑Membros de disponibilizarem recursos públicos com vista a facilitar a frequência do ensino pelos filhos de nacionais turcos nas mesmas condições que os nacionais. A letra desta disposição prevê a possibilidade de os Estados‑Membros atribuírem tais prestações. A sua execução é deixada à ponderação do legislador nacional.
44. Para efeitos de resolução da questão de interpretação em apreço, importa não só analisar os termos do artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 mas também a estrutura e a finalidade desta decisão, adoptada no contexto da realização progressiva do acordo de associação entre a Comunidade e a Turquia.
45. Inicialmente, foram escassos os progressos registados pelo Conselho de Associação na concretização da «realização progressiva da livre circulação de trabalhadores» prevista no artigo 12.° do acordo de associação. Verificou‑se uma certa aceleração após a aprovação do protocolo adicional de 1970 pelo Regulamento n.° 2760/72 (v. n. os  8 a 10, supra ). Essa aceleração traduziu‑se, inicialmente, na Decisão n.° 2/76 do Conselho de Associação e, posteriormente, na presente Decisão n.° 1/80.
46. O capítulo II da Decisão n.° 1/80 estabelece as disposições sociais. A primeira secção deste capítulo trata, mais especificamente, de questões relativas ao emprego e à livre circulação de trabalhadores. Mesmo visando esta secção, de acordo com o terceiro considerando do preâmbulo, «melhorar, no domínio social […], o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família em relação ao regime instituído pela Decisão n.° 2/76», o seu conteúdo e os termos em que está redigida mostram da parte do Conselho de Associação, enquanto legislador competente, uma grande prudência.
47. Esta última é confirmada por uma série de disposições contidas na parte da decisão em questão, que prevêem, relativamente a vários outros aspectos, um regime mais restritivo do que o dos artigos 39.° CE a 42.° CE e do direito comunitário derivado baseado nessas disposições.
48. Assim, o artigo 6.° da decisão confere aos trabalhadores turcos o direito, sujeito a condições estritas, de acesso ao mercado de trabalho do Estado‑Membro de residência. De resto, no exercício desse direito, eles são menos favorecidos relativamente aos nacionais dos Estados‑Membros. Também o regime do artigo 7.° da Decisão n.° 1/80, relativo ao acesso dos familiares dos trabalhadores turcos ao mercado de trabalho do país de residência, é consideravelmente mais restritivo do que o que vigora para os nacionais dos Estados‑Membros. O mesmo acontece com o regime bastante limitado e sujeito a condições pesadas que o artigo 8.° da Decisão n.° 1/80 contém em relação à mobilidade intracomunitária dos trabalhadores turcos.
49. Numa comparação bastante global entre o regime legal que, nos termos da Decisão n.° 1/80, vigora para os trabalhadores turcos dentro das Comunidades Europeias e o que é aplicável aos nacionais dos Estados‑Membros, ressalta claramente que o primeiro regime não se baseia no princípio da igualdade ou da não discriminação. Os direitos individuais são exaustivamente descritos em cada disposição. Quando a decisão se refere à igualdade de tratamento entre os trabalhadores turcos e os do país de acolhimento, o seu âmbito de aplicação é delimitado de forma precisa. Assim, o artigo 10.°, n.° 1, da decisão prevê a proibição de discriminação dos trabalhadores turcos com base na nacionalidade, no que se refere ao salário e às demais condições de trabalho. Contudo, a igualdade de tratamento que lhes é concedida pelo artigo 10.°, n.° 2, da decisão em matéria de auxílio dos serviços públicos de emprego também é severamente condicionada.
50. Aproveito para recordar que, no que diz respeito à livre circulação de pessoas no interior da Comunidade Europeia, a posição jurídica dos cidadãos comunitários residentes no interior da Comunidade, noutro país que não o de origem, ainda não é idêntica à dos nacionais do país onde se estabeleceram, no que se refere a direitos a prestações do Estado. Em relação aos que são considerados migrantes por motivos económicos, o direito comunitário primário e derivado prevêem ainda, nessa matéria, uma maior equiparação com os nacionais do que em relação aos cidadãos comunitários migrantes não‑activos, abrangidos pela Directiva 90/364/CEE (9), ou em relação aos estudantes, abrangidos pela Directiva 93/96/CEE (10) . A tensão entre o princípio da igualdade e as diferenciações que lhe são introduzidas pelo direito comunitário primário e derivado é característica da livre circulação de pessoas na Comunidade e deu origem a uma jurisprudência em que os limites entre a aplicação do princípio da igualdade e a aplicação da diferenciação visada pelo legislador comunitário por vezes são, efectivamente, algo redefinidos, mas são, como tal, respeitados (11) . Também no caso em apreço se verifica esta tensão entre o princípio da igualdade e a diferenciação expressamente visada pelo legislador competente.
51. A posição jurídica de que os trabalhadores turcos usufruem no interior da Comunidade, nos termos da Decisão n.° 1/80, pode ser classificada, de acordo com o exposto supra, como privilegiada comparativamente com a de outros trabalhadores de países terceiros. Embora o artigo 12.° do acordo de associação preveja expressamente a aproximação gradual dessa posição à dos cidadãos comunitários, o Conselho de Associação, enquanto legislador competente, não tomou, até agora, medidas de maior alcance. Decorre deste facto, no meu entender, que a resposta às questões colocadas deve, em primeiro lugar, ser encontrada com base no texto, na estrutura e no contexto da própria Decisão n.° 1/80 e que se exige um grande cuidado na interpretação desse texto por analogia com o direito comunitário primário e derivado que estabelece a livre circulação dos trabalhadores comunitários. Com efeito, se o Conselho de Associação tivesse visado uma maior congruência entre a posição jurídica dos trabalhadores turcos e a dos trabalhadores provenientes dos Estados‑Membros, ele próprio, enquanto legislador competente, teria assegurado uma maior uniformidade do conteúdo da Decisão n.° 1/80 e o direito comunitário primário e derivado em matéria de livre circulação de trabalhadores.
52. Por conseguinte, não é correcto interpretar o artigo 9.° da Decisão n.° 1/80, como sugere a Comissão, por analogia com o artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68. As diferenças de redacção entre ambas as disposições demonstram que o legislador competente pretendeu precisamente um regime diferente. A meu ver, o juiz deverá respeitar a vontade clara do legislador ou, pelo menos, tê‑la em consideração.
53. A letra do artigo 9.°, primeira frase, da Decisão n.° 1/80 atribui aos filhos de trabalhadores turcos que residam legalmente num Estado‑Membro o direito de acesso aos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional, nas mesmas condições de admissão, quanto à formação prévia exigida, que os filhos dos nacionais desse Estado‑Membro. Partilho da opinião da Comissão, que não foi expressamente contestada pelos Governos austríaco e alemão, de que a condição da igualdade de tratamento prevista nesta disposição – que, em sentido estrito, apenas se refere ao acesso ao ensino – só poderá ter significado concreto relativamente a determinadas formações – mais dispendiosas – se também forem dadas condições materiais aos filhos de nacionais turcos para as frequentarem. A segunda frase do artigo 9.° visa esse aspecto: «Podem beneficiar nesse Estado‑Membro dos benefícios previstos nesse domíni o pela legislação nacional.»
54. A interpretação literal e sistemática desta frase, complementar à primeira frase do artigo 9.°, não permite atribuir‑lhe um efeito directo nem entendê‑la como previsão de uma igualdade de tratamento implícita. Se o autor da decisão tivesse pretendido instituir uma obrigação de igualdade de tratamento com efeito directo, poderia simplesmente ter formulado a disposição de forma diferente: «gozam, em pé de igualdade com os filhos dos nacionais desse Estado‑Membro, dos benefícios previstos nesse domínio pela legislação nacional». A este propósito, não é despiciendo que no artigo seguinte, o artigo 10.°, n.° 2, da decisão, se tenha optado, em relação ao direito à assistência dos serviços públicos de emprego, por uma redacção explícita e imperativa.
55. O método de interpretação aplicado pela Comissão, um tanto «acrobático», não me parece um método a seguir. Recorre à analogia com o artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68, o que o próprio legislador podia, simplesmente, ter feito, mas, como é evidente, não quis fazer.
56. Bastante mais evidente é a interpretação, na sua leitura conjunta, das duas frases do artigo 9.° Conforme já foi salientado no n.° 54, supra, a segunda frase constitui uma «enabling clause», complementar da primeira frase, de onde decorre a obrigação para os Estados‑Membros de assegurarem, também em termos materiais, o direito de acesso ao ensino dos filhos de nacionais turcos. De facto, essa obrigação material deixa ainda aos Estados‑Membros uma certa margem discricionária – que também é intencional de acordo com a letra do artigo 9.°, segunda frase –, mas lida conjuntamente com a primeira frase essa margem é limitada: os filhos de nacionais turcos devem poder frequentar, também em termos efectivos, a formação a cujo acesso têm direito. Ou seja, eles devem poder beneficiar das prestações materiais necessárias para esse efeito.
57. Na medida em que as prestações públicas disponibilizadas aos estudantes com vista a dar‑lhes condições para a frequência do ensino, sob a forma de bolsas, subsídios, adiantamentos e empréstimos, tenham por finalidade permitir, em termos efectivos, a frequência da formação em causa, decorre desta interpretação do artigo 9.° que tais prestações também deverão ser atribuídas aos estudantes turcos.
58. Inversamente, se as prestações atribuídas aos estudantes turcos para efeitos de frequência de formação forem diferentes ou mais reduzidas do que as que vigorem para os filhos de nacionais, o Estado‑Membro deverá demonstrar que esta diferença não prejudica a sua obrigação, decorrente do artigo 9.° da Decisão n.° 1/80, de assegurar o resultado visado com este artigo, nomeadamente que os filhos de nacionais turcos não só sejam admitidos em igualdade de circunstâncias nos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional mas também que lhes sejam dadas condições efectivas para a sua frequência.
59. Isto também se aplica às prestações disponibilizadas aos estudantes para estudarem no estrangeiro. Devem ser dadas condições aos filhos dos trabalhadores turcos para frequentarem e concluírem em condições adequadas a formação escolhida e, quando a formação no estrangeiro constituir parte integrante da formação escolhida, tal terá também consequências para os direitos dos filhos dos trabalhadores turcos. Também nesse caso, deverá o Estado‑Membro criar condições para que os filhos de nacionais turcos possam exercer efectivamente o direito que lhes é atribuído.
60. Cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar o cumprimento desta obrigação com base nos factos.
IV – Conclusão
61. Tendo em conta as observações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas pelo Verwaltungsgericht Sigmaringen do seguinte modo:
62. «O artigo 9.° da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação CEE/Turquia de 19 de Setembro de 1980 deve ser interpretado no sentido de que:
– a primeira frase desta disposição tem efeito directo nos Estados‑Membros;
– os filhos dos trabalhadores turcos preenchem a condição de «residência regular com os pais» se deixarem a casa dos pais no início da formação escolhida para estabelecerem a sua residência no local da formação;
– compete ao órgão jurisdicional nacional decidir se a regulamentação nacional aplicável aos cidadãos turcos, como é o caso da recorrente no processo principal, lhes confere as condições materiais que lhes permitam exercer o seu direito de acesso aos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional.»
(1) .
(2)
–	Decisão n.° 1/80, de 19 de Setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação, adoptada pelo Conselho de Associação instituído pelo Acordo de Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia.
(3)
–	Acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, que foi assinado em 12 de Setembro de 1963 em Ancara pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e pela Comunidade, por outro, e que foi concluído, aprovado e confirmado em nome desta última pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18).
(4)
–	JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77.
(5)
–	Regulamento relativo à conclusão do Protocolo Adicional bem como do Protocolo Financeiro, assinados em 23 de Novembro de 1970, anexos ao Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia e respeitante às medidas a adoptar para a sua entrada em vigor (JO L 293, p. 1; EE 11 F1 p. 213).
(6)
–	O Tribunal de Justiça não entendeu que esta falha no processo de adopção permitisse questionar a eficácia jurídica material da decisão.
(7)
–	Acórdão de 30 de Setembro de 1987 (12/86, Colect., p. 3719, n.° 14).
(8)
–	Acórdão de 20 de Setembro de 1990, Sevince (C‑192/89, Colect., p. I‑3461, n.° 15).
(9)
–	Directiva do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência (JO L 180, p. 26).
(10)
–	Directiva do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 317, p. 59).
(11)
–	V. as minhas conclusões de 11 de Novembro de 2004, Bidar (C‑209/03, ainda não publicadas na Colectânea), e v., também, acórdão de 20 de Setembro de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Colect. p. I‑6193).