62013CC0447_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Introducere
1. Prin recursul său, recurentul, domnul Nencini, fost deputat în Parlamentul European, solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene Nencini/Parlamentul European(2), prin care acesta a respins acțiunea în anulare îndreptată împotriva deciziei secretarului general al Parlamentului European care vizează recuperarea anumitor sume primite de recurent în mod nejustificat pe durata mandatului său parlamentar.
2. Acest recurs invocă un aspect inedit al dreptului Uniunii Europene referitor la termenul de prescripție pentru creanțele Uniunii față de terți.
3. Argumentele recurentului care fac apel la principiul securității juridice indică o potențială lacună legislativă cu privire la prescripția anumitor creanțe ale Uniunii. Analiza consecințelor acestei lacune în lumina principiului securității juridice ridică un semn de întrebare cu privire la rolul instanței care constă în asigurarea respectării principiului menționat în cazul în care legislația nu prevede nimic în acest sens.
II – Cadrul juridic
4. La momentul producerii faptelor, regulamentul financiar al Uniunii era prevăzut de Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002(3), iar normele de aplicare a acestuia erau prevăzute de Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2342/2002(4) .
5. Articolul 73a din regulamentul financiar prevede:
„Fără a aduce atingere dispozițiilor reglementărilor specifice și aplicării Deciziei Consiliului referitoare la sistemul de resurse proprii al Comunităților, creanțele Comunităților asupra terților și creanțele terților asupra Comunităților fac obiectul unui termen de prescripție de cinci ani.
Data luată în considerare pentru a calcula termenul de prescripție și condițiile de întrerupere a acestui termen sunt stabilite în normele de aplicare.”
6. Articolul 85b din normele de aplicare, intitulat „Norme în materie de termene de prescripție”, prevede următoarele la alineatul (1) primul paragraf:
„Termenul de prescripție pentru creanțele Comunităților față de terți începe să curgă la expirarea termenului‑limită comunicat debitorului în nota de debit, astfel cum se prevede la articolul 78 alineatul (3) litera (b) [din normele de aplicare].”
III – Istoricul cauzei
7. Recurentul a fost deputat în Parlamentul European în legislatura 1994-1999.
8. După cum reiese din hotărârea atacată, în urma unei anchete efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), Parlamentul a demarat, în decembrie 2006, o procedură de verificare și, ulterior, o procedură de recuperare a anumitor cheltuieli de călătorie și de asistență parlamentară, care au fost plătite recurentului cu încălcarea normelor privind cheltuielile și indemnizațiile deputaților în Parlamentul European (denumite în continuare „Normele CID”).
9. La 16 iulie 2010, secretarul general al Parlamentului European a adoptat decizia privind recuperarea sumei de 455 903,04 euro, redactată în limba engleză și transmisă recurentului la 28 iulie 2010. La 16 august 2010, recurentul a primit din partea directorului general al Direcției generale finanțe din cadrul Parlamentului European nota de debit din 4 august 2010, vizând suma respectivă.
10. La 7 octombrie 2010, secretarul general al Parlamentului European a adoptat o nouă decizie, redactată în limba italiană, care înlocuia decizia din 16 iulie 2010. Această decizie a fost transmisă recurentului la 13 octombrie 2010, însoțită de o nouă notă de debit privind același cuantum și înlocuind nota de debit din 4 august 2010.
IV – Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
11. Prin cereri depuse la grefa Tribunalului la 24 septembrie 2010 și la 10 decembrie 2010, recurentul a introdus două acțiuni diferite, prima vizând anularea actelor Parlamentului European care i‑au fost transmise la 28 iulie și la 16 august 2010 (cauza T‑431/10) și a doua, anularea atât a acestor ultime acte, cât și a celor transmise la 13 octombrie 2010, precum și trimiterea dosarului înapoi la secretarul general al Parlamentului European în vederea unei noi determinări a cuantumului a cărui recuperare se solicită (cauza T‑560/10).
12. Cererile de măsuri provizorii introduse de recurent în cele două cauze au fost respinse de președintele Tribunalului(5) . Cauzele T‑431/10 și T‑560/10 au fost conexate de Tribunal în scopul procedurii scrise, al procedurii orale și al hotărârii.
13. La ședința din 18 aprilie 2012, recurentul a renunțat la acțiunea introdusă în cauza T‑431/10.
14. La punctele 22-32 din hotărârea atacată, Tribunalul a declarat admisibilă acțiunea introdusă în cauza T‑560/10 în ceea ce privește anularea deciziei secretarului general al Parlamentului din 7 octombrie 2010 (denumită în continuare „decizia atacată”).
15. În sprijinul acțiunii menționate, recurentul a invocat, în esență, patru motive întemeiate, în primul rând, pe prescripție, în al doilea rând, pe încălcarea principiului contradictorialității și a principiului protecției juridice efective, în al treilea rând, pe încălcarea Normelor CID și, în al patrulea rând, pe încălcarea principiului proporționalității.
16. La punctele 34-54 din hotărârea atacată, Tribunalul a examinat și a respins primul motiv întemeiat pe prescripție.
17. Tribunalul a considerat, în primul rând, că prescripția de cinci ani menționată la articolul 73a din regulamentul financiar trebuie calculată ținând seama de articolul 85b din normele de aplicare, începând de la expirarea termenului‑limită comunicat debitorului în nota de debit. În speță, având în vedere data de 20 ianuarie 2011 care a fost comunicată recurentului în nota de debit din 13 octombrie 2010, termenul de prescripție nu expirase.
18. În al doilea rând, Tribunalul a examinat primul motiv al recurentului în ceea ce privește întemeierea acestuia pe încălcarea principiului termenului rezonabil.
19. În această privință, Tribunalul a indicat faptul că procedura Parlamentului European ar fi putut fi demarată mai devreme, având în vedere mai ales durata dintre sfârșitul mandatului parlamentar al recurentului și data adoptării deciziei atacate, faptul că Parlamentul dispunea deja de documentele contabile relevante, precum și faptul că acestuia ar fi trebuit să îi atragă atenția o scrisoare a recurentului în care solicita clarificarea modalităților de rambursare a cheltuielilor în cauză.
20. Prin urmare, Tribunalul a constatat că Parlamentul European nu și‑a respectat obligațiile care decurg din principiul termenului rezonabil, indicând, în același timp, că o încălcare a acestui principiu nu poate atrage după sine anularea unui act decât dacă încălcarea respectivă a afectat exercitarea dreptului la apărare al destinatarului său. Or, în această cauză, recurentul nu a susținut niciun argument privind atingerea adusă dreptului său la apărare prin încălcarea principiului termenului rezonabil. Încălcarea de către Parlamentul European a principiului termenului rezonabil nu putea, așadar, să implice anularea deciziei atacate.
21. La punctele următoare din hotărârea atacată, Tribunalul a respins al doilea motiv ca fiind inoperant (punctele 55-63), precum și al treilea și al patrulea motiv ca fiind nefondate (punctele 64-101 și 102-113).
22. Prin urmare, Tribunalul, pe de o parte, a radiat cauza T‑431/10 din registru, dispunând ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată, și, pe de altă parte, a respins acțiunea introdusă în cauza T‑560/10 și a obligat recurentul la plata cheltuielilor de judecată în cauza respectivă, inclusiv a cheltuielilor aferente procedurii privind măsurile provizorii.
V – Concluziile părților
23. Prin recursul său, recurentul solicită Curții să anuleze hotărârea atacată și, în cazul în care recursul este admis, cu titlu preliminar, să anuleze decizia atacată sau, cu titlu subsidiar, să determine, pe o bază echitabilă, cuantumul care trebuie recuperat sau să trimită dosarul înapoi la secretarul general al Parlamentului European pentru a determina acest cuantum.
24. În plus, recurentul solicită Curții ca Parlamentul European să fie obligat la plata cheltuielilor de judecată în cauzele T‑431/10 și T‑561/10, precum și la plata cheltuielilor aferente recursului.
25. Parlamentul European solicită Curții respingerea recursului și obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.
VI – Analiză
26. Recurentul prezintă cinci motive de recurs, dintre care primele patru au o anumită legătură cu cele patru motive invocate în primă instanță.
27. Astfel, primul motiv se întemeiază pe încălcarea normelor de prescripție și a principiilor securității juridice, raționalității și efectivității. În cadrul acestui motiv, recurentul invocă o excepție de nelegalitate îndreptată împotriva articolului 85b din normele de aplicare și, cu titlu subsidiar, împotriva articolului 73a din regulamentul financiar.
28. Al doilea motiv de recurs se întemeiază pe încălcarea principiului contradictorialității și a principiului protecției juridice efective, al treilea, pe aplicarea greșită a Normelor CID, iar al patrulea, pe încălcarea principiului proporționalității la stabilirea cuantumului de recuperat. În sfârșit, prin cel de al cincilea motiv, recurentul contestă faptul că i s‑au alocat integral cheltuielile de judecată în cauza T‑560/10 și parțial cele din cauza T‑431/10.
29. Parlamentul European contestă aceste motive, susținând că nu sunt admisibile sau că nu sunt întemeiate.
30. Ne vom concentra analiza pe primul motiv, celelalte motive de recurs trebuind să fie eliminate imediat ca fiind inadmisibile sau nefondate pentru motivele pe care le vom explica pe scurt în continuare.
A – În ceea ce privește primul motiv, întemeiat pe încălcarea normelor de prescripție și a principiilor securității juridice, raționalității și efectivității
31. Primul motiv, care are în vedere motivele enunțate la punctele 34-54 din hotărârea atacată, este format, în esență, din trei aspecte.
32. În primul rând, solicitantul susține că Tribunalul a reținut o interpretare eronată a articolului 85b din normele de aplicare, considerând că termenul de prescripție începe să curgă de la data comunicată debitorului în nota de debit. Cu excepția cazului în care se încalcă principiile securității juridice și protecției juridice efective, termenul de prescripție nu poate începe să curgă de la o dată care rămâne să fie stabilită liber de către creditor, și anume ziua în care creditorul invocă creanța. Potrivit recurentului, termenul menționat la articolul 85b din normele de aplicare, interpretat în lumina principiului securității juridice, trebuie considerat ca fiind „un alt termen de cinci ani”, care începe să curgă de la trimiterea notei de debit și care se adaugă la termenul de prescripție propriu‑zis, menționat la articolul 73a din regulamentul financiar. Acest ultim termen începe să curgă, potrivit acestuia, din momentul în care dreptul poate fi exercitat.
33. În al doilea rând, în cazul în care interpretarea explicitată la punctul precedent nu ar convinge Curtea, recurentul invocă o excepție de nelegalitate a articolului 85b din normele de aplicare, pentru motivul că este contrar articolului 73a din regulamentul financiar. Cu titlu subsidiar, acesta invocă nelegalitatea atât a articolului 85b din normele de aplicare, cât și a articolului 73b din regulamentul financiar, pe baza nerespectării „temeiului juridic esențial” al prescripției, precum și a încălcării principiilor securității juridice și a dreptului la apărare.
34. În al treilea rând, recurentul reproșează Tribunalului că a examinat în mod greșit, în calitate de motiv autonom, argumentul său întemeiat pe încălcarea termenului rezonabil. Potrivit recurentului, în loc să răspundă la argumentul său întemeiat pe încălcarea normelor de prescripție și pe necesitatea de a proceda la o interpretare conformă articolului 85b din normele de aplicare, Tribunalul a examinat aceste argumente în sensul că privesc încălcarea termenului rezonabil, ca un corolar al principiului bunei administrări.
35. Vom examina cele trei aspecte ale motivului în aceeași ordine.
1. Cu privire la primul aspect, întemeiat pe interpretarea eronată a normelor privind prescripția
a) Cu privire la instituția prescripției
36. În conformitate cu articolul 73a din regulamentul financiar, creanțele terților asupra Uniunii, precum și cele ale Uniunii asupra terților fac obiectul unui termen de prescripție de cinci ani.
37. Această dispoziție introduce în dreptul Uniunii o prescripție extinctivă a creanțelor aplicabilă în mod general și fără a aduce atingere normelor speciale, care ar putea fi, așadar, comparată cu un termen de prescripție de drept comun în ordinile juridice naționale(6) .
38. Prescripția extinctivă a creanțelor este o instituție juridică cunoscută de majoritatea sistemelor juridice contemporane. Din câte știm, aceasta este prezentă, fără excepție, în ordinile juridice ale tuturor statelor membre.
39. În această privință, trebuie reamintite fundamentele axiologice ale prescripției ca instituție a dreptului modern(7) .
40. În primul rând, în interesul ordinii publice, sistemul juridic trebuie construit astfel încât să se evite repunerea în discuție a situațiilor de fapt de lungă durată. De altfel, se întâmplă mai frecvent ca aceste situații să fie conforme cu dreptul decât invers. Având în vedere incertitudinea probelor, contestarea lor riscă, așadar, să conducă la soluții nedrepte. În plus, scurgerea timpului trebuie să ducă la legalizarea însăși a situațiilor contrare dreptului. Astfel, după o lungă perioadă de inacțiune, persoana supusă unei obligații poate să nu mai fie obligată să țină seama de faptul că va trebui să o îndeplinească. Trecerea timpului implică dificultăți probatorii, persoanele vizate neputând fi obligate să păstreze probele pe o perioadă nedefinită. În sfârșit, prescripția stimulează creditorul să acționeze cu celeritate pentru a-și valorifica drepturile.
41. Astfel, obiectivul prescripției, pe lângă rolul său de stabilizator, constă, pe de o parte, în stigmatizarea indolenței creditorului care nu face dovadă de diligență pentru a-și susține drepturile. Pe de altă parte, prescripția are ca obiect limitarea contenciosului privind litigiile vechi, care implică un risc ridicat de soluții arbitrare cauzate de dificultăți probatorii.
42. Acestea fiind spuse, această instituție este reglementată diferit în diversele sisteme juridice și, chiar în cadrul aceluiași sistem juridic, pentru diferite categorii de creanțe(8) .
43. În plus, trebuie remarcat faptul că instituția prescripției nu constă numai într‑un simplu termen, ci include ansamblul condițiilor aferente aplicării sale, și anume: dies a quo, modalitățile de calculare a termenului, cauzele de suspendare și de întrerupere, posibilitatea modificării termenului de către părți, efectele expirării termenului etc.
44. Ansamblul acestor modalități, care pot fi prevăzute de diferite dispoziții, formează un tot indivizibil. Numai reglementarea integrală permite evaluarea domeniului de aplicare real al prescripției(9) .
b) Cu privire la interpretarea articolului 73a din regulamentul financiar și a articolului 85b din normele de aplicare
45. În speță, interpretarea prescripției de cinci ani implică o lectură comună a dispozițiilor regulamentului financiar și ale normelor de aplicare.
46. Această lectură comună rezultă din faptul că articolul 73a din regulamentul financiar definește creanțele vizate de prescripție și instituie termenul de cinci ani, dar delegă Comisiei Europene sarcina stabilirii normelor de aplicare a acestuia, precum data de la care începe să curgă termenul și condițiile întreruperii sale. Aceste modalități sunt reglementate de articolul 85b din normele de aplicare.
47. Fiind vorba despre dies a quo, în conformitate cu articolul 85b alineatul (1) primul paragraf din normele de aplicare, termenul de prescripție pentru creanțele Uniunii față de terți începe să curgă de la „expirarea termenului‑limită comunicat debitorului în nota de debit”.
48. Remarcăm că reiese clar din coroborarea dispozițiilor citate anterior că, în ceea ce privește creanțele Uniunii față de terți, termenul de prescripție de cinci ani prevăzut la articolul 73a din regulamentul financiar începe să curgă la data‑limită indicată în nota de debit.
49. Această interpretare se coroborează cu obiectivul articolului 73a din regulamentul financiar, precum și cu contextul său normativ.
50. Menționăm că articolul 73a din regulamentul financiar a fost inclus în secțiunea intitulată „Recuperarea” din partea I titlul IV capitolul 5 din acest regulament, care reglementează competențele contabilului Uniunii în cadrul procedurii de recuperare. Din motivele actului de modificare care a introdus articolul 73a menționat în regulamentul financiar reiese că această nouă dispoziție prevede în special limitarea în timp a posibilității recuperării creanțelor Uniunii față de terți, în vederea respectării principiului bunei gestiuni financiare(10) . Or, instituirea unui termen care curge de la data stabilită la începutul procedurii de recuperare și care încadrează această procedură răspunde obiectivului menționat de promovare a principiului bunei gestiuni financiare.
51. Această interpretare, potrivit căreia termenul în cauză curge începând de la data indicată în nota de debit, a fost, în egală măsură, reținută în hotărârea atacată.
52. Astfel, Tribunalul a considerat, la punctele 39 și 40 din hotărârea atacată, că, în temeiul dispozițiilor relevante ale regulamentului financiar și ale normelor de aplicare, termenul de prescripție a început să curgă, în speță, la 20 ianuarie 2011, și anume la data‑limită comunicată recurentului în nota de debit care i‑a fost adresată de Parlamentul European la 13 octombrie 2010. La data adoptării deciziei atacate, și anume 7 octombrie 2010, acest termen nu începuse să curgă și, în consecință, prescripția nu s‑a aplicat în cauza respectivă.
53. Recurentul pretinde că această constatare a Tribunalului se bazează pe o eroare de interpretare a articolului 85b alineatul (1) primul paragraf din normele de aplicare. Potrivit recurentului, în ceea ce privește data comunicată în nota de debit, această dispoziție trebuie considerată ca vizând „un alt termen de cinci ani” decât termenul de prescripție propriu‑zis, care, în ceea ce îl privește, ar trebui să înceapă să curgă din ziua în care poate fi invocată creanța.
54. Or, remarcăm că interpretarea înaintată de recurent nu se coroborează în niciun fel cu dispozițiile articolului 73a din regulamentul financiar, care se referă clar, în ceea ce privește creanțele Uniunii față de terți, la un singur termen de cinci ani.
55. În plus, abordarea propusă de recurent pare să pună în discuție legalitatea articolului 85b alineatul (1) primul paragraf din normele de aplicare și să conducă, posibil, la o interpretare contra legem .
56. Astfel, dacă presupunem că, adoptând articolul 85b din normele de aplicare, Comisia a instituit norme privind „un alt termen de cinci ani” decât cel vizat la articolul 73a din regulamentul financiar, după cum susține recurentul, aceasta ar însemna că normele respective sunt nelegale prin faptul că se îndepărtează de la delegarea prevăzută la articolul 73a al doilea paragraf.
57. Prin urmare, considerăm că dispozițiile în cauză nu se pretează la interpretarea propusă de recurent și că Tribunalul a hotărât în mod întemeiat că termenul în cauză curge începând de la data‑limită indicată în nota de debit.
c) Cu privire la consecințele interpretării din punctul de vedere al principiului securității juridice
58. Care sunt consecințele interpretării pe care am propus‑o în raport cu principiul securității juridice invocat de recurent?
59. Ținem să subliniem că, în opinia noastră, acest principiu se opune perpetuării în timp, fără limită, a acțiunii rezultate dintr‑o creanță. O astfel de situație ar aduce atingere rolului de stabilizator al sistemului juridic, precum și echilibrului dintre interesele legitime respective ale debitorilor și creditorilor. În acest sens se poate spune că prescripția extinctivă constituie un „principiu” comun al sistemelor juridice moderne.
60. Răspunsul la întrebarea dacă termenul de prescripție care rezultă din interpretarea dată în hotărârea atacată permite asigurarea intereselor debitorului din punctul de vedere al securității juridice depinde de relația dintre momentul în care creanța Uniunii devine exigibilă și momentul în care aceasta este constatată prin intermediul adoptării unui act administrativ.
61. Trebuie remarcat faptul că, în economia articolului 60 din regulamentul financiar, execuția veniturilor Uniunii include în special constatarea creanței și recuperarea acesteia.
62. Potrivit articolului 71 alineatul (2) din regulamentul menționat, orice creanță a Uniunii identificată ca fiind certă, în sumă fixă și exigibilă trebuie constatată printr‑un ordin de recuperare, urmat de o notă de debit transmisă debitorului.
63. Articolul 78 alineatul (1) din normele de aplicare definește constatarea de către ordonatorul de credite al Uniunii a unei creanțe ca fiind „recunoașterea dreptului Uniunii asupra unui debitor și stabilirea dreptului de a cere debitorului în cauză plata datoriei sale”. Reiese din articolul 78 alineatul (3) că nota de debit este un act prin care această constatare este adusă la cunoștința debitorului. Nota de debit indică data‑limită pentru plată, după care instituția procedează la recuperarea creanței, iar dobânzile de întârziere devin exigibile.
64. Observăm, în această privință, că nu poate fi exclus faptul că anumite creanțe ale Uniunii nu devin exigibile decât în urma actului care constată creanța în conformitate cu articolul 71 alineatul (2) din regulamentul financiar.
65. În acest sens, actul care constată creanța și care este comunicat debitorului prin intermediul notei de debit ar putea fi considerat, în cazul anumitor creanțe, drept act constitutiv care dă naștere dreptului Uniunii de a invoca creanța împotriva terțului vizat.
66. În cazul acestor creanțe, termenul de prescripție menționat la articolul 73a din regulamentul financiar și la articolul 85b din normele de aplicare, care începe să curgă la data indicată în nota de debit, constituie un mijloc adecvat de protejare a intereselor debitorului. Într‑adevăr, pentru aceste creanțe, data comunicării notei de debit este foarte apropiată de cea la care creanțele devin exigibile.
67. Totuși, nu există nicio îndoială că alte creanțe ale Uniunii sunt deja exigibile la momentul adoptării actului care constată creanța și care constituie, în această privință, un act declarativ.
68. În cazul acestor ultime creanțe, termenul prevăzut la articolul 73a din regulamentul financiar și la articolul 85b din normele de aplicare este insuficient ca instrument de protecție a intereselor debitorului care rezultă din principiul securității juridice, dat fiind faptul că acesta începe să curgă la data aleasă de creditor, care nu are nicio legătură cu momentul în care creanța apare sau devine exigibilă.
69. Prin urmare, există o lacună în dreptul Uniunii care ar putea crea un risc ca anumite creanțe ale Uniunii să se perpetueze pe termen nedefinit, dat fiind că termenul de prescripție nu începe să curgă decât din momentul în care acestea sunt constatate și introduse în procesul de recuperare în conformitate cu procedura prevăzută de regulamentul financiar.
70. Sfera de aplicare a acestei lacune pare să fie relativ limitată, având în vedere specificitatea raporturilor juridice ale Uniunii în calitate de creditor.
71. Mai întâi, după cum am indicat deja, în ceea ce privește creanțele care nu devin exigibile decât începând cu momentul constatării lor de către ordonatorul de credite al Uniunii, termenul de prescripție care curge de la data indicată în nota de debit pare adecvat.
72. În plus, în ceea ce privește creanțele care rezultă din sancțiuni și măsuri punitive, securitatea juridică a persoanelor fizice este asigurată de existența termenelor speciale aferente exercitării competenței de sancționare(11) .
73. Pe de altă parte, creanțele care rezultă din relațiile contractuale ale Uniunii pot face obiectul normelor de prescripție din legea aplicabilă desemnată de părțile la contract sau de normele conflictuale. În sfârșit, creanțele deținute de Uniune față de terți în urma unui delict pot face, în egală măsură, obiectul dreptului național desemnat de normele conflictuale(12) .
74. Nu este mai puțin adevărat că anumite creanțe ale Uniunii, precum cele vizate în speță, nu țin de niciuna dintre aceste ipoteze și riscă, așadar, să persiste pe o perioadă nedefinită până când instituția Uniunii constată în mod declarativ existența lor și procedează la recuperarea acestora.
d) Cu privire la existența lacunei legislative
75. În opinia noastră, este vorba despre o lacună care nu poate fi remediată prin interpretarea regulamentului financiar și a normelor de aplicare.
76. În această privință, recurentul propune interpretarea dispozițiilor în cauză ca instituind o prescripție „dublă”, alcătuită din două termene care au fiecare un punct de pornire diferit: pentru unul, data la care poate fi invocată creanța și pentru celălalt, data indicată în nota de debit.
77. După părerea noastră, această abordare ar însemna, în realitate, că instanța ar trebui să se îndepărteze de textul normativ și să instituie un nou termen de prescripție, pe lângă cel prevăzut în regulamentul financiar și în normele de aplicare.
78. Suntem în continuare convinși că instanța Uniunii trebuie să își asume pe deplin rolul în vederea condamnării încălcărilor principiului securității juridice în cazurile individuale în care este sesizată.
79. Cu toate acestea, nu credem că acest rol ar putea merge în mod legal până la instituirea unui nou termen de prescripție.
80. După părerea noastră, instituirea termenului de prescripție ține de competența proprie a legiuitorului.
81. Această considerație se bazează pe mai multe motive. Pentru stabilirea termenului de prescripție, legiuitorul trebuie să stabilească un echilibru între securitatea juridică a debitorului și interesul legitim al creditorului în vederea reinstaurării legalității. Pentru stabilirea unui termen precis, această echilibrare trebuie să se efectueze in abstracto, iar nu pentru o cauză concretă. Cu excepția cazului în care sunt compromise așteptările legitime ale creditorului, termenul de prescripție, precum și toate normele de aplicare trebuie stabilite și cunoscute în avans. Pe de altă parte, instituirea unui termen de prescripție necesită stabilirea tuturor condițiilor aferente aplicării sale.
82. Aceste considerații se aplică cu aceeași forță competenței privind stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție.
83. Astfel, identificarea momentului de la care începe de curgă termenul de prescripție constituie un instrument de calibrare la fel de important precum însuși termenul de prescripție, care permite asigurarea echilibrului între interesele creditorului și interesele debitorului.
84. Acest echilibru poate fi definit în mod diferit în cadrul răspunderilor contractuale și extracontractuale.
85. Pe de o parte, pentru creanțele care rezultă din încălcarea unei clauze contractuale, termenul de prescripție începe să curgă, de regulă, din momentul în care creanța devine exigibilă, ceea ce coincide, de obicei, cu data la care a avut loc încălcarea.
86. Pe de altă parte, în cazul creanțelor care rezultă dintr‑un delict, trebuie avut în vedere faptul că creditorul nu își poate da seama imediat de fapta comisă, nici de faptul că a suferit un prejudiciu. În plus, este posibil ca acesta să nu dispună de toate informațiile necesare pentru a introduce o acțiune.
87. În ceea ce privește aceste ultime creanțe, stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție este o chestiune mai delicată, pe care legiuitorii din diferite state membre o soluționează în diverse moduri.
88. În diferitele sisteme juridice, acest moment de la care începe să curgă termenul de prescripție poate fi stabilit a tempore facti, și anume la data la care a fost comisă fapta sau la care a apărut prejudiciul, sau chiar poate fi reportat a tempore scientiae.
Acest din urmă moment poate fi identificat, la rândul său, în mod diferit: el poate reprezenta ziua în care creditorul a descoperit fapta sau prejudiciul, ziua în care acestea au trebuit să fie descoperite în mod rezonabil, ziua în care creditorul a avut certitudinea legăturii de cauzalitate între faptă și prejudiciu sau chiar ziua în care a aflat sau a trebuit să afle identitatea persoanei responsabile(13) . Criteriul aflării implică, în plus, stabilirea nivelului suficient de informare pentru a declanșarea curgerea termenului(14) . Pe de altă parte, anumite sisteme juridice stabilesc un moment diferit la care începe să curgă termenul de prescripție pentru creanțele care rezultă dintr‑un act ilicit intenționat sau din acte susceptibile de urmărire penală(15) .
89. Alegerea între aceste diverse posibilități este un exercițiu de echilibrare a intereselor care, în opinia noastră, ține clar de funcția legiuitorului.
90. Din toate aceste motive, considerăm că nu este posibilă instituirea pe cale jurisdicțională a unui termen de prescripție și nici a momentului de la care acesta începe să curgă. Indiferent chiar de numărul de soluții posibile, creditorul trebuie să cunoască în avans termenul de prescripție și momentul de la care acesta începe să curgă.
91. În anumite cazuri excepționale, instanța poate ajusta termenul de prescripție sau normele de aplicare a acestuia(16), dar, după cum am subliniat, posibilitatea instituirii unui astfel de termen sau a unor astfel de norme nu ni se pare că ține de rolul unei instanțe.
92. Considerăm că lipsa unui termen care să poată stinge anumite creanțe ale Uniunii înainte ca acestea să fie constatate de creditor este regretabilă din punctul de vedere al principiului securității juridice.
93. Cu toate acestea, legiuitorului îi revine datoria de a remedia această situație, modificând normele de aplicare a regulamentului financiar.
e) Cu privire la principiul termenului rezonabil
94. În această situație, marcată de insecuritate juridică, instanța Uniunii trebuie, în opinia noastră, să recurgă la orice instrument care intră în sfera competențelor sale pentru a asigura respectarea deplină a principiului securității juridice în cauza cu care este sesizată.
95. Avem în vedere, în acest sens, diversele concepte de drept cu privire la scurgerea timpului, care pot varia în funcție de ordinea juridică, dar care sunt, la fel ca și instituția prescripției, corolare ale principiului securității juridice.
96. În dreptul Uniunii, fiind vorba despre raporturi juridice între instituțiile Uniunii și debitori persoane fizice, acest rol de „soluție de salvare” este, în opinia noastră, cel mai adecvat îndeplinit de principiul termenului rezonabil.
97. Conform acestui principiu, al cărui rol transversal a fost confirmat de mai multe ori(17), în ipoteza în care nu este prevăzut un termen legal, instituțiile Uniunii au obligația de a respecta un termen rezonabil în toate acțiunile lor.
98. Acest termen rezonabil depinde de circumstanțele cauzei și nu poate fi fixat prin referință la o limită maximă exactă, stabilită în mod abstract. Aplicarea sa trebuie să vizeze protejarea, de la caz la caz, a securității juridice a particularilor în relațiile lor cu Uniunea, atunci când nu există un termen legal(18) .
99. Ținem să subliniem că aplicarea principiului termenului rezonabil nu poate garanta același grad de securitate juridică și previzibilitate a situațiilor juridice precum termenul de prescripție legal, ale cărui durată și consecințe ale curgerii sunt stabilite în prealabil.
100. Totuși, în absența unui termen legal adecvat, recurgerea la principiul termenului rezonabil ni se pare instrumentul adecvat pentru a permite să se evite, în cadrul unui litigiu dat, ca o lacună legislativă în materie de prescripție să aducă atingere intereselor legitime ale debitorului Uniunii.
101. În speță, plasându‑și controlul sub incidența principiului menționat, Tribunalul a răspuns, așadar, alegațiilor recurentului pe un teren care, în același timp, era adecvat rolului instanței și permitea asigurarea protecției intereselor legitime ce susțineau argumentul recurentului.
102. Pe de altă parte, în recursul său, recurentul nu critică considerațiile reținute de Tribunal în cadrul acestei examinări.
103. În special, recurentul nu contestă motivul de la punctul 51 din hotărârea atacată, care amintește o considerație constantă în jurisprudența Curții, potrivit căreia constatarea unei încălcări a principiului termenului rezonabil nu poate conduce la anularea unui act decât dacă durata acțiunilor instituției a avut o influență posibilă asupra rezultatului procedurii care s‑a încheiat prin adoptarea acestui act. Acest lucru este valabil îndeosebi dacă dreptul la apărare al destinatarului este potențial compromis(19) . Or, recurentul nu contestă constatarea Tribunalului potrivit căreia acesta nu dovedise, în cauza respectivă, existența unei atingeri aduse dreptului său la apărare.
104. În lumina tuturor acestor observații, considerăm că primul aspect al primului motiv al recurentului, întemeiat pe o eroare de interpretare, nu este întemeiat.
2. Cu privire la al doilea aspect, întemeiat pe o excepție de nelegalitate
105. Recurentul susține că articolul 85b din normele de aplicare și, cu titlu subsidiar, și articolul 73a din regulamentul financiar sunt marcate de nelegalitate.
106. Reamintim că un motiv prezentat pentru prima dată în cadrul recursului în fața Curții trebuie respins ca inadmisibil, cu excepția cazului în care este vorba despre un motiv pe care Tribunalul ar fi trebuit să îl invoce din oficiu.
107. Astfel, în conformitate cu jurisprudența noastră constantă, a permite unei părți să invoce pentru prima dată în fața Curții un motiv și argumente pe care nu le‑a invocat în fața Tribunalului ar însemna să i se permită să sesizeze Curtea, a cărei competență în materie de recurs este limitată, cu un litigiu mai extins decât cel pe care l‑a judecat Tribunalul(20) .
108. Or, după cum rezultă din dosar, recurentul nu a susținut în fața Tribunalului nelegalitatea articolului 73a din regulamentul financiar și nici pe aceea a articolului 85b din normele de aplicare.
109. În plus, în recursul său, recurentul nu invocă niciun argument întemeiat pe încălcarea de către Tribunal a obligației de a invoca un motiv de ordine publică.
110.
Considerăm, așadar, că excepția de nelegalitate invocată de recurent în această cauză intră în conflict cu interdicția introducerii de noi motive în stadiul de recurs și, prin urmare, este inadmisibilă.
3. Cu privire la al treilea aspect privind întinderea examinării de către Tribunal
111. Recurentul susține în esență că Tribunalul a examinat în mod eronat încălcarea principiului termenului rezonabil în loc să răspundă la argumentul său principal întemeiat pe încălcarea normelor de prescripție.
112. Acest argument ridică, în realitate, două problematici distincte. În primul rând, acesta stabilește dacă Tribunalul a răspuns la argumentul invocat de recurent în primă instanță. În al doilea rând, se pune problema de a se stabili dacă în mod întemeiat Tribunalul a examinat acest argument în lumina respectării principiului termenului rezonabil.
113. În primul rând, în ceea ce privește pretinsa lipsă a unui răspuns, reamintim că Tribunalul nu este obligat să răspundă în mod explicit la toate argumentele invocate de părțile din litigiu. Astfel, motivarea din hotărârea Tribunalului poate fi implicită, cu condiția să permită persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care Tribunalul nu a admis argumentele lor, iar Curții să dispună de elemente suficiente pentru a-și exercita controlul(21) .
114. În această cauză, după cum reiese din dosar, recurentul a susținut în fața Tribunalului că există un principiu general de drept conform căruia prescripția începe să curgă din momentul în care creditorul își poate valorifica creanța. Potrivit recurentului, acest principiu, comun sistemelor juridice din statele membre, trebuia să conducă Tribunalul la eliminarea oricărei alte interpretări a normelor de prescripție în cauză.
115. Or, Tribunalul a respins în mod implicit, dar necesar, acest argument la punctele 38-42 din hotărârea atacată.
116. Astfel, fiind vorba despre motivul întemeiat pe încălcarea normelor de prescripție de cinci ani, Tribunalul a indicat că articolul 73a din regulamentul financiar, invocat de recurent, trimite la data fixată în normele de aplicare și trebuie astfel coroborat cu aceste norme. Ulterior, Tribunalul a procedat la o interpretare a prescripției de cinci ani în lumina articolului 85b din normele de aplicare, constatând că termenul de prescripție curge, după cum reiese în mod explicit din articolul menționat, de la data‑limită indicată în nota de debit.
117. Considerăm, așadar, că prezentul aspect al primului motiv de recurs nu este întemeiat în ceea ce privește pretinsa lipsă a unui răspuns la argumentul invocat în primă instanță.
118. În al doilea rând, reproșul formulat de recurent privește relevanța analizei întemeiate pe principiul termenului rezonabil.
119. Or, pe de o parte, chiar dacă presupunem că Tribunalul ar fi putut renunța la examinarea respectării principiului termenului rezonabil ca motiv distinct de anulare, acest lucru ar însemna numai că hotărârea atacată conține motive neesențiale, ceea ce nu poate conduce la anularea sa. Pe de altă parte, după cum am observat deja în cadrul analizei primului aspect al prezentului motiv(22), în mod întemeiat Tribunalul a examinat argumentul recurentului pe terenul principiului termenului rezonabil.
120. În opinia noastră, argumentul recurentului întemeiat pe caracterul neadecvat al examinării termenului rezonabil, precum și al treilea aspect al primului motiv de recurs în ansamblul său trebuie înlăturate.
121. La sfârșitul acestei analize, considerăm că primul motiv al recursului nu poate fi admis.
B – În ceea ce privește al doilea‑al cincilea motiv
122. Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, recurentul reproșează Tribunalului că a denaturat al doilea motiv al acțiunii, potrivit căruia recurentul nu și‑a putut prezenta observațiile cu privire la toate punctele care au servit drept bază pentru decizia atacată.
123. Observăm că recurentul omite să precizeze cu claritate în ce ar consta pretinsa denaturare, dar trimite în mod global la expunerea faptelor cauzei. Alegațiile acestuia din cadrul celui de al doilea motiv de recurs sunt, prin urmare, de la bun început, insuficient susținute.
124. Prin al treilea motiv de recurs, recurentul susține că, în cadrul respingerii argumentului privind stabilirea domiciliului în scopul rambursării cheltuielilor de călătorie, Tribunalul avea obligația de a preciza conținutul noțiunii de domiciliu în sensul dreptului Uniunii. În plus, potrivit recurentului, Tribunalul nu putea exclude orice posibilitate de îndreptare a neregularității săvârșite în desemnarea beneficiarilor de compensații, în timp ce faptele pretinse stabileau caracterul pur formal al acestei neregularități.
125. În opinia noastră, prin aceste alegații, deși formulate în lumina unei erori de interpretare a Normelor CID, recurentul caută, în realitate, să obțină o nouă evaluare a situației de fapt, ceea ce nu este de competența Curții în cadrul unui recurs(23) . În consecință, al treilea motiv de recurs este inadmisibil.
126. Al patrulea motiv de recurs, invocat în subsidiar, este întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității. Recurentul susține că, dacă trebuiau justificate în principiul lor, creanțele Parlamentului European trebuiau ajustate în ceea ce privește cuantumul acestora, pentru a ține seama de buna‑credință a recurentului și de circumstanțele concrete ale cauzei.
127. Astfel, recurentul reiterează în esență argumentele care au fost examinate și respinse de Tribunal la punctele 102-113 din hotărârea atacată și nu invocă nicio eroare de drept care să afecteze motivele hotărârii atacate. În opinia noastră, al patrulea motiv este, în temeiul acestui fapt, inadmisibil(24) .
128. În sfârșit, al cincilea motiv de recurs privește numai responsabilitatea cheltuielilor de judecată pentru cele două cauze conexate în fața Tribunalului.
129. Reamintim că, în temeiul articolului 58 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție, „recursul nu poate privi exclusiv taxele și cheltuielile de judecată”. Potrivit unei jurisprudențe constante, această regulă se aplică concluziilor privind pretinsa neregularitate a deciziei Tribunalului privind cheltuielile de judecată, în ipoteza în care toate celelalte motive de recurs au fost respinse(25) .
130. Prin urmare, în cazul în care Curtea urmează propunerea noastră de a respinge primele patru motive de recurs, nu va mai trebui examinat al cincilea motiv al acestuia, întemeiat pe pretinsa neregularitate săvârșită de Tribunal la repartizarea cheltuielilor de judecată.
131. În consecință, propunem respingerea celui de al doilea, al treilea, al patrulea și al cincilea motiv, precum și a recursului în ansamblul său.
132. Întrucât recurentul a căzut în pretenții, propunem, în aplicarea articolului 184 alineatul (1) și a articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Parlamentului European.
VII – Concluzie
133. Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții respingerea recursului și obligarea domnului Nencini la plata cheltuielilor de judecată.
(1) .
(2)
– T‑431/10 și T‑560/10, EU:T:2013:290 (denumită în continuare „hotărârea atacată”).
(3)
–	Regulamentul Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 (JO L 390, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 137, denumit în continuare „regulamentul financiar”).
(4)
–	Regulamentul Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 357, Ediție specială, 01/vol. 4, p. 1), în versiunea modificată prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 478/2007 al Comisiei din 23 aprilie 2007 (JO L 111, p. 13, denumit în continuare „normele de aplicare”).
(5)
– Și anume Ordonanțele Nencini/Parlamentul European din 19 octombrie 2010 (T‑431/10 R, EU:T:2010:441) și din 16 februarie 2011 (T‑560/10 R, EU:T:2011:40).
(6)
–	Trebuie, în plus, să se facă distincția între articolul 73a menționat și alte dispoziții din actele Uniunii care introduc prescripții privind competența de a impune sancțiuni sau alte măsuri punitive. A se vedea, în materie de sancțiuni impuse pe baza încălcărilor articolelor 101 TFUE și 102 TFUE, articolul 25 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101 TFUE] și [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167), precum și, în materie de fraudă care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, articolul 3 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166).
(7)
–	Aceste fundamente au fost stabilite de F. C. Savigny în System des heutigen römischen Rechts
(Band 5., Berlin, 1841, p. 267). Citat din Kordasiewicz, B., Problematyka dawności, în: System prawa prywatnego, tomul 2, Prawo cywilne – Część ogólna, Varșovia, CH Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, 2012, p. 576.
(8)
–	Pentru o analiză de drept comparat, a se vedea Hondius, E. W. (ed.), Extinctive prescription: on the limitation of actions: reports to the XIVth Congress, International Academy of Comparative Law, Atena, 1994, și Zrałek, J., Przedawnienie w międzynarodowym obrocie handlowym, Zakamycze – Cracovia, 2005.
(9)
–	Astfel, E. W. Hondius ( op. cit ., p. 8) citează mai mulți factori diferiți care au influență asupra domeniului de aplicare al prescripției, concluzionând că o discuție limitată la un singur aspect al prescripției, precum termenul, nu are sens. În dreptul internațional privat, recurgerea la o excepție de ordine publică, din cauza caracterului neadecvat al termenului de prescripție care rezultă din lex causae, este limitată la ipoteze excepționale și necesită luarea în considerare a tuturor dispozițiilor care influențează durata termenului (a se vedea Zrałek, op. cit ., p. 150).
(10)
–	A se vedea considerentul 26 al Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 de modificare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 390, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 137).
(11)
–	A se vedea nota de subsol 6 de mai sus.
(12)
–	În absența armonizării dreptului privind răspunderea extracontractuală, dreptul național s‑ar putea aplica creanțelor care rezultă dintr‑un delict ce aduce o pagubă Uniunii. A se vedea de asemenea acțiunea în despăgubiri intentată de Comisie în fața unei instanțe belgiene cu privire la prejudiciul suferit din cauza unei înțelegeri între mai mulți producători de ascensoare. În această cauză, care a implicat o cerere de decizie preliminară, s‑a pronunțat Hotărârea Otis și alții (C‑199/11, EU:C:2012:684).
(13)
–	A se vedea Hondius în: Hondius (ed.), op. cit., p. 21, care face referire la rapoartele naționale conținute în lucrare; Zrałek, op. cit ., p. 59.
(14)
–	De exemplu, doctrina poloneză susține faptul că o informație oarecare privind persoana responsabilă nu este suficientă și că creditorul trebuie să dispună de o informație care provine dintr‑o sursă competentă și care are o sferă de aplicare ce permite, cu un grad de probabilitate suficient, atribuirea săvârșirii faptelor unei persoane cunoscute. A se vedea Kordasiewicz, op. cit ., p. 612.
(15)
–	Cu titlu de exemplu, articolul 442 1
alineatul (2) din Codul civil polonez prevede un termen de prescripție excepțional de lung, de 20 de ani începând din ziua în care fapta a fost comisă, pentru creanțele care privesc prejudiciul suferit în urma unei infracțiuni.
(16)
–	În dreptul polonez, instanța poate interveni cu privire la consecințele prescripției în cazul unui abuz de drept, ceea ce constituie un fel de „supapă de securitate” (a se vedea Kordasiewicz, op. cit ., p. 606). În dreptul german, Bundesfinanzhof a hotărât că dispune de o competență „de salvare” (Notkompetenz) care îi permite reducerea termenului de prescripție prevăzut la fostul paragraf 195 din BGB (Codul civil federal) (BFH, 7. Juli 2009, Az. VII R 24/06). În temeiul dreptului Uniunii, instanța națională poate fi responsabilă pentru ajustarea termenului de prescripție care rezultă din dreptul național în ipoteza în care aplicarea acestuia nu ar respecta principiile echivalenței și efectivității (a se vedea în acest sens Hotărârea Manfredi și alții, C‑295/04-C‑298/04, EU:C:2006:461, punctele 77-82).
(17)
–	Ne vom limita la citarea câtorva exemple ale aplicării acestuia în diverse domenii, în special: recuperarea ajutoarelor vărsate ilegal (Hotărârea Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia C‑74/00 P și C‑75/00 P, EU:C:2002:524), închiderea conturilor FEOGA (Hotărârea Grecia/Comisia, C‑321/09 P, EU:C:2011:218), recuperarea cheltuielilor efectuate în fața instanței Uniunii (Ordonanța Dietz/Comisia 126/76 DEP, EU:C:1979:158), introducerea unei cereri de despăgubire de către un funcționar (Ordonanța Marcuccio/Comisia, T‑157/09 P, EU:T:2010:403) și acțiunile în materie de restituire a plății nedatorate în materie de funcție publică (Hotărârea Ronsse/Comisia, T‑205/01, EU:T:2002:269).
(18)
–	Pentru o sinteză a jurisprudenței Curții privind noțiunea „termen rezonabil”, a se vedea Hotărârea Arango Jaramillo și alții/BEI (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punctele 27-34).
(19)
–	A se vedea Hotărârea Technische Unie/Comisia (C‑113/04 P, EU:C:2006:593, punctul 48) și prin analogie Hotărârea Groupe Gascogne/Comisia (C‑58/12 P, EU:C:2013:770, punctele 73 și 74).
(20)
–	Hotărârile Sison/Consiliu (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 95) și Suedia și alții/API și Comisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 126) și Ordonanța EMC Development/Comisia (C‑367/10 P, EU:C:2011:203, punctul 93).
(21)
–	A se vedea Hotărârea FIAMM și alții/Consiliul și Comisia (C‑120/06 P și C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punctul 96 și jurisprudența citată).
(22)
–	A se vedea punctele 94-104 de mai sus.
(23)
–	A se vedea Hotărârea E.ON Energie/Comisia (C‑89/11 P, EU:C:2012:738, punctul 64 și jurisprudența citată).
(24)
–	A se vedea în special Hotărârea Eurocoton și alții/Consiliul (C‑76/01 P, EU:C:2003:511, punctul 47).
(25)
–	Hotărârile Henrichs/Comisia (C‑396/93 P, EU:C:1995:280, punctele 65 și 66) și Edwin/OAPI (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, punctul 78).