61987J0193(01)
INFORME PARA LA VISTA
presentado en los asuntos acumulados C-193/87 y C-194/87 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1.
En una hoja de propaganda de 26 de febrero de 1987, relativa a las previsiones del Tribunal de Cuentas para el ejercicio 1988, el comité ejecutivo de la Union syndicale denunció el aumento previsto del número de agentes temporales. Según la hoja, semejante aumento podía no solamente devaluar la función pública europea, sino también amenazar la independencia del Tribunal y comprometer su papel de «conciencia financiera de Europa».
El 17 de marzo de 1987, el Presidente del Tribunal de Cuentas dirigió al Sr. Maurissen, único funcionario del Tribunal que figuraba entre los miembros del comité ejecutivo de la Union syndicale relacionados al pie de la hoja, una carta que condenaba la forma y el fondo de la misma hoja y le comunicaba su decisión de prohibir provisionalmente a los servicios internos de reparto del correo que distribuyeran boletines sindicales, de cuya distribución deberían encargarse o bien el Comité de Personal o bien las organizaciones sindicales por sus propios medios.
2.
Por otra parte, el 11 de marzo de 1987, el Secretario General de la Union syndicale de Luxemburgo informó al Presidente del Tribunal de Cuentas de la creación de una delegación sindical en el Tribunal y le pidió su consentimiento para dispensar del servicio a los miembros de dicha delegación designados para participar en reuniones con la Comisión de las Comunidades Europeas respecto a cuestiones de personal.
El 31 de marzo de 1987, dándose por notificado de la creación de una delegación sindical, el Presidente del Tribunal de Cuentas respondió al Secretario General de la Union syndicale que no podía acceder a su petición de dispensa del servicio, decisión que justificó del siguiente modo:
«Por más que el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas reconoce, en su artículo 24 bis, el derecho de asociación a todos los funcionarios, únicamente las funciones asumidas por los miembros del Comité de Personal y por los funcionarios que por delegación del Comité formen parte de un órgano estatutario o creado por la institución se considerarán, en virtud de este mismo Estatuto, parte de los servicios que ellos mismos están obligados a garantizar en su institución.»
Mientras tanto, al Sr. Maurissen, que solicitó un permiso especial para asistir a una reunión conjunta con la Comisión en Bruselas, se le negó dicha autorización mediante una carta de 25 de marzo de 1987 del Jefe de la División «Administración y Personal» del Tribunal de Cuentas, por idéntico motivo.
3.
El 18 de junio de 1987, el Sr. Maurissen sometió a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos una reclamación, conforme al artículo 90 del Estatuto de los funcionarios, dirigida contra las citadas decisiones. Esta reclamación fue objeto de una decisión denegatoria explícita que recayó el 9 de septiembre de 1987.
4.
Sin esperar al resultado de su reclamación, el Sr. Maurissen, amparándose en el apartado 4 del artículo 91 del Estatuto de los funcionarios, interpuso ante el Tribunal de Justicia, el 22 de junio de 1987, el presente recurso, registrado con el n° C-193/87, al objeto de anular las mismas decisiones. A este recurso se acumuló una demanda para obtener la suspensión de la ejecución de las mismas decisiones. Esta demanda se desestimó mediante auto del Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de Justicia, de fecha 10 de julio de 1987.
5.
La Union syndicale, servicio público europeo, en Luxemburgo, por su parte, interpuso un recurso registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de junio de 1987, con el n° C-194/87, contra las decisiones de 17 de marzo y 31 de marzo de 1987.
6.
Mediante auto de 10 de febrero de 1988, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) admitió la intervención de la Internationale des services publics (ISP) en apoyo de las pretensiones de la Union syndicale. Sin embargo, la ISP no presentò ninguna observación escrita en el plazo establecido.
7.
Mediante autos de 28 de junio de 1988, adoptados conforme al apartado 4 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, la Sala Tercera del Tribunal de Justicia devolvió los dos asuntos al Tribunal, no sin antes formular una pregunta a la Union syndicale.
8.
Mediante auto de 18 de enero de 1989, el Tribunal de Justicia acumuló los dos asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia.
9.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral a efectos de resolver, mediante auto separado, acerca de la admisibilidad de los recursos. Además, formuló preguntas a la Union syndicale y al Tribunal de Cuentas y pidió al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión informes que consideraba necesarios a efectos del proceso. El Consejo no respondió a esta petición.
10.
La vista, sobre la admisibilidad de los recursos, tuvo lugar el 8 de marzo de 1989; el Abogado General presentó sus conclusiones el 12 de abril de 1989.
11.
Mediante sentencia de fecha 11 de mayo de 1989, el Tribunal de Justicia declaró la admisibilidad del recurso del Sr. Maurissen y la del de la Union syndicale únicamente en cuanto se dirigía contra la decisión de 31 de marzo de 1987. También declaró que procedía continuar el procedimiento para el examen y la decisión sobre el fondo.
12.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral. Pidió además a sus servicios que le facilitaran los informes que estimaba necesarios a efectos del proceso. También reiteró al Consejo la petición de informes que le había hecho antes del inicio de la fase oral relativa a la admisibilidad de los recursos.
II Pretensiones de las partes
1.
El Sr. Maurissen y la Union syndicale solicitan al Tribunal de Justicia que:
—
Anule las decisiones del Presidente del Tribunal de Cuentas, de fechas 17 de marzo de 1987 y 31 de marzo de 1987.
—
Condene en costas al Tribunal de Cuentas, por aplicación bien del apartado 2 del artículo 69 o bien del apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.
2.
El Tribunal de Cuentas solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime los recursos del Sr. Maurissen y de la Union syndicale.
—
Condene a los demandantes al pago de todas las costas.
III. Motivos y alegaciones de las partes sobre el fondo
1.
El primer motivo de los recursos se basa en la infracción del artículo 24 bis del Estatuto de los funcionarios y en el incumplimiento del deber de asistencia y protección.
—
Según los demandantes, el Estatuto concede a los funcionarios el derecho a ser miembros de organizaciones sindicales o profesionales. Estas organizaciones disponen del derecho —que les fue reconocido por el Tribunal de Justicia (sentencia de 8 de octubre de 1974, Syndicat général du personnel, 18/74, Rec. 1974, p. 933)— de dedicarse a cualquier actividad lícita para la defensa de los intereses profesionales de sus miembros.
Entre dichas actividades figura la posibilidad de criticar, con las formas exigidas, los actos de la Administración y de oponerse a ella. A su juicio, por consiguiente, las instituciones están obligadas a garantizar a las organizaciones sindicales o profesionales la libertad de expresión. En su opinión, teniendo en cuenta el deber de asistencia y protección que les incumbe con relación a sus agentes, no pueden limitarse a un papel puramente pasivo y deben poner a disposición de las organizaciones sindicales los medios para su acción, permitiéndoles informar al personal de las actividades emprendidas para la defensa de sus intereses, así como de los incumplimientos y abusos cometidos, en su caso, por la Administración. Para justificar la decisión de su Presidente, de 17 de marzo de 1987, el Tribunal de Cuentas no puede pretender que no está obligado a proceder a la distribución de las hojas de propaganda y comunicaciones de las organizaciones representativas del personal, a falta de un acuerdo marco celebrado con estas últimas. Según los demandantes se trata, en efecto, de un derecho fundamental e inalienable de estas organizaciones, preexistente a la firma de un acuerdo marco de dicha naturaleza.
Por otra parte, los demandantes afirman que, en su sentencia de 3 de julio de 1985 (Abrias, 3/83, Rec. 1985, p. 1995), el Tribunal de Justicia también reconoció a las organizaciones sindicales el derecho a celebrar acuerdos con las instituciones. A este respecto, recuerdan que el Consejo adoptó, en su sesión n° 713 de 22 y 23 de junio de 1981, una decisión relativa al procedimiento conjunto, destinada a permitirle adoptar con todo conocimiento de causa sus decisiones en materia de personal. Este procedimiento se aplica «en el marco de una comisión, compuesta no únicamente por representantes de los Estados miembros y del personal sino también por representantes de las autoridades administrativas de todas las instituciones y de todos los órganos asimilados de las Comunidades» (especialmente del Tribunal de Cuentas). Según los demandantes, de la decisión adoptada por el Consejo se deduce que solamente las organizaciones representativas del personal tienen el derecho e incluso la obligación de representar al personal en las reuniones «conjuntas políticas» organizadas con las instituciones. Ahora bien, la Decisión impugnada de 31 de marzo de 1987 priva a los delegados de las organizaciones representativas de los agentes del Tribunal de Cuentas de las dispensas de servicio necesarias para participar en las reuniones de la misma comisión conjunta y en las reuniones preparatorias organizadas por la Comisión.
De manera general, los demandantes subrayan que todas las demás instituciones conceden a las organizaciones representativas del personal facilidades diversas (en forma de dispensas de servicio, de reembolso de gastos de misión, de facilidades de distribución y de secretariado...) y proporcionales a la importancia de las organizaciones y a sus misiones. Subrayan que si estas facilidades, de consecuencias financieras no despreciables, no tuvieran fundamento estatutario, el Tribunal de Cuentas, encargado de controlar la licitud de los ingresos y gastos comunitarios, no habría dejado de señalarlo a las demás instituciones. Por consiguiente, a su juicio, el demandado pretendía en vano parapetarse en la inexistencia de normativa común interinstitucional para justificar las decisiones impugnadas.
—
El Tribunal de Cuentas solicita que se desestime este motivo.
Dicho Tribunal de Cuentas precisa el alcance de las decisiones impugnadas. La de 17 de marzo tenía por objeto suprimir las facilidades de distribución, hasta entonces concedidas, para que la responsabilidad del Tribunal de Cuentas no pudiera comprometerse debido al contenido de las comunicaciones sindicales así difundidas; pero esta decisión no tenía como efecto imposibilitar la distribución de dichas comunicaciones, ya que esta distribución podían garantizarla las organizaciones sindicales y bajo su responsabilidad. En su opinión, la decisión de 31 de marzo denegaba únicamente una petición que trataba de la concesión de dispensas de servicio para participar en reuniones con la Comisión y no contemplaba por consiguiente las reuniones de la comisión conjunta tal como se prevé en la Decisión del Consejo (el Tribunal de Cuentas concedía órdenes de misión y permisos especiales a los agentes debidamente apoderados por las organizaciones sindicales para permitirles asistir a estas últimas reuniones); además, esta decisión no perjudicaba el derecho de los agentes a acudir a cualquier reunión sindical imputando el tiempo necesario a sus vacaciones anuales.
El Tribunal de Cuentas considera que, al adoptar estas decisiones, respetó perfectamente la libertad sindical tal como está definida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, puesto que no restringió en absoluto el derecho de las organizaciones sindicales a constituirse libremente y a dedicarse a cualquier actividad lícita. Alega que las pretensiones de los demandantes conducen a que recaigan en las instituciones obligaciones que no están previstas por ninguna disposición estatutaria o normativa, que no son objeto de ninguna habilitación presupuestaria y que son por otra parte incompatibles con los efectivos y los plazos de funcionamiento de la institución.
Es cierto que algunas instituciones concedieron facilidades a determinadas organizaciones sindicales. Pero lo hicieron en el marco de un convenio específico, lo que demuestra, en su opinión, que los demandantes no pueden alegar válidamente un derecho preexistente (como lo confirma por otra parte el hecho de que, en los Derechos nacionales, estas facilidades se definen bien en textos legales o bien mediante convenios colectivos). Puede también que otras instituciones concedan en la práctica algunas facilidades; pero lo hacen, a su juicio, sobre la base de su libertad de organización de los servicios.
De cualquier modo, en el estado actual del Derecho estatutario y más particularmente a falta de cualquier normativa común al conjunto de las instituciones, los demandantes no pueden exigir del Tribunal de Cuentas la concesión de facilidades que fueran análogas a las reconocidas a los miembros del Comité de personal y de los demás órganos paritarios previstos por el Estatuto y que, especialmente en una institución de la talla del Tribunal de Cuentas, tuvieran implicaciones nefastas en el funcionamiento del servicio y consecuencias financieras importantes.
El Tribunal de Cuentas afirma que los demandantes no pueden invocar válidamente el deber de asistencia y protección como fundamento de sus pretensiones. Según el demandado, a la aplicación de dicho deber tiene que preceder que la institución tenga la posibilidad de efectuar una elección entre diferentes opciones y dicho deber exige que, para ejercer esta elección, la institución tenga también en cuenta los intereses personales de los funcionarios. A su juicio, esta posibilidad de elección es inexistente en el caso de autos, ya que ni el Estatuto, ni las disponibilidades presupuestarias, ni el interés del funcionamiento de una institución de la talla del Tribunal de Cuentas permiten a la misma conceder las facilidades exigidas por los demandantes.
2.
El segundo motivo de los recursos se basa en la violación del principio de igualdad de trato entre los funcionarios.
—
Los demandantes pretenden que este principio se vulneró por partida doble.
Por una parte, en su opinión, todas las demás instituciones concedían dispensas de servicio, incluso permisos de jornada completa a los representantes de las organizaciones sindicales para permitirles cumplir sus tareas y especialmente participar en las reuniones conjuntas.
Por otra parte, el Tribunal de Cuentas enviaba agentes en misión para representarle como institución en las reuniones de la comisión conjunta, mientras que los agentes encargados de defender los intereses del personal ni siquiera podían beneficiarse de una dispensa de servicio.
—
El Tribunal de Cuentas pide al Tribunal de Justicia que desestime este motivo.
Sobre la primera parte del motivo, señala que no es exacto que todas las instituciones concedan dispensas de servicio a aquéllos de sus agentes apoderados por las organizaciones sindicales para participar en las reuniones conjuntas. Algunas lo hacen sobre la base de convenios celebrados con algunas organizaciones; otras no lo hacen, al menos oficialmente. En cualquier caso, a su juicio, el comportamiento de las demás instituciones depende de su autonomía en la organización de los servicios y no puede generar una obligación positiva a cargo del Tribunal de Cuentas. Este último subraya además que los demandantes no precisan cómo podría eliminarse la discriminación entre las instituciones que denuncian y especialmente si procedería imitar a las instituciones que conceden más facilidades, a las que conceden menos o a las que sólo las conceden en los casos contemplados por los textos.
Sobre la segunda parte del motivo, el demandado alega que no hay desigualdad de trato entre los agentes que envía en misión para representarla y los delegados de las organizaciones sindicales. En efecto, las únicas reuniones en las cuales unos y otros pueden participar simultáneamente son las reuniones conjuntas que se inscriben en el marco de la Decisión del Consejo, de 22 y 23 de junio de 1981, y para las cuales el Tribunal de Cuentas concede precisamente a los representantes sindicales permisos especiales y el reembolso de los gastos de misión. El demandado añade que la argumentación en esta cuestión es en cualquier caso inadmisible, en cuanto procede del Sr. Maurissen, ya que no figuraba en la reclamación administrativa previa.
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
En virtud del artículo 21 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, este último pidió al Consejo, a la Comisión, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y a sus propios servicios que le indicaran:
1)
Si concedían ventajas a las organizaciones sindicales y a sus representantes para facilitar el ejercicio de sus misiones, y especialmente si :
—
Sus servicios de correo interno garantizaban la distribución de las comunicaciones sindicales (hojas de propaganda, boletines, cartas, etc.) a ¡os agentes de la institución.
—
Concedían dispensas de servicio o permisos especiales a los agentes apoderados por las organizaciones sindicales representativas, para participar en las reuniones de la comisión conjunta, creada por el Consejo en su sesión de 22 y 23 de junio de 1981, y a las reuniones preparatorias, organizadas por la Comisión.
2)
En caso afirmativo, si las ventajas así concedidas resultaban de una práctica no recogida en una norma escrita, de una decisión unilateral de la institución o de un acuerdo con las organizaciones sindicales. Si existiera tal decisión o dicho acuerdo, se pedía que se presentaran.
1.
El Consejo respondió que había celebrado un acuerdo el 20 de diciembre de 1978 con las organizaciones sindicales y profesionales del personal de su Secretaría General. Este acuerdo incluye especialmente las disposiciones siguientes:
«Artículo 12
Las organizaciones parte en el presente acuerdo podrán utilizar los medios de traducción, de reproducción y de comunicación de la Secretaría General del Consejo para las actividades relativas a la aplicación del presente acuerdo y para las informaciones al personal en relación con estas actividades.
Artículo 10
1.   Los responsables de las organizaciones sindicales o profesionales o sus delegados debidamente apoderados gozarán de un permiso especial que no excederá de cuatro días por año para permitirles participar en el exterior de la institución en asambleas o en congresos sindicales.
2.   Podrán concederse permisos especiales de formación para la formación sindical del mismo modo que para la formación profesional.»
El Consejo adjuntó a su respuesta el texto del acuerdo así como las declaraciones del acta de las negociaciones con los representantes sindicales.
2.
La Comisión respondió que se concedían facilidades a las organizaciones sindicales o profesionales representativas, en virtud del acuerdo relativo a las relaciones entre la Comisión y las organizaciones sindicales y profesionales, celebrado el 20 de septiembre de 1974. Este acuerdo incluye especialmente disposiciones relativas al permiso sindical y a los permisos especiales, así como a la utilización por el Comité de Personal y el Comité de Enlace de los medios de traducción, de reproducción y de comunicación de la institución.
La Comisión presentó el texto de este acuerdo.
3.
El Parlamento respondió que las facilidades concedidas a las organizaciones sindicales podían resumirse así:
« i)
Laş hojas de propaganda, cartas y demás comunicaciones de los sindicatos podrán fijarse en los diferentes tableros en los tres lugares de trabajo.
ii)
Las hojas de propaganda, cartas y demás comunicaciones de los sindicatos podrán difundirse en los diferentes edificios de los tres lugares de trabajo a través de los servicios de correo interno.
iii)
El Parlamento concederá a las organizaciones sindicales un total de sesenta días de misión que se repartirán entre ellas; además, durante la campaña electoral para la renovación del Comité de Personal, cada sindicato recibirá un contingente suplementario de diez días de misión. Fuera de cupo, figurarán las órdenes de misión para la asistencia de los representantes de las organizaciones sindicales a las reuniones de la comisión conjunta creada por el Consejo de la CEOSP (Comité de Enlace de las Organizaciones Sindicales y Profesionales).
iv)
Cualquier responsable de una organización sindical estará dispensado de servicio para participar en una actividad sindical a condición de que su jefe de servicio o superior jerárquico haya sido informado a su debido tiempo y que se garantice el buen funcionamiento del servicio; el jefe de servicio o superior jerárquico podrá denegar la dispensa de servicio por necesidades del servicio.
v)
Los servicios de “direcciógrafo” suministrarán a cada sindicato, previa petición y dos veces por año, un determinado número de sobres con la dirección administrativa de cada funcionario y agente de la institución.
El Parlamento Europeo no pondrá a disposición de las organizaciones sindicales ni sus servicios de traducción ni sus talleres de reproducción.»
Según el Parlamento, todas estas facilidades resultan de prácticas no recogidas en normas escritas, pero aplicadas durante largos años, con excepción de las enumeradas en el inciso iii) que son objeto de reglas internas, presentadas por el Parlamento adjuntas a su respuesta.
4.
El Comité Económico y Social respondió que concedía facilidades a las organizaciones sindicales sobre la base y con los límites de un acuerdo marco aprobado el 31 de marzo de 1977 con las organizaciones sindicales y profesionales del personal de la Secretaría General y de su acta adicional de 10 de julio de 1980.
El Comité Económico y Social envió adjunto a su respuesta el texto del acuerdo y del acta adicional.
5.
Los servicios del Tribunal de Justicia respondieron que las comunicaciones sindicales se distribuían a través del servicio de correo interno a los agentes de la institución y que se concedían también dispensas de servicio a los agentes apoderados por las organizaciones sindicales representativas para participar en diversas reuniones (aunque, a este respecto, los casos de aplicación fueran hasta entonces muy poco numerosos).
Estas ventajas resultaban de una práctica no recogida en normas escritas, dado que no se había celebrado ningún acuerdo con las organizaciones sindicales.
F. Grévisse
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.