62013CJ0615_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑615/13 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 27 november 2013,
ClientEarth, London (Förenade kungariket),
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bryssel (Belgien),
företrädda av P. Kirch, avocat,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), företrädd av D. Detken och C. Pintado, båda i egenskap av ombud, biträdda av R. Van der Hout, advocaat,
svarande i första instans,
Europeiska kommissionen, företrädd av B. Martenczuk och L. Pignataro-Nolin, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient i första instans,
med stöd av
Europeiska datatillsynsmannen (datatillsynsmannen), företrädd av A. Buchta och M. Pérez Asinari, båda i egenskap av ombud,
intervenient i överklagandet,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta, domstolens vice ordförande K. Lenaerts (referent), samt domarna A. Arabadjiev, J. L. da Cruz Vilaça och C. Lycourgos,
generaladvokat: P. Cruz Villalón,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 januari 2015,
och efter att den 14 april 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. ClientEarth och Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) (nedan kallad PAN Europe) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal i mål ClientEarth och PAN Europe/Efsa (T‑214/11, EU:T:2013:483) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen deras talan vars föremål inledningsvis var ett yrkande om ogiltigförklaring av ett beslut av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) av den 10 februari 2011 om avslag på en ansökan om tillgång till vissa arbetsdokument avseende en vägledning som Efsa utfärdat till sådana operatörer som söker godkännande för utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (nedan kallad vägledningen), och därefter ett yrkande om ogiltigförklaring av Efsas beslut av den 12 december 2011 att återkalla det tidigare beslutet att ge klagandena tillgång till all den information som ansökan omfattade, med undantag av namnen på de externa experter som yttrat sig över utkastet till vägledning (nedan kallat utkastet till vägledning).
Tillämpliga bestämmelser
2. Artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1) har följande lydelse:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) personuppgifter : varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (den registrerade). En identifierbar person är en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för personens fysiska, fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet.
… ”
3. I artikel 8 i förordningen, med rubriken ”Överföring av personuppgifter till andra mottagare än gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen vilka omfattas av direktiv 95/46”, anges följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 4, 5, 6 och 10 får personuppgifter endast överföras till mottagare som omfattas av den nationella lagstiftning som har antagits för tillämpningen av direktiv 95/46/EG,
…
b) om mottagaren visar att det är nödvändigt att personuppgifterna överförs och det saknas skäl att anta att den registrerades legitima intressen skulle kunna skadas.”
4. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 3) fastställs principer, villkor och gränserna för rätten till tillgång till dessa institutioners handlingar.
5. Artikel 4 i denna förordning har rubriken ”Undantag”. I artikel 4.1 föreskrivs följande:
”Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för:
…
b) den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter.”
Bakgrund till tvisten
6. I artikel 8.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, s. 1) föreskrivs att ”Till dokumentationen ska [den sökande av ett godkännande för utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden] bifoga expertgranskad (”peer-reviewed”) vetenskaplig litteratur, såsom anvisats av [Efsa], om det verksamma ämnet och dess relevanta metaboliter med uppgifter om sidoeffekter på hälsa, miljö och arter som inte är mål för bekämpningen …”.
7. Den 25 september 2009 gav Efsa den av sina enheter som har ansvar för utvärderingsmetoder i uppdrag att utarbeta vägledningen för att ange på vilket sätt bestämmelsen skulle genomföras. Enheten i fråga bildade en arbetsgrupp härför (nedan kallad arbetsgruppen).
8. Arbetsgruppen lade fram ett utkast till vägledning för två organ inom Efsa, i vilka några av medlemmarna var externa vetenskapliga experter. Det rörde sig dels om Efsas panel för växtskyddsmedel och rester härav (nedan kallad PPR), dels om Efsas ledningsgrupp för bekämpningsmedel (nedan kallad PSC). Dessa experter uppmanades att lämna individuella yttranden över utkastet till vägledning.
9. Mot bakgrund av dessa yttranden förde arbetsgruppen in vissa ändringar i utkastet och det blev föremål för ett offentligt samråd mellan den 23 juli och den 15 oktober 2010. Ett antal olika personer och sammanslutningar yttrade sig, däribland PAN Europe.
10. Den 10 november 2010 ingav ClientEarth och PAN Europe gemensamt en ansökan till Efsa om tillgång till handlingar enligt bland annat förordning nr 1049/2001. Ansökan avsåg ett antal handlingar och grupper av handlingar med anknytning till utarbetandet av utkastet till vägledning, däribland yttrandena från de externa experterna som ingick i PPR och PSC.
11. Efsa beviljade genom skrivelse av den 1 december 2010 ClientEarth och PAN Europe tillgång till en del av de begärda handlingarna. Med hänvisning till undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 – avseende skydd för institutionernas beslutsförfarande – avslogs däremot ansökan om tillgång till två grupper av handlingar: dels olika arbetsversioner av utkastet till vägledning, dels yttrandena från experterna i PPR och PSC avseende utkastet.
12. Den 23 december 2010 ingav ClientEarth och PAN Europe en ansökan med innebörden att kommissionen skulle ompröva sitt ställningstagande i beslutet av den 1 december 2010.
13. Genom beslut av den 10 februari 2011 bekräftade Efsa att tillgång till de handlingar som inte lämnats ut inte skulle beviljas med stöd av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
14. Vägledningen antogs den 28 februari 2011 och publicerades samma dag i EFSA Journal .
15. Efsa fattade den 12 december 2011 ett nytt beslut som svar på ClientEarths och PAN Europes ansökan av den 23 december 2010, vari Efsa meddelade att myndigheten hade beslutat att ”dra tillbaka”, ”upphäva” och ”ersätta” sitt beslut av den 10 februari 2011. I det nya beslutet beviljade Efsa ClientEarth och PAN Europe tillgång till yttrandena från de externa experterna i PPR och PSC beträffande utkastet till vägledning. Myndigheten angav emellertid att den hemlighöll experternas namn och hänvisade till undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 och till unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter. Efsa menade att ett utlämnande av experternas namn skulle vara att betrakta som en överföring av personuppgifter i den mening som avses i artikel 8 i förordning nr 45/2001 och att villkoren i denna bestämmelse för en sådan överföring inte var uppfyllda.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
16. Den 11 april 2011 väckte ClientEarth och PAN Europe talan och yrkade ogiltigförklaring av Efsas beslut av den 10 februari 2011. Därefter befanns talan numera avse ogiltigförklaring av Efsas beslut av den 12 december 2011 i den mån Efsa, härigenom, vägrat att lämna ut namnen på de externa experter som yttrat sig över utkastet till vägledning till ClientEarth och PAN Europe.
17. Till stöd för sin talan åberopade ClientEarth och PAN Europe tre grunder.
18. Efter att ha prövat dessa tre grunder ogillade tribunalen talan.
Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
19. ClientEarth och PAN Europe har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och förplikta Efsa att ersätta rättegångskostnaderna.
20. Efsa och Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta ClientEarth och PAN Europe att ersätta rättegångskostnaderna.
21. Domstolens ordförande beslutade den 18 juni 2014 att tillåta Europeiska datatillsynsmannen att intervenera till stöd för Efsas och kommissionens yrkanden.
Prövning av överklagandet
22. ClientEarth och PAN Europe har åberopat tre grunder till stöd för sitt överklagande.
Den första grunden
Parternas argument
23. Genom den första grunden, som avser felaktig tillämpning av uttrycket ”personuppgifter” enligt artikel 2 a i förordning nr 45/2001, har ClientEarth och PAN Europe riktat kritik mot tribunalens bedömning i, i synnerhet, punkt 46 i den överklagade domen. Den information som skulle gjort det möjligt för dem att, för vart och ett av yttrandena, identifiera vilken av de externa experterna som författat detta (nedan kallad den omtvistade informationen) omfattas enligt nämnda bedömning av detta uttryck.
24. Klagandena har bestritt att en kombination av uppgifter som har anknytning till vetenskapliga yttranden som experter lämnat inom ramen för deras deltagande i en kommitté som utövar ett myndighetsuppdrag i medborgarnas intresse kan omfattas av detta uttryck. Klagandena har tillagt att namnen på de berörda experterna, liksom deras yttranden beträffande utkastet till vägledningen, är tillgängliga för allmänheten på Efsas webbsida och att den omtvistade informationen följaktligen ska anses vara allmänt känd. Det finns enligt klagandena inget som visar att Efsa försökt att kontrollera om nämnda experter motsatte sig att informationen lämnades ut.
25. Klagandena har vidare gjort gällande att det förhållandet att en expert, på tjänstens vägnar, lämnar ett vetenskapligt yttrande inte omfattas av uttrycket privatliv.
26. Efsa och kommissionen, med stöd av datatillsynsmannen, anser att det saknas stöd för denna argumentation.
Domstolens bedömning
27. I artikel 2 a i förordning nr 45/2001 definieras personuppgifter, såvitt gäller tillämpningen av förordningen, såsom ”varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person”.
28. Genom att begära att den omtvistade informationen lämnas ut avser ClientEarth och PAN Europe i förevarande fall, såsom påpekats i punkt 43 i den överklagade domen, att få kännedom om vem av de externa experterna som har författat vart och ett av de olika utlåtandena.
29. Eftersom denna information gör det möjligt att knyta ett visst yttrande till en bestämd expert avser den en identifierad fysisk person och utgör följaktligen en mängd personuppgifter i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 45/2001.
30. Det förhållandet att informationen ingår i ett professionellt sammanhang innebär inte, såsom tribunalen helt korrekt slog fast i punkterna 44–46 i den överklagade domen, att den förlorar sin egenskap av en mängd personuppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom Österreichischer Rundfunk m.fl., C‑465/00, C‑138/01 och C‑139/01, EU:C:2003:294, punkt 64, dom kommissionen/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punkterna 66–70, och dom Worten, C‑342/12, EU:C:2013:355, punkterna 19 och 22).
31. Det faktum att såväl de berörda experternas identitet som yttrandena beträffande utkastet till vägledning har offentliggjorts på Efsas webbsida innebär inte att den omtvistade informationen skulle ha förlorat denna egenskap (se, för ett liknande resonemang, dom Satakunnan Markkinapörssi och Satamedia, C‑73/07, EU:C:2008:727, punkt 49).
32. Såsom Efsa, kommissionen och datatillsynsmannen har gjort gällande har inte uttrycken ”personuppgifter” i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 45/2001 och ”uppgifter avseende privatlivet” samma betydelse. ClientEarth och PAN Europes påstående att den omtvistade informationen inte avser de berörda experternas privatliv är därför verkningslöst i förevarande fall.
33. Då definitionen av uttrycket ”personuppgifter” i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 45/2001 inte kräver att den berörda personen motsätter sig utlämnande, var det därför helt korrekt såsom tribunalen slog fast i punkt 58 i den överklagade domen att kvalificeringen av information som avser en person såsom en personuppgift inte är beroende av att det föreligger en sådan invändning.
34. Med hänsyn till föregående analys var det helt korrekt som tribunalen slog fast i punkt 60 i den överklagade domen att Efsa hade stöd för sin uppfattning att den omtvistade informationen utgjorde en mängd personuppgifter.
35. Överklaganden kan således inte vinna bifall på den första grunden.
36. Den andra och den tredje grunden ska prövas tillsammans.
Den andra och den tredje grunden
Parternas argument
37. Genom den andra grunden, som avser felaktig tillämpning av artikel 4.1 b i förordning 1049/2001 och artikel 8 b i förordning nr 45/2001, har ClientEarth och PAN Europe gjort gällande att varken tribunalen eller Efsa har gjort en avvägning av samtliga intressen som skyddas av dessa två bestämmelser, det vill säga å ena sidan rätten till öppenhet och å andra sidan rätten till skydd för privatlivet och för personuppgifter.
38. De har särskilt kritiserat att tribunalen nöjt sig med att pröva om de styrkt att det var nödvändigt att lämna ut den omtvistade informationen utan att göra någon som helt intresseavvägning av berörda intressen.
39. Genom den tredje grunden – som avser åsidosättande av artikel 5 FEU – har ClientEarth och PAN Europe gjort gällande att tribunalens underkännande av de olika argument som de åberopat för att styrka att det var nödvändigt att lämna ut den omtvistade informationen innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
40. Efsa och kommissionen har, med stöd av datatillsynsmannen, tillbakavisat de argument som ClientEarth och PAN Europe utvecklat i sin andra grund.
41. När det gällerer den tredje grunden ställer sig Efsa frågande till om den kan upptas till sakprövning. I grunden preciseras det nämligen inte i tillräcklig utsträckning vad som kritiseras i den överklagade domen. Vidare innebär denna grund endast en upprepning av de argument som redan åberopats vid tribunalen mot Efsas beslut av den 12 december 2011 och syftar således till att uppnå en förnyad prövning av ansökan i första instans vilket inte omfattas av domstolens behörighet inom ramen för ett överklagande.
42. Efsa har därefter, i likhet med kommissionen, gjort gällande att det är uppenbart att den tredje grunden saknar stöd. Tribunalen krävde nämligen endast att klagandena – i enlighet med förordning nr 45/2001 och domstolens praxis – styrker att de har ett legitimt intresse av att få tillgång till den omtvistade informationen. Ett dylikt krav är inte oproportionerligt och garanterar till fullo jämvikten mellan föreliggande intressen.
Domstolens bedömning
– Huruvida grunden kan tas upp till sakprövning
43. Till skillnad från vad Efsa har påstått, gör de avsnitt i överklagandet som ägnas åt den tredje grunden det möjligt att identifiera den del av den överklagade domen som grunden avser. ClientEarth och PAN Europe har inom ramen härför inte nöjt sig med att upprepa de argument de tidigare anfört vid tribunalen mot Efsas beslut av den 12 december 2011. I stället har de gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i förevarande fall vid tillämpningen av artikel 8 b i förordning nr 45/2001. Grunden kan följaktligen tas upp till prövning.
– Prövning i sak
44. När syftet med en ansökan är att få tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 45/2001 är bestämmelserna i denna förordning, i synnerhet artikel 8 b, tillämpliga fullt ut (se dom kommissionen/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punkt 63, och dom Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkt 101).
45. Enligt artikel 8 b i förordning nr 45/2001 får personuppgifter i princip endast överföras om mottagaren visar att det är nödvändigt att personuppgifterna överförs och det saknas skäl att anta att den registrerades legitima intressen skulle kunna skadas.
46. Det följer av själva ordalydelsen i denna bestämmelse – vilket tribunalen påpekade i punkt 83 i den överklagade domen – att det krävs att två kumulativa villkor är uppfyllda för att en överföring av personuppgifter ska vara tillåten.
47. I detta sammanhang åligger det dem som begär en sådan överföring att visa att den är nödvändig. När detta väl är styrkt ankommer det på den berörda institutionen att pröva om det föreligger någon anledning att anta att den aktuella överföringen skulle kunna skada den berörda personens intressen. Om det inte föreligger några sådana skäl ska överföringen genomföras. I motsatt fall ska den aktuella institutionen göra en avvägning av olika berörda intressen för att avgöra ansökan om tillgång (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punkterna 77 och 78, samt dom Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkterna 107 och 108; se även, för samma resonemang, dom Volker und Markus Schecke och Eifert, C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 85).
48. Till skillnad från vad ClientEarth och PAN Europe har hävdat inom ramen för sin andra grund hade tribunalen således fog för att börja med att pröva om de argument som de anfört verkligen visade att överföringen av den omtvistade informationen var nödvändig i den mening som avses i artikel 8 b i förordning nr 45/2001.
49. Domstolen kommer emellertid att pröva huruvida tribunalen, då den gjorde nämnda prövning, gjorde en felaktig tillämpning av kravet på att sådan nödvändighet ska föreligga, vilket ClientEarth och PAN Europe hävdat inom ramen för sin tredje grund.
50. Det första argumentet som klagandena gjorde gällande vid tribunalen och vilket återgetts i punkt 75 i den överklagade domen grundades på att det föreligger ett allmänt krav på öppenhet som följer av artiklarna 1 FEU och 11.2 FEU samt artikel 15 FEUF.
51. Domstolen har emellertid redan slagit fast att öppenhet inte har något automatiskt och generellt företräde framför rätten till skydd för personuppgifter (dom Volker und Markus Schecke och Eifert, C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 85).
52. Tribunalen gjorde såldes en korrekt bedömning när den i punkt 78 i den överklagade domen slog fast att klagandena inte genom detta första argument hade visat att det var nödvändigt att lämna ut den omtvistade informationen.
53. Det andra argumentet, som återges i punkt 79 i den överklagade domen, grundades dels på att det förelåg ett bristande förtroende gentemot Efsa som ofta anklagats för att vara partisk på grund av att myndigheten anlitat experter med ett personligt intresse som förklaras av deras anknytning till industrin, dels på nödvändigheten att säkerställa öppenhet i myndighetens beslutsprocess.
54. Det är härvid viktigt att påpeka att den omtvistade informationen avser personer som i egenskap av arvoderade experter har deltagit i Efsas förfarande för att utarbeta en vägledning för aktörer som önskar inkomma med en ansökan om godkännande för utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.
55. Utlämnande av denna information var, såsom ClientEarth och PAN Europe gjort gällande, nödvändigt i en sådan kontext för att garantera öppenhet i förfarandet för att anta en rättsakt som kan komma att få återverkningar på ekonomiska aktörers verksamhet. Utlämnandet var i synnerhet nödvändigt för bedömningen av på vilket sätt var och en av de experter som deltagit i detta förfarande hade kunnat påverka innehållet i den nämnda rättsakten genom sitt egna vetenskapliga yttrande.
56. Det är nämligen just öppenhet i en myndighets förfarande för att anta en rättsakt av detta slag som bidrar till att öka myndighetens legitimitet i mottagarnas ögon och till att öka deras förtroende för den nämnda myndigheten (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 59, och dom Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 113), liksom att ge myndigheten ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 45, dom rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 32, och dom rådet/in 't Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkterna 53, 106 och 107).
57. Vidare ska det understrykas att det argument som nämns i punkt 53 ovan inte alls begränsades till allmänna och abstrakta överväganden utan styrktes – såsom följer av punkt 79 i den överklagade domen – av en undersökning som visade att det fanns kopplingar mellan merparten av de experter som var ledamöter i en av Efsas arbetsgrupper och påtryckningsgrupper inom industrin.
58. ClientEarth och PAN Europe har förvisso erhållit uppgifter, enligt vad som anges i punkt 80 i den överklagade domen, om namn, bakgrund och intresseförklaringar från de experter som yttrat sig över utkastet till vägledning. Inte desto mindre visade det sig nödvändigt att erhålla den omtvistade informationen för att göra det möjligt att konkret kontrollera att var och en av dessa experter utförde sitt vetenskapliga uppdrag för Efsa på ett opartiskt sätt.
59. Tribunalen slog följaktligen felaktigt fast i punkt 80 i den överklagade domen att ClientEarths och de PAN Europes argument, som återges i punkt 79 den domen, inte räckte för att styrka att överföring av den omtvistade informationen var nödvändig.
60. Att såsom tribunalen själv gjorde i samma punkt 80 i den överklagade domen invända att ClientEarth och PAN Europe inte ifrågasatt någon av de berörda experternas oberoende utgör en felaktig tillämpning av kravet i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 att överföringen ska vara nödvändig. Ett sådant ifrågasättande förutsätter för övrigt till stor del att ClientEarth och PAN Europe i förväg känner till identiteten på den expert som författat respektive yttrande.
61. Den tredje grunden ska följaktligen godtas och den överklagade domen upphävas.
Talan vid tribunalen
62. Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i stadgan för Europeiska unionens domstol kan denna, om den upphäver den överklagade domen, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.
63. I förevarande fall anser domstolen att ClientEarths och PAN Europes talan om ogiltigförklaring av Efsas beslut av den 12 december 2011 är färdigt för avgörande och att målet ska avgöras slutligt.
64. I nämnda talan avser den andra grund som ClientEarth och PAN Europe har åberopat att det föreligger ett allmänt intresse som motiverar att den omtvistade informationen lämnas ut i enlighet med artikel 8 a och b i förordning nr 45/2001.
65. Vad härvid gäller artikel 8 b i förordning nr 45/2001 följer det av analysen i punkterna 53–61 ovan att ClientEarths och PAN Europes väl underbyggda påståenden om anklagelser som riktas mot Efsa och som innebär att myndigheten varit partisk i valet av experter och påståendena om nödvändigheten att säkerställa öppenhet i myndighetens beslutsförfarande visar i tillräcklig utsträckning att överföring av den omtvistade informationen var nödvändig i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen.
66. Med hänsyn till att villkoren i bestämmelsen är kumulativa ska domstolen, vid bedömningen av om Efsas beslut av den 12 december 2011 var lagenligt, pröva om det fanns anledning att anta att de berörda personernas legitima intressen skulle kunna skadas.
67. Såsom framgår av Efsas svar på tribunalens skriftliga frågor har myndigheten åberopat att det förelåg en sådan anledning. Myndigheten betonade härvid att om den omtvistade informationen lämnades ut hade detta kunnat användas på ett sätt som skadar de berörda experternas integritet och privatliv. Myndigheten åberopade härvid exempel på att experter som myndigheten anlitat hade varit utsatta för personliga attacker.
68. Domstolen anmärker emellertid att exemplen har hämtats från handlingar som ClientEarth och PAN Europe själv upprättat för att styrka sina påståenden om kopplingarna mellan vissa experter som Efsa valt att anlita och industrin. Det är just dessa kopplingar som ligger bakom anklagelserna om partiskhet mot myndigheten och dess experter. Exemplen bevisar däremot inte alls att utlämnande av den omtvistade informationen skulle ha riskerat att skada de berörda experternas integritet eller privatliv.
69. Härav följer att medan den berörda myndigheten är skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt kan skada det skyddade intresset (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 49), utgör däremot Efsas påstående att utlämnande av den omtvistade informationen skulle ha riskerat att skada de nämnda experternas integritet eller privatliv ett allmänt övervägande som inte styrks av några andra egna omständigheter i förevarande fall. Tvärtom skulle ett sådant utlämnande i sig ha gjort det möjligt att skingra de aktuella misstankarna om partiskhet eller ha gett eventuellt berörda experter tillfälle att, i förekommande fall med hjälp av disponibla rättsmedel, bestrida att dessa anklagelser om partiskhet är välgrundade.
70. Om ett sådant obevisat påstående från Efsas sida godtogs, skulle det kunna tillämpas rent generellt på varje situation där en av Europeiska unionens myndigheter inhämtar expertyttranden innan den antar en rättsakt som har återverkningar på ekonomiska aktörers verksamhet inom det område som berörs av rättsakten, oavsett vilket område det rör sig om. En dylik lösning skulle strida mot kravet att undantagen från rätten till tillgång till institutionernas handlingar ska tolkas strikt. Nämnda villkor kräver att det fastställs föreligga en risk för en konkret och faktisk skada på det skyddade intresset.
71. Det framgår av ovannämnda överväganden att i motsats till vad Efsa fann i sitt beslut av den 12 december 2011 var de villkor som föreskrivs i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 för att tillåta en överföring av den omtvistade informationen uppfyllda i förevarande fall.
72. Talan ska således bifallas på den andra grunden.
73. Talan ska därför bifallas och Efsas beslut av den 12 december 2011 ogiltigförklaras.
Rättegångskostnader
74. Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt. I artikel 138.1 i rättegångsreglerna, vilken enligt artikel 184.1 är tillämplig i mål om överklagande, föreskrivs att tappande part ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 140.1 ska institutioner som intervenerat bära sina rättegångskostnader. Domstolen får enligt artikel 140.3 besluta att även andra intervenienter än de som nämns i föregående punkter ska bära sina rättegångskostnader.
75. ClientEarths och PAN Europes överklagande har, liksom dess talan vid tribunalen, bifallits. Domstolen beslutar därför att Efsa ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta de kostnader som förorsakats ClientEarth och PAN Europe för överklagandet och förfarandet i första instans i enlighet med dessa parters yrkanden. Kommissionen ska bära sina egna rättegångskostnader i båda förfarandena. Datatillsynsmannen ska bära sina egna rättegångskostnader i överklagandeförfarandet.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal i mål ClientEarth och PAN Europe/Efsa (T‑214/11, EU:T:2013:483) ogiltigförklaras.
2) Det beslut som meddelades av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) den 12 december 2011 ogiltigförklaras.
3) Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta de kostnader som förorsakats ClientEarth och Pesticide action Network Europe (PAN Europe) för överklagandet och förfarandet i första instans.
4) Europeiska kommissionen ska bära sina egna rättegångskostnader för överklagandeförfarandet och förfarandet i första instans.
5) Europeiska datatillsynsmannen (datatillsynsmannen) ska bära sina egna rättegångskostnader i överklagandeförfarandet.