62020CJ0278
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 28 czerwca 2022 r. (
*1
)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii – Naruszenie prawa Unii, które można przypisać ustawodawcy krajowemu – Naruszenie konstytucji państwa członkowskiego, które można przypisać ustawodawcy krajowemu – Zasady równoważności i skuteczności
W sprawie C‑278/20
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 24 czerwca 2020 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali J. Baquero Cruz, I. Martínez del Peral i P. Van Nuffel, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Królestwu Hiszpanii, które reprezentowali L. Aguilera Ruiz, S. Centeno Huerta, A. Gavela Llopis i M. J. Rodríguez de la Rúa Puig, w charaterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis (sprawozdawca) i J. Passer, prezesi izb, M. Ilešič, J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra i L. S. Rossi, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: L. Carrasco Marco, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 września 2021 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez przyjęcie i utrzymanie w mocy art. 32 ust. 3–6 i art. 34 ust. 1 akapit drugi Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (ustawy 40/2015 o systemie prawnym sektora publicznego) z dnia 1 października 2015 r. (BOE nr 236 z dnia 2 października 2015 r., s. 89411, zwanej dalej „ustawą 40/2015”) oraz art. 67 ust. 1 akapit trzeci Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (ustawy 39/2015 o powszechnym postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej) z dnia 1 października 2015 r. (BOE nr 236 z dnia 2 października 2015 r., s. 89343, zwanej dalej „ustawą 39/2015”) Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy zasad skuteczności i równoważności.
I. Prawo hiszpańskie
A. Konstytucja
2
Konstytucja hiszpańska (zwana dalej „konstytucją”) stanowi w art. 106 ust. 2, że „[o]bywatele mają prawo, na warunkach określonych w ustawie, do odszkodowania za wszelkie naruszenia ich własności i praw, z wyjątkiem przypadków siły wyższej, jeżeli szkoda ta wynika z funkcjonowania służb publicznych”.
B. Ustawa organiczna 6/1985
3
Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (ustawa organiczna 6/1985 o sądownictwie) z dnia 1 lipca 1985 r. (BOE nr 157 z dnia 2 lipca 1985 r., s. 20632), zmieniona ustawą organiczną 7/2015 z dnia 21 lipca 2015 r. (BOE nr 174 z dnia 22 lipca 2015 r., s. 61593), (zwana dalej „ustawą organiczną 6/1985”), w art. 4a ust. 1 stanowi, że „[s]ędziowie i sądy stosują prawo Unii […] zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”.
C. Ustawa 29/1998
4
Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (ustawa 29/1998 w sprawie organizacji sądownictwa administracyjnego) z dnia 13 lipca 1998 r. (BOE nr 167 z dnia 14 lipca 1998 r., s. 23516), zmieniona Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (ustawą 20/2013 o jedności rynku) z dnia 9 grudnia 2013 r. (BOE nr 295 z dnia 10 grudnia 2013 r., s. 97953), (zwana dalej „ustawą „29/1998”) stanowi w art. 31:
„1.   Skarżący może żądać stwierdzenia, że akty i przepisy, które mogą być zakwestionowane na podstawie poprzedniego rozdziału [zatytułowanego »Zaskarżalne czynności administracyjne«], są niezgodne z prawem i, w odpowiednim przypadku, stwierdzenia ich nieważności.
2.   Może on również żądać ustalenia zindywidualizowanej sytuacji prawnej i zastosowania właściwych środków w celu pełnego przywrócenia tej sytuacji, łącznie z ewentualnym naprawieniem poniesionej szkody”.
5
Artykuł 32 ust. 2 tej ustawy przewiduje:
„W przypadku gdy przedmiotem skargi jest czynność faktyczna stanowiąca działanie pozaprawne, skarżący może wnieść o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, nakazanie zaprzestania tej czynności oraz przyjęcie, w stosownych przypadkach, innych środków przewidzianych w art. 31 ust. 2”.
6
Artykuł 37 ust. 2 i 3 tej ustawy ma następujące brzmienie:
„2.   W przypadku gdy przed sądem toczy się kilka spraw mających ten sam przedmiot, sąd ten, jeżeli sprawy te nie zostały połączone, jest zobowiązany, po wysłuchaniu stron we wspólnym terminie pięciu dni, rozpatrzyć w pierwszej kolejności jedną lub kilka z tych spraw i zawiesić rozpoznanie pozostałych do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie pierwszej z nich.
3.   Po uprawomocnieniu się wyroku [w sprawie rozpatrywanej w pierwszej kolejności] sekretarz […] powiadamia o tym skarżących, których dotyczy zawieszenie postępowania, tak aby mogli oni w terminie pięciu dni złożyć wniosek o rozszerzenie skutków tego wyroku na warunkach przewidzianych w art. 111 lub o dalsze prowadzenie postępowania albo aby mogli oni wycofać skargę”.
7
Artykuł 71 ust. 1 lit. d) tej ustawy stanowi:
„Jeżeli wyrok lub postanowienie uwzględnia skargę sądowo-administracyjną:
[…]
d)
W przypadku uwzględnienia żądania naprawienia szkody prawo do odszkodowania ustala się we wszystkich przypadkach, a także określa się, kto jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania. […]”.
8
Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy 29/1998:
„W sprawach podatkowych, w sprawach dotyczących personelu w służbie administracji publicznej oraz w sprawach dotyczących jedności rynku skutki prawomocnego orzeczenia ustalającego zindywidualizowaną sytuację prawną jednej lub kilku osób mogą w postępowaniu wykonawczym zostać rozszerzone na inne osoby, jeżeli zachodzą następujące okoliczności:
a)
Zainteresowane strony są w takiej samej sytuacji prawnej jak osoby, na których rzecz zapadł korzystny wyrok.
b)
Do rozpatrzenia ich żądań o ustalenie takiej zindywidualizowanej sytuacji właściwy miejscowo jest ten sam sąd, który wydał orzeczenie.
c)
Zainteresowane osoby wniosą o rozszerzenie skutków wyroku w terminie roku od ostatniego doręczenia wyroku osobom, które były stronami postępowania. W przypadku wniesienia odwołania w interesie prawa lub skargi rewizyjnej termin ten biegnie od ostatniego doręczenia orzeczenia, które ostatecznie rozstrzyga skargę”.
9
Artykuł 111 tej ustawy stanowi:
„W przypadku gdy postanowiono zawiesić postępowanie w sprawie co najmniej jednej skargi zgodnie z przepisami art. 37 ust. 2 i po stwierdzeniu prawomocności wyroku wydanego w sprawie rozpatrywanej w pierwszej kolejności, sekretarz wzywa skarżących, których dotyczy zawieszenie, do wskazania w terminie pięciu dni, czy wnoszą o rozszerzenie skutków tego wyroku lub o dalsze prowadzenie postępowania albo czy wycofują skargę.
Jeżeli wniesiono o rozszerzenie skutków tego wyroku, sąd uwzględni ten wniosek, chyba że zachodzi okoliczność określona w art. 110 ust. 5 lit. b) lub jedna z podstaw niedopuszczalności skargi przewidzianych w art. 69 niniejszej ustawy”.
D. Ordynacja podatkowa
10
Artykuł 221 Ley 58/2003 General Tributaria (ustawy 58/2003 – ordynacja podatkowa) z dnia 17 grudnia 2003 r. (BOE nr 302 z dnia 18 grudnia 2003 r., s. 44987), w brzmieniu mającym zastosowanie do stanu faktycznego sprawy (zwanej dalej „ordynacją podatkową”), stanowi:
„1.   Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zwrotu nadpłaconych kwot wszczyna się z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej w następujących przypadkach:
a)
W przypadku podwójnej zapłaty należności podatkowych lub kar.
b)
W przypadku gdy zapłacona kwota była wyższa niż wynikająca z aktu administracyjnego lub własnej deklaracji.
[…]”.
E. Ustawa 39/2015
11
Artykuł 67 ustawy 39/2015, zatytułowany „Żądania wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności”, stanowi:
„1.   Zainteresowane osoby mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności tylko wtedy, gdy ich roszczenie odszkodowawcze nie jest przedawnione. Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się z upływem roku od dnia, w którym miał miejsce czyn lub akt uzasadniający naprawienie szkody lub w którym wystąpiły powodujące szkodę skutki. W przypadku fizycznej lub psychicznej szkody na osobie bieg terminu rozpoczyna się od momentu powrotu do zdrowia lub ustalenia rozmiarów skutków.
[…]
W przypadkach odpowiedzialności, o których mowa w art. 32 ust. 4 i 5 ustawy [40/2015], roszczenie o naprawienie szkody przedawnia się z upływem roku od opublikowania w Boletín Oficial del Estado lub w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, w zależności od przypadku, orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu lub jego sprzeczność z prawem Unii Europejskiej […].
[…]”.
12
Artykuł 106 ust. 4 ustawy 39/2015 stanowi:
„Organy administracji publicznej, stwierdzając nieważność przepisu lub aktu, mogą w tej samej decyzji ustalić wysokość odszkodowania, które należy się osobom zainteresowanym, jeżeli spełnione są przesłanki, o których mowa [w art.] 32 ust. 2 i [w art.] 34 ust. 1 ustawy [40/2015] […]”.
F. Ustawa 40/2015
13
Ustawa 40/2015 zawiera w tytule wstępnym rozdział IV, zatytułowany „O odpowiedzialności administracji publicznej”, który zawiera art. 32–37 tej ustawy.
14
Artykuł 32 wspomnianej ustawy, dotyczący zasad odpowiedzialności organów administracji publicznej, stanowi:
„1.   Jednostki są uprawnione do otrzymania odszkodowania od odpowiednich organów administracji publicznej za wszelkie szkody dotyczące ich własności i praw, jeżeli szkody te są konsekwencją prawidłowego lub nieprawidłowego funkcjonowania służb publicznych, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub szkód, które zgodnie z ustawą jednostka ma prawny obowiązek ponieść.
Stwierdzenie nieważności aktów lub przepisów administracyjnych, czy to na drodze administracyjnej, czy sądowo-administracyjnej, samo w sobie nie przyznaje roszczenia odszkodowawczego.
2.   W każdym razie zarzucana szkoda musi być rzeczywista, możliwa do oszacowania ekonomicznie i zindywidualizowana w odniesieniu do osoby lub grupy osób.
3.   Jednocześnie jednostkom przysługuje od organów administracji publicznej odszkodowanie za wszelkie szkody dotyczące ich własności i praw, wynikające ze stosowania aktów ustawodawczych niemających charakteru wywłaszczenia praw, których nie są prawnie obowiązane znosić, pod warunkiem że przewidują to odnośne akty ustawodawcze, i na określonych w nich warunkach.
Odpowiedzialność państwa jako ustawodawcy może również powstać w następujących przypadkach, o ile spełnione są przesłanki określone w ustępach poprzednich:
a)
W przypadku gdy szkoda wynika z zastosowania normy rangi ustawowej uznanej za niekonstytucyjną, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w ust. 4.
b)
W przypadku gdy szkoda wynika z zastosowania normy sprzecznej z prawem [Unii], zgodnie z postanowieniami ust. 5.
4.   Jeżeli szkoda wynika z zastosowania normy rangi ustawowej uznanej za niekonstytucyjną, jednostka może otrzymać odszkodowanie, jeśli uzyskała w dowolnej instancji prawomocne orzeczenie oddalające skargę przeciwko aktowi administracyjnemu, który spowodował szkodę, pod warunkiem, że jednostka podniosła zarzut niekonstytucyjności, który został następnie uwzględniony.
5.   Jeżeli szkoda wynika z zastosowania przepisu uznanego za sprzeczny z prawem Unii […], jednostka może otrzymać odszkodowanie, jeżeli uzyskała w dowolnej instancji prawomocne orzeczenie oddalające skargę na akt administracyjny, który spowodował szkodę, pod warunkiem, że jednostka podniosła zarzut naruszenia prawa Unii […], który został następnie uwzględniony. Dodatkowo muszą być spełnione wszystkie poniższe przesłanki:
a)
Naruszona norma prawna ma na celu przyznanie praw jednostkom.
b)
Naruszenie musi być wystarczająco istotne.
c)
Musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem obowiązku nałożonego na odpowiedzialny organ administracji przez prawo Unii […] a szkodą poniesioną przez jednostki.
6.   Orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność normy rangi ustawowej lub stwierdzające niezgodność normy z prawem Unii […] wywołuje skutki od chwili jego opublikowania, w zależności od przypadku, w Boletín Oficial del Estado lub w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, chyba że orzeczenie to zawiera odmienne rozstrzygnięcie.
7.   Odpowiedzialność państwa za funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości jest uregulowana w [Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (ustawie organicznej 6/1985 o sądownictwie) z dnia 1 lipca 1985 r.]
[…]”.
15
Artykuł 34 ustawy 40/2015, zatytułowany „Odszkodowanie”, stanowi w ust. 1 akapit drugi:
„W przypadkach odpowiedzialności, o których mowa w art. 32 ust. 4 i 5, można żądać naprawienia szkody powstałej w okresie pięciu lat przed datą publikacji orzeczenia stwierdzającego niezgodność normy rangi ustawowej z konstytucją lub stwierdzającego niezgodność tej normy z prawem Unii […], chyba że orzeczenie to zawiera odmienne rozstrzygnięcie”.
II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
16
W związku ze skargami osób fizycznych w dniu 25 lipca 2016 r. Komisja wszczęła procedurę EU Pilot przeciwko Królestwu Hiszpanii w odniesieniu do art. 32 i 34 ustawy 40/2015. Komisja powołała się na możliwe naruszenie zasad równoważności i skuteczności w zakresie, w jakim ograniczają one autonomię, jaką dysponują państwa członkowskie przy określaniu przesłanek regulujących ich odpowiedzialność za naruszenia prawa Unii, które można im przypisać. Ponieważ procedura ta nie przyniosła rezultatów, została ona zakończona i Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
17
Pismem z dnia 15 czerwca 2017 r. instytucja ta wezwała to państwo członkowskie do przedstawienia uwag dotyczących zastrzeżeń Komisji w odniesieniu do art. 32 i 34 ustawy 40/2015 oraz art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015 w zakresie tych dwóch zasad. Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. rzeczone państwo członkowskie przedstawiło tej instytucji powody, dla których uważa, że przepisy te są zgodne ze wspomnianymi zasadami.
18
Nie zgadzając się z tymi wyjaśnieniami, w dniu 26 stycznia 2018 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której powtórzyła i rozwinęła powody, dla których uznała, że art. 32 ust. 3–6 i art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015 oraz art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2005 są sprzeczne z rzeczonymi zasadami.
19
W następstwie spotkania zorganizowanego ze służbami Komisji w dniu 14 marca 2018 r. Królestwo Hiszpanii odpowiedziało na uzasadnioną opinię pismem z dnia 26 marca 2018 r., podtrzymując swoje stanowisko. W piśmie z dnia 20 listopada 2018 r. to państwo członkowskie wskazało jednak Komisji, że ponownie rozważyło swoje stanowisko i że niezwłocznie przekaże projekt aktu prawnego mającego na celu dostosowanie prawa hiszpańskiego do wymogów prawa Unii. Projekt ten został zgłoszony Komisji w dniu 21 grudnia 2018 r.
20
W następstwie kolejnego spotkania zorganizowanego w dniu 18 marca 2019 r. Komisja wysłała w dniu 15 maja 2019 r. do Królestwa Hiszpanii dokument przedstawiający powody pozwalające jej zdaniem uznać, że zgłoszony projekt mógłby położyć kres naruszeniu zasady równoważności, co nie kończyłoby jednak naruszenia zasady skuteczności.
21
Pismem z dnia 31 lipca 2019 r. Królestwo Hiszpanii poinformowało, że rząd tego państwa członkowskiego nie jest w stanie przygotować nowych projektów legislacyjnych, ponieważ rząd ten działa jako rząd tymczasowy (Gobierno en funciones).
22
W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.
III. W przedmiocie skargi
A. W przedmiocie dopuszczalności
23
Królestwo Hiszpanii podnosi, że skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim Komisja żąda przemodelowania hiszpańskiego systemu odpowiedzialności państwa i wskazuje sytuacje inne niż odpowiedzialność państwa jako ustawodawcy, co wykracza poza przedmiot skargi zakreślony w uzasadnionej opinii.
24
Należy przypomnieć, że przedmiot skargi o stwierdzenie uchybienia na podstawie art. 258 TFUE jest określony w uzasadnionej opinii Komisji, wobec czego skarga musi być oparta na tym samym uzasadnieniu i tych samych zarzutach co uzasadniona opinia [wyrok z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 160 i przytoczone tam orzecznictwo].
25
W niniejszej sprawie prawdą jest, że w skardze Komisja przedstawiła szereg uwag ogólnych dotyczących systemu odpowiedzialności państwa przewidzianego w prawie hiszpańskim. Niemniej jednak z żądań tej skargi oraz z argumentacji przedstawionej na ich poparcie jednoznacznie wynika, że poprzez tę skargę Komisja zmierza wyłącznie do stwierdzenia przez Trybunał, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy zasad skuteczności i równoważności z powodu przyjęcia i utrzymania w mocy art. 32 ust. 3–6 i art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015, a także art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015 (zwanych dalej „zaskarżonymi przepisami”).
26
Ponadto z załączonej do skargi uzasadnionej opinii wynika, że Komisja odnosiła się w niej do tych samych przepisów, które są przedmiotem niniejszej skargi.
27
Ponadto zarówno w uzasadnionej opinii, jak i w skardze wspomniane przepisy są przywoływane jedynie w zakresie, w jakim regulują odpowiedzialność państwa jako ustawodawcy za naruszenie prawa Unii, które można mu przypisać. Ponadto w uzasadnionej opinii Komisja przedstawiła już to samo uzasadnienie i te same zarzuty, które zostały przedstawione w skardze.
28
W tych okolicznościach nie można stwierdzić żadnego rozszerzenia przedmiotu skargi. Z powyższego wynika, że zarzut niedopuszczalności podniesiony w tym względzie przez Królestwo Hiszpanii należy oddalić, a skargę należy uznać za dopuszczalną.
B. Co do istoty
1.
Uwagi wstępne
29
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa Unii, które można mu przypisać, jest nieodłączną częścią systemu traktatów, na których Unia się opiera (wyroki: z dnia 26 stycznia 2010 r., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo, a także z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
30
Zasada ta dotyczy każdego przypadku naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie, niezależnie od organu państwa członkowskiego, którego działanie lub zaniechanie jest źródłem tego naruszenia – co obejmuje krajowego ustawodawcę – i niezależnie od organu publicznego, na którym co do zasady spoczywa, zgodnie z prawem danego państwa członkowskiego, obowiązek naprawienia tej szkody (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 32, 36; a także z dnia 25 listopada 2010 r., Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
31
W odniesieniu do przesłanek powstania odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, Trybunał wielokrotnie orzekał, że poszkodowane jednostki mają prawo do odszkodowania, jeśli spełnione są trzy przesłanki, a mianowicie: naruszony przepis prawa Unii przyznaje prawa jednostkom, naruszenie jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez te jednostki (wyroki: z dnia 26 stycznia 2010 r., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
32
Te trzy przesłanki są konieczne i wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego (wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 66; a także z dnia 29 lipca 2019 r., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
33
Z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania, którego podstawę stanowi bezpośrednio prawo Unii, jeżeli przypomniane w pkt 31 niniejszego wyroku przesłanki zostaną spełnione – naprawienie przez państwo skutków wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie z prawem krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy czym zasady dotyczące naprawienia szkody ustanowione przez prawo krajowe nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą być tak skonstruowane, by w praktyce czynić otrzymanie odszkodowania niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) (wyroki: z dnia 26 stycznia 2010 r., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo, a także z dnia 4 października 2018 r., Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, pkt 123).
34
To właśnie w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 29–33 niniejszego wyroku należy zbadać skargę Komisji.
35
Na jej poparcie Komisja podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia zasady skuteczności, a drugi – naruszenia zasady równoważności. Królestwo Hiszpanii odpowiada przede wszystkim, że skargę tę należy oddalić już na wstępie ze względu na to, że Komisja dokonała częściowej analizy dostępnych w Hiszpanii środków prawnych umożliwiających naprawienie szkód wyrządzonych przez państwo z powodu naruszenia prawa Unii, w tym w ramach jego działalności ustawodawczej. W związku z tym całość skargi jest pozbawiona podstawy. Pomocniczo twierdzi ono, że żaden z tych dwóch zarzutów nie jest zasadny.
36
Zasadniczą argumentację Królestwa Hiszpanii należy zbadać przed analizą każdego z zarzutów podniesionych przez Komisję.
2.
W przedmiocie skoncentrowania się przez Komisję na niektórych przepisach krajowego porządku prawnego
a)
Argumentacja stron
37
Królestwo Hiszpanii podnosi, że Komisja ograniczyła się do częściowej analizy środków prawnych przewidzianych w hiszpańskim porządku prawnym, pozwalających zaradzić naruszeniom prawa Unii przez władze publiczne. Analiza przedstawiona na poparcie skargi jest w konsekwencji niewystarczająca do wykazania zarzucanego uchybienia i prowadzi do niezgodnego z prawem odwrócenia ciężaru dowodu.
38
W pierwszej kolejności twierdzi ono, że możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy stanowi jedynie „mechanizm domykający hiszpańskiego systemu prawnego” (cláusula de cierre del sistema), który jest stosowany jedynie pomocniczo lub w ostateczności i którego nie można rozpatrywać w oderwaniu od reszty. Jedynie biorąc pod uwagę cały system naprawiania szkód wyrządzonych przez władze publiczne w Hiszpanii, możliwe jest ustalenie, czy uregulowanie dotyczące odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii jest sprzeczne z zasadami skuteczności i równoważności, czego Komisja nie uczyniła.
39
Tak więc prawo hiszpańskie przewiduje przede wszystkim szereg procedur umożliwiających dochodzenie odszkodowania za wyrządzające szkodę działanie władz publicznych poza przypadkami odpowiedzialności państwa, a mianowicie, po pierwsze, możliwość uzyskania odszkodowania w drodze skargi sądowo-administracyjnej na akt, który spowodował szkodę, przewidzianą w art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 2 i art. 71 ust. 1 lit. d) ustawy 29/1998, po drugie, przewidzianą w art. 106 ust. 4 ustawy 39/2015 procedurę rewizji z urzędu aktów administracyjnych, w ramach której organ administracji może przyznać odszkodowanie, oraz, po trzecie, procedurę zwrotu nadpłaconych kwot w sprawach podatkowych, przewidzianą w art. 221 i nast. ordynacji podatkowej.
40
W takich postępowaniach nie istnieje żadne ograniczenie co do powoływania się na prawo Unii ani co do możliwości wydania przez sąd krajowy orzeczenia w przedmiocie poszanowania tego prawa lub przyznania pełnego odszkodowania. Królestwo Hiszpanii odsyła w tym względzie do art. 4a ustawy organicznej 6/1985, do wyroku Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania) z dnia 7 lutego 2012 r. (skarga 419/2010, wyrok 1425/2012, ES:TS:2012:1425), w którym uznano prawo strony skarżącej do zwrotu kwot wypłaconych z tytułu finansowania bonu społecznego ze względu na to, że będące przedmiotem sporu rozporządzenie wykonywało przepis królewskiego dekretu z mocą ustawy, który został uznany za nieobowiązujący ze względu na jego sprzeczność z prawem Unii, a także z orzecznictwem Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego, Hiszpania).
41
Następnie to państwo członkowskie powołuje się na ścieżkę proceduralną umożliwiającą rozszerzenie skutków wyroku, o której mowa w art. 37 ust. 3 oraz w art. 110 i 111 ustawy 29/1998. Pozwala ona, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach, na uznanie odpowiedzialności państwa wynikającej z wyroku Trybunału stwierdzającego niezgodność normy krajowej z prawem Unii.
42
Wreszcie zgodnie z art. 106 konstytucji jednostki mają możliwość uzyskania odszkodowania za działania władz publicznych, które wyrządzają im szkodę uznaną za bezprawną, a mianowicie szkodę, do której poniesienia poszkodowana jednostka nie jest prawnie zobowiązana, jeżeli istnieje związek przyczynowy między tą szkodą a działalnością administracji, a skarga zostaje wniesiona z zachowaniem terminu przedawnienia. Procedurę tę wprowadzono mocą art. 32 ustawy 40/2015.
43
Artykuł 32 ust. 1 ustawy 40/2015 przewiduje naprawienie szkód poniesionych w przypadku prawidłowego lub nieprawidłowego funkcjonowania służb publicznych – przy czym pojęcie „służby publicznej” jest rozumiane w szerokim znaczeniu działań administracji, a mianowicie czynów i aktów administracji, w tym działań lub zaniechań czysto faktycznych – i pozwala na uzyskanie odszkodowania za szkody wyrządzone po pierwsze, w drodze aktów wydanych na podstawie ustaw lub rozporządzeń zgodnych z konstytucją lub z prawem w ogólności, w przypadku gdy doszło do indywidualnego i szczególnie głębokiego poświęcenia, po drugie, w drodze aktów wydanych na podstawie rozporządzeń uznanych za niezgodne z prawem, niezależnie od tego, czy niezgodność wynika z prawa krajowego czy z prawa Unii, oraz po trzecie – w drodze aktów administracyjnych, których niezgodność z prawem stwierdzono w postępowaniu administracyjnym lub sądowo-administracyjnym, niezależnie od tego, czy niezgodność wynika z prawa krajowego czy z prawa Unii.
44
Ponadto art. 32 ust. 4 ustawy 40/2015pozwala na uzyskanie naprawienia szkód wyrządzonych przez akty wydane na podstawie ustaw uznanych za sprzeczne z konstytucją, podczas gdy ust. 5 tego artykułu ustanawia prawo do uzyskania naprawienia szkód spowodowanych przez akty wydane na podstawie ustaw uznanych przez Trybunał za niezgodne z prawem Unii.
45
W związku z tym możliwość uzyskania odszkodowania z tytułu odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy, uregulowana we wspomnianych ust. 4 i 5, stanowi jedynie szczególny i pomocniczy środek zaskarżenia, oferowany jednostkom, które – wniósłszy już inne powództwo – uzyskały niekorzystną decyzję, która nie uwzględniała, odpowiednio, niekonstytucyjności danej normy lub jej niezgodności z prawem Unii.
46
W drugiej kolejności, zdaniem tego państwa członkowskiego, analiza porównawcza systemu odpowiedzialności państwa w Hiszpanii i systemu odpowiedzialności pozaumownej Unii wykazuje, że w żadnym wypadku nie można uznać, iż zasada skuteczności została naruszona ze względu na to, że ustanowiono szczególną ścieżkę dochodzenia uzupełniającego odszkodowania, taką jak przewidziana w art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, ponieważ system hiszpański jest korzystniejszy dla obywateli niż system odpowiedzialności Unii. W szczególności skargi z tytułu odpowiedzialności pozaumownej Unii nie można wykorzystywać w celu obejścia niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności dotyczącej tej samej niezgodności z prawem i mającej te same cele finansowe. Natomiast art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 oferuje osobom, których powództwa zostały oddalone prawomocnym wyrokiem, środek prawny dodatkowy w stosunku do skargi sądowo-administracyjnej, który umożliwia już łączenie żądania stwierdzenia nieważności z żądaniem odszkodowania. W tych okolicznościach Królestwo Hiszpanii utrzymuje, że zasady skuteczności nie można interpretować odmiennie w zależności od tego, czy aktu wywołującego szkodę dopuściło się państwo członkowskie, czy instytucja Unii.
47
W trzeciej kolejności, wobec braku harmonizacji na poziomie Unii, szeroki zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy ustanawianiu ich systemu odpowiedzialności pozaumownej, oznacza, że na Komisji – zanim będzie mogła ustalić, czy rozpatrywane zasady zostały w Hiszpanii naruszone – ciąży obowiązek uwzględnienia całości hiszpańskiego systemu dotyczącego naprawiania szkód wyrządzonych przez państwo, a także orzecznictwa Trybunału dotyczącego odpowiedzialności państw członkowskich i Unii.
48
W czwartej kolejności, zdaniem tego państwa członkowskiego, Komisja popełniła w swej analizie błąd w rozumowaniu, który pozbawia podstawy całą jej skargę. Artykuł 32 ust. 5 ustawy 40/2015 ma bowiem na celu umożliwienie – w sytuacjach, które stały się ostateczne, ponieważ w zwykłych trybach zaskarżenia rozstrzygnięto o nich wyrokiem oddalającym – naprawienia szkody poprzez zaoferowanie odszkodowania, które inaczej byłoby niemożliwe. O ile prawo Unii pozwala sądowi krajowemu na niestosowanie ustawy ze względu na jej niezgodność z tym prawem, o tyle nie przyznaje mu ono uprawnienia do stwierdzenia nieważności przepisu rangi ustawowej ze skutkiem erga omnes, jeżeli krajowy porządek prawny nie przewiduje takiego uprawnienia ani nie wymaga zapłaty odszkodowania wszystkim jednostkom, wobec których zastosowano normę prawną uznaną za niezgodną z prawem Unii przez jakikolwiek sąd krajowy. Wymaga ono jedynie, aby istniał środek umożliwiający uzyskanie odszkodowania w przypadku naruszenia prawa Unii, zgodnie z zasadami skuteczności i równoważności. Tymczasem w prawie hiszpańskim takie środki istnieją.
49
Jednakże okoliczność, że sąd krajowy, do którego zwraca się jednostka, stwierdza w wyroku niezgodność normy rangi ustawowej z prawem Unii, nie może stanowić wystarczającej podstawy do tego, aby inna jednostka mogła zainicjować na podstawie tego wyroku postępowanie dotyczące odpowiedzialności państwa w trybie art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015. Takie podejście byłoby sprzeczne z zasadą pewności prawa. Skutki erga omnes stwierdzenia niezgodności powstają jedynie na mocy wyroku Trybunału lub Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego) lub w niektórych przypadkach stwierdzenia nieważności przepisów wykonawczych przez sądy, którym przyznano tę właściwość. Komisja myli powództwa o odszkodowanie z systemem odpowiedzialności państwa.
50
Zdaniem Królestwa Hiszpanii błędem jest twierdzić, jak to uczyniła Komisja w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, że obywatel może, jedynie na tej podstawie, że inny obywatel uzyskał wyrok uznający normę rangi ustawowej za niezgodną z prawem Unii, wnieść na podstawie tego wyroku powództwo o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w trybie art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015. Ten środek prawny przysługuje jedynie wtedy, gdy taką normę uznaje za niezgodną z prawem Unii wyrok Trybunału, i to właśnie ze względu na skutki erga omnes takiego wyroku.
51
W każdym razie Komisja nie może kwestionować na podstawie zasady skuteczności samego sposobu ukształtowania systemu odpowiedzialności państwa w hiszpańskim porządku prawnym, który nie przewiduje bezpośredniego powództwa z tytułu odpowiedzialności państwa, które można by wnieść do sądu. Jednostka dążąca do uzyskania naprawienia szkody wyrządzonej przez władze publiczne powinna zawsze rozpocząć się od zwrócenia się do organu administracji o uznanie odpowiedzialności władz publicznych oraz, w stosownym przypadku, o uwzględnienie tego żądania odszkodowawczego, niezależnie od tego, czy odpowiedzialność ta wynika z aktu organów administracji, sądów czy ustawodawcy. W przypadku wyraźnego lub milczącego oddalenia tego żądania jednostka powinna zwrócić się do sądu administracyjnego, którego zadaniem będzie ocena zgodności z prawem decyzji negującej tę odpowiedzialność. Generalnie stwierdzenie niezgodności z prawem i uzyskanie odszkodowania następuje w ramach takiej procedury.
52
Odpowiedzialność państwa wynikająca ze stwierdzenia niezgodności przez Trybunał, przewidziana w art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, stanowi kolejną, uzupełniającą i niewyłączną ścieżkę uzyskania odszkodowania dla tych, których żądania początkowo zostały oddalone. Istnienie tego środka prawnego nie stoi w żadnym razie na przeszkodzie temu, by sądy krajowe odstępowały od stosowania ustaw sprzecznych z prawem Unii i przyznawały odszkodowanie w ramach odpowiedniego środka prawnego lub w drodze zindywidualizowanego powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności. Uzupełniający charakter tego środka prawnego znajduje potwierdzenie w art. 32 ust. 3 tej ustawy, który wprowadza wspomniany środek prawny za pomocą przysłówka „również”.
53
Komisja podnosi, że ewentualne istnienie innych środków prawnych zgodnych z zasadami skuteczności i równoważności nie gwarantuje, że system mający zastosowanie do odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy jest zgodny z tymi zasadami. Mimo że kwestionowane przepisy należy analizować w ich kontekście, celem tej analizy jest ustalenie, czy to te przepisy, a nie ogół środków prawnych istniejących w krajowym porządku prawnym, mogą zagwarantować istnienie odpowiednich i skutecznych środków mających na celu zapewnienie poszanowania praw przyznanych przez porządek prawny Unii, w sytuacji gdy ustawodawca narusza prawo Unii. Tymczasem ze względu na te przepisy wszystkie sądy hiszpańskie, niezależnie od szczebla, są zobowiązane oddalić żądania stwierdzenia odpowiedzialności pozaumownej państwa jako ustawodawcy, które nie są poparte wcześniejszym wyrokiem Trybunału, bądź zwrócić się do Trybunału w trybie prejudycjalnym, nawet jeśli nie mają takiego obowiązku na podstawie art. 267 TFUE, zanim będą mogły uwzględnić takie żądania.
54
Różne procedury, na które powołuje się Królestwo Hiszpanii, mają cele odmienne od procedury mającej na celu ustalenie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy za naruszenie prawa Unii, która jako jedyna jest rozpatrywana w obecnym postępowaniu. Nie mają one zatem znaczenia dla niniejszej sprawy.
55
Jeśli chodzi zwłaszcza o zasadę skuteczności, pośredni sposób uzyskania odszkodowania poprzez odpowiedzialność administracji może być skuteczny tylko w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia przez Trybunał, że norma rangi ustawowej jest sprzeczna z prawem Unii. W tym względzie Komisja utrzymuje, że w hiszpańskim porządku prawnym organ sądowy właściwy do rozpoznawania skarg na akty administracyjne nie jest właściwy do rozstrzygania kwestii, czy przepisy ustawowe są sprzeczne z prawem Unii. W konsekwencji, jeżeli akt administracyjny naruszający prawo Unii jest zgodny z prawem krajowym, sąd ten nie może, zgodnie z art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, orzec o naprawieniu szkody spowodowanej tym naruszeniem bez skierowania pytania prejudycjalnego, co jest sprzeczne z zasadą skuteczności.
56
Artykułu 32 ust. 5 ustawy 40/2015 nie można uważać za przepis pomocniczy, ponieważ reguluje on konkretnie naprawienie szkód wyrządzonych przez normę rangi ustawowej, która okazuje się sprzeczna z prawem Unii. W każdym razie, gdy państwo członkowskie decyduje się oddzielić odpowiedzialność państwa jako ustawodawcy od ogólnego systemu odpowiedzialności państwa, poddając ją przepisom szczególnym, przepisy te powinny być zgodne z zasadami skuteczności i równoważności.
57
Jeśli chodzi o przesłanki powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, to one również są bez znaczenia dla niniejszej sprawy. W oparciu o zasadę skuteczności są kwestionowane jedynie wymogi proceduralne przewidziane w art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, natomiast przesłanki materialne zawarte w tym przepisie są kwestionowane w świetle zasady równoważności.
b)
Ocena Trybunału
58
Na wstępie należy stwierdzić, że nawet gdyby argumentacja Królestwa Hiszpanii przedstawiona w pkt 37–52 niniejszego wyroku była zasadna, miałaby ona wpływ jedynie na ocenę zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady skuteczności. Zarzut, który Komisja wywodzi z naruszenia zasady równoważności, ogranicza się bowiem do porównania powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy opartego na naruszeniu prawa Unii, przewidzianego w art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, z powództwem o stwierdzenie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy opartym na naruszeniu konstytucji, przewidzianym w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Zatem dla celów analizy zarzutu drugiego nie ma w każdym razie znaczenia okoliczność, że prawo hiszpańskie przewiduje ponadto, w stosownym przypadku, inne środki prawne umożliwiające jednostkom uzyskanie odszkodowania za szkody wyrządzone im przez władze publiczne w wyniku naruszenia prawa Unii.
59
Uściśliwszy powyższe, należy przypomnieć, jeżeli chodzi w pierwszej kolejności o argumentację Królestwa Hiszpanii przedstawioną w pkt 38–45 niniejszego wyroku, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dotyczącym zasady skuteczności każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny nie czyni w praktyce niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania praw przyznanych jednostkom przez porządek prawny Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem umiejscowienia tego przepisu w całości procedury, przebiegu i cech szczególnych tej procedury przed poszczególnymi sądami krajowymi, w stosownym przypadku biorąc pod uwagę zasady leżące u podstaw danego krajowego systemu prawnego, takie jak zasada pewności prawa i konieczny prawidłowy przebieg postępowania (wyroki: z dnia6 października 2015 r., Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, pkt 36, 37 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
60
Nie wynika z tego jednak, że w każdym przypadku, w którym Komisja uważa, iż krajowy przepis proceduralny mający zastosowanie do środka prawnego przewidzianego przez państwo członkowskie narusza zasadę skuteczności, instytucja ta jest zobowiązana, w celu wykazania zasadności swojego stanowiska, do systemowej analizy ogółu środków prawnych istniejących w systemie prawnym tego państwa członkowskiego. Zgodnie bowiem z tym orzecznictwem ocena poszanowania zasady skuteczności wymaga nie tyle analizy ogółu środków prawnych istniejących w państwie członkowskim, ile przeprowadzenia analizy przepisu, co do którego twierdzi się, że narusza tę zasadę, w odpowiednim kontekście. Może to oznaczać, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 40 opinii, konieczność zbadania innych przepisów proceduralnych mających zastosowanie w kontekście środka prawnego, którego skuteczność jest podawana w wątpliwość, czy zbadania środków prawnych mających ten sam cel.
61
Tymczasem w niniejszej sprawie zarzut Komisji dotyczący naruszenia zasady skuteczności dotyczy jedynie niektórych zasad proceduralnych, przewidzianych w przepisach, o których mowa w pkt 25 niniejszego wyroku, mających zastosowanie do powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności państwa za naruszenia prawa Unii, które można przypisać ustawodawcy.
62
Wynika stąd, że argumentacja Królestwa Hiszpanii przytoczona w pkt 38–45 niniejszego wyroku mogłaby wykazać brak zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia zasady skuteczności tylko wtedy, gdyby co najmniej jedna z procedur lub ścieżek prawnych, na które powołało się to państwo członkowskie, umożliwiała jednostkom uzyskanie naprawienia szkód wyrządzonych im przez ustawodawcę w wyniku naruszenia prawa Unii.
63
W tym względzie, co się tyczy przede wszystkim procedur wskazanych w pkt 39 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że możliwość uzyskania odszkodowania za ewentualną szkodę w ramach postępowania sądowo-administracyjnego, o którym mowa w art. 31 ust. 2 i art. 71 ust. 1 lit. d) ustawy 29/1998, różni się ze względu na swój charakter od systemu odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy.
64
Następnie – w odniesieniu do sytuacji, w której, po pierwsze, szkoda wynika ze sprzecznego z prawem Unii działania lub zaniechania ustawodawcy oraz, po drugie, istnieje zaskarżalny akt administracyjny – Królestwo Hiszpanii odesłało, w swoich pismach procesowych i na rozprawie, w szczególności do wyroku Tribunal Supremo (sądu najwyższego), o którym mowa w pkt 40 niniejszego wyroku, na poparcie swojego stanowiska, zgodnie z którym sąd ten uznaje, że sądy administracyjne są właściwe do oceny zgodności z prawem Unii normy rangi ustawowej na potrzeby stwierdzenia, że z powodu tej niezgodności nie ma ona w danym przypadku zastosowania oraz w konsekwencji uwzględnienia skargi sądowo-administracyjnej skierowanej przeciwko aktowi administracyjnemu stosującemu tę normę, podobnie jak do rozstrzygnięcia w takim postępowaniu, w stosownym przypadku, o przywróceniu sytuacji prawnej skarżącego – w tym przypadku poprzez zwrot nadpłaconych kwot.
65
Nie można zatem wykluczyć, że przewidziany w art. 31 ust. 2 ustawy 29/1998 sądowo-administracyjny środek prawny daje jednostce poszkodowanej sprzecznym z prawem Unii działaniem lub zaniechaniem ustawodawcy możliwość, w pewnych sytuacjach, przywrócenia jej praw przyznanych przez prawo Unii.
66
Należy jednak zauważyć, że z informacji przedstawionych Trybunałowi nie wynika, by miało to miejsce we wszystkich okolicznościach, w których jednostka poniosła szkodę w wyniku działania ustawodawcy, w szczególności gdy przepis prawa Unii, którego naruszenie jest podnoszone, nie pozwala, ze względu na brak bezpośredniej skuteczności, na doprowadzenie do niemożności stosowania kwestionowanej normy rangi ustawowej (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 68) lub gdy szkoda wynika z bezczynności ustawodawcy.
67
W tym względzie, o ile prawdą jest, że Królestwo Hiszpanii twierdziło na rozprawie, iż prawo hiszpańskie nie wprowadza rozróżnienia w zależności od tego, czy dany przepis prawa Unii jest bezpośrednio skuteczny, i że Trybunał dopuszcza, iż sąd krajowy może odstąpić, wyłącznie na podstawie prawa krajowego, od stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z przepisem prawa Unii pozbawionym takiego skutku (zob. podobnie wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 33), o tyle prawdą jest również, że w braku zaskarżalnego aktu administracyjnego ten środek prawny nie przysługuje jednostkom w tym znaczeniu, że nie mogą one skorzystać z tego środka w celu uzyskania naprawienia szkody, która – mimo że jej źródłem jest działanie lub zaniechanie ustawodawcy krajowego – nie zmaterializowała się w akcie administracyjnym lub gdy wniosek o uznanie nie może doprowadzić do wydania takiego aktu administracyjnego na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy 29/1998.
68
Wreszcie, co się tyczy argumentacji przytoczonej w pkt 51 niniejszego wyroku, to Królestwo Hiszpanii podniosło, po pierwsze, że w ramach procedury przewidzianej w art. 31 ust. 2 ustawy 29/1998 „prawie zawsze” możliwe jest wystąpienie z żądaniami naprawienia szkody wynikającej z naruszenia przez ustawodawcę prawa Unii, przyznawszy tym samym w sposób dorozumiany, że nie jest tak w każdym przypadku. Po drugie, okoliczność, że jednostka może doprowadzić do wydania aktu administracyjnego poprzez złożenie do organu administracji wniosku o odszkodowanie, nie pozwala na pociągnięcie ustawodawcy do odpowiedzialności we wszystkich sytuacjach, o których mowa w orzecznictwie przytoczonym w pkt 30 i 31 niniejszego wyroku, skoro samo Królestwo Hiszpanii powołało się w swoich pismach na wyrok Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania) z dnia 18 listopada 2020 r. (sprawa 404/2019, wyrok 1534/2020, ES:TS:2020:3936), z którego wynika, że norma naruszająca prawo Unii musi być podstawą konkretnego działania administracji leżącego u źródła szkody, za którą żąda się odszkodowania.
69
Ze wszystkich powodów przedstawionych w pkt 64–68 niniejszego wyroku istnienie przewidzianego w art. 31 ust. 2 ustawy 29/1998 sądowo-administracyjnego środka prawnego nie wystarcza, by od razu oddalić pierwszy zarzut Komisji.
70
Podobnie ani środek prawny przewidziany w art. 32 ust. 2 ustawy 29/1998, który dotyczy wyłącznie przypadków pozaprawnych działań organu administracji, ani procedura zwrotu nadpłaconych kwot w dziedzinie podatkowej przewidziana w art. 221 i nast. ordynacji podatkowej, która ma na celu jedynie umożliwienie jednostce odzyskania od danego organu władzy publicznej kwot pieniężnych, które organ ten z założenia pobrał niezgodnie z prawem, nie mogą być w tym względzie wystarczające, w szczególności ze względu na ich zakres zastosowania, ograniczony do bardzo specyficznych dziedzin, które nie obejmują wszystkich sytuacji, w których odpowiedzialność państwa jako ustawodawcy z tytułu naruszenia prawa Unii może być dochodzona i może stać się podstawą do odszkodowania.
71
Jeśli chodzi o procedurę rewizji z urzędu aktów administracyjnych, przewidzianą w art. 106 ust. 4 ustawy 39/2015, to umożliwia ona organowi administracji, który stwierdza nieważność aktu lub przepisu, ustalenie w tej samej decyzji odszkodowania, które należy przyznać zainteresowanym osobom. Z brzmienia tego przepisu wynika jednak, że możliwość ta przysługuje jedynie w odniesieniu do szkód wyrządzonych przez organy administracji publicznej i nic nie wskazuje na to, by pozwalała ona jednostce na uzyskanie odszkodowania za szkodę wyrządzoną jej w wyniku sprzecznego z prawem Unii działania lub zaniechania ustawodawcy.
72
Jeśli chodzi następnie o ścieżkę proceduralną umożliwiającą rozszerzenie skutków wyroku, przewidzianą w art. 110 ust. 1 ustawy 29/1998, to pozwala ona, aby skutki prawomocnego wyroku, w którym ustalono zindywidualizowaną sytuację prawną na korzyść danej osoby, objęły – na warunkach określonych w tym przepisie – inne osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej. Skorzystanie z tej możliwości zakłada jednak, że ta sytuacja prawna została wcześniej ustalona. W konsekwencji, nawet gdyby przyjąć, że ścieżka ta pozwala na rozszerzenie stwierdzenia odpowiedzialności ustawodawcy krajowego za naruszenie prawa Unii, które można mu przypisać, na osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej jak osoby, na których korzyść wydano wyroku stwierdzający tę odpowiedzialność, zastosowanie tej procedury rozszerzenia wymaga, by odpowiedzialność ta została uprzednio ustalona w ramach wcześniejszego postępowania. Nie może ona zatem zaradzić brakom zarzucanym przez Komisję w ramach zarzutu pierwszego.
73
To samo dotyczy możliwości rozszerzenia skutków wyroku przewidzianej w art. 37 ust. 3 i w art. 111 ustawy 29/1998, która zasadniczo ma zastosowanie jedynie do spraw, których rozpatrywanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy powiązanej rozpatrywanej w pierwszej kolejności.
74
Wreszcie, jeśli chodzi o środek prawny pozwalający właśnie na dochodzenie odpowiedzialności państwa, należy zauważyć, że – jak wskazuje Królestwo Hiszpanii – art. 32 ustawy 40/2015 przewiduje różne sytuacje, w których odpowiedzialność ta może powstać. Jednakże jedynie ust. 3–6 tego artykułu dotyczą konkretnie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy.
75
I tak art. 32 ust. 1 wspomnianej ustawy przewiduje możliwość uzyskania przez jednostki odszkodowania od odpowiednich organów administracji publicznej za każde naruszenie ich własności lub praw, w przypadku gdy naruszenie to jest wynikiem prawidłowego lub nieprawidłowego funkcjonowania służb publicznych, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub szkód, które zgodnie z prawem jednostka jest prawnie zobowiązana ponieść, przy czym przepis ten precyzuje, że stwierdzenie nieważności aktów lub przepisów administracyjnych na drodze administracyjnej lub sądowo-administracyjnej samo w sobie nie daje podstawy do uzyskania odszkodowania.
76
O ile można zatem ten środek prawny uznać za zwykłą ścieżkę prawną dochodzenia odpowiedzialności państwa, o tyle jego uruchomienie zakłada „funkcjonowanie […] służb publicznych”, które to pojęcie nie odnosi się do ustawodawcy. W związku z tym wspomniany środek nie obejmuje naprawienia szkód wyrządzonych bezpośrednio przez działanie lub zaniechanie ustawodawcy krajowego w wyniku naruszenia prawa Unii, jeżeli szkody te nie mogą zostać przypisane działalności służb publicznych.
77
Ponadto, jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 57 opinii, przepisy szczególne dotyczące dochodzenia odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy, przewidziane w art. 32 ust. 3–6 ustawy 40/2015, byłyby zbędne, gdyby środek prawny przewidziany w art. 32 ust. 1 tej ustawy pozwalał już na dochodzenie roszczeń z tytułu odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez ustawodawcę krajowego.
78
Co się tyczy art. 32 ust. 3 akapit pierwszy tej ustawy, w odniesieniu do którego Królestwo Hiszpanii podkreśliło podczas rozprawy, że stanowi on ogólny środek prawny w celu dochodzenia odpowiedzialności państwa, w tym za naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, należy zauważyć, że – jak zauważyło to państwo członkowskie – akapit drugi tego ustępu 3 stanowi, że państwo członkowskie może „również” ponosić odpowiedzialność, jeżeli wymogi wymienione w art. 32 ust. 4 lub 5 są spełnione. Należy stąd wywnioskować, że – jak twierdzi to państwo członkowskie – środki prawne przewidziane w tych dwóch ostatnich ustępach stanowią środki dodatkowe lub uzupełniające, umożliwiające dochodzenie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy, w szczególności w przypadku naruszenia prawa Unii, obok ogólnego środka przewidzianego w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy.
79
Jednak tenże akapit pierwszy uzależnia możliwość uzyskania odszkodowania na jego podstawie od wystąpienia przesłanki, że przewiduje to akt ustawodawczy będący u źródła szkody i że spełnione są warunki określone w tym akcie. Tymczasem oprócz faktu, że możliwość ta wydaje się zrazu nieistniejąca, gdy szkoda wynika z bezczynności prawodawcy, sama okoliczność, że uzyskanie odszkodowania na podstawie tego akapitu ma charakter warunkowy, wystarczy, aby wykluczyć możliwość uznania działania przewidzianego w tym samym akapicie za ścieżkę prawną mogącą zaradzić brakom, jakie podnosi Komisja w odniesieniu do skuteczności systemu odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy za naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać.
80
Podniesiona przez Królestwo Hiszpanii na rozprawie okoliczność, że art. 32 ust. 3 akapit pierwszy ustawy 40/2015 jest przedmiotem nierygorystycznej wykładni Tribunal Supremo (sądu najwyższego), który stosuje go w sposób elastyczny w celu zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej praw jednostek, nie pozwala na obalenie stwierdzenia dokonanego w poprzednim punkcie.
81
Należy bowiem przypomnieć, że o ile skutki krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych należy oceniać z uwzględnieniem ich wykładni przyjętej przez sądy krajowe (wyroki: z dnia 8 czerwca 1994 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑382/92, EU:C:1994:233, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 16 września 2015 r., Komisja/Słowacja, C‑433/13, EU:C:2015:602, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle istnienie orzecznictwa, nawet autorstwa sądu najwyższego, nie może – zważywszy na fundamentalny charakter zasady odpowiedzialności państwa za naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2015 r., Ferreira da Silva e Brito i in., C‑160/14, EU:C:2015:565, pkt 59), a także mając na uwadze rozważania przedstawione w pkt 76 niniejszego wyroku – wystarczyć, aby zagwarantować z wymaganą jasnością i dokładnością, że art. 32 ust. 3 akapit pierwszy ustawy 40/2015 oferuje środek prawy umożliwiający od razu odrzucenie zastrzeżeń formułowanych przez Komisję w ramach jej zarzutu pierwszego.
82
W konsekwencji, ponieważ żadna z procedur lub ścieżek prawnych, na które powołuje się Królestwo Hiszpanii w pkt 38–45 niniejszego wyroku, nie umożliwia rzeczywiście jednostkom dochodzenia odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy w celu uzyskania naprawienia szkód wyrządzonych im w wyniku naruszeń prawa Unii, które można przypisać temu państwu, nie sposób zarzucać Komisji, że w swojej analizie skupiła się na art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 w związku z ust. 3, 4 i 6 tego artykułu, a także na art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015 i na art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015, skoro są to jedyne przepisy krajowe przewidujące konkretnie możliwość dochodzenia takiej odpowiedzialności.
83
Co się tyczy w drugiej kolejności nieuwzględnienia przez Komisję systemu odpowiedzialności pozaumownej Unii, z orzecznictwa przypomnianego w pkt 59 niniejszego wyroku wynika, że ocena zgodności przepisu proceduralnego z zasadą skuteczności wymaga dokonania tej oceny nie w odniesieniu do przepisów przewidzianych w innych systemach prawnych, lecz z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych przed różnymi organami krajowymi danego państwa członkowskiego. W związku z tym zastrzeżenia sformułowane przez Królestwo Hiszpanii w odniesieniu do skutecznego charakteru systemu odpowiedzialności pozaumownej Unii nie mogą w żadnym razie prowadzić do natychmiastowego oddalenia pierwszego zarzutu Komisji.
84
W trzeciej kolejności zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy ustanawianiu własnego systemu odpowiedzialności za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa Unii, które można przypisać tym państwom, nie zwalnia ich przy korzystaniu z tego zakresu uznania z obowiązku przestrzegania obowiązków wynikających dla nich z prawa Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România i in., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, pkt 111 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym w ramach tego korzystania pozostają one w szczególności zobowiązane do przestrzegania zasady skuteczności.
85
W czwartej kolejności, jeśli chodzi o argumentację przedstawioną w pkt 48–51 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że Komisja nie zmierza do podważenia samego sposobu, w jaki system odpowiedzialności państwa jest zorganizowany w hiszpańskim porządku prawnym. Rozpatrywana obecnie skarga ma bowiem na celu wyłącznie ustalenie, czy system odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy, przewidziany w kwestionowanych przepisach, umożliwia jednostkom uzyskanie, przy poszanowaniu zasad skuteczności i równoważności, naprawienia szkód wyrządzonych im przez ustawodawcę krajowego w wyniku naruszenia prawa Unii.
86
Tymczasem, ponieważ z jednej strony żadna z procedur lub ścieżek prawnych, na które powołuje się Królestwo Hiszpanii, wymienionych w pkt 38–45 niniejszego wyroku, nie pozwala natychmiast ustalić, że tak jest w istocie, a z drugiej strony, przepis ogólny, który zgodnie z twierdzeniami tego państwa członkowskiego przedstawionymi na rozprawie ma znaczenie w tym względzie, a mianowicie art. 32 ust. 3 akapit pierwszy ustawy 40/2015, nie zapewnia, jak już zauważono w pkt 79–81 niniejszego wyroku, rzeczywistej możliwości, we wszystkich sytuacjach, w których naruszenie prawa Unii powinno wiązać się z odszkodowaniem zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 30 i 31 niniejszego wyroku, dochodzenia odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy, jest konieczne, by jedyny środek prawny przewidziany w tym celu dla wypadków naruszenia prawa Unii, a mianowicie art. 32 ust. 5 tej ustawy, był uregulowany w szczególności w taki sposób, by uzyskanie odszkodowania nie stało się w praktyce niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
87
Wreszcie, po pierwsze, ponieważ z powyższego wynika, że nie można zarzucać Komisji, iż skoncentrowała niniejszą skargę wyłącznie na przepisach prawa hiszpańskiego dotyczących dochodzenia odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy za naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, nie sposób przyjąć, że analiza Komisji doprowadziła do niezgodnego z prawem odwrócenia ciężaru dowodu.
88
Po drugie, biorąc pod uwagę ogół tych rozważań, okoliczność, że system odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy, w kształcie nadanym w zakwestionowanych przepisach, stanowi „mechanizm domykający hiszpańskiego systemu prawnego”, również nie skutkuje tym, że skargę Komisji w zakresie, w jakim zmierza ona do zakwestionowania skuteczności tego jedynego systemu odpowiedzialności, należy od razu oddalić jako bezzasadną.
89
Z całości powyższych rozważań wynika, że należy odrzucić argumentację przedstawioną przez Królestwo Hiszpanii tytułem głównym i kontynuować badanie niniejszej skargi poprzez analizę zarzutów podniesionych przez Komisję.
3.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia zasady skuteczności
a)
W przedmiocie przepisów art. 32 ustawy 40/2015
90
Komisja utrzymuje, że trzy kumulatywne przesłanki, od których spełnienia art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 uzależnia naprawienie szkody wyrządzonej jednostkom przez hiszpańskiego ustawodawcę w wyniku naruszenia prawa Unii, rozpatrywane oddzielnie lub łącznie, czynią w praktyce uzyskanie odszkodowania niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym.
1) W przedmiocie części pierwszej zarzutu, dotyczącej przesłanki istnienia stwierdzenia przez Trybunał niezgodności zastosowanej normy z prawem Unii
i) Argumentacja stron
91
Komisja zauważa na wstępie, że fakt, iż naprawienie szkody wyrządzonej przez państwo jako ustawodawcę w wyniku naruszenia prawa Unii jest uzależnione od istnienia orzeczenia Trybunału stwierdzającego niezgodność z prawem Unii zastosowanej normy rangi ustawowej, wynika z art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, który stanowi, że szkoda powinna wynikać „z zastosowania normy uznanej za sprzeczną z prawem Unii” w związku z ust. 6 tego artykułu i z art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015, w których jest mowa o publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej orzeczenia stwierdzającego. że doszło do naruszenia prawa Unii.
92
W tym względzie Komisja podnosi, po pierwsze, że jedynie orzeczenia Trybunału wydane w postępowaniach w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego obejmują stwierdzenie niezgodności prawa krajowego z prawem Unii. Ponadto nawet przy założeniu, że do spełnienia przesłanki rozpatrywanej w ramach pierwszej części omawianego zarzutu wystarczy każde orzeczenie Trybunału, utrwalone orzecznictwo potwierdza jej zdaniem, że aby wykazać istnienie wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii nie jest niezbędne rozstrzygnięcie Trybunału oraz że uzależnienie naprawienia szkody spowodowanej naruszeniem prawa Unii, które można przypisać państwu członkowskiemu, od wymogu uprzedniego orzeczenia Trybunału jest sprzeczne z zasadą skuteczności.
93
Po drugie, sądy właściwe do rozpoznania powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności państwa, w tym w związku z działalnością ustawodawcy, powinny mieć właściwość do samodzielnego orzekania, do celów rozpatrywanej sprawy, w przedmiocie wszystkich przesłanek powstania odpowiedzialności państwa, w tym przesłanki dotyczącej naruszenia prawa Unii, bez konieczności opierania się na wcześniejszym wyroku Trybunału i bez konieczności zwracania się do Trybunału w trybie prejudycjalnym ani oczekiwania na wydanie przez Trybunał orzeczenia w sprawie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Nie oznacza to, że każdy sąd powinien mieć możliwość stwierdzenia nieważności normy krajowej ze skutkiem erga omnes.
94
Po trzecie, jak podnosi Komisja, Królestwo Hiszpanii przyznaje, iż ten środek prawny można wnieść tylko wtedy, gdy istnieje uprzedni wyrok Trybunału, lecz uzasadnia to faktem, że w przypadku oddalenia przez sąd krajowy skargi na akt administracyjny, który spowodował szkodę, orzeczenie Trybunału wywołujące skutki erga omnes jest konieczne, aby w ramach późniejszego powództwa o odszkodowanie móc przełamać powagę rzeczy osądzonej orzeczenia wydanego przez ten sąd i zagwarantować pewność prawa. Z wyroku z dnia 30 września 2003 r., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513) wynika jednak, że wyrok oddalający skargę na akt administracyjny ma przed każdym sądem powagę rzeczy osądzonej wyłącznie w przedmiocie ważności aktu administracyjnego, a nie w przedmiocie istnienia prawa do odszkodowania.
95
Królestwo Hiszpanii podnosi, że prawo hiszpańskie nie uzależnia w żadnym wypadku naprawienia szkody spowodowanej naruszeniem prawa Unii od wcześniejszego istnienia orzeczenia Trybunału. Skarga w trybie sądowo-administracyjnym, powództwo o zwrot nadpłaconego podatku czy też powództwo w celu dochodzenia odpowiedzialności państwa za działania organów administracji publicznej nie czynią żadnego rozróżnienia ani nie zawierają wskazania w tym zakresie.
96
Każdy sąd hiszpański może uznać normę rangi ustawowej za niezgodną z prawem Unii i w razie stwierdzenia niezgodności z prawem aktu, działania lub zaniechania ustawodawcy krajowego w wyniku niezgodności z prawem Unii odstąpić od ich stosowania i w stosownym przypadku przyznać niezbędne odszkodowanie w związku ze stwierdzeniem nieważności aktu, działania lub stwierdzenia niezgodnego z prawem zaniechania bez konieczności uprzedniego wydania przez Trybunał orzeczenia stwierdzającego tę niezgodność. Okoliczność, że art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 przewiduje szczególny przypadek związany z istnieniem orzeczenia Trybunału stwierdzającego niezgodność normy rangi ustawowej z prawem Unii, nie pozbawia sądów hiszpańskich takich uprawnień. Ponadto każda jednostka, jeżeli uzna, że nie wszystkie wyrządzone jej szkody zostały naprawione, mimo że uzyskała ona stwierdzenie nieważności niezgodnego z prawem aktu, może żądać od administracji odszkodowania zgodnie z art. 4a ustawy organicznej 6/1985 i z ustawą 29/1998.
97
W art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 prawo hiszpańskie przewiduje ponadto, że nawet w przypadkach, w których żądanie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego zostało oddalone, a zatem stał się on w związku z tym ostateczny, można zaradzić temu ostatecznemu charakterowi w drodze powództwa o odszkodowanie. Jednakże wyrok Trybunału jest niezbędny, aby przełamać w ten sposób powagę rzeczy osądzonej orzeczenia sądu hiszpańskiego oddalającego skargę, i nie wynika z tego żadne naruszenie zasady skuteczności.
98
Komisja pomija funkcjonowanie systemu odpowiedzialności państwa w Hiszpanii oraz uprawnienie rewizyjne przysługujące sądowi administracyjnemu. Wspomniane państwo członkowskie wskazuje, że poprzez swoje szczególne wymogi art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 ma na celu jedynie uniknięcie sytuacji, w której jednostka mogłaby doprowadzić do wznowienia postępowania w sprawie odszkodowania z tego tylko powodu, że inna jednostka przed innym sądem krajowym uzyskała korzystne orzeczenie. Jedynie wyrok mający skutek erga omnes może wywoływać taki skutek „rewizji” innych wyroków, chyba że naruszałoby to pewność prawa, a w hiszpańskim porządku prawnym jedynie niektóre sądy mają właściwość do stwierdzenia nieważności ze skutkiem erga omnes przepisu o charakterze generalnym.
99
Wymaganie ustanowienia autonomicznego środka prawnego z tytułu odpowiedzialności pozaumownej w odniesieniu do szkód wyrządzonych przez ustawodawcę krajowego w wyniku naruszenia prawa Unii, z pominięciem zindywidualizowanego stosowania normy rangi ustawowej i bez względu na przestrzeganie jakiegokolwiek terminu do wniesienia takiego środka, wykraczałoby poza wymogi zasady skuteczności i pozbawiałoby treści kompetencję państw członkowskich do regulowania odpowiedzialności pozaumownej państwa.
100
Komisja, zdaniem Królestwa Hiszpanii, popełniła również błąd co do rodzaju orzeczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015. Termin „incumplimiento” należy rozumieć nie jako „uchybienie”, lecz jako „naruszenie” lub „pogwałcenie”. Przepis ten nie ogranicza się zatem do odesłania do wyroku Trybunału wydanego w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 258 TFUE.
ii) Ocena Trybunału
101
Artykuł 32 ust. 5 ustawy 40/2015 przewiduje, że jeżeli szkoda wynika z zastosowania normy uznanej za sprzeczną z prawem Unii, jednostka może otrzymać odszkodowanie, jeżeli uzyskała w dowolnej instancji ostateczne orzeczenie oddalające skargę na akt administracyjny, który spowodował szkodę, pod warunkiem że powołała się ona na stwierdzone w późniejszym czasie naruszenie prawa Unii, z zastrzeżeniem spełnienia przesłanek określonych w lit. a)–c) tego przepisu. Ponadto strony są zgodne co do tego, że termin „norma” użyty w tym przepisie należy rozumieć jako odnoszący się, podobnie jak art. 32 ust. 4 tej ustawy, do „normy rangi ustawowej”.
102
Artykuł 34 ust. 1 ustawy 40/2015 stanowi z kolei w akapicie drugim, że w przypadkach odpowiedzialności, o których mowa w art. 32 ust. 5 tej ustawy, naprawieniu może podlegać szkoda powstała w okresie pięciu lat przed datą publikacji orzeczenia stwierdzającego niezgodność normy z prawem Unii, chyba że orzeczenie to zawiera odmienne rozstrzygnięcie, podczas gdy art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015 wskazuje, że w tych samych przypadkach odpowiedzialności prawo do ubiegania się o odszkodowanie przedawnia się z upływem roku od opublikowania tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym.
103
Wynika z tego, że Komisja słusznie utrzymuje, iż kwestionowane przepisy ustanawiają, jako przesłankę możliwości uzyskania przez jednostkę odszkodowania za szkodę wyrządzoną jej w wyniku naruszenia prawa Unii, które można przypisać ustawodawcy krajowemu, że naruszenie to zostało uprzednio stwierdzone przez Trybunał.
104
Tymczasem Trybunał orzekł już, że uzależnienie naprawienia przez państwo członkowskie szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa Unii od wymogu uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał uchybienia prawu Unii, które można przypisać państwu członkowskiemu, jest sprzeczne z zasadą skuteczności tego prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 95). Trybunał orzekł już również, że naprawienie szkody spowodowanej naruszeniem prawa Unii, które można przypisać państwu członkowskiemu, nie może być uzależnione od wymogu, zgodnie z którym istnienie takiego naruszenia wynika z wyroku wydanego przez Trybunał w trybie prejudycjalnym (wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
105
Ponadto z orzecznictwa przypomnianego w pkt 30 niniejszego wyroku wynika, że zasady te obowiązują niezależnie od organu państwa członkowskiego, którego działanie lub zaniechanie leży u źródła naruszenia prawa Unii.
106
W konsekwencji dla oceny zasadności tej części zarzutu bez znaczenia jest ustalenie, czy – jak twierdzi Komisja – kwestionowane przepisy wymagają wydania przez Trybunał orzeczenia stwierdzającego uchybienie przez Królestwo Hiszpanii jednemu ze zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii, czy też, jak twierdzi to państwo członkowskie, należy je rozumieć w ten sposób, że odnoszą się one do każdego orzeczenia Trybunału, z którego można wywnioskować, że działanie lub zaniechanie ustawodawcy hiszpańskiego jest niezgodne z prawem Unii. Z orzecznictwa przypomnianego w pkt 104 niniejszego wyroku wynika bowiem, że w każdym razie naprawienie szkody wyrządzonej przez państwo członkowskie, w tym przez ustawodawcę krajowego, w wyniku naruszenia prawa Unii nie może być uzależnione – pod rygorem naruszenia zasady skuteczności – od uprzedniego orzeczenia przez Trybunał stwierdzającego uchybienie przez dane państwo członkowskie prawu Unii lub z którego wynika niezgodność z prawem Unii działania lub zaniechania leżącego u źródła szkody.
107
W tym celu należy jednak ocenić, czy – jak twierdzi Królestwo Hiszpanii – dochodzenie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy umożliwiają inne ścieżki prawne, nie stawiając wymogu istnienia takiego uprzedniego orzeczenia Trybunału.
108
Przede wszystkim w pkt 63–82 niniejszego wyroku stwierdzono już, że żadna z procedur lub ścieżek prawnych, na które powołało się Królestwo Hiszpanii w pkt 95 i 96 lub w pkt 38–45 niniejszego wyroku, nie gwarantuje, że we wszystkich sytuacjach, w których naruszenie prawa Unii powinno wiązać się z odszkodowaniem zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 30 i 31 niniejszego wyroku, jednostka będzie mogła uzyskać odpowiednie odszkodowanie za szkodę wyrządzoną jej przez naruszenie prawa Unii, które można przypisać ustawodawcy krajowemu.
109
Następnie, skoro argumentacja przedstawiona w pkt 97–99 niniejszego wyroku odpowiada zasadniczo argumentacji już odrzuconej w jego pkt 85, 86 i 88, również z tych samych powodów należy ją odrzucić.
110
Wreszcie w zakresie, w jakim poprzez tę argumentację Królestwo Hiszpanii twierdzi zasadniczo, że w swojej skardze Komisja dąży do narzucenia ustanowienia środka prawnego umożliwiającego każdej osobie dochodzenie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy, z pominięciem jakiejkolwiek zindywidualizowanej oceny lub dochowania terminu do wniesienia takiego środka, należy stwierdzić, że argumentacja ta opiera się na błędnym założeniu co do zakresu tej skargi i w związku z tym należy ją oddalić.
111
O ile bowiem skarga Komisji ma na celu zapewnienie, by jednostka poszkodowana naruszeniem prawa Unii, które można przypisać hiszpańskiemu ustawodawcy, mogła uzyskać odszkodowanie za poniesioną szkodę również w braku zaskarżalnego aktu administracyjnego, o tyle instytucja ta w żaden sposób nie podważa ustanowionej w art. 32 ust. 2 ustawy 40/2015 przesłanki, zgodnie z którą szkoda, której naprawienia się żąda, musi być w szczególności zindywidualizowana względem osoby lub grupy osób i która zgodnie z ust. 3 akapit drugi tego artykułu znajduje również zastosowanie do środków przewidzianych w art. 32 ust. 5 tej ustawy.
112
Nie kwestionuje ona również okoliczności, że wniesienie powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy podlega terminowi przedawnienia, a ustalenie pod rygorem prekluzji rozsądnych terminów wniesienia środka prawnego jest zresztą co do zasady zgodne z zasadą skuteczności, nawet jeśli z definicji upływ tych terminów prowadzi do oddalenia wniesionego powództwa w całości lub w części (zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2019 r., Flausch i in., C‑280/18, EU:C:2019:928, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
113
W świetle tych okoliczności należy uwzględnić część pierwszą zarzutu pierwszego.
2) W przedmiocie części drugiej zarzutu, dotyczącej przesłanki wcześniejszego uzyskania przez poszkodowaną jednostkę, przed jakimkolwiek sądem, prawomocnego orzeczenia oddalającego skargę na akt administracyjny, który spowodował szkodę
i) Argumentacja stron
114
Komisja podnosi, że o ile prawo Unii nie stoi na przeszkodzie stosowaniu uregulowania krajowego, które przewiduje, że jednostka nie może uzyskać naprawienia szkody, której wystąpieniu, umyślnie lub przez niedbalstwo, nie zapobiegła na ścieżce prawnej, o tyle jest tak jedynie pod warunkiem, że skorzystanie z tej ścieżki prawnej nie stwarza nadmiernych trudności i można tego od poszkodowanej osoby racjonalnie wymagać. Ponieważ wymóg ten został nałożony w art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, jest on sprzeczny z zasadą skuteczności.
115
Ani okoliczność, że powództwo o stwierdzenie odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy stanowi mechanizm uzupełniający zwykły system odpowiedzialności państwa, ani fakt, iż konieczna jest ochrona pewności prawa, ani fakt, że w Hiszpanii istnieją inne środki proceduralne w celu dochodzenia praw przyznanych przez porządek prawny Unii, nie pozwalają zaradzić temu naruszeniu zasady skuteczności.
116
Ponadto administracja często ogranicza się do przyjmowania aktów wykonawczych do przepisów ustawowych, nie dysponując żadnym zakresem uznania, a ustawodawcy krajowi znajdują się w szczególnej sytuacji w stosunku do prawa Unii, ponieważ muszą przestrzegać całego prawa pierwotnego i prawa wtórnego Unii. W związku z tym bezpośrednie naruszenia prawa Unii przez ustawodawców krajowych nie są ani nietypowe, ani trudne do wyobrażenia.
117
Ponadto z punktu widzenia zasady skuteczności nie ma znaczenia, że wymagany prawomocny wyrok może zostać wydany przez jakikolwiek sąd, ponieważ sam wymóg takiego wyroku jest niezgodny z tą zasadą w zakresie, w jakim nie przewidziano żadnego wyjątku w przypadkach, w których skorzystanie z wymaganego środka prawnego przysparza poszkodowanym osobom nadmiernych trudności lub nie można go od nich racjonalnie wymagać.
118
Królestwo Hiszpanii podnosi przede wszystkim, że przesłanka, której dotyczy część druga zarzutu, została wprowadzona ze względu na uzupełniający charakter systemu odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy oraz na konieczność pogodzenia zasady naprawienia szkody wyrządzonej przez ustawodawcę z zasadą pewności prawa. Trudno byłoby uznać, że szkoda została wyrządzona przez akt ustawodawcy, gdyby nie istniał żaden administracyjny akt wykonawczy, a w celu ustalenia istnienia prawa do odszkodowania należałoby w każdym razie dokonać oceny bezprawności poniesionej szkody w każdym przypadku z osobna, ponieważ stwierdzenie niezgodności przepisu z prawem Unii nie powoduje automatycznie powstania prawa do odszkodowania.
119
W przypadku gdy zarzut dotyczy niezgodności ustawy z prawem Unii, jednostka powinna zatem uzasadnić, dlaczego ustawa ta wyrządza jej szkodę zindywidualizowaną, oraz wykazać, że dana ustawa jest „stosowaniem prawa”. W braku podstawy uzasadniającej istnienie „zdarzenia wywołującego szkodę” nie jest możliwe wniesienie skargi o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej na drodze sądowej. Jednostki nie mogą twierdzić, że ustawy o skutkach czasowych, które okazują się niezgodne z prawem Unii, prowadzą do powstania nieograniczonego w czasie prawa do odszkodowania.
120
Następnie, mimo że wymagane jest prawomocne orzeczenie o oddaleniu uprzedniego środka, nie jest konieczne wyczerpanie środków prawnych na drodze sądowej, ponieważ prawomocne orzeczenie może, zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, zostać uzyskane „w dowolnej instancji”.
121
Wreszcie i w każdym razie Tribunal Supremo (sąd najwyższy) interpretuje przesłankę rozpatrywaną w ramach niniejszej części zarzutu w sposób korzystny dla jednostek, co gwarantuje poszanowanie zasady skuteczności.
ii) Ocena Trybunału
122
Artykuł 32 ust. 5 ustawy 40/2015 przewiduje, że jeżeli szkoda wynika z zastosowania normy prawnej uznanej za sprzeczną z prawem Unii, jednostce przysługuje odszkodowanie jedynie pod warunkiem uzyskania w dowolnej instancji prawomocnego orzeczenia o oddaleniu skargi wniesionej na akt administracyjny, który spowodował szkodę.
123
Tymczasem, jeżeli chodzi o odpowiedzialność państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii, Trybunał orzekł już, że sąd krajowy może dokonać weryfikacji, czy poszkodowany wykazał należytą staranność w celu uniknięcia szkody lub ograniczenia jej rozmiarów oraz czy w szczególności wykorzystał w stosownym czasie wszystkie środki prawne, które były do jego dyspozycji. W świetle ogólnych zasad wspólnych systemom prawnym państw członkowskich osoba poszkodowana, pod rygorem poniesienia ciężaru szkody, powinna bowiem wykazać należytą staranność w celu ograniczenia jej rozmiarów. Natomiast sprzeczne z zasadą skuteczności byłoby wymaganie od poszkodowanych systemowego wykorzystywania wszystkich dostępnych im środków prawnych, nawet jeżeli stwarzałoby to zbyt daleko idące trudności lub jeżeli nie można od nich tego rozsądnie wymagać (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 marca 2009 r., Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, pkt 60–62 i przytoczone tam orzecznictwo, a także z dnia 4 października 2018 r., Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, pkt 140–142 i przytoczone tam orzecznictwo).
124
W konsekwencji, o ile prawo Unii nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje w szczególności, że jednostka może otrzymać odszkodowanie za szkodę, której wystąpieniu – umyślnie lub w wyniku niedbalstwa – nie zapobiegła poprzez skorzystanie ze ścieżki prawnej, o tyle dzieje się tak jedynie pod warunkiem, że takie skorzystanie nie stwarza nadmiernych trudności lub można go od poszkodowanej osoby rozsądnie oczekiwać (zob. podobnie wyrok z dnia 24 marca 2009 r., Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, pkt 69).
125
W niniejszej sprawie, jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 82 opinii, to właśnie przewiduje art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015. Kwestionując we właściwym czasie akt administracyjny, w wyniku którego powstaje szkoda, zainteresowana jednostka może bowiem co do zasady uniknąć wystąpienia szkody lub przynajmniej ograniczyć jej zakres.
126
Ponadto przepis ten nie wymaga, aby jednostka wyczerpała wszystkie dostępne jej środki prawne, lecz jedynie, aby zostało wydane prawomocne orzeczenie w przedmiocie skargi na ten akt administracyjny, i to w dowolnej instancji, co ułatwia spełnienie tej przesłanki.
127
Należy jednak stwierdzić, że – jak podnosi Komisja – jeżeli szkoda wynika z działania lub zaniechania ustawodawcy sprzecznego z prawem Unii, przy czym brak jest aktu administracyjnego, który jednostka może zaskarżyć, wspomniany przepis uniemożliwia uzyskanie odszkodowania, ponieważ osoba poszkodowana nie może w takim przypadku wnieść do sądu wymaganej skargi. W tym względzie, biorąc pod uwagę orzecznictwo przypomniane w pkt 124 niniejszego wyroku, wykluczone jest, by poszkodowana jednostka znajdująca się w takiej sytuacji była zobowiązana, poprzez aktywne zachowanie, do spowodowania wydania aktu administracyjnego, który mogłaby następnie zaskarżyć, ponieważ nie można w żadnym razie uznać, by taki akt spowodował podnoszoną szkodę.
128
W konsekwencji art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 jest sprzeczny z zasadą skuteczności w zakresie, w jakim nie przewiduje on wyjątku dla przypadków, w których wniesienie wymaganej w nim skargi stwarzałoby nadmierne trudności lub nie można go od poszkodowanego racjonalnie wymagać, co miałoby miejsce w przypadku, gdy szkoda wynika ze sprzecznego z prawem Unii działania lub zaniechania ustawodawcy, a brak jest zaskarżalnego aktu administracyjnego.
129
W tym względzie twierdzenie, że szkoda raczej nie mogłaby powstać w tak bezpośredni sposób w wyniku działania lub zaniechania ustawodawcy krajowego, nie ma wpływu na tę ocenę. Po pierwsze, okoliczność, że w braku ustanowienia wyjątków takich jak opisane w poprzednim punkcie do naruszenia zasady skuteczności dochodziłoby bardzo rzadko, nie może uzasadniać naruszenia tej zasady. Po drugie, biorąc pod uwagę szczególne obowiązki ciążące na ustawodawcach krajowych w dziedzinie transpozycji prawa Unii do prawa krajowego, w rzeczywistości nie jest niczym niezwykłym, że ich działalność może bezpośrednio wyrządzić szkodę jednostkom.
130
Podobnie okoliczność, że uprzedniego skorzystania ze środka prawnego w celu uniknięcia lub ograniczenia szkody nie można zgodnie z zasadą skuteczności wymagać w przypadkach, w których skorzystanie to stwarzałoby nadmierne trudności, lub nie można go od poszkodowanego racjonalnie wymagać, nie oznacza, że jednostka zamierzająca dochodzić odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy miałaby być zwolniona z obowiązku wykazania, w ramach powództwa mającego taki przedmiot, że spełnione są przesłanki konieczne do powstania tej odpowiedzialności w jej szczególnym przypadku. Argumentów Królestwa Hiszpanii przedstawionych w pkt 118 i 119 niniejszego wyroku nie można zatem uwzględnić.
131
Co się tyczy twierdzenia, zgodnie z którym Tribunal Supremo (sąd najwyższy) interpretuje kwestionowaną przesłankę w sposób korzystny dla jednostek, to należy je odrzucić z powodów analogicznych do przedstawionych w pkt 81 niniejszego wyroku.
132
W konsekwencji należy uwzględnić część drugą zarzutu pierwszego w zakresie, w jakim art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 uzależnia naprawienie szkód wyrządzonych jednostkom przez hiszpańskiego ustawodawcę od warunku uzyskania przez poszkodowaną jednostkę w dowolnej instancji prawomocnego orzeczenia oddalającego skargę na akt administracyjny, który spowodował szkodę, przy czym nie przewidziano wyjątku w odniesieniu do przypadków, w których szkoda wynika bezpośrednio z aktu lub zaniechania ustawodawcy, sprzecznego z prawem Unii, a brak jest zaskarżalnego aktu administracyjnego.
3) W przedmiocie części trzeciej zarzutu, dotyczącej przesłanki wcześniejszego powołania się przez poszkodowaną jednostkę na naruszenie prawa Unii w ramach skargi na akt administracyjny, który spowodował szkodę
i) Argumentacja stron
133
Komisja utrzymuje, że przesłanka, zgodnie z którą poszkodowana jednostka powinna była powołać się na naruszenie prawa Unii w ramach skargi na akt administracyjny, który spowodował szkodę, wydaje się ograniczać prawo do odszkodowania do przypadków, w których naruszony przepis prawa Unii wywołuje skutek bezpośredni, podczas gdy odpowiedzialność państwa może powstać nawet w przypadku naruszenia przepisu prawa Unii, który jest pozbawiony takiego skutku.
134
Ponieważ, zdaniem Komisji, w przypadku gdy naruszony przepis prawa Unii nie wywołuje skutku bezpośredniego, jednostki nie mogą uzyskać ochrony swoich praw przed sądami krajowymi poprzez niezastosowanie prawa krajowego i zastosowanie prawa Unii, wymaganie od poszkodowanego powołania się na naruszenie prawa Unii w ramach uprzedniego postępowania sądowego jest w odniesieniu do tego rodzaju przepisów zbędne. W związku z tym przesłanka ta czyni nadmiernie utrudnionym uzyskanie naprawienia szkody wyrządzonej przez ustawodawcę krajowego w wyniku naruszenia prawa Unii.
135
Stwierdzenia tego nie może podważyć okoliczność, że jednostki mogą powoływać się na każdy przepis prawa Unii w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, ponieważ sądy krajowe są zobowiązane do odstąpienia od stosowania przepisu krajowego i do bezpośredniej ochrony praw przyznanych przez porządek prawny Unii wyłącznie w przypadku tych przepisów prawa Unii, które są bezpośrednio skuteczne.
136
Królestwo Hiszpanii powtarza, że przesłanka ta jest wymagana ze względu na uzupełniający charakter systemu odpowiedzialności państwa członkowskiego i konieczność pogodzenia zasady naprawienia szkody wyrządzonej przez ustawodawcę z zasadą pewności prawa. Tym samym obowiązek powołania się w ramach uprzedniej skargi na naruszenie prawa Unii nie jest jego zdaniem nadmierny, ponieważ każdy skarżący jest zobowiązany do wykonywania swoich praw z należytą starannością, a art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 pozwala na wznowienie postępowania w sprawie odszkodowania w sytuacjach, które stały się ostateczne.
137
Ponadto prawo hiszpańskie w żaden sposób nie ogranicza prawa do odszkodowania do przypadków, w których naruszony przepis prawa Unii jest bezpośrednio skuteczny. Ponieważ hipoteza ta nie znajduje żadnego oparcia w zakwestionowanych przepisach, a ciężar dowodu spoczywa na Komisji, należy oddalić tę część zarzutu. W każdym razie, po pierwsze, obowiązek jednostki uprzedniego wniesienia skargi i podniesienia w niej naruszenia prawa Unii nie oznacza, że w ramach tej skargi można powołać się jedynie na przepis bezpośrednio skuteczny, ponieważ argumenty dotyczące niezgodności prawa hiszpańskiego z prawem Unii mogą być podnoszone niezależnie od bezpośredniej skuteczności normy prawa Unii, na którą się powołano. Po drugie, Tribunal Supremo (sąd najwyższy) interpretuje ten obowiązek w sposób korzystny dla jednostek.
ii) Ocena Trybunału
138
Wśród przesłanek, od których spełnienia uzależniona jest możliwość uzyskania przez jednostkę odszkodowania za szkodę wynikającą z naruszenia prawa Unii, które można przypisać krajowemu ustawodawcy, art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 przewiduje przesłankę, zgodnie z którą jednostka ta w ramach skargi na akt administracyjny, który spowodował szkodę, powinna była podnieść zarzut naruszenia prawa Unii, który został następnie uwzględniony.
139
Na wstępie należy wyjaśnić, że tę część zarzutu należy zbadać jedynie w zakresie, w jakim można skutecznie wymagać od poszkodowanych jednostek wniesienia takiej skargi, z uwzględnieniem rozważań przedstawionych w pkt 125–128 niniejszego wyroku.
140
W tej części zarzutu Komisja ogranicza się do zakwestionowania zgodności z zasadą skuteczności ogólnego obowiązku ciążącego na poszkodowanej jednostce, w ramach skargi poprzedzającej wniesienie powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności, do której wniesienia może być zobowiązana w celu uniknięcia szkody lub ograniczenia jej zakresu, polegającego na powołaniu się na naruszenie prawa Unii, w sytuacji gdy dany przepis prawa Unii nie wywiera bezpośredniego skutku, gdyż w braku takiego skutku powołanie się na taki przepis nie może prowadzić do uniknięcia lub ograniczenia szkody.
141
W tym względzie, jak wskazuje Komisja, sąd krajowy nie jest zatem zobowiązany odstąpić – jedynie na podstawie prawa Unii – od stosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem prawa Unii, jeżeli ten ostatni przepis nie wywiera bezpośredniego skutku (wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 68), co nie wpływa jednak na możliwość odstąpienia przez ten sąd, na mocy prawa krajowego, od stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z przepisem prawa Unii, który jest pozbawiony takiego skutku (wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 33).
142
Ponadto wiążący charakter przepisów prawa Unii, nawet pozbawionych bezpośredniej skuteczności, powoduje powstanie po stronie sądów krajowych obowiązku dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnej z tymi przepisami (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, pkt 6, 8; a także z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 30). Granicami tego obowiązku są ogólne zasady prawa, w szczególności zasada pewności prawa i zasada niedziałania prawa wstecz, i nie może on służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 lipca 2006 r., Adeneler i in., C‑212/04, EU:C:2006:443, pkt 110, a także z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 28).
143
W świetle tych okoliczności należy oddalić argumentację Komisji w zakresie, w jakim podnosi w niej ona, że w ramach skargi na akt administracyjny powodujący urzeczywistnienie się szkody można skutecznie powołać się jedynie na bezpośrednio skuteczne przepisy prawa Unii, ponieważ nie jest wykluczone, że – jak zresztą przyznało Królestwo Hiszpanii podczas rozprawy – uprawnienia sądu krajowego nie będą się różnić w zależności od tego, czy dany przepis prawa Unii jest bezpośrednio skuteczny, czy też nie jest oraz że sąd krajowy będzie na podstawie prawa krajowego dysponował uprawnieniami szerszymi niż te, które przyznaje mu prawo Unii. Ponadto na przepis prawa Unii, który nie wywiera skutku bezpośredniego, można również, w zależności od przypadku, powoływać się w celu uzyskania wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem Unii.
144
Na wszelki wypadek należy jednak wskazać, że wymaganie od poszkodowanej jednostki, aby na etapie poprzedzającym wniesienie skargi na akt administracyjny powodujący urzeczywistnienie się szkody i mającej na celu zapobieżenie szkodzie lub ograniczenie jej zakresu powołała się ona na naruszenie prawa Unii, następnie stwierdzone, pod rygorem niemożności uzyskania naprawienia poniesionej szkody, może stanowić nadmierną uciążliwość proceduralną, sprzeczną z zasadą skuteczności. Na takim etapie przewidzenie, jakie naruszenie prawa Unii zostanie ostatecznie stwierdzone przez Trybunał, może bowiem okazać się nadmiernie utrudnione, a nawet niemożliwe.
145
W tych okolicznościach należy oddalić trzecią część zarzutu pierwszego.
b)
W przedmiocie przepisów art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015 i art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015
1) Argumentacja stron
146
Komisja utrzymuje, że zasadę skuteczności naruszają również, z jednej strony, art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015, na mocy którego roszczenie o naprawienie szkody ulega przedawnieniu z upływem roku od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem Unii danej normy rangi ustawowej, a z drugiej strony art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015, który ogranicza szkody, jakie mogą podlegać naprawieniu, do szkód powstałych w okresie pięciu lat przed datą tej publikacji, o ile orzeczenie to nie stanowi inaczej.
147
W pierwszej kolejności nie do przyjęcia byłoby, gdyby termin przedawnienia rozpoczynał bieg od daty zależnej od orzeczenia Trybunału, które nie jest konieczne do tego, aby sąd krajowy mógł nie tylko stwierdzić istnienie odpowiedzialności państwa, ale również zobowiązać dane państwo członkowskie do naprawienia szkody spowodowanej naruszeniem prawa Unii. Prowadziłoby to do uznania uprzedniego orzeczenia Trybunału za element konstytutywny odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy, co potwierdza zresztą jej zdaniem brzmienie art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, wbrew orzecznictwu Trybunału.
148
W drugiej kolejności ograniczenie szkód podlegających naprawieniu do szkód powstałych w okresie pięciu lat przed datą publikacji orzeczenia stwierdzającego niezgodność danego przepisu z prawem Unii narusza zasadę skuteczności z dwóch powodów. Po pierwsze, takiego terminu nie można ustalić na podstawie daty zależnej od orzeczenia Trybunału, którego nie można wymagać. Po drugie, takie ograniczenie byłoby sprzeczne z zasadą pełnego naprawienia szkody, która jest nieodłącznie związana z zasadą skuteczności, ponieważ orzecznictwo Trybunału wymaga pełnego naprawienia szkody, w tym zasądzenia odsetek za zwłokę.
149
O ile co do zasady prawo Unii nie stoi na przeszkodzie stosowaniu do wierzytelności wobec państwa pięcioletniego terminu przedawnienia, z zastrzeżeniem, że ma on zastosowanie do podobnych wierzytelności prawa krajowego, o tyle w niniejszej sprawie jest oczywiste, że skoro system stworzony przez art. 32 ust. 5 i 6 ustawy 40/2015 wymaga długiej drogi sądowej, jest bardziej niż prawdopodobne, że zanim Trybunał wyda orzeczenie, upłynie więcej niż pięć lat. Zatem ze względu na czas trwania postępowania przewidzianego w art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 uwzględnienie odesłania zawartego w art. 34 ust. 1 akapit drugi tej ustawy mogłoby uniemożliwić pełne naprawienie poniesionej szkody.
150
Jeśli chodzi o uściślenie, zgodnie z którym ograniczenie w czasie szkody podlegającej naprawieniu wynosi pięć lat, „chyba że” orzeczenie stwierdzające sprzeczność normy rangi ustawowej z prawem Unii „zawiera odmienne rozstrzygnięcie”, to zdaniem Komisji znajduje się ono nie w art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015, lecz w art. 32 ust. 6 tej ustawy. Nie dotyczy ono zatem możliwości przyznanej sądowi krajowemu rozpatrującemu żądanie naprawienia szkody, lecz wyłącznie treści orzeczenia Trybunału.
151
Królestwo Hiszpanii odpowiada, w pierwszej kolejności, w odniesieniu do początku biegu terminu przedawnienia danego roszczenia, że ponieważ wymóg wcześniejszego wyroku Trybunału nie jest sprzeczny z zasadą skuteczności, zastrzeżenia Komisji w tym względzie należy oddalić. W każdym razie każdy sąd hiszpański może stwierdzić sprzeczność normy rangi ustawowej z prawem Unii mimo braku orzeczenia Trybunału o takiej treści.
152
Ponadto, po pierwsze, jeżeli szkoda wynika w danym przypadku z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, termin ten może rozpocząć bieg dopiero od publikacji wyroku stwierdzającego niezgodność z prawem tego przepisu prawa, ponieważ tylko ta publikacja pozwala na powzięcie wiadomości o tej niezgodności z prawem, a w konsekwencji o szkodzie. Publikacja w dzienniku urzędowym należy do najskuteczniejszych środków umożliwiających poinformowanie o zdarzeniu prawnym.
153
Ponadto okoliczność, że termin zaczyna biec od dnia publikacji wyroku, nie oznacza, że przed tą datą nie można wnieść powództwa w drodze zwykłych środków prawnych, a także w trybie ogólnego systemu odpowiedzialności władz publicznych, o którym mowa w art. 106 konstytucji i uregulowanego w art. 32 ust. 1 ustawy 40/2015.
154
Jeżeli chodzi, w drugiej kolejności, o ograniczenia w czasie szkód podlegających naprawieniu, Królestwo Hiszpanii twierdzi, że z pkt 68 i 69 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Gutiérrez Naranjo i in. (C‑154/15, C‑307/15 i C‑308/15, EU:C:2016:980) wynika, że mimo stwierdzenia niezgodności z prawem Unii konieczne jest poszanowanie ostatecznych sytuacji prawnych. W tym względzie podkreśla ono ponownie, że art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 dotyczy, podobnie jak ust. 4 tego artykułu, dodatkowej sytuacji, w której przywraca się termin, który przy zastosowaniu środków prawnych już by upłynął, co pozwala uzyskać odszkodowanie w przypadkach, w których co do zasady odszkodowanie jest wykluczone. Wspomniany ust. 5 ustanawia zatem normę prawną korzystną dla jednostek, pozwalającą na wniesienie powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności, którego wynik może być sprzeczny z orzeczeniem, które uzyskało już powagę rzeczy osądzonej.
155
W każdym razie jednostka może uzyskać pełne naprawienie poniesionej szkody, wnosząc odpowiednie powództwa przed upływem terminu przedawnienia, przy czym Królestwo Hiszpanii odsyła w tym względzie do art. 34 ust. 1 akapit pierwszy ustawy 40/2015, mającego zastosowanie do ogólnego przypadku odpowiedzialności władz publicznych, o którym mowa w art. 32 ust. 1 tej ustawy.
156
Ponadto orzecznictwo nie przewiduje, że odszkodowanie przysługuje za wszystkie szkody związane z czynami, które uległy już przedawnieniu. Wymaganie bezwzględnego naprawienia szkód w odniesieniu do ustaw obowiązujących od dziesięcioleci byłoby nieproporcjonalne. Pełne naprawienie szkody nie jest zasadą bezwzględną i należy wziąć pod uwagę potencjalne konsekwencje dla skarbu państwa.
157
Wreszcie, ponieważ art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015 stanowi, że ma on zastosowanie, „chyba że orzeczenie [stwierdzające sprzeczność normy z prawem Unii] zawiera odmienne rozstrzygnięcie”, sąd, który rozstrzyga w przedmiocie skargi o stwierdzenie odpowiedzialności, może kształtować odszkodowanie zależnie od okoliczności i zdecydować o niestosowaniu przewidzianego w tym przepisie ograniczenia w czasie szkody podlegającej naprawieniu.
2) Ocena Trybunału
158
Co się tyczy, w pierwszej kolejności, części argumentacji Komisji dotyczącej art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015, należy przypomnieć, że przepis ten przewiduje, iż w przypadkach odpowiedzialności, do których odsyła art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, roszczenie o naprawienie szkody przedawnia się z upływem roku od opublikowania w Dzienniku Urzędowym orzeczenia stwierdzającego sprzeczność normy rangi ustawowej z prawem Unii. Ponadto Komisja zgłasza zastrzeżenia co do art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015 jedynie w zakresie, w jakim przepis ten określa datę, od której rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia roszczenia z tytułu odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy z tytułu naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać.
159
Tymczasem, skoro – jak stwierdzono w pkt 106 niniejszego wyroku – naprawienie szkody wyrządzonej jednostce przez ustawodawcę krajowego w wyniku naruszenia prawa Unii nie może, bez naruszenia zasady skuteczności, być uzależnione od istnienia orzeczenia Trybunału stwierdzającego uchybienie przez dane państwo członkowskie prawu Unii lub z którego wynika niezgodność z prawem Unii działania lub zaniechania leżącego u źródła szkody, publikacja takiego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym również nie może – bez naruszenia tej samej zasady – stanowić jedynego możliwego początku biegu terminu przedawnienia dla wniesienia powództwa w celu dochodzenia odpowiedzialności tego ustawodawcy za naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać.
160
W tym względzie nie można się zgodzić z twierdzeniem Królestwa Hiszpanii, zgodnie z którym poszkodowana jednostka może uzyskać pełne naprawienie szkody na podstawie zwykłych środków prawnych oraz w trybie ogólnego systemu odpowiedzialności władz publicznych, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy 40/2015. Po pierwsze, jak wynika z pkt 63–82 niniejszego wyroku, żadna z pozostałych procedur lub ścieżek prawnych przywołanych przez Królestwo Hiszpanii nie gwarantuje, że możliwe jest dochodzenie odpowiedzialności państwa za naruszenia prawa Unii, które można przypisać ustawodawcy krajowemu, we wszystkich okolicznościach, w których jednostka poniosłaby szkodę w wyniku takiego naruszenia ze strony ustawodawcy. Po drugie, istnienie takiego orzeczenia stanowi, zgodnie z samym brzmieniem kwestionowanych przepisów, przesłankę, która koniecznie musi zostać spełniona, zanim będzie można wnieść takie powództwo.
161
W konsekwencji należy stwierdzić, że część argumentacji Komisji dotycząca początku biegu terminu przedawnienia przewidzianego w art. 67 ust. 1 akapit trzeci ustawy 39/2015 jest zasadna w zakresie, w jakim przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których istnieje orzeczenie Trybunału stwierdzające niezgodność z prawem Unii stosowanej normy rangi ustawowej.
162
W drugiej kolejności, co się tyczy ograniczenia w czasie szkody podlegającej naprawieniu, należy przypomnieć, że art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015 przewiduje, że w przypadku odpowiedzialności, o której mowa w art. 32 ust. 5 tej ustawy, naprawieniu mogą podlegać szkody powstałe w okresie pięciu lat przed datą publikacji orzeczenia stwierdzającego sprzeczność danej normy rangi ustawowej z prawem Unii, chyba że orzeczenie to zawiera odmienne rozstrzygnięcie.
163
Należy zatem stwierdzić, że przepis ten skutkuje ograniczeniem – w przypadkach odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy za naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać – szkód, które mogą podlegać naprawieniu, do tych, które powstały w okresie pięciu lat przed publikacją w Dzienniku Urzędowym orzeczenia Trybunału stwierdzającego uchybienie przez Królestwo Hiszpanii prawu Unii lub z którego wynika niezgodność z prawem Unii działania lub zaniechania ustawodawcy leżącego u źródła szkody.
164
W tym względzie, o ile w braku przepisów prawa Unii w tej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy określenie zakresu odszkodowania, jak również zasad dotyczących oceny szkód wyrządzonych naruszeniem prawa Unii, o tyle uregulowania krajowe ustalające kryteria umożliwiające określenie tego zakresu, a także wspomniane zasady muszą w szczególności przestrzegać zasady skuteczności (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 listopada 2010 r., Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 39). I tak Trybunał wielokrotnie orzekał, że naprawienie szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa Unii powinno być adekwatne do poniesionej szkody (zob. wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 82; a także z dnia 29 lipca 2019 r., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, pkt 46) w tym znaczeniu, że powinno, w danym przypadku, umożliwić pełne naprawienie rzeczywiście poniesionych szkód (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 sierpnia 1993 r., Marshall, C‑271/91, EU:C:1993:335, pkt 26; z dnia 15 kwietnia 2021 r., Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, pkt 49).
165
Tymczasem w niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że Królestwo Hiszpanii, poprzez zdecydowanie w art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015, iż szkody wyrządzone jednostkom przez ustawodawcę w wyniku naruszenia prawa Unii mogą zostać naprawione tylko w sytuacji, gdy powstały one w okresie pięciu lat przed publikacją orzeczenia Trybunału stwierdzającego uchybienie przez Królestwo Hiszpanii prawu Unii lub z którego wynika niezgodność z prawem Unii działania lub zaniechania tego ustawodawcy leżącego u źródła tych szkód, stworzyło barierę dla możliwości uzyskania przez poszkodowane jednostki, we wszystkich przypadkach, adekwatnego naprawienia poniesionej szkody.
166
Oprócz tego, że naprawienie szkody wyrządzonej przez ustawodawcę w wyniku naruszenia prawa Unii nie może w żadnym razie być uzależnione od istnienia takiego orzeczenia, przesłanka ta – biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, w wyniku którego zapada takie orzeczenie, a mianowicie postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozumieniu art. 258 TFUE lub procedury odesłania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE – czyni bowiem w praktyce uzyskanie odszkodowania niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym. Ponadto czas trwania postępowania wydłuża zastosowanie art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015, do którego odsyła art. 34 ust. 1 tej ustawy, i który wymaga prawomocnego orzeczenia oddalającego skargę na akt administracyjny, który spowodował szkodę.
167
Wspomniana przesłanka jest zatem również sprzeczna z zasadą skuteczności. W tym względzie Królestwo Hiszpanii nie może, z tych samych powodów, które zostały już przedstawione, odpowiednio, w pkt 85, 86 i 88, a także w pkt 63–82 niniejszego wyroku, oprzeć skutecznej argumentacji ani na fakcie, że art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 stanowi uzupełniający środek prawny, ani na innych procedurach lub ścieżkach prawnych, na które się powołuje.
168
Podobnie odniesienie w art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015 do faktu, że „odmienne rozstrzygnięcie” może być „zawart[e] w tym orzeczeniu”, nie jest w żaden sposób pomocne dla tego państwa członkowskiego, ponieważ z przepisu tego jednoznacznie wynika, że termin „orzeczenie” odsyła w odniesieniu do szkód wynikających z naruszenia prawa Unii, które można przypisać prawodawcy, do „orzeczenia […] stwierdzającego niezgodność tej normy z prawem Unii”, czyli orzeczenia Trybunału.
169
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że część argumentacji Komisji dotycząca przewidzianego w art. 34 ust. 1 akapit drugi ustawy 40/2015 ograniczenia w czasie szkód podlegających naprawieniu jest zasadna.
170
W konsekwencji należy częściowo uwzględnić zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia zasady skuteczności.
4.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady równoważności
a)
Argumentacja stron
171
W ramach zarzutu drugiego Komisja podnosi, że przewidując w art. 32 ust. 5 lit. a) i b) ustawy 40/2015 jako przesłankę powstania odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy w przypadku naruszenia prawa Unii, odpowiednio, że naruszona norma prawna powinna mieć na celu przyznanie uprawnień jednostkom oraz że naruszenie to musi być wystarczająco istotne, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy zasady równoważności.
172
Zdaniem tej instytucji z orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada równoważności ma znaczenie przy ocenie nie tylko przesłanek proceduralnych regulujących powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez nie z naruszeniem prawa Unii, lecz również istotnych przesłanek, którym podlega wytaczanie takich powództw. W konsekwencji okoliczność, że art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 przejmuje trzy przesłanki, które zgodnie z orzecznictwem Trybunału są wystarczające do dochodzenia odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone przez nie jednostkom z naruszeniem prawa Unii, jest bez znaczenia, ponieważ prawo krajowe może, bez naruszenia zasady równoważności, wprowadzić te trzy przesłanki tylko wtedy, gdy mają one zastosowanie również do podobnych roszczeń odszkodowawczych o charakterze wewnętrznym.
173
Tymczasem w niniejszej sprawie dwie przesłanki wymienione w pkt 171 niniejszego wyroku nie zostały przewidziane w art. 32 ust. 4 ustawy 40/2015 w odniesieniu do dochodzenia odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy w przypadku naruszenia konstytucji, podczas gdy z wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39) wynika, że – ze względu na ich przedmiot i istotne elementy – powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności państwa wnoszone z tytułu naruszenia prawa Unii przez normę rangi ustawowej oraz powództwa wnoszone z tytułu stwierdzonego przez Tribunal Constitucional (trybunał konstytucyjny) naruszenia konstytucji przez normę rangi ustawowej są do siebie podobne na potrzeby zastosowania zasady równoważności.
174
Królestwo Hiszpanii podnosi, że drugi zarzut podniesiony przez Komisję jest bezzasadny, ponieważ tych dwóch powództw nie można uznać za podobne. Przypadki niezgodności ustawy z konstytucją mogą być bardzo odmienne od przypadków niezgodności normy prawnej z prawem Unii, przy czym niektóre przypadki niezgodności z konstytucją mogą w szczególności nie dotyczyć naruszenia praw jednostek. Ponadto istnieje zasadnicza różnica pomiędzy odpowiedzialnością państwa wynikającą z naruszenia prawa Unii a odpowiedzialnością wynikającą ze stwierdzenia niezgodności ustawy z konstytucją, ponieważ to ostatnie pociąga za sobą nieważność ustawy ex tunc, w związku z czym akty administracyjne wydane na podstawie ustawy uznanej następnie za niekonstytucyjną również są z tego względu wadliwe. Nie jest tak w przypadku orzeczenia Trybunału stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego lub orzeczenia wydanego w ramach postępowania prejudycjalnego.
175
Ponadto, nawet przy założeniu, że te dwa powództwa są podobne, art. 32 ust. 5 ustawy 40/2015 jedynie kodyfikuje przesłanki ustanowione w orzecznictwie Trybunału w celu zwiększenia pewności prawa. Przesłanki te są nieodłącznie związane z systemem odpowiedzialności państwa w Hiszpanii, w tym w przypadku odpowiedzialności wynikającej ze stwierdzenia niezgodności z konstytucją normy rangi ustawowej. Zdaniem Królestwa Hiszpanii chodzi tu zatem w każdym razie o różnicę wyłącznie formalną.
b)
Ocena Trybunału
176
Zgodnie z tym, co zostało już przypomniane w pkt 33 niniejszego wyroku, z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania, które znajduje bezpośrednio podstawę w prawie Unii, jeżeli spełnione są przesłanki wymienione w pkt 31 niniejszego wyroku, to na państwie członkowskim spoczywa obowiązek naprawienia skutków szkody, które wyrządziło z naruszeniem prawa Unii, w ramach krajowego prawa dotyczącego odpowiedzialności.
177
W braku właściwych uregulowań prawa Unii to do krajowego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy określenie właściwych sądów i uregulowanie trybów postępowania sądowego służących zapewnieniu ochrony praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii; zasada równoważności wymaga jednak, by zasady dotyczące naprawienia szkody ustanowione w prawie krajowym nie były mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 listopada 1991 r., Francovich i in., C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, pkt 41–43 i przytoczone tam orzecznictwo, a także z dnia 19 maja 2011 r., Iaia i in., C‑452/09, EU:C:2011:323, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
178
Zasada równoważności ma zatem na celu ustanowienie ram autonomii proceduralnej, jaką dysponują państwa członkowskie, gdy stosują one prawo Unii, a to ostatnie nie zawiera uregulowania w danej dziedzinie. Z powyższego wynika, że w dziedzinie odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa Unii zasada ta może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy dochodzi się tej odpowiedzialności na podstawie prawa Unii, a zatem gdy spełnione są odpowiednie przesłanki, przypomniane w pkt 31 niniejszego wyroku (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r., Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie i in., C‑568/08, EU:C:2010:751, pkt 92).
179
Jak bowiem zauważył również rzecznik generalny w pkt 122 opinii, zasada ta nie może uzasadniać zobowiązania państw członkowskich do umożliwienia powstania roszczenia odszkodowawczego na warunkach korzystniejszych niż te, które wynikają z orzecznictwa Trybunału.
180
W niniejszej sprawie Komisja, poprzez zarzut drugi, zmierza nie do podważenia przesłanek stosowania w Hiszpanii zasady odpowiedzialności państwa za naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, sprecyzowanej przez Trybunał, lecz do zakwestionowania samych przesłanek dochodzenia odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy za naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, tak jak zostały one określone w prawie hiszpańskim, co do których bezsporne jest zresztą, że wiernie przejmują przesłanki sformułowane w orzecznictwie Trybunału.
181
Tymczasem, jak wynika ze stwierdzenia dokonanego w pkt 179 niniejszego wyroku, nawet przy założeniu, że przesłanki dochodzenia odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy z tytułu naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, są mniej korzystne niż przesłanki dochodzenia odpowiedzialności państwa jako ustawodawcy w przypadku naruszenia konstytucji, zasada równoważności nie znajduje zastosowania w takiej sytuacji.
182
Trybunał wyjaśnił już zresztą wielokrotnie, że o ile państwa członkowskie mogą przewidzieć, że ich odpowiedzialności można dochodzić na warunkach mniej restrykcyjnych niż te określone przez Trybunał, o tyle należy uznać, że odpowiedzialności tej dochodzi się nie na podstawie prawa Unii, lecz na podstawie prawa krajowego (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 66; a także z dnia 8 lipca 2021 r., Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
183
Ogólnie rzecz ujmując, zasady równoważności nie można zresztą interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona państwo członkowskie do objęcia najkorzystniejszym systemem wewnętrznym wszystkich roszczeń zgłaszanych w danej dziedzinie prawa (wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
184
Należy jeszcze zauważyć, że prawdą jest, iż – jak wskazuje Komisja – Trybunał wielokrotnie wyjaśniał, że przesłankami, które nie mogą w szczególności być mniej korzystne niż te, które dotyczą podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym, są zarówno przesłanki formalne, jak i przesłanki materialne określone w prawie krajowym w dziedzinie naprawiania szkód wyrządzonych przez państwa członkowskie w wyniku naruszenia prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 listopada 1991 r., Francovich i in., C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, pkt 43; z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 98, 99 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 17 kwietnia 2007 r., AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej jednak, jak wynika z samego brzmienia tego orzecznictwa, uściślenie to odnosi się zawsze do przesłanek określonych przez przepisy krajowe w dziedzinie naprawienia szkody, gdy uprawnienie do uzyskania naprawienia szkody powstało na podstawie prawa Unii.
185
Wynika z tego, że drugi zarzut opiera się na błędnej interpretacji orzecznictwa Trybunału. W konsekwencji zarzut ten należy oddalić jako bezzasadny.
186
W świetle ogółu powyższych rozważań należy stwierdzić, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy zasady skuteczności poprzez przyjęcie i utrzymanie w mocy zaskarżonych przepisów w zakresie, w jakim przepisy te uzależniają naprawienie szkód wyrządzonych jednostkom przez hiszpańskiego ustawodawcę w wyniku naruszenia prawa Unii:
–
od spełnienia przesłanki, że istnieje orzeczenie Trybunału stwierdzające niezgodność stosowanej normy rangi ustawowej z prawem Unii;
–
od spełnienia przesłanki, że poszkodowana jednostka uzyskała w dowolnej instancji prawomocne orzeczenie oddalające skargę na akt administracyjny, który spowodował szkodę, nie przewidując wyjątku w odniesieniu do przypadków, w których szkoda wynika bezpośrednio ze sprzecznego z prawem Unii działania lub zaniechania ustawodawcy, przy czym brak jest zaskarżalnego aktu administracyjnego;
–
od dochowania rocznego terminu przedawnienia liczonego od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym orzeczenia Trybunału stwierdzającego niezgodność stosowanej normy rangi ustawowej z prawem Unii, nie regulując przypadków, w których takie orzeczenie nie istnieje; oraz
–
od spełnienia przesłanki, zgodnie z którą naprawieniu może podlegać wyłącznie szkoda powstała w okresie pięciu lat przed datą tej publikacji, chyba że orzeczenie to zawiera odmienne rozstrzygnięcie.
IV. W przedmiocie kosztów
187
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
188
Ponieważ zarówno Komisja, jak i Królestwo Hiszpanii wniosły o obciążenie kosztami postępowania strony przeciwnej, a ich żądania zostały uwzględnione jedynie częściowo, należy orzec, że każde z nich pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy zasady skuteczności poprzez przyjęcie i utrzymanie w mocy art. 32 ust. 3–6 i art. 34 ust. 1 akapit drugi Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (ustawy 40/2015 o systemie prawnym sektora publicznego) z dnia 1 października 2015 r. oraz art. 67 ust. 1 akapit trzeci Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (ustawy 39/2015 o powszechnym postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej) z dnia 1 października 2015 r. w zakresie, w jakim przepisy te uzależniają naprawienie szkód wyrządzonych jednostkom przez hiszpańskiego ustawodawcę w wyniku naruszenia prawa Unii:
–
od spełnienia przesłanki, że istnieje orzeczenie Trybunału stwierdzające niezgodność stosowanej normy rangi ustawowej z prawem Unii;
–
od spełnienia przesłanki, że poszkodowana jednostka uzyskała w dowolnej instancji prawomocne orzeczenie oddalające skargę na akt administracyjny, który spowodował szkodę, nie przewidując wyjątku w odniesieniu do przypadków, w których szkoda wynika bezpośrednio ze sprzecznego z prawem Unii działania lub zaniechania ustawodawcy, przy czym brak jest zaskarżalnego aktu administracyjnego;
–
od dochowania rocznego terminu przedawnienia liczonego od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej orzeczenia Trybunału stwierdzającego niezgodność stosowanej normy rangi ustawowej z prawem Unii, nie regulując przypadków, w których takie orzeczenie nie istnieje; oraz
–
od spełnienia przesłanki, zgodnie z którą naprawieniu może podlegać wyłącznie szkoda powstała w okresie pięciu lat przed datą tej publikacji, chyba że orzeczenie to zawiera odmienne rozstrzygnięcie.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Komisja Europejska i Królestwo Hiszpanii pokrywają własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.