62016CC0494
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 26. oktober 2017 (
1
)
Sag C-494/16
Giuseppa Santoro
mod
Comune di Valderice,
Presidenza del Consiglio dei Ministri
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale civile di Trapani (civilretten i Trapani, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – socialpolitik – tidsbegrænset ansættelse – kontrakter indgået med en arbejdsgiver i den offentlige sektor – foranstaltninger til sanktionering af misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter – ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet«
I. Indledning
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP, samt rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse, der er indgået den 18. marts 1999 (herefter »rammeaftalen«) og er anført som bilag til dette direktiv (
2
). Den indgår i en række forelæggelser indgivet af italienske domstole vedrørende foreneligheden af forbuddet mod, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter ændres til en enkelt tidsubegrænset ansættelseskontrakt i den offentlige sektor i tilfælde af en arbejdsgivers misbrug af denne førstnævnte kontrakttype (
3
).
2.
Til forskel fra de foregående anmodninger ønsker den forelæggende ret i nærværende sag dog oplyst, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at sanktionere misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, hvilket vil gøre det muligt for Domstolen at supplere sin retspraksis vedrørende direktiv 1999/70 og rammeaftalen.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
3.
I henhold til artikel 1 i direktiv 1999/70 har direktivet til formål »at iværksætte den […] rammeaftale […], som blev indgået […] mellem de generelle tværfaglige organisationer (EFS, UNICE og CEEP)«.
4.
Dette direktivs artikel 2, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme nærværende direktiv […] [og] træffer de foranstaltninger, der er nødvendige, for at de til enhver tid kan nå de resultater, der er foreskrevet i dette direktiv […]«
5.
Rammeaftalens § 5 med titlen »Bestemmelser om misbrug« har følgende ordlyd:
»1.
For at forhindre misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold fastsættes, medmindre der allerede findes tilsvarende retsregler, bestemmelser af medlemsstaterne – efter høring af arbejdsmarkedets parter i henhold til national lovgivning, kollektive aftaler eller praksis – og/eller af arbejdsmarkedets parter, hvorved der tages hensyn til behovene inden for bestemte sektorer og/eller blandt bestemte kategorier af arbejdstagere, og som regulerer et eller flere af følgende forhold:
a)
objektive omstændigheder der kan begrunde en fornyelse af sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold
b)
den maksimale samlede varighed af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller arbejdsforhold
c)
antallet af gange, sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold kan fornys.
2.
Medlemsstaterne – efter høring af arbejdsmarkedets parter – og/eller arbejdsmarkedets parter fastsætter, hvor det er hensigtsmæssigt, under hvilke betingelser tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og ansættelsesforhold er at anse som:
a)
»flere på hinanden følgende«
b)
tidsubegrænsede kontrakter eller ansættelsesforhold.«
B. Italiensk ret
6.
Direktiv 1999/70 blev gennemført i italiensk ret ved decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (lovdekret nr. 368 om gennemførelse af direktiv 1999/70) af 6. september 2001 (GURI nr. 235 af 9.10.2001). Dette lovdekrets artikel 5, stk. 2, har i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, følgende ordlyd:
»Hvis ansættelsesforholdet fortsætter længere end den 30. dag i tilfælde af en ansættelseskontrakt med en varighed på under seks måneder, samt efter udløbet af den samlede periode i henhold til stk. 4a, eller længere end den 50. dag i de øvrige tilfælde, betragtes kontrakten som tidsubegrænset efter udløbet af de ovenfor anførte frister.«
7.
Dette lovdekrets artikel 5, stk. 4a, har følgende ordlyd:
»Uden at dette berører de i de foregående stykker nævnte bestemmelser om en række på hinanden følgende ansættelseskontrakter, betragtes ansættelsesforholdet mellem den samme arbejdsgiver og den samme arbejdstager som tidsubegrænset i henhold til stk. 2, såfremt ansættelsesforholdet som følge af en række på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter vedrørende udførelse af tilsvarende arbejdsopgaver samlet overstiger 36 måneder inklusive forlængelser og fornyelser, uafhængigt af perioder med afbrydelse, som forløber mellem de enkelte kontrakter […]«
8.
Artikel 36 i decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (lovdekret nr. 165 om generelle regler vedrørende tilrettelæggelse af arbejdet i offentlige forvaltninger) af 30. marts 2001 (almindeligt tillæg til GURI nr. 106 af 9.5.2001) har følgende ordlyd:
»1.   For at dække det almindelige behov foretager offentlige myndigheder udelukkende ansættelse på grundlag af tidsubegrænsede ansættelseskontrakter […]
2.   Til opfyldelse af behov, der udelukkende er af midlertidig og exceptionel karakter, kan de offentlige myndigheder gøre brug af de fleksible kontraktformer vedrørende rekruttering og ansættelse, der er fastsat i civillovbogen og i lovene vedrørende ansættelsesforhold i virksomheder under overholdelse af de gældende ansættelsesprocedurer.
[…]
5.   Under alle omstændigheder kan offentlige myndigheders tilsidesættelse af ufravigelige bestemmelser vedrørende rekruttering og ansættelse af arbejdstagere ikke medføre, at der indgås tidsubegrænsede ansættelsesforhold med disse myndigheder, uden at dette berører muligheden for, at myndighederne i øvrigt ifalder ansvar eller pålægges en sanktion. Den pågældende arbejdstager har krav på erstatning for den skade, der forårsages under udførelsen af arbejde i strid med ufravigelige bestemmelser […]«
9.
Artikel 32, stk. 5, i legge n. 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (lov nr. 183 om regeringens beføjelser vedrørende hårde og belastende erhverv, omstrukturering af organer, ferie, rådighed og godkendt fravær, foranstaltninger på socialsikringsområdet, arbejdsformidling, beskæftigelsesincitamenter, oplæring og beskæftigelse af kvinder, foranstaltninger til bekæmpelse af sort arbejde, arbejdsbestemmelser i den offentlige sektor og arbejdskonflikter) af 4. november 2010 (almindeligt tillæg til GURI nr. 262 af 9.11.2010) bestemmer:
»Såfremt den tidsbegrænsede ansættelseskontrakt ændres til en tidsubestemt kontrakt, tilpligter retten arbejdsgiveren at betale arbejdstageren en samlet erstatning på minimum 2,5 månedslønninger og maksimalt 12 månedslønninger på grundlag af den seneste fulde månedsløn under hensyn til kriterierne i artikel 8 i lov nr. 604 af 15. juli 1966.«
III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten
10.
Fra 1996 til 2002 var Giuseppa Santoro beskæftiget som såkaldt socialt nyttig arbejdstager i Comune di Valderice (Valderice kommune, Italien). Hun blev herefter ansat ved den samme kommune i medfør af en kontrakt om koordineret og kontinuerligt samarbejde indtil udgangen af 2010. Den 4. oktober 2010 indgik Giuseppa Santoro en ansættelseskontrakt om lønnet deltidsarbejde med denne kommune med en fast udløbsdato den 31. december 2012. Denne kontrakt, som blev forlænget tre gange, ophørte den 31. december 2016 og varede således i over fem år i alt.
11.
Giuseppa Santoro betragtede disse på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter som ulovlige og anlagde sag ved den forelæggende ret med påstand principalt om ændring af de nævnte ansættelseskontrakter til tidsubegrænsede ansættelseskontrakter fra udgangen af den 36. måned at regne, og subsidiært om erstatning for den lidte skade.
12.
Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at det fremgår af artikel 36, stk. 5, i lovdekret nr. 165, at offentlige myndigheders tilsidesættelse af forbuddet mod gentagne gange at indgå en tidsbegrænset ansættelseskontrakt ikke kan medføre, at den pågældende kontrakt ændres til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt. Som følge heraf kunne Giuseppa Santoro ikke som arbejdstager i den offentlige sektor forlange erstatning for den lidte skade, som i henhold til artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183 er begrænset til en samlet godtgørelse på minimum 2,5 månedslønninger og maksimalt 12 månedslønninger på grundlag af den seneste fulde månedsløn, mens arbejdstagere i den private sektor har ret til denne godtgørelse samt ændring af deres tidsbegrænsede ansættelseskontrakter til en enkelt tidsubegrænset ansættelseskontrakt.
13.
Corte suprema di cassazione (kassationsdomstolen, Italien) (in plenum) fastslog, i sin dom nr. 5072/2016 af 15. marts 2016, at i tilfælde af en offentlig myndigheds misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, som på grund af det i artikel 36, stk. 1, i lovdekret nr. 165 fastsatte forbud er ulovligt, har den skadelidte arbejdstager ud over den ovennævnte faste godtgørelse ret til en erstatning for den skade, der er knyttet til »tab af muligheder«, som kan tildeles, når det fastslås, at arbejdstageren er gået glip af muligheder for fast arbejde.
14.
Denne dom blev afsagt i sagen, hvor retten i første instans havde spurgt Domstolen om, hvorvidt det var foreneligt med EU-retten at udelukke, at flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter indgået med offentlige myndigheder blev ændret til en enkelt tidsubegrænset ansættelseskontrakt. I Marrosu og Sardino-dommen (
4
) svarede Domstolen, at en sådan udelukkelse ikke var uforenelig med bestemmelserne i rammeaftalen i bilaget til direktiv 1999/70, på betingelse af, at retsordenen indeholder bestemmelser om »andre effektive foranstaltninger, hvorved det forhindres, og i givet fald sanktioneres, at en arbejdsgiver i den offentlige sektor misbruger flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter«.
15.
Som følge af denne dom tilkendte retten i første instans ikke blot de skadelidte arbejdstagere en erstatning svarende til mindst fem månedslønninger, men også en »genindtrædelsesgodtgørelse« svarende til 15 månedslønninger på grundlag af den seneste fulde månedsløn. Denne foranstaltning, som blev stadfæstet af appelretten, blev kendt »fejlagtig« af Corte suprema di cassazione (kassationsdomstolen) i dom nr. 5072/2016.
IV. Retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
16.
På denne baggrund har Tribunale civile di Trapani (civilretten i Trapani, Italien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Udgør tilkendelsen af en erstatning på mellem 2,5 og 12 månedslønninger for den seneste fulde månedsløn (artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183) til den offentligt ansatte, som er blevet udsat for en ulovlig forlængelse af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, idet vedkommende kun kan opnå fuld erstatning for skaden ved at bevise at være gået glip af andre beskæftigelsesmuligheder eller ved at bevise, at vedkommende i tilfælde af afholdelse af en almindelig udvælgelsesprøve ville være blevet udvalgt, en tilsvarende og effektiv foranstaltning i den forstand, som fremgår af Domstolens dom af 7. september 2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517), og af 26. november 2014, Mascolo m.fl.? (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401)?
2)
Skal ækvivalensprincippet, hvortil EU-Domstolen har henvist i (bl.a.) dom af 7. september 2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517), og af 26. november 2014, Mascolo m.fl. (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401), fortolkes således, at såfremt medlemsstaten vælger ikke at anvende omdannelsen af ansættelsesforholdet (anerkendt i den private sektor) i den offentlige sektor, skal medlemsstaten under alle omstændigheder garantere arbejdstageren den samme fordel, eventuelt i form af en erstatning for den skade, som nødvendigvis svarer til værdien af den tidsubegrænsede ansættelse?«
17.
Der blev indgivet skriftlige bemærkninger af Giuseppa Santoro, Comune di Valderice (Valderice kommune), den italienske regering samt Europa-Kommissionen, som ligeledes deltog i retsmødet, der blev afholdt den 13. juli 2017.
V. Bedømmelse
A. Om formaliteten
18.
Den italienske regering har i sine skriftlige bemærkninger gjort gældende, at den forelæggende ret ikke på fyldestgørende vis har gjort rede for de faktiske omstændigheder, således at spørgsmålene må afvises. I anmodningen om præjudiciel afgørelse præciseres ifølge den italienske regering hverken det offentlige aktivitetsområde, inden for hvilket sagsøgeren i hovedsagen havde arbejdet under forskellige kontraktformer, eller de funktioner, hun havde varetaget, selv om disse oplysninger er nødvendige for at forstå, om de omtvistede forlængelser af de pågældende ansættelseskontrakter var begrundet i en »objektiv omstændighed« som omhandlet i rammeaftalens § 5, stk. 1, litra a).
19.
Jeg er i tvivl om, hvorvidt den italienske regering nøjes med at udtrykke tvivl om, hvorvidt de præjudicielle spørgsmål kan behandles, eller om den indgiver en formel indsigelse vedrørende dette punkt. Uanset denne tvetydighed kan den italienske regerings argumenter ikke tages til følge.
20.
Først og fremmest skal det understreges, at forelæggelsesafgørelsen danner grundlaget for sagen ved Domstolen, og det er derfor nødvendigt, at den nationale ret heri bl.a. angiver de faktiske omstændigheder og de retsregler, der ligger til grund for hovedsagen (
5
).
21.
Inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse tilkommer det desuden ikke Domstolen at udtale sig om fortolkningen af nationale bestemmelser og afgøre, om den af den forelæggende ret anlagte fortolkning heraf er korrekt. Domstolen skal nemlig i henhold til kompetencefordelingen mellem EU’s retsinstanser og de nationale retter tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål (
6
).
22.
I denne henseende skal jeg gøre opmærksom på, at den forelæggende ret har anført, at Giuseppa Santoro var i et underordnelsesforhold i medfør af en tidsbegrænset ansættelseskontrakt i en periode, som overskred grænsen på 36 måneder som fastsat i direktiv 1999/70. Endvidere gør den forelæggende ret selv opmærksom på, at de præjudicielle spørgsmål ikke vedrører vurderingen af, om ansættelseskontrakter, der af de offentlige myndigheder forlænges ud over de tilladte grænser, er lovlige eller ulovlige, men udelukkende den konkrete fastlæggelse af en »afskrækkende« foranstaltning, som kan træffes i tilfælde af misbrug af flere tidsbegrænsede ansættelsesforhold i den offentlige sektor.
23.
Den forelæggende rets holdning forekommer således helt klar med hensyn til konstateringen af Comune di Valderices (Valderice kommunes) misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, og det er grunden til, at dens anmodning om præjudiciel afgørelse alene vedrører foranstaltninger til sanktionering af et sådant misbrug.
24.
Det forekommer mig dermed, at de faktiske oplysninger, som den forelæggende ret har givet, gør det muligt for Domstolen at træffe afgørelse om de præjudicielle spørgsmål, og jeg er af den opfattelse, at de forelagte spørgsmål kan antages til behandling.
B. Om realiteten
1.
Indledende bemærkninger
25.
Det fremgår af rammeaftalens § 1, at formålet med denne er at fastsætte rammer, der skal forhindre misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold. Under udførelsen af deres hverv har medlemsstaterne i henhold til rammeaftalens § 5 pligt til at fastsætte bestemmelser med det formål at forhindre misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter.
26.
Når et sådant misbrug alligevel har fundet sted, skal der kunne træffes foranstaltninger, der gør det muligt at sanktionere dette misbrug. En foranstaltning af denne type vedrørende ændring til en enkelt tidsubegrænset kontrakt er eksplicit omhandlet i rammeaftalens § 5, stk. 2, litra b).
27.
Herefter omfatter et nationalt regelsæt, som er vedtaget med henblik på at sikre de resultater, der er foreskrevet i direktiv 1999/70 og rammeaftalen, to typer bestemmelser, nemlig bestemmelser om forhindring af misbrug, jf. rammeaftalens § 5, stk. 1, og bestemmelser om sanktioner i tilfælde af misbrug, jf. bl.a. denne rammeaftales § 5, stk. 2, litra b) (
7
).
28.
Det er imidlertid fast retspraksis, at rammeaftalen skal fortolkes således, at den i princippet ikke er til hinder for nationale bestemmelser, der i tilfælde af misbrug som følge af, at en arbejdsgiver i den offentlige sektor anvender flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter eller ansættelsesforhold, udelukker, at disse kontrakter ændres til tidsubegrænsede kontrakter eller arbejdsforhold som fastsat i rammeaftalens § 5, stk. 2, selv om der er fastsat bestemmelser om en sådan ændring for så vidt angår kontrakter og ansættelsesforhold indgået med en arbejdsgiver i den private sektor, når disse bestemmelser indeholder andre effektive foranstaltninger, hvorved det hindres, og eventuelt sanktioneres, at en arbejdsgiver i den offentlige sektor misbruger flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter (
8
).
2.
Om de præjudicielle spørgsmål
a)
Om sanktionsforanstaltningernes ækvivalens
1) Genstanden for de præjudicielle spørgsmål for så vidt angår ækvivalensprincippet, parternes holdninger og de indledende bemærkninger
29.
Med sit første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om de kompensationsforanstaltninger, som Corte suprema di cassazione (kassationsdomstolen) fastsatte i sin dom nr. 5072/2016, udgør tilsvarende og effektive foranstaltninger. I denne henseende har den forelæggende ret henvist til ordlyden af Marrosu og Sardino-dommen (
9
) og dommen i sagen Mascolo m.fl. (
10
) og behandler disse to krav i forhold til ækvivalens- og effektivitetsprincipperne. I sit andet præjudicielle spørgsmål vender den forelæggende ret tilbage til ækvivalensprincippet og anmoder Domstolen om at tage stilling til størrelsen af den erstatning, der skal betales til en arbejdstager i den offentlige sektor for tab af muligheder, i tilfælde af at medlemsstaten – i modsætning til den løsning, der er fastsat i den private sektor – vælger ikke at foretage en ændring i den pågældendes ansættelsesforhold. Ud fra ækvivalensprincippet forekommer det mig derfor, at disse to spørgsmål kan behandles samlet.
30.
Den forelæggende ret mener, at overholdelsen af ækvivalensprincippet i den foreliggende sag skal vurderes i forhold til den situation, der gælder for arbejdsgivere i den private sektor. Med udgangspunkt i denne forudsætning har den forelæggende ret anfægtet Corte suprema di cassazziones (kassationsdomstolens) synspunkt, idet denne domstol fandt, at godtgørelsen for tab af muligheder skal svare til erstatningen for den faktiske skade, som finder anvendelse i den nationale retsorden på det civilretlige område. Den forelæggende ret har ligeledes anført, at erstatningen kun kan svare til værdien af en tidsubegrænset ansættelse.
31.
Kommissionen har anfægtet denne forudsætning fra den forelæggende ret. Kommissionen finder, at foreneligheden af de i anmodningen om præjudiciel afgørelse nævnte foranstaltninger med ækvivalensprincippet må bedømmes på baggrund af den nationale lovgivnings forskrifter for lignende sager vedrørende den samme kategori af arbejdstagere i den offentlige forvaltning.
32.
Først og fremmest skal det understreges, at ækvivalensprincippet er baseret på det princip, at personer, som påberåber sig rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten, ikke skal stilles ringere end personer, som udelukkende henholder sig til rettigheder i henhold til national ret. De foranstaltninger, den nationale lovgiver har vedtaget til opfyldelse af de forpligtelser, som følger af direktiv 1999/70, med henblik på at sanktionere misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter begået af arbejdsgivere i den private sektor, er fortsat en gennemførelse af EU-retten, selv om der i national ret er fastsat andre foranstaltninger, der finder anvendelse i den offentlige sektor. De nærmere bestemmelser for disse to typer foranstaltninger kan derfor ikke sammenlignes i forhold til ækvivalensprincippet, idet disse foranstaltninger udelukkende vedrører udøvelsen af rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten.
33.
Hvis medlemsstaten for så vidt angår ækvivalensprincippet, på baggrund af det ovenstående, udelukkende fastsætter erstatningsforanstaltninger i den offentlige sektor i form af sanktionsforanstaltninger som omhandlet i rammeaftalens § 5, stk. 2, og udelukker en ændring af ansættelsesforholdet, der er anerkendt i den private sektor, kan disse to situationer ikke sammenlignes med henblik på at fastslå, om dette princip overholdes, eftersom det i disse to tilfælde drejer sig om udøvelse af rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten.
2) Det almindelige princip om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling
34.
Man kunne subsidiært spørge sig selv, om den forelæggende rets tvivl om ækvivalensen af de foranstaltninger, der er fastsat i den offentlige og den private sektor, ikke i det væsentlige er baseret på det almindelige princip om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling, som indebærer, at sammenlignelige situationer ikke må behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke må behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet.
35.
I denne henseende gør jeg i lighed med Kommissionen opmærksom på, at Domstolen allerede har fastslået, at rammeaftalens § 5 i princippet ikke er til hinder for, at der er forskellige bestemmelser vedrørende konstateringen af misbrug af anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter og ansættelsesforhold, afhængigt af hvilken sektor eller kategori det omhandlede personale henhører under, forudsat at den berørte medlemsstats retsorden inden for denne sektor eller med hensyn til denne personalekategori indeholder en anden effektiv foranstaltning med henblik på at forhindre og sanktionere misbrug (
11
).
36.
Heraf følger i henhold til direktiv 1999/70, at de bestemmelser, som er til rådighed for arbejdstagere, der tilhører særlige kategorier, kan være forskellige, og i denne sammenhæng er spørgsmålet om ligestilling i bred forstand i det mindste ikke direkte relevant. Det er effektiviteten af sanktionsforanstaltningerne, som sikrer, at de pågældende arbejdstagere ikke behandles i strid med EU-retten.
3) Søgning efter lignende situationer i national lovgivning
37.
Uanset disse præciserende bemærkninger finder jeg det hensigtsmæssigt at gå videre med min analyse af ækvivalensprincippet, da det forekommer mig, at det især er søgningen efter pasende sammenligninger, der kan så tvivl hos den forelæggende ret, når den henviser til dette princip.
38.
Det følger af fast retspraksis, at det med henblik på at afdække passende sammenligninger påhviler den nationale ret, som er den eneste, der har direkte kendskab til de processuelle regler for sagsanlæg på det arbejdsretlige område, at undersøge såvel formålet med som årsagen til og de væsentligste momenter ved søgsmål på grundlag af national ret, som hævdes at være tilsvarende søgsmål (
12
). Med henblik på den bedømmelse, som den nationale ret skal foretage, kan Domstolen imidlertid give nogle retningslinjer for fortolkningen af EU-retten.
39.
Således mente Domstolen allerede i dommen i sagen Transportes Urbanos y Servicios Generales (
13
), at et erstatningssøgsmål mod staten, der støttes på, at en overtrædelse af den nationale forfatning, og et erstatningssøgsmål mod staten baseret på en overtrædelse af EU-retten, kan anses for at være sammenlignelige. Domstolen fandt nærmere bestemt, at erstatningen for det tab, som den skadelidte part havde lidt som følge af en handling eller en undladelse fra statens side, udgjorde den samme genstand for de berørte søgsmål (
14
), mens kravet om at udtømme retsmidlerne skulle anses for at være deres væsentlige element (
15
). Ifølge generaladvokat M. Poiares Maduro var de berørte søgsmål desuden baseret på det samme søgsmålsgrundlag, dvs. den skadevoldende adfærds ulovlighed (
16
).
40.
I Pontin-dommen (
17
) overlod Domstolen den endelige prøvelse til den nationale domstol, men overvejede desuden – i forbindelse med sit arbejde med at give visse retningslinjer vedrørende fortolkningen af EU-retten – en sammenligning af de processuelle regler for det annullations- og reintegrationssøgsmål, der i henhold til EU-retten var anlagt af en gravid arbejdstager, som var blevet afskediget under sin graviditet, med på den ene side erstatningssøgsmål, som alle andre arbejdstagere, der er blevet afskediget, har adgang til, og på den anden side annullations- og reintegrationssøgsmål anlagt af en kvindelig lønmodtager, som blev afskediget på grund af ægteskab. I Bulicke-dommen (
18
) foretog Domstolen ligeledes en sammenligning af en bestemmelse vedrørende den præklusive frist for erstatningssøgsmål som følge af overtrædelse af forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af alder med bestemmelser om beskyttelse mod opsigelse og om, hvordan en tidsbegrænset ansættelseskontrakt erklæres ugyldig.
41.
Ganske vist er fortolkningselementerne i disse to domme mindre entydige end dem, der er anført i dommen i sagen Transportes Urbanos y Servicios Generales (
19
), og dette så meget desto mindre, som de ikke har udtømmende karakter, da det ikke tilkommer Domstolen at træde i stedet for den nationale ret og fastslå, om ækvivalensprincippet er blevet overholdt. Jeg er af den opfattelse, at den angivelige lighed mellem de berørte søgsmål i Pontin-dommen (
20
) og Bulicke-dommen (
21
) ikke var baseret på, at genstandene herfor var identiske i egentlig forstand. Visse søgsmål vedrørte således erstatning for den lidte skade, mens andre vedrørte reintegration af en arbejdstager. Dog bekræfter disse to domme, at genstandenes lighed, søgsmålsgrunde og væsentlige elementer er tilstrækkelige til, at det er muligt at betragte søgsmålene som tilsvarende i forhold til ækvivalensprincippet.
42.
Kommissionen har således i sine skriftlige bemærkninger med hensyn til ækvivalensprincippet gjort gældende, at genstanden for de i italiensk lovgivning fastsatte erstatningsforanstaltninger er erstatningen for tab som følge af en offentlig arbejdsgivers misbrug. Efter min opfattelse bør søgningen efter lignende situationer dog ikke være begrænset til situationer vedrørende den samme kategori af arbejdstagere i den offentlige forvaltning.
43.
I Edis-dommen (
22
) baserede Domstolen ganske vist sine præciserende bemærkninger vedrørende den nationale lovgivnings overholdelse af ækvivalensprincippet på den forældelsesfrist, der gælder for tilbagebetalingskrav vedrørende gebyrer og afgifter i henhold til EU-retten, dog ikke under henvisning til de gunstigste betingelser for søgsmål med påstand om tilbagebetaling af beløb erlagt i urigtig formening om skyld mellem private, som ligeledes er fremhævet af den forelæggende ret – men til de bestemmelser, som finder anvendelse med henblik på anfægtelse af gebyrer og andre former for afgifter. Imidlertid var Domstolens synspunkt ikke baseret på den idé, at disse mere gunstige bestemmelser ikke opfyldte kriteriet om lighed i ækvivalensprincippets forstand. Tværtimod begrundede Domstolen sit valg med, at dette princip ikke kan fortolkes således, at en medlemsstat er forpligtet til at udvide den gunstigste nationale ordning til at omfatte alle søgsmål, der er baseret på rettigheder i henhold til EU’s retsorden (
23
).
44.
Når der er tale om ækvivalensprincippet, er den ønskede lighed dermed ikke baseret på identiteten af de parter, som har adgang til de pågældende foranstaltninger, men på sammenligneligheden af deres genstande, deres søgsmålsgrunde og deres væsentligste elementer. Det er på baggrund af disse overvejelser, at det bør undersøges, om bevisbyrden med henblik på at opnå erstatning for tab af muligheder, omfanget af denne erstatning samt omfanget af den faste godtgørelse udgør mindre gunstige bestemmelser end dem, der gælder for tilsvarende situationer i henhold til national ret, således at de ikke kan være i overensstemmelse med EU-retten (
24
).
45.
I overensstemmelse med Palmisani-dommen (
25
) må det – såfremt den forelæggende ret ikke kan foretage andre relevante sammenligninger mellem de omtvistede søgsmålsbetingelser og de betingelser, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret – under hensyntagen til prøvelse af, om effektivitetsprincippet er overholdt, konkluderes, at EU-retten ikke er til hinder for de pågældende nationale bestemmelser. Det forekommer mig, at denne tilgang, i det mindste indirekte, er blevet bekræftet af Domstolen i Impact-dommen (
26
) vedrørende direktiv 1999/70 og rammeaftalen (
27
). I denne sag havde den forelæggende ret stillet spørgsmål vedrørende ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet. I lighed med den forelæggende ret overvejede generaladvokat Kokott den pågældende problematik i lyset af disse to principper (
28
) og fandt i den pågældende sag, at de ikke var blevet overholdt i den nationale lovgivning (
29
). I sin dom behandlede Domstolen imidlertid kun tilsidesættelsen af effektivitetsprincippet (
30
).
46.
På baggrund af de ovenstående overvejelser, og idet det overlades til den forelæggende ret at foretage den endelige prøvelse, er jeg af den opfattelse, at ingen af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen tyder på, at ækvivalensprincippet ikke er blevet overholdt, navnlig eftersom den forelæggende ret ikke har præciseret, hvilke situationer i national ret – med undtagelse af den, der gælder for arbejdstagere i den private sektor – der kan anses for at være sammenlignelige. Jeg bemærker i denne henseende, at erstatningen for tab af muligheder, som er underlagt de samme beviskrav, ifølge den italienske regerings præciserende bemærkninger under retsmødet normalt anerkendes i national ret. Endvidere har den forelæggende ret anført, at erstatning for faktisk skade ligeledes finder anvendelse i den nationale retsorden på det civilretlige område. Kommissionen har i sine skriftlige bemærkninger gjort gældende, at en erstatning, hvis grænser på forhånd er fastsat i de italienske bestemmelser, ligeledes ser ud til at være stadfæstet i national ret, når det fastslås, at vilkårene for en afskedigelse af begrundede eller berettigede årsager ikke er opfyldt. I disse tilfælde stiger erstatningens minimums- og maksimumsbeløb dog i forhold til anciennitet, hvilket den forelæggende ret bør tage hensyn til ved sin prøvelse af, om ækvivalensprincippet er overholdt, for så vidt som den finder, at det drejer sig om et tilsvarende søgsmål som det i hovedsagen omhandlede.
b)
Om sanktionsforanstaltningernes effektivitet
1) Genstanden for det første præjudicielle spørgsmål i lyset af den effektive virkning af direktiv 1999/70 og effektivitetsprincippet
47.
Som jeg netop har bemærket i punkt 29 i nærværende forslag til afgørelse, ønsker den forelæggende ret med sit første præjudicielle spørgsmål under henvisning til ordlyden af Marrosu og Sardino-dommen (
31
) og dommen i sagen Mascolo m.fl. (
32
) oplyst, om de i Corte suprema di assaziones (kassationsdomstolens) dom nr. 5072/2016 omhandlede erstatningsforanstaltninger opfylder effektivitetsprincippet.
48.
Den forelæggende ret finder, at muligheden for at bevise tab af en mulighed for at opnå et bedre job i strid med effektivitetsprincippet er rent teoretisk, således at tilkendelsen af en fast erstatning på mellem 2,5 og 12 månedslønninger udgør det eneste beskyttelsesinstrument for en arbejdstager, som er blevet udsat for misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter. Ifølge den forelæggende ret kan en sådan fast erstatning dog ikke betragtes som en effektiv afskrækkelsesforanstaltning.
49.
Kommissionen har i sine skriftlige bemærkninger gjort gældende, at de omhandlede erstatningsforanstaltninger kan være forenelige med effektivitetsprincippet på betingelse af, at erstatningen ikke er rent symbolsk, men udgør en passende og fuldstændig erstatning for den lidte skade.
50.
Det skal bemærkes, at den forelæggende ret ved at henvise til begrebet »tilsvarende og effektiv foranstaltning« som omhandlet i Marrosu og Sardino-dommen (
33
) og i dommen i sagen Mascolo m.fl. (
34
), synes at sigte til henholdsvis præmis 53 og 79, hvor Domstolen har anført, at »hvis et misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter finder sted, skal en foranstaltning, der på effektiv og tilsvarende vis sikrer beskyttelsen af arbejdstagerne, kunne finde anvendelse, således at misbruget sanktioneres behørigt, og konsekvenserne af tilsidesættelsen af fællesskabsretten elimineres« (
35
).
51.
Denne formulering, som Domstolen konsekvent anvender i sin retspraksis vedrørende rammeaftalen, er en sammenfatning af to præmisser. Således bemærker Domstolen altid på den ene side, at det i henhold til direktiv 1999/70 påhviler de nationale myndigheder at vedtage foranstaltninger, der ikke blot skal være forholdsmæssige, men tillige tilstrækkeligt effektive og afskrækkende, således at det sikres, at de regler, der er fastsat til gennemførelse af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft. På den anden side anfører Domstolen, at hvis der ikke er fastsat bestemmelser herom i EU-retten, henhører de nærmere gennemførelsesforanstaltninger under medlemsstaternes nationale retsorden i medfør af princippet om deres processuelle autonomi, og som følge heraf skal de overholde ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet (
36
).
52.
Man kunne gøre gældende, at Domstolen anvender begrebet »effektivitet« i to forskellige sammenhænge vedrørende dels EU-rettens effektivitet i bred forstand (effektiv virkning), og dels effektivitetsprincippet som udmøntning af de grænser, EU-retten sætter for medlemsstaternes processuelle autonomi. Det ser ud til, at det især er EU-rettens effektivitet (effektive virkning), som pålægger medlemsstaterne at vedtage tilstrækkeligt effektive og afskrækkende foranstaltninger, således at det sikres, at de regler, der fastsættes til gennemførelse af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft, hvorimod man med effektivitetsprincippet nøjes med at sikre, at bestemmelserne til gennemførelse af de rettigheder, der tillægges af EU’s retsorden, ikke gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve dem i praksis.
53.
Denne tilgang afspejles i dommen i sagen Angelidaki m.fl. (
37
) samt i kendelsen i sagen Vassilakis m.fl. (
38
) og i Koukou-kendelsen (
39
), hvori Domstolen har anført, at medlemsstaterne skal træffe alle de nødvendige foranstaltninger, så de dels til stadighed kan garantere de resultater, der kræves efter direktiv 1999/70, dels kan fastsætte, at de nærmere gennemførelsesforanstaltninger for de forskrifter, der er vedtaget i medfør af rammeaftalen, sikrer en garanti for retten til en effektiv domstolsbeskyttelse bl.a. under overholdelse af effektivitetsprincippet (
40
).
54.
Henset til de foregående overvejelser kan den forelæggende rets betænkeligheder med hensyn til effektiviteten af de af Corte suprema di cassazione (kassationsdomstolen) behandlede foranstaltninger analyseres således, at retten ønsker oplyst, dels om de dokumentationskrav, der stilles for at opnå en erstatning for tab af muligheder, er forenelige med effektivitetsprincippet, dels om den effektive virkning af direktiv 1999/70 og rammeaftalen er i strid med omfanget af de omhandlede erstatningsforanstaltninger.
2) Medfører bevisbyrden vedrørende tab af muligheder, at en sanktionsforanstaltning ikke er effektiv?
55.
Hvad angår erstatning for skade som følge af tab af muligheder er en sådan erstatning ifølge den forelæggende ret rent teoretisk, eftersom det er juridisk umuligt for en arbejdstager, selv ved brug af formodninger, at bevise – som Corte suprema di cassazione (kassationsdomstolen) kræver i sin dom nr. 5072/2016 – at hvis de offentlige myndigheder havde afholdt en udvælgelsesprøve, ville den pågældende være blevet udvalgt, eller at den pågældende var gået glip af andre beskæftigelsesmuligheder på grund af flere på hinanden tidsbegrænsede ansættelseskontrakter. Den forelæggende ret anfører, at formodninger – i modsætning til det, der fremgår af dom nr. 5072/2016 – ikke er til nogen effektiv hjælp for den skadelidte arbejdstager, og at administrationen desuden aldrig har afholdt udvælgelsesprøver.
56.
Med hensyn til forpligtelsen til at bevise tab af beskæftigelsesmuligheder og det deraf følgende indtægtstab har Domstolen i Papalia-kendelsen (
41
), hvori den overlod det til den nationale ret at foretage den endelige prøvelse i denne henseende, anført, at det ikke kan udelukkes, at dette krav gør det praktisk talt umuligt, eller uforholdsmæssigt vanskeligt, for den pågældende arbejdstager at udøve de rettigheder, som er tillagt personen i henhold til EU-retten.
57.
Det samme gælder i hovedsagen, således at det ligeledes påhviler den nationale ret at foretage prøvelsen heraf.
3) Medfører omfanget af erstatningen for tab af muligheder, at en sanktionsforanstaltning ikke er effektiv?
58.
For så vidt angår omfanget af erstatningen for tab af muligheder finder den forelæggende ret, at indførelsen af effektive sanktionsforanstaltninger ikke kan begrænses til erstatning for den faktiske skade i overensstemmelse med det, der er fastsat i den nationale lovgivning på det civilretlige område, men skal afspejle værdien af tidsubegrænset ansættelse.
59.
Det er fast retspraksis, at når en medlemsstat vælger at sanktionere en tilsidesættelse af EU-retten gennem skadeserstatning, skal denne erstatning være effektiv og have en tilstrækkeligt afskrækkende virkning, således at den sikrer en passende og fuldstændig erstatning for den lidte skade (
42
). Disse krav indebærer dog ikke, at en person, der er påført tab og skader som følge af tilsidesættelse af EU-retten, tildeles en erstatning med karakter af straf, der går ud over den fuldstændige erstatning af de reelt lidte tab og skader og udgør en strafforanstaltning (
43
).
60.
Heraf følger, at direktiv 1999/70 og rammeaftalen ikke kræver, at erstatningen for tab af muligheder overstiger den faktiske skade, der er påført en arbejdstager, som har været udsat for misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter.
4) Udgør størrelsen af den faste godtgørelse en tilstrækkeligt effektiv og afskrækkende sanktionsforanstaltning?
61.
Ifølge den forelæggende ret træder den faste godtgørelse på mellem 2,5 og 12 månedslønninger på grundlag af den seneste månedsløn, jf. artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183, i tilfælde af ændring af den tidsbegrænsede ansættelseskontrakt i den private sektor udelukkende i stedet for den indtægt, arbejdstageren ville have haft, »indtil« vedkommende havde vundet sagen. Vedrørende den offentlige sektor bliver den faste godtgørelse til trods for sin rent underordnede karakter dog i praksis den eneste foranstaltning mod misbrug, men den kan ikke betragtes som en effektiv afskrækkende foranstaltning.
62.
Ved misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter kan tilsidesættelsen vise sig at have haft en gentagen og systematisk karakter igennem flere år (
44
). Deres ændring til en enkelt tidsubegrænset kontrakt ville gøre det muligt at sanktionere dette misbrug og bringe følgerne heraf til varigt ophør, uanset hvornår det har fundet sted. I den foreliggende sag er denne mulighed imidlertid udelukket, og de i italiensk ret fastsatte godtgørelsesforanstaltninger ser ud til at finde anvendelse uden forskel på alle former for misbrug, stadig inden for de i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183 fastsatte grænser.
63.
Ifølge Asociația Accept-dommen (
45
) skal sanktioner i forbindelse med ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv dog tilpasses overtrædelsernes grovhed, bl.a. ved at sikre en tilstrækkeligt afskrækkende virkning, samtidig med at det generelle proportionalitetsprincip overholdes. Jeg er af den opfattelse, at rækkevidden af disse præciserende bemærkninger går ud over rammerne for problematikken om forskelsbehandling af arbejdstagere, således at de finder anvendelse i forbindelse med direktiv 1999/70. På den ene side kommer de samme proportionalitets- og afskrækkelseskriterier som i Asociația Accept-dommen (
46
) til udtryk i retspraksis om rammeaftalen og § 5, stk. 2, som jeg har anført i nærværende forslag til afgørelses punkt 52. På den anden side har Domstolen i denne dom under hensyntagen til forholdet mellem sanktionernes proportionalitet og deres afskrækkende virkning henvist til bl.a. retspraksis for kollektive afskedigelser, hvilket tyder på, at de samme løsninger også gælder mutatis mutandis uden for rammerne af direktiverne om forskelsbehandling.
64.
I henhold til artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183 fastsættes det endelige faste godtgørelsesbeløb på mellem 2,5 og 12 månedslønninger ganske vist af den nationale ret under hensyntagen til de kriterier, der er fastsat i italiensk ret, hvilket gør det muligt at tage hensyn til omstændighederne i den foreliggende sag i forbindelse med godtgørelsens størrelse. I denne henseende har Kommissionen anført, at disse kriterier ligeledes henviser til arbejdsgiverens »adfærd« – hvilket ikke kan underbygge påstanden om, at den faste godtgørelse ikke er fastsat som en sanktionsforanstaltning – og at de dermed ikke gør det muligt at tage hensyn til varigheden af misbruget.
65.
Når misbruget imidlertid når et vist omfang, rammer sanktionen et loft. Herefter sanktioneres tidligere overtrædelser ikke forholdsmæssigt, når der er tale om et åbenbart misbrug. Endvidere kan denne standardisering af sanktionerne – i stedet for at gøre det muligt at undgå gentagelser – tværtimod fremme dem, fordi der findes et generelt loft, som ikke kan overskrides uanset misbrugenes gentagne karakter. I lighed med Kommissionen mener jeg, at misforholdet mellem det potentielle omfang af misbruget, som kan have haft følger i flere år, og den faste godtgørelse, der højst beløber sig til 12 månedslønninger, kan svække sanktionsforanstaltningernes afskrækkende virkning.
66.
Med henblik på at afhjælpe vedvarende misbrug vil grænserne for den faste godtgørelse derfor kunne tilpasses under hensyntagen til ancienniteten af de tidsbegrænsede ansættelsesforhold, som er indgået i strid med de rettigheder, der tillægges af EU’s retsorden, samtidig med at det generelle proportionalitetsprincip overholdes.
5) Synergieffekten af sanktionsforanstaltningerne
67.
Den forelæggende ret har bemærket, at Corte suprema di cassazione (kassationsdomstolen) i sin dom nr. 5072/2016 lagde til grund, at ikke blot bestemmelserne om godtgørelse, men også om lederens ansvar, idet denne kan pålægges ansvaret for ulovlig anvendelse af en tidsbegrænset ansættelseskontrakt, er egnede til at opfylde betingelserne i Domstolens faste praksis. I denne sammenhæng stiller jeg spørgsmålstegn ved, om sådanne sanktionsforanstaltninger kan afhjælpe de mangler ved den faste godtgørelse, som følger af, at denne godtgørelse ikke udgør en tilstrækkeligt afskrækkende foranstaltning, der gør det muligt at sanktionere tidligere tilsidesættelser og forhindre gentagelsestilfælde.
68.
Det fremgår af de nationale retlige rammer, som den italienske regering har præsenteret, at den nationale lovgiver har vedtaget mindst tre foranstaltninger rettet mod personer med ansvar for misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter. Pudsigt nok har den forelæggende ret ikke inddraget disse bestemmelser i sin anmodning om præjudiciel afgørelse. Det forekommer mig dog, at det ikke er hver enkelt foranstaltning, men hele systemet af sanktionsforanstaltninger, der skal være tilstrækkeligt effektivt og afskrækkende.
69.
Det er min opfattelse, at en sådan løsning indgår i rammeaftalens logik. Det fremgår således af ordlyden af rammeaftalens § 5, stk. 1, at medlemsstaterne for at forhindre misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold har pligt til at vedtage »mindst én af de foranstaltninger«, som er fastsat i denne bestemmelse. I denne henseende er den skønsmargen, medlemsstaterne råder over, endda større, da de har valget mellem at benytte sig af en eller flere af de foranstaltninger, der er opregnet i rammeaftalens § 5, stk. 1, eller at opretholde en allerede eksisterende tilsvarende retsregel (
47
). Det er min opfattelse, at det samme gælder for de sanktionsforanstaltninger, der er omhandlet i rammeaftalens § 5, stk. 2. Således kan medlemsstaterne ligeledes frit vælge sanktionsforanstaltninger. Endvidere er ingen former for sanktioner på forhånd udelukket (
48
).
70.
I øvrigt kan der findes nyttige afklaringer om dette punkt i retspraksis vedrørende direktiv 76/207/EF (
49
) om ligebehandling af mandlige og kvindelige arbejdstagere. I lighed med direktiv 1999/70 pålægger dette direktiv ikke sanktionsforanstaltninger af en bestemt form i tilfælde af tilsidesættelse af de rettigheder, der tillægges af direktivet. Når medlemsstaten imidlertid har valgt at sanktionere disse ved tildeling af en ret til erstatning, kan bestemmelser, der sikrer en passende økonomisk godtgørelse, »forstærkes« gennem en bødeordning, som Domstolen allerede har bemærket (
50
).
71.
Heraf følger, at flere sanktionsforanstaltninger på behørig vis kan sanktionere tilsidesættelser af EU-retten ved deres kombinerede virkning. Derfor bør vurderingen af sanktionsforanstaltningernes afskrækkende virkning ikke udelukkende foretages under hensyntagen til dem, der er fastsat til gavn for arbejdstagere, som er udsat for misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, men også i forhold til samtlige disponible foranstaltninger.
72.
Det skal dog bemærkes, at mindst én af de i den nationale lovgivning fastsatte foranstaltninger, som den italienske regering har beskrevet, forudsætter, at misbruget af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter er forsætligt eller følger af en alvorlig fejl. Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om en sådan betingelse i praksis gør det muligt for de ansvarlige systematisk at undgå sanktioner, hvilket ville fratage de pågældende foranstaltninger deres effektivitet og afskrækkende virkning. Det samme gælder de ansvarsfritagelser, som myndighederne eventuelt bringer i anvendelse, når de træffer afgørelse om, hvilke konsekvenser misbruget skal have for lederne.
73.
Endvidere må det øgede antal sanktionsforanstaltninger ikke føre til en udvanding af effektiviteten af en af de berørte foranstaltninger ved at gøre den uforenelig med EU-retten. Medlemsstaterne er forpligtede til at sikre det resultat, der er foreskrevet i EU-retten. Under alle omstændigheder skal effektivitetsprincippet og – hvis der kan findes en passende sammenligning i national ret – ækvivalensprincippet sikres. Den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne har fået overladt, skal ligeledes udøves under overholdelse af EU-retten og navnlig af dennes grundlæggende principper (
51
), bl.a. – i tilfælde hvor der er tale om klageret – princippet om effektiv domstolsbeskyttelse. Til trods for det stigende antal sanktionsforanstaltninger følger det heraf, at når medlemsstaten har indført erstatningsforanstaltninger, kan en symbolsk sanktion aldrig blive anset for at udgøre en korrekt og effektiv gennemførelse af rammeaftalen, eftersom en ubetydelig kompensation ikke kan udgøre en tilstrækkelig erstatningsforanstaltning. Skønt den faste godtgørelse kan indføres af den nationale lovgiver, kan den af de samme årsager ikke helt træde i stedet for den fuldstændige godtgørelse for den skade, der er lidt (
52
).
74.
På baggrund af alle disse overvejelser foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af den forelæggende ret, således, at direktiv 1999/70 og rammeaftalen samt den effektive virkning heraf ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der i tilfælde af en offentlig arbejdsgivers misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter udelukker en ændring af ansættelsesforhold i den offentlige sektor, skønt dette er anerkendt i den private sektor som sanktionsforanstaltning, og derimod fastsætter:
–
tilkendelse af en fast godtgørelse på mellem 2,5 og 12 månedslønninger på grundlag af den seneste månedsløn til den offentligt ansatte, som er blevet udsat for en ulovlig gentagen brug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, forudsat at denne godtgørelse udgør en tilstrækkeligt afskrækkende foranstaltning, hvilket bl.a. kan sikres ved at fastsætte grænserne herfor i forhold til, hvor længe misbruget af de tidsbegrænsede ansættelseskontrakter har varet, eller ved den samlede virkning af enhver anden sanktionsforanstaltning, der er fastsat i national ret
–
muligheden for, at arbejdstageren kan opnå erstatning for den reelt lidte skade, når retten til denne erstatning er betinget af arbejdstagerens forpligtelse til at føre bevis for, at den pågældende er gået glip af muligheder for fast ansættelse, eller ville være blevet udvalgt, hvis myndigheden havde afholdt en almindelig udvælgelsesprøve.
Med forbehold for disse præciserende bemærkninger tyder ingen af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen på, at effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet i det foreliggende tilfælde ikke er blevet overholdt i den nationale lovgivning. Det tilkommer dog den nationale ret at foretage den endelige prøvelse i denne henseende.
Forslag til afgørelse
75.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Tribunale civile di Trapani (civilretten i Trapani, Italien) på følgende måde:
»Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP, samt rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse, der er anført som bilag til dette direktiv, samt den effektive virkning heraf, er ikke til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der i tilfælde af en offentlig arbejdsgivers misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter udelukker en ændring af ansættelsesforhold i den offentlige sektor, skønt dette er anerkendt i den private sektor som sanktionsforanstaltning, og derimod fastsætter:
–
tilkendelse af en fast godtgørelse på mellem 2,5 og 12 månedslønninger på grundlag af den seneste månedsløn til den offentligt ansatte, som er blevet udsat for en ulovlig gentagen brug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, forudsat at denne godtgørelse udgør en tilstrækkeligt afskrækkende foranstaltning, hvilket bl.a. kan sikres ved at fastsætte stigende grænser herfor i forhold til, hvor længe misbruget af de tidsbegrænsede ansættelseskontrakter har varet, eller ved den samlede virkning af enhver anden sanktionsforanstaltning, der er fastsat i national ret
–
muligheden for, at arbejdstageren kan opnå erstatning for den reelt lidte skade, når retten til denne erstatning er betinget af arbejdstagerens forpligtelse til at føre bevis for, at den pågældende er gået glip af muligheder for fast ansættelse, eller ville være blevet udvalgt, hvis myndigheden havde afholdt en almindelig udvælgelsesprøve.
Med forbehold for disse præciserende bemærkninger tyder ingen af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen på, at effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet i det foreliggende tilfælde ikke er blevet overholdt i den nationale lovgivning. Det tilkommer dog den nationale ret at foretage den endelige prøvelse i denne henseende.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EFT 1999, L 175, s. 43.
(
3
) – Jf. dom af 7.9.2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517), af 7.9.2006, Vassallo (C-180/04, EU:C:2006:518), af 3.7.2014, Fiamingo m.fl. (C-362/13, C-363/13 og C-407/13, EU:C:2014:2044, præmis 62-64), og af 26.11.2014, Mascolo m.fl. (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401). Jf. ligeledes kendelse afsagt af Domstolens præsident den 16.3.2010, Affatato (C-3/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:144).
(
4
) – Dom af 7.9.2006 (C-53/04, EU:C:2006:517, præmis 49).
(
5
) – Kendelse af 3.7.2014, Talasca (C-19/14, EU:C:2014:2049, præmis 20 og 21).
(
6
) – Dom af 23.4.2009, Angelidaki m.fl. (C-378/07 – C-380/07, EU:C:2009:250, præmis 48).
(
7
) – Jf. i denne retning mit forslag til afgørelse Mascolo m.fl. (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2103, punkt 61) og generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2005:569, punkt 29).
(
8
) – Dom af 7.9.2006, Vassallo (C-180/04, EU:C:2006:518, præmis 42).
(
9
) – Dom af 7.9.2006 (C-53/04, EU:C:2006:517).
(
10
) – Dom af 26.11.2014 (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401).
(
11
) – Dom af 14.9.2016, Martínez Andrés og Castrejana López (C-184/15 og C-197/15, EU:C:2016:680, præmis 40, 41 og 48).
(
12
) – Jf. dom af 1.12.1998, Levez (C-326/96, EU:C:1998:577, præmis 41 og 43), og af 16.5.2000, Preston m.fl. (C-78/98, EU:C:2000:247, præmis 55 og 56).
(
13
) – Dom af 26.1.2010 (C-118/08, EU:C:2010:39).
(
14
) – Dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, præmis 36).
(
15
) – Dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, præmis 37).
(
16
) – Generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2009:437, punkt 30).
(
17
) – Dom af 29.10.2009 (C-63/08, EU:C:2009:666, præmis 55 og 59).
(
18
) – Dom af 8.7.2010 (C-246/09, EU:C:2010:418, præmis 31 og 34).
(
19
) – Dom af 26.1.2010 (C-118/08, EU:C:2010:39).
(
20
) – Dom af 29.10.2009 (C-63/08, EU:C:2009:666).
(
21
) – Dom af 8.7.2010 (C-246/09, EU:C:2010:418).
(
22
) – Dom af 15.9.1998 (C-231/96, EU:C:1998:401).
(
23
) – Dom af 15.9.1998, Edis (C-231/96, EU:C:1998:401, præmis 36 og 37).
(
24
) – Jf. i denne retning, for så vidt angår afskrækkende eller bodslignende erstatning, dom af 13.7.2006, Manfredi m.fl. (C-295/04 – C-298/04, EU:C:2006:461, præmis 99), og for så vidt angår grænserne for de faste godtgørelsesbeløb dom af 22.4.1997, Draehmpaehl (C-180/95, EU:C:1997:208, præmis 29-31).
(
25
) – Dom af 10.7.1997 (C-261/95, EU:C:1997:351, præmis 39).
(
26
) – Jf. dom af 15.4.2008 (C-268/06, EU:C:2008:223).
(
27
) – Jf. i denne retning Póltorak, N., European Union Rights in National Courts, Wolters Kluwer, Warszawa, 2015, s. 74.
(
28
) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Impact (C-268/06, ECLI:EU:C:2008:2, punkt 54-79).
(
29
) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Impact (C-268/06, EU:C:2008:2, punkt 80).
(
30
) – Jf. dom af 15.4.2008, Impact (C-268/06, EU:C:2008:223, præmis 45-55).
(
31
) – Dom af 7.9.2006 (C-53/04, EU:C:2006:517).
(
32
) – Dom af 26.11.2014 (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401).
(
33
) – Dom af 7.9.2006 (C-53/04, EU:C:2006:517, præmis 53).
(
34
) – Dom af 26.11.2014 (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401, præmis 79).
(
35
) – Min fremhævelse.
(
36
) – Jf. dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl. (C-212/04, EU:C:2006:443, præmis 94, 95 og 102), af 7.9.2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517, præmis 51-53), af 7.9.2006, Vassallo (C-180/04, EU:C:2006:518, præmis 36-38), af 23.4.2009, Angelidaki m.fl. (C-378/07 – C-380/07, EU:C:2009:250, præmis 158-160), af 3.7.2014, Fiamingo m.fl. (C-362/13, C-363/13 og C-407/13, EU:C:2014:2044, præmis 62-64), og af 26.11.2014, Mascolo m.fl. (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401, præmis 77-79). Jf. ligeledes kendelse af 12.6.2008, Vassilakis m.fl. (C-364/07, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:346, præmis 125-127), af 24.4.2009, Koukou (C-519/08, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:269, præmis 64-66), af 16.3.2010, Affatato (C-3/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:144, præmis 45-47), og af 12.12.2013, Papalia (C-50/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:873, præmis 20-22).
(
37
) – Dom af 23.4.2009 (C-378/07 – C-380/07, EU:C:2009:250, præmis 176).
(
38
) – Kendelse af 12.6.2008 (C-364/07, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:346, præmis 149).
(
39
) – Kendelse af 24.4.2009 (C-519/08, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:269, præmis 101).
(
40
) – Jf. kendelse af 12.6.2008, Vassilakis m.fl. (C-364/07, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:346, præmis 149), og af 24.4.2009, Koukou (C-519/08, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:269, præmis 101).
(
41
) – Jf. kendelse af 12.12.2013 (C-50/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:873, præmis 32).
(
42
) – Jf. dom af 10.4.1984, von Colson og Kamann (14/83, EU:C:1984:153, præmis 28), af 2.8.1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335, præmis 26), og af 17.12.2015, Arjona Camacho (C-407/14, EU:C:2015:831, præmis 33).
(
43
) – Jf. i denne retning, for så vidt angår forskelsbehandling på grund af køn, dom af 17.12.2015, Arjona Camacho (C-407/14, EU:C:2015:831, præmis 34).
(
44
) – Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at Giuseppa Santoro var ansat af Comune di Valderice (Valderice kommune) i over fem år i medfør af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, og i ikke under 20 år, hvis man også tager hensyn til de øvrige kontrakter indgået med den samme enhed tidligere og uden afbrydelse, dvs. fra 1996. Det fremgår ligeledes af de ubestridte faktiske omstændigheder i kendelse af 12.12.2013, Papalia (C-50/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:873, præmis 8 og 9), at Rocco Papalia havde arbejdet uafbrudt hos en Comune inden for rammerne af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter i næsten 30 år, dvs. fra 1983 til 2012.
(
45
) – Dom af 25.4.2013 (C-81/12, EU:C:2013:275, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
(
46
) – Dom af 25.4.2013 (C-81/12, EU:C:2013:275).
(
47
) – Dom af 26.2.2015, Kommissionen mod Luxembourg (C-238/14, EU:C:2015:128, præmis 38).
(
48
) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Angelidaki m.fl. (C-378/07 – C-380/07, EU:C:2008:686, punkt 91).
(
49
) – Rådets direktiv af 9.2.1976 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder for så vidt angår adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkår (EFT 1976, L 39, s. 40).
(
50
) – Jf. dom af 10.4.1984, von Colson og Kamann (14/83, EU:C:1984:153, præmis 18), og af 10.4.1984, Harz (79/83, EU:C:1984:155, præmis 18).
(
51
) – Jf. i denne retning, med hensyn til rammeaftalens § 5, stk. 1, dom af 10.3.2011, Deutsche Lufthansa (C-109/09, EU:C:2011:129, præmis 37).
(
52
) – Jf., vedrørende forbindelsen mellem foranstaltninger med fast godtgørelse og foranstaltninger baseret på princippet om fuldstændig erstatning for skaden, dom af 22.4.1997, Draehmpaehl (C-180/95, EU:C:1997:208, præmis 32-37).