61982J0345
Στην υπόθεση 345/82,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης επί του Μάιν προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co., Αμβούργο,
και
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπούμενης από το Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, Φραγκφούρτη επί του Μάιν,
η έκδοση προδικαστικής απόφασης ως προς το κύρος του άρθρου 1 του κανονισμού 3429/80 της Επιτροπής, της 29ης Δεκεμβρίου 1980, περί θεσπίσεως μέτρων διασφάλισης που πρέπει να εφαρμόζονται κατά την εισαγωγή κονσερβών μανιταριών (ABl. L 358, σ. 66),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
συγκείμενο από τους Mackenzie Stuart, πρόεδρο, Τ. Koopmans, πρόεδρο τμήματος, και G. Bosco, δικαστή,
γενική εισαγγελέας: S. Rozès
γραμματέας: Ρ. Heim
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
Ι — Το κανονιστικό πλαίσιο
Στις κονσέρβες μανιταριών, που υπάγονται στη δασμολογική κλάση 20.02 του κοινού δασμολογίου, επιβάλλεται κατά την εισαγωγή στην Κοινότητα δασμός ύψους 23 ο/ο. Περιλαμβάνονται στα προϊόντα, τα οποία ως «λαχανικά και φυτά (εδώδιμα παρεσκευασμένα ή διατετηρημένα άνευ όξους ή οξικού οξέος» εμπίπτουν στον κανονισμό 516/77 του Συμβουλίου, της 14ης Μαρτίου 1977 περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των μεταποιημένων οπωροκηπευτικών (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/017, σ. 226) και για τα οποία, σύμφωνα με τα άρθρα 10 και 11 σε συνδυασμό με το παράρτημα IV του ίδιου κανονισμού, ισχύει η ρύθμιση, των αδειών εισαγωγής. Σύμφωνα με τη ρύθμιση αυτή, προβλέπεται η σύσταση ασφάλειας, με την οποία εξασφαλίζεται η εκπλήρωση της υποχρέωσης να πραγματοποιηθεί η εισαγωγή κατά τη διάρκεια της ισχύος της άδειας και η οποία καταπίπτει πλήρως ή εν μέρει εκτός αν συντρέχει περίπτωση ανωτέρας βίας — αν η εισαγωγή δεν πραγματοποιηθεί ή πραγματοποιηθεί εν μέρει εντός της προθεσμίας αυτής.
Το άρθρο 13 του κανονισμού αυτού προβλέπει στην παράγραφο του 2:
«Εκτός αντιθέτων διατάξεων του παρόντος κανονισμού ή παρεκκλίσεως που αποφασίζεται από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, προτάσει της Επιτροπής, απαγορεύονται στις συναλλαγές με τις τρίτες χώρες:
—
η είσπραξη κάθε φορολογικής επιβαρύνσεως ισοδυνάμου προς δασμό αποτελέσματος,
—
η επιβολή κάθε ποσοτικού περιορισμού ή μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος.»
Το άρθρο 14, εντούτοις, προβλέπει:
«1)   Αν εντός της Κοινότητος η αγορά ενός ή περισσότερων προϊόντων υφίσταται ή απειλείται να υποστεί, λόγω των εισαγωγών ή εξαγωγών, σοβαρές διαταραχές που δύνανται να θέσουν σε κίνδυνο τους στόχους του άρθρου 39 της συνθήκης, δύνανται να εφαρμοσθούν κατάλληλα μέτρα στις συναλλαγές με τις τρίτες χώρες, έως ότου εκλείψει η διαταραχή ή η απειλή διαταραχής.
Το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής, καθορίζει με ειδική πλειοψηφία τις λεπτομέρειες εφαρμογής της παρούσης παραγράφου και ορίζει τις περιπτώσεις και τα όρια, εντός των οποίων το Κράτη μέλη δύνανται να λάβουν συντηρητικά μέτρα [μέτρα διασφάλισης].
2)   Αν προκύψει η κατάσταση που αναφέρεται στην παράγραφο 1, η Επιτροπή, κατόπιν αιτήσεως ενός Κράτους μέλους ή ux δική της πρωτοβουλία, αποφασίζει τα αναγκαία μέτρα, τα οποία ανακοινώνονται στα Κράτη μέλη και είναι αμέσου εφαρμογής.
...»
Σύμφωνα με την παράγραφο 1, εδάφιο 2, αυτού του άρθρου, το Συμβούλιο θέσπισε τον κανονισμό 521/77, της 14ης Μαρτίου 1977, περί καθορισμού των λεπτομερειών εφαρμογής των μέτρων διασφαλίσεως, στον τομέα των μεταποιημένων προϊόντων με βάση τα οπωροκηπευτικά. Για να εκτιμηθεί αν η αγορά στην Κοινότητα υφίσταται ή απειλείται να υποστεί σοβαρές διαταραχές, το άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού ορίζει ότι
«λαμβάνονται ιδιαιτέρως υπόψη:
α)
ο όγκος των πραγματοποιούμενων ή των προβλεπομένων εισαγωγών ή των εξαγωγών·
6)
οι διαθέσιμες ποσότητες των προϊόντων στην αγορά της Κοινότητος·
γ)
οι τιμές που εφαρμόζονται στην αγορά της Κοινότητος για τα εγχώρια προϊόντα ή την προβλεπόμενη εξέλιξη των τιμών αυτών και ιδίως η τάση τους για υπερβολική πτώση ή άνοδο σε σχέση με τις τιμές των τελευταίων ετών·
δ)
οι τιμές που εφαρμόζονται στην αγορά της Κοινότητας αφού αναχθούν σε συγκρίσιμο στάδιο για προϊόντα προελεύσεως τρίτων χωρών και ιδίως η τάση τους για υπερβολική πτώση, αν η ανωτέρω κατάσταση εμφανίζεται λόγω των εισαγωγών».
Στο άρθρο 2 απαριθμούνται τα μέτρα διασφάλισης, τα οποία δύνανται «να ληφθούν κατ' εφαρμογή των παραγράφων 2 και 3» του άρθρου 14 του κανονισμού 516/77. Για τα υπό κρίση, προϊόντα πρόκειται για τα ακόλουθα μέτρα:
—
η ολική ή μερική παύση της εκδόσεως αδειών, η οποία συνεπάγεται τη μη αποδοχή νέων αιτήσεων,
—
η ολική ή μερική απόρριψη των εκκρεμών αιτήσεων για έκδοση αδειών,
—
ένα σύστημα ελαχίστων τιμών, σε επίπεδο χαμηλότερο των οποίων οι εισαγωγές να υποβάλλονται στον όρο, να πραγματοποιούνται σε τομή τουλάχιστον ίση με την ελαχίστη τιμή που καθορίστηκε για τα εν λόγω προϊόντα.
Τα ανωτέρω μέτρα δύνανται να ληφθούν μόνο «κατά το μέτρο και για τη διάρκεια που κρίνονται απολύτως αναγκαία»· πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση των προϊόντων κατά τη διάρκεια της διακίνησης τους προς την Κοινότητα, μπορούν να περιοριστούν σε εισαγωγές που αφορούν προϊόντα προέλευσης ή καταγωγής ορισμένων χωρών, ορισμένων ποιοτήτων ή συσκευασιών ή σε εισαγωγές που προορίζονται για ορισμένες περιοχές της Κοινότητας. Εν πάση περιπτώσει, οι διατάξεις του κανονισμού πρέπει να εφαρμόζονται «υπό την προϋπόθεση της τηρήσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από συμφωνίες που δεσμεύουν την Κοινότητα επί διεθνούς επιπέδου».
Ανάλογες ρυθμίσεις περιέχονται ήδη σε προηγούμενους κανονισμούς, συγκεκριμένα στους κανονισμούς 865/68 (ABl. L 153 της 1. 7. 1968, σ. 8), 1927/75 (ABl. L 196 της 29. 7. 1975, σ. 7) και 1928/75 (ABl. L 198 της 29. 7. 1975, σ. 11). Από το 1975η Επιτροπή έκανε πολλές φορές χρήση της ρήτρας διασφάλισης- από το Μάιο του 1978 την εφαρμόζει συνεχώς και μέσα σε διόμισι χρόνια θέσπισε 18 κανονισμούς, που πρόβλεπαν περιορισμούς στην εισαγωγή κονσερβών μανιταριών από τρίτες χώρες. Τα μέτρα που θεσπίστηκαν μέχρι τις 28ης Δεκεμβρίου 1980, αφορούσαν πάντοτε τον περιορισμό ή την αναστολή της χορήγησης αδειών εισαγωγής, με διαφορές ανάλογα με τις χώρες προέλευσης των προϊόντων, για τα οποία ίσχυαν τα μέτρα αυτά, λαμβανομένου υπόψη ότι ορισμένες χώρες παραγωγής είχαν αναλάβει δέσμευση αυτοπεριορισμού ως προς τις εξαγωγές τους προς την Κοινότητα. Εξάλλου, τα μέτρα διασφάλισης ίσχυαν μερικές φορές για κονσέρβες καλλιεργούμενων μανιταριών και μερικές φορές για κονσέρβες μανιταριών καλλιεργούμενων κατά επάλληλα στρώματα. Η νομιμότητα των μέτρων αυτών, ιδίως ως προς τη διαφορετική μεταχείριση των προμηθευτριών τρίτων χωρών, αποτέλεσε αντικείμενο τριών προσφυγών ενώπιον του Δικαστηρίου, το οποίο με τις αποφάσεις του αναγνώρισε ότι οι ενέργειες της Επιτροπής ήταν νόμιμες (πρβλ. αποφάσεις τις 6. 5. 1982, Wünsche, 126/81, Συλλογή 1982, σ. 1479· της 15. 7. 1982, Edeka, 254/81; Συλλογή 1982, σ. 2745· της 28. 10. 1982, Faust, 52/81, Συλλογή 1982, σ. 3745).
Με τον κανονισμό 3429/80 της Επιτροπής, της 29ης Δεκεμβρίου 1980, ο οποίος ήδη αμφισβητείται, εισήχθησαν για πρώτη φορά νέα μέτρα διασφάλισης:
—
Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, γίνονται δεκτές οι αιτήσεις χορήγησης αδειών εισαγωγής για κονσέρβες μανιταριών καλλιεργούμενων κατά επάλληλα στρώματα μέχρι 26 ο/ο των ποσοτήτων, για τις οποίες είχαν χορηγηθεί άδειες κατά τους πρώτους έντεκα μήνες του 1980 για τα προϊόντα που προέρχονταν από κάθε προμηθεύτρια χώρα προς το κράτος μέλος, εντός του οποίου υποβάλλεται η αίτηση χορήγησης άδειας εισαγωγής·
—
το άρθρο 2, παράγραφος 2, ρυθμίζει την κατανομή των συνολικών ποσοτήτων που προκύπτουν από τις ανωτέρω διατάξεις μεταξύ των κυριοτέρων προμηθευτριών τρίτων χωρών·
—
το άρθρο 1 ορίζει ότι για εμπορεύματα, που ^ υπερβαίνουν τις ποσότητες αυτές κατά τη διάρκεια του πρώτου τριμήνου του 1981 και τίθενται σε ελεύθερη κυκλοφορία εντός της Κοινότητας, εισπράττεται «συμπληρωματικό ποσό», ύψους 175 ECU για κάθε 100 χιλιόγραμμα καθαρού βάρους. Για το σκοπό αυτό οι άδειες εισαγωγής που χορηγούνται για τις ποσότητες που υπερβαίνουν το όριο αυτό, πρέπει να περιέχουν τη μνεία «εισπρακτέο συμπληρωματικό ποσό» (άρθρο 3).
Η νέα ρύθμιση των μέτρων διασφάλισης διατηρήθηκε από την Επιτροπή και για το δεύτερο και τρίτο τρίμητο του 1981 (πρβλ. τους κανονισμούς 796/81 της 27. 3. 1981, ΕΕ L 82, σ. 8, και 1756/81 της 30. 6. 1981_EE L 175, σ. 23). Στη συνέχεια, το Συμβούλιο ρύθμισε οριστικά το ζήτημα με τον κανονισμό του 1796/81 της 30ής Ιουνίου 1981 (ΕΕ L 183, σ. 1), με τον οποίο το συμπληρωματικό ποσό — μειωμένο σε 160 ECU ανά 100 χιλιόγραμμα καθαρού βάρους θεσπίστηκε όχι ως «μέτρο διασφάλισης» βάσει του άρθρου 14 του κανονισμού 516/77, αλλά ως «μέτρο ρύθμισης της αγοράς» σύμφωνα με το άρθρο 13, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού.
II — Πραγματικά περιστατικά και έγγραφη διαδικασία
Στις 23 Φεβρουαρίου 1981 η Firma Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co., Αμβούργο (στο εξής: επιχείρηση Wünsche) γερμανική επιχείρηση εισαγωγών, ζήτησε από το Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Διατροφής και Δασοπονίας) της Φραγκφούρτης (στο εξής: BEF) τη χορήγηση άδειας εισαγωγής «χωρίς τη μνεία του συμπληρωματικού ποσού των 175 ECU» για 3500 τόνους κονσερβών μανιταριών καλλιεργούμενων κατά επάλληλα στρώματα προερχόμενες από τη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας. Το BEF απέρριψε την αίτηση αυτή στις 26 Φεβρουαρίου 1981, καθώς επίσης, στις 13 Μαΐου 1981, και την ένσταση της επιχείρησης Wünsche, επικαλούμενο, προς στήριξη της απόφασης του, τις διατάξεις του προαναφερόμενου κανονισμού 3429/80.
Για το λόγο αυτό, η Wünsche άσκησε προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης, με την οποία επανέλαβε το αίτημα της και αμφισβήτησε τη νομιμότητα του εν λόγω κανονισμού. Με διάταξη της 25ης Νοεμβρίου 1982 το Verwaltungsgericht ανέστειλε την πρόοδο της δίκης και υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Είναι έγκυρο το άρθρο 1 του κανονισμού 3.429/80 της Επιτροπής, της 29ης Δεκεμβρίου 1980 περί θεσπίσεως μέτρων διασφάλισης που εφαρμόζονται κατά την εισαγωγή κανσερβών μανιταριών καλλιεργούμενων κατά επάλληλα στρώματα (ABl. L 358 της 31. 12. 1980, σ. 66);»
Στο σκεπτικό της διάταξης το παραπέμπον δικαστήριο εκθέτει ότι η νομιμότητα της προσβαλλόμενης διάταξης είναι αμφίβολη, καταρχάς, επειδή η επιχείρηση Wünsche κατά τη διάρκεια της κύριας δίκης, βασιζόμενη σε επίσημες στατιστικές κατέδειξε, ότι στην προκειμένη περίπτωση δε συγκεντρώνονταν οι προϋποθέσεις που προβλέπουν το άρθρο 1 του κανονισμού 521/77 του Συμβουλίου, καθώς και το άρθρο 14 του κανονισμού 516/77 του Συμβουλίου τη θέσπιση μέτρων διασφάλισης, δεδομένου ότι δεν υφίστατο πραγματική ή απειλούμενη διαταραχή της αγοράς στην Κοινότητα. Ως προς το σημείο αυτό, το παραπέμπον δικαστήριο θεωρεί ότι εναπόκειται στο Δικαστήριο να εξετάσει αν συγκεντρώνονται οι προϋποθέσεις αυτές ή τουλάχιστον να παράσχει ορισμένα στοιχεία στον εθνικό δικαστή ως προς το σημείο αυτό. Στη συνέχεια το παραπέμπον δικαστήριο θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν έχει αρμοδιότητα να θεσπίζει άλλα μέτρα διασφάλισης από εκείνα που προβλέπονται στον κανονισμό 521/77, που απαριθμεί περιοριστικά τα εν λόγω μέτρα.
Η διάταξη περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 29 Δεκεμβρίου 1982.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις η επιχείρηση Wünsche, προσφεύγουσα στην κύρια δίκη, εκπροσωπούμενη από τον Dietrich Ehte, δικηγόρο Κολωνίας, και από την Klaus Landry, δικηγόρο Αμβούργου, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Jörn Sack, και Bernhard Jansen, μέλη της νομικής της υπηρεσίας.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετ' ακρόαση της γενικής εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Κάλεσε, πάντως, τους διαδίκους να απαντήσουν, πριν από την έναρξη της προφορικής διαδικασίας, σε διάφορες ερωτήσεις, καθώς και να διευκρινίσουν τα στατιστικά δεδομένα, στα οποία βασίζουν την επιχειρηματολογία τους.
Το Δικαστήριο αποφάσισε επίσης, κατ' εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού διαδικασίας, να αναθέσει την εκδίκαση της υπόθεσης στο πρώτο τμήμα.
III — Γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν δυνάμει του άρθρου 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου ΕΟΚ
Με το μακροσκελές και λεπτομερές υπόμνημα της η επιχείρηση Wünscht υποστηρίζει την άποψη ότι η διάταξη με την οποία θεσπίστηκε το επίδικο συμπληρωματικό ποσό είναι παράνομη και, συνεπώς, προτείνει θα δοθεί αρνητική απάντηση στο ερώτημα που υπέβαλε το παραπέμπον δικαστήριο. Πρώτο, η Επιτροπή δεν είχε αρμοδιότητα να θεσπίσει νέο μέτρο διασφάλισης που δεν προβλέπεται στον κανονισμό 521/77' δεύτερο, η κατάσταση της αγοράς κατά το χρονικό σημείο της έκδοσης του κανονισμού 3429/80 δεν δικαιολογούσε κατά κανένα τρόπο τη λήψη μέτρων διασφάλισης σχετικά με τις κονσέρβες μανιταριών.
Καίτοι η Επιτροπή ήταν εξουσιοδοτημένη να θεσπίσει ακόμη και με πρωτοβουλία της μέτρα διασφάλισης δεν είχε αρμοδιότητα να καθορίσει το είδος και το περιεχόμενο των μέτρων αυτών, δεδομένου ότι αρμοδιότητα γι' αυτό έχει μόνο το Συμβούλιο. Το Συμβούλιο έκανε χρήση των εξουσιών του στον τομέα αυτό εκδίδοντας με τον κανονισμό 521/77 έναν κατάλογο που αναφέρονται περιοριστικά τα εφαρμοστέα μέτρα. Συνεπώς, η Επιτροπή είχε τη δυνατότητα να επιλέξει μεταξύ των μέτρων αυτών το πλέον κατάλληλο, δεν είχε όμως το δικαίωμα να θεσπίσει εντελώς νέα μέτρα. Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί με το ίδιο πνεύμα και με τις αποφάσεις της 5ης Μαΐου 1981 (Dürbeck, 112/80, Συλλογή, σ. 1095) και της 15ης Ιουλίου 1982 (Edeka, 254/81, ενθ. αν.) επιβεβαίωσε ότι το Συμβούλιο στο άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 521/77 είχε «καθορίσει τα μέτρα διασφάλισης που είναι δυνατόν να ληφθούν».
Με την έκδοση του κανονισμού 1796/81 το Συμβούλιο κατέστησε επίσης άμεσα σαφές ότι η Επιτροπή δεν ήταν κατά κανένα τρόπο αρμόδια να θεσπίσει συμπληρωματικό ποσό ως μέτρο διασφάλισης.
Εξάλλου, το μέτρο που θεσπίστηκε στην προκειμένη περίπτωση δεν είναι λιγότερο περιοριστικό από ό,τι η παύση των εισαγωγών συνεπώς, η Επιτροπή δεν μπορεί να επικαλεστεί ούτε τη νομολογία του Δικασηρίου, σύμφωνα με την οποία, όταν η Επιτροπή μπορεί να λάβει μέτρα διασφάλισης που έχουν ως αντικείμενο την πλήρη αναστολή των εισαγωγών από τρίτες χώρες, μπορεί να εφαρμόσει λιγότερο περιοριστικά μέτρα (απόφ. της 13. 5. 1971, International Fruit, 41-44/70, Sig., σ. 426). Πράγματι, το επίδικο ποσό καθορίστηκε σε τόσο υψηλό επίπεδο, ώστε αυτό καθεαυτό υπερβαίνει το τίμημα των εμπορευμάτων και την τιμή πώλησης των εγχώριων προϊόντων. Εκτός αυτού, η ποσότητα των εμπορευμάτων που η εισαγωγή τους επιτρεπόταν χωρίς να εισπράττεται το συμπληρωματικό ποσό, δεν αντιστοιχούσε καθόλου στον παραδοσιακό όγκο των εισαγωγών από τρίτες χώρες, αλλά ήταν πολύ χαμηλότερη. Στην πραγματικότητα η Επιτροπή μόνο φαινομενικά επέτρεψε την εισαγωγή πρόσθετων ποσοτήτων · το επίδικο ποσό αποτελεί προπέτασμα της πλήρους απαγόρευσης των εισαγωγών που υπερβαίνουν την επιτρεπόμενη ποσόστωση, καθόσο κατέστησε απολύτως αδύνατη την πώληση των σχετικών προϊόντων στην αγορά της Κοινότητας. Οι συνέπειες της θέσπισης του συμπληρωματικού ποσού ήταν μάλιστα σοβαρότερες απ' ό,τι ο περιορισμός ή η παύση της χορήγησης αδειών εισαγωγής. Στην τελευταία αυτή περίπτωση ο εισαγωγέας που πραγματοποίησε εισαγωγές που δεν αναφέρονται σε έγκυρη άδεια, μπορεί να καταδικαστεί στην πληρωμή προστίμου μόνο στην περίπτωση που αποδεικνύεται ότι ενήργησε εκ προθέσεως ή εξ αμελείας, το δε ύψος του προστίμου είναι ανάλογο με το πταίσμα' αντίθετα, το συμπληρωματικό ποσό πρέπει να εισπραχθεί, ακόμη και αν δεν υπάρχει πταίσμα ως προς τον εισαγωγέα και ανεξάρτητα από το αν απεκόμισε ή όχι οικονομικό όφελος από την εμπορική αυτή πράξη.
Εξάλλου, δεδομένου ότι η νομική φύση του επίδικου ποσού αντιστοιχεί σε επιβάρυνση αποτελέσματος ισοδύναμου με δασμό, η Επιτροπή παραβίασε την απαγόρευση που πρέπει να ισχύει όχι μόνο για τα κράτη μέλη, αλλά και για την Επιτροπή —, εφόσον δεν συγκεντρώνονταν οι προϋποθέσεις που προβλέπει ο κανονισμός αυτός σχετικά με τις παρεκκλίσεις από τη γενική αρχή. Η απαγόρευση αυτή συνάγεται εξάλλου και από το κοινό δασμολόγιο, το οποίο τροποποιήθηκε παράνομα.
Επιπλέον, η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας που αναφέρεται ρητά στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 521/77, επειδή το μέτρο διασφάλισης που θέσπισε ήταν προφανώς δυσανάλογο σε σχέση με το σκοπό που είχε δηλώσει, δηλαδή την προστασία της αγοράς στην Κοινότητα από υφιστάμενες ή απειλούμενες σοβαρές διαταραχές. Πράγματι, συμπληρωματικό ποσό είναι δυνατό να θεωρηθεί ως ανάλογο προς το σκοπό αυτό μόνο κατά το μέτρο που αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ της τελικής τιμής του αλλοδαπού προϊόντος και του κόστους παραγωγής των κοινοτικών βιομηχανιών για το ίδιο προϊόν. Η Επιτροπή όμως θέσπισε το επίδικο μέτρο, χωρίς να φροντίσει να εξακριβώσει ποιο είναι το κόστος παραγωγής των βιομηχανιών στην Κοινότητα και αυτό εξηγεί την πλήρη έλλειψη αιτιολογίας στις αιτιολογικές σκέψεις του επίδικου κανονισμού ως προς το ουσιαστικό αυτό σημείο, πράγμα που συνιστά επιπλέον παράβαση του άρθρου 190 της συνθήκης ΕΟΚ και, συνεπώς, ένα ακόμη λόγο που καθιστά παράνομη την εν λόγω διάταξη. Μόνο εκ των υστέρων προέβη η Επιτροπή σε υπολογισμό αυτού του κόστους παραγωγής, προφανώς επ' ευκαιρία των προπαρασκευαστικών εργασιών για τη θέσπιση του κανονισμού 1796/81 του Συμβουλίου' ο υπολογισμός όμως αυτός είναι ανακριβής και αντιφατικός και συνεπώς αναξιόπιστος' εν πάση περιπτώσει, αμφισβητεί την ορθότητα του από κάθε άποψη.
Κατά τα λοιπά, ο καθυστερημένος αυτός υπολογισμός δεν λαμβάνει υπόψη τις διαφορές κόστους παραγωγής και τιμών πωλήσεως που ισχύουν μεταξύ προϊόντων διαφορετικών ποιοτήτων συνεπώς, κατά τον υπολογισμό δεν ελήφθη υπόψη ότι οι κονσέρβες δεύτερης και τρίτης διαλογής αναπόφευκτα και άδικα θα βρίσκονταν σε μειονεκτική θέση από το γεγονός ότι το συμπληρωματικό ποσό καθορίστηκε ενιαία, ώστε οι επιπτώσεις του ήταν εντονότερες για εμπορεύματα με χαμηλότερη τιμή.
Ως προς το σημείο αυτό είναι αναγκαίο να εξακριβωθεί το κόστος παραγωγής των κοινοτικών προϊόντων με αποδείξεις που είτε θα διατάξει το ίδιο το Δικαστήριο — ιδίως με προσκόμιση έκθεσης πραγματογνωμοσύνης — είτε αναθέτοντας αυτό στο παραπέμπον δικαστήριο.
Όσον αφορά το γενικότερο ζήτημα, αν συγκεντρώνονταν οι προϋποθέσεις για τη θέσπιση των μέτρων διασφάλισης, η επιχείρηση Wünsche ισχυρίζεται εκ των προτέρων ότι οι διάδικοι δεν είναι σε θέση να εξετάσουν προσηκόντως και κατά βάθος το ζήτημα αυτό, δεδομένου ότι η διαδικασία σχετικά με τις προδικαστικές αποφάσεις δεν προβλέπει υπόμνημα απάντησης. Εν πάση περιπτώσει, κατά πάγια ήδη νομολογία εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει τα πραγματικά περιστατικά, ενώ το Δικαστήριο μπορεί να αποφανθεί μόνο επί των νομικών ζητημάτων. Συνεπώς, πρέπει να αναβάλλεται η έκδοση της απόφασης επί του προδικαστικού ερωτήματος, μέχρις ότου το παραπέμπον δικαστήριο εξακριβώσει τα πραγματικά περιστατικά, δηλαδή την ύπαρξη ή μη πραγματικής ή απειλούμενης διαταραχής της αγοράς στην Κοινότητα κατά το χρονικό σημείο της θέσπισης του επίδικου μέτρου. Επικουρικά, η επιχείρηση Wünsche ζητεί να διαταχθεί διεξαγωγή αποδείξεων και να δοθεί στους διάδικους η δυνατότητα να λάβουν θέση εγγράφως επί των αποτελεσμάτων της διεξαγωγής αυτής αποδείξεων. Εξάλλου, η Wünsche υποστηρίζει ότι, καίτοι εναπόκειται σ' αυτήν να αποδείξει την παρανομία του επίδικου κανονισμού, η Επιτροπή πρέπει εντούτοις να φέρει το βάρος της αποδείξεως ότι συγκεντρώνονταν οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή του μέτρου διασφάλισης που θέσπισε.
Κατά τα λοιπά, βασιζόμενη σε πολλά στατιστικά δεδομένα, η Wünsche προσπαθεί να καταδείξει ότι κατά τη θέσπιση του «συμπληρωματικού ποσού» στην κοινοτική αγορά δεν υφίσταντο πράγματι ούτε απειλείτο να υπάρξουν διαταραχές. Σχετικώς, ισχυρίζεται ότι:
—
η παραγωγή και η πώληση κοινοτικών προϊόντων είχαν αυξηθεί σημαντικά κατά τα τελευταία έτη·
—
οι τιμές των κοινοτικών προϊόντων είχαν επίσης αυξηθεί, παρέμεναν όμως κάτω των τιμών των κονσερβών από τρίτες χώρες·
—
δεν υπήρχε καμία δυσκολία διάθεσης των κοινοτικών προϊόντων, δεδομένου ότι τα αποθέματα ήταν μικρότερα από τα προβλεπόμενα και μάλιστα κατά ορισμένες περιόδους παρουσιάστηκαν δυσκολίες εφοδιασμού·
—
κατά τη διάρκεια της ίδιας περιόδου μειώθηκαν σταθερά οι εισαγωγές από τρίτες χώρες, τόσο λόγω των μέτρων διασφάλισης που είχε λάβει η Επιτροπή, όσο και λόγω του γεγονότος ότι οι τιμές των προϊόντων αυτών είχαν αυξηθεί, λαμβανομένων επίσης υπόψη και των εξόδων μεταφοράς, χρηματοδότησης, αποθήκευσης και εκτελωνισμού.
Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η χωρίς διακοπή λήψη μέτρων διασφάλισης από το 1978, ενώ η εξέλιξη της αγοράς ήταν πλήρως ομαλή, δεν είχε κατά κανένα τρόπο ως σκοπό να αποτρέψει διαταραχές που δεν ήταν δυνατόν να προβλεφθούν, αλλά αντίθετα ο σκοπός ήταν η μαζική προστασία των παραγωγών της Κοινότητας — ιδίως των Γάλλων και των Ολλανδών — για να μπορέσουν έτσι να κατακτήσουν σχεδόν πλήρως τη σημαντικότερη αγορά, τελικής κατανάλωσης, δηλαδή τη γερμανική αγορά. Υπ' αυτές τις συνθήκες, οι ενέργειες της Επιτροπής έγιναν κατά κατάχρηση εξουσίας. Οι συλλογισμοί αυτοί ισχύουν ιδίως για προϊόντα, τα οποία, όπως οι κονσέρβες μανιταριών, υπάγονται στη ρύθμιση των αδειών εισαγωγής δεδομένου ότι η Επιτροπή ήταν πάντα σε θέση να προβλέψει τον όγκο των εισαγωγών εξετάζοντας τις στατιστικές των αιτήσεων για χορήγηση αδειών. Η απόδειξη για την πραγματική στάση που υιοθέτησε η Επιτροπή στον τομέα αυτό, συνάγεται από το γεγονός ότι θεσπίστηκαν μέτρα διασφάλισης για το δεύτερο τρίμηνο του 1981, ενώ, κατά τη διάρκεια του προηγούμενου τριμήνου, δεν μπόρεσαν καν να εισαχθούν οι ποσότητες που ήταν απαλλαγμένες από το συμπληρωματικό ποσό.
Με το υπόμνημα της η Επιτροπή, αφού αναφέρθηκε στα στοιχεία που βάσει του άρθρου 1 του κανονισμού 521/77 του Συμβουλίου πρέπει ιδίως να ληφθούν υπόψη για να εκτιμηθεί, αν η αγορά υφίσταται ή απειλείται να υποστεί σοβαρές διαταραχές, υποστηρίζει ότι δεν είναι αναγκαίο να συγκεντρώνονται όλες αυτές οι προϋποθέσεις, δεδομένου ότι αρκεί να πληρούται μία απ' αυτές και ότι της επιτρέπεται να λαμβάνει υπόψη σχετικώς και στοιχεία άλλα απ' αυτά που αναφέρονται στην εν λόγω διάταξη. Ως προς το σημείο αυτό διαθέτει ευρεία διακριτική εξουσία εκτίμησης και οφείλει να εκτιμήσει την κατάσταση της αγοράς κατά το χρονικό σημείο της ενδεχόμενης θέσπισης των μέτρων διασφάλισης.
Με βάση τις αρχές αυτές, δεν ευσταθεί οποιαδήποτε αμφισβήτηση του κύρους του κανονισμού 3429/80. Εκτός του ότι στη διάταξη περί παραπομπής δεν αναφέρεται σε ποιες επίσημες στατιστικές αναφέρεται η Wünsche, φαίνεται ότι το παραπέμπον δικαστήριο έλαβε υπόψη του την κατάσταση που επικρατούσε κατά τη διάρκεια του πρώτου τριμήνου του 1981 και όχι την κατάσταση που εξακριβώθηκε ότι υπήρχε κατά το χρονικό σημείο της θέσπισης των επίδικων μέτρων διασφάλισης, καθώς και την εξέλιξη της, όπως ήταν δυνατόν να προβλεφθεί κατά το χρονικό εκείνο σημείο. Πράγματι, κατά την έκδοση του εν λόγω κανονισμού η κατάσταση της κοινοτικής αγοράς στον τομέα των κονσερβών μανιταριών ήταν η ακόλουθη :
—
Παρά τη σύναψη συμφωνιών αυτοπεριορισμού με τις κυριότερες τρίτες χώρες παραγωγής αυξήθηκαν οι εισαγωγές από τις εν λόγω χώρες κατά το έτος 1980 σε σύγκριση με το 1979, οι δε εισαγόμενες ποσότητες είχαν κατά πολύ υπερβεί τις ποσότητες που προβλέπονταν με τις συμφωνίες αυτές·
—
στη γερμανική αγορά, δηλαδή στην κυριότερη αγορά τελικής κατανάλωσης μειώθηκαν οι τιμές των κονσερβών μανιταριών κοινοτικής καταγωγής, σε επίπεδο κατώτερο του κόστους παραγωγής των παραγωγών της Κοινότητας·
—
αυξήθηκαν σαφώς τα αποθέματα των κοινοτικών προϊόντων — ιδίως των γαλλικών και των ολλανδικών·
—
λόγω της ανυπαρξίας συμφωνιών αυτοπεριορισμού για το έτος 1981 ήταν φυσικό να αναμένονται νέες διαταραχές στην κοινοτική αγορά.
Η κατάσταση αυτή αποδεικνύεται από τους πίνακες με τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή ως σχετικά στο υπόμνημα της. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι συγκεντρώνονταν οι προβλεπόμενες προϋποθέσεις για τη θέσπιση των μέτρων διασφάλισης.
Όσον αφορά τις αμφιβολίες του παραπέμποντος δικαστηρίου σχετικά με την εν προκειμένω νομιμότητα της θέσπισης μέτρου διασφάλισης που δεν προβλέπεται ρητά στον κανονισμό του Συμβουλίου, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι σύμφωνα με το άρθρο 14 του κανονισμού 516/77, καθώς και σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, του 521/77, οφείλει να περιορίσει τα μέτρα διασφάλισης σε ό,τι είναι απολύτως αναγκαίο. Αυτό ακριβώς συμβαίνει με το μέτρο που θεσπίστηκε: επιτρέπει να αντιμετωπισθεί η διαταραχή της αγοράς, χωρίς να προκληθεί πλήρης διακοπή των σχετικών εμπορικών ρευμάτων και αυτό εν αναμονή της συνάψεως νέων συμφωνιών αυτοπεριορισμού. Με άλλα λόγια, η Επιτροπή προτίμησε να μην προσφύγει σε ένα τόσο δραστικό μέσο, όπως η αναστολή της χορήγησης αδειών, δεδομένου ότι αρκούσε ένα ηπιότερο μέτρο. Εξάλλου, σε μια ανάλογη περίπτωση το Δικαστήριο έχει ήδη δεχτεί ότι όταν η Επιτροπή μπορεί να θεσπίσει μέτρα διασφάλισης τα οποία συνεπάγονται πλήρη παύση των εισαγωγών από τρίτες χώρες, μπορεί «ακόμη περισσότερο, να εφαρμόσει λιγότερο περιοριστικά μέτρα» (απόφαση της 13. 5. 1971· International Fruit, 41-44/70 ό.π.). Υπ' αυτή την έννοια, δικαιολογείται η επιβολή, συμπληρωματικού ποσού 175 ECU, που το αποτέλεσμα του είναι να εξομοιώνει την τιμή του εισαγόμενου προϊόντος με το κόστος του γαλλικού προϊόντος «ελεύθερο στα σύνορα».
Συνεπώς, η Επιτροπή προτείνει να δοθεί η εξής απάντηση στο ερώτημα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης:
«Από την εξέταση του υποβληθέντος ερωτήματος δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το κύρος του κανονισμού ΕΟΚ 3429/80 της Επιτροπής.»
IV — Απαντήσεις στις ερωτήσεις που έθεσε το Δικαστήριο
Με έγγραφο της 3ης Αυγούστου 1983 το Δικαστήριο έθεσε στην Επιτροπή και στην επιχείρηση Wünsche διάφορα ερωτήματα και επίσης ζήτησε από τη γαλλική κυβέρνηση και από το Συμβούλιο να προσκομίσουν διάφορα στοιχεία, καθώς και από το Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft να παράσχει ορισμένες πληροφορίες. Οι ενδιαφερόμενοι ανταποκρίθηκαν σχετικώς εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
Η Επιτροπή, απαντώντας στο πρώτο ερώτημα που της τέθηκε, προσκόμισε αναλυτικό υπολογισμό του κόστους των γαλλικών και των ολλανδικών κονσερβών μανιταριών, που στηριζόταν, όπως ισχυρίστηκε, σε στοιχεία των ενδιαφερομένων κρατών μελών. Το αποτέλεσμα του υπολογισμού αυτού είναι περίπου σύμφωνο με τα στοιχεία που ήδη προσκόμισε και χρησιμοποίησε η Επιτροπή' εντούτοις, καμία απάντηση δεν δόθηκε στις αμφισβητήσεις που, ως προς το σημείο αυτό, διατύπωσε η Wünsche με το υπόμνημα της.
Επί του ερωτήματος σχετικά με τη μέση τιμή πώλησης κονσερβών από τρίτες χώρες στην κοινή αγορά κατά το τέλος του έτους 1980, η Επιτροπή ανέφερε τις τιμές χονδρικής πώλησης που ίσχυαν στη γερμανική αγορά για τις κονσέρβες πρώτης και τρίτης διαλογής. Όσον αφορά τα αποτελέσματα του επίδικου συμπληρωματικού ποσού στην τιμή κάθε κονσέρβας, η Επιτροπή ανέφερε το ποσό των 2,05 DM (που προστίθεται στην τιμή του 1,75 DM, μαζί με το δασμό) για κονσέρβα 8 oz πρώτης διαλογής και το ποσό του 1,51 DM (σε τιμή 1,00 DM) για κονσέρβα 6 οζ τρίτης διαλογής. Η Επιτροπή ανέφερε ότι κονσέρβες δεύτερης διαλογής δεν κυκλοφορούν στο εμπόριο.
Στην ερώτηση αν υποβλήθηκαν αιτήσεις για χορήγηση αδειών εισαγωγής για τις ποσότητες που υπόκεινται σε συμπληρωματικό ποσό, η Επιτροπή παραδέχθηκε ότι τέτοιες αιτήσεις υποβλήθηκαν για εξαιρετικά μικρές ποσότητες (για 8 τόνους το 1981 και για 19 τόνους το 1982).
Όταν κλήθηκε να λάβει θέση έναντι των ισχυρισμών της Wünsche η Επιτροπή
—
παραδέχθηκε ότι είναι ορθό ότι το σύστημα των αδειών εισαγωγής καθιστά ήδη δυνατή την παρακολούθηση των εισαγωγών, ισχυρίστηκε όμως ότι η ρύθμιση που θεσπίστηκε με τον επίδικο κανονισμό είχε ευνοϊκές συνέπειες για τους εισαγωγείς δεδομένου ότι τους επέτρεπε να προγραμματίσουν καλύτερα τις ενέργειες τους·
—
αμφισβήτησε την ορθότητα του ισχυρισμού ότι η αντιστοιχία στα μερίδια της αγοράς που διέθεταν οι παραγωγοί της Κοινότητας και οι εισαγωγείς ανατράπηκε από το 1964 μέχρι το 1981, δεδομένου ότι τα μέτρα διασφάλισης στον τομέα αυτό ανάγονταν μόνο στο 1974/76' εν πάση περιπτώσει, αρνήθηκε — βασιζόμενη σε στοιχεία που προέρχονταν από την ομοσπονδιακή στατιστική υπηρεσία — ότι από το 1976 μέχρι το 1981 επήλθε τέτοια ανατροπή της αντιστοιχίας ως προς τα μερίδια της αγοράς·
—
παραδέχτηκε ότι η ανώτατη ποσότητα των επιτρεπόμενων εισαγωγών κονσερβών μανιταριών για το 1981 δεν εξαντλήθηκε πλήρως, ισχυρίστηκε όμως ότι αυτό οφείλεται στο ότι δεν εξαντλήθηκαν οι ποσοστώσεις που χορηγήθηκαν για τις εισαγωγές από την Κορέα και από την Ισπανία' εν πάση περιπτώσει, το μέγεθος των εισαγωγών που πραγματοποιήθηκαν αντιστοιχούσε στο μέγεθος των επιτρεπόμενων εισαγωγών — λαμβάνοντας υπόψη τις ποσότητες που επιχειρήθηκε να διοχετευτούν στη Γερμανία μέσω της Ελλάδας, για να αποφευχθεί η καταβολή του συμπληρωματικού ποσού.
Όσον αφορά τους αριθμούς που παραθέτει η Wünsche και τους οποίους αμφισβητεί, η Επιτροπή ισχυρίζεται:
α)
ότι το ποσοστό της απώλειας κατά τη μεταποίηση, που κατά τη Wünsche ανέρχεται σε 40 % κατά τον υπολογισμό του κόστους παραγωγής των γαλλικών επιχειρήσεων, στην πραγματικότητα ανέρχεται σε 57 ο/ο, δεδομένου ότι η γαλλική πρώτη ύλη αποτελείται από μανιτάρια με μίσχο·
6)
ότι η σύγκριση με τη μεταποίηση μπιζελιών και καρότων, που έκανε η Wünsche σχετικά με το μέρος του κόστους των εργατικών χειρών στο συνολικό κόστος παραγωγής των γαλλικών επιχειρήσεων, δεν είναι ορθή, δεδομένου ότι η μεταποίηση των μανιταριών δεν είναι αυτοματοποιημένη·
γ)
ότι τα συνήθη αποθέματα στην Ολλανδία δεν υπερβαίνουν τους 5000 τόνους, στη δε Γαλλία τους 16000 τόνους·
δ)
ότι δεν είναι ορθή η μετατροπή του επίδικου ποσού των 1,75 ECU ανά χιλιόγραμμο σε γερμανικά μάρκα, που έγινε από τη Wünsche, δεδομένου ότι έγινε βάσει των συνήθων τιμών συναλλάγματος και όχι βάσει των «πράσινων τιμών συναλλάγματος».
Η Επιτροπή επιβεβαιώνει ότι με την έκφραση «καθαρό βάρος» πρέπει να νοηθεί το συνολικό περιεχόμενο μιας κονσέρβας που δεν έχει στραγγιστεί.
Με το μακροσκελές και λεπτομερές υπόμνημα της, η Wünsche, προβάλλει, ιδίως επ' ευκαιρία της απαντήσεως στα ερωτήματα, νέα επιχειρήματα για την υποστήριξη της άποψης της.
Η Wünsche
—
αναφέρει ιδίως με πολλές λεπτομέρειες τις πηγές των στατιστικών στοιχείων που χρησιμοποίησε,
—
ανάγει όλους τους αριθμούς σχετικά με τα στοιχεία της σε ενιαίες νομισματικές μονάδες και μονάδες μέτρησης και προσπαθεί να αποδείξει ότι τα στοιχεία της Επιτροπής σχετικά με το κόστος παραγωγής των κοινοτικών παραγωγών δεν είναι ούτε αληθοφανή ούτε αξιόπιστα,
—
διευκρινίζει ποια στοιχεία της Επιτροπής αμφισβητεί, δηλαδή:
α)
τον ισχυρισμό ότι υπήρξε αύξηση των εισαγωγών προς την Κοινότητα κατά το έτος 1980, κατά την οποία δεν λαμβάνεται υπόψη ούτε ότι οι εισαγωγές αυτές εξαρτώνταν από τη χορήγηση αδειών εισαγωγής και συνεπώς είχαν επιτραπεί από την Επιτροπή ούτε το γεγονός ότι η αύξηση αυτή με κανένα τρόπο δεν αφορά τις εισαγωγές από την Κίνα' εξάλλου, η Επιτροπή παρέλειψε να αναφέρει ότι οι εισαγωγές κονσερβών από τη Γαλλία και από τις Κάτω Χώρες προς την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχαν αυξηθεί κατά την ίδια περίοδο περισσότερο από ό,τι οι εισαγωγές από τις τρίτες χώρες· συνεπώς, τα στοιχεία που παρέσχε η Επιτροπή είναι ελλιπή και παραπλανητικά·
6)
τη δήθεν εκτροπή των εμπορικών ρευμάτων λόγω της εισαγωγής εμπορευμάτων καταγωγής Κίνας μέσω της Σκανδιναβίας, που πρέπει να έγινε το 1980·
γ)
τον ισχυρισμό ότι η Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας είχε υπερβεί τις ποσοστώσεις που τις είχαν καθοριστεί για το 1980· ο ισχυρισμός αυτός διαψεύδεται από τις επίσημες στατιστικές σχετικά με τις άδειες εισαγωγής·
δ)
τους αριθμούς σχετικά με την εξέλιξη των τιμών κατά τη διάρκεια του 1980, οι οποίοι επίσης είναι λανθασμένοι, παραπλανητικοί και ατελείς· στην πραγματικότητα η εξέλιξη των τιμών ήταν ομοιόμορφη και μάλιστα οι τιμές είχαν αυξηθεί κατά το τέλος του έτους·
ε)
τους αριθμούς σχετικά με το κόστος παραγωγής των γαλλικών προϊόντων, που είναι παράλογοι και αναξιόπιστοι' εκτός αυτού, στο σημείο αυτό, η Wünsche αναφέρεται στα επιχειρήματα που ανέπτυξε στο υπόμνημα της και ισχυρίζεται ότι είναι αδιανόητο μια βιομηχανία, που είναι υποχρεωμένη να πραγματοποιεί πωλήσεις με ζημία, να συνεχίζει επί έτη να αυξάνει τις πωλήσεις αυτές και τις δήθεν ζημίες της·
στ)
τους αριθμούς σχετικά με τα διαθέσιμα αποθέματα, οι οποίοι είναι επίσης ανακριβείς και κατά προσέγγιση' εκτός αυτού, δεν αναφέρεται η αληθινή αιτία της αύξησης των αποθεμάτων, δηλαδή η αύξηση της γαλλικής και ολλανδικής παραγωγής· εξάλλου, δεν λαμβάνεται υπόψη ότι ένα σύνηθες απόθεμα αντιστοιχεί αναγκαστικά σ' ένα καθορισμένο ποσοστό παραγωγής, ώστε αν αυξάνεται η παραγωγή, αναγκαία αυξάνονται και τα αποθέματα.
Όσον αφορά την έννοια του καθαρού βάρους, η Wünsche συμφωνεί με την άποψη της Επιτροπής.
V — Προφορική διαδικασία
Η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη, εκπροσωπούμενη από τους Dietrich Ehle, δικηγόρο Κολωνίας, και Klaus Landry, δικηγόρο Αμβούργου, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Bernhard Jansen, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους στη συνεδρίαση της 20ής Οκτωβρίου 1983.
Η γενική εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις της στη συνεδρίαση της 24ης Νοεμβρίου 1983.
Σκεπτικό
1
Με διάταξη της 25ης Νοεμβρίου 1982, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 29 Δεκεμβρίου 1981, το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, προδικαστικό ερώτημα ως προς το κύρος του άρθρου 1 του κανονισμού 3429/80 της Επιτροπής, της 29ης Δεκεμβρίου 1980, περί θεσπίσεως μέτρων διασφάλισης που πρέπει να εφαρμόζονται κατά την εισαγωγή κονσερβών μανιταριών (ABl. L 358 σ. 66).
2
Το ερώτημα αυτό ανέκυψε στο πλαίσιο προσφυγής που άσκησε η Firma Wünsche Handelsgesellschaft, Αμβούργο, κατά του Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Διατροφής και Δασοπονίας), Φραγκφούρτη επι του Μάιν, όταν η υπηρεσία αυτή απέρριψε, επικαλούμενη, τα μέτρα διασφάλισης που θέσπισε η Επιτροπή με τον αναφερθέντα κανονισμό την αίτηση που υπέβαλε στις 23 Φεβρουαρίου 1981 η Wünsche για να της χορηγηθεί άδεια εισαγωγής «χωρίς τη μνεία του συμπληρωματικού ποσού των 175 ECU» για 3500 τόνους κονσερβών μανιταριών καλλιεργούμενων κατά επάλληλα στρώματα από τη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας.
3
Το συμπληρωματικό ποσό που αναφερόταν στην αίτηση της Wünsche, προβλεπόταν από το άρθρο 1 του κανονισμού 3429/80, το οποίο έχει ως έξης:
«Για τη θέση σε ελεύθερη κυκλοφορία στην Κοινότητα κονσερβών μανιταριών καλλιεργούμενων κατά επάλληλα στρώματα κλάσης 20.02 Α του κοινού δασμολογίου, άλλων από αυτά που αναφέρονται στο άρθρο 4, που υπερβαίνουν τις ποσότητες, οι οποίες έχουν καθοριστεί σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 3, εισπράττεται για το χρονικό διάστημα από 1ης Ιανουαρίου 1981 μέχρι 31ης Μαρτίου 1981 συμπληρωματικό ποσό ύψους 175 ECU ανα 100 χιλιόγραμμα καθαρού βάρους.»
4
Η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη ισχυρίζεται με τις παρατηρήσεις της ότι η διάταξη αυτή πρέπει να θεωρηθεί ανίσχυρη για δύο λόγους, δηλαδή:
—
πρώτον, επειδή κατά το χρονικό σημείο που η Επιτροπή εξέδωσε τον κανονισμό 3429/80, δεν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις από τις οποίες οι κοινοτικές διατάξεις εξαρτούν τη θέσπιση μέτρων διασφάλισης·
—
δεύτερον, επειδή η Επιτροπή δεν ήταν εξουσιοδοτημένη να θεσπίσει μέτρο διασφάλισης, όπως ο καθορισμός συμπληρωματικού ποσού που δεν περιλαμβάνεται στης περιοριστική απαρίθμηση των μέτρων διασφάλισης που περιέχει το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού του Συμβουλίου 521/77, της 14ης Μαρτίου 1977, περί καθορισμού των λεπτομερειών εφαρμογής των μέτρων διασφαλίσεως στον τομέα των μεταποιημένων προϊόντων με βάση τα οπωροκηπευτικά (ΕΕ, ειδ. έκδ., 03/017, σ. 251).
5
Με τις παρατηρήσεις της η Επιτροπή αντικρούει και τα δύο αυτά επιχειρήματα.
6
Όσον αφορά το πρώτο επιχείρημα, πρέπει να σημειωθεί ότι σύμφωνα με τον αναφερθέντα κανονισμό 521/77 για να κριθεί αν εντός της Κοινότητας η αγορά μεταποιημένου προϊόντος με βάση τα οπωροκηπευτικά υφίσταται ή απειλείται να υποστεί λόγω των εισαγωγών ή των εξαγωγών σοβαρές διαταραχές, ικανές να θέσουν σε κίνδυνο του στόχους του άρθρου 39 της Συνθήκης, λαμβάνονται ιδιαιτέρως υπόψη:
α)
ο όγκος των πραγματοποιούμενων ή των προβλεπομένων εισαγωγών ή εξαγωγών·
6)
οι διαθέσιμες ποσότητες προϊόντων στην αγορά της Κοινότητας·
γ)
οι τιμές που ισχύουν στην αγορά της Κοινότητας για τα εγχώρια προϊόντα ή η προβλεπόμενη εξέλιξη των τιμών αυτών και ιδίως η τάση τους για υπερβολική πτώση ή άνοδο σε σχέση με τις τιμές των τελευταίων ετών·
δ)
οι τιμές που ισχύουν στην αγορά της Κοινότητος αφού αναχθούν σε συγκρίσιμη βάση για προϊόντα προελεύσεως τρίτων χωρών και ιδίως η τάση τους για υπερβολική πτώση, αν η ανωτέρω κατάσταση παρουσιάζεται λόγω των εισαγωγών.
7
Συνεπώς, το πρώτο στοιχείο που, σύμφωνα με το άρθρο 1 του κανονισμού 521/77, πρέπει να ληφθεί υπόψη, είναι ο όγκος των πραγματοποιούμενων ή των προβλεπόμενων εισαγωγών προς την Κοινότητα.
8
Ως προς το σημείο αυτό, η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη ισχυρίζεται ότι κατά την έκδοση του κανονισμού 3429/80 δεν είχαν πραγματοποιηθεί ακόμη οι εισαγωγές του έτους 1981 και δεν ήταν ακόμη γνωστές οι προβλεπόμενες εισαγωγές για το πρώτο τρίμηνο του 1981. Εξάλλου, οι αιτήσεις για χορήγηση αδειών εισαγωγής που είχαν υποβληθεί μέχρι τις 29 Δεκεμβρίου 1980, ημερομηνία έκδοσης του εν λόγω κανονισμού, δεν είχαν δώσει καμία αφορμή για ανησυχίες ότι θα προκαλούνται διαταραχές στην αγορά κονσερβών μανιταριών.
9
Η Επιτροπή απαντά ότι οι εισαγωγές από τρίτες χώρες είχαν αυξηθεί το 1980 (35000 τόνοι) σε σχέση με το 1979 (29741 τόνοι) και ότι λόγω των δυσκολιών που αντιμετώπιζε η Επιτροπή σχετικά με την παράταση των συμφωνιών αυτοπεριορισμού με ορισμένες τρίτες χώρες ιδίως με τη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας που ήταν η πρώτη προμηθεύτρια χώρα της Κοινότητας με μεγάλη απόσταση από τις άλλες, προβλεπόταν ότι η αυξητική τάση των εισαγωγών θα εξακολουθούσε και το 1981.
10
Ενόψει του ότι κατά το τέλος του έτους 1980 δεν είχε ακόμη υπογραφεί καμία συμφωνία αυτοπεριορισμού για το 1981 με τις τρίτες χώρες που προμήθευαν μανιτάρια και ότι στις τρίτες αυτές χώρες ανήκει η Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας, η οποία κάλυπτε περισσότερο από το 70 ο/ο των εισαγωγών, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή βασίμως θεώρησε ότι, αν δεν ελαμβάνοντο μέτρα διασφάλισης, οι εισαγωγές θα αυξάνονταν σε βαθμό που ήταν δυνατό να διαταραχθεί σοβαρά η κοινοτική αγορά.
11
Όσον αφορά τις διαθέσιμες ποσότητες προϊόντων στην αγορά της Κοινότητας, η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη ισχυρίζεται ότι τα διαπιστωθέντα αποθέματα το Δεκέμβριο του 1980 στη Γαλλία και στη Γερμανία, τις δύο κυριότερες παραγωγούς χώρες της Κοινότητας, δεν ήταν μεγαλύτερα από το μέσο όρο.
12
Η Επιτροπή αναφέρει ότι κατά τη διάρκεια του έτους 1980 τα γαλλικά και ολλανδικά αποθέματα ήταν κατά μέσο όρο υψηλότερα από ό,τι το 1979, αυξήθηκαν δε ιδιαίτερα κατά το τέλος του 1980 λόγω της διαταραχής της αγοράς που προκλήθηκε από τις αυξημένες εισαγωγές και μόνο κατά το έτος 1981 μειώθηκαν ακριβώς λόγω των μέτρων διασφάλισης που θεσπίστηκαν με τον κανονισμό 3.429/80.
13
Σχετικά παρατηρείται ότι από τις στατιστικές για την εξέλιξη των αποθεμάτων σε κονσέρβες μανιταριών κατά τα έτη 1979 και 1980 συνάγεται ότι την 1η Δεκεμβρίου 1980 τα συνολικά αποθέματα ήταν 16500 τόνοι για τη Γαλλία και 12000 τόνοι για τις Κάτω Χώρες.
14
Οι αριθμοί αυτοί αντιπροσωπεύουν και για τις δύο χώρες αύξηση των αποθεμάτων σε σχέση με τους αριθμούς που διαπιστώθηκαν κατά τα έτη 1979 και 1980. Το γεγονός ότι το 1981 τα αποθέματα μειώθηκαν εκ νέου διαψεύδει τον ισχυρισμό της Wünsche ότι η αύξηση των αποθεμάτων ήταν συνέπεια της αύξησης της κοινοτικής παραγωγής και ότι το επίπεδο των αποθεμάτων που διαπιστώθηκαν στους τρεις τελευταίους μήνες του 1980 δεν υπερέβη το κανονικό μέγεθος με το οποίο εξασφαλίζεται ο συνεχής εφοδιασμός. Στην πραγματικότητα, η κοινοτική παραγωγή το 1981 συνέχισε να αυξάνεται, χωρίς αυτό να επιφέρει αύξηση των αποθεμάτων. Από αυτό πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το επίπεδο των αποθεμάτων το μήνα Δεκέμβριο του 1980 ήταν ασυνήθιστα υψηλό.
15
Αυτό γίνεται ακόμα πιο σαφές αν ληφθεί υπόψη η εξέλιξη των αποθεμάτων στις Κάτω Χώρες, όπου το σύνολο των αποθεμάτων κατά τη διάρκεια ολόκληρου του έτους 1979 ανερχόταν περίπου σε 3000 τόνους, κατά τη διάρκεια του μεγαλύτερου μέρους του έτους 1980 περίπου σε 5000 τόνους, το τελευταίο τρίμηνο του 1980 αυξήθηκε απότομα σε 12000 τόνους και μόνο κατά τη διάρκεια του 1981 επανήλθε βαθμιαία και πολύ αργά πάλι στους 5000 τόνους.
16
Καίτοι η Wünsche αμφισβήτησε τους αριθμούς αυτούς, πρέπει πάντως να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή ορθά βασίστηκε σε στατιστικές, που προέρχονταν, όπως ανέφερε, κατευθείαν από το ολλανδικό υπουργείο γεωργίας και οι οποίες, εξάλλου, επιβεβαιώθηκαν από το υπουργείο αυτό σε απάντηση στα τηλετυπήματα, με τα οποία η Επιτροπή είχε ρητά ζητήσει τέτοια επιβεβαίωση.
17
Το τρίτο στοιχείο που πρέπει να ληφθεί υπόψη για να κριθεί αν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις που δικαιολογούν τη θέσπιση, μέτρου διασφάλισης είναι η εξέλιξη των τιμών των εγχωρίων προϊόντων.
18
Ενώ, σύμφωνα με τη Wünsche, οι τιμές των κοινοτικών προϊόντων στην πραγματικότητα αυξήθηκαν κατά το έτος 1980, η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι οι εν λόγω τιμές μειώθηκαν.
19
Ως προς το σημείο αυτό πρέπει να γίνει δεκτό ότι, όπως συνάγεται από τα στοιχεία της δικογραφίας, η εξέλιξη των τιμών των κοινοτικών προϊόντων παρουσίασε σαφή πτωτική τάση κατά το έτος 1980, αυτό δε παρά τον πληθωρισμό.
20
Όσον αφορά το τέταρτο στοιχείο που πρέπει να ληφθεί υπόψη, δηλαδή οι τιμές των μανιταριών που εισάγονται από τρίτες χώρες, από το φάκελο της δικογραφίας προκύπτει ότι, ενώ είχαν υποστεί σχετική αύξηση κατά τη διάρκεια του έτους 1980, ήταν ακόμη ανταγωνιστικές σε σχέση με τις τιμές των μανιταριών που παράγονταν στην Κοινότητα.
21
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι δεν υφίσταται κανένα έρεισμα υπέρ της απόψεως ότι η Επιτροπή κατά την εκτίμηση της κατάστασης της αγοράς υπέπεσε σε σοβαρή και προφανή πλάνη που συνεπάγεται την ακυρότητα του κανονισμού 3429/80.
22
Το δεύτερο επιχείρημα που προβάλλει η Wünsche βασίζεται στον ισχυρισμό ότι η απαρίθμηση των μέτρων διασφάλισης που είναι δυνατόν να θεσπιστούν και η οποία περιέχεται στον πίνακα του άρθρου 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 521/77 του Συμβουλίου είναι περιοριστική και ότι η Επιτροπή, στις περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 14, παράγραφος 1, του κανονισμού 516/77 του Συμβουλίου, της 14 Μαρτίου 1977, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των μεταποιημένων οπωροκηπευτικών (ΕΕ, ειδ. έκδ., 03/017, σ. 226), έχει αρμοδιότητα να θεσπίσει ένα από τα μέτρα διασφάλισης που αναγράφονται στον πίνακα. Επιβάλλοντας συμπληρωματικό ποσό ύψους 175 ECU ανα 100 χιλιόγραμμα καθαρού βάρους ως μέτρο διασφάλισης, ενώ τα περιοριστικός απαριθμούμενα στον πίνακα μέτρα είναι μόνο, αφενός η ολική ή μερική αναστολή εκδόσεως αδειών ή η ολική ή μερική απόρριψη των αιτήσεων εκδόσεως άδειων, αφετέρου ένα σύστημα ελαχίστων τιμών, η Επιτροπή υπερέβη τις αρμοδιότητες της.
23
Εν προκειμένω πρέπει να σημειωθεί ότι το Δικαστήριο, όπως τόνισε και η Επιτροπή, με την απόφαση του της 13ης Μαΐου 1971 σε υπόθεση που αφορούσε μέτρα διασφάλισης κατά την εισαγωγή επιτραπέζιων μήλων (International ŕruit Co και λοιποί κατά Επιτροπής, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 41 εως 44/70, big. σ 426) έκρινε ότι «αφού η Επιτροπή μπορούσε να λάβει μέτρα διασφάλισης με αποτέλεσμα την ολική παύση των εισαγωγών από τρίτες χώρες, μπορούσε, πολύ περισσότερο, να χρησιμοποιήσει λιγότερο περιοριστικά μέτρα».
24
Όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 3429/80, σύμφωνα με το οποίο «γίνονται δεκτές αιτήσεις χορήγησης άδειων εισαγωγής για τις κονσέρβες μανιταριών ... μέχρι 26 ο/ο των ποσοτήτων, για τις οποίες είχαν χορηγηθεί άδειες κατά τους έντεκα πρώτους μήνες του 1980 για τα προϊόντα που προέρχονταν από κάθε προμηθεύτρια χώρα προς το κράτος μέλος εντός του οποίου υποβάλλεται η αίτηση χορήγησης άδειας εισαγωγής» η Επιτροπή στην προκειμένη περίπτωση επέλεξε μέτρο διασφάλισης που στην ουσία ισοδυναμεί με «μερική αναστολή της έκδοσης αδειών».
25
Τα χαρακτηριστικά του μέτρου αυτού μοιάζουν πολύ με τα χαρακτηριστικά του μέτρου που προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο α, πρώτη περίπτωση, του κανονισμού 521/77, εκτός του ότι παραμένει η δυνατότητα χορήγησης αδειών εισαγωγής, αν καταβληθεί συμπληρωματικό ποσό. Η δυνατότητα αυτή είναι αναμφισβήτητα ηπιότερη από τη μη χορήγηση αδειών ανεξάρτητα από την πολύ μικρή πρακτική σημασία που έχει λόγω του ύψους στο οποίο καθορίστηκε το συμπληρωματικό ποσό.
26
Η Wünsche ισχυρίζεται ότι εν πάση περιπτώσει το συμπληρωματικό ποσό δεν συμβιβάζεται με το άρθρο 13, παράγραφος 2, του κανονισμού 516/77, που έγει ως έξης:
«Εκτός αντιθέτων διατάξεων του παρόντος κανονισμού ή παρεκκλίσεως που αποφασίζεται από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, προτάσει της Επιτροπής απαγορεύονται στις συναλλαγές με τις τρίτες χώρες:
—
η είσπραξη κάθε φορολογικής επιβαρύνσεως ισοδυνάμου προς δασμό αποτελέσματος·
—
η επιβολή κάθε ποσοτικού περιορισμού ή μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος.»
Κατ' αυτή, το άρθρο 14, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού δεν περιέχει καμία «αντίθετη διάταξη»· στο εν λόγω άρθρο αναφέρεται μόνο η δυνατότητα να εφαρμοστούν «κατάλληλα μέτρα» σε περίπτωση διαταραχής της αγοράς.
27
Το άρθρο 2 του κανονισμού 521/77 προβλέπει την ολική ή μερική αναστολή των εισαγωγών, πράμα που ισοδυναμεί με ποσοτικό περιορισμό. Συνεπώς πρέπει να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 14 του κανονισμού 516/77 περιέχει «αντίθετη διάταξη» σχετικά με τα μέτρα που μπορεί να συνιστούν ποσοτικούς περιορισμούς. Το ίδιο πρέπει επομένως να ισχύει για την επιβολή επιβάρυνσης αποτελέσματος ισοδύναμου προς δασμούς, όταν μια τέτοια επιβάρυνση μπορεί έγκυρα να θεσπιστεί απο την Επιτροπή ως μέρος μέτρου διασφάλισης.
28
Από τις προηγούμενες σκέψεις προκύπτει ότι η Επιτροπή είχε αρμοδιότητα να θεσπίσει συμπληρωματικό ποσό ως μέτρο διασφάλισης σύμφωνα με τον κανονισμό 521/77.
29
Συνεπώς, από την εξέταση του ερωτήματος που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού 3429/80 της Επιτροπής.
Επί των δικαστικών εξόδων
30
Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η οποία κατέθεσε παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου οτι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης το χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
κρίνοντας επί του ερωτήματος που του υπέβαλε με διάταξη της 25ης Νοεμβρίου 1982 το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης, αποφαίνεται:
Από την εξέταση του υποβληθέντος ερωτήματος δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το κύρος του κανονισμού 3429/80 της Επιτροπής.
Mackenzie Stuart
Koopmans
Bosco
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 12 Απριλίου 1984.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος του πρώτου τμήματος
Τ. Koopmans