РЕШЕНИЕ НА СЪДА (десети състав)
30 април 2026 година(*)
„ Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 258 ДФЕС — Директива (ЕС) 2019/520 — Оперативна съвместимост на електронни системи за пътно таксуване и улесняване на трансграничния обмен на информация за неплащане на пътни такси в Европейския съюз — Липса на транспониране — Липса на съобщаване на евентуални мерки за транспониране — Член 260, параграф 3 ДФЕС — Искане за осъждане да се заплати еднократно платима сума “
По дело C‑479/23
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 и член 260, параграф 3 ДФЕС на 26 юли 2023 г.,
Европейска комисия, представлявана от М. Илкова и P. Messina,
ищец,
срещу
Република България, представлявана от Цв. Митова, С. Русева и Р. Стоянов,
ответник,
СЪДЪТ (десети състав),
състоящ се от: J. Passer, председател на състава, M. L. Arastey Sahún (докладчик), председател на пети състав, и D. Gratsias, съдия,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1        С исковата си молба Европейската комисия моли Съда:
–        да установи, че като не е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива (ЕС) 2019/520 на Европейския парламент и на Съвета от 19 март 2019 година за оперативната съвместимост на електронни системи за пътно таксуване и за улесняване на трансграничния обмен на информация за неплащане на пътни такси в Съюза (ОВ L 91, 2019 г., стр. 45), или във всеки случай, като не ги е съобщила на Комисията, Република България не е изпълнила задълженията си по член 32, параграф 1 от посочената директива,
–        да осъди Република България да заплати на Комисията еднократно платима сума, съответстваща на по-високата от следните две суми:
–        сумата от 1 800 евро на ден, умножена по броя дни, изтекли от деня, следващ изтичането на срока за транспониране, установен в посочената директива, до деня на прекратяване на нарушението или, ако нарушението продължава, до деня на постановяване на съдебното решение в настоящото производство, или
–        минималната еднократно платима сума в размер на 504 000 евро,
–        в случай че неизпълнението на задължения по първо тире продължава до датата на постановяване на решението на Съда в настоящото производство, да осъди Република България да заплаща на Комисията периодична имуществена санкция в размер на 9 720 евро на ден, считано от датата на постановяване на решението на Съда в настоящото производство, докато тази държава не изпълни задълженията си в съответствие с Директива 2019/520,
–        да осъди Република България да заплати съдебните разноски.
Правна уредба
Директива 2019/520
2        Съображения 2 и 3 от Директива 2019/520 гласят:
„(2)      Желателно е да се постигне широко разпространение на електронните системи за пътно таксуване в държавите членки, както и в съседните страни, и да се разполага в рамките на възможното с надеждни, лесни за употреба и икономически ефективни системи, които да са подходящи за използване в бъдещото развитие на политиката на Съюза за заплащане на пътя и бъдещите технически разработки. Следователно необходимо е електронните системи за пътно таксуване да се направят оперативно съвместими, за да се намалят разходите и административната тежест, свързани със заплащането на пътни такси в целия Съюз.
(3)      Оперативно съвместимите електронни системи за пътно таксуване спомагат за изпълнението на целите, определени от правото на Съюза в областта на пътните такси“.
3        Член 1, параграф 1 от тази директива предвижда:
„Настоящата директива определя условията, необходими за следните цели:
а)      за да се осигури оперативната съвместимост на електронните системи за пътно таксуване в цялата пътна мрежа в Съюза, селищна и междуселищна, магистрали, главни и второстепенни пътища и различни структури като тунели или мостове и фериботи; както и
б)      да се улесни трансграничният обмен на данни за регистрацията на превозни средства и за собствениците или държателите на превозни средства, за които е установено неплащане на какъвто и да било вид пътни такси в Съюза.
[…]“.
4        Член 2 от посочената директива гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
2)      „доставчик на услуга за пътно таксуване“ означава правен субект, предоставящ услуги за пътно таксуване в една или повече области на [европейската услуга за електронно пътно таксуване (ЕУЕПТ)] за един или повече класове превозни средства;
3)      „структура, събираща пътна такса“ означава публичен или частноправен субект, който събира пътни такси за движението на превозни средства в дадена област на ЕУЕПТ;
[…]
16)      „декларация на пътна такса“ означава заявление пред структура, събираща пътна такса, което потвърждава присъствието на превозно средство в определена област на ЕУЕПТ и е във формат, предварително договорен между доставчика на услугата за пътно таксуване и структурата, събираща пътната такса;
17)      „параметри за класифициране на превозното средство“ означава свързаната с превозното средство информация, в съответствие с която въз основа на данните, необходими за пътната такса, се изчисляват съответните такси;
[…]
21)      „пътно таксуване“ или „пътна такса“ означава таксата, която трябва да плати ползвателят на пътя, за да може да използва съответните път, пътна мрежа или инфраструктура като мост, тунел или ферибот;
[…]
26)      „превозно средство“ означава моторно превозно средство, или съчленена комбинация от превозни средства, която е предназначена или се използва за автомобилен превоз на пътници или товари;
[…]
29)      „леко превозно средство“ означава превозно средство с максимална допустима маса, която не надхвърля 3,5 тона“.
5        Текстът на член 5 от същата директива е следният:
„[…]
4.      Държавите членки предприемат мерките, необходими за да гарантират, че при необходимост доставчиците на ЕУЕПТ, които те са регистрирали или които предоставят ЕУЕПТ на тяхната територия, предоставят на ползвателите на ЕУЕПТ бордова апаратура, която отговаря на изискванията, установени в настоящата директива, както и на Директиви 2014/53/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година за хармонизирането на законодателствата на държавите членки във връзка с предоставянето на пазара на радиосъоръжения и за отмяна на Директива 1999/5/ЕО (ОВ L 153, 2014 г., стр. 62)] и 2014/30/ЕС на Европейския парламент и на Съвета [от 26 февруари 2014 година за хармонизиране на законодателствата на държавите членки относно електромагнитната съвместимост (ОВ L 96, 2014 г., стр. 79)]. Те могат да поискат от съответните доставчици на ЕУЕПТ доказателства, че посочените изисквания са изпълнени.
5.      Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че доставчиците на ЕУЕПТ, които предоставят ЕУЕПТ на тяхната територия, водят списък на невалидната бордова апаратура, отнасяща се до договори за ЕУЕПТ, сключени с ползватели на ЕУЕПТ. Те вземат мерките, необходими за да гарантират, че тези списъци се поддържат при стриктно спазване на правилата на Съюза за защита на личните данни, определени, inter alia, в Регламент (ЕС) 2016/679 [на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/EО (Общ регламент относно защитата на данните) (ОВ L 119, 2016 г., стр. 1)] и Директива 2002/58/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2002 година относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации (Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации) (ОВ L 201, 2002 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 63)].
[…]
7.      Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че доставчиците на ЕУЕПТ, които предоставят ЕУЕПТ на тяхната територия, представят на структурите, събиращи пътна такса, цялата информация, от която те се нуждаят за изчисляване и прилагане на пътната такса по отношение на превозните средства на ползвателите на ЕУЕПТ, или предоставят на структурите, събиращи пътна такса, цялата информация, която е необходима, за да им позволи да проверят изчисляването на пътната такса, която доставчиците на ЕУЕПТ прилагат по отношение на превозните средства на ползвателите на ЕУЕПТ.
[…]
9.      Държавите членки предприемат мерките, необходими за да гарантират, че структура, събираща пътна такса, която отговаря за дадена област на ЕУЕПТ на тяхната територия, може да получи от доставчика на ЕУЕПТ данните на всички превозни средства, притежавани или държани от клиенти на доставчика на ЕУЕПТ, които в даден период са се движили в областта на ЕУЕПТ, за която тази структура отговаря, както и данни за собствениците или държателите на тези превозни средства, при условие че структурата, събираща пътна такса, се нуждае от тези данни, за да спази задълженията си към данъчните органи. Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че доставчик на ЕУЕПТ предоставя исканите данни не по-късно от два дни след получаване на искането. Държавите членки предприемат мерките, необходими за да гарантират, че структурата, събираща пътна такса, не разкрива тези данни на друг доставчик на услуги. Те вземат мерките, необходими, за да гарантират, че когато структурата, събираща пътна такса, е интегрирана в един субект с доставчика на услуга за пътно таксуване, данните се използват единствено с цел спазване на задълженията на структурата, събираща пътна такса, към данъчните органи.
[…]“.
6        Съгласно член 6 от Директива 2019/520:
„1.      Ако дадена област на ЕУЕПТ не съответства на техническите и процедурните условия за оперативна съвместимост на ЕУЕПТ, предвидени в настоящата директива, държавата членка, на чиято територия се намира тази област на ЕУЕПТ, взема мерките, необходими, за да гарантира, че отговорната структура, събираща пътна такса, разглежда проблема със съответните заинтересовани страни и, ако това попада в сферата на нейната отговорност, предприема действия за отстраняването му с цел да се гарантира оперативна съвместимост на ЕУЕПТ със системата за пътно таксуване. При необходимост държавата членка актуализира регистъра, посочен в член 21, параграф 1, по отношение на информацията, посочена в буква а) от него.
[…]
3.      Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че структурите, събиращи пътна такса, които отговарят за областите на ЕУЕПТ на тяхната територия, приемат на недискриминационна основа всеки доставчик на ЕУЕПТ, който желае да предоставя ЕУЕПТ в посочените области.
Приемането на доставчик на ЕУЕПТ в област на ЕУЕПТ се извършва при условие че доставчикът спазва задълженията и общите условия, посочени в заявлението за областта на ЕУЕПТ.
Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че структурите, събиращи пътна такса, не изискват от доставчиците на ЕУЕПТ да използват специфични технически решения или процедури, които пречат на оперативната съвместимост на съставните елементи на оперативната съвместимост на даден доставчик на ЕУЕПТ с електронните системи за пътно таксуване в други области на ЕУЕПТ.
Ако структурата, събираща пътна такса, и доставчикът на ЕУЕПТ не могат да постигнат съгласие, въпросът може да бъде отнесен до помирителния орган, отговорен за съответната област на пътно таксуване.
4.      Всяка държава членка взема мерките, необходими, за да гарантира, че договорите между структурата, събираща пътна такса, и доставчика на ЕУЕПТ по отношение на предоставянето на ЕУЕПТ на територията на тази държава членка позволяват на доставчика на ЕУЕПТ да издава фактура за пътно таксуване пряко на ползвателя на ЕУЕПТ.
Структурата, събираща пътна такса, може да изиска доставчикът на ЕУЕПТ да издава фактури на ползвателя от името на и за сметка на структурата, събираща пътна такса, и доставчикът на ЕУЕПТ се съобразява с това искане.
5.      Пътните такси, които структурите, събиращи пътна такса, събират от ползвателите на ЕУЕПТ, не превишават съответните национални или местни такси. Това не засяга правото на държавите членки да въвеждат намаления или отстъпки, с които се насърчава заплащането на пътни такси по електронен път. Всички отстъпки или намаления на пътни такси за ползвателите на бордова апаратура, предлагани от държава членка или от структура, събираща пътна такса, са прозрачни, оповестяват се публично и са достъпни за клиентите на доставчиците на ЕУЕПТ при едни и същи условия.
6.      Държавите членки предприемат мерките, необходими за да гарантират, че структурите, събиращи пътна такса, приемат в своите области на ЕУЕПТ всякаква функционираща бордова апаратура, предоставена от доставчици на ЕУЕПТ, с които са в договорни отношения, и сертифицирана в съответствие с процедурата, определена в актовете за изпълнение, посочени в член 15, параграф 7, която не е включена в списъка с невалидната бордова апаратура, посочен в член 5, параграф 5.
7.      В случай на нарушено функциониране на ЕУЕПТ по вина на лицето, събиращо таксата за изминато разстояние, то осигурява опростен режим на предоставяне на услуги, при който автомобилите, снабдени с посоченото в параграф 6 оборудване, да могат да се придвижват безопасно, с минимално забавяне и без подозрението за неплащане на пътна такса.
[…]“.
7        Член 7, параграф 3 от тази директива гласи:
„Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че в областите на ЕУЕПТ с основен доставчик на услуги методиката за изчисляване на възнаграждението на доставчиците на ЕУЕПТ следва същата структура като възнаграждението за подобни услуги, предоставяни от основния доставчик на услуги. Размерът на възнаграждението на доставчиците на ЕУЕПТ може да се различава от възнаграждението на основния доставчик на услуги, при условие че това е обосновано от:
а)      разходите за специфичните изисквания и задължения на основния доставчик на услуги, които не се отнасят за доставчиците на ЕУЕПТ; и
б)      необходимостта от възнаграждението на доставчиците на ЕУЕПТ да бъдат приспаднати фиксирани такси, начислени от структурата, събираща пътна такса, въз основа на разходите на тази структура за предоставяне, експлоатация и поддръжка на действаща система на ЕУЕПТ в нейната област на събиране на пътна такса, включително разходите за акредитация, когато тези разходи не са включени в пътната такса“.
8        Член 8 от посочената директива предвижда в параграфи 2 и 3:
„2.      Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че структурата, събираща пътна такса, има право да изисква от доставчик на ЕУЕПТ плащане за всяка потвърдена декларация на пътна такса и за всеки потвърден случай на недекларирана пътна такса, свързана с всяка сметка на ползвател на ЕУЕПТ, управлявана от въпросния доставчик на ЕУЕПТ.
3.      Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че когато доставчик на ЕУЕПТ е изпратил на структурата, събираща пътна такса, списък на невалидната бордова апаратура съгласно член 5, параграф 5, доставчикът на ЕУЕПТ не носи отговорност за каквато и да било последваща такса, начислена вследствие на използването на тази невалидна бордова апаратура. Броят на записите в списъка на невалидната бордова апаратура, форматът на списъка и честотата на актуализирането му подлежат на договаряне между структурите, събиращи пътна такса, и доставчиците на ЕУЕПТ“.
9        Съгласно член 9 от същата директива:
„Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че юридическите лица, които предоставят услуги за пътно таксуване, поддържат счетоводна отчетност, която прави възможно ясното разграничаване между приходите и разходите, свързани с предоставянето на услуга за пътно таксуване, както и между приходите и разходите, свързани с други дейности. Информацията за приходите и разходите, свързани с предоставянето на услуга за пътно таксуване, се представя при поискване на съответния помирителен или съдебен орган. Държавите членки вземат също така мерките, необходими за да гарантират, че не е позволено кръстосано субсидиране между дейностите, извършвани при изпълняване на функцията на доставчик на услуга за пътно таксуване, и други дейности“.
10      Текстът на член 14, параграф 1 от Директива 2019/520 е следният:
„Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че взаимодействието между ползвателите на ЕУЕПТ и структурите, събиращи пътна такса, се ограничава, когато това е приложимо, до процеса на фактуриране в съответствие с член 6, параграф 4 и до процесите на изпълнение. Взаимодействията между ползвателите на ЕУЕПТ и доставчиците на ЕУЕПТ или тяхната бордова апаратура могат да бъдат специфични за всеки доставчик на ЕУЕПТ, като не се нарушава оперативната съвместимост на ЕУЕПТ“.
11      Член 21, параграф 5 от тази директива предвижда:
„В края на всяка календарна година органите на държавите членки, които отговарят за регистрите, предават на Комисията регистрите на областите на ЕУЕПТ и на доставчиците на ЕУЕПТ. Комисията предоставя информацията на разположение на останалите държави членки. Всяко несъответствие със ситуацията в дадена държава членка бива представено на вниманието на държавата членка на регистрация и на Комисията“.
12      Член 24 от посочената директива гласи:
„1.      Държавата членка, на чиято територия е извършено неплащане на пътна такса, решава дали да започне последващо производство по отношение на наплащането на пътна такса.
Когато държавата членка, на чиято територия е извършено неплащане на пътна такса, реши да предприеме такова производство, тя информира в съответствие със своето национално право собственика, държателя на превозното средство или идентифицираното по друг начин лице, за което съществува подозрение, че е извършило нарушението „неплащане на пътна такса“.
В информацията, в съответствие с приложимото национално право, се посочват правните последици от това нарушение на територията на държавата членка, в която е извършено неплащането на пътна такса, съгласно правото на въпросната държава членка.
2.      Когато изпраща уведомителното писмо до собственика, до държателя на превозното средство или до идентифицираното по друг начин лице, за което съществува подозрение, че е извършило нарушението „неплащане на пътна такса“, държавата членка, на чиято територия е извършено неплащането на пътна такса, включва, в съответствие със своето национално право, необходимата информация — а именно информация за естеството, мястото, датата и часа на нарушението „неплащане на пътна такса“, заглавието на текстовете от националното право, чиито разпоредби са нарушени, правото на обжалване и на достъп до информация и съответната санкция и когато е приложимо, данни за уреда, който е използван за установяване на неплащането на пътна такса. За целта държавата членка, на чиято територия е извършено неплащане на пътна такса, изготвя уведомителното писмо въз основа на образеца, посочен в приложение II.
[…]“.
13      Съгласно член 25 от същата директива:
„1.      Държавата членка, на чиято територия е извършено неплащане на пътна такса, може да предостави на субекта, отговарящ за събиране на пътна такса, данните, получени чрез процедурата, посочена в член 23, параграф 1, само ако са изпълнени следните условия:
а)      прехвърлените данни се ограничават до данните, необходими на тази структура, за да получи дължимата пътна такса;
б)      процедурата за получаване на дължимата пътна такса е в съответствие с процедурата, предвидена в член 24;
в)      съответната структура носи отговорност за провеждането на тази процедура; и
г)      с изпълнението на платежното нареждане, издадено от съответната структура, се приключва неплащането на пътна такса.
2.      Държавите членки гарантират, че данните, предоставени на отговорната структура, се използват единствено с цел получаване на дължимата пътна такса и се заличават незабавно след плащането на пътната такса или, в случай че неплащането продължава, в рамките на разумен срок след прехвърлянето на данните, който се определя от държавата членка“.
14      Член 32 от Директива 2019/520 предвижда:
„1.      Държавите членки приемат и публикуват до 19 октомври 2021 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с членове 1—27, както и с приложения I и II. Те незабавно изпращат текста на тези мерки на Комисията.
Те прилагат тези мерки, считано от 19 октомври 2021 г.
Когато държавите членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Те включват също така уточнение, че позоваванията в действащите законови, подзаконови и административни разпоредби на директивата, отменена с настоящата директива, се считат за позовавания на настоящата директива. Държавите членки определят как се извършва това позоваване и как се формулира то.
2.      Държавите членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби от националното законодателство, които те приемат в областта, уредена с настоящата директива“.
15      Член 33 от тази директива гласи:
„Директива 2004/52/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за оперативната съвместимост на електронни системи за пътно таксуване в Общността (ОВ L 166, 2004 г., стр. 124; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 45, стр. 102)] се отменя считано от 20 октомври 2021 г., без да се засягат задълженията на държавите членки по отношение на посочения в приложение III, част Б срок за транспониране на директивата в националното право.
Позоваванията на отменената директива се считат за позовавания на настоящата директива и се четат съгласно таблицата на съответствието, съдържаща се в приложение IV“.
16      В приложение II от Директива 2019/520 се съдържа образец за уведомителното писмо, посочено в член 24 от тази директива.
Съобщението от 2023 г.
17      Съобщение 2023/C 2/01 на Комисията е озаглавено „Финансови санкции при производства за установяване на нарушение“ (ОВ C 2, 2023 г., стр. 1, наричано по-нататък „съобщението от 2023 г.“) и предвижда в точки 3 и 4 съответно правилата относно „периодичната имуществена санкция“ и на „еднократно платимата сума“.
18      Точка 4.2 от това съобщение уточнява метода за изчисляване на еднократно платимата сума, както следва:
„Еднократно платимата сума се изчислява по начин, който в голяма степен е подобен на метода за изчисляване на периодичната имуществена санкция, а именно:
–        умножаване на фиксирана сума по коефициент за тежест,
–        умножаване на резултата по фактора „n“,
–        умножаване на резултата по броя на дните, през които нарушението продължава […]
[…]“.
19      Точка 4.2.1 от посоченото съобщение предвижда:
„За да се изчисли еднократно платимата сума, дневната сума се умножава по броя на дните, през които нарушението продължава. Този брой се определя по следния начин:
[…]
–        за искове, предявени на основание член 260, параграф 3 [ДФЕС], това е броят на дните между деня, следващ изтичането на срока за транспониране, предвиден в разглежданата директива, и датата на прекратяване на нарушението или, при неизпълнение, датата на постановяване на съдебното решение по член 260 [ДФЕС].
[…]“.
20      Приложение I към съобщението от 2023 г. е озаглавено „Данни, използвани за определяне на финансовите санкции, предлагани на Съда“ и предвижда в точка 2, че фиксираната сума за еднократно платимата сума, посочена в точка 4.2.2 от това съобщение, се определя на 1 000 евро на ден, което съответства на една трета от фиксираната сума за периодичната имуществена санкция, и в точка 3 — че факторът „n“ за Република България се определя на 0,18. В точка 5 от това приложение I се уточнява, че минималната еднократно платима сума за Република България е 504 000 евро.
Досъдебната процедура
21      На 25 ноември 2021 г. Комисията изпраща на Република България официално уведомително писмо, с което ѝ напомня, че срокът за транспониране на Директива 2019/520 е изтекъл на 19 октомври 2021 г. и че все още не e уведомена за мерките за пълното транспониране на тази директива.
22      В отговора си от 24 януари 2022 г. Република България уведомява Комисията, че посочената директива ще бъде транспонирана в българското право с приемането на Закон за изменение и допълнение на Закона за пътищата, с Постановление за изменение и допълнение на Наредбата за условията, реда и правилата за изграждане и функциониране на смесена система за таксуване на различните категории пътни превозни средства на база време и на база изминато разстояние, както и с Наредба за условията, реда и правилата за постигане на оперативната съвместимост на електронни системи за пътно таксуване — текстове, които са били в процес на приемане.
23      Тъй като не получава последващо съобщение относно транспонирането на Директива 2019/520, на 19 май 2022 г. Комисията изпраща на Република България мотивирано становище, с което я приканва да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с това мотивирано становище в срок от два месеца от датата на получаването му.
24      В писмо от 18 юли 2022 г. Република България не оспорва твърдението за неизпълнение, но посочва, че законопроектът за изменение и допълнение на Закона за пътищата е одобрен от Министерския съвет на 27 май 2022 г. и е внесен още същия ден за приемане в Народното събрание. Тази държава членка добавя, че всички проекти и нормативни актове, чрез които разпоредбите на тази директива ще се транспонират напълно в българското право ще бъдат приети през септември 2022 г., но че не са изключени забавяния.
25      Тъй като счита, че след изтичането на срока за транспониране на посочената директива мерките за пълното ѝ транспониране все още не са приети или най-малкото не са съобщени на Комисията, тази институция предявява разглеждания в настоящото дело иск.
Производството пред Съда
26      На 12 февруари 2024 г. приключва писмената фаза на производството по настоящото дело.
27      С решение на председателя на Съда от 16 май 2024 г., след изслушване на страните, производството по настоящото дело е спряно до приключване на анализа от Комисията на актове, които междувременно са приети от Република България.
28      С писмено изявление от 31 октомври 2024 г. Комисията уведомява Съда, че на 1 и 14 февруари 2024 г. Република България ѝ е съобщила няколко законодателни мерки и една подзаконова мярка за транспонирането на Директива 2019/520. На 18 февруари 2024 г. Република България уведомява Комисията, че на 30 май 2024 г. трябва да бъде приета наредба, с която да се осигури пълното транспониране на тази директива. В последващи неофициални съобщения Република България посочва също, че мерките за пълно транспониране на същата директива трябва да бъдат приети най-късно до 30 август 2024 г. След 18 февруари 2024 г. обаче Комисията не е уведомена за каквито и да било допълнителни мерки за транспониране.
29      Поради това Комисията посочва, че макар в хода на съдебното производство Република България да е постигнала известен напредък в транспонирането на Директива 2019/520, това транспониране остава непълно.
30      При тези обстоятелства Комисията изменя искането си тази държава членка да бъде осъдена да заплати както еднократно платима сума, така и периодична имуществена санкция. Що се отнася до еднократно платимата сума, тя предлага да се разграничат три периода на нарушението и да се поиска за първия период — от 20 октомври 2021 г. до 31 януари 2024 г., сума в размер на 1 799 280 евро, за втория период — от 1 февруари 2024 г. до 13 февруари 2024 г., сума в размер на 18 144 евро, и за третия период — от 14 февруари 2024 г. до датата на постановяване на съдебното решение в настоящото производство или, ако неизпълнението на задължения бъде преустановено преди тази дата, до датата, на която то е приключило, сума в размер на 1 080 евро на ден. Що се отнася до периодичната имуществена санкция, Комисията приканва Съда да определи тази санкция в размер на 5 814 евро на ден до пълното изпълнение на задължението, предвидено в член 32 от Директива 2019/520.
31      С решение на председателя на Съда от 6 ноември 2024 г. производството по настоящото дело е възобновено.
32      На 9 декември 2024 г. Република България представя становището си по частичното оттегляне на иска от Комисията и по изменението на исканията на последната.
33      С молба, подадена на 30 септември 2025 г., Република България иска да се приемат нови доказателства, за да се установи пълното транспониране на Директива 2019/520 в българското право. В съответствие с член 128, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, на 3 октомври 2025 г. председателят на десети състав уважава това искане и определя на Комисията срок, който изтича на 17 октомври 2025 г., да вземе отношение по тези нови доказателства.
34      С писмено изявление от 15 октомври 2025 г. Комисията представя становището си по тези нови доказателства, за които Република България я е уведомила на 26 септември 2025 г., и посочва, че счита, че тази държава членка вече е изпълнила задължението си по член 32, параграф 1 от Директива 2019/520 да приеме и да я уведоми за всички законови, подзаконови и административни разпоредби, необходими за транспонирането на посочената директива.
35      Вследствие на това Комисията, от една страна, отново оттегля частично иска си, като оттегля искането си Република България да бъде осъдена да заплати периодична имуществена санкция, и от друга страна, изменя исканията си за осъждането на тази държава членка да заплати еднократно платима сума, като в това отношение иска да се заплати обща сума в размер на 2 458 296 евро, от които 1 801 440 евро за периода от 20 октомври 2021 г. до 31 януари 2024 г., 19 656 евро за периода от 1 февруари 2024 г. до 13 февруари 2024 г. и 637 200 евро за периода от 14 февруари 2024 г. до 25 септември 2025 г.
36      В писмено становище от 3 ноември 2025 г. Република България моли Съда, от една страна, да уважи частичното оттегляне на иска на Комисията, което се отнася до искането ѝ за налагане на периодична имуществена санкция, и от друга страна, да отхвърли изцяло искането на Комисията за налагането на еднократна платима сума в размер на 2 458 296 евро или, при условията на евентуалност, да намали размера ѝ до възможния минимум с оглед на обстоятелствата в настоящия случай.
По иска
По неизпълнението на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС
Доводи на страните
37      В исковата си молба Комисията посочва, че към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, Република България не е приела необходимите мерки за транспонирането на Директива 2019/520 в националното право.
38      Освен това Република България не изпълнила задължението си да съобщи незабавно на Комисията текста на тези мерки.
39      В това отношение Комисията припомня, че съгласно постоянната съдебна практика, и по-специално съгласно решения от 27 октомври 2011 г., Комисия/Полша (C‑362/10, EU:C:2011:703, т. 46), и от 15 октомври 2015 г., Комисия/Германия (C‑137/14, EU:C:2015:683, т. 51), разпоредбите на директива трябва да се прилагат с неоспорима задължителна сила, с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност. Освен това, когато дадена директива предвижда изрично, че мерките за транспонирането ѝ съдържат позоваване на нея или че то се извършва при официалното им публикуване, както предвижда в случая член 32, параграф 1, трета алинея от Директива 2019/520, във всички случаи е необходимо да се приеме конкретен акт за транспониране. В това отношение тя се позовава на точка 49 от решение от 11 юни 2015 г., Комисия/Полша (C‑29/14, EU:C:2015:379).
40      Наред с това, въз основа на точки 51 и 59 от решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (Член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573), Комисията поддържа, че държавите членки са длъжни да ѝ предоставят ясна и точна информация за транспонирането на директива. Те трябвало недвусмислено да посочат законовите, подзаконовите и административните разпоредби, с приемането на които смятат, че са изпълнили различните си задължения по тази директива. Държавите членки били длъжни да посочат също за всяка разпоредба на разглежданата директива с коя национална мярка или с кои национални мерки е транспонирана, като към съобщената информация може евентуално да бъде приложена таблица на съответствието.
41      В писмената си защита Република България възразява, че в рамките на досъдебната процедура е изпълнила своите задължения, произтичащи от принципа на лоялното сътрудничество и е предоставяла своевременно на Комисията цялата необходима информация. Освен това националните органи, ангажирани с транспонирането на Директива 2019/520, са положили добросъвестно всички усилия за транспониране на нейните разпоредби.
42      Република България обосновава забавянето на транспонирането с политическата нестабилност, дължаща се на последователните разпускания на Народното събрание.
43      Тя изтъква, че е била изправена пред обективна невъзможност да въведе разпоредбите на Директива 2019/520, тъй като не е разполагала със законодателен орган, който да може да приеме закони за транспониране, и че това е положение на непреодолима сила.
44      Комисията не взела надлежно предвид изтъкнатите от тази държава членка обстоятелства, а именно сложната политическа обстановка в България и последиците от нея за законодателната дейност, както и пандемията от COVID‑19, въпреки че в това отношение разполага със свобода на преценка на основание членове 258 и 260 ДФЕС.
45      При всички положения, въпреки че Директива 2019/520 все още не била напълно транспонирана, някои от нейните изисквания вече се прилагали в различни действащи закони.
46      По-специално понятията, определени в член 2, точки 2, 3, 16, 17, 21, 26 и 29 от тази директива, се съдържали в Закона за пътищата (ДВ, бр. 26 от 29 март 2000 г.), Закона за движението по пътищата (ДВ, бр. 20 от 5 март 1999 г.) и Наредбата за условията, реда и правилата за изграждане и функциониране на смесена система за таксуване на различните категории пътни превозни средства на база време и на база изминато разстояние.
47      Освен това съществуващите български разпоредби били насочени към прилагането на член 5, параграфи 5 и 7, член 6, параграфи 3, 5 и 7, както и член 8, параграф 2 от Директива 2019/520.
48      В писмената си реплика Комисията изтъква, че е изпълнила задължението си да докаже наличието на твърдяното неизпълнение и в това отношение не се е основала на каквато и да било презумпция.
49      При всички положения, дори да има известно припокриване между разпоредбите на националното право в България, които са били в сила преди датата на приемане на Директива 2019/520, и изменените след тази дата разпоредби, Република България не съобщила националните мерки за транспониране на тази директива, като по този начин не спазила изискванията по член 32 от нея.
50      Въз основа на решение от 10 януари 2008 г., Комисия/Португалия (C‑70/06, EU:C:2008:3, т. 21 и 22), за да опровергае довода на Република България относно твърдяната обективна невъзможност за транспониране на разпоредбите на Директива 2019/520, Комисията възразява, че държава членка не може да се позовава на вътрешни затруднения, включително от конституционноправен характер, за да оправдава неизпълнението на задължения, произтичащи от правото на Съюза, и по-специално неспазването на предвидените в директива срокове.
51      Що се отнася до довода относно пандемията от COVID‑19, който също е изтъкнат от Република България, Комисията припомня, че съгласно практиката на Съда, и по-специално точки 130—132 от решение от 13 декември 2001 г., Комисия/Франция (C‑1/00, EU:C:2001:687), държавите членки могат да се позовават на непреодолима сила като изключващо отговорността обстоятелство само когато посочват специфични непреодолими трудности, които временно им пречат да изпълнят специфичните си задължения, произтичащи от правото на Съюза. Тя счита, че от точки 54 и 55 от решение от 25 януари 2017 г., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), следва, че държавите членки са длъжни да установят конкретна връзка между обстоятелствата, изтъкнати като непреодолима сила, от една страна, и конкретно нарушение на правото на Съюза, от друга страна.
52      В случая обаче Република България не доказала, че обстоятелствата, свързани с пандемията от COVID‑19, са представлявали специфични непреодолими трудности, нито установила връзка между тези обстоятелства и липсата на транспониране на Директива 2019/520.
53      Освен това съгласно постоянната съдебна практика, припомнена в контекста на пандемията от COVID‑19, позоваването на непреодолима сила е възможно само за периода, необходим за преодоляване на трудности от такова естество.
54      В случая обаче закъснението при транспонирането не било пропорционално на необходимостта от преодоляване на трудностите, свързани с тази пандемия, тъй като настоящият иск е предявен на 26 юли 2023 г., а именно повече от 21 месеца след изтичането на срока за транспониране на Директива 2019/520, и това транспониране все още не е било завършено към момента на подаването на писмената реплика.
55      В писмената си дуплика Република България посочва законодателната дейност, извършена през 2024 г., с оглед на транспонирането на Директива 2019/520 в българското право.
56      Тази държава членка подчертава, що се отнася до довода относно политическата нестабилност, че последната има извънреден характер поради факта, че през продължителни периоди не е било възможно да се извършва законодателна дейност и оттук да се осигури транспонирането на тази директива.
57      Република България се позовава, по отношение на пандемията от COVID‑19, на нейната значителна продължителност и сериозност, които възпрепятствали законодателната власт да завърши посоченото транспониране в определените срокове.
58      В писменото си изявление, с което частично оттегля иска си, Комисията поддържа, че транспонирането на Директива 2019/520 не може да се счита за завършено.
59      Тази държава членка не съобщила всички мерки за транспониране на разпоредбите на приложение II към посочената директива.
60      По-специално задължението, предвидено в член 24, параграф 2 от Директива 2019/520, който препраща към приложение II към нея, не било изцяло транспонирано.
61      Република България уведомила Комисията, че член 5, параграф 4, член 6, параграф 6, член 8, параграф 3, член 9, член 21, параграф 5 и член 25 от Директива 2019/520 били „частично транспонирани“. Тази държава членка обаче не съобщила на Комисията националната правна уредба, която осигурява пълното транспониране на тези разпоредби.
62      Що се отнася до член 5, параграф 9, последно изречение и член 6, параграф 1, последно изречение от Директива 2019/520, Комисията счита, че националните мерки, конкретно посочени от Република България в представената от нея таблица на съответствието, не обхващат предвидените в тези разпоредби задължения.
63      По отношение на член 14, параграф 1, второ изречение от Директива 2019/520 Република България посочила, че действащото българско законодателство е в пълно съответствие с тази разпоредба, тъй като в него не са предвидени ограничения спрямо доставчиците на ЕУЕПТ или за тяхната бордова апаратура, стига това да не нарушава оперативната съвместимост на тази услуга. Комисията обаче счита, че тази разпоредба трябва да бъде транспонирана изрично, за да се гарантират особеностите на посочената услуга.
64      Освен това Република България твърдяла, че някои разпоредби на Директива 2019/520 не са приложими на нейна територия, без обаче да представи убедителни доводи в подкрепа на това твърдение.
65      По-специално Комисията счита, че доброволният характер на член 6, параграф 4, втора алинея от тази директива се отнася до прилагането му от структурата, събираща пътна такса, а не до задължението за транспониране, което е в тежест на държавата членка.
66      Що се отнася до член 7, параграф 3 от Директива 2019/520, дори в случай на отсъствие на основен доставчик в областите на ЕУЕПТ на територията на Република България, тази разпоредба трябвало да бъде транспонирана, тъй като в бъдеще основен доставчик би могъл да започне да предоставя услуги на пазара в тази държава членка.
67      По отношение на член 14, параграф 1, първо изречение от Директива 2019/520 Република България поддържала, че съгласно българското законодателство лицето, събиращо пътни такси няма преки отношения с ползвателите на ЕУЕПТ. Комисията е на мнение, че тази разпоредба трябва да бъде транспонирана изрично, за да се установят правилата за взаимодействие между структурата, събираща пътна такса и ползвателите на тази услуга.
68      Комисията заключава, че Република България не е транспонирала „приблизително 30 %“ от разпоредбите на Директива 2019/520.
69      В отговора си на първото изявление за частично оттегляне на иска на Комисията Република България изтъква, че твърдението на тази институция, че изискването по член 6, параграф 1, последно изречение от Директива 2019/520 не е транспонирано в българското право, е неправилно. Всъщност това изискване било предвидено в член 38 от Наредбата за условията, реда и правилата за изграждане и функциониране на смесена система за таксуване на различните категории пътни превозни средства на база време и на база изминато разстояние, нотифицирана в системата Themis на 1 февруари 2024 г. под номер MNE(2024)00609.
70      Член 24, параграф 2 от Директива 2019/520, който препраща към приложение II към нея, бил транспониран, макар и частично, в член 189и, параграф 4 от Закона за движението по пътищата, нотифициран в системата Themis на 1 февруари 2024 г. под номер MNE(2024)00606.
71      По отношение на изискването, уредено в член 5, параграф 9, последно изречение от Директива 2019/520, в българското законодателство доставчикът на ЕУЕПТ винаги бил лице, различно от лицето, събиращо пътни такси. Доставчикът на тази услуга бил търговец по смисъла на член 10з, алинея 3 от Закона за пътищата, докато лицето, събиращо пътни такси, била българската Агенция за пътна инфраструктура, която е държавен орган. Ето защо, предвиденото в член 5, параграф 9 от тази директива изискване било неприложимо за Република България.
72      Освен това Република България възпроизвежда доводите, които е развила в писмената си защита, че политическата нестабилност, пред която била изправена страната, я поставила в абсолютна невъзможност да избегне забавянето при транспонирането на разпоредбите на Директива 2019/520.
Съображения на Съда
73      Съгласно член 32, параграф 1, първа алинея от Директива 2019/520 държавите членки приемат и публикуват до 19 октомври 2021 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с членове 1—27, както и с приложения I и II към тази директива. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби. В съответствие с третата алинея от посочения параграф 1, когато държавите членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на посочената директива или то се извършва при официалното им публикуване. Те включват също така уточнение, че позоваванията в действащите законови, подзаконови и административни разпоредби на Директива 2004/52, отменена с Директива 2019/520, се считат за позовавания на последната директива. Държавите членки определят как се извършва това позоваване и как се формулира то.
74      Според постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението в съответната държава членка към момента на изтичане на определения в мотивираното становище на Комисията срок и последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда (решения от 25 февруари 2021 г., Комисия/Испания (Директива за личните данни — Наказателно право), C‑658/19, EU:C:2021:138, т. 15, и от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 28 и цитираната съдебна практика).
75      В настоящия случай Република България не оспорва, че към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище от 19 май 2022 г., не е приела разпоредбите, които осигуряват пълно транспониране на Директива 2019/520 и съдържат позоваване на нея или това позоваване е извършено при официалното им публикуване, в съответствие с член 32, параграф 1 от тази директива.
76      Тази държава членка обаче уточнява, че в действащото национално законодателство вече се прилагат някои от изискванията, предвидени в посочената директива.
77      Все пак тези доводи, с които посочената държава членка иска да докаже, че само частично не е изпълнила задълженията си, произтичащи от Директива 2019/520, поради наличието на разпоредби от националното право, с които вече се прилагат някои от тези изисквания, трябва да бъдат отхвърлени.
78      Всъщност е достатъчно да се припомни, че макар транспонирането на дадена директива да може да се осигури чрез вътрешноправни норми, които вече са в сила, настоящият случай не е такъв. При всяко положение в този случай държавите членки не са освободени от формалното задължение да информират Комисията за наличието на тези норми, за да може тя да прецени съответствието им с тази директива (решение от 22 май 2025 г., Комисия/България (Директива за отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор), C‑237/23, EU:C:2025:373, т. 66 и цитираната съдебна практика). Освен това тези държави членки трябва при всички положения да приемат конкретен акт за транспониране на дадена директива, когато, както е в настоящия случай, тази директива изрично предвижда задължение за тях да я посочат в текста на разпоредбите, с които тя се транспонира, или при официалното публикуване на въпросните разпоредби (вж. решение от 14 март 2024 г., Комисия/Латвия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑454/22, EU:C:2024:235, т. 33 и цитираната съдебна практика),
79      Република България твърди също, че за нея било обективно невъзможно да осигури пълното транспониране на Директива 2019/520, от една страна, поради политическата нестабилност в България, предизвикана от честите промени на правителството, както и от разпускането на Народното събрание, и от друга страна, поради пандемията от COVID‑19, която довела до забавяне на законодателната дейност, като тези два елемента представлявали и случаи на непреодолима сила.
80      Доводът за политическата нестабилност не може да бъде приет, тъй като съгласно постоянната практика на Съда държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или положения, съществуващи в нейния вътрешен правен ред, за да обоснове неизпълнение на задълженията, произтичащи от правото на Съюза, каквото неизпълнение е липсата на транспониране на директива в определения срок (решения от 25 февруари 2021 г., Комисия/Испания (Директива за защита на личните данни — Наказателно право), C‑658/19, EU:C:2021:138, т. 19 и цитираната съдебна практика, и от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 33).
81      Що се отнася до довода относно пандемията от COVID‑19, достатъчно е да се припомни, че макар понятието за непреодолима сила да не предполага абсолютната невъзможност за изпълнение на задълженията, произтичащи от правото на Съюза, все пак то изисква разглежданото неизпълнение да се дължи на извънредни, непредвидими и външни за позоваващия се на него обстоятелства, чиито последици не са могли да бъдат избегнати въпреки положената дължима грижа, като освен това позоваване на положение на непреодолима сила може да се прави само за периода, необходим за отстраняване на тези затруднения (решения от 8 юни 2023 г., Комисия/Словакия (Право на прекратяване без заплащане на такса), C‑540/21, EU:C:2023:450, т. 81, и от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 36).
82      Въпреки че здравна криза с мащаба на пандемията от COVID‑19 е външно за Република България, извънредно и непредвидимо събитие, това не променя факта, че тази държава членка е трябвало да действа с цялата дължима грижа, като уведоми Комисията своевременно за срещнатите трудности, поне преди изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 19 май 2022 г. (вж. в този смисъл решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 36). Както обаче е видно от точки 6—8 от писмената дуплика и както Комисията потвърждава в писменото си изявление от 31 октомври 2024 г., с което оттегля частично исканията си, Република България не е транспонирала изцяло Директива 2019/520 към тази дата.
83      Освен това тази държава членка не твърди, че сама по себе си пандемията от COVID‑19 обосновава изцяло вменeното ѝ закъснение при транспонирането на посочената директива. Накрая, ако законодателят на Съюза смяташе, че последиците от тази пандемия, засегнала цялата територия на Съюза, са били такива, че да попречат на държавите членки да изпълнят задълженията си по тази директива, законодателят на Съюза щеше да удължи срока за транспониране на същата директива, което той не е направил (вж. в този смисъл решение от 22 май 2025 г., Комисия/България (Директива за отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор), C‑237/23, EU:C:2025:373, т. 65 и цитираната съдебна практика).
84      Въз основа на тези съображения следва да се констатира, че като към момента на изтичане на определения в мотивираното становище от 19 май 2022 г. срок не е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива 2019/520, и съответно като не е съобщила тези разпоредби на Комисията, Република България не е изпълнила задълженията си по член 32, параграф 1 от тази директива.
По искането, представено на основание член 260, параграф 3 ДФЕС
Доводи на страните
85      В исковата си молба Комисията посочва, че в Съюза, основан на зачитането на принципите на правовата държава, всички директиви трябва да се считат за еднакво важни и изискват пълно транспониране от държавите членки в рамките на определените от тях срокове.
86      Тази институция се основава и на решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (Член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 51 и 59), и припомня задължението на държавите членки да предоставят достатъчно ясна и точна информация за националните разпоредби, с които се транспонират съответните разпоредби от директива.
87      Тъй като счита, че твърдяното неизпълнение на задължения от страна на Република България продължава към датата, на която Комисията е сезирала Съда с разглеждания в настоящото дело иск, тази институция предлага на основание член 260, параграф 3 ДФЕС посочената държава членка да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума.
88      При определянето на тази финансова санкция Комисията се основава на общите принципи, посочени в точка 2 от съобщението от 2023 г., както и на метода за изчисляване, съдържащ се в точка 4 от това съобщение. По-конкретно, тази институция посочва, че размерът на еднократно платимата сума трябва да се определя съгласно основните критерии, а именно тежестта на нарушението, неговата продължителност и необходимостта да се осигури възпиращо действие на санкцията, за да се избягват бъдещи нарушения.
89      С оглед на това Комисията предлага, на първо място, в случая да се приложи коефициент за тежест 10.
90      На второ място, що се отнася до необходимостта да се осигури възпиращо действие на санкцията, като се вземе предвид платежоспособността на съответната държава членка, Комисията посочва, че съгласно точка 3 от приложение I към съобщението от 2023 г., факторът „n“ за Република България е 0,18.
91      С оглед на това Комисията предлага размерът на еднократно платимата сума да се изчисли съгласно точка 4.2 от съобщението от 2023 г., като фиксираната сума за еднократно платимата сума, определена на 1 000 евро на ден, се умножи по възприетия в случая коефициент за тежест 10 и след това по фактора „n“ за тази държава членка (0,18). Резултатът от това умножаване води до дневна сума от 1 800 евро, която следва да се умножи по броя на дните, през които нарушението продължава.
92      Поради това Комисията предлага да се наложи на Република България да заплати еднократно платима сума в размер на 1 800 евро на ден, като минималната еднократно платима сума да бъде 504 000 евро в съответствие с точка 5 от приложение I към съобщението от 2023 г.
93      В писмената си защита Република България изтъква като главно искане да се отхвърли искането на Комисията за налагане на финансови санкции, а при условията на евентуалност иска да се намали техният размер с мотива, че предложеният от Комисията размер е явно непропорционален спрямо твърдяното нарушение.
94      Що се отнася до тежестта на нарушението, тази държава членка счита, че следва да се вземат предвид политическата нестабилност, както и последиците от пандемията от COVID‑19. Във връзка с това Комисията трябвало да вземе предвид и факта, че съществуващото българско законодателство отчасти изпълнява изискванията на Директива 2019/520.
95      Въпреки че в посоченото законодателство липсва изрично позоваване на Директива 2019/520, това не пречело на частноправните субекти да се позовават на нея и да черпят от нея права.
96      Република България поддържа, че по дела, засягащи чувствителни области, Комисията е предлагала същия коефициент за тежест като този, който сочи по настоящото дело, а по някои от тези дела дори по-нисък коефициент за тежест. В това отношение тя цитира делата, по които са постановени решения от 7 септември 2016 г., Комисия/Гърция (С‑584/14, EU:C:2016:636), и от 26 юли 2017 г., Comune di Corridonia и др. (C‑196/16 и C‑197/16, EU:C:2017:589).
97      В случая последиците от непълното транспониране на Директива 2019/520 не застрашавали пряко човешкото здраве, нито причинявали вреди на околната среда или загуба на собствени ресурси на Съюза.
98      Ето защо Република България моли Съда да отхвърли изцяло искането за налагане на еднократно платима сума или, в случай че Съдът счете за необходимо да наложи тази санкция, да я определи в минимален размер.
99      В писмената си реплика Комисията поддържа, че от фактите по случая не следва, че размерът на поисканата финансова санкция е неподходящ и че Съдът следва да го намали.
100    Тази институция подчертава, че Република България не ѝ е съобщила никакви мерки за транспониране на Директива 2019/520 преди крайния срок за транспонирането ѝ, а именно 19 октомври 2021 г., нито след тази дата.
101    При тези обстоятелства налагането на еднократно платима сума било мярка, пропорционална на допуснатото неизпълнение на задължения.
102    Комисията твърди, че Директива 2019/520 прави рамковите условия за пазара за електронно пътно таксуване по-ефективни чрез подобряване на оперативната съвместимост на системата, в която работят, както и чрез установяване на правно основание за трансграничния обмен на информация за превозните средства и техните собственици или държатели, които не са заплатили пътни такси в Съюза. Освен това тази директива допринасяла за завършването на вътрешния пазар и на цифровия единен пазар.
103    Тя счита, че всички случаи на липса на транспониране и на съобщаване на евентуални мерки за транспониране на директива на Съюза представляват неизпълнение на задължения с еднаква тежест, тъй като естеството на разглежданата директива е без значение за коефициента за тежест, който ще бъде възприет.
104    Тя уточнява, че коефициент за тежест от 10 до 20 е особено умерен при липса на транспониране на директива и при пълно несъобщаване на националните разпоредби за транспониране.
105    В писмената си дуплика Република България припомня, че в искането си за налагане на финансова санкция Комисията е трябвало да вземе предвид конкретните обстоятелства, свързани с политическата обстановка на национално равнище и с пандемията от COVID‑19, които са довели до сериозни затруднения в работата на законодателната власт, призвана да транспонира разпоредбите на Директива 2019/520.
106    Налагането на еднократно платима сума на държавите членки пораждало опасност от занижаване на качеството на транспонирането на директивите на Съюза, като по този начин държавите членки били насърчавани да ги транспонират в определения срок, без непременно да вземат предвид качеството на това транспониране. Подобен подход бил в разрез с принципа на пропорционалност, закрепен в член 5, параграф 4 ДЕС, и не бил съвместим със задължението на Комисията за лоялно сътрудничество.
107    В писменото си изявление от 31 октомври 2024 г., с което частично оттегля иска си, Комисията предлага, предвид напредъка при транспонирането на Директива 2019/520, постигнат от Република България след предявяването на разглеждания в настоящото дело иск, коефициентът за тежест бъде намален в зависимост от броя на националните разпоредби за транспониране, за които е уведомена. По този начин тя предлага да се разграничат два нови периода на нарушение: първият — от 1 февруари 2024 г., датата на първото уведомяване за мерките за транспониране, до 13 февруари 2024 г., и вторият — от 14 февруари 2024 г., датата на второто уведомяване за мерките за транспониране, до датата на постановяване на съдебното решение в настоящото производство или, ако неизпълнението на задължения бъде преустановено преди тази дата, до датата, на която то е приключило, и да приложи за тези периоди съответно коефициенти на тежест 7 и 5.
108    Тя посочва, че за разлика от това, при изчисляването на еднократно платимата сума използва, що се отнася до фактора „n“ и минималните еднократно платими суми за всяка държава членка, актуализираните стойности, съдържащи се в нейното съобщение, публикувано на 26 януари 2024 г. и озаглавено „Актуализиране на данните, използвани за изчисляване на финансовите санкции, предложени от Комисията на Съда на Европейския съюз при производства за установяване на нарушение“ (ОВ C, C/2024/1123). Предвидената в точка 2 от приложението към това съобщение актуализирана фиксирана сума за еднократно платимата сума се определя на 1 080 евро на ден, коефициентът „n“ за Република България, предвиден в точка 3 от същото приложение, е 0,2, а предвидената в точка 5 от това приложение минимална еднократно платима сума за тази държава членка е 603 000 евро.
109    Поради това, що се отнася до еднократно платимата сума, Комисията разграничава три периода на нарушение и предлага приложимият за всеки от тях дневен размер при определянето на тази сума да се изчисли, както следва:
–        за периода от 20 октомври 2021 г. (деня след датата на изтичане на срока за транспониране на Директива 2019/520) до 31 януари 2024 г. (деня преди първото уведомяване за мерките за транспониране), като се умножи размерът на актуализираната фиксирана сума за еднократно платимата сума, определен на 1 080 евро, с коефициент за тежест 10 и с фактора „n“, определен на 0,2 за Република България, което съответства на дневен размер от 2 160 евро, който от своя страна се умножава по броя на дните, през които нарушението продължава, а именно 833 дни. При това положение размерът на еднократно платимата сума за този период би се равнявал на 1 799 280 евро,
–        за периода от 1 февруари 2024 г. (деня на първото уведомяване за мерките за транспониране) до 13 февруари 2024 г. (деня преди второто уведомяване за мерките за транспониране), като се умножи размерът на актуализираната фиксирана сума за еднократно платимата сума (1 080 евро) с коефициент за тежест 7 и с фактора „n“, определен на 0,2 за Република България, което съответства на дневен размер от 1 512 евро, който от своя страна се умножава по броя на дните, през които нарушението продължава, а именно 12 дни. При това положение размерът на еднократно платимата сума за този период би се равнявал на 18 144 евро,
–        за периода от 14 февруари 2024 г. (деня на второто уведомяване за мерките за транспониране) до деня на прекратяване на нарушението или до деня на постановяване на съдебното решение в настоящото производство, като се умножи размерът на актуализираната фиксирана сума за еднократно платимата сума (1 080 евро) с коефициент за тежест 5 и с фактора „n“, определен на 0,2 за Република България, което съответства на дневен размер от 1 080 евро, който би следвало да се умножи по броя на дните между първата дата и една от следващите две дати.
110    Тя добавя, че така определените от нея суми надвишават минималната еднократно платима сума от 603 000 евро за Република България, която поради това вече не била релевантна.
111    В отговора си на писменото изявление на Комисията за частично оттегляне на иска Република България приканва Съда да отхвърли искането за налагане на санкция или, при условията на евентуалност, да намали до минимум размера на поисканата еднократно платима сума.
112    С допълнителното си искане от 15 октомври 2025 г., подадено, след като Република България представя нови доказателства, Комисията предлага общият размер на поисканата еднократно платима сума да се определи на 2 458 296 евро, който съответства на 1 801 440 евро за периода от 20 октомври 2021 г. до 31 януари 2024 г., 19 656 евро за периода от 1 февруари 2024 г. до 13 февруари 2024 г. и 637 200 евро за периода от 14 февруари 2024 г. до 25 септември 2025 г.
Съображения на Съда
–       По прилагането на член 260, параграф 3 ДФЕС и по възможността да се наложи финансовата санкция, предложена от Комисията
113    Член 260, параграф 3, първа алинея ДФЕС предвижда, че когато сезира Съда с иск по силата на член 258 ДФЕС, тъй като счита, че съответната държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи за мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура, Комисията може, ако счете за уместно, да определи размера на еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, която тази държава трябва да заплати, и която според нея е съобразена с обстоятелствата. Съгласно втора алинея от посочения член 260, параграф 3, ако установи такова неизпълнение на задължение, Съдът може да наложи на съответната държава членка да заплати еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция в рамките на размера, определен от Комисията, като задължението за плащане влиза в сила на датата, определена в решението на Съда.
114    Както е видно от точка 84 от настоящото решение, след като е установено, че към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 19 май 2022 г., Република България нито е приела, нито съответно е съобщила на Комисията законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за транспониране във вътрешното право на разпоредбите на Директива 2019/520, така установеното неизпълнение на задължения попада в приложното поле на член 260, параграф 3 ДФЕС.
115    Според постоянната съдебна практика, за да прецени възможността да наложи финансова санкция, Съдът е длъжен по всяко дело, в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, с който е сезиран, както и в зависимост от нивото на убеждаването и възпирането, които той счита за необходими, да определи подходящи финансови санкции с цел по-специално да предотврати повторни нарушения на правото на Съюза, аналогични на тези в настоящия случай (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 62 и цитираната съдебна практика).
116    Що се отнася до налагането на еднократно платима сума, следва да се приеме, че правната и фактическата страна на установеното неизпълнение на задължения, и по-точно това, че към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 19 май 2022 г., изобщо не са съобщени законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за транспонирането на Директива 2019/520, показва, че за да може наистина да се предотврати повторението на нарушения на правото на Съюза, аналогични на тези в настоящия случай, е необходима възпираща мярка като налагането на санкция под формата на еднократно платима сума (вж. в този смисъл решения от 25 февруари 2021 г., Комисия/Испания (Директива за защита на личните данни — Наказателно право), C‑658/19, EU:C:2021:138, т. 70, и от 29 февруари 2024 г., Комисия/Ирландия (Аудио-визуални медийни услуги), C‑679/22, EU:C:2024:178, т. 73).
–       По размера на еднократно платимата сума
117    За целите на изчисляването на еднократно платимата сума, която държава членка може по силата на член 260, параграф 3 ДФЕС да бъде осъдена да плати, при упражняването на правото си на преценка Съдът следва да определи размера ѝ по такъв начин, че той да бъде, от една страна, съобразен с обстоятелствата, а от друга страна, съразмерен на извършеното нарушение. Сред релевантните фактори в това отношение са по-конкретно обстоятелства като тежестта на установеното неизпълнение на задължения, периодът, през който то продължава, и платежоспособността на съответната държава членка (решение от 20 март 2025 г., Комисия/България (Директива за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства), С‑480/23, EU:C:2025:194, т. 89 и цитираната съдебна практика).
118    Най-напред, що се отнася до факта, че за изчисляването на разглежданите в случая суми Комисията се позовава на съобщението си, публикувано на 26 януари 2024 г. и посочено в точка 108 от настоящото решение, достатъчно е да се отбележи, че съгласно последната алинея от това съобщение „Комисията ще прилага актуализираните стойности към решенията, които взема, за да заведе дело пред Съда съгласно член 260 от ДФЕС, считано от публикуването на настоящото съобщение в Официален вестник“.
119    При всяко положение следва да се припомни и че в рамките на правото на преценка, с което разполага Съдът съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС, насоки като съдържащите се в съобщенията на Комисията, които прогласяват като индикативни правила математически променливи, не обвързват Съда, но допринасят за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на самата Комисия, когато тази институция прави предложения до Съда (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 69 и цитираната съдебна практика).
120    Що се отнася, най-напред, до тежестта на извършеното нарушение, тя не може да се определи чрез автоматичното прилагане на коефициент за тежест (решение от 20 март 2025 г., Комисия/България (Директива за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства), С‑480/23, EU:C:2025:194, т. 90 и цитираната съдебна практика). По-специално, като презумира, че нарушението на задължението за съобщаване на мерките за транспониране на директива трябва да се счита за нарушение с една и съща тежест, независимо от конкретната директива, Комисията не е в състояние да съобрази имуществените санкции в зависимост от последиците от неизпълнението на това задължение за частните и обществените интереси. В това отношение е явно, че последиците от неизпълнението на задълженията на държавите членки за частните и обществените интереси могат да варират не само между различните държави членки, но и в зависимост от нормативното съдържание на нетранспонираната директива (решение от 22 май 2025 г., Комисия/България (Директива за отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор), C‑237/23, EU:C:2025:373, т. 92 и цитираната съдебна практика).
121    За да се прецени тежестта на установеното по настоящото дело нарушение, следва да се припомни, че задължението за приемане на разпоредби за осигуряване на пълното транспониране на директива и задължението за съобщаване на тези разпоредби на Комисията представляват съществени задължения на държавите членки за гарантиране на пълната ефективност на правото на Съюза и че следователно неизпълнението на тези задължения трябва да се разглежда като несъмнено тежко нарушение (решение от 20 март 2025 г., Комисия/България (Директива за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства), С‑480/23, EU:C:2025:194, т. 91 и цитираната съдебна практика).
122    В случая следва да се подчертае, че Директива 2019/520 е несъмнено важен инструмент на правото на Съюза, тъй като с нея се цели, от една страна, да се осигури оперативната съвместимост на електронните системи за пътно таксуване в цялата пътна мрежа в Съюза, селищна и междуселищна, магистрали, главни и второстепенни пътища и различни структури като тунели или мостове и фериботи, и от друга страна, да се улесни трансграничният обмен на данни за регистрацията на превозни средства и за собствениците или държателите на превозни средства, за които е установено неплащане на какъвто и да било вид пътни такси в Съюза.
123    Впрочем липсата на транспониране на разпоредбите на тази директива засяга пълната ефективност на правото на Съюза и неговото еднакво прилагане.
124    В това отношение от точка 75 от настоящото решение е видно, че към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище от 19 май 2022 г., Република България не е приела разпоредба, която осигурява пълно транспониране на Директива 2019/520 и съдържа позоваване на тази директива или това позоваване е извършено при официалното публикуване на разпоредбата, в съответствие с член 32, параграф 1 от същата директива.
125    Република България се позовава, на първо място, на обстоятелствата, свързани както с политическия контекст в страната, така и с пандемията от COVID‑19 — обстоятелства, които според тази държава членка е трябвало да бъдат взети предвид при определянето на коефициента за тежест на разглежданото в случая нарушение. Тези доводи обаче не могат да бъдат приети по същите причини като посочените в точки 80—83 от настоящото решение.
126    На второ място, Република България препраща към доводите си, изложени в точки 45—47 от настоящото решение, които показвали, че разпоредбите на съществуващото българско законодателство отговарят на част от изискванията на Директива 2019/520, което Комисията не взела предвид.
127    В това отношение следва да се припомни, че макар наистина твърдението на държава членка, че съществуващата към момента на приемане на дадена директива законодателна уредба вече е била достатъчна, за да се приеме, че тази държава членка не е нарушила задълженията си, и че липсата на транспониране на посочената директива е имала само ограничено въздействие, не може да бъде релевантно за целите на преценката дали е целесъобразно да се наложи санкция като разглежданата в настоящия случай, това твърдение може да бъде взето предвид при преценката на тежестта на разглежданото неизпълнение на задължения за целите на изчисляването на размера на еднократно платимата сума (решение от 22 май 2025 г., Комисия/България (Директива за отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор), C‑237/23, EU:C:2025:373, т. 99 и цитираната съдебна практика).
128    В случая, както впрочем посочва Комисията в писмената си реплика, някои от задълженията, установени в Директива 2019/520, вече са били предвидени в Решение 2009/750/ЕО на Комисията от 6 октомври 2009 година за определяне на Европейската услуга за електронно събиране на такса за изминато разстояние и нейните технически елементи (ОВ L 268, 2009 г., стр. 11). Безспорно е обаче, както също отбелязва тази институция, че Директива 2019/520 внася значителни изменения в предходното законодателство и съдържа много нови разпоредби.
129    Следователно не може да се приеме, че наличието на национални норми, предхождащи приемането на Директива 2019/520, като посочените от Република България в случая, може да представлява фактор, смекчаващ съществено тежестта на разглежданото нарушение. При това положение не е доказано, че последиците от установеното в настоящия случай неизпълнение на задължения за частните и публичните интереси са били толкова съществени, колкото биха били, ако в българския правен ред не съществуваше разпоредба, чието съдържание е аналогично на това на разпоредбите на Директива 2019/520.
130    По-нататък, що се отнася до продължителността на нарушението, от точки 33 и 34 от настоящото решение е видно по-специално, че то е продължило почти четири години.
131    Накрая, що се отнася до определянето на платежоспособността на Република България, според практиката на Съда в метода за изчисляване на фактора „n“ не следва да се взема предвид броят на населението на тази държава членка (вж. в този смисъл решение от 20 март 2025 г., Комисия/България (Директива за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства), С‑480/23, EU:C:2025:194, т. 101 и цитираната съдебна практика).
132    Вместо това следва да се вземе предвид брутният вътрешен продукт (БВП) на Република България като решаващ фактор. В това отношение следва да се отчетат и актуалните данни за БВП на тази държава членка към датата на преценката на фактите от Съда (решение от 20 март 2025 г., Комисия/България (Директива за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства), С‑480/23, EU:C:2025:194, т. 102 и цитираната съдебна практика).
133    С оглед на тези съображения и предвид правото на преценка, признато на Съда в член 260, параграф 3 ДФЕС, който предвижда, че когато налага санкция под формата на еднократно платима сума, Съдът не може да определи размер, който надвишава посочения от Комисията, следва да се приеме, че за да може наистина да се предотврати повторението на нарушения, аналогични на произтичащото от неспазването на член 32, параграф 1 от Директива 2019/520 и засягащи пълната ефективност на правото на Съюза, е необходимо да се наложи санкция под формата на еднократно платима сума, която да бъде в размер на 1 900 000 евро.
По съдебните разноски
134    Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Република България да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото, Република България трябва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията.
По изложените съображения Съдът (десети състав) реши:
1)      Като до изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 19 май 2022 г., не е приела законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобрази с Директива (ЕС) 2019/520 на Европейския парламент и на Съвета от 19 март 2019 година за оперативната съвместимост на електронни системи за пътно таксуване и за улесняване на трансграничния обмен на информация за неплащане на пътни такси в Съюза, и съответно като не е съобщила тези разпоредби на Европейската комисия, Република България не е изпълнила задълженията си по член 32, параграф 1 от тази директива.
2)      Осъжда Република България да заплати на Европейската комисия еднократно платима сума в размер на 1 900 000 евро.
3)      Осъжда Република България да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.
Passer
Arastey Sahún
Gratsias
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 30 април 2026 година.
Секретар
Председател на състава
A. Calot Escobar
J. Passer
*      Език на производството: български.