62023TJ0558_RES
Affaire T‑558/23
Swissgrid AG
Contre
Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie
Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 8 octobre 2025
« Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Ligne directrice sur l’équilibrage du système électrique – Article 1er, paragraphes 6 et 7, du règlement (UE) 2017/2195 – Plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique – Absence de participation du gestionnaire de réseau de transport suisse – Recours formé devant la commission de recours de l’ACER – Conditions et modalités particulières de recours – Article 28 du règlement (UE) 2019/942 – Irrecevabilité pour absence de qualité pour agir devant la commission de recours – Défaut d’affectation directe – Exception d’illégalité »
Énergie – Équilibrage du système électrique – Règlement 2017/2195 – Plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique – Champ d’application – Gestionnaires de réseau de transport suisses – Inclusion – Conditions – Adoption par la Commission d’une décision approuvant leur participation à la plateforme – Possibilité pour ces gestionnaires de saisir le juge de l’Union d’une action en carence en cas d’abstention de statuer de la part de la Commission
(Règlement de la Commission 2017/2195, art. 1er, § 6 et 7)
(voir points 29-32, 35-37)
Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Conditions de recevabilité – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Décision de l’ACER modifiant le cadre de mise en œuvre de la plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique – Modification n’impliquant pas l’introduction d’une condition supplémentaire pour la participation des gestionnaires de réseau de transport suisses à ladite plateforme – Participation demeurant subordonnée exclusivement à l’adoption par la Commission d’une décision d’admission – Décision de l’ACER ne produisant pas des effets sur la situation juridique desdits gestionnaires – Irrecevabilité
(Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 28, § 1)
(voir points 42-51)
Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Conditions de recevabilité – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Décision de l’ACER modifiant le cadre de mise en œuvre de la plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique – Modification ne privant pas les gestionnaires de réseau de transport suisses de leurs droits contractuels en l’absence d’une décision de la Commission approuvant leur participation à la plateforme – Décision de l’ACER ne produisant pas des effets sur la situation juridique desdits gestionnaires – Irrecevabilité
(Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 28, § 1)
(voir points 64-71)
Actes des institutions – Réglementation de base et réglementation d’exécution – Réglementation d’exécution ne pouvant ni modifier ni compléter les éléments essentiels de la réglementation de base – Qualification des éléments essentiels – Prise en compte des caractéristiques et des particularités du domaine concerné – Acte d’exécution visant l’intégration des marchés de l’énergie d’équilibrage et prévoyant l’exclusion des gestionnaires de réseau de transport suisses des plateformes européennes pour l’échange d’énergie d’équilibrage sous réserve d’un arrangement bilatéral avec l’Union – Concrétisation des objectifs poursuivis par la réglementation de base – Admissibilité
(Art. 291, § 2, TFUE ; règlements du Parlement européen et du Conseil no 714/2009 et 2019/943 ; règlement de la Commission 2017/2195)
(voir points 80-88, 96)
Accords internationaux – Accords de l’Union – Primauté sur les actes de droit dérivé de l’Union – Obligation d’interpréter les actes de droit dérivé à la lumière des accords internationaux
(Art. 216, § 2, TFUE)
(voir points 105, 106)
Accords internationaux – Accords de l’Union – Accord de libre-échange CEE-Suisse – Accord interdisant l’établissement des restrictions quantitatives à l’importation ou des mesures d’effet équivalent – Réglementation de l’Union excluant les gestionnaires de réseau de transport suisses de la plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique sauf décision de la Commission approuvant leur participation à ladite plateforme – Admissibilité
(Accord de libre-échange CEE-Suisse, art. 13 ; règlement de la Commission 2017/2195, art. 1er, § 6 et 7)
(voir points 109, 111-115)
Droit international public – Principes – Principes du droit international coutumier – Examen de la validité d’un règlement au regard du droit international coutumier – Réglementation de l’Union excluant les gestionnaires de réseau de transport suisses de la plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique sauf décision de la Commission approuvant leur participation à ladite plateforme – Violation du principe de prévention – Conditions – Erreur manifeste d’appréciation quant aux conditions d’application de ce principe – Absence
(Art. 3, § 5, TUE ; règlement de la Commission 2017/2195, art. 1er, § 6 et 7)
(voir points 118-128)
Résumé
Par son arrêt, le Tribunal confirme la validité de la décision de la commission de recours de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) rejetant, comme irrecevable, le recours introduit par un gestionnaire de réseau de transport d’électricité (ci-après le « GRT ») suisse. Ce faisant, le Tribunal se prononce sur les conditions de participation d’un tel gestionnaire à des plateformes européennes pour l’échange d’énergie d’équilibrage au titre du règlement 2017/2195 (
1
), sur la qualité de ce gestionnaire pour agir à l’encontre d’une décision de l’ACER dont il n’est pas le destinataire, ainsi que sur la conformité du règlement 2017/2195 avec le principe de prévention issu du droit international coutumier.
Le 2 août 2017, la Commission européenne a adopté le règlement 2017/2195, lequel prévoit, notamment, la mise en place d’une plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique. En application de ce règlement, l’ACER a adopté une décision portant sur la création d’une plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique (ci-après la « plateforme aFRR »), comprenant, en annexe, le cadre de mise en œuvre de ladite plateforme aFRR (ci-après le « cadre de mise en œuvre »).
La requérante, Swissgrid AG, en sa qualité d’unique GRT en Suisse, a conclu avec d’autres GRT un protocole d’accord formalisant les conditions de sa participation au projet devant conduire à une plateforme pour la coordination internationale de la restauration automatisée de la fréquence et de l’exploitation stable du système (ci-après « Picasso »).
Le 1er juillet 2020, les GRT membres de Picasso, dont la requérante fait partie, ont conclu l’accord de coopération de la plateforme Picasso (ci-après l’« accord de coopération Picasso »), qui est soumis à un accord principal concernant les plateformes d’équilibrage, commun à l’ensemble des plateformes (ci-après l’« accord principal »).
Or, par courrier du 17 décembre 2020, la directrice de la direction générale de l’énergie de la Commission a souligné qu’elle ne voyait pas de raison d’adopter une décision autorisant la Suisse à participer aux plateformes européennes d’équilibrage au titre de l’article 1er, paragraphe 7, du règlement 2017/2195
Le 30 septembre 2022, l’ACER a adopté la décision 15/2022 modifiant la désignation des entités qui exerceraient les fonctions qui sont définies dans le cadre de mise en œuvre. Ainsi, la définition de « GRT membre » qui visait auparavant « tout GRT qui a rejoint la plateforme aFRR » a été modifiée pour viser désormais « tout GRT auquel le règlement 2017/2195 s’applique et qui a rejoint la plateforme aFRR ».
Le 30 novembre 2022, la requérante a formé un recours contre cette décision auprès de la commission de recours de l’ACER.
Estimant que la décision 15/2022 ne constituait pas un acte susceptible d’affecter la situation juridique de la requérante en l’absence d’une décision de la Commission l’autorisant à participer à la plateforme aFRR, cette commission a rejeté le recours de cette dernière comme irrecevable au titre de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 (
2
).
C’est dans ce contexte que la requérante a saisi le Tribunal en vue de l’annulation de la décision de la commission de recours.
Appréciation du Tribunal
En premier lieu, le Tribunal entérine la conclusion de la commission de recours selon laquelle la requérante ne disposait pas du droit de participer à la plateforme aFRR en l’absence de décision de la Commission au titre de l’article 1er, paragraphe 7, du règlement 2017/2195. Aux termes de cette disposition, la participation de la Suisse aux plateformes européennes pour l’échange de produits standard d’équilibrage est décidée par la Commission sur la base d’un avis rendu par l’ACER et par tous les GRT, sous réserve que les conditions prévues au paragraphe 6 de cet article soient remplies.
Il ressort ainsi d’une interprétation tant littérale que contextuelle du règlement 2017/2195 que c’est à la Commission qu’il appartient d’adopter une décision sur la participation de la Suisse aux plateformes au titre de l’article 1er, paragraphe 7, dudit règlement et, dans ce cadre, d’examiner si les conditions prévues au paragraphe 6 du même article sont remplies. La requérante ne saurait donc reprocher à la commission de recours de ne pas avoir examiné si lesdites conditions étaient remplies ou si la Commission aurait dû adopter une décision au sens de l’article 1er, paragraphe 7, du règlement 2017/2195.
À cet égard, l’impossibilité tant pour l’ACER que pour la commission de recours d’examiner si les conditions de participation de la requérante à la plateforme aFRR sont remplies ne comporte pas de lacune dans le contrôle juridictionnel de l’article 1er, paragraphes 6 et 7, du règlement 2017/2195. Dans l’éventualité où la Commission refuserait, à tort, d’adopter une décision au titre de cette dernière disposition, la requérante pourrait faire usage de la voie de droit prévue à l’article 265 TFUE, laquelle vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position.
En second lieu, le Tribunal constate que la commission de recours n’avait pas méconnu l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942, en retenant que la modification de la définition de « GRT membre » intervenue par effet de la décision 15/2022 afin de viser « tout GRT auquel le règlement 2017/2195 s’applique et qui a rejoint la plateforme aFRR » ne modifiait pas sa situation juridique de façon caractérisée.
En effet, la notion de « GRT auquel le règlement 2017/2195 s’applique » figurant désormais dans la définition de « GRT membre » est susceptible d’inclure la requérante dans l’éventualité où elle obtiendrait une décision de la Commission approuvant sa participation à la plateforme aFRR au titre de l’article 1er, paragraphe 7, de ce règlement.
En outre, la modification de la définition de « GRT membre » n’a pas non plus produit des effets sur la situation juridique de la requérante sous l’angle de la prétendue privation de l’exercice de ses droits contractuels.
Certes, la requérante est signataire tant de l’accord principal que de l’accord de coopération Picasso, qui ont pour objet de régir le fonctionnement de la plateforme aFRR dans le prolongement du règlement 2017/2195 et du cadre de mise en œuvre. Cependant, même antérieurement à la décision 15/2022, elle ne disposait pas d’un droit contractuel inconditionnel à utiliser la plateforme aFRR.
En effet, d’une part, cette possibilité n’est pas offerte à l’ensemble des « GRT membres », mais seulement à ceux relevant de la qualification de « GRT participants » et, d’autre part, les contrats auxquels la requérante est partie conditionnent sa participation à la plateforme aFRR à l’adoption d’une décision de la Commission au titre de l’article 1er du règlement 2017/2195.
Partant, dans la mesure où, antérieurement à la décision 15/2022, la requérante ne disposait pas du droit contractuel d’utiliser la plateforme aFRR afin d’échanger des produits standard d’énergie d’équilibrage en l’absence de décision de la Commission en ce sens, et cela indépendamment de son éventuelle qualification de « GRT membre », il ne saurait être considéré que la décision 15/2022 l’a privée d’un tel droit et a ainsi produit directement des effets sur sa situation juridique.
La commission de recours n’ayant pas commis d’erreur de droit en écartant le recours comme irrecevable, au motif que les conditions prévues à l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 n’étaient pas remplies, le Tribunal procède à l’analyse de l’exception d’illégalité soulevée par la requérante à l’encontre de l’article 1er, paragraphes 6 et 7, du règlement 2017/2195.
Premièrement, le Tribunal note que le règlement 2017/2195, conformément aux objectifs fixés dans les règlements no 714/2009 (
3
) et 2019/943 (
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)_vise l’intégration des marchés de l’énergie d’équilibrage, qui devrait être facilitée par la mise en place de plateformes européennes communes dans la perspective de la création d’un marché intérieur de l’énergie pleinement fonctionnel et interconnecté reposant sur le respect des règles communes. Or, dès lors que la Confédération suisse n’a pas adhéré au marché intérieur de l’Union et que les GRT suisses ne sont par conséquent pas soumis aux mêmes règles que celles applicables aux GRT des États membres de l’Union, leur exclusion de la participation aux plateformes envisagées dans le règlement 2017/2195, sous réserve notamment d’un arrangement bilatéral alternatif qui reste toujours possible, est pleinement justifiée au regard de l’objectif poursuivi par ledit règlement et, notamment, de celui de la création d’un marché intérieur. Deuxièmement, il n’existe aucune contrariété entre la limitation du champ d’application des GRT susceptibles de participer à la plateforme aFRR figurant à l’article 1er du règlement 2017/2195 et l’objectif fixé dans le règlement 2019/943 consistant en la levée des obstacles aux flux transfrontaliers d’électricité et aux transactions transfrontalières sur les marchés de l’électricité et les marchés de service connexes. À cette dernière fin, lorsque des GRT de l’Union et des GRT de pays tiers sont présents dans une même zone synchrone, le règlement 2017/1485 (
5
) prévoit explicitement la conclusion d’accords fixant la base de leur coopération en ce qui concerne le fonctionnement sûr du réseau et définissant les modalités de la mise en conformité des GRT des pays tiers avec les obligations prévues par le règlement.
Troisièmement, l’article 1er, paragraphes 6 et 7, du règlement 2017/2195 ne saurait être interprété comme permettant à la Commission de refuser la participation de la requérante aux plateformes d’équilibrage dans l’éventualité où un accord entre la Confédération suisse et l’Union serait conclu. En effet, la primauté des accords internationaux conclus par l’Union sur les textes de droit dérivé commande d’interpréter ces derniers, dans la mesure du possible, en conformité avec ces accords.
Quatrièmement, l’exclusion de la requérante de la participation à la plateforme aFRR ne peut pas être considérée comme une restriction quantitative à l’importation d’énergie d’équilibrage, ou comme une mesure d’effet équivalent qui serait contraire à l’article 13, paragraphe 1, de l’accord de libre-échange entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse (
6
). En tout état de cause, la requérante n’étant pas soumise au respect des mêmes règles communes que les GRT de l’Union et ne pouvant pas, dès lors, être considérée comme étant dans une situation comparable à celle des GRT de l’Union par rapport à l’objectif de création d’un marché intérieur de l’électricité, elle ne peut donc utilement invoquer l’existence d’une discrimination arbitraire à son égard.
Cinquièmement, son exclusion de la participation à la plateforme aFRR ne saurait être considérée comme manifestement contraire au principe de prévention issu du droit international coutumier que l’Union est tenue de respecter lors de l’adoption des actes en application de l’article 3, paragraphe 5, TUE.
À cet égard, il est exact que la Cour internationale de justice a mis en avant, au titre de certains principes généraux et bien reconnus, l’obligation, pour tout État, de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres États, dont il découle, en substance, qu’un sujet de droit international est soumis à une obligation de diligence requise à l’occasion de l’exercice de ses compétences.
Toutefois, pour qu’un principe du droit international coutumier puisse être invoqué par un justiciable aux fins de l’examen par le juge de l’Union de la validité d’un acte de l’Union, il est nécessaire, d’une part, qu’il soit susceptible de mettre en cause la compétence de l’Union pour adopter ledit acte et, d’autre part, que l’acte en cause soit susceptible d’affecter des droits que le justiciable tire du droit de l’Union ou de créer à son égard des obligations au regard de ce droit.
En l’occurrence, il est constant que la Suisse fait partie de la zone synchrone de l’Europe continentale et, sous cet angle, il pourrait être considéré que le principe de prévention est susceptible de remettre en cause la compétence de l’Union pour adopter une réglementation susceptible d’avoir une incidence sur l’ensemble de ladite zone synchrone, y compris la Suisse. Par ailleurs, puisque la requérante est le gestionnaire unique du réseau électrique suisse, il pourrait être retenu que le règlement 2017/2195 crée des obligations à son égard, dans l’éventualité où son absence de participation à la plateforme aFRR aurait pour conséquence qu’elle doive prendre les mesures impliquées par des flux physiques d’électricité non programmés.
Néanmoins, dès lors qu’un principe du droit international coutumier ne revêt pas le même degré de précision qu’une disposition d’un accord international, le contrôle juridictionnel doit nécessairement se limiter à la question de savoir si les institutions de l’Union, en adoptant l’acte en cause, ont commis des erreurs manifestes d’appréciation quant aux conditions d’application de ce principe. Or, il ne saurait être considéré que la Commission a méconnu, de manière manifeste, l’obligation de diligence requise de l’Union en limitant, en principe, la participation à la plateforme aFRR aux seuls GRT de l’Union.
En effet, d’une part, le droit de l’Union prévoit explicitement la conclusion d’accords entre GRT de l’Union et GRT de pays tiers lorsque ceux-ci sont présents dans une même zone synchrone. Il en découle que l’absence de participation de la requérante à la plateforme aFRR n’exclut nullement une collaboration entre la requérante et les GRT de l’Union s’agissant de la sécurité du réseau dans la zone synchrone, laquelle est, au contraire, promue.
D’autre part, l’article 1er, paragraphes 6 et 7, du règlement 2017/2195 envisage la possibilité pour la requérante de participer à la plateforme aFRR, dans l’éventualité où la Commission retiendrait que l’exclusion de la Suisse peut aboutir à ce que des flux physiques d’électricité non programmés passent par la Suisse et menacent la sécurité du réseau de la région et pour autant que les droits et les responsabilités des GRT suisses soient en cohérence avec ceux des GRT exerçant dans l’Union.
Au regard de ce qui précède, le Tribunal rejette le recours en annulation dans son intégralité.
(
1
)	Règlement (UE) 2017/2195 de la Commission, du 23 novembre 2017, concernant une ligne directrice sur l’équilibrage du système électrique (JO 2017, L 312, p. 6).
(
2
)	Règlement (UE) 2019/942 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, instituant une agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (JO 2019, L 158, p. 22).
(
3
)	Règlement (CE) no 714/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, sur les conditions d’accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité et abrogeant le règlement (CE) no 1228/2003 (JO 2009, L 211, p. 15).
(
4
)	Règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, sur le marché intérieur de l’électricité (JO 2019, L 158, p. 54).
(
5
)	Règlement (UE) 2017/1485 de la Commission, du 2 août 2017, établissant une ligne directrice sur la gestion du réseau de transport de l’électricité (JO 2017, L 220, p. 1).
(
6
)	Accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse, du 22 juillet 1972 (JO 1972, L 300, p. 188).