FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 30. april 2020 (1)
Sag C-36/20 PPU
Straffesag
mod
VL
Procesdeltager:
Ministerio Fiscal
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (forundersøgelsesdommer nr. 3 i San Bartolomé de Tirajana, Spanien))
»Præjudiciel forelæggelse – grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedure for tildeling af international beskyttelse – direktiv 2013/32/EU – artikel 6 – adgang til proceduren – andre myndigheder, der kan forventes at modtage ansøgninger om international beskyttelse, men som ikke har kompetence til at registrere dem – begrebet »andre myndigheder« – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – direktiv 2013/33/EU – artikel 8 – frihedsberøvelse af ansøgeren – princippet om non-refoulement«
I.      Indledning
1.        »Humanisme er ganske vist nødvendig i forbindelse med beskyttelse af flygtninges rettigheder. Den er udtryk for, at man bekymrer sig for sin næste, ønsker at leve i fællesskab […]. Men humanisme er ikke nok. Den er blot den positive side af reaktionen på det umenneskelige, hvis negative side kun alt for hurtigt viser sig bag maskerne, når dannelse viger pladsen for nødvendighed. Rettighederne er den positive side af forpligtelserne. Disse forpligtelser hviler på solide sokler. Det er altid muligt at se bort fra dem, men det skal ske ved fælles overenskomst« (2).
2.        Det er i denne ånd, at jeg vil bedømme denne anmodning om præjudiciel afgørelse.
3.        De spørgsmål, som er indgivet af Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (forundersøgelsesdommer nr. 3 i San Bartolomé de Tirajana, Spanien), vedrører i det væsentlige fortolkningen af artikel 6, stk. 1, og artikel 26 i direktiv 2013/32/EU (3) samt artikel 17, stk. 1 og 2, og artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33/EU (4).
4.        Den foreliggende sag indgår i en sammenhæng, hvor der navnlig er truffet en afgørelse om afvisning af en statsborger fra Mali, der har erklæret at ville ansøge om international beskyttelse over for den forelæggende ret, efter at den båd, som han befandt sig i, var blevet opbragt af myndighederne i en medlemsstat tæt på dennes grænser.
5.        Den foreliggende præjudicielle forelæggelse foranlediger indledningsvis Domstolen til for første gang at overveje spørgsmålet, om en retslig myndighed, såsom en forundersøgelsesdommer, der i henhold til national ret har kompetence til at tage stilling til anbringelse af tredjelandsstatsborgere i en særlig facilitet for frihedsberøvede, kan betragtes som en »anden myndighed«, der kan forventes at modtage ansøgninger om international beskyttelse i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32. Besvares dette spørgsmål bekræftende, skal Domstolen dernæst afgøre, om en denne myndighed skal give ansøgeren om international beskyttelse de relevante oplysninger, der gør denne bekendt med retningslinjerne for indgivelse af ansøgningen. Endelig vil Domstolen få lejlighed til at udtale sig om, på hvilket tidspunkt de berørte personer opnår status som ansøgere om international beskyttelse, og om, hvilke konsekvenser opnåelse af denne status vil have på betingelserne for frihedsberøvelse.
II.    Retsforskrifter
A.      Folkeretten
6.        Konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (5), som alle medlemsstaterne er kontraherende parter i (6), trådte i kraft den 22. april 1954 (herefter »Genèvekonventionen«) og er blevet suppleret af og ændret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31. januar 1967, og som trådte i kraft den 4. oktober 1967 (herefter »protokollen«).
7.        I præamblen til denne konvention tages det til efterretning, at De Forenede Nationers højkommissariat for flygtninge (UNHCR) har til opgave at overvåge de mellemfolkelige konventioner, der giver flygtninge beskyttelse. Det anføres i dens artikel 35, at staterne »forpligter sig til at samarbejde med [UNHCR] […] og [navnlig skal] lette det i udførelsen af dets hverv med at overvåge anvendelsen af denne konventions bestemmelser«.
8.        I nævnte konventions artikel 1, afsnit A, defineres udtrykket »flygtning« navnlig med henvisning til enhver person, der »som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig uden for det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt ikke ønsker – at søge dette lands beskyttelse; eller som ikke har nogen statsborgerret og på grund af sådanne begivenheder befinder sig uden for det land, hvor han tidligere havde fast bopæl, og ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt ikke ønsker – at vende tilbage dertil«.
9.        Det fremgår af samme konventions artikel 3, at »[d]e kontraherende stater skal anvende denne konventions bestemmelser på flygtninge uden nogen forskel med hensyn til race, religion eller oprindelsesland«.
10.      Ifølge Genèvekonventionens artikel 33, stk. 1, må »[i]ngen kontraherende stat […] på nogen som helst måde udvise eller afvise en flygtning ved grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller hans politiske anskuelser«.
B.      EU-retten
1.      Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
11.      Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) bestemmer i artikel 18 med overskriften »Asylret«:
»Asylretten sikres under iagttagelse af reglerne i Genèvekonventionen […] og protokollen […] og i overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (i det følgende benævnt »traktaterne«).«
12.      Chartrets artikel 19 med overskriften »Beskyttelse i tilfælde af udsendelse, udvisning og udlevering« bestemmer følgende:
»1.      Kollektiv udvisning er forbudt.
2.      Ingen må udsendes, udvises eller udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling.«
2.      Direktiv 2013/32
13.      Artikel 4 i direktiv 2013/32 med overskriften »Ansvarlige myndigheder« bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne udpeger med henblik på alle procedurer en besluttende myndighed, der skal være ansvarlig for en hensigtsmæssig behandling af ansøgningerne i overensstemmelse med dette direktiv. Medlemsstaterne sikrer, at en sådan myndighed råder over de fornødne midler, herunder et tilstrækkeligt antal kompetente ansatte, til at varetage sine opgaver i overensstemmelse med direktivet.«
14.      Dette direktivs artikel 6 med overskriften »Adgang til proceduren« bestemmer:
»1.      Når en person indgiver en ansøgning om international beskyttelse til en myndighed, der i henhold til national ret er kompetent til at registrere sådanne ansøgninger, skal registreringen ske senest tre arbejdsdage efter, at ansøgningen er indgivet.
Indgives ansøgningen om international beskyttelse til andre myndigheder, der kan forventes at modtage sådanne ansøgninger, men som ikke er kompetente til at registrere dem i henhold til national ret, sikrer medlemsstaterne, at registreringen sker senest seks arbejdsdage efter, at ansøgningen er indgivet.
Medlemsstaterne sikrer, at de andre myndigheder, der kan forventes at modtage ansøgninger om international beskyttelse, såsom politiet, grænsevagter, indvandringsmyndigheder og ansatte ved faciliteter for frihedsberøvede, har de relevante oplysninger, og at deres ansatte modtager den nødvendige uddannelse til at kunne varetage deres opgaver og ansvarsområder og instruks om at meddele ansøgerne, hvor og hvordan ansøgninger om international beskyttelse kan indgives.
2.      Medlemsstaterne sikrer, at en person, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, i praksis har mulighed for at indgive den så hurtigt som muligt. Indgiver ansøgeren ikke sin ansøgning, kan medlemsstaterne anvende artikel 28 i overensstemmelse hermed.
3.      Medlemsstaterne kan kræve, at ansøgninger om international beskyttelse indgives personligt og/eller et bestemt sted, jf. dog stk. 2.
4.      Uanset stk. 3 [anses] en ansøgning om international beskyttelse for at være indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en i national ret fastsat officiel rapport er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde.
5.      Såfremt ansøgninger om international beskyttelse indgivet samtidigt af et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse i praksis gør det meget vanskeligt at overholde tidsfristen i stk. 1, kan medlemsstaterne forlænge fristen til [ti] arbejdsdage.«
15.      Samme direktivs artikel 8 med overskriften »Information og rådgivning i faciliteter for frihedsberøvede og ved grænseovergangssteder« bestemmer følgende:
»1.      Når der er tegn på, at tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, der tilbageholdes i faciliteter for frihedsberøvede eller befinder sig ved grænseovergangssteder, herunder transitområder, ved de ydre grænser, måske ønsker at søge om international beskyttelse, skal medlemsstaterne give dem oplysninger om muligheden for at gøre dette. I disse faciliteter for frihedsberøvede og overgangssteder sørger medlemsstaterne for tolkebistand, i det omfang det er nødvendigt for at lette adgangen til asylproceduren.
2.      Medlemsstaterne sikrer, at organisationer og personer, der vejleder og rådgiver ansøgere, har effektiv adgang til ansøgere, der befinder sig ved grænseovergangssteder, herunder transitområder, ved de ydre grænser. Medlemsstater kan fastlægge regler for sådanne organisationers og personers tilstedeværelse på disse overgangssteder og navnlig at lade adgangen til dem være betinget af en aftale med medlemsstaternes kompetente myndigheder. Begrænsning af en sådan adgang må kun ske, når det i henhold til national ret er objektivt nødvendigt af hensyn til sikkerheden, den offentlige orden eller den administrative forvaltning af de pågældende overgangssteder, under forudsætning af at adgangen ikke derved begrænses i alvorlig grad eller umuliggøres.«
16.      Samme direktivs artikel 26 med overskriften »Frihedsberøvelse« bestemmer:
»1.      Medlemsstaterne frihedsberøver ikke en person alene med den begrundelse, at vedkommende er ansøger. Begrundelserne og betingelserne for frihedsberøvelse og de garantier, der er til rådighed for frihedsberøvede ansøgere, skal være i overensstemmelse med direktiv [2013/33].
2.      Hvis en ansøger frihedsberøves, sikrer medlemsstaterne, at der er mulighed for hurtig domstolsprøvelse i overensstemmelse med direktiv [2013/33].«
3.      Direktiv 2013/33
17.      Artikel 8 i direktiv 2013/33 med overskriften »Frihedsberøvelse« er affattet således:
»1.      Medlemsstaterne kan ikke frihedsberøve en person alene af den grund, at vedkommende er en ansøger, jf. [direktiv 2013/32].
2.      Viser det sig på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag nødvendigt, kan medlemsstaterne frihedsberøve en ansøger, hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt.
3.      En ansøger må kun frihedsberøves:
a)      for at fastlægge eller kontrollere vedkommendes identitet eller nationalitet
b)      for at fastlægge de forhold, som ansøgningen om international beskyttelse støttes på, og som ikke kunne fastlægges uden frihedsberøvelse, navnlig hvis der er en risiko for, at ansøgeren forsvinder
c)      for i forbindelse med en procedure at afgøre, om ansøgeren har ret til indrejse på området
d)      hvis den pågældende er frihedsberøvet som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold [ (7)] for at forberede tilbagesendelse og/eller gennemføre udsendelsesprocessen, og den berørte medlemsstat på grundlag af objektive kriterier, herunder at den pågældende allerede har haft mulighed for adgang til asylproceduren, kan dokumentere, at der er rimelig grund til at antage, at den pågældende kun har indgivet ansøgningen om international beskyttelse for at forsinke eller hindre håndhævelsen af afgørelsen om tilbagesendelse
e)      når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet
f)      i overensstemmelse med artikel 28 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne [ (8)].
Grundene til frihedsberøvelse fastsættes i national ret.
4.      Medlemsstaterne sikrer, at regler vedrørende alternativer til frihedsberøvelse såsom regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, at stille en økonomisk garanti eller en pligt til at forblive på et bestemt sted er fastsat i national ret.«
18.      Direktivets artikel 9, der har overskriften »Frihedsberøvede ansøgeres garantier«, bestemmer i stk. 1, første afsnit:
»Frihedsberøvelse af en ansøger skal være så kort som mulig og må kun opretholdes, så længe som de i artikel 8, stk. 3, [anførte] grunde gør sig gældende.«
19.      Direktivets artikel 17, som har overskriften »Generelle regler om materielle modtagelsesforhold og lægebehandling«, fastsætter følgende i stk. 1:
»Medlemsstaterne sørger for, at der er materielle modtagelsesforhold til rådighed for ansøgere, når de indgiver ansøgning om international beskyttelse.«
C.      Spansk ret
20.      De spanske retsforskrifter udgøres af artikel 58, stk. 3, 4 og 6, artikel 61 og 62 samt artikel 64, stk. 5, i Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organisk lov nr. 4/2000 om rettigheder og friheder for udlændinge i Spanien og deres sociale integration) af 11. januar 2000 (9), som ændret ved Ley Orgánica 2/2009 de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 (organisk lov nr. 2/2009 om ændring af organisk lov nr. 4/2000) (10) af 11. december 2009 (herefter »lov nr. 4/2000«).
21.      Artikel 58, stk. 3, i lov nr. 4/2000 fastsætter en forenklet procedure for udsendelse af udlændinge, der forsøger at komme ulovligt ind i Spanien. Det fremgår af nævnte lovs artikel 58, stk. 4, at de i stk. 3 omhandlede personer ikke kan udsendes, når en eventuel ansøgning om international beskyttelse ikke er blevet afvist, og nævnte lovs artikel 58, stk. 6, bestemmer, at når udsendelse ikke er mulig inden for en frist på 72 timer, anmodes de judicielle myndigheder om frihedsberøvelse.
22.      I artikel 61 i lov nr. 4/2000 fastsættes bestemmelser om midlertidige foranstaltninger i forbindelse med udsendelsesprocedurerne. Denne lovs artikel 62 vedrører frihedsberøvelse, og nævnte lovs artikel 64, stk. 5, indeholder bestemmelser om suspension af afgørelser om udsendelse, når en ansøgning om international beskyttelse ikke er blevet afvist.
23.      Artikel 2 og 3 i Ley 12/2009, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (lov nr. 12/2009 om forskrifter vedrørende asylret og subsidiær beskyttelse) (11) af 30. oktober 2009, som ændret ved Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (lov nr. 2/2014 om statens handlinger og eksterne tjeneste) (12) af 25. marts 2014 (herefter »lov om asyl«), fastsætter henholdsvis asylret og flygtningestatus. Nævnte lovs artikel 5 bestemmer bl.a., at indrømmelse af subsidiær beskyttelse indebærer, at den berørte person ikke udsendes, og samme lovs artikel 30 fastsætter adgangen til sociale tjenester og modtagelsestjenester for ansøgere om international beskyttelse, der har behov herfor.
III. Faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
24.      Den 12. december 2019 blev en båd med 45 mænd, der stammer fra området syd for Sahara, herunder VL, der er sagsøgt i hovedsagen, opbragt af Salvamento Marítimo (de spanske søredningsmyndigheder) tæt på den spanske kyst omkring 1 000 sømil syd for Gran Canaria (Spanien). Efter at have modtaget førstehjælp blev disse udlændinge overdraget til Brigada Local de Extranjería y Fronteras (den lokale brigade vedrørende udlændinge og grænser, Spanien) under Comisaría de Policía Nacional de Maspalomas (politistationen i Maspalomas, Spanien).
25.      Den 13. december 2019 blev de pågældende udlændinge overført til Jefatura Superior de Policía de Canarias (politihovedkvarteret på De Kanariske Øer, Spanien), som det fremgår af protokollatet om frihedsberøvelse og oplysning om deres rettigheder. Den samme dag traf Subdelegación del Gobierno en Las Palmas (organ, der repræsenterer regeringen i Las Palmas, Spanien) en afgørelse om udsendelse af disse statsborgere i henhold til artikel 58, stk. 3, litra b), i lov nr. 4/2000, fordi de havde forsøgt at rejse illegalt ind i Spanien. Eftersom denne afgørelse ikke kunne gennemføres inden for den i nævnte lovs artikel 58, stk. 6, fastsatte frist på 72 timer, blev en anmodning om anbringelse i en særlig facilitet for frihedsberøvede indgivet til Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (forundersøgelsesdommer nr. 3 i San Bartolomé de Tirajana, Spanien).
26.      I forbindelse med en forundersøgelse, der blev indledt ved denne ret, traf denne en afgørelse af 14. december 2019 om modtagelse af en erklæring fra VL, som var blevet informeret om sine rettigheder, og som blev bistået af en advokat og en tolk i sproget bambara (13) (herefter »den første afgørelse af 14. december 2019«). Denne erklæring blev fremsat under overværelse af dommeren, justitssekretæren ved samme ret, en embedsmand i Justitskontoret, VL’s advokat og tolken. Samme dag blev der udarbejdet et protokollat, hvoraf det fremgik, at VL, efter at være blevet informeret om sine rettigheder, i sin erklæring tilkendegav sin hensigt om at ansøge om international beskyttelse. Han tilkendegav, at han nærede frygt for forfølgelse på grund af race eller tilhørsforhold til en social gruppe som følge af krigen i sit oprindelsesland Mali, og at han frygtede, at han ville blive dræbt, hvis han vendte tilbage.
27.      Eftersom Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (forundersøgelsesdommer nr. 3 i San Bartolomé de Tirajana) ikke var den kompetente myndighed til at registrere en ansøgning om international beskyttelse ifølge national ret, traf den samme dag en anden afgørelse (herefter »den anden afgørelse af 14. december 2019«), hvori den anførte, at VL’s erklæring om, at han havde til hensigt at ansøge om international beskyttelse, var blevet overdraget til den lokale brigade vedrørende udlændinge og grænser i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 og meddelt UNHCR. Med denne afgørelse anmodede nævnte ret det organ, der repræsenterer regeringen for De Kanariske Øer, den lokale brigade vedrørende udlændinge og grænser og Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (ministeriet for arbejde, migration og social sikring, Spanien) om at anvise VL en humanitær modtagelsesplads. En liste med navnene på 25 andre udlændinge, der stammer fra området syd for Sahara, og som ligeledes havde ansøgt om international beskyttelse på de samme vilkår, blev fremsendt til disse myndigheder.
28.      Af disse 26 personer blev 12 anbragt i et humanitært modtagelsescenter, og da der manglede pladser, blev 14 personer, herunder VL, anbragt i en særlig facilitet for frihedsberøvede ved den anden afgørelse af 14. december 2019. Den forelæggende ret har præciseret, at en embedsmand fra den lokale brigade vedrørende udlændinge og grænser, inden VL blev overført til den særlige facilitet for frihedsberøvede, underrettede denne om, at der forelå en aftale om en personlig samtale vedrørende hans ansøgning om international beskyttelse.
29.      Ministerio fiscal (anklagemyndigheden, Spanien) iværksatte derefter appel ved den forelæggende ret til prøvelse af den anden afgørelse af 14. december 2019 med påstand om, at forundersøgelsesdommeren hverken havde kompetence til at modtage asylansøgninger eller til at søge indkvarteringsmuligheder ved den første modtagelse af ansøgere om international beskyttelse.
30.      VL’s advokat iværksatte ligeledes appel til prøvelse af den nævnte kendelse med den begrundelse, at frihedsberøvelsen af VL var i strid med bestemmelserne i direktiv 2013/32 og 2013/33.
IV.    De præjudicielle spørgsmål
31.      På denne baggrund har Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (forundersøgelsesdommer nr. 3 i San Bartolomé de Tirajana) ved afgørelse af 20. januar 2020, indgået til Domstolens Justitskontor den 25. januar 2020, forelagt følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal artikel 6, [stk.] 1, andet afsnit, i direktiv [2013/32], hvori det fastsættes, at såfremt ansøgningen om international beskyttelse indgives til andre myndigheder, som ikke er kompetente til at registrere dem i henhold til national ret, sikrer medlemsstaterne, at registreringen sker senest seks arbejdsdage efter, at ansøgningen er indgivet,
fortolkes således, at forundersøgelsesdommere, der er kompetente til at træffe afgørelse om frihedsberøvelse af udlændinge i henhold til national spansk lovgivning, skal anses for en af de nævnte »andre myndigheder«, som ikke er kompetente til at registrere en ansøgning om international beskyttelse, men som ansøgere kan tilkendegive deres hensigt om at indgive en sådan ansøgning over for?
2)      Hvis den anses for at være en af de nævnte myndigheder, skal artikel 6, [stk.] 1, i direktiv [2013/32] da fortolkes således, at en forundersøgelsesdommer skal meddele ansøgerne, hvor og hvordan en ansøgning om international beskyttelse kan indgives, og at de, såfremt de indgiver en ansøgning, skal underrette det kompetente organ i henhold til national lovgivning med henblik på registrering og behandling af en ansøgning om international beskyttelse og den kompetente administrative myndighed med henblik på at sikre ansøgeren de modtagelsesforanstaltninger, som er indeholdt i artikel 17 i direktiv [2013/33]?
3)      Skal artikel 26 i direktiv [2013/32] og artikel 8 i direktiv [2013/33] fortolkes således, at der ikke er grundlag for frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, medmindre betingelserne i artikel 8, [stk.] 3 i direktiv [2013/33] er opfyldt, idet ansøgeren er beskyttet af princippet om non-refoulement, fra det tidspunkt, hvor denne fremsætter den nævnte tilkendegivelse til en forundersøgelsesdommer?«
V.      Hasteproceduren
32.      Den forelæggende ret har anmodet om, at denne præjudicielle forelæggelse undergives hasteproceduren i artikel 107 i Domstolens procesreglement. Den har begrundet denne anmodning med, at VL var anbragt i en særlig facilitet for frihedsberøvede, og at han dermed var frihedsberøvet. Den forelæggende ret har endvidere anført, at der den 13. december 2019 var blevet truffet en afgørelse om udsendelse af VL, som kunne blive iværksat når som helst.
33.      Domstolens Fjerde Afdeling har den 6. februar 2020, på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten, besluttet at efterkomme den forelæggende rets anmodning om, at nærværende præjudicielle forelæggelse undergives hasteproceduren. Parterne i hovedsagen, den spanske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
34.      Formanden for Domstolens Fjerde Afdeling traf den 17. marts 2020 afgørelse om at aflyse retsmødet, som i den foreliggende sag var berammet til den 23. marts 2020, som følge af spredningen af coronavirus/covid-19. Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Fjerde Afdeling undtagelsesvis besluttet at fremsætte spørgsmål til skriftlig besvarelse i stedet for retsmødet. De omhandlede parter samt den spanske regering og Kommissionen har besvaret de af Domstolen fremsatte spørgsmål (14).
VI.    Bedømmelse
A.      Formaliteten
35.      Den spanske regering har i sine skriftlige bemærkninger bestridt, at den præjudicielle forelæggelse kan antages til realitetsbehandling i den foreliggende sag. Den har hævdet, at den forelæggende ret udelukkende har kompetence til at tillade eller afvise frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med henblik på gennemførelse af afgørelsen om afvisning. Den spanske regering er derfor af den opfattelse, at den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål ikke har nogen forbindelse til tvistens genstand.
36.      Det står fast, at der foreligger en formodning for, at anmodninger om præjudicielle afgørelser om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (15).
37.      For at vende tilbage til den foreliggende sag er jeg af den opfattelse, at de tre spørgsmål, således som de er affattet, åbenbart vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 1, og artikel 26 i direktiv 2013/32 samt artikel 17, stk. 1 og 2, og artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33. Under disse omstændigheder kan jeg ikke se, at der er noget i vejen for, at Domstolen træffer afgørelse i den foreliggende sag og fortolker bestemmelserne i direktiv 2013/32 og 2013/33. Under alle omstændigheder er det ikke Domstolens opgave at træffe afgørelse om delingen af den interne kompetence. Den formodning for relevans, som anmodningen om præjudiciel afgørelse i den foreliggende sag er omfattet af, kan således ikke afkræftes af den spanske regerings indsigelser. Følgelig kan anmodningen om præjudiciel afgørelse i den foreliggende sag efter min opfattelse antages til realitetsbehandling.
B.      Realiteten
1.      Indledende bemærkninger om fortolkningen af direktiv 2013/32 og 2013/33
38.      Inden jeg går over til at undersøge de præjudicielle spørgsmål, finder jeg det hensigtsmæssigt kort at redegøre for den sammenhæng, i hvilken direktiv 2013/32 og 2013/33 indgår.
39.      For det første skal det bemærkes, at disse direktiver er blevet vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 2, litra d) og f), TEUF. Som det fremgår af artikel 78, stk. 1, TEUF, tager den fælles politik for asyl, subsidiær beskyttelse og midlertidig beskyttelse sigte på at »tilbyde en passende status til enhver tredjelandsstatsborger, der har behov for international beskyttelse, og på at sikre overholdelse af non-refoulement-princippet«, og den »skal være i overensstemmelse med [Genèvekonventionen], [protokollen] og andre relevante traktater«.
40.      For det andet skal nævnes chartrets artikel 18, der bestemmer, at »[a]sylretten sikres under iagttagelse af reglerne i [Genèvekonventionen] og [protokollen] og i overensstemmelse med [EU-traktaten] og [EUF-traktaten]« (16).
41.      Det fremgår i denne forbindelse af fast retspraksis, at selv om Unionen ikke er kontraherende part i Genèvekonventionen, er den ikke desto mindre i medfør af artikel 78, stk. 1, TEUF og chartrets artikel 18 forpligtet til at iagttage denne konventions regler (17). Det er således indlysende, at direktiv 2013/32 og 2013/33 i henhold til bestemmelserne i primærretten skal respektere disse regler (18).
42.      Det fremgår endvidere af tredje betragtning til disse to direktiver, at EU-lovgiver i henhold til konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors (19) agtede at basere oprettelsen af et fælles europæisk asylsystem på »en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genèvekonventionen«, og således bekræftede princippet om non-refoulement.
43.      En del af retslitteraturen betragter dette princip som et internationalt sædvaneretligt princip (20), der har karakter af en jus cogens-norm (21). Dette princip er navnlig stadfæstet i Genèvekonventionens (22) artikel 33 og er et af de principper, der gennemsyrer det fælles europæiske asylsystem (23), som gør det muligt at sikre en effektiv adgang til fælles procedurer for tildeling og fratagelse af den ensartede status for asyl og subsidiær beskyttelse (24).
44.      Det fremgår af 15. betragtning til direktiv 2013/32 og 10. betragtning til direktiv 2013/33, at med hensyn til behandlingen af de personer, der er omfattet af disse direktivers anvendelsesområde, er medlemsstaterne bundet af forpligtelser i henhold til instrumenter under international ret, som de er part i (25).
45.      I 60. betragtning til direktiv 2013/32 og 35. betragtning til direktiv 2013/33 præciseres det endvidere, at disse direktiver respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, som anerkendes i chartret, at de navnlig sigter mod at sikre, at den menneskelige værdighed respekteres fuldt ud, og mod at fremme anvendelsen af chartrets artikel 1, 4, 6, 7, 18, 19, 21, 23, 24 og 47 fremmes, og at de skal gennemføres i overensstemmelse hermed.
46.      Under disse omstændigheder har Domstolen allerede ved flere lejligheder fastslået, at princippet om non-refoulement er sikret som en grundlæggende rettighed i chartrets artikel 18 og artikel 19, stk. 2 (26).
47.      Dette er således den sammenhæng, som direktiv 2013/32 og 2013/33 generelt indgår i.
2.      Udtrykket »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32
48.      Med sit første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at en retslig myndighed, såsom en undersøgelsesdommer, kan betragtes som en »anden myndighed« i denne bestemmelses forstand.
49.      Selv om udtrykket »anden myndighed« er nævnt udtrykkeligt i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, præciseres det i denne henseende ikke udtrykkeligt i denne bestemmelse, om dette udtryk omfatter retslige myndigheder eller ej.
50.      Det fremgår af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (27). Jeg vil derfor foretage en ordlydsfortolkning, en fortolkning ud fra sammenhængen og en formålsfortolkning af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32.
51.      Indledningsvis skal det for så vidt angår udtrykket »anden myndighed« i denne bestemmelses forstand bemærkes, at VL og Kommissionen i deres skriftlige indlæg har givet udtryk for den opfattelse, at dette udtryk ikke udelukker de retslige myndigheder. Kommissionen har i denne forbindelse navnlig baseret sig på ordlyden af og formålet med artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32. Anklagemyndigheden har på grundlag af 22.-26. betragtning til nævnte direktiv gjort gældende, at det er tilladt, at en retslig myndighed i de tilfælde, hvor den har den første kontakt med personer, der ansøger om international beskyttelse, betragtes som en »anden myndighed« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 6, stk. 1 (28). Den spanske regering har forkastet dette synspunkt og har gjort gældende, at en retslig myndighed ikke kan betragtes som en »anden myndighed« i denne bestemmelses forstand. Den spanske regering har anført, at såfremt en undersøgelsesdommer skal betragtes som en »anden myndighed«, vil det indebære en ændring af det internationale beskyttelsessystem, der er indført ved lov nr. 4/2000.
a)      Ordlyden af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32
52.      Den forelæggende ret er på grundlag af ordlyden af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 af den opfattelse, at en undersøgelsesdommer, der anmodes om at tage stilling til frihedsberøvelse i henhold til spansk ret, udgør en »anden myndighed«, som uden at have kompetence til at registrere en ansøgning i henhold til national ret, i henhold til nævnte direktivs artikel 6, stk. 1, kan indbringe sagen for den kompetente myndighed, således at registreringen kan finde sted senest seks arbejdsdage, efter at ansøgningen er indgivet.
53.      Denne fortolkning er efter min opfattelse umiddelbart rimelig.
54.      For det første fremgår det af en læsning af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, at den omstændighed, at EU-lovgiver har valgt udtrykket »andre myndigheder«, først og fremmest indebærer et ønske om at sondre mellem dels »en myndighed, der i henhold til national ret er kompetent« til at registrere ansøgninger om international beskyttelse, dels »andre myndigheder«, der kan forventes at modtage sådanne ansøgninger, men som ikke er kompetente til at registrere dem i henhold til national ret.
55.      Det fremgår således klart af denne bestemmelse, at den myndighed, der er kompetent til at registrere ansøgninger om international beskyttelse, fastsættes i national ret. Denne ret fastsætter de administrative formaliteter, der skal følges ved registrering og indgivelse af sådanne ansøgninger. Som Kommissionen har bemærket, skal medlemsstaterne således udpege de myndigheder, der er kompetente til at registrere ansøgninger, i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 2013/32 i national ret.
56.      I modsætning til, hvad den spanske regering synes at hævde, henviser direktivets artikel 6, stk. 1, ved bestemmelsen af disse »andre myndigheder«, der kan forventes at modtage ansøgninger om international beskyttelse, derimod på ingen måde til national ret og bestemmer således ikke, at medlemsstaterne skal udpege disse »andre myndigheder«. Det fastslås således blot i denne bestemmelses andet afsnit, at når en ansøgning indgives til disse »andre myndigheder«, »sikrer medlemsstaterne, at registreringen sker senest seks arbejdsdage efter, at ansøgningen er indgivet« (29).
57.      For det andet skal det bemærkes, at anvendelsen af ordet »andre« i nævnte direktivs artikel 6, stk. 1, er et udtryk for EU-lovgivers ønske om, at fastlæggelsen af disse »andre myndigheder« ikke underlægges en numerus clausus. Politiet, grænsevagter, indvandringsmyndigheder og ansatte ved særlige faciliteter for frihedsberøvede, der er nævnt i samme direktivs artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, er således blot eksempler.
58.      For det tredje er jeg af den opfattelse, at den omstændighed, at lovgiver har valgt et bredt udtryk som »andre myndigheder« til at dække en lang række myndigheder, ikke kan forstås således, at der udelukkende er tale om en henvisning til de administrative myndigheder, idet dette udtryk ikke udelukker, at artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 også kan omfatte retslige myndigheder. Det skal i denne henseende bemærkes, at ingen af de sprogudgaver, som jeg har undersøgt, synes at indikere det modsatte (30). Jeg er således af den opfattelse, at denne bestemmelses ordlyd ikke udelukker retslige myndigheder.
59.      Det skal dog nu undersøges, om den sammenhæng, i hvilken artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 indgår, og målet med og tilblivelseshistorien for denne bestemmelse understøtter denne fortolkning eller ej.
b)      Målet med artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 og den sammenhæng, i hvilken den indgår
60.      Ovenstående fortolkning er efter min opfattelse den eneste, der kan sikre gennemførelsen af det mål, der forfølges med direktiv 2013/32. Dette mål er, som det fremgår af direktivets artikel 1, sammenholdt med 12. betragtning til direktivet, at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i Unionen.
61.      Det skal fremhæves, at målet med artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 er at sikre personer, der ønsker at opnå status som ansøgere om international beskyttelse, en effektiv og en så hurtig og nem adgang som muligt til undersøgelsesproceduren, idet de gives mulighed for at fremsætte deres ansøgning, dvs. for at give udtryk for deres ønske om at ville ansøge over for enhver national myndighed, som er den første, de kommer i kontakt med, navnlig de myndigheder, der beskæftiger sig med grænsekontrol og immigration.
62.      Denne bestemmelse illustrerer således det generelle princip om en nem og hurtig adgang til proceduren. Denne effektive, nemme og hurtige adgang skal sikres på en konkret og ikke en teoretisk måde. I henhold til artikel 6, stk. 2, i direktiv 2013/32 sikrer medlemsstaterne således, »at en person, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, i praksis har mulighed for at indgive den så hurtigt som muligt« (31). Det fremgår endvidere af bl.a. 18. betragtning til dette direktiv, at »[b]åde medlemsstaterne og ansøgerne om international beskyttelse har interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse, dog således at det ikke sker på bekostning af udførelsen af en korrekt og fuldstændig sagsbehandling«.
63.      Jeg kan dermed ikke se, hvordan det med rimelighed kan udledes af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, at retslige myndigheder er udelukket fra udtrykket »andre myndigheder, der kan forventes at modtage ansøgninger om international beskyttelse«. En sådan udelukkelse forekommer mig så meget desto mere usandsynlig, eftersom der, som den forelæggende ret har anført, i den foreliggende sag reelt er tale om den eneste myndighed, ved hvilken en tredjelandsstatsborger har lejlighed til at ansøge om international beskyttelse, inden denne anbringes i den særlige facilitet for frihedsberøvede. Den forelæggende ret har endvidere fremhævet, at det fremgår af protokollatet om frihedsberøvelse af 13. december 2019, at VL ikke var blevet informeret om sin ret til at søge international beskyttelse (32). Under alle omstændigheder er det vigtigt at understrege, at selv om VL var blevet informeret om denne ret under sin frihedsberøvelse, skulle han for at sikre en effektiv adgang til proceduren have været informeret om og tilkendegivet sit ønske om at ansøge om en sådan beskyttelse under overværelse af en tolk, der kunne tolke til et sprog, som han forstod. Det fremgår imidlertid hverken af forelæggelsesafgørelsen eller af sagsakterne for Domstolen, at det har været tilfældet i den foreliggende sag. Der kan således med rimelighed sås tvivl om, hvorvidt VL havde forstået indholdet af disse oplysninger. VL har i denne forbindelse som svar på Domstolens spørgsmål bemærket, at han under sin frihedsberøvelse kun blev bistået af en fransk tolk, og han forstår ikke fransk (33).
64.      Jeg er desuden enig i Kommissionens synspunkt om, at afhøringen i forbindelse med meget hurtige procedurer som den i hovedsagen omhandlede, hvor beslutningen om udsendelse træffes inden for 24 timer efter de pågældendes ankomst til Spanien, og hvor de fremstilles for en forundersøgelsesdommer den efterfølgende dag (34) under overværelse af en advokat og en tolk, er det rette tidspunkt at erklære at ville ansøge om international beskyttelse, og som den forelæggende ret har anført, kan det alt efter omstændighederne være den første lejlighed til at gøre det (35). Den omstændighed, at den berørte person på et senere tidspunkt kan erklære at ville ansøge i den særlige facilitet for frihedsberøvede, er desuden ikke en gyldig grund til at mene, at denne ikke kan erklære at ville ansøge over for den forundersøgelsesdommer, der er kompetent til at træffe afgørelse om personens frihedsberøvelse.
65.      Det er derfor efter min opfattelse indlysende, at såfremt det tillades en medlemsstat at udelukke visse administrative eller retslige myndigheder, særlig forundersøgelsesdommerne, der er kompetente til at træffe afgørelse om frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt i landet, i en særlig facilitet for frihedsberøvede, fra udtrykket »andre myndigheder«, som det er tilfældet i den foreliggende sag, vil det være i strid med målet med direktiv 2013/32 og vil fratage artikel 6, stk. 1, enhver betydning.
3.      De oplysninger, der er nødvendige for indgivelse af ansøgningen om international beskyttelse og adgangen til materielle modtagelsesforhold
66.      Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 og artikel 17 i direktiv 2013/33 skal fortolkes således, at den myndighed, der har modtaget ansøgningen om international beskyttelse, men som ikke er kompetent til at registrere den i henhold til national ret, skal meddele ansøgeren relevante oplysninger om, hvor og hvordan denne kan indgive en sådan ansøgning, og fremsende sagsakterne til den myndighed, der er kompetent til at registrere ansøgningen, således at den pågældende ansøger kan få adgang til de materielle modtagelsesforhold.
67.      Den spanske regering har såvel i sine skriftlige indlæg som i sine svar på Domstolens spørgsmål gjort gældende, at direktiv 2013/32 efter dens opfattelse ikke forpligter en medlemsstat til at give alle tredjelandsstatsborgere, der ankommer til dens område, oplysninger om international beskyttelse.
68.      Hvad for det første angår forpligtelsen til at give relevante oplysninger om international beskyttelse fremgår det ubestrideligt af artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2013/32, sammenholdt med 26. betragtning til direktivet, at det påhviler de »andre myndigheder«, der kan forventes at modtage sådanne ansøgninger, men som ikke er kompetente til at registrere dem i henhold til national ret, at meddele ansøgere om en sådan beskyttelse, herunder ved grænsen, navnlig i søterritoriet (36), relevante oplysninger om, hvordan de kan indgive deres ansøgninger.
69.      I den foreliggende sag er forundersøgelsesdommerne, ved hvilke de nationale myndigheder anmoder om frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt i landet, som jeg har anført i de foregående punkter, som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, og som den forelæggende ret selv har bemærket, utvivlsomt myndigheder, der kan forventes at modtage erklæringer om at ville ansøge, på lige fod med de myndigheder, der ikke udtømmende er opregnet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32. Når en national myndighed som f.eks. en forundersøgelsesdommer således kan forventes nogle gange at være den første myndighed, eller i det mindste en af de første myndigheder, som en person har lejlighed til at fremsætte sådanne erklæringer for, påhviler det i henhold til denne bestemmelse den pågældende myndighed at meddele de relevante oplysninger om, hvordan disse ansøgninger kan indgives (37).
70.      Hvad for det andet angår forpligtelsen til at fremsende sagsakterne til den myndighed, der er kompetent til at registrere ansøgningen, skal det bemærkes, at det fremgår af 27. betragtning til nævnte direktiv, at »[d]a tredjelandsstatsborgere og statsløse, der har meddelt, at de ønsker at ansøge om international beskyttelse, er ansøgere om international beskyttelse, bør de overholde forpligtelserne og nyde godt af rettighederne i henhold til [direktiv 2013/32 og 2013/33]. Med henblik på dette bør medlemsstaterne snarest muligt registrere den kendsgerning, at disse personer er ansøgere om international beskyttelse« (38).
71.      Domstolen har således allerede fastslået, at det følger af artikel 6, stk. 1 og 2, i direktiv 2013/32, at medlemsstaterne generelt er forpligtede til at registrere enhver ansøgning om international beskyttelse, som indgives til de nationale myndigheder af en tredjelandsstatsborger, og som er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, og at de derefter skal sikre, at den pågældende person i praksis har mulighed for at indgive sin ansøgning så hurtigt som muligt (39).
72.      Det siger således sig selv, at forpligtelsen til at registrere en ansøgning om international beskyttelse senest seks arbejdsdage, efter at ansøgningen er indgivet, ikke kan overholdes, hvis de »andre myndigheder«, der kan forventes at modtage en sådan ansøgning, ikke kan fremsende den til de kompetente myndigheder med henblik på registrering. Det følger heraf, at selve målet med direktiv 2013/32, og særligt det mål, der forfølges med direktivets artikel 6, stk. 1, nemlig en effektiv, nem og hurtig adgang til proceduren for international beskyttelse, vil blive bragt i alvorlig fare.
73.      Hvad for det tredje angår artikel 17, stk. 1 og 2, i direktiv 2013/33, som den forelæggende ret har henvist til i sit spørgsmål, skal det fremhæves, at medlemsstaterne er forpligtet til at sørge for, at der er materielle modtagelsesforhold til rådighed for ansøgerne, når de indgiver ansøgning om international beskyttelse, og at de med henblik herpå vedtagne foranstaltninger muliggør en passende levestandard for ansøgere, som sikrer deres underhold og beskytter såvel deres fysiske som mentale sundhed (40).
74.      Som fremhævet i punkt 70 i dette forslag til afgørelse fremgår det i denne henseende af 27. betragtning til direktiv 2013/32, at ansøgere om international beskyttelse bør »overholde forpligtelserne og nyde godt af rettighederne i henhold til [ikke blot] direktiv [2013/32], [men også] [direktiv 2013/33]«. Det mål, der forfølges med artikel 17 i direktiv 2013/33, dvs. effektiv adgang til materielle modtagelsesforhold for ansøgere, bringes nemlig ligeledes i fare, hvis den myndighed, der har modtaget en ansøgning, ikke kan fremsende denne til de myndigheder, der er kompetente til at registrere den (41).
75.      Af alle de ovennævnte årsager er jeg af den opfattelse, at artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 og artikel 17 i direktiv 2013/33 skal fortolkes således, at en »anden myndighed«, der kan forventes at modtage ansøgninger om international beskyttelse, men som ikke er kompetent til at registrere dem i henhold til national ret, dels skal meddele ansøgeren relevante oplysninger om, hvordan en sådan ansøgning kan indgives, dels skal fremsende sagsakterne til den myndighed, der har kompetence til at registrere den, således at ansøgeren kan få adgang til materielle modtagelsesforhold.
4.      Opnåelse af status som ansøger om international beskyttelse
76.      Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 26 i direktiv 2013/32 og artikel 8 i direktiv 2013/33 skal fortolkes således, at der fra det tidspunkt, hvor en tredjelandsstatsborger over for en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 har erklæret at ville ansøge om international beskyttelse, ikke er grundlag for at frihedsberøve ansøgeren, medmindre betingelserne i artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33 er opfyldt, idet ansøgeren er beskyttet af princippet om non-refoulement.
77.      Med henblik på en besvarelse af dette spørgsmål er det efter min opfattelse vigtigt at belyse faserne i indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse inden for rammerne af den ordning, der er indført ved direktiv 2013/32.
a)      Faserne i indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse: erklæring om at ville ansøge og indgivelse
78.      Det skal bemærkes, at der i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 vedrørende den indledende fase i proceduren for tildeling af international beskyttelse sondres klart mellem to faser, nemlig dels fremsættelse af en erklæring om at ville ansøge, dels indgivelse af en ansøgning (42). Den foreliggende sag vedrører den første fase.
1)      Første fase: erklæring om at ville ansøge
79.      I henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 erklærer en tredjelandsstatsborger eller en statsløs at ville ansøge om international beskyttelse over for en myndighed, der er kompetent til at registrere ansøgningen, eller til en »anden myndighed«, der kan forventes at modtage sådanne ansøgninger, men som ikke er kompetente til at registrere dem (43).
80.      I forbindelse med denne første fase skal der sondres mellem to forskellige handlinger, der skal udføres på to forskellige tidspunkter, nemlig dels tredjelandsstatsborgerens egentlige erklæring om at ville ansøge om international beskyttelse, dvs. meddelelse af et ønske om at ansøge om en sådan beskyttelse, til en myndighed, der er kompetent til at registrere den eller til en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, dels registrering af ansøgningen ved den myndighed, der er kompetent i henhold til national ret. Det skal i denne henseende bemærkes, at der i 27. betragtning til nævnte direktiv sondres klart mellem meddelelse af et ønske om at ansøge om international beskyttelse og den kompetente myndigheds forpligtelse til at registrere ansøgningen.
81.      Hvad angår den første handling, nemlig erklæring om at ville ansøge eller meddelelse af et ønske om at ansøge om international beskyttelse (44), fremgår det af 27. betragtning til direktiv 2013/32, at »tredjelandsstatsborgere […], der har meddelt, at de ønsker at ansøge om international beskyttelse, er ansøgere om [en sådan beskyttelse]« (45). Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 og 27. betragtning hertil er således et udtryk for EU-lovgivers ønske om, at en ansøgning om international beskyttelse skal anses for at være indgivet til en kompetent myndighed eller til en »anden myndighed« i henhold til denne bestemmelse, hvis den berørte person over for disse myndigheder har udtrykt ønske om at ansøge om international beskyttelse.
82.      Det forberedende arbejde til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 bekræfter denne fortolkning. Det fremgår således af Kommissionens ændrede forslag, at »[m]ed henblik på at sikre, at en person, som udtrykker ønske om at søge om international beskyttelse, reelt har mulighed for det, indeholder det ændrede forslag forbedringer af reglerne om de indledende skridt i asylproceduren« (46). Det fremgår endvidere af en læsning af dette ændrede forslag, at »erklæringen om at ville ansøge« om international beskyttelse ikke er forbundet med nogen administrative krav (47), idet sådanne krav stilles i forbindelse med »indgivelse« af ansøgningen (48).
83.      Hvad angår den anden handling, nemlig registrering af ansøgningen, skal den kompetente myndighed i henhold til national ret foretage registreringen (49) inden for en frist på tre til seks arbejdsdage, efter at der er fremsat erklæring om at ville ansøge (50). I denne henseende fremgår af det ændrede forslag til direktiv, at dette forslag med henblik på at sikre adgangen til international beskyttelse fjerner risikoen for sammenblanding af den grundlæggende registrering af en person som ansøger og indgivelsen af en fuldstændig asylansøgning. Det fremgår ligeledes af dette forslag, at takket være denne sondring er det lettere for medlemsstaterne at opfylde fristen på tre dage til at registrere en ansøger som sådan, når den berørte person har udtrykt ønske om at ansøge om international beskyttelse (51), dvs. efter at denne har erklæret at ville ansøge (52).
2)      Anden fase: indgivelse af ansøgningen
84.      I anden omgang skal den person, der har erklæret at ville ansøge, efter den kompetente myndigheds registrering af denne erklæring i praksis have mulighed for at indgive ansøgningen hurtigst muligt (artikel 6, stk. 2, i direktiv 2013/32) (53).
85.      Hvad angår denne anden fase fremgår det af nævnte direktivs artikel 6, stk. 4, at »en ansøgning om international beskyttelse [anses] for at være indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en i national ret fastsat officiel rapport er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde« (54).
86.      Det er vigtigt at bemærke, at den i artikel 6, stk. 3, i direktiv 2013/32 omhandlede mulighed, hvorefter medlemsstaterne kan kræve, at ansøgninger om international beskyttelse indgives personligt og/eller et bestemt sted, jf. dog artikel 6, stk. 2, udelukkende vedrører den anden fase, nemlig indgivelse af ansøgningen. Derimod finder et sådant krav ikke anvendelse på fremsættelse af en erklæring om at ville ansøge, uanset om den fremsættes for »de myndigheder, der er kompetente« til at registrere den, eller for »andre myndigheder« som omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 1.
87.      Det skal desuden bemærkes, at artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 604/2013 bestemmer, at »[e]n ansøgning om international beskyttelse betragtes som indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en af myndighederne udfærdiget rapport er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde« (55). I forbindelse med fortolkningen af denne bestemmelse har Domstolen således fastslået, at en ansøgning om international beskyttelse skal betragtes som indgivet på det tidspunkt, hvor et skriftligt dokument udstedt af en offentlig myndighed, som beviser, at en tredjelandsstatsborger har anmodet om international beskyttelse, er indgået til den myndighed, der er pålagt at gennemføre de forpligtelser, der følger af denne forordning, og i givet fald når det alene er de væsentligste oplysninger på et sådant dokument, men ikke selve dokumentet eller en kopi heraf, der er indgået til denne myndighed (56).
88.      Sammenfattende kan det siges, at EU-lovgiver i forbindelse med proceduren for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse har ønsket at fastsætte to særskilte faser, nemlig fremsættelse af en erklæring om at ville ansøge og indgivelse af ansøgningen. Fremsættelsen af en erklæring om at ville ansøge består af to elementer, nemlig udtryk for et ønske om at ansøge om international beskyttelse og registrering af denne erklæring. Denne registrering kan finde sted, så snart der er givet udtryk for et ønske om at ansøge, såfremt dette ønske er fremsat over for den kompetente myndighed, eller senere, hvis erklæringen om at ville ansøge er fremsat for en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32.
89.      Jeg skal understrege, at sondringen mellem fremsættelse af en erklæring om at ville ansøge og indgivelse af ansøgningen er vigtig for at kunne afgøre, fra hvilket tidspunkt i den indledende fase af tildelingen af international beskyttelse den berørte person helt præcist skal anses for at have status af ansøger. Dette spørgsmål vil være genstand for de følgende betragtninger.
b)      Det tidspunkt, fra hvilket den berørte person skal anses for at have opnået status som ansøger
90.      Følgende spørgsmål opstår i lyset af ovenstående betragtninger: Har en tredjelandsstatsborger, som har givet udtryk for sit ønske om at ansøge om international beskyttelse ved en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, status af ansøger om international beskyttelse?
91.      Jeg er overbevist om, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende.
92.      For det første er det vigtigt at fremhæve, at artikel 3, stk. 1, i direktiv 2013/32 bestemmer, at dette direktiv finder anvendelse på alle ansøgninger om international beskyttelse, der indgives på medlemsstaternes område, herunder ved grænsen, navnlig i søterritoriet. I denne henseende bestemmer artikel 3, stk. 1, i direktiv 2013/33, at dette direktiv finder anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere og statsløse, der indgiver en ansøgning om international beskyttelse på en medlemsstats område, herunder ved grænsen, bl.a. i dens territorialfarvande. Det fremgår af disse bestemmelser, at det er den omstændighed, at der »fremsættes en erklæring om at ville ansøge« om international beskyttelse, der er bestemmende for fastsættelsen af anvendelsesområdet for direktiv 2013/32 og 2013/33.
93.      I artikel 2, litra b), i direktiv 2013/32 defineres »ansøgning om international beskyttelse« som en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, hvor der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus. Det fremgår af denne bestemmelse, at direktiv 2013/32 finder anvendelse på ansøgninger, der er omfattet af denne definition.
94.      I artikel 2, litra c), i direktiv 2013/32 defineres »ansøger« som en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, hvorom der endnu ikke er truffet endelig afgørelse. Artikel 2, litra b), i direktiv 2013/33 indeholder en tilsvarende definition.
95.      Jeg er således helt enig i Kommissionens synspunkt om, at det fremgår af disse bestemmelser, at en person opnår status som ansøger om international beskyttelse eller subsidiær beskyttelse fra det tidspunkt, hvor denne »erklærer at ville ansøge« om international beskyttelse, dvs. fra det tidspunkt, hvor denne fremsætter en erklæring om at ville ansøge om international beskyttelse for en »kompetent myndighed« eller en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 (57).
96.      Det skal for det andet understreges, som det fremgår af mine betragtninger i punkt 79-83 i nærværende forslag til afgørelse, at selv om artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 sondrer klart mellem »fremsættelse af en erklæring om at ville ansøge«, »registrering« af denne erklæring og »indgivelse« af ansøgningen, henvises der i direktivets artikel 3, stk. 1, og artikel 2, litra b) og c), hverken til »registrerede« eller til »indgivne« ansøgninger, men til »erklæringer om at ville ansøge«.
97.      Dermed kan hverken »registrering« eller »indgivelse« af ansøgningen betragtes som handlinger, der giver adgang til status som ansøger. Hverken den anvendte ordlyd, opbygningen af eller målet med direktiv 2013/32 eller det forberedende arbejde hertil indeholder det mindste element, der kan støtte et sådant synspunkt. Det fremgår af 27. betragtning til dette direktiv, at »[d]a tredjelandsstatsborgere og statsløse, der har meddelt, at de ønsker at ansøge om international beskyttelse, er ansøgere om international beskyttelse, bør de overholde forpligtelserne og nyde godt af rettighederne i henhold til dette direktiv og [direktiv 2013/33]« (58). Som jeg allerede har fremhævet, fremgår det klart af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, at registrering af ansøgningen om international beskyttelse inden for en frist på tre eller seks arbejdsdage efter »fremsættelsen« af den er en forpligtelse, der ikke påhviler den person, der »erklærer at ville ansøge«, dvs. »ansøgeren« om en sådan beskyttelse, men udelukkende den nationale myndighed, der er kompetent til at registrere denne ansøgning (59).
98.      For det tredje fremgår det ligeledes af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, at EU-lovgiver klart har ønsket at lette fremsættelsen af erklæringer om at ville ansøge om international beskyttelse ved en medlemsstats grænse, og navnlig i søterritoriet, idet adgangen til undersøgelsesproceduren skal være effektiv, nem og hurtig. Medlemsstaterne er således generelt forpligtede til at registrere enhver anmodning om international beskyttelse, der fremsættes af en tredjelandsstatsborger over for de nationale myndigheder, der er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv, og som efterfølgende skal sikre, at de berørte personer i praksis har mulighed for at indgive deres ansøgning så hurtigt som muligt (60).
99.      Henset til det ovenstående er jeg af den opfattelse, at en tredjelandsstatsborger opnår status som ansøger om international beskyttelse fra det tidspunkt, hvor den pågældende udtrykker ønske om at ville ansøge om en sådan beskyttelse over for en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, som f.eks. en forundersøgelsesdommer, der skal træffe afgørelse om frihedsberøvelse, som det er tilfældet i den foreliggende sag. En anden fortolkning ville reelt være til hinder for en effektiv adgang til den procedure, som EU-lovgiver har fastlagt i dette direktiv. Det fremgår af fast retspraksis, at den pligt for medlemsstaterne, der følger af et direktiv til at virkeliggøre dets mål, og pligten i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af denne forpligtelse påhviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder også domstolene inden for deres kompetence (61).
100. Under disse omstændigheder vil jeg nu undersøge spørgsmålet om, hvorvidt ansøgeren om international beskyttelse, når denne har erklæret at ville ansøge om en sådan beskyttelse over for en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, kun kan anbringes i en særlig facilitet for frihedsberøvede af de i artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33 anførte årsager.
c)      Konsekvenserne af at opnå status som ansøger
101. I den foreliggende sag skal den forelæggende ret tage stilling til anbringelse af en tredjelandsstatsborger i en særlig facilitet for frihedsberøvede med henblik på gennemførelse af en afgørelse om afvisning med den begrundelse, at denne afgørelse ikke kan gennemføres inden for den frist på 72 timer, der er fastsat i national lovgivning (62). Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at denne statsborger har erklæret at ville ansøge om international beskyttelse over for denne ret inden for 48 timer fra ankomsten til spansk område.
102. Jeg skal i denne henseende for det første bemærke, at Domstolen allerede har fastslået, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 2008/115, sammenholdt med niende betragtning til nævnte direktiv, skal fortolkes således, at »dette direktiv ikke finder anvendelse på en tredjelandsstatsborger, der har indgivet en anmodning om international beskyttelse som omhandlet i [direktiv 2005/85/EF (63)], og dette i tidsrummet fra indgivelsen [ (64)] af nævnte anmodning indtil der træffes afgørelse om denne anmodning i første instans eller, i givet fald, indtil udfaldet af den sag, der er blevet anlagt til prøvelse af nævnte afgørelse« (65).
103. Som det fremgår af Domstolens praksis, skal såvel fortolkningen af direktiv 2008/115 som af direktiv 2005/85 (der gik forud for direktiv 2013/32) endvidere »foretages, således som det fremgår af 24. betragtning til det førstnævnte direktiv og af 8. betragtning til det sidstnævnte [ (66)], med respekt for de grundlæggende rettigheder og principper, der bl.a. er anerkendt i chartret« (67), hvis artikel 18 garanterer asylretten (68) og princippet om non-refoulement (69).
104. Med hensyn til især frihedsberøvelse har Domstolen fastslået, at frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, der er omfattet af direktiv 2008/115, og den frihedsberøvelse, som er blevet foretaget over for en asylansøger, henhører under forskellige regelsæt (70).
105. For det andet opnår en ansøger efter min opfattelse status som ansøger fra det tidspunkt, hvor denne »erklærer at ville ansøge« om international beskyttelse, som jeg har redegjort for ovenfor (71). Det er således fra dette tidspunkt, at betingelserne for frihedsberøvelse af ansøgeren om beskyttelse er omfattet af artikel 8-11 i direktiv 2013/33.
106. I den foreliggende sag følger det heraf, at selv om forholdene under frihedsberøvelsen af VL frem til det tidspunkt, hvor han »erklærede at ville ansøge« om international beskyttelse over for den forelæggende ret, var omfattet af direktiv 2008/115 (72), er det fra tidspunktet for fremsættelsen af denne erklæring artikel 26, stk. 1, i direktiv 2013/32 og artikel 8, stk. 1, i direktiv 2013/33, der finder anvendelse på ham. Det fremgår nemlig af disse bestemmelser, at medlemsstaterne ikke kan frihedsberøve en person alene af den grund, at vedkommende har erklæret at ville ansøge om international beskyttelse.
107. Domstolen har desuden allerede fastslået, at de øvrige stykker i artikel 8 i direktiv 2013/33 indfører betydelige indskrænkninger i den til medlemsstaterne indrømmede beføjelse til at foretage en frihedsberøvelse (73). Nævnte direktivs artikel 8, stk. 3, første afsnit, indeholder navnlig en udtømmende liste over de forskellige elementer (74), der kan begrunde en frihedsberøvelse, og hver af disse grunde opfylder et specifikt behov og har en selvstændig karakter (75). Når der således findes en årsag, der kan begrunde en frihedsberøvelse, indeholder direktivets artikel 8, stk. 2, et krav om, at der kun må træffes afgørelse om en sådan frihedsberøvelse, såfremt det viser sig nødvendigt på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag, hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt (76).
108. Blandt de elementer, der kan begrunde en frihedsberøvelse, kan især nævnes den i artikel 8, stk. 3, litra d), i direktiv 2013/33 nævnte grund, der er baseret på den omstændighed, at ansøgeren er frihedsberøvet som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af direktiv 2008/115 for at forberede tilbagesendelse og/eller gennemføre udsendelsesprocessen, for så vidt som den berørte medlemsstat på grundlag af objektive kriterier, herunder at den pågældende allerede har haft mulighed for adgang til asylproceduren, kan begrunde, at der derfor er rimelig grund til at antage, at den pågældende kun har erklæret at ville ansøge om international beskyttelse for at forsinke eller hindre håndhævelsen af afgørelsen om tilbagesendelse.
109. Vedrørende for det første muligheden for at få adgang til asylproceduren skal det i den foreliggende sag fremhæves, at det påhviler den forelæggende ret at afgøre, om der findes en sådan begrundelse, men det ser ud til, at den forelæggende ret i sin forelæggelsesafgørelse klart har anført, at det fremgår af protokollatet om frihedsberøvelse af 13. december 2019, at VL ikke, inden han blev fremstillet for denne ret, var blevet informeret om muligheden for at søge international beskyttelse, idet det endvidere præciseres, at »den forundersøgelsesdommer, som en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt i Spanien, fremstilles for med henblik på frihedsberøvelse, er den eneste myndighed, ved hvilken [den pågældende] har lejlighed til at ansøge om international beskyttelse, inden denne anbringes i en facilitet for frihedsberøvede« (77).
110. Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en rimelig grund til at tro, at ansøgeren kun har erklæret at ville ansøge om international beskyttelse for at forsinke eller hindre håndhævelsen af afgørelsen om tilbagesendelse eller gennemførelsen af udsendelsen, fremgår det hverken af forelæggelsesafgørelsen eller af sagsakterne for Domstolen, at det har været tilfældet i den foreliggende sag.
111. Som det fremgår af Domstolens praksis, er det dog efter min opfattelse under alle omstændigheder vigtigt at præcisere, at det blotte forhold, at en asylansøger på tidspunktet for fremsættelsen af sin erklæring om at ville ansøge er omfattet af en afgørelse om udsendelse eller tilbagesendelse og er frihedsberøvet i medfør af artikel 15 i direktiv 2008/115, ikke uden en konkret vurdering af samtlige relevante omstændigheder giver grundlag for at antage, at vedkommende har indgivet denne ansøgning med det ene formål at forsinke eller umuliggøre gennemførelsen af tilbagesendelsesafgørelsen, og at det er objektivt nødvendigt og forholdsmæssigt at opretholde frihedsberøvelsen (78). Bevisbyrden påhviler i denne henseende de nationale myndigheder (79).
112. Jeg er derfor af den opfattelse, at VL skal betragtes som ansøger om international beskyttelse fra det tidspunkt, hvor han erklærede at ville ansøge over for den forelæggende ret som en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, medmindre de berørte nationale myndigheder på grundlag af en bedømmelse af hans personlige situation godtgør, at en af de i artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33 anførte grunde finder anvendelse, hvilket hverken synes at fremgå af forelæggelsesafgørelsen eller af sagsakterne for Domstolen.
113. Det fremgår derimod klart af forelæggelsesafgørelsen, at den eneste grund til, at forundersøgelsesdommeren frihedsberøvede VL, var, at der ikke var plads i modtagelsescentrene. Jeg skal understrege, at denne grund ikke er nævnt i artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33. Det er således vanskeligt at acceptere, at en ansøger om international beskyttelse kan anbringes i en særlig facilitet for frihedsberøvede, alene fordi der ikke er plads i modtagelsescentrene. Henset til vigtigheden af den ret til frihed, der er omhandlet i chartrets artikel 6, og til alvoren af det indgreb, som en frihedsberøvelsesforanstaltning udgør i denne ret, skal begrænsningerne i udøvelsen af denne ret holdes inden for det strengt nødvendige (80).
114. Jeg foreslår derfor, at Domstolen svarer, at artikel 26 i direktiv 2013/32 og artikel 8 i direktiv 2013/33 skal fortolkes således, at fra det tidspunkt, hvor en tredjelandsstatsborger har udtrykt ønske om at ansøge om international beskyttelse ved en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, kan denne ansøger kun anbringes i en særlig facilitet for frihedsberøvede af de i artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33 anførte grunde.
VII. Forslag til afgørelse
115. Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de af Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (forundersøgelsesdommer nr. 3 i San Bartolomé de Tirajana, Spanien) forelagte spørgsmål således:
»1)      Artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse skal fortolkes således, at en retslig myndighed som f.eks. en forundersøgelsesdommer skal betragtes som en »anden myndighed« i denne bestemmelses forstand.
2)      Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 og artikel 17 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse skal fortolkes således, at den myndighed, over for hvilken erklæringen om at ville ansøge om international beskyttelse er blevet fremsat, men som ikke er kompetent til at foretage registrering af denne i henhold til national ret, skal meddele ansøgeren relevante oplysninger om, hvor og hvordan denne kan fremsætte en sådan erklæring, og fremsende sagsakterne til den myndighed, der er kompetent til at foretage registreringen heraf, således at ansøgeren kan få adgang til de materielle modtagelsesforhold.
3)      Artikel 26 i direktiv 2013/32 og artikel 8 i direktiv 2013/33 skal fortolkes således, at fra det tidspunkt, hvor en tredjelandsstatsborger har udtrykt ønske om at ansøge om international beskyttelse over for en »anden myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, kan denne ansøger kun anbringes i en særlig facilitet for frihedsberøvede af de i artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33 anførte grunde.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      J.-Y. Carlier, »Droit d’asile et des réfugiés. De la protection aux droits«, Recueil des cours, Académie de droit international de La Haye, bind 332, 2008 (Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers), s. 9-354, på s. 34.
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96).
5 –      UN Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954).
6 –      Den Europæiske Union er derimod ikke kontraherende part i denne konvention.
7 –      EUT 2008, L 348, s. 98.
8 –      EUT 2013, L 180, s. 31.
9 –      BOE nr. 10 af 12.1.2000, s. 1139.
10 –      BOE nr. 299 af 12.12.2009, s. 104986.
11 –      BOE nr. 263 af 31.10.2009, s. 90860.
12 –      BOE nr. 74 af 26.3.2014, s. 26531.
13 –      Sproget bambara er et af de officielle sprog i Mali.
14      Det fremgår af VL’s besvarelse af de af Domstolen stillede spørgsmål, at »han efter at have fremsat sin ansøgning om international beskyttelse for [den forelæggende ret] blev anbragt i den særlige facilitet for frihedsberøvede i Barranco Seco, hvorefter han blev udsendt direkte den 9.1.2020 uden overhovedet at vide, om han havde ret til at være omfattet af den i den spanske lovgivning og direktiverne fastsatte procedure«. Det fremgår imidlertid klart af forelæggelsesafgørelsen af 20.1.2020, at VL blev frihedsberøvet, og at »[f]ør VL blev bragt til faciliteten for frihedsberøvede udlændinge, mødte [en embedsmand fra den lokale brigade vedrørende udlændinge og grænser] op hos den forelæggende ret for at oplyse [VL] om, at der forelå en aftale om en personlig samtale vedrørende ansøgning om international beskyttelse for [ham], i overensstemmelse med [rettens kendelse]«.
15 –      Dom af 10.12.2018, Wightman m.fl. (C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
16 –      Jf. 60. betragtning til direktiv 2013/32 og 35. betragtning til direktiv 2013/33. Jf. i denne henseende punkt 45 i nærværende forslag til afgørelse.
17 –      Jf. dom af 14.5.2019, M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) (C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2019:403, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
18 –      Vedrørende forholdet mellem den afledte ret om asylretten og chartrets artikel 18, jf. M. den Heijer, »Article 18«, i S. Peers (red.), The EU Charter of Fundamental Rights. A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, s. 519-541, særlig punkt 18.41.
19 –      Jf. Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15. og 16.10.1999. Formandskabets konklusioner (findes på webstedet http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_da.htm).
20 –      De stater, der er parter i Genèvekonventionen og/eller protokollen, anerkendte i deres erklæring i anledning af 50-året for konventionens vedtagelse, at »princippet om non-refoulement, hvis anvendelse er fastsat i den internationale sædvaneret«, var det centrale element i beskyttelsen af flygtninge (De Forenede Nationer, dok. HCR/MMSP/2001/09, 16.1.2002). Jf. ligeledes » Report of Ministerial Meeting of States Parties to the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (Geneva, 12-13 December 2001)«, HCR/MMSP/2001/10 (findes på www.unhcr.org). Jf. vedrørende anerkendelse af princippet om non-refoulement som et internationalt sædvaneretligt princip, E. Amphotericin og D. Bethlehem, »The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement«, i E. Feller, m.fl. (dir.), Refugee Protection in International Law, Cambridge University Press, 2003, s. 87-177, særlig s. 149 og 163: »[the principle of non-refoulement in customary law] allows of no limitation or exception.« Jf. i samme retning G.S. Goodwin-Gill og J. McAdam, The Refugee in International Law, 3. udg., Oxford University Press, s. 345-354, særlig s. 347; B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się o status uchodźcy: ich prawa i standardy traktowania, Katowice 2004, s. 110-117; O. Łachacz, »Zasada non-refoulement w międzynarodowym prawie uchodźczym – zwyczaj międzynarodowy czy też peremptoryjna norma prawa międzynarodowego?«, Problemy Współczesnego Prawa Międzynarodowego, Europejskiego i Porównawczego, bind XV, A.D. MMXVII, s. 134-142; M. Ineli-Ciger og A. Skordas, »Temporary protection«, i R. Wolfrum (red.), Max Planck Encyclopedias of Public International Law [MPIL], onlineudgave http://opil.ouplaw.com (seneste opdatering: oktober 2019), punkt 23: »Today, prevailing scholarly opinion holds that the principle of non-refoulement has become a customary norm«. Jf. vedrørende en anden holdning J.-Y. Carlier, op.cit., s. 123.
21 –      Jf. bl.a. J. Allain, »The Jus Cogens  Nature of Non-refoulemen«, i F. Picod og S. Van Drooghenbroeck (dir.), International Journal of Refugee Law, bind 13, 2001, s. 533-538, og J. Jaumotte, »Article 19. Protection en cas d’éloignement, d’expulsion et d’extradition«, Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Commentaire article par article, Bruylant, 2018, s. 445-467, særlig s. 466: »Princippet om non-refoulements værdi af jus cogens-norm, sammenholdt med dets absolutte karakter, gør det således muligt at fastslå, at enhver norm, der er i strid med dette princip, skal forkastes«. Jf. også »Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol«, UNHCR, Genève, den 26.1.2007.
22 –      Jf. punkt 8 i nærværende forslag til afgørelse. Princippet om non-refoulement anvendes også som et element i forbuddet mod tortur eller anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Artikel 3 i konventionen mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf fastsætter: »Ingen deltagende stat må udvise, tilbagelevere (»refoulere«) eller udlevere en person til en anden stat, hvor der er vægtige grunde for at antage, at han vil være i fare for at blive underkastet tortur« (UN Treaty Series, A/RES/39/46, af 10.12.1984).
23 –      Jf. artikel 28, stk. 2, i direktiv 2013/32.
24 –      Jf. punkt 65 i nærværende forslag til afgørelse.
25 –      Selv om princippet om non-refoulement »skaber en ret til ikke at blive udvist, kan det ikke på grundlag af [Genèvekonventionens artikel 33] konkluderes, at en flygtning in concreto kan gøre gældende over for en medlemsstat, at den skal tilbyde vedkommende asyl«, jf. S. Bodart, »Article 18. Droit d’asile«, Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Commentaire article par article, op.cit., s. 415-443, på s. 439. Jf. også M. den Heijer, J. Rijpma, og T. Spijkerboer, »Coercion, Prohibition, and Great Expectations: The Continuing Failure of the Common European Asylum Failure«, Common Market Law Review, bind 53, s. 607-642, særlig s. 617.
26 –      Jf. dom af 19.6.2018, Gnandi (C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
27 –      Jf. bl.a. dom af 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), og af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139, præmis 45).
28 –      Ifølge anklagemyndigheden ville det modsatte imidlertid ikke betyde, at de rettigheder, som en ansøger om international beskyttelse har, er blevet tilsidesat, idet en tredjelandsstatsborger i en særlig facilitet for frihedsberøvede vil modtage de oplysninger, der er relevante for, at der kan ansøges om en sådan beskyttelse. Den har endvidere gjort gældende, at undersøgelsesdommeren skal kunne tage stilling til frihedsberøvelse af en ansøger om international beskyttelse i overensstemmelse med artikel 8, stk. 3, litra a) og b), i direktiv 2013/32.
29 –      Min fremhævelse.
30 –      Jf. bl.a. den spanske (»otras autoridades«), den tyske (»anderen Behörden«), den engelske (»other authorities«), den italienske (»altre autorità«), den polske (»innych organów«), den portugisiske (»outras autoridades«) og den rumænske (»altor autorități«) sprogversion.
31 –      Min fremhævelse. Jf. i denne henseende dom af 25.1.2018, Hasan (C-360/16, EU:C:2018:35, præmis 76).
32 –      Jf. punkt 24 og 26 i nærværende forslag til afgørelse. Ifølge den spanske regering »havde VL ikke givet udtryk for sit ønske om at ansøge om international beskyttelse, da han modtog humanitær førstehjælp på politistationen den 13.12.2019«. Det fremgår imidlertid af anklagemyndighedens svar på Domstolens spørgsmål, at retten til at ansøge om international beskyttelse ikke er en af de rettigheder, som en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt i landet, informeres om ved frihedsberøvelsen.
33 –      Det fremgår derimod af forelæggelsesafgørelsen og af protokollatet om den erklæring af 14.12.2019, der blev fremsat for forundersøgelsesdommeren, at VL i forbindelse med fremsættelsen af denne erklæring, hvor der var en tolk til stede, som kunne tolke til bambara, i henhold til artikel 6 i direktiv 2013/32 var blevet informeret om sin ret til at ansøge om international beskyttelse, og at han med tolkens bistand havde givet udtryk for et ønske om at ansøge om en sådan beskyttelse.
34 –      Jf. punkt 25 og 26 i nærværende forslag til afgørelse.
35 –      Efter min opfattelse er det indlysende, at den information, som tredjelandsstatsborgere, der forsøger at indrejse ulovligt i en medlemsstat, i forbindelse med deres frihedsberøvelse modtager om deres rettigheder, og de eventuelle anmodninger om international beskyttelse, som de vil kunne fremsætte for denne myndighed, ikke kan være effektive, hvis de pågældende ikke på tidspunktet for frihedsberøvelsen bistås af en tolk, der kan tolke til et sprog, som de forstår.
36 –      Det er efter min opfattelse vigtigt at fremhæve, at det fremgår af denne betragtning, at »[h]vis disse personer befinder sig i en medlemsstats søterritorium, bør de sættes i land og få deres ansøgninger behandlet i overensstemmelse med dette direktiv«. Jf. i denne henseende S. Trevisanut, »The Principle of Non-Refoulement at Sea and the Effectiveness of Asylum Protection«, Max Planck Yearbook of United Nations Law, 2008, s. 210. Jf. også UNHCR og IMO, Rescue at Sea, A guide to Principles and Practice as Applied to Migrants and Refugees, 2015 (findes på https://www.unhcr.org).
37 –      Jf. fodnote 34 i nærværende forslag til afgørelse.
38 –      Min fremhævelse.
39 –      Dom af 25.1.2018, Hasan (C-360/16, EU:C:2018:35, præmis 76).
40 –      Dom af 12.11.2019, Haqbin (C-233/18, EU:C:2019:956, præmis 33). Jf. ligeledes 11. betragtning til direktiv 2013/33. I forbindelse med fortolkningen af Rådets direktiv 2003/9/EF af 27.1.2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (EUT 2003, L 31, s. 18), jf. dom af 27.2.2014, Saciri m.fl. (C-79/13, EU:C:2014:103, præmis 35), og af 27.9.2012, Cimade og GISTI (C-179/11, EU:C:2012:594, præmis 42). Under disse omstændigheder skal det bemærkes, at Domstolen har fastslået, at »[i]kke desto mindre er medlemsstaternes pligt til at sørge for, at der er materielle modtagelsesforhold til rådighed for ansøgere, ikke absolut. EU-lovgiver har nemlig i artikel 20 i direktiv 2013/33, der er indeholdt i direktivets kapitel III – idet både artiklen og kapitlet har overskriften »Indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold« – fastsat de omstændigheder, hvorunder retten til sådanne forhold kan indskrænkes eller inddrages«. Dom af 12.11.2019, Haqbin (C-233/18, EU:C:2019:956, præmis 35).
41 –      Det fremgår af ottende betragtning til direktiv 2013/33, at »[f]or at sikre ligebehandling af ansøgere overalt i Unionen, bør dette direktiv finde anvendelse i alle faser af og på alle former for procedurer, der vedrører ansøgninger om international beskyttelse, og på alle centre og faciliteter, hvor ansøgere indkvarteres, og så længe de har ret til at forblive på medlemsstaternes område som ansøgere«.
42 –      Det fremgår således af Kommissionens ændrede forslag, at sprogbrugen i direktivets artikel 6 er blevet tydeliggjort i forhold til sprogbrugen i dens oprindelige forslag i forbindelse med ansøgning om international beskyttelse, idet der sondres tydeligere mellem »erklære at ville ansøge« og »indgive en ansøgning«. Det skal i denne forbindelse præciseres, at det franske ord »déposer« i den endelige udgave af denne bestemmelse er blevet erstattet af ordet »introduire«. Jf. artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, og artikel 6, stk. 2, i direktiv 2013/32.
43 –      Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt retten til at erklære at ville ansøge om international beskyttelse skal kunne udøves uden forsinkelse, selv i tilfælde af, at et stort antal tredjelandsstatsborgere ønsker at indgive en sådan ansøgning; jf. sag C-808/18, Kommissionen mod Ungarn, der verserer for Domstolen.
44 –      I den franske sprogversion af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 anvendes verbet »présenter«. I andre sprogversioner anvendes tilsvarende termer. Jf. bl.a. den spanske (»formula«), den tyske (»stellt«), den engelske (»makes«), den italienske (»presenti«), den polske (»występuje«), den portugisiske (»apresenta«), og den rumænske (»înaintată«) sprogversion.
45      Min fremhævelse.
46 –      KOM(2011) 319 endelig, s. 6. Jf. i denne henseende også bilaget til dette forslag, s. 3: »I overensstemmelse med stk. 2 skal medlemsstaterne give enhver, der ønsker det, reel mulighed for at indgive en ansøgning så hurtigt som muligt, uagtet de praktiske begrænsninger i stk. 1«, min fremhævelse.
47 –      Selv om artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 ikke henviser til national ret vedrørende den egentlige erklæring om at ville ansøge, skyldes dette ifølge retslitteraturen den omstændighed, at EU-lovgiver har ment, at »der ikke stilles bestemte administrative krav« til den handling, der består i at udtrykke ønske om at ansøge om international beskyttelse. Jf. navnlig J. Vedsted-Hansen, »Asylum Procedures Directive 2013/32/EU«, i Kay Hailbronner and Daniel Thym (red.), EU Immigration and Asylum Law: A Commentary, 2. udg., C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, s. 1281-1381, på s. 1305.
48 –      KOM(2011) 319 endelig, bilag, s. 3. Vedrørende udskiftningen af det franske ord »déposer« med ordet »introduire«, jf. fodnote 42 i nærværende forslag til afgørelse.
49 –      Ord svarende til ordet »enregistrer«, der anvendes i den franske sprogversion af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32, anvendes også i den spanske (»registro«), den tyske (»Registrierung«), den engelske (»registering«), den italienske (»registrare«), den polske (»rejestracja«), den portugisiske (»registo«) og den rumænske (»înregistreze«) sprogversion.
50 –      Jf. henholdsvis artikel 6, stk. 1, første og andet afsnit, i direktiv 2013/32. Det skal bemærkes, at medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 6, stk. 5, kan forlænge disse frister på tre eller seks dage til ti arbejdsdage, såfremt ansøgninger om international beskyttelse indgivet samtidigt af et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse i praksis gør det meget vanskeligt at overholde tidsfristen i stk. 1.
51 –      KOM(2011) 319 endelig, s. 6. Jf. artikel 6 i Kommissionens ændrede forslag, s. 26.
52 –      Det skal tilføjes, at den i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 omhandlede registrering skal ses i forhold til medlemsstaternes pligt i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/33 til at sikre, at ansøgeren senest tre dage efter indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse får et dokument udstedt på navn, som navnlig bekræfter vedkommendes status som ansøger. Den i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/32 omhandlede registrering gør det således lettere for medlemsstaterne at overholde forpligtelsen til at udstede nævnte attest inden for den frist på tre dage, der er fastsat i artikel 6 i direktiv 2013/33.
53 –      I den franske sprogversion af artikel 6, stk. 2, i direktiv 2013/32 anvendes verbet »introduire«. Andre sprogversioner ser ud til at anvende tilsvarende ord, jf. i denne henseende den spanske (»presentar«), den tyske (»förmlich zu stellen«), den engelske (»to lodge«), den italienske (»inoltrarla«), den polske (»złożyć«) og den rumænske (»a depune«) sprogversion. Jf. artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, og artikel 6, stk. 2-4, i direktiv 2013/32.
54 –      Det skal bemærkes, at artikel 6, stk. 4, i direktiv 2013/32 udgør en undtagelse fra reglen i samme direktivs artikel 6, stk. 3, nemlig medlemsstaternes mulighed for at kræve, at ansøgninger om international beskyttelse indgives personligt og/eller et bestemt sted.
55 –      Min fremhævelse.
56 –      Dom af 26.7.2017, Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:587, præmis 103). Jeg skal, som Domstolen også har gjort det i denne doms præmis 101, præcisere, at artikel 6, stk. 4, i direktiv 2013/32 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 604/2013 indgår i to forskellige procedurer med krav, der er særskilte for dem, og som bl.a. hvad angår frister er underlagt særskilte ordninger, som det fremgår af nævnte direktivs artikel 31, stk. 3.
57 –      Jf. ligeledes 27. betragtning til direktiv 2013/32.
58 –      Min fremhævelse.
59 –      Jf. i denne henseende punkt 83 i nærværende forslag til afgørelse.
60 –      Dom af 25.1.2018, Hasan (C-360/16, EU:C:2018:35, præmis 76).
61 –      Jf. bl.a. dom af 10.4.1984, von Colson og Kamann (14/83, EU:C:1984:153, præmis 26), af 5.10.2004, Pfeiffer m.fl. (C-397/01 – C-403/01, EU:C:2004:584, præmis 110), og af 14.5.2019, CCOO (C-55/18, EU:C:2019:402, præmis 68).
62 –      Jf. punkt 26 i nærværende forslag til afgørelse.
63 –      Rådets direktiv af 1.12.2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT 2005, L 326, s. 13).
64 –      Det skal navnlig bemærkes, at det franske verbum »introduite« (indgivet), der anvendes i artikel 2, litra b), og artikel 3, stk. 1, i direktiv 2005/85, er blevet erstattet af verbet »présentée« (erklære at ville ansøge) i artikel 2, litra b), og artikel 3, stk. 1, i direktiv 2013/32. Jf. punkt 78-89 i nærværende forslag til afgørelse.
65 –      Dom af 30.5.2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 49).
66 –      Jf. 60. betragtning til direktiv 2013/32 og punkt 45 i nærværende forslag til afgørelse.
67 –      Jf. i denne retning dom af 19.6.2018, Gnandi (C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 51), og af 26.9.2018, Belastingdienst mod Toeslagen (Opsættende virkning af appelsager) (C-175/17, EU:C:2018:776, præmis 31).
68 –      Jf. også chartrets artikel 19, stk. 2, og punkt 38-46 i nærværende forslag til afgørelse.
69 –      Vedrørende princippet om non-refoulement, jf. mine betragtninger i punkt 38-47 i nærværende forslag til afgørelse.
70 –      Jf. vedrørende direktiv 2005/85 dom af 30.11.2009, Kadzoev (C-357/09 PPU, EU:C:2009:741, præmis 45), og af 30.5.2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 52). Det skal bemærkes, at artikel 4, stk. 2, i direktiv 2008/115 bestemmer, at dette direktiv »[ikke berører] bestemmelser, som kan være gunstigere for tredjelandsstatsborgeren, og som er fastsat i gældende fællesskabsret vedrørende indvandring og asyl«.
71 –      Jf. punkt 90-99 i nærværende forslag til afgørelse.
72 –      Jf. dette direktivs artikel 15.
73 –      Dom af 14.9.2017, K. (C-18/16, EU:C:2017:680, præmis 44).
74 –      Selv om artikel 8, stk. 3, andet afsnit, i direktiv 2013/33 således bestemmer, at grundene til frihedsberøvelse fastsættes i national ret, skal det i denne henseende bemærkes, at når medlemsstaterne ved bestemmelserne i et direktiv indrømmes et skøn til at definere gennemførelsesforanstaltninger, der er tilpasset de forskellige tænkelige situationer, påhviler det dem ved gennemførelsen af disse foranstaltninger ikke blot at fortolke deres nationale ret på en måde, der er forenelig med det direktiv, som der er tale om, men også at sikre, at de ikke lægger en fortolkning af den afledte ret til grund, som kommer i konflikt med de grundlæggende rettigheder eller med andre generelle EU-retlige principper (dom af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
75 –      Dom af 15.2.2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 59), og af 14.9.2017, K. (C-18/16, EU:C:2017:680, præmis 42).
76 –      Dom af 15.2.2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 61), og af 14.9.2017, K. (C-18/16, EU:C:2017:680, præmis 44).
77 –      Jf. punkt 63 og 64 i nærværende forslag til afgørelse.
78 –      Dom af 30.5.2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 62).
79 –      Jf. i denne retning navnlig M. Peek og E. Tsourdi, »Asylum Reception Conditions Directive 2013/33/EU«, i EU Immigration and Asylum Law: A Commentary, op.cit., s. 1381-1477, på s. 1415.
80 –      Dom af 15.2.2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 56), og af 14.9.2017, K. (C-18/16, EU:C:2017:680, præmis 40).