62022TJ0498_RES
Asia T‑498/22
(julkaistu otteina)
Melnichenko
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu ensimmäinen jaosto) 26 päivänä helmikuuta 2025
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Jäsenvaltioiden alueelle pääsyä koskevat rajoitukset – Luettelo henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joiden varat ja muut taloudelliset resurssit on jäädytetty ja joiden pääsyä jäsenvaltioiden alueelle on rajoitettu – Kantajan nimen luetteloon merkitseminen ja siinä pysyttäminen – Lähellä olemisen käsite – Päätöksen 2014/145/YUTP 2 artiklan 1 kohdan loppuosa – Lainvastaisuusväite – Arviointivirhe – Perusoikeudet – Oikeasuhteisuus
Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen Ukrainan tilanteen johdosta – Velvollisuus yksilöidä perusteluissa ne erityiset ja konkreettiset seikat, jotka oikeuttavat kyseisen toimenpiteen toteuttamisen – Päätös, joka on tehty asianomaisen tuntemassa asiayhteydessä, jonka perusteella asianomainen voi ymmärtää hänen osaltaan toteutetun toimenpiteen ulottuvuuden
(SEUT 296 artiklan toinen kohta; neuvoston päätös 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811; neuvoston asetukset N:o 269/2014, N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806)
(ks. 33–41 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Puolustautumisoikeudet – Asianomaiselle vastaisten seikkojen ilmoittaminen – Alkuperäinen päätös, jolla kantajan nimi on merkitty näiden toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloon – Päätöstä ei ole annettu erikseen tiedoksi – Yllätysvaikutus – Kuulluksi tulemista koskevan oikeuden loukkaaminen – Oikeutta ei ole loukattu
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artikla; neuvoston päätös 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811; neuvoston asetukset N:o 269/ 2014, N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806)
(ks. 49–51 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisperusteet – Henkilö, yhteisö tai elin, joka on lähellä riidanalaiseen päätökseen liitettyyn luetteloon merkittyä henkilöä – Oikeusvarmuuden periaatteen, joka edellyttää oikeussääntöjen vaikutusten selkeyttä, täsmällisyyttä ja ennakoitavuutta, noudattaminen
(SEU 21 artiklan 2 kohdan c alakohta; neuvoston päätöksen 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811, 2 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 269/2014, sellaisena kuin se on täytäntöönpantu asetuksilla N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806, 3 artiklan 1 kohta)
(ks. 60 ja 65–69 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisperusteet – Henkilö, yhteisö tai elin, joka on lähellä riidanalaiseen päätökseen liitettyyn luetteloon merkittyä henkilöä – Lähellä olemisen käsite – Yhteiset intressit – Omaisuudensuoja tai oikeus hallita trustin hallussa olevia varoja – Taloudelliset siteet
(Neuvoston päätöksen 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811, 2 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 269/2014, sellaisena kuin se on täytäntöönpantu asetuksilla N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806, 3 artiklan 1 kohta)
(ks. 62–64 ja 97–102 kohta)
Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Näyttö toimenpiteen perusteltavuudesta – Unionin toimivaltaisen viranomaisen velvollisuus osoittaa kyseessä olevien henkilöiden tai yhteisöjen osalta vahvistettujen perusteiden perusteltavuus siinä tapauksessa, että ne riitautetaan – Arviointivirhe – Ei ole
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätöksen 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811, 2 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 269/2014, sellaisena kuin se on täytäntöönpantu asetuksilla N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806, 3 artiklan 1 kohta)
(ks. 72–74 ja 92–96 kohta)
Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Kantajan merkitseminen riidanalaisen päätöksen liitteenä olevaan luetteloon, koska hän on lähellä toista kyseiseen luetteloon merkittyä henkilöä – Julkisesti saatavilla olevat asiakirjat – Todistusarvo – Vapaan todistusharkinnan periaate
(Neuvoston päätös 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811; neuvoston asetukset N:o 269/2014, N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806)
(ks. 78 ja 82–87 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen maahantulon ja kauttakulun kieltäminen sekä varojen jäädyttäminen Ukrainan tilanteen johdosta – Yksityiselämän suojaa, omaisuudensuojaa ja vapaata liikkuvuutta unionissa koskevan oikeuden rajoittaminen – Hyväksyttävyys – Edellytykset
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla, 17 artiklan 1 kohta ja 45 artikla; neuvoston päätös 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811; neuvoston asetukset N:o 269/2014, N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806)
(ks. 107–111 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen Ukrainan tilanteen johdosta – Yksityis- ja perhe-elämän suojan ja omaisuudensuojan rajoittaminen – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla, 17 artikla ja 52 artiklan 1 kohta; neuvoston päätös 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811; neuvoston asetukset N:o 269/2014, N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806)
(ks. 112–119 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen maahantulon ja kauttakulun kieltäminen sekä varojen jäädyttäminen Ukrainan tilanteen johdosta – Vapaata liikkuvuutta unionissa koskevan oikeuden rajoittaminen – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artikla ja 52 artiklan 1 kohta; neuvoston päätös 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2022/883, (YUTP) 2022/1530, (YUTP) 2023/572 ja (YUTP) 2023/811; neuvoston asetukset N:o 269/2014, N:o 2022/878, N:o 2022/1529, N:o 2023/571 ja N:o 2023/806)
(ks. 116 ja 119 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää tuomiossaan kumoamiskanteen, jonka Aleksandra Melnichenko on nostanut toimista, joilla Euroopan unionin neuvosto merkitsi hänen nimensä kesäkuussa 2022 (
1
) Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta toteutettavien rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden ja yhteisöjen luetteloon ja pysytti sen kyseisessä luettelossa vuoden 2022 syyskuussa (
2
) sekä vuoden 2023 maalis- ja huhtikuussa (
3
). Koska kantaja on jäsenvaltion kansalainen, unionin yleisellä tuomioistuimella on tässä asiassa mahdollisuus täsmentää edellytykset, jotka koskevat unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden rajoittamista, selventämällä muun muassa sitä, miten asian kannalta merkitykselliset EU-sopimuksen, EUT-sopimuksen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) määräykset niveltyvät toisiinsa, kun tätä vapautta on rajoitettu yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) puitteissa.
Tämä tuomio liittyy rajoittaviin toimenpiteisiin, jotka unioni on toteuttanut Venäjän federaation Ukrainaan 24.2.2022 kohdistaman sotilaallisen hyökkäyksen jälkeen. Kantajan varat ja taloudelliset resurssit jäädytettiin, koska hän on lähellä henkilöä, jonka nimi on merkitty kyseessä olevaan luetteloon vaikutusvaltaisena liikemiehenä, joka toimii talouden aloilla, jotka muodostavat huomattavan tulonlähteen Venäjän federaation hallitukselle, joka on vastuussa Krimin liittämisestä ja Ukrainan vakauden horjuttamisesta. (
4
)
Kanteensa tueksi kantaja vetoaa muun muassa perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun oikeuteensa liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa aluksi, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdan mukaisesti perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, joista on määräyksiä perussopimuksissa, käytetään niissä määrättyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti, ja käsillä olevassa tapauksessa nämä määräykset ovat SEUT 20 artiklan 2 kohdan a alakohta ja SEUT 21 artikla. Näin ollen SEUT 21 artiklan 1 kohdan nojalla oikeutta vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella voidaan käyttää, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu. Koska tämä varauma kattaa myös EU-sopimuksen ja sen soveltamisesta annetut säännökset, perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa vahvistetun oikeuden, joka koskee unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta ja oleskelua, käyttämistä voidaan rajoittaa riidanalaisten toimien kaltaisin YUTP:n alan toimin.
Jotta perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa vahvistetun oikeuden käyttämistä koskevat rajoitukset olisivat unionin oikeuden mukaisia, niistä on kuitenkin säädettävä lailla, niissä on kunnioitettava kyseisen oikeuden keskeistä sisältöä, niillä on pyrittävä unionin tunnustamaan yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen eivätkä ne saa olla epäsuhtaisia. (
5
)
Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että riidanalaisista toimista johtuvista rajoituksista, jotka koskevat kantajan oikeutta liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella, säädetään ”lailla”, koska ne vahvistetaan toimissa, jotka ovat muun muassa yleisesti sovellettavia (
6
) ja joilla on selkeä oikeusperusta unionin oikeudessa. (
7
)
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa toiseksi, että kyseessä olevissa rajoituksissa kunnioitetaan vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden alueella koskevan kantajan oikeuden keskeistä sisältöä. Muutetun päätöksen 2014/145 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti kyseiset rajoitukset ovat nimittäin ensinnäkin sen kansainvälisen oikeuden periaatteen mukaisia, jonka mukaan valtio ei voi evätä omilta kansalaisiltaan oikeutta saapua alueelleen ja oleskella siellä. Seuraavaksi kyseessä olevia luetteloita tarkastellaan uudelleen säännöllisin väliajoin, jotta niiden henkilöiden nimet, jotka eivät enää täytä luetteloon merkitsemisen edellytyksiä, poistetaan luettelosta. (
8
) Lopuksi on todettava, että kyseisillä rajoituksilla ei kyseenalaisteta tätä oikeutta sellaisenaan, koska niiden vaikutuksesta tiettyjen henkilöiden oikeutta rajoitetaan väliaikaisesti erityisin edellytyksin ja heidän yksilöllisen tilanteensa vuoksi.
Kolmanneksi oikeasuhteisuutta tutkiessaan unionin yleinen tuomioistuin toteaa yhtäältä, että kyseessä olevilla rajoituksilla voidaan saavuttaa YUTP:llä tarkoitettu yleisen edun mukainen tavoite (
9
) eli Venäjän viranomaisten painostaminen, jotta ne lopettaisivat Ukrainaa epävakauttavat toimensa ja politiikkaansa.
Se toteaa toisaalta, että kantaja ei ole osoittanut, että neuvosto olisi voinut harkita toteutettuja toimenpiteitä vähemmän rajoittavien mutta yhtä tarkoituksenmukaisten toimenpiteiden toteuttamista. Se muistuttaa lisäksi, että kyseessä olevien rajoittavien toimenpiteiden soveltamiseen liittyy poikkeusjärjestelmä, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat myöntää poikkeuksia käyttöön otetuista toimenpiteistä muun muassa silloin, kun henkilön matkustaminen on perusteltua pakottavista humanitaarisista syistä. (
10
) Kun otetaan huomioon kyseisillä toimenpiteillä tavoiteltujen päämäärien tärkeys, kyseessä olevat rajoitukset eivät siis ole ilmeisen kohtuuttomia. Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että kyseessä olevat rajoitukset ovat perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisia.
Tämä päätelmä huomioiden unionin yleinen tuomioistuin hylkää myös kantajan argumentin, jolla hän vetoaa johdettuun oleskeluoikeuteensa jäsenvaltiossa sen varmistamiseksi, että hänen pienet lapsensa voivat käyttää oleskeluoikeuttaan. (
11
) Tähän argumenttiin ei voida vedota hyödyllisesti, koska kantajalla on itsenäinen oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella ja koska kyseisen itsenäisen oikeuden rajoittamista pidetään perusteltuna.
Lopuksi siltä osin kuin kantaja vetoaa lastensa epävarmaan tilanteeseen osoittaakseen, että hänen omaa vapaata liikkuvuuttaan unionissa koskevan oikeuden rajoittaminen on suhteetonta, unionin yleinen tuomioistuin hylkää tämän argumentin perusteettomana ja muistuttaa kansallisten viranomaisten velvollisuudesta tulkita päätöksen 2014/145 säännöksiä, jotka koskevat humanitaarisiin syihin perustuvia poikkeuksia, perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohta ja lapsen etu huomioiden.
(
1
)	Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 3.6.2022 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2022/883 (EUVL 2022, L 153, s. 92) ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 3.6.2022 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2022/878 (EUVL 2022, L 153, s. 15) (jäljempänä yhdessä alkuperäiset toimet).
(
2
)	Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 14.9.2022 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2022/1530 (EUVL 2022, L 239, s. 149) ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 14.9.2022 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2022/1529 (EUVL 2022, L 239, s. 1) (jäljempänä yhdessä syyskuun 2022 pysyttämistoimet).
(
3
)	Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 13.3.2023 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2023/572 (EUVL 2023, L 75 I, s. 134) ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 13.3.2023 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2023/571 (EUVL 2023, L 75 I, s. 1; jäljempänä yhdessä maaliskuussa 2023 toteutetut toimet) sekä rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 13.4.2023 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2023/811 (EUVL 2023, L 101, s. 67) ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 13.4.2023 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2023/806 (EUVL 2023, L 101, s. 1; jäljempänä yhdessä maalis- ja huhtikuun 2023 pysyttämistoimet).
(
4
)	Ks. rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta 17.3.2014 annetun neuvoston päätöksen 2014/145/YUTP (EUVL 2014, L 78, s. 16), sellaisena kuin se on muutettuna rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta 25.2.2022 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2022/329 (EUVL 2022, L 50, s. 1), 2 artiklan 1 kohdan a ja g alakohta ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä 17.3.2014 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 269/2014 (EUVL 2014, L 78, s. 6), sellaisena kuin se on muutettuna Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä toimenpiteistä 25.2.2022 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2022/330 (EUVL 2022, L 51, s. 1), 3 artiklan 1 kohdan a ja g alakohta.
(
5
)	Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohta.
(
6
)	Muutettu päätös 2014/145 ja muutettu asetus N:o 269/2014.
(
7
)	SEU 29 artikla ja SEUT 215 artikla.
(
8
)	Muutetun päätöksen 2014/145 6 artikla.
(
9
)	SEU 21 artiklan 2 kohdan b ja c alakohta.
(
10
)	Muutetun päätöksen 2014/145 1 artiklan 6 kohta.
(
11
)	Tuomio 19.10.2004, Zhu ja Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, 46 kohta).