62000CC0255_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun yhteisöjen tuomioistuimen on vastatessaan italialaisen tuomioistuimen esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin otettava kantaa siihen, ovatko viranomaisten perusteettomasti kantamien verojen ja maksujen palauttamista koskevien kanteiden nostamiselle asetetut vanhentumisajat tai preklusiiviset määräajat yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa.
2. Vaikka yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei olekaan ratkaistu Tribunale di Trenton esittämää konkreettista kysymystä, vastaus sisältyy implisiittisesti useisiin yhteisöjen tuomioistuimen antamiin tuomioihin, minkä vuoksi asian käsittelyä olisi voinut helpottaa turvautuminen yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 104 artiklan 3 kohdan mukaiseen nopeampaan ja halvempaan menettelyyn.
3. Italialainen tuomioistuin haluaa selvittää, onko 90 päivän pituinen siirtymäaika sellaisten kanteiden nostamiselle, joille on asetettu viiden vuoden pituinen vanhentumisaika mutta joihin sovelletaan taannehtivasti voimaantulleen lainmuutoksen perusteella kolmen vuoden pituista preklusiivista määräaikaa, tehokkuusperiaatteen vastainen.
II Pääasian oikeudenkäynnin tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys
4. Grundig Italiana SpA -niminen yhtiö (jäljempänä Grundig), jonka vastapuolena on Ministero delle Finanze, on vaatinut audiovisuaalisista ja foto-optisista tuotteista kannettavasta kulutusverosta annettujen säännösten toteamista yhteensopimattomiksi yhteisön oikeuden kanssa ja Italian viranomaisten velvoittamista palauttamaan sen audiovisuaalisten tuotteiden tuonnista Trenton tullin kautta ajanjakson 1.1.1983-31.12.1992 aikana maksamat määrät.
5. Tämä yhteensopimattomuus on todettu jo silloin, kun yhteisöjen tuomioistuin vastasi Tribunale di Trenton samassa oikeudenkäynnissä esittämään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että "EY:n perustamissopimuksen 95 artiklaa on tulkittava siten, että sen vastaista on, että jäsenvaltio ottaa käyttöön kulutusveron ja kantaa sitä, kun kotimaisten tuotteiden ja muista jäsenvaltioista tuotujen tuotteiden veron peruste ja veronkantomenettely poikkeavat toisistaan".
6. Tutkittuaan palauttamisvaatimuksen ja Ministero delle Finanzen esittämän prekluusioväitteen Tribunale di Trento on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Onko yhteisön oikeuden ja erityisesti oikeuskäytännössä [- -] jo useaan otteeseen vahvistetun tehokkuusperiaatteen vastaisena pidettävä kansallista säännöstä (29.12.1990 annetun lain nro 428 29 §:n 1 momentin lopussa), jossa vahvistetaan 90 päivän pituinen siirtymäaika, jonka kuluessa oikeudenhaltijan on nostettava perusteettoman edun palauttamista koskeva, yhteisön oikeuteen perustuva kanne, joka koskee ennen edellä mainitun kansallisen säännöksen voimaantuloa suoritettuja maksuja, jotta tämä ei menettäisi kolmen vuoden pituista preklusiivista määräaikaa, jolla on taannehtivasti korvattu aiemmin voimassa ollut viiden vuoden pituinen vanhentumisaika?"
III Asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa
7. Grundig, Italian tasavalta ja komissio ovat esittäneet kirjalliset huomautuksensa EY:n tuomioistuimen perussäännön 20 artiklassa asetetussa määräajassa.
8. Koska yksikään osapuolista ei ole vaatinut saada esittää suullisia huomautuksia, yhteisöjen tuomioistuin on työjärjestyksensä 104 artiklan 4 kohdan mukaisesti päättänyt luopua istunnon järjestämisestä.
IV Italian lainsäädäntö
9. Italian laissa nro 428, joka on annettu 29.12.1990 (jäljempänä laki tai laki nro 428), säädetään tulliviranomaisten perusteettomasti kantamien tiettyjen verojen ja maksujen palauttamisesta.
10. Lain 29 §:n otsikkona on "Yhteisön oikeuden vastaisesti kannettujen verojen ja maksujen palauttaminen". Pykälän 1 momentissa ulotettiin tullilakikirjan 91 §:ssä säädetty viiden vuoden preklusiivinen määräaika koskemaan kaikkia tullimenettelyjen yhteydessä maksettujen summien palauttamista koskevia kanteita. Samalla kyseinen määräaika lyhennettiin kolmen vuoden pituiseksi, ja sitä sovellettiin 90 päivän ajan.
11. Laki nro 428 tuli voimaan 27.1.1991, joten yhteisön oikeuden vastaisesti kannettujen verojen ja maksujen vuoksi perusteettoman edun palauttamista vaativat henkilöt voivat 27.4.1991 päättyvänä siirtymäaikana nostaa kanteen, johon sovellettiin viiden vuoden pituista preklusiivista määräaikaa.
V Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
12. Italian tasavalta katsoo, että Tribunale di Trenton ennakkoratkaisupyyntö perustuu lain nro 428 29 §:n 1 momentin virheelliseen tulkintaan, sillä sen mielestä yhteisöjen tuomioistuin ei voi vastata pyyntöön. Myös komissio on analysoinut edellä mainittua säännöstä toisin kuin kansallinen tuomioistuin.
13. Näiden kahden osapuolen näkemykset on hylättävä, sillä yhteisöjen tuomioistuimen asiana ei ole tulkita kansallista oikeutta eikä varsinkaan tulkita sitä toisin kuin ennakkoratkaisupyynnössä on esitetty. Ennakkoratkaisumenettelyssä kansalliselle tuomioistuimelle on annettava vastaus, josta on hyötyä sen ratkaistessa vireillä olevaa asiaa, ja tässä tarkoituksessa yhteisöjen tuomioistuin voi myös muotoilla kysymyksen uudelleen, mutta se ei voi millään tavoin vahvistaa kansallisen oikeuden tulkintaa, joka kuuluu kaikissa tapauksissa kansalliselle tuomioistuimelle.
1. Vastaavuusperiaate
14. Komissio ehdottaa, että kysymys muotoiltaisiin uudelleen, ja se menee pidemmälle kuin kansallinen tuomioistuin pyytäessään paitsi vastausta 90 päivän siirtymäajasta myös sitä, että yhteisöjen tuomioistuin selventäisi, onko kanteen nostamiselle asetetun määräajan lyhentäminen kahdella vuodella vastaavuusperiaatteen kannalta yhteensopivaa yhteisön oikeuden kanssa.
15. Yhteisöjen tuomioistuin on jo vastannut tähän toiseen kysymykseen. Se on useissa yhteyksissä todennut, että yhteisön lainsäädännön puuttuessa jäsenvaltioiden tehtävänä on antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan Euroopan unionin oikeusjärjestykseen perustuvat oikeussubjektien oikeudet. Tälle kansallisen sääntelyvallan käyttöä koskevalle vapaudelle on kuitenkin asetettu ensimmäinen rajoitus: nämä yhteisön oikeuteen perustuvien kanteiden nostamista koskevat menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion kansalliseen oikeuteen perustuvia kanteita. Tätä kutsutaan vastaavuusperiaatteeksi.
16. Asiassa Aprile annetun tuomion tuomiolauselman 1 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin on todennut tämän lain nro 428 saman 29 §:n 1 momentin osalta, että "yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa ei ole sellaisen kansallisen säännöksen soveltaminen, jolla on tarkoitus ottaa käyttöön kaikkien tullialaa koskevien palautusvaatimusten osalta erityinen preklusiivinen määräaika, jonka pituus on ensin viisi vuotta ja sitten kolme vuotta, ja lakata soveltamasta näihin vaatimuksiin yleistä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa, jota sovelletaan perusteettoman edun palautusta koskeviin kanteisiin, jos tätä preklusiivista määräaikaa, joka on sama kuin tiettyihin muihin veroihin ja maksuihin sovellettava määräaika, sovelletaan samalla tavalla sekä yhteisön oikeuteen perustuviin verojen ja maksujen palauttamisvaatimuksiin että kansalliseen lainsäädäntöön perustuviin vastaaviin vaatimuksiin".
17. Kuten edellä on todettu, komissio lähtee joka tapauksessa sovellettavan oikeuden analyysistä, joka poikkeaa siitä, mitä italialainen tuomioistuin on katsonut. Komission mukaan asian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan kansalliseen oikeuteen perustuville perusteettoman edun palauttamista koskeville kanteille oli asetettu viiden vuoden vanhentumisaika edellä mainitun lain nro 53/1983 4 §:n viimeisen momentin nojalla, kun taas yhteisön oikeuteen perustuville kanteille oli asetettu kolmen vuoden preklusiivinen määräaika lain nro 428 29 §:n 1 momentin mukaisesti.
18. Tribunale di Trento ei ole tulkinnut asiaa näin, vaan sen mukaan nyt käsiteltävässä asiassa on sovellettava myös lain nro 53 4 §:ssä tarkoitettua viiden vuoden vanhentumisaikaa. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, että kyseisen lain tultua voimaan voidaan soveltaa viiden vuoden preklusiivista määräaikaa, ja 90 päivän siirtymäajan kuluttua kolmen vuoden määräaikaa. Se katsoo, että näitä määräaikoja voidaan soveltaa myös kanteisiin, joita ei ole vielä nostettu ja jotka koskevat ennen lain voimaantuloa perusteettomasti suoritettuja maksuja, joiden palauttamista koskeva oikeus oli jo syntynyt kyseisenä päivänä. Se ei ole kuitenkaan missään vaiheessa kyseenalaistanut sitä, että kansalliseen oikeuteen perustuvien palauttamista koskevien kanteiden kohtelu olisi niiden nostamiselle asetetun määräajan kannalta edullisempi.
19. Asiassa Aprile esittämässäni ratkaisuehdotuksessa oli vastattava samankaltaiseen kysymykseen, ja siinä katsoin, että "asiakirja-aineiston perusteella kyseistä kansallista säännöstä[] sovelletaan erotuksetta kaikkiin tullialan palautusvaatimuksiin, perustuivatpa nämä kansalliseen oikeuteen tai yhteisön oikeuteen". Yhteisöjen tuomioistuin päätyi tuomiossaan samalle kannalle.
20. Myös nyt olen taipuvainen katsomaan, että kuten ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, lain nro 428 29 §:n 1 momenttia sovelletaan välillisiin varallisuusveroihin rinnastamalla yhteisön oikeuteen perustuvat kanteet kansallisen oikeusjärjestyksen perusteella nostettuihin kanteisiin. Tämän on vahvistanut Corte di Cassazione edellä alaviitteessä 19 osittain lainatussa tuomiossaan ja yhteisöjen tuomioistuin asiassa Aprile antamansa tuomion 22 kohdassa.
21. Komission kanta on siis virheellinen, minkä vuoksi sen vastaavuusperiaatteen perusteella esittämä kysymys on asiaankuulumaton. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuimen ei tule ottaa siihen kantaa.
2. Tehokkuusperiaate
22. Palaan siis kysymykseen, josta esillä olevan ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelussa ei olisi pitänyt koskaan poiketakaan ja jollaisena Tribunale di Trento on sen esittänyt.
23. Kyseinen tuomioistuin pitää lähtökohtanaan konkreettista tulkintaa lain nro 428 29 §:n 1 momentin sisältämän säännöksen ajallisesta tehokkuudesta. Sen mielestä kyseisessä säännöksessä vahvistettuja viiden ja kolmen vuoden preklusiivisia määräaikoja voidaan soveltaa kanteisiin, jotka perustuvat ennen lain voimaantuloa 27.1.1991 perusteettomasti suoritettuihin maksuihin ja joita ei ole vielä nostettu. Kansallisen tuomioistuimen päättelyn mukaan kyseisten kanteiden osalta määräaika on edelleen viisi vuotta 90 päivän ajan lain voimaantulosta, ja tämän ajanjakson jälkeen kolme vuotta.
24. Kansallisen tuomioistuimen mukaan on epäselvää, onko 90 päivän siirtymäaika yhteensopiva sen toisen rajoituksen kanssa, joka koskee jäsenvaltioiden vapautta antaa menettelysääntöjä sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeusjärjestykseen perustuvat oikeussubjektien oikeudet. Niillä toteutettava järjestelmä merkitsee sitä, että näiden oikeuksien käyttämistä ei saa tehdä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Tämä sääntö tunnetaan yhteisön oikeudessa tehokkuusperiaatteena.
25. Viittaan tältä osin jälleen asiassa Aprile esittämääni ratkaisuehdotukseen. Katsoin siinä, että muutokset kanneoikeuden käyttämistä koskevaan järjestelmään voidaan hyväksyä, mikäli muutokset toteutetaan yleisesti sovellettavilla lainsäädäntötoimilla, joilla vahvistetaan oikeuden käyttämiseen riittävän pitkä määräaika oikeussuojan tehokkuuden periaatetta noudattaen. Jos lainmuutoksen jälkeen on edelleen olemassa riittäviä mahdollisuuksia vaatia perusteettomasti maksettujen verojen ja maksujen palauttamista, katson, ettei tällainen muutos ole yhteisön oikeuden vastainen.
26. Toisin sanoen yhteisön oikeuden mukaisia ovat muutokset, joilla yhteisön oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttämistä ei tehdä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Tämä kanta löytyy oikeuskäytännöstä, ja se on ainoa vastaus, jonka yhteisöjen tuomioistuin voi antaa italialaiselle tuomioistuimelle. Se sisältyy asioissa FMC ym., Edis, Spac, Ansaldo Energía ym., Aprile ja Dilexport annettuihin tuomioihin.
27. Mielestäni yhteisöjen tuomioistuin ei voi antaa muunlaista vastausta, koska arvioinnin siitä, miten lainmuutokset vaikuttavat kanneoikeuden käyttöön, on selviä tapauksia lukuun ottamatta perustuttava kansalliseen oikeuteen. Ratkaisua siitä, onko ennakkoratkaisupyynnössä tarkoitetun kaltainen 90 päivän siirtymäaika tehokkuusperiaatteen mukainen, ei voida tehdä ottamatta huomioon kaikkia niitä tosiasiallisia ja oikeudellisia, muodollisia ja aineellisia edellytyksiä, jotka perusteettoman edun palauttamista koskevien kanteiden on täytettävä kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan. Lopullinen vastaus voidaan antaa vain tämän kokonaisnäkemyksen perusteella, joka on ainoastaan italialaisilla tuomioistuimilla.
28. On totta, että joissakin tapauksissa olen pitänyt kolmen vuoden pituista preklusiivista määräaikaa riittävänä. Yhteisöjen tuomioistuin on - kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin muistuttaa - pitänyt yhteisön oikeuden mukaisena tätä samaa määräaikaa ja myös toista, vuoden pituista määräaikaa, mutta kaikissa tapauksissa konkreettisten määräaikojen arviointi on tapahtunut vastaavuusperiaatteen eikä milloinkaan tehokkuusperiaatteen nojalla.
29. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut - sillä muutenkaan ei voisi jo mainitsemistani syistä olla -, että kansallisen tuomioistuimen asiana on sen varmistaminen, että yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen ei ole sovellettavien menettelysääntöjen (sama koskee kanteen nostamiselle varattua määräaikaa) vuoksi käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
30. Muissa yhteyksissä olen korostanut lain nro 428 29 §:n 1 momenttiin sisältyvän säännöksen kaltaisten normien taannehtivaan soveltamiseen liittyvää epävarmuutta. Tämä epävarmuus muuttuu varmuudeksi, kun kyse on automaattisesta ja taannehtivasta vanhentumisajan tai preklusiivisen määräajan lyhentämisestä, sillä se on yllätyksellistä ja ristiriidassa luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden kanssa. Mielestäni se olisi vastoin yhteisön oikeuden tehokkuusperiaatetta. Tästä ei kuitenkaan ole kyse nyt esillä olevassa asiassa, jossa italialainen säännös sisältää 90 päivän pituisen siirtymäajan, jonka kohtuullisuuden arviointi tehokkuuskriteerin perusteella kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle, jonka on otettava huomioon kaikki kansallisen oikeusjärjestyksen mukaiset tosiasialliset ja oikeudelliset seikat.
31. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Tribunale di Trentolle, että yhteisön oikeus ei estä soveltamasta kansallista säännöstä, jolla vahvistetaan uuden, aiemmin voimassa ollutta lyhyemmän preklusiivisen määräajan voimaantuloa koskeva siirtymäaika, jonka kuluessa oikeudenhaltijan on nostettava perusteettoman edun palauttamista koskeva, yhteisön oikeuteen perustuva kanne, joka koskee ennen edellä mainitun kansallisen säännöksen voimaantuloa suoritettuja maksuja, kunhan siirtymäaika ei pituutensa ja muiden kansallisen oikeusjärjestyksen mukaisten tosiasiallisten ja oikeudellisten, muodollisten ja aineellisten edellytysten vuoksi tee tämän kanneoikeuden käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.
VI Ratkaisuehdotus
32. Edellä esitettyjen perustelujen vuoksi ehdotan yhteisöjen tuomioistuimelle, että se vastaisi Tribunale di Trenton esittämään kysymykseen seuraavasti:
Yhteisön oikeus ei estä soveltamasta kansallista säännöstä, jolla vahvistetaan uuden, aiemmin voimassa ollutta lyhyemmän preklusiivisen määräajan voimaantuloa koskeva siirtymäaika, jonka kuluessa oikeudenhaltijan on nostettava perusteettoman edun palauttamista koskeva, yhteisön oikeuteen perustuva kanne, joka koskee ennen edellä mainitun kansallisen säännöksen voimaantuloa suoritettuja maksuja, kunhan siirtymäaika ei pituutensa ja muiden kansallisen oikeusjärjestyksen mukaisten tosiasiallisten ja oikeudellisten, muodollisten ja aineellisten edellytysten vuoksi tee tämän kanneoikeuden käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.