61999CC0400(01)_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Detta förslag till avgörande avser det fortsatta förfarandet i mål C‑400/99 (Italien mot kommissionen). I det här förfarandet yrkar Republiken Italien, som delgivits kommissionens skrivelse SG(99) D/6463 av den 6 augusti 1999, inledande av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG om statligt stöd C 64/99 (ex NN 68/99) – Italien – till företagen i gruppen Tirrenia di Navigazione(2) (nedan kallat det omtvistade beslutet) och ogiltigförklaring av vissa delar av samma beslut.
2. Beträffande bakgrunden, förfarandet inför kommissionen, parternas förda talan och de aktuella bestämmelserna i gemenskapsrätten hänvisas till domstolens dom av den 9 oktober 2001 i detta mål(3) (nedan kallad mellandomen), där domstolen dömde över kommissionens begäran enligt artikel 91.1 i rättegångsreglerna om avvisning av talan. Domstolen avslog kommissionens begäran och förordnade att förfarandet skulle fortsätta med avseende på sakprövningen.
II – Den fortsatta handläggningen
3. Den 21 juni 2001 meddelade kommissionen ”beslut om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för rederiet Tirrenia di Navigazione” (2001/851/EG)(4) (nedan kallat första delbeslutet).(5) Beslutet avser endast det nämnda företaget, som ”har en ledande roll” inom koncernen Tirrenia. Första delbeslutet har i utdrag följande lydelse:
”EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION –
…
av följande skäl:
…
6. SLUTSATS
(43) Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att det inte längre föreligger något tvivel om att det stöd som har beviljats Tirrenia di Navigazione med tillämpning av 1991 års avtal är förenligt med den gemensamma marknaden –
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE:
Artikel 1
Det statliga stöd som Italien utbetalade till förmån för Tirrenia di Navigazione mellan den 1 januari 1990 och den 31 december 2000, som kompensation för tillhandahållande av tjänster i samband med allmän trafikplikt, är förenligt med den gemensamma marknaden. …”
4. Den 16 mars 2004 meddelade kommissionen ”beslut om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för rederierna Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar och Toremar (koncernen Tirrenia) (nedan kallat andra delbeslutet).(6) Beslutet avser de återstående företag i Tirreniagruppen som inte omfattas av första delbeslutet. Andra delbeslutet har i utdrag följande lydelse:
”EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION –
…
av följande skäl:
…
6. SLUTSATS
(171) Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att det inte längre föreligger något tvivel om att det stöd som sedan januari 1992 har beviljats de regionala företagen med tillämpning av 1991 års avtal är förenligt med den gemensamma marknaden, med undantag för dem som avser det stöd som beviljats företaget Adriatica under tiden januari 1992 till juli 1994 för förbindelsen Brindisi/Korfu/Igoumenitsa/Patras, vilket inte är förenligt med den gemensamma marknaden av följande tre skäl …
–
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE:
Artikel 1
(1) Med undantag av vad som föreskrivs i andra stycket är det statliga stöd som Italien har utbetalat till förmån för Adriatica sedan den 1 januari 1992, som kompensation för tillhandahållande av tjänster i samband med allmän trafikplikt, enligt artikel 86.2 EG förenligt med den gemensamma marknaden.
…
Artikel 2
(1) Det statliga stöd som Italien har utbetalat till förmån för Siremar, Saremar
och Toremar
sedan den 1 januari 1992, som kompensation för tillhandahållande av tjänster i samband med allmän trafikplikt, är enligt artikel 86.2 EG förenligt med den gemensamma marknaden.
…
Artikel 3
(1) Det statliga stöd som Italien har utbetalat till förmån för Caremar
sedan den 1 januari 1992, som kompensation för tillhandahållande av tjänster i samband med allmän trafikplikt, är enligt artikel 86.2 EG förenligt med den gemensamma marknaden.
…”
III – Tvisteföremålet
5. Liksom domstolen har konstaterat i mellandomen angrips det omtvistade beslutet endast ”såvitt det i detta beslut föreskrivs att utbetalningen av stödet i fråga skall avbrytas”.(7) Fyra grunder har anförts till stöd för talan:
1. Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och reglerna om öppenhet beträffande rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget(8) (nedan kallad förordning nr 659/1999).
2. Åsidosättande av garantierna rörande kontradiktoriskt förfarande och rätten till försvar liksom åsidosättande av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999.
3. Maktmissbruk vid föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stödet, eftersom detta meddelades på andra grunder än dem som föreskrivs i artikel 88.3 EG (tidigare artikel 93.3 i EG-fördraget).
4. Åsidosättande av artiklarna 87.1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG, av rättssäkerhetsprincipen och av förordning nr 659/1999 med avseende på utredningen av sakomständigheterna och konstaterandet att stödet har beviljats i strid med gemenskapsrätten på grund av oklarheter och avsaknad av utredning, på grund av bristfällig motivering och på grund av att de faktiska förutsättningarna härför inte förelåg.
A – Frågan huruvida det finns anledning att döma i saken
1. Parternas argument
6. Kommissionen
har i sin duplik – innan andra delbeslutet meddelades – anfört att det saknas anledning att döma i saken beträffande talan i den del som avser det i första delbeslutet berörda företaget. Talan mot första delbeslutet har inte väckts inom den angivna fristen och detta har därför vunnit laga kraft. Därmed är det definitivt fastställt att åtgärderna till förmån för det företag som omfattas av första delbeslutet utgör ett olagligt stöd som ändå är förenligt med den gemensamma marknaden. Därigenom har det omtvistade beslutet förlorat all rättslig verkan.
2. Bedömning
7. I mål om statligt stöd saknas anledning att döma i saken, om beslutet om att inleda ett formellt förfarande upphör att ha självständiga rättsverkningar genom de rättsverkningar som blir följden av det slutliga avgörandet(9) .(10)
8. Innan jag övergår till att behandla frågan i vilket förhållande rättsverkningarna av det omtvistade beslutet står till rättsverkningarna av de båda delbesluten skulle jag först vilja påminna om mellandomens redogörelse(11) för den självständiga inhiberande verkan som följer av ett beslut om att inleda ett formellt förfarande.
Domstolen har där i punkt 62 i utdrag konstaterat följande:
”När kommissionen inleder ett förfarande enligt artikel 88.2 EG med avseende på en åtgärd som håller på att genomföras och som kommissionen betecknar som nytt stöd, … får därför kommissionens val självständiga rättsverkningar, i synnerhet när det gäller om åtgärden i fråga skall avbrytas.”
9. Därmed måste prövas huruvida och i vilken omfattning det omtvistade beslutets självständiga rättsverkningar genom meddelandet av de båda delbesluten nu har undanröjts eller överlappats.
10. I det förevarande målet har vi – vilket snart skall visa sig – i flera avseenden att göra med en ovanlig situation: I de båda delbesluten har det inte gjorts någon sammanfattande rättslig bedömning av alla de åtgärder som omfattas av det omtvistade beslutets inhiberande verkan.(12) En av dessa åtgärder upphörde omedelbart att genomföras efter det omtvistade beslutet av skäl hänförliga till nationell rätt.(13) En annan åtgärd utgjorde redan vid tiden för det omtvistade beslutets meddelande objektivt sett inte stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.(14)
11. Denna situation gör det nödvändigt att klargöra vilka av de italienska myndigheternas åtgärder som måste avbrytas på grund av det omtvistade beslutet. Därefter skall prövas huruvida dessa åtgärder omfattas av de båda delbeslutens rättsverkningar och, om så är fallet, om det omtvistade beslutets inhiberande verkan därigenom skulle kunna undanröjas. Om de inte omfattas härav skall i sista hand prövas om det förekommer andra skäl som gör att anledning saknas att döma i saken.
12. Endast om prövningen utvisade att det omtvistade beslutets inhiberande verkan fortfarande omfattade vissa åtgärder skulle det finnas anledning att döma i saken och då skulle grunderna för ogiltigförklaring av dessa åtgärder behöva prövas.
a) Frågan vilka nationella åtgärder som skulle avbrytas enligt det omtvistade beslutet
13. Det omtvistade beslutet är inte särskilt tydligt vad gäller beskrivningen av de åtgärder över vilka det formella granskningsförfarandet inleddes. Därtill kommer att kommissionen vid den tiden inte var säker på de enskilda åtgärdernas närmare innehåll och deras inbördes förhållande.
14. Av kapitel 2 (”Anförda argument i det administrativa förfarandet”) och kapitel 3 (”Bedömning”) i det omtvistade beslutet framgår att kommissionen vid tiden för meddelandet av det omtvistade beslutet hade identifierat följande åtgärder som tänkbart olagligt stöd: avtalen om allmän trafikplikt från år 1991 vilka i huvudsak avser årlig kompensation för viss färjetrafik; finansieringen av icke närmare preciserade investeringar i flottan, vilka kommissionen misstänker kan utgöra en underförstådd statlig garanti; driftstödet enligt femårsplanen 1995–1999, vilket enligt kommissionen möjligen sedan kompletterades genom ytterligare investeringar på grundval av affärsplanen 1999–2002; och slutligen skattelättnader vid inköp av bränsle och smörjmedel.
15. Enligt redogörelserna i de båda delbesluten framstår emellertid systemet med åtgärder till förmån för företagen i Tirreniagruppen på det hela taget som att det beträffande varje åtgärd som omnämns i det omtvistade beslutet uppenbarligen inte alltid rörde sig om en självständig åtgärd.(15) Sammantaget kan konstateras att endast följande åtgärder skulle kunna omfattas av det omtvistade beslutets inhiberande verkan:
– De ”avtal om allmän trafikplikt” mellan Republiken Italien och företagen i Tirreniagruppen från år 1991 (nedan kallade avtal om allmän trafikplikt), vilka i huvudsak avsåg årlig kompensation och investeringshjälp för verksamhet inom färjetrafiken.
– ”Affärsplanen” för tiden 1999–2002 (nedan kallad affärsplanen 1999–2002), vilken avsåg investeringshjälp för att göra de inköp till och utföra det underhåll av flottan som var nödvändiga enligt avtalet.(16)
– Åtgärden att inte beskatta driv- och smörjmedel för fartyg, såvitt detta inte bara gällde till havs utan även för företagen i Tirreniagruppen medan fartygen låg i italiensk hamn (nedan kallad skattelättnaderna).
b) Innehållet i de båda delbesluten och möjliga följder härav som ger anledning att inte döma i saken
16. Här nedan skall i tur och ordning var och en av de så kallade åtgärderna prövas beträffande frågan huruvida meddelandet av de båda delbesluten kan medföra att anledning saknas att döma i saken.
i) Avtalen om allmän trafikplikt
17. Avtalen om allmän trafikplikt utgör – såsom framgår av delbesluten – nytt(17) stöd,(18) vilket emellertid till största delen är förenligt med den gemensamma marknaden på grund a v tillämpligheten av artikel 86.2 EG.(19)
18. Genom meddelandet av de båda delbesluten har det med giltig verkan fastställts att dessa åtgärder på grund av sin egenskap av (nytt) stöd i varje fall omfattades av den inhiberande verkan enligt artikel 88.3 EG.
19. Därmed var avtalen om allmän trafikplikt redan vid tidpunkten för det omtvistade beslutets meddelande föremål för en primärrättslig inhiberande verkan som överlappade den inhiberande verkan som framkallats av kommissionen genom beslutet om att inleda ett formellt förfarande.
20. Genom meddelandet av de båda delbesluten saknas därför anledning att pröva talan som riktar sig mot det omtvistade beslutets inhiberande verkan beträffande avtalen om allmän trafikplikt.
ii) Affärsplanen 1999–2002
21. Det skall först konstateras att denna åtgärd inte nämns uttryckligen i själva beslutsdelen i det aktuella delbeslutet. Besluten avser nämligen i denna del endast avtalen om allmän trafikplikt(20) (artikel 1 i första delbeslutet och artikel 1–3 i andra delbeslutet i samband med ”slutsatserna” i slutet av skälen till respektive beslut).
22. Med hänsyn till rättssäkerhetsprincipen har jag därför svårt att tro att de båda delbesluten skulle kunna ha någon rättslig verkan ens på sådana åtgärder som inte avses i själva beslutsdelen. Men om man anlägger en vid tolkning av domstolens rättspraxis, enligt vilken ”rättssäkerheten kräver ... att en reglering måste möjliggöra för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av sina skyldigheter enligt regleringen”,(21) skulle man kunna åberopa hela texten i de båda delbesluten för att ta reda på huruvida kommissionen åtminstone har gjort en underförstådd rättslig bedömning av affärsplanen 1999–2002.
23. Affärsplanen 1999–2002 nämns trots allt i skälen till de båda delbesluten, men i den delen sträcker sig detta omnämnande inte längre än till att endast notera att genomförandet av planen ”har skjutits upp i väntan på igångsättandet av förfarandet”.(22) Därmed sägs om den avgörande tidpunkten för frågan huruvida anledning saknas att döma i saken (inhiberande verkan från dagen för delgivning av det omtvistade beslutet till dagen för delgivning av det aktuella delbeslutet) endast att något genomförande av den omstridda åtgärden inte har ägt rum. Därigenom har kommissionen dock inte gjort någon rättslig bedömning av stödet.(23)
24. Det är därmed inte sagt huruvida kommissionen anser att genomförandet av affärsplanen 1999–2002 har utgjort ett stöd enligt 87.1 EG. Det kan inte heller antas att det omtvistade beslutets inhiberande verkan beträffande affärsplanerna 1999–2002 överlappas av den inhiberande verkan som följer av artikel 88.3 EG. Med detta betraktelsesätt kan inte delbeslutens rättsverkningar få till följd att det saknas anledning att döma i saken.
25. Därtill kommer i förevarande mål att den hjälp till investering som planerades enligt affärsplanen 1999–2002 inte längre beviljades, först på grund av det omtvistade beslutet, kort därefter av andra skäl som var hänförliga till nationell rätt. Kommissionen noterar nämligen i första delbeslutet att ”genomförandet av planen har skjutits upp i väntan på igångsättandet av förfarandet. Kommissionen påpekar att de italienska myndigheternas åtaganden för perioden 2000–2004 för Tirrenia di Navigaziones del inte omfattar de ytterligare investeringar som ingår i planen för perioden”.(24)
26. Då genomförandet av affärsplanen 1999–2002 följaktligen avbröts kort efter det att det omtvistade beslutet hade meddelats saknas i den delen anledning att döma i saken. Grunden för det var då ett nytt inomstatligt avtal och inte längre den inhiberande verkan som följde av det omtvistade beslutet.(25)
27. Genom de nationella avtal som gäller sedan år 2000 saknas såtillvida i förevarande mål enligt min mening anledning att döma i saken även vad beträffar det omtvistade beslutets inhiberande verkan på affärsplanen 1999–2002.
iii) Skattelättnaderna
28. Av argumentationen i det omtvistade beslutet(26) och den beskrivande delen i de båda delbesluten(27) framgår att kommissionen, utifrån den information som kommissionen hade tillgång till när det omtvistade beslutet meddelades, utgick från att skattelättnaderna tillämpades endast till förmån för företagen i Tirreniagruppen: Dessa skattelättnader var med detta betraktelsesätt en selektiv åtgärd och utgjorde därmed ett stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
29. I de båda delbesluten finns det emellertid ingen uttrycklig sammanfattande bedömning av skattelättnadernas egenskap av stöd. Åtgärden nämns över huvud taget inte i själva beslutsdelen i delbesluten. Endast i den del av besluten som har rubriken ”Kommentarer från de italienska myndigheterna”(28) påpekas kortfattat att det framgår av den information som inkommit till kommissionen först sedan det formella granskningsförfarandet hade inletts att skattelättnaderna redan från början omfattade alla
jämförbara företag.
30. Därmed har kommissionen enligt min mening – visserligen inte uttryckligen, men ändå på ett för adressaterna utan tvekan tydligt sätt(29) – slutgiltigt gjort klart att åtgärden redan vid tiden för det omtvistade beslutet inte utgjorde något stöd i den mening som avses med artikel 87.1 EG.
31. Om en åtgärd inte utgör ett stöd kan det inte heller genom det slutliga beslutet inträda någon inhiberande verkan enligt artikel 88.3 EG som å sin sida – vilket redan förklarats ovan(30) – skulle kunna överlappa det omtvistade beslutets självständiga inhiberande verkan.(31) Med detta betraktelsesätt måste det omtvistade beslutet således fortfarande ha en inhiberande verkan på skattelättnaderna – och då skulle det inte saknas anledning att döma i saken.
32. Innan jag på anförda grunder beträffande skattelättnaderna föreslår att domstolen skall avslå begäran om att fastställa att anledning saknas att döma i saken, skulle jag – på grund av den principiella betydelse som denna fråga har – kort vilja beröra vilka konsekvenser som antagandet om en inhiberande verkan av ett beslut att inleda det formella förfarandet – vilket detta förslag grundar sig på – kan ha gentemot samtliga de åtgärder som omfattas av detta:
Om den självständiga inhiberande verkan även gäller vid icke-stöd, betyder detta inte annat än att kommissionen genom beslut att inleda det formella förfarandet skulle kunna tvinga fram en tillfällig inhibition av nationella åtgärder som är lagliga enligt de regler som gäller för statligt stöd. Liksom det förevarande målet visar kan detta leda till att blotta misstanken om att en åtgärd är selektiv räcker för att utestänga till synes gynnade företag från fullständigt lagliga åtgärder, medan konkurrenterna fortsättningsvis kan komma i åtnjutande av dessa åtgärder – närmare bestämt ända tills kommissionen avslutar förfarandet, vilket säkert kan dröja ett par år.(32)
Detta måste för övrigt ses mot den bakgrunden att förutsättningarna för ett korrekt beslut om att inleda ett formellt förfarande enligt förordning nr 659/1999 (artikel 13.1 jämförd med artikel 4.4) är förhållandevis små,(33) och det kan nog inte heller antas att det, för att det formella förfarandet skall kunna inledas, är nödvändigt att, utöver de krav som ställs i förordning nr 659/1999, redan vid den tidpunkten slutgiltigt slå fast att det föreligger ett stöd enligt artikel 87.1 EG.(34)
33. Enligt min uppfattning följer av mellandomen att besluten om att inleda ett formellt förfarande automatiskt för med sig en självständig inhiberande verkan även på åtgärder som inte utgör stöd objektivt sett. Domstolen (och även förstainstansrätten i två senare domar, som följer domstolen)(35) har nämligen i punkt 69 i mellandomen uttalat följande: ”Beträffande de övriga åtgärder som vidtagits till förmån för Tirreniagruppen och som omfattas av beslutet att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG, hävdar den italienska regeringen i sak att de inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Av skäl som är analoga med dem som angetts i punkterna 59 och 60 i denna dom, skall därför ansökan tas upp till prövning även vad den avser den del av det omtvistade beslutet som gäller att verkställandet av andra (36) åtgärder skall avbrytas.” I de nämnda punkterna i mellandomen grundades upptagandet till sakprövning huvudsakligen(37) på förekomsten av självständiga rättsverkningar av ett beslut om att inleda ett formellt förfarande, som därmed nog även omfattar åtgärder som inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
34. Om det är på det viset att ett beslut om att inleda ett formellt förfarande kan ha en självständig inhiberande verkan även på åtgärder som inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, framstår det som desto viktigare att kunna föra talan mot beslutet också efter det att ett slutgiltigt beslut med motsvarande innehåll har meddelats. Därmed kan det i detta fall enligt min uppfattning redan av principiella skäl inte komma i fråga att inte ta upp saken till prövning.(38)
35. Jag menar att man därför inte kan utgå ifrån att det saknas anledning att pröva talan såvitt avser det omtvistade beslutets inhiberande verkan på skattelättnaderna.
3. Slutsats
36. Det saknas anledning att pröva talan såvitt avser det omtvistade beslutets inhiberande verkan på avtalen om allmän trafikplikt och affärsplanen 1999–2002. De ogiltighetsgrunder som har anförts beträffande det omtvistade beslutets inhiberande verkan på skattelättnaderna skall tas upp till prövning.
B – Ogiltighetsgrunderna
1. Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och reglerna om öppenhet beträffande förordning nr 659/1999
a) Parternas argument
37. Republiken Italien anser att kommissionen borde ha grundat sig på bestämmelserna i förordning nr 659/1999 i det omtvistade beslutet, eftersom denna redan var tillämplig vid tiden för beslutets meddelande. Därför har kommissionen åsidosatt rättssäkerhetsprincipen och reglerna om öppenhet.
38. Kommissionen
har mot detta invänt att det omtvistade beslutet grundar sig direkt på artikel 88 EG och att det därför inte är nödvändigt att uttryckligen omnämna förordning nr 659/1999. I mellandomen har domstolen konstaterat att det omtvistade beslutet inte innehåller något föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999.
b) Bedömning
39. Kommissionens rättsliga uppfattning är riktig. Det omtvistade beslutets inhiberande verkan följer inte av något föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999, eftersom det omtvistade beslutet inte innehåller något sådant föreläggande.(39)
40. Den inhiberande verkan skall enligt mellandomen betraktas som självständig och uppstår i förevarande fall direkt genom kommissionens inledande av ett formellt förfarande enligt artikel 88.2 EG.(40) Därför var det inte nödvändigt att uttryckligen nämna förordning nr 659/1999. Kommissionen har korrekt angivit den rättsliga grunden för den inhiberande verkan som följer av det omtvistade beslutet.
41. Därmed föreligger inte något åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och reglerna om öppenhet beträffande angivandet av den rättsliga grunden för det omtvistade beslutet.
2. Åsidosättande av garantierna rörande kontradiktoriskt förfarande och rätten till försvar liksom åsidosättande av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999
a) Parternas argument
42. Republiken Italien
anser att kommissionen borde ha berett Republiken Italien tillfälle att lämna sina synpunkter innan den meddelade ett beslut som får en inhiberande verkan. Åsidosättandet av principen om rätten att yttra sig är särskilt allvarligt beträffande affärsplanen 1999–2002 och skattelättnaderna, eftersom dessa åtgärder aldrig omnämndes för de italienska myndigheterna innan det omtvistade beslutet meddelades.
43. Kommissionen
har gjort gällande att det omtvistade beslutet inte innehöll något föreläggande om att avbryta betalningen av ett stöd enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 och att det därför inte var nödvändigt att bereda medlemsstaten tillfälle att yttra sig i enlighet med denna bestämmelse. Artikel 10.2 i förordning nr 659/1999 är inte tillämplig. Enligt den har kommissionen rätt att beträffande icke anmälda stödåtgärder begära upplysningar från den berörda medlemsstaten. Därav kan dock inte härledas någon skyldighet för kommissionen att höra medlemsstaten separat inför varje inledande av ett formellt förfarande. Inte heller av artikel 88.2 EG framkommer något som tyder på att kommissionen beträffande icke anmälda stödåtgärder endast skulle kunna inleda ett formellt förfarande efter att ha hört den berörda medlemsstaten.
b) Bedömning
44. Kommissionens argumentation kan inte godtas. Liksom domstolen vid upprepade tillfällen har klargjort ”utgör iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot, en grundläggande gemenskapsrättslig princip som skall säkerställas även i avsaknad av en särskild reglering”.(41)
45. Beslutet att inleda ett formellt förfarande enligt artikel 88.2 EG har – liksom domstolen funnit(42) – en självständig och av artikel 88.3 EG oberoende inhiberande verkan på alla de åtgärder som omfattas av ett sådant beslut och utgör därför otvivelaktigt en rättsakt som går någon emot. Innan det omtvistade beslutet meddelades borde alltså de italienska myndigheterna ha beretts tillfälle att lämna synpunkter beträffande alla de åtgärder på vilka beslutet skulle kunna tänkas ha en inhiberande verkan.
46. Det förevarande målet visar betydelsen av denna särskilda rätt att yttra sig över inledandet av ett formellt förfarande. Det verkar nämligen som om inte heller skattelättnaderna varit föremål för de diskussioner som kommissionen förde med de italienska myndigheterna innan det omtvistade beslutet meddelades. Bristen på selektivitet avseende skattelättnaderna hade genom ett sådant hörande möjligtvis kunnat uppdagas redan före beslutet att inleda ett formellt förfarande, och därigenom hade kommissionen kunnat undanta denna åtgärd från det omtvistade beslutet.(43)
47. Denna rätt att yttra sig skall hållas isär från den rätt att yttra sig som regleras i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999. Rätten att yttra sig enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 tar sikte på det planerade meddelandet av ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, vars rättsverkningar skiljer sig från den inhiberande verkan som här har blivit följden av beslutet att inleda ett formellt förfarande. Därmed skulle inte heller en begäran om upplysningar från kommissionen enligt artikel 10.2 i förordning nr 659/1999(44) kunna ersätta rätten att yttra sig över hela innehållet i ett planerat beslut om att inleda ett formellt förfarande.
48. Det föreligger därför ett åsidosättande av de processuella rättigheterna. Det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras i den del det avser det omtvistade beslutets inhiberande verkan på skattelättnaderna.
3. Maktmissbruk vid föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stödet
a) Parternas argument
49. Republiken Italien
anser att kommissionen vid meddelandet av föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stödet endast har grundat sig på att genomförandet av åtgärderna skulle kunna skada de konkurrerande företagen, i stället för att bedöma åtgärderna som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG och föra bevisning om huruvida det rör sig om nytt eller ändrat stöd i den mening som avses i artikel 88.3 EG. Kommissionen meddelade beslutet i rent preventivt syfte för den händelse det senare skulle visa sig att det rörde sig om ett nytt stöd eller en otillåten ändring av ett befintligt stöd.
50. Kommissionen
har hävdat att det omtvistade beslutet inte innefattar något föreläggande om att avbryta utbetalningar av stödet. Uppgifterna om att i preventivt syfte inhibera beviljandet av stödet för att undvika skada för konkurrerande företag har tagits upp endast för det fall det omtvistade beslutet även innehöll ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stödet. Eftersom det trots allt bara har handlat om ett beslut om att inleda ett formellt förfarande, var det vid denna tidpunkt ännu inte nödvändigt att påvisa att något otillåtet stöd verkligen hade förelegat. Det omtvistade beslutet innehåller uppgiften att kommissionen tvivlat på att det förelåg något otillåtet stöd och att stödet inte var förenligt med den gemensamma marknaden. Därmed var förutsättningarna för ett beslut om att inleda ett formellt förfarande enligt artikel 88.2 EG uppfyllda.
b) Bedömning
51. Republiken Italiens argumentation kan inte godtas. Enligt fast rättspraxis innebär ett beslut från kommissionen maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter kan antas att det har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts.(45)
52. Kommissionen har dock inte antagit sitt beslut på sådana grunder. I den mån kommissionen har åberopat skyddet för de konkurrerande företagen,(46) syftar dessa uttalanden på tillkännagivandet att det skulle meddelas ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stödet enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999.
53. Liksom domstolen slagit fast i mellandomen, innehåller det omtvistade beslutet inte något sådant föreläggande.(47) Den inhiberande verkan är i stället ett direkt resultat av inledandet av det formella förfarandet.(48) Kommissionens skäl för själva inledandet av förfarandet är emellertid inte skyddet för de konkurrerande företagen. Kommissionen stöder sig snarare på att den har en misstanke om att det handlar om icke anmälda nya stödåtgärder, vilka inte är förenliga med den gemensamma marknaden.
54. Därmed har kommissionen vid meddelandet av det omtvistade beslutet inte gjort sig skyldig till maktmissbruk.
4. Åsidosättande av artiklarna 87.1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG, av rättssäkerhetsprincipen och av förordning nr 659/1999
a) Parternas huvudsakliga argumentation
55. Republiken Italien
anser att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning, när den antagit att avtalen om allmän trafikplikt utgjorde nytt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Kommissionen har utgått från att dessa avtal genom artikel 4.3 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage)(49) ”får fortsätta att gälla [som ’existerande avtal om allmän trafikplikt’] fram till det datum då de löper ut”, vilket är felaktigt, eftersom avtalen träffades år 1991, det vill säga innan denna förordning trädde i kraft. Dessutom har kommissionen haft tillgång till dessa avtal under åren 1991–1997. Ändå har kommissionen aldrig ställt sig tveksam till dessa avtals rättsliga ställning som stöd. Därmed får det antas att dessa åtgärder åtminstone har haft kommissionens tysta godkännande och att de därför möjligen skulle kunna utgöra ”befintligt” stöd i den mening som avses i artikel 88.1 EG.
56. Kommissionen
anser att den av Republiken Italien åberopade cabotage-förordningen inte kan utesluta tillämpningen av det regelverk som gäller för statligt stöd, eftersom denna förordning grundar sig enbart på artikel 84.2 i EG‑fördraget (transportpolitik). De italienska myndigheterna hade i det administrativa förfarande som föregick meddelandet av det omtvistade beslutet inte heller gjort gällande att det rörde sig om befintligt stöd i den mening som avses i artikel 88.1 EG. Beträffande den information som påstås ha meddelats kommissionen tidigare har kommissionen anfört att det över huvud taget inte har handlat om någon underrättelse i den mening som avses i domstolens dom i målet Lorenz.(50) Åtgärderna kan därmed inte anses utgöra befintligt stöd enbart på grund av kommissionens uteblivna reaktion.
b) Bedömning
57. Av parternas argumentation framgår att det påstådda åsidosättandet av artiklarna 87.1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG, av rättssäkerhetsprincipen och av förordning nr 659/1999 endast görs gällande beträffande avtalen om allmän trafikplikt.
58. Parternas argumentation fram till och med Republiken Italiens replik har visserligen förts innan första delbeslutet meddelades. Men i och med att det, efter det att de båda delbesluten hade meddelats och delgivits Republiken Italien, har visat sig att det saknas anledning att döma i saken i den del som avser det omtvistade beslutets inhiberande verkan på avtalen om allmän trafikplikt, behövs det inte någon ytterligare diskussion utifrån de framförda grunderna.
C – Slutsats
59. Anledning saknas att pröva talan mot kommissionens beslut om att inleda ett formellt förfarande såvitt avser dess inhiberande verkan på avtalen om allmän trafikplikt och affärsplanen 1999–2002.
60. Talan skall bifallas och det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras i den del kommissionen vid meddelandet av det omtvistade beslutet beträffande skattelättnaderna har åsidosatt klagandens rätt till försvar.
IV – Förslag till avgörande
61. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen skall besluta enligt följande:
1. Anledning saknas att pröva talan mot kommissionens beslut SG (99) D/6463 om inledande av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG, såvitt avser inhibitionen av avtalen om allmän trafikplikt mellan företagen i Tirrenia di Navigazione-gruppen och Republiken Italien från år 1991 och
inhibitionen av affärsplanen 1999–2002.
2. Talan mot kommissionens beslut SG(99) D/6463 bifalls såvitt avser inhibitionen av skattelättnaderna, och beslutet i denna del ogiltigförklaras.
3. Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
(1) .
(2)
–	EGT C 306, s. 2.
(3)
–	Dom av den 9 oktober 2001 i mål C‑400/99, Italien mot kommissionen (REG 2001, s. I‑7303).
(4)
–	EGT L 318, s. 9.
(5)
–	Ingen av parterna informerade domstolen om meddelandet av första delbeslutet, och detta publicerades inte i Europeiska gemenskapernas officiella tidning förrän den 4 december 2001. Mellandomen av den 9 oktober 2001 meddelades utan möjlighet för domstolen att dessförinnan bedöma den betydelse som delbeslutet skulle kunna ha för det förevarande målet.
(6)
–	Ännu inte publicerat i Europeiska gemenskapernas officiella tidning .
(7)
–	Punkt 1 i mellandomen (ovan fotnot 3).
(8)
– EGT L 83, s. 1.
(9)
–	De båda delbesluten har vunnit laga kraft gentemot Republiken Italien genom att den frist för att väcka talan enligt artikel 230.5 EG löpt ut.
(10)
–	Domstolens beslut av den 4 november 2002 i mål T‑90/99, Salzgitter mot kommissionen (REG 2002, s. II‑4535), punkt 16.
(11)
–	Ovan fotnot 3.
(12)
–	Se nedan, punkt 21och följande punkter samt punkt 28 och följande punkter.
(13)
–	Se nedan, punkt 25.
(14)
–	Se nedan, punkt 29 och följande punkt.
(15)
–	Se särskilt punkt 41 i första delbeslutet och punkt 164 i andra delbeslutet när det gäller ”hela” sambandet mellan avtalen om allmän trafikplikt med dels driftstödet för tiden 1995–1999 enligt femårsplanen, dels den inte närmare preciserade investeringshjälpen vilken kommissionen i det omtvistade beslutet misstänker kan utgöra en underförstådd statlig garanti.
(16)
–	I punkt 42 i första delbeslutet återfinns anmärkningar om kravet på inköp av två fartyg, vilket likväl inte utgjorde någon egen åtgärd, eftersom dessa uppenbarligen skulle ha varit antingen en del av affärsplanen 1999–2002 eller också en del av avtalen om allmän trafikplikt, då ”avskrivningarna för dessa fartyg helt och hållet beaktas i beräkningen av den årliga kompensationen”.
(17)
–	Punkt 20 och följande punkt i första delbeslutet samt punkt 73 och följande punkt i andra delbeslutet.
(18)
–	Artikel 1, punkt 43 i första delbeslutet, artikel 1, punkt 171 i andra delbeslutet.
(19)
–	Punkt 26 och följande punkter i första delbeslutet samt punkt 84 och följande punkter i andra delbeslutet.
(20)
–	Se ovan, punkt 15.
(21)
–	Se till exempel dom av den 14 december 2000 i mål C‑245/97, Tyskland mot kommissionen (REG 2000, s. I‑11261), punkt 72, och av den 16 oktober 1997 i mål C‑177/96, Belgien mot Banque Indosuez m.fl. och Europeiska gemenskapen (REG 1997, s. I‑5659), punk 27.
(22)
–	Punkt 42 i första delbeslutet, punkt 166 i andra delbeslutet.
(23)
–	I punkt 42 i första delbeslutet finns visserligen en antydan till en bedömning, men endast beträffande investeringshjälpen för två särskilt omnämnda fartyg som tillhör huvudbolaget i Tirreniagruppen. Kommissionen påpekar emellertid att ”avskrivningarna för dessa fartyg helt och hållet [får] beaktas i beräkningen av den årliga kompensationen”. Denna investeringshjälp var väl därför snarare att anse som en del av avtalen om allmän trafikplikt (se i detta avseende ovan, punkt 15) än en del av affärsplanen 1999–2002.
(24)
–	Punkt 42 i första delbeslutet.
(25)
–	Den ogiltigförklaring av det omtvistade beslutets inhiberande verkan som eftersträvas i talan skulle således vara praktiskt taget meningslös, även om talan vann bifall.
(26)
–	Kapitel 2 d och 3 a i det omtvistade beslutet.
(27)
–	Punkt 13 i första delbeslutet, punkt 47 i andra delbeslutet.
(28)
–	Punkt 18 i första delbeslutet, punkt 56 i andra delbeslutet.
(29)
–	Se även ovan, punkt 22.
(30)
–	Jämför ovan, punkt 19.
(31)
–	Det kommer inte heller på fråga att sakna anledning att döma i saken på grund av att det skulle sakna praktisk betydelse, vilket diskuterats ovan i punkt 25 och följande punkt i samband med den inhiberande verkan beträffande affärsplanen 1999–2002. Det skulle nämligen kunna tänkas att de skattelättnader som på grund av det omtvistade beslutet tillfälligtvis inte beviljades skulle kunna beviljas i efterhand för det fall den inhiberande verkan hade bortfallit retroaktivt till följd av en framgångsrik talan om ogiltigförklaring.
(32)
– Andra delbeslutet i detta förfarande meddelades exempelvis först knappt fem år efter beslutet om att inleda det formella förfarandet.
(33)
– Eftersom andra ogiltighetsgrunder gjorts gällande i förevarande mål, är det inte nödvändigt att behandla frågan på vilka materiella grunder talan mot det omtvistade beslutet beträffande skattelättnaderna över huvud taget hade kunnat stödja sig. Kommissionen hade ändå meddelat det omtvistade beslutet med utgångspunkt i den information som förelåg vid den tidpunkten, och enligt denna framstod det som fullt möjligt att det förelåg ett stöd.
(34)
– Detta skulle annars ibland kunna leda till en avsevärd handläggningstid fram till inledandet av förfarandet, hindra tredje parter (till exempel konkurrenter) som involveras först i det formella förfarandet från att få del av utredningen om en central fråga om beslutet om stöd samt slutligen reducera det formella förfarandet till att praktiskt taget endast avse frågan om berättigande enligt artiklarna 87.2 EG, 87.3 EG och 86.2 EG.
(35)
–	Förstainstansrättens dom av den 23 oktober 2002 i de förenade målen T‑269/99, T‑271/99 och T‑272/99, Diputación Foral de Guipúzcoa m.fl. mot kommissionen (REG 2002, s. II‑4217), punkt 37, och i de förenade målen T‑346/99, T‑347/99 och T‑348/99, Diputación Foral de Álava m.fl. mot kommissionen (REG 2002, s. II‑4259), punkt 33.
(36)
–	Min kursivering.
(37)
–	De förändringar i ”rättsläget” som anförs i punkt 59 i mellandomen (ovan fotnot 3) till stöd för att ta upp saken till prövning kan knappast avhjälpas retroaktivt ens om en talan om ogiltigförklaring skulle vinna framgång.
(38)
–	På så sätt vore det tillrådligt att i preventivt syfte i praktiskt taget varje fall då en åtgärds egenskap av stöd bestrids väcka en talan om ogiltigförklaring av ett beslut om att inleda ett formellt förfarande för att därigenom hålla fristen för att väcka talan enligt artikel 230.5 EG. I motsats till vad som hittills varit fallet torde en sådan talan inte längre återkallas om det slutgiltiga beslutet fastställer att det inte föreligger något stöd. Detta skulle kunna leda till en avsevärd ökning av antalet mål.
(39)
–	Punkt 52 i mellandomen (ovan fotnot 3).
(40)
–	Punkt 62 i mellandomen (ovan fotnot  3).
(41)
–	Se till exempel domstolens dom av den 5 oktober 2000 i mål C‑288/96, Tyskland mot kommissionen (REG 2000, s. I‑8237), punkt 99, av den 14 februari 1990 i mål C‑301/87, Frankrike mot kommissionen, ”Boussac”, (REG 1990, s. I‑307; svensk specialutgåva, volym 10, s. 303), punkt 29, av den 10 juli 1986 i mål 40/85, Belgien mot kommissionen (REG 1986, s. 2321), punkt 28, och av den 23 oktober 1974 i mål 17/74, Transocean (REG 1974, s. 1063; svensk specialutgåva, volym 2, s. 357), punkt 15.
(42)
–	Punkt 55 och följande punkter i mellandomen (ovan fotnot 3).
(43)
–	Så kommer det emellertid inte nödvändigtvis att vara i alla de fall då det under pågående formellt förfarande visar sig att de i det enskilda fallet påtalade åtgärderna inte har utgjort något stöd.
(44)
–	Det framgår av både inledningen och slutet av det omtvistade beslutet att en sådan begäran om upplysningar utgick till de italienska myndigheterna innan det omtvistade beslutet meddelades. Innehållet i denna är inte närmare bekant.
(45)
–	Fast rättspraxis, se till exempel dom av den 13 november 1990 i mål C‑331/88, Fedesa m.fl. (REG 1990, s. I‑4023), punkt 24, och av den 21 februari 1984 i de förenade målen 140/82, 146/82, 221/82 och 226/82, Walzstahl-Vereinigung och Thyssen mot kommissionen (REG 1984, s. 951), punkt 27.
(46)
–	Kapitlet med rubriken ”Slutsats” i det omtvistade beslutet.
(47)
–	Punkt 52 i mellandomen (ovan fotnot 3).
(48)
–	Punkt 62 i mellandomen (ovan fotnot 3).
(49)
–	EGT L 364, s. 7; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 203.
(50)
–	Domstolens dom av den 11 december 1973 i mål 120/73, Lorenz (REG 1973, s. 1471; svensk specialutgåva, volym 2, s. 177).