61998CJ0037_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-37/98,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Ηνωμένο Βασίλειο), προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
The Queen
και
Secretary of State for the Home Department,
ex parte: Abdulnasir Savas,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του άρθρου 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας, που υπογράφηκε στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα από τη Δημοκρατία της Τουρκίας, αφενός, καθώς και από τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και από την Κοινότητα, αφετέρου, και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963 (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 48), και του άρθρου 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, που υπογράφηκε στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/002, σ. 149),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(έκτο τμήμα),
συγκείμενο από τους R. Schintgen (εισηγητή), πρόεδρο του δευτέρου τμήματος, προεδρεύοντα του έκτου τμήματος, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch, H. Ragnemalm και Β. Σκουρή, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: A. La Pergola
γραμματέας: L. Hewlett, υπάλληλος διοικήσεως,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
- ο A. Savas, εκπροσωπούμενος από τον J. Walsh, barrister, κατόπιν παραγγελίας των Ronald Fletcher Baker & Co., solicitors,
- η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από την S. Ridley, του Treasury Solicitor's Department, επικουρούμενη από την E. Sharpston, barrister,
- η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους E. Rφder, Ministerialrat στο ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομίας, και C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor στο ίδιο υπουργείο,
- η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις Α. Σαμώνη-Ράντου και Λ. Πνευματικού, βοηθό νομικό σύμβουλο και ειδικό επιστημονικό συνεργάτη, αντιστοίχως, στην ειδική υπηρεσία Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων του Υπουργείου Εξωτερικών,
- η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις Κ. Rispal-Bellanger και Α. de Bourgoing, υποδιευθύντρια και chargι de mission, αντιστοίχως, στη διεύθυνση νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών,
- η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον καθηγητή U. Leanza, προϋστάμενο της υπηρεσίας διπλωματικών διαφορών του Υπουργείου Εξωτερικών, επικουρούμενο από την F. Quadri, avvocato dello Stato,
- η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον P. J. Kuijper, νομικό σύμβουλο, και την N. Yerrell, δημόσιο υπάλληλο κράτους μέλους αποσπασμένη στη Νομική Υπηρεσία,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις του A. Savas, εκπροσωπούμενου από τον J. Walsh, της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενης από την R. Magrill, του Treasury Solicitor's Department, επικουρούμενη από την E. Sharpston, της Ιταλικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από τον G. Aiello, avvocato dello Stato, και της Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τον P. J. Kuijper και την N. Yerrell, κατά τη συνεδρίαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1999,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 25ης Νοεμβρίου 1999,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με διάταξη της 24ης Απριλίου 1997, που περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 16 Φεβρουαρίου 1998, το High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), έξι προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του άρθρου 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας, που υπογράφηκε στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα από τη Δημοκρατία της Τουρκίας, αφενός, καθώς και από τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και από την Κοινότητα, αφετέρου, και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963 (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 48, στο εξής: Συμφωνία Συνδέσεως), και του άρθρου 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, που υπογράφηκε στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/002, σ. 149, στο εξής: πρόσθετο πρωτόκολλο).
2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του A. Savas, Τούρκου υπηκόου, και του Secretary of State for the Home Department (Υπουργού Εσωτερικών, στο εξής: Secretary of State) σχετικά με απόφαση με την οποία ο Secretary of State αρνήθηκε να του χορηγήσει άδεια διαμονής στο Ηνωμένο Βασίλειο και με απόφαση διατάσσουσα την απέλασή του από το έδαφος αυτού του κράτους μέλους.
Η σύνδεση ΕΟΚ-Τουρκίας
3 Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, αυτής, η Συμφωνία Συνδέσεως έχει ως αντικείμενο την προαγωγή της συνεχούς και ισόρροπης ενισχύσεως των εμπορικών και οικονομικών σχέσεων μεταξύ των συμβαλλομένων μερών, περιλαμβανομένου και του τομέα του εργατικού δυναμικού, με τη σταδιακή πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων (άρθρο 12), καθώς και με την κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως (άρθρο 13) και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρο 14), προκειμένου να βελτιωθεί το βιοτικό επίπεδο του τουρκικού λαού και να διευκολυνθεί ακολούθως η ένταξη της Τουρκικής Δημοκρατίας στην Κοινότητα (τέταρτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου και άρθρο 28).
4 Προς τούτο, η Συμφωνία Συνδέσεως περιλαμβάνει μια προπαρασκευαστική φάση επιτρέπουσα στην Τουρκική Δημοκρατία να ενισχύσει την οικονομία της με τη βοήθεια της Κοινότητας (άρθρο 3), μια μεταβατική φάση, κατά την οποία εξασφαλίζονται η βαθμιαία σύσταση τελωνειακής ενώσεως και η προσέγγιση των οικονομικών πολιτικών (άρθρο 4), και μια οριστική φάση η οποία βασίζεται στην τελωνειακή ένωση και συνεπάγεται την ενίσχυση του συντονισμού της οικονομικής πολιτικής των συμβαλλομένων μερών (άρθρο 5).
5 Το άρθρο 6 της Συμφωνίας Συνδέσεως έχει ως εξής:
«Για να εξασφαλισθεί η εφαρμογή και η βαθμιαία ανάπτυξη του καθεστώτος της συνδέσεως, τα συμβαλλόμενα μέρη συνέρχονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου Συνδέσεως, το οποίο ενεργεί εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του παρέχονται από τη συμφωνία.»
6 Τα άρθρα 12, 13 και 14 της Συμφωνίας Συνδέσεως περιλαμβάνονται στον τίτλο ΙΙ αυτής, με επικεφαλίδα «Εφαρμογή της μεταβατικής φάσεως», κεφάλαιο 3, που αναφέρεται στις «άλλες διατάξεις οικονομικού χαρακτήρα».
7 Το άρθρο 12 προβλέπει:
«Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα 48, 49 και 50 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Κοινότητος για τη σταδιακή πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ τους.»
8 Το άρθρο 13 ορίζει:
«Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα 52 μέχρι και 56 και 58 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Κοινότητος για την κατάργηση μεταξύ τους των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως.»
9 Το άρθρο 14 ορίζει:
«Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα 55, 56 και 58 μέχρι και 65 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Κοινότητος για την κατάργηση μεταξύ τους των περιορισμών στην ελευθερία παροχής υπηρεσιών.»
10 Κατά το άρθρο 22, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως:
«Για την πραγματοποίηση των στόχων οι οποίοι καθορίζονται στη συμφωνία και στις περιπτώσεις που προβλέπονται από αυτή, το Συμβούλιο Συνδέσεως έχει εξουσία να λαμβάνει αποφάσεις. Καθένα από τα συμβαλλόμενα δύο μέρη έχει την υποχρέωση να λαμβάνει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση των αποφάσεων (...).»
11 Το πρόσθετο πρωτόκολλο - το οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 62 αυτού, αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της Συμφωνίας Συνδέσεως - θεσπίζει, κατά το άρθρο 1 αυτού, τους όρους, τον τρόπο και τον ρυθμό εφαρμογής της μεταβατικής φάσεως που προβλέπεται στο άρθρο 4 της Συμφωνίας Συνδέσεως.
12 Το πρόσθετο αυτό πρωτόκολλο περιλαμβάνει τον τίτλο ΙΙ, με επικεφαλίδα «Διακίνηση προσώπων και υπηρεσιών», του οποίου το κεφάλαιο Ι αναφέρεται στους «Εργαζομένους» και το κεφάλαιο ΙΙ αφιερώνεται στο «Δικαίωμα εγκαταστάσεως, [τις] υπηρεσίες και [τις] μεταφορές».
13 Στο άρθρο 36 αυτού, το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο Ι, ορίζει τις προθεσμίες σταδιακής πραγματοποιήσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας και της Τουρκικής Δημοκρατίας, σύμφωνα με τις αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως, και διαλαμβάνει, στο δεύτερο εδάφιο της εν λόγω διατάξεως, ότι το Συμβούλιο Συνδέσεως θα αποφασίσει περί των αναγκαίων προς τούτο διαδικασιών.
14 Κατά το άρθρο 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, που περιλαμβάνεται στον τίτλο ΙΙ, κεφάλαιο ΙΙ, αυτού:
«1. Τα συμβαλλόμενα μέρη δεν επιβάλλουν μεταξύ τους νέους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
2. Το Συμβούλιο Συνδέσεως ορίζει, σύμφωνα με τις αρχές των άρθρων 13 και 14 της Συμφωνίας Συνδέσεως, τον ρυθμό και τον τρόπο κατά τον οποίο τα συμβαλλόμενα μέρη καταργούν προοδευτικά μεταξύ τους τους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
Το Συμβούλιο Συνδέσεως ορίζει τον ρυθμό και τον τρόπο αυτό για τις διάφορες κατηγορίες δραστηριοτήτων, λαμβάνοντας υπόψη ανάλογες διατάξεις που έχουν ήδη θεσπιστεί από την Κοινότητα στους τομείς αυτούς, καθώς και την ειδική κατάσταση της Τουρκίας στον οικονομικό και κοινωνικό τομέα. Δίδεται προτεραιότητα στις δραστηριότητες που συμβάλλουν ιδιαίτερα στην ανάπτυξη της παραγωγής και των συναλλαγών.»
15 Δεν αμφισβητείται ότι, μέχρι σήμερα, το Συμβούλιο Συνδέσεως δεν θέσπισε κανένα μέτρο βάσει του άρθρου 41, παράγραφος 2, του πρόσθετου πρωτοκόλλου.
Η διαφορά της κύριας δίκης
16 Από τον φάκελο της διαφοράς της κύριας δίκης προκύπτει ότι το ζεύγος Savas, αμφότεροι Τούρκοι υπήκοοι, έλαβαν στις 22 Δεκεμβρίου 1984 την άδεια να εισέλθουν στο Ηνωμένο Βασίλειο ως τουρίστες για περίοδο ενός μήνα.
17 Η θεώρηση εισόδου τους σ' αυτό το κράτος μέλος χορηγήθηκε υπό τον ρητό όρο ότι δεν θα αναλάβουν μισθωτή εργασία και δεν θα ασκήσουν εμπορικές δραστηριότητες ή άλλο ελευθέριο επάγγελμα.
18 Παρά το γεγονός ότι η ισχύς της θεωρήσεώς τους έληξε στις 21 Ιανουαρίου 1985, το ζεύγος Savas δεν εγκατέλειψε το Ηνωμένο Βασίλειο οπότε, από της ημερομηνίας αυτής, παρέμενε σ' αυτό το κράτος μέλος κατά παράβαση της νομοθεσίας περί αλλοδαπών.
19 Τον Νοέμβριο του 1989, ο Α. Savas άρχισε να εκμεταλλεύεται επιχείρηση κατασκευής υποκαμίσων στο Hackney (Ηνωμένο Βασίλειο).
20 Ουδέποτε ο Α. Savas ή η σύζυγός του ζήτησαν άδεια να εργαστούν ή να ασκήσουν δραστηριότητα ως ελεύθεροι επαγγελματίες.
21 Ωστόσο, με επιστολή της 31ης Ιανουαρίου 1991, διά των δικηγόρων τους, υπέβαλαν αίτηση τακτοποιήσεως της διαμονής τους ζητώντας από το Immigration and Nationality Department of the Home Office (υπηρεσία αλλοδαπών και ιθαγένειας στο Υπουργείο Εσωτερικών), βάσει των συναφών διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας, την άδεια να παραμείνουν στο Ηνωμένο Βασίλειο.
22 Κατόπιν ανταλλαγής αλληλογραφίας μεταξύ των δικηγόρων του Α. Savas και των βρετανικών αρχών και λόγω της κακής κατατάξεως του φακέλου έως τις 21 Ιουλίου 1993, μόλις στις 21 Μαρτίου 1994 ο Secretary of State απέρριψε αυτή την αίτηση χορηγήσεως άδειας διαμονής και πληροφόρησε τους ενδιαφερομένους ότι οι αρμόδιες αρχές είχαν την πρόθεση να εκδώσουν κατ' αυτών διάταξη απελάσεως.
23 Σύμφωνα με τη διακριτική εξουσία που διαθέτει συναφώς, ο Secretary of State εξέτασε την αίτηση του ζεύγους Savas ενόψει της κανονιστικής ρυθμίσεως περί «αδείας μακράς διαμονής» (long residence concession), βάσει της οποίας ένα άτομο το οποίο διαμένει συνεχώς και κανονικά επί δέκα ή περισσότερα έτη στο Ηνωμένο Βασίλειο ή του οποίου η συνεχής διαμονή στο εν λόγω κράτος μέλος διαρκεί επί δεκατέσσερα έτη, ανεξαρτήτως του αν είναι ή όχι νόμιμη, μπορεί να πληροί τις προϋποθέσεις που του επιτρέπουν να λάβει άδεια διαμονής απεριόριστης διάρκειας. Ωστόσο, ο Secretary of State θεώρησε ότι το ζεύγος Savas δεν πληρούσε κανένα από τα κριτήρια αυτά και ότι καμία άλλη περίσταση δεν μπορούσε να δικαιολογήσει την υπέρ αυτών άσκηση της διακριτικής του εξουσίας.
24 Στο μεταξύ, ο Α. Savas είχε ανοίξει το πρώτο ταχυεστιατόριο στο Hythe (Ηνωμένο Βασίλειο) τον Δεκέμβριο του 1992· το δεύτερο εστιατόριο άρχισε τις δραστηριότητές του την 1η Σεπτεμβρίου 1994 στο Folkestone (Ηνωμένο Βασίλειο).
25 Στις 29 Μαρτίου 1994, το ζεύγος Savas άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως περί απελάσεως.
26 Στις 13 Δεκεμβρίου 1994, ο Immigration Adjudicator απέρριψε την προσφυγή αυτή.
27 Η αίτηση με την οποία το ζεύγος Savas ζήτησε να του επιτραπεί να ασκήσει έφεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Immigration Appeal Tribunal απορρίφθηκε ως υποβληθείσα εκπροθέσμως.
28 Η απόφαση περί απελάσεως του ζεύγους Savas υπογράφηκε στις 11 Ιουλίου 1995 και τους κοινοποιήθηκε στις 31 Αυγούστου 1995.
29 Δεν αμφισβητείται ότι, έως τις 30 Οκτωβρίου 1995, όλες οι αιτήσεις του ζεύγους Savas είχαν υποβληθεί με βάση αποκλειστικά το εθνικό δίκαιο.
30 Στις 30 Οκτωβρίου 1995, οι δικηγόροι του Α. Savas προέβαλαν για πρώτη φορά ότι το άρθρο 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου εμπόδιζε την εκ μέρους του Ηνωμένου Βασιλείου θέσπιση περιορισμών στο δικαίωμα των Τούρκων υπηκόων να εγκαθίστανται στο έδαφός του πέραν εκείνων που είχαν εφαρμογή κατά τον χρόνο προσχωρήσεως αυτού του κράτους μέλους στην Κοινότητα. Κατά συνέπεια, ο Secretary of State όφειλε να περιοριστεί να εκτιμήσει την κατάσταση του ζεύγους Savas ενόψει των συναφών κανόνων περί αλλοδαπών που ίσχυαν κατά την ημερομηνία αυτή, ήτοι την 1η Ιανουαρίου 1973, δηλαδή τον HC 510, ειδικότερα δε την παράγραφο 21 αυτού, κατά την οποία:
«Τα πρόσωπα που γίνονται δεκτά ως επισκέπτες μπορούν να ζητήσουν την άδεια του Υπουργού να εγκατασταθούν στη χώρα προκειμένου να ασκήσουν επαγγελματική δραστηριότητα είτε για λογαριασμό τους είτε ως εταίροι σε νέα ή ήδη υπάρχουσα επιχείρηση. Οι αιτήσεις εξετάζονται κατά περίπτωση (...). Αν η αίτηση γίνει δεκτή, η διαμονή του αιτούντος μπορεί να παραταθεί για περίοδο μέχρι δώδεκα μήνες υπό τον όρο ότι αυτός δεν θα έχει το δικαίωμα να αναλάβει απασχόληση (...)».
31 Την 1η Μαου 1996, ο Secretary of State απέρριψε αυτή τη νέα επιχειρηματολογία θεωρώντας ότι, την ημέρα κατά την οποία υπέβαλε την αίτησή του προκειμένου να επιτύχει την τακτοποίηση της διαμονής του στο Ηνωμένο Βασίλειο, ο Α. Savas δεν ήταν πλέον κάτοχος άδειας διαμονής σ' αυτό το κράτος μέλος και, επομένως, σε καμία περίπτωση δεν μπορούσε να επωφεληθεί των διατάξεων του HC 510 που είχε τότε εφαρμογή σχετικά με τους αλλοδαπούς.
32 Ο Α. Savas υπέβαλε τότε ενώπιον του παραπέμποντος δικαστηρίου αίτηση δικαστικού ελέγχου της αποφάσεως αυτής, αίτηση η οποία έγινε δεκτή στις 11 Ιουλίου 1996.
33 Ενώπιον του δικαστηρίου αυτού, ο Α. Savas υποστήριξε ότι το άρθρο 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου έχει άμεσο αποτέλεσμα και ότι υποχρέωνε στον Secretary of State να εξετάσει την από 30 Οκτωβρίου 1995 αίτησή του βάσει της παραγράφου 21 του HC 510. Κατ' αυτόν, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί ως αφορώσα όλα τα άτομα τα οποία έγιναν δεκτά στο Ηνωμένο Βασίλειο με τουριστική βίζα, ανεξαρτήτως της θέσεώς τους έναντι της νομοθεσίας περί αλλοδαπών κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεώς τους. Ο Secretary of State θα έπρεπε, τουλάχιστον, κατά την εξέταση της αιτήσεως του Α. Savas, να λάβει υπόψη το άρθρο 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως, την πρώτη και τέταρτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου αυτής, καθώς και το άρθρο 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, για να συναγάγει από αυτά ότι η απέλαση είχε εν προκειμένω δυσανάλογο χαρακτήρα.
34 Κατά τον Secretary of State, αντιθέτως, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της Συμφωνίας Συνδέσεως από άτομο το οποίο δεν διαμένει νομίμως στο έδαφος κράτους μέλους. Εν πάση περιπτώσει, το άρθρο 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα και δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να υποχρεώνει τις αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου να εφαρμόζουν, σε θέματα μεταναστεύσεως, τους κανόνες οι οποίοι ίσχυαν την 1η Ιανουαρίου 1973. Εξάλλου, η παράγραφος 21 του HC 510 δεν αφορά παρά μόνον τα άτομα τα οποία διέμεναν νομίμως στο Ηνωμένο Βασίλειο ως επισκέπτες κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεώς τους και η απέλαση δεν αποτελεί δυσανάλογη κύρωση για αλλοδαπό ο οποίος, όπως ο A. Savas, εξακολουθούσε για τόσο μεγάλη χρονική περίοδο να παραβιάζει την κανονιστική ρύθμιση περί αλλοδαπών.
35 Το εθνικό δικαστήριο, μολονότι δεν έχει παρά ελάχιστες αμφιβολίες ως προς το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, διερωτάται ωστόσο κατά πόσο η Συμφωνία Συνδέσεως έχει ως αποτέλεσμα να παρέχει δικαιώματα σε αλλοδαπούς οι οποίοι, όπως ο Α. Savas, βρίσκονται παράνομα στο έδαφος κράτους μέλους.
Τα προδικαστικά ερωτήματα
36 Εκτιμώντας ότι, υπό τις συνθήκες αυτές, η επίλυση της διαφοράς επέβαλλε την ερμηνεία της Συμφωνίας Συνδέσεως και του πρόσθετου πρωτοκόλλου, το High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα έξι προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει η Συμφωνία Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας που υπογράφηκε στην Άγκυρα στις 12 Σεπτεμβρίου 1963, σε συνδυασμό με το πρόσθετο πρωτόκολλό της που υπογράφηκε στις Βρυξέλλες στις 23 Νοεμβρίου 1970, την έννοια ότι παρέχει πλεονεκτήματα σε Τούρκο υπήκοο ο οποίος α) εισήλθε ή β) παρέμεινε στο έδαφος κράτους μέλους κατά παράβαση της νομοθεσίας του κράτους μέλους περί αλλοδαπών;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως σε κάποιο από τα σκέλη του πρώτου ερωτήματος, έχουν α) το άρθρο 13 της Συμφωνίας ή β) το άρθρο 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου άμεσο αποτέλεσμα στις έννομες τάξεις των κρατών μελών;
3) Απαγορεύει η Συμφωνία, σε συνδυασμό με το πρόσθετο πρωτόκολλο, την εκ μέρους κράτους μέλους εφαρμογή διατάξεως του οικείου εθνικού δικαίου, η οποία αρνείται στον εν λόγω Τούρκο υπήκοο την άδεια διαμονής στο έδαφος αυτού του κράτους μέλους με μόνη αιτιολογία ότι η άδεια εισόδου ή διαμονής στο έδαφος αυτό έπαυσε να ισχύει;
4) Οσάκις, παρά τις διατάξεις του οικείου εθνικού δικαίου, η αρμόδια αρχή κράτους μέλους εξετάζει, κατά διακριτική ευχέρεια, την αίτηση Τούρκου υπηκόου να παραμείνει στο έδαφός του, υποχρεούται να λάβει υπόψη τη Συμφωνία, σε συνδυασμό με το πρόσθετο πρωτόκολλο;
5) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τέταρτο ερώτημα, οφείλει η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους να λάβει υπόψη την αρχή της αναλογικότητας κατά την άσκηση της διακριτικής ευχερείας της;
6) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πέμπτο ερώτημα, ποια στοιχεία πρέπει να λάβει υπόψη η αρμόδια εθνική αρχή προκειμένου να κρίνει αν η απέλαση συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας;»
Επί των τριών πρώτων ερωτημάτων
37 Με τα τρία πρώτα ερωτήματά του, τα οποία πρέπει να εξεταστούν μαζί, το παραπέμπον δικαστήριο ερωτά ουσιαστικά αν τα άρθρα 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως και 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου παρέχουν σε Τούρκο υπήκοο δικαίωμα εγκαταστάσεως και, συνακόλουθα, δικαίωμα διαμονής στο κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου παρέμενε και ασκούσε επαγγελματικές δραστηριότητες ως ανεξάρτητος επαγγελματίας κατά παράβαση της εθνικής νομοθεσίας περί αλλοδαπών.
38 Προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα αυτά τα οποία αναδιατυπώθηκαν κατ' αυτόν τον τρόπο, πρέπει να εξεταστεί κατ' αρχάς αν ένας ιδιώτης μπορεί να επικαλείται ενώπιον εθνικού δικαστηρίου τις διατάξεις στις οποίες αναφέρονται τα ερωτήματα και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, να προσδιοριστεί εν συνεχεία το περιεχόμενό τους.
Επί του αμέσου αποτελέσματος των επίδικων στην κύρια δίκη διατάξεων
39 Προκαταρκτικά, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, διάταξη περιεχόμενη σε συμφωνία συναφθείσα από την Κοινότητα με τρίτες χώρες πρέπει να θεωρείται ότι εφαρμόζεται απευθείας όταν, ενόψει του γράμματός της, του αντικειμένου και της φύσεως της συμφωνίας, συνεπάγεται σαφή και συγκεκριμένη υποχρέωση που δεν εξαρτάται, ως προς την εφαρμογή ή τα αποτελέσματά της, από τη θέσπιση οποιασδήποτε μεταγενέστερης πράξεως (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 4ης Μαου 1999, C-262/96, Sόrόl, Συλλογή 1999, σ. Ι-2685, σκέψη 60).
40 Επομένως, επιβάλλεται να εξακριβωθεί αν τα άρθρα 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως και 41 του πρόσθετου πρωτοκόλλου ανταποκρίνονται στα κριτήρια αυτά.
Επί του αμέσου αποτελέσματος του άρθρου 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως
41 Συναφώς, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι το Δικαστήριο έκρινε ήδη ότι το άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως έχει ουσιωδώς προγραμματικό περιεχόμενο και ότι οι διατάξεις του δεν είναι επαρκώς σαφείς και ανεπιφύλακτες για να αποτελούν κανόνες κοινοτικού δικαίου που έχουν απευθείας εφαρμογή στην εσωτερική έννομη τάξη των κρατών μελών (απόφαση της 30ής Σεπτεμβρίου 1987, 12/86, Demirel, Συλλογή 1987, σ. 3719, σκέψεις 23 και 25).
42 Επιβάλλεται όμως η διαπίστωση ότι, όπως και το εν λόγω άρθρο 12, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, το άρθρο 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως περιορίζεται στο να προβλέπει, με γενικούς όρους και παραπέμποντας στις αντίστοιχες διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ, την αρχή της καταργήσεως μεταξύ των συμβαλλομένων μερών των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως, χωρίς η ίδια αυτή διάταξη να ορίζει συγκεκριμένους κανόνες προς επίτευξη του στόχου αυτού.
43 Κατ' εφαρμογήν του άρθρου 22, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως, που παρέχει στο Συμβούλιο Συνδέσεως εξουσία λήψεως αποφάσεων για την πραγματοποίηση των στόχων οι οποίοι καθορίζονται στην εν λόγω συμφωνία, το άρθρο 41, παράγραφος 2, του πρόσθετου πρωτοκόλλου παρέχει επίσης στο Συμβούλιο Συνδέσεως αρμοδιότητα να ορίζει, σύμφωνα με την αρχή που διακηρύσσει το άρθρο 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως, τον ρυθμό και τον τρόπο της προοδευτικής καταργήσεως των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως μεταξύ των συμβαλλομένων μερών.
44 Ωστόσο, το Συμβούλιο Συνδέσεως δεν θέσπισε κανένα μέτρο βάσει της τελευταίας αυτής διατάξεως προκειμένου να εφαρμόσει συγκεκριμένα τη γενική αρχή της σταδιακής καταργήσεως, μεταξύ των συμβαλλομένων μερών, των εμποδίων στο δικαίωμα εγκαταστάσεως.
45 Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι το άρθρο 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως, όπως εξάλλου και το άρθρο 41, παράγραφος 2, του πρόσθετου πρωτοκόλλου, το οποίο επικαλέστηκε επίσης το παραπέμπον δικαστήριο, δεν μπορεί να διέπει απευθείας τη νομική κατάσταση των ιδιωτών και, επομένως, δεν μπορεί να αποδοθεί σ' αυτό άμεσο αποτέλεσμα.
Επί του αμέσου αποτελέσματος του άρθρου 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου
46 Συναφώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως προκύπτει από την ίδια τη διατύπωσή της, η διάταξη αυτή καθιερώνει, με όρους σαφείς, ακριβείς και ανεπιφύλακτους, μη αμφίσημη ρήτρα standstill, η οποία απαγορεύει στα συμβαλλόμενα μέρη την εισαγωγή νέων περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως από της ημερομηνίας ενάρξεως ισχύος του πρόσθετου πρωτοκόλλου.
47 Πράγματι, το Δικαστήριο έκρινε ήδη ότι το άρθρο 53 της Συνθήκης ΕΚ (που καταργήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ), κατά το οποίο τα κράτη μέλη δεν εισάγουν νέους περιορισμούς στην εγκατάσταση στο έδαφός τους υπηκόων άλλων κρατών μελών, συνεπάγεται υποχρέωση αναληφθείσα από τα κράτη μέλη η οποία αναλύεται νομικά σε μια απλή υποχρέωση αποχής από ενέργεια. Κατά το Δικαστήριο, απαγόρευση τόσο ρητώς διατυπωμένη, η οποία δεν υπόκειται σε καμία αίρεση, η δε εκτέλεσή της ή η επέλευση των αποτελεσμάτων της δεν εξαρτάται από την έκδοση καμίας άλλης πράξεως, είναι πλήρης νομικώς και, κατά συνέπεια, ικανή να επάγεται άμεσα αποτελέσματα στις σχέσεις μεταξύ κρατών μελών και των πολιτών τους (απόφαση της 15ης Ιουλίου 1964, 6/64, Costa, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 1191, 1201).
48 Επειδή όμως η διατύπωση του άρθρου 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου είναι σχεδόν πανομοιότυπη με εκείνη του άρθρου 53 της Συνθήκης, πρέπει, για τους ίδιους λόγους, να θεωρηθεί ότι αυτό έχει απευθείας εφαρμογή.
49 Όσον αφορά ειδικότερα τη σύνδεση ΕΟΚ-Τουρκίας, η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται άλλωστε από τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία οι ρήτρες standstill, που καθιερώνουν τα άρθρα 7 της αποφάσεως 2/76 του Συμβουλίου Συνδέσεως, της 20ής Δεκεμβρίου 1976, σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 12 της Συμφωνίας της Άγκυρας (μη δημοσιευθείσα), και 13 της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, της 19ης Σεπτεμβρίου 1980, σχετικά με την ανάπτυξη της συνδέσεως (μη δημοσιευθείσα), έχουν άμεσο αποτέλεσμα μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την επιβολή νέων περιορισμών σχετικά με την πρόσβαση σε απασχόληση των εργαζομένων που νομίμως διαμένουν και απασχολούνται στο έδαφος των συμβαλλομένων κρατών (απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1990, C-192/89, Sevince, Συλλογή 1990, σ. Ι-3461, σκέψεις 18 και 26).
50 Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, δεν υπάρχει κανένας λόγος να μην αποδοθεί ένα τέτοιο άμεσο αποτέλεσμα στο άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου, που είναι, όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως, διάταξη της ίδιας φύσεως προς τις μνημονευθείσες στην προηγούμενη σκέψη.
51 Εξάλλου, η διαπίστωση ότι η απαγόρευση νέων περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως, που προβλέπει το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου, είναι ικανή να διέπει απευθείας τη νομική κατάσταση των ιδιωτών δεν αναιρείται από την εξέταση του αντικειμένου και του σκοπού της Συμφωνίας Συνδέσεως στο πλαίσιο της οποίας η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί.
52 Πράγματι, η εν λόγω συμφωνία έχει ως αντικείμενο τη σύσταση συνδέσεως που αποβλέπει να προαγάγει την ανάπτυξη των εμπορικών και οικονομικών σχέσεων μεταξύ των συμβαλλομένων μερών, περιλαμβανομένου και του τομέα των μη μισθωτών δραστηριοτήτων με την κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως, προκειμένου να βελτιωθεί το βιοτικό επίπεδο του τουρκικού λαού και να διευκολυνθεί μεταγενέστερα η ένταξη της Τουρκικής Δημοκρατίας στην Κοινότητα (βλ. τέταρτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου και άρθρο 28 της Συμφωνίας Συνδέσεως).
53 Εξάλλου, το γεγονός ότι η Συμφωνία Συνδέσεως αποσκοπεί κυρίως στην προώθηση της οικονομικής αναπτύξεως της Τουρκίας και, επομένως, συνεπάγεται μια ανισορροπία στις υποχρεώσεις που ανέλαβε η Κοινότητα έναντι της τρίτης ενδιαφερόμενης χώρας δεν είναι τέτοιας φύσεως ώστε να εμποδίζει την εκ μέρους της Κοινότητας αναγνώριση αμέσου αποτελέσματος σε ορισμένες από τις διατάξεις της συμφωνίας (βλ. την προπαρατεθείσα απόφαση Sόrόl, σκέψη 72, και, κατ' αναλογία, τις αποφάσεις της 5ης Φεβρουαρίου 1976, 87/75, Bresciani, Συλλογή τόμος 1976, σ. 57, σκέψη 23· της 31ης Ιανουαρίου 1991, C-18/90, Kziber, Συλλογή 1991, σ. Ι-199, σκέψη 21, και της 12ης Δεκεμβρίου 1995, C-469/93, Chiquita Italia, Συλλογή 1995, σ. Ι-4533, σκέψη 34).
54 Από τις προεκτεθείσες σκέψεις προκύπτει ότι το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου καθιερώνει μια ακριβή και ανεπιφύλακτη αρχή αρκούντως λειτουργική την οποία ο εθνικός δικαστής μπορεί να εφαρμόσει και, επομένως, ικανή να διέπει τη νομική κατάσταση των ιδιωτών. Συνεπώς, το άμεσο αποτέλεσμα που μπορεί να αναγνωριστεί στη διάταξη αυτή συνεπάγεται ότι οι ιδιώτες στους οποίους έχει εφαρμογή δικαιούνται να την επικαλούνται ενώπιον των δικαστηρίων των κρατών μελών.
55 Κατά συνέπεια, προέχει να προσδιοριστεί το περιεχόμενο της εν λόγω διατάξεως.
Επί του περιεχομένου του άρθρου 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου
56 Με τις γραπτές του παρατηρήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου, ο Α. Savas προέβαλε ουσιαστικά ότι η εν λόγω διάταξη του πρόσθετου πρωτοκόλλου είναι ικανή να του παράσχει δικαίωμα εγκαταστάσεως, καθώς και το συνακόλουθο δικαίωμα διαμονής στο κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου του επετράπη να εισέλθει, παρά το γεγονός ότι διέμενε και ασκούσε σ' αυτό επαγγελματικές δραστηριότητες ως ελεύθερος επαγγελματίας κατά παράβαση της εθνικής νομοθεσίας περί αλλοδαπών.
57 Κατά την προφορική διαδικασία, ο Α. Savas διευκρίνισε συναφώς ότι δεν υποστηρίζει πλέον ότι μπορεί να αρύεται απευθείας από το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου δικαιώματα περί εγκαταστάσεως και διαμονής σε κράτος μέλος· αντιθέτως, ισχυρίστηκε ότι το άμεσο αποτέλεσμα της διατάξεως αυτής συνεπάγεται ότι ο ενδιαφερόμενος Τούρκος υπήκοος μπορεί να ζητήσει από το εθνικό δικατήριο να εξακριβώσει αν η εσωτερική κανονιστική ρύθμιση, βάσει της οποίας αποφασίστηκε η απέλαση του ενδιαφερομένου, είναι αυστηρότερη όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως και το δικαίωμα διαμονής από εκείνη η οποία είχε εφαρμογή κατά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του πρόσθετου πρωτοκόλλου στο κράτος μέλος για το οποίο πρόκειται και, ως εκ τούτου, θεσπίστηκε κατά παράβαση της ρήτρας standstill που καθιερώνει η εν λόγω διάταξη.
58 Πρώτον, όσον αφορά τη θέση που υποστήριξε ο Α. Savas με τις γραπτές του παρατηρήσεις, επιβάλλεται να υπομνηστεί πρωτίστως η πάγια νομολογία κατά την οποία, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, οι διατάξεις περί της συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας δεν θίγουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών να ρυθμίζουν τόσο την είσοδο στην επικράτειά τους των Τούρκων υπηκόων όσο και τις προϋποθέσεις της πρώτης απασχολήσεώς τους, αλλά ρυθμίζουν απλώς την κατάσταση των Τούρκων εργαζομένων που έχουν ήδη ενταχθεί νομίμως στην αγορά εργασίας των κρατών μελών (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 23ης Ιανουαρίου 1997, C-171/95, Tetik, Συλλογή 1997, σ. Ι-329, σκέψη 21).
59 Δεύτερον, το Δικαστήριο έκρινε επανειλημμένως ότι, σε αντίθεση με τους υπηκόους των κρατών μελών, οι Τούρκοι εργαζόμενοι δεν έχουν το δικαίωμα να κυκλοφορούν ελεύθερα στο εσωτερικό της Κοινότητας, αλλά έχουν μόνον ορισμένα δικαιώματα στο κράτος μέλος υποδοχής, στο έδαφος του οποίου εισήλθαν και εργάστηκαν νομίμως κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Tetik, σκέψη 29).
60 Τέλος, είναι αληθές ότι τα κατ' αυτόν τον τρόπο παρεχόμενα στους Τούρκους εργαζομένους δικαιώματα στο επίπεδο της απασχολήσεως συνεπάγονται κατ' ανάγκη, διότι άλλως δεν θα είχε καμία πρακτική αποτελεσματικότητα το δικαίωμα προσβάσεως στην αγορά εργασίας και το δικαίωμα εργασίας, την ύπαρξη, υπέρ των ενδιαφερομένων, δικαιώματος διαμονής (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Sevince, σκέψη 29· αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 1992, C-237/91, Kus, Συλλογή 1992, σ. Ι-6781, σκέψη 29· της 6ης Ιουνίου 1995, C-434/93, Bozkurt, Συλλογή 1995, σ. Ι-1475, σκέψη 28, και της 10ης Φεβρουαρίου 2000, C-340/97, Nazli, Συλλογή 2000, σ. Ι-957, σκέψη 28) και ότι αυτοί οι τελευταίοι μπορούν, επομένως, να αξιώνουν την παράταση της διαμονής τους στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος προκειμένου να συνεχίσουν να ασκούν εκεί νόμιμη μισθωτή δραστηριότητα (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Kus, σκέψη 36· αποφάσεις της 30ής Σεπτεμβρίου 1997, C-36/96, Gόnaydin, Συλλογή 1997, σ. Ι-5143, σκέψη 55, και C-98/96, Ertanir, σ. Ι-5179, σκέψη 62, και της 26ης Νοεμβρίου 1998, C-1/97, Birden, Συλλογή 1998, σ. Ι-7747, σκέψη 69). Ωστόσο, από την ίδια αυτή νομολογία προκύπτει ότι ο νόμιμος χαρακτήρας της απασχολήσεως ενός Τούρκου υπηκόου στο κράτος μέλος υποδοχής προϋποθέτει μια σταθερή και όχι πρόσκαιρη κατάσταση στην αγορά εργασίας του εν λόγω κράτους μέλους και συνεπάγεται, ως εκ τούτου, μη αμφισβητούμενο δικαίωμα διαμονής (προπαρατεθείσες αποφάσεις Sevince, σκέψη 30, Kus, σκέψεις 12 και 22, και Bozkurt, σκέψη 26).
61 Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έκρινε ήδη ότι οι περίοδοι εργασίας που συμπλήρωσε Τούρκος υπήκοος υπό την κάλυψη άδειας διαμονής η οποία του χορηγήθηκε κατόπιν δολίας συμπεριφοράς του, που οδήγησε στην ποινική καταδίκη του, δεν στηρίζονται σε σταθερή κατάσταση και πρέπει να θεωρηθούν ότι εμφανίζουν το στοιχείο του προσκαίρου λόγω του ότι, κατά τις περιόδους αυτές, ο ενδιαφερόμενος δεν είχε νομίμως δικαίωμα διαμονής (απόφαση της 5ης Ιουνίου 1997, C-285/95, Kol, Συλλογή 1997, σ. Ι-3069, σκέψη 27).
62 Στη σκέψη 28 της προαναφερθείσας αποφάσεως Kol, το Δικαστήριο έκρινε, ειδικότερα, ότι η απασχόληση υπό την κάλυψη άδειας διαμονής που έλαβε Τούρκος υπήκοος υπό τέτοιες δόλιες συνθήκες αποκλείεται να γεννήσει δικαιώματα υπέρ του τελευταίου.
63 Οι αρχές αυτές, καθιερωθείσες στο πλαίσιο ερμηνείας διατάξεων της συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας οι οποίες αποβλέπουν στην προοδευτική πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των Τούρκων εργαζομένων εντός της Κοινότητας, πρέπει επίσης να ισχύσουν, κατ' αναλογία, στο πλαίσιο των διατάξεων της εν λόγω συνδέσεως σχετικά με το δικαίωμα εγκαταστάσεως.
64 Ως εκ τούτου, όπως ορθώς παρατήρησε η Επιτροπή, η ρήτρα standstill που καθιερώνει το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου δεν είναι αφ' εαυτής ικανή να παράσχει σε Τούρκο υπήκοο το ευεργέτημα του δικαιώματος εγκαταστάσεως, καθώς και του δικαιώματος διαμονής το οποίο αποτελεί το επιστέγασμα αυτού.
65 Επίσης, η πρώτη είσοδος ενός Τούρκου υπηκόου στο έδαφος κράτους μέλους διέπεται αποκλειστικά από το εθνικό δίκαιο του εν λόγω κράτους και ο ενδιαφερόμενος δεν μπορεί να επικαλείται, βάσει του κοινοτικού δικαίου, ορισμένα δικαιώματα σχετικά με την έμμισθη ή μη έμμισθη απασχόληση και, συνακόλουθα, σχετικά με τη διαμονή παρά μόνον αν διαμένει νομίμως στο οικείο κράτος μέλος.
66 Όμως, στη διαφορά της κύριας δίκης, από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι ο Α. Savas, μετά τη λήξη της τουριστικής του βίζας που είχε περιορισμένη ισχύ ενός μήνα, δεν έλαβε περαιτέρω άδεια διαμονής στο Ηνωμένο Βασίλειο και, επομένως, εξακολούθησε να διαμένει εκεί κατά παράβαση της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Επιπλέον, η βίζα του τού απαγόρευε ρητά να ασκήσει οποιαδήποτε επαγγελματική δραστηριότητα σ' αυτό το κράτος μέλος.
67 Υπό τις συνθήκες αυτές, το γεγονός ότι ο Α. Savas δεν εγκατέλειψε το Ηνωμένο Βασίλειο μετά τη λήξη της βίζας του και, στην πράξη και χωρίς να λάβει προς τούτο άδεια, ασκούσε μη μισθωτή επαγγελματική δραστηριότητα στο εν λόγω κράτος μέλος δεν είναι ικανό να γεννήσει υπέρ αυτού δικαίωμα εγκαταστάσεως ούτε δικαίωμα διαμονής που αρύονται απευθείας από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση.
68 Δεύτερον, όσον αφορά την επιχειρηματολογία που προέβαλε ο Α. Savas κατά την προφορική διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, προέχει να υπομνηστεί, αφενός, ότι το άμεσο αποτέλεσμα που πρέπει να αναγνωριστεί στο άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου συνεπάγεται ότι η διάταξη αυτή παρέχει στους πολίτες ατομικά δικαιώματα τα οποία τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να προστατεύουν.
69 Επιβάλλεται η διαπίστωση, αφετέρου, ότι η ρήτρα standstill που διαλαμβάνει η εν λόγω διάταξη του πρόσθετου πρωτοκόλλου εμποδίζει την εκ μέρους κράτους μέλους θέσπιση οποιουδήποτε νέου μέτρου που θα είχε ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα η εγκατάσταση και, συνακόλουθα, η διαμονή Τούρκου υπηκόου στο έδαφός του να εξαρτώνται από περισσότερο περιοριστικούς όρους από εκείνους οι οποίοι ίσχυαν κατά την έναρξη ισχύος του εν λόγω πρόσθετου πρωτοκόλλου έναντι του οικείου κράτους μέλους.
70 Επομένως, εναπόκειται στο παραπέμπον δικαστήριο, το μόνο αρμόδιο να ερμηνεύσει το εθνικό δίκαιο, να προσδιορίσει αν η εσωτερική κανονιστική ρύθμιση την οποία εφάρμοσαν οι αρμόδιες αρχές επί του Α. Savas έχει ως συνέπεια να επιδεινώνει την κατάστασή του σε σχέση με τους κανόνες οι οποίοι ίσχυαν στο Ηνωμένο Βασίλειο κατά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του πρόσθετου πρωτοκόλλου όσον αφορά αυτό το κράτος μέλος.
71 Ενόψει του συνόλου των προεκτεθέντων, στα πρώτα τρία ερωτήματα πρέπει να δοθεί η εξής απάντηση:
- Το άρθρο 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως και το άρθρο 41, παράγραφος 2, του πρόσθετου πρωτοκόλλου δεν συνιστούν κανόνες κοινοτικού δικαίου που έχουν απευθείας εφαρμογή στην εσωτερική έννομη τάξη των κρατών μελών.
- Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου έχει άμεσο αποτέλεσμα εντός των κρατών μελών.
- Το εν λόγω άρθρο 41, παράγραφος 1, δεν είναι καθαυτό ικανό να παράσχει σε Τούρκο υπήκοο το δικαίωμα εγκαταστάσεως και, συνακόλουθα, το δικαίωμα διαμονής σε κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου διέμενε και ασκούσε επαγγελματικές δραστηριότητες ως μη μισθωτός εργαζόμενος κατά παράβαση της εθνικής νομοθεσίας περί αλλοδαπών.
- Αντιθέτως, το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου απαγορεύει την καθιέρωση νέων εθνικών περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στο δικαίωμα διαμονής των Τούρκων υπηκόων από της ημερομηνίας ενάρξεως ισχύος του εν λόγω πρωτοκόλλου στο κράτος μέλος υποδοχής. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να ερμηνεύσει το εσωτερικό δίκαιο προκειμένου να προσδιορίσει αν η κανονιστική ρύθμιση που εφαρμόστηκε έναντι του προσφεύγοντος της κύριας δίκης είναι λιγότερο ευνοϋκή από εκείνη η οποία είχε εφαρμογή κατά την έναρξη ισχύος του πρόσθετου πρωτοκόλλου.
Επί του τέταρτου, πέμπτου και έκτου ερωτήματος
72 Ενόψει της απαντήσεως που δόθηκε στα τρία πρώτα ερωτήματα, η απάντηση στα υπόλοιπα ερωτήματα παρέλκει.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
73 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Γερμανική, η Ελληνική, η Γαλλική και η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει, ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης, τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(έκτο τμήμα),
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με διάταξη της 24ης Απριλίου 1997 το High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, αποφαίνεται:
- Το άρθρο 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας, που υπογράφηκε στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα από τη Δημοκρατία της Τουρκίας, αφενός, καθώς και από τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και από την Κοινότητα, αφετέρου, και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963, και το άρθρο 41, παράγραφος 2, του πρόσθετου πρωτοκόλλου, που υπογράφηκε στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972, δεν συνιστούν κανόνες κοινοτικού δικαίου που έχουν απευθείας εφαρμογή στην εσωτερική έννομη τάξη των κρατών μελών.
- Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου έχει άμεσο αποτέλεσμα εντός των κρατών μελών.
- Το εν λόγω άρθρο 41, παράγραφος 1, δεν είναι καθαυτό ικανό να παράσχει σε Τούρκο υπήκοο το δικαίωμα εγκαταστάσεως και, συνακόλουθα, το δικαίωμα διαμονής σε κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου διέμενε και ασκούσε επαγγελματικές δραστηριότητες ως μη μισθωτός εργαζόμενος κατά παράβαση της εθνικής νομοθεσίας περί αλλοδαπών.
- Αντιθέτως, το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου απαγορεύει την καθιέρωση νέων εθνικών περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στο δικαίωμα διαμονής των Τούρκων υπηκόων από της ημερομηνίας ενάρξεως ισχύος του εν λόγω πρωτοκόλλου στο κράτος μέλος υποδοχής. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να ερμηνεύσει το εσωτερικό δίκαιο προκειμένου να προσδιορίσει αν η κανονιστική ρύθμιση που εφαρμόστηκε έναντι του προσφεύγοντος της κύριας δίκης είναι λιγότερο ευνοϋκή από εκείνη η οποία είχε εφαρμογή κατά την έναρξη ισχύος του πρόσθετου πρωτοκόλλου.