61976C0050
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 15 DECEMBER 1976 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In de onderhavige zaak gaat het om een fundamenteel probleem van gemeenschapsrecht: de grenzen waarbinnen de Lid-Staten eigen bepalingen mogen toevoegen aan de op een bepaald gebied bestaande gemeenschapsverordeningen. Is de oplossing mijns inziens vrij eenvoudig voor zover het gaat om nationale bepalingen waarin bepalingen van gemeenschapsverordeningen worden overgenomen of daarvan wordt afgeweken, moeilijker wordt het bij nationale bepalingen die om zo te zeggen de draagwijdte van de gemeenschapsregels aanvullen. Het is derhalve objectief gezien belangrijk dat het probleem in het licht van de omstandigheden van de onderhavige zaak opnieuw kan worden onderzocht.
De feiten zijn als volgt:
In Nederland bestaat een Produktschap voor Siergewassen (hierna te noemen PVS) dat krachtens de wet bevoegd is prijzen vast te stellen voor de produkten in de sector die onder zijn bevoegdheid valt. Dit Produktschap heeft de Verordening Exportprijzen Bloembollen Oogst 1975 (VEBO 1975) vastgesteld. De verordening bevat vier groepen bepalingen: sommige bepalingen reproduceren de reeds bij verordening nr. 369/75 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen vastgestelde minimumprijzen; andere (met name artikel 2, lid 5) leggen een minimumprijs op voor andere bloembollen dan die, speciaal genoemd in verordening nr. 369/75; een bepaling (artikel 7) stelt eventuele overtredingen strafbaar; een andere bepaling (artikel 9) machtigt de voorzitter van het PVS om voor bepaalde gevallen afwijkingen toe te staan of op te leggen van de voorschriften van de VEBO 1975.
Verzoekster in het hoofdgeding, de Nederlandse vennootschap Amsterdam Bulb, exporteert bloembollen naar de Verenigde Staten. Krachtens de verordening van het PVS kunnen deze produkten niet worden verkocht onder een minimumprijs, gebaseerd op de koopprijs, vermeerderd met 40 % voor kosten en winst. Verzoekster achtte deze prijs te hoog, gelet op het feit dat de bloembollen door haar los worden verzonden, terwijl de koopster de verpakking in zakken en de uitvoering van de bestellingen verzorgt. Op 5 augustus 1975 verzocht zij derhalve de voorzitter van het PVS om ontheffing in de zin van artikel 9 van de VEBO 1975 van de minimumprijzen voor haar exporten naar de Verenigde Staten. Op 12 augustus 1975 werd het verzoek afgewezen. Tegen deze afwijzing ging Amsterdam Bulb BV in beroep bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
In het geding voor dit rechtscollege betoogde verzoekster onder meer dat de nationale regeling onverenigbaar was met de gemeenschapsverordeningen inzake de bloembollensector. Het gaat met name om: 's Raads verordening 234/68 van 27 februari 1968, houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt (waarover Uw Hof in eerdere prejudiciële zaken meermaals had te beslissen); verordening 1767/68 van de Commissie van 6 november 1968, betreffende het stelsel van de minimumprijzen bij uitvoer van bloembollen en bloemknollen naar derde landen; verordening 369/75 van de Commissie, waarbij ter uitvoering van verordening 1767/68 de minimumprijzen voor het handelsseizoen 1975/1976 werden vastgesteld.
Bij beschikking van 15 juni 1976 heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven de navolgende prejudiciële vraag gesteld:
„Verzetten de voorschriften van de verordeningen (EEG) 234/68, 1767/68 en 369/75, dan wel andere voorschriften of beginselen van Europees recht zich er tegen, dat door het Produktschap voor Siergewassen, als Nederlandse met wetgevende bevoegdheid beklede instantie, een regeling in het leven wordt geroepen als die van de verordening Exportprijzen Bloembollen Oogst 1975, welke regeling eensdeels in materieel opzicht overeenstemt met die, vervat in de verordeningen (EEG) 1767/68 en 369/75, en anderdeels niet in de drie hogergenoemde Europese verordeningen voorkomende en daarin ook geen rechtsbasis vindende voorschriften bevat, als die van artikel 9 en van de artikelen 2, leden 2 en 5, en 7 van de Nederlandse verordening?”
2.
In verband met het feit dat sommige bepalingen van de verordening van het PVS in materieel opzicht samenvallen met de bepalingen van genoemde verordeningen 1767/68 en 369/75 van de Commissie zij opgemerkt dat Uw Hof de praktijk om in nationale normatieve handelingen de bepalingen van de gemeenschapsverordeningen over te nemen, reeds heeft veroordeeld (arrest van 7. 2. 1973 in zaak 39/72, Commissie t. Italiaanse Republiek, Jurispr. 1973, blz. 101 en arrest van 10. 10. 1973 in zaak 34/73, Variola t. Amministrazione italiana delle Finanze, Jurispr. 1973, blz. 981). Uit deze beide zaken blijken de twee ernstigste bezwaren van de betrokken praktijk: enerzijds ontstaat onduidelijkheid omtrent het rechtskarakter van de bepalingen en het moment van hun inwerkingtreding; anderzijds kunnen er twijfels rijzen over de mogelijkheid om de uitleggingsprocedure van artikel 177 EEG-Verdrag aan te wenden. Terecht heeft Uw Hof reeds beklemtoond dat de nauwgezette naleving door de Lid-Staten van hun verplichting om aan de rechtstreekse werking van gemeenschapsverordeningen niets in de weg te leggen „een onontbeerlijke voorwaarde is voor de gelijktijdige en eenvormige toepassing” dezer verordeningen op het gehele gebied der Gemeenschap (Variola, 10e overweging). Hiertegen kan niet worden aangevoerd dat de nationale autoriteiten mogelijk de bedoeling hebben gehad de kennis en naleving van de gemeenschapsbepalingen te vergemakkelijken: de eerste wordt verzekerd door de in het Verdrag voorziene bekendmakingsprocedure van verordeningen, de tweede wordt gegarandeerd door de nationale rechterlijke instanties die krachtens artikel 189 van het Verdrag gehouden zijn de geldende verordeningen toe te passen en eventueel een beroep kunnen doen op Uw Hof wanneer de geldigheid of uitlegging ervan in het geding zijn. Het kan ook voorkomen, zoals in het onderhavige geval, dat oorspronkelijk communautaire regels worden „omgevormd” in een nationale normatieve tekst die ook andere bepalingen op dat gebied bevat: in dat geval vindt de overname van de gemeenschapsregels waarschijnlijk haar grond in het streven aan de betrokkenen een homogene en volledige regeling in een bepaalde sector aan te bieden. Maar juist deze doelstelling moet worden afgekeurd: het opnemen van gemeenschapsregels in het nationale recht betekent immers dat deze regels worden onderworpen aan de interpretatiecriteria van dat recht en — althans in schijn — ondergeschikt worden gemaakt aan de strekking van de nationale regeling wat betreft de geldigheid, de werking in de tijd en de kring der betrokkenen. Indien wij aannemen dat er op enig gebied een samenloop van communautaire en nationale bepalingen kan bestaan dan behoort degene die ze uitlegt deze te harmoniseren, gelet op het verschil in oorsprong en aard van de beide naast elkaar bestaande rechtsstelsels: elke poging iets homogeen te maken wat het niet is leidt tot deformatie van het gemeenschapsrecht, ook indien de nationale wetgever zich ertoe beperkt de bepalingen van dit recht over te nemen.
3.
Het bestaan in de VEBO 1975 van bovengenoemde bepaling (artikel 9), krachtens welke de voorzitter van het PVS bevoegd is afwijkingen van deze verordening toe te passen, doet de vraag rijzen of nationale mechanismen waardoor van het gemeenschapsrecht kan worden afgeweken rechtmatig zijn, voor zover andere bepalingen van de VEBO 1975 de gemeenschapsregels overnemen. Evenals bij het vorige punt lijkt de oplossing duidelijk: de Lid-Staten kunnen noch rechtstreeks noch via door hen opgerichte of erkende instanties afwijken van het recht van de Europese Gemeenschappen buiten de gevallen (en procedures) die dit rechtsstelsel voorziet. Dit wordt in 's Hofs rechtspraak duidelijk gesteld: arrest van 19 december 1961, zaak 7/61, Commissie t. Italiaanse Republiek (Jurispr. 1961, blz. 671); arrest van 30 november 1972 zaak 18/72, Granaria t. Produktschap voor Veevoeder (Jurispr. 1972, blz. 1163). Het is geen enkele nationale autoriteit geoorloofd zich de bevoegdheid aan te matigen om regels vast te stellen die in strijd zijn met bindende gemeenschapsregels, ook indien deze bevoegdheid zou dienen voor het oplossen van individuele gevallen en slechts bij hoge uitzondering zou worden uitgeoefend. Dit druist niet alleen in tegen artikel 5, tweede alinea, EEG-Verdrag, waarin de Lid-Staten worden verplicht zich te onthouden van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar kunnen brengen, maar ook, meer in het algemeen, tegen het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht boven het nationale recht, welk beginsel onder meer ten doel heeft de eenvormige toepassing van gemeenschapsbepalingen in alle Lid-Staten en de inachtneming daarvan door alle publiekrechtelijke en privaatrechtelijke subjecten te waarborgen.
De vertegenwoordiger van het PVS heeft opgemerkt dat de betrokken bevoegdheid tot ontheffing tot dusver nooit is uitgeoefend; voorts betoogde hij dat geen enkele afwijking zal worden toegestaan zolang de gemeenschapsregeling niet in dier voege is gewijzigd. De eerste opmerking lijkt verband te houden met de idee dat een schending van het gemeenschapsrecht alleen kan plaatsvinden indien een concrete afwijkende maatregel wordt genomen en niet zolang een regel waarbij die afwijkingen worden toegestaan, niet wordt toegepast. Maar deze opvatting — die overeenkomt met wat voor het internationale recht soms als juist is beschouwd — moet worden verworpen: het risico dat de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar wordt gebracht, waarover in genoemd artikel 5, tweede alinea wordt gesproken bestaat in feite vanaf het moment waarop in het nationale recht een regel wordt vastgesteld die onverenigbaar is met de beginselen van het gemeenschapsrecht en de in dit artikel genoemde „maatregelen” die dit risico kunnen meebrengen zijn dus niet alleen van administratieve maar ook van normatieve aard.
Ten aanzien van de opmerking dat geen enkele afwijking door het PVS zal worden toegestaan zolang de gemeenschapsregeling zulks niet toelaat, behoeft slechts te worden opgemerkt dat artikel 9 van de VEBO 1975 niet een zodanige opschortende voorwaarde bevat en dat de rechtmatigheid van een dergelijke bepaling afhangt van de bindende gemeenschapsregels die momenteel in de betrokken sector gelden.
Het moet er dus voor worden gehouden dat een nationale bepaling die een mechanisme van afwijkingen invoert hetwelk van invloed kan zijn op de toepassing van gemeenschapsregels, per definitie in strijd is met het communautaire rechtsstelsel. Wel blijft de vraag open of een mechanisme waardoor kan worden afgeweken van nationale bepalingen die onder de discretionaire bevoegdheid van elke Lid-Staat vallen, toelaatbaar is.
4.
Een andere bepaling van de VEBO 1975 die door de nationale verwijzende rechter met name is genoemd is, zoals gezegd, artikel 7, te weten de bepaling waarin overtredingen van de verordening strafbaar worden gesteld. Deze bepaling doet een probleem van gemeenschapsrecht rijzen voorzover een deel van de VEBO 1975 de bepalingen van communautaire verordeningen overneemt en de strafsanctie derhalve kan worden toegepast op gedragingen die objectief in strijd zijn met het gemeenschapsrecht (ook al gaat het formeel om schendingen van de Nederlandse verordening).
De vertegenwoordiger van verzoekster betoogt ten deze dat elke nationale bepaling waarin een gemeenschapsverordening wordt geïntegreerd, ook indien zij is bestemd om de inachtneming daarvan beter te waarborgen, onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht en noemt in dit verband Uw arrest van 18 juni 1970, zaak 74/69, Hauptzollamt Bremen-Krohn (Jurispr. 1970, blz. 451); voorts betoogt hij dat het beginsel van eenvormige toepassing van gemeenschapsverordeningen in alle Lid-Staten in gevaar wordt gebracht wanneer een enkele Lid-Staat op eigen initiatief straffen oplegt voor overtredingen van een verordening. De vertegenwoordiger van het PVS merkt zijnerzijds op dat het garanderen van de naleving van gemeenschapsbepalingen door strafsancties volledig in overeenstemming is met de geest van artikel 5 van het Verdrag.
Weliswaar moet volgens 's Hofs beslissing in de zaak Krohn, behoudens bepaling van het tegendeel worden uitgesloten, dat de Lid-Staten, ten einde de uitvoering der verordening te verzekeren, maatregelen zouden mogen nemen „welke ertoe strekken haar draagwijdte te wijzigen of aan haar bepalingen uitbreiding te geven”. Een zelfde overweging is verder te vinden in het arrest van 18 februari 1970, zaak 40/69, Hauptzollamt Hamburg t. Bollmann (Jurispr. 1970, blz. 69). Maar dit standpunt werd ingenomen terzake van gevallen waarin de betrokken nationale regeling voor de uitleg moest dienen van de gemeenschapsverordening en derhalve de draagwijdte daarvan beïnvloedde: de kern van 's Hofs beslissing lag in de wil elke wijziging of aantasting van de draagwijdte of van de inhoud van de gemeenschapshandeling uit te sluiten. Men kan daarentegen niet zeggen dat een strafsanctie de inhoud van de bepalingen van de verordening wijzigt: elke strafbepaling bij een bepaalde voorafgaande gedragsregel gaat uit van een met die regel strijdige gedraging en vooronderstelt dus die regel met de inhoud daarvan. Wat betreft het risico dat de garanties voor de naleving van een gemeenschapsverordening van Lid-Staat tot Lid-Staat verschillen naargelang er al dan niet een strafsanctie is ingevoerd: dit risico is inherent aan het verschil tussen de nationale rechtsstelsels. Artikel 5 van het Verdrag laat namelijk bij de eis dat alle algemene of bijzondere maatregelen worden getroffen welke geschikt zijn om de nakoming van de communautaire verplichtingen te verzekeren, ter beoordeling van de afzonderlijke Lid-Staten wat de geschikte maatregelen zijn, gelet zowel op de kenmerken van elk rechtsstelsel, als op het min of meer grote risico van niet-naleving in verband met de aard van de betrokken belangen.
De conclusie lijkt dus gewettigd dat er slechts één beperking bestaat voor het invoeren van strafsancties door een Lid-Staat om de naleving van gemeenschapsverordeningen te waarborgen, namelijk wanneer de verordening zelf reeds bepaalde sancties van communautaire aard voorziet (zoals bij voorbeeld voor de op ondernemingen toepasselijke mededingingsregels krachtens 's Raads verordening 17/1962). Wanneer een dergelijk geval zich niet voordoet, is het feit dat een Staat aan de gemeenschapsvoorschriften strafsancties verbindt om genoemde garantie te bieden, niet in strijd met de beginselen van het Europese recht.
5.
De verwijzende rechter noemt in de prejudiciële vraag ten slotte twee bepalingen van de VEBO 1975 welke naar zijn mening een uitbreiding vormen van de gemeenschapsregeling (art. 2, leden 2 en 5) en in wezen gaat het erom, of deze nationale bepalingen verenigbaar zijn met die regeling. Nauwkeuriger gezegd stelt de Nederlandse rechter de vraag of het gemeenschapsrecht (en met name de verordeningen 234/68, 1767/68 en 369/75) zich ertegen verzet dat een nationale, met wetgevende bevoegdheid beklede instantie een regeling in het leven roept als die van de VEBO 1975 die onder meer niet in de genoemde verordeningen voorkomende bepalingen bevat. Een dergelijke formulering is zeker zinvol om de vraag te doen passen in 's Hofs vaste rechtspraak dat het niet aan het Hof staat om in het kader van de in artikel 177 EEG-Verdrag genoemde uitleggingsprocedure problemen betreffende de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht op te lossen: deze procedure moet alleen dienen om problemen van uitlegging van het gemeenschapsrecht op te lossen. Toch is het duidelijk dat sommige problemen weliswaar in volkomen algemene termen kunnen worden vertaald — hetgeen ik heb getracht door te onderzoeken of het al dan niet mogelijk is gemeenschapsbepalingen in nationale handelingen over te nemen, afwijkingen van het gemeenschapsrecht te voorzien, en aan gemeenschapsverordeningen nationale strafsancties te verbinden — doch andere problemen een meer strikte afbakening van de betrokken hypothese en te dien einde een analyse van de kenmerken van het onderhavige geval vergen. Dit laatste is in feite het geval wat betreft het gedeelte van de vraag van de Nederlandse rechter dat nog moet worden besproken en tegelijkertijd het meest delicate en specifieke is.
Vooraf zij opgemerkt dat een der bepalingen van de VEBO 1975 waarnaar de nationale rechter verwijst (art. 2, lid 2) geen uitbreiding van de gemeenschapsregeling inhoudt, want zij neemt, niet letterlijk maar wel inhoudelijk, over wat reeds in een Commissieverordening was vastgesteld. De betrokken bepaling verbiedt het te koop aanbieden, verkopen en/of uitvoeren van uit de oogst 1975 afkomstige bloembollen van een kleinere maat dan die welke in de bij de verordening gevoegde prijslijsten is genoemd tegen een lagere prijs dan de voor het land van bestemming in de desbetreffende prijslijst voor de kleinste van dezelfde soort of variëteit voorkomende maat vermelde minimumprijs. Deze bepaling is derhalve inhoudelijk gelijk aan artikel 2, leden 1 en 2 van verordening 1767/68, hetwelk luidt: „Een produkt, dat onder het stelsel van de minimumprijzen bij uitvoer valt, mag, …, niet tegen een lagere prijs dan de voor dat produkt geldende minimumprijs te koop worden aangeboden, verkocht of geleverd met het oog op de uitvoer naar derde landen. Indien voor een bepaalde grootteklasse van een produkt geen minimumprijs werd vastgesteld, geldt voor die grootteklasse de laagste minimumprijs bij uitvoer die voor het bedoelde produkt werd vastgesteld.”
Wat betreft artikel 2, lid 2, van de VEBO 1975 houd ik het derhalve slechts bij wat ik reeds heb opgemerkt betreffende de ontoelaatbaarheid van nationale bepalingen die gemeenschapsregels overnemen.
Dan moet nog artikel 2, lid 5, van de Nederlandse verordening worden onderzocht. Wij hebben gezien dat deze bepaling betrekking heeft op produkten die niet zijn genoemd in de bij Commissieverordening 369/75 gevoegde en integraal in bijlage bij de VEBO 1975 overgenomen prijslijsten. Artikel 2, lid 5, van de verordening bepaalt dat deze bloembollen niet naar derde landen kunnen worden uitgevoerd tegen een lagere prijs dan die waarvoor zij door de exporteur zijn ingekocht of, indien de bloembollen uit diens eigen teelt afkomstig zijn, tegen een lagere prijs dan de marktwaarde van naar ras, variëtiet en maat overeenkomstige bloembollen.
Het probleem dat bij een dergelijke bepaling rijst is, of in een sector van onder een gemeenschappelijke marktordening vallende landbouwprodukten een Staat (of een publiekrechtelijk of privaatrechtelijk lichaam waaraan de Staat normatieve bevoegdheid heeft verleend) een stelsel van minimumprijzen mag invoeren voor produkten die niet tot de categorieën of types behoren waarop de communautaire minimumprijzen moeten worden toegepast.
6.
In 's Hofs rechtspraak ontbreken nuttige precedenten voor de oplossing van het probleem niet. Hieruit komen twee uiteenlopende tendensen naar voren die in het onderhavige geval tot verschillende conclusies kunnen leiden.
Een eerste tendens is om als strikt onverenigbaar met het gemeenschapsrecht te beschouwen elk optreden van de nationale autoriteiten met betrekking tot produkten die vallen onder een gemeenschappelijke marktordening die — hoewel in bepaalde opzichten nog onvolledig — toch een definitief karakter heeft. Deze tendens is voor het eerst, zij het niet erg duidelijk, uitgedrukt in het arrest van 21 maart 1972 in zaak 82/71, Italiaans Openbaar Ministerie t. SAIL (Jurispr. 1972, blz. 119, met name overweging 14) en voor de tweede maal meer expliciet in het arrest van 23 januari 1975 in zaak 31/74, Galli (Jurispr. 1975, blz. 47).
In dit laatste arrest achtte Uw Hof een nationale regeling waarbij verkoopprijzen worden vastgesteld ontoelaatbaar, niet alleen wanneer daardoor „verstoringen worden veroorzaakt in de prijsvorming zoals deze tot stand komt in het kader van de toepasselijke gemeenschapsbepalingen”, maar ook meer in het algemeen en onafhankelijk van het bestaan van een gemeenschappelijke prijsregeling, door het enkele feit dat er een marktordening in de sector der betrokken produkten bestaat, die op het vrije handelsverkeer is gebaseerd: dit is voldoende om de Lid-Staten de mogelijkheid te ontzeggen om in dezelfde sector eenzijdige maatregelen te nemen die het intracommunautaire verkeer kunnen belemmeren (zoals het geval zou kunnen zijn bij elke maatregel waardoor de prijsvorming wordt beïnvloed).
De tweede tendens die in feite in meer, en vooral (maar niet alleen) in alle meer recente gevallen blijkt te zijn gevolgd is daarentegen dat een gemeenschappelijke marktordening de Lid-Staten niet automatisch belet autonome maatregelen te nemen betreffende de sector van onder die ordening vallende produkten, die de handel in dergelijke produkten kunnen beïnvloeden. De nationale maatregelen zullen eventueel onverenigbaar met de gemeenschappelijke ordening kunnen worden geacht, wanneer zij in strijd zijn met de aard of de doelstellingen van de gemeenschapsregeling in die sector of op enigerlei wijze een belemmering vormen voor de goede werking daarvan.
Deze tendens die eerder een pragmatische dan een dogmatische benadering verraadt, treedt met name in zes arresten van de laatste vier jaar aan de dag: wij zullen deze in chronologische volgorde behandelen.
In het arrest van 12 juli 1973 in zaak 2/73, Riseria Geddo t. Ente Nazionale Risi (Jurispr. 1973, blz. 865) verwierp Uw Hof de door een der partijen geponeerde stelling dat door de instelling van een gemeenschappelijke marktordening voor een bepaald produkt de Lid-Staten elke bevoegdheid zouden hebben verloren om de verwerving van dit produkt aan specifieke geldelijke lasten te onderwerpen. Deze stelling berustte op het meer algemene criterium dat op de gebieden waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt alle nationale interventiemaatregelen onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, voor zover zij door hun eenzijdig karakter de eenvormigheid van de regeling in die sector zouden verstoren.
Advocaat-generaal Trabucchi wiens conclusie door Uw Hof in hoofdzaak werd gevolgd merkte in dit verband op dat de gemeenschappelijke ordening niet automatisch alle nationale maatregelen inzake de sector van tot deze ordening behorende produkten uitsluit, maar alleen die welke daarmee volstrekt onverenigbaar zijn; voorts merkte hij op dat ook in de eengeworden markt vele verschillen nog een tijdje blijven voortbestaan, onder andere wegens de uiteenlopende belastingstelsels en het verschillend niveau der belastingen in de Staten.
In het arrest van 30 oktober 1974 in zaak 190/73, Van Haaster (Jurispr. 1974, blz. 1123) ging het om nationale maatregelen die de produktie beperkten in een sector waarvoor een gemeenschappelijke marktordening bestond; de maatregelen werden ongeoorloofd geacht, echter niet omdat het om eenzijdige interventiemaatregelen in een onder een gemeenschappelijke ordening vallende sector ging, maar wegens de draagwijdte en gevolgen ervan in verband met de betrokken bijzondere gemeenschapsregeling.
In het arrest van 23 januari 1975 in zaak 51/74, Van der Hulst s Zonen t. Produktschap voor Siergewassen (Jurispr. 1975, blz. 79) had het Hof zich uit te spreken over verordening 234/68 van de Raad (dezelfde als in zaak 190/73 en in de onderhavige zaak); ook toen sloot het Hof niet bij voorbaat de mogelijkheid voor de Lid-Staten uit om aanvullende maatregelen te treffen in een sector die onder een gemeenschappelijke ordening valt, maar overwoog het dat de Lid-Staten zich dienen te onthouden van elke maatregel met de strekking ervan af te wijken of er inbreuk op te maken. Bij de beoordeling of de nationale regeling verenigbaar is met de gemeenschapsregeling, aldus het Hof, „dient niet slechts op de uitdrukkelijke bepalingen maar ook op de strekking en de doelstellingen hiervan te worden gelet” (overweging 26); onderzocht dient te worden „of het bestaan van een nationaal interventiestelsel, … geëigend is inbreuk te maken op de strekking en de doelstellingen van de verordening” (overweging 28).
Nationale interventiemaatregelen inzake de handel in de produkten waarom het ook in het onderhavig geding gaat, worden derhalve op zichzelf niet onverenigbaar geacht met het bestaan van een gemeenschappelijke ordening in die sector.
Een meer recente bevestiging van deze opvatting is te vinden in de beide arresten van 26 februari 1976 in zaak 65/75, Tasca, en in gevoegde zaken 88-90/75, SADAM t. Comitato interministeriale Prezzi (Jurispr. 1976, blz. 291 en 323) betreffende een nationale regeling van maximumprijzen voor de verkoop van suiker. In plaats van het algemeen en absoluut verbod van eenzijdig ingrijpen van de Lid-Staten in de sectoren waarvoor een gemeenschappelijke marktordening is ingesteld — welk verbod uit het arrest Galli leek te volgen — heeft Uw Hof in deze latere beslissingen de eventuele onverenigbaarheid van een nationale maximumprijsregeling, toegepast bij de verkoop van een produkt waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt, afhankelijk gesteld van de in concreto vast te stellen omstandigheid, of de nationale regeling de doelstellingen en de werking van de gemeenschappelijke ordening in gevaar brengt. Met name heeft het Hof niet overwogen dat de vaststelling door de Staat van een maximumverkoopprijs op zichzelf een belemmering vormt voor de goede werking van de prijsregeling, vastgesteld in het kader van de gemeenschappelijke marktordening. Het heeft daarentegen de onverenigbaarheid afhankelijk gesteld van de hypothese dat de maximumverkoopprijzen door de Staat op een zo laag peil zijn vastgesteld dat de producent in de praktijk onmogelijk tegen de interventieprijs kan verkopen of dat de importeur met verlies moet invoeren.
In dezelfde lijn ligt het arrest van 14 juli 1976 in gevoegde zaken 3, 4 en 6/76, Kramer (Jurispr. 1976, blz. 1280). Hierin werd' beslist dat het bestaan van een gemeenschappelijke marktordening voor bepaalde produkten de Lid-Staten niet verhindert maatregelen te treffen die weliswaar beperkingen meebrengen voor de produktie of de handel van deze produkten, maar gerechtvaardigd zijn (althans zolang de Gemeenschap zelf hierin nog niet heeft voorzien) met het oog op doeleinden die beschermd moeten worden.
7.
Mijns inziens moet in een zo gevoelige en ingewikkelde sector van de economie en het menselijk handelen als de landbouw, elke dogmatiek, elk standpunt dat uitgaat van starre en absolute premissen worden vermeden, omdat juist daardoor een averechtse werking dreigt op te treden bij eisen die bescherming verdienen en die niet alle zijn gedekt door een gemeenschapsregeling die nog in ontwikkeling is (of althans te jong om volledig te zijn). Vergeten wij niet dat lang voor de oprichting van de EEG in vele Staten belangrijke interventiemaatregelen van het openbaar gezag op het gebied van de landbouw nodig waren geworden door de bekende zwakke plekken en structurele gebreken van de landbouweconomie alsmede door het zeer hechte verband tussen economische en sociale problemen van de landbouw.
Op grond van deze beschouwingen van algemene aard ben ik het eens met de pragmatische tendens van bovengenoemde meest recente rechtspraak, die mij trouwens ook meer in overeenstemming lijkt met de geest en de letter van het Verdrag en het afgeleide gemeenschapsrecht.
Om de vraag van de nationale rechter betreffende artikel 2, lid 5, van de verordening van het PVS te beantwoorden in het licht van deze rechtspraak, moet derhalve worden onderzocht of een nationale regeling als de onderhavige al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel (volgens de criteria van het arrest Van Haaster) de volledige werking van specifieke bepalingen van de gemeenschapsregeling of de doelstellingen daarvan kan belemmeren.
Het staat vast dat de betrokken nationale regeling welke zeker niet afwijkt van de gemeenschapsregeling betreffende minimum exportprijzen, evenmin de draagwijdte ervan beperkt, maar integendeel de voornaamste criteria uitbreidt tot andere produkten van dezelfde soort die onder de bij 's Raads verordening 234/68 vastgestelde gemeenschappelijke marktordening vallen.
Opgemerkt zij dat de uitbreiding van de minimumprijs in de VEBO 1975 niet is verricht door op de betrokken produkten de bij de gemeenschapsverordeningen voor de meest soortgelijke produkten vastgestelde prijs toe te passen, maar op grond van een economisch criterium dat blijkt uit het verbod om deze produkten tegen een lagere prijs dan de aankoopprijs van de exporteur te verkopen, of, wanneer de exporteur ook de producent is, uit het verbod om tegen een lagere prijs te verkopen dan de marktprijs van produkten van dezelfde soort, variëteit en maat.
Zonder dit aanvullend prijsstelsel in concrete te beoordelen, betoogt de Commissie dat het onrechtmatig is op grond dat zij de Lid-Staten absoluut de bevoegdheid ontzegt minimum exportprijzen vast te stellen. Zij betoogt dat indien bepaalde soorten bollen buiten de toepasselijke communautaire minimumprijzen vallen, dit komt omdat de vaststelling van minimumprijzen niet noodzakelijk werd geacht om de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening te waarborgen. Anders gezegd, de Gemeenschap zou voor deze produkten hebben gekozen voor een beleid, gegrond op de vrijheid van het handelsverkeer. Zo gezien zou de eenzijdige vaststelling door een Lid-Staat van een minimumprijsregeling voor de soorten bloembollen die niet in de verordeningen zijn genoemd, de draagwijdte van een gemeenschapshandeling wijzigen.
In 's Hofs rechtspraak is het verbod voor de Lid-Staten om maatregelen te treffen die de draagwijdte van gemeenschapsverordeningen wijzigen ongetwijfeld bevestigd, maar dan in gevallen waarin de nationale regeling doorwerkte in de toepassing van gemeenschapsbepalingen met een positieve inhoud. Hiervoor heb ik reeds de arresten Bollmann en Krohn genoemd; ook kan gewag worden gemaakt van het arrest van 11 februari 1971 in zaak 39/70, Fleischkontor t. Hauptzollamt Hamburg (Jurispr. 1971, blz. 49), gezien het feit dat het daar ging om nationale bepalingen waarbij de toelating van de importeurs tot een communautaire ontheffingsregeling afhankelijk werd gesteld van aanvullende voorwaarden die niet in de gemeenschapsregeling voorkwamen, en zelfs onverenigbaar waren met de communautaire beginselen. In dit verband krijgt 's Hofs overweging „dat … een uniforme toepassing der communautaire bepalingen medebrengt dat men zich van nationale voorschriften slechts mag bedienen voor zoveel voor de uitvoering der verordeningen noodzakelijk is” haar juiste betekenis. In casu echter werkt de nationale regeling door op een gebied dat de gemeenschapswetgever wat de prijzen betreft niet heeft geregeld.
Op grond van de hiervoor onderzochte recente rechtspraak van het Hof moet de eventuele onverenigbaarheid van de nationale maatregel met het gemeenschapsrecht worden afgeleid uit de tegenstelling hetzij met een specifieke bepaling, hetzij met een doelstelling van de in aanmerking komende verordening. Het is niet voldoende in het algemeen een beroep te doen op een vermeend liberaal criterium volgens hetwelk los van kenmerken, eisen en doelstellingen van de betrokken gemeenschappelijke ordening, alles wat in het kader van een gemeenschappelijke marktordening niet is geregeld door de gemeenschapswetgever, evenmin door de nationale wetgever zou kunnen worden geregeld. Dit criterium zou ons terugleiden tot de starre opvatting die in het arrest Galli scheen te worden uitgedrukt en die in de latere rechtspraak gecorrigeerd werd.
8.
Wanneer derhalve de inhoud van artikel 2, lid 5 van de VEBO 1975, gelet op de daarin vervatte criteria voor de vaststelling van de minimumprijzen, niet in strijd blijkt te zijn met specifieke communautaire bepalingen of met de objectieve functionele eisen en de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt, dan is het gewettigd genoemd artikel verenigbaar te achten met het gemeenschapsstelsel.
Mijns inziens kan uit geen enkele bepaling van de op de betrokken sector toepasselijke gemeenschapsverordeningen worden afgeleid dat de produkten waarvoor geen minimumprijzen zijn vastgesteld, ook niet in aanmerking komen voor enige prijsvaststelling door de nationale autoriteiten.
Ik zie evenmin in hoe een nationale interventie als de onderhavige een belemmering kan vormen voor het bereiken van de doelstellingen van de betrokken gemeenschappelijke marktordening. De vaststelling van minimum exportprijzen voor planten en produkten van de bloementeelt is bij 's Raads basisverordening 234/68 voorzien ten einde de prijzen in het handelsverkeer met derde landen te stabiliseren, om de instandhouding en de ontwikkeling van de uitvoer naar die landen te verzekeren (vijfde overweging). In de communautaire teksten wordt niet gezegd waarom voor enkele produkten, die toch onder de bij genoemde verordening voorziene gemeenschappelijke marktordening vallen, geen communautaire minimumprijzen zijn vastgesteld. De Commissie heeft geen enkel positief argument aangevoerd voor deze uitsluiting. Het is best mogelijk dat deze eenvoudig te wijten is aan de betrekkelijk geringe betekenis dezer produkten.
Voorts moet worden onderzocht of de in geding zijnde nationale regeling uit communautair oogpunt niet op ontoelaatbare criteria is gegrond.
Het verbod dat de exporteur verkoopt tegen een lagere prijs dan die waarvoor hij het produkt heeft aangekocht lijkt volkomen overeen te stemmen met het in verordening 234/68 nagestreefde doel om „het handelsverkeer op basis van een eerlijke mededinging” te vergemakkelijken (derde overweging) en om de prijzen in het handelsverkeer met derde landen te stabiliseren (genoemde vijfde overweging)-
Het andere criterium voor de vaststelling van de minimumprijs dat van toepassing is ingeval de exporteur produkten van eigen teelt verhandelt, is, zoals wij hebben gezien, gebaseerd op de marktprijs van het soort produkt, gelet op ras, variëteit en maat. Ook dit criterium lijkt geschikt voor het vervullen van de eisen welke door het eerste criterium worden gewaarborgd: ook hier gaat het er immers om oneerlijke concurrentie tussen exporteurs of producenten te voorkomen en een zekere stabiliteit van de prijzen in het handelsverkeer met derde landen te garanderen.
Verzoekster klaagt erover dat zij verplicht is te verkopen tegen een minimumprijs die 40 % hoger ligt dan de aankoopprijs: zij betoogt dat nu zij zelf niets aan het produkt behoeft te doen, het niveau van dit bijkomend percentage „voor kosten en winst” veel te hoog is.
Ik geloof evenwel niet dat het Hof in het kader van een prejudicieel geding zo uitvoerig en grondig op de inhoud van de nationale regeling behoeft in te gaan dat het alle punten kan beoordelen die noodzakelijk zijn ten einde vast te stellen of de regeling voldoet aan de economische werkelijkheid.
9.
Op grond van het voorafgaande concludeer ik dat de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij beschikking van 17 juni 1976 aan Uw Hof gestelde vragen worden beantwoord als volgt:
1.
De rechtstreekse werking die krachtens artikel 189 EEG-Verdrag toekomt aan gemeenschapsverordeningen en de ingevolge artikel 5 van het Verdrag aan de Lid-Staten opgelegde verplichtingen verzetten zich ertegen dat nationale autoriteiten hetzij normatieve besluiten nemen waarin geheel of gedeeltelijk bepalingen uit de verordeningen worden overgenomen, hetzij bepalingen vaststellen die de mogelijkheid voorzien af te wijken van de aldus overgenomen gemeenschapsbepalingen.
2.
Voor zover het gemeenschapsrecht niet zelf zorgt voor sancties op overtredingen vormt het geen beletsel dat de Staten hetzij rechtstreeks hetzij door middel van hiertoe gemachtigde nationale autoriteiten, sancties stellen op overtredingen van gemeenschapsbepalingen.
3.
Noch verordeningen 234/68 van de Raad en 1767/68 en 369/75 van de Commissie, noch andere bepalingen van gemeenschapsrecht verzetten zich ertegen dat in de sector van de in verordening 1767/68 bedoelde produkten minimumprijzen worden vastgesteld voor de uitvoer naar derde landen van produkten waarop de door de Commissie bij verordening 369/75 vastgestelde minimumprijzen niet van toepassing zijn.
(
1
)	Vertaald uit het Italienaans.