62002CJ0087_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-87/02,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενη από τους Μ. van Beek και R. Amorosi, με τόπο επιδόσεων στο
Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τον Μ. Massella Ducci Teri, avvocato dello Stato,
με τόπο επιδόσεων στο
Λουξεμβούργο,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι, επειδή η περιφέρεια του Abruzzo δεν έλεγξε εάν το σχέδιο κατασκευής περιφερειακής εξωαστικής οδού στο Teramo (Ιταλία) (σχέδιο γνωστό ως Lotto Zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80), που περιλαμβάνεται στα σχέδια που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ L 175, σ. 40),
έπρεπε να υποβληθεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 της οδηγίας αυτής, η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους P. Jann, πρόεδρο τμήματος,
A. Rosas (εισηγητή), A. La Pergola,
R. Silva de Lapuerta και K. Lenaerts, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: D. Ruiz-Jarabo Colomer
γραμματέας: R. Grass
έχοντας υπόψη την έκθεση τoυ εισηγητή δικαστή,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της
8ης Ιανουαρίου 2004,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 13 Μαρτίου 2002, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή, με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, επειδή η περιφέρεια του Abruzzo δεν έλεγξε εάν η κατασκευή περιφερειακής εξωαστικής οδού στο Teramo (Ιταλία) (σχέδιο γνωστό ως Lotto Zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80), που αναφέρεται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ L 175, σ. 40), έπρεπε να υποβληθεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 της οδηγίας αυτής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας.
Νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική ρύθμιση
2. Η οδηγία 85/337 αφορά, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον των σχεδίων δημόσιων και ιδιωτικών έργων που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
3. Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου, ως σχέδιο νοείται:
«– η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων,
– άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν τη εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους».
4. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/337 προβλέπει:
«Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις ώστε τα σχέδια που, ιδίως, λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της θέσης τους, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, να υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια.
Αυτά τα σχέδια καθορίζονται στο άρθρο 4.»
5. Το άρθρο 4 της οδηγίας 85/337 ορίζει:
«1. Τα σχέδια των κατηγοριών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, με την επιφύλαξη του άρθρου 2, παράγραφος 3, υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.
2. Τα σχέδια τα οποία υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10, όταν τα κράτη μέλη κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τους.
Προς τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη μπορούν ιδίως να συγκεκριμενοποιούν ορισμένους τύπους σχεδίων προς εκτίμηση ή να καθορίζουν τα κριτήρια ή/και τα κατώφλια που πρέπει να επιλεγούν προκειμένου να μπορεί να καθοριστεί ποια από τα σχέδια που υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.»
6. Το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337, σχετικά με τα σχέδια που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, αυτής, ορίζει στο σημείο 10, με τίτλο «Σχέδια έργων υποδομής», στοιχείο δ΄:
«Κατασκευή δρόμων λιμανιών (στα οποία συμπεριλαμβάνονται αλιευτικά λιμάνια) και αεροδρομίων (σχέδια που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι)».
7. Ουσιαστικά, το άρθρο 5 της οδηγίας 85/337 διευκρινίζει τις ελάχιστες πληροφορίες που πρέπει να παράσχει ο κύριος του έργου. Το άρθρο 6 επιβάλλει στα κράτη μέλη να λάβουν τα αναγκαία μέτρα ώστε οι αρχές και το κοινό τους οποίους αφορά το σχέδιο να ενημερώνονται και να έχουν τη δυνατότητα να διατυπώνουν τη γνώμη τους πριν από την έναρξη του σχεδίου. Το άρθρο 8 επιβάλλει στις αρμόδιες αρχές να λαμβάνουν υπόψη τους τις πληροφορίες που συγκεντρώνονται δυνάμει των άρθρων 5 και 6. Το άρθρο 9 επιβάλλει την υποχρέωση στις αρμόδιες αρχές να ενημερώνουν το κοινό για την απόφαση που ελήφθη και για τους όρους από τους οποίους ενδεχομένως συνοδεύεται.
8. Η οδηγία 85/337 προβλέπει, στο άρθρο 12, ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθούν με αυτή σε προθεσμία τριών ετών από την κοινοποίησή της. Η οδηγία κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη στις 3 Ιουλίου 1985.
9. Η οδηγία αυτή τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/11/ΕΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαρτίου 1997 (ΕΕ L 73, σ. 5), της οποίας το άρθρο 3, παράγραφος 1, προβλέπει τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο το αργότερο έως τις 14 Μαρτίου 1999. Η οδηγία 97/11 δεν ήταν επομένως εφαρμοστέα κατά τον χρόνο των εν λόγω πραγματικών περιστατικών της παρούσας υποθέσεως.
10. Το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και επόμενες, της οδηγίας 85/337, όπως έχει τροποποιηθεί από την οδηγία 97/11, ορίζει:
«2. Με την επιφύλαξη του άρθρου 2 παράγραφος 3, για τα έργα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, τα κράτη μέλη αποφασίζουν βάσει:
α) κατά περίπτωση εξέτασης,
ή
β) κατωτάτων ορίων ή κριτηρίων που καθορίζει το κράτος μέλος,
κατά πόσο το έργο θα υποβληθεί σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.
Τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόσουν και τις δύο διαδικασίες που αναφέρονται στα στοιχεία α΄ και β΄.
3. Όταν γίνεται κατά περίπτωση εξέταση ή όταν έχουν τεθεί κατώτατα όρια ή κριτήρια για τους σκοπούς της παραγράφου 2, λαμβάνονται υπόψη τα κριτήρια επιλογής που ορίζονται στο παράρτημα ΙΙΙ.
4. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι αποφάσεις που λαμβάνει η αρμόδια αρχή σύμφωνα με την παράγραφο 2 δημοσιεύονται.»
Η εθνική ρύθμιση
11. Το προεδρικό διάταγμα της 12ης Απριλίου 1996 με τίτλο «Atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della L. 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale» (Πράξη προσανατολισμού και συντονισμού για την εφαρμογή του άρθρου 40, παράγραφος 1, του νόμου 146, της 22ας Φεβρουαρίου 1994, σχετικά με τις διατάξεις σε θέματα εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων) (GURI αριθ. 210, της 7ης Σεπτεμβρίου 1996, σ. 28, στο εξής: διάταγμα της 12ης Απριλίου 1996), προβλέπει στο άρθρο 1:
«1. Οι περιφέρειες και οι αυτόνομες επαρχίες του Trente και του Bolzano μεριμνούν ώστε η εφαρμογή της διαδικασίας για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των σχεδίων που αναφέρονται στα παραρτήματα Α και Β να γίνει τηρουμένων των διατάξεων της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές που περιλαμβάνονται στην παρούσα πράξη.
[…]
4. Τα σχέδια που αναφέρονται στο παράρτημα B, τα οποία βρίσκονται, έστω και εν μέρει, εντός των υπό προστασία φυσικών ζωνών που καθορίζονται με τον νόμο 394, της 6ης Δεκεμβρίου 1991, υπάγονται στη διαδικασία εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
[…]
6. Για τα σχέδια που αναφέρονται στο παράρτημα Β και τα οποία δεν βρίσκονται εντός των υπό προστασία φυσικών ζωνών, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να ελέγξουν, σύμφωνα με τους κανόνες εφαρμογής που προβλέπονται στο άρθρο 10 και βάσει των στοιχείων του παραρτήματος D, εάν έχουν την υποχρέωση, αφού λάβουν υπόψη τα χαρακτηριστικά τους, να προβούν σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων.»
12. Το άρθρο 10, παράγραφοι 1 και 2, του διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996 ορίζει:
«1. Για τα σχέδια που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφος 6, ο κύριος του έργου ή η αρχή που υποβάλλει την αίτηση για άδεια ζητεί τον έλεγχο που προβλέπεται σε αυτό το ίδιο εδάφιο. Οι πληροφορίες τις οποίες ο κύριος του έργου που υποβάλλει την αίτηση πρέπει να παράσχει για τον έλεγχο αυτό αφορούν περιγραφή του σχεδίου και τα απαραίτητα δεδομένα για να γίνουν γνωστές και, ενδεχομένως, να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις του στο περιβάλλον.
2. Η αρμόδια αρχή αποφαίνεται σε προθεσμία εξήντα ημερών βάσει των στοιχείων που αναφέρονται στο παράρτημα D, καθορίζοντας τα ενδεχόμενα μέτρα για την ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων και για τον έλεγχο των εργασιών και/ή των εγκαταστάσεων. Μετά την πάροδο της ανωτέρω προθεσμίας, σε περίπτωση σιωπής της αρμόδιας αρχής, το σχέδιο θεωρείται ότι εξαιρείται της διαδικασίας. Οι περιφέρειες και οι αυτόνομες επαρχίες του Trente και του Bolzano λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να δημοσιοποιηθεί ο κατάλογος των έργων για τα οποία ζητήθηκε ο έλεγχος και τα σχετικά αποτελέσματα.»
13. Το παράρτημα Β του διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996, σχετικά με τα είδη σχεδίων που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφος 4, του διατάγματος αυτού ορίζει στο σημείο 7, στοιχεία g και h:
«g) Βοηθητικοί εξωαστικοί δρόμοι,
h) κατασκευή εναλλακτικών παρακαμπτήριων οδών σε αστικές ζώνες ή την ενίσχυση των υφισταμένων οδών με διαπλάτυνση σε τέσσερις ή περισσότερες λωρίδες, σε μήκος μεγαλύτερο των 1 500 m».
14. Το παράρτημα D του διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996 ορίζει τα στοιχεία τα οποία πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά την έρευνα των χαρακτηριστικών και της θέσεως του σχεδίου στο πλαίσιο του ελέγχου που προβλέπεται στο άρθρο 1, εδάφιο 6, του διατάγματος αυτού.
15. Η περιφέρεια του Abruzzo μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το διάταγμα της 12ης Απριλίου 1996 με τον νόμο 112, της 23ης Σεπτεμβρίου 1997, με τίτλο «Norme urgenti per il recepimento del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996» (Επείγοντες κανόνες για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του προεδρικού διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996).
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
16. Η Επιτροπή, όπως προκύπτει από το δικόγραφο της προσφυγής που κατέθεσε, ζήτησε στις 11 Μαΐου 1998 από τις ιταλικές αρχές πληροφορίες για το σχέδιο Lotto zero. Σύμφωνα με τις πληροφορίες που διέθετε η Επιτροπή μέχρι τότε, το σχέδιο αυτό εγκρίθηκε χωρίς να υποβληθεί στη διαδικασία εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών του επιπτώσεων και χωρίς να έχει διεξαχθεί προηγούμενος έλεγχος για τον καθορισμό της αναγκαιότητας της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών του επιπτώσεων.
17. Η Επιτροπή είχε πληροφορηθεί, στο πλαίσιο ερωτήσεω ς που έθεσε μέλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ότι το σχέδιο είχε ως αντικείμενο την κατασκευή παρακαμπτηρίου οδού, πλάτους 10,50 μέτρων, που περιελάμβανε τέσσερις γέφυρες και τέσσερα τούνελ. Η οδός, διασχίζοντας μια ζώνη δίπλα σε κατοικίες μερικά μέτρα μόλις από το ιστορικό κέντρο του Δήμου του Teramo, στην Abruzzes (Ιταλία), θα άγγιζε την κοίτη του ποταμού Tordino, που αποτελεί αντικείμενο σχεδίου περιβαλλοντικής αξιολογήσεως με την ονομασία «Fiume Tordino medio corso» χρηματοδοτούμενο από την Κοινότητα. Η ζώνη αυτή προτάθηκε από την Ιταλική Δημοκρατία ως τόπος κοινοτικού ενδιαφέροντος στη διαδικασία συστάσεως του ευρωπαϊκού οικολογικού δικτύου με την ονομασία «Natura 2000», κατά την έννοια της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ L 206, σ. 7).
18. Με έγγραφο της 23ης Ιουλίου 1998, η Ιταλική Δημοκρατία επιβεβαίωσε στην Επιτροπή ότι το σχέδιο αφορούσε πράγματι την κατασκευή οδού διπλής κατευθύνσεως, πλάτους 10,50 μέτρων και μη καθορισμένου μήκους, τμήμα της οποίας, μήκους 5 440 μέτρων, από το οποίο 2 260 μέτρα οδογέφυρα και 930 μέτρα τούνελ, διασχίζει το έδαφος του Δήμου του Teramo, άμεσου ενδιαφέροντος για τη δεξιά πλευρά της υδρογραφικής λεκάνης του ποταμού Tordino.
19. Όπως προκύπτει από τα έγγραφα που αντάλλαξε η Επιτροπή με το Υπουργείο Περιβάλλοντος της Ιταλίας και τη μόνιμη αντιπροσωπεία, στις 12 Μαρτίου 1999, η περιφέρεια του Abruzzo έδωσε τη συγκατάθεσή της για την πραγματοποίηση του έργου και ο ειδικός επίτροπος που διορίστηκε για το έργο αυτό αποφάσισε να μην υποβάλει την επέμβαση ούτε σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ούτε σε προηγούμενο έλεγχο.
20. Ο Υπουργός, με έγγραφο της 21ης Μαΐου 1999, υπενθύμισε τις υποχρεώσεις που επιβάλλει το διάταγμα της 12ης Απριλίου 1996 και κάλεσε τον ειδικό επί της πραγματοποιήσεως του σχεδίου επίτροπο και την περιφέρεια του Abruzzo να αιτιολογήσουν την απόφαση να μην υποβάλουν το σχέδιο ούτε σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ούτε σε προηγούμενο έλεγχο. Ο ειδικός επίτροπος ζήτησε τότε από την περιφέρεια του Abruzzo να κινήσει τη διαδικασία της περιφέρειας που προβλέπεται για την εξακρίβωση της περιβαλλοντικής συμβατότητας, σύμφωνα με το διάταγμα της 12ης Απριλίου 1996.
21. Το σχέδιο υποβλήθηκε στη διαδικασία που προβλέπεται για να εξακριβωθεί εάν πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Θεωρώντας, ιδίως, ότι η σχετική ζώνη δεν αποτελούσε μέρος των υπό προστασία ζωνών κατά την έννοια του νόμου 394/91 και του νόμου της περιφέρειας 38/96, η περιφέρεια του Abruzzo αποφάσισε με το διάταγμα της περιφέρειας 25/99, πρωτ. 3624, της 15ης Νοεμβρίου 1999, να δώσει ευνοϊκή γνωμοδότηση όσον αφορά τον έλεγχο της περιβαλλοντικής συμβατότητας και να εξαιρέσει επομένως το σχέδιο από τη διαδικασία εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
22. Με έγγραφο της 30ής Μαΐου 2000, που διαβιβάστηκε στην Επιτροπή με σημείωμα της 16ης Ιουνίου 2000 της μόνιμης αντιπροσωπείας, ο Ιταλός Υπουργός Περιβάλλοντος διευκρίνισε ότι το διάταγμα της περιφέρειας 25/99 εκδόθηκε κατόπιν της ευνοϊκής γνωμοδοτήσεως 3/76 της Comitato di Coordinamento Regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientale (περιφερειακής επιτροπής συντονισμού για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, στο εξής: επιτροπή συντονισμού), της 22ας Οκτωβρίου 1999, το οποίο παρέπεμπε σε γνωμοδότηση του πολιτικού μηχανικού, για την οποία δεν έγινε καμία αναφορά στο διάταγμα της περιφέρειας 25/99. Το διάταγμα δεν εξηγεί με κανέναν τρόπο την παράλειψη αυτή και δεν προβάλλει κανένα επιχείρημα προς στήριξη της αποφάσεως που έλαβε η διοίκηση της περιφέρειας.
23. Στις 24 Οκτωβρίου 2000, η Επιτροπή απέστειλε έγγραφο οχλήσεως στην Ιταλική Δημοκρατία, εκθέτοντας ότι από τα στοιχεία που είχε δεν προέκυπτε ότι η περιφέρεια του Abruzzo είχε υποβάλει το εν λόγω σχέδιο, που εμπίπτει στο παράρτημα II της οδηγίας 85/337, σε έλεγχο προκειμένου να αποδειχθεί εάν τα χαρακτηριστικά του καθιστούσαν αναγκαία την εκτίμηση κατά την έννοια των άρθρων 5 έως 10 της οδηγίας αυτής.
24. Επειδή η Επιτροπή δεν θεώρησε ικανοποιητικές τις απαντήσεις που έδωσαν οι ιταλικές αρχές στο έγγραφο οχλήσεως, με έγγραφό της της 18ης Ιουλίου 2001, απηύθυνε στην Ιταλική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη τάσσοντας προθεσμία δύο μηνών για να λάβει τα μέτρα που απαιτούνται προκειμένου να συμμορφωθεί με την οδηγία.
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
25. Το Δικαστήριο αποφάσισε να θέσει ορισμένες ερωτήσεις προς την Ιταλική Δημοκρατία και προς την Επιτροπή και τους ζήτησε να προσκομίσουν διάφορα έγγραφα. Ζήτησε, ιδίως, από την Ιταλική Δημοκρατία να προσκομίσει τη γνωμοδότηση του πολιτικού μηχανικού που δόθηκε στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας. Το Δικαστήριο, μετά την εξέταση των απαντήσεων και των εγγράφων, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 44α του κανονισμού διαδικασίας, αποφάσισε να αποφανθεί χωρίς τη διεξαγωγή προφορικής διαδικασίας.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
26. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 85/337, τα σχέδια τα οποία υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10, όταν τα κράτη μέλη κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τους. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 85/337 εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη, ιδίως, να καθορίζουν τα κριτήρια ή/και τα κατώτατα όρια που πρέπει να επιλεγούν προκειμένου να μπορεί να καθοριστεί ποια από τα σχέδια που υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.
27. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, όπως προκύπτει από την απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1999, C-435/97, WWF κ.λπ. (Συλλογή 1999, σ. I-5613), ελλείψει νομοθετικής πράξεως η οποία ορίζει ειδικώς, εκ των προτέρων και συνολικώς, τα σχέδια τα οποία πρέπει να υποβληθούν στη διαδικασία εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, τα κράτη μέλη δεν έχουν την εξουσία να απαλλάσσουν ένα καθορισμένο σχέδιο από τη διαδικασία αυτή παρά μόνον κατόπιν συγκεκριμένης έρευνας του σχεδίου αυτού στην οποία θα εξηγούνται, βάσει πλήρους αξιολογήσεως, οι λόγοι για τους οποίους αποκλείεται να έχει περιβαλλοντικές επιπτώσεις.
28. Με το διάταγμα της 12ης Απριλίου 1996, η Δημοκρατία της Ιταλίας δεν διευκρίνισε, εκ των προτέρων και συνολικώς, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 85/337, ποια σχέδια πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων. Περιορίστηκε να καθορίσει αυτά που ενδέχεται να αποτελέσουν το αντικείμενο ελέγχου προκειμένου να καθοριστεί εάν είναι αναγκαία η πραγματοποίηση εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Στην περίπτωση αυτή υπάγονται τα σχέδια που αναφέρονται στο παράρτημα Β του διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996, ιδίως στο σημείο 7, στοιχείο g (βοηθητικοί εξωαστικοί οδοί) ή στο στοιχείο h (κατασκευή εναλλακτικών παρακαμπτήριων οδών σε αστικές ζώνες ή ενίσχυση των υφισταμένων οδών με διαπλάτυνση σε τέσσερις ή περισσότερες λωρίδες, σε μήκος μεγαλύτερο των 1 500 m) και αντιστοιχούν στα σχέδια που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337, ιδίως στο σημείο 10, στοιχεία δ΄ και ε΄ (κατασκευή αεροδρομίων, οδών, λιμένων, συμπεριλαμβανομένων των αλιευτικών λιμένων).
29. Το σχέδιο Lotto zero, ως αντίστοιχο των σχεδίων που προβλέπονται από τις διατάξεις αυτές, θα έπρεπε να υποβληθεί σε έλεγχο και η απόφαση περί μη διενέργειας εκτιμήσεως σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 της οδηγίας 85/337 θα έπρεπε να αιτιολογηθεί με σαφείς όρους. Πάντως, η απόφαση περί μη υποβολής του σχεδίου σε εκτίμηση δεν αναφέρει κανένα κριτήριο εκτιμήσεως εκ των προτέρων καθορισμένο και δεν εξηγεί επιπλέον εάν ο έλεγχος που αναφέρεται στο άρθρο 1, εδάφιο 6, του διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996 διενεργήθηκε ούτε, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, με ποιο τρόπο διενεργήθηκε. Ο τρόπος με τον οποίο αιτιολογείται το διάταγμα της περιφέρειας 25/99 οδηγεί στη σκέψη ότι η περιφέρεια του Abruzzo δεν έλεγξε αν ήταν αναγκαίο να υποβάλει το σχέδιο σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 της οδηγίας 85/337. Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι δεν έλαβε ποτέ γνώση της γνωμοδότησης της επιτροπής συντονισμού, στην οποία αναφέρεται το διάταγμα της 12ης Απριλίου 1996.
30. Υπογραμμίζει ότι, ακόμη και αν το περιεχόμενο και ο μηχανισμός του ελέγχου που αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 καθορίσθηκαν με την οδηγία 97/11, που τροποποίησε την οδηγία 85/337, αλλά δεν είναι εφαρμοστέα εν προκειμένω, δεν μπορεί παρ’ όλ’ αυτά να γίνει δεκτό να μη ληφθούν αυτά καθόλου υπόψη και η απόφαση να μην έχει καμία αιτιολογία.
31. Εξάλλου, η θέση σύμφωνα με την οποία η απόρριψη, από τα εθνικά δικαστήρια, των προσφυγών που ασκήθηκαν από οργανώσεις για την προστασία του περιβάλλοντος θα εμπόδιζε την Επιτροπή να εξακριβώσει αν ένα κράτος μέλος είχε συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία δεν έχει καμία βάση και είναι αντίθετη με τη νομολογία του Δικαστηρίου. Όπως προκύπτει πράγματι από την προπαρατεθείσα απόφαση WWF κ.λπ., στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται ο έλεγχος εάν οι αρμόδιες αρχές εκτίμησαν ορθώς τον σημαντικό χαρακτήρα των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενός σχεδίου. Όμως, αυτό δεν αποκλείει τη δυνατότητα του Δικαστηρίου να αποφανθεί επί των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 και το καθήκον της Επιτροπής, βάσει των εξουσιών που της παρέχει το άρθρο 226 ΕΚ, να επέμβει για να καταγγείλει την παράβαση διατάξεως του κοινοτικού δικαίου.
32. Τέλος, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ένα κράτος μέλος είναι υπεύθυνο όχι μόνο για τις παραβάσεις της κεντρικής του κυβερνήσεως αλλά επίσης και για τις παραβάσεις των τοπικών και αποκεντρωμένων διοικήσεων.
33. Η Ιταλική Δημοκρατία υπενθυμίζει τις περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε, από την περιφέρεια του Abruzzo, το διάταγμα 25/99, της 15ης Νοεμβρίου1999.
34. Όσον αφορά την αιτιολογία της αποφάσεως αυτής, υποστηρίζει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 καθιστά εφικτό να εξακριβωθεί σε κάθε περίπτωση εάν το σχέδιο πρέπει να υποβληθεί σε εκτίμηση. Η εν λόγω οδηγία προβλέπει έτσι τη θέσπιση ενός ρητού μέτρου πριν από την υποβολή του σχεδίου προς εκτίμηση. Συνεπώς, δικαιολογείται να επιτρέπεται στις αρμόδιες αρχές η σιωπηρή απάντηση όταν δεν χρειάζεται εκτίμηση και να επιβάλλεται η λήψη ρητών μέτρων εάν το σχέδιο πρέπει να υποβληθεί σε εκτίμηση των επιπτώσεων.
35. Αυτός είναι ο λεπτομερής τρόπος εφαρμογής που προβλέπεται από το άρθρο 10, παράγραφος 2, του διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996 σύμφωνα με το οποίο, στην περίπτωση κατά την οποία η αρμόδια αρχή κρίνει ότι δεν είναι αναγκαίο να προβεί σε εκτίμηση, μπορεί να μην απαντήσει, γεγονός που ισοδυναμεί με απόφαση περατώσεως της διαδικασίας ελέγχου.
36. Η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητεί εν πάση περιπτώσει την παράβαση που της προσάπτεται, διότι η αρμόδια εθνική αρχή έλαβε ένα ρητό μέτρο, δηλαδή το διάταγμα 25/99, το οποίο αιτιολογήθηκε με παραπομπή στη γνωμοδότηση της επιτροπής συντονισμού.
37. Υπενθυμίζει ότι, όπως προκύπτει από την προπαρατεθείσα απόφαση WWF κ.λπ., στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να ελέγξει αν οι αρμόδιες αρχές αξιολόγησαν ορθώς τον σημαντικό χαρακτήρα των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενός σχεδίου. Εν προκειμένω, το σχέδιο Lotto zero υποβλήθηκε στον έλεγχο του Tribunale amministrativo regionale del Lazio κατόπιν προσφυγής που ασκήθηκε από την Associazione Italiana Nostra-Onlus και την Associazione Italiana per il World Wildlife Fund. Το δικαστήριο αυτό, με διάταξή του της 21ης Ιουνίου 2000, απέρριψε την αίτηση αναστολής εκτελέσεως των προσβαλλόμενων σχετικών με το σχέδιο αυτό αποφάσεων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
38. Εισαγωγικά, επιβάλλεται η υπενθύμιση ότι το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος έχει αναθέσει στις περιφέρειές του την εφαρμογή των οδηγιών δεν μπορεί να έχει επιπτώσεις επί της εφαρμογής του άρθρου 226 ΕΚ. Πράγματι, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξης τους για να δικαιολογούν τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και των προθεσμιών που προβλέπουν οι κοινοτικές οδηγίες. Μολονότι κάθε κράτος μέλος είναι ελεύθερο να κατανέμει κατά την κρίση του τις νομοθετικές αρμοδιότητες μεταξύ των εθνικών οργάνων, εντούτοις είναι το μόνο που έχει ευθύνη έναντι της Κοινότητας, βάσει του άρθρου 226 ΕΚ, για την τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο (απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1991, C-33/90, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1991, σ. I-5987, σκέψη 24· κατ’ αυτή την έννοια επίσης, διάταξη της 1ης Οκτωβρίου 1997, C-180/97, Regione Toscana κατά Επιτροπής, Συλλογή 1997, σ. I-5245, σκέψη 7). Συνεπώς, είναι αδιάφορο, εν προκειμένω, ότι η παράβαση προκύπτει από απόφαση της περιφέρειας του Abruzzo.
39. Εξάλλου, η άσκηση προσφυγής ενώπιον εθνικού δικαστηρίου κατά αποφάσεως εθνικής αρχής η οποία προσβάλλεται με προσφυγή λόγω παραβάσεως και η απόφαση του δικαστηρίου αυτού να μην αναστείλει την εκτέλεση της εν λόγω αποφάσεως δεν μπορούν να έχουν επιπτώσεις ως προς το παραδεκτό της προσφυγής λόγω παραβάσεως που άσκησε η Επιτροπή. Πράγματι, η δυνατότητα ασκήσεως ενδίκων μέσων ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων δεν αίρει τη δυνατότητα ασκήσεως της προσφυγής του άρθρου 226 ΕΚ, δεδομένου ότι τα δύο ένδικα μέσα επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς και παράγουν διαφορετικά αποτελέσματα (βλ. αποφάσεις του Δικαστηρίου της 17ης Φεβρουαρίου 1970, 31/69, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 243, σκέψη 9, και της 18ης Μαρτίου 1986, 85/85, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1986, σ. 1149, σκέψη 24).
40. Όσον αφορά την παρούσα προσφυγή, επιβάλλεται η υπενθύμιση ότι, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 85/337, τα σχέδια τα οποία υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ υποβάλλονται σε εκτίμηση όταν τα κράτη μέλη κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τουﾂ. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας αυτής ορίζει ότι «τα κράτη μέλη μπορούν ιδίως να συγκεκριμενοποιούν ορισμένους τύπους σχεδίων προς εκτίμηση ή να καθορίζουν τα κριτήρια ή/ και τα κατώτατα όρια που πρέπει να επιλεγούν προκειμένου να μπορεί να καθοριστεί ποια από τα σχέδια που υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10».
41. Το Δικαστήριο έκρινε ήδη ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 85/337 αναφέρει, ενδεικτικώς, τις μεθόδους τις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιήσουν προκειμένου να καθορίσουν, μεταξύ των σχεδίων που περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ, ποια είναι εκείνα που πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο εκτιμήσεως κατά την έννοια της οδηγίας 85/337 (προπαρατεθείσα απόφαση WWF κ.λπ., σκέψη 42).
42. Συνεπώς, η οδηγία 85/337 παρέχει στα κράτη μέλη περιθώριο εκτιμήσεως και δεν τα εμποδίζει, επομένως, να χρησιμοποιήσουν άλλες μεθόδους, προκειμένου να καθορίσουν τα σχέδια που χρήζουν εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον σύμφωνα με την οδηγία. Επομένως, η οδηγία ουδόλως αποκλείει από τις μεθόδους αυτές εκείνη που συνίσταται στο να χαρακτηριστεί, βάσει ατομικής εξετάσεως κάθε οικείου σχεδίου ή δυνάμει εθνικής νομοθετικής πράξεως, ένα ειδικό σχέδιο, περιλαμβανόμενο στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας, ως μη υποκείμενο στη διαδικασία εκτιμήσεως των επιπτώσεών του στο περιβάλλον (προπαρατεθείσα απόφαση WWF κ.λπ., σκέψη 43).
43. Εντούτοις, το γεγονός ότι το κράτος μέλος διαθέτει το υπομνησθέν στην προηγούμενη σκέψη περιθώριο εκτιμήσεως δεν αρκεί καθεαυτό για να αποκλειστεί ορισμένο σχέδιο από τη διαδικασία εκτιμήσεως κατά την έννοια της οδηγίας. Αν συνέβαινε άλλως, το περιθώριο εκτιμήσεως που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 θα μπορούσε να χρησιμοποιείται από τα τελευταία για να διαφύγει ένα ειδικό σχέδιο της υποχρεώσεως εκτιμήσεως, ενώ, λόγω της φύσεώς του, του μεγέθους του ή της θέσεώς του, το εν λόγω σχέδιο μπορούσε να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (προπαρατεθείσα απόφαση WWF κ.λπ., σκέψη 44).
44. Συνεπώς, όποια και αν είναι η μέθοδος που χρησιμοποίησε ένα κράτος μέλος για να καθορίσει αν ένα ειδικό σχέδιο χρήζει ή όχι εκτιμήσεως, δηλαδή ο χαρακτηρισμός ενός ειδικού σχεδίου διά της νομοθετικής οδού ή κατόπιν ατομικής εξετάσεως του σχεδίου, αυτή η μέθοδος δεν πρέπει να βλάπτει τον σκοπό της οδηγίας, ο οποίος έγκειται στο να μη διαφύγει της εκτιμήσεως κανένα σχέδιο δυνάμενο να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, κατά την έννοια της οδηγίας, εκτός εάν το αποκλειόμενο ειδικό σχέδιο μπορεί να θεωρηθεί βάσει συνολικής εκτιμήσεως ως μη δυνάμενο να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (προπαρατεθείσα απόφαση WWF κ.λπ., σκέψη 45).
45. Εν προκειμένω, η παράβαση αφορά σχέδιο κατασκευής οδού, το οποίο, σύμφωνα με την ιταλική νομοθεσία που μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία 85/337 και με την ίδια την οδηγία, θα έπρεπε να ελεγχθεί προηγουμένως εάν πρέπει να υποβληθεί σε εκτίμηση. Η Επιτροπή προσάπτει κατ’ ουσία στην Ιταλική Δημοκρατία την έλλειψη αιτιολογίας της αποφάσεως της περιφέρειας του Abruzzo περί μη υποβολής σε εκτίμηση επιπτώσεων, γεγονός από το οποίο προκύπτει ότι δεν διενεργήθηκε προηγούμενος έλεγχος.
46. Από την έρευνα των στοιχείων που προσκομίσθηκαν προκύπτει ότι το διάταγμα 25/99, με το οποίο η περιφέρεια του Abruzzo εξέφρασε ευνοϊκή γνωμοδότηση για την περάτωση της διαδικασίας του ελέγχου που έπρεπε να προηγηθεί και αποφάσισε να μην υποβάλει το σχέδιο στη διαδικασία εκτιμήσεως, αιτιολογείται περιληπτικά μόνον και περιορίζεται στην παραπομπή στην ευνοϊκή γνωμοδότηση της επιτροπής συντονισμού. Η γνωμοδότηση αυτή, όπως προκύπτει από τα χειρόγραφα πρακτικά της συνεδρίασης της επιτροπής αυτής, της 22ας Οκτωβρίου 1999, αποτελείται από μια φράση με την οποία διατυπώνεται η ευνοϊκή γνωμοδότηση και επισημαίνεται ότι, για την υιοθέτηση της γνωμοδοτήσεως αυτής, η επιτροπή είχε στη διάθεσή της τη γνωμοδότηση 8634 του πολιτικού μηχανικού, της 6ης Ιουλίου 1999.
47. Όπως ορθώς αναφέρει ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 33 των προτάσεών του, η γνωμοδότηση αυτή της υπηρεσίας πολιτικών μηχανικών του Teramo, που προσκομίσθηκε κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου, δεν είναι γνωμοδότηση για τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του σχεδίου, αλλά απλή έγκριση «μόνο για σκοπούς διευθετήσεως των υδάτων» της διελεύσεως από τον ποταμό Tordino και της υλοποιήσεως των κατάλληλων εργασιών. Όσον αφορά το έγγραφο που επισυνάπτεται από την Ιταλική Δημοκρατία στο υπόμνημα απαντήσεως, του οποίου η πρώτη σελίδα που παρέχει τις αναγκαίες διευκρινίσεις για τη φύση του εγγράφου προσκομίσθηκε κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου, δεν προκύπτει ότι προβλέπεται από τον νόμο στο πλαίσιο της διαδικασίας του προηγούμενου ελέγχου. Εξάλλου, το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα στοιχεία που θα του επιτρέψουν να συμπεράνει ότι το έγγραφο αυτό χρησιμοποιήθηκε από την αρμόδια αρχή για τη θεμελίωση της αποφάσεώς της.
48. Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι ο προηγούμενος έλεγχος για την αναγκαιότητα της υποβολής του σχεδίου Lotto zero σε μελέτη των επιπτώσεων δεν διενεργήθηκε και ότι η παράβαση, όπως ακριβώς διατυπώθηκε από την Επιτροπή με το αίτημά της, αποδείχθηκε.
49. Επισημαίνεται, ωστόσο, ότι, εάν δεν είχε προσκομισθεί, κατόπιν του αιτήματος του Δικαστηρίου, η γνωμοδότηση αυτή του πολιτικού μηχανικού, θα ήταν αδύνατο να εξακριβωθεί εάν ο προηγούμενος έλεγχος είχε πραγματοποιηθεί ή όχι. Συναφώς, επιβάλλεται να υπογραμμιστεί ότι η απόφαση με την οποία η αρμόδια εθνική αρχή εκτιμά ότι τα χαρακτηριστικά ενός σχεδίου δεν απαιτούν να υποβληθεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών του επιπτώσεων πρέπει να περιλαμβάνει ή να συνοδεύεται από όλα τα στοιχεία που καθιστούν εφικτή την εξακρίβωση ότι αυτή βασίζεται σε κατάλληλο προηγούμενο έλεγχο που διενεργήθηκε σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας 85/337.
50. Εν κατακλείδι, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, επειδή η Περιφέρεια του Abruzzo δεν έλεγξε εάν η κατασκευή περιφερειακής εξωαστικής οδού στο Teramo (σχέδιο γνωστό ως Lotto Zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80), που ανήκει στα σχέδια που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337, έπρεπε να υποβληθεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 της οδηγίας αυτής, η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
51. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή υπέβαλε σχετικό αίτημα και η Δημοκρατία της Ιταλίας ηττήθηκε, πρέπει το κράτος μέλος αυτό να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Επειδή η Περιφέρεια του Abruzzo δεν έλεγξε εάν η κατασκευή περιφερειακής εξωαστικής οδού στο Teramo (σχέδιο γνωστό ως Lotto Zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80), που περιλαμβάνεται στα σχέδια που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337 έπρεπε να υποβληθεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 της οδηγίας αυτής, η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας.
2) Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.