61994C0271
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
ANTONIO LA PERGOLA
της 22ας Νοεμβρίου 1995 (
*1
)
Ιστορικό της διαφοράς
1.
Στα πλαίσια της παρούσας προσφυγής, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση της αποφάσεως 94/445/ΕΚ του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 1994, σχετικά με τα τηλεματικά δίκτυα μεταξύ διοικήσεων για τις στατιστικές επί των συναλλαγών αγαθών μεταξύ κρατών μελών (Edicom) (
1
) Ο προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως αφορά τη νομική βάση της εν λόγω αποφάσεως, η οποία εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 235 της Συνθήκης. Κατά το προσφεύγον, το προσβαλλόμενο μέτρο έπρεπε, αντίθετα, να στηρίζεται στο άρθρο 129 Δ, τρίτο εδάφιο, ή, επικουρικώς, στο άρθρο 100 Α. Η Επιτροπή, παρεμβαίνουσα στη δίκη προς υποστήριξη του Κοινοβουλίου, ζητεί επίσης την ακύρωση της επίδικης αποφάσεως, αντιστρέφοντας, όμως, τη σειρά επικλήσεως των θεωρουμένων ως καταλλήλων για την έκδοση της διατάξεων. Συγκεκριμένα, επικαλείται το άρθρο 100 Α, πατά κύριο λόγο, και το άρθρο 129 Δ, τρίτο εδάφιο, επικουρικώς. Το ιδιαίτερο ενδιαφέρον της υπό κρίση περιπτώσεως έγκειται στο γεγονός ότι για πρώτη φορά γίνεται επίκληση ενώπιον του Δικαστηρίου του άρθρου 129 Δ, όπως καθιερώθηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ σε σχέση με τα διευρωπαϊκά δίκτυα.
2.
Προτού εισέλθω στην ανάλυση των επιχειρημάτων των διαδίκων, θεωρώ σκόπιμο να αναφερθώ στη διαδικαστική πτυχή που προηγήθηκε της εκδόσεως της συγκεκριμένης πράξεως.
Η αρχική πρόταση της Επιτροπής, της 12ης Μαρτίου 1993, είχε ως έρεισμα το άρθρο 100 Α (
2
). Το Κοινοβούλιο, με το οποίο διαβουλεύθηκε το Συμβούλιο σύμφωνα προς την προβλεπόμενη με την εν λόγω διάταξη διαδικασία, δεν είχε εγείρει αντιρρήσεις ως προς την επιλεγείσα νομική βάση. Στη συνέχεια, το Συμβούλιο διαβουλεύθηκε εκ νέου με το Κοινοβούλιο, υποστηρίζοντας ότι η επίδικη απόφαση έπρεπε να στηρίζεται στο άρθρο 235 αντί εκείνης του άρθρου 100 Α. «Επειδή πρόκειται για σύνολο δράσεων και λόγω του ότι η απόφαση αυτή δεν εισάγει πραγματικά μέτρα εναρμονίσεως» — διευκρίνιζε το Συμβούλιο — «δεν υφίστανται άλλες εξουσίες πλην των προβλεπομένων στο άρθρο 235». Εξάλλου, το Κοινοβούλιο υποστήριξε ότι η προταθείσα απόφαση αντλούσε την αιτιολογική βάση της από το άρθρο 129 Δ, τρίτο εδάφιο. Κατά τον κρίσιμο χρόνο, θεωρώ χρήσιμο να υπενθυμίσω, η Συνθήκη του Μάαστριχτ, η οποία περιλαμβάνει, όσον αφορά τα τηλεματικά δίκτυα, την προαναφερθείσα διάταξη, είχε ήδη αρχίσει να ισχύει. Πάντως, το Συμβούλιο ενέμεινε στην άποψη του, υποστηρίζοντας ότι η απόφαση Edicom έπρεπε να εκδοθεί με βάση το άρθρο 235.
Φύση της υπό κρίση διαφοράς, παραδεκτό και λυσιτέλεια των προβαλλομένων λόγων
3.
Υπενθυμίζω εκ προοιμίου ότι ο ορθός καθορισμός της βάσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως βοηθά προφανώς στον προσδιορισμό της διαδικασίας που έπρεπε να τηρηθεί εν προκειμένω από απόψεως είτε των καθηκόντων με τα οποία είναι επιφορτισμένα τα όργανα που παρεμβαίνουν στη νομοθετική διαδικασία, είτε των διαφόρων τύπων πλειοψηφίας που απαιτούνται για την έκδοση της πράξεως. Ως γνωστόν, το άρθρο 235 προβλέπει απλώς διαδικασία διαβουλεύσεων. Αντίθετα, τα άρθρα 129 Δ, τρίτο εδάφιο, και 100 Α προβλέπουν αντίστοιχα τις διαδικασίας συνεργασίας και συναποφάσεως. Έπεται ότι, πατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (
3
), η ενδεχόμενη αναγνώριση του εσφαλμένου της επιλεγείσας νομικής βάσεως δεν συνεπάγεται απλώς και μόνον αμιγώς τυπικό ελάττωμα, αλλ αφορά την παραβίαση ουσιωδών τύπων που έχουν ως συνέπεια να θίγουν τη νομιμότητα της πράξεως.
4.
Δεν αμφισβητείται περαιτέρω ούτε ότι το Κοινοβούλιο άσκησε την προσφυγή με σκοπό την προστασία των θεσμικών προνομιών του, ήτοι του δικαιώματός του να συμμετέχει κατά τρόπο αποφασιστικότερο στη νομοθετική διαδικασία, με συνέπεια η προσφυγή αυτή να είναι παραδεκτή κατά την έννοια του άρθρου 173, παράγραφος 3 (
4
).
Επί της εφαρμογής του άρθρου 235
5.
Τούτου δοθέντος, περνώ στην ουσία της προσφυγής. Όπως προανέφερα, η απόφαση Edicom στηρίχθηκε στο άρθρο 235. Σύμφωνα με πάγια νομολογιακή τάση, «όπως προκύπτει από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 235, η χρησιμοποίηση του άρθρου αυτού ως νομικής βάσεως μιας τέτοιας πράξεως δικαιολογείται μόνον όταν καμία άλλη διάταξη της Συνθήκης δεν παρέχει στα κοινοτικά όργανα την αναγκαία αρμοδιότητα για την έκδοση της πράξεως αυτής» (
5
). Επομένως, πρόκειται για εναλλακτική διάταξη, επίκληση της οποίας μπορεί να γίνει αποκλειστικά και μόνον ελλείψει άλλων ειδικότερων διατάξεων περί απονομής αρμοδιότητας. Υπεραμυνόμενο, όμως, της επιλογής του άρθρου 235, το Συμβούλιο εκκινεί συγκεκριμένα από την άποψη ότι στην προκειμένη περίπτωση δεν υφίστατο άλλος τίτλος που να δικαιολογεί την κοινοτική αρμοδιότητα πλην του γενικού και επικουρικού τίτλου του άρθρου 235. Το παθού θεσμικό όργανο προσθέτει ότι τα προγενέστερα προγράμματα Caddia (
6
), TEDIS (
7
) και INSIS (
8
), το περιεχόμενο των οποίων ήταν πανομοιότυπο με εκείνο της προσβαλλομένης αποφάσεως, στηρίζονταν επίσης στο άρθρο 235. Σύμφωνα πάντοτε με την άποψη του Συμβουλίου, τούτο αποτελεί επιπρόσθετη απόδειξη του ότι η επίκληση του άρθρου 235, ακόμη και για τη θέσπιση της αποφάσεως Edicom, είναι η ορθή.
6.
Εκκινώ από την παρατήρηση ότι το Συμβούλιο σφάλλει αποδίδοντας αποφασιστική σημασία στο γεγονός ότι τα προαναφερθέντα κοινοτικά προγράμματα παρεμβάσεως είχαν εγκριθεί με βάση το άρθρο 235 και όχι άλλων διατάξεων της Συνθήκης. Ο καθορισμός της ορθής νομικής βάσεως μιας πράξεως πρέπει να στηρίζεται, προπάντων, σε αντικειμενικά στοιχεία, όπως είναι ο σκοπός και το περιεχόμενο του προς θέσπιση μέτρου. Αυτό επιβάλλει η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (
9
). Αντίθετα, η προγενέστερη πρακτική των οργάνων σε παρόμοιες περιπτώσεις στερείται παντελώς συναφείας και, συνακόλουθα, δεν μπορεί να δεσμεύει τον συντάκτη της πράξεως, όσον αφορά τον καθορισμό της κατάλληλης νομικής βάσεως (
10
). Επομένως, γεγονός παραμένει ότι τα προγράμματα Caddia και INSIS ανατρέχουν σε μια εποχή όπου ούτε η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη ούτε η Συνθήκη του Μάαστριχτ, οι οποίες εισήγαγαν στην κοινοτική έννομη τάξη τα άρθρα 100 Α και 129 Δ, αντίστοιχα, είχαν τεθεί σε ισχύ. Επομένως, δεν μπορούσε να γίνει επίκληση των ανωτέρω διατάξεων κατά την έγκριση των προγραμμάτων αυτών για τον απλούστατο λόγο ότι δεν υφίσταντο καν τότε (
11
).
Επομένως, το υποβληθέν στο Δικαστήριο ερώτημα πρέπει να διερευνηθεί σύμφωνα με την ισχύουσα σήμερα έννομη τάξη, χωρίς οποιονδήποτε επηρεασμό από την πρακτική που, άλλωστε, δεν έχει τη σημασία που της αποδίδει το Συμβούλιο. Το ακολουθητέο κριτήριο για την ορθή θέση και επίλυση του ζητήματος δεν μπορεί να είναι άλλο, κατ' εμέ, από εκείνο της νομολογίας του Δικαστηρίου σας: πρόκειται για τον σκοπό και το περιεχόμενο της αποφάσεως Edicom που πρέπει να ληφθούν υπόψη προκειμένου να αποσαφηνιστεί αν το Συμβούλιο είχε ή όχι τη δυνατότητα να στηρίξει την έκδοση του μέτρου αυτού στο άρθρο 235.
Η απόφαση Edkom: σκοπός και περιεχόμενο
7.
Έρχομαι λοιπόν να εξετάσω την απόφαση Edicom υπό το φως του κριτηρίου που μόλις προανέφερα. Μια πρώτη σκέψη είναι η ακόλουθη. Στο μέτρο που ενδιαφέρει εν προκειμένω, η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς υπακούει σε δύο θεμελιώδεις επιταγές, εξίσου σημαντικές, που θα έπρεπε να συνδυάζονται επί τούτου: στη διασφάλιση, στο πλαίσιο της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και της διαχειρίσεως των κοινών πολιτικών, της κατάλληλης ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των επιχειρήσεων και των αρμοδίων κοινοτικών οργάνων, αφενός, στην εξάλειψη, αφετέρου, μετά την κατάργηση των εσωτερικών συνόρων, των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία που οφείλονται ενδεχομένως στις διατυπώσεις ή τις υποχρεώσεις που βαρύνουν τους επιχειρηματίες εκ του ότι οφείλουν να συλλέγουν, για στατιστικούς λόγους, τα στοιχεία που αφορούν το σύνολο των συναλλαγών επί εμπορευμάτων μεταξύ των κρατών μελών.
Σειρά κοινοτικών μέτρων θεσπίστηκαν προς επιδίωξη των εν λόγω σκοπών (
12
). Ειδικότερα, η κατάργηση όλων των διατυπώσεων, ελέγχων ή γραφειοκρατικών εγγράφων σε σχέση με την ενδοκοινοτική κίνηση αγαθών ανατέθηκε σε σύστημα συλλογής πληροφοριών, χαρακτηριζόμενο ως άμεσο λόγω του ότι λαμβάνει χώρα στις επιχειρήσεις και όχι στα σύνορα (
13
). Επιπλέον, όσον αφορά τις τεχνικές λεπτομέρειες πραγματοποιήσεως της συλλογής πληροφοριών, πρόθεση του κοινοτικού νομοθέτη ήταν η διασφάλιση ταχείας, εξαντλητικής και ανά πάντα χρόνο προσπελάσιμης πληροφορήσεως σε όλους τους ενδιαφερομένους χρήστες. Στην ειδική αυτή μέριμνα οφείλεται η απαιτούμενη συμβατότητα μεταξύ των συστημάτων, τα οποία πρέπει για τον λόγο αυτό να στηρίζονται σε μεθόδους αυτόματης επεξεργασίας και ηλεκτρονικής μεταδόσεως της πληροφορίας (
14
).
8.
Η απόφαση Edicom εντάσσεται στο προπεριγραφέν πλαίσιο (
15
). Επιδιώκεται βελτίωση «της κυκλοφορίας των στατιστικών πληροφοριών, προκειμένου να δημιουργηθεί η ευρωπαϊκή αγορά πληροφοριών» (τέταρτη αιτιολογική σκέψη). Η πέμπτη αιτιολογική σκέψη, αναφερόμενη στη «μελλοντική απόφαση του Συμβουλίου για τη θέσπιση πολυετούς κοινοτικής δράσεως προς υποστήριξη της εφαρμογής διευρωπαϊκών τηλεματικών δικτύων ανταλλαγής στοιχείων μεταξύ των διοικήσεων (IDA)» διευκρινίζει ότι «πρέπει να συμπληρωθεί με δράσεις λειτουργικού χαρακτήρα, ιδίως στον στατιστικό τομέα». Από τη συνολική οικονομία της προσβαλλομένης αποφάσεως καταδεικνύεται ότι στόχος της είναι η διασφάλιση της διαλειτουργικότητας των εθνικών τηλεματικών δικτύων και η κατ' αυτόν τον τρόπο προώθηση της συγκλίσεως τους προς ένα διευρωπαϊκό τηλεματικό δίκτυο με σκοπό τη συλλογή και διαβίβαση των πληροφοριών μεταξύ των διοικήσεων.
9.
Τούτου δοθέντος, έρχομαι να εξετάσω εκ του σύνεγγυς το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως. Με το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, θεσπίζεται «σύνολο δράσεων για τη διευκόλυνση της μεταβάσεως των περιφερειακών, εθνικών και κοινοτικών συστημάτων προς διαλειτουργικά συστήματα σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με σκοπό, σε πρώτη φάση τη συλλογή των δηλώσεων που υποβάλλουν οι επιχειρήσεις σχετικά με τα στοιχεία των συναλλαγών επί αγαθών μεταξύ κρατών μελών, τον έλεγχο τους, την προεπεξεργασία τους και τη διάδοση των σχετικών στατιστικών αποτελεσμάτων, στο εξής αποκαλούμενο “δράση Edicom” (Electronic Data Interchange On Commerce)». Επίσης, το δεύτερο εδάφιο προβλέπει ότι «τα συστήματα αυτά διαρθρώνονται γύρω από συστήματα πληροφορήσεως κατανεμημένα σε περιφερειακό, εθνικό και κοινοτικό επίπεδο, η διαλειτουργικότητα των οποίων διασφαλίζεται με την ανάπτυξη και χρήση εναρμονισμένων προτύπων, προδιαγραφών και διαδικασιών επικοινωνίας».
Η δράση Edicom, η οποία τελεί υπό την ευθύνη της Επιτροπής και περιγράφεται δειγματοληπτικώς στο άρθρο 3, περιλαμβάνει ιδίως:
«—
τον σχεδιασμό, την ανάπτυξη και προώθηση λογισμικών συλλογής, ελέγχου και διαβιβάσεως των στατιστικών πληροφοριών, καθώς και την υποστήριξη προς τα κράτη μέλη για τη διάθεση στις επιχειρήσεις των εν λόγω λογισμικών,
—
τον σχεδιασμό, την ανάπτυξη και προώθηση λογισμικών λήψεως, επικυρώσεως, επεξεργασίας και διαδόσεως των στοιχείων, την υποστήριξη στους περιφερειακούς, εθνικούς και κοινοτικούς οργανισμούς συλλογής των στατιστικών πληροφοριών, τη διάθεση στους οργανισμούς αυτούς των οικείων λογισμικών, καθώς και, ενδεχομένως, τον εκσυγχρονισμό του εξοπλισμού,
—
τον σχεδιασμό, την ανάπτυξη, προώθηση και διάθεση σχημάτων ανταλλαγής πληροφοριών, βασιζομένων στα ευρωπαϊκά και διεθνή πρότυπα,
—
τον σχεδιασμό, την τεκμηρίωση και προώθηση των μεθόδων, διαδικασιών και συμφωνιών που χρησιμοποιούνται στις ανταλλαγές πληροφοριών,
—
την ευαισθητοποίηση των προμηθευτών λογισμικών και υπηρεσιών ως προς τις ανάγκες της εθνικής και κοινοτικής στατιστικής».
Κατ' ουσίαν, ο σκοπός και το περιεχόμενο της αποφάσεως επιτρέπουν να υποστηρίξω την άποψη ότι η Κοινότητα επιδίωξε να καθορίσει τις τεχνικής φύσεως προϋποθέσεις σχετικά με την ανάπτυξη τηλεματικών δικτύων, συμβατών μεταξύ τους, και, συνακόλουθα, διαλειτουργικών. Αυτό είναι το σημείο που έπρεπε να διευκρινιστεί. Σημασία έχει στη συνέχεια να ελεγχθεί αν το προσβαλλόμενο μέτρο μπορούσε να στηριχθεί λυσιτελώς στο άρθρο 129 Δ, τρίτο εδάφιο, ως νομική βάση, ή στο άρθρο 100 Α.
Επί της εφαρμογής του άρθρου 129 Δ
10.
Το προσφεύγον υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έπρεπε να στηριχθεί στο άρθρο 129 Δ, τρίτο εδάφιο. Από τελεολογικής και ουσιαστικής απόψεως, η απόφαση Edicom εμπίπτει, όπως προανέφερα, ακριβέστερα στις δοτές κοινοτικές αρμοδιότητες, όπως αυτές διέπονται από το άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, δυνάμει του οποίου η Κοινότητα «εκτελεί κάθε δράση που αποδεικνύεται αναγκαία για την εξασφάλιση της διαλειτουργικότητας των δικτύων (...)». Αντίθετα, το Συμβούλιο διατείνεται ότι οι διατάξεις του τίτλου XII, περί διευρωπαϊκών δικτύων, δεν εφαρμόζονται στην προκειμένη περίπτωση.
Ας μου επιτραπεί, εκ προοιμίου, να παρατηρήσω κάτι το οποίο θα μπορούσα κάλλιστα να αντιπαρέλθω, ότι δηλαδή το Συμβούλιο αμφιταλαντεύεται προφανώς όταν αναφέρεται, προκειμένου να αποκλείσει την εφαρμογή του άρθρου 129 Δ, παραθέτοντάς την αυτολεξεί, στην παρατήρηση της Επιτροπής ότι οι διατάξεις του τίτλου XII αποσκοπούν στη δημιουργία δικτύων, γεγονός που δεν αποδεικνύεται εν προκειμένω, κατά την άποψη του καθού θεσμικού οργάνου. Το συγκεκριμένο σημείο δεν είναι ευχερές να κατανοηθεί. Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί, κατ' ουσίαν, ότι πρόκειται για τη δημιουργία ενός διευρωπαϊκού δικτύου, αλλ' επιθυμεί να τονίσει — όπως θα εξηγήσω κατωτέρω — ότι το δίκτυο αυτό, χωρίς να αποτελεί τον βασικό στόχο της προσβαλλομένης πράξεως, αποτελεί, αντίθετα απλώς όργανο για την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Η επιχειρηματολογία αποσκοπεί στην υποστήριξη της απόψεως ότι τυγχάνει εφαρμογής το άρθρο 100 Α και όχι στην απόρριψη της απόψεως, όπως φαίνεται να υποστηρίζει, αντίθετα, το Συμβούλιο, ότι δεν τίθεται ζήτημα «διευρωπαϊκού δικτύου». Οι απόψεις των διαδίκων διαφέρουν ιδίως όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 129 Γ. Το καθού παρατηρεί ότι η κοινοτική αρμοδιότητα, όπως προβλέπεται με τη συναφή διάταξη, πρέπει να τίθεται σε εφαρμογή σύμφωνα με συγκεκριμένη λογική και χρονολογική τάξη. Η προς διασφάλιση της διαλειτουργικότητας των δικτύων δράση, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, εξαρτάται ακριβώς από τον καθορισμό του προβλεπομένου στην πρώτη περίπτωση του ιδίου άρθρου πλαισίου προγραμματισμού. Το Συμβούλιο υποστηρίζει υπό την έννοια αυτή ότι δεν εξέδωσε την απόφαση Edicom με βάση το άρθρο 129 Δ, δεδομένου ότι οι «προσανατολισμοί», οι οποίοι έπρεπε να αποτελούν το δεσμευτικό πλαίσιο αναφοράς όλων των επί του θέματος μέτρων, δεν είχαν καθοριστεί εκ των προτέρων.
Το Κοινοβούλιο αντιτείνει ότι οι επί θεμάτων διαλειτουργικότητας των δικτύων δοτές αρμοδιότητες είναι αυτοτελείς, ήτοι ότι δεν εξαρτώνται από τον προηγούμενο καθορισμό των «προσανατολισμών», όπως αυτοί προβλέπονται στο άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση.
Άποψη μου είναι ότι οφείλω να συμμεριστώ την άποψη του προσφεύγοντος. Κατ' εμέ, από την ανάγνωση του άρθρου 129 Β, το οποίο παραθέτει τους διαλαμβανομένους εν προκειμένω με την κοινοτική δράση στόχους, καταδεικνύεται ότι η δράση με την οποία επιδιώκεται να καταστούν διαλειτουργικά τα εθνικά δίκτυα είναι αυτοτελής. Πέραν του ότι αναφέρεται στη «δημιουργία και ανάπτυξη διευρωπαϊκών δικτύων» (παράγραφος 1), η εν λόγω διάταξη προβλέπει ρητώς μεταγενέστερη και χωριστή κοινοτική παρέμβαση, αποσκοπούσα «στην προώθηση της διασυνδέσεως και της διαλειτουργικότητας των εθνικών δικτύων» (παράγραφος 2), γεγονός που καταδεικνύει ότι η παρέμβαση της Κοινότητας δικαιολογείται εκ δύο λόγων: αποσκοπεί κατ' ανάγκη τόσο στην «δημιουργία και ανάπτυξη» νέων δικτύων όσο και στη δημιουργία διευρωπαϊκού δικτύου, μέσω της συνδέσεως των προϋφισταμένων εθνικών δικτύων (
16
). Δεδομένου ότι τα διευρωπαϊκά δίκτυα δεν είναι, αλλ' ούτε μπορούν, σε αντίθεση προς τις εκτιμήσεις του Συμβουλίου, να είναι άλλο τίποτε πέραν των συνδέσεων μεταξύ των εθνικών δικτύων, οι δύο υποθετικές περιπτώσεις του άρθρου 129 Β αφορούν «διευρωπαϊκό δίκτυο», υπό την έννοια του τίτλου ΧΙΙ της Συνθήκης. Επομένως, η διαφορά των αυτοτελών και χωριστών αυτών διατάξεων από εκείνη του άρθρου 129 Β έγκειται στο εξής: η πρώτη διάταξη αφορά την περίπτωση όπου είναι αναγκαία η θεραπεία της ελλείψεως υποδομών, οι οποίες δημιουργούνται ή αναπτύσσονται μέσω παρεμβάσεων, εχουσών, θα έλεγα, διαρθρωτικό χαρακτήρα στον βαθμό που προορίζονται να δημιουργήσουν τα ελλείποντα δίκτυα. Η δεύτερη διάταξη, αντίθετα, προορίζεται να παραγάγει τα αποτελέσματα της στα πλαίσια μιας αλληλουχίας όπου τα εθνικά δίκτυα — τα οποία στη συνέχεια συνιστούν το «διευρωπαϊκό δίκτυο» — υφίστανται ήδη και το ζητούμενο είναι απλώς και μόνο η διασύνδεση τους.
Ποια αρμοδιότητα απονέμει στα κοινοτικά όργανα το άρθρο 129 Γ στα πλαίσια της επιδιώξεως των προαναφερθέντων στόχων; Η οικεία διάταξη αναγνωρίζει υπέρ της Κοινότητας διττή αρμοδιότητα είτε υπό μορφή προγραμματισμού, είτε υπό μορφή δραστηριοτήτων λειτουργικού χαρακτήρα, οι οποίες αντιστοιχούν στις δύο υποθετικές περιπτώσεις που διακρίνονται από την κατά την πρώτη και δεύτερη παράγραφο του άρθρου 129 Β παρέμβαση (
17
). Οσάκις η δημιουργία «διευρωπαϊκού δικτύου» απαιτεί διαρθρωτικές παρεμβάσεις, η αρμοδιότητα κατανέμεται μεταξύ κρατών μελών και Κοινότητας. Η τελευταία καλείται να θεσπίσει πλαίσιο προσανατολισμών, οι οποίοι με τη σειρά τους καθορίζουν, πέραν των στόχων, τις προτεραιότητες και τις κατευθυντήριες γραμμές των προς ανάληψη δράσεων, καθώς και συγκεκριμένα σχέδια κοινού ενδιαφέροντος (άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση). Στη συνέχεια, εναπόκειται στα κράτη μέλη να πραγματοποιήσουν τις αναγκαίες προς εκτέλεση των εν λόγω σχεδίων υποδομές και προς επιδίωξη, εν γένει, των καθορισμένων σε κοινοτικό επίπεδο στόχων. Εξάλλου, δεδομένης της περιπλοκότητας του θέματος, γίνεται ευχερώς αντιληπτό ότι η Συνθήκη έλαβε υπόιρη την ανάγκη να προηγείται της συστάσεως νέου δικτύου και της αναπτύξεως των υφισταμένων δικτύων πλαίσιο προσανατολισμών, κριτηρίων καθοδηγήσεως και σχεδίων κοινού ενδιαφέροντος. Η εκτελεστικής φύσεως δράση των κρατών μελών πρέπει να εντάσσεται στο συνολικό αυτό πλαίσιο οσάκις απαιτείται ο συντονισμός τους και, ενδεχομένως, η συγχρηματοδότησή τους. Προβλέπεται είτε ότι τα κράτη μέλη συντονίζουν τις αντίστοιχες εκτελεστικής φύσεως δράσεις τους, είτε ότι η Επιτροπή αναλαμβάνει «σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, κάθε χρήσιμη πρωτοβουλία για την προώθηση του συντονισμού αυτού» (άρθρο 129 Γ, παράγραφος 2). Περαιτέρω, παράλληλα με την αρμοδιότητα προγραμματισμού και συντονισμού, ανατέθηκε στην Κοινότητα η αρμοδιότητα να συμμετέχει στη χρηματοδότηση των σχεδίων κοινού ενδιαφέροντος, όπως αυτά συγκεκριμενοποιούνται με τους προσανατολισμούς (άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση). Σε σχέση με το τελευταίο αυτόσημείο είναι κυρίως που οι παρεμβάσεις σε θέματα εκτελέσεως εξαρτώνται κατ' ανάγκη από τις διατάξεις περί προγραμματισμού που πρέπει να προηγούνται, δεδομένου ότι μόνο τα σχέδια κοινού ενδιαφέροντος, όπως συγκεκριμενοποιούνται με τους προσανατολισμούς, τυγχάνουν της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας δυνάμει της ρητής διατάξεως της τρίτης περιπτώσεως. Διακρίνεται σαφώς εν προκειμένω η υφισταμένη, στα πλαίσια της οικονομίας του άρθρου 129 Γ, παράγραφος 1, εξάρτηση της ασκήσεως στην πράξη της προβλεπομένης στην τρίτη περίπτωση αρμοδιότητας από τον προηγούμενο καθορισμό των προσανατολισμών.
Πάντως, η περίπτωση διαφέρει οσάκις τα εθνικά δίκτυα υφίστανται ήδη και πρόκειται απλώς για τη σύνδεσή τους. Στην περίπτωση αυτή, όπως συμβαίνει με τη διαλαμβανόμενη στο άρθρο 129 Β, παράγραφος 2, πρόκειται ρητώς και συγκεκριμένως για τη θεμελιούμενη στο άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, αρμοδιότητα, η οποία τίθεται σε εφαρμογή, υπό την έννοια ότι προβλέπεται ότι η Κοινότητα παρεμβαίνει προκειμένου να διασφαλίσει «τη διαλειτουργικότητα των δικτύων, ιδίως στον τομέα της εναρμονίσεως των τεχνικών προτύπων». Επομένως, η τελευταία από τις δοτές αυτές αρμοδιότητες που μας ενδιαφέρει ειδικότερα δεν προβλέπεται κατά τρόπον ώστε η Κοινότητα να διαθέτει γενική εκτελεστικής φύσεως αρμοδιότητα με σκοπό την υλοποίηση των προγραμμάτων, των στόχων και των σχεδίων κοινού ενδιαφέροντος που θεσπίζονται σύμφωνα με την πρώτη περίπτωση. Υπενθυμίζω ότι η συναφής αρμοδιότητα ανήκει στα κράτη μέλη (
18
). Αντίθετα, η κοινοτική αρμοδιότητα αποσκοπεί αποκλειστικώς «στη διασφάλιση της διαλειτουργικότητας των δικτύων» και περιορίζεται στη διαφορετική περίπτωση όπου τα εθνικά δίκτυα υφίστανται ήδη αλλά πρέπει να καταστούν από τεχνική άποψη συμβατά, προκειμένου να ενταχθούν σε ενιαίο διευρωπαϊκό δίκτυο. Πρόκειται για την περίπτωση όπου η Κοινότητα δεν οφείλει να εξατομικεύσει προγραμματικούς στόχους, ακολουθώντας την προβλεπόμενη για τον λόγο αυτό ρητή νομοθετική διαδικασία: το άρθρο 129 Β, παράγραφος 2, προβλέπει ευθέως και εκ των προτέρων, άπαξ διά παντός, την κοινοτική δράση, εξόχως τεχνικής φύσεως, η οποία αποσκοπεί στη διασύνδεση των εθνικών δικτύων. Με άλλους λόγους, το άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, προσδιορίζει αυτοτελή εξουσία δράσεως: αυτοτελή, επειδή αναφέρεται στη μόνη συγκεκριμένη περίπτωση που προβλέπει το άρθρο 129 Β, παράγραφος 2, σύμφωνα με την οποία η κοινοτική παρέμβαση στοχεύει όχι στη δημιουργία ή ανάπτυξη ελλευτουσών υποδομών — περίπτωση κατά την οποία είναι αναγκαίος ο προκαθορισμός στόχων και η εξατομίκευση σχεδίων κοινού ενδιαφέροντος — αλλά, κατά τρόπο περισσότερο περιορισμένο, στη σύνδεση των ήδη υφισταμένων εθνικών δικτύων (
19
).
11.
Το πράγμα δεν σταματά εδώ. Ακόμη και αν θελήσει κανείς να ασπασθεί την άποψη του Συμβουλίου ότι οποιαδήποτε κοινοτική δράση εξαρτάται από τον προηγούμενο καθορισμό των, κατά την έννοια του άρθρου 129 Γ, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, προσανατολισμών, πρέπει να αναγνωρισθεί ότι το προβλεπόμενο με την εν λόγω διάταξη πλαίσιο προγραμματισμού ενδέχεται να προκύπτει ήδη από την προγενέστερη νομοθεσία και γενικότερα από την ήδη αναληφθείσα και προσδιορισθείσα από την Κοινότητα δράση στον συγκεκριμένο τομέα. Το πλαίσιο προγραμματισμού δεν απαιτείται να προσδιορίζεται ρητώς εκ νέου οσάκις αποτελεί ήδη κοινοτικό κεκτημένο και απαντά στους θεωρούμενους, βάσει του άρθρου 129 Γ, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, θεμελιώδεις στόχους, και προβλέπει με αρκετή σαφήνεια «τους στόχους, τις προτεραιότητες, καθώς και τις γενικές γραμμές των μελετωμένων δράσεων στον τομέα των διευρωπαϊκών δικτύων». Ενόψει των δύο ακραίων περιπτώσεων που μόλις περιέγραψα το πλαίσιο προγραμματισμού, εντός του οποίου εντάσσεται, καθ' υπόθεση, η λειτουργική δράση της Κοινότητας, δεν μπορεί να καθορίζεται μεταγενέστερα: αν συνέβαινε αυτό, επακόλουθο του θα ήταν η περιττή και αδικαιολόγητη καθυστέρηση κατά την επιδίωξη στόχων που κρίνονται ως στόχοι προτεραιότητας και χρήζουν, συνακόλουθα, υλοποιήσεως αμελλητί. Πάντως, εκτιμώ ότι η εξουσία καταρτίσεως του προγράμματος, ακόμη και αν αντιμετωπισθεί σφαιρικά υπό το πρίσμα της νόμιμης υλοποιήσεως του, δεν μπορεί να παραλύει την λειτουργική παρέμβαση της Επιτροπής, εφόσον εντάσσεται στο πλαίσιο των προσανατολισμών και κριτηρίων που έχουν ήδη προκαθοριστεί με σαφήνεια.
Στην περίπτωση που μας απασχολεί εν προκειμένω, οι προσανατολισμοί είχαν ήδη καθοριστεί απολύτως. Η κοινοτική παρέμβαση επιβαλλόταν μόνο σε σχέση με το ζήτημα της διαλειτουργικότητας των εθνικών δικτύων. Στην πραγματικότητα, το κανονιστικό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσεται η απόφαση Edicom, ιδίως το πλαίσιο που προκύπτει από τα προγράμματα Caddia, INSIS, TEDIS, καθώς και από τον κανονισμό 3330/91 και τις αποφάσεις 91/353 και 82/607, είχε προσδιορίσει «τους στόχους, τις προτεραιότητες, καθώς και τις γενικές γραμμές των μελετωμένων δράσεων στον τομέα των διευρωπαϊκών δικτύων» (
20
), και τούτο σε αναφορά ειδικότερα προς τα τηλεματικά συστήματα με προορισμό τη συλλογή και κυκλοφορία των στατιστικών πληροφοριών. Η προβλεπόμενη με την προσβαλλόμενη απόφαση ρύθμιση δεν χωρεί αμφιβολία ότι πραγματοποιεί ένα σαφώς καθοριζόμενο στόχο, θεωρούμενο ως έχοντα προτεραιότητα, σε σχέση με τα προηγηθέντα και εκδοθέντα από την Κοινότητα μέτρα, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις των μέτρων αυτών. Η απόφαση 91/353, η οποία κατατάσσει τα διευρωπαϊκά δίκτυα στον τομέα της στατιστικής μεταξύ των τομέων εκείνων της γενικού ενδιαφέροντος και έχουσας προτεραιότητα τηλεματικής, ενέχει ιδιαίτερη σημασία εν προκειμένω. Επιπλέον, η ίδια απόφαση δεν παραλείπει να αναγνωρίσει συγκεκριμένα την απόλυτη ανάγκη της διαλειτουργικότητας μεταξύ των εθνικών δικτύων, προκειμένου να επιλυθούν «τα ζητήματα που απορρέουν από το ασύμβατο των υφισταμένων εθνικών συστημάτων τηλεματικής (...) καθώς και τα συνδεόμενα (...) προς τις διαφορετικές διαδικασίες και μεθόδους». Τούτο δικαιολογεί απόλυτα το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξα. «Οι στόχοι, οι προτεραιότητες καθώς και οι γενικές γραμμές των μελετωμένων δράσεων» είχαν ήδη καθοριστεί. Εκείνο που απέμενε ήταν η θέσπιση των αναγκαίων λειτουργικών δράσεων για τη διαλειτουργικότητα των δικτύων.
Σε τελευταία ανάλυση, ανεξάρτητα από το αν οι προβλεπόμενες στο άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, δοτές αρμοδιότητες είναι αυτοτελείς ή εξαρτώνται — όπως δηλώνει το Συμβούλιο — από τον καθορισμό ενός πλαισίου προγραμματισμού, το πρακτικό αποτέλεσμα είναι πάντοτε, στα πλαίσια της περιπτώσεως που μας απασχολεί, αυτά που προανέφερα: η Κοινότητα ήταν αρμόδια να υιοθετήσει λειτουργικές δράσεις με σκοπό να διασφαλίσει τη διαλειτουργικότητα των εθνικών δικτύων, χωρίς να οφείλει να καθορίσει εκ των προτέρων, ούτε να αναμένει τους προβλεπόμενους από την πρώτη περίπτωση της ανωτέρω διατάξεως «προσανατολισμούς».
12.
Διερωτώμαι, μετά τις διευκρινίσεις στις οποίες προέβην, αν η απόφαση Edicom μπορεί όντως να χαρακτηριστεί ως δράση με προορισμό την «διασφάλιση της διαλειτουργικότητας των δικτύων», όπως απαιτεί το άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση. Η απάντηση δεν μπορεί να είναι παρά καταφατική. Συγκεκριμένα, από το ίδιο το περιεχόμενο της αποφάσεως επιβεβαιώνεται το συμπέρασμα που νομίζω ότι μπορώ να προτείνω και στο Δικαστήριο. Η δράση Edicom ορίζεται αυτολεξεί στο άρθρο 1 ως προοριζόμενη να διευκολύνει «τη μετάβαση των περιφερειακών, εθνικών και κοινοτικών συστημάτων προς διαλειτουργικά συστήματα σε ευρωπαϊκό επίπεδο (...)». Οσάκις περιγράφει, μεταξύ άλλων, την ακτίνα πιθανής δράσεως της κοινοτικής παρεμβάσεως, το άρθρο 3 προβλέπει σειρά ποικίλων δραστηριοτήτων που διαθέτουν το ακόλουθο κοινό γνώρισμα ότι προορίζονται κατ' ανάγκη στη δημιουργία των τεχνικής φύσεως προϋποθέσεων, ώστε όλα τα εθνικά δίκτυα να μπορέσουν να αποτελέσουν το ευρωπαϊκό τηλεματικό δίκτυο, αφ' ής στιγμής καταστούν συμβατά και διαλειτουργικά. Η διαλειτουργικότητα των συστημάτων, επομένως, αποτελεί τον ουσιώδη στόχο της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Από το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 129 Δ, τρίτο εδάφιο, και 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, προέκυπτε, άρα, η νομική βάση επί της οποίας μπορούσε και όφειλε να στηριχθεί το Συμβούλιο για να εκδώσει την προσβαλλόμενη απόφαση.
Επί της εφαρμογής του άρθρου 100 Α
13.
Πάντως, τα ανωτέρω συμπεράσματα δεν με απαλλάσσουν από την υποχρέωση να εξηγήσω γιατί εκτιμώ ότι διαφωνώ με την Επιτροπή και το ίδιο το Κοινοβούλιο επί της ετέρας πιθανής δικαιολογητικής βάσεως της αποφάσεως, επίκληση της οποίας έγινε, κυρίως, από το ένα θεσμικό όργανο και, επικουρικώς, από το άλλο, ήτοι του άρθρου 100 Α της Συνθήκης. Η διάταξη αυτή απονέμει στην Κοινότητα νομοθετικές αρμοδιότητες σχετικά με την «προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς».
Η άποψη της Επιτροπής έγκειται στο ότι, επειδή η προσβαλλόμενη απόφαση αφορά την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς, έπρεπε να στηρίζεται στη διάταξη που μόλις προανέφερα (
21
). Ειδικότερα, αν και αναγνωρίζει ότι η δράση Edicom στοχεύει στη διασφάλιση της διαλειτουργικότητας των εθνικών τηλεματικών δικτύων, η Επιτροπή διατείνεται ότι κύριος στόχος της είναι η επίτευξη της λειτουργίας της κοινής αγοράς: η δημιουργία τηλεματικού δικτύου συνιστά απλώς το όργανο σε σχέση με την επιδίωξη του προκαταρκτικού αυτού στόχου και, σύμφωνα με την άποψη της παρεμβαίνουσας, θα έπρεπε το άρθρο 100 Α να αποτελέσει, κατά προτεραιότητα, τη νομική βάση (
22
).
14.
Κατά την άποψη μου, η θέση της Επιτροπής είναι απορριπτέα. Θα συνεπαγόταν κάτι, σαφώς απαράδεκτο, που συνίσταται στο ότι κάθε φορά που η παρέμβαση της Κοινότητας αποβλέπει, έστω εμμέσως, στους στόχους της κοινής αγοράς, θα ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Α. Η νομολογία του Δικαστηρίου είναι αντίθετη προς κάτι τέτοιο. «Το γεγονός απλώς και μόνο ότι αφορά την εγκαθίδρυση ή τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς δεν αρκεί ώστε το άρθρο 100 Α της Συνθήκης να τύχει εφαρμογής» (
23
). Συγκεκριμένα, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, «η επίκληση του άρθρου 100 Α δεν δικαιολογείται οσάκις η προς έκδοση πράξη συνεπάγεται μόνον παρακολουθηματικά την εναρμόνιση των συνθηκών της αγοράς εντός της Κοινότητας» (
24
). Με άλλους λόγους, προκειμένου μια πράξη να μπορεί να στηριχθεί στο άρθρο 100 Α, πρέπει κατ' ανάγκη και ρητώς να έχει ως «αντικείμενο» την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Ο γενικός εισαγγελέας G. Tesauro υπογράμμισε ορθότατα στην υπόθεση Επιτροπή κατά Συμβουλίου (
25
) ότι τα προς θέσπιση, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 100 Α, μέτρα πρέπει να διέπουν συγκεκριμένα «τις προϋποθέσεις του ανταγωνισμού ή των συναλλαγών εντός της Κοινότητας». Αντίθετα, η διάταξη αυτή δεν εφαρμόζεται οσάκις «η επίδικη πράξη, προσβλέποντας στην επίτευξη ορισμένων στόχων που εμπίπτουν στο πλαίσιο συγκεκριμένης κοινοτικής δράσεως ή πολιτικής, έχει επιπτώσεις και επί των συνθηκών της αγοράς».
Τούτου δοθέντος, διαπιστώνεται ευχερώς ότι οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 100 Α εκ μέρους του Δικαστηρίου δεν τηρούνται στη συγκεκριμένη περίπτωση. Με την απόφαση Edicom επιδιώκεται να διασφαλιστεί η διαλειτουργικότητα των τηλεματικών δικτύων σε θέματα στατιστικών επί των συναλλαγών αγαθών μεταξύ κρατών μελών. Η μόνη επίδραση που η εν λόγω απόφαση ασκεί επί του πεδίου που καλύπτει το άρθρο 100 Α είναι έμμεση και έγκειται στο ότι διευκολύνει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Ο άμεσος στόχος του μέτρου έγκειται επίσης στη δημιουργία των τεχνικών προϋποθέσεων που είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση της διαλειτουργικότητας των εθνικών δικτύων, όπως προανέφερα. Επρόκειτο απλώς για τη θέση των θεμελίων ενός διευρωπαϊκού τηλεματικού δικτύου και τίποτα περισσότερο. Επιπλέον, ενόψει του αμέσου στόχου της αποφάσεως, η Συνθήκη προβλέπει με ειδικό προς τούτο τίτλο συγκεκριμένη κοινοτική πολιτική και δράση. Κατά συνέπεια, οι διατάξεις που εξαγγέλλονται στον τίτλο αυτό υπερισχύουν, για τους σκοπούς της παρούσας υποθέσεως, έναντι κάθε άλλης διατάξεως.
Εν πάση περιπτώσει, εκείνο που δεν αντιλαμβάνεται η Επιτροπή στα πλαίσια της παρούσας δίκης είναι ότι το άρθρο 129 Β, στο οποίο αναφέρεται ρητώς το άρθρο 129 Γ, είναι το αποβλέπον στην υλοποίηση της κοινής αγοράς. Κατά τα λοιπά, πρόκειται για κεντρικό στόχο της Συνθήκης, στην επίτευξη του οποίου αναφέρονται από πλείονες απόψεις διάφορες διατάξεις της. Υπό την οπτική γωνία της υλοποιήσεως της εσωτερικής αγοράς, το άρθρο 100 Α και το άρθρο 129 Γ βρίσκονται σε κατάσταση που θα χαρακτήριζα ως τελεολογική σύγκλιση. Αμφότερες επιδιώκουν τους προσδιοριζόμενους στο άρθρο 7 Α στόχους. Πάντως, διαφέρουν από απόψεως περιεχομένου. Το άρθρο 129 Γ είναι ειδικότερη διάταξη σε σχέση με εκείνη του άρθρου 100 Α, υπό την έννοια ότι ρυθμίζει την ειδική πτυχή της οικονομικής ολοκληρώσεως, όσον αφορά τη δημιουργία των διευρωπαϊκών τηλεματικών δικτύων. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, όταν υφίσταται συγκεκριμένη ειδική βάση, αυτή συνιστά το αποκλειστικό θεμέλιο της προς έκδοση πράξεως (
26
). Περί αυτού πρόκειται στην συγκεκριμένη περίπτωση. Ενόψει του ειδικού χαρακτήρα της, το άρθρο 129 Γ έπρεπε να διέπει αποκλειστικώς την έκδοση της επίδικης αποφάσεως.
15.
Συμπερασματικά, η επίδικη απόφαση έπρεπε να εκδοθεί δυνάμει του άρθρου 129 Δ, τρίτο εδάφιο, η οποία συνιστά και τη μόνη λυσιτελή ειδική διάταξη εν προκειμένω. Το Συμβούλιο δεν μπορούσε να εκδώσει την απόφαση αυτή σύμφωνα με το άρθρο 235. Το προσβαλλόμενο μέτρο, επομένως, στερείται της ορθής νομικής βάσεως και πρέπει για τον λόγο αυτό να ακυρωθεί.
Επί της διατηρήσεως σε ισχύ των αποτελεσμάτων της αποφάσεως Edicom
16.
Με τα υπομνήματα του, το Συμβούλιο ζητεί περαιτέρω από το Δικαστήριο, σε περίπτωση ενδεχομένης ακυρώσεως της αποφάσεως Edicom (
27
) να διατηρήσει, τουλάχιστον, σε ισχύ τα αποτελέσματα της. Εξάλλου, η Επιτροπή συμφωνεί με το αίτημα αυτό και υποστηρίζει συναφώς ότι, αν η ακύρωση της προσβαλλομένης πράξεως συνοδευόταν και από αναδρομικό αποτέλεσμα, θα έπληττε ανεπανόρθωτα τις λειτουργικές δράσεις που ανελήφθησαν ήδη με βάση την απόφαση Edicom. Η ζημία θα συνίστατο συγκεκριμένα στην αδυναμία των κρατών μελών να προετοιμάσουν, επί τηλεματικής βάσεως, τις στατιστικές επί των ενδοκοινοτικών συναλλαγών αγαθών. Θα παρίστατο, επομένως, ανάγκη επανόδου στη συλλογή των πληροφοριακών στοιχείων μέσω εντύπων. Λαμβάνοντας υπόψη την αναταραχή που θα επέφερε η αναδρομική ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως και την ανάγκη διασφαλίσεως της συνεχείας της κοινοτικής δημοσίας υπηρεσίας, το Συμβούλιο και η Επιτροπή ζητούν από το Δικαστήριο να αποφασίσει ότι η προσβαλλομένη απόφαση διατηρεί σε ισχύ τα αποτελέσματα της μέχρις ότου αρχίσει να ισχύει νέα απόφαση στηριζόμενη στην ορθή νομική βάση (
28
).
Κατά την άποψη μου, το αίτημα των διαδίκων πρέπει να γίνει δεκτό. Θεωρώ, πράγματι, ότι η ex lune ακύρωση της αποφάσεως Edicom θα έθιγε σοβαρά τις δράσεις, μεγάλης σπουδαιότητας, που έχει ήδη αναλάβει η Επιτροπή και θα οδηγούσε με τον τρόπο αυτό σε σοβαρές και αδικαιολόγητες ζημίες για τους επιχειρηματίες, τα κράτη μέλη και την ίδια την Κοινότητα. Κατόπιν αυτού, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί, κατά την εφαρμογή του άρθρου 174, δεύτερο εδάφιο (
29
), ότι τα αποτελέσματα της επίδικης αποφάσεως θα θεωρηθούν ως οριστικά μέχρι της εκδόσεως νέας αποφάσεως, στηριζομένης στην ορθή νομική βάση.
Πρόταση
Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την απόφαση 94/445/ΕΚ του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 1994, σχετικά με τα τηλεματικά δίκτυα μεταξύ διοικήσεων για τις στατιστικές επί των συναλλαγών αγαθών μεταξύ κρατών μελών (Edicom)
—
να αναγνωρίσει ότι τα αποτελέσματα της αποφάσεως διατηρούνται σε ισχύ μέχρις εκδόσεως νέας αποφάσεως, στηριζομένης στην ορθή νομική βάση
—
να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα, εξαιρουμένων των εξόδων της Επιτροπής.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.
(
1
)	ΕΕ L 183, σ. 42.
(
2
)	ΕΕ C 87 τη; 27η; Μαρτίου 1993, ο. 10.
(
3
)	Βλ., μεταξά πολλών άλλων, τις αποφάσεις της 26ης Μαρτίου 1987 στην υπόθεση 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1987, σ. 1493, σκέψη 12), και της 29ης Μαρτίου 1990 στην υπόθεση C-62/88, Ελλάς κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. Ι-1527, σκέψη 10).
(
4
)	Βλ. απόφαση της 28ης Ιουνίου 1994 στην υπόθεση C-187/93, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1994, σ. Ι-2857, σκέψη 14).
(
5
)	Βλ., για παράδειγμα, την απόφαση που προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 3 Επιτροπή κατά Συμβουλίου, σκέψη 13.
(
6
)	Απόφαση 85/214/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Μαρτίου 1985, για τον συντονισμό των ενεργειών των κρατών μελών και της Επιτροπής σχετικά με την εκτέλεση μακροπρόθεσμου προγράμματος που αφορά τη χρησιμοποίηση της τηλεματικής στα κοινοτικά συστήματα πληροφορήσεως επί των εισαγωγών και εξαγωγών, καθώς και τη διαχείριση και τον δημοσιονομικό έλεγχο των οργανώσεων της γεωργικής αγοράς (ΕΕ 1985, L 96, σ. 35).
(
7
)	Απόφαση 87/499/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Οκτωβρίου 1987, για τη θέσπιση κοινοτικού προγράμματος σχετικά με την ηλεκτρονική μεταβίβαση δεδομένων προς εμπορική χρήση, μέσω των δικτύων επικοινωνίας (TEDIS) (EE 1987, L 285, σ. 35).
(
8
)	Απόφαση 82/869/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 1982, για τον συντονισμό των δραστηριοτήτων των κρατών μελών και των κοινοτικών οργάνων όσον αφορά τη διερεύνηση των αναγκών και την επεξεργασία προτάσεων για την καθιέρωση κοινού συστήματος πληροφοριών μεταξύ των οργάνων της Κοινότητας (ΕΕ 1982, L 368, σ. 40).
(
9
)	Βλ. τις προαναφερθείσες στην υποσημείωση 3 αποφάσεις.
(
10
)	Βλ. τις αποφάσεις της 23ης Φεβρουαρίου 1988 στην υπόθεση 131/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1988, σ. 90S, σκέψη 29), και της 23ης Φεβρουαρίου 1988 στην υπόθεση 68/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1988, σ. 855. σκέψη 24).
(
11
)	Εξάλλου, η ένσταση που προέβαλε το Συμβούλιο ότι κατά τον κρίσιμο χρόνο ίσχυε το άρθρο 100 της Συνθήκης σχετικά με την πραγματοποίηση της κοινής αγοράς στερείται παντελώς σημασίας. Το Συμβούλιο επιδίωκε με τον τρόπο αυτό να αποδείξει ότι τα επίδικα προγράμματα δεν συνδέονταν, από τελεολογικής απόψεως, με την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της κοινής αγοράς, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι ο μόνος τρόπος εγκρίσεως τους ήταν η προσφυγή στο άρθρο 235. Μετά βίας θα μπορούσα να παρατηρήσω ότι το Συμβούλιο αντιπαρέρχεται το γεγονός ότι τα προαναφερθέντα προγράμματα δεν εγκρίθηκαν με βάση το άρθρο 100 για έναν λόγο ο οποίος καλύπτει όλους τους άλλους και ο οποίος άπτεται αποκλειστικά της προς θέσπιση κανονιστικής πράξεως και ασφαλώς όχι του περιεχομένου των προγραμμάτων, ούτε της πιθανής επιδράσεώς τους επί των σκοπών που επιδιώκουν στο πλαίσιο της υλοποιήσεως της κοινής αγοράς. Τα προγράμματα απαιτούσαν την έκδοση αποφάσεως, ενώ το άρθρο 100 προβλέπει περιοριστικώς την έκδοση οδηγιών.
(
12
)	Ol ανωτέρω επιταγές συνιστούν τον λόγο υπάρξεως των προγραμμάτων INSIS, Caddia και TEDIS, καθώς και της αποφάσεως 82/607/EÓK του Συμβουλίου, της 28ης Ιουλίου 1982, για τον συντονισμό των ενεργειών των κρατών μελών και της Επιτροπής σχετικά με τις προκαταρκτικές δραστηριότητες που αφορούν μακροπρόθεσμο πρόγραμμα χρησίτ μοποιήσεως της τηλεματικής στα κοινοτικά συστήματα πληροφορήσεως για τις εισαγωγές και εξαγωγές, καθώς και της διαχειρίσεως και του δημοσιονομικού ελέγχου των οργανώσεων της γεωργικής αγοράς (ΕΕ 1982, L 247, σ. 25), του κανονισμού (ΕΟΚ) 3330/91 του Συμβουλίου, της 7ης Νοεμβρίου 1991, για τις στατιστικές επί των συναλλαγών αγαθών μεταξύ κρατών μελών (Inirastat) (EE 1991, L 316, σ. 1), του κανονισμού (ΕΟΚ) 854/93 του Συμβουλίου, της 5ης Απριλίου 1993, για τις στατιστικές διαμετακομίσεως και αποθηκεύσεως που αφορούν τις συναλλαγές αγαθών μεταξύ κρατών μελών (ΕΕ 1993, L 90, σ. 1), και τελευταίως της προσβαλλομένης αποφάσεως. Τα προοίμια των ανωτέρω πράξεων απεικονίζουν γλαφυρά την κατάσταση αυτή.
(
13
)	Βλ. την έκτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού Intrastat που ανέφερα στην προηγούμενη υποσημείωση.
(
14
)	Βλ. συναφώς την αναφερθείσα στην υποσημείωση 12 νομοθεσία καθώς και την απόφαση 87/95/EOK του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1986, για την τυποποίηση στον τομέα της τεχνολογίας των πληροφοριών και των τηλεπικοινωνιών (ΕΕ 1987, L 36, σ. 31), και την απόφαση 91/353/EOK του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1991, περί θεσπίσεως ειδικού προγράμματος έρευνας και τεχνολογικής αναπτύξεως στον τομέα των συστημάτων τηλεματικής γενικού ενδιαφέροντος (1990-1994) (ΕΕ 1991, L 192, σ. 18).
(
15
)	Η τρίτη αιτιολογική σκέψη αναφέρεται ρητώς στο άρθρο 34 του κανονισμού 3330/91, ο οποίος προβλέπει τη δημιουργία των προϋποθέσεων για την αύξουσα χρήση της αυτόματης επεξεργασίας και της ηλεκτρονικής διαβιβάσεως των πληρφοριών και τούτο προς διευκόλυνση του έργου των υπόχρεων παροχής πληροφοριών.
(
16
)	Είναι πασιφανές ότι η δεύτερη αυτή υποθετική περίπτωση
—
η οποία ενδιαφέρει περισσότερο την περίπτωση μας
—
αφορώ προυφιστάμενα εθνικά δίκτυα με αποκλειστικό σκοπό τη σύνδεση τους: πράγματι, το ζήτημα της διασυνδέσεως δικτύων δεν μπορεί να'ανακύψει παρά στον βαθμό που τα δίκττια αυτό υφίστανται ήδη.
(
17
)	Θεωρώ χρήσιμο να υπενθυμίσω ότι, στα πλαίσια των φάσεων αυτών, το άρθρο 129 Δ προβλέπει διάφορες νομοθετικές διαδικασίες: τη συναπόφαση για τους προσανατολισμούς και τη συνεργασία για άλλα, προβλεπόμενα στο άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, μέτρα.
(
18
)	Επ' αυτού, παρουσιάζει ενδιαφέρον η σύγκριση με το προβλεπόμενο στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 3, σε θέματα περιβάλλοντος χωριστό καθεστώς. Η εν λόγω διάταξη προβλέπει ότι το Συμβούλιο θεσπίζει, σε μια πρώτη φάση, «τα προγράμματα γενικών δράσεων που θέτουν τους επιδιωκομένους πρωταρχικούς στόχους», στη συνέχεια δε «θεσπίζει τα μέτρα που είναι αναγκαία για την εφαρμογή των προγραμμάτων αυτών». Επομένως, τα προγράμματα πρέπει να καθορίζονται υποχρεωτικά εκ των προτέρων. Αντίθετα, η περίπτωση που μας απασχολεί εν προκειμένω δεν εμπίπτει στην ανωτέρω κατηγορία: όπως προκύπτει από τη ρητή διάταξή του, η προβλεπόμενη στο άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, αρμοδιότητα αποσκοπεί όχι στην εκτέλεση των διαλαμβανομένων στην πρώτη περίπτωση προγραμμάτων, αλλά στη διευθέτηση του χωριστού και αυτοτελούς ζητήματος της διαλειτουργικότητας των ήδη υφισταμένων δικτύων.
(
19
)	Από προσεκτικότερη εξέταση, η απαίτηση «διασφαλίσεως της διαλευτουργικότητας των δικτύων», στην οποία αναφέρεται το άρθρο 129 Γ, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, αφορά αποκλεκπικώς τη διασύνδεση των ήδη υφισταμένων εθνικών δικτύων και την ενοποίηση τους: όταν προβλέπεται η δημιουργία νέων δικτύων ή η ανάπτυξη των ήδη υφισταμένων, είναι θεμιτό να θεωρείται ότι η ανωτέρω επιταγή λαμβάνεται ήδη δεόντως υπόψη και υλοποιείται, κατ' αρχάς σε επίπεδο επεξεργασίας των «προσανατολισμών», στη συνέχεια δε στο πλαίσιο της δράσεως συντονισμού που το άρθρο 129 Γ, παράγραφος 2, αναθέτει στην Επιτροπή.
(
20
)	Στις προαναφερθείσες πηγές μπορεί να προστεθεί και το ότι, με την ανακοίνωση της Επιτροπής «Προς τα διευρωπαϊκά δίκτυα. Για ένα πρόγραμμα κοινοτικής δράσεως», έγγραφο COM(90) 585 τελικό, της 10ης Δεκεμβρίου 1990, το πρόγραμμα Edicom συγκαταλέγεται στα κατά προτεραιότητα σχέδια. Μολονότι δεν έχει αποφασιστική σημασία αφ' εαυτοΰ, το γεγονός ενέχει, πάντως, σημασία για τους σκοπούς που ενδιαφέρουν εν προκειμένω.
(
21
)	Αρκεί απλώς να υπομνήσω, προκειμένου να απορρίψω, το συμπληρωματικό επιχείρημα που προέβαλε η παρεμβαίνουσα Επιτροπή, προκειμένου να υποστηρίξει την άποψη της εφαρμογής, εν προκειμένω, του όρθρου 100 Α. Η άποψη αυτή στηρίζεται στο άρθρο 34 του κανονισμού 3330/91 (Intrastat), η οποία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 100 Α και η οποία αναγνωρίζει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να «δημιουργεί τις προϋποθέσεις αύξουσας χρήσεως της αυτόματης επεξεργασίας και της ηλεκτρονικής μεταδόσεως της πληροφορήσεως». Η Επιτροπή συνάγει εκ τούτου ότι η ανωτέρω διάταξη της παρείχε τη δυνατότητα να ρυθμίζει, εκδίδοντας συναφώς κανονισμό, τις συγκεκριμένες λειτουργικές δράσεις της ιδίας φύσεως με εκείνες που προέβλεψε στη συνέχεια η απόφαση Edicom. Τούτο καταδεικνύει, κατά την άποψη της Επιτροπής, ότι το άρθρο 100 Α αποτελεί και στην προκειμένη περίπτωση τον κανόνα στον οποίο πρέπει να στηριχθεί η αμφισβητούμενη απόφαση, στον βαθμό που χρησιμοποιήθηκε τότε ως βάση για την έκδοση των εν λόγω διατάξεων. Ακόμη και αν γίνει δεκτό — πράγμα το οποίο δεν είναι καθόλου σαφές —óu υφίσταται ουσιώδης αντιστοιχία μεταξύ της διατάξεως της αποφάσεως Edicom και των διατάξεων που εκδόθησαν δυνάμει του άρθρου 34 του κανονισμού Inirastat, παραμένει ανοικτό το ερώτημα αν η εκτελεστική δράση, για την οποία το άρθρο 100 Α αποτελούσε τη νομική βάση κατά τον χρόνο εκδόσεως του προαναφερθέντος κανονισμού, αποτέλεσε το αντικείμενο των ρητών διατάξεων της Συνθήκης του Μάαστριχτ που είναι μεταγενέστερη: επομένως, οι τελευταίες αυτές διατάξεις διέπουν το ζήτημα της παρεμβάσεως της Κοινότητας όταν τα διατιθέμενα για την «αυτόματη επεξεργασία και ηλεκτρονική μεταβίβαση της πληροφορήσεως» τεχνικά μέοα είναι δίκτυα τηλεματικής, όπως αναφέρεται στον κανονισμό Intrastat. Με τον τρόπο αυτό επανερχόμαστε στη συγκεκριμένη διάταξη και στο συγκεκριμένο τίτλο της Συνθήκης, υπό την έννοια ότι το Συμβούλιο δεν έκανε χρήση τους ως θα όφειλε. Εξάλλου, με την απόφαση της 29ης Ιουνίου 1989 στην υπόθεση 22/88, Vreugdcnhil κ.λπ. (Συλλογή 1989, ο. 2049, σκέψεις 16 και 17), το Δικαστήριο έθεσε την αρχή ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να επικαλείται τις εξουσίες της παρεμβάσεως σε συγκεκριμένο τομέα «όταν το αντικείμενο της οικείας διατάξεως είναι άσχετο με τον τομέα αυτό, ενώ, αντίθετα, εμπίπτει σε τομέα που αποτελεί αντικείμενο εξαντλητικής κανονιστικής ρυθμίσεως».
(
22
)	Πάντως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι υπήρχε πεδίο εφαρμογής του άρθρου 129 Δ, τρίτο εδάφιο, αντί του άρθρου 100 Α, αν αναγνωριζόταν η υπεροχή του στοιχείου περί των τηλεματικών δικτύων.
(
23
)	Απόφαση της 17ης Μαοτίου 1993 στην υπόθεση C-155/91 (Συλλογή 1993, σ. I-939, σκέψη 19).
(
24
)	Απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου που αναφέρθηκε στην προηγούμενη υποσημείωση.
(
25
)	Επί της ποοαναφερθείσας στην προηγούμενη υποσημείωση υποθέσεως, Συλλογή1993, σ. I-956.
(
26
)	Βλ. τις ακόλουθες αποφάσεις: Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, που προανέφερα οτην υποσημείωση 10, σκέψεις 14 επ., απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 1989 στην υπόθεση C-131/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1989, σ. 3743, σκέψη 25), Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, που προανέφερα στην υποσημείωση 4, σκέψεις 24 επ., καθώς και απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1994 στην υπόθεση C-280/93, Γερμανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1994, σ. I-4973, σκέψη 54).
(
27
)	Αναφέρθηκαν 128 λειτουργικές δράσεις, ορισμένες από τις οποίες ολοκληρώθηκαν ήδη και οι οποίες — συμφωνά με τα στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή —βελτίωσαν σημαντικά το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών μέσω τηλεματικής μεταξύ κρατών μελών, καθώς και μεταξύ κρατών μελών και Επιτροπής.
(
28
)	Κατά τι] συζήτηση ακροατηρίου, το Κοινοβούλιο δεν αντιτάχθηκε στην εφαρμογή του όρθρου 174, δεύτερο εδάφιο, στην προκειμένη περίπτωση. Πάντως, ζήτησε η ενδεχομένη διατήρηση σε ισχύ των αποτελεσμάτων της αποφάσεως Edicom να ανέλθει, ενδεχθ[ΐένως, μέχρι την ημερομηνία της αποφάσεως του Δικαστηρίου περί ακυρώσεως και όχι μέχρι τον μεταγενέστερο χρόνο της εκδόσεως νέας αποφάσεως που θα στηρίζεται στην ορθή νομική βάση. Πάντοτε κατά τη συζήτηση ακροατηρίου, η Επιτροπή αντέταξε, συναφώς, ότι η προτεινόμενη από το προσφεύγον λύση θα έπληττε σοβαρά τις ήδη πραγματοποιηθείσες δράσεις καθώς και τις υπό εξέλιξη, δημιουργώντας παράλληλα νομικό κενό σε τόσο κεφαλαιώδους σημασίας ζήτημα όπως το επίδικο.
(
29
)	Παρατηρώ κατ' αρχάς ότι το άρθρο 174, δεύτερο εδάφιο, δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής αναλογικώς στην προκειμένη περίπτωση, δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη είναι διατυπωμένη κατά τρόπο που αφορά ρητώς και αποκλειστικώς τους κανονισμούς. Πάντως, το Δικαστήριο επεξέτεινε το πεδίο εφαρμογής του σε πράξεις διαφορετικής φύσεως (απόφαση της 7ης Ιουλίου 1992 στην υπόθεση C-295/90, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1992, α Ι-4193, σκέψεις 26 και 27- βλ. ειδικότερα τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα F. Jacobs και τη νομολογία στην οποία αυτός αναφέρεται). Το γεγονός ότι ευρισκόμεθα ενώπιον αποφάσεως και όχι xavoviqioú δεν αποτελεί εμπόδιο για την εφαρμογή του άρθρου 174, δεύτερο εδάφιο, στην προκειμένη περίπτωση. Επιπλέον, όσον αφορά το ενδεχόμενο της διατηρήσεως σε ισχύ του συνόλου των αποτελεσμάτων της προσβαλλομένης πράξεως μέχρις εκδόσεως άλλου μέτρου, στηριζόμενου στην ορθή νομική βάση, βλ. την απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου, που προανέφερα στην υποσημείωση 3, σκέψη 23, και ειδικότερα τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα C Lenz.