62005CC0440
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н JÁN MAZÁK
представено на 28 юни 2007 година (
1
)
Дело C-440/05
Комисия на Европейските общности
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Жалба за отмяна — Член 31, параграф 1, буква д) ЕС, член 34 ЕС и член 47 ЕС — Рамково решение 2005/667/ПВР — Прилагане на законите срещу замърсяването от кораби — Наказателни санкции — Компетентност на Общността — Правно основание — Член 80, параграф 2 ЕО“
I — Въведение
1.
С жалба, подадена на основание член 35, параграф 6 ЕС, Комисията на Европейските общности иска от Съда да отмени Рамково решение 2005/667/ПВР на Съвета от 12 юли 2005 година за укрепване на наказателноправната рамка за прилагане на законите срещу замърсяването от корабите (наричано по-нататък „рамковото решение“) (
2
) с мотива, че в нарушение на член 47 ЕС мерките, които то съдържа относно сближаването на наказателните законодателства на държавите-членки, е трябвало да бъдат приети на основание на Договора за ЕО, а не на дял VI от Договора за ЕС.
2.
Настоящото дело следователно се отнася до разпределянето на правомощията между първи и трети стълб на Европейския съюз, както и до тези между Общността и държавите-членки в областта на наказателното право — област, за която обикновено се счита, че е прерогатив на публичната власт на държава-членка и нейния суверенитет — и следователно е от особено значение в областта на институционално право.
3.
Разглежданото дело се явява продължение на Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет (
3
), с което Съдът отменя Рамково решение 2003/80/ПВР на Съвета от 27 януари 2003 година относно опазване на околната среда чрез наказателното право (
4
) с мотива, че въпросните мерки, които задължават държавите-членки да предвидят наказателни санкции за нарушения в областта на екологичното право, е можело валидно да бъдат приети на основание на член 175 ЕО.
4.
Това решение обаче оставя без отговор деликатните въпроси относно обстоятелствата, при които Общността е компетентна да изисква от държавите-членки да предвиждат наказателни санкции, и относно точния обхват за упражняване на тези правомощия.
5.
По тези въпроси Комисията и Европейският парламент, от една страна, и Съветът на Европейския съюз и 20-те държави-членки, встъпили страни в производството, от друга страна, са изразили диаметрално противоположни мнения относно последиците от това решение.
6.
Накратко, Комисията и Парламентът, които също са представили позицията си относно последиците от това решение, съответно в съобщение (
5
) и в резолюция (
6
), тълкуват същото в смисъл, че съображенията на Съда излизат извън областта на опазването на околната среда, и потвърждават, че общностният законодател обикновено е компетентен да приеме, в рамките на първи стълб, всяка мярка, свързана с наказателното право на държавите-членки, за да се гарантира пълна ефективност на дадена общностна политика. Трябва да се добави, че в логиката на това тълкуване Комисията вече е направила предложения за директиви, задължаващи държавите-членки да предвидят наказателни санкции в съответните национални законодателства (
7
).
7.
Противно на това всички държави-членки, представили становища в рамките на настоящото производство, считат, че установеното от Съда в Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, трябва да бъде предмет на стриктно тълкуване, което се отнася само до политиката на околната среда, и че във всеки случай Общността не е компетентна да определя вида и нивото на наказателните санкции, които държавите-членки трябва да предвидят.
8.
Така в конкретния случай Съдът следва да изясни постановеното от него решение по дело Комисия/Съвет относно въпроса за точното разграничаване на компетентността на Общността в областта на наказателното право в контекста на този спор.
II — Правна уредба и фактическа обстановка
9.
Рамковото решение е прието на 12 юли 2005 г. на основание дял VІ от Договора за ЕС, и по-конкретно на член 31, параграф 1, буква а) ЕС и член 34, параграф 2, буква б) ЕС.
10.
Като се цитира инцидентът с танкера „Prestige“, в преамбюла му се посочва, че борбата срещу причиненото от корабите замърсяване, извършено умишлено или поради груба небрежност, е един от приоритетите на Съюза и че за тази цел следва да се осъществи сближаване на законодателствата на държавите-членки (второ и трето съображение).
11.
Както е видно от неговото четвърто съображение, това сближаване трябва да бъде осъществено чрез „двоен законов текст“, включващ рамковото решение, от една страна, и от друга страна, Директива 2005/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно замърсяване от кораби и налагане на санкции при нарушения (
8
) (наричана по-нататък „директивата“), като рамковото решение трябва да допълва директивата с подробни правила в областта на наказателното право.
12.
Следователно рамковото решение установява задължение за държавите-членки да предвидят наказателни санкции при изхвърляне от корабите на замърсяващи вещества в морските води, което трябва да бъде считано — съгласно рамковото решение, във връзка с директивата — за престъпление.
13.
Относно определенията член 1 от рамковото решение препраща към член 2 от директивата.
14.
Член 2 от рамковото решение изисква всяка държава-членка да предприема мерките, необходими за да се гарантира, че дадено нарушение по смисъла на членове 4 и 5 от директивата (
9
) се счита за престъпление.
15.
Член 3 предвижда, че подбудителството или съучастието в извършване на нарушение е наказуемо.
16.
Член 4 от рамковото решение задължава всяка държава-членка да предприема мерките, необходими за да гарантира, че нарушенията по член 2 и член 3 са наказуеми с ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции и освен това определя вида и нивото им. Във връзка с това за различните нарушения се определят максимални размери на наказанията, свързани с лишаване от свобода.
17.
Член 5 задължава всяка държава-членка да предприема мерките, необходими за да гарантира, че юридическите лица могат да бъдат привлечени под отговорност за нарушенията, предвидени в рамковото решение, при посочените в него условия.
18.
Член 6 приема санкции срещу юридическите лица и уточнява характера и максималния им размер.
19.
Член 7 от рамковото решение се отнася до юрисдикцията.
20.
В член 8 и член 9 са разгледани съответно нотифицирането до Комисията и другите държави-членки на информация за извършването на нарушение и посочването на контактни точки.
21.
Накрая, в членове 10—12 са уточнени териториалният обхват на действие, прилагането и датата на влизане в сила на рамковото решение.
22.
От своя страна, директивата, която посочва в преамбюла си политиката за морска безопасност на Общността и опазването на околната среда, е приета на основание член 80, параграф 2 ЕО, който се намира в дял V „Транспорт“. Член 80, параграф 2 ЕО гласи:
„Съветът с квалифицирано мнозинство може да реши дали, в каква степен и по каква процедура могат да бъдат приети съответни разпоредби, отнасящи се до морския и въздушния транспорт.“
23.
Както при приемането на директивата, така и на рамковото решение Комисията се противопоставя на възприетото от Съвета правно основание за задължаване на държавите-членки да прилагат санкции при изхвърляне на замърсяващи вещества от корабите и твърди, че и тук член 80, параграф 2 ЕО е съставлявал подходящото правно основание.
24.
Противно на това петото съображение от рамковото решение посочва, че тъй като е основано на член 34 ЕС, то е правилният инструмент, чрез който държавите-членки се задължават да предвидят наказателни санкции.
III — Производството пред Съда
25.
С Определение на председателя на Съда от 25 април 2006 г. Португалската република, Кралство Белгия, Република Финландия, Френската република, Словашката република, Република Малта, Република Унгария, Кралство Дания, Кралство Швеция, Ирландия, Чешката република, Република Гърция, Република Естония, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, Република Латвия, Република Литва, Кралство Нидерландия, Република Австрия и Република Полша, от една страна, и Парламентът, от друга страна, са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията съответно на Съвета и на Комисията. Освен това с Определение на председателя на Съда от 28 септември 2006 г. Република Словения е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Съвета.
26.
За разлика от няколко от встъпилите в производството държави-членки нито Комисията, нито Съветът, единствени страни по спора, не са поискали да бъдат изслушани в съдебното заседание. Следователно като счита че разполага с достатъчно информация от редицата представени му писмени становища, на основание член 44а от Процедурния правилник Съдът решава, че не следва да открива устна фаза на производството.
IV — Основни доводи на страните
27.
Комисията оспорва законосъобразността на рамковото решение с мотива, че мерките от наказателното право, предвидени в членове 1—10 от него, е трябвало да бъдат приети на основание член 80, параграф 2 ЕО относно общата транспортна политика на Общността и че следователно, с оглед неделимостта му, рамковото решение в неговата цялост нарушава член 47 ЕС.
28.
Според Комисията това произтича от принципите, изведени в посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Съвет, които излизат извън въпросната сфера на опазване на околната среда и които се прилагат в своята цялост по отношение на други общностни политики, като общата транспортна политика, за която става дума в конкретния случай. Значението на политиката за опазване на околната среда в Общността и нейните особености, като например „многостранният“ ѝ характер, не са имали водеща роля за принципното решение, каквото е въпросното. Такива критерии фактически биха довели до парадоксалното положение, в което за други важни области от общностното право a priori е изключена възможността да бъдат предвидени наказателни мерки на основание на Договора за ЕО, за да се гарантира пълната им ефективност.
29.
Комисията поддържа — въпреки че по принцип само по себе си и като общо правило наказателното право не е от компетентността на Общността, чието действие в областта може да се основава само на имплицитна компетентност, свързана с определено правно основание — че общностният законодател може да предвиди наказателни санкции, които имат за цел да гарантират пълната ефективност на общностната правна уредба. Следователно тези имплицитни правомощия на Общността са определени от необходимостта да се осигури спазване на общностна правна уредба или политика, но не се ограничават в рамките на наказателни мерки в една или друга област на правото или от един или друг характер. Следователно Общността е компетентна също да определя вида и нивото на санкциите, при условие че е установена необходимостта да се гарантира пълна ефективност на дадена общностна политика. Рамковото решение в никакъв случай не хармонизира вида и нивото на приложимите наказателни санкции, а предоставя на държавите-членки определена свобода на действие в тази област.
30.
Комисията счита, че предвидените в членове 1—10 от рамковото решение мерки са необходими, за да се гарантира ефективността на общата транспортна политика. Следователно условието относно необходимостта, поставено от Съда в Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, е изпълнено.
31.
На последно място, Комисията уточнява, че за целите на член 47 ЕС няма значение дали и как Общността е упражнила компетентност, която тя извежда от член 80, параграф 2 ЕО, а само дали компетентността да приема мерки като предвидените в рамковото решение действително съществува.
32.
Европейският парламент възприема в основната им част доводите на Комисията. По негово мнение членове 1—6 от рамковото решение попадат изцяло в компетентността на Общността. Следователно с оглед на неделимия му характер рамковото решение е незаконосъобразно в неговата цялост.
33.
Парламентът поддържа, че обжалваното рамково решение е изцяло сравнимо с разгледаното от Съда в Решение по дело Комисия/Съвет с оглед както на неговата цел, така и на съдържанието му. Следваната логика на разсъждение в посоченото решение следователно е mutatis mutandis напълно приложима и в настоящия случай. По-специално, Парламентът отбелязва, че е видно от преамбюла на обжалваното рамково решение, както и от отмененото рамково решение, че то се отнася до опазването на околната среда и че в двата случая криминализираните действия са аналогични: изхвърлянето на вредни вещества.
34.
Макар да допуска, че двете рамкови решения се различават по отношение на точното определяне на нивото и вида на приложимите наказателни санкции, Европейският парламент не открива причина това различие да обосновава приемането на решение, различно от приетото по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе. По негово мнение, ако се разгледа член 5, параграф 1 от Рамково решение 2003/80, Съдът вече е приел в това решение, че компетентността на Общността по наказателноправни въпроси обхваща мерките, които определят вида и нивото на наказателните санкции.
35.
На последно място, при разглеждането на преамбюла на рамковото решение и предвид контекста, в който е прието, Парламентът заключава, че в случая е била установена необходимостта от наказателни мерки.
36.
От друга страна, подкрепен без изключение от встъпилите в производството държави-членки, Съветът оспорва твърдението, че предвидените в рамковото решение наказателни мерки е трябвало да бъдат приети на основание член 80, параграф 2 ЕО. На първо място той подчертава, че тази разпоредба безспорно е действително подходящото правно основание за приемане на директивата, която се вписва в рамките на общата транспортна политика, дори и ако преследва и цели, свързани с опазването на околната среда.
37.
Съветът твърди, че фактическото положение в настоящия случай се различава в много отношения от това по делото Комисия/Съвет, посочено по-горе, което не е непременно приложимо към други области на дейност на Общността. В тази връзка той изтъква, че Съдът се е произнесъл по отношение на целите на Общността в сферата на опазване на околната среда и е подчертал особеното ѝ значение. По-специално, тя се отличава с „многостранния и основополагащ характер на тази цел“ (
10
) в областите на политика и в дейностите на Общността.
38.
Напротив, не само че общата транспортна политика не разкрива такива характеристики, но компетентността на Общността в тази област се основава също на решение на общностния законодател. Както Съдът е приел в Решение от 5 ноември 2002 г. по дело Комисия/Германия (
11
), член 80, параграф 2 ЕО предвижда само правомощия за действие на Общността, които все пак зависят от предварително решение на Съвета. Следователно Съветът трябва да реши дали и в каква степен трябва да се приемат разпоредби в областта на политиката на морския и въздушния транспорт. Като е приел директивата, общностният законодател е определил границите на собствените си правомощия за действие в тази област. Съветът не оспорва, че общностният законодател е могъл да реши да отиде още по-далеч на основание член 80 ЕО, но подчертава, че той ясно е взел решение да не го прави. Следователно Съветът възразява срещу изтъкваната от Комисията предпоставка, според която разпоредбите, предмет на обжалваното рамково решение, е трябвало да бъдат приети от общностният законодател.
39.
При условията на евентуалност Съветът твърди, че разпоредбите на обжалваното рамково решение се различават от тези на рамковото решение, отменено с Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, тъй като са по-подробни по-специално по отношение на нивото и видовете наказателни санкции, които държавите-членки следва да въведат. От това решение може да се направи извод, че Съдът придава значение на обстоятелството, че представените му за преценка разпоредби предоставят на държавите-членки свобода на избор по отношение на приложимите санкции, които обаче трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи (
12
). Следователно общностният законодател няма правомощия да определя конкретно нивото и вида на приложимите наказателни санкции. В резултат на това Съветът заключава, че по-голямата част от спорните разпоредби на рамковото решение не биха могли да бъдат приети от Общността и че следователно не нарушават член 47 ЕС. Ако Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, трябваше да бъде тълкувано, така както предлага Комисията, до голяма степен това щеше да лиши дял VІ от Договора за ЕС от неговото полезно действие: подобно тълкуване явно излиза извън обхвата на това, което Съдът е искал да каже с решението, което следва да се тълкува стеснително и в светлината на особените обстоятелства по случая.
40.
На последно място, според Съвета самото приемане на рамковото решение не доказва, че установените с него наказателни мерки са „необходими“ по смисъла на това решение.
41.
Встъпилите по настоящото производство държави-членки следват логиката на разсъждение на Съвета. Те твърдят, че имплицитната компетентност на Общността за приемане на наказателни мерки — както Съдът е приел в Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе — спада към изключенията и следва да бъде тълкувана стриктно. Имплицитната компетентност за законотворчество по наказателноправни въпроси е ограничена до „необходими“ или (абсолютно) „съществени“ мерки за борба срещу сериозните нарушения спрямо околната среда. Извън областта на опазване на околната среда компетентността не се разпростира в други общи политики, като транспортната политика, за която става въпрос тук, и според държавите-членки във всички случаи тя изключва хармонизирането на вида и нивото на наказателните санкции, както е предвидено в рамковото решение.
42.
Многобройните, леко различни доводи, изтъквани от държавите-членки в подкрепа на писмените им становища при встъпване, в голямата си част се отнасят до принципите на субсидиарност, на делегиране на правомощия и на пропорционалност, специфичния характер и необходимата съгласуваност на наказателното право, предоставената на държавите-членки свобода на преценка и създадената от Договора за ЕС система, която ще бъде застрашена, ако доводите на Комисията се приемат.
43.
Потвърждава се също, че целта на член 47 ЕС е да разграничи ясно областите на компетентност между първи и трети стълб, но без да отдава предимство на първия. Няколко държави-членки се противопоставят на позицията на Комисията, според която, от една страна, макар да запазват компетентността си да извършват самостоятелни действия — доколкото Общността не е решила да се възползва от предоставените ѝ в член 80, параграф 2 ЕО правомощия — от друга страна, имат забрана да извършват колективни действия въз основа на трети стълб. Освен това тъй като в периода, когато е прието рамковото решение, Общността все още не е предприела законодателни действия за регулиране замърсяването от кораби, не може да се твърди, че рамковото решение засяга съществуваща компетентност на Общността.
44.
Следователно държавите-членки стигат до заключението, че рамковото решение е подходящият правен инструмент за приемане на съдържащите се в него наказателноправни мерки.
V — Анализ
А — По-широка рамка за разграничаване на компетентността: член 47 ЕС
45.
На първо място, точната преценка на настоящия случай се основава на член 47 ЕС, който установява границите, от една страна, между първия стълб, или Общността, и от друга страна — втори и трети стълб относно общата външна политика и политиката на сигурност (дял V от Договора за ЕС) и полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси (дял VІ от Договора за ЕС).
46.
Това отграничаване е съществено, тъй като очертава границите между общностния метод, който съставлява „сърцевината“ на процеса на европейската интеграция в рамките на Общностите и политиките и начините на сътрудничество с по-изразен „междуправителствен“ характер, установени от Договора за ЕС (
13
).
47.
Предвид исканията на страните следва да се разясни смисълът на член 47 ЕС и последиците от него върху повдигнатите в случая въпроси за компетентността.
48.
Член 47 ЕС гласи, че нито една разпоредба от Договора за ЕС не засяга разпоредби от Договорите за създаване на Общностите.
49.
В това отношение Съдът вече е приел, че трябва да следи за това, актовете, за които Съветът твърди, че спадат към дял VІ от Договора за ЕС, „да не нарушават компетентността, предоставена на Общността от разпоредбите на Договора за ЕО“ (
14
).
50.
Както установеното от Съда ясно посочва, целта на член 47 ЕС е не само да гарантира, че нито една разпоредба от Договора за ЕС не засяга или не противоречи на действащи разпоредби от общностното право. Напротив, по-общо, той цели също да запази правомощията, предоставени на Общността като такава.
51.
Това се потвърждава от член 29 ЕС, първа алинея, който предвижда изрично, че мерките в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси са приети от Съюза „[б]ез да се засягат правомощията на Европейската общност“.
52.
В такъв случай, за да се установи дали е налице нарушение на член 47 ЕС, се поставя въпросът дали разглежданите мерки са могли да бъдат приети — евентуално — на основание на Договора за ЕО (
15
).
53.
Противно на становището на някои държави-членки, по такъв начин член 47 ЕС установява „предимството“ на общностното право, или по-конкретно предимството на дейността на Общността съгласно Договора за ЕО пред предприетите действия въз основа на дял V или VІ от Договора за ЕС, доколкото Съветът, а в зависимост от случая и другите институции на ЕС, трябва да действат на основание на разпоредбите на Договора за ЕО, доколкото той представлява подходящото правно основание за осъществяване на предвиденото действие.
54.
Следователно член 47 ЕС отразява структурата на Съюза, която съгласно член 1 ЕС „се основава на Европейските общности, допълнени от политиките и формите на сътрудничество, създадени с настоящия договор“. Същият член гласи още, че Договорът за ЕС „бележи нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа“.
55.
Този текст ясно свидетелства за това, че като установява нови форми на сътрудничество, Договорът за ЕС е счел за необходимо да добави области на действие към тези на Общностите, а не да им отнема такива, като установява „алтернативна“ компетентност, която може да бъде упражнявана от институциите на Съюза в случай на припокриване на политиките на Общността и на Съюза, тоест като позволява на институциите да се позовават на тях в такива случаи на по-слабо интегрирани форми на сътрудничество, съгласно дял V и дял VІ от Договора за ЕС.
56.
На първо място, от предходното произтича, че макар по правило Съветът да не е длъжен да упражнява законодателна власт, ако реши да го направи в рамките на Съюза, той трябва да действа изключително на основание разпоредбите на Договора за ЕО, доколкото той предоставя необходимите правомощия на Общността.
57.
На второ място, противно на това, което смятат някои правителства и с оглед на настоящия случай, не може да се изведе никакъв извод от обстоятелството, че по времето, когато рамковото решение е прието, Общността още не е приела законодателство във въпросната област (тъй като директивата е приета след това).
58.
В това отношение вертикалното разпределяне на компетентността между Общността и държавите-членки трябва да се разграничи от хоризонталното разпределяне, между стълбовете, уредено от член 47 ЕС. В рамките на първото, освен в случай на изключителна компетентност на Общността, държавите-членки по принцип запазват свобода на действие само ако Общността вече не е упражнила собствената си компетентност „с предимство“ пред държавите-членки по смисъла на съдебната практика по делото AETR (
16
).
59.
Напротив, в рамките на второто разпределяне, всяко действие, предприето съгласно дял V или VІ от Договора за ЕС, е изключено от самото начало поради съществуването на подходяща компетентност, предвидена от Договора за ЕО, независимо от това дали и в каква степен е била упражнена от Общността.
60.
Следователно доколкото Общността не е приела законодателство в областта на наказателното право, не е противоречиво твърдението, че по принцип държавите-членки си запазват на национално ниво свобода на действие в тази област, като същевременно може да се твърди, че съгласно член 47 ЕС Съветът няма правомощия да действа съгласно дял VІ от Договора за ЕС.
61.
Що се отнася по-конкретно до приведените от няколко правителства доводи, чийто смисъл е, че ако държавите-членки имат „индивидуална“ свобода на действие, то тогава a fortiori имат и „колективна“ свобода на действие, тоест посредством рамково решение, прието съгласно дял VI (
17
), трябва да се отбележи, че макар всяка държава-членка да е представена в Съвета, законодателната същност на нейното действие не може да бъде приравнена на „колективно“ действие на държавите-членки. Като институция на Съюза, Съветът упражнява своите правомощия съгласно член 5 ЕС при условията и с оглед на целите, предвидени в разпоредбите на договорите за създаване на Общностите и Договора за Европейския съюз.
62.
На трето място и както Комисията правилно отбелязва, от гледна точка на член 47 ЕС не ми се струва решаващо обстоятелството, че съгласно член 80, параграф 2 ЕО Съветът може да решава дали и в каква степен трябва да бъдат приемани подходящи разпоредби за морския и въздушния транспорт. Макар и да е вярно, че Договорът за ЕО подчинява това правомощие на предварително решение от страна на Съвета (
18
), това не променя факта, че Договорът за ЕО предоставя на Съвета правомощие за действие в областта на морския транспорт.
63.
Следователно въпросът, който оттук нататък трябва да се разгледа, е дали разглежданите наказателни мерки, залегнали в рамковото решение, с оглед на Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, са могли да бъдат приети на основание на член 80, параграф 2 ЕО.
64.
Не трябва да се забравя, че дори да трябва Съдът да установи, че поради една или друга причина такава компетентност в областта на политиката за транспорта не съществува, в прекия смисъл на думата ние не можем да спрем дотук.
65.
В конкретния случай член 80, параграф 2 ЕО е приет за правно основание на директивата, но това не означава, че никоя друга разпоредба от Договора за ЕО — като най-вероятно изглежда това да е член 175 ЕО относно околната среда — не би могла да бъде възприета като правно основание за приемане на разглежданите мерки от рамковото решение. По принцип, ако трябва да бъде установено, че разпоредбите от рамковото решение са могли да бъдат приети на основание на друга разпоредба от Договора за ЕО, това би означавало, че това рамково решение нарушава член 47 ЕС.
66.
Въпреки това страните по спора или избягват този въпрос, или са съгласни, че само една разпоредба от Договора за ЕО — ако предположим, че има такава — може да бъде подходящото правно основание за приемане на мерки като разглежданите, а именно член 80, параграф 2 ЕО. Следователно моят анализ ще се основава на тази гледна точка.
Б — Последиците от дело С-176/03: обхват на правомощията на Общността за приемане на наказателни мерки
67.
В много отношения наказателното право се отличава от другите клонове на правото. Чрез използване на най-строгия и най-възпиращ инструмент за социален контрол — наказанието, то очертава границите на приемливото поведение и по този начин защитава най-важните за обществото ценности (
19
). Израз на общата воля, наказателните санкции съдържат особено обществено неодобрение и в тази връзка са качествено различни от останалите, например от административните санкции.
68.
Така, в по-голяма степен отколкото в други клонове на правото, наказателното право отразява културните, моралните, финансовите и други ценности, характерни за едно общество, и е особено подвластно на неговото развитие.
69.
Не съществува обаче единно понятие за наказателно право и държавите-членки могат да имат различни становища по въпроса за по-задълбоченото определяне на целите, които то трябва да преследва, и последиците от него. Следователно, трудно е да се говори по общ начин за наказателното право, без да се отчитат националните особености.
70.
Въпреки това ако изхождаме от общата основа, каквато е Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, във всички случаи можем да установим, че тя взема предвид особения характер на криминализирането и наказателните санкции, като предвижда в член 6, параграфи 2 и 3 и член 7 по-широки процесуалноправни и материалноправни гаранции в наказателното производство в сравнение с тези в гражданското производство. Европейският съд по правата на човека е приел, че понятието за „нарушение“ по тези членове е автономно и го свързва преди всичко не с начина по който националното право подразделя нарушенията, а по-скоро с характера на нарушението, както и с характера и тежестта на санкцията, която може да бъде наложена (
20
). По отношение на целите на наказателните санкции по-специално така този Съд е приел, че „целите за предотвратяване и поправяне се съчетават с тази за преследване и могат да бъдат разглеждани като конститутивни елементи на понятието за наказание“ (
21
).
71.
По мое мнение може да се твърди без особен риск от заблуда, че наказателното право се отличава със своя възпиращ или разубеждаващ характер (
22
). Нека обаче не забравяме, че възпирането не е единствената цел на наказателното право и начинът, по който този ultimum remedium на правото е използван — някои от страните в производството също отбелязват това — разкрива нормите на поведение, върху които се основава въпросното общество, и следователно в крайна сметка е вътрешно свързано с идентичността на това общество.
72.
Очевидно правомощието за налагане на наказателни санкции традиционно се разглежда като дълбоко свързано със суверенитета на държавите-членки и междуправителствените форми на сътрудничество, отколкото на Общността. Въпреки това макар по принцип нито наказателното право, нито нормите на наказателния процес да не са от компетентността на Общността (
23
), трябва да се подчертае, че Договорът за ЕО в никакъв случай не превръща наказателното право в запазена област на държавите-членки.
73.
Фактически, предходната на Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет съдебна практика в много отношения вече показва, че пътищата на общностното право се пресичат с тези на наказателното право. Въпреки това вместо да анализирам тази съдебна практика — какъвто анализ, заедно с този на релевантното вторично право, е вече направен от генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer (
24
) — ще припомня накратко основните случаи, в които общностното право има обща пресечна точка с наказателното право.
74.
На първо място и в по-общ план, общностното право може непряко да повлияе на националното наказателно право с оглед на това, че изисква в областите на приложното си поле релевантното национално право да съответства на общностното право. Пример за такава гледна точка на съвместимост е Решение по делото Amsterdam Bulb, в което Съдът е приел, че поради липса в общностната правна уредба на разпоредба, предвиждаща специални наказания, държавите-членки са компетентни да избират санкциите, които сметнат за подходящи, включително и избор на наказателни санкции (
25
). Неприятната страна на това положение е, че наказателните санкции за нарушение на националните закони, които прилагат общностното право, могат да бъдат забранени от него с мотив, например, че са прекомерни и така биха създали пречка за свободното движение на хора (
26
).
75.
Следователно в подобни случаи общностното право определя — като изисква „отрицателно интегриране“ — полето на действие на държавите-членки в областта на наказателното право (
27
).
76.
По отношение на това, което може да бъде прието като крачка към „положителното интегриране“ и към признаването на положителни задължения в областта на наказателното право, Съдът е приел в Решение по делото, известно като „Гръцка царевица“, че когато една общностна правна уредба не съдържа никаква специфична разпоредба, предвиждаща санкция в случай на нарушение, или препраща по този въпрос към национални законови, подзаконови и административни разпоредби, по силата на задължението, посочено в член 10 ЕО, държавите-членки трябва да вземат всички подходящи мерки за гарантиране обхвата и ефективността на общностното право и трябва да „следят нарушенията на общностното право да бъдат санкционирани при материалноправни и процесуалноправни условия, аналогични на приложимите по отношение на нарушения на националното право от сходно естество и значение, и които при всички случаи придават на санкцията характер на ефективна, пропорционална и възпираща санкция“ (
28
). В Решение от 8 юли 1999 г. по дело Nunes и de Matos Съдът е уточнил, че същата логика на разсъждение се прилага, когато дадена общностна правна уредба предвижда някои санкции в случай на нарушение, но не определя изчерпателно санкциите, които държавите-членки могат да налагат като, например, правната уредба, уреждаща Европейския социален фонд (
29
).
77.
С оглед на този контекст с Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет Съдът със сигурност е направил една голяма в качествено отношение крачка напред, но която не е неразбираема, като признава, че общностният законодател може да е компетентен да приеме мерките, изрично изискващи от държавите-членки да предвидят наказателни санкции за определени деяния и които, както Съдът признава, при това положение съдържат частично хармонизиране на наказателните законодателства на държавите-членки (
30
).
78.
Колко голяма е била тази стъпка — тоест както „обхвата“, така и „дълбочината“ на установената по този начин компетентност на Общността да изисква приемане на наказателни санкции — разбира се е въпросът, поставен на централно място в настоящия спор.
79.
Разсъжденията, позволили на Съда да признае тази компетентност в Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, могат да бъдат накратко изложени, както следва.
80.
Въпросът, който Съдът трябва да очертае — и на който отговаря утвърдително — е да установи дали наказателните санкции, предвидени в разглежданото рамково решение, са могли да бъдат приети на основание на член 175 ЕО относно околната среда (
31
).
81.
В тази връзка, в началото Съдът припомня, че на основание член 2 ЕО и съответната съдебна практика опазването на околната среда е сред основните цели на Общността. След това Съдът е припомнил, че съгласно член 6 ЕО изискванията относно опазването на околната среда трябва да бъдат интегрирани в определянето и осъществяването на политиките и действията на Общността, както и че членове 174 ЕО—176 ЕО съставляват по принцип рамката, в която трябва да се води общностната политика в областта на опазването околната среда (
32
).
82.
По-нататък Съдът отбелязва, че всички посочени мерки в първо, второ и трето тире на член 175 ЕО, параграф 2, първа алинея предполагат намеса на общностните институции в области, в които, извън общностната политика на околната среда, или Общността не разполага със законодателна компетентност, или се изисква единодушие на Съвета.
83.
Накрая, Съдът припомня, че съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание за даден общностен акт трябва да се основава върху обективни елементи, които подлежат на съдебен контрол, сред които по-специално са целта и съдържанието на акта (
33
).
84.
Следователно що се отнася до целите на разглежданото рамково решение Съдът, установява, че видно както от заглавието му, така и от първите три съображения, то има за цел опазване на околната среда (
34
).
85.
Що се отнася до съдържанието на рамковото решение, Съдът отбелязва, че членове 2—7 от него съдържат частично хармонизиране на законодателствата на държавите-членки в областта на наказателното право, „по-специално що се отнася до фактическия състав на извършените престъпления спрямо околната среда“, и припомня, че по принцип наказателното законодателство и правилата на наказателната процедура не са включени в правомощията на Общността (
35
).
86.
В следващия ключов текст обаче, твърде лаконично Съдът приема, че тази констатация „не би могла да попречи на общностния законодател в случаите, когато налагането на ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции от страна на компетентните национални органи представлява задължително необходима мярка за борба срещу сериозните нарушения спрямо околната среда, да вземе мерки, свързани с наказателното право на държавите-членки, които счита за необходими, за да се гарантира пълната ефективност на приеманите от него норми в областта на опазването на околната среда“ (
36
).
87.
Очевидно е следователно, че Съдът признава компетентността на Общността да изисква от държавите-членки да приемат предвидените от разглежданото рамково решение наказателни санкции, както и че тази компетентност се вписва имплицитно сред тези, които са ѝ предоставени по член 175 ЕО.
88.
Съдът определя обаче по много прецизен начин тази компетентност — в пряка връзка с фактите по делото, а не под формата на принцип, което обяснява трудността да се долови логиката, на която се основава конкретното ѝ прилагане.
89.
На първо място трябва да се посочи, че постановеното на 13 септември 2005 г. Решение по дело Комисия/Съвет — което го свързва със съдебната практика по делото, известно като „Гръцката царевица“ (
37
) — е породено и мотивирано от съображението да се осигури пълно действие на общностното право. Както ясно произтича не само от ключовия текст, посочен по-горе — в допълнение към заключението на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer (
38
) — а също и от точка 52 от решението, в което Съдът уточнява, че от член 135 ЕО и член 280, параграф 4 ЕО не може да бъде заключи, че трябва да бъде отхвърлено всяко хармонизиране на наказателното право „дори и да е било необходимо, за да гарантира ефективността на общностното право“ (
39
).
90.
Освен това погледнато под друг ъгъл, като приема, че член 175 ЕО предоставя на Общността правомощия да поиска от държавите-членки да приемат за нарушения някои деяния, които могат да причинят сериозни нарушения спрямо околната среда, Съдът е следвал логика на разсъждение, основана на имплицитната компетентност, според която на Общността са предоставени компетентности или правомощия, задължително необходими за постигане на определена цел или за изпълнение на поставена ѝ задача (
40
). С други думи, поставените пред Общността цели за опазване на околната среда, както и полезното им действие, съгласно изложената логика в решението, биха били застрашени, ако общностният законодател няма правомощието да приема наказателни санкции, необходими за да се гарантира пълната ефективност на мерките за опазване на околната среда, които е предписал.
91.
В каква степен можем тогава да направим извод, че Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет се отнася до опазването на околната среда и „борбата срещу сериозните нарушения спрямо околната среда“? Дали правомощието да се изисква наказателно преследване се ограничава „по обхват“ до екологичното право, както поддържат Съветът и встъпилите в производството държави-членки, или е приложимо в други области от общата политика като транспортната политика, за която става въпрос в случая, както поддържат Комисията и Парламентът?
92.
Въпреки че многобройните препращания на това решение към опазването на околната среда и към неговото място в Договора позволяват да се предполага, че Съдът е възнамерявал да се ограничи само до разглеждането на специфичната област на околната среда, както поддържат Съветът и държавите-членки, аз споделям становището на Комисията, че няма никакъв убедителен довод да се приеме, че правомощията за приемане на наказателни санкции са ограничени по такъв начин.
93.
Вярно е, както в свои неотдавнашни специални доклади Междуправителствената комисия по изменение на климата по-ясно от всякога заключава, че опазването на околната среда е от жизненоважно значение не само от гледна точка на общностната политика, но също и за бъдещето на човечеството (
41
), и както Съдът е припомнил това в Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, тя е една от основните цели на Общността (
42
).
94.
Очевидно е обаче, че опазването на околната среда не е единствена основна цел или област на действие на Общността и от тази гледна точка не е лесно да бъде разграничавана от другите ѝ цели и политически действия, посочени в член 2 ЕО и член 3 ЕО като, например, създаване на вътрешен пазар, характеризиращ се с основни свободи, обща селскостопанска политика или общи правила за конкуренция.
95.
Във връзка с изложеното по-горе относно ролята или по-скоро действието на наказателното право като показател за значението, което една общност придава на дадена ценност или правно благо (
43
), като се изтъква така опазването на околната среда, по мое мнение не се отдава заслуженото на същността дори, бих могъл да кажа, на идентичността на Общността.
96.
Освен това околната среда не е единствената област на действие на „хоризонтален“ принцип (член 6 ЕО), предвидена от Договора за ЕО —достатъчно е само да посочим равенството между мъжете и жените (член 3, параграф 2 ЕО), недопускането на дискриминация (член 12, параграф 1 ЕО) или за общественото здраве (член 152, параграф 1 ЕО) — и при всички случаи не виждам с какво тази характерна особеност би била решаваща с оглед на правомощието да се изискват наказателни санкции, както поддържат Съветът и няколко държави-членки.
97.
Също така не би могло наистина да се твърди, че тази компетентност трябва да бъде ограничена до областта на околната среда, ако вземем предвид обстоятелството, че става въпрос за следствие от принципа за полезното действие на общностното право.
98.
От тази гледна точка презумпцията, че правомощията за изискване на наказателни санкции са ограничени в областта на околната среда, навежда на мисълта, че или, поради особения ѝ характер, опазването на околната среда е единствената област, в която са необходими наказателни санкции, за да бъде напълно ефективна, или при условията на евентуалност — ако предположим, че за други политики, за да бъдат ефективни, също могат да са необходими такива санкции — че общностният законодател трябва да разглежда като приемлива евентуалната липса на ефективност в други области, тъй като преследваните цели, например, са „маловажни“ или „по-малко съществени“. Според мен двете гледни точки са недопустими и никоя от тях не може да бъде приета.
99.
Следователно с оглед на гореизложеното, смятам, че разумно не е възможно — във всеки случай не и без известна доза условност —компетентността на Общността да изисква от държавите-членки използването на инструмента на наказателните санкции да бъде запазена единствено за специфичната област на околната среда. Тъй като причината за съществуване на тази компетентност се основава на общия принцип на ефективност на общностното право, тя поначало трябва да се отнася и за други области на общностни политики (като транспорта, например), разбира се, при условията на очертаните от разпоредбите на Договора граници, които осигуряват необходимото правно основание.
100.
Конкретните граници на компетентността за приемане на мерки, свързани с наказателното право на държавите-членки, подлежат обаче на определяне. В тази връзка са твърде неясни и съображенията, следвани в Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет. Те се отнасят както до „задължително необходима мярка за борба срещу сериозните нарушения“, така и до „мерки, свързани с наказателното право […], които [общностният законодател] счита за необходими, за да се гарантира пълната ефективност на приеманите от него норми“ (
44
).
101.
По-нататък решението хвърля някаква светлина върху смисъла на тези критерии, доколкото в преценката си дали са били изпълнени условията за приемане на разглежданите мерки на основание член 175 ЕО, Съдът е приел за решаващо обстоятелството, че в рамковото решение са изброени нарушения на редица общностни актове и че Съветът е счел, че „наказателните санкции са задължително необходими за борба срещу сериозните нарушения спрямо околната среда“ (
45
).
102.
Следователно от решението е видно, че общностният законодател е компетентен да приема мерки, предвиждащи налагане на наказателни санкции, ако прецени, че те са необходими за да се гарантира пълната ефективност на приеманите от него правила, и при условие че наказателноправните мерки са от съществено значение за борба срещу сериозните нарушения във въпросната област.
103.
Ако разгледаме тогава въпроса дали в тази рамка Общността може да определя вида и нивото на приложимите наказания („дълбочината“ на тази компетентност), аз споделям мнението на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer (
46
), че общностният законодател може да задължи държавите-членки да налагат наказателни санкции и да изисква те да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи, но по-нататък той няма правомощие да определя конкретно санкциите, които трябва да бъдат налагани.
104.
Важно е да се има предвид, че въпросът не е свързан с евентуално правомощие на Общността сама да налага наказателни санкции, а с това да изисква от държавите-членки, в рамките на съответните им наказателни системи, да приемат някои деяния за нарушения като инструмент за прилагане на правния ред на Общността. Ето защо е очевидно, че това повдига въпроси не само относно вътрешната съгласуваност на наказателното право на Съюза, както подчертава Комисията в известието си относно Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет (
47
), но също и по отношение на съгласуваността на всяка национална наказателна система.
105.
По този въпрос, както свидетелстват писмените становища на встъпилите в производството правителства, държавите-членки вече имат твърде различни в общ план становища относно ролята и предмета на наказателното право като инструмент за налагане на санкции. По-конкретно, различните становища отразяват различията в националните наказателни системи относно нивото на санкциите, установеното равновесие между различните форми на наказания и очевидно, относно вида и нивото на налаганите в случай на нарушения санкции. Всеки наказателен кодекс има собствен начин за степенуване на правните интереси, които си поставя за цел да защитава (имущество, лица, околна среда и др.), вследствие на което определя съответно санкциите.
106.
При това положение, след като общностният законодател определя вида и нивото на санкциите, които трябва да бъдат налагани — на основание на специфична акцесорна компетентност, предоставена с Договора за ЕО, което позволява на секторно ниво (само) частично хармонизиране на националните законодателства в областта на наказателното право — това би могло да доведе до откъслечни резултати и по този начин да застраши съгласуваността на националните наказателни системи.
107.
Освен това тежестта на наказателна санкция, както и нейният ефективен и възпиращ характер не могат да се преценяват отделно нито от другите предвидени от националното право нарушения, нито от начина, по който наказателните санкции се прилагат от държава-членка като инструмент за налагане на санкции. Както правителството на Обединеното кралство отбелязва по този повод, в зависимост от държавата-членка глоба в размер на определена сума може да носи различно послание за тежестта на въпросното нарушение.
108.
По мое мнение, поради това и съгласно принципа на субсидиарност, като общо правило държавите-членки са поставени в привилегирована позиция спрямо Общността, за да „преведат“ понятието „ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции“ в съответните правни системи и социален контекст.
109.
Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет не опровергава тази гледна точка. Напротив, съображението на Съда, според което съгласно разпоредбите на отмененото рамково решение „на държавите-членки е оставен изборът на приложимите наказателни санкции, които обаче съгласно член 5, параграф 1 от същото решение трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи“ (
48
), отразява позицията на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer, доколкото той поддържа, че Общността не може да отиде по-далеч от това да изисква от държавите-членки да приемат някои деяния за нарушения и да ги наказват с „ефективни, пропорционални и възпиращи“ наказателни санкции (
49
). Освен това подобно разграничаване на съответните области на компетентност на Общността и на държавите-членки се вписва в предходната на постановеното по дело Комисия/Съвет решение съдебна практика (
50
).
110.
Вярно е, че за разлика от генералния адвокат (
51
) Съдът не е разгледал специално посоченото в член 5, параграф 1 от отмененото рамково решение изискване за това, най-тежките деяния да бъдат наказвани с лишаване от свобода, което може да доведе до екстрадиране, и не се е произнесъл изрично, че такава разпоредба (относно вида на наказанието) надхвърля областите на компетентност по първия стълб. Би било погрешно обаче да се направи извод, че на това основание може да бъде приета разпоредба относно вида на дадено наказание. Констатацията на Съда, че рамковото решение, чийто характер той определя като неделим, е трябвало да бъде прието на основание на член 175 ЕО — тъй като същото предвижда някои деяния, които засягат специално околната среда да бъдат приети за нарушения — всъщност е означавало, че решението трябва да бъде отменено и не е имало никаква нужда да бъде подробно разглеждано (
52
).
111.
Така очертаното разграничаване на областите на компетентност, съгласно което Общността може да изисква налагане на ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции, но трябва да остави на държавите-членки правото на избор по отношение на определяне на техния вид и ниво, има предимството да бъде ясно и точно. Не смятам, че е възможно да се отиде по-нататък в отграничаването с оглед степента на точност, с която Общността може да определя наказателните санкции (
53
).
112.
Накратко, така както тълкувам Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, общностният законодател може да изисква от държавите-членки да санкционират някои деяния и за тази цел да въвеждат ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции, ако са необходими наказателни мерки, за да се гарантира ефективността на общностното право, и които са задължително необходими в борбата срещу сериозните нарушения в дадена област.
113.
Тази компетентност позволява на Общността, в рамките на предоставените ѝ правомощия и области на политика, да разполага с пълната гама необходими за прилагане на нейния правен ред принудителни мерки. В известен смисъл това е важна стъпка на общностното право към lex perfecta. Едновременно с това съществуването на такава компетентност не поставя под въпрос общото правило, според което наказателното право и нормите на наказателния процес са от компетентността на държавите-членки; също така — понеже компетентността на Общността оставя на държавите-членки свободата за избор на приложимите наказателни санкции — по мое мнение тя не се намесва в националните наказателноправни системи, така че да засегне по неприемлив начин тяхната съгласуваност (
54
).
114.
Не трябва обаче да се прикрива обстоятелството, че при по-внимателно обмисляне, компетентността на Общността по отношение на наказателното право, така както е установено от Съда в Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, разкрива някои концептуални недостатъци, които затрудняват в даден случай да се установи дали са изпълнени условията за нейното упражняване, както е видно от настоящото дело.
115.
От една страна, в редица отношения критерият за ефективност не е достатъчно точен, за да обоснове компетентност за приемане на мерки, свързани с наказателното право.
116.
На първо място, в по-общ план, ефективността не означава всичко или нищо, а е въпрос на степен. Трудността се състои в това да се установи изискваната норма: кога приетите правила в една или друга област не са достатъчно ефективни или „напълно ефективни“ и следователно се нуждаят от използване на наказателноправен инструмент?
117.
На второ място, с какво допринасят наказателните санкции за ефективността на даден закон? В криминологията се води спор относно начина и областите, в които наказателните санкции са най-подходящото средство, за да се гарантира ефективно прилагане на закона. Би било твърде просто да се приеме, че наказателното право е винаги най-подходящото средство, за да се компенсира липсата на ефективност.
118.
На трето място, въпреки че неговото възпиращо действие свидетелства за съществуването на взаимна връзка между наказателното право и ефективността, тя не е непременно негова същност. Както е посочено по-горе, политическите съображения, на които се основава използването на наказателни санкции в дадено общество, не са само въпрос на ефективното им прилагане.
119.
Следователно ясно е, че въпросите дали в конкретен случай наказателноправните мерки са „от съществено значение“ за борбата срещу сериозните нарушения или „необходими“, за да осигурят „пълната ефективност“ на правилата, изискват не само „обективно“ разглеждане на правното основание или въпросната област на политика, но също така и степен на преценка. Разглеждани от тази гледна точка, Съдът не случайно се позовава на наказателноправни мерки, които общностният законодател „счита за необходими“, и установява, че „Съветът е счел, че наказателните санкции са задължително необходими“ (
55
).
120.
От друга страна, обстоятелството, че така очертаната компетентност на Общността по наказателноправни въпроси е обвързана, съгласно принципа, че акцесорното следва главното, с точните правомощия, които са ѝ предоставени — така че на практика тя може да се приеме като един от аспектите на въпросната общностна политика — докато в същото време нейните последици трябва да бъдат включени в наказателното право на всяка държава-членка, което обикновено се счита за отделен клон на правото, не е идеалният вариант.
121.
Струва ми се, че особен проблем произтича от това, че условията за приемане в рамките на общностния стълб, по-специално законодателната процедура, на мерки, свързани с наказателното право, зависят от въпросната област на действие на Общността и поради това са различни.
122.
По същите причини това не представлява задоволителна основа за предприемане на по-голяма инициатива за прилагане на общностното право чрез наказателни санкции. Ако в Общността трябва да се следва такава политика, силно желателно е наличието на специално правно основание, което да предвижда единна законодателна процедура.
В — Действителност на обжалваното рамково решение
123.
Макар по-горе да бяха разгледани основните въпроси, повдигнати в настоящото производство, остава да се прецени конкретно дали или в каква степен оспорваните разпоредби от рамковото решение — по-специално с оглед на целта и съдържанието му (
56
) — са могли да бъдат приети на основание на Договора за ЕО.
124.
Що се отнася до целите на рамковото решение, от неговото заглавие и преамбюл ясно следва, че то има за цел сближаване на законодателствата на държавите-членки за укрепване на наказателноправната рамка за прилагане на законите срещу замърсяването от кораби и че в тази връзка е предназначено да допълва директивата.
125.
Както директивата (
57
) — специално за насърчаване на политиката за морската безопасност на Общността — рамковото решение се отнася до опазването на околната среда, и по-специално до борбата срещу нарушенията спрямо околната среда (първо съображение от рамковото решение).
126.
Както вече бе посочено по-горе (
58
), подадената от Комисията жалба се основава на позицията, според която, както и при директивата, разпоредбите на рамковото решение е трябвало да бъдат приети на основание член 80, параграф 2 ЕО, тъй като то се отнася до морския транспорт. Освен наказателните аспекти, останалите страни или встъпилите в производството страни по принцип нито оспорват тази позиция, нито поддържат, че като правно основание на директивата или на мерките в рамковото решение е могъл да послужи член 175 ЕО относно околната среда, ако е трябвало същите да бъдат приети в рамките на общностния стълб.
127.
На мнение съм също, че Комисията не допуска грешка, като приема, че макар да е насочено към околната среда, целите на рамковото решение могат да бъдат преследвани на основание на член 80, параграф 2 ЕО за морския транспорт. Несъмнено, ако замърсяването на моретата е причина за загриженост за околната среда, намаляването или предотвратяването му съставляват също важна част от дейността на Общността в сектора на морския транспорт (
59
).
128.
В тази връзка следва да се отбележи, че обстоятелството, че общностен акт има за цел опазване на околната среда, не означава автоматично, че той трябва да бъде приет на основание член 175 ЕО. Съдът е приел, че макар целта на членове 174 ЕО и 175 ЕО е да предоставят на Общността правомощия да предприема конкретно действие в сферата на околната среда, те не засягат притежаваната от нея компетентност по силата на други разпоредби от Договора дори и ако в същото време разглежданите мерки преследват една от целите за опазване на околната среда; освен това изискванията за опазването на околната среда са елемент на останалите политики на Общността, така че дадена общностна мярка не може да се определи като действие на Общността в сферата на околната среда само поради факта, че се съобразява с тези изисквания (
60
).
129.
По мое мнение мерки, свързани с опазването на околната среда, които както в разглеждания случай, се отнасят специално до замърсяването от кораби, са неразделна част от политиката на морския транспорт, за която член 80, параграф 2 ЕО предоставя специално правно основание. Съгласен съм следователно с Комисията, че член 80, параграф 2 ЕО, който позволява да се установят разпоредби за морския транспорт, е подходящото правно основание за приемане на такива мерки, а не член 175 ЕО относно околната среда.
130.
Въпреки това ако се разгледа съдържанието на рамковото решение, Комисията, поддържана от Парламента, твърди най-общо, че рамковото решение в неговата цялост е могло да бъде прието на основание член 80, параграф 2 ЕО.
131.
Както разкриват изложените по-горе съображения, тази гледна точка не е правилна по отношение на членове 4 и 6 от рамковото решение, доколкото те сравнително подробно предписват — несъмнено отчасти под форма на размер на наказанията — вида и нивото на приложимите наказателни санкции. Както е посочено по-горе, приемането на такива мерки попада в приложното поле на дял VІ от Договора за ЕС. Освен това, доколкото те се отнасят до установяване и координиране на юрисдикцията, обмяната на информация за извършено нарушение и посочване на контактни точки, по мое мнение членове 7, 8 и 9 от рамковото решение надхвърлят правомощието на Общността да изисква от държавите-членки да приемат някои деяния за нарушения, така както е определено по-горе. Следователно те с основание са приети с рамково решение в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси. Накрая, член 10 (териториален обхват), член 11 (прилагане) и член 12 (влизане в сила) са от чисто технически характер.
132.
Рамковото решение съдържа обаче и разпоредби относно фактическите състави на нарушенията, както и изискването за наказуемост на нарушенията с ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции. Имам предвид следните разпоредби: член 2; член 3; член 4, параграф 1 относно санкциите, доколкото задължава всяка държава-членка да предприема необходимите мерки за осигуряване на наказуемост на нарушенията по предходните членове с ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции; член 5, който предвижда отговорността на юридическите лица; и член 6, параграф 1, доколкото той гласи, че тези юридически лица трябва да бъдат наказвани с ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции.
133.
По този въпрос следва да се отбележи — както е посочено в първото съображение от директивата — че политиката за морска безопасност на Общността, която е част от тази за морския транспорт, има за цел осигуряване на високо ниво на безопасност и опазване на околната среда. В съображенията на рамковото решение е посочено, че с оглед избягването на вреди като причинените от инцидента с танкера „Prestige“, Съветът е счел за необходимо да задължи държавите-членки да предвидят наказателни санкции за борба срещу нарушенията спрямо околната среда с цел подобряване на морската безопасност. Като се има предвид сериозното замърсяване, причинено от инцидента с „Prestige“, и както е посочено в заглавието му, рамковото решение има за цел укрепване на наказателноправната рамка за прилагане на законите срещу замърсяването от кораби.
134.
Освен това, както е посочено в съображение второ от директивата, правните уредби на държавите-членки, основани на Конвенцията Марпол 73/78, се пренебрегват ежедневно от много голям брой кораби, плаващи във водите на Общността, без да се предприемат корективни действия.
135.
Накрая, общностният законодател изрично посочва в директивата (четвърто и пето съображение), че мерките с възпиращ характер са неразделна част от политиката за морската безопасност на Общността и че следователно съществува необходимост от ефективни, възпиращи и пропорционални санкции с оглед постигане на ефективно опазване на околната среда.
136.
В този контекст според мен може да се предположи, че според общностния законодател е необходимо да се приемат наказателни мерки за ефективно опазване на околната среда от замърсяването от кораби и че такива мерки са от съществено значение за борба срещу тежките нарушения в тази област.
137.
Следователно Общността е компетентна да изисква от държавите-членки да санкционират по наказателен ред такива нарушения и да установят ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции.
138.
От това следва, че членове 2, 3 и 5 от рамковото решение, както и части от член 4, параграф 1 и член 6, параграф 1 е могло да бъдат приети на основание член 80, параграф 2 ЕО.
139.
Ето защо, според мен и предвид това, че трябва да бъде считано за неделимо, следва да се приеме, че рамковото решение в неговата цялост е прието в нарушение на член 47 ЕС и трябва да бъде отменено.
VI — Заключение
140.
С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда:
1)
Да отмени Рамково решение 2005/667/ПВР на Съвета от 12 юли 2005 година за укрепване на наказателно-правната рамка за прилагане на законите срещу замърсяването от корабите.
2)
Да осъди Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.
3)
Да постанови всяка от встъпилите страни да понесе направените от нея съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	ОВ L 255, стр. 164; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 15, стр. 169.
(
3
)	Дело C-176/03, Recueil, стр. I-7879.
(
4
)	ОВ L 29, стр. 55.
(
5
)	Съобщение на Комисията от 23 ноември 2005 г. до Европейския парламент и до Съвета относно последиците от Решение на Съда от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, C-176/03 (COM(2005) 583 окончателен).
(
6
)	Резолюция на Европейския парламент относно последиците от Решение на Съда от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, С-176/03 (2006/2007(INI).
(
7
)	Вж. изменено предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно наказателните мерки, предназначени да гарантират зачитането на правата на интелектуална собственост (COM(2006) 168 окончателен) и предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно опазване на околната среда чрез наказателното право (COM(2007) 51 окончателен).
(
8
)	ОВ L 255, стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 15, стр. 158.
(
9
)	Член 4 от директивата, озаглавен „Нарушения“, гласи: Държавите-членки обезпечават, че изхвърлянето на замърсяващи вещества от корабите в кое да е от пространствата по член 3, параграф 1 се счита за нарушение, ако е извършено преднамерено [другаде в текста: „умишлено], по небрежност [другаде в текста: „поради самонадеяност“] или поради сериозна небрежност [другаде в текста: „груба небрежност“]. Тези нарушения се считат за криминални престъпления [другаде в текста: „престъпления“] поради и при обстоятелствата, предвидени в Рамково решение 2005/667/ПВР, допълващо настоящата директива“. Член 5 от директивата предвижда няколко изключения от член 4.
(
10
)	Решение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 42.
(
11
)	Дело С-476/98, Recueil, стр. І-9855, точка 80.
(
12
)	Решение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 49.
(
13
)	Последно споменатите са много различни от първия, по-конкретно: от гледна точка на характера и действието на приетите за тяхното насърчаване мерки, както и по отношение на използваните правни актове (които в по-голяма степен са международноправни актове и нямат непосредствено действие); от гледна точка на процедурата за вземане на решение и ролята на различните институции (Комисията няма изключителното право на инициатива, като по принцип тенденцията е законодателните актове да се приемат с единодушие от Съвета, а участието на Парламента е сравнително по-ограничено); и накрая, но не на последно място, по отношение на съдебния контрол (не може да се предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения, както това е възможно съгласно член 226 ЕО при липса на транспониране на рамкови решения в националното законодателство, и компетентността на Съда да дава преюдициални заключения е ограничена). Въпреки това обхватът на някои развити в контекста на общностното право принципи може да бъде разширен по отношение на втория и третия стълб: вж. по-специално Решение от 16 юни 2005 г. по дело Pupino (С-105/03, Recueil, стр. I-5285) относно принципа на тълкуване в съответствие с общностното право.
(
14
)	Вж. Решение от 12 май 1998 г. по дело Комисия/Съвет (С-170/96, Recueil, стр. І-2763, точка 16), както и Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет (посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 39).
(
15
)	Вж. в тази връзка Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет (посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 40).
(
16
)	Вж. в тази връзка по-специално Решение от 31 март 1971 г. по дело Комисия/Съвет, наричано „AETR“ (22/70, Recueil, стр. 263, точка 31) и Решение от 5 ноември 2002 г. по дело Комисия/Германия (посочено по-горе в бележка под линия 11, по-специално точки 108—110).
(
17
)	В тази връзка е цитирана също максимата: „Който може много, може и малко“.
(
18
)	Вж. Решение от 5 ноември 2002 г. по дело Комисия/Германия (посочено по-горе в бележка под линия 11, точка 80).
(
19
)	Вж. вече в този смисъл Заключение на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer, представено на 26 май 2005 г. по дело Комисия/Съвет (Решение от 13 септември 2005 г., посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 72).
(
20
)	Т.нар. „критерий Engel“: Европейски съд по правата на човека, Решение по дело Engel и др./Нидерландия от 8 юни 1976 г., серия А, № 22.
(
21
)	Вж. Европейски съд по правата на човека, Решение по дело Welch/Обединено кралство от 9 февруари 1993 г., серия A, № 307.
(
22
)	Вж. в тази връзка Заключение на генералния адвокат Jacobs по дело Германия/Комисия, (Решение от 27 октомври 1992 г.С-240/90, Recueil, стр. I-5383), точка 11), както и Заключение на генералния адвокат Saggio по дело Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (Решение от 6 юли 2000 г.С-356/97, Recueil, стр. I-5461) точка 50.
(
23
)	Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет (посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 47), което препраща към Решение от 11 ноември 1981 г. по дело Casati (203/80, Recueil, стр. 2595, точка 27) и Решение от 16 юни 1998 г. по дело Lemmens (C-226/97, Recueil, стр. I-3711, точка 19).
(
24
)	Вж. заключението по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точки 30 и сл.
(
25
)	Решение от 2 февруари 1977 г. по дело Amsterdam Bulb (50/76, Recueil, стр. 137, точки 32 и 33) (курсивът е мой).
(
26
)	Вж. в тази връзка Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Skanavi и Chryssanthakopoulos (C-193/94, Recueil, стр. I-929, точка 36) (курсивът е мой).
(
27
)	Решение от 11 ноември 2004 г. по дело Niselli (С-457/02, Recueil, стр. I-10853) трябва също да бъде цитирано като пример за непрякото действие на общностното право — в конкретния случай се касае за общностната правна уредба относно отпадъците — върху националното наказателно право. Относно ограниченията в тази връзка, вж. Решение от 3 май 2005 г. по дело Berlusconi и др. (С-387/02, С-391/02 и С-403/02, Recueil, стр. I-3565).
(
28
)	Решение от 21 септември 1989 г. по дело Комисия/Гърция (68/88, Recueil, стр. 2965, точки 23 и 24).
(
29
)	Дело С-186/98, Recueil, стр. I-4883, точка 12.
(
30
)	Вж. решение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 47.
(
31
)	Вж. решението по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 40.
(
32
)	Вж. решението по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точки 41—43.
(
33
)	Вж. решението по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 45, в която се цитират Решение от 11 юни 1991 г. по дело Комисия/Съвет, известно като „Титаниев диоксид“ (С-300/89, Recueil, стр. І-2867, точка 10) и Решение от 19 септември 2002 г. по дело Huber (С-336/00, Recueil, стр. І-7699, точка 30).
(
34
)	Вж. Решение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 46.
(
35
)	Вж. решението по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 47.
(
36
)	Вж. решението по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 48.
(
37
)	Вж. точка 76 по-горе.
(
38
)	Вж. по-специално точки 84—87 от заключението по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3.
(
39
)	Решение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 52.
(
40
)	Относно тези разсъждения вж. Решение от 9 юли 1987 г. по дело Германия и др./Комисия (281/85, 283/85—285/85 и 287/85, Recueil, стр. 3203, точка 28).
(
41
)	Вж. също ударението, което генералният адвокат Ruiz-Jarabo Colomer поставя върху съображенията, свързани с околната среда, в заключението си, представено по дело Комисия/Съвет (Решение от 13 септември 2003 г., посочено по-горе в бележка под линия 3, точки 52—70).
(
42
)	Точка 41 от решението.
(
43
)	Вж. точка 67 и сл.
(
44
)	Точка 48.
(
45
)	Точка 50.
(
46
)	Заключение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точки 83—87.
(
47
)	Посочено по-горе в бележка под линия 5, точка 13.
(
48
)	Посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 49.
(
49
)	Заключение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точки 83—85.
(
50
)	Вж. точка 76 по-горе.
(
51
)	Заключение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 94.
(
52
)	Обратно, Съдът е приел, че не следва да се разглежда доводът на Комисията, съгласно който рамковото решение трябвало, във всеки случай, да бъде частично отменено поради свободата на избор, която оставя на държавите-членки (Решение, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 54).
(
53
)	Например, като посочва вида на санкцията, но не и нейното ниво, или като определя нивото на санкциите в рамките на определени граници.
(
54
)	Освен това можем да отбележим, че австрийското правителство подчертава, че подобна акцесорна компетентност съществува в някои федерални конституционни системи, където федералните провинции са компетентни по-специално да приемат мерки в областта на наказателното право, които са необходими за правната уредба в техните области на действие, независимо от това, че по принцип наказателното право е от компетентността на националния законодател.
(
55
)	Решение по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точки 48 и 50 (курсивът е мой).
(
56
)	Вж. решението по дело, посочено по-горе в бележка под линия 3, точка 45 и цитираната съдебна практика.
(
57
)	Вж. по-конкретно първо и четвърто съображение.
(
58
)	Вж. точки 65 и 66.
(
59
)	Вж. второ съображение от Директива 2000/89/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 ноември 2000 година относно пристанищните приемни съоръжения за отпадъци от експлоатацията на корабите и на остатъци от товари (OB L 332, стр. 81; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 22), която също е приета на основание на член 80, параграф 2 ЕО.
(
60
)	Вж. в този смисъл Решение от 19 септември 2002 г. по дело Huber, посочено по-горе в бележка под линия 33, точка 33.