62023CC0632
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 27. marca 2025 (
1
)
Zadeva C‑632/23
Evropska komisija
proti
Republiki Bolgariji
„Neizpolnitev obveznosti države – Državne pomoči – Pomoč, razglašena za nezakonito in nezdružljivo z notranjim trgom – Člen 108(2), drugi pododstavek, PDEU – Sklep (EU) 2015/456 – Državne pomoči, dodeljene za menjave gozdnih zemljišč – Obveznost vračila – Obveznost obveščanja – Neizvršitev v določenem roku – Imenovanje neodvisnega izvedenca za določitev zneskov državne pomoči, ki jih je treba vrniti – Neobstoj neodvisnosti tega strokovnjaka“
I. Uvod
1.
Evropska komisija s to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, vloženo na podlagi člena 108(2), drugi pododstavek, PDEU, Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Bolgarija s tem, da v določenem roku ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev Sklepa (EU) 2015/456 o shemi pomoči, ki jo je Republika Bolgarija izvedla v okviru menjav gozdnih zemljišč, (
2
) ni izpolnila obveznosti iz člena 288, četrti odstavek, PDEU in členov od 4 do 6 tega sklepa.
2.
Natančneje, Komisija Republiki Bolgariji očita, da v dvanajstih mesecih od uradnega obvestila o Sklepu 2015/456, in sicer do 5. septembra 2015, ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih, prvič, za vračilo vse državne pomoči, dodeljene podjetjem v okviru poslov menjave gozdnih zemljišč v javni lasti za gozdna zemljišča v zasebni lasti v obdobju od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009, ki je bila s tem sklepom razglašena za nezakonito in nezdružljivo z notranjim trgom, ter, drugič, za izpolnitev obveznosti obveščanja Komisije.
3.
Komisija v utemeljitev tožbe navaja tri očitke, ki se delno prekrivajo, pri čemer se prvi nanaša na neizvršitev Sklepa 2015/456 v določenem roku, drugi na zelo omejen rezultat glede vračila zadevne pomoči, tretji pa na neobstoj okoliščin, ki bi dokazovale absolutno nezmožnost izvršitve tega sklepa.
4.
Ti sklepni predlogi bodo v skladu z zahtevo Sodišča osredotočeni na analizo prvega dela drugega očitka Komisije, ki v bistvu temelji na treh trditvah v zvezi z Republiko Bolgarijo, od katerih se prva nanaša na domnevno neutemeljeno odločitev te države članice, da uporabi neodvisnega izvedenca za oceno tržnih cen zamenjanih parcel za določitev zneskov pomoči, ki jih je treba vrniti, v skladu s točko 176 obrazložitve Sklepa 2015/456, druga na domnevni neobstoj neodvisnosti imenovanega izvedenca in tretja na domnevno kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja, ker Komisija ni bila obveščena, da je imenovani izvedenec javno podjetje.
II. Pravni okvir
A.
Uredba (ES) št. 659/1999
5.
Uredba (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU], (
3
) ki jo je nadomestila Uredba (EU) 2015/1589, (
4
) se glede na čas dejanskega stanja v obravnavani zadevi še naprej uporablja za ta spor.
6.
V uvodni izjavi 13 Uredbe št. 659/1999 je bilo navedeno:
„ker je treba v primeru nezakonite pomoči, ki ni združljiva s skupnim trgom, ponovno vzpostaviti učinkovito konkurenco; ker je v ta namen potrebno, da se pomoč, vključno z obrestmi, vrne brez odlašanja; ker je primerno, da se vračilo izvede skladno s postopki nacionalnega prava; ker uporaba teh postopkov ne sme, s preprečevanjem takojšnje in učinkovite izvedbe odločbe Komisije, preprečiti ponovne vzpostavitve učinkovite konkurence; ker morajo države članice, da bi dosegle ta rezultat, sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovijo učinkovitost odločb Komisije“.
7.
Člen 14 te uredbe, naslovljen „Vračilo pomoči“, je v odstavku 3 določal:
„Brez poseganja v odločbo Sodišča […] na podlagi člena [278 PDEU] se vračilo izvede nemudoma in skladno s postopki, določenimi v nacionalni zakonodaji zadevne države članice, če omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje odločbe Komisije. V ta namen in v primeru postopka pred državnimi sodišči zadevne države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, ki so jim na voljo v teh pravnih sistemih, vključno z začasnimi ukrepi, brez poseganja v pravo [Unije].“
8.
Člen 23 navedene uredbe, naslovljen „Neizpolnjevanje odločb in sodb“, je v odstavku 1 določal:
„Če zadevna država članica ne izpolni pogojne ali negativne odločbe, zlasti v primerih, navedenih v členu 14, lahko Komisija zadevo predloži neposredno Sodišču […] skladno s členom [108(2) PDEU].“
B.
Sklep 2015/456
9.
V točkah 44, od 118 do 121, 146 in od 172 do 177 obrazložitve Sklepa 2015/456 je navedeno:
„(44)
Komisija je v sklepu o začetku postopka tudi predstavila svoje predhodno stališče glede tega, kako bi bilo treba količinsko opredeliti ugodnost, ki izhaja iz spornih poslov menjave, če bi bilo ugotovljeno, da navedene menjave vodijo do državne pomoči:
(i)
razlika med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v zasebni lasti 1 in administrativno ceno za zemljišče 1, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah;
(ii)
razlika med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v javni lasti 2 in administrativno ceno za zemljišče 2, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah.
Znesek državne pomoči pri poslih menjave bi nato bil enak vrednosti (ii) minus vrednost (i).
Pri izračunu morebitnega elementa državne pomoči pri poslu menjave se upošteva tudi kakršno koli denarno nadomestilo zaradi razlike v administrativnih cenah dveh zemljišč, vključenih v menjavo, ki ga ena stranka plača drugi.
[…]
(118)
Bolgarski organi so v naknadno predloženih dokumentih v odgovor na zahteve za informacije navedli tržne cene – za gozdna zemljišča v zasebni lasti in gozdna zemljišča v javni lasti – za vse posle menjave, opravljene v obdobju pregleda […].
(119)
Vendar so bolgarski organi v dopisu z dne 19. novembra 2013 […] navedli, da obstaja nekaj težav v zvezi z zanesljivostjo predloženih podatkov. Zlasti so za namene formule iz uvodne izjave 44 zagotovili poštene tržne cene za 82 zemljišč […], na katera so se nanašali sporni posli menjave. Za preostala zemljišča so zagotovili tržne vrednosti po najboljših prizadevanjih in navedli, da ni nujno, da predstavljajo poštene tržne vrednosti. Za preostala zadevna zemljišča v javni lasti so pojasnili, da so cene, ki so jih navedli kot tržne cene, dejansko povprečje cen za različne vrste poslov z gozdovi. Zato ni nujno, da pomenijo pošteno tržno vrednost, ker niso enake povprečnim cenam popolnoma podobnih poslov.
(120)
Podobno so bolgarski organi za preostala zemljišča v zasebni lasti, ki jih neodvisni izvedenec še ni ovrednotil, navedli, da so bile v nekaterih primerih cene, navedene v prodajnih potrdilih, ki so jih organi uporabili kot merilo za zagotovljene tržne vrednosti teh zemljišč, blizu ali enake tako imenovanim davčnim vrednostim. Davčna vrednost zemljišča ni njegova tržna vrednost, ampak minimalna cena, ki jo je treba plačati v nepremičninskih poslih, to pomeni, da bi bila tržna vrednost zadevnega zemljišča načeloma višja.
(121)
Ne glede na navedeno so bolgarski organi poudarili, da so podatki, ki so jih predložili o tržnih cenah, najboljše ocene, ki jih lahko dobijo, ker: (i) v Bolgariji ni posebnih pravil za določanje tržnih cen gozdnih zemljišč na podlagi vrednotenja, (ii) bi bilo potrebnega veliko časa, da bi neodvisni cenilec opravil vrednotenje, s katerim bi ugotovil, kakšne bi bile tržne cene v času menjave, in (iii) bi bilo tako vrednotenje zelo drago. Poleg tega so bolgarski organi navedli, da so cene, ki so jih zagotovili, vsekakor bližje poštenim tržnim cenam, kot bi bile administrativnim cenam.
[…]
(146)
Bolgarski organi so navedli nekatere težave v zvezi z zanesljivostjo podatkov, ki so jih lahko predložili v zvezi s tržnimi cenami […]. Hkrati so navedli, da predložene informacije vsebujejo najboljše ocene tržnih cen […]. Komisija meni, da so navedeni podatki dovolj zanesljive ocene realne (tj. ‚poštene‘) tržne vrednosti zadevnih zemljišč.
[…]
(172)
Komisija ni zakonsko zavezana določiti natančnega zneska, katerega vračilo je treba zahtevati, zlasti kadar nima ustreznih podatkov za to. Namesto tega zadostuje, da sklep Komisije vključuje informacije, na podlagi katerih lahko država članica brez večjih težav določi znesek, ki ga je treba vrniti […].
(173)
[…] Komisija meni, da bi morala država članica kot izhodišče za določitev zneska nezdružljive pomoči, ki ga mora vrniti vsak upravičenec, uporabiti naslednjo metodologijo:
(i)
določiti razliko med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v zasebni lasti in administrativno ceno za to zemljišče, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah, in
(ii)
določiti razliko med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v javni lasti in administrativno ceno za to zemljišče, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah.
Začetni znesek državne pomoči, prejete na podlagi posla menjave, je enak vrednost (ii) minus vrednost (i).
Za ta začetni znesek bi bilo treba uporabiti popravek za tiste primere, pri katerih je bilo zemljišče v javni lasti višje administrativne vrednosti zamenjano za zemljišče v zasebni lasti nižje administrativne vrednosti. Po navedbah bolgarskih organov je moral upravičenec v takih primerih državi plačati nadomestilo za kritje razlike v vrednosti med zemljiščema. Zato bi bilo treba začetni znesek pomoči znižati za znesek nadomestila, ki ga je upravičenec plačal bolgarskim organom. Bolgarski organi bi morali nato dobljeni znesek izterjati od navedenega upravičenca, da bi se upoštevala ugodnost, pridobljena zaradi posla menjave.
(174)
Za določitev tržnih cen zadevnih zemljišč bi morala biti v celoti izražena ekonomska vrednost navedenih zemljišč v času menjave. […]
(175)
Komisija ugotavlja, da bolgarski organi že imajo informacije o administrativnih cenah, uporabljenih pri poslih menjave, in tržnih cenah vseh zemljišč, na katera so se navedene menjave nanašale, v času menjav […], tako da ne bi smeli imeti večjih težav pri določitvi zneskov, ki jih je treba vrniti, na podlagi metodologije, opisane v uvodni izjavi 173 […].
(176)
Vendar se lahko v primerih, v katerih lahko bolgarski organi izrazijo upravičene pomisleke, da metodologije ni mogoče uporabiti ali da vodi do zneska, ki očitno ne izraža ustrezno zneska državne pomoči, ki ga je prejel upravičenec, odloči, da bo opravila oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč v času posla, za kar bo uporabila neodvisnega izvedenca, usposobljenega za taka vrednotenja in izbranega na podlagi postopka javnega razpisa. Pri določitvi postopka za izbiro navedenega izvedenca je treba upoštevati načeli preglednosti in enakega obravnavanja, tudi kadar pogodba ne presega pragov iz direktiv Unije o javnih naročilih. Razpisni postopek mora zlasti: (i) biti ustrezno objavljen; (ii) temeljiti na objektivnih in vnaprej znanih merilih izbire ter (iii) vključevati informacije, da bo po predizbirni fazi končna odločitev sprejeta ob sodelovanju predstavnikov služb Komisije. V teh izjemnih primerih morajo bolgarski organi: (i) navesti zadevno(-a) zemljišče(-a), (ii) utemeljiti potrebo po neodvisnem izvedenskem vrednotenju v tem določenem primeru in (iii) Komisiji predložiti predlog za neodvisnega izvedenca (izbranega z javnim razpisom), s katerim se morata strinjati Komisija in Republika Bolgarija.
(177)
Nazadnje, ker je namen vračila znova vzpostaviti stanje, kot je obstajalo pred opravljenim poslom menjave, Komisija meni, da bi Republika Bolgarija glede na izjemno naravo pogodb o menjavi v zvezi z gozdnimi zemljišči, ki niso bila poslovno izkoriščena, izpolnila svojo obveznost izterjave nezakonito izvedene pomoči z razveljavitvijo spornih poslov menjave s povratno menjavo zadevnih zemljišč. […]“
10.
Členi 1 in od 4 do 6 izreka tega sklepa določajo:
„Člen 1
Državna pomoč, ki je bila dodeljena podjetjem v okviru poslov menjave gozdnih zemljišč v javni lasti za gozdna zemljišča v zasebni lasti v obdobju od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009 in ki jo je Republika Bolgarija izvedla nezakonito v nasprotju s členom 108(3) [PDEU], ni združljiva z notranjim trgom.
[…]
Člen 4
1.   Republika Bolgarija od upravičencev zahteva vračilo nezdružljive pomoči, dodeljene na podlagi poslov menjave iz člena 1.
2.   Z odstopanjem od odstavka 1 se lahko vračilo nezdružljive pomoči od upravičencev opravi z razveljavitvijo poslov menjave v primerih, v katerih od datuma posla menjave ni bilo bistvenih sprememb gozdnih zemljišč v javni in zasebni lasti, na katera se je menjava nanašala.
[…]
Člen 5
1.   Vračilo pomoči, dodeljene na podlagi sheme iz člena 1, se izvede takoj in učinkovito.
2.   Republika Bolgarija zagotovi, da se ta sklep v celoti izvede v dvanajstih mesecih od datuma uradnega obvestila o njem.
Člen 6
[…]
3. Republika Bolgarija v dvanajstih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu predloži dokumente, iz katerih je razvidno, da so zadevni upravičenci v celoti vrnili pomoč.
4. Republika Bolgarija Komisijo obvešča o napredku nacionalnih ukrepov, sprejetih za izvajanje tega sklepa, do končnega vračila pomoči, dodeljene na podlagi poslov menjave iz člena 1, tako da vsaka dva meseca predloži poročilo. Na zahtevo Komisije takoj predloži informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Prav tako predloži podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih za vračilo, ki so jih upravičenci že vrnili.“
III. Dejansko stanje in predhodni postopek
A.
Dejanski okvir
11.
Leta 1947 so bila gozdna zemljišča Republike Bolgarije nacionalizirana. Po letu 2000 jih je Republika Bolgarija začela vračati nekdanjim zasebnim lastnikom. Iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je razvidno, da so bile s spremembo zakona o gozdovih (
5
), ki je začela veljati 22. februarja 2002, omogočene menjave privatiziranih gozdnih zemljišč za gozdna zemljišča v javni lasti državnega sklada gozdov. Cene zamenjanih zemljišč so bile določene na podlagi meril, določenih v bolgarski ureditvi, ki je začela veljati 18. novembra 2003. (
6
)
12.
Ker je 27. januarja 2009 začela veljati prepoved menjave gozdnih zemljišč, je zadevno obdobje spornih poslov menjave trajalo od 1. januarja 2007 (to je datuma pristopa Republike Bolgarije k Uniji) do 27. januarja 2009. (
7
)
13.
Komisija je na podlagi pritožbe, vložene leta 2008, ki se je nanašala na nezakonito državno pomoč v zvezi z zamenjavami zemljišč, v dopisu z dne 29. junija 2011 Republiko Bolgarijo obvestila, da se je odločila začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU v zvezi s spornimi posli menjave.
14.
Komisija je s Sklepom 2015/456 ugotovila, da Republika Bolgarija s tem, da je podjetjem v okviru menjave vsaj dveh gozdnih zemljišč v javni lasti za gozdna zemljišča v zasebni lasti v obdobju od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009 dodelila nezakonito državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, ni izpolnila obveznosti iz člena 108(3) PDEU, kar se je nanašalo na skupno 132 poslov menjave.
15.
V zvezi s tem je Komisija ugotovila, da posli menjave, ki jih je Republika Bolgarija izvedla v obravnavanem obdobju, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, če so bile osebe, ki so sodelovale pri teh menjavah, podjetja v smislu te določbe, in da vrednost gozdnih zemljišč te države članice ne odraža tržne vrednosti (
8
), razen če gre za pomoči de minimis v smislu Uredbe št. 1407/2013 (
9
).
16.
Republika Bolgarija je 5. novembra 2014 odločila, da zoper Sklep 2015/456 ne bo vložila ničnostne tožbe.
B.
Predhodni postopek
17.
Po sprejetju Sklepa 2015/456 so bolgarski organi in službe Komisije izmenjali obsežno korespondenco v zvezi z izvršitvijo tega sklepa. Za namene teh ciljno usmerjenih sklepnih predlogov se bo predstavitev v nadaljevanju nanašala izključno na korespondenco v zvezi z imenovanjem neodvisnega izvedenca.
18.
Bolgarski organi so 7. oktobra 2014 na prvem sestanku s službami Komisije po sprejetju Sklepa 2015/456 to institucijo obvestili, da so se odločili zahtevati vračilo nezdružljive pomoči, vendar brez uporabe možnosti iz člena 4(2) izreka in točke 177 obrazložitve Sklepa 2015/456, to je razveljavitve poslov menjave v primerih, v katerih od datuma posla menjave ni bilo bistvenih sprememb zadevnih gozdnih zemljišč, na katera se je menjava nanašala. Nasprotno so se zavezali, da bodo zahtevali vračilo pomoči v vseh primerih, v katerih je znesek presegel zgornjo mejo pomoči de minimis. V ta namen so bolgarski organi navedli, da bodo opravili oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč s pomočjo neodvisnega izvedenca v skladu s točko 176 obrazložitve tega sklepa. Komisija na tem srečanju ni nasprotovala odločitvi bolgarskih organov, da uporabijo takega neodvisnega izvedenca.
19.
Bolgarski organi so v elektronskem sporočilu z dne 17. oktobra 2014 Komisiji poslali seznam 78 poslov menjave gozdnih zemljišč, za katere so veljala pravila de minimis.
20.
Službe Komisije so v elektronskem sporočilu z dne 22. oktobra 2014 bolgarske organe obvestile, da je ta seznam „pravilno sestavljen“.
21.
Bolgarsko ministrstvo za kmetijstvo, prehrano in gozdove je 26. novembra 2014 odobrilo seznam poslov menjave, ki so presegali zgornjo mejo pomoči de minimis in za katere je moral neodvisni izvedenec opraviti oceno tržnih cen gozdnih zemljišč v času menjave.
22.
Postopek javnega razpisa za izbiro neodvisnega izvedenca je potekal v obdobju od leta 2014 do leta 2017, v katerem so bili objavljeni številni javni razpisi, ker prvi javni razpisi zaradi nekaterih postopkovnih težav niso bili uspešni. (
10
)
23.
Bolgarski organi so v dopisu z dne 16. oktobra 2017 Komisijo obvestili o izidu zadnjega postopka javnega razpisa ter navedli, da je izbrani izvedenec družba Agrolesproekt EOOD in da bo ta izpolnila pogodbo, za kar bo uporabila dva usposobljena izvedenca, ki sta vpisana pri bolgarski zbornici neodvisnih cenilcev in imata dovoljenje za vrednotenje zemljišč na gozdnih območjih. Poleg tega je bilo v tem dopisu navedeno, da je bila v skladu z zahtevami, ki so bile ponudnikom naložene v dokumentaciji o javnem naročilu, podana izjava v zvezi z obema cenilcema, v kateri je bilo med drugim navedeno, da nista sodelovala v sestavi odborov, ki so potrjevali poročila o vrednotenju, sestavljena za obdobje od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009, na katero se nanaša Sklep 2015/456. (
11
) Navedeni dopis ni vseboval nobene informacije o lastniški strukturi družbe Agrolesproekt in zlasti tem, da je v 100‑odstotni lasti Bolgarske države.
24.
Komisija je v dopisu z dne 26. oktobra 2017 Republiko Bolgarijo obvestila, prvič, o tem, da se je seznanila z izbiro družbe Agrolesproekt, in o tem, da bosta pogodbo izpolnila dva izvedenca, ter drugič, o tem, da na podlagi razpoložljivih informacij predlagani izbor izpolnjuje merila, ki omogočajo uporabo neodvisnih in dovolj usposobljenih izvedencev, ki pred tem niso sodelovali v poslih menjave, na katere se nanaša Sklep 2015/456. Nato je bolgarske organe pozvala, naj ji pošljejo poročila o vrednotenju, takoj ko jih bosta izvedenca dokončala.
25.
Bolgarski organi in družba Agrolesproekt so 7. novembra 2017 podpisali pogodbo za izvedbo storitve izračuna tržne cene zamenjanih zemljišč.
26.
Republika Bolgarija je v dopisu z dne 8. junija 2018 v odgovor na dopis z dne 26. oktobra 2017 Komisijo obvestila, da je družba Agrolesproekt pripravila poročilo o opravljenem delu, ki je bilo izročeno javnemu naročniku, ta pa ga je odobril po oceni sveta izvedencev izvajalske agencije za gozdarstvo, ki je soglasno ugotovila, da so bila poročila o vrednotenju sestavljena v skladu s tehničnimi specifikacijami javnega naročila in metodologijo, določeno v razpisnih pogojih.
27.
Komisija je z dopisom z dne 29. junija 2018 Republiko Bolgarijo pozvala, naj ji predloži informacije o izvedbi vrednotenja gozdnih zemljišč.
28.
Bolgarski organi so z dopisom z dne 4. septembra 2018 predložili poročila o oceni tržnih cen zamenjanih zemljišč. Na podlagi teh poročil je bil ugotovljen pozitiven znesek pomoči za 103 od 132 poslov menjave, na katere se nanaša Sklep 2015/456. (
12
)
29.
Komisija je v dopisu z dne 22. oktobra 2018 v odgovor na dopis z dne 4. septembra 2018 bolgarske organe obvestila, da se je seznanila s poslanimi informacijami, in potrdila ugotovitev, da je bila ugodnost ugotovljena za upravičence, ki so bili stranke v 103 poslih menjave (od skupno 132 poslov).
30.
Po navedbah Komisije so bolgarski organi novembra 2018 navedli, da zneski, ki jih je bilo treba vrniti, znašajo približno 40 milijonov EUR.
31.
Komisija je leta 2020 prejela pritožbo, v kateri se je zatrjevalo, da znesek, ki ga je treba vrniti, znaša več kot 500 milijonov EUR, in v kateri je bil izražen dvom o metodi izračuna pomoči, ki so jo ti organi uporabili v okviru vračila.
32.
Komisija je v dopisu z dne 15. maja 2020 ob upoštevanju teh dvomov od Republike Bolgarije zahtevala več pojasnil o dejavnostih družbe Agrolesproekt, zlasti o njeni lastniški strukturi, uporabi merila neodvisnosti izvedenca v okviru postopka javnega razpisa in plačilu obeh izvedencev, ki ju je uporabila družba Agrolesproekt. (
13
)
33.
Republika Bolgarija je v dopisu z dne 10. julija 2020 odgovorila s pojasnilom, da je družba Agrolesproekt v 100‑odstotni lasti Bolgarske države in da je njena glavna dejavnost opravljanje storitev, povezanih z gozdarstvom ter sečnjo in spravilom, naloge upravljavca pa opravlja minister za kmetijstvo, prehrano in gozdove.
34.
Ker je Komisija menila, da informacije, ki so jih poslali bolgarski organi, ne morejo odpraviti resnih dvomov, izraženih v zvezi s celovito izvršitvijo sklepa o vračilu, (
14
) je v dopisu z dne 22. septembra 2020 te organe pozvala, naj znova preučijo vsa posamezna poročila o vrednotenju, ki jih je pripravila družba Agrolesproekt, da bi tržne cene določili po pravilni metodi in nemudoma izračunali pravilne zneske državne pomoči, ki jih je treba vrniti.
35.
Navedeni organi so v dopisu z dne 2. novembra 2020 Komisijo obvestili, da so bile pri nacionalnih sodiščih vložene številne tožbe zoper izdane naloge za vračilo in da ni pravnega ali zakonodajnega mehanizma, ki bi omogočal ponovno odprtje ali končanje sodnega postopka, ki poteka.
36.
Komisija je v dopisu z dne 19. aprila 2021 tem organom sporočila, da dejstvo, da je družba Agrolesproekt „javno podjetje“ v smislu člena 2(b) Direktive 2006/111/ES (
15
), temu podjetju preprečuje, da opravi oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč v času menjave. Komisija je zato menila, da izvedensko mnenje, ki ga je predložila družba Agrolesproekt in s katerim so bolgarski organi utemeljili ukrepe, sprejete za izvršitev sklepa o vračilu državne pomoči, ni zanesljivo za izvršitev Sklepa 2015/456. Posledično je Komisija od teh organov zahtevala, naj preučijo možnost objave novega postopka oddaje javnega naročila za imenovanje neodvisnega izvedenca v skladu s točko 176 obrazložitve tega sklepa. (
16
)
37.
Navedeni organi so v dopisu z dne 11. maja 2021 v odgovor na ta dopis zagovarjali izbiro družbe Agrolesproekt kot izvedenca ter med drugim poudarili, da so jo izbrali v dovolj preglednem, konkurenčnem, odprtem in brezpogojnem postopku v skladu s točko 176 obrazložitve navedenega sklepa na podlagi merila ponudbe z najnižjo ceno. Poleg tega so navedli, da to podjetje financiranja za svoje dejavnosti ne prejema iz proračuna države, občin ali drugih uprav odredbodajalk, saj njegovi prihodki izvirajo iz njegove glavne dejavnosti, to je priprave gozdarskih načrtov in popisov gozdnih območij v okviru pogodb, sklenjenih na podlagi sodelovanja v postopkih, odprtih na podlagi Zakon za obshtestvenite porachki (zakon o javnih naročilih). (
17
) Nazadnje, pred nacionalnimi sodišči naj bi potekali številni postopki, v katerih se izpodbija znesek pomoči, ki ga je treba vrniti, in v nekaterih od teh postopkov naj bi sodni izvedenci določili tržno ceno, ki je podobna ali nižja od tržne cene, ki jo je določilo navedeno podjetje.
38.
Komisija je z dopisom z dne 20. junija 2022 zahtevala dodatne informacije o neodvisnosti družbe Agrolesproekt. Komisija je vztrajala pri preglednosti, ki mora veljati za naslednje elemente: (a) glavna dejavnost podjetja, storitve, ki jih ponuja, in seznam glavnih strank; (b) njegova poslovna politika in postopki odločanja; (c) drugi subjekti ali zainteresirani subjekti, ki nadzirajo dejavnost tega podjetja ali nanjo vplivajo, ter (d) podrobni viri prihodkov in delež javnega financiranja ali pogodb, sklenjenih z državo, v prometu navedenega podjetja, ter potrjeni računovodski izkazi za obdobje 2017–2021.
39.
Republika Bolgarija je v dopisu z dne 12. julija 2022 ponovila pripombe iz svojega dopisa z dne 11. maja 2021 in navedla, da je bilo v skupno 102 zadevah, v katerih je bila ugotovljena dodelitev državne pomoči, do zdaj začetih 66 sodnih postopkov v zvezi z vračilom te pomoči in da je v desetih zadevah Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija) razveljavilo izpodbijane naloge za vračilo. Bolgarski organi so pojasnili, da so poslali 21 nalogov za vračilo, od katerih jih je bilo deset plačanih, pet pa jih je privedlo do razveljavitve posla menjave.
40.
V okviru tožbe, vložene zoper tak nalog za vračilo pomoči v okviru menjave zemljišč, je Administrativen sad Varn (upravno sodišče v Varni, Bolgarijo) Sodišču v predhodno odločanje predložilo vprašanja glede razlage pojma „podjetje“ v smislu člena 107 PDEU in glede načinov izračuna tržne cene zamenjanih zemljišč. (
18
)
41.
V teh okoliščinah se je Komisija odločila, da vloži to tožbo.
IV. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
42.
Komisija Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Bolgarija s tem, da v določenem roku ni sprejela vseh potrebnih ukrepov, da bi od upravičencev izterjala državno pomoč, ki je bila s Sklepom 2015/456 razglašena za nezakonito in nezdružljivo z notranjim trgom, ni izpolnila obveznosti iz člena 288, četrti odstavek, PDEU in členov od 4 do 6 tega sklepa, ter tej državi članici naloži plačilo stroškov.
43.
Republika Bolgarija predlaga, naj se tožba v celoti zavrne kot neutemeljena in naj se Komisiji naloži plačilo stroškov.
44.
Stranki sta na obravnavi 8. januarja 2025 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja Sodišča.
V. Analiza
45.
Komisija v utemeljitev tožbe navaja tri očitke, ki se delno prekrivajo, pri čemer se prvi nanaša na neizvršitev Sklepa 2015/456 v določenem roku, drugi na zelo omejen rezultat glede vračila zadevne državne pomoči, tretji pa na neobstoj okoliščin, ki bi dokazovale absolutno nezmožnost izvršitve tega sklepa.
46.
Drugi očitek je sestavljen iz dveh delov, ki se nanašata na glavna razloga, ki sta po mnenju Komisije preprečila dejansko izvršitev Sklepa 2015/456, in sicer, prvič, neutemeljeno imenovanje izvedenca, pristojnega za določitev zneska pomoči, ki ga je treba vrniti, ki ni izpolnjeval zahtev glede neodvisnosti iz točke 176 obrazložitve tega sklepa, in drugič, dejstvo, da je ta izvedenec uporabil napačno metodo izračuna, ki ni mogla odražati dejanske tržne cene.
47.
V skladu z zahtevo Sodišča bodo ti sklepni predlogi osredotočeni na prvi del drugega očitka, (
19
) ki v bistvu temelji na treh trditvah Komisije, od katerih se prva nanaša na domnevno neutemeljeno odločitev Republike Bolgarije, da uporabi neodvisnega izvedenca (B), druga na domnevni neobstoj neodvisnosti imenovanega izvedenca (C) in tretja na domnevno kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja, ker Komisija ni bila obveščena, da je imenovani izvedenec javno podjetje (D). (
20
) Vendar se mi zdi koristno, da za boljšo opredelitev teh različnih trditev na kratko opozorim na načela v zvezi z obveznostjo vračila državne pomoči, razglašene za nezakonito (A).
A.
Obveznost vračila nezakonite pomoči
48.
Najprej, kot je Sodišče že večkrat razsodilo, je odprava nezakonite pomoči z izterjavo logična posledica ugotovitve njene nezakonitosti. Država članica, ki je naslovnica sklepa, s katerim ji je naložena obveznost izterjati nezakonite pomoči, je na podlagi člena 288 PDEU zavezana sprejeti vse ustrezne ukrepe, da zagotovi izvršitev tega sklepa. Zagotoviti mora učinkovito izterjavo zneskov, ki jih je treba plačati, da bi se odpravilo izkrivljanje konkurence, ki ga je povzročila konkurenčna prednost, nastala zaradi nezakonite pomoči. (
21
)
49.
Dalje, v skladu s členom 14(3) Uredbe št. 659/1999 (
22
), ki se je uporabljala v času sprejetja Sklepa 2015/456, se mora vračilo pomoči, ki je bila s sklepom Komisije razglašena za nezakonito in nezdružljivo z notranjim trgom, izvesti, kot je razvidno tudi iz uvodne izjave 13 te uredbe, „nemudoma in skladno s postopki, določenimi v nacionalni zakonodaji zadevne države članice“, če omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje te odločbe, saj tak pogoj odraža zahteve načela učinkovitosti. (
23
)
50.
Tako se mora vračilo izvesti nemudoma in, natančneje, v roku, določenem v sklepu Komisije, ki je bil sprejet na podlagi člena 108(2) PDEU in odreja vračilo državne pomoči, ali po potrebi v roku, ki ga Komisija določi naknadno. Prepozno vračilo, do katerega pride po izteku določenih rokov, ne more izpolnjevati zahtev iz Pogodbe DEU. (
24
)
51.
Nazadnje, v zvezi s tem je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, razen v primerih, v katerih je bil sklep o vračilu razglašen za ničen na podlagi člena 263 PDEU, edini razlog, na katerega se država članica lahko sklicuje v obrambi zoper tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo Komisija vloži na podlagi člena 108(2) PDEU, absolutna nezmožnost izvršitve sklepa, ki je naslovljen nanjo. (
25
) Vendar je ta položaj predmet restriktivne analize. Pogoj v zvezi z obstojem absolutne nezmožnosti izvršitve namreč ni izpolnjen, če tožena država članica zgolj obvesti Komisijo o pravnih, političnih ali praktičnih težavah, ki jih povzroča izvršitev zadevnega sklepa, ne da bi izvedla dejanske ukrepe za izterjavo od zadevnih podjetij in ne da bi Komisiji predlagala druge načine za izvršitev tega sklepa, s katerimi bi bilo mogoče premostiti te težave. (
26
)
52.
To tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti bo treba preučiti z vidika teh načel, da se preveri, prvič, ali je Republika Bolgarija ustrezno zagotovila vračilo pomoči v roku, določenem v Sklepu 2015/456 (prvi in drugi očitek), in drugič, če ni tako, ali se lahko ta država članica legitimno sklicuje na razloge, ki pomenijo absolutno nezmožnost izvršitve tega sklepa (tretji očitek). (
27
)
B.
Odločitev za uporabo neodvisnega izvedenca
53.
Komisija s prvo trditvijo, navedeno v okviru prvega dela drugega očitka, Republiki Bolgariji očita, da se je odločila uporabiti neodvisnega izvedenca za oceno tržnih cen zamenjanih parcel za namene določitve zneskov državne pomoči, ki jih je treba vrniti, čeprav so, kot je razvidno iz točk 146 in 175 obrazložitve Sklepa 2015/456, v času sprejetja tega sklepa bolgarski organi že imeli na voljo med drugim tržne cene ob zamenjavah vseh zemljišč, na katera so se nanašali posli. Po mnenju Komisije bi ta okoliščina morala olajšati določitev točnega zneska pomoči, ki jo je treba vrniti, ob upoštevanju metodologije, opisane v točki 173 obrazložitve navedenega sklepa, ne da bi bilo treba imenovati izvedenca. V skladu s točko 176 obrazložitve tega sklepa je bila namreč možnost uporabe neodvisnega izvedenca predvidena le, če metodologije, opisane v točki 173 obrazložitve, ne bi bilo mogoče uporabiti ali če bi vodila do zneska, ki očitno ne bi ustrezno izražal zneska, ki ga je prejel upravičenec. Vendar naj v obravnavani zadevi ne bi bil podan noben od teh dveh razlogov, ki bi utemeljeval uporabo neodvisnega izvedenca. Zato naj bi odločitev bolgarskih organov, da opravijo nov izračun tržne cene za vseh 132 poslov menjave, na katere se nanaša Sklep 2015/456, z uporabo neodvisnega izvedenca, povzročila znatno dodatno zamudo in neupravičeno zapletla postopek vračila.
54.
Republika Bolgarija odgovarja, da so bili pogoji uporabe točke 176 obrazložitve Sklepa 2015/456 izpolnjeni, ker tržne vrednosti, uporabljene za določitev pomoči v okviru sprejetja tega sklepa, niso nujno odražale poštenih tržnih vrednosti zadevnih gozdnih parcel. Bolgarski organi naj bi namreč že v upravni fazi ugotovili, da obstaja „nekaj težav“ v zvezi z zanesljivostjo predloženih podatkov, kot je Komisija sama priznala v točki 119 obrazložitve navedenega sklepa, ker so bile te vrednosti med drugim določene na podlagi nezanesljivih davčnih ocen.
55.
Iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, menim, da Komisija Republiki Bolgariji ne more očitati, da je uporabila neodvisnega izvedenca.
56.
Na prvem mestu, naj spomnim, da je bila možnost določitve metode izračuna na podlagi neodvisnega izvedenskega mnenja izrecno določena v samem Sklepu 2015/456. V točki 176 obrazložitve navedenega sklepa je bila namreč možnost uporabe neodvisnega izvedenca predvidena „v primerih, v katerih lahko bolgarski organi izrazijo upravičene pomisleke, da metodologije [iz točke 173 obrazložitve] ni mogoče uporabiti ali da vodi do zneska, ki očitno ne izraža ustrezno zneska državne pomoči, ki ga je prejel upravičenec“. (
28
) Okoliščina, da je ta možnost izrecno določena v tem sklepu, pa nujno pomeni, da se je Komisija zavedala, da je v času sprejetja navedenega sklepa obstajala možnost, da vračila pomoči ne bo mogoče izvesti skoraj samodejno na podlagi vrednosti tržnih cen zemljišč, ki so bile sporočene v upravnem postopku. Poleg tega je Komisija v pisnem stališču priznala, da lahko v praksi določitev tržne vrednosti parcele predstavlja nekaj težav, ki se lahko povečajo zaradi majhnega števila primerljivih poslov, in da obstaja a priori več možnih metod za določitev tržne vrednosti zemljišča.
57.
Na drugem mestu, bolgarski organi so na nezanesljivost tržnih cen gozdnih parcel, ki so jih sporočili, ustrezno opozorili, in to precej pred sprejetjem Sklepa 2015/456, v upravni fazi v pripombah z dne 19. novembra 2013 in po zahtevi za informacije v obliki preglednice, ki so jo poslali v elektronskem sporočilu z dne 21. januarja 2014. To je Komisija izrecno ugotovila v točki 119 obrazložitve tega sklepa. Kot je Republika Bolgarija pojasnila v pisnem stališču, je bila ta nezanesljivost posledica predvsem nezadostnega števila podobnih poslov na omejenem trgu zemljišč na gozdnih območjih in nacionalne posebnosti, da je velika večina notarskih listin, ki so jih uporabili bolgarski organi, odražala davčna vrednotenja nepremičnin, ki niso zadostno odražala dejanske tržne cene. Poleg teh ugotovljenih težav so bolgarski organi, kot je razvidno iz točke 121 obrazložitve navedenega sklepa, poudarili, da so podatki, ki so jih predložili o tržnih cenah, „najboljše ocene, ki jih lahko dobijo“, (
29
) ob upoštevanju dejstva, da: „(i) v Bolgariji ni posebnih pravil za določanje tržnih cen gozdnih zemljišč na podlagi vrednotenja, (ii) bi bilo potrebnega veliko časa, da bi neodvisni cenilec opravil vrednotenje, s katerim bi ugotovil, kakšne bi bile tržne cene v času menjave, in (iii) bi bilo tako vrednotenje zelo drago“. Komisija zato ni mogla prezreti dejstva, da so sporočene cene pomenile „ocene“, niti ni mogla prepričljivo trditi, da so ti organi v času sprejetja tega sklepa imeli na voljo vse potrebne podatke za določitev zneska vračila pomoči.
58.
Na tretjem mestu, ob upoštevanju navedenega ugotavljam, da je bila uporaba neodvisnega izvedenca s specializiranimi kvalifikacijami hkrati dovoljena in nujna, da bi se odpravila nezanesljivost podatkov, ki jih je Republika Bolgarija prvotno posredovala Komisiji. Kot navaja ta država članica, bi bilo namreč brez natančne določitve tržnih cen zemljišč nemogoče ustrezno uporabiti metodologijo, na katero se Komisija sklicuje v točki 173 obrazložitve Sklepa 2015/456, ker je tržna cena zemljišča sestavni del matematične enačbe iz te točke obrazložitve.
59.
Na četrtem in zadnjem mestu, zdi se, da je to razumevanje tudi prvotni pristop, ki ga je uporabila Komisija. Kot je ta institucija potrdila na obravnavi, je namreč odločitev bolgarskih organov, da uporabijo izvedenca, sprejela na srečanju 7. oktobra 2014, to je na prvem srečanju s temi organi po sprejetju Sklepa 2015/456. (
30
) S sprejetjem te odločitve pa je Komisija implicitno sprejela tudi njene praktične posledice. Lahko se je namreč samo v celoti zavedala, da bo taka odločitev nujno privedla do upočasnitve postopka vračila pomoči, zlasti ker je bil v skladu z točko 176 obrazložitve tega sklepa za imenovanje izvedenca potreben postopek javnega razpisa. Če pa bi Komisija menila, da ni razloga za uporabo metodologije iz navedene točke obrazložitve, bi morala temu nasprotovati že od začetka, zlasti na zgoraj navedenem prvem srečanju, in ne deset let pozneje ob vložitvi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti. Poleg tega, kot je razvidno iz točk od 18 do 29 teh sklepnih predlogov, je Republika Bolgarija vse ukrepe, ki jih je sprejela med sprejetjem Sklepa 2015/456 in predložitvijo poročila neodvisnega izvedenca, sprejela v dogovoru s službami Komisije, ki niso nikoli, vsaj ne pisno, izrazile ugovorov zoper prvotno odločitev za uporabo tega izvedenca. Kot je razvidno iz točke 29 teh sklepnih predlogov, Komisija namreč niti po koncu dela, ki ga je opravil navedeni izvedenec, in predložitvi poročil o vrednotenju, ki so zajela vseh 132 poslov menjave, ni izrazila nobenega ugovora ali predloga za sprejetje novih ali dodatnih ukrepov v zvezi z vrednotenjem zemljišč.
60.
Iz navedenega po mojem mnenju izhaja, da je treba prvo trditev Komisije, navedeno v okviru prvega dela drugega očitka, zavrniti kot neutemeljeno.
C.
Neobstoj neodvisnosti imenovanega izvedenca
61.
Komisija z drugo trditvijo, navedeno v okviru prvega dela drugega očitka, trdi, da izvedenec, ki ga je imenovala Republika Bolgarija, in sicer podjetje, ki je bilo ob izboru v 100‑odstotni lasti Bolgarske države in pod nadzorom organa, ki je prvotno dodelil zadevno pomoč, to je ministrstva za kmetijstvo, prehrano in gozdove, ni izpolnjeval zahtev glede neodvisnosti, določenih v točki 176 obrazložitve Sklepa 2015/456. Natančneje, po zahtevi za informacije z dne 20. junija 2022 (
31
) in na podlagi elementov odgovora, ki jih je Republika Bolgarija poslala 12. julija 2022, (
32
) je Komisija menila, da je očiten neobstoj funkcionalne in ekonomske neodvisnosti med družbo Agrolesproekt in tem ministrstvom, ki je vplival na postopek vračila pomoči in posledično na dejansko izvršitev njenega sklepa.
62.
Po eni strani, kar zadeva funkcionalno neodvisnost, naj bi statut, poročila o dejavnostih in letni računovodski izkazi družbe Agrolesproekt v bistvu kazali, da je pravice Bolgarske države kot izključnega lastnika kapitala tega podjetja uresničeval minister za kmetijstvo, prehrano in gozdove ter da naj bi zato obstajala neposredna podrejenost med navedenim podjetjem in javnim subjektom, ki je dodelilo pomoč. (
33
) Komisija je na obravnavi pojasnila, da ta organska navezanost pomeni težavo v zvezi z objektivno neodvisnostjo, ker je treba šteti, da družba Agrolesproekt deluje pod nadzorom Bolgarske države in kot pojavna oblika organa, ki je dodelil pomoč. V zvezi s tem je tudi po mnenju Komisije navzkrižje interesov očitno, ker naloge upravljanja družbe Agrolesproekt izvaja državni organ, ki je kršil pravo Unije; tako naj bi bilo „zaman zanikati vpliv tega organa na postopek odločanja podjetja“. Po drugi strani, kar zadeva ekonomsko neodvisnost, po mnenju Komisije več elementov podpira neobstoj ekonomske neodvisnosti tega podjetja, kot je med drugim dejstvo, da je bila dejavnost tega podjetja v celoti odvisna od javnega financiranja, saj so bile vse pogodbe, ki jih je izvajala družba Agrolesproekt, dodeljene z javnimi razpisi, ki jih je organiziral javni sektor. Poleg tega naj Republika Bolgarija ne bi zagotovila pojasnil o identiteti različnih naročnikov v javnem sektorju.
63.
Republika Bolgarija izpodbija to trditev in v bistvu trdi, da okoliščina, da je bila družba Agrolesproekt javni subjekt, ni mogla vplivati na njeno neodvisnost pri nalogi, ki ji je bila dodeljena, ker je to podjetje med drugim za oceno tržnih cen zamenjanih parcel in določitev zneskov pomoči, ki jih je treba vrniti, uporabilo dva izvedenca, ki sta bila vpisana pri bolgarski zbornici neodvisnih cenilcev in jima je bilo dovoljeno vrednotiti parcele na gozdnih območjih ter o katerih neodvisnosti ni bilo mogoče dvomiti.
64.
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da je v Sklepu 2015/456 in zlasti v točki 176 njegove obrazložitve po eni strani samo pojasnjeno, da so bolgarski organi lahko opravili oceno tržnih cen parcel, na katere se nanaša ta sklep, „[z uporabo] neodvisnega izvedenca, usposobljenega za taka vrednotenja in izbranega na podlagi postopka javnega razpisa“, po drugi strani pa so določene različne faze postopka za izbiro tega izvedenca. Čeprav ta točka obrazložitve določa, da mora biti izvedenec „neodvisen“, „usposobljen“ in „izbran na podlagi postopka javnega razpisa“, pa ne vsebuje nobene izrecne navedbe glede pravnega statusa ali lastništva tega izvedenca ter zlasti glede dejstva, da ne more biti javno podjetje.
65.
Zato je treba preveriti, ali bi morali kljub neobstoju take navedbe v Sklepu 2015/456 bolgarski organi vseeno vedeti, da je imenovanje javnega subjekta za izvedenca samo po sebi nezdružljivo z zahtevo po njegovi neodvisnosti.
66.
Iz naslednjih razlogov menim, da v obravnavani zadevi ni bilo tako.
67.
Na prvem mestu, ugotavljam, da tako načelo, v skladu s katerim morajo biti javni subjekti izključeni iz javnih razpisov za izvedenske naloge, ni razvidno ne iz predpisov Unije o oddaji javnih naročil ne iz bolj specifičnih predpisov o državnih pomočeh.
68.
Po eni strani v zvezi s pravili o oddaji javnih naročil iz člena 2(1), točka 10, Direktive 2014/24/EU (
34
) v povezavi z uvodno izjavo 14 te direktive izhaja, da je treba pojem „gospodarski subjekt“ razlagati široko, tako da vključuje ne le fizične ali pravne osebe, ampak tudi vsak javni subjekt, ki med drugim ponuja opravljanje zadevnih storitev na trgu, ne glede na to, v kateri pravni obliki se odloči delovati. Sodišče je zato ugotovilo, da morebitni primer privilegiranega položaja gospodarskega subjekta zaradi financiranja iz javnih sredstev ali zaradi državnih pomoči ne more a priori in brez drugega preizkusa utemeljiti izključitve iz sodelovanja pri javnem naročilu. (
35
) Sodišče je namreč razsodilo, da je eden od ciljev pravil Unije na področju javnih naročil vzpostavitev čim večje konkurence in da je namen prava Unije, da se v postopkih javnega razpisa zagotovi največja možna udeležba ponudnikov, ne le glede na interes na področju prostega pretoka blaga in storitev, ampak tudi v interesu samega naročnika, ki ima tako večjo izbiro glede najugodnejše ponudbe in ponudbe, ki najbolj ustreza potrebam zadevne javne skupnosti. (
36
)
69.
Po drugi strani je v zvezi s posebnimi pravili o državnih pomočeh Sporočilo Komisije z dne 10. julija 1997 o elementih državne pomoči pri prodaji zemljišč in objektov s strani javnih oblasti (v nadaljevanju: sporočilo iz leta 1997), (
37
) ki se je uporabljalo na dan sprejetja Sklepa 2015/456 in med prvimi tremi javnimi razpisi, ki so jih bolgarski organi objavili za izbiro neodvisnega cenilca, (
38
) izrecno določalo možnost, da javni cenilci ali uslužbenci sodelujejo pri pripravi neodvisnega izvedenskega mnenja. Natančneje, v točki 2(a) pod naslovom II, naslovljenim „Načela“, tega sporočila je bilo navedeno, da če javni organi države članice v okviru prodaje zemljišč in objektov ne nameravajo uporabiti brezpogojnega razpisnega postopka, (
39
) lahko pred dogovori o prodaji en ali več cenilcev opravi neodvisno oceno, da se določi tržna vrednost na podlagi splošno sprejetih tržnih kazalnikov in cenilskih standardov. Tako določena najnižja nakupna cena je najnižja nakupna cena, ki jo je mogoče sprejeti, ne da bi bila opredeljena kot državna pomoč. V zvezi s tem je bilo v četrtem odstavku iste določbe pojasnjeno, da mora cenilec razen tega, da ima ustrezne poklicne kvalitete, (
40
) biti „pri izvajanju svojih nalog neodvisen“, kar pomeni, da „javne oblasti ne smejo biti upravičen[e] do dajanja navodil v zvezi z rezultatom vrednotenja. Državne cenilske pisarne in javni cenilci ali uslužbenci se štejejo kot neodvisni, če je učinkovito izključen neupravičen vpliv na njihove izsledke.“ (
41
)
70.
Treba je navesti, da se sporočilo iz leta 1997 za izbiro družbe Agrolesproekt ni uporabljalo: ni se uporabljalo ratione materiae, ker se je po eni strani nanašalo na „prodaje“ zemljišč in objektov v lasti države, in ne na „menjave“ (
42
), ter po drugi strani na vrednotenje zemljišč in objektov v okviru opredelitve pomoči, in ne njenega vračila; tudi se ni uporabljalo ratione temporis, ker to sporočilo ni več veljalo, ko je bila družba Agrolesproekt Komisiji predlagana v odobritev. (
43
) Vendar navedeno sporočilo ostaja upoštevno za to analizo, zlasti ker določa načelo, da so javne cenilske pisarne povsem sposobne opraviti vrednotenja v okviru izvajanja pravil o državni pomoči, ne da bi se domnevalo, da ne delujejo neodvisno. Dejansko je treba poudariti, da nobena določba Obvestila Komisije o pojmu državne pomoči po členu 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki je nadomestila sporočilo iz leta 1997, ne izključuje možnosti uporabe neodvisnih izvedencev, ki so organi javnega prava, čeprav možnost uporabe neodvisnih izvedencev ostaja veljavna. (
44
)
71.
Te ugotovitve ne more omajati trditev Komisije, da okvir te zadeve ni povezan s prvotnim vrednotenjem zemljišča za prodajo s strani izvedenca, v okviru katerega lahko državne cenilske pisarne v skladu s sporočilom iz leta 1997 opravijo neodvisne ocene, temveč z vračilom nezakonite pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom, kar naj bi zahtevalo posebne previdnostne ukrepe.
72.
Najprej, težko se je namreč strinjati s konceptom merila neodvisnosti, ki se spreminja glede na zadevno upravno fazo. Za pooblaščenega neodvisnega izvedenca je treba ne glede na to, ali je organ javnega ali zasebnega prava, domnevati, da ravna popolnoma neodvisno v okviru vrednotenja prodaje zemljišča za presojo obstoja pomoči (predhodno) ali v okviru presoje vrednosti zemljišča za vračilo pomoči (naknadno). Poleg tega s teoretičnega vidika težko razumem, kako bi se tveganje morebitnega državnega vpliva spremenilo glede na to, ali se vrednotenje nanaša na obstoj pomoči ali na njeno vračilo. Na primer, če je cilj takega vplivanja zmanjšati znesek pomoči, da bi bil opredeljen kot pomoč „de minimis“, tveganja ostanejo enaka tako v fazi opredelitve pomoči kot v fazi njenega vračila. To velja tudi, če obstaja, kot trdi Komisija, konvergenca med interesi organa, ki dodeli pomoč, in interesi upravičencev. (
45
) Nazadnje, načelo, v skladu s katerim bi se v bistvu domnevalo, da država članica ravna nezakonito s tem, da vpliva na izvedenca, kadar je ta javno podjetje, bi bilo, kot se mi zdi, v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU in načelom medsebojnega zaupanja med državami članicami in institucijami Unije in ga zato ne bi bilo mogoče utemeljiti.
73.
Na drugem mestu, glede na zgornjo ugotovitev, v skladu s katero javni subjekti na podlagi prava Unije ne morejo biti izključeni iz javnih razpisov v zvezi z ocenami, ki se opravijo v okviru vračila državne pomoči, bi morala Komisija, če bi menila, da je v obravnavani zadevi menjava zemljišč občutljiva tema in da obstaja dejansko tveganje vplivanja s strani organa, ki je dodelil pomoč, na subjekt, ki je opravil to izvedensko delo (ali izbral neodvisne izvedence), v točki 176 obrazložitve Sklepa 2015/456 izrecno določiti, da bi neodvisne izvedence moral imenovati „neodvisni organ“ (
46
). Ker pa to ni bilo navedeno, Republiki Bolgariji ni bilo treba vedeti, da je imenovanje družbe Agrolesproekt samo po sebi v nasprotju z zahtevami glede neodvisnosti iz točke 176 obrazložitve tega sklepa.
74.
Na tretjem mestu, iz spisa, predloženega Sodišču, je razvidno, da noben drug dokaz, ki izhaja iz različnih izmenjav med strankama, ni ustvaril obveznosti za bolgarske organe (ali legitimnih pričakovanj Komisije) glede tega, da imenovani neodvisni izvedenec ne sme biti javni subjekt. Nasprotno, v okviru upravnega postopka, ki je privedel do sprejetja Sklepa 2015/456, je Komisija za namene ugotovitve obstoja pomoči brez ugovorov sprejela cene, ki so jih določili izvedenci, ki so bili sami del ministrstva za kmetijstvo, prehrano in gozdove. Prav tako Komisija, kot je navedla Republika Bolgarija, tudi po sprejetju tega sklepa ni izpodbijala objektivnosti poročila o ocenah v zvezi s posli de minimis, čeprav so ga pripravili uradniki tega ministrstva. (
47
) Nazadnje, vprašanje neodvisnosti izvedencev je bilo izrecno obravnavano tudi v izmenjavah o prvem postopku javnega razpisa, ki je bil preklican, med drugim ker se je pooblaščeni cenilec predhodno opredelil do poročil o vrednotenju, pripravljenih za namene določitve pomoči. (
48
) Komisija niti v tem okviru ni izkoristila te priložnosti, da bi izrazila bojazen glede domnevnega tveganja, ki bi izhajalo iz morebitnega imenovanja javnega podjetja za neodvisnega izvedenca.
75.
Na četrtem in zadnjem mestu, Komisija nikakor ni mogla dokazati obstoja kakršnega koli vpliva bolgarskih organov na izvedensko mnenje družbe Agrolesproekt. V zvezi s tem opozarjam, da če se zgledujemo po načelih, uporabljenih v okviru presoje neodvisnosti sodišč, zahteva po neodvisnosti vsebuje dva ločena vidika, objektivno in subjektivno neodvisnost. (
49
) Komisija trdi, da v obravnavani zadevi ta vidika manjkata.
76.
Po eni strani je pogoj za objektivno neodvisnost, da izvedenec svoje naloge opravlja povsem samostojno, ne da bi bil kakor koli hierarhično povezan ali komur koli podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila. Izvedenec je tako zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost njegovega strokovnega poročila. (
50
)
77.
V zvezi s tem Komisija, kot je razvidno iz točke 62 teh sklepnih predlogov, izraža pridržke, ki se nanašajo tako na funkcionalno kot na ekonomsko neodvisnost družbe Agrolesproekt od ministrstva za kmetijstvo, prehrano in gozdove.
78.
Na prvem mestu, v zvezi s funkcionalno neodvisnostjo najprej menim, da neodvisnosti družbe Agrolesproekt ni mogoče postaviti pod vprašaj zgolj zato, ker je to podjetje imenoval organ, ki je dodelil zadevno pomoč. Nasprotno, ker med strankama ni sporno, da sta bila izvedenca, ki ju je uporabilo to podjetje, vpisana pri zbornici neodvisnih cenilcev, se nagibam k mnenju, da sta pri pripravi poročil o vrednotenju svoje dejavnosti opravljala ob upoštevanju visokih etičnih standardov in standardov poklicnega ravnanja. (
51
) V tem smislu je treba domnevati, da uživata zadostno objektivno neodvisnost. Ta domneva velja zlasti zato, ker ni očitno, zakaj je okoliščina, da je naročnik izvedenskega mnenje zgoraj navedeno ministrstvo, sama po sebi upoštevna. Po eni strani namreč ta izvedenca, kot je potrdila Republika Bolgarija, nimata nobenega neposrednega razmerja z Bolgarsko državo: nista uslužbenca ministrstva ali katerega koli drugega organa javnega prava, niti družbe Agrolesproekt, in najeta sta bila le za izvedbo posebnih nalog, ki so jima bile dodeljene. Po drugi strani Komisija ni izpodbijala poklicne usposobljenosti obeh izvedencev, ki ju je imenovala družba Agrolesproekt, niti njune sposobnosti dokončati izvedensko delo, ki jima je bilo zaupano. Na obravnavi je celo priznala, da če bi ta izvedenca izbrali neposredno bolgarski organi, brez posredovanja družbe Agrolesproekt, bi bil pogoj neodvisnosti v smislu točke 176 obrazložitve Sklepa 2015/456 izpolnjen.
79.
Dalje, menim, da te domneve ni mogoče ovreči zgolj s trditvijo, ki bi temeljila na dejstvu, da „bi bilo jalovo zanikati vpliv [ministrstva] na postopek odločanja podjetja“. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora namreč Komisija v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti in Sodišču predložiti dokaze, ki jih to potrebuje, da preveri obstoj te neizpolnitve obveznosti, ne da bi se Komisija lahko oprla na kakršno koli domnevo. (
52
) Tako mora Komisija dokazati obstoj povezave med državno naravo družbe Agrolesproekt ter kakovostjo ali zanesljivostjo poročil o vrednotenju, da bi dokazala, da to podjetje ne izpolnjuje pogojev za izvršitev sklepa, ki so določeni v točki 176 obrazložitve Sklepa 2015/456. Kot je bilo navedeno na obravnavi, pa Komisija ni predložila nobenega dokaza o navodilih, ki naj bi jih bolgarski organi dali navedenemu podjetju ali imenovanima izvedencema. Podobno tudi iz letnih poročil, ki jih je pripravilo to podjetje in na katera se sklicuje Komisija, ni razviden noben materialni indic, ki bi kazal, da izvedenca svoje naloge nista mogla opraviti popolnoma neodvisno.
80.
Na drugem mestu, kar zadeva ekonomsko neodvisnost, čeprav drži, da ima plačilo izvedencev dejansko lahko vlogo pri njihovi objektivni neodvisnosti, kot je trdila Republika Bolgarija, financiranje družbe Agrolesproekt izhaja iz gospodarske dejavnosti, ki jo opravlja. Njeni prihodki tako izvirajo iz njenih glavnih dejavnosti, ki sta priprava načrtov za sečnjo in spravilo ter popis gozdnih območij v okviru pogodb, sklenjenih na podlagi njenega sodelovanja v odprtih postopkih. Te informacije so podprte z letnimi računovodskimi izkazi za poslovni leti 2018 in 2019, ki so objavljeni v poslovnem registru in v katerih je dejansko navedeno, da je to podjetje v zadevnem obračunskem obdobju ustvarilo lastne prihodke od pogodb v okviru odprtih postopkov na podlagi zakona o javnih naročilih.
81.
Zato se mi zdi, da Komisija z nobenim dokazom ne bi mogla dokazati, da je bila v obravnavani zadevi objektivna neodvisnost družbe Agrolesproekt ali obeh izvedencev, ki ju je uporabila, ogrožena.
82.
Po drugi strani v zvezi s subjektivno neodvisnostjo opozarjam, da je ta povezana s pojmom „nepristranskost“ in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank v sporu in njihovih posameznih interesov glede predmeta spora. Ta vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in odsotnost kakršnega koli interesa za vsebino izvedenskega mnenja. (
53
)
83.
V zvezi s tem je Komisija na obravnavi trdila, da ima informacije v smislu, da zadevna izvedenca nista mogla povsem svobodno opraviti svoje naloge v okviru, ki ga je določila družba Agrolesproekt, da sta dobila napotke bolgarskih organov in da je to razvidno iz samih poročil te družbe.
84.
Vendar, kot je bilo že poudarjeno v točkah od 78 do 80 teh sklepnih predlogov, iz letnih poročil družbe Agrolesproekt, kot se zdi, ni razviden noben element, ki bi kazal, da izvedenca nista svobodno opravljala svoje naloge. Ta poročila se namreč nanašajo na načrte organizacije gozdarstva, pri katerih sodelujejo strukture Bolgarske države. Niso pa upoštevna, kar zadeva nalogo družbe Agrolesproekt, da izračuna cene gozdnih zemljišč. Poleg tega je iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, razvidno, da je poročilo o vrednotenju, kot ga je predložilo to podjetje, naročnik odobril po oceni odbora izvedencev izvajalske agencije za gozdarstvo, ne da bi posegel v njegovo vsebino. (
54
)
85.
Ob upoštevanju navedenega ter zlasti besedila točke 176 obrazložitve Sklepa 2015/456, upoštevnih določb prava Unije, nezadostnosti pojasnil, ki jih je Komisija podala v okviru upravnega postopka pred sprejetjem tega sklepa in po njegovem sprejetju, in pomanjkanja dokazov, ki bi lahko pod vprašaj postavili objektivnost izvedenskega mnenja, ki ga je predložila družba Agrolesproekt, je treba ugotoviti, da ni dokazano, da je Republika Bolgarija kršila navedeni sklep s tem, da je imenovala izvedenca, ki ne izpolnjuje zahtev glede neodvisnosti iz te točke obrazložitve.
86.
Zato predlagam, naj se druga trditev, navedena v okviru prvega dela drugega očitka, zavrne kot neutemeljena.
D.
Kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja zaradi nerazkritja javne lastniške strukture imenovanega izvedenca
87.
Komisija s tretjo in zadnjo trditvijo, navedeno v okviru prvega dela drugega očitka, bolgarskim organom očita, da niso pravočasno – in sicer preden je Komisija 26. oktobra 2017 odobrila imenovanje družbe Agrolesproekt (
55
) – razkrili informacije, da je ta družba javno podjetje in da naloge njenega upravljanja izvaja minister za prehrano, kmetijstvo in gozdove. Ta opustitev, ki naj bi zavedla službe Komisije, naj bi pomenila kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja, določene v členu 4(3) PDEU. Ta informacija je bila namreč Komisiji sporočena šele dve leti pozneje, to je10. julija 2020. (
56
) Komisija je na obravnavi pojasnila, da bolgarski organi niso mogli prezreti, da je ta informacija o nadzoru nad tem podjetjem pomembna in upoštevna z vidika zahtev glede neodvisnosti.
88.
Republika Bolgarija predlaga, naj se ta očitek zavrne kot neutemeljen.
89.
V zvezi s tem je dovolj navesti, da se na podlagi nobenega elementa prava Unije ali prakse odločanja Komisije, kot je razvidno iz točk od 67 do 72 teh sklepnih predlogov, ne bi smelo spodbuditi Republike Bolgarije, da posreduje informacijo o tem, da je neodvisna izvedenca imenovala družba Agrolesproekt, ki je javno podjetje pod nadzorom države in zlasti ministrstva za kmetijstvo, prehrano in gozdove.
90.
Kot pravilno ugotavlja Republika Bolgarija, če bi Komisija želela preveriti to informacijo, je bila ta vsekakor takoj in v celoti dostopna. Informacije o vodstvenih organih in organih, ki nadzirajo kapital podjetja, so namreč dostopne javnosti in na voljo v poslovnem registru, tako da lahko vsaka zainteresirana stranka do njih dostopa hitro in brezplačno, če bi se ji to zdelo potrebno za sprejetje odločitve. (
57
)
91.
Iz tega po mojem mnenju sledi, da ni mogoče ugotoviti nobene kršitve obveznosti lojalnega sodelovanja v zvezi z Republiko Bolgarijo in da je treba tretjo trditev, predstavljeno v okviru prvega dela drugega očitka, prav tako zavrniti kot neutemeljeno.
VI. Predlog
92.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj, če bi menilo, da je primerno odločiti o prvem delu drugega očitka, ugotovi, da Evropska komisija ni dokazala, da Republika Bolgarija ni izpolnila obveznosti, ki jih ima med drugim na podlagi točke 176 obrazložitve Sklepa (EU) 2015/456 z dne 5. septembra 2014 o shemi pomoči SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) in SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), ki jo je Republika Bolgarija izvedla v okviru menjav gozdnih zemljišč.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Sklep z dne 5. septembra 2014 o shemi pomoči SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) in SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), ki jo je Republika Bolgarija izvedla v okviru menjav gozdnih zemljišč (UL 2015, L 80, str. 100).
(
3
)	Uredba Sveta z dne 22. marca 1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339).
(
4
)	Uredba Sveta z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9).
(
5
)	Zakon za gorite (zakon o gozdovih, DV št. 125 z dne 29. decembra 1997).
(
6
)	In sicer v uredbi o izračunu osnovnih cen in cen za zemljišča na izključenih območjih ter o določitvi pravic uporabe in služnosti za gozdove in gozdna zemljišča, sprejeti z odlokom sveta ministrov št. 252 z dne 6. novembra 2003 (DV št. 101 z dne 18. novembra 2003, kakor je bila spremenjena z DV št. 1 z dne 5. januarja 2007).
(
7
)	Dne 3. septembra 2009 je bil uveden moratorij na poznejšo spremembo namembnosti zamenjanega zemljišča.
(
8
)	V bistvu, če je vrednost gozdnega zemljišča v javni lasti, prejetega v zameno, višja od vrednosti gozdnega zemljišča v zasebni lasti, danega v zameno. Po drugi strani je Komisija menila, da odločitev javnega organa, da po poslu menjave spremeni namembnost določenega zemljišča, pri čemer gozdno zemljišče postane zazidljivo zemljišče, ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
(
9
)	Uredba Komisije z dne 18. decembra 2013 o uporabi členov 107 in 108 [PDEU] pri pomoči de minimis (UL 2013, L 352, str. 1), ki je določala te pogoje.
(
10
)	Iz pisnega stališča Republike Bolgarije je razvidno, da je bil prvi javni razpis, ki je bil napovedan 18. decembra 2014, preklican, ker je bilo ugotovljeno, da je edini ponudnik, ki je sodeloval na razpisu, na eni strani predlagal pooblaščenega cenilca, ki je v prejšnjem obdobju, in sicer od leta 2003 do leta 2009, sodeloval kot član odbora in v tej funkciji odločal o pripravljenih poročilih o vrednotenju, ter na drugi strani dal tehnično ponudbo, ki ni bila skladna z razpisnimi pogoji javnega naročnika; drugi javni razpis, ki je bil napovedan 20. marca 2015, je bil preklican po bistveni spremembi okoliščin ter zaradi potrebe, da se ponovno preučijo posli menjave in v razpisnih pogojih spremeni število nepremičnin, ki jih je bilo treba oceniti, da bi se ponovno preučilo vseh 132 poslov, tretji javni razpis, ki je bil napovedan 10. oktobra 2016, pa je bil preklican na predlog komisije za ocenjevanje ponudb zaradi obrazloženih ugotovitev o dveh udeležencih, v skladu s katerimi ta nista izpolnjevala pogojev, ki so bili predhodno določeni v razpisni dokumentaciji.
(
11
)	Iz navedenega dopisa je razvidno, da sta oba izvedenca imela certifikat pooblaščenega cenilca, magisterij iz gozdarstva in skupno 28- oziroma 22-letne poklicne izkušnje kot inženirja gozdarstva ter da sta pripravila 722 oziroma 53 izvedenskih mnenj o gozdnih zemljiščih.
(
12
)	Kar zadeva drugih 29 poslov menjave, domnevni upravičenci niso prejeli ugodnosti. Glede na informacije, ki jih je zagotovila Republika Bolgarija, je družba Agrolesproekt pripravila 264 poročil o vrednotenju, ki so vsebovala oceno tržne cene 2500 zemljišč, ki so bila predmet 132 poslov menjave. Za vsako poročilo naj bi bila sestavljena preglednica z navedbo razlike med dejansko tržno ceno in administrativno ceno, uporabljeno v pogodbah o menjavi zemljišč.
(
13
)	V obravnavani zadevi so se ta pojasnila nanašala na: prvič, glavno dejavnost cenilca, storitve, ki jih ponuja, in osebe, ki so jim te storitve namenjene; lastniško strukturo cenilca, zlasti ali je v državni lasti, povezan z javnim subjektom, v lasti zasebnega ali mešanega sektorja; opredelitev oseb ali subjektov, ki so lastniki cenilca, in opredelitev oseb ali subjektov, ki imajo odločilen vpliv na dejavnosti cenilca; drugič, vire prihodkov cenilca, zlasti ali in v kolikšnem obsegu so ti viri odvisni od javnega financiranja ali pogodb, ki jih dodeli država, ter tretjič, merilo neodvisnega izvedenca pri prejemu ponudbe cenilca.
(
14
)	Zlasti zaradi upoštevanja podobnih nepremičnin na trgu po nenormalno nizkih cenah (in sicer nižjih od prej uporabljenih administrativnih cen) in cen, ki so bile prijavljene izključno za davčne namene.
(
15
)	Direktiva Komisije z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij (UL 2006, L 318, str. 17).
(
16
)	Komisija je v istem dopisu ugotovila, da bolgarski organi niso odgovorili na vprašanja, ki jim jih je poslala v dopisu z dne 15. maja 2020 v zvezi z viri prihodkov družbe Agrolesproekt, zlasti ne na vprašanje, ali in v kolikšnem obsegu so ti viri odvisni od javnega financiranja ali pogodb, ki jih dodeli država.
(
17
)	DV št. 13 z dne 16. februarja 2016, kakor je bil večkrat spremenjen in dopolnjen, nazadnje v DV št. 11 z dne 6. februarja 2024.
(
18
)	V tej zadevi je bila izdana sodba z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), v kateri je Sodišče med drugim razsodilo, da je treba člen 107(1) PDEU in člen 16(3) Uredbe 2015/1589 razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da merila, na podlagi katerih je mogoče določiti znesek državne pomoči, prejete ob pridobitvi zemljišč v okviru menjave gozdnih zemljišč, temeljijo na povprečnih cenah vpisanih nepremičninskih poslov v zvezi z zemljišči, ki imajo podobne značilnosti kot zemljišča, ki so predmet vrednotenja, in ki so v bližini teh zemljišč, pri čemer je vsaj ena od strank teh poslov trgovec, ti posli pa so bili sklenjeni v dvanajstih mesecih pred vrednotenjem, pod pogojem, da je uporaba takih meril združljiva s sklepom Komisije o vračilu te pomoči in da ta merila omogočajo določitev tržne vrednosti teh zemljišč v času posla menjave.
(
19
)	Čeprav Komisija te trditve navaja v okviru drugega očitka, pa so preudarki o izbiri in neodvisnosti imenovanega izvedenca neločljivo povezani in upoštevni tudi za namene analize prvega in tretjega očitka.
(
20
)	Komisija v repliki navaja dve nepravilnosti, povezani z organizacijo postopka javnega razpisa in izbiro neodvisnega izvedenca, in sicer, prvič, dejstvo, da je bila prvotno predlagana cena v okviru prvega javnega razpisa prenizka, da bi pritegnila kandidate, kar je Republika Bolgarija priznala in zaradi česar je morala zvišati ceno v okviru drugega javnega razpisa, ter drugič, okoliščino, da je zahteva iz javnega razpisa, da mora izvedenec na eni strani posodobiti administrativno ceno in na drugi strani administrativne cene vključiti v metodologijo določitve tržne cene, lahko zavajala in posledično privedla do napačne izvršitve Sklepa 2015/456. Komisija je ta očitka navedla v podporo stališču, da nikakor ne more biti odgovorna za nepravilnosti, povezane z organizacijo javnega naročila in izbiro neodvisnega izvedenca. Ker pa sta bili ti domnevni nepravilnosti prvič navedeni v okviru replike, ju ni mogoče obravnavati kot samostojna očitka za ugotavljanje neizpolnitve obveznosti s strani Republike Bolgarije (glej v zvezi s tem člena 120 in 121(1) Poslovnika Sodišča).
(
21
)	Glej sodbi z dne 6. maja 2015, Komisija/Nemčija (C‑674/13, EU:C:2015:302, točki 37 in 38 ter navedena sodna praksa), in z dne 12. maja 2021, Komisija/Grčija (Pomoči kmetijskim pridelovalcem) (C‑11/20, EU:C:2021:380, točka 33 in navedena sodna praksa).
(
22
)	Ta obveznost izhaja tudi iz člena 16(3) Uredbe 2015/1589, ki je nadomestila Uredbo št. 659/1999 (glej v zvezi s tem sodbo z dne 16. januarja 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, točka 39 in navedena sodna praksa)).
(
23
)	Glej sodbi z dne 6. maja 2015, Komisija/Nemčija (C‑674/13, EU:C:2015:302, točka 39 in navedena sodna praksa), in z dne 12. maja 2021, Komisija/Grčija (Pomoči kmetijskim pridelovalcem) (C‑11/20, EU:C:2021:380, točka 34 in navedena sodna praksa).
(
24
)	Glej sodbo z dne 13. oktobra 2011, Komisija/Italija (C‑454/09, EU:C:2011:650, točka 37 in navedena sodna praksa).
(
25
)	Glej sodbi z dne 11. septembra 2014, Komisija/Nemčija (C‑527/12, EU:C:2014:2193, točka 48 in navedena sodna praksa), in z dne 12. maja 2021, Komisija/Grčija (Pomoči kmetijskim pridelovalcem) (C‑11/20, EU:C:2021:380, točka 40 in navedena sodna praksa).
(
26
)	Glej sodbo z dne 12. februarja 2015, Komisija/Francija (C‑37/14, EU:C:2015:90, točka 65 in navedena sodna praksa).
(
27
)	Med drugim na okoliščino, da naj bi 66 od skupno 102 upravičencev pred nacionalnimi sodišči izpodbijalo naloge za vračilo, kar naj bi povzročilo dodatne zamude pri izvršitvi Sklepa 2015/456.
(
28
)	Ta možnost je skladna s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero Komisiji pri odrejanju vračila pomoči, razglašene za nezdružljivo z notranjim trgom, ni treba določiti natančnega zneska pomoči, ki ga je treba vrniti, če njen sklep vsebuje podatke, ki njegovemu naslovniku omogočajo, da sam in brez pretiranih težav določi ta znesek (glej sodbe z dne 12. oktobra 2000, Španija/Komisija (C‑480/98, EU:C:2000:559, točka 25 in navedena sodna praksa); z dne 20. marca 2014, Rousse Industry/Komisija (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, točka 77 in navedena sodna praksa), in z dne 6. maja 2015, Komisija/Nemčija (C‑674/13, EU:C:2015:302, točka 40 in navedena sodna praksa)). Na primer, kadar je Komisija soočena s sistemom pomoči, na splošno niti ne more natančno ugotoviti zneska pomoči, ki ga je prejel vsak posamezni upravičenec, zato je posebne okoliščine, lastne posameznemu upravičencu do sistema pomoči, mogoče presoditi šele v fazi izterjave pomoči (glej sodbo z dne 13. februarja 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, točka 22 in navedena sodna praksa)).
(
29
)	Moj poudarek.
(
30
)	Glej točko 18 teh sklepnih predlogov.
(
31
)	Glej točko 38 teh sklepnih predlogov.
(
32
)	Glej točko 39 teh sklepnih predlogov.
(
33
)	Komisija je ob sklicevanju na letno poročilo o dejavnostih družbe Agrolesproekt za leto 2020 pojasnila, da je iz tega poročila razvidno, da je izvajanje različnih projektov podjetja v bistvu organizirala upravna struktura ministrstva za kmetijstvo, prehrano in gozdove.
(
34
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
(
35
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, točka 34 in navedena sodna praksa).
(
36
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, točka 37 in navedena sodna praksa).
(
37
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 143.
(
38
)	Glej točko 22 teh sklepnih predlogov.
(
39
)	In sicer postopka, ki je podoben javni prodaji po tržni vrednosti in zato ne skriva državne pomoči.
(
40
)	Glej naslov II, naslovljen „Načela“, točka 2(a), drugi in tretji odstavek, sporočila iz leta 1997.
(
41
)	Moj poudarek.
(
42
)	V četrtem odstavku naslova I, naslovljenega „Uvod“, sporočila iz leta 1997 je navedeno, da „[s]mernice zadevajo samo prodajo zemljišč in objektov v javni lasti. Ne nanašajo se na javne nakupe zemljišč in objektov ali oddajo oziroma najem zemljišč in objektov s strani javnih oblasti. Take transakcije lahko prav tako vsebujejo elemente državne pomoči.“
(
43
)	Glej točko 23 teh sklepnih predlogov.
(
44
)	UL 2016, C 262, str. 1. Glej v zvezi s tem točko 103 in opombo 163 ter opombo 133 Obvestila o pojmu državne pomoči, v kateri je navedeno le, da „bi bilo treba take predhodne analize izvajati s pomočjo strokovnjakov z ustreznimi znanji in izkušnjami. Takšne analize bi morale vedno temeljiti na objektivnih merilih, na katere ne bi smele vplivati politične okoliščine.“
(
45
)	Kot pravilno trdi Republika Bolgarija, lahko namreč do navzkrižja interesov med neodvisnim izvedencem in državo članico pride le v položaju, v katerem obstaja možnost neupravičene ugodnosti. Vendar v obravnavni zadevi Republika Bolgarija ali družba Agrolesproekt nimata nobene ugodnosti od tega, da je oceno tržne vrednosti opravila prav ta gospodarska družba.
(
46
)	Glej v tem smislu Odločbo Komisije z dne 30. aprila 2008 o državni pomoči C 56/06 (ex NN 77/06) [Republike Avstrije] za privatizacijo banke Bank Burgenland (notificirano pod dokumentarno številko C(2008) 1625). Komisija je v tej zadevi pojasnila, da nima na voljo vseh informacij, na podlagi katerih bi lahko dokončno ocenila, ali določen ukrep pomeni prednost, in da mora zato Republika Avstrija „zagotoviti oceno tržne vrednosti premoženja štirih podružnic banke [Bank Burgenland] za nepremičnine, ki jo pripravi neodvisni strokovnjak, ki ga imenuje neodvisni organ“ (glej točko 172 obrazložitve te odločbe) (moj poudarek).
(
47
)	Glej točki 19 in 20 teh sklepnih predlogov.
(
48
)	Glej točko 22 teh sklepnih predlogov.
(
49
)	Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Governo della Repubblica italiana (Status italijanskih mirovnih sodnikov) (C‑658/18, v nadaljevanju: sklepni predlogi v zadevi Status italijanskih mirovnih sodnikov, EU:C:2020:33, točke od 42 do 59 in navedena sodna praksa).
(
50
)	Glej po analogiji sklepne predloge v zadevi Status italijanskih mirovnih sodnikov (točka 43 in navedena sodna praksa).
(
51
)	V skladu s členom 18(6) Zakon za nezavisimite otseniteli (zakon o neodvisnih cenilcih, razglašen v DV št. 98 z dne 14. novembra 2008, kakor je bil spremenjen in dopolnjen, nazadnje v DV št. 19 z dne 8. marca 2011) mora vsak neodvisni cenilec „ravnati v skladu s pravili poklicnega ravnanja neodvisnih cenilcev“.
(
52
)	Glej med drugim sodbi z dne 12. februarja 2015, Komisija/Francija (C‑37/14, EU:C:2015:90, točka 71 in navedena sodna praksa), in z dne 21. decembra 2023, Komisija/Danska (Najdaljše trajanje parkiranja) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, točka 47 in navedena sodna praksa). V skladu s to sodno prakso mora, nasprotno, zadevna država članica, če je bil ugotovljen neobstoj vračila dela ali celote zadevnih pomoči, utemeljiti razloge, iz katerih se to vračilo ne bi zahtevalo od nekaterih upravičencev.
(
53
)	Glej po analogiji sklepne predloge v zadevi Status italijanskih mirovnih sodnikov (točka 49 in navedena sodna praksa).
(
54
)	Glej točko 26 teh sklepnih predlogov.
(
55
)	Glej točko 24 teh sklepnih predlogov.
(
56
)	Glej točko 33 teh sklepnih predlogov.
(
57
)	Poleg tega je treba ugotoviti, da se je Komisija v točki 142 obrazložitve Sklepa 2015/456 sama sklicevala na informacije o upravičencih do pomoči, ki izhajajo iz bolgarskega poslovnega registra („[v]rsta upravičencev […] do poslov menjave ima namreč v bolgarskem poslovnem registru kot gospodarski sektor, v katerem delujejo, med drugim navedene nepremičnine, turizem, gostinske dejavnosti in pogozdovanje“) (moj poudarek).