62023CJ0476
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (desátého senátu)
24. října 2024 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Poštovní služby v Evropské unii – Směrnice 97/67/ES – Článek 22 odst. 3 – Pojem ‚poskytovatel poštovních služeb, který byl dotčen rozhodnutím národního regulačního orgánu‘ – Právo na opravný prostředek“
Ve věci C‑476/23,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Nejvyššího správního soudu (Varchoven administrativen sad, Bulharsko) ze dne 14. července 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 25. července 2023, v řízení
„STAR POST“ EOOD
proti
Komisija za regulirane na saobštenijata,
SOUDNÍ DVŮR (desátý senát),
ve složení: D. Gratsias (zpravodaj), předseda senátu, I. Jarukaitis, předseda čtvrtého senátu a Z. Csehi, soudce,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: R. Stefanova-Kamiševa, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 28. května 2024,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za „STAR POST“ ЕOOD: K. Bončeva, M. Dokova-Kostadinova a M. Ekimdžiev, advokati,
–
za Komisija za regulirane na saobštenijata: T. Aleksandrova a I. Dimitrov,
–
za bulharskou vládu: T. Mitova a R. Stojanov, jako zmocněnci,
–
za českou vládu: L. Halajová, M. Smolek a J. Vláčil, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi: C. Georgieva a M. Mataija, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 22 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (Úř. věst. 1998, L 15, s. 14; Zvl. vyd. 06/03, s. 71), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008 (Úř. věst. 2008, L 52, s. 3) (dále jen „pozměněná směrnice 97/67“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností „STAR POST“ EOOD, založenou podle bulharského práva, a Komisí pro regulaci komunikací (Komisija za regulirane na saobštenijata, Bulharsko) (dále jen „KRS“) ve věci rozhodnutí KRS, které stanoví celkovou hodnotu čistých nákladů poskytování všeobecně dostupných základních poštovních služeb společností Balgarski Pošti (dále jen „BP“) a které konstatuje, že tyto náklady představují pro BP nerovnou finanční zátěž.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů
3
Bod 39 odůvodnění směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, uvádí:
„[V]zhledem k tomu, že k zajištění náležitého fungování všeobecných služeb a nenarušené hospodářské soutěže v nevyhrazeném odvětví je důležité oddělit funkce regulátora na jedné straně a provozovatele na straně druhé; že žádný poštovní provozovatel nesmí být zároveň soudcem i stranou; že je na členském státu definovat statut jednoho nebo více vnitrostátních regulačních orgánů [(dále jen ‚VRO‘)], což může být veřejný orgán nebo nezávislý subjekt zřízený k tomuto účelu“.
4
Článek 2 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se
[…]
1a)
‚poskytovatelem poštovních služeb‘ […] rozumí podnik poskytující jednu nebo více poštovních služeb;
[…]
13.
‚poskytovatelem všeobecných služeb‘ […] rozumí veřejný nebo soukromý poskytovatel poštovních služeb poskytující všeobecné poštovní služby nebo jejich část v členském státě, jehož totožnost byla sdělena [Evropské] [k]omisi v souladu s článkem 4;
14.
‚oprávněními‘ […] rozumí každé povolení ve formě ‚všeobecného oprávnění‘ nebo ‚individuální licence‘ podle níže uvedených definic, které stanoví práva a povinnosti specifické pro poštovní odvětví a dovoluje podnikům poskytovat poštovní služby a případně vytvářet nebo provozovat své sítě pro poskytování těchto služeb:
[…]
–
‚individuální licencí‘ […] rozumí oprávnění udělené [VRO], které dává poskytovateli poštovních služeb specifická práva nebo které podřizuje provoz tohoto podniku zvláštním povinnostem podle potřeby doplňujícím všeobecné oprávnění, pokud poskytovatel poštovních služeb nemá právo uplatňovat daná práva, dokud neobdrží rozhodnutí [VRO];
[…]
17.
‚uživatelem‘ […] rozumí jakákoli fyzická nebo právnická osoba mající prospěch z poskytování poštovních služeb jako odesílatel nebo adresát;
18.
‚[VRO]‘ rozumí orgán nebo orgány v každém členském státě, které členský stát pověří, mezi jiným, regulačními funkcemi spadajícími do oblasti působnosti této směrnice;
[…]“
5
Podle čl. 7 odst. 1, 3 až 5 uvedené směrnice:
„1.   Členské státy neudělí ani neponechají v platnosti výlučná nebo zvláštní práva k zavedení a poskytování poštovních služeb. Členské státy mohou financovat poskytování všeobecných služeb v souladu s jedním nebo více způsoby uvedenými v odstavcích 2, 3 a 4 nebo jakýmkoli jiným způsobem, který je v souladu se Smlouvou o ES.
[…]
3.   Pokud členský stát rozhodne, že povinnosti všeobecných služeb stanovené v této směrnici představují pro poskytovatele všeobecných služeb čisté náklady vypočítané s ohledem na přílohu I a představují nerovnou finanční zátěž, může zavést:
a)
mechanismus náhrad poskytovaných dotyčnému podniku či dotyčným podnikům z veřejných prostředků nebo
b)
mechanismus pro rozdělení čistých nákladů spojených s povinnostmi všeobecných služeb mezi poskytovatele služeb nebo uživatele.
4.   Jestliže jsou čisté náklady rozděleny podle odst. 3 písm. b), mohou členské státy zřídit vyrovnávací fond, který může být financován z poplatků hrazených poskytovateli nebo uživateli služeb a je spravován pro tento účel subjektem nezávislým na osobě nebo osobách jej využívajících. […]
5.   Členské státy zajistí dodržování zásady transparentnosti, nediskriminace a přiměřenosti při zřizování vyrovnávacího fondu a při stanovení výše finančních příspěvků uvedených v odstavcích 3 a 4. Rozhodnutí přijatá v souladu s odstavci 3 a 4 jsou založena na objektivních a ověřitelných kritériích a zveřejňují se.“
6
Článek 14 téže směrnice stanoví:
„1.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění vedení účetnictví poskytovatelů všeobecných služeb v souladu s tímto článkem.
2.   Poskytovatel či poskytovatelé všeobecných služeb vedou ve svých vnitřních účetních systémech oddělené účty s cílem zřetelně rozlišovat mezi veškerými službami a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a těmi, které jejich součástí nejsou. Toto oddělení účetnictví se použije jako podklad při výpočtu čistých nákladů na všeobecné služby prováděném členskými státy. Tyto vnitřní účetní systémy se zakládají na důsledně uplatňovaných a objektivně odůvodnitelných zásadách nákladového účetnictví.
3.   Aniž je dotčen odstavec 4, přiřazují účetní systémy podle odstavce 2 náklady takto:
a)
náklady, které lze přímo přiřadit k jednotlivé službě nebo produktu, se takto přiřazují;
b)
společné náklady, tj. náklady, které nelze přímo přiřadit k jednotlivé službě nebo produktu, se přiřazují takto:
i)
pokud lze, přiřazují se společné náklady na základě přímé analýzy původu nákladů samých,
ii)
není-li přímá analýza možná, přiřazují se kategorie společných nákladů na základě nepřímé vazby na jinou kategorii nákladů nebo skupinu kategorií nákladů, které lze přímo přiřadit nebo přičíst; nepřímá vazba se zakládá na srovnatelných strukturách nákladů,
iii)
nelze-li použít přímé ani nepřímé přiřazení nákladů, přiřazují se kategorie nákladů na základě všeobecného přiřazujícího činitele vypočítaného pomocí poměru veškerých nákladů přímo nebo nepřímo přiřazených nebo přičtených jednotlivým vyhrazeným službám na jedné straně a ostatních služeb na straně druhé,
iv)
společné náklady, jež jsou nezbytné pro poskytování všeobecných služeb i jiných služeb, se přiřazují příslušným způsobem; v případě všeobecných služeb i v případě jiných služeb musí být použity stejné zásady nákladového rozpětí.
4.   Jiné systémy nákladového účetnictví lze použít, pouze pokud jsou slučitelné s odstavcem 2 a byly schváleny [VRO]. Komise je o jejich použití předem uvědoměna.
5.   [VRO] zajistí, aby soulad s jedním ze systémů nákladového účetnictví podle odstavců 3 nebo 4 ověřoval příslušný orgán nezávislý na poskytovateli všeobecných služeb. Členské státy zajistí pravidelné zveřejňování zprávy o souladu.
[…]
8.   Pokud daný členský stát nevyužil finanční mechanismus pro poskytování všeobecných služeb, jak to umožňuje článek 7, a pokud se [VRO] přesvědčí, že žádný z určených poskytovatelů všeobecných služeb v tomto členském státě není příjemcem státní pomoci, skryté anebo otevřené, a že hospodářská soutěž na trhu je plně účinná, může [VRO] rozhodnout, že neuplatní požadavky tohoto článku.
[…]“
7
Článek 22 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, stanoví:
„1.   Každý členský stát určí jeden nebo více [VRO] pro poštovní odvětví, které jsou právně odděleny od provozovatelů poštovních služeb a působí nezávisle na nich. Členské státy, které si ponechají ve vlastnictví podniky poskytující poštovní služby nebo kontrolu nad nimi, zajistí účinné strukturální oddělení regulačních funkcí od činností spojených s vlastnictvím nebo kontrolou.
[…]
2.   Zvláštním úkolem [VRO] je zajišťovat soulad s povinnostmi vyplývajícími z této směrnice, zejména zavedením postupů sledování a regulace pro zajištění poskytování všeobecných služeb. Mohou být rovněž pověřeny zajišťováním souladu s pravidly hospodářské soutěže v poštovním odvětví.
[…]
3.   Členské státy zajistí, aby byly na vnitrostátní úrovni uplatňovány účinné mechanismy, v rámci kterých má každý uživatel nebo poskytovatel poštovních služeb, který byl dotčen rozhodnutím [VRO], právo podat opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí k odvolacímu subjektu nezávislému na zúčastněných stranách. Do rozhodnutí o takovém opravném prostředku zůstává v platnosti rozhodnutí [VRO], pokud subjekt rozhodující o opravném prostředku nerozhodne jinak.“
8
Příloha I této směrnice, nadepsaná „Pokyny k výpočtu případných čistých nákladů na všeobecné služby“, obsahuje část B nadepsanou „Výpočet čistých nákladů“, která stanoví:
„[VRO] zváží všechny prostředky k zajištění vhodných pobídek pro poskytovatele poštovních služeb (určené nebo neurčené), aby plnili povinnosti všeobecných služeb v duchu nákladové efektivity.
Čistými náklady spojenými s povinnostmi všeobecných služeb jsou veškeré náklady, které se týkají praktického poskytování všeobecných služeb a které jsou pro ně nezbytné. Čisté náklady na všeobecné služby se vypočítají jako rozdíl mezi čistými náklady určeného poskytovatele všeobecných služeb, který vykonává povinnosti všeobecných služeb, a téhož poskytovatele poštovních služeb, který povinnosti všeobecných služeb nevykonává.
Při výpočtu se zohlední všechny další důležité faktory, včetně jakýchkoli nehmotných a tržních výhod, které poskytovatel poštovních služeb určený k poskytování všeobecných služeb získá, nároku na přiměřený zisk a pobídek k nákladové efektivnosti.
[…]
[…] [VRO] je odpovědný za ověření čistých nákladů. Poskytovatel či poskytovatelé všeobecných služeb spolupracují s [VRO], aby mu umožnili čisté náklady ověřit.“
Směrnice 2008/6
9
Body 29, 41, 49 a 56 odůvodnění směrnice 2008/6 uvádějí:
„(29)
Pro jakýkoli mechanismus financování by měly i nadále platit zásady transparentnosti, nediskriminace a přiměřenosti obsažené v současné době ve směrnici [97/67] a každé rozhodnutí v této oblasti by mělo být založeno na transparentních, objektivních a ověřitelných kritériích. Zejména je třeba pod dohledem [VRO] vypočítat čisté náklady na všeobecné služby jako rozdíl mezi čistými náklady určeného poskytovatele všeobecných služeb v případě, že vykonává povinnosti všeobecných služeb, a v případě, že povinnosti všeobecných služeb nevykonává. Při výpočtu by se měly zohlednit všechny další důležité faktory, včetně jakýchkoli tržních výhod, které poskytovatel poštovních služeb určený k poskytování všeobecných služeb získá, nároku na přiměřený zisk a pobídek k nákladové efektivnosti.
[…]
(41)
Vzhledem k přechodu k plně konkurenčnímu trhu a aby se předešlo tomu, že by křížové dotace nepříznivě ovlivňovaly hospodářskou soutěž, je vhodné nadále požadovat, aby členské státy zachovaly povinnost poskytovatelů všeobecných služeb vést oddělené a transparentní účetnictví, s výhradou nezbytných úprav.
Na základě této povinnosti by [VRO], orgány pro hospodářskou soutěž a Komise měly získat informace nezbytné k přijetí rozhodnutí týkajících se všeobecných služeb a ke sledování spravedlivých tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže. […]
Oddělené vedení účtů a jejich transparentnost by měly poskytnout členským státům a jejich [VRO] dostatečně podrobné informace o účetnictví:
– pro účely přijímaní rozhodnutí souvisejících se všeobecnými službami,
– jež budou sloužit jako podklad při určování, zda jsou povinnosti všeobecných služeb spojeny se vznikem čistých nákladů a zda pro poskytovatele všeobecných služeb představují nespravedlivou finanční zátěž,
– […]
(49)
Jakákoli strana, která podléhá rozhodnutí [VRO], by měla mít právo podat opravný prostředek k subjektu, který je na tomto regulačním orgánu nezávislý. Tímto subjektem může být soud. Tímto odvolacím řízením není dotčeno rozdělení pravomocí v rámci vnitrostátních soudních systémů ani práva právnických nebo fyzických osob podle vnitrostátních právních předpisů. Do ukončení těchto řízení je nezbytné zajistit dočasný odklad výkonu rozhodnutí [VRO], aby byla zaručena právní jistota a jistota trhu.
[…]
(56)
Jelikož cílů této směrnice, totiž dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství, zabezpečení společné úrovně všeobecných služeb pro všechny uživatele a stanovení harmonizovaných zásad regulace poštovních služeb, nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto jich může být z důvodu rozsahu a účinků lépe dosaženo na úrovni Společenství, může Společenství přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy. […]“
Bulharské právo
10
Článek 147 soudního řádu správního (Administrativnoprocesualen kodeks) stanoví:
„(1)   Občané a organizace, jejichž práva, svobody nebo oprávněné zájmy byly porušeny nebo ohroženy správním aktem nebo pro něž tento akt zakládá povinnosti, mají právo jej napadnout.
[…]“
11
Článek 15 zákona o poštovních službách (Zakon za poštenskite uslugi) stanoví:
„(1)   [KRS] reguluje poskytování poštovních služeb v souladu s tímto zákonem:
1.
zajištěním podmínek, za nichž jsou všeobecné poštovní služby poskytovány na celém území státu;
[…]
11.
vypracováním metody pro výpočet čistých nákladů na poskytování všeobecných poštovních služeb a pro určení kritérií existence nerovné finanční zátěže; tuto metodu výpočtu přijímá Rada ministrů na návrh [KRS];
[…]
(2)   Rozhodnutí [KRS], kterými se provádí tento zákon, jsou individuálními, normativními nebo obecnými správními akty a v souladu se soudním řádem správním mohou být napadeny u příslušného správního soudu.
[…]“
12
Článek 24 tohoto zákona stanoví:
„Všeobecné poštovní služby jsou zajišťovány provozovatelem poštovních služeb, kterému zákon uložil povinnost poskytovat tyto služby na celém území země prostřednictvím poštovní sítě, kterou tento provozovatel organizuje a provozuje.“
13
Článek 29 uvedeného zákona stanoví:
„(1)   Provozovatel poštovních služeb, který je povinen poskytovat všeobecné poštovní služby, obdrží náhradu ze státního rozpočtu, pokud je jejich poskytování spojeno s čistými náklady a představuje nerovnou finanční zátěž.
(2)   Výši nerovné finanční zátěže při poskytování všeobecných poštovních služeb určí [KRS] na základě čistých nákladů vypočtených v souladu s metodikou stanovenou v čl. 15 odst. 1 bodě 11.
[…]“
14
V souladu s článkem 29a zákona o poštovních službách rozhoduje KRS na žádost provozovatele poštovních služeb, který je povinen poskytovat všeobecné poštovní služby, o hodnotě čistých nákladů na jejich poskytování a o existenci a výši nerovné finanční zátěže plynoucí z jejich poskytování. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že jak vyplývá z článku 29a tohoto zákona, KRS nerozhoduje o výši náhrady, která má být přiznána poskytovateli všeobecných služeb v případě konstatování jeho nerovné finanční zátěže. KRS předkládá své rozhodnutí a s ním související skutečnosti místopředsedovi vlády, který předloží ministrovi financí návrh, aby byla do návrhu zákona o státním rozpočtu na následující rok zahrnuta částka finančních prostředků určených k náhradě této finanční zátěže.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
15
Žalobkyně v původním řízení je bulharskou společností, která je držitelkou licence k poskytování služeb spadajících do oblasti všeobecných poštovních služeb. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že KRS svým rozhodnutím č. 289 ze dne 18. srpna 2022 tuto licenci zrušila a na dobu dvou let zakázala žalobkyni v původním řízení požádat o novou individuální licenci na poskytování takových služeb, získat takovou licenci a nabývat podíly nebo akcie v kapitálu obchodní společnosti, která má postavení oprávněného provozovatele poštovních služeb v předmětné oblasti činnosti.
16
Žalobkyně v původním řízení podala proti tomuto rozhodnutí žalobu, která byla v prvním stupni zamítnuta. Podle informací poskytnutých Soudnímu dvoru žalobkyní v původním řízení a potvrzených Bulharskou republikou na jednání před ním bylo toto zamítnutí a uvedené rozhodnutí s konečnou platností zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu (Varchoven administrativen sad, Bulharsko) ze dne 29. ledna 2024.
17
BP, historicky zavedený provozovatel poštovních služeb v Bulharsku, je od roku 2010 na dobu patnácti let pověřen povinností poskytovat všeobecné poštovní služby.
18
V návaznosti na žádost tohoto provozovatele o náhradu ve smyslu článku 29a zákona o poštovních službách měla KRS v rozhodnutí č. 332 ze dne 13. října 2022 (dále jen „sporné rozhodnutí“) na základě auditu, kterým byl pověřen nezávislý auditor, za to, že celková hodnota čistých nákladů na poskytování všeobecných poštovních služeb zajišťovaných uvedeným provozovatelem za rok 2021 činila 28456000 bulharských leva (BGN) (přibližně 14500000 eur) a tyto čisté náklady pro něj představovaly nerovnou finanční zátěž.
19
Žalobkyně v původním řízení podala proti spornému rozhodnutí žalobu ke Správnímu soudu města Sofie (Administrativen sad Sofia-grad, Bulharsko), která byla usnesením odmítnuta pro nedostatek právního zájmu na podání žaloby z důvodu, že žalobkyně v původním řízení není adresátem tohoto rozhodnutí, které jí nezakládá přímá a bezprostřední práva nebo povinnosti a nezasahuje do jejích práv a oprávněných zájmů.
20
Žalobkyně v původním řízení podala proti tomuto usnesení kasační opravný prostředek k Nejvyššímu správnímu soudu (Varchoven administrativen sad), který je předkládajícím soudem, přičemž tvrdila, že je v soutěžním vztahu se společností BP jak na trhu služeb spadajících do oblasti všeobecných poštovních služeb, tak na trhu poštovních služeb, které nejsou všeobecnými službami. Tvrdí, že se zúčastnila několika řízení o zadání veřejných zakázek, a uvádí, že neobvykle nízké nabídky předložené v této souvislosti společností BP ji vedly k podezření, že společnost BP používala dotace přijaté státem na plnění závazku všeobecných poštovních služeb rovněž k financování jiných činností, což vedlo k narušení hospodářské soutěže, které mělo přímý vliv na její obchodní činnosti vykonávané na dotčeném trhu. Podala několik žalob, na jejichž podporu tvrdila, že společnost BP byla příjemcem státní podpory. Její tvrzení nebyla nikdy přezkoumána z důvodu, že „náklady na všeobecné poštovní služby byly každoročně odsouhlasovány KRS v rámci správního řízení zahájeného na základě návrhu [společnosti BP], ‚jehož účelem je kompenzace nerovné finanční zátěže, kterou představuje plnění závazku všeobecných poštovních služeb‘ “.
21
Žalobkyně v původním řízení před předkládajícím soudem zejména tvrdí, že výpočet čistých nákladů na poskytování všeobecných poštovních služeb nepředstavuje pouhý účetní postup, ale musí regulačnímu orgánu umožnit provést úplné posouzení relevantního trhu. Rozhodnutí, které se k němu vztahuje, spadá pod rozhodnutí uvedená v článku 14 pozměněné směrnice 97/67 ve spojení s jejím článkem 22, a může tedy být napadeno „každým uživatelem“ všeobecné poštovní služby, jakož i „každým poskytovatelem poštovních služeb“, který jím byl dotčen.
22
Na podporu svého kasačního opravného prostředku se žalobkyně v původním řízení dovolává jak svého postavení „poskytovatele poštovních služeb“, tak i postavení „uživatele všeobecných poštovní služeb“ a má za to, že usnesení Správního soudu města Sofie (Administrativen sad Sofia-grad) napadené před předkládajícím soudem porušuje článek 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), článek 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, jakož i článek 22 pozměněné směrnice 97/67. Tvrdí, že podniky konkurující poskytovateli pověřenému poskytováním všeobecných služeb mohou napadnout rozhodnutí VRO, pokud tato rozhodnutí porušují nenarušenou hospodářskou soutěž. V projednávaném případě rozhodla KRS stručně a automaticky, přičemž vycházela ze zprávy vypracované společností BP, která nebyla nikdy zveřejněna, a dále z analýzy nezávislého auditora, který však neprovedl důkladnou kontrolu účetnictví společnosti BP, a tato analýza byla zveřejněna pouze částečně.
23
KRS připomíná, že mechanismus stanovený v článku 22 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, byl na vnitrostátní úrovni proveden prostřednictvím řízení o žalobě upraveného soudním řádem správním a okruh osob oprávněných podat žalobu proti jejím rozhodnutím není neomezený. „Dotčenými“ osobami ve smyslu této směrnice jsou osoby, které jsou vystaveny „hmotněprávním účinkům“ takových rozhodnutí, a sice zániku nebo omezení stávajících subjektivních práv, vzniku nových právních závazků, rozšíření stávajících závazků nebo také nemožnosti výkonu subjektivních práv. V projednávaném případě by zrušení sporného rozhodnutí nevedlo k žádné změně v právní sféře žalobkyně v původním řízení, zatímco připuštění její teze by vedlo k extrémní právní nejistotě.
24
S ohledem na tyto argumenty má předkládající soud za to, že k zodpovězení otázky, zda má žalobkyně v původním řízení právní zájem na podání žaloby proti spornému rozhodnutí, je nezbytné vyložit pojem „poskytovatel poštovních služeb, který byl dotčen rozhodnutím [VRO]“ ve smyslu čl. 22 odst. 3 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů_. Podle předkládajícího soudu není třeba ve sporu v původním řízení zkoumat pojem „uživatel“ poštovních služeb ve smyslu tohoto ustanovení, jelikož žalobkyně v původním řízení uvedla pouze argumenty týkající se její činnosti poskytovatele „služeb spadajících do oblasti všeobecných poštovních služeb“, který je v soutěžním vztahu se společností BP na dotčeném trhu, aniž uvedla skutkové okolnosti, které by umožnily dovodit, že využívá všeobecné poštovní služby poskytované společností BP. Podle předkládajícího soudu je tudíž každá předběžná otázka týkající se postavení „uživatele“ poštovních služeb hypotetická.
25
Za těchto podmínek se Nejvyšší správní soud (Varchoven administrativen sad) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Jak musí být vykládán výraz ‚poskytovatel poštovních služeb, který byl dotčen rozhodnutím [VRO]‘, a zejména výraz ‚dotčen‘ ve smyslu čl. 22 odst. 3 směrnice [97/67, ve znění pozdějších předpisů]? Musí být výraz ‚dotčen‘ vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí [VRO] musí být vydáno konkrétně vůči tomuto poskytovateli poštovních služeb? Je společnost, která působí jako poskytovatel poštovních služeb ve smyslu čl. 22 odst. 3 směrnice [97/67, ve znění pozdějších předpisů], ‚dotčená‘, pokud je konkurentem poskytovatele všeobecných poštovních služeb v řízeních o zadání veřejných zakázek a při napadení rozhodnutí [přijatých v uvedených řízeních] použila argumenty související s křížovými dotacemi pro poskytovatele všeobecných poštovních služeb, které soud odmítl z toho důvodu, že existovala rozhodnutí [VRO], jimiž byla uznána hodnota čistých nákladů na poskytování všeobecných poštovních služeb poskytovatelem všeobecných poštovních služeb a bylo určeno, že tyto náklady v určitém rozsahu představují pro uvedeného poskytovatele nespravedlivou finanční zátěž?
2)
Brání čl. 22 odst. 3 směrnice [97/67, ve znění pozdějších předpisů,] a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie situaci, jako je ta v původním řízení, kdy poskytovatel poštovních služeb, který je konkurentem poskytovatele všeobecných poštovních služeb, nemůže u nezávislého orgánu napadnout rozhodnutí [VRO], kterým se stanoví hodnota čistých nákladů na poskytování všeobecných poštovních služeb poskytovatelem všeobecných poštovních služeb a kterým se konstatuje, že tyto náklady v určitém rozsahu představují nespravedlivou finanční zátěž v důsledku poskytování všeobecných poštovních služeb?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
26
Bulharská republika ve svém písemném vyjádření zpochybňuje přípustnost první předběžné otázky, přičemž zejména tvrdí, že tato otázka je založena na skutkových tvrzeních, kterých se dovolávala pouze žalobkyně v původním řízení a která nebyla před předkládajícím soudem prokázána. Tato otázka je tedy hypotetická. Bulharská republika si kromě toho klade otázku ohledně užitečnosti odpovědi Soudního dvora na uvedenou otázku v rámci sporu v původním řízení.
27
V tomto ohledu je třeba připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že jestliže se otázky položené v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložené na základě článku 267 SFEU týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Na takové otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, se totiž vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 6. června 2024, INGSTEEL, C‑547/22, EU:C:2024:478, body 25 a 26, jakož i citovaná judikatura).
28
V projednávaném případě nelze zpochybnit to, že se první předběžná otázka týká výkladu čl. 22 odst. 3 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, ani to, že je toto ustanovení a konkrétně jeho osobní působnost relevantní pro vyřešení sporu v původním řízení.
29
Je pravda, že podstatou této otázky předkládajícího soudu je, zda postavení „poskytovatele poštovních služeb, který byl dotčen rozhodnutím [VRO]“ ve smyslu čl. 22 odst. 3 této směrnice, kterého se dovolává žalobkyně v původním řízení, může být určeno na základě jiných skutkových okolností týkajících se jiných správních a soudních řízení, než je původní řízení, což jsou okolnosti, které podle Bulharské republiky nebyly v projednávaném případě prokázány.
30
Podle ustálené judikatury přitom platí, že i když může být za určitých okolností vhodné, aby skutkové okolnosti věci byly prokázány v okamžiku předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, nebrání tomu, aby vnitrostátní soudy měly tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky týkající se výkladu či posouzení ustanovení unijního práva, které vyžadují jejich rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. června 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, bod 31 a citovaná judikatura). Tyto soudy mohou této možnosti zejména využít v jakémkoli okamžiku řízení, který považují za vhodný (rozsudek ze dne 14. listopadu 2018, Memoria a Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, bod 33 a citovaná judikatura).
31
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tedy nelze prohlásit za nepřípustnou pouze z toho důvodu, že byla podána v rané fázi původního řízení (rozsudek ze dne 14. listopadu 2018, Memoria a Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, bod 34).
32
Z toho vyplývá, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná.
K věci samé
33
Úvodem je třeba připomenout, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, který mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší, aby otázky, které jsou mu položeny, případně přeformuloval (rozsudek ze dne 20. dubna 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, bod 23 a citovaná judikatura).
34
Je tedy třeba mít za to, že podstatou otázek předkládajícího soudu, jimiž je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 22 odst. 3 pozměněné směrnice 97/67 ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž poskytovatel poštovních služeb, který je konkurentem poskytovatele všeobecných poštovních služeb, nemůže u nezávislého orgánu napadnout rozhodnutí VRO, které mu není určeno a kterým VRO provádí na základě čl. 7 odst. 3 této směrnice výpočet hodnoty čistých nákladů vynaložených poskytovatelem všeobecných poštovních služeb a konstatuje, že tyto náklady představují nerovnou finanční zátěž ve smyslu posledně uvedeného ustanovení.
35
Za účelem zodpovězení této otázky je třeba vyložit pojem „poskytovatel poštovních služeb, který byl dotčen rozhodnutím [VRO]“ uvedený v čl. 22 odst. 3 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, který musí být při neexistenci jakéhokoli výslovného odkazu na právo členských států považován za autonomní pojem unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. února 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, bod 26 a citovaná judikatura).
36
V tomto ohledu je třeba podobně jako Bulharská republika a Komise uvést, že znění čl. 22 odst. 3 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, je v podstatě totožné se zněním čl. 4 odst. 1 první věty směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) (Úř. věst. 2002, L 108, s. 33; Zvl. vyd. 13/29, s. 349), nyní převzatého do čl. 31 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1972 ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace (Úř. věst. 2018, L 321, s. 36).
37
Podle čl. 4 odst. 1 první věty směrnice 2002/21 „[č]lenské státy zajistí, aby existovaly na vnitrostátní úrovni účinné mechanismy, v jejichž rámci má každý uživatel nebo podnik zajišťující sítě a/nebo poskytující služby elektronických komunikací, který je dotčen rozhodnutím vnitrostátního regulačního orgánu, právo podat opravný prostředek proti rozhodnutí k subjektu rozhodujícímu o opravném prostředku, který je nezávislý na zúčastněných stranách“.
38
Podle ustálené judikatury je čl. 4 odst. 1 směrnice 2002/21 výrazem zásady účinné soudní ochrany, která je zajištěna ustanoveními článku 47 Listiny, podle níž přísluší soudům členských států zajistit soudní ochranu práv, která procesním subjektům vyplývají z unijního práva (rozsudek ze dne 20. dubna 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, bod 33 a citovaná judikatura).
39
Výklad tohoto ustanovení tedy musí zohlednit význam tohoto základního práva, jak vyplývá ze systému zavedeného Listinou jako celku. Zejména je nutno zohlednit, že čl. 52 odst. 1 Listiny umožňuje omezit výkon dotčeného základního práva, avšak toto ustanovení vyžaduje, aby každé omezení respektovalo podstatu tohoto základního práva a bylo s ohledem na zásadu proporcionality nezbytné a skutečně odpovídalo cílům obecného zájmu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. dubna 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, bod 40 a citovaná judikatura).
40
V této souvislosti měl Soudní dvůr za to, že s ohledem na povinnosti VRO v oblasti podpory hospodářské soutěže v odvětví elektronických komunikací by byl striktní výklad čl. 4 odst. 1 směrnice 2002/21 v tom smyslu, že nepřiznává právo na opravný prostředek jiným osobám než adresátům rozhodnutí těchto orgánů, stěží slučitelný s obecnými cíli a právními zásadami vyplývajícími pro uvedené orgány z této směrnice, a zejména s cílem podpory hospodářské soutěže (rozsudek ze dne 20. dubna 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, bod 35 a citovaná judikatura).
41
Podle ustálené judikatury se čl. 4 odst. 1 směrnice 2002/21 týká jak adresátů dotčeného rozhodnutí VRO, tak jiných podniků poskytujících sítě nebo služby elektronických komunikací, které mohou být konkurenty těchto adresátů, pokud VRO rozhoduje v rámci řízení, jehož cílem je ochrana hospodářské soutěže, a pokud toto rozhodnutí může mít vliv na postavení těchto podniků na trhu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. ledna 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, bod 39, jakož i ze dne 20. dubna 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, body 32 a 36).
42
Striktní výklad čl. 22 odst. 3 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, by přitom z důvodů obdobných důvodům uvedeným v bodech 38 až 40 tohoto rozsudku byl obtížně slučitelný s cíli sledovanými touto směrnicí.
43
Pokud jde v tomto ohledu o cíle unijní právní úpravy v dané oblasti, z bodu 56 odůvodnění směrnice 2008/6 vyplývá, že cíli sledovanými touto směrnicí je dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Unie, zabezpečení společné úrovně všeobecných služeb pro všechny uživatele a stanovení harmonizovaných zásad regulace tohoto odvětví. Z bodu 41 odůvodnění této směrnice nicméně vyplývá, že tyto cíle jsou sledovány „vzhledem k přechodu k plně konkurenčnímu trhu“.
44
Pokud jde dále o úkoly svěřené VRO poštovních služeb, z bodu 39 odůvodnění směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, že záruka jejich postavení nezávislého subjektu má za cíl zajistit „nenarušenou hospodářskou soutěž“. Kromě toho podle čl. 22 odst. 2 této směrnice mohou být uvedené orgány rovněž pověřeny zajišťováním souladu s pravidly hospodářské soutěže v poštovním odvětví, a jak vyplývá z odstavce 1 tohoto článku, tytéž orgány jsou povinny konzultovat a spolupracovat s národními orgány pověřenými prováděním právních předpisů pro hospodářskou soutěž.
45
Za těchto podmínek není důvodné vykládat různým způsobem dvě ustanovení unijního práva, jejichž znění je v podstatě totožné, jako je čl. 22 odst. 3 pozměněné směrnice 97/67 a čl. 4 odst. 1 směrnice 2002/21, jelikož obě tyto směrnice mimo jiné upravují příbuzné oblasti tohoto práva, svěřují obdobné pravomoci VRO určeným pro obě tyto oblasti a sledují podobné cíle (obdobně viz rozsudek ze dne 17. září 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, EU:C:2002:495, body 90 a 91).
46
Je tedy třeba mít za to, že čl. 22 odst. 3 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, se týká jak adresátů takového rozhodnutí, jako je sporné rozhodnutí, tak poskytovatelů poštovních služeb konkurujících těmto adresátům, pokud toto rozhodnutí bylo přijato v rámci řízení, jehož cílem je zajištění nenarušené hospodářské soutěže, a pokud může mít vliv na postavení těchto konkurenčních poskytovatelů na trhu.
47
Je pravda, že bod 49 odůvodnění směrnice 2008/6 uvádí, že „[j]akákoli strana, která podléhá rozhodnutí [VRO], by měla mít právo podat opravný prostředek k subjektu, který je na tomto regulačním orgánu nezávislý“. Tento bod odůvodnění se však omezuje na to, že zmiňuje možnost kohokoliv, na něhož se vztahuje rozhodnutí VRO, podat opravný prostředek proti takovému rozhodnutí. Přitom pouhá zmínka o takové možnosti v tomto bodě odůvodnění neznamená, že je takový opravný prostředek vyloučen pro jiné osoby, jako jsou podniky konkurující adresátu uvedeného rozhodnutí (obdobně viz rozsudek ze dne 21. února 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, bod 45).
48
V tomto kontextu a za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu je třeba s ohledem na úvahy uvedené v bodě 46 tohoto rozsudku zkoumat, zda takové rozhodnutí VRO pro poštovní služby, jako je sporné rozhodnutí, a sice rozhodnutí, kterým se provádí výpočet hodnoty čistých nákladů, jež nese poskytovatel všeobecných poštovních služeb, a kterým se konstatuje, že tyto náklady představují nerovnou finanční zátěž, představuje zaprvé rozhodnutí přijaté v rámci řízení, jehož cílem je zajištění nenarušené hospodářské soutěže, a zadruhé rozhodnutí, které může mít vliv na postavení konkurenta tohoto poskytovatele na trhu.
49
Úvodem je třeba připomenout, že v souladu s čl. 7 odst. 3 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, členské státy rozhodnou, zda povinnosti všeobecných služeb stanovené v této směrnicí představují pro poskytovatele všeobecných služeb čisté náklady vypočítané s ohledem na přílohu I této směrnice a zda představují nerovnou finanční zátěž. Jak vyplývá z článků 7, 14 a 22 pozměněné směrnice 97/67, vykládaných ve světle bodů 29 a 41 odůvodnění směrnice 2008/6, výpočet čistých nákladů na všeobecné služby je sestaven pod dohledem VRO, které plní své úkoly zcela nezávisle jak na účastnících trhu, tak na státních orgánech (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2023, Nexive Commerce a další, C‑226/22, EU:C:2023:637, bod 42). Kromě toho je v příloze I části B směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, upřesněno, že za ověření čistých nákladů je odpovědný VRO. Je tedy třeba mít za to, že rozhodnutí přijatá VRO při výkonu pravomocí, které jim příslušejí na základě uvedených ustanovení, zakládají závazné právní účinky, přičemž okolnost, že tato rozhodnutí mohou být případně přijata v rámci jiných řízení upravených vnitrostátním právem za účelem určení výše náhrady, která má být poskytnuta poskytovatelům všeobecných služeb, je v tomto ohledu irelevantní.
50
Po tomto upřesnění, pokud jde zaprvé o otázku, zda takové rozhodnutí, jako je sporné rozhodnutí, bylo přijato v rámci řízení, jehož cílem je zajištění nenarušené hospodářské soutěže, je třeba z bodu 41 odůvodnění směrnice 2008/6 vyvodit, že hlavní cíl článku 14 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, jehož odstavec 2 vyžaduje, aby poskytovatel či poskytovatelé všeobecných služeb vedli transparentní účetnictví rozlišující mezi službami a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a těmi, které jejich součástí nejsou, je přimět členské státy, aby ověřily spravedlivé podmínky na trhu poštovních služeb jak vůči poskytovateli či poskytovatelům všeobecných služeb, tak vůči jejich konkurentům. Tento výklad je kromě toho potvrzen čl. 14 odst. 8 posledně uvedené směrnice, podle něhož požadavky stanovené v ustanoveních tohoto článku v oblasti analytického účetnictví nemusí VRO uplatňovat, pokud se přesvědčí, že žádný z poskytovatelů všeobecných služeb není příjemcem státní pomoci, skryté anebo otevřené, a že hospodářská soutěž na trhu je plně účinná.
51
Vzhledem k tomu, že v souladu s čl. 14 odst. 2 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, vykonává VRO pravomoci, které pro něj vyplývají z čl. 7 odst. 3 této směrnice, s přihlédnutím k údajům poskytnutým v souladu s požadavky stanovenými v tomto článku 14, je třeba mít za to, že účelem rozhodnutí přijatých v rámci tohoto výkonu je ochrana hospodářské soutěže ve smyslu judikatury citované v bodě 41 tohoto rozsudku.
52
Pokud jde zadruhé o otázku, zda takové rozhodnutí, jako je sporné rozhodnutí, může mít vliv na postavení konkurentů adresáta takového rozhodnutí na trhu, je třeba mít za to, že tato podmínka je splněna, pokud jsou práva dotčených konkurentů potenciálně dotčena rozhodnutím dotyčného VRO z důvodu zaprvé jeho obsahu a zadruhé prováděné nebo zamýšlené činnosti těchto konkurentů (obdobně viz rozsudek ze dne 20. dubna 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, bod 50 a citovaná judikatura).
53
Požadavek přijmout takové rozhodnutí, jako je sporné rozhodnutí, za účelem ověření spravedlivých podmínek na dotčeném trhu, uvedený v bodě 50 tohoto rozsudku, je přitom založen na předpokladu, že pokud tyto podmínky nejsou spravedlivé, může mít obsah tohoto rozhodnutí vliv na hospodářskou soutěž mezi provozovateli na uvedeném trhu. Takové rozhodnutí tak může mít ze své povahy vliv na postavení konkurenčních podniků adresáta tohoto rozhodnutí, pokud tyto podniky vykonávají nebo zamýšlejí vykonávat takovou činnost, jako je činnost uvedená v judikatuře citované v bodě 52 tohoto rozsudku, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.
54
Je totiž třeba v souladu s tím, co uvedla Bulharská republika, konstatovat, že účelem řízení, jehož cílem je určení čistých nákladů na poskytování všeobecných poštovních služeb a konstatování, že tyto náklady představují nerovnou zátěž poskytovatele této služby, je nastolit rovnost mezi tímto poskytovatelem a ostatními účastníky trhu, kteří nemají povinnost takovou službu zajišťovat. Z tohoto zjištění vyplývá, že pokud je rozhodnutí přijaté na závěr takového řízení založeno na nesprávných nebo svévolných skutečnostech, může být postavení tohoto poskytovatele na dotčeném trhu uměle posíleno, což by nutně ovlivnilo postavení jeho konkurentů na tomto trhu, a to nezávisle na mechanismu náhrady čistých nákladů zvoleném dotyčným členským státem na základě článku 7 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů.
55
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 22 odst. 3 pozměněné směrnice 97/67 ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž poskytovatel poštovních služeb, který je konkurentem poskytovatele všeobecných poštovních služeb, nemůže u nezávislého orgánu napadnout rozhodnutí VRO, které mu není určeno a kterým VRO provádí na základě čl. 7 odst. 3 této směrnice výpočet hodnoty čistých nákladů vynaložených poskytovatelem všeobecných poštovních služeb a konstatuje, že tyto náklady představují nerovnou finanční zátěž ve smyslu posledně uvedeného ustanovení.
K nákladům řízení
56
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:
Článek 22 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, vykládaného ve světle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž poskytovatel poštovních služeb, který je konkurentem poskytovatele všeobecných poštovních služeb, nemůže u nezávislého orgánu napadnout rozhodnutí VRO, které mu není určeno a kterým vnitrostátní regulační orgán provádí na základě čl. 7 odst. 3 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů, výpočet hodnoty čistých nákladů vynaložených poskytovatelem všeobecných poštovních služeb a konstatuje, že tyto náklady představují nerovnou finanční zátěž ve smyslu posledně uvedeného ustanovení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: bulharština.