Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. EMILIOU
van 23 april 2026 (1)
Zaak C‑414/25 [Sedrata] (i)
Ministero dell’Interno,
Questura di Roma
tegen
S.H.,
A.H.,
in tegenwoordigheid van:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
[verzoek van de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Grenscontroles, asiel en immigratie – Richtlijn 2008/115/EG – Richtlijn 2013/32/EU – Terugkeerprocedures – Behandeling van verzoeken om internationale bescherming – Bilaterale overeenkomst tussen een lidstaat en een derde staat – Bewaring in inrichtingen in derde landen ”
I.      Inleiding
1.        In 2023 heeft de Italiaanse regering een bilaterale overeenkomst gesloten met de Albanese regering, op grond waarvan de Italiaanse autoriteiten in essentie op Albanees grondgebied bepaalde inrichtingen kunnen exploiteren waarin onderdanen van derde landen jegens wie een grensprocedure of een terugkeerprocedure loopt gedurende de tijd die nodig is om de procedures te voltooien in bewaring kunnen worden gesteld. Krachtens deze overeenkomst vallen deze inrichtingen onder de rechtsmacht van Italië en blijft ten aanzien van de betrokken onderdanen van derde landen de relevante nationale en Uniewetgeving van toepassing.
2.        Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter – de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) – in essentie te vernemen of de Italiaanse regels ter uitvoering van deze overeenkomst verenigbaar zijn met de bepalingen van richtlijn 2008/115/EG (ook bekend als de „terugkeerrichtlijn”)(2) en richtlijn 2013/32/EU (ook bekend als de „richtlijn asielprocedures”)(3).
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Richtlijn 2008/115
3.        In artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115 wordt „terugkeer” gedefinieerd als „het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar:
–        zijn land van herkomst, of
–        een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of
–        een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten”.
4.        Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 luidt:
„Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.”
5.        Artikel 8, lid 1, van richtlijn 2008/115 bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek [...] is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de [...] toegestane termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan.”
6.        Artikel 15 van richtlijn 2008/115 bepaalt:
„1. Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, [...].
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
[...]
De betrokken onderdaan van een derde land wordt, als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk vrijgelaten.
[...]
4. Indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten.
[...]”
7.        Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 luidt:
„Voor bewaring wordt in de regel gebruikgemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien een lidstaat de onderdanen van een derde land die in bewaring worden gehouden, niet kan onderbrengen in een gespecialiseerde inrichting voor bewaring en gebruik dient te maken van een gevangenis, worden zij gescheiden gehouden van de gewone gevangenen.”
2.      Richtlijn 2013/32
8.        In punt p) van artikel 2 van richtlijn 2013/32, dat definities bevat, wordt „in de lidstaat blijven” gedefinieerd als „op het grondgebied blijven van de lidstaat waar het verzoek om internationale bescherming is gedaan of wordt behandeld, daaronder begrepen aan de grens of in een transitzone van die lidstaat”.
9.        Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/32, dat de werkingssfeer daarvan definieert, bepaalt het volgende:
„1. Deze richtlijn is van toepassing op alle verzoeken om internationale bescherming die op het grondgebied, daaronder begrepen aan de grens, in de territoriale wateren of in de transitzones van de lidstaten, worden gedaan en op de intrekking van internationale bescherming.”
10.      Artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 heeft betrekking op het recht om gedurende de behandeling van het verzoek in de lidstaat te blijven en bepaalt: „Verzoekers mogen in de lidstaat blijven, louter ten behoeve van de procedure, totdat de beslissingsautoriteit overeenkomstig de in hoofdstuk III uiteengezette procedures in eerste aanleg een beslissing heeft genomen. Dat recht om te blijven houdt niet in dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning.”
B.      Internationaal en nationaal recht
11.      In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verwijst de verwijzende rechter hoofdzakelijk(4) naar i) de
Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (protocol tussen de regering van de Italiaanse Republiek en de ministerraad van de Republiek Albanië ter versterking van de samenwerking op migratiegebied; hierna: „protocol”), dat op 6 november 2023 in Rome is ondertekend, en ii) de nationale wet tot uitvoering van het protocol (hierna: „wet nr. 14”), zoals nadien gewijzigd(5).
1.      Protocol
12.      Overeenkomstig artikel 2 van het protocol heeft dat tot doel „overeenkomstig het internationaal en Europees recht de bilaterale samenwerking tussen de partijen inzake het beheer van de migratiestromen uit derde landen te versterken”.
13.      Krachtens artikel 4 van het protocol heeft de Italiaanse Republiek het recht om bepaalde gebieden van het Albanese grondgebied [die overeenkomstig artikel 1, lid 1, onder c), van het protocol in bijlage 1 bij dit protocol worden vastgesteld] te gebruiken om inrichtingen op te zetten voor de administratieve inbewaringstelling van migranten. Volgens artikel 4, lid 2, moeten deze inrichtingen door de Italiaanse Republiek in overeenstemming met de nationale en Europese regelgeving
worden beheerd. Artikel 4, lid 3, bepaalt, ten eerste, dat de toegang tot en het verblijf op het Albanese grondgebied van in de inrichtingen ondergebrachte migranten worden toegestaan „uitsluitend met het oog op de uitvoering van grens‑ of terugkeerprocedures waarin de Italiaanse en Europese wetgeving voorzien, zolang als daarvoor strikt noodzakelijk is”, en, ten tweede, dat „indien het recht op verblijf in de inrichtingen om welke reden dan ook vervalt, de Italiaanse Republiek de migranten onmiddellijk zal verwijderen van het Albanese grondgebied”. Artikel 4, leden 3 en 4, bepaalt dat de binnenkomst van migranten in de Albanese territoriale wateren en op Albanees grondgebied uitsluitend plaatsvindt met de middelen van de Italiaanse autoriteiten en uitsluitend door de Albanese autoriteiten wordt toegestaan om de grens‑ en terugkeerprocedures uit te voeren, en wel zolang als daarvoor strikt noodzakelijk is.
14.      Uit hoofde van artikel 6, leden 5 en 6, van het protocol moet de Italiaanse Republiek „de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de migranten in de gebieden blijven en te voorkomen dat zij zonder toestemming uitreizen naar het grondgebied van de Republiek Albanië” en zijn de Albanese autoriteiten gemachtigd om de migranten in een dergelijk geval terug te brengen naar de centra.
15.      Artikel 9, lid 1, van het protocol bepaalt dat het verblijf van migranten op het Albanese grondgebied niet langer mag duren dan de bij de geldende Italiaanse wetgeving toegestane maximumduur van de inbewaringstelling. Artikel 9, lid 2, van het protocol bepaalt dat „de partijen advocaten, hun medewerkers, alsmede internationale organisaties en agentschappen van de Europese Unie die advies en bijstand verlenen aan personen die om internationale bescherming verzoeken, toegang verlenen tot de in dit protocol bedoelde inrichtingen, binnen de grenzen die zijn vastgesteld in de toepasselijke Italiaanse, Europese en Albanese wetgeving”.
2.      Wet nr. 14
16.      Artikel 3, lid 3, van wet nr. 14 stelt de in artikel 1, lid 1, onder c), van het protocol bedoelde gebieden gelijk met de grens‑ of transitzones die in andere instrumenten van het Italiaanse recht zijn vastgesteld. Artikel 3, lid 4, van deze wet bepaalt dat overbrengingen tussen een inrichting op Italiaans grondgebied en een in het protocol vastgestelde inrichting worden gelijkgesteld met overbrengingen tussen twee inrichtingen op Italiaans grondgebied.
17.      Artikel 4 van wet nr. 14 bepaalt dat de Italiaanse wetgeving inzake immigratie en „de Italiaanse en Europese regelgeving betreffende de vereisten en procedures met betrekking tot de toelating van vreemdelingen tot, en hun verblijf op, het nationale grondgebied” van toepassing zijn op migranten die zijn overgebracht naar de inrichtingen op het Albanese grondgebied, „voor zover verenigbaar”.
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
18.      Het hoofdgeding vloeit voort uit twee besluiten van respectievelijk de prefetto di Ancona (prefect van Ancona, Italië) en de prefetto di Firenze (prefect van Florence, Italië) waarbij de verwijdering is bevolen van twee onderdanen van derde landen ten aanzien van wie was vastgesteld dat zij illegaal in Italië verbleven.
19.      In beide gevallen heeft de bevoegde questore (hoofd van politie) gelast dat de betrokken personen met het oog op hun verwijdering in bewaring zouden worden gesteld in het terugkeercentrum van Bari (Italië), aangezien de verwijdering niet kon worden uitgevoerd. Deze bevelen tot inbewaringstelling zijn vervolgens bekrachtigd door de giudice di pace di Bari (vrederechter Bari).
20.      Daarna heeft de Ministero dell’Interno (ministerie van Binnenlandse Zaken, Italië) besloten de betrokkenen over te brengen naar het terugkeercentrum van Gjadër (Albanië), een inrichting op Albanees grondgebied die is opgezet overeenkomstig het protocol. Na hun aankomst in dit centrum hebben beide personen bij de Italiaanse autoriteiten een verzoek om internationale bescherming ingediend. De questore di Roma (hoofd van politie Rome, Italië) heeft bevolen dat beide personen in bewaring zouden blijven in het terugkeercentrum.
21.      Bij twee uitspraken van 24 april 2025 heeft de Corte d’appello di Roma (rechter in tweede aanleg Rome, Italië) geweigerd de bevelen van de questore di Roma te bekrachtigen op grond dat de aan de orde zijnde nationale regeling onverenigbaar was met het Unierecht.
22.      De Ministero dell’Interno was het met deze beoordeling niet eens en heeft tegen deze uitspraken cassatieberoep ingesteld bij de Corte suprema di cassazione. Deze rechter heeft de twee procedures gevoegd.
Aangezien hij twijfels had over de correcte uitlegging van de relevante Unierechtelijke bepalingen, heeft hij de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Staat [richtlijn 2008/115], en in het bijzonder de artikelen 3, 6, 8, 15 en 16 ervan, in de weg aan de toepassing van een nationale regeling [...] op grond waarvan personen tegen wie een besluit tot inbewaringstelling is bekrachtigd of verlengd [...] naar de gebieden bedoeld in artikel 1, lid 1, onder c), van het protocol [...] mogen worden gestuurd zonder enig vooraf vastgesteld en concreet vooruitzicht op terugkeer?
2)      Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord: verzet artikel 9, lid 1, van [richtlijn 2013/32] zich tegen de toepassing van een nationale regeling [...] op grond waarvan kan worden gelast dat een migrant tegen wie een verwijderingsbesluit is uitgevaardigd en die, nadat hij naar een van de gebieden bedoeld in artikel 1, lid 1, onder c), van het protocol [...] was gebracht, een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, in die gebieden in bewaring wordt gesteld op grond dat dit verzoek wordt geacht te zijn ingediend met oneigenlijke doelen?”
23.      De verwijzende rechter heeft eveneens verzocht om de onderhavige zaak te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure van artikel 107, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie. Naar aanleiding van het antwoord van de verwijzende rechter op een verzoek om verduidelijking – waarin deze rechter aangaf dat de betrokkenen niet langer in bewaring worden gehouden – heeft het Hof besloten dit verzoek niet in te willigen. Desalniettemin is beslist dat de zaak overeenkomstig artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering bij voorrang zou worden berecht.
24.      De Nederlandse, de Italiaanse en de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de Poolse regering hebben deze partijen ter terechtzitting op 24 maart 2026 ook pleidooi gehouden.
IV.    Analyse
25.      Ik zal in deze conclusie eerst ingaan op het bezwaar van de Italiaanse regering met betrekking tot de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing (A). Vervolgens zal ik enkele voorafgaande opmerkingen formuleren over, ten eerste, de toepasselijkheid van richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32 op het hoofdgeding (B) en, ten tweede, over hoe ik de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling begrijp (C). Daarna zal ik de twee voorgelegde vragen behandelen (D en E).
A.      Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
26.      De Italiaanse regering betoogt allereerst dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Zij is van mening dat in de verwijzingsbeslissing niet voldoende duidelijk is uiteengezet waarom de verwijzende rechter twijfels koestert over de verenigbaarheid van de aan de orde zijnde nationale regeling met het Unierecht.
27.      Dit argument kan mijns inziens zonder veel omhaal worden afgewezen. In de verwijzingsbeslissing wordt voldoende duidelijk uiteengezet waarom de verwijzende rechter om richtsnoeren verzoekt betreffende de uitlegging van bepaalde bepalingen van richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32, en betreffende het verband tussen deze richtlijnen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale regeling.
28.      Het is derhalve duidelijk welke rechtsvragen de verwijzende rechter moet oplossen om uitspraak te doen en waarom deze rechter van mening is dat richtsnoeren van het Hof van Justitie in dat verband nuttig zouden zijn. Noch de Italiaanse regering, noch de andere belanghebbenden die opmerkingen hebben ingediend, hebben enige moeilijkheid ondervonden bij de behandeling van de inhoudelijke kwesties die in het verzoek om een prejudiciële beslissing naar voren zijn gebracht.
B.      Voorafgaande opmerkingen (I): toepasselijkheid van richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32
29.      Dan nu de behandeling van deze kwestie. Het is echter dienstig vooraf een aantal inleidende opmerkingen te maken met betrekking tot het verband tussen de aan de orde zijnde nationale regeling en de Unie-instrumenten waarnaar in de verwijzingsbeslissing wordt verwezen.
30.      Ik begrijp dat krachtens het nationale recht de Uniewetgeving met betrekking tot de procedures die van toepassing zijn op personen die in bewaring zijn gesteld in de inrichtingen in de Republiek Albanië – met inbegrip van richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32 – van toepassing is op deze personen.
31.      In artikel 4, leden 2 en 3, van het protocol wordt in dit verband verwezen naar de relevante „Italiaanse en Europese wetgeving”.(6) Bovendien bepaalt artikel 4 van wet nr. 14 dat de Italiaanse wetgeving inzake immigratie en „de Italiaanse en Europese regelgeving betreffende de vereisten en procedures met betrekking tot de toelating van vreemdelingen tot, en hun verblijf op, het nationale grondgebied” van toepassing zijn op migranten die zijn overgebracht naar de inrichtingen op het Albanese grondgebied, „voor zover verenigbaar”.(7)
32.      Toen de Italiaanse regering tijdens de terechtzitting werd gevraagd om de formulering „voor zover verenigbaar” te verduidelijken, heeft zij verklaard dat deze formulering alleen tot doel heeft te waarborgen dat bepaalde bewoordingen van de relevante nationale en Uniebepalingen, die situaties als voortvloeien uit het protocol en wet nr. 14 mogelijk niet uitdrukkelijk bestrijken, aldus worden uitgelegd dat de toepasselijkheid van de desbetreffende bepalingen wordt gewaarborgd.(8) Ik begrijp dus dat richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32 in situaties als die van het hoofdgeding krachtens het nationale recht volledig van toepassing zijn. Op de vraag of in geval van een conflict tussen een bepaling van de relevante nationale wetgeving en een bepaling van richtlijn 2008/115 of richtlijn 2013/32 het beginsel van voorrang van het Unierecht van toepassing zou zijn, heeft de Italiaanse regering tijdens de terechtzitting bevestigend geantwoord.
33.      Niettemin moet eveneens worden uitgelegd waarom deze richtlijnen in het hoofdgeding mijns inziens krachtens het Unierecht
van toepassing zijn.
34.      Het behoeft nauwelijks betoog dat een lidstaat de personele of materiële werkingssfeer van Uniewetgeving niet eenzijdig kan beperken en evenmin de bepalingen ervan selectief kan toepassen, afhankelijk van de vraag of deze in overeenstemming zijn met later vastgestelde nationale wetgeving. Een dergelijk optreden zou duidelijk onverenigbaar zijn met het beginsel van voorrang van het Unierecht.
35.      Het is vaste rechtspraak dat de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 „uitsluitend [wordt] bepaald door de situatie van illegaal verblijf waarin een onderdaan van een derde land zich bevindt, ongeacht de redenen die aan die situatie ten grondslag liggen of de maatregelen die tegen hem kunnen worden genomen”.(9) Het Hof heeft eveneens overwogen dat deze richtlijn „nauwkeurig de procedure vastlegt die elke lidstaat dient toe te passen op de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, alsook de volgorde bepaalt van de verschillende stappen die die procedure achtereenvolgens omvat”.(10)
36.      In de onderhavige zaak staat vast dat er met betrekking tot de bij het hoofdgeding betrokken personen sprake was van „illegaal verblijf” op het Italiaanse grondgebied in de zin van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115. Bijgevolg moesten de Italiaanse autoriteiten i) een terugkeerbesluit uitvaardigen overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze richtlijn, en ii) de stappen volgen die deze procedure achtereenvolgens omvat, zoals vastgesteld in de artikelen 7 tot en met 11 van deze richtlijn. Deze autoriteiten konden de procedure derhalve niet wijzigen, opschorten of gedeeltelijk of volledig buiten toepassing stellen(11) door de betrokkenen eenvoudigweg over te brengen naar inrichtingen voor bewaring die zich buiten het Italiaanse grondgebied bevinden.
37.      Die logica is van overeenkomstige toepassing op
richtlijn 2013/32. De artikelen 18 en 19 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) waarborgen in essentie het recht van elke persoon om een verzoek om internationale bescherming in te dienen indien hij in zijn land van herkomst vervolging of ernstige schade vreest. Dit recht bestaat ongeacht de wijze waarop de persoon op het grondgebied van de betrokken lidstaat is aangekomen(12) en ongeacht of zijn aanwezigheid daar legaal is(13). Het recht op asiel omvat – om de bewoordingen van artikel 14, lid 1, van de Universele Verklaring van de rechten van de mens van de Verenigde Naties te gebruiken – de mogelijkheid om in andere landen bescherming te zoeken en, indien aan de relevante voorwaarden is voldaan, deze bescherming te genieten.
38.      Dit recht vormt een centraal onderdeel van een belangrijk beleidsdomein van de Unie. De Verdragen en de Uniewetgever beoogden een „gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen” tot stand te brengen als een „wezenlijk aspect van de doelstelling van de Europese Unie om geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand te brengen”.(14)
39.      Zoals duidelijk blijkt uit overweging 8 van richtlijn 2013/32 is deze richtlijn vastgesteld in de context van de goedkeuring van het programma van Stockholm door de Europese Raad in 2009. Dat programma had tot doel „een gemeenschappelijke en solidaire ruimte tot stand te brengen waarin bescherming wordt geboden op grond van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status voor personen aan wie internationale bescherming wordt verleend, die stoelt op hoge beschermingsnormen en eerlijke en effectieve procedures”. Men was van mening dat „mensen die internationale bescherming behoeven, toegang moeten hebben tot juridisch sluitende en efficiënte asielprocedures” en dat „verzoekers op hetzelfde niveau [moeten] worden behandeld qua procedurele regelingen en statusbepaling, ongeacht de lidstaat waar zij hun verzoek om internationale bescherming indienen. De vuistregel is dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld met een gelijk resultaat tot gevolg”.(15)
40.      Tegen die achtergrond moet dezelfde redenering als hierboven uiteengezet met betrekking tot richtlijn 2008/115 ook van toepassing zijn op richtlijn 2013/32. De autoriteiten van een lidstaat kunnen de toepassing van de gemeenschappelijk regels inzake asielprocedures niet ondermijnen door onderdanen van derde landen die de Europese Unie zijn binnengekomen, over te brengen naar inrichtingen buiten hun grondgebied. Evenmin mogen zij bepaalde onderdanen van derde landen anders behandelen dan anderen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, waardoor hun recht om aan de hand van een eerlijke en effectieve procedure internationale bescherming te zoeken – en, in voorkomend geval, te genieten – mogelijk zou worden beperkt of afgezwakt.
41.      Toegegeven, op het eerste gezicht lijkt het misschien alsof richtlijn 2013/32 niet van toepassing is op het hoofdgeding, aangezien de betrokken personen hun verzoeken om internationale bescherming pas hebben ingediend nadat zij waren overgebracht naar een inrichting op Albanees grondgebied. Artikel 3, lid 1, van die richtlijn bepaalt dat zij van toepassing is „op alle verzoeken om internationale bescherming die op het grondgebied, daaronder begrepen aan de grens, in de territoriale wateren of in de transitzones van de lidstaten, worden gedaan en op de intrekking van internationale bescherming”.
42.      Naar mijn mening kan artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/32 in een situatie als die in het hoofdgeding, waarin de betrokken personen oorspronkelijk aanwezig waren op het grondgebied van de lidstaat en vervolgens op grond van een besluit van de nationale autoriteiten tijdelijk
zijn overgebracht naar een locatie buiten dat grondgebied, echter niet zuiver letterlijk worden uitgelegd. In dergelijke omstandigheden zou de handeling zelf van de nationale autoriteiten er hypothetisch gezien toe leiden dat richtlijn 2013/32 niet van toepassing is.(16) Zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft benadrukt, zou dat resultaat indruisen tegen de doelstelling van de richtlijn om „de daadwerkelijke toegang – dat wil zeggen een zo gemakkelijk mogelijke toegang – tot de procedure voor de toekenning van internationale bescherming te waarborgen”.(17)
43.      Aan deze slotsom wordt evenmin afbreuk gedaan door het feit dat de betrokken personen in theorie vóór hun overbrenging een verzoek om internationale bescherming hadden kunnen indienen. Het Unierecht verplicht de lidstaten om potentiële of daadwerkelijke verzoekers toegang te bieden tot informatie en bijstand, of deze toegang te vergemakkelijken.(18) Deze bepalingen – die in overeenstemming zijn met internationale regels en normen(19) – geven uitdrukking aan de erkenning dat personen die om internationale bescherming verzoeken, zich vaak in een kwetsbare positie bevinden en in onbekende omstandigheden hun weg moeten vinden in complexe juridische procedures. Daarom bepaalt artikel 10, lid 1, van richtlijn 2013/32 dat de lidstaten verzoeken om internationale bescherming niet mogen afwijzen of van behandeling mogen uitsluiten „louter op grond van het feit dat zij niet zo snel mogelijk zijn gedaan”.
44.      Het feit dat het Unierecht zich er in beginsel niet tegen verzet dat lidstaten bepaalde functies met betrekking tot grens‑ of terugkeerprocedures uitoefenen buiten hun grondgebied – een punt waarop ik hieronder nog terugkom – betekent dat in elk geval niet dat deze lidstaten niet langer hoeven te voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Danané e.a. heb benadrukt, beschikken de lidstaten over een zekere beoordelingsmarge wanneer zij voor de toepassing van deze procedures bepalen welke gebieden zij beschouwen als grenzen of transitzones.(20) Deze beoordelingsmarge is echter niet onbeperkt en gebruik ervan mag niet leiden tot omzeiling van de Unieregels.
45.      Het feit dat een lidstaat beslist dat bepaalde activiteiten die normaal binnen zijn grondgebied worden uitgevoerd, moeten worden uitgevoerd in gebieden buiten zijn grenzen waarover hij een bepaalde mate van rechtsmacht uitoefent, ontslaat die lidstaat niet van zijn verantwoordelijkheid om alle regels na te leven die op deze activiteiten van toepassing zijn.(21) Integendeel, die verantwoordelijkheid blijft berusten bij de lidstaat en omvat noodzakelijkerwijs ook de verplichting om de eerbiediging te waarborgen van de grondrechten die deze regels beogen te beschermen.(22)
46.      Mijn visie op de werkingssfeer van richtlijn 2013/32 wordt niet aangetast door de bewoordingen van artikel 3, lid 2, daarvan, namelijk dat „de richtlijn niet van toepassing [is] op verzoeken om diplomatiek of territoriaal asiel die bij vertegenwoordigingen van de lidstaten worden ingediend”.(23)
47.      Mijns inziens kunnen inrichtingen voor bewaring als de inrichtingen die door de Italiaanse autoriteiten op Albanees grondgebied worden geëxploiteerd, niet worden beschouwd als „vertegenwoordigingen van de lidstaten” in de zin van deze bepaling. Dat begrip moet worden opgevat als een verwijzing naar organen – zoals ambassades, consulaten of permanente missies – die door een staat (de zendende staat) worden opgericht binnen het grondgebied van een andere staat (de gaststaat) om officiële betrekkingen te onderhouden, de nationale belangen te behartigen en diensten aan te bieden aan onderdanen in het buitenland. De status, functies en accreditatie van deze organen worden bovendien geregeld door de gevestigde regels van het internationale recht.(24) Een inrichting als het terugkeercentrum in Gjadër vertoont deze kenmerken duidelijk niet. Ik zie ook geen overtuigende reden om de uitzondering van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2013/32 ruim uit te leggen en de werkingssfeer ervan uit te breiden tot dergelijke inrichtingen voor bewaring.
48.      Ik ben dan ook van mening dat richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32 volledig van toepassing zijn op personen die worden overgebracht naar de inrichtingen voor bewaring die zich op Albanees grondgebied bevinden. Die slotsom vloeit niet alleen voort uit de verwijzingen in de aan de orde zijnde nationale regeling, maar ook rechtstreeks uit het Unierecht.
49.      Tot slot merk ik op dat de toepasselijkheid van richtlijn 2013/32 in deze context ook tot gevolg heeft dat de Dublin III-verordening(25) van toepassing is. Met name de artikelen 1 en 3 van deze verordening moeten noodzakelijkerwijs worden uitgelegd in overeenstemming met de overeenkomstige bepalingen van richtlijn 2013/32.
C.      Voorafgaande opmerkingen (II): enkele belangrijke aspecten van de aan de orde zijnde nationale regeling
50.      Het staat naar mijn mening buiten kijf dat indien richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32 van toepassing zijn op personen die zijn overgebracht naar inrichtingen voor bewaring op Albanees grondgebied, het Handvest eveneens van toepassing is. Deze personen moeten zich derhalve ten opzichte van de Italiaanse autoriteiten kunnen beroepen op de door het Handvest gewaarborgde grondrechten. Het sluiten van een bilaterale overeenkomst met een derde staat kan niet tot gevolg hebben dat een lidstaat wordt ontslagen van zijn verplichting om de eerbiediging van deze rechten te waarborgen.(26)
51.      Artikel 47 van het Handvest, waarin het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht is verankerd, is in deze context, in situaties waarin sprake is van vrijheidsbeneming, van bijzonder belang.(27) Hieruit volgt dat de in het Unierecht vastgestelde procedurele wegen die de betrokkenen kunnen bewandelen om voor hen bezwarende handelingen bij bestuurlijke organen en/of gerechtelijke autoriteiten
aan te vechten, volledig van toepassing blijven. De bevoegde Italiaanse bestuurlijke en gerechtelijke autoriteiten blijven op dit gebied bevoegd. Voor de volledigheid voeg ik er nog aan toe dat Italiaanse rechters eveneens bevoegd blijven om kennis te nemen van rechtsvorderingen tot schadevergoeding die op basis van de beginselen inzake de aansprakelijkheid van staten worden ingeleid door onderdanen van derde landen die schendingen aanvoeren van rechten die zij aan het Unierecht ontlenen.(28)
52.      Bovendien vereist artikel 20 van het Handvest, waarin de gelijkheid voor de wet wordt gewaarborgd, dat personen die zijn overgebracht naar inrichtingen voor bewaring in Albanië juridisch gezien niet anders worden behandeld dan diegenen die binnen het Italiaanse grondgebied in bewaring worden gehouden.(29)
53.      In haar schriftelijke opmerkingen verklaart de Italiaanse regering dat de plaats van de bewaring niet van invloed is op de juridische status van de betrokkenen, noch op de omvang van hun rechten. Zij wijst er voorts op dat overbrengingen tussen een inrichting in Italië en een inrichting op Albanees grondgebied krachtens de toepasselijke nationale wetgeving juridisch gezien worden gelijkgesteld met overbrengingen tussen inrichtingen die zich uitsluitend op Italiaans grondgebied bevinden.
54.      Tot slot blijkt uit de relevante nationale bepalingen dat overbrenging naar inrichtingen in Albanië de duur van de bewaring niet verlengt of anderszins wijzigt.(30) Bij de beëindiging van de bewaring worden de betrokken personen al naargelang het geval teruggebracht naar Italië of naar bestemmingen gestuurd die krachtens de toepasselijke Italiaanse en Unieregels zijn toegestaan. Zij worden in beginsel niet vrijgelaten op Albanees grondgebied.
55.      Gelet op het voorgaande lijkt de aan de orde zijnde nationale regeling op het eerste gezicht in overeenstemming met de hierboven uiteengezette basisbeginselen. Mocht dat niet het geval zijn – wat door de verwijzende rechter moet worden nagegaan – dan zou de onderstaande beoordeling van de verenigbaarheid noodzakelijkerwijs anders uitvallen. Derhalve is het passend om in dit stadium over te gaan tot de behandeling van de specifieke vraagstukken die in de twee prejudiciële vragen aan de orde worden gesteld.
D.      Eerste prejudiciële vraag
56.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of richtlijn 2008/115 in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan onderdanen van derde landen jegens wie een terugkeerprocedure loopt, mogen worden overgebracht naar inrichtingen voor bewaring op het grondgebied van een derde staat (hierna: „tijdelijke overbrenging”), indien die inrichtingen onder de Italiaanse rechtsmacht blijven vallen en de toepasselijke Italiaanse en Unieregels van toepassing blijven op de desbetreffende procedures.(31)
57.      Ik zal toelichten waarom richtlijn 2008/115 mijns inziens in beginsel niet in de weg staat aan een dergelijke regeling (1), waarbij ik benadruk dat niettemin aan bepaalde voorwaarden moet worden voldaan om volledige naleving van die richtlijn te waarborgen (2).
1.      In beginsel staat richtlijn 2008/115 niet in de weg aan een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde
58.      Geen enkele bepaling van richtlijn 2008/115 verzet zich er uitdrukkelijk tegen dat lidstaten buiten hun grondgebied inrichtingen voor bewaring beheren voor de inbewaringstelling van personen jegens wie een terugkeerprocedure loopt.
59.      In dit verband is het passend eerst in te gaan op de bepalingen van richtlijn 2008/115 die bewaring regelen. Artikel 16 is van bijzonder belang, aangezien in dat artikel een aantal vereisten wordt vastgesteld die van toepassing zijn op „speciale inrichtingen voor bewaring”, een begrip dat weliswaar in de richtlijn niet wordt gedefinieerd, maar dat door het Hof vrij ruim is uitgelegd.(32) Geen van deze vereisten heeft echter betrekking op de geografische locatie van dergelijke inrichtingen. Uit de andere bepalingen van de richtlijn, waarin het gebruik van inbewaringstelling „strikt [wordt] afgebakend”, kan evenmin een dergelijke hetzij uitdrukkelijke, hetzij impliciete beperking worden afgeleid.(33) Deze bepalingen hebben onder meer betrekking op het doel van de bewaring(34), de duur ervan(35) en de voorwaarden voor zowel de oplegging(36) als de uitvoering(37) ervan. Hetzelfde geldt voor de overbrenging van in bewaring gestelde personen tussen verschillende inrichtingen voor bewaring: geen enkele bepaling van richtlijn 2008/115 heeft rechtstreeks of onrechtstreeks betrekking op dit aspect.
60.      In dit verband kan nog worden opgemerkt dat een tijdelijke overbrenging zoals hier aan de orde niet kan worden beschouwd als een „terugkeer” in de zin van artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115. De betrokken persoon wordt niet teruggestuurd naar zijn land van herkomst, een land van doorreis overeenkomstig overnameovereenkomsten of soortgelijke regelingen(38) of een ander derde land van zijn keuze. Een dergelijke overbrenging betekent evenmin het einde van de terugkeerprocedure; zij vormt veeleer een tussenstap in een lopende procedure.
61.      Om dezelfde redenen kan een dergelijke overbrenging niet worden beschouwd als een „verwijdering” in de zin van artikel 3, punt 5, van richtlijn 2008/115. De overbrenging van de betrokken personen naar inrichtingen in Albanië vindt niet plaats in het kader van de handhaving van de verplichting om terug te keren. De verwijdering, ter uitvoering van het terugkeerbesluit, zal pas in een later stadium plaatsvinden, mits aan de relevante voorwaarden is voldaan.
62.      Een dergelijke overbrenging kan evenmin worden gelijkgesteld met een gedwongen uitzetting of een onrechtmatige verwijdering als door het Hof is behandeld in de zaak Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken).(39) De betrokken personen kunnen de inrichting voor bewaring niet verlaten en kunnen zich niet vrij op het grondgebied van Albanië verplaatsen. Na hun vrijlating worden zij ofwel teruggebracht naar Italië ofwel naar een van de in artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115 genoemde bestemmingen gestuurd. Bovendien beschikken de betrokken onderdanen van derde landen, zoals uit de onderhavige zaak blijkt, gedurende hun inbewaringstelling in het terugkeercentrum van Gjadër over de mogelijkheid om een verzoek om internationale bescherming in te dienen.(40)
63.      Zoals de Nederlandse regering opmerkt, is het allesbehalve zeker dat de Uniewetgever bij de vaststelling van richtlijn 2008/115 heeft stilgestaan bij een situatie als die waarin de aan de orde zijnde nationale regeling voorziet. Dit standpunt wordt bovendien ondersteund door de ontstaansgeschiedenis van die richtlijn, waartoe ik toegang had.
64.      Als dat klopt, moeten
we – overeenkomstig het welbekende adagium „ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”(41) – tot de slotsom komen dat de kwestie niet op Unieniveau is geregeld en derhalve onder de bevoegdheid van de lidstaten valt.(42) Deze slotsom zou op het eerste gezicht mooi passen in de vaste rechtspraak van het Hof dat uit artikel 288, derde alinea, VWEU volgt dat de lidstaten bij de omzetting van een richtlijn over een beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de keuze van de vorm en middelen.(43)
65.      Zoals blijkt uit zowel de bewoordingen van richtlijn 2008/115(44) als de rechtspraak van het Hof(45) beschikken de lidstaten voor de uitvoering van de bepalingen van dit instrument op verschillende vlakken namelijk over een beoordelingsmarge, rekening houdend met de specifieke kenmerken van hun nationale rechtsorde. A fortiori heeft deze richtlijn, zoals het Hof uitdrukkelijk heeft geoordeeld, „niet tot doel alle nationale voorschriften inzake het verblijf van vreemdelingen te harmoniseren”.(46)
66.      Die beoordelingsmarge is echter niet onbeperkt. Het Hof heeft herhaaldelijk beklemtoond dat de lidstaten bij de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid op gebieden die niet uitputtend zijn geharmoniseerd, het nuttig effect (effet utile) van de door de richtlijn vastgestelde terugkeerprocedures niet in gevaar mogen brengen(47), noch afbreuk mogen doen aan de rechten en waarborgen die aan de betrokkenen zijn toegekend(48). Zoals blijkt uit overweging 2 van richtlijn 2008/115 heeft dit instrument tot doel op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings‑ en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden.(49)
67.      Tegen die achtergrond is de doorslaggevende vraag of een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde in de praktijk afbreuk kan doen aan het nuttig effect van de terugkeerprocedure of de bescherming van de aan onderdanen van derde landen toegekende rechten en waarborgen in gevaar kan brengen.
68.      Alvorens deze twee aspecten meer in detail te bespreken, moet ik een voorafgaande opmerking meegeven. De nationale regeling die in de onderhavige procedure aan de orde is, geeft uitvoering aan een overeenkomst tussen de Italiaanse Republiek en de Republiek Albanië. Het is niet onbelangrijk om erop te wijzen dat Albanië, ten eerste, een buurland van Italië is, aangezien de grenzen van de twee landen minder dan 100 km van elkaar verwijderd zijn en de landen alleen door de Adriatische Zee van elkaar worden gescheiden. Ten tweede is Albanië partij bij het EHRM en sinds 2014 officieel een kandidaat-lidstaat van de Unie. De toetredingsonderhandelingen met de Unie zijn in juli 2022 formeel van start gegaan.
69.      Onderstaande analyse zou er anders kunnen uitzien indien de overeenkomst in kwestie zou worden gesloten met een derde staat die, anders dan Albanië, ver weg zou liggen van Italië, waardoor het onwaarschijnlijk zou zijn dat de terugkeerprocedures over het algemeen op een doeltreffende manier kunnen worden uitgevoerd. Hetzelfde zou gelden voor overeenkomsten met landen die, vanwege hun politieke situatie en/of rechtsstelsel, mogelijk niet alle nodige waarborgen bieden dat de grondrechten van de in bewaring gestelde onderdanen van derde landen worden geëerbiedigd.
70.      Wat nu de twee in punt 67 vermelde aspecten betreft, moet ik met betrekking tot het eerste aspect opmerken dat ik er niet van overtuigd ben dat het enkele gebruik van inrichtingen voor bewaring buiten het grondgebied van de betrokken lidstaat op zichzelf afbreuk kan doen aan het nuttig effect van de in richtlijn 2008/115 vastgestelde terugkeerprocedures.
71.      In dat verband verklaart de Italiaanse regering dat de aan de orde zijnde nationale regeling tot doel heeft de totale capaciteit van inrichtingen om onderdanen van derde landen onder te brengen jegens wie een terugkeerprocedure loopt, te vergroten. Vanuit dat oogpunt zou een dergelijke wetgeving een positieve bijdrage leveren aan het goed beheer van migratiestromen – een opdracht die, volgens de Italiaanse regering, de afgelopen jaren in het licht van de toename van de illegale migratie een steeds grotere uitdaging is geworden. De Italiaanse regering wijst in dat verband ook op de aanbevelingen die de Italiaanse autoriteiten na de landspecifieke evaluatie van het Schengenacquis van 2021 hebben ontvangen, waarin onder meer is gepleit voor verbeteringen van de infrastructuur, diensten en leefomstandigheden in inrichtingen voor bewaring (aanbeveling nr. 6), en voor een afstemming van de opvangcapaciteit op de daadwerkelijke behoeften (aanbeveling nr. 7).
72.      Niets in het dossier lijkt twijfel te wekken over deze verklaringen, die bovendien worden ondersteund door de opmerkingen van de Poolse regering.
73.      Het tweede aspect behoeft echter een genuanceerdere beoordeling. Het feit dat er in abstracto geen sprake is van enige kennelijke onverenigbaarheid sluit niet uit dat er in de praktijk moeilijkheden kunnen ontstaan. Of een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding verenigbaar is met richtlijn 2008/115 kan uiteindelijk afhangen van de manier waarop deze regeling door de bevoegde nationale autoriteiten wordt uitgevoerd. Een beoordeling die beperkt blijft tot de letter van de wet zou daarom onvolledig zijn.(50)
74.      Over deze kwestie zal ik mij nu buigen.
2.      Voorwaarden waaraan moet worden voldaan opdat een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding verenigbaar is met richtlijn 2008/115
75.      In de context van deze zaak verdient een aantal bepalingen van richtlijn 2008/115, waarin rechten en waarborgen zijn vastgesteld ten behoeve van onderdanen van derde landen jegens wie een terugkeerprocedure loopt, bijzondere aandacht.
76.      Om te beginnen merk ik op dat geen van deze bepalingen op zich de mogelijkheid lijkt uit te sluiten om de betrokken personen in bewaring te stellen in inrichtingen die zich buiten het grondgebied van de voor de terugkeerprocedure verantwoordelijke lidstaat bevinden. Niettemin lijkt het evenzeer duidelijk dat de naleving van deze bepalingen in dergelijke omstandigheden mogelijk vereist dat de desbetreffende lidstaat specifieke maatregelen vaststelt. Redelijkerwijs mag worden aangenomen dat sommige van deze maatregelen administratief of financieel belastend kunnen worden. Derhalve kan niet worden uitgesloten dat bewaring in dergelijke inrichtingen met betrekking tot bepaalde categorieën personen
– of zelfs bepaalde individuele personen –
realistisch gezien niet haalbaar is zonder dat dit leidt tot een inbreuk op een of meer bepalingen van richtlijn 2008/115.
77.      De betrokken bepalingen van richtlijn 2008/115 kunnen, voor deze analyse, in twee categorieën worden ingedeeld, al naargelang hun personele werkingssfeer.
78.      De eerste categorie bevat bepalingen die van toepassing zijn op alle personen jegens wie een terugkeerprocedure loopt of die, in het kader van een dergelijke procedure, in bewaring zijn gesteld.
79.      In de eerste plaats bepaalt artikel 13, lid 3, van richtlijn 2008/115 dat elke persoon jegens wie een terugkeerprocedure loopt „recht [heeft] op juridisch advies, vertegenwoordiging in rechte en, indien nodig, taalkundige bijstand”. Bovendien bepaalt artikel 16, lid 2, van die richtlijn dat het de in bewaring gestelde personen „op verzoek [wordt] toegestaan te gelegener tijd contact op te nemen met wettelijke vertegenwoordigers, familieleden en bevoegde consulaire autoriteiten”.
80.      Het enkele feit dat de betrokken onderdanen van derde landen in bewaring worden gehouden in inrichtingen die zich buiten het grondgebied van de lidstaat bevinden, lijkt op zich geen onoverkomelijke belemmering te vormen voor de naleving van deze bepalingen. Niettemin kunnen er praktische moeilijkheden ontstaan doordat dergelijke inrichtingen niet gemakkelijk toegankelijk zijn voor andere personen dan de bevoegde personeelsleden, niet alleen vanwege de geografische afstand, maar ook omdat voor bezoeken ter plaatse een internationale grens moet worden overschreden. Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten mogelijk specifieke logistieke regelingen moeten treffen teneinde te waarborgen dat volledig wordt voldaan aan de vereisten van artikel 13, lid 3, en artikel 16, lid 2, van richtlijn 2008/115.(51)
81.      In de tweede plaats bepaalt artikel 15, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2008/115 dat „de betrokken onderdaan van een derde land [...], als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk [wordt] vrijgelaten”. Evenzo bepaalt artikel 15, lid 4, van richtlijn 2008/115 dat „[i]ndien blijkt dat er [...] geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, [...] de bewaring niet langer gerechtvaardigd [is] en [...] de betrokkene onmiddellijk [wordt] vrijgelaten”.
82.      In het licht van deze bepalingen kan niet buiten beschouwing worden gelaten dat voor de vrijlating van de betrokken personen vereist kan zijn dat zij weer worden overgebracht naar het grondgebied van de lidstaat, wat bijvoorbeeld een reis van meerdere uren door de lucht of over zee kan inhouden. Voor alle duidelijkheid, het woord „onmiddellijk” mag niet al te letterlijk of strikt worden uitgelegd, alsof er slechts een verwaarloosbaar tijdsverloop zou mogen zijn tussen de gebeurtenis die aanleiding geeft tot de vrijlating en de vrijlating zelf.(52) Het lijdt echter ook geen twijfel dat de bevoegde autoriteiten met het oog op de naleving van artikel 15, leden 2 en 4, van richtlijn 2008/115, in staat moeten zijn binnen een korte termijn het vervoer te regelen dat nodig is om uitvoering te geven aan die vrijlating.
83.      De tweede categorie bevat bepalingen die specifiek van toepassing zijn op bepaalde categorieën personen, zoals minderjarigen en andere kwetsbare personen (met inbegrip van bijvoorbeeld zieken of in voorkomend geval ouderen).
84.      In dat verband bepaalt artikel 5 van richtlijn 2008/115, in algemene bewoordingen, dat de lidstaten „[b]ij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn [...] rekening [houden] met: a) het belang van het kind; b) het familie‑ en gezinsleven; c) de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land”. In verdere bepalingen wordt in dit verband een aantal specifieke verplichtingen vastgesteld.
85.      Zo bepaalt artikel 17, lid 3, van richtlijn 2008/115 dat „[i]n bewaring gestelde minderjarigen [...] de mogelijkheid [wordt] geboden tot vrijetijdsbesteding, zoals op hun leeftijd afgestemde spel‑ en recreatie-activiteiten en, afhankelijk van de duur van hun verblijf, tot toegang tot onderwijs”. Artikel 17, lid 4, voegt daaraan toe dat „[n]iet-begeleide minderjarigen [...] zoveel mogelijk [worden] ondergebracht in inrichtingen met personeel en faciliteiten die zijn afgestemd op de noden van personen van hun leeftijd”. Voorts bepaalt artikel 17, lid 5, dat „[t]ijdens bewaring van minderjarigen in afwachting van verwijdering [...] het belang van het kind voorop
[dient] te staan”.(53)
86.      Wat andere kwetsbare personen betreft, schrijft artikel 16, lid 3, van richtlijn 2008/115 voor dat de lidstaten „[b]ijzondere aandacht” moeten besteden aan de omstandigheden van hun bewaring en dat „dringende medische zorg en essentiële behandeling van ziekte” moeten worden gewaarborgd.
87.      Deze bepalingen lijken van de lidstaten te eisen dat zij ofwel binnen de inrichtingen voor bewaring zelf zorgen voor passende infrastructuur – bijvoorbeeld voor medische zorg of onderwijs – en toegang voor naar behoren gekwalificeerde beroepsbeoefenaars
mogelijk maken, ofwel toestaan dat in bewaring gestelde personen indien nodig tijdelijk de inrichtingen voor bewaring verlaten om elders toegang te krijgen tot dergelijke diensten (bijvoorbeeld in scholen of ziekenhuizen).
88.      Hier kan de geografische afstand tussen inrichtingen in een derde staat en het grondgebied van de voor de terugkeerprocedure verantwoordelijke lidstaat, in combinatie met de praktische beperkingen die kenmerkend zijn voor overbrengingen, ernstige moeilijkheden opleveren. In dergelijke omstandigheden is het niet ondenkbaar dat de bewaring van kwetsbare personen – zoals minderjarigen, zieken, of, in sommige gevallen, ouderen – in dergelijke inrichtingen de facto aanleiding zou kunnen geven tot schendingen van de vereisten van richtlijn 2008/115.(54) Het resultaat van deze beoordeling kan uiteraard anders zijn indien ter plaatse toereikende faciliteiten en diensten beschikbaar zijn.
89.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat richtlijn 2008/115 in beginsel niet in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan onderdanen van derde landen jegens wie een terugkeerprocedure loopt, naar inrichtingen voor bewaring op het grondgebied van een derde staat
mogen worden overgebracht, mits deze inrichtingen onder de rechtsmacht van de betrokken lidstaat blijven vallen en de toepasselijke nationale en Unieregels op de desbetreffende procedures
van toepassing blijven. Een dergelijke wettelijke regeling is echter slechts verenigbaar met het Unierecht voor zover zij op zodanige wijze wordt toegepast dat i) de eerbiediging van de aan onderdanen van derde landen bij artikel 13, lid 3, en artikel 16, lid 2, van richtlijn 2008/115 gewaarborgde rechten wordt gegarandeerd; ii) het mogelijk is om onverwijld uitvoering te geven aan de verplichting uit hoofde van artikel 15, leden 2 en 4, van richtlijn 2008/115 om iemand onmiddellijk vrij te laten, en iii) de naleving wordt gewaarborgd van de specifieke beschermingsmaatregelen die uit hoofde van artikel 16, lid 3, en artikel 17, leden 3 en 4, van richtlijn 2008/115 gelden voor minderjarigen en andere kwetsbare personen.
90.      Gelet op het hierboven voorgestelde antwoord moet ook de tweede prejudiciële vraag worden behandeld.
E.      Tweede prejudiciële vraag
91.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, in bewaring mag worden gehouden in een inrichting in een derde staat indien die persoon gedurende zijn bewaring in deze inrichting een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend.
92.      Naar mijn mening staat artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 in beginsel niet in de weg aan een dergelijke regeling. Net als bij richtlijn 2008/115 geldt die conclusie echter alleen indien wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden, die ervoor zorgen dat de opzet en de doelstellingen van richtlijn 2013/32 volledig in acht worden genomen.
1.      In beginsel staat richtlijn 2013/32 niet in de weg aan een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde
93.      Een letterlijke lezing van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 zou kunnen suggereren dat de nationale autoriteiten in een situatie als in het hoofdgeding aan de orde de onderdanen van derde landen die tijdens hun bewaring in het buitenland een aanvraag om internationale bescherming hebben ingediend, weer naar het nationale grondgebied moeten overbrengen.
94.      Artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 – waarin het „recht om gedurende de behandeling van het verzoek in de lidstaat te blijven” is verankerd – bepaalt inderdaad dat „[v]erzoekers [...] in de lidstaat [mogen] blijven, louter ten behoeve van de procedure, totdat de beslissingsautoriteit overeenkomstig de in hoofdstuk III uiteengezette procedures in eerste aanleg een beslissing heeft genomen”.
95.      Een dergelijke uitlegging kan mijns inziens echter niet worden aanvaard wanneer deze bepaling in haar juiste context en in het licht van het voorwerp en doel ervan wordt gelezen.
96.      Ten eerste moet artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 worden gelezen in samenhang met artikel 2, onder p), van deze richtlijn, waarin de uitdrukking „in de lidstaat blijven” wordt gedefinieerd als „op het grondgebied blijven van de lidstaat waar het verzoek om internationale bescherming is gedaan of wordt behandeld, daaronder begrepen aan de grens of in een transitzone van die lidstaat”.(55)
97.      Die definitie pleit voor een ruimere uitlegging van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32. Het is waar dat artikel 2, onder p), van die richtlijn, ondanks een zekere mate van ambiguïteit – die deels tot uiting komt in bepaalde taalversies(56) – lijkt te verwijzen naar „transitzones” die zich op het grondgebied van de betrokken lidstaat bevinden.
98.      Meerdere overwegingen wijzen echter in een andere richting. Ten eerste vereist, zoals ik hierboven heb uiteengezet, noch het Unierecht, noch – voor zover mij bekend – het internationale recht dat de lidstaten grens‑ of terugkeerprocedures uitsluitend binnen hun grondgebied uitvoeren. Ten tweede heeft zowel het Hof van Justitie als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een relatief ruime uitlegging van grens‑ en transitzones onderschreven. Ten derde is het aannemelijk dat de Uniewetgever bij de vaststelling van richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32 niet heeft stilgestaan bij situaties als die waarop de aan de orde zijnde nationale regeling betrekking heeft. Ten vierde, en dit is cruciaal, kunnen de lidstaten zich niet onttrekken aan hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht door inrichtingen voor bewaring te „verplaatsen” naar derde staten.
99.      In deze omstandigheden lijkt het zowel logisch als noodzakelijk om artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 aldus uit te leggen dat het betrekking heeft op elke grens‑ of transitzone die onder de rechtsmacht van de betrokken lidstaat valt, ongeacht de fysieke locatie ervan.
100. Die uitlegging vindt bovendien steun in de redenering achter deze bepaling. Zoals de Italiaanse regering terecht opmerkt, beoogt artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 te waarborgen dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, niet wordt verwijderd voordat zijn verzoek door de overheid is behandeld en, in voorkomend geval, door een nationale rechterlijke instantie is getoetst. Anders zouden de aan de verzoekers toegekende rechten in veel gevallen hun effect verliezen.
101. Die uitlegging vindt indirect ook steun in de rechtspraak van het Hof. In de zaak Slowakije en Hongarije/Raad(57) rees de vraag of een specifiek fragment van het handboek en de richtsnoeren inzake de procedures en criteria voor het bepalen van de status van vluchteling in de zin van het Verdrag van 1951 en het Protocol van 1967 betreffende de status van vluchtelingen(58) aldus moest worden uitgelegd dat het personen die om internationale bescherming verzoeken, moet zijn toegestaan om in de lidstaat waar zij hun verzoek hebben ingediend te blijven totdat de bevoegde autoriteiten een beslissing hebben genomen.
102. Het Hof heeft ten eerste opgemerkt dat het desbetreffende fragment niet aldus kan worden opgevat dat „het Verdrag van Genève een verzoeker om internationale bescherming het recht verleent, in de staat van indiening van het verzoek om internationale bescherming te blijven zolang op dat verzoek niet is beslist”. Het heeft vervolgens verduidelijkt dat dat fragment moet „worden opgevat als een bijzondere uitdrukking van het beginsel van non-refoulement, dat verbiedt dat een verzoeker om internationale bescherming naar een derde staat wordt uitgewezen zolang op zijn verzoek niet is beslist”.(59)
103. Dezelfde logica geldt mijns inziens voor richtlijn 2013/32. Het vereiste dat het verzoekers wordt toegestaan om „in de lidstaat te blijven” kan niet in alle gevallen worden gelijkgesteld met een recht om op het grondgebied van een lidstaat te blijven of daarheen te worden teruggebracht. Een dergelijke lezing zou verder gaan dat wat nodig is om de doelstelling van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 te verwezenlijken. In dat verband is het veelzeggend dat de laatste zin ervan bepaalt dat „[d]at recht om te blijven [...] niet [inhoudt] dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning”. In een situatie als in het hoofdgeding, waarin de bepalingen van richtlijn 2013/32 volledig van toepassing zijn en waarin de nationale regeling geen risico op verwijdering met zich mee lijkt te brengen, blijft deze doelstelling gewaarborgd.
104. Ik kom dan ook tot de slotsom dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 zich in beginsel niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde.
2.      Voorwaarden waaraan moet worden voldaan opdat een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding verenigbaar is met richtlijn 2013/32
105. Ik moet hier echter aan toevoegen dat uit de analyse van de andere bepalingen van richtlijn 2013/32 blijkt dat de betrokken lidstaat – om de hierboven reeds uiteengezette redenen – mogelijk bepaalde organisatorische of logistieke maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat de nationale regeling niet wordt toegepast op een manier die onverenigbaar is met het Unierecht.
106. Met name in artikel 8 („Informatie en counseling in accommodaties voor bewaring en aan grensdoorlaatposten”), artikel 12 („Waarborgen voor verzoekers”), artikel 20 („Kosteloze rechtsbijstand en vertegenwoordiging in beroepsprocedures”), artikel 22 („Recht op rechtsbijstand en vertegenwoordiging in alle fasen van de procedure”), artikel 23 („Reikwijdte van rechtsbijstand en vertegenwoordiging”), artikel 24 („Verzoekers die bijzondere procedurele waarborgen behoeven”) en artikel 25 („Waarborgen voor niet-begeleide minderjarigen”) van richtlijn 2013/32 wordt een aantal rechten en waarborgen vastgesteld ten behoeve van alle verzoekers, in bewaring gestelde verzoekers, of specifieke categorieën verzoekers, zoals minderjarigen of andere kwetsbare personen.
107. Deze bepalingen hebben niet louter tot doel de structuur vast te stellen van een procedure die in overeenstemming is met de artikelen 18, 19 en 47 van het Handvest. Zij geven ook concreet invulling aan de waarden en beginselen die zijn verankerd in, onder andere, artikel 6 („Het recht op vrijheid en veiligheid”), artikel 7 („De eerbiediging van het privéleven en van het familie‑ en gezinsleven”), artikel 21 („Non-discriminatie”) en artikel 24 („De rechten van het kind”) van het Handvest.
108. Hieruit volgt dat een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde niet zodanig mag worden toegepast dat de daadwerkelijke uitoefening van deze rechten wordt belemmerd of de door deze waarborgen geboden bescherming wordt ondermijnd. Zoals ik hierboven heb aangegeven, vereist dit mogelijk dat er passende praktische regelingen worden vastgesteld.(60)
109. Bovendien moeten of mogen verzoekers uit hoofde van bepaalde bepalingen van richtlijn 2013/32 fysiek of op afstand voor de bevoegde bestuurlijke of gerechtelijke autoriteiten verschijnen.(61) Indien personen die in bewaring worden gehouden in inrichtingen op het grondgebied van een derde staat hiervan worden weerhouden – of ervan worden weerhouden dit op doeltreffende wijze(62) te doen – zou dat niet alleen een schending vormen van de rechten van deze personen, maar ook het nuttig effect van de bij richtlijn 2013/32 vastgestelde procedures in gevaar brengen. In dergelijke omstandigheden is het mogelijk dat met het oog op de naleving van richtlijn 2013/32 regelingen vereist zijn om de deelname niet alleen haalbaar te maken, maar er eveneens voor te zorgen dat deze niet nodeloos omslachtig of ondoeltreffend is.
110. Tot slot zou ik nog kort willen toevoegen dat artikel 26, lid 1, van richtlijn 2013/32 bepaalt dat de lidstaten „een persoon niet in bewaring [mogen] houden uitsluitend omdat hij een verzoeker is” en dat „[d]e gronden voor en de voorwaarden met betrekking tot bewaring en de waarborgen voor in bewaring gehouden verzoekers, [...] in overeenstemming [zijn] met richtlijn 2013/33/EU[(63)]”. Artikel 26, lid 2, van richtlijn 2013/32 vereist voorts dat „[i]ndien een verzoeker in bewaring wordt gehouden, [...] de lidstaten ervoor [zorgen] dat snelle toetsing door een rechterlijke instantie mogelijk is overeenkomstig richtlijn [2013/33]”. Deze bepalingen leggen dus met betrekking tot de inbewaringstelling van verzoekers een duidelijk verband tussen richtlijn 2013/32 en richtlijn 2013/33.
111. In de onderhavige zaak heeft de verwijzende rechter geen vraag gesteld in verband met richtlijn 2013/33 en heeft geen enkele belanghebbende in zijn opmerkingen deze richtlijn vermeld. Bovendien wordt het Hof in twee afzonderlijke verzoeken om een prejudiciële beslissing, die kort na het onderhavige verzoek zijn ingediend, verzocht te onderzoeken of een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding verenigbaar is met de bepalingen van richtlijn 2013/33.(64) In die omstandigheden komt het mij voor dat deze nieuwe zaken, die het Hof samen behandelt, een passender kader bieden voor de behandeling van eventuele vraagstukken in dit verband.
112. Gelet op de bovenstaande analyse geef ik het Hof in overweging op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 zich in beginsel niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, in bewaring mag worden gehouden in een inrichting in een derde staat indien die persoon gedurende zijn bewaring in deze inrichting een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend. Dat geldt echter op voorwaarde dat de nationale regeling op zodanige wijze wordt toegepast dat i) de uit hoofde van de artikelen 8, 12, 20 en 22 tot en met 25 van richtlijn 2013/32 aan personen die om internationale bescherming verzoeken toegekende rechten en waarborgen worden geëerbiedigd; ii) die verzoekers in staat worden gesteld om, indien dit vereist of toegestaan is, fysiek te verschijnen voor de bevoegde bestuurlijke of gerechtelijke autoriteiten, en iii) wordt voldaan aan de vereisten van artikel 26, leden 1 en 2, van richtlijn 2013/32.
V.      Conclusie
113. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Corte suprema di cassazione te beantwoorden
als volgt:
„–      Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven staat in beginsel niet in de weg aan een nationale regeling op grond waarvan onderdanen van derde landen jegens wie een terugkeerprocedure loopt, naar inrichtingen voor bewaring op het grondgebied van een derde staat
mogen worden overgebracht, mits deze inrichtingen onder de rechtsmacht van de betrokken lidstaat blijven vallen en de toepasselijke bepalingen van de nationale en de Uniewetgeving op de desbetreffende procedures van toepassing blijven. Een dergelijke wettelijke regeling is echter slechts verenigbaar met het Unierecht voor zover
zij op zodanige wijze wordt toegepast dat i) de aan de betrokken personen door artikel 13, lid 3, en artikel 16, lid 2, van richtlijn 2008/115 gewaarborgde rechten worden gegarandeerd; ii) het mogelijk is om deze personen onmiddellijk vrij te laten indien niet langer wordt voldaan aan de in artikel 15, leden 2 en 4, van richtlijn 2008/115 vastgestelde voorwaarden, en iii) de naleving wordt gewaarborgd van de specifieke beschermingsmaatregelen die uit hoofde van artikel 16, lid 3, en artikel 17, leden 3 en 4, van richtlijn 2008/115 gelden voor minderjarigen en andere kwetsbare personen.
–      Artikel 9, lid 1, van richtlijn
2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming verzet zich in beginsel niet tegen een nationale regeling op grond waarvan een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, in bewaring mag worden gehouden in een inrichting in een derde staat indien die persoon gedurende zijn bewaring in deze inrichting een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend. Dit geldt echter alleen indien de nationale regeling op zodanige wijze wordt toegepast dat i) de uit hoofde van de artikelen 8, 12, 20 en 22 tot en met 25 van richtlijn 2013/32 aan personen die om internationale bescherming verzoeken toegekende rechten en waarborgen worden geëerbiedigd; ii) die verzoekers in staat worden gesteld om, indien dit vereist of toegestaan is, fysiek te verschijnen voor de bevoegde bestuurlijke of gerechtelijke autoriteiten, en iii) wordt voldaan aan de vereisten van artikel 26, leden 1 en 2, van richtlijn 2013/32.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98). Voor de volledigheid is het wellicht nuttig om op te merken dat de Europese Commissie op 11 maart 2025 een voorstel voor een verordening heeft ingediend waarbij richtlijn 2008/115 zou worden ingetrokken (voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijk systeem voor de terugkeer van illegaal in de Unie verblijvende onderdanen van derde landen en tot intrekking van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijn 2001/40/EG van de Raad en beschikking 2004/191/EG van de Raad [COM(2025) 101 final]).
3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60). Richtlijn 2013/32 is ingetrokken bij verordening (EU) 2024/1348 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie (PB L, 2024/1348). Verordening 2024/1348 is echter pas met ingang van 12 juni 2026
van toepassing.
4      De verwijzende rechter verwijst ook naar andere instrumenten van nationaal recht die in de onderhavige zaak van toepassing zijn, maar waarvan het belang voor de door het Hof in deze zaak te verrichten beoordeling beperkter lijkt. De relevante bepalingen van nationaal recht worden hierna gezamenlijk de „aan de orde zijnde nationale regeling” genoemd.
5      Legge 21 febbraio 2024, n. 14, Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno (wet nr. 14 tot ratificatie en uitvoering van het protocol tussen de regering van de Italiaanse Republiek en de ministerraad van de Republiek Albanië ter versterking van de samenwerking op migratiegebied, dat op 6 november 2023 in Rome is ondertekend, en bepalingen voor de coördinatie met de nationale wetgeving) (GURI nr. 44 van 22 februari 2024).
6      Cursivering van mij.
7      Cursivering van mij.
8      De Italiaanse regering gaf het voorbeeld van wetgeving die verwijst naar het Italiaanse grondgebied, dat voor de toepassing van wet nr. 14 nu aldus moet worden opgevat dat het ook de onder Italiaanse rechtsmacht vallende gebieden omvat.
9      Zie bijvoorbeeld arrest van 17 oktober 2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Cursivering van mij.
10      Zie arrest van 1 augustus 2025, Al Hoceima en Boghni (C‑636/23 en C‑637/23, EU:C:2025:603, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Cursivering van mij.
11      Zie in die zin arrest van 7 juni 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, punt 88).
12      Zie in die zin arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 165; hierna: „arrest FMS e.a.”).
13      Zie arrest van 16 november 2021, Commissie/Hongarije (Strafbaarstelling van hulp aan asielzoekers) (C‑821/19, EU:C:2021:930, punt 136).
14      Zie in die zin de artikelen 67 en 78 VWEU en overweging 2 van richtlijn 2013/32.
15      Cursivering van mij.
16      Zie in die zin en naar analogie arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punten 83 en 84).
17      Arrest van 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punt 63). Cursivering van mij.
18      Zie onder meer de overwegingen 22, 23, 25, 26 en 28 en de artikelen 12 en 19 tot en met 25 van richtlijn 2013/32. Zie eveneens arrest van 16 november 2021, Commissie/Hongarije (Strafbaarstelling van hulp aan asielzoekers) (C‑821/19, EU:C:2021:930, punten 80, 95, 96 en 119).
19      Zie bijvoorbeeld Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen, Procedural Standards for Refugee Status Determination under UNHCR’s Mandate, augustus 2020.
20      C‑50/24–C‑56/24, EU:C:2025:493, punten 42‑46. Mijns inziens kan ook het arrest FMS e.a., punten 215‑248, tot die slotsom leiden. Zie mutatis mutandis ook Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), arrest van 21 november 2019, Ilias en Ahmed tegen Hongarije (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, § 236). Op de vraag of zij kennis heeft van enig specifiek voorschrift van internationaal recht dat betrekking heeft op het begrip transitzones, antwoordde de Commissie tijdens de terechtzitting opmerkelijk genoeg ontkennend.
21      Geen van de beginselen en geen van de voorwaarden met betrekking tot de aansprakelijkheid van staten voor internationaal onrechtmatige daden op grond van de ontwerpartikelen van de Verenigde Naties inzake de aansprakelijkheid van staten voor internationaal onrechtmatige daden van 2001 heeft bijvoorbeeld betrekking op het grondgebied waarop de onrechtmatige daad plaatsvindt.
22      In dat verband is het wellicht interessant eraan te herinneren dat de verdragsluitende partijen uit hoofde van artikel 1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM), met als opschrift „Verplichting tot eerbiediging van de rechten van de mens”, verplicht zijn om „een ieder die ressorteert onder haar rechtsmacht de rechten en vrijheden” te verzekeren
die in dit verdrag zijn vastgesteld (cursivering van mij). Zoals het EHRM consequent heeft geoordeeld, „is de bevoegdheid van een staat weliswaar ‚hoofdzakelijk territoriaal’, maar is het begrip rechtsmacht in de zin van artikel 1 van het Verdrag niet beperkt tot het nationale grondgebied van de hoge verdragsluitende partijen” (zie onder meer arrest van 16 juni 2015, Chiragov e.a. tegen Armenië (CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, § 167). Zie mutatis mutandis ook de uitspraken van het Amerikaanse
hooggerechtshof waarin het in essentie heeft geoordeeld dat de in Guantanamo Bay (een militaire gevangenis in Cuba die onder leiding staat van het Amerikaanse leger) in bewaring gestelde personen het grondwettelijk recht hadden om hun inbewaringstelling voor Amerikaanse rechters aan te vechten en dat deze rechters bevoegd waren om de namens deze personen aanhangig gemaakte zaken te behandelen. [Zie met name Rasul/Bush, 542 U.S. 466 (2004), en Boumediene/Bush, 553 U.S. 723 (2008).]
23      Cursivering van mij.
24      Bijvoorbeeld het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer van 1961 (United Nations Treaty Series, deel 500, blz. 95) en het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963 (United Nations Treaty Series, deel 596, blz. 261).
25      Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31).
26      Zie naar analogie EHRM, arrest van 23 februari 2012, Hirsi Jamaa e.a. tegen Italië (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, § 129).
27      Zie in dat verband arrest van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve onderzoek van de bewaring) (C‑704/20 en C‑39/21, EU:C:2022:858, punten 81‑87). Zie ook arrest FMS e.a., punten 289 en 290.
28      In dat verband moet ik hieraan toevoegen dat de Commissie of andere lidstaten van de Unie op grond van de artikelen 258 tot en met 260 VWEU beroep zouden kunnen instellen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie vanwege gevallen van niet-naleving van het Unierecht met betrekking tot personen die in bewaring worden gehouden in de inrichtingen op Albanees grondgebied.
29      Zie punt 40 supra. Zie ook overweging 21 van richtlijn 2008/115 met betrekking tot het non-discriminatiebeginsel.
30      Zoals vastgesteld in artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115. Zie wat het belang van dit aspect betreft naar analogie EHRM, arrest van 21 november 2019, Ilias en Ahmed tegen Hongarije (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, § 227).
31      Een korte opmerking in verband met de herformulering van de eerste vraag lijkt hier op zijn plaats. De vraag zoals geformuleerd door de verwijzende rechter heeft betrekking op situaties waarin de personen in bewaring worden gehouden „zonder enig vooraf vastgesteld en concreet vooruitzicht op terugkeer”. Deze premisse valt op het eerste gezicht moeilijk te rijmen met de regeling van artikel 15, lid 4, van richtlijn 2008/115, waarin wordt bepaald dat „[i]ndien blijkt dat er [...] geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, [...] de bewaring niet langer gerechtvaardigd [is] en de betrokkene onmiddellijk [wordt] vrijgelaten”. Hieruit volgt dat de bewaring in een situatie als door de verwijzende rechter wordt omschreven, hoe dan ook zou moeten worden beëindigd, ongeacht of de betrokken persoon in een inrichting in Italië of in Albanië in bewaring wordt gehouden. In dergelijke omstandigheden lijkt dit element geen enkele invloed te hebben op het kernvraagstuk dat in de eerste vraag aan de orde wordt gesteld. Ik zal er derhalve in de hierna volgende analyse geen rekening mee houden.
32      Zie in dit verband arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punten 33‑36).
33      Zie in die zin arrest FMS e.a., punt 274.
34      Zie met name overweging 16 en artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115.
35      Zie met name artikel 15, leden 4 tot en met 6, van richtlijn 2008/115.
36      Zie met name artikel 15, lid 2, van richtlijn 2008/115.
37      Zie met name overweging 17, artikel 15, lid 3, en de artikelen 16 en 17 van richtlijn 2008/115.
38      Wat dit punt betreft kan het door de Nederlandse regering aangevoerde argument dat Albanië op grond van het protocol zou kunnen worden beschouwd als een „land van doorreis” in de zin van artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115, mij niet overtuigen. Het volstaat op te merken dat het mogelijk is dat bepaalde onderdanen van derde landen die in de inrichtingen in Albanië in bewaring worden gehouden, uiteindelijk niet „terugkeren” naar een derde land, maar in plaats daarvan weer worden overgebracht naar Italië. In dergelijke omstandigheden kunnen op zijn minst vraagtekens worden geplaatst bij de aanduiding van Albanië als een „land van doorreis”. Dit vraagstuk is voor de onderhavige zaak echter niet van doorslaggevend belang. Ik ben het namelijk eens met de Nederlandse regering dat richtlijn 2008/115 in beginsel niet in de weg staat aan een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde.
39      Arrest van 17 december 2020 (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 255).
40      Ibid., punten 257 en 258.
41      Wanneer de wet iets wilde zeggen, sprak hij, wanneer hij het niet wilde, zweeg hij.
42      Zie in die zin bijvoorbeeld arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld) (C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 76).
43      Zie onder meer arrest van 1 augustus 2025, Alace en Canpelli (C‑758/24 en C‑759/24, EU:C:2025:591, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44      Zie met name de overwegingen 11, 12, 15 en 17 en de artikelen 7, 8, 12, 13 en 14 van richtlijn 2008/115.
45      Zie arrest van 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 39). Zie ook arrest van 5 november 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, punten 41 en 51).
46      Zie arrest van 6 december 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punt 28).
47      Zie in die zin arresten van 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punten 55 en 59); 6 december 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punten 45 en 46), en 7 juni 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, punten 63 en 68).
48      Zie onder meer arresten van 18 december 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punten 42 en 45), en 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 256).
49      Zoals het Hof bijvoorbeeld heeft benadrukt in het arrest van 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 31).
50      Zie ook, met verdere verwijzingen, de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Oostenrijk/Duitsland (C‑591/17, EU:C:2019:99, punt 104).
51      In de onderhavige zaak zie ik bijvoorbeeld dat een specifieke bepaling van het protocol (artikel 9, lid 2) waarborgt dat advocaten en hun medewerkers toegang kunnen krijgen tot de inrichtingen voor bewaring. Ik vraag mij echter af of het protocol niet een soortgelijke bepaling zou moeten bevatten met betrekking tot de familieleden van de in bewaring gestelde personen. Naar ik begrijp bevat zowel het Italiaanse als het Albanese recht, bij de huidige stand van het recht, specifieke bepalingen hierover. Aangezien er hieromtrent echter geen enkele verwijzing is opgenomen in het protocol, is er geen garantie dat de situatie niet eenzijdig door de Albanese autoriteiten kan worden gewijzigd.
52      Er zijn namelijk enkele administratieve formaliteiten die moeten worden vervuld voordat iemand daadwerkelijk wordt vrijgelaten. Zie, in het algemeen en met verdere verwijzingen, de conclusie van advocaat-generaal Rantos in de zaak Bouskoura (C‑387/24 PPU, EU:C:2024:703, punten 68 en 69).
53      Zie ook overweging 22 van richtlijn 2008/115.
54      Zie in die zin en naar analogie arrest van 18 december 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punt 49).
55      Cursivering van mij.
56      Vergelijk bijvoorbeeld de formulering van artikel 2, onder p), van richtlijn 2013/32 in de Engelse, de Franse of de Italiaanse taalversie met die van de Griekse en de Spaanse taalversie.
57      Arrest van 6 september 2017 (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 316).
58      Gepubliceerd door de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen in mei 1992.
59      Arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punten 340 en 341). Cursivering van mij.
60      Zie met name artikel 23, lid 2, artikel 24, lid 3, en artikel 25, lid 3, van richtlijn 2013/32.
61      Met name artikel 13, lid 2, onder a), artikel 14, artikel 23, lid 4, en artikel 25, 1, van richtlijn 2013/32.
62      Zie meer in het bijzonder artikel 15, lid 3, en artikel 16 van richtlijn 2013/32. Denk bijvoorbeeld aan een hypothetische situatie waarin een derdelander fysiek voor een bestuurlijke of gerechtelijke autoriteit moet verschijnen en dat pas kan doen na een lange en uitputtende reis.
63      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming („de richtlijn opvangvoorzieningen”) (PB 2013, L 180, blz. 96).
64      Zie de gevoegde zaken C‑706/25, Comeri, en C‑707/25, Sidilli.