62015CP0601
STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 26. januára 2016 (
1
)
Vec C‑601/15 PPU
J. N.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Raad van State (Štátna rada, Holandsko)]
„Naliehavé prejudiciálne konanie — Štátny príslušník tretej krajiny, ktorý podal žiadosť o azyl a bol zaistený z dôvodov ochrany národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku v zmysle článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. e) smernice 2013/33/EÚ — Štátny príslušník, ktorý má právo zostať v členskom štáte počas posudzovania jeho žiadosti o azyl na základe článku 9 smernice 2013/32/EÚ — Neexistencia prebiehajúceho konania o odsune — Platnosť článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. e) smernice 2013/33/EÚ vzhľadom na článok 6 Charty základných práv Európskej únie“
1.
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (ďalej len „smernica o prijímaní“) (
2
), obsahuje zoznam dôvodov, na základe ktorých môže členský štát nariadiť zaistenie žiadateľa o medzinárodnú ochranu. Medzi týmito dôvodmi sa nachádza dôvod uvedený v článku 8 ods. 3 prvom pododseku písm. e) smernice o prijímaní, ktorý sa týka „ochran[y] národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku“ (ďalej len „sporné ustanovenie“). Raad van State (Štátna rada) sa vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania pýta Súdneho dvora na súlad tohto ustanovenia s právom na slobodu a bezpečnosť zaručeným v článku 6 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Tento návrh bol predložený Súdnemu dvoru v konaní, ktorého predmetom je rozhodnutie zo 14. septembra 2014, ktorým bolo v Holandsku nariadené zaistenie žiadateľa o azyl viackrát odsúdeného v trestnom konaní, a to najmä za krádeže, a proti ktorému bol pred podaním jeho poslednej žiadosti o azyl vydaný príkaz na odsun spojený so zákazom vstupu.
Právny rámec
Medzinárodné právo
Ženevský dohovor
2.
Na základe článku 31 ods. 1 Dohovoru o právnom postavení utečencov, ktorý bol podpísaný 28. júla 1951 v Ženeve a vstúpil do platnosti 22. apríla 1954 (
3
), doplneného Protokolom o právnom postavení utečencov, uzavretým 31. januára 1967 v New Yorku, ktorý vstúpil do platnosti 4. októbra 1967 (ďalej len „Ženevský dohovor“), zmluvné štáty nebudú trestne stíhať pre nezákonný vstup alebo pre prítomnosť utečencov, ktorí prichádzajú priamo z územia, kde ich život alebo ich sloboda boli ohrozené podľa článku 1 tohto dohovoru, vstúpia na ich územie alebo sa na ňom nachádzajú bez povolenia, za predpokladu, že sa sami bezodkladne prihlásia a preukážu dostatočný dôvod na svoj nezákonný vstup alebo prítomnosť.
3.
Podľa článku 32 ods. 1 Ženevského dohovoru zmluvné štáty nesmú vyhostiť utečenca zákonne sa nachádzajúceho na ich území okrem prípadov odôvodnených bezpečnosťou štátu alebo verejným poriadkom.
EDĽP
4.
Článok 5 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme (ďalej len „EDĽP“), nazvaný „Právo na slobodu a bezpečnosť“, stanovuje:
„1.   Každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť. Nikoho nemožno pozbaviť slobody okrem nasledujúcich prípadov, pokiaľ sa tak stane v súlade s konaním ustanoveným zákonom:
a)
zákonné uväznenie po odsúdení príslušným súdom;
b)
zákonné zatknutie alebo iné pozbavenie slobody osoby preto, že sa nepodrobila rozhodnutiu vydanému súdom podľa zákona, alebo preto, aby sa zaručilo splnenie povinnosti ustanovenej zákonom;
c)
zákonné zatknutie alebo iné pozbavenie slobody osoby za účelom predvedenia pred príslušný súdny orgán pre dôvodné podozrenie zo spáchania trestného činu, alebo ak sú oprávnené dôvody domnievať sa, že je potrebné zabrániť jej v spáchaní trestného činu alebo v úteku po jeho spáchaní;
d)
iné pozbavenie slobody maloletého na základe zákonného rozhodnutia na účely výchovného dohľadu alebo jeho zákonné pozbavenie slobody na účely jeho predvedenia pred príslušný orgán;
e)
zákonné držanie osôb, aby sa zabránilo šíreniu nákazlivej choroby, alebo duševne chorých osôb, alkoholikov, narkomanov alebo tulákov;
f)
zákonné zatknutie alebo iné pozbavenie slobody osoby, aby sa zabránilo jej nepovolenému vstupu na územie, alebo osoby, proti ktorej prebieha konanie o vyhostenie alebo vydanie.
2.   Každý, kto je zatknutý, musí byť oboznámený bez meškania a v jazyku, ktorému rozumie, s dôvodmi svojho zatknutia a s každým obvinením proti nemu.
3.   Každý, kto je zatknutý alebo inak pozbavený slobody v súlade s ustanoveniami odseku 1 písm. c) tohto článku, musí byť ihneď predvedený pred sudcu alebo inú úradnú osobu splnomocnenú zákonom na výkon súdnej právomoci a má právo byť súdený v primeranej lehote alebo prepustený počas konania. …
4.   Každý, kto bol pozbavený slobody zatknutím alebo iným spôsobom, má právo podať návrh na konanie, v ktorom by súd urýchlene rozhodol o zákonnosti jeho pozbavenia slobody a nariadil prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezákonné.
5.   Každý, kto bol obeťou zatknutia alebo zadržania v rozpore s ustanoveniami tohto článku, má nárok na odškodnenie.“
5.
Článok 15 EDĽP s názvom „Odstúpenie vo výnimočných situáciách“ v odseku 1 stanovuje, že „v prípade vojny alebo akéhokoľvek iného verejného ohrozenia štátnej existencie môže každá Vysoká zmluvná strana prijať opatrenia na odstúpenie od záväzkov ustanovených v tomto Dohovore v rozsahu prísne vyžadovanom naliehavosťou situácie, pokiaľ tieto opatrenia nebudú nezlučiteľné s ostatnými záväzkami podľa medzinárodného práva“. Právo na slobodu a bezpečnosť patrí medzi práva, od ktorých sa zmluvné strany môžu za takých okolností odchýliť. (
4
)
Právo Únie
ZEÚ a ZFEÚ
6.
Článok 4 ods. 2 ZEÚ okrem iného stanovuje, že Európska únia „rešpektuje… základné štátne funkcie, najmä… udržiavanie verejného poriadku a zabezpečovanie národnej bezpečnosti“, a že „národná bezpečnosť ostáva vo výlučnej zodpovednosti každého členského štátu“.
7.
Práva, slobody a zásady v Charte sa podľa článku 6 ods. 1 tretieho pododseku ZEÚ vykladajú v súlade so všeobecnými ustanoveniami hlavy VII Charty, ktorými sa upravuje jej výklad a uplatňovanie, a pri riadnom zohľadnení vysvetliviek, na ktoré sa v Charte odkazuje a ktoré označujú zdroje týchto ustanovení.
8.
Podľa článku 72 ZFEÚ politikou Únie uskutočňovanou na základe hlavy V tretej časti tejto zmluvy, ktorej predmetom je priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, nie je dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti. Článok 78 ods. 1 ZFEÚ, ktorý je súčasťou tej istej hlavy, stanovuje, že Únia tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany s cieľom poskytnúť zodpovedajúce právne postavenie každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý potrebuje medzinárodnú ochranu, a zabezpečiť súlad so zásadou non‑refoulement. Tento článok ďalej stanovuje, že uvedená politika musí byť najmä v súlade so Ženevským dohovorom.
Charta
9.
Podľa článku 6 Charty má každý právo na slobodu a osobnú bezpečnosť.
10.
Článok 51 ods. 1 Charty okrem iného stanovuje, že ustanovenia tejto charty sú pri dodržaní zásady subsidiarity určené pre inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, a tiež pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie.
11.
Článok 52 Charty s názvom „Rozsah a výklad práv a zásad“, ktorý je súčasťou hlavy VII Charty, nazvanej „Všeobecné ustanovenia upravujúce výklad a uplatňovanie Charty“, stanovuje:
„1.   Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.
…
3.   V rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v [EDĽP], zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.
…
7.   Súdy Únie a členských štátov náležite prihliadajú na vysvetlivky vypracované s cieľom poskytnúť usmernenia pri výklade tejto charty.“
Smernica o prijímaní
12.
V preambule smernice o prijímaní sa najmä uvádza, že spoločná azylová politika vrátane spoločného európskeho azylového systému predstavuje základnú časť cieľa Európskej únie, ktorým je postupné vytvorenie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti otvoreného pre tých, ktorých okolnosti oprávnene donútili hľadať ochranu v Únii. (
5
) Podľa tejto preambuly by sa zaistenie žiadateľov o medzinárodnú ochranu malo uplatňovať v súlade s hlavnou zásadou, podľa ktorej osobu nemožno zaistiť len z toho dôvodu, že žiada o medzinárodnú ochranu, a to najmä v súlade s medzinárodnými právnymi záväzkami členských štátov a článkom 31 Ženevského dohovoru. (
6
) Žiadatelia teda môžu byť zaistení len za veľmi jasne vymedzených výnimočných okolností stanovených v smernici o prijímaní a v súlade so zásadou nevyhnutnosti a proporcionality, pokiaľ ide o spôsob a účel takéhoto zaistenia. (
7
) Zaistenie navyše nesmie prekročiť čas odôvodnene potrebný na ukončenie príslušného konania. (
8
) Podľa odôvodnenia 17 uvedenej smernice „dôvodmi zaistenia, ktoré sa stanovujú v tejto smernici, nie sú dotknuté iné dôvody zaistenia vrátane dôvodov zaistenia v rámci trestného konania, uplatniteľné podľa vnútroštátneho práva, ktoré nesúvisia so žiadosťou štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osoby bez štátnej príslušnosti o medzinárodnú ochranu“. V preambule smernice o prijímaní sa napokon uvádza, že táto smernica rešpektuje základné práva a dodržiava zásady, ktoré uznáva najmä Charta, a že sa snaží zabezpečiť úplné rešpektovanie ľudskej dôstojnosti a podporovať okrem iného uplatňovanie článku 6 Charty. (
9
)
13.
Podľa článku 2 smernice o prijímaní na účely tejto smernice:
„…
a)
‚žiadosť o medzinárodnú ochranu‘ je žiadosť o medzinárodnú ochranu v zmysle článku 2 písm. h) [smernice o oprávnení (
10
)];
b)
‚žiadateľ‘ je štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou zatiaľ nebolo prijaté právoplatné rozhodnutie;
…
h)
‚zaistenie‘ je umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa[ (
11
)];
…“
14.
Článok 8 smernice o prijímaní, nazvaný „Zaistenie“, stanovuje:
„1.   Členské štáty nesmú zaistiť osobu len z toho dôvodu, že táto osoba je žiadateľom v súlade so [smernicou o konaní (
12
)].
2.   Ak je to nevyhnutné, členské štáty môžu na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu žiadateľa zaistiť, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia.
3.   Žiadateľa možno zaistiť iba:
a)
na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti;
b)
na účely zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko úteku žiadateľa;
c)
na účely rozhodovania v rámci konania o práve žiadateľa vstúpiť na územie;
d)
ak je žiadateľ zaistený a vzťahuje sa na neho konanie o návrate podľa [smernice o návrate (
13
)], s cieľom pripraviť návrat a/alebo výkon vyhostenia a príslušný členský štát môže na základe objektívnych kritérií vrátane skutočnosti, že žiadateľ už mal prístup ku konaniu o azyle, doložiť, že existuje odôvodnené podozrenie, že žiadateľ žiada o medzinárodnú ochranu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť vykonanie rozhodnutia o návrate;
e)
ak si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku;
f)
v súlade s článkom 28 [nariadenia Dublin III (
14
)].
Dôvody zaistenia sa stanovia vo vnútroštátnom práve.
4.   Členské štáty zabezpečia, aby sa vo vnútroštátnom práve stanovili pravidlá upravujúce alternatívy k zaisteniu, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie finančnej zábezpeky alebo povinnosť zdržiavať sa na určenom mieste.“
15.
Článok 9 smernice o prijímaní, nazvaný „Záruky pre zaistených žiadateľov“, najmä stanovuje:
„1.   Žiadateľ je zaistený iba na čo najkratší možný čas a len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3.
Správne konanie týkajúce sa dôvodov zaistenia stanovených v článku 8 ods. 3 sa vykoná s náležitou starostlivosťou. Oneskorenie v správnom konaní, ktoré nie je zavinené žiadateľom, nie je dôvodom na to, aby bol žiadateľ naďalej zaistený.
2.   Zaistenie žiadateľov nariaďujú písomne súdne alebo správne orgány. V príkaze na zaistenie sa uvedú dôvody týkajúce sa skutkového, ako aj právneho stavu, na ktorých je zaistenie založené.
3.   Ak je zaistenie nariadené správnymi orgánmi, členské štáty zabezpečia urýchlené súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia, ktoré sa vykoná z úradnej moci a/alebo na žiadosť žiadateľa. Ak sa preskúmanie vykonáva z úradnej moci, rozhodne sa o ňom čo najskôr po zaistení. V prípade preskúmania na žiadosť žiadateľa sa o ňom rozhodne čo najskôr po začatí príslušného konania. …
Dotknutý žiadateľ musí byť bezodkladne prepustený, ak je podľa súdneho preskúmania jeho zaistenie nezákonné.
4.   Zaisteným žiadateľom sa bezodkladne písomne, v jazyku, ktorému žiadatelia rozumejú alebo o ktorom sa odôvodnene predpokladá, že mu rozumejú, oznámia dôvody zaistenia a postupy stanovené vo vnútroštátnom práve pre podanie opravného prostriedku proti príkazu na zaistenie, ako aj možnosť žiadať o bezplatnú právnu pomoc a zastupovanie.
5.   Zaistenie podlieha v primeraných časových intervaloch preskúmaniu súdnym orgánom z úradnej moci a/alebo na žiadosť dotknutého žiadateľa, a to najmä v prípade predĺženia doby zaistenia, vzniku relevantných okolností či zistenia nových informácií, ktoré môžu mať vplyv na zákonnosť zaistenia.
…“
Smernica o konaní
16.
Podľa článku 1 smernice o konaní je účelom tejto smernice stanoviť spoločné konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany podľa smernice o oprávnení.
17.
Článok 2 písm. q) smernice o konaní v podstate vymedzuje pojem „následná žiadosť“ tak, že znamená ďalšiu žiadosť o medzinárodnú ochranu podanú po prijatí konečného rozhodnutia o predchádzajúcej žiadosti.
18.
Článok 9 ods. 1 tejto smernice stanovuje, že žiadateľom musí byť umožnené zostať v členskom štáte výlučne na účely konania dovtedy, kým rozhodujúci orgán neprijme na prvom stupni rozhodnutie o žiadosti o medzinárodnú ochranu, a že toto právo nezakladá nárok na povolenie na pobyt. Podľa odseku 2 uvedeného článku môžu členské štáty urobiť výnimku len v prípade, ak osoba okrem iného podá následnú žiadosť podľa článku 41 uvedenej smernice.
19.
V článku 26 sa v podstate uvádza, že členské štáty nezaistia žiadnu osobu výlučne preto, že je žiadateľom, že dôvody a podmienky zaistenia a záruky poskytované zaisteným žiadateľom musia byť v súlade so smernicou o prijímaní a že so zaistením musí byť spojená možnosť rýchleho súdneho preskúmania v súlade s poslednou uvedenou smernicou.
20.
Podľa článku 33 ods. 2 písm. d) smernice o konaní môžu členské štáty považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú, ak predmetná žiadosť predstavuje následnú žiadosť, pričom sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu v zmysle smernice o oprávnení.
21.
Článok 40 ods. 2 smernice o konaní stanovuje, že na účely prijatia rozhodnutia o prípustnosti podľa článku 33 ods. 2 písm. d) tejto smernice následná žiadosť najprv podlieha predbežnému posúdeniu, či sa objavili alebo boli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia týkajúce sa posúdenia, či žiadateľ spĺňa podmienky na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu podľa smernice o oprávnení. Článok 40 ods. 3 v podstate stanovuje, že žiadosť sa bude ďalej štandardne posudzovať, ak pri predbežnom posúdení vyjdú najavo nové skutočnosti alebo zistenia, ktoré významne zvyšujú pravdepodobnosť, že sa jej vyhovie. V opačnom prípade sa žiadosť podľa odseku 5 uvedeného článku považuje za neprípustnú v zmysle článku 33 ods. 2 písm. d) uvedenej smernice.
22.
Článok 41 ods. 1 smernice o konaní stanovuje, že členské štáty môžu urobiť výnimku z práva zostať na území, ak osoba buď podala prvú následnú žiadosť, ktorá sa v súlade s článkom 40 ods. 5 ďalej neposudzuje, výlučne s cieľom odloženia alebo marenia výkonu rozhodnutia, ktoré by malo za následok jej okamžitý odsun z tohto členského štátu, alebo podá ďalšiu následnú žiadosť o medzinárodnú ochranu v tom istom členskom štáte po konečnom rozhodnutí, podľa ktorého sa prvá následná žiadosť považuje za neprípustnú podľa článku 40 ods. 5, alebo po konečnom rozhodnutí o zamietnutí tejto žiadosti ako neopodstatnenej. Taká výnimka je však možná len za predpokladu, že bude dodržaná zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia.
Smernica o návrate
23.
Podľa článku 2 ods. 1 smernice o návrate sa táto smernica uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu.
24.
Článok 3 tejto smernice obsahuje najmä vymedzenie týchto pojmov:
„…
2.
‚nelegálny pobyt‘ je prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte;
…
4.
‚rozhodnutie o návrate‘ je správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu;
5.
‚odsun‘ je vykonanie povinnosti návratu, teda fyzický transport z členského štátu;
…“
25.
Článok 7 ods. 4 stanovuje, že členské štáty môžu v rámci rozhodnutia o návrate upustiť od poskytnutia lehoty na dobrovoľný odchod alebo môžu poskytnúť lehotu kratšiu ako sedem dní najmä vtedy, ak dotknutá osoba predstavuje riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.
26.
Podľa článku 8 ods. 1 členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod.
27.
V zmysle článku 11 ods. 1 sa k rozhodnutiam o návrate pripája zákaz vstupu, ak sa nestanovila lehota na dobrovoľný odchod, alebo ak sa nesplnila povinnosť návratu. V ostatných prípadoch sa zákaz vstupu môže, ale nevyhnutne nemusí nariadiť. Článok 11 ods. 2 stanovuje, že dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí s náležitým zohľadnením všetkých relevantných okolností konkrétneho prípadu a v zásade nesmie presiahnuť päť rokov okrem prípadu, ak štátny príslušník tretej krajiny, ktorého sa tento zákaz týka, predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť. V tomto poslednom uvedenom prípade možno uložiť zákaz vstupu na desať rokov. V súlade s odsekom 5 uvedeného článku tieto pravidlá nemajú vplyv na právo na medzinárodnú ochranu.
28.
Článok 15 ods. 1 smernice o návrate znie:
„Pokiaľ sa v osobitnom prípade nedajú účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia, členské štáty môžu zaistiť len štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu, a to najmä keď:
a)
existuje riziko úteku, alebo
b)
dotknutý štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy návratu alebo odsunu.
Zaistenie sa vždy uskutočňuje na čo najkratšie obdobie, trvá, len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun, a vykonáva sa s náležitou starostlivosťou.“
Holandské právo
Zákon o cudzincoch z roku 2000
29.
Zákon o cudzincoch z roku 2000 (Vreemdelingenwet 2000) v článkoch 8 a 59b stanovuje:
Vyhláška o cudzincoch z roku 2000
30.
Článok 3.1 vyhlášky o cudzincoch z roku 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) najmä stanovuje, že podanie žiadosti o azyl má v zásade za následok, že nemožno pristúpiť k odsunu okrem iného s výnimkou prípadu, ak cudzinec podal následnú žiadosť po tom, čo bola jeho skoršia následná žiadosť s konečnou platnosťou vyhlásená za neprípustnú alebo s konečnou platnosťou zamietnutá ako zjavne nedôvodná, pričom nevyšli najavo nové skutočnosti alebo zistenia, ktoré by mohli mať význam pri posudzovaní žiadosti.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
31.
Odvolateľ vo veci samej, pán N., je tuniský štátny príslušník, ktorý vstúpil na územie Holandska 23. septembra 1995. Podal tam prvú žiadosť o azyl, ktorá bola zamietnutá 18. januára 1996. Žaloba, ktorú pán N. podal proti tomuto rozhodnutiu, bola zamietnutá 5. júna 1997.
32.
Pán N. podal 19. decembra 2012 následnú žiadosť o azyl, ktorú 24. decembra 2012 vzal späť.
33.
Dňa 8. júla 2013 pán N. podal ďalšiu následnú žiadosť o azyl. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (štátny tajomník pre bezpečnosť a spravodlivosť, ďalej len „štátny tajomník“) rozhodnutím z 8. januára 2014 (ďalej len „rozhodnutie o návrate“) zamietol túto žiadosť a nariadil pánovi N., aby okamžite opustil územie Únie. K rozhodnutiu o návrate bol pripojený zákaz vstupu na toto územie na desať rokov. Rechtbank Den Haag (Prvostupňový súd v Haagu) so sídlom v Amsterdame (Holandsko) rozsudkom zo 4. apríla 2014 zamietol žalobu, ktorú pán N. podal proti tomuto rozhodnutiu. Tento rozsudok nadobudol právoplatnosť.
34.
Okrem toho v období od 25. novembra 1999 do 17. júna 2015 pán N. spáchal 36 trestných činov, väčšinou krádeží. Za spáchanie týchto trestných činov bol 21‑krát odsúdený, pričom uložené tresty siahali od peňažného trestu po trest odňatia slobody na tri mesiace.
35.
Dňa 27. februára 2015 pán N., ktorý sa v tom čase nachádzal vo výkone trestu („strafrechtelijke detentie“), podal svoju poslednú následnú žiadosť o azyl (ďalej len „posledná žiadosť o azyl“). Vnútroštátny súd uvádza, že v súlade s jeho judikatúrou rozhodnutie o návrate z tohto dôvodu uvedeným dňom automaticky stratilo platnosť. V prípade zamietnutia žiadosti o azyl má štátny tajomník prípadne vydať nové rozhodnutie o návrate.
36.
V reakcii na písomnú otázku položenú Súdnym dvorom holandská vláda uviedla, že útvar pre prisťahovalectvo a naturalizáciu (Immigratie‑ en Naturalisatiedienst) ministerstva bezpečnosti a spravodlivosti (Ministerie van Veiligheid en Justitie) 29. mája 2015 oznámil pánovi N., že sa predpokladá, že jeho posledná žiadosť o azyl bude zamietnutá. Príslušný orgán však o tejto žiadosti ešte nerozhodol.
37.
Dňa 1. júla 2015 bol pánovi N. uložený trest odňatia slobody na tri mesiace za krádež, ako aj porušenie zákazu vstupu na územie Únie. (
15
) Počas výkonu tohto trestu štátny tajomník 23. júla 2015 rozhodol, že pán N. bude podrobený lekárskemu vyšetreniu, z ktorého vyplynulo, že uvedeného žiadateľa nebolo možné vypočuť v súvislosti s jeho poslednou žiadosťou o azyl.
38.
Dňa 14. septembra 2015 po skončení výkonu tohto trestu odňatia slobody štátny tajomník nariadil administratívne zaistenie pána N. ako cudzinca („vreemdelingenbewaring“). (
16
) Hoci štátny tajomník uviedol, že pán N. sa od podania svojej poslednej žiadosti o azyl zdržiaval v Holandsku legálne na základe článku 8 písm. f) zákona o cudzincoch z roku 2000, konštatoval, že ho treba zaistiť, keďže bol „podozrivý zo spáchania trestného činu alebo odsúdený za spáchanie trestného činu“, a preto predstavoval hrozbu pre verejný poriadok v zmysle článku 59b ods. 1 písm. d) zákona o cudzincoch z roku 2000. (
17
) V spornom rozhodnutí sú uvedené najmä mnohé trestné činy, za ktoré bol pán N. v minulosti odsúdený, skutočnosť, že nemá prostriedky na živobytie ani trvalý pobyt alebo bydlisko, ako aj skutočnosť, že uvádza, že nechce odísť z Holandska aj napriek tomu, že bolo voči nemu vydané rozhodnutie o návrate. (
18
) V spornom rozhodnutí je tiež uvedené, že pán N. bude umiestnený do jednotky osobitnej starostlivosti v rámci určeného zariadenia na zaistenie s cieľom zohľadniť jeho zdravotný stav. (
19
)
39.
Rechtbank Den Haag (Prvostupňový súd v Haagu) rozsudkom z 28. septembra 2015 zamietol žalobu, ktorú pán N. podal proti spornému rozhodnutiu a ktorou sa navyše domáhal náhrady škody.
40.
Pán N. vo svojom odvolaní proti tomuto rozsudku podanom na vnútroštátnom súde najmä tvrdí, že opatrenie spočívajúce v zaistení, ktoré mu bolo uložené, je v rozpore s článkom 5 ods. 1 písm. f) EDĽP, keďže toto ustanovenie pripúšťa pozbavenie slobody len na účely odsunu. Toto ustanovenie nemôže odôvodniť opatrenie spočívajúce v zaistení týkajúce sa štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa legálne zdržiava v Holandsku.
41.
Za týchto okolností Raad van State (Štátna rada) rozhodla o prerušení konania a položila Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
O naliehavom konaní
42.
Vnútroštátny súd listom zo 17. novembra 2015, doručeným do kancelárie Súdneho dvora v ten istý deň, požiadal o prejednanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania v rámci naliehavého prejudiciálneho konania upraveného v článku 23a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len „štatút Súdneho dvora“) a v článku 107 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Vnútroštátny súd v tomto liste uviedol, že pán N. bol v tom čase pozbavený slobody. Spresnil však, že pán N. od 23. októbra 2015 už nebol administratívne zaistený ako cudzinec, ale nachádzal sa vo výkone trestu odňatia slobody. (
21
) Vnútroštátny súd však uviedol, že po skončení výkonu tohto trestu (teda 1. decembra 2015) bude pán N. v súlade s praxou štátneho tajomníka bezpochyby opäť zaistený.
43.
Dňa 24. novembra 2015 Súdny dvor vyhovel návrhu vnútroštátneho súdu na prejednanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania rámci naliehavého konania a dospel k záveru, že význam položenej otázky si zasluhuje pozornosť veľkej komory. Súdny dvor navyše konštatoval, že je vhodné, aby písomná časť konania nebola obmedzená (ako to stanovuje článok 109 rokovacieho poriadku) len na účastníkov konania, ktorí ovládajú jazyk konania (v prejednávanom prípade účastníci konania vo veci samej, Holandské kráľovstvo, Európsky parlament, Rada Európskej únie a Európska komisia). Preto na základe článku 24 štatútu Súdneho dvora vyzval účastníkov konania a iné oprávnené subjekty uvedené v článku 23 štatútu Súdneho dvora, aby sa písomne vyjadrili k viacerým otázkam.
44.
Dňa 1. decembra 2015 vnútroštátny súd zaslal Súdnemu dvoru list, v ktorom bolo uvedené, že štátny tajomník v ten istý deň vydal nový príkaz na administratívne zaistenie pána N. ako cudzinca. Z toho vyplýva, že zaistenie je v súčasnosti založené na článku 59b ods. 1 písm. b) a d) zákona o cudzincoch z roku 2000. Toto nové rozhodnutie teda už nespočíva len na hrozbe, ktorú pán N. predstavuje pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok [písmeno d)], ale v podstate aj na tom, že uvedeného žiadateľa treba vzhľadom na riziko úteku administratívne zaistiť, aby bolo možné získať nevyhnutné údaje na posúdenie jeho poslednej žiadosti o azyl [písmeno b)]. Toto nové rozhodnutie však netvorí predmet sporu vo veci samej.
45.
Písomné pripomienky predložili pán N., holandská vláda, Parlament, Rada a Komisia, zatiaľ čo belgická, česká, talianska, cyperská a poľská vláda písomne odpovedali na písomné otázky položené Súdnym dvorom. (
22
) Pán N., holandská, belgická a grécka vláda, ako aj Parlament, Rada a Komisia sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 22. januára 2016.
Poznámky týkajúce sa prejednania návrhu na začatie prejudiciálneho konania
46.
Súdny dvor procesným postupom opísaným v bode 43 vyššie nepochybne prispel k tomu, aby sa prejednávaná vec preskúmala podrobnejšie, než by to bolo možné v bežnom naliehavom prejudiciálnom konaní. Dovoľujem si však uviesť nasledujúce poznámky.
47.
Článok 267 posledný odsek ZFEÚ stanovuje, že „ak sa [prejudiciálna otázka] položí v prebiehajúcom konaní pred súdnym orgánom členského štátu v súvislosti s osobou, ktorá je vo väzbe, Súdny dvor Európskej únie koná bezodkladne“. Toto pravidlo má zmysel len vtedy, ak je odpoveď na prejudiciálnu otázku položenú Súdnemu dvoru relevantná a má vplyv na pozbavenie slobody dotknutej osoby. V opačnom prípade nie je rozhodujúce, ako rýchlo Súdny dvor vo veci rozhodne.
48.
Aj keď je táto podmienka splnená, podľa môjho názoru nič nenasvedčuje tomu, že Súdny dvor by bol povinný konať rýchlejšie, než mu dovoľuje povaha, citlivosť alebo zložitosť položených otázok. Platí to najmä vtedy, keď sa Súdny dvor domnieva, že preskúmanie veci si vyžaduje, aby všetky oprávnené subjekty uvedené v článku 23 štatútu Súdneho dvora mali možnosť písomne sa vyjadriť. Súdny dvor totiž nemá k dispozícii len jeden procesný nástroj na prejednanie naliehavých návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ale dva také nástroje, pričom druhým z nich je skrátené prejudiciálne konanie upravené v článku 105 rokovacieho poriadku. (
23
) Jeden zo základných rozdielov medzi skráteným prejudiciálnym konaním a naliehavým prejudiciálnym konaním pritom spočíva práve v tom, že na písomnej časti tohto konania sa môžu zúčastniť všetky uvedené oprávnené subjekty. Také skrátené prejudiciálne konanie určite možno viesť tak rýchlo, aby sa náležite zohľadnilo pravidlo uvedené v článku 267 poslednom odseku ZFEÚ, a preto môže byť vhodné na prejednanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania, o aký ide v prejednávanej veci.
Analýza
49.
Moje úvahy majú nasledujúcu štruktúru. Po niekoľkých úvodných poznámkach a spresneniach týkajúcich sa ustanovení, ktoré majú rozhodujúci význam pre preskúmanie platnosti, ktoré má Súdny dvor v prejednávanom prípade vykonať, posúdim sporné ustanovenie v kontexte legislatívneho vývoja smernice o prijímaní. Potom uvediem dve všeobecné poznámky týkajúce sa článku 8 ods. 3 smernice o prijímaní a následne sa budem podrobne zaoberať výkladom sporného ustanovenia ako takého. Na základe toho napokon preskúmam, či v tomto konaní bola preukázaná nejaká skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť sporného ustanovenia.
Úvodné poznámky
50.
Pán N. sa odo dňa, keď nadobudol právoplatnosť rozsudok Rechtbank Den Haag (Prvostupňový súd v Haagu) zo 4. apríla 2014, ktorým bolo potvrdené rozhodnutie o návrate, zdržiaval v Holandsku neoprávnene v zmysle smernice o návrate.
51.
Pán N. však podal svoju poslednú žiadosť o azyl 27. februára 2015. V takom prípade článok 9 ods. 1 smernice o konaní v zásade stanovuje – tak ako stanovovala bývalá smernica o konaní (
24
) –, že žiadateľ má právo zostať v prijímajúcom členskom štáte dovtedy, kým rozhodujúci orgán neprijme rozhodnutie o žiadosti o medzinárodnú ochranu v súlade s konaním na prvom stupni stanoveným v kapitole III tejto smernice. (
25
) Článok 9 ods. 2 smernice o konaní pripúšťa výnimku z pravidla stanoveného v odseku 1 uvedeného článku len za prísnych podmienok, a to najmä vtedy, keď ide o „následnú žiadosť“ v zmysle článku 41 uvedenej smernice. (
26
)
52.
Ako som uviedla, v prejednávanom prípade je nesporné, že o poslednej žiadosti o azyl sa ešte nerozhodlo. Okrem toho, hoci pán N. už podal v minulosti v Holandsku viaceré žiadosti o medzinárodnú ochranu a žiadnej z nich sa nevyhovelo, z nijakej informácie poskytnutej Súdnemu dvoru nevyplýva, že štátny tajomník sa rozhodol zakázať pánovi N., aby počas posudzovania jeho poslednej žiadosti o azyl zostal v tomto členskom štáte. (
27
) Holandská vláda tak vo svojich písomných pripomienkach, ako aj na pojednávaní naopak uviedla, že také rozhodnutie ešte nebolo prijaté. Ako vnútroštátny súd a pán N. správne zdôrazňujú, za týchto okolností sa pán N. v súčasnosti zdržiava v Holandsku oprávnene v zmysle článku 9 ods. 1 smernice o konaní. Už sa teda na neho nevzťahuje smernica o návrate v súlade s článkom 2 ods. 1 tejto smernice, ale je opäť „žiadateľom“ v zmysle článku 2 písm. b) smernice o prijímaní.
53.
Sporné rozhodnutie je navyše založené výlučne na článku 59b ods. 1 písm. d) zákona o cudzincoch z roku 2000, ktorým bolo do holandského práva prebraté sporné ustanovenie. Na rozdiel od nového príkazu na zaistenie vydaného 1. decembra 2015 sa sporné rozhodnutie vôbec neopiera o holandský právny predpis, ktorým sa preberá článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. b) smernice o prijímaní. Na Súdny dvor bol medzitým podaný ďalší návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Rechtbank Den Haag (Prvostupňový súd v Haagu) so sídlom v Haarleme (Holandsko), týkajúci sa platnosti článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice o prijímaní, ktoré boli prebraté do holandského práva článkom 59b ods. 1 písm. a) a b) zákona o cudzincoch z roku 2000 (vec C‑18/16, K., v konaní na Súdnom dvore). Táto otázka platnosti však nie je predmetom prejednávanej veci, a teda sa ňou v tomto stanovisku nebudem zaoberať.
54.
Okrem toho je nesporné, že po prvé situácia, o akú ide vo veci samej, sa týka vykonávania smernice o prijímaní členským štátom, a preto na základe článku 51 ods. 1 Charty spadá do pôsobnosti Charty, najmä jej článku 6, a po druhé na pána N. ako žiadateľa o medzinárodnú ochranu sa vzťahuje tá istá smernica. Navyše je nesporné, že opatrenie spojené s pozbavením slobody, o aké ide v spore vo veci samej, má síce formu administratívneho zaistenia (
28
), ale treba ho považovať za „umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa“, v zmysle článku 2 písm. h) smernice o prijímaní. Toto opatrenie predstavuje zásah do práva pána N. na slobodu a bezpečnosť zakotveného v článku 6 Charty.
O ustanoveniach, ktoré majú rozhodujúci význam pre preskúmanie platnosti sporného ustanovenia
55.
Vnútroštátny súd sa v podstate pýta na súlad sporného ustanovenia s článkom 6 Charty, vykladaným z hľadiska článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP.
56.
Z toho vyplýva predovšetkým otázka týkajúca sa vzťahu medzi ochranou práva na slobodu a bezpečnosť, zaručeného článkom 6 Charty, a ochranou vyplývajúcou z článku 5 EDĽP, keďže tieto dve ustanovenia nie sú sformulované rovnako.
57.
Článok 6 Charty len všeobecne chráni právo každého na slobodu a bezpečnosť. Článok 52 ods. 1 Charty v tejto súvislosti pripúšťa, že výkon tohto práva môže byť obmedzený, ak je také obmedzenie stanovené zákonom, rešpektuje podstatu týchto práv a slobôd, je dodržaná zásada proporcionality, je nevyhnutné a skutočne zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných. (
29
)
58.
Podľa článku 52 ods. 7 Charty je však tiež potrebné vychádzať z vysvetliviek k Charte. V týchto vysvetlivkách sa uvádza, že práva stanovené v článku 6 Charty „zodpovedajú právam zaručeným v článku 5 EDĽP a v súlade s článkom 52 ods. 3 charty majú preto rovnaký význam a rozsah“. Podľa týchto vysvetliviek teda „obmedzenia, ktoré sa na [tieto práva] môžu oprávnene vzťahovať, nesmú prekročiť tie, ktoré povoľuje EDĽP vo svojom článku 5“, ktorý je v týchto vysvetlivkách citovaný. (
30
) Z toho vyplýva, že skúmanie platnosti, ktoré má Súdny dvor v prejednávanom prípade uskutočniť, sa musí vykonať vzhľadom na článok 6 Charty, vykladaný z hľadiska článku 5 EDĽP.
59.
Okrem toho základný problém, ktorý musí vnútroštátny súd vyriešiť, sa týka otázky, či sa na sporné ustanovenie môže vzťahovať jedna z prípustných výnimiek z práva na slobodu a bezpečnosť zaručeného článkom 6 Charty, konkrétne výnimka stanovená v článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP. Skúmanie platnosti sporného ustanovenia však nemôže byť obmedzené na článok 6 Charty, vykladaný len z hľadiska citovaného písmena f).
60.
Po prvé totiž článok 5 ods. 1 EDĽP obsahuje ďalšie výnimky z práva na slobodu a bezpečnosť, na základe ktorých treba posúdiť, či môžu odôvodniť zaistenie podľa sporného ustanovenia. (
31
) Po druhé prejudiciálna otázka položená Súdnemu dvoru v prejednávanom prípade sa všeobecnejšie týka súladu sporného ustanovenia s článkom 6 Charty. S cieľom poskytnúť úplnú odpoveď na túto otázku, ako aj v záujme právnej istoty je podľa môjho názoru nevyhnutné, aby som sa zaoberala ostatnými zárukami, ktoré poskytujú tieto posledné uvedené ustanovenia, a otázkou, či sporné ustanovenie, chápané v kontexte ustanovení smernice o prijímaní upravujúcich zaistenie, možno vykonávať spôsobom, ktorý je v úplnom súlade s uvedenými ustanoveniami. (
32
)
61.
Okrem toho už v tomto štádiu svojej analýzy poukazujem na to, že článok 5 ods. 1 písm. f) EDĽP nie je relevantný v rámci sporu vo veci samej.
62.
V tejto súvislosti treba uviesť, že judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva, na ktorú poukazuje vnútroštátny súd, a to rozsudky R. U. v. Grécko, Ahmade v. Grécko a Nabil a i. v. Maďarsko, sa týkala situácií, v ktorých sa žiadatelia o azyl domnievali, že boli svojvoľne pozbavení slobody, pričom bol proti nim vydaný príkaz na vyhostenie. Európsky súd pre ľudské práva v týchto rozsudkoch konštatoval, že skúmanie týkajúce sa prípadných porušení článku 5 ods. 1 EDĽP treba vykonať len z hľadiska písmena f) tohto ustanovenia. (
33
) Poukázal najmä na to, že toto ustanovenie stanovuje len požiadavku, aby prebiehalo konanie o vyhostenie, a teda neposkytuje rovnakú ochranu ako uvedený článok 5 ods. 1 písm. c), keďže zaistenie môže byť na základe tohto ustanovenia odôvodnené bez toho, aby bolo potrebné napríklad na zabránenie tomu, aby určitá osoba spáchala trestný čin alebo utiekla. (
34
) Pozbavenie slobody na základe článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP je však odôvodnené len vedením konania o vyhostenie alebo vydanie, a v prípade, ak sa také konanie nevedie s náležitou starostlivosťou, väzba prestáva byť odôvodnená. (
35
)
63.
Naproti tomu v spore vo veci samej z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva nielen to, že pán N. sa od 27. februára 2015 zdržiaval v Holandsku legálne, ale aj to, že podaním jeho poslednej žiadosti o azyl v tento deň zanikla platnosť rozhodnutia o návrate. (
36
) Za týchto okolností predmetné zaistenie nemohlo byť odôvodnené cieľom zabrániť jeho nepovolenému vstupu na územie Holandska [prvá možnosť uvedená v článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP]. Vzhľadom na judikatúru spomenutú vyššie toto zaistenie nemohlo byť odôvodnené ani druhým dôvodom uvedeným v článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP. Keďže platnosť rozhodnutia o návrate zanikla, zaistenie nebolo vykonané v rámci prebiehajúceho konania o vyhostenie alebo vydanie.
64.
Napokon viacerí účastníci konania a oprávnené subjekty, ktoré predložili pripomienky, sa v reakcii na otázku, ktorú im položil Súdny dvor, vyjadrili k prípadnej relevantnosti článku 15 EDĽP (ktorému nezodpovedá nijaké ustanovenie Charty) pre zodpovedanie otázky platnosti položenej v prejednávanom prípade.
65.
V tejto súvislosti sa vo vysvetlivkách k Charte skutočne uvádza, že Charta „nebráni možnosti členských štátov využiť ustanovenie článku 15 EDĽP, ktorý umožňuje výnimky z práv zaručených EDĽP v prípade vojny alebo iného verejného ohrozenia štátnej existencie v prípade, keď prijímajú opatrenia v oblasti národnej obrany v prípade vojny a na udržanie poriadku v súlade s ich povinnosťami upravenými v článku 4 ods. 1 [ZEÚ] a v článkoch 72 [ZFEÚ] a 347 [ZFEÚ]“ (
37
).
66.
Ako však tvrdí Rada a Komisia, v spise sa nenachádza nijaká informácia, ktorá by umožňovala predpokladať, že Holandské kráľovstvo sa v konaní vo veci samej odvolalo na toto ustanovenie alebo na prípadnú „výnimočnú situáciu“ s cieľom odchýliť sa od základných práv a odôvodniť sporné zaistenie. Z pripomienok holandskej vlády skôr vyplýva, že táto vláda sa v podstate domnieva, že sporné rozhodnutie je v súlade najmä s článkom 6 Charty, vykladaným z hľadiska článku 5 EDĽP. Okrem toho článok 15 EDĽP nemôže spochybniť ochranu, ktorú všeobecne poskytuje článok 5 EDĽP, a preto nemá nijaký vplyv na otázku, či je sporné ustanovenie v súlade s článkom 6 Charty.
Pôvod sporného ustanovenia
67.
Bývalá smernica o prijímaní neobsahovala osobitné ustanovenia o zaistení. Bývalá smernica o konaní len v článku 18 stanovovala, že členské štáty nebudú zadržiavať žiadnu osobu výlučne preto, že je žiadateľom o azyl, a že ak je žiadateľ o azyl zadržaný, členské štáty musia zabezpečiť, aby mal možnosť rýchleho súdneho preskúmania. (
38
) Ako Súdny dvor poznamenal vo svojom rozsudku Arslan (
39
), žiadna z týchto smerníc „neobsah[ovala] harmonizovanú úpravu dôvodov, pre ktoré možno nariadiť zaistenie žiadateľa o azyl“, pričom „od návrhu taxatívneho zoznamu týchto dôvodov sa upustilo počas rokovaní, ktoré predchádzali prijatiu [bývalej smernice o konaní], a o zavedení takého zoznamu na úrovni Únie sa uvaž[ovalo] až v rámci prepracovania [bývalej smernice o prijímaní]“ (
40
). Súdny dvor z toho vyvodil, že prislúchalo členským štátom, aby pri plnom rešpektovaní záväzkov vyplývajúcich z medzinárodného práva a z práva Únie stanovili dôvody, pre ktoré môže byť žiadateľ o azyl zaistený alebo ponechaný v zaistení. (
41
)
68.
Zoznam, ktorý sa nachádza v článku 8 ods. 3 prvom pododseku smernice o prijímaní, je v tomto zmysle novinkou. Komisia vo svojom návrhu smernice poukázala na to, že zavedenie osobitných pravidiel týkajúcich sa zaistenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu bolo odôvodnené nielen vzhľadom na časté využívanie tohto opatrenia členskými štátmi, ale aj vzhľadom na vývoj judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva. (
42
)
69.
V tomto návrhu už bol upravený prípad zaistenia potrebného na ochranu národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Návrh v tejto súvislosti odkazoval na odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy o opatreniach spočívajúcich v zadržaní žiadateľov o azyl, ktoré v bode 3 okrem iného stanovuje, že hoci „cieľom zadržania nie je sankcionovať žiadateľov o azyl“, také opatrenie môže byť nevyhnutné, „ak si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti a verejný poriadok“ (
43
). Ako vyplýva z jeho preambuly, odporúčanie Výboru ministrov v tejto súvislosti vychádzalo zo záveru Výkonného výboru programu Vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov (HCR) č. 44 (XXXVII) 1986 z 13. októbra 1986 o zadržaní utečencov a žiadateľov o azyl. (
44
)
70.
Parlament vo svojom legislatívnom uznesení zo 7. mája 2009 nenavrhol nijakú podstatnú zmenu alebo doplnenie navrhovaného znenia článku 8 smernice o prijímaní. (
45
) Komisia však vo svojom zmenenom a doplnenom návrhu predloženom 1. júna 2011„v súlade s diskusiami uskutočnenými v rámci Rady“ navrhla, aby sa v uvedenom článku 8 ods. 3 prvom pododseku spresnilo, že zoznam dôvodov zaistenia, ktorý toto ustanovenie obsahuje, nemá vplyv na zaistenie v rámci trestného konania. (
46
) Hoci tento návrh na preformulovanie uvedeného ustanovenia nebol prijatý (
47
), zásada, o ktorú sa opiera, je v podstate vyjadrená v odôvodnení 17 smernice o prijímaní, ktoré sa však všeobecnejšie vzťahuje na každý dôvod zaistenia uplatniteľný podľa medzinárodného práva bez ohľadu na žiadosť o medzinárodnú ochranu, a nielen na trestnoprávne dôvody zaistenia.
Všeobecné poznámky k článku 8 ods. 3 smernice o prijímaní
71.
V súvislosti s článkom 8 ods. 3 smernice o prijímaní treba hneď na úvod uviesť dve spresnenia.
Zaistenie „žiadateľa“
72.
V prvom rade z úvodnej vety článku 8 ods. 3 prvého pododseku smernice o prijímaní vyplýva, že dôvody vymenované v tomto ustanovení môžu odôvodňovať len opatrenie spočívajúce v zaistení prijaté voči žiadateľovi v zmysle článku 2 písm. b) uvedenej smernice. Z definície uvedenej v tomto poslednom uvedenom ustanovení vyplýva, že osoba prestáva byť žiadateľom, keď sa právoplatne rozhodlo o jej žiadosti o medzinárodnú ochranu. Opatrenie spočívajúce v zaistení prijaté voči určitej osobe teda od okamihu, keď príslušný vnútroštátny orgán právoplatne rozhodol o jej žiadosti o medzinárodnú ochranu, už nemôže spočívať na spornom ustanovení, a to bez ohľadu na to, či uvedený orgán túto žiadosť zamietol, alebo či jej vyhovel. (
48
)
73.
Toto konštatovanie však neznamená, že členský štát sa nemôže nijako brániť pred hrozbou, ktorú pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok predstavuje cudzinec, ktorému bola právoplatne odmietnutá medzinárodná ochrana a voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate. Členský štát totiž v takejto situácii môže za podmienok stanovených v článku 15 smernice o návrate nielen zaistiť cudzinca, ale aj ponechať ho v zaistení s cieľom pripraviť jeho návrat a/alebo vykonať proces jeho odsunu. Nič nebráni tomu, aby také zaistenie mohlo byť odôvodnené potrebou chrániť národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok. V článku 15 ods. 1 smernice o návrate sú totiž riziko úteku alebo situácia, keď sa dotknutý štátny príslušník vyhýba alebo bráni procesu prípravy návratu alebo odsunu, spomenuté len ako príklady dôvodov zaistenia za takých okolností. (
49
)
Autonómny charakter každého z dôvodov zaistenia uvedených v článku 8 ods. 3 prvom pododseku smernice o prijímaní
74.
V druhom rade na pojednávaní vznikla otázka, či sporné ustanovenie možno vykladať ako autonómne ustanovenie. Túto otázku, ktorá súvisí predovšetkým so vzťahom medzi dôvodom zaistenia uvedeným v spornom ustanovení a ostatnými dôvodmi vymenovanými v článku 8 ods. 3 prvom pododseku smernice o prijímaní, možno rozšíriť na každý z týchto ostatných dôvodov. Domnievam sa, že na ňu treba odpovedať kladne.
75.
Je pravda, že zoznam dôvodov zaistenia, ktorý sa nachádza v článku 8 ods. 3 prvom pododseku smernice o prijímaní, je taxatívny a vzhľadom na to, že ide o výnimku zo zásady vyjadrenej v odseku 1 uvedeného článku, treba ho chápať reštriktívne. (
50
) To však neznamená, že ktorýkoľvek z týchto dôvodov možno vykladať v tom zmysle, že nemá nijakú pridanú hodnotu vo vzťahu k inému dôvodu. Tak by to bolo napríklad v prípade, ak by sporné ustanovenie bolo možné použiť len v spojení s iným dôvodom zaistenia uvedeným v tomto článku 8 ods. 3 prvom pododseku. Samotné znenie sporného ustanovenia potvrdzuje, že toto ustanovenie sa neprekrýva s ostatnými dôvodmi zaistenia vymenovanými v uvedenom článku.
76.
Čo sa týka konkrétne sporného ustanovenia, jeho autonómnosť má ešte iný význam. Po prvé skutočnosť, že voči osobe, ktorá žiada o medzinárodnú ochranu, sa pred podaním tejto žiadosti viedlo konanie o návrate a že toto konanie bolo počas posudzovania tejto žiadosti jednoducho prerušené, sama osebe nemôže odôvodniť zaistenie na základe sporného ustanovenia. Po druhé uplatnenie tohto ustanovenia nie je nevyhnutne podmienené tým, že voči zaistenej osobe sa už vedie konanie o návrate v zmysle smernice o návrate. Ku každému z týchto aspektov sa ešte vrátim. (
51
)
Výklad sporného ustanovenia
77.
Teraz sa budem zaoberať podstatou výkladu sporného ustanovenia: čo znamená veta „ak si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku“?
Úvodné poznámky
78.
Smernica o prijímaní nevymedzuje slovné spojenie „ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku“. Podľa ustálenej judikatúry sa pritom určenie významu a rozsahu pojmov, pre ktoré právo Únie neobsahuje definíciu, musí zistiť podľa ich obvyklého významu v bežnom jazyku pri súčasnom zohľadnení súvislostí, v ktorých sa používajú, ako aj pri zohľadnení účelu sledovaného právnou úpravou, v ktorej sa nachádzajú. Ak sú tieto pojmy uvedené v ustanovení, ktoré predstavuje výnimku zo zásady, musia sa okrem toho vykladať reštriktívne. (
52
)
79.
Článok 8 ods. 1 smernice o prijímaní tým, že stanovuje, že členské štáty nesmú zaistiť osobu len z toho dôvodu, že táto osoba je žiadateľom v súlade so smernicou o konaní, sleduje cieľ spočívajúci v zaručení rešpektovania základného práva dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín na slobodu a bezpečnosť. Ako vyplýva z odôvodnenia 15 smernice o prijímaní, členské štáty môžu zaistiť takého žiadateľa len výnimočne a za výnimočných okolností, a to v súlade so zásadou nevyhnutnosti a proporcionality, pokiaľ ide o spôsob a účel takéhoto zaistenia. (
53
)
80.
V tejto súvislosti z článku 4 ods. 2 ZEÚ a 72 ZFEÚ skutočne vyplýva, že členské štáty môžu v súlade s vnútroštátnymi potrebami, ktoré môžu byť v jednotlivých členských štátoch a obdobiach rôzne, v podstate voľne stanoviť požiadavky verejného poriadku a požiadavky súvisiace s ich národnou bezpečnosťou. (
54
)
81.
Ako však vyplýva z opisu sporného ustanovenia, ktorý som uviedla vyššie (
55
), je zrejmé, že toto ustanovenie je odôvodnením možného odklonu členských štátov od záväzku, ktorý ma zaručiť rešpektovanie základných práv žiadateľov o medzinárodnú ochranu pri ich prijatí v Únii. Požiadavky súvisiace s ochranou národnej bezpečnosti a verejného poriadku preto treba chápať reštriktívne a každý členský štát nemôže určiť ich rozsah jednostranne bez kontroly zo strany inštitúcií Únie, najmä Súdneho dvora. (
56
)
82.
Tieto posledné uvedené požiadavky sú ešte dôležitejšie vzhľadom na to, že sporné ustanovenie sa svojou všeobecnou formuláciou odlišuje od ostatných dôvodov uvedených v článku 8 ods. 3 prvom pododseku smernice o prijímaní. Toto ustanovenie nemožno v nijakom prípade vykladať tak široko, že prísne podmienky zaistenia žiadateľa o azyl stanovené smernicou o prijímaní by prakticky stratili všetok účinok.
83.
Napokon poznamenávam, že podľa všeobecnej zásady výkladu sa má akt Únie vykladať, pokiaľ je to možné, spôsobom, ktorý nespochybní jeho platnosť, a v súlade s celým primárnym právom a najmä s ustanoveniami Charty. (
57
) Členské štáty sú teda povinné nielen vykladať svoje vnútroštátne právo, ktoré patrí do pôsobnosti práva Únie, v súlade s týmto právom, ale tiež dohliadať na to, aby sa nevychádzalo z výkladu, ktorý by bol v rozpore so základnými právami chránenými právnym poriadkom Únie alebo s inými všeobecnými zásadami práva Únie. (
58
)
84.
V prejednávanom prípade táto zásada znamená, že členské štáty sú na základe sporného ustanovenia v prípade, ak sa rozhodnú stanoviť, že žiadateľa o medzinárodnú ochranu možno zaistiť z dôvodu, že si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku, povinné dohliadať na to, aby také zaistenie bolo v úplnom súlade s právom na slobodu a bezpečnosť zaručeným článkom 6 Charty.
Nezávislosť od ostatných dôvodov pozbavenia slobody uplatniteľných na základe vnútroštátneho práva
85.
Ako navyše talianska vláda a Komisia správne uvádzajú, z odôvodnenia 17 smernice o prijímaní, ktoré môže objasniť pôsobnosť uvedenej smernice (
59
), jednoznačne vyplýva, že dôvod zaistenia uvedený v spornom ustanovení, tak ako ostatné dôvody vymenované v článku 8 ods. 3 prvom pododseku smernice o prijímaní, sa odlišuje od prípadov pozbavenia slobody stanovených vnútroštátnym (najmä trestným) právom, ktoré sa môžu vzťahovať na každého bez ohľadu na to, či podal žiadosť o medzinárodnú ochranu.
86.
Uvedené odôvodnenie 17 teda potvrdzuje, že smernicou o prijímaní vôbec nie je dotknutá možnosť členských štátov pozbaviť žiadateľa o medzinárodnú ochranu slobody z tých istých dôvodov a za tých istých podmienok ako akúkoľvek inú osobu, ktorá podlieha ich právomoci, najmä ich štátnych príslušníkov a štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na ich území. Z toho napríklad vyplýva, že sporné ustanovenie nemá vplyv na možnosť uplatniť na žiadateľa o medzinárodnú ochranu – za tých istých podmienok ako na kohokoľvek iného – vnútroštátne predpisy, ktoré dovoľujú zatknúť a na krátky čas administratívne zadržať osobu, ktorá sa zúčastnila na manifestácii, ak je to potrebné na zachovanie alebo obnovenie verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti. Smernica o prijímaní tiež neharmonizuje právne predpisy členských štátov, ktoré stanovujú, že určitej osobe – bez ohľadu na to, či je žiadateľom o medzinárodnú ochranu – možno uložiť trest odňatia slobody, ak spácha určitý trestný čin (napríklad vraždu alebo znásilnenie).
87.
Napriek tomu jedna z funkcií trestného práva spočíva práve v ochrane spoločnosti pred narušovaním verejného poriadku, či dokonca národnej bezpečnosti. Spresnenie, ktoré som uviedla v predchádzajúcich bodoch, teda nevylučuje, aby určité okolnosti mohli spadať pod vnútroštátne trestné právo a súčasne byť spôsobilé odôvodniť opatrenie spočívajúce v zaistení na základe sporného ustanovenia. Aby som uviedla len zrejmý príklad, činy spočívajúce v príprave teroristického útoku môžu naplniť znaky skutkovej podstaty trestného činu (a prípadne viesť k uloženiu trestu odňatia slobody) a zároveň preukazovať potrebu preventívneho zaistenia na základe sporného ustanovenia. (
60
) Ako v podstate naznačuje Komisia, toto ustanovenie za takých okolností umožňuje členskému štátu, aby priznal orgánu, ktorý rozhoduje o žiadosti o azyl, právomoc zabrániť vážnemu narušeniu národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku tým, že tento orgán sám nariadi zaistenie žiadateľa. (
61
) V takom prípade však článok 9 ods. 3 prvý pododsek smernice o prijímaní vyžaduje, aby dotknutý členský štát zabezpečil urýchlené súdne preskúmanie zákonnosti opatrenia spočívajúceho v zaistení, ktoré sa vykoná z úradnej moci a/alebo na žiadosť dotknutej osoby, ako aj bezodkladné prepustenie žiadateľa, ak sa rozhodne, že zaistenie je nezákonné. (
62
)
Objasnenie pojmov „národná bezpečnosť“ a „verejný poriadok“
88.
Pokiaľ ide o samotný význam pojmov „národná bezpečnosť“ a „verejný poriadok“, Súdny dvor vo svojom rozsudku T. (
63
) už podal výklad pojmov „vnútorná bezpečnosť“ a „verejný poriadok“, ktoré sa nachádzajú v článku 24 ods. 1 bývalej smernice o oprávnení (
64
), analogicky s pojmami „verejná bezpečnosť“ a „verejný poriadok“ použitými v článkoch 27 a 28 smernice 2004/38/ES (
65
). Ako som pripomenula vyššie, hoci členské štáty majú naďalej možnosť určiť požiadavky verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, Súdny dvor konštatoval, že rozsah ochrany, ktorú spoločnosť zamýšľa poskytnúť svojim základným záujmom, sa nemôže meniť v závislosti od právneho postavenia osoby, ktorá tieto záujmy porušuje. (
66
)
89.
Súdny dvor rozhodol, že pojem „verejná bezpečnosť“ zahŕňa tak vnútornú, ako aj vonkajšiu bezpečnosť členského štátu, a teda že dosah na fungovanie inštitúcií a podstatných verejných služieb, ako aj prežitie obyvateľstva a riziko vážneho narušenia vonkajších vzťahov alebo mierového spolužitia národov, alebo ešte dosah na vojenské záujmy môžu ovplyvňovať verejnú bezpečnosť. (
67
)
90.
Pokiaľ ide o pojem „verejný poriadok“, Súdny dvor podal jeho výklad za rôznych okolností v tom zmysle, že použitie tohto pojmu v každom prípade predpokladá popri porušení spoločenského poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti. (
68
) Z toho vyplýva, že v rámci posúdenia tohto pojmu je relevantná každá skutková alebo právna okolnosť týkajúca sa situácie dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorá môže objasniť to, či individuálne správanie tohto štátneho príslušníka môže predstavovať takú hrozbu. (
69
)
91.
Tieto spresnenia podľa môjho názoru možno v plnom rozsahu uplatniť aj pri výklade pojmov „národná bezpečnosť“ a „verejný poriadok“ uvedených v spornom ustanovení.
92.
Poukazujem ešte na to, že odôvodnenie 37 smernice o oprávnení, v súlade s ktorým treba vykladať sporné ustanovenie, poskytuje príklad vážnej hrozby pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok. Podľa tohto odôvodnenia „pojem vnútornej bezpečnosti a verejného poriadku sa… vzťahuje na prípady, v ktorých štátny príslušník tretej krajiny patrí k združeniu, ktoré podporuje medzinárodný terorizmus, alebo podporuje takéto združenie“ (
70
). Členstvo v takom združení by v prípade, ak je náležite preukázané, mohlo stačiť na preukázanie nevyhnutnosti opatrenia spočívajúceho v zaistení na základe sporného ustanovenia.
Výlučne preventívna funkcia
93.
Keďže sporné ustanovenie dovoľuje prijať opatrenia na zabránenie narušovaniu národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku, má výlučne preventívnu funkciu.
94.
S týmto preventívnym charakterom je spojená požiadavka vyplývajúca z článku 8 ods. 2 smernice o prijímaní, podľa ktorej o zaistení na základe sporného ustanovenia možno rozhodnúť len na základe „individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu“. Táto požiadavka predpokladá overenie otázky, či skutkové alebo právne okolnosti týkajúce sa situácie žiadateľa môžu preukázať, že jeho individuálne správanie odôvodňuje jeho zaistenie, lebo predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok. V tejto súvislosti je irelevantné, že v spornom ustanovení nie je –napríklad na rozdiel od článku 7 ods. 4 smernice o návrate – výslovne spomenuté, že žiadateľ predstavuje „riziko“ pre verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť.
95.
Požiadavka spomenutá v predchádzajúcom bode znamená, že členský štát nemôže vychádzať zo všeobecnej praxe alebo z akejkoľvek domnienky na účely konštatovania existencie hrozby pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok v zmysle sporného ustanovenia bez toho, aby náležite zohľadnil individuálne správanie štátneho príslušníka a hrozbu, ktorú toto správanie v tejto súvislosti predstavuje. (
71
)
96.
Z tohto dôvodu nemôžem súhlasiť so stanoviskom Komisie, podľa ktorého sporné ustanovenie dovoľuje členskému štátu zaistiť žiadateľov o azyl, ak sú súčasťou hromadného a náhleho prílevu migrantov, ktorý ohrozuje vnútorný poriadok tohto štátu a jeho schopnosť čeliť takému prílevu. V tejto súvislosti treba navyše poukázať na to, že smernica o prijímaní sa podľa jej článku 3 ods. 3 neuplatňuje, ak sa uplatňuje smernica Rady 2001/55/ES z 20. júla 2001 o minimálnych štandardoch na poskytovanie dočasnej ochrany v prípade hromadného prílevu vysídlených osôb a o opatreniach na podporu rovnováhy úsilia medzi členskými štátmi pri prijímaní takýchto osôb a znášaní z toho vyplývajúcich dôsledkov (
72
).
97.
Samotná skutočnosť, že žiadateľ je podozrivý zo spáchania činu, ktorý sa podľa vnútroštátneho práva potrestá ako trestný čin, alebo bol za takýto čin odsúdený, tiež nemôže odôvodniť jeho zaistenie z dôvodu, že si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku. (
73
) Preventívny charakter zaistenia na základe sporného ustanovenia totiž vylučuje, aby cieľom tohto zaistenia ako takého bolo potrestať konanie, ktorého sa žiadateľ dopustil v minulosti. Poukazujem navyše na to, že odlišný záver by bol problematický vzhľadom na zásadu non bis in idem, lebo by pripúšťal situáciu, keď by osoba po tom, čo bola odsúdená za jeden alebo viaceré trestné činy a odpykala si tresty za tieto trestné činy, mohla byť opäť „sankcionovaná“ za tie isté činy zaistením na základe sporného ustanovenia.
98.
V tejto súvislosti je ďalej vhodné spresniť, že Súdny dvor vo svojom rozsudku El Dridi (
74
) rozhodol, že smernica o návrate, najmä jej články 15 a 16, bráni právnej úprave členského štátu, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území daného štátu, len na základe toho, že v rozpore s príkazom na opustenie územia tohto štátu v stanovenej lehote zotrváva na uvedenom území bez legitímneho dôvodu. Takýto trest môže ohroziť dosiahnutie cieľa sledovaného uvedenou smernicou, a síce vytvorenie účinnej politiky odsunu a vydávania neoprávnene sa zdržiavajúcich príslušníkov tretích krajín. (
75
) Z toho vyplýva, že na rozdiel od toho, čo naznačuje holandská vláda, skutočnosť, že štátnemu príslušníkovi tretej krajiny bol v minulosti uložený taký trest, v nijakom prípade nemôže prispieť k preukázaniu, že tento štátny príslušník po podaní žiadosti o medzinárodnú ochranu predstavuje existujúcu hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok, ktorá odôvodňuje jeho zaistenie na základe sporného ustanovenia.
99.
Naproti tomu, ako v podstate tvrdí belgická vláda, konštatovanie hrozby pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok nevyhnutne nepredpokladá, aby príslušný vnútroštátny orgán mal podozrenie, že žiadateľ sa dopustil činu, ktorý sa potrestá ako trestný čin, a už vôbec nepredpokladá, aby bol tento orgán schopný preukázať, že žiadateľ sa dopustil takého činu, či dokonca že žiadateľ už bol z tohto dôvodu odsúdený. Nemožno totiž vylúčiť, že po preskúmaní všetkých relevantných okolností bude žiadateľ predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok z dôvodu vážnych indícií, z ktorých môže vyplynúť podozrenie, že má v úmysle spáchať taký čin.
Autonómnosť sporného ustanovenia vo vzťahu ku konaniu o návrate
100.
Skutočnosť, že voči žiadateľovi bolo pred tým, ako podal žiadosť o azyl, vydané rozhodnutie o návrate, či dokonca že bol odsúdený za to, že nesplnil toto rozhodnutie, ako taká nesúvisí s konštatovaním, že uvedený žiadateľ predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok v dotknutom členskom štáte. (
76
) Je to tak aj v prípade, ak je také rozhodnutie o návrate založené na zamietnutí predchádzajúcej žiadosti o azyl. (
77
) V rozpore s tým, čo tvrdí Rada, je skutočnosť, že žiadateľ podá „ďalšiu následnú žiadosť“ o medzinárodnú ochranu v tom istom členskom štáte po konečnom rozhodnutí, podľa ktorého sa prvá následná žiadosť považuje za neprípustnú, uvedenú v článku 41 ods. 1 písm. b) smernice o konaní, ktorá dovoľuje členskému štátu urobiť výnimku z práva tohto žiadateľa zostať na jeho území, v tejto súvislosti sama osebe irelevantná.
101.
Toto posledné uvedené spresnenie mi umožňuje zaoberať sa otázkou vzťahu medzi sporným ustanovením a dôvodom zaistenia uvedeným v článku 8 ods. 3 prvom pododseku písm. d) smernice o prijímaní. Tento posledný uvedený dôvod sa týka situácie žiadateľa o medzinárodnú ochranu, ktorý bol zaistený v rámci konania o návrate podľa smernice o návrate s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu. (
78
)
102.
V rozsudku Arslan (
79
) Súdny dvor spresnil, že smernica o návrate sa nevzťahuje na štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý podal žiadosť o azyl, a to v období od podania uvedenej žiadosti do prijatia rozhodnutia o tejto žiadosti na prvom stupni, alebo prípadne do rozhodnutia o opravnom prostriedku podanom proti uvedenému rozhodnutiu. Z toho vyplýva, že počas tohto obdobia zaistenie žiadateľa o azyl na účely vyhostenia nemôže byť založené na článku 15 smernice o návrate, aj keď bol tento žiadateľ pred podaním žiadosti zaistený na základe tohto článku z dôvodu, že jeho správanie vyvolávalo obavu, že utečie a zmarí svoje vyhostenie. (
80
)
103.
Súdny dvor však ešte pred nadobudnutím účinnosti smernice o prijímaní konštatoval, že ak by žiadateľ, ktorý bol zaistený podľa článku 15 tejto poslednej uvedenej smernice, mohol automaticky dosiahnuť prepustenie len z dôvodu, že podal žiadosť o azyl, bol by tým narušený cieľ smernice o návrate, ktorým je zabezpečiť účinný návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín. (
81
) Súdny dvor totiž zdôraznil, že skutočnosť, že prebieha konanie o posúdení takej žiadosti, neznamená, že sa definitívne ukončilo konanie o návrate, ktoré môže pokračovať v prípade, že žiadosť o azyl bude zamietnutá. (
82
) Bývalá smernica o prijímaní ani bývalá smernica o konaní preto nebránili tomu, aby bol štátny príslušník tretej krajiny, ktorý po svojom zaistení na základe článku 15 smernice o návrate podal žiadosť o medzinárodnú ochranu, ponechaný v zaistení na základe ustanovenia vnútroštátneho práva, ak sa po individuálnom posúdení všetkých relevantných okolností ukáže, že táto žiadosť bola podaná iba s cieľom oddialiť alebo zmariť účinný návrat a že pokračovanie zaistenia je objektívne nevyhnutné na to, aby sa dotknutá osoba nemohla definitívne vyhnúť svojmu návratu. (
83
)
104.
Cieľom súčasného článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. d) smernice o prijímaní je práve upraviť opatrenia spočívajúce v zaistení, ktoré môžu členské štáty v takejto situácii nariadiť. Zaistenie na základe tohto ustanovenia je možné len vtedy, ak je žiadateľ v čase, keď podá žiadosť o medzinárodnú ochranu, zaistený v rámci konania o návrate na základe smernice o návrate s cieľom pripraviť jeho návrat a/alebo vykonať proces jeho odsunu a dotknutý členský štát zároveň môže na základe objektívnych kritérií doložiť, že existuje odôvodnené podozrenie, že žiadateľ podal túto žiadosť výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť vykonanie rozhodnutia o návrate, ktoré bolo voči nemu vydané. Článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. d) smernice o prijímaní sa teda jednoznačne nevzťahuje na prípad, keď dotknutá osoba v čase podania žiadosti o azyl buď nie je pozbavená slobody, alebo je pozbavená slobody mimo konania o návrate na základe smernice o návrate.
105.
Na pojednávaní v podstate bolo uvedené, že sporné ustanovenie by sa mohlo vykladať v tom zmysle, že dovoľuje zaistiť štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate, ale ktorý je ešte na slobode, po tom, čo podá žiadosť o medzinárodnú ochranu, z dôvodu, že táto žiadosť bola podaná výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť vykonanie tohto rozhodnutia o návrate. Taký výklad podľa môjho názoru nemožno prijať. Nielenže by totiž zbavil účinku prvú podmienku stanovenú v článku 8 ods. 3 prvom pododseku písm. d) smernice o prijímaní, spomenutú v predchádzajúcom bode, ale tiež by bol nezlučiteľný so samotnou zásadou uvedenou v článku 8 ods. 1 tejto smernice, keďže zaistenie by v takom prípade bolo založené na podaní žiadosti o medzinárodnú ochranu. V širšom zmysle by bol tento výklad problematický vzhľadom na článok 31 Ženevského dohovoru, pričom cieľom uvedeného článku 8 ods. 1 je okrem iného vykonať tento článok Ženevského dohovoru. Ako som zdôraznila, článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. d) smernice o prijímaní dovoľuje len za určitých podmienok predĺžiť opatrenie spočívajúce v zaistení, ktoré už bolo prijaté voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny s cieľom pripraviť jeho návrat a/alebo vykonať proces jeho odsunu v rámci konania o návrate.
106.
Napriek tomu samotná skutočnosť, že voči žiadateľovi o azyl bolo pred tým, ako podal žiadosť o medzinárodnú ochranu, vydané rozhodnutie o návrate, ktoré nadobudlo právoplatnosť a ktoré je prípadne spojené so zákazom vstupu, nebráni tomu, aby bol po prvý raz zaistený na základe sporného ustanovenia, pokiaľ dotknutý členský štát preukáže, že tento žiadateľ predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok. (
84
)
107.
Komisia navyše na pojednávaní v podstate uviedla, že účelom sporného ustanovenia by mohlo byť umožniť zaistenie žiadateľa o medzinárodnú ochranu v prípade výnimky z jeho práva zostať na území dotknutého členského štátu v súlade s článkom 9 ods. 2 smernice o konaní v spojení s článkom 41 tej istej smernice. Sporné ustanovenie by v takom prípade dovoľovalo zaistiť žiadateľa ešte pred prijatím rozhodnutia o jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu, pokiaľ také žiadosti uvedeného žiadateľa už boli viackrát zamietnuté a hrozí, že tento žiadateľ nesplní príkaz na opustenie územia, ktorý bol voči nemu vydaný.
108.
Toto tvrdenie nepovažujem za presvedčivé. V situácii, ktorú som práve opísala, sa totiž žiadateľ logicky nachádza na území dotknutého členského štátu „neoprávnene“ v zmysle článku 2 ods. 1 smernice o návrate. Z toho vyplýva, že sa uplatnia ustanovenia tejto poslednej uvedenej smernice. Na základe článku 15 tejto smernice pritom možno nepochybne nariadiť prípadné zaistenie na účely odsunu s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu. Neexistuje teda „právne vákuum“, ktoré by sporné ustanovenie malo v takej situácii vyplniť.
109.
Napokon v rozpore s tým, čo tak pán N., ako aj holandská vláda a Parlament uviedli na pojednávaní, sa domnievam, že neexistuje dôvod na obmedzenie uplatnenia sporného ustanovenia len na prípady, v ktorých bolo voči dotknutému žiadateľovi pred tým, ako podal žiadosť, vydané rozhodnutie o návrate. Taký výklad nemá nijakú oporu v znení sporného ustanovenia a všeobecnejšie ani v znení smernice o prijímaní. Tento výklad by navyše mohol vážne ohroziť potrebný účinok tohto ustanovenia, keďže schopnosť členského štátu zabrániť na základe tohto ustanovenia vážnemu narušeniu jeho národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku by závisela predovšetkým od toho, či bolo predtým vydané rozhodnutie o návrate. Hrozba, ktorej by členský štát prípadne musel čeliť, by pritom mohla vyjsť najavo aj počas skúmania žiadosti o azyl, a to (dávno) pred vydaním rozhodnutia o návrate. (
85
)
Relevantnosť zákazu vstupu
110.
Aký význam má skutočnosť, že k predchádzajúcemu rozhodnutiu o návrate bol pripojený zákaz vstupu v zmysle článku 11 smernice o návrate?
111.
Podľa môjho názoru taká skutočnosť nemôže byť v nijakom prípade rozhodujúca. Je pravda, že odsek 2 uvedeného ustanovenia stanovuje, že zákaz vstupu na viac ako päť rokov možno uložiť v prípade, ak štátny príslušník, ktorého sa týka toto opatrenie, predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť. Ako poznamenáva belgická, grécka a holandská vláda, ako aj Rada, zákaz vstupu odôvodnený takými úvahami teda môže nasvedčovať tomu, že žiadateľ o azyl predstavuje takú hrozbu.
112.
Podľa článku 11 ods. 5 smernice o návrate však zákazom vstupu nie je dotknuté právo na medzinárodnú ochranu, na ktorú môže mať dotknutá osoba nárok podľa práva Únie, pokiaľ podá žiadosť o takú ochranu. V širšom zmysle takým zákazom nie sú dotknuté ani záruky, ktoré poskytuje smernica o prijímaní, vrátane ochrany pred zaistením, ktoré by nebolo založené na jednom z dôvodov uvedených v článku 8 ods. 3 prvom pododseku tejto smernice. Samotná skutočnosť, že žiadateľovi bol v minulosti v niektorom členskom štáte uložený zákaz vstupu z dôvodov súvisiacich s ochranou národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku, preto nezbavuje príslušný vnútroštátny orgán povinnosti preskúmať v čase, keď uvažuje o prípadnom zaistení na základe sporného ustanovenia, či je také opatrenie odôvodnené vzhľadom na existujúce riziko pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok, ktoré predstavuje žiadateľ. (
86
)
Výnimočné opatrenie
113.
V smernici o prijímaní je v každom prípade zohľadnená skutočnosť, že zaistenie je mimoriadne drastickým opatrením voči žiadateľovi o medzinárodnú ochranu, ktoré možno prijať len za výnimočných okolností. (
87
) Podľa článku 8 ods. 2 tejto smernice je členský štát oprávnený zaistiť žiadateľa o azyl z dôvodu, že si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku, len vtedy „ak je to nevyhnutné“ a navyše „ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia“. Také zaistenie teda podlieha prísnej požiadavke proporcionality. Skutočnosť, že sporné ustanovenie predstavuje riešenie, ktoré možno použiť len v krajnom prípade, potvrdzuje aj článok 8 ods. 4 smernice o prijímaní, v ktorom sú uvedené alternatívy k zaisteniu, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom alebo povinnosť zdržiavať sa na určenom mieste (teda bez toho, aby došlo k zaisteniu). Také alternatívy by však neboli vhodné napríklad na odvrátenie vážnej hrozby pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok, ktorú predstavuje jednotlivec, ktorý má vzhľadom na súbor zhodujúcich sa indícií v úmysle spáchať teroristický útok.
Záverečné poznámky
114.
Poukazujem ďalej na to, že výklad sporného ustanovenia, ktorý som uviedla vyššie, nebráni tomu, aby členský štát na základe iného dôvodu zaistenia uvedeného v článku 8 ods. 3 prvom pododseku smernice o prijímaní stanovil, že žiadateľa o medzinárodnú ochranu možno zaistiť, ak hrozí, že utečie. Článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. b) totiž stanovuje, že v takom prípade možno zaistenie nariadiť, pokiaľ je to nevyhnutné na to, aby príslušný vnútroštátny orgán mohol zistiť skutočnosti, na ktorých je založená žiadosť o medzinárodnú ochranu. (
88
) Existencia takého rizika sama osebe teda nemôže slúžiť ako základ pre konštatovanie, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu predstavuje hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok v zmysle sporného ustanovenia.
115.
Tento výklad tiež nemá vplyv na právomoc členských štátov zaistiť žiadateľa o azyl s cieľom overiť jeho totožnosť alebo štátnu príslušnosť alebo s cieľom rozhodnúť o jeho práve vstúpiť na územie daného členského štátu, pokiaľ nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia voči takému žiadateľovi. Článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a c) smernice o prijímaní totiž výslovne stanovuje, že zaistenie môže spočívať na takých dôvodoch, pokiaľ sú dodržané všetky záruky stanovené touto smernicou v oblasti zaistenia. (
89
)
Platnosť sporného ustanovenia
116.
Na to, aby bolo opatrenie spočívajúce v zaistení na základe sporného ustanovenia v súlade s článkom 6 Charty, musí byť toto opatrenie ustanovené zákonom, rešpektovať podstatu práva na slobodu a bezpečnosť a za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality byť nevyhnutné a skutočne zodpovedať cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo byť potrebné na ochranu práv a slobôd iných. Ako som uviedla v bode 60 tohto stanoviska, v tejto súvislosti je potrebné overiť, či sa na také opatrenie spočívajúce v zaistení jednak vzťahuje jedna z výnimiek uvedených v článku 5 ods. 1 EDĽP a jednak či toto opatrenie rešpektuje všetky ostatné záruky, ktoré poskytujú odseky 2 až 5 uvedeného článku. Teraz sa budem podrobnejšie zaoberať týmito požiadavkami. Cieľom nasledujúcich úvah nie je opísať celú relevantnú judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva, pokiaľ ide o zásahy do práva na slobodu a bezpečnosť zaručeného článkom 5 EDĽP a v širšom zmysle článkom 6 Charty. Tieto úvahy sú obmedzené na to, čo je nevyhnutné na zodpovedanie otázky platnosti položenej Súdnemu dvoru.
Môže sa na sporné ustanovenie vzťahovať niektorá z prípustných výnimiek z práva na slobodu a bezpečnosť?
117.
Z ustálenej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorá je v plnom rozsahu relevantná pre výklad článku 6 Charty, vyplýva, že v článku 5 ods. 1 písm. a) až f) EDĽP sa nachádza taxatívny zoznam dôvodov, ktoré dovoľujú pozbavenie slobody, pričom také opatrenie nie je legálne, pokiaľ sa naň nevzťahuje jeden z týchto dôvodov. (
90
) Tieto dôvody sa musia vykladať reštriktívne, keďže predstavujú výnimku z práva na slobodu a bezpečnosť. (
91
)
118.
Hneď na úvod poznamenávam, že vzhľadom na výlučne preventívny charakter dôvodu zaistenia uvedeného v spornom ustanovení, ktorý som zdôraznila vyššie (
92
), sa na opatrenie spočívajúce v zaistení nariadené na základe tohto ustanovenia nemôže v nijakom prípade vzťahovať výnimka z práva na slobodu a bezpečnosť uvedená v článku 5 ods. 1 písm. a) EDĽP. Táto výnimka sa totiž týka uloženia trestu odňatia slobody súdom, a teda nesúvisí s preventívnymi opatreniami. (
93
)
119.
Zaistenie žiadateľa o azyl na základe sporného ustanovenia v medziach pôsobnosti tohto ustanovenia, ktoré som uviedla vyššie, však možno priradiť k viacerým iným výnimkám uvedeným v článku 5 EDĽP.
120.
Prvou z nich je výnimka stanovená v článku 5 ods. 1 písm. c) EDĽP, ktorá sa v podstate týka preventívneho pozbavenia slobody. (
94
) Európsky súd pre ľudské práva v tejto súvislosti rozhodol, že dôvod zaistenia súvisiaci s potrebou zabrániť určitej osobe v spáchaní trestného činu nie je vhodný pre všeobecnú prevenčnú politiku zameranú proti určitej osobe alebo kategórii osôb, ktoré sa vzhľadom na svoj sústavný sklon k trestnej činnosti javia nebezpečné. Tento dôvod má len poskytnúť zmluvným štátom prostriedok na zabránenie konkrétnemu a určitému trestnému činu. (
95
) Dovoľuje jedine pozbavenie slobody nariadené v rámci trestného konania. (
96
) Vyplýva to z jeho znenia, ktoré treba vykladať jednak v spojení s písmenom a) toho istého odseku článku 5 a jednak v spojení s odsekom 3 tohto článku, s ktorým tvorí jeden celok a ktorý najmä spresňuje, že predpokladom takej výnimky z práva na slobodu a bezpečnosť je, že dotknutá osoba bude ihneď predvedená pred sudcu alebo inú úradnú osobu splnomocnenú zákonom na výkon súdnej právomoci a bude mať právo byť súdená v primeranej lehote alebo prepustená počas konania. (
97
) Ak je určitá osoba pozbavená slobody s cieľom zabrániť jej v spáchaní trestného činu, účelom takého konania môže byť uložiť tejto osobe trestnoprávnu sankciu za skutky spočívajúce v príprave tohto trestného činu. (
98
) Požiadavka týkajúca sa trestného konania však vôbec neznamená, že zatknutie alebo iné pozbavenie slobody nemôže nariadiť správny orgán (ako v príklade, ktorý som uviedla v bode 87 tohto stanoviska), lebo Európsky súd pre ľudské práva rozhodol, že cieľom článku 5 ods. 3 EDĽP je práve zabezpečiť urýchlené a automatické súdne preskúmanie opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody nariadeného políciou alebo správnym orgánom na základe odseku 1 písm. c) uvedeného článku. (
99
)
121.
Okrem toho autonómnosť sporného ustanovenia vo vzťahu ku konaniu o návrate, na ktorú som poukázala v bodoch 100 až 109 tohto stanoviska, samozrejme nevylučuje nariadenie zaistenia z tohto dôvodu v rámci konania o návrate, ak voči dotknutému žiadateľovi pred tým, ako podal žiadosť o medzinárodnú ochranu, bolo vydané rozhodnutie o návrate. Také opatrenie spočívajúce v zaistení by v tomto prípade mohlo byť odôvodnené vzhľadom na druhú výnimku uvedenú v článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP.
122.
Ako som totiž uviedla (
100
), z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva vyplýva, že toto posledné uvedené ustanovenie stanovuje len požiadavku, aby prebiehalo konanie o vyhostenie. Neposkytuje teda rovnakú ochranu ako článok 5 ods. 1 písm. c) EDĽP, a preto najmä nevyžaduje, aby ihneď došlo k predvedeniu pred sudcu, čo vyžaduje článok 5 ods. 3 EDĽP v prípadoch pozbavenia slobody na základe článku 5 ods. 1 písm. c) EDĽP. Európsky súd pre ľudské práva pritom vo svojom rozsudku Nabil a i. v. Maďarsko uviedol, že samotná skutočnosť, že osoba, voči ktorej bol vydaný príkaz na vyhostenie, podala žiadosť o azyl, nevyhnutne neznamená, že zaistenie tejto osoby sa už netýka jej odsunu, keďže prípadné zamietnutie uvedenej žiadosti môže viesť k vykonaniu príkazu na vyhostenie. (
101
) Tieto úvahy sú analogické s úvahami uvedenými v bode 60 rozsudku Arslan. (
102
)
123.
Pozbavenie slobody z tohto dôvodu je však odôvodnené už samotným vedením konania o vyhostenie alebo vydanie, a to pokiaľ sa toto konanie vedie s náležitou starostlivosťou. (
103
) Druhá výnimka uvedená v článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP preto môže odôvodňovať pozbavenie slobody žiadateľa o azyl okrem iného len za predpokladu, že podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu týmto žiadateľom nemalo za následok, že príkaz na vyhostenie, ktorý bol voči nemu vydaný, prestal byť súčasťou právneho poriadku. (
104
) Opatrenie spojené s pozbavením slobody navyše môže byť odôvodnené na základe uvedeného článku 5 ods. 1 písm. f) len vtedy, ak sa vykonáva v dobrej viere, ak úzko súvisí s dôvodom pozbavenia slobody uvedeným dotknutou vládou, ak sú miesto a podmienky pozbavenia slobody primerané a napokon ak dĺžka trvania tohto opatrenia neprekračuje primeranú lehotu, ktorá je nevyhnutná na dosiahnutie sledovaného cieľa. (
105
) V rámci práva Únie žiadne ustanovenie smernice o prijímaní, smernice o konaní ani smernice o návrate nebráni rešpektovaniu týchto požiadaviek.
124.
Tiež nevylučujem, že – ako tvrdí belgická vláda, Rada a Komisia – na zaistenie na základe sporného ustanovenia by sa prípadne mohla vzťahovať druhá výnimka uvedená v článku 5 ods. 1 písm. b) EDĽP, ktorá dovoľuje pozbaviť osobu slobody s cieľom zaručiť splnenie povinnosti ustanovenej zákonom. Európsky súd pre ľudské práva vo svojom už citovanom rozsudku Ostendorf v. Nemecko uznal, že zaistenie môže byť založené na tomto ustanovení s cieľom predísť spáchaniu trestného činu, ktorý spočíva v narušení verejného poriadku účasťou na bitke medzi výtržníkmi, pričom cieľom tohto zaistenia nebolo predviesť dotknutú osobu pred príslušný súdny orgán, a preto sa na uvedené zaistenie nevzťahoval článok 5 ods. 1 písm. c) EDĽP. (
106
) Ešte je však okrem iného potrebné, aby zákon dovoľoval také zaistenie s cieľom donútiť dotknutú osobu splniť špecifickú a konkrétnu povinnosť, ktorú táto osoba má a ktorú dovtedy nesplnila. (
107
) Pokiaľ ide o pozbavenie slobody s cieľom zabrániť spáchaniu trestného činu, jeho predpokladom okrem iného je, aby bolo možné s dostatočnou presnosťou určiť miesto a čas bezprostredne hroziaceho spáchania tohto trestného činu, ako aj jeho potenciálne obete. (
108
)
125.
Rada a Komisia ďalej tvrdia, že nemožno vylúčiť, že na opatrenie spočívajúce v zaistení na základe sporného ustanovenia by sa mohla vzťahovať výnimka uvedená v článku 5 ods. 1 písm. e) EDĽP, ktorý stanovuje najmä možnosť pozbaviť slobody alkoholikov, narkomanov alebo tulákov. (
109
) V tejto súvislosti Európsky súd pre ľudské práva síce rozhodol, že také osoby možno pozbaviť slobody na základe tohto ustanovenia okrem iného preto, lebo ich treba považovať za nebezpečné pre verejnú bezpečnosť. (
110
) Pripomínam však, že – ako som spresnila v bodoch 77 až 115 tohto stanoviska – pôsobnosť sporného ustanovenia treba chápať reštriktívne, pričom predpokladom jeho uplatnenia je najmä to, aby skutkové alebo právne okolnosti týkajúce sa situácie žiadateľa mohli preukázať, že jeho individuálne správanie odôvodňuje jeho zaistenie, lebo predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok. Za týchto okolností mám vážne výhrady voči možnosti odôvodniť opatrenie spočívajúce v zaistení nariadené podľa sporného ustanovenia na základe tejto výnimky.
Rešpektovanie ostatných záruk v oblasti zásahov do práva na slobodu a bezpečnosť
126.
Článok 6 Charty, vykladaný z hľadiska článku 5 EDĽP, poskytuje viaceré doplňujúce záruky, ktoré majú tak hmotnoprávny, ako aj procesný charakter. (
111
)
127.
Po prvé každý zásah do práva na slobodu a bezpečnosť musí byť v súlade so zákonom. Podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva táto požiadavka predovšetkým znamená, že pozbavenie slobody musí rešpektovať hmotnoprávne, ako aj procesné predpisy, ktoré stanovuje vnútroštátny právny poriadok. (
112
) Uvedenú požiadavku potvrdzuje článok 52 ods. 1 Charty, podľa ktorého akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v Charte musí byť ustanovené zákonom. Pokiaľ ide o prípad zaistenia, o aký ide vo veci samej, táto požiadavka sa týka rešpektovania všetkých relevantných ustanovení smernice o prijímaní a uplatniteľných vnútroštátnych predpisov.
128.
Článok 5 ods. 1 EDĽP navyše vyžaduje, aby každé pozbavenie slobody bolo v súlade s cieľom, ktorý spočíva v ochrane jednotlivca pred svojvôľou, pričom však pozbavenie slobody, ktoré je podľa vnútroštátnych predpisov zákonné, môže byť svojvoľné, a teda odporovať EDĽP. (
113
) Táto podmienka okrem iného vyžaduje, aby orgány pri výkone opatrenia spojeného s pozbavením slobody nepostupovali v zlej viere alebo zavádzajúco, aby výkon tohto opatrenia zodpovedal cieľu obmedzení povolených príslušným pododsekom článku 5 ods. 1 EDĽP, aby existovala súvislosť medzi dôvodom uvádzaným na odôvodnenie prípustného pozbavenia slobody a miestom, ako aj podmienkami pozbavenia slobody a aby existoval vzťah proporcionality medzi uvádzaným dôvodom pozbavenia slobody a predmetným pozbavením slobody. (
114
) Pozbavenie slobody je takým vážnym opatrením, že jeho použitie je odôvodnené len v krajnom prípade, keď boli posúdené iné, menej prísne opatrenia a keď sa konštatovalo, že tieto opatrenia nepostačujú na ochranu osobného alebo verejného záujmu, ktorý si vyžaduje pozbavenie slobody. (
115
)
129.
Smernica o prijímaní obsahuje záruky, ktoré chránia pred svojvoľným zaistením. (
116
) Pripomínam totiž, že zaistenie na základe článku 8 tejto smernice je krajným opatrením, ktoré možno prijať len na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu, a to pokiaľ „nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia“. (
117
) Aj keď je také zaistenie v zásade možné, možno ho nariadiť iba „na čo najkratší možný čas a len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3“. (
118
) Tieto pravidlá vyjadrujú požiadavku proporcionality, ktorá podmieňuje akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných Chartou. (
119
)
130.
Po druhé predpokladom uplatnenia sporného ustanovenia je rešpektovanie zásady právnej istoty. Je teda rozhodujúce, aby podmienky pozbavenia slobody boli jasne vymedzené a aby uplatňovanie samotného zákona bolo predvídateľné, tak aby bolo splnené kritérium zákonnosti, ktoré vyžaduje, aby bol každý zákon dostatočne presný na to, aby umožňoval občanovi – prípadne na základe odborného poradenstva – s presnosťou, ktorá zodpovedá okolnostiam veci, predvídať následky, ktoré môžu vyplynúť z určitého konania. (
120
)
131.
Pokiaľ ide o opatrenie spočívajúce v zaistení nariadené na základe sporného ustanovenia, je síce potrebné uznať, že toto ustanovenie je sformulované veľmi všeobecne. Skúmanie rešpektovania požiadavky právnej istoty si však vyžaduje, aby sa zohľadnilo nielen toto ustanovenie, ale aby sa zohľadnili aj vnútroštátne predpisy, ktorými sa toto ustanovenie vykonáva, a prípadne aj ďalšie relevantné vnútroštátne predpisy. Ako teda talianska vláda a Parlament v podstate tvrdia, prináleží každému členskému štátu, ktorý chce stanoviť, že na základe sporného ustanovenia možno nariadiť opatrenie spočívajúce v zaistení, aby dostatočne presne vymedzil prípady, v ktorých toto opatrenie možno uplatniť.
132.
Po tretie každý, kto je zatknutý, musí byť jednoduchým jazykom, ktorému rozumie, oboznámený s právnymi a skutkovými dôvodmi svojho zadržania. (
121
) Také odôvodnenie je potrebné jednak na to, aby dotknutá osoba, ktorá bola pozbavená slobody, mohla za čo najlepších podmienok obhajovať svoje práva a s úplnou znalosťou veci sa rozhodnúť, či je užitočné obrátiť sa na príslušný súd, a jednak na to, aby príslušný súd mohol v plnom rozsahu preskúmať zákonnosť predmetného rozhodnutia. (
122
)
133.
Táto požiadavka odôvodnenia je vyjadrená v článku 9 ods. 2 a 4 smernice o prijímaní, pričom odsek 2 sa týka odôvodnenia samotného rozhodnutia o nariadení zaistenia, zatiaľ čo odsek 4 sa týka informácií, ktoré treba poskytnúť žiadateľovi bezodkladne po jeho zaistení. Pokiaľ ide o opatrenie spočívajúce v zaistení založené na spornom ustanovení, toto odôvodnenie musí obsahovať jasný a presný opis dôvodov, na základe ktorých príslušný vnútroštátny orgán dospel k záveru, že žiadateľ predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok dotknutého členského štátu. Vzhľadom na pravidlo uvedené v článku 8 ods. 2 smernice o prijímaní je tento orgán tiež povinný dostatočne podrobne vysvetliť, prečo sa domnieva, že nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenie na ochranu národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku. (
123
)
134.
Po štvrté zásah do práva na slobodu a bezpečnosť je podmienený rešpektovaním procesných záruk. Pokiaľ ide o pozbavenie slobody, na ktoré sa vzťahuje výnimka uvedená v článku 5 ods. 1 písm. c) EDĽP, už som uviedla, že predpokladom tejto výnimky je, že dotknutá osoba (v prípade, ak k tomuto pozbaveniu dôjde na základe sporného ustanovenia, žiadateľ o medzinárodnú ochranu) bude ihneď predvedená pred sudcu alebo inú úradnú osobu splnomocnenú zákonom na výkon súdnej právomoci a bude mať právo byť súdená v primeranej lehote alebo prepustená počas konania. (
124
) Ako som pritom už poznamenala, článok 9 ods. 3 smernice o prijímaní výslovne upravuje nielen súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia nariadeného správnym orgánom, ktoré sa vykoná z úradnej moci (teda bez ohľadu na to, či žiadateľ podal opravný prostriedok) čo najrýchlejšie po začatí zaistenia, ale aj bezodkladné prepustenie dotknutého žiadateľa, ak sa rozhodne, že toto zaistenie je nezákonné.
135.
Vo všeobecnosti každý, kto bol pozbavený slobody zatknutím alebo iným spôsobom, má právo podať návrh na konanie, v ktorom by súd urýchlene rozhodol o zákonnosti jeho pozbavenia slobody a nariadil prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezákonné. (
125
) Článok 5 ods. 4 EDĽP a v širšom zmysle aj článok 6 Charty vyžadujú dostatočne rozsiahle preskúmanie na to, aby sa vzťahovalo na každú z nevyhnutných podmienok zákonnosti pozbavenia slobody jednotlivca vzhľadom na článok 5 ods. 1 EDĽP. (
126
) Smernica o prijímaní opäť nijako nebráni členským štátom v tom, aby pri vykonávaní sporného ustanovenia rešpektovali túto požiadavku. Práve naopak, cieľom pravidiel, ktoré sa nachádzajú v článku 9 ods. 3 a 5 tejto smernice, je zaručiť rešpektovanie tejto požiadavky v prípade zaistenia žiadateľa o azyl na základe článku 8 uvedenej smernice. (
127
)
136.
Napokon po piate článok 5 ods. 5 EDĽP stanovuje, že každý, kto bol pozbavený slobody v rozpore so všetkými pravidlami vyplývajúcimi z prvých štyroch odsekov uvedeného článku, má nárok na odškodnenie. Vzhľadom na vysvetlivky k článku 6 Charty to nevyhnutne platí aj v prípade tohto posledného uvedeného ustanovenia. Smernica o prijímaní neobsahuje ustanovenie, ktoré by osobitne ukladalo členským štátom povinnosť upraviť nárok na odškodnenie. Je však potrebné zohľadniť špecifickú normatívnu povahu takého aktu Únie, ktorý – ako vyplýva z článku 288 tretieho odseku ZFEÚ – je na jednej strane záväzný pre každý členský štát, ktorému je určený, a to vzhľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, ale na druhej strane ponecháva voľbu foriem a metód na jeho dosiahnutie vnútroštátnym orgánom. Podľa odôvodnenia 35 smernice o prijímaní má pritom táto smernica podporovať okrem iného uplatňovanie článku 6 Charty. Za týchto okolností je teda potrebné konštatovať, že táto smernica ponecháva členským štátom dostatočný priestor na to, aby mohli splniť požiadavku, ktorú som spomenula vyššie.
137.
Na záver uvádzam, že hoci je pravda, že sporné ustanovenie dovoľuje zásah do práva na slobodu a bezpečnosť zaručeného článkom 6 Charty, toto obmedzenie je – pokiaľ sa toto ustanovenie vykladá spôsobom, ktorý som opísala v tomto stanovisku – nielen ustanovené zákonom, ale tiež rešpektuje podstatu tohto práva a je nevyhnutné na to, aby členské štáty mohli v súlade so zásadami vyjadrenými v článku 4 ods. 2 ZEÚ, ako aj v článku 72 ZFEÚ účinne bojovať proti narušovaniu svojej národnej bezpečnosti alebo svojho verejného poriadku. Preskúmanie otázky platnosti položenej Súdnemu dvoru v prejednávanom prípade teda nepreukázalo nijakú skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť sporného ustanovenia.
138.
Musím však zdôrazniť, že tento záver, ktorý vyplýva z objektívneho preskúmania súladu sporného ustanovenia s článkom 6 Charty, nemá nijaký vplyv na rozhodnutie o odvolaní, ktoré podal pán N. na vnútroštátny súd. Prináleží teda jedine vnútroštátnemu súdu, aby v medziach veci, ktorú prejednáva, rozhodol, či je opatrenie spočívajúce v zaistení, o ktoré ide v spore vo veci samej, v súlade s článkom 6 Charty, vykladaným z hľadiska článku 5 EDĽP.
Návrh
139.
Vzhľadom na všetky tieto úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
—
Preskúmanie otázky, ktorú Súdnemu dvoru Európskej únie položila Raad van State (Štátna rada, Holandsko), nepreukázalo nijakú skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. e) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu.
—
S týmto záverom sú však spojené dve výhrady. Po prvé toto ustanovenie sa musí vykladať v tom zmysle, že sa môže uplatniť len v prípadoch, v ktorých skutkové alebo právne okolnosti týkajúce sa situácie žiadateľa o medzinárodnú ochranu môžu preukázať, že jeho individuálne správanie odôvodňuje jeho zaistenie, lebo predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok dotknutého členského štátu. Po druhé pri jeho vykonávaní sa v každom konkrétnom prípade musí rešpektovať právo na slobodu a bezpečnosť zaručené článkom 6 Charty základných práv Európskej únie, vykladaným z hľadiska článku 5 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme.
—
Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby v medziach odvolania, ktoré prejednáva, a s prihliadnutím na všetky relevantné skutkové a právne okolnosti overil, či sa na opatrenie spočívajúce v zaistení, o ktoré ide v spore vo veci samej, mohol vzťahovať dôvod zaistenia uvedený v takto vykladanom článku 8 ods. 3 prvom pododseku písm. e) smernice 2013/33.
(
1
)   Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)   Ú. v. EÚ L 180, s. 96. Smernicou o prijímaní bola s účinnosťou od 21. júla 2015 zrušená a nahradená smernica Rady 2003/9/ES z 27. januára 2003, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl (Ú. v. EÚ L 31, s. 18; Mim. vyd. 19/006, s. 101, ďalej len „bývalá smernica o prijímaní“). Podľa článku 1, článku 2 a článku 4a ods. 1 Protokolu č. 21 o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, pripojeného k ZEÚ a ZFEÚ, tieto dva členské štáty nie sú viazané smernicou o prijímaní. To isté platí podľa Protokolu č. 22 o postavení Dánska pre Dánske kráľovstvo.
(
3
)   Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 189, s. 150, č. 2545 (1954).
(
4
)   Zmluvné štáty sa naopak ani za takých okolností nemôžu odchýliť od iných práv zaručených v EDĽP, ako je právo nebyť mučený alebo podrobovaný neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestu, chránené článkom 3 EDĽP.
(
5
)   Odôvodnenie 2.
(
6
)   Odôvodnenie 15.
(
7
)   Odôvodnenie 15.
(
8
)   Odôvodnenie 16.
(
9
)   Odôvodnenie 35.
(
10
)   Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, s. 9). Smernica o oprávnení nahradila s účinnosťou od 21. decembra 2013 smernicu Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 304, s. 12; Mim. vyd. 19/007, s. 96, ďalej len „bývalá smernica o oprávnení“). Podľa článku 2 písm. h) smernice o oprávnení „žiadosť o medzinárodnú ochranu“ znamená „požiadavku predloženú štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátneho občianstva o ochranu od členského štátu, o ktorých sa predpokladá, že požadujú postavenie utečenca alebo doplnkovú ochranu, a ktorí výslovne nepožadujú iný druh ochrany mimo rozsahu tejto smernice, o ktorú možno požiadať osobitne“.
(
11
)   Článok 10 ods. 1 smernice o prijímaní spresňuje, že „zaistenie žiadateľov sa spravidla vykonáva v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie“ a že „ak členský štát nemôže poskytnúť ubytovanie v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie a je nútený využiť ubytovanie v ústave na výkon väzby, zaistený žiadateľ je umiestnený oddelene od bežných väzňov“.
(
12
)   Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, s. 60). Smernicou o konaní bola s účinnosťou od 21. júla 2015 zrušená a nahradená smernica Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca (Ú. v. EÚ L 326, s. 13, ďalej len „bývalá smernica o konaní“).
(
13
)   Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, s. 98).
(
14
)   Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (Ú. v. EÚ L 180, s. 31). Nariadením Dublin III bolo zrušené a nahradené nariadenie Rady (ES) č. 343/2003 z 18. februára 2003 ustanovujúce kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (Ú. v. EÚ L 50, s. 1; Mim. vyd. 19/006, s. 109) (nazývané „nariadenie Dublin II“).
(
15
)   Tento posledný uvedený dôvod odsúdenia sa môže zdať prekvapujúci, ak vezmeme do úvahy, že pán N. počas tohto obdobia zostal na území Holandska. V rámci tohto konania však nie je potrebné podrobnejšie sa zaoberať touto okolnosťou.
(
16
)   Ďalej v tomto stanovisku budem používať pojem „sporné rozhodnutie“.
(
17
)   V návrhu na začatie prejudiciálneho konania je uvedené tvrdenie pána N., ktoré naznačuje, že cieľom sporného rozhodnutia bolo zabezpečiť jeho prítomnosť, aby príslušný orgán mohol rozhodnúť o jeho poslednej žiadosti o azyl. Zo spisu však vôbec nevyplýva, že sporné rozhodnutie bolo založené na takom dôvode, čo Holandské kráľovstvo potvrdilo na pojednávaní. Štátny tajomník použil aj tento dôvod až pri prijatí nového rozhodnutia o zaistení 1. decembra 2015, teda po tom, čo Raad van State (Štátna rada) podala návrh na začatie prejudiciálneho konania. Pozri bod 44 tohto stanoviska.
(
18
)   Pokiaľ ide o vplyv podania poslednej žiadosti o azyl pánom N. na pobyt, pozri body 35 a 50 až 52 tohto stanoviska.
(
19
)   Je však nesporné, že skutočnou príčinou predmetného zaistenia nie sú duševné zdravotné ťažkosti, ktorými pán N. zrejme trpí. Preto sa týmto aspektom už v tomto stanovisku nebudem zaoberať.
(
20
)   Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17.
(
21
)   Holandská vláda vo svojich písomných pripomienkach (ktoré boli predložené neskôr) uviedla, že ide o výkon trestu uloženého pánovi N. za trestné činy, ktorých sa dopustil v minulosti.
(
22
)   Nemecká vláda listom doručeným do kancelárie Súdneho dvora 21. decembra 2015 oznámila, že nechce písomne odpovedať na tieto otázky.
(
23
)   Za tretí nástroj by sa mohlo považovať upustenie od písomnej časti naliehavého prejudiciálneho konania v mimoriadne naliehavých prípadoch stanovené v článku 111 rokovacieho poriadku.
(
24
)   Článok 7 ods. 1 bývalej smernice o konaní.
(
25
)   Pozri tiež odôvodnenie 9 smernice o návrate.
(
26
)   Cieľom článku 9 ods. 2 a článku 41 smernice o konaní je práve umožniť členským štátom zabezpečiť, aby podanie ďalších žiadostí, ktoré možno považovať za „zneužívajúce“, nebránilo účinnému vedeniu konaní o návrate.
(
27
)   Pripomínam, že článok 3.1 vyhlášky o cudzincoch z roku 2000 stanovuje výnimky z práva žiadateľa zostať na území Holandska počas posudzovania jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu.
(
28
)   V anglickej verzii smernice o prijímaní je použitý pojem „detention“. Rozlišovanie pojmov „zadržanie“ (po francúzsky „détention“) a „zaistenie“ (po francúzsky „rétention“) však podľa môjho názoru nie je relevantné pri skúmaní otázky platnosti, o akú ide v prejednávanom prípade, keďže ochrana poskytovaná článkom 6 Charty, vykladaným z hľadiska článku 5 EDĽP, sa vzťahuje na každú formu pozbavenia slobody, ktorá spadá do pôsobnosti tohto ustanovenia.
(
29
)   Rozsudok Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, bod 55 a citovaná judikatúra).
(
30
)   Pozri tiež článok 53 Charty.
(
31
)   Túto otázku preskúmam v bodoch 117 až 125 tohto stanoviska po podaní výkladu sporného ustanovenia.
(
32
)   Pozri body 126 až 136 tohto stanoviska.
(
33
)   Pozri rozsudky ESĽP zo 7. júna 2011, R. U. v. Grécko, č. 2237/08, § 84; z 25. septembra 2012, Ahmade v. Grécko, č. 50520/09, § 117, ako aj Nabil a i. v. Maďarsko, už citovaný, § 18.
(
34
)   Pozri najmä rozsudky ESĽP Čonka v. Belgicko, č. 51564/99, § 38 a citovanú judikatúru, ESĽP 2002‑I, ako aj Nabil a i. v. Maďarsko, už citovaný, § 28.
(
35
)   Pozri rozsudok Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, bod 57 a citovanú judikatúru). Pozri tiež rozsudky ESĽP z 15. novembra 1996, Chahal v. Spojené kráľovstvo, § 122, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 1996‑V; A. a i. v. Spojené kráľovstvo [VK], č. 3455/05, § 164, ESĽP 2009; z 8. októbra 2009, Mikolenko v. Estónsko, č. 10664/05, § 63; z 11. februára 2010, Raza v. Bulharsko, č. 31465/08, § 72, ako aj Nabil a i. v. Maďarsko, už citovaný, § 29. Tieto požiadavky sú vyjadrené najmä v článku 15 ods. 1 prvom pododseku a odsekoch 4 a 5 smernice o návrate.
(
36
)   V tejto súvislosti poznamenávam, že článok 9 ods. 1 smernice o konaní síce stanovuje, že žiadateľom musí byť umožnené zostať v členskom štáte dovtedy, kým sa nerozhodne o ich žiadosti, no spresňuje, že toto právo nezakladá nárok na povolenie na pobyt. Z tohto vyplýva, že členský štát na to, aby dodržal toto ustanovenie, nie je povinný stanoviť, že podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu má za následok zánik platnosti skoršieho rozhodnutia o návrate, ale môže tiež stanoviť, že taká skutočnosť spôsobuje len odklad výkonu uvedeného rozhodnutia (pozri tiež rozsudok Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 60). Raad van State (Štátna rada) však v návrhu na začatie prejudiciálneho konania jednoznačne uvádza, že podľa jej judikatúry v prípade, ak cudzinec, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate, podá žiadosť o medzinárodnú ochranu, platnosť tohto rozhodnutia v Holandsku zaniká.
(
37
)   Vysvetlivka k článku 52 („Rozsah a výklad práv a zásad“) piaty odsek.
(
38
)   Pozri v súčasnosti článok 26 smernice o konaní.
(
39
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 55.
(
40
)   Na úrovni práva Únie stanovovala len smernica o návrate v prípadoch vymenovaných v článku 15 tejto smernice a za prísnych podmienok uvedených v tomto ustanovení možnosť zaistiť štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate.
(
41
)   Rozsudok Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 56).
(
42
)   Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl, KOM(2008) 815 v konečnom znení, s. 6.
(
43
)   Odporúčanie Výboru ministrov REC(2003)5 o opatreniach spočívajúcich v zadržaní žiadateľov o azyl určené členským štátom, prijaté 16. apríla 2003 na 837. zasadnutí zástupcov ministrov (ďalej len „odporúčanie Výboru ministrov“). Taký odkaz sa nachádza aj v dôvodovej správe Rady pri prvom čítaní v súvislosti s prijatím smernice Parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, dokument Rady 14654/2/12 zo 6. júna 2013, s. 6.
(
44
)   Tento záver je dostupný na adrese www.refworld.org/docid/3ae68c4634.html. V písmene b) tohto záveru Výkonný výbor uviedol, že „v naliehavých prípadoch možno pristúpiť k zadržaniu, ale len z dôvodov stanovených zákonom na overenie totožnosti, posúdenie okolností, o ktoré sa opiera žiadosť o priznanie postavenia utečenca alebo o azyl, rozhodnutie v prípadoch, keď utečenci alebo žiadatelia o azyl zničili svoje cestovné doklady a/alebo doklady totožnosti alebo použili falošné doklady s cieľom uviesť orgány štátu, v ktorom chcú požiadať o azyl, do omylu, alebo zachovať národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
(
45
)   Ú. v. EÚ 2010, C 212E, s. 348.
(
46
)   Pozri podrobné vysvetlenie zmeneného a doplneného návrhu pripojené k zmenenému a doplnenému návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o azyl, KOM(2011) 320 v konečnom znení, s. 3.
(
47
)   Pozri zmenený a doplnený návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o azyl – politická dohoda, dokument Rady 14112/1/12 z 27. septembra 2012.
(
48
)   Osobná pôsobnosť smernice o prijímaní v tejto súvislosti zodpovedá osobnej pôsobnosti odporúčania Výboru ministrov, ktoré sa podľa jeho bodu 2 „netýka opatrení spočívajúcich v zadržaní… neúspešných žiadateľov o azyl, ktorí boli zadržaní až do ich odchodu z prijímajúcej krajiny“.
(
49
)   V tejto súvislosti je užitočné uviesť, že Európsky súd pre ľudské práva vo svojom už citovanom rozsudku Chahal v. Spojené kráľovstvo v podstate uznal, že úvahy týkajúce sa hrozby, ktorú predstavuje jednotlivec pre národnú bezpečnosť, môžu nasvedčovať tomu, že rozhodnutie, ktorým sa nariadi jeho ponechanie v zaistení v rámci konania o vyhostení, nemá arbitrárny charakter, keďže túto hrozbu bolo možné preskúmať v konaní na orgáne dotknutého štátu (rozsudok ESĽP Chahal v. Spojené kráľovstvo, už citovaný, § 122). To však nebránilo ESĽP v tom, aby v tejto veci konštatoval, že došlo k porušeniu článku 5 ods. 4 EDĽP, keďže sťažovateľ nemal prístup k „opravnému prostriedku pred súdom“, ktorým by napadol pozbavenie svojej slobody (§ 132). Spojené kráľovstvo následne vytvorilo „Special Immigration Appeals Commission“ a systém „special advocates“ s cieľom odstrániť nedostatky, na ktoré poukázal štrasburský súd.
(
50
)   Pozri bod 80 tohto stanoviska.
(
51
)   Pozri body 100 až 109 tohto stanoviska.
(
52
)   Pozri napríklad rozsudok Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 42).
(
53
)   Ako správne poznamenáva Parlament, ide o možnosť („žiadateľa možno…“), a nie o povinnosť členských štátov, ktoré majú vo svojom vnútroštátnom práve stanoviť, z akých dôvodov možno nariadiť zaistenie (článok 8 ods. 3 druhý pododsek smernice o prijímaní).
(
54
)   Pozri analogicky rozsudok Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 48 a citovanú judikatúru).
(
55
)   Pozri bod 79 tohto stanoviska.
(
56
)   Pozri analogicky rozsudok Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 48 a citovanú judikatúru). Pozri tiež návrhy, ktoré som predniesla vo veci Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:94, body 46 a 47).
(
57
)   Pozri najmä rozsudok Preskúmanie Komisia/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, bod 40 a citovanú judikatúru). Pozri tiež rozsudky Komisia/Rada (218/82, EU:C:1983:369, bod 15), ako aj Ordre des barreaux francophones et germanophone a i. (C‑305/05, EU:C:2007:383, bod 28 a citovanú judikatúru).
(
58
)   Pozri najmä rozsudky Ordre des barreaux francophones et germanophone a i. (C‑305/05, EU:C:2007:383, bod 28 a citovanú judikatúru), M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, bod 93 a citovanú judikatúru), ako aj O a i. (C‑356/11 a C‑357/11, EU:C:2012:776, bod 78 a citovanú judikatúru).
(
59
)   Pozri analogicky rozsudok Wallentin‑Hermann (C‑549/07, EU:C:2008:771, bod 17 a citovanú judikatúru).
(
60
)   Pozri tiež bod 92 tohto stanoviska. K preventívnemu charakteru sporného ustanovenia sa vrátim v bodoch 93 až 99 tohto stanoviska.
(
61
)   Článok 9 ods. 2 smernice o prijímaní výslovne uznáva možnosť, aby zaistenie nariadil správny orgán. Pozri v tejto súvislosti záver bodu 120 tohto stanoviska a citovanú judikatúru.
(
62
)   Rešpektovanie týchto požiadaviek má zásadný význam, a to prípadne na účely zabezpečenia súladu predmetného zaistenia s právom každého, kto bol pozbavený slobody, byť čo najskôr predvedený pred sudcu a byť súdený v primeranej lehote, ktoré zaručuje článok 5 ods. 3 EDĽP. Pozri body 120 a 134 tohto stanoviska.
(
63
)   C‑373/13, EU:C:2015:413.
(
64
)   V tomto ustanovení sa uvádza, že členské štáty vydajú príjemcom postavenia utečenca bezodkladne, ak je to možné, po udelení tohto postavenia povolenie na pobyt, ktoré musí byť platné minimálne tri roky a obnoviteľné, pokiaľ nevyžadujú inak závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Toto ustanovenie bolo takmer doslovne prevzaté do článku 24 ods. 1 smernice o oprávnení.
(
65
)   Smernice Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46).
(
66
)   Rozsudok T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, bod 77 a citovaná judikatúra).
(
67
)   Rozsudok T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, bod 78 a citovaná judikatúra).
(
68
)   Pozri najmä rozsudok T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, bod 79 a citovanú judikatúru).
(
69
)   Rozsudok Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 61).
(
70
)   Pokiaľ ide o pojmy vnútorná bezpečnosť a verejný poriadok v bývalej smernici o oprávnení, pozri rozsudok T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, bod 80).
(
71
)   Pozri analogicky rozsudok Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 50).
(
72
)   Ú. v. ES L 212, s. 12; Mim. vyd. 19/004, s. 162.
(
73
)   Pozri analogicky rozsudok Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 50).
(
74
)   C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268.
(
75
)   Rozsudok El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 59).
(
76
)   Pozri tiež bod 98 tohto stanoviska (ktorý sa však týka konkrétne trestu odňatia slobody).
(
77
)   Podľa článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. d) smernice o prijímaní však prístup k predchádzajúcemu azylovému konaniu môže podľa okolností predstavovať indíciu, ktorá môže preukazovať, že existuje odôvodnené podozrenie, že žiadateľ podal žiadosť o medzinárodnú ochranu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť vykonanie rozhodnutia o návrate.
(
78
)   Článok 15 smernice o návrate.
(
79
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 49.
(
80
)   Ako Súdny dvor konštatoval, pričom citoval rozsudok Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, bod 45), zaistenie na účely vyhostenia upravené smernicou o návrate a zaistenie nariadené proti žiadateľovi o azyl patria do odlišných právnych režimov [rozsudok Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 52)].
(
81
)   Rozsudok Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 60).
(
82
)   Rozsudok Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 60).
(
83
)   Rozsudok Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 63).
(
84
)   Táto poznámka, samozrejme, platí len za predpokladu, že príslušný vnútroštátny orgán ešte právoplatne nerozhodol o žiadosti o medzinárodnú ochranu, a preto je dotknutá osoba ešte stále „žiadateľom“ v zmysle smernice o prijímaní. Pozri body 72 a 73 tohto stanoviska.
(
85
)   Tento výklad je v tomto zmysle v súlade so zásadami vyplývajúcimi z článku 4 ods. 2 ZEÚ a článku 72 ZFEÚ, ktoré som spomenula vyššie pri opise právneho rámca.
(
86
)   Dodávam, že zákaz vstupu má všeobecný preventívny charakter („neželáme si, aby tento cudzinec opäť vstúpil na naše územie“), zatiaľ čo sporné ustanovenie má predísť konkrétnejšiemu narušeniu národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku osobou, ktorá sa už nachádza na území dotknutého členského štátu.
(
87
)   Pozri odôvodnenie 15 uvedenej smernice.
(
88
)   Súdny dvor navyše už v rámci výkladu smernice o návrate spresnil, že pojem „riziko úteku“ sa odlišuje od pojmu „riziko pre verejný poriadok“. Pozri rozsudok Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 56 a citovanú judikatúru). A fortiori to platí pre pojem „národná bezpečnosť“.
(
89
)   Ako som uviedla v bode 53 tohto stanoviska, v tomto stanovisku sa nebudem zaoberať otázkou platnosti písmen a) a b) vzhľadom na článok 6 Charty, ktorá je predmetom veci C‑18/16, K.
(
90
)   Pozri najmä rozsudky ESĽP Saadi v. Spojené kráľovstvo [VK], č. 13229/03, § 43, ESĽP 2008, a Stanev v. Bulharsko [VK], č. 36760/06, § 144, ESĽP 2012.
(
91
)   Pozri najmä rozsudok ESĽP z 19. septembra 2013, Velinov v. Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko, č. 16880/08, § 49.
(
92
)   Pozri body 93 až 99 tohto stanoviska.
(
93
)   Pozri najmä rozsudok ESĽP zo 6. novembra 1980, Guzzardi v. Taliansko, § 100, séria A č. 39.
(
94
)   Príklad tejto výnimky som uviedla v bode 87 tohto stanoviska.
(
95
)   Pozri najmä rozsudky ESĽP z 27. mája 1997, Eriksen v. Nórsko, § 86, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 1997‑III, ako aj M. v. Nemecko, č. 19359/04, § 89, ESĽP 2009.
(
96
)   Pozri najmä rozsudky ESĽP z 22. februára 1989, Ciulla v. Taliansko, § 38, séria A č. 148, ako aj zo 7. marca 2013, Ostendorf v. Nemecko, č. 15598/08, § 68 a 85.
(
97
)   Pozri najmä rozsudok ESĽP z 24. marca 2005, Epple v. Nemecko, č. 77909/01, § 35.
(
98
)   Rozsudok ESĽP Ostendorf v. Nemecko, už citovaný, § 86.
(
99
)   Pozri najmä rozsudok ESĽP z 24. mája 1984, De Jong, Baljet a Van den Brink v. Holandsko, § 51, séria A č. 77.
(
100
)   Pozri bod 62 tohto stanoviska.
(
101
)   Rozsudok ESĽP Nabil a i. v. Maďarsko, už citovaný, § 38.
(
102
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 60.
(
103
)   Pozri judikatúru citovanú v bode 62 tohto stanoviska.
(
104
)   Rozhodnutie o návrate teda nesmelo stratiť platnosť, k čomu podľa všetkého došlo v spore vo veci samej (pozri bod 35 tohto stanoviska).
(
105
)   Pozri najmä rozsudok ESĽP A. a i. v. Spojené kráľovstvo [VK], už citovaný, § 164.
(
106
)   Rozsudok ESĽP Ostendorf v. Nemecko, už citovaný, § 90 až 103.
(
107
)   Rozsudok ESĽP Ostendorf v. Nemecko, už citovaný, § 90. Pozri tiež rozsudok ESĽP Epple v. Nemecko, už citovaný, § 37.
(
108
)   Rozsudok ESĽP Ostendorf v. Nemecko, už citovaný, § 90.
(
109
)   Európsky súd pre ľudské práva, ktorý sa inšpiroval belgickým právom, rozhodol, že do kategórie „tulákov“ môžu patriť osoby, ktoré nemajú stále bydlisko ani prostriedky na živobytie a ktoré obvykle nevykonávajú zárobkovú činnosť (rozsudok ESĽP z 18. júna 1971, De Wilde, Ooms a Versyp v. Belgicko, § 68, séria A č. 12). Táto judikatúra je však veľmi stará a mám pochybnosti o tom, či ju v súčasnosti ešte možno považovať za primeranú.
(
110
)   Pozri v tomto zmysle najmä rozsudok ESĽP Enhorn v. Švédsko, č. 56529/00, § 43 a citovanú judikatúru, ESĽP 2005‑I.
(
111
)   Pokiaľ ide o všeobecný prehľad ochrany poskytovanej na základe článku 5 EDĽP, pozri Guide sur l’article 5 – Droit à la liberté et à la sûreté. Publications du Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2014, dostupné na adrese www.echr.coe.int (Jurisprudence – Analyse jurisprudentielle – Guides sur la jurisprudence). [Poznámka prekladateľa: Tento dokument nie je dostupný v slovenskom jazyku.]
(
112
)   Pozri najmä rozsudky ESĽP Saadi v. Spojené kráľovstvo [VK], už citovaný, § 67, a z 23. júla 2013, Suso Musa v. Malta, č. 42337/12, § 92.
(
113
)   Pozri najmä rozsudky ESĽP Saadi v. Spojené kráľovstvo, už citovaný, § 67 a citovanú judikatúru, ako aj Suso Musa v. Malta, už citovaný, § 92 a citovanú judikatúru.
(
114
)   Pozri najmä rozsudky ESĽP Saadi v. Spojené kráľovstvo, už citovaný, § 68 až 74, ako aj z 18. septembra 2012, James, Wells a Lee v. Spojené kráľovstvo, č. 25119/09, 57715/09 a 57877/09, § 191 až 195.
(
115
)   Pozri najmä rozsudok ESĽP Saadi v. Spojené kráľovstvo, už citovaný, § 70 a citovanú judikatúru.
(
116
)   Na tomto mieste poukazujem aj na úvahy venované pôsobnosti sporného ustanovenia, ktoré sa nachádzajú najmä v bodoch 88 až 113 tohto stanoviska.
(
117
)   Článok 8 ods. 2 in fine smernice o prijímaní.
(
118
)   Článok 9 ods. 1 smernice o prijímaní.
(
119
)   Článok 52 ods. 1 Charty.
(
120
)   Pozri najmä rozsudky ESĽP z 5. apríla 2011, Rahimi v. Grécko, č. 8687/08, § 105 a citovanú judikatúru, ako aj R. U. v. Grécko, už citovaný, § 91 a citovanú judikatúru.
(
121
)   Článok 5 ods. 2 EDĽP, ako aj rozsudok ESĽP z 22. septembra 2009, Abdolkhani a Karimnia v. Turecko, č. 30471/08, § 136.
(
122
)   Pozri analogicky rozsudok Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 45 a citovanú judikatúru).
(
123
)   Napriek tomu a priori nevylučujem, že rozsah požadovaného odôvodnenia môže byť v rámci zaistenia nariadeného na základe sporného ustanovenia obmedzený práve vzhľadom na cieľ spočívajúci v ochrane národnej bezpečnosti. Vo výnimočných prípadoch je možné, že príslušný orgán nebude chcieť poskytnúť žiadateľovi určité informácie, ktoré predstavujú základ rozhodnutia o nariadení jeho zaistenia, pričom sa odvolá na dôvody súvisiace s bezpečnosťou štátu. Táto otázka však ide nad rámec tohto konania, takže sa ňou v tomto stanovisku nebudem podrobnejšie zaoberať.
(
124
)   Pozri bod 120 tohto stanoviska.
(
125
)   Článok 5 ods. 4 EDĽP.
(
126
)   Rozsudok ESĽP Rahimi v. Grécko, už citovaný, § 113 a citovaná judikatúra.
(
127
)   Odsek 6 tohto článku prispieva k účinnosti súdneho preskúmania zaistenia nariadeného správnymi orgánmi upraveného v odseku 3 uvedeného článku, keďže vyžaduje, aby členské štáty v tomto prípade poskytli dotknutým žiadateľom o medzinárodnú ochranu bezplatnú právnu pomoc a zastupovanie.