61995CC0120_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Det indre marked, dvs. det omraade uden indre graenser, hvor der er fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital, skulle nu vaere gennemfoert og udgoere et af de vaesentligste og mest markante aspekter af den europaeiske integration. To luxembourgske domstole, nemlig Conseil arbitral des assurances sociales (sag C-120/95) og Cour de cassation (sag C-158/96), har imidlertid forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal, som saar tvivl om, hvorvidt dette er sket, idet det fremgaar af dem, at faellesskabsborgerne endnu i princippet kun kan modtage laegelige ydelser paa den medlemsstats omraade, hvor de er forsikret, medmindre de giver afkald paa at faa godtgjort de dermed forbundne udgifter.
For at opnaa godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom - til laegeartikler eller laegebehandling - som er afholdt i en anden medlemsstat, kraeves der nemlig en forhaandstilladelse, som de kompetente sociale sikringsinstitutioner kun udsteder paa meget restriktive betingelser. Dette haemmer patienters frie bevaegelighed, i det mindste de oekonomisk svages, og stiller de beroerte patienter ugunstigt. Det er netop denne situation, der er baggrunden for de tvister, der verserer for Conseil arbitral des assurances sociales og Cour de cassation. Foerstnaevnte retsinstans skal tage stilling til gyldigheden af sygekassens afslag paa at yde godtgoerelse for et par briller, som den forsikrede har koebt i en anden medlemsstat uden at have ansoegt om og opnaaet den fornoedne forhaandstilladelse. For sidstnaevnte retsinstans er der derimod indbragt en sag om et afslag paa en ansoegning om en tilladelse, som en forsikret i eget navn har indgivet paa sin mindreaarige datters vegne for at opnaa forsikringsdaekning af en specialtandlaegebehandling i en anden medlemsstat.
2 De naevnte retsinstanser anmoder med de stillede spoergsmaal naermere bestemt Domstolen om at afgoere, om nationale - i dette tilfaelde luxembourgske - bestemmelser, hvorefter godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom, som er afholdt uden for medlemsstatens eget omraade, er betinget af, at den kompetente sociale sikringsinstitution forinden har udstedt behoerig tilladelse til den laegebehandling og/eller de hjaelpemidler, som der er tale om, er forenelige med faellesskabsretten. Der er rejst indvending mod bestemmelserne ud fra to forskellige synsvinkler: Der klages over, at de dels begraenser den frie bevaegelighed af laegeartikler og hjaelpemidler, i dette tilfaelde et par briller, hvorfor de er i strid med EF-traktatens artikel 30 og 36 (sag C-120/95), dels at de, ved at paalaegge ydelsernes modtagere restriktioner, begraenser den frie udveksling af laegelige tjenesteydelser, i dette tilfaelde en specialtandlaegebehandling, hvorfor de er i strid med traktatens artikel 59 og 60 (sag C-158/96).
Det gaelder derfor om at fastslaa, om den forhaandstilladelse, der skal vaere indhentet, for at der kan udbetales godtgoerelse, udgoer en hindring for de frie varebevaegelser (sag C-120/95) eller for den frie udveksling af tjenesteydelser (sag C-158/96), og i bekraeftende fald om en saadan hindring alligevel kan anses for berettiget i betragtning af de saerlige krav, som foreligger i forbindelse med den nationale sundhedstjeneste.
3 Selv om de praejudicielle spoergsmaal er blevet forelagt af to forskellige retsinstanser og - i det mindste umiddelbart - drejer sig om fortolkningen af forskellige bestemmelser, mener jeg, at det er formaalstjenligt at undersoege dem sammen, fordi de omtvistede nationale bestemmelser og, i det store og hele, de argumenter, som parterne og de regeringer, der har afgivet indlaeg, har fremfoert, er de samme i de to sager. Dette valg forklares i oevrigt af den omstaendighed, at faellesskabsbestemmelserne om den sociale sikring kan vaere af vaesentlig betydning for en vurdering af de begraensninger - selv om de vedroerer udvekslingen af varer og tjenesteydelser - som sagsoegerne i hovedsagen har klaget over, og som i princippet ikke aendres, uanset om det er artikel 30 eller artikel 59 og 60, der finder anvendelse.
De relevante retsforskrifter
4 Det fremgaar af artikel 20, foerste afsnit, i den luxembourgske lov om social sikring, som aendret ved lov af 27. juli 1992, der traadte i kraft den 1. januar 1994 (herefter »loven«), at de forsikrede, bortset fra en uopsaettelig behandling, der modtages i tilfaelde af sygdom eller ulykke i udlandet, ikke kan underkaste sig behandling eller benytte et behandlingscenter eller et center, der leverer hjaelpemidler, i udlandet, medmindre der er indhentet forhaandstilladelse fra det kompetente sociale sikringsorgan. Betingelserne for tilladelsen og de naermere regler for meddelelse af denne er fastsat i artikel 25, 26 og 27 i vedtaegterne for Union des caisses de maladie (herefter »UCM's vedtaegter«) i den udgave, der traadte i kraft den 1. januar 1995. De bestemmer naermere, at tilladelsen ikke kan gives for ydelser, der ikke kan godtgoeres efter de nationale bestemmelser (artikel 25), at behandlinger, der er omfattet af en behoerig tilladelse, betales af forsikringen paa grundlag af de satser, der gaelder for de socialt sikrede i den stat, hvor behandlingen finder sted (artikel 26), og at tilladelsen foerst meddeles efter en laegelig kontrol samt efter indgivelse af en skriftlig ansoegning, der indgives af en laege, som er etableret i Luxembourg, og hvori anfoeres den laege eller det hospital, som den sikrede henvises til, samt de omstaendigheder og hensyn, som goer det umuligt at gennemfoere den paagaeldende behandling i Luxembourg (artikel 27).
Det skal endvidere naevnes, at ovennaevnte nationale bestemmelser endnu ikke var traadt i kraft paa det tidspunkt, hvor de begivenheder, som sag C-120/95 drejer sig om, fandt sted, men at de tilsvarende bestemmelser i den tidligere lov havde stort set samme ordlyd. Reglerne om behandling i udlandet og den herfor kraevede forhaandstilladelse fandtes naermere bestemt i artikel 60, tredje afsnit, som i alt vaesentligt var identisk med artikel 20, foerste afsnit, i den nugaeldende lov. Reglerne om godtgoerelse for briller fandtes dengang i artikel 78 i vedtaegterne for sammenslutningen af sygekasser for loenmodtagere, hvori der henvistes til en saeraftale om spoergsmaalet. Her skal det blot anfoeres, at godtgoerelsen, ligesom nu, blev ydet med et fast maksimumsbeloeb, som for brillestel udgjorde 1 600 LUF (1).
5 Med hensyn til de relevante faellesskabsbestemmelser har, som det vil fremgaa af det foelgende, ud over reglerne om de frie varebevaegelser og den frie udveksling af tjenesteydelser, artikel 22 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (2) (herefter »forordningen«), vaesentlig betydning.
De dele af artiklen, som er relevante for de foreliggende sager, lyder saaledes:
»1. En arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende, som opfylder de i den kompetente stats lovgivning foreskrevne betingelser for ret til ydelser, i givet fald ved iagttagelse af bestemmelserne i artikel 18, og:
a) ...
b) ...
c) som af den kompetente institution faar tilladelse til at rejse til en anden medlemsstat for der at faa den efter hans tilstand fornoedne behandling,
har ret til:
i) naturalydelser, der for den kompetente institutions regning ydes af opholds- eller bopaelsstedets institution efter den lovgivning, der gaelder for denne institution, som om han var forsikret dér, dog saaledes at det tidsrum, for hvilket disse ydelser kan udredes, afhaenger af den kompetente stats lovgivning
ii) kontantydelser, der udbetales af den kompetente institution efter den for denne institution gaeldende lovgivning. Efter aftale mellem den kompetente institution og opholds- eller bopaelsstedets institution kan disse ydelser dog udbetales af den sidstnaevnte institution for den foerstnaevnte institutions regning efter bestemmelserne i den kompetente stats lovgivning.
2. ...
Den i stk. 1, litra c), kraevede tilladelse kan ikke naegtes, naar den paagaeldende behandling er opfoert under de ydelser, der er fastsat i lovgivningen i den medlemsstat, hvor vedkommende er bosat, og saafremt denne behandling under hensyn til den paagaeldendes aktuelle helbredstilstand og udsigterne for sygdommens udvikling ikke kan ydes inden for den frist, der normalt er noedvendig for at opnaa denne behandling i den medlemsstat, hvor han er bosat.
3. Bestemmelserne i stk. 1 og 2 finder tilsvarende anvendelse paa en arbejdstagers eller en selvstaendig erhvervsdrivendes familiemedlemmer.
...« (3).
Denne bestemmelse fastsaetter saaledes paa samme maade som den omtvistede luxembourgske lov, at der ikke kan ydes godtgoerelse for udgifter paa grund af sygdom, som er afholdt i en anden medlemsstat, medmindre den forsikrede (som har modtaget de paagaeldende ydelser) har indhentet forhaandstilladelse fra den kompetente sociale sikringsinstitution. Kun hvis dette er sket, yder den kompetente institution forsikringsdaekning af de afholdte udgifter (4).
De faktiske omstaendigheder og de praejudicielle spoergsmaal
- Sag C-120/95
6 Tvisten i sag C-120/95 mellem den luxembourgske statsborger Nicolas Decker og Caisse de maladie des employées privés (sygekassen for privatansatte, herefter »sygekassen«) drejer sig om sygekassens afslag paa at yde Decker godtgoerelse for et par briller, som han - efter ordination fra en oejenlaege i Luxembourg - havde koebt hos en optiker i Arlon (Belgien). Decker fandt, at afslaget, som var begrundet med, at han ikke som foreskrevet i de relevante nationale bestemmelser havde ansoegt om forhaandstilladelse, var i strid med faellesskabsbestemmelserne om de frie varebevaegelser, og klagede foerst til sygekassen og derpaa til Conseil arbitral des assurances sociales (voldgiftsretten for den sociale sikring) (5).
7 For at kunne traeffe afgoerelse i sagen har Conseil arbitral des assurances sociales forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Er artikel 60 i den luxembourgske lov om social sikring, hvorefter en social sikringsinstitution i medlemsstat A kan naegte at yde en forsikret, der er statsborger i samme medlemsstat A, godtgoerelse for briller med korrigerende glas, der er ordineret af en laege i samme medlemsstat, men er koebt hos en optiker, der er etableret i en medlemsstat B, med den begrundelse, at enhver laegebehandling i udlandet skal vaere tilladt paa forhaand af den naevnte sociale sikringsinstitution, forenelig med EOEF-traktatens artikel 30 og 36, for saa vidt som bestemmelsen generelt rammer private personers import af laegemidler eller, som i det konkrete tilfaelde, af briller fra andre medlemsstater?«
- Sag C-158/96
8 Sag C-158/96, hvor parterne er en anden luxembourgsk statsborger, Raymond Kohll, og Union des caisses de maladie (sygekassernes sammenslutning, herefter »UCM«), som Kohll er tilsluttet, drejer sig om UCM's afslag paa en anmodning, som Kohll - i modsaetning til Decker - havde indgivet om en forhaandstilladelse til, at hans mindreaarige datter Aline kunne modtage behandling hos en specialtandlaege i Trier (Tyskland). Afslaget, der blev meddelt ved afgoerelse af 7. februar 1994, var begrundet med, at behandlingen dels ikke var uopsaettelig, dels at der kunne gives en tilsvarende behandling af denne art i Luxembourg.
Conseil arbitral des assurances sociales, hvortil Kohll klagede over afslaget, som var blevet stadfaestet af UCM's bestyrelse, afviste hans klage ved afgoerelse af 6. oktober 1994. Kohll indankede afgoerelsen til Conseil supérieur des assurances sociales (overvoldgiftsretten for den sociale sikring), som ved dom af 17. juli 1995 stadfaestede den indankede afgoerelse under henvisning til, at artikel 20 i loven og artikel 25 og 27 i UCM's vedtaegter, som afslaget var blevet stoettet paa, var i fuld overensstemmelse med forordningens artikel 22.
9 Da appelinstansen kun havde taget stilling til de luxembourgske bestemmelsers forenelighed med forordningen, men paa ingen maade havde taget bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser i betragtning, har Cour de cassation, for hvilken Kohll har indbragt afgoerelsen i ankeinstansen, fundet det noedvendigt at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse. De forelagte spoergsmaal lyder saaledes:
»1) Skal artikel 59 og 60 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab fortolkes saaledes, at de er til hinder for bestemmelser, hvorefter forsikringsdaekning af godtgoerelsesberettigede ydelser er betinget af en tilladelse fra den forsikredes sociale sikringsorgan, saafremt ydelserne udfoeres i en anden medlemsstat end den forsikredes bopaelsstat?
2) Skal dette spoergsmaal besvares anderledes, saafremt bestemmelserne har til formaal at opretholde en almindelig adgang til en stabil laege- og hospitalstjeneste i et bestemt geografisk omraade?«
Problemstilling og disposition
10 Spoergsmaalene fra Conseil arbitral des assurances sociales og Cour de cassation drejer sig efter deres ordlyd kun om, hvordan traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser skal fortolkes. Domstolen skal saaledes afgoere, om det er i strid med traktatens artikel 30 og 59 at bestemme, at der skal vaere meddelt forhaandstilladelse som betingelse for godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom, som den paagaeldende har afholdt i en anden medlemsstat end sin bopaelsstat.
Under retsforhandlingerne er det imidlertid indgaaende blevet droeftet, om faellesskabsbestemmelserne om den sociale sikring, herunder navnlig forordningens artikel 22, stk. 1, litra c), nr. i), finder anvendelse i de foreliggende sager. Isaer er det argument blevet fremfoert, at reglerne om forhaandstilladelse og godtgoerelse er omfattet af denne bestemmelse, og at der ikke kan vaere tale om en konflikt med artikel 30 og 59, da de anfaegtede bestemmelser er i fuld overensstemmelse med artikel 22. Dette standpunkt haenger taet sammen med den opfattelse, som ogsaa er blevet fremfoert under retsforhandlingerne, at der, fordi sagerne drejer sig om bestemmelser, der vedroerer den sociale sikring, under alle omstaendigheder ikke kan vaere tale om at tage stilling til, om de er forenelige med faellesskabsreglerne om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser, heller ikke selv om de omtvistede spoergsmaal ikke er omfattet af forordningen. Som begrundelse anfoeres herved i alt vaesentligt, at den sociale sikring, i hvert fald i det omfang den ikke er underlagt specifikke faellesskabsbestemmelser, stadig henhoerer under medlemsstaternes kompetence.
11 Derfor finder jeg det formaalstjenligt for det foerste at fastslaa, om de omtvistede nationale bestemmelser falder ind under anvendelsesomraadet for artikel 30 og 59. I dette oejemed maa det undersoeges, bl.a. paa baggrund af Domstolens praksis paa omraadet, i hvilket omfang og under hvilke betingelser den omstaendighed, at bestemmelserne vedroerer den sociale sikring, medfoerer, at de ikke kan efterproeves vedroerende spoergsmaalet om deres overensstemmelse med de ved traktaten sikrede grundlaeggende friheder.
I samme forbindelse skal det ogsaa undersoeges, om forordningens artikel 22 finder anvendelse paa de foreliggende sager, og om dette i bekraeftende fald i sig selv giver anledning til at konkludere, at artikel 30 og 59 er uanvendelige. Herom skal det allerede nu fastslaas, at en bestemmelse i den afledte ret saasom forordningens artikel 22 i intet tilfaelde kan bevirke, at de omtvistede bestemmelser ikke kan efterproeves under hensyn til traktatens bestemmelser, saasom artikel 30 og 59. Selv om man maatte komme til den konklusion, at de luxembourgske bestemmelser falder ind under forordningens anvendelsesomraade og er i overensstemmelse med den, mener jeg derfor - med forbehold af de relevante undersoegelser - ikke, at det kan udledes deraf, at artikel 30 og 59 dermed ikke finder anvendelse i de foreliggende sager.
12 For det andet bemaerkes, at hvis det konkluderes, at hverken den omstaendighed, at de omtvistede nationale bestemmelser vedroerer den sociale sikring, eller det forhold, at der findes en faellesskabsbestemmelse med et i det vaesentlige tilsvarende indhold, er til hinder for, at artikel 30 og 59 finder anvendelse, skal det vurderes, om de nationale bestemmelser er forenelige med de paagaeldende faellesskabsbestemmelser. Det maa i saa fald fastslaas, om kravet om, at en forsikret skal have indhentet forhaandstilladelse for at opnaa godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom, som den paagaeldende har afholdt i en anden medlemsstat end sin bopaelsstat, i det mindste i princippet udgoer en hindring for de frie varebevaegelser og/eller den frie udveksling af tjenesteydelser.
Det siger sig selv, at den konklusion, som jeg naar frem til, ogsaa vil gaelde for forordningens artikel 22, naturligvis for saa vidt de omtvistede nationale bestemmelser er i overensstemmelse hermed. Hvis kravet om, at en forsikret skal have indhentet en forhaandstilladelse - i mangel af hvilken den kompetente institution afslaar at godtgoere udgifter, som den forsikrede har afholdt i en anden medlemsstat - udgoer en hindring for de frie varebevaegelser og den frie udveksling af tjenesteydelser, foelger det saaledes klart, at det baade er de nationale bestemmelser og faellesskabsbestemmelsen, der paa samme maade medfoerer denne hindring.
13 Endelig skal det undersoeges, om de eventuelle restriktive virkninger af de omhandlede nationale bestemmelser, og dermed ogsaa af forordningens artikel 22, alligevel kan vaere berettigede. I dette oejemed skal det foerst fastslaas, om bestemmelserne er diskriminerende eller finder anvendelse uden forskel, da de grunde, der kan anfoeres som berettigelse, er forskellige: I foerstnaevnte tilfaelde findes der udtrykkeligt fastsatte undtagelser (artikel 36 og 56), i sidstnaevnte er der spoergsmaal om tvingende hensyn eller, om man vil, hensyn til almenvellet. Kun i sidstnaevnte tilfaelde kan saerlige hensyn tages i betragtning; saadanne kan, i givet fald, endog vaere af oekonomisk art og vedroere eksistensen, driften og opretholdelsen af en national sundhedstjeneste, som alle har adgang til.
Jeg bemaerker endvidere, at min undersoegelse af de fremfoerte begrundelser og det resultat, som jeg naar frem til, noedvendigvis vil indebaere en stillingtagen til gyldigheden af forordningens artikel 22. Viser det sig, at de omtvistede bestemmelser er uforenelige med artikel 30 og 59, kan det - for saa vidt de nationale bestemmelser og faellesskabsbestemmelsen fastsaetter samme ordning, bygger paa samme principper og har samme formaal - foere til, at det dermed maa konstateres, at faellesskabsbestemmelsen er ugyldig.
14 Til sidst vil jeg gerne understrege, at jeg i min behandling kunne have fulgt en hurtigere og mere bekvem fremgangsmaade, hvis jeg havde set bort fra nogle af de aspekter, som jeg netop har naevnt. Jeg mener imidlertid, at man, i hvert fald i et forslag til afgoerelse, ikke kan afstaa fra den grundige undersoegelse, som er paakraevet i forbindelse med saa vaesentligt et spoergsmaal som dette.
I - Anvendeligheden af artikel 30 og 59
15 Selv om mange, for ikke at sige for mange, tvistepunkter er blevet rejst under de foreliggende sager, er der dog enighed om visse grundlaeggende forhold, som det af hensyn til en korrekt problemstilling er noedvendigt at have paa det rene. Saaledes bestrider ingen, at laegeartikler er varer som omhandlet i traktatens artikel 30, og at det foelger heraf, at uberettigede importbegraensninger for denne form for varer, herunder for privates import af laegeartikler til eget brug, er i strid med den naevnte traktatbestemmelse (6). Lige saa ubestridt er det dels, at laegevirksomhed er tjenesteydelser, saaledes som det i oevrigt udtrykkeligt fremgaar af traktatens artikel 60 (7), dels, at Domstolen selv har udtalt, at »fri udveksling af tjenesteydelser omfatter frihed for modtagerne af tjenesteydelserne til at begive sig til en anden medlemsstat for at modtage en ydelse dér, og at de ikke herved kan hindres af begraensninger, heller ikke for saa vidt angaar betalinger, samt at turister, kurrejsende og personer paa studie- eller forretningsrejse maa anses for modtagere af tjenesteydelser« (8).
Derfor mener jeg heller ikke, at det kan bestrides, at nationale bestemmelser, der goer godtgoerelse af udgifter paa grund sygdom betinget af, at de laegeartikler og/eller laegelige ydelser, som udgifterne er afholdt til, er »koebt« paa den paagaeldende medlemsstats omraade, i det mindste i princippet er til skade for handelen med varer og udvekslingen af tjenesteydelser. I den henseende skal jeg paa dette sted blot konstatere, at saadanne bestemmelser - netop fordi de afskaerer forsikrede uden forhaandstilladelse fra at modtage godtgoerelse for udgifter paa grund af sygdom, som er afholdt i udlandet - kan afholde de beroerte fra at koebe saadanne artikler eller modtage laegebehandling i en anden medlemsstat end bopaelsstaten, hvilket alt efter omstaendighederne kan indebaere en begraensning af importen af de paagaeldende varer eller hindre den frie udveksling af de omhandlede tjenesteydelser.
16 Som naevnt er det imidlertid blevet bestridt, at traktatbestemmelserne om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser finder anvendelse i dette tilfaelde, fordi de omtvistede nationale bestemmelser vedroerer den sociale sikring, og fordi de angiveligt er i overensstemmelse med en klar og specifik bestemmelse i forordningen. Disse to forhold, der, som det vil fremgaa, ikke er uden faelles traek, haevdes at medfoere, at de omtvistede bestemmelser falder uden for anvendelsesomraadet for artikel 30 og 59. Nedenstaaende betragtninger vil vise, at der ikke er noget belaeg for denne opfattelse, som deles af stoersteparten af de medlemsstater, der har afgivet indlaeg i de to sager.
- Den omstaendighed, at de omtvistede bestemmelser vedroerer den sociale sikring
17 Indledningsvis skal det bemaerkes, at den omstaendighed, at den omtvistede nationale lovgivning vedroerer den sociale sikring, afgjort ikke betyder - i hvert fald ikke i sig selv - at faellesskabsbestemmelserne om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser ikke kan finde afvendelse paa denne lovgivning. Lad mig straks foeje til, at Domstolens faste praksis, hvorefter »faellesskabsretten ikke begraenser medlemsstaternes kompetence til selv at udforme deres socialsikringsordninger« (9), ingenlunde indebaerer, at socialsikringsomraadet udgoer en enklave, hvor faellesskabsretten ikke kan komme ind, og at enhver national bestemmelse paa dette omraade foelgelig falder uden for denne rets anvendelsesomraade (10).
18 Paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin forholder det sig ganske vist saadan, at »det tilkommer hver medlemsstat i lovgivningen at fastsaette vilkaarene for retten eller forpligtelsen til at blive tilsluttet en social sikringsordning« (11), hvoraf foelger, at de, der er undergivet en saadan lovgivning, hvorefter der er pligt til at vaere tilsluttet en saadan ordning, ikke har nogen valgmulighed med hensyn til, hvilken social sikringsordning de skal vaere tilsluttet. Det er ogsaa rigtigt, som Domstolen udtalte det i Poucet og Pistre-sagen, at den virksomhed, der udoeves af sygekasserne eller de organer, der medvirker ved administrationen af den offentlige socialsikring, »ikke er af oekonomisk karakter, og [at] de organer, der udfoerer den ... ikke er virksomheder i henhold til traktatens artikel 85 og 86« (12).
Raekkevidden af denne retspraksis er imidlertid langt mindre og klarere afgraenset end haevdet af de medlemsstater, der stoetter sig paa den i forbindelse med deres argumentation for, at faellesskabsretten ikke finder anvendelse paa socialsikringsomraadet. Jeg finder det derfor noedvendigt at placere den i dens rette sammenhaeng og vurdere det rette omfang af dens virkninger.
19 For det foerste er det fuldstaendig klart, at det i mangel af en harmonisering paa faellesskabsplan er medlemsstaterne, der fastsaetter vilkaarene for at vaere tilsluttet en social sikringsordning og, i hvert fald i princippet, »de betingelser, som en person skal opfylde for at vaere berettiget til sociale sikringsydelser« (13), da der endnu ikke er blevet gennemfoert en faellesskabsharmonisering paa dette omraade. Domstolen har dog praeciseret, at medlemsstaternes forvaltning af denne frihed ikke maa foere til, at der goeres »forskel mellem egne statsborgere og andre medlemsstaters statsborgere« (14).
Selv om det med andre ord er medlemsstaternes ansvar at udforme de sociale sikringsordninger, og selv om det er de nationale lovgivninger, der regulerer forholdet mellem de sociale sikringsinstitutioner og de forsikrede, staar det fast, at medlemsstaterne ikke ustraffet kan overtraede en grundlaeggende, traktatfaestet regel, der skal sikre den frie bevaegelighed for personer, saasom den regel, der forbyder enhver forskelsbehandling paa grund af nationalitet (15).
20 For det andet kommer man ikke udenom, at naar Domstolen ganske vist har foreslaaet, at konkurrencereglerne ikke finder anvendelse paa de sociale sikringsinstitutioner, er det kun, fordi saadanne institutioners virksomhed bygger paa »princippet om ... solidaritet«, og fordi »de udbetalte ydelser er fastlagt i lovgivningen og er uafhaengige af det beloeb, der er betalt i bidrag« (16). Det kan saaledes ikke bestrides, at den faktor, der har vaeret afgoerende for Domstolens konklusion - selv om den i samme dom ogsaa fremhaevede, at institutionerne havde en rent social funktion og ikke blev drevet med vinding for oeje - netop var den omstaendighed, at den paagaeldende ordning byggede paa solidaritetsprincippet (17). Dette bekraeftes i en senere dom, hvori Domstolen afgjorde, at naar de samme institutioner (eller lignende organer) derimod administrerer en supplerende forsikringsordning, der bygger paa et kapitaliseringsprincip, og hvor der er en direkte forbindelse mellem bidragenes stoerrelse og ydelserne (saaledes at solidaritetsprincippet ikke gaelder), skal de betragtes som virksomheder i den forstand, der anvendes i traktatens konkurrenceregler (18).
I det vaesentlige er pligten til at vaere tilsluttet en bestemt ordning - uanset at denne pligt kan udelukke al konkurrence fra andre ordninger, eller i det mindste henvise saadanne til kun at spille en marginal rolle - saaledes en noedvendig forudsaetning for, at en social sikringsordning, der bygger paa solidaritetsprincippet, kan varetage sin funktion, ligesom en saadan ordning behoever bidrag fra alle for at kunne udbetale ydelser til den enkelte. Det er derfor kun institutioner, der administrerer sociale sikringsordninger, og som udviser disse traek, der ikke er omfattet af Faellesskabets konkurrenceregler.
21 Domstolen udtalte ganske vist i García-dommen, at traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66, som udgoer retsgrundlaget for en raekke samordningsdirektiver, der har til formaal at lette adgangen til uloennet virksomhed (og udoevelsen heraf), ikke gav mulighed for at fastsaette »bestemmelser om social sikring, der omfattes af andre bestemmelser i faellesskabsretten« (19). Denne udtalelse, som paa ingen maade kan fortolkes saaledes, at traktatens regler om etablering og tjenesteydelser pr. definition ikke kan finde anvendelse paa nationale bestemmelser om den sociale sikring (20), skal efter min mening forstaas under hensyn til de saerlige omstaendigheder i den paagaeldende sag.
Da det i den paagaeldende sag var pligten til at vaere medlem af en lovbestemt social sikringsordning, som der var rejst indvending imod - under henvisning til en liberalisering gennemfoert ved et direktiv om samordning af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring - skal det blot konstateres, at Domstolens afgoerelse, hvorefter den virksomhed, der udoeves af institutioner, som administrerer de lovbestemte sociale sikringsordninger, ikke var omfattet af liberaliseringen, hvilket i oevrigt udtrykkeligt fremgaar af direktivet, var en logisk konsekvens af dens tidligere afgoerelse om, at saadanne institutioners virksomhed ikke er omfattet af konkurrencereglerne. Enhver anden loesning ville uundgaaeligt have foert til afskaffelse af den pligt til at vaere medlem af de paagaeldende ordninger, som Domstolen tvaertimod bekraeftede noedvendigheden af, »hvis der skal vaere tale om solidaritet og oekonomisk ligevaegt mellem ordningerne«, idet den understregede, at »de paagaeldende ordninger ... [ellers] ikke fortsat kunne bestaa« (21).
22 Det fremgaar helt klart af ovenstaaende betragtninger, at udtalelsen om, at faellesskabsretten ikke beroerer medlemsstaternes kompetence til at udforme deres sociale sikringsordninger, blot indebaerer, at dette omraade ikke er direkte underlagt faellesskabsretten, og at denne heller ikke griber ind paa dette omraade, hvis anvendelsen af den kan bringe den fortsatte bestaaen af sociale sikringsordninger, som udviser ovennaevnte traek, i fare. Hvis der ikke er en saadan fare, skal medlemsstaterne imidlertid overholde faellesskabsretten, ogsaa under udoevelsen af den kompetence, som er forbeholdt dem paa socialsikringsomraadet.
Der er ikke belaeg for nogen anden konklusion. Det er saaledes klart, at enhver forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet paa en medlemsstats omraade er forbudt (22), og at socialsikringsomraadet, bortset fra tilfaelde, hvor der er en snaever sammenhaeng mellem de nationale bestemmelser og driften og den fortsatte bestaaen af den paagaeldende sociale sikringsordning, ikke falder uden for faellesskabsrettens anvendelsesomraade. Navnlig skal det i forbindelse med de foreliggende sager understreges, at uberettigede begraensninger af personers frie bevaegelighed (etableringsret og tjenesteydelser) og af de frie varebevaegelser ikke er tilladt, blot fordi der er en konflikt mellem den fordel, som de relevante faellesskabsbestemmelser indebaerer for borgerne, og en national foranstaltning, som paa en eller anden maade vedroerer den sociale sikring.
23 Den relevante retspraksis bekraefter dette synspunkt. Saaledes har Domstolen eksempelvis anerkendt, at en medlemsstat paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin kan anlaegge det synspunkt, at det sociale bistandssystem, som den har oprettet, »der principielt skal gennemfoeres af de offentlige myndigheder, [og som] bygger paa solidaritetsprincippet« (23), noedvendigvis for at kunne naa sit maal forudsaetter, at private institutioner, der medvirker i dette system, ikke maa goere dette med vinding for oeje. Foelgelig fastslog Domstolen i den paagaeldende sag, at nationale bestemmelser, som stillede denne betingelse, ikke var i strid med traktatens artikel 52 (24). Den betydning, som, med rette eller urette, blev tillagt den omstaendighed, at det paagaeldende system byggede paa solidaritetsprincippet, var tydeligvis afgoerende for Domstolens stillingtagen.
Derimod er dens praksis vedroerende nationale bestemmelser, der, skoent de vedroerer det sociale omraade, ved foerste oejekast ikke kan bringe den fortsatte bestaaen af sociale sikringsordninger, der bygger paa solidaritetsprincippet, i fare, udtryk for en ganske anden holdning. Da Domstolen f.eks. kendte belgiske bestemmelser, hvorefter der ikke kunne opnaas godtgoerelse af udgifter til klinisk biologiske tjenesteydelser leveret af laboratorier drevet af juridiske personer, som selv bestod af andre juridiske personer, for forenelige med artikel 52, fremhaevede den ikke alene, at bestemmelserne fandt anvendelse uden forskel paa belgiske statsborgere og statsborgere i andre medlemsstater, men understregede ogsaa, at intet gjorde det muligt at drage den slutning, at de var blevet vedtaget »med forskelsbehandling for oeje«, eller at de havde »saadanne virkninger« (25). Stadig med hensyn til artikel 52, men paa det mere generelle plan, erindrer jeg ogsaa om den afgoerelse, hvori Domstolen paalagde medlemsstaterne at overholde denne bestemmelse, »selv om de, fordi der ikke fandtes faellesskabsregler vedroerende selvstaendige erhvervsdrivendes sociale retsstilling, bevarede kompetencen til at lovgive paa dette omraade« (26).
24 I forhold til reglerne om frie varebevaegelser har Domstolen ligeledes understreget, at selv foranstaltninger paa det sociale omraade, som ikke direkte paavirker importen af laegemidler, men som »alt efter deres indretning og den maade, hvorpaa de anvendes, kan paavirke afsaetningsmulighederne for disse produkter, og ... for saa vidt kan have indirekte indflydelse paa importen« (27), i givet fald kan udgoere en overtraedelse af traktatens artikel 30. Det ville eksempelvis vaere tilfaeldet med nationale bestemmelser, der fastsatte saadanne godtgoerelsesbetingelser, at der kun kunne ydes godtgoerelse for indenlandske produkter.
Endelig skal det paapeges, at Domstolen i foernaevnte Sodemare-dom, som ogsaa drejede sig om en eventuel overtraedelse af reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, understregede, at der i det paagaeldende tilfaelde ikke var tale om praestation af tjenesteydelser som omhandlet i traktaten. Den udtalte derfor, at »traktatens artikel 59 ikke omfatter et selskab, der efter at have etableret sig i en medlemsstat med henblik paa at drive hjem for aeldre dér, praesterer tjenesteydelser til beboerne, som med henblik herpaa opholder sig permanent eller paa ubestemt tid i disse hjem« (28). Det fremgaar dog i fornoedent omfang af Domstolens argumentation, at det sociale omraade som saadan ikke falder uden for faellesskabsbestemmelsernes anvendelsesomraade.
25 I sidste instans tillader den omstaendighed, at medlemsstaterne paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin har bevaret deres kompetence paa socialsikringsomraadet, ligesom paa andre omraader (29), dem ingenlunde at fastsaette bestemmelser paa dette omraade, som er i strid med faellesskabsretten. Det er med andre ord ikke saadan, at nationale bestemmelser ikke er omfattet af traktatens artikel 30 og 59, blot fordi de efter deres art vedroerer socialsikringsomraadet.
- Forordningens artikel 22
26 Herefter skal det vurderes, om det kan rokke ved denne konklusion, at der findes en faellesskabsbestemmelse, i dette tilfaelde forordningens artikel 22, der efter det anfoerte netop fastsaetter regler for det spoergsmaal, som de aktuelle sager drejer sig om. Lad mig straks sige, at der kun kan svares benaegtende herpaa, da det under alle omstaendigheder ikke kan udelukkes, at den paagaeldende faellesskabsbestemmelse er ugyldig.
Jeg skal dog gaa frem i tur og orden. Jeg finder det foerst noedvendigt at undersoege, om den naevnte bestemmelse finder anvendelse i de foreliggende sager, derpaa, om de omtvistede nationale bestemmelser er i overensstemmelse med den, og endelig, i bekraeftende fald, om dette kan anses for tilstraekkelig grund til, at det ikke skal efterproeves yderligere, om de overholder de grundlaeggende friheder, som traktaten sikrer borgerne, isaer naturligvis reglerne om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser.
27 Indledningsvis skal det konstateres, at forordningens artikel 22, stk. 1, litra c), for saa vidt den goer det muligt for en forsikret at modtage den noedvendige laegebehandling i en anden medlemsstat - selv om dette i givet fald forudsaetter en forhaandstilladelse fra den kompetente institution - hoerer »til de bestemmelser, som skal goere det muligt for en arbejdstager, der er statsborger i en af Faellesskabets medlemsstater, at oppebaere naturalydelser, der ydes i enhver anden medlemsstat, uanset hvilken national institution arbejdstageren er tilsluttet og uanset hans bopaelssted« (30), selvfoelgelig uden at skulle give afkald paa godtgoerelse af de afholdte udgifter. Det er naturligvis denne mulighed, som Kohll og Decker oensker at benytte sig af.
Det er i oevrigt naeppe noedvendigt at praecisere, at de tilhoerer den personkreds, der er omfattet af forordningens anvendelsesomraade, selv om de er luxembourgske statsborgere og ikke har udnyttet den frie bevaegelighed. Forordningen finder som bekendt ikke alene anvendelse paa vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, men ogsaa paa (fastboende) arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som flytter inden for Faellesskabet af andre aarsager end udoevelsen af deres erhverv (31).
28 Under disse omstaendigheder synes tilfaelde som de foreliggende i det mindste umiddelbart at falde ind under anvendelsesomraadet for forordningens artikel 22, som dermed fastsaetter regler for dem. Det goer de ubestrideligt, naar de ydelser, der efterspoerges af den forsikrede, f.eks. drejer sig om en speciallaegekonsultation eller -behandling (som i Kohll's tilfaelde), men der er uenighed om det, naar efterspurgte ydelser derimod bestaar i laegeartikler (som i Decker's tilfaelde).
Naermere bestemt haevder Kommissionen, at begrebet »ydelser« i artikel 22 kun omfatter laegelige ydelser og ikke ogsaa laegeartikler saasom laegemidler og briller. De stater, som har afgivet indlaeg i Decker-sagen, paastaar, at begrebet omfatter alle former for ydelser, der kraeves for at behandle en bestemt sygdom, og dermed samtlige varer, som er noedvendige i forbindelse hermed. At artikel 22 ogsaa finder anvendelse paa laegeartikler, bekraeftes efter de samme regeringers opfattelse af bestemmelserne i artikel 19 i forordning (EOEF) nr. 574/72 (32), hvorefter graensearbejdere - som baade har adgang til laegebehandling i bopaelsstaten og i den stat, hvori de er beskaeftiget - bl.a. kun kan anskaffe sig laegemidler og briller paa den medlemsstats omraade, hvor disse »varer« er blevet ordineret (33).
29 Der er saaledes ingen tvivl om, at de ydelser i anledning af »sygdom og moderskab«, der er omhandlet i forordningens afsnit III, kapitel 1, som artikel 22 er en del af, ogsaa omfatter »medicinsk eller kirurgisk behandling« (34). Hertil skal foejes, at jeg ikke finder Kommissionens paastand om, at artikel 19 i forordning nr. 574/72 er irrelevant for den aktuelle problematik, overbevisende. Det er ganske vist rigtigt, at denne bestemmelse udelukkende vedroerer graensearbejdere, som den paalaegger kun at koebe laegeartikler (og faa foretaget laboratorieundersoegelser) i den stat, hvor saadanne er blevet ordineret, men det er alene, fordi kun graensearbejdere har adgang uden forhaandstilladelse til de paagaeldende »ydelser« i to forskellige medlemsstater. Det ville derimod vaere ulogisk at anlaegge den betragtning, at noget, som graensearbejderne ikke har lov til, for at de ikke skal koebe de paagaeldende artikler i den af de to medlemsstater, som yder den gunstigste godtgoerelse for disse artikler, til gengaeld skulle vaere tilladt andre arbejdstagere i hvilken som helst af de fjorten oevrige medlemsstater.
Naar det er sagt, erkender jeg gerne, at det er vanskeligt at haevde, at behandlingen ikke vil kunne ydes inden for et tidsrum, der goer det muligt at undgaa, at patientens helbredstilstand forvaerres, naar den ansoegte ydelse, som i Decker's tilfaelde, vedroerer koeb af et par briller eller mere generelt laegeartikler, og at der derfor foreligger et tilfaelde, hvor tilladelse ifoelge artikel 22 ikke kan naegtes. Denne omstaendighed kan imidlertid ikke anses for afgoerende, for den betyder blot, at der naesten aldrig vil blive givet tilladelse til koeb af laegeartikler (35), medmindre det drejer sig om artikler (f.eks. specielle proteser eller saerligt udstyr), som ikke faas paa den paagaeldende medlemsstats omraade.
30 Sammenfattende er det min opfattelse, at artikel 22 ikke kun finder anvendelse paa egentlige laegelige ydelser, saaledes som det er haevdet af Kommissionen, men ogsaa paa andre ydelser, som er noedvendige for en bestemt behandling eller anden form for sundhedspleje, dvs. ogsaa paa laegeartikler og - som vaerende relevant her - koeb af et par briller. Det leder mig til den konklusion, at de foreliggende sager er omfattet af anvendelsesomraadet for forordningens artikel 22, stk. 1, litra c).
31 Herefter gaar jeg videre til spoergsmaalet om, hvorvidt de omtvistede bestemmelser er i overensstemmelse med forordningens artikel 22. Det ligger fast, at godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom afholdt i en anden medlemsstat ifoelge baade faellesskabsbestemmelsen og de nationale bestemmelser er betinget af, at der er indhentet forhaandstilladelse. Endvidere skal de ansoegte ydelser ifoelge baade faellesskabsbestemmelsen og de nationale bestemmelser vaere godtgoerelsesberettigede efter den paagaeldende medlemsstats lovgivning, for at der kan gives en saadan tilladelse. Jeg erindrer yderligere om, at artikel 22, stk. 2, kun forpligter medlemsstaterne til at give tilladelse, hvis den noedvendige behandling ikke kan ydes inden for tilstraekkelig kort tid til at sikre, at den er virksom, og foelgelig overlader det til medlemsstaterne at traeffe afgoerelsen i de oevrige situationer, der kan vaere tale om. Efter de luxembourgske bestemmelser - naermere bestemt artikel 25 i UCM's vedtaegter - kan der kun meddeles tilladelse, hvis behandlingen ikke kan ydes paa luxembourgsk omraade, eller hvis den ydede behandlings kvalitet viser sig utilstraekkelig i forhold til den sygdom, som den forsikrede lider af.
Der kan herefter ikke vaere nogen som helst tvivl om, at de omtvistede bestemmelser er i overensstemmelse med forordningens artikel 22. Det er faktisk helt klart, at disse bestemmelser, i det mindste efter deres ordlyd, ikke overskrider de graenser, der er fastsat i faellesskabsbestemmelsen (36).
32 I modsaetning til hvad nogle regeringer har haevdet under retsforhandlingerne, kan det imidlertid, som allerede naevnt, ikke udledes af denne konstatering, at de omtvistede bestemmelser ikke kan vaere i strid med artikel 30 og 59, og at det derfor endog skulle vaere unoedvendigt at undersoege, om de foerstnaevnte er uforenelige med de sidstnaevnte. Det fremgaar allerede ved foerste oejekast, at der ikke er noget belaeg for de argumenter, der er fremfoert herfor.
Navnlig forekommer det mig ikke umagen vaerd at knytte saerlige kommentarer til paastanden om, at de anfaegtede bestemmelsers eventuelle uforenelighed med traktatens artikel 30 og 59, for saa vidt som den indebaerer, at forordningens artikel 22 (ogsaa) er ulovlig, giver artikel 30 og 59 forrang frem for artikel 51, som er forordningens retsgrundlag, hvorved der indfoeres en rangorden af traktatens bestemmelser, der ikke er belaeg for i traktaten selv. Jeg skal indskraenke mig til den bemaerkning, at den omstaendighed, at nationale bestemmelser er i overensstemmelse med én bestemmelse i traktaten, under ingen omstaendigheder kan vaere tilstraekkelig grund til, at andre (relevante) bestemmelser i traktaten ikke finder anvendelse paa dem (37). Paa samme maade er det lige saa vanskeligt at forestille sig, at nationale bestemmelser ustraffet kan overtraede bestemmelser i traktaten, blot fordi (og saa laenge) de holder sig inden for den bestemmelse i samme traktat, som danner retsgrundlag for dem, i dette tilfaelde artikel 51 (38).
33 Hertil kommer, at forordningen »ikke har indfoert en faelles social sikringsordning, men ladet selvstaendige ordninger bestaa«, og »udelukkende har til formaal at sikre en samordning af medlemsstaternes nationale sikringsordninger« (39), saaledes, at traktatens »artikel 51 ... ikke [er] til hinder for, at der gaelder forskellige sociale sikringsordninger i de forskellige medlemsstater og dermed forskellige rettigheder for arbejdstagere« (40). Det ville derfor vaere vilkaarligt, i mangel af faellesskabsbestemmelser paa omraadet, at anse nationale bestemmelser for ikke at vaere underlagt noget som helst krav om forenelighed med traktatens bestemmelser, blot fordi de er omfattet af bestemmelserne i de faellesskabsforskrifter om samordning, der er udstedt i henhold til traktatens artikel 51.
Domstolen har fulgt samme klare linje i den retspraksis, som er relevant for de foreliggende sager. Jeg taenker bl.a. paa en dom, hvori Domstolen har fortolket de bestemmelser i forordningen, som den paagaeldende sag drejede sig om, saaledes, at selvstaendige erhvervsdrivende, der er tilsluttet en frivillig social sikringsordning, ikke ogsaa har krav paa familieydelser for boern med bopael paa en anden medlemsstats omraade i et tilfaelde, hvor den for udbetalingen ansvarlige kompetente nationale sikringsinstitution er den tyske institution (41). Denne konklusion forhindrede dog ikke Domstolen i at efterproeve, om de nationale bestemmelser, hvorefter udbetalingen af de paagaeldende ydelser var betinget af, at de selvstaendige erhvervsdrivende var tilsluttet et lovbestemt socialt sikringssystem, var forenelig med traktatens artikel 52 (42). Den paapegede saaledes, at »efter loven behandles de tyske statsborgere, som ikke har gjort brug af deres ret til fri bevaegelighed, og vandrende arbejdstagere dermed forskelligt, og den sidstnaevnte gruppe stilles ringere, eftersom det foerst og fremmest er deres boern, der ikke har bopael i den medlemsstat, som udbetaler ydelserne«. Derefter udtalte den, at denne forskelsbehandling ikke var objektivt begrundet, og drog endelig den konklusion, at bestemmelserne maatte »betegnes som diskriminerende og dermed anses for at vaere uforenelig[e] med traktatens artikel 52« (43).
34 Naar alt tages i betragtning, fastslog Domstolen i denne dom dels, at sagsoegerne efter de relevante bestemmelser i forordningen ikke havde ret til de paagaeldende ydelser, hvilket den samtidig anerkendte lovligheden af (44), dels, at de samme sagsoegere havde ret til ydelserne i medfoer af traktatens artikel 52, som de nationale bestemmelser derfor var i strid med (45). Denne afgoerelse bekraefter, hvis det ellers er noedvendigt, at der ikke er belaeg for det synspunkt, at Domstolen ikke kan kende nationale bestemmelser uforenelige med traktatbestemmelser med direkte virkning, blot fordi de paagaeldende nationale bestemmelser er i overensstemmelse med forordningen eller i hvert fald ikke er forbudt ifoelge forordningen.
II - De restriktive virkninger af de omtvistede bestemmelser
35 Jeg gaar herefter ud fra, at de ved traktaten sikrede grundlaeggende friheder er relevante for de foreliggende sager, og skal nu undersoege, om de nationale bestemmelser udgoer en hindring for de frie varebevaegelser og den frie udveksling af tjenesteydelser. Jeg behoever naeppe at tilfoeje, at resultatet af denne undersoegelse ogsaa vil have gyldighed for forordningens artikel 22, efter at det nu er konstateret, at de omtvistede nationale bestemmelser er i overensstemmelse med denne bestemmelse. Er der tale om restriktive virkninger for de frie varebevaegelser og/eller den frie udveksling af tjenesteydelser, vil dette med andre ord kunne tilskrives baade den nationale bestemmelse og faellesskabsbestemmelsen.
36 Jeg erindrer om, at de omtvistede bestemmelser goer godtgoerelsen af udgifter paa grund af sygdom, som en forsikret har afholdt i en anden medlemsstat end bopaelsstaten - det vaere sig udgifter i forbindelse med koeb af laegeartikler eller til laege- eller hospitalsydelser - betinget af, at den forsikrede har indhentet en forhaandstilladelse fra den kompetente sociale sikringsinstitution. Det gaelder derfor om at fastslaa, om bestemmelsen om, at der skal vaere indhentet forhaandstilladelse, er i strid med traktatens artikel 30 og/eller 59, i det mindste i princippet, saaledes som sagsoegerne i hovedsagerne goer gaeldende.
Vedroerende dette spoergsmaal har samtlige de medlemsstater, som har afgivet indlaeg i de to sager, vaeret enige om at afvise, at der skulle foreligge nogen som helst form for hindring for samhandelen i Faellesskabet. De mener saaledes, at de omtvistede bestemmelser hverken har til formaal eller til foelge at begraense handelsstroemmene, men at de tvaertimod blot fastsaetter regler for godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom. Foelgelig vedroerer de kun forholdet mellem en forsikret og den sociale sikringsinstitution, som vedkommende er tilsluttet. Denne mildt sagt indskraenkende problemformulering kan jeg hverken tiltraede i relation til varebevaegelserne eller i relation til udvekslingen af tjenesteydelser.
- Varebevaegelserne
37 Som jeg allerede har redegjort for, foelger det af Domstolens praksis herom, at bestemmelser, der fastsaetter uberettigede importbegraensninger for privates indfoersel af laegeartikler til eget brug, strider imod artikel 30 (46). Jeg behoever naeppe at tilfoeje, at dette ogsaa maa gaelde for et par briller og mere generelt for enhver form for laegeartikler.
Naar det er sagt, er det rigtigt, at de bestemmelser, som denne sag drejer sig om, ingenlunde forbyder import af de omtalte varer, og at de heller ikke har nogen direkte virkning paa muligheden for at koebe saadanne uden for det nationale omraade. De forsikrede kan frit koebe varerne, hvor de vil, herunder i en anden medlemsstat end deres bopaelsstat (47). Men det betyder ikke, i det mindste ikke noedvendigvis, at de anfaegtede bestemmelser ikke rejser nogen hindring for importen af de paagaeldende varer.
38 For det foerste er det helt oplagt, at disse bestemmelser ved kun at kraeve forhaandstilladelse for udgifter afholdt uden for det nationale omraade indfoerer en forskelsbehandling, som er begrundet i det sted, hvor varerne anskaffes (48). Selv om man antog, at en saadan forskelsbehandling ikke i sig selv havde nogen betydning i relation til anvendelsen af faellesskabsreglerne om frie varebevaegelser, er det alligevel saadan, at de omtvistede nationale bestemmelser kan afholde de beroerte fra at koebe laegeartikler, herunder et par briller, i en anden medlemsstat, fordi de bestemmer, at der ikke kan udbetales godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom, som er afholdt uden for det nationale omraade, til forsikrede uden forhaandstilladelse. Det kan med andre ord ikke bestrides, at saadanne bestemmelser er en faktor, som modvirker koeb af de paagaeldende varer i en anden medlemsstat end bopaelsstaten, og at de dermed begraenser eller i hvert fald kan begraense importen af de paagaeldende varer.
Dertil kommer, at det er meget vanskeligt at opnaa en forhaandstilladelse, naar den efterspurgte ydelse blot drejer sig om koeb af et par briller og/eller, mere generelt, varer, som er ordineret i bopaelsstaten, da der gaelder saerdeles restriktive betingelser for meddelelsen af en saadan (49). Dette vil naturligvis sige, at de paagaeldende bestemmelser foreskriver saadanne betingelser for godtgoerelse, at kun varer koebt paa det nationale omraade kan godtgoeres (50). Det foelger af ovenstaaende iagttagelser om den haemmende virkning af den manglende mulighed for godtgoerelse, at bestemmelser som disse, om det saa blot er indirekte, udgoer en hindring for privates import af laegeartikler og hjaelpemidler til eget brug.
39 Samlet betragtet maa de beskrevne faktorer efter min mening foere til den konklusion, at de nationale bestemmelser, som de foreliggende sager drejer sig om, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, da de, med den beroemte Dassonville-formulering, »direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet« (51). Foelgelig maa de, med forbehold af eventuelle begrundelser, anses for at vaere i strid med traktatens artikel 30. Det skal tilfoejes, at der maa drages samme konklusion for saa vidt angaar forordningens artikel 22.
- Udvekslingen af tjenesteydelser
40 De omtvistede bestemmelser er de samme, og hindringens art er ogsaa den samme. De relevante faellesskabsbestemmelser er derimod nogle andre, for nu drejer det sig om traktatens artikel 59 og 60. Desuden er hovedpersonen en anden, nemlig i denne situation i sidste ende patienten. Patienten er i det foreliggende tilfaelde ikke omfattet indirekte af faellesskabsrettens anvendelsesomraade paa grund af de varer, som han importerer, men - og det er et vaesentligt forhold - i sin egenskab af modtager af tjenesteydelser (52). Naar man saaledes gaar ud fra, at patienten er omfattet af bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser, naar han foretager en rejse for at modtage en for hans helbredstilstand noedvendig laegebehandling, hvad skal man da mene om de omtvistede bestemmelser?
Lad mig straks sige, at de ifoelge en argumentation, som i det store og hele svarer til den, som jeg fremfoerte ved undersoegelsen af, om de var i overensstemmelse med artikel 30, ogsaa maa anses for at vaere i strid med artikel 59 og 60. Men foer jeg mere detaljeret undersoeger, hvordan de begraenser den frie udveksling af tjenesteydelser, finder jeg det hensigtsmaessigt at rydde nogle misforstaaelser af vejen, som er kommet til udtryk under retsforhandlingerne.
41 Det er blevet gjort gaeldende, at de omtvistede bestemmelser kun fastsaetter regler for godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom, og at de derfor kun vedroerer forholdet mellem de forsikrede og den sociale sikringsinstitution, som disse er tilsluttet, og at det foelger heraf, at en tvist om godtgoerelse af saadanne udgifter er et rent nationalt anliggende. I den situation - haevdes det - er den relevante ydelse alt taget i betragtning den, som den sociale sikringsinstitution praesterer over for den forsikrede, og derimod ikke en tjenesteydelse som omhandlet i traktatens artikel 59 og 60. Under alle omstaendigheder maa man anerkende, at en aktivitet finansieret af staten ved hjaelp af offentlige midler ikke udgoer en tjenesteydelse i disse bestemmelsers forstand.
Disse argumenter mener jeg er udtryk for, at man til en vis grad har misforstaaet de begreber, som den foreliggende problematik drejer sig om. Hvad det nemlig drejer sig om at fastslaa, er, om nationale bestemmelser, der goer godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom, som en person har afholdt i en anden medlemsstat end sin bopaelsstat, betinget af, at vedkommende har opnaaet en forhaandstilladelse, kan goere den frie udveksling af tjenesteydelser inden for den paagaeldende erhvervssektor mindre attraktiv og dermed begraense den. I den forbindelse er det imidlertid fuldstaendig uden betydning, at bestemmelserne vedroerer den sociale sikring og efter deres ordlyd kun omhandler regler for godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom (53). Den ene omstaendighed, at staten deltager i finansieringen af den paagaeldende tjenesteydelse, udelukker heller ikke, at der er tale om en tjenesteydelse; det er stadig saadan, at laegebehandling ydes mod betaling af et honorar (54), hvortil den forsikrede gennem sine sygesikringsbidrag deltager i et ikke ubetydeligt omfang (55).
42 Naar dette er sagt, kommer man ikke uden om, at de anfaegtede bestemmelser ikke forhindrer de sikrede (i denne forbindelse modtagere af tjenesteydelser) i at benytte en tjenesteyder i en anden medlemsstat, og at de paa det mere generelle plan ikke, i hvert fald ikke direkte, fastsaetter betingelser for deres adgang til laegebehandling i andre medlemsstater. Da alle personer med bopael i den paagaeldende medlemsstat, der agter at begive sig til en anden medlemsstat for at modtage den behandling, som de har brug for, skal opfylde kravet om forhaandstilladelse, kommer man i oevrigt heller ikke uden om, at bestemmelserne ikke indebaerer nogen forskelsbehandling paa grund af nationalitet af de paagaeldende modtagere af tjenesteydelser.
Alligevel maa det konstateres, at der kun kraeves forhaandstilladelse, naar den forsikrede henvender sig til en tjenesteyder i en anden medlemsstat, hvilket indebaerer, om saa blot indirekte, en forskelsbehandling af de forsikrede, som er begrundet i ydelsens oprindelse. Desuden naegtes godtgoerelse kun forsikrede, der har modtaget en laegelig ydelse i en anden medlemsstat uden at have den fornoedne tilladelse. Dette indebaerer en forskellig behandling af de sikrede, alt efter om de har valgt at modtage tjenesteydelser fra erhvervsdrivende, som er etableret paa deres egen medlemsstats omraade eller i en anden medlemsstat.
43 Da de omtvistede bestemmelser netop goer en forhaandstilladelse til en betingelse for at faa godtgjort udgifter afholdt i en anden medlemsstat og goer det umuligt for forsikrede, som ikke er i besiddelse af en saadan tilladelse, at opnaa godtgoerelse, udgoer de helt klart en meget haemmende faktor og dermed en begraensning af den frie udveksling af tjenesteydelser. Det er i oevrigt uomtvisteligt, at denne omstaendighed ikke kan undgaa at skade de af de tjenesteydere, som det drejer sig om, der ikke er etableret i den paagaeldende stat (56). De vil, bortset fra i de sjaeldne tilfaelde, hvor der er meddelt forhaandstilladelse, kun kunne tilbyde ydelser, som ikke kan godtgoeres.
Alt taget i betragtning indebaerer de omtvistede nationale bestemmelser og, af samme aarsager, forordningens artikel 22 begraensninger, der, om det saa blot er indirekte, er begrundet i, hvor tjenesteyderen er etableret (57). De indskraenker nemlig den frihed, som modtagerne af laegebehandling (modtagerne af tjenesteydelser) har til (ogsaa) at benytte tjenesteydere i andre medlemsstater, til noget, der kun er for lidt at regne, og haemmer derved disses graenseoverskridende virksomhed. Der er tydeligvis tale om begraensninger, som i princippet er klart i strid med traktatens artikel 59 (58).
III - De fremfoerte begrundelser for de omtvistede bestemmelser
44 Da det er de samme bestemmelser, der rejser den samme form for hindringer for baade de frie varebevaegelser og den frie udveksling af tjenesteydelser, kan det ikke overraske, at det i alt vaesentligt er de samme begrundelser, der fremfoeres for at retfaerdiggoere dem i relation til de to friheder. Naermere bestemt goer baade den luxembourgske regering og stoersteparten af de regeringer, som har afgivet indlaeg i de to foreliggende sager, gaeldende, at de begraensninger, som de omtvistede bestemmelser medfoerer, er noedvendige af hensyn til den offentlige sundhed og, mere specielt, til at sikre opretholdelsen af en stabil og alment tilgaengelig laege- og hospitalstjeneste.
Som naevnt kan man ikke tage stilling til disse begrundelser uden ogsaa at tage stilling til gyldigheden af forordningens artikel 22. Naar det er blevet fastslaaet, at denne bestemmelse ved at foreskrive, at der skal indhentes forhaandstilladelse, har de samme restriktive virkninger som de nationale bestemmelser, maa det nemlig efterproeves, om den, paa samme maade som de nationale bestemmelser, er forenelig eller uforenelig med traktatens artikel 30 og 59 (59). Det ville, skal det tilfoejes, kun forholde sig anderledes, hvis de nationale bestemmelser og faellesskabsbestemmelsen, skoent de i det vaesentlige fastsatte regler, der svarede til hinanden, havde forskellige formaal og/eller byggede paa forskellige principper.
45 Men foer man kan udtale sig om, hvilke begrundelser der kan betragtes som berettigede, maa det foerst fastslaas, om de omtvistede bestemmelser maa anses for formelt diskriminerende eller tvaertimod for at finde anvendelse uden forskel. I foerstnaevnte tilfaelde kan de omtvistede bestemmelser kun vaere berettigede, og dermed anses for forenelige med faellesskabsretten, hvis de er omfattet af anvendelsesomraadet for artikel 36 (varer) og artikel 56, hvortil der henvises i artikel 66 (tjenesteydelser), dvs. af en af de undtagelsesbestemmelser, der udtrykkelig fremgaar af traktaten (60), og da med den yderligere konsekvens, at man i de foreliggende sager under ingen omstaendigheder kan tage eventuelle oekonomiske formaal med de restriktive bestemmelser i betragtning (61), men kun formaal, som vedroerer beskyttelsen af den offentlige sundhed.
I sidstnaevnte tilfaelde kan bestemmelserne derimod vaere begrundet i en mere omfattende raekke krav, der vedroerer almene hensyn. Saaledes skal, ifoelge Domstolens praksis, for at vaere forenelige med faellesskabsretten, »nationale foranstaltninger, der kan haemme udoevelsen af de ved traktaten sikrede grundlaeggende friheder eller goere udoevelsen heraf mindre tiltraekkende ... opfylde fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal vaere begrundet i tvingende samfundsmaessige hensyn, de skal vaere egnede til at sikre virkeliggoerelsen af det formaal, de forfoelger, og de maa ikke gaa ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa formaalet« (62). Det betyder dels, at selv bestemmelser, der finder anvendelse uden forskel, kan vaere uforenelige med faellesskabsretten, hvis de er restriktive og ikke begrundet i tvingende eller almene hensyn (63), dels, som jeg naermere skal komme ind paa, at oekonomiske formaal for de restriktive foranstaltninger, saasom bevarelse af sundhedssystemets oekonomiske ligevaegt, ogsaa kan tages i betragtning.
46 Parterne i sagerne og regeringerne, der har afgivet indlaeg, har imidlertid for at retfaerdiggoere de anfaegtede bestemmelser baade henvist til beskyttelsen af den offentlige sundhed, dvs. til en af de i artikel 36 og 56 omhandlede undtagelser, og til sundhedssystemets oekonomiske ligevaegt, dvs. til et alment hensyn. Kommissionen finder paa sin side bestemmelserne diskriminerende for saa vidt angaar varer, fordi der ikke kraeves forhaandstilladelse til koeb af de paagaeldende produkter paa statens eget omraade, men mener, at de finder anvendelse uden forskel, naar det gaelder tjenesteydelser, eftersom kravet om at indhente en saadan tilladelse gaelder for baade indlaendinge og udlaendinge, selv om det kun vedroerer laegebehandling i udlandet. Kommissionen synes saaledes at mene, at bestemmelser, der, skoent de ikke som saadanne foreskriver, at der skal iagttages saerlige formaliteter i forbindelse med import, kan goere det mindre attraktivt at importere varer, ogsaa er diskriminerende i relation til reglerne om varer, hvorimod det i relation til reglerne om tjenesteydelser kun er bestemmelser, der indebaerer forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, der er diskriminerende (64).
Dette standpunkt finder jeg ikke overbevisende. Reelt udgoer de omtvistede bestemmelser hverken en direkte hindring for udvekslingen af varer eller for udvekslingen af tjenesteydelser. Men de kan paa grund af den klare ulempe (manglende godtgoerelse), der er forbundet med koeb uden forhaandstilladelse af laegeartikler eller laegelige ydelser i udlandet, virke begraensende herpaa. Derfor gaelder det snarere om at fastslaa, om de begraensninger for den frie udveksling af tjenesteydelser og de frie varebevaegelser, der, om det saa blot er indirekte, er afhaengige af det sted, hvor saelgeren eller yderen af den paagaeldende vare eller tjeneste, er etableret, maa anses for diskriminerende eller for at finde anvendelse uden forskel.
47 Med hensyn til reglerne om varer, skal jeg indledningsvis pege paa, at det er foerste gang, Domstolen skal tage stilling til, om nationale bestemmelser, der kun paalaegger personer, som oensker at koebe de varer, som det drejer sig om, paa en anden medlemsstats omraade, en yderligere byrde (nemlig at skulle indhente forhaandstilladelse), er diskriminerende eller ej i forhold til traktatens artikel 30. Da der kun kraeves forhaandstilladelse for at opnaa en fordel (hel eller delvis godtgoerelse af prisen for en bestemt vare), men derimod ikke for at importere denne vare (65), maa det imidlertid konstateres, at de omtvistede bestemmelser ikke fastsaetter saerlige regler for importerede varer, men indebaerer en forskelsbehandling af personer (forsikrede) med bopael i samme medlemsstat, som er baseret paa, om de paagaeldende har valgt at koebe en bestemt vare i deres bopaelsstat eller i en anden medlemsstat. Det skal understreges, at den omstaendighed, at forskelsbehandlingen af de sikrede, om det saa blot er indirekte, afhaenger af, hvor den optiker eller apoteker, som saelger de varer, der er tale om, er etableret, er uden betydning i relation til reglerne om varer, ogsaa selv om dette blev anset for at vaere en formel diskrimination begrundet i etableringsstedet (66).
Om der foreligger en importrestriktion, afhaenger i realiteten af, om den manglende godtgoerelse af udgifterne til varer, der er koebt i en anden medlemsstat, indvirker negativt paa de forsikredes valg. Derfor mener jeg ikke, at de omtvistede bestemmelser er formelt diskriminerende, selv om de kan begunstige koeb af varer paa statens eget omraade. Isoleret betragtet fastsaetter de nemlig ingen saerlige regler for importerede varer eller for importen af saadanne og begunstiger heller ikke indenlandske varer paa bekostning af importerede varer.
48 Herefter gaar jeg videre til spoergsmaalet om raekkevidden af de anfaegtede nationale bestemmelser i forhold til reglerne om tjenesteydelser og erindrer foerst om, at Domstolen ifoelge sin faste praksis kun anser bestemmelser for direkte diskriminerende, som fastsaetter saerlige regler for udenlandske statsborgere (67) og/eller tjenesteydelser med »oprindelse« i andre medlemsstater (68). Derimod anser den bestemmelser, der gaelder for samtlige udoevere af den paagaeldende virksomhed paa en medlemsstats omraade, for at finde anvendelse uden forskel, ogsaa selv om de udtrykkelig fastsaetter krav om bopael (69) eller om etableringssted (70), dvs. krav, som reelt goer det umuligt for tjenesteydere etableret i en anden medlemsstat at udoeve den paagaeldende virksomhed (71).
Det er naeppe noedvendigt at gentage, at de bestemmelser, som de foreliggende sager drejer sig om, ikke indebaerer forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og heller ikke, i hvert fald ikke direkte, saerlige regler for tjenesteydere, som er etableret i en anden medlemsstat. Den differentierede behandling vedroerer, i hvert fald formelt, samtlige forsikrede, som er tilsluttet den paagaeldende sociale sikringsordning. Det staar dog klart, at den er begrundet i tjenesteydernes etableringssted, da den afhaenger af de sikredes valg af laege eller sygehus. Er det forhold, at bestemmelserne giver sig udslag i en saerordning for tjenesteydelser med oprindelse i en anden medlemsstat, tilstraekkeligt til at anse dem for diskriminerende under alle omstaendigheder?
49 Et benaegtende svar paa dette spoergsmaal kunne taenkes at foelge af den ovenfor naevnte omstaendighed, at Domstolen i sin praksis vedroerende tjenesteydelser har fastslaaet, at bestemmelser, der fastsaetter en etableringsbetingelse for udoevelsen af en bestemt virksomhed, kan vaere berettigede ud fra almene hensyn, hvor relativt beklageligt et saadant resultat end kan forekomme, i og med at der er tale om et krav, der gaelder for samtlige udoevere af en bestemt virksomhed paa en medlemsstats omraade, og som derfor - formelt, vel at maerke - ikke indebaerer nogen forskelsbehandling. Paa den baggrund maa bestemmelser, som, i det mindste hverken formelt eller direkte, fastsaetter saerlige regler for tjenesteydere etableret i en anden medlemsstat, ogsaa anses for ikke-diskriminerende.
Netop paa dette punkt er Domstolens praksis vedroerende bestemmelser, der svarer til de omtvistede, dvs. der goer ydelsen af en bestemt fordel betinget af, at der benyttes en tjenesteyder, som er etableret paa statens eget omraade, dog ikke helt fast og modsigelsesfri. F.eks. ansaa Domstolen i Bachmann-dommen de anfaegtede bestemmelser, som gjorde retten til at fradrage visse bidrag i en stat betinget af, at bidragene var betalt i den paagaeldende stat, for berettigede, fordi de skulle sikre sammenhaengen i den nationale beskatningsordning, idet den anerkendte, at de fandt anvendelse uden forskel (72). I den senere Svensson og Gustavsson-dom fandt Domstolen derimod bestemmelser, som gjorde udbetalingen af en social boligstoetteydelse betinget af, at den optagelse af laan, der skulle foretages i forbindelse hermed, skete i et kreditinstitut, der var etableret paa statens eget omraade, diskriminerende paa grundlag af etableringskriteriet, idet den udtalte, at en saadan forskelsbehandling kun kunne vaere begrundet i de undtagelsesbestemmelser, der udtrykkelig fremgaar af traktaten (73). At Domstolen derpaa i samme dom fandt det noedvendigt at afvise paastanden om, at de paagaeldende bestemmelser var noedvendige for at bevare sammenhaengen i beskatningsordningen, har heller ikke bidraget til at skabe klarhed om emnet (74). Derved foretog den nemlig ogsaa en proevelse af, om de kunne begrundes i hensyn, som kun kan tages i betragtning for saa vidt angaar bestemmelser, der finder anvendelse uden forskel.
50 Jeg mener dog ikke, at man afgoere, om nationale bestemmelser er enten forenelige eller uforenelige med faellesskabsretten, ved enten/eller, henholdsvis baade/og at anvende de undtagelser, som udtrykkelig fremgaar af traktaten, og de almene hensyn (75), isaer fordi begrundelserne vedroerer forskellige situationer og indebaerer delvis forskellige regler. Jeg indroemmer, at det er vanskeligt at fastslaa, om en bestemt foranstaltning er diskriminerende eller ej - hvad enten den diskriminerende virkning (faktisk) er ganske aabenbar, eller de saerlige forhold inden for en bestemt erhvervssektor tilskynder til stoerre forsigtighed - men det goer det ikke mindre noedvendigt at vurdere den korrekt.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0120.1
I de foreliggende sager mener jeg, naar alt kommer til alt, at Domstolen - ogsaa for at bortvejre uklarheden i den ovennaevnte retspraksis - enten boer fastslaa, saadan som det tilsyneladende kan udledes af Svensson og Gustavsson-dommen, at bestemmelser, der indirekte indfoerer en ulighed i behandlingen af tjenesteydere, som er etableret paa den paagaeldende medlemsstats eget omraade, og tjenesteydere, som ikke er det, ogsaa er formelt diskriminerende, eller bekraefte, saadan som det tilsyneladende kan udledes af Bachmann-dommen, at bestemmelser, der formelt ikke fastsaetter saerlige regler for ikke-hjemmehoerende tjenesteydere, til syvende og sidst er bestemmelser, der finder anvendelse uden forskel. Hertil skal jeg blot foeje, at sidstnaevnte mulighed foreloebig forekommer mig at vaere den, som er mest i overensstemmelse med Domstolens praksis som helhed. Dermed vaere ikke sagt, naturligvis, at det ikke kan vaere hensigtsmaessigt at tage denne praksis op til fornyet overvejelse.
51 Idet jeg laegger til grund, at de omtvistede nationale bestemmelser skal anses for at finde anvendelse uden forskel, hvad enten de falder ind under anvendelsesomraadet for faellesskabsreglerne om varer eller faellesskabsreglerne om tjenesteydelser, skal jeg herefter undersoege de hensyn, der henvises til som begrundelse for dem, nemlig beskyttelsen af den offentlige sundhed og opretholdelsen af en stabil og alment tilgaengelig laege- og hospitalstjeneste i et bestemt geografisk omraade. Jeg erindrer om, at sidstnaevnte hensyn udtrykkelig naevnes i den forelaeggende rets andet praejudicielle spoergsmaal i Kohll-sagen (sag C-158/96), hvorimod de medlemsstater, der har afgivet indlaeg, fortrinsvis har henvist til bevarelsen af systemets oekonomiske ligevaegt. Der er i realiteten tale om to snaevert forbundne formaal, idet det sidstnaevnte, mere umiddelbare formaal ifoelge de samme medlemsstater er et middel, som goer det muligt at opfylde det foerstnaevnte.
Jeg finder det noedvendigt at foretage yderligere en praecisering. Hvis man gaar ud fra, at de omtvistede bestemmelser skal anses for at vaere diskriminerende (76), vil mine betragtninger og det resultat, som jeg naar frem til, med hensyn til, om de omtvistede bestemmelser kan begrundes i hensynet til den offentlige sundhed, have fuldt ud samme gyldighed, da der er tale om et hensyn, der udtrykkelig er naevnt i traktatens artikel 36 og 56. Til gengaeld er det udelukket, at dette ogsaa kan vaere tilfaeldet for saa vidt angaar hensynet til opretholdelsen af en stabil og alment tilgaengelig laege- og hospitalstjeneste i et bestemt geografisk omraade. Selv hvis dette formaal kunne henfoeres under begrebet den offentlige sundhed i bred forstand (77), maatte det alligevel fastslaas, at opnaaelsen af det var fuldstaendig afhaengig af systemets oekonomiske ligevaegt, dvs. et formaal af oekonomisk art, som ikke i sig selv kan begrunde en diskriminerende foranstaltning (78).
52 Lad mig nu, hvor dette er praeciseret, straks sige, at der ikke er noget grundlag for den paastand, som ogsaa er blevet fremsat af den luxembourgske regering, hvorefter de anfaegtede bestemmelser er noedvendige for at sikre laegeartiklernes og de laegelige tjenesteydelsers kvalitet - noget, der for de personers vedkommende, der rejser til udlandet, foerst kan efterproeves, naar de ansoeger om forhaandstilladelse. Reglerne om adgang til de former for virksomhed, som de foreliggende sager drejer sig om (og om udoevelsen af dem), er, ligesom reglerne om markedsfoering af laegemidler, genstand for en raekke samordnings- og harmoniseringsdirektiver (79). Domstolen har i oevrigt allerede - netop under henvisning til disse direktiver - haft lejlighed til at fastslaa, at en recept paa et laegemiddel udstedt af en laege i en anden medlemsstat og et laegemiddel solgt i en anden medlemsstat giver lige saa fyldestgoerende garantier, som en recept udstedt af en laege i importmedlemsstaten og et laegemiddel solgt af et apotek i den medlemsstat, hvortil en person har importeret det (80). Denne retspraksis, som noedvendigvis ogsaa maa finde anvendelse paa koeb af laegeartikler af enhver art, herunder briller, indebaerer, at garantier svarende til dem, som ydes af laeger, apotekere og optikere, der er etableret paa statens eget omraade, skal anses for at blive ydet af laeger, apotekere og optikere, der er etableret i andre medlemsstater.
Paa denne baggrund mener jeg ikke, at man med rimelighed kan haevde, at de forsikredes sundhed ikke nyder tilstraekkelig beskyttelse, naar de modtager laegebehandling i en anden medlemsstat (81). Heraf foelger naturligvis, at de omtvistede bestemmelser ikke kan anses for at vaere noedvendige for at beskytte den offentlige sundhed.
53 Naar det gaelder bevarelsen af systemets oekonomiske ligevaegt, skal jeg indledningsvis fastslaa, at dette naturligvis er et hensyn, der fortjener beskyttelse i faellesskabsretlig henseende. Selv om Domstolen i sin praksis undertiden virker kategorisk, naar den afviser at tage i betragtning, at (ogsaa) oekonomiske formaal med bestemmelser, der finder anvendelse uden forskel, kan vaere berettigede (82), er det alligevel saadan, at det fremgaar af en mere indgaaende gennemgang af samme praksis, at oekonomiske formaal, som ikke er et maal i sig selv, men som har betydning inden for rammerne af og for det systems funktion, som der er tale om (83), eller som beroerer staternes vitale interesser (84), godt kan vaere det.
I lyset af ovennaevnte mener jeg ikke, det kan bestrides, at bevarelsen af den sociale sikringsordnings ligevaegt, som er de omtvistede bestemmelsers hovedformaal, ikke er et maal i sig selv, men et middel, som (i det mindste) bidrager til at sikre de forsikrede ydelser, der, saavel kvantitativt som kvalitativt, er paa et vist niveau. Hvis ordningens oekonomiske ligevaegt blev undergravet, ville det nemlig kunne foere til en ringere sundhedsbeskyttelse med klare og uundgaaelige negative foelgevirkninger foerst og fremmest for de forsikrede, der tilhoerer de svageste sociale lag. Hertil kommer, at Domstolen har fastslaaet, bl.a. i forbindelse med spoergsmaalet om ligebehandling af maend og kvinder i socialsikringssektoren (85) og fortolkningen af de relevante bestemmelser i vedtaegten for tjenestemaend (86), at de sociale sikringsordningers ligevaegt er et legitimt og dermed beskyttelsesvaerdigt formaal.
54 Herefter skal jeg behandle spoergsmaalet, om de omtvistede bestemmelser er noedvendige og passende i relation til formaalet om at bevare den oekonomiske ligevaegt og dermed opretholde en alment tilgaengelig laege- og hospitalstjeneste. Herom har samtlige de regeringer, som har afgivet indlaeg, gjort gaeldende, at forhaandstilladelser er noedvendige for at undgaa, at de sociale sikringsinstitutioner forpligtes til at godtgoere de ydelser, der er tale om, efter lovgivningen i den stat, hvor hver enkelt forsikret har valgt at modtage laegebehandling og/eller koebe de hermed forbundne varer. De samme regeringer har yderligere anfoert, at de sikrede normalt vil vaelge den stat, som anses for at vaere laengst fremme paa det paagaeldende omraade, og hvor ydelserne derfor er dyrest.
Det maa faktisk erkendes, at det ville undergrave ordningernes oekonomiske ligevaegt, med de negative foelgevirkninger, som dette ville have for opretholdelsen af en stabil og alment tilgaengelig laege- og hospitalstjeneste, hvis institutionerne havde pligt til at godtgoere ydelser efter medlemsstaternes forskellige lovgivninger, som de forsikrede havde valgt at modtage uden for deres egen stats omraade. Herom skal jeg blot konstatere, at sundhedsudgifterne og sygesikringsordningernes finansieringsregler paa nuvaerende stadium varierer maerkbart fra medlemsstat til medlemsstat (87). Fri og betingelsesloes bevaegelighed for patienter ville derfor foere til en uligevaegtssituation med staerkt negative foelgevirkninger for de stater, hvor prisen paa de paagaeldende ydelser er klart lavere end den, som de sociale sikringsinstitutioner ville skulle godtgoere for de forsikrede, som havde valgt at modtage saadanne ydelser i en anden medlemsstat.
55 Derfor maa de omtvistede bestemmelser anses for at vaere noedvendige og rimelige i forhold til virkeliggoerelsen af det tilstraebte formaal. Kravet om, at der skal indhentes forhaandstilladelse, er faktisk den eneste maade, hvorpaa de sociale sikringsinstitutioner i de tilfaelde, hvor det under hensyn til den paagaeldendes helbredstilstand findes noedvendigt, kan yde forsikringsdaekning af udgifter, som en forsikret har afholdt i en anden medlemsstat paa de vilkaar, der gaelder i denne stat, og dermed begraense uforholdsmaessigt store udgifter, som kunne undergrave ordningens oekonomiske ligevaegt.
Kommissionen haevder imidlertid - idet den gaar ud fra, at forordningens artikel 22 nok paalaegger medlemsstaterne ikke at naegte godtgoerelse i et naermere angivet tilfaelde, men intet foreskriver med hensyn til de oevrige tilfaelde, der kan vaere tale om - at det ved hver enkelt anmodning om forhaandstilladelse til en bestemt ydelse er noedvendigt at undersoege, om meddelelsen af en saadan, og den dermed forbundne finansielle byrde, ville kunne undergrave ordningens oekonomiske ligevaegt (88). Hvor besnaerende denne opfattelse end lyder, er den ved naermere eftersyn ikke saerlig logisk. Det er ganske vist ikke alene oenskeligt, men ogsaa helt indlysende, at medlemsstaterne kunne vaere mere generoese, end forordningens artikel 22 kraever (det kan de afgjort); jeg kunne imidlertid godt lide at vide, efter hvilke kriterier nationale bestemmelser, som goer det muligt at lade forsikrede rejse til andre medlemsstater, for at de kan modtage laegebehandling i disse, i det mindste i de i forordningens artikel 22 foreskrevne tilfaelde, kan vaere forenelige med denne bestemmelse, som Kommissionen staar fast paa er gyldig, men uforenelige med traktatens regler om tjenesteydelser (89).
56 Til gengaeld er det absolut rigtigt, at forordningens artikel 22 ingenlunde foreskriver eller indebaerer, at de forsikrede i tilfaelde af, at forhaandstilladelse naegtes med den begrundelse, at de fastsatte betingelser ikke er opfyldt, selv skal baere hele den udgift, der er forbundet med den paagaeldende ydelse, eller at de ikke har ret til nogen form for godtgoerelse. Artiklen tilsigter nemlig, at den forsikredes ret til at modtage bestemte ydelser, som en undtagelse fra det enhedsprincip, der ligger til grund for de paagaeldende bestemmelser, og som den samordning, der gennemfoeres ved direktivet, bygger paa, kan opfyldes i en anden medlemsstat (i det mindste) i det tilfaelde, hvor den paagaeldendes helbredstilstand goer en rejse noedvendig. Bestemmelsen har med andre ord til formaal at sikre de forsikrede ret til at modtage den noedvendige behandling i en anden medlemsstat, uden at de derved stilles ugunstigt i oekonomisk henseende, og uden at der derved bringes forstyrrelse i de ordninger, der findes i de forskellige medlemsstater.
57 Men hvis det anfoerte er rigtigt, foelger det dels, at begraensningerne i medfoer af de relevante bestemmelser i artikel 22 er objektivt begrundede, netop fordi de har til formaal at sikre, at de forsikrede kan modtage laegelige ydelser i en anden medlemsstat paa de i denne medlemsstats lovgivning fastsatte vilkaar, og dermed forenelige med traktatens artikel 30 og 59, dels, at det formaal, som de nationale bestemmelser tilstraeber, nemlig bevarelse af ordningens oekonomiske ligevaegt, kun er af betydning, hvis, og i den udstraekning, man gaar ud fra, at de tjenesteydelser, som de forsikrede har valgt at modtage i en anden medlemsstat, skal godtgoeres af den kompetente sygesikringsinstitution efter de kriterier og bestemmelser, som finder anvendelse i den stat, hvor disse tjenesteydelser praesteres.
Derfor maa det undersoeges, om der stadig er fare for, at ordningens oekonomiske ligevaegt undergraves, og det derfor er noedvendigt at kraeve forhaandstilladelse, selv naar den kompetente sociale sikringsinstitution ikke skal yde fuld godtgoerelse ifoelge lovgivningen i den stat, hvor behandlingen af den forsikrede har fundet sted, men efter lovgivningen og satserne i den stat, hvor modtageren af behandlingen er forsikret. Alt i alt maa det undersoeges, om den godtgoerelse, som Decker har ansoegt om paa de samme vilkaar, som han ville have haft ret til, hvis han havde koebt brillerne hos en optiker i Storhertugdoemmet, ligesom Kohll's eventuelle godtgoerelse efter de luxembourgske satser, virkelig kan skade ordningens oekonomiske ligevaegt.
58 Naar problemet formuleres paa denne maade, er det klart, at forskellen mellem de enkelte ordningers finansieringsregler og udgifter ikke er relevant, hvis den kompetente sociale sikringsinstitution ikke har pligt til at godtgoere de ydelser, som de forsikrede har modtaget i en anden medlemsstat paa grundlag af den lovgivning, der gaelder i denne stat. Det maa faktisk konstateres, at den godtgoerelse paa 1 600 LUF, som Decker ville have haft ret til, hvis han havde koebt brillerne hos en optiker i Storhertugdoemmet, ikke har nogen indvirkning paa ordningens oekonomiske ligevaegt, ligesom det ikke er muligt at faa oeje paa nogen indvirkning, saafremt godtgoerelse for en specialtandlaegebehandling i Tyskland af en person, som er tilsluttet sygekassen i Luxembourg, finder sted paa grundlag af »Luxembourg-prisen« for saadanne behandlinger (90).
Heraf foelger, at der heller ikke foreligger virkninger, der kan skade opretholdelsen af en alment tilgaengelig laegetjeneste i et bestemt geografisk omraade. Ganske vist har personer i graenseegne mulighed for at passere graensen hyppigere end andre, bl.a. for at modtage laegebehandling, men der er i princippet ikke tale om énvejstrafik, og, navnlig paavirker de hidtil omtalte ydelser ikke ordningens oekonomiske ligevaegt mere, end hvis de var blevet praesteret i de paagaeldendes bopaelsstat.
59 Naar der er tale om sygehusene, mener jeg dog, at situationen er meget anderledes og kraever en anden loesning. Til forskel fra de ydelser, som udoevere af liberale erhverv praesterer, maa det konstateres dels, at udformningen og omfanget af denne sektor er resultatet af en behovsplanlaegning, dels, at en enkelt persons ophold paa et sygehus ikke kan adskilles fra driften af sektoren som helhed. Det siger sig selv, at sygehusene i en medlemsstat, hvis mange forsikrede valgte at benytte sygehuse i andre medlemsstater, ville ligge delvis ubenyttede hen, samtidig med, at de fortsat ville skulle baere lige saa store udgifter til personale og udstyr, som hvis deres kapacitet var blevet udnyttet optimalt (91).
Skal den kompetente sociale sikringsordning udbetale godtgoerelse for laegelige ydelser, som de forsikrede har modtaget paa sygehuse i andre medlemsstater, vil det med andre ord under alle omstaendigheder medfoere en yderligere finansiel byrde for den, ogsaa selv om det sker paa grundlag af faste beloeb, der svarer til »Luxembourg-prisen« for de paagaeldende ydelser. For saa vidt angaar sygehusene maa det derfor accepteres, at de forsikrede skal indhente forhaandstilladelse for at undgaa, at ordningens oekonomiske ligevaegt forstyrres, og for at sikre opretholdelsen af en tjeneste, der er tilgaengelig for alle i saavel oekonomisk forstand som med hensyn til transport, dvs. ogsaa for personer, som ikke oensker at rejse, men at modtage enhver noedvendig behandling paa det naermeste sted (92).
60 Sammenfattende mener jeg, at de omtvistede bestemmelser er berettigede for saa vidt angaar samtlige de ydelser, som den forsikrede skal modtage paa et sygehus, og, mere generelt, samtlige de ydelser, som den forsikrede oensker at opnaa forsikringsdaekning eller fuld godtgoerelse for fra den kompetente sociale sikringsinstitution. Derimod kan de samme bestemmelser ikke retfaerdiggoeres, naar der er tale om koeb af laegeartikler eller om laegelige ydelser, som bestaar i konsultation af eller undersoegelser hos speciallaeger i disses konsultationslokaler, og som soeges godtgjort med det faste beloeb i henhold til de gaeldende satser i den stat, hvor vedkommende er forsikret.
Jeg bemaerker, at det bestemt ville vaere oenskeligt, om faellesskabslovgiver foretog en harmonisering paa dette omraade for at gennemfoere en vaesentlig side af det indre marked, nemlig en reel og effektiv fri bevaegelighed for patienter. Vel vidende, at dette er et ambitioest maal, som det for oejeblikket er vanskeligt at naa, mener jeg, at faellesskabslovgiver i det mindste paa kort sigt burde oege antallet af tilfaelde, hvor tilladelse ikke kan naegtes. Saaledes ville det uden tvivl i mere end én forstand vaere hensigtsmaessigt, om der skulle gives tilladelse, hver gang den forsikrede under alle omstaendigheder kunne faa en mere effektiv behandling i en anden medlemsstat, og hvis der, som i Kohll's tilfaelde og som beskrevet paa retsmoedet, kun var én speciallaege i bopaelsstaten, der kunne praestere den noedvendige ydelse.
Forslag til afgoerelse
61 Paa baggrund af ovenstaaende betragtninger foreslaar jeg herefter Domstolen, at den besvarer de spoergsmaal, som henholdsvis Conseil arbitral des assurances sociales og Luxembourgs Cour de cassation har stillet i de to sager, saaledes:
a) Sag C-120/95:
»Traktatens artikel 30 og 36 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en social sikringsinstitution med den begrundelse, at enhver laegebehandling i udlandet skal godkendes paa forhaand, afslaar at yde en forsikret person godtgoerelse i henhold til den lovgivning, der gaelder i vedkommende stat, for et par briller med korrigerende brilleglas, der er ordineret af en laege i den stat, hvor den forsikrede har bopael, men som er koebt hos en optiker, der er etableret i en anden medlemsstat.«
b) Sag C-158/96:
»Traktatens artikel 59 og 60 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for nationale bestemmelser, der goer forsikringsdaekning af godtgoerelsesberettigede ydelser betinget af, at den forsikredes sociale sikringsinstitution har givet en tilladelse, naar ydelserne er blevet praesteret i en anden medlemsstat end den, hvori den paagaeldende har bopael, forudsat og i den udstraekning der er tale om ydelser, som ikke er blevet praesteret paa et sygehus, og som ikke godtgoeres efter satserne i den stat, hvor de er blevet praesteret, men efter satserne i den stat, hvor den paagaeldende er forsikret. Derimod skal traktatens artikel 59 og 60 fortolkes saaledes, at de ikke er til hinder for saadanne nationale bestemmelser, naar der er tale om ydelser, som skal praesteres paa et sygehus, og mere generelt alle ydelser, som skal godtgoeres ifoelge lovgivningen i den medlemsstat, hvor de er praesteret, som ikke er den forsikredes bopaelsstat, da bestemmelserne har til formaal at sikre den oekonomiske ligevaegt inden for, og dermed opretholdelsen af, en alment tilgaengelig hospitalstjeneste i et bestemt geografisk omraade.«
(1) - Jf. tilsvarende artikel 119 i UCM's nugaeldende vedtaegter.
(2) - AEndret og ajourfoert ved Raadets forordning (EF) nr. 118/97 af 2.12.1996 (EFT 1997 L 28, s. 1).
(3) - Det skal tilfoejes, at der ved Raadets forordning (EF) nr. 3095/95 af 22.12.1995 (EFT L 335, s. 1) blev indsat foelgende artikel 22a i forordning nr. 1408/71: »Uanset denne forordnings artikel 2 finder artikel 22, stk. 1, litra a) og c), ligeledes anvendelse paa personer, der er statsborgere i en af medlemsstaterne, og som er forsikret efter en medlemsstats lovgivning, samt de familiemedlemmer, som bor sammen med dem.« Efter denne aendring er det saaledes ikke laengere noedvendigt at vaere arbejdstager for at paaberaabe sig bestemmelserne i artikel 22; den paagaeldende skal blot vaere forsikret i en eller anden egenskab.
(4) - Forordningens artikel 36, stk. 1, bestemmer, at »de naturalydelser, der udredes af en medlemsstats institution for en anden medlemsstats institutions regning i medfoer af bestemmelserne i dette kapitel, refunderes fuldt ud«.
(5) - Conseil arbitral des assurances sociales afviste klagen ved kendelse af 24.8.1993. Ved afgoerelse af 20.10.1993 afviste Conseil arbitral ogsaa Decker's begaering om ophaevelse af kendelsen. Cour de cassation ophaevede denne afgoerelse og hjemviste sagen til Conseil arbitral.
(6) - Jf. herom dom af 7.3.1989, sag 215/87, Schumacher, Sml. s. 617, og af 8.4.1992, sag C-62/90, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2575.
(7) - Jf. herom desuden dom af 4.10.1991, sag C-150/90, Society for the Protection of Unborn Children Ireland, Sml. I, s. 4685, hvori Domstolen fastslog, at »laegelig afbrydelse af svangerskab, der udfoeres lovligt i den stat, hvor den foretages, er en tjenesteydelse som omhandlet i traktatens artikel 60« (praemis 21).
(8) - Dom af 31.1.1984, forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, Sml. s. 377, praemis 16.
(9) - Dom af 7.2.1984, sag 238/82, Duphar m.fl., Sml. s. 523, praemis 16. Jf. herom senest ogsaa dom af 17.6.1997, sag C-70/95, Sodemare m.fl., Sml. I, s. 3395, praemis 27.
(10) - For en udtoemmende fremstilling af Domstolens praksis paa omraadet og virkningerne heraf se generaladvokat Fennelly's forslag til afgoerelse af 6.2.1997 i Sodemare-sagen, a.st., note 9, punkt 23-30.
(11) - Det er ikke tilfaeldigt, at dette standpunkt er et fast element i Domstolens praksis vedroerende fortolkningen af forordning nr. 1408/71. Jf. bl.a. dom af 24.4.1980, sag 110/79, Coonan, Sml. s. 1445, praemis 12, og af 4.10.1991, sag C-349/87, Paraschi, Sml. I, s. 4501, praemis 15.
(12) - Dom af 17.2.1993, forenede sager C-159/91 og C-160/91, Sml. I, s. 637, praemis 19.
(13) - Dom af 30.1.1997, forenede sager C-4/95 og C-5/95, Stoeber og Piosa Pereira, Sml. I, s. 511, praemis 19.
(14) - Coonan-dommen og Paraschi-dommen, a.st., note 11, henholdsvis praemis 12 og praemis 15.
(15) - Herom skal det blot naevnes, at skoent forordning nr. 1408/71 kun har til formaal at samordne medlemsstaternes lovgivning paa dette omraade, er ligebehandling af indenlandske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, der har bopael i samme stat, et af de principper, der, som anfoert i artikel 3, stk. 1, ligger til grund for den.
(16) - Poucet og Pistre-dommen, a.st., note 12, praemis 18.
(17) - Denne konklusion bekraeftedes, om end modsaetningsvis, af dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, i hvilken Domstolen fastslog, at begrebet virksomhed ved anvendelsen af konkurrencereglerne »omfatter ... enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmaade« (praemis 21).
(18) - Dom af 16.1.1995, sag C-244/94, Fédération française des Sociétés d'assurance m.fl., Sml. I, s. 4013, praemis 17-22.
(19) - Dom af 26.3.1996, sag C-238/94, García m.fl., Sml. I, s. 1673, praemis 13.
(20) - Da det i oevrigt er en udtalelse, der - om end i mere kategoriske vendinger - er taget fra mit forslag til afgoerelse i forbindelse med dommen (fremsat den 29.2.1996, Sml. I, s. 675, punkt 9), vil jeg gerne understrege, at det ingenlunde var min hensigt at faa fastslaaet et saadant resultat. Som det fremgaar af forslaget til afgoerelse, oenskede jeg snarere at paavise, at ingen af traktatens bestemmelser paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin, heller ikke dem, der mere direkte vedroerte socialsikringsomraadet eller i hvert fald det sociale omraade, kunne danne hjemmel for »foranstaltninger, der gaar ud paa en afskaffelse af nationale socialsikringssystemer« (note 6 i forslaget til afgoerelse), idet udtrykket »afskaffelse« netop tog sigte paa afviklingen af ordninger som dem, der i dag findes i medlemsstaterne. Der er dog ingen tvivl om, at det, hvis man en dag naar frem til at harmonisere disse ordninger, netop ville vaere traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66, der ville vaere det rigtige retsgrundlag for en liberalisering af (bl.a.) den virksomhed, som de paagaeldende institutioner udoever.
(21) - García-dommen, a.st., note 19, praemis 14.
(22) - Jf. herom punkt 19 ovenfor og note 14.
(23) - Sodemare-dommen, a.st., note 9, praemis 29.
(24) - Sodemare-dommen, praemis 32 og 34. Domstolen fandt det dog i samme dom noedvendigt at understrege, at systemet ikke maatte »stille selskaber fra andre medlemsstater, der arbejder med gevinst for oeje, faktisk eller retligt ringere end selskaber, der er hjemmehoerende i medlemsstaten og arbejder med gevinst for oeje« (praemis 33).
(25) - Dom af 12.2.1987, sag 221/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 719, praemis 11.
(26) - Dom af 7.7.1988, sag 143/87, Stanton, Sml. s. 3877, praemis 10. Jf. ogsaa herom dom af samme dato, forenede sager 154/87 og 155/87, Wolf m.fl., Sml. s. 3897, praemis 10.
(27) - Duphar-dommen (jf. note 9), praemis 18. Jf. desuden dom af 19.3.1991, sag C-249/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1275, praemis 38 og 42, hvori Domstolen i en tvist om kriterier for at opnaa tilskud fandt en national ordning, som kun var til fordel for belgiske farmaceutiske produkter, i strid med traktatens artikel 30.
(28) - Sodemare-dommen (jf. note 9), praemis 36-40.
(29) - Domstolen har anlagt samme holdning med hensyn til f.eks. direkte beskatning. Det er saaledes dens faste praksis paa dette omraade, at »selv om bestemmelser om direkte skatter paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin ikke som saadanne henhoerer under Faellesskabets kompetence, skal medlemsstaterne dog overholde faellesskabsretten under udoevelsen af deres kompetence« (dom af 14.2.1995, sag C-279/93, Schumacker, Sml. I, s. 225, praemis 21; jf. herom senest ogsaa dom af 15.5.1997, sag C-250/95, Futura Participations og Singer, Sml. I, s. 2471, praemis 19).
(30) - Dom af 16.3.1978, sag 117/77, Pierik I, Sml. s. 825, praemis 14.
(31) - Jf. herom dom af 31.5.1979, sag 182/78, Pierik II, Sml. s. 1977, praemis 4, og den tidligere dom af 19.3.1964, sag 75/63, Unger, Sml. 1954-1964, s. 471, navnlig s. 475, org. ref.: Rec. s. 347, navnlig s. 364. For saa vidt angaar anvendelsen af forordningens artikel 22 er det i oevrigt efter indsaettelsen af artikel 22a ikke laengere et krav, at den paagaeldende er arbejdstager eller medlem af en arbejdstagers familie; det er tilstraekkeligt, at vedkommende er forsikret (jf. note 3).
(32) - Raadets forordning (EOEF) nr. 574/72 af 21.3.1972 om regler til gennemfoerelse af forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (aendret og ajourfoert i EFT 1997 L 28, s. 102).
(33) - Artikel 19 i forordning nr. 574/72 lyder saaledes: »Naar det drejer sig om graensearbejdere eller deres familiemedlemmer, kan laegemidler, bandager, briller, mindre proteser samt laboratorieundersoegelser kun udleveres eller foretages paa den medlemsstats omraade, hvor de er ordineret, efter bestemmelserne i denne medlemsstats lovgivning, medmindre den lovgivning, der gaelder for den kompetente institution, eller en overenskomst indgaaet mellem de paagaeldende medlemsstater eller disse medlemsstaters kompetente myndigheder indeholder mere gunstige regler.«
(34) - Dom af 10.1.1980, sag 69/79, Jordens-Vosters, Sml. s. 75, praemis 9. Dette blev fastslaaet i en sag, hvor den kompetente, i dette tilfaelde nederlandske, sociale sikringsinstitution havde meddelt en belgisk statsborger afslag paa godtgoerelse af udgifter til farmaceutiske produkter og laegeartikler, som hun havde afholdt i Belgien.
(35) - Forhaandstilladelser til laegebehandling i en anden medlemsstat kan dog ikke ogsaa daekke udgifter afholdt i denne medlemsstat til koeb af laegeartikler. Det mener jeg er saavel ubestrideligt som ubestridt.
(36) - Det ville kun forholde sig anderledes, hvis Domstolens tidligere fortolkning af udtrykket »den efter hans tilstand fornoedne behandling« i artikel 22, stk. 1, litra c), stadig var gaeldende. Domstolen har nemlig haft lejlighed til at udtale, at det fremgaar af dette udtryk, »at de naturalydelser, med henblik paa hvilke der efter denne bestemmelse meddeles en arbejdstager tilladelse til at rejse til en anden medlemsstat, omfatter enhver for den paagaeldendes sygdom eller lidelse effektiv behandling« (Pierik I-dommen, a.st., note 30, praemis 15, og Pierik II-dommen, a.st., note 31, praemis 10, min fremhaevelse). Denne fortolkning maa desvaerre nu anses for foraeldet. Netop paa grund af Pierik-dommene blev artikel 22, stk. 2, nemlig gjort mere restriktiv, saaledes at den nu udtrykkeligt og utvetydigt angiver det ene tilfaelde, hvor tilladelse ikke kan naegtes.
(37) - Jf. herom eksempelvis dom af 20.3.1990, sag C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana, Sml. I, s. 889, praemis 20 og 21, hvori Domstolen afgjorde, at den omstaendighed, at nationale bestemmelser kunne anses for en stoetteforanstaltning efter traktatens artikel 92, ikke undtog dem fra forbuddet i traktatens artikel 30.
(38) - Domstolen har i oevrigt ikke undladt at understrege, at de foranstaltninger, som artikel 51 giver faellesskabslovgiver frihed til at fastsaette, skal vaere »objektivt begrundede« (dom af 13.7.1976, sag 19/76, Triches, Sml. s. 1243, praemis 18). Denne udtalelse kan kun fortolkes saaledes, at foranstaltninger truffet i henhold til artikel 51 ikke maa indebaere en uberettiget begraensning af de rettigheder, som traktaten tillaegger faellesskabsborgerne.
(39) - Dom af 9.7.1980, sag 807/79, Gravina, Sml. s. 2205, praemis 7, af 5.7.1988, sag 21/87, Borowitz, Sml. s. 3715, praemis 23, og af 7.2.1991, sag C-227/89, Roenfeldt, Sml. I, s. 323, praemis 12.
(40) - Dom af 15.1.1986, sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 20.
(41) - Stoeber og Piosa Pereira-dommen (a.st., note 13), praemis 32, 33 og 34.
(42) - Denne afgoerelse viste i oevrigt, at det standpunkt, som Domstolen tidligere havde indtaget, hvorefter medlemsstaterne skulle overholde en bestemmelse med direkte virkning, saasom traktatens artikel 52, »selv om de, fordi der ikke fandtes faellesskabsregler vedroerende selvstaendige erhvervsdrivendes sociale retsstilling, bevarede kompetencen til at lovgive paa dette omraade« (Stanton-dommen og Wolf-dommen, a.st., note 26, begge praemis 10), ingenlunde havde mistet sin betydning, blot fordi forordningens anvendelsesomraade i mellemtiden var blevet udvidet til ogsaa at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende.
(43) - Stoeber og Piosa Pereira-dommen, a.st., note 13, praemis 38 og 39.
(44) - Domstolen udtalte herom, at »der ikke er noget til hinder for, at medlemsstaterne bestemmer, at familieydelserne kun skal udbetales til personer, der indgaar i et solidarisk faellesskab i form af en alderdomsforsikringsordning«, og at medlemsstaterne »frit kan fastsaette de betingelser, som en person skal opfylde for at vaere berettiget til sociale sikringsydelser, idet forordning nr. 1408/71 kun har en koordinerende funktion« (praemis 36).
(45) - Det kan ikke undgaa at vaekke en vis forundring, at Domstolen ikke mente at skulle saette spoergsmaalstegn ved gyldigheden af den bestemmelse, hvorefter familieydelserne kunne naegtes selvstaendige erhvervsdrivende, der ikke var tilsluttet den lovbestemte sociale sikringsordning, isaer naar man betaenker, at den for netop at begrunde, hvorfor de nationale bestemmelser var uforenelige med artikel 52, havde understreget, at dette stillede statsborgere, der havde udnyttet den frie bevaegelighed, ringere. Naar dette faktisk antages, kan det kun foelge heraf, at den bestemmelse, der gjorde det muligt at naegte familieydelser, var ugyldig. Det er i den forbindelse naeppe noedvendigt at erindre om den faste retspraksis, hvorefter »maalet for artikel 48-51 [ikke ville] blive naaet, hvis arbejdstagerne ved at udoeve deres ret til fri bevaegelighed skulle miste de sociale fordele, som sikres dem ved en medlemsstats lovgivning« (jf. bl.a. dom af 25.2.1986, sag 284/84, Spruyt, Sml. s. 685, praemis 19, og af 9.12.1993, forenede sager C-45/92 og C-46/92, Lepore og Scamuffa, Sml. I, s. 6497, praemis 21). Dette maa ogsaa gaelde for selvstaendige erhvervsdrivende, da de ogsaa er omfattet af forordningen, i den udstraekning de goer brug af den frie bevaegelighed.
(46) - Jf. punkt 15 ovenfor, og saerlig note 6.
(47) - Decker har ikke haft vanskeligt ved at koebe det par briller, som hovedsagen drejer sig om, i en anden medlemsstat end den, hvori han bor. Vanskelighederne begyndte foerst, da han anmodede den kompetente sociale sikringsinstitution om godtgoerelse for brillerne, og en saadan blev naegtet ham.
(48) - I den forbindelse skal det dog understreges, at den omtvistede forhaandstilladelse, skoent den udelukkende kraeves for koeb af varer »i udlandet«, under ingen omstaendigheder kan sidestilles med andre krav om forhaandstilladelse, som Domstolen har udtalt sig negativt om (jf. eksempelvis dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, praemis 18). Det skyldes hovedsagelig, at det i den foreliggende sag ikke er selve importen, der kraeves forhaandstilladelse til.
(49) - I saadanne tilfaelde forstaar det sig, at den kompetente sociale sikringsinstitution naegter at meddele forhaandstilladelse, eftersom der er al mulig grund til at antage, for det foerste, at et par briller (om de saa er af en saerlig type) eller laegeartikler, der ordineres af henholdsvis en oejenlaege og en laege med praksis i en medlemsstat, kan faas paa denne medlemsstats omraade, og, for det andet, at den forsikredes helbredstilstand ikke forvaerres, saafremt vedkommende ikke koeber de paagaeldende varer uden for medlemsstatens omraade (jf. ogsaa ovenfor punkt 29 herom). Tvaertimod kunne den forsikredes helbredstilstand utvivlsomt forvaerres, hvis vedkommende i stedet for hurtigst muligt at koebe de varer, som han havde brug for, besluttede sig til at ansoege om en forhaandstilladelse og afvente udfaldet af en raekke laegelige og administrative formaliteter (som i hoej grad kunne forventes at vaere negativt).
(50) - Hvad dette angaar kan jeg ikke undlade at pege paa, hvor klart det fremgaar af en modsaetningsvis laesning af Duphar-dommen, at nationale bestemmelser, der foreskriver saadanne betingelser for godtgoerelse, at en saadan kun ydes for nationale produkter (Duphar-dommen, a.st., note 9, praemis 18-22) er i strid med artikel 30. I det foreliggende tilfaelde mener jeg ikke, at den omstaendighed, at der kun kan ydes godtgoerelse for varer koebt paa den aktuelle medlemsstats omraade, kan foere til nogen anden konklusion.
(51) - Dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5.
(52) - Jf. Luisi og Carbone-dommen, a.st., note 8, praemis 16. Paa baggrund heraf kan jeg i oevrigt ikke udelukke, at reglerne om tjenesteydelser ogsaa er relevante, selv om der er tale om koeb af varer (Decker's tilfaelde). Naar man nemlig tager varernes art og den omstaendighed i betragtning, at Domstolen har afgjort, at saavel salg af briller og kontaktlinser som laegemidler kraever medvirken af kvalificeret personale (domme af 21.3.1991, sag C-369/88, Delattre, Sml. I, s. 1487, og sag C-60/89, Monteil og Sammani, Sml. I, s. 1547, som begge vedroerer apotekere, og dom af 25.5.1993, sag C-271/92, LPO, Sml. I, s. 2899, som vedroerer optikere), kan det utvivlsomt goeres gaeldende, at de paagaeldende bestemmelser selv i saadanne tilfaelde er omfattet af traktatens artikel 59 og 60. Jeg mener saaledes ikke, at det kan udelukkes, i hvert fald ikke kategorisk, at Decker's rejse til en anden medlemsstat for at koebe et par briller er omfattet af bestemmelserne om tjenesteydelser, da den, naar alt kommer til alt, ikke havde til formaal at koebe en hvilken som helst vare, men at drage nytte af en virksomhed, der udoevedes af en optiker i en anden medlemsstat. Skal man drage den konklusion, at reglerne om tjenesteydelser ogsaa finder anvendelse i Decker's tilfaelde, har betragtningerne vedroerende Kohll-sagen i dette forslag til afgoerelse selvfoelgelig ogsaa gyldighed for Decker-sagen.
(53) - Domstolens praksis vedroerende tjenesteydelser indeholder i oevrigt mange eksempler paa nationale foranstaltninger, som, skoent de ikke i sig selv har drejet sig om praestation af tjenesteydelser, er blevet fundet i strid med artikel 59, fordi de kunne haemme praestationen af de paagaeldende tjenesteydelser. Man behoever f.eks. blot at naevne, at Domstolen har anset nationale bestemmelser, der gjorde en social boligstoetteydelse betinget af, at den optagelse af laan, der skulle foretages i forbindelse hermed, skete i et kreditinstitut i den paagaeldende medlemsstat, for stridende mod artikel 59, fordi bestemmelserne kunne afholde de beroerte fra at henvende sig til kreditinstitutter i andre medlemsstater for at optage laan til opfoerelse, erhvervelse eller forbedring af bolig (dom af 14.11.1995, sag C-484/93, Svensson og Gustavsson, Sml. I, s. 3955). Det er naeppe noedvendigt at foeje til, at de paagaeldende bestemmelser, ligesom i de foreliggende sager, ikke direkte omhandlede praestation af tjenesteydelser.
(54) - Hvad dette angaar har Domstolen i oevrigt udtalt, at betalingen ikke behoever at blive foretaget direkte af tjenesteydelsernes modtagere (jf. herom dom af 26.4.1988, sag 352/85, Bond van Adverteerders m.fl., Sml. s. 2085, praemis 16). Det aendrer saaledes ikke problemstillingen, hvis forholdet er det, at den kompetente sociale sikringsinstitution medvirker direkte ved betalingen af tjenesteydelsen.
(55) - Det maa derfor udelukkes, at laegevirksomhed kan sidestilles med offentlig undervisning (jf. dom af 27.9.1988, sag 263/86, Humbel, Sml. s. 5365, praemis 4, 5 og 6, og af 7.12.1993, sag C-109/92, Wirth, Sml. I, s. 6447).
(56) - Hvad dette angaar erindrer jeg om, at artikel 59 »kraever afskaffelse af enhver forskelsbehandling ... der kan vaere til hinder for eller paa anden maade genere den virksomhed, som udoeves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor han lovligt leverer tilsvarende ydelser« (dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Saeger, Sml. I, s. 4221, praemis 12). Det er i oevrigt naeppe noedvendigt at tilfoeje, at problemstillingen ville vaere den samme, hvis det ikke var samtlige de tjenesteydere, der var etableret paa den aktuelle medlemsstats omraade, som de omtvistede bestemmelser fandt anvendelse paa, men kun dem, der havde overenskomst med den sociale sikringsinstitution. Den omstaendighed, at nationale bestemmelser ikke kommer alle tjenesteydere i en medlemsstat til gode, er ifoelge Domstolens faste praksis uden betydning for, om artikel 59 finder anvendelse (jf. f.eks. dom af 25.7.1991, sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4069, praemis 25).
(57) - Jeg erindrer i den forbindelse om, at den almindelige plan om ophaevelse af begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser (EFT Anden Serie IX, s. 3) ogsaa omfattede indirekte begraensninger, som eksempelvis kunne ramme en tjenesteyder gennem tjenesteydelsernes modtagere.
(58) - Det synspunkt, at forordningens artikel 22 ogsaa er principielt uforenelig med traktatens bestemmelser om tjenesteydelser, deles i vid udstraekning af den juridiske litteratur. Jf. bl.a. Bosscher: »La seguridad social de los trabajodores migrantes en la perspectiva del establecimiento del mercado interior« i Los sistemas de seguridad social y el mercado único europeo, Madrid, 1993, s. 23 ff., navnlig s. 31 ff., og Cornelissen: »The Principle of Territoriality and the Community Regulations on Social Security« i Common Market Law Review, 1996, s. 439 ff., navnlig s. 463-466.
(59) - For fuldstaendighedens skyld skal det naevnes, at Den Europaeiske Menneskerettighedskommission har taget stilling til de luxembourgske bestemmelser og forordningens artikel 22 i en sag, hvor sagsoegeren - en luxembourgsk statsborger, der af sygekassen var blevet naegtet godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom, som hun havde afholdt i en anden medlemsstat (Belgien), og som hun ikke havde indhentet forhaandstilladelse til - havde nedlagt paastand om, at procedurens lange varighed og den omstaendighed, at Cour de cassation, som ifoelge traktatens artikel 177 havde pligt til at indbringe sagen for De Europaeiske Faellesskabers Domstol, ikke havde antaget hendes kassationsanke til realitetsbehandling, hvilket havde forhindret hende i at opnaa en afgoerelse fra Domstolen om fortolkningen af traktatens artikel 59, som de nationale bestemmelser efter hendes opfattelse klart var i strid med, udgjorde en overtraedelse af artikel 6, stk. 1, i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende friheder. Den Europaeiske Menneskerettighedskommission konstaterede, at sygekassen og de luxembourgske domstole havde afvist klagen med den begrundelse, at sagsoeger ifoelge artikel 60, tredje afsnit, i loven om social sikring, traktatens artikel 51 og forordningens artikel 22 ikke med rimelighed kunne goere krav paa godtgoerelse af udgifter paa grund af sygdom, som hun havde afholdt i en anden medlemsstat uden forinden at have indhentet den foreskrevne tilladelse, og fastslog, at »sagsoeger ifoelge de for tilfaeldet relevante bestemmelser ikke havde ret til godtgoerelse for den behandling, som hun modtog i Belgien«. Menneskerettighedskommissionen, som fortolkede forordningens artikel 22 saaledes, at den ikke gav ret til godtgoerelse, kom i det vaesentlige til den konklusion, at sagsoeger ikke besad en rettighed som omhandlet i konventionens artikel 6, stk. 1, og afviste derfor sagen (afgoerelse af 16.4.1996, Marie-Anne Muenchen/Luxembourg, nr. 28895/95).
(60) - Jf. herom, for saa vidt angaar varer, dom af 17.6.1981, sag 113/80, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 1625, praemis 8 og 11, og senest dom af 7.5.1997, forenede sager C-321/94, C-322/94, C-323/94 og C-324/94, Pistre m.fl., Sml. I, s. 2343, praemis 52. For saa vidt angaar tjenesteydelser har Domstolen foerst i dommen i sagen Bond van Adverteerders m.fl. (a.st., note 54) klart udtalt, at »nationale bestemmelser ... som er diskriminerende, kun er forenelige med faellesskabsretten, hvis de kan henfoeres under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse« (praemis 32). Jf. herom senest ogsaa Svensson og Gustavsson-dommen (a.st., note 53), praemis 15.
(61) - Jf. herom, for saa vidt angaar varer, Duphar-dommen (jf. note 9), praemis 23, og den tidligere dom af 19.12.1961, sag 7/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 271, navnlig s. 277, org. ref.: Rec. s. 633, navnlig s. 657. For saa vidt angaar tjenesteydelser jf. bl.a. dommen i sagen Bond van Adverteerders m.fl. (jf. note 54), praemis 34, og senest dom af 4.5.1993, sag C-17/92, Fedicine, Sml. I, s. 2239, praemis 16 og 21.
(62) - Dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, praemis 37, hvori, skal det understreges, Domstolen uden forskel henviste til samtlige de ved traktaten sikrede friheder og netop derved, i en sammenhaeng som den foreliggende, fremhaevede enhedskarakteren af de forskellige bestemmelser.
(63) - Da Domstolen foerste gang gav udtryk for dette standpunkt i den saakaldte »Cassis de Dijon-dom« af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649, vedroerte det udelukkende varer, men den har siden gentaget det i relation til andre ved traktaten sikrede grundlaeggende friheder. For saa vidt angaar tjenesteydelser henvises der udtrykkelig til denne opfattelse bl.a. i dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, praemis 11-15, dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene (a.st., note 56), praemis 15-19, og Saeger-dommen (a.st., note 56), praemis 15. Domstolen havde dog allerede i sine foerste afgoerelser om emnet kendt bestemmelser, der begraensede den frie udveksling af tjenesteydelser, berettigede, fordi de var begrundet i almene hensyn (eksempelvis dom af 3.12.1974, sag 33/74, Van Binsbergen, Sml. s. 1299), og det er derfor helt klart, at dommene i sagerne Collectieve Antennevoorziening Gouda, Kommissionen mod Nederlandene og Saeger ikke udtrykte et nyt standpunkt, men blot tydeliggjorde det tidligere indtagne og foretog en mere fuldstaendig systematisk og teoretisk gennemgang.
(64) - Denne holdning er for oevrigt i dag foraeldet i forhold til retspraksis. Domstolen betragter saaledes ogsaa nationale bestemmelser, hvorefter der gaelder saerlige regler alt efter tjenesteydelsernes oprindelsessted, som diskriminerende og dermed kun berettigede, hvis de kan henfoeres under undtagelserne i artikel 56 (jf. bl.a. dommen i sagen Bond van Adverteerders m.fl., a.st., note 54, praemis 26 og 29, dom af 16.12.1992, sag C-211/91, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 6757, praemis 9 og 11, og Fedicine-dommen, a.st., note 61, praemis 14).
(65) - Import som saadan er stadig fuldstaendig fri. Jf. herom punkt 37 ovenfor og navnlig note 48.
(66) - Denne omstaendighed ville imidlertid skulle tages i betragtning, hvis man mente, at stedet, hvor tjenesteydelsen blev praesteret, var relevant selv i Decker's tilfaelde.
(67) - Jf. herom dom af 1.7.1993, sag C-20/92, Hubbard, Sml. I, s. 3777, praemis 14 og 15, og af 15.3.1994, sag C-45/93, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 911, praemis 9 og 10.
(68) - Jf. punkt 64 ovenfor.
(69) - Jf. eksempelvis Van Binsbergen-dommen (note 63), praemis 14, og dom af 26.11.1975, sag 39/75, Coenen m.fl., Sml. s. 1547, praemis 7-10.
(70) - Jf. bl.a. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, om forsikring, Sml. s. 3755, praemis 52-57, og af 6.6.1996, sag C-101/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2691, praemis 31.
(71) - Jf. senest dom af 9.7.1997, sag C-222/95, Parodi, Sml. I, s. 3899, hvori Domstolen paa ny understregede, at etableringskravet »fuldstaendig [fjerner] den effektive virkning af traktatens artikel 59, der netop tilsigter en afskaffelse af begraensninger for den frie udveksling af tjenesteydelser for saa vidt angaar personer, der ikke er etableret i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen skal udfoeres«. Dog tilfoejede den: »Et saadant krav kan kun anses for lovligt, saafremt det godtgoeres, at det udgoer en ufravigelig forudsaetning for at opnaa det tilstraebte formaal« (praemis 31).
(72) - Dom af 28.1.1992, sag C-204/90, Sml. I, s. 249. Det skal understreges, at Domstolen i den forbindelse noejedes med at pege paa, at »et krav om etablering ... [er] foreneligt med traktatens artikel 59, saafremt det udgoer en ufravigelig forudsaetning for at opnaa det tilstraebte almene formaal« (praemis 32). Set ud fra denne udtalelse kan bestemmelser, som indebaerer visse ulemper, eller som i hvert fald ikke indebaerer visse fordele, for personer, der vaelger at benytte tjenesteydere, som ikke er etableret i den paagaeldende medlemsstat, formentlig saa meget mere anses for berettigede, da selv det forbud mod at udoeve visse aktiviteter paa den paagaeldende medlemsstats omraade, der er indeholdt i etableringskravet, kan begrundes med almene hensyn.
(73) - Svensson og Gustavsson-dommen (a.st., note 53), praemis 15. Domstolen udtalte naermere, at »den omtvistede ordning [indebaerer] en forskelsbehandling paa grund af etableringsstedet«, som derfor »kun [kan] vaere begrundet i de almene hensyn, der er naevnt i traktatens artikel 56, stk. 1, som artikel 66 henviser til, og oekonomiske hensyn er ikke omfattet af den naevnte bestemmelse«.
(74) - Svensson og Gustavsson-dommen, praemis 16, 17 og 18.
(75) - Det skal understreges, at Svensson og Gustavsson-dommen hverken er den foerste eller den eneste om dette emne, hvori Domstolen ved afgoerelsen af, om nationale bestemmelser, der indebaerer en begraensning af udvekslingen af tjenesteydelser, er forenelige med artikel 59, baade har taget de i artikel 56 naevnte krav og krav, der er begrundet i almene hensyn, i betragtning (jf. eksempelvis dom af 6.6.1996, Kommissionen mod Italien, a.st., note 70, praemis 31 og 32).
(76) - Jf. herom navnlig dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, praemis 13.
(77) - Det skal dog naevnes, at Domstolen i sin hidtidige praksis har anlagt en restriktiv fortolkning af begrebet »den offentlige sundhed« og derfor kun fundet bestemmelser, som var begrundet i dette hensyn, berettigede, som havde til formaal at forebygge fare for menneskers og dyrs sundhed.
(78) - Jf. de i note 61 naevnte domme. Her skal jeg blot pege paa, at Domstolen i Duphar-dommen klart fastslog, at artikel 36, for saa vidt som den vedroerte foranstaltninger af ikke-oekonomisk art, under ingen omstaendigheder indeholdt hjemmel til nationale foranstaltninger, som isaer havde et budgetmaessigt formaal, saasom »reduktion af en sygeforsikringsordnings udgifter« (a.st., note 9, praemis 23).
(79) - Bl.a. kan naevnes Raadets direktiv 93/16/EOEF af 5.4.1993 om fremme af den frie bevaegelighed for laeger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser (EFT L 165, s. 1) og, mere specielt, Raadets direktiv 78/686/EOEF og 78/687/EOEF af 25.7.1978 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for og om nationale bestemmelser om tandlaeger (EFT L 223, s. 1 og 10). Derudover kan naevnes Raadets direktiv 85/432/EOEF og 85/433/EOEF af 16.9.1985 om samordning af love og administrative bestemmelser om, og gensidig anerkendelse af, eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for visse former for virksomhed paa det farmaceutiske omraade (EFT L 253, s. 34 og 37). Endelig skal det naevnes, at der, under behoerig hensyntagen til beskyttelsen af den offentlige sundhed, er sikret farmaceutiske produkter fri bevaegelighed i Faellesskabet ved Raadets direktiv 65/65/EOEF af 26.1.1965 (EFT 1965-1966, s. 17).
(80) - Jf. Schumacker-dommen (a.st., note 6), praemis 20, og dom af 8.4.1992, Kommissionen mod Tyskland (a.st., note 6), praemis 18.
(81) - I betragtning af at den luxembourgske regering selv har bekraeftet, at det naturligvis staar de sikrede frit for at modtage laegebehandling i en anden medlemsstat, kan man undre sig over, hvorfor de naevnte sundhedsbeskyttelseshensyn forsvinder, naar der ikke anmodes om godtgoerelse.
(82) - Jf. herom Collectieve Antennevoorziening Gouda-dommen (a.st., note 63), praemis 11. Jf. desuden senest dom af 5.6.1997, sag C-398/95, SETTG, Sml. I, s. 3091, praemis 23, hvori Domstolen udtalte, at »opretholdelse af arbejdsfreden som middel til at bringe en kollektiv konflikt til ophoer og saaledes undgaa, at en oekonomisk sektor, og dermed et lands oekonomi, lider negative foelger deraf, maa imidlertid betragtes som et formaal af oekonomisk art, der ikke kan betragtes som et alment hensyn, der berettiger en restriktion af en grundlaeggende frihed, der sikres ved traktaten«.
(83) - Herom kan jeg eksempelvis naevne, at Domstolen i dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039, fastslog, »at det, selv om dette hensyn ikke i sig selv kan anses for en objektiv begrundelse, ikke er uden betydning, at lotterier i vaesentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgoerende eller almennyttigt arbejde af social, forsorgsmaessig, sportslig eller kulturel art« (praemis 60, min fremhaevelse). Desuden skal det naevnes, at Domstolen i dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 106 og 107, ansaa bevarelsen af en oekonomisk og sportslig ligevaegt mellem fodboldklubberne for at vaere et legitimt formaal, fordi den opretholdt en vis konkurrence og usikkerhed om resultaterne.
(84) - Det er i den forstand, at f.eks. sammenhaengen i beskatningsordningen, som jo uomtvisteligt er et oekonomisk formaal, kan fortolkes som et alment hensyn (Bachmann-dommen (jf. note 72), praemis 21-28).
(85) - Jf. senest dom af 19.10.1995, sag C-137/94, Richardson, Sml. I, s. 3407, praemis 18-29.
(86) - Jf. senest Rettens dom af 25.2.1992, sag T-41/90, Barassi mod Kommissionen, Sml. II, s. 159, praemis 32-35.
(87) - For en oversigt over bestaaende forskelle, se Le Grand: «La asistencia sanitaria y la construcción del mercado único: perspectiva y problemática» i foernaevnte Los systemas de seguridad social y el mercado único europeo, s. 321 ff. Jf. desuden mere generelt om problemerne vedroerende finansieringen af den sociale beskyttelse Euzeby: «Le financement de la protection sociale dans les pays de la CEE: problèmes et perspectives» i Quel avenir pour l'Europe sociale: 1992 et après?, Bruxelles, 1990, s. 133 ff., og af samme forfatter: «Financement de la protection sociale, efficacité économique et justice sociale» i Revue du Marché commun et de l'Union européenne, 1997, s. 253 ff.
(88) - Det skal understreges, at dette kun ville gaelde for tjenesteydelser. Kommissionen, som indledningsvis goer gaeldende, at de anfaegtede bestemmelser er diskriminerende i forhold til reglerne om varer, mener, at de derfor ikke kan retfaerdiggoeres under henvisning til de i traktatens artikel 36 omhandlede begrundelser vedroerende beskyttelsen af den offentlige sundhed.
(89) - Selv om jeg ikke deler den (jf. punkt 31 ovenfor og note 36), betragter jeg den opfattelse, som Mavredis har fremsat i »Le citoyen européen peut-il se faire soigner dans l'État de son choix?« i Droit social, 1996, s. 1086 ff., som mere korrekt. Heri goeres det gaeldende, at det tvaertimod er artikel 22, saaledes som Domstolen har fortolket den i Pierik I- og Pierik II-dommene (jf. henholdsvis note 30 og note 31), der foreskriver, at der skal gives forhaandstilladelse til enhver behandling, der kan kurere den sygdom, som den forsikrede lider af.
(90) - Jeg kan faktisk kun faa oeje paa én indvirkning, nemlig den, at en optiker i Luxembourg har solgt et par briller faerre, og at den eneste specialist i tandregulering i denne stat har haft en patient mindre. Det er saaledes udoeveren af et liberalt erhverv og ikke ordningen som saadan, der paavirkes negativt.
(91) - Dermed tilslutter jeg mig naturligvis ikke den af visse medlemsstater fremfoerte paastand om, at det ville udloese en ukontrolleret og ukontrollabel stroem af patienter fra den ene medlemsstat til den anden, hvis man indfoerte frit valg af laege og sygehus. Det er jo stadig saadan, at der er betydelige ulemper forbundet med at rejse fra én medlemsstat til en anden, herunder ofte med hensyn til sprog og ekstraomkostninger, om ikke af andre grunde saa fordi den paagaeldende kan vaere ledsaget af andre personer.
(92) - Herom skal jeg dog bemaerke, at man kunne rejse det spoergsmaal, om, og i bekraeftende fald i hvilken udstraekning det ville forholde sig anderledes med henblik paa at opretholde en alment tilgaengelig hospitalstjeneste, naar der er tale om de medlemsstater, hvor den kompetente sociale sikringsinstitution godtgoer tjenesteydelser, om det saa blot er med et fast beloeb eller delvis, som de forsikrede vaelger at modtage i private klinikker.