61990CC0043_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Under den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktaten, idet den ikke har foretaget en korrekt gennemfoerelse og anvendelse af bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, og artikel 23, stk. 1, i Raadets direktiv 79/831/EOEF af 18. september 1979 om sjette aendring af direktiv 67/548/EOEF om tilnaermelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer (1).
2. Under den skriftlige forhandling har Kommissionen frafaldet saa mange klagepunkter, at der paa det tidspunkt, hvor jeg nu fremsaetter forslag til afgoerelse, er grund til at spoerge, hvor meget der er tilbage af sagen.
3. Staevningen indeholder fire klagepunkter og henviser herved til den begrundede udtalelse, som blev afgivet den 17. oktober 1988. En saadan fremgangsmaade goer det ikke let at faa praecist kendskab til de traktatbrud, som foreholdes en medlemsstat, og det kan ikke udelukkes, at kontradiktionsprincippet herved maa anses for overtraadt. Efter procesreglementets artikel 38 kraeves der ganske vist kun "en kort fremstilling af soegsmaalsgrundene", og Domstolen har altid vaeret meget lidt formalistisk paa dette punkt (2). I oevrigt er den begrundede udtalelse vedlagt staevningen, og sagsoegte har ikke rejst nogen formalitetsindsigelser af denne grund.
4. Generaladvokat Tesauro har i sit forslag til afgoerelse i sagen Kommissionen mod Graekenland (3), hvori dommen blev afsagt den 13. december 1990, antaget, at der i staevningen kan henvises til de argumenter og omstaendigheder, som er omtalt i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse, naar der blot er tale om at klargoere klagepunkterne naermere (4). I den foreliggende sag er der kun foretaget en henvisning til den begrundede udtalelse med hensyn til listen over og betegnelsen af de farlige stoffer, som Kommissionen kritiserer Tyskland for at have undergivet en saerlig etiketteringspligt. Selve de retlige omstaendigheder, som ligger til grund for dette klagepunkt, er dog beskrevet i staevningen. Jeg finder derfor ikke, at sagen kan afvises af denne grund.
5. I - Det foerste klagepunkt, som er omhandlet i staevningens afsnit II, punkt 1, litra a), og afsnit II, punkt 6, i den begrundede udtalelse, vedroerer ni farlige stoffer, for hvilke den tyske bekendtgoerelse om farlige stoffer af 26. august 1986 (5), som aendret foerste gang den 16. december 1987, kraever praecise angivelser om etiketteringen, som ikke er foreskrevet i direktiv 79/831. I replikken har Kommissionen dog indroemmet, at disse stoffer blev medtaget i staevningen "ved en fejltagelse" og har frafaldet sit klagepunkt herom. Den har givet udtryk for samme opfattelse i sit skriftlige svar paa et spoergsmaal fra Domstolen. Dette maa herefter blot tages til efterretning.
6. II - Det andet klagepunkt i staevningens afsnit II, punkt 1, litra b), og i den begrundede udtalelses afsnit II, punkt 7, vedroerer 78 stoffer. Mange af dem er dog blevet slettet af den tyske bekendtgoerelse af 26. august 1986 ved en anden aendringsbekendtgoerelse af 23. april 1990 (6) og ved en tredje aendringsbekendtgoerelse af 5. juni 1991 (7). Om de oevrige stoffer er der ifoelge sagsoegte blevet givet Kommissionen underretning i henhold til artikel 23 i direktiv 79/831, som bestemmer, at "saafremt en medlemsstat med udfoerlige begrundelser fastslaar, at et stof som foelge af dets klassificering, emballering eller etikettering frembyder farer for mennesker eller miljoe, skoent det er i overensstemmelse med forskrifterne i dette direktiv, kan denne stat midlertidigt forbyde eller fastsaette saerlige betingelser for markedsfoering af dette farlige stof paa sit omraade. Den underretter straks Kommissionen og de oevrige medlemsstater herom og angiver aarsagerne til denne beslutning". Denne underretning, som tilsyneladende blev givet den 29. august 1989, er vedlagt Forbundsrepublikken Tysklands svarskrift.
7. I sit skriftlige svar paa et spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen erkendt, at seks af de naevnte stoffer er omfattet af direktiv 91/325/EOEF af 1. marts 1991 om tolvte tilpasning til den tekniske udvikling (8), og at 30 andre stoffer er omfattet af direktivforslaget om femtende tilpasning til den tekniske udvikling. Jeg skal naevne, at blandt de stoffer, som er omtalt af Kommissionen, figurerer stof nr. 183, nr. 721 og nr. 833 ikke i den begrundede udtalelse, og det samme gaelder stofferne nr. 1064, nr. 1328, nr. 1366 og nr. 1431. I samme skriftlige svar har Kommissionen frafaldet sine klagepunkter for saa vidt angaar fem stoffer, nemlig nr. 102 (azocyclotin), nr. 376 (cycloheximid), nr. 878 (ioxynil octanoat), nr. 1332 (temephos) og nr. 1344 (tetrachlorvinphos). Heller ikke stof nr. 376 og nr. 878 er omfattet af den begrundede udtalelse. Under den mundtlige forhandling syntes Kommissionens repraesentant dog at have skiftet standpunkt med hensyn til, i hvilket omfang klagepunktet var frafaldet, idet han erklaerede, at selv om Kommissionen havde givet udtryk for, at klagepunktet kunne taenkes at vaere bortfaldet for saa vidt angaar de stoffer, som er omfattet af direktivforslaget, var dette ikke ensbetydende med, at Kommissionen helt havde frafaldet dette klagepunkt.
8. Jeg tror, at jeg her bliver noedt til at sige et par bemaerkninger om dette spoergsmaal. Hvis man laegger den dato til grund, da den begrundede udtalelse blev afgivet, maa traktatbruddet utvivlsomt anses for godtgjort for visse af stoffernes vedkommende. I Kommissionens skriftlige svar paa Domstolens spoergsmaal hedder det imidlertid udtrykkeligt: "Som svar paa det foerste spoergsmaal skal Kommissionen sammenfattende anfoere, at klagepunktet om etiketteringspligten i henhold til den tyske bekendtgoerelse ... opretholdes for fem stoffers vedkommende [jf. ovenfor under punkt b)]". Dette maa tilsyneladende forstaas som et frafald hvad angaar de oevrige stoffer, som var omfattet af klagepunktet i staevningens afsnit II, punkt 1, litra b).
9. Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at henholde sig til ordlyden af Kommissionens skriftlige svar paa Domstolens spoergsmaal, ifoelge hvilket klagepunktet i staevningens afsnit II, punkt 1, litra b), alene opretholdes for saa vidt angaar de fem foernaevnte stoffer, hvoraf to som tidligere anfoert ikke er omfattet af den begrundede udtalelse. Af denne grund maa sagen afvises for saa vidt angaar disse to stoffer.
10. Domstolen behoever saaledes kun undersoege klagepunktet for saa vidt angaar de resterende tre stoffer. Kommissionen har i den forbindelse i staevningen dels kritiseret Forbundsrepublikken Tyskland for, at den ikke har ivaerksat proceduren i henhold til direktivets artikel 23, hvilket sagsoegte udtrykkeligt bestrider, dels for ikke at have angivet i den eller de omhandlede bekendtgoerelser, at de trufne foranstaltninger var midlertidige i artikel 23' s forstand.
11. Hvad angaar det foerste punkt har Kommissionen i replikken erkendt, at sagsoegte gav underretning om alle de stoffer, for hvilke etiketteringspligten ikke var blevet ophaevet ved den anden aendringsbekendtgoerelse og forslaget til den tredje aendringsbekendtgoerelse (9). I sit skriftlige svar paa Domstolens spoergsmaal har Kommissionen derimod anfoert, at der ikke fandt nogen underretning sted, og at der ikke boer tages hensyn til meddelelsen af 29. august 1989. Som forklaring herpaa anfoerte Kommissionen under den mundtlige forhandling, at den ved udfaerdigelsen af replikken havde undladt at kontrollere, om der havde fundet en underretning sted i henhold til direktivets artikel 23.
12. Jeg skal minde om, at sagsoegte i bilaget til sit svarskrift har fremlagt en meddelelse, som er benaevnt "Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland gemaess Artikel 23 der Richtlinie 79/831/EWG".
13. Under den mundtlige forhandling forklarede Kommissionens repraesentant, at meddelelsen blev tilsendt Kommissionen uofficielt, og at Kommissionen benyttede den som arbejdsdokument, idet samtlige de stoffer, som er naevnt i meddelelsen, er omfattet af eller vil blive omfattet af direktiverne om aendring af direktiv 67/548. Kommissionens repraesentant fandt dog ikke, at meddelelsen kunne anses for en underretning i artikel 23' s forstand.
14. Jeg er ikke enig i denne opfattelse. Artikel 23 indeholder ingen saerlige formkrav, men paalaegger blot medlemsstaterne at begrunde underretningen og at give meddelelse til de oevrige medlemsstater. Spoergsmaalet om, hvorvidt Forbundsrepublikken Tyskland har gjort de oevrige medlemsstater bekendt med denne underretning, maa vaere irrelevant i denne sammenhaeng, da en eventuel undladelse paa dette punkt ikke var naevnt i den begrundede udtalelse. Det er i oevrigt ubestridt, at Kommissionen modtog underretningen. Da bevisbyrden endelig paahviler den sagsoegende institution, er det Kommissionen, som maa godtgoere, at der ikke er ivaerksat nogen procedure i henhold til direktivets artikel 23. Der ses ikke at vaere foert et saadant bevis i den foreliggende sag, naar man tager de dokumenter i betragtning, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremlagt, og hvis aegthed Kommissionen ikke udtrykkeligt bestrider, men hvorom den blot goer gaeldende, at den ikke har modtaget nogen officiel meddelelse. Kommissionens klagepunkt i denne forbindelse maa derfor efter min opfattelse forkastes.
15. Tilbage bliver derfor det andet kritikpunkt, som er, at det ikke var udtrykkeligt naevnt i de paagaeldende tyske bekendtgoerelser, at de trufne foranstaltninger var midlertidige. Dette kritikpunkt skal jeg undersoege i forbindelse med min gennemgang af det tredje klagepunkt i staevningens afsnit II, punkt 1, litra c), som vedroerer samme kritik.
16. III - Dette klagepunkt, som i oevrigt indeholder en henvisning til den begrundede udtalelses punkt II. 8., vedroerer kraeftfremkaldende stoffer og sigter til den tyske bekendtgoerelses § 5, som omhandler saadanne stoffer, og som anfoeres ikke at vaere i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i direktiv 79/831. Denne direktivbestemmelse lyder saaledes: "De farlige stoffer, der endnu ikke er opfoert i bilag I., men som findes opfoert i fortegnelsen, der er naevnt i artikel 13, stk. 1, eller som allerede findes paa markedet inden den 18. september 1981, skal for saa vidt som producenten, hvad enten han er etableret i Faellesskabet eller ej, med rimelighed kan forventes at vaere bekendt med deres farlige egenskaber, emballeres og etiketteres foreloebigt af producenten eller dennes repraesentant i overensstemmelse med artikel 15-18 og med de i bilag VI naevnte kriterier."
17. Det er ubestridt, at de i sagen omhandlede stoffer ikke er opfoert i direktivets bilag I, og at de allerede fandtes paa markedet inden den 18. september 1981. De er foelgelig omfattet af direktivbestemmelsen.
18. I henhold til den tyske bekendtgoerelse kraeves der imidlertid en saerlig etikettering for visse kraeftfremkaldende stoffer eller for stoffer, hvis kraeftfremkaldende karakter er godtgjort af Senatsudvalget ved Deutsche Forschungsgemeinschaft eller af fabrikanten eller importoeren, hvorimod det ifoelge direktivets artikel 5, stk. 2, saafremt producenten med rimelighed kan forventes at vaere bekendt med stoffets farlige egenskaber, tilkommer ham selv paa eget ansvar at afgoere, om det paagaeldende stof skal emballeres og etiketteres i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. Efter Kommissionens opfattelse er den tyske lovgivning altsaa i strid med direktivets artikel 22, hvorefter "medlemsstaterne ... ikke af grunde, der vedroerer anmeldelse, klassificering, emballering eller etikettering i dette direktivs betydning, [kan] forbyde, begraense eller hindre markedsfoering af stoffer, naar de opfylder bestemmelserne i dette direktiv og dets bilag", for saa vidt som de tyske lovregler ikke er blevet meddelt Kommissionen i henhold til direktivets artikel 23, og det ikke fremgaar direkte af selve lovreglerne, at de trufne foranstaltninger er midlertidige. Jeg skal herefter behandle de to kritiserede forhold, som ligger til grund for dette tredje klagepunkt.
19. Vedroerende det foerste forhold skal jeg naevne, at Forbundsrepublikken Tysklands meddelelse af 14. juli 1989, der er afgivet i henhold til direktivets artikel 23, er optaget i staevningens bilag VI. Denne meddelelse vedroerer 21 kraeftfremkaldende stoffer, som er omfattet af den tyske bekendtgoerelse om farlige stoffer. Den indeholder bl.a. foelgende passage: "I forbindelse med underretningen til Kommissionen vedroerende bekendtgoerelsen om farlige stoffer blev det under samtaler med Kommissionens tjenestegrene aftalt ikke at ajourfoere den nationale liste over disse stoffer og ikke at anvende proceduren i henhold til artikel 23, men at afvente resultaterne af Kommissionens igangvaerende arbejde paa omraadet. Kommissionens tjenestegrene har i den forbindelse flere gange erklaeret, at de ville fremskynde arbejdet med klassificeringen navnlig af kraeftfremkaldende stoffer for at fjerne de bestaaende forskelle mellem de forskellige nationale lister. Ved skrivelse af 16. november 1987 havde Forbundsrepublikken paa ny mindet Kommissionens tjenestegrene om dette tilsagn. Samtidig hermed fik Kommissionen efter anmodning tilsendt en prioritetsliste, som indeholdt 21 stoffer, der var klassificeret paa nationalt plan, men endnu ikke klassificeret af Kommissionen. I mellemtiden blev ekspertdroeftelserne i Kommissionens regi paabegyndt, men kun for saa vidt angaar syv af disse stoffer. I betragtning af de undertiden meget vanskelige og tidskraevende droeftelser om klassificering paa EF-niveau, som ikke staar i rimeligt forhold til de farer, som kraeftfremkaldende stoffer frembyder for mennesker og miljoeet, ser Forbundsrepublikken Tyskland sig noedsaget til at indlede proceduren i henhold til artikel 23 for samtlige de foernaevnte stoffer. De er angivet paa listen i bilaget til naervaerende meddelelse".
20. I sit skriftlige svar paa Domstolens spoergsmaal har Kommissionen anfoert, at samtlige stoffer paa denne liste, bortset fra to (1,4 dichlorbuten og 2,3,4 - trichlorbuten - 1), er eller vil blive klassificeret som etiketteringspligtige efter EF' s forskrifter.
21. Som Kommissionen oplyste under den mundtlige forhandling vedroerer klagepunktet imidlertid etiketteringsforpligtelsen for alle kraeftfremkaldende stoffer i almindelighed og ikke blot for de 21 stoffer, som er naevnt i foernaevnte meddelelse af 14. juli 1989. Under den mundtlige forhandling erklaerede den tyske regering, at der fandtes omkring 60 stoffer, som kunne klassificeres som kraeftfremkaldende.
22. Jeg finder ikke, at Domstolen behoever behandle det anfoerte kritikpunkt om, at der ikke er givet underretning i henhold til direktivets artikel 23 for saa vidt angaar de kraeftfremkaldende stoffer. I staevningens afsnit II, punkt 1, litra c), henvises der nemlig til den begrundede udtalelses punkt II.8, hvori det hedder, at "det ikke fremgaar udtrykkeligt af den tyske bekendtgoerelse fra 1986 om farlige stoffer, at den foernaevnte befoejelse for medlemsstaten (Tyskland) til at foreskrive en etikettering kun har en midlertidig karakter", og at "Forbundsrepublikken Tyskland ikke paa dette punkt har gennemfoert direktiv 79/831 korrekt, saa laenge den tyske regering ikke har aendret bekendtgoerelsen fra 1986 om farlige stoffer paa en saadan maade, at de omhandlede foranstaltninger erklaeres at vaere midlertidige". Derimod indeholdt den begrundede udtalelse ikke noget klagepunkt om, at der ikke var foretaget underretning i henhold til direktivets artikel 23. Under den mundtlige forhandling erkendte Kommissionens repraesentant, at det omhandlede klagepunkt ikke var naevnt i den begrundede udtalelse under punkt II.8.
23. I overensstemmelse med Domstolens praksis (10) maa sagen herefter afvises fra realitetsbehandling i det omfang, den vedroerer undladelsen af at give underretning om de kraeftfremkaldende stoffer i henhold til direktivets artikel 23. Den tyske regering kunne nemlig ikke efterkomme den begrundede udtalelse, naar denne ikke indeholdt noget klagepunkt vedroerende de kraeftfremkaldende stoffer.
24. Tilbage bliver saaledes alene kritikpunktet om, at den nationale foranstaltning ikke angav at vaere af midlertidig karakter, hvilket som tidligere naevnt er det faelles kritikpunkt i litra b) og c) i staevningens afsnit II, punkt 1.
25. Forbundsrepublikken har anfoert, at direktivets artikel 23 ikke indeholder nogen forpligtelse hertil, og at en saadan forpligtelse er overfloedig i praksis, da modstriden mellem EF-retten og den paagaeldende nationale foranstaltning ofte bringes af vejen ved, at EF-reglerne tilpasses, saadan som det er tilfaeldet i den foreliggende sag (11).
26. Jeg skal herom straks bemaerke, at artikel 23 ikke efter min opfattelse kan fortolkes paa den maade, at den indeholder en saadan forpligtelse. Bestemmelsen, hvorefter den paagaeldende medlemsstat, "saafremt [den] ... fastslaar ..., kan denne stat ... midlertidigt (12) forbyde eller fastsaette saerlige betingelser ...", har nemlig sammenhaeng med bestemmelsen om, at Kommissionen straks skal underrettes om foranstaltningen, og at den uden ophold skal afgive sin udtalelse og traeffe passende foranstaltninger (13). Disse passende foranstaltninger kan enten bestaa i en teknisk tilpasning af direktivet, ivaerksaettelse af den fremgangsmaade, som er naevnt i artikel 23, stk. 3, eller, saafremt Kommissionen finder, at disse foranstaltninger er formaalsloese, ivaerksaettelse af proceduren i henhold til EOEF-traktatens artikel 169. Som sagsoegte med rette gjorde gaeldende i duplikken, kan den nationale foranstaltning nemlig, selv om den betegnes som midlertidig, udmaerket blive endelig.
27. I oevrigt vil det hverken vaere formaalstjenligt eller oenskeligt at paalaegge den nationale lovgiver pligt til at naevne i de paagaeldende forskrifter, at de trufne foranstaltninger er midlertidige. Det er vanskeligt at se, hvilken interesse de erhvervsdrivende skulle have i en saadan angivelse. Jeg skal i den forbindelse tilfoeje, at medlemsstaternes industrier, herunder navnlig de kemiske og farmaceutiske industrier, som er dem, der er mest direkte beroert af de omhandlede regler, naeppe laengere er ubekendt med EF' s direktiver.
28. Det omhandlede klagepunkt maa derfor anses for ubegrundet.
29. IV - Det fjerde klagepunkt, som er omhandlet i staevningens afsnit II, punkt 1, litra d), og i den begrundede udtalelses punkt II.11, vedroerer stofferne nr. 690 (1,2 epoxypropan) og nr. 1119 (tetracarbonylnikkel). Stof nr. 690 er blevet klassificeret ved Raadets direktiv 88/490/EOEF af 27. juli 1988 (14), og stof nr. 1119 er omfattet af forslaget til direktiv om femtende tilpasning til den tekniske udvikling.
30. I sit skriftlige svar paa et spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen frafaldet sit klagepunkt vedroerende stof nr. 690. I det skriftlige svar har Kommissionen endvidere anfoert foelgende vedroerende stof nr. 1119: "For dette stofs vedkommende vil Kommissionens klagepunkt kunne betragtes som vaerende bortfaldet" (i den tyske version hedder det: "Insofern wird die Klage als erledigt betrachtet werden koennen").
31. Spoergsmaalet er imidlertid, om Kommissionen hermed maa antages at have frafaldet dette punkt. Vi staar her over for de samme vanskeligheder som i forbindelse med behandlingen af klagepunktet i staevningens afsnit II, punkt 1, litra b). Ogsaa her syntes Kommissionen under den mundtlige forhandling ikke at ville acceptere, at den tidligere frafaldt dette punkt. Jeg er derfor henvist til at soege blandt Kommissionens skiftende standpunkter for at finde ud af, hvilken opfattelse den maa antages at have lagt sig fast paa.
32. Under hensyn til, at det i foernaevnte skriftlige svar paa Domstolens spoergsmaal sammenfattende anfoeres, at klagepunktet "opretholdes for fem stoffers vedkommende", hvoriblandt stof nr. 1119 ikke er naevnt, skal jeg som tidligere naevnt foreslaa Domstolen, at den henholder sig til dette svar og laegger til grund, at Kommissionen har frafaldet klagepunktet i staevningens afsnit II, punkt 1, litra d), ogsaa for saa vidt angaar stof nr. 1119.
33. Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at afsige foelgende dom:
"1) Det tages til efterretning, at Kommissionen har frafaldet sine klagepunkter i staevningens afsnit II, punkt 1, litra a) og b), undtagen for saa vidt angaar stofferne nr. 102, 376, 878, 1332 og 1344, samt i staevningens afsnit II, punkt 1, litra d).
2) Sagen afvises for saa vidt angaar klagepunktet i staevningens afsnit II, punkt 1, litra b), med hensyn til stofferne nr. 376 og 878, samt klagepunktet i afsnit II, punkt 1, litra c), i det omfang, det baseres paa, at der ikke har fundet nogen underretning sted i henhold til artikel 23 i direktiv 79/831/EOEF.
3) I oevrigt frifindes sagsoegte.
4) Kommissionen tilpligtes at betale samtlige omkostninger i sagen."
(*) Originalsprog: fransk.
(1) - EFT L 259, s. 10.
(2) - Jf. f.eks. dom af 18.3.1980, forenede sager 26/79 og 86/79, Thy-Marcinelle og Monceau mod Kommissionen, Sml. s. 1083, af 28.4.1971, sag 4/69, Luetticke mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 73, org. ref.: Rec. s. 325, og af 13.7.1965, sag 111/63, Lemmerz Werke mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1965-1968, s. 111, org. ref.: Rec. s. 836.
(3) - Sag C-347/88, Sml. I, s. 4747.
(4) - Ibidem, punkt 8.
(5) - Bundesgesetzblatt I af 5.9.1986, s. 1470.
(6) - Bundesgesetzblatt I, s. 790.
(7) - Bundesgesetzblatt I, s. 1218.
(8) - EFT L 180, s. 91.
(9) - Bortset fra stof nr. 143, som dog alligevel figurerer blandt de stoffer, der er omfattet af den tredje aendringsbekendtgoerelse i dennes endelige udformning, saaledes som det bl.a. fremgaar af den tyske regerings skriftlige svar paa Domstolens spoergsmaal.
(10) - Jf. bl.a. dom af 15.12.1982, sag 211/81, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4547, af 7.2.1984, sag 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 459, af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077, og af 13.12.1990 i foernaevnte sag Kommissionen mod Graekenland.
(11) - Jf. duplikken, s. 6 i den franske version.
(12) - Min fremhaevelse.
(13) - Jf. artikel 23, stk. 2.
(14) - EFT L 259, s. 1.