62010CC0463_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I förevarande mål ska domstolen precisera huruvida ett beslut genom vilket Europeiska kommissionen förelägger en medlemsstat att lämna upplysningar angående ett påstått olagligt statligt stöd är en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
2. Deutsche Post AG(2) och Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat ogiltigförklaring av Europeiska unionens tribunals beslut av den 14 juli 2010 i mål T‑570/08, Deutsche Post AG mot kommissionen och i mål T‑571/08, Tyskland mot kommissionen.(3) Genom dessa beslut avvisade tribunalen Deutsche Posts och Förbundsrepubliken Tysklands talan om ogiltigförklaring av det beslut genom vilket kommissionen, i enlighet med artikel 10.3 i förordning (EG) nr 659/1999,(4) har begärt att Förbundsrepubliken Tyskland ska lämna upplysningar angående Deutsche Posts kostnader och intäkter för perioden 1989–2007.(5)
3. Jag kommer i detta förslag till avgörande att föreslå att domstolen bifaller överklagandena, upphäver de överklagade besluten och slutligt beslutar huruvida den talan som respektive klagande väckt i första instans kan tas upp till sakprövning.
4. Jag hävdar nämligen att ett föreläggande att lämna upplysningar, även om denna rättsakt är av förberedande karaktär, avslutar ett undersökningsförfarande som kommissionen har inlett och medför tvingande och omedelbara verkningar för den berörda medlemsstaten. Jag kommer följaktligen att konstatera att nämnda rättsakt måste kunna prövas av domstol, för att ett effektivt domstolsskydd för nämnda medlemsstat ska kunna säkerställas, i enlighet med domstolens rättspraxis.
I – Tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser
5. Förordningen är en kodifiering av den praxis som avser utövandet av kommissionens befogenhet enligt EG‑fördraget. Den innehåller bestämmelser som har utformats i enlighet med domstolens rättspraxis.(6)
6. När en medlemsstat till kommissionen anmäler planer på att bevilja nytt stöd ska denna medlemsstat, enligt artikel 2.2 i förordningen, lämna ”alla nödvändiga upplysningar för att kommissionen skall kunna fatta ett beslut enligt artiklarna 4 och 7 [i förordningen]”.
7. I artikel 5.1 och 5.2 i förordningen anges följande:
”1. Om kommissionen anser att de upplysningar som lämnas av den berörda medlemsstaten beträffande en åtgärd som anmälts enligt artikel 2 är ofullständiga, skall den begära alla nödvändiga ytterligare upplysningar. Om en medlemsstat besvarar en sådan begäran skall kommissionen underrätta medlemsstaten om att den mottagit svaret.
2. Om den berörda medlemsstaten inte lämnar de begärda upplysningarna inom den tidsfrist som har föreskrivits av kommissionen eller lämnar ofullständiga upplysningar, skall kommissionen sända en påminnelse, i vilken en lämplig ytterligare tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas anges.”
8. Artiklarna 10–13 i förordningen återfinns i kapitel III i denna, vilket har rubriken ”Förfarande vid olagligt stöd”.
9. Artikel 10 i förordningen har följande lydelse:
”1. Om kommissionen har upplysningar om påstått olagligt stöd skall den undersöka dessa upplysningar utan dröjsmål, oavsett källan för dessa.
2. Om det är nödvändigt skall kommissionen begära upplysningar från den berörda medlemsstaten. Artiklarna 2.2, 5.1 och 5.2 skall gälla i tillämpliga delar.
3. Om den berörda medlemsstaten, trots en påminnelse enligt artikel 5.2 inte lämnar de begärda upplysningarna inom den av kommissionen föreskrivna tidsfristen eller om den lämnar ofullständiga upplysningar, skall kommissionen genom ett beslut begära att upplysningarna skall lämnas … I beslutet skall närmare anges vilka upplysningar som begärs och föreskrivas en lämplig tidsfrist inom vilken upplysningarna skall ges in.”
10. Enligt artikel 11 i förordningen får kommissionen, efter att ha berett den berörda medlemsstaten tillfälle att lämna sina synpunkter, fatta ett beslut om att medlemsstaten ska avbryta utbetalningen av varje form av olagligt stöd och/eller tillfälligt återkräva det till dess att kommissionen har fattat ett beslut om stödets förenlighet med den gemensamma marknaden.
11. I artikel 12 i förordningen föreskrivs följande:
”Om medlemsstaten underlåter att följa ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av ett stöd eller ett föreläggande om att återkräva ett stöd skall kommissionen, medan den undersöker omständigheterna i ärendet mot bakgrund av tillgängliga upplysningar, ha rätt att hänskjuta ärendet direkt till [domstolen] och ansöka om en förklaring om att underlåtelsen att följa beslutet innebär ett brott mot fördraget.”
12. Slutligen föreskrivs i artikel 13.1 i förordningen följande:
”Undersökningen av eventuellt olagligt stöd skall leda till ett beslut enligt artikel 4.2, 4.3 eller 4.4. Vid beslut att inleda det formella granskningsförfarandet skall förfarandet avslutas genom ett beslut enligt artikel 7. Om en medlemsstat underlåter att följa ett föreläggande om att lämna upplysningar, skall beslutet fattas på grundval av tillgängliga upplysningar.”
II – De faktiska omständigheterna i förevarande mål
13. Till följd av klagomål från privata aktörer, fastställde kommissionen att Deutsche Post AG:s priser för pakettjänster från dörr till dörr understeg marginalkostnaderna och att denna aggressiva rabattpolicy inte ingick i dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
14. Genom beslut av den 19 juni 2002,(7) angav kommissionen att förlusten motsvarande ett belopp på 572 miljoner euro till följd av denna policy utgjorde statligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden och ålade Förbundsrepubliken Tyskland att vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från Deutsche Post.
15. Därefter mottog kommissionen nya klagomål från privata konkurrenter, vilka gjorde gällande att Deutsche Post åtnjöt betydligt större fördelar än de som avsågs i beslut 2002/753. Kommissionen ansåg det nödvändigt att behandla samtliga konkurrenssnedvridningar som uppstått till följd av de statliga medel som beviljats Deutsche Post och inledde den 12 september 2007 ett nytt formellt granskningsförfarande i enlighet med artikel 88.2 EG.(8)
16. Genom dom av den 1 juli 2008(9) ogiltigförklarade förstainstansrätten beslut 2002/753, då den ansåg att kommissionen hade åsidosatt artikel 87.1 EG, inom ramen för sin undersökning av huruvida stödet var förenligt med den gemensamma marknaden.
17. Den 17 juli 2008 sände kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland en begäran om upplysningar, som omfattade en förfrågan angående Deutsche Posts intäkter och kostnader för perioden 1989–2007. Den 12 och den 21 augusti 2008 sände kommissionen en påminnelse i vilken den återigen begärde att nämnda medlemsstat skulle lämna de efterfrågade uppgifterna.(10)
18. I sina svarsskrivelser av den 5 augusti, den 14 augusti och den 29 september 2008 bekräftade Förbundsrepubliken Tyskland att den vägrade att lämna upplysningar angående Deutsche Posts intäkter och kostnader efter år 1995, då den ansåg att kommissionens undersökning skulle begränsas till att gälla perioden 1989–1994 och att det var oproportionerligt tids- och arbetskrävande att besvara denna förfrågan.
19. Genomen skrivelse av den 30 oktober 2008 förelade kommissionen, med stöd av artikel 10.3 i förordningen, Förbundsrepubliken Tyskland att inom 20 dagar lämna alla nödvändiga uppgifter för att besvara nämnda förfrågan. Kommissionen tillade att om de tyska myndigheterna, trots detta föreläggande, inte lämnade de begärda uppgifterna inom den utsatta tidsfristen, skulle den fatta sitt beslut på grundval av tillgängliga upplysningar, i enlighet med artikel 13.1 i förordningen.
20. I dom av den 2 september 2010(11) fastställde domstolen, i ett mål om överklagande, ogiltigförklaringen av beslut 2002/753.
III – Förfarandet vid tribunalen och de överklagade besluten
21. Genom ansökningar som inkom till förstainstansrätten den 22 december 2008 väckte Deutsche Post (mål T‑570/08) och Förbundsrepubliken Tyskland (mål T‑571/08) var för sig talan om ogiltigförklaring av den omtvistade rättsakten.
22. Kommissionen framställde i särskilda handlingar, som inkom till förstainstansrättens kansli den 19 mars 2009, i enlighet med artikel 114.1 i förstainstansrättens rättegångsregler en invändning om rättegångshinder i vart och ett av målen.
23. Tribunalen biföll invändningen, då den ansåg att den omtvistade rättsakten inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i rättspraxis.
24. Tribunalen(12) erinrade inledningsvis om de principer som domstolen slagit fast i dom av den 11 november 1981, IBM mot kommissionen,(13) och av den 17 juli 2008, Athinaïki Techniki mot kommissionen.(14) Den påpekade för det första att det är innehållet i en rättsakt, och inte dess form, som ska beaktas för att fastställa huruvida denna utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG. Vidare angav tribunalen att endast åtgärder genom vilka kommissionen slutgiltigt tagit ställning och som medför rättsverkningar utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas. Följaktligen prövade tribunalen huruvida den omtvistade rättsakten, liksom kommissionen gjort gällande, utgör en mellankommande åtgärd vars syfte är att förbereda kommissionens slutliga beslut och som saknar rättsverkningar.
25. När det gäller den omtvistade rättsaktens verkningar, angav tribunalen att gemenskapslagstiftaren inte har föreskrivit någon påföljd för medlemsstaten när denna underlåter att rätta sig efter kommissionens föreläggande.(15) Detta gör det möjligt att åtskilja den omtvistade rättsakten från de förelägganden om att avbryta utbetalningen av eller att återkräva stöd som kommissionen får anta med stöd av artikel 11 i förordningen. Om en medlemsstat underlåter att rätta sig efter ett av dessa båda förelägganden kan kommissionen nämligen, enligt artikel 12 i förordningen, direkt väcka talan vid domstolen i syfte att domstolen ska fastställa att det föreligger ett fördragsbrott.
26. Tribunalen påpekade vidare att den omtvistade rättsakten endast utgör en mellankommande åtgärd som tillåter kommissionen att förbereda sitt slutliga beslut.(16) Den säkerställer att den kontradiktoriska principen efterlevs genom att kommissionen kan erhålla de uppgifter som är nödvändiga för bedömningen av huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden, men den påverkar inte kommissionens slutliga beslut, då kommissionen i detta skede fortfarande kan besluta att inget statligt stöd föreligger, att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden eller att stödet är oförenligt med denna marknad.
27. Vidare godtog tribunalen inte klagandenas påståenden om att det kan dras en parallell mellan den omtvistade rättsakten och det beslut genom vilket kommissionen inleder det formella granskningsförfarandet avseende stödet.(17) Klagandena hävdade att sistnämnda beslut, enligt rättspraxis avseende upptagande till sakprövning av en talan mot ett sådant beslut, trots dess tillfälliga karaktär, har ansetts vara en rättsakt mot vilken talan kan väckas.(18) Tribunalen vägrade att dra en sådan parallell med motiveringen att verkningarna av nämnda beslut inte är jämförbara med verkningarna av den omtvistade rättsakten.
28. Beträffande de konkreta rättsverkningarna av den omtvistade rättsakten för Förbundsrepubliken Tysklands situation, konstaterade tribunalen att denna rättsakt inte medför att det formella granskningsförfarandet avslutas.(19) Det är enligt tribunalen endast på grundval av en vägran från medlemsstatens sida att efterkomma föreläggandet som kommissionen kan avsluta detta förfarande.
29. När det gäller den påstådda försämringen av Deutsche Posts och Förbundsrepubliken Tysklands processuella ställning för det fall den omtivstade rättsakten inte efterkoms, angav tribunalen, i punkterna 42 i de båda överklagade besluten, att det är de tyska myndigheternas vägran att till kommissionen lämna de uppgifter som omfattas av den omtvistade rättsakten, och inte denna rättsakt i sig, som kan frånta de berörda parterna möjligheten att göra gällande att de uppgifter som låg till grund för det slutliga beslutet är bristfälliga. Enligt tribunalen kan de tyska myndigheterna, om de anser att de uppgifter som kommissionen efterfrågat inte är nödvändiga för att fastställa de faktiska omständigheterna eller att de efterforskningar som krävs är alltför kostsamma i förhållande till det förväntade resultatet, välja att bortse från det föreläggande som riktats till dem.
30. Tribunalen erinrade, i punkterna 43 i de överklagade besluten, om att det omtvistade beslutet inte i något fall kan anses innebära att kommissionens skyldighet att tillräckligt motivera sitt slutliga beslut upphör och att Deutsche Post och Förbundsrepubliken Tyskland förbjuds att bestrida grunderna för detta beslut.
31. Beträffande iakttagandet av Förbundsrepubliken Tysklands rätt till försvar, angav tribunalen att denna garanterats genom möjligheten att bestrida de faktiska omständigheter som kommissionen gjort gällande under hela det administrativa förfarandet och att den fortsätter att garanteras genom möjligheten att väcka talan mot det slutliga beslutet.
32. Tribunalen drog, i punkt 46 i det ovannämnda beslutet Deutsche Post mot kommissionen och i punkt 45 i det ovannämnda beslutet Tyskland mot kommissionen, slutsatsen att den omtvistade rättsakten inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
IV – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
33. I mål C‑463/10 P har Deutsche Post begärt att domstolen ska upphäva det ovannämnda beslutet Deutsche Post mot kommissionen och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
34. Kommissionen har, å sin sida, yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Deutsche Post att ersätta rättegångskostnaderna.
35. I mål C‑475/10 P har Förbundsrepubliken Tyskland begärt att domstolen ska upphäva det ovannämnda beslutet Tyskland mot kommissionen och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
36. Kommissionen har, å sin sida, yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
37. Den 15 december 2010 beslutade domstolens ordförande att förena målen C‑463/10 P och C‑475/10 P vad gäller det muntliga förfarandet och domen.
V – Överklagandena
A – Parternas argument
38. Deutsche Post och Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att tribunalen i de överklagade besluten gjort sig skyldig till flera fall av felaktig rättstillämpning, genom att den inte kvalificerade den omtvistade rättsakten som en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG. De har gjort gällande att ett föreläggande att lämna upplysningar enligt artikel 10.3 i förordningen, i motsats till vad tribunalen har ansett, medför tvingande rättsverkningar och således utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
39. Till stöd för sina överklaganden har klagandena åberopat fem grunder. De tre första grunderna avser åsidosättande av artikel 249 EG, åsidosättande av domstolens rättspraxis i frågan mot vilka rättsakter talan kan väckas och felbedömning av den omtvistade rättsaktens rättsverkningar. Den fjärde grunden avser åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskydd och den femte grunden förbiseende av kompetensfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna.
1. Den första grunden, avseende åsidosättande av artikel 249 EG
40. Deutsche Post och Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att artikel 10.3 i förordningen uttryckligen ger kommissionen befogenhet att anta ett formellt beslut. Enligt artikel 249 fjärde stycket EG ska en sådan rättsakt till alla delar vara bindande för dem som det är riktat till.
41. Deutsche Post och Förbundsrepubliken Tyskland har även åberopat principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG och skäl 6 i förordningen till styrkande av den omtvistade rättsaktens tvingande karaktär. En medlemsstat som inte uppfyller den skyldighet som fastställts i den omtvistade rättsakten åsidosätter fördraget och kan därmed bli föremål för ett fördragsbrottsförfarande.
42. Den omtvistade rättsaktens bindande karaktär påverkar även Deutsche Post i egenskap av mottagare av stödet. Förbundsrepubliken Tyskland måste nämligen utverka ett samarbete med detta företag för att kunna uppfylla sin skyldighet. Vidare är det endast detta företag som besitter de efterfrågade upplysningarna.
43. Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att det framgår av rättspraxis att frågan huruvida en talan om ogiltigförklaring kan väckas inte ska avgöras utifrån rättsaktens form utan utifrån dess innehåll. Endast de åtgärder som kan medföra bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.(20) Ett beslut i den mening som avses i artikel 249 EG uppfyller emellertid inte automatiskt detta kriterium.(21)
2. Den andra grunden, avseende åsidosättande av rättspraxis i frågan mot vilka rättsakter talan kan väckas
44. Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt tillämpligheten i förevarande fall av den princip som domstolen slog fast i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen,(22) enligt vilken det endast är en sådan åtgärd som efter avslutat förfarande slutgiltigt fastslår en institutions ställningstagande, och alltså inte mellankommande åtgärder, som utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Med hänvisning till domstolens rättspraxis har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att en sådan princip inte kan tillämpas på området statligt stöd.
45. Deutsche Post har gjort gällande att den tillfälliga karaktär som präglar förelägganden om att lämna upplysningar och förelägganden om att avbryta utbetalningen av ett stöd inte innebär att dessa rättsakter saknar egna rättsverkningar.(23) Domstolen har i detta hänseende tidigare medgett att förelägganden om att avbryta utbetalningen av ett stöd utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas.(24)
46. Kommissionen har erinrat om att talan inte i något fall kan väckas mot rättsakter som inte slutgiltigt fastslår dess ställningstagande utan endast syftar till att förbereda det slutliga beslutet. Enligt kommissionen skulle, om talan kunde väckas mot förberedande rättsakter, mottagaren av ett stöd kunna förhala beslutsförfarandet avsevärt genom att systematiskt inför domstol angripa alla förberedande rättsakter. Dessutom skulle unionsdomstolen, eftersom de förberedande rättsakterna inte slutgiltigt fastslår kommissionens ställningstagande, kunna tvingas föregripa det slutliga beslutet för att vara i stånd att avgöra huruvida den förberedande rättsakten är lagenlig. Slutligen kan eventuella rättsstridigheter i de förberedande rättsakterna åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande de ingår.(25)
47. De principer som slogs fast i domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen har av unionsdomstolen inte enbart tillämpats på det konkurrensrättsliga området, utan även på ett flertal andra områden. För övrigt bekräftar rättspraxis beträffande inledandet av ett förfarande avseende statligt stöd att en talan om ogiltigförklaring av en förberedande rättsakt i princip inte kan prövas. Det är endast när beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet direkt medför rättsverkningar som skiljer sig från dem som det slutltiga beslutet medför som talan mot ett sådant beslut om inledande av det formella granskningsförfarandet kan upptas till sakprövning.
3. Den tredje grunden, avseende felbedömning av rättsverkningarna av ett föreläggande om att lämna upplysningar
48. Deutsche Post och Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att ett föreläggande om att lämna upplysningar enligt artikel 10.3 i förordningen, i motsats till vad tribunalen har slagit fast,(26) medför tvingande rättsverkningar till nackdel för den medlemsstat och det företag som berörs. Enligt förbundsrepubliken Tyskland avslutar ett sådant beslut det administrativa förfarandet på området statligt stöd, eftersom det innebär att kommissionens skyldighet att fastställa de faktiska omständigheterna under eget ansvar upphör. I avsaknad av svar från medlemsstaten, tillåter ett sådant föreläggande kommissionen att fatta sitt beslut mot bakgrund av handlingarna i ärendet. Detta medför ett avbrott i förfarandet, eftersom det i skedet för samarbete mellan medlemsstaten och kommissionen finns utrymme för ett formellt skede, vars agenda och innehåll fastställs direkt av kommissionen.
49. Klagandena har tillagt att om föreläggandet inte efterföljs lindras kommissionens bevisbörda och klagandena hindras från att, inom ramen för en senare talan, åberopa brister i de faktiska omständigheter som ligger till grund för det slutliga beslutet. De har vidare understrukit att en talan mot det slutliga beslutet inte gör det möjligt att avhjälpa konsekvenserna av medlemsstatens bristande samarbete. I syfte att upprätthålla sin rätt till försvar, är klagandena således tvungna att rätta sig efter föreläggandet.
50. Slutligen har klagandena hävdat att den avsaknad av påföljd som nämns i punkt 29 i det ovannämnda beslutet Deutsche Post mot kommissionen och i punkt 28 i det ovannämnda beslutet Tyskland mot kommissionen inte är avgörande.
51. Kommissionen har gjort gällande att den berörda medlemsstatens skyldighet, inom ramen för ett förfarande angående statligt stöd, att lämna de efterfrågade upplysningarna följer av artikel 10 EG snarare än av den omtvistade rättsakten. Eftersom kommissionen inte har någon annan undersökningsbefogenhet kan den inte klargöra de faktiska omständigheterna utan medlemsstaternas lojala samarbete. Följaktligen är det inte föreläggandet om att lämna upplysningar, utan medlemsstatens vägran att rätta sig efter detta föreläggande som gör att kommissionen kan fatta beslut på grundval av tillgängliga upplysningar och väcka talan om fördragsbrott. En sådan talan är emellertid inte av sådan art att den påverkar förbundsrepubliken Tysklands intressen och än mindre Deutsche Posts intressen. Den omtvistade rättsakten, som har till syfte att säkerställa att den kontradiktoriska principen iakttas, påverkar inte heller denna medlemsstats rättsliga ställning.
52. Kommissionen har vidhållit att åsidosättande av den omtvistade rättsakten inte medför någon påföljd. Den omständigheten att parterna inte i ett senare skede kan åberopa faktiska omständigheter som de inte har gjort gällande under det administrativa förfarandet utgör inte någon påföljd, utan hänger samman med den kontradiktoriska principen.
4. Den fjärde grunden, avseende åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskydd
53. Deutsche Post och Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att de överklagade besluten strider mot principen om ett effektivt domstolsskydd.
54. Unionsdomstolen bör kunna kontrollera dels huruvida kommissionen har respekterat de förfaranderegler som fastställts genom förordningen, dels huruvida de upplysningar som kommissionen har begärt är proportionerliga och nödvändiga. Enligt klagandena garanteras inte de berörda parternas intressen i tillräcklig grad genom att talan kan väckas mot det slutliga beslutet.
55. Förbundsrepubliken Tyskland har vidare gjort gällande att tribunalen, i punkterna 42 i de överklagade besluten, har åsidosatt rättsstatsprincipen, eftersom den antytt att det står denna medlemsstat fritt att rätta sig efter föreläggandet eller inte. En rättsstat bör nämligen inte ledas till att åsidosätta en skyldighet som kommissionen har ålagt den. Dessutom skulle ett sådant beteende medföra en ytterst allvarlig försämring i processuellt hänseende.
56. Kommissionen har för det första genmält att klagandena åtnjuter ett effektivt domstolsskydd, eftersom de kan göra gällande att den omtvistade rättsakten är rättsstridig inom ramen för en talan mot det slutliga beslutet.
57. Kommissionen har vidare åtskilt förfarandet för kontroll av statligt stöd från det som föreskrivs med avseende på konkurrensbegränsande verksamhet. I förordning nr 17(27) har gemenskapslagstiftaren uttryckligen föreskrivit att ett företag får väcka talan mot ett föreläggande från kommissionen. Gemenskapslagstiftaren har även angett att kommissionen får ålägga böter och vite när företaget underlåter att rätta sig efter detta föreläggande. De båda systemen är således inte jämförbara.
5. Den femte grunden, avseende förbiseende av kompetensfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna
58. Förbundsrepubliken Tyskland anser att tribunalen har förbisett systemet för kompetensfördelning genom att ange att medlemsstaterna kan välja att bortse från ett föreläggande som har riktats mot dem. De kan således vägra att lämna de upplysningar som de inte anser nödvändiga för att fastställa de faktiska omständigheterna. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland skulle emellertid ett sådant resonemang medföra en överföring till medlemsstaterna av skyldigheten att fastställa de faktiska omständigheterna och bestämma föremålet för förfarandet.
59. Kommissionen har genmält att de överklagade besluten inte medför någon kompetensöverföring. Eftersom kommissionen inte har någon undersökningsbefogenhet är den nämligen beroende av samarbete med medlemsstaten, stödmottagaren och berörda tredjeparter för att klargöra de faktiska omständigheterna. Det ankommer dock på kommissionen att definiera vilka upplysningar som ska anses vara nödvändiga för att den ska kunna fatta ett slutligt beslut angående ett statligt stöd.
B – Bedömning
60. Jag anser att den omtvistade rättsakten utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
61. För att komma fram till denna slutsats är det nödvändigt att utgå dels från domstolens rättspraxis vad gäller mot vilka rättsakter talan kan väckas, dels från det processuella sammanhang i vilket den omtvistade rättsakten ingår.
1. Inledande anmärkningar
a) Domstolens rättspraxis vad gäller mot vilka rättsakter en talan om ogiltigförklaring kan väckas
62. Domstolens rättspraxis vad gäller mot vilka rättsakter en talan om ogiltigförklaring kan väckas inleddes för några decennier sedan med domen i målet kommissionen mot rådet (nedan kallat AETR)(28) och det ovannämnda målet IBM mot kommissionen(29) . Denna rättspraxis har tillämpats konstant på området statligt stöd, och senast i domarna i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen och målet NDSHT mot kommissionen.(30)
63. För att en rättsakt ska kunna bli föremål för en talan om ogiltigförklaring ska två villkor vara uppfyllda.
64. För det första ska det, i enlighet med artikel 230 EG, röra sig om en rättsakt som har antagits av en av unionens institutioner.
65. För det andra ska det röra sig om en rättsakt som kan medföra bindande rättsverkningar. Med andra ord måste sökandenas intressen påverkas och deras rättsliga ställning väsentligen förändras. Den form i vilken rättsakten eller beslutet vidtas saknar i princip betydelse.(31) Rättsaktens innehåll bör således beaktas för att det ska kunna fastställas huruvida den medför sådana rättsverkningar.(32)
66. Denna rättspraxis gör det möjligt att utvidga området för sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas till att även omfatta rättsakter som inte formellt kan kvalificeras som beslut, men som genom sitt innehåll medför bindande rättsverkningar. Den gör det även möjligt att hindra institutionerna från att undandra sig unionsdomstolens prövning genom att blott bryta mot formkraven vad avser exempelvis en rättsakts titel, dess motivering eller omnämnandet av de bestämmelser som utgör dess rättsliga grund.
67. Detta andra villkor är av särskild betydelse när det gäller att bedöma huruvida talan kan väckas mot en rättsakt som ingår i ett administrativt förfarande som omfattar flera skeden, vilket är fallet med förfarandet för kontroll av statligt stöd.(33)
68. På detta område antar kommissionen ett stort antal rättsakter genom vilka den inte bara gör en slutgiltig bedömning beträffande en åtgärds kvalificering och förenlighet med den gemensamma marknaden, utan också beslutar om åtgärder för utredning och processledning. Alla dessa rättsakter medför emellertid inte rättsverkningar för de berörda medlemsstaterna och företagen.
69. Domstolen delar således in dessa rättsakter i olika kategorier.
70. Den första kategorin avser rättsakter genom vilka kommissionen slutgiltigt fastslår sitt ställningstagande efter avslutat förfarande. Dessa utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas, eftersom de medför bindande rättsverkningar och inte åtföljs av någon annan rättsakt som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.
71. Detta är fallet med de beslut genom vilka kommissionen, i samband med att det formella granskningsförfarande som avses i artikel 88.2 EG avslutas, anger att den aktuella åtgärden inte utgör ett stöd eller att den är förenlig eller oförenlig med den gemensamma marknaden.(34) Detta är även fallet beträffande den rättsakt genom vilken kommissionen avskriver ett klagomål beträffande ett stöd som påstås vara olagligt.(35)
72. Den andra kategorin utgörs av mellankommande rättsakter som har till syfte att förbereda det slutliga beslutet.
73. För det första finns det åtgärder som, även om de antagits under det förberedande förfarandet, avslutar ett separat skede i förhållande till huvudförfarandet och som medför bindande rättsverkningar.(36)
74. Det finns många exempel på detta inom ramen för förfaranden för genomförande av artiklarna 81 EG och 82 EG. Dessa förfaranden innehåller flera efter varandra följande skeden, såsom den inledande undersökningen, det kontradiktoriska förfarandet och hörandet. Således har domstolen, i sina domar i målen Hoechst mot kommissionen(37) och Orkem mot kommissionen(38), godtagit att beslut genom vilka kommissionen begär upplysningar från företag eller påskyndar undersökningarna på plats utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas.
75. På samma sätt har domstolen funnit att ett beslut genom vilket kommissionen, efter sin preliminära granskning, inleder det formella granskningsförfarandet utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas.(39) Domstolen anser att ett sådant beslut medför rättsverkningar för den berörda medlemsstaten och de berörda företagen, eftersom kommissionen kan besluta att åtgärden ska avbrytas. Enligt domstolen är dessa rättsverkningar oberoende av det slutliga beslutet och kan inte ändras inom ramen för en talan mot det slutliga beslutet, vilket innebär att sökandena inte ges ett tillräckligt domstolsskydd.(40)
76. För det andra finns det ”rent förberedande”(41) eller ”enbart förberedande”(42) åtgärder. Dessa åtgärder utgör endast en av de etapper som gör det möjligt för institutionen att anta sitt slutliga beslut. De medför inga rättsverkningar och utgör enligt rättspraxis inte rättsakter mot vilka talan kan väckas. Ur denna synvinkel anser domstolen att de fel som nämnda åtgärder kan vara behäftade med kan åberopas till stöd för en talan mot det slutliga beslut i vars beredande de ingår.(43) Detta är fallet, i konkurrensrätten, med den rättsakt genom vilken kommissionen meddelar sina invändningar mot företaget.
77. Hänvisningen till denna rättspraxis tjänar till att klargöra hur domstolen resonerar på detta område.
78. Som jag nyss har påpekat strävar domstolen efter att säkerställa att de rättigheter som tillkommer enskilda enligt unionsrätten omfattas av ett effektivt domstolsskydd. I domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen erinrade domstolen om att då Europeiska unionen är en rättslig gemenskap ska de processuella regler som är tillämpliga på en talan tolkas på ett sådant sätt att reglerna kan bidra till uppnåendet av detta mål.(44) Därför måste de förberedande rättsakter som kan medföra rättsverkningar och som avslutar ett förfarande som är sekundärt i förhållande till huvudförfarandet enligt domstolen kunna vara föremål för en talan om ogiltigförklaring.
79. Domstolen strävar emellertid också efter att undvika att talan alltför ofta väcks mot förberedande åtgärder, vilket skulle kunna förlama institutionernas verksamhet. Den söker även bevara kompetensfördelningen och det rättsmedelssystem som inrättats genom fördraget. Domstolen accepterar således sällan att en talan mot en förberedande rättsakt upptas till sakprövning, eftersom en sådan talan tvingar domstolen att göra en bedömning av frågor som kommissionen ännu inte har haft anledning att behandla. Detta skulle få till följd att diskussionerna i sak föregrips och leda till en sammanblandning av de olika skedena i det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet.(45)
80. Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som den omtvistade rättsakten ska kvalificeras. Utgör den, som tribunalen har funnit i de överklagade besluten, en ”rent förberedande” åtgärd, mot vilken talan inte kan väckas, eller rör det sig, som Deutsche Post och Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande, om en rättsakt mot vilken talan kan väckas?
81. För att kunna besvara denna fråga, ska jag även undersöka det processuella sammanhang i vilket den omtvistade rättsakten ingår.
b) Det processuella sammanhang i vilket den omtvistade rättsakten ingår
82. Kommissionen har, inom ramen för förfarandet för kontroll av statligt stöd, en exklusiv behörighet vad gäller bedömningen av huruvida ett stöd är förenligt med fördraget.(46) Kommissionen har, i enlighet med artikel 87 EG(47), i synnerhet en skyldighet att tillse att inget stöd som strider mot fördraget beviljas eller upprätthålls.
83. För att säkerställa att denna bestämmelse genomförs och för att förena medlemsstaternas rätt att ingripa med en garanti för att konkurrensen inte snedvrids inom unionen, har det i fördraget föreskrivits ett förfarande för kontroll och föregående godkännande av statligt stöd, i vilket en dialog mellan den berörda medlemsstaten och kommissionen inleds. Den förstnämnda är bunden av en skyldighet till lojalt samarbete. Beträffande den sistnämnda har den en undersökningsbefogenhet och måste därför iaktta vissa processuella krav.
84. Det framgår av skäl 6 i förordningen att medlemsstaterna, i enlighet med artikel 10 EG, har en skyldighet att samarbeta med kommissionen. Detta innebär att de dels ska anmäla nya stödprogram till kommissionen, dels till kommissionen lämna alla upplysningar som är nödvändiga för att denna ska kunna bedöma huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden. Dessa båda skyldigheter är nära förbundna, eftersom kommissionen, i enlighet med artikel 5 i förordningen, kan anse att anmälan har återkallats om en medlemsstat vägrar att lämna de ytterligare upplysningar som kommissionen behöver inom den föreskrivna tidsfristen.
85. Om detta är fallet inleder kommissionen granskningen av stödet i enlighet med artiklarna 10–15 i förordningen avseende olagligt stöd.(48)
86. Vid denna granskning har kommissionen en behörighet att utfärda förelägganden som gör det möjligt för den att erhålla upplysningar och att begränsa de skador som är knutna till genomförandet av ett stöd som inte har anmälts.
87. I enlighet med artikel 10 i förordningen får kommissionen från den berörda medlemsstaten inhämta alla dokument, upplysningar och uppgifter som är nödvändiga för undersökningen av huruvida ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. Det rör sig om den enda undersökningsbefogenhet som kommissionen har inom ramen för förfarandet för kontroll av statligt stöd. Denna befogenhet är graderad. Kommissionen kan begära (49) att den berörda medlemsstaten ska lämna dessa upplysningar genom att, vid behov, rikta en påminnelse till den och fastställa en ny tidsfrist. I förekommande fall får kommissionen utfärda ett föreläggande till medlemsstaten.(50)
88. Det är viktigt att understryka att kommissionen endast kan utnyttja sin behörighet att utfärda förelägganden i ett förfarande som gäller olagligt stöd, det vill säga när medlemsstaten underlåter att anmäla en planerad stödåtgärd eller när medlemsstaten, trots en anmälan, inte lämnar de ytterligare upplysningar som kommissionen har begärt, i enlighet med artikel 5.3 i förordningen.
89. I föreläggandet ska närmare anges vilka upplysningar som begärs och fastställas en lämplig tidsfrist inom vilken upplysningarna ska lämnas.
90. När medlemsstaten inte uppfyller sin skyldighet till lojalt samarbete och underlåter att lämna de begärda upplysningarna äger kommissionen rätt att avsluta förfarandet och fatta beslut om huruvida stödet är förenligt eller oförenligt med den gemensamma marknaden enbart på grundval av de uppgifter som den har. Dessa principer slogs fast av domstolen i dom av den 14 februari 1990 i målet Frankrike mot kommissionen(51) och konkretiserades i artikel 13.1 i förordningen.
91. De övriga befogenheter att utfärda förelägganden som föreskrivs i artikel 11 i förordningen innebär att kommissionen kan anta tillfälliga åtgärder i syfte att begränsa de skador som är knutna till genomförandet av det icke-anmälda stödet. Kommissionen får således ålägga den berörda medlemsstaten att avbryta utbetalningen av stödet eller att tillfälligt återkräva det från stödmottagarna fram tills dess att den fastställer huruvida stödet är förenligt eller oförenligt med den gemensamma marknaden.(52) Om medlemsstaten underlåter att följa ett av dessa förelägganden föreskrivs uttryckligen i artikel 12 i förordningen att kommissionen får väcka talan vid domstolen så att denna kan konstatera att det är fråga om ett fördragsbrott.
92. I domen av den 9 oktober 2001 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen fann domstolen att ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stödet kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring som väcks antingen av mottagarföretaget eller av den berörda medlemsstaten. Domstolen ansåg att denna rättsa kt är omedelbart bindande för den medlemsstat och de företag som berörs av den och medför irreversibla konsekvenser som en talan om ogiltigförklaring av det slutliga beslutet inte kan utplåna.(53)
93. Beskrivningen av detta processuella sammanhang gör det möjligt att dra två slutsatser.
94. För det första kan det konstateras att medlemsstaten har en skyldighet till lojalt samarbete. Liksom kommissionen måste den samarbeta med god vilja för att övervinna de svårigheter som är förknippade med att företa bedömningen av huruvida ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden under iakttagande av fördragets bestämmelser.(54)
95. För det andra kan det konstateras att gemenskapslagstiftaren har föreskrivit olika påföljder för en medlemsstats underlåtelse att följa ett föreläggande som utfärdats av kommissionen, beroende på huruvida föreläggandet har utfärdats för att erhålla upplysningar eller syftar till att medlemsstaten ska avbryta utbetalningen av eller tillfälligt återkräva ett stöd. Detta framgår mycket tydligt av skäl 12 och artiklarna 12 och 13 i förordningen.
96. När medlemsstaten underlåter att följa ett föreläggande om att lämna upplysningar kan kommissionen nämligen uttala sig enbart på grundval av tillgängliga upplysningar. När denna medlemsstat vägrar avbryta utbetalningen av eller tillfälligt återkräva ett stöd har kommissionen däremot rätt att väcka talan direkt vid domstolen.
97. Enligt min uppfattning kan denna åtskillnad förklaras med hänsyn till de konsekvenser som medlemsstatens vägran att samarbeta medför.
98. I det första fallet har nämligen föreläggandet om att lämna upplysningar till syfte att kommissionen ska förses med så fullständiga upplysningar som möjligt innan den fattar ett beslut som kan påverka den berörda medlemsstatens intressen. Således kan, om medlemsstaten vägrar att samarbeta, dennas beteende i första hand påverka dess egna intressen.
99. I det andra fallet gör däremot ett föreläggande att avbryta utbetalningen av eller att tillfälligt återkräva ett stöd det möjligt för kommissionen att omedelbart återupprätta en effektiv konkurrens inom den gemensamma marknaden. Om medlemsstaten vägrar att rätta sig efter ett sådant föreläggande, påverkar dess beteende inte längre enbart dess egna intressen, utan det kan även åsamka konkurrenterna allvarlig och omedelbar skada och på samma sätt påverka marknadens goda funktion.
100. Berättigar dock denna skillnad att ett föreläggande om att lämna upplysningar inte skulle vara en rättsakt mot vilken talan kan väckas, till skillnad från vad som gäller för förelägganden om att avbryta utbetalningen av ett stöd eller om att återkräva ett stöd?
101.
Jag anser inte det. Även om rättsakten uppenbarligen är av förberedande karaktär i förhållande till det slutliga beslutet, uppfyller den nämligen ändå alla de villkor som fastställts i rättspraxis för att den ska kunna bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.
2. Tillämpning av domstolens rättspraxis på förevarande mål
102. Det ska erinras om att det, enligt rättspraxis, endast kan väckas talan mot en förberedande rättsakt när den avslutar ett separat skede i förhållande till huvudförfarandet och medför rättsverkningar.
103. Inledningsvis anser jag att den omtvistade rättsakten faktiskt avslutar det undersökningsförfarande som kommissionen inlett. Föreläggandet om att lämna upplysningar utgör till och med kärnan i förfarandets utredningsskede, under vilket medlemsstaten har skyldighet att samarbeta.
104. Kommissionens befogenhet är vidsträckt, eftersom den får begära att medlemsstaten ska överlämna alla handlingar, upplysningar och uppgifter som den anser nödvändiga (55) för att bedöma stödet, och endast behöver precisera vilken typ av handlingar, upplysningar eller uppgifter som avses. Denna rättighet innebär således en möjlighet att efterfråga olika upplysningar som inte ännu är kända eller identifierade på ett precist sätt av kommissionen, såsom det ifrågavarande stödets belopp, art, vilka mottagarföretagen är eller under vilken period stödet har utbetalats. Om institutionen möts av en vägran att samarbeta från den berörda medlemsstatens sida, blir det icke desto mindre svårt för kommissionen att inhämta de uppgifter som behövs för bedömningen av stödet. Kommissionen har nämligen ingen annan undersökningsbefogenhet, till skillnad från de befogenheter som den har inom konkurrensrätten enligt förordning nr 1/2003.(56) När medlemsstaten inte uppfyller sin samarbetsskyldighet och underlåter att lämna de begärda upplysningarna får kommissionen således fatta beslut enbart utifrån de uppgifter som den förfogar över. Som domstolen uttryckligen har angett har kommissionen följaktligen en ”rätt att avbryta förfarandet”.(57)
105. Vidare anser jag att den omtvistade rättsakten medför bindande och omedelbara rättsverkningar för den berörda medlemsstaten.
106. För det första är den omtvistade rättsakten utformad som ett beslut vilket, enligt artikel 249 EG, till alla delar är bindande för dem som det är riktat till. Dessutom innebär ett föreläggande i sig en förpliktelse att handla, vilket för den berörda medlemsstaten skapar en skyldighet att omedelbart genomföra rättsakten på ett effektivt sätt.
107. För det andra framgår det tydligt av artikel 10.2 och 10.3 i förordningen att gemenskapslagstiftaren har avsett att särskilja föreläggandet från den begäran om upplysningar som avses i artikel 10.2 i denna förordning. En sådan begäran är nämligen i sig inte bindande.
108. Denna åtskillnad har en mening endast under förutsättning att föreläggandet har en bindande verkan för den berörda medlemsstaten och medför rättsverkningar när denna medlemsstat inte följer det.
109. Kommissionen har nämligen rätt att bedöma huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden enbart på grundval av tillgängliga upplysningar.
110. För övrigt står det kommissionen fritt att väcka talan om fördragsbrott mot en medlemsstat på grund av överträdelse av fördraget. Det ska erinras om att denna medlemsstat inte har anmält stödet, varför det rör sig om ett olagligt stöd, och vägrar att samarbeta genom att lämna de upplysningar som kommissionen har begärt.
111. I motsats till vad kommissionen har påstått är inte väckandet av en sådan talan obetydligt. Fördragsbrottsförfarandet har till syfte att lagföra en överträdelse av unionsrätten som kan tillskrivas en medlemsstat och att på ett effektivt sätt säkerställa att gemenskapslagstiftningen återigen efterkoms. Domstolens dom, som är en fastställelsedom, medför således, enligt artikel 228 EG, en skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom, vilken om den inte uppfylls kan medföra att en ny talan om fördragsbrott väcks eller att medlemsstaten föreläggs att betala ett vite. Dessutom ska det inte förglömmas att en dom i vilken det fastställs att fördragsbrott föreligger kan underlätta att medlemsstaten ställs till ansvar inför en nationell domstol.
112. Jag anser det således svårt att dela tribunalens uppfattning enligt vilken medlemsstaten ”[kan] välja att bortse från det föreläggande som kommissionen har riktat [till den]”.(58) En medlemsstat får nämligen inte ledas till att underlåta att uppfylla sina skyldigheter, att åsidosätta unionsrättens bestämmelser och att utsätta sig för ett domstolsförfarande. Som Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande strider detta mot rättsstatsprincipen och mot principen om ett effektivt domstolsskydd.
113. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag således att den omtvistade rättsakten medför bindande rättsverkningar för den berörda medlemsstaten.
114. Denna rättsakt ska således kunna bli föremål för domstolsprövning.
115. Ett erkännande av en tvångsmakt för kommissionen, som dessutom medför en möjlighet att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat, ska enligt min uppfattning åtföljas av processrättsliga skyddsregler för medlemsstaterna.
116. Unionsdomstolen måste kunna pröva huruvida kommissionen har iakttagit de förfarandebestämmelser som föreskrivs i artiklarna 5.2 och 10.2 i förordningen innan denna har antagit det slutliga beslutet.
117. Unionsdomstolen ska dessutom kunna pröva arten, nödvändigheten och proportionaliteten av de upplysningar som kommissionen har begärt.
118. Som angetts ovan, visar nämligen förordningens lydelse att begäran om upplysningar kan ha en mycket vidsträckt omfattning, eftersom kommissionen har rätt att begära alla upplysningar som den anser nödvändiga, (59) och endast är skyldig att precisera arten (60) av de upplysningar som begärs. Unionsdomstolen måste således kunna pröva huruvida de begärda upplysningarna faktiskt kan ha anses varit nödvändiga med hänsyn till det syfte som kommissionen eftersträvar i det formella granskningsförfarandet och inte faller utanför ramen för detta förfarande.
119. Denna prövning avser således inte den materiella bedömningen av huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden och får inte föranleda unionsdomstolen att göra en bedömning i frågor till vilka kommissionen ännu inte har haft tillfälle att ta ställning. Härigenom undviks följaktligen att diskussionerna i sak föregrips. I förevarande mål uttrycker inte den omtvistade rättsakten någon preliminär uppfattning beträffande huruvida ett stöd förekommer eller huruvida det är förenligt med den gemensamma marknaden. Väckandet av en talan om ogiltigförklaring av den omtvistade rättsakten kan således inte anses skapa någon risk för sammanblandning av de olika skedena i det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet.
120. En sådan förhandsprövning gör det i stället möjligt att undvika en situation där en medlemsstat måsta invänta det slutliga beslutet innan den, inom ramen för en talan som väcks mot detta, kan göra gällande att föreläggandet är rättsstridigt. En sådan situation skulle nämligen riskera att äventyra det administrativa förfarandets normala gång och en god rättsskipning.
121. Två hypotetiska fall kan illustrera denna punkt.
122. I det första fallet kan man föreställa sig att medlemsstaten underlåter att följa föreläggandet eftersom den, med eller utan fog, anser att handläggningsreglerna inte har iakttagits eller att de upplysningar som har begärts är oproportionerliga.
123. I väntan på det slutliga beslutet åsidosätter således medlemsstaten unionsrättens bestämmelser, och inledandet av ett fördragsbrottsförfarande är inte ett lämpligt rättsmedel genom vilket medlemsstaten kan göra gällande att föreläggandet är rättsstridigt. Kommissionen måste å sin sida fatta ett beslut som inte grundar sig på fullständiga och trovärdiga uppgifter.
124. I det andra fallet kan man föreställa sig att medlemsstaten följer kommissionens föreläggande innan den gör gällande att det är rättsstridigt genom en talan som väcks mot det slutgiltiga beslutet. En sådan situation gör det inte möjligt att garantera ett tillräckligt domstolsskydd mot de fel som detta föreläggande kan vara behäftat med. Upplysningar har nämligen lämnats och har styrt kommissionens bedömning. I vissa fall kan det förefalla svårt att bedöma vilken påverkan dessa upplysningar har på förfarandets gång. Således är jag, även för det fall den talan som väcks mot det slutliga beslutet bifalls, inte säker på att alla de följder som nämnda föreläggande har kan utplånas.
125. Den lösning som jag föreslår leder visserligen till ett antal mellanliggande förfaranden, men den hindrar inte kommissionen från att handla. Väckandet av en talan om ogiltigförklaring av en rättsakt fråntar nämligen inte mottagaren dess skyldighet att rätta sig efter denna. Detta beror på att talan inte har någon suspensiv verkan och gäller under förutsättning att domstolen inte har förordnat om uppskov med verkställigheten.(61)
126. Dessutom anser jag att denna lösning helt överensstämmer med de principer som slagits fast i de mål som avgjorts på konkurrensrättens område.
127. Det framgår tydligt av texten och av domstolens rättspraxis att en begäran om upplysningar som kommissionen har gjort inom ramen för förfarandet för kontroll av konkurrensbegränsande verksamhet är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.(62) En sådan begäran om upplysningar reglerades i artikel 11 i förordning nr 17(63) innan kodifieringen i artikel 18 i förordning nr 1/2003. De av kommissionen begärda upplysningarna måste vara nödvändiga, liksom de som begärs i förfarandet för kontroll av statligt stöd. I konkurrensrättsliga mål innebär detta att domstolen har befogenhet att kontrollera att de begärda upplysningarna inte överskrider vad som är nödvändigt för att göra det möjligt för kommissionen att avgränsa överträdelsens omfattning samt att fastställa överträdelsens varaktighet och kretsen av inblandade företag.(64)
128. Mot bakgrund av dessa omständigheter och med hänsyn till vad som angetts ovan anser jag att även den omtvistade rättsakten måste kunna vara föremål för en domstolsprövning.
129. Följaktligen anser jag att den omtvistade rättsakten är en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
130. Klagandenas överklaganden ska således bifallas och de överklagade besluten följaktligen upphävas.
VI – Konsekvenserna av att de överklagade besluten upphävs
131. Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande.
132. I målet C‑475/10 P ska kommissionens invändning om rättegångshinder beträffande Förbundsrepubliken Tysklands talan mot bakgrund av det ovan angivna avslås. Den talan om ogiltigförklaring som denna stat har väckt kan således upptas till sakprövning.
133. I målet C‑463/10 P har kommissionen gjort gällande en andra grund till stöd för sin invändning om rättegångshinder beträffande Deutsche Posts talan, nämligen att Deutsche Post saknar talerätt.
134. Jag anser att domstolen har alla nödvändiga uppgifter för att pröva denna grund.
A – Parternas argument
135. Kommissionen har gjort gällande att Deutsche Post varken berörs personligen eller direkt av den omtvistade rättsakten i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG.
136. När det gäller villkoret personligen berörd, har kommissionen anfört att den omtvistade rättsakten enbart är riktad till Förbundsrepubliken Tyskland och att den inte skapar någon skyldighet för Deutsche Post. Beträffande villkoret direkt berörd, har kommissionen gjort gällande att medlemsstaten har ett utrymme för skönsmässig bedömning när den ska följa föreläggandet. Den avgör nämligen vem föreläggandet berör och fastställer på vilket sätt de begärda upplysningarna ska erhållas.
137. Deutsche Post har bestritt denna bedömning. Detta företag anser att det är personligen berört i den mening som avses i domen i målet Plaumann mot kommissionen,(65) eftersom det är ensamt om att förfoga över de upplysningar som begärts och det enda företag som måste återbetala det aktuella stödet. Deutsche Post anser även att det berörs direkt av den omtvistade rättsakten, eftersom Förbundsrepubliken Tyskland, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, inte har något utrymme för skönsmässig bedömning när den ska följa föreläggandet. Det går inte att missta sig beträffande vilka upplysningar kommissionen har begärt, vilka framgår av den omtvistade rättsakten utan att Förbundsrepubliken Tyskland behöver anta några mellankommande åtgärder.
B – Bedömning
138. I motsats till kommissionen anser jag att Deutsche Post berörs personligen och direkt av den omtvistade rättsakten, varför den talan om ogiltigförklaring som väckts vid tribunalen kan upptas till sakprövning.
139. Jag grundar denna bedömning på följande överväganden.
140. De beslut som kommissionen fattar inom ramen för förfarandet för kontroll av statligt stöd är enbart riktade till de berörda medlemsstaterna.(66) Fysiska eller juridiska personer som önskar väcka talan mot dessa beslut måste således visa att dessa berör dem direkt och personligen, i enlighet med artikel 230 fjärde stycket EG.
1. Huruvida Deutsche Post är personligen berört
141. Det framgår av fast rättspraxis att andra personer än dem som ett beslut är riktat till endast kan göra anspråk på att vara personligen berörda om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom berör dem personligen på motsvarande sätt som den som beslutet är riktat till.(67)
142. Det framgår även av domstolens rättspraxis att när beslutet berör en grupp av personer som kunde identifieras eller skulle ha kunnat identifieras när beslutet antogs, i kraft av kriterier hänförliga till gruppmedlemmarna själva, kan dessa personer vara personligen berörda av rättsakten i den mån de ingår i en begränsad krets av ekonomiska aktörer.(68)
143. I de förevarande målen är det emellertid uppenbart att Deutsche Post är personligen berört av den omtvistade rättsakten. Det förfarande som kommissionen har inlett berör uttryckligen de åtgärder som Förbundsrepubliken Tyskland har vidtagit till förmån för detta företag, och den omtvistade rättsakten avser specifikt detta företags kostnader och intäkter under de senaste 20 åren. Denna rättsakt tvingar Deutsche Post att lämna upplysningar och berör således detta företag personligen.
144. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag att Deutsche Post berörs personligen av den omtvistade rättsakten.
2. Huruvida Deutsche Post är direkt berört
145. Det följer av fast rättspraxis att villkoret att en fysisk eller juridisk person måste vara direkt berörd av rättsakten endast kan anses vara uppfyllt om rättsakten dels har direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning, genom att denne fråntas en rättighet eller åläggs en skyldighet, dels inte lämnar dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, något utrymme för skönsmässig bedömning. Detta villkor ska således ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas.(69)
146. Jag anser i förevarande fall att dessa båda förutsättningar är uppfyllda.
147. För det första har den omtvistade rättsakten i sig, enligt min uppfattning, direkta konsekvenser för Deutsche Posts rättsliga ställning. Genom att kräva av Förbundsrepubliken Tyskland att den ska lämna alla upplysningar angående företagets kostnader och intäkter sedan år 1989, medför rättsakten en skyldighet för Deutsche Post att lämna dessa uppgifter, som endast detta företag förfogar över. Den omtvistade rättsakten försätter således detta företag i en ställning jämförbar med den i vilken Förbundsrepubliken Tyskland befinner sig. Även om föreläggandet riktar sig till medlemsstaten utgör denna således i praktiken endast en mellanhand mellan kommissionen och det i undersökningen namngivna företaget.(70)
148. För det andra anser jag inte att Förbundsrepubliken Tyskland har något utrymme för skönsmässig bedömning när den ska genomföra den ifrågavarande rättsakten.
149. Det framgår av fast rättspraxis att i det fall då en institution riktar en gemenskapsrättsakt till en medlemsstat och de åtgärder som medlemsstaten ska vidta för att genomföra denna rättsakt har en automatisk karaktär eller om det, på ett eller annat sätt, inte råder någon tvekan om vilka konsekvenserna av rättsakten blir, berör rättsakten således direkt alla personer som påverkas av dessa åtgärder.(71)
150. För det fall det förekommer en nationell genomförandeåtgärd mellan den angripna rättsakten och sökanden, har domstolen fastställt att detta inte i sig innebär att en talan mot rättsakten ska avvisas om genomförandeåtgärden är rent automatisk eller om dess innebörd är förutsebar och följer av unionsbestämmelserna.(72) Domstolen fann exempelvis att så var fallet i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Infront WM. Trots att det fanns ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av den angripna rättsakten slog domstolen fast, i punkterna 59–63 i nämnda dom, att de nationella myndigheterna inte hade något som helst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om det resultat som skulle uppnås, eftersom detta helt avgjordes genom rättsakten.(73)
151. I de förevarande målen har Förbundsrepubliken Tyskland emellertid inget utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av den omtvistade rättsakten. Denna rättsakt har karaktären av ett beslut och medför en skyldighet för denna medlemsstat att agera på det sätt som kommissionen har bestämt, det vill säga med andra ord att lämna alla de upplysningar som institutionen har begärt, oavsett vilka medel som måste tas i anspråk.
152. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag således att Deutsche Post är direkt berört av den omtvistade rättsakten.
153. Av dessa skäl anser jag att den talan om ogiltigförklaring som Deutsche Post har väckt kan upptas till sakprövning och att kommissionens invändning om rättegångshinder ska avslås.
154. Jag föreslår att domstolen återförvisar de båda målen till tribunalen för prövning av Deutsche Posts och Förbundsrepubliken Tysklands yrkanden om ogiltigförklaring av den omtvistade rättsakten.
VII – Förslag till avgörande
155. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
– upphäva Europeiska unionens tribunals beslut av den 14 juli 2010 i mål T‑570/08, Deutsche Post mot kommissionen, och i mål T‑571/08, Tyskland mot kommissionen.
– avslå de invändningar om rättegångshinder som Europeiska kommissionen framställt vid Europeiska unionens tribunal,
– återförvisa målen till Europeiska unionens tribunal för prövning av Deutsche Post AG:s och Förbundsrepubliken Tysklands yrkanden om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut av den 30 oktober 2008, varigenom denna medlemsstat förelades att lämna upplysningar avseende Deutsche Post AG:s kostnader och intäkter för perioden 1989–2007, och
– förordna att beslut om rättegångskostnader ska meddelas senare.
(1) .
(2)
,	Nedan kallat Deutsche Post.
(3)
,	Nedan kallade de överklagade besluten.
(4)
,	Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1) (nedan kallad förordningen).
(5)
,	Nedan kallad den omtvistade rättsakten.
(6)
,	Se skäl 2 i förordningen.
(7)
,	Kommissionens beslut 2002/753/EG av den 19 juni 2002 om Förbundsrepubliken Tysklands åtgärder till fördel för Deutsche Post AG (EGT L 247, s. 27).
(8)
,	Statligt stöd C 36/07 (ex NN 25/07) (EUT C 245, s. 21).
(9)
,	Dom av den 1 juli 2008 i mål T‑266/02, Deutsche Post mot kommissionen (REG 2008, s. II‑1233).
(10)
,	Klagandena har i sina överklaganden bestritt denna punkt.
(11)
,	Dom av den 2 september 2010 i mål C‑399/08 P, kommissionen mot Deutsche Post (REU 2010, s. I‑0000).
(12)
,	Se de ovannämnda besluten Deutsche Post mot kommissionen (punkterna 24 och 25) och Tyskland mot kommissionen (punkterna 22–24).
(13)
,	Dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen (REG 1981, s. 2639; svensk specialutgåva, volym 6, s. 225), punkt 10.
(14)
,	Dom av den 17 juli 2008 i mål C‑521/06 P, Athinaïki Techniki mot kommissionen (REG 2008, s. I‑5829), punkt 46.
(15)
,	Se de ovannämnda besluten Deutsche Post mot kommissionen (punkterna 28 och 29) och Tyskland mot kommissionen (punkterna 27 och 28).
(16)
,	Se de ovannämnda besluten Deutsche Post mot kommissionen (punkterna 30–32) och Tyskland mot kommissionen (punkterna 29–31).
(17)
,	Se de ovannämnda besluten Deutsche Post mot kommissionen (punkterna 33–37) och Tyskland mot kommissionen (punkterna 32–36).
(18)
,	Dom av den 9 oktober 2001 i mål C‑400/99, Italien mot ko mmissionen (REG 2001, s. I‑7303).
(19)
,	Se det ovannämnda beslutet Tyskland mot kommissionen (punkterna 37 och 38).
(20)
,	Se, bland annat, domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen (punkt 9).
(21)
,	Se, beträffande beslut att utnämna en jury till ett allmänt uttagningsprov, förstainstansrättens dom av den 22 juni 1990 i de förenade målen T‑32/89 och T‑39/89, Marcopoulos mot domstolen (REG 1990, s. II‑281), punkt 21, och av den 15 juli 1993 i de förenade målen T‑17/90, T‑28/91 och T‑17/92, Camara Alloisio m.fl. mot kommissionen (REG 1993, s. II‑841), punkt 39.
(22)
,	Punkt 23.
(23)
,	Deutsche Post har i detta hänseende hänvisat till dom av den 13 april 1994 i de förenade målen C‑324/90 och C‑342/90, Tyskland och Pleuger Worthington mot kommissionen (REG 1994, s. I‑1173).
(24)
,	Dom av den 10 maj 2005 i mål C‑400/99, Italien mot kommissionen (REG 2005, s. I‑3657), punkterna 15–18.
(25)
,	Se domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen, punkt 12.
(26)
,	Klagandena har hänvisat till punkt 46 i det ovannämnda beslutet Deutsche Post mot kommissionen respektive punkt 45 i det ovannämnda beslutet Tyskland mot kommissionen.
(27)
,	Rådets förordning av den 6 februari 1962, första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar [81] och [82] (EGT 1962, 13, s. 204; svensk specialutgåva, område 8, volym 1, s. 8).
(28)
,	Dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551), punkt 42.
(29)
,	Punkterna 9–12.
(30)
,	Dom av den 18 november 2010 i mål C‑322/09 P, NDSHT mot kommissionen (REU 2010, s. I‑0000), punkterna 45–48 och där angiven rättspraxis.
(31)
,	Se särskilt domarna i de ovannämnda målen AETR, punkt 42, och IBM mot kommissionen, punkt 9, samt dom av den 22 juni 2000 i mål C‑147/96, Nederländerna mot kommissionen (REG 2000, s. I‑4723), punkt 25 och där angiven rättspraxis. Se, från senare praxis, beslut av den 21 juni 2007, i mål C‑163/06 P, Finland mot kommissionen (REG 2007, s. I‑5127), punkt 40.
(32)
,	Domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 27.
(33)
,	Detta är även fallet med förfarandet för kontroll av konkurrensbegränsande verksamhet, som regleras i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1).
(34)
,	Se, bland annat, beträffande kommissionens beslut att inte göra några invändningar mot beviljandet av ett stöd, dom av den 19 maj 1993 i mål C‑198/91, Cook mot kommissionen (REG 1993, s. I‑2487; svensk specialutgåva, volym 14,
s. I‑213), och av den 15 juni 1993 i mål C‑225/91, Matra mot kommissionen (REG 1993, s. I‑3203; svensk specialutgåva, volym 14, s. I‑213).
(35)
,	Se domen i det ovannämnda målet NDSHT mot kommissionen, punkterna 45–48 och där angiven rättspraxis. I detta fall har domstolen grundat sig på rättsaktens innehåll och på kommissionens avsikter. Vidare har kommissionen konstaterat att rättsakten genom vilken ärendet avskrivs medför sådana bindande verkningar som kan påverka klagandens intressen, då denna fråntagits möjligheten att yttra sig inom ramen för det formella granskningsförfarande som avses i artikel 88.2 EG.
(36)
,	Se domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen, punkt 11.
(37)
,	Dom av den 21 september 1989 i de förenade målen 46/87 och 227/88, Hoechst mot kommissionen (REG 1989, s. 2859; svensk specialutgåva, volym 10, s. 133).
(38)
,	Dom av den 18 oktober 1989 i mål 374/87, Orkem mot kommissionen (REG 1989, s. 3283; svensk specialutgåva, volym 10, s. 217).
(39)
,	Domen av den 9 oktober 2001 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen.
(40)
,	Ibidem, punkterna 59, 60, 62 och 63.
(41)
,	Domen i det ovannämnda målet IBM, punkt 12.
(42)
,	Domen av den 9 oktober 2001 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, punkt 63.
(43)
,	Se domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen, punkt 12.
(44)
, 	Punkt 45 och där angiven rättspraxis.
(45)
,	I domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen angav domstolen att en talan som riktar sig mot inledningen av ett förfarande och mot ett meddelande om invändningar är oförenlig med kompetensfördelningen mellan kommissionen och domstolen (punkt 20).
(46)
,	Med förbehåll för den behörighet som Europeiska unionens råd har enligt artikel 88.2 tredje stycket EG.
(47)
,	Se dom av den 15 juli 1964 i mål 6/64, Costa (REG 1964, s. 1141, 1162; svensk specialutgåva, volym 1, s. 211), och av den 22 juni 2006 i de förenade målen C‑182/03 och C‑217/03, Belgien och Forum 187 mot kommissionen (REG 2006, s. I‑5479), punkterna 73 och 74.
(48)
,	Kommissionen kan även göra detta när en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sin anmälningsskyldighet och kommissionen från annat håll, till exempel genom ett klagomål som har lämnats in av en konkurrent, har fått kännedom om att ett stöd som påstås vara olagligt förekommer.
(49)
,	Min kursivering.
(50)
,	Se artiklarna 10.2 och 10.3 i förordningen.
(51)
,	Dom av den 14 februari 1990 i mål C‑301/87, Frankrike mot kommissionen (REG 1990, s. I‑307; svensk specialutgåva, volym 10, s. 303), punkterna 19 och 22. Se även förstainstansrättens dom i det ovannämnda målet Deutsche Post mot kommissionen, punkt 75 och där angiven rättspraxis.
(52)
,	Domen i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen (punkterna 19 och 20).
(53)
,	Punkterna 51, 59, 60 och 63.
(54)
,	Dom av den 22 december 2010 i mål C‑304/09, kommissionen mot Italien (REU 2010, s. I‑0000), punkt 37 och där angiven rättspraxis.
(55)
,	Min kursivering.
(56)
,	Se särskilt de undersökningsbefogenheter som avses i artiklarna 18–21 i denna förordning (begäran om upplysningar, befogenhet att inhämta redogörelser och befogenheter i fråga om inspektioner).
(57)
,	Se domen i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen. punkt 22.
(58)
,	Punkt 42 i de överklagade besluten.
(59)
,	Min kursivering.
(60)
,	Idem.
(61)
,	Se artikel 242 EG.
(62)
,	Se domen i det ovannämnda målet Orkem mot kommissionen, och tribunalens dom av den 20 februari 2001 i mål T‑112/98, Mannesmannröhren-Werke mot kommissionen (REG 2001, s. II‑729).
(63)
,	Denna bestämmelse föreskrev ett förfarande i två skeden (se dom av den 26 juni 1980 i mål 136/79, National Panasonic mot kommissionen, REG 1980, s. 2033; svensk specialutgåva, volym 5, s. 253, punkt 10), likartat det som föreskrivs i artikel 10 i förordningen.
(64)
,	Se domen i det ovannämnda målet Orkem mot kommissionen, punkt 15.
(65)
,	Dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62 (REG 1963, s. 197; svensk specialutgåva, volym 1, s. 69).
(66)
,	Dom av den 2 april 1998 i mål C‑367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink’s France (REG 1998, s. I‑1719), punkt 45.
(67)
,	Se, bland annat, dom av den 13 mars 2008 i mål C‑125/06 P, kommissionen mot Infront WM (REG 2008, s. I‑1451), punkt 70 och där angiven rättspraxis.
(68)
,	Se, bland annat, dom av den 17 januari 1985 i mål 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mot kommissionen (REG 1985, s. 207), punkt 31, domen i det ovannämnda målet Belgien och Forum 187 mot kommissionen, punkt 60, samt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Infront WM, punkt 71.
(69)
,	Se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Infront WM, punkt 47 och där angiven rättspraxis.
(70)
,	Jag hänvisar till vad professor G. Isaac har angett, vilken anser att ”sökanden endast berörs direkt om rättsakten i sig har till omedelbar verkan att denne fråntas en rättighet eller åläggs en skyldighet, så att den försätter sökanden i en ställning som är jämförbar med den ställning som denne skulle ha varit i om beslutet var riktat till denne”. (Isaac, G., Droit communautaire général, sjunde upplagan, Colin, Paris, 1999, s. 266).
(71)
,	Dom av den 5 maj 1998 i mål C‑386/96, Dreyfus mot kommissionen (REG 1998, s. I‑2309), punkt 43 och där angiven rättspraxis, och tribunalens beslut av den 10 september 2002 i mål T‑223/01, Japan Tobacco och JT International mot Europaparlamentet och rådet (REG 2002, s. II‑3259), punkt 46.
(72)
,	Se bland annat dom av den 13 maj 1971 i de förenade målen 41/70–44/70, International Fruit Company mot kommissionen (REG 1971, s. 411), punkt 25, och av den 23 november 1971 i mål 62/70, Bock mot kommissionen (REG 1971, s. 897), punkterna 7 och 8.
(73)
,	Om däremot den angripna rättsakten ger den medlemsstat som den riktar sig till ett faktiskt val, på så sätt att medlemsstaten har möjlighet att agera eller inte agera eller inte är tvungen att agera på ett visst sätt, anser domstolen att en enskild inte kan påstå sig vara direkt berörd av rättsakten och därmed ha rätt att föra talan mot den. Se, bland annat, dom av den 21 januari 1999 i mål C‑73/97 P, Frankrike mot Comafrica m.fl. (REG 1999, s. I‑185). Domstolen fann i detta mål att kommissionens förordning (EG) nr 3190/93 av den 19 november 1993 om fastställelse av en enhetlig nedsättningskoefficient för att bestämma den kvantitet bananer som varje aktör i kategorierna A och B ska tilldelas inom ramen för tullkvoten för år 1994 (EGT L 285, s. 28), inte berörde aktörerna direkt, eftersom det i realiteten ankom på de behöriga nationella myndigheterna att slutgiltigt fastställa vilken mängd bananer de skulle ha rätt att importera under denna period, på grundval av denna förordning.