61982C0338
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 5 APRILE 1984
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Il ricorso con cui è stata introdotta questa causa si articola in una serie di pretese, dirette a ottenere l'annullamento di varie decisioni e il risarcimento del danno, che i signori Carlo Albertini e Mario Montagnani, funzionari del ruolo scientifico presso il Centro comune di ricerca (CCR) di Ispra, avanzano nei confronti dello stesso CCR e della Commissione.
Dall'inizio degli anni 70, i ricorrenti effettuano ricerche sul comportamento dinamico dei materiali nell'ambito della divisione «meccanica applicata». Nel 1976 fu nominato un nuovo capodivisione nella persona del signor L. H. Larsson. Secondo i ricorrenti, egli mostrò ben presto di non apprezzare nel suo giusto valore il loro lavoro e impose restrizioni inammissibili alla loro attività. Ad Albertini e a Montagnani, in particolare, Larsson:
a)
rifiutò l'autorizzazione a pubblicare una relazione scientifica (memorandum 7. 10. 1982 e nota 5. 11. 1982);
b)
rifiutò l'autorizzazione a partecipare ad una conferenza internazionale (nota 5. 11. 1982);
e)
vietò di mantenere, nell'ambito della loro attività di servizio, rapporti con taluni esperti esterni (note 27. 9. e 6. 10. 1982);
d)
tolse la responsabilità delle ricerche sul comportamento dinamico dei materiali (ordine di servizio 10. 11. 1982).
Il 10 dicembre 1982 i due funzionari presentarono alla competente autorità gerarchica vari reclami ai sensi dell'articolo 90 dello statuto del personale e il successivo 23 dicembre, in base al combinato disposto degli articoli 90, paragrafo 2, e 91, paragrafo 4, proposero un ricorso deducendo la violazione degli articoli 17, 21 e 24 dello stesso statuto. In pari data, essi chiesero che l'esecuzione dei provvedimenti impugnati con tale ricorso fosse sospesa. Le loro domande, tuttavia, furono respinte dal presidente della Corte con ordinanze 23 dicembre 1982 e 1o febbraio 1983. Infine, il 17 maggio 1983, maturata per scadenza dei termini statutari la decisione implicita di rigetto del reclamo amministrativo, quest'ultimo fu formalmente respinto dalla Commissione.
Durante la procedura orale, il rappresentante della Commissione esibì gli atti della conferenza citata sub b). In essi figura, con le firme e le qualifiche dei ricorrenti, la relazione di cui Larsson non aveva autorizzato la pubblicazione.
2.
Il ricorso — che deve intendersi diretto contro la sola Commissione, essendo il CCR parte integrante della sua struttura amministrativa — ha dunque per oggetto principale l'annullamento di varie decisioni adottate dal capo della divisione «meccanica applicata» del CCR.
Esaminiamo anzittuto le decisioni 7 ottobre e 5 novembre 1982. Con esse Larsson rifiutò l'autorizzazione a pubblicare la relazione intitolata «Constitutive equations of austenitic stainless steels in dynamics: experiments and calibration procedure» e redatta dai ricorrenti assieme a due professori dell'università di Bologna. Il «paper» avrebbe dovuto essere presentato e discusso alla seconda conferenza sul tema «Mechanical design and production», organizzata dall'università del Cairo per il 27-29 dicembre 1982.
Dagli atti di causa risulta:
—
che il 13 luglio 1982 i ricorrenti inviarono il testo originale e alcune copie del «paper» al prof. Eleiche, segretario generale della conferenza, perché lo sottoponesse al comitato scientifico di questa;
—
che con lettera 30 luglio 1982 lo stesso prof. Eleiche comunicò ai ricorrenti l'accettazione del «paper» da parte del comitato;
—
che il 31 agosto 1982 i ricorrenti presentarono una domanda intesa ad ottenere, conformemente all'articolo 17 dello statuto del personale, l'autorizzazione a pubblicare il loro testo;
—
che il 7 ottobre 1982 il capodivisione indirizzò loro un memorandum in cui esprimeva parere negativo sulla domanda. I ricorrenti — vi si afferma : — hanno violato le regole procedurali inviando il «paper» prima di esserne autorizzati. Il lavoro, inoltre, appare scientificamente non maturo per la pubblicazione;
—
che il 19 ottobre 1982 i ricorrenti risposero al capodivisione spiegando la portata della loro relazione e difendendone il valore scientifico;
—
che il 5 novembre 1982 il capodivisione indirizzò al Montagnani una nota in cui si ribadiva il diniego dell'autorizzazione;
—
che con lettera 30 novembre 1982 i ricorrenti invitarono il prof. Eleiche a considerare ritirato il loro testo se la prescritta autorizzazione non fosse giunta in termini agli organizzatori. Questa richiesta sarebbe stata ribadita durante un incontro che essi ebbero col medesimo Eleiche ad Ispra nell'estate del 1983;
—
che il 9 marzo 1983 i ricorrenti chiesero di essere autorizzati a pubblicare una relazione intitolata «Dynamic mechanical properties of austenitic stainless steels: fitting of experimental data on constitutive equations», ancora una volta redatta assieme ai due professori dell'ateneo bolognese e destinata a una conferenza che si sarebbe svolta a Chicago nell'agosto 1983 (Smirtľ). Per questo lavoro, concernente temi analoghi a quelli trattati nel «paper» di cui è causa, l'autorizzazione fu concessa;
—
che, nel volume «Current advances in mechanical design and production: proceedings of the second Cairo university MDP conference, 27-29 december 1982», alle pagine 475 e seguenti, è pubblicato il testo del «paper» destinato alla conferenza del Cairo, con i nomi e le qualifiche dei quattro autori. Nella copia conservata alla biblioteca di Ispra, peraltro, i nomi e le qualifiche dei ricorrenti risultano cancellati con un tratto di penna.
Ciò premesso, vengo alle doglianze. Albertini e Montagnani precisano anzitutto che, nel chiedere il permesso della pubblicazione, essi seguirono la prassi vigente all'epoca dei fatti presso il CCR, quale risulta dalla nota di servizio n. 13/79 del 15 maggio 1979 e da una dichiarazione autentica di tre funzionari del ruolo scientifico in servizio ad Ispra il 20 gennaio 1983. Quanto alla stampa del «paper», essi affermano di non esserne responsabili avendo tempestivamente informato gli organizzatori del convegno di non aver ottenuto la relativa autorizzazione.
A sostegno della domanda d'annullamento, i ricorrenti muovono due censure: difetto di competenza e abuso di potere. In ordine al primo vizio, fanno leva sull'allegato 1 alla decisione 20 novembre 1979 del direttore generale del CCR riguardante l'esercizio dei poteri devoluti dallo statuto all'AIPN: tale fonte, infatti, conferisce la competenza prevista dall'articolo 17, secondo comma (consenso alla pubblicazione) al direttore dello stabilimento di Ispra e non al capodivisione. In ogni caso, l'articolo 17 varrebbe per le pubblicazioni definitive e non per i «papers» inviati a congressi scientifici. Rispetto all'abuso di potere, Albertini e Montagnani rilevano che l'autorizzazione alla pubblicazione non è la sede in cui valutare scientificamente un contributo: quello da loro redatto, comunque, non era certo suscettibile di compromettere gli interessi della Comunità.
Di parere opposto, naturalmente, è la Commissione. Sul piano procedurale — essa afferma — non v'è dubbio che, presentando la domanda di autorizzazione dopo aver inviato il «paper» al prof. Eleiche, i ricorrenti violarono le regole vigenti in materia e l'articolo 17 su cui esse si fondano. Nel merito va poi rilevato:
a)
che al parere di Larsson aderirono altri membri della divisione:
b)
che un seminario interdivisioni sui modelli di comportamento dei materiali portò a risultati da cui il parere di Larsson risulta avvalorato;
e)
che due esperti esterni successivamente consultati espressero un'opinione negativa sul valore scientifico del «paper».
La condotta dei ricorrenti va comunque valutata alla luce dell'obiettivo che l'articolo 17, secondo comma, ha di mira: «garantire il rispetto dell'esigenza fondamentale ... che il livello delle pubblicazioni sia quello che la Commissione ha il diritto di attendersi dai suoi dipendenti e non pregiudichi la reputazione del centro».
3.
Poche parole sulle norme invocate dalle parti. Quella che riguarda la pubblicazione di articoli redatti da dipendenti delle Comunità è contenuta nel secondo comma dell'articolo 17 dello statuto del personale. Vi si dispone che «il funzionario non deve pubblicare ... solo o in collaborazione, scritti il cui oggetto riguardi l'attività della Comunità senza autorizzazione [dell'AIPN]. L'autorizzazione può essere negata solo quando la pubblicazione sia di natura da compromettere gli interessi della Comunità». Ai funzionari del quadro scientifico-tecnico e in particolare a quelli del CCR si applica altresì l'articolo 94. Il secondo comma afferma: «Ogni pubblicazione o comunicazione pubblica di un funzionario dev'essere autorizzata [dall'AIPN] ed è soggetta alle condizioni da quest'ultima stabilite, quando l'oggetto riguardi l'attività della Comunità europea dell'energia atomica».
Per i funzionari di Ispra che intendano presentare relazioni a conferenze scientifiche internazionali valgono inoltre le regole poste dalla già citata nota di servizio n. 13/79. Essa disciplina «la procedura di designazione alle manifestazioni scientifiche e tecniche, conferenze, simposi, colloqui, riunioni di esperti nelle quali la Commissione è ufficialmente invitata a farsi rappresentare». Vi si prescrive che l'autorizzazione a presentare un «paper» va richiesta, utilizzando un particolare formulario, almeno un mese prima della data fissata dagli organizzatori per il deposito delle proposte di relazione. Se le autorità competenti non comunicano al richiedente il seguito dato alla domanda, egli può inviare agli organizzatori il titolo o il sommario del suo testo. Per contro, testi in extenso non possono in alcun caso essere trasmessi fin quando la pubblicazione non sia stata debitamente autorizzata. Ove l'autorizzazione non sia concessa, il dipendente dovrà ritirare la sua proposta di relazione presso gli organizzatori (doc. Eur/CIS 202/79, punto 4.1).
4.
Come ho ricordato, durante l'udienza si è appreso che la relazione controversa è apparsa, con i nomi e le qualifiche dei ricorrenti, negli atti della conferenza del Cairo. La Commissione ne ha dedotto che l'interesse di Albertini e di Montagnani a veder annullato il rifiuto di consentirne la pubblicazione è venuto meno.
L'argomento mi sembra fondato. Anche ad ammettere che i ricorrenti non l'abbiano sollecitata o autorizzata, la stampa della relazione ha sicuramente fatto cadere il loro interesse a coltivare il presente ricorso, almeno rispetto alla doglianza in esame. Un'eventuale decisione di annullamento, infatti, non potrebbe più utilmente incidere nella loro sfera giuridica.
5.
A questo punto, vagliare le censure avanzate dai ricorrenti si giustifica solo per ragioni di completezza. Per quanto riguarda il vizio d'incompetenza, la Commissione ha rilevato nella memoria scritta che il direttore dello stabilimento non si oppose al rifiuto dell'autorizzazione comunicatogli dal capodivisione; in udienza ha aggiunto che, all'epoca dei fatti, il primo aveva formalmente subdelegato al secondo i poteri attribuitigli dalla decisione del direttore del CCR del 20 novembre 1979. Queste circostanze sono incontestate: ne deduco che Larsson espresse il punto di vista dell'amministrazione o, quanto meno, che il suo provvedimento fu dall'amministrazione tacitamente ratificato.
Ora, che tale procedura sia legittima foste voi stessi ad affermare nelle sentenze 30 maggio 1973, causa 46/72, De Greef/Commissione, e 49/72, Drescig/Commissione. Valutando una decisione della Commissione simile a quella del 20 novembre 1979, vi individuaste non tanto una «rigida attribuzione di poteri», quanto una «ripartizione del lavoro tra i vari uffici», Non si può dunque ritenere — diceste — che essa «escluda a priori qualsiasi possibilità di subdelegazione da parte della persona designata, o di deroga ... ai criteri di ripartizione ... La subdelegazione, o la deroga, potrebbero rendere nullo l'atto compiuto solo se menomassero una delle garanzie offerte ai dipendenti dallo statuto» (Raccolta 1973, pag. 543, punti 17-19, 20-21). Sottolineo le ultime parole che si attagliano pienamente al caso nostro. Stabilito che il «paper» fu pubblicato senza ritardi, infatti, non si può certo dire che le garanzie dei dipendenti abbiano subito menomazioni.
Diversa consistenza ha la censura relativa all'abuso di potere nell'applicazione dell'articolo 17, secondo comma. A mio avviso, la norma può comprimere un diritto fondamentale com'è quello di manifestare il pensiero e va quindi interpretata in modo restrittivo. Se si dovessero approfondire i profili di potenziale collisione fra questo diritto e gli «interessi» della Comunità — il che non è qui necessario per la segnalata carenza di interesse dei ricorrenti — l'indagine dovrebbe portarsi sui comuni principi generali che in tema di free speech contengono gli ordinamenti degli stati membri. Dubito che l'ampia interpretazione data dalla Commissione all'articolo 17, secondo comma (cfr. supra n. 2, in fine) supererebbe un simile test. Mi sia permesso ricordare alla Corte questa massima di Immanuel Kant: «Al funzionario, al militare, al prete deve essere riconosciuto il diritto di fare pubblicamente uso del proprio intelletto. Come studioso, come membro dell'umanità civile egli ha un'illimitata libertà di servire la sua ragione, di parlare in persona propria, di fare proposte per un migliore ordinamento dello stato e della chiesa a cui appartiene» (da Che cos'è l'illuminismo, 1784).
6.
La seconda domanda mira all'annullamento della decisione 5 novembre 1982 con cui non fu autorizzata la partecipazione dei ricorrenti alla conferenza del Cairo. Dagli atti di causa risulta che, in relazione alle richieste dei ricorrenti (31 agosto e 19 ottobre 1982), il capodivisione indirizzò a Montagnani una nota manoscritta (5 novembre 1982) comunicandogli di aver esaminato il programma e di aver ritenuto inutile inviare delegati alla conferenza.
Anche rispetto a questa domanda, la Commissione eccepisce la carenza d'interesse dei ricorrenti a perseguire il ricorso. L'argomento mi pare da accogliere. La conferenza appartiene ormai alla storia e i ricorrenti non potrebbero utilmente far valere una pronuncia che annulli il rifiuto della missione. La loro censura è comunque priva di base. Essa postula un diritto del funzionario scientifico a partecipare alle conferenze internazionali o addirittura un diritto del dipendente ad essere inviato in missione. Ma tale diritto non è riconosciuto da alcuna norma né è desumibile da alcun principio generale. Nel decidere sulle missioni, dunque, l'amministrazione gode di piena discrezionalità.
7.
Con la terza domanda i ricorrenti chiedono l'annullamento delle note di servizio 27 settembre e 6 ottobre 1982. Nella prima il capodivisione respinse la loro richiesta di invitare uno studioso estraneo la CCR, soprattutto perché le precedenti visite di costui avevano avuto un esito deludente. Nella seconda, il medesimo superiore gerarchico invitò i ricorrenti a rispettare le regole di funzionamento del CCR.
Secondo Albertini e Montagnani, i divieti e gli ostacoli così posti ai rapporti che essi intendono mantenere con esperti esterni pregiudicano la loro carriera amministrativa e compromettono la loro libertà di ricerca scientifica. La Commissione, al contrario, deduce che tra i diritti garantiti al funzionario non v'è quello d'invitare esperti esterni. I ricorrenti, d'altra parte, non avrebbero provato che fu ad essi interdetto di tenere contatti con tali studiosi.
Dubito fortemente che gli atti di cui ai documenti esibiti possano considerarsi pregiudizievoli per i ricorrenti. Compiendoli, a mio avviso, il capodivisione esercitò legittimamente i poteri che gli spettano in fatto di coordinazione interna per il buon funzionamento del servizio.
8.
La quarta domanda è diretta ad ottenere l'annullamento dell'ordine di servizio 10 novembre 1982 con cui il capodivisione affidò al capo del settore, signor Verzelletti, la responsabilità delle ricerche sul comportamento dinamico dei materiali.
I ricorrenti avanzano tre censure:
a)
vizio d'incompetenza, perché la decisione avrebbe dovuto essere presa non dal capodivsione, ma dall'AIPN;
b)
difetto di motivazione;
e)
abuso di potere, perché sottrarre ai ricorrenti, che ne furono gli inventori e i costruttori, la responsabilità della «grande macchina», costituirebbe un «atto d'intolleranza».
La Commissione ribatte in primo luogo che Albertini e Montagnani non furono declassati e assegnati a funzioni non corrispondenti al loro grado: le loro doglianze, quindi, non hanno ragion d'essere. Sostiene poi che il provvedimento è legittimo: la gestione del personale all'interno di una divisione scientifica, infatti, rientra sotto alcuni profili nella competenza del capodivisione. A quest'ultimo, in particolare, spetta organizzare il lavoro affidando funzioni e responsabilità secondo le esigenze del servizio.
Aderisco alla tesi della Commissione. Oggetto della misura controversa non è l'assegnazione ad un impiego che, ai sensi dell'articolo 7 dello statuto, postula l'intervento dell'AIPN. L'atto incide sull'organizzazione interna di un'unità e mira ad assicurarne un migliore funzionamento; come tale, non v'è dubbio che rientri nella competenza del capodivisione.
Né risulta che esso sia in qualche modo viziato. Il difetto di motivazione non sussiste: i ricorrenti non contestano infatti che, il giorno prima di emanare l'ordine di servizio, Larsson ne informò Albertini spiegandogliene ampiamente le ragioni.
Ma ancora più fragile è l'argomento scondo cui chi inventi o costruisca una macchina ha, in qualche modo, un diritto di esclusiva al suo uso. Per convincersene, basta richiamare l'articolo 94, terzo comma: vi si stabilisce che «Ogni invenzione fatta o concepita da un funzionario nell'esercizio delle sue funzioni o in relazione alle ... stesse appartiene di diritto alle Comunità europea dell'energia atomica».
9.
Respinta, infine, va la domanda tendente a far condannare la Commissione al risarcimento dei danni che i ricorrenti avrebbero subito per il rifiuto di autorizzare la pubblicazione della loro relazione e la loro partecipazione alla conferenza del Cairo. Come s'è visto, infatti, nel caso della relazione danno non v'è stato e, in quello della partecipazione, il comportamento della convenuta è risultato del tutto legittimo.
10.
Per tutte le osservazioni sin qui svolte, concludo suggerendo alla Corte di respingere il ricorso proposto contro la Commissione delle Comunità europee dai signori Carlo Albertini e Mario Montagnani con atto del 23 dicembre 1982.
Ritengo inoltre che ciascuna delle parti debba sopportare l'onere delle proprie spese, comprese quelle — rimaste riservate — della procedura d'urgenza.