62019CJ0517
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
25. marts 2021 (
*1
)
»Appel – personalesag – vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union – reform af vedtægten – forordning (EU, Euratom) nr. 1023/2013 – nye bestemmelser om godtgørelse af årlige rejseudgifter og tildeling af rejsedage – sammenhæng med status som bosat i udlandet – ulovlighedsindsigelse – ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet – den retslige prøvelses omfang«
I de forenede sager C-517/19 P og C-518/19 P,
angående to appeller i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 8. juli 2019,
María Álvarez y Bejarano, Namur (Belgien),
Ana-Maria Enescu, Overijse (Belgien),
Lucian Micu, Bruxelles (Belgien),
Angelica Livia Salanta, Feschaux (Belgien),
Svetla Shulga, Wezembeek-Oppem (Belgien),
Soldimar Urena de Poznanski, Laeken (Belgien),
Angela Vakalis, Bruxelles,
Luz Anamaria Chu, Bruxelles,
Marli Bertolete, Bruxelles,
María Castro Capcha, Bruxelles,
Hassan Orfe El, Leeuw-Saint-Pierre (Belgien),
Evelyne Vandevoorde, Bruxelles (sag C-517/19 P),
Jakov Ardalic, Bruxelles,
Liliana Bicanova, Taintignies (Belgien),
Monica Brunetto, Bruxelles,
Claudia Istoc, Waremme (Belgien),
Sylvie Jamet, Bruxelles,
Despina Kanellou, Bruxelles,
Christian Stouraitis, Wasmuel (Belgien),
Abdelhamid Azbair, Ruysbroeek Leeuw-Saint-Pierre (Belgien),
Abdel Bouzanih, Bruxelles,
Bob Kitenge Ya Musenga, Nieuwerkerken, Alost (Belgien),
El Miloud Sadiki, Bruxelles,
Cam Tran Thi, Bruxelles (sag C-518/19 P),
ved avocats S. Orlandi og T. Martin,
appellanter,
de øvrige parter i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved G. Gattinara og B. Mongin, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans (sag C-517/19 P),
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bauer og R. Meyer, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans (sag C-518/19 P),
intervenient i første instans (sag C-517/19 P),
Europa-Parlamentet ved C. Gonzáles Argüelles og E. Taneva, som befuldmægtigede,
intervenient i første instans (sagerne C-517/19 og C-518/19),
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Prechal, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Tredje Afdeling, og dommerne N. Wahl, F. Biltgen og L.S. Rossi (refererende dommer),
generaladvokat: P. Pikamäe,
justitssekretær: assisterende justitssekretær M.-A. Gaudissart,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 1. juli 2020,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 21. oktober 2020,
afsagt følgende
Dom
1
Med deres respektive appelskrifter har Maria Alvarez y Bejarano, Ana-Maria Enescu, Angelica Livia Salanta, Svetla Shulga, Soldimar Urena de Poznanski, Angela Vakalis, Luz Anamaria Chu, Marli Bertolete, Maria Castro Capcha, Evelyne Vandevoorde, Lucian Micu og Hassan Orfe El (sag C-517/19) samt Jakov Ardalic, Christian Stouraitis, Abdelhamid Azbair, Abdel Bouzanih, Bob Kitenge Ya Musenga, El Miloud Sadiki, Cam Tran Thi, Liliana Bicanova, Monica Brunetto, Claudia Istoc, Sylvie Jamet og Despina Kanellou (sag C-518/19) nedlagt påstand om ophævelse af henholdsvis Den Europæiske Unions Rets domme af 30. april 2019, Alvarez y Bejarano m.fl. mod Kommissionen (T-516/16 og T-536/16, ikke trykt i Sml., herefter den første appellerede dom, EU:T:2019:267) og Ardalic m.fl. mod Rådet (T-523/16 og T-542/16, ikke trykt i Sml., herefter den anden appellerede dom, EU:T:2019:272), hvorved Retten ikke gav appellanterne medhold i deres påstande om annullation af afgørelser truffet af henholdsvis Europa-Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union om med virkning fra den 1. januar 2014 ikke længere hvert år at tildele dem ret til to og en halv supplerende feriedage med henblik på at kunne rejse til hjemstedet (herefter »rejsedage«) og ret til udbetaling af et fast beløb til dækning af udgifter til den årlige rejse mellem tjenestestedet og hjemstedet (herefter »godtgørelsen af årlige rejseudgifter«) (herefter »de omtvistede afgørelser«).
Retsforskrifter
Den tidligere vedtægt for tjenestemænd i Unionen
2
Artikel 7 i bilag V med overskriften »Ferie- og orlovsordninger« i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union i den affattelse, der var gældende inden ikrafttrædelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1023/2013 af 22. oktober 2013 om ændring af vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union (EUT 2013, L 287, s. 15) (herefter »den tidligere vedtægt«), havde følgende ordlyd:
»Varigheden af [den årlige ferie] forlænges med rejsedage, der beregnes efter afstanden pr. jernbane mellem feriestedet og tjenestestedet, således:
[…]
I denne artikel forstås ved »feriestedet« for så vidt angår den årlige ferie tjenestemandens hjemsted.
Ovenstående bestemmelser gælder for tjenestemænd, hvis tjenestested ligger i en af medlemsstaterne. Hvis tjenestestedet ligger uden for medlemsstaterne, fastlægges antallet af rejsedage ved særlig bestemmelse under hensyn til behovet.«
3
I henhold til den tidligere vedtægts artikel 57, sammenholdt med artikel 16 og 91 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union i den affattelse, der var gældende inden ikrafttrædelsen af forordning nr. 1023/2013, fandt artikel 7 i bilag V til den tidligere vedtægt tilsvarende anvendelse på kontraktansatte.
4
Artikel 7 i bilag VII til den tidligere vedtægt med overskriften »Bestemmelser om tillæg og godtgørelse af udgifter« bestemte:
»1.   Tjenestemanden har ret til godtgørelse af sine rejseudgifter for sig selv, sin ægtefælle og de personer, han har forsørgerpligt over for, og som faktisk lever i hans husstand:
a)
[v]ed tiltræden af tjenesten: fra indkaldelsesstedet til tjenestestedet
b)
[v]ed udtræden af tjenesten i henhold til [den tidligere vedtægts] artikel 47 […]: fra tjenestestedet til hjemstedet defineret i henhold til stk. 3 nedenfor
c)
[v]ed enhver forflyttelse, der medfører, at han skal skifte tjenestested.
[…]
3.   Tjenestemandens hjemsted fastlægges ved hans tiltræden, idet der tages hensyn til det sted, hvorfra han er blevet indkaldt, eller til hvilket han har et naturligt tilhørsforhold. Denne fastlæggelse kan ændres i løbet af den pågældendes tjenestetid og ved hans fratræden ved en særlig afgørelse truffet af ansættelsesmyndigheden. Denne ændring kan i tjenestetiden kun ske i undtagelsestilfælde og efter en behørigt dokumenteret ansøgning fra tjenestemanden.«
5
Artikel 8 i bilag VII til den tidligere vedtægt bestemte:
»1.   Tjenestemanden er hvert år berettiget til et fast beløb til dækning af rejseudgifter fra tjenestested til hjemsted, som defineret i artikel 7, for sig selv og, såfremt han har ret til husstandstillæg, for sin ægtefælle og de efter artikel 2 forsørgelsesberettigede personer.
[…]
2.   Det faste beløb ydes på grundlag af en godtgørelse pr. kilometer for afstanden mellem tjenestemandens tjenestested og indkaldelsesstedet eller hjemstedet[.]
[…]
4.   Ovenstående bestemmelser gælder for tjenestemænd, hvis tjenestested ligger i en af medlemsstaterne. […]
Refusionen af disse rejseudgifter ydes i form af et fast beløb beregnet på grundlag af flybilletprisen på klassen umiddelbart over økonomiklasse.«
6
I henhold til artikel 22, 26 og 92 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union i den affattelse, der var gældende inden ikrafttrædelsen af forordning nr. 1023/2013, fandt artikel 7 og 8 i bilag VII til den tidligere vedtægt principielt tilsvarende anvendelse på kontraktansatte.
Vedtægten for tjenestemænd i Unionen
7
Vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union i den affattelse, der følger af forordning nr. 1023/2013 (herefter »vedtægten«), trådte i kraft den 1. januar 2014.
8
2., 12. og 24. betragtning til forordning nr. 1023/2013 har følgende ordlyd:
»(2)
Det er […] nødvendigt at sikre rammerne for, at der kan tiltrækkes, ansættes og fastholdes et højt kvalificeret og flersproget personale, som er uafhængigt og som opfylder de højeste faglige standarder, på så bredt et geografisk grundlag som muligt blandt medlemsstaternes borgere, og under behørig hensyntagen til ligevægten mellem kønnene at sikre, at dette personale er i stand til at udføre sine opgaver så effektivt som muligt. I denne henseende er det nødvendigt at overvinde de aktuelle vanskeligheder, som institutionerne har med at ansætte tjenestemænd eller andet personale fra visse medlemsstater.
[…]
(12)
I sine konklusioner af 8. februar 2013 om den flerårige finansielle ramme understregede Det Europæiske Råd, at behovet for at konsolidere de offentlige finanser på kort, mellemlang og lang sigt kræver en særlig indsats af enhver offentlig forvaltning og dens personale for at forbedre effektiviteten og produktiviteten og tilpasse sig til de ændrede økonomiske vilkår. Denne opfordring var faktisk en gentagelse af målet i Kommissionens forslag fra 2011 om ændring af vedtægten for tjenestemænd og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union, der gik ud på at sikre omkostningseffektivitet og anerkendte, at de udfordringer, som Den Europæiske Union i øjeblikket står over for, krævede en særlig indsats af alle offentlige forvaltninger og alle ansatte i offentlige forvaltninger, så det bliver muligt at øge effektiviteten og tilpasse sig den ændrede økonomiske og sociale sammenhæng i Europa. Det Europæiske Råd anmodede desuden om, at tilpasningen af vederlag og pensioner for hele personalet i EU-institutionerne ved hjælp af metoden som led i reformen af tjenestemandsvedtægten blev suspenderet i to år, og om at det nye solidaritetsbidrag blev genindført som en del af reformen af metoden.
[…]
(24)
Bestemmelserne om rejsedage og betaling af årlige rejsepenge til dækning af udgifterne til rejser mellem ansættelses- og hjemstedet bør moderniseres, rationaliseres og sættes i forhold til de ansattes status som bosat i udlandet, så de bliver enklere og lettere at gennemskue. Navnlig bør antallet af årlige rejsedage erstattes af ferie på hjemstedet og begrænses til højst to en halv dag.«
9
Artikel 7 i bilag V til vedtægten med overskriften »Ferie- og orlovsordninger« bestemmer:
»Tjenestemænd, der har ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, er berettigede til tjenestefrihed i yderligere to og en halv dag med henblik på at kunne rejse til hjemstedet.
Bestemmelserne i stk. 1 gælder for tjenestemænd, hvis tjenestested ligger inden for medlemsstaternes områder. Hvis tjenestestedet ligger uden for medlemsstaterne, fastlægges tjenestefriheden i forbindelse med rejse til hjemstedet ved særlig bestemmelse under hensyn til særlige behov.«
10
I henhold til artikel 16, sammenholdt med artikel 91 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union i den affattelse, der følger af forordning nr. 1023/2013 (herefter »ansættelsesvilkårene«), finder artikel 7 i bilag V til vedtægten tilsvarende anvendelse på midlertidigt ansatte og kontraktansatte.
11
Artikel 4 i bilag VII til vedtægten med overskriften »Bestemmelser om tillæg og godtgørelse af udgifter«, som finder tilsvarende anvendelse på kontraktansatte i henhold til ansættelsesvilkårenes artikel 21, sammenholdt med disses artikel 92, er affattet således:
»1.   Der gives et udlandstillæg på 16% af summen af grundlønnen og af de husstandstillæg og børnetilskud, der tilkommer tjenestemanden:
a)
den tjenestemand, der:
–
ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område han gør tjeneste, og
–
i den femårsperiode, der udløber 6 måneder før hans tiltrædelse af tjenesten, hverken har udøvet sit hovederhverv eller haft bopæl på en varig måde på statens europæiske område. Ved anvendelse af denne bestemmelse ses der bort fra de tilfælde, hvor vedkommende har gjort tjeneste for en anden stat eller en international organisation[…]
b)
den tjenestemand, der har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område tjenestestedet befinder sig, men som på en varig måde i den tiårsperiode, der udløber ved ansættelsestidspunktet, har boet uden for statens europæiske område af en anden grund end tjenesteudøvelse for en stat eller en international organisation.
[…]
2.   Den tjenestemand, der ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område hans tjenestested er beliggende, og som ikke opfylder de i stk. 1 anførte betingelser, har ret til et særligt udlandstillæg svarende til en fjerdedel af udlandstillægget.
3.   Ved anvendelsen af stk. 1 og 2 sidestilles en tjenestemand, som ved ægteskab automatisk har opnået statsborgerskab, uden mulighed for at give afkald herpå, i den stat, på hvis område han gør tjeneste, med den i stk. 1, litra a), første led, nævnte tjenestemand.«
12
Artikel 7 i bilag VII til vedtægten bestemmer:
»1.   Tjenestemændene har ret til et standardbeløb svarende til rejseudgifterne for sig selv, deres ægtefælle og de personer, de har forsørgerpligt over for, og som faktisk lever i deres husstand:
a)
ved tiltræden af tjenesten: fra indkaldelsesstedet til tjenestestedet
b)
ved udtræden af tjenesten i henhold til artikel 47 i vedtægten: fra tjenestestedet til hjemstedet som defineret i stk. [4] i nærværende artikel
c)
ved enhver forflyttelse, der medfører, at der skiftes tjenestested.
Ved en tjenestemands død har den efterladte ægtefælle og de personer, han havde forsørgerpligt over for, ret til standardbeløbet på samme betingelser.
[…]
4.   Ved tiltrædelsen fastsættes en tjenestemands hjemsted, idet der i princippet tages hensyn til det sted, hvorfra han blev ansat, eller efter udtrykkelig og behørig begrundet anmodning det sted, hvortil han har et naturligt tilhørsforhold. Det således fastsatte hjemsted kan ændres i løbet af den pågældendes tjenestetid og ved hans fratræden ved særlig bestemmelse truffet af ansættelsesmyndigheden. Denne ændring kan i tjenestetiden kun ske i undtagelsestilfælde og efter behørigt dokumenteret ansøgning fra tjenestemanden.
[…]«
13
Artikel 8 i bilag VII til vedtægten fastsætter:
»1.   Tjenestemænd, der er berettigede til udlandstillægget eller det særlige udlandstillæg, har inden for de i stk. 2 fastsatte grænser i hvert kalenderår ret til et fast beløb svarende til udgifterne til en rejse mellem tjenestestedet og hjemstedet som fastsat i artikel 7 for dem selv og, såfremt de har ret til husstandstillæg, for deres ægtefælle og de efter artikel 2 forsørgelsesberettigede personer.
[…]
2.   […]
I de tilfælde, hvor hjemstedet, jf. artikel 7, ligger uden for EU-medlemsstaternes områder og uden for de lande og territorier, der er nævnt i bilag II til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og EFTA-landenes områder, baseres det faste beløb på en godtgørelse pr. kilometer for den geografiske afstand mellem tjenestemandens tjenestested og hovedstaden i den medlemsstat, hvor han er statsborger.
[…]
4.   Stk. 1, 2 og 3 i nærværende artikel gælder for tjenestemænd, hvis tjenestested ligger inden for medlemsstaternes områder. […]
Det faste beløb beregnes på grundlag af prisen for en flybillet på økonomiklasse.«
14
I henhold til ansættelsesvilkårenes artikel 22, sammenholdt med disses artikel 26 og 92, finder artikel 7 og 8 i bilag VII til vedtægten under visse betingelser anvendelse på midlertidigt ansatte og tilsvarende anvendelse på kontraktansatte.
Sagernes baggrund
15
Baggrunden for sagerne, således som den fremgår af den første appellerede doms præmis 8-14 og den anden appellerede doms præmis 8-14, kan sammenfattes som følger:
16
Appellanterne i sagerne C-517/19 P og C-518/19 P, der er tjenestemænd eller kontraktansatte ved henholdsvis Kommissionen og Rådet, gør tjeneste i Belgien. Deres hjemsted ligger uden for denne medlemsstats område. De har dobbelt statsborgerskab, herunder belgisk statsborgerskab. Ingen af dem modtager udlandstillæg eller særligt udlandstillæg.
17
Selv om appellanterne inden ikrafttrædelsen af forordning nr. 1023/2013 havde ret til rejsedage og godtgørelse af årlige rejseudgifter, er de efter ikrafttrædelsen af denne forordning ikke længere berettigede til disse fordele, idet de ikke opfylder den betingelse, der nu fremgår af artikel 7 i bilag V og i artikel 8 i bilag VII til vedtægten, hvorefter de nævnte fordele kun indrømmes de tjenestemænd, der har ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg.
18
Appellanterne, som fik kendskab til disse ændringer ved at konsultere deres personlige aktmappe, indgav klager til deres respektive institutioner i henhold til vedtægtens artikel 91. Disse klager blev afslået.
Sagerne for Retten
19
Ved to stævninger indleveret til Retten for EU-Personalesagers Justitskontor den 26. august 2014 og den 26. januar 2015 anlagde appellanterne i sag C-517/19 P to søgsmål, der blev registreret under sagsnumrene F-85/14 og F-13/15, med påstand om annullation af de omtvistede afgørelser, der vedrørte dem.
20
Ved stævning indleveret til Personalerettens Justitskontor den 29. september 2014 anlagde appellanterne i sag C-518/19 P et søgsmål, der blev registreret under sagsnummer F-100/14, med påstand om annullation af de omtvistede afgørelser, der vedrørte dem. Ved en anden stævning indleveret til den nævnte rets Justitskontor den 16. februar 2015 anlagde ni af disse appellanter et søgsmål, der blev registreret under sagsnummer F-27/15, med påstand om annullation af afgørelserne om ikke længere at indrømme dem godtgørelse af årlige rejseudgifter.
21
I henhold til artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2016/1192 af 6. juli 2016 om overførsel til Retten af kompetencen til som første instans at afgøre tvister mellem Den Europæiske Union og dens ansatte (EUT 2016, L 200, s. 137) blev disse fire søgsmål overført til Retten i den stand, som de befandt sig i den 31. august 2016. Søgsmålene blev registreret under sagsnumrene T-516/16, T-523/16, T-536/16 og T-542/16.
De appellerede domme
22
Til støtte for de respektive søgsmål i første instans fremsatte appellanterne i sagerne C-517/19 P og C-518/19 P tre anbringender, der var formuleret ens, hvorved de gjorde gældende, at artikel 7 i bilag V og artikel 8 i bilag VII til vedtægten var ulovlige. Det første anbringende vedrørte ulovligheden af disse bestemmelser som følge af, at der var foretaget en »ændring af appellanternes hjemsted«, det andet en ulovlig betingelse for indrømmelse af udlandstillæg eller særligt udlandstillæg og det tredje tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet, princippet om velerhvervede rettigheder, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retten til respekt for familielivet.
23
I den første og den anden appellerede dom forkastede Retten med den i det væsentlige samme begrundelse samtlige de anbringender, som appellanterne havde fremsat, og frifandt Kommissionen og Rådet.
24
Hvad angår det første anbringende fandt Retten i det væsentlige, at de ændringer, der var foretaget ved forordning nr. 1023/2013, ikke havde rejst tvivl om fastlæggelsen af appellanternes hjemsted, idet dette fortsat havde virkninger, navnlig for så vidt angår spørgsmålet om transport af den afdøde til hjemstedet i tilfælde af dødsfald under tjenesten og om flytning til hjemstedet ved udtræden af tjenesten (den første appellerede doms præmis 49-54 og den anden appellerede doms præmis 47-52).
25
Hvad angår det andet anbringende, hvorved appellanterne havde foreholdt EU-lovgiver, at denne i strid med ligebehandlingsprincippet havde gjort godtgørelsen af årlige rejseudgifter og tildelingen af rejsedage betinget af, at der bestod en ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, fastslog Retten indledningsvis under henvisning til Personalerettens dom af 23. januar 2007, Chassagne mod Kommissionen (F-43/05, EU:F:2007:14, præmis 61), at fastsættelsen af betingelserne og de nærmere regler for godtgørelse af sådanne udgifter og tildeling af rejsedage henhører under et reguleringsområde, hvorpå EU-lovgiver har et vidt skøn (den første appellerede doms præmis 66 og den anden appellerede doms præmis 64). Retten bemærkede, at Unionens retsinstanser på et sådant område »med hensyn til ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling skal begrænse sig til at kontrollere, at den pågældende institution ikke har foretaget en vilkårlig eller åbenbart uhensigtsmæssig sondring, og for så vidt angår proportionalitetsprincippet, at den trufne foranstaltning ikke er åbenbart uegnet i forhold til formålet med bestemmelserne« (den første appellerede doms præmis 67 og den anden appellerede doms præmis 65).
26
Hvad endvidere angår det formål, der forfølges med artikel 7 i bilag V og artikel 8 i bilag VII til vedtægten, bemærkede Retten, at tjenestemandens mulighed for at bevare sine personlige relationer til det sted, hvor den pågældende har sine hovedinteresser, er blevet et generelt princip inden for Unionens tjenestemandsret, idet den fremhævede den omstændighed, at EU-lovgiver for at nå dette mål havde ønsket at modernisere og rationalisere bestemmelserne om rejsedage og godtgørelse af årlige rejseudgifter og sætte dem i forhold til de ansattes status som »bosat i udlandet«, således at de blev enklere at anvende og lettere at gennemskue (den første appellerede doms præmis 68 og 69 samt den anden appellerede doms præmis 66 og 67).
27
Henset til dette formål og det vide skøn, som den nævnte lovgiver råder over, bemærkede Retten, at situationen for tjenestemænd og ansatte, der modtager udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, ikke kunne sammenlignes med situationen for de tjenestemænd og ansatte, der som appellanterne har to statsborgerskaber, herunder i deres tjenesteland, selv om deres hjemsted ikke er beliggende dér. Selv om en tjenestemand eller en ansat, der vælger ikke at erhverve statsborgerskab i tjenestelandet, giver udtryk for et vis ønske om at opretholde sine bånd til hjemstedet, viser den omstændighed, at en tjenestemand eller en ansat har ansøgt om og opnået statsborgerskab i den medlemsstat, hvori tjenestestedet er beliggende, nemlig, at hvis der om ikke består et ægteskabeligt bånd til denne stat, foreligger der i det mindste et ønske om at etablere midtpunktet for sine hovedinteresser dér. Retten udledte heraf, at situationen for de tjenestemænd og ansatte, der er bosat i udlandet, og den situation, som appellanterne befandt sig i, udgjorde to forskellige retlige situationer, der begrundede en forskellig behandling på grundlag af en formodning om, at en persons statsborgerskab udgør et relevant kriterium for, at der foreligger mangfoldige og tætte bånd mellem denne person og det land, hvori den pågældende er statsborger (den første appellerede doms præmis 71-73 og den anden appellerede doms præmis 69-71).
28
Retten fastslog endvidere, at retten til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg ligeledes afhænger af konstateringen af, at der foreligger bestemte faktiske omstændigheder, som, henset til den pågældende tjenestemands hjemland, er særegne for dennes situation, og at den tjenestemand, der er fuldt integreret i tjenestelandet, og som derfor ikke modtager udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, ikke kan hævde at have et tættere forhold til sit hjemsted end en tjenestemand, som er berettiget til dette tillæg. Retten fandt således, at det ikke er tjenestemandens statsborgerskab, som blot giver en indikation af, hvilket bånd den pågældende har til tjenestestedet, men derimod den faktiske situation, der begrunder indrømmelsen af et tillæg, og som således har til formål at afhjælpe de faktiske uligheder mellem de tjenestemænd, der er integrerede i samfundet i tjenestelandet, og dem, der ikke er det (den første appellerede doms præmis 73 og den anden appellerede doms præmis 71).
29
Endelig konkluderede Retten, at »det henset til logikken bag denne ordning som helhed og lovgivers vide skønsbeføjelse [skulle] fastslås, at den ordning, hvorefter tildelingen af rejsedage og godtgørelsen af årlige rejseudgifter er betinget af, at der består ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, hverken er åbenbart uhensigtsmæssig eller åbenbart uegnet i forhold til målet«, og fastslog derfor, at »der [ikke var sket] tilsidesættelse af princippet om, at enhver ansat skal have mulighed for at bevare en personlig forbindelse til det sted, hvor den pågældende har midtpunktet for sine hovedinteresser, af ligebehandlingsprincippet eller af princippet om forbud mod forskelsbehandling« (den første appellerede doms præmis 75 og den anden appellerede doms præmis 73).
30
Hvad angår det tredje anbringende, der bl.a. vedrørte tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, fastslog Retten, at det ikke kunne hævdes, at lovgiver ved udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse havde indført foranstaltninger, der var åbenbart uforholdsmæssige i forhold til det formål, som lovgiver ønskede at forfølge (den første appellerede doms præmis 86 og den anden appellerede doms præmis 84).
31
Retten fandt navnlig, at det, henset til det formål, der er nævnt i 24. betragtning til forordning nr. 1023/2013, var fuldt ud forholdsmæssigt at foreskrive, at en ansat, der har statsborgerskab i den stat, hvori tjenestestedet er beliggende, ikke i egentlig forstand kan anses for at være bosat i udlandet, og at de nye vedtægtsbestemmelser i øvrigt gjorde det muligt for appellanterne dels at bevare et bånd til deres hjemsted, idet fastlæggelsen af dette sted ikke havde ændret sig efter indførelsen af disse sidstnævnte bestemmelser, dels ligeledes at bevare et bånd til den medlemsstat, hvori de har statsborgerskab, og hvortil båndene er stærkest (den første appellerede doms præmis 82 og den anden appellerede doms præmis 80).
32
Henset til 2. og 12. betragtning til forordning nr. 1023/2013, hvoraf fremgår, at det tilkommer lovgiver i forbindelse med ansættelsen af højt kvalificeret personale at udvælge dette personale »på så bredt et geografisk grundlag som muligt blandt medlemsstaternes borgere« og »at sikre omkostningseffektivitet«, fremhævede Retten desuden, at lovgiver i forbindelse med sin vide skønsbeføjelse havde besluttet kun at indrømme godtgørelsen af årlige rejseudgifter til de ansatte, »der havde størst behov«, dvs. de ansatte, »der var bosat i udlandet, og som var mindre integrerede i tjenestelandet, således at disse ansatte kan opretholde båndene til den medlemsstat, hvori de har statsborgerskab, og hvortil de har de stærkeste bånd« (den første appellerede doms præmis 84 og den anden appellerede doms præmis 82).
33
Endelig bemærkede Domstolen under henvisning til præmis 14 i dom af 16. oktober 1980, Hochstrass mod Domstolen (147/79, EU:C:1980:238), at selv om det skulle følge af indførelsen af en generel og abstrakt bestemmelse, at grænsesituationer kan medføre tilfældige ulemper, kan lovgiver ikke bebrejdes for at have foretaget en gruppeopdeling, når denne i det væsentlige ikke er forskelsbehandlende i forhold til det forfulgte mål (den første appellerede doms præmis 85 og den anden appellerede doms præmis 83).
Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
34
I sag C-517/19 P har appellanterne nedlagt følgende påstande:
–
Den første appellerede dom ophæves.
–
De anfægtede afgørelser annulleres, for så vidt som de vedrører appellanterne.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
35
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
36
Europa-Parlamentet og Rådet, som i deres egenskab af intervenienter i første instans har indgivet svarskrift i henhold til artikel 172 i Domstolens procesreglement, har ligeledes nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
37
I sag C-518/19 P har appellanterne nedlagt følgende påstande:
–
Den anden appellerede dom ophæves.
–
De anfægtede afgørelser annulleres, for så vidt som de vedrører appellanterne.
–
Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
38
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
39
Parlamentet, som i sin egenskab af intervenient i første instans har indgivet svarskrift i henhold til procesreglementets artikel 172, har ligeledes nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
40
I henhold til procesreglementets artikel 54, stk. 2, har Domstolens præsident den 1. oktober 2019 besluttet at forene sagerne C-517/19 P og C-518/19 P med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt dommen.
Om appellerne
41
Til støtte for deres respektive appeller har appellanterne i sagerne C-517/19 P og C-518/19 P fremsat tre identiske anbringender, der for det første vedrører en retlig fejl ved fastlæggelsen af omfanget af den retslige prøvelse, for det andet tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og af begrebet sammenlignelighed i forhold til dette sidstnævnte princip og for det tredje tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
42
I denne henseende, og selv om det tredje appelanbringende i lighed med det andet anbringende er fremsat i appelskriftet under en mere generel overskrift, der vedrører tilsidesættelse af lighedsprincippet, fremgår det såvel af de argumenter, der er fremført til støtte for dette tredje anbringende, som af bilaget til appelskriftet, der indeholder en sammenfatning af de fremsatte anbringender, at det nævnte tredje anbringende alene vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og ikke tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
Om det første anbringende
Parternes argumentation
43
Appellanterne har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at begrænse den prøvelse af lovligheden af forordning nr. 1023/2013, som den foretog i lyset af ligebehandlingsprincippet, til en kontrol af, om denne forordning var »vilkårlig« eller »åbenbart« uhensigtsmæssig eller uegnet i forhold til det med de pågældende foranstaltninger forfulgte formål. Appellanterne har i denne henseende præciseret, at det var med urette, at Retten i den første appellerede doms præmis 67 og i den anden appellerede doms præmis 65 fastslog, at den inden for de områder, hvor lovgiver råder over en vid skønsbeføjelse, skulle begrænse sig til at foretage en sådan begrænset prøvelse.
44
Appellanterne er af den opfattelse, at den omstændighed, at lovgiver har en vid skønsbeføjelse, ikke har betydning for undersøgelsen af, om bestemmelserne i forordning nr. 1023/2013 om tildeling af rejsedage og godtgørelse af årlige rejseudgifter er forenelige med ligebehandlingsprincippet.
45
Eftersom ligebehandling udgør et generelt princip, der finder anvendelse inden for Unionens tjenestemandsret, er den nævnte lovgiver nemlig forpligtet til i alle tilfælde at overholde dette princip og er underlagt den fulde legalitetsprøvelse, som Unionens retsinstanser skal foretage.
46
Appellanterne har tilføjet, at de foreliggende sager adskiller sig fra den sag, der gav anledning til Personalerettens dom af 23. januar 2007, Chassagne mod Kommissionen (F-43/05, EU:F:2007:14), hvorpå Retten baserede sin argumentation i de appellerede domme. Hvor denne sidstnævnte sag alene vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt ændringen af de nærmere regler for godtgørelse af årlige rejseudgifter var lovlig, vedrører de foreliggende sager nemlig selve indholdet af retten til den nævnte godtgørelse.
47
Endelig tog Retten ved at placere lovgivers skønsbeføjelse over ligebehandlingsprincippet et »ubegrundet hensyn« til denne beføjelse, hvilket fik afgørende indflydelse på udfaldet af tvisterne. Appellanterne har i denne forbindelse anført, at Retten i »meget generelle vendinger« fastslog, at forordning nr. 1023/2013, henset til »logikken bag denne ordning som helhed« og »lovgivers vide skønsbeføjelse«, ikke var »åbenbart« uforenelig med det generelle ligebehandlingsprincip i forhold til formålet hermed.
48
Kommissionen har i sag C-517/19 P i lighed med Rådet og Parlamentet i sagerne C-517/19 P og C-518/19 P gjort gældende, at det første anbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
49
Det bemærkes, at det af Domstolens praksis fremgår, at den retlige binding mellem tjenestemændene og administrationen er af vedtægtsmæssig og ikke kontraktmæssig art. Tjenestemændenes rettigheder og forpligtelser kan derfor til hver en tid ændres af lovgiver under overholdelse af de EU-retlige krav (dom af 22.12.2008, Centeno Mediavilla m.fl. mod Kommissionen, C-443/07 P, EU:C:2008:767, præmis 60, og af 4.3.2010, Angé Serrano m.fl. mod Parlamentet, C-496/08 P, EU:C:2010:116, præmis 82).
50
Det samme gælder for kontraktansatte for så vidt angår de bestemmelser i vedtægten, der finder tilsvarende anvendelse på dem.
51
Disse krav omfatter bl.a. ligebehandlingsprincippet, der er sikret ved artikel 20 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Centeno Mediavilla m.fl. mod Kommissionen, C-443/07 P, EU:C:2008:767, præmis 78, og af 4.3.2010, Angé Serrano m.fl. mod Parlamentet, C-496/08 P, EU:C:2010:116, præmis 100).
52
Dette princip indebærer ifølge fast retspraksis, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (dom af 17.7.2008, Campoli mod Kommissionen, C-71/07 P, EU:C:2008:424, præmis 50, af 19.12.2019, HK mod Kommissionen, C-460/18 P, EU:C:2019:1119, præmis 66, og af 8.9.2020, Kommissionen og Rådet mod Carreras Sequeros m.fl., C-119/19 P og C-126/19 P, EU:C:2020:676, præmis 137).
53
Det fremgår i øvrigt af Domstolens praksis, at ligebehandlingsprincippet, når der er tale om vedtægtsbestemmelser som de i de foreliggende tilfælde omhandlede, og når der henses til den vide skønsbeføjelse, som EU-lovgiver råder over i denne henseende, kun tilsidesættes, hvis lovgiver foretager en vilkårlig eller åbenbart uhensigtsmæssig sondring i forhold til det formål, der forfølges med den pågældende lovgivning (jf. i denne retning dom af 14.7.1983, Ferrario m.fl. mod Kommissionen, 152/81, 158/81, 162/81, 166/81, 170/81, 173/81, 175/81, 177/81-179/81, 182/81 og 186/81, EU:C:1983:208, præmis 13, af 17.7.2008, Campoli mod Kommissionen, C-71/07 P, EU:C:2008:424, præmis 64, af 15.4.2010, Gualtieri mod Kommissionen, C-485/08 P, EU:C:2010:188, præmis 72, og af 19.12.2019, HK mod Kommissionen, C-460/18 P, EU:C:2019:1119, præmis 85).
54
I lyset af denne retspraksis begik Retten derfor ikke en retlig fejl ved i den første appellerede doms præmis 67 og i den anden appellerede doms præmis 65 at fastslå, at den med hensyn til ligebehandlingsprincippet skulle begrænse sig til at efterprøve, at lovgiver ved vedtagelsen af de anfægtede bestemmelser i forordning nr. 1023/2013 ikke havde foretaget en vilkårlig eller åbenbart uhensigtsmæssig sondring.
55
Hvad angår argumentet om, at Retten i den første appellerede doms præmis 75 og i den anden appellerede doms præmis 73 i meget generelle vendinger fastslog, at forordning nr. 1023/2013, henset til »logikken bag denne ordning som helhed« og »lovgivers vide skønsbeføjelse«, ikke i forhold til formålet hermed var »åbenbart« uforenelig med det generelle ligebehandlingsprincip, bemærkes, at dette argumentet er baseret på en fejlagtig læsning af de nævnte domme og derfor skal forkastes som åbenbart ugrundet.
56
Det var nemlig først efter, at Retten i den første appellerede doms præmis 65-74 og i den anden appellerede doms præmis 63-72 i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 53, havde konstateret, at de tjenestemænd og ansatte, der modtager udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, ikke befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med den situation, som appellanterne befandt sig i, at den fastslog, at den omstændighed, at retten til rejsedage og til godtgørelse af årlige rejseudgifter, der er fastsat i henholdsvis artikel 7 i bilag V og artikel 8 i bilag VII til vedtægten, er betinget af, at der består en ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, hverken var åbenbart uhensigtsmæssig eller åbenbart uegnet i forhold til det med disse bestemmelser forfulgte formål, og at dette derfor ikke var i strid med ligebehandlingsprincippet.
57
Det følger af det ovenstående, at det første anbringende skal forkastes som ugrundet.
Om det andet anbringende
Parternes argumentation
58
Med det andet anbringende, der er rettet mod den første appellerede doms præmis 70-73 og den anden appellerede doms præmis 68-71, har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at situationen for de tjenestemænd og ansatte, der ikke har ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, ikke kan sammenlignes med situationen for de tjenestemænd og ansatte, der har ret til et sådant tillæg, til trods for, at de førstnævnte i lighed med de sidstnævnte har et tjenestested, der adskiller sig fra hjemstedet.
59
Appellanterne har i denne henseende anført, at der ved afgørelsen af, om forskellige situationer er sammenlignelige, skal tages hensyn til indholdet af og formålet med den retsakt, der indfører sondringen, samt til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område. Forordning nr. 1023/2013 gør imidlertid en tjenestemands eller en ansats ret til at opretholde personlige relationer til sit hjemsted afhængig af, i hvilket omfang den pågældende er integreret på tjenestestedet, mens artikel 7 i bilag V og artikel 8 i bilag VII til vedtægten, således som Retten fastslog i den første appellerede doms præmis 68 og i den anden appellerede doms præmis 66, stadig forfølger det samme formål og stadig har det samme indhold, nemlig at gøre det muligt for tjenestemændene og de ansatte samt de personer, over for hvem de har forsørgerpligt, i det mindste én gang om året at rejse til deres hjemsted med henblik på at bevare deres familiemæssige, sociale og kulturelle bånd. En sådan mulighed har i øvrigt, således som Retten ligeledes bemærkede i de appellerede domme, fået karakter af et generelt princip inden for Unionens tjenestemandsret.
60
Henset til indholdet af og formålet med de omhandlede bestemmelser i forordning nr. 1023/2013 er appellanterne derfor af den opfattelse, at samtlige tjenestemænd og ansatte i Unionen, hvis hjemsted er beliggende i en anden stat end den stat, hvori de gør tjeneste, befinder sig i en sammenlignelig situation, uanset om de modtager eller ikke modtager udlandstillæg eller særligt udlandstillæg. Lovgiver har således ved at foreskrive, at kun de tjenestemænd og ansatte, der modtager et sådant tillæg, har ret til rejsedage og til godtgørelse af årlige rejseudgifter, gjort disse sidstnævnte fordele afhængige af, i hvilket omfang disse tjenestemænd og disse ansatte er integrerede på tjenestestedet, dvs. et subjektivt kriterium.
61
Appellanterne har gjort gældende, at fastlæggelsen af en tjenestemands eller en ansats hjemsted uden for den stats område, hvori tjenestestedet er beliggende, ikke har nogen betydning for den pågældendes ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg og omvendt. Appellanterne er nemlig af den opfattelse, at fastlæggelsen af en tjenestemands eller en ansats hjemsted og tildelingen af udlandstillæg eller særligt udlandstillæg tilgodeser forskellige behov og interesser.
62
Retten antog derfor med urette i den første appellerede doms præmis 71 og 73 og i den anden appellerede doms præmis 69 og 71, at en tjenestemand eller en ansat, som ikke modtager udlandstillæg med den begrundelse, at den pågældende i den femårsperiode, der udløber seks måneder før vedkommendes tiltrædelse af tjenesten, har haft bopæl eller udøvet sit hovederhverv på den stats område, hvori tjenestestedet er beliggende, har haft til hensigt at afbryde sine bånd til hjemstedet ved at flytte midtpunktet for sine hovedinteresser til tjenestestedet. Den omstændighed, at en tjenestemand eller en ansat erhverver statsborgerskab i den stat, hvori tjenestestedet er beliggende, indebærer endvidere ikke, at den pågældende har haft til hensigt at flytte midtpunktet for sine interesser og at afbryde de familiemæssige eller økonomiske bånd til hjemstedet.
63
Kommissionen har i sag C-517/19 P i lighed med Rådet og Parlamentet i sagerne C-517/19 P og C-518/19 P gjort gældende, at det andet anbringende skal forkastes.
– Domstolens bemærkninger
64
Som det fremgår af denne doms præmis 52, indebærer ligebehandlingsprincippet, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet.
65
Det fremgår af fast retspraksis, at der for at kunne afgøre, om der er sket tilsidesættelse af det nævnte princip, bl.a. skal tages hensyn til indholdet af og formålet med den bestemmelse, som hævdes at tilsidesætte dette princip (dom af 6.9.2018, Piessevaux mod Rådet, C-454/17 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:680, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
66
I denne henseende bemærkes, således som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 61 i forslaget til afgørelse, at indholdet af og formålet med artikel 7 i bilag V og artikel 8 i bilag VII til vedtægten i det væsentlige er forblevet uændret med ikrafttrædelsen af forordning nr. 1023/2013, idet disse bestemmelser stadig har til formål at indrømme fordele, der består i at give tjenestemanden og de personer, over for hvem den pågældende har forsørgerpligt, mulighed for mindst én gang om året at rejse til deres hjemsted med henblik på at opretholde familiemæssige, sociale og kulturelle bånd til dette sted, idet det præciseres, at dette sted i henhold til artikel 7, stk. 4, i bilag VII fastsættes ved tjenestemandens tiltrædelse, og at der i princippet tages hensyn til det sted, hvorfra den pågældende blev ansat, eller efter udtrykkelig og behørig begrundet anmodning det sted, hvortil vedkommende har et naturligt tilhørsforhold.
67
Således som det fremgår af 24. betragtning til forordning nr. 1023/2013, har EU-lovgiver imidlertid ved at foretage ændringer af artikel 7 i bilag V og af artikel 8 i bilag VII til vedtægten i forbindelse med reformen af vedtægten for tjenestemænd og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Unionen ønsket at modernisere og rationalisere reglerne om rejsedage og godtgørelse af årlige rejseudgifter ved at sætte dem i forhold til de ansattes status som bosat i udlandet, så de bliver enklere og lettere at gennemskue. Dette specifikke formål indgår i et mere generelt formål, der, således som det fremgår af 2. og 12. betragtning til denne forordning, består i at sikre omkostningseffektivitet i en social og økonomisk situation i Europa, der kræver en konsolidering af de offentlige finanser og en særlig indsats af enhver offentlig forvaltning og dens personale for at forbedre effektiviteten og produktiviteten, og samtidig opretholde målsætningen om at sikre, at der ansættes højt kvalificeret personale på et så bredt geografisk grundlag som muligt.
68
På denne baggrund valgte lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 1023/2013 at knytte retten til rejsedage og til godtgørelse af årlige rejseudgifter til »de ansattes status som bosat i udlandet« i bred forstand, dvs. at tildele denne ret alene til de tjenestemænd og ansatte, der opfylder de betingelser, som er fastsat i artikel 4 i bilag VII til vedtægten, for at opnå udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, med henblik på bedre at målrette disse foranstaltninger og begrænse denne ret til dem, der har størst behov herfor som følge af denne status som bosat i udlandet.
69
I denne henseende bemærkes for det første, at udlandstillægget har til formål at opveje de særlige byrder og ulemper, som ansættelsen ved EU-institutionerne indebærer for de tjenestemænd, der af denne grund må flytte deres bopæl fra deres hjemland til tjenestelandet og integrere sig i nye omgivelser. Begrebet »bosat i udlandet« afhænger også af tjenestemandens personlige forhold, dvs. det omfang, i hvilket den pågældende er integreret i sine nye omgivelser, f.eks. som følge af at vedkommende har bopæl på varig måde eller udøver sit hovederhverv det pågældende sted. Tildelingen af udlandstillægget har således til formål at afhjælpe de faktiske uligheder mellem de tjenestemænd, der er integrerede i samfundet i tjenestelandet, og dem, der ikke er det (dom af 24.1.2008, Adam mod Kommissionen, C-211/06 P, EU:C:2008:34, præmis 38 og 39 og den deri nævnte retspraksis).
70
For det andet tildeles det særlige udlandstillæg i henhold til artikel 4, stk. 2, i bilag VII til vedtægten til en tjenestemand, som ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område den pågældendes tjenestested er beliggende, og som ikke opfylder betingelserne for at opnå udlandstillæg. Dette tillæg har således til formål at opveje de ulemper, som forvoldes tjenestemændene på grund af deres status som udlændinge, dvs. en række såvel retlige som faktiske ulemper af borgerlig, familiemæssig, uddannelsesmæssig, kulturel og politisk karakter, som denne stats statsborgere ikke kender (jf. i denne retning dom af 16.10.1980, Hochstrass mod Domstolen, 147/79, EU:C:1980:238, præmis 12).
71
Det følger af det ovenstående, at artikel 4 i bilag VII til vedtægten indeholder objektive kriterier, hvorefter retten til de heri fastsatte tillæg er begrænset til de tjenestemænd, der principielt ikke eller kun i mindre omfang er integrerede i samfundet i tjenestelandet, og som derimod gør det muligt at antage, at de tjenestemænd, der ikke opfylder betingelserne for at modtage de nævnte tillæg, har opnået en tilstrækkelig grad af integration i den medlemsstat, hvori tjenestestedet er beliggende, og som ikke udsætter dem for de ulemper, der er nævnt i denne doms præmis 69 og 70.
72
Selv om hjemstedet for de tjenestemænd og ansatte, såsom appellanterne, der ikke opfylder betingelserne for at modtage udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, ikke er blevet fastlagt til den stat, hvori tjenestestedet er beliggende, har de således tættere bånd til den nævnte stat end de tjenestemænd og ansatte, der opfylder de nævnte betingelser, og som, således som Retten fremhævede i den første appellerede doms præmis 70 og i den anden appellerede doms præmis 68, ikke umiddelbart har noget bånd til tjenestestedet, idet de for det første ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, hvori tjenestestedet er beliggende, og/eller for det andet i det mindste i en længere periode ikke har haft bopæl eller udøvet deres hovederhverv i denne stat.
73
Som Retten med føje i det væsentlige fastslog i den første appellerede doms præmis 73 og i den anden appellerede doms præmis 71, kan tjenestemænd og ansatte, såsom appellanterne, således ikke hævde at have et tættere bånd til deres hjemsted end en tjenestemand eller en ansat, der har ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg. Denne sidstnævnte tjenestemand eller ansatte er nemlig mindre integreret på tjenestestedet og har derfor størst behov for at bevare båndene til sit hjemsted.
74
Det var derfor med føje, at Retten i den første appellerede doms præmis 71 og i den anden appellerede doms præmis 69 fastslog, at de tjenestemænd og ansatte, der modtager udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, ikke befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med appellanternes situation.
75
Henset til det ovenstående skal det andet anbringende forkastes som ugrundet.
Om det tredje anbringende
– Parternes argumentation
76
Med det tredje anbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten i den første appellerede doms præmis 69 og 80-86 og i den anden appellerede doms præmis 67 og 78-84 foretog en fejlagtig vurdering af formålet med og forholdsmæssigheden af artikel 7 i bilag V og artikel 8 i bilag VII til vedtægten.
77
Appellanterne har for det første anført, at den ordning, der følger af forordning nr. 1023/2013, i modsætning til, hvad Retten fastslog i den første appellerede doms præmis 69 og i den anden appellerede doms præmis 67, er mere vanskelig at anvende og mindre gennemskuelig end den ordning, der var gældende inden ikrafttrædelsen af denne forordning. Enhver tjenestemand eller ansat, hvis hjemsted var fastlagt til et andet sted en tjenestestedet, havde nemlig ret til godtgørelse af årlige rejseudgifter, mens retten til godtgørelse nu afhænger af den pågældende tjenestemands eller ansattes statsborgerskab, hjemsted, tjenestested og graden af integration på tjenestedet. Retten foretog således en sammenblanding af begreberne bosat i udlandet og hjemsted, hvilket fører til åbenbart og fuldstændigt vilkårlige situationer, for så vidt som godtgørelsen ikke har nogen sammenhæng med afstanden mellem hjemstedet og tjenestestedet.
78
I denne henseende har appellanterne som eksempel henvist til den situation, som to af appellanterne befinder sig i, hvor hjemstedet er blevet fastlagt til henholdsvis Peru og Brasilien. Appellanterne har forklaret, at hvis disse to appellanter skal gøre tjeneste ved en EU-delegation i Sydamerika, vil godtgørelsen af deres årlige rejseudgifter blive beregnet på grundlag af afstanden mellem deres tjenestested og hovedstaden i den medlemsstat, hvori de er statsborgere, dvs. Bruxelles (Belgien). Det godtgjorte beløb vil således være langt større end det beløb, der i henhold til den tidligere vedtægt ville være blevet beregnet på grundlag af afstanden mellem deres tjenestested og hjemsted, idet disse to steder er beliggende i Sydamerika.
79
På samme måde har appellanterne som eksempel henvist til den situation, som en anden af appellanterne befinder sig i, hvis hjemsted er blevet fastlagt til Marokko. Appellanterne har anført, at hvis denne sidstnævnte person skal gøre tjeneste ved Den Europæiske Unions Kontor for Intellektuel Ejendomsret (EUIPO) i Alicante (Spanien) eller Institut for Teknologiske Fremtidsstudier ved Det Fælles Forskningscenter (JRC) under Kommissionen i Sevilla (Spanien), vil godtgørelsen af den pågældendes årlige rejseudgifter blive beregnet på grundlag af afstanden mellem tjenestestedet og Bruxelles, dvs. ca. 1800 km, mens Rabat (Marokko) ligger mindre end 1000 km fra Alicante eller Sevilla.
80
Appellanterne har i øvrigt fremhævet, at Retten forkastede denne argumentation og anførte en utilstrækkelig og kortfattet begrundelse, idet Retten i den første appellerede doms præmis 85 og i den anden appellerede doms præmis 83 begrænsede sig til at kvalificere disse situationer som »tilfældige ulemper« med henvisning til dom af 16. oktober 1980, Hochstrass mod Domstolen (147/79, EU:C:1980:238).
81
For det andet har appellanterne gjort gældende, at forordning nr. 1023/2013 heller ikke er egnet til at nå det angivelige formål, der, således som Retten fremhævede i den første appellerede doms præmis 84 og i den anden appellerede doms præmis 82, består i at forbeholde retten til godtgørelse af årlige rejseudgifter til tjenestemænd og ansatte, som har » størst behov herfor«, dvs. dem, der er »bosat i udlandet«.
82
I denne henseende har appellanterne henvist til den omstændighed, at en tjenestemand eller ansat, hvis hjemsted er beliggende uden for Unionen, og som modtager udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, ikke er er berettiget til godtgørelse af sine årlige rejseudgifter, såfremt den pågældendes tjenestested er beliggende under 200 km fra hovedstaden i den medlemsstat, hvori han er statsborger, selv om den pågældende ud fra EU-lovgivers synspunkt indgår blandt dem, der har størst behov herfor.
83
Kommissionen har i sag C-517/19 P i lighed med Rådet og Parlamentet i sagerne C-517/19 P og C-518/19 P gjort gældende, at det tredje anbringende skal forkastes.
– Domstolens bemærkninger
84
Det bemærkes, at det af fast retspraksis fremgår, at proportionalitetsprincippet hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og indeholder et krav om, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-retlig bestemmelse, skal være egnede til at nå det lovlige mål, der forfølges, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C482/17, EU:C:2019:1035), præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
85
Hvad angår den retslige prøvelse af, om disse betingelser er overholdt, er det allerede i denne doms præmis 53 blevet konstateret, at EU-lovgiver, når der er tale om vedtægtsbestemmelser som de i de foreliggende tilfælde omhandlede, har en vid skønsbeføjelse.
86
Det drejer sig således ikke om at få oplyst, om en foranstaltning på dette område var den eneste eller bedst mulige, idet det kun er, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som de pågældende institutioner forfølger, at en sådan foranstaltning vil kunne kendes ulovlig (dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet, C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
87
Som anført i denne doms præmis 67, fremgår det af 24. betragtning til forordning nr. 1023/2013, at EU-lovgiver i forbindelse med reformen af vedtægten for tjenestemænd og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Unionen ønskede at modernisere og rationalisere reglerne om rejsedage og godtgørelse af årlige rejseudgifter ved at sætte dem i forhold til de ansattes status som bosat i udlandet, så de bliver enklere og lettere at gennemskue.
88
I denne henseende har appellanterne for det første gjort gældende, at disse bestemmelser i modsætning til, hvad Retten fastslog i den første appellerede doms præmis 84 og i den anden appellerede doms præmis 82, ikke opfylder dette formål. Den ordning, der var gældende før den reform, der fulgte af forordning nr. 1023/2013, var nemlig mere enkel og lettere at gennemskue, for så vidt som tildelingen af rejsedage og godtgørelsen af årlige rejseudgifter med den nye ordning afhænger af et stort antal forskellige faktuelle kriterier, der er nævnt i denne doms præmis 77.
89
Et sådant klagepunkt kan imidlertid ikke tages til følge. Selv om artikel 7 i bilag V og artikel 8 i bilag VII til vedtægten, der vedrører de omhandlede fordele, nu skal sammenholdes med artikel 4 i bilag VII til vedtægten, der vedrører udlandstillægget eller det særlige udlandstillæg, finder denne sidstnævnte bestemmelse, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 78 i forslaget til afgørelse, anvendelse på grundlag af objektive kriterier og er affattet tilstrækkeligt klart og præcist, hvilket sikrer en enkelt og gennemskuelig anvendelse af de førstnævnte vedtægtsbestemmelser i overensstemmelse med det af lovgiver tilsigtede mål, som angives i 24. betragtning til forordning nr. 1023/2013.
90
Hvad i øvrigt angår de situationer, som appellanterne har henvist til, og som er beskrevet i denne doms præmis 78 og 79, skal det fastslås, at disse har en hypotetisk eller teoretisk karakter, for så vidt som appellanterne ikke har hævdet, at visse af dem er blevet tilknyttet en EU-delegation i Sydamerika, EUIPO i Alicante eller JRC’s Institut for Teknologiske Fremtidsstudier i Sevilla.
91
Det fremgår imidlertid af retspraksis, at en tjenestemand eller ansat ikke har kompetence til at handle i lovens eller institutionernes interesse og ikke kan gøre andre end sine egne klagepunkter gældende til støtte for et annullationssøgsmål (kendelse af 8.3.2007, Strack mod Kommissionen, C-237/06 P, EU:C:2007:156, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
92
Hvad for det andet angår det af appellanterne anførte argument, der er gengivet i denne doms præmis 81, hvorefter forordning nr. 1023/2013 ikke er egnet til at nå det formål, der består i at forbeholde de tjenestemænd og ansatte, der har » størst behov« herfor, dvs. dem, der er »bosat i udlandet«, retten til godtgørelse af årlige rejseudgifter, skal det fremhæves, således som det er anført i denne doms præmis 67, at formålet om at modernisere og rationalisere bl.a. reglerne om godtgørelse af årlige rejseudgifter ved at sætte dem i forhold til de ansattes status som bosat i udlandet, indgår i det mere generelle formål om at sikre omkostningseffektivitet i en social og økonomisk situation i Europa, der kræver en konsolidering af de offentlige finanser og en særlig indsats af enhver offentlig forvaltning og dens personale for at forbedre effektiviteten og produktiviteten, og samtidig opretholde målsætningen om at sikre, at der ansættes højt kvalificeret personale på et så bredt geografisk grundlag som muligt.
93
En begrænsning af godtgørelsen af årlige rejseudgifter til kun at omfatte de tjenestemænd og ansatte, der modtager udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, dvs. dem, der er mindst integrerede i deres tjenesteland, og som derfor har størst behov for at bevare båndene til deres hjemsted, er imidlertid egnet til at bidrage til virkeliggørelsen af det i den i foregående præmis nævnte mere generelle formål, som lovgiver forfølger, og som består i at sikre omkostningseffektivitet i Unionens offentlige tjeneste og samtidig sikre, at der ansættes højt kvalificeret personale på et så bredt geografisk grundlag som muligt.
94
Som generaladvokaten har anført i punkt 77 i forslaget til afgørelse, har lovgiver inden for rammerne af sin vide skønsbeføjelse blandt de forskellige mulige løsninger valgt at begrænse antallet af personer, der har ret til de omhandlede fordele, ved at udelukke den kategori af tjenestemænd og ansatte, hvori appellanterne indgår, og som efter lovgivers opfattelse har en mindre tæt forbindelse til deres hjemsted.
95
Det var derfor med føje, at Retten i den første appellerede doms præmis 86 og i den anden appellerede doms præmis 84 fastslog, at det ikke kunne gøres gældende, at lovgiver ved udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse havde indført foranstaltninger, der var åbenbart uforholdsmæssige i forhold til det forfulgte formål.
96
I denne henseende kan den situation, som appellanterne har henvist til, og som er beskrevet i denne doms præmis 82, ikke rejse tvivl om denne konklusion.
97
En sådan situation, som forudsætter, at der består en ret til udlandstillæg eller særligt udlandstillæg, er nemlig hypotetisk eller teoretisk, for så vidt som ingen af appellanterne har ret til et sådant tillæg.
98
Det tredje anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
99
Henset til samtlige ovenfor anførte betragtninger skal appellerne forkastes i det hele.
Sagsomkostninger
100
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
101
I henhold til dette reglements artikel 138, stk. 1, som i medfør af det nævnte reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Når en intervenient i første instans, som ikke selv har iværksat appel, har deltaget i retsforhandlingerne for Domstolen, kan Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 4, bestemme, at den pågældende skal bære sine egne omkostninger. Endelig og i overensstemmelse med dette reglements artikel 140, stk. 1, som i henhold til det nævnte reglements artikel 184, stk. 1, ligeledes finder anvendelse i appelsager, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
102
Da Kommissionen i sag C-517/19 P har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og appellanterne har tabt sagen, bør appellanterne pålægges at bære deres egne omkostninger og at betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.
103
Som intervenienter under sagen ved Retten bærer Parlamentet og Rådet hver især deres egne omkostninger.
104
Da Rådet i sag C-518/19 P har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da appellanterne har tabt sagen, bør appellanterne pålægges at bære deres egne omkostninger og at betale de af Rådet afholdte omkostninger.
105
Som intervenient under sagen ved Retten bærer Parlamentet sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1)
Appellerne i sagerne C-517/19 P og C-518/19 P forkastes.
2)
Maria Alvarez y Bejarano, Ana-Maria Enescu, Angelica Livia Salanta, Svetla Shulga, Soldimar Urena de Poznanski, Angela Vakalis, Luz Anamaria Chu, Marli Bertolete, Maria Castro Capcha, Evelyne Vandevoorde, Lucian Micu og Hassan Orfe El bærer deres egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger i forbindelse med appellen i sag C-517/19 P.
3)
Jakov Ardalic, Christian Stouraitis, Abdelhamid Azbair, Abdel Bouzanih, Bob Kitenge Ya Musenga, El Miloud Sadiki, Cam Tran Thi, Liliana Bicanova, Monica Brunetto, Claudia Istoc, Sylvie Jamet og Despina Kanellou bærer deres egne omkostninger og betaler de af Rådet for Den Europæiske Union afholdte omkostninger i forbindelse med appellen i sag C-518/19 P.
4)
Rådet bærer sine egne omkostninger i forbindelse med appellen i sag C 517/19 P.
5)
Europa-Parlamentet bærer sine egne omkostninger i forbindelse med appellerne i sagerne C-517/19 P og C-518/19 P.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.