UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
31 päivänä tammikuuta 2019 (*)
Muutoksenhaku – Kehitysyhteistyö – Unionin talousarvion toteuttaminen välillisen hallinnoinnin kautta – Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – Kannekelpoiset toimet – Päätös, jolla talousarvion toteuttamista koskeva tehtävä uskotaan muulle kuin alun perin valitulle henkilölle – Päätös siitä, että alun perin valitulle yhteisölle ei enää uskota uusia talousarvion toteuttamista koskevia tehtäviä – Asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002 – 43 artikla – Delegoitu asetus (EU) N:o 1268/2012 – 43 artikla – Käsite ”kansainvälinen järjestö” – Edellytykset – Korvausvaatimus
Yhdistetyissä asioissa C‑183/17 P ja C‑184/17 P,
joissa on kyse kahdesta Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, jotka on pantu vireille 11.4.2017,
International Management Group, kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajinaan L. Levi ja J.-Y. de Cara, avocats,
valittajana,
ja jossa muuna osapuolena on
Euroopan komissio, asiamiehinään F. Castillo de la Torre ja J. Baquero Cruz,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: neljännen jaoston puheenjohtaja M. Vilaras, joka hoitaa kolmannen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit J. Malenovský (esittelevä tuomari), L. Bay Larsen, M. Safjan ja D. Šváby,
julkisasiamies: H. Saugmandsgaard Øe,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 13.6.2018 pidetyssä suullisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 27.9.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Valituksillaan International Management Group (jäljempänä IMG) vaatii kumottaviksi unionin yleisen tuomioistuimen 2.2.2017 antamaa tuomiota International Management Group v. komissio (T‑29/15, ei julkaistu, EU:T:2017:56, jäljempänä valituksenalainen tuomio T‑29/15,) ja 2.2.2017 antamaa tuomiota International Management Group v. komissio (T‑381/15, ei julkaistu, EU:T:2017:57, jäljempänä valituksenalainen tuomio T‑381/15), joilla hylättiin IMG:n kanteet, joilla vaadittiin asiassa T‑29/15 kumottavaksi Euroopan unionin yleisestä talousarviosta rahoitettavaa, Myanmarin/Burman hyväksi toteutettavaa vuoden 2013 toimintaohjelmaa koskevan komission täytäntöönpanopäätöksen C(2013) 7682 final muuttamisesta 16.12.2014 annettua päätöstä C(2014) 9787 final (jäljempänä 16.12.2014 annettu päätös) ja asiassa T‑381/15 yhtäältä kumottavaksi komission IMG:lle osoittaman 8.5.2015 päivätyn kirjeen sisältämää Euroopan komission päätöstä (jäljempänä 8.5.2015 annettu päätös ja yhdessä 16.12.2014 annetun päätöksen kanssa riidanalaiset päätökset) ja toisaalta vahingonkorvausta 8.5.2015 annetun päätöksen aiheuttamasta vahingosta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin vuoden 2002 varainhoitolainsäädäntö
Asetus N:o 1605/2002
2        Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL 2002, L 248, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 13.12.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1995/2006 (EUVL 2006, L 390, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 1605/2002), on kumottu 1.1.2013 lähtien Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL 2012, L 298, s. 1). Asetuksen N:o 966/2012 212 artiklan a alakohdassa säädetään kuitenkin, että asetuksen N:o 1605/2002 53 ja 53 d artiklaa sovelletaan edelleen kaikkiin viimeistään 31.12.2013 tehtyihin sitoumuksiin.
3        Asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Komissio toteuttaa talousarviota 53 a – 53 d artiklan mukaisesti:
a)      keskitetysti;
b)      yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautetusti;
c)      yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa.”
4        Mainitun asetuksen 53 d artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.      Kun komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa, tiettyjä toteuttamistehtäviä siirretään kansainvälisille järjestöille – –
– –
2.      Kansainvälisten järjestöjen kanssa rahoituksen myöntämisestä tehdyissä sopimuksissa on oltava yksityiskohtaiset määräykset kyseisille järjestöille annettujen tehtävien toteuttamisesta.
– –”
Asetus N:o 2342/2002
5        Asetuksen N:o 1605/2002 soveltamissäännöistä 23.12.2002 annettu komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002 (EUVL 2002, L 357, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 23.4.2007 annetulla komission asetuksella (EY, Euratom) N:o 478/2007 (EUVL 2007, L 111, s. 13) (jäljempänä asetus N:o 2342/2002 ja yhdessä asetuksen N:o 1605/2002 kanssa vuoden 2002 varainhoitolainsäädäntö) on kumottu 1.1.2013 lähtien asetuksen N:o 966/2012 soveltamissäännöistä 29.10.2012 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) N:o 1268/2012 (EUVL 2012, L 362, s. 1) (jäljempänä yhdessä asetuksen N:o 966/2012 kanssa vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntö).
6        Asetuksen N:o 2342/2002 43 artiklassa, jonka otsikkona on ”Hallinnointi yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa”, on 2 kohta, jossa säädetään seuraavaa:
”[Asetuksen N:o 1605/2002] 53 d artiklassa tarkoitetut kansainväliset järjestöt ovat seuraavat:
a)       hallitustenvälisillä sopimuksilla perustetut kansainväliset julkisoikeudelliset järjestöt sekä niiden perustamat erityisjärjestöt;
– –”
Unionin vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntö
Asetus N:o 966/2012
7        Asetus N:o 966/2012 tuli sen 214 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti voimaan 27.10.2012. Mainitun artiklan toisen kohdan mukaan asetusta sovelletaan 1.1.2013 alkaen lukuun ottamatta erityisiä soveltamisen alkamispäivämääriä, joista säädetään saman asetuksen muissa artikloissa.
8        Näiden muiden artiklojen joukossa on 58 artikla, jonka otsikkona on ”Talousarvion toteuttamistavat” ja jota sovelletaan ainoastaan sellaisiin sitoumuksiin, jotka tehdään 1.1.2014 tai sen jälkeen. Mainitun artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio toteuttaa talousarviota:
a)      suoraan, jäljempänä ’suora hallinnointi’, jolloin toteutuksesta vastaavat sen yksiköt – –
b)      yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, jäljempänä ’hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa’; tai
c)      välillisesti, jäljempänä ’välillinen hallinnointi’ – – siirtämällä talousarvion toteuttamistehtäviä:
i)      kolmansille maille tai niiden nimeämille elimille;
ii)      kansainvälisille järjestöille ja niiden erityisjärjestöille;
– –”
9        Asetuksen N:o 84–86 artiklaa puolestaan sovelletaan 1.1.2013 lähtien.
10      Mainitussa 84 artiklassa, jonka otsikko on ”Rahoituspäätökset”, säädetään seuraavaa:
”1.      Kaikista menoista tehdään sitoumus, joka vahvistetaan, hyväksytään ja maksetaan.
2.      Menoon sitoutumista edeltää rahoituspäätös, jonka tekee toimielin tai ne viranomaiset, joille toimielin on siirtänyt päätöstä koskevan toimivallan, lukuun ottamatta määrärahoja, jotka voidaan käyttää ilman perussäädöstä – –.
3.      Edellä 2 kohdassa tarkoitetussa rahoituspäätöksessä määritellään tavoite, odotetut tulokset, toteuttamistapa ja sen kokonaismäärä. Siihen sisältyy myös kuvaus rahoitettavista toimista, maininta kullekin toimelle osoitetusta määrästä sekä alustava toteuttamisaikataulu.
Välillisessä hallinnoinnissa rahoituspäätöksessä on myös ilmoitettava yhteisö tai henkilö, jolle toteuttamistehtäviä on siirretty 58 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla, sekä perusteet, joiden mukaisesti yhteisö tai henkilö valitaan, ja kyseiselle yhteisölle tai henkilölle siirrettävät tehtävät.
– –”
11      Saman asetuksen 85 artiklan, jonka otsikkona on ”Sitoumukset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Talousarviositoumus on toimi, jolla maksuihin tarvittavat määrärahat varaudutaan suorittamaan talousarviosta myöhemmin oikeudellisten sitoumusten mukaisesti.
Oikeudellisen sitoumuksen tekeminen on toimi, jolla tulojen ja menojen hyväksyjä luo tai vahvistaa velvoitteen, josta aiheutuu meno.
– –”
12      Kyseisen asetuksen 86 artiklan, jonka otsikko on ”Sitoumuksia koskevat säännöt”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on tehtävä talousarviositoumus jokaisesta toimenpiteestä, josta aiheutuu meno talousarvioon, ennen kuin hän voi tehdä oikeudellisen sitoumuksen kolmansiin osapuoliin nähden – –.”
Delegoitu asetus N:o 1268/2012
13      Delegoidun asetuksen N:o 1268/2012 43 artiklan, jonka otsikkona on ”Välillistä hallinnointia yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa koskevat erityissäännökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[Asetuksen N:o 966/2012] 58 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohdassa tarkoitetut kansainväliset järjestöt ovat seuraavat:
a)      hallitustenvälisillä sopimuksilla perustetut kansainväliset julkisoikeudelliset järjestöt sekä niiden perustamat erityisjärjestöt;
– –”
Asetus (EY, Euratom) N:o 883/2013
14      Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta 11.9.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013 (EUVL 2013, L 248, s. 1) tuli voimaan 1.10.2013.
15      Kyseisen asetuksen 7 artiklan, jonka otsikko on ”Tutkimuksia koskeva menettely”, 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos tutkimuksissa ilmenee, että voi olla aiheellista toteuttaa hallinnollisia turvaamistoimenpiteitä unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi, [OLAF] ilmoittaa viipymättä asianomaiselle toimielimelle, elimelle tai laitokselle meneillään olevasta tutkimuksesta. Tällöin on ilmoitettava seuraavat seikat:
– –
Asianomainen toimielin, elin tai laitos voi milloin tahansa päättää toteuttaa tiiviissä yhteistyössä [OLAFin] kanssa aiheellisia turvaamistoimenpiteitä, mukaan lukien toimenpiteet todistusaineiston säilyttämiseksi, ja sen on ilmoitettava viipymättä [OLAFille] tällaisesta päätöksestä.”
Asioiden taustat
Valittajana oleva asianosainen
16      IMG:n perustamisasiakirjojen, sellaisina kuin ne sisältyvät unionin tuomioistuimelle esitettyyn oikeudenkäyntiaineistoon, mukaan se on perustettu 25.11.1994 kansainvälisenä järjestönä nimeltään ”International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina”, jonka kotipaikka on Belgrad (Serbia) ja jonka tarkoituksena on mahdollistaa se, että Bosnia ja Hertsegovinan jälleenrakentamiseen osallistuvilla valtioilla on tätä varten siihen tarkoitettu yhteisö. Tuon jälkeen IMG on vähitellen laajentanut toiminta-alaansa, ja se teki 13.6.2012 Belgian kuningaskunnan kanssa sopimuksen kotipaikasta.
Alkuperäinen päätös
17      Komissio antoi asetuksen N:o 966/2012 84 artiklan nojalla 7.11.2013 Euroopan unionin yleisestä talousarviosta rahoitettavaa, Myanmarin/Burman hyväksi toteutettavaa vuoden 2013 toimintaohjelmaa koskevan täytäntöönpanopäätöksen C(2013) 7682 (jäljempänä alkuperäinen päätös).
18      Kyseisen päätöksen 1 artiklassa säädetään, että Myanmarin/Burman hyväksi toteutettava vuoden 2013 toimintaohjelma, sellaisena kuin se täsmennetään päätöksen liitteissä 1 ja 2, hyväksytään.
19      Päätöksen 3 artiklassa säädetään, että talousarvion toteuttamistehtäviä, joita hoidetaan yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa, voidaan uskoa päätöksen liitteissä 1 ja 2 tarkoitetuille yhteisöille, mikäli tästä on tehty valtuutussopimus.
20      Saman päätöksen liitteessä 2 kuvataan toinen toimi, joka muodostaa Myanmarin/Burman hyväksi toteutettavan vuoden 2013 toimintaohjelman. Kyseisen liitteen 5 ja 8 jaksossa todetaan, että mainittu toimi muodostuu kaupan kehittämisohjelmasta, jonka kustannukset – joiden määräksi arvioidaan 10 miljoonaa euroa – rahoittaa Euroopan unioni ja jonka täytäntöönpano hoidetaan yhteistyössä IMG:n kanssa. Mainitun liitteen 8.3.1 kohdassa IMG esitetään kansainvälisenä järjestönä, joka toimii jo Myanmarissa/Burmassa ja joka on liityksissä unionin mainitussa valtiossa rahoittamien hankkeiden täytäntöönpanoon.
Komission 16.12.2014 antama päätös ja sen tausta
21      OLAF ilmoitti 17.2.2014 komissiolle, että se oli aloittanut tutkimuksen IMG:n asemasta.
22      Komission pääsihteeri toimitti 24.2.2014 tämän tiedon kyseisen toimielimen kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääjohtajalle ja pyysi häntä kiinnittämään huomiota mahdollisuuteen toteuttaa turvaamistoimenpiteitä asetuksen N:o 883/2013 7 artiklan 6 kohdan nojalla.
23      Kyseinen pääjohtaja toteutti 26.2.2014 turvaamistoimenpiteitä edellä mainitun säännöksen nojalla ja perusteli ne sillä seikalla, että OLAFin alustavassa arvioinnissa oli tullut esiin epäilyksiä IMG:n asemasta (jäljempänä 26.2.2014 toteutetut turvaamistoimenpiteet). Nämä turvaamistoimenpiteet koostuivat pääpiirteissään yhtäältä väliaikaisesta kiellosta tehdä uusia valtuutussopimuksia IMG:n kanssa unionin talousarvion välilliseksi hallinnoimiseksi asetuksen N:o 966/2012 nojalla ja toisaalta väliaikaisesta kiellosta laajentaa valtuutussopimuksia, joita IMG:n kanssa on jo tehty asetuksen N:o 1605/2002 nojalla unionin talousarvion yhteisestä toteuttamisesta.
24      Sama pääjohtaja lähetti 25.4.2014 IMG:lle kirjeen (jäljempänä 25.4.2014 päivätty kirje), jossa hän ilmoitti mainitulle järjestölle komission asiakirja-aineistoon kuuluvista kolmesta uudesta seikasta, joista ensimmäinen koski sitä, että viisi unionin jäsenvaltioita, joiden IMG väitti olevan järjestön jäseniä, eivät pitäneet itseään tällaisina, toinen sitä, että Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) pääsihteeri oli todennut, että IMG ei ollut YK:n erityisjärjestö, ja kolmas sitä, että IMG:n perustamisasiakirjan allekirjoituksessa paikalla olleiden eräiden valtioiden edustajina toimineiden henkilöiden valtuutuksista on epävarmuutta. Komission kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääjohtaja totesi myös, että kun otetaan huomioon ne epäilykset, joita näistä seikoista oli syntynyt IMG:n aseman suhteen, hän oli ohjeistanut yksiköitään keskeyttämään tilapäisesti IMG:tä koskevilta osin sellaiset menettelyt, jotka mahdollistavat kansainvälisten järjestöjen toteuttavan talousarviotehtäviä.
25      Komissio sai 15.12.2014 OLAFin tutkimuksensa päätteeksi laatiman kertomuksen (jäljempänä OLAFin kertomus), joka sisälsi joukon suosituksia. Tässä kertomuksessa OLAF katsoi pääpiirteissään, että IMG ei ollut vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettu kansainvälinen järjestö, ja suositti komissiota määräämään IMG:lle seuraamuksia ja perimään takaisin sille tässä ominaisuudessa maksetut määrät.
26      Edellä mainittua päivämäärää seuraavana päivänä komissio antoi 16.12.2014 antamansa päätöksen asetuksen N:o 966/2012 84 artiklan perusteella. Mainitun päätöksen 1 artiklan mukaan alkuperäisen päätöksen liite 2 korvataan uudella liitteellä, jonka 1 ja 4.3 jaksossa todetaan, että mainitussa alkuperäisessä päätöksessä säädetyn kaupan kehittämisohjelman täytäntöönpanoa ei hoideta enää välillisellä hallinnoinnilla IMG:n kanssa vaan Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH:n (jäljempänä GIZ) kanssa.
Komission 8.5.2015 antama päätös
27      Komission oikeudellinen yksikkö laati 16.1.2015 muistion, jonka otsikkona oli ”Oikeudellinen arviointi [IMG:tä] koskevasta [OLAFin kertomuksesta]” (jäljempänä oikeudellisen yksikön muistio).
28      Komissio osoitti IMG:lle 8.5.2015 kirjeen, jolla sille ilmoitettiin toimista, joihin komissio aikoi ryhtyä OLAFin kertomuksen johdosta, ja jossa IMG:lle ilmoitettiin, että vaikka valtaosa OLAFin suosituksista ei johda komission toimiin, se oli kuitenkin päättänyt muun muassa, että siihen saakka, kunnes IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä on täysi varmuus, komission yksiköt eivät tee sen kanssa uusia valtuutussopimuksia, jotka ovat välillistä hallinnointia kansainvälisten järjestöjen kanssa koskevan asetuksessa N:o 966/2012 säädetyn mallin mukaisia. Mainitun kirjeen tämä osa muodostaa 8.5.2015 annetun päätöksen, jota tarkoitetaan tämän tuomion 1 kohdassa.
Valituksenalaiset tuomiot
Valituksenalainen tuomio T‑29/15
29      IMG nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 21.1.2015 toimittamallaan kannekirjelmällä, joka kirjattiin numerolla T‑29/15, kanteen, jossa vaadittiin 16.12.2014 annetun päätöksen kumoamista.
30      Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.3.2015 toimittamallaan asiakirjalla komissio teki tästä kanteesta oikeudenkäyntiväitteen, joka perustui siihen, ettei 16.12.2014 annettu päätös ollut kannekelpoinen toimi yhtäältä sen johdosta, ettei sillä ollut sitovia oikeusvaikutuksia, ja toisaalta siksi, että sillä yksinomaan vahvistettiin 25.4.2014 päivätty kirje, jolla oli ilmoitettu IMG:lle 26.2.2014 toteutetuista turvaamistoimenpiteistä.
31      Unionin yleinen tuomioistuin päätti 30.6.2015 antamallaan määräyksellä käsitellä oikeudenkäyntiväitteen pääasian yhteydessä ja antaa ratkaisun oikeudenkäyntikuluista myöhemmin.
32      Unionin yleinen tuomioistuin antoi 2.2.2017 tuomion T‑29/15, jolla se hylkäsi IMG:n kanteen ja velvoitti sen korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Mainitun tuomion 28–78 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi ensinnäkin, että komission oikeudenkäyntiväite ei ollut perusteltu, koska 16.12.2014 annetulla päätöksellä oli sitovia oikeusvaikutuksia yhtäältä sikäli kuin sillä oli lopullisesti evätty IMG:ltä mahdollisuus tehdä valtuutussopimus ja toisaalta, koska sillä ei yksinomaan vahvistettu 25.4.2014 päivättyä kirjettä, ja täten IMG:n mainitusta päätöksestä nostama kanne oli otettava tutkittavaksi. Samaisen tuomion 79–169 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi toisaalta, että yksikään IMG:n esittämästä seitsemästä kanneperusteesta ei voinut menestyä ja että sen kanne oli täten hylättävä perusteettomana.
Valituksenalainen tuomio T‑381/15
33      IMG nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.7.2015 toimittamallaan kannekirjelmällä, joka kirjattiin numerolla T‑381/15, kanteen, jossa vaadittiin 8.5.2015 annetun päätöksen kumoamista ja sillä aiheutetun vahingon korvaamista.
34      Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.9.2015 toimittamallaan asiakirjalla komissio teki tästä kanteesta oikeudenkäyntiväitteen, joka perustui siihen, ettei 8.5.2015 annettu päätös ollut kannekelpoinen toimi muun muassa sen johdosta, ettei sillä ollut sitovia oikeusvaikutuksia.
35      Unionin yleinen tuomioistuin päätti 29.1.2016 antamallaan määräyksellä käsitellä oikeudenkäyntiväitteen pääasian yhteydessä ja antaa ratkaisun oikeudenkäyntikuluista myöhemmin.
36      Unionin yleinen tuomioistuin antoi 2.2.2017 tuomion T‑381/15, jossa se katsoi, että osasta IMG:n kannetta ei ollut enää tarpeen lausua, ja hylkäsi kanteen muilta osin sekä velvoitti IMG:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Mainitun tuomion 41–53 ja 75 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi ensinnäkin, että 8.5.2015 annetulla päätöksellä oli sitovia oikeusvaikutuksia, koska sillä oli evätty IMG:ltä mahdollisuus siihen, että sille osoitetaan uusia talousarvion toteuttamistehtäviä välillistä hallinnointia kansainvälisten järjestöjen kanssa koskevan asetuksen N:o 966/2012 58 artiklan 1 kohdassa säädetyn mallin mukaisesti, ja että tästä syystä IMG:n kumoamiskanne oli otettava tutkittavaksi. Samaisen tuomion 76–160 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi tämän jälkeen, että yksikään IMG:n esittämästä kahdeksasta kanneperusteesta ei voinut menestyä ja että sen kanne oli täten hylättävä perusteettomana. Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi mainitun tuomion 170–173 kohdassa IMG:n vahingonkorvausvaatimuksen perusteettomana.
37      Valituksenalaisen tuomion T‑381/15 174–184 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin lausui komission vaatimuksesta, jolla pyydettiin, että kaksi IMG:n esittämää asiakirjaa – OLAFin kertomus ja oikeudellisen yksikön lausunto – poistetaan oikeudenkäyntiaineistosta. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tämän pyynnön ensin mainitun asiakirjan osalta ja hyväksyi sen jälkimmäisen asiakirjan osalta.
Asianosaisten vaatimukset ja menettely unionin tuomioistuimessa
38      Asiassa C‑183/17 P IMG vaatii valituksellaan, että unionin tuomioistuin
–        kumoaa valituksenalaisen tuomion T‑29/15 siltä osin kuin siinä hylätään sen kanne perusteettomana
–        ratkaisee asian itse lopullisesti kumoamalla 16.12.2014 annetun päätöksen
–        velvoittaa komission korvaamaan ensimmäisessä oikeusasteessa ja valitusasteessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
39      Asiassa C‑184/17 P IMG vaatii valituksellaan, että unionin tuomioistuin
–        kumoaa valituksenalaisen tuomion T‑381/15 siltä osin kuin siinä hylätään sen kumoamiskanne ja vahingonkorvausvaatimus perusteettomina
–        ratkaisee asian itse lopullisesti kumoamalla 8.5.2015 annetun päätöksen ja velvoittamalla Euroopan unionin korvaamaan mainitulla päätöksellä aiheutetun vahingon
–        velvoittaa komission korvaamaan ensimmäisessä oikeusasteessa ja valitusasteessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
40      Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää molemmat valitukset ja velvoittaa IMG:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
41      Komissio teki lisäksi kaksi vastavalitusta, joilla se vaatii, että unionin tuomioistuin
–        kumoaa molemmissa asioissa valituksenalaiset tuomiot siltä osin kuin niissä on hylätty sen oikeudenkäyntiväitteet ja ratkaisee asian itse lopullisesti jättämällä kanteet tutkimatta sekä velvoittaa IMG:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut
–        asiassa C‑184/17 P määrää lisäksi, että OLAFin kertomus poistetaan oikeudenkäyntiaineistosta.
42      IMG vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää nämä vastavalitukset ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
43      Asianosaisia pyydettiin 8.2.2018 päivätyllä kirjeellä esittämään huomautuksensa näiden kahden asian mahdollisesta yhdistämisestä menettelyn suullista vaihetta ja unionin tuomioistuimen ratkaisua varten. IMG ilmoitti vastauksena, ettei se vastustanut yhdistämistä. Komissio ei vastannut asetetussa määräajassa.
44      Esittelevän tuomarin ja julkisasiamiehen kuulemisen jälkeen 20.3.2018 annetulla päätöksellä kyseessä olevat asiat yhdistettiin suullista vaihetta ja unionin tuomioistuimen ratkaisua varten.
Vastavalitukset
Asianosaisten lausumat
45      Komissio väittää ensimmäiseksi, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi virheellisesti valituksenalaisen tuomion T‑29/15 57–63 kohdassa ja valituksenalaisen tuomion T‑381/15 44–48 kohdassa, että riidanalaisilla päätöksillä oli ollut sitovia oikeusvaikutuksia, koska niillä oli evätty IMG:ltä mahdollisuus tehdä uusia valtuutussopimuksia unionin talousarviosta rahoitettujen hankkeiden välillisen hallinnoinnin puitteissa. Komissio myöntää, että 16.12.2014 annetulla päätöksellä muutettiin alkuperäistä päätöstä korvaamalla IMG GIZ:lla yhteisönä, joka oli nimetty erityisen valtuutussopimuksen tekemiseksi, ja 8.5.2015 annetussa päätöksessä todettiin, ettei komissio enää aikonut tehdä uusia valtuutussopimuksia IMG:n kanssa. Tästä huolimatta IMG:llä ei ollut mitään oikeutta siihen, että tällaisia sopimuksia tehdään sen kanssa, ja tästä tilanteesta on komission mukaan pääteltävä, että riidanalaisilla päätöksillä on enintään ollut tosiasioita koskevia vaikutuksia IMG:hen nähden.
46      Komissio väittää toiseksi, että toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion T‑29/15 49–52 kohdassa, 16.12.2014 annetun päätöksen kaltaista rahoituspäätöstä on pidettävä toimena, jolla on yksinomaan sisäinen ulottuvuus, eikä siitä aiheudu mitään sitovia oikeusvaikutuksia kolmansiin osapuoliin nähden.
47      Komissio väittää kolmanneksi ja viimeiseksi, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti katsonut, että 16.12.2014 annettu päätös ei ollut toimi, jolla yksinomaan vahvistettiin 25.4.2014 päivätty kirje, jolla IMG:lle oli ilmoitettu 26.2.2014 toteutetuista turvaamistoimenpiteistä. Mainittu päätös ei komission mukaan nimittäin sisällä mitään uutta tosiseikkaa tai oikeudellista seikkaa, toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion T‑29/15 70–73 kohdassa. Komissio toteaa myös, että vaikka kyseinen päätös ja edellä mainitut turvaamistoimenpiteet perustuvat eri oikeudellisille perustoille ja vaikka niistä on päätetty eri menettelyissä, kuten unionin yleinen tuomioistuin toteaa mainitun tuomion 74–76 kohdassa, viimeksi mainittu on kuitenkin ensin mainitun välitön ja automaattinen seuraus.
48      Asiassa C‑184/17 P esittämässään vastavalituksessa komissio lisäksi väittää, että IMG:lle ei olisi pitänyt myöntää oikeuttaa tutustua OLAFin kertomukseen.
49      Näin ollen komissio pyytää unionin tuomioistuinta poistamaan kyseisen kertomuksen oikeudenkäyntiaineistosta.
50      IMG kiistää näiden väitteiden hyväksyttävyyden.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
51      Tämän tuomion 45 kohdassa mainituista komission väitteistä, joiden mukaan riidanalaisilla päätöksillä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, on ensimmäiseksi todettava, että vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kumoamiskanne voidaan nostaa niiden muodosta riippumatta kaikista unionin toimielinten, elinten tai laitosten antamista säännöksistä tai toteuttamista toimista, joilla on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta; tuomio 12.9.2006, Reynolds Tobacco ym. v. komissio, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, 54 kohta ja tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 37 kohta).
52      Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin totesi ensimmäiseksi 16.12.2014 annetusta päätöksestä valituksenalaisen tuomion 37–42 kohdassa, joita komissio ei ole moittinut, että kyseinen päätös oli mainitun toimielimen asetuksen N:o 966/2012 84 artiklan perusteella antama rahoituspäätös, jonka oikeusvaikutuksena ja tämän lisäksi myös varsinaisena tarkoituksena oli muuttaa alkuperäistä päätöstä nimeämällä IMG:n sijasta GIZ yhteisöksi, jonka tehtävänä on toteuttaa kaupan kehittämisohjelma, josta säädettiin Myanmarin/Burman hyväksi toteutettavassa vuoden 2013 toimintaohjelmassa.
53      Tästä esittämässään arvioinnissa unionin yleinen tuomioistuin totesi mainitun tuomion 38 kohdassa, että asianosaisten kesken oli riidatonta, että alkuperäisessä päätöksessä IMG oli nimetty vastuussa olevaksi yhteisöksi ainoastaan ”sillä edellytyksellä, että tästä on tehty valtuutussopimus”.
54      Näiden eri seikkojen valossa unionin yleinen tuomioistuin katsoi seuraavaksi saman tuomion 44–48 ja 57–63 kohdassa, että 16.12.2014 annetulla päätöksellä oli sitovia oikeusvaikutuksia, joilla voitiin vaikuttaa IMG:n etuihin epäämällä tältä mahdollisuus tehdä kyseistä valtuutussopimusta.
55      Tästä on todettava, että asetuksen N:o 966/2012 84 artiklan 2 kohdassa, jonka nojalla annettiin sekä alkuperäinen päätös että 16.12.2014 annettu päätös, säädetään, että tällaiset päätökset edeltävät menoon sitoutumista. Kuten mainitun asetuksen 85 artiklan 1 kohdasta ja 86 artiklan 1 kohdasta ilmenee, kyseinen sitoutuminen vastaa toimenpidettä, jossa talousarviosta vastaava toimija tekee ensin menoa koskevan talousarviositoumuksen ja sitten oikeudellisen sitoumuksen siihen kolmanteen osapuoleen nähden, jonka on tarkoitus saada maksut, joilla mainittu meno konkretisoidaan. Tämän johdosta komissio on oikeassa väittäessään, ettei IMG:n suhteen ollut tehty mitään oikeudellisia sitoumuksia 16.12.2014 annetun päätöksen antopäivänä ja että täten IMG:llä ei ollut mitään oikeutta siihen, että valtuutussopimus tehdään sen kanssa.
56      Kuten unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin toteaa valituksenalaisen tuomion T‑29/15 42–59 kohdassa, sitoutumispäätöksessä on kuitenkin asetuksen N:o 966/2012 84 artiklan 3 kohdan mukaisesti täsmennettävä ”yhteisö tai henkilö, jolle toteuttamistehtäviä on siirretty – –, sekä perusteet, joiden mukaisesti [se] valitaan, ja kyseiselle yhteisölle tai henkilölle siirrettävät tehtävät”. Alkuperäisessä päätöksessä oli näin valittu IMG yhteisöksi, joka toteuttaa yhden niistä ohjelmista, joista säädettiin Myanmarin/Burman hyväksi toteutettavassa vuoden 2013 toimintaohjelmassa.
57      Asetuksen N:o 1605/2002 53 d artiklan 2 kohdasta, jota sovellettiin alkuperäisen päätöksen antamispäivänä, seuraa lisäksi, että mainitussa päätöksessä tarkoitetun kaltaisen valtuutussopimuksen tarkoituksena on täsmentää täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohdat niille talousarviotehtäville, jotka on aiemmin tietyssä tapauksessa uskottu kansainväliselle järjestölle. Ennen kyseisen sopimuksen tekemistä on siis välttämättä annettava rahoituspäätös, jossa tällaiset tehtävät uskotaan kyseiselle järjestölle, ja sopimus voidaan tehdä vain viimeksi mainitun kanssa. Vastaavalla tavoin siitä, että yhteisöä ei enää pidetä kyseessä olevista tehtävistä vastaavana, aiheutuu automaattisesti se, että se menettää mahdollisuuden tehdä tätä vastaava valtuutussopimus. Puheena olevan 16.12.2014 annetun päätöksen nimenomaisena tarkoituksena ja siitä aiheutuneena oikeusvaikutuksena oli nimetä GIZ vastaavaksi yhteisöksi, jotta komissio voisi tehdä valtuutussopimuksen tämän yhteisön kanssa IMG:n sijasta.
58      Tässä tilanteessa unionin yleinen tuomioistuin oli oikeassa katsoessaan valituksenalaisen tuomion T‑29/15 44, 45, 57, 59, 60 ja 62 kohdassa, että 16.12.2014 annetulla päätöksellä vietiin IMG:ltä sekä oikeudellinen asema talousarviotehtävästä vastaamaan valittuna yhteisönä että kaikki tosiasialliset mahdollisuudet tehdä tätä vastaava valtuutussopimus.
59      Tällaisen oikeudellisen aseman menettäminen merkitsee ilmeisen selvästi sitovaa oikeusvaikutusta, jolla voidaan vaikuttaa IMG:n etuihin. Se, että yhteisö menettää kaikki tosiasialliset mahdollisuudet tehdä tätä vastaava valtuutussopimus, puolestaan on automaattinen seuraus edellä mainitusta oikeudellisen aseman menettämisestä, kuten tämän tuomion 57 kohdassa todetaan, ja se on siis myös sitova oikeusvaikutus.
60      Näin ollen komission vastavalituksensa tueksi asiassa C‑183/17 P esittämä valitusperuste on hylättävä perusteettomana siltä osin kuin se perustuu siihen, ettei 16.12.2014 annetulla päätöksellä ole sitovaa oikeusvaikutusta.
61      Mitä tulee 8.5.2015 annettuun päätökseen, heti alkuun on todettava, ettei siinä komission väittämällä tavoin esitetä tulevaa aikomusta vaan jo tehty todellinen päätös olla tekemättä yhtään valtuutussopimusta ”siihen saakka, kunnes IMG:n oikeudellisesta asemasta kansainvälisenä järjestönä on saatu täysi varmuus”. Näin kyseisellä päätöksellä evätään asianosaiselta kaikki tosiasialliset mahdollisuudet siihen, että sille uskotaan uusia talousarvion toteuttamistehtäviä ja että sille myönnetään tätä vastaavia varoja unionin talousarvion välillisen hallinnoimisen puitteissa, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion T‑381/15 44 ja 45 kohdassa.
62      Unionin tuomioistuin on jo katsonut, että kun päätöksen, jonka komissio antaa käyttäessään omaa toimivaltaansa tiettyä henkilöä vastaan, vaikutuksena pelkästään sen antamisen johdosta on se, että kyseinen henkilö menettää kaikki tosiasialliset mahdollisuudet saada unionin rahoitusta, tätä vaikutusta on pidettävä kyseisen päätöksen sitovana oikeusvaikutuksena (ks. vastaavasti tuomio 22.4.1997, Geotronics v. komissio, C‑395/95 P, EU:C:1997:210, 14 ja 15 kohta).
63      Näin ollen komission vastavalituksensa tueksi asiassa C‑184/17 P esittämä valitusperuste on hylättävä perusteettomana myös siltä osin kuin se perustuu siihen, ettei 8.5.2015 annetulla päätöksellä ole sitovaa oikeusvaikutusta.
64      Tämän tuomion 46 kohdassa esitetystä komission väitteestä, jonka mukaan käsiteltävissä asioissa kyseessä olevan kaltaista rahoituspäätöstä olisi pitänyt pitää toimena, josta ei aiheudu mitään sitovia oikeusvaikutuksia kolmansille osapuolille, on toiseksi muistutettava, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että toimia, joista voidaan nostaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla, eivät lähtökohtaisesti ole toimet, joilla on ainoastaan tarkoitus aiheuttaa oikeusvaikutuksia toimen toteuttaneen unionin toimielimen, elimen tai laitoksen sisällä (ks. vastaavasti tuomio 25.2.1988, Les Verts v. parlamentti, 190/84, EU:C:1988:94, 8 kohta ja tuomio 6.4.2000, Espanja v. komissio, C‑443/97, EU:C:2000:190, 28 kohta).
65      Käsiteltävässä asiassa riittää kuitenkin, kun todetaan, että koska unionin yleinen tuomioistuin on tämän tuomion 57–59 kohdassa esitetyistä syistä katsonut paikkansa pitävästi, että 16.12.2014 annetulla päätöksellä oli ollut tarkoitus aiheuttaa sitovia oikeusvaikutuksia IMG:lle, kyseistä tuomioistuinta ei voida moittia siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen hylätessään perusteettomana valituksenalaisen tuomion T‑29/15 49–52 kohdassa komission väitteen, jonka mukaan mainitulla päätöksellä oli oikeusvaikutuksia ainoastaan komission sisällä.
66      Kuten tämän tuomion 47 kohdassa todetaan, komissio väittää kolmanneksi ja viimeiseksi, että 16.12.2014 annettua päätöstä olisi pitänyt pitää toimena, jolla pelkästään vahvistetaan aiempi toimi eli 25.4.2014 päivätty kirje, jolla IMG:lle ilmoitettiin 26.2.2014 toteutetuista turvaamistoimenpiteistä.
67      Tästä on todettava, että toimea pidetään pelkästään aiemman toimen vahvistavana toimena, jos se ei sisällä yhtään uuttaa oikeudellista tai tosiasioita koskevaa seikkaa kyseiseen aiempaan toimeen verrattuna (ks. vastaavasti tuomio 14.4.1970, Nebe v. komissio, 24/69, EU:C:1970:22, 8 kohta ja tuomio 3.4.2014, komissio v. Alankomaat ja ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, 69 kohta).
68      Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion T‑29/15 70–73 kohdassa, että vaikka 26.2.2014 toteutettujen turvaamistoimenpiteiden sisällön tutkinnasta ilmeni, että niiden vaikutuksesta oli keskeytetty tilapäisesti alkuperäisessä päätöksessä tarkoitetun kaltaisten valtuutussopimusten tekeminen IMG:n kanssa, 16.12.2014 annetun päätöksen tarkastelusta kävi kuitenkin ilmi, että sen sisällön sitovana oikeusvaikutuksena oli evätä IMG:ltä erityisesti ja lopullisesti mahdollisuus tehdä kyseinen sopimus.
69      Näin toimiessaan unionin yleinen tuomioistuin korosti 16.12.2014 annetulle päätökselle ominaisia uusia oikeudellisia ja tosiasioita koskevia seikkoja 26.2.2014 toteutettuihin turvaamistoimenpiteisiin verrattuna.
70      Näin ollen komission vastavalituksensa tueksi asiassa C‑183/17 P esittämä valitusperuste on hylättävä perusteettomana siltä osin kuin se perustuu siihen, että 16.12.2014 annettu päätös oli toimi, jolla pelkästään vahvistetaan aiempi toimi.
71      Koska yksikään komission vastavalitustensa tueksi esittämistä valitusperusteista ei voi menestyä, nämä valitukset on hylättävä kokonaisuudessaan.
72      Komission vaatimuksesta, jolla pyydettiin OLAFin kertomuksen poistamista asiakirja-aineistosta, ei myöskään ole tarpeen lausua, koska tällä vaatimuksella ei enää ole kohdetta, sillä komissio ilmoitti unionin tuomioistuimelle istunnossa, että se oli toimittanut omasta aloitteestaan kyseisen kertomuksen IMG:lle.
Päävalitukset
73      IMG esittää valitustensa, joilla vaaditaan riidanalaisten tuomioiden kumoamista siltä osin kuin niillä hylättiin perusteettomina sen kumoamiskanteet, tueksi neljä valitusperustetta asiassa C‑183/17 P ja viisi valitusperustetta asiassa C‑184/17 P. Se vetoaa myös erinäisiin väitteisiin, jotka koskevat ratkaisua, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki eräistä oikeudenkäyntiaineistoon kuuluvista asiakirjoista.
74      IMG esittää lisäksi valituksensa, jolla vaaditaan valituksenalaisen tuomion T‑381/15 kumoamista siltä osin kuin sillä hylättiin perusteettomana sen vahingonkorvausvaatimus, tueksi kuudennen valitusperusteen asiassa C‑184/17 P.
75      Ensimmäiseksi on syytä tutkia IMG:n kummassakin asiassa esittämä toinen valitusperuste.
Asioissa C‑183/17 P ja C‑184/17 P esitetyt toiset valitusperusteet
Asianosaisten lausumat
76      IMG väittää ensimmäiseksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei komissio tehnyt oikeudellista virhettä eikä ilmeistä arviointivirhettä antaessaan riidanalaiset päätökset sellaisin perustein, jotka nojautuivat epäilyksiin, joita kyseisellä toimielimellä oli IMG:n asemasta vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettuna kansainvälisenä järjestönä. Seikat, joihin komissio vetosi epäilystensä tueksi, koskivat nimittäin vain osaa IMG:n 16 jäsenestä eikä kyseisen yhteisön varsinaista asemaa mainituissa lainsäädännöissä tarkoitettuna kansainvälisenä järjestönä.
77      IMG väittää toiseksi, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla hylätessään lyhyesti argumentit, joita IMG oli esittänyt kiistääkseen riidanalaisten päätösten perusteltavuuden, sen sijaan, että se olisi tutkinut ne lukuisat asiakirjat, joita IMG oli esittänyt kirjelmiensä liitteinä (perustamisasiakirja, pöytäkirja perustamisesta, Belgian kuningaskunnan kanssa tehty sopimus kotipaikasta, suurlähettiläiden lausumat jne.) osoittaakseen asemansa kansainvälisenä järjestönä. Näillä asiakirjoilla, jotka olivat komission käytettävissä sen antaessa riidanalaiset päätökset, osoitetaan IMG:n mukaan, että se on kansainvälinen julkisoikeudellinen järjestö, joka on perustettu vuonna 1994 hallitustenvälisellä sopimuksella, jonka sopimusosapuolina oli 16 valtiota ja Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimisto (ECHO) ja joka tehtiin YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun työryhmän kokouksen jälkeen sen mahdollistamiseksi, että Bosnia ja Hertsegovinan jälleenrakentamiseen osallistuvilla valtioilla on tätä varten siihen tarkoitettu yhteisö.
78      Komissio väittää vastauksena, että kysymys, johon on vastattava valitustenalaisten tuomioiden lainmukaisuuden tarkastamiseksi, ei ole se, onko IMG:llä vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettu kansainvälisen järjestön asema, vaan se, että kun otetaan huomioon tästä vallinneet epäilykset, saattoiko mainittu toimielin päättää olla enää uskomatta sille talousarvion toteuttamistehtäviä kyseisessä ominaisuudessa. Tämän tuomion 76 kohdassa mainituilla IMG:n argumenteilla ainoastaan riitautetaan unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikoista ja näytöstä suorittama arviointi, ja ne on täten jätettävä tutkimatta, koska ne eivät kuulu unionin tuomioistuimen muutoksenhaussa harjoittaman valvonnan piiriin. Komissio katsoo myös, että väitettä, jonka mukaan seikat, joihin se vetosi perustellakseen riidanalaisissa päätöksissä esitettyjä epäilyksiä, koskevat ainoastaan osaa IMG:n 16 jäsenestä, ei esitetty ensimmäisessä oikeusasteessa, ja täten se on muutoksenhakuvaiheessa jätettävä tutkimatta, koska se on uusi väite. Joka tapauksessa komissio katsoo, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä eikä ottanut IMG:n esittämiä asiakirjoja huomioon vääristyneellä tavalla katsoessaan, että IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä vallinneet epäilykset oikeuttivat riidanalaiset päätökset.
79      IMG lisää vastauksena vielä, että sen argumenteilla kyseenalaistetaan sen päättelyn oikeudellinen hyväksyttävyys, jonka unionin yleinen tuomioistuin esitti valituksenalaisissa tuomioissa riidanalaisten päätösten laillisuudesta suhteessa vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntöön, ja että tässä ominaisuudessa ne on otettava tutkittaviksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
–       Tutkittavaksi ottaminen
80      Koska komissio riitauttaa IMG:n molempien valitustensa toisen valitusperusteen tueksi esittämien eräiden väitteiden tutkittavaksi ottamisen, aluksi on muistutettava, että valittajan riitautukset, jotka se esittää unionin tuomioistuimessa unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisenä oikeusasteena suorittamasta unionin oikeuden tulkinnasta ja soveltamisesta, on otettava tutkittavaksi (ks. vastaavasti tuomio 13.7.2000, Salzgitter v. komissio, C‑210/98 P, EU:C:2000:397, 43 kohta ja tuomio 12.9.2006, Reynolds Tobacco ym. v. komissio, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, 51 kohta), ja sen tässä yhteydessä esittämät valitusperusteet, joilla moititaan mainitun tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa esittämien arviointien oikeudellista hyväksyttävyyttä, on otettava tutkittavaksi (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya ym. v. komissio, C‑465/09 P–C‑470/09 P, ei julkaistu, EU:C:2011:372, 146 kohta ja tuomio 4.9.2014, Espanja v. komissio, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
81      Käsiteltävässä asiassa IMG vetoaa tämän tuomion 76 kohdassa esitetyillä väitteillään virheeseen, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön soveltamisessa valituksenalaisen tuomion T‑29/15 102–106 ja 113 kohdassa sekä valituksenalaisen tuomion T‑381/15 98–103, 108 ja 109 kohdassa vastauksena kanneperusteisiin, joilla IMG oli kyseenalaistanut riidanalaisten päätösten laillisuuden suhteessa näihin lainsäädäntöihin.
82      On myös todettava, että väitteellä, jonka mukaan seikat, joihin komissio vetosi perustellakseen päätöksissään esittämiään epäilyksiä, koskevat ainoastaan osaa IMG:n 16 jäsenestä, pyritään moittimaan sen arvioinnin oikeudellista hyväksyttävyyttä, jonka unionin yleinen tuomioistuin esitti yhtäältä valituksenalaisen tuomion T‑29/15 103 kohdassa, jossa viitataan saman tuomion 89 kohtaan, jossa puolestaan viitataan kyseisen tuomion 85 kohtaan, ja toisaalta valituksenalaisen tuomion T‑381/15 98 kohdassa, jossa viitataan mainitun tuomion 85 kohtaan, ja jonka mukaan näiden päätösten on – kun otetaan huomioon asiayhteys, jossa ne on annettu – katsottava olevan perusteltuja muun muassa näillä seikoilla. Tästä syystä tällaista väitettä ei tämän tuomion 80 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa voida jättää tutkimatta muutoksenhakuvaiheessa sillä perusteella, ettei sitä ole esitetty ensimmäisessä oikeusasteessa.
83      Täten on katsottava, että väitteet, jotka IMG esitti toisen valitusperusteensa tueksi molemmissa yhdistetyissä asioissa, on – samoin kuin näin ollen itse mainitut valitusperusteetkin – otettava tutkittaviksi.
–       Asiakysymys
84      Asiakysymyksestä on todettava, että valitusten toiset valitusperusteet kohdistuvat valituksenalaisen tuomion T‑29/15 102–106 ja 113 kohtaan ja valituksenalaisen tuomion T‑381/15 98–103, 108 ja 109 kohtaan.
85      IMG on unionin yleisessä tuomioistuimessa riitauttanut yhtäältä 16.12.2014 annetun päätöksen laillisuuden suhteessa vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntöön ja toisaalta 8.5.2015 annetun päätöksen laillisuuden suhteessa vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntöön. Kuten unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion T‑29/15 102 ja 104 kohdassa ja valituksenalaisen tuomion T‑381/15 96 kohdassa, IMG väitti tässä yhteydessä muun muassa, että se oli mainitussa lainsäädännössä tarkoitettu hallitustenvälisellä sopimuksella perustettu kansainvälinen julkisoikeudellinen järjestö, kuten niistä eri asiakirjoista, joita se oli toimittanut sekä komissiolle että unionin yleiselle tuomioistuimelle, ilmeni.
86      Hylätäkseen nämä väitteet unionin yleinen tuomioistuin totesi ensinnäkin valituksenalaisen tuomion T‑29/15 103–105 kohdassa ja valituksenalaisen tuomion T‑381/15 98 kohdassa, että komissio oli riidanalaisissa päätöksissä ilmaissut epäilyksiä IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä käyttäen perusteinaan 25.4.2014 päivätyssä kirjeessä esitettyjä seikkoja tämän tuomion 24 kohdassa esitetyin sanakääntein.
87      Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion T‑29/15 104 ja 105 kohdassa ja valituksenalaisen tuomion T‑381/15 102 kohdassa, että IMG:n esittämät väitteet ja asiakirjat eivät olleet sen luontoisia, että niillä voitiin osoittaa perusteettomiksi komission riidanalaisissa päätöksissä kyseessä olevien seikkojen nojalla esittämät epäilykset.
88      Tästä on todettava, että asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklasta ja 53 d artiklan 1 kohdasta samoin kuin asetuksen N:o 966/2012, jolla kumottiin ja korvattiin asetus N:o 1605/2002, 58 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että komissio voi toteuttaa unionin talousarviota muun muassa uskomalla talousarvion toteuttamistehtäviä kansainvälisille järjestöille.
89      Näistä säännöksistä seuraa, että kun komissio harkitsee sellaisen päätöksen tekemistä, jolla uskotaan talousarvion toteuttamistehtäviä tietylle yhteisölle, sillä on velvollisuus varmistua siitä, että mainittu yhteisö on asemaltaan kansainvälinen järjestö.
90      Kun komissio sellaisen päätöksen, jolla talousarvion toteuttamistehtäviä uskotaan tietylle asemaltaan kansainvälisenä järjestönä toimivalle yhteisölle, antamisen jälkeen antaa riidanalaisten päätösten kaltaisia päätöksiä sellaisten seikkojen perusteella, joilla sen mukaan kyseenalaistetaan mainittu asema, näiden päätösten on oltava perusteltuja oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen suhteen.
91      Tässä yhteydessä asetuksen N:o 1605/2002 53 ja 53 d artiklassa ja asetuksen N:o 966/2012 58 artiklassa tarkoitettu käsite ”kansainvälinen järjestö” on määritelty samoin sanamuodoin asetuksen N:o 2342/2002 43 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 1268/2012, jolla kumottiin ja korvattiin asetus N:o 2342/2002, 43 artiklan 1 kohdassa. Viimeksi mainittujen säännösten mukaan käsite sisältää muun muassa ”hallitustenvälisillä sopimuksilla perustetut kansainväliset julkisoikeudelliset järjestöt sekä niiden perustamat erityisjärjestöt”.
92      Käsiteltävässä asiassa on katsottava, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tarkastanut riidanalaisten päätösten laillisuutta tämän määritelmän suhteen, vaan se on ainoastaan todennut, että IMG:n esittämillä väitteillä ja näytöllä ei kyseenalaistettu epäilyksiä, joita komissiolla oli IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä.
93      Tämä toteamus on kuitenkin oikeudellisesti virheellinen, koska millään niistä seikoista, joita unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt, kun se on pitänyt komission epäilyksiä oikeutettuina, sellaisina kuin ne esitetään tämän tuomion 86 kohdassa, ei voida oikeudellisesti perustella näitä epäilyksiä.
94      Mitä tulee ensimmäiseen näistä seikoista, joka koskee kysymystä siitä, olivatko useat niistä valtioista, joiden IMG esitti olevan jäseniään, tosiasiallisesti sen jäseniä, unionin yleisen tuomioistuimen omista toteamuksista ilmenee, että komissiolla tästä olevat epäilykset koskivat ainoastaan ”eräitä” IMG:n jäseniä, täsmällisemmin sanottuna viittä yhteensä 16 jäsenestä. Tällaiset epäilykset – mikäli niiden oletetaan olevan perusteltuja – eivät johda kansainvälisessä oikeudessa siihen, että yhteisö, jonka jäseniä nämä valtiot eivät – tai eivät enää – ole, menettää ”kansainvälisen järjestön” aseman, ja tilanne on näin sitä suuremmalla syyllä, jos – kuten käsiteltävässä asiassa – kyseessä olevat valtiot muodostavat ainoastaan selvän vähemmistön tästä yhteisöstä.
95      Toisesta seikasta, joka koskee epäilyksiä, jotka liittyvät IMG:n perustamisasiakirjan allekirjoituksessa paikalla olleiden eräiden valtioiden edustajina toimineiden henkilöiden valtuutuksiin, on vastaavalla tavoin todettava, että sillä voitaisiin mahdollisesti saattaa epäilyksenalaiseksi erityisesti näiden valtioiden allekirjoituksen pätevyys IMG:n perustamisasiakirjassa mutta ei itse IMG:n perustamisen pätevyyttä, koska väitetyt edustamisessa mahdollisesti tapahtuneet sääntöjenvastaisuudet koskevat ainoastaan rajoitettua määrää osallistuneista valtioista.
96      Kolmannesta seikasta, jonka mukaan YK:n pääsihteeri on ilmoittanut OLAFille, ettei IMG ole YK:n erityisjärjestö, riittää, kun todetaan, ettei sillä ole mitään oikeudellista merkitystä. Kuten tämän tuomion 91 kohdasta ilmenee, vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä ei nimittäin mitenkään edellytetä, että yhteisön olisi oltava YK:n järjestö, jotta se voidaan luokitella ”kansainväliseksi järjestöksi”. Käsiteltävässä asiassa on selvää, ettei IMG ole koskaan väittänyt olevansa YK:n järjestö, vaan se on vedonnut asemaansa ”hallitustenvälisillä sopimuksilla perustettuna kansainvälisenä julkisoikeudellisena järjestönä”, mikä ilmenee selvästi tämän tuomion 85 kohdassa mainituista unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksista.
97      Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, että toinen valitusperuste, jonka IMG on esittänyt valituksissaan asioissa C‑183/17 P ja C‑184/17 P ja joka perustuu siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisissa tuomioissa katsonut virheellisesti, ettei komissio ollut tehnyt oikeudellista virhettä eikä ilmeistä arviointivirhettä perustellessaan riidanalaisten päätösten antamisen epäilyksillä, joita sillä oli IMG:n asemasta vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettuna kansainvälisenä järjestönä, on perusteltu. Täten nyt käsitellyt valitusperusteet on hyväksyttävä ilman, että on tarpeen tutkia, onko unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisussa lisäksi otettu tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla.
Valitusten toisten valitusperusteiden hyväksymisen seuraukset
98      Seurauksista, joita edellisessä kohdassa esitetystä oikeudellisesta virheestä aiheutuu, on ensimmäiseksi todettava, että IMG:n niiden kanneperusteiden hylkääminen, jotka koskevat oikeudellista virhettä, jonka komissio teki perustellessaan riidanalaiset päätökset epäilyksillä, joita sillä oli IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä, on valituksenalaisten tuomioiden tuomiolauselmien välttämätön tuki siltä osin kuin niillä hylättiin mainitun yhteisön kumoamiskanteet.
99      Näin ollen valituksenalaiset tuomiot on kumottava siltä osin kuin niillä on hylätty IMG:n kumoamiskanteet perusteettomina, eikä IMG:n valitustensa tueksi esittämiä muita valitusperusteita ja väitteitä ole tarpeen tutkia.
100    Kuten tämän tuomion 33 kohdassa todetaan, IMG esitti asiassa T‑381/15 myös vaatimuksen niiden vahinkojen korvaamisesta, joita sille oli aiheutunut 8.5.2015 annetusta päätöksestä siltä osin kuin komissio totesi mainitussa päätöksessä, ettei se enää tekisi uusia valtuutussopimuksia IMG:n kanssa unionin talousarvion välilliseksi hallinnoimiseksi.
101    Unionin yleinen tuomioistuin on niin ikään tämän tuomion 97 kohdassa tarkoitettuun oikeudellisesti virheelliseen arviointiin nojautuen hylännyt vastaavasti kyseisen korvausvaatimuksen, kuten valituksenalaisen tuomion T‑381/15 170 ja 172 kohdasta ilmenee.
102    Näin ollen valituksenalainen tuomio T‑381/15 on kumottava myös siltä osin kuin sillä hylättiin kyseinen korvausvaatimus perusteettomana.
Kumoamiskanteet ja korvausvaatimus
103    Jos asia on osittain ratkaisukelpoinen, unionin tuomioistuin voi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla ratkaista asian tämän osan itse ja palauttaa sen muilta osin unionin yleiseen tuomioistuimeen.
104    Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen on syytä ratkaista lopullisesti molemmat kumoamiskanteet, jotka ovat ratkaisukelpoisia. Kuten tämän tuomion 92–96 kohdasta ilmenee, riidanalaiset päätökset ovat lainvastaisia, koska seikoilla, joihin komissio vetosi niiden perusteeksi, ei voida kyseenalaistaa IMG:n asemaa vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettuna kansainvälisenä järjestönä. Täten mainitut päätökset on kumottava kokonaisuudessaan.
105    Asiassa T‑381/15 esitetystä korvausvaatimuksesta on todettava, että kuten tämän tuomion 101 kohdassa mainitaan, unionin yleinen tuomioistuin perusti mainitun vaatimuksen hylkäämisen yksinomaan arviointiinsa siitä, että komissio ei ollut tehnyt oikeudellista virhettä eikä ilmeistä arviointivirhettä perustellessaan 8.5.2015 annetun päätöksen epäilyksillä, joita sillä oli IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä. Vaikka tämän tuomion edellä olevista kohdista ilmenee, että tämä arviointi on oikeudellisesti virheellinen, on silti tarpeen tutkia asianosaisten esittämät muut väitteet, jotka koskevat kyseistä korvausvaatimusta, ja erityisesti ne väitteet, jotka koskevat IMG:n väittämän vahingon olemassaoloa ja laajuutta ja joista ei ole lausuttu unionin tuomioistuimessa.
106    Näiden seikkojen valossa on katsottava, että tämä osa asiasta ei ole ratkaisukelpoinen, ja asia on täten tältä osin palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen.
Oikeudenkäyntikulut
107    Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
108    Kyseisen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
109    Koska komissio on käsiteltävässä asiassa hävinnyt asiat C‑183/17 P, C‑184/17 P ja T‑29/15, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut noissa kolmessa asiassa IMG:n vaatimusten mukaisesti.
110    Asiasta T‑381/15 on sen sijaan todettava, että vaikka komissio on hävinnyt asian IMG:n nostaman kumoamiskanteen osalta, mainitun kanteen yhteydessä esitetty vahingonkorvausvaatimus ei ole ratkaisukelpoinen ja se on palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen.
111    Täten oikeudenkäyntikuluista mainitussa asiassa on työjärjestyksen 137 artiklan mukaan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, päätettävä myöhemmin.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Unionin yleisen tuomioistuimen 2.2.2017 antama tuomio International Management Group v. komissio (T‑29/15, ei julkaistu, EU:T:2017:56) ja 2.2.2017 antama tuomio International Management Group v. komissio (T‑381/15, ei julkaistu, EU:T:2017:57) kumotaan.
2)      Euroopan unionin yleisestä talousarviosta rahoitettavaa, Myanmarin/Burman hyväksi toteutettavaa vuoden 2013 toimintaohjelmaa koskevan täytäntöönpanopäätöksen C(2013) 7682 final muuttamisesta 16.12.2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös C(2014) 9787 final kumotaan.
3)      Euroopan komission 8.5.2015 päivättyyn kirjeeseen sisältyvä päätös olla tekemättä International Management Groupin kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista kumotaan.
4)      Asia T‑381/15 palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se lausuu International Management Groupin esittämästä vaatimuksesta niiden vahinkojen korvaamiseksi, joita kyseiselle yhteisölle on aiheutettu tämän tuomiolauselman 3 kohdassa tarkoitetulla komission päätöksellä.
5)      Vastavalitukset hylätään.
6)      Komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asioissa C‑183/17 P, C‑184/17 P ja T‑29/15.
7)      Oikeudenkäyntikuluista asiassa T‑381/15 päätetään myöhemmin.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikielet: englanti ja ranska.