61989C0092
CONCLUSŐES DO ADVOGADO-GERAL
CARL OTTO LENZ
apresentadas em 8 de Novembro de 1990 (
*1
)
Sumário
A — Matéria de facto
B — Parecer
1. Base jurídica do Regulamento n. 1914/87: artigo 43. ou artigo 201.o do Tratado CEE?
2. Limites jurídicos dos princípios do autofinanciamento, da segurança jurídica e da proibição da rectroactividade
a) Finalidade do Regulamento n.o 1914/87
b) Havia confiança legítima da parte dos produtores de açúcar numa limitação do seu dever de compensação de perdas?
3. Proibição de imposição a um sector da economia de riscos a este alheios e desproporcionalidade dos encargos
a) Imposição a um ramo económico de riscos a este alheios
b) Respeito pelo princípio da proporcionalidade
4. Violação da proibição de discriminação
a) Imposição de encargos excessivos sobre a produção de açúcar B
b) Desvio de poder
c) Discriminação da indústria açucareira consoante o Estado-membro
d) Modo de cobrança de acordo apenas com o modelo da «contribuição de solidariedade»
5. Protecção da propriedade e liberdade de exercício de actividades económicas
a) Colocação era causa do direito de propriedade
b) Colocação em causa da liberdade de exercício de actividades económicas
6. Violação dos princípios sobre a cobrança de impostos vigentes na ordem jurídica alemã
Despesas
C — Conclusão
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A — Matéria de facto
1.
O processo, sobre o qual emito agora parecer, é um pedido de decisão a título prejudicial apresentado pelo Finanzgericht de Dusseldorf. Tal como no processo C-143/88, o tribunal a quo suscita a questão da validade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 (
1
).
2.
A quotização de reabsorção especial constitui uma imposição sobre o fabrico de açúcar que se destina essencialmente a equilibrar os défices orçamentais do sector surgidos com a atribuição de restituições à exportação. A quotização de reabsorção especial soma-se a uma quotização sobre a produção de base no montante de 2 % do preço de intervenção para o açúcar, uma quotização B sobre a produção de açúcar no âmbito das quotas B até ao montante de 37,5 % do preço de intervenção (
2
) e a uma quotização de reabsorção (
3
). O regulamento relativo à quotiza ção de reabsorção especial entrou em vigor em 2 de Julho de 1987, para a campanha de comercialização terminada em 30 de Junho de 1987.
3.
O tribunal a quo remete expressamente para o pedido prejudicial que está na base do processo C-143/88 quanto às reservas sobre a validade daquele regulamento, por eventual violação do princípio da proibição de retroactividade. Além disso, submete as seguintes questões ao Tribunal de Justiça:
«1)
O Regulamento (CEE) n.o 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 (JO L 183 de 3.7.1987, p. 5) é inválido, por a quotização de reabsorção especial constituir uma contribuição financeira, que apenas poderia ser criada com base no artigo 201.o do Tratado CEE?
Subsidiariamente
2)
A criação da quotização de reabsorção especial pelo Regulamento (CEE) n.o 1914/87 do Conselho para a campanha de comercialização de 1986/1987 é compatível com a limitação do autofinanciamento consagrada no artigo 28.o do Regulamento n.o 1785/81, bem como com o princípio da estabilidade do sistema legislativo da Comunidade?
Subsidiariamente
3)
A criação da quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 é compatível com a proibição de sujeitar um sector económico a riscos estranhos a uma organização de mercado, e com o princípio da proibição de encargos financeiros excessivos?
Subsidiariamente
4)
O artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 viola a proibição de discriminação (n.o 3, segundo parágrafo, do artigo 40.o do Tratado CEE) ao onerar o açúcar B com uma quotização substancialmente mais elevada do que a aplicável ao açúcar A?
Subsidiariamente
5)
O Regulamento (CEE) n.o 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 viola os princípios fundamentais de direito comunitário da protecção da propriedade e da liberdade económica, no caso de aquela quotização já não poder ser financiada com os lucros obtidos, mas apenas através do recurso às reservas, colocando deste modo em risco a existência das empresas?»
4.
No que respeita à matéria de facto, à fundamentação da decisão do Fianzgericht e aos elementos apresentados pelas partes, remete-se para o relatório para audiência. Só serão, de seguida, referidos pormenores da matéria de facto ou da argumentação na medida do necessário para tornar compreensíveis ou fundamentar estas conclusões.
B — Parecer
1. Base jurídica do Regulamento (CEE) n.o 1914/87: artigo 43.o ou artigo 201.do Tratado CEE f
5.
Argumenta-se contra a fundamentação da criação da quotização de reabsorção especial no artigo 43.o do Tratado CEE que não se trata de uma medida de regulação do mercado do açúcar, mas antes de uma simples imposição financeira. As medidas de regulação do mercado só podem ser adoptadas para o presente ou para o futuro, não para o passado. Além disso, o terceiro considerando do regulamento em causa refere-se expressamente a «sérias limitações orçamentais que a Comunidade enfrenta».
6.
Dado que a quotização de reabsorção especial foi adoptada fora da organização de mercado do açúcar, não pode incluir-se entre os recursos próprios referidos na alínea a) do primeiro parágrafo do artigo 2.o da decisão do Conselho de 7 de Maio de 1985 relativa ao sistema dos recursos próprios da Comunidade (
4
). De acordo com esta disposição, constituem apenas recursos próprios as «quotizações... previstas no âmbito da organização comum dos mercados para o sector do açúcar». Dado que a quotização de reabsorção especial não constitui uma medida reguladora do mercado nem se inclui entre os recursos próprios previstos na respectiva decisão, só podia ter sido adoptada com base no artigo 201.o do Tratado CEE. Dado que não foi observado o procedimento previsto naquela disposição, o regulamento é inválido.
7.
Finalmente, a quotização de reabsorção especial foi imposta exclusivamente sobre os produtores de açúcar, embora a organização de mercado do açúcar tenha sido criada no interesse geral dos produtores de beterraba. Tal decorre do terceiro considerando do regulamento de base, onde se recomenda que sejam previstas medidas tendentes a estabilizar o mercado do açúcar «para assegurar aos produtores de beterraba... da Comunidade a manutenção das garantias necessárias no que diz respeito ao seu emprego e nível de vida».
8.
A determinação da base jurídica correcta para a criação da quotização de reabsorção especial está dependente do facto de esta ter a natureza de uma quotização para a regulação do mercado ou — como é alegado — se destinar, e ser apenas apta, para financiar um défice orçamental. Tratando-se de uma medida de regulação, as finalidades dos artigos 39.o e 40.o do Tratado CEE teriam que ter sido de algum modo determinantes na adopção daquela medida.
9.
A quotização também deveria conter uma referência deste tipo à regulação do mercado de edulcorantes para poder ser qualificada como receita própria da Comunidade, nos termos da alínea a) do artigo 2.o da decisão relativa aos recursos próprios, caso em que não seria necessário o trabalhoso procedimento legislativo do artigo 201.o do Tratado CEE.
10.
Contra a aplicabilidade da referida norma da decisão relativa aos recursos próprios foi alegado, fundamentalmente, que aquela não seria aplicável, dado que só poderia abranger quotizações já aplicáveis à data da publicação da decisão. Todas as outras imposições estão sujeitas à segunda parte da alínea b) do mesmo artigo. É o seguinte o teor deste preceito, na parte relevante para este efeito:
«As receitas provenientes:
a)
... dos direitos estabelecidos oh a estabelecer... sobre as trocas comerciais com países não membros, no âmbito da política agrícola comum, bem como das quotizações e outros direitos previstos no âmbito da organização comum dos mercados para o sector do açúcar (
5
)
b)
... constituem recursos próprios inscritos no orçamento das Comunidades.
Constituem também recursos próprios inscritos no orçamento das Comunidades as receitas provenientes de outras imposições que sejam instituídas, no âmbito de uma política comum em conformidade com o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia... desde que tenha sido observado o procedimento previsto no artigo 201.o do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia.»
11.
A interpretação literal não conduz a uma conclusão clara. Enquanto em relação às trocas comerciais no âmbito da política agrícola comum é expressamente escolhida a forma passada e futura, para as quotizações no âmbito da organização comum do mercado do açúcar escolhe-se a forma presente. A formulação deixa margem para uma interpretação mais alargada.
12.
O sentido e a finalidade do preceito apontam no sentido de não abranger só as imposições introduzidas no passado, dado que de outra forma surgiria o perigo de serem automaticamente contadas imposições em tudo idênticas em função da data da respectiva criação, umas vezes entre os recursos próprios, outras entre aquelas a que se aplica o trabalhoso procedimento do artigo 201.o do Tratado CEE, com necessidade de ratificação nas ordens jurídicas dos Estados-membros. Assim poderia ainda vir a surgir a questão, em caso de simples alteração das regras de aplicação de determinada imposição, de se tratar ainda de uma imposição já criada ou, devido a uma alteração de natureza jurídica, dever ser considerada como uma imposição acabada de criar.
13.
As considerações precedentes são confirmadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (
6
) sobre a alínea a) do primeiro parágrafo do artigo 2.o da decisão de 21 de Abril de 1970 relativa aos recursos próprios da Comunidade, norma essa idêntica, no que interessa para este processo, à disposição correspondente da decisão agora em causa (
7
)«Tendo em atenção as evoluções que a produção e o mercado comunitários de açúcar não podiam deixar de conhecer e, em consequência, a necessidade de adoptar as quotizações, imposições, restituições e medidas de apoio aos preços a esta evolução das necessidades do mercado comunitário no sector do açúcar, a decisão de 21 de Abril de 1970 não podia pretender limitar a sua aplicação apenas às imposições previstas à data da sua aprovação, ou seja, às imposições que na altura estavam fixadas no regulamento... que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar» (
8
).
14.
O procedimento legislativo do artigo 201.o do Tratado que exige a consulta ao Parlamento, a decisão por unanimidade do Conselho bem como a adopção pelos Estados-membros, nos termos das respectivas disposições constitucionais, referida no segundo parágrafo da decisão sobre recursos próprios, tem a sua justificação no facto de a soberania em matéria fiscal ter que ser previamente transferida para a Comunidade. Esta, todavia, face ao primeiro parágrafo do artigo 2.o da decisão em causa, dispõe indiscutivelmente de soberania para a criação de imposições no âmbito da organização comum de mercado no sector do açúcar. Seria, assim, desnecessário recorrer ao segundo parágrafo daquele artigo e, por essa forma, ao artigo 201.o do Tratado CEE para a adopção de novas regulamentações sobre imposições, desde que estas se incluíssem no âmbito daquela organização comum de mercado.
15.
O Tribunal de Justiça já decidiu, em relação à norma de idêntico teor contida no segundo parágrafo do artigo 2.o da decisão do Conselho de 21 de Abril de 1970, que aquela disposição se devia limitar a possibilitar a criação de novos recursos próprios no âmbito de uma política comum, desde que fosse seguido o procedimento do artigo 201.o«Todavia, esta disposição não pode ser interpretada, em contradição com o seu teor literal, como levando a tornar obrigatório o recurso ao procedimento do artigo 201.o para a adopção de medidas que se insiram no quadro da política comum, apenas por comportar a cobrança de receitas» (
9
).
16.
Seria apenas inadmissível uma inclusão puramente formal da imposição na organização comum de mercado para o sector do açúcar quando aquela, na realidade, visava outras finalidades, para evitar a aplicação do procedimento do artigo 201.o do Tratado CEE.
17.
Não terá importância o facto de a imposição, além da função de regulação do mercado agrícola, apresentar aspectos financeiros, ao contribuir, por exemplo, para limitar os encargos das organizações de mercado no sector agrícola. Com efeito, o artigo 201.o não respeita, como foi sublinhado pelo Tribunal de Justiça, às imposições agrícolas cobradas em determinado sector agrícola e destinadas a financiar as despesas desse sector (
10
).
18.
No caso de a quotização de reabsorção especial poder ser qualificada como quotização no âmbito da organização comum de mercado para o sector do açúcar, podendo assim ser subsumida à alínea a) do primeiro parágrafo do artigo 2.o da decisão sobre recursos próprios, não é de forma alguma possível concluir no sentido da incompetência do Conselho para a adopção da medida, com a fundamentação de que se trata, per definitionem, de «recursos próprios». O Tribunal de Justiça decidiu em diversas ocasiões, quanto à decisão sobre recursos próprios ou às suas antecedentes, «que tem por finalidade a definição dos recursos próprios inscritos no orçamento das Comunidades e não a determinação das instituições comunitárias competentes para criar direitos, impostos, imposições, quotizações e outras formas de receitas» (
11
). A competência do Conselho para a criação de quotizações tem a sua base nas disposições do Tratado sobre a política agrícola comum (
12
).
19.
Ao analisar a questão da possibilidade de escolher o artigo 43.o do Tratado CEE para base jurídica do Regulamento (CEE) n.o 1914/87, terá que se tomar como ponto de partida que o artigo 43.o tem que ser interpretado à luz dos artigos 39.o e 40.o (
13
). Isto significa que, para alcançar as finalidades do artigo 39.o, é criada, nos termos do artigo 40.o, uma organização comum de mercado que «pode incluir todas as medidas necessárias para a realização daquelas finalidades» (
14
). De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, terão que ser reconhecidos ao Conselho responsabilidade política e poder discricionário correspondente ao analisar a validade de medidas tomadas com esta base (
15
). A cobrança de uma imposição destinada a limitar excessos verificados de produção concorrerá para a realização da finalidade da estabilidade do mercado (
16
). O regulamento de base em vigor à data da aprovação da quotização de reabsorção especial (
17
) introduziu o princípio do autofinanciamento do sector do açúcar. O esforço no sentido de «fornecer à Comunidade os meios necessários para assegurar de forma justa mas eficaz o financiamento integral pelos próprios produtores dos encargos de escoamento resultantes da diferença entre a produção da Comunidade e o seu consumo» (
18
) encontra expressão nos considerandos do regulamento de base. A forma jurídica concreta das medidas destinadas a servir esta finalidade é enunciada no artigo 28.o do regulamento e já foi em várias ocasiões objecto de modificações, pois em qualquer dos casos a regulamentação em vigor só permitia uma cobertura parcial das despesas.
20.
As medidas antecipadamente planeadas com uma duração limitada (
19
) para compensar as consequências do excesso de produção podem ser descritas como uma evolução, no decurso da qual foram criados instrumentos jurídicos destinados a fazer face à situação do mercado ou intervir em determinado sentido. Trata-se aqui da regulamentação das quotas de produção, por um lado, e da cobrança de quotizações sobre a produção para financiar as restituições à exportação, por outro. Quando se começou a revelar que nem as quotizações sobre a produção de base nem as quotizações B eram de forma alguma adequadas para cobrir os défices que estavam a surgir, foi decidido cobrar uma contribuição de solidariedade, repartida pelas campanhas de 1986/1987 a 1990/1991, para cobrir as despesas efectivas das exportações das campanhas de 1981/1982 a 1985/1986. Tal foi efectuado através da introdução de uma quotização de reabsorção no regulamento de base.
21.
A evolução do mercado viria a revelar rapidamente que também as campanhas posteriores ao período de 1981/1982 a 1985/1986 dariam origem a défices importantes para cuja compensação não bastavam os instrumentos jurídicos existentes. Para fazer face o mais rapidamente possível à situação que se estava a desenhar foi criada a quotização de reabsorção especial em questão para a campanha de 1986/1987, em regulamento autónomo (
20
).
22.
Embora o regulamento de base não tenha sido formalmente alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 1914/87, este insere-se materialmente no quadro por aquele definido. Nesta medida, o Regulamento (CEE) n.o 1914/87 é inseparável do regulamento de base no que respeita ao método de cobrança da quotização de reabsorção especial e à fundamentação. A organização comum de mercado no sector do açúcar estruturada pelo regulamento de base é a única base argumentativa dos considerandos do Regulamento (CEE) n.o 1914/87. Remete-se para as previsões do artigo 28.o do regulamento de base quanto às perdas esperadas, sendo também as regras contidas no mesmo artigo tomadas como base para o cálculo da quotização de reabsorção especial. Até quanto à adopção de regras de execução se remete para o mecanismo do regulamento de base (
21
).
23.
Refira-se ainda, finalmente, que a criação da quotização de reabsorção especial foi apresentada como alternativa a uma alteração, de outro modo inevitável, da regulamentação em vigor das quotas de produção (
22
), estando assim inseparavelmente ligada às regras da organização de mercado já existentes. Tendo tudo isto em consideração, o argumento de que o Regulamento (CEE) n.o 1914/87 foi adoptado à margem da organização comum de mercado no sector do açúcar, não podendo assim ser considerado uma medida de orientação, reduz-se a um entendimento puramente formal. Pelo contrário, a quotização de reabsorção especial deve ser entendida, face aos seus sentido e finalidade, como um complemento das regras em vigor sobre a organização do mercado. Não pode assim ser posta em causa a base jurídica escolhida, o artigo 43.o do Tratado CEE.
24.
Para que se possa definitivamente partir do princípio de que foi correcta a escolha da base jurídica é ainda necessário contrariar o argumento de que as empresas produtoras de açúcar foram de forma inadmissível colocadas na situação de únicas devedoras da quotização, em contradição com as finalidades da organização do mercado do açúcar, a qual foi expressamente criada apenas em benefício dos produtores de beterraba.
25.
Pode ser deixada de lado a questão de saber se as empresas produtoras de açúcar devem ser consideradas como produtoras ou consumidoras, na acepção dos artigos 39.o e 40.o do Tratado CEE. Em todo o caso, é certo que beneficiam da garantia de preços da Comunidade, asseguradas pela organização comum de mercado no sector do açúcar, em medida pelo menos igual aos produtores de beterraba. Tal é expresso desde logo nos considerandos do regulamento de base, onde se afirma:
«É necessário que a presente regulamentação (garantia de preços) dê garantias justas quer aos fabricantes quer aos produtores do produto de base» (
23
).
26.
O conjunto do mecanismo da regulamentação de preços não se aplica apenas aos produtos de base, mas também ao açúcar. No título I do regulamento de base prescreve-se que será fixado um preço indicativo para o açúcar branco em cada campanha. Será de igual modo sempre fixado um preço de intervenção quer para o açúcar bruto, quer para o açúcar branco (artigos 2.o e 3.o do regulamento de base). As regulamentações de preços para o comércio sobre as fronteiras externas da Comunidade aplicam-se, consequentemente, também ao açúcar (título II do regulamento de base). Assim, nas circunstâncias referidas, os produtores de açúcar podem, ao exportar açúcar para fora da Comunidade, beneficiar das restituições à exportação. Também a regulamentação comunitária de quotas, um elemento da garantia de preços, se aplica à produção de açúcar (artigo 19.o).
27.
Os contratos de fornecimento entre produtores de açúcar e de beterraba são celebrados a partir da repartição de quotas (
24
). Aliás, desde o início da cobrança de quotizações à produção sobre o açúcar, são em primeira linha os produtores de açúcar os devedores da quotização, com possibilidade de repercussão parcial sobre os produtores de beterraba (
25
). O mecanismo de cobrança da quotização especial de reabsorção foi instalado com base no sistema já existente. O método de cobrança e os efeitos desta quotização, finalmente, constituem uma modalidade de cálculo das quotizações sobre a produção. A repartição dos encargos financeiros da quotização de reabsorção especial corresponde, nos efeitos, à das quotizações sobre a produção decorrente do regulamento de base. Assim, o Regulamento (CEE) n.o 1914/87 não é inválido por criação de uma quotização contrária ao sistema que só teria sido juridicamente possível com outra base jurídica.
2. Limites jurídicos dos princípios do autofinanciamento, da segurança jurídica e da proibição da retroactividade
28.
Para poder decidir se o Regulamento (CEE) n.o 1914/87 é inválido devido a uma retroactividade inadmissível é, antes de mais, necessário verificar se, e em que medida, lhe pode ser atribuído alcance retroactivo. Na medida em que aquele regulamento entrou em vigor no dia da publicação (2 de Julho de 1987), e criou uma quotização de reabsorção especial para a campanha de 1986/1987, que durou de 1 de Julho de 1986 a 30 de Junho de 1987 (
26
), os seus efeitos incidem sobre um período de tempo já decorrido. O elemento de facto determinante para o cálculo da quotização em causa é constituído pela produção de açúcar no decorrer da campanha já terminada. Com efeito, aquela quotização devia resultar de um simples cálculo das quotizações sobre a produção devidas pelas empresas em causa afectadas por determinado coeficiente (
27
). Assim, os devedores das quotizações não estavam em condições de modificar de algum modo as suas disposições empresariais de modo a poder ainda influenciar a dívida da quotização.
29.
Os vendedores de beterrabas encontram-se em situação comparável; os produtores de açúcar deviam poder repercutir sobre eles até 60 % da quotização, nos termos do n.o 3 do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 1914/87. Dado que, por esta forma, este regulamento vai actuar a posteriori e em termos agravantes sobre factos já verificados, trata-se de verdadeira retroactividade.
30.
Verifica-se também a existência de efeitos retroactivos de consequências jurídicas. Embora a data de início da aplicabilidade do regulamento não esteja colocada num momento anterior ao da sua entrada em vigor, os factos regulados localizam-se todos, como já foi indicado, em momento anterior ao dia daquela entrada em vigor. Aquela data já se encontrava realizada a consequência jurídica, concretamente, o surgimento, de acordo com o fundamento, da dívida da quotização. E irrelevante para este efeito o facto de o montante final da quotização a pagar por cada empresa ter ainda que ser fixado. Trata-se aqui de um simples procedimento técnico-administrativo, cujos pressupostos fácticos já se encontram todos realizados.
31.
O mesmo vale para a data em que a dívida é exigível. O regulamento prescreve que a quotização de amortização especial é pagável, o mais tardar, até 15 de Dezembro de 1987. Todavia, o dever de pagamento da quotização enquanto tal é inteiramente independente da data em que se torna exigível. Em consequência, o Regulamento (CEE) n.o 1914/87 só pode ser válido no caso de a finalidade, que se destina a realizar, o exigir, e de ter sido devidamente respeitada a confiança legítima dos interessados.
a) Finalidade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87
32.
A finalidade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 consiste no fortalecimento do princípio do autofinanciamento do sector do açúcar, já ancorado no princípio dos anos 80 na organização comum de mercado deste sector. A primeira criação das quotizações sobre a produção, bem como a cobrança posterior do montante de solidariedade, já se destinavam à realização deste objectivo.
33.
O legislador tem, em princípio, uma larga margem de discrição na conformação concreta da organização do mercado agrícola e na determinação dos objectivos prosseguidos por esta forma, desde que tal não conduza a situações de desvio de poder. Não pode ser posto em causa que o mercado de edulcorantes constitui até ao momento o único mercado comunitário que se rege expressamente pelo princípio do «financiamento integral das despesas pela própria produção» (
28
).
34.
A conformação jurídica da realização de determinado objectivo insere-se, em princípio, no poder discricionário do legislador. Contudo, por razões de segurança jurídica, este deve respeitar os limites que a si próprio fixou e não pode levar a cabo alterações arbitrárias. A confiança legítima dos destinatários das normas na sua manutenção tem que ser respeitada, tanto mais que estes orientam a sua actuação pela situação jurídica vigente e lhes deve ser dada a oportunidade de, em caso de alterações jurídicas, adaptarem o seu comportamento à nova situação.
b) Havia confiança legítima da parte dos produtores de açúcar numa limitação do seu dever de compensação de perdas?
35.
A questão deve ser examinada à luz dos textos normativos existentes.
36.
O Regulamento n.o 1785/81 (
29
) estabelece o princípio do financiamento integral das despesas pelos próprios produtores, mas esta regulamentação tem que ser entendida como temporária e provisória. Contudo, o artigo 28.o fixa montantes máximos para as quotizações necessárias para a cobertura das despesas, os quais não podem ser ultrapassados (
30
).
37.
Estes textos deixam em aberto a questão de saber o que acontece no caso de os montantes máximos referidos não bastarem para o financiamento integral das despesas. No meu entender, isto não basta para o surgimento de confiança na não ultrapassagem dos montantes máximos.
38.
O Regulamento n.o 1738/85 (
31
) veio completar o quadro delimitado pelo Regulamento n.o 1785/81, ao aumentar o montante máximo relativo ao açúcar B de 30 % para 37 %. Este regulamento contém simultaneamente a referência de que as perdas devidas ao dever de exportação dos excedentes comunitários de açúcar terão que ser cobertas dentro de certos limites (
32
).
39.
Neste regulamento é claramente expresso o princípio da limitação.
40.
O Regulamento (CEE) n.o 934/86 (
33
) volta a sublinhar o «princípio da responsabilidade financeira dos produtores relativamente às perdas» e introduz, além de várias alterações à regulamentação do financiamento, uma quotização de reabsorção para este sector. Além disso, este regulamento determina ainda que, no termo da campanha de 1987/1988, se verificará cumulativamente, no que respeita às campanhas de comercialização de 1986/1987 e 1987/1988, nomeadamente, a soma global das quotizações sobre a produção de base e das quotizações B cobradas.
41.
Este regulamento não altera os limites superiores das quotizações existentes, mas cria uma nova quotização de reabsorção «destinada a reabsorver o défice de 400 milhões de ecus verificado no final da aplicação do regime de quotas durante o período de 1981/1982 a 1985/1986» (
34
).
42.
O regulamento refere determinadas limitações, mas ultrapassa os limites vigentes até ao momento com a criação da quotização de reabsorção, sublinhando o princípio da «responsabilidade financeira dos produtores relativamente às perdas» (
35
). Por esta forma, qualquer produtor de açúcar se podia aperceber de que o Conselho estava decidido a recorrer aos produtores para a compensação de todas as perdas.
43.
Esta era, contudo, a situação à altura da publicação do Regulamento em litígio n.o 1914/87. Um acto jurídico em si próprio contraditório não pode dar origem a qualquer confiança juridicamente tutelada. Tal é particularmente válido quando os custos da própria actividade económica devem ser assumidos pelas finanças públicas. Não é, nestas circunstâncias, possível o surgimento de confiança juridicamente tutelada sem um assentimento claro, inequívoco e juridicamente vinculativo da entidade que suporta os custos em questão.
44.
Não havia assim qualquer confiança legítima na manutenção por parte do Conselho de determinados limites e no abandono do princípio da responsabilidade integral dos produtores pela totalidade das perdas. Nestes termos, o principio da confiança não impedia o Conselho de impor aos produtores os encargos resultantes do princípio da sua responsabilidade financeira pela totalidade das perdas.
45.
Tentou-se também recolher no Regulamento n.o 1107/88 (
36
) do Conselho (relativo à criação de uma quotização de reabsorção) argumentos no sentido de uma confiança preexistente ou de uma autovinculação anterior do Conselho. Deve observar-se, antes de mais, a este respeito que a interpretação de actos jurídicos anteriores com base em actos jurídicos posteriores está sujeita a objecções metodológicas. Além disso, a indicação de que no passado não estava garantido que o objectivo do autofinanciamento podia ser alcançado, sendo portanto previsível um fortalecimento do mecanismo de realização daquele objectivo, não me parece idónea para ser utilizada como argumento contra o Regulamento (CEE) n.o 1914/87.
46.
Com efeito, é manifesto e incontestado que os mecanismos originais destinados a assegurar o autofinanciamento do sector não eram suficientes, tendo assim surgido perdas que tinham que ser cobertas. As quotizações complementares passaram a ter por objectivo evitar aqueles défices e garantir «que, de ora em diante, a totalidade das perdas devidas ao escoamento dos excedentes da produção comunitária seja coberta, para cada campanha de comercialização, pelas contribuições financeiras dos produtores» (
37
). Não é possível retirar daqui a conclusão de que é inadmissível fazer suportar também pelos seus causadores as perdas surgidas no passado.
47.
Aliás, deve referir-se que a Comunidade se viu na altura colocada perante a alternativa de criar uma quotização de reabsorção especial ou reduzir as quotas de produção. Esta última medida teria atingido mais gravosamente os produtores de açúcar do que uma imposição financeira.
48.
Por outro lado, aquela solução seria impossível para a campanha de 1986/1987, porque a totalidade das perdas só foi conhecida depois de já terem sido utilizadas as quotas. Além disso, a quotização de reabsorção especial incidia apenas sobre os operadores económicos que deram origem ao défice a reabsorver. Assim, e neste ponto deve dar-se razão aos defensores do regulamento em causa, a solução mais adequada não consistia na redução das quotas, mas sim na criação da quotização de reabsorção especial.
49.
Se não se partilhar o entendimento de que os textos em questão não criaram nos produtores de açúcar a confiança de que a Comunidade assumiria os défices por eles causados, ou pelo menos não permitiam a manutenção dessa confiança, chamar-se-á a atenção para as considerações apresentadas pelo Reino Unido, pelo Conselho e pela Comissão. De acordo com estas, a Comissão publicou em 9 de Setembro de 1986 um balanço do qual se depreendia claramente a provável existência de défice na campanha de 1986/1987. Em Fevereiro foi apresentada pela Comissão a proposta de criação da quotização de reabsorção especial. Em 7 de Março, o representante da Comissão apresentou perante o Comité Consultivo para o Açúcar a proposta, tendo esta finalmente sido publicada em 3 de Abril de 1987 no Jornal Oficial. Os produtores de açúcar tinham acesso a todas estas indicações através da imprensa especializada, pelo que não podiam ter sido surpreendidos pela criação da quotização em causa. Também estes argumentos apontam no sentido da conclusão de que o Conselho, ao aprovar o Regulamento (CEE) n.o 1914/87, agiu correctamente, não tendo violado o princípio da tutela da confiança legítima.
50.
O exame realizado até ao momento não revelou qualquer elemento susceptível de por em causa a validade do regulamento em questão.
3. Proibição de imposição a um sector da economia de riscos a este alheios e desproporcionalidade dos encargos
a) Imposição a um ramo económico de riscos a este alheios
51.
As objecções do tribunal a quo quanto à validade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 partem manifestamente do princípio da existência de uma proibição em direito comunitário de impor a determinado sector agrícola riscos que lhe são alheios. Por «riscos alheios» entendem-se factores de criação ou aumento de custos que não têm origem directa na organização comum de mercado e na situação existente no mercado comum. Aquele tribunal encontra aquele risco no nível de preços do açúcar no mercado mundial, que é determinado essencialmente pela produção não comunitária de açúcar e pela queda do dólar. O baixo nível dos preços do açúcar no mercado mundial deu origem ao pagamento de restituições à exportação de montante considerável, que constituem a razão para a existência dos défices orçamentais a compensar com a quotização especial de reabsorção.
52.
Fica em aberto a questão de saber de que normas jurídicas decorre o princípio de que elementos constitutivos do preço de uma organização comum de mercado, como, neste caso, os preços do mercado mundial ou a queda do dólar, não se podem reflectir sobre os operadores económicos do sector agrícola em causa sob a forma de encargos financeiros. Parece duvidosa desde logo a qualificação destes elementos como «riscos alheios». E certo que se trata de circunstâncias que se encontram fora da esfera de influência dos produtores no mercado interno, e não só destes, como também das instituições da Comunidade dotadas de poderes públicos. Estas têm apenas a possibilidade de reagir a este tipo de desenvolvimentos, não de os controlar. Contudo, aqueles elementos têm que ser reconhecidos como factores imanentes ao sistema de influência sobre a organização comum de mercado. Com efeito, quer o mecanismo de regulação de preços, com a sua regulamentação de restituições e direitos niveladores para o comércio sobre as fronteiras externas da Comunidade, quer a regulamentação do comércio com países terceiros são elementos integrantes da organização comum de mercado do sector do açúcar (
38
).
53.
As restituições à exportação, apesar do seu efeito de aumento de custos, têm um efeito benéfico sobre a economia açucareira da Comunidade, enquanto elemento da garantia de preços. As condições existentes no mercado interno não podem ser consideradas isoladamente do desenvolvimento verificado no mercado mundial. A própria organização comum do mercado para este sector parte das relações de dependência existentes entre mercado interno e mercado mundial.
54.
E perante este pano de fundo que se coloca a questão do modo de limitar o volume considerável das restituições à exportação. Se se tomar como ponto de partida a manutenção da garantía de preços, o único meio concebível é a limitação das quantidades garantidas, ou seja, das quotas A e B. Tal vem de novo demonstrar a dependência e ligação recíproca entre os mecanismos de regulação do mercado da respectiva organização comum e o desenvolvimento no exterior do mercado interno. Assim, não se justifica falar de «riscos alheios», que, per definitionem, não deveriam ter qualquer influência sobre os encargos financeiros dos operadores económicos que actuam numa organização comum de mercado.
b) Respeito pelo princípio da proporcionalidade
55.
Uma crítica de violação do princípio da proporcionalidade só pode ser encontrada na alegação de que os encargos financeiros resultantes da quotização de reabsorção especial não são exigíveis devido ao seu montante e ao facto de se virem somar a quotizações anteriores. A eventual desproporcionalidade e, assim, invalidade daquela quotização depende do princípio do autofinanciamento do sector ter sido, e em que medida, estabelecido de forma admissível, e da medida em que a dita quotização é adequada e necessária para a realização daquele objectivo.
56.
A administração de um sector agrícola no quadro de determinada organização comum de mercado está basicamente compreendida no poder discricionário do legislador comunitário. Não pode ser posto em causa o objectivo de autofinanciamento de determinado sector do mercado. Não tem relevância o facto de este objectivo não se estender expressamente ao conjunto da política agrícola comum comunitária. De qualquer forma, a constituição deste objectivo seria sempre juridicamente inatacável. A concepção contratual da organização comum de mercado no sector agrícola não impõe que esta constitua a longo prazo uma «empresa subvencionada», como de facto acontece. A circunstância do princípio do autofinanciamento ter sido instituído num sector do mercado mas não noutros não levanta, em si, problemas, dado que os operadores económicos dos diferentes sectores não se encontram em situações comparáveis. Assim, a prossecução do princípio do autofinanciamento, em circunstâncias que não suscitam qualquer outra objecção, tem que ser entendida como admissível.
57.
Partindo destas premissas, é em todo o caso indispensável que os encargos orçamentais, resultantes do sistema de garantia de preços de venda incidam também de alguma forma sobre os operadores económicos que beneficiam da organização do mercado enquanto objecto da respectiva organização comum. O montante dos encargos fiscais resultantes do sistema também não pode ser posto em causa enquanto se verificar uma correspondência económica entre benefícios e encargos. Por razões de justiça material e ligadas à proibição da discriminação poderia, em todo o caso, não ser aceitável a solicitação a determinadas empresas para suportarem défices orçamentais por elas não provocados.
58.
Neste contexto, a quotização de reabsorção especial não suscita problemas, dado que onera os operadores económicos que participaram na produção geradora de despesas. Assim, devem ser rejeitadas as críticas de imposição inadmissível a um ramo económico de riscos a este alheios e de oneração com encargos desproporcionados.
4. Violação da proibição de discriminação
59.
Alega-se, contra a validade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87, que este viola a proibição de discriminação consagrada no n.o 3 do artigo 40.o do Tratado CEE, por onerar em medidas distintas a produção de açúcar A e B, por um lado, e por a indùstria açucareira alemã, com uma quota comparativamente mais elevada de açúcar B, sofrer encargos mais pesados do que a indústria de outros Estados-membros, por outro. Independentemente da circunstância de se tratar de substractos fácticos equivalentes, não havendo qualquer fundamento material para o seu tratamento diferenciado, a oneração diversa dos açúcares A e B é inadmissível, em particular, porque a quotização de reabsorção especial não é uma medida de orientação do mercado, mas antes uma imposição financeira, em relação à qual tinha que ser salvaguardado o dever de tratamento igual dos sujeitos da imposição. Já por altura da cobrança da quotização de reabsorção denominada contribuição de solidariedade, criada pelo Regulamento n.o 934/86, se teria procurado impor uma oneração por igual do conjunto da produção de açúcar, o mesmo se procurando agora alcançar com esta quotização.
60.
Antes de passar a examinar se a quotização de reabsorção especial implica de facto discriminações, é necessário referir que, de acordo com o entendimento aqui defendido, esta quotização constitui uma medida de orientação do mercado, a apreciar no contexto da organização comum do mercado para o sector do açúcar, e não uma simples medida de financiamento.
a) Imposição de encargos excessivos sobre a produção de açúcar B
61.
O cálculo da quotização de reabsorção especial está ligado à oneração dos açúcares A e B com quotizações sobre a produção de montantes diversos, nos termos do artigo 28.o do regulamento de base. Dado que o montante daquela quotização resulta da simples aplicação de um coeficiente às quotizações sobre a produção a pagar, as produções de açúcar A e B são atingidas nas mesmas proporções pela quotização de reabsorção especial que pelas quotizações sobre a produção, na acepção do artigo citado.
62.
No caso de a oneração desigual dos açúcares A e B não constituir uma discriminação proibida, será possível tirar a conclusão de que a quotização de reabsorção especial também não tem efeitos discriminatórios. Ao apreciar se os açúcares A e B correspondem a susbtractos de facto idênticos, terá que se conceder que em qualquer dos casos se trata de açúcar, do mesmo produto, portanto. Mas esta conclusão tem que ser válida também para o açúcar C. Assim terá que se ter em consideração não só o produto, mas também a respectiva função no âmbito da organização comum de mercado. Deste ponto de vista, tem que se ter presente que a distinção entre os açúcares A e B tem origem histórica. Já na primeira organização comum de mercado criada pelo Regulamento n.o 1009/67 (
39
) se distinguia entre «quota de base» e «quota máxima» para cada empresa e campanha. Afirma-se nos considerandos do regulamento:
«Esta finalidade (limitação da produção) pode ser alcançada, por um lado, atribuindo a cada fábrica ou empresa que transforme na Comunidade beterrabas ou melaço em açúcar uma quota de base em relação à qual a garantia de preço e de escoamento é suportada pela Comunidade e, por outro, limitando ou abolindo esta garantia em relação às quotas fabricadas para além desta quota de base, consoante exceda ou não um certo limite superior» (
40
).
Este objectivo encontra expressão nos artigos 22.o e seguintes do regulamento. O regime, que inicialmente estava programado para durar até 1975, foi prorrogado pelos regulamentos n.o 3340/74 (
41
) e 1592/80 (
42
), com algumas alterações.
63.
Estando em vigor o Regulamento n.o 3340/74, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre o sistema de quotas da organização de mercado do sector do açúcar, que descreveu do seguinte modo:
«—
nos termos do artigo 24.o, é atribuída a cada empresa uma quota de base, dita quota A, podendo aquela vender o açúcar produzido no âmbito desta quota directamente no mercado comunitário com benefício de um preço de intervenção;
—
nos termos do artigo 25.o, é atribuída a cada empresa, a seu pedido, uma outra quota, dita quota B, igual à respectiva quota A afectada de um coeficiente, podendo a empresa vender também nas mesmas condições no mercado comunitário o açúcar produzido dentro destes limites, mediante o pagamento de uma quotização sobre a produção (artigo 27.o);
—
o açúcar produzido para além das quotas A e B, dito açúcar C, não pode ser escoado no mercado interno e deve ser exportado sem transformação para o mercado mundial antes do dia 1 de Janeiro seguinte ao termo da campanha açucareira no decurso da qual foi produzido (artigo 26.o)» (
43
).
64.
A partir de 1 de Junho de 1981, este regime foi substituído pelo Regulamento n.o 1785/81, aqui denominado regulamento de base. Neste foram introduzidos, também terminológicamente, os conceitos «açúcar A, B e C» e «quotas A e B». Neste regulamento foi basicamente mantida a regulamentação de acordo com a qual quer o açúcar A, quer o açúcar B podem ser comercializados no mercado comum beneficiando da garantia de preços, tendo contudo surgido desde o início a possibilidade de cobrança de uma quotização sobre a produção de montante bastante mais elevado sobre o açúcar B. Aquelas quotizações tiveram como consequência a diminuição dos preços garantidos (
44
). Em comparação com uma simples redução dos preços de intervenção o sistema de quotizações sobre a produção apresenta a vantagem de corresponder a interesses comunitários, como, por exemplo, o princípio da especialização regional.
65.
Quanto à quantidade de açúcar produzido no âmbito das quotas, tem que se ter presente que o açúcar produzido ao abrigo da quota A corresponde aproximadamente à quantidade de açúcar consumido na Comunidade. Embora não haja uma finalidade particular associada à comercialização de açúcar B, o Tribunal de Justiça, tendo em atenção o mercado de açúcar caracterizado pelo excesso de produção e a função das quotas sobre a produção, indicou «que todas as empresas que superam a sua quota A produzem, por definição, excedentes destinados à exportação» (
45
). Este modo de ver explica o encargo significativamente mais pesado que onera a produção de açúcar B e a limitação à regulamentação especial sobre o seu escoamento que lhe está associada, de acordo com a organização comum do mercado para o sector do açúcar.
66.
As considerações precedentes permitem a conclusão de que os açúcares A e B não são produtos idênticos para a quotização de mercado, pelo que não é necessário partir, na apreciação da problemática da igualdade de tratamento, de substractos de facto equivalentes. Todavia, se se quisesse partir daquela equivalência, os fundamentos apresentados constituem uma fundamentação material suficiente para a diferença do montante dos encargos face à organização comum de mercado. Como já foi referido de início, esta fundamentação, na medida em que justifica quotizações sobre a produção superiores para o açúcar B, aplica-se do mesmo modo aos encargos resultantes da quotização de reabsorção especial.
b) Desvio de poder
67.
Neste contexto, parece conveniente apreciar a objecção de existência de invalidade por a quotização de reabsorção especial estar inquinada de desvio de poder. O verdadeiro objectivo do regulamento não seria o financiamento das perdas surgidas na campanha de 1986/1987, mas antes levar os produtores de açúcar a deixar de produzir no âmbito das quotas B. Para alcançar este objectivo, a produção de açúcar B seria estrangulada com a imposição de pesadas quotizações.
68.
Terá que se sublinhar antes de mais que quer os considerandos, quer a concepção do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 apontam para uma cobertura das perdas orçamentais verificadas na campanha de 1986/1987 pela quotização de reabsorção especial. Assim, a questão limita-se a saber se há, além deste, ainda outros objectivos a realizar com o regulamento e, sendo esse o caso, em que medida tal é admissível.
69.
Está fora de dúvida que as quotizações sobre a produção funcionam, na prática, como redução da garantia de preços (
46
). Na medida em que o açúcar B é onerado de forma mais pesada, haverá, em termos puramente teóricos, uma sobrecarga sobre o excesso de produção não escoável na Comunidade. O excesso, produzido admissivelmente, no âmbito das quotas de produção, é desta forma, no essencial, causal para o elevado défice orçamental dado que, ao ser exportado para fora da Comunidade, são pagas restituições à exportação. Assim, é possível retirar do modo de repartição dos défices, qué deve atingir de forma mais pesada o açúcar excedentário do que aquele que pode ser escoado ná Comunidade, a conclusão legítima de que será economicamente muito menos interessante produzir no àmbito da quota B do que da quota A, devido aos encargos mais elevados que incidem sobre o excesso de produção, que teoricamente pode ser identificado com o açúcar B.
70.
A esta argumentação não se opõe o facto de, em última análise, quer o açúcar A quer o açúcar B contribuírem para o excesso de produção, dado que ambos beneficiam das vantagens do sistema de intervenção pelo que qualquer deles beneficiará de restituições em caso de exportação. A diferença entre os açúcares A e B reside na sua qualificação jurídica. A diferenciação, que já se encontrava na primeira organização de mercado do açúcar, justifica um tratamento também de facto diferenciado, pelo que as dificuldades colocadas à produção de açúcar B não podem ser consideradas como introduzidas em desvio de poder.
c) Discriminação da indústria açucareira consoante o Estado-membro
71.
Alega-se contra a quotização de reabsorção especial, finalmente, que esta é discriminatória e, portanto, inválida, pois onera a indústria açucareira em medidas diversas consoante o Estado-membro. A diversidade da média de encargos decorre apenas da repartição desigual das quotas A e B pelos Estados-membros. Nestas circunstâncias, tem que ser mais pesadamente onerada a indústria açucareira dos Estados-membros com uma proporção comparativamente maior de quotas B. O facto de a alegada desigualdade de tratamento não decorrer do método de cobrança da quotização em causa mas de uma repartição das quotas de produção, efectuada de acordo com outros critérios, leva a que, já por esta razão, a dita quotização não possa ser inválida.
72.
A alegação de discriminação constitui, em última análise, um ataque à repartição das quotas, se se aceitar que a oneração mais pesada do açúcar B é juridicamente admissível. Mas, como a própria recorrente indicou, a repartição das quotas resulta em grande medida de negociações políticas. A apreciação dos resultados de negociações no âmbito de actividade legislativa tem, a priori, que partir de uma larga margem de discrição do legislador. Além disso, a prossecução de objectivos impostos ou, pelo menos, admitidos pelo direito comunitário pode contribuir para a determinação do resultado. Assim, no caso da atribuição de quotas pretende-se expressamente realizar, além do objectivo da estabilização dos mercados, o da especialização regional. Aliás o Tribunal de Justiça já decidiu (
47
) que este procedimento, que pode conduzir a um tratamento diferenciado das indústrias nacionais, não constitui uma discriminação proibida. Nestas circunstâncias, a crítica da discriminação terá, em conclusão, que ser também rejeitada.
d) Modo de cobrança de acordo apenas com o modelo da «contribuição de solidariedade»
73.
Neste contexto, falta apenas tomar posição quanto à alegação de que a quotização de reabsorção especial, a ser cobrada, o poderia ser apenas na forma prevista para a cobrança da «contribuição da solidariedade» do Regulamento n.o 934/86, ou seja, no mesmo montante para os açúcares A e B. A isto se terá que contrapor que as duas imposições não incidem sobre a mesma matéria de facto, ainda que sejam caracterizadas da mesma forma como quotizações no âmbito da organização comum de mercado para o sector do açúcar. Enquanto a contribuição de solidariedade tem por finalidade — como o próprio nome indica — o equilíbrio de um défice que foi crescendo ao longo de vários anos, a quotização de reabsorção especial deveria chamar mais para primeiro plano o elemento da responsabilidade individual, na medida em que é associada à produção da campanha no decorrer da qual surgiu o défice. Assim, não há qualquer dever jurídico de adoptar para esta quotização as regras de cobrança da contribuição de solidariedade.
5. Protecção da propriedade e liberdade de exercício de actividades económicas
a) Colocação em causa do direito de propriedade
74.
E alegado contra a validade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 que este colide com os princípios fundamentais da defesa da propriedade e da liberdade de exercício de actividades económicas. A quotização de reabsorção especial tem a natureza de uma imposição com efeitos de estrangulamento, pois vem somar-se a outros encargos financeiros. O conjunto dos encargos impostos à recorrente constituiria um sério golpe financeiro para o capital económico da exploração industrial criada e realizada. A descapitalização constitui simultaneamente um golpe para a capacidade concorrencial da empresa.
75.
O montante das quotizações que incidem sobre as quotas B conduziria a que os produtores de beterraba já só a cultivassem em pequena escala, no caso de ainda o fazerem, no quadro das quotas B. A redução de fornecimentos daqui decorrente impediria a ocupação total da capacidade das empresas e opor-se-ia ao seu saneamento económico.
76.
De acordo com jurisprudência constante, os direitos fundamentais encontram-se entre os princípios gerais cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça (
48
). Muito recentemente, o Tribunal de Justiça reafirmou que ao garantir estes direitos deve inspirar-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, de modo a que não possam ser admitidas na Comunidade medidas incompatíveis com os direitos fundamentais garantidos pelas constituições desses Estados (
49
). Quer o direito de propriedade, quer a liberdade de exercício de actividades económicas encontram-se reconhecidamente (
50
) entre os princípios fundamentais do direito comunitário. Tal como nas ordens jurídicas constitucionais dos Estados-membros, não têm validade absoluta, «mas devem ser tomados em consideração tendo presente a sua função na sociedade» (
51
).
77.
O Tribunal de Justiça descreveu do seguinte modo os critérios para verificar se estão a ser inadmissivelmente postos em causa os direitos fundamentais ou se se trata antes de uma limitação admissível ao exercício de direitos: «a garantia concedida a este tipo de direitos só é geralmente atribuída sob reserva de limitações estabelecidas em função do interesse público. Na ordern jurídica comunitária, é igualmente legítimo reservar em relação a estes direitos a aplicação de determinados limites justificados pelos objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade, desde que não afectem a susbtância destes mesmos direitos» (
52
).
78.
Afirma-se em outro local:
«Consequentemente, podem ser introduzidas restrições à utilização do direito de propriedade e ao livre exercício de uma actividade profissional, designadamente no âmbito de uma organização comum de mercado, desde que tais restrições respondam efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, à luz do objectivo prosseguido, uma intervenção desproporcionada e intolerável que afecte a própria essência dos direitos desse modo garantidos» (
53
).
79.
Transpondo estes critérios para os factos aqui objecto de apreciação, a questão a responder consiste assim em saber se a quotização de reabsorção especial se justifica pela prossecução pela Comunidade de objectivos que sirvam o interesse geral, muito em particular, que sirvam as finalidades reconhecidas da organização comum de mercado, se não é desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido e se não vai afectar a pròpria essência dos direitos garantidos.
80.
Já noutro local foi discutido o facto de a quotização de reabsorção especial constituir uma medida destinada a assegurar a realização do princípio do autofinanciamento na organização comum de mercado para o sector do açúcar. Já se verificou, igualmente, que a oneração relativamente elevada da produção de açúcar B não é desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido, tanto mais que não é concebível qualquer meio mais moderado para a realização daquele objectivo.
81.
A limitação da produção não é um objectivo declarado da quotização de reabsorção especial, mas não deixaria de se integrar na organização comum de mercado como medida de orientação do mercado. No caso de aquela quotização implicar, como efeito marginal, a redução da produção de açúcar B, tal não implicaria ainda a desproporcionalidade da medida. As medidas de orientação do mercado — e a quotização de reabsorção especial tem que ser incluída neste conceito, em sentido lato — têm que ser apreciadas face ao conjunto da regulamentação em que se inserem.
82.
Inicialmente não se pretendia enfrentar os excessos de produção através de limitações, ou seja, redução de quotas. A adopção da quotização de reabsorção especial foi decidida para contornar, pelo menos provisoriamente, a crescente necessidade de medidas gravosas deste tipo. Mas o facto de esta medida, devido ao seu montante, contribuir para a perda de rendibilidade da produção de açúcar B e por esta forma acarretar indirectamente a redução da produção não implica que seja posta em causa a essência do direito de propriedade. Mesmo uma medida de redução das quotas de produção, imposta por razões de política de mercado, teria que ser aceite. Com efeito, «uma empresa não pode invocar qualquer direito adquirido à manutenção de uma vantagem que para ela resulte de uma organização de mercado existente em determinado momento» (
54
).
b) Colocação em causa da liberdade de exercício de actividades económicas
83.
Finalmente, os argumentos precedentes obstam também à aceitação de que seja colocada em causa, em violação dos direitos fundamentais, a liberdade de exercício de actividades económicas da empresa. A actividade desta, enquanto tal, não é limitada. Pelo contrário, as quotas de produção continuam inalteradas, pelo que continua a existir a garantia de comercialização do produto acabado açúcar. A única restrição que pode ser encontrada consiste na limitação que por esta forma é introduzida na regulamentação de privilégio. Mas estas limitações situam-se ainda dentro do quadro de uma regulamentação admissível do modo de exercício da actividade. A redução das vantagens pode ser bastante significativa para os operadores económicos em causa, mas não pode ser apresentada como violação do direito fundamental da liberdade de exercício de actividades económicas (
55
).
6. Violação dos princípios sobre a cobrança de impostos vigentes na ordem jurídica alemã
84.
A recorrente afirma que o regime das quotizações e, muito em particular, o regime da repercussão violam princípios dos direitos administrativo e constitucional alemães, que também são garantidos, enquanto princípios gerais de direito, na ordem jurídica comunitária. Os princípios jurídicos face aos quais é apreciado o regime das quotizações seriam também reconhecidos no direito comunitário, pelo que os resultados desta apreciação deveriam valer também em direito comunitário, o qual ainda não está tão permeado daqueles princípios.
85.
Observa-se, em relação àquelas afirmações, que a violação, suposta ou real, de princípios gerais sobre a cobrança de impostos de um Estado-membro por uma regulamentação comunitária só pode implicar a invalidade desta no caso de os princípios de direito constitucional nacional também valerem como princípios gerais de direito na ordem jurídica comunitária. Só neste caso podem aqueles princípios ser utilizados como critérios de validade. No que respeita à alegação da recorrente de que os princípios de direito administrativo e constitucional em causa são reconhecidos enquanto tais em direito comunitário, como o princípio da proporcionalidade, a proibição de discriminação ou a proibição de retroactividade, terá que se observar que estes princípios, com a expressão que ganham em direito comunitário, já foram utilizados como critério de apreciação do regulamento em causa.
86.
Não foram apresentados outros princípios constitucionais com a natureza de direitos fundamentais reconhecidos como princípios gerais de direito na ordem jurídica comunitária e que pudessem levar a concluir pela invalidade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87. Assim, a quotização de reabsorção especial não é inválida por colisão contra princípios nacionais relativos à cobrança de impostos.
87.
Nestas circunstâncias, a apreciação das questões submetidas a título prejudicial não revelou nada susceptível de pôr em causa a validade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 do Conselho.
Despesas
88.
O processo perante o Tribunal de Justiça apresenta para as partes no processo principal a natureza de incidente de instância. É ao tribunal a quo que compete decidir sobre as respectivas despesas. Às despesas dos governos do Reino Unido e da Itália, bem como do Conselho e da Comissão, não são susceptíveis de reembolso.
C — Conclusão
Em conclusão das observações precedentes proponho que se responda do seguinte modo ao tribunal a quo:
«A apreciação das questões submetidas a título prejudicial não revelou nada susceptível de pôr em causa a validade do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 do Conselho.»
(
*1
)	Língua origina!: alemão.
(
1
)	Regulamento n.o 1914/87 do Conselho, de 2 de Julho de 1987 (JO L 183, p. 5).
(
2
)	Ver os n. os 3 e 4 do artigo 28.o do Regulamento de base, n.o 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981 (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80).
(
3
)	Ver o artigo 32.o-A do Regulamento n.o 1785/81, introduzido pelo Regulamento n.o 934/86 do Conselho de 24 de Março de 1986 (JO L 87, p. 1).
(
4
)	Decisão sobre os recursos próprios (JO L 128, p. 15; EE 01 F4 p. 99).
(
5
)	Sublinhado do autor.
(
6
)	Acórdãos de 30 de Setembro de 1982, Amylum/Conselho, n.o 33 (108/81, Recueil, p. 3107) e Roquete/Conselho, n.o 39(110/81, Recueil, p. 3159).
(
7
)	Decisão do Conselho de 21 de Abril de 1970 relativa à substituição das contribuições financeiras dos Esţados-membros por recursos próprios das Comunidades (JO L 94, p. 19): «Quotizações e outros direitos previstos no âmbito da organização comum de mercado no sector do açúcar.»
(
8
)	Processo 108/81, loc. cit., n.o 33.
(
9
)	Acórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder, n. 11 (265/87, Colea., p. 2237).
(
10
)	Processo 265/87, loc. cit., n.o 10; ver também o acórdão de 9 de Julho de 1985, Bozetti/Ivcrnizzi SA, n.oi 19 e 20 (179/84, Recueil, p. 2301).
(
11
)	Processo 110/81, loc. cit., n. 38, e processo 108/81, loc. cit., n.o 32.
(
12
)	Processos 108/81 e 110/81, loc. cit.
(
13
)	Acórdão de 21 de Fevereiro de 1979, Stölting/Hauptzollarnt Hamburg-Jonas, n.o 4 (138/78, Recueil, p. 713).
(
14
)	Processo 138/78, loc. cit.
(
15
)	Processo 138/78, n.o 7.
(
16
)	Processo 138/78, loc. cit.
(
17
)	Regulamento n.o 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981 (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80).
(
18
)	Décimo primeiro considerando do regulamento de base, sublinhado do autor.
(
19
)	Ver o décimo primeiro considerando do regulamento de base.
(
20
)	Regulamento n.o 1914/87.
(
21
)	Artigo l.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1914/87, com referência ao artigo 41.o do regulamento de base.
(
22
)	Quarto considerando do Regulamento n.o 1914/87.
(
23
)	Quarto considerando do regulamento de base.
(
24
)	Artigo 5.o do regulamento de base; ver também o Regulamento n.o 206/68, de 20 de Fevereiro de 1968, que estabelece as disposiçõestipo para os contratos e acordos interprofissionais relativos à compra de beterrabas (JO L 47, p. 1;EE 03 F2 p. 86).
(
25
)	Artigos 28.o e 5.o do regulamento de base.
(
26
)	Ver o artigo 2.o, n.o 1, do regulamento de base.
(
27
)	Ver o artigo 1.o, n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.o 1914/87 e o Regulamento (CEE) n. 3061/87 da Comissão, de 13 de Outubro de 1987 (JO L 290, p. 10).
(
28
)	Ver os considerandos do Regulamento de base n.o 1785/81.
(
29
)	Decimo primeiro considerando.
(
30
)	Ver os n.os 3 e 5 do artigo 28.do Regulamento n.o 1785/81.
(
31
)	JO L 167, p. 2.
(
32
)	Primeiro considerando.
(
33
)	JO L 87, p. 1.
(
34
)	Ver artigo 32.o-A.
(
35
)	Segundo considerando.
(
36
)	Regulamento n.o 1107/88 do Conselho (JOL 110, p. 20).
(
37
)	Regulamento n.o 1107/88, Ioc. cit., sexto considerando.
(
38
)	Ver títulos I e H do regulamento de base.
(
39
)	Regulamento n.o 1009/67 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1967, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 308, p. 1).
(
40
)	Segundo considerando do Regulamento n.o 1009/67.
(
41
)	Regulamento do Conselho de 19 de Dezembro de 1974 que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 359, p. 1).
(
42
)	Regulamento do Conselho de 24 de Junho de 1980 que aplica o regime de quotas de produção nos sectores do açúcar e da isoglucose para o período de 1 de Julho de 1980 a 30 de Junho de 1981 (JO L 160, p. 12).
(
43
)	Ver acórdão de 25 de Outubro de 1978, Royal Scholten-Honig e Tunnel Refineries/Intervention Board for Agricultural Product, n.o 39 (103/77 e 145/77, Recueil, p. 2037).
(
44
)	No que respeita ao sistema de quotizações sobre a produção para o açúcar, ver também o acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Eridania Zuccherifici Nazionali e outros/Cassa conguaglio zucchero e Ministero delle Finanze e Ministero del Tesoro (250/84, Recueil, p. 117).
(
45
)	Ver processo 250/84, loc. cit., n. 32.
(
46
)	Ver processo 138/78, ioc. cit., n.o 6.
(
47
)	Acórdão de 27 dc Setembro de 1979, Eridania-Zuccherifīci Nazionali e Società italiana per l'industria degli zuccheri/Minister für Landwirtschaft und Forsten e outros, n.o 17 e seguintes (230/78, Recueil, p. 2749), e processo 250/84, n.o' 11 e seguintes.
(
48
)	Acórdão de 14 de Maio de 1974, Nold/Comissäo (4/73, Recueil, p. 491), acórdão de 13 de Dezembro de 1979, Hauer/Land Rheinland-Pfalz (44/79, Recueil, p. 3727), e acórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder Kraftfutter//Hauptzollamt Gronau (265/87, Colea., p. 2237).
(
49
)	Processo 265/87, Ioc. cit., n.o 14.
(
50
)	Processo 44/79, loc. cit., e processo 265/87, loc. cit.
(
51
)	Processo 265/87, loc. cit., n.o 15, e processo 4/73, loc. cit., n.o 14.
(
52
)	Processo 4/73, n.o 14.
(
53
)	Processo 265/87, n.o 15.
(
54
)	Acórdão de 21 de Maio de 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke e outros/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, n.o 18 (133/85, 134/85, 135/85 e 136/85, Colect., p. 2289); ver também processo 230/78, loc. cit., n.o 21.
(
55
)	Ver também processo 230/78, n. 22.