61978C0180
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 16 MEI 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In de onderhavige zaak wordt een prejudiciële uitleggingsvraag gesteld door de Centrale Raad van Beroep in het kader van een geschil inzake de toepassing van een Nederlandse anti-cumulatie-bepaling op het gebied van de pensioenen. Verzoekster in het hoofdgeding, mevrouw Brouwer-Kaune, is in twee Lid-Staten in dienstbetrekking werkzaam geweest: in Duitsland van 1928 tot 1950 en in Nederland van 1951 tot 1972. Tussen 1950 en 1957 heeft zij vrijwillig de premies voor de Duitse invaliditeits- en ouderdomsverzekering doorbetaald, totdat zij het voor het verkrijgen van pensioenaanspraken benodigde aantal jaren had verkregen. In 1970 werd zij, na keuring op verzoek van het bevoegde Duitse orgaan, gedeeltelijk arbeidsongeschikt bevonden, in verband waarmee haar per 1 augustus 1970 een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Duitse wettelijke regeling werd toegekend, waarbij elke samenloop van Duitse verzekeringstijdvakken met in Nederland vervulde tijdvakken buiten beschouwing werd gelaten. Vervolgens werd deze uitkering bij beslissing van 16 augustus 1974 omgezet in een ouderdomspensioen, ingaande 1 augustus 1973.
Intussen had het Nederlandse verzekeringsorgaan op zijn beurt mevrouw Brouwer-Kaune arbeidsongeschikt verklaard en haar bij beslissing van 25 oktober 1973 met ingang van 2 oktober 1973 een arbeidsongeschiktheidsuitkering toegekend. In dit verband zij opgemerkt, dat ingevolge de wettelijke regeling in Nederland, anders dan in de Bondsrepubliek, het bedrag van de invaliditeitsuitkeringen onafhankelijk is van de duur der tijdvakken van verzekering; de regeling behoort derhalve tot het in artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1408/71 genoemde type. Doch bij beslissing van 13 januari 1976 paste voornoemd Nederlands orgaan, gelet op het genot van het Duitse ouderdomspensioen door belanghebbende, de anti-cumulatie-bepaling toe van artikel 1 van het Koninklijk Besluit van 22 december 1972, krachtens hetwelk een arbeidsongeschiktheidsuitkering bij samenloop met andere invaliditeits- of ouderdomsuitkeringen slechts wordt uitbetaald, indien en voorzover deze het totale bedrag van laatstgenoemde uitkeringen overtreft. Bij gevolg werd het totale bedrag van het Duitse pensioen afgetrokken van de uit hoofde van het Nederlandse pensioen verschuldigde uitkeringen (en wel met werking ex tunc).
Belanghebbende heeft tegen deze beslissing vruchteloos beroep ingesteld bij de Raad van Beroep te Amsterdam. Vervolgens ging zij in appel bij de Centrale Raad van Beroep. Hoewel deze de verminderde uitbetaling van de arbeidsongeschiktheidsuitkering alleen vanuit de Nederlandse wetgeving bezien gegrond achtte, vroeg hij zich af of deze vermindering verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Bij gevolg stelde hij bij bevel van 16 mei 1978 uw Hof de volgende vraag :
„Moet artikel 40, eerste lid, van verordening nr. 1408/71, mede bezien in het licht van artikel 43, aldus worden uitgelegd dat hoofdstuk 3 (met name: artikel 46) óók van overeenkomstige toepassing is wanneer recht op uitkering bij invaliditeit bestaat krachtens de wetgeving van een Lid-Staat, behorende tot het in artikel 37, lid 1, van de verordening bedoelde type, en belanghebbende voldoet aan de voorwaarden welke door een niet in bijlage III vermelde wettelijke regeling van een andere Lid-Staat voor het recht op uitkeringen zijn gesteld, indien eerstgenoemde uitkering moet worden toegekend aan een persoon die reeds aanspraak heeft op een uitkering bij ouderdom krachtens de wetgeving van laatstbedoelde Lid-Staat?”
2.
Tot goed begrip van het onderhavige probleem dient de inhoud van de gemeenschapsbepalingen waarop de oplossing moet steunen kort te worden samengevat. Genoemd artikel 40, lid 1, van verordening nr. 1408/71 maakt deel uit van hoofdstuk 2 van titel III, welk hoofdstuk de invaliditeitsuitkeringen betreft. Doch het verwijst naar de bepalingen van hoofdstuk 3 (ouderdom en overlijden) en bepaalt dat deze van overeenkomstige toepassing zijn bij de vaststelling van de invaliditeitsuitkeringen ten behoeve van een werknemer die achtereenvolgens of afwisselend onderworpen is geweest aan de wettelijke regelingen van twee of meer Lid-Staten, waarvan er ten minste één niet tot het in artikel 37, lid 1, bedoelde type behoort (dat wil zeggen een regeling volgens welke het bedrag van de invaliditeitsuitkeringen onafhankelijk is van de duur der verzekeringstijdvakken). Artikel 40, lid 1, bepaalt voorts dat de analoge toepassing van hoofdstuk 3 geschiedt „met inachtneming van lid 3”, maar dit lid is in casu niet in het geding.
In het kader van hoofdstuk 3 lijkt artikel 46, getiteld „vaststelling van de uitkeringen” voor ons geval van meer belang. Hierin wordt aangegeven hoe het bedrag van de (invaliditeits)uitkeringen wordt bepaald door het bevoegde orgaan van elk der Lid-Staten aan de wettelijke regeling waarvan de werknemer onderworpen is geweest, zowel wanneer deze werknemer aan de gestelde voorwaarden voor het recht op uitkeringen voldoet zonder dat daarbij artikel 45 behoeft te worden toegepast (zonder dat dus de tijdvakken van verzekering, vervuld krachtens meerdere wettelijke regelingen waaraan de werknemer onderworpen is geweest, in aanmerking worden genomen) als in het omgekeerde geval. Het belang van artikel 46 voor het onderhavige geval schuilt vooral in het feit dat dit artikel beperkingen aanbrengt in de werking van nationale anticumulatie-bepalingen daar het het criterium van de prorataberekening huldigt en daardoor belet dat een der uitkeringen die eventueel samenlopen op meer dan evenredige wijze wordt verminderd.
Bijzondere aandacht verdient voorts artikel 43. Hierin gaat het om de „omzetting van invaliditeitsuitkeringen in ouderdomsuitkeringen”. Dit geval doet zich hier voor wat betreft het Duitse invaliditeitspensioen. Er zij op gewezen dat lid 2 toelaat dat verzekeringsuitkeringen, en wel invaliditeitsuitkeringen ten laste van de ene staat en ouderdomsuitkeringen ten laste van een andere Lid-Staat worden gecumuleerd; het bepaalt namelijk: „ieder orgaan van een Lid-Staat dat invaliditeitsuitkeringen verschuldigd is, blijft aan degene die in het genot is van invaliditeitsuitkeringen en die krachtens de wettelijke regelingen van andere Lid-Staten overeenkomstig artikel 49 aanspraak kan maken op ouderdomsuitkeringen, ook verder de invaliditeitsuitkeringen verlenen waarop de betrokkene krachtens de door dat orgaan toegepaste wettelijke regeling recht heeft, en wel tot het tijdstip waarop lid 1 door dit orgaan kan worden toegepast” (dat wil zeggen totdat ook de verleende invaliditeitsuitkeringen worden omgezet in ouderdomsuitkeringen). Doch de Nederlandse rechter heeft ontkend dat dit artikel van toepassing is op de onderhavige situatie omdat hij van oordeel is dat genoemde bepaling van lid 2 is beperkt tot het geval waarin de werknemer gelijktijdig in het genot is van twee invaliditeitsuitkeringen voordat een van deze uitkeringen wordt omgezet in een ouderdomsuitkering (dit zou voortvloeien uit de uitdrukking „ieder orgaan … blijft verlenen”). Welnu, in het onderhavige geval werd de Nederlandse invaliditeitsuitkering vanaf 2 oktober 1973 verleend, terwijl de omzetting van de Duitse invaliditeitsuitkering in een ouderdomspensioen (met terugwerkende kracht) inging op 1 augustus 1973. Zodoende begon betrokkene in Nederland invaliditeitsuitkeringen te genieten na de aanvangsdatum van de omzetting van de Duitse uitkering in een ouderdomspensioen.
Om deze reden heeft de Nederlandse rechter artikel 43 niet van toepassing geacht op het onderhavige geval. Niettemin suggereerde hij bij de formulering van de prejudiciële vraag dat artikel 40, lid 1, moet worden uitgelegd „in het licht van artikel 43”. Aldus wilde hij waarschijnlijk beklemtonen dat het gewenst is dat artikel 40, lid 1, wordt uitgelegd met inachtneming van en in overeenstemming met artikel 43, gezien de grote overeenkomst tussen het geval dat hier aanwezig wordt geacht (invaliditeitsuitkeringen toegekend aan hem die reeds in een andere Lid-Staat recht heeft op ouderdomsuitkeringen, voortvloeiend uit de omzetting van een voorafgaande invaliditeitsuitkering) en het geval waarin artikel 43 zeker van toepassing zou zijn (invaliditeitsuitkeringen die verder verleend worden aan hem die gelijktijdig in een andere Lid-Staat recht had op overeenkomstige uitkeringen, welke vervolgens zijn omgezet in ouderdomsuitkeringen).
In dit verband is het nuttig erop te wijzen dat zich in het onderhavige geval een bijzonderheid voordoet: weliswaar lag de aanvangsdatum van de Nederlandse invaliditeitsuitkering na die van de Duitse ouderdomsuitkering, maar de datum van de Nederlandse maatregel (25 oktober 1973) lag vóór die van de Duitse beslissing tot omzetting (16 augustus 1974), zodat in de periode tussen de eerste en de tweede datum de belanghebbende gelijktijdig in het genot was van twee invaliditeitsuitkeringen. Had de Nederlandse rechter hiermee rekening moeten houden, alvorens de toepasselijkheid van artikel 43 te ontkennen? Het antwoord hierop kan worden vermeden met de opmerking dat het probleem van de toepassing van de ene of andere bepaling op een bepaalde concrete situatie niet door het Hof van Justitie aan de hand van artikel 177 EEG-Verdrag kan worden opgelost en dat de verwijzende rechter zich duidelijk heeft beperkt tot een vraag van uitlegging van artikel 40, lid 1. Doch het lijkt mij wenselijker, wanneer uw Hof als volgt te werk gaat: u houdt zich aan de algemene vraagstelling van de verwijzende rechter (dat wil zeggen, dat de invaliditeitsuitkering in een Lid-Staat toekomt aan een werknemer nadat zijn invaliditeitsuitkering in een andere Lid-Staat was omgezet in een ouderdomspensioen) en stelt vast hoe deze vraagstelling moet worden beantwoord ingevolge het gemeenschapsrecht en meer bijzonder ingevolge verordening nr. 1408/71, zonder uw onderzoek te beperken tot de ene of de andere bepaling.
3.
Laten wij thans de vraag in de eerste plaats onderzoeken aan de hand van artikel 40, lid 1. Het lijft geen twijfel dat in het onderhavige geval aan de beide voorwaarden van dat artikel is voldaan: de betrokken werknemer is achtereenvolgens onderworpen geweest aan de wettelijke (invaliditeits)regelingen van twee Lid-Staten en voorts behoort een van deze beide regelingen niet tot het in artikel 37, lid 1, bedoelde type. Overigens veronderstelt de vraag zelf dat aan beide voorwaarden is voldaan omdat er van wordt uitgegaan dat het recht op uitkering bij invaliditeit bestaat krachtens de wetgeving van een Lid-Staat, behorende tot het in artikel 37, lid 1, bedoelde type en dat belanghebbende voldoet aan de voorwaarden op grond waarvan hem door de wetgeving van een andere Lid-Staat die niet tot het in artikel 37, lid 1, bedoelde type behoort, een analoog recht wordt toegekend. Vanwaar derhalve de twijfel die de Nederlandse rechter uit omtrent de overeenkomstige toepassing van hoofdstuk 3? De vraag of de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing zijn staat gelijk met de vraag of artikel 40 zelf van toepassing is, welk artikel in werkelijkheid niets anders doet dan door een verwijzing naar hoofdstuk 3 de uitkeringen bij invaliditeit te regelen ten behoeve van de werknemers die zich in de aldaar beschreven situatie bevinden. In het door de verwijzende rechter bedoelde geval waar het bedrag van de invaliditeitsuitkeringen moet worden bepaald, en waar de werknemer zich in de in artikel 40, lid 1, bedoelde situatie bevindt, is dit artikel — en bij gevolg hoofdstuk 3 — ongetwijfeld van toepassing.
De vraag van de Nederlandse rechter lijkt mij derhalve een andere betekenis te hebben. Wij weten welk probleem hij wil zien opgelost, namelijk of aan verordening nr. 1408/71 al dan niet een beperking kan worden ontleend voor de werking van een nationale anti-cumulatie-bepaling in een geval als het onderhavige. Wij hebben gezien waarom de rechter de toepasselijkheid van artikel 43 heeft uitgesloten: de werknemer die recht heeft op invaliditeitsuitkeringen heeft reeds een ouderdomspensioen volgens de wetgeving van een andere Lid-Staat verkregen. De enige bepaling van verordening nr. 1408/71 die volgens de Nederlandse rechter in bepaalde mate de werking van de nationale anti-cumulatie-bepalingen kan beperken is artikel 46. Daarom heeft de vraag naar mijn mening de volgende betekenis: is artikel 46 alleen van toepassing indien identieke uitkeringen (twee invaliditeitsuitkeringen in twee Lid-Staten) samenvallen of ook ingeval van samenloop van verschillende uitkeringen (enerzijds invaliditeitsuitkeringen, anderzijds een ouderdomspensioen)? Zie daar de beide alternatieven die in feite betrekking hebben op de aard van het probleem dat door de verwijzende rechter is opgeworpen.
4.
Tot steun van het eerste alternatief kan worden opgemerkt dat artikel 46 in samenhang met artikel 12, lid 2, van de verordening moet worden uitgelegd. Deze bepaling luidt als volgt: „de bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking waarin de wetgeving van een Lid-Staat voorziet in geval van samenloop van een uitkering met andere uitkeringen van sociale zekerheid of met andere inkomsten, zijn op de rechthebbenden van toepassing, zelfs indien het gaat om uitkeringen welke op grond van de wetgeving van een andere Lid-Staat zijn verkregen …”; en het artikel vervolgt: „deze regel is niet van toepassing indien de betrokkene gelijksoortige uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom, overlijden (pensioenen) of beroepsziekte geniet, welke door de organen van twee of meer Lid-Staten overeenkomstig de artikelen 46, 50, 51 of 60, lid 1, sub b, worden vastgesteld”.
Anderzijds is bekend dat er met betrekking tot het thema van de beperkingen van de toepasselijkheid van nationale anticumulatie-bepalingen een — zelfs recente — rechtspraak van uw Hof bestaat die zeker ten voordele van de werknemer werkt. Doch tot dusver werd de vereiste beperking van de gevolgen van nationale anti-cumulatie-bepalingen erkend in verband met gevallen waarin twee invaliditeitsuitkeringen of twee pensioenen aan nagelaten betrekkingen samenvielen. Met name zij gewezen op het arrest van 13 oktober 1977 in de zaak 22/77, Mura (Jurispr. 1977, blz. 1699). Daarin overwoog het Hof „dat, zolang de werknemer alleen krachtens de nationale wettelijke regeling een pensioen ontvangt, de bepalingen van verordening nr. 1408/71 niet eraan in de weg staan dat de nationale wettelijke regeling, waaronder de nationale anti-cumulatie-bepalingen, integraal op hem wordt toegepast”, en vervolgens „dat wanneer de toepassing van deze nationale wettelijke regeling minder gunstig blijkt dan die van de samentellings- en prorataregeling, deze laatste … toepassing moet vinden”. Dit beginsel werd ontleend aan genoemd artikel 46, lid 1, uitgelegd als een bepaling welke de werking van de nationale anti-cumulatiebepalingen beperkt. In dezelfde zin arresten van 13 oktober 1977 in de zaak 37/77, Greco (Jurispr. 1977, blz. 1711), van 14 maart 1978 in de zaak 98/77, Schaap (Jurispr. 1978, blz. 707) en van 14 maart 1978 in de zaak 105/77, Boerboom-Kersjes (Jurispr. 1978, blz. 717).
Voor het tweede alternatief pleit vooral het feit dat artikel 46, waarnaar wordt verwezen door artikel 40, lid 1, past in het kader van de regels betreffende de invaliditeitsuitkeringen, en dus in het kader van genoemd artikel 43. Welnu, ik heb reeds opgemerkt dat artikel 43 de cumulatie van invaliditeitsuitkeringen en ouderdomsuitkeringen toelaat; en het is zeker dat deze bepaling voorrang heeft op elk eventueel nationaal voorschrift dat het tegendeel bepaalt. Derhalve stelt artikel 43 de bepalingen van artikel 12, lid 2, buiten werking. In verband met lid 3 van artikel 43 heeft de Commissie terecht opgemerkt dat dit alleen in de mogelijkheid van een vermindering voorziet, ook wanneer de werknemer invaliditeitsuitkeringen in de ene staat en ouderdomsuitkeringen in een andere Lid-Staat geniet: de cumulatie van de beide uitkeringen is derhalve — zij het in zekere mate — toegelaten, en de nationale anti-cumulatie-bepalingen zijn slechts van toepassing wanneer zij tot een gunstiger resultaat leiden dan de prorataberekening. Een correcte systematische uitlegging van artikel 46 moet derhalve tot de conclusie leiden dat althans wat de samenloop tussen invaliditeits- en ouderdomsuitkeringen betreft, de uiteenlopende aard der uitkeringen niet de toepassing belet van criteria, die zijn neergelegd om de werking van de nationale anti-cumulatie-bepalingen te beperken.
Terugkomend op de evengenoemde rechtspraak van uw Hof wijs ik erop dat deze uitgaat van de vooronderstelling dat de eerste zin van artikel 12, lid 2, van toepassing is en de tweede zin buiten toepassing moet blijven (zie met name arrest-Mura, overwegingen 13 en 14). De besliste gevallen werden echter gekenmerkt door de principiële toepasselijkheid van de bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking waarin de nationale wetgeving voorziet. Desalniettemin leidde het Hof uit artikel 46, lid 1, af, dat de criteria van de samentellings- en prorataregeling toepassing moeten vinden telkens wanneer de nationale bepalingen betreffende het bestaan en de berekening van het recht op uitkeringen voor de werknemer minder gunstig blijken. Ook al waren — zoals ik reeds heb opgemerkt — de situaties waaruit de prejudiciële vragen voortvloeiden concrete gevallen waarin in twee Lid-Staten uitkeringen van dezelfde aard samenvielen, toch had deze omstandigheid geen enkele expliciete invloed op de beslissingen van het Hof. De enige voorwaarde bij deze beslissingen is derhalve dat het moet gaan om een werknemer die het pensioen alleen ingevolge de nationale wet ontvangt, zoals ook in casu het geval is. Ik wil daarmee niet zeggen dat de in de genoemde jurisprudentie gehuldigde opvatting in het onderhavige geval eenvoudig kan worden herhaald; hieraan staan in de weg de inhoud van de vraag van de verwijzende rechter en de situatie waarnaar deze verwijst, welke ongetwijfeld bijzondere kenmerken vertonen. Maar men kan zeker als vaststaand aannemen dat het Hof, los van het bepaalde van artikel 12, lid 2, tweede zin, en gedeeltelijk ter correctie van de regel van de eerste zin, heeft aangenomen dat artikel 46, lid 1, de werking van anti-cumulatie-bepalingen beperkt, en wel — het zij herhaald — zonder te eisen dat de samenvallende uitkeringen van dezelfde aard zijn.
Het lijkt mij ten slotte niet misplaatst, te wijzen op de algemene doelstellingen van de betrokken regeling. Uit de considerans van verordening nr. 1408/71 (overwegingen 7 en 8) blijkt, dat „de coördinatievoorschriften, vastgesteld ter uitvoering van artikel 51 van het Verdrag, de werknemers die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, de verworven rechten en voordelen moeten waarborgen, zonder dat zij mogen leiden tot ongerechtvaardigde cumulaties”; en dat „daartoe, wat betreft invaliditeits- en ouderdomsuitkeringen en uitkeringen bij overlijden (pensioenen) de betrokkenen in het genot moeten kunnen worden gesteld van alle uitkeringen waarop in de verschillende Lid-Staten recht is verkregen, tot ten hoogste de uitkering die door één van deze staten verschuldigd zou zijn, indien de werknemer zijn beroepswerkzaamheden uitsluitend op het grondgebied van deze staat had uitgeoefend, welk maximum nodig is ter voorkoming van ongerechtvaardigde cumulatie met name veroorzaakt door het samenvallen van verzekeringstijdvakken en daarmede gelijkgestelde tijdvakken”. Laten wij trachten, deze algemene beginselen toe te passen op het onderhavige geval. Indien de betrokken werkneemster haar werkzaamheden uitsluitend in Duitsland had uitgeoefend, voor een tijdvak overeenkomende met de som van de in Duitsland en in Nederland vervulde arbeidstijdvakken (dat wil zeggen van 1928 tot 1972) kan men gevoegelijk aannemen dat zij in Duitsland een aanzienlijk hoger ouderdomspensioen zou hebben genoten dan wat zij thans op grond van het arbeidstijdvak 1928-1957 geniet. Het lijkt derhalve in strijd met de zoëven genoemde algemene criteria om een nationale anti-cumulatie-regeling toe te passen die, gelet op het ouderdomspensioen dat een werknemer toekomt voor in het kader van een wetgeving van een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering, het hele bedrag daarvan aftrekt van de invaliditeitsuitkering waarop de werknemer recht heeft in de staat van verblijf, hoewel dit recht is ontstaan onafhankelijk van tijdvakken van verzekering. Algemeen gesproken toont dit aan dat het vereiste om de gevolgen van nationale anti-cumulatie-bepalingen te beperken ook speelt wanneer er in verschillende staten samenloop is van een invaliditeitsuitkering en van een ouderdomsuitkering, op grond van tijdvakken van verzekering die grotendeels op verschillende tijden in de beide betrokken staten zijn vervuld. Indien men te doen heeft met nationale anti-cumulatie-bepalingen waarbij het door de verzekerde in een andere staat ontvangen ouderdomspensioen in aanmerking wordt genomen ten einde zijn invaliditeitspensioen te verminderen, mag de uiteenlopende aard van het recht op de beide samenlopende pensioenen niet ertoe leiden dat de toepasselijkheid wordt uitgesloten der gemeenschapsbeginselen of -bepalingen ter waarborging van 's werknemers recht op uitkeringen, verkregen in de staat waar genoemde anti-cumulatie-bepalingen van kracht zijn, althans binnen de grenzen van de in artikel 46 bedoelde prorataregeling.
5.
Ik concludeer mitsdien dat uw Hof op de bij bevel van 16 mei 1978 door de Centrale Raad van Beroep gestelde prejudiciële vraag antwoorde dat krachtens artikel 40, lid 1, van verordening nr. 1408/71 van de Raad artikel 46 van deze verordening van toepassing is op de vaststelling van invaliditeitsuitkeringen in een Lid-Staat waarin het recht op deze uitkeringen aan een werknemer is toegekend ingevolge een wettelijke regeling, behorende tot het in artikel 37, lid 1, bedoelde type, ook wanneer de belanghebbende reeds vóór het ontstaan van dit recht aanspraak heeft op een uitkering bij ouderdom als gevolg van de omzetting van een eerdere uitkering bij invaliditeit in het kader van de wetgeving van een andere Lid-Staat die niet tot het in artikel 37, lid 1, bedoelde type behoort.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.