62009CC0325_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En la presente petición de decisión prejudicial, la Court of Appeal (en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») plantea de nuevo al Tribunal de Justicia ciertas cuestiones en relación con la interpretación del artículo 16 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE. (2) El apartado 1, primera frase, de dicha disposición establece que los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente en éste.
2. El presente asunto guarda una estrecha relación con el asunto Lassal, en que el Tribunal de Justicia dictó sentencia el 7 de octubre de 2010. (3) El presente asunto trata también de la cuestión de en qué medida se han de tener en cuenta, en el marco del artículo 16 de la Directiva, los períodos de residencia concluidos antes de expirar el plazo para la transposición de la Directiva 2004/38 el 30 de abril de 2006. No obstante, el presente asunto plantea la cuestión adicional de si un ciudadano de la Unión puede también adquirir un derecho de residencia permanente si, tras haber residido legalmente en el Estado miembro de acogida durante un período ininterrumpido de más de cinco años, ha recibido posteriormente en dicho Estado durante un poco más de un año únicamente al amparo de una tarjeta de estancia válidamente expedida por las autoridades nacionales y que no le ha sido retirada, pero sin ser titular de un derecho de residencia en virtud del Derecho de la Unión entonces aplicable. El presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia la ocasión de desarrollar su jurisprudencia sobre el artículo 16 de la Directiva.
I. Derecho aplicable
A. Derecho de la Unión (4)
1. Derecho primario
3. El artículo 12 CE, apartado 1, establece:
«En el ámbito de aplicación del presente Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad.»
4. El artículo 18 CE establece:
«1. Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
2. Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para alcanzar este objetivo, y a menos que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción al respecto, el Consejo podrá adoptar disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio de los derechos contemplados en el apartado 1. Decidirá de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 251.
3. El apartado 2 no se aplicará a las disposiciones referentes a los pasaportes, los documentos de identidad, los permisos de residencia o cualquier otro documento asimilado, ni a las disposiciones referentes a la seguridad social o la protección social.»
2. Derecho derivado
a) Directiva 2004/38
5. Los considerandos primero a tercero de la Directiva 2004/38 tienen el siguiente tenor:
«(1) La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho primario e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
(2) La libre circulación de personas constituye una de las libertades fundamentales del mercado interior, que implica un espacio sin fronteras interiores en el que esta libertad estará garantizada con arreglo a las disposiciones del Tratado.
(3) La ciudadanía de la Unión debe ser la condición fundamental de los nacionales de los Estados miembros que ejercen su derecho de libre circulación y residencia. Por ello es necesario codificar y revisar los instrumentos comunitarios existentes tratando separadamente a los asalariados, los trabajadores por cuenta propia, así como los estudiantes y las otras personas inactivas, de manera que se simplifique y refuerce el derecho de libre circulación y residencia de todos los ciudadanos de la Unión.»
6. Los considerandos decimoséptimo y decimoctavo de la Directiva 2004/38 tienen la siguiente redacción:
«(17). El disfrute de una residencia permanente para los ciudadanos de la Unión que hayan decidido instalarse de forma duradera en un Estado miembro de acogida refuerza el sentimiento de pertenencia a una ciudadanía de la Unión y es un elemento clave para promover la cohesión social, que figura entre los objetivos fundamentales de la Unión. Conviene por lo tanto establecer un derecho de residencia permanente para todos los ciudadanos de la Unión que hayan residido, en el Estado miembro de acogida de conformidad con las condiciones establecidas en la presente Directiva, durante un período ininterrumpido de cinco años de duración y sin haber sido objeto de una medida de expulsión.
(18). Para que el derecho de residencia permanente constituya un verdadero instrumento de integración en la sociedad del Estado miembro de acogida en que reside el ciudadano de la Unión, una vez obtenido no debe estar sometido a condiciones.»
7. El artículo 7 de la Directiva 2004/38 dispone:
«Derecho de residencia por más de tres meses
1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:
a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o
b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o
[...]
3. A los efectos de la letra a) del apartado 1, el ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad por cuenta ajena o por cuenta propia mantendrá la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en los siguientes casos:
a) si sufre una incapacidad laboral temporal resultante de una enfermedad o accidente;
b) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado, tras haber estado empleado durante más de un año, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo;
c) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado tras concluir un contrato de trabajo de duración determinada inferior a un año o habiendo quedado en paro involuntario durante los primeros doce meses, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo. En este caso, la condición de trabajador se mantendrá durante un período que no podrá ser inferior a seis meses;
d) si sigue una formación profesional. Salvo que se encuentre en situación de paro involuntario, el mantenimiento de la condición de trabajador exigirá que la formación guarde relación con el empleo previo.
[...]»
8. El artículo 14, apartado 3, de la Directiva dispone:
«El recurso a la asistencia social del Estado miembro de acogida de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia no tendrá por consecuencia automática una medida de expulsión.»
9. El artículo 16 de la Directiva contiene la norma general aplicable al derecho de residencia permanente. En él se establece:
«Norma general para los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia
1. Los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente en éste. Dicho derecho no estará sujeto a las condiciones previstas en el Capítulo III.
[...]
3. La continuidad de la residencia no se verá afectada por ausencias temporales no superiores a un total de seis meses al año, ni por ausencias de mayor duración para el cumplimiento de obligaciones militares, ni por ausencias no superiores a doce meses consecutivos por motivos importantes como el embarazo y el parto, una enfermedad grave, la realización de estudios o una formación profesional, o el traslado por razones de trabajo a otro Estado miembro o a un tercer país.
4. Una vez adquirido, el derecho de residencia permanente sólo se perderá por ausencia del Estado miembro de acogida durante más de dos años consecutivos.»
10. El artículo 24 de la Directiva dispone:
«Igualdad de trato
1. Con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. El beneficio de este derecho se extenderá a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14, el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.»
11. El artículo 37 de la Directiva establece:
«Disposiciones nacionales más favorables
Las disposiciones de la presente Directiva no afectarán a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de un Estado miembro que sean más favorables para los beneficiarios de la presente Directiva.»
12. El artículo 38 de la Directiva establece:
«Derogación
1. Quedan derogados, con efectos a partir de 30 de abril de 2006, los artículos 10 y 11 del Reglamento (CEE) nº 1612/68.
2. Quedan derogadas, con efectos a partir de 30 de abril de 2006, las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.
3. Las referencias a las disposiciones de las Directivas derogadas se entenderán hechas a la presente Directiva.»
13. Con arreglo al artículo 40, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes del 30 de abril de 2006.
b) Directiva 68/360/CEE
14. El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre suspensión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados Miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, (5) establece:
«1. Los Estados miembros reconocerán el derecho de estancia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que puedan presentar los documentos enumerados en el apartado 3.
2. El derecho de estancia se acreditará mediante la expedición de un documento denominado “tarjeta de estancia de nacional de un Estado miembro de la CEE”. En este documento figurará una nota en la que se hará constar que ha sido expedido en aplicación del Reglamento (CEE) nº 1612/68 y de lo dispuesto por los Estados miembros para aplicar la presente Directiva. La redacción de dicha nota forma parte, como Anexo, de la presente Directiva.»
15. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva 68/360 establece:
«La tarjeta de estancia:
a) habrá de ser válida para el conjunto del territorio del Estado miembro que la expida;
b) habrá de tener un plazo de validez de cinco años por lo menos a partir de su expedición y habrá de ser automáticamente renovable.»
16. El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 68/360 dispone:
«No se podrá retirar la tarjeta de estancia en período de validez a un trabajador por el simple hecho de que éste haya dejado de ocupar un empleo, bien como consecuencia de una incapacidad temporal para el trabajo ocasionada por una enfermedad o por un accidente, o bien porque se halle en situación de paro involuntario debidamente comprobada por la oficina de empleo competente.»
B. Derecho nacional
17. Con arreglo a la legislación nacional aplicable, el complemento de ingresos es una prestación concedida si los ingresos del beneficiario no superan determinado importe, para personas de edad comprendida entre 16 y 59 años a quienes no se exige solicitar el subsidio para demandantes de empleo porque, por ejemplo, se trata de una mujer en fase avanzada de embarazo, una persona incapacitada para el trabajo o un progenitor con hijos exclusivamente a su cargo.
18. El derecho al complemento de ingresos se regula en la Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (Ley sobre las cotizaciones y prestaciones de seguridad social de 1992; en lo sucesivo, «Ley de 1992»). Con arreglo al artículo 124, apartado 1, letra b), de la Ley de 1992, el derecho al complemento de ingresos exige que los ingresos de una persona no excedan el «importe aplicable». Éste, conforme al artículo 135, apartado 1, de la Ley de 1992, es el importe o la suma de los importes que se establezca en relación con esta prestación. En virtud del artículo 135, apartado 2, de la Ley de 1992, la facultad de establecer los importes aplicables incluye la de fijar en cero el importe aplicable.
19. Conforme a los artículos 21 y 21AA y al anexo 7 de las Income Support (General) Regulations 1987 (Reglamento general del complemento de ingresos de 1987), el importe aplicable establecido para una «persona procedente del extranjero» es cero, con la consecuencia de que dicha persona no tiene derecho al complemento de ingresos.
20. El concepto de «persona procedente del extranjero» se define en el artículo 21AA, apartado 1, del Reglamento de 1987 como un solicitante que no resida habitualmente en el Reino Unido, las islas Anglonormandas, la isla de Man o la República de Irlanda.
Con arreglo al apartado 2 de dicha disposición, no se considerará que un solicitante del complemento de ingresos reside habitualmente en el Reino Unido, las islas Anglonormandas, la isla de Man o la República de Irlanda a menos que tenga un derecho a residir en el Reino Unido, las islas Anglonormandas, la isla de Man o la República de Irlanda distinto del derecho de residencia comprendido en el apartado 3 de esta disposición.
21. Conforme al apartado 3 de dicha disposición, quedan excluidos, en particular, los siguientes derechos de residencia:
– los derechos de residencia que se basan en el derecho de residencia de un ciudadano de la Unión en un Estado distinto del suyo durante un período inicial de tres meses;
– los derechos de residencia que se basan en el derecho de residencia de un ciudadano de la Unión después de dicho período y que son buscadores de empleo o miembros de su familia.
22. El apartado 4 de esta disposición establece que determinadas personas no se han de considerar «procedentes del extranjero» y, por lo tanto, pueden tener derecho al complemento de ingresos. Entre ellas figuran, en particular, los ciudadanos de la Unión trabajadores o de otra forma autosuficientes.
II. Hechos y procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente
23. Maria Dias es nacional portuguesa y soltera. Llegó al Reino Unido en enero de 1998 con sus dos hijos. Enseguida consiguió un trabajo. Los dos hijos con los que viajó ya son adultos y no viven con su madre.
24. La estancia de la señora Dias en el Reino Unido se puede dividir en los siguientes períodos:
– Desde enero de 1998 hasta el verano de 2002 (en lo sucesivo, «período 1») fue una trabajadora.
– Desde el verano de 2002 hasta el 17 de abril de 2003 (en lo sucesivo, «período 2») disfrutó del permiso de maternidad. Su hijo menor nació el 7 de octubre de 2002.
– Al concluir el permiso de maternidad decidió voluntariamente y de forma temporal no reincorporarse a su trabajo, y desde el 18 de abril de 2003 hasta el 25 de abril de 2004 (en lo sucesivo, «período 3») se dedicó a cuidar de su hijo menor. Durante ese tiempo percibió el complemento de ingresos con arreglo a las disposiciones nacionales entonces vigentes. (6)
– Desde el 26 de abril de 2004 hasta el 23 de marzo de 2007 (en lo sucesivo, «período 4», regresó a su puesto de trabajo y volvió, por tanto, a ser una trabajadora.
– Desde el 24 de marzo de 2007 (en lo sucesivo, «período 5»), la señora Dias vuelve a estar desempleada.
25. El 13 de mayo de 2000 (durante el período 1), el Home Office (Ministerio del Interior) expidió a la señora Dias una tarjeta. Su tenor exacto era el siguiente:
«Tarjeta de estancia para un nacional de un Estado miembro de las CEE.
Esta tarjeta se expide en virtud del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo de las Comunidades Europeas, de 15 de octubre de 1968, y de las medidas adoptadas para la transposición de la Directiva del Consejo de 15 de octubre de 1968.
Con arreglo a las disposiciones del Reglamento citado, el titular de esta tarjeta tiene derecho a aceptar y ejercer un empleo en el Reino Unido en las mismas condiciones que los trabajadores británicos.
Debe presentar esta tarjeta al Inmmigration Officer cada vez que entre o salga del Reino Unido.»
26. En el documento se indicaba su vigencia desde la fecha de expedición, el 13 de mayo de 2000, hasta el 13 de mayo de 2005. En las notas impresas en él se indicaba al titular que
«La vigencia de esta tarjeta es el plazo máximo que puede permanecer en el Reino Unido. Este plazo máximo será aplicable, a menos que sea sustituido, a cualquier permiso de entrada posterior que usted obtenga después de una ausencia del Reino Unido dentro del plazo de vigencia de la presente tarjeta.»
27. El 26 de marzo de 2007, es decir, durante el período 5 y habiendo concluido el plazo para la transposición de la Directiva 2004/38 el 30 de abril de 2006, la señora Dias solicitó un complemento de ingresos. Con arreglo a la legislación nacional aplicable en ese momento, que su solicitud de complemento de ingresos prospere depende de si la señora Dias, en aquel momento, tenía ya derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
28. Después de que fuera desestimada su solicitud, la señora Dias reclamó ante el Social Security Commissioner, y éste resolvió que la solicitud de complemento de ingresos de la señora Dias era fundada, pues tenía derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16 de la Directiva 2004/38. Afirmó que aunque no se podía tener en cuenta la estancia de la señora Dias en los períodos 1 y 2, es decir, desde comienzos de enero de 1998 hasta el 17 de abril de 2003, pues a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 sólo podían entrar en consideración los períodos de residencia que hubiesen concluido después del 30 de abril de 2006, es decir, tras expirar el plazo para la transposición de dicha Directiva, entendía que sí podía tenerse en cuenta la estancia de la señora Dias durante los períodos 3 y 4. A pesar de que la señora Dias durante el período 3 no fue una trabajadora ni fue autosuficiente, a su parecer la tarjeta de estancia expedida por las autoridades nacionales le había otorgado un derecho de residencia; además, durante ese período tenía también un derecho de residencia derivado directamente del artículo 18 CE.
29. Contra esta resolución del Social Security Commissioner presentó recurso el Secretary of State ante el órgano jurisdiccional remitente, presentado a su vez la señora Dias un recurso adhesivo. En su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente ha formulado la siguiente conclusión parcial:
30. En primer lugar, ha llegado a la conclusión provisional de que tanto el artículo 16, apartado 1, como el artículo 16, apartado 4, de la Directiva 2004/38 son aplicables a las residencias concluidas antes del 30 de abril de 2006, siempre que se ajustasen a la legislación de la Unión entonces vigente. Dado que la señora Dias residió en el Reino Unido desde comienzos de enero de 1998 hasta el 17 de abril de 2003, más de cinco años, de forma legal y continuada a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, el 30 de abril de 2006 adquirió un derecho de residencia permanente. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente ha suspendido su resolución definitiva sobre este extremo hasta que el Tribunal de Justicia dicte sentencia en el asunto Lassal.
31. Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente se ha ocupado de la cuestión de si el período 3 también constituye una residencia legal con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva. En esa etapa, la señora Dias no fue una trabajadora, y el mero hecho de que la tarjeta de estancia expedida a su favor por las autoridades nacionales estuviera en vigor durante ese período no es suficiente para considerarlo como período de residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva. Sin embargo, al albergar ciertas dudas al respecto, el órgano jurisdiccional remitente ha suspendido su resolución definitiva y ha planteado al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«Si un ciudadano de la Unión Europea que se encuentra en un Estado miembro del que no es nacional era titular, antes de la transposición de la Directiva 2004/38/CE, de una tarjeta de estancia válidamente expedida con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 68/360/CEE, y durante un período de tiempo comprendido dentro de la vigencia de la tarjeta estuvo desempleado voluntariamente, no fue autosuficiente y no cumplió los requisitos para la expedición de dicho permiso, ¿siguió siendo dicha persona, en virtud exclusivamente de la posesión de la tarjeta, una persona que “residió legalmente” en el Estado miembro de acogida a efectos de la adquisición posterior de un derecho de residencia permanente conforme a lo previsto en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE?»
32. En caso de que del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 no se derive un derecho de residencia permanente, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la señora Dias puede deducir un derecho de residencia también directamente del artículo 18 CE, por lo que ha planteado al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«Si no cabe considerar que cinco años de residencia continuada como trabajador antes del 30 de abril de 2006 dan lugar al derecho de residencia permanente establecido por el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE, ¿dicha residencia continuada como trabajador origina directamente un derecho de residencia permanente en virtud del artículo 18, apartado 1, del Tratado de la UE porque existe una laguna en la Directiva?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
33. Han presentado alegaciones por escrito la señora Dias, el Reino Unido, la República Portuguesa, el Reino de Dinamarca y la Comisión, dentro del plazo establecido en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia.
34. El 16 de diciembre de 2010, el Tribunal de Justicia celebró la vista, a la que asistieron los representantes de la señora Dias, del Reino Unido y de la Comisión Europea.
IV. Alegaciones esenciales de los intervinientes
A. Sobre la consideración de los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006
35. En opinión de la señora Dias, del Gobierno portugués y de la Comisión, en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva se han de tener en cuenta también los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006. Por lo tanto, entienden que la señora Dias cumple los requisitos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, porque desde comienzos de enero de 1998 hasta el 17 de abril de 2003 residió de forma legal y continuada en el Reino Unido, de manera que alcanzó el grado de integración necesario para la adquisición del derecho de residencia permanente. La señora Dias se remite a la argumentación del Child Poverty Action Group, interviniente en el procedimiento Lassal, y la Comisión, a sus propias alegaciones en dicho procedimiento. El Gobierno portugués señala que la Directiva 2004/38 codificó la normativa existente antes de su entrada en vigor, y que con arreglo a su tercer considerando el objetivo de la Directiva es el de simplificar y reforzar los derechos de libre circulación. En consecuencia, entiende que la Directiva no se puede interpretar de manera que quede por detrás de los derechos ya existentes.
36. En la vista, el Gobierno del Reino Unido aclaró que, atendiendo a la sentencia Lassal, ahora también considera que se han de tener en cuenta las estancias de la señora Dias durante los períodos 1 y 2, por lo que la señora Dias adquirió un derecho de residencia permanente.
37. En opinión del Gobierno danés, con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 no se pueden tener en cuenta los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006. Afirma que el hecho de que la Directiva no tenga en cuenta las estancias anteriores a esa fecha no constituye una laguna, sino una decisión consciente del legislador de la Unión. A su entender, el derecho de residencia permanente previsto en el artículo 16 de la Directiva 2004/38 es en realidad un derecho nuevo, introducido por dicha Directiva.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial
38. Opinan la señora Dias y el Gobierno portugués
que la residencia de la señora Dias durante el período 3 fue legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
39. La señora Dias alega, en primer lugar, que el tenor de esa disposición permite también tener en cuenta un período de residencia que, si bien no era legal conforme al Derecho de la Unión, sí lo era con arreglo a las disposiciones nacionales. Las autoridades nacionales le habían concedido una tarjeta de estancia con arreglo al artículo 6 de la Directiva 68/360, que estaba en vigor durante el período 3. Por lo tanto, en su opinión residió legalmente en el Reino Unido durante dicho período. A favor de esta tesis aduce una comparación de las disposiciones de la Directiva 68/360 con los artículos 1 y 3 de la Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia. (7) Rechaza que se objete a su argumento que la tarjeta de estancia con arreglo al artículo 6 de la Directiva 68/360 tuviera, conforme a la jurisprudencia, carácter meramente declarativo, pues de dicha jurisprudencia se desprende únicamente que el derecho de residencia derivado del Derecho de la Unión no está condicionado al seguimiento del procedimiento nacional, pero no que, a la inversa, el permiso nacional de residencia carezca de toda relevancia. Por otro lado, argumenta que en el presente caso no se ha de atender a las disposiciones sobre el registro que contiene el artículo 8 de la Directiva 2004/38, sino únicamente las relativas a la tarjeta de estancia de la Directiva 68/360. Además, ni del artículo 16 de la Directiva ni de su decimoséptimo considerando se puede deducir, en su opinión, que una residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, deba cumplir los requisitos de su artículo 7. Además, entiende que, por su sentido y finalidad, la Directiva 2004/38 no se puede interpretar restrictivamente: en particular, no se puede interpretar en el sentido de que se limite la eficacia del artículo 18 CE o del objetivo que persigue de fomentar la cohesión social. Por último, afirma que no existe ninguna relación entre los artículos 16 y 7 de la Directiva 2004/38, de modo que en el marco del primero no se ha de tratar necesariamente de una residencia con arreglo al segundo.
40. A juicio del Gobierno portugués, la señora Dias no perdió su condición de trabajadora durante el período 3. Aunque estuvo voluntariamente desempleada, dado que lo hizo con el propósito de poder cuidar de su hijo de seis meses, con ello siguió integrada en el mercado laboral del Reino Unido. El permiso nacional de residencia, en su opinión, se limitó a confirmar el derecho que se derivaba de su condición de trabajadora.
41. Desde el punto de vista del Gobierno del Reino Unido, del Gobierno danés y de la Comisión, la residencia de la señora Dias durante el período 3 no fue una residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38. Para ello no basta el hecho de que dicha residencia se basara en una tarjeta de estancia expedida por las autoridades nacionales.
42. En primer lugar, el Gobierno danés y la Comisión alegan que así se deduce del decimoséptimo considerando de la Directiva, según el cual la residencia a que se refiere el artículo 16, apartado 1, de la Directiva debe haberse realizado de conformidad con las condiciones establecidas en dicha Directiva. Por otro lado, afirman que los ciudadanos de la Unión, con arreglo al artículo 14, apartado 2, de la Directiva, sólo pueden disfrutar del derecho de residencia, si cumplen las condiciones previstas en el artículo 7 de la Directiva. Además, el Gobierno danés aduce que la Directiva consolida los derechos de residencia previamente existentes en el Derecho de la Unión. Por último, la Comisión subraya que el derecho de residencia permanente del artículo 16, apartado 1, de la Directiva es el estatuto más favorable que se puede conceder a un ciudadano de la Unión procedente de otro Estado miembro, por lo que exige un alto grado de integración.
43. En segundo lugar, el Gobierno del Reino Unido, el Gobierno danés y la Comisión alegan que la tarjeta de estancia expedida por las autoridades nacionales carece de relevancia, pues con ella se reconoce, con carácter puramente declarativo, que la señora Dias dispone de un derecho de residencia derivado de las correspondientes disposiciones del Derecho de la Unión. En caso de desempleo voluntario, los Estados miembros pueden retirar la tarjeta de estancia. Sin embargo, la residencia de la señora Dias durante el período 3 no se puede considerar legal a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 sólo por el hecho de que las autoridades nacionales no hubiesen retirado la tarjeta de estancia a la señora Dias. Si fuera así, los Estados miembros deberían estar comprobando de forma constante si se siguen cumpliendo los requisitos para la expedición de la tarjeta de estancia, lo que representaría una carga desproporcionada para las autoridades nacionales y comportaría el riesgo de una discriminación a los ciudadanos de la Unión procedentes de otros Estados miembros.
44. En tercer lugar, alega el Gobierno danés que en contra de la consideración de una residencia en base a una tarjeta de estancia expedida por las autoridades nacionales se puede aducir que el artículo 8 de la Directiva 2004/38 prevé la posibilidad de exigir a los ciudadanos de la Unión que se registren en el Estado miembro de acogida para períodos de residencia superiores a tres meses. Si se tuviera en cuenta dicho registro a la hora de valorar la legalidad de la residencia, habría de interpretarse de forma diferente el concepto de legalidad en función de si el Estado miembro ha hecho uso de la posibilidad que le ofrece el artículo 8 de la Directiva o no. El Gobierno del Reino Unido añade a este respecto que la finalidad del artículo 8 de la Directiva 2004/38 es la de en obtener una perspectiva de los movimientos de inmigración y emigración.
45. En cuarto lugar, la Comisión alega de forma subsidiaria, para el caso de que el Tribunal de Justicia no comparta su punto de vista, que en el presente asunto se ha de distinguir además entre dos posibles situaciones. En caso de que las autoridades nacionales no supiesen que ya no se cumplen los requisitos para un derecho de residencia sustentado en el Derecho de la Unión, el hecho de que siguieran tolerando la residencia no da lugar a una residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38. En cambio, a su juicio puede considerarse una residencia legal a los efectos de esa disposición, si las autoridades nacionales permitieron conscientemente la residencia de un ciudadano de la Unión más allá de lo exigido por el Derecho de la Unión.
46. En quinto lugar, añade la Comisión que, aunque no tuvo lugar una residencia legal con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 durante el período 3, no se interrumpe la residencia en el sentido de dicha disposición. Afirma que la Directiva no contiene ninguna norma para un caso como el presente, en que un ciudadano de la Unión reside de forma continuada en el Estado miembro de acogida pero durante un determinado período no cumplió los requisitos de una residencia legal con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva. En cambio, el artículo 16, apartado 3, de la Directiva contiene una disposición especial conforme a la cual la ausencia durante un cierto lapso de tiempo no interrumpe la residencia, sino que solamente «detiene el reloj». A su juicio, a la vista de los intereses afectados, es razonable aplicar este razonamiento también a las residencias como la del período 3. En efecto, al contrario que los períodos de tiempo en que un ciudadano de la Unión se ausenta del Estado miembro de acogida, dichos períodos no reducen el nivel de integración alcanzado. En su opinión, esto es también compatible con la voluntad del legislador de la Unión, pues bien consideró obvio que los períodos de inactividad laboral voluntaria no interrumpen la residencia y por eso no dispuso una norma específica, o bien pasó por alto totalmente esta circunstancia. De ser así, entiende la Comisión que, a la luz del artículo 18 CE, es preciso hacer una interpretación de la Directiva conforme al Derecho primario, y no es proporcionada una interpretación según la cual los períodos de inactividad laboral interrumpen la residencia.
C. Sobre la segunda cuestión prejudicial
47. En el caso de que la señora Dias, en opinión del Tribunal de Justicia, no haya adquirido ningún derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva, la señora Dias, el Gobierno portugués y la Comisión sostienen que a favor de la señora Dias se deduce ese derecho directamente del artículo 18 CE. Alegan que la Directiva 2004/38 no regula de forma exhaustiva el derecho de libre circulación de los ciudadanos de la Unión, y por eso el artículo 18 CE resulta directamente aplicable en los casos en que la Directiva 2004/38 no disponga ningún derecho de residencia pero sea desproporcionado no hacerlo. Entienden que en el caso de la señora Dias, que trabajó durante más de cinco años en el Reino Unido, sería desproporcionado no concederle dicho derecho de residencia.
48. En opinión del Gobierno del Reino Unido y del Gobierno danés, del artículo 18 CE no se deriva directamente ningún derecho de residencia permanente en favor de la señora Dias. Afirman que el derecho de residencia permanente del artículo 16 de la Directiva 2004/38 es nuevo y está sujeto expresamente a las limitaciones y condiciones que allí se establecen. Si un ciudadano de la Unión no cumple las condiciones impuestas en el artículo 16 de la Directiva 2004/38, entienden que no existe laguna alguna que deba integrarse aplicando directamente el artículo 18 CE, pues, con arreglo al artículo 18 CE, el derecho de residencia sólo se reconoce con las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado. Por lo tanto, consideran que el único competente para determinar las normas y condiciones aplicables al derecho de residencia es el legislador de la Unión. Si bien es cierto que al hacerlo debe respetar el principio de proporcionalidad, no creen que sea desproporcionado someter un derecho de residencia permanente a los requisitos establecidos en la Directiva 2004/38.
49. El Gobierno danés añade que el ámbito de aplicación del artículo 18 CE, apartado 1, se limita a las residencias previstas en el Derecho de la Unión. Si bien el Tribunal de Justicia ha ampliado el ámbito de aplicación del artículo 18 CE también a los permisos de residencia concedidos con arreglo al Derecho nacional, de la petición de decisión prejudicial no se desprende, en su opinión, que haya existido tal permiso.
V. Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
50. En la vista, el Gobierno del Reino Unido ha reconocido que la señora Dias ostenta un derecho de residencia permanente. Sin embargo, ha aclarado, por una parte, que el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente sigue pendiente de resolución y, por otra, que el Secretary of State no ha formulado ninguna declaración en ese sentido en el procedimiento principal. En su opinión, el hecho de que en el procedimiento principal el órgano jurisdiccional remitente no haya examinado la sentencia del asunto Lassal se debe probablemente a que el procedimiento está suspendido hasta que el Tribunal de Justicia dicte sentencia en el presente asunto. Además, el órgano jurisdiccional remitente no ha considerado hipotética la primera cuestión planteada.
51. Si el Gobierno del Reino Unido ha modificado su opinión jurídica y ahora entiende que a la señora Dias le asiste un derecho de residencia permanente, eso no implica que decaiga la competencia del Tribunal de Justicia para responder a las cuestiones prejudiciales.
52. En primer lugar procede señalar que el procedimiento de decisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE es un procedimiento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales ajeno a toda iniciativa de las partes. (8) Por lo tanto, la personación del Gobierno del Reino Unido en la vista ante el Tribunal de Justicia es, por sí misma, irrelevante. Sólo si el órgano jurisdiccional remitente informa al Tribunal de Justicia de que el procedimiento principal ha sido sobreseído decaerá la competencia del Tribunal de Justicia.
53. En segundo lugar, tampoco se puede considerar que las cuestiones planteadas en la petición sean manifiestamente impertinentes. En el caso de autos se plantea en particular la cuestión de los efectos de la residencia de la señora Dias durante el período 3 en el que estuvo voluntariamente desempleada pero disponía no obstante de una tarjeta de estancia. La respuesta a esta cuestión depende en particular de si la residencia de la señora Dias durante el período 3 tuvo carácter legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva. Además, el órgano jurisdiccional remitente no sólo ha formulado expresamente las dos cuestiones prejudiciales, sino que además solicita que se dilucide si debe tenerse en cuenta a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva la residencia de la señora Dias en los períodos 1 y 2. Sin embargo, a la vista del procedimiento en el asunto Lassal el órgano jurisdiccional remitente ha prescindido de plantear de nuevo dicha cuestión. Dado que el presente asunto tiene ciertas particularidades con respecto al asunto Lassal, debe responderse a la cuestión del caso de autos teniendo en cuenta tales particularidades.
54. Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
VI. Apreciación jurídica
A. Observaciones iniciales
1. Sobre el derecho de residencia permanente
55. Con la Directiva 2004/38, el legislador de la Unión desarrolló en el Derecho derivado el derecho de todo ciudadano de la Unión a residir en otro Estado miembro, derecho que en el Derecho primario resulta de las libertades fundamentales y de las disposiciones sobre la ciudadanía de la Unión. (9) La Directiva prevé tres niveles del derecho de residencia: en primer lugar, en su artículo 6, regula el derecho de residencia de hasta tres meses; en segundo lugar, en su artículo 7, el derecho de residencia durante más de tres meses, esencialmente para trabajadores y demás personas autosuficientes o que merecen un trato análogo, y, en tercer lugar, el derecho de residencia permanente.
56. El derecho de residencia permanente, que representa el máximo nivel de integración de un ciudadano de la Unión en un Estado miembro de acogida, se configura en los artículos 16 a 21 de la Directiva. Se basa en la idea de que a un ciudadano de la Unión que, tras cinco años de residencia legal y continuada en el Estado miembro de acogida, ha alcanzado un alto grado de integración en él, se le ha de posibilitar permanecer en ese Estado miembro, con independencia de si tras la adquisición de ese derecho sigue trabajando o es de otro modo autosuficiente o es una de las personas que el artículo 7 asimila a esa condición.
57. Los derechos de residencia de la Directiva 2004/38 se acompañan del principio de igualdad de trato con arreglo al artículo 24.
2. Sobre las cuestiones jurídicas relevantes en el caso de autos
58. En el procedimiento principal, el órgano jurisdiccional remitente debe resolver acerca de si la señora Dias, una nacional portuguesa que desde enero de 1998 reside en el Reino Unido, tiene derecho al complemento de ingresos frente a las autoridades nacionales. Será así, si le asiste un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16 de la Directiva 2004/38. En consecuencia, lo determinante es si la señora Dias ha residido durante cinco años de forma legal y continuada en el Reino Unido a los efectos de dicha disposición.
59. Según se desprende de la resolución de remisión, la señora Dias residió en el Reino Unido de forma continuada desde enero de 1998. La duración de su residencia durante los períodos 1 y 2, es decir, desde enero de 1998 hasta el 17 de abril de 2003, ya fue superior a cinco años. Si se tienen en cuenta sólo esos períodos ya se puede afirmar que la señora Dias el 30 de abril de 2006, es decir, al expirar el plazo para la transposición de la Directiva 2004/38, ya llevaba cinco años residiendo de forma continuada en el Reino Unido.
60. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si con arreglo al artículo 16 de la Directiva se ha de tener en cuenta también el tiempo de residencia de la señora Dias en el Reino Unido durante los períodos 1 y 2. Dichos períodos de residencia tuvieron lugar antes del 30 de abril de 2006, es decir, antes de expirar el plazo para la transposición de la Directiva. Dado que el órgano jurisdiccional remitente ya ha planteado una cuestión prejudicial idéntica en el asunto Lassal, ha prescindido de hacerlo de nuevo en el presente asunto. Sin embargo, en su resolución de remisión ha señalado que la respuesta a dicha cuestión prejudicial planteada en el asunto Lassal tiene también una relevancia decisiva para la resolución del presente litigio.
61. El Tribunal de Justicia, en su sentencia Lassal, aclaró que no sólo existe una residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 cuando la residencia cumple lo dispuesto en la misma Directiva 2004/38, sino también cuando con arreglo a las disposiciones del Derecho de la Unión aplicables ratione temporis al momento de la residencia existía un derecho de residencia. (10) Por lo tanto, la residencia de la señora Dias en los períodos 1 y 2 también fue legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva. En los períodos 1 y 2, la señora Dias disponía, como trabajadora, de un derecho de residencia fundamentado en el Derecho de la Unión, concretamente en el artículo 39 CE, apartado 3, letra c).
62. Sin embargo, el presente litigio presenta una particularidad con respecto al asunto Lassal. En concreto, aquí se plantea la cuestión de si la subsiguiente residencia de la señora Dias durante el período 3, inmediatamente posterior a los períodos 1 y 2, se opone a la adquisición de un derecho de residencia permanente. Al terminar su permiso de maternidad del período 2, la señora Dias decidió no reincorporarse a su puesto de trabajo anterior, de manera que durante el período 3, desde el 18 de abril de 2003 hasta el 25 de abril de 2004, estuvo voluntariamente desempleada. A continuación, durante el período 4, entre el 26 de abril de 2004 y el 23 de marzo de 2007, volvió a trabajar, de manera que residió legalmente en el Reino Unido con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
63. En esas circunstancias, en los siguientes supuestos se puede asumir que la señora Dias adquirió un derecho de residencia permanente al expirar el plazo para la transposición de la Directiva 2004/38 el 30 de abril de 2006:
– En primer lugar, sería así si la residencia de la señora Dias durante el período 3 hubiera de considerarse legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva. En ese caso, la señora Dias no sólo residió legalmente y de forma continuada en el Reino Unido no sólo durante los períodos 1 y 2, sino también durante los períodos 1 a 4, es decir, desde enero de 1998 hasta la expiración del plazo de transposición de la Directiva el 30 de abril de 2006, y por tanto durante más de cinco años.
– En segundo lugar, sería así si la residencia de la señora Dias durante el período 3 no se opusiera a la adquisición de un derecho de residencia permanente aunque no fuera legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
64. A continuación analizaré, para empezar, si la residencia de la señora Dias durante el período 3 fue legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 (B). A continuación examinaré si en un caso como el de autos una residencia como la de la señora Dias durante el período 3, que no fue legal con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva, se opone a la adquisición de un derecho de residencia permanente en virtud de dicha disposición (C).
B. Sobre la legalidad de la residencia durante el período 3
65. En primer lugar se plantea la cuestión de si la residencia de la señora Dias durante el período 3 fue legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38. Pero en esa disposición, la Directiva 2004/38, a pesar de usarlo, no define el concepto de residencia legal.
66. Del decimoséptimo considerando de la Directiva se desprende que el legislador de la Unión entiende por residencia legal la que tiene lugar «de conformidad con las condiciones establecidas en la presente Directiva». Tal como aclaró el Tribunal del Justicia en la sentencia Lassal, estos términos se han de interpretar, conforme a la finalidad de la Directiva, en el sentido de que no sólo se refiere a los períodos de residencia que han tenido lugar con arreglo a las condiciones establecidas en la propia Directiva 2004/38, sino también aquellos que han tenido lugar conforme a las condiciones establecidas en las disposiciones precedentes a las de la Directiva y vigentes en el momento de la residencia. (11)
67. En el presente caso, la señora Dias no puede alegar, en cuanto al período 3, haber tenido un derecho de residencia en calidad de trabajadora (1). En determinadas circunstancias puede tenerse un derecho de residencia derivado (2). Se suscita asimismo la cuestión de si la residencia de la señora Dias en el período 3 sólo puede considerarse legal a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 porque durante ese período dispuso de una tarjeta de estancia en vigor y percibió el complemento de ingresos (3).
1. Sobre el derecho de residencia de los trabajadores
68. La residencia de la señora Dias en el período 3 tendría que considerarse legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 si también durante ese intervalo de tiempo hubiera sido una trabajadora. El órgano jurisdiccional remitente ha negado que fuera así y tampoco ha formulado ninguna cuestión prejudicial al respecto.
69. La apreciación del órgano jurisdiccional remitente conforme a la cual la señora Dias no fue una trabajadora durante el período 3 me parece conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Según ésta, la condición de trabajador termina, en principio, al concluir la relación laboral. (12) De la resolución de remisión se desprende que la relación laboral de la señora Dias concluyó al comenzar el período 3, cuando decidió seguir dedicándose a su hijo tras concluir su permiso de maternidad, y no reincorporarse a su puesto de trabajo. Por lo tanto, en ese período 3, la señora Dias perdió voluntariamente su condición de trabajadora en sentido estricto.
70. A esta apreciación no se opone tampoco el hecho de que a la señora Dias su empleador le hubiese anunciado que la volvería a contratar más adelante, a pesar de que el Tribunal de Justicia en algunos casos haya admitido que la condición de trabajador no se pierde a pesar de un cambio de situación cuando existe una relación entre la actividad como trabajador y la actividad posterior. (13) Sin embargo, el solo hecho de que el empleador de la señora Dias le hubiese comunicado que podría volver a trabajar para él no guarda aún, en mi opinión, una relación suficiente que por sí misma pueda justificar la continuación de la condición de trabajadora de la señora Dias durante el período 3.
71. La señora Dias tampoco puede fundamentar su condición de trabajadora en disposiciones del Derecho secundario. Aunque el artículo 7 de la Directiva 68/360 (14) dispone que las personas que no sean trabajadoras en sentido estricto en determinadas circunstancias se deben equiparar a las que sí lo son, se refiere a personas que estén en situación de desempleo involuntario, y no a las que estén desempleadas por su propia voluntad.
2. Sobre un posible derecho de residencia derivado
72. También podría pensarse que la señora Dias derivara su derecho de la ciudadanía de la Unión de su hijo. Según un punto de vista (no pacífico), debe poder existir tal derecho derivado de residencia si el hijo menor de la señora Dias es nacional del Reino Unido y está también al cuidado de su madre. (15) No obstante, el órgano jurisdiccional remitente ni ha planteado la correspondiente cuestión prejudicial ni ha sugerido tampoco que el hijo menor de la señora Dias sea nacional del Reino Unido, de manera que no seguiré profundizando en esta reflexión. Por tanto, teniendo en cuenta asimismo que el presente asunto no depende de modo decisivo de la respuesta a esta cuestión, no profundizaré en el análisis de este punto.
3. Sobre la relevancia de la tarjeta de estancia
73. El órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia la cuestión de si la residencia de la señora Dias durante el período 3 debe considerarse legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 porque durante ese tiempo dispuso de una tarjeta de estancia en vigor, expedida por las autoridades nacionales. Como ya expuse en mis conclusiones en el asunto Lassal, (16) en mi opinión se ha de responder negativamente a esta cuestión. Si bien los términos del artículo 16 de la Directiva son lo suficientemente imprecisos como para poder comprender también los períodos legales de residencia con arreglo a las disposiciones nacionales (a), el decimoséptimo considerando (b) y el sistema de niveles de la Directiva (c) apuntan en contra de esa interpretación. Además, ni la facultad de los Estados miembros de adoptar disposiciones más favorables (d), ni las disposiciones del Derecho primario (e) llevan necesariamente a una interpretación según la cual deberían considerarse comprendidos los períodos legales de residencia conforme a las disposiciones nacionales.
a) Sobre el tenor literal
74. En primer lugar se ha de señalar que los términos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 son imprecisos: no se oponen ni a una interpretación conforme a la cual sólo se puedan tener en cuenta las residencias fundamentadas en el Derecho de la Unión, ni a una interpretación según la cual, además, estén comprendidas las que tienen lugar con arreglo a las disposiciones nacionales.
b) Sobre el decimoséptimo considerando
75. Por lo tanto, es determinante la finalidad perseguida por el legislador de la Unión al adoptar el artículo 16 de la Directiva 2004/38. Conforme a su decimoséptimo considerando, la Directiva persigue el objetivo de contribuir a la cohesión social. Según su decimoctavo considerando, pretende constituir un verdadero instrumento de integración del ciudadano de la Unión en la sociedad del Estado miembro de acogida. Por lo tanto, se podría afirmar que la diferenciación entre residencias con base en el Derecho nacional y con base en el Derecho de la Unión es irrelevante para dicha finalidad y, por tanto, también una residencia basada solamente en las disposiciones nacionales se puede considerar residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva. (17)
76. Sin embargo, el legislador comunitario no se limitó a remitir esos objetivos en los considerandos: en el decimoséptimo considerando aclaró que el derecho de residencia permanente se condiciona a que la residencia tenga lugar «de conformidad con las condiciones establecidas en la presente Directiva». Esta expresión, que se introdujo conscientemente en el decimoséptimo considerando de la Directiva 2004/38 durante el procedimiento legislativo, (18) debe ser tenida en cuenta al averiguar la voluntad del legislador. En mi opinión, se ha de interpretar en el sentido de que el legislador de la Unión quiso que la adquisición del derecho de residencia permanente se produjera únicamente en base a los derechos de residencia contemplados en la Directiva.
c) Sobre el sistema de niveles de la Directiva
77. A favor de esta tesis se puede aducir el sistema de niveles previsto en la Directiva 2004/38, que consta de tres grados sucesivos de integración de los ciudadanos de la Unión en el Estado miembro de acogida: en un primer nivel, el derecho de residencia de hasta tres meses; en el segundo, el derecho de residencia de más de tres meses, que esencialmente se aplica a los trabajadores y demás personas autosuficientes o que merecen un trato análogo, y, en un tercer y más alto nivel, el derecho de residencia permanente. (19)
78. Este planteamiento gradual rige también el alcance de los derechos que pueden hacer valer los ciudadanos de la Unión en virtud del principio de igualdad de trato establecido en el artículo 24 de la Directiva frente a las autoridades del Estado miembro de acogida. En el primer nivel, el Estado miembro no está obligado a establecer un derecho a disfrutar de las prestaciones sociales en igualdad de condiciones. En el segundo nivel, los ciudadanos de la Unión tienen un derecho limitado a dichas prestaciones. Cuando un ciudadano de la Unión ha alcanzado ese nivel, con arreglo al artículo 14, apartado 3, de la Directiva, su recurso a la asistencia social no puede tener por consecuencia automática una medida de expulsión. En cambio, un recurso desproporcionado a la asistencia social sí puede dar lugar a la revocación del derecho de residencia. Sólo cuando el ciudadano de la Unión alcanza el tercer nivel al adquirir el derecho de residencia permanente se convierte en titular de un derecho ilimitado a las prestaciones sociales. Una vez que ha alcanzado tal grado de integración, su derecho de residencia permanente es incondicional y no puede serle negado si recurre a las prestaciones sociales. Además, el recurso a la asistencia social no puede comprometer el derecho de residencia permanente. (20)
79. En este sistema gradual, el legislador de la Unión estableció un equilibrio entre el derecho de los ciudadanos de la Unión a la libre circulación en el territorio de la Unión y el objetivo de la cohesión social, por un lado, y los intereses financieros de los Estados miembros, por otro. Cuanto más alto es el grado de integración alcanzado por un ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida, menor relevancia se atribuye a los intereses financieros de los Estados miembros. Desde que se alcanza el tercer nivel, éstos quedan siempre por detrás de los objetivos de integración. (21)
80. Cuando un ciudadano de la Unión adquiere un derecho de residencia permanente en virtud del artículo 16 de la Directiva, adquiere asimismo pleno derecho a disfrutar de las prestaciones sociales del Estado miembro de acogida, derecho que tampoco está limitado en el tiempo. La precisión que figura en el decimoséptimo considerando de la Directiva en lo que respecta al concepto de estancia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, debe interpretarse en este sentido. En mi opinión, el legislador de la Unión ha querido con ello expresar que supeditar los objetivos de integración a los intereses financieros de los Estados miembros sólo está justificado en los casos en que el ciudadano de la Unión ha residido previamente al menos cinco años en el Estado miembro de acogida de conformidad con las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38.
d) Sobre la facultad para adoptar disposiciones más favorables
81. En contra de esa argumentación se alega que la Directiva, con arreglo a su artículo 37, permite a los Estados miembros adoptar disposiciones legales, reglamentarias y administrativas más favorables, de modo que la propia Directiva prevé casos en que el derecho de residencia se derive de la legislación del Estado miembro de acogida en materia de extranjería. Por este motivo, se afirma que los períodos de residencia basados en la legislación nacional en materia de extranjería deben considerarse residencia legal en el sentido del artículo 16 de la Directiva. (22)
82. No alcanzo a extraer tal conclusión del artículo 37 de la Directiva 2004/38. Según el tenor literal de dicha disposición, la Directiva no afecta a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas más favorables de los Estados miembros. El legislador de la Unión recurre a esta terminología normalmente cuando quiere expresar que una Directiva no se opone a una configuración más favorable del Derecho nacional y que, por tanto, los Estados miembros disponen a ese respecto de un margen de apreciación. No obstante, si queda a discreción de los Estados miembros la adopción de disposiciones más favorables —a falta de disposiciones de Derecho primario— también habrán de tener margen de apreciación en cuanto a la cuestión de las consecuencias jurídicas que asignan a un derecho de residencia concedido únicamente con arreglo al Derecho nacional y que va más allá de las condiciones establecidas en la Directiva. Por lo tanto, les debería asistir una facultad de apreciación con respecto a la cuestión de si quieren tener en cuenta también ese tipo de residencia a los efectos de la adquisición del derecho de residencia permanente.
83. En cualquier caso, no me parece que el artículo 37 de la Directiva sea pertinente en un caso como el presente. De hecho, en el presente caso la señora Dias no invoca un derecho que le asista en virtud de disposiciones nacionales más favorables, sino que invoca una tarjeta de estancia que las autoridades nacionales estaban obligadas a expedirle con arreglo al artículo 6 de la Directiva 68/360, a pesar de que ya no se cumplían los requisitos para la expedición de dicho permiso.
e) Sobre las disposiciones del Derecho primario
84. Además, como argumento a favor de la consideración de los períodos de residencia con arreglo al Derecho nacional, se hace remisión a las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Trojani (23) y Martínez Sala. (24) Se sostiene que en ellas el Tribunal de Justicia atendió a una residencia que tuvo lugar conforme a la legislación nacional para extraer conclusiones para el Derecho de la Unión. (25)
85. En mi opinión, de dichas sentencias no se puede deducir que una residencia que no se ha fundamentado en un derecho de residencia contemplado en el Derecho de la Unión, sino únicamente en una tarjeta de estancia no retirada, deba considerarse una residencia legal a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
86. En primer lugar se ha de señalar que el Tribunal de Justicia en dichas sentencias no declaró que en un caso así se deduzca un derecho de residencia del artículo 18 CE, sino que lo negó. (26)
87. En segundo lugar, aunque el Tribunal de Justicia en dichas sentencias extrajo conclusiones para el Derecho de la Unión de una residencia fundamentada en una tarjeta de estancia nacional o en una tolerancia por parte de las autoridades, lo único que hizo allí fue declarar que en tales circunstancias un ciudadano de la Unión puede invocar la prohibición de discriminación del artículo 12 CE para fundamentar su derecho a prestaciones de asistencia social y que ese recurso a la asistencia social no puede tener como consecuencia automática una medida de expulsión. Cuando el Tribunal de Justicia examinó el artículo 18 en este contexto, se trataba de determinar si se veía afectado el ámbito de aplicación del principio de no discriminación. (27)
88. En tercer lugar, el Tribunal de Justicia ha aclarado que en tal situación tampoco se priva al Estado miembro de la posibilidad de expulsar a un nacional de otro Estado miembro que ya no cumplen los requisitos a los que se halla sujeto su derecho de residencia y ha recurrido a la asistencia social, siempre que respete los límites impuestos por el Derecho de la Unión. (28)
89. De todo lo anterior se deduce que, conforme a la jurisprudencia, no existe ningún precepto de Derecho primario con arreglo al cual las residencias fundamentadas en una tarjeta de estancia nacional deban considerarse residencias legales en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, pues esto daría lugar a que de una residencia fundamentada únicamente en un permiso de residencia nacional se derivase la adquisición de un derecho de residencia permanente, y dicho derecho de residencia permanente no puede ser revocado unilateralmente por el Estado miembro. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha aclarado expresamente que, en virtud del Derecho primario, todo Estado miembro está facultado en principio para aplicar una medida de expulsión en un caso semejante, siempre que se respete el principio de proporcionalidad.
90. En consecuencia, tampoco la interpretación conforme al Derecho primario apunta en el sentido de que una residencia fundamentada únicamente en una tarjeta de estancia nacional o en una tolerancia de las autoridades nacionales deba considerarse residencia legal con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
f) Otras consideraciones
91. Por último se ha de tener en cuenta que una interpretación conforme a la cual también se han de considerar obligatoriamente las residencias fundamentadas en las disposiciones nacionales a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva podría volverse en contra de la libre circulación de los ciudadanos de la Unión. En primer lugar, existe el riesgo de que las autoridades de los Estados miembros de acogida controlen de forma más estricta si los ciudadanos de la Unión cumplen los requisitos de los derechos de residencia fundamentados en el Derecho de la Unión. En segundo lugar, puede suceder que, como en el presente caso, los Estados miembros hagan un uso más parco de la facultad de adoptar disposiciones más favorables que les concede el artículo 37 de la Directiva.
g) Conclusión parcial
92. En atención a las consideraciones que preceden, llego a la conclusión de que el concepto de residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 no comprende los períodos de residencia que, como en el caso de autos, se fundamentan exclusivamente en una tarjeta de estancia nacional expedida por las autoridades nacionales y no revocada por éstas.
4. Conclusión
93. Por lo tanto, a mi parecer la residencia de la señora Dias durante el período 3 no fue legal a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
C. Sobre las repercusiones de la residencia durante el período 3 cuando anteriormente ha tenido lugar una residencia legal y continuada de más de cinco años de duración
94. Como ya he expuesto, (29) la señora Dias en el presente caso posiblemente ya había adquirido un derecho de residencia permanente porque había residido legalmente en el Reino Unido durante los períodos 1 y 2. Se plantea ahora la cuestión de si también se puede adquirir un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva cuando a una residencia legal de más de cinco años de duración, como el de los períodos 1 y 2, sigue inmediatamente una de residencia durante el período 3 de poco más de un año, que no era residencia legal a los efectos de la Directiva 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, y al que sucede una nueva residencia durante el período 4 que sí es legal en el sentido de esa disposición.
95. Se trata de una cuestión que se ha de diferenciar de la antes planteada, de si la residencia durante el período 3 fue legal a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38. Aquí se trata de la cuestión de si la residencia durante el período 3, que no fue legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, pudo volver a debilitar el grado de integración alcanzado por la señora Dias en virtud de su residencia en los períodos 1 y 2.
96. En aras de la claridad procede señalar que esta cuestión no se plantea para las residencias concluidas después del 30 de abril de 2006, pues en ese caso, a raíz de una residencia legal y continuada de al menos cinco años, se adquiere un derecho de residencia permanente directamente en virtud del artículo 16 de la Directiva. Por lo tanto, el derecho de residencia permanente ya adquirido cubriría un nuevo período de residencia durante el cual el ciudadano de la Unión afectado estuvo voluntariamente desempleado (salvo pérdida de ese derecho con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva), de modo que ya no podría desembocar en una residencia no legal conforme al artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
97. No obstante, en contra de la opinión sostenida por la Comisión y por el Gobierno del Reino Unido en la vista, esta cuestión sí que se suscita para las residencias concluidas antes del 30 de abril de 2006. El hecho de que en el artículo 16 de la Directiva 2004/38 se hayan de tener en cuenta también los períodos transcurridos antes del 30 de abril de 2006 en nada afecta a que el derecho de residencia permanente no se pueda adquirir antes de la transposición de la Directiva o antes de expirar su plazo de transposición. En este sentido, en casos como el de autos siempre es posible que a un período de residencia legal y continuada de más de cinco años de duración en el Estado miembro de acogida suceda inmediatamente un período de residencia no cubierto por el derecho contemplado en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
1. Sobre las disposiciones del artículo 16, apartados 1 y 4, de la Directiva 2004/38
98. El artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 únicamente dispone, como requisito para la adquisición del derecho de residencia permanente, que tenga lugar una residencia legal y continuada durante más de cinco años en el Estado miembro de acogida. Estas condiciones se cumplen aquí.
99. El derecho de residencia permanente sólo se extingue, con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva, si el ciudadano de la Unión se ausenta durante más de dos años del Estado miembro de acogida. Por lo tanto, esta norma sólo es de aplicación directa si el ciudadano de la Unión se ha ausentado del Estado miembro de acogida, lo cual no sucede en este caso.
2. Sobre la posibilidad de una aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva
100. No obstante, se plantea la cuestión de si el artículo 16, apartado 4, de la Directiva puede aplicarse analógicamente cuando un ciudadano de la Unión permanece en el Estado miembro de acogida sin residir en él de forma legal conforme al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38. En mi opinión, la disposición del artículo 16 de la Directiva contiene un vacío normativo involuntario que, en determinados casos, debe integrarse mediante la aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva (a). Sin embargo, en el presente caso eso no se puede plantear (b).
a) Sobre los casos en que procede una aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva
101. El artículo 16 de la Directiva presenta una laguna involuntaria en los casos en que un ciudadano de la Unión, después de un período de más de cinco años de residencia legal y continuada a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, permanece en el Estado miembro de acogida contra la voluntad de éste.
102. En primer lugar, de la ausencia de una disposición a este respecto en la Directiva 2004/38 no se puede concluir que el legislador de la Unión no haya querido tener en cuenta tal residencia. En efecto, procede señalar que las disposiciones de la Directiva se redactaron primordialmente pensando en situaciones futuras, es decir, residencias posteriores al 30 de abril de 2006. Pero, como ya he expuesto, (30) después de ese momento no se plantea ya este problema. Por lo tanto, hay motivos para creer que existe una laguna involuntaria en lo que respecta a este tipo de estancias ilegales efectuadas contra la voluntad del Estado miembro de acogida antes del 30 de abril de 2006.
103. En segundo lugar, las valoraciones del legislador que se expresan en el artículo 16 de la Directiva apuntan en el sentido de que su apartado 4 se debe aplicar por analogía a determinadas situaciones.
104. De los antecedentes de la Directiva se desprende que el legislador de la Unión, con el artículo 16 de la Directiva, persiguió el objetivo de conceder un derecho de residencia permanente a los ciudadanos de la Unión que hayan alcanzado un cierto grado de integración en el Estado miembro de acogida. (31) Ese derecho ha de existir mientras no se debilite de nuevo el grado de integración alcanzado. (32) Del artículo 16, apartado 1, de la Directiva se deduce la valoración del legislador de que un ciudadano de la Unión, tras una residencia continuada y legal de al menos cinco años en el Estado miembro de acogida, ha alcanzado el grado de integración necesario para justificar un derecho de residencia permanente. (33) En el artículo 16, apartado 4, de la Directiva se pone de manifiesto que una relación tan estrecha con el Estado miembro de residencia sólo con una ausencia superior a dos años se debilita de tal manera que deja de estar justificada la concesión de un derecho de residencia permanente. (34) Teniendo en cuenta estas valoraciones del legislador, resulta justificada una aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva en ese sentido cuando estamos ante una situación en que el grado de integración alcanzado por un ciudadano de la Unión tras una residencia legal y continuada de más de cinco años en el Estado miembro de acogida se debilita de una manera que resulta comparable al grave efecto que tiene una ausencia superior a dos años.
105. A este respecto se plantea antes que nada la cuestión de si esto es realmente posible en un caso en que el ciudadano de la Unión ha permanecido en el Estado miembro de acogida. En contra de ello podría objetarse que la continuación de la residencia en el Estado miembro de acogida nunca puede debilitar el grado de integración alcanzado de una forma comparable a una ausencia de dicho Estado. No obstante, esta postura me parece desmesurada.
106. En primer lugar, el objetivo de integración en que se basa el artículo 16 de la Directiva no atiende sólo a circunstancias territoriales ni temporales, sino también a elementos cualitativos. Por eso, entiendo que un comportamiento de un ciudadano de la Unión al margen del Derecho puede perfectamente debilitar, desde el punto de vista cualitativo, su integración en el Estado miembro de acogida. Cuando un ciudadano de la Unión, tras una residencia legal, ha permanecido en el Estado miembro de acogida sin un derecho de residencia fundamentado en el Derecho de la Unión ni en el Derecho nacional, o sin que haya habido tolerancia de las autoridades nacionales, entiendo que dicha circunstancia debe ser tenida en cuenta desde la perspectiva de la integración.
107. En segundo lugar, en este sentido se puede apelar también al principio de igualdad. Con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva 2004/38, un ciudadano de la Unión, cumplidor de la ley, que no haya permanecido en el Estado miembro de acogida contra la voluntad de éste no podría reclamar el 30 de abril de 2006 el derecho de residencia permanente tras una ausencia de más de dos años. A mi parecer no está justificado recompensar a un ciudadano de la Unión que no respeta la ley.
108. Además, sin una aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva a dichos casos se concedería el derecho de residencia permanente en casos que el legislador, al adoptar la Directiva, difícilmente tuvo en mente. En efecto, si no pudiera tenerse en cuenta en absoluto una residencia ilegal, contraria a la voluntad de un Estado miembro, inmediatamente posterior a una residencia continuada de más de cinco años en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, el 30 de abril de 2006 adquirirían un derecho de residencia permanente los ciudadanos de la Unión que hubiesen residido legalmente y de forma continuada en el Estado miembro de acogida durante más de cinco años en un período muy anterior, por ejemplo en los años setenta, y que después hubiesen permanecido en él de forma ilegal y en contra de la voluntad de dicho Estado. Con toda seguridad, el legislador de la Unión no pretendió ese resultado al adoptar la Directiva 2004/38.
109. Por lo tanto, como conclusión parcial procede declarar que se puede plantear la aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva a los casos en que un ciudadano de la Unión, tras una residencia legal y continuada durante más de cinco años, permanece en el Estado miembro de acogida de forma ilegal y contra la voluntad de éste.
b) Sobre el presente caso
110. En el presente caso, sin embargo, no se puede plantear una aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva. Teniendo en cuenta las valoraciones del legislador de la Unión que se ponen de manifiesto en el artículo 16 de la Directiva, no está justificada la aplicación de esta disposición a la residencia de la señora Dias durante el período 3, pues ni desde el punto de vista cuantitativo ni desde el temporal puede compararse su residencia durante ese período con el caso contemplado en el artículo 16, apartado 4.
i) Diferencias cualitativas
111. En primer lugar, la residencia de la señora Dias durante el período 3 no se puede comparar cualitativamente con el supuesto contemplado en el artículo 16, apartado 4, de la Directiva. En efecto, la residencia de la señora Dias durante el período 3 no pudo debilitar, de una forma comparable con una ausencia del Estado miembro de acogida, el grado de integración alcanzado por la señora Dias con su actividad como trabajadora durante más de cinco años en el Reino Unido.
112. Durante el período 3, la señora Dias dispuso de una tarjeta de estancia en vigor, de modo que no se le puede reprochar haber permanecido durante ese tiempo de forma ilegal en el Reino Unido.
113. En contra de esto no se puede alegar, en primer lugar, que la señora Dias durante el período 3 no cumpliese los requisitos para la expedición de una tarjeta de estancia con arreglo al artículo 6 de la Directiva 68/360. Como ella misma acertadamente ha expuesto, eso no afectó a la vigencia de su tarjeta de estancia. Si bien dicha tarjeta de estancia fue expedida por las autoridades nacionales con arreglo al artículo 6 de la Directiva 68/360 para posibilitarle el ejercicio efectivo de su derecho a la libre circulación de trabajadores, esto no significa que la validez de la tarjeta dependa de que se cumplan de forma permanente los requisitos de su expedición. En efecto, con arreglo al artículo 6, apartado 1, letra b), de la Directiva 68/360, la tarjeta de estancia ha de tener un plazo de validez de cinco años por lo menos. Del artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva se desprende, asimismo, que la tarjeta sólo en determinadas circunstancias se puede retirar antes de que expire su validez. De la consideración conjunta de ambas disposiciones se deduce que la validez de la tarjeta de estancia se mantiene, y por tanto ésta produce sus efectos, bien hasta que expire su período de validez, o bien hasta que sea retirada por las autoridades nacionales.
114. Esta interpretación tampoco es contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la validez de una tarjeta de estancia con arreglo al artículo 6 de la Directiva 68/360. Aunque el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que dicha tarjeta de estancia tiene sólo un efecto declarativo, (35) con ello, según mi entender, no ha querido expresar que dicha tarjeta de estancia no puede tener ningún tipo de eficacia autónoma. En efecto, esta apreciación del Tribunal de Justicia debe valorarse en el contexto de los asuntos en cuestión. Los asuntos citados se referían a situaciones en que, aunque se daban las condiciones para un derecho de residencia fundamentado en el Derecho de la Unión, las autoridades nacionales no habían expedido ninguna tarjeta de estancia al ciudadano de la Unión interesado. Cuando el Tribunal de Justicia declaró que la tarjeta de estancia sólo tenía un efecto declarativo, por tanto, se refería a una situación en que se cumplían los requisitos para un derecho de residencia amparado por el Derecho de la Unión pero las autoridades nacionales no habían expedido ninguna tarjeta de estancia. En esos casos, el Tribunal de Justicia se limitó a aclarar que los derechos de residencia consagrados en el Derecho de la Unión no dependen del seguimiento de procedimientos administrativos nacionales, sino que se derivan a favor de los ciudadanos de la Unión directamente de las disposiciones del Derecho de la Unión. En las citadas sentencias, el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado acerca de la cuestión de si una tarjeta de estancia también puede ser válida si no se cumplen los requisitos del derecho de residencia amparado en el Derecho de la Unión.
115. En segundo lugar, debe señalarse que una estancia como la del período 3 no era legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva y no podía servir para demostrar el grado de integración que dicha disposición exige, (36) pero ello no significa que la estancia del período 3, durante la cual la señora Dias percibió la prestación mínima de inserción conforme a las disposiciones nacionales entonces vigentes, podía reducir el grado de integración alcanzado tras una residencia legal y continuada de cinco años en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
116. En consecuencia, como conclusión parcial procede declarar que la señora Dias permaneció de forma lícita en el Reino Unido durante el período 3, ya que disponía de una tarjeta de estancia en vigor. Por lo tanto, su residencia durante ese período no se puede equiparar al caso de ausencia del Estado miembro de acogida que contempla el artículo 16, apartado 4, de la Directiva. Por este mismo motivo no procede tampoco una aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva al período 3.
ii) Diferente extensión temporal
117. Por otro lado, tampoco cabe pensar en una aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva a la residencia de la señora Dias durante el período 3 porque la extensión temporal de ese período de residencia no es equiparable al contemplado en dicha disposición. En efecto, el legislador de la Unión, en el artículo 16, apartado 4, de la Directiva 2004/38 sólo estimó suficiente una ausencia continuada durante más de dos años para debilitar de nuevo el grado de integración en el Estado miembro de acogida alcanzado con una residencia legal y continuada durante más de cinco años. (37) Esta condición temporal, en mi opinión, no se puede reducir a una duración menor en un caso como el presente, en que una ciudadana de la Unión permaneció en el Estado miembro de acogida en virtud de una tarjeta de estancia en vigor. Por este motivo tampoco se puede plantear una aplicación analógica del artículo 16, apartado 4, de la Directiva al presente caso.
c) Conclusión parcial
118. En consecuencia, el artículo 16, apartado 4, de la Directiva 2004/38 no se puede aplicar por analogía a la residencia de la señora Dias durante el período 3.
3. Conclusión
119. En conclusión, procede declarar que la señora Dias el 30 de abril de 2006 adquirió en el presente caso un derecho de residencia permanente en virtud de su residencia durante los períodos 1 y 2. Su residencia durante el período 3 no se opone a dicha adquisición.
D. Sobre la segunda cuestión prejudicial
120. Con su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si una residencia continuada durante cinco años como trabajador antes del 30 de abril de 2006, en caso de que no baste para fundamentar un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, puede fundamentarlo por aplicación directa del artículo 18 CE, apartado 1. Esta cuestión se plantea de forma subsidiaria para el caso de que se determine que del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 no se deduce un derecho de residencia permanente. Dado que la señora Dias dispone de un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, no es preciso entrar a examinar esta cuestión.
VII. Resumen
121. En resumen, procede declarar que la residencia de un ciudadano de la Unión en un Estado miembro de acogida no fundamentada en la Directiva 2004/38 ni en sus disposiciones precedentes, sino únicamente en una tarjeta de estancia expedida por las autoridades nacionales no constituye una residencia legal a los efectos del artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva, por lo que no puede tenerse en cuenta para la adquisición de un derecho de residencia permanente. Sin embargo, los Estados miembros tienen libertad para adoptar una norma que establezca que también se tendrán en cuenta tales períodos.
122. No obstante, si un ciudadano de la Unión antes del 30 de abril de 2006 ha permanecido de forma legal y continuada durante más de cinco años en el Estado miembro de acogida de conformidad con las disposiciones precedentes de la Directiva 2004/38, con arreglo al artículo 16 de la Directiva 2004/38 también se adquiere un derecho de residencia permanente cuando a dicha residencia sucede inmediatamente otra residencia que, si bien no es legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, está fundamentada en una tarjeta de estancia en vigor expedida por las autoridades nacionales.
VIII. Conclusión
123. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada:
«El artículo 16 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, se ha de interpretar en el sentido de que al expirar el plazo para la transcripción de la Directiva 2004/38 ha adquirido un derecho de residencia permanente una ciudadana de la Unión que, antes de expirar el plazo para la transposición de la Directiva el 30 de abril de 2006:
– residió primero desde enero de 1998 hasta el 17 de abril de 2000, y por tanto durante cinco años de forma continuada y de conformidad con las condiciones establecidas en ese momento por el Derecho derivado en un Estado miembro de acogida,
– posteriormente permaneció desde el 18 de abril de 2007 hasta el 25 de abril de 2009, y por tanto durante algo más de un año en el Estado miembro de acogida en virtud de una tarjeta de estancia expedida y no retirada por las autoridades nacionales y
– por último, hasta el 30 de de abril de 2006, residió de nuevo en ese Estado miembro de acogida de conformidad con las condiciones establecidas en ese momento por el Derecho derivado.»
(1) .
(2)
– DO L 158, p. 77; versiones corregidas: DO 2004, L 229, p. 35, y DO 2007, L 204, p. 28.
(3)
–	Sentencia (C‑162/09, Rec. p. I‑0000).
(4)
–	De acuerdo con las denominaciones utilizadas en el TUE y en el TFUE, emplearé aquí la expresión «Derecho de la Unión» como designación conjunta del Derecho comunitario y del Derecho de la Unión. En lo sucesivo, cuando se trate de disposiciones individuales de Derecho primario, se mencionarán las que estuvieran en vigor ratione temporis.
(5)
–	DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88.
(6)
–	Esas disposiciones nacionales han sido modificadas desde entonces; véanse los puntos 17 a 22 de las presentes conclusiones.
(7)
–	DO L 180, p. 26.
(8)
–	Véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de marzo de 1973, Bollmann (62/72, Rec. p. 269), apartado 4; de 10 de julio de 1997, Palmisani (C‑261/95, Rec. p. I‑4025), apartado 31, y de 12 de febrero de 2008, Kempter (C‑2/06, Rec. p. I‑411), apartados 41 y 42.
(9)
–	Véanse los considerandos primero y segundo de la Directiva.
(10)
–	Apartado 40 de la sentencia Lassal, citada en la nota 3.
(11)
–	Apartado 40 de la sentencia Lassal, citada en la nota 3.
(12)
–	Sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de mayo de 2001, Leclere y Draconescu (C‑43/99, Rec. p. I‑4265), apartado 55.
(13)
–	Sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1988, Lair, (39/86, Rec. p. 3161), apartado 37; de 26 de febrero de 1992, Raulin (C‑357/89, Rec. p. I‑1027), apartado 21, y de 26 de febrero de 1992, Bernini, (C‑3/90, Rec. p. I‑1071), apartado 19.
(14)
–	Actualmente artículo 6, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38.
(15)
–	Véanse las conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas el 30 de septiembre de 2010 en el asunto aún pendiente Ruiz Zambrano (C‑34/09), puntos 67 a 122. En cambio, la Abogado General Kokott, en sus conclusiones presentadas el 25 de noviembre de 2010 en el asunto aún pendiente McCarthy (C‑434/09), puntos 20 a 46, ha defendido la opinión de que las normas sobre la ciudadanía de la Unión no pueden ser de aplicación a un caso como éste.
(16)
–	Véanse mis conclusiones presentadas el 11 de mayo de 2010 en el asunto Lassal, citado en la nota 3, punto 88.
(17)
–	En este sentido, posiblemente la Abogado General Kokott en sus conclusiones presentadas en el asunto McCarthy, citadas en la nota 15, punto 52.
(18)
–	En efecto, la expresión no se incluía en la propuesta original de la Comisión (véase el considerando 14 de la propuesta inicial de la Comisión COM/2000/257 final, DO C 270 E, p. 150), sino que fue añadida después, en la Posición común del Consejo (CE) nº 6/2004 de 5 de diciembre de 2003 (DO 2004, C 54 E, pp. 12, 13), y fue aprobada por el Parlamento. En su comunicación al Parlamento de 30 de diciembre de 2003 relativa a la Posición común del Consejo sobre la modificación del considerando 17 de la exposición de motivos, la Comisión señaló que dicha modificación tenía la finalidad de precisar el concepto de residencia legal [SEC(2003) 1293 final, p. 10].
(19)
–	Véanse los puntos 55 y ss. de las presentes conclusiones.
(20)
– Artículo 16, apartado 4, de la Directiva, y su decimoctavo considerando.
(21)
– En este sentido, Iliopoulou, A., «Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE», Revue du Droit de l’Union Européenne,
2004, pp. 523 y ss., especialmente p. 540.
(22)
–	Véanse las conclusiones presentadas por la Abogado General Kokott en el asunto McCarthy, citadas en la nota 15, punto 53.
(23)
–	Sentencia de 7 de septiembre de 2004, Trojani (C‑456/02, Rec. p. I‑7573), apartados 37 a 46.
(24)
–	Sentencia de 12 de mayo de 1998, Martínez Sala (C‑85/96, Rec. p. I‑2691), apartados 61 a 63.
(25)
–	Véanse las conclusiones presentadas por la Abogado General Kokott en el asunto McCarthy, citadas en la nota 15, punto 53.
(26)
–	Sentencia Trojani, citada en la nota 23, apartado 36.
(27)
–	Sentencia Trojani, citada en la nota 23, especialmente los apartados 36 a 44; de forma similar, la sentencia Martínez Sala, citada en la nota 24, especialmente los apartados 14 y 15 y 61 a 63.
(28)
–	Sentencia Trojani, citada en la nota 23, especialmente el apartado 45.
(29)
–	Véase el punto 63 de las presentes conclusiones.
(30)
–	Véase el punto 97 de las presentes conclusiones.
(31)
–	Véanse la exposición de motivos de la Comisión en lo que respecta al artículo 14 de la propuesta inicial, COM(2001) 257 final.
(32)
–	Ibidem.
(33)
–	Sentencia Lassal, citada en la nota 3, apartado 37.
(34)
–	Véase la sentencia Lassal, citada en la nota 3, apartado 55, con referencia a la exposición de motivos de la Posición común (CE) nº 6/2004, de 5 de diciembre de 2003, aprobada por el Consejo con vistas a la adopción de la Directiva 2004/38 (citada en la nota 18 supra,
p. 31), sobre el artículo 16 de esta Directiva.
(35)
–	Sentencias de 8 de abril de 1976, Royer (48/75, Rec. p. 497), apartados 31 a 51; de 25 de julio de 2002, MRAX (C‑459/99, Rec. p. I‑6591), apartado 74; de 23 de marzo de 2006, Comisión/Bélgica (C‑408/03, Rec. p. I‑2647), apartado 63.
(36)
–	Véanse los puntos 73 a 93 de las presentes conclusiones.
(37)
–	Sentencia Lassal, citada en la nota 3, apartado 55.