61999CC0266_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I
Oikeudenkäynnin kohde
1 Käsillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut yhteisön oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut täytäntöön tai ei ole täysimääräisesti pannut täytäntöön jäsenvaltioissa juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista 16 päivänä kesäkuuta 1975 annettua neuvoston direktiiviä 75/440/ETY(1)pintaveden nitraattipitoisuuden osalta Bretagnessa.
II Direktiivi 75/440/ETY
2 Käsillä olevan oikeudenkäynnin kannalta merkityksellisissä direktiivin 75/440/ETY säännöksissä säädetään seuraavaa:
"3 artikla
1. Jäsenvaltioiden on vahvistettava kaikkia näytteenottopisteitä tai kutakin yksittäistä näytteenottopistettä varten pintaveteen sovellettavat arvot kaikkien liitteessä II ilmaistujen muuttujien osalta.
Jäsenvaltiot voivat olla ensimmäisen alakohdan täytäntöönpanoa varten vahvistamatta arvoja sellaisten muuttujien osalta, joita ei ole liitteessä II olevassa taulukossa, kunnes lukuarvo on asetettu 9 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.
2. Edellä 1 kohdan mukaisesti vahvistettujen lukuarvojen on oltava vähintään yhtä tiukat kuin liitteessä II olevissa sarakkeissa olevat arvot.
3. Jos arvot esiintyvät liitteessä II olevissa G sarakkeissa, jäsenvaltioiden on pyrittävä noudattamaan niitä ohjeellisina, jollei 6 artiklasta muuta johdu, riippumatta siitä, onko samassa liitteessä olevassa I sarakkeessa ilmaistu vastaava arvo.
4 artikla
1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että pintavesi täyttää 3 artiklan mukaisesti vahvistetut vaatimukset. Jäsenvaltioiden on noudatettava tätä direktiiviä tekemättä eroa kansallisten vesien ja rajat ylittävien vesien kesken.
2. Tämän direktiivin tavoitteiden osalta jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet ympäristön jatkuvan parantumisen varmistamiseksi. Tätä varten niiden on laadittava järjestelmällinen toimintasuunnitelma, johon sisältyy aikataulu pintavesien, erityisesti A3 luokkaan kuuluvien, parantamiseksi. Tältä osin on kansallisilla ohjelmilla seuraavien 10 vuoden kuluessa saavutettava huomattavia parannuksia.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun aikataulun laatimisessa on otettava huomioon toisaalta ympäristön ja erityisesti veden laadun kehittämisen tarpeet ja toisaalta yhteisön eri alueilla vallitsevat tai mahdollisesti muodostuvat taloudelliset ja tekniset välttämättömyydet.
Komissio tutkii perusteellisesti ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut suunnitelmat ja aikataulut sekä tekee tarvittaessa aiheelliset ehdotukset neuvostolle.
3. Pintavettä, jonka fysikaaliset, kemialliset ja mikrobiologiset ominaisuudet eivät täytä käsittelyluokkaa A3 vastaavia raja-arvoja koskevia vaatimuksia, ei voida käyttää juomaveden valmistamiseen. Tällaista heikkolaatuista vettä voidaan kuitenkin poikkeusoloissa käyttää edellyttäen, että käytetään sopivia vedenpuhdistusmenetelmiä, mukaan lukien erilaisten vesien sekoittaminen, joilla veden laatuominaisuudet nostetaan juomaveden laatuvaatimusten tasolle. Perustelut tällaiseen poikkeusmenettelyyn ryhtymiselle on ilmoitettava komissiolle mahdollisimman nopeasti siltä osin, kun on kysymys suoritetuista järjestelyistä ja etukäteen, kun on kysymys tulevista järjestelyistä; perustelujen on pohjauduttava alueen vesivarojen hoitosuunnitelmaan. Komissio tutkii nämä perustelut yksityiskohtaisesti ja tekee tarvittaessa aiheelliset ehdotukset neuvostolle".
III
Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
3
Direktiivi 75/440/ETY julkaistiin ranskankielisenä versiona Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 25.7.1975. Sen 10 artiklan mukaan direktiivi oli pantava täytäntöön kahden vuoden kuluessa. Tämä määräaika päättyi Ranskan tasavallan osalta siten viimeistään 25.7.1977. Direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että pintaveden laatua on huomattavasti parannettava kymmenessä vuodessa.
4 Useiden juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden nitraattipitoisuudesta Bretagnessa tehtyjen valitusten vuoksi komissio lähetti 1.4.1992 Ranskalle pyynnön saada tietoja. Ranska vastasi 11.5.1993. Komission virallinen huomautus on päivätty 30.11.1993. Ranskan vastaukset siihen on päivätty 1.2.1994, 28.11.1994 ja 1.3.1995. Komissio lähetti 28.10.1997 perustellun lausunnon, jossa se toteaa, että Ranska ei ollut noudattanut direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 1, 2 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Vastauksen antamisen määräajaksi komissio asetti kaksi kuukautta lausunnon tiedoksiantamisesta. Ranska vastasi 2.1.1998 päivätyllä kirjeellä. Tässä kirjeessä ilmoitettiin lisätietojen annettavan kuuden viikon kuluessa perusteltuun lausuntoon vastaamiselle asetetun määräajan päättymisestä. Ranska lähetti 18.6.1998 tämän täydennyksen. Komissio nosti 15.7.1999 yhteisöjen tuomioistuimessa kanteen Ranskan tasavaltaa vastaan.
IV Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
5 Komissio katsoo, että Ranskan tasavalta on Bretagnessa rikkonut jokaista direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan kolmesta kohdasta, jotka koskevat juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksia. Komissio on perustanut kanteensa kolmeen kanneperusteeseen:
1. Nitraattipitoisuuksien raja-arvojen ylittäminen direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 1 kohdan rikkominen
2. Pintaveden parantamista koskevan järjestelmällisen toimintasuunnitelman, johon sisältyy aikataulu, laatimisen ja esittämisen laiminlyönti direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan rikkominen
3. Heikkolaatuisen pintaveden käyttäminen juomaveden valmistamiseen ilmoittamatta vesivarojen hoitosuunnitelmaa komissiolle (direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 3 kohdan rikkominen)
Komissio vaatii siksi, että yhteisöjen tuomioistuin
- toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 75/440/ETY ja erityisesti sen 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä, jotta juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintavedenkuormitus ei ylitä 3 artiklassa vahvistettuja raja-arvoja
- velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ranskan tasavalta ei kiistä ylittäneensä direktiivin 75/440/ETY mukaisia raja-arvoja, mutta kiistää, että tilanne olisi vuosien kuluessa järjestelmällisesti huonontunut.
Ranskan tasavallassa on 80-luvun lopusta alkaen pyritty voimakkaasti parantamaan juomaveden valmistamiseen käytetyn pintaveden laatua. Tässä tarkoituksessa on laadittu useita ohjelmia, jotka on myös ilmoitettu komissiolle.
Ranskan tasavalta ei kiistä sitä, että juomaveden valmistamiseen on käytetty pintavettä, jonka nitraattipitoisuus on ylittänyt direktiivin 75/440/ETY mukaiset raja-arvot, mutta se katsoo kuitenkin, että se on antanut komissiolle tiedoksi tämän edellyttämät hoitosuunnitelmat. Ranskan tasavalta vaatii siksi
- toisen kanneperusteen hylkäämistä kokonaan ja kolmannen siltä osin, kun se koskee vesivarojen hoitosuunnitelman puuttumista
- toteamaan, että oli toteutettu toimenpiteitä, jotta ehkäistäisiin soveltuvalla ja tehokkaalla tavalla ajoittain ja tietyillä vedenotto- ja jakelupaikoilla esiintynyt ongelma juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden nitraattipitoisuudelle vahvistetun raja-arvon 50 mg/l ylittämisestä.
V
Arviointi
6 Komission kanteen kolme kanneperustetta on tarkoituksenmukaista käsitellä peräkkäin:
A Direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 1 kohta (raja-arvojen ylittäminen)
7 Ranskan tasavalta ei ole kiistänyt komission väitettä siitä, että Ranskan tasavalta ei ole onnistunut varmistamaan sitä, että Bretagnessa ei ylitetä juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden nitraattipitoisuuden raja-arvoa 50 mg/l (direktiivin 4 artiklan 1 kohta tarkasteltuna yhdessä 3 artiklan ja liitteen II kanssa)
8 Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuoto on siltä osin selvä ja yksiselitteinen, että jäsenvaltioiden on täytäntöönpanolle asetetussa määräajassa varmistettava juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden nitraattipitoisuuden olevan alle mainittujen raja-arvojen.
Tätä velvollisuutta Ranskan tasavalta ei ole noudattanut.
B Direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohta (ympäristön parantamisen tavoitteen laiminlyönti, järjestelmällisen toimintasuunnitelman puuttuminen)
9 Direktiivin 4 artiklan 2 kohta sisältää kaksi ongelmakohtaa:
10 Jäsenvaltioilla on ensinnäkin (yleisesti) velvollisuus varmistaa ympäristön "jatkuva parantuminen" juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laadun osalta. Parannuksille, joita ei ole tarkemmin määritelty, on säädetty kymmenen vuoden määräaika.
11 Jäsenvaltiot ovat sen lisäksi (erityisesti) velvollisia laatimaan tätä tarkoitusta varten "järjestelmällisen toimintasuunnitelman, johon sisältyy (parantamista koskeva) aikataulu" ja ilmoittamaan sen komissiolle, joka tutkii nämä suunnitelmat. Tämä velvollisuus kuuluu direktiivissä 75/440/ETY täytäntöönpanolle asetetun yleisen kahden vuoden määräajan piiriin.
1) Pintaveden laadun jatkuvan parantamisen laiminlyönti
12 Jotta voitaisiin vastata, asetetaanko 4 artiklan 2 kohdassa tavoitemääräykset vai velvoitetaanko jäsenvaltiot vain pyrkimyksiin, on tutkittava 13
direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 1 kohdan (raja-arvot) ja 3 artiklan 3 kohdan (ohjeelliset arvot) suhdetta 14 saman direktiivin 4 artiklan 2 kohtaan (ympäristön parantumisen tavoite). Jäsenvaltiot velvoitetaan 4 artiklan 1 kohdassa varmistamaan tietyille haitallisille aineille sitovat raja-arvot. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa todetaan, että jäsenvaltioiden on sen lisäksi pyrittävä konkreettisiin vielä alhaisempiin arvoihin. Näitä ovat liitteessä II olevissa G sarakkeissa vahvistetut ohjeelliset arvot.
15 Ranskan tasavalta katsoo, että 4 artiklan 1 kohdasta poiketen 4 artiklan 2 kohdassa ei säädetä sitovaa tavoitetta, vaan että siinä velvoitetaan parantamiseen sekä käyttämään siihen soveltuvia keinoja. Se viittaa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Yhdistynyt kuningaskunta(2), 25.11.1992 antamaan tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin tekee selvän eron sitovien ja ohjeellisten arvojen välille. Ranskan tasavalta katsoo edelleen, että mikä tahansa parannus vuoden 1975 lähtötilanteeseen verrattuna riittää täyttämään 4 artiklan 2 kohdan vaatimukset.
16 Ranskan tasavallan kanssa voidaan olla siinä samaa mieltä, kun se katsoo, ettei direktiiviä 75/440/ETY voi tulkita niin, että 3 artiklan 3 kohdan ohjeelliset arvot 4 artiklan 2 kohdan kautta tulevat sitoviksi. Tämä käy ilmi edellä kuvatusta systematiikasta.
17 Direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdassa noudatetaan mielestäni sen sijaan 4 artiklan 1 kohdasta ja 3 artiklan 3 kohdasta riippumatonta tavoitteenasettelua. Ilmeisesti 4 artiklan 2 kohdalla halutaan varmistaa, etteivät jäsenvaltiot nosta veden laatua vain kertaluonteisesti tietylle vähimmäistasolle, minkä jälkeen ne parhaassa tapauksessa vain pitävät sen siinä, vaan että ne pyrkivät jatkuvaan parantamiseen myös raja-arvojen saavuttamisen jälkeen: 4 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltioita "ympäristön jatkuvan parantumisen varmistamiseen", mille asetetaan väljempi aikataulu kuin direktiivin 75/440/ETY täytäntöönpanolle asetettu kaksi vuotta, sillä parannukset on saavutettava seuraavien kymmenen vuoden aikana.
18 Näin ollen 4 artiklan 2 kohdan säännöksessä ei ilmeisesti edellytetä vain pyrkimään, vaan myös saavuttamaan todellista yksittäisten haitallisten aineiden vähenemistä, mukaan lukien nitraattipitoisuus. Tosin tähän säännökseen ei sisälly nimenomaista parannusten laatua tai määrää koskevaa määräystä, mutta huomattavasti väljemmästä aikataulusta on tehtävissä vain se johtopäätös, että 4 artiklan 2 kohdassa tavoitteena on ne raja-arvot alittavan veden laadun saavuttaminen, joihin jäsenvaltiot 4 artiklan 1 kohdan mukaan ovat velvoitettuja pääsemään täytäntöönpanolle asetetussa kahden vuoden määräajassa.
19 Lainsäädäntöä ei voi myöskään - kuten Ranskan tasavalta ilmeisesti tarkoittaa - käsittää niin, että parannukset olisi saavutettava vain suhteellisesti verrattuna vuoden 1975 lähtötilanteeseen ja että jokaikinen parannus lähtötilanteesta jo täyttäisi 4 artiklan 2 kohdan mukaiset velvollisuudet. Mielestäni tässä ratkaisevien 4 artiklan 1 ja 2 kohdan eri määräaikojen säätämisestä löytyy mieltä vain silloin, kun 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tavoiteltuja "huomattavia parannuksia" ei saavuteta jo 1 kohdan mukaisiin tavoitteisiin pyrkimisen tuloksena.
20 Direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan mukaan on seuraavan kymmenen vuoden kuluessa saavutettava nitraattipitoisuusarvot, jotka ovat joka tapauksessa alhaisemmat kuin raja-arvo 50 mg/l. Tämä systematiikka pitää sisällään sen, että 1 kohdan raja-arvojen saavuttamatta jääminen johtaa myös 2 kohdan rikkomiseen.
21 Ranskan tasavalta on näin ollen niillä alueilla Bretagnessa, joilla komissio on tehnyt tutkimuksia ja joilla ei ollut varmistettu edes nitraattipitoisuuden raja-arvon saavuttamista, jättänyt täyttämättä myös direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan mukaiset vaatimukset.
22 Päinvastoin kuin Ranskan tasavalta komissio katsoo, että tilanne Bretagnessa näyttää huonontuneen ja että tämä suuntaus on jatkuva ja paheneva. Ranskan tasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että on pyritty parannuksiin ja verrattuna vuoden 1975 lähtötilanteeseen joillakin alueilla myös saavutettu parannuksia. Ranskan tasavalta tukeutuu tässä (yhteydessä) yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Italia(3) 9.11.1999 antamaan tuomioon, jota on lainattu asiassa komissio vastaan Kreikka(4) 4.7.2000 annetussa tuomiossa.
23 Lainattu oikeuskäytäntö ei sikäli anna perustetta Ranskan tasavallan vaatimukselle, kuin siinä todetaan, että jäsenvaltioille jää ympäristöpoliittisten parannusten osalta direktiiviä täytäntöönpantaessa harkintavaltaa keinoja valittaessa.(5) Direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohta ei ole tämän kanssa ristiriidassa, mutta on kuitenkin "varmistettava", että mainitut parannukset saavutetaan, missä Ranskan tasavalta - kuten edellä on kuvattu - ei ole onnistunut alueellisesti kattavasti juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden osalta.
24 Muilta osin riittää viittaus siihen, että EY 226 artiklan mukaisen menettelyn tarkoituksena on sen toteaminen, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta sopimuksesta johtuvia velvoitteitaan vai ei. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei siten ole todeta tässä oikeudenkäynnissä, missä määrin on esiintynyt pyrkimistä velvoitteiden noudattamiseen.
25 Tämän vuoksi riittää sen toteaminen, ettei Ranskan tasavalta ole onnistunut direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdassa säädetyssä ajassa eli "seuraavien kymmenen vuoden kuluessa" saavuttamaan Bretagnessa alueellisesti kattavasti huomattavia parannuksia siinä mielessä, että juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden nitraattipitoisuus olisi alentunut alle nitraatille sallitun raja-arvon 50 mg/l.
2) Järjestelmällisen toimintasuunnitelman, johon sisältyy aikataulu, puuttuminen
26 Ranskan tasavalta katsoo, että sekä komissiolle ilmoitetut yksittäiset asiakirjat että esitettyjen tietojen kokonaisuus täyttävät direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset, jotka on asetettu "järjestelmälliselle toimintasuunnitelmalle", johon sisältyy aikataulu. Komissio katsoo, ettei mikään esitetyistä asiakirjoista täytä direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisia vaatimuksia. Myöskään kaikkien toimitettujen asiakirjojen kokonaisuutta ei voida komission mielestä pitää direktiivin säännöksessä tarkoitettuna "järjestelmällisenä toimintasuunnitelmana"; kaikki näistä asiakirjoista ilmenevät toimenpiteet ovat lisäksi "yksiselitteisesti tehottomia ja tilanteeseen soveltumattomia", kuten edelleen täyttämättä olevat nitraattiarvot osoittavat. Koska Ranska on ryhtynyt ensimmäisiin toimenpiteisiin vasta 80-luvun lopussa, on direktiivin täytäntöönpano komission mielestä joka tapauksessa yksiselitteisesti viivästynyt.
27 Ranskan tasavalta esittää edelleen, että direktiivin 4 artiklan 2 kohdasta ilmenee komissiolle asetettu velvollisuus jäsenvaltioista ilmoitettujen asiakirjojen tarkkaan tutkimiseen, kun se arvio, ovatko ne tässä artiklassa tarkoitettuja "toimintasuunnitelmia". Jos tämä tutkiminen antaa aihetta toimenpiteiden arvosteluun, komissio on velvollinen olemaan yhteydessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa ja tarvittaessa tekemään neuvostolle aiheelliset ehdotukset.
a) Järjestelmällinen toimintasuunnitelma
28 Käsillä olevassa oikeudenkäynnissä Ranskan tasavalta on esittänyt erilaisia esimerkkejä mielestään riittävästä järjestelmällisen toimintasuunnitelman laatimisvelvollisuuden täyttämisestä. Näiden asiakirjojen avulla, jotka on esitetty yhteisöjen tuomioistuimelle, on vain vaivoin saatavissa selville, onko ja milloin on noudatettu jotakin suunnitelmaa haitallisten aineiden kuormituksen vähentämiseksi juomaveden valmistamiseen tarkoitetusta pintavedestä Ranskassa ja erityisesti Bretagnessa. Sikäli kuin asiassa on esitetty selvitystä, näyttäisi pääasiassa neljä ohjelmaa tulevan kysymykseen ja kuuluvan direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan vaatimusten alaisuuteen: BEP I, BEP II, PMPOA sekä imeytysohjelmat niin sanotuista ZES:ssä ja SDAGE:ssa. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(6) Tämä tilanne voidaan, sikäli kuin on selvitetty, tiivistää seuraavasti:
29 Ohjelman Bretagne Eau Pure (BEP) I, BEP II:n edeltäjän (johon palataan pian), tavoitteena oli ensisijaisesti Bretagnen rannikkovesien parantaminen. Vuodesta 1994 lähtien suoritettiin BEP:n uudelleen suuntaaminen Bretagnen pintavesien heikentymisen vuoksi. BEP II on siten ensimmäinen ohjelma, jonka painopisteenä on pyrkiminen juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden parantamiseen. BEP II:ta sovelletaan kuitenkin vain rajoitetusti Bretagneen, koska se kattaa vain 20 ongelmallisinta valuma-aluetta. Ohjelma keskittyy sisällöllisesti etupäässä tiedotukseen ja soveltaviin tutkimuksiin. Toteuttamisen oli määrä tapahtua osaohjelmin, jotka olisivat syntyneet vasta alueyhteisöjen, vesiagentuurin ja niin kutsutun Syndicat Mixtern kesken tehtyjen sopimusten pohjalta. Oikeudenkäynnin kannalta ratkaisevaan ajankohtaan mennessä oli tehty vain kaksi tällaista sopimusta (1996 ja 1997).
30 Vuodesta 1994 lähtien on maatalous- ja ympäristöministeriö ja maatalouden etujärjestöjen kesken neuvoteltu kansallinen ohjelma maataloudesta peräisin olevan saastumisen hallitsemiseksi (Programme de mâitrise des Pollutions d'Origine Agricole, PMPOA). Tämän puitteissa edistetään rakentamistoimenpiteitä, jotta orgaanista alkuperää olevaa typpeä päätyisi vähemmän luonnonkieroon ja maataloudessa oltaisiin motivoituneita muuttamaan lannoituskäytäntöä pintaveden nitraattipitoisuuden alentamiseksi. Periaatteessa koko Ranskan alueen kattava PMPOA koskee kuitenkin vain tietyn vähimmäiskoon ylittäviä maatalousyrityksiä, jotka muodostavat yrityksistä enintään kolmasosan, joka tuottaa kaksi kolmasosaa kaikista maatalousperäisitä nitraateista. Kuten Ranskan hallituksen PMPOA:sta teettämästä selvityksestä on nähtävissä, etenee ohjelman täytäntöönpano vain hitaasti.
31 Laissa 92-3, joka on annettu 3.1.1992, säädetään, että valuma-aluevaliokunnan on esitettävä vesiviranomaisille vesihallintosuunnitelma (Schéma directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux, SAGE) alueyhteisöjen kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen. Tältä pohjalta on määriteltävä paikalliset vesivarojen hoitosuunnitelmat paikallisten valuma-alueiden tasolla (Bretagnessa SDAGE määrittelee 16 tällaista aluetta), joiden on täytettävä SDAGE:n tavoitteet ja vaatimukset ja jotka sitovat julkisyhteisöjen päätöksentekoa. Ranskan tasavalta ei kiistä sitä, että ratkaisevana ajankohtana SAGE:a ei vielä sovellettu.
32 Kansallisesti voimassa olevalla suunnitelmalla, ZES:llä (Zones en Exédent Structurel), tavoitellaan typen poistamistaerityisen saastuneilta alueilta. Vahvistetun ZES:n mukaisesti on tarkoitus alentaa maapohjan typpipitoisuutta pintaveden nitraattipitoisuuden vähentämiseksi. Imeytysohjelmissa määritellään asianomaisille piireille kokonaisstrategia. Ranskan tasavallan väitteen mukaan saastuneet alueet on Bretagnessa vahvistettu, mutta siellä sovellettaviksi tulevat imeytysohjelmat ovat kuitenkin ratkaisevana ajankohtana vielä "alkuvaiheessa".
33 Tarkasteltuaan tarkemmin Ranskan tasavallan esittämiä asiakirjoja komissio tuo esiin seuraavat kaksi eri näkökulmaa:
- ensinnäkään ei ole kysymys useista suunnitelmista tai kokonaissuunnitelmasta eikä ensinkään direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan mukaisista järjestelmällisistä toimintasuunnitelmista,
- toiseksi toimenpiteet ovat todistettavasti tehottomia ja tilanteeseen soveltumattomia.
34 Ensinnäkin mitä tulee Ranskan esittämien asiakirjojen luokitteluun "järjestelmällisiksi toimintasuunnitelmiksi, joihin sisältyy aikataulu", yhteisöjen tuomioistuin on esittänyt toistuvasti, mitä vaatimuksia "järjestelmällisten toimintasuunnitelmien" on täytettävä. Asiassa komissio vastaan Saksan liittotasavalta(7) 17.10.1991 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että periaatteessa myös useiden paikalliselle tasolle rajoittuneiden parantamista koskevien suunnitelmien kokonaisuus voi olla direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu toimintasuunnitelma, mutta että esitettyjen asiakirjojen tulisi kuitenkin aina ilmentää kokonaissuunnitelmaa. Samassa tuomiossa se esittää myös, että 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun järjestelmällisen toimintasuunnitelman täytyy olla "tiettyjen prioriteettien mukaan ajallisesti jäsennelty".(8) Asiassa komissio vastaan Belgia(9) 21.1.1999 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin esittää edelleen: "Kyseisten ohjelmien luonne erityisohjelmina tarkoittaa, että niiden lähestymistavan on oltava yleinen ja johdonmukainen ja niiden tulee ilmentää konkreettista ja kohta kohdalta etenevää suunnittelua, joka kattaa koko kansallisen alueen. Nämä erityisohjelmat eroavat siten sekä yleisistä tervehdyttämisohjelmista että yksittäisten toimenpiteiden kokonaisuuksista". Asiassa komissio vastaan Espanjan kuningaskunta(10) 28.5.1998 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut: seuraavaa: yksittäiset aineelliset toimet tai hajanaiset säädökset eivät voi täyttää jäsenvaltioiden velvollisuutta laatia kokonaisvaltainen toimintaohjelma tiettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Asiassa komissio vastaan Sakan liittotasavalta(11) 17.10.1991 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on asettanut toimintasuunnitelman laatua arvioidessaan ratkaisevaksi toimintasuunnitelman tarkoituksen, mikä direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan tapauksessa mahdollistaa komissiolle jokaisen direktiivin säännöksissä tarkoitettujen vesien haitallisten aineiden toteamisen, suoritettujen toimenpiteiden vertaamisen yhteisön tasolla ja tuloksista kiinni pitämisen neuvostolle annettavassa yhteenvedossa. Asiassa komissio vastaan Portugalin tasavalta(12) 17.6.1998 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että jäsenvaltioiden kaikkien toimintasuunnitelmina esittämien asiakirjojen tulisi joka tapauksessa sisältää ajallisesti määriteltyjä toimenpiteitä.
35 BEP I keskittyi rannikkovesien laadun parantamiseen. Direktiivi 75/440/ETY ei sisällä näitä; direktiivin 75/440/ETY 1 artiklan 1 kohdassa määritellään "pintavesi" "makeaksi pintavedeksi". Periaatteessa koko Ranskan alueen kattava PMPOA koskee tietynsuuruisiin yrityksiin rajoittumisensa vuoksi vain suhteellisen pientä osaa Bretagnen maatalousyrityksistä. ZES:in ja BEP II:n sisältämät imeytysohjelmat koskevat vain erityisen saastuneita alueita Bretagnessa, mutta eivät kaikkia pintavesiä, joiden nitraattipitoisuudet ovat huolestuttavia. ZES-suunnitelma Bretagnessa oli sitä paitsi ratkaisevana ajankohtana Ranskan mukaan alkuvaiheessaan. Myös BEP II:n puitteissa Bretagnessa on tehty vain kaksi sopimusta, jotka olisivat voineet toimia vielä toteutettavien toimenpiteiden pohjana. Myöskään Bretagnen SDAGE:n puitteissa yksittäisille valuma-alueille laadittavia SAGE-suunnitelmia ei ratkaisevana ajankohtana vielä sovellettu.
36 Sikäli kuin on todettavissa, Ranskan esittämät toimenpiteet ovat näin ollen jopa Bretagnessa soveltamisalaltaan aineellisesti ja alueellisesti rajoitettuja tai soveltamiskohteeltaan vain yksittäistapauksia koskevia. Sitä paitsi kokonaisvaltainen suunnitelma puuttuu. Aikaa koskevia määräyksiä on yhtä vähän havaittavissa kuin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyä välttämätöntä johdonmukaisuutta.
37 Sikäli kuin on nähtävissä, Ranskan tasavalta on esittänyt vasta 18.6.1998 päivätyssä kirjeessään vedenottopaikoittain ja alueittain jäsennellyn yhteenvedon kaikista juomaveden valmistamiseen käytetyistä pintavesistä Bretagnessa. Tässä yhteenvedossa edellä kuvatut ohjelmat on jaettu järjestelmällisesti maantieteellisiin ongelma-alueisiin. Tosin myös niistä puuttuvat tavoitearvot ja ennalta asetetut aikataulut. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön oikeuden loukkaamisen kannalta ratkaisevaa on perusteltuun lausuntoon vastaamiselle asetetun määräajan päättymisajankohta.(13) Tämä määräaika oli päättynyt Ranskan tasavallan osalta edellä mainitun kirjeen ajankohtana.
38 On siis todettavissa, että Ranskan tasavalta ei näin ollen ole täyttänyt direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan mukaista velvollisuuttaan esittää "järjestelmällinen toimintasuunnitelma, johon sisältyy aikataulu".
39 Toiseksi komissio toteaa, että Ranskan tasavallan esittämistä ohjelmista ja toimenpidekokonaisuuksista ei puutu ainoastaan järjestelmällisyys, vaan ne ovat todistettavasti myös tehottomia ja tilanteeseen soveltumattomia.
40 On todettava, että toimenpiteiden tehokkuus ja soveltuvuus haitallisten aineiden kuormituksen poistamiseen pintavesistä on todettavissa vain jälkikäteen. Direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut toimintasuunnitelmat on esitettävä direktiivin täytäntöönpanolle asetetussa kahden vuoden määräajassa, mutta "parannukset" on saavutettava (siis todiste tehokkuudesta) vasta kymmenen vuoden kuluessa. Edellä todettiin jo, että Ranskan tasavalta ei ole saanut aikaan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja parannuksia, joten tehokkuutta ei voida sen vuoksi uudelleen nostaa, nyt järjestelmälliseksi toimintasuunnitelmaksi luokittelun arviointiperusteeksi.
b) Komission velvollisuus perusteelliseen tutkimiseen
41 Ranskan tasavallan mukaan komissio olisi laiminlyönyt pohtia Ranskan esittämien asiakirjojen perusteella direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan mukaisten velvollisuuksien noudattamista ja laiminlyönyt huomauttaa mahdollisista puutteista. Ranskan tasavalta tukee väitettään komission tällaisesta velvollisuudesta direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 2 kohdan viidennellä virkkeellä, jonka mukaan komissio tutkii "suunnitelmat ja aikataulut ja tekee tarvittaessa aiheelliset ehdotukset neuvostolle".
42 Tätä väitettä ei voida hyväksyä. Direktiivi 75/440/ETY ei sisällä mitään EY 226 artiklan vaatimukset ylittävää yleistä tutkimisvelvollisuutta pohtia jäsenvaltioiden kanssa esitettyjen asiakirjojen laatua. Muutenkaan ei näytä täysin selvältä, mitä oikeusseuraamuksia komission väitetystä rikkomisesta käsillä olevassa oikeudenkäynnissä saattaisi olla. Ranskan tasavalta viittasi suullisessa käsittelyssä itse siihen, ettei sillä olisi vaikutusta EY 226 artiklasta johtuviin komission oikeuksiin ja velvollisuuksiin.
C Direktiivin 4 artiklan 3 kohta (juomaveden valmistaminen, hoitosuunnitelman esittämisen laiminlyönti)
43 Kuten edellä jo on esitetty, Ranskan tasavalta ei ole onnistunut varmistamaan kaikilla alueilla Bretagnessa, joilla käytetään pintavettä juomaveden valmistamiseen, ettei ylitetä direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 1 kohdassa, tarkasteltuna yhdessä 3 artiklan ja liitteen II kanssa, korkeinta sallittua nitraattikuormitusta (50 mg/l ). Ranskan tasavalta ei ole myöskään väittänyt, ettei se ole käyttänyt direktiivin säännösten vastaisia pintavesiä Bretagnessa, ainakin osittain, juomaveden valmistamiseen.
44 Direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tällainen menettely periaatteessa kielletään. Tietyin edellytyksin se on kuitenkin sallittu. Toisen virkkeen mukaan heikkolaatuista vettä voidaan poikkeusoloissa käyttää juomaveden valmistamiseen, jos menettely "pohjautuu alueen vesivarojen hoitosuunnitelmaan", jotka on toimitettu komissiolle niin "nopeasti kuin mahdollista", kun on kysymys suoritetuista järjestelyistä ja etukäteen, kun on kysymys tulevista järjestelyistä. Vesivarojen hoitosuunnitelman esittäminen on siis yksi useista edellytyksistä sille, että liiaksi kuormitetun pintaveden käyttö poikkeuksellisesti on sallittu.
45 Asianosasilla on erilainen käsitys siitä, onko Ranskan tasavalta esittänyt yhden vai useita direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuja hoitosuunnitelmia.
46 Komission mielestä direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 3 kohdan mukaisia velvollisuuksia ei ole noudatettu ensisijaisesti siksi, että Ranskan tasavallan jättämät asiakirjat eivät sisältäneet minkäänlaisia veden laatua koskevia parannustavoitteita ja olivat ilmeisen tehottomia.
47 Jotta voitaisiin arvioida Ranskan tasavallan "hoitosuunnitelmina" esittämiä toimenpiteitä tässä sovellettavaksi tulevan säännöksen valossa. on ensinnäkin tehtävä selväksi, että direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 3 kohdan mukaisilla "hoitosuunnitelmilla" on mielestäni eri tavoitteenasettelu kuin 4 artiklan 2 kohdan järjestelmällisillä toimintasuunnitelmilla. Mielestäni 4 artiklan 3 kohdan mukaiset vesivarojen "hoitosuunnitelmat" noudattavat toisia ympäristö- ja terveyspoliittisia tavoitteita. Toisin kuin 4 artiklan 2 kohdan mukaiset toimintasuunnitelmat, niitä ei ole ajateltu haitallisten aineiden suhteen ongelmallisten pintavesien laadun seurantaan, vaan kokonaiskuvan saamiseen haitallisten aineiden suhteen ongelmattoman pintaveden käyttämisestä. Koska 4 artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti mainittu haitallisten aineiden kannalta ongelmallisen pintaveden sekoittaminen on käytännössä yleisinkäsittelymenetelmä, tulee komissiolla olla mahdollisuus vesivarojen hoitosuunnitelmien avulla saada kokonaiskuva haitallisten aineiden kannalta ongelmattomien juomavesilähteiden käyttämisestä ja tehdä tarvittaessa aiheelliset ehdotukset neuvostolle. Jos 4 artiklan 3 kohdan mukaisten hoitosuunnitelmien avulla on tarkoitus seurata haitallisten aineiden suhteen ongelmattomia pintavesiä, on lähdettävä siitä, ettei näiden suunnitelmien tarvitse sisältää haitallisten aineiden suhteen ongelmallisten pintavesien laatua koskevia parannustavoitteita. Komission väitettä ei voida tämän vuoksi hyväksyä.
48 Direktiivin 4 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettujen hoitosuunnitelmien olemassaolosta ja esittämisestä on Ranskan osalta todettava, että sikäli kuin on havaittavissa, vain SAGE sisältää viitteitä tällaisten vesivarojen hoitosuunnitelmien laatimisesta. Tätä tietä Ranskan tasavalta ei ole oman ilmoituksensa mukaan jatkanut. Asiassa on selvitetty, että Ranskan tasavalta on 18.6.1998 päivätyssä kirjeessään jättänyt jäsennellyn yhteenvedon kaikista nitraatin kuormittamista pintavesistä Bretagnessa. Se sisältää myös yksityiskohtaisia tietoja vedenotosta, jossa on käytetty sekoituksena ongelmatonta pintavettä.
49 Kuten jo edellä aiemmin on todettu, nämä asiakirjat on toimitettu vasta perustellussa lausunnossa vastaamiselle asetetun määräajan päätyttyä.
50 Ranskan tasavalta on tämän vuoksi laiminlyönyt hoitosuunnitelman esittämisen, jossa perustellaan poikkeaminen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä virkkeestä, eikä se näin ollen ole täyttänyt edellytyksiä käyttää juomaveden valmistamiseen nitraatin kuormittamaa pintavettä.
VI Loppupäätelmä
51 Ranskan tasavalta ei mielestäni tämän vuoksi juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden osalta Bretagnessa
- ole noudattanut direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole varmistanut nitraattipitoisuuksien raja-arvojen noudattamista,
- ole noudattanutdirektiivin 757440/ETY 4 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole saavuttanut huomattavia parannuksia ympäristössä eikä esittänyt järjestelmällistä toimintasuunnitelmaa, johon sisältyy aikataulu,
- ole noudattanut direktiivin 75/440/ETY 4 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kunnioittanut kieltoa olla käyttämättä nitraatin liiaksi kuormittamaa pintavettä juomaveden valmistamiseen.
Edellä esitetyillä perusteilla ehdotan yhteisöjen tuomioistuimelle, että se toteaa, että
1) Ranskan tasavalta ei ole noudattanut jäsenvaltioissa juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista 16 päivänä kesäkuuta 1995 annetun neuvoston direktiivin 75/440/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole tai ei ole säädetyssä määräajassa toteuttanut 4 artiklan 1, 2 ja 3 kohdassa edellytettyjä toimenpiteitä
2) velvoittaa Ranskan tasavaltaa maksamaan oikeudenkäyntikulut.
Christine Stix-Hackl
(1) - EYVL L 194 1975, s. 23.
(2) - Asia C-377/89, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 25.11.1992 (Kok. 1992, s. I-6103, on tarkoitettu ilmeisesti 31 kohtaa).
(3) - Asia C-365/97, komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999 (Kok. 1999, s. I-7773).
(4) - Asia C-387/97, komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2000 (ei vielä julkaistu oikeustapaus kokoelmassa).
(5) - Tuomio 9.11.1999 (Kok. 1999, s. I-7773, 67 ja 68 kohta).
(6) - Vrt. mm. asia C-313/96, komissio v. Italia, tuomio 16.12.1997 (Kok. 1997, s. I-7231, 14 kohta) ja asia C-261/98, komissio v. Portugali, tuomio 13.7.2000, 25 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapaus kokoelmassa).
(7) - Asia C-58/89, komissio v. Saksa, tuomio 17.10.1991 (Kok. 1991, s. I-4983, 25 kohta).
(8) - Asia C-58/89, komissio v. Saksa, tuomio 17.10.1991 (Kok. 1991, s. I-4983, 25 kohta).
(9) - Asia C-207/97, komissio v. Belgia, tuomio 21.1.1999 (Kok. 1999, s. I-275, 40 kohta) ja yhdistetyt asiat C-232/95 ja C-233/95, komissio v. Kreikka, tuomio 11.6.1998, (Kok. I-3343, 35 kohta).
(10) - Asia C-298/07, komissio v. Espanja, tuomio 28.5.1998 (Kok. 1998, s. I-3301, 16 kohta).
(11) - Asia C-58/89, komissio v. Saksa, tuomio 17.10.1991 (Kok. 1991, s. I-4983, 36 kohta).
(12) - Asia C-214/97, komissio v. Portugali, tuomio 17.6.1998 (Kok. 1998, 11 kohta).
(13) - Vrt. mm. asia C-384/99, komissio v. Belgia, tuomio 30.11.2000 (Kok. 2000, 16 kohta).