Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. SPIELMANN
van 13 november 2025 (1)
Zaak C‑523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal
tegen
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
[verzoek van de Tribunal de Cuentas (rekenkamer, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Beheer van publieke middelen tegen de achtergrond van de onafhankelijkheidsbeweging in Catalonië – Procedure voor boekhoudkundige aansprakelijkheid – Verenigbaarheid van organieke wet 1/2024 van 10 juni 2024 inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië met het Unierecht – Artikel 325 VWEU – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Bevoegdheid van het Hof – Maximumtermijn van twee maanden om amnestie te verlenen – Recht om te worden gehoord van de partij die een beroep in het algemeen belang heeft ingesteld – Geen opschorting van de procedure en verplichte opheffing van de voorlopige maatregelen in geval van indiening van een verzoek om een prejudiciële beslissing ”
Inhoud
I.
Inleiding
II.
Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
B.
Spaans recht
1.
Grondwet
2.
Organieke wet 2/1982 betreffende de TCu
3.
Wet 7/1988 betreffende de werking van de TCu
4.
Organieke wet 6/1985 betreffende de rechterlijke macht
5.
Wet 1/2000 betreffende het wetboek van burgerlijke rechtsvordering
6.
LOA
III.
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
IV.
Analyse
A.
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing: is de TCu een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU?
B.
Prejudiciële vragen
1.
Opmerkingen vooraf: amnestie en Unierecht
2.
Aantasting van de financiële belangen van de Unie (eerste, derde, vierde en vijfde vraag)
a)
Eerste vraag
b)
Derde, vierde en vijfde vraag
3.
Verenigbaarheid van de LOA met de rechtsstaat (tweede, zesde, zevende en achtste vraag)
a)
Bevoegdheid van het Hof
b)
Ontvankelijkheid
c)
Ten gronde
1)
Opmerkingen vooraf
2)
Tweede vraag
3)
Zevende vraag
4)
Zesde en achtste vraag
V.
Conclusie
I.      Inleiding
1.        De term „amnestie” is afgeleid van het Griekse woord ἀμνηστία (amnēstía), dat een idee van vergetelheid(2) impliceert, net als de term „amnesie”, waar amnestie dezelfde etymologie mee deelt(3). Daarmee houdt de vergelijking echter op: amnesie is een onvrijwillige, ondergane gebeurtenis, een aandoening, een geheugenstoornis, die soms het gevolg is van een ontkenning van een vroegere realiteit. Amnestie is daarentegen het resultaat van een politieke keuze, de keuze om te vergeten – een vergetelheid die noch toevallig, noch onvrijwillig, maar juist opzettelijk en juridisch van aard is. Het is een door een soevereine macht verleend generaal pardon, in de regel voor een tegen de staat begaan strafbaar feit.(4) Bij amnestie gaat het om het oplossen van conflicten die zijn veroorzaakt door gebeurtenissen die bij een bepaalde bevolkingsgroep een politieke en sociale breuk hebben veroorzaakt, en om het „opnieuw beginnen met een schone lei”.(5)
2.        Amnestie is echter een complexe maatregel die, hoewel bedoeld om strafbare feiten kwijt te schelden, ook een instrument van straffeloosheid kan zijn. De vaststelling van een amnestieregeling doet aldus een lastige vraag rijzen, namelijk of daarmee een ongelijkheid wordt veroorzaakt die tegen het rechtsgevoel ingaat.(6) Of is een dergelijke regeling een rechtsuiting die bij sociale conflicten „naderhand plaatsvindt”(7)?
3.        Op 10 juni 2024 heeft de Cortes Generales (Spaans parlement) Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña aangenomen (organieke wet 1/2024 inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië; hierna: „LOA”).(8) De materiële en temporele werkingssfeer van de LOA omvat tot strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of boekhoudkundige aansprakelijkheid aanleiding gevende handelingen die zijn verricht in het kader van het referendum voor de onafhankelijkheid van Catalonië alsmede handelingen die zijn verricht in de context van het Catalaanse onafhankelijkheidsproces.
4.        Het valt niet te ontkennen dat de LOA een ingrijpend en verhit debat heeft uitgelokt binnen de politieke klasse, de instellingen, het rechtsstelsel, de academische wereld en, meer in het algemeen, de Spaanse samenleving.
5.        Vanuit juridisch oogpunt is de kwestie van de wettigheid van de LOA onlangs door middel van een grondwettelijk beroep voorgelegd aan de Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Spanje). Met uitzondering van twee bepalingen heeft de Tribunal Constitucional de LOA bij arrest van 26 juni 2025(9) in overeenstemming verklaard met de Constitución española (Spaanse grondwet; hierna: „grondwet”).(10)
6.        In deze context heeft de Tribunal de Cuentas (rekenkamer, Spanje; hierna: „TCu”) het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de verenigbaarheid van een aantal
bepalingen inzake de verlening van de betrokken amnestie met de met name in artikel 325 VWEU bedoelde bescherming van de financiële belangen van de Unie en met het in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU neergelegde beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming.
7.        Deze zaak, die aanzienlijke constitutionele gevolgen heeft voor het Unierecht, zal het Hof in de gelegenheid stellen zich uit te spreken over de – ongetwijfeld voor de eerste maal gestelde – vraag naar de Unierechtelijke toetsing van een door een van de lidstaten van de Unie vastgestelde amnestiewet en over de omvang van een dergelijke toetsing.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
8.        In de onderhavige zaak zijn de artikelen 267 en 325 VWEU, artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) relevant.
B.      Spaans recht
1.      Grondwet
9.        Artikel 136 van de grondwet bepaalt:
„1.      De [TCu] is het hoogste orgaan dat belast is met het controleren van de rekeningen en het toezien op het economische beheer van de Staat en van de overheidssector.
De [TCu] valt rechtstreeks onder het parlement en vervult bij delegatie van het parlement
zijn taken met betrekking tot het onderzoek en de controle van de algemene rekening van de Staat.
2.      De rekeningen van de Staat en van de overheidssector worden aan de [TCu] voorgelegd en door hem gecontroleerd.
Onverminderd zijn eigen bevoegdheden verstrekt de [TCu] aan het parlement een jaarverslag waarin hij, in voorkomend geval, vermeldt welke inbreuken volgens hem zijn begaan dan wel welke aansprakelijkheden zijn aangegaan.
3.      De leden van de [TCu] genieten dezelfde onafhankelijkheid en onafzetbaarheid en zijn onderworpen aan dezelfde onverenigbaarheden als rechters.
4.      De samenstelling, de organisatie en de taken van de [TCu] worden geregeld bij organieke wet.”
2.      Organieke wet 2/1982 betreffende de TCu
10.      Artikel 5 van Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (organieke wet 2/1982 betreffende de TCu) van 12 mei 1982
(hierna: „LOTCu”)(11) bepaalt dat „[d]e [TCu] [...] zijn taken in volledige onafhankelijkheid en met inachtneming van de rechtsorde [vervult]”.
11.      In artikel 15 LOTCu wordt de omvang van de rechtsprekende bevoegdheid met betrekking tot boekhoudkundige aansprakelijkheid als volgt omschreven:
„1.      De gerechtelijke procedure inzake boekhoudkundige aansprakelijkheid, die onder de bevoegdheid van de [TCu] valt, wordt gevoerd met betrekking tot de verantwoording die moet worden afgelegd door personen die publieke goederen, gelden of bezittingen ontvangen, onder gezag hebben, beheren, onder zich houden, gebruiken of aanwenden.
2.      De rechtsprekende bevoegdheid met betrekking tot boekhoudkundige aansprakelijkheid strekt zich uit tot publieke middelen of bezittingen, evenals tot de bijkomende verplichtingen die als zekerheid voor het beheer ervan worden opgelegd.”
12.      Artikel 17 LOTCu bepaalt:
„1.      De rechtsprekende bevoegdheid met betrekking tot boekhoudkundige aansprakelijkheid is noodzakelijk en niet-verlengbaar, exclusief en volledig.
2.      Zij strekt zich, uitsluitend met het oog op de uitoefening van de taken van de TCu, uit tot de kennisneming van en de beslissing over prejudiciële en incidentele vragen, met uitzondering van vragen van strafrechtelijke aard, voor zover deze een noodzakelijke voorwaarde vormen voor de boekhoudkundige aansprakelijkstelling en daar rechtstreeks verband mee houden.
3.      De gegeven beslissing heeft geen gevolgen buiten het rechtsgebied van de rechterlijke instantie ter zake van boekhoudkundige aansprakelijkheid.”
3.      Wet 7/1988 betreffende de werking van de TCu
13.      Artikel 49, leden 1 en 3, van Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (wet 7/1988 betreffende de werking van de TCu) van 5 april 1988
(hierna: „LFTCu”)(12) bepaalt:
„1.      De [TCu] neemt kennis van aansprakelijkheidsvorderingen die, indien de boekhoudkundige aansprakelijkheid van de betrokkenen is aangetoond door middel van de verantwoording die moet worden afgelegd door eenieder die belast is met het beheer van publieke middelen of bezittingen, door deze betrokkenen moeten worden aangezuiverd wanneer opzettelijk, wegens schuld of grove nalatigheid, schade aan die middelen of bezittingen ontstaat door handelen of nalaten in strijd met de wetten inzake het begrotings‑ en boekhoudregime die van toepassing zijn op overheidsinstanties of, in voorkomend geval, op personen of instanties die subsidies, kredieten, garanties of andere steun uit de overheidssector ontvangen. De [TCu] neemt enkel kennis van subsidiaire aansprakelijkheidsvorderingen wanneer de rechtstreekse, eerder vastgestelde en niet geëffectueerde aansprakelijkheid boekhoudkundig van aard is.
[...]
3.      Wanneer de feiten een strafbaar feit in de zin van artikel 18, lid 2, [LOTCu] vormen, onthoudt de rechter of de rechtbank die de zaak behandelt zich van kennisneming van de boekhoudkundige aansprakelijkheidsvordering die daaruit voortvloeit, en geeft hij de nodige gegevens door aan de [TCu], zodat deze het bedrag van de schade aan de publieke middelen of bezittingen kan vaststellen.”
14.      Artikel 67 LFTCu bepaalt:
„1.      Ter waarborging van de dekking van de boekhoudkundige aansprakelijkheid die in de gerechtelijke procedures van de [TCu] kan worden uitgesproken, kan het Ministerio Fiscal [(Spaans openbaar ministerie)], de Letrado del Estado [(juridische dienst van de Staat, Spanje)] of de wettelijke vertegenwoordiger van de benadeelde entiteiten in de overheidssector, in de gevallen en op de wijze als bepaald in het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, verzoeken om conservatoir beslag op de goederen van de personen tegen wie een boekhoudkundige aansprakelijkheidsvordering is ingesteld, zonder dat daarvoor enige borgsom kan worden verlangd.
2.      Daartoe worden de in de artikelen 45 en 47 van deze wet bedoelde handelingen waarbij het bedrag van de boekhoudkundige aansprakelijkheid voorlopig is vastgesteld, beschouwd als toereikend om beslaglegging mogelijk te maken.
3.      Indien om conservatoir beslag is verzocht en dit is verkregen vóór de indiening van de vordering, moet het worden bevestigd in de desbetreffende gerechtelijke procedure of, in voorkomend geval, in het requisitoir van het openbaar ministerie.”
15.      Artikel 74
LFTCu bepaalt:
„In de procedimiento jurisdiccional de reintegro por alcance [(gerechtelijke procedure inzake boekhoudkundige aansprakelijkheid voor de aanzuivering van een tekort)] worden, onverminderd de procedures waarin is voorzien voor het desbetreffende declaratoire vonnis, de volgende voorwaarden in acht genomen:
1a.      De feiten hebben uitsluitend betrekking op gevallen van verduistering of malversatie zoals gedefinieerd in deze wet.
[...]”
4.      Organieke wet 6/1985 betreffende de rechterlijke macht
16.      Artikel 418, lid 11, van Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organieke wet 6/1985 betreffende de rechterlijke macht) van 1 juli 1985
(hierna: „LOPJ”)(13) bepaalt dat een ongerechtvaardigde vertraging bij het inleiden of behandelen van een procedure of zaak waarvan een rechter of magistraat in de uitoefening van zijn ambt kennisneemt, een nalatigheid dan wel een grove nalatigheid vormt.
5.      Wet 1/2000 betreffende het wetboek van burgerlijke rechtsvordering
17.      Artikel 216 van Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil (wet 1/2000 betreffende het wetboek van burgerlijke rechtsvordering) van 7 januari 2000
(hierna: „LEC”), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie(14), bepaalt:
„De civiele rechter beslist over de zaak op grond van de feiten, bewijzen en conclusies die de partijen hebben aangevoerd, met uitzondering van de bijzondere gevallen waarin de wet anders bepaalt.”
18.      Artikel 434 LEC luidt als volgt:
„1.      Het vonnis wordt gewezen binnen [20] dagen na de beëindiging van het proces.
2.      Indien binnen de termijn voor het wijzen van het vonnis en overeenkomstig het bepaalde in de volgende artikelen finale bewijsverrichtingen
worden gelast, wordt de termijn voor het wijzen van het vonnis opgeschort.
[...]”
19.      Artikel 435 LEC bepaalt:
„1.      Alleen op verzoek van een partij kan de rechter, bij beschikking, finale bewijsverrichtingen gelasten, overeenkomstig de volgende regels:
1a.      Bewijzen die door de partijen tijdig en op de juiste wijze hadden kunnen worden voorgesteld, met inbegrip van bewijzen die hadden kunnen worden voorgesteld na de door de rechtbank aan de partijen gedane aanwijzing als bedoeld in artikel 429, lid 1, worden niet tot de bewijsvoering toegelaten.
2a.      Wanneer, om redenen die vreemd zijn aan de partij die het heeft voorgesteld, een van de toegelaten bewijzen niet is overgelegd.
3a.      De in artikel 286 bedoelde relevante en nuttige bewijzen die betrekking hebben op nieuwe of pas ontdekte feiten, worden eveneens toegelaten en gebruikt.
2.      Bij wijze van uitzondering kan de rechtbank, ambtshalve of op verzoek van een partij, bevelen dat opnieuw bewijs wordt geleverd over relevante feiten die tijdig zijn aangevoerd, indien de eerdere bewijsvoering niet tot resultaat heeft geleid vanwege omstandigheden die inmiddels zijn verdwenen en buiten de wil en zorgvuldigheid van de partijen vallen, mits er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de nieuwe bewijsverrichtingen zekerheid zullen verschaffen over die feiten.
In dat geval moeten deze omstandigheden en redenen in detail worden uiteengezet in de beschikking waarbij de maatregelen worden gelast.”
20.      Artikel 436 LEC bepaalt:
„1.      De bewijsverrichtingen overeenkomstig de voorgaande artikelen worden binnen een termijn van twintig dagen en, indien nodig, op de daartoe door de Letrado de la Administración de Justicia [(griffier)] vast te stellen datum genomen op de wijze die in deze wet is vastgelegd voor dit soort bewijzen. Na afloop van de verrichtingen kunnen de partijen binnen vijf dagen een memorie indienen waarin het resultaat wordt samengevat en beoordeeld.
2.      De termijn voor het wijzen van een vonnis begint opnieuw te lopen bij het verstrijken van de termijn waarbinnen de partijen de in het vorige lid bedoelde memorie moeten indienen.”
6.      LOA
21.      Artikel 1 LOA, met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt:
„1.      Amnestie wordt verleend voor de volgende tot strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of boekhoudkundige aansprakelijkheid aanleiding gevende handelingen die zijn verricht in het kader van de referenda in Catalonië op 9 november 2014 en 1 oktober 2017, de voorbereiding ervan of de gevolgen ervan, op voorwaarde dat deze hebben plaatsgevonden tussen 1 november 2011 en 13 november 2023, evenals voor de volgende handelingen die tussen deze datums zijn verricht in de context van het zogenoemde Catalaanse onafhankelijkheidsproces, zelfs indien deze geen verband houden met de bovengenoemde referenda of zijn verricht na de respectieve organisatie ervan:
a)      handelingen die zijn verricht met de bedoeling de afscheiding of onafhankelijkheid van Catalonië op te eisen, te bevorderen of te bewerkstelligen, alsmede die welke bedoeld waren om
bij te dragen aan het bereiken van deze doelstellingen.
[...]
Hieronder vallen ook handelingen die op persoonlijke of institutionele titel werden verricht met als doel het onafhankelijkheidsproject bekendheid te geven, informatie te verzamelen en kennis te verwerven over soortgelijke ervaringen, of de steun van andere entiteiten in de publieke of private sector te verkrijgen voor het bereiken van de Catalaanse onafhankelijkheid.
Hieronder vallen eveneens handelingen die direct of indirect in verband stonden met het zogenoemde onafhankelijkheidsproces in Catalonië of met de leiders van dat proces, en die zijn verricht door personen die kennelijk of aantoonbaar hulp, medewerking, advies van welke aard dan ook, vertegenwoordiging, bescherming of beveiliging hebben verleend aan de verantwoordelijken voor de in de eerste alinea van dit punt bedoelde gedragingen, of informatie in die zin hebben verzameld;
b)      handelingen die zijn verricht door personen die daartoe niet bevoegd waren, met de bedoeling om de organisatie van de referenda van 9 november 2014 en 1 oktober 2017 in Catalonië aan te kondigen, te bevorderen of te bewerkstelligen, waarvan de aankondiging of organisatie onwettig is verklaard, alsmede handelingen die tot de verwezenlijking daarvan hebben bijgedragen;
[...]
c)      daden van ongehoorzaamheid, van welke aard dan ook, verstoring van de openbare orde, aanvallen tegen het gezag, zijn vertegenwoordigers en ambtenaren of daden van verzet die zijn gepleegd met de bedoeling om de organisatie van de onder b) van dit artikel bedoelde referenda of de gevolgen daarvan mogelijk te maken, alsmede alle andere handelingen die als strafbare feiten zijn aangemerkt en met dezelfde bedoeling zijn verricht.
Hieronder vallen in elk geval [...] alle andere handelingen bestaande in de goedkeuring of uitvoering van wetten, regelingen of besluiten door overheidsinstanties of ambtenaren, die zijn verricht met de bedoeling de organisatie van de onder b) van dit artikel bedoelde referenda mogelijk te maken, te bevorderen of te ondersteunen.
[...]
2.      Wanneer ingevolge lid 1 van dit artikel amnestie is verleend voor tot strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of boekhoudkundige aansprakelijkheid aanleiding gevende handelingen, wordt deze amnestie verleend ongeacht het uitvoeringsniveau van deze handelingen, met inbegrip van de voorbereidende handelingen, en ongeacht de vorm waarin deze handelingen zijn verricht of eraan is deelgenomen.
3.      Handelingen waarvan de uitvoering is aangevangen vóór 1 november 2011, vallen slechts binnen de werkingssfeer van deze wet indien de uitvoering ervan na die datum is voltooid.
Handelingen waarvan de uitvoering is aangevangen vóór 13 november 2023, vallen eveneens binnen de werkingssfeer van deze wet, zelfs indien de uitvoering na die datum is voltooid.
4.      De aanwending van publieke middelen voor de onder a) en b) genoemde doeleinden wordt niet als verrijking beschouwd wanneer dit, los van de verenigbaarheid ervan met de wet, niet bedoeld was voor persoonlijk financieel gewin.”
22.      Artikel 2 LOA, met als opschrift „Uitsluitingen”, bepaalt:
„Voor de volgende handelingen kan in elk geval geen amnestie als bedoeld in artikel 1 worden verleend:
[...]
e)      handelingen die zijn gekwalificeerd als strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad.
[...]”
23.      Artikel 8 LOA, met als opschrift „Gevolgen voor de wettelijke en boekhoudkundige aansprakelijkheid”, bepaalt in lid 3 het volgende:
„De tijdens het vooronderzoek of de procedure in eerste aanleg gelaste voorlopige maatregelen waarin de artikelen 47 en 67 [LFTCu] voorziet, worden opgeheven.”
24.      Artikel 10 LOA, met als opschrift „Behandeling bij voorrang en met spoed”, luidt als volgt:
„De verlening van amnestie valt in elk geval onder de verantwoordelijkheid van de rechterlijke, bestuursrechtelijke of controleorganen die in deze wet zijn aangeduid en die bij voorrang en met spoed de relevante beslissingen geven in overeenstemming met deze wet, ongeacht de fase waarin de betrokken bestuursrechtelijke, gerechtelijke of boekhoudkundige procedure zich bevindt.
Beslissingen worden gegeven binnen een termijn van ten hoogste twee maanden en doen geen afbreuk aan beroepen van latere datum, die geen opschortende werking hebben.”
25.      In artikel 13 LOA, met als opschrift „Procedure op het gebied van boekhouding”, wordt in lid 3 bepaald:
“Indien de door de [TCu] behandelde procedure ter vaststelling van boekhoudkundige aansprakelijkheid zich in eerste of tweede aanleg bevindt, nemen de bevoegde organen van de [TCu], gehoord het openbaar ministerie en de entiteiten in de publieke sector die door het verlies van overheidsgeld zijn benadeeld dat verband houdt met de feiten waarvoor amnestie wordt verleend, een beslissing tot ontheffing van de boekhoudkundige aansprakelijkheid van de verwerende natuurlijke of rechtspersonen, wanneer deze benadeelde entiteiten geen bezwaar hebben gemaakt.”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
26.      Op respectievelijk 17 februari 2022 en 13 april 2022 hebben de Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (burger‑ en cultuurbeweging Catalaanse Burgermaatschappij; hierna: „SCC”) en het Ministerio Fiscal (hierna: „openbaar ministerie”) elk bij de verwijzende rechter een vordering inzake boekhoudkundige aansprakelijkheid ingesteld, een zogeheten „procedimiento de reintegro por alcance” (procedure inzake boekhoudkundige aansprakelijkheid voor de aanzuivering van een tekort).(15)
27.      Met hun verzoekschriften vorderen zij dat verweerders aansprakelijk worden gesteld voor schade aan het overheidsvermogen van de Generalitat de Catalunya (regionale regering van Catalonië, Spanje; hierna: „Generalitat”), die verzoekers hebben geraamd op respectievelijk 5 309 807,02 en 3 429 342,43 EUR, en dat verweerders worden veroordeeld tot terugbetaling van die bedragen.
28.      Meer bepaald worden verweerders vervolgd wegens het aanwenden van de ontvangsten van de Generalitat voor de organisatie van het illegale Catalaanse onafhankelijkheidsreferendum van 1 oktober 2017, en voor de bevordering van de onafhankelijkheid van Catalonië op internationaal niveau in de jaren 2011 tot en met 2017.
29.      Bij beschikking van 9 september 2022 heeft de verwijzende rechter de waarde van de vordering vastgesteld op 5 309 807,02 EUR. Aangezien verzoekers zich hebben teruggetrokken met betrekking tot bepaalde uitgaven van in totaal 336 143,34 EUR, die alleen aan verweerder JMA werden verweten, die enkel door het openbaar ministerie en enkel voor deze uitgavenpost werd gedaagd, heeft deze rechter geoordeeld dat jegens hem geen uitspraak behoefde te worden gedaan.
30.      De in het hoofdgeding aan de orde zijnde uitgaven zijn de volgende:
–        De uitgaven voor de voorbereiding en organisatie van het „onafhankelijkheidsreferendum” van 1 oktober 2017 in de autonome regio Catalonië. Deze uitgaven omvatten in wezen de volgende posten: 1) kosten voor de aanschaf van software en IT-toepassingen om de deelname van vrijwilligers aan de organisatie van het referendum in goede banen te leiden; 2) uitgaven voor reclame; 3) kosten voor het aanleggen van een register van in het buitenland gevestigde kiezers; 4) uitgaven voor affiches; 5) kosten voor de aankoop van het materiaal dat nodig is voor het houden van het referendum (stembiljetten, kiezerslijsten, oproeping van de leden van de stembureaus); 6) uitgaven die voortvloeien uit het gebruik van openbare ruimten voor het referendum; 7) uitgaven in verband met campagnes over het imago van de Generalitat in het buitenland; 8) kosten in verband met de uitnodiging van leden van het Europees Parlement om Catalonië te bezoeken in de dagen voorafgaand aan het referendum; 9) kosten in verband met de aanwerving van internationale deskundigen en waarnemers.
–        De uitgaven voor de ontwikkeling van het zogeheten „externe optreden” van de Generalitat tijdens de begrotingsjaren 2011 tot en met 2017. Deze uitgaven omvatten in wezen de volgende posten: 1) uitgaven van de Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea de la Generalitat (secretariaat voor extern optreden en voor de Europese Unie van de Generalitat) voor het laten opstellen van verslagen over internationale verdragen waarbij het Koninkrijk Spanje partij is; 2) kosten gemaakt door de diverse delegaties van de Generalitat in het buitenland; 3) uitgaven van de Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (DIPLOCAT, raad voor openbare diplomatie van Catalonië) ter bevordering van het soevereiniteitsproces: i) de internationalisering van de sport („sportdiplomatie”); ii) financiering van verslagen over nationale zelfbeschikking in de Europese Unie; iii) het in dienst nemen van personeel; iv) het sluiten van overeenkomsten om de middelen te verwerven die nodig zijn om de onafhankelijkheid van Catalonië in het buitenland te bevorderen; v) verlening van subsidies aan bepaalde entiteiten met hetzelfde doel.
31.      In de onderzoeksfase zijn voorlopige maatregelen vastgesteld, bestaande in een borgstelling van 4 146 274,97 EUR voor de feiten in verband met de uitgaven voor de organisatie van het illegale onafhankelijkheidsreferendum in Catalonië, en in het stellen van een bankgarantie van 5 422 411,10 EUR voor de feiten in verband met de uitgaven voor de ontwikkeling van het „externe optreden” van de Generalitat in de boekjaren 2011 tot en met 2017.
32.      Met het oog op de vaststelling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de verdachten zijn de omstandigheden van het hoofdgeding ook het voorwerp geweest van verschillende procedures voor de Spaanse strafrechter of zijn zij dat nog steeds. In dit verband zet de verwijzende rechter uiteen dat wanneer het gaat om „dezelfde feiten”, de bevoegdheid ter zake van overheidsmiddelen verenigbaar is met het optreden van de strafrechter, zodat de strafrechter, indien wordt verklaard dat deze „dezelfde feiten” een strafbaar feit vormen, geen kennis zal nemen van de daaruit voortvloeiende boekhoudkundige aansprakelijkheid en de nodige informatie zal overdragen aan de verwijzende rechter.
33.      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat naar Spaans strafrecht reeds een definitieve uitspraak is gedaan over de categorie uitgaven voor de voorbereiding en uitvoering van het illegale onafhankelijkheidsreferendum in Catalonië. Aangaande de in de beroepen betreffende de ontwikkeling van het „externe optreden” van de Generalitat in de begrotingsjaren 2011 tot en met 2017 bedoelde uitgavencategorie is het zo dat de strafprocedure nog aanhangig was bij de Juzgados de Instrucción n.º 13 y n.º 18 de Barcelona (onderzoeksrechtbanken nr. 13 en nr. 18 Barcelona, Spanje).
34.      De procedure in het hoofdgeding is voortgezet en de beraadslagingen zijn
aangevat op 29 mei 2024.
35.      Op 11 juni 2024 is de LOA van kracht geworden.
36.      Bij het onderzoek naar de toepasselijkheid van deze wet in het hoofdgeding en dus naar het eventuele vervallen van de boekhoudkundige aansprakelijkheid van verweerders als gevolg daarvan, betwijfelt de verwijzende rechter of die wet verenigbaar is met het Unierecht.
37.      Daarop heeft de TCu de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Moeten verordening nr. 2988/95 van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen[(16)], artikel 325 VWEU (beginsel van doeltreffende en afschrikkende bestrijding van fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad) en artikel 4, lid 3, VEU (beginsel van loyale samenwerking) aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen het vervallen van de boekhoudkundige aansprakelijkheid zoals vastgesteld in artikel 1, lid 1, onder a) [tot en met] c), en leden 2 [tot en met] 4, en artikel 2, onder e), LOA, rekening houdend met het feit dat door de vermeende boekhoudkundige aansprakelijkheid die in de onderhavige procedure voor de aanzuivering van een tekort nr. B‑180/21 wordt aangevoerd, ‚de financiële belangen van de Unie zijn geschaad’: zowel i) in het geval dat het Hof een ‚restrictieve uitlegging’ geeft aan het begrip ‚bescherming van de financiële belangen van de Unie’ (dat alleen betrekking zou hebben op het onwettige beheer van publieke middelen van de Unie), als ii) in het geval dat het Hof een ‚ruime uitlegging’ geeft aan dat begrip (dat eveneens betrekking zou hebben op het onwettige beheer van publieke middelen van een lidstaat, maar dat gepaard gaat met daadwerkelijke of potentiële schade aan de Uniebegroting)?
2)      Indien het Hof een ‚restrictieve uitlegging’ geeft aan het begrip ‚bescherming van de financiële belangen van de Unie’, moeten artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het [Handvest] dan aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen artikel 10 LOA, voor zover de in deze bepaling vastgestelde bindende termijn van twee maanden voor het geven van een beslissing in strijd is met het recht van eenieder op een behandeling van zijn zaak met de nodige waarborgen en
‚binnen een redelijke termijn’ en daardoor ‚druk van buitenaf’ op de rechter wordt uitgeoefend, wanneer de rechter, alvorens uitspraak te doen over de toepassing van de LOA in de onderhavige procedure voor de aanzuivering van een tekort nr. B‑180/21, een laatste onderzoeksmaatregel moet uitvoeren met betrekking tot de herkomst (nationale begroting of Uniebegroting) of de bestemming (bevordering van de onafhankelijkheid van Catalonië buiten Spanje tijdens de begrotingsjaren 2011 tot en met 2017) van de publieke middelen die zijn aangewend om de in de verzoekschriften van verzoekers bedoelde uitgaven te doen?
3)      Moeten artikel 325 VWEU en verordening [nr. 2988/95], gelezen in samenhang met artikel 47 van het [Handvest] en artikel 6 van het [Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)], aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen het bepaalde in artikel 13, lid 3, in fine, LOA, rekening houdend met het feit dat deze bepaling geen enkel voorschrift (procedurele regeling, incidentele vordering enz.) bevat voor het geval dat de partijen die de boekhoudkundige vordering hebben ingesteld (in de onderhavige procedure voor de aanzuivering van een tekort nr. B‑180/21 zijn dit SCC en het openbaar ministerie) bezwaar maken tegen de ontheffing van de boekhoudkundige aansprakelijkheid in eerste aanleg, maar alleen vereist dat tegen de ontheffing geen bezwaar is gemaakt door de benadeelde entiteiten in de overheidssector (in deze boekhoudkundige procedure is dat de Generalitat, die zelfs geen boekhoudkundige vordering heeft ingesteld en daarom werd geacht zich te hebben teruggetrokken)?
4)      Moeten de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen, gelezen in samenhang met artikel 325 VWEU en verordening [nr. 2988/95], aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen artikel 1, lid 1, onder a) [tot en met] c), LOA, gelezen in samenhang met de leden 2 [tot en met] 4 van dat artikel, gezien het gebrek aan duidelijkheid en nauwkeurigheid bij de afbakening van de objectieve, subjectieve en temporele werkingssfeer van de LOA, hetgeen er in de onderhavige procedure voor de aanzuivering van een tekort nr. B‑180/21, toe zou kunnen leiden dat [de verwijzende rechter] verklaart dat de boekhoudkundige aansprakelijkheid ten aanzien van handelingen die de financiële belangen van de Unie schaden is vervallen, ook al zijn die handelingen eigenlijk niet opgenomen in de werkingssfeer van de LOA?
5)      Moeten de artikelen 20 en 21 van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen artikel 1, lid 1, onder a) [tot en met] c), LOA, gelezen in samenhang met de leden 2 [tot en met] 4 van dat artikel en met de preambule van de LOA, daar het voormelde gebrek aan duidelijkheid en nauwkeurigheid bij de afbakening van de werkingssfeer van de LOA zou kunnen leiden tot het onterechte vervallen van de boekhoudkundige aansprakelijkheid, welke omstandigheid op haar beurt tevens zou leiden tot discriminatie en ongelijkheid ten opzichte van personen wier boekhoudkundige aansprakelijkheid is vastgesteld in andere procedures voor de aanzuivering van een tekort die feiten betreffen die zich in hetzelfde territoriale gebied (autonome regio Catalonië) en binnen de in de temporele werkingssfeer van de LOA opgenomen periode hebben voorgedaan?
6)      Moeten artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen artikel 8, lid 3, LOA, dat voorziet in de eenzijdige en dwingende opheffing van voorlopige maatregelen, zonder de rechter enige beslissingsruimte te laten, in tegenstelling tot andere procedures voor de aanzuivering van een tekort, waarin onder verwijzing naar de [LFCTu] de algemene regels van de [LEC] inzake voorlopige maatregelen worden toegepast?
7)      Moeten artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 47 van het [Handvest] en artikel 6 EVRM aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen artikel 13, lid 3, LOA (ontheffing van de boekhoudkundige aansprakelijkheid in eerste aanleg), voor zover deze bepaling niet voorziet in een voorafgaande hoorzitting voor de partij die een vordering in het algemeen belang heeft ingesteld (hoewel deze van rechtswege actieve procesbevoegdheid in de boekhoudkundige procedure heeft) en aan de rechter evenmin de mogelijkheid wordt gelaten om die gevallen te beoordelen waarin een verweerder heeft aangevoerd dat hij niet betrokken was bij de feiten waarvan hij wordt beschuldigd, rekening houdend met het feit dat een organisatie die een vordering in het algemeen belang heeft ingesteld, is tussengekomen als medeverzoeker in de onderhavige procedure voor de aanzuivering van een tekort nr. B‑180/21 en dat sommige verweerders hebben aangevoerd dat zij niet betrokken waren bij de feiten?
8)      Moeten artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het [Handvest], in concreto gelezen in samenhang met artikel 267 VWEU en artikel 23, eerste alinea, van het Statuut van het [Hof] (Protocol nr. 3 bij het VWEU), aldus worden uitgelegd dat de schorsende werking van de prejudiciële procedure en het nuttig effect van de definitieve beslissing van het [Hof] zich verzetten tegen artikel 8, lid 3, artikel 10 en artikel 13, lid 3, gelezen in samenhang met de preambule van de LOA (afdeling V, tiende en elfde alinea), die absolute werking aan
de LOA verlenen, waardoor de prejudiciële beslissing elk nuttig effect wordt ontnomen en de beginselen van voorrang en rechtstreekse werking van het Unierecht worden geschonden?”
38.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door SCC, het openbaar ministerie, de verwerende partijen ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP en RFB, CPC, ACO, LPG, MAB en JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML en EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM en ARMG, de Spaanse regering en de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 15 juli 2025 hebben die partijen pleidooi gehouden.
IV.    Analyse
39.      Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Ten eerste zal ik ingaan op het bezwaar dat de TCu niet de hoedanigheid van „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU zou hebben, waardoor het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk zou zijn. Ten tweede zal ik onderzoeken of, en zo ja onder welke voorwaarden, het vervallen van de uit de toepassing van de LOA voortvloeiende boekhoudkundige aansprakelijkheid verenigbaar is met de in artikel 325 VWEU opgenomen bescherming van de financiële belangen van de Unie. Ten derde zal ik, na de bevoegdheid van het Hof om een amnestiewet te toetsen aan die bepaling en de ontvankelijkheid van de door de verwijzende rechter gestelde vragen te hebben beoordeeld, ingaan op de vragen over de verenigbaarheid van sommige bepalingen van de LOA met het in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU neergelegde beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming.
A.      Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing: is de TCu een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU?
40.      Het is vaste rechtspraak dat het Hof bij de beoordeling of een verwijzende instantie een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is, wat uitsluitend een vraag van Unierecht is, onderzoekt of bepaalde voorwaarden zijn vervuld, zoals onder meer de wettelijke grondslag van deze instantie, haar permanente karakter, verplichte rechtsmacht en procedure op tegenspraak, de toepassing van de rechtsregels door de betrokken instantie en de onafhankelijkheid van de instantie.(17)
41.      In hun schriftelijke opmerkingen betwijfelen de meeste verweerders in het hoofdgeding of de TCu aan het vereiste van onafhankelijkheid voldoet.
42.      Er zij aan herinnerd dat dit vereiste een extern en een intern aspect bevat. Dit laatste aspect sluit aan bij het begrip „onpartijdigheid” en heeft betrekking op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Dit aspect verlangt dat objectiviteit in acht wordt genomen en dat, buiten de strikte toepassing van de rechtsregel, elk belang bij de uitkomst van het geschil ontbreekt. Volgens de rechtspraak van het Hof houdt het begrip „onafhankelijkheid”, dat onlosmakelijk is verbonden met de taak van de rechter, dus vooral in dat de betrokken instantie de hoedanigheid van derde heeft ten opzichte van de autoriteit die de aangevochten beslissing heeft genomen.(18) Wanneer bij een instantie beroep is ingesteld tegen een beslissing van een overheidsorgaan, kan deze instantie niet als een derde ten opzichte van het betrokken overheidsorgaan worden beschouwd wanneer zij met dat orgaan een organieke en functionele band heeft.
43.      Het is juist dat in casu de procedure inzake boekhoudkundige aansprakelijkheid voor de aanzuivering van een tekort wordt verricht door onderzoeksambtenaren die worden benoemd uit de ambtenaren van de TCu of uit de ambtenaren die werkzaam zijn in de provincie waar de handelingen in kwestie hebben plaatsgevonden.(19) Net als de Commissie ben ik echter van mening dat de vaststelling dat deze overheidsambtenaren zijn aangewezen om een zaak te behandelen en dus in dat kader bepaalde maatregelen kunnen nemen en passende procedures kunnen toepassen om de feiten en de vermeende daders te onderzoeken, niet afdoet aan de hoedanigheid van derde van de TCu, aangezien die ambtenaren niet deelnemen aan de eigenlijke rechterlijke activiteit. Bij gebreke van een dergelijke overlapping van functies moet worden vastgesteld dat de TCu voldoet aan het interne aspect van het vereiste van onafhankelijkheid.(20)
44.      Ik merk in dit verband op dat artikel 24 LFTCu met name bepaalt dat de leden van de TCu hun ambt uitoefenen overeenkomstig de daaraan inherente beginselen van onpartijdigheid en waardigheid. Zij zijn verplicht zich terug te trekken uit elke zaak met betrekking tot entiteiten waarin zij leidinggevende, adviserende of bestuursfuncties hebben uitgeoefend of waarmee zij, rechtstreeks of via hun familieleden, een belangenrelatie hebben onderhouden.
45.      Aangezien de TCu dus een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is, moet het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden verklaard.
B.      Prejudiciële vragen
1.      Opmerkingen vooraf: amnestie en Unierecht
46.      Amnestie houdt gewoonlijk in dat de staat afstand doet van zijn bevoegdheid om vervolging in te stellen, te oordelen over strafbare feiten en, in voorkomend geval, de straffen voor dergelijke strafbare feiten ten uitvoer te leggen (jus puniendi).(21) Amnestie kan ook inhouden dat de staat ervan afziet sancties of geldstraffen voor fiscale overtredingen op te leggen of ten uitvoer te leggen, of, zoals in casu, de niet-contractuele aansprakelijkheid van zijn ambtenaren en politieke leiders
voor schade aan het overheidsvermogen in te roepen. De minimale gemeenschappelijke noemer van deze verschillende vormen van amnestie is de uitoefening van een soevereine bevoegdheid, die uitsluitend bij de staat berust.
47.      In het Unierecht komt de amnestieregeling voor in verschillende handelingen van afgeleid recht.
48.      In artikel 3, lid 1, punt 1, van kaderbesluit 2002/584/JBZ betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten(22) wordt als een van de gronden tot verplichte weigering van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel het geval genoemd waarin het strafbare feit dat aan dit bevel ten grondslag ligt, in de uitvoerende lidstaat onder een amnestie valt, en deze lidstaat krachtens zijn strafwetgeving bevoegd was om dat strafbare feit te vervolgen. Evenzo is volgens artikel 10, lid 1, onder d), van richtlijn 2011/99/EU betreffende het Europees beschermingsbevel(23)een van de gronden voor niet-erkenning van dat bevel, het geval waarin deze bescherming voortvloeit uit de tenuitvoerlegging van een sanctie of maatregel waarvoor op grond van het recht van de tenuitvoerleggingsstaat gratie kan worden verleend en het gaat om op een handeling of een gedraging die volgens dat recht onder de bevoegdheid van die staat valt.
49.      Verordening (EU) 2017/1939 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie(24) bepaalt in artikel 39, lid 1, onder c), dat, indien strafvervolging onmogelijk is geworden, op grond van het recht van de lidstaat van de behandelende gedelegeerd Europese aanklager, een aan de verdachte of beklaagde verleende amnestie een van de gronden vormt waarop de vaste kamer de zaak tegen een dergelijke persoon kan seponeren.(25)
50.      Ten slotte bepalen andere instrumenten ter uitvoering van het beginsel van wederzijdse erkenning in het kader van de justitiële samenwerking in strafzaken dat amnestie zowel door de beslissingsstaat als door de tenuitvoerleggingsstaat kan worden verleend.(26)
51.      Hieruit volgt dat de Uniewetgever ernaar heeft gestreefd de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van amnestie te eerbiedigen. Hij heeft zich ertoe beperkt het bestaan ervan te erkennen en daarmee rekening te houden in de instrumenten voor justitiële samenwerking, zonder evenwel de inhoud ervan of de voorwaarden voor verlening ervan te harmoniseren.
52.      Op juridisch vlak moet in de eerste plaats worden verwezen naar het arrest van het Hof in de zaak AB e.a. (Intrekking van een amnestieregeling).(27)
53.      Met de eerste vraag in die zaak werd het Hof gevraagd naar de verenigbaarheid met het beginsel ne bis in idem(28) van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel tegen een persoon wiens strafrechtelijke vervolging aanvankelijk bij een definitieve rechterlijke beslissing is beëindigd op grond van een amnestieregeling en is hervat na de vaststelling van een wet waarbij die amnestieregeling is ingetrokken en die rechterlijke beslissing nietig is verklaard. Wat zijn eigen bevoegdheid betreft, heeft het Hof geoordeeld dat het hoofdgeding betrekking had op strafbare feiten die niet zijn geharmoniseerd door het Unierecht en dat dit recht niet de vaststelling en de intrekking van amnestieregelingen regelt. Het heeft zich echter bevoegd verklaard op grond dat deze vraag geen betrekking had op de uitlegging van de nationale wetgeving betreffende die strafbare feiten of amnestieregeling, maar op de uitlegging van het beginsel ne bis in idem in het kader van een procedure tot uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel die binnen de materiële en temporele werkingssfeer van kaderbesluit 2002/584 valt.(29)
54.      Het Hof heeft zich daarentegen onbevoegd verklaard
met betrekking tot de derde vraag die in diezelfde zaak aan het Hof is voorgelegd. Het Hof was verzocht zich uit te spreken over de verenigbaarheid met een reeks bepalingen van primair Unierecht van een nationale regeling die de toetsing door de constitutionele rechter beperkt tot de verenigbaarheid van een wet tot intrekking van een amnestieregeling met de nationale grondwet, zonder onderzoek van de verenigbaarheid ervan met het Unierecht.
Het heeft geoordeeld dat een dergelijke procedure niet binnen de werkingssfeer van dat recht valt en dus buiten zijn bevoegdheid valt.(30)
55.      Voorts moet worden gewezen op het arrest van het Hof in een zaak betreffende een fiscale amnestieregeling van de Italiaanse Republiek in de vorm van kwijtschelding.(31) Uit dat arrest blijkt dat belastingplichtigen die hun btw-verplichtingen voor een aantal belastbare tijdvakken niet zijn nagekomen, dankzij de nationale wettelijke regeling waarbij deze kwijtscheldingsregeling is vastgesteld, definitief konden ontsnappen aan die verplichtingen en aan de sancties bij niet-nakoming ervan door in plaats van een aan de omzet evenredig bedrag een forfaitair bedrag te betalen. Aangezien de relevante bepalingen van deze nationale wettelijke regeling aldus voorzagen in een algemene en ongedifferentieerde afstand van de controle van de in die belastingtijdvakken verrichte belastbare handelingen, heeft het Hof geoordeeld dat zij de artikelen 2 en 22 van de Zesde richtlijn (77/388/EEG)(32) tot een dode letter maakten, waardoor afbreuk werd gedaan aan het nuttig effect van deze richtlijn.
56.      Samengevat heeft het Hof amnestieregelingen onderzocht in het kader van een bepaling van afgeleid Unierecht waarin sprake was van amnestie of van een mogelijke aantasting van de doelstellingen en/of het nuttig effect van de betrokken bepalingen van afgeleid recht.
2.      Aantasting van de financiële belangen van de Unie (eerste, derde, vierde en vijfde vraag)
a)      Eerste vraag
57.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 325 VWEU(33) zich verzet tegen het vervallen van de aansprakelijkheid waarin de LOA voorziet voor handelingen van niet-strafrechtelijke aard die de financiële belangen van de Unie schaden, zoals boekhoudkundige handelingen, wanneer
er geen rechtstreeks verband bestaat tussen die handelingen en de – daadwerkelijke of potentiële – vermindering van de aan de Uniebegroting ter beschikking gestelde ontvangsten.(34)
58.      Artikel 2, onder e), LOA sluit „handelingen die zijn gekwalificeerd als strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad” uitdrukkelijk van de werkingssfeer van deze organieke wet uit. Volgens de verwijzende rechter blijkt uit een lezing a contrario van dit artikel dat de nationale wetgever, door de uitsluiting te beperken tot handelingen
van strafrechtelijke aard, zich impliciet op het standpunt heeft gesteld dat tot boekhoudkundige aansprakelijkheid aanleiding gevende handelingen in de zin van artikel 1, lid 1, onder a) tot en met c), juncto de leden 2 tot en met 4 van dat artikel onder een amnestieregeling kunnen vallen.
59.      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 325, lid 1, VWEU de lidstaten verplicht om fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen.
60.      Wat de uitdrukking „alle onwettige activiteiten” betreft, staat vast dat het begrip „onwettige activiteiten” gewoonlijk ziet op gedragingen die in strijd zijn met de wet, en wijst het gebruik van het adjectief „alle” erop dat alle met de wet strijdige gedragingen onder dat begrip vallen. Daarbij komt dat het begrip „onwettige activiteiten” – gelet op het belang van de bescherming van de financiële belangen van de Unie, die een doelstelling van de Unie vormt – niet restrictief mag worden uitgelegd. Een dergelijk begrip omvat dus met name elke handeling van omkoping van ambtenaren of elk misbruik door hen in de uitoefening van hun openbaar ambt waardoor de financiële belangen van de Unie kunnen worden geschaad.(35)
61.      Er kan weinig twijfel over bestaan dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde activiteiten, namelijk handelingen van verduistering van publieke middelen die tussen 2011 en 2017 zijn verricht, onder dat begrip „onwettige activiteiten" vallen.
62.      Aangaande het begrip „financiële belangen” van de Unie zij vermeld dat, volgens de rechtspraak, daaronder niet alleen de aan de Uniebegroting ter beschikking gestelde ontvangsten vallen, maar ook de in die begroting opgenomen uitgaven.(36) In casu duidt niets in de verwijzingsbeslissing erop dat uit de Uniebegroting afkomstige of door de Unie dan wel namens haar beheerde middelen zijn gebruikt.
63.      Volgens de verwijzende rechter heeft het Hof de bescherming van de financiële belangen van de Unie eveneens ruim uitgelegd. Een dergelijke uitlegging impliceert volgens deze rechter dat elke onwettige activiteit die schade aan het overheidsvermogen veroorzaakt, onder artikel 325, lid 1, VWEU valt, ongeacht de herkomst of de bestemming van de middelen waarop die activiteit betrekking heeft.
64.      Dit standpunt is grotendeels gebaseerd op het arrest Euro Box. Er zij aan herinnerd dat het Hof in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, met name werd gevraagd naar de verenigbaarheid met artikel 325 VWEU van een nationale regeling en praktijk volgens welke beslissingen op het gebied van corruptie en btw-fraude die niet waren gewezen, in eerste aanleg, door een op dat gebied gespecialiseerde kamer of, in hoger beroep, door kamers waarvan alle leden bij loting waren geselecteerd, absoluut nietig waren, zodat zaken op het gebied van corruptie en btw-fraude opnieuw in eerste en/of tweede aanleg moesten worden behandeld. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, had een deel van deze door hoge ambtenaren van de Roemeense regering gepleegde corruptie geen betrekking op Europese middelen.
65.      Volgens deze rechter heeft het Hof niettemin geoordeeld dat het, gelet op de overkoepelende doelstelling om te voorkomen dat fraude en corruptie onbestraft blijven, aan de nationale wetgever staat om zijn regeling te wijzigen en te waarborgen dat de procedurele regeling die van toepassing is op de vervolging en bestraffing van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad en van corruptie in het algemeen, niet zodanig is opgezet dat die regeling, om redenen die er inherent aan zijn, een stelselmatig risico inhoudt dat de feiten die dergelijke strafbare feiten opleveren, onbestraft blijven.
66.      Ik ben ervan overtuigd dat deze vaststelling geen grondslag kan vormen voor de gevolgtrekking dat inbreuken die geen betrekking hebben op Uniemiddelen, eveneens binnen de werkingssfeer van artikel 325, lid 1, VWEU vallen.
67.      Het is juist dat in de zaak die heeft geleid tot het arrest Euro Box, het vereiste van doeltreffende en afschrikkende sancties voor strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, voor de nationale wetgever de verplichting meebracht om de procedurele regeling voor de vervolging en bestraffing van niet alleen fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, maar ook corruptie in het algemeen te wijzigen.
68.      Dit was echter ingegeven door een bijzonderheid van deze zaak. Zoals het Hof heeft aangegeven gelden voor Roemenië naast de verplichting om te trachten een einde te maken aan corruptie waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, de toezeggingen die deze lidstaat heeft gedaan bij zijn toetreding en die zijn geconcretiseerd door de vaststelling van beschikking 2006/928/EG(37). De ijkpunten, die Roemenië dus heeft toegezegd te zullen verwezenlijken, zijn bindend voor die lidstaat, zodat hij de bijzondere verplichting heeft om aan deze ijkpunten te voldoen en daartoe zo snel mogelijk passende maatregelen te nemen teneinde deze ijkpunten zo spoedig mogelijk te bereiken,
alsook om geen maatregelen te nemen die de verwezenlijking ervan in gevaar kunnen brengen.
69.      Volgens het Hof beperkt de verplichting om corruptie en met name corruptie op hoog niveau op doeltreffende wijze te bestrijden, die voortvloeit uit de in de bijlage bij beschikking 2006/928 opgenomen ijkpunten, bezien in samenhang met de bijzondere toezeggingen van Roemenië, zich bijgevolg niet tot gevallen van corruptie waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, maar strekt deze zich uit tot corruptie in het algemeen.(38) Hieruit volgt dat de verplichting voor de Roemeense wetgever om te voorzien in de toepassing van doeltreffende en afschrikwekkende sancties voor corruptie in het algemeen, niet voortvloeit uit een extensieve uitlegging van artikel 325, lid 1, VWEU, maar veeleer uit de voorschriften van beschikking 2006/928.
70.      Tot op heden bestaat er geen vergelijkbare beschikking aangaande het Koninkrijk Spanje, zodat niet kan worden aangenomen dat een verplichting met dezelfde inhoud als die welke in het vorige punt is uiteengezet, op de Spaanse wetgever rust.
71.      Een ruime uitlegging van de bescherming van de financiële belangen van de Unie volgt volgens de verwijzende rechter eveneens uit de rechtspraak inzake steun die met Uniemiddelen is gefinancierd. Deze rechter wijst er in wezen op dat uit het arrest ANAS(39) volgt dat de derde voorwaarde waaraan moet zijn voldaan om te kunnen spreken van een „onregelmatigheid” in de zin van artikel 2, punt 7, van verordening (EG) nr. 1083/2006(40), te weten het bestaan van benadeling van de algemene begroting van de Unie, geen bewijs van een specifieke financiële weerslag op die begroting vereist. Een inbreuk op de toepasselijke regels vormt namelijk, aldus die rechter, een onregelmatigheid voor zover niet kan worden uitgesloten dat deze inbreuk een weerslag heeft gehad op de begroting van het betrokken fonds.(41)
72.      In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat bepaalde handelingen van verduistering van middelen zijn verricht om de afscheiding van Catalonië te bevorderen en dat, indien deze afscheiding had plaatsgevonden, het bruto nationaal inkomen (bni) van Spanje zou zijn gedaald. Dit zou op zijn beurt hebben geleid tot een daling van de ontvangsten die deze lidstaat ingevolge besluit 2007/436/EG, Euratom(42) ter beschikking van de Uniebegroting moet stellen. Volgens de verwijzende rechter kan bijgevolg niet worden uitgesloten dat de handelingen waarvan sprake is in het hoofdgeding potentieel de financiële belangen van de Unie hebben geschaad.
73.      Alvorens dit argument te onderzoeken, lijkt het mij noodzakelijk om het relevante rechtskader voor de analyse aan te vullen.
74.      Volgens de rechtspraak staat het, om de bescherming van de „financiële belangen van de Unie” te waarborgen, met name aan de lidstaten om de maatregelen te nemen die nodig zijn om te waarborgen dat de eigen middelen doeltreffend worden geïnd(43), waaronder de ontvangsten uit de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en uit de toepassing van een uniform percentage op de btw-grondslag.(44) Deze gevolgtrekking is gebaseerd op de vaststelling dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de ontvangsten en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige middelen aan de Uniebegroting, aangezien elke tekortkoming op het gebied van de inning van de ontvangsten potentieel leidt tot een verlaging van de middelen die aan de Uniebegroting ter beschikking worden gesteld.(45)
75.      Bovendien blijkt uit de rechtspraak, zoals de verwijzende rechter aanhaalt, dat de benadeling van de Uniebegroting louter potentieel kan zijn. In het bijzonder heeft het Hof erop gewezen dat zelfs onregelmatigheden die geen specifieke financiële weerslag hebben, zeer nadelig kunnen zijn voor de financiële belangen van de Unie, aangezien onder artikel 325, lid 1, VWEU niet alleen daden kunnen vallen die daadwerkelijk tot een verlies voor de Uniebegroting leiden, maar ook pogingen daartoe.(46)
76.      Deze laatste rechtspraak geeft weliswaar blijk van een ruime uitlegging van de bescherming van de financiële belangen van de Unie, maar maakt het mijns inziens niet mogelijk om een rechtstreeks verband te leggen tussen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde onwettige activiteiten en de eigen middelen van de Unie.
77.      Deze onwettige activiteiten houden immers geen verband met het bij besluit 2007/436 ingevoerde stelsel van terbeschikkingstelling van eigen middelen. Ten eerste gold voor de verduisterde middelen geen verplichting om op grond van dat besluit middelen aan de Uniebegroting ter beschikking te stellen. Ten tweede waren verweerders in het hoofdgeding niet belast met de inning van deze middelen en de terbeschikkingstelling ervan aan die begroting.
78.      Voor het overige zou de opvatting dat het door de verwijzende rechter vastgestelde verband, te weten dat de betrokken onwettige activiteiten potentieel de financiële belangen van de Unie zouden hebben geschaad voor zover de vermindering van het Spaanse bni zou leiden tot een vermindering van de bijdrage van deze lidstaat aan de Uniebegroting, voldoende rechtstreeks is, tot gevolg hebben dat de werkingssfeer van het Unierecht ten onrechte wordt uitgebreid.
79.      Twee voorbeelden die de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft gegeven, lijken mij in dit verband bijzonder veelzeggend.
80.      Ten eerste leidt deze uitlegging tot de slotsom dat in een zeer groot aantal situaties waarin het bedrag van de aan de Uniebegroting ter beschikking gestelde ontvangsten kan worden beïnvloed door – hoofdzakelijk nationale – politieke besluiten, de financiële belangen van de Unie worden geschaad. Indien bijvoorbeeld een lidstaat op grond van artikel 50 VEU besluit om zich uit de Unie terug te trekken, zoals het Verenigd Koninkrijk in de recente geschiedenis heeft gedaan, moet worden aangenomen dat een dergelijk besluit de financiële belangen van de Unie schaadt en dus onverenigbaar is met artikel 325 VWEU.(47)
81.      Ten tweede zou die uitlegging kunnen impliceren dat elke onwettige activiteit van de met publieke middelen belaste nationale autoriteiten die gevolgen kan hebben voor het bni van een lidstaat, een potentiële aantasting van de financiële belangen van de Unie vormt die in voorkomend geval de tussenkomst van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) of het Europees Openbaar Ministerie (EOM) rechtvaardigt. Het lijdt mijns inziens geen twijfel dat een dergelijke tussenkomst een onterechte
inmenging van het Unierecht in het beheer van de publieke middelen van een lidstaat
zou vormen.
82.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 325 VWEU zich er niet tegen verzet dat de aansprakelijkheid waarin de LOA voorziet voor handelingen van niet-strafrechtelijke aard die de financiële belangen van de Unie schaden, zoals boekhoudkundige handelingen, vervalt wanneer er geen rechtstreeks verband bestaat tussen die handelingen en de daadwerkelijke of potentiële vermindering van de aan de Uniebegroting ter beschikking gestelde ontvangsten.
b)      Derde, vierde en vijfde vraag
83.      De derde, de vierde en de vijfde vraag van de verwijzende rechter berusten op de premisse dat de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord. Ik ben dan ook van mening dat het Hof niet bevoegd is om deze vragen te beantwoorden.
3.      Verenigbaarheid van de LOA met de rechtsstaat (tweede, zesde, zevende en achtste vraag)
84.      Hieronder zal ik ingaan op de tweede vraag van de verwijzende rechter, zijn zevende vraag en, tezamen, zijn zesde en achtste vraag.
85.      Het onderzoek ten gronde van deze vragen impliceert dat vooraf wordt vastgesteld dat, ten eerste, artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU op zichzelf een toereikend aanknopingspunt met het Unierecht vormt, zodat het Hof bevoegd is om zich uit te spreken over de uitlegging van die vragen, en, ten tweede, de vragen voldoen aan de uit de rechtspraak van het Hof voortvloeiende ontvankelijkheidscriteria.
a)      Bevoegdheid van het Hof
86.      Sinds het arrest Associação Sindical dos Juízes Portugueses(48) staat vast dat de lidstaten krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moeten verzekeren dat de instanties die als „rechterlijke instantie” – in de zin van het Unierecht – deel uitmaken van hun stelsel van beroepsmogelijkheden voldoen aan de vereisten van een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden.(49)
87.      Het toepassingsgebied van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU is dus zeer ruim, aangezien deze bepaling bedoeld is om te worden toegepast ten aanzien van elke nationale instantie die als „rechterlijke instantie” uitspraak kan doen over vragen die de toepassing of de uitlegging van het Unierecht betreffen en dus betrekking hebben op gebieden die onder dat recht vallen.(50) Met andere woorden, de enkele omstandigheid dat het gaat om een instantie die bevoegd is om uitspraak te doen over de uitlegging of de toepassing van het Unierecht, volstaat om die bepaling relevant te maken.
88.      Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU ziet op „de onder het recht van de Unie vallende gebieden”, ongeacht de situatie waarin de lidstaten dit recht ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Hieruit volgt dat de gebieden die aan de bevoegdheid van de lidstaten zijn voorbehouden, niet buiten de werkingssfeer van artikel 19 vallen.
89.      Vanaf de eerste zaken die deel uitmaken van deze lijn van de rechtspraak, is deze vraag – niet verrassend – gerezen met betrekking tot de rechterlijke organisatie binnen de lidstaten, een gebied dat krachtens artikel 4, lid 2, VEU aan de lidstaten is voorbehouden.(51)
90.      In antwoord op een vraag over deze gevoelige kwestie heeft het Hof geoordeeld dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar tot hun bevoegdheid behoort, maar dat deze staten bij de uitoefening van die bevoegdheid niettemin de verplichtingen moeten nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht, en in het bijzonder uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Het heeft er eveneens op gewezen, in het arrest Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy), dat, „[d]oor van de lidstaten te eisen dat zij deze verplichtingen [...] naleven, [...] de Unie bovendien geenszins [tracht] om deze bevoegdheid zelf uit te oefenen, noch derhalve [...] om zich deze toe te eigenen”.(52) Het Hof heeft dus niet geprobeerd om de nationale rechtsstelsels te hervormen volgens een specifiek stelsel van rechterlijke organisatie, aangezien deze bevoegdheid uitsluitend aan de lidstaten toekomt. Het Hof heeft enkel de regels betreffende de organisatie en de werking van de nationale rechterlijke instanties onderzocht vanuit het oogpunt van hun verenigbaarheid met daadwerkelijke rechtsbescherming, met name met de beginselen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht en van het gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.
91.      In de onderhavige zaak, die betrekking heeft op een ander onderwerp dat nauw verband houdt met de staatssoevereiniteit, namelijk de verlening van amnestie, moet deze redenering in haar geheel worden herhaald.
92.      Na eraan te hebben herinnerd dat de amnestieregeling tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoort, moet het Hof er dan ook op wijzen dat de lidstaten bij de vaststelling van een amnestiewet niettemin moeten voldoen aan de vereisten van daadwerkelijke rechtsbescherming die voortvloeien uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
93.      Hieraan moet worden toegevoegd dat de toetsing van een dergelijke wet aan deze bepaling er geenszins op neerkomt dat de lidstaten hun exclusieve bevoegdheid op het gebied van amnestie niet kunnen uitoefenen. Ter illustratie kan worden volstaan met de vaststelling dat de bepalingen die verwijzen naar het door de nationale wetgever nagestreefde doel en de bepalingen betreffende de afbakening van de materiële en temporele werkingssfeer van die wet noodzakelijkerwijs zijn uitgesloten van de rechterlijke toetsing door het Hof op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
94.      In dit stadium kan er geen twijfel meer over bestaan dat de TCu een instantie is die als „rechterlijke instantie” uitspraak kan doen over vragen betreffende de toepassing of de uitlegging van het Unierecht. Hieruit volgt dat de voor de TCu gevoerde procedure moet voldoen aan de vereisten die inherent zijn aan daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
95.      Het Hof is dus bevoegd om de tweede, de zesde, de zevende en de achtste vraag van de verwijzende rechter in het licht van deze bepaling te onderzoeken.
b)      Ontvankelijkheid
96.      Wat de ontvankelijkheid van de door de verwijzende rechter gestelde vragen betreft, wil ik er allereerst op wijzen dat ik er, net als advocaat-generaal Bobek, van overtuigd ben dat de ontvankelijkheidsdrempel
om te kunnen toetsen aan artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU niet hoger is en ook niet hoger hoeft te zijn dan normaal. Deze bepaling kent namelijk al een relatief hoge materiële drempel om te kunnen vaststellen dat er sprake is van schending.(53)
97.      Met andere woorden, bij het bepalen van de ontvankelijkheidsdrempel dienen mijns inziens de in de rechtspraak van het Hof neergelegde algemene beginselen voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van prejudiciële vragen in acht te worden genomen
98.      In dit verband
moet eraan worden herinnerd dat
in het kader van het bij artikel 267 VWEU ingestelde mechanisme van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, de gevraagde prejudiciële beslissing voor de verwijzende rechterlijke instantie „noodzakelijk” moet zijn „voor het wijzen van haar vonnis” in de bij haar aanhangige zaak.(54)
99.      Het Hof heeft aldus aangegeven dat uit zowel de bewoordingen als de opzet van artikel 267 VWEU blijkt dat de prejudiciële procedure met name vooronderstelt dat daadwerkelijk een geding bij de nationale rechterlijke instantie aanhangig is, in het kader waarvan deze een beslissing moet geven waarbij rekening kan worden gehouden met de prejudiciële beslissing. Voor deze procedure is dus vereist dat er sprake is van „een zodanig verband” tussen dat geding en de Unierechtelijke bepalingen waarvan om uitlegging wordt verzocht „dat die uitlegging objectief noodzakelijk is voor de door de verwijzende rechter te nemen beslissing”.(55)
100. Bovendien
is het vaste rechtspraak dat er een vermoeden van relevantie geldt voor de vragen die de nationale rechter over de uitlegging van het Unierecht stelt binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, waarvan het Hof de juistheid niet behoort te onderzoeken. Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter slechts afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(56)
101. Wat de tweede prejudiciële vraag in deze zaak betreft, merkt de verwijzende rechter op dat, zelfs indien
het Hof de eerste vraag aldus beantwoordt dat om te kunnen spreken van „het schaden van de financiële belangen van de Unie” in de zin van artikel 325 VWEU moet worden aangetoond dat er middelen van de Unie zijn gebruikt voor het verrichten van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde handelingen, hij niettemin verplicht is om de amnestieregeling op die handelingen toe te passen, zonder dat hij binnen een termijn van slechts twee maanden onderzoeksmaatregelen kan nemen om na te gaan of die bepaling is geschonden.
102. Als de verwijzende rechter daarmee verwijst naar de Europese oorsprong van de betrokken middelen, die noch door de nationale strafrechters is vastgesteld,
noch door partijen in het hoofdgeding is aangevoerd en waarover
misschien nooit uitsluitsel zal komen, moet worden opgemerkt dat het Hof reeds heeft aangegeven dat prejudiciële vragen niet hypothetisch worden doordat de rechter die deze vragen heeft gesteld geen schending van het Unierecht kan vaststellen omdat het nationale procesrecht dit niet mogelijk maakt.(57) Dat geldt volgens mij voor de tweede vraag in deze zaak.
103. Wat de zesde en de achtste vraag betreft, moet worden vastgesteld dat deze vragen zien op bepalingen van de LOA die de nationale rechterlijke instanties verplichten om binnen een termijn van twee maanden een beslissing tot ontheffing van boekhoudkundige aansprakelijkheid te nemen en eventueel gelaste voorlopige maatregelen op te heffen, ook al heeft het Hof, dat uitspraak moet doen op een verzoek om een prejudiciële beslissing, nog geen uitspraak gedaan. De gevraagde uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU lijkt mij dan ook objectief noodzakelijk te zijn voor de door de verwijzende rechter te nemen beslissing, aangezien de door het Hof te wijzen uitspraak van invloed kan zijn op de beslissing om de voorlopige maatregelen op te heffen of te handhaven.
104. Ik ben derhalve van mening dat de tweede, de zesde en de achtste vraag die in de onderhavige zaak aan het Hof zijn voorgelegd, moeten worden geacht ontvankelijk te zijn.
105. Bij de zevende vraag
gaat het om een bepaling van de LOA die voorschrijft dat de verwijzende rechter een beslissing neemt waarbij de ter verantwoording geroepen natuurlijke en rechtspersonen worden ontheven van boekhoudkundige aansprakelijkheid, na het openbaar ministerie en de benadeelde entiteiten in de overheidssector te hebben gehoord, maar zonder de entiteit die het beroep in het algemeen belang heeft ingesteld te horen.
Daarbij is het tevens zo dat hij de bewijsmiddelen niet kan beoordelen om vast te stellen of verweerders in het hoofdgeding de handelingen hebben verricht waarvoor zij aansprakelijk worden gesteld.
106. Ik geef toe dat het op het eerste gezicht twijfelachtig lijkt of deze vraag ontvankelijk is.
107. In tegenstelling tot de andere prejudiciële vragen, is deze vraag namelijk niet geformuleerd vanuit het oogpunt van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, maar vanuit dat van de eerbiediging van het recht om te worden gehoord van de medeverzoeker (SCC) en van het recht van verdediging van verweerders. Bovendien bevat het dossier geen aanwijzingen dat deze partijen hebben gesteld dat die rechten in het hoofdgeding zijn geschonden.
108. Ik ben echter van mening dat ook de zevende vraag ontvankelijk is, gelet op de brede benadering die ik voorstel en die ik hierboven heb uiteengezet.
109. Ik wil namelijk benadrukken dat de in punt 100 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak
aldus moet worden begrepen dat het niet mogelijk is om aan het Hof alle prejudiciële – zelfs hypothetische – vragen voor te leggen die in de loop van een procedure bij een rechter kunnen opkomen over de verenigbaarheid van zijn nationale recht met het Unierecht, zonder daarbij afbreuk te doen aan het vereiste dat er een verband bestaat tussen de gestelde vragen en de beslechting van het bij de nationale rechter aanhangige geding. De zevende vraag lijkt echter niet tot deze categorie vragen te behoren.
110. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de tweede, de zevende, de zesde en de achtste vraag van de verwijzende rechter ontvankelijk moeten worden verklaard.
c)      Ten gronde
1)      Opmerkingen vooraf
111. Alvorens inhoudelijk in te gaan op de verschillende vragen die in de onderhavige zaak met betrekking tot artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zijn gesteld, moeten sommige aspecten betreffende de inhoud van de door deze bepaling geboden bescherming voor het voetlicht worden gebracht.
112. In het arrest ASJP heeft het Hof geoordeeld dat, ten eerste, artikel 19 VEU het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel concretiseert en, ten tweede, het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen en waarnaar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst, een algemeen beginsel van Unierecht vormt, dat tegenwoordig wordt bevestigd in artikel 47 van het Handvest.(58) Op grond van deze laatste vaststelling heeft het Hof in een later arrest aangegeven dat artikel 47 van het Handvest „in aanmerking dient te worden genomen” voor de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.(59)
113. De verhouding tussen deze twee bepalingen, die van wezenlijk belang is voor het bepalen van de materiële inhoud van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, wordt door het Hof als volgt opgevat: „Terwijl artikel 47 van het Handvest bijdraagt tot de eerbiediging van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming van iedere justitiabele die zich in een bepaald geval beroept op een recht dat hij aan het Unierecht ontleent, beoogt artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU te verzekeren dat het door elke lidstaat ingestelde stelsel van rechtsmiddelen de daadwerkelijke rechtsbescherming garandeert op de onder het Unierecht vallende gebieden.”(60)
114. Volgens het Hof veronderstelt de erkenning van het in artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte in een bepaald geval met name dat de persoon die dit recht inroept, zich beroept op door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden. Dit recht gaat gepaard met de in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vervatte verplichting voor de lidstaten om in de nodige rechtsmiddelen te voorzien om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren.(61)
115. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU heeft dus betrekking op aspecten aangaande de door een lidstaat ingestelde stelsels van beroepsmogelijkheden, en niet op aspecten die verband houden met concrete gevallen of individuele situaties, zoals het geval is met artikel 47 van het Handvest. De eerste bepaling is gericht tot de lidstaten, terwijl de tweede bepaling de Unieburgers een recht verleent. Om die reden is het Hof van oordeel dat het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht „gepaard gaat met” de uit artikel 19 VEU voortvloeiende verplichting van de lidstaten.
116. Hieruit volgt dat de uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU voortvloeiende verplichting niet alleen inhoudt dat de instanties die het Unierecht kunnen uitleggen of toepassen, uit organiek oogpunt voldoen aan de vereisten die zijn verbonden aan de hoedanigheid van „rechterlijke instantie”, zoals onafhankelijkheid, onpartijdigheid en „gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld”, maar ook dat uit procedureel oogpunt de verschillende waarborgen voor een „eerlijk proces” worden gewaarborgd in de procedures die bij hen aanhangig zijn.
117. Deze uitlegging vindt steun in de recentere rechtspraak van het Hof. In de arresten Commissie/Polen (Tuchtregeling voor rechters)(62) en PT(63) heeft het Hof erop gewezen dat de eerbiediging van het recht op een eerlijk proces en van de rechten van de verdediging een van de elementen is die integrerend deel uitmaken van het grondbeginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
118. Het is juist dat in het eerste arrest de vraag betreffende de eerbiediging van die rechten als bijkomend werd beschouwd ten opzichte van de vraag of het vereiste van onafhankelijkheid van de betrokken instantie was nageleefd. De aan Polen verweten tekortkoming betrof namelijk procedureregels die volgens de Commissie een beperking konden vormen van de rechten van rechters tegen wie een tuchtprocedure was ingesteld om daadwerkelijk door het tuchtgerecht te worden gehoord en om zich daadwerkelijk voor dat gerecht te verweren. Aangezien deze regels werden toegepast in de context van een tuchtregeling die de door het Hof genoemde tekortkomingen vertoonde, konden zij volgens het Hof het gevaar nog vergroten dat de tuchtregeling voor rechters zou worden
gebruikt om politieke controle op rechterlijke beslissingen uit te oefenen. De uit die procedureregels voortvloeiende beperkingen van de rechten van de verdediging deden dus afbreuk aan de onafhankelijkheid van de rechters.(64)
119. Uit het tweede arrest blijkt echter dat een afbreuk aan de rechten van de verdediging op zichzelf een schending van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU kan opleveren. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid, ging het om een nationale bepaling op grond waarvan in een strafprocedure die tegen meerdere verdachten wegens deelname aan dezelfde criminele groepering was ingeleid, een schikking die een van de verdachten tijdens de gerechtelijke fase van deze procedure met de openbaar aanklager had getroffen slechts kon worden goedgekeurd door de rechter indien alle medeverdachten daarmee instemden.
120. Het Hof heeft zijn antwoord in essentie gebaseerd op de vaststelling dat het in strijd is met het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming om een rechterlijke beslissing te baseren op feiten en stukken waarvan de partijen zelf of een van hen geen kennis hebben kunnen nemen, en waarover zij dus geen standpunt hebben kunnen innemen. Het is dan ook tot de slotsom gekomen dat er geen sprake was van schending, aangezien de betrokken bepaling juist beoogde de rechten van de verdediging te waarborgen van de verdachten die, omdat zij hun schuld niet hadden erkend, in een latere strafprocedure moesten worden berecht, rekening houdend met de eventuele informatie over hen in de schikking die is getroffen alsook met de verklaringen die de verdachte die zijn schuld heeft bekend als getuige mogelijkerwijs aflegt.(65)
121. Uit de onderzochte rechtspraak blijkt volgens mij dat de materiële inhoud van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU identiek is aan die van artikel 47 van het Handvest.(66) Niettemin ben ik van mening dat een schending van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU enkel kan worden vastgesteld wanneer de gestelde onverenigbaarheden een bepaalde mate van ernst vertonen of structureel van aard zijn.(67) Teneinde te bepalen of dat het geval is, sluit ik mij aan bij advocaat-generaal Bobek die van mening is dat „[d]e cruciale vraag [...] veeleer [is] of het (eenmalige of terugkerende) probleem dat ter kennis van het Hof is gebracht, de goede werking van het nationale gerechtelijk apparaat in gevaar kan brengen, waardoor de kans bestaat dat de betrokken lidstaat de justitiabelen niet langer toereikende rechtsmiddelen kan bieden”.(68)
122. In het licht van de zojuist uiteengezette overwegingen zal ik thans overgaan tot het onderzoek ten gronde van de door de verwijzende rechter aan het Hof voorgelegde vragen.
2)      Tweede vraag
123. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 19 VEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 10, lid 2, tweede alinea, LOA, volgens welke een beslissing over de toepassing van de amnestieregeling in een bepaalde zaak moet worden genomen binnen een termijn van ten hoogste twee maanden, aangezien deze termijn de nationale rechter niet in staat stelt om de onderzoeksmaatregelen te nemen die nodig zijn om te bepalen of de aan hem ter toetsing voorgelegde middelen waarop de handelingen die kunnen leiden tot boekhoudkundige aansprakelijkheid betrekking hebben, middelen van de Unie zijn.
124. Volgens de verwijzende rechter verdraagt de in artikel 10, lid 2, tweede alinea, LOA vastgestelde termijn van ten hoogste twee maanden zich dus niet met de rechtspraak van het Hof volgens welke rechters geen „druk van buitenaf” mogen ondergaan die hun onafhankelijkheid in gevaar zou kunnen brengen. Aangegeven wordt dat die termijn de bevoegde nationale rechter namelijk belet om de in de artikelen 435 en 436 LEC („Slotverrichtingen”) genoemde onderzoeksmaatregelen te nemen
teneinde met name na te gaan of de publieke middelen waarop de handelingen die kunnen leiden tot boekhoudkundige aansprakelijkheid betrekking hebben, afkomstig zijn uit de nationale begroting dan wel de begroting van de Unie. De nationale rechter zal de amnestieregeling dan systematisch gaan toepassen
op handelingen die de financiële belangen van de Unie kunnen schaden.
125. Er zij aan herinnerd dat de rechterlijke onafhankelijkheid, overeenkomstig het beginsel van de scheiding der machten dat kenmerkend is voor de werking van een rechtsstaat, met name moet worden gewaarborgd ten opzichte van de wetgevende en de uitvoerende macht.(69)
126. Volgens vaste rechtspraak zijn voor de krachtens het Unierecht vereiste waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid regels nodig – in het bijzonder met betrekking tot de samenstelling van het orgaan en de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van zijn leden – die geschikt zijn om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel erover weg te nemen dat deze instanties zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.(70)
127. In dit verband is het van belang dat rechters worden behoed voor inmenging of druk van buitenaf die hun onafhankelijkheid in gevaar zou kunnen brengen. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, moeten de regels inzake het statuut van rechters en de uitoefening van hun rechterlijke taken het mogelijk maken om niet alleen elke rechtstreekse beïnvloeding – in de vorm van instructies – maar ook meer indirecte vormen van beïnvloeding die de beslissingen van de betrokken rechters kunnen sturen, uit te sluiten en aldus te voorkomen dat de indruk wordt gewekt dat er geen sprake is van onafhankelijkheid en onpartijdigheid, hetgeen het vertrouwen zou kunnen ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving en een rechtsstaat bij de justitiabelen moet wekken.(71)
128. Indien deze benadering in de rechtspraak in de onderhavige zaak wordt voortgezet, dan moet worden vastgesteld dat een procedurele bepaling als artikel 10, lid 2, tweede alinea, LOA een indirecte invloed kan vormen die de beslissingen van de betrokken rechterlijke instanties kan sturen en aldus in strijd kan zijn met het uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU voortvloeiende vereiste van onafhankelijkheid. Ik wil verduidelijken dat voor de vaststelling van een dergelijke schending niet alleen vereist is dat de in de betrokken nationale procedureregel bedoelde termijn buitensporig kort is, maar ook dat die termijn een dwingend karakter heeft. Indien dat het geval zou zijn, zou deze termijn deze rechterlijke instanties de bevoegdheid ontnemen om alle onderzoeksmaatregelen te nemen die nodig zijn om na te gaan of de verduisterde middelen in casu moeten worden aangemerkt als middelen van de Unie.
129. In dit verband zij eraan herinnerd dat amnestie per definitie tot gevolg heeft dat rechterlijke beslissingen of procedures worden voorkomen of vernietigd. Amnestie wordt algemeen goedgekeurd door de wetgevende macht en heeft betrekking op een categorie handelingen die in een bepaalde periode zijn verricht. In dat kader moeten de rechterlijke instanties de wetgeving inzake de verlening van amnestie in individuele gevallen toepassen. Zoals de Europese Commissie voor democratie door recht (hierna: „Commissie van Venetië”) in wezen heeft gesteld in haar advies over het ontwerp van de Spaanse amnestiewet(72), is een amnestieregeling verenigbaar met het beginsel van de scheiding der machten indien zij de aldus aan de rechterlijke macht toegekende autoriteit niet wegneemt. Met andere woorden, zoals de Commissie van Venetië zelf in haar advies over de bepalingen inzake politieke gevangenen in de Georgische amnestiewet heeft aangegeven(73), is een procedure waarbij de rechterlijke macht bij besluit van het Georgische parlement moet beslissen of specifieke personen voldoen aan de algemene criteria die het Georgische parlement voor de toepassing van de amnestieregeling heeft vastgesteld, in overeenstemming met dat beginsel.
130. In het kader van het prejudiciële mechanisme staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de termijn buitensporig kort en dwingend is. Om hem een nuttig antwoord te geven, wil ik echter het volgende benadrukken.
131. Zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting heeft de Spaanse regering aangegeven dat de in artikel 10, lid 2, tweede alinea, LOA gestelde termijn louter indicatief is, aangezien de vaststelling van een in dat artikel bedoeld besluit in elk geval afhankelijk is van de beoordeling door de rechter of is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de amnestieregeling. Geen enkele belanghebbende heeft gegevens verstrekt die deze interpretatie kunnen weerleggen.
132. Gesteld dat de maximumtermijn van twee maanden van artikel 10, lid 2, tweede alinea, LOA als buitensporig kort kan worden beschouwd, is het zo dat de belanghebbenden het erover eens lijken te zijn dat rechters die deze termijn niet in acht nemen het risico lopen tuchtrechtelijk aansprakelijk te worden gesteld op grond van artikel 418, lid 11, LOPJ.
In dit verband moet worden opgemerkt dit artikel bepaalt dat de ongerechtvaardigde vertraging bij het inleiden of behandelen van een procedure of een zaak waarvan een rechter of magistraat in de uitoefening van zijn ambt kennisneemt, een nalatigheid, dan wel een grove nalatigheid vormt.(74) Met andere woorden, de enkele niet-inachtneming van die termijn lijkt er niet toe te leiden dat tuchtmaatregelen  worden opgelegd(75), hetgeen lijkt te wijzen op het indicatieve karakter ervan. Artikel 10, lid 2, tweede alinea, LOA kan dus in overeenstemming met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU aldus worden uitgelegd dat het de Spaanse rechterlijke instanties vrijstaat om de maximumtermijn van twee maanden voor de toepassing van de amnestieregeling te overschrijden wanneer er geen sprake is van een „ongerechtvaardigde vertraging” in de zin van artikel 418, lid 11, LOPJ, zoals in het geval van de vaststelling van onderzoeksmaatregelen.
133. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging op de tweede vraag te antwoorden dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 10, lid 2, tweede alinea, LOA, volgens welke een beslissing over de toepassing van de amnestieregeling in een bepaalde zaak binnen een termijn van ten hoogste twee maanden moet worden genomen, wanneer deze termijn dwingend is en
eraan in de weg staat dat de nationale rechter de onderzoeksmaatregelen neemt
die nodig zijn om te bepalen of de aan hem ter toetsing voorgelegde middelen waarop de handelingen die kunnen leiden tot boekhoudkundige aansprakelijkheid betrekking hebben, middelen van de Unie zijn.
3)      Zevende vraag
134. De zevende vraag van de verwijzende rechter is tweeledig.
135. Ten eerste wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU(76) zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 13, lid 3, LOA, voor zover deze bepaling de nationale rechterlijke instanties verplicht om uitsluitend de entiteiten in de overheidssector die benadeeld zijn door het verlies van overheidsgeld dat verband houdt met de feiten waarvoor amnestie wordt verleend en het openbaar ministerie te horen, met uitsluiting van de partijen die een vordering in het algemeen belang hebben ingesteld, alvorens een beslissing te nemen waarbij de ter verantwoording geroepen natuurlijke of rechtspersonen van hun aansprakelijkheid worden ontheven. Ten tweede wenst deze rechter in wezen te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 13, lid 3, LOA, voor zover deze bepaling de nationale rechterlijke instanties verplicht om die beslissing tot ontheffing van aansprakelijkheid vast te stellen zonder hen de mogelijkheid te bieden om de bewijsmiddelen te beoordelen teneinde te bepalen of de verwerende partij de handelingen heeft verricht waarvoor haar boekhoudkundige aansprakelijkheid wordt gevorderd.
136. Wat het eerste onderdeel van deze vraag betreft, zij er van meet af aan herinnerd dat in het hoofdgeding de benadeelde entiteit in de overheidssector (Generalitat) buiten de procedure is gehouden omdat zij niet binnen de gestelde termijn beroep heeft ingesteld. SCC en het openbaar ministerie zijn de enige die als medeverzoekers in het hoofdgeding hebben verzocht om instelling van een boekhoudkundige aansprakelijkheidsvordering.
137. Volgens de verwijzende rechter kan de verplichting om de benadeelde entiteiten in de overheidssector en het openbaar ministerie te horen, met uitsluiting van de andere verzoekende partij in het hoofdgeding, de rechten van verdediging – als onderdeel van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – van deze partij schenden. Meer bepaald verwijst deze rechter naar schending van het beginsel van wapengelijkheid en dat van hoor en wederhoor, alsook naar schending van het recht om te worden gehoord.
138. Aangaande het recht om te worden gehoord zij eraan herinnerd dat dit recht waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een procedure die tot een administratief besluit leidt dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden.(77) Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat, indien een rechterlijke beslissing wordt gebaseerd op feiten en stukken waarvan partijen, of een van hen, zelf geen kennis hebben kunnen nemen en waarover zij dus geen standpunt hebben kunnen innemen, zulks in strijd zou zijn met dat recht.(78)
139. Een nationale bepaling als artikel 13, lid 3, LOA is dus onverenigbaar met het recht om te worden gehoord indien de partij die het beroep in het algemeen belang heeft ingesteld, geen kennis heeft kunnen nemen van de feiten en stukken waarop de beslissing is gebaseerd om de ter verantwoording geroepen natuurlijke en rechtspersonen te ontheffen van hun boekhoudkundige aansprakelijkheid, en dus geen standpunt heeft kunnen innemen over die feiten en stukken.
140. Het beginsel van wapengelijkheid houdt in dat elke partij een redelijke mogelijkheid moet worden geboden om haar zaak, daaronder begrepen haar bewijzen, onder zodanige omstandigheden voor te dragen dat zij ten opzichte van de tegenpartij niet wezenlijk wordt benadeeld. Dit beginsel waarborgt dus de gelijkheid van de rechten en verplichtingen van de partijen, met name wat de regels inzake de bewijsvoering en het debat op tegenspraak voor de bevoegde rechter betreft.(79)
141. Het beginsel van hoor en wederhoor houdt voor procespartijen het recht in om een standpunt te kunnen innemen over de feiten en de stukken waarop een rechterlijke beslissing zal worden gebaseerd, en om een standpunt kenbaar te maken over de aan de rechter voorgelegde bewijzen en opmerkingen en over de middelen rechtens die de rechter ambtshalve opwerpt, waarop deze zijn beslissing wil baseren. Om aan de vereisten van het recht op een eerlijk proces te voldoen, is het immers van belang dat de partijen op tegenspraak hun standpunt kenbaar kunnen maken over zowel de feitelijke als de juridische aspecten die beslissend zijn voor de uitkomst van de procedure.(80)
142. Een bepaling als artikel 13, lid 3, LOA, op grond waarvan de nationale rechterlijke instanties worden verplicht om uitsluitend de entiteiten in de overheidssector die zijn benadeeld door het verlies van overheidsgeld dat verband houdt met de feiten waarvoor amnestie wordt verleend en het openbaar ministerie te horen, met uitsluiting van de partijen die een vordering in het algemeen belang hebben ingesteld, is onverenigbaar met het beginsel van wapengelijkheid en dat van hoor en wederhoor, aangezien die bepaling deze partijen belet een debat op tegenspraak te voeren over de aspecten, zowel feitelijk als rechtens, die beslissend zijn voor de uitkomst van de procedure.
143. Het staat aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om het nationale recht uit te leggen, om na te gaan of, ook al komt de partij die de vordering in het algemeen belang heeft ingesteld niet voor in de bewoordingen van artikel 13, lid 13, LOA, deze bepaling niettemin aldus moet worden uitgelegd dat deze partij een recht om te worden gehoord wordt toegekend.(81)
144. Het argument van de Spaanse regering dat is gebaseerd op de aard van het onderhavige beroep kan geenszins afdoen aan de conclusie waartoe ik ben gekomen. In zijn schriftelijke opmerkingen merkt deze regering op dat de regeling van een actio popularis, zoals die welke in casu wordt gevoerd, onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten valt, mits de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht worden genomen. Zo bestaat er met name in het Unierecht geen fundamenteel beginsel of grondrecht dat vereist dat de partij die een dergelijke vordering in het algemeen belang heeft ingesteld, wordt gehoord vóór de vaststelling van een beslissing waarmee de procedure wordt afgesloten. Mijns inziens hoeft er niet aan te worden herinnerd dat deze bevoegdheid, hoewel zij exclusief is voor de lidstaten, niettemin moet worden uitgeoefend in overeenstemming met het Unierecht, meer bepaald met de vereisten die voortvloeien uit het recht om te worden gehoord en uit de beginselen van hoor en wederhoor en wapengelijkheid, zoals samengevat in de voorgaande punten van deze conclusie.
145. Wat het tweede onderdeel van deze vraag betreft, moet worden opgemerkt dat het door de verwijzende rechter bekritiseerde juridische mechanisme inherent is aan elke amnestieregeling. Wanneer vaststaat dat de betrokken gedragingen binnen de werkingssfeer van de amnestieregeling vallen, kan de rechterlijke instantie waarbij het beroep is ingesteld, de behandeling van de aan haar voorgelegde zaak niet voortzetten. Zij moet een beslissing tot afsluiting van de procedure nemen, zodat deze zaak van de rol wordt geschrapt.(82)
146. Gesteld dat de verwijzende rechter aldus twijfels uit over de verenigbaarheid van artikel 13, lid 3, LOA met de rechten van de verdediging, aangezien daarin niet is bepaald dat de verwerende partijen in het hoofdgeding kunnen afzien van gebruikmaking van de amnestieregeling, volstaat de vaststelling dat deze rechten niet lijken te vereisen dat de rechterlijke instanties die partijen een dergelijke mogelijkheid van afstand toekennen.
147. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om met betrekking tot het eerste onderdeel van de zevende vraag te antwoorden dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 13, lid 3, LOA, voor zover deze bepaling de nationale rechterlijke instanties verplicht om, alvorens een beslissing te nemen waarbij de ter verantwoording geroepen natuurlijke of rechtspersonen van hun aansprakelijkheid worden ontheven, uitsluitend de entiteiten in de overheidssector die zijn benadeeld door het verlies van overheidsgeld dat verband houdt met de feiten waarvoor amnestie wordt verleend en het openbaar ministerie te horen, en niet tevens de partijen die een vordering in het algemeen belang hebben ingesteld.
148. Wat het tweede onderdeel van deze vraag betreft, geef ik het Hof in overweging om te antwoorden dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zich niet verzet tegen een nationale bepaling als artikel 13, lid 3, LOA, voor zover deze bepaling de nationale rechterlijke instanties verplicht om een beslissing tot ontheffing van de boekhoudkundige aansprakelijkheid van de ter verantwoording geroepen natuurlijke en rechtspersonen te nemen zonder die rechterlijke instanties de mogelijkheid te bieden om de bewijsmiddelen te beoordelen teneinde te bepalen of die personen de handelingen hebben verricht waarvoor hun boekhoudkundige aansprakelijkheid wordt gevorderd.
4)      Zesde en achtste vraag
149. Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 8, lid 3, LOA, die voorziet in de dwingende opheffing van de voorlopige maatregelen die de rechterlijke instanties in het stadium van het onderzoek of van de procedure in eerste aanleg hebben gelast.
150. Met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 47 van het Handvest, artikel 267 VWEU en artikel 23, eerste alinea, van Protocol nr. 3 betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie zich verzetten tegen nationale bepalingen als artikel 8, lid 3, artikel 10 en artikel 13, lid 3, LOA, voor zover deze bepalingen het antwoord op een prejudiciële vraag zijn nuttig effect ontnemen, hetgeen in strijd is met de beginselen van voorrang en rechtstreekse werking van het Unierecht.
151. Uit de toelichting van de verwijzende rechter met betrekking tot de zesde vraag blijkt dat de verenigbaarheid van de dwingende opheffing van de voorlopige maatregelen met het Unierecht als problematisch wordt beschouwd in het licht van de prejudiciële procedure. Bijgevolg komt het mij voor dat deze vraag wordt „geabsorbeerd” door de achtste vraag, die een ruimere reikwijdte heeft dan de zesde vraag.
152. De achtste vraag moet mijns inziens echter door middel van een herformulering worden verduidelijkt.
153. Wat de daarin genoemde nationale bepalingen betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 8, lid 3, LOA voorziet in de opheffing van de voorlopige maatregelen die in het stadium van het onderzoek of van de procedure in eerste aanleg zijn gelast. Zoals eerder is aangegeven, bepaalt artikel 10, lid 2, tweede alinea, van deze wet dat beslissingen over de toepassing van de amnestieregeling binnen een termijn van ten hoogste twee maanden moeten worden genomen, terwijl artikel 13, lid 3, van deze wet bepaalt dat de TCu, na het openbaar ministerie en de benadeelde entiteiten in de overheidssector te hebben gehoord, een beslissing moet nemen om de betrokken personen te ontheffen van hun boekhoudkundige aansprakelijkheid, tenzij deze entiteiten zich daartegen verzetten.
154. Volgens de verwijzende rechter zou de gezamenlijke toepassing van deze bepalingen tot gevolg kunnen hebben dat deze rechter verplicht is om een beslissing tot ontheffing van boekhoudkundige aansprakelijkheid te nemen en de voorlopige maatregelen op te heffen voordat het Hof een eventuele prejudiciële beslissing heeft gegeven. Dit kan volgens de verwijzende rechter worden afgeleid uit de tiende en de elfde alinea van afdeling V van de preambule van de LOA, waarin is aangegeven dat de rechters „de vastgestelde beperkende maatregelen [...] onmiddellijk opheffen, zelfs in geval van schorsing van die procedure” (tiende alinea), zonder dat de formele toezegging dat „[d]eze bepaling in overeenstemming is met de [...] prejudiciële verwijzing als bedoeld in artikel 267 [VWEU]” (elfde alinea) volstaat om te waarborgen dat de procedure wordt geschorst ingeval een verzoek om een prejudiciële beslissing wordt ingediend. Deze twijfels zijn naar voren gebracht om de doeltreffendheid te waarborgen van de eindbeslissing die het Hof in voorkomend geval zal geven in antwoord op de in de verwijzingsbeslissing geformuleerde prejudiciële vragen.
155. De achtste vraag moet mijns inziens dan ook aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 267 VWEU en artikel 23, eerste alinea, van Protocol nr. 3 betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie zich verzetten tegen nationale bepalingen als artikel 8, lid 3, artikel 10 en artikel 13, lid 3, LOA, voor zover deze bepalingen de nationale rechterlijke instanties verplichten om binnen een termijn van ten hoogste twee maanden een beslissing tot ontheffing van boekhoudkundige aansprakelijkheid te nemen en de voorlopige maatregelen op te heffen, ook al heeft het Hof, waaraan een verzoek om een prejudiciële beslissing is voorgelegd, nog geen uitspraak gedaan.
156. Om te beginnen herinner ik eraan dat artikel 267 VWEU volgens vaste rechtspraak een dialoog van rechter tot rechter tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten tot stand brengt, die tot doel heeft te zorgen voor de eenvormige uitlegging van het Unierecht en aldus de mogelijkheid biedt de coherentie, de volle werking en de autonomie van het Unierecht te waarborgen en, in laatste instantie, de eigenheid van het door de Verdragen tot stand gebrachte recht in acht te nemen. Een in het kader van die procedure gewezen arrest bindt de nationale rechter dus wat de uitlegging van het Unierecht betreft voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding.(83)
157. Artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalt dat in de zaken die het voorwerp vormen van een prejudiciële procedure de beslissing van de nationale rechter om zich tot het Hof te wenden, de behandeling van de zaak op nationaal niveau schorst.(84)
158. In haar schriftelijke opmerkingen benadrukt de Commissie dat, ook al sluit artikel 10, lid 2, tweede alinea, LOA voor de nationale rechter niet uitdrukkelijk de mogelijkheid uit om de termijn van twee maanden te schorsen gedurende de periode waarin het Hof het verzoek om een prejudiciële beslissing onderzoekt, de relevante nationale wettelijke context, die wordt gekenmerkt door de intrekking van artikel 43 bis LEC, doet vermoeden dat deze mogelijkheid hem niet wordt toegekend. Indien dat het geval is, is het duidelijk dat een dergelijke regel niet verenigbaar is met de in de vorige punten van deze conclusie genoemde Unierechtelijke bepalingen. Een bij wet aan de nationale rechterlijke instanties opgelegde verplichting om binnen een dwingende termijn van twee maanden een beslissing tot toepassing van een amnestieregeling (met de aan het gezag van gewijsde verbonden gevolgen) te nemen, zonder dat die termijn wordt geschorst ingeval de nationale rechter een verzoek om een prejudiciële beslissing indient, zou die rechterlijke instantie immers niet in staat stellen om zich te voegen naar de beslissing van het Hof na afloop van de prejudiciële procedure, waardoor die procedure elk nuttig effect wordt ontnomen.
159. Wat de dwingende opheffing van de eerder gelaste voorlopige maatregelen betreft waarin artikel 8, lid 3, LOA voorziet, is het volgens mij zo dat lezing van de tiende en elfde alinea van afdeling V van de preambule van die wet tot de gevolgtrekking leidt dat die wet de opheffing van die voorlopige maatregelen oplegt, zelfs indien de nationale procedure wordt geschorst wegens de indiening van een verzoek om een prejudiciële beslissing.
160. In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat het volgens vaste rechtspraak voor de volle werking van het Unierecht vereist is dat de rechter bij wie een door dit recht beheerst geding aanhangig is, voorlopige maatregelen moet kunnen gelasten ter verzekering van de volle werking van de te geven rechterlijke beslissing. De nuttige werking van het stelsel van artikel 267 VWEU zou namelijk worden verzwakt indien de nationale rechter die in afwachting van de uitspraak van het Hof op zijn prejudiciële vraag de behandeling van een zaak schorst, tot zijn eigen uitspraak naar aanleiding van het antwoord van het Hof geen voorlopige maatregelen zou kunnen gelasten.(85) Hieruit volgt dat de nationale rechter, wanneer hij zulks nodig acht, voorlopige maatregelen moet kunnen nemen of, in voorkomend geval, handhaven tot de uitspraak van de beslissing die hij na het antwoord van het Hof op zijn verzoek om een prejudiciële beslissing zal geven.
161. Hieraan moet worden toegevoegd dat de noodzaak om de nationale rechterlijke instanties in staat te stellen om gevolg te geven aan de arresten die het Hof na een prejudiciële procedure heeft gewezen, eveneens onder het uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU voortvloeiende vereiste van rechterlijke onafhankelijkheid valt. Volgens de rechtspraak van het Hof maakt de bevoegdheid om bij de toepassing van het Unierecht overeenkomstig het arrest van het Hof al het nodige te doen om een nationale regeling of praktijk die de volle werking van Unieregels zou kunnen verhinderen, buiten toepassing te laten, immers integraal deel uit van de taak van de Unierechter die is toebedeeld aan de nationale rechter, die in het kader van zijn bevoegdheid de bepalingen van het Unierecht moet toepassen, zodat de uitoefening van die bevoegdheid een wezenlijke waarborg vormt voor de rechterlijke onafhankelijkheid.(86)
162. Ten slotte merk ik op dat de Spaanse regering betoogt dat de verwijzende rechter de betrokken nationale bepalingen in overeenstemming met artikel 267 VWEU moet uitleggen, zodat bij een prejudiciële verwijzing de procedure kan worden geschorst en de voorlopige maatregelen kunnen worden gehandhaafd zolang de schorsing en deze maatregelen noodzakelijk zijn om de nuttige werking van het antwoord dat het Hof zal geven, te waarborgen. Het staat aan de verwijzende rechter om te bepalen of een dergelijke Unierechtconforme uitlegging mogelijk is.
163. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de zesde en de achtste vraag, zoals geherformuleerd, te antwoorden dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 267 VWEU en artikel 23, eerste alinea, van Protocol nr. 3 betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie zich verzetten tegen nationale bepalingen als artikel 8, lid 3, artikel 10 en artikel 13, lid 3, LOA, voor zover deze bepalingen de nationale rechterlijke instanties verplichten om binnen een termijn van ten hoogste twee maanden een beslissing tot ontheffing van boekhoudkundige aansprakelijkheid te nemen en de in een eerder stadium van de procedure gelaste voorlopige maatregelen op te heffen, ook al heeft het Hof, waaraan een verzoek om een prejudiciële beslissing is voorgelegd, nog geen uitspraak gedaan.
V.      Conclusie
164. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Tribunal de Cuentas te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 325 VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich er niet tegen verzet dat de aansprakelijkheid waarin
Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organieke wet 1/2024 inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië)
van 10 juni 2024 voorziet voor handelingen van niet-strafrechtelijke aard die de financiële belangen van de Unie schaden, zoals boekhoudkundige handelingen, vervalt wanneer er geen rechtstreeks verband bestaat tussen die handelingen en de daadwerkelijke of potentiële vermindering van de aan de Uniebegroting ter beschikking gestelde ontvangsten.
2)      Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 10, lid 2, tweede alinea, van organieke wet 1/2024 van 10 juni 2024, volgens welke een beslissing over de toepassing van de amnestieregeling in een bepaalde zaak binnen een termijn van ten hoogste twee maanden moet worden genomen, wanneer deze termijn dwingend is en eraan in de weg staat dat de nationale rechter de onderzoeksmaatregelen neemt die nodig zijn om te bepalen of de aan hem ter toetsing voorgelegde middelen waarop de handelingen die kunnen leiden tot boekhoudkundige aansprakelijkheid betrekking hebben, middelen van de Unie zijn.
3)      Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU
moet aldus worden uitgelegd dat
–        het zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 13, lid 3, van organieke wet 1/2024 van 10 juni 2024, voor zover deze bepaling de nationale rechterlijke instanties verplicht om, alvorens een beslissing te nemen waarbij de ter verantwoording geroepen natuurlijke of rechtspersonen van hun aansprakelijkheid worden ontheven, uitsluitend de entiteiten in de overheidssector die zijn benadeeld door het verlies van overheidsgeld dat verband houdt met de feiten waarvoor amnestie wordt verleend en het Ministerio Fiscal (openbaar ministerie) te horen, en niet tevens de partijen die een vordering in het algemeen belang hebben ingesteld;
–        het zich niet verzet tegen een nationale bepaling als artikel 13, lid 3, van organieke wet 1/2024 van 10 juni 2024, voor zover deze bepaling de nationale rechterlijke instanties verplicht om een beslissing tot ontheffing van de boekhoudkundige aansprakelijkheid van de ter verantwoording geroepen natuurlijke en rechtspersonen te nemen zonder die rechterlijke instanties de mogelijkheid te bieden om de bewijsmiddelen te beoordelen teneinde te bepalen of die personen de handelingen hebben verricht waarvoor hun boekhoudkundige aansprakelijkheid wordt gevorderd.
4)      Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 267 VWEU en artikel 23, eerste alinea, van Protocol nr. 3 betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen nationale bepalingen als artikel 8, lid 3, artikel 10 en artikel 13, lid 3, van organieke wet 1/2024 van 10 juni 2024, voor zover deze bepalingen de nationale rechterlijke instanties verplichten om binnen een termijn van ten hoogste twee maanden een beslissing tot ontheffing van boekhoudkundige aansprakelijkheid te nemen en de in een eerder stadium van de procedure gelaste voorlopige maatregelen op te heffen, ook al heeft het Hof, waaraan een verzoek om een prejudiciële beslissing is voorgelegd, nog geen uitspraak gedaan.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Zie Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Parijs, 1947 (3e druk), blz. 550‑560, nrs. 977‑992, in het bijzonder blz. 550, nr. 977.
3      Deze term wordt, net als de term „amnestie”, gevormd door het (privatieve) voorvoegsel ἀ‑ en μνήμη (mnêmê), dat in het Grieks „geheugen” of „herinnering” betekent.
4      Zie de definitie van het begrip „amnestie” op het Oxford Constitutional Law-platform, beschikbaar op: https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5      Zie voor een uitvoerige historische uiteenzetting over amnestie mijn conclusie van heden in de verwante zaak C‑666/24, Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT).
6      Zie Beccaria, C., Dei delitti e delle pene, Livorno, 1764, hoofdstuk XLVI „Des grâces”, met name de volgende passage: „Als ervan wordt uitgaan dat clementie, een deugd van de wetgever en niet van de uitvoerder van de wetten, in het wetboek tot uiting moet komen om uit vonnissen te worden verbannen; als enkel wordt nagedacht door mensen te laten zien dat misdaden worden vergeven en dat straf niet noodzakelijkerwijs volgt, wordt bij hen de hoop op straffeloosheid gevoed, worden folteringen getoond als daden van geweld en niet van gerechtigheid, hoe kan men dan verlangen dat de vorst gratie verleent aan criminelen?” (vertaling naar het Frans door Chaillou de Lisy, M., in Beccaria, C., Traité des délits et des peines, Parijs, 1773, beschikbaar op: https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasjuridicas/oj_20100907_01.pdf).
7      Zie Hugo, V., Actes et paroles. Depuis l’exil. 1871‑1876, Hetzel, Parijs, deel 6, hoofdstuk XXXII „L’amnistie au Sénat”, redevoering van Victor Hugo, zitting van 22 mei 1876, blz. 154‑169, met name de volgende passage: „In tijden van tweedracht wordt het recht door alle partijen ingeroepen. Het behoort tot geen van hen. Het kent alleen zichzelf. Het is verrukkelijk blind voor menselijke roerselen. Het is de hoeder van iedereen en is de bediende van niemand. Het recht mengt zich niet in de burgeroorlogen, maar gaat er niet aan voorbij, en het komt erin tussenbeide. En weet u op welk moment het zijn intocht doet? Naderhand. Het laat de bijzondere rechtbanken hun gang gaan, en, wanneer deze hun werk hebben gedaan, begint het. Het wisselt dan van naam en heet clementie” (blz. 157).
8      BOE nr. 141 van 11 juni 2024, blz. 67764.
9      Arrest 137/2025 van de Tribunal Constitucional, in voltallige zitting [BOE nr. 183 van 31 juli 2025, blz. 103781 (ECLI;ES:TC:2025:137)].
10      BOE nr. 311 van 29 december 1978, blz. 29313.
11      BOE nr. 121 van 21 mei 1982, blz. 13290.
12      BOE nr. 84 van 7 april 1988, blz. 10459.
13      BOE nr. 157 van 2 juli 1985, blz. 20632.
14      BOE nr. 7 van 8 januari 2000, blz. 575.
15      Dit is een procedure om de aansprakelijkheid vast te stellen van personen die voor hun functie publieke middelen beheren, in geval van een ongerechtvaardigd debetsaldo van een rekening of bij het ontbreken van gelden of van verantwoording van de stand van de door hen beheerde rekeningen.
16      PB 1995, L 312, blz. 1.
17      Zie arrest van 1 augustus 2025, Daka e.a. (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 en C‑493/23, EU:C:2025:592, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Zie arrest van 21 januari 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, punten 61 en 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Banco de Santander”).
19      Zie artikel 26, leden 1 en 2, LOTCu.
20      Zie in die zin arrest Banco Santander (punten 72‑77).
21      In zijn arrest van 29 april 2021, X (Europees aanhoudingsbevel – Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, punt 93), heeft het Hof geoordeeld dat amnestie „in het algemeen beoogt het strafrechtelijk karakter te ontnemen aan de feiten waarop zij betrekking heeft, met als gevolg dat het strafbare feit niet meer tot vervolging kan leiden en er, indien reeds een veroordeling is uitgesproken, een einde zal worden gemaakt aan de tenuitvoerlegging ervan”.
22      Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 (PB 2002, L 190, blz. 1).
23      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 (PB 2011, L 338, blz. 2).
24      Verordening van de Raad van 12 oktober 2017 (PB 2017, L 283, blz. 1).
25      In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof reeds heeft aangegeven dat „de Uniewetgever met de vaststelling van de procedures van verordening 2017/1939 een mechanisme heeft willen invoeren dat een minstens even grote mate van doeltreffendheid van de grensoverschrijdende onderzoeken van het [Europees Openbaar Ministerie] garandeert als het mechanisme dat voortvloeit uit de toepassing van de procedures in het kader van het stelsel van justitiële samenwerking in strafzaken tussen de lidstaten, dat is gebaseerd op de beginselen van wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning” [zie arrest van 21 december 2023, G.K. e.a. (Europees Openbaar Ministerie) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, punt 67)].
26      Zie artikel 11, lid 1, van kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties (PB 2005, L 76, blz. 16); artikel 13, lid 1, van kaderbesluit 2006/783/JBZ van de Raad van 6 oktober 2006 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie (PB 2006, L 328, blz. 59); artikel 19, lid 1, van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PB 2008, L 327, blz. 27), en artikel 19, lid 1, van kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen (PB 2008, L 337, blz. 102).
27      Arrest van 16 december 2021 (C‑203/20, EU:C:2021:1016; hierna: „arrest AB”).
28      Zoals neergelegd in artikel 50 van het Handvest.
29      Arrest AB (punten 40‑42).
30      Arrest AB (punten 74 en 75).
31      Arrest van 17 juli 2008, Commissie/Italië (C‑132/06, EU:C:2008:412).
32      Richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB 1977, L 145, blz. 1).
33      Hoewel de verwijzende rechter ook verwijst naar artikel 4, lid 3, VEU, ben ik van mening dat het antwoord van het Hof uitsluitend betrekking kan hebben op artikel 325 VWEU. Zoals het Hof heeft aangegeven in het arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude) (C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 261), „is artikel 325, lid 3, VWEU [...] wat betreft de verplichtingen die de lidstaten hebben om fraude en alle andere onwettige activiteiten te bestrijden die de financiële belangen van de Unie kunnen schaden, [immers] een specifieke uitdrukking van het algemene beginsel van loyale samenwerking dat is verankerd in artikel 4, lid 3, VEU”. Laatstgenoemde bepaling vereist dus geen ander onderzoek dan het onderzoek dat op grond van artikel 325 VWEU wordt verricht.
34      Naar mijn mening is verordening nr. 2988/95, waarnaar de verwijzende rechter ook verwijst, in casu niet van toepassing. Volgens artikel 1, lid 2, van deze verordening zijn de in die verordening bedoelde maatregelen en sancties immers uitsluitend van toepassing op onregelmatigheden die voortvloeien uit een handeling of nalaten van een „marktdeelnemer”. Uit de verwijzingsbeslissing lijkt echter te volgen dat verweerders in het hoofdgeding geen „marktdeelnemers” in de zin van verordening nr. 2988/95 zijn.
35      Arrest van 2 mei 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      Arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 183; hierna: „arrest Euro Box”).
37      Beschikking van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB 2006, L 354, blz. 56).
38      Zie arrest Euro Box (punten 188‑190).
39      Arrest van 8 juni 2023 (C‑545/21, EU:C:2023:451).
40      Verordening van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB 2006, L 210, blz. 25).
41      Zie arrest van 8 juni 2023, ANAS (C‑545/21, EU:C:2023:451, punten 38 en 39).
42      Besluit van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2007, L 163, blz. 17).
43      Arresten van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 32), en 5 juni 2018, Kolev e.a. (C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 52; hierna: „arrest Kolev”).
44      Zie artikel 2, lid 1, onder a) en b), van besluit 2007/436.
45      Zie arrest Kolev (punt 51) en arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 31).
46      Zie arrest Euro Box (punt 187).
47      In dit verband zij eraan herinnerd dat bij gebreke van een nauwkeurigere omschrijving in het Verdrag van het grondgebied dat onder de soevereiniteit van elke lidstaat valt, het aan elke lidstaat staat om de omvang en de grenzen van zijn eigen grondgebied vast te stellen overeenkomstig de regels van internationaal publiekrecht. Zie in die zin arrest van 1 augustus 2022, Navitours (C‑294/21, EU:C:2022:608, punt 38). De zaak die tot dat arrest heeft geleid, betrof de Moezel, een rivier die – wat ongebruikelijk is – de status van „condominium” heeft. Deze status is terug te vinden in artikel 25 van de Slotakte van het congres van Wenen van 9 juni 1815, dat bepaalt dat naast de Moezel, ook de Sûre en de Our, voor zover zij de grenslijn vormen, gemeen zijn aan beide grensmogendheden. Deze bepaling werd bevestigd en nader uitgewerkt in artikel 27 van het grenstractaat tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Pruisen, gesloten te Aken op 26 juni 1816, en in artikel 30 van het grenstraktaat tussen dezelfde staten, gesloten te Kleef op 7 oktober 1816 (zie in dit verband Caflisch, L., „Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux”, The Hague Academy Collected Courses Online / Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, deel 219, 1989, blz. 9‑225, met name blz. 67 en 68).
48      Arrest van 27 februari 2018 (C‑64/16, EU:C:2018:117; hierna: „arrest ASJP”).
49      Zie arrest ASJP (punt 37).
50      Zie arrest van 27 februari 2025, Sinalov (C‑16/24, EU:C:2025:116, punt 36).
51      Zie arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 263).
52      Arrest van 24 juni 2019, C‑619/18, EU:C:2019:531, punt 52.
53      Conclusie van advocaat-generaal Bobek in de gevoegde zaken Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e.a. (C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:403, punt 146). Deze relatief hoge materiële drempel is het systemische karakter van de schending, zoals ik in punt 121 van deze conclusie zal toelichten.
54      Zie arrest van 6 maart 2025, D. K. (Onttrekking van zaken aan een rechter) (C‑647/21 en C‑648/21, EU:C:2025:143, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55      Zie arrest van 9 januari 2024, G. e.a. (Benoeming van rechters bij gewone rechterlijke instanties in Polen) (C‑181/21 en C‑269/21, EU:C:2024:1, punten 64 en 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56      Zie met name arrest van 28 november 2024, PT (Schikking tussen de openbaar aanklager en de dader van een strafbaar feit) (C‑432/22, EU:C:2024:987, punt 64; hierna: „arrest PT”).
57      Zie arrest van 14 november 2024, S. (Wijziging van de samenstelling van de rechterlijke instantie) (C‑197/23, EU:C:2024:956, met name punt 42).
58      Arrest ASJP (punten 32 en 35).
59      Zie arrest van 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep) (C‑824/18, EU:C:2021:153, punt 143).
60      Zie arresten van 20 april 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, punt 52; hierna: „arrest Repubblika”), en 1 augustus 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, punt 73).
61      Zie arrest Repubblika en arrest van 1 augustus 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, punt 72).
62      Arrest van 15 juli 2021, C‑791/19, EU:C:2021:596, punt 203.
63      Punt 70 van dat arrest.
64      Arrest van 15 juli 2021, Commissie/Polen (Tuchtregeling voor rechters) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punt 213).
65      Zie arrest PT (punten 71 en 72).
66      Zie eveneens in die zin arrest Repubblica (punten 39, 42 en 43).
67      Zie in dit verband Leloup, M., „The Untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence”, German Law Journal, Cambridge University Press, Toronto, deel 24, nr. 6, 2023, blz. 995‑1010.
68      Conclusie van advocaat-generaal Bobek in de gevoegde zaken Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e.a. (C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:403, punt 148).
69      Zie met name arrest Repubblica (punt 54).
70      Zie arrest van 3 juli 2025, Lita en Jeszek (C‑646/23 en C‑661/23, EU:C:2025:519, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71      Zie met name arrest van 18 mei 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 197).
72      Commissie van Venetië, advies nr. 1167/2023 en nr. 1168/2023 van 18 maart 2024 over de rechtsstaatvereisten met betrekking tot amnestie, met name gelet op het Spaanse parlementaire wetsvoorstel „inzake de organieke amnestiewet voor de institutionele, politieke en sociale normalisering van de situatie in Catalonië” [CDL-AD (2024)003, punt 81].
73      Commissie van Venetië, advies nr. 710/2012 van 11 maart 2013 over de bepalingen inzake politieke gevangenen in de Georgische amnestiewet [CDL-AD (2013)009, punten 43‑46].
74      In beide gevallen worden tegen de betrokken rechters overeenkomstig artikel 420 van die wet tuchtmaatregelen vastgesteld.
75      Zie ook Commissie van Venetië, advies nr. 1167/2023 en nr. 1168/2023 van 18 maart 2024 over rechtsstaatvereisten met betrekking tot amnestie, met name gelet op het Spaanse parlementaire wetsvoorstel „inzake de organieke amnestiewet voor de institutionele, politieke en sociale normalisatie van de situatie in Catalonië” [CDL‑AD (2024)003, punt 105], waarin de Commissie van Venetië met betrekking tot het wetsontwerp het volgende verklaart: „Artikel 10 van het wetsontwerp voor een amnestiewet voorziet in een preferentiële en snelle behandeling van verzoeken om toepassing van de amnestiewet. De desbetreffende beslissingen worden ‚bij voorrang en met spoed’ genomen ‚binnen twee maanden’. De Commissie is in dit verband verheugd over het feit dat er geen gevolgen zijn, met inbegrip van tuchtrechtelijke sancties, in geval van niet-naleving van deze termijn [...]”.
76      Hoewel de verwijzende rechter ook refereert aan artikel 6 EVRM, herinner ik eraan dat volgens vaste rechtspraak het Unierecht niet de verhouding regelt tussen het EVRM en de rechtsordes van de lidstaten en het evenmin bepaalt welke gevolgen de nationale rechter moet verbinden aan een conflict tussen de door dat verdrag gewaarborgde rechten en een regel van nationaal recht (zie met name arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 44). Hieruit volgt dat het Hof niet bevoegd is om uitlegging te geven aan de bepalingen van het EVRM.
77      Zie arrest van 4 april 2019, OZ/EIB (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78      Zie arrest van 26 september 2024, Energotehnica (C‑792/22, EU:C:2024:788, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
79      Zie arrest van 30 januari 2024, Agentsia „Patna infrastruktura” (Europese financiering van wegeninfrastructuur) (C‑471/22, EU:C:2024:99, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80      Zie met name arresten van 17 december 2009, Heroverweging M/EMEA (C‑197/09 RX-II, EU:C:2009:804, punt 41), en 16 oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, punt 62).
81      Ik merk namelijk op dat de Tribunal Constitucional in het recente arrest met betrekking tot de grondwettigheid van een aantal bepalingen van de LOA heeft geoordeeld dat artikel 13, lid 3, LOA onverenigbaar zou zijn met het recht van verweer zoals neergelegd in artikel 24 van de grondwet, indien dat artikel aldus zou worden opgevat dat de rechter niet verplicht is om de partij die het beroep in het algemeen belang heeft ingesteld te horen alvorens de daarin bedoelde beslissing tot ontheffing van aansprakelijkheid te nemen. De Tribunal Constitucional heeft deze bepaling echter niet ongrondwettig verklaard, aangezien een uitlegging in overeenstemming met de grondwet volgens deze rechterlijke instantie toch mogelijk is. Arrest 137/2025 van de Tribunal Constitucional, in voltallige zitting [BOE nr. 183 van 31 juli 2025, blz. 103781 (ECLI:ES:TC:2025:137)].
82      Zie Merle, R., en Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Parijs, 2001, 5e druk.
83      Zie arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punten 274 en 275 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
84      Zie arrest van 31 januari 2023, Puig Gordi e.a. (C‑158/21, EU:C:2023:57, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85      Zie arrest van 6 oktober 2021, W.Ż. (Kamer voor bijzondere controle en publieke zaken van de Sąd Najwyższy – Benoeming) (C‑487/19, EU:C:2021:798, punt 142 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86      Zie arrest Euro Box (punt 257).