62001CC0331_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 Il Regno di Spagna chiede l'annullamento della decisione della Commissione 11 luglio 2001, 2001/557/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (1), in quanto tale decisione prevede, per quanto riguarda le spese effettuate dalla Spagna nel 1996 a norma del regolamento (CE) n. 1357/96 (2) (in prosieguo: il «regolamento n. 1357/96»), una rettifica finanziaria pari a ESP 185 046 088,00 con la seguente motivazione: «Sistema non conforme alla normativa».
II - Contesto normativo
A - Diritto comunitario
2 Il finanziamento della politica agricola comune è disciplinato dal regolamento (CEE) n. 729/70 (3) (in prosieguo: il «regolamento n. 729/70»). Ai sensi degli artt. 1, n. 2, lett. b), e 3, n. 1, di detto regolamento il FEAOG, sezione «garanzia», finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. In questi interventi rientrano anche i premi oggetto del caso di specie previsti dal regolamento n. 1357/96.
3 Conformemente all'art. 5, n. 2, lett. c), primo comma, del regolamento n. 729/70, «[la Commissione] decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario (...) qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie».
4 Ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70, «[i]l rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente a ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche».
5 Ai sensi dell'art. 7, secondo comma, del regolamento n. 1357/96, in combinato disposto con l'art. 11 dello stesso, le risorse concesse in forza di detto regolamento potevano essere pagate solo una volta, vale a dire nel periodo intercorrente tra il 13 luglio e il 15 ottobre 1996. Il regolamento n. 1357/96 prevedeva due modalità per il pagamento delle risorse.
6 Esse potevano essere concesse in primo luogo come pagamenti supplementari nell'ambito dei premi correnti per i bovini maschi o per le vacche nutrici (in prosieguo: i «pagamenti supplementari»), ai sensi del regolamento (CEE) 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (4) (in prosieguo: il «regolamento n. 805/68»), in vigore alla data rilevante nella fattispecie.
A tale riguardo il regolamento n. 1357/96 stabilisce quanto segue:
Secondo `considerando'
«(...) per consentire il rapido pagamento e ottenere l'effetto economico auspicato, tali risorse dovrebbero essere messe a disposizione per lo più sotto forma di pagamenti supplementari ai premi corrisposti per gli animali che hanno titolo nel 1995 (...); che, tuttavia, i produttori dovrebbero avere titolo a tali supplementi soltanto se il numero di capi per i quali essi hanno titolo al premio nel 1996 non è inferiore rispetto al 1995 (...)».
Art. 1, n. 3
«Il diritto a ciascuno dei supplementi di cui ai paragrafi 1 e 2, ricevuto riguardo all'anno civile 1995, è subordinato al numero di animali per i quali è accertato nell'anno civile 1996 il diritto a premio».
Art. 2, nn. 1 e 2
«1. Se il numero di animali per i quali è accertato il diritto a premio per l'anno civile 1996 è inferiore a quello per il quale il produttore ha ricevuto i supplementi a norma dell'articolo 1, la parte di supplemento alla quale questi non aveva diritto e il premio spettantegli per l'anno civile 1996 in forza del regolamento (CEE) n. 805/68 sono compensati.
2. Se il produttore non presenta domanda di premio ai sensi del regolamento (CEE) n. 805/68 per l'anno civile 1996 o se i premi a cui egli ha diritto sono insufficienti per effettuare la compensazione di cui al paragrafo 1, egli è tenuto a rimborsare i supplementi pagati a norma dell'articolo 1 cui non aveva titolo».
7 In secondo luogo, gli Stati membri potevano concedere le risorse anche in un altro modo.
Al riguardo il regolamento n. 1357/96 dispone quanto segue:
Quinto `considerando'
«considerando che gli Stati membri, nei quali la struttura di produzione rende più opportuno un sistema di pagamento diverso da quello mediante l'aumento nei premi e/o ove ciò è necessario per ultimare tutti i pagamenti anteriormente al 15 ottobre, dovrebbero essere autorizzati, in deroga a quanto sopra, a distribuire la totalità dell'aiuto che sarebbe stato altrimenti da pagarsi mediante aumenti dei premi nonché l'importo di cui all'allegato agli allevatori di animali bovini sulla base di criteri obiettivi».
Art. 5
«In deroga agli articoli da 1 a 4, gli Stati membri possono concedere agli allevatori di bovini l'importo globale degli aiuti risultante dall'applicazione dell'articolo 1, paragrafi 1 e 2 e dall'articolo 4, lettera a), secondo criteri oggettivi, purché si eviti un indennizzo superiore alla perdita di introiti subita da tali allevatori e qualsiasi distorsione di concorrenza».
8 In conformità dell'art. 10 del regolamento n. 1357/96, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) 29 luglio 1996, n. 1504 (5), (in prosieguo: il «regolamento di applicazione») che stabilisce, inter alia, quanto segue:
Primo `considerando'
«considerando che, ai fini di una maggiore trasparenza tra gli Stati membri nonché per il controllo e la corretta gestione dei pagamenti supplementari previsti dal regolamento (CE) n. 1357/96, è opportuno che gli Stati membri comunichino alla Commissione i criteri di concessione adottati (...) per l'attuazione delle misure previste dal suddetto regolamento (...)».
Art. 1
«Per quanto riguarda gli aiuti supplementari previsti dal regolamento (CE) n. 1357/96, gli Stati membri comunicano alla Commissione:
a) qualora si applichi il disposto degli articoli da 1 a 4 del suddetto regolamento:
- entro il 15 novembre 1996 e il 31 luglio 1997, il numero di pagamenti supplementari concessi a norma dell'articolo 1, ripartiti secondo i regimi di cui all'articolo 4b e all'articolo 4d del regolamento (CEE) n. 805/68; (...)
b) qualora si applichi il disposto dell'articolo 5 e, se del caso, dell'articolo 4, lettera b) del suddetto regolamento:
- con la massima sollecitudine, le modalità di concessione degli aiuti in questione, in particolare il tipo e la categoria di animali per i quali sono versati, gli importi unitari previsti, le relative modalità di calcolo e le date limite per il versamento;
- entro il 15 novembre 1996 e il 31 luglio 1997 rispettivamente, gli importi totali degli aiuti versati a norma dell'articolo 5 e dell'articolo 4, lettera b), nonché il numero di beneficiari e di animali interessati».
B - Diritto nazionale
9 L'Orden Ministerial del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (decreto del Ministero dell'agricoltura, della pesca e dell'alimentazione) del 19 settembre 1996 (6) (in prosieguo: il «decreto ministeriale») disciplina la procedura connessa con i pagamenti supplementari a favore di allevatori di bovini maschi e di proprietari di vacche nutrici.
10 All'art. 1 il decreto ministeriale si fonda espressamente sull'art. 5 del regolamento n. 1357/96. Ai sensi dell'art. 2 del detto decreto, gli allevatori e i proprietari menzionati beneficiano di pagamenti supplementari per il numero di capi per i quali essi avevano titolo al premio nel 1995 in forza del regolamento n. 805/68.
III - Fatti e conclusioni delle parti
11 Le autorità spagnole effettuavano tutti i pagamenti delle risorse, secondo quanto disposto dal regolamento n. 1357/96, prima del 15 ottobre 1996. Con fax 8 giugno 1998 dette autorità comunicavano alla Commissione l'importo delle risorse corrisposte. Tra il 21 e il 25 settembre 1998 la Commissione procedeva in Spagna a verifiche generali in relazione ai pagamenti di premi per animali.
12 Nel fax 8 giugno 1998 le autorità spagnole facevano riferimento all'art. 1 del regolamento di applicazione ed indicavano gli artt. 1 e 4, lett. a) ovvero b), del regolamento n. 1357/96 quale «fondamento normativo» dei rispettivi pagamenti, definiti inoltre come «pagamenti supplementari». Nelle voci riguardanti le spese finanziate conformemente all'art. 1 del regolamento n. 1357/96 l'importo dei pagamenti veniva indicato rispettivamente in ECU 27,00 per le vacche nutrici ed ECU 23,00 per i bovini maschi. Le spese venivano altresì iscritte nei conti annuali alle linee di bilancio per l'applicazione dell'art. 1 del regolamento n. 1357/96 (B01-2133.001 e 002), e non alla linea di bilancio concernente l'applicazione dell'art. 5 del regolamento n. 1357/96 (B01-2133.004).
13 Dalle verifiche effettuate in Spagna tra il 21 e il 25 settembre 1998 emergeva che le autorità spagnole avevano effettuato i pagamenti supplementari in ordine al numero dei diversi capi aventi titolo posseduti nel 1995. Non era stata presa in considerazione un'eventuale diminuzione del numero di animali dichiarati nel 1996. Le autorità spagnole non davano seguito alla richiesta della Commissione di fornire dati in relazione agli eventuali pagamenti in eccesso.
14 Con lettera 29 marzo 1999, pervenuta alla rappresentanza permanente del Regno di Spagna presso l'Unione europea il 12 aprile 1999, la Commissione inviava la comunicazione dei risultati delle verifiche (7).
15 L'11 luglio 2001 la Commissione adottava la decisione 2001/557/CE, con cui in relazione al Regno di Spagna veniva disposta per l'esercizio finanziario, 1997 - con la motivazione «Sistema non conforme alla normativa» - una rettifica finanziaria pari al 2% delle spese iscritte nelle linee di bilancio B01-2133.001 e 002 (ESP 185 046 088,00) conformemente al regolamento n. 1357/96. Detta rettifica finanziaria è oggetto del presente ricorso di annullamento proposto dal Regno di Spagna con lettera 3 settembre 2001 e registrato presso la cancelleria della Corte il 6 settembre 2001.
16 Il Regno di Spagna chiede che la Corte voglia
- annullare la decisione della Commissione 11 luglio 2001, 2001/557/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», in relazione alle rettifiche finanziarie imposte al Regno di Spagna e contestate con il presente ricorso;
- condannare l'istituzione convenuta alle spese.
La Commissione chiede che la Corte voglia
- dichiarare il ricorso infondato;
- condannare la ricorrente alle spese. IV - Motivi di ricorso
17 Il Regno di Spagna fonda il suo ricorso su due motivi.
Con il primo motivo di ricorso la Spagna fa valere di aver rispettato il sistema di pagamento previsto dal regolamento n. 1357/96 per la concessione dei supplementi, cosicché il rifiuto del finanziamento sarebbe privo di fondamento giuridico.
Con il secondo motivo di ricorso la Spagna fa valere in ogni caso l'inosservanza del termine perentorio di 24 mesi previsto all'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 per la notifica del rifiuto del finanziamento in questione.
V - Analisi giuridica
A - Primo motivo di ricorso: rispetto del sistema di pagamento per la concessione delle risorse previsto dal regolamento n. 1357/96
1. Argomenti delle parti
18 Il governo spagnolo ritiene che la concessione dei pagamenti supplementari sia stata effettuata in modo regolare. La Spagna avrebbe optato per un sistema di pagamento ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 1357/96 (in prosieguo: il «sistema di pagamento speciale»). Un siffatto sistema di pagamento speciale non dovrebbe prevedere modalità di rimborso ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 1357/96. Dette possibilità sarebbero necessarie solo nel caso dell'applicazione del sistema di pagamento generico a norma degli artt. 1-4 del regolamento n. 1357/96 (in prosieguo: il «sistema di pagamento generico»).
19 Dal quinto `considerando' del regolamento n. 1357/96 emergerebbe che gli Stati membri potevano applicare un sistema di pagamento speciale in caso di particolare urgenza causata dalla necessità di procedere al pagamento in conformità dell'art. 7 del regolamento n. 1357/96 anteriormente al 15 ottobre 1996. Questo si sarebbe verificato nel caso della Spagna.
20 Poiché la Commissione sembra ritenere che gli Stati membri avrebbero potuto optare per un sistema di pagamento speciale solo nel caso in cui non avessero concepito i pagamenti - diversamente da quanto avvenuto in Spagna - come aumenti dei premi ai sensi del regolamento n. 805/68, il governo spagnolo rinvia anche al quinto `considerando' del regolamento n. 1357/96, dalla cui formulazione («e/o») emergerebbe che gli Stati membri avrebbero potuto fondare la scelta di un sistema di pagamento speciale o sull'esigenza di un sistema di pagamento diverso dall'aumento dei premi o sulla necessità di effettuare i pagamenti anteriormente al 15 ottobre 1996. In Spagna sarebbe stato determinante quest'ultimo motivo.
21 Per quanto riguarda la configurazione di un sistema di pagamento speciale, l'art. 5 del regolamento n. 1357/96 prevede in particolare che il pagamento degli aiuti supplementari avvenga secondo «criteri oggettivi» in modo che si eviti un indennizzo superiore alla perdita di introiti subita dall'allevatore.
22 Il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale si fonderebbe su criteri oggettivi in quanto prevede di effettuare il pagamento in maniera uniforme sulla base del numero di capi rilevante per il 1995.
23 Nel caso dei singoli allevatori e proprietari di animali da prendere in considerazione, l'indennizzo non sarebbe risultato superiore ai danni subiti: vero è che in base al sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale sarebbe stato possibile per allevatori o proprietari il cui numero di capi relativo al 1996 era inferiore rispetto al 1995 ottenere pagamenti supplementari per un numero di animali superiore ai capi posseduti; tuttavia l'importo degli aiuti supplementari corrispondeva solo al 2,9% del prezzo di mercato, che nel periodo tra il febbraio 1995 e il giugno 1996 in Spagna sarebbe sceso più del 32%. Tenuto conto del fatto che la quantità media di animali da considerare in Spagna al momento del pagamento degli aiuti supplementari era di 15 capi e la perdita per capo ammontava ad un multiplo dell'importo dei pagamenti supplementari, nel caso dei singoli interessati l'indennizzo non sarebbe stato di regola superiore alla perdita.
24 Per quanto riguarda la censura secondo cui le stesse autorità spagnole avrebbero notificato alla Commissione l'applicazione di un sistema di pagamento generico, il governo spagnolo sostiene che queste informazioni erano semplicemente incomplete in relazione ai requisiti di cui al regolamento n. 1504/96. Infatti il rinvio agli artt. 1 e 4, lett. a), del regolamento n. 1357/96 avrebbe dovuto solo chiarire la conformità dei pagamenti effettuati secondo il sistema di pagamento spagnolo alle modalità e all'entità dei pagamenti supplementari concessi in forza degli artt. 1 e 4 del regolamento n. 1357/96.
25 La Commissione ritiene che il Regno di Spagna non abbia effettuato in modo regolare il pagamento delle risorse a norma del regolamento n. 1357/96.
26 Il pagamento delle risorse previsto dal decreto ministeriale sarebbe stato effettuato mediante supplementi ai premi spettanti a norma del regolamento n. 805/68 e precisamente nell'entità prevista dall'art. 1 del regolamento n. 1357/96. In tal modo, il Regno di Spagna avrebbe fatto capire di aver corrisposto aiuti supplementari secondo il sistema di pagamento generico. Questo sarebbe anche quanto hanno indicato le autorità spagnole nella comunicazione inviata alla Commissione ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 1504/96.
27 Tuttavia, applicando il sistema di pagamento generico, uno Stato membro non avrebbe potuto prescindere dal rispettare il metodo di calcolo di cui all'art. 1, n. 3, e le disposizioni in materia di rimborso di cui all'art. 2 del regolamento n. 1357/96.
28 Nondimeno, anche se il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale fosse un sistema di pagamento speciale ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 1357/96, non sarebbe comunque conforme alle prescrizioni contenute nel regolamento al riguardo. Non sarebbero state soddisfatte le condizioni di applicazione di un siffatto sistema, né il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale avrebbe risposto ai requisiti di contenuto relativi ad un sistema di pagamento speciale.
29 Per quanto attiene alle condizioni di applicazione, la Commissione sostiene che, conformemente al regolamento n. 1357/96, gli Stati membri non hanno facoltà di scegliere se concedere le risorse secondo il sistema di pagamento generico o secondo un sistema speciale.
30 Vero è che, ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 1357/96, l'applicazione di un sistema di pagamento speciale sarebbe in linea di principio giustificabile anche a motivo dell'esigenza di garantire il pagamento entro il 15 ottobre 1996. Tuttavia il governo spagnolo avrebbe solo invocato una particolare urgenza, pur non avendo potuto dimostrarla. Le informazioni necessarie in merito al numero di capi rilevante nel 1995 sarebbero state disponibili già prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 1357/96 e le richieste di rimborso in base ad un numero di animali relativo al 1996 inferiore rispetto a quello del 1995 non avrebbero potuto ritardare il pagamento degli aiuti supplementari nel periodo di riferimento, in quanto detti rimborsi avrebbero comunque potuto essere effettuati solo in presenza dei corrispondenti dati, vale a dire nel 1997.
31 Tuttavia, anche se il Regno di Spagna avesse potuto optare per un sistema di pagamento speciale, il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale non avrebbe in ogni caso soddisfatto i criteri di cui al regolamento n. 1357/96 dal punto di vista del contenuto.
32 Infatti, come emergerebbe dal quinto `considerando', un sistema di pagamento speciale dovrebbe comunque prevedere una modalità di pagamento diversa da quella del sistema generico. Quindi non potrebbe prevedere pagamenti sotto forma di aumenti dei premi ai sensi del regolamento n. 805/68. Un sistema di pagamento speciale potrebbe inoltre rinunciare a disposizioni in materia di rimborso solo se non fosse affatto collegato al numero di capi aventi diritto al premio nel 1995, conformemente al regolamento n. 805/68; ad esempio, la Repubblica Federale di Germania avrebbe applicato un siffatto sistema di pagamento.
33 L'art. 5 del regolamento n. 1357/96 porrebbe altresì il requisito dei «criteri oggettivi» ed esigerebbe che i pagamenti non siano superiori alla perdita di introiti subita. Pertanto un sistema di pagamento speciale dovrebbe anche garantire l'impossibilità di effettuare pagamenti a favore di proprietari o allevatori il cui numero di capi ammissibili nel 1996 fosse inferiore a quello del 1995.
2. Analisi
34 Come emerge dal regolamento n. 1357/96, il pagamento delle risorse previsto da detto regolamento poteva essere effettuato secondo due diversi sistemi. Nella decisione impugnata la Commissione parte dal presupposto che il Regno di Spagna non ha applicato in maniera conforme nessuno dei due sistemi di pagamento.
35 Pertanto occorre anzitutto esaminare se il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale soddisfi i requisiti del sistema di pagamento generico. In caso contrario, si dovrà accertare se il Regno di Spagna soddisfi le condizioni di applicazione riguardo ad un sistema di pagamento speciale. Solo in caso affermativo è d'uopo approfondire la discussione in corso tra le parti in relazione ai requisiti di contenuto di un sistema di pagamento speciale.
a) Sull'applicazione del sistema di pagamento generico
36 Le parti divergono sulla questione se con il fax 8 giugno 1996 le autorità spagnole abbiano comunicato l'applicazione del sistema di pagamento generico. Tuttavia su tale punto non occorre entrare nel merito, in quanto le parti concordano comunque sul fatto che il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale non soddisfa i requisiti del sistema di pagamento generico stabilito dal regolamento n. 1357/96.
37 Vero è che il decreto ministeriale prevede pagamenti sotto forma di supplementi ai premi di cui al regolamento n. 805/68 e si riferisce anche alla sussistenza di capi rilevanti nel 1995. Tuttavia i pagamenti non hanno carattere provvisorio, in quanto il decreto ministeriale non contiene disposizioni secondo cui, qualora si constati che il numero di animali nel 1996 è inferiore rispetto al 1995, si devono recuperare gli eventuali pagamenti in eccesso. Di conseguenza i requisiti di cui agli artt. 1, n. 3, e 2 del regolamento n. 1357/96 non sono soddisfatti.
b) Sull'applicazione di un sistema di pagamento speciale
38 Pertanto, il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale può tutt'al più costituire un sistema di pagamento speciale ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 1357/96.
39 Le parti divergono però sulla questione relativa alle condizioni e al contenuto che gli Stati membri potevano prevedere in un sistema speciale di pagamento delle risorse a norma del regolamento n. 1357/96.
40 Solo nel caso in cui le condizioni riguardanti l'applicazione di un sistema di pagamento speciale fossero soddisfatte, occorrerebbe esaminare se il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale fosse conforme ai requisiti di contenuto di un sistema di pagamento speciale ai sensi dell'art. 5 del regolamento. Pertanto si devono anzitutto analizzare le condizioni di applicazione.
41 L'art. 5 del regolamento n. 1357/96 in sé non contiene elementi relativi alle condizioni alle quali gli Stati membri possono applicare un sistema di pagamento speciale.
42 Si trovano indicazioni più dettagliate unicamente al quinto `considerando': gli Stati membri possono applicare un sistema di pagamento speciale quando «la struttura di produzione rende più opportuno un sistema di pagamento diverso da quello mediante l'aumento nei premi e/o ove ciò è necessario per ultimare tutti i pagamenti anteriormente al 15 ottobre».
43 Orbene, il sistema di pagamento speciale previsto dal decreto ministeriale contiene un sistema di pagamento sotto forma di aumento dei premi a norma del regolamento n. 805/68, cosicché la prima condizione menzionata in ogni caso non si verifica. Pertanto le parti divergono sulla questione se il quinto `considerando' debba essere interpretato nel senso che un sistema di pagamento speciale può essere motivato solo con il fatto che i pagamenti effettuati in conformità del regolamento n. 1357/96 dovevano essere ultimati in un periodo relativamente breve, vale a dire dal 15 luglio al 15 ottobre 1996.
44 Il testo del quinto `considerando' contiene in dieci delle undici versioni linguistiche la combinazione di parole «e/o», mentre unicamente la versione svedese utilizza solo la congiunzione «o». Tuttavia nella combinazione di parole «e/o» rientrano sia i casi in cui uno Stato membro soddisfa entrambe le condizioni (particolare struttura di produzione che rende necessario un altro tipo di pagamento/necessità dell'osservanza del termine di pagamento), sia i casi in cui viene soddisfatta solo una delle due condizioni. Questa interpretazione non contrasta neppure con la versione svedese del `considerando'. Ne consegue che a tale riguardo essa è uniforme per tutte le versioni linguistiche (8).
45 Di conseguenza, se per la scelta di un sistema di pagamento speciale è sufficiente che la sua applicazione fosse necessaria per poter soddisfare la necessità di ultimare tutti i pagamenti entro il 15 ottobre, sorge altresì la questione se questa condizione sussistesse di fatto in Spagna.
46 A tale riguardo occorre anzitutto rilevare che il quinto `considerando' non può affatto essere inteso nel senso che la necessità di cui all'art. 7, secondo comma, del regolamento n. 1357/96 (termine dei pagamenti entro il 15 ottobre 1996) consenta già di per sé un rinvio all'eccezione di cui all'art. 5 del medesimo regolamento. Infatti tutti gli Stati membri erano soggetti nella stessa misura a questo termine. Sarebbe assurdo prevedere l'osservanza di una data applicabile per tutti gli Stati membri come sola condizione per l'applicabilità di un'eccezione (riguardo all'applicazione di un sistema di pagamento speciale). Invece il quinto `considerando' sottolinea piuttosto che l'applicazione di un sistema di pagamento speciale dev'essere necessaria (sulla base dell'esigenza di effettuare il pagamento delle risorse entro il termine fissato). Ciò può essere inteso solo nel senso che lo Stato membro in questione deve aver incontrato problemi particolari che, senza l'applicazione di un sistema di pagamento speciale, avrebbero reso più difficile o impossibile il pagamento delle risorse entro il giorno stabilito.
47 Secondo una costante giurisprudenza della Corte, se spetta alla Commissione provare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie, tocca poi allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne (9).
48 Nel caso di specie la Commissione ha fondato la rettifica controversa sulla motivazione «Sistema non conforme alla normativa». Il Regno di Spagna avrebbe quindi dovuto sostenere e, se del caso, dimostrare di essere stato autorizzato ad applicare un sistema di pagamento speciale. Nella fattispecie il governo spagnolo avrebbe dunque dovuto illustrare perché in Spagna era necessario applicare un sistema di pagamento speciale al fine di garantire il pagamento delle risorse a norma del regolamento n. 1357/96 entro il termine fissato. Per contro il governo spagnolo ha unicamente rinviato al fatto che a motivo di tale scadenza era disponibile solo un breve periodo per i pagamenti e, pertanto, si configurava una particolare urgenza. Il Regno di Spagna non ha invece fornito spiegazioni in merito al motivo per cui in Spagna non si sarebbero potuti ultimare i pagamenti entro il termine anche applicando il sistema di pagamento generico.
49 Si deve quindi considerare che il Regno di Spagna non ha soddisfatto nessuna delle condizioni necessarie per l'applicazione di un sistema di pagamento speciale a norma dell'art. 5 del regolamento n. 1357/96. Pertanto non occorre più accertare se il sistema di pagamento previsto dal decreto ministeriale fosse conforme dal punto di vista del contenuto alle prescrizioni del regolamento.
50 Pertanto, ai fini della rettifica, la Commissione ha giustamente rinviato al fatto che il Regno di Spagna, applicando il regolamento n. 1357/96, non ha applicato un sistema di pagamento conforme alla normativa. Ne consegue che il primo motivo di ricorso dev'essere respinto.
B - Secondo motivo di ricorso: inosservanza del termine perentorio per quanto riguarda spese effettuate anteriormente ai 24 mesi che precedono la comunicazione dei risultati delle verifiche
1. Argomenti delle parti
51 Il governo spagnolo sostiene che la Commissione, stabilendo la rettifica controversa, ha violato l'art. 7, n. 4, quinto comma, lett. a), del regolamento n. 1258/1999 (10). Infatti la rettifica riguarderebbe spese eseguite dalle autorità spagnole anteriormente ai 24 mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione, dei risultati delle verifiche.
52 La comunicazione dei risultati delle verifiche sarebbe avvenuta solo il 12 aprile 1999, cosicché in linea generale potrebbero essere escluse dal finanziamento comunitario solo le spese eseguite successivamente al 12 aprile 1997. Tuttavia, conformemente all'art. 7, secondo comma, del regolamento n. 1357/96, i pagamenti supplementari sono stati versati entro e non oltre il 15 ottobre 1996.
53 Per quanto riguarda l'argomento dedotto dalla Commissione secondo cui la rettifica si riferirebbe al fatto che nell'esercizio finanziario 1997 le autorità spagnole non hanno richiesto il rimborso dei pagamenti supplementari in eccesso effettuati, a parere della Commissione, nel 1996, il governo spagnolo sostiene che la rettifica concerne espressamente spese iscritte nella linea di bilancio B01-2133 riguardante l'esercizio finanziario 1996 e non i mancati recuperi relativi all'esercizio finanziario 1997. In quest'ultimo esercizio finanziario non sarebbe più sussistita detta linea di bilancio.
54 La Commissione ritiene di aver osservato il termine perentorio. La violazione determinante del regolamento n. 1357/96 si sarebbe configurata nei 24 mesi che precedono la comunicazione dei risultati delle verifiche. Infatti la rettifica non riguarderebbe i pagamenti supplementari in eccesso eseguiti prima del 15 ottobre 1996. Essa si fonderebbe piuttosto sul fatto che le autorità spagnole avrebbero omesso di chiedere la restituzione dei pagamenti supplementari in eccesso dopo aver accertato il numero effettivo di capi da prendere in considerazione riguardo al 1996 (accertato al più tardi nel giugno 1997).
2. Analisi
55 A sostegno della tesi secondo cui la Commissione avrebbe violato il termine perentorio relativo alle rettifiche, il governo spagnolo rinvia al regolamento n. 1258/1999. A questo proposito occorre anzitutto rilevare che, ai sensi dell'art. 20, detto regolamento si applica solo alle spese effettuate a partire dal 1$ gennaio 2000. Tuttavia la disposizione citata dal governo spagnolo in relazione al termine perentorio [art. 4, n. 4, quinto comma, lett. a), del regolamento n. 1258/1999] corrisponde testualmente all'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70 nella versione applicabile alla data determinante nel caso di specie. Pertanto si deve esaminare il secondo motivo di ricorso alla luce di quest'ultima disposizione.
56 L'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70 esclude la rettifica di spese eseguite anteriormente ai 24 mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione, dei risultati delle verifiche (nella fattispecie il 12 aprile 1999). Pertanto le spese eseguite dal Regno di Spagna prima del 12 aprile 1997 non potrebbero essere oggetto di una rettifica; ciò riguarderebbe, nel caso di specie, in linea di principio tutte le risorse concesse in Spagna in forza del regolamento n. 1357/96.
a) Sulla questione delle «spese» ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70
57 Le parti divergono su che cosa si debba intendere per «spese» ai fini del termine perentorio: il pagamento degli aiuti supplementari o - secondo quanto ritiene la Commissione - la mancata richiesta dei necessari rimborsi delle risorse corrisposte nei singoli casi nonostante la diminuzione del numero di capi rilevante nel 1996 rispetto al 1995. Nel primo caso tutte le spese sarebbero state effettuate prima del termine perentorio, nel secondo caso esse potrebbero ancora rientrarvi.
58 Ritengo che la tesi della Commissione in merito a questa problematica non possa essere condivisa.
59 Come emerge dal sesto `considerando' del regolamento n. 1287/95 - regolamento con cui è stato introdotto l'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, nel regolamento n. 729/70 - con il termine perentorio «occorre stabilire il periodo massimo cui si possono riferire le conseguenze dei risultati emersi dalle verifiche di conformità [effettuate dalla Commissione]».
60 Tuttavia, la certezza del diritto in tal modo perseguita a favore degli Stati membri (11) sarebbe minacciata se le «spese» riguardo a cui si deve valutare se siano state effettuate o meno entro il termine perentorio di cui all'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70 non fossero chiaramente riconoscibili. Nondimeno, seguendo la tesi della Commissione, nel caso di specie si configurerebbe tale incertezza, non potendosi individuare con sufficiente precisione la data entro cui erano dovuti gli eventuali rimborsi.
61 Pertanto nella nozione di «spese» ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70 possono rientrare solo gli effettivi pagamenti delle rispettive risorse di un finanziamento agricolo comunitario.
b) Sulla data a partire dalla quale effettuare un calcolo retrospettivo del termine perentorio ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70
62 Ci si chiede a questo punto da quali elementi emerga la data a partire dalla quale ricalcolare il termine perentorio o, in altre parole, se il termine perentorio decorra in ogni caso solo a partire dalla data della comunicazione dei risultati delle verifiche o se si possa tener conto anche di un'altra data calcolabile dagli Stati membri.
63 Infatti nel caso di specie la situazione iniziale si configura come di seguito illustrato.
64 Conformemente all'art. 1 del regolamento di applicazione, sussisteva un obbligo di informazione per gli Stati membri in relazione ai sistemi di pagamento da essi applicati per quanto riguarda le risorse concesse ai sensi del regolamento n. 1357/96. In caso di applicazione del sistema di pagamento generico le informazioni avrebbero dovuto essere fornite entro il 31 luglio 1997 [art. 1, lett. a), del regolamento di applicazione], mentre in caso di applicazione di un sistema di pagamento speciale l'obbligo di informazione doveva essere espletato «con la massima sollecitudine» [art. 1, lett. b), del regolamento di applicazione], comunque sempre entro - e non oltre - il 31 luglio 1997. Tuttavia nella fattispecie le informazioni relative al sistema di pagamento applicato in Spagna sono state trasmesse alla Commissione (semmai (12)) non prima dell'8 giugno 1998, mediante il fax inviato dalle autorità spagnole, quindi con almeno dieci mesi di ritardo.
65 Tuttavia dal primo `considerando' del regolamento di applicazione emerge che le informazioni relative ai sistemi di pagamento nazionali servono a consentire alla Commissione di ottenere un quadro chiaro della ripartizione e della gestione delle risorse e quindi anche ad agevolare i controlli dei sistemi di pagamento da essa svolti riguardo alla loro compatibilità con il regolamento. Di conseguenza non si può comunque escludere che la comunicazione dei risultati delle verifiche, determinante ai fini del termine perentorio, sia stata ritardata a favore del Regno di Spagna solo a motivo del fatto che le autorità spagnole non avevano adempiuto o, perlomeno, non avevano adempiuto entro il termine fissato l'obbligo loro incombente ai sensi dell'art. 1 del regolamento di applicazione.
66 Pertanto, nella fattispecie si pone la questione fondamentale se la data a partire dalla quale si può effettuare un calcolo retrospettivo del termine perentorio coincida in maniera inconfutabile con la data della comunicazione dei risultati delle verifiche, anche se su tale data potrebbe influire lo stesso Stato membro interessato.
67 Nella causa Spagna/Commissione (13) la Corte si è già pronunciata sulla questione se la data a partire dalla quale si può ricalcolare il termine possa essere stabilita, in determinate circostanze, anteriormente alla data della comunicazione dei risultati delle verifiche. La Corte ha risolto negativamente la questione facendo riferimento al fatto che «[la] limitazione [del periodo] ha lo scopo di tutelare gli Stati membri dall'incertezza del diritto (...). Pertanto, l'interpretazione secondo la quale il limite temporale non si applicherebbe se lo Stato membro interessato è consapevole del fatto che la Commissione considera il suo sistema di controllo lacunoso non risponde allo scopo di assicurare certezza del diritto».
68 Tuttavia ritengo che la situazione di fatto e di diritto della causa citata non sia del tutto equiparabile alla fattispecie. Infatti in detta causa la Corte non aveva motivo di occuparsi della questione relativa alla rilevanza di una particolare (14) collaborazione da parte dello Stato membro, come si configura nella fattispecie nel caso dell'art. 1 del regolamento di applicazione.
69 Inoltre, nel caso di specie, diversamente dalla causa citata, sarebbe comunque possibile in linea di principio determinare - in maniera certa - un altro termine come data a partire dalla quale effettuare un calcolo retrospettivo del termine perentorio (15), con cui poter soddisfare il requisito, posto in rilievo dalla Corte, della certezza del diritto per gli Stati membri (16).
70 Ciononostante esito a proporre alla Corte di considerare nel caso di specie una data diversa da quella facente fede per il calcolo del termine perentorio di cui all'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70.
71 A mio avviso, vero è che una siffatta deroga non dovrebbe essere impossibile se la data determinante della comunicazione dei risultati delle verifiche venisse rimandata a causa dell'inosservanza di un particolare obbligo di collaborazione incombente allo Stato membro in forza del diritto comunitario e, di conseguenza, producesse effetti a favore dello Stato membro inadempiente. Tuttavia ciò dovrebbe valere solo a condizione che sia provato che il mancato rispetto di un siffatto obbligo di collaborazione particolare abbia impedito alla Commissione di procedere alle necessarie verifiche e di comunicarne prima i risultati.
72 Tuttavia nel caso di specie non occorre partire necessariamente da questo presupposto. Dalle osservazioni presentate dalla Commissione non emerge in linea di principio che nella fattispecie detta istituzione abbia attribuito all'osservanza degli obblighi di informazione di cui all'art. 1 del regolamento di applicazione una qualche rilevanza al fini dell'esecuzione delle verifiche e della conseguente comunicazione dei risultati che determina la decorrenza del termine.
73 In particolare la Commissione non ha sostenuto che le informazioni non comunicate o comunque fornite manifestamente in ritardo fossero assolutamente necessarie per poter verificare quale dei sistemi di pagamento previsti dal regolamento n. 1357/96 sia stato applicato in Spagna e se la sua applicazione sia avvenuta in maniera conforme alle norme comunitarie. A suo stesso dire, invece, solo dopo le verifiche effettuate alla fine di settembre 1998 la Commissione si è sforzata di accertare il sistema applicato dalle autorità spagnole per il pagamento delle risorse ai sensi del regolamento n. 1357/96.
74 Tenuto conto di tutti gli elementi che precedono, ritengo che la data a partire dalla quale ricalcolare il termine perentorio ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, prima frase, del regolamento n. 729/70 coincida nel caso di specie con la data della comunicazione dei risultati delle verifiche alle autorità spagnole (12 aprile 1999).
75 Pertanto nella fattispecie è possibile procedere alla rettifica solo delle spese effettuate dopo il 12 aprile 1997. Tuttavia, poiché tutti i pagamenti delle risorse previste dal regolamento n. 1357/96 sono stati effettuati in Spagna entro il 15 ottobre 1996, la decisione oggetto della controversia si riferisce erroneamente a spese effettuate anteriormente ai 24 mesi che precedono la comunicazione scritta dei risultati delle verifiche.
76 Si deve pertanto accogliere il secondo motivo di ricorso. Ne consegue che la decisione oggetto della controversia va annullata in quanto prevede una rettifica finanziaria riguardo alle spese effettuate dalla Spagna nel 1996 in forza del regolamento n. 1357/96.
VI - Conclusione
77 Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) la decisione della Commissione 11 luglio 2001, 2001/557/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», è annullata in relazione alla rettifica finanziaria pari a ESP 185 046 088,00 imposta al Regno di Spagna riguardo alle spese effettuate nel 1996 in forza del regolamento n. 1357/96;
2) la Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
(1) - GU L 200, pag. 28.
(2) - Regolamento (CE) del Consiglio 8 luglio 1996, n. 1357, che dispone pagamenti supplementari da effettuarsi nel 1996 nel quadro dei premi di cui al regolamento (CEE) n. 805/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine e che modifica tale regolamento (GU L 175, pag. 9).
(3) - Regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287, che modifica il regolamento (CEE) n. 729/70 relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 125, pag. 1).
(4) - GU L 148, pag. 24, come modificato alla data rilevante nella fattispecie dal regolamento (CE) n. 894/96 (GU L 125, pag. 1).
(5) - GU L 189, pag. 77.
(6) - BOE n. 228 del 20.9.1996, pag. 21089.
(7) - Comunicazione ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (in prosieguo: la «comunicazione dei risultati delle verifiche»).
(8) - Sentenze 15 ottobre 1996, causa C-298/94, Henke (Racc. pag. I-4989, punto 15), e 17 dicembre 1998, causa C-236/97, Codan (Racc. pag. I-8679, punto 26).
(9) - V., in tal senso, sentenza 12 luglio 1984, causa 49/83, Lussemburgo/Commissione (Racc. pag. 2931, punto 30).
(10) - Regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103).
(11) - Sentenza 21 marzo 2002, causa C-130/99, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-3005) e conclusioni presentate dall'avvocato generale Tizzano il 21 febbraio 2002 nella causa C-158/00, Lussemburgo/Commissione (Racc. pag. I-5373, paragrafo 41).
(12) - Il governo spagnolo ritiene che il fax 8 giugno 1998 non contenesse alcuna informazione relativa all'applicazione di un determinato sistema di pagamento ed ha sostenuto all'udienza che alla Commissione non è stata neanche trasmessa copia del decreto ministeriale.
(13) - Cit. alla nota 12, punti 133 e segg.
(14) - A tale riguardo le circostanze di diritto si distinguono anche da quelle alla base delle conclusioni presentate dall'avvocato Tizzano nella causa Lussemburgo/Commissione (cit. alla nota 12). Al paragrafo 45 di dette conclusioni l'avvocato generale respinge il riconoscimento dei ritardi nella comunicazione del risultato delle verifiche in linea di principio «dovuti (...) alla scarsa collaborazione degli Stati membri» quale argomento avverso al fatto che gli Stati membri potrebbero fare affidamento sul termine perentorio di 24 mesi.
(15) - La data a partire dalla quale si può ricalcolare il termine perentorio si potrebbe ricondurre ad una data fittizia della comunicazione dei risultati delle verifiche, emergente dal seguente calcolo: supponendo che lo Stato membro avesse comunicato entro il termine fissato i dati relativi al sistema di pagamento applicato, la Commissione avrebbe disposto delle informazioni necessarie entro il 31 luglio 1997. Dall'effettivo ricevimento delle informazioni nella fattispecie (non prima dell'8 giugno 1998), la Commissione ha fatto trascorrere dieci mesi prima dell'effettiva comunicazione dei risultati delle verifiche. Qualora nel caso specifico si calcolasse l'effettivo tempo di elaborazione della Commissione a partire dall'ultima data consentita dalla legge per la comunicazione delle informazioni da parte degli Stati membri (vale a dire il 31 luglio 1997), nel caso di specie il termine perentorio andrebbe ricalcolato al 31 maggio 1998. Tuttavia in tal modo tutte le spese effettuate in Spagna dal 15 luglio al 15 ottobre 1996 conformemente al regolamento n. 1357/96 rientrerebbero nel controverso termine di 24 mesi e, pertanto, sarebbe possibile operare una rettifica.
(16) - In questo risiede anche la differenza sostanziale rispetto agli interessi in gioco nella causa Spagna/Commissione (cit. alla nota 12). Infatti ivi la data determinante per la decorrenza del termine perentorio coincideva con la data in cui lo Stato membro interessato sarebbe venuto a conoscenza della non conformità delle spese con il diritto comunitario. Tuttavia una siffatta data può difficilmente essere determinata con precisione, v. anche conclusioni dell'avvocato generale Jacobs nella causa Spagna/Commissione (sentenza cit. alla nota 12, paragrafo 95).