62023CC0414
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 12. december 2024 (
1
)
Sag C-414/23
Metsä Fibre Oy,
procesdeltager:
Energiavirasto
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Helsinki, Finland))
»Præjudiciel forelæggelse – ordningen for udveksling af kvoter for drivhusgasemissioner – EU-registret – forordning (EU) nr. 389/2013 – indførelse i EU-registret af en tilbagelevering af kvoter – tilbagelevering i henhold til en bestemmelse, som efterfølgende er blevet kendt ugyldig af Domstolen – ikke muligt at generhverve emissionskvoter, som allerede er returneret«
1.
I henhold til direktiv 2003/87/EF (
2
) tildeles virksomheder, som er driftsledere for bestemte anlæg, kvoter for drivhusgasemissioner (
3
). Hver af disse virksomheder skal årligt med henblik på annullering heraf returnere et antal af disse tildelte kvoter svarende til de samlede emissioner af gasser, som er udledt i atmosfæren i det foregående kalenderår fra kilder i deres anlæg.
2.
I overensstemmelse med direktiv 2003/87 og for at supplere dette vedtog Kommissionen forordning (EU) nr. 601/2012 (
4
). Heri blev det fastsat, at returneringsforpligtelsen omfattede kvoter svarende til de emissioner af kuldioxid, som stammede fra et anlæg til ristning af kalk, selv når kuldioxiden var blevet overført til et andet anlæg til fremstilling af udfældet kalciumkarbonat (herefter »CCP«).
3.
I perioden fra 2013 til 2017 var en virksomhed med hjemsted i Finland (
5
), der var driftsleder for et anlæg og var blevet tildelt emissionskvoter, underlagt den ordning, der er fastsat i direktiv 2003/87 og forordning nr. 601/2012. I overensstemmelse med denne ordning medtog den kvoter svarende til emissionerne fra dette anlæg blandt de emissionskvoter, som den årligt returnerede med henblik på annullering heraf.
4.
I 2017 fastslog Domstolen (
6
), at »bestemmelserne i artikel 49, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 601/2012 og punkt 10, afsnit B, i bilag IV hertil er ugyldige, for så vidt som de systematisk i et kalkforbrændingsanlægs emissioner inkluderer CO2, som overføres til et andet anlæg til fremstilling af PCC, uanset om denne CO2 udledes i atmosfæren eller ej«.
5.
Den tvist, der ligger til grund for denne præjudicielle forelæggelse, vedrører netop spørgsmålet om denne ugyldigheds virkninger.
I. Retsforskrifter
A.
EU-retten
1. Direktiv 2003/87
6.
Artikel 2 (»Anvendelsesområde«) fastsætter, at dette direktiv finder anvendelse på emissioner fra de i bilag I opførte aktiviteter og de drivhusgasser, der er anført i bilag II.
7.
Artikel 12 (»Overdragelse, returnering og annullering af kvoter«), stk. 3, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne søger for, at driftslederen for hvert anlæg senest den 30. april hvert år returnerer et antal kvoter svarende til de samlede emissioner fra det pågældende anlæg i det foregående kalenderår, som verificeret efter artikel 15, og at disse kvoter derefter annulleres.«
8.
Artikel 19 (»Registre«) fastsætter følgende:
»Kvoter udstedt fra den 1. januar 2012 og fremefter registreres i Unionens register med henblik på gennemførelse af processer vedrørende ajourføring af konti, som er åbnet i medlemsstaten, og tildeling, returnering og annullering af kvoter i henhold til Kommissionens retsakter, jf. stk. 3.
[…]
3.   Med henblik på at gennemføre dette direktiv vedtager Kommissionen efter proceduren i artikel 23, stk. 2, en forordning om et standardiseret og sikkert system med registre i form af standardiserede elektroniske databaser, der indeholder fælles data til sporing af udlevering, besiddelse, overdragelse og annullering af kvoter, til sikring af offentlig adgang, henholdsvis den fornødne fortrolighed og til sikring af, at overdragelser ikke er i strid med forpligtelser, der følger af Kyoto-protokollen. […]
[…]«.
2. Forordning (EU) nr. 389/2013 (
7
)
9.
I ottende betragtning anføres følgende:
»Da kvoter og Kyoto-enheder kun findes i papirløs form og er ombyttelige, bør retten til en kvote eller Kyoto-enhed fastslås via de konti i EU-registret, som de findes i. For at mindske de risici, som er forbundet med at omgøre transaktioner i et register og den deraf følgende afbrydelse af systemet og markedet, som en sådan omgørelse kan medføre, er det nødvendigt at sikre, at kvoter og Kyoto-enheder er fuldt ud ombyttelige. Navnlig kan transaktioner ikke tilbageføres, tilbagekaldes eller afvikles på anden måde end den, der er fastlagt i registrets regler, efter en bestemt periode, som er anført i disse regler. Intet i denne forordning må forhindre en kontohaver eller en tredjepart i at udøve en rettighed eller et krav, som følger af den underliggende transaktion, og som denne kan have i henhold til lovgivningen til omstødelse eller tilbagelevering i tilknytning til en transaktion, som er registreret i et system, for eksempel i tilfælde af svig eller tekniske fejl, hvis blot dette ikke fører til, at transaktionen inddrages, tilbagekaldes eller afvikles. Endvidere bør erhvervelse i god tro af en kvote eller en Kyoto-enhed beskyttes.«
10.
Artikel 40 (»Kvoters art og transaktioners endegyldighed«) fastsætter følgende:
»1.   Kvoter eller Kyoto-enheder er et instrument i papirløs form, som er ombytteligt og kan handles på markedet.
2.   Det, at kvoter og Kyoto-enheder er i papirløs form, indebærer, at registreringen i EU-registret er et umiddelbart og tilstrækkeligt bevis for retten til en kvote eller Kyoto-enhed og til ethvert andet element, som falder ind under denne forordning, eller som ifølge denne forordning skal registreres i EU-registret.
3.   Det, at kvoter og Kyoto-enheder er ombyttelige, indebærer, at enhver omstødelse eller tilbageleveringsforpligtelse, som kan opstå i henhold til national ret i tilknytning til en kvote eller Kyoto-enhed, kun gælder for kvoten eller Kyoto-enheden af samme art.
Med forbehold af artikel 70 og afstemningsprocessen i artikel 103 bliver en transaktion endelig og uigenkaldelig ved afslutningen i medfør af artikel 104. Uden at dette berører bestemmelser eller retsmidler i national ret, som kan resultere i et krav eller en kendelse til at udføre en ny transaktion i EU-registret, må ingen love, forskrifter, regler eller praksis for tilsidesættelse af kontrakter eller transaktioner føre til afvikling i registret af en transaktion, som er blevet endelig og uigenkaldelig ifølge denne forordning.
En kontohaver eller en tredjepart må ikke forhindres i at udøve en rettighed eller stille et krav, som følger af den underliggende transaktion, og som denne kan have i henhold til lovgivningen, herunder til omstødelse, tilbagelevering eller skadeserstatning i tilknytning til en transaktion, som er blevet endelig i EU-registret, for eksempel i tilfælde af svig eller tekniske fejl, så længe dette ikke fører til, at transaktionen inddrages, tilbagekaldes eller afvikles i EU-registret.
4.   En opkøber og indehaver af en kvote eller Kyoto-enhed, der handler i god tro, erhverver retten til en kvote eller Kyoto-enhed uden eventuelle mangler, der måtte være i overdragerens ret.«
11.
Artikel 70 (»Tilbageførsel af afsluttede processer, der igangsættes fejlagtigt«) fastsætter følgende:
»1.   Hvis en kontohaver eller en national administrator, der handler på kontohaverens vegne, utilsigtet eller fejlagtigt igangsætter en transaktion som omhandlet i stk. 2, kan kontohaveren i en skriftlig anmodning foreslå, at kontoens administrator udfører en tilbageførsel af den afsluttede transaktion. Anmodningen skal være behørigt underskrevet af en eller flere af kontohaverens bemyndigede repræsentanter, som kan igangsætte den type transaktion, der skal tilbageføres, og skal være indsendt inden 5 hverdage efter afslutningen af processen. Anmodningen skal indeholde en erklæring om, at transaktionen blev igangsat utilsigtet eller fejlagtigt.
2.   Kontohavere kan foreslå tilbageførsel af følgende transaktioner:
a)
returnering af kvoter
b)
sletning af kvoter
c)
ombytning af internationale kreditter.
3.   Hvis kontoadministratoren fastslår, at anmodningen opfylder betingelserne i stk. 1, og accepterer anmodningen, kan administratoren foreslå tilbageførsel af transaktionen i EU-registret.
4.   Hvis en national administrator utilsigtet eller fejlagtigt igangsætter en af de transaktioner, der er omhandlet i stk. 5, kan administratoren i en skriftlig anmodning foreslå, at den centrale administrator udfører en tilbageførsel af den afsluttede transaktion. Anmodningen skal indeholde en erklæring om, at transaktionen blev igangsat utilsigtet eller fejlagtigt.
5.   Nationale administratorer kan foreslå tilbageførsel af følgende transaktioner:
a)
tildeling af almindelige kvoter
b)
tildeling af luftfartskvoter.
6.   Den centrale administrator sikrer, at EU-registret accepterer tilbageførselsforslaget, som er fremsat i henhold til stk. 1 og 4, spærrer de enheder, der skal tilbageføres, og sender forslaget til den centrale administrator, hvis alle følgende betingelser er opfyldt:
a)
en transaktion, der returnerer eller sletter kvoter, som skal tilbageføres, var ikke afsluttet mere end 30 hverdage inden kontoadministratorens forslag i henhold til stk. 3
b)
tilbageførslen bevirker ikke, at en driftsleder eller luftfartøjsoperatør ikke opfylder overholdelseskravene for et tidligere år
c)
modtagerkontoen for den transaktion, der skal tilbageføres, indeholder stadig det antal enheder af den type, den pågældende transaktion vedrørte
d)
tildelingen af almindelige kvoter, der skal tilbageføres, blev foretaget efter udløbsdatoen for anlæggets tilladelse.
7.   Den centrale administrator sikrer, at EU-registret afslutter tilbageførslen med enheder af samme enhedstype, der står på modtagerkontoen, for den transaktion, der skal tilbageføres.«
B.
National ret. Lov om emissionshandel (
8
)
12.
I henhold til § 46, stk. 1, i loven om emissionshandel varetager emissionshandelsmyndigheden som ansvarlig registreringsmyndighed de nationale funktioner af det register, der er nævnt i emissionshandelsdirektivets artikel 19, med henblik på at sikre, at der føres nøjagtigt regnskab med den årlige registrering, beholdning, overdragelse og annullering af emissionskvoter. I henhold til denne bestemmelses stk. 3 følges forordning nr. 389/2013 ved oprettelsen og ajourføringen af registret samt i spørgsmål om registerfunktionerne.
13.
I henhold til samme lovs § 48 er indførelsen i registret af den årlige registrering af kvoter og beholdning, overdragelse og annullering af kvoter og projektenheder samt offentlighedens ret til indsigt i oplysningerne i registret og fortroligheden af oplysningerne reguleret ved forordning nr. 389/2013.
II. Faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14.
I perioden 2013-2017 returnerede Metsä Fibre kvoter, som selskabet var blevet tildelt for sit anlæg Äänekoski, med henblik på annullering heraf.
15.
Den 26. april 2022 korrigerede Energiavirasto (energimyndigheden, Finland) de samlede mængder CO2-emissioner fra anlægget Äänekoski i årene 2013-2017.
16.
Revurderingen blev foretaget, fordi Energiavirasto var af den opfattelse, at de årlige emissioner, der var angivet for anlægget Äänekoski for denne periode, henset til Schaefer Kalk-dommen, var for høje og dermed ikke i overensstemmelse med forordning nr. 601/2012. Myndigheden nedsatte dem derfor, således at overholdelseskontoen for anlægget Äänekoski fik et positivt resultat (
9
).
17.
Energiavirasto vurderede imidlertid, at det ikke var nødvendigt at tilbagelevere en mængde svarende til de kvoter, der var returneret i for stort omfang af Metsä Fibre, til kontoen. Myndigheden påpegede, at den fristordning, der er fastsat i artikel 70 i forordning nr. 389/2013 og i beslutning nr. 280/2004/EF (
10
) og nr. 406/2009/EF (
11
), var til hinder for at omgøre en fejlagtig transaktion i et register.
18.
Efter Energiavirastos opfattelse fastsætter forordning nr. 389/2013 ikke regler for det tilfælde, at en returnering af kvoter er sket på grundlag af bestemmelser, som efterfølgende er blevet kendt ugyldige. Den giver heller ikke mulighed for at overføre det positive overholdelsesstatustal på overholdelseskontoen for et anlæg til et andet af Metsä Fibres anlæg.
19.
Metsä Fibre har anlagt et annullationssøgsmål ved Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Helsinki, Finland). Herved har selskabet:
–
gjort gældende, at korrektionen af emissionerne fra anlægget i perioden 2013-2017 var begrænset til overholdelsestallet for dette anlæg i EU-registret, uden at Energiavirasto har tilbageført et antal emissionskvoter svarende til korrektionen til kontoen for samme anlæg
–
nedlagt påstand om, at Energiavirastos afgørelse annulleres, således at Metsä Fibre »kan få tilbageleveret de emissionskvoter, der er blevet returneret fejlagtigt, til sin konto og råde frit over dem« (
12
).
20.
På denne baggrund har Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Helsinki) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, som er foreslået af Metsä Fibre og Energiavirasto:
»1)
Er bestemmelserne i artikel 70 og 40 i [forordning nr. 389/2013] om fristerne for tilbageførsel af transaktioner og om transaktioners endelighed og uigenkaldelighed ugyldige henset til ejendomsretten som fastsat i artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og de øvrige rettigheder, der er sikret ved chartret om grundlæggende rettigheder, for så vidt som de nævnte bestemmelser forhindrer en tilbagelevering af kvoterne til Metsä Fibre Oy i en situation, hvor den for store returnering af kvoter til EU-registret skyldtes anvendelsen af bestemmelser, der blev kendt ugyldige ved Schaefer Kalk-dommen, og selskabet ikke kan udnytte det positive overholdelsesstatustal på overholdelseskontoen på grund af den nuværende lave mængde emissioner fra anlægget Äänekoski?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, finder bestemmelserne i artikel 70 og 40 i Kommissionens registerforordning da overhovedet anvendelse i en situation, hvor den for store returnering af kvoter til EU-registret skyldtes anvendelsen af bestemmelser, der blev kendt ugyldige ved Schaefer Kalk-dommen, og ikke skyldtes en transaktion, som utilsigtet eller fejlagtigt blev igangsat af en kontohaver eller en national administrator, der handlede på kontohaverens vegne?
3)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, og det andet spørgsmål besvares bekræftende, giver EU-retten da mulighed for en anden fremgangsmåde, hvorved Metsä Fibre Oy med hensyn til udnyttelsen af kvoterne kan sættes i den situation, som selskabet ville have stået i, hvis de bestemmelser, der blev kendt ugyldige ved Schaefer Kalk-dommen, ikke havde fandtes, og selskabet af denne grund ikke havde returneret for mange kvoter?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
21.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 6. juli 2023.
22.
Metsä Fibre, Energiavirasto, den finske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle disse parter deltog i retsmødet den 17. oktober 2024.
IV. Bedømmelse
A.
Indledende bemærkninger
23.
Den afgørende faktor, der ligger til grund for denne sag, er det forhold, at en række bestemmelser i forordning nr. 601/2012, som nogle år tidligere var blevet anvendt på Metsä Fibre som driftsleder for anlægget Äänekoski, blev kendt ugyldige ved Schaefer Kalk-dommen.
24.
Som før nævnt returnerede Metsä Fibre i perioden 2013-2017 for mange emissionskvoter med henblik på annullering heraf, idet der ved »for mange« skal forstås et for stort antal i forhold til det, der følger af den ugyldighed, som blev fastslået ved Schaefer Kalk-dommen.
25.
Efter at have konstateret dette forhold (der ikke kan tilregnes virksomheden, som blot havde henholdt sig til ordlyden af forordning nr. 601/2012, før denne forordning blev delvist annulleret), nedsatte Energiavirasto i 2022 antallet af CO2-emissioner for anlægget Äänekoski. Ifølge den nye beregning havde Metsä Fibre, driftslederen for dette anlæg, returneret et for stort antal emissionskvoter med henblik på annullering heraf til EU-registret.
26.
Energiavirasto anså det imidlertid for umuligt, at Metsä Fibre kunne få tilbageleveret de emissionskvoter, som selskabet havde returneret i for stort omfang. Myndigheden påpegede, at de i forordning nr. 389/2013 fastsatte frister for tilbageførsel af en fejlagtig transaktion var udløbet.
27.
Ifølge Energiavirasto er der principielt kun to muligheder for, at Metsä Fibre kan komme til at råde over de emissionskvoter, som selskabet returnerede i for stort omfang: enten at (den oprindelige) transaktion for returnering af emissionskvoterne tilbageføres, eller at de overskydende emissionskvoter anvendes i fremtiden.
28.
Energiavirasto er imidlertid af den opfattelse, at ingen af disse muligheder kan anvendes:
–
Artikel 70 i forordning nr. 389/2013, som blot fastsætter en mulighed for, at transaktioner, der er foretaget utilsigtet eller fejlagtigt, kan tilbageføres inden for en frist på fem hverdage, er til hinder for den første løsning. I henhold til samme forordnings artikel 40 er transaktionerne endelige og uigenkaldelige (
13
).
–
Den anden løsning ville være uigennemførlig i praksis, eftersom anlægget Äänekoski på sit nuværende årlige emissionsniveau ville behøve mellem 6000 og 7000 år for at anvende de overskydende emissionskvoter (
14
). Endvidere fastsætter forordning nr. 389/2013 ikke, at antallet af overskydende kvoter for ét anlæg kan overføres til et andet anlægs konto (
15
).
29.
På denne baggrund ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, a) om bestemmelserne i artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013 er ugyldige, b) om, såfremt de er ugyldige, disse artikler da finder anvendelse på den i hovedsagen foreliggende situation, og c) om EU-retten giver mulighed for en anden fremgangsmåde, hvorved Metsä Fibre kan sættes i »den situation, som selskabet ville have stået i, hvis de bestemmelser, der blev kendt ugyldige ved Schaefer Kalk-dommen, ikke havde fandtes, og selskabet af denne grund ikke havde returneret for mange kvoter«.
B.
Det første og det andet præjudicielle spørgsmål
30.
Det første og det andet præjudicielle spørgsmål kan efter min opfattelse besvares samlet. Begge giver udtryk for tvivl om gyldigheden af fristordningen i forordning nr. 389/2013 og dens anvendelse på tvisten.
31.
I praksis er alle parterne enige om, at forordning nr. 389/2013 ikke giver mulighed for, at Metsä Fibre får tilbageleveret de emissionskvoter, som selskabet returnerede i for stort omfang i årene 2013-2017, og som af denne grund blev annulleret på daværende tidspunkt (
16
).
32.
Ifølge den forelæggende ret forhindrer denne umulighed, at Schaefer Kalk-dommens virkninger kan udfoldes. Dette forhold kan medføre, at bestemmelserne om fristerne i forordning nr. 389/2013 bliver ugyldige, for så vidt som de ikke giver mulighed for at afhjælpe virkningerne af de regler, som blev annulleret ved denne dom.
33.
Den finske regering har foreslået en alternativ løsning. Efter dens opfattelse bør artikel 40 i forordning nr. 389/2013 ikke være en hindring for at efterkomme Metsä Fibres anmodning (
17
), dvs. at tillade en tilbagelevering af emissionskvoterne til virksomheden gennem kontoen for dens anlæg. Dette vil opfylde formålet med ordningen for udveksling af emissionskvoter (om at give operatørerne tilskyndelse til at nedbringe deres emissioner).
34.
Efter min opfattelse er denne mulighed imidlertid ikke anvendelig. Det følger af artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013, at transaktioner, som ikke er blevet tilbageført af bestemte grunde inden for bestemte frister, er uigenkaldelige. Disse grunde omfatter ikke situationen i den foreliggende sag (anvendelsen af retsforskrifter, der er blevet annulleret efter at være blevet anvendt).
35.
Artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013 er reelt til hinder for en tilbagelevering af de omtvistede emissionskvoter, forstået således at den oprindelige returnering (som udløste annulleringen af disse kvoter) tilbageføres og erstattes med en ny elektronisk postering (
18
) på en konto i EU-registret.
36.
Domstolen har fastslået, at »[d]irektiv 2003/87’s almindelige opbygning hviler […] på en nøjagtig bogføring af udlevering, besiddelse, overdragelse og annullering af kvoter, hvis rammer er fastsat i dette direktivs artikel 19 og kræver oprettelsen af et standardiseret registreringssystem reguleret ved en særskilt kommissionsforordning« (
19
).
37.
Af hensyn til denne »nøjagtige bogføring« og med henblik på at nedbringe de risici, der er forbundet med tilbageførsel af registrerede transaktioner, og den heraf følgende forstyrrelse af ordningen og markedet er der ved forordning nr. 389/2013 indført en yderst streng ordning for ugyldighed. I henhold hertil sikres det, at transaktionerne er uigenkaldelige (artikel 40), med forbehold af at de, hvis de er igangsat utilsigtet eller fejlagtigt, kan tilbageføres inden for en frist på fem dage (artikel 70).
38.
Som påpeget af Kommissionen er de præcise grænser, som er fastsat i artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013, af afgørende betydning for kendskabet til antallet af tilgængelige emissionskvoter i systemet og overholdelsen af de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktiv 2003/87, samt for at sikre, at Unionens erklæringer i forbindelse med Kyoto-protokollen er korrekte (
20
).
39.
Efter min opfattelse er denne strenge retlige ordning, som indebærer, at transaktioner er uigenkaldelige, når en kort frist efter deres indførelse i EU-registret er udløbet, ikke behæftet med nogen fejl, som medfører, at den er ugyldig.
40.
Efter min vurdering bør spørgsmålet ikke formuleres på den måde, som Kommissionen har foreslået, altså som et spørgsmål om, hvorvidt en situation, der er så ekstraordinær og har så lille sandsynlighed for at opstå igen som den foreliggende, er en tilstrækkelig grund til, at de anvendte bestemmelser skal kendes ugyldige. Ifølge Kommissionen kan denne ekstraordinære karakter ikke udgøre et argument for at kende artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013 ugyldige.
41.
Jeg er ganske vist enig med Kommissionen i, at hvis disse to bestemmelser annulleres med virkning erga omnes, vil dette have en negativ indvirkning på markedets funktion og navnlig på erklæringerne vedrørende Kyoto-protokollens anden periode (2013-2020), for hvilken skæringsdatoen for Unionens erklæringer var den 24. oktober 2023 (
21
).
42.
Imidlertid opstår det spørgsmål, om artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013 i sig selv også kan udgøre en tilsidesættelse af ejendomsretten, som den forelæggende ret har drøftet med henvisning til chartrets artikel 17, eftersom disse bestemmelser er til hinder for at afhjælpe virkningerne af de regler, som blev annulleret ved Schaefer Kalk-dommen.
43.
Dette kræver, at det ved en dialektisk tilgang anerkendes, at der findes reelle ejendomsrettigheder (
22
) over emissionskvoter, som tildeles gratis, i deres egenskab af omsættelige økonomiske aktiver. Med udgangspunkt i denne præmis ville en anden løsning end tilbagelevering af disse kvoter (som elektroniske regnskabsposteringer) på anlæggets konto overholde chartrets artikel 17, såfremt indehaveren modtog en passende kompensation for den forvoldte skade. Jeg vil drøfte dette spørgsmål senere.
44.
Efter min opfattelse er artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013 ikke til hinder for, at retsvirkningerne af den ugyldighed, der blev fastslået ved Schaefer Kalk-dommen, kan udfoldes.
45.
Det er logisk at antage, at anvendelsen af Schaefer Kalk-dommen også ud over den foreliggende sag, når det har været muligt, har ført til en revurdering af de emissioner, der tidligere blev beregnet i henhold til de bestemmelser, som senere blev annulleret. Hvis det forholder sig således, har forordning nr. 389/2013 ikke forhindret afhjælpningen af de ufordelagtige virkninger for personer, som returnerede disse emissioner i overensstemmelse med de bestemmelser, der senere blev annulleret.
46.
Det må ligeledes antages, at afhjælpningen ikke er blevet gennemført ved tilbageførsel af returneringerne af de emissionskvoter, der blev beregnet på grundlag af de bestemmelser, der senere blev ophævet (
23
). Der er derimod blevet truffet andre typer foranstaltninger, såsom tildeling af de overskydende kvoter til de pågældende anlægs konti med henblik på, at de kan anvendes i fremtiden (
24
).
47.
Efter min opfattelse er denne form for afhjælpning ikke forenelig med karakteren af og funktionsmåden for den ordning for handel med emissionskvoter, der er indført ved direktiv 2003/87, Kyoto-protokollen og beslutning nr. 406/2009. En af hjørnestenene i denne ordning er som før nævnt registermekanismen, som sikrer en nøjagtig bogføring af disse transaktioner.
48.
Forordning nr. 389/2013 er dermed i generel henseende ikke til hinder for en korrekt fuldbyrdelse af Schaefer Kalk-dommen. Det er muligt at anvende en løsning, der materielt svarer til en tilbagelevering til anlægget af de emissionskvoter, der blev returneret i for stort omfang.
49.
Når det er praktisk muligt, vil en tilbagelevering af disse kvoter til de berørte anlægs konti med henblik på fremtidig anvendelse heraf medføre, at driftslederne for disse anlæg ikke lider nogen skade på markedet for udveksling af emissionskvoter.
50.
Tilbage står at afklare, hvad der sker, når en sådan tilbagelevering er umulig som følge af de særlige omstændigheder i forbindelse med et anlæg (
25
). Dette er uden tvivl den egentlige problemstilling i sagen. Som før nævnt er jeg af den opfattelse, at den berørte virksomhed har mulighed for at modtage en passende kompensation for den forvoldte skade.
51.
Alt i alt ser jeg ingen grund til at foreslå, at artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013 kendes ugyldige, og disse bestemmelser bør dermed finde anvendelse på sagen.
C.
Det tredje præjudicielle spørgsmål
52.
Besvarelsen af de to første præjudicielle spørgsmål giver anledning til at rejse det spørgsmål, om der, således som den forelæggende ret ønsker oplyst, findes en »anden fremgangsmåde«, hvorved Metsä Fibre kan kompenseres.
53.
Anmodningen om tilbageførsel (fra Energiavirastos side) af de emissioner, som Metsä Fibre havde angivet for perioden 2013-2017, blev modtaget af Kommissionen den 12. februar 2021. Der var således gået mere end fire år siden offentliggørelsen af Schaefer Kalk-dommen (
26
).
54.
På denne baggrund har jeg allerede konstateret, at:
–
Det var umuligt at berigtige registret med tilbagevirkende kraft, eftersom dette kunne have negativ indvirkning på funktionen af et marked baseret på nøjagtig bogføring.
–
Det var heller ikke muligt at anvende en løsning, der materielt svarede til den ovennævnte løsning, som følge af den unikke situation for anlægget Äänekoski (
27
), der udgjorde et ekstraordinært tilfælde.
55.
Undersøgelsen af artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013 skal dog foretages under hensyn til virkningerne af Schaefer Kalk-dommen, som har generel rækkevidde og dermed i princippet omfatter »isolerede tilfælde«.
56.
I det »isolerede tilfælde«, som den foreliggende sag vedrører, er påberåbelsen af denne dom som nævnt knyttet til den (angivelige) tilsidesættelse af ejendomsretten for en person, som har handlet i god tro i tillid til gyldigheden af de bestemmelser, som senere blev ophævet af Domstolen (
28
).
57.
I praksis er alle parter enige om, at de grunde til tilbageførsel, som er omhandlet i artikel 70 i forordning nr. 389/2013, er knyttet til en utilsigtet eller fejlagtig igangsætning af transaktionerne, idet disse grunde skal gøres gældende inden for visse frister og ikke kan påberåbes på ubestemt tid.
58.
Energiavirasto har imidlertid henvist til de muligheder, der fremgår af artikel 40, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 389/2013. Denne bestemmelse:
–
giver mulighed for, at en kontohaver udøver »en rettighed eller [stiller] et krav, som følger af den underliggende transaktion, og som denne kan have i henhold til lovgivningen, herunder til omstødelse, tilbagelevering eller skadeserstatning i tilknytning til en transaktion, som er blevet endelig i EU-registret, for eksempel i tilfælde af svig eller tekniske fejl […]«
–
fastsætter som en ufravigelig betingelse, at udøvelsen af disse eventuelle rettigheder eller fremsættelsen af disse krav »ikke fører til, at transaktionen inddrages, tilbagekaldes eller afvikles i EU-registret«.
59.
Efter min opfattelse kan der i denne bestemmelse findes en løsning på den ekstraordinære situation for anlægget Äänekoski, som både gør det muligt at tilgodese driftslederens interesser og at opretholde EU-registrets korrekte funktion.
60.
Hvad angår EU-registret sikres det, at den omtvistede transaktion ikke skal inddrages, tilbagekaldes eller afvikles, således at enhver forstyrrelse af markedets funktion undgås.
61.
Hvad angår den berørte kontohaver kan denne påberåbe sig sin ret til erstatning for den skade, der er forvoldt ved en transaktion, som ex post har vist sig at være for omfattende, men som ikke længere kan tilbageføres, eftersom den er blevet uigenkaldelig og endelig.
62.
Artikel 40, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 389/2013 er tilstrækkelig bred til at give mulighed for den løsning, som Energiavirasto har foreslået. Svig eller tekniske fejl nævnes i denne bestemmelse som ikke-udtømmende eksempler på de forhold, som kan begrunde udøvelsen eller fremsættelsen af »rettigheder eller krav«, herunder retten til at opnå »skadeserstatning«.
63.
På linje med Energiavirastos bemærkninger er artikel 40, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 389/2013 ikke begrænset til de nationale appelmuligheder (som dog er de eneste, der omhandles i samme artikels stk. 3, første og andet afsnit), men henviser generelt til de rettigheder og krav, som en kontohaver eller en tredjepart kan have i henhold til lovgivningen (
29
).
64.
Samlet set giver bestemmelserne i forordning nr. 389/2013 således mulighed for at afhjælpe virkningerne af den uretmæssige anvendelse af de bestemmelser, som Domstolen annullerede ved Schaefer Kalk-dommen. I visse tilfælde ved, at de kvoter, der er returneret i for stort omfang, anvendes i fremtidige regnskaber. I andre tilfælde, såsom situationen for det berørte anlæg i den foreliggende sag, ved afhjælpning af de forvoldte økonomiske skader.
65.
Endelig pålægger bestemmelserne i forordning nr. 389/2013 i et tilfælde som i det hovedsagen foreliggende ikke, at der uden nogen rekursmuligheder skal gives afkald på de berørte rettigheder og økonomiske interesser på markedet for emissionskvoter.
66.
Hvis denne løsning vælges, vil Metsä Fibre navnlig ikke lide nogen skade for så vidt angår sin (eventuelle) ejendomsret til de emissionskvoter, det blev tildelt, og som selskabet har returneret i for stort omfang. Det vil heller ikke blive udsat for forskelsbehandling i forhold til driftsledere for andre anlæg. Den foreslåede løsning vil endvidere ikke berøre markedets integritet og funktion.
V. Forslag til afgørelse
67.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den svarer Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Helsinki, Finland) således:
»1)
Undersøgelsen af den forelæggende rets spørgsmål har intet frembragt, som kan berøre gyldigheden af artikel 40 og 70 i Kommissionens forordning (EU) nr. 389/2013 af 2. maj 2013 om oprettelse af et EU-register i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF og Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 280/2004/EF og nr. 406/2009/EF, og om ophævelse af Kommissionens forordning (EU) nr. 920/2010 og nr. 1193/2011.
Artikel 40 og 70 i forordning nr. 389/2013 medfører ikke, at virkningerne af anvendelsen af de bestemmelser, som Domstolen har kendt ugyldige ved dom af 19. januar 2017, Schaefer Kalk (C-460/15, EU:C:2017:29), ikke kan afhjælpes.
2)
I en situation, hvor en reel tilbagelevering af de kvoter for drivhusgasemissioner, som er blevet returneret i for stort omfang, ikke er mulig, kan den pågældende driftsleder udøve de rettigheder og stille de krav, som er omhandlet i artikel 40, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 389/2013, herunder retten til at opnå erstatning for de forvoldte skader.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.10.2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT 2003, L 275, s. 32), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23.4.2009 (EUT 2009, L 140, s. 63).
(
3
) – Ved »emissionskvote« forstås retten til at udlede et ton kuldioxidækvivalent i en bestemt periode.
(
4
) – Kommissionens forordning af 21.6.2012 om overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF (EUT 2012, L 181, s. 30).
(
5
) – Virksomheden bærer navnet Metsä Fibre Oy, mens dets anlæg hedder Metsä Fibre Äänekoski (herefter »anlægget Äänekoski«).
(
6
) – Dom af 19.1.2017, Schaefer Kalk (C-460/15, EU:C:2017:29, herefter »Schaefer Kalk-dommen«).
(
7
) – Kommissionens forordning af 2.5.2013 om oprettelse af et EU-register i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF og Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 280/2004/EF og nr. 406/2009/EF, og om ophævelse af Kommissionens forordning (EU) nr. 920/2010 og nr. 1193/2011 (EUT 2013, L 122, s. 1).
(
8
) – Päästökauppalaki nr. 311 af 8.4.2011 (lov om emissionshandel).
(
9
) – Ifølge Energiavirasto udgjorde det antal overskydende emissionskvoter, som Metsä Fibre havde returneret i for stort omfang til EU-registret, i alt 115312 kvoter.
(
10
) – Europa-Parlamentets og Rådets beslutning af 11.2.2004 om en mekanisme til overvågning af emissioner af drivhusgasser i Fællesskabet og til gennemførelse af Kyoto-protokollen (EUT 2004, L 49, s. 1).
(
11
) – Europa-Parlamentets og Rådets beslutning af 23.4.2009 om medlemsstaternes indsats for at reducere deres drivhusgasemissioner med henblik på at opfylde Fællesskabets forpligtelser til at reducere drivhusgasemissionerne frem til 2020 (EUT 2009, L 140, s. 136).
(
12
) – Forelæggelseskendelsens præmis 7. Metsä Fibre har i sit skriftlige indlæg (punkt 8) påpeget, at muligheden for at råde frit over disse kvoter ville gøre det muligt for selskabet at »sælge dem som overskydende kvoter i overensstemmelse med ordningen for og logikken bag handel med emissionskvoter«. Selskabet har endvidere gjort gældende, at det er blevet frataget denne mulighed, eftersom »de emissionskvoter, der er tildelt i forbindelse med korrektionen[, som blev foretaget af Energiavirasto], reelt ikke findes, idet de ikke er opført i det centrale [EU-]register«.
(
13
) – Det fremgår af forelæggelseskendelsen præmis 20, at Energiavirasto var i kontakt med Kommissionen, som var af den opfattelse, at betingelserne for at tilbageføre returneringen af kvoterne ikke var opfyldt, eftersom fristerne i artikel 70 i forordning nr. 389/2013 var udløbet. Uanvendeligheden af denne løsning er således blevet bekræftet af Kommissionen, som Energiavirasto henvendte sig til ved flere lejligheder for at indhente dens synspunkt angående fortolkningen af de relevante bestemmelser.
(
14
) – Hertil kommer, at anlægget Äänekoski i henhold til punkt 1 i bilag I til direktiv 2003/87, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2023/959 af 10.5.2023 (EUT 2023, L 130, s. 134), ikke længere vil være omfattet af anvendelsesområdet for ordningen for udveksling af kvoter fra den 1.1.2026.
(
15
) – I henhold til artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 389/2013 er beholdningskontoerne specifikt knyttet til hvert enkelt anlæg. De kvoter, der er returneret i for stort omfang fra anlægget Äänekoskis konto, kan teoretisk set tilbageføres til samme konto, men ikke til kontoen for et andet anlæg, der anvendes af Metsä Fibre.
(
16
) – I retsmødet fremgik det, at Kommissionen har indledt en lovgivningsprocedure med henblik på i fremtiden at gøre det muligt at afhjælpe situationer som den, Metsä Fibre står i. Denne løsning vil, hvis den bliver realiseret, ikke finde anvendelse på den foreliggende tvist, medmindre den udtrykkeligt gives tilbagevirkende kraft.
(
17
) – Punkt 20 i den finske regerings skriftlige indlæg.
(
18
) – Emissionskvoter, som er ombyttelige, findes kun i papirløs form som regnskabsposteringer.
(
19
) – Dom af 17.10.2013, Billerud Karlsborg og Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:664), præmis 27. Jeg har selv i punkt 65 i mit forslag til afgørelse ArcelorMittal (C-321/15, EU:C:2016:516) påpeget, at »[b]ekymringerne vedrørende nøjagtigheden af mængden af og omstændighederne ved emissionskvoterne afspejler Unionens ambitioner om at forbedre markedets funktion og undgå de forvridninger, som følger af enhver form for usikkerhed om gyldigheden og retskraften af kvoterne i betragtning af deres rolle som handelsvaluta på dette marked […]«.
(
20
) – Punkt 29 og 30 i Kommissionens skriftlige indlæg.
(
21
) – Punkt 33 i Kommissionens skriftlige indlæg.
(
22
) – Jeg henviser til punkt 2, 5, 80, 85-94 og 98 i mit forslag til afgørelse ArcelorMittal (C-321/15, EU:C:2016:516). Her undersøgte jeg, om emissionskvoter i EU-retlige henseende kan betragtes som formuegoder eller snarere som administrative tilladelser. I fodnote 11 til samme forslag til afgørelse påpegede jeg, at forskelligartetheden af de nationale løsninger for så vidt angår emissionskvoternes retlige karakter svarer til mangfoldigheden af de betegnelser, der i de forskellige sprogversioner af direktiv 2003/87 anvendes i forbindelse med kvoterne. Den spanske og den nederlandske version anvender f.eks. udtrykkene »derechos de emisión« og »emissierecht«, henholdsvis, mens den italienske og den franske nævner »quotta di emissioni« og »quota«. Den engelske version foretrækker termen »allowance«, den tyske »Zertifikat«, og endelig anvender den portugisiske »licença de emissão«. I den pågældende sag havde den forelæggende ret forelagt spørgsmål om den retlige kvalificering af emissionskvoter som formuegoder, der eventuelt kunne blive tvangseksproprieret.
(
23
) – Forespurgt herom i retsmødet erklærede Kommissionen, at den ikke havde kendskab til tilfælde af tilbageførsel af transaktioner efter Schaefer Kalk-dommen.
(
24
) – I Finland har ophævelsen af de bestemmelser, som blev kendt ugyldige ved Schaefer Kalk-dommen, ifølge Kommissionen (fodnote 12 i dens skriftlige indlæg) medført tilbageførsler til fordel for syv anlæg. Kommissionen har tilføjet, at »Energiavirasto […] har korrigeret emissionsniveauerne for seks anlæg; for fem af dem kan emissionsniveauerne omstødes i fuldt omfang i forbindelse med tilbageleveringen af emissionskvoterne for anlægget, mens det for et af anlæggene forholder sig således, at en femtedel af de emissionsniveauer, der er blevet korrigeret, endnu ikke er blevet omstødt«. Metsä Fibre har henvist til disse anlæg for at påpege den forskelsbehandling, selskabet er blevet udsat for.
(
25
) – Jf. punkt 28 i og fodnote 13-15 til dette forslag til afgørelse. Den forelæggende ret har i sit første præjudicielle spørgsmål påpeget, at Metsä Fibre »ikke kan udnytte det positive overholdelsesstatustal på overholdelseskontoen på grund af den nuværende lave mængde emissioner fra anlægget Äänekoski«.
(
26
) – Punkt 25 i Kommissionens skriftlige indlæg.
(
27
) – Jf. punkt 48 i dette forslag til afgørelse.
(
28
) – Metsä Fibre har desuden påpeget tilsidesættelsen af lighedsprincippet (i sammenligning med driftsledere, der har fået tilbageleveret de emissionskvoter, som de tidligere havde returneret fejlagtigt) og den manglende hensyntagen til formålene med lovgivningen om udveksling af emissionskvoter.
(
29
) – Punkt 33 i Energiavirastos skriftlige indlæg.