61997CC0009_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Artikel 1 i Raadets direktiv 75/268/EOEF af 28. april 1975 om landbrug i bjergomraader og i visse ugunstigt stillede omraader (1) bemyndiger medlemsstaterne til »med henblik paa at sikre fortsaettelsen af landbrugsvirksomhed og dermed opretholdelsen af et befolkningsminimum eller bevarelsen af det naturlige miljoe i visse ugunstigt stillede omraader« til at indfoere en saerlig stoetteordning »til fremme af landbrugsvirksomheden og forbedring af indkomsterne for landbrugere i disse omraader«.
2 Det bestemmes i artikel 4, at denne stoetteordning bl.a. omfatter »ydelse af en udligningsgodtgoerelse ... for de varige naturbetingede ulemper«.
3 De betingelser, hvorunder medlemsstaterne kan traeffe saadanne saerlige foranstaltninger til fordel for landbruget i visse ugunstigt stillede omraader, er praeciseret i artikel 17 ff. i Raadets forordning (EOEF) nr. 2328/91 af 15. juli 1991 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (2).
4 Artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 2328/91 bestemmer foelgende:
»I de omraader, der er anfoert paa den faellesskabsliste over ugunstigt stillede landbrugsomraader, som er opstillet i henhold til direktiv 75/268/EOEF, kan medlemsstaterne til fordel for landbrugsvirksomhed yde en aarlig udligningsgodtgoerelse, som fastsaettes i forhold til de varige naturbetingede ulemper, der er anfoert i naevnte direktivs artikel 3, inden for de graenser og paa de betingelser, der er fastsat i artikel 18 og 19 i naervaerende forordning.«
5 Det praeciseres desuden i artikel 18, at:
»1. Naar medlemsstaterne tildeler en udligningsgodtgoerelse, er saadanne landbrugere berettigede dertil, som dyrker mindst tre ha udnyttet landbrugsareal, og som forpligter sig til at udoeve landbrugsvirksomhed, der svarer til maalene i artikel 1 i direktiv 75/268/EOEF, i mindst fem aar fra den foerste udbetaling af en udligningsgodtgoerelse ...
...
3. Medlemsstaterne kan fastsaette supplerende eller indskraenkende betingelser for ydelse af udligningsgodtgoerelse, herunder til fordel for anvendelse af driftsmetoder, der er forenelige med kravene om beskyttelse af miljoeet og bevaring af landskabet.«
6 Hvad angaar Finland er betingelserne for ydelse af den ovennaevnte godtgoerelse (herefter »udligningsgodtgoerelsen«) blevet fastsat ved regeringsbeslutning nr. 861/1995 af 15. juni 1995. Kommissionen har paa de betingelser, der er fastsat i artikel 29 og 30 i forordning nr. 2328/91, ved afgoerelse af 29. august 1995 fastslaaet, at de af den finske regering vedtagne bestemmelser - bortset fra § 5, stk. 3, i beslutning nr. 861/1995, som kraevede, at modtageren af godtgoerelsen skulle have fast bopael i Finland - opfyldte betingelserne for Faellesskabets finansielle deltagelse. Den naevnte bestemmelse blev ophaevet ved regeringsbeslutning nr. 1097/1995 af 31. august 1995.
7 Ifoelge § 2 i regeringsbeslutning nr. 861/1995 har udligningsgodtgoerelsen til formaal at sikre fortsaettelsen af landbrugsvirksomhed og dermed opretholdelsen af et befolkningsminimum og bevarelsen af landdistrikternes levekraft i visse med henblik paa landbrugsbedrift saerligt ugunstigt stillede omraader.
8 § 6 i regeringsbeslutning nr. 861/1995 fastsaetter de saerlige betingelser for tildeling af udligningsgodtgoerelse, for saa vidt angaar modtagerens bopael. Det fremgaar heraf, at udligningsgodtgoerelsen kan udbetales til en landbruger, hvis han bor paa landbrugsbedriften eller hoejst i 12 km's afstand maalt i farbar vej fra bedriftens oekonomiske centrum. Den kommunale myndighed kan dog, naar saerlige grunde tilsiger det, beslutte, at der ogsaa skal udbetales udligningsgodtgoerelse til landbrugere, der ikke opfylder dette bopaelskrav.
9 For dette tilfaelde foreskrives det i § 6, stk. 3, at landbrugeren selv skal varetage driften og erhverve mindst paa 50% af sin samlede indkomst fra landbrug, gartneri og skovbrug eller fra andre af de i bestemmelsen anfoerte landerhverv, der kan udoeves paa den bedrift, for hvilken der ansoeges om godtgoerelse.
10 De to sager, som er genstand for den foreliggende praejudicielle procedure, vedroerer anvendelsen af denne bestemmelse.
11 I sag C-9/97 er sagsoegeren i hovedsagen, Raija-Liisa Jokela, ejer - til dels sammen med sin aegtefaelle - af en landbrugsbedrift, der er beliggende i et ugunstigt stillet omraade i retsforskrifternes forstand. Hun har siden 1994 boet i Bonn i Tyskland med sin aegtefaelle, der er tjenestemand i Finland's Udenrigsministerium. Den kompetente kommunale myndighed har afslaaet at tildele udligningsgodtgoerelse for 1995 med den begrundelse, at hun ikke boede paa landbrugsbedriften eller hoejst i 12 km's afstand fra denne, og at der heller ikke forelaa saerlige grunde til at imoedekomme ansoegningen. Raija-Liisa Jokela har paaklaget denne afgoerelse til Etelae-Pohjanmaan maaseutuelinkeinopiiri (regionen Etelae-Pohjanmaa's distriktsmyndighed for landerhverv), og derefter indbragt sagen for Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta (Landerhvervenes Ankenaevn), der har besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen to praejudicielle spoergsmaal.
12 Sagsoegeren i hovedsagen i sag C-118/97, Laura Pitkaeranta, der er foedt i 1989, har arvet en landbrugsbedrift, der er beliggende i et ugunstigt stillet omraade i retsforskrifternes forstand, og bor ca. 70 km fra bedriften. Hun ansoegte i 1995 om udligningsgodtgoerelse, hvilket den kompetente kommunale myndighed afslog med den begrundelse, at hun ikke boede paa landbrugsbedriften eller hoejst i 12 km's afstand fra denne og heller ikke selv drev landbrug. Hun har anfaegtet denne afgoerelse i foerste instans og derefter indbragt sagen for Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta, som har udsat sagen og forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal, hvoraf det foerste er enslydende med det i sag C-9/97 forelagte.
13 Dette spoergsmaal er affattet saaledes:
»1) Er det foreneligt med maalsaetningerne i artikel 17 og 18 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2328/91 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet og i artikel 1 i Raadets direktiv 75/268/EOEF om landbrug i bjergomraader og i visse ugunstigt stillede omraader at tildele udligningsgodtgoerelse for naturbetingede ulemper til en landbruger, hvis han ikke bor i det i direktivets forstand ugunstigt stillede omraade i Finland paa en landbrugsbedrift, som han ejer eller bestyrer, men stoerstedelen af aaret bor uden for det naevnte omraade?
Saafremt ovennaevnte spoergsmaal besvares helt eller delvis bekraeftende,
a) er det foreneligt med ovennaevnte artikler og principperne i EF-traktatens artikel 5, artikel 40, stk. 3, andet afsnit, og artikel 42, stk. 2, litra a) - og herved navnlig naar henses til princippet om ligebehandling af landbrugere og det hermed forbundne forbud mod forskelsbehandling - at der ved § 6 i den nationale regeringsbeslutning med henblik paa tildeling af udligningsgodtgoerelse for naturbetingede ulemper - i den situation, hvor landbrugeren bor uden for bedriften og i mere end 12 km's vejafstand fra bedriftens oekonomiske centrum - er fastsat den betingelse, at landbrugeren desuden skal erhverve mindst halvdelen af sin samlede indkomst fra landbrug, gartneri og skovbrug eller fra andre paa bedriften udoevede erhverv, samt selv varetage driften; og
b) er det naermere bestemt foreneligt med retssikkerhedsprincippet, som skal overholdes inden for faellesskabsretten, at det desuden altid er en betingelse, at der skal foreligge en saerlig grund?«
14 Det andet spoergsmaal er derimod forskelligt affattet i sag C-9/97 (Jokela) og i sag C-118/97 (Pitkaeranta):
»2) Er det navnlig med hensyn til en saadan landbruger, som stoerstedelen af aaret bor i en anden EF-medlemsstat sammen med sin aegtefaelle - der er medejer af den paagaeldende landbrugsbedrift, og som arbejder som diplomat for den finske stat - i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet eller andre principper, som skal overholdes inden for faellesskabsretten, at afslaa at tildele den naevnte godtgoerelse? (sag C-9/97)
2) Er det navnlig med hensyn til en mindreaarig, som bor fast hos sin vaerge ca. 70 km fra bedriftens oekonomiske centrum - idet den mindreaarige ikke selv kan drive og vaergen ikke selvstaendigt driver landbrug paa bedriften - i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet eller andre principper, som skal overholdes inden for faellesskabsretten, at afslaa at tildele den naevnte godtgoerelse? (sag C-118/97)«
Formaliteten
15 Den finske regering og Kommissionen har for det foerste fremfoert en raekke elementer, der skal goere det muligt for Domstolen at vurdere, om Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta er en ret i EF-traktatens artikel 177's forstand.
16 Det fremgaar heraf, at denne instans er oprettet ved national lov, nemlig den finske lov nr. 1203/1992 af 4. december 1992, som aendret ved lov nr. 36/1995. Den bestaar af tre medlemmer: formanden og naestformanden, der udnaevnes af republikkens praesident for en femaarig embedsperiode, og som har et eksamensbevis, der giver adgang til dommerstillinger, er fuldtidsansatte tjenestemaend ved valituslautakunta; det tredje medlem er en sagkyndig, der udnaevnes for samme periode af regeringen; stillingen som sagkyndigt medlem, der kan variere efter sagsgruppe, er et bierhverv. Alle medlemmer nyder samme uafsaettelighed som dommere.
17 Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta's kompetence paa omraadet for stoette til landerhverv har hjemmel i den finske lov nr. 1336/1992. Det foreskrives i loven, at det i en foerste fase tilkommer kommunens myndighed for landerhverv at traeffe afgoerelse vedroerende en anmodning om stoette. I tilfaelde af afslag kan vedkommende anfaegte afgoerelsen for maaseutuelinkeinopiiri, hvis afgoerelser kan indbringes for Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta, saaledes som det er sket i de sager, der nu er blevet forelagt Domstolen.
18 Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta traeffer en retslig afgoerelse under overholdelse af gaeldende regler og retsplejeforskrifter.
19 Den finske regering har anfoert, at Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta er en uafhaengig appelmyndighed, hvis afgoerelser kan anfaegtes for Korkein hallinto-oikeus. I det foreliggende tilfaelde kan den trufne afgoerelse kun appelleres efter tilladelse fra Korkein hallinto-oikeus.
20 Det er derfor klart, at Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta er et uafhaengigt organ, som traeffer afgoerelse paa grundlag af retsregler, i en sammensaetning og i henhold til en procedure, som er fastsat ved loven, og ikke af parterne. Jeg mener derfor, i overensstemmelse med Domstolens praksis (3), at der ikke er tvivl om, at det drejer sig om en ret i traktatens artikel 177's forstand. De praejudicielle spoergsmaal kan derfor uden tvivl antages til realitetsbehandling.
Det foerste spoergsmaal
21 Domstolen spoerges om, hvorvidt udligningsgodtgoerelsen kan tildeles en landbruger, som ikke bor paa en landbrugsbedrift, der er beliggende i et ugunstigt stillet omraade i Finland, men som stoerstedelen af aaret bor uden for det naevnte omraade.
22 De relevante faellesskabsbestemmelser, nemlig direktiv 75/268 og forordning nr. 2328/91, kraever ikke udtrykkeligt, at den landbruger, som ansoeger om udligningsgodtgoerelse, bor paa den paagaeldende landbrugsbedrift.
23 Som anfoert bestemmes det kun i artikel 18 i forordning nr. 2328/91, at modtagere af udligningsgodtgoerelse er »saadanne landbrugere ... som dyrker mindst tre ha udnyttet landbrugsareal, og som forpligter sig til at udoeve landbrugsvirksomhed, der svarer til maalene i artikel 1 i direktiv 75/268/EOEF, i mindst fem aar fra den foerste udbetaling af en udligningsgodtgoerelse«
og at
»landbrugeren kan frigoeres fra denne forpligtelse, saafremt han ophoerer med landbrugsvirksomhed, og hvis den fortsatte drift af de paagaeldende arealer er sikret«.
24 Tilsvarende henvises der i tiende betragtning til direktiv 75/268, som er gentaget ved syvogtredivte betragtning til forordning nr. 2328/91, til
»landbrugere, som udoever fast landbrugsvirksomhed i de ugunstigt stillede omraader«.
25 Den franske regering er imidlertid af den opfattelse, at der stiltiende fremgaar en bopaelsforpligtelse af den af faellesskabslovgiver tilsigtede ordning. Det er ikke muligt at drive effektiv landbrugsvirksomhed i overensstemmelse med ordningens maal uden at bo paa den paagaeldende landbrugsbedrift. Faellesskabslovgiver har endvidere forfulgt et maal bestaaende i opretholdelse af det sociale netvaerk i ugunstigt stillede omraader. Dette vil kunne blive bragt i fare, saafremt der er mulighed for, at den landbruger, der modtager udligningsgodtgoerelsen, ikke bor paa den i det ugunstigt stillede omraade beliggende landbrugsbedrift.
26 Den finske regering har endvidere henvist til betydningen af denne betragtning, navnlig hvad angaar opretholdelse af vaesentlige tjenesteydelser for befolkningen. Den drager imidlertid ikke heraf den konklusion - i modsaetning til den franske regering - at det noedvendigvis maa kraeves, at den landbruger, som modtager udligningsgodtgoerelsen, bor paa landbrugsbedriften.
27 Raija-Liisa Jokela er af den opfattelse, at det er muligt at opfylde ordningens maal, nemlig at sikre fortsaettelsen af landbrugsvirksomhed i ugunstigt stillede omraader, uden noedvendigvis at bo paa eller i umiddelbar naerhed af den landbrugsbedrift, for hvilken der ansoeges om godtgoerelse. Hun har navnlig anfoert, at arten af de afgroeder, der dyrkes paa hendes landbrugsbedrift, samt familiemedlemmers tilstedevaerelse paa bedriften goer det muligt for hende at sikre den fortsatte landbrugsbedrift uden at vaere til stede.
28 Da den ovennaevnte ordning ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse, maa man, saaledes som den finske regering og Kommissionen har anfoert, henholde sig til de maal, som faellesskabslovgiver forfoelger.
29 Femte betragtning til ovennaevnte direktiv 75/268 sammenfatter de vaesentlige maal, der forfoelges af Raadet:
»den stadige formindskelse af landbrugsindkomsterne i disse omraader i forhold til andre omraader i Faellesskabet og tilstedevaerelsen af saerligt vanskelige arbejdsvilkaar medfoerer en betydelig udvandring af landbrugsbefolkningen med det resultat paa laengere sigt, at tidligere dyrkede jordarealer lades uudnyttede, samt at de omraader, hvor befolkningen i overvejende grad er afhaengig af landbrugsoekonomien, faar svaekket deres levedygtighed og kommer i fare for at blive affolket«.
30 Lovgiver har saaledes for det foerste villet standse formindskelsen af landbrugsindkomsterne i de paagaeldende omraader for at undgaa den udvandring af landbrugsbefolkningen, som paa laengere sigt medfoerer en svaekkelse af de paagaeldende omraaders levedygtighed og indebaerer fare for affolkning.
31 Dette fremgaar ligeledes af artikel 1 i forordning nr. 2328/91, som i stk. 1, nr. iii), omhandler stoette til landbrugsindkomsterne som middel til at opretholde de ugunstigt stillede omraaders levedygtighed. Disse to begreber er ligeledes indeholdt i artikel 1, stk. 2, litra e).
32 Fjerde betragtning til direktiv 75/268 henviser til bevarelsen af den naturlige struktur i ugunstigt stillede omraader, hvilket maal ogsaa er indeholdt i artikel 1, stk. 1, nr. iv), i forordning nr. 2328/91.
33 EF-bestemmelserne har saaledes i det vaesentlige til formaal at stoette fortsaettelsen af landbrugsvirksomhed i omraader, hvor den - uden denne stoette - ville blive bragt i fare med alle de negative konsekvenser, som dette ville have for opretholdelsen af befolkningen og for bevarelsen af de paagaeldende omraaders naturressourcer.
34 Som Kommissionen har anfoert i sit skriftlige indlaeg, kan en landbruger i hvert fald under visse omstaendigheder opretholde driften af sin landbrugsbedrift uden noedvendigvis at bo paa den.
35 Det maa derfor heraf udledes, at spoergsmaalet skal besvares bekraeftende.
36 Artikel 1 i direktiv 75/268, som den franske regering har fremfoert i sin argumentation til stoette for et benaegtende svar, forekommer mig derimod at pege i samme retning som de ovennaevnte betragtninger.
37 Som anfoert bestemmes det i denne artikel, at medlemsstaterne kan indfoere en saerlig stoetteordning
»med henblik paa at sikre fortsaettelsen af landbrugsvirksomhed og dermed opretholdelsen af et befolkningsminimum eller bevarelsen af det naturlige miljoe i visse ugunstigt stillede omraader« (4).
38 Denne bestemmelse bekraefter saaledes, at opretholdelsen af befolkningen ikke er det foerste og end mindre det eneste formaal med den ordning, som skal indfoeres. Opretholdelsen af befolkningen skal derimod, ligesom bevarelsen af det naturlige miljoe, vaere et resultat af opretholdelsen af landbrugsvirksomhed, hvilken opretholdelse ordningen tilsigter at fremme.
39 Jeg mener derfor ikke, at man kan laegge den opfattelse til grund, hvorefter betydningen af dette maal, som bestaar i opretholdelse af befolkningen, indebaerer, at ordningen stiltiende kraever, at der foreligger bopael, som anfoert af den forelaeggende ret.
40 Den franske regering har subsidiaert gjort gaeldende, at saafremt kravet om bopael ikke er en del af de udtrykkelige krav i faellesskabsordningen, kan medlemsstaterne frit indfoere et saadant krav i de nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, der er omhandlet i artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 2328/91.
41 Ifoelge denne bestemmelse kan medlemsstaterne fastsaette supplerende eller indskraenkende betingelser for ydelse af udligningsgodtgoerelse. De kan saaledes fastsaette krav, der gaar videre end dem, som udtrykkeligt er indeholdt i faellesskabsreglerne. Det er i oevrigt det, som den finske regering har gjort i beslutning nr. 861/1995, der er omhandlet i hovedsagen.
42 Det forholder sig ikke desto mindre saaledes, at disse supplerende krav skal vaere i overensstemmelse med faellesskabsordningens maal.
43 Jeg skal imidlertid ikke her foretage en uddybende undersoegelse af denne argumentation, som den franske regering har fremfoert subsidiaert, eftersom den forelaeggende rets spoergsmaal vedroerer muligheden for, at en medlemsstat ikke kraever bopael paa landbrugsbedriften, og ikke vedroerer den modsatte mulighed for at kraeve en saadan betingelse.
Det foerste spoergsmaal, litra a) og b)
44 Jeg mener, at det er hensigtsmaessigt at gennemgaa det foerste spoergsmaal litra a) og b), som er snaevert forbundne, under ét.
45 Den ordning, som er indfoert ved den finske regeringsbeslutning nr. 861/1995, bestemmer i § 6, der har overskriften »Bopael paa landbrugsbedriften«, at der udbetales en udligningsgodtgoerelse til den landbruger, som bor paa bedriften eller hoejst i 12 km's afstand fra bedriften.
46 Ifoelge § 6, stk. 3, kan den kommunale myndighed, naar saerlige grunde tilsiger det, beslutte, at der ogsaa skal udbetales udligningsgodtgoerelse til landbrugere, der ikke opfylder bopaelskravet i henhold til stk. 1. Det er herved en betingelse, at landbrugeren selv (5) eller, efter en mere bogstavelig oversaettelse, at han driver landbrug eller gartnerivirksomhed og selv tager personlig del heri, »paa eget initiativ« (6). Desuden skal han erhverve mindst 50% af sin samlede indkomst fra landbrug, gartneri og skovbrug eller fra andre af de i det naevnte stykke anfoerte landerhverv.
47 Der foreligger saaledes her baade en regel og en undtagelse. Ifoelge reglen skal sagsoegeren have bopael paa selve landbrugsbedriften eller i umiddelbar naerhed heraf. Ifoelge undtagelsen kan dette princip fraviges, naar saerlige grunde tilsiger det, dog paa betingelse af, at visse minimumsbetingelser er opfyldt.
48 Saafremt reglen derfor er forenelig med faellesskabsretten, maa undtagelsen saa meget desto mere vaere det i henhold til princippet om, at »den, der kan mere, kan ogsaa mindre«.
49 Det er imidlertid ikke blevet gjort gaeldende, hverken af sagsoegeren, af den finske regering, af den franske regering eller af Kommissionen, at reglen var uforenelig med faellesskabsretten. Den tvivl, som den forelaeggende ret har givet udtryk for i det foerste spoergsmaal, vedroerer udelukkende problemet om, hvorvidt faellesskabsretten tillader undtagelser til reglen om bopael paa landbrugsbedriften, og vedroerer ikke lovligheden af selve denne regel.
50 Man maa derfor kunne konkludere, at eftersom selve reglen er forenelig med faellesskabsretten, er undtagelsen, som er mindre streng end reglen, det ogsaa.
51 Den nationale ret spoerger imidlertid, om undtagelsen er uforenelig med princippet om ligebehandling og det hermed forbundne forbud mod forskelsbehandling, fordi den ikke alene kraever, at den, der ansoeger om udligningsgodtgoerelse, skal erhverve mindst 50% af sin samlede indkomst fra de paa landbrugsbedriften udoevede erhverv, men ogsaa selv skal varetage driften. Dette er genstanden for det foerste spoergsmaals litra a).
52 Det skal derfor undersoeges, om sagsoegerne i hovedsagen vil kunne blive forskelsbehandlet i forhold til personer, der befinder sig i en situation af samme art som sagsoegernes.
53 Det kan ikke dreje sig om en forskelsbehandling i forhold til landbrugere, hvis landbrugsbedrift ikke er beliggende i et ugunstigt stillet omraade, og som ikke er underlagt nogen betingelse om bopael, varetagelse af driften og indkomster herfra. Disse landbrugere kan nemlig ikke kraeve udligningsgodtgoerelse. De befinder sig saaledes i en totalt forskellig situation.
54 Det er saaledes fuldt ud lovligt, at medlemsstaterne for indroemmelse af fordele, som er indfoert paa grund af saerlige problemer i bestemte regioner, fastsaetter bestemte betingelser, der har til formaal at sikre, at de med en saadan ordning forfulgte maal naas.
55 Drejer det sig saaledes om en forskelsbehandling af landbrugere, der bor mindre end 12 km fra landbrugsbedriften, paa den ene side, og landbrugere, som bor laengere vaek, paa den anden side?
56 Det kan ikke vaere tilfaeldet. Situationen for de to kategorier af landbrugere er heller ikke sammenlignelig.
57 Som den finske regering har anfoert, bidrager den landbruger, som er bosat paa landbrugsbedriften eller i umiddelbar naerhed af denne, altid og direkte til det maal, der bestaar i at opretholde et befolkningsminimum i det ugunstigt stillede omraade. Derimod bidrager en landbruger, som stoerstedelen af aaret bor uden for det ugunstigt stillede omraade, ikke automatisk til dette maal. Disse betingelser, som skal sikre en mindste forbindelse mellem en saadan person og landbrugsbedriften, kan derfor ikke udgoere en tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet eller af princippet om forskelsbehandling.
58 Det skal endvidere bemaerkes, at betingelsen om, at man selv skal varetage driften, er mindre streng end betingelsen om varig bopael, og ogsaa af denne grund kan man heller ikke tale om forskelsbehandling til skade for personer, der bor i en stoerre afstand fra landbrugsbedriften.
59 Med det foerste spoergsmaal, litra b), spoerger den nationale ret, om det er foreneligt med retssikkerhedsprincippet, som skal overholdes inden for faellesskabsretten, at det »desuden« (7) altid er en betingelse, at der skal foreligge en saerlig grund.
60 Jeg er for min del af den opfattelse, at en »saerlig grund« ikke saa meget udgoer en supplerende betingelse som en indgangsdoer (eller en noegle) for at kunne faa adgang til en ordning, som er mere fordelagtig end den normale ordning.
61 En person, som oensker at blive fritaget for at overholde den normale regel, skal have en beskyttelsesvaerdig grund for at kunne opnaa en undtagelse. Dette er den »saerlige grund«. Saafremt bestemmelsen om de saerlige grunde ikke var indeholdt i teksten, ville der blot foreligge to alternative sidestillede muligheder:
- enten at ansoegeren skal bo mindre end 12 km fra landbrugsbedriften
- eller at han skal varetage driften og erhverve 50% af sin indkomst derfra.
62 Saafremt der gjaldt et saadant valg, ville dette kunne foere til en spredning af antallet af »absentee-landlords«.
63 Mange ejere ville nemlig kunne beslutte at varetage driften af deres landbrugsbedrift paa afstand, via telefon eller telefax, ved hjaelp af en landbrugsmedhjaelper, og ved kun opholde sig paa bedriften en maaned om sommeren.
64 De vil derfor ikke laengere selv bidrage til det maal, som bestaar i opretholdelse af befolkningen i et ugunstigt stillet omraade.
65 Henvisningen til en saerlig grund er derfor fuldt ud begrundet i formaalet med ordningen med udligningsgodtgoerelser.
66 Det staar tilbage at undersoege, om begrebet en »saerlig grund« tilsidesaetter retssikkerhedsprincippet. Dette princip kraever, at retsreglerne skal vaere klare og praecise, og tilsigter at garantere, at de juridiske situationer og forhold, som faellesskabsretten anvendes paa, forbliver forudseelige (8).
67 Det er klart, at begrebet en »saerlig grund« er vagt, og at borgeren ikke paa forhaand ved, hvilke typer situationer der vil kunne henfoeres til denne kategori.
68 Det er imidlertid umuligt paa forhaand at forudse alle disse situationer. Desuden drejer det sig ikke om en betingelse, som alle ansoegere skal opfylde, men om en fleksibel regel, der skal bidrage til loesningen af saerlige problemer.
69 Saafremt Domstolen imidlertid skulle vaere af den opfattelse, at der foreligger en supplerende eller indskraenkende betingelse, henhoerer den ganske bestemt under den skoensmargen, som artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 2328/91 giver medlemsstaterne med hensyn til fastsaettelsen af saadanne betingelser.
Det andet spoergsmaal
70 Det andet spoergsmaal, som er forelagt i de to hovedsager, henviser til princippet om forbud mod forskelsbehandling. Det maa antages, at den nationale ret henviser til fravaeret af vilkaarlig forskelsbehandling. Da spoergsmaalet er blevet rejst inden for rammerne af en saerlig ordning, der udgoer en undtagelse til de almindelige regler, maa den paagaeldende forskelsbehandling forstaas som vedroerende ikke enhver forskelsbehandling, men kun de former for forskelsbehandling, som ikke har nogen objektiv begrundelse.
71 Dette bekraeftes i oevrigt af traktatens bestemmelser om den faelles landbrugspolitik, eftersom EF-traktatens artikel 39, stk. 2, foreskriver, at der skal tages hensyn til »de strukturelle og naturbetingede forskelle mellem de forskellige landbrugsomraader«.
72 I sag C-9/97 er Domstolen blevet forelagt spoergsmaalet om, hvorvidt princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet eller andre principper, som skal overholdes inden for faellesskabsretten, er til hinder for, at afslaa at tildele udligningsgodtgoerelse til en landbruger, som stoerstedelen af aaret bor i en anden medlemsstat med sin aegtefaelle, der arbejder som diplomat for den finske stat, og som er medejer af den paagaeldende landbrugsbedrift.
73 Raija-Liisa Jokela har for det foerste anfoert, at den oprindelige affattelse af § 5, stk. 3, foerste afsnit, i den finske regeringsbeslutning nr. 861/1995 indeholdt en bestemmelse om fast bopael i Finland, med hensyn til hvilken Kommissionen fremsatte indsigelser i henhold til proceduren efter artikel 29 og 30 i forordning nr. 2328/91. Det paagaeldende afsnit blev derefter ophaevet ved den finske regeringsbeslutning nr. 1097/1995.
74 Raija-Liisa Jokela er imidlertid af den opfattelse, at den finske regering gennem kravet om bopael i hoejst 12 km's afstand fra landbrugsbedriften i praksis har genindfoert betingelsen om fast bopael i Finland, eftersom det er umuligt at opfylde betingelsen om 12 km uden at vaere bosat i Finland.
75 Jeg kan imidlertid ikke tilslutte mig dette synspunkt. Reglen om bopael i bestemmelsens nuvaerende affattelse indebaerer ikke nogen forskelsbehandling af producenter i forskellige medlemsstater, eftersom - saaledes som den finske regering og Kommissionen har understreget - landbrugere, der er bosat i Finland i mere end 12 km's afstand fra det oekonomiske centrum for deres landbrugsbedrift, befinder sig i samme situation som erhvervsdrivende, der er bosat i andre medlemsstater. Saaledes er situationen for sagsoegeren i hovedsagen, betragtet som bosiddende i Bonn, noejagtig den samme i forhold til den finske ordning, som hvis hun var bosiddende i Helsinki.
76 Raija-Liisa Jokela har endvidere henvist til arbejdskraftens frie bevaegelighed, som hun haevder bliver bragt i fare paa grund af det bopaelskrav, som de finske myndigheder har fastsat. Det skal imidlertid bemaerkes, at i den foreliggende sag udoever Raija-Liisa Jokela ved at rejse med sin mand, som er diplomat og repraesenterer den finske stat i en anden medlemsstat, ikke sin ret til fri bevaegelighed i traktatens forstand. Hendes flytning, saaledes som den er beskrevet i sagens akter, har nemlig ikke nogen forbindelse med EF-borgernes frie bevaegelighed, som omhandlet i traktaten og den afledte faellesskabsret.
77 Jeg mener heller ikke, at den omstaendighed, at hr. Jokela - sagsoegeren i hovedsagens aegtefaelle - er medejer af landbrugsbedriften, har nogen relevans i den foreliggende sag, for saa vidt som det ikke er blevet haevdet, at han boer tildeles udligningsgodtgoerelse i henhold til noget som helst retsgrundlag.
78 Under hensyn til de nedenfor anfoerte betragtninger maa det derfor konkluderes, at de kompetente finske myndigheder med foeje kan anvende de oven for gennemgaaede bestemmelser paa Raija-Liisa Jokela.
79 Raija-Liisa Jokela har desuden fremfoert en raekke argumenter, der skal godtgoere, at den omstaendighed, at hun er rejst med sin mand til Bonn, ikke i praksis forhindrer hende i at fortsaette, eller i at lade forsaette, udoevelsen af landbrugsvirksomhed paa hendes landbrugsbedrift og saaledes i at bidrage til gennemfoerelsen af forordningens formaal.
80 Hun har endvidere anfoert, at de finske myndigheder med urette har antaget, at hun ikke opfyldte betingelserne i § 6 i den finske regeringsbeslutning. Navnlig er hendes bopaelssted beliggende i det paagaeldende ugunstigt stillede omraade, baade i henhold til de socialretlige og de skatteretlige bestemmelser. Desuden er betingelsen om, at et midlertidigt fravaer ikke maa overstige seks maaneder, opfyldt i hendes tilfaelde, og er blevet anvendt paa fejlagtig maade af den kompetente myndighed. Det samme gaelder betingelsen vedroerende den andel af indkomsten, der skal hidroere fra landbrugsvirksomhed.
81 Alle disse argumenter vedroerer ikke spoergsmaalet om, hvorvidt betingelserne i finsk lovgivning for tildeling af udligningsgodtgoerelse er forenelig med faellesskabsretten, men snarere de kompetente nationale myndigheders anvendelse af disse betingelser. Navnlig tilsigter disse argumenter at godtgoere den fejlagtige karakter af den afgoerelse, der er truffet af de nationale myndigheder paa grundlag af konkrete og praktiske overvejelser, der ikke i det foreliggende tilfaelde henhoerer under faellesskabsretten. Det drejer sig derfor om problemer, som det tilkommer den nationale ret at afgoere.
82 Det samme gaelder den eventuelle hensyntagen til, - ud fra »saerlige grunde« - den omstaendighed, at en kvinde, hvilket er fuldstaendig normalt, oensker at bo sammen med sin mand, som udoever et andet erhverv i mere end 12 km's afstand fra landbrugsbedriften, uanset om han arbejder i Finland eller i et andet land.
83 Den nationale ret skal i denne sammenhaeng tage hensyn til den omstaendighed, at § 6, stk. 3, i den finske regeringsbeslutning netop ikke fastsaetter en betingelse om bopael paa landbrugsbedriften, og den skal undersoege, om bestemmelserne vedroerende midlertidigt fravaer fra landbrugsbedriften, som omhandlet i fjerde og femte afsnit, ikke kun vedroerer personer, der ikke har en »saerlig grund«, dvs. de personer, som henhoerer under foerste afsnit.
84 I sag C-118/97 er Domstolen blevet forelagt det spoergsmaal, om princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet eller andre principper, som skal overholdes inden for faellesskabsretten, er til hinder for at tildele udligningsgodtgoerelse til en mindreaarig, som bor fast hos sin vaerge ca. 70 km fra bedriftens oekonomiske centrum, idet driften hverken varetages af den mindreaarige eller af vedkommendes vaerge.
85 Laura Pitkaeranta har ikke indgivet oplysninger til Domstolen, og hverken den finske regering eller Kommissionen har fremfoert detaljerede bemaerkninger vedroerende sager af denne art.
86 Jeg mener ikke, at afslag paa at tildele udligningsgodtgoerelse til en mindreaarig, fordi hun ikke selv varetager driften, udgoer en forskelsbehandling, der er i strid med faellesskabsretten. Som anfoert ovenfor, har medlemsstaterne ret til at fastsaette supplerende betingelser for tildeling af udligningsgodtgoerelse for at sikre, at denne kun tildeles i de tilfaelde, hvor det er i overensstemmelse med forordningens maal. I denne forbindelse kan de navnlig soege at sikre eksistensen af en tilstraekkelig forbindelse mellem landbrugeren og det ugunstigt stillede omraade ved f.eks. at kraeve, ikke alene, at modtageren af godtgoerelsen erhverver mindst halvdelen af sin indkomst fra bedriften, men ogsaa at vedkommende selv varetager driften.
87 Naar dette er sagt, mener jeg imidlertid ikke, at denne konstatering er det sidste ord i sagen, og jeg skal fremsaette nogle bemaerkninger af mere generel art, som i oevrigt ogsaa gaelder med de fornoedne tilpasninger for sag C-9/97.
88 For en neutral observatoer er det slaaende, at i Finland kan den maade, hvorpaa direktivet er blevet gennemfoert og hvorpaa det anvendes, foere til det paradoksale resultat, at landbrugsbedrifter fortsat fungerer i ugunstigt stillede omraader, uden at nogen synes at kunne tildeles udligningsgodtgoerelse, mens opretholdelsen af landbrugsbedrifterne indebaerer, at der maa vaere personer paa stedet, som udfoerer landbrugsarbejdet, og personer, der, enten paa stedet eller fjernt derfra, varetager forvaltningen heraf.
89 Man vil saaledes i et ekstremt tilfaelde kunne naa til det paradoksale resultat, at en eksisterende landbrugsvirksomhed, som klart bidrager til at sikre maalene i direktiv 75/268, eventuelt nedlaegges, saafremt dens oekonomiske overlevelse afhaenger af tildeling af udligningsgodtgoerelse.
90 Det er derfor noedvendigt, at de kompetente myndigheder undersoeger, om de nationale betingelser for tildeling af udligningsgodtgoerelse ikke paa dette punkt er saa strenge, at de foerer til et kontraproduktivt resultat i visse saerlige situationer. Skyldes dette, at tildelingen af udligningsgodtgoerelsen for strengt er forbeholdt den person, som ejer jorderne?
91 Jeg kan forstaa, at dette i almindelighed boer vaere tilfaeldet. I saerlige situationer, som f.eks. situationen med en ejer, der er gift med en diplomat, og saa meget desto mere situationen med en mindreaarig ejer, som ikke selv eller gennem sin vaerge er i stand til at udfoere landbrugsarbejder eller traeffe beslutninger vedroerende bedriftens forvaltning, maa andre personer, som varetager den ene eller den anden af disse opgaver, kunne blive tildelt godtgoerelsen. Dette gaelder under alle omstaendigheder, naar omstaendighederne viser, at de to opgaver faktisk varetages af en eller anden.
92 Jeg taenker herved paa personer, som arbejder paa landbrugsbedriften (den forelaeggende ret har henvist til Laura Pitkaeranta's faders familie), eller som bor dér og har en brugsret til en del af bedriften og saaledes maaske deltager i dens forvaltning (den unge piges farmor).
93 Man kan ligeledes forestille sig en forvalter, som udoever sin aktivitet paa ejerens vegne og for dennes regning, og som afloennes af denne. En forpagter, som driver en landbrugsbedrift, vil ligeledes kunne komme i betragtning.
94 Jeg skal bemaerke, at artikel 18 i forordning nr. 2328/91 bestemmer, at »naar medlemsstaterne tildeler en udligningsgodtgoerelse, er saadanne landbrugere berettiget dertil ... «. En landbruger behoever imidlertid ikke noedvendigvis at vaere ejer af bedriften.
95 For at give den nationale ret et saa hensigtsmaessigt svar som muligt, skal jeg derfor ligeledes undersoege problemet, om et af de faellesskabsretlige principper, som den har naevnt, er til hinder for, at en medlemsstat gennemfoerer den ved direktivet indfoerte ordning paa en saadan maade, at hverken ejeren af jorderne, eller en anden person, som faktisk udoever landbrugsvirksomhed og/eller faktisk varetager bedriftens forvaltning, ikke kan faa tildelt udligningsgodtgoerelse.
96 Som anfoert ovenfor, har medlemsstaterne ret til at fastsaette betingelser, som garanterer, at der foreligger en tilstraekkelig forbindelse mellem landbrugeren og det ugunstigt stillede omraade.
97 Medlemsstaterne kan i denne henseende uden at tilsidesaette princippet om forbud mod forskelsbehandling, behandle situationer, der ikke er sammenlignelige, forskelligt.
98 Men som Domstolen ogsaa har fastslaaet, kan der kun antages at foreligge en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, saafremt sammenlignelige tilfaelde er blevet behandlet forskelligt, og visse erhvervsdrivende dermed er blevet stillet daarligere i forhold til andre, uden at denne forskellige behandling er tilstraekkeligt begrundet i objektive forskelle af en vis vaegt (9).
99 Der er ubestrideligt forskelle mellem det tilfaelde, hvor en ejer, som er landbruger, bor paa bedriften og varetager forvaltningen og deltager i udfoerelsen af landbrugsarbejdet, og det tilfaelde, hvor landbrugsbedriften og forvaltningen heraf varetages af et familiemedlem til ejeren, af en forvalter eller af en forpagter.
100 Men i begge de to tilfaelde naas maalene i direktiv 75/268, nemlig fortsaettelsen af landbrugsvirksomhed og opretholdelsen af befolkningen i omraadet, ogsaa selv om ejeren i det andet tilfaelde ikke selv tager direkte del heri.
101 Jeg mener derfor, at en saadan situation er tilstraekkelig sammenlignelig med situationen i det tilfaelde, hvor det er ejeren, som driver bedriften, selv om de objektive forskelle, der bestaar, ikke har en saadan betydning, at de kan begrunde, at hverken ejeren eller andre personer, som deltager i landbrugsbedriftens forvaltning eller det daglige arbejde, kan faa tildelt udligningsgodtgoerelse.
102 Jeg har vel forstaaet, at bestemmelsen om »saerlige grunde« spiller en vaesentlig rolle, eftersom den goer det muligt at sikre, at man i hvert enkelt tilfaelde undersoeger de saerlige omstaendigheder, samt at risikoen for en generel udbredelse af »absentee-landlords« kan undgaas.
103 Den forelaeggende ret har endvidere henvist til proportionalitetsprincippet.
104 Det fremgaar af Domstolens praksis, at ved afgoerelsen af, om en faellesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, skal det foerst undersoeges, om de foranstaltninger, som den ivaerksaetter til gennemfoerelse af bestemmelsens formaal, er afpasset efter formaalets betydning, og for det andet, om foranstaltningerne er noedvendige for at gennemfoere det (10).
105 I denne sag drejer det sig med de forfulgte maal om opretholdelse af landbrugsvirksomhed og opretholdelse af befolkningen i et ugunstigt stillet omraade. Saafremt den nationale lovgivning, der gennemfoerer direktivet, og som ligesom dette ogsaa skal overholde proportionalitetsprincippet (11), skulle foere til det resultat, at ingen af de personer, som varetager arbejdet paa bedriften, og/eller forvaltningen af bedriften, vil kunne tildeles udligningsgodtgoerelse, saa er proportionalitetsprincippet efter min opfattelse tilsidesat.
106 Endelig vil en saadan situation ogsaa kunne udgoere en tilsidesaettelse i forhold til artikel 18 i forordning nr. 2328/91, hvori det bestemmes, at »naar medlemsstaterne tildeler en udligningsgodtgoerelse, er saadanne landbrugere berettiget dertil, som dyrker mindst tre ha udnyttet landbrugsareal, og som forpligter sig til at udoeve landbrugsvirksomhed, der svarer til maalene i artikel 1 i direktiv 75/268/EOEF, i mindst fem aar ...«.
107 Efter min opfattelse maa de supplerende eller indskraenkende betingelser, som medlemsstaterne i henhold til denne artikels stk. 3 kan fastsaette, ikke foere til, at en faktisk eksisterende landbrugsvirksomhed, som drives i overensstemmelse med maalene i direktiv 75/268, ikke kan opnaa udligningsgodtgoerelse paa grund af den omstaendighed, at denne alene er forbeholdt ejeren af jorderne.
108 Jeg skal derfor supplere besvarelsen af det andet spoergsmaal i de to sager med, at baade princippet om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet samt artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 2328/91 vil kunne blive tilsidesat, saafremt det i national lovgivning bestemmes, at hverken den ejer, som bor i mere end 12 km's afstand fra bedriften, eller nogen af de personer, som varetager forvaltningen af bedriften eller varetager det daglige arbejde, kan tildeles udligningsgodtgoerelse, selv om landbrugsvirksomheden fortsaettes paa denne bedrift, og den fortsat er beboet.
Forslag til afgoerelse
109 Under hensyn til det ovenfor anfoerte skal jeg foreslaa foelgende besvarelse af de spoergsmaal, som Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta har forelagt:
»1) Det er foreneligt med maalene i artikel 17 og 18 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2328/91 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet og i artikel 1 i Raadets direktiv 75/268/EOEF om landbrug i bjergomraader og i visse ugunstigt stillede omraader at tildele udligningsgodtgoerelse for naturbetingede ulemper til en landbruger, hvis han ikke bor i det i direktivets forstand ugunstigt stillede omraade i Finland paa en landbrugsbedrift, som han ejer eller bestyrer, men stoerstedelen af aaret bor uden for det naevnte omraade.
a) Medlemsstaterne kan vedtage supplerende eller indskraenkende betingelser for ydelse af udligningsgodtgoerelse, herunder den omstaendighed, at landbrugeren erhverver en vis del af sin samlede indkomst fra virksomhed paa landbrugsbedriften, og at driften varetages af landbrugeren selv, saafremt modtageren af udligningsgodtgoerelsen bor uden for bedriften, uden at dette udgoer en tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling af landbrugere, og det hermed forbundne princip om forbud mod forskelsbehandling, samt af proportionalitetsprincippet eller andre principper, som skal overholdes inden for faellesskabsretten.
b) Eftersom medlemsstaten kan fastsaette supplerende eller indskraenkende betingelser for ydelse af udligningsgodtgoerelsen, kan den ogsaa, naar der foreligger saerlige grunde, fastsaette mindre strenge betingelser end den, som den har fastsat som hovedregel, uden at dette udgoer en tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet i henhold til Faellesskabets retsorden.
2) Princippet om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet er ikke til hinder for, at en national lovgivning, udstedt i henhold til direktiv 75/268, udelukker, at der udbetales udligningsgodtgoerelse til personer, der befinder sig i samme situation som sagsoegerne i hovedsagerne.
Disse principper og artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 2328/91 er imidlertid til hinder for, at ingen andre personer i saadanne tilfaelde kan tildeles udligningsgodtgoerelse, selv om landbrugsvirksomheden fortsaettes, og landbrugsbedriften forsat er beboet.«
(1) - EFT L 128, s. 1.
(2) - EFT L 218, s. 1.
(3) - Jf. navnlig dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Goebbels, Sml. 1965-1968, s. 227, org. ref.: Rec. s. 377, af 6.10.1981, sag 246/80, Broekmeulen, Sml. s. 2311, af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò mod X, Sml. s. 2545, af 17.10.1989, sag 109/88, Danfoss, Sml. s. 3199, og af 17.9.1997, sag C-54/96, Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961, praemis 23.
(4) - Min fremhaevelse.
(5) - Denne fodnote er ikke relevant for den danske version af forslaget til afgoerelse.
(6) - Ordret oversaettelse af »omatoimisesti«. Bestemmelsen anvender saaledes ikke udtrykket »selv« = »itse«, eller »af egen kraft« = »omin voimin«, eller »for egen regning« = »omaan lukuunsa«.
(7) - Min fremhaevelse.
(8) - Jf. dom af 15.2.1996, sag C-63/93, Duff m.fl., Sml. I, s. 569, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 67.
(9) - Jf. navnlig dom af 15.1.1985, sag 250/83, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 131, praemis 8.
(10) - Jf. f.eks. dom af 2.5.1990, sag C-358/88, Hopermann, Sml. I, s. 1687.
(11) - Jf. eksempelvis om noedvendigheden af, at en national foranstaltning overholder proportionalitetsprincippet, dom af 23.1.1997, sag C-29/95, Pastoors, Sml. I, s. 285.