62000CC0329_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Hof om nietigverklaring van beschikking 2000/449/EG van de Commissie van 5 juli 2000 houdende weigering van communautaire financiering voor bepaalde uitgaven van de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie(2) (hierna:
"bestreden beschikking"
), voorzover zij een financiële correctie bevat op de door het Koninkrijk Spanje voor de verkoopseizoenen 1995 en 1996 in het kader van de compenserende steun voor bananen gedeclareerde uitgaven.
I ─ Rechtskader
2.
Artikel 5, lid 2, sub b, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(3), bepaalt:
"De Commissie, na raadpleging van het in artikel 11 bedoelde Comité van het Fonds,
[...]
b)
keurt voor het einde van het volgende jaar, aan de hand van de in lid 1, sub b, genoemde documenten, de rekeningen van de diensten en organen goed.
"
3.
Artikel 5, lid 2, sub b, en c, van deze verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. (EG) 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995(4), bepaalt:
"Na raadpleging van het Comité van het Fonds
[...]
b)
keurt de Commissie vóór 30 april van het jaar na het betrokken begrotingsjaar op basis van de in lid 1, onder b, bedoelde gegevens de rekeningen van de betaalorganen goed.
Het besluit tot goedkeuring van de rekeningen [...] staat het nemen van nadere besluiten overeenkomstig het bepaalde onder c niet in de weg;
c)
neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
[...]
De Commissie bepaalt de te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende uitvoering. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan [...]
"
4.
Artikel 2 van verordening nr. 1287/95 luidt als volgt:
"1. [...]
[Deze verordening] is van toepassing met ingang van het begrotingsjaar dat op 16 oktober 1995 begint.
2. De weigeringen van financiering, bedoeld in artikel 5, lid 2, onder c, van verordening [nr. 729/70], kunnen niet de uitgaven betreffen die zijn aangegeven uit hoofde van een aan 16 oktober 1992 voorafgaand begrotingsjaar, zulks evenwel onverminderd de goedkeuringsbesluiten voor de aan de inwerkingtreding van deze verordening voorafgaande begrotingsjaren.
"
5.
De beleidslijnen van de Commissie inzake financiële correcties zijn vastgesteld in document nr. VI/5330/97 van 23 december 1997. Forfaitaire correcties kunnen worden overwogen wanneer het niet mogelijk is om met de in het kader van het onderzoek verkregen informatie de door de Gemeenschap geleden verliezen te bepalen. De toepasselijke correctiepercentages bedragen 2,5 en 10 %, al naar gelang van de hoogte van het risico van verlies. In bepaalde gevallen kan het percentage 25 % of meer bedragen, in uitzonderlijke gevallen zelfs 100 %.
6.
De betrokken sector wordt met name geregeld door verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen(5), en verordening (EEG) nr. 1858/93 van de Commissie van 9 juli 1993 houdende toepassingsbepalingen van verordening nr. 404/93 ten aanzien van de regeling inzake compenserende steun voor verlies aan opbrengsten uit de afzet in de sector bananen.(6)
7.
Verordening nr. 404/93 voorziet in de mogelijkheid dat bananenproducenten een compenserende steun wordt toegekend voor het eventuele verlies aan opbrengsten als gevolg van de invoering van de gemeenschappelijke marktordening in de sector bananen.
8.
Artikel 12, leden 1, 2, 3, 4, 5, en 7, van verordening nr. 404/93, bepaalt:
"1.
Aan telers in de Gemeenschap die lid zijn van een erkende telersvereniging en die op de markt van de Gemeenschap bananen afzetten die voldoen aan de gemeenschappelijke normen, wordt een compenserende steun toegekend voor het eventuele verlies aan opbrengsten. [...]
2.
De maximumhoeveelheid in de handel gebrachte bananen uit de Gemeenschap waarvoor de compenserende steun kan worden toegekend, wordt vastgesteld op 854 000 ton nettogewicht. Deze hoeveelheid wordt als volgt over de productiegebieden van de Gemeenschap verdeeld:
1)
420 00 ton voor de Canarische Eilanden;
[...]
3.
De compenserende steun wordt berekend aan de hand van het verschil tussen:
─
de
"forfaitaire referentieopbrengst"
van in de Gemeenschap geteelde en afgezette bananen,
en
─
de
"gemiddelde productieopbrengst"
in het betrokken jaar op de markt van de Gemeenschap voor in de Gemeenschap geteelde en afgezette bananen.
4.
De
"forfaitaire referentieopbrengst"
wordt bepaald aan de hand van
─
het gemiddelde van de prijzen voor in de Gemeenschap geteelde bananen die zijn afgezet tijdens een referentieperiode vóór 1 januari 1993, vastgesteld volgens de procedure van artikel 27, verminderd met
─
de gemiddelde kosten van vervoer en levering fob. [...]
5.
De
"gemiddelde productieopbrengst"
voor in de Gemeenschap geteelde bananen wordt jaarlijks bepaald aan de hand van
─
het gemiddelde van de prijzen van de in het betrokken jaar in de Gemeenschap geteelde en in de handel gebrachte bananen, verminderd met
─
de gemiddelde kosten van vervoer en levering fob.
[...]
7.
Er kunnen op basis van de compenserende steun die voor het voorgaande jaar is toegekend en op voorwaarde dat een zekerheid wordt gesteld, voorschotten op de steun worden uitbetaald.
"
9.
Artikel 4, leden 1, 3 en 5, van verordening nr. 1858/93 bepaalt:
"1.
Voorschotaanvragen kunnen worden ingediend volgens het in artikel 7, lid 2, bepaalde tijdschema.
[...]
3.
De voorschotten worden eerst betaald wanneer bij de indiening van de aanvraag een zekerheid wordt gesteld. Deze zekerheid bedraagt 50 % van het voorschot.
[...]
5.
De zekerheid wordt vrijgegeven op het tijdstip waarop de bevoegde autoriteiten de definitieve steun betalen.
"
II ─ De feiten en de precontentieuze procedure
10.
Tijdens een in januari 1997 op de Canarische Eilanden verrichte verificatie hebben de diensten van de Commissie vastgesteld dat voor belangrijke hoeveelheden voor de markt van deze eilanden bestemde bananen door een aantal telersverenigingen facturen waren opgesteld met prijzen die als symbolisch konden worden aangemerkt (1, 2 of 5 ESP per kilo).
11.
Aangezien uit de aan de diensten van de Commissie verstrekte uitleg bleek dat de controles op deze transacties van louter administratieve aard waren geweest, nam de Commissie aan dat er een reëel risico bestond dat deze facturen bananen betroffen die ofwel niet daadwerkelijk waren afgezet, ofwel van slechte kwaliteit waren. De controleurs van de Commissie waren van mening dat de Spaanse autoriteiten extra controles hadden moeten verrichten.
12.
Bij brief van 8 juli 1997 heeft de Commissie haar bevindingen aan het Koninkrijk Spanje meegedeeld.
13.
In november 1997 hebben de diensten van de Commissie een nieuwe verificatie verricht.
14.
Tijdens bilateraal overleg op 31 maart 1998 heeft de Commissie de autoriteiten van de autonome gemeenschap Canarias toestemming gegeven tot een accountantscontrole bij de ondernemingen die tijdens het begrotingsjaar 1996 bananen tegen een lage prijs hadden gekocht. Deze controle vond plaats in mei 1998. In het op 2 juli 1998 aan de Commissie voorgelegde accountantsverslag is niet aan het licht gekomen dat enige partij voor een lagere prijs dan 10 ESP per kilo was verkocht.
15.
De diensten van de Commissie waren van mening dat dit rapport hun analyse bevestigde.
16.
Bij brief van 15 juni 1999 heeft de Commissie een financiële correctie voorgesteld welke was gebaseerd op het verschil tussen de compenserende steun die aan de Spaanse telers was uitgekeerd en de steun die hun zou zijn uitgekeerd indien de bedoelde hoeveelheden en de betrokken prijzen geheel of gedeeltelijk niet bij de berekening van de gemiddelde communautaire steun waren betrokken.
17.
Bij brief van 4 augustus 1999 hebben de Spaanse autoriteiten verzocht de bemiddelingsprocedure te openen.
18.
Het bemiddelingsorgaan dat bij beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie,(7) is opgericht (hierna:
"bemiddelingsorgaan"
), heeft op 4 februari 2000 zijn eindrapport uitgebracht. Het verklaart daarin dat het uiterst moeilijk is het geschil tussen partijen te beslissen omdat hun standpunten veeleer op deducties dan op vaststaande feiten berusten. Het merkt op dat de gegevens waarvan het kennis heeft genomen, niet kunnen uitsluiten dat de kwaliteit van de betrokken bananen niet aan de normen voldeed, maar dat het niet erg waarschijnlijk is dat alle betrokken hoeveelheden van gebrekkige kwaliteit waren. Het is ook mogelijk dat er fraude is gepleegd ter zake van de daadwerkelijk verkochte hoeveelheden. Aan het orgaan is evenwel geen enkel concreet bewijs daarvoor overgelegd.
19.
Volgens het bemiddelingsorgaan is de redenering van de Spaanse autoriteiten dus ook aannemelijk. Met name is het mogelijk dat geringe hoeveelheden bananen die aan de normen voldeden onder de kostprijs zijn verkocht, omdat de telers met deze verkoop compenserende steun konden ontvangen die zij anders niet zouden hebben gekregen. Een dergelijke gang van zaken is niet verboden.
20.
Het bemiddelingsorgaan concludeert dat het niet in staat is geweest de gezichtspunten van beide partijen nader tot elkaar te brengen. Niettemin verzoekt het de Commissie de grondslag van haar voorstel voor financiële correctie in het licht van zijn opmerkingen te controleren.
21.
Op 15 mei 2000 heeft de Commissie haar syntheseverslag vastgesteld. Zij concludeert daarin, dat de Spaanse autoriteiten er niet in zijn geslaagd aan te tonen dat de omstreden verkopen tegen uiterst lage prijzen werkelijk hadden plaatsgevonden of dat zij aan de gestelde vereisten voldeden. De Commissie stelde een financiële correctie voor van 100 % van de compenserende steun voor de hoeveelheden bananen die tegen een lagere prijs dan 5 ESP per kilo waren afgezet, en van 25 % van de compenserende steun voor de hoeveelheden bananen die tegen een prijs tussen 5 en 10 ESP per kilo waren afgezet. Deze correctie hield bovendien in dat het compenserende bedrag opnieuw moest worden berekend na aftrek van de aldus bedoelde goederen, teneinde de gemiddelde prijs ex bananenpakhuis vast te stellen en te vermijden dat de vermoedelijke
"verkopen"
van invloed waren op het eindbedrag van de compenserende steun. Het totale bedrag van de correctie bedroeg 428 882 534 ESP.
22.
De procedure eindigde op 5 juli 2000 met de bestreden beschikking, waarbij de in het syntheseverslag genoemde financiële correctie is opgelegd.
III ─ Conclusies van partijen
23.
Het Koninkrijk Spanje concludeert dat het het Hof behage, de bestreden beschikking nietig te verklaren, voorzover deze de compenserende steun voor de Spaanse bananensector betreft, en de Commissie in de kosten te verwijzen.
24.
De Commissie concludeert tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van verzoeker in de kosten.
IV ─ Analyse
25.
De Spaanse regering voert drie middelen aan.
26.
In de eerste plaats heeft de Commissie, door te weigeren de in het begrotingsjaar 1995 gedane uitgaven voor haar rekening te nemen, een vergissing begaan en het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel geschonden.
27.
In de tweede plaats heeft de Commissie een vergissing begaan met betrekking tot de gegevens die zij heeft gebruikt bij het bepalen van de financiële correctie. Verder heeft zij onjuiste conclusies getrokken uit haar vaststellingen.
28.
In de derde plaats is de bestreden beschikking onvoldoende gemotiveerd.
A ─
Eerste middel: de correctie strekt zich ten onrechte uit tot de uitgaven van 1995
29.
De Spaanse regering stelt dat de bestreden beschikking zich ten onrechte uitstrekt tot de in 1995 gedane uitgaven, omdat deze al zijn goedgekeurd bij een andere beschikking, namelijk beschikking 1999/187/EG van de Commissie van 3 februari 1999 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met de door het EOGFL gefinancierde uitgaven(8). De enige uitzonderingen op de goedkeuring van de door Spanje ingediende rekeningen hebben betrekking op de uitgaven die in lid 1, sub f, van de bijlage bij deze beschikking als
"niet erkend"
waren aangeduid en de hoeveelheden die in lid 1, sub c, van deze bijlage waren
"uitgesloten"
van goedkeuring.
30.
De betalingen voor de bananen vallen niet onder de uitgesloten hoeveelheden, maar onder de erkende uitgaven, en zijn dus reeds goedgekeurd.
31.
Door te weigeren deze uitgaven voor haar rekening te nemen, schendt de Commissie het vertrouwensbeginsel, zulks ten nadele van zowel de Spaanse administratie als de particuliere ontvangers van compenserende steun.
32.
De Commissie schendt bovendien het rechtszekerheidsbeginsel. De Spaanse regering merkt op, dat het van essentieel belang is dat de gemeenschapsinstellingen de onaantastbaarheid van de door hen vastgestelde handelingen eerbiedigen.
33.
De Commissie meent dat het eerste middel van de Spaanse regering ongegrond is. Zij stelt dat beschikking 1999/187 niet de in het kader van de betrokken compenserende steun uitgekeerde bedragen heeft goedgekeurd.
34.
Volgens de Commissie vormden de in het verkoopseizoen 1995 ─ dat liep van 1 januari 1995 tot en met 31 december 1995 ─ aan de telers uitgekeerde betalingen slechts voorschotten op de definitieve compenserende steun. Deze kunnen pas als definitief ontvangen worden aangemerkt wanneer het saldo van de steun is uitbetaald en de zekerheid vrijgegeven, hetgeen heeft plaatsgevonden gedurende het begrotingsjaar 1996 ─ dat liep van 16 oktober 1995 tot en met 15 oktober 1996 ─ en niet gedurende het begrotingsjaar 1995.
35.
Om te kunnen vaststellen of er een recht op steun bestaat krachtens verordening nr. 1858/93, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 796/95 van de Commissie van 7 april 1995(9), moet de Commissie over alle gegevens beschikken met betrekking tot de jaarlijkse referentieperiode, welke bij bananen overeenkomt met het kalenderjaar. Pas wanneer zij aan het eind van het jaar over deze gegevens beschikt, onderzoekt de Commissie of er sprake was van omstandigheden die betaling van de steun rechtvaardigen, in die zin dat de productieopbrengsten lager waren dan de referentieopbrengsten, en stelt zij het bedrag van de steun vast. Dan pas kan het saldo worden uitgekeerd en kunnen de zekerheden worden vrijgegeven. De tevoren uitbetaalde bedragen zijn slechts vooruitbetalingen, die naderhand herzien kunnen worden. Tot dat tijdstip bestaat er nog geen recht op steun, kan de hoogte ervan niet worden vastgesteld en kan derhalve ook niet worden aangenomen dat er enigerlei bedrag moet worden goedgekeurd.
36.
De Commissie blijft er dan ook bij, dat aangezien de steun voor de in 1995 afgezette bananen pas in 1996 definitief werd betaald, beschikking 1999/187 betreffende het begrotingsjaar 1995 niet de uit hoofde van de betrokken steun uitbetaalde bedragen kon goedkeuren.
37.
Ik deel het standpunt van de Commissie dat beschikking 1999/187 zich niet uitstrekt tot de uitgaven die bij de bestreden beschikking zijn gecorrigeerd.
38.
Uit de bijlage bij de bestreden beschikking blijkt namelijk dat de door het Koninkrijk Spanje bestreden correcties betrekking hebben op uitgaven die zijn gedaan in de begrotingsjaren 1996 en 1997. Beschikking nr. 1999/187 keurt echter de rekeningen van het begrotingsjaar 1995 goed. Aangezien het hier om verschillende begrotingsjaren gaat, heeft voornoemde beschikking dus geen betrekking op de uitgaven die het voorwerp hebben gevormd van de bestreden beschikking.
39.
De Spaanse regering stelt evenwel dat sommige van de door de Commissie gecorrigeerde uitgaven in werkelijkheid onder het begrotingsjaar 1995 vallen.
40.
Zij betoogt dat
"de Commissie enkel de bedragen in aanmerking had mogen nemen die waren betaald in het kader van compenserende steun voor de bananensector in het begrotingsjaar 1996, en geen rekening had mogen houden met
de in het begrotingsjaar 1995 verrichte betalingen (10), die [...] reeds waren afgewikkeld.
"
41.
Dit argument kan echter niet worden aanvaard.
42.
Zoals de Commissie terecht opmerkt, zijn de in het begrotingsjaar 1995 verrichte betalingen in het kader van de verordeningen nrs. 404/93 en 1858/93 voorschotten.
43.
In dit verband moet worden verwezen naar artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1858/93, dat bepaalt:
"[d]e aanvragen worden ingediend:
a)
wat
de voorschotten
betreft, in de eerste tien dagen van maart, mei, juli, september en november
voor bananen die tijdens de twee maanden voorafgaande aan de maand van de aanvraag, daadwerkelijk zijn afgezet
. [...]
b)
wat de betaling van
het saldo van het steunbedrag
betreft,
in de eerste tien dagen van januari van het jaar na dat waarvoor de steun wordt aangevraagd
.
Het saldo omvat:
─
de steun voor bananen die in november en december zijn afgezet,
─
en, in voorkomend geval, de aanpassing, aan de hand van het definitieve steunbedrag, van de bedragen die zijn uitgekeerd voor de bananen die in de onder a vermelde perioden zijn afgezet
" (11).
44.
Uit deze bepaling blijkt dat de afzet van bananen tijdens het jaar waarin deze plaatsvindt tot betaling van een voorschot aan de teler leidt. Pas in het jaar daarop ontvangt hij het steunsaldo.
45.
Deze uitlegging vindt eveneens steun in de zesde overweging van de considerans van verordening nr 1858/93, waarnaar de Commissie verwijst en die luidt als volgt:
"[...] dat de compenserende steun voor een bepaald jaar pas aan het begin van het daaropvolgende jaar kan worden vastgesteld en betaald en dat het daarom nodig blijkt voorschotten toe te kennen om voor een normale afzet van de communautaire producten te zorgen en aldus de doelstelling van deze maatregel te verwezenlijken; dat deze voorschotten echter slechts mogen worden betaald indien een zekerheid wordt gesteld voor het geval dat de definitieve steun minder zou bedragen dan het totaal van de betaalde voorschotten"
.
46.
Wanneer dus de Commissie bij de afzet van bananen in de jaren 1995 en 1996 onregelmatigheden heeft vastgesteld, gaat het daarbij om een afzet waarvoor de teler in diezelfde jaren slechts voorschotten heeft ontvangen. Het steunsaldo werd echter pas in de jaren 1996, respectievelijk 1997 betaald.
47.
De Commissie merkt zeer juist op dat aangezien de steunbedragen pas in 1996 en 1997 definitief zijn vastgesteld, deze bedragen pas in het kader van de procedures voor de begrotingsjaren 1996 en 1997 zijn goedgekeurd, en niet in het kader van de procedure voor het begrotingsjaar 1995, waarop beschikking 1999/87 betrekking had.
48.
De procedure betreffende de goedkeuring van de rekeningen heeft namelijk, zoals de titel van beschikking nr. 1999/87 ook bevestigt, betrekking op de door het EOGFL gefinancierde
"uitgaven"
.
49.
Er is evenwel pas sprake van een uitgave ten laste van het EOGFL vanaf de datum waarop de steun definitief is geworden of de zekerheid is vrijgegeven. Tot die datum is het bestaan van een dergelijke uitgave immers onzeker, omdat het als voorschot betaalde bedrag door verbeurte van de zekerheid kan worden teruggevorderd, wanneer blijkt dat de steun niet verschuldigd is.
50.
De Spaanse regering vraagt zich verder nog af waarom de Commissie in dit geval niet in beschikking 1999/187 heeft gepreciseerd dat deze niet de uitgaven uit hoofde van de compenserende steun voor bananen omvatte, omdat de definitieve betaling pas in 1996 plaatsvond, terwijl zij met betrekking tot de steun voor telers van bepaalde landbouwgewassen wel uitdrukkelijk een dergelijke precisering in deze beschikking had opgenomen.
51.
Ik ben evenwel van mening dat de loutere omstandigheid dat de Commissie in de considerans van beschikking 1999/187 wel naar landbouwgewassen maar niet naar bananen verwijst, niet de conclusie wettigt dat deze beschikking de in 1995 als voorschot aan de telers van bananen betaalde bedragen heeft goedgekeurd. Of er sprake is van een uitgave ten laste van het EOGFL hangt immers af van de toepasselijke regeling, en niet van een overweging van de considerans van een beschikking van de Commissie.
52.
Verder meent de Spaanse regering dat het standpunt dat de in 1995 verrichte betalingen als vooruitbetalingen moeten worden aangemerkt niet strookt met het bepaalde in artikel 7, lid 4, vierde alinea, sub b, van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(12), die betrekking heeft op steun voor plattelandsontwikkeling.
53.
Volgens de Spaanse regering heeft de Europese wetgever namelijk een onderscheid gemaakt tussen steun voor plattelandsontwikkeling als bedoeld in voornoemd artikel 7 en andere steun. In het kader van de steun voor plattelandsontwikkeling vormen de betalingen die voorafgaan aan de definitieve betaling slechts vooruitbetalingen. Bij de andere soorten steun, zoals compenserende steun voor bananen, mogen de verschillende, aan de definitieve betaling voorafgaande betalingen echter niet als vooruitbetalingen worden aangemerkt. Deze betalingen maken deel uit van de toegekende compenserende steun en kunnen het voorwerp van een goedkeuring vormen. In casu zijn zij goedgekeurd bij beschikking 1999/187 betreffende het begrotingsjaar 1995.
54.
Ik wijs er in dit verband op dat artikel 7, lid 4, vierde alinea, van verordening nr. 1258/1999 bepaalt:
"Financiering kan niet worden geweigerd voor:
a)
in artikel 2 bedoelde uitgaven die meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, zijn gedaan;
b)
uitgaven voor in artikel 3 bedoelde maatregelen waarvoor de definitieve betaling meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, is verricht.
"
55.
De Commissie merkt evenwel terecht op dat verordening nr. 1258/1999, die verordening nr. 729/70 vervangt, krachtens artikel 20 ervan enkel van toepassing is op uitgaven die vanaf 1 januari 2000 zijn verricht. Zij geldt dus niet voor de in casu betrokken uitgaven en lijkt dan ook niet bruikbaar bij de uitlegging ervan.
56.
Overigens wil het feit dat bij de steun voor plattelandsontwikkeling de termijn van 24 maanden aanvangt op het moment van definitieve betaling nog niet zeggen dat in het kader van in artikel 7, lid 4, vierde alinea, sub a, bedoelde steun elke betaling, of zij nu definitief is of niet, moet worden aangemerkt als
"uitgave"
die deze termijn doet ingaan.
57.
De Commissie merkt namelijk terecht op:
"of de deelbetalingen als uitgaven die nog moeten goedgekeurd of als uitgaven waarvoor betaling van een saldo wordt verwacht moeten worden aangemerkt, hangt uitsluitend af van de kenmerken van de steun en de sector, alsmede van de daarvoor geldende wettelijke regeling"
.
58.
Het begrip
"uitgaven"
in de zin van artikel 7, lid 4, vierde alinea, sub a, van verordening nr. 1258/1999 moet dus aan de hand van verordening nr. 1858/93, en niet aan de hand van artikel 7, lid 4, vierde alinea, sub b, van verordening nr. 1258/1999 worden gedefinieerd.
59.
Gelet op het voorgaande ben ik dan ook van mening dat de bij de bestreden beschikking gecorrigeerde uitgaven geen betrekking hebben op het begrotingsjaar 1995, dat het voorwerp heeft gevormd van beschikking 1999/187.
60.
De premisse waarop het eerste middel van de Spaanse regering berust en die in wezen erop neerkomt dat er een overlapping bestaat tussen beschikking 1999/187 en de bestreden beschikking, is dus onjuist.
61.
Hieruit volgt dat beschikking 1999/187 niet het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen wekken dat de betrokken uitgaven in de bestreden beschikking nimmer zouden worden gecorrigeerd. Aangezien het hier om een logisch en coherent stelsel gaat, is ook het rechtszekerheidsbeginsel niet geschonden.
62.
De voorgaande overwegingen volstaan om tot afwijzing van het eerste middel van de Spaanse regering te concluderen.
63.
Volledigheidshalve wil ik echter ook nog ingaan op het subsidiaire argument van de Commissie, dat zelfs indien het begrotingsjaar 1995 als het relevante jaar moest worden beschouwd, beschikking nr. 1999/87 niet alle in dit begrotingsjaar verrichte uitgaven heeft goedgekeurd.
64.
De Commissie verwijst met name naar de laatste overweging van de considerans van beschikking 1999/187 op grond waarvan deze beschikking
"[...] niet vooruitloopt op financiële gevolgen die de Commissie tijdens een toekomstige procedure voor de goedkeuring van rekeningen zal trekken uit bij de vaststelling van deze beschikking [op 3 februari 1999] lopend onderzoek [...]"
65.
De Commissie verklaart dat de onderzoeken naar de omstreden compenserende steun op die datum nog niet waren afgesloten, al was het slechts omdat zij het eindresultaat ervan nog niet aan de Spaanse regering had meegedeeld.
66.
Verder beroept de Commissie zich op de twaalfde overweging van de considerans van beschikking 1999/187, waarin wordt gesteld dat
"in artikel 5, lid 2, onder c, van verordening (EEG) nr. 729/70 [zoals gewijzigd bij verordening 1287/95] is bepaald dat de Commissie financiering kan weigeren voor uitgaven die zijn gedaan in de periode van 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van haar verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaten mededeelt; dat de Commissie tussen mei en september 1997 de resultaten van bepaalde verificaties aan de betrokken lidstaten heeft medegedeeld; dat uit deze verificaties financiële gevolgen kunnen voortvloeien en dat deze gevolgen van invloed kunnen zijn op uitgaven die zijn gedeclareerd voor het begrotingsjaar 1995; [...] dat deze beschikking geen afbreuk doet aan het recht van de Commissie om in het begrotingsjaar 1995 gedane uitgaven die naar haar op de voornoemde verificaties gebaseerde oordeel niet in overeenstemming waren met de communautaire voorschriften, via een latere beschikking aan communautaire financiering te onttrekken"
.
67.
In dit verband moet in de eerste plaats worden gewezen op punt 30 van het arrest van 29 maart 1998, Griekenland /Commissie(13), waarin het Hof oordeelde dat
"[d]e Commissie overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70, na raadpleging van het comité van het EOGFL, vóór het einde van het volgende jaar de rekeningen inzake de uitgaven van diensten en organen aan de hand van de jaarrekeningen goedkeurt. Wanneer echter de gegevens die de lidstaten moeten verstrekken en de door haar dienstig geachte controles geen definitieve resultaten opleveren, mag de Commissie de rekeningen vaststellen op basis van de bij de goedkeuringsprocedure verkregen gegevens en mag zij zich daarbij de mogelijkheid van correctie van deze beschikking in het kader van een latere goedkeuring voorbehouden"
.(14)
68.
Hieruit blijkt naar mijn mening dat de Commissie zich inderdaad de mogelijkheid kan voorbehouden om in het kader van een latere goedkeuring correcties toe te passen, wanneer zij niet over bepaalde gegevens beschikt, bijvoorbeeld omdat de onderzoeken nog niet zijn afgerond.
69.
In de tweede plaats heeft de Commissie, anders dan de Spaanse regering stelt, zichzelf met de vaststelling van beschikking 1999/187 niet de mogelijkheid ontnomen om correcties met betrekking tot uitgaven in het begrotingsjaar 1995 toe te passen.
70.
In concreto meent de Spaanse regering dat artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95, waarop de bestreden beschikking berust, niet kon worden toegepast op de in 1995 gedane uitgaven, aangezien deze bepaling krachtens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1287/95 pas met ingang van het begrotingsjaar 1996 van toepassing is.
71.
Zoals de Commissie terecht opmerkt, is deze opvatting van de Spaanse regering evenwel in strijd met de rechtspraak van het Hof.
72.
In punt 82 van zijn arrest van 6 maart 2001, Nederland/Commissie(15) oordeelde het Hof namelijk:
"[i]n het belang van een nuttige uitlegging van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1287/95 moet de correctieprocedure worden geacht van toepassing te zijn op de begrotingsjaren na 16 oktober 1992 waarvoor vóór de inwerkingtreding van die verordening geen goedkeuringsbesluit was vastgesteld"
.
73.
Verder heeft het Hof hieruit in punt 81 van zijn arrest van 6 december 2001, Griekenland/Commissie(16), afgeleid dat
"de Commissie [...] voor de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1995 de procedure moest volgen van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 [zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95]"
.
74.
De Spaanse regering brengt hiertegen evenwel in dat wanneer zou moeten worden aangenomen dat de correctieprocedure zich niettemin kan uitstrekken tot uitgaven die in het begrotingsjaar 1995 zijn gedaan, de bij artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95, voorziene termijn van 24 maanden van toepassing zou zijn.
75.
Deze termijn zou dan concreet moeten worden berekend vanaf 8 juli 1997, zijnde de datum van de eerste mededeling van de Commissie aan het Koninkrijk Spanje over het resultaat van haar onderzoeken. De uitgaven die dateren van vóór 8 juli 1995 zouden dus niet bij de correctie kunnen worden betrokken.
76.
Op die datum was echter volgens de Spaanse regering een groot deel van de uitgaven van het begrotingsjaar 1995 voor de oogst van dat jaar reeds gedaan.
77.
Ik deel de mening van de Spaanse regering dat de bij artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95, voorziene termijn van 24 maanden in casu van toepassing is.
78.
De bestreden beschikking berust namelijk op deze bepaling, die in de vijfde alinea ervan de termijn van 24 maanden in de volgende bewoordingen vastlegt:
"Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan.[...]"
79.
Het belang van de termijn van 24 maanden, waarmee overeenkomstig de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 1287/95 wordt beoogd
"de maximumperiode [vast te stellen] waarop de aan de uitkomsten van [door de Commissie verrichte] nalevingscontroles te verbinden gevolgen betrekking kunnen hebben"
, is reeds in de rechtspraak van het Hof onderstreept.(17)
80.
Zo heeft het Hof in punt 133 van het arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, geoordeeld dat
"[d]ie beperking [...] als doel [heeft] de lidstaten te beschermen tegen het gebrek aan rechtszekerheid dat zou bestaan indien de Commissie uitgaven die vele jaren vóór de vaststelling van een beschikking over de conformiteit zijn verricht, weer in geding zou kunnen brengen"
.
81.
Hieruit volgt dat indien de bij de bestreden beschikking gecorrigeerde uitgaven inderdaad onder het begrotingsjaar 1995 vallen, zij, voorzover zij vóór 8 juli 1995 zijn gedaan, niet meer mogen worden gecorrigeerd.
82.
Partijen bestrijden namelijk niet dat de schriftelijke mededeling, in de zin van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95, op 8 juli 1997 heeft plaatsgevonden. De termijn van 24 maanden gaat derhalve terug tot 8 juli 1995.
83.
Uit het voorgaande volgt dat het op de considerans van beschikking 1999/187 gebaseerde subsidiaire argument van de Commissie slechts gedeeltelijk kan slagen.
84.
Ondanks de voorbehouden die de Commissie in deze considerans heeft gemaakt met betrekking tot de correcties die nog op de uitgaven over het begrotingsjaar 1995 konden worden toegepast, zou zij inderdaad niet bevoegd zijn geweest om de vóór 8 juli 1995 verrichte uitgaven te corrigeren.
85.
Het loutere feit dat de Commissie in de considerans van een goedkeuringsbeschikking een aantal voorbehouden heeft gemaakt, ontslaat haar immers niet van de verplichting om de bij artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 voorziene termijn van 24 maanden in acht te nemen.
86.
Ik wijs er evenwel op dat dit subsidiair door de Commissie aangevoerde argument niet relevant is voor de oplossing van het geschil, aangezien naar mijn mening vaststaat dat de bestreden beschikking zich niet uitstrekt tot de uitgaven over het begrotingsjaar 1995.
87.
Derhalve geef ik het Hof in overweging het eerste middel van de Spaanse regering af te wijzen.
B ─
Tweede middel: gebruik van onjuiste gegevens en verkeerde uitlegging
88.
Het tweede middel van de Spaanse regering bestaat in wezen uit twee onderdelen. De Spaanse regering verwijt de Commissie namelijk enerzijds dat zij zich op onjuiste gegevens heeft gebaseerd en anderzijds dat zij uit deze gegevens verkeerde conclusies heeft getrokken.
Gebruik van onjuiste gegevens
89.
De Spaanse regering stelt dat de Commissie de gegevens met betrekking tot de afzet gedurende de begrotingsjaren 1996 en 1997 niet had mogen gebruiken voor de verkoopseizoenen 1995 en 1996, die overeenkomen met kalenderjaren en dus niet gelijk lopen met de gekozen begrotingsjaren. Deze praktijk is niet alleen onlogisch, maar ook onjuist.
90.
De Spaanse regering betoogt dat de diensten van de Commissie de woorden
"jaren 1995 en 1996"
hebben gebruikt toen zij de Spaanse autoriteiten om deze gegevens verzochten. De term
"jaar"
staat, wat de goedkeuring van de rekeningen betreft, voor begrotingsjaar. De Spaanse autoriteiten hebben deze gegevens verstrekt en daarbij uitdrukkelijk aangegeven welke tweemaandelijkse steunaanvragen met welke begrotingsjaren van het EOGFL overeenkwamen, zodat hierover geen misverstand kon ontstaan. De diensten van de Commissie hebben er evenwel op geen enkel moment op gewezen dat de aan hen verstrekte gegevens onjuist waren.
91.
De Commissie brengt hiertegen in, dat zij de gegevens heeft gebruikt die de Spaanse autoriteiten haar hebben verstrekt, en merkt op dat zij hun herhaaldelijk heeft voorgesteld haar andere, nauwkeuriger inlichtingen te verstrekken, waarbij zij aangaf bereid te zijn, de berekeningen opnieuw te maken. In dit verband noemt de Commissie haar brief van 15 juni 1999 en het daarop door haar geformuleerde voorstel, waarvan het bemiddelingsorgaan in zijn rapport melding maakt.
92.
Ik herinner eraan dat de correctie berust op de door de Commissie gedane vaststellingen dat in de loop van de jaren 1995 en 1996 belangrijke hoeveelheden bananen waarmee bij de berekening van de compenserende steun rekening was gehouden, op de lokale markt van de Canarische Eilanden waren verkocht voor uiterst lage prijzen, die onder de 10 ESP per kilo lagen en zelfs konden dalen tot de symbolische prijs van 1 ESP per kilo.
93.
Ook al zijn de door de Commissie daaruit afgeleide onregelmatigheden, om de hierboven reeds uiteengezette redenen, van invloed op de uitgaven over de jaren 1996 en 1997, dit neemt niet weg dat de materiële gegevens die op een onregelmatigheid wijzen, zelf betrekking hebben op de jaren 1995 en 1996.
94.
Met name uit de reeds genoemde brief van 15 juni 1999 blijkt evenwel dat de Commissie zich inderdaad heeft laten leiden door de materiële gegevens die betrekking hebben op de jaren 1995 en 1996. Zo verwijst zij in deze brief naar de gemiddelde prijzen in deze jaren.
95.
Zoals de Commissie bovendien terecht opmerkt, heeft zij de Spaanse regering met deze brief in de gelegenheid gesteld om de door haar gebruikte gegevens te corrigeren. Zo staat in de voetnoot op bladzijde 1 van de bijlage bij deze brief vermeld:
"[i]ndien de Spaanse administratie met het oog op deze berekening over nauwkeuriger gegevens beschikt, wordt zij verzocht deze aan de Commissie mede te delen"
.
96.
De Spaanse regering heeft derhalve niet aangetoond dat de Commissie onjuiste gegevens heeft gebruikt of de Spaanse autoriteiten ten aanzien van de te verstrekken gegevens heeft misleid.
97.
Ik ben derhalve van mening dat het eerste onderdeel van het tweede middel ongegrond is.
Verkeerde uitlegging van de gegevens
98.
De Spaanse regering meent eveneens, dat de door de Commissie bij haar controles gedane vaststellingen de omstreden correcties niet rechtvaardigen.
99.
De Spaanse regering verwerpt de conclusies die de Commissie heeft getrokken uit de vaststelling dat de verkoopprijzen uiterst laag waren. Zij bestrijdt dat de Spaanse diensten zich hebben beperkt tot louter administratieve controles en dat er een reëel risico bestaat dat de opgestelde facturen betrekking hebben op bananen die niet daadwerkelijk zijn afgezet of die van slechte kwaliteit waren.
100.
In de eerste plaats beklemtoont de Spaanse regering dat de
"lagere prijzen"
slechts zeer geringe hoeveelheden betreffen. Wat de prijzen tussen 1 en 5 ESP en tussen 5 en 10 ESP per kilo aangaat, maakten de hoeveelheden bananen respectievelijk 0,48 % en 0,40 % uit van de totale hoeveelheid bananen waarvoor in het begrotingsjaar 1995 compenserende steun is aangevraagd, en respectievelijk 0,90 % en 0,50 % van de hoeveelheid met betrekking tot het begrotingsjaar 1996.
101.
In de tweede plaats betoogt de Spaanse regering dat de naleving van de kwaliteitsnormen wordt verzekerd door de toepassing van de bepalingen van verordening (EG) nr. 2898/95 van de Commissie van 15 december 1995 houdende voorschriften inzake de controle op de naleving van de kwaliteitsnormen in de sector bananen,(18) en door verschillende steekproefcontroles. Andere controles hebben plaatsgevonden naar aanleiding van conjunctuurproblemen of aangiftes of omdat er aanwijzingen voor onregelmatigheden waren. Bovendien is er een systeem ingesteld van
"automatische alarmering"
met specifieke controles, wanneer uit de door de bevoegde diensten opgestelde rapporten blijkt dat de prijzen onder de vastgestelde drempel zijn gezakt.
102.
Naast deze controles verrichten de Intervención General de la Administración del Estado en de Servicio de Inspección Financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias controles achteraf bij de ontvangers van de compenserende steun.
103.
Zo zijn in het EOGFL-begrotingsjaar 1995 controles verricht bij de volgende telers die compenserende steun hebben ontvangen: Coplaca, Félix Santiago Melián en Compañía Agrícola de Tenerife SA.
104.
In het EOGFL-begrotingsjaar 1996 zijn de leden van de Sociedad Cooperativa San Lorenzo (COSLO), alsmede verschillende steunontvangers van SAT Plátanos Taburiente gecontroleerd.
105.
Zowel Coplaca als SAT Plátanos Taburiente hebben voor de gecontroleerde periode facturen met
"lagere prijzen"
uitgereikt. In alle controleverslagen staat, dat de handelstransacties daadwerkelijk tijdens de referentieperiode hebben plaatsgevonden. Deze transacties zijn correct in de boekhouding van deze ondernemingen vermeld. De hoeveelheid geleverde en verpakte banen komt overeen met de hoeveelheid banen waarvoor steun is ontvangen. De kwaliteitscontroles worden door schriftelijke bewijzen bevestigd. Ten slotte tonen de bijbehorende bewijsstukken aan dat de hoeveelheid bananen waarvoor steun is aangevraagd, daadwerkelijk op de markt van de Canarische Eilanden en op het Iberisch schiereiland is afgezet.
106.
In de derde plaats verwijst de Spaanse regering naar de opmerking van het bemiddelingsorgaan dat het niet erg waarschijnlijk is dat bananen van een kwaliteit die niet aan de normen voldeed, op de markt zijn gebracht in een situatie van aanbodoverschot.
107.
In de vierde plaats kunnen de lage prijzen op de markt van de eilanden worden verklaard door talrijke redenen: het aanbodoverschot op de markt op het vaste land, het op de markt verschijnen van andere, vervangende fruitsoorten tegen lagere prijzen, een excessief aanbod op de Spaanse markt van bananen van buiten de Gemeenschap en een verhoging van het aanbod op de markt als gevolg van bepaalde klimatologische factoren.
108.
In de vijfde plaats wijst de Spaanse regering op een andere opmerking van het bemiddelingsorgaan, te weten dat geringe hoeveelheden bananen die aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voldeden, heel goed tegen prijzen onder de kostprijs (oogst, verpakking en transport) kunnen zijn afgezet, omdat de telers met deze verkoop compenserende steun konden ontvangen die zij anders niet hadden kunnen ontvangen.
109.
In repliek verwijst de Spaanse regering naar de door de grossiers op de markt van de Canarische Eilanden gehanteerde lijsten met weekprijzen, die zij eerder aan het bemiddelingsorgaan had overgelegd, alsmede naar een grafiek over de ontwikkeling van de fruitprijzen. Uit deze bij haar memorie van repliek gevoegde documenten blijkt, dat zich in de loop van een jaar enorme prijsschommelingen voordoen, die heel goed kunnen samengaan met een daadwerkelijke productieactiviteit.
110.
Bovendien wijst de Spaanse regering op een bij haar memorie van repliek gevoegd intern accountantsverslag over het verkoopseizoen 1996, waaruit blijkt dat de verkopen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden en voor compenserende steun in aanmerking komen.
111.
Ten slotte betoogt de Spaanse regering dat, wat de hoogte van de correctie betreft, in casu niet is voldaan aan de in document nr. VI/5330/97 genoemde criteria voor forfaitaire correctie.
112.
De Commissie verwerpt het argument van de Spaanse regering, dat de financiële correctie niet gerechtvaardigd was omdat toereikende controles hebben plaatsgevonden en de uiterst lage prijzen met name konden worden verklaard door conjuncturele redenen.
113.
De Commissie is van mening dat een financiële correctie nodig is op grond van de conclusies waartoe haar diensten zijn gekomen na een steekproef uit meer dan 100 betalingsdossiers. Een aantal van de geconstateerde prijzen ─ lager dan 5 ESP of tussen 5 en 10 ESP ─ konden volgens haar als
"symbolisch"
worden gekwalificeerd. Ter vergelijking merkt de Commissie op, dat de gemiddelde verkoopprijs per jaar van bananen 16 ESP per kilo bedroeg in 1995 en 22,7 ESP per kilo in 1996; het laagste gemiddelde per week bedroeg 10 ESP per kilo in 1995 en 18 ESP per kilo in 1996, ook al gaf de veertiende week van 1996 een sterke prijsdaling tot 9,47 ESP per kilo te zien.
114.
Uit de verklaringen van de autoriteiten van de Canarische Eilanden bleek dat de controles van de verkooptransacties louter administratief en van een oppervlakkig niveau waren geweest. Uit de gecontroleerde gegevens bleek bovendien dat de controlemogelijkheden waarover de regionale landbouwdiensten beschikten, voor dit soort transacties amper waren benut.
115.
De Commissie merkt op dat zij, gelet op deze gegevens, ervan uit is gegaan dat de symbolische prijzen fictieve verkopen betroffen of verkopen van producten die niet aan de gestelde kwaliteitsnormen voldeden, hoewel zij erkende dat er een redelijke twijfel kon bestaan met betrekking tot de hoeveelheden die voor een prijs tussen 5 en 10 ESP per kilo waren afgezet. Met betrekking tot de hoeveelheden die voor een prijs lager dan 5 ESP per kilo waren afgezet, was er echter geen enkele twijfel mogelijk.
116.
De Commissie betoogt dat verzoeker geen bewijs heeft geleverd dat dit fruit daadwerkelijk is afgezet. Tijdens bilateraal overleg heeft zij ermee ingestemd dat de autoriteiten van de Canarische Eilanden een accountantscontrole uitvoerden om de aankoop van bananen door tussenpersonen te vergelijken met de latere verkoop van deze bananen door deze personen. Het rapport dat naar aanleiding van deze accountantscontrole is opgesteld en dat betrekking heeft op de maanden juli en augustus 1996, tijdens welke periode de prijzen nochtans de neiging hebben om te dalen, heeft aangetoond dat de prijzen van tweede-keus bananen, ofwel bananen van inferieure kwaliteit, binnen een marge tussen 10 en 50 ESP waren gebleven. Het rapport heeft volgens de Commissie dus niet aangetoond dat er daadwerkelijk verkopen voor minder dan 10 ESP hebben plaatsgevonden. De toelichtingen die het Koninkrijk Spanje later op dit rapport heeft gegeven, hebben evenmin aangetoond dat deze verkopen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden, om welke reden de Commissie heeft gemeend haar oorspronkelijke conclusies te moeten handhaven en de beoogde correctie toe te moeten passen.
117.
Vervolgens gaat de Commissie in op de vijf opmerkingen van de Spaanse regering.
118.
In de eerste plaats deelt zij het standpunt van de Spaanse regering dat het bij de bananen die tegen buitengewoon lage prijzen zijn verkocht, om
"zeer geringe"
hoeveelheden ging. Zij voegt hier evenwel aan toe dat de correctie juist om deze reden gering is en enkel op deze hoeveelheden betrekking heeft.
119.
Wat in de tweede plaats de kwaliteit van de controles betreft, beklemtoont de Commissie dat de afzet van bananen tegen buitengewoon lage prijzen niet tot aanvullende verificaties ter plaatse heeft geleid. Het systeem van de
"automatische alarmering"
is pas in 1997 van kracht geworden, terwijl de goedkeuring de verkoopseizoenen 1995 en 1996 betrof, die reeds waren geëindigd.
120.
In de derde plaats verwerpt de Commissie het argument van de Spaanse regering dat aangezien de tussenpersonen geen commercieel belang hebben bij de verkoop van bananen van slechte kwaliteit, het onwaarschijnlijk is dat dergelijke verkopen hebben plaatsgevonden. Volgens haar was de prijs juist een van de belangrijkste commerciële criteria voor de tussenpersonen om hen tot dergelijke verkopen aan te zetten.
121.
In de vierde plaats is de Commissie van mening dat het feit dat er dergelijk lage prijzen golden, niet door het aanbodoverschot, het voorhanden zijn van substitutieproducten op de markt of door klimatologische factoren kan worden verklaard.
122.
In de vijfde plaats erkent de Commissie dat het mogelijk is dat een aantal telers hun productie tegen elke willekeurige prijs wilde verkopen om compenserende steun te ontvangen die anders verloren zou zijn gegaan, maar dan moet het wel om echte verkopen gaan en om bananen die een kwaliteitscontrole hebben ondergaan. Gelet op de geconstateerde prijzen, lijkt het haar echter niet mogelijk dat aan deze twee voorwaarden is voldaan.
123.
In dupliek betoogt de Commissie dat haar argumenten geenszins worden tegengesproken door de prijsstatistieken die de Spaanse regering bij haar memorie van repliek heeft gevoegd. Deze laten de sterke schommelingen zien van de prijs van bananen van de Canarische Eilanden, maar geven als zodanig geen verklaring voor de buitengewoon lage verkoopprijzen die door haar zijn vastgesteld.
124.
Overigens heeft de door verzoeker overgelegde prijsgrafiek betrekking op groothandelsprijzen, terwijl de vastgestelde correctie is gebaseerd op de verkoopprijzen die tussen telers en grossiers golden.
125.
De Commissie meent dat het Koninkrijk Spanje de gelegenheid heeft gehad om aan te tonen dat de verkopen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden, doch dat het hiervan geen gebruik heeft gemaakt, Het heeft immers enkel statistieken en documentatie overgelegd betreffende de door tussenpersonen verrichte verkopen en de aan detaillisten gevraagde prijzen, maar niet betreffende de verkopen tussen telers en tussenpersonen en de door hen gehanteerde prijzen. Dezelfde kritiek geldt het interne accountantsverslag dat de Spaanse regering bij haar memorie van repliek heeft gevoegd.
126.
Wat ten slotte de voor de vaststelling van de financiële correctie gebruikte methode betreft, meent de Commissie, in tegenstelling tot de Spaanse regering, dat deze niet onjuist is.
127.
De Commissie stelt dat de verwijzing door de Spaanse regering naar bepaalde criteria in document nr. VI/5330/97 niet relevant is, omdat daarmee op forfaitaire correcties wordt gedoeld, een mogelijkheid waarvan de Commissie in casu geen gebruik heeft gemaakt, aangezien zij in staat was om de daadwerkelijk geleden schade vast te stellen.
128.
Wat te denken van deze argumenten?
129.
Om te beginnen dient te worden gewezen op het arrest van 6 december 2001, Griekenland/Commissie, reeds aangehaald, waarin het Hof zich over de verdeling van de bewijslast tussen de Commissie en de betrokken lidstaat bij een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten heeft uitgesproken als volgt:
"10.
Het staat aan de Commissie om een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen. Zij moet dus haar beschikking waarbij het ontbreken van controles of tekortkomingen in de door de betrokken lidstaat verrichte controles worden vastgesteld, rechtvaardigen (zie met name arrest van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie, C-247/98, Jurispr. blz. I-1, punt 7, en de reeds aangehaalde rechtspraak).
11.
De Commissie behoeft evenwel de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet volledig aan te tonen; zij moet enkel
een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles en cijfers koestert
(zie arresten van 21 januari 1999, Duitsland/Commissie, C-54/95, Jurispr. blz. I-35, punt 35; 22 april 1999, Nederland/Commissie, C-28/94, Jurispr. blz. I-1973, punt 40, en Griekenland/Commissie, reeds aangehaald, punt 8).
12.
Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie berust op het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren,
zodat dus de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen
dat controles zijn verricht en dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval,
de beweringen van de Commissie onjuist
(zie reeds aangehaalde arresten van 21 januari 1999, Duitsland/Commissie, punt 35; Nederland/Commissie, punt 41, en Griekenland/Commissie, punt 9)
"
.(19)
130.
Gelet op deze rechtspraak ben ik van mening dat de Commissie voldoende
"bewijs [heeft geleverd] voor de ernstige en redelijke twijfel die zij [koestert]"
omtrent de naleving van de regels van de gemeenschappelijke ordening van de bananenmarkt, en met name van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 404/93, dat bepaalt:
"[a]an telers in de Gemeenschap die lid zijn van een erkende telersvereniging en
die op de markt van de Gemeenschap bananen afzetten die voldoen aan de gemeenschappelijke normen
, wordt een compenserende steun toegekend voor het eventuele verlies aan opbrengsten [...]"
.(20)
131.
Vergelijkt men, zoals de Commissie heeft gedaan, de bij de controles geconstateerde omstreden prijzen met de prijzen die in de jaren 1995 en 1996 op de Canarische Eilanden gangbaar waren, dan rijst namelijk
"ernstige en redelijke twijfel"
of eerstgenoemde prijzen, die uiterst laag, of zelfs symbolisch waren, wel overeenkwamen met werkelijke verkopen van bananen die aan de gestelde kwaliteitsnormen voldeden.
132.
Bovendien is de Spaanse regering er niet in geslaagd
"gedetailleerd en volledig [... ] te bewijzen dat [...] de beweringen van de Commissie onjuist [zijn]"
.
133.
Enerzijds heeft, zoals de Commissie terecht opmerkt, het feit dat bananen tegen buitengewoon lage prijzen zijn afgezet tijdens de betrokken verkoopseizoenen niet geleid tot aanvullende verificaties of inspecties ter plaatse, ondanks het vermoeden van onregelmatigheid dat door deze prijzen werd gewekt.
134.
Bovendien kan men zich afvragen hoe uitvoerig de controles achteraf door de Spaanse autoriteiten waren. Zoals de Commissie in dupliek verklaart, houdt het door de Spaanse regering in repliek overgelegde interne accountantsverslag
"enkel rekening met daadwerkelijke [verkopen] tussen tussenpersonen en detaillisten, en niet met die tussen telers en tussenpersonen. De Commissie vraagt zich zelfs af waarom de inspecteurs enkel de verkoopfacturen hebben gecontroleerd en geen belangstelling hadden voor de gegevens over de inkopen van deze ondernemingen. Deze controles hadden door de inspecteurs zonder veel problemen immers ter plaatse kunnen worden verricht, waardoor het Koninkrijk Spanje over geloofwaardige gegevens had kunnen beschikken."
135.
Aangezien de steun krachtens artikel 12, lid 1, van verordening nr. 404/93 wordt toegekend aan de bananentelers, moet namelijk veeleer op dat niveau, in plaats van op het niveau van de tussenpersonen worden aangetoond, dat bananen overeenkomstig de kwaliteitsnormen zijn verkocht.
136.
Anderzijds bestrijdt de Spaanse regering niet de verklaringen van de Commissie, volgens welke:
"de diensten van de Commissie zich tijdens bilateraal overleg met de Spaanse autoriteiten bereid hebben getoond de bewijzen die deze aan hen konden overleggen, te aanvaarden, en zelfs bereid waren de resultaten van een verificatie waarmee de aankoop van bananen door tussenpersonen kon worden vergeleken met de latere verkoop van deze bananen door dezelfde personen, als bewijs te accepteren.
Hoewel het verificatieverslag uitgaat van een tweemaandelijkse periode (juli-augustus 1996) waarin de prijzen de neiging hebben om te dalen, omdat het aanbod zowel qua variëteit als kwantiteit stijgt, zoals het verslag zelf onderstreept, wordt hierin vastgesteld dat de prijzen van tweede-keus bananen, dat wil zeggen bananen van inferieure kwaliteit, binnen een marge tussen 10 en 50 ESP waren gebleven.
"
137.
Naar mijn oordeel heeft de Commissie hieruit terecht geconcludeerd dat uit het accountantsverslag van de Spaanse autoriteiten zelf niet is gebleken dat er daadwerkelijk verkopen onder een prijs van 10 ESP hebben plaatsgevonden.
138.
De Spaanse regering bestrijdt deze conclusie door te wijzen op verschillende conjuncturele omstandigheden, zoals het aanbodoverschot op de markt en klimatologische factoren, die volgens haar het niveau van de geconstateerde prijzen konden verklaren.
139.
Ik ben het eens met de Spaanse regering dat de door haar genoemde conjuncturele omstandigheden van invloed zijn op de prijs en dat het juist dergelijke omstandigheden zijn die tot prijsschommelingen leiden.
140.
Doch ook al verklaren conjuncturele omstandigheden normale prijsschommelingen, ik ben het met de Commissie eens dat zij nochtans niet rechtvaardigen dat de prijzen tot een buitengewoon laag, of zelfs symbolisch niveau dalen.
141.
Op zijn hoogst konden deze prijzen, voorzover zij geen onregelmatigheden verhulden, worden verklaard door een uitzonderlijke conjuncturele omstandigheid van grote betekenis. De Spaanse regering heeft daarvan echter geen melding gemaakt. Bovendien zou een dergelijke omstandigheid naar alle waarschijnlijkheid niet onopgemerkt zijn gebleven.
142.
Wat de opmerking van het bemiddelingsorgaan betreft dat het niet erg waarschijnlijk is dat bananen van een kwaliteit die niet aan de normen voldeed, op de markt zijn gebracht in een situatie van aanbodoverschot, wil ik er allereerst aan herinneren dat
"de Commissie bij het geven van haar beschikking niet aan de conclusies van het bemiddelingsorgaan [is] gebonden"
.(21)
143.
Bovendien merkt de Commissie terecht op dat, indien de aankoopprijs van bananen die niet aan de kwaliteitsnormen voldoen laag genoeg, of zelfs symbolisch is, dit sommige tussenpersonen ertoe kan aanzetten om de bananen ook bij een aanbodoverschot van bananen van goede kwaliteit op de markt te brengen.
144.
Ik kom nu bij de andere opmerking van het bemiddelingsorgaan, namelijk dat
"het heel goed mogelijk is dat er, zij het geringe, hoeveelheden bananen die aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voldeden, zijn afgezet tegen prijzen die niet de kosten dekken van oogst, verpakking en transport, aangezien de telers met deze verkoop compenserende steun konden ontvangen die zij anders zouden hebben verloren. Een dergelijke gang van zaken kan echter niet worden geacht te zijn verboden door een regeling die niet in minimumprijzen voorziet en die een plafond vaststelt voor de hoeveelheden waarvoor compenserende steun kan worden ontvangen"
.
145.
Naar mijn mening is deze opmerking van groot gewicht. Het feit dat de communautaire regeling geen minimumprijs bevat, is een kennelijke lacune, doch men kan marktdeelnemers niet verwijten dat zij daarvan hebben geprofiteerd.
146.
Ik denk mij echter achter de Commissie te kunnen scharen waar zij stelt dat het bij zulke lage prijzen meer dan twijfelachtig is dat de betrokken bananen aan de kwaliteitsnormen voldeden.
147.
Ten slotte moet worden vastgesteld dat de Canarische regering vanaf 1997 een systeem van
"automatische alarmering"
, heeft ingesteld dat in werking treedt wanneer de prijzen onder een vastgestelde drempel zakken. Daarmee lijkt zij te erkennen dat buitengewoon lage prijzen niet enkel tot een willekeurige conjuncturele omstandigheid kunnen worden herleid.
148.
Ik meen derhalve dat de Commissie genoegzaam heeft aangetoond, dat er sprake is van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening van de markt voor bananen.
149.
Met het tweede onderdeel van het tweede middel komt de Spaanse regering echter niet alleen op tegen de vermeende schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening van de markt voor bananen, maar ook tegen de hoogte van de door de Commissie toegepaste correctie.
150.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat,
"al moet de Commissie bewijzen dat de regels inzake de gemeenschappelijke organisatie van de landbouwmarkten zijn geschonden (zie, inzonderheid, arrest van 6 maart 2001, Nederland/Commissie, C-278/98, Jurispr. blz. I-1501, punt 39 en de aldaar aangehaalde rechtspraak), de lidstaat in voorkomend geval moet aantonen dat de Commissie daaraan onjuiste financiële gevolgen heeft verbonden (zie arrest van 19 november 1998, Frankrijk/Commissie, C-235/97, Jurispr. blz. I-7555, punt 39)"
.(22)
151.
Aangaande de betwisting van de hoogte van de correctie beperkt de Spaanse regering zich evenwel tot het citeren van bepaalde passages uit document VI/5330/97.
152.
Deze passages hebben echter, zoals de Commissie terecht opmerkt, betrekking op de forfaitaire correctie, terwijl de Commissie in casu de correctie niet forfaitair heeft berekend, maar op basis van de hoeveelheden die als onregelmatig moesten worden aangemerkt.
153.
Voor het overige ben ik van mening dat de Commissie de hoogte van de correctie hoe dan ook niet verkeerd heeft vastgesteld.
154.
Immers, ofschoon de Spaanse autoriteiten zelf voor tweede-keus bananen geen lagere prijzen dan 10 ESP per kilo hebben geconstateerd, heeft de Commissie voor de bananen die voor een prijs tussen 5 en 10 ESP per kilo waren afgezet, nog een aanzienlijke waarschijnlijkheidsmarge van 75 % gehanteerd. Zo heeft zij een bedrag overeenkomend met 25 % van de compenserende steun voor de hoeveelheden die waren afgezet voor een prijs tussen 5 en 10 ESP per kilo gecorrigeerd. Alleen voor de hoeveelheden die waren afgezet voor minder dan 5 ESP per kilo, heeft de Commissie een correctie van 100 % van de compenserende steun opgelegd.
155.
Gelet op het voorgaande concludeer ik tot afwijzing van het tweede onderdeel van het tweede middel van de Spaanse regering.
C ─
Derde middel: ontoereikende motivering
156.
De Spaanse regering stelt dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd. De Commissie heeft noch in de bestreden beschikking, noch tijdens de procedure voorafgaand aan de vaststelling ervan, uiteengezet waarom enerzijds 100 % van de bananen die voor een lagere prijs dan 5 ESP per kilo zijn afgezet en anderzijds 25 % van de bananen die voor een prijs tussen 5 en 10 ESP per kilo zijn afgezet, van communautaire financiering is uitgesloten. De bestreden beschikking geeft op dit punt geen enkele motivering, zodat de Spaanse regering de gronden voor de vastgestelde maatregel niet kan kennen.
157.
De Commissie bestrijdt het door het Koninkrijk Spanje aangevoerde middel. Zij herinnert eraan dat in de rechtspraak geen uitvoerige motivering wordt geëist, omdat de lidstaat immers nauw betrokken is bij de voorbereiding van de beschikking. In casu wist het Koninkrijk Spanje sinds 15 juni 1999 en zelfs nog eerder, dat het uitzonderlijk lage niveau van de verkoopprijzen de reden voor de correctie was.
158.
De Commissie merkt bovendien op dat het Koninkrijk Spanje tijdens de procedure op geen enkele moment de methode ter vaststelling van de correctiepercentages heeft bekritiseerd en de reden voor de correctie steeds heeft begrepen.
159.
In dit verband zij eraan herinnerd dat
"volgens de rechtspraak van het Hof betreffende de omvang van de motiveringsverplichting van de Commissie zoals die volgt uit artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG), in de speciale context waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen tot stand komen, de motivering van een beschikking als voldoende [moet] worden beschouwd wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van die beschikking en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen (zie arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 21)"
.(23)
160.
Welnu, gelet op de hiervoor geschetste feiten, kan niet worden ontkend dat de Spaanse autoriteiten nauw betrokken zijn geweest bij de voorbereiding van de bestreden beschikking.
161.
Bovendien bevat het syntheseverslag van de Commissie van 15 mei 2000 duidelijke toelichtingen met betrekking tot de redenen voor de correctie en de berekening daarvan.
162.
Ik geef het Hof derhalve in overweging het derde middel af te wijzen.
V ─ Conclusie
163.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
─
het beroep te verwerpen;
─
het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)
PB L 180, blz. 49.
(3)
PB L 94, blz. 13.
(4)
PB L 125, blz. 1.
(5)
PB L 47, blz. 1.
(6)
PB L 170, blz. 5.
(7)
PB L 182, blz. 5.
(8)
PB L 61, blz. 37.
(9)
PB L 80, blz. 17.
(10)
Cursivering van mij.
(11)
Cursivering van mij. Verordening nr. 796/95 verving met ingang van 8 april 1995 de tekst van artikel 7 lid 2, door een andere tekst, waarbij het beginsel van betaling van voorschotten in het jaar X en betaling van het steunsaldo in het jaar X+1, evenwel werd gehandhaafd.
(12)
PB L 160, blz. 103.
(13)
C-61/95, Jurispr. blz. I-207.
(14)
Zie ook arrest van 21 maart 2002, Spanje/Commissie (C-130/99, Jurispr. blz. I-3005, punt 164).
(15)
C-278/98, Jurispr. blz. I-1501.
(16)
C-373/99, Jurispr. blz. I-9619.
(17)
Zie arresten Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punten 133 tot en met 135, en van 13 juni 2002, Luxemburg/Commissie (C-158/00, Jurispr. blz. I-5373, punten 22-24).
(18)
PB L 304, blz. 17.
(19)
Cursivering van mij.
(20)
Cursivering van mij.
(21)
Arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 39. Zie ook arresten van 13 september 2001, Spanje/Commissie (C-374/99, Jurispr. blz. I-5943, punt 9), en 21 oktober 1999, Duitsland/Commissie (C-44/97, Jurispr. blz. I-7177, punt 18).
(22)
Arrest van 21 maart 2002, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 42.
(23)
Arrest van 22 november 2001, Italië/Commissie (C-147/99, Jurispr. blz. I-8999, punt 57).