62002CJ0222_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-222/02,
με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ,
την οποία υπέβαλε το Bundesgerichtshof (Γερμανία), με απόφαση της 16ης Μαΐου 2002, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 17 Ιουνίου 2002, στο πλαίσιο της δίκης
Peter Paul,
Cornelia Sonnen-Lütte,
Christel Mörkens
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ολομέλεια),
συγκείμενο από τους Β. Σκουρή, Πρόεδρο, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, προέδρους τμήματος, C. Gulmann (εισηγητή), J.-P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr και J. N. Cunha Rodrigues, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: C. Stix-Hackl
γραμματέας: M.-F. Contet, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της προφορικής διαδικασίας της 30ής Σεπτεμβρίου 2003,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
– ο P. Paul, η C. Sonnen-Lütte και η C. Mörkens, εκπροσωπούμενοι από τον K. Hasse, Rechtsanwalt,
– η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους W.-D. Plessing και A. Tiemann,
– η Ισπανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον E. Braquehais Conesa,
– η Ιρλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον D. J. O'Hagan, επικουρούμενο από τον A. M. Collins, BL,
– η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον I. M. Braguglia, επικουρούμενο από την P. Palmieri, avvocatessa dello Stato,
– η Πορτογαλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους L. I. Fernandes και L. Máximo dos Santos,
– η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τον K. Manji, επικουρούμενο από τον M. Hoskins, barrister,
– η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Γ. Ζαββό, επικουρούμενο από τον B. Wägenbaur, Rechtsanwalt,
αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 25ης Νοεμβρίου 2003,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 3 και 7, της οδηγίας 94/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 1994, περί των συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων (ΕΕ L 135, σ. 5), καθώς και διαφόρων διατάξεων της πρώτης οδηγίας 77/780/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1977, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος (ΕΕ ειδ. έκδ., 06/002, σ. 3), της οδηγίας 89/299/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Απριλίου 1989, σχετικά με τα ίδια κεφάλαια των πιστωτικών ιδρυμάτων (ΕΕ L 124, σ. 16), καθώς και της δεύτερης οδηγίας 89/646/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος και την τροποποίηση της οδηγίας 77/780/ΕΟΚ (ΕΕ L 386, σ. 1).
2. Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ενδίκων διαφορών μεταξύ, αφενός, των Peter Paul, Cornelia Sonnen-Lütte και Christel Mörkens (στο εξής: Paul κ.λπ.) και, αφετέρου, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, από την οποία οι πρώτοι ζητούν αποζημίωση λόγω καθυστερημένης μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 94/19 και λόγω πλημμελούς ασκήσεως εποπτείας σε τράπεζα εκ μέρους της Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (ομοσπονδιακή υπηρεσία εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων, στο εξής: Bundesaufsichtsamt).
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
3. Σύμφωνα με την εικοστή τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/19:
«[…] η παρούσα οδηγία δεν μπορεί να προβλέπει ευθύνη των κρατών μελών ή των αρμόδιων αρχών τους έναντι των καταθετών, εφόσον έχουν μεριμνήσει για τη θέσπιση ή την επίσημη αναγνώριση ενός ή περισσοτέρων συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων ή των ίδιων των πιστωτικών ιδρυμάτων ώστε να εξασφαλίζεται η αποζημίωση ή η προστασία των καταθετών υπό τους όρους που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία».
4. Το άρθρο 3 της οδηγίας 94/19 ορίζει:
«1. Κάθε κράτος μέλος φροντίζει να συσταθούν και να αναγνωριστούν επίσημα στο έδαφός του ένα ή περισσότερα συστήματα εγγύησης των καταθέσεων. […]
[…]
2. Εάν ένα πιστωτικό ίδρυμα δεν τηρεί τις υποχρεώσεις που υπέχει ως μέλος συστήματος εγγύησης των καταθέσεων, απευθύνεται κοινοποίηση στις αρμόδιες αρχές που χορήγησαν την άδεια λειτουργίας, οι οποίες, σε συνεργασία με το σύστημα εγγύησης, λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα, περιλαμβανομένης της επιβολής κυρώσεων, για να εξασφαλίσουν ότι το πιστωτικό ίδρυμα τηρεί τις υποχρεώσεις του.
3. Εάν, παρά τα μέτρα αυτά, το πιστωτικό ίδρυμα δεν τηρεί τις υποχρεώσεις του, το σύστημα μπορεί, εφόσον η εθνική νομοθεσία επιτρέπει τον αποκλεισμό μέλους, και με τη ρητή συναίνεση των αρμόδιων αρχών, να ειδοποιεί εντός προθεσμίας δώδεκα μηνών τουλάχιστον ότι προτίθεται να αποκλείσει το πιστωτικό ίδρυμα από τη συμμετοχή του στο σύστημα. Οι καταθέσεις που έγιναν πριν από τη λήξη της προθεσμίας εξακολουθούν να καλύπτονται πλήρως από το σύστημα. Εάν, μετά την πάροδο της προθεσμίας, το πιστωτικό ίδρυμα δεν έχει τηρήσει τις υποχρεώσεις του, το σύστημα εγγύησης μπορεί, πάντα με τη ρητή συναίνεση των αρμόδιων αρχών, να προβεί σε αποκλεισμό του.
4. Εφόσον το επιτρέπει η εθνική νομοθεσία, και με τη ρητή συγκατάθεση των αρμόδιων αρχών που χορήγησαν την άδεια λειτουργίας, ένα πιστωτικό ίδρυμα που αποκλείσθηκε από σύστημα εγγύησης των καταθέσεων μπορεί να συνεχίσει να δέχεται καταθέσεις εάν, πριν από τον αποκλεισμό του, έχει συστήσει εναλλακτική εγγύηση που εξασφαλίζει στους καταθέτες ύψος και πεδίο προστασίας τουλάχιστον ίσο με εκείνο που προσφέρει το επίσημα αναγνωρισμένο σύστημα.
5. Εάν ένα πιστωτικό ίδρυμα για το οποίο υπάρχει πρόθεση αποκλεισμού δυνάμει της παραγράφου 3 αδυνατεί να συστήσει εναλλακτική εγγύηση σύμφωνα με τους όρους που εκτίθενται στην παράγραφο 4, οι αρμόδιες αρχές που χορήγησαν την άδεια λειτουργίας του την ανακαλούν αμέσως.»
5. Κατά το άρθρο 7 της οδηγίας 94/19:
«1. Τα συστήματα εγγύησης των καταθέσεων καθορίζουν ότι το σύνολο των καταθέσεων κάθε καταθέτη πρέπει να καλύπτεται μέχρι ποσού 20 000 ECU σε περίπτωση που οι καταθέσεις καθίστανται μη διαθέσιμες.
[…]
3. Το παρόν άρθρο δεν παρεμποδίζει τη διατήρηση ή τη θέσπιση διατάξεων, οι οποίες παρέχουν υψηλότερη ή ευρύτερη κάλυψη των καταθέσεων. Τα συστήματα εγγύησης των καταθέσεων μπορούν, ιδίως, να καλύπτουν πλήρως ορισμένα είδη καταθέσεων για κοινωνικούς λόγους.
[…]
6. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε ο έχων δικαίωμα αποζημίωσης καταθέτης να δικαιούται να στραφεί κατά του συστήματος εγγύησης των καταθέσεων».
6. Το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/19 ορίζει ότι «[τ]α κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν προς την παρούσα οδηγία μέχρι την 1η Ιουλίου 1995. Πληροφορούν αμέσως την Επιτροπή σχετικά».
Η εθνική κανονιστική ρύθμιση
7. Το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, του Gesetz über das Kreditwesen (νόμου περί πιστωτικών ιδρυμάτων, στο εξής: KWG), ως είχε κατά την εφαρμογή του στην κύρια δίκη (μετά την τροποποίηση της 9ης Σεπτεμβρίου 1998, BGBl. 1998 I, σ. 2776) ορίζει:
«3. Το Bundesaufsichtsamt μπορεί, στο πλαίσιο της ασκήσεως των καθηκόντων του, να υποχρεώνει το πιστωτικό ίδρυμα και τους διαχειριστές του να λαμβάνουν τα ενδεδειγμένα και κατάλληλα μέτρα για την πρόληψη ή την εξάλειψη προβλημάτων του πιστωτικού ιδρύματος που θέτουν σε κίνδυνο την ασφάλεια των περιουσιακών στοιχείων που έχουν εμπιστευθεί στο πιστωτικό ίδρυμα οι πελάτες του ή παρακωλύουν τη νομότυπη διεξαγωγή των τραπεζικών εργασιών ή παροχή χρηματοοικονομικών υπηρεσιών.
4. Το Bundesaufsichtsamt ασκεί τα καθήκοντα που του έχουν ανατεθεί με τον παρόντα νόμο και με άλλους νόμους αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.»
8. Στη διάταξη αυτή αντιστοιχεί σήμερα το άρθρο 4, παράγραφος 4, του Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleitungsaufsicht (νόμου περί ομοσπονδιακού οργανισμού εποπτείας της παροχής χρηματοοικονομικών υπηρεσιών) της 22ας Απριλίου 2002 (BGBl. 2002 I, σ. 1310).
9. Το άρθρο 839, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο του Bürgerliches Gesetzbuch (γερμανικού αστικού κώδικα, στο εξής: BGB) ορίζει:
«Κάθε δημόσιος υπάλληλος που παραβαίνει εκ δόλου ή εξ αμελείας το υπηρεσιακό του καθήκον έναντι τρίτου υποχρεούται να του αποκαταστήσει την προκληθείσα ζημία.»
10. Το άρθρο 34, πρώτη περίοδος, του Grundgesetz (θεμελιώδους νόμου, στο εξής: GG) ορίζει:
«Αν ένα πρόσωπο, κατά την άσκηση δημοσίου λειτουργήματος που του έχει ανατεθεί, παραβεί το υπηρεσιακό του καθήκον έναντι τρίτου, γεννάται κατ’ αρχήν ευθύνη του Δημοσίου ή του οργανισμού στον οποίον υπηρετεί το πρόσωπο αυτό».
Η κύρια δίκη και τα προδικαστικά ερωτήματα
11. Οι Paul κ.λπ. ήταν πελάτες της τράπεζας BVH Bank für Vermögensanlagen und Handel AG (στο εξής: τράπεζα BVH). Η τράπεζα είχε λάβει το 1987 από την Bundesaufsichtsamt άδεια λειτουργίας, αλλά δεν μετείχε σε κανένα σύστημα εγγυήσεως των καταθέσεων. Μεταξύ 1987 και 1992 η εν λόγω τράπεζα επιδίωξε χωρίς αποτέλεσμα να γίνει δεκτή στον μηχανισμό εγγυήσεως καταθέσεων της Bundesverband deutscher Banken eV (ομοσπονδιακής ενώσεως γερμανικών τραπεζών), αλλά εγκατέλειψε τη διαδικασία λόγω μη εκπληρώσεως των απαιτούμενων προϋποθέσεων.
12. Το 1991, 1995 και 1997, η Bundesaufsichtsamt διεξήγαγε ελέγχους στις δραστηριότητες της τράπεζας BVH, λόγω της προβληματικής περιουσιακής καταστάσεώς της. Κατόπιν του τρίτου ειδικού ελέγχου, στις 14 Νοεμβρίου 1997, η Bundesaufsichtsamt υπέβαλε αίτηση κηρύξεως της τράπεζας σε πτώχευση και ανακάλεσε την άδεια λειτουργίας.
13. Οι Paul κ.λπ. άνοιξαν προθεσμιακούς λογαριασμούς καταθέσεων στην τράπεζα BVH στις 7 Ιουνίου 1995, στις 28 Φεβρουαρίου 1994 και στις 17 Ιουνίου 1993 αντιστοίχως. Κατά την πτωχευτική διαδικασία, η οποία άρχισε τον Δεκέμβριο του 1997, δήλωσαν αντιστοίχως απαιτήσεις ύψους 131 455,80 γερμανικών μάρκων (DEM), 101 662,51 DEM και 66 976,20 DEM.
14. Οι Paul κ.λπ. άσκησαν ενώπιον του Landgericht Bonn (Γερμανία) αγωγές αποζημιώσεως κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, λόγω απωλειών στις καταθέσεις τους. Ισχυρίστηκαν ότι οι απώλειες αυτές δεν θα είχαν επέλθει αν οδηγία 94/19 είχε μεταφερθεί στο γερμανικό δίκαιο εντός της προθεσμίας που τάσσει το άρθρο 14 αυτής, ήτοι πριν την 1η Ιουλίου 1995. Πράγματι, η Bundesaufsichtsamt θα μπορούσε τότε να λάβει μέτρα εποπτείας έναντι της τράπεζας BVH, πριν ακόμη οι ενάγοντες προβούν σε οποιαδήποτε καταβολή σε αυτήν.
15. Ωστόσο, η οδηγία 94/19 μεταφέρ θηκε στο γερμανικό δίκαιο με τον νόμο περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας ΕΚ περί εγγυήσεως των καταθέσεων και της οδηγίας ΕΚ περί αποζημιώσεως των επενδυτών, της 16ης Ιουλίου 1998 (BGBl. 1998 I, σ. 1842), ο οποίος τέθηκε σε ισχύ την 1η Αυγούστου 1998.
16. Πρωτοδίκως, το Landgericht Bonn έκρινε ότι η εκπρόθεσμη μεταφορά της οδηγίας 94/19 στο εσωτερικό δίκαιο συνιστά κατ’ εξοχήν παράβαση του κοινοτικού δικαίου εκ μέρους της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και υποχρέωσε την τελευταία να καταβάλει εντόκως 39 450 DEM, σε καθέναν από τους ενάγοντες, το αντίστοιχο των 20 000 ευρώ που ορίζει το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/19.
17. Όσον αφορά το ύψος της ζημίας που υπερβαίνει το ποσό αυτό, το Landgericht Bonn, καθώς και το Oberlandesgericht Köln (Γερμανία) απέρριψαν τους ισχυρισμούς των Paul κ.λπ. Κατά τα δύο αυτά δικαστήρια, η επίκληση διοικητικής ευθύνης δυνάμει του άρθρου 839 BGB, σε συνδυασμό με το άρθρο 34 GG, προϋποθέτει παράβαση «υπηρεσιακού καθήκοντος έναντι τρίτου», δηλαδή καθήκοντος το οποίο υφίσταται οπωσδήποτε και έναντι του ζημιωθέντος. Έκριναν ότι δεν συντρέχει κάτι τέτοιο για την Bundesaufsichtsamt, η οποία ασκεί τα καθήκοντά της αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, KWG.
18. Οι Paul κ.λπ. άσκησαν αναίρεση (Revision) ενώπιον του Bundesgerichtshof και ζήτησαν να υποχρεωθεί η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να καταβάλει αποζημίωση λόγω παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου.
19. Το Bundesgerichtshof παρατηρεί, αφενός, ότι οι Paul κ.λπ. δεν προσδιόρισαν επακριβώς ποια είναι τα απαραίτητα μέτρα εποπτείας που η Bundesaufsichtsamt δεν έθεσε σε εφαρμογή. Αφετέρου, υπογραμμίζει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν αμφισβήτησε ρητώς την αιτίαση περί πλημμελούς συμπεριφοράς εκ μέρους της Bundesaufsichtsamt, αρνήθηκε όμως τη σχετική ευθύνη, διότι η υπηρεσία αυτή ασκεί τα καθήκοντά της αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Bundesgerichtshof φρονεί ότι, κατά την εξέταση της αιτήσεως αναιρέσεως, πρέπει να λάβει ως δεδομένο ότι η Bundesaufsichtsamt δεν εφάρμοσε τα επιβαλλόμενα μέτρα εποπτείας ή ότι έπραξε τούτο με καθυστέρηση, με αποτέλεσμα οι Paul κ.λπ. να υποστούν ζημία η οποία υπερβαίνει το ποσό που τους επιδικάστηκε πρωτοδίκως.
20. Το Bundesgerichtshof θεωρεί ότι κρίσιμο ζήτημα για τη νομική εκτίμηση στο πλαίσιο της ενώπιόν του διαδικασίας αποτελεί το αν είναι νόμιμος ο περιορισμός, δυνάμει διατάξεως όπως το άρθρο 6, παράγραφος 4, KWG, της διοικητικής ευθύνης της Bundesaufsichtsamt αποκλειστικά σε αυτή που απορρέει από τις υποχρεώσεις της στο πλαίσιο του δημοσίου συμφέροντος –οπότε τα δικαστήρια των προηγούμενων βαθμών ορθώς δεν δέχθηκαν ευθύνη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας βάσει των άρθρων 839 BGB και 34 GG– ή αν η διάταξη αυτή δεν πρέπει να εφαρμοστεί λόγω υπεροχής του κοινοτικού δικαίου.
21. Το Bundesgerichtshof εξηγεί ότι, αν το Δικαστήριο κρίνει ότι οι καταθέτες δύνανται, δυνάμει της οδηγίας 94/19 ή των άλλων οδηγιών περί πιστωτικών ιδρυμάτων, να αξιώσουν, προς το συμφέρον τους, από τις αρμόδιες αρχές τη θέσπιση μέτρων εποπτείας, το άρθρο 6, παράγραφος 4, KWG είναι αντίθετο στο κοινοτικό δίκαιο.
22. Όσον αφορά τις διάφορες οδηγίες συντονισμού στον τραπεζικό τομέα τις οποίες μνημονεύει, το Bundesgerichtshof επισημαίνει ότι οι Paul κ.λπ. υποστηρίζουν, στο πλαίσιο της αιτήσεως αναιρέσεως, ότι από το σύνολο των εν λόγω οδηγιών συνάγεται ότι τα μέτρα εποπτείας αποσκοπούν στην προστασία των καταθετών. Αν αυτές οι εφαρμοστέες από πλευράς νομοθεσίας περί τραπεζικής εποπτείας οδηγίες δεν περιέχουν καμία ρητή ένδειξη περί προστασίας των καταθετών, το σύστημα συνολικής ρυθμίσεως της εποπτείας των τραπεζών στερείται, όπως υποστηρίζουν οι Paul κ.λπ., κάθε πρακτικής σημασίας, δεδομένου ότι, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 4, KWG, η Bundesaufsichtsamt ασκεί τα καθήκοντά της προς εξυπηρέτηση αποκλειστικά του δημοσίου συμφέροντος.
23. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Bundesgerichtshof αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1) α)	Παρέχουν οι διατάξεις των άρθρων 3 και 7 της οδηγίας 94/19 […] στον καταθέτη, εκτός από το δικαίωμα να αποζημιώνεται, σε περίπτωση που οι καταθέσεις του δεν είναι πλέον διαθέσιμες, κατ’ εφαρμογή ενός συστήματος εγγυήσεως των καταθέσεων μέχρι το ποσό που αναφέρεται στο άρθρο 7, παράγραφος 1, το δικαίωμα επιπλέον να αξιώνει από τις αρμόδιες αρχές να λαμβάνουν τα αναφερόμενα στο άρθρο 3, παράγραφοι 2 έως 5, μέτρα, εν ανάγκη μάλιστα να ανακαλούν την άδεια λειτουργίας του πιστωτικού ιδρύματος;
β)	Εφόσον στον καταθέτη απονέμεται τέτοιο δικαίωμα, περιλαμβάνει το δικαίωμα αυτό τη δυνατότητα προβολής απαιτήσεως αποζημιώσεως λόγω πταίσματος των αρμόδιων αρχών η οποία να υπερβαίνει το ποσό που αναφέρεται στο άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας [94/19];
2) α)	Παρέχουν οι κατωτέρω απαριθμούμενες διατάξεις των οδηγιών περί εναρμονίσεως των κανόνων σχετικά με την εποπτεία των τραπεζών –είτε κατ’ ιδίαν είτε σε συνδυασμό μεταξύ τους και, αν ναι, από ποιο χρονικό σημείο– στον αποταμιευτή και επενδυτή δικαιώματα που συνεπάγονται ότι οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών οφείλουν να λαμβάνουν προς το συμφέρον των αποταμιευτών και επενδυτών αυτών τα μέτρα εποπτείας για τα οποία έχουν εξουσιοδοτηθεί με τις εν λόγω οδηγίες και ότι ευθύνονται συναφώς σε περίπτωση πταίσματός τους,
ή περιέχει η οδηγία [94/19] ειδική και πλήρη ρύθμιση για όλες τις περιπτώσεις μη διαθεσιμότητας των καταθέσεων;
– πρώτη οδηγία 77/780 […], άρθρο 6, παράγραφος 1, και αιτιολογικές σκέψεις 4 και 12·
– δεύτερη οδηγία 89/646 […], άρθρα 3, 4 έως 7 και 10 έως 17, και αιτιολογική σκέψη 11·
– οδηγία 89/299 […], άρθρο 7, σε συνδυασμό με τα άρθρα 2 έως 6·
– οδηγία 95/26/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Ιουνίου 1995, [για την τροποποίηση των οδηγιών 77/780/ΕΟΚ και 89/646/ΕΟΚ στον τομέα των πιστωτικών ιδρυμάτων, των οδηγιών 73/239/ΕΟΚ και 92/49/ΕΟΚ στον τομέα της ασφάλισης ζημιών, των οδηγιών 79/267/ΕΟΚ και 92/96/ΕΟΚ στον τομέα της ασφάλισης ζωής, της οδηγίας 93/22/ΕΟΚ στον τομέα των επιχειρήσεων επενδύσεων και της οδηγίας 85/611/ΕΟΚ στον τομέα των οργανισμών συλλογικών επενδύσεων σε κινητές αξίες (ΟΣΕΚΑ), με σκοπό την ενίσχυση της προληπτικής εποπτείας] (ΕΕ L 168, σ. 7), αιτιολογική σκέψη 15.
β) Αποτελούν ερμηνευτικό βοήθημα για την απάντηση στο ανωτέρω ερώτημα –ανεξάρτητα από το αν περιέχουν εφαρμοστέες στην προκειμένη περίπτωση διατάξεις– οι οδηγίες:
– 92/30/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 6ης Απριλίου 1992, σχετικά με την εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε ενοποιημένη βάση (ΕΕ L 110, σ. 52), αιτιολογική σκέψη 11·
– 93/6/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 1993, για την επάρκεια των ίδιων κεφαλαίων των επιχειρήσεων επενδύσεων και των πιστωτικών ιδρυμάτων (ΕΕ L 141, σ. 1), αιτιολογική σκέψη 8·
– 93/22/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 10ης Μαΐου 1993, σχετικά με τις επενδυτικές υπηρεσίες στον τομέα των κινητών αξιών (ΕΕ L 141, σ. 27), αιτιολογικές σκέψεις 2, 5, 29, 32, 41 και 42;
3) Σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεχθεί ότι οι ανωτέρω παρατεθείσες οδηγίες ή ορισμένες από αυτές παρέχουν στους αποταμιευτές ή επενδυτές το δικαίωμα να απαιτούν από τις αρμόδιες αρχές να λαμβάνουν προς το συμφέρον τους μέτρα εποπτείας, υποβάλλονται επιπλέον τα εξής ερωτήματα:
α) Παράγει το δικαίωμα του αποταμιευτή ή επενδυτή να αξιώνει τη λήψη μέτρων εποπτείας προς το συμφέρον του άμεσα αποτελέσματα στο πλαίσιο διαδικασίας που έχει κινηθεί κατά του κράτους μέλους, με συνέπεια να πρέπει να μην εφαρμοστούν οι εθνικές διατάξεις στις οποίες προσκρούει το δικαίωμα αυτό,
ή
β) ευθύνεται το κράτος μέλος, το οποίο δεν έχει σεβαστεί το δικαίωμα αυτό των αποταμιευτών ή επενδυτών κατά τη μεταφορά των οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιό του, μόνο σύμφωνα με τις αρχές του κοινοτικού δικαίου περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου;
γ) Αποτελεί, στην τελευταία περίπτωση, η εκ μέρους του κράτους μέλους μη παροχή του δικαιώματος σχετικά με τη λήψη των μέτρων εποπτείας κατάφωρη παραβίαση του κοινοτικού δικαίου;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
24. Παρά τις αμφιβολίες που διατυπώθηκαν, με ορισμένες από τις υποβληθείσες στο Δικαστήριο παρατηρήσεις, ως προς το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, με τη λεπτομερή αιτιολογία που παρέθεσε στις σκέψεις 19 έως 22 της παρούσας αποφάσεως, το Bundesgerichtshof εξήγησε για ποιον λόγο η ερμηνεία των κοινοτικών κανόνων στους οποίους αναφέρεται είναι απαραίτητη για να εκδώσει την απόφασή του στο πλαίσιο της κύριας δίκης. Περαιτέρω, εξέθεσε επαρκώς το νομικό πλαίσιο και το ιστορικό, παρέχοντας τη δυνατότητα αφενός στο Δικαστήριο να του απαντήσει λυσιτελώς και αφετέρου στους διαδίκους της κύριας δίκης, στα κράτη μέλη και στην Επιτροπή να υποβάλουν παρατηρήσεις, σύμφωνα με το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου.
Επί του πρώτου ερωτήματος
25. Με το πρώτο ερώτημά του, το Bundesgerichtshof ερωτά κατ’ ουσίαν αν η οδηγία 94/19, καθόσον επιβάλλει, με το άρθρο 3, παράγραφοι 2 έως 5, τη λήψη μέτρων εποπτείας και την υποχρέωση αφαιρέσεως της άδειας λειτουργίας πιστωτικού ιδρύματος, απαγορεύει εθνικό κανόνα δυνάμει του οποίου η εθνική αρχή εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων ασκεί τα καθήκοντά της αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, με αποτέλεσμα το εθνικό δίκαιο να στερεί από τους ιδιώτες αξίωση προς αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους της αρχής αυτής.
26. Επιβάλλεται συναφώς να υπομνηστεί ότι σκοπός της οδηγίας 94/19, ανεξαρτήτως του πού βρίσκονται οι καταθέσεις στο εσωτερικό της Κοινότητας, είναι η θέσπιση συστήματος προστασίας των καταθετών σε περίπτωση που καταστούν μη διαθέσιμες οι καταθέσεις τους σε πιστωτικό ίδρυμα που μετέχει σε σύστημα εγγυήσεως καταθέσεων.
27. Το δικαίωμα αποζημιώσεως των καταθετών σε τέτοια περίπτωση διέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφοι 1 και 6, της οδηγίας αυτής. Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού ορίζει το μέγιστο ποσό αποζημιώσεως που μπορεί να αξιώσει ο καταθέτης, ενώ η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου διευκρινίζει ότι τα κράτη μέλη δύνανται, με διάταξη του εθνικού δικαίου, να παράσχουν στους καταθέτες αυξημένη και πληρέστερη προστασία των καταθέσεων. Το άρθρο 7, παράγραφος 6, της οδηγίας 94/19 επιβάλλει στα κράτη μέλη να διασφαλίζουν ότι οι καταθέτες, για να ασκήσουν το δικαίωμά τους αποζημιώσεως, όπως αυτό ορίζεται ιδίως στις παραγράφους 1 και 3, μπορούν να στραφούν δικαστικώς κατά του συστήματος εγγυήσεως των καταθέσεων.
28. Κατά το άρθρο 3, παράγραφοι 2 έως 5, της ίδιας οδηγίας, οι αρμόδιες αρχές που έχουν εκδώσει την άδεια λειτουργίας των πιστωτικών ιδρυμάτων οφείλουν, αφενός, να μεριμνούν, σε συνεργασία με το σύστημα εγγυήσεως των καταθέσεων, ώστε τα εν λόγω πιστωτικά ιδρύματα να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους ως μέλη του συστήματος εγγυήσεως των καταθέσεων, και, αφετέρου, να ανακαλούν, ενδεχομένως, την άδεια λειτουργίας του οικείου πιστωτικού ιδρύματος, υπό τις προϋποθέσεις της παραγράφου 5.
29. Σκοπός του άρθρου 3, παράγραφοι 2 έως 5, της οδηγίας 94/19 είναι να διασφαλιστεί στους καταθέτες ότι το πιστωτικό ίδρυμα όπου έχουν την κατάθεσή τους ανήκει σε σύστημα εγγυήσεως των καταθέσεων, ώστε να διαφυλαχθεί το δικαίωμα αποζημιώσεώς τους σε περίπτωση που η κατάθεσή τους καταστεί μη διαθέσιμη, σύμφωνα με τους προβλεπόμενους στην οδηγία αυτή κανόνες και, ιδίως, στο άρθρο 7. Επομένως, οι διατάξεις αυτές αποσκοπούν μόνο στη θέσπιση και την καλή λειτουργία ενός συστήματος εγγυήσεως των καταθέσεων, όπως αυτό προβλέπεται στην οδηγία 94/19.
30. Όπως επισημαίνεται με τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν στο Δικαστήριο οι κυβερνήσεις και η Επιτροπή, υπό τις συνθήκες αυτές, εφόσον προβλέπεται αποζημίωση των καταθετών σε περίπτωση που οι καταθέσεις τους καταστούν μη διαθέσιμες, κατά τα οριζόμενα στην οδηγία 94/19, το άρθρο 3, παράγραφοι 2 έως 5, της οδηγίας αυτής δεν παρέχει στους καταθέτες δικαίωμα να αξιώσουν από τις αρμόδιες αρχές να θεσπίσουν μέτρα εποπτείας προς το συμφέρον των καταθετών.
31. Η ερμηνεία αυτή της οδηγίας 94/19 συνάδει με την εικοστή τέταρτη αιτιολογική σκέψη αυτής, κατά την οποία, εφόσον υπάρχει πρόβλεψη αποζημιώσεως ή προστασίας των καταθετών υπό τις συνθήκες που ορίζει η οδηγία, αποκλείεται ευθύνη των κρατών μελών ή των αρμοδίων αρχών έναντι των καταθετών.
32. Επομένως, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, εφόσον διασφαλίζεται το προβλεπόμενο από την οδηγία 94/19 δικαίωμα αποζημιώσεως, δεν μπορεί να δοθεί η ερμηνεία ότι το άρθρο 3, παράγραφοι 2 έως 5, αυτής απαγορεύει εθνικό κανόνα δυνάμει του οποίου η εθνική αρχή εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων ασκεί τα καθήκοντά της αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, με αποτέλεσμα το εθνικό δίκαιο να στερεί από τους ιδιώτες αξίωση προς αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν λ όγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους της αρχής αυτής.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
33. Με το δεύτερο ερώτημα, το Bundesgerichtshof ερωτά κατ’ ουσίαν αν οι οδηγίες 77/780, 89/299 και 89/646, καθόσον περιέχουν κανόνες περί εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων, απαγορεύουν εθνικό κανόνα δυνάμει του οποίου η εθνική αρχή εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων ασκεί τα καθήκοντά της αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, με αποτέλεσμα το εθνικό δίκαιο να μην παρέχει στους ιδιώτες αξίωση προς αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους της αρχής αυτής.
34. Επιβάλλεται, συναφώς, η παρατήρηση ότι οι διατάξεις των οδηγιών 77/780, 89/299 και 89/646 ενσωματώθηκαν στην οδηγία 2000/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 2000, σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων (ΕΕ L 126, σ. 1), μετά την κωδικοποίηση στην οποία προέβη ο κοινοτικός νομοθέτης, λόγω των πολλών ουσιαστικών τροποποιήσεων που αυτές είχαν υποστεί.
35. Οι τρεις αυτές οδηγίες εκδόθηκαν δυνάμει του άρθρου 57, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (το οποίο, μετά την τροποποίηση, κατέστη άρθρο 47, παράγραφος 2, ΕΚ), κατά το οποίο το Συμβούλιο εκδίδει οδηγίες για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων.
36. Από την πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/646, όπως αυτή επαναλαμβάνεται στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2000/12, προκύπτει ότι η οδηγία αυτή αποτελεί το κύριο μέσο εγκαθιδρύσεως της εσωτερικής αγοράς, τόσον όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως όσο και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, στον τομέα των πιστωτικών ιδρυμάτων.
37. Από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/646, όπως αυτή επαναλαμβάνεται στην έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2000/12, προκύπτει ότι η μεθόδευση που επέλεξε ο κοινοτικός νομοθέτης συνίσταται στην πραγματοποίηση της ουσιαστικής, αναγκαίας και επαρκούς εναρμονίσεως για την εξασφάλιση της αμοιβαίας αναγνωρίσεως των αδειών λειτουργίας και των συστημάτων προληπτικού ελέγχου, ώστε να καταστεί δυνατή η εφ’ άπαξ χορήγηση άδειας λειτουργίας που να ισχύει σε όλη την Κοινότητα και η εφαρμογή της αρχής του ελέγχου από το κράτος μέλος καταγωγής.
38. Σε ορισμένες αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών, οι οποίες μνημονεύονται στο δεύτερο ερώτημα, υπό τα στοιχεία α΄ και β΄, διακηρύσσεται κατά γενικό τρόπο ότι σκοπός της εναρμονίσεως είναι μεταξύ άλλων η προστασία των καταθετών.
39. Εξάλλου, οι οδηγίες 77/780, 89/299 και 89/646 επιβάλλουν στις εθνικές αρχές ορισμένες υποχρεώσεις εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων.
40. Ωστόσο, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζουν οι Paul κ.λπ., από τις υποχρεώσεις αυτές και από το ότι σκοπός των ως άνω οδηγιών είναι, μεταξύ άλλων, η προστασία των καταθετών, δεν συνάγεται οπωσδήποτε ότι οι οδηγίες αυτές αποσκοπούν στη δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των καταθετών σε περίπτωση που οι καταθέσεις τους καταστούν μη διαθέσιμες λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους των αρμόδιων εθνικών αρχών.
41. Κατ’ αρχάς, επιβάλλεται συναφώς η παρατήρηση ότι οι οδηγίες 77/780, 89/299 και 89/646 δεν περιέχουν κανένα ρητό κανόνα που να χορηγεί τέτοια δικαιώματα στους καταθέτες.
42. Περαιτέρω, η εναρμόνιση που προβλέπουν οι οδηγίες 77/780, 89/299 και 89/646, θεμέλιο των οποίων είναι το άρθρο 57, παράγραφος 2, της Συνθήκης, περιορίζεται σε ό,τι είναι ουσιώδες, απαραίτητο και επαρκές για την εξασφάλιση της αμοιβαίας αναγνωρίσεως των αδειών λειτουργίας και των συστημάτων προληπτικού ελέγχου, ώστε να καταστεί δυνατή η εφ’ άπαξ χορήγηση άδειας λειτουργίας που να ισχύει σε όλη την Κοινότητα και η εφαρμογή της αρχής του ελέγχου από το κράτος μέλος καταγωγής.
43. Ωστόσο, η εναρμόνιση των εθνικών κανόνων περί ευθύνης των εθνικών αρχών έναντι των καταθετών σε περίπτωση πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας δεν θεωρείται απαραίτητη για την επίτευξη των αποτελεσμάτων που περιγράφονται στην προηγούμενη σκέψη.
44. Εξάλλου, όπως και το γερμανικό δίκαιο, το δίκαιο ορισμένων κρατών μελών δεν αναγνωρίζει ευθύνη, έναντι των ιδιωτών, των εθνικών αρχών εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων, σε περίπτωση πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας. Υποστηρίχθηκε, μεταξύ άλλων, ότι η κανονιστική αυτή ρύθμιση στηρίζεται σε εκτιμήσεις σχετικές με την πολυπλοκότητα της τραπεζικής εποπτείας, στο πλαίσιο της οποίας οι αρχές υποχρεούνται να προστατεύουν πληθώρα συμφερόντων, μεταξύ των οποίων καταλέγεται ιδίως η σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος.
45. Τέλος, ο κοινοτικός νομοθέτης όρισε, με την οδηγία 94/19, το ελάχιστο επίπεδο προστασίας των καταθετών, το οποίο είναι εγγυημένο και στην περίπτωση που οι καταθέσεις καταστούν μη διαθέσιμες λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους των αρμοδίων αρχών.
46. Υπό τις περιστάσεις αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως επισήμαναν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή, με τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν στο Δικαστήριο, δεν πρέπει να δοθεί στις οδηγίες 77/780, 89/299 και 89/646 η ερμηνεία ότι παρέχουν στους καταθέτες δικαιώματα σε περίπτωση που οι καταθέσεις τους καταστούν μη διαθέσιμες λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών.
47. Κατόπιν των σκέψεων που προηγήθηκαν, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι οι οδηγίες 77/780, 89/299 και 89/646 δεν απαγορεύουν εθνικό κανόνα δυνάμει του οποίου η εθνική αρχή εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων ασκεί τα καθήκοντά της αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, με αποτέλεσμα το εθνικό δίκαιο να στερεί από τους ιδιώτες αξίωση προς αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους της αρχής αυτής.
Επί του τρίτου ερωτήματος
48. Το τρίτο ερώτημα, το οποίο υποβάλλεται υπό την αίρεση ότι θα δοθεί θετική, ή εν μέρει θετική, απάντηση στα δύο πρώτα ερωτήματα, αφορά ενδεχόμενη ευθύνη του κράτους, κατ’ εφαρμογή των αρχών του κοινοτικού δικαίου, λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους των αρμόδιων εθνικών αρχών.
49. Από τη νομολογία προκύπτει ότι ευθύνη του κράτους λόγω παραβάσεως κανόνα του κοινοτικού δικαίου υφίσταται ιδίως όταν σκοπός του κανόνα που παραβιάστηκε είναι η απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες (βλ. αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1996, C-46/93 και C-48/93, Brasserie du pêcheur και Factortame, Συλλογή 1996, σ. I-1029, σκέψη 51· αποφάσεις της 8ης Οκτωβρίου 1996, C‑178/94, C-179/94 και C-188/94 έως C­190/94, Dillenkofer κ.λπ., Συλλογή 1996, σ. I-4845, σκέψη 21, και της 4ης Δεκεμβρίου 2003, C-63/01, Evans, Συλλογή 2003, σ. Ι‑14447, σκέψη 83).
50. Από τις απαντήσεις που δόθηκαν στα δύο πρώτα ερωτήματα προκύπτει ότι οι οδηγίες 94/19, 77/80, 89/299 και 89/646 δεν απονέμουν δικαιώματα στους καταθέτες σε περίπτωση που οι καταθέσεις τους καταστούν μη διαθέσιμες λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους των αρμόδιων εθνικών αρχών, εφόσον διασφαλίζεται η προβλεπόμενη στην οδηγία 94/19 αποζημίωση των καταθετών.
51. Υπό τις συνθήκες αυτές και για τους ίδιους λόγους για τους οποίους δόθηκαν οι εν λόγω απαντήσεις, οι προπαρατεθείσες οδηγίες δεν θεωρείται ότι απονέμουν στους ιδιώτες δικαιώματα απορρέοντα από την ευθύνη του κράτους λόγω παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου, σε περίπτωση που οι καταθέσεις τους καταστούν μη διαθέσιμες λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών.
Επί των δικαστικών εξόδων
52. Δεδομένου ότι η διαδικασία έχει έναντι των διαδίκων στο πλαίσιο της κύριας δίκης χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, απόκειται στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί επί των εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν οι λοιποί, πλην των προαναφερθέντων, διάδικοι, για την υποβολή παρατηρήσεων στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (ολομέλεια) αποφασίζει:
1) Εφόσον διασφαλίζεται η αποζημίωση των καταθετών, σύμφωνα με την οδηγία 94/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 1994, περί των συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων, δεν μπορεί να δοθεί στις παραγράφους 2 έως 5 του άρθρου 3 της οδηγίας αυτής η ερμηνεία ότι απαγορεύει εθνικό κανόνα, δυνάμει του οποίου η εθνική αρχή εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων ασκεί τα καθήκοντά της αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, με αποτέλεσμα το εθνικό δίκαιο να στερεί από τους ιδιώτες αξίωση προς αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους της αρχής αυτής.
2) Η πρώτη οδηγία 77/780/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1977, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος, η οδηγία 89/299/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Απριλίου 1989, σχετικά με τα ίδια κεφάλαια των πιστωτικών ιδρυμάτων, καθώς και η δεύτερη οδηγία 89/646/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος και την τροποποίηση της οδηγίας 77/780, δεν απαγορεύουν εθνικό κανόνα, δυνάμει του οποίου η εθνική αρχή εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων ασκεί τα καθήκοντά της αποκλειστικά προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, με αποτέλεσμα το εθνικό δίκαιο να στερεί από τους ιδιώτες αξίωση προς αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν λόγω πλημμελούς ασκήσεως της εποπτείας εκ μέρους της αρχής αυτής.