62018CC0059
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 6. oktoobril 2021 (
1
)
Liidetud kohtuasjad C‑59/18 ja C‑182/18
Itaalia Vabariik (C‑59/18),
Comune di Milano (C‑182/18)
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Kohtuasi C‑743/19
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Liidu asutused – Euroopa Ravimiamet ja Euroopa Tööjõuamet – Asukohad – ELTL artikli 341 kohaldamisala – Pädevus määrata kindlaks asutuste asukoht – Otsused, mille liikmesriikide esindajad on vastu võtnud nõukogu istungite raames, et määrata kindlaks asutuste asukohad – Õiguslik laad – Akti andja – Euroopa Kohtu pädevus ELTL artikli 263 alusel – Siduvate tagajärgede puudumine liidu õiguskorras
I. Sissejuhatus
1.
Pärast seda, kui Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriik oli teatanud oma kavatsusest Euroopa Liidust välja astuda, valisid liikmesriikide valitsuste esindajad 2017. aasta novembris Euroopa Liidu Nõukogu (edaspidi „nõukogu“) istungi raames Londoni asemele Euroopa Ravimiameti (edaspidi „EMA“) uueks asukohaks Amsterdami. Juunis 2019 otsustasid liikmesriikide valitsuste esindajad ühisel kokkuleppel, et vastloodud Euroopa Tööjõuameti (edaspidi „ELA“) asukoht saab olema Bratislavas (Slovakkia).
2.
Liidetud kohtuasjades C‑59/18 ja C‑182/18 (edaspidi „EMA kohtuasjad“) vaidlustavad Itaalia Vabariik ja Comune di Milano (Milano linn, Itaalia) liikmesriikide valitsuste esindajate otsuse viia EMA asukoht üle Amsterdami. Kohtuasjas C‑743/19 (edaspidi „ELA kohtuasi“) vaidlustab Euroopa Parlament liikmesriikide esindajate otsuse tuua ELA asukoht Bratislavasse Slovakkias.
3.
Need vaidlustused tekitavad mitmeid olulisi küsimusi. Esiteks, kas liikmesriikide esindajate kollektiivse otsuse peale saab esitada tühistamishagi ELTL artikli 263 alusel? Teiseks, kas liikmesriikide esindajate otsused liidu asutuste asukoha kohta kuuluvad ELTL artikli 341 kohaldamisalasse? Kolmandaks, millist õiguslikku staatust omavad liidu õiguses liikmesriikide esindajate otsused, mida ei ole aluslepingutes ette nähtud? Kuna need põhiseaduslikud küsimused on kolme kõnealuse kohtuasja puhul ühised, käsitlen neid käesolevas ettepanekus koos.
4.
Pärast liikmesriikide valitsuste esindajate otsust nähti määrusega (EL) 2018/1718 (
2
) ette, et EMA uus asukoht on Amsterdam. See määrus vaidlustati kahe hagiga, mille esitasid vastavalt Itaalia Vabariik (C‑106/19) ja Milano linn (C‑232/19). Käsitlen neid kohtuasju koos paralleelses ettepanekus, (
3
) mis on esitatud samal päeval kui käesolev ettepanek.
II. Õiguslik raamistik
5.
ELTL artiklis 341 on sätestatud:
„Liidu institutsioonide asukoht määratakse liikmesriikide valitsuste ühisel kokkuleppel.“
6.
Liikmesriikide valitsuste esindajad võtsid 12. detsembril 1992 EMÜ asutamislepingu artikli 216, ESTÜ asutamislepingu artikli 77 ja Euratomi asutamislepingu artikli 189 alusel ühisel kokkuleppel vastu otsuse Euroopa ühenduste institutsioonide ning teatud organite, asutuste ja talituste asukoha kohta (edaspidi „Edinburghi otsus“). (
4
)
7.
Edinburghi otsuse artiklis 1 on sätestatud Euroopa Parlamendi, nõukogu, komisjoni, Euroopa Kohtu, majandus- ja sotsiaalkomitee, kontrollikoja ja Euroopa Investeerimispanga asukohad. Selle otsuse artiklis 2 oli sätestatud, et „Muude loodud või loodavate asutuste ja talituste asukoht otsustatakse liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tulevasel Euroopa Ülemkogul, võttes arvesse eespool toodud sätete eeliseid asjaomaste liikmesriikide seisukohast ja andes asjakohase prioriteedi liikmesriikidele, kus ei asu praegusel hetkel ühenduse institutsioone“.
8.
Amsterdami lepinguga ELi lepingule ja ELi toimimise lepingule lisatud protokollis nr 6 Euroopa Liidu institutsioonide ning teatud organite, asutuste ja talituste asukoha kohta (edaspidi „protokoll nr 6“) on sätestatud:
„Liikmesriikide valitsuste esindajad,
Võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklit 341 ja Euroopa Aatomienergiaühenduse asutamislepingu artiklit 189,
Meelde tuletades ja kinnitades 8. aprilli 1965. aasta otsust ja ilma et see piiraks otsuseid tulevaste institutsioonide ja talituste asukoha kohta,
On leppinud kokku järgmistes sätetes […]:
Ainus artikkel
a)
Euroopa Parlamendi asukoht on Strasbourgis […].
b)
Nõukogu asukoht on Brüsselis […].
c)
Komisjoni asukoht on Brüsselis […].
d)
Euroopa Liidu Kohtu asukoht on Luxembourgis.
e)
Kontrollikoja asukoht on Luxembourgis.
f)
Majandus- ja sotsiaalkomitee asukoht on Brüsselis.
g)
Regioonide komitee asukoht on Brüsselis.
h)
Euroopa Investeerimispanga asukoht on Luxembourgis.
i)
Euroopa Keskpanga asukoht on Frankfurdis.
j)
Euroopa Politseiameti (Europoli) asukoht on Haagis.“
III. Vaidluse taust ja menetlus Euroopa Kohtus
A.
Kohtuasjad C‑59/18 ja C‑182/18 (EMA kohtuasi)
9.
Euroopa Ravimihindamisamet loodi nõukogu 22. juuli 1993. aasta määrusega (EMÜ) nr 2309/93, milles sätestatakse ühenduse kord inimtervishoius ja veterinaarias kasutatavate ravimite lubade andmise ja järelevalve kohta ning millega asutatakse Euroopa Ravimihindamisamet. (
5
)
10.
Liikmesriikide riigipead ja valitsusjuhid otsustasid 29. oktoobril 1993 ühisel kokkuleppel määrata ravimihindamisameti asukohaks Londoni (Ühendkuningriik). (
6
)
11.
Määrus nr 2309/93 tunnistati hiljem kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 726/2004, milles sätestatakse ühenduse kord inim- ja veterinaarravimite lubade andmise ja järelevalve kohta ning millega asutatakse Euroopa ravimiamet. (
7
) Selle määrusega nimetati Euroopa Ravimihindamisamet ümber Euroopa Ravimiametiks (EMA). Nimetatud määrus ei sisaldanud ühtegi sätet EMA asukoha kohta.
12.
Ühendkuningriik teatas 29. märtsil 2017 kooskõlas ELL artikli 50 lõikega 2 Euroopa Ülemkogule oma kavatsusest Euroopa Liidust välja astuda.
13.
Ülejäänud 27 liikmesriigi riigipead ja valitsusjuhid kiitsid 22. juunil 2017 Euroopa Ülemkogu (artikkel 50) kohtumise raames Euroopa Ülemkogu eesistuja ja komisjoni presidendi ettepanekul heaks EMA ja Euroopa Pangandusjärelevalve asukoha üleviimise menetluse (edaspidi „valikueeskirjad“). (
8
)
14.
Nende eeskirjadega nähti eelkõige ette, et otsus kahe asutuse tulevase asukoha kohta tuleks teha õiglase ja läbipaistva otsustusprotsessi raames ning korraldada selleks konkreetsetel objektiivsetel kriteeriumidel põhinev pakkumismenetlus. Valikueeskirjade kolmandas lõigus sätestati kuus kriteeriumi, nimelt 1) kinnitus selle kohta, et ameti saab selles kohas tööle panna ja ta saab hakata täitma oma ülesandeid Ühendkuningriigi liidust väljaastumise kuupäeval; 2) asukoha juurdepääsetavus; 3) sobivate õppeasutuste olemasolu ameti töötajate lastele; 4) sobiv juurdepääs tööturule ning asjakohase sotsiaalkindlustuse ja arstiabi kättesaadavus nii töötajate lastele kui ka abikaasadele; 5) tegevuse jätkuvus; ja 6) geograafiline jaotus.
15.
Valikueeskirjades on märgitud, et need kriteeriumid põhinevad analoogia alusel Euroopa Parlamendi, ELi nõukogu ja Euroopa Komisjoni 19. juuli 2012. aasta ühisavaldusele detsentraliseeritud asutuste kohta lisatud ühise lähenemisviisi (
9
) punktis 6 sätestatud kriteeriumidel, mille alusel otsustatakse asutuse asukoha üle, võttes eriti arvesse asjaolu, et need kaks asutust on juba olemas ning et nende kahe asutuse tegevuse jätkuvus on eluliselt tähtis ja tuleb tagada.
16.
Valikueeskirjad nägid samuti ette, et otsus võetakse vastu hääletamisprotsessi teel ning liikmesriigid leppisid eelnevalt kokku, et austavad selle tulemust. (
10
) Sealhulgas oli ette nähtud, et juhul, kui kolmandas hääletusvoorus saavad järele jäänud pakkumised võrdsel arvul hääli, teeb otsuse eesistujariik, heites võrdse häältearvuga pakkumiste vahel liisku, ning selliselt liisuheitmise teel valitud pakkumine loetakse väljavalitud pakkumiseks.
17.
Komisjon avaldas 30. septembril 2017 oma hinnangu liikmesriikide esitatud 27 pakkumise kohta. (
11
) Nõukogu avaldas 31. oktoobril 2017 teate, millega täiendati hääletamisega seotud praktilisi küsimusi käsitlevaid valikureegleid. (
12
)
18.
Itaalia ja Madalmaade pakkumised said 20. novembril 2017 kolmandas hääletusvoorus võrdsel arvul hääli. Madalmaade pakkumine osutus seejärel valituks pärast võrdse häältearvuga pakkumiste vahel liisu heitmist.
19.
Seetõttu valisid liikmesriikide esindajad samal päeval üldasjade nõukogu 3579. istungi raames EMA uueks asukohaks Amsterdami linna (edaspidi „vaidlusalune otsus EMA kohtuasjades“). See otsus tehti teatavaks nõukogu istungi protokollis (
13
) ja selle kohta avaldati pressiteade. (
14
) Nii protokollis kui ka pressiteates märgiti, et „[k]omisjon koostab nüüd tänast hääletust kajastavad seadusandlikud ettepanekud, mis võetakse vastu seadusandliku tavamenetluse teel, millesse on kaasatud Euroopa Parlament. Nõukogu ja komisjon teevad kõik võimaliku, et nende seadusandlike ettepanekute menetlemine toimuks võimalikult kiiresti, võttes arvesse küsimuse kiireloomulisust.“
20.
29. novembril 2017 võttis komisjon vastu ettepaneku määruse kohta, millega muudetakse määrust nr 726/2004 EMA asukoha osas. Nimetatud määruse eelnõu seletuskirjas oli muu hulgas märgitud, et „[liikmesriigid valisid] üldasjade nõukogu artikli 50 vormis toimunud kohtumisel EMA uueks asukohaks Amsterdami (Madalmaad).“
21.
Sellest tulenevalt muudeti määrust nr 726/2004 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. novembri 2018. aasta määrusega (EL) 2018/1718 (
15
). Nüüd on selles sätestatud, et „[a]meti asukoht on Amsterdam, Madalmaad“. (
16
)
22.
Neil asjaoludel on Itaalia Vabariik ja Milano linn esitanud ELTL artikli 263 alusel nõukogu vastu hagi.
23.
Kohtuasjas C‑59/18 palub Itaalia Vabariik Euroopa Kohtul 1) kohustada Madalmaade Kuningriiki, EMAd ja kõiki teisi institutsioone või organeid esitama kogu vajalik teave Amsterdami linna sobivuse kohta EMA uueks asukohaks, 2) tühistada vaidlusalune otsus osas, milles määrati kindlaks, et Amsterdam on EMA uus asukoht, ja 3) määrata asukohaks Milano linn.
24.
Nõukogu, keda toetavad Madalmaade Kuningriik ja komisjon, palub Euroopa Kohtul jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või põhjendamatuse tõttu rahuldamata ning mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt. Kui Itaalia Vabariigi hagi rahuldatakse, palub ta Euroopa Kohtul jätta vaidlusaluse otsuse õiguslikud tagajärjed kehtima kuni uue valikumenetluse toimumiseni.
25.
Kohtuasjas C‑182/18 (
17
) palub Milano linn, keda toetavad Itaalia Vabariik ja Regione Lombardia (Lombardia maakond), Euroopa Kohtul tühistada vaidlusalune otsus osas, milles määrati kindlaks, et EMA uus asukoht on Amsterdam, ning mõista kohtukulud välja nõukogult.
26.
Nõukogu, keda toetavad Madalmaade Kuningriik ja komisjon, palub Euroopa Kohtul jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või põhjendamatuse tõttu rahuldamata ning mõista kohtukulud välja Milano linnalt. Kui Milano linna hagi rahuldatakse, palub ta Euroopa Kohtul jätta vaidlusaluse otsuse õiguslikud tagajärjed kehtima kuni uue valikumenetluse toimumiseni.
27.
Nõukogu esitas 17. aprillil 2018 kõigis kohtuasjades Euroopa Kohtu kodukorra artikli 151 lõike 1 alusel vastuvõetamatuse vastuväite. 18. septembri 2018. aasta otsusega otsustas Euroopa Kohus jätta selle vastuväite suhtes otsuse tegemise edaspidiseks.
28.
Euroopa Kohtu asepresident jättis 2. juulil 2018 rahuldamata Milano linna taotluse peatada vaidlusaluse otsuse kehtivus. (
18
)
29.
Euroopa Kohtu president otsustas 19. detsembril 2019 liita need kaks kohtuasja kohtuotsuse huvides.
30.
Kirjalikud seisukohad esitasid Itaalia valitsus, Milano linn, Lombardia maakond, nõukogu, Madalmaade valitsus ja komisjon.
31.
Itaalia valitsus, Milano linn, Lombardia maakond, parlament, nõukogu, Tšehhi Vabariigi, Iirimaa, Hispaania, Prantsusmaa, Luksemburgi, Madalmaade ja Slovakkia valitsus ning komisjon esitasid 8. juunil 2021 toimunud kohtuistungil oma suulised seisukohad. See kohtuistung korraldati ühiselt käesolevates liidetud kohtuasjades C‑59/18 ja C‑182/18, liidetud kohtuasjades C‑106/19 ja C‑232/19 (EMA 2 kohtuasjad), samuti kohtuasjas C‑743/19, parlament vs. nõukogu (ELA asukoht).
B.
Kohtuasi C‑743/19 (ELA kohtuasi)
32.
Komisjon esitas 13. märtsil 2018 Euroopa Parlamendile ja nõukogule ettepaneku määruse eelnõu kohta, millega luuakse Euroopa Tööjõuamet (edaspidi „määruse eelnõu“). (
19
) Selle asutuse asukoht pidanuks olema nimetatud artiklis 4. Kuid 2019. aasta jaanuarist veebruarini toimunud institutsioonidevahelistel läbirääkimistel märkisid parlament ja nõukogu, et neile ei ole teada asjaolusid, mida on vaja otsustamaks Euroopa Tööjõuameti asukoha üle, ning otsustasid nii selle valiku edasi lükata. Seetõttu eemaldasid nad artikli 4 määruse eelnõust ja otsustasid seda otsust põhjendada parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühisavalduses, mis lisatakse määruse eelnõule selle vastuvõtmisel.
33.
Liikmesriikide valitsuste esindajad kiitsid 13. märtsil 2019 Coreper I koosoleku raames ühisel kokkuleppel heaks Euroopa Tööjõuameti asukoha kindlaksmääramise menetluse ja kriteeriumid. (
20
) Neis valikueeskirjades selgitati, et Euroopa Tööjõuameti asukoha kriteeriumid põhinevad Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni 2012. aasta ühisavaldusel detsentraliseeritud asutuste kohta lisatud ühise lähenemisviisi punktil 6. (
21
) Need kriteeriumid on 1) geograafiline tasakaal, 2) kuupäev, mil agentuur saab pärast asutamisakti jõustumist kohapeal tööle asuda, 3) asukoha ligipääsetavus, 4) sobivate haridusasutuste olemasolu asutuse töötajate laste jaoks; ja 5) töötajate laste ja abikaasade piisav juurdepääs tööturule, sotsiaalkindlustusele ja arstiabile.
34.
Valikumenetluse eeskirjades nähti samuti ette, et pakkumised ameti asukohaks tuleks esitada nõukogu peasekretärile ja koopiad komisjoni peasekretärile ning et need avaldataks nõukogu veebisaidil. Komisjon valmistab ette kõigi pakkumiste üldise hindamise ja kirjeldab, kuidas iga pakkumine kriteeriumidele vastab. Seejärel edastab nõukogu peasekretariaat selle hinnangu liikmesriikidele ja teeb selle üldsusele kättesaadavaks. Seejärel peetakse Coreper I koosoleku raames liikmesriikide esindajate vahel poliitiline arutelu. Hääletamine toimub hiljem Luxembourgis peetava tööhõive, sotsiaalpoliitika, tervise- ja tarbijakaitseküsimuste nõukogu istungi raames. See koosneb järjestikustest hääletusvoorudest, mille raames liisku ei heideta. Hääletamine toimub seni, kuni üks pakkumine on saanud häälteenamuse. Seejärel kinnitavad liikmesriikide esindajad ühisel kokkuleppel hääletusprotsessi tulemust kajastava otsuse Euroopa Tööjõuameti asukoha kohta. (
22
)
35.
Parlament võttis 16. aprillil 2019 seadusandliku resolutsiooniga (
23
) määruse eelnõu esimesel lugemisel vastu. Selle resolutsiooni lisas on esitatud eespool nimetatud (
24
) Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühisavaldus. Selles avalduses need kolm institutsiooni „märgivad, et Euroopa Tööjõuameti (ELA) asukoha valikuprotsess ei ole asutamismääruse vastuvõtmise ajaks veel lõpule viidud. […] Euroopa Parlament ja nõukogu arvestavad komisjoni plaaniga võtta asjakohaseid meetmeid, et asutamismääruses sisalduks säte ELA asukoha kohta, ning tagada ELA autonoomsus vastavalt nimetatud määrusele.“ (
25
)
36.
Tuginedes komisjoni hinnangule nelja tehtud pakkumise kohta (nimelt Sofia (Bulgaaria), Nikosia (Küpros), Riia (Läti) ja Bratislava (Slovakkia)), arutasid liikmesriikide esindajad 5. juunil 2019 neid pakkumisi Coreperi koosoleku raames.
37.
Nõukogu kiitis 13. juunil 2019 heaks parlamendi esimese lugemise seisukoha. Ettepandud määruse eelnõu oli seega ELTL artikli 294 lõike 4 tähenduses vastu võetud. (
26
)
38.
Samal päeval ja nimetatud nõukogu istungi raames hääletas enamik liikmesriikide valitsuste esindajaid Slovakkia pakkumise poolt. Nii võtsid nad ühisel kokkuleppel vastu otsuse (EL) 2019/1199, mille kohaselt ELA asukoht saab olema Bratislavas (edaspidi „vaidlusalune otsus ELA kohtuasjas“). (
27
) Kõnealuses otsuses oli märgitud, et see avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas ja et see jõustub avaldamise päeval.
39.
Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid 20. juunil 2019 ELA asutamise kohta vastu määruse (EL) 2019/1149. (
28
) See määrus ei sisalda ühtegi sätet ELA asukoha kohta.
40.
See määrus avaldati Euroopa Liidu Teatajas 11. juulil 2019. Vaidlusalune otsus, millega määrati ELA asukohaks Bratislava, avaldati omakorda Euroopa Liidu Teatajas 15. juulil 2019.
41.
Eeltoodud kontekstis algatas parlament ELTL artikli 263 alusel nõukogu vastu menetluse. Parlament palub Euroopa Kohtul tühistada vaidlusalune otsus ELA kohtuasjas ja mõista kohtukulud välja nõukogult.
42.
Nõukogu, keda toetavad kõik menetlusse astunud liikmesriigid, palub Euroopa Kohtul jätta parlamendi hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või põhjendamatuse tõttu rahuldamata ning mõista kohtukulud välja parlamendilt. Nõukogu palub Euroopa Kohtul juhul, kui viimane peaks otsustama parlamendi hagi rahuldada, jätta vaidlusaluse otsuse tagajärjed kehtima ajaks, mis on vajalik otsustamaks ELA uue asukoha üle.
43.
Kirjalikud seisukohad esitasid parlament, nõukogu, Belgia, Tšehhi Vabariigi, Taani, Iirimaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Luksemburgi, Ungari, Madalmaade, Poola, Slovakkia ja Soome valitsus.
44.
Itaalia valitsus, Milano linn, Lombardia maakond, parlament, nõukogu, Tšehhi Vabariigi, Iirimaa, Hispaania, Prantsusmaa, Luksemburgi, Madalmaade ja Slovakkia valitsus ning komisjon esitasid 8. juunil 2021 toimunud kohtuistungil oma suulised seisukohad. See kohtuistung korraldati ühiselt käesolevas kohtuasjas C‑743/19 ning liidetud kohtuasjades C‑59/18 ja C‑182/18 (EMA kohtuasjad) ning samuti liidetud kohtuasjades C‑106/19 ja C‑232/19 (EMA 2 kohtuasjad).
IV. Hinnang
45.
Käesolev ettepaneku ülesehitus on järgmine. Esiteks käsitlen akte, mida saab ELTL artikli 263 alusel vaidlustada, ja analüüsin, mil määral saab liikmesriikide esindajate otsuse peale esitada liidu kohtule tühistamishagi, kui see on üldse võimalik (A). Seejärel analüüsin, millise ulatusega on ELTL artikkel 341, mille alusel võeti väidetavalt vastu vaidlusalused otsused EMA ja ELA kohtuasjades (B). Alles pärast nende mõlema teema üksikasjalikku analüüsimist on mul võimalik hinnata vaidlusaluseid otsuseid, et teha kindlaks, kas neid saab vaidlustada ELTL artikli 263 alusel ja mis on nende õiguslik olemus liidu õiguse järgi (C).
A.
Mis on ELTL artikli 263 kohaselt vaidlustatav akt?
46.
Euroopa Liit on õigusriigi põhimõttel rajanev liit. Liit on kehtestanud täieliku õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteemi, millega on Euroopa Liidu Kohtule antud õigus kontrollida liidu institutsioonide aktide seaduslikkust. (
29
) Selles kontekstis tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et ELTL artiklis 263 ette nähtud tühistamishagi võib esitada institutsioonide vastuvõetud mis tahes sätete peale, mille eesmärk on tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi, sõltumata nende sätete vormist. (
30
)
47.
ELTL artikli 263 esimese lõigu alusel esitatud tühistamishagi on seega vastuvõetav, kui see vastab kahele tingimusele. Esiteks peab vaidlustatava akti olema vastu võtnud liidu institutsioon, organ või asutus (edaspidi „akti andja tingimus“). (
31
) Teiseks peab olema tegemist sellise aktiga, millel on siduvad õiguslikud tagajärjed (edaspidi „akti siduvuse tingimus“). (
32
)
1. Akti andja tingimus
48.
Tühistamishagi eesmärk on kontrollida liidu akti õiguspärasust. Seetõttu on Euroopa Kohus liikmesriigi aktide suhtes pädev üksnes erandjuhtudel, kui need aktid on pelgalt ettevalmistavad aktid liidu institutsiooni lõpliku otsuse vastuvõtmiseks ühises haldusmenetluses (
33
) või kui see pädevus on aluslepingutes üheselt sätestatud. (
34
)
49.
Põhimõtteliselt ei ole Euroopa Kohus pädev kontrollima riigisiseste ametiasutuste aktide kehtivust. Euroopa Kohus on seda loogikat kohaldanud nii ühe liikmesriigi ametiasutuse poolt individuaalselt võetud aktidele (
35
) kui ka liikmesriikide kollektiivsetele aktidele, millega viimased teostavad üheskoos omaenda pädevusi.
50.
Viimati nimetatud kategooriasse kuuluvad näiteks liikmesriikide esindajate otsused, mis tavaliselt tehakse nõukogu istungi raames. (
36
) Euroopa Kohus on seisukohal, et „[l]iidu kohtud ei kontrolli liikmesriikide valitsuste esindajate vastu võetud aktide õiguspärasust, kui nad ei tegutse nõukogu või Euroopa Ülemkogu liikmetena, vaid oma valitsuste esindajatena, teostades nii ühiselt liikmesriikide pädevusi“. (
37
)
51.
Viimati toodud seisukohta väljendati 1993. aastal kohtuotsuses parlament vs. nõukogu seoses Bangladeshile eritoetuse andmise otsusega, mille liikmesriigid võtsid vastu nõukogu istungil ja mis sisaldus nõukogu istungi protokolli ühes punktis. Euroopa Kohus kinnitas hiljuti sama lähenemisviisi liikmesriikide valitsuste esindajate niisuguse otsuse spetsiifilises kontekstis, millega nimetatakse Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 253 alusel ametisse Euroopa Kohtu liikmed. (
38
) Viidatud kohtumääruses märgiti ühemõtteliselt, et asjakohane kriteerium, mida Euroopa Kohus kasutab selleks, et välistada liidu kohtute pädevus lahendada hagi, mis on esitatud liikmesriikide aktide peale, mille nad on vastu võtnud endi kui liikmesriikide pädevuses tegutsedes, on küsimus, kes on nende aktide andja, sõltumata nende siduvatest õiguslikest tagajärgedest. (
39
)
52.
Sellest järeldub, et kuna puuduvad sätted, mis annaksid Euroopa Kohtule pädevuse ELTL artikli 273 alusel, (
40
) ei kuulu liikmesriikide kollektiivsed otsused kohtulikule kontrollimisele ELTL artikli 263 alusel, nagu nähtub selle sätte selgest sõnastusest ja aluslepingute koostajate tahtest. (
41
)
53.
Euroopa Kohtu pädevuse välistamine riigisiseste õigusaktide suhtes on kooskõlas (õigusemõistmise) ülesannete klassikalise jaotusega Euroopa Liidus. Liidu ja liikmesriikide kohtute pädevuse piiritlemisel lähtutakse nimelt peamiselt akti formaalsest andjast. Euroopa Kohtu ülesanne on kontrollida liidu aktide õiguspärasust. Liikmesriikide aktide kontrollimise ülesanne on liikmesriikide kohtutel, seda potentsiaalselt koostöös Euroopa Kohtuga, kui neil aktidel on liidu õigusel põhinev sisu. (
42
) Selline eristamine tuleneb loogiliselt tühistamispädevusest: Euroopa Kohus ei ole üldiselt pädev tühistama liikmesriikide akte, samas kui liikmesriikide kohtud ei saa tühistada liidu akte. (
43
)
2. Kohtuliku akti andja ümberhindamine?
54.
Siiski muudab kohtuotsus parlament vs. nõukogu liikmesriikide kollektiivsete aktide osas teatud määral kõnealust eristust. Kuigi osalejad (liikmesriigid) ütlesid selles kohtuasjas, et vastu võeti liikmesriikide otsus, ei pidanud Euroopa Kohus seda järeldust iseenesestmõistetavaks. Selle asemel viis ta läbi vaidlusaluse otsuse sisulise hindamise, et teha kindlaks, kas need aktid olid tegelikult nõukogu otsused või mitte. Selleks uuris Euroopa Kohus kõnealuse kollektiivse akti „sisu ja kõiki asjaolusid“, mis puudutasid selle vastuvõtmist. (
44
)
55.
Sellise lähenemisega soovis Euroopa Kohus sisuliselt tagada, et pealtnäha (mittekontrollitav) liikmesriikide otsus ei peidaks endas nõukogu (kontrollitavat) otsust. Selle lähenemisviisi aluseks olev loogika seisneb selles, et formaalselt liikmesriikide poolt vastu võetud otsuse sisust ja selle vastuvõtmisega seotud asjaoludest võib ilmneda, et selle otsuse tegelik vastuvõtja on nõukogu. Nii võib Euroopa Kohus akti andja vaidlustamise korral teha ex post facto kindlaks akti tegeliku andja.
56.
See võimalus, nimelt et Euroopa Kohus võib akti formaalset andjat hiljem selle akti vastuvõtmise sisu ja asjaolusid arvestades „parandada“, nõuab mitut märkust.
57.
Esiteks saab sellist formaalse autorsuse sisupõhist ümberhindamist kohaldada loogiliselt vaid selleks, et teha kindlaks, kas akti on vastu võtnud liikmesriigid või nõukogu/Euroopa Ülemkogu. See on tingitud topeltfunktsioonist ehk „kaheosalisest rollist“, mis liikmesriikidel on liidu integratsiooni kontekstis, sõltuvalt sellest, kas nad täidavad valitsustevahelisi funktsioone (liikmesriikidena) või riigiüleseid funktsioone (nõukoguna või Euroopa Ülemkoguna).
58.
Mis puudutab teisi asjasse puutuvaid liidu institutsioone, siis ei saa nende puhul tekkida kahtlusi akti tegeliku autori isikus juba ainuüksi seetõttu, et nende liikmetel ei ole sellist topeltfunktsiooni. Vaid tõepoolest harvadel juhtudel võib ehk vaid tekkida faktivaidlusi selle üle, kes on akti andja, kui konkreetse dokumendi päritolu ei ole selge. Ent normatiivsel, pädevuse tasandil, kui akti andja on teada, on komisjoni akt alati komisjoni akt. Samamoodi on parlamendi akt alati parlamendi akt. Kahtlused võivad tekkida ainult seoses nõukogu ja Euroopa Ülemkogu aktidega ja liikmesriikide aktidega.
59.
See tähelepanek paljastab aga kohtuotsuses parlament vs. nõukogu kasutatud kriteeriumi tegeliku olemuse. Oma sõnastuse kohaselt näib see olevat faktiline kriteerium (milline on vaidlusaluse akti sisu ja millistel asjaoludel see vastu võeti). Ent selle tegelik olemus on siiski pigem võimalike faktiliste olukordade normatiivne, pädevusel põhinev ümberhindamine (kes pidi liidu õiguse asjakohaseid sätteid õigesti tõlgendades tegema asjaomase otsuse?). Kaksikrolli kujundi juurde tagasi pöördudes seisneb tegelik küsimus selles, mis oli õige osaroll, mida liikmesriigid oleksid pidanud sellise otsuse tegemisel täitma? Sellest järeldusest tagurpidi liikudes võib osutuda vajalikuks ex post facto kujundada ümber seisukoht küsimuses, kes on akti andja ja seega osaliselt kujundada ümber tema poolt vastu võetud akti olemus.
60.
Teiseks tuleneb akti formaalse andja sisupõhine ümberhindamine selle lähenemisviisi ülekandmisest, mida Euroopa Kohus kasutab siduvate õiguslike tagajärgede olemasolu tuvastamisel taoliste aktide puhul, mis esmapilgul näivad nende vormi arvestades selliseid tagajärgi mitte omavat. (
45
) Viimati nimetatud kontekstis ei vaata Euroopa Kohus mitte üksnes vaidlusaluse akti „kesta“, vaid uurib pigem põhjalikumalt selle tegelikku sisu ja eesmärki, et tagada tõhus kohtulik kaitse liidu organite nende aktide vastu, mis tegelikult tekitavad siduvaid õiguslikke tagajärgi hoolimata nende (mittesiduvast) vormist. Sellise lähenemisviisi kohaldamine autorsusele tähendab, et Euroopa Kohus veendub, et vaidlusalust akti ei ole kunstlikult rüütatud mittekontrollitavaks aktiks pelgalt deklareerides, et akti autorid on liikmesriigid.
61.
Aastal 2017 kohaldas Üldkohus seda loogikat ja leidis, et „hoolimata kahetsusväärselt ebamäärasest väljendusest EL‑Türgi avalduses“ (
46
) seoses ühise tegevuskavaga, mille eesmärk on tugevdada koostööd rände haldamisel, kohtusid liikmesriikide esindajad Euroopa Ülemkogu ja nõukogu ühistes ruumides Türgi peaministriga nende liikmesriikide riigipeade või valitsusjuhtide pädevuses. (
47
)
62.
Selleks et jõuda järeldusele, et vaidlusalune avaldus ei olnud omistatav Euroopa Ülemkogule, analüüsis Üldkohus üksteise järel mitut faktilist asjaolu, nagu riigipeade või valitsusjuhtide varem peetud kohtumiste laad; avalduse esitusviis võrreldes eelmiste avaldustega; kasutatud mõisted, avalduse sisu; avalduse avaldamisvorm; selle koosoleku dokumendid, kus vaidlusalune avaldus vastu võeti. Üldkohus läks isegi nii kaugele, et uuris õhtusöögi ja lõunasöögi kutseid, et järeldada, et „paralleelselt korraldati kaks eraldiseisvat ja õiguslikus mõttes eri menetlust järgivat üritust – protokolliline ja organisatsiooniline, Euroopa Ülemkogu istung ja rahvusvaheline tippkohtumine –, mis kinnitab, et need üritused on oma õiguslikult laadilt erinevad“. (
48
)
63.
Minu arvates näitavad Üldkohtu viidatud määrused, miks on problemaatiline õigusakti siduvuse üle otsustamisel kasutatud sisupõhise ümberhindamise ülekandmine akti andjat käsitlevale otsusele (või pigem akti andja ümberhindamisele). Siduvate õiguslike tagajärgede olemasolu tuvastamisel on mõttekas analüüsida kaudseid faktilisi asjaolusid, kuna selline analüüs keskendub sellise institutsiooni akti olemuslikele tunnustele, kellel on siduva akti vastuvõtmiseks vajalikud volitused. See ei ole aga nii, kui otsustatakse pigem normatiivse küsimuse üle, kas akti andjaks peaksid olema liikmesriigid või nõukogu (või Euroopa Ülemkogu).
64.
Lisaks peab faktiliste asjaolude uurimine sellise kindlakstegemise eesmärgil praktikas viima järelduseni, et vaidlusaluse akti tegelik andja on ebaselge. Seda seetõttu, et nõukogu istungi raames kõigi liikmesriikide poolt vastu võetud kollektiivne otsus on faktilisel tasandil paratamatult väga sarnane nõukogu (või Euroopa Ülemkogu) otsusega. Mõlemate otsuste puhul on tõenäoliselt tegemist samade osalejatega (nimelt liikmesriikidega), neil on liiduga seotud sisu, need avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas ning neisse on teataval määral kaasatud komisjon ja nõukogu, vähemalt viimase sekretariaadi (ja kohtuvaidluste korral tema õigustalituse) kaudu. (
49
)
65.
Lisaks on ehk kõige segadusse ajavam see, et kui akti (tegeliku) andja kriteerium oleks tõepoolest faktiline (kes kirjutas alla lepingule või võttis vastu otsuse) ja mitte normatiivne, pädevusest sõltuv (kes oleks pidanud lepingule nõuetekohaselt alla kirjutama, kes oleks pidanud otsuse nõuetekohaselt vastu võtma), siis eeldataks tavaliselt, et esitatavad tõendid ja eelkõige liidu kohtute poolt välja nõutud tõendid on need, mis on otseselt asjakohased ja määrava tähtsusega asjaomases menetluses faktiküsimuse lahendamiseks. Kui faktiline vaidlus kohtus seisneb selles „kes on vastavale dokumendile alla kirjutanud“, siis palub enamik kohtuid pooltel lihtsalt esitada see (vajadusel konfidentsiaalne) dokument, et näha, kelle allkirja see kannab. Ainult juhul, kui dokumenti tegelikult ei eksisteeri ja kui seda kinnitavad asjakohased tunnistajate ütlused või vande all allkirjastatud avaldused, tuleb võib-olla (lõpuks) asuda kohtulikult kontrollima õhtusöögimenüüsid. (
50
)
66.
Käesolevates kohtuasjades on Itaalia valitsuse ja Milano linna argumendid EMA kohtuasjades ja parlamendi argumendid ELA kohtuasjas veel üks näide selle kohta, kui ebaselge on „sisu ja asjaolude“ käsitlusviis, selle kindlaksmääramiseks, millises rollis on liikmesriigid vaidlusalused otsused vastu võtnud. See, kas nõukogu taristut ja rajatisi on kasutatud või kas teised liidu institutsioonid on mingil määral otsustusprotsessi kaasatud, ei aita sugugi järeldada, millist funktsiooni täites liikmesriigid tegutsesid (või oleksid pidanud tegutsema).
67.
See mõte rõhutab taas asjaolu, et sellistest faktilistest küsimustest ei ole enamasti abi juhtudel, kus tõeline küsimus seisneb pädevuses. Tõeline küsimus ei ole mitte see, kes oli akti andja, vaid see, kes oleks pidanud olema akti andja. Faktilised asjaolud on eelkõige (kui mitte ainult) asjakohased juhtudel, kui akti ametliku andja isik on lihtsalt teadmata, seega kui õigusaktis endas ei ole konkreetset viidet liikmesriikidele ega nõukogule.
68.
Kolmandaks on küsimus ka ümberhindamise võimalikus „suunas“. Kas see toimib või peaks toimima mõlemat pidi? Aastal 1993 tehtud kohtuotsuses parlament vs. nõukogu põhines akti andja sisupõhise ümberhindamise kasutuselevõtmine arvatavasti loogikal, et Euroopa Kohus peaks ELTL artikli 263 alusel kinnitama oma pädevust nende aktide suhtes, mille on formaalselt vastu võtnud liikmesriigid ja mis on seega esmapilgul mittekontrollitavad, kuid mis näivad olevat varjatult nõukogu aktid. Seega hõlmati varem formaalselt kohtuliku kontrolli alt välja jäetud aktid sisuliselt uuesti selle kontrolliga.
69.
Üldkohtu eelviidatud määruste suund oli aga täpselt vastupidine. Üldkohus liigitas vähemalt ühes pressiteates ametlikult „EL‑Türgi“ kokkuleppeks nimetatud akti hiljem ümber tegelikult mitte nõukogu (või Euroopa Ülemkogu), vaid liikmesriikide vastu võetud aktiks. Seega jäeti akt, mis varem näis olevat liidu kohtute pädevuses, sisuliselt sellest pädevusest välja.
70.
Neljandaks ja viimasena rõhutab eeltoodud arutlus kõnealuse kriteeriumi juba varem viidatud tõelist loomust: selleks et kohtuotsuses parlament vs. nõukogu kasutusele võetud kriteerium identiteedi kohta, mille all liikmesriigid konkreetsel juhul tegutsesid, oleks loogiline, peab see oma olemuselt olema normatiivne, mitte faktiline. Tegelik küsimus, mis tuleb sellega seoses lahendada, ei puuduta akti andjaid (kelleks on alati samad 27 isikut ruumis), vaid funktsiooni, mida nad akti vastuvõtmisel täidavad (kas need 27 isikut tegutsesid tol hetkel nõukoguna või oma valitsuste esindajatena?). Viimati nimetatud küsimus on seega vältimatult volituste ja pädevuse küsimus. Kas vaidlusalune akt kuulub liikmesriikide pädevusse (nii et liikmesriigid oleksid pidanud selle vastu võtma liikmesriikidena) või liidu pädevusse (nii et liikmesriigid oleksid pidanud selle vastu võtma nõukoguna)?
71.
Täpsemalt, mis puudutab vaidlusaluseid otsuseid, siis kas need tuleb omistada nõukogule, kuna otsus asutuse asukoha kohta kuulub liidu pädevusse, ning sellise otsuse võivad seega teha üksnes parlament ja nõukogu, mitte liikmesriigid? Selline on sisuliselt Itaalia valitsuse ja Milano linna seisukoht EMA kohtuasjades. Parlament ei ole omalt poolt läinud nii kaugele, et väita, et ELA kohtuasjas tehtud vaidlusalune otsus on omistatav nõukogule seetõttu, et selle otsuse oleks pidanud vastu võtma nõukogu. Parlament on aga pühendanud olulise osa oma põhjenduskäigust sellele, et pädevuse küsimus on asjakohane asjaolu, väites, et vaidlusaluse otsuse peale saab esitada tühistamishagi ELTL artikli 263 alusel.
3. Kui akti andja on teada, jääb ta põhimõtteliselt akti andjaks
72.
Kindlasti on tõsi, et liikmesriikide kollektiivse akti (ümber)liigitamine nõukogu aktiks liidu pädevuse alusel omaks mitmeid eeliseid. Esiteks kaitseks see tõepoolest kindlalt liidu õiguskorra terviklikkust, tagades liidu pädevuse ja liidu institutsioonilise tasakaalu austamise. Teiseks võib see tõhustada kohtulikku kaitset (liidu kohtute poolt) niivõrd, kuivõrd liikmesriikide kohtud ei ole ilmselt täielikult sobivad kontrollima liikmesriikide kollektiivsete otsuste õiguspärasust, isegi kui nad võivad olla pädevad uurima oma valitsuste osalemist kollektiivses otsustusprotsessis.
73.
Kuid sellisel normatiivsel pädevusel põhineval akti formaalse andja ümberliigitamisel on ka märkimisväärseid puudusi. Lõppkokkuvõttes kaaluvad need oluliselt üles võimaliku kasu.
74.
Esiteks ja ennekõike, erinevalt õigusakti (siduvast või mittesiduvast) olemusest, mille puhul sisu peaks loomulikult olema vormi suhtes ülimuslik, on akti andja see, kes ta on. Jällegi, jättes kõrvale harvad juhtumid, kus on tõepoolest faktiliselt ebaselge, kes on akti andja, on raske laiendada sama lähenemisviisi juhtumitele, kus akti andja on faktiliselt selge, kuid teised isikud või asutused vaidlevad sellele vastu üksnes volituste ja pädevuse osas. Jällegi, kui nõukogul/liikmesriikidel ei oleks kaksikrolli, siis seda küsimust isegi ei tekiks. Oleks üpris kummaline, kui keegi püüaks näiteks esitada komisjoni vastu hagi, viidates sellele, et asjaomase akti võttis tegelikult vastu parlament.
75.
Teiseks, mis puudutab konkreetselt liikmesriike, siis on vaevalt vaieldav, et lisaks liidu õiguse raamistikule või väljaspool seda on nad loomulikult suveräänsed. Seega on reegliks, et kui liidu õiguse konkreetne säte seda ei piira, jääb liikmesriikidele tegutsemisvabadus.
76.
Kolmandaks, kuidas saaks liidu pädevust kindlaks teha sellises kontekstis, kus liikmesriikidel on eelduslikult tegutsemisvabadus? Tänapäeval võib peaaegu iga küsimust pidada liidu (teatud liiki) pädevusse kuuluvaks. Mis puudutab suuri jagatud pädevuse valdkondi, siis ei ole alati lihtne praktikas kindlaks teha, kas liit on teatava teema juba „ammendavalt ära otsustanud“ või kas liikmesriigid võivad veel vastu võtta iseseisvaid eeskirju. (
51
) Täpsemalt, kas ammendavaks äraotsustamiseks oleks vaja, et komisjon oleks ametlikult algatanud seadusandliku tavamenetluse, mis hõlmab selgesõnaliselt vaidlusalust küsimust, või piisaks sellest, kui asuda seisukohale, et seda küsimust reguleerib üldiselt liidu õigus?
77.
Lisaks ei ole selge, kas pädevuspõhine ümberliigitamine on kohaldatav üksnes liikmesriikide poolt nõukogu raames tehtud otsuste läbivaatamisele või ka liikmesriikide otsustele väljaspool nõukogu istungeid. Kas peaks olema määrav, kas samad 27 isikut kohtusid füüsiliselt või virtuaalselt Brüsselis või kusagil mujal? Samuti on raske öelda, kas selline ümberhindamine saaks toimuda ainult kõikide liikmesriikide otsuse kontekstis või ka selliste otsuste puhul, mille on teinud ainult liikmesriikide enamus või isegi mõned üksikud liikmesriigid. Kas Euroopa Kohus saaks in extremis ELTL artikli 263 alusel kontrollida isegi mõne teise rahvusvahelise organisatsiooni otsustamisprotsessis osalenud liikmesriikide poolt kollektiivselt tehtud otsust, mis oma sisu osas kattub liidu pädevusega?
78.
Ma kindlasti ei väida, et see peaks nii olema. Soovin üksnes väita, et taolisi olukordi on praktikas raske eristada. Akti andja pädevuspõhine ümberhindamine hõlmab seega vähemalt minu arvates liiga palju ebaselgeid asjaolusid, mis muudab selle kasutamise üsna ebakindlaks ja meelevaldseks ning kokkuvõttes pigem kahjulikuks.
79.
Nendel põhjustel ei nõustu ma üldise lähenemisviisiga, mida kasutavad Itaalia valitsus ja Milano linn EMA kohtuasjades, väites sisuliselt, et kuna asukoha üle otsustamine on liidu pädevuses, on liikmesriikide mis tahes seisukohavõtt selles küsimuses automaatselt nõukogu otsus.
80.
Selle asemel teen ettepaneku piirata eespool viidatud kohtuotsuse parlament vs. nõukogu loogikat erakorraliste asjaoludega, mille puhul pädevus teha konkreetne otsus selgelt määratletud ja harilikult juba toimuva menetluse kontekstis kuulub kaheldamatult nõukogu kui institutsiooni pädevusse. Kui sellises selgelt piiritletud menetluslikus kontekstis tehakse äkitselt otsus, mida nimetatakse formaalselt liikmesriikide otsuseks, siis saab tõepoolest kaaluda selle otsuse ümberkvalifitseerimist nõukogu otsuseks, mis võib seega olla ELTL artikli 263 alusel vaidlustatav. Ent selliste erandlike stsenaariumide puhul peaks siiski lähtuma palju kitsamast loogikast, millega seoses on käimasolevates menetlustes selgelt mööda mindud kehtivatest eeskirjadest, ning mitte lähtuma pelgalt pädevuse kattumisest abstraktselt ja väljaspool käimasolevaid menetlusi.
81.
Kui ei ole tegemist sellise erandliku stsenaariumiga, siis olen seisukohal, et vormiliselt liikmesriikide otsus ongi lihtsalt liikmesriikide tegelik otsus, mis jääb ELTL artikli 263 alusel Euroopa Kohtu kontrolli alt välja. Kui akti ametlik andja on teada, ei peaks Euroopa Kohus seda muutma. Sisu, faktilised asjaolud või pädevuse olemasolu või puudumine peaksid olema suunisteks üksnes olukorras, kus valitseb tegelik faktiline ebaselgus küsimuses, kas akti on vastu võtnud liikmesriigid omaette või tegutsedes nõukoguna. Need tegurid ei kuulu arutamisele pelgalt pädevuse vaidlustamisel teiste isikute või asutuste poolt.
82.
Sellest järeldub, et põhimõtteliselt ja kindlasti aluslepingute praegust seisu arvestades ei ole Euroopa Kohtul ELTL artikli 263 alusel pädevust liikmesriikide esindajate tehtud otsuste suhtes.
B.
ELTL artikli 341 kohaldamisala
83.
Euroopa Kohus on seisukohal, et aluslepingute raames ELTL artikli 253 alusel vastu võetud liikmesriikide otsuste peale ei saa esitada tühistamishagi. (
52
) ELTL artikkel 341 on sõnastatud sarnasel viisil, kuna esiteks puudutab see ka liikmesriikide ühisel kokkuleppel tehtud otsuseid ja teiseks on selle sättega antud liikmesriikidele pädevus otsustada liidu institutsioonide asukoha üle. Sellest tuleneb loogiliselt, et ELTL artikli 253 suhtes kohaldatav lähenemisviis on kohaldatav ka liikmesriikide otsustele, mis on korrektselt tehtud ELTL artikli 341 tegelikus kohaldamisalas.
84.
Siiski seisneb määrava tähtsusega küsimus selles, kas liikmesriigid võivad otsustada ELTL artikli 341 alusel liidu asutuste asukoha üle. Kas selline otsus on liikmesriikide teha, nagu väidab nõukogu, või kuulub see liidu seadusandja, st parlamendi ja nõukogu pädevusse, nagu väidavad Itaalia valitsus, Milano linn ja komisjon EMA kohtuasjades ning parlament ELA kohtuasjas? Kui õige peaks tõesti olema viimati nimetatu, siis milline on liidu asutuste asukohta käsitlevate liikmesriikide otsuste õiguslik olemus?
85.
ELA kohtuasja pooled on oma seisukohtades põhjalikult käsitlenud ELTL artikli 341 kohaldamisala küsimust ja seda, kas see võib olla kehtiv õiguslik alus vaidlusaluse otsuse vastuvõtmiseks seoses ELA asukohaga. Kuigi need väited on esitatud parlamendi tühistamishagi esimese väite raames, kehtivad nende vastavad seisukohad ka Euroopa Kohtu pädevuse küsimuses. Euroopa Kohus on nimelt seisukohal, et tühistamishagi vastuvõetavuse hindamine on seotud vaidlusaluse akti vastu esitatud etteheidete hindamisega. (
53
)
86.
Parlament on seisukohal, et ELTL artikkel 341 ei ole sobiv õiguslik alus liidu asutuste asukoha üle otsustamiseks, kuna see säte on kohaldatav üksnes institutsioonidele. Kui aluslepingute koostajad oleksid soovinud kaasata asutusi selle kohaldamisalasse, oleksid nad seda selgesõnaliselt teinud. Siiski ei ole ELTL artiklit 341 selleks kordagi muudetud. Protokolli nr 6 enda sõnastust arvestades ei saanud protokoll nr 6 laiendada nimetatud sätte kohaldamisala. Lisaks ei ole varasem institutsiooniline praktika ELTL artikli 341 kohaldamisala kindlaksmääramisel mitte ainult asjassepuutumatu, vaid liidu seadusandja on juba varem otsustanud oma asutuste asukoha üle. Seega ei saa väita, et sellise otsuse tegemine on liikmesriikide ainupädevuses.
87.
Parlament on siiski seisukohal, et asutuse loomise otsuse peab tegema liidu seadusandja, kes võib selleks tugineda vastava poliitika õiguslikule alusele. Määrus 2019/1149 ELA loomise kohta võeti vastu ELTL artiklite 46 ja 48 alusel. Ei ole teada ühtegi põhjendust, miks peaks otsus asutuse asukoha kohta olema lahutatud selle loomise otsusest ning selle ülesannete, korralduse ja toimimise kindlaksmääramisest. Kui aluslepingutes ei ole vastavat erisätet ette nähtud, peaks otsuse asutuse asukoha kohta seega tegema liidu seadusandja. Kuigi asutuse geograafilise asukoha üle otsustamisel võetakse arvesse poliitilisi ja sümboolseid kaalutlusi, on see nii ka asutuse asutamise, tema ülesannete määratlemise ning sellest tulenevalt tema korralduse ja toimimise kindlaksmääramise puhul. Seega on loogiline ja järjekindel, et asukohaotsuse peaks tegema liidu seadusandja. Igal juhul ei tohiks selle küsimuse poliitiline tundlikkus muuta aluslepingutega liidu institutsioonidele antud pädevust.
88.
Peale mõne väiksema nüansi toetavad kõik menetlusse astunud liikmesriigid nõukogu seisukohta, et ELTL artikkel 341, tõlgendatuna selle eesmärki ja konteksti arvestades, annab liikmesriikidele õiguse otsustada liidu asutuste asukoha üle. Kuigi alates Lissaboni lepingust viidatakse mitmes aluslepingute sättes nüüd selgesõnaliselt liidu institutsioonidele ning organitele ja asutustele, ei tohiks seetõttu hakata kitsendavalt tõlgendama nende sätete kohaldamisala, milles viidatakse üksnes „institutsioonidele“. Seda tõlgendust kinnitavad selle sätte kontekst ja ajalooline areng. Protokollis nr 6 on sätestatud kahe komitee ja ühe ameti asukoht. Edinburghi otsuse artiklis 2 omakorda kinnitatakse, et tulevaste liidu asutuste asukoha üle otsustavad liikmesriikide valitsuste esindajad. Lisaks kinnitavad paljud mitmekümne aasta jooksul otsustatud pretsedendid, et liikmesriikide pädevus otsustada institutsioonide asukoha üle kehtib ka asutuste puhul. ELTL artikli 341 kitsendav tõlgendamine eristaks asutusi põhjendamatult ja jätaks nad ELi toimimise lepingu lõppsätete kohaldamisalast välja.
89.
Lisaks on nõukogu arvates pädevus, mis on seotud asutuse asukohta käsitleva otsusega, erinev pädevusest reguleerida teatavat sisulist valdkonda. Otsus asukoha kohta on oma poliitilise ja sümboolse mõõtme tõttu põhimõtteliselt erinev. Seetõttu ei tuleks otsust liidu asutuse asukoha kohta teha seadusandliku tavamenetluse teel. Kui allutada asukoha valik seadusandlikule debatile, oleksid sellel paradoksaalsed ja kahjulikud tagajärjed. Asutuse geograafiline asukoht muutuks sel juhul osaks läbirääkimistest ja mõjutaks poliitiliste eeskirjade sisu. Lisaks ei võimaldaks hääletuskord nii parlamendis kui ka nõukogus nõuetekohaselt järgida geograafilist tasakaalu.
90.
Ma ei ole nõukoguga nõus. Minu arvates ei ole ELTL artikkel 341 asutuste suhtes kohaldatav.
1. Sõnastus
91.
ELTL artikli 341 sõnastus viitab „institutsioonide“ asukohale ilma täiendavate täpsustusteta. Alates Lissaboni lepingu jõustumisest on mõiste „institutsioonid“ aga määratletud põhiseaduslikul tasandil ELL artiklis 13, milles on tõepoolest loetletud liidu institutsioonid. Aluslepingutes sätestatud õiguslikust määratlusest tuleneb selgelt, et asutused ei ole institutsioonid.
92.
Tõlgendatava mõiste selline selge, õiguslik või isegi põhiseaduslik määratlus ei välista selle mõistega hõlmatud õigusnormide üldise ülesehituse ja eesmärgi täiendavat analüüsimist. Siiski oleks vaja väga veenvaid konteksti või eesmärke puudutavaid argumente, mis näitaksid, et selgelt määratletud mõiste sõnasõnaline ja loomulik tõlgendamine tooks konkreetses kontekstis kaasa silmapistva ebaõigluse või absurdsuse, mis võiks põhjendada sellise ühemõttelise põhiseadusliku määratluse eiramist kohtu poolt.
2. Kontekst ja süsteem
93.
Minu arvates ei ole aga selliseid veenvaid vastupidiseid argumente. ELTL artikli 341 grammatilist tõlgendust kinnitavad ka selle sätte kontekst ja koht süsteemis.
94.
Esiteks on Lissaboni lepinguga muudetud mitut aluslepingute sätet, eristades nii liidu institutsioone teistest „liidu organitest või asutustest“. Mitut Euroopa Kohtu pädevust puudutavat sätet on tõepoolest muudetud, et lisada sellesse selgelt viimati nimetatud üksused. (
54
) Lissaboni lepinguga laiendati ka Euroopa Keskpanga (edaspidi „EKP“) suhtes kehtivat keeldu anda laenu „liidu institutsioonidele, organitele või asutustele“ (
55
) ja ombudsmani kontrolli nende haldusomavoli üle. (
56
) Samamoodi eristatakse Euroopa Kohtu põhikirjas nüüd ka liidu institutsioone, organeid ja asutusi. Nii on see eelkõige selle artiklites 23 ja 40: kui institutsioonid võivad astuda menetlusse kõikides Euroopa Kohtus menetletavates asjades, siis liidu organid ja asutused võivad seda teha juhul, kui nad tõendavad oma huvi kohtuvaidluse lahenduse vastu.
95.
Sisuliselt on selge, et aluslepingud on piisavalt hiljuti läbi vaadatud, et tunnistada institutsioonidest eraldiseisvate liidu „organite või asutuste“ autonoomset eksistentsi. Sellises põhiseaduslikus kontekstis ei saa mõistet „institutsioon“ üleüldse või kindlasti mitte enam lihtsalt tõlgendada laialt.
96.
Nõukogu on siiski seisukohal, et asjaolu, et ELTL üld- ja lõppsätteid, mille hulka ELTL artikkel 341 kuulub, ei ole muudetud ja et need viitavad üksnes „institutsioonidele“, ei tohiks tõlgendada aluslepingute koostajate tahtena kitsendada nende kohaldamisala. Kuna need sätted on horisontaalsed ja seega kogu aluslepingus läbivalt kohaldatavad, tuleks neid üld- ja lõppsätteid tegelikult tõlgendada laialt.
97.
Ma ei nõustu. Puudub süsteemne ja loomupärane põhjus, miks üld- ja lõppsätted tuleks eristada ja tõlgendada neid aluslepingute muudest sätetest erinevalt. Lisaks ja konkreetsemalt ei ole nõukogu argument, mis puudutab ELTL artiklit 341, eriti veenev.
98.
ELTL artikkel 342, mis käsitleb eeskirju liidu institutsioonide keelte kohta, (
57
) on nimelt kohaldatav ainult nende institutsioonide suhtes. On selge, et asutuste asutamise määrustes on sageli sätestatud, et nende asutuste suhtes on kohaldatavad nõukogu 15. aprilli 1958. aasta määruse nr 1, millega määratakse kindlaks institutsioonides kasutatavad keeled, sätted. (
58
) Siiski on ka määrusi, mis jätavad sisemise keelekorralduse asutuse haldusnõukogu otsustada. (
59
) Igal juhul ja eelkõige võib keelte kasutamise kord asutuses olla erinev institutsioonide omast, nagu Euroopa Kohus on kinnitanud. (
60
)
99.
Ainus erand, mis näib vähemalt esmapilgul toetavat nõukogu argumente, on ELTL artikli 340 teine lõik. Euroopa Kohus on seda sätet, mis käsitleb liidu lepinguvälist vastutust, tõlgendanud nii, et mõiste „institutsioon“ selle sätte tähenduses hõlmab mitte ainult ELL artikli 13 lõikes 1 loetletud liidu institutsioone, vaid ka kõiki liidu organeid ja asutusi, mis on loodud aluslepingutega või nende alusel ning mille eesmärk on aidata kaasa liidu eesmärkide saavutamisele. (
61
)
100.
Lähemal vaatlusel on selline tõlgendus siiski põhjendatud nii ELTL artikli 340 teise lõigu sõnastuse kui ka selle loogikaga. Viimati nimetatud sätte teksti kohaselt „[h]eastab liit […] kõik oma institutsioonide või oma teenistujate poolt ülesannete täitmisel tekitatud kahjud“. Seega loogiliselt võttes, kui „teenistujad“ või teisisõnu liidu üksikud töötajad on juba selgelt tekstis mainitud, siis a fortiori peavad olema hõlmatud kõik ametid, asutused või muud organid, mis moodustavad spektri ühelt poolt liidu institutsiooni ja teiselt poolt liidu teenistuja vahel. Loogiliselt oleks tõepoolest imelik tõlgendada seda konkreetset sätet, mis annab olulise individuaalse õiguskaitsevahendi liidu poolt juriidilise isikuna toime pandud võimalike rikkumiste suhtes, nii äärmiselt formalistlikult, et selle kohaselt võivad vastutada ainult institutsioonid ja teenistujad, kuid mitte asutused või muud organid, kuigi nad on juba selgelt hõlmatud, arvestades kõnealuse spektri kahe äärmusega.
101.
Sellisena hõlmab ELTL artikli 340 teine lõik kahtlemata asutusi. See on aga nii oma sõnastuse kui ka loogika poolest väga erinev säte. Seda täpsustust silmas pidades ei saa ma kuidagi nõustuda argumendiga, et kuna ELTL artikkel 341 järgneb ELTL artiklile 340, kuuludes mitmesuguste üld- ja lõppsätete rühma, tuleb neid mõlemat tõlgendada automaatselt täpselt ühtemoodi, olenemata objektiivsetest erinevustest.
102.
Seetõttu järeldan, et asjaolu, et Lissaboni lepinguga ei muudetud ELTL artiklit 341, kuigi enamikku teisi sarnaseid sätteid muudeti, lisades nende vastavatesse kohaldamisaladesse selgesõnaliselt „liidu organid või asutused“, tähendab, et ELL artiklis 13 sätestatud institutsioonide põhiseadusliku määratluse saab vaevalt kõrvale jätta.
103.
Teiseks leiab see seisukoht täiendavat toetust süsteemsemal tasandil: liidu institutsioonid erinevad põhiseaduslikult liidu organitest või asutustest. Institutsioonid on loodud aluslepingutega. Nad täidavad laiaulatuslikke põhiseaduslikke ülesandeid neis liidu õigusega reguleeritud valdkondades, milles liidul on pädevus. Kõige olulisem on see, et nende loomine ja ülesanded on otseselt sätestatud aluslepingutes endis. Institutsioonide õiguskord on seega iseseisev ega nõua teiseseid õigusakte. Seega on loogiline, et nende asukohta puudutavate otsuste suhtes kohaldatakse põhiseaduslikku erimenetlust, mis on ette nähtud ELTL artiklis 341. Kus siis veel peaks olema kirjas asutamislepinguga loodud institutsiooni asukoht või vähemalt asukoha määramise menetlus kui mitte asutamislepingus endas? Samuti, arvestades selle küsimuse ajalooliselt suurt tundlikkust, on arusaadav, et otsus tuleb teha liikmesriikide konsensuse alusel.
104.
Asutusi seevastu tavaliselt ei looda aluslepingutega. Need luuakse teisese õiguse aktidega, järgides seadusandlikku tavamenetlust, osana teatava liidu poliitika elluviimisest. Nende roll on suures osas halduslik ja selgelt piiritletud kitsalt määratletud spetsiifilise teemaga. Aluslepingute vastavad materiaalõigusnormid, mis käsitlevad poliitikavaldkondi, moodustavad nende asutuste loomise õigusliku aluse. (
62
) Seega ei ole kitsalt põhiseaduslikus mõttes mingit olemuslikku ja süsteemset vajadust ühegi konkreetse põhjuse järele, miks nende asukoha valimise menetlus tuleks äkitselt kindlaks määrata aluslepingutes sisalduva sättega.
105.
Kolmandaks ei mõista ma sellega seoses ka seda, kuidas oleks otsus asutuse asukoha kohta kontseptuaalselt eraldiseisev selle asutuse loomisest – see on nõukogu ja menetlusse astunud liikmesriikide seisukoht. Asukoha küsimus on minu arvates osa asutuse korraldusest, mida reguleerib asjakohane õigusakt, millega see asutus asutati. Puudub selge struktuuriline argument selle kohta, miks esiteks peaks asukohta käsitleva otsuse puhul kehtima teistsugune õiguslik režiim kui selle loomise otsuse suhtes, ja teiseks selle kohta, miks see esimene otsus tehtaks sama õigusliku mudeli kohaselt nagu institutsioonide puhul, st ELTL artikli 341 kaudu.
106.
Nõukogu väidab, et otsus asutuse asukoha kohta on poliitiline otsus. Loomulikult ei vaidlusta ma asjaolu, et sellisel otsusel on tõepoolest poliitiline mõõde. Siiski ei ole selge, miks sellest tulenevalt parlamendil, kes esindab Euroopa kodanikke, ei peaks olema võimalik sellist otsust teha või miks nõukogu ise kui liidu institutsioon, millesse kuuluvad liikmesriikide esindajad ministrite tasandil, ei saaks seda küsimust lahendada. Väide, et parlament ei ole sobiv koht poliitiliste otsuste tegemiseks, on minu arvates üldiselt pehmelt öeldes loogikavastane. (
63
)
107.
Igal juhul ei saa otsust asutuse asukoha kohta pidada puhtpoliitiliseks otsuseks, seda kindlasti siis, kui mõlemas käesolevas kohtuasjas deklareeritud kriteeriumidele mingigi tähtsus omistada. Vastavates valikueeskirjades on sätestatud mitu tehnilisemat laadi kriteeriumi, nimelt kuupäev, mil amet võiks kohapeal tööle asuda, asukoha ligipääsetavus, sobivate haridusasutuste olemasolu töötajate laste jaoks ning töötajate laste ja abikaasade piisav juurdepääs tööturule, sotsiaalkindlustusele ja arstiabile. (
64
) Geograafiline tasakaal näib olevat ainus kriteerium, mis on oma olemuselt valdavalt poliitiline.
108.
Sellest järeldub, et otsuse liidu asutuste asukoha kohta võivad selle segatüüpi olemusest tulenevalt väga hästi teha parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse raames, mis algatatakse komisjoni ettepaneku alusel.
3. Minevik
109.
Mis puudutab nõukogu argumente ELTL artikli 341 tekkeloo, protokolli nr 6 ja Edinburghi otsuse mõju ning varasema institutsioonilise praktika kohta, siis ükski neist ei tundu olevat piisavalt veenev, et ümber pöörata tõlgendust, mis tuleneb juba ELTL artikli 341 sõnastusest ning samuti selle kontekstist ja süsteemist.
110.
Esiteks, mis puudutab ELTL artikli 341 arengut, siis selle sätte sisu on alates 1951. aastast jäänud samaks. (
65
) Ainus erinevus seisneb selles, et mõiste „ühenduse institutsioonid“ on asendatud mõistega „liidu institutsioonid“. Oluline on see, et Lissaboni lepinguga ei muudetud seda sätet nii, et see hõlmaks selgesõnaliselt liidu organeid ja asutusi. (
66
)
111.
Teiseks tugines nõukogu ja eriti Luksemburgi valitsus ELA kohtuasja raames ulatuslikult protokollile nr 6 ja 1992. aastal Euroopa Ülemkogu kohtumise raames tehtud Edinburghi otsusele, et põhjendada asutuste lisamist ELTL artikli 341 kohaldamisalasse.
112.
Protokolli nr 6 puhul on tõsi, et selles ei määrata kindlaks üksnes institutsioonide asukohta, vaid määratakse kindlaks ka kahe komitee ja ühe ameti, nimelt Euroopa Politseiameti asukoht. Seega on selge, et nende organite asukoht on sätestatud esmases õiguses. Protokollis nr 6 ei ole aga sätestatud, et kõigi (võimalike, tulevaste) asutuste asukohad määravad kindlaks liikmesriigid ELTL artikli 341 alusel, otse vastupidi. Võttes vastu eriprotokolli (muutes seega aluslepinguid neis ette nähtud muutmismenetluste raames) olid liikmesriigid selgelt seisukohal, et nende kollektiivne otsus tuleb sätestada aluslepingutes, et luua õiguslikke tagajärgi liidu õiguse alusel.
113.
Mis puudutab Edinburghi otsust, siis selle otsuse artiklis 2 on sätestatud, et „[m]uude loodud või loodavate asutuste ja talituste asukoht otsustatakse liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tulevasel Euroopa Ülemkogul, võttes arvesse eespool toodud sätete eeliseid asjaomaste liikmesriikide seisukohast ja andes asjakohase prioriteedi liikmesriikidele, kus ei asu praegusel hetkel ühenduse institutsioone.“ (
67
) Sellest avaldusest nähtub, et liikmesriikide valitsuste esindajad soovisid selgelt reserveerida endale otsuse tegemise asutuste („muude […] asutuste ja talituste“) asukohtade kohta samal määral nagu nad on ELTL artikliga 341 selgesõnaliselt ja üheselt volitatud otsustama institutsioonide asukohta.
114.
Nõustun seetõttu Edinburghi otsuse artiklit 2 silmas pidades, et näib tõepoolest, et riigipead või valitsusjuhid võisid kaaluda ELTL artikli 341 kohaldamisala laiendamist asutustele. Lisaks näib, et soovides kasutada sama artiklit, möönsid selle koostajad, et ELTL artikkel 341 ei hõlma oma sõnastuse poolest asutusi (kui ta neid hõlmaks, siis miks oleks vaja koostada sellega seoses eriprotokoll?).
115.
Ma ei nõustu siiski Edinburghi otsuse artiklist 2 tuletatavate õiguslike tagajärgedega. Minu arvates on see konkreetne säte oma laadilt liikmesriikidevaheline rahvusvaheline leping. Kuna see jääb väljapoole ELTL artiklis 48 sätestatud kontrollimenetlusi, ei saa seda pidada kehtivaks viisiks muuta ELTL artiklit 341. Seega ei ole sellel sättel liidu õiguskorras liidusiseselt siduvaid õiguslikke tagajärgi (mis ei välista seda, et tal on sellised tagajärjed rahvusvahelise õiguse alusel).
116.
On selge, et niisugusel liikmesriikide esindajate otsusel nagu Edinburghi otsus, mida ei tehtud liidu õiguse sätte alusel, on liidu õiguses õigusjõud üksnes niivõrd, kuivõrd selle sisu on formaalselt üle võetud liidu õigusesse, järgides liidu õiguses ette nähtud menetlusi. (
68
) Varem on see liidu õigusse „hõlmamine“ tavaliselt toimunud protokolli vastuvõtmise vormis, mida näitlikustab hästi protokoll nr 22 Taani seisukoha kohta pärast seda, kui ta oli algul keeldunud ratifitseerimast Maastrichti lepingut (
69
) või protokoll Iiri rahva murede kohta seoses Lissaboni lepinguga. (
70
)
117.
Mis puudutab Edinburghi otsust, siis võeti sellest protokolliga nr 6 üle ainult artikkel 1, mis muutus seeläbi liidu õiguseks 1999. aastal, kui jõustus Amsterdami leping, millele see uus protokoll lisati. Artiklit 2 ei hõlmatud minu teada kunagi ühtegi ametlikku liidu õigusakti, isegi mitte (tõlgenduslikku) deklaratsiooni. Seega ei ole see ei esmase ega teisese õiguse osa. (
71
)
118.
Sellest järeldub, et ainus väärtus, mida liidu õiguses Edinburghi otsuse artiklile 2 omistada, võib parimal juhul olla poliitiline, ent kindlasti mitte õiguslik. Äärmisel juhul võiks seda arvesse võtta aluslepingute tõlgendamise vahendina. (
72
)
119.
Igal juhul tuleb meenutada, et Edinburghi otsuse autorid ei muutnud selle artiklit 2 esmaseks õiguse osaks. Seega ei saa selle sätte kasutamine abivahendina tõlgendamisel igal juhul minna vastuollu ELTL artikli 341 sõnastuse, konteksti, süsteemi ja eesmärgiga.
120.
Kolmandaks on nõukogu suures osas tuginenud varasemale institutsionaalsele praktikale seoses asutuste asukohta käsitleva otsusega, et väita, et sellised otsused on sageli tehtud liikmesriikide esindajate otsusega vastavalt ELTL artiklile 341. Kokkuvõttes on nõukogu seisukohal, et asjaolu, et viimastel aastakümnetel on olnud teatav institutsiooniline praktika, mitte ainult ei kinnita seda, et ELTL artikkel 341 hõlmab asutusi, vaid õigustab seda tava ka tänapäeval ja ilmselt muudab selle ka tuleviku jaoks alaliseks.
121.
Ma ei ole nõus. Esiteks ma lihtsalt ei saa selle seisukohaga nõustuda pelgalt faktilisel ja empiirilisel tasandil. Kogu Euroopa Kohtule käesoleva menetluse raames teatavaks tehtud teavet arvestades näib, et liidu asutuste või organite asukohta puudutavate otsuste tegemise viis on üsna erinev.
122.
On selge, et varem on mitme asutuse puhul otsuse nende asukoha kohta teinud liikmesriigid ning seda ei ole määratud kindlaks liidu määrusega, millega need asutused loodi. Nii oli see 1993. aastal üheksa asutuse, sealhulgas EMA eelkäija puhul, (
73
) 2004. aastal veel üheksa asutuse ja büroo puhul, (
74
) 2009. aastal Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Ameti puhul (
75
) ning viimati Euroopa Tööjõuameti ja Euroopa küberturvalisuse tööstusliku, tehnoloogilise ja teadusliku pädevuse keskuse puhul. (
76
) Seoses nende asutustega tuleb mainida, et mõnede puhul neist on asukohta hiljem mainitud ka nende asutamismääruses. (
77
)
123.
Siiski on olemas ka varasem praktika, mille kohaselt on asutuste asukoha otsustanud liidu seadusandja, st kõigepealt nõukogu üksinda ning seejärel liidu põhiseadusliku raamistiku arenguga seoses parlament ja nõukogu. See oli nii eelkõige 1970. aastatel kõige esimeste liidu asutuste puhul, nimelt Cedefopi (
78
) ja Eurofoundi (
79
) puhul. Sama kehtis hiljem ka Frontexi, (
80
) Euroopa Kalanduskontrolli Ameti (
81
) ja äsjasemal ajal ülemaailmse finantskriisi järel loodud kolme ameti (Euroopa Pangandusjärelevalve, Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve ning Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve) (
82
) puhul. Sama kehtib nende asutuste suhtes, mis kuuluvad ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) alla, mille asukoha otsustab nõukogu (üksi), mitte liikmesriigid. (
83
)
124.
Lisaks neile kahele stsenaariumile on olnud ka teisi, kuid tõepoolest mitte nii sagedasi viise liidu asutuse asukoha üle otsustamiseks. Nii oli see näiteks CEPOLi puhul, kus mõningal määral ebaharilikult tegid otsuse tegelikult mitu muutuvat osapoolt. (
84
)
125.
On selge, et asutuste asukohta käsitleva otsuse tegemise viis on viimaste aastakümnete jooksul varieerunud. Ühte institutsioonilist tava ei ole võimalik selgelt kindlaks teha. Tegelikult on institutsiooniline tava alates esimeste asutuste loomisest pidevalt muutunud.
126.
Seevastu ja igal juhul, isegi kui minevikust oleks võimalik tuvastada üks sidus tava, quod non, on küsimus selles, milline on sellise järelduse jätkuv normatiivne tähtsus käesolevas asjas?
127.
Selles küsimuses ei nõustu ma nõukoguga. Minu jaoks on õigusriigi põhimõttel rajanevas liidus otsustava tähtsusega praegune põhiseaduslik raamistik, mitte varasem tava. Vähemalt minu arvates on liidu seadusandjal kindlasti kohustus tagada, et õigusaktid on asjakohased ja mõistlikult ajakohastatud ning vastavad sotsiaalsetele ja ühiskondlikele arengutele. (
85
) Siiski on täiesti teine asi väita sisuliselt seda, et praegust põhiseadust tuleb mõne varasema tava järgimiseks ja jätkamiseks (uuesti) tõlgendada, olenemata muutunud põhiseaduslikust keskkonnast. Lihtsalt öeldes tuleb varasema tavaga kooskõlla viia mitte praegune põhiseadus, vaid pigem vastupidi: praegune ja tulevane tava tuleb viia kooskõlla kehtiva põhiseadusliku raamistikuga.
128.
See nõuab aga vastust küsimusele: mis on ELTL artikli 341 praegune eesmärk? Asun nüüd käsitlema seda küsimust.
4. (Praegune) eesmärk
129.
Nõukogu sõnul võtaks ELTL artikli 341 tõlgendus, mis jätab asutused selle kohaldamisalast välja, sellelt sättelt igasuguse kasuliku mõju (effet utile). Institutsioonide endi asukoht on juba esmases õiguses kindlaks määratud. Nõukogu arvates ei saa asuda seisukohale, et ELTL artiklile 341 jääv kasulik mõju puudutaks institutsioonide asukoha muutmise otsust, kuna sellised otsused tuleks vastu võtta ELL artiklis 48 sätestatud läbivaatamismenetluse, mitte ELTL artikli 341 kohaselt.
130.
Kui käesolevast kohtuasjast üldse midagi järeldub, siis minu arvates on selleks kasuliku mõjuga seotud argumentide ja igasuguse üldõigusliku eesmärgipõhise põhjenduskäigu potentsiaalne problemaatilisus. Seda seetõttu, et selline põhjenduskäik, nii käesolevas asjas kui ka üldiselt, võib viia ükskõik kuhu, kuhu selle kasutaja soovib, lähtudes eesmärgist, mille ta on otsustanud aluseks võtta.
131.
Praegu sõltub ELTL artikli 341 eesmärk või lisaväärtus lihtsalt huvist, eesmärgist või väärtusest, mida keegi otsustab sellele sättele omistada. ELTL artiklil 341 üksinda, eraldi võetuna, puudub ilmne kasulik mõju. See huvi või väärtus tuleb sisse tuua kusagilt mujalt. Nagu nähtub käesoleva kohtuasja poolte erinevatest seisukohtadest, võib tulemus konkreetsest valitud väärtusest tulenevalt viia vastupidistes suundades.
132.
Esiteks, kui pidada tähtsaks asukohtade suhtes üldiselt tehtavate otsuste poliitilist mõõdet, nagu rõhutab nõukogu, ja kui ühtlasi uskuda, et sellise otsuse võivad teha ainult liikmesriigid, (
86
) siis võib ELTL artiklit 341 tõepoolest tõlgendada laialt. Käesoleval juhul oleks sellele sättele omistatavaks eesmärgiks liikmesriikide otsustuspädevuse kaitse (esimene eesmärk).
133.
Teiseks oleks kitsam tõlgendus, mida parlament toetab ELA kohtuasjas, vajalik parlamendi (ja liidu institutsioonide) rolli tugevdamiseks ning seetõttu, et otsus asutuse asukoha kohta on loogiline osa üldisest otsusest luua teatav asutus liidu poliitika rakendamise jälgimiseks. Sellisel juhul on eesmärk kaitsta parlamendi ja võib-olla ka teiste liidu institutsioonide rolli (teine eesmärk).
134.
Kolmandaks on eelmise punktiga seotud, kuid mõnevõrra süsteemsemalt väljendatud eesmärk säilitada liidu õiguskorra (sisemine) terviklikkus. Otsuseid, mis tuleks teha liidu huvides ja nimel, ei tohiks lubada sellest süsteemist välja viia ja sisuliselt süsteemist välja delegeerida, nii et tulemus, millele süsteemist väljaspool jõutakse, kehtestatakse selle süsteemi sees uuesti. Just see eesmärk põhjendab ELTL artikli 341 tõlgendamist nii, et see ei hõlma asutusi (kolmas eesmärk).
135.
Neljandaks näib, et ELTL artikkel 341 nõuab ühehäälsust. Kui tõlgendamise eesmärk on säilitada või isegi suurendada liidu otsustamismenetluste sujuvust, siis võib liikmesriikide ühehäälsust olla raskem saavutada kui olukorras, kus samad esindajad teeksid otsuse nõukoguna ja järgiksid selle otsustamismenetluste raames (madalamaid) künniseid. See annaks jällegi põhjuse hoida ELTL artikli 341 tõlgendus võimalikult kitsana (neljas eesmärk).
136.
Viiendaks ja viimasena võiks ELTL artikli 341 tõlgendamise eesmärk olla (ühtlasi) kaitsta õigusriigi põhimõttel rajaneva liidu põhimõtteid, millega seoses „tõhusa kohtuliku kontrolli olemasolu, mille eesmärk on tagada liidu õigusnormide järgimine, on õigusriigi olemuslik tunnus“. (
87
) Ent kui see peaks nii olema, nagu Itaalia valitsus kohtuistungil sisuliselt soovitas, tuleb ELTL artiklit 341 tõlgendada nii kitsalt kui võimalik, kuna selle kohaldatavuse korral ei oleks kohtulik kontroll, vähemalt mitte Euroopa Kohtu poolt, võimalik (viies eesmärk).
137.
Üldiselt, aga ka taolistes konkreetsetes olukordades nagu käesolev, ei pea ma mõistlikuks, et kohus, sealhulgas Euroopa Kohus eelistaks ühte eesmärki teisele. Selle asemel tuleks jääda aluslepingute üsna selge sõnastuse ja süsteemi juurde. Kui aga ühte eesmärki teistele eelistada, siis liidu kohtute seisukohast peaks see eesmärk loogiliselt olema liidu õigussüsteemi kui sellise terviklikkuse ja toimimise säilitamine.
138.
Teiseks, olgu sellega, kuidas on, pean tunnistama, et ma ei pea seda nõukogu kasuliku mõju argumenti veenvaks. Ühest küljest on muidugi tõsi, et liidu institutsioonide asukohad on juba kokku lepitud. Seega võib väita, et ELTL artikkel 341 on oma potentsiaali suuresti ammendanud. Ent see tagajärg oli tema esemesse juba sisse kirjutatud. Seevastu asjaolu, et asutusi ei saa lugeda ELTL artikli 341 alla kuuluvaks, ei võta sellelt sätet tema otstarvet. ELTL artikkel 341 hõlmab selgelt institutsioone, mis tagab, et see säte on nende suhtes jätkuvalt kohaldatav ja asjakohane. Nimelt kehtib see endiselt ja võib olla kohaldatav uue institutsiooni asukohta käsitleva otsuse suhtes (
88
) ja eelkõige otsuse suhtes, millega muudetakse olemasoleva institutsiooni asukohta. (
89
) Seega, kui asuda seisukohale, et ELTL artikkel 341 ei hõlma liidu organeid ja asutusi, siis ei saa ikkagi väita, et see oleks sisust täielikult ilma jäetud. Igal juhul ei ole asjaolu, et ELTL artikli 341 kohaldamisala näib praegu olevat üsna piiratud, mõjuv põhjus selle kohaldamisala kunstlikuks laiendamiseks vastupidi selle sõnastusele.
139.
Kolmandaks ja viimaseks üllatab mind nõukogu üldine argument, mille kohaselt peab ELTL artikkel 341 hõlmama asutusi, kuna otsused nende asukohtade kohta on poliitiliselt tundlikud ja seega tuleb säilitada liikmesriikide ühehäälsus, mis on nõutav ELTL artikli 341 kohaselt.
140.
Samas näib siiski, et käesolevates kohtuasjades ei olnud seesama nõue kummalgi juhul ilmselt täidetud. Kui vaadelda konkreetselt käesolevas asjas vaidluse all olevaid otsuseid, siis ei pidanud kumbki neist olema ühehäälne. Nimelt eeldasid mõlemad valikueeskirjad, et EMA ja ELA asukoha üle otsustamine toimub lihthäälteenamusega.
141.
Faktilisest ja mis puudutab EMA-d, märkis Itaalia valitsus kohtuistungil, et asukohaotsust ei tehtud kõigi liikmesriikide ühisel kokkuleppel. Itaalia valitsus rõhutas korduvalt, et ta ei ole sellega kunagi nõustunud.
142.
Selles punktis muutub nõukogu poolt esile toodud süsteemse eesmärgi ja tegelikkuse lahknevus liiga suureks, et seda saaks tähelepanuta jätta. Nõukogu on korduvalt märkinud, et Euroopa Kohus peaks tõlgendama ELTL artiklit 341 laialt, asutusi hõlmavalt, et säilitada ühehäälsust nõudva otsuse eriline poliitiline iseloom. Kuid nõukogu on aga ise sellest samast menetlusest võimalusel alati kõrvale kaldunud, valides selle asemel lihthäälteenamusega otsustamise.
143.
Kõigil neil põhjustel leian, et ELTL artikkel 341 ei reguleeri otsuseid liidu asutuste ja muude organite asukoha kohta.
C.
Vaidlusaluste otsuste õiguslik olemus
144.
Mis puudutab vaidlusaluseid otsuseid, siis näib, et need ei ole varjatult nõukogu otsused. Tegemist on ka tegelikult liikmesriikide otsustega, mis ei kuulu seega ELTL artikli 263 kohaselt Euroopa Kohtu pädevusse (A). Samas aga puuduvad neil väljaspool aluslepingute raamistikku tehtud liikmesriikide otsustena liidu õiguskorras igasugused siduvad õiguslikud tagajärjed (B).
1. Kas tegemist on varjatult nõukogu otsustega?
145.
Itaalia valitsuse sõnul võttis EMA kohtuasjades vaidlusaluse otsuse vastu nõukogu, arvestades selle otsuse sisu ja vastuvõtmise asjaolusid. Esiteks tõendavad vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise konkreetsed asjaolud, et tegemist on nõukogu otsusega, kuna see tehti nõukogu ruumides ja see tugines nõukogu institutsioonilistele struktuuridele, nimelt eesistujale, peasekretariaadile, õigustalitusele ja Coreperile. Lisaks osalesid EMA uue asukoha valimises mitu liidu institutsiooni, eelkõige Euroopa Ülemkogu ja komisjon. Peale selle tehti see otsus tegelikult häälteenamusega. Selline lähenemisviis on tüüpiline nõukogu otsustamisprotsessile ja selgelt erinev koos tegutsevate liikmesriikide valitsustevahelisest otsusest, kuna taolised otsused võetakse vastu ühehäälselt või konsensuse alusel („ühisel kokkuleppel“).
146.
Teiseks leiab Itaalia valitsus, et otsus liidu asutuste asukoha kohta kuulub kahtlemata liidu ainupädevusse, nagu nähtub eeskätt komisjoni ettepanekust muuta määrust nr 726/2004. Sellist pädevust ei saa teostada liikmesriikide aktiga. Kui asuda seisukohale, et Euroopa Kohtul puudub pädevus, tähendaks see, et nõukogu otsused jäetaks liidu kohtute kontrolli alt välja iga kord, kui liikmesriigid loevad liidu menetluste ja pädevustega seotud küsimuse tegelikult „valitsustevaheliseks“. Seetõttu tuleb vaidlusalust otsust käsitada nõukogu otsusena.
147.
Nõukogu väidab omalt poolt, et vaidlusalune otsus on liikmesriikide esindajate tehtud otsus. See otsus võeti vastu selleks, et muuta nende liikmesriikide esindajate 29. oktoobri 1993. aasta otsust, kes olid valinud EMA eelmise asukoha. Üldisemalt ei kuulu otsused liidu asutuste asukoha kohta liidu pädevusse ega seega ka seadusandliku tavamenetluse kohaldamisalasse.
148.
ELA kohtuasjas on Euroopa Parlamendi sõnul otsuse tegijaks nõukogu. Otsusele kirjutas alla nõukogu eesistuja. Õigusakti vastuvõtmisele eelnenud otsustusprotsess põhines nõukogu haldusstruktuuridel, sealhulgas Coreperil.
149.
Nõukogu on seisukohal, mida sisuliselt kinnitasid kõik menetlusse astunud liikmesriigid, et tegemist on liikmesriikide esindajate otsusega, mis võeti vastu ELTL artikli 341 alusel. Asjaolu, et otsustamismenetlus toimus nõukogu ruumides nõukogu peasekretariaadi abiga, kellele on usaldatud valitsustevahelise tegevuse haldustugi, ja et liidu institutsioon osales vaidlusaluse otsuse jõustamises, ei muuda järeldust, et vaidlusalune otsus on oma olemuselt liikmesriikide akt. Kuigi nõukogu tuli samuti kokku 13. juunil 2019, toimusid siis õiguslikul, protokollilisel ja korralduslikul tasandil eraldiseisvate menetluste raames kaks eraldi kohtumist. Mis puudutab vaidlusaluse otsuse allkirjastamist nõukogu eesistuja poolt, siis tegid liikmesriikide valitsuste esindajad ilmselt Rumeeniale (kui tollal nõukogu eesistujaks olevale liikmesriigile) ülesandeks korraldada otsustamisprotsessi nõuetekohane toimimine.
150.
Minu arvates ei saa kumbagi vaidlusalust otsust omistada nõukogule.
151.
Esiteks, nagu eespool selgitatud, (
90
) võivad akti vastuvõtmise sisu ja asjaolud aidata kindlaks teha, kes on akti formaalne andja, kui see on teadmata. Ent käesolevates kohtuasjades on selge, et vaidlusalused otsused on ametlikult teinud liikmesriigid. Hagejate väide mõlemas kohtuasjas on aga pigem normatiivne – nende arvates oleks pidanud otsused korrakohaselt tegema nõukogu, mitte liikmesriigid.
152.
Mis puudutab faktilist tasandit, alustades ELAst, siis on vaidlusalune otsus liikmesriikide esindajate ametlik otsus, mis avaldati sellisena Euroopa Liidu Teatajas. (
91
) Tõsi küll, asjaolu, et vaidlusalune otsus avaldati Euroopa Liidu Teataja L-seerias, toob endaga kaasa omaette probleeme. (
92
) Need probleemid ei puuduta aga samas autentsust. Kui Euroopa Liidu Teatajas on dokumendi päises autoriteetselt märgitud „liikmesriikide otsus“, siis ei saa seda kindlasti võrrelda pelga mitmeti mõistetava pressiteatega kusagil veebis, mille puhul võib tõepoolest kahelda selles, millele selles pressiteates täpselt viidatakse.
153.
Samuti näen ma vähe otsustavat väärtust argumendil, et dokumendile kirjutas ametlikult alla nõukogu eesistuja. Formaalsest vaatepunktist oleks muidugi mõttekas, et sellisele otsusele kirjutavad alla kõik liikmesriikide esindajad. Siiski näib, et vaidlusaluse otsuse allkirjastamine nõukogu eesistuja poolt on kooskõlas koordineeriva rolliga, mille riigi- või valitsusjuhid andsid talle valikueeskirjades. Lisaks, nagu nõukogu kohtuistungil sisuliselt väitis, olen ma nõus, et on otstarbekas usaldada „avaliku notari“ roll sellist liiki kollektiivsete otsuste puhul samale riigile, kes on nende otsuste tegemise ajal Euroopa Liidu eesistuja.
154.
EMA kohtuasjades kuulutati vaidlusalune otsus aga välja nõukogu istungi protokollis ja selle kohta koostati pressiteade. (
93
) Selle kohta ei antud välja liikmesriikide esindajate ametlikku otsust avaldatuna Euroopa Liidu Teatajas. Ent vaatamata vaidlusaluse otsuse enda taolise ametliku vormistuse puudumisele, on seal siiski selgelt märgitud, et tegemist on liikmesriikide otsusega. Nii protokollist kui pressiteatest nähtub üheselt, et otsuse tegid liikmesriikide esindajad.
155.
Lisaks kinnitab asjaolu, et seda otsust ei saa omistada nõukogule, määruse 2018/1718 hilisem vastuvõtmine. Selle määruse olemasolu näitab, et vastavalt valikumenetluse eeskirjadele (
94
) olid vaidlusaluse otsuse tegelikud vastuvõtjad liikmesriikide esindajad. Alles hiljem osales nõukogu ise koos parlamendiga seadusandlikus tavamenetluses, et lisada EMA asutamismäärusesse liikmesriikide hääletamist kajastav viide uue asukoha kohta.
156.
Lisaks saab nii ELA kui ka EMA asukoha puhul vaevalt järeldada, et vaidlusalused otsused on tegelikult nõukogu otsused, kuna otsustusprotsessis on osalenud teised institutsioonid, eelkõige komisjon pakkumiste hindamisel ning nõukogu oma eesistumise, peasekretariaadi ja üldisemalt oma ruumide kaudu. Jällegi, arvestades nõukogu ja selle liikmeteks olevate liikmesriikide kaksikolemust, on vaevalt võimalik käesoleval konkreetsel juhul laiendavalt kasutada loogikat („mis toimub nõukogu hoones on nõukogu“), mis võiks töötada teiste liidu institutsioonide puhul („mis toimub komisjoni hoonetes on komisjon“). (
95
)
157.
Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liikmesriikidel on õigus anda institutsioonidele valdkondades, mis ei kuulu liidu ainupädevusse, väljaspool liidu raamistikku selliseid ülesandeid nagu liikmesriikide ühistegevuse koordineerimine, tingimusel et need ülesanded ei moonuta neile institutsioonidele aluslepingutega antud volituste põhiolemust. (
96
)
158.
Teiseks, nagu eespool selgitatud, kuulub asutuste asutamine liidu pädevusse, mille üle otsustatakse tavaliselt seadusandliku tavamenetluse teel. Sama peaks kehtima asutuste asukohtade puhul nn asutamispaketi osana. (
97
) Loogiliselt võttes peaksid sellise otsuse tegema parlament ja nõukogu, mitte liikmesriigid.
159.
Kuid loomulikult puudutab liidu pädevus selles valdkonnas üksnes asutuse asukoha siduvat valikut liidu õiguse küsimusena. Sama saab vaevalt kehtida selle kohta, mis on liidu õiguse kohaselt oma olemuselt mittesiduv poliitiline avaldus, mille kohaselt on otsustatud luua uus liidu asutus ning milles mainitakse ka seda, kus peaks ideaaljuhul olema tema asukoht.
160.
Lisaks on võib-olla palju olulisemgi, et võttes arvesse asutuste asukoha kindlaksmääramise pädevusega seotud varasemaid ja praeguseid fluktuatsioone, (
98
) paiknevad käesolevad kohtuasjad väga kaugel loogikast, mis võiks ehk – vähemalt minu arvates – erandkorras põhjendada akti andja ex post facto„ümberkvalifitseerimist“ Euroopa Kohtu poolt. (
99
)
161.
Asutuste asukohta käsitlev varasem institutsiooniline praktika annab tunnistust sellest, et asjaomased osalejad on kohaldatava õiguse osas jätkuvalt eri meelt. Aastal 2012 olid parlament, nõukogu ja komisjon tõepoolest seisukohal, et „poliitilise otsuse ameti asukoha kohta teevad ühisel kokkuleppel liikmesriikide esindajad riigipeade ja valitsusjuhtide tasandil või teeb selle nõukogu“. (
100
) Aastal 2017 märkis komisjon EMA tulevase asukoha kohta, et „[a]meti asukoha küsimus kuulub liidu ainupädevusse“. (
101
) Aastal 2018 eemaldasid parlament ja nõukogu ELA asukohta käsitleva sätte asutamismääruse eelnõust, (
102
) jättes otsuse tegemise ilmselt liikmesriikide esindajatele. Aastal 2019 tegi komisjon aruandes, mida nõukogu nõudis tulenevalt parlamendi soovist vaadata läbi asutuste asukohta käsitlev menetlus, pärast seda, kui ta oli märkinud, et alates 2012. aastast on asukoha valimiseks kasutusel erinevad tavad, järelduse, et „ühise lähenemisviisi põhimõtted on tõhus raamistik, mis on ette nähtud kasutamiseks ametite asukohtadega seotud otsustusprotsessis ja mis tagab selle, et asukohaliikmesriigid reageerivad ametite erivajadustele“. (
103
)
162.
Sellises kontekstis, isegi kui võtta arvesse asjaolu, et liidu põhiseadusliku raamistiku praeguses seisus peavad asutuste asukohta käsitlevaid otsuseid tegema nõuetekohaselt liidu institutsioonid, mitte liikmesriigid, on liikmesriikide varasem praktika otsustada ise asutuste asukohtade üle isegi pärast seda, kui põhiseaduslik raamistik on Lissaboni lepinguga muutunud, võib-olla mõnevõrra praeter
legem, kuid mitte selgelt contra legem. (
104
)
163.
Seetõttu on minu arvates võimatu omistada vaidlusaluse otsused ex post facto (uuesti) nõukogule. Tegemist on liikmesriikide esindajate kollektiivsete otsustega, mis ei kuulu ELTL artikli 263 kohaselt Euroopa Kohtu pädevusse.
2. Vaidlusaluste otsuste õiguslikud tagajärjed liidu õiguse seisukohast
164.
Viimati nimetatud järeldusega kaasneb siiski üsna oluline selgitus, mis tuleneb otseselt ELTL artikli 341 kohaldamisalast, nagu seda on eespool kirjeldatud. Vaidlusaluse otsused on liikmesriikide otsused. Neid ei saa siiski pidada ELTL artikli 341 alusel tehtud otsusteks, kuna viimati nimetatud säte ei anna liikmesriikidele õigust otsustada asutuste asukoha üle. Sellest järeldub, et vaidlusalused otsused on liikmesriikide otsused, mis on vastu võetud väljaspool aluslepingute raamistikku.
165.
Tõsi, Euroopa Kohus on leidnud seoses liikmesriikide sarnaste otsustega, mis on vastu võetud ELTL artikli 253 alusel, et „ei ole oluline, kas liikmesriikide valitsuste esindajad tegutsesid aluslepingute või muude õigusallikate alusel, näiteks rahvusvahelise õiguse raames“. (
105
) Ma ei hakka arutama, kas see on tõepoolest täiesti ebaoluline ELTL artiklist 263 tuleneva Euroopa Kohtu pädevuse seisukohast, mille suhtes mul on tõsiseid kahtlusi. Selle küsimuse käsitlemine ei ole aga käesolevates kohtuasjades asjakohane, kuna siin vaidluse all olevaid liikmesriikide otsuseid ei ole ette nähtud aluslepingutes.
166.
Igal juhul on aga mulle selge, et liikmesriikide tegevust aluslepingute raamistikus ja liikmesriikide tegevust väljaspool aluslepingute raamistikku tuleb eristada, et teha kindlaks, kas liikmesriikide otsus tekitab liidu õiguses siduvaid õiguslikke tagajärgi. Kui liikmesriikide otsus on aluslepingutega ette nähtud, tekitab see kahtlemata aluslepingutest tulenevalt siduvaid õiguslikke tagajärgi liidu õiguses. Seevastu, nagu on EMA kohtuasjades õigesti märkinud nii komisjon kui ka parlament, ei oma otsust küsimuses, milles aluslepingutes ei ole liikmesriikidele pädevust ette nähtud, liidu õiguses mingeid siduvaid õiguslikke tagajärgi, kuna seda otsust ei ole mingil viisil liidu õiguskorda hõlmatud.
167.
Samamoodi nagu eespool seoses Edinburghi otsusega selgitati, ei kuulu liidu õigusse liikmesriikide esindajate otsused, mis ei ole tehtud liidu õiguse alusel. Neil ei ole liidu õiguskorras siduvaid õiguslikke tagajärgi. Selleks et tekitada liidu õiguskorras siduvaid õiguslikke tagajärgi, tuleb nende sisu üle võtta liidu õigusesse, järgides liidu õiguses sätestatud menetlusi. (
106
)
168.
Sama loogika kehtib loomulikult ka vaidlusaluste otsuste puhul. Kuna liidu õiguses – olgu see siis ELTL artiklis 341 või mõnes muus liidu õigusnormis – ei ole nende tegemiseks volitusi antud ega neid ette nähtud, ei ole neil sellest tulenevalt liidu õiguses siduvaid õiguslikke tagajärgi. Seega on nad liidu õiguskorras ante portas. Kindlasti ei tähenda see, et selline liikmesriikide otsus ei võiks tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi rahvusvahelises õiguses. Seega, kuigi liikmesriigid, kes on taolise otsusega ühinenud, võivad olla vastastikku seotud rahvusvahelise õiguse alusel, ei ole vaidlusalused otsused liidu õiguse seisukohast siduvad ei liikmesriikidele, kes nendega ei nõustunud, ega liidu institutsioonidele.
169.
Kindlasti ei saa eitada, et vaidlusalustel otsustel on teatav poliitiline tähtsus, kuna need annavad poliitilise tõuke edasistele õiguslikele meetmetele liidu õiguskorras. Eelkõige võib eeldada, kui asjaolud oluliselt ei muutu, et selles esitatud liikmesriikide seisukoht on tulevikus ka nõukogu seisukoht. Siiski ei ole need otsused nõukogule endale õiguslikult siduvad, kui ta osaleb hiljem seadusandlikus tavamenetluses. Sõltuvalt olukorra arengust võib ta oma seisukohta muuta. Uue asutuse institutsioonilise ülesehituse teatud elementide suhtes võidakse seadusandliku protsessi käigus teha poliitiline kompromiss.
170.
Vaidlusalused otsused saavad tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi liidu õiguskorras ainult siis, kui neist saab ühel või teisel viisil liidu õigus. Eelkõige võib selliste otsuste (mittesiduva) sisu pärast liidu seadusandlikku menetlust lõpuks hõlmata (siduvatesse) teisese õiguse aktidesse. Sellise „hõlmamise“ peale võib aga seejärel esitada tühistamishagi, kui ELTL artiklis 263 sätestatud tingimused on täidetud.
171.
Vaidlusaluse otsuse sisu üle võtnud määruse 2018/1718 vaidlustamine Milano linna ja Itaalia Vabariigi poolt paralleelsetes EMA kohtuasjades (
107
) on näide viimati nimetatud stsenaariumist. Siiski ei saa liidu „hõlmamismeedet“ sel juhul pidada pelgaks kinnitavaks meetmeks, kuna liikmesriikide otsus ei tekita siduvaid õiguslikke tagajärgi. Samal põhjusel ei saa liikmesriikide otsust pidada liidu hõlmamismeedet ettevalmistavaks aktiks. Seega on loogiliselt viimati nimetatud akt siduv ja seega potentsiaalselt liidu õiguse alusel vaidlustatav.
172.
Teise stsenaariumi puhul, kus liikmesriikide otsuse sisu ei ole ette nähtud asutamisaktis ega üheski muus asjakohases liidu siduvas aktis, ei ole mingis (hilisemas) etapis võimalik kohaldada ELTL artiklit 263. Kuid isegi sellisel juhul ei ole liikmesriikide otsusel liidu õiguses ikkagi siduvaid õiguslikke tagajärgi. Järelikult ei saa ELA asjas, kus asukoha määramist ei hõlmatud liidu õigusakti, otsus ELA asukoha kindlaksmääramise kohta Bratislavasse tekitada liidu õiguskorras õiguslikke tagajärgi enne, kui see asukoht on liidu õigusaktis ametlikult kindlaks määratud. Teisisõnu on ELA asukoht selles linnas liidu õiguse seisukohast vähemalt praegu lihtsalt faktiküsimus.
173.
Kokkuvõtva märkusena leian, et üldiselt ei saa välistada, et liikmesriigid väljuvad akte – sealhulgas liiduga seotud küsimustes – vastu võttes aluslepingute raamistikust, kui nad seda soovivad. Nad on ju lõppude lõpuks suveräänsed. Siiski on raamistikust väljumise tagajärg (võib-olla mitte täiesti üllatavalt, vähemalt füüsika alusseaduste kohaselt) just see, et ollaksegi väljaspool.
174.
Kuid isegi raamistikust väljaspool tegutsedes võib loomulikult teha mittesiduvaid avaldusi selle kohta, mis peaks ideaaljuhul seespool toimuma. Nimelt võimaldavad liidu õiguskord ja Euroopa Kohtu praktika erinevatel osalistel, sealhulgas liidu institutsioonidel, anda siduvate aktide kehtestamise pädevusest eraldiseisvalt välja erinevaid mittesiduvaid (pehme õiguse) akte, et keelitada ja veenda. (
108
) Kui seda võivad teha liidu institutsioonid, kes on seotud pädevuse andmise põhimõttega, siis peab see olema a fortiori kohaldatav suveräänsetele liikmesriikidele, isegi kui tegemist on liidu õiguse küsimusega.
175.
Asjaolu, et liikmesriikide otsus ei kuulu ELTL artikli 263 alusel Euroopa Kohtu pädevusse, ei tähenda siiski, et see otsus ei võiks üldse Euroopa Kohtu ette jõuda. Jättes kõrvale olukorrad, kus nad „muutuvad liidu õiguseks“, jäävad väljaspool aluslepingute raamistikku vastu võetud liikmesriikide aktid ikkagi liidu õiguse kohaldamisalasse, kuid nende suhtes võidakse kohaldada teistsuguseid kohtumenetlusi, näiteks rikkumismenetlusi (
109
) või eelotsusetaotlusi tõlgendamise kohta. (
110
)
176.
Kokkuvõttes ei ole kindlasti välistatud, et liikmesriigid esitavad oma ühise seisukoha uue liidu asutuse soovitavuse, selle põhiülesande ja ülesannete üldiste piiride kohta, sealhulgas selle asukoha kohta, mis on teada enne sellekohase liidusisese seadusandliku menetluse algatamist. Liikmesriigid, isegi kui nad hiljem nõukogus ühinevad, võivad tõepoolest väljendada oma poliitilisi eelistusi juba sellisel viisil. Ka parlament võib seda selles küsimuses teha. Sellise asutuse asutamine, sealhulgas tema asukoha siduv valimine, on aga liidu õiguse ja liidusiseste seadusandlike menetluste, tavaliselt seadusandliku tavamenetluse küsimus. Mõnes mõttes ei ole see üldse üllatav. On ju asutatav asutus liidu, mitte liikmesriikide asutus.
V. Kulud
177.
Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud.
178.
Formaalselt on tõsi, et käesolevates kohtuasjades on Milano linn ja Itaalia Vabariik EMA kohtuasjades ning parlament ELA kohtuasjas kohtuvaidluse kaotanud niivõrd, kuivõrd on tuvastatud, et Euroopa Kohus ei ole pädev vaidlusaluseid otsuseid läbi vaatama.
179.
Arvestades siiski asjaolusid, et 1) ei saa kindlalt öelda, et nõukogu oleks olnud edukas oma sisuliste väidete osas; 2) tegemist on olnud keerulise, olemuslikult institutsioonilise kohtuvaidlusega, mis puudutab niisama palju nii möödanikku kui eeskirju tuleviku tarvis; ja 3) Euroopa Kohus liitis mõned kohtuasjad ja korraldas seejärel kõigi viie kohtuasja puhul ühise kohtuistungi, millega seoses võib iga kohtuasja täpsete kulude tagantjärele kindlaksmääramine olla üsna keeruline ülesanne, leian, et õiglasem ja võrdsem on kohaldada erandkorras kodukorra artikli 138 lõiget 3 ja jätta (kõikide) poolte kohtukulud nende endi kanda.
180.
Kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt kannavad menetlusse astujad ise oma kohtukulud.
VI. Ettepanek
181.
Liidetud kohtuasjades C‑59/18, Itaalia vs. nõukogu ja C‑182/18, Comune di Milano vs. nõukogu teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
–
otsustada, et tal puudub pädevus seoses Euroopa Liidu Nõukogu istungi raames vastu võetud liikmesriikide esindajate otsusega, millega määrati Euroopa Ravimiameti uueks asukohaks Amsterdam;
–
jätta Comune di Milano, Itaalia Vabariigi ja nõukogu kohtukulud nende endi kanda;
–
jätta menetlusse astujate kohtukulud nende endi kanda.
182.
Kohtuasjas C‑743/19 teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
–
otsustada, et tal puudub pädevus seoses liikmesriikide valitsuste esindajate poolt 13. juuni 2019. aasta ühisel kokkuleppel tehtud otsusega (EL) 2019/1199 Euroopa Tööjõuameti asukoha kohta;
–
jätta parlamendi ja nõukogu kohtukulud nende endi kanda;
–
jätta menetlusse astujate kohtukulud nende endi kanda.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. novembri 2018. aasta määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 726/2004 Euroopa Ravimiameti asukoha osas (ELT 2018, L 291, lk 3).
(
3
)	Kohtujuristi ettepanek kohtuasjades Itaalia Vabariik ja Comune di Milano vs. nõukogu ja parlament (edaspidi „EMA 2 kohtuasjad“) (liidetud kohtuasjad C‑106/19 ja C‑232/19).
(
4
)	EÜT 1992, C 341, lk 1; ELT eriväljaanne 01/01, lk 223.
(
5
)	EÜT 1993, L 214, lk 1; ELT eriväljaanne 13/12, lk 151.
(
6
)	Riigipeade ja valitsusjuhtide tasandil toimunud kohtumisel liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel vastuvõetud otsus Euroopa ühenduste teatavate institutsioonide ja talituste ja Europoli asukoha kohta (EÜT 1993, C 323, lk 1; ELT eriväljaanne 01/01, lk 229).
(
7
)	EÜT 2004, L 136, lk 1; ELT eriväljaanne 13/34, lk 229.
(
8
)	Nõukogu dokument XT 21045/17 – Menetlus, mille tulemusena võetakse vastu otsus Euroopa Ravimiameti ja Euroopa Pangandusjärelevalve üleviimise kohta seoses Ühendkuningriigi väljaastumisega Euroopa Liidust.
(
9
)	Nõukogu dokument 11450/12 – ühisavalduse ja ühise lähenemisviisi heakskiitmine.
(
10
)	Vt valikueeskirjade punkt 2.
(
11
)	Komisjoni hinnang 27 pakkumisele, mille liikmesriigid esitasid menetluses, mille tulemusena tehakse otsus Euroopa Ravimiameti ja Euroopa Pangandusjärelevalve üleviimise kohta seoses Ühendkuningriigi väljaastumisega Euroopa Liidust.
(
12
)	Nõukogu dokument XT 21092/17 – Menetlus, mille tulemusena võetakse vastu otsus Euroopa Ravimiameti ja Euroopa Pangandusjärelevalve üleviimise kohta seoses Ühendkuningriigi väljaastumisega Euroopa Liidust.
(
13
)	Nõukogu dokument 14559/17 – nõukogu istungi tulemused (nõukogu 3579. istung, üldasjade nõukogu (artikkel 50)).
(
14
)	20. novembri 2017. aasta pressiteade „Euroopa Ravimiamet viiakse üle Amsterdami Madalmaadesse“ – https://www.consilium.europa.eu/et/press/press-releases/2017/11/20/european-medicines-agency-to-be-relocated-to-city-country/.
(
15
)	ELT 2018, L 291, lk 3.
(
16
)	Vt määruse nr 726/2004 artikkel 71a.
(
17
)	Selle kohtuasja esitas Milano linn algul hagi Üldkohtusse (kohtuasi T‑46/18). 8. märtsil 2018 otsustas Üldkohus vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artikli 54 kolmandale lõigule ja Üldkohtu kodukorra artiklile 128 loobuda pädevusest Euroopa Kohtu kasuks, et Euroopa Kohus saaks teha selle hagi kohta otsuse, arvestades asjaolu, et kohtuasjas T‑46/18 tõstatati sama õigusakti kehtivuse küsimus nagu kohtuasjas C‑59/18.
(
18
)	Euroopa Kohtu asepresidendi 2. juuli 2018. aasta määrus Comune di Milano vs. nõukogu (C‑182/18 R, ei avaldata, EU:C:2018:524).
(
19
)	COM(2018) 131 final.
(
20
)	Vt nõukogu eesistuja teade, mille lisas sisalduvad valikueeskirjad (nõukogu dokument 7491/19 – Euroopa Tööjõuameti asukoha valimise kord).
(
21
)	Vt eespool käesoleva ettepaneku 9. joonealune märkus.
(
22
)	Valikueeskirju sisaldava dokumendi 2. joonealuses märkuses on ingliskeelsed terminid „common agreement“ ja „common accord“ (ühine kokkulepe) määratletud kui „samaväärse mõjuga mõisted, mis nõuavad, et kõik valitsuse esindajad saaksid väljendada oma toetust valitud lahendusele (erapooletuks jääda ei saa)“.
(
23
)	P8 TA(2019)0380 – Euroopa Parlamendi 16. aprilli 2019. aasta seadusandlik resolutsioon ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse Euroopa Tööjõuamet (COM(2018)0131 – C8-0118/2018-2018/0064(COD)).
(
24
)	Käesoleva ettepaneku punkt 32.
(
25
)	See avaldus avaldati Euroopa Liidu Teatajas (ELT 2019, L 188, lk 131) pärast asutamismääruse vastuvõtmist.
(
26
)	Vt nõukogu dokument 10360/19 – protokolli kavand, Euroopa Liidu Nõukogu, tööhõive, sotsiaalpoliitika, tervise- ja tarbijakaitseküsimused, lk 5. Vt ka Euroopa Liidu Nõukogu 13. juuni 2019. aasta pressiteade.
(
27
)	Liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tehtud 13. juuni 2019. aasta otsus (EL) 2019/1199 Euroopa Tööjõuameti asukoha kohta (ELT 2019, L 189, lk 68).
(
28
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta määrus (EL) 2019/1149, millega asutatakse Euroopa Tööjõuamet, muudetakse määrusi (EÜ) nr 883/2004, (EL) nr 492/2011 ja (EL) 2016/589 ning tunnistatakse kehtetuks otsus (EL) 2016/344 (ELT 2019, L 186, lk 21).
(
29
)	Vt nt 23. aprilli 1986. aasta kohtuotsus Les Verts vs. parlament (294/83, EU:C:1986:166, punkt 23); 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika), ja 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 34).
(
30
)	Vt nt 26. märtsi 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑621/16 P, EU:C:2019:251, punkt 44); 9. juuli 2020. aasta kohtuotsus Tšehhi Vabariik vs. komisjon (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika), ning 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 37).
(
31
)	Vt näiteks 19. märtsi 1996. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (C‑25/94, EU:C:1996:114, punktid 24–28), mis käsitleb sellise liidu institutsiooni abiorgani nagu Coreperi poolt vastu võetud akti ning milles Euroopa Kohus leidis, et tal puudub pädevus; 17. septembri 2014. aasta kohtuotsus Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:2229, punkt 51), mis käsitleb akti, mille on vastu võtnud mitme liikmesriigi ametiasutuste esindajad, kes tegutsevad liidu määruses ette nähtud komitee raames, ja 28. aprilli 1988. aasta kohtuotsus LAISA ja CPC España vs. nõukogu (31/86 ja 35/86, ei avaldata, EU:C:1988:211, punktid 17 ja 18), mis käsitleb ühinemisakti sätteid.
(
32
)	Vt nt 31. märtsi 1971. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (22/70, EU:C:1971:32, punktid 40–42); 4. septembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 39), ja 20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 31).
(
33
)	Vt nt 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Berlusconi ja Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, punktid 42–50).
(
34
)	Vt nt seoses Euroopa Kohtu pädevusega, mis tuleneb EKPS ja EKP põhikirja artikli 14.2 teisest lõigust, 26. veebruari 2019. aasta kohtuotsus Rimšēvičs ja EKP vs. Läti (C‑202/18 ja C‑238/18, EU:C:2019:139, punkt 55).
(
35
)	Vt nt 3. detsembri 1992. aasta kohtuotsus Oleificio Borelli vs. komisjon (C‑97/91, EU:C:1992:491, punkt 9) ning 16. mai 2008. aasta kohtumäärus Raulin vs. Prantsusmaa (C‑49/08, ei avaldata, EU:C:2008:286, punkt 7) ja 21. veebruari 2013. aasta kohtumäärus Gassiat vs. Ordre des avocats de Paris (C‑467/12, ei avaldata, EU:C:2013:104, punkt 8 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
36
)	Vt näiteks Bebr, G., „The Acts of the voting of the Member States of governments accepted in the Council of the Ministers of the European Communities“, Sociaal-Economische Wetgeving, 14. kd, 1966, lk 528; Pescatore, P., „Remarques sur la nature juridique des “Decisions des représentants des États membres réunis au sein du Conseil““, Sociaal-Economische Wetgeving, 14. kd, 1966, lk 579; Mortelmans, K. J., „The Extramural Meetings of the Ministers of the Member States of the Community“, Common Market Law Review, 11. kd, 1974, lk 62.
(
37
)	30. juuni 1993. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu ja komisjon (C‑181/91 ja C‑248/91, EU:C:1993:271, punkt 12) (edaspidi kohtuotsus „parlament vs. nõukogu“). Kohtujuristi kursiiv.
(
38
)	Vt Euroopa Kohtu 16. juuni 2021. aasta kohtumäärused Sharpston vs. nõukogu (C‑684/20 P, ei avaldata, EU:C:2021:486, punkt 39, ja C‑685/20 P, EU:C:2021:485, punkt 39). Vt ka Euroopa Kohtu asepresidendi 10. septembri 2020. aasta määrused nõukogu vs. Sharpston (C‑423/20 P(R), ei avaldata, EU:C:2020:700, punkt 26, ja C‑424/20 P(R), ei avaldata, EU:C:2020:705, punkt 26).
(
39
)	Vt Euroopa Kohtu 16. juuni 2021. aasta kohtumäärus Sharpston vs. nõukogu (C‑684/20 P, ei avaldata, EU:C:2021:486, punkt 40).
(
40
)	Euroopa Kohtu pädevuse liik on nendes otsustes kindlaks määratud. Vt näiteks analoogia alusel liikmesriikidevaheliste kokkulepete kohta Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu põhjendus 16 ja artikli 37 lõige 3 ning 27. novembri 2012. aasta kohtuotsus Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punktid 170–176).
(
41
)	Vt selle kohta Euroopa Kohtu 16. juuni 2021. aasta kohtumäärus Sharpston vs. nõukogu (C‑684/20 P, ei avaldata, EU:C:2021:486, punktid 41 ja 42).
(
42
)	Vt selle kohta 22. juuni 2010. aasta kohtuotsus Melki ja Abdeli (C‑188/10 ja C‑189/10, EU:C:2010:363, punktid 45–47, 54 ja 55) ning 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Berlusconi ja Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, punkt 46).
(
43
)	22. oktoobri 1987. aasta kohtuotsus Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, punkt 15).
(
44
)	Kohtuotsus Euroopa Parlament vs. nõukogu (punkt 14). Kohtujuristi kursiiv.
(
45
)	Vt selle kohta kohtujurist Jacobsi ettepanek liidetud kohtuasjades parlament vs. nõukogu ja komisjon (C‑181/91 ja C‑248/91, ei avaldata, EU:C:1992:520, punktid 17–22).
(
46
)	28. veebruari 2017. aasta kohtumäärus NG vs. Euroopa Ülemkogu (T‑193/16, EU:T:2017:129, punkt 67).
(
47
)	Vt Üldkohtu 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärused NF vs. Euroopa Ülemkogu (T‑192/16, EU:T:2017:128); NG vs. Euroopa Ülemkogu (T‑193/16, EU:T:2017:129), ja NM vs. Euroopa Ülemkogu (T‑257/16, EU:T:2017:130).
(
48
)	Üldkohtu 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärused NF vs. Euroopa Ülemkogu (T‑192/16, EU:T:2017:128, punkt 62), NG vs. Euroopa Ülemkogu (T‑193/16, EU:T:2017:129, punkt 63) ning NM vs. Euroopa Ülemkogu (T‑257/16, EU:T:2017:130, punkt 61).
(
49
)	Vt näiteks Euroopa Kohtu asepresidendi 10. septembri 2020. aasta määrus nõukogu vs. Sharpston (C‑423/20 P(R), ei avaldata, EU:C:2020:700) ja Euroopa Kohtu asepresidendi 10. septembri 2020. aasta määrus liikmesriikide valitsuste esindajad vs. Sharpston (C‑424/20 P(R), ei avaldata, EU:C:2020:705), kus samad isikud esindasid nii nõukogu kui ka liikmesriikide valitsuste esindajaid.
(
50
)	Olen siiski täiesti teadlik, et kõik see võib olla lihtsalt tingitud üsna kitsast ja võib-olla iganenud nägemusest õigusemõistmise funktsiooni kohta, mille kohaselt saab aktide kohtulikku kontrolli teostada ainult nende aktide suhtes, mida on tegelikult näha. Kuid eks selgeltnägemine võib muidugi aidata sellistest maistest füüsilistest piirangutest vabaneda. Vt selle kohta ka 10. märtsi 2009. aasta kohtuotsus Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140), arvestades kohtujurist Sharpstoni ettepanekut kohtuasjas Heinrich (C‑345/06, EU:C:2008:212, punktid 70–77).
(
51
)	Kui tuua märkimisväärne hiljutine näide: alles 5. detsembri 2017. aasta kohtuotsuses M.A.S. ja M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punktid 43–47) tegi Euroopa Kohus asjaolust, et „liidu finantshuvide kaitse kriminaalkaristuste kehtestamise teel on valdkond, mis kuulub liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse“ järelduse, et nagu ka 8. septembri 2015. aasta kohtuotsuses Taricco jt (C‑105/14, EU:C:2015:555) „ei olnud liidu seadusandja põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal käibemaksukuritegudele kohaldatavaid aegumisnorme veel ühtlustanud“.
(
52
)	Vt 16. juuni 2021. aasta kohtumäärused Sharpston vs. nõukogu ja liikmesriikide valitsuste esindajate konverents (C‑684/20 P, ei avaldata, EU:C:2021:486) ja Sharpston vs. nõukogu ja liikmesriikide valitsuste esindajate konverents (C‑685/20 P, ei avaldata, EU:C:2021:485).
(
53
)	Vt näiteks kohtuotsus parlament vs. nõukogu (punkt 15).
(
54
)	Vt ELTL artikli 263 esimese lõigu viimane lause, ELTL artikli 265 teine lõik ja ELTL artikkel 267.
(
55
)	Vt ELTL artikkel 123. Vt ka EKP kohta ELTL artikli 282 lõige 3.
(
56
)	Vt ELTL artikkel 228. Üldisemas plaanis vt ka ELTL artikli 298 lõige 1.
(
57
)	ELTL artiklis 342 on sätestatud, et „[e]eskirjad liidu institutsioonide keelte kohta määrab määruste abil ühehäälselt kindlaks nõukogu, ilma et see piiraks Euroopa Liidu Kohtu põhikirjas sisalduvate sätete kohaldamist“.
(
58
)	Nõukogu 15. aprilli 1958. aasta määrus nr 1, millega määratakse kindlaks Euroopa Majandusühenduses kasutatavad keeled (EÜT 17, 6.10.1958, lk 385; ELT eriväljaanne 01/01, lk 3). Vt näiteks määruse 2019/1149 artikkel 35.
(
59
)	Vt näiteks nõukogu 15. veebruari 2007. aasta määruse (EÜ) nr 168/2007, millega asutatakse Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (ELT 2007, L 53, lk 1), artikli 25 lõige 2.
(
60
)	Vt seoses EUIPO eelkäija Siseturu Ühtlustamise Ametiga 9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Kik vs. Siseturu Ühtlustamise Amet (C‑361/01 P, EU:C:2003:434, punktid 92–94).
(
61
)	Vt nt 16. detsembri 2020. aasta kohtuotsus nõukogu jt vs. K. Chrysostomides & Co. jt (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P ja C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, punkt 80).
(
62
)	Vt näiteks seoses Euroopa Tööohutuse ja Töötervishoiu Agentuuriga (edaspidi „Eurofound“), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. jaanuari 2019. aasta määrus (EL) 2019/127, millega asutatakse Euroopa Elu- ja Töötingimuste Parandamise Sihtasutus (Eurofound) ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EMÜ) nr 1365/75 (ELT 2019, L 30, lk 74), mida mainitakse ELTL artikli 153 lõikes 2 (liidu täiendav pädevus töötingimuste valdkonnas), ning seoses Euroopa Liidu Lennundusohutusametiga Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2018. aasta määrus (EL) 2018/1139, mis käsitleb tsiviillennunduse valdkonna ühisnorme ja millega luuakse Euroopa Liidu Lennundusohutusamet ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusi (EÜ) nr 2111/2005, (EÜ) nr 1008/2008, (EL) nr 996/2010, (EL) nr 376/2014 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 2014/30/EL ning 2014/53/EL ning tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrused (EÜ) nr 552/2004 ja (EÜ) nr 216/2008 ning nõukogu määrus (EMÜ) nr 3922/91 (ELT 2018, L 212, lk 1), mis on vastu võetud mere- ja lennutransporti käsitleva ELTL artikli 100 lõike 2 alusel.
(
63
)	Rõhutan kontseptuaalsel tasandil veel kord tehtava otsuse laadi ja selle tegemise võimet. Olen kindlasti nõus, et konkreetse otsuse ja selle tulemuse poolest võib parlamendi ja mis tahes muu institutsiooni või osapoole poliitiline otsus selles küsimuses olla liikmesriikide omast erinev. Võimet jõuda teistsugusele otsusele ei saa siiski mingil juhul võrdsustada võimetusega teha poliitilist otsust.
(
64
)	Üksikasjalikumalt käesolevas ettepanekus eespool, vastavalt punktid 14 ja 33.
(
65
)	ELTL artikli 341 eelkäijad on tagurpidi kronoloogilises järjekorras EÜ asutamislepingu artikkel 289, EMÜ asutamislepingu artikkel 216 ja ESTÜ asutamislepingu artikkel 77.
(
66
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 91.
(
67
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
68
)	Kui seda liiki otsus tehakse konkreetse liidu õigusnormi alusel, on see liidu õiguse osa. Vt nt seoses liidu institutsioonide asukohaga ELTL artiklile 341 eelnenud sätte alusel 1. oktoobri 1997. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450, punkt 34), milles Euroopa Kohus analüüsis parlamendi asjaomase hääletuse kooskõla Edinburghi otsusega.
(
69
)	Protokoll nr 22 võeti vastu pärast 12. detsembril 1992 Edinburghis Euroopa Ülemkogus kohtunud riigipeade ja valitsusjuhtide otsust, mis käsitleb Taani poolt tõstatatud teatavaid Euroopa Liidu lepinguga seotud probleeme, millele selles protokollis selgesõnaliselt viidatakse.
(
70
)	Pärast Lissaboni lepingu esimest tagasilükkamist Iiri rahva poolt võtsid Euroopa Ülemkogu kohtumisel kokku tulnud 27 Euroopa Liidu liikmesriigi riigipead ja valitsusjuhid 2009. aasta juunis vastu otsuse Iiri rahva murede kohta seoses Lissaboni lepinguga. Selle otsusega nähti ette protokolli vastuvõtmine järgmise ühinemislepingu sõlmimise ajal. Seega võeti seoses Horvaatia ühinemisega vastu ja lisati aluslepingutele protokoll Iiri rahva murede kohta seoses Lissaboni lepinguga (ELT 2013, L 60, lk 131).
(
71
)	Lissaboni lepingu raames asendatakse Euroopa Ülemkogu kui liidu institutsiooni loomisega riigipeade ja valitsusjuhtide otsused tõenäoliselt järk-järgult Euroopa Ülemkogu (kohtulikult kontrollitavate) otsustega. Selle tulemusena peaksid lõpuks kaduma olukorrad, mis võivad viia õiguslike lünkadeni liidu õiguses sellesse „hõlmamata“ riigipeade või valitsusjuhtide otsuste tõttu.
(
72
)	Vt selle kohta 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 40), mis puudutas Edinburghi otsuse Taanit käsitlevat osa ja samuti aluslepingutele lisatud tõlgendavat deklaratsiooni.
(
73
)	Vt käesoleva ettepaneku 5. joonealune märkus.
(
74
)	Riigipeade ja valitsusjuhtide tasandil kohtunud liikmesriikide esindajate ühisel kokkuleppel tehtud 13. detsembri 2003. aasta otsus teatavate Euroopa Liidu ametite ja asutuste asukoha kohta (ELT 2004, L 29, lk 15; ELT eriväljaanne 01/05, lk 12), mis käsitleb Euroopa politseikolledžit (CEPOL), Euroopa Toiduohutusametit (EFSA), Euroopa Liidu Kriminaalõigusalase Koostöö Ametit (Eurojust), Euroopa Meresõiduohutuse Ametit (EMSA), EASA-t, Euroopa Raudtee Ametit (ERA), Euroopa Võrgu- ja Infoturbe Ametit (ENISA), Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskust (ECDPC) ning Euroopa Kemikaalide Ametit (ECHA).
(
75
)	Liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tehtud 7. detsembri 2009. aasta otsus energeetikasektorit reguleerivate asutuste koostööameti asukoha kohta (ELT 2009, L 322, lk 39), mis on vastu võetud „võttes arvesse [ELTL] artiklit 341“ ja millele on alla kirjutanud nõukogu eesistuja. Selle ameti loomine otsustati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 713/2009, millega luuakse Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostööamet (ELT 2009, L 211, lk 1).
(
76
)	Liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tehtud 9. detsembri 2020. aasta otsus (EL) 2021/4 Euroopa küberturvalisuse tööstuse, tehnoloogia ja teaduse pädevuskeskuse asukoha kohta (ELT 2020, L 4, lk 7).
(
77
)	Vt näiteks määruse (EL) 2018/1139 artikli 94 lõige 3, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. novembri 2018. aasta määruse (EL) 2018/1727 Euroopa Liidu Kriminaalõigusalase Koostöö Ameti (Eurojust) kohta ning millega asendatakse ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu otsus 2002/187/JSK (ELT 2018, L 295, lk 138) artikli 79 lõige 1 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2015. aasta määruse (EL) 2015/2219, mis käsitleb Euroopa Liidu Õiguskaitsekoolituse Ametit (CEPOL) ning millega asendatakse ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu otsus 2005/681/JSK (ELT 2015, L 319, lk 1), artikkel 25.
(
78
)	Euroopa Kutseõppe Arenduskeskuse (edaspidi „Cedefop“) asukoht määrati kindlaks asutamisaktiga (nõukogu 10. veebruari 1975. aasta määruse (EMÜ) nr 337/75 Euroopa Kutseõppe Arenduskeskuse loomise kohta (EÜT 1975, L 39, lk 1; ELT eriväljaanne 05/01, lk 175) artikkel 1), ilma et oleks mainitud ELTL artiklit 341. See määrus tunnistati kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. jaanuari 2019. aasta määrusega (EL) 2019/128, millega asutatakse Euroopa Kutseõppe Arenduskeskus (Cedefop) ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EMÜ) nr 337/75 (ELT 2019, L 30, lk 90). Selle artikli 20 lõikes 3 on sätestatud, et „Cedefopi asukoht on Thessaloníki [Kreeka]“.
(
79
)	Vt nõukogu 26. mai 1975. aasta määrus (EMÜ) nr 1365/75 Euroopa Elu- ja Töötingimuste Parandamise Fondi loomise kohta (EÜT 1975, L 139, lk 1; ELT eriväljaanne 05/01, lk 181). Artikli 4 lõikes 2 oli sätestatud, et „Fondi asukoht on Iirimaal“. Määruse 2019/127 artikli 21 lõikes 3 on sätestatud, et „Eurofoundi asukoht on Dublin [Iirimaa]“.
(
80
)	Vt nõukogu 26. aprilli 2005. aasta otsus 2005/358/EÜ Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri asukoha määramise kohta (ELT 2005, L 114, lk 13). See otsus võeti vastu „võttes arvesse“ nõukogu 26. oktoobri 2004. aasta määruse (EÜ) nr 2007/2004 Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri asutamise kohta (ELT 2004, L 349, lk 1) artikli 15 viiendat lõiku. ELTL artiklit 341 seal ei mainitud.
(
81
)	Nõukogu 26. aprilli 2005. aasta määruse (EÜ) nr 768/2005, millega moodustatakse Ühenduse Kalanduskontrolli Agentuur ja muudetakse määrust (EÜ) nr 2847/93, millega luuakse ühise kalanduspoliitika suhtes rakendatav kontrollisüsteem (ELT 2005, L 128, lk 1), artikli 18 lõige 4.
(
82
)	Vt näiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta määruse (EL) nr 1093/2010, millega asutatakse Euroopa Järelevalveasutus (Euroopa Pangandusjärelevalve), muudetakse otsust nr 716/2009/EÜ ning tunnistatakse kehtetuks komisjoni otsus 2009/78/EÜ (ELT 2010, L 331, lk 12), artikkel 7. Vt ka pangandusliidu kontekstis Ühtse Kriisilahendusnõukogu asukoht (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. juuli 2014. aasta määruse (EL) nr 806/2014, millega kehtestatakse ühtsed eeskirjad ja ühtne menetlus krediidiasutuste ja teatavate investeerimisühingute kriisilahenduseks ühtse kriisilahenduskorra ja ühtse kriisilahendusfondi raames ning millega muudetakse määrust (EL) nr 1093/2010 (ELT 2014, L 225, lk 1), artikkel 48).
(
83
)	Vt näiteks nõukogu 26. juuni 2014. aasta otsuse 2014/401/ÜVJP, mis käsitleb Euroopa Liidu Satelliidikeskust ja millega tunnistatakse kehtetuks ühismeede 2001/555/ÜVJP Euroopa Liidu Satelliidikeskuse loomise kohta (ELT 2014, L 188, lk 73), artikli 1 lõige 3. Spetsiifiliselt ELL artikli 45 lõike 2 alusel vastu võetud akti kohta vt ka nõukogu 12. oktoobri 2015. aasta otsuse (ÜVJP) 2015/1835, milles määratakse kindlaks Euroopa Kaitseagentuuri põhikiri, asukoht ja töökord (ELT 2015, L 266, lk 55), artikli 1 lõige 5.
(
84
)	Kõigepealt tegi asukohaotsuse nõukogu 22. detsembri 2000. aasta otsusega, millega luuakse Euroopa Politseikolledž (CEPOL) (EÜT 2000, L 336, lk 1; ELT eriväljaanne 19/04, lk 36). Seejärel „otsustati“ see asukoht uuesti liikmesriikide esindajate 13. detsembri 2003. aasta otsusega (vt käesoleva ettepaneku 77. joonealune märkus). Seejärel otsustas nõukogu 8. oktoobril 2013 muuta CEPOLi asukohta Euroopa Parlamendis. Sellest tulenevalt võeti vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta määrus (EL) nr 543/2014, millega muudetakse nõukogu otsust 2005/681/JSK, millega luuakse Euroopa Politseikolledž (CEPOL) (ELT 2014, L 163, lk 5). CEPOLi asukohta mainitakse praegu määruse 2015/2219 artiklis 25.
(
85
)	Vt nt minu ettepanek kohtuasjas Confédération paysanne jt (C‑528/16, EU:C:2018:20, punktid 138–142).
(
86
)	Quod non, nagu on selgitatud käesoleva ettepaneku punktis 106, kuid käsitledes seda eeldust täielikkuse huvides.
(
87
)	Vt nt 19. juuli 2016. aasta kohtuotsus H vs. nõukogu jt (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkt 41) ja 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punktid 72 ja 73).
(
88
)	Lisaks võib märkida, et Euroopa Ülemkogul ei ole ikka veel ametlikku asukohta, hoolimata sellest, et Lissaboni lepinguga muudeti ta valitsustevahelisest tavast liidu institutsiooniks.
(
89
)	Seda, kas ELTL artikkel 341 on selleks piisav või tuleb sellele tugineda koostoimes ELL artikliga 48, nagu väidab nõukogu, ei ole käesolevates kohtuasjades tegelikult vaja kindlaks määrata.
(
90
)	Käesoleva ettepaneku punktid 72–81.
(
91
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 38 ja 40.
(
92
)	Mis on seotud pigem dokumendi laadi ja selle siduvusega, mitte tingimata autoriga. Kuid isegi esimesena nimetatud puhul on Euroopa Kohus palju kordi märkinud, et avaldamine Euroopa Liidu Teatajas ei ole oluline. Vt selle kohta nt 6. oktoobri 1987. aasta kohtuotsus Demouche jt (152/83, EU:C:1987:421, punkt 19) ja 15. juuni 2017. aasta kohtuotsus Lietuvos Respublikos transporto priemonių draudikų biuras (C‑587/15, EU:C:2017:463, punkt 38).
(
93
)	Käesoleva ettepaneku punkt 19.
(
94
)	Vt valikueeskirjade punkt 6.
(
95
)	Arvestades, et pädevuse andmise põhimõte mõjutab ka akti andjat: kui miski tõepoolest toimus (faktiliselt) komisjonis ja komisjon saab tegutseda ainult selle institutsioonina, siis peab akti andja olema komisjon – vt käesoleva ettepaneku punkt 58.
(
96
)	Vt nt 27. novembri 2012. aasta kohtuotsus Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 158 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
97
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 104–108.
(
98
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 121–125.
(
99
)	Nagu märgitud käesoleva ettepaneku punktides 80 ja 81.
(
100
)	Detsentraliseeritud asutusi käsitlevale ühisavaldusele lisatud ühise lähenemisviisi punkt 6 (vt 9. joonealune märkus). Kohtujuristi kursiiv.
(
101
)	Komisjoni ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 726/2004 Euroopa Ravimiameti asukoha osas (COM(2017) 735 final). Kohtujuristi kursiiv.
(
102
)	Käesoleva ettepaneku punkt 32.
(
103
)	Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule detsentraliseeritud ametite asukohti käsitleva ühisavalduse ja ühise lähenemisviisi rakendamise kohta (COM(2019) 187 final).
(
104
)	Mida kaudselt kinnitavad ka peaaegu kõigi käesolevate kohtuasjade poolte seisukohad: kuigi käesolevates kohtuasjades tõstatatud õiguslikes küsimustes ollakse väga erinevatel, mõnes osas isegi täiesti vastandlikel seisukohtadel, nõustusid kõik (institutsionaalsed) pooled üksmeelselt, et on oluline, et Euroopa Kohus asjaomaseid eeskirju tuleviku jaoks selgitaks.
(
105
)	Euroopa Kohtu 16. juuni 2021. aasta määrused Sharpston vs. nõukogu (C‑684/20 P, ei avaldata, EU:C:2021:486, punkt 44, ja C‑685/20 P, EU:C:2021:485, punkt 50).
(
106
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 115–117.
(
107
)	Vt paralleelset arvamust kohtuasjades Itaalia Vabariik ja Commune di Milano vs. nõukogu ja parlament (edaspidi „EMA 2 kohtuasjad“) (liidetud kohtuasjad C‑106/19 ja C‑232/19).
(
108
)	Vt nt 20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 26).
(
109
)	Vt selle kohta 31. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑503/03, EU:C:2006:74, punktid 33–35). Vt ka kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas komisjon vs. nõukogu (C‑13/07, EU:C:2009:190, punktid 37–41).
(
110
)	Vt selle kohta näiteks 27. novembri 2012. aasta kohtuotsus Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punktid 163 ja 164) seoses Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepinguga, eelkõige arvestades liidu pädevust, ning 20. septembri 2016. aasta kohtuotsus Ledra Advertising jt vs. komisjon ja EKP (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 67) seoses liikmesriigi ja Euroopa stabiilsusmehhanismi vahelise vastastikuse mõistmise memorandumiga.