Affaire C‑348/12 P
Conseil de l’Union européenne
contre
Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran
«Pourvoi – Mesures restrictives prises à l’encontre de la République islamique d’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Mesures dirigées contre l’industrie du pétrole et du gaz iranien – Gel de fonds – Obligation de motivation – Obligation de justifier le bien-fondé de la mesure»
Sommaire – Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 28 novembre 2013
1.        Recours en annulation – Conditions de recevabilité – Intérêt à agir – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Recours dirigé contre un acte instituant des mesures restrictives à l’égard du requérant – Organisation gouvernementale invoquant les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux – Question ne concernant pas la recevabilité du moyen mais son bien-fondé
(Art. 263, al. 4, TFUE et 275, al. 2, TFUE)
2.        Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Moyen soulevé pour la première fois à l’audience – Irrecevabilité
(Règlement de procédure du Tribunal, art. 48, § 2, al. 1)
3.        Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Mesures prises dans le cadre de la lutte contre la prolifération nucléaire – Portée du contrôle
(Art. 275, al. 1, TFUE; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, 47 et 52, § 1)
4.        Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire – Appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération – Notion – Commercialisation d’équipements et de technologies essentiels destinés à l’industrie du gaz et du pétrole – Inclusion – Absence de comportement répréhensible effectif – Absence d’incidence
(Décision du Conseil 2010/413/PESC; règlements du Conseil nº 423/2007, art. 7, § 2, nº 668/2010 et nº 961/2010, art. 8 et 16, § 2)
5.        Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire – Conditions d’adoption en cas de réglementation rédigée de manière générale – Exigence d’un comportement préalable – Absence – Caractère suffisant d’une référence à une finalité générale ressortant du statut de l’entité concernée
6.        Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Base juridique – Mesures restrictives prévues par une décision adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE – Compétence du Conseil pour adopter des mesures restrictives de gel de fonds autonomes et distinctes de celles recommandées par le Conseil de sécurité des Nations unies
(Art. 29 TUE; art. 215 TFUE et 291, § 2, TFUE; décision du Conseil 2010/413/PESC; règlements du Conseil nº 423/2007, nº 668/2010 et nº 961/2010)
7.        Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire – Restriction du droit de propriété et du droit au libre exercice d’une activité économique – Admissibilité – Violation du principe de proportionnalité – Absence
1.        Voir le texte de la décision.
(cf. points 50, 51)
2.        Voir le texte de la décision.
(cf. point 52)
3.        Les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Au rang de ces droits fondamentaux figurent, notamment, le respect des droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective. Le premier de ces droits, qui est consacré à l’article 41, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne comporte le droit d’être entendu et le droit d’accès au dossier dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité. Le second desdits droits fondamentaux, qui est affirmé à l’article 47 de la charte, exige que l’intéressé puisse connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard soit par la lecture de la décision elle-même, soit par une communication de ces motifs faite sur sa demande, sans préjudice du pouvoir du juge compétent d’exiger de l’autorité en cause qu’elle les communique, afin de lui permettre de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge compétent, ainsi que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de la décision en cause.
L’article 52, paragraphe 1, de la charte admet toutefois des limitations à l’exercice des droits consacrés par celle-ci, pour autant que la limitation concernée respecte le contenu essentiel du droit fondamental en cause et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elle soit nécessaire et réponde effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union. En outre, l’existence d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective doit être appréciée en fonction des circonstances spécifiques de chaque cas d’espèce, notamment de la nature de l’acte en cause, du contexte de son adoption et des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard.
S’agissant du contrôle de la légalité d’une décision adoptant des mesures restrictives, eu égard à leur nature préventive, si le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision. Par ailleurs, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte exige également que le juge de l’Union s’assure que la décision, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés.
(cf. points 65-73)
4.        Il ressort de l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 961/2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement nº 423/2007, que la notion d’acquisition de biens et technologies interdits, au sens de l’article 16, paragraphe 2, dudit règlement, recouvre l’acquisition d’équipements et technologies clés destinés aux secteurs essentiels de l’industrie du pétrole et du gaz naturel en Iran. S’agissant du règlement d’exécution nº 668/2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, il met en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 423/2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, qui, à la différence de l’article 16, paragraphe 2, du règlement nº 961/2010, ne vise pas explicitement l’acquisition de biens et de technologies interdits. Toutefois, l’article 7, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 423/2007 vise la participation, l’association directe ou l’appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération. Or, la notion d’appui implique un degré de rattachement aux activités nucléaires de l’Iran moindre que les notions de participation et d’association directe, et est susceptible de recouvrir l’acquisition ou la commercialisation de biens et technologies liés à l’industrie du gaz et du pétrole.
À la lumière de la résolution 1929 (2010) du Conseil de sécurité, de la déclaration du Conseil européen du 17 juin 2010 et de la décision 2010/413, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140, qui mentionnent les revenus du secteur de l’énergie et le risque lié au matériel destiné à l’industrie du pétrole et du gaz, l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 423/2007 doit, aux fins de l’appréciation de la légalité de la mesure restrictive adoptée par le règlement nº 668/2010, être interprété en ce sens que la commercialisation d’équipements et de technologies essentiels destinés à l’industrie du gaz et du pétrole est susceptible d’être considérée comme un appui aux activités nucléaires de la République islamique d’Iran.
Il ne saurait donc être admis que l’adoption de mesures restrictives à l’égard d’une entité présuppose que celle-ci ait préalablement adopté un comportement répréhensible effectif, le seul risque que l’entité concernée adopte un tel comportement dans le futur n’étant pas suffisant.
(cf. points 77, 79, 80, 83, 84)
5.        Lorsque les dispositions d’actes prévoyant le gel des fonds sont rédigées de manière générale, sans référence à des comportements préalables à une décision de gel des fonds, la référence à une finalité générale telle que révélée par les statuts d’une entité peut suffire à justifier l’adoption de mesures restrictives.
(cf. point 85)
6.        Les décisions 2010/413, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140, et 2010/644, modifiant la décision 2010/413, sont fondées sur l’article 29 TUE, le règlement d’exécution nº 668/2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, est fondé sur l’article 291, paragraphe 2, TFUE et le règlement nº 423/2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, et le règlement nº 961/2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement nº 423/2007, est fondé sur l’article 215 TFUE. Ces dispositions des traités donnent au Conseil la compétence pour adopter des actes contenant des mesures restrictives de gel de fonds autonomes, distinctes de mesures recommandées spécifiquement par le Conseil de sécurité des Nations unies. Même s’ils doivent être pris en considération pour l’interprétation de ces actes, ni la résolution 1929 (2010) du Conseil de sécurité ni la déclaration du Conseil européen du 17 juin 2010 ne peuvent en constituer leur base juridique.
(cf. points 108, 109)
7.        S’agissant du contrôle juridictionnel du respect du principe de proportionnalité, il convient de reconnaître un large pouvoir d’appréciation au législateur de l’Union dans des domaines qui impliquent de la part de ce dernier des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lesquels il est appelé à effectuer des appréciations complexes. Ainsi, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure adoptée en ces domaines, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure.
Par ailleurs, le droit de propriété et la liberté d’exercer une activité économique ne sont pas des prérogatives absolues et leur exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées au droit d’exercer librement une activité professionnelle, tout comme à l’usage du droit de propriété, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis. À cet égard, l’objectif d’empêcher la prolifération nucléaire et d’exercer ainsi une pression sur la République islamique d’Iran afin qu’elle mette fin aux activités concernées s’inscrit dans le cadre plus général des efforts liés au maintien de la paix et de la sécurité internationale et est, par conséquent, légitime.
S’agissant de la proportionnalité, les mesures restrictives adoptées tant par le Conseil de sécurité que par l’Union sont progressives et justifiées par l’absence de succès des mesures adoptées précédemment.
(cf. points 120-122, 124, 126)