62008CC0263
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 2. juli 2009 (
1
)
Sag C-263/08
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
mod
Stockholms kommun genom dess marknämnd
»Direktiv 85/337/EØF — offentlighedens deltagelse i beslutningsprocesser på miljøområdet — ret til domstolsprøvelse af afgørelser om tilladelse til projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet«
1.
Ved denne anmodning om præjudiciel afgørelse spørger Högsta Domstolen (den øverste domstol i Sverige), om det er lovligt efter direktiv 85/337 (
2
), som blev ændret i 2003 med henblik på at tilpasse direktivet til Århuskonventionen, at national lovgivning kun giver ikke-statslige miljøorganisationer med over 2000 medlemmer adgang til domstolsprøvelse.
2.
Det skal indledningsvis afklares, om underjordiske arbejder med henblik på nedlægning af et elektrisk kabel samt den bortledning af grundvand, som er nødvendig for at opføre en tunnel, hvori kablet nedlægges, udgør et »projekt« i direktivets bilags II’s forstand.
I — Retsforskrifter
A — Århuskonventionen
3.
I 1998 indgik Det Europæiske Fællesskab, medlemsstaterne og 19 andre stater konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der er bedre kendt som Århuskonventionen. Den blev vedtaget inden for rammerne af De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa under det møde, som blev holdt i den danske by den 25. juni 1998. Konventionen trådte endeligt i kraft den .
4.
Konventionens formål er nævnt i betragtning syv, otte, tretten og atten, hvori det udtales:
»[S]om også erkender, at enhver person har ret til at leve i et miljø, der er passende for hans eller hendes sundhed og trivsel og pligt til, både enkeltvis og i forening med andre, at beskytte og forbedre miljøet til gavn for nulevende og kommende generationer,
som vurderer, at enhver, for at kunne nyde godt af denne rettighed og kunne leve op til denne forpligtelse, skal have adgang til information, have ret til at deltage i beslutningsprocesser og have adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, og som erkender, at borgere kan have behov for assistance til at bruge deres rettigheder,
[…]
som endvidere erkender vigtigheden af de forskellige roller som den enkelte borger, ikke-statslige organisationer og det private erhvervsliv kan spille for miljøbeskyttelsen,
[…]
som er interesseret i at offentligheden, herunder organisationer, har adgang til effektive retslige mekanismer, så dens retmæssige interesser beskyttes, og loven håndhæves«.
5.
Konventionens artikel 2, stk. 4 og 5, definerer begrebet »offentligheden« og »den berørte offentlighed« på følgende måde:
»I denne konvention forstås ved:
[…]
4.
»Offentligheden«: en eller flere fysiske eller juridiske personer og, i henhold til national lovgivning eller praksis, disses foreninger, organisationer eller grupper.
5.
»Den berørte offentlighed«: den del af offentligheden, som er berørt af, kan blive berørt af eller har en interesse i beslutningsprocesser, der vedrører miljøet; med sigte på denne definition skal ikke-statslige organisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, og som imødekommer alle krav efter national lovgivning, anses for at have en interesse.«
6.
Konventionens artikel 9, stk. 2, 4 og 5 indeholder bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse såvel for private som for ikke-statslige organisationer og fastsætter de kriterier, der skal anvendes under judicielle procedurer:
»2.   Hver part sikrer, inden for rammerne af dens nationale lovgivning, at medlemmer af den berørte offentlighed:
a)
som har tilstrækkelig interesse, eller, alternativt
b)
hvis en parts administrative regler stiller krav herom, som hævder, at en rettighed er krænket, har adgang til ved en domstol og/eller et andet ved lov etableret uafhængigt og upartisk organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af bestemmelserne i artikel 6 og, hvor der er hjemmel i national ret og, med forbehold for stk. 3 nedenfor, af andre relevante bestemmelser i denne konvention.
Hvad der udgør tilstrækkelig interesse eller en krænkelse af en rettighed fastsættes i overensstemmelse med kravene i national ret og i overensstemmelse med det mål at give den berørte offentlighed vid adgang til klage og domstolsprøvelse inden for rammerne af denne konvention. Med henblik herpå skal den interesse, som en hvilken som helst ikke-statslig organisation, der opfylder de krav, der er fastsat i artikel 2, stk. 5, måtte have, anses for at være tilstrækkelig i relation til formålet med litra a) ovenfor. Sådanne organisationer skal også anses for at have rettigheder, der kan krænkes med henblik på formålet med litra b) ovenfor.
Bestemmelserne i dette stk. 2 udelukker ikke muligheden for foreløbig prøvelse ved en administrativ myndighed og påvirker ikke krav om udtømning af administrative klagemuligheder, forinden sagen påklages eller indbringes for domstolen, hvor et sådant krav måtte eksistere efter national ret.
4.   I tillæg til og med forbehold for stk. 1, skal procedurerne, der er fastsat i stk. 1, 2 og 3 ovenfor, stille tilstrækkelige og effektive retsmidler til rådighed, inklusive foreløbige retsmidler, hvor dette findes passende, der skal være rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre. Afgørelser efter denne artikel skal være skriftlige eller registreres på skrift. Domstolsafgørelser, og når det er muligt, andre organers afgørelser, skal være offentligt tilgængelige.
5.   Med henblik på at fremme effektiviteten af bestemmelserne i denne artikel sikrer hver part, at offentligheden informeres om adgangen til administrativ og retslig prøvelse og overvejer etableringen af passende støtteordninger til at fjerne eller reducere finansielle og andre barrierer for adgangen til klage og domstolsprøvelse« (
3
).
B — Direktiv 85/337/EØF efter den ændring, som blev foretaget ved direktiv 2003/35
7.
Århuskonventionen er gennemført i fællesskabsretten gennem vedtagelsen af forskellige retsakter, herunder direktiv 2003/35. Dette direktiv ændrer flere gældende direktiver, herunder direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som har særlig betydning for den foreliggende sag.
8.
Formålene med direktiv 2003/35 er angivet i direktivets tredje og fjerde betragtning, hvori særlig er fremhævet den rolle, som ikke-statslige miljøorganisationer spiller:
»3)
En effektiv offentlig deltagelse i beslutningsprocessen giver offentligheden mulighed for at fremsætte udtalelser og give udtryk for betænkeligheder, som kan være relevante for beslutningerne, og som beslutningstageren kan tage hensyn til, således at ansvarlighed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen fremmes og offentlighedens opmærksomhed omkring miljøspørgsmål og dens støtte til beslutningerne øges.
4)
En sådan deltagelse, herunder deltagelse af sammenslutninger, organisationer og grupper, især ikke-statslige organisationer, som fremmer miljøbeskyttelse, bør derfor fremmes, bl.a. ved at fremme uddannelse af offentligheden på miljøområdet.«
9.
Ved ændringen i 2003 af direktiv 85/337 blev der bl.a. foretaget de nedenfor nævnte ændringer i artikel 1 og 6 samt indført en ny artikel 10a. Artikel 1 indeholder en definition af begreberne »offentligheden« og »den berørte offentlighed«, artikel 6 indeholder bestemmelser om, at der skal sikres deltagelse og information under procedurerne for miljøvurderingen, og artikel 10a fastsætter, at der skal være adgang til klage og domstolsprøvelse inden for rammerne af direktiv 85/337. Efter ændringen har de pågældende bestemmelser følgende ordlyd:
»»Offentligheden«: en eller flere fysiske eller juridiske personer og, i henhold til national lovgivning eller praksis, disses foreninger, organisationer eller grupper.
»Den berørte offentlighed«: den del af offentligheden, som er berørt af, kan blive berørt af eller har en interesse i de beslutningsprocedurer på miljøområdet, der er nævnt i artikel 2, stk. 2; med henblik på denne definition anses ikke-statslige organisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, og som opfylder alle krav efter national lovgivning, for at have en interesse.
[…]
Artikel 6
[…]
2.   Offentligheden informeres ved offentligt opslag eller andre egnede midler såsom elektroniske medier, hvor det er muligt, om følgende tidligt i de beslutningsprocedurer på miljøområdet, der er nævnt i artikel 2, stk. 2, og senest, så snart oplysningerne med rimelighed kan gives:
a)
ansøgningen om tilladelse
b)
det forhold, at projektet er omfattet af en procedure med miljøkonsekvensvurdering, og eventuelt at artikel 7 gælder
c)
de kompetente myndigheder, der har ansvaret for at træffe afgørelsen, hvorfra der kan indhentes relevante oplysninger, hvortil kommentarer eller spørgsmål kan rettes samt nærmere oplysninger om fristerne for fremsendelse af bemærkninger eller spørgsmål
d)
karakteren af eventuelle afgørelser eller udkastet til afgørelsen, hvis et sådant foreligger
e)
hvorvidt de oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5, er til rådighed
f)
hvornår, hvor og hvordan de relevante oplysninger stilles til rådighed
g)
hvilke foranstaltninger der er truffet med henblik på offentlig deltagelse, jf. stk. 5.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at den berørte offentlighed får adgang til følgende inden for rimelige tidsfrister:
a)
alle oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5
b)
i overensstemmelse med national lovgivning de vigtigste rapporter og anbefalinger, der er indgivet til den eller de kompetente myndigheder på det tidspunkt, hvor den berørte offentlighed informeres i henhold til stk. 2
c)
i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger andre end de i stk. 2 omhandlede oplysninger, som har relevans for afgørelsen i overensstemmelse med artikel 8, og som først er til rådighed, efter at den berørte offentlighed er blevet informeret i henhold til stk. 2 i nærværende artikel.
4.   Den berørte offentlighed skal tidligt og effektivt have mulighed for at deltage i de beslutningsprocedurer på miljøområdet, der er nævnt i artikel 2, stk. 2, og skal med henblik herpå have ret til at fremsætte kommentarer og udtalelser, mens alle muligheder stadig står åbne, over for den eller de kompetente myndigheder, inden der træffes afgørelse vedrørende tilladelsen.
5.   De nærmere bestemmelser om information af offentligheden (f.eks. ved opslag inden for en vis radius eller offentliggørelse i lokale dagblade) og høring af den berørte offentlighed (f.eks. ved skriftlig forelæggelse eller offentlig høring) fastlægges af medlemsstaterne.
6.   Der fastsættes rimelige tidsrammer for de forskellige faser, der giver tilstrækkelig tid til at informere offentligheden og til, at den berørte offentlighed kan forberede sig på og opnå reel deltagelse i de miljøbeslutningsprocedurer, der er omfattet af denne artikel.
[…]
Artikel 10a
Medlemsstaterne sikrer inden for rammerne af deres relevante nationale lovgivning, at medlemmerne af den berørte offentlighed:
a)
som har tilstrækkelig interesse, eller
b)
som gør gældende at en rettighed er krænket, når dette er en forudsætning i henhold til en medlemsstats forvaltningsretlige regler
har adgang til ved en domstol eller et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse.
Medlemsstaterne afgør, på hvilket stadium der kan rejses indsigelse mod afgørelser, handlinger eller undladelser.
Medlemsstaterne fastsætter, hvad der forstås ved tilstrækkelig interesse og krænkelse af en rettighed, i overensstemmelse med målet om at give den berørte offentlighed vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse. Med henblik på litra a) anses den interesse, som enhver ikke-statslig organisation, jf. artikel 1, stk. 2, måtte have, for tilstrækkelig. I forbindelse med litra b) anses sådanne organisationer også for at have rettigheder, der kan krænkes.
Denne artikel udelukker ikke muligheden for at indgive en foreløbig klage til en administrativ myndighed og påvirker ikke kravet om, at de administrative klagemuligheder skal være udtømt, inden sagen kan påklages eller indbringes for domstolene, såfremt et sådant krav findes i den nationale lovgivning.
Disse procedurer skal være fair, rimelige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre.
Med henblik på at gøre bestemmelserne i denne artikel mere effektive sikrer medlemsstaterne, at praktiske oplysninger om adgang til klage- og domstolsprøvelse stilles til rådighed for offentligheden.«
10.
For at kunne besvare det første præjudicielle spørgsmål, som ikke er det væsentligste spørgsmål i denne sag, er det nødvendigt også at nævne artikel 4, punkt 11, i bilag I samt punkt 10, punkt l), i bilag II til direktiv 85/337. Ifølge direktivets artikel 4 består der en pligt til at foretage en vurdering af projekters indvirkning på miljøet, hvorved der tilkommer medlemsstaterne et vist skøn. De projekter, hvoraf der under alle omstændigheder skal foretages en miljøvurdering, omfatter ifølge direktivets bilag I bl.a. følgende:
»11.   Arbejder i forbindelse med indvinding af grundvand eller kunstig tilførsel af grundvand, hvor den indvundne eller tilførte mængde vand udgør mindst 10 mio. m3/år.«
11.
Hvad angår projekter, som skal vurderes, men i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat af medlemsstaterne, omfatter bilag II, punkt 10, følgende projekter:
»10.
l)
Arbejder i forbindelse med indvinding af grundvand og kunstig tilførsel af grundvand, som ikke er omfattet af bilag I.«
C — Nationale retsforskrifter
12.
Miljöbalken (miljøloven) bestemmer i kapitel 11, § 2 og 9, at bortledning af grundvand og kunstig tilførsel af grundvand for at øge mængden af grundvand samt opførelse af anlæg hertil udgør en virksomhed vedrørende vand, hvortil der kræves tilladelse.
13.
Miljöbalkens kapitel 6 indeholder bestemmelser om vurderingen af indvirkningen på miljøet. Den bestemmer i § 4, at den, som ønsker at drive en virksomhed, hvortil kræves tilladelse, skal rådføre sig med länsstyrelsen, tilsynsmyndigheden og de private, som må antages at blive særligt berørt deraf. Hvis en virksomhed ifølge de bestemmelser, som er truffet i medfør af § 4, eller ifølge länsstyrelsens afgørelse må antages at have en sådan indvirkning, skal der foretages samråd med de øvrige statslige myndigheder, de kommuner, den offentlighed og de organisationer, som må antages at blive berørt deraf.
14.
§§ 12 og 13, som er indeholdt i kapitel 16, vedrører retten til at anlægge sag ved domstolene til prøvelse af afgørelser og domme vedrørende miljöbalken. I § 12 anerkendes der at bestå en sådan ret, mens § 13 fastsætter en række begrænsninger vedrørende almennyttige organisationer, hvis vedtægtsmæssige formål er at beskytte naturen og miljøet. Ifølge § 13, stk. 2, skal sådanne organisationer »have drevet virksomhed i Sverige i mindst tre år og mindst have 2000 medlemmer«.
II — Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15.
Stockholm kommune indgik aftale om nedgravning af højspændingsledninger mellem områderne Hjorthagen og Fisksjöäng, som er beliggende i det nordlige Djurgården. For at gennemføre projektet skulle den virksomhed, som fik kontrakten tildelt, bygge en ca. 1 km lang tunnel, hvori kablerne skulle nedlægges under jorden. Det var endvidere nødvendigt af hensyn til projektets gennemførelse at bortlede det grundvand, som sivede ned i den tunnel, hvor ledningerne skulle nedlægges, og i en anden tunnel, som gav adgang til denne. På visse ejendomme i området skulle der også opføres og vedligeholdes anlæg med henblik på bortledning og filtrering af vand i jorden eller bjerget for at kompensere for en eventuel grundvandssænkning.
16.
Ifølge forelæggelsesafgørelsen havde Länsstyrelsen i Stockholms län (statslig forvaltningsmyndighed i Stockholmsområdet) undersøgt projektet og ved afgørelse af 27. maj 2004 antaget, at den planlagte virksomhed ville få væsentlig indvirkning på miljøet.
17.
Den 13. december 2006 gav Miljödomstolen Stockholm kommune tilladelse til at udføre de nævnte arbejder. Under proceduren rejste Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (miljøbeskyttelsesforening i Djurgården-Lilla Värtans; herefter »DVM«) indsigelse mod, at ansøgningen herom blev efterkommet.
18.
DVM ankede Miljödomstolens dom til Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) (ankeinstans på miljøområdet (Appelretten i Svea)), som afviste appellen med den begrundelse, at foreningen ikke var søgsmålsberettiget. Efter rettens opfattelse opfyldte appellanten ikke betingelsen i § 13 i miljöbalkens kapitel 16 om, at foreningen skal have mindst 2000 medlemmer for at kunne anke afgørelser truffet i medfør af denne lov.
19.
DVM ankede herefter til Högsta domstolen (den øverste domstol i Sverige) til prøvelse af Miljööverdomstolens dom.
20.
Under hensyn til de argumenter, parterne har fremført under sagen, har Högsta domstolen besluttet at forelægge Domstolen følgende tre præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal punkt 10 i bilag II til direktiv 85/337/EØF fortolkes således, at det omfatter en virksomhed, hvorved indsivende grundvand bortledes fra en tunnel med højspændingsledninger, og hvorved der filtreres (tilføres) vand i jorden eller bjerget for at kompensere for en eventuel grundvandssænkning samt opføres og vedligeholdes anlæg til bortledning og filtrering?
2)
Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende: Indebærer bestemmelsen i artikel 10a i direktiv 85/337/EØF — hvoraf fremgår, at den berørte offentlighed på visse betingelser skal have ret til at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af en afgørelse ved en domstol eller et andet uafhængigt og upartisk organ, som er nedsat ved lov — tillige et krav om, at den berørte offentlighed skal have ret til at anke en domstols afgørelse i en sag om en tilladelse i en situation, hvor den berørte offentlighed har haft mulighed for at deltage i domstolens behandling af spørgsmålet om tilladelsen og haft lejlighed til at udtale sig i den forbindelse?
3)
Såfremt spørgsmål 1 og 2 besvares bekræftende: Skal artikel 1, stk. 2, artikel 6, stk. 4, og artikel 10a i direktiv 85/337/EØF fortolkes således, at der kan stilles forskellige nationale krav hvad angår den berørte offentlighed, som er omhandlet i henholdsvis artikel 6, stk. 4, og artikel 10a, med den virkning at små, lokalt etablerede miljøbeskyttelsesforeninger har ret til at deltage i den beslutningsproces, som er nævnt i artikel 6, stk. 4, vedrørende projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet i det område, hvor foreningen har sit virke, men ikke har ret til appel i henhold til artikel 10a?«
21.
Der er afgivet skriftlige indlæg under sagen af den svenske regering, DVM og Kommissionen. Under retsmødet den 7. maj 2009 mødte de befuldmægtigede for den svenske regering, Kommissionen og DVM og afgav mundtlige indlæg.
III — Det første præjudicielle spørgsmål
22.
Den forelæggende rets første spørgsmål vedrører anvendelsesområdet for det ændrede direktiv 85/337. Den er i tvivl om rækkevidden af punkt 10, litra l), i direktivets bilag II, hvorefter der skal foretages en vurdering af projektets indvirkning på miljøet i overensstemmelse med kriterier, som er fastsat af hver enkelt medlemsstat hvad angår »[a]rbejder i forbindelse med indvinding af grundvand og kunstig tilførsel af grundvand«. Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, om »indvindingen« skal være begrænset til den eventuelle udnyttelse af vandet, eller om den kan udføres udelukkende med det formål at lede vandet væk for at sikre vedligeholdelsen af en tunnel. Denne usikkerhed begrundes i forelæggelsesafgørelsen med de forskelle, som findes mellem forskellige sprogversioner af punkt 10, litra l).
23.
Hvad angår dette punkt er det såvel den svenske regerings som Kommissionens opfattelse, at det omhandlede projekt er omfattet af bilag II, hvorimod DVM ikke har udtalt sig om spørgsmålet.
24.
Kommissionen anfører, at den indskrænkende fortolkning, som er omtalt af den forelæggende ret, ikke fremgår af nogen af sprogversionerne af det ændrede direktiv 85/337. For det tilfælde, at visse oversættelser efterlader tvivl, er Kommissionen ligesom den svenske regering af den opfattelse, at en forskel af denne karakter ikke bør kunne medføre en indskrænkende fortolkning af direktivets anvendelsesområde.
25.
Jeg er på det punkt enig med Kommissionen og med den svenske regering.
26.
Domstolen har flere gange fastslået i sin praksis, at anvendelsesområdet for direktiv 85/337 »er vidt og dets formål meget bredt« (
4
). Dette udsagn må antages at være baseret på en begrundet frygt for, at der findes projekter, der uomtvisteligt har indvirkning på miljøet, men som på grundlag af en indskrænkende fortolkning af det ændrede direktiv 85/337 ikke skal undergives en miljøvurdering. Dette resultat ville være i strid med selve direktivets formål, som er at sikre en udstrakt grad af miljøbeskyttelse i præventivt øjemed ud fra den opfattelse, at »den bedste miljøpolitik består i at undgå dannelsen af forurening eller gener fra starten, frem for senere at forsøge at modvirke deres virkninger« (
5
).
27.
De forskellige sprogversioner af punkt 10, litra l), i bilag II og den tilsvarende bestemmelse i bilag I udviser ikke væsentlige forskelle. Der må gives Kommissionen ret i dens vurdering af, at den forelæggende rets tvivl ikke har grundlag i forskellen mellem oversættelserne. Jeg kan ikke se, i hvilken version indvindingen af grundvand er begrænset til et bestemt formål eller begrænset til det formål, som det efterfølgende anvendes til (
6
).
28.
Tværtimod omfatter punkt 10 i bilag II om »[i]nfrastrukturprojekter« tretten kategorier af projekter, hvoraf kun tre er begrænset til et bestemt formål. Således nævner litra g) »dæmninger og andre anlæg til opstuvning eller varig oplagring af vand« (
7
). Litra k) nævner »kystanlæg til modvirkning af erosion og maritime vandbygningskonstruktioner, der kan ændre kystlinjerne« (
8
). Endelig nævner litra h) »[s]porveje, høj- og undergrundsbaner, svævebaner eller lignende baner af særlig bygningstype, der udelukkende eller overvejende tjener til personbefordring« (
9
). Disse bestemmelser adskiller sig klart fra den omhandlede bestemmelse i litra l), som ikke nævner følgerne af eller formålet med de pågældende projekter for indvinding eller filtrering af vand.
29.
Som Kommissionen i øvrigt med rette har gjort gældende under den mundtlige forhandling, er formålet med et projekt en egenskab ved dette, der ikke er knyttet til den indvirkning på miljøet, som det kan have. Selv om projektet angiver de formål, som det forfølger, kan disse være helt uden forbindelse med de virkninger, det kan have for miljøet. Jeg finder derfor ikke, at dette kriterium bør være afgørende for fortolkningen af direktivets bilag.
30.
Det følger af de præmisser, som fremgår af Domstolens praksis, og af bilag II, når dette læses under ét, at »[a]rbejder i forbindelse med indvinding af grundvand og kunstig tilførsel af grundvand« ikke udelukkende har til formål at udnytte vandressourcerne. I modsat fald ville punkt 10, litra l), i bilag II kun gælde for et begrænset antal projekter, hvilket ville være i strid med det »vide« anvendelsesområde, som direktiv 85/337, med senere ændringer, har ifølge Domstolens ovennævnte praksis på området.
31.
På grundlag af samtlige foranstående betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at det første spørgsmål bør besvares med, at punkt 10 i bilag II til direktiv 85/337, med senere ændringer, skal fortolkes således, at det omfatter en virksomhed, hvorved indsivende grundvand bortledes fra en tunnel med højspændingsledninger og hvorved der filtreres (tilføres) vand i jorden eller bjerget for at kompensere for en eventuel grundvandssænkning samt opføres og vedligeholdes anlæg til bortledning og filtrering.
IV — Det andet præjudicielle spørgsmål
32.
Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker Högsta Domstolen oplyst, om »den berørte offentlighed« ifølge artikel 10a i det ændrede direktiv 85/337 uden nogen begrænsninger har en direkte adgang til domstolsprøvelse, når den har deltaget i en procedure om indhentning af en tilladelse.
33.
Da dette punkt er det centrale spørgsmål, som er foretaget af den nationale ret, giver det mig lejlighed til at foretage en mere konkret analyse af, om artikel 6 i direktiv 85/337, som ændret, når den anvendes i kombination med artikel 1, stk. 2 — hvorefter miljøbeskyttelsesorganisationer kan deltage som »berørt offentlighed« i den administrative procedure om indhentning af en tilladelse — har karakter af en universalnøgle, som automatisk åbner de døre for retlig kontrol, som er fastsat i artikel 10a.
34.
Jeg skal dog først behandle et andet spørgsmål, som det er nødvendigt at afgøre forinden, nemlig om Miljödomstolen, som er et organ, der er integreret i domstolssystemet, men i den foreliggende sag har meddelt tilladelsen til projektet om nedgravningen af højspændingsledningerne og indvindingen af vand, er et judicielt eller administrativt organ. Det er nødvendigt at afklare dette spørgsmål først, da artikel 10a og ikke artikel 6 i det ændrede direktiv 85/337 finder anvendelse på dette organ, hvis det handler som en domstol, hvorfor det præjudicielle spørgsmål derfor i givet fald vil være irrelevant.
A — Spørgsmålet, om Miljödomstolen er et administrativt eller et judicielt organ
35.
Artikel 6 i direktiv 85/337, med senere ændringer, vedrører en administrativ procedure, hvori alle de implicerede parters interesser inddrages, med henblik på, at der træffes en miljøpolitisk beslutning. I betragtning af den vide skønsmargin, som tilkommer myndighederne, når de foretager en vurdering af miljøet, der munder ud i en tilladelse, indeholder bestemmelserne en opfordring til den størst mulige deltagelse med henblik på at sikre, at den trufne beslutning er lovlig, men også, at den er baseret på alle foreliggende teknologiske, sociale, økonomiske og andre parametre. Den judicielle proces vedrører derimod en tvist mellem parterne, som i det væsentlige angår en drøftelse af retlige spørgsmål og den efterfølgende anvendelse af retten på de konkrete omstændigheder.
36.
I den foreliggende sag tyder alt på, at Miljödomstolen har udøvet administrative funktioner under en procedure om indhentning af en tilladelse, hvorfor artikel 6 i det ændrede direktiv 85/337 finder anvendelse.
37.
Ved miljöbalken er der tillagt specialdomstole på miljøområdet administrative og kontrollerende funktioner. I denne sag har Miljödomstolen, som tilhører det svenske domstolssystem, udøvet administrative funktioner, som har mundet ud i, at den har godkendt eller afslået godkendelsen af et projekt afhængig af dettes indvirkning på miljøet. Som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, og som den svenske regerings befuldmægtigede har anført under den mundtlige forhandling, hindrer den omstændighed, at Miljödomstolen er et judicielt organ, den ikke i at udøve funktioner som et administrativt organ i medfør af miljöbalken (
10
).
38.
I denne sag fremgår det, at Miljödomstolen har udøvet ikke-judicielle funktioner. Den afgørelse, den har truffet i denne sag under proceduren vedrørende godkendelsen af det pågældende projekt, henhører derfor under de »beslutningsprocedurer på miljøområdet«, som er omhandlet i det ændrede direktivs artikel 6.
B — Artikel 6 i det ændrede direktiv 85/337 som en første etape i domstolsprøvelsen
39.
For at kunne besvare det andet spørgsmål, der er forelagt, skal jeg tage udgangspunkt i ordlyden af de ændringer til direktiv 85/337, som blev indført i 2003, og de formål, direktivet forfølger.
40.
Artikel 1, stk. 2, i det ændrede direktiv 85/337 anvender de samme definitioner som Århuskonventionen og sondrer mellem »den berørte offentlighed« og »offentligheden« for at kunne skelne mellem dem, der har en direkte interesse i gennemførelsen af et miljøprojekt, og dem, som ikke har en sådan direkte interesse. For at understrege betydningen af miljøbeskyttelsesorganisationerne tilføjes det i artikel 1, at »den berørte offentlighed« omfatter ikke-statslige organisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, og som opfylder alle krav efter national lovgivning.
41.
De praktiske følger af at opfylde betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed« er nævnt i artikel 6 og 10a i det ændrede direktiv 85/337. Ifølge artikel 6 har »den berørte offentlighed« ret til at få adgang til miljøoplysninger (
11
) og til faktisk at deltage i den administrative procedure for miljøvurderingen (
12
). Artikel 10a bygger på en uddybning af denne opfattelse og sikrer den berørte offentlighed adgang til domstolene eller tilsvarende organer med henblik på at få prøvet lovligheden af beslutninger, som er omfattet af det ændrede direktiv 85/337, forudsat at deres »rettighed er krænket« (
13
), eller at de har »tilstrækkelig interesse« (
14
).
42.
I modsætning til, hvad der gælder for fysiske personer, vil ikke-statslige organisationer, som arbejder for beskyttelsen af miljøet, altid opfylde betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed«. Som det er angivet artikel 1, stk. 2, er det tilstrækkeligt, at de »opfylder alle krav efter national lovgivning, for at have en interesse«. Såfremt miljøbeskyttelsesorganisationen opfylder denne betingelse, anses dens rettigheder ifølge artikel 10a udtrykkeligt for at »være krænket« eller for at have »tilstrækkelig interesse«.
43.
Sådanne organisationer har derfor en automatisk adgang til domstolsprøvelse (
15
). Den formodning til fordel for miljøorganisationer, som er indført ved den seneste version af artikel 1, stk. 2, sammenholdt med artikel 10a, giver disse en mere fordelagtig status end fysiske eller juridiske personer, som ikke arbejder for miljøbeskyttelse.
44.
Følgen heraf er, at en ikke-statslig organisation, som deltager i en administrativ procedure for miljøvurdering i sin egenskab af »berørt offentlighed«, også har en vid søgsmålsadgang, hvis den beslutter sig for at anfægte myndighedernes beslutning ved domstolene. Denne adgang til domstolsprøvelse skyldes dog ikke, at den forud herfor har deltaget i den administrative procedure. Det fremgår af bestemmelsens ordlyd, at en miljøbeskyttelsesorganisation har adgang til domstolsprøvelse efter artikel 10a, såfremt den opfylder betingelsen i artikel 1, stk. 2, om at høre til »den berørte offentlighed«.
45.
Endvidere tror jeg ikke, at den omstændighed, at artikel 10a ifølge indledningen til denne bestemmelse giver adgang til domstolsprøvelse »inden for rammerne af [den] relevante nationale lovgivning«, giver medlemsstaterne yderligere beføjelser, når de gennemfører bestemmelsen. Angivelsen heraf vedrører efter min opfattelse et forhold, som det er nødvendigt at fremhæve, nemlig at bestemmelserne vedrørende adgangen til domstolsprøvelse gælder inden for hver enkelt medlemsstats processuelle rammer. Hermed angives det, at uanset de rettigheder, som tilkommer dem efter artikel 10a, er fysiske og juridiske personer og miljøorganisationer undergivet de regler vedrørende nationale domstoles kompetence, frister, søgsmålskompetence osv., som gælder efter national procesret.
46.
På dette grundlag er det let at afvise den svenske regerings argumenter.
47.
Regeringens argumenter er baseret på de forskellige formål, som forfølges med artikel 6 og 10a samt med Århuskonventionen. Den gør endvidere gældende, at »offentligheden« ifølge national lovgivning har en praktisk talt ubegrænset adgang til den administrative fase af en procedure for miljøvurdering. Den omstændighed, at den svenske lovgivning yder en mere udstrakt beskyttelse end konventionen og direktivet på dette punkt indebærer efter regeringens opfattelse, at den kan anvende artikel 10a mere restriktivt.
48.
Jeg er ikke enig heri.
49.
I sin argumentation overser den svenske regering en omstændighed, som vanskeligt kan nægtes, nemlig at denne retssag ikke er anlagt af en fysisk eller juridisk person, men af en ikke-statslig miljøbeskyttelsesorganisation. Som anført i forslagets punkt 39-44 hører sådanne organisationer til »den berørte offentlighed« (
16
), når de opfylder betingelserne i artikel 1, stk. 2, og er dermed berettiget til at modtage information og til at deltage i den administrative fase og endvidere berettiget til at anlægge sag ved domstolene til prøvelse af myndighedernes afgørelser.
50.
Den ensartede definition, der anvendes i direktiv 85/337 af begrebet »den berørte offentlighed«, sikrer en bedre efterlevelse af de formål, som forfølges med direktivet. Endvidere viser den omstændighed, at miljøorganisationerne opererer med deres egen definition af begrebet »den berørte offentlighed«, som er forskellig fra den, der gælder for fysiske og juridiske personer, at disse miljøorganisationer er tiltænkt en særlig rolle efter direktivet. Det ville være i strid med denne filosofi, om den særlige status, som det er anerkendt, at der tilkommer miljøorganisationer, blev undergravet i den øvrige del af retsakten ved, at medlemsstaterne fik mulighed for at fortolke denne definition efter deres eget skøn i relation til hver af direktivets bestemmelser.
51.
Jeg må derfor konkludere, at udtrykket »den berørte offentlighed« bør fortolkes ensartet i hele direktiv 85/337, med senere ændringer, når det anvendes på ikke-statslige miljøorganisationer (
17
). Hvis denne definition skulle anvendes forskelligt for artikel 6 og 10a, ville det have været udtrykkeligt angivet i retsakten.
52.
Heraf drager jeg den konklusion, at den omstændighed, at nogen har deltaget tidligere i proceduren i henhold til artikel 6 i det ændrede direktiv 85/337 ikke kan være afgørende for den adgang til domstolsprøvelse, som tilkommer »den berørte offentlighed«. En ikke-statslig miljøbeskyttelsesorganisation, som opfylder betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i direktivets artikel 1, stk. 2, har en automatisk adgang til domstolsprøvelse ifølge direktivets artikel 10a (
18
).
V — Tredje præjudicielle spørgsmål
53.
Med det tredje spørgsmål ønsker Högsta Domstolen oplyst, om medlemsstaterne ifølge artikel 10a i det ændrede direktiv 85/337 kan fastsætte begrænsninger i miljøorganisationers adgang til domstolsprøvelse, når de har deltaget i en godkendelsesprocedure.
54.
Kommissionen og den svenske regering har afgivet skriftlige indlæg til støtte for deres modstående synspunkter, som jeg kort skal beskrive nedenfor.
55.
Efter Kommissionens opfattelse giver denne retsforskrift miljøorganisationer større adgang til domstolsprøvelse og medfører dermed en yderligere begrænsning af medlemsstaternes skønsbeføjelse samt forhindrer dem i at fastsætte restriktioner, som undergraver direktivets formål. Kommissionen finder derfor, at den svenske lovgiver handler i strid med fællesskabsretten ved at begrænse miljøorganisationers adgang til domstolsprøvelse til dem, som har mindst 2000 medlemmer.
56.
Heroverfor gør den svenske regering gældende under henvisning til forbindelsen mellem artikel 6 og artikel 10a i direktiv 85/337, med senere ændringer, at den ordning, som Sverige har indført, og som yder en mere udstrakt beskyttelse hvad angår deltagelsen i den administrative procedure, ikke nødvendigvis betyder, at der skal være den samme adgang til domstolsprøvelse. Regeringen argumenterer således for, at medlemsstaterne kan fastsætte strengere betingelser for søgsmålsadgang til domstolene end for adgangen til at deltage i den administrative procedure. Ud fra denne opfattelse, som svarer til den, regeringen har gjort gældende vedrørende det andet præjudicielle spørgsmål, fastholder den, at den omtvistede nationale lovgivning er forenelig med det ændrede direktiv 85/337.
57.
Som jeg har anført i forslagets punkt 39-44, har artikel 6 i direktiv 85/337 ikke i sig selv karakter af en universalnøgle, som garanterer adgang til domstolsprøvelse for alle dem, som opfylder betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed« (
19
). Som anført i forslagets punkt 41 fastsætter artikel 10a en ordning for direkte og ubegrænset adgang til domstolsprøvelse for de ikke-statslige organisationer, der opfylder betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed« i artikel 1, stk. 2’s forstand (
20
). Hvis direktivet giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse miljøorganisationers søgsmålsadgang, skal hjemmelen hertil derfor ikke findes i artikel 10a, men i selve definitionen af »den berørte offentlighed« i artikel 1, stk. 2, når denne anvendes på sådanne organisationer. Jeg skal nedenfor gennemgå den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne råder over ved gennemførelsen af denne definition i deres nationale ret (
21
).
58.
For at nå frem til en konklusion vedrørende fortolkningen af denne retsforskrift skal jeg dog supplere min ordrette fortolkning af det ændrede direktiv 85/337 med en gennemgang af de formål, som forfølges med Århuskonventionen og direktivet hvad angår miljøorganisationer.
A — Den rolle, som ikke-statslige organisationer spiller for beskyttelsen af miljøet og den retlige beskyttelse på miljøområdet
59.
Bestemmelserne i denne sag vedrørende adgangen til domstolsprøvelse på miljøområdet er baseret på en forudsætning om, at det naturlige miljø ikke er et individuelt, men et kollektivt gode, hvorfor det er samfundets og ikke enkeltpersoners ansvar — eller ikke begrundet i hensynet til individuelle interesser — at miljøskader undgås. Af denne grund er den retlige udformning af bestemmelserne i Århuskonventionen og direktiv 85/337 en logisk følge af kollektiv handling (
22
). Individet beskytter sig selv ved at handle i en gruppe, og summen af individer styrker gruppen. Både den individuelle og de generelle interesser beskyttes herved bedre, og der er større fordele for alle deltagere end afsavn. Af den grund anerkendes det i begge retsakter, at ikke-statslige miljøorganisationer spiller en væsentlig rolle.
60.
Denne opfattelse har andre følger, som der er grund til at undersøge nærmere.
61.
For det første forfølger ikke-statslige miljøorganisationer sådanne kollektive interesser. Da de repræsenterer forskellige parter og interesser, beskytter de generelle formål, hvilket giver dem den kollektive dimension, som er nævnt i punkt 57 (
23
). De har endvidere en specialviden, som medvirker til, at der udvælges de vigtigste sager fremfor dem, som har mindre betydning. Ved at tale med én stemme på fleres vegne og ved at gøre det med en høj grad af teknisk ekspertise, som enkeltpersoner ikke altid råder over, kan sådanne organisationer rationalisere den måde, hvorpå forskellige indbyrdes modstridende interesser kommer til udtryk og gøres gældende over for myndighederne.
62.
For det andet har denne opfattelse af miljøpolitikken også til formål at styrke domstolenes funktion. Ved at tilskynde til, at retstvister kanaliseres gennem ikke-statslige miljøorganisationer, anerkender Århuskonventionen og direktiv 85/337, med senere ændringer, at sådanne organisationer ikke overbebyrder eller lammer domstolene. Tværtimod gør de det muligt at forene krav fra et større antal personer i ét søgsmål. Selv om intet hindrer et medlem af en ikke-statslig organisation i også at deltage for egen regning i en retssag, er det samlede resultat af en sådan politik, at den virker som et filter, som i længden letter domstolenes arbejde (
24
). Når hertil føjes, at sådanne organisationer, som nævnt i det foregående punkt, har en teknisk ekspertise, som private normalt ikke råder over, er det således også en fordel, at de udvirker, at der bringes tekniske oplysninger ind i sagen, der gør det lettere for retten at træffe den endelige afgørelse.
63.
For det tredje finder jeg det vigtigt at understrege, at man såvel i Århuskonventionen som i direktiv 85/337, med senere ændringer, har taget afstand fra at indføre en actio popularis på miljøområdet. Selv om medlemsstaterne kan vælge at anvende et søgsmål af en sådan type i national ret, er der på nuværende tidspunkt hverken i international ret eller i fællesskabsretten truffet bestemmelse om indførelse af en sådan foranstaltning (
25
). Det var imidlertid netop fordi denne opfattelse blev afvist, at forfatterne af Århuskonventionen besluttede at styrke de ikke-statslige miljøorganisationers rolle. Ved at vælge denne fremgangsmåde søgte de at finde en middelvej mellem det vidtgående synspunkt, som en actio popularis er udtryk for, og den minimalistiske opfattelse, som et individuelt søgsmål er udtryk for, og som kun kan anvendes af dem, hvis interesse er direkte impliceret. En opfattelse, hvorefter ikke-statslige miljøorganisationer har en privilegeret klage- og søgsmålsret, forliger disse to synspunkter (
26
). Det udgør for mig at se en meget rimelig afvejning.
64.
Af disse grunde er jeg af den opfattelse, at man ved Århuskonventionen og direktiv 85/337, som ændret ved direktiv 2003/35, udtrykkeligt valgte at styrke ikke-statslige miljøorganisationers rolle ud fra den opfattelse, at deres deltagelse såvel i den administrative fase som under en retssag styrker de beslutninger, der vedtages af de offentlige myndigheder, og endvidere forbedrer den måde, hvorpå beslutningsprocedurerne i forbindelse med miljøbeskyttelse fungerer.
65.
På denne baggrund skal jeg herefter undersøge, om der gælder nogen betingelser for sådanne organisationers deltagelse, og hvilke begrænsninger der gælder herfor.
B — Definitionen af »den berørte offentlighed« i artikel 1, stk. 2, i det ændrede direktiv 85/337 og de »krav efter national lovgivning«, som gælder for ikke-statslige organisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse
66.
Som tidligere nævnt indeholder artikel 1, stk. 2, i det ændrede direktiv 85/337 definitionerne af begreberne »offentligheden« og »den berørte offentlighed«. Hvad angår det andet begreb er det fastsat i bestemmelsen, at ud over de fysiske eller juridiske personer, som godtgør at have en interesse, anses »ikke-statslige organisationer […] som opfylder alle krav efter national lovgivning«, for at have en interesse. Direktivet indfører derfor en formodning til fordel for sådanne organisationer, idet det fritager dem for at godtgøre, at de på nogen måde er berørt af den miljøbeslutning, der skal træffes.
67.
Der gælder dog yderligere en vigtig modifikation efter denne bestemmelse, nemlig at miljøorganisationen skal opfylde kravene efter national lovgivning. Det fremgår af de skriftlige og mundtlige indlæg, som er afgivet af den svenske regering, at det er denne betingelse i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, med senere ændringer, som den i sagen omtvistede restriktion støttes på, hvorefter adgangen til domstolsprøvelse for ikke-statslige organisationer er begrænset til organisationer med over 2000 medlemmer.
68.
Jeg er enig med den svenske regering og Europa-Kommissionen i, at medlemsstaterne som følge af denne betingelse har en vis skønsbeføjelse.
69.
Jeg er dog også enig med Kommissionen i den opfattelse, at medlemsstaterne trods denne skønsbeføjelse er forpligtet til at træffe alle de nødvendige foranstaltninger, som er egnet til at opfylde de formål, der forfølges med det ændrede direktiv 85/337, for at undgå at direktivet mister sin effektive virkning.
70.
Af denne grund og under hensyn til de betragtninger, som jeg har gjort gældende i forslagets punkt 57-62, tror jeg, at det er nødvendigt at være forsigtig ved afgrænsningen af den betingelse, som er indeholdt i bestemmelsen, og hvorefter »alle krav efter national lovgivning [skal være opfyldt]«.
71.
Definitionen af udtrykket »den berørte offentlighed« er formentlig det afgørende element i den ordning, der er indført ved Århuskonventionen og direktiv 85/337, med senere ændringer. Når en miljøorganisation har opnået denne status er det, som jeg har anført i forslagets punkt 39-44, irrelevant at diskutere, om det er en betingelse, at den har deltaget i den administrative procedure, for at den senere har adgang til domstolsprøvelse. Det afgørende er i sidste ende, at organisationen opfylder betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed« og ikke, om den har deltaget eller ikke deltaget i en bestemt fase af proceduren.
72.
Under hensyn til betydningen af denne definition, er det for mig at se åbenbart, at Århuskonventionen og direktiv 85/337, med senere ændringer, hvis udtrykkelige formål er at sikre »offentlig deltagelse [i vedtagelse af miljøbeslutninger]« og »deltagelse af […] især ikke-statslige organisationer, som fremmer miljøbeskyttelse« (
27
), er det udelukket at fortolke bestemmelserne heri på en sådan måde, at miljøorganisationers adgang til administrative og judicielle procedurer vanskeliggøres. Grunden til, at det er nødvendigt at være særlig påpasselig med den måde, hvorpå medlemsstaterne fortolker udtrykket »den berørte offentlighed«, er netop, at definitionen herfor, når den anvendes på miljøorganisationer, åbner dørene til udøvelsen af alle de væsentligste rettigheder efter Århuskonventionen og direktiv 85/337, med senere ændringer (
28
).
73.
Bestemmelsen i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, med senere ændringer, hvorefter »alle krav efter national lovgivning [skal være opfyldt]«, sigter efter min opfattelse til to forskellige typer af betingelser. For det første betingelser vedrørende opfyldelsen af krav i nationale regler vedrørende registrering, oprettelse eller anerkendelse af sammenslutninger, hvis formål er en retlig konstatering af, at disse sammenslutninger findes i national ret. For det andet betingelser vedrørende organisationernes aktiviteter og den forbindelse, som de kan have med den lovlige beskyttelse af miljøinteresser. Det er det afgørende element i definitionen, da der under henvisning til denne forbindelse kan indføres begrænsninger, som er i åbenbar modstrid med formålene med direktiv 85/337, med senere ændringer, som ifølge artikel 10a bl.a. er »at give den berørte offentlighed vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse«.
74.
Når national ret fastsætter betingelser hvad angår forbindelsen mellem organisationen og en miljøbeslutning, skal sådanne betingelser være objektive, gennemskuelige og forenelige med formålene med direktiv 85/337, med senere ændringer. Der bør således ikke gives en myndighed en vid skønsbeføjelse til at undersøge i hvert enkelt tilfælde, om miljøorganisationer forfølger lovlige formål eller ej. Der kan heller ikke accepteres betingelser, som er affattet i så tvetydige eller inadækvate vendinger, at de medfører usikkerhed eller forskelsbehandling. Så meget mere må enhver restriktion forkastes, der forhindrer frem for at lette miljøorganisationers adgang til administrative og judicielle procedurer.
75.
§ 13 i miljöbalken, som er indeholdt i kapitel 16, fastsætter tre betingelser, der skal være opfyldt af miljøorganisationer, herunder den betingelse, som er omtvistet i denne sag, nemlig kravet om, at organisationen skal have mindst 2000 medlemmer. Ud fra de betragtninger, jeg har gjort gældende i det foregående punkt, er det for mig at se åbenbart, at dette krav ikke står for en nærmere prøvelse på grundlag af direktiv 85/337, med senere ændringer.
76.
For at nå frem til denne konklusion baserer jeg mig på de to sidste af de kriterier, som jeg har nævnt, nemlig kriteriet om gennemskuelighed og det pågældende kravs forenelighed med direktivets formål.
77.
Kravet om, at en forening skal have et vist antal medlemmer for at opfylde betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed«, rejser en række praktiske problemer. For det første ses den svenske lovgivning ikke at være klar hvad angår definitionen af begrebet »medlem«. Som svar på et spørgsmål herom under den mundtlige forhandling bekræftede den svenske regerings befuldmægtigede, at begrebet er tvetydigt, og at det ikke er blevet afklaret af de svenske domstole. For det andet gælder kravet om et bestemt antal medlemmer kun for de ikke-statslige organisationer, der arbejder uden fortjeneste for øje, hvilket rejser tvivl om den rolle, som spilles af miljøorganisationer, der arbejder med fortjeneste for øje. Den svenske befuldmægtigede blev spurgt herom, men gav ikke noget svar på spørgsmålet. Jeg må derfor konkludere, at selv om den svenske ordning er objektiv, er den ikke gennemskuelig og giver anledning til usikkerhed. Det bedste bevis på de ulemper, som den svenske retsforskrift medfører, er de reelle tilstande, der findes. Som den svenske befuldmægtigede har erkendt under den mundtlige forhandling, fremgår det således, at der på nuværende tidspunkt kun er to miljøorganisationer i Sverige, der har adgang til domstolsprøvelse ifølge miljöbalken (
29
).
78.
Den omtvistede nationale retsforskrift ses at være endnu mere problematisk, når den vurderes på baggrund af de formål, der forfølges med Århuskonventionen og det ændrede direktiv 85/337. En regel, der fastsætter et minimum hvad angår antallet af de medlemmer, som en miljøorganisation skal have, for at have adgang til domstolsprøvelse, vil kunne spærre vejen for mange organisationer med legitim interesse i en domstolsadgang. I den foreliggende sag rammer den pågældende retsforskrift hårdt de miljøorganisationer af lokal karakter, som ikke selv har adgang til domstolsprøvelse, selv ikke når de projekter, der skal vurderes, kun har en lokal dimension (
30
). Hertil kommer, at retsforskriften i praksis indebærer, at ikke blot lokale miljøorganisationer, men også organisationer af national dimension og, hvad der er endnu mere påfaldende, organisationer af international dimension (
31
), berøves deres retlige aktionsmuligheder. Hermed er det resultat, som opnås med § 13 i miljöbalkens kapitel 16, det diametralt modsatte af det, der forfølges med Århuskonventionen og det ændrede direktiv 85/337 (
32
).
79.
Uanset om den svenske lovgiver bevidst eller ubevidst har tilstræbt dette resultat, er situationen i dag den, at de svenske ikke-statslige miljøorganisationer ikke har nogen adgang til domstolsprøvelse.
80.
Endelig vil jeg gerne tilføje, at udfaldet ville have været det samme, selv om der ikke havde været en retsforskrift som Århuskonventionens artikel 9 eller artikel 10a i det ændrede direktiv 85/337. Det er gentagne gange fastslået i Domstolens praksis, at medlemsstaterne ikke må vedtage processuelle regler, som gør det umuligt at udøve de rettigheder, som består ifølge fællesskabsretten (
33
). Direktiv 85/337, der indfører en ordning med miljøvurdering og fastsætter en række rettigheder, ville imidlertid blive berøvet sin effektive virkning, hvis ikke der efter national procesret var sikret en adgang til domstolsprøvelse. Den foreliggende sag udgør derfor klart et bevis for, at en foranstaltning, der gør det umuligt for praktisk talt alle miljøorganisationer at få adgang til domstolsprøvelse, er uforenelig med fællesskabsrettens effektivitetsprincip.
81.
Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 10a, sammenholdt med artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, som ændret ved direktiv 2003/35, skal fortolkes således, at den er til hinder for en retsforskrift som § 13 i miljöbalkens kapitel 16, hvorefter kun ikke-statslige miljøorganisationer med over 2000 medlemmer har adgang til domstolsprøvelse.
VI — Forslag til afgørelse
82.
Af de anførte grunde skal jeg foreslå Domstolen at besvare de forelagte spørgsmål på følgende måde:
»1)
Punkt 10 i bilag II til Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved direktiv 2003/35, skal fortolkes således, at det omfatter en virksomhed, hvorved indsivende grundvand bortledes fra en tunnel med højspændingsledninger, og hvorved der filtreres (tilføres) vand i jorden eller bjerget for at kompensere for en eventuel grundvandssænkning samt opføres og vedligeholdes anlæg til bortledning og filtrering.
2)
Det er ikke en betingelse efter artikel 10a i direktiv 85/337, som ændret ved direktiv 2003/35, at »den berørte offentlighed« er berettiget til at anfægte den pågældende beslutning ved domstolene som følge af, at den har deltaget i proceduren for indhentning af tilladelse i henhold til direktivets artikel 6. En ikke-statslig miljøbeskyttelsesorganisation, som opfylder betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337/EØF, som ændret ved direktiv 2003/35, har dog en automatisk adgang til domstolsprøvelse ifølge direktivets artikel 10a.
3)
Artikel 10a, sammenholdt med artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, som ændret ved direktiv 2003/35, skal fortolkes således, at den er til hinder for en retsforskrift som § 13 i miljöbalkens kapitel 16, hvorefter kun ikke-statslige miljøorganisationer med over 2000 medlemmer har adgang til domstolsprøvelse.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af (EFT L 73, s. 5) og ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EØF og 96/61/EF for så vidt angår offentlig deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse (EUT L 156, s. 17).
(
3
) – Sverige har taget forbehold vedrørende Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, idet man har begrænset miljøbeskyttelsesorganisationers mulighed for at »anlægge sag ved en domstol til prøvelse af lokale administrative beslutninger, som vedrører vurderingen af indvirkningen på miljøet […]«. Det bemærkes afsluttende i erklæringen om forbeholdet, at »regeringen har ønske om, at Sverige snarest muligt efterkommer artikel 9, stk. 2, fuldt ud.«
(
4
) – Jf. dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 31, af, sag C-435/97, WWF m.fl., Sml. I, s. 5613, præmis 40, af, sag C-474/99, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5293, præmis 46, af, sag C-2/07, Abraham m.fl., Sml. I, s. 1197, præmis 32, og af, sag C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, Sml. I, s. 6097, præmis 28.
(
5
) – Første betragtning til direktiv 85/337.
(
6
) – Den tyske, engelske, spanske, franske, italienske, nederlandske, portugisiske, finske eller svenske version nævner ikke noget konkret formål.
(
7
) – Min fremhævelse.
(
8
) – Min fremhævelse.
(
9
) – Min fremhævelse.
(
10
) – Ifølge de oplysninger, der er fremlagt for Domstolen, er Miljödomstolens administrative kompetence baseret på kriteriet vedrørende det pågældende projekts betydning. Når projektet har mindre betydning, henhører kompetencen til at vurdere det under administrative organer, der ikke har nogen forbindelse til m iljödomstolen.
(
11
) – Artikel 6, stk. 3, 5 og 6.
(
12
) – Artikel 6, stk. 4, 5 og 6.
(
13
) – Artikel 10a, litra b).
(
14
) – Artikel 10a, litra a).
(
15
) – Artikel 10a, fjerde afsnit.
(
16
) – Se forslagets punkt 40-45.
(
17
) – Som det siges på s. 41 i de vejledende retningslinjer fra 2000 for anvendelsen af Århuskonventionen: »once an NGO meets the requirements set, it is a member of the »public concerned«for all purposes under the Convention« (min fremhævelse). Da Århuskonventionen anvender en ensartet definition overalt i konventionen af udtrykket »den berørte offentlighed«, bør det samme gælde for direktiv 85/337, med senere ændringer.
(
18
) – Der foreligger en anden situation, når en privat eller en miljøorganisation ikke er omfattet af definitionen »den berørte offentlighed«. I så fald må de antages at være omfattet af begrebet »offentligheden« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, i det ændrede direktiv 85/337, således som den svenske regerings befuldmægtigede erkendte under den mundtlige forhandling. I så fald opstår der et andet problem, nemlig hvorledes »offentligheden« ændres til »den berørte offentlighed« som følge af, at den har deltaget i proceduren om indhentning af tilladelse i henhold til direktivets artikel 6. De vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen indeholder en autoritativ opfattelse vedrørende dette spørgsmål, nemlig den der er tilkendegivet på s. 129, hvori det hedder, at »it is consistent with the objectives of the Convention to hold that a member of the public who actually participates in a hearing under article 6, paragraph 7, would thereby gain the status of a member of the public concerned. This is logically supported by the fact that the full results of public participation must be taken into account by the public authority under article 6, paragraph 8«. Dette udsagn ville indebære, at en stat som Sverige, der har valgt at foretage en mere vid gennemførelse af artikel 6 i det ændrede direktiv 85/337, som giver en mere udstrakt beskyttelse, ville være forpligtet til at behandle de retssubjekter, der deltager som »offentlighed« i proceduren for indhentning af tilladelser, som »berørt offentlighed«. I modsætning til, hvad den svenske regering har gjort gældende, ville dette ikke medføre, at de nationale domstole overbebyrdes, da, når bortses fra miljøorganisationer, de private, som opfylder betingelsen om at høre til »den berørte offentlighed«, skal bevise, at deres ret er blevet krænket eller have en tilstrækkelig interesse i at have adgang til domstolsprøvelse (artikel 10a, andet afsnit). Som jeg tidligere har angivet, drejer denne sag sig dog om, hvorvidt en miljøorganisation kan anses for at høre til »den berørte offentlighed«, uden at det er nødvendigt at drøfte, hvorvidt begrebet »offentligheden« kan ændres.
(
19
) – Se forslagets punkt 40-45.
(
20
) – Se forslagets punkt 42.
(
21
) – Se forslagets punkt 59 ff.
(
22
) – M. Olson, »The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups«, Harvard University Press, Cambridge, 1971.
(
23
) – N. de Sadeleer, G. Roller & M. Dross, »Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs«. Empirical Findings and Legal Appraisal, Europa Law Publishing, Groningen, 2005, s. 177.
(
24
) – Denne opfattelse godtgøres af den emperiske undersøgelse vedrørende virkningen af miljøorganisationers deltagelse i retssager for domstolsstatistikkerne, som er foretaget af N. de Sadeleer, G. Roller & M. Dross, jf. fodnote 20 ovenfor, s. 165-170.
(
25
) – I et dokument fra 2003 afviste Kommissionen enhver form for fortolkning af Århuskonventionen, som indebærer anerkendelse af en actio popularis. Kommissionen erklærede i sit forslag til direktiv om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (KOM(2003) 624 af 24.10.2003), at »Århuskonventionen ikke indeholder udtrykkeligt krav om »actio popularis«, og at dette spørgsmål derfor skal overlades til medlemsstaterne«. Denne erklæring, som er afgivet på et senere tidspunkt end det direktivforslag, som førte til vedtagelsen af direktiv 2003/35, har efter min opfattelse en vis betydning for denne sag.
(
26
) – J. Ebbesson, »Access to Justice in Environmental Matters in the EU«, Kluwer Law International, Haag, 2002, s. 29.
(
27
) – Betragtning 3 og 4 til direktiv 2003/35 (min fremhævelse).
(
28
) – B. Dette, »The Aarhus Convention and Legislative Initiatives for its Implementation«, i T. Ormond, M. Führ og R. Barth, »Environmental Law and Policy at the Turn of the 21st Century. Liber amicorum Betty Gebers«, Lexxion, Berlin, 2006, s. 78.
(
29
) – Den svenske regering og Kommissionen har oplyst, at kun Sveriges ornitologiska förening og Naturskyddsföreningen opfylder betingelsen om at have 2000 medlemmer. Ifølge den svenske regering har de lokale myndigheder, som ikke opfylder miljöbalkens betingelser, dog mulighed for at tage retslige skridt via de organisationer, der på nuværende tidspunkt er søgsmålsberettigede. Dette anser jeg dog for at være en helt utilstrækkelig adgang, som vanskeligt kan forenes med den opfattelse, som Århuskonventionen og det ændrede direktiv 85/337 er baseret på.
(
30
) – I den foreliggende sag er DVM en lokal organisation, som ønsker at anfægte en beslutning, der har virkninger inden for den pågældende kommune.
(
31
) – Som det blev fremdraget under den mundtlige forhandling, er en organisation som Greenpeace Sverige ikke på nuværende tidspunkt søgsmålsberettiget ifølge kriterierne i miljöbalken.
(
32
) – Kommissionen fremhæver med rette, at de vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen, som er nævnt i det foregående, indeholder en utilsløret henvisning til § 13 i miljöbalkens artikel 16, idet det heri angives, at »parties may impose requirements based on objective criteria that are not unnecessarily exclusionary. For example, one UNECE country requires environmental NGOs to have been active in that country for three years and to have at least 2,000 members. […] The membership requirement might […] be considered overly strict under the Convention«. Under den mundtlige forhandling afstod den svenske regering (trods min opfordring) fra at påberåbe sig det forbehold, som Sverige har taget over for konventionens artikel 9, stk. 2. Dette giver mig grund til at antage, at Sverige måske er i tvivl om denne bestemmelses lovlighed, hvis indhold regeringens befuldmægtigede ikke ville tilslutte sig under den mundtlige forhandling, da jeg opfordrede ham dertil, hvilket for mig at se også er betegnende for den tvivl, som regeringen selv har haft vedrørende sin lovhjemmel.
(
33
) – Se bl.a. dom af 14.12.1995, forenede sager C-430/93 og C-431/93, Van Schijndel og van Veen, Sml. I, s. 4705, præmis 17, af, sag C-129/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 14637, præmis 25, af, sag C-432/05, Unibet, Sml. I, s. 2271, præmis 43, og af, forenede sager C-222/05 — C-225/05, van der Weerd m.fl., Sml. I, s. 4233.