61997CC0258_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Ved kendelse af 8. juli 1997 har Unabhaengiger Verwaltungssenat fuer Kaernten (OEstrig) forelagt Domstolen fem praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (1) (herefter »klagedirektivet«) samt af Raadets direktiv 92/50/EOEF af 8. juni 1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (2) (herefter »tjenesteydelsesdirektivet«).
Den lovgivningsmaessige baggrund
2 Klagedirektivets artikel 1, stk. 1, som aendret ved tjenesteydelsesdirektivet artikel 41, paalaegger medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og hurtigt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger i tilfaelde af, at beslutningerne er i strid med faellesskabsretten vedroerende offentlige kontrakter eller de nationale regler, der omsaetter denne ret.
3 Artikel 2, stk. 7, kraever bl.a., at medlemsstaterne paaser, at de afgoerelser, der traeffes af de for klageproceduren ansvarlige instanser, kan gennemfoeres effektivt.
4 Det foelgende stk. i samme artikel har en ganske saerlig betydning i sagen. Det er derfor nyttigt at gengive den i sin helhed:
»Naar de instanser, der er ansvarlige for klageprocedurerne, ikke er retsinstanser, skal deres afgoerelser altid begrundes skriftligt. I saa fald skal der desuden traeffes dispositioner til at sikre de procedurer, hvorved enhver foranstaltning, der formodes at vaere ulovlig, og som traeffes af den kompetente myndighed i foerste instans, eller enhver formodet forsoemmelse i udoevelsen af de befoejelser, der er tildelt denne, kan appelleres eller indbringes for en anden instans, som er en ret i henhold til traktatens artikel 177, og som er uafhaengig i forhold til den ordregivende myndighed og til myndigheden i foerste instans.
Udnaevnelsen af medlemmerne af denne uafhaengige instans og udloebet af deres embedsperiode er undergivet de samme betingelser, som gaelder for dommere, for saa vidt angaar den myndighed, der er ansvarlig for deres udnaevnelse, varigheden af deres embedsperiode og muligheden for deres afsaettelse. Formanden for denne uafhaengige instans skal mindst have samme juridiske og faglige kvalifikationer som en dommer. Den uafhaengige instans traeffer sine afgoerelser efter en kontradiktorisk procedure, og disse afgoerelser har paa grundlag af bestemmelser, som fastsaettes af hver medlemsstat, retsvirkninger med bindende kraft.«
5 Betydning har tillige visse bestemmelser i tjenesteydelsesdirektivet. Dette indeholder de regler vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, som skal iagttages i Faellesskabet for samtlige kontrakter over en undergraense, som er fastsat i artikel 7. Ifoelge artikel 8 skal aftaler, hvis genstand er de i bilag I A opfoerte tjenesteydelser, indgaas efter bestemmelserne i afsnit III, IV, V og VI, mens de aftaler, hvis genstand er de i bilag I B opfoerte tjenesteydelser, skal indgaas efter bestemmelserne i artikel 14 og 16. Naar aftalens genstand samtidig er tjenesteydelser, der er opfoert i de to bilag, bestemmes valget af de anvendelige regler af den tjenesteydelse, der har den hoejeste vaerdi. Blandt de tjenesteydelser, som opregnes i bilag I A, findes i kategori 12 arkitektvirksomhed, raadgivende ingenioervirksomhed og integreret ingenioervirksomhed, byplanlaegning og landskabsarkitektur, hermed beslaegtet teknisk, videnskabelig konsulentvirksomhed, teknisk afproevning og analyse.
6 I medfoer af tiltraedelsesaktens artikel 168 (3) skulle de to direktiver have vaeret gennemfoert i OEstrigs retsorden senest ved tiltraedelsen, dvs. den 1. januar 1995. Klagedirektivet blev paa forbundsniveau gennemfoert ved Bundesgesetz ueber die Vergabe von Auftraegen (4), der traadte i kraft den 1. juli 1994. Paa lokalplan vedtog de ni delstater deres egen lov om udbud af offentlige kontrakter. For Kaerntens vedkommende drejer det sig om Kaerntner Auftragsvergabegesetz (5) (herefter »Kaerntner AVG«), der traadte i kraft den 1. januar 1994, og som i afsnit VIII regulerer procedurerne vedroerende klager over udbudstilslag.
I medfoer af lovens § 59 er Unabhaengiger Verwaltungssenat fuer Kaernten - et uafhaengigt forvaltningsorgan, hvis opgave er at proeve lovligheden af delstatsmyndighedernes virksomhed (herefter »UVK«) - ansvarlig for klageprocedurerne. Lov af 20. november 1990 (Kaerntner Verwaltungssenatsgesetz (6), herefter »Kaerntner VerwSG«) regulerer UVK's kompetence, sammensaetning og funktion. Til anvendelse kommer ogsaa bestemmelserne i den oestrigske forfatning vedroerende opbygning og funktionsmaade for delstaternes uafhaengige forvaltningsnaevn (7).
7 Loven om gennemfoerelse af tjenesteydelsesdirektivet (8), som blev vedtaget af Kaerntner Landtag den 22. april 1997, traadte i kraft den 1. juli 1997, altsaa efter den i tiltraedelsesakten fastsatte frist. Loven udelukker udtrykkeligt fra sit anvendelsesomraade allerede afsluttede udbudsprocedurer, hvorfor den ikke kan finde anvendelse paa de begivenheder, der ligger til grund for hovedsagen, idet begivenhederne gaar tilbage til 1996.
De faktiske omstaendigheder og retsforhandlingerne i hovedsagen
8 Hovedsagen har taget sit udgangspunkt i et tilslag til selskabet CMT Medizintechnik Gesellschaft mbH, hvis hovedsaede ligger i Wien; der var tale om en tjenesteydelsesaftale vedroerende bygning af et boernehospital i Klagenfurt. Aftalen, der blev udbudt af Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft, vedroerte en raekke tjenesteydelser vedroerende teknisk raadgivning og planlaegning samt raadgivning og studiearbejder vedroerende de forskellige laegelige installationer.
9 Virksomheden Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs Gesellschaft mbH (HI), hvis hovedsaede ligger i Muenchen, deltog i samme udbud. Selskabet kom ikke i betragtning og klagede til UVK, hvorunder man paaberaabte sig, at tilslaget var ugyldigt som stridende mod de faellesskabsretlige bestemmelser om offentlige tjenesteydelsesaftaler.
Det gjordes navnlig gaeldende, at saavel betingelserne i udbudsbekendtgoerelsen som de regler, der var blevet anvendt med henblik paa afviklingen af tilslagsproceduren, ikke var i overensstemmelse med forskrifterne i tjenesteydelsesdirektivet.
10 UVK har, for at kunne afgoere tvisten, fundet det noedvendigt at forelaegge Domstolen fem praejudicielle spoergsmaal, der lyder saaledes:
»1) Skal artikel 2, stk. 8, i Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelse vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter fortolkes saaledes, at Unabhaengiger Verwaltungssenat fuer Kaernten opfylder betingelserne for at vaere kompetent instans i klageprocedurer vedroerende tjenesteydelser?
2) Skal disse eller andre bestemmelser i Raadets direktiv 89/665/EOEF om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, hvoraf der udledes et individuelt krav paa gennemfoerelse af en klageprocedure for en myndighed eller en retsinstans, der opfylder betingelserne i artikel 2, stk. 8, i direktiv 89/665/EOEF, fortolkes saaledes, at de er saa tilstraekkelig bestemte og konkrete, at en privatperson med foeje kan paaberaabe sig kravet over for en medlemsstat under en procedure, saafremt medlemsstaten ikke har gennemfoert det paagaeldende direktiv?
3) Skal bestemmelserne i artikel 41 i direktiv 92/50/EOEF, sammenholdt med direktiv 89/665/EOEF, som stifter et retskrav for en privatperson paa gennemfoerelse af en klageprocedure, fortolkes saaledes, at en national ret, udformet som Unabhaengiger Verwaltungssenat fuer Kaernten, ved gennemfoerelsen af en kontrolprocedure paa grundlag af national ret - saasom §§ 59 ff. i Kaerntens Auftragsvergabegesetz og de i denne sammenhaeng udstedte bekendtgoerelser - kan lade disse ude af betragtning, naar gennemfoerelsen af en kontrolprocedure efter Kaerntens Auftragsvergabegesetz vedroerende tildeling af tjenesteydelsesaftaler forhindrer dette, og foelgelig alligevel kan gennemfoere en kontrolprocedure i henhold til 8. afsnit i Kaerntens Auftragsvergabegesetz?
4) Skal de i hovedsagen omhandlede ydelser under hensyn til artikel 10 i direktiv 92/50/EOEF betegnes som tjenesteydelser som omhandlet i bilag I A til direktiv 92/50/EOEF, kategori 12 (arkitektvirksomhed, raadgivende ingenioervirksomhed og integreret ingenioervirksomhed, byplanlaegning og landskabsarkitektur, hermed beslaegtet teknisk-videnskabelig konsulentvirksomhed, teknisk afproevning og analyse)?
5) Skal bestemmelserne i direktiv 92/50/EOEF fortolkes saaledes, at de opfylder de betingelser for umiddelbar anvendelse af et faellesskabsretligt direktiv, der er anfoert i praemis 12 i sag 41/74, van Duyn, saaledes at tjenesteydelserne i direktivets bilag I A udbydes efter den deri anfoerte procedure, henholdsvis er de relevante bestemmelser i direktivet i denne sammenhaeng vedroerende de i bilag I A naevnte tjenesteydelser udformet paa en saadan maade, at de opfylder de i ovennaevnte sag anfoerte betingelser?«
Formaliteten samt det foerste praejudicielle spoergsmaal
11 Inden der gaas over til en gennemgang og bedoemmelse af spoergsmaalene, maa det undersoeges, om UVK har kompetence til at forelaegge sagen for Domstolen under den praejudicielle procedure. Det maa herved bemaerkes, at man i sagen her, ligesom i Koellensperger-sagen (9), maa konstatere en vis forvirring, saavel i forelaeggelseskendelsen som i parternes indlaeg, om betingelserne i almindelighed vedroerende begrebet »ret« i traktatens artikel 177, og de saerlige betingelser ifoelge klagedirektivets artikel 2, stk. 8. Af hensyn til forstaaelsen skal jeg minde om, at de sidstnaevnte angaar sammensaetningen og funktionsmaaden for det uafhaengige organ, som i anden instans afgoer spoergsmaalet, om tilslag vedroerende offentlige kontrakter er lovlige.
12 Med det udgangspunkt skal jeg straks praecisere, at jeg ikke deler den tvivl, der er rejst - i grunden alene af indklagede i hovedsagen - vedroerende UVK's kompetence til at forelaegge praejudicielle spoergsmaal for Domstolen. Jeg finder saaledes, at dette organ har samtlige de egenskaber, som i retspraksis (10) kraeves for, at det kan tilkendes status som en ret efter betydningen i artikel 177 (11).
13 UVK, som er et uafhaengigt forvaltningsnaevn efter betydningen i den oestrigske forfatnings artikel 129 (12), er blevet indfoert af Kaerntner VerwSG. Denne lov og Kaerntner AVG, som staar i forbindelse med den, tildeler UVK enekompetence til, paa begaering fra en af parterne, at proeve lovligheden af administrationens tiltag, herunder tiltagene i forbindelse med indgaaelsen af offentlige kontrakter. UVK har befoejelse til at ophaeve tilslag og at anordne foreloebige forholdsregler (§ 61 i Kaerntner AVG). Det fremgaar af disse bestemmelser, at UVK har et retligt grundlag, og at afgoerelserne er bindende. Tillige kan organet ikke frakendes permanent karakter, eftersom UVK er permanent, uanset at medlemmerne, herunder de to medlemmer fra forvaltningen, er udnaevnt for en begraenset aarraekke. Det er heller ikke tvivlsomt, at det paagaeldende organ anvender retsregler, eftersom dets sammensaetning og funktion er reguleret af den almindelige lov om uafhaengige forvaltningsnaevn (Kaerntner VerwSG) og af loven om indgaaelse af offentlige kontrakter (Kaerntner AVG).
Man har ogsaa overholdt betingelsen om sagsbehandlingens kontradiktoriske karakter, saaledes som dette forstaas af Domstolen (13). Herved anvendes saaledes via henvisningen i Kaerntner VerwSG's § 59, stk. 2, den almindelige lov om retsplejen ved forvaltningsdomstolene (14), som indeholder en pligt til at overholde princippet om kontradiktion. Denne konklusion bekraeftes indirekte af loven om oprettelse af UVK, som i § 13, stk. 5, fastsaetter en mundtlig forhandling under ledelse af formanden, under hvilken parterne har ret til at blive hoert.
14 Under den skriftlige forhandling har man ogsaa droeftet spoergsmaalet, om reglerne om sammensaetning og funktion af UVK er i samklang med kravet om judicielle organers uafhaengighed. Jeg mener imidlertid, til forskel fra min opfattelse i forslaget til afgoerelse i den ovennaevnte Koellensperger-sag (15), at der her i sagen ikke bestaar nogen tvivl. Det fremgaar saaledes af en gennemgang af de gaeldende regler, at UVK har fuld uafhaengig status, som goer det muligt for UVK at udoeve sin judicielle funktion i ly af mislig pression og indblanding, navnlig fra forvaltningens side.
Uafhaengighed og tredjemandsstatus hos UVK sikres i foerste raekke af de relevante forfatningsbestemmelser. Bundesverfassungsgesetz' § 129b, stk. 2, fastsaetter klart, at medlemmerne af de uafhaengige forvaltningsnaevn under udoevelsen af de opgaver, som er tildelt dem ved forfatningen selv og ved delstatslovgivningen, ikke kan modtage instrukser. Samme bestemmelse praeciserer, at sagerne paa forhaand skal fordeles mellem naevnsmedlemmerne for en periode, der er fastsat ved delstatens lovgivning. Naar en sag er blevet tildelt i medfoer af denne fordeling til et af medlemmerne i naevnet, kan sagen herefter ikke fratages medlemmet, medmindre formanden traeffer afgoerelse herom med behoerig begrundelse om forfald. I stk. 3 fastsaettes det tillige, at naevnets medlemmer foer udloebet af embedsperioden ikke kan afsaettes, medmindre det sker i de af loven udtrykkeligt fastsatte tilfaelde, og at en kollegialt truffet afgoerelse i naevnet selv er noedvendig med henblik herpaa. Ifoelge det naeste stk. kan naevnets medlemmer ikke udoeve nogen virksomhed, der kan rejse tvivl om deres uafhaengighed under udoevelsen af deres hverv. Det maa tilfoejes, at § 5 i Kaerntner VerwSG med bestemmelsen om, at UVK's medlemmer udoever deres hverv i fuld uafhaengighed og ikke kan modtage instrukser, bekraefter de allerede i forfatningen fastsatte garantier.
Af alle disse grunde finder jeg, at den for UVK gaeldende ordning fuldt ud opfylder kravene om uafhaengighed og upartiskhed, som er noedvendige for korrekt at udoeve en judiciel funktion.
15 Da der ikke foreligger grunde, der kan rejse tvivl om, at UVK maa kvalificeres som en ret, maa de spoergsmaal, der er forelagt Domstolen af naevnte organ, som ved delstaten Kaerntens lovgivning er tillagt den opgave at traeffe afgoerelse vedroerende lovligheden af procedurerne om indgaaelse af kontrakter, kunne realitetsbehandles.
16 Denne konklusion har en afgoerende betydning ogsaa i relation til svaret paa det foerste praejudicielle spoergsmaal. Den goer det faktisk muligt at foretage den undersoegelse, UVK har anmodet om vedroerende overensstemmelsen af lovgivningen vedroerende UVK's sammensaetning og funktion med kravene i klagedirektivets artikel 2, stk. 8. Det skyldes de grunde, jeg har fremsat i mit forslag til afgoerelse i Koellensperger-sagen (16): Det gaelder ifoelge den oestrigske lov, at opgaven at behandle klagesager er blevet tillagt et organ som foerste og sidste instans, der er en »ret« i traktatens artikel 177's forstand, mens klagedirektivets artikel 2, stk. 8, i sin helhed udelukkende finder anvendelse paa tilfaelde, hvor medlemsstaterne foretraekker - som de har mulighed for - at indfoere et kontrolsystem paa to niveauer, med en afgoerelse i foerste instans fra et basisorgan, som ikke er en »ret«, og i anden instans af et »judicielt« organ, der er uafhaengigt af den ordregivende myndighed saavel som af basisorganet. Alene i det tilfaelde, at medlemsstaten vedtager dette system »med to niveauer«, kommer andet afsnit af artikel 2, stk. 8, i klagedirektivet til anvendelse, saaledes at man skal overholde betingelserne vedroerende det uafhaengige organs sammensaetning og funktion. Det foelger heraf, at bestemmelserne om UVK's struktur og virksomhed ikke skal bedoemmes i lyset af de saerlige betingelser i klagedirektivets artikel 2, stk. 8 (17).
17 Jeg foreslaar derfor, at foerste spoergsmaal besvares saaledes: Klagedirektivets artikel 2, stk. 8, skal fortolkes saaledes, at de deri opstillede betingelser udelukkende angaar sammensaetningen af de uafhaengige instanser med ansvar for proevelsen af afgoerelser truffet af et organ, som i foerste instans har kompetence til at paakende klager over indgaaelse af offentlige kontrakter, og som ikke er en ret som omhandlet i traktatens artikel 177. Den paagaeldende bestemmelse er derfor ikke relevant for at bedoemme sammensaetningen og funktionsmaaden af det uafhaengige forvaltningsnaevn i delstaten Kaernten, da der er tale om et judicielt organ, som i foerste og sidste instans traeffer afgoerelse vedroerende indgaaelse af offentlige kontrakter.
Andet og tredje praejudicielle spoergsmaal
18 Det andet og tredje praejudicielle spoergsmaal, som kan undersoeges samlet, angaar UVK's kompetence til at behandle klager over fremgangsmaaderne ved indgaaelse af tjenesteydelsesaftaler, selv om der ikke foreligger specifikke nationale bestemmelser om gennemfoerelse af tjenesteydelsesdirektivet. Jeg skal minde om, at dette i artikel 41 aendrede klagedirektivet for i anvendelsesomraadet at inddrage fremgangsmaaderne for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler.
19 Den oestrigske lov om gennemfoerelse af tjenesteydelsesdirektivet traadte i kraft den 1. juli 1997, altsaa mere end to aar efter udloebet af den fastsatte frist. Som foelge af forsinkelsen blev der givet tilslag paa den paagaeldende kontrakt i hovedsagen paa en maade, der var i samklang med de nationale bestemmelser, som var i strid med bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivet. Den klagende virksomhed i den sag, som har givet anledning til den praejudicielle forelaeggelse, klagede til UVK, som paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder ifoelge loven udelukkende havde kompetence til at paakende klager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter.
20 Den forelaeggende ret oensker saaledes afklaret, om der, uanset at gennemfoerelsen ikke er sket, bestaar en ret for borgerne til at anvende procedurerne i klagedirektivets artikel 2, stk. 8, ogsaa hvad angaar indgaaelse af tjenesteydelsesaftaler. I tilfaelde af en bekraeftende besvarelse spoerger den forelaeggende ret, om denne ret kan paaberaabes for et organ, som den nationale lovgivning paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder kun havde tildelt kompetence til at paakende klager i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter.
21 Den foreliggende sag har klare paralleller med forholdet i sagerne Dorsch Consult og Toegel (18). Navnlig svarer UVK's andet og tredje spoergsmaal til Domstolen ganske til med det foerste og andet spoergsmaal, som Bundesvergabeamt forelagde i Toegel-sagen.
22 I de naevnte domme naaede Domstolen frem til konklusioner, som jeg kan tiltraede. Den udtalte, at »det ikke foelger af [klagedirektivets] artikel 41, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ved manglende gennemfoerelse af dette direktiv inden for den fastsatte frist ogsaa kan behandle klager vedroerende fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler« (19); principielt tilkommer det saaledes medlemsstaternes nationale retsorden at fastlaegge, hvilke domstole der er kompetente i tvister som vedroerer borgernes rettigheder, der foelger af faellesskabsretten (20).
Paa dette grundlag fastslog Domstolen, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 41 ganske vist paalaegger medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt kan indgives klage vedroerende offentlige tjenesteydelsesaftaler, men bestemmelsen angiver ikke, hvem de kompetente nationale instanser er, ligesom den ikke kraever, at det skal vaere de samme instanser som dem, medlemsstaterne har oprettet vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (21).
Domstolen tilfoejede imidlertid, at den nationale domstol med udgangspunkt i kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med tjenesteydelsesdirektivet, samt i kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Tjenesteydelsesdirektivets materielle regler vil da, med deres direkte virkning (22), kunne paaberaabes for domstolene over for den passive medlemsstat. Den nationale ret har pligt til at bedoemme, om klageadgangen kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (23). Jeg skal dog tilfoeje, at det i den konkret foreliggende sag maa bedoemmes som problematisk at naa frem til en konklusion af den art: Som tidligere bemaerket udelukker ordlyden af den oestrigske lov, der har vaeret i kraft fra den 1. januar 1997, faktisk udtrykkeligt, at tjenesteydelsesdirektivet kan anvendes paa verserende sager.
Domstolen har tillige praeciseret, at saafremt nationale regler ikke kan fortolkes som vaerende i overensstemmelse med tjenesteydelsesdirektivet, kan de beroerte retssubjekter ifoelge de relevante procedurer i national ret rejse krav om erstatning for den skade, der er lidt som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist (24).
23 Den loesning, Domstolen kom frem til i de ovennaevnte sager, passer fint ind i den sag, som er genstand for naervaerende procedure, hvor spoergsmaalet netop er, om det organ, der ifoelge oestrigsk lov har kompetence til at afgoere klager vedroerende tilslag paa offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa har kompetence til at afgoere klager paa tjenesteydelsesomraadet. Jeg foreslaar derfor, at UVK's andet og tredje praejudicielle spoergsmaal besvares saaledes: Hverken artikel 2, stk. 8, eller andre bestemmelser i klagedirektivet kan fortolkes saaledes, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa - naar der ikke er vedtaget nationale bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist - kan behandle klager vedroerende fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med tjenesteydelsesdirektivet, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler.
Fjerde og femte praejudicielle spoergsmaal
24 Fjerde og femte praejudicielle spoergsmaal vedroerer fortolkningen af visse bestemmelser i tjenesteydelsesdirektivet. Med det fjerde spoergsmaal soeger den nationale ret ved Domstolen klarlagt, om tjenesteydelser som dem, der er genstand for udbuddet fra Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft, er omfattet af kategori 12 i bilag I A til tjenesteydelsesdirektivet. Hvis de er omfattet, betyder det eventuelt, at indgaaelsen af kontrakten er undergivet procedurerne i tjenesteydelsesdirektivets afsnit III, IV, V og VI.
Jeg skal minde om, at kategori 12 omhandler arkitektvirksomhed, raadgivende ingenioervirksomhed og integreret ingenioervirksomhed, byplanlaegning og landskabsarkitektur, hermed beslaegtet teknisk videnskabelig konsulentvirksomhed, teknisk afproevning og analyse. Sidstnaevnte kategori svarer til position 867 i De Forenede Nationers nomenklatur for faelles produkttarifering (CPC).
25 Jeg deler den opfattelse, som samtlige involverede parter i sagen har givet udtryk for, nemlig at de tjenesteydelser, der er tale om i hovedsagen, skal anses for »raadgivende ingenioervirksomhed« som omhandlet i kategori 12. Bekendtgoerelsen om den kontrakt, der er genstand for udbuddet i sagen, angaar saaledes udarbejdelse og gennemfoerelse af et projekt til opfoerelse af en boerneklinik ved Landeskrankenhaus Klagenfurt med ambulante indretninger, operationssal, roentgenlaboratorium samt fem boerneafdelinger og en boernekirurgisk afdeling; bekendtgoerelsen udboed tillige tjenesteydelser vedroerende planlaegning af sanitets-, varme- og luftinstallationer med klimaanlaeg samt tjenesteydelser vedroerende elektro-, staerkstroems- og svagstroemsinstallationer, tjenesteydelser vedroerende »statisk og konstruktiv udarbejdelse« samt planlaegning af laegelige installationer. Alle disse tjenesteydelser kan klart nok betragtes som »tjenesteydelser vedroerende raadgivende ingenioervirksomhed« og som »hermed beslaegtet teknisk, videnskabelig konsulentvirksomhed«, som omtales i kategori 12. De falder derfor ganske ind under anvendelsesomraadet for tjenesteydelsesdirektivet, hvilket er grunden til, at de kontrakter, hvis genstand er de naevnte tjenesteydelser, skal tildeles ved tilslag i samklang med bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivets afsnit III-VI.
26 Endelig oensker UVK med sit femte spoergsmaal oplysninger hos Domstolen vedroerende den direkte virkning af tjenesteydelsesdirektivets regler. Mens UVK i formuleringen af spoergsmaalet generelt refererer sig til direktivet, henvises der i forelaeggelseskendelsens begrundelse kun udtrykkeligt til artikel 1-7.
27 Det gaelder som bekendt ifoelge fast retspraksis (25), at borgerne i alle tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv efter deres indhold fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, kan paaberaabe sig dem over for staten, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt.
28 Dette femte spoergsmaal svarer i sin anden del til det tredje spoergsmaal, Domstolen havde faaet forelagt i Toegel-sagen. I sin dom af 24. september 1998 udtalte Domstolen, at tjenesteydelsesdirektivets bestemmelser kan paaberaabes direkte af borgerne for de nationale domstole (26). Jeg ser ingen grund til ikke at dele denne antagelse, som hviler paa en gennemgang af direktivets ordlyd. Reglerne i afsnit I vedroerende direktivets saglige og personelle anvendelsesomraade (artikel 1-7) er, selv om de ikke som saadanne er saaledes beskafne, at de kan stifte individuelle rettigheder for borgerne, ikke desto mindre uomgaengelig noedvendige for at identificere berettigede og forpligtede ifoelge direktivet, saaledes at de sammenholdt med de materielle bestemmelser kan paaberaabes direkte for domstolene.
Vedroerende bestemmelserne i afsnit II (artikel 8, 9 og 10) vedroerende de procedurer, som finder anvendelse paa de i bilag I A og I B opfoerte tjenesteydelser, forpligter de de ordregivende myndigheder til at overholde procedurerne ifoelge afsnit III-VI, hvad angaar tjenesteydelserne i bilag I A, samt at overholde procedurerne i artikel 14, 15 og 16 hvad angaar de i bilag I B opregnede tjenesteydelser. De bestemmelser, som der her er tale om, er ikke undergivet nogen betingelse og er tilstraekkeligt klare og praecise til, at der tildeles borgerne en individuel retstilling, som de kan paaberaabe sig for domstolene.
Samme konklusion gaelder principielt for bestemmelserne i de foelgende afsnit. Disse angaar »valg af udbudsprocedurer og regler for projektkonkurrencer« (afsnit III), »faelles regler paa det tekniske omraade« (afsnit IV), »regler for offentliggoerelse« (afsnit V) og »faelles regler for deltagelse« (afsnit VI). De naevnte bestemmelser specificerer detaljeret de pligter, som paahviler de ordregivende myndigheder ved forberedelsen og afviklingen af udbud. Overholdelsen af de der anfoerte regler kan saaledes direkte paaberaabes af en borger for de kompetente domstole (27).
Det maa imidlertid tilfoejes, at Domstolen i Toegel-dommen med tiltraedelse af generaladvokatens standpunkt, udtalte, at man i den del af direktivet, som her omtales, finder bestemmelser, man ikke har fastlagt paa anden maade, som hverken er klare, praecise eller ubetingede, hvorfor de ikke kan paaberaabes direkte for domstolene (28). Den konklusion, at der ingen direkte virkning er knyttet til bestemmelserne i de ovenfor naevnte afsnit, som ud fra deres affattelse hverken er klare, praecise eller ubetingede, er berettigede af den omstaendighed, at en detaljeret gennemgang af hele teksten i de afsnit, jeg lige har naevnt, ikke var paakraevet, henset til sagens meget specifikke faktiske forhold. Undersoegelsen af, om en direkte virkning er knyttet til visse bestemmelser i de paagaeldende afsnit, kan kun finde sted paa grundlag af en praejudiciel forelaeggelse, ved hvilken den forelaeggende ret anmoder om en saadan undersoegelse helt konkret (29).
I denne sag kan man med saa meget desto stoerre grund stoette en konklusion af den art: For det foerste fremgaar det ikke af sagens faktiske omstaendigheder, at det er noedvendigt specifikt at fortolke samtlige direktivets bestemmelser i de afsnit, jeg lige har naevnt (i alt 27 artikler). For det andet kan det udledes af den - ganske vist kortfattede - begrundelse for forelaeggelseskendelsen, at rettens interesse helt klart er begraenset til de artikler, som findes i direktivets foerste del. Af disse grunde skal jeg foreslaa Domstolen at anvende ganske den samme loesning, som den kom frem til i Toegel-dommen, selv om jeg naerer tvivl vedroerende spoergsmaalet, om det faktisk er noedvendigt at besvare det femte spoergsmaal, henset til dets generelle affattelse i relation til tjenesteydelsesdirektivets afsnit III-VI.
29 I lyset af de ovenstaaende betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal, den har faaet forelagt af Unabhaengiger Verwaltungssenat fuer Kaernten, saaledes:
»1) Artikel 2, stk. 8, i Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (herefter 'klagedirektivet') skal fortolkes saaledes, at de deri opstillede betingelser udelukkende angaar sammensaetningen af de uafhaengige organer med ansvar for proevelsen af afgoerelser truffet af et organ, som i foerste instans har kompetence til at paakende klager over indgaaelse af offentlige kontrakter, og som ikke er en ret som omhandlet i traktatens artikel 177. Den paagaeldende bestemmelse er derfor ikke relevant for at bedoemme sammensaetningen og funktionsmaaden af det uafhaengige forvaltningsnaevn i delstaten Kaernten, da der er tale om et judicielt organ, som i foerste og sidste instans traeffer afgoerelse vedroerende indgaaelse af offentlige kontrakter.
2) Hverken artikel 2, stk. 8, eller andre bestemmelser i klagedirektivet kan fortolkes saaledes, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa - naar der ikke er vedtaget nationale bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist - kan behandle klager vedroerende fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med Raadets direktiv 92/50/EOEF af 8. juni 1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler.
3) De ydelser, som er genstand for den udbudsbekendtgoerelse, der blev offentliggjort af Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft med henblik paa projektering af opfoerelse af hospitalet i Klagenfurt, er tjenesteydelser vedroerende raadgivende ingenioervirksomhed, som er omfattet af kategori 12 i bilag I A til tjenesteydelsesdirektivet. Foelgelig skal den aftale, hvis genstand er de omtalte tjenesteydelser, indgaas i overensstemmelse med de procedurer, der er angivet i dette direktivs afsnit III, IV, V og VI.
4) Bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivets afsnit I og II er ubetingede, tilstraekkeligt klare og praecise til, at de direkte kan paaberaabes for de nationale domstole. Hvad angaar bestemmelserne i afsnit III, IV, V og VI kan de paaberaabes af borgerne for de nationale domstole, for saa vidt det fremgaar af en individuel gennemgang af dem, at de er ubetingede og tilstraekkeligt klare og praecise.«
(1) - EFT L 395, s. 33.
(2) - EFT L 209, s. 1. Tjenesteydelsesdirektivet er senest blevet aendret ved Europa-Parlamentets og Raadets direktiv 97/52/EF af 13.10.1997 om aendring af direktiv 92/50, 93/36/EOEF og 93/37/EOEF om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler samt ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 328, s. 1).
(3) - Akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21).
(4) - Forbundsloven, der oprindelig var offentliggjort i Bundesgesetzblatt nr. 639/1993, er senere blevet offentliggjort paa ny efter kodificeringen paa omraadet for offentlige kontrakter, jf. lov af 27.5.1997 (BGBl. nr. 56/1997).
(5) - LGBl. nr. 55/1994.
(6) - LGBl. nr. 104/1990.
(7) - Se nedenfor, punkt 14.
(8) - LGBl. nr. 58/1997.
(9) - Sag C-103/97, som jeg har fremsat forslag til afgoerelse i den 24.9.1998, Sml. 1999 I, s. 551.
(10) - Se bl.a. dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen Goebbels, Sml. 1965-1968, s. 227, org. ref.: Rec. s. 377, af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò, Sml. s. 2545, af 17.10.1989, sag 109/88, Danfoss, Sml. s. 3199, af 27.4.1994, sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477, og af 17.9.1997, sag C-54/96, Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961.
(11) - I lyset af Domstolens praksis skal der tages hensyn til en flerhed af faktorer, naermere bestemt dets retlige grundlag og permanente karakter, om dets afgoerelser er bindende, procedurens kontradiktoriske karakter, om det anvender retsregler samt opfylder betingelser om upartiskhed og uafhaengighed.
(12) - Ifoelge denne bestemmelse har forbundslandenes uafhaengige forvaltningsnaevn og Forvaltningsdomstolen i Wien til opgave at sikre lovligheden af forvaltningens tiltag. I artikel 129a, stk. 1, opregnes forvaltningnaevnenes forskellige kompetencer, idet de foerst kan traede i funktion, naar administrativ paaklage ikke laengere er mulig. Blandt de naevnte kompetencer er kompetencen til at traeffe afgoerelse i klager fra borgerne, som haevder ikke at have faaet deres ret under udoevelsen af forvaltningens virksomhed (stk. 1), og kompetencen til at traeffe afgoerelse paa samtlige andre omraader, som er overladt af forbundsmyndighederne til delstatsmyndighederne, og som vedroerer de forskellige omraader for forvaltningens opgaver (stk. 3).
(13) - Hvorved bemaerkes, at »kravet om en kontradiktorisk sagsbehandling ikke er et absolut kriterium« idet Domstolen i Dorsch Consult-dommen, praemis 31, fandt det tilstraekkeligt, at sagens parter skal hoeres af det kompetente kontrolorgan i relation til indgaaelsen af de offentlige kontrakter, foer organet traeffer afgoerelse.
(14) - Se del II, § 37 ff. i Verwaltungsverfahrensgesetz (BGBl. nr. 51/1991).
(15) - Se punkt 22-31 i mit forslag til afgoerelse.
(16) - Det ovennaevnte forslag til afgoerelse, punkt 34-43, som jeg henviser til for en naermere undersoegelse.
(17) - I forslaget til afgoerelse i Koellensperger-sagen bemaerkede jeg i de punkter, som er naevnt i foregaaende fodnote, hvad jeg ansaa for meningen med en bestemmelse, som bestemt ikke brillerer ved sin klarhed.
(18) - Dom af 24.9.1998, sag C-76/97, Sml. I, s. 5357.
(19) - Dorsch Consult-dommen, praemis 46, Toegel-dommen, praemis 28.
(20) - Jf. Dorsch Consult-dommen, praemis 40 og forslag til afgoerelse fra generaladvokat Tesauro, punkt 47. Jf. tillige Toegel-dommen, praemis 22.
(21) - Dorsch Consult-dommen, praemis 41, Toegel-dommen, praemis 23.
(22) - Herom mere udfoerligt i punkt 28 ff.
(23) - Dorsch Consult-dommen, praemis 46, Toegel-dommen, praemis 28.
(24) - Dorsch Consult-dommen, praemis 45, Toegel-dommen, praemis 27.
(25) - Jf. blandt flere andre dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 12, af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, praemis 25, og af 20.9.1988, sag 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635, praemis 40.
(26) - Ovennaevnte dom, praemis 41-47. Jf. tillige forslag til afgoerelse fra generaladvokat Fennelly, der blev fremsat den 2.4.1998, punkt 49-57.
(27) - Se Toegel-dommens praemis 46 og forslag til afgoerelse fra generaladvokat Fennelly, punkt 57.
(28) - Toegel-dommens praemis 46 og forslag til afgoerelse fra generaladvokat Fennelly, punkt 57. Som eksempel kan man naevne direktivets artikel 21, som giver de ordregivende myndigheder mulighed for i De Europaeiske Faellesskabers Tidende at lade offentliggoere bekendtgoerelser om offentlige tjenesteydelsesaftaler, der ikke er omfattet af den offentliggoerelsespligt, som fastsaettes i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15 ff. Det er klart, at en saadan forskrift ikke gaelder umiddelbart, eftersom den ikke paa grund af sin karakter kan paaberaabes direkte af borgerne for domstolene.
(29) - Forslag til afgoerelse fra generaladvokat Fennelly, punkt 57.