62015CC0589
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 7. března 2017 (
1
)
Věc C‑589/15 P
Alexios Anagnostakis
proti
Evropské komisi
„Kasační opravný prostředek – Občanská iniciativa ‚One million signatures for »a Europe of solidarity« ‘, která Evropskou komisi vyzývá, aby předložila legislativní návrh, který by zakotvoval zásadu stavu nouze – Žádost o registraci – Odmítnutí Komisí – Povinnost uvést odůvodnění – Článek 122 SFEU – Článek 136 SFEU“
I – Úvod
1.
Projednávaným kasačním opravným prostředkem se Alexios Anagnostakis domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 30. září 2015, Anagnostakis v. Komise (
2
) (dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál Evropské unie zamítl jeho žalobu na neplatnost proti rozhodnutí Komise C (2012) 6289 final ze dne 6. září 2012, kterým se zamítá žádost o registraci evropské občanské iniciativy „Milion podpisů pro solidární Evropu“ (dále jen „sporné rozhodnutí“).
2.
Tato věc poskytuje poprvé Soudnímu dvoru příležitost věnovat se právnímu režimu spojenému s občanskou iniciativou. Právo občanské iniciativy, zavedené Lisabonskou smlouvou a zakotvené v čl. 11 odst. 4 SEU, umožňuje „nejméně jednomu milionu občanů Unie pocházejících z podstatného počtu členských států [ujmout se] iniciativy a vyzvat Evropskou komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv“. Jedná se o základní nástroj evropské participativní demokracie, jehož realizace může být citlivá. Jestliže totiž myšlenka spočívá v přiznání aktivní úlohy při vytváření unijního práva občanům, je třeba zajistit, aby toto právo iniciativy nebylo omezeno příliš striktními nebo složitými formálními nebo věcnými – a tedy v konečném výsledku stěží srozumitelnými – podmínkami, které bude muset splnit osoba, která není odborníkem v oblasti unijního práva; na druhou stranu nicméně nelze pominout skutečnost, že se unijní právní řád řídí zásadou svěření pravomocí, takže participativní demokracii, o jejíž realizaci usiluje čl. 11 odst. 4 SEU, lze vykonávat jen v těchto mezích.
3.
V souladu s požadavky čl. 24 odst. 1 SFEU nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě (
3
) upřesnilo podmínky, za kterých lze předložit evropskou občanskou iniciativu (dále jen „EOI“). Bod 2 odůvodnění tohoto nařízení stanoví, že „postupy a podmínky vyžadované pro občanskou iniciativu by měly být jasné, jednoduché, uživatelsky vstřícné a přiměřené povaze občanské iniciativy, tak aby povzbuzovaly k účasti občanů a učinily Unii přístupnější. Měly by zajistit přiměřenou rovnováhu mezi právy a povinnostmi“. V následujících úvahách se jedná právě o nalezení této rovnováhy.
4.
EOI je vymezena jako „iniciativa předložená Komisi […], která Komisi vyzývá, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv, a kterou podpořil nejméně jeden milion způsobilých podepsaných osob pocházejících alespoň z jedné čtvrtiny všech členských států“ (
4
). Postup je následující: před sběrem podpisů jsou organizátoři – tedy osoby, které jsou tvůrci navrhované EOI – povinni požádat o registraci uvedené navrhované iniciativy do online registru (
5
) Komise a současně při této příležitosti předložit řadu informací (
6
). Komise má dva měsíce na to, aby přezkoumala navrhovanou iniciativu, přidělila jí registračního čísla a informovala organizátory. Po registraci lze začít sbírat podpisy (
7
). Jakmile jsou všechny podmínky týkající se tohoto sběru splněny a ověřeny (
8
), organizátoři mohou předložit EOI (
9
). Komise iniciativu zveřejní a přijme organizátory (
10
). Zejména do tří měsíců vydá „sdělení obsahující její právní a politické závěry ohledně EOI, případná opatření, která zamýšlí učinit, a odůvodnění, proč tato opatření hodlá či nehodlá učinit“ (
11
).
5.
Registrace, základní formální náležitost, která předchází sběru, je tedy nutnou, ale nikoliv dostatečnou podmínkou pro to, aby Komise navrhované EOI vyhověla a podnikla konkrétní kroky. Článek 4 odst. 2 nařízení č. 211/2011 stanoví podmínky, které musí navrhovaná EOI splňovat proto, aby ji Komise zaregistrovala. Jednou z těchto podmínek je podmínka uvedená v čl. 4 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení, který stanoví, že tato navrhovaná iniciativa „nespadá zjevně mimo rámec pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv“.
6.
Právě toto ustanovení je jádrem projednávaného kasačního opravného prostředku. Článek 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, na základě kterého může Komise odmítnout zaregistrovat navrhovanou EOI, představuje skutečný filtr, který má Komise k dispozici. Tato podmínka by podle mého názoru neměla být vykládána příliš široce, aby právo evropské iniciativy, jehož význam jsem zdůraznil výše, nebylo zbaveno podstaty (
12
). I když tato úvaha povede celou analýzu, která bude následovat, musím rovněž připomenout, že úloha Soudního dvora je v rámci kasačního opravného prostředku omezená a jeho stanoviska k té či oné problematice značně závisí na argumentech, které jsou před ním předloženy.
7.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že projednávaný kasační opravný prostředek možná nevykazuje všechny kvality potřebné k tomu, aby Soudní dvůr mohl poskytnout očekávaná upřesnění za účelem lepšího vymezení právního režimu EOI, neboť po přečtení všech písemností ve spisu je stále obtížné mít jasnou představu o tom, co přesně navrhovatel očekával od evropského opatření, které hodlal iniciovat (
13
).
II – Skutečnosti předcházející sporu, řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
8.
Dne 13. července 2012 navrhovatel předal Komisi návrh EOI, nazvané „Milion podpisů pro solidární Evropu“. Předmětem tohoto návrhu bylo zakotvit v unijním právu zásadu „stavu nouze, podle níž, je-li finanční a politická existence určitého státu ohrožena splácením nemorálního dluhu, je odmítnutí splácet tento dluh nezbytné a odůvodněné“ (
14
). Navrhovaná EOI tedy odkazovala na „hospodářskou a měnovou politiku (články 119 až 144 SFEU)“ jakožto právní základ pro její přijetí.
9.
Dne 6. září 2012 Komise poté, co připomněla znění čl. 4 odst. 2 nařízení č. 211/2011 a přezkoumala ustanovení Smlouvy o FEU dovolávaná v EOI, zejména čl. 136 odst. 1 SFEU, jakož i „všech dalších možných právních základů“ (
15
), odmítla navrhovanou EOI navrhovatele zaregistrovat s odůvodněním, že zjevně nespadá do pravomocí, které jí za účelem provedení Smluv umožňují předložit návrh právního aktu Unie.
10.
Dne 11. října 2012 navrhovatel podal žalobu na neplatnost sporného rozhodnutí u Tribunálu. Jediný žalobní důvod směřoval k určení porušení čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 Komisí. V tomto ohledu tvrdil, že jeho navrhovaná EOI mohla vést k návrhu Komise na přijetí právního aktu na základě čl. 122 odst. 1, čl. 122 odst. 2 a čl. 136 odst. 1 písm. b) SFEU, jakož i pravidel mezinárodního práva.
11.
V napadeném rozsudku Tribunál poté, co přezkoumal z úřední povinnosti žalobní důvod vycházející z povinnosti uvést odůvodnění u individuálních rozhodnutí, přezkoumal různé výtky předložené navrhovatelem v rámci jeho jediného důvodu a následně zamítl žalobu a uložil navrhovateli náhradu nákladů řízení.
III – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
12.
Dne 30. listopadu 2015 navrhovatel podal kasační opravný prostředek proti napadenému rozsudku. Ve svých návrhových žádáních A. Anagnostakis navrhuje Soudnímu dvoru, aby vyhověl projednávanému kasačnímu opravnému prostředku, v plném rozsahu zrušil napadený rozsudek, zrušil sporné rozhodnutí, nařídil Komisi, aby navrhovanou EOI zaregistrovala, a aby nařídil všechna další opatření, která jsou právně nezbytná, jakož i uložil Komisi náhradu nákladů řízení. Alexios Anagnostakis setrval na svých návrhových žádáních v replice.
13.
V kasační odpovědi Komise navrhuje Soudnímu dvoru, aby kasační opravný prostředek odmítl částečně jako nepřípustný, zamítl částečně jako neopodstatněný, podpůrně zamítl kasační opravný prostředek jako neopodstatněný v plném rozsahu a uložil navrhovateli náhradu nákladů řízení. Komise setrvala na svých návrhových žádáních v duplice.
14.
Účastníci řízení byli vyslechnuti na jednání před Soudním dvorem, které se konalo dne 13. prosince 2016.
IV – Právní analýza
15.
I když se kasační opravný prostředek člení na čtyři důvody kasačního opravného prostředku, rozdělím si ho na dva důvody. První důvod vychází z nesprávného právního posouzení ohledně posouzení dostatečnosti odůvodnění sporného rozhodnutí a druhý důvod vychází z nesprávného právního posouzení přezkumu opodstatněnosti odůvodnění a při uplatnění čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011. První výtka tohoto druhého důvodu vychází z porušení článku 122 SFEU; druhá výtka vychází z porušení článku 136 SFEU; konečně třetí výtka vychází z porušení pravidel mezinárodního práva.
A – K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícímu z nesprávného právního posouzení ohledně posouzení dostatečnosti odůvodnění sporného rozhodnutí
1.
Napadený rozsudek
16.
V bodech 29 a násl. napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že Komise splnila povinnost uvést odůvodnění, která ostatně závisí na povaze aktu a na kontextu, v němž byl přijat. Tribunál vycházel z nejasnosti a nepřesnosti navrhované EOI, pokud jde o údajný právní základ pro pravomoc Komise k předložení návrhu právního aktu, zejména z důvodu skutečnosti, že uvedený návrh pouze odkazoval na 26 článků Smlouvy jako celku. Teprve v rámci žaloby na neplatnost navrhovatel určil přesněji články 122 a 136 SFEU jako právní základ pro pravomoc Komise. Tribunál tedy rozhodl, že „Komisi proto nelze vytýkat, že v[e] [sporném] rozhodnutí neprovedla podrobnou analýzu různých ustanovení Smlouvy o FEU, kterých se jako celku dovolávala navrhovaná EOI, a že se omezila na konstatování irelevantnosti uvedených ustanovení a zaměřila se přitom na ta z nich, která považovala za nejméně irelevantní, a uvedla důvody, proč tato ustanovení nemohou sloužit jako právní základ“ (
16
). Tribunál tedy dospěl k závěru, že odůvodnění sporného rozhodnutí bylo dostatečné vzhledem ke kontextu jeho přijetí, jelikož bylo navrhovateli umožněno pochopit důvody pro odmítnutí registrace jeho navrhované EOI a unijnímu soudu na základě těchto důvodů provést jeho přezkum.
2.
Shrnutí argumentace účastníků řízení
17.
Navrhovatel tvrdí, že jediný odkaz obsažený ve sporném rozhodnutí na čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 ani přezkum článků 119 až 144 SFEU, na které odkazuje, nejsou dostatečné pro to, aby se jednalo o požadované jasné a podrobné odůvodnění, je-li dovolávána zjevná povaha nedostatku pravomoci Komise. Zjevná povaha nedostatku pravomoci Komise nemůže být odůvodněna kontextem. Naopak velká složitost kontextu, jehož součástí je navrhovaná EOI, činí nezbytným, aby unijní soud požadoval podrobné a konkrétní odůvodnění rozhodnutí o odmítnutí registrace navrhovaných EOI. Sporné rozhodnutí obsahuje pouze jednu parafrázi čl. 136 odst. 1 SFEU a poté jediný obecný odkaz na články 119 až 144 SFEU. Tribunál přitom zcela opomenul tento aspekt diskuse týkající se nedostatku odůvodnění. Dopustil se mimoto nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že odůvodnění aktu závisí na povaze aktu a kontextu uvedeného aktu, jelikož článek 296 SFEU neobsahuje žádný odkaz na takový kontext. Navrhovatel mimoto zpochybňuje, že by údajná nejasnost a nepřesnost navrhované EOI měla jakýkoliv dopad. Kontext hospodářské a měnové unie je v každém případě složitý a v okamžiku předložení navrhované EOI neexistovala dostupná judikatura, která by poskytovala občanům vodítko při jejich návrzích v této oblasti. Význam a výklad ustanovení týkajících se této unie se liší. Navrhovatel cituje jako příklady Evropský nástroj finanční stability a evropský mechanismus finanční stabilizace, oba založené na článku 122 SFEU. Pouhé zopakování ustanovení není dostatečné pro to, aby představovalo dostatečné odůvodnění jak z hlediska článku 296 SFEU, tak čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011.
18.
Komise považuje uvažování Tribunálu za prosté jakékoliv vady spočívající v nesprávném právním posouzení. Tribunál zejména právem posoudil sporné rozhodnutí jako dostatečně odůvodněné jak z důvodu, že se týkalo čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, tak z důvodu, že v něm byly uvedeny důvody, pro které nemohly články 119 až 144 SFEU, konkrétně čl. 136 odst. 1 SFEU představovat základ pro přijetí zásady stavu nouze. Tribunál správně použil ustálenou judikaturu, podle které se odůvodnění posuzuje v závislosti na povaze a kontextu aktu. Komise zejména zdůrazňuje skutečnost, že navrhovaná EOI se omezovala na poskytnutí seznamu ustanovení považovaných za relevantní, a nedostatek úsilí navrhovatele určit přesněji a podrobněji případný základ pro to, aby Komise mohla jednat. Komise ostatně připomíná, že čl. 136 odst. 1 SFEU, který považovala za nejméně nepravděpodobné ustanovení, zanalyzovala podrobněji ve sporném rozhodnutí z vlastního podnětu. Komise tvrdí, že nelze očekávat, že se vyjádří k neexistující hypotetické argumentaci, zatímco navrhovatel měl technickou možnost poskytnout upřesnění a vysvětlení. Nejasnost a složitost ustanovení unijního práva nemůže zpochybnit zjištění, že Komise neměla objektivně a zjevně pravomoc k tomu, aby mohla vyhovět navrhované EOI. Konečně, navrhovatel se nedovolává případného pochybení v posouzení Tribunálu týkajícího se nedostatečnosti odůvodnění obsaženého ve sporném rozhodnutí, ale kritizuje opodstatněnost odůvodnění tohoto rozhodnutí. V důsledku toho nelze argumenty, které předkládá, přezkoumat v rámci důvodu kasačního opravného prostředku týkajícího se posouzení Tribunálu o dostatečnosti odůvodnění obsaženého v rozhodnutí Komise. Komise navrhuje, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako neopodstatněný.
3.
Analýza
19.
Povinnost uvést odůvodnění je zakotvena primárním právem v článku 296 SFEU a provedena v kontextu EOI článkem 4 odst. 3 druhým pododstavcem nařízení č. 211/2011 (
17
).
20.
Podle ustálené judikatury má povinnost odůvodnit akt nepříznivě zasahující do něčího právního postavení, která se nerozlučně pojí se zásadou dodržování práva na obhajobu, za cíl jednak poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je akt opodstatněný, nebo zda je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před unijním soudem, a jednak umožnit unijnímu soudu přezkoumat legalitu tohoto aktu. Odůvodnění požadované článkem 296 SFEU musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat (
18
). Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu (
19
), zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti (
20
), jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Akt je tak dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v kontextu, který je dotčené osobě znám a který jí umožňuje pochopit důvody, proč byl uvedený akt přijat.
21.
Jedná se o ustálenou judikaturu, která upřesnila obrysy povinnosti uvést odůvodnění. Konstatuji přitom, že tyto základní zásady byly znovu potvrzeny Tribunálem v části napadeného rozsudku věnované žalobnímu důvodu – přezkoumanému z úřední povinnosti – vycházejícímu z případného porušení této povinnosti (
21
).
22.
Po těchto obecných úvahách Tribunál zdůraznil význam, který má dodržování povinnosti uvést odůvodnění v rozhodnutích o odmítnutí registrace navrhovaných EOI s ohledem na skutečnost, že taková rozhodnutí „jsou způsobilá ovlivnit samotnou efektivitu práva občanů předložit občanskou iniciativu“ (
22
). Proto musí být podle Tribunálu důvody „jasně“ uvedeny (
23
). Posílení, které má mechanismus EOI přinášet demokratickému fungování Unie, se totiž špatně spojuje se svévolným výkonem diskreční pravomoci Komise v této oblasti.
23.
Tribunál dále připomenul obsah sporného rozhodnutí, poté konstatoval, že toto rozhodnutí je založeno na čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, a rovněž výslovně uvedl, že podle Komise žádné ustanovení týkající se hospodářské a měnové politiky Unie dovolávané v navrhované EOI (
24
), ani žádný jiný právní základ, mezi který patří čl. 136 odst. 1 SFEU, nemůže představovat vhodný právní základ pro tento návrh (
25
). Tribunál rovněž spojil odůvodnění takto poskytnuté Komisí v jejím odmítavém rozhodnutí s obsahem navrhované EOI. Tím uvedl do kontextu své posouzení povinnosti uvést odůvodnění. Uvedl tedy, že uvedený návrh byl poněkud nepřesný zejména z důvodu skutečnosti, že se omezoval na uvedení článků 119 až 144 SFEU bez jakékoliv vysvětlující snahy (
26
).
24.
Jsem přesvědčen, že úloha svěřená Komisi nařízením č. 211/2011 při registraci navrhovaných EOI je klíčovou úlohou a vzhledem k důvodu existence mechanismu EOI je důležité, aby tento orgán prokázal ve svých rozhodnutích o odmítnutí registrace velkou míru pedagogických schopností, jelikož všichni autoři takových návrhů nejsou nutně odborníky v oblasti unijního práva. Nepovažuji však za přiměřené, aby byla Komisi uložena povinnost uvést odůvodnění, tak jak navrhuje navrhovatel, tak aby bylo po ní požadováno, aby přesně uvedla důvody, proč ustanovení Smluv nemůže představovat základ pro jednání Unie přinejmenším v případě, kdy je původní nepřesnost – kterou jsem již zdůraznil (
27
) a která přetrvávala během řízení o kasačním opravném prostředku (
28
) – způsobena autory navrhované EOI. To by totiž znamenalo požadovat po tomto orgánu na rozdíl od toho, co stanoví judikatura, aby uvedla všechny „relevantní“ právní poznatky, i ty, které nebyly pravděpodobně zamýšleny autory navrhované EOI, i když je v této fázi analýzy skutečnou otázkou pouze vědět, zda mohl adresát rozhodnutí porozumět důvodům odmítnutí jeho žádosti. Ze sporného rozhodnutí přitom podle mého názoru zcela jasně vyplývá, že Komise odmítla registraci navrhované EOI, neboť ji považovala za EOI, která zjevně nespadá do jejích pravomocí.
25.
Za těchto podmínek se Tribunál nedopustil žádného nesprávného právního posouzení, když za okolností dané věci dospěl k závěru o neexistenci porušení povinnosti uvést odůvodnění. Není tedy správné tvrdit, jak tvrdí navrhovatel, že aspekt diskuse týkající se nedostatečnosti odůvodnění byl opomenut, i když Tribunál právě přezkoumal, že důvody uvedené Komisí ve sporném rozhodnutí byly dostatečné pro to, aby navrhovatel mohl pochopit důvody odmítnutí a případně se obrátil na unijní soud, aby přezkoumal jeho legalitu.
26.
Navrhovatel mimoto vyvrací jakoukoliv příčinnou souvislost mezi údajnou nepřesností navrhované EOI a rozsahem povinnosti uvést odůvodnění Komise. Nicméně tato nejasnost je součástí okolností, ke kterým musí soud přihlédnout za účelem posouzení dodržení povinnosti uvést odůvodnění vzhledem k jeho vlivu na schopnost Komise dobře pochopit a zanalyzovat důsledky navrhované EOI proto, aby mohla určit právní základ pro své případné jednání.
27.
Konečně, přezkum dodržení povinnosti uvést odůvodnění, jehož cílem je přezkoumat v dané věci, zda informace poskytnuté Komisí ve sporném rozhodnutí byly dostatečné pro to, aby navrhovateli umožnily pochopit důvody, které vedly tento orgán k odmítnutí registrace navrhované EOI, musí být odlišen od přezkumu opodstatněnosti odůvodnění, který spočívá v přezkumu meritorní legality sporného rozhodnutí (
29
), tedy, zda tyto důvody byly platné (
30
). Z toho vyplývá, že výtky a argumenty, jejichž cílem je zpochybnění opodstatněnosti odůvodnění z důvodu skutečnosti, že s ohledem na obtíže při výkladu ustanovení upravujících hospodářskou a měnovou politiku Unie navrhovaná EOI spadala zjevně mimo rámec pravomocí Komise, jsou irelevantní v rámci důvodu vycházejícího z neexistence odůvodnění či z jeho nedostatečnosti. I kdyby odůvodnění sporného rozhodnutí spočívalo na chybném výkladu ustanovení Smlouvy dovolávaných v navrhované EOI, takové pochybení nepředstavuje porušení povinnosti uvést odůvodnění, tak jak vyplývá z článku 296 SFEU a z čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 211/2011. Tyto výtky týkající se chybného výkladu ustanovení Smlouvy, která mohou zakládat jednání Unie za účelem zakotvení zásady stavu nouze, budou tedy přezkoumány v rámci následujícího důvodu kasačního opravného prostředku (
31
).
28.
Ze všech výše uvedených důvodů musí být první důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako neopodstatněný.
B – K druhému důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícímu z nesprávného právního posouzení, pokud jde o přezkum opodstatněnosti odůvodnění
29.
Podle navrhovatele Tribunál neprávem dospěl k závěru, že podmínka stanovená v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, tedy podmínka, která vyžaduje, aby navrhovaná EOI nespadala zjevně mimo rámec pravomocí Komise, nebyla splněna, když chybně vyložil článek 122 a čl. 136 odst. 1 písm. b) SFEU, jakož i pravidla mezinárodního práva.
30.
Za účelem přezkoumání, zda Tribunál správně posoudil opodstatněnost odůvodnění sporného rozhodnutí, je třeba mít na paměti předmět navrhované EOI: tak, jak vyplývá z uvedeného návrhu, jedná se o zakotvení „zásady stavu nouze, podle níž, je-li finanční a politická existence určitého státu ohrožena splácením nemorálního dluhu, je odmítnutí splácet tento dluh nezbytné a odůvodněné“. Tento popis a odkaz na články 119 až 144 SFEU byly jedinými skutečnostmi, které měla Komise k dispozici v okamžiku, kdy rozhodovala o návrhu na registraci navrhované EOI.
31.
Z kasačního opravného prostředku kromě toho vyplývá, že navrhovaná EOI se týkala pouze „nemravné“ části veřejného dluhu, a nejednalo by se tedy o úplné a jednostranné zrušení dluhu (
32
). Zakotvení zásady stavu nouze mělo umožnit zrušení (
33
), tedy nezaplacení nemravného dluhu státu vůči jiným členským státům a rovněž Unii (
34
). Ke spuštění mechanismu by docházelo podle dohody členských států, pokud by splácení dluhu ohrožovalo hospodářskou a politickou situaci některého z nich (
35
). Návrh by nenahradil měnovou svrchovanost Unie, ani rozpočtovou a hospodářskou svrchovanost členských států. Nejedná se ani o mechanismus financování (
36
). Zakotvení zásady stavu nouze mělo pouze umožnit v duchu solidarity mezi členskými státy jednostranné jednání státu, který se potýká se závažnými obtížemi (
37
). Dále navrhovatel tvrdí, že přijetí takové zásady by se týkalo všech členských států, tedy nikoliv pouze těch v eurozóně, že by nezahrnovalo finanční stabilitu a že by umožňovalo včas reagovat. Konečně, možnost dovolávat se stavu nouze by mohla být podmíněna podmínkami, které by navrhla Komise (
38
). Iniciativu k prohlášení stavu nouze by měl oprávněný členský stát za striktních podmínek (
39
). Unie by tedy schvalovala prohlášení stavu nouze a dotčený členský stát by získal dočasné pozastavení splácení svých dluhů (
40
). Unie by musela předem schválit text, než by členský stát mohl mít z takového mechanismu prospěch (
41
). Přijetí zásady stavu nouze by se vztahovalo pouze ke dluhu členského státu vůči Unii (
42
). Navrhovatel dále tvrdí, že přijetí zásady stavu nouze by umožnilo členskému státu, který by čelil závažným obtížím, dočasně pozastavit platbu všech jeho dluhů proto, aby zaměřil svou hospodářskou politiku na růst (
43
). Hovoří rovněž o „prominutí dluhu“ (
44
).
1.
K výtce vycházející z nesprávného právního posouzení při výkladu článku 122 SFEU
a)
Napadený rozsudek
32.
V bodech 41 až 43 napadeného rozsudku Tribunál připomněl, že Soudní dvůr rozhodl v rozsudku Pringle (
45
), že čl. 122 odst. 1 SFEU není vhodným právním základem pro případnou finanční pomoc Unie prostřednictvím zavedení mechanismu financování členských států, které se potýkají se závažnými potížemi. Tribunál pokračoval tím, že uvedl, že opatření založená na tomto článku musí vyjadřovat solidaritu a pomoc mezi členskými státy a z tohoto důvodu nemůže představovat vhodný právní základ pro přijetí do unijního práva zásady stavu nouze, podle níž by členský stát byl oprávněn jednostranně rozhodnout nesplácet celý svůj dluh nebo jeho část z důvodu obtíží, se kterými se potýká.
33.
Kromě toho v bodech 47 až 50 Tribunál připomněl, že Soudní dvůr rozhodl rovněž v rozsudku Pringle (
46
), že čl. 122 odst. 2 SFEU dovoluje Unii poskytnout za určitých podmínek cílenou finanční pomoc členskému státu, avšak nemůže to odůvodnit legislativní zavedení mechanismu prominutí dluhu, jak si přeje navrhovatel, z důvodu obecné a trvalé povahy takovéhoto mechanismu. Tribunál rovněž připomněl, že předmětem článku 122 SFEU je pouze finanční pomoc poskytovaná Unií, a nikoli členskými státy: Přijetí zásady stavu nouze se však nevztahovalo podle Tribunálu pouze na dluh členského státu vůči Unii, ale i na dluhy vzešlé ze smluv uzavřených uvedeným státem s jinými právnickými nebo fyzickými osobami, veřejnými či soukromými – situaci, na kterou se článek 122 SFEU zjevně nevztahuje. Tribunál na základě toho dospěl k závěru, že přijetí zásady stavu nouze zjevně nespadá pod opatření finanční pomoci, která je Rada Evropské unie oprávněna přijmout na základě čl. 122 odst. 2 SFEU.
b)
Shrnutí argumentace účastníků řízení
34.
Navrhovatel předkládá v podstatě řadu čtyř argumentů.
35.
Zaprvé vytýká Tribunálu, že vyložil článek 122 SFEU izolovaně, třebaže toto ustanovení musí být vykládáno v souvislosti s články 119 až 126 SFEU, se kterými tvoří „celek“.
36.
Zadruhé vytýká Tribunálu, že se dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 122 odst. 1 SFEU z důvodu skutečnosti, že toto ustanovení přiznává Komisi širokou posuzovací pravomoc při navrhování, aby Rada přijala opatření přiměřená hospodářské situaci, když vzniknou závažné obtíže, aniž by byla stanovena konkrétní forma těchto navrhovaných opatření. Tato opatření musí být přijata mimoto v duchu solidarity mezi členskými státy. S odkazem na judikaturu vydanou Soudním dvorem na základě článku 103 ES navrhovatel tvrdí, že navržená opatření hospodářské politiky musí být nezbytná k zabránění ohrožení cílů sledovaných Unií. Skutečnost, že čl. 122 odst. 2 SFEU má za cíl výslovně finanční pomoc poskytovanou členskému státu v obtížích, nebrání uznání toho, že by Komise na základě rozsáhlé pravomoci iniciativy, kterou ji přiznává čl. 122 odst. 1 SFEU, mohla navrhnout opatření ve formě finanční pomoci. Přijetí zásady stavu nouze tedy představuje přiměřené opatření ve smyslu čl. 122 odst. 1 SFEU. V každém případě je chybné považovat takové přijetí jako zjevně mimo rámec pravomocí Komise.
37.
Zatřetí navrhovatel zpochybňuje zjištění Tribunálu, podle kterého čl. 122 odst. 1 SFEU nemůže představovat vhodný právní základ pro přijetí zásady stavu nouze. Jednak Tribunál chybně vyložil rozsudek Pringle (
47
). Na rozdíl od evropského stabilizačního mechanismu (dále jen „ESM“), o který se jednalo v tomto rozsudku, cílem navrhované EOI není nahradit měnovou, rozpočtovou nebo hospodářskou svrchovanost členských států, ani zavést mechanismus financování. Účely navrhované EOI nejsou srovnatelné s účely zavedení ESM. Úvahy rozsudku Pringle (
48
) tedy nejsou automaticky použitelné, dokonce ani relevantní pro projednávaný kasační opravný prostředek. Kromě toho, jak Tribunál rozhodl v bodě 42 napadeného rozsudku, i když „duch solidarity mezi členskými státy, kterým se musí řídit přijetí opatření přiměřených hospodářské situaci Radou ve smyslu čl. 122 odst. 1 SFEU, naznačuje, že tato opatření jsou založena na pomoci mezi členskými státy“, posledně uvedený pojem není v tomto článku definován. Tribunál tedy neprávem rozhodl, že tato pomoc může být pouze ve formě mechanismů organizované a strukturované pomoci a přijetí zásady stavu nouze nemůže představovat jednu z forem finanční pomoci uvedené tímto ustanovením.
38.
Začtvrté a naposledy navrhovatel opakuje svou argumentaci směřující k odlišení ESM na jedné straně a zakotvení zásady stavu nouze na straně druhé. Navrhovatel při této příležitosti upřesňuje, že zásada stavu nouze se týká všech členských států, a nikoliv pouze členských států eurozóny, a nezahrnuje finanční stabilitu. Umožňuje pouze reagovat včas na závažné obtíže, se kterými se může potkat členský stát. Tento stát by měl možnost dovolat se stavu nouze, s výhradou případných podmínek, které musí být upřesněny Komisí. Iniciativa by náležela členskému státu v obtížích, ale o přiznání výhody stavu nouze by rozhodovala Unie. Unie by v duchu solidarity schvalovala prohlášení stavu nouze, takže členský stát v obtížích by byl oprávněn dočasně pozastavit platby svého dluhu. Tribunál tedy neprávem rozhodl, že řízení je zahájeno členskými státy, a nikoliv Unií. Tribunál v bodě 49 napadeného rozsudku rovněž neprávem rozhodl, že účel navrhované EOI zjevně neodpovídá finanční pomoci ve smyslu čl. 122 odst. 2 SFEU, kdežto podle navrhovatele se přijetí uvedené zásady vztahuje pouze na dluh členského státu vůči Unii. Tento aspekt zjevně spadá do působnosti čl. 122 odst. 2 SFEU. Vzhledem k tomu, že toto ustanovení sloužilo jako právní základ pro přijetí nařízení Rady (EU) č. 407/2010 ze dne 11. května 2010 o zavedení evropského mechanismu finanční stabilizace (
49
), může být přijetí zásady stavu nouze založeno na stejném modelu. V nejhorším případě by bylo věcí Komise, aby vyhověla navrhované EOI pouze částečně tím, že by omezila pozastavení splácení pouze na dluh členského státu vůči Unii. Navrhovatel připomíná, že Komise v každém případě neodůvodnila ve sporném rozhodnutí její odmítnutí z důvodu působnosti zásady stavu nouze.
39.
Komise vytýká kasačnímu opravnému prostředku, že skutečně nevysvětluje, v čem spočívá pochybení při výkladu článku 122 SFEU. Argument týkající se kontextuálního výkladu článku 122 SFEU ve spojení s články 119 až 126 SFEU je nový. Judikatura týkající se článku 103 ES není relevantní, jelikož se zabývá pouze cílenou finanční pomocí, a nikoliv zavedením obecného mechanismu. Komise kromě toho nespatřuje žádné pochybení Tribunálu, když vyložil rozsudek Pringle (
50
) v napadeném rozsudku. Duch solidarity, na kterém stojí čl. 122 odst. 1 SFEU a na kterém trvá navrhovatel, nemá souvislost s pojmem finanční pomoci a podle Komise nemůže mít solidarita mezi členskými státy formu jednostranného rozhodnutí nezaplatit. Komise rovněž vytýká navrhovateli jeho pokus omezit dosah navrhované EOI pouze na část dluhu členského státu vůči Unii, zatímco takové omezení nebylo nikdy uvedeno předtím a navrhovaná EOI se do té doby týkala placení dluhu „zejména vůči členským státům“. V každém případě, i kdyby bylo třeba se domnívat, že navrhovaná EOI byla omezena pouze na část dluhu vůči Unii, nic to nemění na tom, že zavedení zásady stavu nouze by stále nespadalo pod pojem finanční pomoci ve smyslu čl. 122 odst. 2 SFEU. Konečně nelze provádět srovnání s mechanismem zavedeným nařízením č. 407/2010. Toto nařízení stanovilo poskytnutí finanční pomoci členskému státu rozhodnutím Rady, kdežto navrhovaná EOI měla zavést mechanismus, který by umožňoval členskému státu jednostranně rozhodnout o zrušení jeho dluhu vůči Unii. Komise opakuje, že takový mechanismus nespadá pod pojem finanční pomoci. Navrhuje odmítnout důvod kasačního opravného prostředku jako částečně nepřípustný a zamítnout jako částečně neopodstatněný.
c)
Analýza
40.
Musím znovu poznamenat, že argumenty navrhovatele v rámci tohoto druhého důvodu kasačního opravného prostředku značně rozvíjejí jeho stanovisko ve srovnání s tím, co tvrdil v žalobě před Tribunálem. Argumenty týkající se judikatury vydané Soudním dvorem na základě článku 103 ES, nařízení č. 407/2010 a případné možnosti pro Komisi vyhovět pouze částečně navrhované EOI se zdají být nové. Ostatně k nim Tribunál nezaujal žádné stanovisko. V rámci kasačního opravného prostředku je přitom předmětem přezkumu Soudního dvora rozsudek Tribunálu.
41.
V každém případě z čl. 122 odst. 1 SFEU v podstatě vyplývá, že Rada může na návrh Komise rozhodnout v duchu solidarity mezi členskými státy „o opatřeních přiměřených hospodářské situaci, zejména když vzniknou závažné obtíže v zásobování určitými produkty, především v oblasti energetiky“. Článek 122 odst. 2 SFEU stanoví, že Rada může rovněž na návrh Komise poskytnout za určitých podmínek finanční pomoc Unie členskému státu, kterému nastanou obtíže „z důvodu přírodních pohrom nebo mimořádných událostí, které nemůže ovlivnit“.
42.
Domnívám se, že samotné připomenutí obsahu bodů 116 a 118 rozsudku Pringle (
51
) stačí ke konstatování, že článek 122 SFEU nemůže zjevně sloužit jako právní základ pro zakotvení zásady stavu nouze. Pokud jde o čl. 122 odst. 1 SFEU, Soudní dvůr rozhodl, že toto ustanovení „není vhodným právním základem pro případnou finanční pomoc Unie členským státům, které se potýkají se závažnými potížemi s financováním nebo kterým takové potíže hrozí“ (
52
). Zřízení mechanismu, kterým by se členský stát jednostranně rozhodl, že nesplatí svůj dluh, tedy nemůže spadat mezi přiměřená opatření provedená na základě čl. 122 odst. 1 SFEU, tím spíše tehdy, když mají být tato opatření motivována duchem solidarity. Mimoto uvedená opatření jsou nutně cílené povahy, zatímco navrhovaná EOI, jak správně uvedl Tribunál (
53
), zamýšlí zakotvení obecného a trvalého mechanismu, který je k dispozici členským státům, pokud by čelily velkým obtížím. Kromě toho, i kdyby zakotvení zásady stavu nouze představovalo formu finanční pomoci pokrytou pojmem „přiměřená opatření“ ve smyslu čl. 122 odst. 1 SFEU, rozsudek Pringle (
54
), vydaný plénem Soudního dvora, podle mého názoru jasně vylučuje použití tohoto článku v případě, že se stát nachází ve finančních obtížích.
43.
Soudní dvůr rovněž obecně rozhodl, že předmětem článku 122 SFEU je pouze finanční pomoc poskytovaná Unií, nikoli členskými státy. Protože se v tomto ohledu mohu vyjádřit pouze hypoteticky, musí-li být navrhovaná EOI vykládána v tom smyslu, že jejím cílem je zřízení mechanismu, kterým členský stát jednostranně rozhodne, že nesplatí svůj dluh vůči Unii (
55
), nelze to považovat za „finanční pomoc“ přiznanou Unií dotyčnému členskému státu ve smyslu čl. 122 odst. 2 SFEU. Musí-li být ovšem uvedený návrh vykládán v tom smyslu, že nemravný dluh zahrnuje pouze nebo rovněž dluh vůči členským státům, není splněna ani podmínka týkající se poskytnutí uvedené pomoci „Unií“. Mimoto trvalá povaha mechanismu je i zde překážkou tomu, aby byl zakotven na základě čl. 122 odst. 2 SFEU.
44.
Konečně, argument týkající se možnosti Komise vyhovět pouze částečně navrhované EOI není v zásadě irelevantní. Nicméně napadený rozsudek neobsahuje v tomto ohledu žádnou úvahu, která by mohla být diskutována před Soudním dvorem v rámci kasačního opravného prostředku. V každém případě nemůže zpochybnit závěr, který sdílím s Tribunálem, podle kterého navrhovaná EOI navrhovatele – možná zejména z důvodu své vnitřně nahodilé povahy – nemohla zjevně vést k přijetí aktu na základě článku 122 SFEU.
2.
K výtce vycházející z nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 136 odst. 1 SFEU
a)
Napadený rozsudek
45.
Poté, co Tribunál připomněl znění čl. 136 odst. 1 SFEU, rozhodl v bodech 57 až 60 napadeného rozsudku, že přijetí zásady stavu nouze, která by opravňovala členský stát jednostranně rozhodnout o zrušení veřejného dluhu, by nemělo za cíl posílení koordinace rozpočtové kázně, ani by nespadalo pod směry hospodářské politiky uvedené v tomto článku, které je Rada oprávněna vypracovat pro účely řádného fungování hospodářské a měnové unie. S odkazem na rozsudek Pringle (
56
) Tribunál připomněl, že úloha Unie v oblasti hospodářské politiky je omezena na přijímání koordinačních opatření a přijetí legislativního aktu povolujícího nesplácení dluhu členským státem zdaleka nespadá pod pojem „směr hospodářské politiky“ ve smyslu čl. 136 odst. 1 SFEU, neboť takový akt by ve skutečnosti vedl k nahrazení svobodné vůle smluvních stran legislativním mechanismem jednostranného odpuštění veřejného dluhu. Podle Tribunálu tedy Komise právem dospěla k závěru, že navrhovaná EOI navrhovatele zjevně nespadá do působnosti čl. 136 odst. 1 SFEU. Tribunál ještě dodal, že toto odmítnutí není v rozporu s doložkou solidarity obsaženou v článku 222 SFEU, jelikož se tato doložka zjevně nevztahuje na hospodářskou a měnovou politiku ani na hospodářskou situaci členských států v obtížích.
b)
Shrnutí argumentace účastníků řízení
46.
Podle navrhovatele je článek 136 SFEU složitým ustanovením, které musí být podle právní nauky považováno za doplňující k článkům 121 a 126 SFEU. Uznání této zásady stavu nouze v unijním právu sleduje cíl stanovený v čl. 136 odst. 1 SFEU, kterým je řádné fungování hospodářské a měnové unie. Tribunál neprávem rozhodl, že takové uznání by zakotvilo legislativní mechanismus jednostranného odpuštění dluhu, jelikož zásada stavu nouze by se omezovala na to, aby členský stát v závažných finančních obtížích mohl dočasně pozastavit platbu všech svých dluhů proto, aby zaměřil svou hospodářskou politiku na růst pobídkou hospodářských investorů. Navrhovatel se kromě toho domnívá, že o prvním postupu pro ozdravení řeckého dluhu bylo rozhodnuto dne 21. července 2011 na summitu eurozóny, během kterého bylo přijato rozhodnutí v tomto smyslu. Existuje tedy právní základ v unijním právu pro zrušení veřejného dluhu. Takové zrušení by mimoto nepochybně přispělo k řádnému fungování hospodářské a měnové unie, které je cílem sledovaným čl. 136 odst. 1 SFEU. Toto ustanovení rovněž opravňuje Radu k tomu, aby přijala opatření k vypracování směrů hospodářské politiky. Opatření zaměřené na hospodářské oživení a růst je přitom zcela v souladu s požadavky článku 121 SFEU. Komise je tedy plně oprávněna navrhnout Radě tato opatření tím spíše, že ji článek 352 SFEU opravňuje k navržení opatření nutného k dosažení některého z cílů Smluv, jako je stabilita eurozóny. Za těchto podmínek Tribunál neprávem rozhodl, že navrhovaná EOI zjevně nespadá do pravomocí Komise, neboť spadá do působnosti čl. 136 odst. 1 SFEU. Z argumentace navrhovatele rovněž vyplývá, že mechanismus stability a finanční pomoci, povolený čl. 136 odst. 3 SFEU, může podle něj zahrnovat na základě dohody členských států, a pokud se některý z nich nachází ve stavu nouze, pozastavení splácení jeho dluhu.
47.
Komise tvrdí, že navrhovatel předkládá v rámci tohoto třetího důvodu kasačního opravného prostředku nový argument, podle kterého lze zřízení mechanismu finanční pomoci ve formě nesplacení nemravného dluhu navrhnout na základě článku 352 SFEU s ohledem na znění čl. 136 odst. 1 SFEU. Část důvodu kasačního opravného prostředku týkající se článku 352 SFEU musí být tedy posouzena jako nepřípustná. V každém případě navrhovatel nevysvětlil, v čem je přijetí aktu podle požadavků navrhované EOI nutné k dosažení cíle Smluv týkajícího se stability eurozóny. Podpůrně se Komise dovolává rozsudku Pringle (
57
), podle kterého Soudní dvůr rozhodl, že čl. 136 odst. 1 SFEU nevytváří nový právní základ, který by Unii umožňoval zahájit jednání. Komise rovněž tvrdí, že argument vycházející z rozhodnutí přijatého na zasedání států eurozóny dne 21. července 2011 týkajícího se restrukturalizace svrchovaného dluhu je nový. V každém případě takové rozhodnutí nebylo přijato na základě Smluv. Mimoto závěr Tribunálu, podle kterého povolení členskému státu, aby jednostranně rozhodl o nesplacení svého dluhu, nelze kvalifikovat jako směr hospodářské politiky, který Rada může přijmout na základě Smluv, není stižen pochybením. Článek 136 odst. 1 SFEU, na základě kterého lze přijmout jen nutně nezávazný směr hospodářské politiky, tedy nemůže sloužit jako základ pro navrhovanou EOI. Podle Komise musí být projednávaný důvod kasačního opravného prostředku prohlášen za nepřípustný, pokud jde o čl. 136 odst. 3 SFEU a článek 352 SFEU, a za neopodstatněný, pokud jde o čl. 136 odst. 1 SFEU.
48.
V replice navrhovatel zpochybňuje, že argumenty vycházející z čl. 136 odst. 3 a z článku 352 SFEU jsou nové, neboť vyplývají z diskuse zahájené mezi účastníky řízení týkající se rozsudku Pringle (
58
). Pokud jde o rozhodnutí ze dne 21. července 2011, Soudní dvůr by k němu měl přihlédnout z úřední povinnosti jako k obecně známé skutečnosti a skutečnosti z evropského politického života. V každém případě vyzývá Soudní dvůr, aby změnil svou judikaturu týkající se nepřípustnosti důvodů a argumentů nově předložených ve fázi kasačního opravného prostředku. V duplice Komise setrvává na svém stanovisku.
c)
Analýza
49.
Článek 136 odst. 1 SFEU stanoví, že „[k] zajištění řádného fungování hospodářské a měnové unie a v souladu s příslušnými ustanoveními Smluv přijme Rada některým z příslušných postupů uvedených v článcích 121 a 126, […], opatření týkající se členských států, jejichž měnou je euro: a) k posílení koordinace jejich rozpočtové kázně a dohledu nad ní; b) k vypracování směrů hospodářské politiky pro tyto státy, přičemž se dbá na to, aby byly slučitelné se směry přijímanými pro celou Unii a byl nad nimi zajištěn dohled“. Článek 136 odst. 3 SFEU (
59
) stanoví, že „[č]lenské státy, jejichž měnou je euro, mohou zavést mechanismus stability, který bude aktivován v případech, kdy to bude nezbytné k zajištění stability eurozóny jako celku. Poskytnutí jakékoli požadované finanční pomoci v rámci tohoto mechanismu bude podléhat přísné podmíněnosti“.
50.
Především shledávám určitý rozpor, když navrhovatel tvrdí, že článek 136 SFEU může představovat možnou vazbu mezi navrhovanou EOI a pravomocí Komise, zatímco z některých částí kasačního opravného prostředku vyplývá, že zakotvení zásady stavu nouze se mohlo týkat všech členských států, a nikoliv pouze členských států eurozóny a „nezahrnovalo by finanční stabilitu“ (
60
).
51.
Problematická je rovněž skutečnost, že nenacházím žádnou zmínku – ani v žalobě u Tribunálu ani v napadeném rozsudku – o úvahách týkajících se článku 352 SFEU nebo rozhodnutí ze dne 21. července 2011. Tyto argumenty, dovolávané poprvé ve fázi kasačního opravného prostředku, jsou tedy nepřípustné, přičemž neexistuje žádná okolnost, která by mě vedla k domněnce, že by Soudní dvůr měl změnit svou judikaturu k této problematice, jak jej vyzývá navrhovatel. Je tedy třeba připomenout, že umožnit účastníku řízení, aby vznesl argument, který nevznesl u Tribunálu, poprvé až před Soudním dvorem, znamená umožnit mu, aby předložil Soudnímu dvoru, jehož pravomoc ve věci opravného prostředku je omezena, spor v širším rozsahu než spor, který projednával Tribunál (
61
).
52.
Ve stejném sledu myšlenek, protože změna Smlouvy, která vedla k vložení čl. 136 odst. 3 SFEU, vstoupila v platnost dne 1. května 2013, není možné, aby navrhovatel měl na mysli toto ustanovení jako právní základ pro svou navrhovanou EOI předloženou dne 13. července 2012. Argument založený na tomto ustanovení je tedy rovněž nepřípustný.
53.
Pokud jde o údajně chybnou kvalifikaci Tribunálu, podle které bylo cílem navrhované EOI zavést legislativní mechanismus jednostranného odpuštění dluhu, znovu podotýkám, že výrazy použité v kasačním opravném prostředku k popisu navrhované EOI takovou jednostrannost nevylučují (
62
). I pokud by bylo možné připustit, že nepřesnost navrhované EOI mohla pravděpodobně přivést Tribunál k formulaci této hypotézy, je třeba konstatovat, že tato hypotéza nebyla vyvracena navrhovatelem ve fázi kasačního opravného prostředku. I kdyby navrhovaná EOI mohla vést pouze k přijetí nezávazného aktu, Komise by nebyla oprávněna odmítnout ji zaregistrovat nebo později jí nevyhovět pouze z tohoto důvodu (
63
).
54.
I kdybychom vyšli z nejmenšího společného jmenovatele (
64
) všech variant navrhované EOI, které navrhovatel uvažoval – a sice zakotvení zásady, podle které by platilo, že pokud je existence členského státu ohrožena z důvodu splácení nemravného dluhu, odmítnutí tento dluh splácet je nutné a odůvodněné – je nepochybné, že by se jednalo o opatření nejen velmi silné ze symbolického hlediska, ale rovněž – a možná zvláště – velmi vzdálené od úvah týkajících se rozpočtové kázně. Naopak jednalo by se spíše o správu důsledků rozpočtové nekázně. Stejně jako Tribunál (
65
) stále nevidím souvislost, kterou by bylo podle navrhovatele možné nalézt mezi zásadou stavu nouze, tak jak jsem ji právě připomněl, a „koordinací a dohledem“ nad rozpočtovou kázní členských států. Zakotvení takové zásady nespadá ani pod pojem „směr hospodářské politiky“. Směr je více či méně pevná výzva ke sledování určitého směru. Zakotvení zásady stavu nouze toto přesahuje nikoliv proto, že navrhovatel zamýšlel pouze „závaznou“ verzi uvedené zásady (
66
), ale tím, že je mnohem přesnější než pouhý směr a ukládá zavedení určitého mechanismu (
67
), a unijní právo kromě toho nepřiznává právo na existenci nebo zánik, pokud jde o dluhy členských států.
55.
Konečně, tvrzení navrhovatele, podle kterého by nesplácení dluhu členského státu zahnaného do kouta přispělo k řádnému fungování hospodářské a měnové unie, a bylo tak v souladu s cílem sledovaným článkem 136 SFEU, se mi zdá poněkud unáhlené. Není jisté, že hospodářské zdraví ostatních členských států, a tedy hospodářské a měnové unie, není dotčeno, pokud jsou tyto státy držiteli tohoto nesplaceného dluhu.
56.
Tribunál tedy právem rozhodl, že Komise právoplatně dospěla k závěru, že návrh zakotvit zásadu stavu nouze, jak je koncipovaná navrhovatelem, zjevně nesplňoval předpoklady čl. 136 odst. 1 SFEU. Tento třetí důvod kasačního opravného prostředku tedy musí být částečně odmítnut jako nepřípustný a částečně zamítnut jako neopodstatněný.
3.
K výtce vycházející z nesprávného právního posouzení při výkladu pravidel mezinárodního práva
a) Napadený rozsudek
57.
V bodě 65 napadeného rozsudku Tribunál rozhodl, že i kdyby existovala v mezinárodním právu zásada stavu nouze, podle které by byl členský stát ve výjimečných situacích oprávněn nesplácet veřejný dluh, existence takovéto zásady by v každém případě nestačila pro odůvodnění takové EOI, jako je EOI navrhovatele, protože ve Smlouvách v této souvislosti není stanovena žádná pravomoc.
b) Shrnutí argumentace účastníků řízení
58.
Navrhovatel jednak zpochybňuje zjištění Tribunálu, podle kterého přijetí zásady stavu nouze v právním aktu Unie je zjevně mimo rámec pravomocí Komise. Kromě toho vytýká Tribunálu, že se nevyjádřil k jeho argumentům směřujícím k prokázání, že tato zásada skutečně existuje v mezinárodním právu. Zásady mezinárodního práva přitom představují bezprostředně zakomponované a použitelné prameny unijního práva. Za těchto podmínek je Komise oprávněna i v případě absence této úpravy ve Smlouvách navrhnout v právním aktu Unie použití těchto zásad vyšší právní síly (
68
).
59.
Komise tvrdí, že nebylo třeba, aby Tribunál rozhodl o existenci zásady stavu nouze v mezinárodním právu, neboť podle něj žádná zásada mezinárodního práva sama o sobě nemůže sloužit jako právní základ pro návrh Komise. Legislativní jednání Unie mohou podle zásady svěření pravomocí zakládat pouze Smlouvy.
c) Analýza
60.
Bez dalšího poukazuji na určitý rozpor v argumentaci navrhovatele, který nejprve vykládá napadený rozsudek v tom smyslu, že „nepřímo ale jasně předpokládá, že existuje zásada mezinárodního práva“ (
69
), jako je zásada stavu nouze, a poté vytýká Tribunálu, že nepřezkoumal opodstatněnost jeho argumentů týkajících se existence uvedené zásady (
70
).
61.
Bez ohledu na to připomínám, že v souladu s tím, co stanoví článek 5 SEU, se vymezení pravomocí Unie řídí zásadou svěření pravomocí (
71
), a z toho důvodu jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách, takže pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům (
72
). Pokud jde o orgány Unie, tato zásada znamená, že každý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými (
73
).
62.
Tedy zakládající Smlouvy, na kterých Unie spočívá – a pouze tyto Smlouvy – mohou zakládat pravomoc Komise navrhnout akt. Z použití zásady svěření pravomocí vymezené výše vyplývá, že tento orgán nemůže vyvozovat žádnou pravomoc z existence případné zásady stavu nouze v mezinárodním právu. Je skutečností, že když Tribunál použil v bodě 65 napadeného rozsudku výraz „i kdyby“, nezaujal stanovisko k tomu, zda existuje zásada stavu nouze v mezinárodním právu. Nicméně z důvodů, které jsem právě uvedl, nebylo třeba, aby tak učinil. I kdyby totiž taková zásada v mezinárodním právu existovala, argument navrhovatele by byl v každém případě zjevně neúčinný z důvodu skutečnosti, že, jak jsem právě připomněl, právní řád Unie se řídí zásadou svěření pravomocí a zdrojem uvedených pravomocí mohou být pouze zakládající Smlouvy Unie. Jinak řečeno, navrhovaná EOI se musí nacházet v mezích pravomocí svěřených Komisi primárním právem proto, aby Komise této iniciativě mohla vyhovět.
63.
Tuto výtku je tedy třeba zamítnout jako neopodstatněnou. V důsledku toho je třeba zamítnout druhý důvod kasačního opravného prostředku, a tedy i kasační opravný prostředek v plném rozsahu. Je věcí navrhovatele, aby případně předložil nový návrh EOI, který, pokud bude lépe vyargumentován, podrobnější a přesný, nebude moci být odmítnut ve fázi registrace.
V – K nákladům řízení
64.
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 téhož jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě jeho čl. 184 odst. 1, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala po navrhovateli náhradu nákladů řízení a navrhovatel by podle mého názoru neměl mít ve věci úspěch, bude důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku.
VI – Závěry
65.
Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl následovně:
–
kasační opravný prostředek se zamítá, a
–
Alexios Anagnostakis ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – T‑450/12, EU:T:2015:739.
(
3
) – Úř. věst. 2011, L 65, s. 1
(
4
) – Článek 2 bod 1 nařízení č. 211/2011.
(
5
) – Registrační formulář je dostupný na stránce http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/registration/.
(
6
) – Tyto informace jsou uvedeny v příloze II nařízení č. 211/2011.
(
7
) – Viz článek 5 a násl. nařízení č. 211/2011.
(
8
) – Viz články 8 a 9 nařízení č. 211/2011.
(
9
) – Článek 9 nařízení č. 211/2011.
(
10
) – Viz článek 10 nařízení č. 211/2011.
(
11
) – Článek 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011.
(
12
) – V tomto ohledu je třeba poznamenat, že skutečnost, že podmínka uvedená v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 není splněna, představuje důvod pro odmítnutí nejčastěji používaný Komisí: viz zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě – Zpráva o provádění nařízení č. 211/2011 [COM(2015) 145 final].
(
13
) – Čtení spisu vede k domněnce, že navrhovatel „upřesňoval“ svou představu postupně při řízeních zahájených před unijními soudy. Žaloba podaná navrhovatelem k Tribunálu ostatně neobsahuje mnoho konkrétních informací, které by umožnily pochopit, co hodlal nechat zakotvit prostřednictvím této zásady stavu nouze.
(
14
) – Viz bod 3 napadeného rozsudku.
(
15
) – Bod 27 napadeného rozsudku, který cituje sporné rozhodnutí.
(
16
) – Bod 31 napadeného rozsudku.
(
17
) – Podle kterého „[p]okud Komise navrhovanou občanskou iniciativu odmítne zaregistrovat, vyrozumí organizátory o důvodech tohoto odmítnutí a o veškerých možných soudních i mimosoudních opravných prostředcích, které mají k dispozici“.
(
18
) – Z četné judikatury viz rozsudek ze dne 8. září 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction v. Rada (C‑459/15 P, nezveřejněný, EU:C:2016:646, bod 24).
(
19
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Club Hotel Loutraki a další v. Komise (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 47).
(
20
) – Z četné judikatury viz rozsudky ze dne 18. června 2015, Estonsko v. Parlament a Rada (C‑508/13, EU:C:2015:403, bod 58); ze dne 9. června 2016, Pesce a další (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 88); ze dne 8. září 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction v. Rada (C‑459/15 P, nezveřejněný, EU:C:2016:646, bod 24), jakož i ze dne 21. prosince 2016, Club Hotel Loutraki a další v. Komise (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 47).
(
21
) – Viz body 21 až 34 napadeného rozsudku, zejména body 21 až 24 uvedeného rozsudku.
(
22
) – Bod 25 napadeného rozsudku.
(
23
) – Bod 25 napadeného rozsudku.
(
24
) – A sice články 119 až 144 SFEU.
(
25
) – Viz bod 28 napadeného rozsudku.
(
26
) – Viz bod 31 napadeného rozsudku.
(
27
) – Viz bod 7 tohoto stanoviska.
(
28
) – Viz body 30 a násl. tohoto stanoviska.
(
29
) – Viz bod 33 napadeného rozsudku.
(
30
) – K rozlišení mezi přezkumem povinnosti uvést odůvodnění a přezkumem opodstatněnosti odůvodnění, viz, z judikatury z nedávné doby, rozsudky ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, bod 146 a citovaná judikatura); ze dne 14. září 2016, Trafilerie Meridionali v. Komise (C‑519/15 P, EU:C:2016:682, bod 40), jakož i ze dne 30. listopadu 2016, Komise v. Francie a Orange (C‑486/15 P, EU:C:2016:912, bod 79).
(
31
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 8. září 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction v. Rada (C‑459/15 P, nezveřejněný, EU:C:2016:646, body 30 až 32).
(
32
) – Bod 4 kasačního opravného prostředku. Nemravný dluh je vymezen v bodě 7 kasačního opravného prostředku.
(
33
) – Skutečnosti uvedené kurzivou značí rozpory, kterými jsou stižena vysvětlení poskytnutá navrhovatelem ohledně jeho navrhované EOI.
(
34
) – Viz body 10, 12 a 13 kasačního opravného prostředku.
(
35
) – Viz bod 9 kasačního opravného prostředku.
(
36
) – Viz bod 40 kasačního opravného prostředku.
(
37
) – Viz bod 40 kasačního opravného prostředku.
(
38
) – Viz bod 46 kasačního opravného prostředku.
(
39
) – Viz bod 46 kasačního opravného prostředku.
(
40
) – Viz bod 47 kasačního opravného prostředku.
(
41
) – Viz bod 47 kasačního opravného prostředku.
(
42
) – Viz bod 48 kasačního opravného prostředku.
(
43
) – Viz bod 51 kasačního opravného prostředku.
(
44
) – Viz bod 51 kasačního opravného prostředku.
(
45
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
46
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
47
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
48
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
49
) – Úř. věst. 2010, L 118, s. 1.
(
50
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
51
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
52
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, bod 116).
(
53
) – Viz bod 48 napadeného rozsudku.
(
54
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
55
) – Viz body 10, 12 a 13 kasačního opravného prostředku.
(
56
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
57
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
58
) – Rozsudek ze dne 27. listopadu 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
59
) – Vložený rozhodnutím Evropské rady 2011/199/EU ze dne 25. března 2011, kterým se mění článek 136 Smlouvy o fungování Evropské unie, pokud jde o mechanismus stability pro členské státy, jejichž měnou je euro (Úř. věst. 2011, L 91, s. 1), a který vstoupil v platnost dne 1. května 2013.
(
60
) – Bod 46 kasačního opravného prostředku.
(
61
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 126 a citovaná judikatura).
(
62
) – Viz bod 31 tohoto stanoviska a bod 40 kasačního opravného prostředku.
(
63
) – Pro vyjasnění upřesňuji, že na rozdíl od toho, co se zdá, že tvrdí Komise, navrhovaná EOI nemusí nutně moci vést k přijetí aktu Unie závazné povahy proto, aby mohla být zaregistrována. Článek 11 odst. 4 SEU totiž odkazuje na „právní akt Unie pro účely provedení Smluv“ (viz rovněž čl. 2 bod 1 nařízení č. 211/2011). Článek 288 SFEU přitom uvádí právní akty Unie, mezi kterými jsou obsažena doporučení a stanoviska.
(
64
) – Tedy, tak jak vyplývá z navrhované EOI.
(
65
) – Viz bod 57 napadeného rozsudku.
(
66
) – Což ostatně navrhovatel zpochybňuje. Nelze to však zcela vyloučit s ohledem na různé navržené varianty navržené EOI.
(
67
) – I když stále nejasný.
(
68
) – Viz bod 20 kasačního opravného prostředku.
(
69
) – Bod 20 kasačního opravného prostředku.
(
70
) – Viz bod 54 kasačního opravného prostředku.
(
71
) – Článek 5 odst. 1 SEU. Viz rovněž usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 28. října 2010, Bejan (C‑102/10, nezveřejněné, EU:C:2010:654, bod 29) a usnesení ze dne 14. srpna 2012, Komise v. Rada (C‑114/12, nezveřejněné, EU:C:2012:365, bod 74).
(
72
) – Článek 5 odst. 2 SEU.
(
73
) – Článek 13 odst. 2 SEU.