62016CC0594
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 12. junija 2018 (
1
)
Zadeva C‑594/16
Enzo Buccioni
proti
Banca d’Italia
ob udeležbi
Banca Network Investimenti SpA (v postopku prisilne likvidacije)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe_ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija))
„Predhodno odločanje – Dostop do dejavnosti kreditnih institucij ter bonitetni nadzor kreditnih institucij in investicijskih podjetij – Poklicna skrivnost – Stečaj ali prisilna likvidacija kreditne institucije – Razkritje zaupnih informacij v civilnem ali gospodarskem postopku – Prošnja za dostop do dokumentov pred začetkom civilnega ali gospodarskega postopka – Odškodninska tožba“
I. Uvod
1.
Enzo Buccioni je bil komitent banke Banca Network Investimenti SpA. Leta 2012 je bil v zvezi s to banko uveden postopek prisilne likvidacije. Na podlagi italijanske sheme zajamčenih vlog mu je bil izplačan le del denarja na njegovem računu. Zato je E. Buccioni izgubil več kot 81.000 EUR.
2.
E. Buccioni je pri Banca d’Italia (Banka Italije), italijanskem bančnem nadzorniku, vložil prošnjo za dostop do dokumentov v zvezi z nadzorom te banke. Želel je pridobiti informacije, na podlagi katerih bi lahko presodil, ali bi lahko zoper Banca d’Italia začel postopek zaradi premoženjske škode, ki jo je utrpel. Ta mu je dostop do nekaterih dokumentov, za katere je zaprosil, zavrnila z obrazložitvijo, da vsebujejo zaupne informacije.
3.
E. Buccioni je to odločitev izpodbijal pred upravnimi sodišči v Italiji. Consiglio di Stato (državni svet, Italija) je ob sklicevanju na več določb prava Unije, zlasti na člen 53 Direktive 2013/36/EU, (
2
) Sodišču predložil vprašanja za predhodno odločanje. Z njimi v bistvu sprašuje, ali bi bilo mogoče osebi v položaju, v kakršnem je E. Buccioni, ki razmišlja o vložitvi odškodninskega zahtevka zoper nacionalnega bančnega nadzornika zaradi povrnitve premoženjske škode, ki naj bi jo utrpel zaradi nezadostnega nadzora, katerega posledica je bila prisilna likvidacija banke, zagotoviti dostop do dokumentov, potrebnih za vložitev takega zahtevka.
II. Pravni okvir
A.
Pravo EU
1. Direktiva 2013/36
4.
Direktiva 2013/36 določa pravila v zvezi z dostopom do dejavnosti kreditnih institucij in investicijskih podjetij. Določa tudi pravila o pooblastilih za nadzor in orodjih za bonitetni nadzor teh institucij.
5.
Člen 53 te direktive je naslovljen „Poklicna skrivnost“. V odstavku 1 je določeno:
„Države članice zagotovijo, da vse osebe, ki delajo ali so delale za pristojne organe, in revizorje ali strokovnjake, ki delajo v imenu pristojnih organov, zavezuje obveznost varovanja poklicne skrivnosti.
Zaupne informacije, ki jih te osebe, revizorji ali strokovnjaki prejmejo med opravljanjem svojih nalog, se lahko razkrijejo le v obliki povzetka ali zbirnih informacij, tako da posameznih kreditnih institucij ni mogoče prepoznati, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo.
Vendar je v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, v civilnem ali gospodarskem postopku dovoljeno razkriti zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo.“
B.
Italijansko pravo
6.
V Italiji je dostop do upravnih dokumentov urejen z Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (zakon št. 241 z dne 7. avgusta 1990 o novih pravilih v zvezi z upravnim postopkom in pravico dostopa do upravnih dokumentov, kakor je bil pozneje spremenjen) (v nadaljevanju: zakon št. 241/1990).
7.
Člen 22(2) in (3) zakona št. 241/1990 določa:
„2.   Pravica dostopa do upravnih dokumentov je zaradi velikega pomena, ki ga ima pri uresničevanju ciljev javnega interesa, splošno načelo, na katerem temeljijo dejavnosti upravnih organov, da bi tako spodbudili sodelovanje ter zagotovili, da so take dejavnosti nepristranske in pregledne.
3.   Zagotovi se dostop do vseh upravnih dokumentov, razen do tistih, na katere je napoteno v členu 24(1), (2), (3), (5) in (6).“
8.
S členom 24 zakona št. 241/1990 so določene izjeme od pravice dostopa. Odstavki 1(a), 2 in 7 tega člena določajo:
„1.   Pravica dostopa se ne zagotovi:
(a)
v zvezi z dokumenti, ki so opredeljeni kot državna skrivnost v smislu zakona št. 801 z dne 24. oktobra 1977, kakor je bil pozneje spremenjen, ter v zvezi s skrivnostmi ali prepovedmi razkritja, izrecno določenimi z zakonom, z vladnimi predpisi, na katere je napoteno v odstavku 6, in s strani javnih organov, kot je to določeno v odstavku 2 tega člena.
[…]
2.   Posamezni javni organi opredelijo vrste dokumentov, ki so jih sami sestavili ali do katerih imajo vsekakor dostop, za katere ne velja pravica dostopa v skladu z odstavkom 1.
[…]
7.   Vendar je treba vložnikom zagotoviti dostop do upravnih dokumentov, kadar je seznanjenost s takimi dokumenti potrebna za zavarovanje ali obrambo njihovih pravnih interesov […]“
9.
Člen 7 Decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (zakonska uredba št. 385 z dne 1. septembra 1993, kakor je bil pozneje spremenjena, o prečiščenem besedilu italijanske zakonodaje o bančništvu), je naslovljen „Poklicna skrivnost in sodelovanje med organi“. V odstavku 1 je določeno:
„Za vse informacije in podatke, ki so v posesti Banca d’Italia zaradi njenih nadzornih dejavnosti, velja načelo uradne skrivnosti, in sicer tudi v odnosu do javnih organov, z izjemo ministrstva za gospodarstvo in finance, ki predseduje Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (medministrski odbor za kredite in hranilne vloge). Razkritja z obrazložitvijo, da dokumenti vsebujejo uradno skrivnost, ni mogoče zavrniti sodnim organom, kadar so zahtevane informacije potrebne za predhodne preiskave ali postopke v zvezi s kršitvami, za katere je mogoče naložiti kazenske sankcije.“
10.
Člen 2(1)(a) ukrepa guvernerja Banca d’Italia z dne 16. maja 1994 v zvezi z ureditvijo za izključitev izvajanja pravice dostopa v skladu s členom [24(2)] zakona št. 241/1990 (v nadaljevanju: ukrep guvernerja Banca d’Italia) določa:
„V skladu s členom 24(1) zakona št. 241/1990 se ne razkrijejo:
(a)
upravni dokumenti s splošno ali specializirano vsebino, ki vsebujejo informacije in podatke, ki so v posesti Banca d’Italia zaradi njenih dejavnosti nadzora nad informacijami, regulacije, inšpekcije in kriznega upravljanja, povezanih z bankami, bančnimi skupinami […], ter zaradi kakršne koli druge nadzorne dejavnosti, povezane z zagotavljanjem storitev bančnega ali finančnega posredništva in izvajanjem takih posredniških dejavnosti, za katere velja načelo poklicne skrivnosti za namene člena 7 zakonske uredbe št. 385 z dne 1. septembra 1993 [in več drugih nacionalnih zakonov].“
III. Dejansko stanje, nacionalni postopki in vprašanja za predhodno odločanje
11.
E. Buccioni (v nadaljevanju: pritožnik) je leta 2004 postal komitent italijanske banke Banca Network Investimenti SpA (v nadaljevanju: BNI). 5. avgusta 2012 je bilo stanje na njegovem transakcijskem računu 181.325,31 EUR. Po uvedbi postopka prisilne likvidacije zoper BNI mu je bilo od denarja na njegovem računu iz Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (medbančni sklad za jamstvo za vloge; italijanska shema zajamčenih vlog) izplačanih samo 100.000 EUR.
12.
Pritožnik je 3. aprila 2015 pri Banca d’Italia, italijanskem bančnem nadzorniku, vložil prošnjo za dostop do dokumentov, ki jih je imela ta institucija kot nadzornik BNI. Kot sta potrdili zadevni stranki na obravnavi, je želel dokumente pridobiti za to, da bi presodil, ali vsebujejo upoštevne informacije, na podlagi katerih bi lahko zoper Banca d’Italia začel postopek za ugotovitev njene odgovornosti za premoženjsko škodo, ki jo je utrpel zaradi prisilne likvidacije BNI.
13.
Banca d’Italia je z odločbo z dne 20. maja 2015 pritožniku odobrila dostop do nekaterih dokumentov, za katere je zaprosil, medtem ko je zavrnila razkritje nekaterih drugih dokumentov. Navedla je, da dokumenti, ki jih ni želela razkriti, zadevajo podatke, ki jih ima za namene bančnega nadzora, zato na podlagi določb člena 24(1) in (2) zakona št. 241/1990 v povezavi s členom 2 ukrepa guvernerja Banca d’Italia dostop do njih ni mogoč.
14.
Pritožnik je pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) vložil zahtevek za razglasitev ničnosti odločbe Banca d’Italia ter posledično priznanje pravice do vpogleda v vse dokumente, navedene v njegovi prošnji za dostop, in pridobitve njihovih izvodov. Prvostopenjsko sodišče je to tožbo zavrnilo s sodbo z dne 2. decembra 2015.
15.
Nato je pritožnik vložil pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija). V okviru te pritožbe je med drugim trdil, da je prvostopenjsko sodišče napačno uporabilo člen 53 Direktive 2013/36. (
3
) Pritožnik je še trdil, da za dokumente, do katerih je želel dostopati, ne velja več poklicna skrivnost, saj je bil zoper BNI uveden postopek prisilne likvidacije in torej ni mogla več opravljati bančnih dejavnosti.
16.
Banca d’Italia je trdila, da v času, ko je pritožnik vložil prošnjo za dostop, še ni začel civilnega postopka. Torej naj se člen 53 Direktive 2013/36 ne bi uporabljal. Ob tem je še poudarila, da prisilna likvidacija BNI še poteka, zato ostaja potreba po zaupnosti nespremenjena.
17.
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„(a)
Ali načelo preglednosti, ki je jasno določeno v členu 15 prečiščene različice Pogodbe o Evropski uniji, z vidika svojega splošnega obvezujočega cilja, če se razlaga tako, da lahko (navedeno načelo) urejajo zakonodajni ali enakovredni viri iz njegovega odstavka 3, katerih vsebina je lahko odraz preširoke diskrecijske pravice in nima podlage v višjem viru evropskega prava glede potrebne vnaprejšnje določitve minimalnih načel, od katerih ni mogoče odstopati, ne nasprotuje podobni omejujoči razlagi na področju evropske zakonodaje o nalogah nadzora nad kreditnimi institucijami, tako da se izniči samo načelo preglednosti, tudi če interes za dostop izhaja iz bistvenih interesov pritožnika, ki so očitno sorodni interesom, ki so v pozitivnem smislu izvzeti iz primerov omejevalne razlage na navedenem področju?
(b)
Ali ni treba posledično člena 22(2) in 27(1) Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko, razlagati kot primera možnosti odstopanja od nezmožnosti dostopanja do dokumentov, za katera ne velja izjema, temveč le kot predpisa, ki ju je treba razlagati v okviru širših ciljev člena 15 prečiščene različice Pogodbe o Evropski uniji in kot taka izhajata iz splošnega zakonodajnega načela prava Unije, v skladu s katerim dostopa ni mogoče omejiti, v skladu z razumnim in sorazmernim uravnoteženjem zahtev kreditnega sektorja s temeljnimi interesi varčevalca, ki se je znašel v položaju porazdelitve bremena (burden sharing), glede na upoštevne okoliščine davčnega nadzornika, ki ima organizacijske značilnosti in pristojnosti v okviru navedenega sektorja, ki so podobne tistim, ki jih ima Evropska centralna banka?
(c)
Ali zato člen 53 Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES ter predpisi iz nacionalne ureditve v delu, v katerem so skladni z navedeno določbo, niso združljivi z okvirom preostalih predpisov in načel evropskega prava iz točke (a), saj je mogoče v primeru ustrezne prošnje, vložene po uvedbi upravnega postopka prisilne likvidacije zoper bančno ustanovo, odobriti dostop, tudi če vlagatelj prošnje ne prosi le za dostop izključno v civilnem ali gospodarskem postopku, ki sta bila dejansko uvedena za varstvo premoženjskih interesov, v katere je bilo poseženo, ker je bil zoper bančno ustanovo uveden upravni postopek prisilne likvidacije, temveč tudi kadar navedeni vlagatelj prav zato, da bi se preverila dejanska možnost uvedbe navedenih civilnih ali gospodarskih postopkov, preden so uvedeni, zadevo predloži sodišču, ki ga je nacionalna država pooblastila za varstvo pravice dostopa in preglednosti prav zaradi polnega varstva pravice do obrambe in vložitve pravnega sredstva, ki se posebej nanaša na predlog varčevalca, ki je že utrpel posledice burden sharing v postopku likvidacije kreditne institucije, v kateri je naložil svoje prihranke?“
18.
Pisna stališča so Sodišču predložile Banca d’Italia, italijanska in portugalska vlada ter Evropska komisija. Na obravnavi 21. marca 2018 so E. Buccioni, italijanska vlada in Komisija ustno podali stališča.
IV. Presoja
19.
Zgradba teh sklepnih predlogov je taka. Začel bom z dopustnostjo predloga za sprejetje prehodne odločbe (A). Nadaljeval bom s presojo, katere določbe prava Unije, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, je v obravnavani zadevi sploh mogoče uporabiti (B). Nato se bom posvetil razlagi tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36 (C).
A.
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
20.
V pisnem delu tega postopka sta italijanska vlada in Banca d’Italia menili, da bi bilo treba ta predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za nedopusten. Po njunem mnenju je bilo prošnji za dostop do dokumentov, ki jo je vložil pritožnik, ugodeno. Torej naj pred predložitvenim sodiščem ne bi več tekel noben postopek.
21.
Zdi se namreč, da je 10. marca 2017, to je po tem, ko je bil pri Sodišču vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, pritožnik predložitveno sodišče obvestil, da je od Banca d’Italia prejel vse dokumente, navedene v prvotni prošnji za dostop. To je 14. marca 2017 potrdila tudi Banca d’Italia.
22.
Sodišče je z dopisom z dne 18. julija 2017 predložitveno sodišče vprašalo, ali glede na te okoliščine vztraja pri predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Predložitveno sodišče je v sklepu z dne 22. septembra 2017 navedlo, da pri tem predlogu vztraja, ter potrdilo, da je bil po njegovem mnenju postopek pred njim veljavno začet in da še teče. Zlasti je poudarilo, da je pritožnik navedel, da želi postopek v glavni stvari nadaljevati, saj še ni bilo ugodeno vsem njegovim zahtevkom.
23.
Načeloma je treba ponovno opozoriti, da za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih postavijo nacionalna sodišča, velja domneva upoštevnosti. (
4
) Na vprašanja, kot so, kako dolgo in do kdaj je postopek pred nacionalnim sodiščem veljavno začet, kar pomeni, da postopek pred tem sodiščem teče v smislu člena 267 PDEU, mora odgovoriti nacionalno sodišče ob upoštevanju tako svoje razlage dejstev v zadevi, ki jo obravnava, kot tudi nacionalnih postopkovnih pravil. (
5
) Za Sodišče je odločilno to, da je predložitveno sodišče z nedvoumno izjavo potrdilo, da meni, da mu je v skladu z nacionalno zakonodajo zadeva še vedno veljavno predložena. (
6
)
24.
Glede na to potrditev torej menim, da bi moralo Sodišče ugotoviti, da je treba na ta predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovoriti.
B.
Upoštevna pravila prava Unije
25.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem prosi za razlago člena 15 PDEU. Z drugim vprašanjem prosi za razlago členov 22(2) in 27(1) Uredbe (EU) št. 1024/2013 (
7
) v povezavi s členom 15 PDEU. Tretje vprašanje se nanaša na razlago člena 53 Direktive 2013/36, prav tako ob upoštevanju člena 15 PDEU. V bistvu je namen teh vprašanj preveriti, ali zgoraj navedene določbe dovoljujejo razkritje dokumentov, kakršni so tisti, za katere je zaprosil pritožnik.
26.
Glede prvih dveh vprašanj menim, da se niti člen 15 PDEU niti Uredba št. 1024/2013 v obravnavani zadevi v bistvu ne uporabljata.
27.
Člen 15(1) PDEU določa načelo javnosti delovanja institucij, uradov, organov in agencij Unije. Podobno je členu 15(3) PDEU določena „pravic[a] dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije“. Besedilo teh določb in sodna praksa Sodišča potrjujeta, da se člen 15 PDEU uporablja le za institucije, urade, organe in agencije Unije ter za dokumente, ki jih imajo, tudi če je te dokumente sestavila druga institucija ali država članica. (
8
) Tudi če člen 15 PDEU razlagamo v povezavi z drugimi določbami primarne zakonodaje, ki se nanašajo na načelo javnosti, kot so drugi odstavek člena 1 PEU, člen 298 PDEU ali člen 42 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, (
9
) ostaja dejstvo, da te določbe podobno kot člen 15 PDEU določajo cilj javne evropske – ne pa nacionalne – uprave. (
10
)
28.
Torej dostop do dokumentov v posesti nacionalnih uprav ni urejen s členom 15 PDEU, ampak z nacionalnimi pravili o dostopu do dokumentov. V postopku v glavni stvari to pomeni, da bo prošnja, naslovljena na Banca d’Italia, za dostop do dokumentov, ki jih je ta sestavila ali ki jih ima, načeloma urejena z italijanskim pravom.
29.
Kar zadeva drugo vprašanje, člen 1 Uredbe št. 1024/2013, naslovljen „Vsebina in opredelitev pojmov“, v prvem odstavku določa, da se „[s] to uredbo […] na [Evropsko centralno banko (v nadaljevanju: ECB)] prenesejo posebne naloge, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami […]“. Torej je jasno, da se Uredba št. 1024/2013 uporablja le za ECB, ne pa tudi za pristojne nacionalne organe, kakršen je Banca d’Italia, ki izvajajo bonitetni nadzor nad kreditnimi institucijami. To je dodatno potrjeno v petem odstavku istega člena, ki določa, da „[t]a uredba ne posega v pristojnosti in z njimi povezana pooblastila pristojnih organov sodelujočih držav članic za opravljanje nadzorniških nalog, ki se s to uredbo ne prenesejo na ECB“. Tako se ne zdi, da bi dejstva iz obravnavane zadeve, ki vključujejo preučitev obveznosti nacionalnega nadzornega organa v zvezi z razkritjem zaupnih informacij, spadala na področje uporabe Uredbe št. 1024/2013.
30.
Torej se zdi, da je edina določba prava Unije, ki jo je mogoče v obravnavani zadevi neposredno upoštevati, tista, ki jo je predložitveno sodišče navedlo v tretjem vprašanju: člen 53(1) Direktive 2013/36. Preden pa se posvetim razlagi te posebne določbe, želim razjasniti dva vidika.
31.
Prvič, ker se člen 15 PDEU za prošnje za dostop do dokumentov, vložene pri nacionalnih organih, ne uporablja, po mojem mnenju člena 53(1) Direktive 2013/36 ni mogoče razlagati ob upoštevanju člena 15 PDEU ali, splošneje, načela Unije, ki določa javnost in preglednost. S tem bi se nevarno približali izogibanju področju uporabe prava Unije in njegovi razširitvi na področja in vprašanja, za katera je jasno, da ni bilo mišljeno, da bi bila urejena z njim.
32.
Vendar, drugič, kot sem že navedel v točki 28 teh sklepnih predlogov, se bodo za prošnjo (kakršna je pritožnikova) nacionalnemu nadzornemu organu (kakršen je Banca d’Italia) za dostop do dokumentov, ki jih ima za namene bančnega nadzora, uporabljala nacionalna pravila o dostopu do dokumentov. Torej je prva stopnja pravil, ki jih je treba uporabiti v obravnavani zadevi, sestavljena iz nacionalnih pravil o dostopu do dokumentov. Druga stopnja pravil nato zajema splošno določbo o poklicni skrivnosti iz prvega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36. Ta določba je na pravu Unije temelječe odstopanje od splošnega načela dostopa do dokumentov, ki je očitno določeno z nacionalnim pravom. Nazadnje, tretjestopenjsko pravilo je tretji pododstavek člena 53(1), ki določa odstopanje od drugostopenjskega pravila. Torej v obravnavani zadevi – kot tudi v kateri koli podobni zadevi, v kateri želi vložnik dostopati do dokumentov, ki jih ima nacionalni organ – določba tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive v praksi pomeni vrnitev k prvostopenjskemu načelu, to je načelu dostopa do dokumentov.
33.
Povedano drugače, če je privzeto pravilo v zvezi z dostopom do dokumentov, določeno z nacionalno zakonodajo, zagotovitev dostopa, potem splošno načelo (prvega pododstavka) člena 53(1) Direktive 2013/36 (in nacionalna pravila, s katerimi je ta določba prenesena) dejansko pomeni odstopanje od tega pravila.
C.
Tretji pododstavek člena 53(1) Direktive 2013/36
1. Izvor pravila
34.
V tej zadevi ima Sodišče prvič priložnost razložiti tretji pododstavek člena 53(1) Direktive 2013/36 oziroma njegova ustrezna predhodnika, in sicer člen 44(1) Direktive 2006/48 in člen 30(1) Direktive 2000/12/ES. (
11
)
35.
Pred tem je obstajala tudi enakovredna določba v členu 12(1) Prve direktive Sveta 77/780/EGS (
12
) (v nadaljevanju: Prva direktiva Sveta). Vendar ta določba ni obstajala v prvotni različici Prve direktive Sveta. Zadnjenavedena je vsebovala zgolj določbo, ki je bila zelo podobna tisti iz zdajšnjega prvega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36. Z njo je bila določena splošna obveznost ohranjanja poklicne skrivnosti, v skladu s katero je bilo zaupne informacije prepovedano „razkriti kateri koli osebi ali organu, razen na temelju zakonsko predpisanih določb“.
36.
Leta 1989 je bila Prva direktiva Sveta spremenjena z Drugo direktivo Sveta 89/646/EGS (
13
) (v nadaljevanju: Druga direktiva Sveta), pri čemer je bil člen 12(1) nadomeščen z novim besedilom, ki je vključevalo zdajšnja pravila iz drugega in tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36.
37.
Sprememba, vpeljana z Drugo direktivo Sveta, je bila sprejeta po tem, ko je Sodišče izreklo sodbo Hillenius. (
14
) Tožeča stranka v tej zadevi je bila občina Hillegom na Nizozemskem. Ta je položila denar na nizozemski banki, ki je bila pozneje razglašena za insolventno. Tožeča stranka je zaprosila za izdajo sklepa o začasnem zaslišanju prič – ta postopek je bil v nizozemskem pravu na voljo pred začetkom postopka, v katerem se vsebinsko odloči o zadevi – tej prošnji pa je bilo tudi ugodeno. C. Hillenius, tožena stranka, je delal za De Nederlandsche Bank (nizozemska centralna banka), ki je bila na podlagi Prve direktive Sveta nadzorni organ. Bil je ena od prič, pozvanih k predložitvi dokazov o insolventnosti. Namen vprašanj, ki so mu bila postavljena, je bil podkrepiti prepričanje tožeče stranke, da centralna banka ni ustrezno nadzirala dejavnosti subjekta v stečaju. C. Hillenius na nekatera vprašanja ni želel odgovoriti z obrazložitvijo, da ga zavezuje bančna tajnost, saj so se vprašanja nanašala na način, kako je nizozemska centralna banka izvajala nadzor.
38.
Sodišče je v sodbi odločilo, da je obveznost ohranjanja poklicne skrivnosti v skladu s členom 12(1) Prve direktive Sveta vključevala tudi izjave zaposlenih pri nadzornem organu, ki nastopajo kot priče v civilnem postopku. (
15
) V zvezi z odstopanjem od prepovedi razkritja zaupnih informacij iz te določbe – „razen na temelju zakonsko predpisanih določb“ – je Sodišče menilo, da mora glede na to, da nacionalna zakonodaja ne vsebuje jasnih smernic, nacionalno sodišče poiskati ravnotežje „med interesom za to, da se ugotovi resnica, ki je temeljni interes izvajanja sodne oblasti, in interesom ohranjanja zaupnosti nekaterih vrst informacij […] Nacionalno sodišče mora pri tehtanju teh interesov zlasti odločiti – če je to v obravnavani zadevi potrebno – kolikšno težo je treba v skladu s členom 12(2) Direktive pripisati dejstvu, da je bila zadevna informacija pridobljena od pristojnih organov drugih držav članic.“ (
16
)
39.
Štiri leta po sodbi Hillenius je bil člen 12(1) bistveno spremenjen z Drugo direktivo Sveta. Besedna zveza „razen na temelju zakonsko predpisanih določb“ je bila nadomeščena s prepovedjo razkritja zaupnih informacij, „razen v obliki povzetka ali zbirnih informacij, tako da posameznih institucij ni mogoče prepoznati, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo“. Ta navedba je bila torej zelo podobna besedilu sedanjega drugega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36. Poleg tega je bilo dodano pravilo, trenutno vsebovano v tretjem pododstavku člena 53(1), ki je ostalo praktično nespremenjeno.
40.
Zgodovina in okvir sprejetja člena 53(1) Direktive 2013/36 razkrivata dvoje.
41.
Prvič, iz zgodovine sprejetja člena 53(1) Direktive 2013/36 je razvidno, da zakonodajalec Unije sprva ni menil, da je treba določiti posebna, na pravu Unije temelječa odstopanja od načela varovanja poklicne skrivnosti. Preprosto je napotil na odstopanje, predvideno z nacionalno zakonodajo. Sama odstopanja so se šele pozneje „evropeizirala“.
42.
Drugič, besedilo člena 53(1) Direktive 2013/36 (če ga primerjamo z njegovimi predhodnimi različicami) se je dokaj spremenilo, zlasti v zvezi z odstopanji iz te določbe. Torej besedilo teh odstopanj prav gotovo ni vklesano v kamen.
43.
Ta ugotovitev je še dodatno podkrepljena z dejstvom, da se zdi besedilo vzporednih aktov prava Unije, ki vključujejo podobne vrste določb, drugačno. Besedilo člena 76(1) in (2) Direktive 2014/65/EU (
17
) (ki je nadomestil enake določbe člena 54(1) in (2) Direktive 2004/39/ES (
18
)) je podobno besedilu člena 53(1) Direktive 2013/36. Natančneje, določba, ki je podobna – ne pa enaka – tretjemu pododstavku člena 53(1) Direktive 2013/36, je člen 76(2) Direktive 2014/65. (
19
) Še ena podobna – ne pa enaka – določba je člen 102(1) Direktive 2009/65/ES. (
20
) To je v popolnem nasprotju s pristopom iz člena 25(1) Direktive 2004/109/ES, (
21
) ki po enaki logiki kot izvorna različica Prve direktive Sveta preprosto napotuje na morebitna odstopanja, določena z nacionalno zakonodajo. Kar zadeva razkritje informacij evropskih nadzornih organov, člen 70 Uredbe (EU) št. 1093/2010 (
22
) in člen 70 Uredbe (EU) št. 1095/2010 (
23
) vsebujeta splošno pravilo glede obveznosti poklicne skrivnosti ter odstopanja, kar zadeva kazensko pravo in razkritje v obliki povzetka ali zbirnih informacij, ne dovoljujeta pa nobenega odstopanja v zvezi s civilnimi ali gospodarskimi postopki.
44.
Skratka, ob upoštevanju take zgodovinske in kontekstualne raznolikosti ne le v točnem besedilu, ampak tudi v pristopih menim, da je potrebne nekaj zdrave mere distance do trditev, s katerimi se vztraja pri tem, da bi – če tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36 v različici, kakršna je v veljavi danes, ne bi razlagali čim ožje – usodno ogrozili učinkovit nadzor nad kreditnimi institucijami in investicijskimi podjetji. Zdi se, da je bilo v preteklosti in je še vedno v vzporednih ureditvah (ki prav gotovo niso nič manj občutljive) besedilo pravil drugačno in včasih manj omejevalno, pa se očitno zato celotna zgradba še ni takoj sesula niti ni razpadla.
2. Razlaga pojma „v civilnem ali gospodarskem postopku“: zadeva Altmann
45.
Predložitveno sodišče kot nesporno obravnava to, da so informacije, do katerih želi dostopati pritožnik, zaupne in da ne zadevajo nobenih tretjih oseb, ki poskušajo rešiti BNI. Ob tem še navaja (kar je bilo potrjeno na obravnavi), da je BNI (še vedno) v postopku prisilne likvidacije. Torej se edino še odprto vprašanje v zvezi z razlago tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36 (
24
) v obravnavani zadevi nanaša na področje uporabe izraza „v civilnem ali gospodarskem postopku“.
46.
V zvezi s tem pritožnik meni, da ima pravico dostopa do dokumentov, za katere je zaprosil pri Banca d’Italia, ker jih namerava uporabiti za namene (morebitnega) civilnega ali gospodarskega postopka. Po drugi strani Banca d’Italia meni, da bi bilo mogoče dostop do teh dokumentov odobriti le med civilnim ali gospodarskim postopkom (ki še teče).
47.
Z obravnavano zadevo ima Sodišče prvič priložnost razložiti pojem „v civilnem ali gospodarskem postopku“ iz člena 53(1) Direktive 2013/36. Vendar pa je v sodbi Altmann in drugi (
25
) že razložilo vzporeden pojem v okviru podobne določbe iz člena 54(1) in (2) Direktive 2004/39.
48.
A. in T. Altmann ter druge tožeče stranke so zaprosili za dostop do dokumentov in informacij, ki jih je imel Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (nemški zvezni urad za nadzor finančnih storitev; v nadaljevanju: BaFin), v zvezi z družbo Phoenix Kapitaldienst GmbH (v nadaljevanju: Phoenix), investicijskim podjetjem, katerega poslovni model je bil v glavnem usmerjen v naložbeno goljufijo velikega obsega. Družba Phoenix je prenehala poslovati, pozneje pa je bil v zvezi z njo uveden postopek prisilne likvidacije. Sprva je bil uveden kazenski postopek zoper dva njena vodstvena delavca. Nato so A. in T. Altmann in drugi vlagatelji vložili prošnjo za dostop do dokumentov, ki pa ji je BaFin le delno ugodil. Dostop do nekaterih dokumentov je bil zavrnjen z obrazložitvijo, da zanje velja dolžnost varovanja poklicne skrivnosti, določena z nemško zakonodajo o prenosu Direktive 2004/39. Tožeče stranke so zatem zoper odločbo BaFin vložile tožbo pri nemškem sodišču. To sodišče je Sodišču predložilo vprašanje v zvezi s tem, ali je mogoče glede na dejstvo, da so zahtevane informacije povezane s kaznivimi dejanji in drugimi resnimi kršitvami zakona, odstopiti od dolžnosti varovanja poklicne skrivnosti, ki izhaja iz Direktive.
49.
Sodišče je ob sklicevanju na sodbo Hillenius navedlo, da „[u]činkovito delovanje sistema nadzora dejavnosti investicijskih podjetij […] zahteva, naj se nadzorovanim podjetjem in pristojnim organom zagotovi, da bodo zaupne informacije načeloma ostale zaupne“, (
26
) k čemur je dodalo, da bi neobstoj take poklicne skrivnosti „ogrozil nemoteno posredovanje zaupnih informacij, ki so potrebne za izvajanje nadzora“. (
27
)
50.
Vendar je člen 54 Direktive 2004/39 določal tudi odstopanja od splošne prepovedi razkritja zaupnih informacij. Sodišče je v okviru preučevanja teh odstopanj obravnavalo odstopanje, ki se uporablja „brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo“, iz člena 54(1), (
28
) in odstopanje, ki se uporablja „v civilnem ali gospodarskem postopku“, iz člena 54(2) Direktive. V zvezi z zadnjenavedenim je menilo, da „dolžnost varovanja poklicne skrivnosti brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo, ne [bi] veljala le, če so izpolnjeni trije pogoji [iz člena 54(2)], in sicer da zaupne informacije ne zadevajo tretjih oseb, da se razširijo v civilnem ali gospodarskem postopku in da je to potrebno za izvajanje postopka“. (
29
) Sodišče je ugotovilo, da „iz predložitvene odločbe ne izhaja, da bi [v] postop[ku] v glavni stvari, ki se nanaša na upravni postopek v zvezi z zahtevo po dostopu do informacij in dokumentov, ki jih ima nacionalni nadzorni organ na podlagi [upoštevne nemške zakonodaje], […] šlo za civilni ali gospodarski postopek, ki bi ga začele tožeče stranke v postopku v glavni stvari“. (
30
)
51.
Zanimiva je ugotovitev, da izraza „in the course of“ („med“), uporabljenega v angleški različici sodbe, v besedilu člena 54(2) Direktive 2004/39 ni. (
31
) Poleg tega je Sodišče dodalo, da prošnja iz te zadeve ni bila vložena v postopku, „ki bi ga začele tožeče stranke“, kar bi bilo mogoče razumeti, kot da bi moral biti za uporabo tega pravila postopek že začet.
52.
Vendar pa Sodišče ni izrecno navedlo, da mora za uporabo člena 54(2) Direktive 2004/39 civilni ali gospodarski postopek že teči. To je v nasprotju s sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca N. Jääskinena v tej zadevi, ki je poudaril, da je treba to pravilo razlagati ozko. Poudaril je, da „je zakonodajalec Unije dovolil razkritje v civilnem in gospodarskem postopku, in ne za namene takih postopkov. Posledično se v skladu z besedilom izjeme, ki jo je treba razlagati ozko, za uporabo člena 54(2) Direktive 2004/39 vedno zahteva civilni ali gospodarski postopek, ki že teče. (
32
) Po njegovem mnenju „z navedeno izjemo ni zajeta prošnja, katere cilj bi bil dobiti dostop do zaupnih informacij, ki jih ima pristojni nadzorni organ, da bi se raziskalo, ali bi bile katere od teh informacij lahko koristne za poznejšo samostojno tožbo, ki ne spada v okvir obstoječega civilnega ali gospodarskega postopka“. (
33
)
3. Zakaj sodbe Altmann ne bi smeli še dodatno razširiti?
53.
Besedilo tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36 in člena 54(2) Direktive 2004/39 je dokaj podobno. Torej bi lahko trdili, da bi bilo treba pristop iz sodbe Altmann uporabiti tudi v obravnavani zadevi, kot so navedle Banca d’Italia, italijanska in portugalska vlada ter Komisija. Vse namreč menijo, da bi bilo treba sodbo Altmann razlagati, kot da se z njo zahteva, da mora za uporabo člena 54(2) Direktive 2004/39 civilni ali gospodarski postopek že teči.
54.
Če bi tako razlago po analogiji uporabili za obravnavano zadevo, bi to pomenilo, da se odstopanje od (splošne) prepovedi razkritja informacij, določeno v tretjem pododstavku člena 53(1) Direktive 2013/36, ne bi uporabljalo. Prošnja za dostop do dokumentov ni bila vložena med civilnim ali gospodarskim postopkom, ampak nasprotno za namene takega postopka. Tako bi bil pritožniku preprečen dostop do katerega koli dokumenta ali informacije.
55.
Naj še enkrat poudarim, da Sodišče v sodbi Altmann – v nasprotju z generalnim pravobranilcem N. Jääskinenom v sklepnih predlogih – ni izrecno navedlo, da je pogoj za uporabo navedene določbe to, da postopek teče. Pa tudi če bi Sodišče implicitno postavilo tak pogoj, je po mojem mnenju kar nekaj razlogov za to, da bi bila uporaba takega pravila po analogiji za obravnavano zadevo problematična in bi povzročila zelo vprašljive rezultate. Pred kratko predstavitvijo nekaterih takih problematičnih vidikov (c) bom opredelil pravne (a) in dejanske razlike (b), zaradi katerih se zadeva Altmann razlikuje od obravnavane zadeve.
a) Pravne razlike
56.
Čeprav sta tretji pododstavek člena 53(1) Direktive 2013/36 in člen 54(2) Direktive 2004/39 res dokaj podobni določbi, se njuni točni besedili tudi razlikujeta.
57.
Prvič, medtem ko je na podlagi člena 54(2) Direktive 2004/39 zaupne informacije dovoljeno razkriti le, če „ne zadevajo tretjih oseb“, je na podlagi tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36 take informacije dovoljeno razkriti, če „ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo“ (moj poudarek). Torej je z zadnjenavedeno določbo zoženo področje uporabe prepovedi razkritja informacij v zvezi s tretjimi osebami: ta prepoved zajema le zaupne informacije, ki se nanašajo ne na katero koli tretjo osebo (kot je bilo to določeno v Direktivi 2004/39), ampak le na tretje osebe, ki poskušajo rešiti kreditno institucijo, zoper katero je uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije. Povedano drugače, to pomeni, da je na podlagi Direktive 2013/36 možnost dovoliti razkritje širša kot na podlagi Direktive 2004/39.
58.
Drugič, medtem ko je s členom 54(2) Direktive 2004/39 dovoljeno razkritje zaupnih informacij v civilnem ali gospodarskem postopku, „če je to potrebno za izvajanje postopka“, (
34
) je precej pomembno dejstvo, da Direktiva 2013/36 ne vsebuje nobene take omejitve. Torej je besedilo Direktive 2004/39 ožje od besedila Direktive 2013/36. Neobstoj take zahteve v tretjem pododstavku člena 53(1) Direktive 2013/36 znova dopušča več manevrskega prostora za razkritje, kot ga je na voljo na podlagi Direktive 2004/39.
59.
Tretjič in dokaj postransko, v nekaterih jezikovnih različicah se sam pojem „v civilnem ali gospodarskem postopku“ v direktivah razlikuje. To zlasti velja – kot je na ustni obravnavi poudaril pritožnik – za njuno italijansko različico, pa tudi za nekatere druge jezikovne različice. (
35
) Vendar je v spet drugih jezikovnih različicah v obeh direktivah uporabljen isti pojem. (
36
)
60.
Skratka, tretji pododstavek člena 53(1) Direktive 2013/36 je širša določba kot člen 54(2) Direktive 2004/39. Ali če pogledamo z druge plati, možnost nerazkritja v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, je ožja. Zaradi te razlike – znova ob upoštevanju tako zgodovinskega razvoja te določbe kot tudi drugih vzporednih aktov, s katerimi je urejeno isto vprašanje (
37
) – se porajajo dvomi o tem, ali je zakonodajalec Unije, če je že nameraval kakor koli uskladiti zakonodajo, res želel, da bi imeli obe določbi enako področje uporabe.
b) Dejanske in kontekstualne razlike
61.
Poleg pravnih razlik med obravnavano zadevo in zadevo, v kateri je bila izrečena sodba Altmann, bi želel poudariti še dvoplastno dejansko in kontekstualno razliko med tema zadevama na nacionalni ravni.
62.
Prvič, s postopkovnega vidika se obravnavana zadeva nanaša na tipičen scenarij dostopa do dokumentov, ki je skoraj povsem ločen od postopka zaradi insolventnosti kot takega. Na ustni obravnavi je bilo potrjeno, da postopek prisilne likvidacije v zvezi z BNI še poteka in da je pritožnik v njem sodeloval kot nezavarovani upnik. Vendar je očitno, da mu dostopa do dokumentov, kakršni so tisti, za katere je zaprosil pri Banca d’Italia, v postopku likvidacije ne bi bilo mogoče odobriti na podlagi prošnje likvidacijskim upraviteljem. Razlog za to je preprost: dokumenti, za kakršne je zaprosil, niso v njihovi posesti. Tako je razprava o tem, ali bi bilo mogoče postopek zaradi insolventnosti kot tak obravnavati kot „civilni ali gospodarski postopek“ v smislu člena 53(1) Direktive 2013/36 in ali bi bilo v njem morda mogoče zaprositi za dokumente, za kakršne je zaprosil pritožnik, precej brezplodna, saj ta v okviru navedenega postopka nikakor ne bi mogel prejeti dokumentov, do kakršnih je želel dostopati.
63.
Drugič, kar zadeva naravo dokumentov, za katere je bilo zaprošeno, sta pritožnik in Banca d’Italia na ustni obravnavi potrdila, da se je pritožnikova prošnja za dostop nanašala samo in izključno na dokumente, ki jih je pripravila Banca d’Italia v zvezi s svojim nadzorom nad BNI. Pritožnik tako želi pridobiti dostop do dokumentov, ki jih je sestavil javni organ v okviru svojih nadzornih nalog, da bi tako preveril, ali morda obstaja materialna podlaga za to, da bi zoper ta organ vložil tožbo za ugotovitev odgovornosti države.
64.
Nasprotno pa so bili dokumenti, do katerih so poskusile pridobiti dostop tožeče stranke v zadevi Altmann, poročila revizorjev, interne izjave, poročila, korespondenca, dokumenti, dogovori, pogodbe, uradni zaznamki in dopisi v zvezi z internimi dejavnostmi družbe, zoper katero je bil uveden postopek prisilne likvidacije. (
38
) Zadevni dokumenti so bili torej zasebni dokumenti ali interni dokumenti družbe, ki jih je imel v posesti nemški nadzorni organ BaFin.
65.
S temi razlikami se jasno postavlja v ospredje temeljno in širše vprašanje, na katerem temelji obravnavana zadeva: ali je nameraval zakonodajalec Unije, ko je sprejel člen 53(1) Direktive 2013/36, z neobravnavo možnosti, da se kadar koli zagotovi kakršen koli upravni dostop do kakršnega koli dokumenta, povezanega s poklicno skrivnostjo na nacionalni ravni, to možnost povsem izključiti in po isti logiki izključiti tudi to, da bi take dokumente pridobila upravna sodišča med nadzorom nad kakršno koli upravno odločbo o zavrnitvi dostopa do takih dokumentov? Ali pa je to nasprotno posledica preproste zakonodajne opustitve vključitve tovrstnega dostopa, kar pa v povezavi z zelo ozko razlago besedila tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36 povzročila nekoliko absurdne rezultate?
c) Praktične težave razširitve sodbe Altmann
66.
Nazadnje – ali po mojem mnenju predvsem – bi razširitev pristopa iz sodbe Altmann po analogiji na obravnavano zadevo – če bi znova predpostavili, da je treba navedeno zadevo razlagati, kot da se z njo zahteva, da civilni ali gospodarski postopek teče – povzročila nekaj praktičnih težav.
67.
Prvič, ta pristop močno spominja na vstop v začarani krog: da bi oseba lahko opredelila, ali je sploh smiselno vložiti tožbo, mora najprej vložiti tožbo. Cinik (ali realist, odvisno od zornega kota) bi morda pripomnil, da je negotovost sestavni del postopka pred sodiščem. Vendar bi morda v nasprotju z neizogibnimi omejitvami možnosti natančne opredelitve lege podatomskih delcev v katerem koli danem trenutku uporaba (Heisenbergovega) načela nedoločnosti (
39
) za sodne postopke morala ostati izjema. To še toliko bolj drži v primeru vložnikov, ki so že utrpeli precejšnje izgube in ki se morajo za to, da bi ugotovili, ali bi jim bilo lahko kar koli od teh izgub morda povrnjeno ali ne, podati na negotovo sodno „ribiško odpravo“, ki vključuje nadaljnje precejšnje stroške. Ne samo, da se zdi tak rezultat precej problematičen za posameznega vložnika, ampak je bolj kot ne nesmiseln tudi z vidika dobrega izvajanja sodne oblasti na nacionalni ravni.
68.
Na to se navezuje dodatna težava: v številnih državah članicah razkritje v predsodnem postopku v tovrstnih zadevah z nacionalnim procesnim pravom ni predvideno. Torej bi moral posameznik, da bi lahko zaprosil za to, da sodišče odredi razkritje informacij, izvesti že vse postopke za vložitev odškodninske tožbe. Če nacionalno sodišče take tožbe takoj ne zavrne kot očitno neutemeljene ali celo kot fiktivne, lahko vložnik zgolj upa, da bo krivico (nezakonitost) ter vzročno zvezo med njo in zatrjevano škodo (kar bi bil verjetno edini element odškodninske tožbe, ki bi ga lahko posameznik utemeljil) ugotovilo samo sodišče.
69.
Kot je potrdila italijanska vlada na ustni obravnavi, v Italiji v tovrstnih postopkih ni mogoče nikakršno razkritje v predsodnem postopku. Lahko bi sicer trdili, da bi morale zaradi učinkovitega uveljavljanja pravic na podlagi prava Unije države članice zagotoviti tako razkritje, da bi tako omogočile dostop do učinkovitega pravnega sredstva in/ali poštenega sojenja v skladu s členom 47 Listine.
70.
Menim, da tak pristop ne bi bil najbolj smiseln. To bi dejansko pomenilo, da bi namesto soočenja z izvorno težavo, to je vprašljivo zasnovo člena 53(1) Direktive 2013/36, in odprave težave pri viru s podajo razumne razlage te določbe navedena težava postala z razlagalnega vidika zamrznjena, nato pa bi jo dejansko prevalili na sodne sisteme držav članic. Prav dejstvo, da ureditev razkritja v predsodnem postopku v večini civilnopravnih sistemov, ki urejajo civilni postopek, ni najpreprostejša, je bil razlog za to, da je zakonodajalec Unije vključil pravila o razkritju dokazov v Direktivo 2014/104/EU (
40
) na področju odškodninskih tožb za kršitve konkurenčnega prava.
71.
Nasprotno pa ne obstajajo nikakršna podobna pravila Unije o razkritju na področju bančnega nadzora. Torej bi imele osebe, kakršna je pritožnik v postopku v glavni stvari, le malo možnosti za pridobitev dostopa do dokumentov v zvezi z nalogami, ki jih opravlja nadzorni organ, razen če je to mogoče na podlagi pravil o dostopu do dokumentov. V obravnavani zadevi to še toliko bolj drži, ker si pritožnik – kot sem navedel v točki 62 teh sklepnih predlogov – dostopa do teh dokumentov ni mogel zagotoviti v postopku zaradi insolventnosti prek prošnje likvidacijskim upraviteljem, pristojnim za likvidacijo BNI.
72.
Drugič, treba je poudariti, da bi lahko pojem „zaupne informacije“ razlagali zelo široko. (
41
) Razširitev tega širokega pristopa na razlago tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36 bi lahko povzročila pretirano zoženje v njem določenega odstopanja. Tako bi namreč kakršne koli in vse informacije v zvezi s kreditno institucijo pomenile zaupne informacije.
73.
Tretjič, s sistemskega vidika ne vidim nobenega prepričljivega razloga za to, da bi bilo treba člen 53(1) Direktive 2013/36 razlagati tako, da bi bila z njim izključena možnost za upravna sodišča, ki izvajajo sodni nadzor nad upravno odločbo, (
42
) da dostopajo do zaupnih informacij kreditnih institucij, zoper katere je bil uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, če take informacije potrebujejo za izpeljavo svojega postopka. Edini okoliščini, izrecno predvideni s to določbo, sta okoliščini „primerov, za katere velja kazensko pravo“, in „civilnih ali gospodarskih postopkov“. Bi bilo treba to razumeti, kot da je upravnim sodiščem, ki izvajajo nadzor nad upravnimi odločbami, kategorično preprečen dostop do zaupnih informacij?
74.
Da bi odgovorili na to vprašanje, je treba preveriti, na kakšni logiki bi lahko temeljila odstopanja od prepovedi razkritja zaupnih informacij, določena v členu 53(1). Če so bila ta odstopanja oblikovana na predpostavki, da se dostop do zaupnih informacij lahko zagotovi le, kadar je navedeni dostop pod nadzorom sodišča, potem ne vidim razloga za izključitev dostopa pod nadzorom upravnega sodišča. Na misel mi pride več pravnih zahtevkov, (
43
) v zvezi s katerimi upravna sodišča potrebujejo dostop do takih zaupnih informacij.
75.
Če pa so bila, nasprotno, ta odstopanja oblikovana na predpostavki, da mora o tem, katere informacije je mogoče razkriti, katere pa morajo ostati zaupne, odločiti strokovnjak, potem dejansko menim, da so nadzorni organi (v obravnavani zadevi Banca d’Italia) – ob upoštevanju njihove strokovne usposobljenosti in znanja – v najboljšem položaju za izvedbo take presoje. Tako se zdi izključitev kakršne koli možnosti za razkritje na podlagi nacionalne zakonodaje o dostopu do dokumentov ob hkratnem posrednem napeljevanju na to, da je katero koli prvostopenjsko civilno sodišče v boljšem položaju za odreditev takega razkritja v katerem koli civilnem ali gospodarskem postopku, ki morda teče pred njim, nekoliko nenavadna. Kakor koli že, nad odločitvami nadzornih organov v zvezi s tem lahko vedno opravi nadzor upravno sodišče.
76.
Skratka, priznati moram, da imam z razumskega vidika precej težav s sprejetjem razlage tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36, kakršno predlagajo Banca d’Italia, italijanska in portugalska vlada ter Komisija.
4. (Alternativna) razlaga tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36
77.
Ob upoštevanju zgoraj navedenih pravnih in dejanskih razlik med obravnavano zadevo in zadevo Altmann, še zlasti pa praktičnih težav, ki nastanejo v primeru ozke razlage te določbe, predlagam bolj dodelano razlago tretjega pododstavka člena 53(1) Direktive 2013/36. Menim, da je treba možnost razkritja zaupnih informacij „v civilnem ali gospodarskem postopku“ v smislu te določbe razumeti kot „za namen civilnega ali gospodarskega postopka“.
78.
K temu želim dodati tri takojšnja pojasnila.
79.
Prvič, tudi v primeru take razlage besedne zveze „v civilnem ali gospodarskem postopku“ je jasno, da bi se še naprej uporabljali ostali pogoji, določeni s tretjim pododstavkom člena 53(1). To pomeni, da bi se bilo mogoče na to določbo sklicevati le, prvič, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, ter drugič in še pomembneje, za dostop do zaupnih informacij, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo.
80.
Drugič, povsem jasno je, da taka razlaga nikakor ne pomeni, da se nenadoma zagotovi neomejen dostop do zaupnih informacij v zvezi s kreditno institucijo, zoper katero je bil razglašen stečaj ali postopek prisilne likvidacije, kateri koli osebi, ki trdi, da bi morda lahko nekega dne vložila civilni ali gospodarski zahtevek. S tega vidika „za namen civilnega ali gospodarskega postopka“ v bistvu pomeni z namenom, da
se omogoči uvedba civilnega ali gospodarskega postopka. Logično je, da to lahko vsekakor zajema le osebe, ki jih stečaj ali likvidacija kreditne institucije neposredno zadeva, kot so vlagatelji, stranke ali zaposleni. Torej bi bil krog oseb, ki bi jim bilo mogoče zagotoviti dostop, omejen zgolj na osebe, ki lahko prima facie razumno trdijo, da sta jim je stečaj oziroma likvidacija neposredno škodovala.
81.
Tretjič in dokaj pomembno, taka razlaga nadzornim organom omogoča celosten nadzor nad informacijami, ki jih je dejansko mogoče razkriti. Nadzor tako nad tem, kdo lahko dostopa do zaupnih informacij, kot tudi nad tem, do katerih zaupnih informacij je mogoče dostopati, bi bil namreč v rokah organov, ki obravnavajo dostop do dokumentov na nacionalni ravni. V primeru, kakršen je tisti iz postopka v glavni stvari, bi se prošnja za razkritje najprej naslovila na nacionalni nadzorni organ. Nato bi nadzor nad odločitvijo tega organa seveda lahko opravilo upravno sodišče. Tako bi se v celoti ohranila logika nadzorovanega razkritja zaupnih informacij, za katero je mogoče trditi, da na njej temelji člen 53(1) Direktive. S takim dvojnim nadzorom gotovo ni velike nevarnosti za kakršne koli preveč daljnosežne posledice: o tem, kdo lahko dostopa do česa, bi vedno odločil nadzorni organ pod nadzorom pristojnega nacionalnega sodišča.
82.
Potrebne so še tri sklepne pripombe o širšem okviru, v katerem se Sodišču predlaga, naj razloži posebno določbo Direktive 2013/36.
83.
Prvič, posamezne zadevne interese je treba razumno uravnotežiti. To je bilo potrjeno že v sodbi Hillenius, (
44
) v kateri je Sodišče navedlo, da mora nacionalno sodišče poiskati razumno ravnotežje med različnimi interesi, ki se pojavijo ob sprožitvi uporabe (predhodnika) tretjega pododstavka člena 53(1).
84.
Med „običajnim“ delovanjem kreditne institucije je varovanje poklicne skrivnosti in zaupnih informacij na podlagi Direktive 2013/36 temeljnega pomena. Varovanje poklicne skrivnosti in zaupnost sta namreč pravilo. Kot pa je navedeno v samem tretjem pododstavku člena 53(1) Direktive 2013/36, se navedeno privzeto pravilo začne spreminjati, ko je zoper kreditno institucijo „uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije“.
85.
Seveda ne napeljujem na to, da potreba po varovanju zaupnih informacij preprosto izgine, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek likvidacije. Še naprej bo obstajala potreba po varovanju nekaterih zaupnih informacij (na primer v zvezi s strokovnim znanjem in izkušnjami družbe, njenimi poslovnimi praksami itd.), saj imajo te lahko še vedno vrednost kot del sredstev, ki jih je mogoče unovčiti ob likvidaciji subjekta. (
45
) Dalje, kar zadeva informacije v zvezi s tretjimi osebami, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo, je zaupnost vsekakor zagotovljena s členom 53(1). Nazadnje, zavarovati bo treba tudi javni interes za nemoteno delovanje sistema bonitetnega nadzora.
86.
Te pridržke v celoti priznavam in želim dejansko povedati zgolj to, da se splošno ravnotežje interesov po tem, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj, začne spreminjati. (Trajno) zahtevo po varovanju interesov, navedenih v prejšnji točki, bo treba znova uravnotežiti ob upoštevanju dveh dodatnih novonastalih interesov: prvič, (zasebnih) interesov oseb, ki so zaradi likvidacije kreditne institucije utrpele škodo in ki jim je treba zlasti omogočiti, da zahtevajo odškodnino. Drugič, tu je še legitimni (javni) interes za seznanjenost s tem, kaj je šlo narobe, da se tako ugotovi, ali je šla kreditna institucija v stečaj zgolj zaradi svojih dejanj ali pa je to morda vsaj delno povzročil nadzorni organ.
87.
Dejstvo, da je treba, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj, upoštevati vse te legitimne interese, znova govori v prid bolj dodelani razlagi člena 53(1) Direktive 2013/36.
88.
Drugič, zelo verjetno je, da se bosta novonastala interesa, ki se pojavita, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj, dopolnjevala. To, da se dostop do dokumentov omogoči osebam, ki želijo vložiti tožbo za zavarovanje svojih zasebnih interesov, bo posredno – če in ko bo taka tožba vložena – pripomoglo k zavarovanju javnega interesa za nadzor nad dejavnostmi nadzornih organov. Poleg tega bi lahko to koristilo tudi javnemu interesu za splošno nemoteno delovanje sistema bonitetnega nadzora. Zagotavljanje višje ravni nadzora nad nadzornimi organi – čeprav posrednega prek tožb, ki jih pri nacionalnem sodišču vložijo zasebne stranke – bo namreč verjetno povzročilo izboljšanje ne le prevzemanja odgovornosti teh organov, ampak tudi kakovosti njihovega dela. (
46
)
89.
Za konec je potrebna še tretja pripomba glede samega dojemanja bonitetnega nadzora. Na splošno je Sodišče potrdilo potrebo po ohranitvi zaupnosti nekaterih vrst informacij, da se ne ogrozi posredovanje informacij med nadzorovanimi subjekti in nadzornimi organi s končnim ciljem zavarovanja nemotenega delovanja sistema bonitetnega nadzora kreditnih institucij in investicijskih podjetij. (
47
)
90.
Naj še enkrat poudarim, da vsekakor priznavam temeljni pomen nemotenega delovanja sistema bonitetnega nadzora, vzpostavljenega z Direktivo 2013/36. Vendar je težava s to trditvijo – kot se je pokazalo tudi v obravnavanem postopku – v tem, da se zdi sklicevanje nanjo na dokaj visoki ravni abstrakcije in da vsebuje zelo malo podrobnosti glede tega, kako točno bi bil navedeni nadzor ogrožen. V konkretnem primeru, kakršen je obravnavani, ne vidim nobenega razloga za to, da bi ta trditev v praksi povzročila imuniteto kreditnih institucij – in po potrebi samih nadzornih organov – pred tožbami, ki jih vložijo oškodovanci, ki trdijo, da so utrpeli škodo zaradi zatrjevanega slabega upravljanja kreditne institucije in/ali zaradi slabega delovanja sistema bonitetnega nadzora. (
48
) Torej ni nobenega razloga za trditev, da bi omejeni mehanizem razkritja, ki je na voljo le v primeru stečaja ali likvidacije ter je pod nadzorom nadzornega organa in pristojnih sodišč, nujno ogrozil nemoteno delovanje sistema bonitetnega nadzora, ker naj bi bilo s tem ogroženo posredovanje zaupnih informacij med nadzorovanimi subjekti in nadzornimi organi.
91.
Skratka, kljub retoriki, ki s poudarjanjem pomena zaupnosti in vzajemnega zaupanja včasih bolj spominja na komunikacijo med enakimi, je morda vredno spomniti, da posredovanje informacij kreditnih institucij ali investicijskih podjetij nadzornim organom na podlagi Direktive 2013/36 ni vprašanje dobre volje, ampak je to zakonsko določena obveznost, naložena nekaterim podjetjem, ki delujejo na nekaterih trgih. Čeprav sta torej zaupnost in vzajemno zaupanje gotovo dobrodošla in se spodbujata, ju kljub temu ne bi smeli poudarjati do te skrajnosti, da bi pozabili na dejstvo, da tisto, kar je treba opraviti, ni niti bonitetna zaupnost niti bonitetno zaupanje, ampak je to bonitetni nadzor.
V. Predlog
92.
Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je zastavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori:
Tretji pododstavek člena 53(1) Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES je treba razlagati tako, da se možnost razkritja zaupnih informacij „v civilnem ali gospodarskem postopku“ uporablja za položaj, v katerem želi oseba na podlagi nacionalnih pravil o dostopu do dokumentov pridobiti dostop do dokumentov v zvezi z nadzorom kreditne institucije z namenom, da bi presodila o možnosti, da zoper pristojni nadzorni organ vloži zahtevek za povrnitev škode, ki naj bi jo ta oseba utrpela zaradi stečaja ali likvidacije kreditne institucije.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL 2013, L 176, str. 338).
(
3
)	Oziroma določbo, ki je bila predhodnica tega člena in na katero se je prvotno skliceval pritožnik, to je člen 44 Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL 2006, L 177, str. 1). Vendar je bila Direktiva 2006/48 medtem razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2013/36. Torej se za obravnavano zadevo uporablja zadnjenavedena direktiva, ki je tudi direktiva, v zvezi s katero je predložitveno sodišče postavilo tretje vprašanje.
(
4
)	Sodba z dne 23. januarja 2018, F. Hoffmann-La Roche in drugi (C‑179/16, EU:C:2018:25, točka 45).
(
5
)	Glej na primer sodbo z dne 27. februarja 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, točka 30). Glej sodbi z dne 26. februarja 2015, Matei (C‑143/13, EU:C:2015:127, točke od 39 do 41), ali z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, točke od 29 do 31).
(
6
)	Ne glede na to, ali je razlog za to dejstvo, da ima pritožnik morda še vedno pravni interes za izrek ugotovitvene sodbe, ali – kot sta potrdili stranki na ustni obravnavi – dejstvo, da je pritožnik po tem, ko je predložitveno sodišče vložilo ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, zaprosil za dostop do dodatnih dokumentov, do katerih mu Banca d’Italia še ni zagotovila dostopa.
(
7
)	Uredba Sveta z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63).
(
8
)	Sodba z dne 18. julija 2017, Komisija/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, točka 49). Po sprejetju Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) je bilo tako imenovano „pravilo avtorja“ odpravljeno (glej sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 56), tako da je odločilni dejavnik pri določanju upoštevnosti Uredbe št. 1049/2001 to, ali je dokument v posesti institucije, ne glede na to, kdo je njegov avtor.
(
9
)	Ki vsebuje „pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije“.
(
10
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2017, Komisija/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, točka 52).
(
11
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 272).
(
12
)	Prva direktiva Sveta z dne 12. decembra 1977 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov v zvezi z izvajanjem poslov kreditnih institucij (UL 1977, L 322, str. 30).
(
13
)	Druga direktiva Sveta 89/646/EGS z dne 15. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov v zvezi z izvajanjem poslov kreditnih institucij, ki spreminja Direktivo 77/780/EGS (UL 1989, L 386, str. 1).
(
14
)	Sodba z dne 11. decembra 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495).
(
15
)	Sodba z dne 11. decembra 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, točki 28 in 29).
(
16
)	Sodba z dne 11. decembra 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, točka 33).
(
17
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU (UL 2014, L 173, str. 349).
(
18
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 263).
(
19
)	Ta člen določa: „Kadar je bil zoper investicijsko podjetje, upravljavca trga ali regulirani trg uveden stečajni postopek ali postopek prisilne likvidacije, se lahko zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, razširijo v civilnem ali gospodarskem postopku, če je to potrebno za izvajanje postopka.“ Moj poudarek.
(
20
)	Direktiva 2009/65/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o kolektivnih naložbenih podjemih za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje (KNPVP) (UL 2009, L 302, str. 32). V drugem pododstavku člena 102(1) je določeno: „Vendar se lahko zaupni podatki, ki ne zadevajo tretjih strank, vključenih v poskuse reševanja, razkrijejo v civilnih ali gospodarskih postopkih, kadar gre KNPVP ali podjetje, ki prispeva k njegovi poslovni dejavnosti, v stečaj ali obvezno likvidacijo.“ Moj poudarek.
(
21
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 2004 o uskladitvi zahtev v zvezi s preglednostjo informacij o izdajateljih, katerih vrednostni papirji so sprejeti v trgovanje na reguliranem trgu, in o spremembah Direktive 2001/34/ES (UL 2004, L 390, str. 38). V drugem stavku člena 25(1) je določeno: „Informacij, ki se štejejo za poklicno skrivnost, se ne sme razkriti nobeni drugi osebi ali organu, razen če zakoni ali drugi predpisi države članice ne določajo drugače.“ Moj poudarek.
(
22
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski bančni organ) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/78/ES (UL 2010, L 331, str. 12).
(
23
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski organ za vrednostne papirje in trge) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/77/ES (UL 2010, L 331, str. 84).
(
24
)	Naveden zgoraj v točki 5 teh sklepnih predlogov.
(
25
)	Sodba z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362).
(
26
)	Sodba z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362, točka 31).
(
27
)	Sodba z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362, točka 32).
(
28
)	V zvezi s to izjemo glej nedavne sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi UBS Europe in drugi (C‑358/16, EU:C:2017:606).
(
29
)	Sodba z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362, točka 38).
(
30
)	Sodba z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362, točka 39).
(
31
)	V francoski različici je uporabljena nevtralnejša besedna zveza iz člena 54(2) („dans le cadre de“), ne da bi bila opredeljena. Kar zadeva različico v nemščini, ki je bila v tej zadevi jezik postopka, je v njej navedeno, da upravni postopek ni „del civilnega ali gospodarskega postopka“ („Teil zivil- oder handelsrechtlicher Verfahren“).
(
32
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2168, točka 52).
(
33
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2168, točka 56).
(
34
)	Sodišče je navedlo, da je to eden od treh pogojev, potrebnih za uporabo člena 54(2) Direktive 2004/39: glej sodbo z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362, točka 38).
(
35
)	V italijanski jezikovni različici je v Direktivi 2013/36 uporabljen izraz „nell’ambito di procedimenti civili o commerciali“, medtem ko je bil v Direktivi 2004/39 uporabljen „nel quadro di procedimenti civili o commerciali“; enako je na primer v poljski različici („w postępowaniach cywilnych“ oziroma „w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego“), portugalski različici („no âmbito de processos do foro cível ou comercial“ oziroma „em processos de direito civil ou comercial“), romunski različici („în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale“ oziroma „în cadrul unor proceduri civile sau comerciale“) in španski različici („en el marco de procedimientos civiles o mercantiles“ oziroma „en el curso de procedimientos civiles o mercantiles“).
(
36
)	Poleg angleške jezikovne različice velja to na primer tudi za češko („v občanském soudním řízení“), nizozemsko („in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures“), francosko („dans le cadre de procédures civiles ou comerciales“) in nemško („in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren“) jezikovno različico.
(
37
)	Glej zgoraj točke od 34 do 44 teh sklepnih predlogov.
(
38
)	Sodba z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362, točki 14 in 15).
(
39
)	Glej W. Heisenberg, Über den anschaulichen Inhalt der quantentheoretischen Kinematik und Mechanik, Zeitschrift für Physik, zv. 43 (3–4), 1927, str. 172.
(
40
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. novembra 2014 o nekaterih pravilih, ki urejajo odškodninske tožbe po nacionalnem pravu za kršitve določb konkurenčnega prava držav članic in Evropske unije (UL 2014, L 349, str. 1).
(
41
)	Glej tudi novejše sklepne predloge Y. Bota v zadevi Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (C‑15/16, EU:C:2017:958, točki 64 in 65). V teh sklepnih predlogih je generalni pravobranilec Y. Bot razlagal pojem „zaupne informacije“ v okviru člena 54 Direktive 2004/39. Vendar ni prav verjetno, da bi bila razlaga istega pojma za namene Direktive 2013/36 kaj dosti drugačna.
(
42
)	Kot je predložitveno sodišče v postopku v glavni stvari, ki izvaja nadzor nad upravno odločbo Banca d’Italia, v skladu s katero se ne dovoli dostop do dokumentov, za katere je zaprosil pritožnik. S to (nekoliko okorno) formulacijo želim pozornost usmeriti na področje funkcionalno opredeljenega upravnega sodstva, kar pomeni, da so izključeni primeri, ko bi bile lahko v nekaterih državah članicah institucije, poimenovane upravna sodišča, pristojne za odločanje v civilnih ali gospodarskih zadevah.
(
43
)	Na primer tožbe za ugotavljanje odgovornosti države zoper nadzorne organe v sistemih, v katerih so za obravnavo takih zadev pristojna upravna sodišča, nadzor nad upravnimi odločbami ali sankcijami v zvezi s prisilno likvidacijo, kot so sodna izpodbijanja sklepov o prepovedi opravljanja dejavnosti, izrečenih zoper direktorje takih kreditnih institucij, itd.
(
44
)	Sodba z dne 11. decembra 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, točka 33).
(
45
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2168, točke od 43 do 45).
(
46
)	Javni interes, ki se gotovo še dodatno okrepi, če so bile pred tem v poskusih reševanja katere koli od kreditnih institucij ali investicijskih podjetij, zoper katere je zdaj uveden stečaj, porabljene velike vsote javnega denarja.
(
47
)	Glede predhodnika člena 53(1), in sicer člena 12(1) Prve direktive, glej sodbo z dne 11. decembra 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, točka 27); glede člena 54(1) Direktive 2004/39 glej sodbo z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362, točke od 31 do 33).
(
48
)	Naj poudarim, da s to splošno navedbo nikakor ne zavzemam nobenega stališča glede utemeljenosti takšne morebitne tožbe za ugotovitev odgovornosti države, vključno z vprašanjem, kaj – če sploh kaj – bi bila točna pravna podlaga za tako tožbo. Obravnavana zadeva je od kakršnega koli takega vprašanja oddaljena kar nekaj stopničk. Poleg tega in še pomembneje, kakršna koli taka tožba bi bila privzeto urejena z nacionalnim pravom, ne pa – vsaj ne prvenstveno – s pravom Unije. S tega vidika primerjaj s povsem drugačnim scenarijem iz sodbe z dne 12. oktobra 2004, Paul in drugi (C‑222/02, EU:C:2004:606), v kateri se je obravnavalo vprašanje, ali so nekatere direktive, med njimi Prva direktiva Sveta, nasprotovale nacionalnemu pravilu, s katerim je bila izključena možnost, da bi lahko posamezniki zahtevali povrnitev škode, nastale zaradi nezadostnega nadzora s strani nadzornega organa. Sodišče je navedlo, da je bila izmed treh zadevnih direktiv edina jasno navedena pravica, podeljena posameznikom, tista iz člena 7(1) Direktive 94/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 1994 o sistemih zajamčenih vlog (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 252) (shema zajamčenih vlog do 20.000 ECU), za katero pa je bila na podlagi odločbe nacionalnih sodišč že izplačana odškodnina. Sodišče je nato še potrdilo, da razen tega s tremi direktivami, ki so bile takrat v veljavi, vlagateljem niso bile priznane nikakršne nadaljnje konkretne pravice, da pristojni nacionalni organi v takih okoliščinah v njihovem interesu zagotavljajo ukrepe nadzora (točke 30, 41 in 46), zato pravo Unije ni nasprotovalo zadevnemu nacionalnemu pravilu.