61993CJ0280_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-280/93,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Roeder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, Villemombler Str. 76, Bonn, en J. Sedemund, advocaat te Keulen, als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door J. Devadder, bestuursdirecteur bij de juridische dienst van het Ministerie van Buitenlandse betrekkingen, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Belgische ambassade, Rue des Girondins 4,
Koninkrijk Nederland, vertegenwoordigd door J. W. de Zwaan en T. Heukels, assistent-juridisch adviseurs bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Nederlandse ambassade, Rue C. M. Spoo 5,
interveniënten,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J.-P. Jacqué, directeur bij de juridische dienst, B. Schloh, A. Brautigam en J. Huber, juridisch adviseurs, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij B. Eynard, directeur van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verweerder,
ondersteund door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Gilsdorf, juridisch hoofdadviseur, en U. Woelker, lid van de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Kremlis, lid van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door V. Kontolaimos, auditeur bij de Griekse Raad van State, en V. Pelekou, gevolmachtigde voor rechtszaken, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Griekse ambassade, Val Sainte-Croix 117,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. Navarro González, directeur-generaal Cooerdinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, en R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado voor het Hof van Justitie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard E. Servais 4-6,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door J.-P. Puissochet, directeur van de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en C. de Salins, adviseur buitenlandse zaken, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard du Prince Henri 9,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst Diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaïde 5,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Fernandes, directeur van de juridische dienst van het directoraat-generaal Europese Gemeenschappen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, M. L. Duarte en J. Santos Cardoso, respectievelijk juridisch adviseur en hoofdauditeur van dezelfde juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Portugese ambassade, Allée Scheffer 33,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door S. L. Hudson van het Treasury Solicitor' s Department, als gemachtigde, bijgestaan door D. Anderson, Barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van titel IV en artikel 21, lid 2, van verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen (PB 1993, L 47, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, M. Diez de Velasco en D. A. O. Edward, kamerpresidenten, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler (rapporteur), G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn en J. L. Murray, rechters,
advocaat-generaal: C. Gulmann
griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien ter terechtzitting van 20 april 1994 van de Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Roeder en J. Sedemund, advocaat, als gemachtigden; de Belgische regering, vertegenwoordigd door J. Devadder als gemachtigde; de Raad, vertegenwoordigd door J.-P. Jacqué, B. Schloh, A. Brautigam en J. Huber als gemachtigden; de Griekse regering, vertegenwoordigd door V. Kontolaimos en V. Pelekou, als gemachtigden; de Spaanse regering, vertegenwoordigd door R. Silva de Lapuerta als gemachtigde; de Franse regering, vertegenwoordigd door C. de Salins en N. Eybalin, secretaris buitenlandse zaken bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigden; de Portugese regering, vertegenwoordigd door M. L. Duarte als gemachtigde; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. L. Hudson als gemachtigde, bijgestaan door D. Anderson, Barrister, en de Commissie, vertegenwoordigd door P. Gilsdorf, juridisch hoofdadviseur, en E. de March, juridisch adviseur, als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 juni 1994,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 14 mei 1993, heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van titel IV en artikel 21, lid 2, van verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen (PB 1993, L 47, blz. 1; hierna: "de verordening").
2 Alvorens de tot staving van de nietigheid ingeroepen middelen worden onderzocht, moeten in het kort de vóór de vaststelling van de verordening geldende regeling en de voor het onderzoek van de wettigheid van de verordening relevante bepalingen in herinnering worden geroepen.
De situatie vóór de verordening
3 Ter verduidelijking van de omstandigheden waarin de verordening is vastgesteld, wordt in de tweede overweging van de considerans verklaard, dat
"(...) momenteel in de bananen producerende Lid-Staten van de Gemeenschap nationale marktordeningen bestaan die erop gericht zijn de producenten afzet van hun produktie op de nationale markt te garanderen alsook opbrengsten die in verhouding staan tot de produktiekosten; dat in het kader van deze nationale marktordeningen kwantitatieve beperkingen worden toegepast die een belemmering vormen voor de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt voor bananen; dat sommige Lid-Staten van de Gemeenschap die geen bananen produceren bij de afzet voorrang geven aan produkten uit de ACS-Staten, terwijl andere een liberaal invoersysteem toepassen met, in één geval, zelfs een voorkeursbehandeling op tariefgebied; dat deze verschillende regelingen het vrije verkeer van bananen binnen de Gemeenschap en een gemeenschappelijke regeling voor het handelsverkeer met derde landen in de weg staan, en dat met het oog op de voltooiing van de interne markten een evenwichtige en soepele gemeenschappelijke marktordening in de bananensector tot stand moet worden gebracht die de diverse nationale regelingen vervangt".
4 Vóór de vaststelling van de verordening was de invoer van bananen in de Benelux-landen, Denemarken en Ierland, voornamelijk uit Latijns-Amerika, enkel onderworpen aan een geconsolideerd douanerecht van 20 % in het kader van het GATT. In Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Spanje, Portugal en Griekenland waren de nationale markten beschermd en werd in de consumptie voorzien hetzij door de gemeenschapsproduktie hetzij door invoer vanuit de ACS-staten.
5 Wegens de structurele tekortkomingen die het concurrentievermogen van de bananenteelt in de Gemeenschap maar ook in de ACS-staten beperken, waren de produktiekosten en de consumptieprijzen van communautaire en ACS-bananen veel hoger dan die van bananen uit derde landen.
Het "bananenprotocol"
6 Krachtens het protocol dat is gehecht aan de toepassingsovereenkomst betreffende de Associatie tussen de Landen en Gebieden Overzee en de Gemeenschap, bedoeld in artikel 136 van het Verdrag (hierna: "bananenprotocol"), gold voor de Bondsrepubliek Duitsland een bijzondere regeling op grond waarvan zij een aan de in 1956 ingevoerde hoeveelheid gerelateerd jaarlijks contingent bananen vrij van rechten mocht invoeren. Naarmate de gemeenschappelijke markt tot stand kwam, zou dit basiscontingent geleidelijk worden verminderd. De jaarlijkse contingenten werden volgens de berekeningsvoorschriften van de paragrafen 3 en 4 verhoogd. Ingeval de landen en gebieden overzee in de onmogelijkheid zouden verkeren de door de Bondsrepubliek Duitsland verlangde hoeveelheden ten volle te leveren, verklaarden de betrokken Lid-Staten zich ingevolge paragraaf 6 bereid in te stemmen met een overeenkomstige verhoging van het contingent.
7 Paragraaf 4, derde alinea, van het bananenprotocol luidt:
"Op voorstel van de Commissie besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen inzake afschaffing of wijziging van dit contingent."
8 Op basis van het bananenprotocol, dat nog steeds werd toegepast, ofschoon de associatieovereenkomst na 31 december 1962 niet meer van kracht was, voerde de Bondsrepubliek Duitsland in 1992 uit derde landen 1 371 000 ton bananen vrij van douanerechten in. Daarvan was 721 000 ton berekend overeenkomstig de paragrafen 3 en 4, en nog eens 650 000 ton was aangevraagd en toegekend krachtens paragraaf 6 van dit protocol.
De overeenkomst van Lomé
9 De invoer van bananen uit ACS-staten is geregeld bij de op 15 december 1989 te Lomé ondertekende vierde ACS-EEG-overeenkomst, goedgekeurd bij besluit van de Raad en de Commissie van 25 februari 1991 (PB 1991, L 229, blz. 1; hierna: "Overeenkomst van Lomé").
10 Artikel 168 van de overeenkomst van Lomé luidt:
"1. Produkten van oorsprong uit de ACS-Staten mogen met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap worden ingevoerd.
2. a) Produkten van oorsprong uit de ACS-Staten:
° die zijn genoemd in de lijst van bijlage II van het Verdrag, voor zover zij aan een gemeenschappelijke marktordening in de zin van artikel 40 van het Verdrag zijn onderworpen, of
° die bij invoer in de Gemeenschap zijn onderworpen aan een bijzondere regeling, ingesteld in verband met de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid,
worden in afwijking van de algemene regeling die ten aanzien van derde landen geldt, overeenkomstig de volgende bepalingen in de Gemeenschap ingevoerd:
i) produkten waarvoor de op het moment van invoer van kracht zijnde gemeenschapsbepalingen behoudens douanerechten geen andere maatregel inzake de invoer behelzen, mogen met vrijdom van douanerechten worden ingevoerd;
ii) voor andere dan de onder i) bedoelde produkten neemt de Gemeenschap de nodige maatregelen om een regeling te waarborgen die gunstiger is dan die welke krachtens de clausule van de meestbegunstigde natie voor dezelfde produkten op derde landen wordt toegepast."
11 Het bij de Overeenkomst van Lomé gevoegde protocol nr. 5 (hierna: "protocol nr. 5") betreffende bananen bepaalt in artikel 1:
"Bij uitvoer van bananen naar de markten van de Gemeenschap wordt geen enkele ACS-Staat ten aanzien van de toegang tot en de voordelen op zijn traditionele markten minder gunstig behandeld dan vroeger of thans."
12 De gemeenschappelijke verklaring betreffende protocol nr. 5, die in bijlage LXXIV is opgenomen, bepaalt dat
"(...) artikel 1 van Protocol nr. 5 de Gemeenschap niet belet om in open overleg met de ACS-Staten gemeenschappelijke regels vast te stellen voor bananen, op voorwaarde dat geen enkele ACS-Staat die een traditioneel leverancier van de Gemeenschap is, ten aanzien van de toegang tot de Gemeenschap en de voordelen van die Staat in de Gemeenschap minder gunstig wordt behandeld dan vroeger of thans (...)"
13 In een bijzondere verklaring betreffende protocol nr. 5, die in bijlage LXXV is opgenomen, bevestigde de Gemeenschap de bijzondere rechten van de traditionele leveranciers van de ACS-staten.
De bestreden verordening
14 Volgens de derde overweging van de considerans van de verordening moet de gemeenschappelijke marktordening
"het mogelijk maken om, zonder te tornen aan de communautaire preferentie en de internationale verplichtingen van de Gemeenschap, op de markt van de Gemeenschap tegen voor zowel de telers als de consumenten redelijke prijzen bananen af te zetten uit de Gemeenschap en de ACS-Staten, die traditionele leveranciers zijn van de Gemeenschap, waarbij de invoer uit de andere aan de Gemeenschap leverende derde landen niet mag worden geschaad, terwijl de producenten een behoorlijk inkomen wordt verschaft".
15 In titel I en II stelt de verordening gemeenschappelijke handels- en kwaliteitsnormen in de Gemeenschap vast en roept telersverenigingen en overlegmechanismen in het leven.
16 In titel III wordt voor de telers in de Gemeenschap tot een maximum van 854 000 ton, verdeeld over de verschillende produktiegebieden van de Gemeenschap, een steunregeling ter compensatie van het eventuele verlies aan opbrengsten ingevoerd.
17 De in titel IV neergelegde regeling voor het handelsverkeer met derde landen bepaalt, dat de traditionele invoer van bananen uit de ACS-staten in de Gemeenschap met vrijstelling van douanerechten mag worden voortgezet. In een bijlage bij de verordening wordt deze hoeveelheid vastgesteld op 857 000 ton en verdeeld over de ACS-staten, de traditionele leveranciers.
18 Artikel 18 van de verordening luidt:
"1. Voor elk jaar wordt een tariefcontingent van 2 miljoen ton nettogewicht geopend voor de invoer van bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen.
In het kader van dit tariefcontingent wordt op de invoer van bananen uit derde landen 100 ecu per ton geheven en wordt op de invoer van niet-traditionele ACS-bananen een nulrecht toegepast.
(...)
2. Buiten het in lid 1 bedoelde contingent:
° wordt op de invoer van niet-traditionele ACS-bananen 750 ecu per ton geheven,
° wordt op de invoer van bananen uit derde landen 850 ecu per ton geheven (...)"
19 Artikel 19, lid 1, bepaalt:
"Het tariefcontingent wordt met ingang van 1 juli 1993 geopend ten belope van:
a) 66,5 % voor de categorie marktdeelnemers die bananen uit derde landen en/of niet-traditionele ACS-bananen hebben afgezet;
b) 30 % voor de categorie marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en/of traditionele ACS-bananen hebben afgezet;
c) 3,5 % voor de categorie in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers die vanaf 1992 zijn begonnen andere bananen dan bananen uit de Gemeenschap en/of traditionele ACS-bananen af te zetten (...)"
20 Krachtens artikel 16 wordt ieder jaar een geraamde balans opgesteld van de produktie en het verbruik in de Gemeenschap en van de invoer en uitvoer; deze balans kan zo nodig in de loop van het verkoopseizoen worden herzien.
21 Artikel 18, lid 1, vierde alinea, voorziet in een verhoging van de grootte van het jaarlijkse contingent op basis van de in artikel 16 bedoelde geraamde balans.
22 Artikel 20 stelt als beginsel dat de invoercertificaten overdraagbaar zijn en machtigt de Commissie om de voorwaarden voor deze overdraagbaarheid vast te stellen.
23 Luidens artikel 21, lid 2, wordt het tariefcontingent waarin is voorzien bij het bananenprotocol, afgeschaft.
24 Bij beschikking van 29 juni 1993 (zaak C-280/93 R, Duitsland/Raad, Jurispr. 1993, blz. I-3667) heeft het Hof het verzoek van de Bondsrepubliek Duitsland in kort geding om tot de beslissing van het Hof in de hoofdzaak per jaar dezelfde hoeveelheid bananen uit derde landen vrij van douanerechten te mogen invoeren als in 1992, afgewezen.
25 Bij beschikkingen van 13 juli 1993 zijn de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Portugese Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie tot interventie toegelaten ter ondersteuning van de conclusies van de Raad; bij beschikkingen van dezelfde datum zijn het Koninkrijk België en het Koninkrijk Nederland tot interventie toegelaten ter ondersteuning van de conclusies van de Bondsrepubliek Duitsland.
26 In haar beroep voert de Bondsrepubliek Duitsland tot staving van de nietigheid een aantal middelen aan die zijn ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften, basisvoorschriften en grondbeginselen van het gemeenschapsrecht, de Overeenkomst van Lomé, de Algemene Overeenkomst inzake tarieven en handel (hierna: "GATT") en het bananenprotocol.
Schending van wezenlijke vormvoorschriften
27 Tot staving van dit middel voert de Bondsrepubliek Duitsland drie argumenten aan.
28 In de eerste plaats stelt verzoekster, dat de vaststellingsprocedure voor de verordening onregelmatig is geweest, doordat de tekst van de verordening afwijkt van het aanvankelijke voorstel van de Commissie zonder dat er een nieuw voorstel is geweest dat formeel door het college van Commissieleden is aangenomen. Het in artikel 43 van het Verdrag bedoelde recht van voorstel is een eigen recht van de Commissie om deel te nemen aan de totstandkoming van handelingen van de Raad, en het is ontoelaatbaar dat het lid van de Commissie dat met een dossier is belast, zich ertoe beperkt, in naam van de Commissie een binnen de Raad uitgewerkt compromis te bekrachtigen. Artikel 27 van het reglement van orde van de Commissie (PB 1963, 181, blz. 63) staat, in afwijking van het collegialiteitsbeginsel, slechts een machtiging van de leden van de Commissie toe voor duidelijk omschreven bestuurs- en administratieve maatregelen.
29 In de tweede plaats is de verordening volgens de Bondsrepubliek Duitsland onvoldoende met redenen omkleed, doordat in het visum uitsluitend het eerste voorstel van de Commissie wordt genoemd.
30 In de derde plaats betoogt zij, dat in verband met het substantiële karakter van de in het tweede voorstel van de Commissie aangebrachte wijzigingen het Parlement opnieuw had moeten worden geraadpleegd. Dienaangaande noemt verzoekster twee substantiële wijzigingen. Het binnen het GATT geconsolideerde ad-valoremrecht van 20 %, dat in het eerste voorstel was gehandhaafd, is vervangen door een specifiek recht van 100 ECU per ton. Het sub-tariefcontingent van 30 % bananen uit derde landen stond in het oorspronkelijke voorstel open voor importeurs van bananen uit derde landen die een afzetverbintenis hadden aangegaan voor een bepaalde hoeveelheid bananen uit de Gemeenschap en/of tot de traditionele ACS-invoer te rekenen bananen; ook zouden in het oorspronkelijke stelsel de "nieuwkomers" aan dit partnerschapssysteem hebben kunnen deelnemen, terwijl hun sub-quotum later werd beperkt tot 3,5 % van het tariefcontingent.
31 De Raad, onder meer gesteund door de Commissie, repliceert, dat de vaststellingsprocedure voor de verordening regelmatig is geweest en dat de Commissie bij de Raad een gewijzigd voorstel heeft ingediend; in het visum van de verordening behoeven niet zowel het aanvankelijke voorstel als de latere wijzigingen te worden vermeld, en de aangebrachte wijzigingen maakten een nieuwe raadpleging van het Parlement niet noodzakelijk.
32 Om de regelmatigheid van de vaststellingsprocedure voor de verordening te beoordelen, moet het verloop daarvan worden opgehaald, zoals het is beschreven in de schriftelijke memories en de door de Raad en de Commissie ter terechtzitting gemaakte opmerkingen. Volgens de door verzoekster onweersproken verklaring van de Commissie heeft het college van Commissieleden het voor de landbouw verantwoordelijke lid van de Commissie opgedragen om in de Raad van ministers van 14 tot 17 december 1992 binnen de context van een globaal compromis over het "bananendossier" te onderhandelen. Na de zitting van de Raad heeft het verantwoordelijke lid het college van Commissieleden op de hoogte gesteld van de resultaten van deze zitting, in het bijzonder van het bananencompromis, zonder dat het college van Commissieleden op dat moment enig bezwaar heeft gemaakt tegen de gevolgde procedure of het resultaat van de onderhandelingen.
33 Op 12 februari 1993 heeft het met het dossier belaste lid van de Commissie voor de Raad de volgende verklaring afgelegd:
"De Commissie bevestigt, dat de tekst die thans ter tafel ligt, het voorstel van de Commissie weergeeft, zoals dit is gewijzigd bij het politieke compromis van december, en zoals dit politieke compromis is omgezet in juridische bepalingen in de tekst waarover de Raad zal stemmen."
34 Op 13 februari 1993 nam de Raad de verordening aan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
35 Gelet op het verloop van de procedure en in het bijzonder op de verklaring die het bevoegde lid van de Commissie op 12 februari 1993 voor de Raad heeft afgelegd, blijkt dat bij de Raad op het ogenblik waarop hij definitief heeft besloten, namelijk op 13 februari, een voorstel van de Commissie ter tafel lag, dat was gewijzigd overeenkomstig het politieke compromis dat door het bevoegde lid van de Commissie namens de Commissie was aanvaard tijdens de zitting van de Raad van december 1992 en dat door het college van Commissieleden was bekrachtigd.
36 Het feit dat dit gewijzigde voorstel niet op schrift was gesteld, is geen bezwaar. Artikel 149, lid 3, van het Verdrag bepaalt, dat zolang de Raad niet heeft besloten, de Commissie haar voorstel tijdens de gehele duur van de in leden 1 en 2 genoemde procedures kan wijzigen, doch eist niet dat die voorstellen schriftelijk worden gewijzigd. Dergelijke gewijzigde voorstellen maken deel uit van de communautaire wetgevingsprocedure, die wordt gekenmerkt door een zekere soepelheid die nodig is om de standpunten van de instellingen met elkaar in overeenstemming te brengen. Zij verschillen wezenlijk van de door de Commissie vastgestelde handelingen die particulieren rechtstreeks raken. In die omstandigheden kan niet worden geëist, dat bij de vaststelling van deze voorstellen de vormvoorschriften die zijn voorgeschreven voor handelingen die particulieren rechtstreeks raken, strikt in acht worden genomen (zie arrest Hof van 15 juni 1994, zaak C-137/92 P, BASF, Jurispr. 1994, blz. I-2555).
37 Met betrekking tot het feit dat het gestelde tweede voorstel niet in het visum wordt vermeld, moet worden vastgesteld, dat niet een nieuw voorstel is ingediend, maar het aanvankelijke voorstel enkel is gewijzigd. Artikel 190 van het Verdrag eist weliswaar, dat in handelingen die enkel op voorstel van de Commissie kunnen worden genomen, wordt verwezen naar het voorstel van de Commissie, maar het legt niet de verplichting op om een eventuele latere wijziging van dat voorstel in het visum te vermelden. Dit zou slechts anders zijn, indien de Commissie haar voorstel had ingetrokken en door een nieuw voorstel had vervangen.
38 Om te beoordelen of het argument dat het Parlement niet voor een tweede maal is geraadpleegd, gegrond is, moet eraan worden herinnerd, dat een nieuwe raadpleging van het Parlement steeds moet plaatsvinden wanneer de uiteindelijk vastgelegde regeling, in haar geheel beschouwd, wezenlijk afwijkt van die waarover het Parlement reeds werd geraadpleegd, uitgezonderd de gevallen waarin de wijzigingen in hoofdzaak beantwoorden aan door het Parlement zelf te kennen gegeven verlangens (arresten van 16 juli 1992, zaak C-65/90, Parlement/Raad, Jurispr. 1992, blz. I-4593, r.o. 16, en 5 oktober 1993, zaak C-13/92, Driessen e.a., Jurispr. 1993, blz. I-4751, r.o. 23).
39 Bijgevolg moet worden onderzocht, of de door verzoekster bedoelde wijzigingen het wezen van de betrokken regeling, in haar geheel beschouwd, betreffen.
40 Zowel het aanvankelijke als het gewijzigde voorstel van de Commissie voorzag voor bananen uit derde landen en voor niet-traditionele ACS-bananen in een contingent van 2 miljoen ton om de invoer te beheersen. De vervanging van het ad-valoremrecht door het specifieke douanerecht is weliswaar juridisch een wijziging, maar streeft dezelfde doelstelling na. Niet is aangetoond, dat het specifieke recht is ingesteld opdat de invoer van bananen uit derde landen in de Gemeenschap nog verder zou worden beperkt, aangezien dit specifieke recht voor de importeurs geen grotere financiële belasting betekende dan het ad-valoremrecht van 20 %. Bovendien was dit ad-valoremrecht, dat weliswaar binnen het GATT was geconsolideerd, enkel in sommige Lid-Staten van de Gemeenschap van toepassing, terwijl de meeste Lid-Staten, verzoekster uitgezonderd, restrictievere invoerregelingen kenden.
41 Zowel in het aanvankelijke als in het gewijzigde voorstel is het invoercontingent, zoals uit de dertiende overweging van de considerans van de verordening blijkt, zodanig verdeeld dat onderscheid wordt gemaakt tussen marktdeelnemers die reeds eerder bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen hebben afgezet, en marktdeelnemers die reeds eerder in de Gemeenschap geproduceerde bananen en ACS-bananen hebben afgezet, met dien verstande dat een bepaalde hoeveelheid voor nieuwe marktdeelnemers wordt gereserveerd. De invoering van subquota voor de verschillende categorieën van marktdeelnemers in plaats van het oorspronkelijk voorziene partnerschapssysteem betreft slechts de techniek om dit onderscheid, dat de Raad onontbeerlijk kon achten ter verzekering van de afzet van bananen uit de Gemeenschap en ACS-bananen, te maken, en raakt niet wezenlijk de structuur van de verordening.
42 De door de Commissie in haar voorstel aangebrachte wijzigingen hebben dus het wezen van de betrokken regeling, in haar geheel beschouwd, niet aangetast en een nieuwe raadpleging van het Parlement was dan ook niet vereist.
43 Op grond van alle voorafgaande overwegingen moet het eerste middel, inhoudende dat wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden, worden afgewezen.
Schending van materiële regels van gemeenschapsrecht
44 De Bondsrepubliek Duitsland stelt, dat titel IV van de verordening in strijd is met de artikelen 39 en volgende van het Verdrag, die het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de mededingingsregels, bepaalde fundamentele rechten en het evenredigheidsbeginsel betreffen.
45 De Raad repliceert, dat de verordening in overeenstemming is met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de regels van het gemeenschapsrecht.
Schending van artikel 39 van het Verdrag
46 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat de doelstellingen van de verordening, namelijk het veiligstellen van de produktie van de Gemeenschap en het handhaven van het inkomen van de producenten van de Gemeenschap, niet onder artikel 39 van het Verdrag vallen. Het inkomen van de landbouwbevolking kan alleen worden gegarandeerd door een toename van de produktiviteit. Uit de wanverhouding tussen vraag en aanbod en de sterke stijging van de bananenprijzen, in het bijzonder op de Duitse markt, blijkt duidelijk, dat de verordening, in strijd met artikel 39, niet de markt stabiliseert, de voorziening veilig stelt en redelijke consumentenprijzen verzekert.
47 Alvorens de gegrondheid van deze grieven wordt beoordeeld, zij opgemerkt, dat de gemeenschapsinstellingen overeenkomstig de rechtspraak van het Hof bij het nastreven van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortdurend ervoor moeten zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen te verzoenen, en, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang moeten verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden of omstandigheden met het oog waarop zij hun besluit nemen (arrest van 19 maart 1992, zaak C-311/90, Hierl, Jurispr. 1992, blz. I-2061, r.o. 13). De rechtspraak erkent ook, dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 toegekende politieke verantwoordelijkheid (zie arrest van 21 februari 1990, gevoegde zaken C-267/88 tot C-285/88, Wuidart e.a., Jurispr. 1990, blz. I-435, r.o. 14, en arrest Hierl, reeds aangehaald, r.o. 13).
48 Artikel 39, lid 1, van het Verdrag noemt uitdrukkelijk als doelstellingen: de produktiviteit te doen toenemen (sub a) en de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren (sub b); artikel 40, lid 3, voorziet een aantal instrumenten om te verzekeren dat deze doelstellingen worden verwezenlijkt, in het bijzonder subsidies voor de produktie of het in de handel brengen van produkten en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de invoer, als door de verordening zijn ingezet.
49 Derhalve kon de Raad, zonder in strijd met artikel 39 van het Verdrag te handelen, ernaar streven om de inkomsten van de betrokken landbouwbevolkingen te verzekeren, door het niveau van de bestaande communautaire produktie te garanderen en door bepaalde maatregelen te treffen die de produktiviteit van de produktie van de Gemeenschap konden verhogen, in het bijzonder gemeenschappelijke kwaliteitsnormen en telersverenigingen.
50 Verzoekster kan evenmin stellen, dat de verordening in strijd is met de in artikel 39, lid 1, sub c en d, van het Verdrag weergegeven doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, daar de verordening juist de markt beoogt te stabiliseren door de produktie van de Gemeenschap zeker te stellen en de importen te regelen, en zij door deze regelingen, aangevuld met de mogelijkheid om zo nodig het invoercontingent te verhogen, verzekert dat de voorziening veilig wordt gesteld.
51 Met betrekking tot de grief dat de verordening in strijd met artikel 39, lid 1, sub e, tot een stijging van de prijzen heeft geleid, vooral op de markt van verzoekster, moet worden opgemerkt, dat de totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening, welke in de plaats wordt gesteld van nationale regelingen, die worden gekenmerkt door grote prijsverschillen, onvermijdelijk leidt tot een aanpassing van de prijzen in de gehele Gemeenschap en dat de doelstelling van redelijke prijzen voor de verbruikers niet op elke markt afzonderlijk moet worden bekeken, maar in de gehele gemeenschappelijke markt. Hieraan moet worden toegevoegd dat, zoals ook in rechtsoverweging 47 is opgemerkt, de gemeenschapsinstellingen, in het kader van de beoordelingsbevoegdheid waarover zij ten aanzien van de uitvoering van een gemeenschappelijke marktordening beschikken, tijdelijk aan sommige doelstellingen van artikel 39 voorrang kunnen verlenen boven andere.
52 Mitsdien is de grief, ontleend aan schending van artikel 39, ongegrond.
Overschrijding van de grenzen van de artikelen 39, 42 en 43 van het Verdrag
53 De Bondsrepubliek Duitsland stelt, dat een ontwikkelingsbeleid ten gunste van de ACS-staten, zoals wordt nagestreefd door de verordening, niet kan worden gebaseerd op de bepalingen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar hooguit op de artikelen 235 of 238 van het Verdrag.
54 In dit verband zij in de eerste plaats opgemerkt, dat artikel 43 van het Verdrag de passende rechtsgrondslag is voor elke regeling betreffende de produktie en de afzet van de in bijlage II bij het Verdrag genoemde landbouwprodukten, die bijdraagt tot de verwezenlijking van een of meer van de in artikel 39 van het Verdrag genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Al trachten deze regelingen zowel landbouwpolitieke doelstellingen te verwezenlijken als andere doelstellingen, die op basis van andere bepalingen van het Verdrag worden nagestreefd, aan het bestaan van deze bepalingen kan geen argument worden ontleend om de werkingssfeer van artikel 43 van het Verdrag te beperken (zie arresten van 23 februari 1988, zaak 68/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 855, r.o. 14 en 16, en 16 november 1989, zaak C-131/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1989, blz. 3743, r.o. 10 en 11).
55 In de tweede plaats moet voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening niet alleen de produktie van de Gemeenschap worden geregeld, maar moet ook een importregeling worden ingevoerd om de stabilisering van de markten en de afzet van de produktie van de Gemeenschap te verzekeren, indien zoals in casu het interne en externe aspect van het gemeenschappelijke beleid onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
56 In de derde plaats mogen de instellingen van de Gemeenschap in het kader van de uitvoering van het interne beleid, met name op het gebied van de landbouw, niet voorbijgaan aan de internationale verplichtingen die de Gemeenschap op grond van de overeenkomst van Lomé is aangegaan.
57 Mitsdien is de grief van overschrijding van de grenzen van de artikelen 39, 42 en 43 van het Verdrag, wat de regeling van de importen uit de ACS-staten betreft, ongegrond.
Schending van het beginsel van een onvervalste mededinging
58 De Bondsrepubliek Duitsland stelt, dat de modaliteiten van de verdeling van het tariefcontingent in strijd zijn met de in artikel 3, sub f, van het Verdrag neergelegde doelstelling van een onvervalste mededinging, daar zij door middel van een overheidshandeling een herverdeling van marktaandelen en opbrengsten bewerkstelligen ten nadele van de traditionele importeurs van bananen uit derde landen. Het feit dat deze importeurs hun bananen niet op de markten van de Gemeenschap en de ACS-staten kunnen betrekken en zij verplicht zijn voor bananen uit derde landen invoercertificaten te kopen bij marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en de ACS-staten afzetten, levert laatstgenoemden gratis financiële voordelen op.
59 Dienaangaande zij opgemerkt, dat de invoering van een regime van onvervalste mededinging niet de enige doelstelling is die in artikel 3 van het Verdrag wordt genoemd; dit artikel voorziet immers in het bijzonder ook in de totstandbrenging van een gemeenschappelijk landbouwbeleid.
60 De auteurs van het Verdrag, zich ervan bewust dat het gelijktijdig nastreven van deze twee doeleinden op bepaalde momenten en in bepaalde omstandigheden moeilijk kon blijken, hebben in artikel 42, eerste alinea, van het Verdrag het volgende bepaald:
"De bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging zijn op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten slechts in zoverre van toepassing, als door de Raad met inachtneming van de in artikel 39 vermelde doeleinden zal worden bepaald binnen het raam van de bepalingen en overeenkomstig de procedure van artikel 43, leden 2 en 3."
61 Aldus worden tegelijkertijd de voorrang van het landbouwbeleid boven de doelstellingen van het Verdrag op het gebied van de mededinging en de bevoegdheid van de Raad om te besluiten in hoeverre de mededingingsregels in de landbouwsector toepassing vinden, erkend.
62 De grief van schending van het beginsel van een onvervalste mededinging kan derhalve niet slagen.
63 De tot staving van deze grief aangevoerde argumenten betreffende de aan de importeurs van bananen uit derde landen toegebrachte schade, zullen hierna worden onderzocht bij de analyse van het middel betreffende schending van fundamentele rechten en algemene rechtsbeginselen.
Schending van fundamentele rechten en algemene rechtsbeginselen
64 De Bondsrepubliek Duitsland stelt, dat de verdeling van het tariefcontingent een ongerechtvaardigde discriminatie van marktdeelnemers die bananen uit derde landen afzetten, betekent. Het verlies van marktaandelen door deze marktdeelnemers tast hun eigendomsrecht, hun recht op vrije beroepsuitoefening, alsook hun verworven rechten aan. De invoering van het tariefcontingent, de verdeelsleutel en het prohibitieve tarief voor importen die het tariefcontingent te boven gaan, is in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien een stelsel van directe steun aan de producenten had volstaan om de afzet van de produktie van de Gemeenschap en de ACS te verzekeren.
65 Volgens verzoekster is het non-discriminatiebeginsel geschonden, omdat de verdeling van het tariefcontingent ten gunste van de importeurs van bananen uit de Gemeenschap en/of traditionele ACS-bananen in feite erop neerkomt, dat hun door een overheidshandeling een marktaandeel van 30 % wordt toebedeeld. Deze verdeling ten nadele van de categorie van marktdeelnemers die bananen uit derde landen afzetten, vormt, waar zij volstrekt niet gerechtvaardigd is, een met het Verdrag strijdige discriminatie.
66 Dienaangaande zij opgemerkt, dat luidens artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag de in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot stand te brengen gemeenschappelijke ordening van landbouwmarkten "elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten".
67 Volgens vaste rechtspraak is het in deze bepaling neergelegde discriminatieverbod slechts een bijzondere uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat één van de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is (zie arresten van 10 januari 1992, zaak C-177/90, Kuehn, Jurispr. 1992, blz. I-35, r.o. 18, en 27 januari 1994, zaak C-98/91, Herbrink, Jurispr. 1994, blz. I-223, r.o. 27), en op grond waarvan vergelijkbare situaties niet verschillend mogen worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 25 november 1986, gevoegde zaken 201/85 en 202/85, Klensch, Jurispr. 1986, blz. 3477, r.o. 9, en arrest Wuidart, reeds aangehaald, r.o. 13).
68 De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen organiseert marktdeelnemers die producent noch consument zijn. Wegens de algemeenheid van het non-discriminatiebeginsel is het discriminatieverbod evenwel ook van toepassing op andere categorieën van marktdeelnemers die aan een gemeenschappelijke marktordening zijn onderworpen.
69 Om vast te stellen of er sprake is van discriminatie, moet derhalve worden onderzocht, of de bestreden verordening vergelijkbare situaties verschillend behandelt.
70 Vóór de vaststelling van de verordening werd de sector bananen op communautair niveau gekenmerkt door het feit dat naast elkaar open nationale markten, waarvoor bovendien uiteenlopende regels golden, en beschermde nationale markten bestonden. De invoer van de bananen was in de verschillende Lid-Staten juridisch grotendeels identiek geregeld als vóór de oprichting van de Gemeenschap of vóór hun toetreding tot de Gemeenschap.
71 Op de open nationale markten konden de marktdeelnemers zonder kwantitatieve beperkingen bananen uit derde landen betrekken. De importeurs op de Duitse markt genoten zelfs een vrijstelling van douanerechten binnen een contingent dat regelmatig op basis van het bananenprotocol werd aangepast. Op de beschermde nationale markten daarentegen waren de marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en traditionele ACS-bananen afzetten, ervan verzekerd dat zij dit konden doen zonder mededinging te ondervinden van de distributeurs van meer concurrerende bananen uit derde landen. Om de in rechtsoverweging 5 van dit arrest uiteengezette redenen was de verkoopprijs van bananen uit de Gemeenschap en ACS-bananen immers veel hoger dan die van bananen uit derde landen.
72 Derhalve moet worden vastgesteld, dat vóór de vaststelling van de verordening de situatie van de categorieën van marktdeelnemers waartussen het tariefcontingent werd verdeeld, niet vergelijkbaar was.
73 Na de inwerkingtreding van de verordening werden deze categorieën van marktdeelnemers evenwel door de genomen maatregelen op verschillende wijze getroffen. De marktdeelnemers die hun bananen traditioneel hoofdzakelijk uit derde landen betrokken, zagen voortaan hun invoermogelijkheden beperkt, terwijl degenen die tot dan toe gedwongen waren hoofdzakelijk bananen uit de Gemeenschap en ACS-bananen af te zetten, de mogelijkheid kregen om bepaalde hoeveelheden bananen uit derde landen in te voeren.
74 Gelet op de uiteenlopende situaties waarin de verschillende categorieën van marktdeelnemers zich vóór de invoering van de gemeenschappelijke marktordening bevonden, lijkt dit verschil in behandeling evenwel inherent aan het doel om tot dan toe gecompartimenteerde markten te integreren. De verordening beoogt immers de afzet van de produktie uit de Gemeenschap en de produktie van traditionele ACS-bananen te garanderen, hetgeen inhoudt dat een zeker evenwicht tussen de twee betrokken categorieën van marktdeelnemers tot stand moet worden gebracht.
75 Mitsdien moet de grief van schending van het non-discriminatiebeginsel ongegrond worden verklaard.
76 De wettigheid van de ten aanzien van de verschillende categorieën van marktdeelnemers genomen maatregelen moet derhalve worden onderzocht in het kader van de andere grieven van verzoekster.
77 Met betrekking tot de schending van het recht van eigendom brengt verzoekster naar voren, dat de bestreden verordening, door marktdeelnemers die traditioneel bananen uit derde landen hebben afgezet, langdurig marktaandelen te ontnemen, het eigendomsrecht van deze marktdeelnemers heeft geschonden en hun vrije beroepsuitoefening heeft aangetast.
78 Dienaangaande zij opgemerkt, dat zowel het recht van eigendom als het recht van vrije beroepsuitoefening tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht behoren. Deze beginselen hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun sociale functie worden beschouwd. Het genot van het eigendomsrecht en de vrijheid van beroepsuitoefening kunnen dus met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening aan beperkingen worden onderworpen, voor zover dergelijke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (arresten van 11 juli 1989, zaak 265/87, Schraeder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 15, 13 juli 1989, zaak 5/88, Wachauf, Jurispr. 1989, blz. 2609, r.o. 18, en arrest Kuehn, reeds aangehaald, r.o. 16).
79 Het eigendomsrecht van de marktdeelnemers die bananen uit derde landen afzetten, wordt niet aangetast door de invoering van het communautaire tariefcontingent en de regels voor de verdeling daarvan. Geen enkele marktdeelnemer kan immers een eigendomsrecht doen gelden op een marktaandeel dat hij op een tijdstip vóór de invoering van een gemeenschappelijke marktordening in handen had, daar een dergelijk marktaandeel slechts een voorbijgaande economische situatie is, die is blootgesteld aan de risico' s van een wijziging van omstandigheden.
80 Evenmin kan een handelaar zich beroepen op een verworven recht of zelfs op een gewettigd vertrouwen in het voortbestaan van een situatie, die door besluiten van de instellingen in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kan worden gewijzigd (arrest van 28 oktober 1982, zaak 52/81, Faust, Jurispr. 1982, blz. 3745, r.o. 27), zeker niet indien de bestaande situatie in strijd is met de regels van de gemeenschappelijke markt.
81 Aangaande de gestelde aantasting van de vrije beroepsuitoefening moet worden opgemerkt, dat de invoering van het tariefcontingent en de verdeelsleutel daarvan inderdaad de concurrentiepositie van met name de marktdeelnemers op de Duitse markt wijzigt, die tot dan toe zonder enige tariefbeperking in het kader van een jaarlijks aan de marktbehoeften aangepast contingent bananen uit derde landen konden invoeren. Derhalve moet nog worden onderzocht, of de bij de verordening ingevoerde beperkingen beantwoorden aan doeleinden van algemeen gemeenschapsbelang en dit recht niet in zijn kern aantasten.
82 De aan de marktdeelnemers op de Duitse markt opgelegde beperking van de mogelijkheid om bananen uit derde landen in te voeren is inherent aan de invoering van een gemeenschappelijke marktordening die de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag beoogt veilig te stellen, alsook de naleving van de verplichtingen die de Gemeenschap op grond van de overeenkomst van Lomé op zich heeft genomen. Immers, de afschaffing van de uiteenlopende nationale regelingen, in het bijzonder de uitzonderingsregeling die voor de handelaren op de Duitse markt was blijven gelden, en de beschermende regelingen die op andere markten golden voor marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en traditionele ACS-bananen afzetten, maakte een beperking van de uit derde landen naar de Gemeenschap ingevoerde hoeveelheden bananen noodzakelijk. De verwezenlijking van een gemeenschappelijke marktordening diende namelijk te worden verzekerd, doch tegelijkertijd moest worden voorkomen dat de bananen uit de Gemeenschap en de traditionele ACS-bananen als gevolg van het verdwijnen van de beschermende barrières die ervoor moesten zorgen dat zij zonder enige concurrentie van bananen uit derde landen konden worden afgezet, van de gemeenschapsmarkt zouden verdwijnen.
83 Gelet op het doel om de verschillende nationale markten te integreren, vereiste de uiteenlopende situatie van de bananenhandelaren in de verschillende Lid-Staten anderzijds, dat een regeling werd getroffen waarbij het tariefcontingent onder de verschillende categorieën van betrokken marktdeelnemers werd verdeeld. Deze regeling is bedoeld om de marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en traditionele ACS-bananen afzetten, ertoe te brengen om bananen uit derde landen te betrekken, en tevens om de importeurs van bananen uit derde landen te stimuleren om bananen uit de Gemeenschap en ACS-bananen af te zetten. Ook moet zij op lange termijn de marktdeelnemers die traditioneel bananen uit derde landen hebben afgezet, in staat stellen binnen het algemene communautaire contingent mee te delen in de twee ingestelde subcontingenten.
84 In het bijzonder met betrekking tot verzoeksters kritiek, dat de toepassing van de verordening aanleiding heeft gegeven tot een handel in invoercertificaten tussen de marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en traditionele ACS-bananen afzetten, en de traditionele importeurs van bananen uit derde landen, ten nadele van laatstgenoemden, moet eraan worden herinnerd, dat de verordening in artikel 20 als beginsel erkent, dat de certificaten overdraagbaar zijn. Dit beginsel heeft in de praktijk tot resultaat, dat de houder van een certificaat, in plaats van zelf bananen uit derde landen in te voeren en te verkopen, zijn recht van invoer kan overdragen aan een andere marktdeelnemer die zelf de invoer wil verrichten.
85 Het overdraagbaarheidsbeginsel, dat nader is geregeld in verordening (EEG) nr. 1442/93 van de Commissie van 10 juni 1993 houdende bepalingen ter toepassing van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap (PB 1993, L 142, blz. 6), die werd vastgesteld nadat onderhavig beroep was ingesteld, is evenwel niet iets specifieks voor de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen, maar bestaat ook in andere sectoren van het landbouwbeleid, vooral op het gebied van de handelsbetrekkingen met derde landen.
86 Voorts vormt de overdracht van invoercertificaten een mogelijkheid die ingevolge de verordening door de verschillende categorieën van marktdeelnemers kan worden gebruikt met inachtneming van hun handelsbelangen. Het financiële voordeel dat dit soort van verkoop de marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en traditionele ACS-bananen afzetten, in voorkomend geval kan opleveren, vormt een noodzakelijke consequentie van het beginsel van de overdraagbaarheid van certificaten en moet worden beoordeeld in de meer algemene context van alle maatregelen die de Raad heeft getroffen om de afzet van de produktie uit de Gemeenschap en de traditionele ACS-produktie te verzekeren. In deze context moet zij worden beschouwd als een middel dat het concurrentievermogen van marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en ACS-bananen afzetten, dient te verbeteren en de integratie van de markten van de Lid-Staten dient te vergemakkelijken.
87 Mitsdien beantwoordt de beperking waaraan de vrije beroepsuitoefening van de marktdeelnemers die traditioneel bananen uit derde landen afzetten, door de verordening wordt onderworpen, aan doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft en tast zij dit recht niet in de kern aan.
88 Verzoekster stelt nog, dat de regeling van het handelsverkeer met derde landen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat het doel om de ACS-producenten te steunen en de gemeenschapsproducenten een inkomensgarantie te bieden, had kunnen worden bereikt met middelen die een minder schadelijke uitwerking hebben op de mededinging en de belangen van bepaalde categorieën van marktdeelnemers.
89 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd, dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het landbouwbeleid over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 van het Verdrag toegekende politieke verantwoordelijkheid.
90 Het Hof heeft immers geoordeeld, dat aan de wettigheid van een op dit gebied genomen maatregel slechts afbreuk wordt gedaan, indien deze kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel. Meer in het bijzonder, wanneer de gemeenschapswetgever met het oog op de vaststelling van een regeling de toekomstige gevolgen ervan dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, kan zijn beoordeling slechts worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is (arrest Wuidart, reeds aangehaald, r.o. 14, en arrest van 13 november 1990, zaak C-331/88, Fedesa, Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 14).
91 Deze beperking van de toetsing door het Hof is in het bijzonder geboden, wanneer de Raad zich genoopt ziet, bij de totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening uiteenlopende belangen tegen elkaar af te wegen en aldus in het kader van de onder zijn eigen verantwoordelijkheid vallende politieke beslissingen een keuze te maken.
92 In casu blijkt uit de opmerkingen voor het Hof, dat de Raad vooral de belangen van bepaalde bananenproducerende Lid-Staten, die wilden verzekeren dat hun in economisch achtergebleven gebieden wonende landbouwbevolking een voor hen uiterst belangrijke produktie konden afzetten en aldus sociale onrust wilden voorkomen, in overeenstemming moest brengen met de daarmee tegenstrijdige belangen van andere Lid-Staten die geen bananen produceerden en die wilden verzekeren dat hun consumenten de bananen zo goedkoop mogelijk konden verkrijgen en onbeperkte toegang tot de produktie van derde landen hadden.
93 Volgens de Duitse regering had de nagestreefde doelstelling kunnen worden bereikt met minder ingrijpende maatregelen, te weten een uitgebreidere steunregeling voor de producenten uit de Gemeenschap en de ACS-staten, gekoppeld aan een stelsel van heffingen op de invoer van bananen uit derde landen waarmee die steunregeling kon worden gefinancierd.
94 Weliswaar valt niet uit te sluiten, dat andere middelen denkbaar waren om tot het nagestreefde resultaat te komen, maar met betrekking tot de vraag of de door de gemeenschapswetgever gekozen maatregelen al dan niet adequaat zijn, kan het Hof zijn oordeel niet in de plaats stellen van dat van de Raad, waar niet is bewezen, dat die maatregelen kennelijk ongeschikt waren om het nagestreefde doel te bereiken.
95 Verzoekster heeft derhalve niet aangetoond, dat de Raad kennelijk ongeschikte maatregelen heeft getroffen dan wel dat hij de gegevens waarover hij ten tijde van de vaststelling van de verordening beschikte, kennelijk onjuist heeft beoordeeld.
96 Daarnaast is de regeling voor het handelsverkeer met derde landen, in het bijzonder de invoering van een tariefcontingent en van een stelsel van verdeling, slechts één van de instrumenten die bij de verordening is voorzien teneinde met name de afzet van de produktie van de Gemeenschap te garanderen, naast de invoering van gemeenschappelijke handels- en kwaliteitsnormen en een steunregeling.
97 Bovendien is het niet zeker, dat de door verzoekster voorgestelde alternatieve maatregelen geschikt zijn om het aan elke gemeenschappelijke marktordening ten grondslag liggende doel, de integratie van de markten, te verwezenlijken.
98 Mitsdien moeten de grieven betreffende schending van het eigendomsrecht, miskenning van verworven rechten, aantasting van de vrije beroepsuitoefening en niet-inachtneming van het evenredigheidsbeginsel eveneens ongegrond worden verklaard.
99 Gelet op de voorafgaande overwegingen moet het middel betreffende schending van de materiële regels van het gemeenschapsrecht worden afgewezen.
Schending van artikel 168 van de Overeenkomst van Lomé
100 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland stelt artikel 168, lid 1, van de Overeenkomst van Lomé de invoer van produkten uit de ACS-staten vrij van alle douanerechten. De Raad kan niet met een beroep op het bepaalde in lid 2, sub a, van dit artikel traditionele en niet-traditionele importen van ACS-bananen verschillend behandelen.
101 Dienaangaande volstaat het vast te stellen, dat, gelet op de invoering van een tariefcontingent, de invoer van bananen uit ACS-staten valt onder artikel 168, lid 2, sub a-ii, van de Overeenkomst van Lomé, dat is geciteerd in rechtsoverweging 10 van dit arrest. Overeenkomstig protocol nr. 5 is de Gemeenschap enkel verplicht, die hoeveelheden bananen met vrijdom van douanerechten toe te laten die in het beste jaar vóór 1991 vanuit elke ACS-staat die een traditioneel leverancier is, daadwerkelijk zijn ingevoerd met een "nulrecht". De bijlagen LXXIV en LXXV bij dit protocol bevestigen trouwens, dat de Gemeenschap met betrekking tot de toegang van bananen uit de ACS-staten tot de gemeenschapsmarkt enkel verplicht is, de voordelen van de ACS-staten van vóór de Overeenkomst van Lomé te handhaven.
102 Zo gezien moet het middel betreffende schending van artikel 168 van de Overeenkomst van Lomé worden afgewezen.
Schending van de GATT-regels
103 De Bondsrepubliek Duitsland stelt, dat het voor de wettigheid van de gemeenschapshandelingen noodzakelijk is dat de GATT-regels worden nageleefd, de vraag van de rechtstreekse werking van de Algemene Overeenkomst daargelaten, en dat de verordening in strijd is met enkele fundamentele bepalingen van deze Overeenkomst.
104 De Raad, met name ondersteund door de Commissie, repliceert, dat het GATT, gelet op de bijzondere aard daarvan, niet kan worden ingeroepen om de wettigheid van een gemeenschapshandeling te bestrijden, behalve in het specifieke geval dat de gemeenschapsbepalingen zijn vastgesteld ter uitvoering van in het kader van het GATT aangegane verplichtingen.
105 Om uit te maken, of verzoekster zich op enige bepalingen van het GATT kan beroepen om de wettigheid van de verordening te bestrijden, moet eraan worden herinnerd, dat het Hof heeft erkend, dat de bepalingen van de Algemene Overeenkomst de Gemeenschap binden. Het Hof heeft evenwel eveneens erkend, dat voor de beoordeling van de strekking van het GATT in de communautaire rechtsorde, zowel de geest, de opzet als de bewoordingen van de Algemene Overeenkomst moeten worden beschouwd.
106 Terzake is het vaste rechtspraak van het Hof, dat het GATT, dat blijkens de preambule uitgaat van het beginsel van onderhandelingen "op grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel", wordt gekenmerkt door een grote soepelheid van zijn bepalingen, met name die betreffende de uitzonderingsmogelijkheden, de maatregelen die in geval van bijzondere moeilijkheden kunnen worden genomen en de regeling van geschillen tussen de verdragsluitende partijen.
107 Deze maatregelen voor de oplossing van geschillen omvatten, al naar het geval, schriftelijke bezwaren of voorstellen, waaraan "welwillende aandacht" moet worden geschonken, onderzoeken, eventueel gevolgd door aanbevelingen, raadplegingen of besluiten van de verdragsluitende partijen, waaronder de machtiging van bepaalde verdragsluitende partijen om uit het GATT voortvloeiende concessies of andere verplichtingen jegens andere verdragsluitende partijen op te schorten, en uiteindelijk, in geval van een dergelijke opschorting, de mogelijkheid voor de betrokken partij om de Overeenkomst op te zeggen.
108 Ten slotte, ingeval uit hoofde van krachtens het GATT aangegane verplichtingen of van een concessie inzake een preferentiële behandeling bepaalde producenten nadeel wordt of dreigt te worden toegebracht, heeft een verdragsluitende partij ingevolge artikel XIX de mogelijkheid om de verplichting eenzijdig op te schorten of de concessie in te trekken of te wijzigen, hetzij, wanneer de betrokken verdragsluitende partijen niet tot overeenstemming komen, na overleg met de gezamenlijke verdragsluitende partijen, hetzij zelfs, in spoedeisende gevallen en voorlopig, zonder voorafgaand overleg, (zie arresten van 12 december 1972, gevoegde zaken 21/72 tot 24/72, International Fruit Company, Jurispr. 1972, blz. 1219, r.o. 21, 25 en 26; 24 oktober 1973, zaak 9/73, Schlueter, Jurispr. 1973, blz. 1135, r.o. 29; 16 maart 1983, zaak 266/81, SIOT, Jurispr. 1983, blz. 731, r.o. 28, en 16 maart 1983, SPI en SAMI, gevoegde zaken 267/81, 268/81 en 269/81, Jurispr. 1983, blz. 801, r.o. 23).
109 Deze bijzondere kenmerken van het GATT, die door het Hof zijn aangevoerd om vast te stellen dat de justitiabelen zich niet in rechte op het GATT kunnen beroepen om de wettigheid van een gemeenschapshandeling te bestrijden, staan ook eraan in de weg, dat het Hof de bepalingen van de Algemene Overeenkomst in aanmerking neemt om de wettigheid van een verordening te beoordelen in het kader van een door een Lid-Staat krachtens artikel 173, eerste alinea, van het Verdrag ingesteld beroep.
110 Immers, uit de verschillende hiervóór aangevoerde bijzondere kenmerken blijkt, dat de regels van het GATT zeker niet onvoorwaardelijk zijn en dat de verplichting om daaraan het karakter van regels van internationaal recht toe te kennen, die rechtstreeks toepasselijk zijn binnen de nationale rechtsorden van de verdragsluitende partijen, niet op de geest, de opzet of de bewoordingen van de Overeenkomst kan worden gebaseerd.
111 Waar een dergelijke verplichting niet voortvloeit uit de Overeenkomst zelf, is het Hof enkel ingeval de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van het GATT aangegane bijzondere verplichting of indien de gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de Algemene Overeenkomst verwijst, verplicht de wettigheid van de betrokken gemeenschapshandeling te toetsen aan de GATT-regels (zie arresten van 22 juni 1989, zaak 70/87, Fediol, Jurispr. 1989, blz. 1781, en 7 mei 1991, zaak C-69/89, Nakajima, Jurispr. 1991, blz. I-2069).
112 Uit het voorafgaande volgt, dat de Bondsrepubliek Duitsland zich niet op de bepalingen van het GATT kan beroepen om de wettigheid van sommige bepalingen van de verordening te bestrijden.
Schending van het bananenprotocol
113 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat het bananenprotocol integraal deel uitmaakt van het Verdrag en dat elke wijziging van dit protocol had moeten geschieden met inachtneming van de voorwaarden van artikel 236 van het Verdrag. De in paragraaf 4 van het bananenprotocol voorziene afwijking van de regel van eenparigheid heeft slechts betrekking op de mogelijkheid om een jaarlijks contingent te wijzigen, maar staat niet toe dat dit protocol zelf wordt afgeschaft.
114 Allereerst moet worden erkend, dat het bananenprotocol inderdaad integraal deel uitmaakt van het Verdrag, als bijlage bij de Toepassingsovereenkomst betreffende de Associatie tussen de Landen en Gebieden Overzee en de Gemeenschap, ofschoon deze overeenkomst sinds 31 december 1962 niet meer van kracht is.
115 Dit protocol is evenwel aangenomen als overgangsmaatregel in afwachting van de uniformering van de voorwaarden voor de invoer van bananen in de gemeenschappelijke markt. Het overgangskarakter blijkt duidelijk uit de beschrijving van de achtereenvolgende etappes in de verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt, waarbij het contingent telkens wordt verminderd ten opzichte van de invoer in 1956.
116 In deze opzet bepaalt het protocol in paragraaf 4, derde alinea, dat de Raad op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit inzake afschaffing of wijziging van dit contingent, zonder dat ratione temporis met betrekking tot een afschaffingsbesluit enig voorbehoud wordt gemaakt.
117 Bovendien moet worden opgemerkt, dat aanvaarding van de door verzoekster voorgestane zienswijze het uiteindelijk onmogelijk zou maken om een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen tot stand te brengen onder de in artikel 43, lid 2, van het Verdrag voorziene voorwaarden. Het protocol kan evenwel niet tot gevolg hebben, dat wordt afgeweken van een fundamentele bepaling van het Verdrag.
118 Mitsdien faalt het middel betreffende de schending van het bananenprotocol.
119 Aangezien geen der tot staving van de nietigheid aangevoerde middelen kan worden aanvaard, moet het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland in zijn geheel worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
120 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen, met inbegrip van die welke op het kort geding zijn gevallen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Commissie en de Lid-Staten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoekster in de kosten, met inbegrip van die welke op het kort geding zijn gevallen.
3) Verstaat dat de interveniënten hun eigen kosten zullen dragen.