61998CC0099_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 En el presente asunto, la República de Austria solicita la anulación de la Decisión SG(98)D/1124 (1) de la Comisión, relativa a la incoación del procedimiento formal de examen previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2) en relación con la ayuda de Estado nº C 84/97 (ex N 509/96), en favor de la sociedad Siemens Bauelemente OHG (en lo sucesivo, «Siemens»), para la modificación de la planta de fabricación de semiconductores de dicha compañía en Villach.
2 Este asunto versa principalmente sobre el procedimiento aplicable en materia de ayudas de Estado notificadas. En particular, se discute sobre el efecto de los principios establecidos por el Tribunal de Justicia al respecto en la sentencia Lorenz (2) (en lo sucesivo, «principios Lorenz»). En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró:
«Si la Comisión, después de haber sido informada por un Estado miembro de un proyecto de concesión o modificación de una ayuda, no inicia el procedimiento contradictorio establecido en el apartado 2 del artículo 93, requiriendo al Estado miembro interesado para que presente sus observaciones, este último puede, una vez expirado el plazo suficiente para proceder a su primer examen, ejecutar la ayuda proyectada, siempre que haya advertido previamente de ello a la Comisión, puesto que dicha ayuda pasa a formar parte del régimen de ayudas existentes.»
3 Austria mantiene, en esencia, que, una vez notificada la medida proyectada, la Comisión no inició el procedimiento prescrito en el artículo 93, apartado 2, del Tratado dentro del plazo indicado en la sentencia Lorenz, y afirma que notificó debidamente su intención de ejecutar la ayuda. Conforme a los principios enunciados en la sentencia Lorenz, la ayuda pasó a ser por ello una ayuda existente. Por tanto, la decisión impugnada de iniciar el procedimiento formal de examen previsto en el artículo 93, apartado 2, debe ser anulada, ya que califica indebidamente la ayuda de nueva ayuda y prohíbe su pago al Gobierno austriaco hasta que el procedimiento establecido en el artículo 93, apartado 2, concluya con una decisión definitiva.
II. Hechos y procedimiento
4 En abril de 1996, apareció en algunos comunicados de prensa la noticia de que las autoridades austriacas proyectaban conceder una ayuda a Siemens para la modificación de su planta de producción de semiconductores en Villach.
5 Mediante escrito de 13 de mayo de 1996, la Comisión solicitó a Austria que proporcionara información detallada sobre la ayuda proyectada. Mediante escrito de 5 de junio de 1996, Austria confirmó que estaba considerando la concesión de una ayuda de investigación y desarrollo a Siemens. Manifestó además que notificaría las medidas proyectadas a su debido tiempo.
6 Mediante escrito de 21 de junio de 1996, Austria notificó la ayuda a efectos de su autorización. Según la notificación, la ayuda sería concedida para un proyecto de Siemens en materia de semiconductores de potencia. Del coste total del proyecto, 4.563,7 millones de ATS, 371 millones constituirían la ayuda de Estado, aportada en parte por las autoridades federales y en parte por el Land de Carintia y por el municipio de Villach. La mayor parte de la ayuda notificada se destinaba a investigación y desarrollo (348,2 millones de ATS) y el resto a medidas de protección del medio ambiente (17 millones de ATS) y a formación (5,8 millones de ATS).
7 Tras la notificación y antes de ser adoptada la decisión impugnada de incoar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, se produjo un intercambio de correspondencia entre la Comisión y Austria. Este intercambio, que ocupa un lugar central en este asunto, se prolongó durante un período superior a año y medio.
8 La Comisión solicitó información adicional sobre la medida notificada en cinco ocasiones, mediante escritos de 26 de julio de 1996, 17 de febrero, 2 de mayo, 6 de agosto y 10 de noviembre de 1997 (en lo sucesivo, escritos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto). En cada uno de ellos, la Comisión señaló que una solicitud de información adicional «retrasaba» el inicio del plazo de dos meses concedido para tramitar la notificación y que, conforme al artículo 93, apartado 3, tercera frase, del Tratado, los Estados miembros no pueden ejecutar las medidas proyectadas antes de que la Comisión se haya pronunciado.
9 Austria respondió mediante escritos de 2 de enero, 19 de marzo, 13 de junio, 4 de septiembre y 20 de noviembre de 1997.
10 En esta fase de mis conclusiones, basta con esta breve cronología de los hechos. El contenido de dichos escritos será examinado más adelante, cuando valore la pertinencia de las solicitudes de información de la Comisión. (3)
11 En la respuesta de Austria de 20 de noviembre de 1997 al quinto escrito de la Comisión, el Gobierno austriaco informó a la Comisión de su intención de no esperar más y de ejecutar la ayuda notificada. En opinión de este Gobierno, podía responderse fácilmente a la pregunta formulada en el quinto escrito de la Comisión mediante los documentos y la información que ya había proporcionado Austria. Asimismo, las preguntas contenidas en el tercer y en el cuarto escrito también podían haber sido formuladas con anterioridad y no afectaban a elementos esenciales del proyecto. Por tanto, la notificación había quedado completada y la Comisión había dispuesto de toda la información necesaria para su valoración preliminar desde mucho antes. El quinto escrito no podía pues considerarse como una solicitud de información adicional necesaria, ni podía por tanto «retrasar» el inicio del plazo en el que la Comisión debía adoptar su criterio sobre la ayuda notificada. A lo sumo, podía interpretarse como una solicitud para que Austria consintiera en ampliar el plazo de dos meses, a lo que aquélla se oponía. Según la sentencia dictada en el asunto Lorenz, la ayuda proyectada había quedado así incluida en el régimen de las ayudas existentes, por lo que Austria podía hacerla efectiva.
12 Mediante un fax no fechado, la Comisión manifestó su oposición a la intención de Austria de hacer efectiva la ayuda. Mediante escrito de 10 de diciembre de 1997, Austria manifestó que el fax no podía ser considerado como una oposición ajustada a Derecho.
13 Mediante fax de 16 de diciembre de 1997 la Comisión comunicó a Austria su decisión, adoptada ese mismo día, de incoar el procedimiento formal previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado respecto a la ayuda proyectada en favor de Siemens y anunció que enviaría un escrito más extenso. (4)
14 El escrito que contenía el texto de la Decisión impugnada (5) está fechado el 9 de febrero de 1998. Manifestaba como su objeto:
«Ayuda de Estado notificada nº C 84/97 (ex N 509/96 - Austria) en favor de la sociedad Siemens Bauelemente OHG».
15 Tras describir los antecedentes del asunto, la empresa beneficiaria y la ayuda propuesta, y formular su evaluación de la legalidad de la ayuda, la Comisión llegó a las siguientes conclusiones:
«Con arreglo a la presente evaluación, la Comisión alberga serias dudas con respecto a la compatibilidad de la ayuda estatal con el mercado común, en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE. En concreto, las autoridades austriacas no han demostrado el efecto de incentivación de la ayuda a la I + D propuesta, que dicha ayuda sea necesaria, ni que el proyecto sea susceptible de subvención en calidad de "actividad de desarrollo precompetitiva". Las ayudas a la formación y al medio ambiente, por su parte, deben evaluarse asimismo con arreglo a los criterios mencionados.
Por lo tanto, la Comisión ha decidido incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE. Por la presente, la Comisión brinda al Gobierno austriaco la posibilidad de presentar, en el plazo de un mes a contar del presente escrito, sus observaciones así como cualquier información adicional en su poder.
La Comisión recuerda a las autoridades austriacas que, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE, el Estado miembro afectado no deberá aplicar la ayuda propuesta mientras en virtud del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 no se haya adoptado una decisión definitiva [...]».
(6)
16 Mediante escrito de 6 de marzo de 1998 Austria presentó sus observaciones a la Comisión como ésta había solicitado, junto con documentación adicional sobre el fondo del asunto. No obstante, reiteró expresamente su alegación, por la que mantenía que la decisión de incoar un procedimiento formal era ilegal. Manifestaba pues que sus observaciones y toda futura cooperación respecto al fondo del asunto tendrían lugar sin perjuicio de su principal argumento, según el cual con arreglo a la sentencia Lorenz, había precluido el derecho de la Comisión para incoar un procedimiento formal. Las observaciones sobre el fondo se formulaban sólo con carácter subsidiario y en aras del mantenimiento de una buena cooperación con la Comisión.
17 Mediante escrito de 6 de abril de 1998, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el día siguiente, Austria interpuso el presente recurso de anulación contra la Decisión de la Comisión de 9 de febrero de 1998.
III. Normas de procedimiento aplicables
18 El artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación) establece: «Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia [...]»
19 Esta prohibición no es absoluta ni incondicionada. En particular, el artículo 92, apartado 3, confiere a la Comisión una amplia facultad discrecional para autorizar excepcionalmente una ayuda. En este aspecto, la valoración de si una medida de ayuda es o no compatible con el mercado común exige el examen y apreciación de hechos y circunstancias económicos que pueden ser complejos, a la vez que susceptibles de rápida modificación. (7)
20 El artículo 93 del Tratado regula los procedimientos en los que es función exclusiva de la Comisión la vigilancia de los regímenes de ayudas y su examen permanente. Toda apreciación de la posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, sin perjuicio de su control por los órganos jurisdiccionales comunitarios, ha de ser el resultado de un procedimiento apropiado cuya tramitación es competencia de la Comisión. (8) El artículo 93, apartado 3, de particular relevancia en este asunto, dispone lo siguiente:
«La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerase que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
21 En virtud del artículo 94 del Tratado CE (actualmente artículo 89 CE), el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar los reglamentos apropiados para la aplicación de los artículos 92 y 93. En particular, podrá «determinar [...] las condiciones para la aplicación del apartado 3 del artículo 93».
22 Hasta fecha reciente, el legislador comunitario ha ejercido estas competencias normativas sólo en sectores específicos como la agricultura, el transporte y la construcción naval. (9)
23 Así pues, las normas generales de procedimiento para la aplicación de los artículos 92 y 93 se desarrollaron gradualmente, sobre la base del texto y del sistema del Tratado, mediante sentencias de los órganos jurisdiccionales comunitarios. La Comisión también ha dirigido cartas a los Estados miembros y ha publicado comunicaciones en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas sobre diversos aspectos procesales. (10)
24 El 22 de marzo de 1999 (más de cuarenta años después de la entrada en vigor del Tratado de Roma) el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 659/1999, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (en lo sucesivo, «Reglamento»). (11) El Reglamento contiene normas generales de procedimiento jurídicamente obligatorias, aplicables a las ayudas en todos los sectores. Fue adoptado con el fin de «codificar y consolidar» la práctica anterior desarrollada por la Comisión, así como de «incrementar la transparencia y la seguridad jurídica». (12)
25 No obstante, el Reglamento no es aplicable en el presente asunto. La Comisión adoptó la Decisión impugnada más de un año antes de la entrada en vigor del Reglamento, en abril de 1999. (13)
26 Podría, sin embargo, alegarse que el Reglamento contiene información valiosa sobre el estado del ordenamiento jurídico anterior a su entrada en vigor, pues uno de sus objetivos declarados es «codificar» la práctica anterior de la Comisión. Parece ser ésa la razón por la que la Comisión se refirió en varias ocasiones durante la fase oral a normas establecidas por el Reglamento.
27 Ahora bien, aun cuando el Reglamento sea una codificación, todavía puede plantearse la cuestión de si la práctica anterior era ajustada a Derecho. Lo que es más importante, el Reglamento carece de relevancia en el presente asunto, en la medida en que contiene innovaciones respecto a la práctica anterior. Debe tenerse presente que el Reglamento también pretende «consolidar» la práctica anterior, lo que presumiblemente significa reforzar el control de las ayudas. En realidad, el Reglamento introduce nuevos instrumentos en el sistema de control (14) y modifica en varios aspectos importantes los mecanismos existentes. (15)
28 Además, en todo sistema procesal los derechos y obligaciones de los diferentes sujetos que actúan en él se hallan estrechamente interrelacionados y cada norma de procedimiento está inseparablemente ligada a las restantes. Dado que el nuevo sistema instaurado por el Reglamento establece una ponderación, en cierta medida novedosa, de los intereses de la Comunidad, de los Estados miembros y de los demás interesados, sería a mi juicio aventurado aislar normas específicas del Reglamento y alegar que esas normas (que necesariamente serían consideradas fuera de su contexto) codifican el estado preexistente del ordenamiento jurídico.
29 A la luz de lo antes expuesto, basaré exclusivamente mi análisis del presente asunto en el anterior régimen procedimental, configurado, como ya dije, por el texto del propio artículo 93 del Tratado, por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y por las comunicaciones de la Comisión.
30 Ya que ambas partes se refieren también a un documento publicado por la Comisión en 1995, titulado «Guía de procedimiento en materia de ayudas estatales» (en lo sucesivo, «guía»), (16) debo hacer algunas observaciones previas sobre la naturaleza de tal documento.
31 Al parecer, la guía no fue comunicada a los Estados miembros, ni publicada como comunicación de la Comisión en la serie C del Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
32 El libro que contiene la guía indica en su introducción lo siguiente:
«En esta recopilación de los textos básicos sobre ayudas estatales se pone de manifiesto la evolución de la política comunitaria de la competencia en este ámbito.
[...]
Para ofrecer una imagen lo más amplia posible, en esta recopilación se incluyen textos de muy diferente índole, no siempre publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y, naturalmente, de muy distinto rango y alcance.»
33 La propia guía contiene en una parte introductoria las siguientes manifestaciones:
«[...] [N]unca se han recopilado de forma sistemática las normas de procedimiento aplicables a las ayudas estatales. Esta breve guía pretende en cierto modo cubrir esta laguna. Las fuentes principales (artículos del Tratado, legislación del Consejo y de la Comisión, escritos de la Comisión a los Estados miembros o comunicaciones publicadas en el Diario Oficial) se reproducen (o se resumen, cuando se trata de sentencias del Tribunal) en otra sección del presente volumen [...]
Carácter de la guía
La guía pretende describir la situación actual de la normativa y de la práctica jurídica según se desprende de estas distintas fuentes. Evidentemente, la interpretación de la normativa que efectúe la Comisión está subordinada a cualquier otra interpretación que pudiere hacer de la misma, en última instancia, el Tribunal de Justicia. La guía tampoco excluye la posibilidad de que se adopten en el futuro otras normas de procedimiento distintas referentes a las ayudas estatales en circunstancias o sectores concretos.»
34 A mi entender, la guía como tal no pretende -ni podría en cualquier caso pretender- crear directamente derechos ni obligaciones. Su propósito declarado es describir el estado actual del ordenamiento jurídico. Subordina expresamente la interpretación del ordenamiento jurídico que efectúe la Comisión a la que finalmente determine el Tribunal de Justicia. Su objetivo es pues descriptivo y no normativo. Incluso si hubiera pretendido crear nuevos derechos y obligaciones, no podría hacerlo válidamente. Con arreglo al Tratado, la Comisión carece de competencia para adoptar normas de procedimiento vinculantes en materia de ayudas de Estado. (17)
35 No obstante, los Estados miembros y otros interesados pueden invocar los principios de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima. Uno de los objetivos de la guía es describir el estado actual de la práctica seguida por la Comisión. Fue publicada con el fin de mejorar la transparencia y de «codificar» el estado actual del ordenamiento jurídico. Aun cuando, por su naturaleza, la guía no contenga normas jurídicas que la Comisión esté siempre obligada a respetar, expone reglas de conducta indicativas de la práctica que debe observarse. Así pues, al igual que cualquier otra directriz interna, la Comisión no puede apartarse de las normas expuestas en la guía sin dar a conocer los motivos, so pena de infringir el principio de igualdad de trato. (18) A la misma consecuencia se llega en virtud del principio de protección de la confianza legítima. Está firmemente asentado que la Comisión no puede modificar una práctica administrativa establecida sin una advertencia previa apropiada. (19) La guía constituye una prueba concluyente de la existencia de dicha práctica establecida.
36 A continuación paso a describir brevemente los principios procedimentales básicos que rigen el control de las ayudas de Estado, a fin de situar en su contexto las reglas establecidas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Lorenz.
37 El régimen procedimental dispuesto por el artículo 93 del Tratado, y desarrollado a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, difiere según se trate de ayudas existentes o nuevas. En tanto que las primeras están regidas por el artículo 93, apartados 1 y 2, las últimas lo están por el artículo 93, apartados 2 y 3, del Tratado.
38 El artículo 93, apartado 1, confiere a la Comisión la función de examinar permanentemente las ayudas existentes, en cooperación con los Estados miembros. En el marco de este examen, la Comisión propondrá a los Estados miembros las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. Con arreglo al artículo 93, apartado 2, si después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones la Comisión comprueba que una ayuda no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 92, o se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
39 En lo que atañe a las nuevas ayudas, el artículo 93, apartado 3, establece un régimen de control preventivo. La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la antelación suficiente para poder presentar sus observaciones. Si considera que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 93, apartado 2. La última frase del apartado 3 del artículo 93 prohíbe al Estado interesado ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.
40 En su sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, y en ulteriores sentencias, el Tribunal de Justicia ha declarado que la fase inicial de examen con arreglo al artículo 93, apartado 3, tiene por objeto permitir que la Comisión se forme una opinión prima facie sobre la conformidad parcial o completa con el Tratado de las ayudas proyectadas que le hayan sido notificadas. La finalidad perseguida por dicha disposición, que consiste en impedir que se ejecuten ayudas contrarias al Tratado, implica que la prohibición enunciada en la última frase del apartado 3 del artículo 93 es eficaz durante todo el período preliminar. Por tanto, con el fin de tener en cuenta el interés de los Estados miembros en ser informados con prontitud sobre el criterio de la Comisión, en ámbitos en los que la necesidad de intervención puede ser urgente, la Comisión debe actuar con diligencia. Si la Comisión, una vez informada por un Estado miembro de un proyecto de concesión o modificación de una ayuda, no inicia el procedimiento contradictorio previsto por el artículo 93, apartado 2, dicho Estado puede, transcurrido un plazo razonable, que el Tribunal de Justicia ha estimado en dos meses (en lo sucesivo, «plazo Lorenz»), conceder la ayuda proyectada, siempre que lo haya notificado previamente a la Comisión, aplicándose en tal supuesto a tal ayuda el régimen de ayudas existentes.
41 Además, según la misma jurisprudencia, si al término del examen previo la Comisión considera que la ayuda es compatible con el Tratado, debe informar al Estado interesado, en aras de una buena administración. La ayuda de que se trate, ejecutada por el Estado miembro interesado, una vez informado de la valoración positiva de la Comisión, pasa a ser una ayuda existente, sometida al régimen de examen permanente en virtud del artículo 93, apartado 1, del Tratado. Si, en cambio, la Comisión considera que la ayuda de que se trata no es compatible con el mercado común, debe iniciar sin demora el procedimiento contradictorio con arreglo al artículo 93, apartado 2, que implica la obligación de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones en el plazo que se determine.
IV. Admisibilidad
42 Con carácter preliminar, debe determinarse si el recurso de anulación interpuesto por Austria contra la decisión de incoar el procedimiento contradictorio con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado es admisible, habida cuenta de que la decisión definitiva sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común aún no ha sido adoptada.
43 De las sentencias de 30 de junio de 1992, España/Comisión e Italia/Comisión, (20) resulta que una decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, puede ser, en determinadas circunstancias, una decisión impugnable en virtud del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE). (21)
44 Según dichas sentencias, un Estado miembro debe estar legitimado para impugnar una decisión de esa clase, en la medida en que califique una ayuda de nueva ayuda, determinando así la elección del procedimiento correspondiente. Tal decisión produce efectos jurídicos, pues, en virtud del artículo 93, apartado 3, impide que el Estado ejecute la ayuda proyectada que ha notificado a la Comisión. Más aún, esos efectos son irreversibles: o bien el Estado miembro cumple la obligación de suspensión de la ayuda, con el resultado de que los efectos perjudiciales de la consecuente demora no pueden ser reparados por una ulterior decisión que declare la ayuda compatible con el mercado común ni por un recurso interpuesto contra la decisión final de la Comisión, o bien ejecuta la ayuda, con la consecuencia de que incluso una decisión definitiva de la Comisión que declare la ayuda compatible con el mercado común no puede convalidar las medidas de ejecución de la ayuda, que deben considerarse adoptadas en infracción de la prohibición establecida por la última frase del apartado 3 del artículo 93. (22)
45 En el presente asunto, Austria consideró que, en virtud de los principios Lorenz, la medida de ayuda notificada había pasado a regirse por las reglas aplicables a las ayudas existentes. La Comisión discrepó de esta tesis. En la decisión impugnada, «recordó» a las autoridades austriacas la obligación de suspensión de la ayuda en virtud del apartado 3 del artículo 93. Implícitamente, calificó la ayuda de nueva ayuda, con las eventuales consecuencias jurídicas perjudiciales para Austria antes señaladas. En consecuencia, el recurso de anulación de Austria es admisible.
V. Fondo del asunto
46 Como ya he expuesto, Austria aduce, en esencia, que conforme a los principios Lorenz, la ayuda discutida pasó a ser ayuda existente en el sentido del artículo 93, apartado 1. Por tanto, la decisión impugnada es inválida, en cuanto califica indebidamente la ayuda de nueva ayuda y prohíbe a Austria hacerla efectiva hasta que el procedimiento con arreglo al artículo 93, apartado 2, haya concluido con una decisión definitiva.
47 En su contestación, la Comisión invoca un motivo principal y dos subsidiarios.
48 A su entender, en primer lugar los principios establecidos en la sentencia Lorenz no son aplicables, ya que la ayuda fue ejecutada antes de notificación alguna. La Comisión sostiene que las autoridades austriacas formularon a Siemens una promesa, incondicional y legalmente vinculante, de conceder la ayuda discutida, antes de sus primeros contactos con la Comisión. Dado que Austria no respetó la obligación de suspensión de la ayuda con arreglo al artículo 93, apartado 3, no está legitimada para invocar los principios Lorenz.
49 En segundo lugar, y con carácter subsidiario, el plazo establecido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Lorenz no había aún vencido en la fecha en que el Gobierno austriaco informó a la Comisión de su intención de hacer efectiva la ayuda (el 20 de noviembre de 1997). A este respecto, la Comisión aduce dos argumentos. Por una parte, el plazo nunca comenzó a correr, ya que la notificación de Austria no fue nunca completa. Por otra, el plazo que debe admitirse ha de ser superior a dos meses, dadas las circunstancias específicas del caso.
50 Con carácter subsidiario de segundo grado (en el supuesto de que el 20 de noviembre de 1997 el plazo Lorenz hubiera ya concluido), la Comisión alega que la ayuda controvertida no pasó a ser automáticamente una ayuda existente. Cuando un Estado miembro invoca los principios Lorenz, la Comisión dispone de un derecho de oposición, que en el presente asunto ejercitó en debida forma y en tiempo hábil.
51 Vistos estos argumentos, se plantean los siguientes problemas:
- ¿Ejecutó Austria la ayuda antes de la notificación y, por tanto, son inaplicables los principios Lorenz?
- Si los principios Lorenz son aplicables, ¿cuándo comenzó a correr el plazo Lorenz?
- ¿Era de dos meses la duración del plazo Lorenz?
- Si el plazo Lorenz había concluido, ¿disponía la Comisión de un derecho de oposición y lo ejercitó en debida forma y en tiempo hábil?
A. ¿Son aplicables los principios establecidos en la sentencia Lorenz?
52 Es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede invocar los principios Lorenz cuando ha ejecutado una medida de ayuda proyectada antes de la notificación. (23) La sentencia en el asunto Lorenz se fundaba inter alia en el interés de los Estados miembros en ser prontamente informados en situaciones en las que una medida de ayuda es urgentemente necesaria. Este legítimo interés no concurre cuando un Estado ha puesto en práctica la ayuda antes de la notificación. Si un Estado miembro desea ejecutar medidas tan pronto como sea posible y tiene dudas acerca de si una medida proyectada constituye una ayuda de Estado, puede proteger sus intereses informando a la Comisión y obligando así a ésta a definir su postura en el plazo de dos meses. (24)
53 La Comisión mantiene que en el presente asunto Austria hizo efectiva la ayuda a favor de Siemens antes de la notificación.
54 En su opinión, el término «ejecutar», recogido en el artículo 93, apartado 3, no sólo se refiere a la acción de concesión de la ayuda al beneficiario, sino también a la acción previa de institución de la ayuda a nivel legislativo conforme a las normas constitucionales del Estado miembro interesado. Se considera, por tanto, que la ayuda ha sido ejecutada tan pronto como comienza a funcionar el mecanismo legislativo que permite su concesión sin ulteriores trámites. (25)
55 Además, la Comisión alega que, según el Derecho austriaco, una promesa escrita de concesión de una ayuda genera para las autoridades la obligación jurídica de concederla. Dicha promesa produce pues los mismos efectos que la legislación que establece la ayuda y ejecuta ésta a los efectos de la última frase del apartado 3 del artículo 93.
56 A fin de demostrar que Austria formuló una promesa legalmente vinculante de tal clase, la Comisión invoca dos artículos periodísticos publicados el 5 de abril de 1995 y el 26 de abril de 1996. El primero indica que Villach competía por la inversión de Siemens con otros centros del este de Alemania y de Irlanda, y que el canciller Vranitzky había «prometido en principio» que se concedería la ayuda a Siemens. El segundo señala que un directivo de Siemens había afirmado que el consejo de administración de Siemens estaba a favor de la inversión en Villach «ya que el Gobierno Federal austriaco, el Land de Carintia y el municipio de Villach habían prometido por escrito a Siemens la concesión de la ayuda por un importe de 370 millones de ATS». La Comisión también aduce una nota interna de 16 de febrero de 1996 en la que la dirección del departamento de semiconductores de Siemens solicita al consejo de administración la provisión de los fondos necesarios para la inversión en Villach y en la que se hace referencia a una recomendación del organismo austriaco competente dirigida al Ministro de Hacienda de Austria para la concesión de la ayuda por un importe de 371 millones de ATS.
57 A mi juicio, las pruebas presentadas ante el Tribunal de Justicia no acreditan la alegación de la Comisión según la cual Austria había formulado una promesa jurídicamente vinculante e incondicional de concesión de la ayuda controvertida. Al parecer, Austria y Siemens fueron siempre conscientes de las obligaciones que les incumbían en virtud de las normas comunitarias sobre ayudas de Estado. Las pruebas también indican que, durante el procedimiento, la propia Comisión consideró la ayuda como ayuda notificada antes de su ejecución.
58 En primer lugar, las partes coinciden en que, incluso en la fecha de interposición del presente recurso de anulación, las autoridades austriacas no habían concedido la ayuda proyectada.
59 En segundo lugar, los artículos de prensa y la nota citada por la Comisión no son concluyentes. Los artículos de prensa no mencionan si la supuesta promesa de Austria era condicional o incondicional. El primer artículo hace referencia a una promesa formulada sólo «en principio», lo que parece indicar la existencia de condiciones. Asimismo, la nota de 16 de febrero de 1996 menciona «la notificación a la UE» como un requisito previo necesario. En cualquier caso, debe ponerse en duda que las informaciones de prensa, incluso si son más precisas, puedan ser consideradas concluyentes.
60 En tercer lugar, durante el procedimiento administrativo, la Comisión se refirió a la ayuda como «ayuda notificada» y la registró como «N» 509/96 (registro de ayudas notificadas), y no como «NN» (registro de ayudas no notificadas). Incluso en la Decisión impugnada la Comisión se refiere a la ayuda como ayuda notificada.
61 Finalmente, y sobre todo, Austria ha presentado ante el Tribunal de Justicia un escrito de 18 de abril de 1996 en el que las autoridades austriacas informaron a Siemens de que se proponían conceder una ayuda para el proyecto de Siemens en Villach hasta un importe máximo de 371 millones de ATS. Este escrito manifestaba que la ayuda proyectada estaba subordinada a la autorización de la Comisión y que sólo se concedería si fuera compatible con las obligaciones derivadas del Tratado.
62 Sin que sea menester analizar con mayor detalle las tesis de la Comisión sobre el significado de «ejecutar», se sigue de lo relatado que en el presente asunto Austria no ejecutó la medida de ayuda proyectada en favor de Siemens antes de la notificación. Así pues, son aplicables las normas de procedimiento que rigen las ayudas notificadas, entre las que se encuentran los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Lorenz.
B. ¿Cuándo comenzó a correr el plazo establecido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Lorenz?
63 Las partes discrepan acerca de si el plazo establecido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Lorenz había concluido ya el 20 de noviembre de 1997 -fecha en que el Gobierno austriaco informó a la Comisión de su intención de ejecutar la ayuda-. Como he relatado antes, (26) la Comisión aduce que el plazo de que se trata comenzó después de lo que sostiene el Gobierno austriaco y que era superior a dos meses dadas las circunstancias del caso de autos. En la presente sección, trataré del primer problema (27) y examinaré si el quinto escrito de la Comisión, de 10 de noviembre de 1997, en el que se formulaban preguntas, podía «retrasar», como alega la Comisión, el comienzo del plazo Lorenz, dentro del cual la Comisión debe finalizar su valoración inicial de la ayuda.
64 Según la Comisión, el plazo Lorenz comienza a correr sólo cuando ha recibido una notificación completa. Una notificación es incompleta cuando no contiene toda la información necesaria para que la Comisión pueda formar su opinión sobre la compatibilidad de la medida con el Tratado. Si una notificación es incompleta, la Comisión solicita información adicional. Esta solicitud «retrasa» el inicio del plazo disponible para tramitar la notificación. El plazo en tal supuesto comienza a correr de nuevo a partir de la fecha en que se recibe la información adicional solicitada.
65 La Comisión también arguye que sólo ella es competente para decidir sobre la necesidad de información adicional. Dispone de una amplia facultad discrecional para apreciar qué preguntas son necesarias. En consecuencia, todo control jurisdiccional respecto a la relevancia de dichas preguntas debe limitarse a examinar si existen vicios sustanciales de forma o desviación de poder. Además, la carga de la prueba acerca de la relevancia de las preguntas incumbe al Estado miembro que las impugne. Al apreciar si una solicitud de información adicional es necesaria, también ha de tenerse en cuenta la naturaleza de órgano colegiado de la Comisión y las dificultades que de ella se derivan, el carácter políticamente delicado de un caso determinado y los efectos potencialmente peligrosos de la aplicación de los principios Lorenz. Respecto a estos peligrosos efectos, la Comisión advierte que la consecuencia puede ser que la ayuda se conceda antes de que se haya adoptado una decisión sobre su autorización, incluso si aquélla resulta incompatible con el mercado común, sin que dicha consecuencia pueda ser subsanada mediante la aplicación ulterior del artículo 93, apartado 1, del Tratado. Además, los competidores carecen de cauces jurídicos apropiados, y la Comisión puede verse enfrentada a recursos de indemnización interpuestos con arreglo al artículo 215, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 288 CE).
66 Basándose en esta interpretación del ordenamiento jurídico, la Comisión se opone a la alegación de Austria según la cual la notificación se completó, como muy tarde, mediante el escrito de 19 de marzo de 1997. En su opinión, y dadas las circunstancias del caso, los escritos tercero, cuarto y quinto, en los que se formulaban preguntas, de 2 de mayo, 6 de agosto y 10 de noviembre de 1997, eran necesarios para la valoración de la medida de ayuda controvertida.
67 El Gobierno austriaco concuerda con los criterios básicos de la Comisión acerca de cuándo comienza a correr el plazo Lorenz. En particular, reconoce la facultad de la Comisión de solicitar información adicional, el efecto de tal solicitud en el inicio del plazo Lorenz y el margen de apreciación de la Comisión sobre la relevancia de las preguntas.
68 Sin embargo, Austria aduce que, habida cuenta de la naturaleza de la fase inicial del procedimiento, no deben interpretarse con excesiva amplitud el requisito de una notificación completa ni la facultad de solicitar información adicional. A su juicio, es inaceptable que la Comisión pueda prolongar artificialmente el procedimiento de examen previo mediante la formulación de nuevas preguntas irrelevantes, en todos los casos poco antes de que termine el plazo de dos meses. En las circunstancias del presente asunto, la notificación quedó completada tras la respuesta de Austria al segundo escrito, sin que la información solicitada por la Comisión mediante sus escritos tercero, cuarto y quinto fuera necesaria para finalizar la fase inicial del procedimiento. En cualquier caso, la Comisión pudo y debió formular esas preguntas en un momento anterior del procedimiento. Finalmente, y con carácter subsidiario de segundo grado, mantiene que un período total de diecinueve meses desde la notificación de la ayuda proyectada hasta la decisión de iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 93, apartado 2, excede de lo «razonable» según los principios Lorenz.
69 Para resolver los problemas planteados por estos argumentos, debe darse respuesta a las siguientes preguntas:
- ¿Es cierto, como ambas partes suponen, que sólo una notificación completa origina el inicio del plazo Lorenz?
- Si es así, ¿cuándo es completa una notificación?
- Una vez que la notificación es completa y que comienza a correr el plazo Lorenz, ¿puede la Comisión «retrasar» el inicio del plazo mediante una solicitud de información adicional, con el efecto de que el plazo comienza a correr a partir de la recepción de la respuesta del Estado miembro?
- ¿A cuál de las partes incumbe probar el inicio del plazo Lorenz y cuál es el alcance del control jurisdiccional?
- En las circunstancias del presente asunto, ¿comenzó a correr el plazo Lorenz y, de ser así, cuándo?
1. El requisito de una notificación completa para que comience a correr el plazo Lorenz
70 A mi entender, las partes están en lo cierto al suponer que sólo una notificación completa da inicio al plazo Lorenz.
71 Ello se desprende, en primer lugar, de la finalidad de la obligación de notificar, prescrita por la primera frase del artículo 93, apartado 3, del Tratado, que consiste en garantizar a la Comisión la posibilidad de ejercer, a su debido tiempo (antes de la ejecución) y en interés general de la Comunidad, un control sobre todo proyecto que pretenda conceder o modificar ayudas. (28) A efectos de la fase inicial de examen prevista por el artículo 93, apartado 3, del Tratado, la notificación debe permitir a la Comisión dintinguir, rápidamente y tras un control simplificado, las medidas que desde la notificación parecen claramente compatibles (o que, manifiestamente, ni siquiera tienen la naturaleza de ayuda) de las medidas que, por el contrario, plantean dudas sobre su compatibilidad y exigen, en consecuencia, una investigación ulterior. (29)
72 Cuando una notificación es parcial e incompleta, en el sentido de que el Estado miembro no facilita información esencial para esa primera valoración, la tarea de la Comisión de finalizar su examen inicial de modo eficaz se hace imposible, o cuando menos mucho más difícil. Si una notificación incompleta diera inicio al plazo Lorenz, la Comisión se vería de facto obligada a iniciar la segunda fase del procedimiento, con el empleo de sus mayores medios, en muchos casos en los que no sería necesario.
73 Por ello, el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente que sólo después de haber tenido la posibilidad de formar su primera opinión la Comisión está obligada a actuar «sin demora» e iniciar la segunda fase del procedimiento con arreglo al artículo 93, apartado 2. (30)
74 En segundo lugar, cuando un Estado miembro no efectúa una notificación suficientemente completa, su interés en obtener seguridad jurídica y en poder ejecutar la ayuda con la mayor prontitud posible (que es la principal razón que subyace a los principios Lorenz) no es merecedor de protección.
75 El Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Lorenz que la Comisión debe obrar con la «debida diligencia» y «tener en cuenta el interés de los Estados miembros en conocer rápidamente su postura en ámbitos en los que la necesidad de intervenir puede revestir urgencia a causa del efecto que estos Estados miembros esperan de las medidas de fomento proyectadas». El Tribunal de Justicia también declaró que no puede considerarse que la Comisión haya actuado con la diligencia debida si deja de adoptar una postura en un plazo razonable de dos meses. (31)
76 La obligación de la Comisión de adoptar una decisión dentro del plazo de dos meses se funda pues en dos consideraciones conjuntas. La primera es que la Comisión debe actuar en todos los procedimientos administrativos conforme a los principios de buena administración y adoptar sus decisiones dentro de un plazo razonable. La segunda se refiere a la obligación más específica de tener en cuenta el interés del Estado miembro que ha notificado la ayuda en conseguir seguridad jurídica y en poder ejecutar la ayuda notificada tan pronto como sea posible.
77 Esta segunda consideración es la razón principal de la decisión del Tribunal de Justicia de imponer a la Comisión el plazo preciso y relativamente corto de dos meses para finalizar la fase inicial del procedimiento. Los plazos claramente definidos, como el establecido en la sentencia Lorenz, son únicamente necesarios cuando está en juego la seguridad jurídica. En circunstancias en las que los órganos jurisdiccionales comunitarios se basan tan sólo en el principio de buena administración, no establecen habitualmente plazos determinados. En lugar de ello, aprecian si el plazo necesario es razonable según las circunstancias del caso y, en particular, a la luz del contexto, de las diversas fases del procedimiento seguido por la Comisión, del comportamiento de las partes en el curso del procedimiento, de la complejidad del asunto y de su transcendencia para las diferentes partes interesadas. (32)
78 A mi juicio, un Estado miembro puede invocar su interés en conseguir seguridad jurídica y en poder ejecutar rápidamente la ayuda sólo si cumple plenamente la obligación de notificación enunciada en la primera frase del apartado 3 del artículo 93. (33) Cuando un Estado miembro entorpece el examen inicial de la Comisión, a causa de una notificación incompleta, su interés en la rápida ejecución de la ayuda no puede ser especialmente considerable, sin que pueda esperar legítimamente que la Comisión finalice la fase previa dentro del plazo de dos meses. Tal Estado miembro puede tan sólo invocar la primera consideración, es decir, los principios de buena administración, que obligan a la Comisión en cualesquiera circunstancias, con independencia de la conducta del Estado.
79 Esta interpretación se confirma por la jurisprudencia conexa acerca del incumplimiento de la obligación de suspensión de la ayuda establecida en la tercera frase del apartado 3 del artículo 93. Como ya he mencionado, (34) el Tribunal de Justicia ha declarado en varias ocasiones que los estrictos principios Lorenz no son aplicables cuando un Estado miembro ha ejecutado la ayuda antes de la notificación o antes de una decisión favorable de la Comisión. La Comisión está en tal supuesto únicamente vinculada por su obligación general de actuar con diligencia y dentro de un plazo razonable. (35)
80 Lo anterior se desprende también, aún con mayor claridad, de las sentencias Boussac (36) e Italia/Comisión, (37) en las que se declaró que los Estados miembros de que se trataba habían incumplido tanto su obligación de aplazar la ejecución de la ayuda, con arreglo a la tercera frase del apartado 3 del artículo 93, como la de presentar una notificación suficientemente completa, en virtud de la primera frase. En ambos asuntos, habían transcurrido más de dos meses desde el escrito inicial del Estado que había notificado la ayuda hasta la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio. Sin embargo, el Tribunal de Justicia refutó los argumentos de los demandantes según los cuales la Comisión no había iniciado el procedimiento prescrito por el artículo 93, apartado 2, en un plazo razonable. Al apreciarlo así, el Tribunal de Justicia no se fundó exclusivamente en la infracción de la obligación de suspensión de la ayuda prevista en la última frase del apartado 3 del artículo 93, sino que hizo también referencia a la infracción de la obligación de notificación establecida en la primera frase de la misma norma. En particular, el Tribunal de Justicia declaró que la información proporcionada por el Estado que había notificado la ayuda distaba de ser completa, que no se comunicaron datos necesarios e información definitiva hasta una fase posterior (38) y que las demoras en el procedimiento fueron causadas por el Estado interesado que no cooperó activamente durante el examen administrativo. (39) De este razonamiento puede deducirse que igual solución ha de adoptarse cuando el Estado interesado cumple la obligación de suspensión de la ayuda, pero infringe la de notificación completa.
81 En consecuencia, tan sólo una notificación completa origina el comienzo del plazo Lorenz.
2. ¿Cuándo es completa una notificación?
82 Austria sostiene, como ya he relatado, que la obligación de exhaustividad no debe ser interpretada ni aplicada de modo excesivamente estricto.
83 Son concebibles dos criterios alternativos.
84 Según el primer criterio, cualquier notificación que permita a la Comisión formarse una opinión prima facie y decidir si la segunda fase contradictoria del procedimiento debe iniciarse es suficiente para dar comienzo al plazo Lorenz. Conforme a ese criterio, la Comisión manifestó en 1981 en una carta a los Estados miembros que una notificación es incompleta, a los efectos de los principios Lorenz, cuando no contiene la información necesaria para que la Comisión se forme «una opinión inicial» sobre la compatibilidad de la medida de ayuda con el Tratado. (40)
85 Conforme al segundo criterio, más estricto, sólo una notificación que contenga toda la información necesaria para que la Comisión adopte una decisión definitiva sobre la compatibilidad de la ayuda origina el comienzo del plazo de que se trata. Más próxima en apariencia a este criterio, la Comisión manifiesta en la guía antes mencionada que una notificación es incompleta cuando no contiene la información necesaria para que la Comisión se forme «una opinión sobre la compatibilidad de la medida con el Tratado». (41) El nuevo Reglamento de Procedimiento sigue el segundo criterio. (42)
86 En mi opinión, en el ámbito del control de las ayudas de Estado, los Estados miembros tienen una obligación general de proporcionar con buena fe a la Comisión toda la información necesaria y relevante de la que disponen. Ello se deriva de la obligación de los Estados miembros de cooperar con la Comisión, impuesta por el artículo 93, apartado 1, y por el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE). (43)
87 Sin embargo, lo anterior no resuelve el problema más específico de los requisitos mínimos para que una notificación inicial dé comienzo al plazo Lorenz. No ha de olvidarse que la notificación inicial no es la única oportunidad para que los Estados miembros proporcionen ni para que la Comisión reciba la información necesaria para adoptar una decisión definitiva.
88 Considero que una notificación que permita a la Comisión formarse una opinión prima facie y decidir si debe iniciar el procedimiento contradictorio (el primer criterio) debe bastar para dar comienzo al plazo Lorenz.
89 A fin de concluir la primera fase, la Comisión no necesita forzosamente la misma clase y cantidad de información que para adoptar su decisión definitiva. La notificación inicial debe permitir a la Comisión distinguir las medidas que son manifiestamente compatibles con las normas sobre ayudas de Estado de aquellas otras que plantean serias dudas sobre su compatibilidad. Si la Comisión tiene tales dudas, puede iniciar la segunda fase del procedimiento, emplazando a los interesados para que presenten sus observaciones. La segunda fase permite a la Comisión obtener la información de la que carece, a fin de adoptar una decisión definitiva con pleno conocimiento de causa. (44)
90 El segundo criterio, más estricto, exigiría además del Estado que notifica la ayuda lo que en muchos casos puede ser imposible facilitar. Ni el Estado miembro que notifica la ayuda ni la Comisión conocen ex ante qué información será finalmente necesaria para adoptar una decisión definitiva sobre la compatibilidad de dicha ayuda. La necesidad de información adicional puede ponerse de manifiesto sólo durante la segunda fase del procedimiento, una vez que la Comisión ha recibido las observaciones de terceros interesados. Son pues difícilmente imaginables las circunstancias en las que el Estado que notifica la ayuda proporciona desde el primer momento toda la información necesaria para la decisión definitiva.
91 Por iguales razones, el segundo criterio entra en conflicto con el principio de seguridad jurídica y origina inestabilidad en un sistema concebido precisamente para impedir esa anomalía. Para que los principios Lorenz sean eficaces, el Estado miembro que notifica la ayuda ha de poder apreciar durante la fase inicial de examen si su notificación es suficientemente completa. Sin embargo, conforme al segundo y más estricto criterio, un Estado miembro que hubiera facilitado de buena fe durante la primera fase toda la información necesaria para una valoración inicial de la ayuda podría después y ex post hallarse privado de la facultad de invocar los principios Lorenz. Una vez que la Comisión ha recibido las observaciones de los terceros interesados durante la segunda fase, puede estimar necesario solicitar información adicional a fin de adoptar una decisión definitiva. Considero inaceptable que en tal situación el Estado que ha notificado la ayuda deba verse privado retroactivamente de la facultad de invocar los principios Lorenz.
92 Así pues, una notificación es completa para dar inicio al plazo Lorenz cuando contiene toda la información necesaria para que la Comisión se forme una opinión inicial sobre la compatibilidad de la medida de ayuda con el Tratado.
3. La facultad de la Comisión para solicitar información adicional y los efectos de una solicitud de información en el comienzo del plazo Lorenz
93 Según la guía, si una notificación es incompleta, la Comisión solicitará la información complementaria precisa. Dicha solicitud «retrasa» el inicio del plazo Lorenz. Este plazo comienza a correr a partir de la fecha en que se reciba la información adicional solicitada. (45)
94 Las partes coinciden en la legalidad y eficacia de este sistema básico. Sin embargo, Austria sostiene que la facultad de la Comisión para solicitar información adicional debe someterse a limitaciones.
95 No me consta que el Tribunal de Justicia haya confirmado o denegado expresamente la compatibilidad de la práctica de la Comisión con el Tratado. (46) Podría incluso deducirse de la jurisprudencia que el Tribunal de Justicia es reacio a pronunciarse sobre esta cuestión. (47) El Abogado General Sir Gordon Slynn manifestó su objeción a esa práctica «ya que, de otra manera, la administración podría, en todos los casos y más de una vez, prorrogar dicho plazo mediante la solicitud de información». (48) En cambio, el Abogado General Sr. Tesauro la estimó aceptable, siempre que no introdujera de facto en el ámbito del examen preliminar exámenes y apreciaciones que deberían desarrollarse en el marco del procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2. (49)
96 A mi entender, la facultad de solicitar información adicional y los efectos de tal solicitud deben valorarse principalmente en relación con el requisito de notificación completa antes examinado.
97 Se sigue de este análisis que, cuando una notificación inicial es completa, o ha sido completada ulteriormente, por ejemplo mediante las respuestas a las solicitudes de información, el plazo Lorenz debe comenzar a correr automáticamente. Una vez que una notificación es suficientemente completa, una solicitud de información complementaria no puede «retrasar», con carácter retroactivo, el inicio del plazo Lorenz. La solución contraria pondría en peligro el legítimo interés del Estado miembro que ha notificado la ayuda en lograr seguridad jurídica y en poder ejecutar la ayuda con rapidez. Si la Comisión dispusiera de una facultad ilimitada para prolongar la fase de examen inicial mediante solicitudes nuevas y, supuestamente, innecesarias de información adicional, el peligro de abuso sería ciertamente grande y la finalidad de los principios Lorenz podría verse menoscabada. Lo mismo se sigue de las consideraciones más generales acerca de la seguridad jurídica. En particular, tanto los tribunales nacionales, a los que incumbe hacer efectiva la prohibición directamente aplicable enunciada en la tercera frase del apartado 3 del artículo 93, como los competidores, han de poder determinar cuándo comienza a correr el plazo Lorenz.
98 Cuando, por el contrario, una notificación es incompleta y no permite que la Comisión se forme una opinión prime facie, la Comisión tiene no sólo la facultad, sino incluso la obligación, de continuar su examen y de solicitar información adicional al Estado que haya notificado la ayuda. Así resulta de la obligación general que le incumbe en virtud del artículo 155, primer guión, del Tratado CE (actualmente artículo 211 CE, primer guión) y de la función específica que le confiere el artículo 93. No obstante, incluso en el supuesto de una notificación incompleta, una solicitud de información en realidad no «retrasa», con carácter retroactivo, el comienzo del plazo Lorenz. No hay necesidad alguna de tal efecto retroactivo, pues, si no hay una notificación completa, dicho plazo nunca empezó a correr. Una solicitud de información adicional debe, por tanto, ser calificada de mera declaración de la Comisión, en la que ésta manifiesta que, a su juicio, la notificación no es aún completa y que, en consecuencia, el plazo Lorenz todavía no se ha iniciado.
99 Por consiguiente, si la notificación es completa, una solicitud de información adicional no puede retrasar el inicio del plazo Lorenz.
4. La carga de la prueba y el alcance del control jurisdiccional
100 Del análisis que precede se sigue que el requisito de exhaustividad es el factor decisivo para la resolución del presente asunto.
101 La Comisión arguye que la carga de la prueba respecto a la necesidad de información adicional incumbe al Estado miembro que la impugna y que sólo la Comisión es competente para decidir si una notificación es completa y, por tanto, si son necesarias preguntas adicionales. Alega también que dispone en este aspecto de una amplia facultad discrecional. El control jurisdiccional de la necesidad de preguntas adicionales debe ser limitado.
102 En mi opinión, respecto al primer problema (la carga de la prueba), cada parte ha de probar los hechos en que basa su pretensión. Austria, que se apoya en los efectos de la doctrina Lorenz, debe pues demostrar bien que su notificación inicial era completa, bien que se completó después con la suficiente antelación para que el plazo de dos meses finalizara antes del 20 de noviembre de 1997.
103 Respecto al segundo problema (el alcance del control jurisdiccional), es apropiado recordar en primer lugar la definición adoptada: una notificación es suficientemente completa cuando permite que la Comisión se forme una opinión prima facie sobre la compatibilidad de la ayuda.
104 El concepto de «notificación completa» no es pues un concepto preciso de contorno claro. Incluso una valoración prima facie de la compatibilidad de una medida de ayuda con el Tratado requiere complejas apreciaciones económicas y sociales. (50) La línea divisoria entre la información necesaria para esa primera valoración y la información insuficiente no puede ser trazada con exactitud.
105 Estimo, por tanto, que la Comisión dispone de un amplio «margen de apreciación» en lo que atañe a la necesidad de preguntas adicionales y que el Tribunal de Justicia debe limitarse a examinar si la Comisión ha incurrido en desnaturalización o en error manifiesto de apreciación de los hechos, o en una desviación de poder o de procedimiento. (51)
106 Sin embargo, en contra de la alegación de la Comisión, el carácter colegiado de dicha Institución, la naturaleza políticamente delicada de un asunto y los efectos potencialmente peligrosos de la doctrina Lorenz no son criterios apropiados que deban tenerse en cuenta cuando se valora si la Comisión ha excedido los límites de su margen de apreciación.
107 Determinar si la notificación de un Estado miembro permite o no a la Comisión formarse una opinión prima facie constituye una cuestión objetiva. Cualquier dificultad subjetiva que la Comisión halle, y no sea imputable al Estado miembro que haya notificado la ayuda, no debe influir en la apreciación de si la notificación es o no completa. De lo contrario, se haría caso omiso de la razón principal que subyace a la doctrina Lorenz, que consiste en tener en cuenta el interés legítimo del Estado miembro en conseguir seguridad jurídica y en poder ejecutar la medida de ayuda notificada tan pronto como sea posible. Este interés no es menos merecedor de protección cuando no puede llegarse a un acuerdo en el seno de la Comisión, cuando el problema es políticamente delicado o cuando la falta de actuación de la Comisión a su debido tiempo puede producir graves consecuencias.
108 Así pues, en primer lugar, Austria debe probar que su notificación era completa y que las solicitudes de información por parte de la Comisión no eran, por tanto, necesarias. En segundo lugar, la Comisión dispone al respecto de un amplio margen de apreciación, sometido tan sólo a un control jurisdiccional limitado. En tercer lugar, la limitación del control jurisdiccional se justifica únicamente por la complejidad de la valoración, no por consideraciones políticas.
5. En las circunstancias del presente asunto, ¿cuándo comenzó a correr el plazo Lorenz?
109 Debe recordarse que Austria notificó una ayuda global de 371 millones de ATS. La mayor parte iba a ser asignada a investigación y desarrollo (348,2 millones de ATS), el resto a medidas de protección del medio ambiente (17 millones de ATS) y a formación (5,8 millones de ATS). Tras la notificación inicial de 20 de junio de 1996, la Comisión solicitó información adicional en cinco ocasiones. Austria respondió a las cuatro primeras solicitudes. Después, en lugar de responder a la pregunta formulada en el quinto escrito de la Comisión, Austria informó a la Comisión, mediante escrito de 20 de noviembre de 1997, de su intención de ejecutar la ayuda notificada.
110 Para apreciar si la notificación quedó completada antes del 20 de noviembre de 1997, paso a examinar de modo detallado este decisivo intercambio de correspondencia.
111 Mediante escrito de 26 de julio de 1996 (primer escrito), la Comisión solicitó detalles adicionales de la ayuda proyectada, dado que la notificación inicial no contenía toda la información necesaria para formarse una opinión sobre la compatibilidad de la medida de ayuda con el Tratado. El primer escrito contenía más de veinte preguntas detalladas sobre la ayuda proyectada.
112 En septiembre de 1996 se celebró una reunión informal entre representantes de la Comisión, de Austria y de Siemens. Unos tres meses después, en enero de 1997, Austria envió una extensa y detallada respuesta a la solicitud de información adicional de la Comisión.
113 La Comisión formuló seis preguntas adicionales sobre la ayuda (mediante el segundo escrito, de 17 de febrero de 1997), a las que Austria respondió mediante escrito de 19 de marzo de 1997.
114 Austria niega que las posteriores actuaciones de la Comisión en el procedimiento fueran adecuadas.
115 El 2 de mayo de 1997, la Comisión envió otro escrito a Austria (tercer escrito), en el que preguntaba si la ayuda para formación notificada sería concedida con arreglo a la «Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmaßnahmen» (Directiva de fomento de las acciones generales de formación en el seno de la empresa), que es una de las normas de desarrollo de la Arbeitsmarktförderungsgesetz (Ley austriaca de fomento del mercado de trabajo).
116 En su respuesta de 13 de junio de 1997, Austria manifestó que la ayuda de formación sería concedida en virtud de una base jurídica diferente.
117 Mediante escrito de 6 de agosto de 1997 (cuarto escrito), la Comisión solicitó de Austria la respuesta a tres preguntas. En primer lugar, ¿cuál era el actual estado de avance técnico del proyecto y en qué costes del proyecto se había incurrido hasta la fecha? En segundo lugar, ¿cuáles habían sido el objeto y los costes de los estudios preliminares realizados entre octubre de 1995 y enero de 1996? En tercer lugar, respecto a la nueva «sala blanca» que constituía el núcleo de las nuevas instalaciones para los semiconductores de potencia en Villach, cuya primera piedra había sido colocada en junio de 1996, ¿cuándo habían finalizado los proyectos de construcción y se había firmado el contrato de obras?
118 Austria respondió a estas tres preguntas mediante escrito de 4 de septiembre de 1997.
119 En el último escrito en el que formulaba preguntas (quinto escrito), de 10 de noviembre de 1997, la Comisión señaló que, conforme a ciertas observaciones efectuadas por las autoridades austriacas, el municipio de Villach aún no había tomado una decisión acerca de su contribución a la ayuda en favor de Siemens y manifestó que no estaba segura de que la contribución municipal proyectada ya se hubiera tenido en cuenta en la notificación de la ayuda. Así pues, solicitó a Austria que confirmara que la ayuda notificada correspondía al importe global de ayuda que sería concedido por los tres otorgantes, Austria, el Land de Carintia y el municipio de Villach.
120 Como he mencionado antes, Austria refutó en su escrito de 20 de noviembre de 1997 la utilidad de los escritos tercero, cuarto y quinto, e informó a la Comisión de su intención de hacer efectiva la ayuda, al amparo de los principios Lorenz.
121 En la decisión impugnada, la Comisión adujo las siguientes razones para justificar las serias dudas que albergaba acerca de la compatibilidad del proyecto con el mercado común y, en consecuencia, su decisión de iniciar la fase contradictoria del procedimiento:
- En lo que atañe a la ayuda para investigación y desarrollo, Austria no había demostrado el efecto de incentivación de la ayuda proyectada, que la ayuda fuera necesaria, ni que el proyecto fuera susceptible de subvención en calidad de «actividad de desarrollo precompetitiva».
- Respecto a la ayuda al medio ambiente, quedaba pendiente de determinar si el proyecto financiado excedía de las exigencias jurídicas nacionales y europeas.
- Respecto a la ayuda para formación, quedaba pendiente de determinar si el proyecto de formación debía clasificarse como formación profesional general o específica.
122 Basándose en estos elementos de hecho, Austria sostiene que su notificación quedó completada mediante su escrito de 19 de marzo de 1997 o, como muy tarde, por su escrito de 4 de septiembre de 1997. El plazo Lorenz comenzó pues automáticamente bien el 24 de marzo de 1997, o bien, como muy tarde, el 10 de septiembre de 1997 (las respectivas fechas de recepción de ambos escritos). De lo que resulta que el quinto escrito en el que se formulaban preguntas, de 10 de noviembre de 1997, no podía afectar al curso del plazo Lorenz.
123 La Comisión mantiene que los escritos tercero, cuarto y quinto de 2 de mayo, 6 de agosto y 10 de noviembre de 1997, en los que formulaba preguntas, eran todos necesarios para su apreciación de la ayuda y que incluso el 20 de noviembre -fecha en la que Austria informó a la Comisión de su intención de ejecutar la ayuda- la notificación aún no era completa.
124 A mi entender, la tesis de Austria es correcta. Las pruebas presentadas ante el Tribunal de Justicia demuestran que, una vez recibida el 24 de marzo de 1997 la respuesta de Austria a la segunda solicitud de información, la Comisión podía formarse una opinión prima facie sobre la compatibilidad de la medida de ayuda con el Tratado, de modo que el plazo Lorenz comenzó a correr en esa fecha.
125 En este sentido, el primer aspecto que procede destacar es que la naturaleza de los escritos primero y segundo de la Comisión, en los que se solicitaba información, por un lado, y de los escritos tercero, cuarto y quinto, por otro, es muy diversa.
126 El primer escrito contiene más de veinte preguntas detalladas. En dichas preguntas, la Comisión alude extensamente a manifestaciones de las autoridades austriacas en la notificación inicial. La mayoría de las preguntas se refieren a la parte más importante del conjunto de la ayuda, es decir, a la ayuda para investigación y desarrollo. Muchas de las preguntas tratan de problemas básicos, como el efecto de incentivación de la ayuda y la clasificación de las actividades subvencionadas como actividad de desarrollo precompetitiva. Las dudas de la Comisión acerca de estos problemas constituyen el soporte de la Decisión impugnada de incoar el procedimiento contradictorio. El segundo escrito contiene seis preguntas detalladas, cinco de las cuales se refieren directamente a la respuesta de Austria al primer escrito. Tres de las seis preguntas atañen de nuevo al aspecto de investigación y desarrollo.
127 En cambio, en sus escritos tercero, cuarto y quinto, la Comisión formula sólo unas pocas preguntas (una, tres y una, respectivamente). Las preguntas contenidas en los escritos tercero y quinto atañen sólo a aspectos secundarios del proyecto notificado, a saber, la ayuda para formación (menos del 2 % de la ayuda global) y la contribución financiera del municipio de Villach (a lo sumo, el 6 % de la ayuda notificada). Esas preguntas no se refieren tanto a la compatibilidad de las medidas de ayuda notificadas como a la averiguación e investigación de otras medidas no notificadas (la mencionada Richtlinie y otra supuesta ayuda del municipio de Villach). A la luz de los convincentes argumentos expuestos por Austria en su respuesta, la relevancia de las tres preguntas formuladas en el cuarto escrito es igualmente dudosa. Ninguna de las preguntas de los tres escritos mencionados se refiere directamente a la notificación, ni a las respuestas dadas a las precedentes preguntas. Ni las preguntas formuladas en dichos escritos ni las respuestas de Austria se reflejan de modo significativo en la Decisión impugnada. Las serias dudas que subyacen a dicha Decisión ya habían surgido antes de que la Comisión enviara los escritos tercero, cuarto y quinto, y ninguno de ellos pretendía dar a Austria la posibilidad de disiparlas.
128 La información sobre los antecedentes del asunto que la Comisión ha proporcionado al Tribunal de Justicia constituye el segundo factor que indica con claridad que la notificación quedó completada mediante la respuesta de Austria al segundo escrito.
129 La Comisión menciona en su contestación a la demanda una nota interna de 28 de abril de 1997 (aproximadamente seis semanas después de la respuesta de Austria al segundo escrito en el que se formulaban preguntas), dirigida por la Dirección General VI al Comisario Sr. Van Miert. La Dirección General competente manifestó en dicha nota sus dudas acerca de la compatibilidad de la medida de ayuda notificada con el régimen aplicable a las ayudas de Estado para investigación y desarrollo y acerca de la necesidad de la ayuda. La Dirección General sugirió que se consultara a otras Direcciones Generales sobre la base de un proyecto de Decisión para iniciar el procedimiento contradictorio con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado.
130 La Comisión también menciona en su contestación a la demanda «vastas [y] muy complejas discusiones» entre varios servicios de la Comisión y en el Colegio de Comisarios sobre las propuestas de decisiones relativas a varios proyectos nacionales de ayuda en favor de productores de semiconductores, entre los que se encontraba el proyecto de ayuda de Austria aquí controvertido. Según la Comisión, dichas discusiones se prolongaron desde mayo hasta diciembre de 1997. La Comisión cita también un artículo de prensa de 20 de junio de 1997 referido a la Comisaria Sra. Cresson y titulado «Cresson pone fin al bloqueo de la UE a las ayudas de Estado para fabricantes de chips». (52)
131 Todos estos datos llevan a la conclusión de que la parte del examen de la Comisión relativa a la averiguación de los hechos quedó completada con la recepción en marzo de 1997 de la respuesta de Austria al segundo escrito en el que se formulaban preguntas. Es manifiesto que la Comisión no necesitaba los nueve meses adicionales, hasta su decisión de iniciar la segunda fase del procedimiento en diciembre, para obtener información adicional, sino para alcanzar una decisión (internamente controvertida), sobre la base de la información de la que ya disponía.
132 De ello resulta que la notificación quedó completada mediante el escrito de Austria de 19 de marzo de 1997. Como alega Austria, el plazo Lorenz comenzó pues automáticamente en la fecha de recepción de dicho escrito, a saber, el 24 de marzo de 1997. Puesto que los escritos tercero, cuarto y quinto solamente sirvieron al propósito de prolongar artificialmente la fase inicial del procedimiento de control, la Comisión no ejercitó su facultad de solicitar información adicional para una finalidad legítima (completar una notificación parcial), sino con el objetivo distinto y no relacionado de ganar tiempo. En consecuencia, la Comisión hizo un uso abusivo del procedimiento de que se trata y sobrepasó los límites de su margen de apreciación en lo que atañe a la exhaustividad de la notificación.
133 Ya he explicado anteriormente (53) por qué ni la naturaleza colegiada de la Comisión, ni el carácter políticamente delicado de un determinado asunto, ni siquiera las consecuencias potencialmente graves de la aplicación de la doctrina Lorenz, pueden tomarse en consideración al apreciar si una notificación es o no suficientemente completa para dar inicio al plazo Lorenz. A fin de no repetirme, únicamente deseo añadir que la Comisión disponía de dos opciones perfectamente legítimas en el presente caso, políticamente delicado.
134 En primer lugar, la Comisión podía haber solicitado a Austria que consintiera en prorrogar el plazo Lorenz de dos meses, para permitir una discusión más amplia en el seno de la Comisión. Un acuerdo de prórroga de este tipo es compatible con el Tratado y con la jurisprudencia, pues el sujeto protegido por los principios Lorenz, es decir, el Estado miembro que ha notificado la ayuda, ha de tener también derecho a renunciar (al menos temporalmente) a dicha protección. En principio, cabe esperar que un Estado miembro que ha notificado una ayuda aceptará la prórroga, si existe una posibilidad verosímil de que la Comisión decida no iniciar la segunda fase, que requiere mucho más tiempo y medios.
135 En segundo lugar, las discusiones prolongadas en el seno de la Comisión son indicio de graves dificultades para determinar si un proyecto de ayuda es compatible con el mercado común. El mejor medio para superar esas dificultades es conocer las opiniones de otros interesados y, por tanto, consultar a otros Estados miembros y a los sectores afectados. A este respecto, debe tenerse presente que la Comisión no está obligada en la fase preliminar a dar audiencia a terceros interesados. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia ha declarado que, siempre que el examen inicial no permita a la Comisión superar todas las dificultades planteadas, la Comisión tiene el deber de recabar todos los datos necesarios y de iniciar, con tal fin, el procedimiento contemplado en el artículo 93, apartado 2. (54)
136 Así pues, mi conclusión es que el plazo Lorenz comenzó el 24 de marzo de 1997.
C. ¿Era de dos meses la duración del plazo Lorenz?
137 La Comisión aduce que el plazo razonable para finalizar la primera fase del procedimiento postulado en la sentencia Lorenz no es un plazo estricto y que su duración depende de las circunstancias del caso concreto. A su juicio, así resulta de la formulación de la propia sentencia Lorenz, de varios pasajes de las conclusiones del Abogado General en dicho asunto, del hecho de que en determinados casos la Comisión esté obligada a finalizar la fase inicial en un plazo inferior a dos meses y, finalmente, de la necesidad de que la Comisión disponga de plazos flexibles para poder adoptar sus decisiones, con frecuencia complejas, sobre las ayudas de Estado.
138 La Comisión alega también que, en las circunstancias específicas del presente asunto, la duración del plazo Lorenz era superior a dos meses. A lo largo de todo el procedimiento Austria no mencionó nunca la urgencia del asunto. En cualquier caso, éste no puede haber sido urgente, ya que Siemens efectuó las inversiones proyectadas sin esperar a la decisión sobre la ayuda. Finalmente, Austria no está legitimada para invocar el plazo Lorenz, pues ella misma fue causante de la mayor parte de la demora.
139 A mi juicio, de la propia sentencia Lorenz, en especial si se interpreta a la luz de las conclusiones del Abogado General, resulta que el plazo de que se trata es de carácter imperativo.
140 Es cierto que el Tribunal de Justicia expresa en el fallo de la sentencia el concepto aparentemente abierto de «plazo suficiente para proceder [al] primer examen». También lo es que en los fundamentos de la sentencia el Tribunal de Justicia hace referencia a un «plazo razonable». (55)
141 No obstante, el Tribunal de Justicia dio una definición específica de este concepto, considerando las circunstancias del asunto Lorenz, y declaró: «procede inspirarse en los artículos 173 y 175 del Tratado, que se aplican a situaciones similares y establecen un plazo de dos meses».
142 El Abogado General Sr. Reischl había propuesto en sus conclusiones el principio que finalmente fue adoptado, es decir, que la ayuda notificada pasa a ser ayuda existente al término de un plazo razonable para su examen previo. Pero sugirió que la duración del plazo razonable necesario puede variar según los casos. Reconoció que esta solución tenía la desventaja de generar inseguridad jurídica, pero a su juicio no cabía otra solución mientras el Consejo no adoptara, con arreglo al artículo 94 del Tratado, un Reglamento que fijara plazos precisos. También sugirió que, a fin de paliar el problema causado por la duración indeterminada del plazo de examen inicial, la Comisión podría emitir una declaración provisional en la que manifestara que el examen aún estaba en curso y que no finalizaría hasta transcurrido un determinado plazo. (56)
143 A diferencia del Abogado General, el Tribunal de Justicia no consideró aceptable la desventaja de la inseguridad jurídica y, por ello, estableció el plazo de dos meses controvertido. Tampoco convenció al Tribunal de Justicia la idea de que la Comisión formulara declaraciones provisionales. Ciertamente, la posibilidad de emitir esta clase de declaraciones podría haber inducido a la Comisión a prolongar artificialmente la fase inicial. En lo que atañe a la competencia legislativa del Consejo, el Tribunal de Justicia destacó expresamente el hecho de que no existiera un Reglamento de Procedimiento, antes de establecer el plazo de dos meses. (57) El respeto por el equilibrio institucional explica también, a mi entender, el cuidado con que se expresa el Tribunal de Justicia («procede inspirarse en los artículos 173 y 175 del Tratado»).
144 El establecimiento de un plazo máximo imperativo en la sentencia Lorenz se confirma en sentencias posteriores, en las que el Tribunal de Justicia considera que dicha sentencia establece un plazo de dos meses y no solamente un plazo razonable. (58)
145 Además, interpretar la sentencia Lorenz en el sentido de que establece un plazo flexible entraría manifiestamente en conflicto con la razón principal de dicha sentencia, a saber, la protección del interés de los Estados miembros que han notificado ayudas en conseguir seguridad jurídica y en poder ejecutar rápidamente tales ayudas. Como ya he manifestado, un Estado miembro que notifica una ayuda ha de poder conocer ex ante si puede proseguir su proyecto, sobre la base de que la ayuda ha pasado a regirse por las normas aplicables a las ayudas existentes. La seguridad jurídica y, por tanto, la existencia de un plazo imperativo son de especial importancia cuando en un procedimiento nacional se discute el problema de si una ayuda ha pasado a ser ayuda existente (como sucedía en el asunto Lorenz).
146 La propia Comisión ha interpretado siempre la sentencia Lorenz en el sentido de que establece un plazo máximo imperativo. Por ejemplo, en la mencionada Carta a los Estados miembros, la Comisión manifiesta que «ha de» finalizar la fase inicial dentro de un plazo «que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha establecido en dos meses». (59)
147 El hecho de que la propia Comisión haya fijado en algunos casos plazos más cortos (60) es elogiable, pues ayuda a agilizar los procedimientos y favorece el interés del Estado que ha notificado la ayuda en poder ejecutarla tan pronto como sea posible. Si la Comisión ha establecido plazos más cortos, debe cumplirlos, ya que un Estado miembro puede, a mi juicio, invocar el principio de confianza legítima. Sin embargo, la restricción voluntaria de su propio margen de actuación no implica que la Comisión esté facultada para fijar unilateralmente plazos superiores a dos meses y privar así al Estado miembro que ha notificado la ayuda de derechos derivados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En cuanto a la posibilidad de que se necesite más tiempo para el examen inicial en casos complejos, ya he manifestado que la Comisión siempre puede solicitar al Estado que haya notificado la ayuda un acuerdo de prórroga del plazo de dos meses y que dicho Estado normalmente tendrá gran interés en aceptarla.
148 En lo que atañe a la supuesta falta de urgencia y al hecho de que Austria no se ocupara de agilizar el procedimiento, la Comisión destaca que Austria tardó cerca de cinco meses en responder al primer escrito en el que se solicitaba información adicional, y mes y medio en responder al tercer escrito. Además, este último retraso se debió a un error por parte de la Cancillería de Austria.
149 A este respecto, debe afirmarse en primer lugar que el Tratado no impone la obligación jurídica de responder rápidamente a las solicitudes de información de la Comisión, en la medida en que el Estado interesado cumpla con lo dispuesto en la primera y en la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Simplemente, interesa al propio Estado que ha notificado la ayuda actuar con rapidez para no contribuir al retraso final. De ello se deriva que un Estado miembro no está legitimado para invocar la sentencia Lorenz únicamente si infringe la obligación de suspensión de la ayuda (61) o de notificación, (62) pero no si no responde prontamente a las solicitudes de información adicional.
150 Además, atendiendo a los intereses en juego, debe presumirse la urgencia de los procedimientos de autorización de ayudas notificadas en todos los casos en que el Estado miembro interesado no haya aceptado expresamente una prórroga del plazo disponible para el examen inicial. En contra de la opinión de la Comisión, esta presunción es también válida cuando la inversión se lleva a cabo antes de que se conceda la ayuda. El Estado que ha notificado la ayuda y la empresa afectada siguen teniendo un interés evidente en la pronta autorización de la ayuda proyectada para limitar los costes de financiación de la inversión de que se trata.
151 En consecuencia, la duración del plazo Lorenz era de dos meses.
D. ¿Podía la Comisión oponerse válidamente a la decisión de Austria de ejecutar la ayuda y, de ser así, lo hizo en debida forma y en tiempo hábil?
152 La Comisión sostiene que, tras recibir la notificación previa de un Estado miembro de su intención de ejecutar una ayuda proyectada, al amparo de los principios Lorenz, todavía puede, dentro de un plazo razonablemente breve, oponerse a ella, con la consecuencia de que la ayuda no puede ser lícitamente concedida y no pasa a ser una ayuda existente.
153 A su entender, este derecho de oposición se deriva, en primer lugar, del pasaje de la propia sentencia Lorenz en el que el Tribunal de Justicia declaró que una ayuda ejecutada «en caso de silencio de la Comisión», una vez transcurrido el plazo necesario para su primer examen, estará sometida a las normas sobre ayudas existentes. (63) Más aún, la obligación de un Estado miembro de notificar previamente su intención de ejecutar la ayuda, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Lorenz, sólo tiene sentido si la Comisión dispone de un derecho de oposición. Tal derecho es también esencial para impedir las consecuencias potencialmente graves para el mercado común de la aplicación de la doctrina Lorenz. (64) Finalmente, si no existiera un derecho de oposición, el propio Estado miembro que hubiera notificado la ayuda podría efectivamente determinar por sí mismo el alcance y el resultado del procedimiento. Así, incluso en casos en que se haya calculado mal la terminación del plazo o en que la Comisión no haya recibido una notificación (si no llega a su destinatario, por ejemplo, por un error en el envío), la Comisión carecería de un derecho de oposición y la ayuda pasaría a ser ayuda existente.
154 Austria sostiene, en primer lugar, que con arreglo a los principios Lorenz la Comisión carece de un derecho específico de oposición. Con carácter subsidiario, alega que, en las circunstancias del presente asunto, la Comisión no ejerció tal derecho en tiempo hábil.
155 Me parece dudoso que, con arreglo al régimen procedimental aplicable, (65) la Comisión disponga, como pretende, de un derecho de oposición.
156 Los pasajes decisivos de la sentencia Lorenz (66) y de posteriores sentencias que se refieren a ella (67) sólo mencionan dos requisitos para que la doctrina Lorenz produzca su efecto: la ayuda pasa a regirse por las normas aplicables a las ayudas existentes y puede ser concedida por el Estado miembro, si a) la Comisión no inicia en el plazo de dos meses el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 93, apartado 2, y b) el Estado miembro interesado notifica previamente la ejecución de la ayuda. Postular un derecho de oposición significaría agregar un tercer requisito que el Tribunal de Justicia nunca ha contemplado, a saber, la falta de oposición por parte de la Comisión dentro de un plazo determinado. Con este tercer requisito, la inseguridad jurídica (sobre la forma que la oposición habría de revestir, el plazo en el que podría ser formulada o los efectos jurídicos concretos que tendría), volvería a introducirse en un sistema concebido para combatir tal inseguridad.
157 Además, en contra de la tesis de la Comisión, parece ser que el Tribunal de Justicia enunció la obligación de notificación previa con fines distintos del de permitir a la Comisión formular una objeción. La finalidad parece más bien fijar, garantizando la seguridad jurídica (68) y tanto para todos los interesados como para los tribunales nacionales, la fecha a partir de la cual la ayuda pasa a regirse por las normas relativas a las ayudas existentes y/o facilitar la función de examen permanente de dicha clase de ayudas por la Comisión.
158 Finalmente, si la Comisión considera que el plazo Lorenz no ha concluido (por ejemplo, porque la notificación no quedó nunca completada), no necesita un derecho de oposición especial. Dado que uno de los dos requisitos antes mencionados para generar el efecto de la doctrina Lorenz no se ha cumplido, la ayuda no pasa a ser ayuda existente, sino que sigue siendo una nueva ayuda. Por tanto, la Comisión puede adoptar válidamente la decisión de iniciar el procedimiento con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado y declarar en su decisión que la obligación de suspender la ayuda, en virtud del artículo 93, apartado 3, sigue en vigor. Además, si hay dudas acerca de la terminación del plazo Lorenz, la carga de impugnar la decisión de la Comisión ante el Tribunal de Justicia incumbe al Estado miembro.
159 A los efectos del presente asunto, sin embargo, no es preciso decidir si la Comisión dispone o no de un derecho de oposición. Incluso si dispusiera de él, lo habría ejercitado tardíamente.
160 En este momento, es necesario examinar más en detalle los hechos producidos a partir del escrito de Austria de 20 de noviembre de 1997, en el que informó a la Comisión de su intención de ejecutar la ayuda.
161 Las partes discrepan sobre la fecha en que la Comisión recibió dicho escrito. Según Austria, la Comisión recibió el escrito ese mismo día, es decir, el 20 de noviembre de 1997. La Comisión alega que no recibió el escrito hasta el 24 de noviembre de 1997.
162 En un fax sin fecha, que al parecer recibió Austria el 28 de noviembre de 1997, la Comisión se opuso a la intención de Austria de hacer efectiva la ayuda y anunció que adoptaría una decisión sobre la ayuda notificada a su debido tiempo.
163 En el escrito de 10 de diciembre de 1997, Austria manifestó que la oposición de la Comisión era infundada y no podía considerarse válida. Así pues, Austria estaba facultada para ejecutar la ayuda.
164 El 12 de diciembre de 1997 se celebró una reunión entre la Comisión, Austria y Siemens, sin que se llegara a ningún resultado concreto.
165 Mediante fax de 16 de diciembre de 1997, la Comisión informó a Austria de su decisión, adoptada ese mismo día, de incoar un procedimiento formal de investigación con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado. Dicho fax manifiesta simplemente que la decisión había sido adoptada y que se enviaría un escrito más extenso.
166 El escrito que contiene la Decisión impugnada está fechado el 9 de febrero de 1998.
167 En lo que respecta a la validez formal, formular una oposición sólo puede significar incoar el procedimiento del artículo 93, apartado 2, en un determinado plazo adicional. Las simples manifestaciones informales por parte de la Comisión de que «se opone» a la decisión del Estado miembro de ejecutar la ayuda no pueden producir efectos jurídicos en el contexto de los principios Lorenz. Tomar en consideración tales manifestaciones informales originaría inseguridad jurídica y facilitaría a la Comisión una nueva ocasión para prolongar la fase inicial del procedimiento, en situaciones en las que el Estado miembro que ha notificado la ayuda considera que dicha fase ya ha durado demasiado. Éste es también el criterio que adopta la Comisión en la guía antes mencionada, cuando describe el planteamiento de objeciones como sigue:
«Aunque la jurisprudencia no está del todo clara en este sentido, la Comisión considera que, tras recibir el anuncio por parte del Estado miembro de que pretende aplicar la propuesta, la Comisión puede aún, en un plazo de tiempo razonablemente breve (por ejemplo, dos semanas), tomar la decisión de iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93.» (69)
168 Se sigue de lo anterior que el fax, sin fecha ni motivación, que al parecer recibió Austria el 28 de noviembre de 1997 no puede considerarse como una oposición válida.
169 En lo que atañe al inicio del plazo, de una nota manuscrita que figura en la primera página del escrito de Austria de 20 de noviembre de 1997 se desprende que dicho escrito se recibió en la Secretaría General de la Comisión el mismo día. El hecho de que la Comisión no lo registrara hasta el 24 de noviembre de 1997 es irrelevante para computar el tiempo transcurrido entre la notificación previa y la oposición, puesto que los Estados miembros carecen tanto de cualquier influencia en las dificultades internas de comunicación dentro de la Comisión como de todo conocimiento sobre ellas.
170 El fax de 16 de diciembre de 1997 por el que la Comisión informaba a Austria de que ese mismo día había decidido iniciar el procedimiento con arreglo al artículo 93, apartado 2, fue recibido por Austria más de tres semanas y media después de su escrito de 20 de noviembre de 1997, por lo que, en mi opinión, era extemporáneo. La propia Comisión afirma, en el pasaje citado de la guía, que un plazo de dos semanas es apropiado para iniciar el procedimiento del artículo 93, apartado 2. El legislador comunitario ha impuesto un plazo de quince días laborables en el nuevo Reglamento. (70) Conforme al régimen procedimental aplicable en el presente asunto, el plazo entre la notificación de la ejecución de la ayuda y la decisión de incoar el procedimiento del artículo 93, apartado 2, debe ser inferior a tres semanas y media. Esto se debe, en principio, a que la notificación quedó completada al menos dos meses antes de que el Estado miembro comunicara su intención de ejecutar la ayuda, por lo que la Comisión dispuso de tiempo suficiente para decidir si iniciaba la segunda fase del procedimiento. En consecuencia, todo plazo adicional debe limitarse al mínimo estricto. Este razonamiento es aplicable a fortiori en el presente asunto, en el que la notificación quedó completada unos ocho meses antes de la decisión de Austria de ejecutar la ayuda y en el que la Comisión dispuso, por tanto, de más de dos meses para tomar una decisión.
171 La reacción de la Comisión de 16 de diciembre de 1997 fue pues tardía. Por consiguiente, es innecesario, a mi juicio, examinar la alegación de Austria de que la fecha relevante no es el 16 de diciembre de 1997, sino el 9 de febrero de 1998, fecha del escrito que contenía la Decisión impugnada. Si esta fecha se tuviera en cuenta, la demora sería manifiestamente excesiva. A mi entender, sin embargo, en un caso como el presente, en el que se requiere una respuesta urgente de la Comisión, procede tener en cuenta la fecha en que la Comisión comunica su decisión al Estado miembro, incluso de modo informal; cabe pensar razonablemente que la redacción de la decisión puede requerir bastante tiempo. No obstante, es innecesario ahondar en este problema en el presente asunto.
172 En cualquier caso, opino que el resultado es que, incluso si la Comisión dispusiera de un derecho de oposición, no lo ejercitó a su debido tiempo.
VI. Conclusión
173 De lo expuesto se sigue que Austria estaba legitimada para invocar los principios Lorenz; que, cuando manifestó el 20 de noviembre de 1997 su intención de ejecutar la ayuda, el plazo Lorenz había concluido, y que aun cuando la Comisión dispusiera de un derecho de oposición, no lo ejercitó a su debido tiempo.
174 Mi conclusión, en consecuencia, es que, dado que la Decisión impugnada califica indebidamente la ayuda de nueva ayuda y prohíbe su ejecución al Gobierno austriaco, debe ser anulada.
175 Propongo, por tanto, al Tribunal de Justicia que:
1) Anule la Decisión SG(98) D/1124 de la Comisión.
2) Condene a la Comisión al pago de las costas.
(1) - El texto de la decisión impugnada se contiene en una carta de 9 de febrero de 1998 dirigida a Austria, que se reproduce en la «Comunicación de la Comisión, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE, dirigida los demás Estados miembros y otros interesados, en relación con las medidas de ayuda en favor de Siemens Bauelemente OHG» (DO 1998, C 203, p. 7).
(2) - Sentencia de 11 de diciembre de 1973 (120/73, Rec. p. 1471).
(3) - Véanse los puntos 109 a 136.
(4) - Expondré más detalladamente los hechos ocurridos entre el 20 de noviembre y el 16 de diciembre de 1997 al examinar el derecho de oposición de la Comisión, en los puntos 152 a 172 infra.
(5) - Véase la nota 1.
(6) - Página 10 de la comunicación citada en la nota 1.
(7) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros (C-39/94, Rec. p. I-3547), apartados 35 y 36.
(8) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, denominada «Boussac» (C-301/87, Rec. p. I-307), apartado 16.
(9) - Véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) nº 3094/95 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 332, p. 1).
(10) - Véase, por ejemplo, la Comunicación de la Comisión en el DO 1983, C 318, p. 3. Muchos documentos de esta clase fueron publicados (algunos por vez primera) en el libro Derecho de la competencia en las Comunidades Europeas, Volumen IIA, Normas aplicables a las ayudas estatales, Situación a 31 de diciembre de 1994, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Bruselas, Luxemburgo, 1995. En cuanto a los documentos no publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, citaré la versión actualizada de dicho libro, que indica en su cobertura Situación a 30 de junio de 1998 y fue publicada por la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas en 1999. Véase, por ejemplo, la carta de la Comisión a los Estados miembros SG(81) 12740, de 2 de octubre de 1981, en la p. 99 de dicho libro.
(11) - DO L 83, p. 1.
(12) - Véanse los considerandos segundo y tercero de la exposición de motivos del Reglamento.
(13) - Véase el artículo 30 del Reglamento.
(14) - Véanse, por ejemplo, el artículo 5, apartado 3, y el artículo 4, apartado 5, tercera frase, del Reglamento.
(15) - Véase, por ejemplo, la obligación de adoptar una decisión de recuperación prevista en el artículo 14 del Reglamento.
(16) - La guía se publicó por primera vez en el libro citado en la nota 10. Mis citas se referirán a la versión de la guía de 1999.
(17) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión (C-325/91,
Rec. p. I-3283), apartado 26.
(18) - Sentencia de 30 de enero de 1974, Louwage/Comisión (148/73, Rec. p. 81), apartado 12.
(19) - Sentencia de 12 de noviembre de 1987, Ferriere San Carlo/Comisión (344/85, Rec. p. 4435), apartados 9 a 13.
(20) - Asuntos C-312/90, Rec. p. I-4117, y C-47/91, Rec. p. I-4145, respectivamente.
(21) - Respecto a las circunstancias en que el recurso puede ser no admisible, véanse las sentencias de 15 de septiembre de 1998, BFM y EFIM/Comisión, (asuntos acumulados T-126/96 y T-127/96, Rec. p. II-3437), apartado 43, y de 6 de octubre de 1999, Salomon/Comisión (T-123/97, Rec. p. II-2925), apartado 54.
(22) - Sentencias España/Comisión, apartados 22 y 23, e Italia/Comisión, apartados 28 y 29, citadas en la nota 20.
(23) - Véase, por ejemplo, la sentencia SFEI y otros, citada en la nota 7, apartados 46 a 48.
(24) - Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión (T-95/96, Rec. p. II-3407), apartados 76 a 79.
(25) - Véase la carta de la Comisión a los Estados miembros SG(89) D/5521, de 27 de abril de 1989, publicada en Derecho de la competencia en las Comunidades Europeas, Volumen IIA, Normas aplicables a las ayudas estatales, Situación a 30 de junio de 1998, citado en la nota 10, p. 62.
(26) - Véase el punto 49 supra.
(27) - Véanse los puntos 137 a 151 infra respecto al segundo problema.
(28) - Sentencias de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen (asuntos acumulados 91/83 y 127/83, Rec. p. 3435), apartado 14, y Boussac, citada en la nota 8, apartado 17.
(29) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro en el asunto Cook/Comisión (sentencia de 19 de mayo de 1993, C-198/91, Rec. p. I-2487), apartado 7.
(30) - Sentencia Lorenz, citada en la nota 2, apartado 3.
(31) - Ibidem, apartado 4.
(32) - Sentencias del Tribunal de Primera Instancia Gestevisión Telecinco/Comisión, citada en la nota 24, apartado 73; de 3 de junio de 1999, TF1/Comisión (T-17/96, Rec. p. II-1757), apartado 75, y de 22 de octubre de 1997, SCK y FNK/Comisión (asuntos acumulados T-213/95 y T-18/96, Rec. p. II-1739), apartado 57.
(33) - Véanse mis conclusiones en el asunto Boussac, citado en la nota 8, punto 20.
(34) - Véase el punto 52 supra.
(35) - Sentencias de 24 de noviembre de 1987, RSV/Comisión (223/85, Rec. p. 4617), apartados 12 a 19; Gestevisión Telecinco/Comisión, citada en la nota 24, apartados 82 a 90, y TF1/Comisión, citada en la nota 32, apartados 72 a 80.
(36) - Citada en la nota 8.
(37) - Sentencia de 21 de marzo de 1991 (C-305/89, Rec. p. I-1063).
(38) - Sentencia Boussac, apartados 26 a 28.
(39) - Sentencia Italia/Comisión, apartado 30.
(40) - Véase la Carta de la Comisión a los Estados miembros SG(81) 12740, de 2 de octubre de 1981, citada en la nota 10.
(41) - Véase la «Guía de procedimiento en materia de ayudas estatales», contenida en el libro citado en la nota 10, apartado 22.
(42) - Véanse el artículo 2, apartado 2, el artículo 4, apartado 5, y el artículo 7 del Reglamento, citado en la nota 11.
(43) - Sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Rec. p. 709), apartado 7; véanse también mis conclusiones en el asunto Boussac, citado en la nota 8, punto 19.
(44) - Véase la sentencia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión (84/82, Rec. p. 1451), apartado 13.
(45) - Véase la «Guía de procedimiento en materia de ayudas estatales», apartado 23, y la Carta de la Comisión a los Estados miembros SG(81) 12740, de 2 de octubre de 1981, ambas contenidas en el libro citado en la nota 10.
(46) - Véase Keppenne, J.-P.: Guide des Aides d'État en Droit Communautaire, Bruylant, Bruselas, 1999, apartado 266.
(47) - Véase la sentencia Alemania/Comisión, citada en la nota 44, apartados 2, 3, 8 y 11.
(48) - Véanse las conclusiones en el asunto RSV/Comisión (sentencia citada en la nota 35, Rec. p. 4647).
(49) - Véanse las conclusiones en el asunto Cook/Comisión (sentencia citada en la nota 29), punto 11.
(50) - Véase, por analogía, la sentencia de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C-225/91, Rec. p. I-3203), apartado 24.
(51) - Ibidem, apartado 25.
(52) - Apartados 19 y 20 de la contestación a la demanda.
(53) - Véanse los puntos 106 y 107.
(54) - Véanse las sentencias Alemania/Comisión, citada en la nota 44, apartado 13, y Cook/Comisión, citada en la nota 29, apartado 29.
(55) - Véase el apartado 4 (sentencia citada en la nota 2).
(56) - Conclusiones del Abogado General Sr. Reischl en el asunto Lorenz, citado en la nota 2, Rec. pp. 1491 y 1492.
(57) - Apartado 4 de la sentencia.
(58) - Véanse las sentencias Alemania/Comisión, citada en la nota 44, apartado 11, y España/Comisión, citada en la nota 20, apartado 18.
(59) - Véase la Carta de la Comisión a los Estados miembros, citada en la nota 10, apartado 2.
(60) - Véase la «Guía de procedimiento en materia de ayudas estatales», citada en la nota 10, apartados 30 a 32.
(61) - Véase el punto 52 supra.
(62) - Véanse los puntos 70 a 81 supra.
(63) - Apartado 5 de la sentencia, citada en la nota 2.
(64) - Por lo que respecta a los problemas alegados por la Comisión, véase el punto 65 supra.
(65) - En cuanto a futuros asuntos, el artículo 4, apartado 6, del nuevo Reglamento de Procedimiento establece un derecho de oposición.
(66) - Apartados 4 y 6 y fallo de la sentencia, citada en la nota 2.
(67) - Véase, por ejemplo, la sentencia España/Comisión, citada en la nota 20, apartado 18.
(68) - Véase el apartado 4 de la sentencia Lorenz, citada en la nota 2.
(69) - Nota 85 de la guía contenida en el libro citado en la nota 10.
(70) - Artículo 4, apartado 6, del Reglamento, citado en la nota 11.