62009CJ0548_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-548/09 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 23. december 2009,
Bank Melli Iran, Teheran (Iran), ved avocat L. Defalque,
appellant,
de øvrige parter i appelsagen:
Rådet for Den Europæiske Union
ved M. Bishop og R. Szostak, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
Den Franske Republik
ved E. Belliard, G. de Bergues, L. Butel og E. Ranaivoson, som befuldmægtigede
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
ved S. Hathaway, som befuldmægtiget, bistået af barrister D. Beard
Europa-Kommissionen
ved S. Boelaert og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede,
intervenienter i første instans,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A.. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot og A. Prechal samt dommerne A. Rosas (refererende dommer), R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, E. Juhász, D. Šváby M. Berger, og E. Jarašiūnas,
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: fuldmægtig R. Şereş,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 29. marts 2011,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 28. juni 2011,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I appelskriftet har Bank Melli Iran, som er en iransk bank ejet af den iranske stat, nedlagt påstand om ophævelse af den af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans den 14. oktober 2009 afsagte dom i sagen Bank Melli Iran mod Rådet (sag T-390/08, Sml. II, s. 3967, herefter »den appellerede dom«), hvorved Rådet frifandtes i det af Bank Melli Iran anlagte søgsmål med påstand om annullation af punkt 4 i tabel B i bilaget til Rådets afgørelse 2008/475/EF af 23. juni 2008 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 163, s. 29, herefter »den anfægtede afgørelse«), for så vidt som den angår Bank Melli Iran og dennes filialer.
Retsforskrifter
De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1737 (2006) og 1747 (2007)
2. For at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at få denne til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben (herefter »nuklear spredning«) vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) den 23. december 2006 resolution 1737 (2006), hvis bilag opregner en række personer og enheder impliceret i nuklear spredning, hvis pengemidler og økonomiske ressourcer (herefter »midler«) skulle indefryses. Listen i bilaget til resolution 1737 (2006) er efterfølgende blevet ajourført ved flere resolutioner, navnlig Sikkerhedsrådets resolution 1747 (2007) af 24. marts 2007, hvorved den iranske bank Bank Sepahs og dennes datterselskab i Det Forenede Kongerige Bank Sepah International plc’s midler blev indefrosset. Appellanten har ikke været genstand for foranstaltninger i form af indefrysning af midler vedtaget af Sikkerhedsrådet.
Fælles holdning 2007/140/FUSP
3. For så vidt angår Den Europæiske Union blev resolution 1737 (2006) gennemført ved Rådets fælles holdning 2007/140/FUSP af 27. februar 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 61, s. 49).
4. Artikel 5, stk. 1, i fælles holdning 2007/140 er affattet således:
»Alle midler […], der direkte eller indirekte tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af
a) de personer eller enheder, som er opført i bilaget til [Sikkerhedsrådets resolution] 1737, samt af andre personer eller enheder, som er udpeget af Sikkerhedsrådet eller udvalget i overensstemmelse med punkt 12 i [Sikkerhedsrådets resolution] 1737; sådanne personer eller enheder er opført i bilag I
b) de personer og enheder, der ikke er omfattet af bilag I, men som er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter eller til udvikling af atomvåbenfremføringsmidler, eller personer eller enheder, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger, eller enheder, der ejes eller kontrolleres af dem, herunder med ulovlige midler, jf. bilag II,
indefryses.«
5. Appellanten er ikke nævnt i bilagene til fælles holdning 2007/140.
Forordning (EF) nr. 423/2007
6. For så vidt som Det Europæiske Fællesskabs kompetencer var berørt, blev resolution 1737 (2006) gennemført ved forordning (EF) nr. 423/2007 af 19. april 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 103, s. 1), som blev vedtaget på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF og under henvisning til fælles holdning 2007/140, hvis indhold denne forordnings indhold i det væsentlige svarer til, idet de samme navne på enheder og personer er opført forordningens bilag.
7. Artikel 5 i forordning nr. 423/2007 forbyder visse transaktioner med personer eller enheder i Iran eller med henblik på brug i Iran.
8. Artikel 7 i forordning nr. 423/2007 er affattet således:
»1. Alle pengemidler […], som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, enheder eller organer, der er opført i bilag IV, indefryses. Bilag IV indeholder en liste over personer, enheder og organer, som er fastlagt af [Sikkerhedsrådet] eller Sanktionskomitéen i overensstemmelse med punkt 12 i [Sikkerhedsrådets resolution] 1737 (2006).
2. Alle pengemidler […], som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, enheder eller organer, der er opført i bilag V, indefryses. Bilag V indeholder en liste over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der ikke er omfattet af bilag IV, og som i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, litra b), i fælles holdning 2007/140[…] anses for:
a) at være involveret i, direkte associeret med eller støtte Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter, eller
b) at være involveret i, direkte associeret med eller støtte Irans udvikling af fremføringssystemer til kernevåben, eller
c) at handle på vegne af eller efter instruks fra en person, en enhed eller et organ, som er omhandlet i litra a) eller b), eller
d) at være en juridisk person, en enhed eller et organ, som ejes eller kontrolleres af en person, en enhed eller et organ, som er omhandlet i litra a) eller b), herunder med ulovlige midler.
3. Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført i bilag IV og V.
4. Bevidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, der direkte eller indirekte har til formål eller til følge at omgå de i stk. 1, 2 og 3 omhandlede foranstaltninger, er forbudt.«
9. Appellanten er ikke nævnt i bilagene til forordning nr. 423/2007.
10. Artikel 8 og 9 i forordning nr. 423/2007 fastsætter en adgang til at frigive midler for at muliggøre fuldbyrdelse af en retslig, administrativ eller voldgiftsmæssig tilbageholdelsesret eller en dom, en administrativ afgørelse eller en voldgiftskendelse eller med henblik på betaling af forfalden gæld. Denne forordnings artikel 10 fastsætter en adgang til at frigive visse midler med henblik på under den kompetente myndigheds kontrol at dække visse udgifter, såsom udgifter, der er nødvendige for at opfylde vitale behov for de personer, hvis midler er indefrosset, eller betale udgifter i forbindelse med juridisk bistand.
11. Artikel 13 i forordning nr. 423/2007 pålægger de berørte personer og enheder at videregive forskellige oplysninger til de kompetente myndigheder og samarbejde med disse.
12. Den nævnte forordnings artikel 15, stk. 2 og 3, er affattet som følger:
»2. Rådet opstiller, reviderer og ændrer med kvalificeret flertal listen over de personer, enheder og organer, der er omhandlet i artikel 7, stk. 2, i fuld overensstemmelse med de afgørelser, der er truffet af Rådet med hensyn til bilag II til fælles holdning 2007/140[…]. Listen i bilag V revideres regelmæssigt og mindst hver 12. måned.
3. Rådet angiver individuelle og specifikke grunde til de afgørelser, der træffes efter stk. 2, og meddeler disse til de berørte personer, enheder og organer.«
13. Artikel 16 i forordning nr. 423/2007 bestemmer, at medlemsstaterne fastsætter, hvilke sanktioner der skal gælde ved overtrædelse af forordningens bestemmelser.
Sikkerhedsrådets resolution 1803 (2008)
14. Sikkerhedsrådet opfordrede i punkt 10 i sin resolution 1803 (2008) af 3. marts 2008 »all States to exercise vigilance over the activities of financial institutions in their territories with all banks domiciled in Iran, in particular with Bank Melli and Bank Saderat, and their branches and subsidiaries abroad, in order to avoid such activities contributing to proliferation of sensitive nuclear activities, or to the development of nuclear weapon delivery systems«.
Fælles holdning 2008/479/FUSP
15. Rådets fælles holdning 2008/479/FUSP af 23. juni 2008 om ændring af fælles holdning 2007/140 (EUT L 163, s. 43) erstattede bl.a. sidstnævntes bilag II med et nyt. Dette bilag indeholder en tabel A med overskriften »Fysiske personer« og en tabel B med overskriften »Enheder«.
16. Skønt resolution 1803 (2008) ikke foreskrev indefrysning af Melli Banks og Melli Bank Irans midler, blev en sådan indefrysning foreskrevet ved fælles holdning 2008/479. Tabel B, punkt 5, i bilaget til sidstnævnte indeholder således i første kolonne under overskriften »Navn« følgende angivelser:
»Bank Melli, Melli Bank Iran and all branches and subsidiaries including
a) Melli Bank plc
b) Bank Melli Iran Zao«.
17. I tabellens anden kolonne med overskriften »Identificerende oplysninger« er der angivet en adresse ud for navnet på hver af de omhandlede banker.
18. Den tredje kolonne med overskriften »Begrundelse« indeholder følgende tekst:
»Yder eller forsøger at yde finansiel støtte til virksomheder, der er involveret i eller fremskaffer varer til Irans nuklear- og missilprogrammer (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company and DIO). Bank Melli fungerer som mellemled i forbindelse med Irans følsomme aktiviteter. Den har formidlet en lang række indkøb af følsomme materialer til Irans nuklear- og missilprogrammer. Den har leveret en række finansielle tjenesteydelser på vegne af enheder, der er tilknyttet Irans nuklear- og missilindustrier, herunder åbning af remburser og varetagelse af konti. Mange af de ovennævnte virksomheder er omfattet af [Sikkerhedsrådets resolution] 1737 og 1747.«
19. I den fjerde kolonne med overskriften »Opført på listen den:« er angivet datoen »23.6.2008«.
Den anfægtede afgørelse
20. Den 23. juni 2008 vedtog Rådet ligeledes den anfægtede afgørelse. Bilaget til denne afgørelse erstatter bilag V til forordning nr. 423/2007. Det omfatter en tabel A med overskriften »Fysiske personer« og en tabel B med overskriften »Juridiske personer, enheder og organer«, der begge indeholder de samme kolonner som dem, der er indeholdt i bilaget til fælles holdning 2008/475. Appellanten er opført i den nævnte tabel B’s punkt 4. Oplysningerne vedrørende appellanten er identiske med dem, der er angivet i bilaget til den nævnte fælles holdning. Den nævnte afgørelse blev offentliggjort den 24. juni 2008 i Den Europæiske Unions Tidende .
21. Den 25. juni 2009 blev der i Den Europæiske Unions Tidende
offentliggjort en bekendtgørelse til de personer, enheder og organer, der af Rådet var blevet opført på den liste over personer, enheder og organer, som artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 finder anvendelse på (bilag V) (EUT C 145, s. 1).
Heri henvises der til, at ifølge den nævnte forordnings artikel 15, stk. 2, skal denne liste revideres regelmæssigt og mindst hver 12. måned. Med henblik herpå kan de berørte personer, enheder eller organer indgive en anmodning med tilhørende dokumentation til Rådet om, at afgørelsen om at opføre dem på ovennævnte liste tages op til fornyet overvejelse. Alle sådanne anmodninger stiles til Rådet inden for en måned fra datoen for bekendtgørelsens offentliggørelse.
Søgsmålet for Retten og den appellerede dom
22. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. september 2008 anlagde appellanten annullationssøgsmål til prøvelse af punkt 4 i tabel B i bilaget til den anfægtede afgørelse og nedlagde herved følgende påstande:
– Principalt annulleres det nævnte punkt 4, for så vidt som det angår [appellanten] samt dennes datterselskaber og filialer.
– Subsidiært kendes artikel 7, stk. 2, og artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 uanvendelige på denne tvist.
– Under alle omstændigheder tilpligtes Rådet at betale sagens omkostninger.
23. Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber fik tilladelse til at indtræde i sagen for Retten til støtte for Rådets frifindelsespåstand.
24. Til støtte for de nedlagte påstande fremsatte appellanten fem anbringender. Det første anbringende vedrørte tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, af EF-traktaten, af retsreglerne vedrørende dennes anvendelse og af artikel 7, stk. 2, i fælles holdning 2007/140 samt magtfordrejning og manglende hjemmel for den anfægtede afgørelse. Det andet anbringende vedrørte en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling. Det tredje anbringende vedrørte tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og ejendomsretten. Det fjerde anbringende vedrørte tilsidesættelse af retten til forsvar, af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og af den i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 omhandlede begrundelsespligt. Det femte anbringende vedrørte manglende kompetence for Rådet til at pålægge »strafferetlige sanktioner« såsom indefrysning af midler inden for rammerne af traktaten.
25. Indledningsvis, og før den behandlede de nævnte anbringender, henviste Retten i den appellerede doms præmis 35-37 til de principper, der finder anvendelse på domstolsprøvelsen.
26. Herefter behandlede og forkastede Retten hvert enkelt af de fremsatte anbringender og frifandt på baggrund heraf Rådet.
Parternes påstande i appelsagen
27. Bank Melli Iran har nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves.
– Der gives appellanten medhold i de påstande, der nedlagdes for Retten.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger for begge instanser.
28. Rådet har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.
29. Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Appellen forkastes.
– Begrundelsen i den appellerede doms præmis 86-88, hvorved Retten fandt, at Rådet har pligt til at give individuel meddelelse til de personer og enheder, som er omfattet af foranstaltninger i form af indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 423/2007, ændres.
– Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.
30. Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at appellen forkastes.
31. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at ingen af de af appellanten påberåbte anbringender kan begrunde, at den appellerede dom ophæves.
– Som følge heraf forkastes appellen.
Parternes anbringender og argumenter
32. Bank Melli Iran har fremsat tre principale og tre subsidiære anbringender.
33. Principalt gøres for det første gældende, at Retten har begået en retlig fejl, idet den ikke har anset pligten til at foretage individuel meddelelse af den anfægtede retsakt for en væsentlig formforskrift, og at dens argumentation er behæftet med en fejlagtig begrundelse, for det andet at Retten har begået en retlig fejl med hensyn til fortolkningen af hjemmelen for forordning nr. 423/2007, og at dens argumentation er behæftet med en fejlagtig begrundelse, og for det tredje at Retten har tilsidesat pligten til at begrunde retsakter samt retten til forsvar og princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse.
34. Subsidiært gøres for det første gældende, at Retten har tilsidesat artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 og har modsagt sig selv, for det andet at den har udøvet et urigtigt skøn vedrørende appellantens ejendomsret, og for det tredje at Rådet har udøvet et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til de faktiske omstændigheder ved at optage appellanten og fortsat lade denne være opført på listen i bilag V til forordning nr. 423/2007.
Det første principale anbringende om tilsidesættelse af pligten til individuel meddelelse og om fejlagtig begrundelse af den appellerede dom
35. Dette anbringende vedrører præmis 86-90 i den appellerede dom, som er affattet således:
»86 Derimod kan Retten ikke tiltræde Rådets påstand, som støttes af intervenienterne, hvorefter der er sket opfyldelse af pligten til at oplyse [appellanten] om afgørelsens begrundelse ved at offentliggøre den anfægtede afgørelse i EU-Tidende. En afgørelse som den anfægtede afgørelse, der vedtager en modificeret version af bilag V til forordning nr. 423/2007, har virkning erga omnes, idet den er rettet til en gruppe af modtagere fastlagt generelt og abstrakt, som har pligt til at indefryse midlerne tilhørende de enheder, der er opført på listen i det nævnte bilag. En sådan afgørelse er imidlertid ikke udelukkende af generel rækkevidde, eftersom indefrysningen af midler omfatter enheder, som er angivet ved navn, og som er umiddelbart og individuelt berørt af de individuelle restriktive foranstaltninger, der er blevet vedtaget over for dem (jf. i denne retning og analogt [Domstolens dom af 3.9.2008 i de forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351, præmis 241-244, og Rettens dom af 12.12.2006, sag T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet, Sml. II, s. 4665], præmis 98). Desuden har indefrysningen af midler væsentlige konsekvenser for de omhandlede enheder, eftersom den kan begrænse udøvelsen af deres grundlæggende rettigheder. Under disse omstændigheder, og henset til nødvendigheden af at sikre overholdelsen af de nævnte såvel materielle som processuelle rettigheder […], må det fastslås, at Rådet har pligt til i videst muligt omfang at oplyse de enheder, som er omfattet af foranstaltningerne med henblik på indefrysning af midler, om disse ved en individuel underretning.
87 De af Rådet fremførte argumenter ændrer ikke herved. For det første har den omstændighed, at en individuel underretning ikke er mulig i visse tilfælde, ingen betydning for enhedernes interesse i en underretning og er derfor ikke relevant i de tilfælde, hvor adressen på den omhandlede enhed er kendt. For det andet kan den regel, hvorefter ukendskab til loven ikke diskulperer, ikke påberåbes over for [appellanten], eftersom den anfægtede afgørelse over for denne har karakter af en individuel retsakt. For det tredje kan den sondring, som Rådet har påberåbt sig i forhold til foranstaltningerne med henblik på indefrysning af midler vedtaget inden for rammerne af bekæmpelsen af terrorisme, ikke anvendes, idet spørgsmålet, om den anvendte begrundelse er krænkende eller ej, i givet fald kun er relevant hvad angår vurderingen af muligheden for at offentliggøre begrundelsen i EU-Tidende. Derimod følger kravet om en individuel underretning af foranstaltninger med henblik på indefrysning af midler af, at disse foranstaltninger individuelt og i væsentligt omfang berører rettighederne for de omhandlede enheder. Idet foranstaltningerne med henblik på indefrysning af midler vedtaget i medfør af forordning nr. 423/2007 og foranstaltningerne vedtaget inden for rammerne af bekæmpelse af terrorisme er sammenlignelige, er det nødvendigt at oplyse de enheder, som i begge tilfælde er omfattet af foranstaltningerne med henblik på indefrysning af midler, om disse.
88 Henset til det ovenstående må det fastslås, at Rådet ikke har overholdt pligten til at oplyse [appellanten] om begrundelsen for den anfægtede afgørelse, som følger af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007, eftersom det ikke har foretaget en individuel underretning, selv om det af selve indholdet af den nævnte afgørelse fremgår, at adressen på [appellantens] hovedsæde var kendt.
89 Det fremgår imidlertid af bilagene til begæringen om foreløbige forholdsregler, som [appellanten] har indgivet i sag T-390/08 R, at det franske banktilsyn ved skrivelse af 24. juni 2008 oplyste [appellantens] filial i Paris om vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og om offentliggørelsen heraf i EU-Tidende, som fandt sted samme dag. [Appellanten] er således rettidigt og fra en officiel kilde blevet oplyst om vedtagelsen af den anfægtede afgørelse samt om, at den kunne konsultere begrundelsen for afgørelsen i EU-Tidende. Desuden har [appellanten] tilsyneladende rent faktisk konsulteret indholdet af den nævnte afgørelse, som den har vedlagt som bilag til stævningen.
90 Under disse særlige omstændigheder må det konkluderes, at den omstændighed, at Rådet ikke ved individuel underretning har oplyst [appellanten] om begrundelsen for den anfægtede afgørelse, ikke har hindret [appellanten] i rettidigt at få kendskab til baggrunden for den anfægtede afgørelse og at vurdere, om der er grundlag for den foranstaltning med henblik på indefrysning af midler, som er blevet vedtaget over for banken. Følgelig kan Rådets undladelse ikke begrunde en annullation af den anfægtede afgørelse.«
Parternes argumenter
36. Appellanten har gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl, idet den ikke har anset pligten til at foretage individuel meddelelse i henhold til artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 for en væsentlig formforskrift, hvis manglende overholdelse medfører, at retsakten skal annulleres, og at dens argumentation er behæftet med en fejlagtig begrundelse.
37. Appellanten har fremhævet, at individuelle afgørelser i henhold til artikel 254 EF først får virkning, når de er meddelt dem, de er rettet til. Det var så meget desto mere væsentligt at foretage meddelelse af den anfægtede afgørelse, som appellanten ikke blev hørt inden vedtagelsen af denne.
38. Under henvisning til dom af 8. juli 1999, Hoechst mod Kommissionen (sag C-227/92 P, Sml. I, s. 4443), har appellanten gjort gældende, at meddelelse af en afgørelse er en væsentlig formforskrift, hvis manglende overholdelse begrunder, at retsakten er en nullitet. En sådan ugyldighed kan ikke afhjælpes ved, at adressaten for retsakten informeres af en anden person eller enhed. Ifølge appellanten kunne den underretning om den anfægtede afgørelse, som blev givet af det franske banktilsyn, derfor ikke opfylde de krav til meddelelsen, som er angivet i forordning nr. 423/2007.
39. Ud over tilsidesættelsen af væsentlige formforskrifter har appellanten gjort gældende, at Retten gav en fejlagtig begrundelse for sin dom, idet den anså den information, som det franske banktilsyn gav appellanten, for at afhjælpe ugyldigheden, og idet den anså Rådets undladelse for at være begrundet i »særlige omstændigheder«, mens den manglende meddelelse af en bebyrdende retsakt udgør en tilsidesættelse af en ufravigelig EU-retlig regel.
40. Den Franske Republik og Kommissionen har anfægtet Rettens argumentation og foreslået Domstolen at ændre dommens begrundelse. Artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 foreskriver således ikke individuel meddelelse af den anfægtede afgørelse, og der følger ikke nogen meddelelsespligt af den primære ret. Det var derfor med urette, at Retten, i den appellerede doms præmis 88, krævede, at Rådet foretog en individuel meddelelse.
41. Rådet, Den Franske Republik og Kommissionen har fremhævet, at en afgørelse om indefrysning af midler har karakter af en forordning. Rådet har anført, at Retten på trods af sin argumentation vedrørende meddelelsespligten ikke konkluderede, at den anfægtede retsakt udgjorde en afgørelse og ikke en forordning.
42. Den Franske Republik har desuden anfægtet den sammenligning, som Retten, i den appellerede doms præmis 87, foretog mellem en foranstaltning i form af indefrysning af midler vedtaget inden for rammerne af bekæmpelsen af nuklear spredning, som er rettet mod tredjelande, og en indefrysning af midler vedtaget inden for rammerne af bekæmpelse af terrorisme, som er rettet mod enkeltpersoner og enheder, der handler på selvstændigt grundlag. Det er aldrig blevet hævdet, at en sanktion over for et tredjeland skulle gøres til genstand for en individuel meddelelse til dette tredjeland. De forskellige formål afspejles i øvrigt i forskellige retsgrundlag, idet forordning nr. 423/2007 blev vedtaget på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF, mens foranstaltningerne på terrorområdet blev vedtaget på grundlag af artikel 308 EF.
43. Under retsmødet præciserede Rådet, at meddelelse om indefrysning af midler tilhørende personer med tilknytning til terrorisme foretages i overensstemmelse med anvisningerne i præmis 147 i Rettens dom i sagen Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet, dvs. at det med henblik på at undgå at skade disse personers legitime interesser er en generel begrundelse for afgørelsen, der offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende, mens dens specifikke og konkrete begrundelse meddeles de berørte parter.
44. Det Forenede Kongerige har henvist til, at formålet med en meddelelse er at oplyse adressaten om en afgørelse og sætte denne i stand til at iværksætte retslig prøvelse af denne. I det foreliggende tilfælde, hvor der er tale om indefrysning af midler, ville det ikke have været muligt at foretage en forudgående meddelelse, henset til den fornødne overraskelseseffekt. Artikel 254 EF præciserer ikke, på hvilken måde meddelelsen skal finde sted. Det Forenede Kongerige finder i denne henseende, at en bekendtgørelse offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende samtidig med afgørelsen i tilstrækkelig grad gør opmærksom på den vedtagne foranstaltning. Under alle omstændigheder vil den berørte enhed øjeblikkeligt mærke virkningerne af gennemførelsen af afgørelsen. I det foreliggende tilfælde blev appellantens franske filial informeret om den anfægtede afgørelse, og appellanten kunne anlægge sag til prøvelse af denne. Det Forenede Kongerige samt Rådet, Den Franske Republik og Kommissionen har fremhævet, at appellanten ikke har lidt nogen skade som følge af den manglende meddelelse af den anfægtede afgørelse.
Domstolens bemærkninger
45. Det skal for det første bemærkes, at den anfægtede afgørelse på trods af sin titel har samme karakter som en forordning. Den indeholder udelukkende et bilag, som erstatter bilag V til forordning nr. 423/2007. Virkningen af dette bilag er fastlagt i denne forordnings artikel 19, stk. 2, hvorefter nævnte forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat, hvilket svarer til virkningerne af en forordning, således som de fremgår af artikel 249 EF.
46. Derfor foreskriver traktaten principielt ikke, at en sådan retsakt meddeles, men at den skal offentliggøres, i overensstemmelse med artikel 254, stk. 1 og 2, EF.
47. Hvad for det andet nærmere bestemt angår artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 bemærkes, at princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer, at en EU-myndighed, som vedtager en retsakt, der medfører restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed, i videst muligt omfang meddeler begrundelsen for denne retsakt til den berørte person eller enhed, enten på det tidspunkt, hvor retsakten bliver vedtaget, eller i det mindste så hurtigt som muligt herefter, med henblik på at disse personer eller enheder sættes i stand til rettidigt at udnytte deres ret til domstolsprøvelse (jf. i denne retning dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 336).
48. Det er med henblik på at overholde dette princip, at artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 pålægger Rådet at angive individuelle og specifikke grunde til de afgørelser, der træffes efter nævnte forordnings artikel 7, stk. 2, og meddele disse til de berørte personer, enheder og organer.
49. Således som Retten har bemærket i præmis 86 i den appellerede dom, har indefrysning af midler betydelige konsekvenser for de berørte enheder, eftersom den kan begrænse udøvelsen af deres grundlæggende rettigheder.
50. Skønt forordning nr. 423/2007 ikke foreskriver, i hvilken form disse grunde skal »meddeles« de berørte personer, enheder og organer, kan Det Forenede Kongeriges opfattelse, hvorefter offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende
er tilstrækkelig, ikke tiltrædes.
51. Hvis meddelelsen om de individuelle og specifikke grunde kunne anses for at være foretaget ved offentliggørelse af afgørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, ville det nemlig være uforståeligt, hvorfor denne meddelelse udtrykkeligt skulle foreskrives i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007, eftersom den nævnte afgørelse under alle omstændigheder skal offentliggøres, i overensstemmelse med artikel 254, stk. 1 og 2, EF, henset til dens karakter af forordning som anført i denne doms præmis 45.
52. Heraf følger, at Rådet skal opfylde den forpligtelse, som påhviler det i medfør af denne bestemmelse, ved en individuel meddelelse.
53. Denne konklusion afkræftes ikke af artikel 254, stk. 3, EF, som appellanten har henvist til, der omhandler meddelelse i egentlig forstand af en afgørelse, og hvis tilsidesættelse appellanten tilsyneladende ikke gjorde gældende for Retten.
54. Det samme gælder for så vidt angår præmis 68-73 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen, som appellanten har henvist til, og som skal forstås i lyset af de argumenter fra sagens parter, som de besvarer, og den sammenhæng, som de indgår i. Som det fremgår af præmis 44-53 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen og af punkt 21-24 i generaladvokat Cosmas’ forslag til afgørelse i sagen, påberåbte Hoechst AG sig manglende stadfæstelse af den anfægtede afgørelse samt den omstændighed, at det ikke var den tekst, som var blevet vedtaget på den angivne dato, som var blevet sendt til denne. I den nævnte doms præmis 69 besvarede Domstolen denne argumentation med henvisning til præmis 48 og 49 i dom af 15. juni 1994, Kommissionen mod BASF m.fl. (sag C-137/92 P, Sml. I, s. 2555), som vedrørte mangler som den, der var omhandlet i sagen Hoechst mod Kommissionen, nemlig manglende stadfæstelse af retsakten. Hvad angår præmis 72 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen henviser den ganske åbenbart til det spørgsmål, som blev afklaret ved dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., nemlig spørgsmålet om retsvirkningerne af manglende stadfæstelse af en retsakt.
55. I det foreliggende tilfælde har Rådet ikke givet meddelelse om de individuelle og specifikke grunde til indefrysningen af midler, således som foreskrevet i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007, men det franske banktilsyn har videregivet tilstrækkelig information til appellantens filial, og appellanten har været i stand til at anlægge sag. Henset til disse omstændigheder begik Retten heller ikke en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 90 fastslog, at den omstændighed, at Rådet ikke havde meddelt appellanten begrundelsen for den anfægtede afgørelse, ikke havde hindret appellanten i rettidigt at få kendskab til baggrunden for den anfægtede afgørelse og at vurdere, om der var grundlag for den foranstaltning i form af indefrysning af midler, som var blevet vedtaget over for denne.
56. Selv om en individuel meddelelse, som der netop er redegjort for, principielt er nødvendig, er det tilstrækkeligt at fastslå, at der i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007, som kun nævner forpligtelsen til at »meddele«, ikke kræves nogen bestemt form for denne meddelelse. Det afgørende er, at denne bestemmelse får effektiv virkning, dvs. effektiv domstolsbeskyttelse for personer og enheder, som er berørt af restriktive foranstaltninger vedtaget i henhold til den nævnte forordnings artikel 7, stk. 2, hvilket var tilfældet i den foreliggende sag.
57. Det følger af de ovenstående betragtninger, at det første principale anbringende ikke kan tages til følge.
Det andet principale anbringende om en retlig fejl med hensyn til fortolkningen af hjemmelen for forordning nr. 423/2007 og en fejlagtig begrundelse af den appellerede dom
58. Dette anbringende vedrører præmis 45-50 i den appellerede dom, der er affattet således:
»45 Artikel 60 EF og 301 EF er særligt kendetegnet ved, at de udgør en bro mellem Fællesskabets handlinger, som indebærer økonomiske foranstaltninger, og formålene med EU-traktaten [som affattet før vedtagelsen af Lissabontraktaten] på området for eksterne relationer, herunder [den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP)] (jf. i denne retning [dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen], præmis 197). Det fremgår således udtrykkeligt, at artikel 60 EF og 301 EF er bestemmelser, som udtrykkeligt tager højde for, at en handling fra Fællesskabets side kan vise sig nødvendig for at virkeliggøre et af de mål, der specifikt er tillagt Den Europæiske Union i artikel 2 EU, nemlig iværksættelsen af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
46 Dette ændrer hverken den omstændighed, at Unionen og Fællesskabet består ved siden af hinanden som to integrerede, men særskilte retsordener, eller den grundlæggende søjleopbygning, som ophavsmændene til de gældende traktater har skabt (jf. i denne retning [dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen], præmis 202). Det følger heraf, at selv om Fællesskabets indsats inden for rammerne af artikel 60 EF og 301 EF gennemfører et af formålene med Unionen, iværksættes den ikke desto mindre med fællesskabssøjlen som grundlag. Lovligheden af akter vedtaget på dette område, såsom forordning nr. 423/2007 og akter til gennemførelse heraf, skal derfor bedømmes i forhold til de betingelser, som er fastsat i bestemmelserne i denne søjle, herunder også hvad angår spørgsmålet om, hvilken stemmeregel der skal finde anvendelse.
47 Det følger af det ovenstående, at i modsætning til, hvad [appellanten] har anført, udgør fælles holdning 2007/140, som er en del af Unionens anden sølje, ikke en hjemmel for forordning nr. 423/2007 og retsakterne til gennemførelse af denne forordning, hvilket indebærer, at den stemmeregel, som skal anvendes ved vedtagelse af den nævnte fælles holdning og ved ændring heraf, er uden relevans. Det forhold, at der findes en fælles holdning eller en fælles aktion, som tidligere er blevet vedtaget på FUSP-området, er således blot en betingelse, der er fastsat i artikel 301 EF, som ligeledes fastlægger, hvilken stemmeregel der skal anvendes ved vedtagelsen af akter til dens gennemførelse.
48 I denne sag er det ubestridt, at forordning nr. 423/2007 og den anfægtede afgørelse blev vedtaget med kvalificeret flertal i overensstemmelse med reglen i artikel 301 EF. Det er også ubestridt, at der forud for vedtagelsen af forordningen med enstemmighed er blevet vedtaget fælles holdning 2007/140, og at man forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse med enstemmighed vedtog fælles holdning 2008/479, hvorved [appellantens] navn blev opført på listen over enheder, som er omfattet af foranstaltningen med henblik på indefrysning af midler i medfør af artikel 5, stk. 1, litra b), i fælles holdning 2007/140. Under disse omstændigheder må det konkluderes, at betingelserne i artikel 301 EF er blevet overholdt.
49 [Appellantens] klagepunkt om, at den anvendelige stemmeregel ikke er blevet overholdt, må hermed forkastes.
50 Hvad angår [appellantens] andre klagepunkter påpeges, at en retsakt kun er behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (jf. Domstolens dom af 14.12.2004, sag C-210/03, Swedish Match, Sml. I, s. 11893, præmis 75, og Rettens dom af 13.1.2004, sag T-158/99, Thermenhotel Stoiser Franz m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 164 og den deri nævnte retspraksis). I denne sag har [appellanten] ikke fremlagt nogen beviser for, at Rådet med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse forfulgte et andet mål end målet bestående i at hindre den nukleare spredning ved indefrysning af midlerne hos enheder, som det anså for at være involveret i, have direkte tilknytning til eller yde støtte til de omhandlede aktiviteter, i overensstemmelse med proceduren fastsat til dette formål i EF-traktaten og i forordning nr. 423/2007.«
Parternes argumenter
59. Appellanten har gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl med hensyn til fortolkningen af hjemmelen for forordning nr. 423/2007, og at dens dom er fejlagtigt begrundet.
60. Appellanten har henvist til, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 omfatter enheder, der »er involveret i, direkte associeret med eller støtte[r]« nuklear spredning. Med henvisning til dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (præmis 167) har appellanten anført, at eftersom det relevante kriterium, som anvendes i forordning nr. 423/2007 og den anfægtede afgørelse, ikke er den omstændighed at være undergivet et tredjelands kontrol, men den omstændighed at deltage i visse aktiviteter i forbindelse med nuklear spredning, falder disse bestemmelser uden for anvendelsesområdet for artikel 60 EF og 301 EF. Følgelig skulle de nævnte bestemmelser uomgængeligt have været fastsat på grundlag af ikke blot artikel 60 EF og 301 EF, men også artikel 308 EF, som kræver enstemmighed.
61. Appellanten har gjort gældende, at Retten ligeledes har begået en retlig fejl ved at lægge til grund, at fælles holdning 2007/140 ikke udgjorde en hjemmel for forordning nr. 423/2007 og den anfægtede afgørelse, men blot en »betingelse« fastsat i artikel 301 EF. Herved foretog Retten en sondring, der ikke fremgår af de regler, som er fastsat i traktaten. Appellanten har fremhævet, at listen i bilag V til forordning nr. 423/2007 er identisk med den, som er nævnt i bilag II til fælles holdning 2007/140, som i overensstemmelse med den nævnte forordnings artikel 7, stk. 2, kun kan ændres med enstemmighed. Eftersom nævnte forordning er baseret på artikel 60 EF og 301 EF samt den nævnte fælles holdning, skulle nævnte bilag V have været ændret efter reglen om enstemmighed. Ved at vedtage den anfægtede afgørelse uden at overholde denne regel begik Kommissionen magtfordrejning.
62. Den Franske Republik finder, at det af appellanten fremsatte anbringende er i modstrid med selve ordlyden af artikel 301 EF.
63. Rådet, Det Forenede Kongerige og Kommissionen har fremhævet, at forordning nr. 423/2007 klart er rettet mod Den Islamiske Republik Iran, og at det derfor ikke var nødvendigt at anvende artikel 308 EF som hjemmel. I denne henseende er dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen ikke relevant, eftersom den er rettet mod en anden situation. Den i denne sag omhandlede forordning henviste således ikke til et tredjeland, i modsætning til hvad der er tilfældet i den foreliggende sag. Kommissionen har tilføjet, at hvis appellanten nu bestrider at stå i forbindelse med Den Islamiske Republik Iran, er der tale om et nyt anbringende, som skal afvises.
64. Med hensyn til spørgsmålet om magtfordrejning er det Kommissionens opfattelse, at Retten i præmis 50 i den appellerede dom med rette henviste til den retspraksis, som finder anvendelse på området.
Domstolens bemærkninger
65. Appellanten har anfægtet Rettens argumentation vedrørende hjemmelen for forordning nr. 423/2007 ud fra det synspunkt, at forordningen burde have været vedtaget med enstemmighed, enten på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF, eller på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF samt fælles holdning 2007/140. Følgelig kunne den anfægtede afgørelse ikke vedtages med kvalificeret flertal, således som det er foreskrevet i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 med hensyn til ændringer af listen over personer, organer og enheder, som er omhandlet i nævnte forordnings artikel 7, stk. 2.
66. Ifølge Domstolens faste praksis skal valg af hjemmel for en fællesskabsretsakt således foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (jf. bl.a. dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 182).
67. Anvendelsen af artikel 60 EF og 301 EF anfægtes ikke af appellanten. Denne anfægter udelukkende den omstændighed, at forordning nr. 423/2007 kun er baseret på disse bestemmelser.
68. Ifølge sin titel vedrører forordning nr. 423/2007 restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran. Det fremgår af betragtningerne til denne forordning og dens bestemmelser som helhed, at den har til formål at forhindre eller bremse denne stats politik på det nukleare område, henset til den risiko, den udgør, gennem restriktive foranstaltninger på det økonomiske område. Som generaladvokaten har anført i præmis 75 i forslaget til afgørelse, er det de risici, der er forbundet med det iranske nukleare udviklingsprogram og ikke den generelle nukleare spredning, der bekæmpes.
69. Da formålet med og indholdet af den omhandlede retsakt klart var at vedtage økonomiske restriktioner over for Den Islamiske Republik Iran, var det ikke nødvendigt at anvende artikel 308 EF, idet artikel 301 EF udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag, idet den hjemler handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, eftersom en sådan handling kan omfatte indefrysning af midler tilhørende enheder, der, som Melli Bank Iran, er tilknyttet styret i det pågældende tredjeland.
70. Hvad angår spørgsmålet, om det er nødvendigt at inddrage fælles holdning 2007/140 som hjemmel, således som appellanten har hævdet, er det tilstrækkeligt at fastslå, at dette modsiges af selve ordlyden af artikel 301 EF, hvorefter det er muligt at vedtage fællesskabsforanstaltninger, såfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge bestemmelserne om FUSP i EU-traktaten, som affattet før vedtagelsen af Lissabontraktaten, tager sigte på en handling fra Fællesskabets side. Af denne ordlyd fremgår det, at den fælles holdning eller den fælles aktion skal foreligge, for at der kan vedtages fællesskabsforanstaltninger, men ikke, at disse foranstaltninger skal være baseret på denne fælles holdning eller denne fælles aktion.
71. Under alle omstændigheder kan en fælles holdning ikke udgøre hjemmelen for en fællesskabsretsakt. Rådets fælles holdninger på FUSP-området, såsom fælles holdning 2007/140 og 2008/479, er vedtaget inden for rammerne af nævnte EU-traktat, i overensstemmelse med dennes artikel 15, mens Rådets forordninger, såsom forordning nr. 423/2007, vedtages inden for rammerne af EF-traktaten.
72. Rådet kunne således kun vedtage en fællesskabsretsakt på grundlag af kompetencer, som det var blevet tildelt ved EF-traktaten, i det foreliggende tilfælde artikel 60 EF og 301 EF.
73. Det er derfor med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 47 fastslog, at det forhold, at der findes en fælles holdning, som tidligere er blevet vedtaget på FUSP-området, blot er en betingelse, der er fastsat i artikel 301 EF.
74. Hvad angår indvendingen vedrørende magtfordrejning skal det fastslås, at appellanten ikke har godtgjort, i hvilken henseende præmis 50 i den appellerede dom skulle være fejlagtig.
75. Det følger heraf, at det andet principale anbringende ikke kan tages til følge.
Det tredje principale anbringende om tilsidesættelse af forpligtelsen til at begrunde retsakten, af retten til forsvar og af princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse
76. Dette anbringende vedrører præmis 80-85 i den appellerede dom, der er affattet som følger:
»80 Pligten til at begrunde en bebyrdende retsakt, således som den er fastsat i artikel 253 EF og nærmere bestemt i denne sag i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007, har for det første til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til at afgøre, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Fællesskabets retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed. Den således fastsatte begrundelsespligt er et væsentligt princip i fællesskabsretten, som kun kan fraviges af tvingende hensyn. Begrundelsen skal derfor i princippet meddeles den berørte part samtidigt med den bebyrdende retsakt, og manglen på begrundelse kan ikke afhjælpes gennem den omstændighed, at den berørte part erfarer grundene til retsakten under sagen for Fællesskabets retsinstanser. I øvrigt er overholdelsen af begrundelsespligten så meget desto vigtigere i tilfælde af en første afgørelse, hvorved en enheds midler indefryses, eftersom den udgør den eneste sikkerhed for, at den pågældende kan gøre brug af de retsmidler, som vedkommende har til rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af den pågældende afgørelse, idet vedkommende ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen heraf (jf. i denne retning og analogt [Rettens dom i sagen Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet], præmis 138-140 og den deri nævnte retspraksis).
81 Medmindre tvingende hensyn, der vedrører Fællesskabets eller medlemsstaternes sikkerhed eller opfyldelsen af deres internationale forpligtelser, dermed er til hinder for meddelelsen af visse forhold (jf. analogt [dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen], præmis 342), er Rådet i medfør af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 forpligtet til at give den pågældende enhed oplysninger om de særlige og konkrete grunde ved vedtagelsen af en afgørelse om indefrysning af midler, såsom den anfægtede afgørelse. Rådet skal således angive de faktiske og retlige omstændigheder, som ligger til grund for foranstaltningen, samt de betragtninger, der har ført til dets beslutning. Denne begrundelse skal så vidt som overhovedet muligt oplyses enten samtidigt med den pågældende foranstaltnings vedtagelse eller så snart som muligt herefter (jf. i denne retning og analogt [Rettens dom i sagen Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet], præmis 143-148 og den deri nævnte retspraksis).
82 Begrundelsen skal imidlertid tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (jf. [Rettens dom i sagen Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet], præmis 141 og den deri nævnte retspraksis).
83 Som anført i præmis 57 ovenfor kræver gennemførelsen af artikel 7, stk. 2, litra a) og b), i forordning nr. 423/2007, at den omhandlede enhed er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til den nukleare spredning. Ud over angivelsen af hjemmelen for den vedtagne foranstaltning vedrører den begrundelsespligt, som Rådet er underlagt, netop denne omstændighed. Derimod, og i modsætning til hvad [appellanten] har hævdet, havde Rådet ikke pligt til at begrunde hverken sit valg om at gå videre end de foranstaltninger, som blev vedtaget i medfør af resolution 1803 (2008) – eftersom det i præmis 65 ovenfor blev fastslået, at den anfægtede afgørelse ikke gennemførte denne resolution – eller om at behandle [appellanten] anderledes end andre iranske banker.
84 I denne sag har Rådet – både i den anfægtede afgørelses titel og i anden betragtning hertil – angivet, at de trufne foranstaltninger byggede på artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007. Rådet har også i punkt 4 i afsnit B i bilaget til den anfægtede afgørelse nærmere angivet de individuelle og specifikke årsager til, at det anså [appellanten] for at støtte den nukleare spredning. Rådet har således for det første nævnt arten af den støtte, som [appellanten] har ydet, nemlig levering af finansielle tjenesteydelser, herunder åbning af remburser og varetagelse af konti, for det andet den virksomhed, der er knyttet til den nukleare spredning, nemlig en række indkøb af følsomme materialer, og for det tredje modtagerne af den af [appellanten] ydede støtte, nemlig otte enheder, som er angivet ved navn.
85 Under disse omstændigheder finder Retten, at den anfægtede afgørelses begrundelse vedrørende [appellanten] er tilstrækkelig […]«
77. Det tredje principale anbringende vedrører også den appellerede doms præmis 97, der er affattet således:
»[Appellantens] påstand, hvorefter Rådet havde pligt til ex officio at give banken adgang til [dokumenter, som vedrører den], skal herved afvises. Når tilstrækkeligt præcise oplysninger, som gør det muligt for den berørte enhed i tilstrækkelig grad at give sin mening til kende vedrørende de omstændigheder, som den lægges til last af Rådet, er blevet meddelt, indebærer princippet om overholdelse af retten til [forsvar] ikke en forpligtelse for sidstnævnte til uden videre at give adgang til dokumenter, som er indeholdt i dets sagsakter. Det er kun efter anmodning herom fra den interesserede part, at Rådet har pligt til at give adgang til alle administrative dokumenter, som ikke er fortrolige, og som vedrører den omhandlede foranstaltning (jf. i denne retning og analogt Rettens dom af 11.7.2002, sag T-205/99, Hyper mod Kommissionen, Sml. II, s. 3141, præmis 63-65 og den deri nævnte retspraksis). Et krav om en spontan meddelelse af visse sagsforhold ville således være for vidtrækkende, henset til, at det på tidspunktet for vedtagelsen af en foranstaltning med henblik på indefrysning af midler ikke er sikkert, at den omhandlede enhed har til hensigt ved adgang til sagsakterne at kontrollere de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for de forhold, som Rådet lægger den til last.«
78. Endelig skal præmis 102-104 i den appellerede dom gengives:
»102 Hvad angår den omstændighed, at Rådet ikke uden videre har fremlagt beviser til støtte for begrundelsen af den anfægtede afgørelse, fremgår det af præmis 97 ovenfor og præmis 107 nedenfor, at Rådet ikke har pligt hertil, det være sig såvel før som efter anlæggelsen af nærværende sag.
103 Ligeledes har [appellanten] ikke forklaret, hvorfor nødvendigheden af at kontrollere dens forhold til de enheder, som er angivet i den anfægtede afgørelse, har hindret banken i at anmode om adgang til Rådets sagsakter eller anmode om en høring. Sådanne skridt ville tværtimod have gjort det nemmere at foretage de undersøgelser, der skulle foretages, ved hjælp af de dokumenter, som blev konsulteret, eller de hermed opnåede præciseringer.
104 Henset til det ovenstående må det konkluderes, at da [appellanten] har undladt at indgive en anmodning herom til Rådet, har dette ikke pligt til at give banken adgang til sagsakterne eller til at foranstalte en høring, hvilket indebærer, at klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af retten til [forsvar] skal forkastes.«
Parternes argumenter
79. Appellanten har for det første anfægtet Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 84 og 85, hvorefter appellanten rådede over tilstrækkeligt præcise oplysninger vedrørende begrundelsen for indefrysningen af dennes midler, for det andet Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 97, hvorefter Rådet ikke var forpligtet til at give adgang til sagsakterne, for det tredje Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 102 og 104, hvorefter Rådet, da appellanten havde undladt at indgive en anmodning herom til Rådet, ikke havde pligt til, hverken før eller efter anlæggelsen af søgsmålet, at give denne adgang til sagsakterne, samt for det fjerde Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 106, hvorefter den mente sig i stand til fuldt ud at udøve den kontrol, som påhviler den.
80. Appellanten har henvist til, at den berørte person ifølge Domstolens praksis allerede i forbindelse med den administrative procedure skal modtage alle de oplysninger, som er nødvendige, for at den pågældende kan varetage sine interesser. Appellanten har, med henvisning til dom af 27. juni 1991, Al-Jubail Fertilizer mod Rådet (sag C-49/88, Sml. I, s. 3187, præmis 17 og 18), tilføjet, at den berørte person skal sættes i stand til effektivt at fremsætte sine bemærkninger vedrørende rigtigheden og relevansen af de faktiske omstændigheder, der er lagt til grund, samt vedrørende de beviser, hvorpå de over for denne nedlagte påstande støttes. Tilsidesættelsen af denne ret kan, i overensstemmelse med dom af 8. juli 1999, Hercules Chemicals mod Kommissionen (sag C-51/92 P, Sml. I, s. 4235, præmis 76 og 78), ikke bringes ud af verden blot ved, at der senere er givet aktindsigt under en retssag, hvis genstand er en påstand om annullation af den anfægtede afgørelse. På baggrund af denne retspraksis er retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse så meget desto mindre blevet overholdt, når der aldrig er blevet givet adgang til sagsakterne, end ikke under annullationssagen.
81. De anfægtede præmisser i den appellerede dom er ifølge appellanten i strid med Rettens egen praksis, nemlig dom af 4. december 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet (sag T-284/08, Sml. II, s. 3487, præmis 74 og 75), samt med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, nemlig dom af 28. februar 2008 i sagen Saadi mod Italien (præmis 138 og 139) og af 19. februar 2009, A. m.fl. mod Det Forenede Kongerige (præmis 126).
82. Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse i punkt 4 i tabel B i bilaget hertil indeholdt klar og tilstrækkelig information vedrørende appellanten. Det var ifølge disse medlemsstater derfor ikke nødvendigt at give appellanten adgang til sagsakterne, således som Retten udtalte i den appellerede doms præmis 97.
83. Den Franske Republik har anført, at Rettens dom i sagen People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet ikke er relevant, eftersom den vedrører den procedure, som finder anvendelse på sanktioner vedrørende terrorisme, mens den anfægtede afgørelse vedrører sanktioner over for et tredjeland. Hvad angår retspraksis vedrørende konkurrencesager har Rådet og Det Forenede Kongerige ligeledes gjort gældende, at den er uden relevans for den foreliggende sag. Det Forenede Kongerige og Kommissionen finder endvidere, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis ikke kan underbygge appellantens argumentation.
84. Rådet og Kommissionen har med hensyn til fremlæggelsen af beviser under den retslige procedure gjort gældende, at appellanten ikke har taget hensyn til den appellerede doms præmis 30, 31 og 107, hvoraf det fremgår, »at stævningen ikke indeholder noget anbringende til anfægtelse af Rådets konstatering, hvorefter [appellanten] har ydet økonomisk støtte til den nukleare spredning, selv om denne konstatering udgør grundlaget for den anfægtede afgørelse, idet den vedrører [appellanten], og at et sådant anbringende derfor kunne rejses allerede ved sagens anlæg, i givet fald ved at præcisere, at yderligere beviser ville blive fremlagt, så snart de var tilgængelige« (præmis 30), hvorfor Retten i den appellerede doms præmis 107 kunne konkludere, at det ikke var nødvendigt for Rådet at fremlægge beviser til støtte for den begrundelse, som var angivet i den omhandlede afgørelse.
85. Adspurgt herom under retsmødet gjorde appellanten gældende, at et anbringende, hvorved det blev bestridt, at der ydedes økonomisk støtte til nuklear spredning, implicit var indeholdt i sagsanlægget for Retten, og at appellanten havde til hensigt nærmere at redegøre herfor efter at have modtaget det bevismateriale, som Rådet havde lagt til grund for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Domstolens bemærkninger
86. Hvad angår det led af det foreliggende anbringende, som vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten, skal det indledningsvis fastslås, at det i mangel af en meddelelse fra Rådets side af de individuelle og specifikke grunde til den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 er den begrundelse, som findes i den nævnte afgørelse, således som den er blevet offentliggjort og meddelt appellanten af det franske banktilsyn, som skal tages i betragtning.
87. Retten har ikke begået nogen retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 84 og 85 at fastslå, at begrundelsen for den anfægtede afgørelse var tilstrækkelig, henset til retspraksis vedrørende begrundelsespligten. Retten bemærkede bl.a., at nævnte afgørelse angav den hjemmel, på grundlag af hvilken den var vedtaget, samt de individuelle og specifikke grunde, som havde ført til, at Rådet anså appellanten for at støtte den nukleare spredning i Iran. En gennemgang af begrundelsen for den anfægtede afgørelse giver grundlag for at bekræfte, at disse angivelser var tilstrækkelige til at sætte appellanten i stand til at forstå, hvad det var, der blev lagt denne til last, og at vurdere, om nævnte afgørelse var begrundet.
88. Spørgsmålet om den anfægtede afgørelses begrundelse er imidlertid forskelligt fra spørgsmålet om beviset for den adfærd, som lægges appellanten til last, nemlig de faktiske omstændigheder, som er nævnt i denne afgørelse, og kvalificeringen heraf som deltagelse i eller støtte til Den Islamiske Republik Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter eller denne stats udvikling af fremføringssystemer til kernevåben, som omhandlet i artikel 7, stk. 2, litra a) og b), i forordning nr. 423/2007.
89. Således som Det Forenede Kongerige og Kommissionen har gjort gældende, er den retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som appellanten har henvist til, ikke relevant. Dommene i sagerne Saadi mod Italien og A. m.fl. mod Det Forenede Kongerige vedrører nemlig artikel 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende rettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), dvs. det absolutte forbud mod tortur og umenneskelig eller vanærende behandling eller straf. Ejendomsretten, som indefrysningen af midler gør indgreb i, nyder imidlertid ikke, hverken inden for rammerne af EMRK eller inden for rammerne af EU-retten, en sådan absolut beskyttelse (om den absolutte karakter af forbuddet mod tortur se dom af 12.6.2003, sag C-112/00, Schmidberger, Sml. I, s. 5659, præmis 80), hvorfor den anførte retspraksis ikke kan overføres hertil.
90. Forordning nr. 423/2007 fastsætter ikke nogen administrativ procedure forud for afgørelser om indefrysning af midler, hvad enten der er tale om den oprindelige afgørelse, under hensyn til den forventede overraskelseseffekt, eller en afgørelse i forbindelse med en fornyet gennemgang. Det er alene den i denne doms præmis 21 beskrevne bekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende, der har relation til de på en liste optagne personers, enheders og organers interesse, idet den giver dem mulighed for at indgive en anmodning om en fornyet gennemgang af den afgørelse, hvorved de er blevet optaget på nævnte liste, vedlagt dokumentation til støtte for anmodningen.
91. Henset til manglen på en fastsat administrativ procedure i det foreliggende tilfælde er den af appellanten påberåbte EU-retspraksis ikke relevant. Dommen i sagen Al-Jubail Fertilizer mod Rådet blev således afsagt inden for rammerne af en dumpingsag, på hvilken Rådets forordning (EØF) nr. 2176/84 af 23. juli 1984 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EFT L 201, s. 1), fandt anvendelse, og dommen i sagen Hercules Chemicals mod Kommissionen blev afsagt i en konkurrencesag, hvor Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel [81] og [82] (EFT 1959-1962, s. 81) og Kommissionens forordning nr. 99/63/EØF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Rådets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42) fandt anvendelse.
92. Under alle omstændigheder henviste Retten i den appellerede doms præmis 97 til, at det kun er efter anmodning herom fra den berørte part, at Rådet har pligt til at give adgang til alle administrative dokumenter, som ikke er fortrolige, og som vedrører den omhandlede foranstaltning. Appellanten har imidlertid ikke forklaret, i hvilken henseende Retten skulle have begået en retlig fejl ved at fastslå dette. Det fremgår i øvrigt af Rettens konstateringer i den appellerede doms præmis 103 og 104, som appellanten ikke har bestridt i appelskriftet, at appellanten ikke har anmodet Rådet om af få adgang til dettes sagsakter.
93. Det følger af det ovenstående, at det tredje principale anbringende ikke kan tages til følge.
Det første subsidiære anbringende om tilsidesættelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 og om en selvmodsigende begrundelse for den appellerede dom
94. Dette anbringende vedrører navnlig den appellerede doms præmis 51, 52, 64 og 65, der er affattet som følger:
»51 Endelig bemærkes, at i det omfang [appellanten] gør gældende, at artikel 15, stk. 2, og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 ikke udgør en gyldig hjemmel for den anfægtede afgørelse, eftersom de gør det muligt for Rådet at vedtage foranstaltninger med henblik på indefrysning af midler, der går videre end de foranstaltninger, som Sikkerhedsrådet har vedtaget, bemærkes, at intet i artikel 60 EF og 301 EF ses at pege i retning af, at den kompetence, som disse bestemmelser tillægger Fællesskabet, er begrænset til en gennemførelse af foranstaltninger, som Sikkerhedsrådet har vedtaget. Rådet havde derfor kompetence til at vedtage ikke blot artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007, som gennemfører resolution 1737 (2006) ved at foreskrive indefrysning af midlerne hos de deri angivne enheder, men ligeledes samme forordnings artikel 7, stk. 2, der gør det muligt at vedtage foranstaltninger med henblik på indefrysning af midler, som er rettet mod andre enheder, der efter Rådets opfattelse er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til den nukleare spredning.
52 Det er i denne forbindelse givetvis korrekt, at sjette betragtning til forordning nr. 423/2007 pålægger Rådet at udøve den beføjelse, som det er tillagt i medfør af samme forordnings artikel 7, stk. 2, »i betragtning af målene i [Sikkerhedsrådets resolution] 1737 (2006)«. Pligten til at forfølge de mål, der er fastsat i resolution 1737 (2006), indebærer imidlertid på ingen måde, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 kun kan gennemføres over for de enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger, Sikkerhedsrådet har vedtaget i medfør af samme resolution. Den omstændighed, at Sikkerhedsrådet ikke har truffet nogen foranstaltninger, eller at det ikke har truffet en specifik beslutning, kan højst sammen med andre relevante forhold inddrages i vurderingen af, om betingelserne i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 er opfyldt eller ej.
[…]
64 Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af præmis 51 og 52 ovenfor, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 giver Rådet en selvstændig kompetence, hvis gennemførelse ikke afhænger af, om Sikkerhedsrådet vedtager restriktive foranstaltninger over for de omfattede enheder. Formålet med artikel 7, stk. 2, i den nævnte forordning og med den anfægtede afgørelse, som blev vedtaget i medfør heraf, er nemlig ikke at gennemføre Sikkerhedsrådets resolutioner, som blev vedtaget på området for den nukleare spredning, men udelukkende at sikre, at de mål, som tilsigtes med en af de omhandlede resolutioner, nemlig resolution 1737 (2006), realiseres ved hjælp af vedtagelsen af selvstændige restriktive foranstaltninger.
65 I modsætning til hvad [appellanten] har gjort gældende, gennemfører hverken artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 eller den anfægtede afgørelse resolution 1803 (2008), hvilket indebærer, at indholdet af og målene med sidstnævnte resolution ikke udgør et kriterium, i lyset af hvilket spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede afgørelse er forenelig med proportionalitetsprincippet, skal vurderes.«
Parternes argumenter
95. Appellanten har gjort gældende, at Retten så bort fra grænserne for Rådets skønsbeføjelse i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, idet den afviste, at Sikkerhedsrådets resolutioner er af relevans for dette skøn. Følgelig begik Retten en retlig fejl og udøvede et urigtigt skøn ved at forkaste anbringenderne om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af ejendomsretten, idet dens begrundelse var selvmodsigende.
96. Ifølge appellanten kan forbindelsen mellem forordning nr. 423/2007 og Sikkerhedsrådets resolutioner ikke bestrides. Nævnte forordning havde til formål at gennemføre disse resolutioner. Resolution 1803 (2008) krævede imidlertid kun, at staterne udviste agtpågivenhed (»vigilance«) over for Bank Melli Iran.
97. Desuden er begrundelsen for Rettens argumentation selvmodsigende. I den appellerede doms præmis 52 påpegede Retten således relevansen af Sikkerhedsrådets resolutioner, mens den i den appellerede doms præmis 64 og 65 beskrev Rådets kompetence som selvstændig.
98. Rådet, Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige og Kommissionen har betonet den selvstændige karakter af de af Rådet vedtagne foranstaltninger. Den Franske Republik har anført, at Sikkerhedsrådet i resolution 1803 (2008) har overladt skønsudøvelsen til staterne. Under alle omstændigheder indebærer det forhold, at Sikkerhedsrådet har anbefalet agtpågivenhed, ikke, at indefrysningen af midler er en uforholdsmæssig foranstaltning. Kommissionen har fremhævet, at Rådet forfulgte formålet med resolution 1737 (2006).
99. Disse medlemsstater og institutioner har i øvrigt fremhævet de undtagelsesbestemmelser, som er fastsat i forordning nr. 423/2007, bl.a. i dennes artikel 9, og konkluderet, at der ikke foreligger tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
Domstolens bemærkninger
100. Der skal indledningsvis erindres om, at Sikkerhedsrådets resolutioner på den ene side og Rådets fælles holdninger og dets forordninger på den anden side henhører under forskellige retsordener.
101. Sikkerhedsrådets resolutioner, såsom resolution 1737 (2006) og 1803 (2008) er vedtaget inden for rammerne af De Forenede Nationer, som hverken Unionen eller Fællesskabet er medlem af. Rådets fælles holdninger på FUSP-området, såsom fælles holdning 2007/140 og 2008/479, er vedtaget inden for rammerne af afsnit V i EU-traktaten, som affattet før vedtagelsen af Lissabontraktaten, i overensstemmelse med dennes artikel 15. Hvad angår Rådets forordninger, såsom forordning nr. 423/2007, er de vedtaget inden for rammerne af EF-traktaten, som udgør Unionens fællesskabssøjle.
102. De retsakter, der vedtages inden for rammerne af på den ene side De Forenede Nationer og på den anden side Unionen, vedtages af organer, der råder over selvstændige kompetencer, som de er blevet tildelt ved deres grundlæggende retsakter, som er de traktater, hvorved de er blevet oprettet.
103. I dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen tog Domstolen stilling til, hvilke forbindelser der består mellem en resolution fra Sikkerhedsrådet og en fællesskabsforordning. Den fastslog bl.a., i nævnte doms præmis 296, at Fællesskabet ved udformningen af fællesskabsforanstaltninger, som har til formål at gennemføre en resolution vedtaget af Sikkerhedsrådet, som en fælles holdning henviser til, skal tage behørigt hensyn til den omhandlede resolutions ordlyd og formål.
104. Domstolen har ligeledes gentagne gange fastslået, at der skal tages hensyn til affattelsen af og formålet med en resolution fra Sikkerhedsrådet ved fortolkningen af en forordning, som har til formål at gennemføre denne (dom af 30.7.1996, sag C-84/95, Bosphorus, Sml. I, s. 3953, præmis 14, af 27.2.1997, sag C-177/95, Ebony Maritime og Loten Navigation, Sml. I, s. 1111, præmis 20, og af 11.10.2007, sag C-117/06, Möllendorf og Möllendorf-Niehuus, Sml. I, s. 8361, præmis 54, dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 297, samt dom af 29.4.2010, sag C-340/08, M m.fl., Sml. I, s. 3913, præmis 45, og af 29.6.2010, sag C-550/09, E og F, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 72).
105. Domstolen har imidlertid også fastslået, at uden at forrangen for en resolution fra Sikkerhedsrådet på det folkeretlige plan derved anfægtes, kan den respekt, som fællesskabsinstitutionerne skal udvise over for De Forenede Nationers institutioner, ikke indebære, at der ikke foretages en legalitetsprøvelse af fællesskabsretsakten under hensyn til de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af fællesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger (jf. i denne retning dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 288 og 326).
106. Disse forhold støtter i tilstrækkelig grad Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 64, hvorefter den kompetence, som artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 giver Rådet, er en selvstændig kompetence. I denne henseende er en forpligtelse til at »tage behørigt hensyn« til den omhandlede resolutions ordlyd og formål på ingen måde i modstrid med konstateringen af, at Rådet træffer en selvstændig afgørelse, under overholdelse af reglerne i dets egen retsorden. Følgelig modsagde Retten, i modsætning til hvad appellanten har gjort gældende, ikke sig selv ved i den appellerede doms præmis 52 at påpege relevansen af Sikkerhedsrådets resolutioner og samtidig, i den appellerede doms præmis 64 og 65, at beskrive Rådets kompetence som selvstændig.
107. Retten fandt i den appellerede doms præmis 65, at indholdet af og formålene med resolution 1803 (2008) ikke udgør et kriterium, i lyset af hvilket spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede afgørelse er forenelig med proportionalitetsprincippet, skal vurderes. Denne udtalelse skal forstås i lyset af ordlyden af resolution 1803 (2008), som ikke pålægger medlemsstaterne at træffe bestemte foranstaltninger, men opfordrer dem til at udvise agtpågivenhed med hensyn til virksomhed, der udøves af finansielle institutioner beliggende på deres område, navnlig Bank Melli Iran, med henblik på at undgå, at denne virksomhed bidrager til spredningsfølsomme nukleare aktiviteter.
108. En sådan ordlyd forbyder på ingen måde staterne at vedtage konkrete foranstaltninger i form af indefrysning af midler over for Bank Melli Iran.
109. Det følger af det ovenstående, at det første subsidiære anbringende ikke kan tages til følge.
Det andet subsidiære anbringende om et urigtigt skøn med hensyn til appellantens ejendomsret
110. Dette anbringende vedrører nærmere bestemt den appellerede doms præmis 70 og 71, der er affattet som følger:
»70 Hvad for det fjerde angår de ulemper, [appellanten] påføres, og begrænsningen af [appellante ns] grundlæggende rettigheder, herunder ejendomsretten og retten til at udøve økonomisk virksomhed, bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at de nævnte rettigheder er en integrerende del af de almindelige retsprincipper, som Fællesskabets retsinstanser sikrer overholdelsen af. Overholdelsen af de grundlæggende rettigheder er således en betingelse for, at Fællesskabets retsakter er lovlige (jf. [dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen], præmis 284 og den deri nævnte retspraksis). Det følger imidlertid også af retspraksis, at de grundlæggende rettigheder ikke er absolutte prærogativer, og at udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er berettiget ved formål af almen interesse, som Fællesskabet forfølger. Enhver restriktiv økonomisk eller finansiel foranstaltning har således pr. definition virkninger, som påvirker ejendomsretten og den frie udøvelse af erhvervsvirksomhed, hvorved parter, som udøver virksomhed af den art, som de omhandlede restriktive foranstaltninger tilsigter at forhindre, således lider skade. Betydningen af de formål, der forfølges med de omtvistede forskrifter, kan efter deres art begrunde selv betydelige negative følger for visse erhvervsdrivende (jf. i denne retning Domstolens dom [i Bosphorus-sagen], præmis 21-23, og [dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen], præmis 355 og 361).
71 I denne sag er [appellantens] ret til at udøve økonomisk virksomhed og [appellantens] ejendomsret i væsentligt omfang begrænset på grund af vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, idet [appellanten] navnlig ikke kan råde over de egenmidler, som er placeret på Fællesskabets område, eller som ejes af fællesskabsborgere, medmindre der foreligger specifikke tilladelser, og idet dens filialer, som er beliggende på det nævnte område, ikke kan indgå nye transaktioner med deres kunder. Henset til den overordnede betydning af opretholdelsen af freden og den internationale sikkerhed er de påførte ulemper imidlertid ikke uforholdsmæssige i forhold til de tilstræbte mål, og dette gælder så meget desto mere i betragtning af, dels at disse begrænsninger kun vedrører en del af [appellantens] aktiver, dels at artikel 9 og 10 i forordning nr. 423/2007 indeholder visse undtagelser, som gør det muligt for de enheder, der omfattes af foranstaltninger med henblik på indefrysning af midler, at kunne afholde væsentlige udgifter.«
Parternes argumenter
111. Appellanten har gjort gældende, at beskyttelsen af de ved EMRK sikrede grundlæggende rettigheder i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, navnlig dommen i sagen Saadi mod Italien (præmis 138 og 139) og dommen i sagen A. m.fl. mod Det Forenede Kongerige (præmis 126), ikke kan afvejes mod bekæmpelsen af og beskyttelsen mod terrorisme. Den samme argumentation finder, af de samme grunde, anvendelse på foranstaltninger med henblik på opretholdelse af international fred og sikkerhed.
Den begrundelse, som blev givet for de trufne restriktive foranstaltninger, dvs. opretholdelse af international fred og sikkerhed, udgør en fejlagtig begrundelse, henset til beskyttelsen af menneskerettighederne, hvis overholdelse Domstolen sikrer inden for fællesskabsretsordenen.
112. Rådet, Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige og Kommissionen har henvist til, at ejendomsretten ikke er absolut. De har fremhævet, at den appellerede dom er i overensstemmelse med Domstolens praksis (Bosphorus-dommen samt dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen) og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis (dom af 30.6.2005 i sagen Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) mod Irland, Reports of Judgements and Decisions
2005-VI, præmis 155). De har desuden gjort gældende, at den af appellanten anførte retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ikke er relevant, eftersom den ikke vedrører ejendomsretten.
Domstolens bemærkninger
113. Uden at det er nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet, om appellanten, i sin egenskab af en enhed, der er 100% ejet af den iranske stat, kunne påberåbe sig beskyttelsen af ejendomsretten som en grundlæggende rettighed, er det tilstrækkeligt at fastslå, at Retten i den appellerede doms præmis 70 med rette henviste til, at de i nærværende sag omhandlede grundlæggende rettigheder ikke er absolutte prærogativer, og at udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er begrundet i formål af almen interesse, som Fællesskabet forfølger.
114. Dette er således tilfældet for så vidt angår ejendomsretten og friheden til at udøve erhvervsvirksomhed (jf. bl.a. dom af 14.5.1974, sag 4/73, Nold mod Kommissionen, Sml. s. 491, præmis 14, af 10.7.2003, forenede sager C-20/00 og C-64/00, Booker Aquaculture og Hydro Seafood, Sml. I, s. 7411, præmis 67 og 68, Swedish Match-dommen, præmis 72, og dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 355). Følgelig kan retten til frit at udøve et erhverv ligesom udøvelsen af ejendomsretten underlægges begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger reelt er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de beskyttede rettigheder (Swedish Match-dommen, præmis 72).
115. I denne henseende er den begrundelse, som Retten anvendte i den appellerede doms præmis 71, om den overordnede betydning af opretholdelsen af freden og den internationale sikkerhed, tilstrækkelig til at identificere det forfulgte almene formål. Dette argument skal nemlig læses i lyset af de forskellige retsakter, hvis vedtagelse danner grundlag for den anfægtede afgørelse.
116. Som anført i denne doms præmis 89, er den af appellanten påberåbte retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ikke relevant.
117. I øvrigt fremhævede Retten, dels at begrænsningerne kun vedrører en del af appellantens aktiver, dels at artikel 9 og 10 i forordning nr. 423/2007 indeholder visse undtagelser, som gør det muligt for de enheder, der omfattes af foranstaltninger i form af indefrysning af midler, at kunne afholde nødvendige udgifter. Disse betragtninger udgør en efterprøvelse af forholdsmæssigheden af de nævnte foranstaltninger, som er implicit, men tilstrækkelig.
118. Det andet subsidiære anbringende skal derfor forkastes.
Det tredje subsidiære anbringende om et åbenbart urigtigt skøn som følge af optagelsen og den fortsatte opførelse af appellanten på listen i bilag V til forordning nr. 423/2007
Parternes argumenter
119. Appellanten har nævnt Rådets forordning (EF) nr. 1100/2009 af 17. november 2009 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 423/2007 om ophævelse af afgørelse 2008/475/EF (EUT L 303, s. 31). Denne forordning udgør en ny omstændighed, som gør det muligt for appellanten at fremsætte nye anbringender. Det fremgår af en skrivelse fra Rådet af 18. november 2009, at den nævnte forordning er baseret på såvel de grunde, der oprindeligt førte til optagelsen af appellanten på listen i bilag V i forordning nr. 423/2007, som nye omstændigheder, der er beskrevet i en skrivelse fra Rådet af 1. oktober 2009. For så vidt som Domstolen måtte finde, at appellanten på trods af indgivelsen af en stævning med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse ikke, heller ikke implicit, klart har taget til genmæle over for Rådets påstand om, at appellanten deltager i nuklear spredning, er det tilladt appellanten nu at bestride denne påstand.
120. Appellanten har gjort gældende, at Rådet har udøvet et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til de faktiske omstændigheder ved at optage appellanten og fortsat lade denne være opført på listen i bilag V til forordning nr. 423/2007 og har i denne henseende henvist til samtlige dokumenter, som denne har indgivet med henblik på at anfægte forordning nr. 1100/2009.
121. Rådet, Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige og Kommissionen er af den opfattelse, at dette anbringende skal afvises, da det indebærer, at Domstolen skal tage stilling til en tvist, der er mere omfattende end den, som Retten skulle afgøre.
Domstolens bemærkninger
122. Selv hvis forordning nr. 1100/2009 udgør en ny omstændighed, som indebærer, at appellanten kan fremsætte et nyt anbringende, er det tilstrækkeligt at fastslå, at dette anbringende vedrører sagens realitet og ikke appelsagen. Inden for rammerne af appelsagen har Domstolen kun kompetence til at tage stilling til den retlige afgørelse, der er blevet truffet vedrørende de anbringender, der er blevet fremsat i første instans, eller som Retten har måttet inddrage i sagens behandling af egen drift.
123. Det følger heraf, at det nævnte anbringende skal afvises.
124. Da ingen af appellantens anbringender er taget til følge, bør appellen forkastes.
Sagens omkostninger
125. Procesreglementets artikel 122 bestemmer, at såfremt der ikke gives appellanten medhold, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, der ifølge artikel 118 finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Rådet, Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige og Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger. Appellanten har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Appellen forkastes.
2) Bank Melli Iran betaler sagens omkostninger.