Sprawa C‑235/17
Komisja Europejska
przeciwko
Węgrom
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 21 maja 2019 r.
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 63 TFUE – Swobodny przepływ kapitału – Artykuł 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo własności – Uregulowanie krajowe znoszące ex lege i bez zapewnienia odszkodowania prawa użytkowania gruntów rolnych i leśnych uprzednio nabyte przez osoby prawne lub przez osoby fizyczne niemogące wykazać bliskiej więzi rodzinnej z właścicielem
1.        Swobodny przepływ kapitału i płatności – Ograniczenia czynności w zakresie nieruchomości – Prawa podstawowe – Prawo własności – Uregulowanie krajowe znoszące ex lege i bez zapewnienia odszkodowania prawa użytkowania gruntów rolnych i leśnych uprzednio nabyte przez osoby prawne lub przez osoby fizyczne niemogące wykazać bliskiej więzi rodzinnej z właścicielem – Niedopuszczalność – Uzasadnienia – Brak
(art. 63, art. 65 ust. 1 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1)
(zob. pkt 58, 124, 130; sentencja)
2.        Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Zakres stosowania – Wprowadzanie w życie prawa Unii – Ustawodawstwo krajowe, które może utrudniać korzystanie z jednej lub kilku podstawowych swobód gwarantowanych przez  traktat FUE – Państwo członkowskie powołujące się na względy, o których mowa w art. 65 TFUE, lub nadrzędne względy interesu ogólnego uznane przez prawo Unii za uzasadnienie – Włączenie
(art. 63, 65 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 51 ust. 1)
(zob. pkt 63–65)
3.        Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo własności – Zakres stosowania – Prawa przyznające ustaloną sytuację prawną – Pojęcie – Prawa użytkowania nieruchomości uprawniające ich posiadacza do korzystania z tych nieruchomości i czerpania z nich pożytków – Włączenie – Ograniczenie lub wyłączenie możliwości przenoszenia danych praw – Brak wpływu
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1)
(zob. pkt 69–71, 73)
4.        Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo własności – Zakres – Pozbawienie – Warunki
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1, art. 52 ust. 1)
(zob. pkt 86–89)
5.        Swobodny przepływ kapitału i płatności – Ograniczenia czynności w zakresie nieruchomości – Uregulowanie krajowe przewidujące wygaśnięcie praw użytkowania nabytych na gruntach rolnych w wypadku niewykazania bliskiej więzi rodzinnej z właścicielem tych gruntów – Niedopuszczalność – Uzasadnienie oparte na celach interesu ogólnego związanych z eksploatacją gruntów rolnych – Warunki – Wymogi dowodowe
(art. 63 TFUE)
(zob. pkt 91, 92, 94)
6.        Swobodny przepływ kapitału i płatności – Ograniczenia czynności w zakresie nieruchomości – Uregulowanie krajowe przewidujące wygaśnięcie praw użytkowania nabytych na gruntach rolnych w wypadku niewykazania bliskiej więzi rodzinnej z właścicielem tych gruntów – Niedopuszczalność – Uzasadnienie oparte na zwalczaniu praktyk mających na celu obejście prawa krajowego – Warunek – Uzasadnienie dotyczące konkretnie całkowicie sztucznych konstrukcji wyłączające wszelkie ogólne domniemanie praktyk stanowiących nadużycie
[art. 63, art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE]
(zob. pkt 110, 112, 114, 115, 119, 120)
7.        Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo własności – Uregulowanie krajowe przewidujące wygaśnięcie praw użytkowania nabytych na gruntach rolnych w wypadku niewykazania bliskiej więzi rodzinnej z właścicielem tych gruntów – Niedopuszczalność – Odniesienie do ogólnych przepisów prawa cywilnego – Brak wpływu
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1)
(zob. pkt 125–127)
Streszczenie
Znosząc prawa użytkowania gruntów rolnych i leśnych położonych na Węgrzech, posiadane bezpośrednio lub pośrednio przez obywateli innych państw członkowskich, Węgry uchybiły zobowiązaniom wynikającym z zasady swobodnego przepływu kapitału i prawa własności gwarantowanego przez kartę
W wyroku Komisja/Węgry (C‑235/17) wydanym w dniu 21 maja 2019 r. wielka izba Trybunału orzekła, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 63 TFUE w związku z art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej poprzez zniesienie ex lege praw użytkowania gruntów rolnych i leśnych położonych na Węgrzech w zakresie, w jakim prawa te posiadają bezpośrednio lub pośrednio obywatele innych państw członkowskich.
W 2013 r. Węgry przyjęły ustawę (zwaną dalej „ustawą z 2013 r.”), na mocy której prawa użytkowania gruntów rolnych i leśnych nabyte wcześniej przez osoby prawne lub osoby fizyczne, które nie mogą wykazać bliskiej więzi rodzinnej z właścicielem takich gruntów, miały zostać zniesione ex lege, bez zapewnienia systemu odszkodowań dla tych osób. Na poparcie tej ustawy Węgry podniosły, że przedmiotowe umowy użytkowania obchodziły zakaz nabywania własności gruntów rolnych obowiązujący przed przystąpieniem Węgier do Unii i że naruszyły one ponadto obowiązujące w tym czasie krajowe przepisy dotyczące kontroli dewizowej, w związku z czym były one nieważne ab initio już przed przystąpieniem. Przywołały one również różne cele polityki rolnej, a mianowicie zapewnienie, by produkcyjne grunty rolne były posiadane wyłącznie przez osoby fizyczne, które je uprawiają, a nie w celach spekulacyjnych, zapobieganie rozdrobnieniu gruntów oraz utrzymanie populacji wiejskiej i zrównoważonego rolnictwa, a także tworzenie gospodarstw rolnych o rentownej wielkości i konkurencyjnych.
Uznawszy, że nie jest konieczne badanie ustawy z 2013 r. w świetle art. 49 TFUE, Trybunał stwierdził, że przewidując wygaśnięcie ex lege praw użytkowania gruntów rolnych przez osoby, które nie mogą wykazać bliskiej więzi rodzinnej z właścicielem takich gruntów, wśród których znajduje się wielu obywateli państw członkowskich innych niż Węgry, ustawa ta ogranicza ze względu na sam swój przedmiot i już tylko z tego powodu prawo zainteresowanych osób do swobodnego przepływu kapitału zagwarantowanego przez art. 63 TFUE. To uregulowanie krajowe pozbawia je bowiem zarówno możliwości dalszego korzystania z prawa użytkowania, jak i możliwości ewentualnego zbycia tego prawa. Uregulowanie to może poza tym zniechęcać osoby niebędące rezydentami do dokonywania inwestycji na Węgrzech w przyszłości.
W tych okolicznościach Trybunał uznał za konieczne zbadanie, czy ograniczenie to można uzasadnić nadrzędnymi względami interesu ogólnego lub względami wymienionymi w art. 65 TFUE oraz czy jest ono zgodne z zasadą proporcjonalności, w szczególności poprzez dążenie do osiągnięcia wskazanych celów w sposób spójny i systematyczny.
W tym kontekście Trybunał przypomniał również, że prawa podstawowe zagwarantowane w karcie praw podstawowych mają być stosowane we wszystkich sytuacjach regulowanych prawem Unii, a zatem muszą być przestrzegane, gdy przepisy krajowe wchodzą w zakres stosowania tego prawa. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności, gdy przepisy krajowe mogą stanowić przeszkodę dla jednej lub szeregu swobód podstawowych zagwarantowanych traktatem FUE i gdy dane państwo członkowskie powołuje się na względy wymienione w art. 65 TFUE lub nadrzędne względy interesu ogólnego uznane w prawie Unii dla uzasadnienia takiej przeszkody. W takiej sytuacji odnośne przepisy krajowe mogą być zgodnie z utrwalonym orzecznictwem objęte przewidzianymi wyjątkami wyłącznie wtedy, gdy są zgodne z prawami podstawowymi, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał. W tym względzie korzystanie przez państwo członkowskie z wyjątków przewidzianych w prawie Unii w celu uzasadnienia ograniczenia podstawowej swobody zagwarantowanej traktatem należy zatem uznać za „stosowanie prawa Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych.
W związku z tym Trybunał zbadał zgodność ustawy z 2013 r. z prawem Unii w świetle zarówno wyjątków przewidzianych w traktatach i orzecznictwie Trybunału, jak i praw podstawowych zagwarantowanych w karcie praw podstawowych, w tym prawa własności zapisanego w jej art. 17, którego naruszenie zarzuciła Komisja w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do art. 17 karty praw podstawowych Trybunał wyjaśnił, po pierwsze, że ochrona przyznana w ust. 1 tego artykułu dotyczy praw o charakterze majątkowym, z których w świetle danego porządku prawnego wynika ustalona sytuacja prawna pozwalająca na samodzielne korzystanie z tych praw przez ich posiadacza i z korzyścią dla niego. Zdaniem Trybunału jest oczywiste, że prawa użytkowania nieruchomości, takie jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, mają wartość majątkową i przyznają posiadaczowi ustaloną sytuację prawną, nawet wtedy, gdyby możliwość przeniesienia tych praw była ograniczona lub wyłączona na mocy mającego zastosowanie prawa krajowego. Nabyciu w drodze umownej takich praw użytkowania gruntów rolnych towarzyszy bowiem co do zasady zapłata ceny. Prawa te umożliwiają ich posiadaczom korzystanie z takich gruntów, w szczególności do celów gospodarczych, a nawet – w razie potrzeby – wydzierżawianie ich osobom trzecim i są w związku z tym objęte zakresem zastosowania art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych.
Po drugie, Trybunał orzekł, że prawa użytkowania, które zostały zniesione ustawą z 2013 r., należy uznać za „nabyte zgodnie z prawem” w rozumieniu tego przepisu karty praw podstawowych. Prawa te zostały bowiem ustanowione w okresie, gdy ich ustanawianie nie było zakazane przez obowiązujące przepisy krajowe, a Węgry nie wykazały, by prawa te były nieważne z powodu naruszenia obowiązującego wówczas uregulowania krajowego w dziedzinie kontroli dewizowej. Ponadto te same prawa były przedmiotem systematycznych wpisów w księgach wieczystych dokonywanych przez właściwe organy krajowe, a ich istnienie zostało potwierdzone ustawą przyjętą w 2012 r.
Po trzecie, Trybunał orzekł, że ustawa z 2013 r. nie prowadzi do ograniczeń dotyczących używania rzeczy, lecz do pozbawienia własności w rozumieniu art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych, pomimo tego, że rozpatrywane prawa użytkowania nie są nabywane przez organ władzy publicznej, ale że ich wygaśnięcie skutkuje przywróceniem pełnej własności danych gruntów na rzecz właścicieli.
Na zakończenie tej analizy Trybunał wskazał jednak, że wykonywanie praw zagwarantowanych w karcie praw podstawowych może zostać ograniczone, pod warunkiem że takie ograniczenie jest przewidziane ustawą, szanuje istotę tych praw oraz że w zgodności z zasadą proporcjonalności jest konieczne i rzeczywiście odpowiada celom interesu ogólnego uznanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. Lektura art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych w związku z jej art. 52 ust. 1 prowadzi do uznania, że w przypadku gdy dla uzasadnienia pozbawienia własności powołano się na wzgląd użyteczności publicznej, poszanowanie zasady proporcjonalności przewidzianej w art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych należy zapewnić właśnie w odniesieniu do tej przyczyny oraz objętych nią celów interesu ogólnego. Lektura taka oznacza poza tym, że w przypadku braku takiego względu użyteczności publicznej uzasadniającego pozbawienie własności lub – przy założeniu, że taki wzgląd użyteczności publicznej został wykazany – w braku spełnienia warunków ustanowionych w art. 17 ust. 1 zdanie drugie karty praw podstawowych prawo własności zagwarantowane tym postanowieniem zostałoby naruszone.
W tym względzie, o ile Trybunał przyznał, iż uregulowania krajowe mogą ograniczać swobodny przepływ kapitału ze względu na cele takie jak te, które przywołały Węgry na poparcie ustawy z 2013 r., o tyle orzekł on, że z powodu braku dowodów nie można uznać, iż ustawa z 2013 r. rzeczywiście zmierza do osiągnięcia tych celów ani że jest właściwa dla zagwarantowania ich osiągnięcia. Trybunał dodał, że ustawa ta wykracza w każdym wypadku poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia. Z tych samych powodów Trybunał stwierdził brak względów użyteczności publicznej, które mogłyby uzasadniać pozbawienie własności wynikające ze zniesienia rozpatrywanych praw użytkowania.
W odniesieniu do tego pozbawienia własności Trybunał dodał, że w każdym wypadku ustawa z 2013 r. nie spełnia wymogu wypłaty słusznego odszkodowania we właściwym terminie, przewidzianego w art. 17 ust. 1 zdanie drugie karty praw podstawowych. Ustawa ta nie zawiera bowiem żadnego przepisu przewidującego odszkodowanie dla posiadaczy prawa użytkowania, którzy zostali go pozbawieni, a zwykłe odesłanie, przedstawione przez Węgry, do ogólnych przepisów prawa cywilnego nie może spełniać tego wymogu. W tym przypadku takie odesłanie nakładałoby na posiadaczy praw użytkowania ciężar uzyskania w drodze postępowań, które mogą okazać się długie i kosztowne, ewentualnych odszkodowań, które mogłyby im być należne od właściciela gruntów. Takie przepisy prawa cywilnego nie pozwalają określić w sposób łatwy i wystarczająco precyzyjny lub przewidywalny, czy w wyniku takich postępowań będzie można rzeczywiście uzyskać odszkodowania, ani w danym wypadku na ustalenie, jaki będzie ich charakter i wysokość.