62012CJ0101
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
17. listopada 2013. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku — Poljoprivreda — Uredba (EZ) br. 21/2004 — Sustav za označivanje i registraciju ovaca i koza — Obveza pojedinačnog elektroničkog označivanja — Obveza vođenja registra gospodarstva — Valjanost — Povelja Europske unije o temeljnim pravima — Sloboda poduzetništva — Proporcionalnost — Jednakost postupanja“
U predmetu C‑101/12,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku koji je na temelju članka 267. UFEU‑a uputio Verwaltungsgericht Stuttgart (Njemačka) odlukom od 9. veljače 2012., koju je Sud zaprimio 27. veljače 2012., u postupku
Herbert Schaible
protiv
Land Baden‑Württemberg,
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednici vijeća, E. Juhász (izvjestitelj), A. Rosas, D. Šváby i C. Vajda, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
tajnik: K. Malacek, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. ožujka 2013.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
—
za H. Schaiblea, M. Winkelmüller, Rechtsanwalt,
—
za Land Baden‑Württemberg, C. Taubald, Rechtsanwältin,
—
za francusku vladu, G. de Bergues i C. Candat, u svojstvu agenata,
—
za nizozemsku vladu, B. Koopman i C. Wissels, u svojstvu agenata,
—
za poljsku vladu, B. Majczyna i M. Szpunar, u svojstvu agenata,
—
za Vijeće Europske unije, P. Mahnič Bruni, Z. Kupčová i R. Wiemann, u svojstvu agenata,
—
za Europsku komisiju, G. von Rintelen i B. Burggraaf, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 29. svibnja 2013.
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 3. stavaka 1., članka 4. stavka 2., članka 5. stavka 1. kao i članka 9. stavka 3. podstavka prvog Uredbe Vijeća (EZ) br. 21/2004 od 17. prosinca 2003. o uspostavi sustava za označivanje i registraciju ovaca i koza i izmjeni Uredbe (EZ) br. 1782/2003 i direktiva 92/102/EEZ i 64/432/EEZ (SL 2004., L 5, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 24, str. 112.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 933/2008 od 23. rujna 2008. (SL L 256, str. 5., u daljnjem tekstu: Uredba br. 21/2004).
2
Ovaj zahtjev podnesen je u okviru spora između H. Schaiblea i Landa Baden‑Württemberg o spojivosti navedenih odredaba s primarnim pravom Unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Prema članku 1. i članku 3. stavku 1. točki (c) Direktive Vijeća 90/425/EEZ od 26. lipnja 1990. o veterinarskim i zootehničkim pregledima koji se primjenjuju u trgovini određenim živim životinjama i proizvodima unutar Zajednice s ciljem uspostave unutarnjeg tržišta (SL L 224., str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 13., str. 66.), zbog ukidanja navedenih pregleda na granici između država članica nužno je da se životinje označe u skladu sa zahtjevima pravila Unije i registriraju tako da se omogući sljedivost izvornog ili provoznoga gospodarstva, centra ili organizacije.
4
Uvodne izjave 1., 3., 7. i 11. Uredbe br. 21/2004 navode:
„(1)
Sukladno članku 3. stavku 1. točki (c) Direktive 90/425/EEZ [...] životinje namijenjene trgovini unutar Zajednice moraju biti označene u skladu s pravilima Zajednice i moraju biti označene tako da se može utvrditi izvorno ili provozno gospodarstvo, centar ili organizacija. [...]
[...]
(3)
Pravila o označivanju i registraciji ovaca i koza posebno su utvrđena u Direktivi [Vijeća] 92/102/EEZ [od 27. studenoga 1992., o označivanju i registraciji životinja (SL L 355, str. 32.)]. U slučaju ovaca i koza iskustvo je pokazalo, a posebno kriza prilikom izbijanja bolesti slinavke i šapa, da provedba Direktive 92/102/EEZ nije zadovoljavajuća i da ju je potrebno unaprijediti. Stoga je potrebno utvrditi stroža i posebna pravila, kao što je već učinjeno za goveda Uredbom (EZ) br. 1760/2000 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. srpnja 2000. o uvođenju sustava označivanja i registracije životinja vrste goveda (SL L 204, str. 1.) [označivanju goveđeg mesa i proizvoda od goveđeg mesa i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 820/97 (SL L 204, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 36., str. 117.)].
[...]
(7)
Komisija je 1998. pokrenula opsežan projekt elektroničkog označivanja životinja (IDEA), čije je završno izvješće dovršeno 30. travnja 2002. Taj je projekt pokazao da se u sustavu označivanja ovaca i koza mogu postići značajna poboljšanja upotrebom elektroničkih znakova raspoznavanja za te životinje, pod uvjetom da su zadovoljeni određeni uvjeti koji se odnose na popratne mjere.
[...]
(11)
U državama članicama s relativno malim brojem ovaca i koza uvođenje elektroničkog sustava označivanja možda nije opravdano; stoga se preporučuje da se takvim državama članicama dopusti da same odluče hoće li uvesti takav sustav. Također je potrebno donijeti odredbu o hitnom postupku prilagodbe demografskih pragova ispod kojih nije obvezno provođenje elektroničkog označivanja.”
5
Članak 1. stavak 1. Uredbe br. 21/2004 propisuje:
„Svaka država članica uspostavlja sustav za označivanje i registraciju ovaca i koza, u skladu s odredbama ove Uredbe.”
6
U skladu s odredbama članka 3. stavka 1. navedene uredbe:
„Sustav za označivanje i registraciju životinja obuhvaća sljedeće elemente:
(a)
sredstva za označivanje kojima se označava svaka životinja;
(b)
ažurni registri koji se vode na svakom gospodarstvu;
(c)
putni listovi;
(d)
središnji registar ili računalna baza podataka.”
7
Članak 4. iste uredbe glasi kako slijedi:
„1.   Sve životinje na gospodarstvu koje su rođene nakon 9. srpnja 2005. označavaju se u skladu sa stavkom 2. u roku koji određuje država članica, a u svakom slučaju prije odlaska životinje s gospodarstva na kojem je rođena. [...]
Odstupajući od odredaba, države članice mogu produljiti taj rok, koji ipak ne može biti dulji od devet mjeseci, za životinje koje se drže u ekstenzivnim uvjetima ili na otvorenom. Dotične države članice obavješćuju Komisiju o učinjenim iznimkama. Ako je potrebno, provedbena pravila mogu se utvrditi u skladu s postupkom iz članka 13. stavka 2.
2.
(a)
Životinje se označuju prvim sredstvom za označivanje koje zadovoljava uvjete iz odjeljka A.1 do A.3 Priloga, i,
(b)
drugim sredstvom za označivanje koja su odobrila nadležna tijela i koja su u skladu s tehničkim karakteristikama navedenim u odjeljku A.4 Priloga.
(c)
Međutim, do datuma iz članka 9. stavka 3., drugo sredstvo označivanja može se zamijeniti sustavom koji je utvrđen u odjeljku A.5 Priloga, osim u slučaju životinja uključenih u trgovinu unutar Zajednice.
[...]
3.   Međutim, kad se radi o životinjama koje su namijenjene za klanje prije dobi od 12 mjeseci i nisu namijenjene niti trgovini unutar Zajednice niti izvozu u treće zemlje, nadležno tijelo može, kao alternativu sredstvu za označivanje iz stavka 2., odobriti metodu označivanja koja je navedena u odjeljku A.7 Priloga.
[...]”
8
Na temelju članka 5. stavka 1. Uredbe br. 21/2004, svaki posjednik životinja, osim prijevoznika, mora voditi ažuran registar koji sadržava barem podatke navedene u odjeljku B Priloga.
9
Članak 9. stavak 3. navedene uredbe propisuje:
„Od 31. prosinca 2009. za sve je životinje obvezno elektroničko označivanje u skladu sa smjernicama iz stavka 1. i u skladu s odgovarajućim odredbama iz odjeljka A Priloga.
Međutim, države članice u kojima je ukupan broj ovaca i koza 600 000 ili manje mogu takvo elektroničko označivanje učiniti neobveznim za koze koje nisu uključene u trgovinu unutar Zajednice.
Države članice u kojima je ukupan broj koza 160 000 ili manje, elektroničko označivanje također mogu učiniti neobveznim za ovce koje nisu uključene u trgovinu unutar Zajednice.”
10
Odjeljak A Priloga Uredbi br. 21/2004, na koji upućuje njezin članak 4. i koji se odnosi na pojedinačno označivanje, određuje sredstva za označivanje i propisuje, među ostalim, da ta sredstva moraju biti takva da jamče da barem jedna markica bude vidljiva i da se jedna markica može očitati elektroničkim putem, i obilježja, informacije dobivene preko oznaka koji ta sredstva za označivanje prikazuju, kriterije koje prva i druga sredstva za označivanje moraju ispuniti i tehničke kriterije za elektroničke znakove.
11
Odjeljak B Priloga Uredbi br. 21/2004, na koji upućuje njezin članak 5. o registru gospodarstva, nabraja minimalne podatke koje taj registar mora sadržavati.
Njemačko pravo
12
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da nacionalni propisi, doneseni u skladu s Uredbom br. 21/2004, određuju da se svaka životinja mora pojedinačno označiti s dvama sredstvima za označivanje i oznakom koja se sastoji od 12 znakova. Jedno od sredstava za označivanje je ušna oznaka s crnim natpisom na žutoj podlozi, a drugo je elektroničko sredstvo za označivanje s ušnom markicom ili bolus transponderom.
13
Osim toga pojedinačna sredstva za označivanje životinja moraju biti upisana u registar gospodarstva koji mora među ostalim sadržavati identifikacijski broj gospodarstva odredišta za životinje koje napuste gospodarstvo, identifikacijski broj gospodarstva, odnosno gospodarstva odredišta za životinje koje se otpremaju, gospodarstva porijekla za životinje koje se dopremaju, identifikacijski broj životinje, godinu rođenja i datum označivanja, godinu i mjesec uginuća životinje na gospodarstvu, te pasminu i genotip životinje, ako je poznat.
Glavni postupak i prethodna pitanja
14
H. Schaible, uzgajivač ovaca koji je posjedovao 450 ovaca, podnio je pred sudom koji je uputio zahtjev tužbu kojom je tražio da se na njega ne primjenjuje ni obveza pojedinačnog označivanja njegovih životinja i pojedinačnog elektroničkog označivanja istih niti obveza vođenja registra gospodarstva, a koje su određene na temelju Uredbe br. 21/2004.
15
Land Baden‑Württemberg tražio je da se ta tužba odbije.
16
Budući da je Verwaltungsgericht Stuttgart imao dvojbe o valjanosti određenih odredbi Uredbe br. 21/2004, odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
Jesu li:
„(1)
[...] obveza pojedinačnog označivanja životinja iz članka 3. stavka 1. i članka 4. stavka 2. Uredbe [...] br. 21/2004,
(2)
[...] obveza pojedinačnog elektroničkog označivanja životinja iz članka 9. stavka 3. prvog podstavka Uredbe [...] br. 21/2004 […],
(3)
[...] obveza vođenja registra gospodarstva [...], iz članka 5. stavka 1. u vezi s Prilogom B točke 2. Uredbe [...] br. 21/2004,
sukladne s nadređenim pravom Unije te stoga valjane?”
Zahtjev za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka
17
Aktom podnesenim tajništvu Suda 8. srpnja 2013. H. Schaible je zatražio ponovno otvaranje usmenog postupka navodeći mogućnost da Sud nije dovoljno pojasnio dva argumenta Vijeća Europske unije i Komisije koji bi mogli biti nužni elementi za donošenje njegove presude.
18
H. Schaible je s jedne strane tvrdio da, protivno tome što su te institucije istaknule na raspravi i kao što proizlazi iz prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća u vezi sa zdravljem životinja [COM(2013) 260 final), nije predviđena nikakva zakonodavna reforma kako bi se pojedinačnim elektroničkim označivanjem obuhvatile i svinje. S druge strane, on tvrdi da je iz navedenoga prijedloga uredbe moguće izvesti zaključak da Komisija više ne smatra da su elektroničko i pojedinačno označivanje potrebni za učinkovitu borbu protiv epizootskih bolesti i da, budući da je svjesna tehničkih poteškoća u vezi s elektroničkim označivanjem životinja koje bi tek trebalo prevladati, prije nego što nastavi s razvojem integriranih elektroničkih sustava koji bi olakšali praćenje životinja namjerava provesti analizu izvedivosti i ocijeniti neizbježne posljedice.
19
Sud može, prema članku 83. Poslovnika u svakom trenutku, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti otvaranje ili ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, osobito ako smatra da stvar nije dovoljno razjašnjena ili ako stranka iznese, po zatvaranju ovog dijela postupka, novu činjenicu koja je takve prirode da ima odlučujući utjecaj na odluku Suda, ili pak ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se nije raspravljalo među strankama ili zainteresiranim osobama iz članka 23. Statuta.
20
U ovom slučaju, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, Sud smatra da u konkretnom slučaju raspolaže elementima potrebnima za donošenje odluke i da iz zahtjeva H. Schaiblea ne proizlazi ni nova činjenica koja bi bila odlučujuća za presudu koju treba donijeti niti argument o kojemu stranke već nisu raspravile i na osnovi kojega bi trebalo presuditi.
21
U takvim okolnostima ne može se prihvatiti zahtjev H. Schaiblea o ponovnom otvaranju usmenog dijela postupka.
O prethodnim pitanjima
22
Prethodnim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti od Suda zahtijeva da ocijeni valjanost članka 3. stavka 1., članka 4. stavka 2., članka 5. stavka 1. i članka 9. stavka 3. prvog podstavka kao i Priloga B točke 2. Uredbe br. 21/2004 u odnosu na slobodu poduzetništva i načelo jednakosti postupanja.
23
Prema mišljenju navedenog suda, obveze koje uzgajivači ovaca i koza imaju na temelju navedenih odredaba Uredbe br. 21/2004, odnosno pojedinačno označivanje životinja, njihovo pojedinačno elektroničko označivanje i vođenje ažurnog registra (u daljnjem tekstu: sporne obveze), mogle bi, s jedne strane, kršiti članak 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), koji utvrđuje slobodu poduzetništva, i to zbog neproporcionalnog miješanja u prava navedenih uzgajivača, a, s druge strane, te bi obveze mogle biti diskriminirajuće.
Sloboda poduzetništva
24
Sukladno odredbama članka 6. Povelje, sloboda poduzetništva priznaje se u skladu s pravom Unije.
25
Zaštita dodijeljena navedenim člankom 16. obuhvaća slobodu obavljanja gospodarske ili komercijalne djelatnosti, slobodu ugovaranja i slobodno tržišno natjecanje, kako to proizlazi iz obrazloženja uz taj članak, koje se, sukladno članku 6. stavku 1. trećem podstavku UEU‑a i članku 52. stavku 7. Povelje, moraju uzeti u obzir pri njegovu tumačenju (vidjeti presudu od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, t. 42.).
26
Odredbe Uredbe br. 21/2004 koje su predmet glavnog postupka podvrgavaju uzgajivače ovaca i koza obvezama pojedinačnog elektroničkog označivanja životinja i vođenja ažurnog registra gospodarstva. Tako navedene odredbe uzgajivačima koji životinje uzgajaju u komercijalne svrhe mogu ograničiti ostvarivanje slobode poduzetništva.
27
Međutim, članak 52. stavak 1. Povelje dopušta da se ostvarivanje prava i sloboda, kao što je sloboda poduzetništva, može podvrgnuti ograničenjima ako su ta ograničenja predviđena zakonom, ako poštuju bitni sadržaj navedenih prava i sloboda i ako su, uz poštovanje načela proporcionalnosti, potrebna i doista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Europska unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba (vidjeti u tom smislu presudu od 9. studenoga 2010., Volker und Markus Schecke in Eifert, C‑92/09 i C‑93/09, Zb., str. I‑11063., t. 65., i gore navedenu presudu Sky Österreich, t. 48.).
28
Prema sudskoj praksi Suda sloboda poduzetništva nije apsolutno pravo. Ta sloboda može biti podvrgnuta nizu intervencija javne vlasti kojima se u općem interesu može ograničiti obavljanje gospodarske djelatnosti (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Sky Österreich, t. 45. i 46. i gore navedenu sudsku praksu).
29
Kad je riječ o načelu proporcionalnosti, valja podsjetiti da iz sudske prakse Suda proizlazi da ono zahtijeva da akti institucija Unije ne prelaze granice koje su prikladne i nužne za ostvarenje opravdanih ciljeva kojima teži predmetna uredba, pri čemu je, kad je moguće odabrati između više podobnih mjera, potrebno odabrati onu koja je najmanje ograničavajuća i čiji nedostaci ne smiju biti nerazmjerni ciljevima kojima se teži (presude od 8. srpnja 2010., Afton Chemical, C‑343/09, Zb., str. I‑7027., t. 45.; od 23. listopada 2012., Nelson i dr., C‑581/10 i C‑629/10, t. 71., kao i gore navedena Sky Österreich, t. 50.).
30
Kada se radi, najprije, o ciljevima Uredbe br. 21/2004 i o pitanju jesu li sredstva koja se provode tom uredbom dostatna za ostvarivanje tih ciljeva, valja na prvom mjestu podsjetiti na uvodne izjave 1. i 3. te uredbe, iz kojih proizlazi da zakonodavac Unije u kontekstu uspostavljanja unutarnjeg tržišta za trgovinu tim životinjama i njihovim proizvodima želi spriječiti mogućnost širenja zaraznih bolesti, a posebno bolesti slinavke i šape koje su 2001. prouzročile krizu u broju ovaca i koza.
31
U trenutku donošenja Uredbe br. 21/2004 opasnosti od izbijanja epizootskih bolesti ovaca i koza nisu bile uklonjene kao što ni unutarnje tržište u njihovu sektoru još uvijek nije bilo uspostavljeno.
32
Kako bi se zajamčilo dobro funkcioniranje tržišta životinjama i njihovim proizvodima, Direktivom 90/425 bile su uklonjene veterinarske i zootehničke prepreke koje su ometale razvoj trgovine unutar Zajednice. Prema članku 1. i članku 3. stavku 1. točki (c) te direktive, zbog ukidanja pregleda na granici između država članica nužno je da se životinje označe u skladu sa zahtjevima pravila Unije i registriraju tako da se omogući sljedivost izvornog ili provoznoga gospodarstva, centra ili organizacije.
33
Najprije su označivanje i registracija ovaca i koza bili uređeni Direktivom 92/102. Taj je sustav bio utemeljen na označivanju životinja na gospodarstvu. Članak 4. stavak 1. točka (b) navedene direktive određivao je da svaki posjednik životinja mora voditi registar u kojemu navodi ukupni broj ovaca i koza koje se svake godine nalaze na njegovu gospodarstvu, dok je članak 5. stavak 3. navedene direktive zahtijevao da ovce i koze treba označiti ušnom markicom ili tetovažom koja omogućava da se te životinje dovedu u vezu s gospodarstvom s kojega su došle.
34
Međutim, nakon velikog izbijanja epizootske bolesti slinavke i šape tijekom 2001. pokazalo se da se ostvarenje dvostrukog cilja prevencije epidemije koja zahvaća ovce i koze te uspostavljanje unutarnjeg tržišta tim životinjama koje funkcionira bez prepreka može postići samo jačanjem sustava koji je uveden Direktivom 92/102. U tim okolnostima je zakonodavac Unije donošenjem Uredbe br. 21/2004 uveo novi sustav za označivanje i registraciju ovaca i koza.
35
Zdravstvena zaštita, borba protiv epizootskih bolesti i dobrobit životinja ciljevi su koji se isprepliću i legitimni su ciljevi zakonodavca Unije u općem interesu, jednako kao i uspostava unutarnjeg poljoprivrednog tržišta u dotičnom sektoru (vidjeti u tom smislu kad se radi o zdravstvenoj zaštiti presude od 4. travnja 2000., Komisija/Vijeće, C‑269/97, Zb., str. I‑2257., t. 48., i od 10. srpnja 2003., Booker Aquaculture i Hydro Seafood, C‑20/00 i C‑64/00, Zb., str. I‑7411., t. 78., a kad se radi o dobrobiti životinja presude od 17. siječnja 2008., Viamex Agrar Handel i ZVK, C‑37/06 i C‑58/06, Zb., str. I‑69., t. 22., i od 19. lipnja 2008., Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers i Andibel, C‑219/07, Zb., str. I‑4475., t. 27.).
36
Sada kad je to utvrđeno, na drugom mjestu valja ispitati jesu li sredstva koja se primjenjuju na temelju Uredbe br. 21/2004 prikladna za ostvarivanje tih ciljeva.
37
Sustav uveden tom uredbom previđa pojedinačno označivanje svake životinje uz pomoć dvaju sredstava za označivanje. Ta su dva sredstva za označivanje, uz neke iznimke, uobičajena ušna markica i elektronički uređaj u obliku elektroničke ušne markice, bolus transponder, elektronički transponder ili elektronička oznaka na gležnju koja se može očitati posebnim čitačima. Identitet svake životinje mora biti zabilježen u registru gospodarstva. Osim toga, kada životinje napuštaju gospodarstvo, njihovo premještanje mora biti zabilježeno u popratnom dokumentu za te životinje. Štoviše, svaka država članica mora uspostaviti središnji registar ili računalnu bazu podataka u kojima su zabilježena sva gospodarstva na njezinom području i u pravilnim vremenskim razmacima utvrditi popis životinja koje se nalaze na tim gospodarstvima.
38
H. Schaible smatra da takav sustav nije prikladan za ostvarivanje cilja nadzora epizootskih bolesti. Osim toga, on tvrdi da je taj sustav neučinkovit jer se 5 % elektroničkih sredstava za označivanje, pričvršćenih na životinje, s vremenom izgubi ili pokvari.
39
Kad je riječ o pojedinačnom označivanju životinja, treba utvrditi da ono omogućava nadzor i praćenje svake životinje, što je ključno u slučaju masovnog izbijanja epizootskih bolesti. Elektroničko sredstvo za označivanje učinkovitije je u borbi protiv zaraznih bolesti s obzirom na to da jamči veću pouzdanost i brzinu razmjene podataka.
40
Što se tiče obveza vođenja registra za svako gospodarstvo treba istaknuti, kao što je to navela francuska vlada, da podaci koji su zabilježeni sredstvom označivanja moraju biti upisani u dokument koji se može brzo ažurirati i kojemu nadležna tijela mogu lako pristupiti na zahtjev. Taj sustav tako omogućava da se utvrdi podrijetlo svake životinje i različita mjesta na kojima je životinja bila. U slučaju epizootskih bolesti ti su podaci ključni za izvedbu podrobnih epidemioloških studija, za identifikaciju opasnih kontakata koji mogu doprinijeti širenju bolesti i tako nadležnim tijelima omogućiti da poduzmu potrebne mjere za sprječavanje širenja takve zarazne bolesti. Kad je riječ o epizootskim bolestima, valja dodati da je u skladu s uvodnom izjavom 4. Direktive Vijeća 2003/50/EZ od 11. lipnja 2003. o izmjeni Direktive 91/68/EEZ u vezi s pooštravanjem kontrole premještanja ovaca i koza (SL L 169., str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 32., str. 173.) kretanje ovaca uvelike doprinijelo širenju slinavke i šapa u stanovitim dijelovima Zajednice tijekom izbijanja zaraze u 2001. godini.
41
Što se tiče tvrdnji u vezi s tehničkim nedostacima sustava označivanja, čak i kada bi postotak elektroničkih sredstava za označivanje, pričvršćenih na životinje, koji se izgube ili pokvare, dosegnuo razinu koji navodi H. Schaible, takve smetnje ne mogu same po sebi dokazati da je sustav o kojemu je riječ potpuno neprikladan.
42
Stoga valja zaključiti da su obveze sustava, uvedenog Uredbom br. 21/2004, prikladne za ostvarivanje cilja nadzora nad epizootskim bolestima i da nije bio utvrđen nijedan element koji bi mogao dovesti u pitanje učinkovitost tog sustava u njegovoj cijelosti.
43
Nadalje, po pitanju jesu li sredstva, uvedena Uredbom br. 21/2004, potrebna za ostvarivanje ciljeva kojima ona teži kao i po pitanju eventualne neproporcionalnosti spornih obveza, potrebno je ispitati tri skupine prigovora koje je naveo H. Schaible.
44
Prvo, on ističe da se stari sustav za označivanje na gospodarstvu, koji je omogućavao učinkovito praćenje kretanja životinja i učinkovitu borbu protiv epizootskih bolesti, u praksi već dokazao. H. Schaible smatra da epidemija bolesti slinavke i šapa iz 2001. ne dovodi u pitanje taj sustav jer razlozi za tu epidemiju nisu bili u samom sustavu nego u činjenici da tijela nisu temeljito provodila svoj nadzor. Zato prema njegovu mišljenju nije bilo potrebno da zakonodavac Unije mijenja stari sustav jer bi provedba i pravilna primjena manje obvezujućih pravila, utvrđenih Direktivom 92/102, bila dovoljna za ostvarivanje ciljeva kojima ona teži.
45
Drugo, H. Schaible tvrdi da su sporne obveze za uzgajivače životinja zbog dodatnog materijala koji moraju nabaviti preskupe, osobito transponderi i elektronički čitači, i zbog značajnog radnog opterećenja koje upotreba tog materijala zahtijeva od samih uzgajivača i stručnjaka, odnosno postavljanja transpondera, unosa kodova u registar gospodarstva, vođenja tog registra, održavanja čitača kao i troškova informatičkih i veterinarskih intervencija.
46
Treće, H. Schaible navodi da sporne obveze nisu spojive s načelima koja uređuju dobrobit životinja jer stavljanje transpondera uzrokuje velik broj ozlijeđenih životinja. On podsjeća da se u prijašnjem sustavu za svaku životinju upotrebljavala samo jedna oznaka za raspoznavanje, zbog čega je opasnost od ozljeda bila manja za 50 %, i da neelektroničke ušne markice uzrokuju bitno manje upala. Dodaje da se bolus transponderi preživanjem ili probavljanjem mogu izlučiti i da elektroničke markice za raspoznavanje, koje su stavljene na gležanj životinja plastičnom trakom, mogu prouzrokovati posebnu opasnost od ozljeda.
47
U vezi sa sudskim nadzorom nad valjanosti odredaba neke uredbe, valja podsjetiti da je Sud prilikom ocjene proporcionalnosti sredstava koja se primjenjuju na temelju tih odredbi prihvatio da zakonodavac Unije u izvršavanju ovlasti koje su mu dodijeljene raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću u područjima koja od njega zahtijevaju političke, gospodarske i društvene odluke i u kojima je pozvan izvršavati složene procjene (vidjeti u tom smislu presudu od 8. lipnja 2010., Vodafone i dr., C‑58/08, Zb., str. I‑4999., t. 51. i 52.).
48
Zakonodavac Unije u području poljoprivrede osobito raspolaže takvom širokom diskrecijskom ovlašću koja odgovara političkoj odgovornosti, a dodijeljena mu je u skladu s člancima 40. do 43. UFEU‑a. Prema tome, nadzor Suda ograničava se na provjeru toga je li zakonodavac očito prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti (vidjeti u tom smislu presude od 17. ožujka 2011., AJD Tuna, C‑221/09, Zb., str. I‑1655., t. 80., i od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, t. 43.).
49
Zakonodavac Unije, čak i kada ima takve diskrecijske ovlasti, svoje izbore mora temeljiti na objektivnim kriterijima i on u okviru ocjene obveza povezanih s različitim mogućim mjerama mora ispitati opravdavaju li ciljevi kojima ta mjera teži negativne posljedice, čak i znatne, za određene gospodarske subjekte (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Vodafone i dr., t. 53.).
50
Međutim, također valja podsjetiti na to da se valjanost akta Unije mora ocijeniti u skladu s činjeničnim i pravnim elementima koji su postojali na dan kada je taj akt bio donesen i ona stoga ne može ovisiti o retrospektivnim ocjenama njezina stupnja djelotvornosti. Kad je zakonodavac Unije pozvan ocijeniti buduće učinke propisa koji treba donijeti, iako se ti učinci ne mogu predvidjeti sa sigurnošću, njegova ocjena može biti osporavana samo ako je razvidno da je očito pogrešna s obzirom na elemente kojima je raspolagao u trenutku donošenja propisa o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 12. siječnja 2006., Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Zb., str. I‑679., t. 38., i od 28. srpnja 2011., Agrana Zucker, C‑309/10, Zb., str. I‑7333., t. 45.).
51
Posljedično, nadzor Suda koji se odnosi na proporcionalnost predmetnih odredaba Uredbe br. 21/20014 treba provesti u tom okviru.
52
Kad je riječ o navodnoj prikladnosti starog sustava, treba utvrditi da je, s obzirom na zdravstveno stanje životinja, stanje epizootskih bolesti, na gospodarske i socijalne okolnosti koje su postojale u pripremnom razdoblju i trenutku donošenja Uredbe br. 21/2004, zakonodavac Unije pravilno smatrao da čak i da su se pravila sustava uvedenog Direktivom 92/102 mogla bolje provesti, ta pravila i taj sustav treba izmijeniti.
53
Tijekom izbijanja epizootskih bolesti 2001. bilo je potrebno, kao što je na to upozorilo Vijeće, provesti sistematično klanje više milijuna životinja jer ovce nisu bile označene pa ih nije bilo moguće pratiti, da bi se zatim otkrilo da brojne životinje među njima nisu bile zaražene. Bilo je potrebno uvesti razna ograničenja u okviru Unije i zabraniti na globalnoj razini svaki izvoz stoke, mesa i proizvoda životinjskog podrijetla iz Ujedinjene Kraljevine. Te mjere prouzročile su značajne gubitke u poljoprivredno‑hranidbenom sektoru kao i u proračunima država članica te u proračunu Unije.
54
Iz točke 9. posebnog izvješća Revizorskog suda br. 8/2004 o tome kako je Komisija vodila i nadzirala mjere za borbu protiv bolesti slinavke i šapa i troškove u vezi s tim, popraćenog odgovorima Komisije (SL 2005., C 54, str. 1.), proizlazi da je, samo kad je riječ o krizi iz 2001., ukupni iznos troškova koje su države članice prijavile za naknadu štete za klanje, usmrćivanje životinja, raskuživanje gospodarstava i materijala dosegnuo oko 2693,4 milijuna EUR. U točki 36. tog izvješća također je navedeno da propisi Unije nisu zahtijevali da ovce budu označene pojedinačno i da je pored toga njihovo skupno označivanje bilo manjkavo, što je onemogućilo praćenje kretanja sumnjivih životinja i tako prouzročilo zakašnjenje u njihovu klanju.
55
Štoviše, Komisija je još 1998., prije izbijanja epizootskih bolesti 2001., započela projekt IDEA koji je koordinirao Zajednički istraživački centar Unije i čije je konačno izvješće završeno 30. travnja 2002. Jedan od zaključaka konačnog izvješća IDEA‑e bio je taj da su različite životinjske bolesti u Europskoj uniji pokazale da sustavi za označivanje životinja koji su se tada upotrebljavali nisu bili dovoljno učinkoviti i pouzdani da bi omogućili praćenje kretanja i veterinarski nadzor životinja. Čvršći nadzor, poduzet nad životinjama pojedinačno, i nadzor njihova premještanja smatrao se ključnim pitanjem u pogledu sanitarnog nadzora i nadzora nad bolestima, radi čega je potrebno omogućiti sljedivost svake životinje u svakom trenutku. Posljedično, kako bi se sustav individualnog nadziranja životinja učinio učinkovitijim predloženo je pojedinačno označivanje za vrijeme cjelokupnog trajanja života svake životinje, i to stavljanjem sredstva za elektroničko označivanje.
56
Uvodna izjava 7. Uredbe br. 21/2004 navodi da je projekt IDEA pokazao da se u sustavu označivanja ovaca i koza mogu postići značajna poboljšanja upotrebom elektroničkih znakova raspoznavanja za te životinje, pod uvjetom da su zadovoljeni određeni uvjeti koji se odnose na popratne mjere. Treba dodati, kao što je to pravilno navelo Vijeće, da pojedinačno označivanje svejedno ne jamči potpunu sljedivost jer omogućava prikupljanje podataka samo za kasniju upotrebu te da je upravo registar središnji element sustava praćenja kretanja.
57
Kao što je to u točkama od 72. do 74. svojeg mišljenja naveo nezavisni odvjetnik, uzimajući u obzir različite studije izvršene nakon epoizootske krize 2001., posebno izvješće Revizorskog suda br. 8/2004 i konačno izvješće IDEA‑e nisu uopće bili jedini dokumenti u kojima je bila predložena dubinska revizija zakonskog okvira označivanja životinja.
58
S obzirom na kontekst zdravstvenog stanja životinja, epizootske bolesti, gospodarske i društvene okolnosti donošenja Uredbe br. 21/2004 te na navedena izvješća, zakonodavac Unije mogao je legitimno ocijeniti da, s jedne strane, životinje moraju biti pojedinačno označene i da nadležna tijela moraju imati pristup podacima koji zahvaljujući elektroničkim znakovima raspoznavanja i registrima gospodarstava omogućavaju donošenje mjera potrebnih za sprječavanje i ograničavanje širenja zaraznih bolesti ovaca i koza i, s druge strane, da stari sustav za označivanje na gospodarstvima nije bio tako učinkovito sredstvo da bi jamčilo ostvarivanje ciljeva iz Uredbe br. 21/2004.
59
Stoga valja zaključiti da su sporne obveze potrebne za ostvarivanje ciljeva kojima teži navedena uredba.
60
Kad se radi o eventualnoj neproporcionalnosti spornih obveza, valja utvrditi da je zakonodavac Unije predmetne interese morao dovesti u ravnotežu (vidjeti u tom smislu gore navedene presude Volker und Markus Schecke i Eifert, t. 77., i Sky Österreich, t. 59.), odnosno slobodu poduzetništva kod uzgajivača ovaca i koza s jedne strane i opći interes borbe protiv epizootskih bolesti ovaca i koza s druge.
61
Kad je riječ o navodnoj prekomjernosti financijskih troškova koji proizlaze iz spornih obveza, koje je studija udruženja njemačkih uzgajivača ovaca (Vereinigung deutscher Landesschafzuchtverbände eV), na koje se poziva H. Schaible, ocijenila na više od 20 EUR godišnje po ovci, valja navesti da prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev ta studija ne uzima u obzir troškove koji su u svakom slučaju povezani s označivanjem na gospodarstvu. Isto tako, kao što to navodi Komisija, troškovi elektroničkih ušnih markica snižavaju se s vremenom i većom upotrebom. Osim toga, kao što to ističe nizozemska vlada, aktualni troškovi mogli bi biti niži od troškova neselektivnih mjera poput zabrane izvoza ili preventivnog klanja stoke u slučaju pojave bolesti.
62
Nadalje, treba zaključiti da nijedan element iz spisa kojim raspolaže Sud ne dovodi u pitanje navod Vijeća i Komisije prema kojemu se o financijskim aspektima novog sustava, uvedenog Uredbom br. 21/2004, naširoko raspravljalo tijekom zakonodavnog postupka i da su troškovi i prednosti tog sustava bili odmjereni.
63
Štoviše, valja navesti da Uredba br. 21/2004, kako bi vodila računa o rezultatu postupka ocjenjivanja prednosti iz spornih obveza i troškova nastalih iz njih, sadržava nekoliko odstupanja od obveze elektroničkog označivanja.
64
Tako države članice u skladu s člankom 4. stavkom 1. drugim podstavkom navedene uredbe mogu predvidjeti da životinje koje se drže u ekstenzivnim uvjetima ili na otvorenome budu označene tek nakon razdoblja koje može dosegnuti devet mjeseci umjesto šest. Prema stavku 3. tog članka, kad se radi o životinjama koje su namijenjene za klanje prije dobi od 12 mjeseci i nisu namijenjene trgovini unutar Zajednice ni izvozu u treće zemlje, nadležna tijela mogu dopustiti označivanje koje nije elektroničko. Članak 9. stavak 3. drugi i treći podstavak Uredbe br. 21/2004 određuje da je elektroničko označivanje obvezno samo za države članice u kojima ukupan broj životinja prelazi određeni prag.
65
Valja utvrditi da je Komisija, s obzirom na troškove elektroničkih znakova, čitača i opreme za obradu podataka kao i na izračune koje su napravili Zajednički istraživački centar Unije i više država članica, predložila postupno uvođenje obveze elektroničkog označivanja, počevši s označivanjem s elektroničkim markicama, a zatim s povezivanjem informacija koje se odnose na kretanje osobnih oznaka životinja, kako bi se ograničili troškovi u fazi uvođenja sustava, kako to proizlazi iz točke 2.3. Komisijinog izvješća Vijeću od 16. studenoga 2007. o provedbi sustava elektroničkog označivanja ovaca i koza [COM(2007) 711 final] kao i iz izmjena Uredbe br. 21/2004, donesenih Uredbom br. 933/2008.
66
Naposljetku, valja podsjetiti da je zakonodavac Unije smanjio dodatne troškove uzgajivačima životinja tako što je državama članicama i regijama omogućio da tim uzgajivačima po potrebi odobri pomoć iz fondova Unije. Uredba Vijeća (EZ) br. 1257/1999 od 17. svibnja 1999. o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju kojom se izmjenjuju i stavljaju izvan snage određene uredbe (SL L 160, str. 80.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 93.) bila je izmijenjena malo prije donošenja Uredbe br. 21/2004. Tako članak 21.b stavak 1. Uredbe br. 1257/1999, kako je bila izmijenjena Uredbom Vijeća br. 1783/2003 od 29. rujna 2003. (SL L 270, str. 70.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 27., str. 146.), određuje da se privremena pomoć čija je svrha djelomično doprinijeti nastalim troškovima i prijašnjim prihodima može odobriti poljoprivrednicima koji moraju primijeniti zahtjevne norme temeljene na zakonodavstvu Zajednice i novouvedene u nacionalno zakonodavstvo. Ova se odredba osobito primjenjuje na uzgajivače životinja na koje se odnose sporne obveze.
67
Vijeće je u vezi s time navelo da je ta mogućnost da se poljoprivrednicima odobri financijska pomoć značajan čimbenik koji je uzelo u obzir u postupku donošenja odluke. Također je navelo da je članak 31. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.), to jest uredbe koja je stavila izvan snage Uredbu br. 1257/1999 i koja je trenutno na snazi, sačuvao bit navedene odredbe.
68
U tim okolnostima ne može se poduprijeti stav da zakonodavac Unije nije uredno ispitao financijsko opterećenje koje je rezultat dodatnih troškova koje uzgajivači moraju snositi kako bi ispunili sporne obveze i prednosti koje omogućavaju te obveze, kao i da nije počinio pogrešku u ocjeni odmjeravanjem vrijednosti različitih interesa radi uspostavljanja pravične ravnoteže među njima.
69
Kad se radi o argumentu prema kojem upotreba elektroničkih sredstava za označivanje ima za posljedicu povećanje broja ozljeda kod životinja i da njihove ozljede postaju sve teže, valja navesti da su određeni negativni učinci koji mogu utjecati na zdravlje i dobrobit ovaca i koza bili ispitani u okviru istraživanja, provedenih prije donošenja Uredbe br. 21/2004.
70
U konačnom izvješću IDEA‑e bili su osobito istraženi glavni uzroci ozljeda i ugibanja nakon upotrebe elektroničkih znakova raspoznavanja i time su zakonodavcu Unije dane na uvid korisne informacije o tome kako različite vrste uređaja mogu utjecati na zdravlje životinja.
71
Elementi koje je iznio H. Schaible ne dovode u pitanje ocjene zakonodavca Unije koje su bile donesene na osnovi navedenih istraživanja tijekom donošenja Uredbe br. 21/2004.
72
Činjenica da je na životinje trebalo pričvrstiti dva sredstva za označivanje umjesto jednoga i okolnost da nova sredstva za označivanje statistički prouzrokuju više ozljeda i poteškoća od uobičajenih oznaka, s obzirom na zahvat i mjesto stavljanja tih novih sredstava kao i na njihovu težinu, nisu takve naravi da bi dokazali da je ocjena zakonodavca Unije o prednostima uvođenja obveznog elektroničkog označivanja ovaca i koza bila pogrešna zbog nebrige o dobrobiti životinja.
73
Potrebno je k tome istaknuti da novi sustav, uveden Uredbom br. 21/2004, koji omogućava preciznije označivanje životinja koje su međusobno bile u kontaktu tijekom epizootskih bolesti, može ograničiti širenje zaraznih bolesti i tako omogućiti da se patnja zaraženih životinja izbjegne. Prema tome, sporne obveze s toga stajališta na pozitivan način doprinose zaštiti dobrobiti životinja.
74
Prema tome, tvrdnje navedene kako bi se potkrijepila nevaljanost Uredbe br. 21/2004 zbog snažnog negativnog utjecaja obveze elektroničkog označivanja ovaca i koza na dobrobit životinja, propisane tom uredbom, treba odbiti.
75
U tim okolnostima valja zaključiti da je zakonodavac Unije mogao legitimno nametnuti sporne obveze i ocijeniti da poteškoće proizašle iz tih obveza nisu nerazmjerne ciljevima Uredbe br. 21/2004 i da nije počinio nikakvu pogrešku tijekom ispitivanja prednosti ili nedostataka tih obveza u odnosu na uključene interese pa stoga nije ni povrijedio slobodu poduzetništva uzgajivača ovaca i koza.
Jednakost postupanja
76
Jednakost pred zakonom, proglašena u članku 20. Povelje, opće je pravno načelo koje zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2006., Franz Egenberger, C‑313/04, Zb., str. I‑6331., t. 33.).
77
Prema sudskoj praksi Suda, razlika u postupanju je opravdana ako je utemeljena na objektivnom i razumnom kriteriju odnosno ako se odnosi na legitimno prihvatljiv cilj kojemu teži predmetno zakonodavstvo i ako je ta razlika proporcionalna cilju koji se tim razlikovanjem želi postići (presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, Zb., str. I‑9895., t. 47.).
78
Budući da se radi o zakonodavnom aktu Unije, zakonodavac Unije je taj koji mora utvrditi postojanje objektivnih kriterija iznesenih radi opravdanja i Sudu iznijeti potrebne dokaze kako bi on provjerio da navedeni kriteriji postoje (vidjeti gore navedenu presudu Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., t. 48.).
79
U predmetu u glavnom postupku dovodi se u pitanje valjanost odredaba Uredbe br. 21/2004 jer su u više pogleda diskriminirajuće. S jedne strane, istaknuto je da odstupanje iz članka 9. stavka 3. Uredbe br. 21/2004 (u daljnjem tekstu: sporno odstupanje) sadržava razliku u postupanju koja nije opravdana. S druge strane, sporne obveze predviđene tom uredbom diskriminiraju uzgajivače ovaca i koza u odnosu na uzgajivače goveda i svinja.
Sporno odstupanje
80
H. Schaible tvrdi da je sporno odstupanje koje omogućava državama članicama s manjim brojem ovaca i koza da učine sustav za elektroničko označivanje fakultativnim diskriminacija i da uzgajivačima životinja u državama članicama koje taj sustav nisu uvele pruža konkurentsku prednost u odnosu na druge uzgajivače sa sjedištem u Uniji. On smatra da su troškovi koje snose uzgajivači u obje kategorije država članica jednaki, kao i rizik od epizootskih bolesti.
81
Kad je riječ o tvrdnjama H. Schaiblea, valja istaknuti da je u predmetnom slučaju nesporno da sporno odstupanje dovodi do razlike u pravnom postupanju prema uzgajivačima životinja, ovisno o kategoriji države članice u kojoj imaju sjedište.
82
Međutim, treba utvrditi da je kriterij koji čini temelj spornog odstupanja objektivan i razuman.
83
Naime, kao prvo, pragovi iz članka 9. stavka 3. Uredbe br. 21/2004 sadržavaju posve objektivne kriterije. Tako države članice koje neovisno o svojoj apsolutnoj geografskoj veličini ispunjavaju te kriterije i koje se odluče za sporno odstupanje mogu u budućnosti uvesti elektroničko označivanje ako se relevantne okolnosti promijene, pa čak imaju obvezu uvesti to označivanje ako njihova životinjska populacija prijeđe odnosne pragove.
84
Nadalje, pragovi određeni u okviru spornog postupanja razumni su i proporcionalni ciljevima koji se Uredbom br. 21/2004 žele postići jer, kao što to ističe Komisija, u slučaju manjeg broja stočnih jedinki koje nisu namijenjene trgovini unutar Zajednice nije moguće postići ekonomiju razmjera na nacionalnoj razini koja bi omogućila nadzor troškova elektroničkog sustava.
85
Kad se radi o troškovima, Vijeće osnovano upozorava da u državama članicama koje imaju manji broj stočnih jedinki financijsko opterećenje istrebljivanja i usmrćivanja u slučaju većeg izbijanja epizootskih bolesti može biti manje od troškova primjene takvog sustava elektroničkog označivanja. Tako je, iako postoji povećani rizik od zaraze, taj rizik u načelu ograničen na državno područje država članica koje odlučivši iskoristiti mogućnost spornog odstupanja prihvaćaju da u slučaju izbijanja epizootskih bolesti moraju snositi takva financijska opterećenja.
86
Kako sporno odstupanje ovlašćuje države članice da pojedinačno elektroničko označivanje mogu učiniti neobveznim samo za životinje kojima se ne trguje unutar Zajednice, valja utvrditi, kao što je to navela francuska vlada, da uzgajivač sa sjedištem u državi članici u kojoj je navedeno označivanje obvezno nije ni u kakvom gospodarski nepovoljnijem položaju koji bi proizlazio iz zajedničkih učinaka te obveze i spornog odstupanja. Naime, svaka životinja koja dođe u tu državu članicu nužno će morati biti elektronički označena čak iako potječe iz države članice gdje na temelju navedenog odstupanja pojedinačno elektroničko označivanje nije obvezno za životinje kojima se ne trguje unutar Zajednice.
87
Naposljetku, valja podsjetiti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da zabrana diskriminacije ne vrijedi za eventualne slučajeve različitog postupanja koja mogu proizlaziti od jedne države do druge, iz razlika između propisa različitih država članica onda kada ti propisi na jednak način utječu na sve osobe koje ulaze u njihovo područje primjene (presuda od 16. srpnja 2009., Horvath, C‑428/07, Zb., str. I‑6355., t. 55. i navedena sudska praksa). Sud je presudio da, iako je to načelo zaista bilo razvijeno u okviru tumačenja odredaba prava Unije radi ocjene usklađenosti nacionalnih propisa s načelom zabrane diskriminacije, ne može biti drugačije ni kada se radi o ocjeni valjanosti odredbe prava Unije kojom se državi članici odobrava određena margina prosudbe na temelju koje one mogu donijeti takve drugačije propise (vidjeti po analogiji presudu od 19. rujna 2013., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, t. 35. i 36.).
88
U tim okolnostima valja zaključiti da se nije pojavio nijedan element koji bi mogao dovesti u pitanje valjanost spornog odstupanja zbog njegove diskriminatornosti.
Navodna diskriminacija uzgajivača ovaca i koza u odnosu na uzgajivače goveda i svinja
89
H. Schaible navodi da obveza elektroničkog označivanja svake životinje nije određena za uzgajivače goveda i svinja, unatoč tome što su navedene životinje jednako kao i ovce i koze izložene epizootskim bolestima. On smatra da sustav za označivanje na gospodarstvu omogućava učinkovitu borbu protiv epizootskih bolesti kod svinja. Ističe da nije predviđeno uvođenje obveznog sustava elektroničkog označivanja za goveda i da iz Prijedloga Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća od 30. kolovoza 2011. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1760/2000 o elektroničkom označivanju goveda i brisanju odredbi o dobrovoljnom označivanju goveđega mesa (COM(2011) 525 final) proizlazi da Komisija predlaže zadržati mogućnost odabira fakultativnog elektroničkog označivanja, osobito zbog problema nastalih u okviru obveznog pojedinačnog označivanja ovaca i koza. On smatra da politike Unije u tom području nisu dosljedne i da Unija eksperimentira s tehnologijom koja nije spremna za upotrebu u sektoru gdje poljoprivrednici imaju slab utjecaj.
90
Francuska i nizozemska vlada naglašavaju razlike koje su, s jedne strane, značajne za sektor ovaca i koza i, s druge strane, za sektor goveda i svinja. One ističu posebnosti tih različitih vrsta životinja u pogledu njihova uzgoja, prijevoza i prodaje kao i bolesti i vrsta rizika kojima su izložene. Ovce i koze se osobito uobičajeno češće premještaju od goveda i svinja, pa se tako njima, suprotno od goveda i svinja, češće trguje u velikim skupinama na dražbama. Osim toga, sastav skupina ovaca i koza mijenja se češće od skupina goveda i svinja. U pogledu bolesti slinavke i šapa rizik od zaraze je puno veći kod ovaca i koza nego kod svinja. Te okolnosti bi otežavale označivanje i sljedivost svake pojedine ovce i koze.
91
S tim u vezi valja navesti da kada zakonodavac Unije mora prestrukturirati ili stvoriti složeni sustav, dopušteno mu je da tome pristupi u fazama i nastavi djelovati na temelju prikupljenog iskustva ako se njegov odabir zasniva na objektivnim i prikladnim kriterijima u odnosu na ciljeve koji se predmetnim propisima žele postići (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., t. 57. i 58. i navedena sudska praksa).
92
U vezi s navodima iz točaka 89. i 90. ove presude, koji se odnose na sličnosti i razlike između ovaca i koza na jednoj strani i goveda i svinja na drugoj strani, valja utvrditi da unatoč određenim sličnostima tih različitih vrsta sisavaca postoje razlike koje opravdavaju zaseban zakonski okvir za svaku životinjsku vrstu. Vodeći računa o povijesnom kontekstu izbijanja bolesti slinavke i šapa 2001. godine, zakonodavac Unije je mogao Uredbom br. 21/2004 legitimno uvesti posebne propise kojima se predviđa elektroničko označivanje vrsta koje je ta kriza posebno pogodila.
93
Posljedično, Vijeće nije bilo dužno odbiti donošenje Uredbe br. 21/2004 o uvođenju elektroničkog označivanja ovaca i koza, na prijedlog Komisije, iz razloga što je njezino područje primjene bilo previše ograničeno.
94
Međutim, valja navesti da iako je zakonodavac uvođenje elektroničkog označivanja na legitiman način mogao utemeljiti na takvom postupnom pristupu uzimajući u obzir ciljeve Uredbe br. 21/2004, on mora razmotriti potrebu ponovnog ispitivanja uvedenih mjera, osobito kad se radi o fakultativnom ili obveznom karakteru elektroničkog označivanja (vidjeti po analogiji gore navedenu presudu Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., t. 62.).
95
Stoga valja utvrditi da ova uredba ne sadržava nikakvu diskriminaciju uzgajivača ovaca i koza u odnosu na uzgajivače goveda i svinja.
96
U tim okolnostima nije utvrđeno da se spornim odstupanjem i spornim obvezama, predviđenima Uredbom br. 21/2004, krši načelo jednakog postupanja.
97
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da razmatranje postavljenih pitanja nije otkrilo nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost članka 3. stavka 1., članka 4. stavka 2., članka 5. stavka 1., članka 9. stavka 3. prvog podstavka kao i Priloga B točke 2. Uredbe Vijeća br. 21/2004.
Troškovi
98
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:
Razmatranje postavljenih pitanja nije otkrilo nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost članka 3. stavka 1., članka 4. stavka 2., članka 5. stavka 1. i članka 9. stavka 3. prvog podstavka Uredbe Vijeća (EZ) br. 21/2004 od 17. prosinca 2003. o uspostavi sustava za označivanje i registraciju ovaca i koza i izmjeni Uredbe (EZ) br. 1782/2003 i direktiva 92/102/EEZ i 64/432/EEZ, kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 933/2008 od 23. rujna 2008.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački