61988CC0012_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Στην παρούσα υπόθεση ζητείται από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της ερμηνείας της παραγράφου 3 του πρωτοκόλλου περί του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου και των συναφών προβλημάτων όσον αφορά ορισμένα περιοριστικά μέτρα που επέβαλαν οι αρχές των Κάτω Χωρών, κατ' εφαρμογή ενός κοινού "κανόνα συμπεριφοράς" που υιοθέτησαν οι χώρες της Βenelux για τα εμπορεύματα που προέρχονται από τη Λαϊκή Δημοκρατία της Γερμανίας (στο εξής: ΛΔΓ) και εισήχθησαν από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας (στο εξής: ΟΔΓ).
Το νομικό πλαίσιο
2. Το πρωτόκολλο περί του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου και των συναφών προβλημάτων (στο εξής: πρωτόκολλο) έχει προσαρτηθεί στη Συνθήκη ΕΟΚ, της οποίας αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα δυνάμει του άρθρου 239 της Συνθήκης αυτής.
3. Το προοίμιο του πρωτοκόλλου αναφέρεται στις "συνθήκες που υφίστανται σήμερα λόγω διαιρέσεως της Γερμανίας". Η παράγραφος 1 του πρωτοκόλλου ορίζει:
"Δεδομένου ότι οι συναλλαγές μεταξύ των γερμανικών εδαφών, στα οποία ισχύει ο θεμελιώδης νόμος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και εκείνων στα οποία ο θεμελιώδης νόμος δεν ισχύει, αποτελούν μέρος του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου, η εφαρμογή της Συνθήκης δεν απαιτεί καμιά τροποποίηση του ισχύοντος καθεστώτος του εμπορίου αυτού στη Γερμανία."
4. Η παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου προβλέπει ότι κάθε κράτος μέλος πρέπει να πληροφορεί τα άλλα κράτη μέλη και την Επιτροπή για τις συμφωνίες που αφορούν τις συναλλαγές με τα γερμανικά εδάφη, στα οποία δεν ισχύει ο θεμελιώδης νόμος της ΟΔΓ (δηλαδή την ΛΔΓ), καθώς και για τις εκτελεστικές διατάξεις τους. Κάθε κράτος μέλος πρέπει εξάλλου να φροντίζει ώστε "η εκτέλεση αυτή να μην αντιβαίνει στις αρχές της κοινής αγοράς και να λαμβάνει ιδίως τα κατάλληλα μέτρα για να αποφευχθούν οι ζημίες που θα ήταν δυνατό να προκληθούν στις οικονομίες των άλλων κρατών μελών". Οπως θα δούμε αργότερα (παράγραφος 7), ενόψει της εξελίξεως της κοινής γεωργικής πολιτικής της Κοινότητας, οι υποχρεώσεις που απορρέουν από την εν λόγω παράγραφο 2 δεν αφορούν σήμερα παρά μόνον την ΟΔΓ, εφόσον είναι πλέον το μόνο κράτος μέλος που, δυνάμει ακριβώς του συστήματος του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου που διατήρησε το πρωτόκολλο, έχει αυτοτελείς διμερείς εμπορικές σχέσεις με την ΛΔΓ.
5. Η παράγραφος 3 του πρωτοκόλλου ορίζει τα ακόλουθα:
"Κάθε κράτος μέλος δύναται να λαμβάνει τα κατάλληλα μέτρα για την πρόληψη των δυσχερειών που ενδέχεται να προκύψουν γι' αυτό από το εμπόριο μεταξύ ενός άλλου κράτους μέλους και των γερμανικών εδαφών στα οποία δεν ισχύει ο θεμελιώδης νόμος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας."
6. Το καθεστώς του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου που διατηρήθηκε από το πρωτόκολλο ανάγεται στη Σύμβαση του Βερολίνου της 20ής Σεπτεμβρίου 1951 που συνήφθη μεταξύ των γερμανικών νομισματικών ζωνών (όπως ήδη ισχύει με τη δημοσίευση στο Βundesanzeiger αριθμός 91 της 18.5.1985, σ. 5017) και σε διάφορους νόμους και ρυθμίσεις που θέσπισαν το 1949 και 1950 οι στρατιωτικές αρχές κατοχής. Οι λεπτομέρειες του καθεστώτος αυτού διέπονται από εκτελεστικές διατάξεις που θεσπίστηκαν αυτοτελώς από την ΟΔΓ. Στο πλαίσιο του συστήματος αυτού, όπως λειτουργεί σήμερα, τα εμπορεύματα που προέρχονται από την ΛΔΓ και εισέρχονται απευθείας στην ΟΔΓ δεν υπόκεινται στους δασμούς του κοινού δασμολογίου, ούτε στις γεωργικές εισφορές, ούτε στις ποσοστώσεις εισαγωγής που καθορίζονται δυνάμει της κοινής γεωργικής πολιτικής της Κοινότητας. Εξάλλου, οι εισαγωγείς εμπορευμάτων που προέρχονται από την ΛΔΓ δικαιούνται να αφαιρούν από τον ΦΠΑ που οφείλουν 11 % επί της τιμής τιμολογίου, πράγμα που αντιστοιχεί στο θεωρητικό ποσό ΦΠΑ που υποτίθεται ότι καταβλήθηκε στη ΛΔΓ.
7. Το πρωτόκολλο δεν διέπει πλέον τις άμεσες εμπορικές σχέσεις μεταξύ ΛΔΓ και των άλλων κρατών μελών εκτός της ΟΔΓ, οι οποίες υπόκεινται στην κοινή γεωργική πολιτική της Κοινότητας. Ετσι, τα εμπορεύματα που προέρχονται από την ΛΔΓ και εισάγονται απευθείας στα άλλα κράτη μέλη εκτός της ΟΔΓ υπόκεινται στους δασμούς του κοινού δασμολογίου, στις γεωργικές εισφορές και στο κοινό καθεστώς που εφαρμόζεται στις εισαγωγές από χώρες κρατικού εμπορίου. Αυτό το κοινό καθεστώς καθορίζεται από τον κανονισμό ΕΟΚ 1765/82 του Συμβουλίου (ΕΕ 1982, L 195, σ. 1, όπως τροποποιήθηκε) περί του κοινού καθεστώτος εισαγωγών από χώρες κρατικού εμπορίου, κανονισμό που προβλέπει ότι οι εισαγωγές των προϊόντων που απαριθμούνται στο παράρτημά του δεν υπόκεινται σε κανένα περιορισμό υπό την επιφύλαξη της δυνατότητας λήψεως μέτρων διασφαλίσεως, και από τον κανονισμό ΕΟΚ 3420/83 του Συμβουλίου (ΕΕ 1983, L 346, σ. 6, όπως τροποποιήθηκε) για τα καθεστώτα εισαγωγής προϊόντων καταγωγής χωρών κρατικού εμπορίου που δεν έχουν ελευθερωθεί στο επίπεδο της Κοινότητας. Κατ' εφαρμογή αυτού του δεύτερου κανονισμού, ο οποίος αντιμετωπίζει τις χώρες της Βenelux σαν να αποτελούσαν ένα κράτος μέλος, το Συμβούλιο πρέπει να θεσπίζει, πριν από την 1η Δεκεμβρίου κάθε έτους, τις ποσοστώσεις εισαγωγής που θα ανοίξουν τα κράτη μέλη για το επόμενο έτος. Για το έτος 1986, το οποίο αφορά η προκειμένη υπόθεση, οι ποσοστώσεις είχαν καθορισθεί με την απόφαση 85/648/ΕΟΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 1985, L 382, σ. 1). Η Κοινότητα δεν έχει ακόμη συνάψει σφαιρική εμπορική συμφωνία με την ΛΔΓ, όπως έχει κάνει με ορισμένες άλλες χώρες κρατικού εμπορίου. Ας προστεθεί ότι τα κράτη μέλη, όταν θέλουν να προλάβουν τις οικονομικές δυσχέρειες που απορρέουν από τις απευθείας εισαγωγές εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ σε άλλο κράτος μέλος εκτός της ΟΔΓ, πρέπει να ζητούν την προηγούμενη άδεια της Επιτροπής, κατ' εφαρμογή του άρθρου 115 της Συνθήκης, για να λάβουν μέτρα επιτηρήσεως ή προστασίας ((βλέπε, για παράδειγμα, την απόφαση 87/157/ΕΟΚ της Επιτροπής για τη χορήγηση άδειας στη Γαλλική Δημοκρατία να καθιερώσει ενδοκοινοτική επιτήρηση στις εισαγωγές ορισμένων προϊόντων καταγωγής Λαϊκής Δημοκρατίας της Γερμανίας που τίθενται σε ελεύθερη κυκλοφορία σε ορισμένα κράτη μέλη (ΕΕ 1987, L 65, σ. 19) )).
8. Ενώ, έτσι, οι απευθείας εισαγωγές εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ σε άλλα κράτη μέλη, εκτός της ΟΔΓ, ρυθμίζονται σε κοινοτικό επίπεδο, τα εν λόγω κράτη μέλη έχουν θεσπίσει διάφορες ρυθμίσεις για τις εισαγωγές από την ΟΔΓ εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ. Το 1975 οι χώρες της Βenelux υιοθέτησαν ένα κανόνα συμπεριφοράς που συνίσταται στην καταρχήν άρνηση κάθε άδειας για τις εισαγωγές αυτές, εκτός αν η άρνηση δεν συμβιβάζεται με τις απαιτήσεις της χρηστής διοικήσεως. Αυτός ο κανόνας συμπεριφοράς διατυπώθηκε σε μια "συμπληρωματική οδηγία" της 30ής Ιουνίου 1975 προς τις αρχές που ήταν επιφορτισμένες με τη χορήγηση αδειών εισαγωγής σε κάθε μία από τις χώρες της Βenelux. Στις 3 Ιουλίου 1975 η οδηγία αυτή εγκρίθηκε από την υποεπιτροπή εμπορικής πολιτικής της Βenelux και κατέστη έτσι αναπόσπαστο τμήμα των κοινών εμπορικών κανόνων των χωρών της Βenelux.
9. Στις Κάτω Χώρες το άρθρο 2 του Ιnvoerbesluit landen του 1981 (που αφορά τις εισαγωγές που προέρχονται από ορισμένες χώρες, Stbl. αριθ. 576), απαγορεύει συγκεκριμένα τις εισαγωγές εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ, εκτός αν υπάρχει έγκριση του αρμόδιου υπουργού. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgoederen EG 1981 (κανονιστική απόφαση που αφορά την απαλλαγή από δασμούς των μη γεωργικών εμπορευμάτων που προέρχονται από την Κοινότητα, Stcrt. αριθ. 253) εξαιρεί από την υποχρέωση λήψεως αδείας τα εμπορεύματα που έχουν τεθεί σε ελεύθερη κυκλοφορία στα κράτη μέλη. Εντούτοις, το άρθρο 1, παράγραφος 2, ορίζει ότι η εξαίρεση αυτή δεν εφαρμόζεται στα εμπορεύματα καταγωγής ΛΔΓ. Από αυτό προκύπτει ότι τα εν λόγω εμπορεύματα υπάγονται στον κανόνα συμπεριφοράς που υιοθέτησαν οι χώρες της Βenelux το 1975.
Τα περιστατικά της συγκεκριμένης υποθέσεως
10. Η προσφεύγουσα της κυρίας δίκης, η Schaefer Shop BV, είναι μια εταιρεία περιορισμένης ευθύνης, θυγατρική γερμανικής εταιρείας με έδρα στην ΟΔΓ. Η εταιρεία Schaefer Shop απευθύνθηκε στις αρμόδιες ολλανδικές αρχές για να λάβει άδεια εισαγωγής ορισμένης ποσότητας στυλό διαρκείας, κλασέρ από δέρμα και διαφόρων ειδών γραφείου, συνολικής αξίας 40.000 γερμανικών μάρκων (DΜ) καταγωγής ΛΔΓ. Από τη Διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι τα προϊόντα για τα οποία ζητήθηκε άδεια εισαγωγής περιλαμβάνονται σε ένα πρόγραμμα δώρων για πελάτες που διαφημίζονται στον κατάλογο "Βrigitte" και διατίθενται σε ορισμένες χώρες της Κοινότητας μέσω τοπικών καταστημάτων. Η Schaefer Shop ζήτησε να προμηθευτεί τα είδη αυτά από μία δυτικογερμανική εταιρεία, την Βrigitte Geschenke GmbH, που τα είχε εισαγάγει από την ΛΔΓ.
11. Η αίτηση αδείας εισαγωγής απορρίφθηκε με έγγραφο της 4ης Απριλίου 1986 από την Centrale Dienst In-en Uitvoer (κεντρική υπηρεσία εισαγωγών και εξαγωγών) που ενήργησε επ' ονόματι του Υπουργού Εθνικής Οικονομίας. Η εταιρεία Schaefer Shop άσκησε προσφυγή κατά της αρνήσεως αυτής ενώπιον του College van Beroep voor het Bedrijfsleven (διοικητικό δικαστήριο τελευταίου βαθμού επί εμπορικών και βιομηχανικών υποθέσεων). Υπό την ιδιότητα του ως καθού στη διαδικασία αυτή, ο Υπουργός Εθνικής Οικονομίας υποστήριξε ότι τα εμπορεύματα που εισήχθησαν στην ΟΔΓ από την ΛΔΓ στο πλαίσιο του συστήματος του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου δεν είχαν υποβληθεί στους δασμούς ούτε στις ποσοστώσεις εισαγωγής και ότι τα εμπορεύματα αυτά, αν επανεξάγονταν κατόπιν προς άλλα κράτη μέλη, θα μπορούσαν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό και να καταστήσουν δυνατή την καταστρατήγηση των ποσοστώσεων εισαγωγής που εφαρμόζονται στις απευθείας εισαγωγές από την ΛΔΓ. Η άρνηση χορηγήσεως αδείας της Schaefer Shop αποφασίστηκε κατ' εφαρμογή του κοινού κανόνα συμπεριφοράς της Βenelux που καθορίστηκε το 1975, δυνάμει του οποίου οι Κάτω Χώρες εφαρμόζουν στην πράξη πλήρη απαγόρευση των εισαγωγών από την ΟΔΓ εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ, εκτός αν πρόκειται για εμπορεύματα μικρής αξίας και μη εμπορικού χαρακτήρα. Στο μέτρο που ο κοινός κανόνας συμπεριφοράς που υιοθέτησαν οι χώρες της Βenelux αποτελεί το μόνο αποτελεσματικό μέσο για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που προκαλούν οι επανεξαγωγές εμπορευμάτων, πρέπει, κατά την άποψη του καθού, να θεωρηθεί ως "κατάλληλο μέτρο" κατά την έννοια της παραγράφου 3 του πρωτοκόλλου.
12. Το εθνικό δικαστήριο, θεωρώντας ότι τα επιχειρήματα του Υπουργού Εθνικής Οικονομίας θέτουν το ερώτημα εάν, εφαρμοζόμενος κατά τον τρόπο αυτό, ο κανόνας συμπεριφοράς των χωρών της Βenelux συμβιβάζεται με τις επιταγές του πρωτοκόλλου, αποφάσισε, με Διάταξη της 8ης Ιανουαρίου 1988, να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
"Πρέπει η παράγραφος 3 του προσαρτημένου στη Συνθήκη ΕΟΚ πρωτοκόλλου, περί του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου και των συναφών προβλημάτων, να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι συμβιβάζεται με αυτή κανόνας συμπεριφοράς κράτους μέλους ή ομάδας κρατών μελών, σύμφωνα με τον οποίο δε χορηγείται στην πραγματικότητα - συνεπεία της απαγορεύσεως της εισαγωγής χωρίς άδεια σ' αυτό το κράτος μέλος ή σ' αυτή την ομάδα κρατών μελών προϊόντων καταγωγής ΛΔΓ που έχουν τεθεί στην ΟΔΓ σε ελεύθερη κυκλοφορία εντός της Κοινότητας - καμιά άδεια, εκτός για προϊόντα μικρής αξίας και μη εμπορικού χαρακτήρα;"
Η ερμηνεία του πρωτοκόλλου
13. Με την παρούσα αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως ερωτάται στην ουσία σε ποια έκταση έχουν εξουσία τα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα διασφαλίσεως δυνάμει της παραγράφου 3 του πρωτοκόλλου και, ειδικότερα, εάν η πλήρης, στην πράξη, απαγόρευση όλων των κατηγοριών εισαγωγών (εκτός από αυτές των εμπορευμάτων μικρής αξίας και μη εμπορικού χαρακτήρα) μπορεί να θεωρηθεί ως "κατάλληλο μέτρο" κατά την έννοια της αναφερθείσας παραγράφου 3. Για να ερμηνευθεί η διάταξη αυτή πρέπει να ληφθεί υπόψη η διατύπωσή της, η συστηματική της θέση στο πρωτόκολλο θεωρούμενο ως σύνολο, καθώς και οι επιταγές που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας.
14. Οσον αφορά τη διατύπωση της παραγράφου 3, είναι προφανές ότι η εξουσία λήψεως των καταλλήλων μέτρων αποτελεί αυτοτελή εξουσία: η διάταξη αυτή δεν επιβάλλει κανένα όρο προηγούμενης εγκρίσεως, διαβουλεύσεως, ή καν πληροφορήσεως. Είναι επίσης προφανές ότι τα μέτρα που λαμβάνει ένα κράτος μέλος μπορεί να είναι προληπτικά και δεν είναι απαραίτητο να υφίστανται πράγματι δυσχέρειες πριν από την επέμβαση. Αυτό το τελευταίο στοιχείο προκύπτει ιδίως από το γαλλικό και το ιταλικό κείμενο, όπου γίνεται αντιστοίχως λόγος για "difficultes pouvant resulter" και "difficolta eventualmente derivanti" (δική μου η υπογράμμιση).
15. Η παράγραφος 3 πρέπει να εξετασθεί στο πλαίσιο του πρωτοκόλλου ως συνόλου. Στην απόφαση που εξέδωσε επί της υποθέσεως 14/74 (Νorddeutsches Vieh-und Fleischkontor κατά Ηauptzollamt Hamburg- Jonas, ECR 1974, σ. 899), το Δικαστήριο αποφάνθηκε σχετικά με την παράγραφο 1:
"Η ρύθμιση αυτή αποσκοπεί μόνο στο να απαλλάξει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας από την υποχρέωση να εφαρμόσει του κανόνες κοινοτικού δικαίου στο εσωτερικό γερμανικό εμπόριο.
Η απαλλαγή αυτή δεν έχει ως συνέπεια ότι η Λαϊκή Δημοκρατία της Γερμανίας αποτελεί τμήμα της Κοινότητας, αλλά ότι θεμελιώνει ειδικό καθεστώς γι' αυτήν ως έδαφος που δεν ανήκει στην Κοινότητα" (σκέψη 6).
Η απόφαση αυτή επιβεβαιώθηκε στο πλαίσιο της υποθέσεως 23/79 (Gelfuegelschlachterei Freystadt κατά Ηauptzollamt Hamburg- Jonas, ECR 1979, σ. 2789) ως εξής:
"... η διάταξη αυτή (δηλαδή η παράγραφος 1) αποσκοπεί στο να απαλλάξει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας από την υποχρέωση να εφαρμόζει τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου στο εσωτερικό γερμανικό εμπόριο. Θεμελιώνεται έτσι ειδικό καθεστώς για τη Λαϊκή Δημοκρατία της Γερμανίας ως έδαφος που δεν ανήκει στην Κοινότητα, αλλά ούτε έχει το χαρακτήρα τρίτης χώρας σε σχέση με την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας" (σκέψη 6).
16. Η παράγραφος 2 αναφέρεται στην εφαρμογή των διμερών εμπορικών συμφωνιών με την ΛΔΓ και, όπως ήδη ανέφερα, δεν ενδιαφέρει πλέον σήμερα παρά μόνο το ειδικό καθεστώς του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου που διατήρησε η παράγραφος 1. Η παράγραφος 2 επιβάλλει ορισμένες υποχρεώσεις στην ΟΔΓ όσον αφορά την εφαρμογή των συμφωνιών αυτών. Ετσι, η ΟΔΓ υποχρεούται να πληροφορεί τα άλλα κράτη μέλη και την Επιτροπή για τις συμφωνίες που αφορούν τις συναλλαγές με την ΛΔΓ και για τις εκτελεστικές διατάξεις τους. Οφείλει εξάλλου να φροντίζει, ώστε η εκτέλεση αυτή να μην επιφέρει στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και οφείλει ιδίως να λαμβάνει τα κατάλληλα μέτρα για να αποφευχθούν οι ζημίες που θα ήταν δυνατό να προκληθούν στις οικονομίες των άλλων κρατών μελών.
17. Τέλος, η παράγραφος 3 παρέχει στα άλλα κράτη μέλη την εξουσία να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για την πρόληψη των δυσχερειών που ενδέχεται να προκύψουν γι' αυτά από το εμπόριο μεταξύ ενός άλλου κράτους μέλους και της ΛΔΓ. Και εδώ ακόμη, στην παρούσα κατάσταση των πραγμάτων, πρόκειται για εξουσία που αφορά αποκλειστικά τις δυσκολίες που προκύπτουν από το ειδικό καθεστώς του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου.
18. Το γενικό σύστημα του πρωτοκόλλου που περιγράφηκε προηγουμένως επιτρέπει να συναχθούν ορισμένα συμπεράσματα που παρακινούν σε καταρχήν λιγότερο συσταλτική ερμηνεία των εξουσιών των κρατών μελών δυνάμει της παραγράφου 3 από ό, τι η ερμηνεία στην οποία προέβη το Δικαστήριο, για παράδειγμα ως προς το άρθρο 115 της Συνθήκης, το οποίο επιτρέπει ευθέως παρέκκλιση από τους κανόνες της κοινής αγοράς για τα εμπορεύματα καταγωγής τρίτων χωρών που βρίσκονται σε ελεύθερη κυκλοφορία κατά την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 1.
19. Ετσι, σκοπός της παραγράφου 1 του πρωτοκόλλου είναι να διατηρήσει, μεταξύ της ΟΔΓ και της ΛΔΓ, τις ειδικές εμπορικές σχέσεις που υπήρχαν πριν από τη δημιουργία της ΕΟΚ. Εντούτοις, ο σκοπός αυτός δεν καλύπτει σε καμιά περίπτωση την πρόθεση να καταστεί δυνατό στη ΛΔΓ να επωφεληθεί και αυτή, δυνάμει του πρωτοκόλλου, από μια προνομιούχο εμπορική σχέση με τα άλλα κράτη μέλη. Επιπλέον, στο σύστημα του πρωτοκόλλου παρέκλιση από τους κοινοτικούς κανόνες συνιστά η παράγραφος 1 και όχι η παράγραφος 3. Αντίθετα, η παράγραφος 3 και, εν μέρει, και η παράγραφος 2 αναφέρονται στις συνέπειες της παρεκκλίσεως της παραγράφου 1. Πράγματι, η συγκεκριμένη νομική κατάσταση των εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ που εισάγονται στην ΟΔΓ στο πλαίσιο αυτού του ειδικού εμπορικού καθεστώτος δεν φαίνεται να είναι επαρκώς σαφής. Η παράγραφος 1 του πρωτοκόλλου αποσκοπεί προφανώς να εξομοιώσει τα εμπορεύματα αυτά με εμπορεύματα καταγωγής ΟΔΓ με σκοπό την κυκλοφορία τους στο έδαφος της τελευταίας, δεν είναι όμως δυνατό να θεωρηθεί ότι τα εμπορεύματα αυτά βρίσκονται σε ελεύθερη κυκλοφορία στην Κοινότητα, εφόσον δεν ανταποκρίνονται στις προϋποθέσεις του άρθρου 10, παράγραφος 1, της Συνθήκης, δηλαδή την τήρηση των διατυπώσεων εισαγωγής και την καταβολή των δασμών. Συγχρόνως, η ίδια η ύπαρξη εξουσίας λήψεως μέτρων προστασίας, όπως προβλέπεται στις παραγράφους 2 και 3, πιθανολογεί ότι το πρωτόκολλο προβλέπει πράγματι τη δυνατότητα επανεξαγωγής των εμπορευμάτων αυτών προς άλλα κράτη μέλη. Νομίζω, επομένως, ότι, όταν επανεξάγονται, τα εμπορεύματα αυτά βρίσκονται σε ειδική νομική κατάσταση που τοποθετείται μεταξύ εκείνης των εμπορευμάτων που βρίσκονται σε ελεύθερη κυκλοφορία κατά την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 1, και εκείνης των εμπορευμάτων που δεν βρίσκονται σε ελεύθερη κυκλοφορία και επομένως, καταρχήν, δεν εφαρμόζονται επ' αυτών οι κανόνες περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
20. Αφετέρου, από την εξέταση της γενικής οικονομίας του πρωτοκόλλου μπορεί να θεωρηθεί ότι οι εξουσίες των κρατών μελών κατά την παράγραφο 3 υπόκεινται σε ένα σημαντικό περιορισμό, δηλαδή ότι είναι εξουσίες επικουρικού χαρακτήρα περιστασιακώς ασκούμενες. Οπως ανέφερα ήδη, η εφαρμογή του ειδικού συστήματος του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου εναπόκειται στην ΟΔΓ η οποία, στο πλαίσιο αυτό, υποχρεούται να φροντίζει ώστε το σύστημα αυτό να μην επιφέρει στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και οφείλει να λαμβάνει μέτρα για να αποφευχθεί η πρόκληση ζημίας στις οικονομίες των άλλων κρατών μελών. Από αυτό προκύπτει, νομίζω, ότι κυρίως η ΟΔΓ είναι επιφορτισμένη με τη λήψη των μέτρων για την αποφυγή των δυσχερειών που μπορεί να προκαλέσει η λειτουργία του συστήματος αυτού στα άλλα κράτη μέλη και ότι επομένως τα τελευταία, ασκώντας τις εξουσίες που τους αναγνωρίζει η παράγραφος 3, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους τη συγκεκριμένη εφαρμογή του συστήματος αυτού από την ΟΔΓ, ιδίως δε τα μέτρα που έλαβε για να προλάβει την πρόκληση δυσχερειών. Αυτό προκύπτει και από τη διατύπωση της παραγράφου 3, η οποία επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα "κατάλληλα" μέτρα, καθώς και από την αρχή της αναλογικότητας, που τυγχάνει γενικής εφαρμογής στο κοινοτικό δίκαιο. Η αρχή αυτή, ως γνωστόν, επιτάσσει τα μέσα που επιλέγονται για την επίτευξη ορισμένου σκοπού να είναι ανάλογα προς τη σημασία του σκοπού αυτού και να μην επιβάλλουν υπερβολική επιβάρυνση σε σχέση με ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
21. Η κυβέρνηση της ΟΔΓ, υποστηριζόμενη από την Επιτροπή, ισχυρίζεται εν προκειμένω με τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις της ότι οι εισαγωγές εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ στο πλαίσιο του συστήματος του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου ρυθμίζονται τόσο στενά, τόσο ως προς τις τιμές όσο και ως προς τις ποσότητες, ώστε είναι απίθανο οι επανεξαγωγές των εμπορευμάτων αυτών προς άλλα κράτη μέλη να προκαλέσουν, εκτός μεμονωμένων περιπτώσεων, δυσχέρειες σ' αυτά τα άλλα κράτη μέλη.
22. Η κυβέρνηση της ΟΔΓ υπογραμμίζει ότι όλες οι εισαγωγές που προέρχονται από τη ΛΔΓ υπόκεινται σε ένα σύστημα προηγουμένης αδείας και ελέγχου. Το τίμημα για τα εμπορεύματα που προέρχονται από τη ΛΔΓ δεν καταβάλλεται σε μετατρέψιμο συνάλλαγμα, αλλά εφαρμόζεται ένα ειδικό σύστημα συμψηφισμού το οποίο διαχειρίζονται οι κεντρικές τράπεζες της ΟΔΓ και της ΛΔΓ. Η οργάνωση αυτού του συστήματος ειδικού διακανονισμού εξασφαλίζει ότι οι αρχές πληροφορούνται όλες τις πράξεις εισαγωγής. Εξάλλου, η ΟΔΓ εφαρμόζει ένα πολύ αυστηρό σύστημα ελέγχου των τιμών που αποσκοπεί στο να εξασφαλισθεί, καταρχήν, ότι η τιμή των εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ που εισάγονται στο πλαίσιο του καθεστώτος του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου αντιστοιχεί στην τιμή που επικρατεί στην αγορά της ΟΔΓ για τον ίδιο τύπο προϊόντων. Η ειδική μείωση του ΦΠΑ που εφαρμόζει η ΟΔΓ, όταν τα εμπορεύματα εισάγονται από τη ΛΔΓ για πρώτη φορά, δεν χορηγείται αν τα εμπορεύματα επανεξαχθούν. Δεν απομένει παρά η απαλλαγή από τους δασμούς, που δεν αποτελεί πλέον σημαντικό πλεονέκτημα, διότι οι δασμοί αυτοί έχουν πλέον μειωθεί σημαντικά.
23. Η κυβέρνηση της ΟΔΓ υποστηρίζει ότι, ενόψει των μέτρων αυτών, είναι στην πράξη απίθανο η εισαγωγή σε άλλα κράτη μέλη εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ που είχαν εισαχθεί προηγουμένως στην ΟΔΓ να αποτελεί πιο ελκυστική λύση από την απευθείας εισαγωγή από τη ΛΔΓ. Προσθέτει ότι το ειδικό σύστημα συμψηφισμού, η απαλλαγή από τους δασμούς και η έκπτωση του ΦΠΑ αποτελούν σύνολο μέτρων που, θεωρούμενα συνολικώς, τείνουν να ενθαρρύνουν τους εξαγωγείς της ΛΔΓ να απαιτούν υψηλότερες τιμές για τα εμπορεύματα που εξάγονται προς την ΟΔΓ. Αντίθετα, το γεγονός ότι η ΛΔΓ έχει ανάγκη σκληρού συναλλάγματος (το οποίο δεν μπορεί να προμηθευτεί από το εσωτερικό γερμανικό εμπόριο λόγω του ειδικού συστήματος συμψηφισμού) αποτελεί στοιχείο που παρακινεί τους εξαγωγείς της ΛΔΓ να προτείνουν χαμηλότερες τιμές για τις απευθείας εξαγωγές προς τα άλλα κράτη μέλη.
24. Οσον αφορά τις ποσότητες και τη φύση των προϊόντων που εισάγονται στο πλαίσιο του ειδικού καθεστώτος, η ΟΔΓ υποστηρίζει ότι το σύστημα δημιουργήθηκε καταρχήν για να ανταποκριθεί σε ορισμένες παραδοσιακές ανάγκες, ιδίως στις ανάγκες του Δυτικού Βερολίνου. Για τις εισαγωγές εμπορευμάτων ορισμένων ευαίσθητων τομέων έχουν επιβληθεί ποσοστώσεις. Εξάλλου, όσον αφορά ειδικότερα τις χώρες της Βenelux, και κατόπιν αιτήσεώς τους, η ΟΔΓ εφαρμόζει από το 1976 ένα σύστημα που συνίσταται στην απαγόρευση για έξι μήνες της επανεξαγωγής προς τις χώρες αυτές ορισμένων εμπορευμάτων τα οποία αυτές θεωρούν ευαίσθητα, συγκεκριμένα των εμπορευμάτων που υποβάλλονται σε ποσοστώσεις εισαγωγής στο πλαίσιο των άμεσων εμπορικών σχέσεων της Βenelux με τη ΛΔΓ βάσει του κανονισμού 3420/83. Ενόψει της αποφάσεως 85/648/ΕΟΚ που αναφέρθηκε προηγουμένως (βλέπε παράγραφο 7), φαίνεται ότι κανένα από τα εμπορεύματα που αφορά η παρούσα υπόθεση δεν είχε υποβληθεί σε τέτοιες ποσοστώσεις κατά την υπό κρίση περίοδο.
25. Η κυβέρνηση της ΟΔΓ παραδέχεται ότι, στο μέτρο που καμία ρύθμιση, όσο πλήρης και αν είναι, δεν είναι τέλεια, δεν αποκλείεται ορισμένα εμπορεύματα που μπορούν ενδεχομένως να προκαλέσουν δυσχέρειες σε ειδικούς τομείς της βιομηχανίας των Κάτω Χωρών ή της Βenelux να έχουν ίσως επανεξαχθεί από την ΟΔΓ. Υποστηρίζει εντούτοις ότι ο όγκος και η αξία των εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ που επανεξάγονται προς άλλα κράτη μέλη είναι τόσο μικρού μεγέθους, ώστε τα εμπορεύματα αυτά δεν μπορούν, εκτός μεμονωμένων περιπτώσεων, να προκαλέσουν δυσχέρειες στα άλλα κράτη μέλη. Από τα αριθμητικά στοιχεία που προσκόμισε ο εκπρόσωπος της Επιτροπής κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι το 1986, για παράδειγμα, η αξία των εν λόγω εμπορευμάτων ανήλθε συνολικά στα 45 εκατομμύρια DΜ, πράγμα που αντιπροσώπευε μόνο το 0,03 % του συνόλου των εξαγωγών της ΟΔΓ προς τα άλλα κράτη μέλη της Κοινότητας. Τα εμπορεύματα που εισήχθησαν στις Κάτω Χώρες αντιπροσώπευαν μόνο 5 εκατομμύρια DΜ σ' αυτό το σύνολο των 45 εκατομμυρίων DΜ.
26. Η κυβέρνηση των Κάτω Χωρών δεν αμφισβήτησε σοβαρά την αποτελεσματικότητα της ρυθμίσεως του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου από την ΟΔΓ ούτε το επιχείρημα σύμφωνα με το οποίο από τη ρύθμιση αυτή προκύπτει στην πράξη ότι δεν είναι δυνατό να προκληθούν δυσχέρειες παρά μόνο σε μεμονωμένες περιπτώσεις και μόνο για ορισμένες κατηγορίες εμπορευμάτων ή ορισμένους ειδικούς οικονομικούς τομείς. Επισημαίνει πάντως ότι πριν από την υιοθέτηση της κοινής πολιτικής της Βenelux επιχείρησε να οργανώσει ένα σύστημα στο οποίο ο Υπουργός των Οικονομικών ήταν εξουσιοδοτημένος να επιβάλλει τους δασμούς του κοινού δασμολογίου επί των εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ που είχαν εισαχθεί στις Κάτω Χώρες από την ΟΔΓ και μπορούσαν να προκαλέσουν ουσιώδεις δυσχέρειες σε ορισμένους τομείς της βιομηχανίας. Η πολιτική αυτή προϋπέθετε τον εκ των προτέρων καθορισμό των κατηγοριών εμπορευμάτων που μπορούσαν να προκαλέσουν δυσχέρειες. Στην πράξη, λόγω του πολύ μεγάλου αριθμού κατατάξεων του κοινού δασμολογίου, της διαρκούς εξελίξεως της οικονομικής καταστάσεως και της ανάγκης να ληφθούν σφαιρικώς υπόψη οι βιομηχανίες της Βenelux, δεν κατέστη δυνατή από διοικητικής απόψεως η εφαρμογή της πολιτικής αυτής. Η μόνη άλλη αποτελεσματική λύση ήταν η πλήρης απαγόρευση που εφαρμόζουν σήμερα οι Κάτω Χώρες.
27. Είναι δύσκολο να γίνει δεκτή η άποψη ότι οι Κάτω Χώρες δεν μπορούν αποτελεσματικά να καθορίσουν εκ των προτέρων και να παρακολουθούν εκ του σύνεγγυς τις κατηγορίες των εμπορευμάτων και των βιομηχανικών τομέων για τους οποίους μπορεί να υπάρξει κίνδυνος δυσχερειών. Πρέπει να υποτεθεί ότι οφείλουν να προβαίνουν σε τέτοιου είδους πράξεις για να επιβάλουν ή να διατηρήσουν ποσοστώσεις επί ορισμένων εμπορευμάτων που εισάγονται απευθείας από τη ΛΔΓ στις χώρες της Βenelux βάσει του κανονισμού 3420/83. Επιπλέον, παρά την ύπαρξη του κοινού κανόνα συμπεριφοράς που υιοθέτησε η Βenelux το 1975, ο οποίος θα μπορούσε να θεωρηθεί ικανός να καταστήσει περιττά τέτοιου είδους μέτρα, πρέπει κατ' ανάγκη να γίνει επίσης δεκτό ότι οι δημόσιες αρχές των Κάτω Χωρών θεωρούν ότι είναι κάλλιστα δυνατή η επιτήρηση ορισμένων νευραλγικών τομέων, ώστε να μπορεί να ζητηθεί από την ΟΔΓ να απαγορεύσει για έξι μήνες τις επανεξαγωγές εμπορευμάτων με τα οποία μπορεί να καταστρατηγηθεί η εφαρμογή των κοινοτικών ποσοστώσεων ή τα οποία μπορεί να προκαλέσουν δυσχέρειες σε άλλους τομείς.
28. Ενόψει των μέτρων που ήδη έλαβε η ΟΔΓ και της δυνατότητας των ολλανδικών αρχών να λάβουν άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η πλήρης απαγόρευση κάθε εισαγωγής από την ΟΔΓ εμπορευμάτων καταγωγής ΛΔΓ πρέπει να θεωρηθεί υπερβολική και αντίθετη προς την αρχή της αναλογικότητας. Ας προστεθεί ότι, στο μέτρο που η κυβέρνηση των Κάτω Χωρών δεν προσπάθησε να υποστηρίξει ότι, από τη φύση της, η κατηγορία των εμπορευμάτων που αφορά η προκειμένη υπόθεση δημιουργούσε προβλήματα σε οποιοδήποτε τομέα της βιομηχανίας των Κάτω Χωρών ή της Βenelux, φαίνεται ότι η απαγόρευση εισαγωγής των εμπορευμάτων αυτών δεν μπορούσε ούτε να αποτελέσει κατάλληλο μέτρο κατά την έννοια της παραγράφου 3 του πρωτοκόλλου.
29. Τέλος, θα αναφέρω ένα πρόβλημα επί του οποίου δεν είναι απολύτως απαραίτητο να αποφανθεί το Δικαστήριο στην προκειμένη περίπτωση, δηλαδή το πρόβλημα του κατά πόσον τα κράτη μέλη που επιθυμούν να ασκήσουν τις εξουσίες που τους παρέχει η παράγραφος 3 του πρωτοκόλλου οφείλουν, όπως υποστήριξε η Επιτροπή στις γραπτές παρατηρήσεις της και κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ή όχι να συμβουλεύονται την Επιτροπή και να συνεργάζονται μαζί της για τον καθορισμό των λιγότερο επιζήμιων μέτρων για τη λειτουργία της κοινής αγοράς. Η αντίληψη αυτή συνδέεται με την άποψη, την οποία επίσης εξέφρασε η Επιτροπή, ότι η παράγραφος 3 αποτελεί παρέκκλιση από τους κανόνες της κοινής αγοράς και οφείλει επομένως, προφανώς κατ' αναλογία προς το άρθρο 115, να εφαρμόζεται και να ερμηνεύεται συσταλτικά. Η Επιτροπή δεν υποστήριξε, εντούτοις, ότι το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος δεν την συμβουλεύτηκε ή δεν συνεργάστηκε μαζί της, καθιστά παράνομα τα μέτρα που έλαβε το κράτος αυτό.
30. Δεν μπορώ να δεχθώ την απόψη ότι η παράγραφος 3 μπορεί να θεμελιώσει οποιαδήποτε νομική υποχρέωση των κρατών μελών να συμβουλεύονται την Επιτροπή ή να συνεργάζονται μαζί της. Σε αντίθεση προς την παράγραφο 2, η παράγραφος 3 είναι διατυπωμένη κατά τρόπο που δεν επιβάλλει ούτε την ενημέρωση της Επιτροπής. Επιπλέον, όπως ανέφερα προηγουμένως, δεν νομίζω ότι η ίδια η παράγραφος 3 αποτελεί παρέκκλιση από τους κανόνες της κοινής αγοράς, έστω και αν αυτό δεν σημαίνει ότι οι εξουσίες που παρέχει στα κράτη μέλη είναι απεριόριστες.
31. Εντούτοις, έστω και ελλείψει οποιασδήποτε νομικής υποχρεώσεως, είναι νομίζω ευκτέο να συμβουλεύονται τουλάχιστον τα κράτη μέλη την Επιτροπή, ώστε να βεβαιώνονται ότι οι εξουσίες που τους παρέχει η παράγραφος 3 ασκούνται κατά τρόπο αποτελεσματικό και συγχρόνως νόμιμο. Η Επιτροπή και η ΟΔΓ ανέφεραν στις παρατηρήσεις τους ότι στην πράξη υφίσταται στενή συνεργασία μεταξύ τους σχετικά με τη λειτουργία του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου και τη λήψη των προληπτικών μέτρων που αναφέρονται στην παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου, συνεργασία που υπερβαίνει κατά πολύ την τυπική απαίτηση ενημερώσεως που προβλέπεται στην προαναφερθείσα παράγραφο 2. Δεδομένης της υπάρξεως αυτής της συνεργασίας, θα ήταν επωφελές για τα κράτη μέλη να συμβουλεύονται την Επιτροπή πριν λάβουν μέτρα διασφαλίσεως κατ' εφαρμογή της παραγράφου 3 για να καθορίζουν αποτελεσματικά το στόχο των μέτρων αυτών, έτσι ώστε να αποφευχθεί ιδίως η λήψη μέτρων που επιδιώκουν τον ίδιο σκοπό με άλλα μέτρα που έχει ήδη λάβει η ΟΔΓ? αυτή η λύση θα συνέβαλε επίσης στο να εξασφαλισθεί η κατά θεμιτό τρόπο άσκηση των εξουσιών των κρατών μελών, δηλαδή στο να αποφευχθεί να υπερβαίνουν τα λαμβανόμενα μέτρα ό,τι είναι κατάλληλο κατά την έννοια της παραγράφου 3 του πρωτοκόλλου.
32. Προτείνω επομένως να δώσει το Δικαστήριο την ακόλουθη απάντηση στο ερώτημα που του υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο:
"Η παράγραφος 3 του πρωτοκόλλου περί του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου και των συναφών προβλημάτων πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν συμβιβάζεται με αυτή ένας κανόνας συμπεριφοράς που υιοθέτησε ένα κράτος μέλος ή μια ομάδα κρατών μελών και ο οποίος, δυνάμει διατάξεων που απαγορεύουν την εισαγωγή από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εμπορευμάτων καταγωγής Λαϊκής Δημοκρατίας της Γερμανίας χωρίς άδεια, καταλήγει στην πράξη σε άρνηση χορηγήσεως κάθε άδειας, εκτός αν πρόκειται για εμπορεύματα μικρής αξίας και μη εμπορικού χαρακτήρα, όταν, ενόψει της συγκεκριμένης εφαρμογής του συστήματος του εσωτερικού γερμανικού εμπορίου και ιδίως των μέτρων διασφαλίσεως που έλαβε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας βάσει της παραγράφου 2 του πρωτοκόλλου, το εν λόγω κράτος μέλος ή η ομάδα κρατών μελών δεν αποδεικνύει ότι αυτός ο κανόνας συμπεριφοράς ήταν απαραίτητος για την πρόληψη των δυσχερειών κατά την έννοια της παραγράφου 3."
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.