61993C0481
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
ANTONIO LA PERGOLA
presentate il 27 giugno 1995 (
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)
A — Introduzione
1.
I quesiti posti dal giudice a quo sono diretti ad accertare se le norme comunitarie in materia di assicurazione per invalidità, evocate nell'ordinanza di rinvio, ed il principio generale di libera circolazione dei lavoratori, con il quale tali norme si ricollegano, precludano che al ricorrente nel giudizio principale siano opponibili, per negargli prestazioni assistenziali alle quali egli potrebbe altrimenti aver diritto, le cosiddette disposizioni selettive del rischio, dettate dalla legge nazionale regolatrice del caso di specie.
2.
Il caso da cui derivano le questioni all'esame della Corte è qui di seguito sommariamente descritto.
Il signor Moscato, cittadino italiano residente in Belgio, ha prestato la sua attività lavorativa dal 10 marzo 1981 al 28 febbraio 1985 presso la società Sphinx NV a Maastricht, in Olanda, come lavoratore frontaliero. Successivamente, venuto a cessare il suo contratto di lavoro per via della riorganizzazione dell'impresa, egli ha beneficiato di prestazioni di disoccupazione a carico della competente istituzione belga, in quanto ex lavoratore frontaliero, dal 28 febbraio 1985 al 13 novembre 1987.
A partire dal 13 novembre 1987 egli ha lavorato presso la fabbrica di Chesswick a Roermond, in Olanda. Il 9 febbraio 1988 ha cessato di lavorare a causa di disturbi psichici.
Con lettera del 12 maggio 1989 la convenuta comunicava al ricorrente la sua decisione di non accordargli l'indennità d'incapacità al lavoro da lui richiesta ai sensi deh Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (legge generale sull'inabilità al lavoro; in prosieguo: la «AAW») e ai sensi della Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (legge sull'assicurazione per l'inabilità al lavoro; in prosieguo: la «WAO»), per quanto concerne l'inabilità al lavoro a partire dal 9 febbraio 1988. Il provvedimento è stato adottato in base alla considerazione che lo stato di salute del ricorrente, il 13 novembre 1987, e cioè all'inizio dell'attività lavorativa, faceva manifestamente presumere l'inabilità al lavoro entro sei mesi da detta data. Il ricorrente ha, dal canto suo, proposto ricorso avverso tale provvedimento dinanzi all'Arrondissement-srechtbank di Amsterdam.
3.
La convenuta fonda il rifiuto di corrispondere al ricorrente le prestazioni per invalidità sull'art. 21, n. 1, initio, e lett. e), della AAW e l'art. 30, n. 1, initio, e lett. b), della WAO. Tali norme stabiliscono, per quel che qui importa, che l'associazione professionale competente per la liquidazione delle prestazioni è autorizzata a non tener conto dell'inabilità al lavoro subentrata entro sei mesi dal momento in cui l'assicurazione è iniziata, qualora lo stato di salute dell'interessato all'inizio dell'assicurazione faccia manifestamente presumere che l'inabilità al lavoro sopraggiunga entro sei mesi.
4.
Il giudice di rinvio ha ritenuto di dover deferire alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) a)
Se l'art. 13, n. 2, lett. a), del regolamento (CEE) n. 1408/71, tenuto conto anche della sentenza Rebmann, debba essere interpretato nel senso che il ricorrente, durante il periodo in cui ha ricevuto in Belgio un'indennità di disoccupazione, è rimasto soggetto alla legislazione olandese.
1) b)
Qualora la questione la) venga risolta affermativamente, se l'art. 39, n. 5, del regolamento (CEE) n. 1408/71 impedisca di ritenere, tenuto conto anche delle sentenze Noij e Daalmeijer, che il ricorrente sia rimasto soggetto alla legislazione olandese in materia di prestazioni di invalidità, in quanto, lavoratore frontaliero da lungo tempo disoccupato, egli riceveva una prestazione di disoccupazione dall'ente del suo paese di residenza.
2)
Se il disposto di cui all'art. 39, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1408/71, tenuto conto altresì del principio della libera circolazione dei lavoratori, che peraltro sta alla base del regolamento (CEE) n. 1408/71, osti a che al ricorrente venga opposta la “disposizione sulla selezione dei rischi” contenuta negli artt. 30, n. 1, lett. b), della WAO e 21, n. 1, lett. c), della AAW».
B — Analisi
5.
La soluzione che si ritiene di dover adottare con riguardo al quesito sopra indicato sub 2) costituisce il logico punto di partenza anche per l'esame delle rimanenti questioni prospettate nell'ordinanza di rinvio. Occorre, infatti, che tale quesito riceva risposta negativa, perché gli altri due possano, dal canto loro, acquistare rilevanza ai fini del presente giudizio: esso va, quindi, subito esaminato, modificando l'ordine in cui le questioni pregiudiziali sono state proposte alla Corte.
6.
Con il quesito sub 2) la Corte è chiamata a vedere se il diritto comunitario — e cioè il regolamento (CEE) 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, quale modificato e codificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983 (
1
) n. 2001 (in prosieguo: il «regolamento»), e lo stesso principio della libera circolazione dei lavoratori — precluda che le suddette «regole di selezione dei rischi», rispettivamente dettate dalla WAO e dall'AAW, siano applicate nei confronti del ricorrente, col risultato di negargli la prestazione di invalidità.
7.
Così posto il problema, comincio dal regolamento. Si tratta anzitutto di stabilire quali disposizioni di tale normativa risultino applicabili alla specie. La prima norma da considerare è quella contenuta nell'art. 39, n. 1, ai sensi del quale: «l'istituzione dello Stato membro, la cui legislazione era applicabile al momento in cui è sopravvenuta l'incapacità al lavoro seguita da invalidità, determina, secondo le disposizioni di tale legislazione, se l'interessato soddisfa alle condizioni richieste per aver diritto alle prestazioni, tenuto conto eventualmente di quanto disposto all'articolo 38». Tale ultima norma dispone poi — al n. 1, il solo che importi in questa sede — come segue: «L'istituzione competente di uno Stato membro, la cui legislazione subordina l'acquisizione, il mantenimento o il recupero del diritto alle prestazioni al compimento di periodi di assicurazione, tiene conto, nella misura necessaria, dei periodi di assicurazione compiuti unicamente sotto la legislazione di ogni altro Stato membro, come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione che essa applica».
8.
Dall'ordinanza di rinvio risulta che il giudice a quo riconduce il caso in esame sotto il disposto dell'art. 39, n. 1. L'assunto va tenuto fermo. Deve avvertirsi, tuttavia, che l'art. 39, n. 1, si applica alla specie insieme con la sopra ricordata previsione dell'art. 38, n. 1, che esso espressamente richiama. Combinando l'una con l'altra disposizione del regolamento, si giunge a riconoscere che il ricorrente ha diritto alla prestazione assistenziale rivendicata nel giudizio principale. Tale conclusione è giustificata dalle ragioni che passo ad esporre.
9.
L'art. 39, n. 1, ci dice che l'istituzione competente ad erogare la prestazione dedotta in controversia è quella prevista dalla legge nazionale applicabile all'interessato nel momento in cui è sopravvenuta l'incapacità al lavoro, seguita da invalidità. L'istituzione cui spetta tale competenza determina, in conformità della legislazione che essa deve applicare, se l'interessato soddisfi alle condizioni richieste per aver diritto alle prestazioni assistenziali. L'art. 39, n. 1, specifica, del resto, nel relativo ambito di applicazione, il principio della lex loci laboris, che l'art. 13, n. 2, del regolamento sancisce in via generale.
10.
L'incapacità al lavoro del ricorrente è sopravvenuta mentre egli prestava la propria attività lavorativa in Olanda. Il punto è assodato dallo stesso giudice a quo, il quale attesta che il signor Moscato «il 13 novembre 1987 non era, neanche in parte, inabile al lavoro ai sensi della AAW e della WAO». Il caso di specie deve dunque ritenersi regolato dalla legislazione olandese. La competente istituzione assistenziale è, di conseguenza, quella designata da tale legge nazionale.
Ora, a norma del regolamento, l'incapacità al lavoro non è altro che lo stato fisico in cui versa chi deve per ragioni di salute cessare, parzialmente o totalmente, l'attività lavorativa.
L'art. 39, n. 1, del regolamento si riferisce proprio al momento in cui insorge lo stato fisico d'incapacità, seguito, in quanto si protragga nel tempo, da invalidità, per determinare quale sia la legge nazionale applicabile e quale, in base ad essa, sia la competente istituzione assistenziale. L'assistenza è dovuta quando il lavoratore non può più svolgere la propria attività. Il titolo dell'invalidità, che rileva per la prestazione assistenziale, è dunque l'incapacità, che si manifesta con la cessazione dell'attività lavorativa. Il regolamento si riferisce infatti al momento in cui «è sopravvenuta l'incapacità al lavoro, seguita da invalidità»: il senso letterale e logico di tale disposizione è quello di configurare come rilevante ai fini assistenziali un'incapacità al lavoro che non può consistere in alcuno stato prodromico, ma deve essersi chiaramente e pienamente configurata. Quando si verifica lo stato di fatto previsto dal regolamento, il lavoratore è costretto a cessare la propria attività, perché lo stato fisico in cui versa non gli consente di continuarla. Non potrebbe essere altrimenti. Proprio questo è allora il momento nel quale l'interessato è incapace, ai sensi del regolamento, ed è pertanto il solo che va preso in considerazione per individuare sia la legge applicabile, sia l'istituzione chiamata ad erogare la prestazione assistenziale.
11.
Detto ciò, resta da vedere a quali condizioni l'ordinamento olandese subordini l'erogazione dell'assistenza richiesta dal ricorrente. Le norme sulla selezione del rischio, poste in tale ordinamento, autorizzano la competente istituzione previdenziale a non tener conto dell'invalidità che si è manifestata entro sei mesi dall'inizio dell'assicurazione. Tale disposizione, dice la convenuta, è diretta a prevenire frodi o abusi, che potrebbe commettere chi, versando in uno stato prodromico di invalidità, intraprende l'attività lavorativa in Olanda, per beneficiare poi delle prestazioni che gli sarebbero dovute in prosieguo, quando si manifesti la vera e propria incapacità al lavoro.
Quale che sia l'intento ispiratore della norma, il legislatore olandese non ha, nel dettarla, semplicemente adoperato una formula per definire l'invalidità risultante dall'incapacità al lavoro, ma ha anche previsto il compimento di un apposito periodo di assicurazione, prima che all'interessato sia dovuta la prestazione assistenziale. Se lo stato di incapacità sopraggiunge nella fase temporale presa in considerazione dalla legge, la prestazione è dovuta solo quando, a giudizio della competente istituzione, lo stato di salute dell'interessato all'inizio dell'attività lavorativa non consentiva di prevedere il verificarsi di una tale evenienza entro i successivi sei mesi. Altrimenti, all'istituzione competente è durante tale periodo riconosciuta la facoltà di non tener conto dell'invalidità. L'incapace al lavoro avrà comunque diritto alle prestazioni assistenziali che egli richiede dopo che sono trascorsi i sei mesi dall'inizio dell'assicurazione.
Questo è l'oggettivo disposto della norma. Il che significa che la legge nazionale applicabile al caso in esame cade, a sua volta, sotto le previsioni dell'art. 38, n. 1, del regolamento, espressamente dettato con riguardo al caso in cui il competente ordinamento nazionale subordina l'acquisto, il mantenimento od il recupero del diritto alle prestazioni al compimento, appunto, di un periodo di assicurazione.
12.
Ora, il n. 1 dell'art. 38 dispone che la competente istituzione previdenziale è tenuta a considerare i periodi di assicurazione compiuti sotto la legislazione di ogni altro Stato membro, diverso da quello di appartenenza della stessa istituzione, come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione applicabile. Questo è un fondamentale ed inderogabile criterio, che discende dalla necessità di garantire la libera circolazione del lavoratore in relazione alla sfera della sicurezza sociale.
Il legislatore comunitario totalizza, come suol dirsi, e cioè considera in via di principio come unico e continuo, il periodo di assicurazione compiuto dal lavoratore in più Stati membri. La regola di totalizzazione così configurata dall'ordinamento comunitario incide poi sulle disposizioni della legge nazionale, nel senso che la competente istituzione previdenziale è obbligata a tenere in conto, secondo le prescrizioni del regolamento, i periodi assicurativi compiuti dall'interessato in altri Stati membri, anche se il diritto interno non abbia così stabilito.
13.
Dopo le considerazioni fin qui svolte, conviene vedere più da vicino come la specie possa essere ricondotta alle previsioni della regola comunitaria che ho ora ricordato.
Dal punto di vista del diritto comunitario, è irrilevante, ai fini qui considerati, se la legge olandese subordini, oppur no, l'applicazione della norma sulla selezione del rischio alla circostanza che l'interessato abbia espressamente richiesto nei sei mesi dall'inizio dell'assicurazione la prestazione d'invalidità. Irrilevante, del pari, è che la disciplina nazionale riconosca all'istituzione previdenziale competenze discrezionali nell'applicazione delle norme in questione.
Quel che importa, invece, è il fatto che nel diritto interno da applicare risultino adottate disposizioni selettive del rischio, come lo sono quelle di cui si discute; disposizioni, beninteso, opponibili all'interessato, le quali sortirebbero l'effetto di spogliarlo del diritto alle prestazioni assistenziali, se una tale conseguenza non fosse preclusa dalla normativa comunitaria, alla cui osservanza la competente istituzione previdenziale è dunque tenuta.
14.
Per effetto della regola di cumulo dei periodi di assicurazione dettata all'art. 38, n. 1, del regolamento, la carriera assicurativa del ricorrente va considerata nella sua interezza, sommando i differenti periodi di attività lavorativa, nonché quelli ad essi assimilati, trascorsi sul territorio olandese o di altri Stati membri.
Ecco perché la regola sulla selezione dei rischi, dettata dal legislatore nazionale, non poteva essere opposta all'interessato per negargli la prestazione di invalidità. Infatti, ai sensi dell'art. 38, n. 1, l'inizio dell'attività lavorativa del ricorrente, da prendere in considerazione per il calcolo del periodo di sei mesi previsti dalla legislazione olandese, non decorre dal 13 novembre 1987, ma — senza soluzione di continuità — dal momento in cui egli risulta aver iniziato a prestare la propria attività lavorativa in altro Stato membro della Comunità, per poi continuarla, ai sensi delle disposizioni del regolamento, ancora in altri Stati membri, concludendola il 9 febbraio 1988 in Olanda, con l'insorgere dell'invalidità. Leggendo le disposizioni selettive del rischio come esige il regolamento comunitario, il dies a quo del periodo di assicurazione in esse previsto decorre sicuramente da un momento che deve essere comunque fatto risalire a più di sei mesi prima della cessazione dell'attività del ricorrente in Olanda.
15.
Le disposizioni delle leggi olandesi che qui rilevano non possono, dunque, operare nei confronti del ricorrente altrimenti che come completate dal precetto dell'art. 38. Il fatto, poi, che tali norme traggano origine dall'esigenza di tutelare il sistema previdenziale olandese nei confronti di possibili abusi o frodi, nulla toglie al carattere discriminatorio che esse rivestirebbero se fossero applicate differenziando il trattamento di chi è lavoratore migrante e di chi non lo è.
La sana gestione del sistema previdenziale è, certo, un giustificato interesse, che il legislatore nazionale può perseguire nella propria sfera: non al punto, però, di sacrificare i diritti garantiti al lavoratore dall'ordinamento comunitario in ragione della libertà di circolazione. Dovendo qui la legge nazionale adeguarsi alle esigenze della disciplina dettata dalla Comunità, è escluso che essa possa essere opposta al lavoratore abilitato a beneficiare di tale disciplina ai fini assistenziali.
16.
Il risultato al quale sono pervenuto non muta, anche se l'analisi del caso prospettato alla Corte è condotta, prescindendo dalle disposizioni del regolamento, esclusivamente in base ai principi stabiliti negli artt. 48 e 51 del Trattato. Tutte e due tali norme rivestono, infatti, diretta rilevanza per la soluzione della questione in esame. L'art. 48 concerne il principio fondamentale in materia di libera circolazione, secondo il quale il trattamento del lavoratore non può essere differenziato in funzione della nazionalità. Il principio, come esso è stato costantemente inteso dalla Corte (
2
), vieta che i lavoratori vadano soggetti a discriminazioni per aver svolto la propria attività in diversi Paesi della Comunità.
L'effettività del diritto alla libera circolazione è, inoltre, specificamente garantita, con riguardo al settore della sicurezza sociale, dall'art. 51 del Trattato, in cui è espressamente sancito il principio del cumulo per i periodi assicurativi maturati dal lavoratore in differenti Stati membri. Si tratta, dunque, dell'apposita garanzia che, abbiamo già visto, sovviene nella specie ai sensi del regolamento: è il Trattato a configurarla; il regolamento la recepisce, quindi, in attuazione di quel che dispone per la materia in discorso il fondamentale precetto dell'art. 51.
17.
Secondo la legislazione olandese, il ricorrente versa, per aver svolto il suo lavoro in più Stati membri, in una situazione meno vantaggiosa di quella riconosciuta al lavoratore il quale abbia anch'esso svolto varia attività, sempre all'interno, tuttavia, dei Paesi Bassi.
Come ha ammesso anche la convenuta, se il ricorrente avesse esercitato il proprio lavoro soltanto in Olanda, pur spostandosi da una località all'altra, la norma sulla selezione dei rischi non avrebbe potuto essergli applicata con gli sfavorevoli effetti dedotti in giudizio.
Il trattamento discriminatorio è dunque determinato dal fatto stesso di aver svolto attività lavorativa in differenti Stati membri. Chi si trasferisce in Olanda per prestare ivi la propria attività deve, in pratica, iniziare ex novo la carriera assicurativa. La disciplina olandese si disinteressa, infatti, dei trascorsi lavorativi e assicurativi del migrante, che non vengono presi in considerazione dalle norme sulla selezione dei rischi.
Queste ultime norme, così come esse sono concepite e applicate, interferiscono, quindi, nella libera circolazione dei lavoratori. Coloro che intendono svolgere la propria attività in Olanda — specialmente coloro che, avanti negli anni, sono presumibilmente più esposti al rischio delle malattie — corrono l'alea di perdere il diritto alla prestazione di invalidità, lunga per quanto possa essere la loro carriera lavorativa. I lavoratori di altri paesi della Comunità sono, così, disincentivati dal trasferirsi e svolgere il proprio lavoro in quel Paese. Per quel che concerne il presente giudizio, la legge nazionale non può offendere il generale principio di libera circolazione, né gli specifici criteri posti nel Trattato con riguardo al computo del periodo di assicurazione del lavoratore migrante.
L'applicabilità delle disposizioni selettive del rischio al ricorrente trova, così, un limite invalicabile, che qui vediamo scaturire immediatamente dal Trattato. Il diritto del migrante alla totalizzazione del periodo di assicurazione è garantito nell'art. 51 come naturale corollario della libera circolazione: è un diritto comunitario — radicato nel Trattato, prima ancora che nel regolamento — la cui fruizione non può essere intaccata dalle disposizioni selettive del rischio, con gli effetti ad esse attribuite dal legislatore olandese. Risulta dunque confermato che il solo corretto modo di intendere tali disposizioni è quello di leggerle come compatibili con il Trattato, allo stesso modo che con il regolamento, desumendo i criteri normativi che servono ad applicarle nei confronti del migrante dall'una e dall'altra delle suddette fonti del diritto comunitario. Tale lettura adeguatrice consente invero di evitare, per quanto possibile, che l'interpretazione delle regole olandesi di selezione del rischio «sia atta» — come la Corte ha detto in altra occasione, con la sentenza Van Munster (
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) — «a dissuadere il lavoratore migrante dall'esercizio effettivo del suo diritto alla libera circolazione». È un canone ermeneutico che s'impone nel nostro caso, con la seguente, ulteriore avvertenza: i principi e precetti del diritto comunitario evocati dal giudice a quo operano, come si è detto, sul disposto e sugli effetti della legge nazionale in materia di selezione del rischio, non soltanto perché la libera circolazione dei lavoratori non sia disincentivata, ma anche per impedire concretamente che norme interne del genere, travalicando l'ambito della loro giustificata applicazione, disconoscano il diritto alle prestazioni assistenziali di cui il migrante è abilitato a fruire.
Quesiti la) e lb)
18.
Le due domande residue sono in sostanza volte ad appurare, nel caso in cui non si applichi la regola risultante dal combinato disposto degli artt. 39, n. 1, e 38, n. 1, del regolamento, o, più in generale, le norme di cui agli artt. 48 e 51 del Trattato, se nel periodo di inattività trascorso in Belgio era applicabile al ricorrente la legislazione olandese. Ciò al fine di poter considerare l'attività lavorativa del ricorrente in Olanda come iniziata ad una data anteriore e di fatto sormontare l'ostacolo costituito dal limite di sei mesi che prevedono le norme sulla selezione dei rischi contenute nella AAW e nella WAO. La soluzione già data al quesito sub 2) priva tuttavia di rilevanza questi altri due.
Conclusioni
In considerazione di quanto sopra esposto propongo quindi alla Corte di rispondere nel seguente modo ai quesiti posti dall'Arrondissementsrechtbank di Amsterdam:
«Il diritto comunitario, sia sulla base dell'art. 39, n. 1, del regolamento (CEE) 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, quale modificato e codificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001, sia sulla base degli artt. 48-51 del Trattato, osta a che al ricorrente venga opposta una “disposizione sulla selezione dei rischi” contenuta negli artt. 30, n. 1, lett. b), della Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering e 21, n. 1, lett. c), dell'Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, al fine di rifiutargli le prestazioni di invalidità cui egli avrebbe altrimenti diritto.
Inoltre, le norme della legislazione previdenziale olandese che prevedono una “disposizione sulla selezione dei rischi” vanno comunque lette alla luce dei principi e precetti degli artt. 48-51 del Trattato in modo che il lavoratore migrante non sia penalizzato nell'applicazione di tali disposizioni, né dissuaso dall'esercizio effettivo del suo diritto alla libera circolazione».
(
*1
)	Lingua originale: l'italiano.
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1
)	Pubblicato in GU L 230 dcl 22 agosto 1983, pag. 6.
(
2
)	Vedasi, ex mukis, sentenza 12 febbraio 1974, causa 152/73, Sotgiu (Race. pag. 153); sentenza 8 maggio 1990, causa C-175/88, Biehl (Race. pag. I-1779).
(
3
)	Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-165/91, Van Munster (Race. pag. I-4661).