61997CC0002_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Die Fragen nach der Auslegung bestimmter Vorschriften der Richtlinie 89/655/EWG des Rates vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer bei der Arbeit (Zweite Einzelrichtlinie im Sinne des Artikels 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG) (1) und der Richtlinie 90/394/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über den Schutz der Arbeitnehmer gegen Gefährdung durch Karzinogene bei der Arbeit (Sechste Einzelrichtlinie im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG) (2), die uns das Tribunale Genua vorlegt, sollen es diesem Gericht ermöglichen, einen Rechtsstreit zwischen der Società italiana petroli SpA (im folgenden: Italiana petroli), einem Hersteller von Treibstoffen für Kraftfahrzeuge, und einem ihrer Kunden, der Borsana Srl, einem Treibstoffhändler, zu entscheiden.
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Zwischen Italiana petroli und Borsana bestehen Verträge über die Lieferung von Treibstoff für Kraftfahrzeuge und die unentgeltliche Überlassung der für den Weiterverkauf des Treibstoffs nötigen Anlagen und Einrichtungen.
3 Borsana forderte Italiana petroli schriftlich unter Berufung auf die Bestimmungen des Decreto legislativo Nr. 626/94 und die Richtlinien 89/655 und 90/394 auf, ihr
- im Rahmen des Liefervertrags Treibstoffe mit einem möglichst niedrigen Benzolgehalt und
- im Rahmen der Leihverträge Vorrichtungen zum Auffangen der Gase und Dämpfe bei der Abgabe des Treibstoffes zum Schutz der Gesundheit ihrer Beschäftigten
zur Verfügung zu stellen.
4 Italiana petroli bestritt, hierzu verpflichtet zu sein. Zur Bestätigung ihres Standpunkts erhob sie Feststellungsklage beim Tribunale Genua. Dieses hielt eine Auslegung des Artikels 4 der Richtlinie 89/655 und der Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie 90/394 für entscheidungserheblich und ersuchte dazu den Gerichtshof um Vorabentscheidung über drei Fragen.
Die Frage nach der vorherigen Gefahrenbewertung (erste Frage)
5 Die erste Frage ist nur verständlich, wenn man zuvor die Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie 90/394 und deren Aufbau betrachtet.
6 An dieser Stelle genügt der Hinweis, daß diese Frage kurz gesagt darauf gerichtet ist, ob die Arbeitgeber (Tankstellenbetreiber) von sich aus konkrete Maßnahmen zum Schutz ihrer Beschäftigten gegen die Gefährdung durch den Benzolgehalt von Treibstoff ergreifen müssen oder ob diese Verpflichtung nur besteht, wenn eine Bewertung der Gefahren, denen diese Arbeitnehmer ausgesetzt sind, vorliegt.
7 Die maßgeblichen Vorschriften der Richtlinie lauten folgendermassen:
Artikel 3
"Anwendungsbereich - Ermittlung und Bewertung der Gefahren
(1) Diese Richtlinie gilt für Tätigkeiten, bei denen Arbeitnehmer aufgrund ihrer Arbeit Karzinogenen ausgesetzt sind oder sein können.
(2) Für jede Tätigkeit, bei der eine Exposition gegenüber Karzinogenen auftreten kann, müssen die Art, das Ausmaß und die Dauer der Exposition der Arbeitnehmer ermittelt werden, damit alle Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer bewertet und entsprechende Maßnahmen festgelegt werden können.
Diese Bewertung muß in regelmässigen Abständen und auf jeden Fall bei jeder Änderung der Bedingungen, die sich auf die Exposition der Arbeitnehmer gegenüber Karzinogenen auswirken können, erneut vorgenommen werden.
Der Arbeitgeber muß den zuständigen Behörden auf Aufforderung die dieser Bewertung zugrunde liegenden Kriterien mitteilen.
..."
Artikel 4
"Verringerung und Ersatz
(1) Der Arbeitgeber verringert die Verwendung eines Karzinogens am Arbeitsplatz, insbesondere indem er es, soweit dies technische möglich ist, durch Stoffe, Zubereitungen oder Verfahren ersetzt, die bei ihrer Verwendung bzw. Anwendung nicht oder weniger gefährlich für die Gesundheit und gegebenenfalls für die Sicherheit der Arbeitnehmer sind.
(2) Der Arbeitgeber teilt der zuständigen Behörde auf Anforderung das Ergebnis seiner Untersuchungen mit."
Artikel 5
"Maßnahmen zur Vermeidung oder Verringerung einer Exposition
(1) Ergibt sich aus den Ergebnissen der in Artikel 3 Absatz 2 vorgesehenen Bewertung ein Risiko für die Sicherheit oder die Gesundheit der Arbeitnehmer, so muß die Exposition der Arbeitnehmer vermieden werden.
(2) Ist die Substitution des Karzinogens durch Stoffe, Zubereitungen oder Verfahren, die bei ihrer Verwendung bzw. Anwendung nicht oder weniger gefährlich für die Sicherheit und Gesundheit sind, technisch nicht möglich, so sorgt der Arbeitgeber dafür, daß die Herstellung und die Verwendung des Karzinogens, soweit technisch möglich, in einem geschlossenen System stattfinden.
(3) Ist die Anwendung eines geschlossenen Systems technisch nicht möglich, so sorgt der Arbeitgeber dafür, daß die Exposition der Arbeitnehmer auf das geringste technisch mögliche Niveau gesenkt wird.
..."
8 Es ist meines Erachtens klar, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber, um die Gesundheit der Arbeitnehmer nicht durch die Exposition gegenüber Karzinogenen zu gefährden, Maßnahmen auf zwei Ebenen vorgesehen hat. Logischerweise wollte er zunächst die Verwendung karzinogener Produkte soweit wie möglich vermeiden, vor allem, wenn dem Rückgriff auf andere, ungefährliche Produkte kein unüberwindbares Hindernis entgegensteht.
9 Dies ist der Zweck des Artikels 4, wobei die Verringerung oder, wenn möglich, die Substitution, offenkundig zwingend ist. Es kommt nicht auf das Ausmaß der Exposition der Arbeitnehmer und die damit verbundene Gefährdung an. Ein Karzinogen darf nicht verwendet werden, wenn sich dies vermeiden lässt. Es handelt sich hier um eine radikale, aber, da es um gefährliche, weil karzinogene Stoffe geht, vollkommen verständliche und vernünftige Lösung. Wer stimmte nicht zu, daß die beste Vorsorge darin besteht, eine Gefahr ganz auszuschließen?
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Leider ist diese Lösung nicht immer oder doch nur teilweise in dem Sinne durchführbar, daß das karzinogene Produkt lediglich weniger verwendet wird. In diesem Fall müssen Maßnahmen auf der zweiten Ebene, der der Exposition der Arbeitnehmer gegenüber schädlichen Produkten, die nicht vermeidbar sind, getroffen werden. Dies hat der Gemeinschaftsgesetzgeber getan, indem er in Artikel 5 der Richtlinie eine Reihe von Verpflichtungen aufgeführt hat. Es kann jedoch auf dieser Ebene nicht mehr darum gehen, das Problem durch ein Verbot der Verwendung des karzinogenen Produkts zu beseitigen, da sich dies bereits als unmöglich erwiesen hat, sondern darum, die mit einem solchen Produkt zwangsläufig verbundene Gefahr auf ein Minimum zu verringern, indem man sie, wenn möglich, ausschließt oder jedenfalls neutralisiert.
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Dazu ist diese Gefahr zunächst zu bewerten, denn es ist kaum vorstellbar, wie man der Gefahr einer Exposition wirksam begegnen könnte, ohne sich vorher ein konkretes Bild davon gemacht zu haben. Die Wahl und die Geeignetheit der Schutzmaßnahmen hängen ganz davon ab, welcher Art von Gefahr die Arbeitnehmer eines Betriebes ausgesetzt sind und in welcher Form diese Gefahr dort auftritt. Diese Form kann zudem innerhalb desselben Betriebes von einem Arbeitsplatz zum nächsten sehr unterschiedlich sein, so daß, um den bestmöglichen Schutz zu erreichen, die Gefahr tatsächlich für jeden einzelnen Arbeitsplatz ermittelt werden muß.
12 Gerade deshalb hat der Gemeinschaftsgesetzgeber bei den Maßnahmen zur Vermeidung oder Verringerung der Exposition in Artikel 5 der Richtlinie genau vorgeschrieben, daß diese in der von ihm festgelegten Reihenfolge ergriffen werden müssen, "wenn sich aus den Ergebnissen der in Artikel 3 Absatz 2 vorgesehenen Bewertung ein Risiko für die Sicherheit oder die Gesundheit der Arbeitnehmer [ergibt]"; nach der letztgenannten Vorschrift sind, wie bereits ausgeführt, "die Art, das Ausmaß und die Dauer der Exposition der Arbeitnehmer" zu ermitteln.
13 Wir haben es hier also mit einer Maßnahme des Gemeinschaftsgesetzgebers zu tun, die auf das Ziel des Schutzes der Gesundheit der Arbeitnehmer abgestimmt ist. Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, soll die Richtlinie dem Arbeitgeber eine logisch geordnete Folge von Verpflichtungen auferlegen, die sich folgendermassen zusammenfassen lässt:
- Beseitigung oder Substitution des Karzinogens aus dem Produktionsprozeß, soweit technisch möglich,
- Verringerung der Verwendung des Karzinogens in dem Prozeß auf ein Minimum, soweit technisch möglich,
- Bewertung des Risikos der Exposition der Arbeitnehmer gegenüber dem Karzinogen,
- Ergreifen von Maßnahmen zur Verringerung der Exposition der Arbeitnehmer auf das technisch mögliche Minimum.
14 Diese der Richtlinie zugrunde liegende Logik findet sich indessen im Decreto legislativo Nr. 626/94, das die Richtlinie in italienisches Recht umsetzt, so nicht wieder. Dies hat dazu geführt, daß die Italiana petroli ihre vertraglichen Verpflichtungen bestritten und sich der nationale Richter zu der ersten Vorlagefrage veranlasst gesehen hat. Die einschlägigen Vorschriften des Decreto legislativo, die Artikel 62 und 63, lauten nämlich wie folgt:
Artikel 62
"Ersatz und Verringerung
1. Der Arbeitgeber vermeidet oder verringert die Verwendung eines Karzinogens am Arbeitsplatz, insbesondere indem er es, soweit dies technisch möglich ist, durch Stoffe, Zubereitungen oder Verfahren ersetzt, die bei ihrer Verwendung nicht oder weniger schädlich für die Gesundheit und gegebenenfalls für die Sicherheit der Arbeitnehmer sind.
2. Ist die Substitution des Karzinogens technisch nicht möglich, so sorgt der Arbeitgeber dafür, daß die Herstellung und die Verwendung des Karzinogens, soweit technisch möglich, in einem geschlossenen System stattfinden.
3. Ist die Anwendung eines geschlossenen Systems technisch nicht möglich, so sorgt der Arbeitgeber dafür, daß die Exposition der Arbeitnehmer auf das geringste technisch mögliche Niveau gesenkt wird."
Artikel 63
"Bewertung der Gefahr
1. Vorbehaltlich des Artikels 62 nimmt der Arbeitgeber eine Bewertung der Exposition gegenüber Karzinogenen vor, deren Ergebnisse in dem in Artikel 4 Absatz 2 genannten Dokument festgehalten werden.
2. Die Bewertung berücksichtigt insbesondere die Merkmale, Dauer und Häufigkeit der Arbeiten sowie die Mengen und Konzentration der hergestellten oder verwendeten Karzinogene und deren Eignung, durch verschiedene Arten der Absorption in den Organismus einzudringen, wobei auch zu berücksichtigen ist, in welchem Aggregatzustand sie sich befinden und, wenn dieser fest ist, ob sie eine kompakte Masse bilden oder flockig oder pulvrig sind und ob sie sich in einer ihren Austritt beschränkenden oder verhindernden festen Matrix befinden oder nicht.
3. Der Arbeitgeber trifft aufgrund der Ergebnisse der Bewertung nach Absatz 1 die im vorliegenden Titel genannten Verhütungs- und Schutzmaßnahmen und passt sie den Besonderheiten der Arbeitssituationen an."
15 Der italienische Gesetzgeber hat ersichtlich die Formulierung der Gemeinschaftsvorschriften übernommen, hat die Bestimmungen aber etwas anders gegliedert. Auch wenn Artikel 62 Absatz 1 des Decreto legislativo wie Artikel 4 der Richtlinie der Beseitigung des Karzinogens oder, wenn dies nicht möglich ist, der Verringerung seiner Verwendung absoluten Vorrang einräumt, scheint der Arbeitgeber nach den Absätzen 2 und 3 doch verpflichtet zu sein, Maßnahmen zur Begrenzung der Exposition der Arbeitnehmer auf das technisch mögliche Minimum zu ergreifen, noch ehe eine Bewertung der Gefahren stattgefunden hat, denen die Arbeitnehmer ausgesetzt sind, und unabhängig vom Ergebnis dieser Bewertung.
16 Aufgrund dessen möchte das nationale Gericht im wesentlichen wissen,
- ob die Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie 90/394 dahin auszulegen sind, daß die Verpflichtung, Maßnahmen zur Verringerung oder Ersetzung der Verwendung des Karzinogens zu ergreifen, und die Durchführung von Maßnahmen, um die Exposition der Arbeitnehmer gegenüber diesem Karzinogen zu vermeiden oder zu verringern, vom Ergebnis der Gefahrenbewertung nach Artikel 3 der Richtlinie abhängen,
- und, wenn ja, ob eine Regelung, die den Arbeitgeber unabhängig von der konkreten Gefahrenbewertung und den Untersuchungen nach Artikel 3 der Richtlinie dazu verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, um das Karzinogen zu verringern oder zu ersetzen und/oder die Exposition der Arbeitnehmer soweit wie möglich zu verringern, und die bei einem Verstoß gegen diese Pflichten schwere Strafen bis hin zu Freiheitsstrafen vorsieht, gegen die Richtlinie verstösst.
Vorbemerkungen
17 Dazu möchte ich zwei Vorbemerkungen machen.
18 Erstens möchte ich darauf hinweisen, daß wir uns in der heiklen Lage befinden, uns zu Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie äussern zu müssen, ohne daß der betroffene Mitgliedstaat vor dem Gerichtshof Stellung dazu genommen hat, wie die umstrittenen nationalen Rechtsvorschriften auszulegen sind.
19 Entspricht die Auslegung der Artikel 62 und 63, die das italienische Gericht vorgenommen hat und die es zur Vorlage der Fragen veranlasst hat, wirklich dem Willen des italienischen Gesetzgebers? Wollte dieser tatsächlich bestimmte Maßnahmen zur Verringerung der Exposition auch dann vorschreiben, wenn keine Untersuchung zur genauen Feststellung der Gefahren vorliegt, denen die Arbeitnehmer tatsächlich ausgesetzt sind? Oder sollten die Artikel 62 und 63 nur so gegliedert werden, daß die vom Arbeitgeber zu ergreifenden Maßnahmen zur Verringerung der Gefahren in der einen und die Bestimmungen über die Gefahrenbewertung in der anderen Vorschrift zusammengefasst werden, ohne die Absicht, von den Vorschriften der Richtlinie abzuweichen? Könnte Artikel 63 Absatz 3 nicht dahin ausgelegt werden, daß der Arbeitgeber verpflichtet ist, in jedem Fall eine Gefahrenbewertung vorzunehmen?
20 Das Vorlageverfahren gestattet uns nicht, unsere Auslegung des nationalen Rechts an die Stelle derjenigen des nationalen Gerichts zu setzen. Es muß aber ganz klar sein, daß es nicht als Stellungnahme des Gerichtshofes zu einer Auslegung angesehen werden kann, die sich seiner Zuständigkeit entzieht, wenn wir bei unserer Begründung von der Darstellung der Erfordernisse des nationalen Rechts durch das vorlegende Gericht ausgehen.
21 Zweitens ist hervorzuheben, daß nach Erlaß des Vorlagebeschlusses die Richtlinie 97/42/EG des Rates vom 27. Juni 1997 zur ersten Änderung der Richtlinie 90/394(3) ergangen ist. Diese Richtlinie weist zwei Aspekte auf, die für die Frage, mit der wir uns befassen, von Interesse sind. Zum einen bestimmt sie die Grenzwerte für die Benzolexposition, die im Anhang III der Richtlinie 90/394 in ihrer ursprünglichen Fassung noch nicht festgesetzt worden waren. Zum anderen hat sie einen neuen Artikel 5 Absatz 4 eingeführt, wonach "[d]ie in Anhang III aufgeführten Grenzwerte für Karzinogene ..." nicht überschritten werden dürfen.
22 Diese Änderung des Artikels 5 zeigt an, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber erkannt hat, daß die Rolle des Grenzwerts in der ursprünglichen Fassung der Richtlinie nicht deutlich genug zum Ausdruck gekommen ist. Der Begriff des Grenzwerts kam nur in Artikel 16 vor, der bestimmt:
"(1) Der Rat legt nach dem Verfahren des Artikels 118a EG-Vertrag für alle Karzinogene, bei denen dies möglich ist, durch Richtlinien Grenzwerte fest ...; er stützt sich auf die verfügbaren Informationen, einschließlich wissenschaftlicher und technischer Daten.
(2) Die Grenzwerte und die anderen damit unmittelbar zusammenhängenden Bestimmungen sind in Anhang III angegeben."
Dieser Anhang bestand indessen nur aus der Angabe "z. E.".
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Inzwischen sind in Anhang III die Grenzwerte berufsbedingter Exposition auf 1 ppm (Volumenteile pro Million in Luft) festgelegt. Vom 27. Juni 2000, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Richtlinie, bis zum 27. Juni 2003 wird als Übergangsmaßnahme ein Grenzwert von 3 ppm zugelassen.
24 Hat aber nun die Klarstellung in Artikel 5 Absatz 4, daß "[d]ie in Anhang III aufgeführten Grenzwerte für Karzinogene ... nicht überschritten werden" dürfen, die Bedeutung, daß dies künftig das einzige Kriterium ist, das die Arbeitgeber zugrunde legen müssen? Hätte, mit anderen Worten, der entsprechende Einwand der Italiana petroli, daß für die Arbeitgeber nur eine ungenaue und unbestimmte Verpflichtung bestehe, nämlich dafür Sorge zu tragen, "daß die Exposition der Arbeitnehmer auf das geringste technisch mögliche Niveau verringert wird", keine Bedeutung mehr, sobald Italien die Änderung der Richtlinie in nationales Recht umgesetzt hat?
25 Da die zitierte Stelle in Artikel 5 Absatz 3 bestehen geblieben ist, bleibt die Rechtslage leider zweideutig. Die mündliche Verhandlung hat uns insofern keine Klarheit gebracht.
26 Unter diesen Umständen müssen wir davon ausgehen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber zwei Verfahren gleichzeitig durchsetzen wollte, die im übrigen miteinander nicht unvereinbar sind.
27 Einerseits sind die Arbeitgeber verpflichtet, fortlaufend alle verfügbaren technischen Mittel einzusehen, um die Gefahren, denen die Arbeitnehmer ausgesetzt sind, auf ein Minimum zu verringern.
28 Andererseits soll eine Schwelle festgelegt werden, über die hinaus eine Exposition nicht mehr geduldet wird. Wenn man, wie dies der Gemeinschaftsgesetzgeber zu tun scheint, diese beiden Ansätze miteinander verbindet, wird dies zweifellos dazu führen, daß der Betrieb von Unternehmen eingestellt werden muß, in denen die Exposition aus welchem Grund auch immer, sei es wegen technischer Unmöglichkeit oder krimineller Böswilligkeit des Arbeitgebers, den festgesetzten Grenzwert überschreitet; dies wird aber auch zur Folge haben, daß der Arbeitgeber, der trotz einer Exposition seiner Beschäftigten, die unter dem Grenzwert liegt, nicht die ihm zur Verfügung stehenden Mittel ergriffen hat, um diese Exposition auf ein Minimum zu verringern, seine Pflichten nicht erfuellt.
29 Wie lobenswert dieser anspruchsvolle Ansatz auch sein mag, die Nachteile sind nicht zu übersehen, die er unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit hat. Um zu beurteilen, ob ein Arbeitgeber seine Verpflichtungen einhält, muß man ein objektives Kriterium, den Grenzwert, und gleichzeitig ein weniger objektives Kriterium, die Anstrengungen, die er aufgrund der durch die jüngste Technik gebotenen Möglichkeiten unternimmt, heranziehen.
30 Es steht mir nicht zu, das Vorgehen des Gemeinschaftsgesetzgebers in Frage zu stellen, zumal ich mir durchaus bewusst bin, daß die alleinige Festsetzung eines Grenzwerts als Erlaubnis hätte verstanden werden können, die Beschäftigten bis zu einem bestimmten Punkt Gefahren auszusetzen, die mit ein wenig gutem Willen vermeidbar sind, doch sollte nach meiner Meinung der Unterschied zwischen einer Grenzwertüberschreitung und dem Versäumnis, alle aufgrund des technischen Fortschritts vorhandenen Möglichkeiten zu nutzen, was dem Unterschied zwischen der Verpflichtung, ein bestimmtes Ergebnis zu erzielen, und der Verpflichtung, bestimmte Mittel anzuwenden, entspricht, bei der Bemessung der Strafe berücksichtigt werden, der sich der Arbeitgeber in jedem der beiden Fälle aussetzt.
31 Die Einhaltung des Grenzwerts kann bei fahrlässigem Verhalten des Arbeitgebers nicht als Alibi dienen, muß aber bei Festsetzung der Strafe für diese Fahrlässigkeit berücksichtigt werden.
32 Nachdem ich den Kontext der Vorlagefragen des nationalen Gerichts dargelegt habe, komme ich nun auf die erste Frage zurück, nämlich ob die Artikel 62 und 63 des Decreto legislativo Nr. 626/94 die Richtlinie 90/394 nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt haben.
33 Das Problem ist nur scheinbar einfach. Es lässt sich nicht in der Frage zusammenfassen, ob sich die italienischen Behörden mit Erlaß der Artikel 62 und 63 des Decreto legislativo im Rahmen der ihnen nach Artikel 189 EG-Vertrag zweifellos eingeräumten Ermessensbefugnis gehalten haben.
34 Da es um eine Richtlinie im Anwendungsbereich des Artikels 118a EG-Vertrag, also eine Richtlinie zum Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmer, geht, ist auch zu untersuchen, ob man, wenn die Richtlinie tatsächlich nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt sein sollte, nicht erwägen muß, ob es sich in Wirklichkeit ganz einfach um eine Maßnahme zum verstärkten Schutz der Arbeitsbedingungen handelt, die ein Mitgliedstaat nach Artikel 118a Absatz 3 ausdrücklich treffen darf.
35 Zum ersten Punkt bietet die Rechtsprechung des Gerichtshofes bereits Anhaltspunkte, in welche Richtung die Argumentation gehen muß. Beim zweiten Punkt befinden wir uns hingegen auf Terra incognita, da der Gerichtshof bislang zur Tragweite des Artikels 118a Absatz 3 nicht Stellung nehmen musste. Ich bin jedoch mit der Kommission der Meinung, daß der der gemeinschaftlichen Rechtsordnung innewohnende Verhältnismässigkeitsgrundsatz, an dem die von einem Mitgliedstaat zur Umsetzung einer Richtlinie erlassenen Maßnahmen gemessen werden können, ebenfalls geeignet ist, die Zulässigkeit einer Maßnahme zum verstärkten Schutz im Sinne des Artikels 118a zu beurteilen.
Der den Mitgliedstaaten bei Umsetzung einer Richtlinie eingeräumte Spielraum
36 Was die Umsetzung einer Richtlinie betrifft, so steht ausser Frage, daß der Erlaß einer Richtlinie, die eine andere Handlungsform des Gemeinschaftsgesetzgebers als die Verordnung ist, ein Tätigwerden der nationalen Behörden verlangt, das keine streng mechanische Durchführung darstellt und den Behörden ein gewisses Maß an Initiative und Ermessen belässt. Dieser Spielraum kann nicht im Wege der Auslegung wieder in Frage gestellt werden. Allerdings ist der Mitgliedstaat gehalten, die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zu beachten.
37 Würde die Richtlinie 90/394 die Mitgliedstaaten lediglich verpflichten, so wirksam wie möglich gegen die Gefährdung der Gesundheit der Arbeitnehmer durch karzinogene Stoffe am Arbeitsplatz vorzugehen, wäre gewiß nichts gegen die Umsetzung durch das Decreto legislativo Nr. 626/94 einzuwenden.
38 Dies ist jedoch nicht der Fall. Wie wir gesehen haben, beschränken sich die Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie nämlich nicht darauf, ein Ziel festzulegen, sondern bestimmen auch die entsprechende Strategie, die ein zweistufiges Vorgehen umfasst: Maßnahmen schon gegen die Verwendung karzinogener Produkte sowie Maßnahmen zur Vermeidung der Exposition der Arbeitnehmer gegenüber diesen Produkten. Dabei sind die Maßnahmen der ersten Stufe vorrangig, die der zweiten hängen von der Bewertung der Gefährdung der Arbeitnehmer im Einzelfall ab.
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Eine Regelung, die bestimmte Maßnahmen zur Beschränkung der Expositionsgefahr grundsätzlich unabhängig von der Gefahrenbewertung vorschreibt, weicht somit nach meiner Meinung deutlich von der Strategie des Gemeinschaftsgesetzgebers ab. Schon allein deshalb neige ich dazu, von einer nicht ordnungsgemässen Umsetzung auszugehen, was die Kommission offensichtlich nur zögernd einräumen will, obgleich sie festgestellt hat, daß "diese Vorschriften (die Artikel 62 und 63 des Decreto legislativo) als nicht ganz im Einklang mit den Vorschriften der Richtlinie erscheinen könnten".
40 Selbst wenn man annehmen sollte, daß die italienische Regelung noch im Rahmen des durch die Richtlinie eingeräumten Ermessensspielraums liegt, ist die Art und Weise der Umsetzung unzulässig. Sie verstösst gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz. Dieser verlangt nicht nur, daß die die Wirtschaftsteilnehmer belastenden Maßnahmen zur Erreichung der rechtmässigerweise angestrebten Ziele angemessen und erforderlich sind, sondern auch, daß bei mehreren zur Wahl stehenden angemessenen Maßnahmen auf die am geringsten belastende zurückgegriffen wird und daß die Belastungen gegenüber dem festgelegten Ziel nicht unverhältnismässig sind.
41 Während dies zunächst nur für die gemeinschaftsrechtliche Regelung an sich galt, kann spätestens seit dem Urteil Pastoors und Trans-Cap(4) nicht mehr bestritten werden, daß diese Erfordernisse auch für den nationalen Gesetzgeber gelten, wenn er auf einem Gebiet des Gemeinschaftsrechts tätig wird.
42 Während im vorliegenden Fall die in der Richtlinie festgelegte Strategie in jeder Hinsicht diesen Erfordernissen genügt, werden sie durch die Verpflichtungen, die der italienische Gesetzgeber den Arbeitgebern auferlegt, in schwerwiegender Weise missachtet. Es ist erstaunlich, daß die Kommission die Ansicht vertritt, daß dem Arbeitgeber viel schwerere Auflagen gemacht werden, als sie die Richtlinie vorsieht, und gleichzeitig eine Verletzung des Verhältnismässigkeitgrundsatzes verneint.
43 Es kann meines Erachtens kaum bestritten werden, daß der Verhältnismässigkeitsgrundsatz wenig Beachtung gefunden hat, wenn bestimmte Maßnahmen zur Verringerung der Gefahrenexposition vorgeschrieben werden, die sich für die Arbeitgeber als aussergewöhnlich kostspielig erweisen können, ohne daß zuvor Art und Umfang der Gefahr konkret bewertet worden sind. Auch wenn die Sicherheit keinen Preis hat, verursacht sie doch Kosten, und die Aufwendungen für die Sicherheit müssen ein Minimum an Rationalität aufweisen, was im vorliegenden Fall gerade durch die vorherige Gefahrenbewertung erreicht wird.
Die nach Artikel 118a EG-Vertrag zulässigen strengeren Anforderungen
44 Bedeutet indessen die den Mitgliedstaaten nach Artikel 118a Absatz 3 EG-Vertrag eingeräumte Möglichkeit, strengere Anforderungen als die gemeinschaftsrechtlichen zu stellen, daß der italienische Gesetzgeber durch den Erlaß der Artikel 62 und 63 des Decreto legislativo, wie sie der nationale Richter in den Vorlagefragen auslegt, das Gemeinschaftsrecht überhaupt nicht verletzt hat?
45 Auch hier, und anders als die Kommission, bin ich nicht dieser Auffassung. Ohne auf alle Möglichkeiten des Artikels 118a eingehen zu wollen, meine ich, daß bei der Untersuchung der Tragweite dieser Vorschrift davon auszugehen ist, daß die Sicherheit der Arbeitnehmer als Bestandteil der Sozialpolitik unter das Gemeinschaftsrecht fällt, so daß die Mitgliedstaaten in diesem Bereich nicht mehr frei ohne Rücksicht auf Maßnahmen der Gemeinschaft handeln können. Artikel 118a Absatz 3 kann nicht dahin ausgelegt werden, daß er den Mitgliedstaaten Handlungsmöglichkeiten einräumt, die sich einer Kontrolle entziehen, wenn es um den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer geht, oder ihnen erlaubt, die auf Gemeinschaftsebene festgelegten Orientierungen und Handlungsstrategien ausser acht zu lassen.
46 Die Mitgliedstaaten sind, allerdings nur soweit ihre Maßnahmen auf der Linie der Gemeinschaft liegen, lediglich befugt, strengere Anforderungen zu stellen, das heisst voranzugehen. Sie können Gemeinschaftsmaßnahmen vorwegnehmen, dürfen aber nicht einseitig die Richtung festlegen, die sie einschlagen wollen. Die Maßnahmen der Gemeinschaft und die der Mitgliedstaaten müssen kohärent sein. Diese Kohärenz wäre in Frage gestellt, wenn Artikel 118a Absatz 3 EG-Vertrag als Grundlage für die Artikel 62 und 63 des Decreto legislativo angesehen würde. Zwischen dem Inhalt der Richtlinie und dem dieser Bestimmungen besteht kein gradueller Unterschied, gegen den nichts einzuwenden wäre, sondern ein methodischer. Der pragmatische Ansatz der Richtlinie wurde durch einen ersetzt, nach dem genaue Maßnahmen vorgeschrieben sind, noch bevor die Gefahr exakt beurteilt und umschrieben ist. Dabei ist unerheblich, daß nach der Methode des italienischen Gesetzgebers Gefahren ebenso gut vermieden werden können wie nach der des Gemeinschaftsgesetzgebers.
47 Jedenfalls gilt der Verhältnismässigkeitsgrundsatz auch, wenn die Mitgliedstaaten von der nach Artikel 118a eingeräumten Möglichkeit, strengere Maßnahmen vorzuschreiben, Gebrauch machen. Was die Verletzung dieses Grundsatzes durch die Artikel 62 und 63 des Decreto legislativo anbelangt, galt das Ergebnis, zu dem ich bezueglich der Umsetzung der Richtlinie gelangt bin, mutatis mutandis auch für die Analyse der italienischen Maßnahmen in Hinsicht auf Artikel 118a.
48 Die auf der Grundlage von Artikel 118a Absatz 2 erlassenen Richtlinien dürfen ausserdem keine verwaltungsmässigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein- und Mittelbetrieben entgegenstehen. Dasselbe gilt auch für die nationalen Maßnahmen zum "verstärkten Schutz".
49 Auch über Artikel 118a konnte der italienische Gesetzgeber meines Erachtens also keine Maßnahmen nach Artikel 5 der Richtlinie unabhängig vom Ergebnis der nach Artikel 3 der Richtlinie vorgeschriebenen Bewertung anordnen.
50 Ein Punkt bleibt noch zu erörtern. Wie die Kommission und die französische Regierung im Gegensatz zur Italiana petroli geltend machen, kann man die in Artikel 100a EG-Vertrag aufgeführten verfahrensmässigen Ausnahmeregelungen nicht auf Artikel 118a übertragen. Artikel 100a Absatz 4 Unterabsatz 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten, der Kommission strengere einzelstaatliche Bestimmungen, als sie eine Richtlinie vorsieht, mitzuteilen. Die Kommission "bestätigt die betreffenden Bestimmungen, nachdem sie sich vergewissert hat, daß sie kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen".
51 Eine derartige Bestimmung enthält Artikel 118a nicht. Gleichwohl heisst das, wie der Vertreter der französischen Regierung zutreffend ausgeführt hat, nicht, daß der Kommission kein Mittel zur Kontrolle strengerer nationaler Maßnahmen zur Verfügung stuende. Der Text zur Umsetzung einer Richtlinie muß nämlich der Kommission nach dem herkömmlichen Verfahren für die Mitteilung nationaler Maßnahmen zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts zur Kenntnis gebracht werden.
52 Bei einer neuen Maßnahme, die nicht gerade im Rahmen einer Richtlinie erlassen worden ist, ist ausserdem meist eine Mitteilung nach der Richtlinie 83/189/EWG des Rates vom 28. März 1983 erforderlich, die ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Verordnungen vorsieht(5).
53 Die erste Vorlagefrage ist daher dahin zu beantworten, daß der Verhältnismässigkeitsgrundsatz sowie die Artikel 118a EG-Vertrag und 3, 4 und 5 der Richtlinie 90/394 dem Erlaß nationaler Vorschriften zum Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer gegenüber der Gefährdung durch Karzinogene entgegenstehen, die bestimmte Maßnahmen zur Verringerung der Expositionsgefahr unter allen Umständen und unabhängig vom Ergebnis einer Gefahrenbewertung vorschreiben.
Zur Frage der Verringerung des Benzolgehalts auf "noch niedrigere" Werte (dritte Frage)
54 Da die dritte Vorlagefrage ebenfalls die Richtlinie 90/394 betrifft, ist sie zweckmässigerweise im Anschluß an die erste zu untersuchen. Das nationale Gericht will im wesentlichen wissen, ob die Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie 90/394 den Arbeitgebern, das heisst den Tankstellenbetreibern sowie den Planern und Eigentümern von Tankstellenanlagen zur Verringerung des Benzolgehalts von Treibstoff zusätzliche, unbestimmte Verpflichtungen im Vergleich zu den Verpflichtungen aus der Richtlinie 85/210/EWG des Rates vom 20. März 1985 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Bleigehalt von Benzin(6) (die vom 1. Oktober 1989 an den Benzolgehalt von Treibstoff auf 5 % begrenzt) und dem italienischen Decreto legislativo Nr. 246/96 (das den Grenzwert vom 1. Juli 1997 an auf 1,4 % und vom 1. Juli 1999 an auf 1 % senkt) auferlegen.
55 Kann, mit anderen Worten, von den Tankstellenbetreibern verlangt werden, daß sie, wenn sich dies zur Verringerung der Benzolexposition ihrer Beschäftigten als notwendig erweisen sollte, sich mit Treibstoff versorgen, der einen niedrigeren Benzolgehalt hat als der, der ihnen von den Raffinerien der Unternehmen geliefert wird, deren Händler sie sind?
56 Diese Frage ist meines Erachtens einfach zu beantworten. Die Richtlinien 85/210 und 90/394 verfolgen, wie die Kommission hervorhebt, unterschiedliche Ziele, die einander aber nicht widersprechen. Erstere soll die öffentliche Gesundheit und die Umwelt im allgemeinen schützen, letztere soll dem Schutz der Arbeitnehmer als Personen dienen, die Gefahren durch Karzinogene in besonderem Masse ausgesetzt sind.
57 Die Tankstellenbetreiber können zweifellos nur mit den Produkten handeln, die ihnen ihre Lieferanten zur Verfügung stellen, und haben daher keinen Einfluß auf den Benzolgehalt des Treibstoffs, den sie verkaufen. Alles was von ihnen in bezug auf den Benzolgehalt des Treibstoffs, mit dem sie handeln, verlangt werden kann, ist, daß der durch das Decreto legislativo Nr. 246/96 festgesetzte Grenzwert eingehalten wird, der zugegebenermassen nicht gemeinschaftsrechtswidrig ist, da die Senkung des Benzolgehalts unter den Grenzwert der einschlägigen Richtlinie 85/210 der Kommission gemäß Artikel 100a EG-Vertrag mitgeteilt worden ist, ohne daß diese Einwände dagegen erhoben hat.
58 Es wäre nicht sinnvoll anzunehmen, daß sie nach Artikel 4 der Richtlinie 90/394
den Benzolgehalt auf einen noch niedrigeren Wert zu senken hätten, da dies für sie technisch offensichtlich nicht möglich ist.
59 Dagegen unterliegen sie weiter den Anforderungen zum Schutz der Arbeitnehmer gegen die Expositionsgefahren. Die Akten zeigen, daß diese Gefahr, wie niedrig der Benzolgehalt des Treibstoffs auch sein mag, nicht von vornherein auszuschließen ist, da der Tankstellenbetrieb in Italien wenig auf Selbstbedienung ausgerichtet ist und dort also Arbeitnehmer ständig damit beschäftigt sind, den Tank der Autos ihrer Kunden zu fuellen. Daher müssen die Arbeitgeber grundsätzlich die Risikobewertung nach Artikel 3 der Richtlinie vornehmen und je nach deren Ergebnissen gegebenenfalls die Maßnahmen nach Artikel 5 der Richtlinie ergreifen.
60 Die Kommission deutet an, ohne aber hierauf wirklich näher einzugehen, daß etwas anderes für die Treibstoffhersteller gelten könnte, denen die Richtlinie 90/394 Verpflichtungen zur Verringerung des Benzolgehalts über den durch das Decreto legislativo Nr. 246/96 festgesetzten Grenzwert hinaus auferlegen könnte, das seinerseits weiter geht als die Richtlinie 85/210. Diese Diskussion ist für die Beantwortung der dritten Vorlagefrage, die lediglich die Verpflichtungen der Tankstellenbetreiber betrifft, ohne Bedeutung.
61 Jedenfalls lässt sich kaum die Ansicht vertreten, daß die Hersteller, soweit sie als Treibstoffverkäufer an ihre Kunden verkaufen, aus der Richtlinie 90/394, die gerade die Verpflichtungen der Arbeitgeber gegenüber ihren Arbeitnehmern betrifft, verpflichtet sein könnten.
62 Ich komme zu dem Ergebnis, daß die Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie 90/394 dahin auszulegen sind, daß sie den Arbeitgebern, im vorliegenden Fall den Tankstellenbetreibern, keine Verpflichtungen zur Verringerung des Benzolgehalts des Treibstoffs, mit dem sie handeln, auferlegen, sofern der von diesen verkaufte Treibstoff den Hoechstwert einhält, der in der Richtlinie 85/210 oder in einer strengeren, aber mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbaren nationalen Bestimmung festgesetzt ist.
Zur Frage nach der Frist für die Anpassung der Arbeitsmittel (zweite Frage)
63 Ich komme schließlich zur zweiten Vorlagefrage, mit der das vorlegende Gericht wissen möchte, ob Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 89/655 einer nationalen Durchführungsvorschrift entgegensteht, die, möglicherweise unter Verstoß gegen die Grundsätze der Angemessenheit und der Verhältnismässigkeit, einheitlich, das heisst ohne zwischen neuen und anpassungsbedürftigen bestehenden Anlagen zu unterscheiden, eine Frist von drei Monaten für ihr Inkrafttreten festlegt und dabei schwere Strafen für den Arbeitgeber vorsieht, der nach Ablauf dieser Frist seine Angestellten unvorschriftsmässige Anlagen benutzen lässt.
64 Zum besseren Verständnis dieser Frage sind zunächst die Bestimmungen der Richtlinie und anschließend die Art und Weise zu untersuchen, in der das Decreto legislativo Nr. 626/94 diese in italienisches Recht umgesetzt hat.
65 Die Mitgliedstaaten mussten die Richtlinie spätestens am 31. Dezember 1992 umsetzen. Artikel 4 der Richtlinie, der die Regeln über die Arbeitsmittel betrifft, sieht folgendes vor:
"(1) Unbeschadet des Artikels 3 hat der Arbeitgeber sich Arbeitsmittel zu beschaffen bzw. Arbeitsmittel zu benutzen, die,
...
b) sofern sie den Arbeitnehmern am 31. Dezember 1992 im Unternehmen bzw. Betrieb bereits zur Verfügung stehen, spätestens vier Jahre nach diesem Zeitpunkt den Mindestvorschriften im Sinne des Anhangs entsprechen."
66 Aus uns unbekannten Gründen wurde die Richtlinie in Italien verspätet umgesetzt, da die einschlägigen Bestimmungen erst mit dem Decreto legislativo Nr. 626/94 vom 13. November 1994 erlassen worden sind. Nach dessen Artikel 36 sind "Arbeitsmittel, die aufgrund des Ausströmens von Gas, Dämpfen oder Flüssigkeiten oder aufgrund der Emission von Staub Gefahren verursachen, ... mit geeigneten Auffang- oder Extraktionsvorrichtungen nahe der Gefahrenquelle zu versehen"; diese Verpflichtung, die sich eindeutig auch auf Tankstellen bezieht, trat am 13. Februar 1995 in Kraft.
67 Die Vorlagefrage betrifft also folgende Situation: Die Gemeinschaftsrichtlinie von 1989, die am 31. Dezember 1992 umgesetzt sein sollte, gewährt für die Anpassung vorhandener Arbeitsmittel eine Frist bis zum 31. Dezember 1996, während der italienische Gesetzgeber, der erst am 13. November 1994 tätig wurde, anordnet, daß diese Anpassung am 13. Februar 1995 erfolgt sein muß, also innerhalb von drei Monaten. Ist ein derartiges Verhalten der italienischen Behörden gemeinschaftsrechtlich zulässig?
68 Dies ist genau die Frage, die uns vorgelegt wird, und wir sollten uns daran halten, das heisst, es ist weder notwendig noch angebracht, hier eine theoretische Erörterung über die Möglichkeit eines Mitgliedstaats vorzunehmen, der wegen der drohenden Gefahr einer Klage wegen Vertragsverletzung die Verspätung der Behörden bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts sozusagen aufholen will, indem er von den Wirtschaftsteilnehmern verlangt, daß sie praktisch sofort neue Bestimmungen einhalten, bei denen sich der Gemeinschaftsgesetzgeber durchaus bewusst war, daß sie einen Anpassungszeitraum verlangen.
69 Zwar setzte im vorliegenden Fall bereits die Tatsache, daß die Umsetzungsfrist bis zum 31. Dezember 1992 nicht eingehalten worden ist, die Republik Italien einer Vertragsverletzungsklage aus. Gleichwohl schloß die eingetretene Verzögerung nicht endgültig die Möglichkeit aus, daß die italienischen Tankstellen an dem in der Richtlinie festgesetzten Termin, nämlich dem 31. Dezember 1996, nach den Gemeinschaftsnormen arbeiteten. Daher ist schwer zu verstehen, warum der italienische Gesetzgeber es für richtig gehalten hat, den Ablauf der Frist für die Anpassung bestehender Anlagen auf den 13. Februar 1995 festzusetzen und so den Wirtschaftsteilnehmern fast zwei Jahre zu nehmen, die sie für die Anpassung ihrer Anlagen gut hätten gebrauchen können.
70 Meines Erachtens hat der italienische Gesetzgeber damit das Gemeinschaftsrecht verletzt, und zwar aus mehreren Gründen.
71 Zunächst widerspricht die Festsetzung einer Frist von drei Monaten unmittelbar dem Geist der Richtlinie, die den Arbeitgebern eine ausreichende Frist einräumen wollte, die nach dem Wortlaut der Richtlinie vier Jahre
betragen konnte. Diese vier Jahre stellten, wie sich eindeutig aus Artikel 4 der Richtlinie ergibt, nur eine Hoechstfrist dar, und man würde den Ermessensspielraum über den ein Mitgliedstaat bei der Umsetzung einer Richtlinie verfügen muß, verkennen, wollte man ein Recht der Arbeitgeber auf eine Frist von vier Jahren annehmen. Es wäre durchaus zulässig gewesen, die Anpassung bis zum 13. Februar 1995 zu verlangen, sofern die Richtlinie wie vorgeschrieben bis zum 31. Dezember 1992 umgesetzt worden wäre. Jeder weiß nämlich, daß es manchmal notwendig ist, den Schritt zu beschleunigen, und daß durch Eilmärsche in einigen Fällen grosse Siege errungen worden sind. Hingegen ist es vollkommen unsinnig, von einem Marathonläufer die Geschwindigkeit eines 100-Meter-Läufers zu verlangen. Dies aber hat der italienische Staat mutatis mutandis von den Tankstellenbetreibern verlangt.
72 Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat nicht aus übertriebener Vorsicht eine ausreichend lange Anpassungsfrist vorgesehen, denn die Anpassung von Tausenden von Treibstoffverkaufsstellen erfordert offenkundig ganz erhebliche Investitionen und über einen relativ langen Zeitraum technische Arbeiten mit hohem Personalaufwand. Die italienischen Behörden haben also, wie ich schon zur ersten Vorlagefrage festgestellt habe, eine Vorgehensweise gewählt, die der vom Gemeinschaftgesetzgeber vorgeschriebenen widerspricht.
73 Der methodische Unterschied wiegt umso schwerer, als er die Glaubwürdigkeit der Gemeinschaftsmaßnahme auf dem Gebiet des Schutzes der Arbeitnehmer ernsthaft beeinträchtigen kann. Verpflichtungen aufzustellen, die unmöglich erfuellt werden können, schädigt die Autorität des Gesetzgebers und ruft feindselige Reaktionen der Betroffenen hervor, die ihre Untätigkeit leicht damit rechtfertigen können, daß niemand zu etwas Unmöglichem verpflichtet ist.
74 Damit komme ich zum zweiten Grund, aus dem ich mit Italiana petroli meine, daß die Festsetzung einer Frist von drei Monaten zu kurz war: Hier ist der Verhältnismässigkeitsgrundsatz verletzt worden, den die Mitgliedstaaten, wie ich oben ausgeführt habe, bei der Umsetzung von Richtlinien beachten müssen.
75 Meines Erachtens kann es durch nichts gerechtfertigt werden, daß den Arbeitgebern, denen die Richtlinie selbst keine Verpflichtung auferlegt hat, auch wenn sie von dieser bereits lange Kenntnis gehabt haben mögen, für die Anpassung ihrer Anlagen der grösste Teil des Zeitraums zwischen dem 13. November 1994, dem Zeitpunkt der tatsächlichen Umsetzung, und dem 31. Dezember 1996, dem durch die Richtlinie für die Einhaltung der neuen Normen zwingend festgesetzten Zeitpunkt, genommen worden ist.
76 Zudem kann man sich ebensowenig wie bei den Maßnahmen im Rahmen der Richtlinie 90/394 mit Erfolg auf Artikel 118a EG-Vertrag berufen, um die Festsetzung einer so kurzen Frist, die gegen die Richtlinie 89/655 verstösst, in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu bringen, da eine unangemessene Maßnahme nicht dadurch zulässig wird, daß man sie als Maßnahme verstärkten Schutzes qualifiziert.
77 Es bleiben noch zwei weitere mögliche Einwände zu untersuchen. Verleitet der Standpunkt, daß schon
- vor dem letzten Zeitpunkt, der in der Richtlinie für deren Umsetzung festgesetzt ist,
- vor dem letzten Zeitpunkt, der in der Richtlinie für die Erfuellung einer dort vorgesehenen Verpflichtung festgesetzt ist,
die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts - wie der Verhältnismässigkeitsgrundsatz - anwendbar sind, die Mitgliedstaaten nicht dazu, die Richtlinien so spät wie möglich umzusetzen?
78 Was den ersten Teil dieser Frage anbelangt, wäre
es nicht schlimm, wenn ein Mitgliedstaat eine Richtlinie erst am Ende der vorgeschriebenen Frist umsetzt, da er nicht verpflichtet ist, dies früher zu tun.
79 Was den zweiten Fall anbelangt (um den es hier geht), ergibt sich aus obigen Ausführungen, daß es nicht immer im Interesse einer angemessenen Durchführung einer Richtlinie liegt, wenn auf die Ausschöpfung einer vom Rat für die Erfuellung einer bestimmten Pflicht vorgesehenen Frist verzichtet wird. Man läuft dann nämlich Gefahr, unmöglich zu erfuellende Forderungen aufzustellen und die Autorität des Gesetzgebers zu untergraben.
80 In einem anderen Zusammenhang ist noch zu einer Bemerkung der Kommission hinsichtlich der strafrechtlichen Sanktionen Stellung zu nehmen. Wenn ich die Kommission richtig verstanden habe, stellt sich nach ihrer Meinung das Problem der Verhältnismässigkeit nicht so sehr hinsichtlich der Kürze der den Wirtschaftsteilnehmern gesetzten Frist, sondern vielmehr hinsichtlich der Härte der vorgesehenen Strafen für den Fall der Nichtbeachtung dieser Frist (Gefängnis zwischen drei und sechs Monaten).
81 Dazu möchte ich bemerken, daß - auch insoweit - die Autorität des Gesetzgebers untergraben wurde, wenn den Wirtschaftsteilnehmern Verpflichtungen auferlegt würden, die innerhalb der vorgesehenen Fristen sehr schwer zu erfuellen sind, wobei man ihnen durch die Festsetzung einer sehr geringen Strafe noch zu verstehen gäbe, daß man die Einhaltung der Fristen nicht wirklich erwartet.
82 Bezueglich dieser zweiten Frage komme ich somit zu dem Ergebnis, daß der Verhältnismässigkeitsgrundsatz und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 89/655 einer nationalen Regelung entgegenstehen, die eine so kurze Frist festsetzt, daß sie eine Anpassung der Anlagen an die Normen im Sinne der Richtlinie nicht erlaubt.
Schlussantrag
83 Nach diesen Ausführungen, die aufgrund der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen erforderlich waren, schlage ich folgende Antwort vor:
1. Auf die erste Frage: Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz sowie die Artikel 118a EG-Vertrag und 3, 4 und 5 der Richtlinie 90/394/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über den Schutz der Arbeitnehmer gegen Gefährdung durch Karzinogene bei der Arbeit (Sechste Einzelrichtlinie im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG) stehen dem Erlaß nationaler Vorschriften zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer gegenüber der Gefährdung durch Karzinogene entgegen, die Maßnahmen zur Verringerung der Expositionsgefahr unter allen Umständen und unabhängig vom Ergebnis einer Gefahrenbewertung vorschreiben.
2. Auf die dritte Frage: Die Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie 90/394 sind dahin auszulegen, daß sie den Tankstellenbetreibern keine Verpflichtungen zur Verringerung des Benzolgehalts des Treibstoffs, mit dem sie handeln, auferlegen, sofern dieser Treibstoff den Hoechstwert einhält, der in der Richtlinie 85/210/EWG des Rates vom 20. März 1985 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Bleigehalt von Benzin oder in einer strengeren nationalen, aber mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbaren Vorschrift festgesetzt ist.
3. Auf die zweite Frage: Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 89/655/EWG des Rates vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer bei der Arbeit (Zweite Einzelrichtlinie im Sinne des Artikels 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG) stehen einer nationalen Regelung entgegen, die für die Anpassung bestehender Anlagen eine so kurze Frist festsetzt, daß in dieser das von der Richtlinie angestrebte Ergebnis nicht erreicht werden kann.
(1) - ABl. L 393, S. 13
(2) - ABl. L 196, S. 1.
(3) - ABl. L 179, S. 4.
(4) - Urteil vom 23. Januar 1997 in der Rechtssache C-29/95 (Slg. 1997, I-285).
(5) - ABl. L 109, S. 8.
(6) - ABl. L 96, S. 25.