UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
22 päivänä syyskuuta 2022 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Sijoittautumisvapaus – Rajoitukset – Onnenpelit – Rahapeliautomaateilla pelattavien pelien hallinnointia varten myönnettävät konsessiot – Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään konsessionhaltijoilta perittävästä maksusta – Luottamuksensuojan periaate
Yhdistetyissä asioissa C-475/20–C-482/20,
joissa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvista ennakkoratkaisupyynnöistä, jotka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 31.8.2020 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 28.9.2020, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Admiral Gaming Network Srl (C-475/20),
Cirsa Italia SpA (C-476/20),
Codere Network SpA (C-477/20),
Gamenet SpA (C-478/20)
Nts Network SpA (C-479/20),
Sisal Entertainment SpA (C-480/20),
Snaitech SpA, aiemmin Cogetech SpA (C-481/20) ja
Snaitech SpA, aiemmin Snai SpA (C-482/20)
vastaan
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑475/20, C‑477/20),
Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑475/20, C‑477/20, C‑481/20),
IGT Lottery SpA, aiemmin Lottomatica Holding Srl (C‑475/20),
Se. Ma. di Francesco Senese (C‑481/20),
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Lottomatica Videolot Rete SpA (C-475/20) ja
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons)
(C-476/20, C-478/20, C-480/20, C-482/20) ym.,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Prechal, J. Passer (esittelevä tuomari), F. Biltgen, N. Wahl ja M. L. Arastey Sahún,
julkisasiamies: A. Rantos,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 27.1.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        Admiral Gaming Network Srl, ja Codere Network SpA, edustajinaan F. Cardarelli ja F. Lattanzi, avvocati,
–        Cirsa Italia SpA ja Gamenet SpA, edustajinaan C. Barreca ja F. Tedeschini, avvocati,
–        NTS Network SpA, edustajinaan C. Barreca, F. Tedeschini ja A. Tortora, avvocati,
–        Sisal Entertainement SpA, ja Snaitech SpA edustajinaan A. Lauteri ja L. Medugno, avvocati,
–        IGT Lottery SpA ja Lottomatica Videolot Rete SpA, edustajinaan S. Fidanzia ja A. Gigliola, avvocati,
–        Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), edustajanaan M. Servino, avvocata,
–        Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan P. G. Marrone ja G. Palatiello, avvocati dello Stato,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati ja L. Malferrari,
kuultuaan julkisasiamiehen 7.4.2022 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä luottamuksensuojan periaatteen tulkintaa.
2        Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä onnenpelialalla toimivat yhtiöt Admiral Gaming Network Srl (asia C-475/20), Cirsa Italia SpA (asia C-476/20), Codere Network SpA (asia C-477/20), Gamenet SpA (asia C 478/20), NTS Network SpA (asia C-479/20), Sisal Entertainment SpA (asia C-480/20) ja Snaitech SpA, aiemmin Cogetech SpA ja Snai SpA (asiat C-481/20 ja C-482/20) ja toisaalta Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (tulli- ja monopolivirasto, Italia; jäljempänä ADM) ja muita Italian viranomaisia ja joka koskee toimijoille, jotka harjoittavat rahapeliautomaateilla pelattavien pelien kautta järjestäytynyttä vedonlyöntien keräämistoimintaa, maksettavien korvausten alentamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3        Pelitoimintaa koskevasta järjestelmästä 14.4.1948 annetun asetuksen nro 496 (decreto legislativo n. 496 – Disciplina delle attività di giuoco; GURI nro 118, 22.5.1948) 1–3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Sellaisten taito- ja veikkauspelien organisointi ja järjestäminen, joista maksetaan mitä tahansa palkkioita ja joihin osallistuminen edellyttää rahanarvoista pelipanosta, kuuluu valtiolle.
2.      Edellä olevassa pykälässä tarkoitetun toiminnan organisointi ja harjoittaminen annetaan valtiovarainministeriön tehtäväksi, ja se voi hoitaa sitä joko itse tai sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden välityksellä, jotka antavat riittävät takeet sopivuudestaan tähän tehtävään. Jälkimmäisessä tapauksessa hallinnoijille maksettavien palkkioiden suuruudesta ja muista hallinnointiin liittyvistä järjestelyistä määrätään erillisissä sopimuksissa – –
3.      Edellä olevissa pykälissä tarkoitetun toiminnan harjoittamisesta saatavat tulot on tilitettävä valtiovarainministeriön erityiselle alamomentille.”
4        Italian tasavalta antoi pelialan hallinnoinnin ADM:n tehtäväksi yhteisö- ja verovelvoitteisiin sekä perintä- ja kirjanpitomenettelyihin liittyvistä kiireellisistä säännöksistä 24.12.2002 annetun asetuksen nro 282 (decreto-legge n. 282 – Disposizioni urgenti in materia di adempimenti comunitari e fiscali, di riscossione e di procedure di contabilità; GURI nro 301, 24.12.2002) 8 §:n mukaisesti.
5        Yleisestä turvallisuudesta annettujen lakien koonnoksen hyväksymisestä 18.6.1931 annetun kuninkaan asetuksen nro 773 (regio decreto n. 773 – Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza; GURI nro 146, 26.6.1931; jäljempänä 18.6.1931 annettu kuninkaan asetus nro 773), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasioihin, 110 §:n 6 momentissa säädetään seuraavaa:
”Laillisia rahapeliautomaatteja ovat:
a)      rahapeliautomaatit, joille talous- ja valtiovarainministeriö on myöntänyt todistuksen voimassa olevien säännösten noudattamisesta – – jotka on pakollisesti kytkettävä 26.10.1972 annetun tasavallan presidentin asetuksen N:o 640 14 bis §:n 4 momentissa tarkoitettuun telemaattiseen verkkoon – –, jotka aktivoidaan metallikolikolla tai erityisillä sähköisillä maksuvälineillä – –, joissa on satunnaiselementin lisäksi myös taitoelementtejä – –, joissa pelin hinta on enintään yksi euro ja vähimmäiskesto neljä sekuntia ja joissa jaetaan enintään 100 euron arvioisia laitteesta maksettavia rahapalkintoja. Voittojen, jotka laite laskee enintään 140 000 pelin kokonaissyklin aikana tavalla, jota ei ole määritetty ennakolta, määrä ei saa olla alle 75 prosenttia pelipanoksiin käytetyistä määristä. Pokeripelin tai sen perussääntöjen jäljitteleminen ei ole näissä laitteissa missään tapauksessa sallittua.
b)      26.10.1972 annetun tasavallan presidentin asetuksen N:o 640 14 bis §:n 4 momentissa tarkoitettuun telemaattiseen verkkoon kytketyt rahapeliautomaatit, jotka aktivoituvat ainoastaan silloin, kun verkkokäsittelyjärjestelmään on muodostettu yhteys. Talous- ja valtiovarainministeriön asetuksissa – – määritetään näiden laitteiden osalta:
1)      kunkin pelin hinta ja maksutavat
2)      voittoihin käytettävien tulojen vähimmäisprosenttiosuus
3)      voittojen enimmäismäärä ja niiden lunastamista koskevat järjestelyt
4)      muuttumattomuutta ja turvallisuutta koskevat määritykset, jotka liittyvät myös käsittelyjärjestelmään, johon kyseiset koneet on kytketty
5)      laitteissa käyttöön otettavat pelaajien vastuuttamisratkaisut
6)      niiden julkisten laitosten ja muiden vetojen keräämiseen valtuutettujen pisteiden tyypit ja ominaispiirteet, joihin tässä kohdassa tarkoitettuja laitteita voidaan asentaa.”
6        Näytösverosta 26.10.1972 annetun tasavallan presidentin asetuksen nro 640 (decreto del Presidente della Republica n. 640 – Imposta sugli spettacoli; GURI nro 292, Supplemento ordinario, 11.11.1972) 14 bis §:n 4 momentissa säädetään näiden laitteiden hallinnoinnista, että laitteet on pakollisesti kytkettävä viranomaisten tätä varten perustamaan telemaattiseen verkkoon ja että ”[tämän verkon] konsessionhaltija tai konsessionhaltijat on valittava julkisessa hankintamenettelyssä kansallisia ja yhteisön säännöksiä noudattaen viimeistään 30.6.2004” ja että kukin konsessionhaltija hallinnoi korvausta vastaan verkkoa ja tähän verkkoon kytkettyjä sen vastuulla olevia laitteita.
7        Konsessionhaltijoiden valintamenettely käynnistettiin tämän säännöksen mukaisesti tarjouspyynnöllä (GURI, nro 95, erityissarja nro 5, 12.8.2011, s. 40), jonka II 1.5 kohdassa määrätään konsessionhaltijalle maksettavasta palkkiosta seuraavaa:
”– – Konsessiona myönnetystä toiminnasta seuraa konsessionhaltijan velvollisuus asettaa valtiokonttorin ja valtion monopolien autonomisen hallintoviranomaisen käyttöön määrät, joiden suorittamisesta valtiokonttorille on määrätty kertamaksuna, konsessiomaksuna ja prosenttiosuuteen kerätyistä pelipanoksista perustuvan vakuuden asettamisena. Konsessionhaltijalla on oikeus korvaukseen, joka vastaa pelipanosten keräämisestä saadun määrän ja edellä mainittujen määrien sekä voimassa olevassa säännöstössä säädettyjen vähimmäisrajojen perusteella laskettavan jaettavan voiton ja pelipanosten keräämisestä vastuussa oleville kolmansille maksettavan osuuden välistä erotusta.”
8        Tasapuolisempaa, avoimempaa ja kasvuhakuisempaa verojärjestelmää koskevien toimenpiteiden delegoimisesta hallitukselle 11.3.2014 annetun lain nro 23 (legge n. 23 – Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale piu’equo, trasparente e orientato alla crescita; GURI nro 59, 12.3.2014), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasioissa (jäljempänä 11.3.2014 annettu laki nro 23), 14 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Hallitus valtuutetaan panemaan täytäntöön 1 §:ssä tarkoitetuilla asetuksilla pelialan voimassa olevien säännösten uudelleen järjestäminen siten, että kaikki voimassa olevat säännöt järjestetään uudelleen pelialan säännökset kokoavan koodeksin muotoon, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta konsessio- ja lupajärjestelmään perustuvaan organisaatiomalliin, siltä osin kuin se on välttämätöntä luottamuksensuojan ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden turvaamiseksi, valtion varoihin liittyvien etujen ja paikallisten etujen sekä kansanterveyttä koskevan yleisen edun yhteensovittamiseksi, rikollisesta toiminnasta saatavia tuloja koskevan rahanpesun estämiseksi ja peleistä kannettavien verojen säännönmukaisen maksamisen varmistamiseksi.
2.      Edellä 1 momentissa tarkoitettu uudelleen järjestäminen toteutetaan seuraavien periaatteiden ja ohjeiden mukaisesti:
– –
g)      konsessionhaltijoille ja muille toimijoille maksettavia palkkioita ja korvauksia tarkistetaan pelipanosten keräämisen volyymiin liittyvän progressiokriteerin mukaisesti
– – ”
9        Vuosittaisen ja monivuotisen valtion talousarvion laadinnasta 23.12.2014 annetun lain nro 190 (vuoden 2015 vakauslaki) (legge n. 190 – disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (GURI, Supplemento ordinario nro 99, 29.12.2014; jäljempänä vuoden 2015 vakauslaki) 1 §:n 649 momentissa säädettiin konsessionhaltijoiden ja muiden sellaisten toimijoiden, jotka hallinnoivat pelejä ja keräävät pelipanoksia valtion lukuun, käyttöön korvauksena annettujen valtion varojen vuosittaisesta vähentämisestä 500 miljoonalla eurolla. Tämän säännöksen sanamuoto on seuraava:
”Julkisen talouden vakauttamistavoitteeseen osallistumiseksi, konsessionhaltijoille ja muille alan toimijoille pelipanosten keräämistä valtion lukuun koskevan järjestelmän yhteydessä maksettavien palkkioiden ja korvausten 11.3.2014 annetun lain nro 23 14 §:n 2 momentin g kohdan mukaiseen perusteelliseen uudelleen järjestämiseen asti valtion varoja, jotka on annettu konsessionhaltijoiden ja 18.6.1931 annetun asetuksen nro 773 koonnoksen 110 §:n 6 momentissa tarkoitetuilla laitteilla tehtävänsä perusteella pelejä hallinnoivien ja pelipanoksia keräävien henkilöiden käyttöön korvauksina, vähennetään 500 miljoonaa euroa vuodessa vuodesta 2015 alkaen. Tämän vuoksi 1.1.2015 alkaen:
a)      alan toimijat maksavat konsessionhaltijoille edellä mainituista laitteista kerättyjen pelipanosten kokonaismäärän, josta on vähennetty pelaajille maksetut voitot. Konsessionhaltijat ilmoittavat [ADM:lle] niiden alan toimijoiden nimet, jotka eivät suorita tätä maksua, jotta asia voidaan tarvittaessa saattaa toimivaltaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi;
b)      julkisia tehtäviään hoitaessaan konsessionhaltijat maksavat sen lisäksi, mikä tavanomaisesti maksetaan valtiolle veroina ja muina maksuina voimassa olevan lainsäädännön nojalla ja konsessiosopimusten perusteella, vuosittain 500 miljoonaa euroa kunkin vuoden huhtikuun ja lokakuun välillä niille 31.12.2014 osoitetun laitteiden lukumäärän mukaisessa suhteessa. Kullekin konsessionhaltijalle osoitettu, 18.6.1931 annetun asetuksen nro 773 yhtenäisen tekstin 110 §:n 6 momentin a ja b kohdassa tarkoitettu laitteiden lukumäärä sekä maksujen suorittamistapa vahvistetaan [ADM:n] johtajan viimeistään 15.1.2015 tietojen tarkastelun jälkeen tekemällä päätöksellä. Edellä esitetyn mukaisesti vahvistettua laitteiden lukumäärää muutetaan samankaltaisella päätöksellä vuodesta 2016 alkaen;
c)      julkisia tehtäviään hoitaessaan konsessionhaltijat jakavat alan muiden toimijoiden kesken jäljelle jäävät summat, jotka ovat käytettävissä palkkioihin ja korvauksiin, neuvottelemalla uudelleen niitä koskevat sopimukset ja maksamalla palkkiot ja korvaukset yksinomaan uudelleen neuvoteltujen sopimusten tekemisen perusteella.”
10      ADM:n johtajan 15.1.2015 antamalla asetuksella nro 388, prot. n. 4076/RU (decreto n. 388, prot. n. 4076/RU, del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli) kullekin konsessionhaltijalle 31.12.2014 osoitettujen laitteiden lukumäärää korotettiin ja tästä johtuvat erääntyneet määrät suoritettiin jakamalla maksun määrä suhteessa kullekin konsessionhaltijalle osoitettujen laitteiden määrään. Kunkin konsessionhaltijan oli tämän asetuksen 3 §:n mukaan maksettava osuudestaan 40 prosenttia 30.4.2015 mennessä ja 60 prosenttia 31.10.2015 mennessä.
11      Vuosittaisen ja monivuotisen valtion talousarvion laadinnasta 28.12.2015 annetulla lailla nro 208 (vuoden 2016 vakauslaki) (legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale et pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (GURI, Supplemento ordinario nro 302, 30.12.2015) (jäljempänä vuoden 2016 vakauslaki), jolla kumottiin vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentti, rajoitettiin kyseisen säännöksen soveltamisalaa ja siten vuoden 2015 maksua (jäljempänä vuoden 2015 maksu). Tämän säännöksen sanamuoto on seuraava:
”920.      Kumotaan [vuoden 2015 vakauslain] 1 §:n 649 momentti.
921.      [Vuoden 2015 vakauslain] 1 §:n 649 momenttia tulkitaan siten, että valtion varoja, jotka on annettu 18.6.1931 annetun asetuksen nro 773 koonnoksen 110 §:n 6 momentissa tarkoitettujen laitteiden avulla toimivaltuuksiensa perusteella pelejä hallinnoivien ja pelipanoksia keräävien konsessionhaltijoiden ja henkilöiden käyttöön korvauksina, vähennetään vuosittain kunkin alan toimijan osalta siinä suhteessa, jossa tämä osallistuu korvausten jakamiseen asiaa koskevien sopimusten perusteella, ottaen huomioon niiden kesto vuonna 2015.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
12      Pääasian valittajat ovat yhtiöitä, jotka toimivat laillisilla rahapeliautomaateilla, joita tarkoitetaan 18.6.1931 annetun kuninkaan asetuksen nro 773 110 §:n 6 momentissa, pelattavien pelien alalla. Nämä yhtiöt on valittu tämän tuomion 7 kohdassa tarkoitetun valintamenettelyn päätteeksi valtion lukuun kerättävien pelipanosten keräysverkoston konsessionhaltijoiksi. Kukin niistä nosti Tribunale amministrativo regionale del Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, jossa ne vaativat 15.1.2015 annetun asetuksen nro 388 kumoamista sillä perusteella, että sillä alennetaan merkittävästi niiden voittomarginaalia ja että se on lainvastainen, koska säännöksillä, jotka sillä pannaan täytäntöön, rikotaan unionin oikeutta tai Italian perustuslain säännöksiä.
13      Tribunale amministrativo regionale del Lazio saattoi vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentin, jolla vuotuinen maksu otettiin käyttöön, perustuslainmukaisuutta koskevan kysymyksen Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin, Italia) käsiteltäväksi. Tämä tuomioistuin palautti kysymyksen Tribunale amministrativo regionale del Laziolle 8.5.2018 antamallaan ratkaisulla nro 125, koska lakia oli muutettu vuoden 2016 vakauslain 1 §:n 920 ja 921 momentilla oikeudenkäynnin aikana.
14      Tämän lainmuutoksen johdosta Tribunale amministrativo regionale del Lazion epäilykset, jotka koskivat kyseessä olevan säännöksen perustuslainmukaisuutta ja yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, olivat hälvenneet, ja se hylkäsi pääasioiden valittajien kanteet asiakysymyksen osalta.
15      Pääasioiden valittajat valittivat ratkaisusta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia).
16      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, ovatko kyseessä olevat kansalliset säännökset yhteensopivat unionin oikeuden kanssa.
17      Ensinnäkin vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentissa, sellaisena kuin se on kumottuna ja vuoden 2016 vakauslain 1 §:n 920 ja 921 momentin mukaan tulkittuna, säädetystä toimenpiteestä seurasi, että pääasioiden valittajille määrättiin taloudellinen maksu. Kyse on SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa taattujen vapauksien rajoittamisesta. Vuoden 2015 maksulla oli taannehtiva vaikutus, koska siitä määrättiin vuonna 2015 mutta se koski vuonna 2014 ansaittuja tuloja.
18      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee, voidaanko vuoden 2015 maksua perustella yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä. Maksun hyväksymisen taustalla näyttää olleen yksinomaan taloudellinen tarve kasvattaa valtion verotuloja, mikä ilmenee vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentista, jossa korostetaan, että kyseisen maksun tarkoituksena oli ”edistää julkisen talouden vakauttamista koskevaa tavoitetta”.
19      Toiseksi kyseisen tuomioistuimen mukaan vaikuttaa siltä, että vuoden 2015 maksu on hyväksytty luottamuksensuojan periaatetta loukaten. Tämä toimenpide on vaikuttanut voimassa oleviin konsessiosuhteisiin. Taloudellisesta tilanteesta on sen vuoksi tullut merkittävästi vaikeampi, eikä varovainen ja huolellinen yrittäjä olisi kyennyt ennakoimaan sitä.
20      Consiglio di Stato päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentin kaltaisen säännöksen, jolla alennetaan palkkioita ja korvauksia vain tiettyyn ja rajoitettuun palvelujen tarjoajien ryhmään eli vain rahapeliautomaateilla pelattavien pelien tarjoajiin nähden mutta ei kaikkiin pelialan palvelujen tarjoajiin nähden, käyttöön ottaminen yhteensopivaa SEUT 49 artiklassa taatun sijoittautumisvapauden käyttämisen ja SEUT 56 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen kanssa?
2)      Onko edellä mainitun vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentin kaltaisen säännöksen, jolla korvauksia, joista oli sovittu erään yhtiön ja Italian valtion viranomaisen välisessä konsessiosopimuksessa, alennettiin yksinomaan taloudellisista syistä tämän sopimuksen voimassaoloaikana, käyttöön ottaminen unionin oikeudessa tarkoitetun luottamuksensuojan periaatteen mukaista?”
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
21      Unionin tuomioistuin kehotti 16.11.2020 päivätyllä selvennyspyynnöllä ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta selvittämään kantaansa tiettyihin seikkoihin, jotka voivat ratkaista sen, otetaanko sen esittämät ennakkoratkaisupyynnöt tutkittavaksi.
22      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vastasi tähän kehotukseen 17.12.2020 päivätyllä asiakirjalla, jossa se totesi pääasiallisesti, että kyseessä olevat konsessiosopimukset oli myönnetty pääasioiden valittajille kaikille unionin yrityksille avoimessa tarjouskilpailumenettelyssä. Vaikka kaikki pääasioiden valittajat tosin ovat italialaisia yhtiöitä, neljä niistä on kokonaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden määräysvallassa. Ainakin yksi toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys on hallinnoija, joka vastaa pelipanosten keräämisestä Italiassa sijaitsevasta kiinteästä toimipaikasta käsin. Vuoden 2015 maksun aiheuttama luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen on johtanut konsessionhaltijoiden, joita kyseinen maksu koskee, käänteiseen syrjintään kaikkien sellaisten vastaavien verkossa pelattavien pelien tarjoajien eduksi, joihin kuuluu useita Euroopan unionin muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita yrityksiä. Tämä maksu vaikuttaa siten välillisesti tai jopa suoraan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden Italian pelimarkkinoilla toimivien yhtiöiden taloudelliseen tulokseen.
23      Unionin tuomioistuimen presidentti yhdisti 26.1.2021 tekemällään päätöksellä nyt esillä olevat asiat kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
24      Euroopan komissio esitti kirjallisissa huomautuksissaan epäilyjä siitä, onko esitetyillä kysymyksillä vuoden 2015 vakauslain kumoamisen jälkeen enää merkitystä pääasioiden ratkaisun kannalta.
25      Tästä on muistettava, että SEUT 267 artiklan mukaisessa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos siis esitetty kysymys koskee unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on lähtökohtaisesti velvollisuus vastata niihin. Kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen voidaan kieltäytyä vastaamasta vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 23.11.2021, IS (Välipäätöksen lainvastaisuus), C-564/19, EU:C:2021:949, 60 ja 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26      Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentti, josta ennakkoratkaisukysymyksessä on kyse – vaikka se on kumottu vuonna 2016 ja sitä on tästä syystä sovellettu vain vuonna 2015 – muodostaa perustan vuoden 2015 maksulle vaikkakin vain siinä muodossa, jossa sitä vuoden 2016 vakauslain 1 §:n 920 ja 921 momentissa taannehtivasti tulkitaan. Lisäksi sen, että kyseisellä säännöksellä on rikottu SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa taattuja vapauksia, mahdollinen määrittäminen johtaa siihen, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kyseisen maksun olevan lainvastainen. Nyt käsiteltävässä asiassa ei siten ole ilmeistä, ettei pyydetyllä unionin oikeuden tulkinnalla olisi mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai että kyseinen ongelma olisi luonteeltaan hypoteettinen.
27      Italian hallitus on puolestaan riitauttanut ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisen ja väittänyt, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole vastoin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklaa esittänyt syitä, joiden vuoksi korvausten ja palkkioiden alentamisella voitaisiin rikkoa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa siksi, että sitä sovellettiin yksinomaan rahapeliautomaateilla pelattavien pelien tarjoajiin eikä muihin Italian pelialan toimijoihin, ja että se ei ole esittänyt näitä eri toimijaryhmiä koskevaa vertailua, jonka perusteella erilaista kohtelua, johon on vedottu, voitaisiin arvioida.
28      Tässä yhteydessä on muistutettava, että – kuten työjärjestyksen 94 artiklan a ja c alakohdasta ilmenee – ennakkoratkaisupyyntöön on sisällytettävä ”yhteenveto oikeudenkäynnin kohteesta ja asiaa koskevista tosiseikoista, siten kuin ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ne todennut, tai ainakin selostus niistä tosiseikoista, joihin kysymykset perustuvat” sekä ”selostus niistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkinnasta tai pätevyydestä, sekä ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen toteama yhteys kyseisten säännösten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten välillä.”
29      Kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välillä ennakkoratkaisumenettelyssä vallitsevan yhteistyön hengen mukaan tiettyjen toteamusten, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pitäisi ensin esittää, puuttumisesta ei kuitenkaan välttämättä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö tai jokin ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta, jos unionin tuomioistuin katsoo kyseisistä puutteista huolimatta asiakirja-aineistosta ilmenevien seikkojen perusteella, että se voi antaa hyödyllisen vastauksen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle (ks. vastaavasti tuomio 1.10.2020, Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30      Vaikka nyt käsiteltävässä asiassa olisi tosin ollut toivottavaa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin olisi esittänyt yksityiskohtaisemmin syyt, joiden vuoksi se on katsonut, että unionin oikeuden säännöksiä, joita sen ensimmäinen kysymys koskee, on voitu nyt käsiteltävässä asiassa rikkoa, ennakkoratkaisupyyntöihin sisältyvistä tiedoista voidaan päätellä, että vuoden 2015 maksu koskee ainoastaan rahapeliautomaateilla pelattavien pelien hallinnointia varten myönnettyjen konsessioiden haltijoita ja niiden omia sopimuskumppaneita eikä verkossa pelattavien pelien tarjoajien kaltaisia muita pelialan toimijoita. Näin ollen se, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole yksilöinyt ja kuvaillut täsmällisesti muita pelialan toimijoiden ryhmiä, tai se, ettei se ole esittänyt yksityiskohtaisempia selvityksiä siitä, missä määrin tällainen maksun soveltamisalaan vaikuttava rajoitus voisi olla merkityksellinen sen määrittämiseksi, onko nyt käsiteltävässä asiassa todettava, että SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan määräyksiä on rikottu, eivät estä ymmärtämästä riittävästi sitä asiayhteyttä, johon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnöt liittyvät, ja niitä yhteyksiä, joita näiden unionin oikeuden säännösten ja pääasiassa kyseessä olevan lainsäädännön välillä voi olla, tai sitä, että unionin tuomioistuin antaa tälle tuomioistuimelle tiettyjä vähimmäisohjeita, jotka voivat ohjata sitä soveltamaan tarvittaessa näitä määräyksiä asioissa, jotka sen käsiteltäväksi on saatettu pääasioissa.
31      Tästä seuraa, että Consiglio di Staton esittämät ennakkoratkaisukysymykset voidaan ottaa tutkittaviksi.
Asiakysymys
Ensimmäinen kysymys
32      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momenttiin sisältyvän kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jossa säädetään maksusta, jolla alennetaan rajoitetulle rahapelialan toimijaryhmälle eli rahapeliautomaateilla pelattavien pelien hallinnosta vastaaville konsessionhaltijoille maksettavia palkkioita yksinomaan julkisen talouden vakauttamiseen liittyvistä syistä.
33      On muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauteen ja/tai palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, joilla estetään SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa taattujen vapauksien käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa (ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34      Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamista tiedoista ilmenee, että vuonna 2015 Italian tasavalta on vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentin nojalla vienyt rahapeliautomaateilla pelattavien pelien alan konsessionhaltijoilta vuoden 2015 maksun välityksellä 500 miljoonaa euroa niiden käyttöön konsessiosopimusten mukaisesti annetusta provisiosta ja että tämä vähennys on jaettu konsessionhaltijoiden kesken suhteessa niistä kunkin hallinnassa 31.12.2014 olleiden laitteiden lukumäärään ja että kukin konsessionhaltija on jakanut vähennyksen sen jälkeen itsensä ja omien sopimuskumppaniensa kesken suhteessa kunkin osuuteen jaettavasta palkkiosta.
35      Muun muassa tämän tuomion 22 kohdassa esitetyistä täsmennyksistä ilmenee lisäksi, että niiden konsessionhaltijoiden joukossa, joita vuoden 2015 maksu koskee, on italialaisia yhtiöitä, jotka ovat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden määräysvallassa.
36      Tältä osin on huomautettava, että sijoittautumisvapaus, joka SEUT 49 artiklassa tunnustetaan jäsenvaltioiden kansalaisille ja joka sisältää heidän oikeutensa ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeuden perustaa ja johtaa yrityksiä samoilla edellytyksillä, jotka sijoittautumisjäsenvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia, sisältää SEUT 54 artiklan mukaan niiden jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustettujen yhtiöiden, joiden sääntömääräinen kotipaikka, keskushallinto tai päätoimipaikka on Euroopan unionin alueella, oikeuden harjoittaa toimintaansa kyseisessä jäsenvaltiossa tytäryhtiön, sivuliikkeen tai kauppaedustajan liikkeenvälityksellä (ks. tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37      Sijoittautumisvapauden piiriin kuuluu näin ollen muun muassa tilanne, jossa jäsenvaltioon sijoittautunut yhtiö perustaa toiseen jäsenvaltioon tytäryhtiön. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sama koskee tilannetta, jossa tällainen yhtiö tai jäsenvaltion kansalainen hankkii toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneesta yhtiöstä sellaisen osuuden, joka antaa hänelle selvän vaikutusvallan kyseisen yhtiön päätöksiin ja mahdollisuuden määrätä yhtiön toiminnasta (tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38      Koska unionin tuomioistuin ei käytettävissään olevien tietojen perusteella voi määrittää riittävän täsmällisesti, missä määrin pääasioissa kyseessä olevat tilanteet voivat koskea myös SEUT 56 artiklaa, nyt käsiteltävissä asioissa on annettava etusija ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien kysymysten tarkastelulle yksinomaan SEUT 49 artiklan kannalta.
39      Italian hallitus kiistää sen, että vuoden 2015 maksu olisi voinut merkitä kyseisessä artiklassa taatun vapauden rajoitusta, koska maksun määrä on ollut liian vähäinen, jotta sillä olisi voinut olla tällainen vaikutus.
40      On kuitenkin heti muistutettava, että EUT-sopimuksessa lähtökohtaisesti kielletään perusvapauden ulottuvuudeltaan vähäinenkin tai vähämerkityksinen rajoittaminen (tuomio 3.12.2014, De Clercq ym., C-315/13, EU:C:2014:2408, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41      On kuitenkin huomattava, että vuoden 2015 maksu on luonteeltaan verotustoimenpide, kuten Italian hallitus on huomautuksissaan korostanut ja kuten 11.3.2014 annetun lain nro 23 14 §:n 1 momentissa olevasta ilmaisusta ”peleistä kannettavat verot” ilmenee.
42      Tässä yhteydessä on tosin muistutettava aluksi, että vaikka välitön verotus kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, jäsenvaltioiden on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuitenkin tätä toimivaltaansa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta ja erityisesti EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia (tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 34 kohta).
43      Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä kuitenkin katsonut, että koska kyseistä alaa ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, haitat, joita saattaa aiheutua siitä, että eri jäsenvaltiot käyttävät samanaikaisesti verotusvaltaansa, eivät ole liikkumisvapauksien rajoituksia, kunhan tämä verotusvallan käyttö ei ole syrjivää (ks. vastaavasti tuomio 26.5.2016, NN (L) International, C-48/15, EU:C:2016:356, 47 kohta ja tuomio 9.9.2021, Real Vida Seguros, C-449/20, EU:C:2021:721, 38 kohta). Unionin tuomioistuin on täsmentänyt muun muassa, että SEUT 56 artiklassa ei kielletä toimenpiteitä, joiden ainoana vaikutuksena on aiheuttaa lisäkustannuksia kyseessä olevalle palvelujen tarjoamiselle ja jotka vaikuttavat samalla tavalla palvelujen tarjoamiseen jäsenvaltioiden välillä ja niiden tarjoamiseen jäsenvaltion sisällä (tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). SEUT 49 artiklassa ei myöskään kielletä toimenpiteitä, joiden ainoa vaikutus on aiheuttaa lisäkustannuksia kyseessä olevalle palvelujen tarjoamiselle ja jotka vaikuttavat palvelujen tarjoamiseen vastaavalla tavalla riippumatta siitä, onko palvelujen tarjoaminen täysin jäsenvaltion sisäistä vai toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen määräysvallassa olevan toimijan toteuttamaa.
44      Unionin tuomioistuimen nyt käsiteltävissä asioissa käytettävissä olevista asiakirja-aineistoista ei kuitenkaan ilmene, että vuoden 2015 maksu olisi – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava – johtanut syrjintään rahapeliautomaateilla pelattavien pelien alan konsesssionhaltijoiden välillä siten, että rajat ylittäviä tilanteita olisi kohdeltu epäedullisemmin kuin valtion sisäisiä tilanteita, eikä myöskään, miltä osin tästä maksusta olisi voinut aiheutua käänteistä syrjintää – olettaen, että tällainen syrjintä on kielletty kansallisessa lainsäädännössä – siten, että valtion sisäisiä tilanteita on kohdeltu epäedullisemmin kuin rajat ylittäviä tilanteita.
45      Ei myöskään ole selvää – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on vielä tarkistettava – että samasta maksusta olisi voinut seurata se, että nykyiset konsessionhaltijat eivät olisi voineet käyttää rahapeliautomaatteja kannattavasti ja että siten muita pelialoja, erityisesti verkkopelien alaa, olisi suosittu, eikä ole ilmennyt selvästi, millä tavoin rajat ylittäviä tilanteita olisi tällaisessa tapauksessa syrjitty valtion sisäisiin tilanteisiin verrattuna (ks. tästä tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 39–41 kohta).
46      Tässä yhteydessä kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava, onko Italian tasavallan rahapeliautomaateilla pelattavien pelien tarjoajille määräämä vuoden 2015 maksu johtanut siihen, että rajat ylittäviä tilanteita on SEUT 49 artiklassa taattu vapaus huomioon ottaen kohdeltu syrjivästi valtion sisäisiin tilanteisiin verrattuna, oli kyse siten rahapeliautomaateilla pelattavien pelien alasta tai tämän alan ja muiden pelialojen välisestä suhteesta.
47      Ainoastaan siinä tapauksessa, että mainittua vapautta todetaan rajoitetun, nousee esiin kysymys mahdollisuudesta oikeuttaa tämä rajoitus.
48      Tällaisen oikeuttamisen osalta on muistutettava, että onnenpelejä koskevat säännökset kuuluvat aloihin, joilla jäsenvaltioiden välillä on huomattavia moraalisia, uskonnollisia ja kulttuurillisia eroja. Koska alaa ei ole unionissa yhdenmukaistettu, jokaisella jäsenvaltiolla on laaja harkintavalta siltä osin kuin kyse on niiden asianmukaisimmaksi katsoman kuluttajien ja yhteiskuntajärjestyksen suojan tason valinnasta (tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49      Jäsenvaltiot voivat näin ollen vahvistaa vapaasti onnenpelialan politiikkansa tavoitteet ja tarvittaessa määritellä täsmällisesti tavoitellun suojan tason. Jäsenvaltioiden asettamien rajoitusten on kuitenkin täytettävä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut edellytykset muun muassa siltä osin kuin kyse on rajoitusten oikeuttamisesta yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä ja niiden oikeasuhteisuudesta (tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jos onnenpelitoiminnan rajoitukset täyttävät tämän viimeksi mainitun vaatimuksen, ne voivat olla oikeutettuja yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, joita ovat esimerkiksi kuluttajansuoja, petosten ehkäisy sekä sen torjunta, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan (tuomio 22.1.2015, Stanley International Betting ja Stanleybet Malta, C-463/13, EU:C:2015:25, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50      Nyt käsiteltävässä asiassa Italian hallitus valtuutettiin 11.3.2014 annetun lain nro 23 14 §:n 1 momentilla toteuttamaan ”pelialan voimassa olevien säännösten uudelleen järjestäminen siten, että kaikki voimassa olevat säännöt järjestetään uudelleen pelialan säännökset kokoavan koodeksin muotoon, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta konsessio- ja lupajärjestelmään perustuvaan organisaatiomalliin, siltä osin kuin se on välttämätöntä luottamuksensuojan ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden turvaamiseksi, valtion varoihin liittyvien etujen ja paikallisten etujen sekä kansanterveyttä koskevan yleisen edun yhteensovittamiseksi, rikollisesta toiminnasta saatavia tuloja koskevan rahanpesun estämiseksi ja peleistä kannettavien verojen säännönmukaisen maksamisen varmistamiseksi.”
51      Saman lain 14 §:n 2 momentissa säädettiin, että tämä uudelleen järjestäminen toteutetaan noudattamalla tiettyjä periaatteita ja suuntaviivoja, joita kyseisen säännöksen g kohdan mukaan olivat muun muassa se, että ”konsessionhaltijoille ja muille toimijoille maksettavia palkkioita ja korvauksia tarkistetaan pelipanosten keräämisen volyymiin liittyvän progressiokriteerin mukaisesti”.
52      Vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentissa säädetään kuitenkin, että konsessionhaltijoilta vuoden 2015 maksun mukaisesti perittävä maksu on tarkoitettu ”julkisen talouden vakauttamistavoitteeseen osallistumiseksi, konsessionhaltijoille ja muille alan toimijoille pelipanosten keräämistä valtion lukuun koskevan järjestelmän yhteydessä maksettavien palkkioiden ja korvausten 11.3.2014 annetun lain nro 23 14 §:n 2 momentin g kohdan mukaiseen perusteelliseen uudelleen järjestämiseen asti”.
53      Vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentin sanamuodosta näyttää siten ilmenevän, että vuoden 2015 maksu on otettu käyttöön siten, ettei Italian lainsäätäjä ole enää viitannut yleisen edun mukaiseen pakottavaan syyhyn, kuten kuluttajansuojaan sekä petosten ja peliriippuvuuden estämiseen, sillä tämän säännöksen tavoitteena on yksinomaan julkisten talouden vakauttaminen.
54      Se, että onnenpelitoiminnan rajoitus hyödyttää liitännäisesti kyseessä olevan jäsenvaltion talousarviota, ei ole esteenä sille, että kyseinen rajoitus on oikeutettu, jos sillä todella tavoitellaan ensisijaisesti yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin liittyviä päämääriä (ks. vastaavasti tuomio 21.10.1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, 36 kohta ja tuomio 6.11.2003, Gambelli ym., C-243/01, EU:C:2003:597, 62 kohta), – mikä kansallisen tuomioistuimen on tarkistettava – mutta palvelujen tarjoamisen vapautta ei voida rajoittaa pelkästään valtion tulojen maksimoimista koskevan tavoitteen perusteella (tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55      Tästä seuraa, että jos vuoden 2015 maksun määräämisellä rajoitetaan SEUT 49 artiklassa taattua vapautta, tämä rajoitus ei vaikuta perustellulta.
56      Italian hallitus on kuitenkin erityisesti istunnossa väittänyt, että vuoden 2015 maksulla pyrittiin myös estämään rikollisjärjestöjen tunkeutuminen verrattain tuottoisalle rahapeliautomaateilla pelattavien pelien alalle vähentämällä alan toimijoiden tuloja. Kun otetaan huomioon kyseisen pelialan jatkuva kasvu ja tietyt sille ominaiset ominaispiirteet, kyseisen maksun tavoitteena oli Italian hallituksen mukaan myös suojella pelaajien terveyttä onnenpelien vaikutuksilta.
57      Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa sen tehtäviin kuuluvan tarkastelun yhteydessä, että – tämän tuomion 50 kohdassa mainitusta vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentin sanamuodosta huolimatta – vuoden 2015 maksulla tosiasiallisesti pyrittiin ensisijaisesti yleisen edun mukaisiin pakottaviin tavoitteisiin, sen on tällöin määritettävä, täyttivätkö kyseisellä maksulla asetetut rajoitukset unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut edellytykset sen oikeasuhteisuuden osalta eli voitiinko sillä taata tavoitellun tavoitteen toteutuminen ja oliko niin, että sillä ei ylitetty sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi tässä yhteydessä on muistettava, että kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58      Ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että jos on osoitettu, että kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään maksusta, jolla alennetaan rahapeliautomaateilla pelattavista peleistä vastaavien konsessionhaltijoiden palkkioita, merkitsee tässä EUT-sopimuksen määräyksessä taatun vapauden rajoitusta, kyseinen määräys on esteenä sille, että tällainen rajoitus voitaisiin oikeuttaa yksinomaan julkisen talouden vakauttamiseen liittyviin seikkoihin perustuvilla tavoitteilla.
Toinen kysymys
59      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään pääasiallisesti, onko luottamuksensuojan periaatetta tulkittava siten, että se on esteenä vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentin kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jolla alennetaan yhtiön ja asianomaisen jäsenvaltion viranomaisten välisessä konsessiosopimuksessa sovittua korvausta konsessiosopimuksen voimassaoloaikana.
60      Aluksi on muistutettava kyseisen periaatteen sovellettavuudesta, että jos jäsenvaltio vetoaa yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin perusteena säännöstölle, jolla saatetaan rajoittaa EUT-sopimuksella taatun vapauden käyttämistä, myös tällaista perustetta on tulkittava unionin oikeuden yleisten periaatteiden ja muun muassa luottamuksensuojan yleisen periaatteen valossa. Niinpä kyseessä olevaan kansalliseen säännöstöön voidaan soveltaa säädettyjä poikkeuksia ainoastaan, jos se on tämän periaatteen mukainen (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 74 ja 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61      Tästä seuraa, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että vuoden 2015 maksulla rajoitetaan SEUT 49 artiklassa taattua sijoittautumisvapautta, ja se varmistaa tämän vuoksi rajoituksen oikeasuhteisuuden tämän tuomion 57 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, sen on tässä yhteydessä otettava huomioon myös luottamuksensuojan periaatteesta johtuvat vaatimukset.
62      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla talouden toimijoilla, joille kansallisen viranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Silloin, kun huolellinen ja järkevä talouden toimija voi ennakoida sellaisen toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei kuitenkaan voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Lisäksi talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa kansallisten viranomaisten harkintavallan rajoissa (tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C-798/18 ja C-799/18, EU:C:2021:280, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63      Mainitun periaatteen mukaisesti tällaiset toimijat voivat sitä vastoin tarvittaessa kyseenalaistaa tavan, jolla tällaiset muutokset on toteutettu (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64      Tältä osin unionin tuomioistuin on esimerkiksi jo todennut, että talouden toimijan, joka on tehnyt lainsäätäjän aikaisemmin säätämään järjestelmään sopeutumisen vuoksi kalliita investointeja, etuihin voi vaikuttaa huomattavasti se, että kyseinen järjestelmä lakkautetaan ennenaikaisesti, etenkin, kun tämä lakkauttaminen tehdään yhtäkkiä ja ennalta-arvaamattomasti siten, että kyseiselle toimijalle ei jää riittävästi aikaa sopeutua uuteen lainsäädäntöön (ks. tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 87 kohta).
65      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko kansallinen lainsäädäntö luottamuksensuojan periaatteen mukainen, ja antaessaan ennakkoratkaisun SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuin on ainoastaan toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaa koskevat seikat, jotka saattavat auttaa kyseistä tuomioistuinta arvioimaan tätä yhteensopivuutta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi tässä yhteydessä ottaa huomioon kaikki merkitykselliset seikat, jotka käyvät ilmi muun muassa kyseessä olevan lainsäädännön sanamuodosta, tarkoituksesta tai systematiikasta (tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese Elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C-798/18 ja C-799/18, EU:C:2021:280, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66      Tältä osin on todettava, että tämän tuomion 7 kohdassa tarkoitetun tarjouspyynnön II 1.5 kohdassa määrätään, että ”konsessionhaltijalla on oikeus saada korvausta, joka vastaa pelipanosten keräämisestä saadun määrän ja määrien[, joiden suorittamisesta valtiokonttorille on määrätty kertamaksuna, konsessiomaksuna ja prosenttiosuuteen kerätyistä pelipanoksista perustuvan vakuuden asettamisena] sekä jaettavan voiton, joka lasketaan voimassa olevassa lainsäädännössä säädettyjen vähimmäisrajojen perusteella, ja panosten keräämisestä vastuussa oleville kolmansille maksettavan osuuden välistä erotusta”.
67      Vaikka konsessionhaltijoilla ei voi olla perusteltua luottamusta siihen, että tämän tarjouspyynnön II 1.5 kohdassa mainittujen eri maksujen ja veronluonteisten maksujen määrät, joilla vetojen keräämisestä saatavaa määrää vähennetään, pysyvät ajan mittaan vakaina, on kuitenkin totta, että unionin tuomioistuimen käytettävissä olevan asiakirja-aineiston mukaan kyseiseen tarjouspyyntöön ei sisältynyt määräystä siitä, että maksuja olisi mahdollista määrätä yksinomaan taloudellisista ja verotuksellisista syistä, mikä kansallisen tuomioistuimen on tarkistettava.
68      Kun kyse on 11.3.2014 annetusta laista nro 23, jossa oli Italian hallituksen mukaan ilmoitettu selkeästi vuoden 2015 maksusta, on huomattava, ettei tätä maksua näytä määritetyn konsessionhaltijoille maksettavien palkkioiden uudelleen järjestelyssä, jonka toteuttamiseen Italian hallitus oli kyseisellä lailla valtuutettu. Vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentista ilmenee nimenomaisesti, että tämä maksu perittiin tähän uudelleen järjestelyyn ”asti” eli lähtökohtaisesti siitä erillään. Asiakirja-aineistosta ilmenee kuitenkin, ettei tätä uudelleen järjestelyä ole toteutettu valtuutukseen sisältyneen määräajan päättymisen vuoksi.
69      Se, ettei vuoden 2015 maksun ja 11.3.2014 annetun lain nro 23 välillä ole yhteyttä, ilmenee lisäksi siitä, että toisin kuin ”pelipanosten keräämisen volyymiin liittyvä progressiokriteeri”, jota suunnitellun uudelleen järjestelyn yhteydessä oli määrä soveltaa, vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentissa riidanalainen maksu asetettiin kiinteälle tasolle ja siten ilman yhteyttä pelipanosten keräämisen volyymiin ja se jaettiin konsessionhaltijoiden kesken niistä kunkin hallinnoimien laitteiden lukumäärän perusteella, millä ei siis myöskään ole yhteyttä niistä kunkin keräämien pelipanosten volyymiin.
70      Pääasioiden valittajien väitteestä, jonka mukaan vuoden 2015 maksulla oli taannehtiva vaikutus, on huomautettava, että tämän 23.12.2014 hyväksytyn maksun tarkoituksena oli konsessionhaltijoiden palkkioiden alentaminen ”vuodesta 2015 alkaen” (ks. vuoden 2015 vakauslain 1 §:n 649 momentti) ja että siinä säädettiin huhtikuun ja lokakuun 2015 välisenä aikana suoritettavista maksuista. Tästä syystä vuoden 2015 maksulla ei ole ollut taannehtivaa vaikutusta.
71      On kuitenkin totta, että maksun hyväksymisajankohta, sen määrä ja siitä aiheutuvan rasituksen jakautuminen suhteessa kullekin konsessionhaltijalle 31.12.2014 osoitettuun rahapeliautomaattien määrään näyttävät olleen seikkoja, jotka ovat voineet vaikuttaa lyhyellä aikavälillä ja ennakkoratkaisupyynnöissä esitettyjen toteamusten mukaisesti merkittävästi näiden konsessionhaltijoiden rahoitusennusteisiin. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarvittaessa arvioida, missä määrin tällaisella väliaikaisella maksulla tarkalleen ottaen on saattanut olla vaikutusta konsessionhaltijoiden tekemien investointien kannattavuuteen ja onko näiltä konsessionhaltijoilta kyseisen maksun mahdollisesti äkillisen ja ennakoimattoman luonteen vuoksi viety aika, jonka ne tarvitsevat sopeutuakseen tähän uuteen tilanteeseen, ja jos näin on, niin missä määrin.
72      Toiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että jos tällaisen kansallisen toimenpiteen osalta on sovellettava SEUT 49 artiklaa, luottamuksensuojan periaatetta on tulkittava siten, että se ei lähtökohtaisesti ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla alennetaan väliaikaisesti yhtiöiden ja asianomaisen jäsenvaltion viranomaisten välisissä konsessiosopimuksissa sovittua konsessionhaltijoille maksettavaa korvausta näiden sopimusten voimassaoloaikana, paitsi jos tämän alennuksen suuruus ja sen vaikutus konsessionhaltijoiden tekemien investointien kannattavuuteen ja kyseisen toimenpiteen mahdollinen äkillisyys ja ennakoimattomuus huomioon ottaen on katsottava, ettei kyseisille konsessionhaltijoille ole annettu riittävästi aikaa sopeutua uuteen tilanteeseen.
Oikeudenkäyntikulut
73      Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
1)      SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että jos on osoitettu, että kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään maksusta, jolla alennetaan rahapeliautomaateilla pelattavista peleistä vastaavien konsessionhaltijoiden palkkioita, merkitsee tässä EUT-sopimuksen määräyksessä taatun vapauden rajoitusta, kyseinen määräys on esteenä sille, että tällainen rajoitus voitaisiin oikeuttaa yksinomaan julkisen talouden vakauttamiseen liittyviin seikkoihin perustuvilla tavoitteilla.
2)      Jos SEUT 49 artiklaa on sovellettava, luottamuksensuojan periaatetta on tulkittava siten, että se ei lähtökohtaisesti ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla alennetaan väliaikaisesti yhtiöiden ja asianomaisen jäsenvaltion viranomaisten välisissä konsessiosopimuksissa sovittua konsessionhaltijoille maksettavaa korvausta näiden sopimusten voimassaoloaikana, paitsi jos tämän alennuksen suuruus ja sen vaikutus konsessionhaltijoiden tekemien investointien kannattavuuteen ja kyseisen toimenpiteen mahdollinen äkillisyys ja ennakoimattomuus huomioon ottaen on katsottava, ettei kyseisille konsessionhaltijoille ole annettu riittävästi aikaa sopeutua uuteen tilanteeseen.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: italia.