ORDONNANCE DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
6 juin 2025
(*) Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Tunisie – Gel des fonds – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Méconnaissance des exigences de forme – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑166/24,
Nesrine Ben Ali, demeurant à Jeddah (Arabie saoudite), représentée par Mes M. Ceccaldi et M. Hazguer, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme E. Kübler et M. E. Nadbath, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de MM. L. Truchot, président, M. Sampol Pucurull et Mme T. Perišin (rapporteure), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours, fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Nesrine Ben Ali, demande l’annulation de « l’annexe de la décision 2011/72/PESC du Conseil du 31 janvier 2011 concernant les mesures restrictives pour autant qu’elle concerne Madame Nesrine BEN ALI (fiche no 6) en tant que cette annexe a été prorogée par la décision 2023/159 du Conseil en date du 19 janvier 2024 et ses effets ».
Antécédents du litige
2        La requérante, de nationalité tunisienne, est la fille de Mme Leïla Bent Mohammed Trabelsi, épouse de M. Zine el-Abidine Ben Hamda Ben Ali, ancien président de la République tunisienne.
3        Le 31 janvier 2011, à la suite des événements politiques survenus en Tunisie au cours des mois de décembre 2010 et de janvier 2011, le Conseil de l’Union européenne, sur le fondement de l’article 29 TUE, a adopté la décision 2011/72/PESC, du 31 janvier 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Tunisie (JO 2011, L 28, p. 62).
4        Ainsi qu’il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72, le nom des personnes responsables de détournement de fonds publics tunisiens, ainsi que celui des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, dont les capitaux et ressources économiques sont gelés, figurent en annexe de cette décision.
5        Le 4 février 2011, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2011/72 et de l’article 31, paragraphe 2, TUE, le Conseil a adopté la décision d’exécution 2011/79/PESC, mettant en œuvre la décision 2011/72 (JO 2011, L 31, p. 40). L’article 1er de cette décision d’exécution prévoyait que l’annexe de la décision 2011/72 était remplacée par la liste figurant à son annexe. Celle-ci mentionnait le nom de 48 personnes physiques, dont, à la sixième ligne, le nom de la requérante. Toujours à la sixième ligne de cette liste, figuraient des informations d’identification relatives à la nationalité tunisienne de cette dernière, à sa date de naissance, à sa filiation et à son statut marital, ainsi que les motifs de l’inscription de son nom sur cette liste, ainsi libellés :
« Personne faisant l’objet d’une enquête judiciaire des autorités tunisiennes pour acquisition de biens immobiliers et mobiliers, ouverture de comptes bancaires et détention d’avoirs financiers dans plusieurs pays dans le cadre d’opérations de blanchiment d’argent ».
6        Sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2011/72, le Conseil a adopté le règlement (UE) no 101/2011, du 4 février 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Tunisie (JO 2011, L 31, p. 1). Ce règlement reprend, en substance, les dispositions de la décision 2011/72 et la liste figurant à son annexe I est identique à la liste annexée à la décision d’exécution 2011/79.
7        En application de l’article 5 de la décision 2011/72, le Conseil a prorogé à plusieurs reprises cette décision, pour des périodes d’un an, en adoptant successivement plusieurs décisions.
8        Le 29 janvier 2024, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2024/421 modifiant la décision 2011/72 (JO L, 2024/421), par laquelle il a, d’une part, prorogé de douze mois supplémentaires la période d’application de cette décision et, d’autre part, supprimé les mentions relatives à trois personnes autres que la requérante
de la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives prévues par ladite décision.
9        Le même jour, le Conseil a adopté le règlement d’exécution (UE) 2024/426, mettant en œuvre le règlement no 101/2011 (JO L, 2024/426), par lequel il a supprimé les noms desdites trois personnes de la liste figurant à l’annexe I du règlement no 101/2011.
10      Le 30 janvier 2024, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives au regard de la situation en Tunisie (JO 2024, C 1274, p. 1). Cet avis indiquait, notamment, que les personnes concernées pouvaient adresser au Conseil, avant le 30 août 2024, une demande de réexamen de la décision par laquelle leurs noms avaient été inscrits ou maintenus sur les listes en cause, en vue de leur prise en compte aux fins du prochain réexamen de la liste des personnes désignées.
Conclusions des parties
11      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler « l’annexe de la décision 2011/72/PESC du Conseil du 31 janvier 2011 concernant les mesures restrictives pour autant qu’elle concerne Madame Nesrine BEN ALI (fiche no 6) en tant que cette annexe a été prorogée par la décision 2023/159 du Conseil en date du 19 janvier 2024 et ses effets » ;
–        condamner le Conseil à lui verser la somme de 20 000 euros au titre de la prise en charge de ses frais de défense ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
12      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 12 août 2024, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité, sur le fondement de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, par laquelle il conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
13      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
14      En l’espèce, le Conseil ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
15      À l’appui de l’exception d’irrecevabilité, le Conseil soulève quatre fins de non-recevoir tirées, la première, d’un manque de clarté et de cohérence de l’objet du litige, la deuxième, dans l’hypothèse où le recours devrait être interprété comme étant dirigé contre le règlement d’exécution 2024/426, d’une absence d’intérêt à agir pour contester la légalité de celui-ci, la troisième, dans la mesure où le recours devrait être interprété comme étant dirigé contre la décision (PESC) 2023/159, du 23 janvier 2023, modifiant la décision 2011/72 (JO 2023, L 22, p. 18), de la prescription du recours tendant à l’annulation de cette décision, et, la quatrième, d’un manque de clarté des moyens et arguments invoqués dans la requête.
16      La requérante n’a pas présenté d’observations sur cette exception d’irrecevabilité.
17      Dans le cadre de la première fin de non-recevoir, le Conseil soutient que, sur la base de la requête et de ses annexes, il lui est impossible, en tant que partie défenderesse, d’identifier l’acte visé par la requérante dans son recours et, notamment, de savoir s’il s’agit de la décision 2023/159, de la décision 2024/421 ou du règlement
d’exécution 2024/426.
18      À cet égard, selon le Conseil, la référence, dans les chefs de conclusions de la requérante, à la prorogation de la décision 2011/72, pourrait renvoyer à la décision 2023/159 ou à la décision 2024/421. Cependant, le Conseil avance ne pas être en mesure de savoir laquelle de ces deux décisions la requérante entend contester dès lors qu’elle a cité la décision 2023/159 dans ses chefs de conclusions, tout en faisant référence, dans le reste de la requête, à une décision adoptée le 29 janvier 2024. Or, le Conseil relève que la décision 2023/159 n’a été adoptée ni à cette date, ni le 19 janvier 2024, comme indiqué par la requérante dans ses chefs de conclusions, mais le 23 janvier 2023. Par ailleurs, ni cette décision, ni la décision 2024/421 n’ont été annexées à la requête conformément à l’article 21, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
19      Par ailleurs, le Conseil soutient que, aux points 23, 24 et 51 de la requête, la requérante fait référence à une prétendue décision 2024/426 adoptée le 29 janvier 2024 qui, d’après le bordereau d’annexes figurant à la page 8 de la requête, serait annexée à celle-ci. Cependant, une telle décision n’existerait pas.
20      Enfin, le Conseil relève que l’acte, dont le numéro est cité à plusieurs reprises dans la requête et qui est annexé à celle-ci, est le règlement d’exécution 2024/426. Toutefois, le Conseil fait valoir que ce règlement d’exécution n’aurait pas pu prolonger la période d’application de la décision 2011/72, étant donné qu’un règlement d’exécution, fondé sur le traité FUE et sur l’article 12 du règlement no 101/2011, ne saurait affecter une décision adoptée en vertu de l’article 29
TUE, telle que la décision 2011/72.
21      En vertu de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, de ce statut, et de l’article 76, paragraphe 1, sous
d) et
e), du règlement de procédure, la requête doit contenir l’objet du litige et les conclusions de la partie requérante. Ces éléments doivent être suffisamment clairs et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autres informations (voir, en ce sens, arrêt du 29 mars 2012, Commission/Estonie, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, point 34 et jurisprudence citée, et ordonnance du 13 mai 2020, Lucaccioni/Commission, T‑308/19, non publiée, EU:T:2020:207, point 34).
22      De même, les conclusions de la requête introductive d’instance doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que le juge ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir, en ce sens, arrêts du 3 avril 2014, France/Commission, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, point 39 et jurisprudence citée, et du 17 janvier 2024, Troy Chemical Company et Troy/Commission, T‑297/21, non publié, EU:T:2024:13, point 44 et jurisprudence citée).
23      Dès lors, une partie requérante, à qui incombe le respect de l’article 76 du règlement de procédure, ne saurait charger le Tribunal, et ce dernier ne saurait être tenu, d’identifier à sa place l’objet du recours (voir ordonnance du 19 novembre 2018, Iccrea Banca/Commission et CRU, T‑494/17, EU:T:2018:804, point 51 et jurisprudence citée).
24      Ainsi, conformément à l’article 21, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lu en combinaison avec l’article 78, paragraphe 1, du règlement de procédure, la requête doit, en principe, être accompagnée, d’une copie de l’acte dont l’annulation est demandée.
25      En l’espèce, comme il a été relevé au point 11 ci-dessus, il ressort de la requête que la requérante demande au Tribunal d’annuler « l’annexe de la décision 2011/72/PESC du Conseil du 31 janvier 2011 concernant les mesures restrictives pour autant qu’elle concerne Madame Nesrine BEN ALI (fiche no 6) en tant que cette annexe a été prorogée par la décision 2023/159 du Conseil en date du 19 janvier 2024 et ses effets ».
26      À cet égard, il convient de constater, en premier lieu, que la décision 2023/159, d’une part, a été adoptée par le Conseil le 23 janvier 2023, et non le 19 janvier 2024, comme cela est erronément indiqué par la requérante, et, d’autre part, qu’elle a été mentionnée uniquement dans le chef des conclusions de la requête sans être produite en annexe à celle‑ci.
27      Par conséquent, il y a lieu de constater que les conclusions tendant à l’annulation de la décision 2023/159 du Conseil du 19 janvier 2024 sont irrecevables, dès lors qu’elles sont dirigées contre un acte inexistant.
28      En second lieu, pour autant que le recours puisse être regardé comme tendant à l’annulation du règlement d’exécution 2024/426 que la requérante a joint à sa requête introductive d’instance, auquel il est également fait référence aux points 7 et 39 de cette requête, force est de constater que ce règlement d’exécution n’a pas pour objet la prorogation de la période d’application de la décision 2011/72 ni de son annexe.
29      En effet, le
règlement d’exécution 2024/426 se borne à modifier l’annexe I du règlement no 101/2011 en supprimant de celle-ci les mentions relatives à trois personnes autres que la requérante.
30      À cet égard, il convient de relever que l’acte ayant pour objet la prorogation de la décision 2011/72 et de son annexe, qui a été adopté par le Conseil à la date à laquelle il est fait référence dans le titre de la requête, aux points 6, 23, 24 et 39 de celle-ci ainsi que dans le bordereau d’annexes y afférent, à savoir le 29 janvier 2024, est la décision 2024/421. En l’espèce, toutefois, cette décision n’a pas été citée dans la requête et n’a pas été annexée à celle-ci.
31      Il est vrai que l’identification de l’acte attaqué peut résulter de manière implicite du contenu de la requête, notamment de l’argumentation développée au soutien des moyens soulevés devant le Tribunal, pour autant que cet acte relève avec l’acte visé par les conclusions d’un seul et même litige et que la partie défenderesse a pu procéder à une telle identification, et, partant, n’a pas été lésée dans les droits de sa défense (voir arrêt du 22 décembre 2022, Parlement/Moi, C‑246/21 P, non publié, EU:C:2022:1026, point 59 et jurisprudence citée).
32      Toutefois, en l’espèce, la requérante n’a pas répondu à l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil, de sorte que ni cette institution, ni le Tribunal n’est en mesure d’identifier
quel acte,
de la décision 2023/159 du 23 janvier 2023, du règlement d’exécution 2024/426 ou de la décision 2024/421, serait susceptible de constituer l’acte attaqué.
33      Or, il y a lieu de rappeler que, dans le système du contentieux de la légalité devant le juge de l’Union européenne, ce sont les parties qui ont l’initiative du procès et qui circonscrivent l’objet du litige, notamment, en identifiant dans leurs conclusions l’acte, ou la partie de l’acte, qu’elles entendent soumettre au contrôle juridictionnel et le juge de l’Union ne peut statuer ultra petita (arrêt du 14 novembre 2017, British Airways/Commission, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, point 87 ; voir, également, arrêt du 17 septembre 2020, Alfamicro/Commission, C‑623/19 P, non publié, EU:C:2020:734, point 40 et jurisprudence citée).
34      Ainsi, le juge de la légalité ne pouvant statuer ultra petita, l’annulation qu’il prononce ne saurait excéder celle sollicitée par la partie requérante (voir arrêt du 14 novembre 2017, British Airways/Commission, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, point 81 et jurisprudence citée).
35      Il résulte de ce qui précède que la requérante n’ayant pas identifié avec précision l’acte visé par son recours en méconnaissance des exigences rappelées aux points 21 à 24 ci-dessus, et ce en dépit, tant
de l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil, que des régularisations effectuées le 18 avril 2024, les 7 et 28 mai 2024, dont la première a fait suite à la demande de régularisation de la requête du 2 avril 2024, invitant la requérante expressément à produire l’acte attaqué, il y a lieu d’accueillir la première fin de non-recevoir du Conseil et de rejeter le présent recours dans son ensemble comme étant irrecevable, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres fins de non‑recevoir.
Sur les dépens
36      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Mme Nesrine Ben Ali est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 6 juin 2025.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
L. Truchot
*      Langue de procédure : le français.