62012CJ0485_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑485/12,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 24 oktober 2012, ingekomen bij het Hof op 31 oktober 2012, in de procedure
Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer
tegen
Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, A. Borg Barthet (rapporteur), E. Levits, S. Rodin en F. Biltgen, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman en M. de Ree als gemachtigden,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze en J. Möller als gemachtigden,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door I.‑K. Chalkias en A.‑E. Vasilopoulou als gemachtigden,
– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad als gemachtigde,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna en M. Szpunar als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Schima en B. Burggraaf als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 32, lid 1, sub b, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 141, blz. 18), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 972/2007 van de Commissie van 20 augustus 2007 (PB L 216, blz. 3; hierna: „verordening nr. 796/2004”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer (hierna: „Maatschap”) en de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: „Staatssecretaris”) over de voorwaarden voor de vaststelling van de oppervlakte die in aanmerking komt voor steun uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling voor het jaar 2009.
Toepasselijke bepalingen
Verordening (EG) nr. 73/2009
3. Artikel 14, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30, blz. 16) bepaalt:
„Elke lidstaat zet een geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem op (hierna het ‚geïntegreerd systeem’ genoemd).”
4. Artikel 15, lid 1, van verordening nr. 73/2009 luidt:
„Het geïntegreerd systeem omvat de volgende onderdelen:
a) een geautomatiseerde gegevensbank;
b) een systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen;
c) een systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten[;]
d) steunaanvragen;
e) een geïntegreerd controlesysteem;
f) één enkel systeem om de identiteit te registreren van elke landbouwer die een steunaanvraag indient.”
5. In artikel 17 van die verordening is bepaald:
„Het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen wordt opgezet op basis van kaarten of kadastrale documenten of andere cartografische gegevens. Daarbij wordt gebruikgemaakt van technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem, bij voorkeur inclusief orthobeelden van lucht‑ of satellietopnamen, met een homogene norm die een precisie waarborgt die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10000.”
6. Artikel 20 van die verordening luidt als volgt:
„1. De lidstaten voeren administratieve controles van de steunaanvragen uit om de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de steun te verifiëren.
2. De administratieve controles worden aangevuld met een op verificatie van de subsidiabiliteit van de steun gericht systeem van controles ter plaatse. Hiertoe stellen de lidstaten een steekproefplan op voor de landbouwbedrijven.
De lidstaten kunnen teledetectietechnieken en GNSS-technieken (Global Navigation Satellite System – wereldwijd satellietnavigatiesysteem) gebruiken als middel om inspecties ter plaatse van landbouwpercelen uit te voeren.
[...]”
7. Artikel 29, lid 3, van verordening nr. 73/2009 bepaalt:
„Betalingen op grond van de in bijlage I vermelde steunregelingen worden pas verricht nadat de lidstaat op grond van artikel 20 de subsidiabiliteitsvoorwaarden heeft getoetst.”
8. Artikel 146, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 73/2009 bepaalt:
„Verwijzingen in andere besluiten naar verordening (EG) nr. 1782/2003 worden gelezen als verwijzingen naar de onderhavige verordening en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage XVIII.”
Verordening nr. 796/2004
9. Verordening nr. 796/2004 is weliswaar per 1 januari 2010 ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB L 316, blz. 65), maar blijft van toepassing op de feiten van het hoofdgeding. De punten 11, 36 en 40 van de considerans ervan luidden als volgt:
„(11)	Om tot de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap bij te dragen dient te worden bepaald dat de betalingen op grond van [verordening nr. 73/2009] pas mogen worden verricht wanneer de controles met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria zijn voltooid.
[...]
(36) Controles ter plaatse met betrekking tot oppervlakten bestaan in de regel uit twee delen, waarvan het eerste verificaties en metingen van de aangegeven percelen landbouwgrond op basis van grafisch materiaal, luchtfoto’s, enz. betreft. Het tweede deel omvat een fysieke inspectie van de percelen om de werkelijke grootte van de aangegeven percelen landbouwgrond en, afhankelijk van de betrokken steunregeling, de aanwezigheid en de aard van het aangegeven gewas te controleren. Zo nodig moeten metingen worden verricht. De fysieke inspectie te velde mag worden uitgevoerd op basis van een steekproef.
[...]
(40) De voorwaarden waaronder controles ter plaatse door middel van teledetectie mogen worden uitgevoerd, moeten worden vastgesteld en bepaald dient te worden dat fysieke controles moeten worden verricht in het geval dat foto-interpretatie geen duidelijke resultaten oplevert.”
10. Volgens artikel 2, punten 22 en 26, van verordening nr. 796/2004 werd verstaan onder:
„22) ‚geconstateerde oppervlakte’: de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; in het geval van de bedrijfstoeslagregeling kan de aangegeven oppervlakte slechts als geconstateerd worden beschouwd indien deze daadwerkelijk gepaard gaat met een overeenkomstig aantal toeslagrechten;
[...]
26) ‚referentieperceel’: een geografisch begrensde oppervlakte met een in het GIS geregistreerde unieke identificatie in het identificatiesysteem van de lidstaat als bedoeld in artikel [15 van verordening nr. 73/2009];”
11. Artikel 23, lid 1, van verordening nr. 796/2004 bepaalde:
„De administratieve controles en de controles ter plaatse waarin deze verordening voorziet, worden zo uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie wordt gegarandeerd van de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening en van de eisen en normen die relevant zijn in het kader van de randvoorwaarden.”
12. Artikel 24 van die verordening luidde:
„1. De in artikel [20 van verordening nr. 73/2009] bedoelde administratieve controles maken de opsporing van onregelmatigheden, in het bijzonder de automatische opsporing daarvan met behulp van computermiddelen, mogelijk en omvatten kruiscontroles:
[...]
c) door de in de verzamelaanvraag aangegeven percelen landbouwgrond te vergelijken met de in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen om na te gaan of de oppervlakten als zodanig voor steun in aanmerking komen;
[...]
2. Uit de kruiscontroles voortvloeiende indicaties omtrent onregelmatigheden geven aanleiding tot een vervolgactie in de vorm van enige andere passende administratieve procedure en, zo nodig, een controle ter plaatse.
[...]”
13. Artikel 26, lid 1, van verordening nr. 796/2004 bepaalde:
„Het totale aantal controles ter plaatse dat elk jaar wordt uitgevoerd, betreft ten minste 5 % van alle landbouwers die een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling of de regeling inzake één enkele areaalbetaling indienen.
[...]”
14. Artikel 27, leden 1 en 3, van verordening nr. 796/2004 luidden:
„1. De steekproeven voor controles ter plaatse op grond van deze verordening worden door de bevoegde autoriteit geselecteerd aan de hand van een risicoanalyse en van een element van representativiteit voor de ingediende steunaanvragen. [...]
[...]
3. Voor elke landbouwer die voor een controle ter plaatse is geselecteerd, houdt de bevoegde autoriteit aantekening van de redenen waarom dit is gebeurd. De met de controle ter plaatse belaste controleur wordt vóór het begin van de controle ter plaatse over deze redenen geïnformeerd.”
15. Artikel 29 van verordening nr. 796/2004, met als opschrift „Onderdelen van de controles ter plaatse”, bepaalde in de tweede alinea:
„De lidstaten kunnen gebruikmaken van technieken op basis van teledetectie en wereldwijde satellietnavigatiesystemen.”
16. In artikel 32, lid 1, van die verordening was het volgende bepaald:
„Een lidstaat die gebruikmaakt van de bij artikel 29, tweede alinea, geopende mogelijkheid controles ter plaatse uit te voeren door middel van teledetectie, verricht:
a) een foto-interpretatie van satellietbeelden of luchtfoto’s van alle percelen landbouwgrond per aanvraag die moeten worden gecontroleerd, met het doel de vegetatie te herkennen en de oppervlakte te meten;
b) een fysieke veldinspectie van alle percelen landbouwgrond waarvoor niet op basis van de foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
17. Op 13 mei 2009 heeft de Maatschap, een landbouwbedrijf, verzocht om uitbetaling van haar toeslagrechten en daartoe veertien percelen met een totale oppervlakte van 30,72 hectare aangegeven.
18. Bij besluit van 28 december 2009 heeft de Staatssecretaris de aangegeven oppervlakte van 30,72 hectare als „geconstateerde oppervlakte” in de zin van artikel 2, punt 22, van verordening nr. 796/2004 aangemerkt en het voor 2009 als voorschot uit te betalen bedrag aan toeslagrechten vastgesteld op 11 888,12 EUR.
19. In hetzelfde besluit was gespecificeerd dat naar aanleiding van opmerkingen van de Europese Commissie aan de actualisering van het perceelsregister werd gewerkt en dat de gegevens betreffende de percelen van de Maatschap, vooral de percelen met landschapselementen zoals houtwallen, sloten of kavelpaden, konden worden gewijzigd.
20. De door de Maatschap voor 2009 ingediende aanvraag voor bedrijfstoeslag is opnieuw beoordeeld. Dientengevolge heeft de Staatssecretaris de totale oppervlakte van de betrokken percelen herzien en deze geconstateerd op 27,84 hectare, en bij besluit van 30 juni 2010 is het bedrag van de aan de Maatschap voor 2009 toegekende bedrijfstoeslag vastgesteld op 8 643,02 EUR (hierna: „besluit van 30 juni 2010”). Volgens dat besluit hoefde de Maatschap het verschil tussen dit bedrag en het reeds ontvangen voorschot evenwel niet terug te betalen.
21. De Maatschap heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Zij heeft met name gesteld dat er langs de sloten te ruim was ingemeten en dat bomen te groot waren gemeten, aangezien niet naar behoren rekening was gehouden met de schaduwen op de luchtfoto’s. Zij heeft ook bezwaar gemaakt tegen het creëren van „minipercelen” door het uitsluiten van kavelpaden. Zij heeft kritiek geuit op de ontoereikende nauwkeurigheid van de luchtfoto’s waar de Staatssecretaris van was uitgegaan en heeft aangedrongen op een fysieke veldmeting van de percelen.
22. Bij besluit van 27 januari 2011 heeft de Staatssecretaris, na alle aspecten nogmaals te hebben onderzocht, de voor steun in aanmerking komende oppervlakte geconstateerd op 28,14 hectare.
23. Bij brief van 4 maart 2011 heeft de Maatschap beroep ingesteld tegen dat besluit. Voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven voert zij aan dat de oppervlakte van haar percelen niet op een juiste wijze is geconstateerd. Zij baseert zich met name op een meetrapport dat door een particuliere onderneming met behulp van een wereldwijd satellietnavigatiesysteem is opgesteld en waaruit blijkt dat de in haar aanvraag aangegeven percelen een oppervlakte van 28,75 hectare hebben.
24. Volgens de Staatssecretaris zijn de door de Maatschap in haar steunaanvraag aangegeven oppervlakten vergeleken met de geactualiseerde versie van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen.
25. De verwijzende rechter is daarentegen van oordeel dat de door de Maatschap ingediende steunaanvraag rechtstreeks werd vergeleken met luchtfoto’s die na de indiening van de aanvraag waren gemaakt. Deze foto’s werden daarnaast ook gebruikt voor de opbouw van de cartografische gegevens van het jaarlijks geactualiseerde systeem voor de identificatie van percelen. Volgens de verwijzende rechter is het besluit van 30 juni 2010 echter uitsluitend op basis van die foto’s en de daaraan ontleende meetgegevens genomen.
26. In dat verband stelt de verwijzende rechter dat artikel 32 van verordening nr. 796/2004, dat uitdrukkelijk van toepassing is wanneer de bevoegde autoriteit luchtfoto’s interpreteert in het kader van een controle ter plaatse, ook moet gelden wanneer, zoals in het hoofdgeding, een dergelijke interpretatie plaatsvindt in het kader van een administratieve controle.
27. De verwijzende rechter is van oordeel dat, in tegenstelling tot andere taalversies, de Nederlandse versie van artikel 32, lid 1, sub b, van verordening nr. 796/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een fysieke controle ter plaatse noodzakelijk is in alle gevallen waarin op basis van de luchtfoto’s niet kan worden vastgesteld dat de aangifte van de betrokken landbouwer correct is.
28. In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moet artikel 32 van verordening (EG) nr. 796/2004 aldus worden uitgelegd dat steeds een fysieke veldinspectie zal moeten plaatsvinden, alvorens op basis van in verband met de beoordeling van een aangifte gemaakte luchtfoto’s besloten kan worden dat de door een landbouwer ingediende aangifte onjuist is?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Ontvankelijkheid
29. De Nederlandse regering betoogt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat het niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding en hypothetisch van aard is. Zij betoogt dat artikel 32 van verordening nr. 796/2004 verband houdt met controles ter plaatse. In het hoofdgeding is de door de Maatschap voor 2009 ingediende steunaanvraag niet geselecteerd voor een controle ter plaatse en is er ook geen controle ter plaatse bij deze onderneming verricht, zodat deze bepaling geen toepassing vindt.
30. De Nederlandse regering voegt hieraan toe dat, anders dan de verwijzende rechter heeft verklaard, de aanvraag van de Maatschap voor de bedrijfstoeslag voor 2009 niet met de luchtfoto’s, maar wel degelijk met het perceelsregister was vergeleken, overeenkomstig het bepaalde in artikel 24 van verordening nr. 796/2004.
31. Volgens vaste rechtspraak rust er een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie arrest Odar, C‑152/11, EU:C:2012:772, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32. Dat vermoeden van relevantie kan niet worden weerlegd door het feit alleen dat een van de partijen in het hoofdgeding bepaalde feiten betwist die het Hof niet op hun juistheid mag toetsen en die bepalend zijn voor het voorwerp van het geschil (arrest Amurta, C‑379/05, EU:C:2007:655, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33. De vraag of de door de Maatschap voor 2009 ingediende steunaanvraag rechtstreeks is vergeleken met de luchtfoto’s of met het perceelsregister, is juist een vraag die valt onder het feitelijk kader dat het Hof niet mag toetsen.
34. Bovendien blijkt uit het enkele feit dat, volgens de Nederlandse regering, de percelen van de Maatschap door de bevoegde autoriteiten niet waren geselecteerd voor een controle ter plaatse, niet duidelijk dat het verzoek om een prejudiciële beslissing hypothetisch is of geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp daarvan.
35. De verwijzende rechter verzoekt immers om de uitlegging van artikel 32 van verordening nr. 796/2004 in omstandigheden als die van het bij hem aanhangige geding, waarin de aanvraag van een landbouwer rechtstreeks werd vergeleken met luchtfoto’s die na de indiening van die aanvraag waren gemaakt. Hij is namelijk van oordeel dat de regel van artikel 32 van verordening nr. 796/2004, die uitdrukkelijk van toepassing is wanneer de bevoegde autoriteit luchtfoto’s interpreteert in het kader van een controle ter plaatse, ook dient te gelden wanneer een dergelijke interpretatie plaatsvindt in het kader van een door de bevoegde autoriteiten als „administratief” aangemerkte controle.
36. Bijgevolg kan het betoog van de Nederlandse regering dat de Staatssecretaris in het kader van het hoofdgeding uitsluitend een administratieve controle in de zin van artikel 24 van verordening nr. 796/2004 heeft uitgevoerd, niet resulteren in niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing.
37. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is derhalve ontvankelijk.
Ten gronde
38. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 796/2004 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer, in de context van een actualisering van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen, de bevoegde nationale autoriteit verifieert of de percelen die een landbouwer in de aanvraag voor bedrijfstoeslag heeft aangegeven, voor steun in aanmerking komen en zich daarbij baseert op luchtbeelden die na de indiening van deze aanvraag zijn gemaakt, deze autoriteit overeenkomstig het bepaalde in artikel 32, lid 1, van die verordening een fysieke veldinspectie dient uit te voeren wanneer zij van mening is dat de aangifte van de landbouwer onjuist is.
39. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens artikel 20, lid 1, van verordening nr. 73/2009 de lidstaten administratieve controles van de door de landbouwers ingediende steunaanvragen uitvoeren om de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de steun te verifiëren.
40. Zoals blijkt uit artikel 24, lid 1, sub c, van verordening nr. 796/2004, maken de administratieve controles de opsporing van onregelmatigheden mogelijk en strekken zij er met name toe, na te gaan of de aangegeven oppervlakten voor steun in aanmerking komen.
41. Blijkens de artikelen 14 en 15 van verordening nr. 73/2009 dienen de lidstaten daartoe met name een systeem voor de identificatie van de percelen op te zetten, waarmee de percelen die de landbouwer in zijn steunaanvraag heeft aangegeven, kunnen worden vergeleken met de in dat systeem opgenomen referentiepercelen.
42. Bovendien bepaalt artikel 20, lid 2, van verordening nr. 73/2009 dat bedoelde administratieve controles worden aangevuld met een systeem van controles ter plaatse.
43. Volgens artikel 27 van verordening nr. 796/2004 worden de controles ter plaatse uitgevoerd op basis van een steekproef die door de bevoegde autoriteit wordt geselecteerd aan de hand van een risicoanalyse en van een element van representativiteit voor de ingediende steunaanvragen. Artikel 24, lid 2, van die verordening bepaalt daarenboven dat een controle ter plaatse kan worden uitgevoerd wanneer bij de administratieve controle onregelmatigheden aan het licht zijn gekomen.
44. Voorts kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 29 van verordening nr. 796/2004 de controles ter plaatse uitvoeren door middel van teledetectie. Artikel 32, lid 1, sub a, van die verordening preciseert dat teledetectie wordt verricht door foto-interpretatie van satellietbeelden of luchtfoto’s, en lid 1, sub b, voorziet in een fysieke veldinspectie van de percelen landbouwgrond waarvoor niet op basis van de foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte van de landbouwer juist is.
45. De verwijzende rechter stelt dat artikel 32, lid 1, van verordening nr. 796/2004 van toepassing is op het bij hem aanhangige geding, aangezien de Staatsecretaris de percelen landbouwgrond die de Maatschap in haar aanvraag had aangegeven, heeft vergeleken met luchtfoto’s die na de indiening van deze aanvraag waren gemaakt.
46. In dat verband zij eraan herinnerd dat uit de bewoordingen van artikel 32 van verordening nr. 796/2004 en uit de opzet van deze verordening ondubbelzinnig blijkt dat dit artikel van toepassing is op controles ter plaatse.
47. Onder voorbehoud van een door de verwijzende rechter te verrichten verificatie, blijkt in het hoofdgeding evenwel niet dat ter zake van de aanvraag van de Maatschap een dergelijke controle is uitgevoerd.
48. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers niet dat de percelen van de Maatschap overeenkomstig artikel 27 van verordening nr. 796/2004 aan de hand van een risicoanalyse voor een controle ter plaatse zijn geselecteerd, en evenmin dat de bevoegde autoriteit het overeenkomstig artikel 24, lid 2, van deze verordening passend heeft geacht een dergelijke controle uit te voeren naar aanleiding van onregelmatigheden die bij kruiscontroles aan het licht zouden zijn gekomen.
49. Bijgevolg kan niet a priori worden aangenomen dat de Staatssecretaris heeft gehandeld in het kader van artikel 32, lid 1, sub a, van verordening nr. 796/2004.
50. Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de controle naar aanleiding waarvan het besluit van 30 juni 2010 is vastgesteld, is uitgevoerd op basis van luchtfoto’s die na de indiening van de steunaanvraag zijn gemaakt met het oog op de actualisering van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen.
51. Ten eerste blijkt immers uit artikel 17 van verordening nr. 73/2009, volgens hetwelk het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen bij voorkeur orthobeelden van lucht‑ of satellietopnamen bevat, dat de foto-interpretatie van satellietbeelden of luchtfoto’s ook kan worden gebruikt voor de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte in het kader van administratieve controles.
52. Ten tweede sluit het feit dat de Staatssecretaris de door de Maatschap aangegeven percelen niet heeft gecontroleerd op basis van het systeem voor de identificatie van de percelen, maar op basis van luchtfoto’s die na de indiening van haar steunaanvraag waren gemaakt, niet uit dat de aldus uitgevoerde controle in de omstandigheden van het hoofdgeding kan worden aangemerkt als een „administratieve” controle.
53. Het is juist dat artikel 24 van verordening nr. 796/2004 bepaalt dat onregelmatigheden in het bijzonder automatisch worden opgespoord met behulp van computermiddelen. Lid 1, sub c, van dat artikel preciseert dienaangaande dat de administratieve controles kruiscontroles omvatten die worden uitgevoerd tussen de in de verzamelaanvraag aangegeven percelen landbouwgrond en de in het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen opgenomen referentiepercelen, om na te gaan of de oppervlakten als zodanig voor steun in aanmerking komen.
54. Gelet op de complexiteit van het geïntegreerd systeem en op het feit dat de administratieve controles, anders dan controles ter plaatse die steekproefsgewijs kunnen worden uitgevoerd, betrekking dienen te hebben op alle steunaanvragen, is het immers noodzakelijk om gebruik te maken van technische middelen en geschikte controlemethoden om het grote aantal aanvragen efficiënt te kunnen verwerken.
55. Evenwel staat geen enkele bepaling van de verordeningen nr. 73/2009 en nr. 796/2004 eraan in de weg dat de administratieve controles waarmee wordt nagegaan of de door een landbouwer in zijn aanvraag aangegeven oppervlakten voor steun in aanmerking komen, gedeeltelijk worden uitgevoerd op niet-geautomatiseerde wijze en op basis van luchtbeelden die geen integrerend deel uitmaken van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen, mits met deze controles overeenkomstig artikel 23, lid 1, van verordening nr. 796/2004 een doeltreffende verificatie kan worden gegarandeerd van de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening en van de eisen en normen die relevant zijn in het kader van de randvoorwaarden.
56. Een dergelijke situatie kan zich met name voordoen wanneer, zoals in het hoofdgeding, de administratieve controles waarmee wordt geverifieerd of de door een landbouwer aangegeven percelen voor steun in aanmerking komen, niet volledig kunnen worden uitgevoerd op basis van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen omdat er wordt gewerkt aan de actualisering ervan.
57. Met het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen kunnen alle percelen landbouwgrond worden geïdentificeerd en geografisch worden gesitueerd, zodat de bevoegde autoriteit met name kan controleren of met betrekking tot die percelen is voldaan aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden. Om op basis van dat systeem geautomatiseerde controles te kunnen uitvoeren, is het dus noodzakelijk dat de gegevens betreffende de betrokken percelen juist zijn.
58. Wanneer dat niet het geval is, staat het aan de bevoegde autoriteit om de nodige maatregelen te nemen om overeenkomstig artikel 23, lid 1, van verordening nr. 796/2004 een doeltreffende verificatie te garanderen van de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening, en om in het kader daarvan eventueel de door de landbouwer aangegeven percelen te verifiëren door deze te vergelijken met recente luchtbeelden die geen integrerend deel uitmaken van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen.
59. Artikel 24, lid 2, van verordening nr. 796/2004 bepaalt dat de constatering van onjuistheden in de aangifte van de landbouwer aanleiding geeft tot een vervolgactie in de vorm van enige passende administratieve procedure en, zo nodig, een controle ter plaatse. Ingevolge de doelstelling van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 796/2004 dient hetzelfde ook te gelden wanneer de onregelmatigheden aan het licht zijn gekomen naar aanleiding van een vergelijking tussen de percelen landbouwgrond die in de aanvraag voor bedrijfstoeslag zijn aangegeven, en recente luchtbeelden die worden gebruikt voor de actualisering van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen.
60. Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 796/2004 staat het evenwel aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen welke maatregelen dienen te worden genomen wanneer een onregelmatigheid wordt geconstateerd.
61. Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteit die geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die zij heeft ontleend aan de luchtbeelden waarover zij beschikt, in elk geval niet verplicht is om de betrokken percelen ter plaatse op te meten. In het tegenovergestelde geval zou de beoordelingsmarge waarover de bevoegde autoriteit aldus beschikt immers betekenisloos zijn.
62. Een dergelijke uitlegging is overigens in overeenstemming met de opzet van verordening nr. 796/2004. Artikel 26 van verordening nr. 796/2004 bepaalt namelijk dat de lidstaten steekproefsgewijs een gering percentage controles ter plaatse dienen uit te voeren. De voor de lidstaten om evidente kostenredenen geopende mogelijkheid om slechts een gering aantal controles ter plaatse uit te voeren, zou echter in gevaar worden gebracht indien de bevoegde autoriteiten een veldinspectie zouden moeten uitvoeren zodra een onregelmatigheid wordt geconstateerd.
63. Gelet op een en ander moet op de vraag worden geantwoord dat verordening nr. 796/2004 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de geautomatiseerde kruiscontroles waarmee wordt geverifieerd of de door een landbouwer in zijn aanvraag voor bedrijfstoeslag aangegeven percelen voor steun in aanmerking komen, vanwege de lopende actualisering van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen worden aangevuld met een verificatie op basis van recente luchtbeelden waaruit blijkt dat de aangifte van de landbouwer onjuistheden bevat, de bevoegde autoriteit niet gehouden is een veldinspectie uit te voeren, maar overeenkomstig artikel 24, lid 2, van die verordening beschikt over beoordelingsvrijheid met betrekking tot de dientengevolge te nemen maatregelen. In het bijzonder hoeft die autoriteit geen veldmeting van de betrokken percelen uit te voeren wanneer zij geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die zij heeft ontleend aan de luchtbeelden waarover zij beschikt.
Kosten
64. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 972/2007 van de Commissie van 20 augustus 2007, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer de geautomatiseerde kruiscontroles waarmee wordt geverifieerd of de door een landbouwer in zijn aanvraag voor bedrijfstoeslag aangegeven percelen voor steun in aanmerking komen, vanwege de lopende actualisering van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen worden aangevuld met een verificatie op basis van recente luchtbeelden waaruit blijkt dat de aangifte van de landbouwer onjuistheden bevat, de bevoegde autoriteit niet gehouden is een veldinspectie uit te voeren, maar overeenkomstig artikel 24, lid 2, van die verordening beschikt over beoordelingsvrijheid met betrekking tot de dientengevolge te nemen maatregelen. In het bijzonder hoeft die autoriteit geen veldmeting van de betrokken percelen uit te voeren wanneer zij geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die zij heeft ontleend aan de luchtbeelden waarover zij beschikt.