62023CJ0511_RES
Cauza C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
împotriva
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(cerere de decizie preliminarăformulată de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
Hotărârea Curții (Camera a doua) din 30 ianuarie 2025
„Trimitere preliminară – Concurență – Articolul 102 TFUE – Abuz de poziție dominantă – Alocarea de mijloace autorităților naționale de concurență pentru punerea în aplicare a normelor de concurență – Directiva (UE) 2019/1 – Independența autorităților naționale de concurență – Articolul 4 alineatul (5) – Stabilirea priorităților pentru procedurile de punere în aplicare a articolelor 101 și 102 TFUE – Amenzi impuse întreprinderilor și asocierilor de întreprinderi – Articolul 13 – Proceduri de încălcare a normelor dreptului concurenței – Respectarea termenului rezonabil – Reglementare națională care prevede obligația autorității naționale de a efectua o comunicare privind obiecțiunile într‑un termen de decădere de 90 de zile de la data la care a luat cunoștință de elementele esențiale ale încălcării – Anularea integrală și automată a deciziei autorității naționale de concurență în cazul nerespectării acestui termen – Principiul ne bis in idem – Decăderea din competența de a deschide o nouă procedură de constatare a încălcării pentru aceleași fapte – Principiul efectivității – Dreptul la apărare al întreprinderilor”
Întrebări preliminare – Competența Curții – Interpretare solicitată ca urmare a aplicabilității, în privința unei situații interne, a unei dispoziții de drept al Uniunii devenite aplicabilă prin intermediul dreptului național – Competența de a furniza această interpretare
(articolul 267 TFUE)
(a se vedea punctele 29-34)
Acte ale instituțiilor – Directive – Executare de către statele membre – Obligațiile statelor membre în termenul de transpunere – Obligație de a nu adopta dispoziții care pot compromite rezultatul prevăzut de directivă – Obligația instanțelor naționale, încă de la intrarea în vigoare a directivei și în măsura posibilului, de a interpreta dreptul intern într‑un mod care să nu compromită realizarea obiectivului urmărit
[art. 4 alin. (3) TUE; art. 288 al treilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 36-40)
Concurență – Normele Uniunii – Aplicare de către autoritățile naționale de concurență – Decizie prin care se constată o încălcare a dreptului Uniunii în materie de concurență și prin care se aplică o amendă – Aplicabilitatea normelor procedurale naționale – Condiții – Respectarea principiului efectivității – Reglementare națională care prevede obligația autorității naționale de a efectua o comunicare privind obiecțiunile într‑un termen de decădere de 90 de zile de la data la care a luat cunoștință de elementele esențiale ale încălcării – Reglementare susceptibilă să aducă atingere independenței operaționale a autorității naționale de concurență – Reglementare care prezintă un risc sistemic de impunitate a încălcărilor dreptului concurenței al Uniunii – Inadmisibilitate
[art. 102 TFUE; Directiva 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 4 alin. (5) și art. 13 alin. (1)]
(a se vedea punctele 43-61, 66-76 și 81 și dispozitivul)
Concurență – Normele Uniunii – Aplicare de către autoritățile naționale de concurență – Decizie prin care se constată o încălcare a dreptului Uniunii în materie de concurență și prin care se aplică o amendă – Aplicabilitatea normelor procedurale naționale – Condiții – Respectarea principiului efectivității – Respectarea dreptului la apărare al întreprinderilor vizate – Evaluarea comparativă a condițiilor menționate la stabilirea termenelor aplicabile procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor
[art. 102 TFUE; Directiva 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 3 alin. (1) și (2)]
(a se vedea punctele 62-65)
Concurență – Normele Uniunii – Obligații ale statelor membre – Interdicția de a adopta sau de a menține în vigoare măsuri care pun în discuție efectul util al acestor norme – Obligații ale instanțelor naționale – Obligația de a interpreta reglementarea națională în conformitate cu dreptul Uniunii – Conținut
(art. 102 TFUE; Directiva 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului)
(a se vedea punctele 78-80)
Rezumat
Ca răspuns la o trimitere preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia), Curtea constată că Directiva 2019/1 (
1
) și articolul 102 TFUE se opun unei reglementări naționale care obligă autoritatea națională de concurență să deschidă etapa de investigație în contradictoriu a procedurilor în materie de concurență pe care le desfășoară în termen de 90 de zile de la momentul la care a luat cunoștință de elementele esențiale ale pretinsei încălcări.
La 24 martie 2018, Autorità garante della concorrenza e del mercato (Autoritatea pentru Protecția Concurenței și a Pieței, Italia, denumită în continuare „AGCM”) a primit o plângere prin care a pus în discuție prețurile practicate de societatea Caronte & Tourist SpA (denumită în continuare „C&T”) care furnizează servicii de transbordare în Strâmtoarea Messina (Italia).
După ce a contactat Autoritatea Portuară din Messina pentru a obține informații suplimentare, AGCM a notificat C&T, la 4 august 2020, decizia sa de a iniția o procedură de constatare a unei încălcări în materie de concurență.
Prin decizia din 11 aprilie 2022, AGCM a constatat, în temeiul legislației naționale, existența unui abuz de poziție dominantă din partea C&T ca urmare a impunerii unor prețuri excesive pentru serviciul de transbordare a vehiculelor în strâmtoarea Messina. În consecință, această autoritate a ordonat C&T să înceteze în viitor o astfel de practică și i‑a aplicat o amendă.
C&T a contestat decizia din 11 aprilie 2022 la Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, invocând printre altele tardivitatea deschiderii etapei de investigație în contradictoriu a procedurii care a condus la această decizie.
În această privință, tribunalul menționat explică faptul că, în conformitate cu legislația națională, astfel cum a fost interpretată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), AGCM trebuie să deschidă etapa de investigație în contradictoriu a procedurilor în materie de concurență prin comunicarea privind obiecțiunile în termen de 90 de zile de la momentul la care a luat cunoștință de elementele esențiale ale pretinsei încălcări, acestea din urmă fiind susceptibile să se limiteze la prima semnalare a încălcării (denumit în continuare „termenul în cauză”). Orice depășire a acestui termen ar determina anularea în totalitate a deciziei AGCM adoptate în urma procedurii de constatare a unei încălcări, fără ca întreprinderea în cauză să fie obligată să dovedească un prejudiciu suferit ca urmare a nerespectării termenului în cauză. În temeiul principiului ne
bis in idem, AGCM nu ar mai fi în măsură să inițieze o nouă procedură de constatare a încălcării privind aceeași practică, chiar și atunci când întreprinderea în cauză nu a pus niciodată capăt acesteia.
În măsura în care Tribunalul Administrativ Regional din Lazio are îndoieli cu privire la compatibilitatea cu dreptul concurenței a Uniunii a unei astfel de reglementări, acesta a decis să solicite Curții să se pronunțe cu privire la aspectul menționat.
Aprecierea Curții
Cu titlu introductiv, Curtea arată că, în speță, decizia AGCM de a deschide etapa de investigație în contradictoriu a procedurii de constatare a încălcării în privința C&T a fost adoptată în termenul de transpunere a Directivei 2019/1, care urmărește să doteze autoritățile de concurență ale statelor membre cu mijloace de a pune în aplicare mai eficient normele de concurență și să garanteze buna funcționare a pieței interne. Or, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că, în cursul termenului de transpunere a unei directive, statele membre destinatare ale acesteia trebuie să se abțină de la adoptarea unor dispoziții de natură să compromită în mod grav realizarea rezultatului impus prin această directivă.
Ținând seama de această precizare, Curtea constată că, prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2019/1 și articolul 102 TFUE trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal.
În această privință, Curtea începe prin a aminti că, deși, în lipsa unei reglementări specifice a Uniunii, stabilirea și aplicarea normelor care reglementează termenele procedurale în materie de stabilire a încălcărilor și de impunere a unor sancțiuni de către autoritățile naționale de concurență sunt de competența statelor membre, ele trebuie să exercite această competență cu respectarea dreptului Uniunii.
Astfel, normele naționale care instituie astfel de termene trebuie, cu respectarea principiului securității juridice, să urmărească soluționarea cauzelor într‑un termen rezonabil, fără a avea în același timp ca efect compromiterea punerii în aplicare efective a articolelor 101 și 102 TFUE, precum și a Directivei 2019/1 în ordinea juridică internă.
Or, pentru a‑și îndeplini în mod eficient obligația de a pune în aplicare dreptul Uniunii în materie de concurență, autoritățile naționale de concurență trebuie să fie în măsură să acorde grade de prioritate diferite plângerilor cu care sunt sesizate, dispunând în acest scop de o largă marjă de apreciere. Pe de altă parte, recunoașterea unei astfel de marje largi de apreciere se justifică și în raport cu Directiva 2019/1.
În acest context, rezultă atât din însăși finalitatea etapei anterioare comunicării privind obiecțiunile a unei proceduri de constatare a unei încălcări în materie de concurență, cât și din marja largă de apreciere de care trebuie să dispună o autoritate națională de concurență în stabilirea priorităților pentru procedurile sale referitoare la punerea în aplicare a articolului 102 TFUE că, în această etapă a procedurii, o astfel de autoritate trebuie să fie în măsură nu numai să procedeze la toate măsurile de investigare prealabile, precum și la aprecierile de fapt și de drept adesea complexe care îi sunt necesare pentru a evalua dacă deschiderea etapei de investigație în contradictoriu este justificată, dar și să aleagă, în funcție de gradul de prioritate pe care dorește să îl acorde, în exercitarea independenței sale operaționale, la o procedură în curs de constatare a încălcării, momentul cel mai potrivit pentru a deschide, dacă este cazul, etapa de investigație în contradictoriu a acesteia.
Astfel, o autoritate națională de concurență trebuie să dispună de posibilitatea de a amâna temporar deschiderea etapei de investigație în contradictoriu într‑o anumită procedură, în condițiile în care a stabilit deja existența elementelor esențiale ale încălcării invocate. Cu toate acestea, o astfel de amânare temporară nu poate avea drept consecință o depășire a termenului rezonabil în care trebuie încheiată etapa anterioară a comunicării privind obiecțiunile din cadrul unei proceduri de constatare a încălcării.
Având în vedere ceea ce precedă, Curtea observă că aplicarea termenului în cauză în faza preliminară a procedurilor de investigare desfășurate de AGCM riscă să o oblige pe aceasta din urmă să trateze în mod nediferențiat toate procedurile de constatare a încălcării cu care este sesizată, luând în considerare nu împrejurările proprii fiecărei proceduri, ci urmând numai o ordine cronologică, împiedicându‑l astfel să stabilească și să pună în aplicare priorități pentru procedurile sale referitoare la punerea în aplicare a articolelor 101 și 102 TFUE.
În plus, consecințele legate de depășirea termenului în cauză pot împiedica AGCM să coopereze pe deplin în cadrul Rețelei europene în domeniul concurenței, care, astfel cum rezultă din Directiva 2019/1, este formată din autoritățile naționale de concurență și Comisie în vederea unei cooperări strânse în ceea ce privește aplicarea și asigurarea respectării articolelor 101 și 102 din TFUE.
De altfel, Curtea arată, pe de o parte, că nu se poate aduce atingere în orice caz dreptului la apărare al întreprinderilor care fac obiectul unei proceduri de constatare a încălcării prin simplul fapt al nerespectării termenului în cauză. Pe de altă parte, consecințele în drept care decurg din nerespectarea termenului în cauză, astfel cum sunt descrise de instanța de trimitere, sunt susceptibile să genereze un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie încălcări ale dreptului concurenței al Uniunii, ceea ce ar fi contrar principiului efectivității.
În aceste condiții, Curtea constată că aplicarea termenului în cauză activității AGCM poate avea drept consecință o atingere adusă independenței operaționale a acestei autorități, precum și crearea unui risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie încălcări ale articolului 102 TFUE. Rezultă că dispozițiile naționale care prevăd termenul în cauză sunt de natură să compromită grav realizarea rezultatului impus prin Directiva 2019/1.
În lumina celor ce precedă, Curtea concluzionează că Directiva 2019/1, precum și articolul 102 TFUE, citite în lumina principiului efectivității, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care, în cadrul unei proceduri având ca obiect constatarea unei practici anticoncurențiale desfășurate de o autoritate națională de concurență, pe de o parte, impune acestei autorități să deschidă etapa de investigație în contradictoriu a procedurii respective prin comunicarea privind obiecțiunile către întreprinderea în cauză în termen de 90 de zile de la momentul la care aceasta a luat cunoștință de elementele esențiale ale pretinsei încălcări, acestea putându‑se limita la prima semnalare a acesteia din urmă, și, pe de altă parte, sancționează nerespectarea termenului menționat prin anularea integrală a deciziei finale a autorității amintite în urma procedurii de constatare a încălcării, precum și prin decăderea din dreptul acesteia din urmă de a deschide o nouă procedură de constatare a încălcării cu privire la aceeași practică.
Pe de altă parte, în măsura în care, în conformitate cu dreptul italian, termenul de decădere de 90 de zile în discuție în prezenta cauză este de asemenea aplicabil fazei preliminare de examinare de către AGCM a practicilor comerciale neloiale ale întreprinderilor care vizează consumatorii, Curtea, ca răspuns la o trimitere preliminară paralelă introdusă de Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, a concluzionat, prin hotărârea din aceeași zi (
2
) și pentru motive analoge celor evocate mai sus, că articolele 11 și 13 din Directiva 2005/29 (
3
), citite în lumina principiului efectivității, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care obligă, în aceleași condiții precum cele descrise mai sus, autoritatea națională însărcinată să asigure aplicarea legislației în materie de protecție a consumatorilor să deschidă etapa de investigație în contradictoriu a procedurilor de constatare a încălcării pe care le desfășoară în termen de 90 de zile de la momentul la care a luat cunoștință de elementele esențiale ale pretinsei încălcări.
(
1
)	Directiva (UE) 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 privind oferirea de mijloace autorităților de concurență din statele membre astfel încât să fie mai eficace în aplicarea legii și privind garantarea funcționării corespunzătoare a pieței interne (JO 2019, L 11, p. 3).
(
2
)	Hotărârea din 30 ianuarie 2025, Trenitalia (C‑510/23).
(
3
)	Directiva 2005/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 mai 2005 privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor de pe piața internă față de consumatori și de modificare a Directivei 84/450/CEE a Consiliului, a Directivelor 97/7/CE, 98/27/CE și 2002/65/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 al Parlamentului European și al Consiliului („Directiva privind practicile comerciale neloiale”) (JO 2005, L 149, p. 22, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 260).