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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte nuovamente sulla questione se il diritto comunitario della concorrenza osti a determinate normative nazionali relative alla fissazione delle tariffe dei trasporti di merci su strada. Tale problema si pone nel seguente contesto.
2 La società Autotrasporti Librandi Snc, attrice nella causa a qua, era stata incaricata dalla società Cuttica spedizioni e servizi internazionali Srl, convenuta nella causa a qua, di effettuare per suo conto alcuni trasporti di contenitori, per i quali essa fatturava la somma di 2 844 000 LIT. Tale importo corrispondeva alle tariffe obbligatorie fissate da vari decreti ministeriali. La convenuta pagava però solo una somma pari a 2 300 000 LIT, che risulterebbe da un accordo collettivo. L'attrice ha pertanto chiesto al giudice di pace di Genova di condannare la convenuta al pagamento della differenza.
3 Le norme nazionali in materia dispongono quanto segue.
La legge 6 giugno 1974, n. 298, che reca istituzione dell'albo nazionale degli autotrasportatori di cose per conto di terzi, disciplina degli autotrasporti di cose ed istituzione di un sistema di tariffe a forcella per i trasporti di merci su strada, introduce, nel suo titolo III, un sistema di tariffe obbligatorie per il trasporto di merci su strada.
4 L'art. 3 prevede un comitato centrale che, alle condizioni di cui agli artt. 50 e seguenti della legge, predispone una tariffa a forcella.
5 Ai sensi dell'art. 52 della legge la tariffa viene determinata periodicamente in considerazione del costo medio delle corrispondenti prestazioni di trasporto, comprese le spese commerciali, calcolato per imprese ben gestite e che godono di normali condizioni di impiego della loro capacità di trasporto, nonché della situazione di mercato, ed in modo da permettere alle imprese di trasporto un'equa remunerazione.
6 Il legislatore ha poi stabilito, nelle disposizioni di esecuzione di tale articolo, taluni elementi che contraddistinguono la media impresa. Essi sono specificati agli artt. 3 e 4 del DPR 9 gennaio 1978, n. 56.
7 L'art. 53 prevede poi che
a) le tariffe siano proposte al Ministro dei Trasporti dal comitato centrale;
b) che il Ministro, dopo aver sentito le regioni nonché le rappresentanze confederali dei settori interessati (il cui parere è solo consultivo, non vincolante), può
- approvare le tariffe e renderle esecutive con decreto ministeriale;
- non approvare la proposta del comitato, a cui la stessa può essere rinviata unitamente alle necessarie osservazioni ministeriali. Ricevute le nuove proposte, il Ministro o le approva oppure le disattende ed adotta, con decreto, provvedimenti tariffari che si discostano dalla posizione del comitato.
8 Le tariffe così adottate sono state dichiarate obbligatorie per la prima volta con il DM 18 novembre 1982. Inoltre all'art. 3 tale decreto ha concesso ai vettori e agli utenti la possibilità di stipulare contratti particolari in applicazione di accordi economici collettivi conclusi fra le associazioni più rappresentative dei vettori presenti nel comitato centrale dell'Albo e dell'utenza.
9 Con la legge 27 maggio 1993, n. 162, il legislatore ha stabilito che non è ammessa la stipulazione di alcun tipo di contratto che preveda l'effettuazione di autotrasporto di cose per conto terzi a prezzi o condizioni derogativi rispetto a quelli stabiliti dalla legge n. 298 e successivi provvedimenti attuativi e a quelli derivanti dagli accordi collettivi previsti dall'art. 13 del decreto del Ministro dei Trasporti novembre 1982. Tale disposizione, da un lato, estende a contratti diversi da quello di trasporto il regime tariffario obbligatorio e, dall'altro, riconosce piena efficacia ai cosiddetti «contratti particolari».
10 Con DM 2 febbraio 1994 il numero dei rappresentanti degli operatori economici interessati, cioè dei rappresentanti di soggetti non pubblici, nel comitato centrale è stato aumentato da 12 a 17, con la conseguenza che questi ultimi ormai detengono la maggioranza nei confronti dei rappresentanti dei pubblici poteri in seno all'organo deputato alla formazione della proposta tariffaria.
11 Le citate normative italiane hanno già formato oggetto di una domanda di pronuncia pregiudiziale nella causa Centro Servizi Spediporto (1). Tuttavia all'epoca i rappresentanti dei pubblici poteri erano ancora in maggioranza nel comitato centrale.
In tale occasione la Corte di giustizia si è così pronunciata:
«Gli artt. 3, lett. g), 5, 85 [e] 86 (...) del Trattato CE non ostano a che la normativa di uno Stato membro preveda che le tariffe dei trasporti di merci su strada siano approvate e rese esecutive dalla pubblica autorità, sulla base di proposte di un comitato, se quest'ultimo è composto da una maggioranza di rappresentanti dei pubblici poteri, a fianco di una minoranza di rappresentanti degli operatori economici interessati, e deve rispettare nelle sue proposte determinati criteri di interesse pubblico e se, peraltro, i pubblici poteri non rinunciano alle loro prerogative, tenendo conto, prima dell'approvazione delle proposte, dei rilievi di altri enti pubblici e privati, o addirittura fissando le tariffe d'ufficio».
12 La modifica della normativa italiana ha indotto il giudice a quo a proporre le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se gli artt. 3, lett. f) e g), 5, 85 e 86 del Trattato, così come interpretati dalla Corte di giustizia nella sentenza 5 ottobre 1995 in causa C-96/94, siano compatibili con una normativa nazionale la quale preveda che le tariffe obbligatorie dei trasporti di merci su strada siano approvate e rese esecutive dalla pubblica autorità sulla base della proposta di un comitato composto da una maggioranza di operatori economici interessati (D.M. 2 febbraio 1994).
2) Se, in caso di risposta affermativa al quesito che precede, gli artt. 3, lett. f) e g), 5, 85 e 86 del Trattato siano compatibili con una normativa nazionale (art. 3 del decreto legge 82/93 convertito in legge 162/93) che estende le tariffe obbligatorie in materia di contratti per servizi di autotrasporto ad altri tipi di contratti riferibili a differenti servizi quali, in particolare, l'appalto e/o il noleggio.
3) Se la nozione di "interesse generale" richiamata dalla Corte di giustizia nelle sentenze Reiff e Delta sia o non sia corrispondente alla nozione di "interesse pubblico" indicata dalla Corte, in analoga situazione di diritto, nella sentenza Centro Servizi Spediporto.
4) Se tale nozione ("interesse generale" e/o "pubblico interesse") sia nozione definita dall'ordinamento comunitario o demandata alla competenza dei singoli Stati membri.
5) Se, in particolare, possa rientrare in tale nozione una situazione nazionale quale quella delineata nella causa principale in cui:
a) la proposta tariffaria viene elaborata sulla base di criteri, qualificati di interesse pubblico dal legislatore nazionale, definiti in astratto dalla legge n. 298/74 e precisati dal D.P.R. n. 56/78, ma che, in concreto, fanno riferimento alle caratteristiche di una "impresa tipo" individuata dalla normativa del 1978 (artt. 3 e 4) non più corrispondente alla realtà del mercato in questione;
b) tenuto, altresì, conto del fatto che i poteri (mai esercitati) della pubblica autorità di rinvio della proposta formulata dal comitato e di adozione autoritativa delle tariffe, ove la nuova proposta del comitato stesso non sia ritenuta soddisfacente, sono rigidamente vincolati ad un mero esame della conformità di detta proposta ai criteri demandati dal legislatore del 1974 (art. 53 della legge n. 298/74) ad una normativa secondaria, di esecuzione, emanata nel 1978 (D.P.R. n. 56/78) e non più aggiornata;
c) parametrando in tal modo la tariffa obbligatoria e, ciò che più rileva, l'esame della sua legittimità da parte della pubblica autorità al controllo sulla corrispondenza della proposta tariffaria formulata dal comitato ai dati economici e tecnici di una "impresa tipo" che non rappresenta il mercato in questione;
d) ed ancora, assegnando in tale contesto alla pubblica autorità il compito di garantire che una tariffa così ricostruita permetta alle imprese di trasporto di conseguire una remunerazione definita "equa" (art. 52 della legge n. 298/74) ma basata su un dato normativo rigido e del tutto obsoleto che non può essere censurato dalla pubblica autorità benché ormai privo di riscontro nella realtà e quindi non corrispondente al costo effettivo del servizio reso dalle imprese di autotrasporto.
6) In via subordinata, chiarire quale sia una nozione di "accordo collettivo" che consenta al giudice remittente di escludere la sussistenza di un'intesa tariffaria vietata ai sensi dell'art. 85 del Trattato».
B - Parere
Sulla prima questione pregiudiziale
13 Con la sua prima questione pregiudiziale il giudice proponente intende accertare se i principi sanciti nella sentenza Centro Servizi Spediporto - v. paragrafo 11 - siano applicabili anche alla fattispecie in esame.
14 La Corte di giustizia ha negato l'esistenza di un'intesa per tre motivi. Innanzi tutto essa ha rilevato che i rappresentanti dei pubblici poteri formavano la maggioranza nel comitato centrale. Nell'emanare le sue proposte dirette alla fissazione delle tariffe, quest'ultimo doveva poi osservare una serie di criteri di interesse pubblico definiti dalla legge. Infine, i pubblici poteri non avevano delegato a operatori economici privati le loro competenze in materia di fissazione delle tariffe (2). La Corte di giustizia ha inoltre affermato che il comitato centrale sottopone al ministro competente solo proposte, mentre al ministro rimane il potere di approvarle, respingerle o modificarle prima di renderle esecutive. Parimenti il ministro, prima di approvare o di rendere esecutive le tariffe, deve consultare le regioni e i rappresentanti dei settori economici interessati e chiedere il parere del Comitato interministeriale prezzi. Da ciò risultava, per la Corte di giustizia, che i pubblici poteri non avevano trasferito le loro competenze in materia di fissazione delle tariffe ad operatori economici privati (3).
15 Il giudice a quo solleva pertanto la questione se tali considerazioni debbano essere in qualche misura modificate per il fatto che i rappresentanti dei pubblici poteri non dispongono più della maggioranza nel comitato centrale.
16 La convenuta nella causa a qua ritiene che i tre criteri menzionati nella sentenza Centro Servizi Spediporto debbano ricorrere cumulativamente e non alternativamente.
17 Per giunta, rispetto alla causa Centro Servizi Spediporto vi sarebbe un'ulteriore differenza, nel senso che non esiste più il comitato interministeriale prezzi di allora, le cui direttive dovevano essere osservate dal ministro nell'approvare le tariffe. Si deve anche considerare che, nella prassi, nel fissare le tariffe il ministro si lascia sempre guidare soltanto da criteri di ordine economico senza tener conto di pareri come quelli del soppresso Comitato prezzi e delle Regioni. Per la formazione delle tariffe i pubblici poteri si baserebbero anche su modelli non più corrispondenti alla realtà.
18 Durante la trattazione orale il governo francese è intervenuto per osservare che, malgrado il cambiamento dei rapporti di maggioranza nel comitato centrale, è possibile ritenere che le norme nazionali siano conformi alle regole di concorrenza. Ciò sarebbe però possibile solo qualora gli altri criteri obiettivi formulati garantiscano in maniera sufficiente il soddisfacimento degli interessi nazionali.
19 Anche il governo italiano fa riferimento al fatto che i principi esposti nella sentenza Centro Servizi Spediporto sarebbero applicabili anche alla presente fattispecie. Non potrebbe portare a una diversa conclusione neppure la circostanza che la composizione del comitato tariffario sia cambiata in senso favorevole ai rappresentanti delle imprese. Sarebbe decisivo il fatto che il comitato abbia soltanto il diritto di formulare una proposta e che nella fissazione delle tariffe debba rispettare gli interessi pubblici. Prima dell'approvazione delle tariffe definitive da parte del ministro dovrebbero essere sentite le regioni e le rappresentanze confederali dei settori economici interessati. Si dovrebbe altresì tener conto del fatto che le proposte del comitato tariffario non sono vincolanti per il Ministro, il quale può procedere di propria iniziativa alla modifica delle tariffe già fissate.
20 Il governo italiano rileva ancora che, se è vero che il comitato prezzi non esiste più, al suo posto è subentrato l'Osservatorio dei prezzi e delle tariffe.
21 A parere della Commissione i criteri indicati dalla Corte di giustizia non vanno considerati cumulativamente. Lo spirito dei citati criteri sarebbe quello di fornire parametri in base ai quali dovrebbe essere valutato fino a che punto debbano essere tutelati gli interessi pubblici. Le altre disposizioni italiane relative alla tutela dell'interesse pubblico, all'esercizio del potere di controllo da parte del Ministro e all'obbligo di consultazione delle rappresentanze confederali dei settori economici interessati e delle regioni non sarebbero state modificate, con la conseguenza che le conclusioni fondamentali cui la Corte di giustizia è pervenuta nella sentenza Centro Servizi Spediporto potrebbero essere trasposte al caso in esame. Ciò presupporrebbe però che da parte dei giudici nazionali fossero assicurati un sufficiente controllo e la garanzia del rispetto delle norme.
22 Dalla sentenza Centro Servizi Spediporto si può desumere che, sebbene la composizione del comitato tariffario sia stata richiamata sia dalla Corte di giustizia sia dall'avvocato generale quale criterio cui rifarsi per rispondere alla questione se si fosse in presenza di un'intesa, esso non si presentava quale criterio unico, bensì in connessione con l'obbligo di rispettare i criteri di interesse pubblico e con il mantenimento del diritto di ultima decisione da parte dei pubblici poteri.
23 Dalla sola modifica dei rapporti di maggioranza nel comitato centrale non si può ancora desumere alcuna violazione dell'art. 85. Vero è che con la composizione precedentemente in vigore si poteva ritenere che i rappresentanti dei pubblici poteri, grazie alla loro maggioranza, avrebbero garantito il rispetto dell'interesse pubblico. Tanto maggiore è pertanto l'importanza da attribuire, dopo tale modifica, agli altri criteri menzionati. Tali criteri debbono garantire che uno Stato membro non possa prendere alcuna misura che possa ostacolare la pratica efficacia delle regole di concorrenza valevoli per le imprese. Gli Stati membri debbono, in base al principio della lealtà comunitaria (art. 5, secondo comma, del Trattato CE), garantire una concorrenza leale, non falsata ed effettiva. Pertanto essi non possono prescrivere, facilitare o rafforzare la formazione di intese. Ai giudici nazionali spetta inoltre il compito di sindacare le disposizioni nazionali sotto il profilo della loro idoneità a garantire anche di fatto i citati principi della concorrenza. Nel caso in esame va attribuita quindi un'accresciuta importanza ai vigenti criteri dell'interesse pubblico e del rispetto dell'obbligo di consultazione. Entrambi questi aspetti debbono essere tali da reggere ad un esame - da compiersi ad opera del giudice nazionale - cioè da garantire la piena efficacia delle regole di concorrenza e non da comportare una delega di pubblici poteri.
24 La prima questione pregiudiziale proposta dal giudice nazionale deve quindi essere risolta nel senso che gli artt. 3, lett. f e g), 5, 85 e 86 del Trattato CE non ostano ad una normativa nazionale, qualora le tariffe obbligatorie per il trasporto di merci su strada debbano essere approvate e rese esecutive da una pubblica autorità, sulla base della proposta di un comitato, anche se composto in maggioranza da rappresentanti degli operatori economici interessati, purché sia garantito che tali tariffe vengano fissate nel rispetto dei criteri di interesse pubblico definiti dalla legge e qualora, oltre a ciò, i pubblici poteri non abbiano trasferito le proprie competenze ad operatori economici privati.
Sulla seconda questione pregiudiziale
25 Con tale questione il giudice proponente intende accertare se le regole di concorrenza del Trattato CE ostino ad una normativa nazionale che estende le tariffe obbligatorie in materia di contratti per servizi di autotrasporto ad altri tipi di contratti riferibili a differenti servizi quali, in particolare, l'appalto e/o il noleggio.
26 Nella sua ordinanza di rinvio il giudice asserisce che l'automatica applicazione di una tariffa a settori diversi da quello dell'autotrasporto può provocare effetti distorsivi non solo sul mercato nazionale ma anche su quello comunitario. Le tariffe sarebbero calcolate in relazione a costi che però non verrebbero assolutamente in essere nell'esecuzione di alcuni contratti. In tal modo verrebbero assimilate situazioni diverse, in quanto verrebbe loro imposto lo stesso regime tariffario.
27 La convenuta sostiene che si deve considerare che i rappresentanti di un settore di mercato regolamentato hanno fissato i prezzi per settori normalmente caratterizzati dal libero gioco della concorrenza. Le regole di concorrenza del Trattato CE osterebbero quindi ad un'applicazione delle tariffe obbligatorie ad altri tipi di contratti.
28 Il governo italiano e la Commissione non vedono alcun motivo per trattare tale problema in maniera diversa rispetto alla prima questione proposta dal giudice a quo. Entrambi sostengono che la Corte di giustizia si è già occupata, nella causa Centro Servizi Spediporto, dell'interpretazione delle regole di concorrenza in relazione all'art. 3 del DM n. 82/93. Sarebbe innanzi tutto compito del giudice nazionale determinare a quale tipo di contratto debba essere ricondotta la fattispecie in esame nella causa a qua. Nella formazione delle tariffe dovrebbero essere inoltre rispettati i criteri di interesse pubblico e i pubblici poteri non avrebbero trasferito ad operatori economici privati la loro competenza a fissare tariffe, di modo che rientrerebbe nella discrezionalità del legislatore nazionale stabilire a quali tipologie contrattuali dovessero applicarsi le tariffe. Sarebbe dunque decisivo il fatto che nessun accordo sui prezzi venga attuato dagli operatori economici interessati e che nessuna posizione dominante sul mercato sia stata sfruttata in modo abusivo.
29 Va innanzi tutto constatato che la Corte di giustizia ha già trattato, nella sentenza Centro Servizi Spediporto, la questione in esame nel presente contesto (4).
30 Per quanto riguarda i criteri da osservare nella formazione delle tariffe, vale anche nel caso di specie quanto affermato dalla Corte di giustizia nella sentenza Centro Servizi Spediporto, unitamente alle precisazioni espresse al precedente paragrafo 24, che sono determinate dalla modifica dei rapporti di maggioranza in seno al comitato tariffario.
31 La Corte di giustizia, nella sentenza Centro Servizi Spediporto, ha inoltre affermato che non si può considerare che una normativa nazionale ai sensi della quale le tariffe dei trasporti di merci su strada sono determinate dai pubblici poteri porti ad attribuire agli operatori economici una posizione dominante collettiva che sarebbe caratterizzata dall'assenza di rapporti concorrenziali tra loro (5).
32 Tale valutazione fondamentale non può essere assolutamente modificata neppure nel caso in esame. Vero è che attraverso le norme italiane vengono fissate le tariffe anche per tipi di contratti che non sono puri contratti di trasporto merci. Tuttavia il legislatore nazionale ha ritenuto opportuno far rientrare, tra l'altro, gli appalti di servizi e i noleggi convenuti nel quadro di un trasporto nell'ambito di applicazione delle tariffe obbligatorie. In tale formazione delle tariffe debbono essere inoltre rispettati i criteri di interesse pubblico fissati dalla legge, il ministro può respingere la proposta del comitato centrale ed è obbligatorio sentire le regioni e le rappresentanze confederali dei settori economici interessati.
33 Per questi motivi gli artt. 3, lett. f) e g), 5, 85 e 86 del Trattato CE non ostano alla normativa di uno Stato membro che estende le tariffe obbligatorie in materia di contratti per servizi di autotrasporto ad altri tipi di contratti riferibili a differenti servizi quali, in particolare, l'appalto e/o il noleggio, qualora in tale normativa siano rispettati i menzionati principi dell'interesse pubblico e della non devoluzione del diritto di ultima decisione dei pubblici poteri.
Sulla terza questione pregiudiziale
34 Con tale questione il giudice a quo intende accertare se la nozione di interesse generale, richiamata dalla Corte di giustizia nelle sentenze Reiff e Delta (6) corrisponda a quella di interesse pubblico, utilizzata dalla Corte di giustizia in un'analoga situazione di diritto nella sentenza Centro Servizi Spediporto.
35 La rilevanza di tale questione ai fini della decisione viene motivata, nell'ordinanza di rinvio, con il fatto che la convenuta nella causa a qua ha sostenuto che attraverso i criteri della formazione delle tariffe non sarebbe garantito che le proposte del comitato centrale siano dirette all'interesse generale. Ora, la Corte di giustizia ha però utilizzato, nella sua interpretazione delle regole di concorrenza del diritto comunitario, tanto la nozione di interesse generale quanto quella di interesse pubblico.
36 La convenuta nella causa a qua sostiene che, poiché già ai sensi del diritto nazionale le due nozioni possono essere intese in maniera alquanto diversa, a seconda del contesto di fatto, ciò sarebbe possibile anche nel diritto comunitario.
37 Nel caso della sentenza Reiff, la commissione tariffaria non poteva fissare le tariffe in base ai soli interessi del settore dei trasporti. Anzi, si doveva tenere conto anche degli interessi del settore agricolo e delle medie imprese nonché delle regioni sottosviluppate o non adeguatamente servite dai mezzi di trasporto. La legge tedesca applicabile nella fattispecie aveva lo scopo di creare un funzionamento ottimale dei trasporti, di ravvicinare le condizioni di concorrenza dei mezzi di trasporto e di garantire una ripartizione economicamente adeguata dei compiti tra di essi. A tal fine la legge prescriveva di armonizzare le prestazioni e le tariffe dei vari mezzi di trasporto allo scopo di evitare una concorrenza sleale in particolare tra il trasporto su strada, quello per ferrovia e la navigazione interna. Tuttavia, ove le tariffe fissate dalla commissione tariffaria non fossero state corrispondenti all'interesse generale, il ministro federale competente poteva fissare direttamente le tariffe dei trasporti in luogo della commissione tariffaria. La Corte di giustizia ne ha pertanto concluso che le regole di concorrenza del Trattato CE non ostano a normative nazionali in materia di formazione di tariffe, tra l'altro allorché i membri della commissione tariffaria sono esperti indipendenti, che devono fissare le tariffe in funzione di considerazioni di interesse generale. Con la nozione di interesse generale possono pertanto essere intesi solo gli interessi di tutti, quindi in particolare quelli di operatori economici diversi dalle imprese di trasporto nonché gli interessi delle regioni sfavorite.
38 Nella sentenza Delta la Corte di giustizia è giunta, con considerazioni analoghe, alle stesse conclusioni espresse nella sentenza Reiff.
39 Anche nella sentenza Centro Servizi Spediporto la Corte di giustizia si è richiamata alle sentenze Reiff e Delta (7). Essa ha fatto riferimento al fatto che il comitato centrale, nel formulare le sue proposte, doveva osservare una serie di criteri di interesse pubblico definiti nella legge e precisati nel DPR n. 56, ma non ha poi affrontato la questione della misura in cui i criteri di interesse pubblico sono definiti nelle norme italiane. Dagli artt. 52 e 53 della legge n. 298 risulta però che le tariffe devono garantire, tenendo conto della situazione di mercato, un'equa remunerazione e che il Ministro deve sentire le regioni nonché le rappresentanze confederali dei settori economici interessati.
40 Se si raffrontano ora le tre sentenze, risulta che la Corte di giustizia ha rispettivamente esaminato se il comitato tariffario, nel fissare le tariffe, dovesse tener conto anche di interessi diversi da quelli degli operatori economici rappresentati nel suo seno e se il ministro, dal canto suo, prima di adottare le tariffe, dovesse tener conto ancora una volta degli interessi delle rappresentanze confederali dei settori interessati e delle regioni. Doveva esservi un fondamento per garantire che gli interessi di tutti potessero essere fatti valere a fronte degli interessi particolari di singoli operatori economici. La presa in considerazione e la garanzia di tali interessi sono state sintetizzate dalla Corte di giustizia nel concetto di interesse generale o di interesse pubblico. Se per definire questi due concetti essa si è avvalsa degli stessi criteri, ciò può significare soltanto che questi concetti coincidono.
41 La terza questione sollevata dal giudice proponente va pertanto risolta nel senso che la nozione di interesse generale richiamata dalla Corte di giustizia nelle sentenze Reiff e Delta corrisponde a quella di interesse pubblico che la Corte di giustizia ha utilizzato, in un'analoga situazione di diritto, nella sentenza Centro Servizi Spediporto.
Sulla quarta questione pregiudiziale
42 Con la sua quarta questione, il giudice a quo domanda se le nozioni di «interesse generale» e «interesse pubblico» sono nozioni definite nell'ordinamento giuridico comunitario, ovvero se la loro definizione rientra nella competenza dei singoli Stati membri.
43 La ditta Cuttica sostiene che le nozioni controverse dovrebbero essere definite dall'ordinamento comunitario. I criteri in base ai quali dovrebbero essere fissate le tariffe non potrebbero variare da Stato membro a Stato membro. Per poter garantire una concorrenza efficace anche tra gli Stati membri, la formazione delle tariffe in ciascuno Stato membro dovrebbe avvenire secondo gli stessi criteri. Solo così potrebbero essere evitate distorsioni nel commercio intracomunitario.
44 A parere del governo francese e della Commissione è compito del legislatore nazionale definire cosa debba intendersi, rispettivamente, con le nozioni di interesse generale o di interesse pubblico. Nel fissare tali criteri, il legislatore nazionale dovrebbe però fare attenzione a che venga effettivamente esercitato un effettivo controllo da parte dei pubblici poteri, anche per impedire che vengano violate le disposizioni del diritto comunitario.
45 Tale punto di vista è in ultima analisi corretto. Innanzi tutto si deve tener presente che la Corte di giustizia ha sempre utilizzato le nozioni di «interesse generale» o «interesse pubblico» quando si trattava di accertare l'esistenza di un'intesa. Per negare l'esistenza di un'intesa, nel suo ragionamento la Corte di giustizia ha fatto ricorso, tra l'altro, al fatto che nella fissazione delle tariffe dovevano essere rispettati i criteri, definiti nelle normative nazionali, di interesse generale o di interesse pubblico. Tuttavia, nell'operare un siffatto accertamento, la Corte di giustizia non ha specificato, in alcuna delle sue pronunce, criteri comunitari propri di tali nozioni. Per giunta le nozioni di interesse generale e di interesse pubblico non sono state menzionate né definite in alcuna disposizione comunitaria applicabile alla presente fattispecie. Come si è già precisato al precedente paragrafo 23, gli Stati membri sono tenuti a garantire la pratica efficacia delle regole di concorrenza. I provvedimenti nazionali debbono quindi ispirarsi alle finalità e alle politiche perseguite dalla Comunità. L'azione dello Stato non può giungere a impedire, restringere o falsare una concorrenza leale, non falsata ed efficace. Ora, se la concorrenza di per sé libera viene disciplinata da atti dei pubblici poteri, il rispetto delle regole di concorrenza comunitarie dev'essere assicurato da adeguati criteri. Tuttavia, una definizione comunitaria di tali criteri - nella fattispecie l'interesse pubblico e la non delega di pubblici poteri - che vada al di là dei principi generali del diritto della concorrenza non è poi necessaria. Anche il principio di sussidiarietà impone di lasciare tale competenza agli Stati membri. Vero è che una definizione nazionale può in una certa misura avere come conseguenza divergenze da uno Stato membro all'altro, tuttavia essa consente nel contempo di tener conto di particolari interessi nazionali e regionali. E' pertanto compito dei giudici nazionali accertare se e in che misura i criteri dell'interesse pubblico e della non devoluzione di pubblici poteri garantiscano in definitiva la piena efficacia delle regole di concorrenza.
46 Alla luce di quanto sopra la quarta questione pregiudiziale sollevata dal giudice nazionale dev'essere risolta nel senso che le nozioni di «interesse generale» e «interesse pubblico» sono nozioni la cui definizione e il cui controllo rientrano nella competenza dei singoli Stati membri.
Sulla quinta questione pregiudiziale
47 La quinta questione proposta dal giudice a quo è diretta a stabilire se rientri ancora nell'ambito di criteri di interesse pubblico il fatto che venga posto a base delle disposizioni di legge un'impresa tipo non più corrispondente alla realtà del mercato in questione, che le disposizioni di legge non siano state più aggiornate dall'anno 1978, che l'autorità competente controlli la tariffa proposta in base ai parametri economici e tecnici di un'impresa tipo che a quanto si asserisce non è più rappresentativa del mercato in questione e che la tariffa debba comportare un'equa remunerazione per le imprese di trasporto. Il giudice a quo nutre dunque dubbi sul fatto che in queste circostanze possa ancora dirsi che le relative tariffe vengono approvate nel rispetto dei criteri di interesse pubblico.
48 La Commissione fa valere che, anche se la situazione descritta consente dubbi quanto alla rispondenza dei criteri alla realtà del mercato in questione, è cionondimeno compito del legislatore nazionale fissare i criteri di interesse pubblico ed è compito dei giudici nazionali controllarne l'osservanza.
49 Come risulta dalla soluzione data alla quarta questione, nel settore in esame spetta essenzialmente agli Stati membri la competenza a fissare i criteri da osservare nell'adottare le tariffe. Ciò significa che gli Stati membri possono prescrivere quali interessi i rappresentanti delle organizzazioni di categoria nel comitato debbano prendere in considerazione, oltre ai propri. Parimenti rimane fondamentalmente lasciato agli Stati membri il compito di stabilire quali interessi debba ancora tener presente, dal canto suo, l'autorità che approva le tariffe dopo la proposta del comitato tariffario. Rimane poi in linea di principio lasciato alla facoltà dello Stato membro interessato stabilire legislativamente quale concreta situazione di mercato e quali possibilità di controllo prevedere nella fissazione delle tariffe. Se un'impresa tipo viene posta a base delle disposizioni di legge, la sua definizione non può solo ispirarsi ad un singolo gruppo di imprese e ai loro interessi particolari, ma deve rispecchiare, attraverso la sua rappresentatività, gli interessi di tutte le imprese del settore.
50 Infine è poi compito del giudice nazionale competente chiarire se attraverso le normative nazionali possa essere esclusa l'esistenza di un'intesa, se si tenga effettivamente conto dell'interesse pubblico e se i pubblici poteri non abbiano trasferito le loro competenze ad operatori economici privati. Nella sua decisione il giudice competente deve poi orientarsi nel senso di stabilire per la concorrenza un quadro conforme a quanto previsto dal diritto comunitario e da quello nazionale.
Sulla sesta questione pregiudiziale
51 Con la sua sesta questione il giudice a quo chiede cosa si intenda per «accordo collettivo», in modo da consentire al giudice proponente di escludere la sussistenza di un'intesa tariffaria vietata ai sensi dell'art. 85 del Trattato CE.
52 Tale questione viene motivata con la circostanza che, secondo quanto fatto valere dalla convenuta, il corrispettivo versato è conforme ad un accordo collettivo sottoscritto tra associazioni ed autotrasportatori presenti nell'albo e associazioni rappresentative degli utenti. Avendo però la ricorrente fatto valere che l'opponibilità nei propri confronti di tale accordo non sarebbe ammissibile poiché essa non aderiva ad alcuna delle associazioni firmatarie, il giudice a quo intende poter individuare i casi in cui ci si trova di fronte ad un accordo collettivo ammesso dall'ordinamento comunitario, e quindi vincolante anche per un terzo non aderente alle associazioni firmatarie.
53 Secondo la Commissione non occorre esaminare quale accordo collettivo debba applicarsi ai rapporti contrattuali tra le parti della causa a qua, ma piuttosto accertare se accordi collettivi possano essere vincolanti anche nei confronti di operatori commerciali che non abbiano partecipato alla loro conclusione. Tale questione non presenta però alcun collegamento col diritto comunitario. Ne consegue che la fattispecie oggetto della causa a qua dev'essere valutata, sotto tale profilo, esclusivamente in base al diritto nazionale.
54 Al punto 29 della sentenza Centro Servizi Spediporto, la Corte di giustizia ha esaminato la possibilità di concludere accordi collettivi ai sensi dell'art. 13 del DM 18 novembre 1982. Essa ha dichiarato al riguardo che tale possibilità non è diretta a limitare la concorrenza, bensì consente talune deroghe alle tariffe obbligatorie ed è idonea pertanto ad aumentare le possibilità di concorrenza. Anche l'avvocato generale Léger, al paragrafo 33 delle sue conclusioni, ha sostenuto che gli accordi collettivi conclusi non producevano effetti restrittivi della concorrenza, ma al contrario aumentavano il margine di manovra degli operatori prevedendo un'eccezione all'applicazione delle tariffe a forcella.
55 La nozione di «accordo collettivo» va definita, interpretata e controllata, sotto il profilo della sua applicazione legale, ad opera degli organi statali nazionali. Anche alla questione se ad un'impresa che non abbia partecipato ad un accordo collettivo possa essere opposta la disciplina di tale accordo deve rispondersi in base al solo diritto nazionale, per cui non è necessario che la Corte di giustizia risolva tale questione sollevata dal giudice a quo.
C - Conclusione
56 Si propone di risolvere le questioni pregiudiziali nei seguenti termini:
«1) Gli artt. 3, lett. f) e g), 5, 85 e 86 del Trattato CE non ostano ad una normativa nazionale, qualora le tariffe obbligatorie dei trasporti di merci su strada debbano essere approvate e rese esecutive da una pubblica autorità sulla base della proposta di un comitato, anche se composto in maggioranza da rappresentanti degli operatori economici interessati, purché sia garantito che tali tariffe vengano fissate nel rispetto dei criteri di interesse pubblico definiti dalla legge e qualora, oltre a ciò, i pubblici poteri non abbiano trasferito le proprie competenze ad operatori economici privati.
2) Gli artt. 3, lett. f) e g), 5, 85 e 86 del Trattato CE non ostano alla normativa di uno Stato membro che estende le tariffe obbligatorie in materia di contratti per servizi di autotrasporto ad altri tipi di contratti riferibili a differenti servizi quali, in particolare, l'appalto e/o il noleggio, qualora in tale normativa siano rispettati i principi, menzionati nella soluzione della prima questione pregiudiziale, dell'interesse pubblico e della non devoluzione del diritto di ultima decisione dei pubblici poteri.
3) La nozione di interesse generale richiamata dalla Corte di giustizia nelle sentenze Reiff e Delta corrisponde a quella di interesse pubblico che la Corte di giustizia ha utilizzato, in un'analoga situazione di diritto, nella sentenza Centro Servizi Spediporto.
4) Le nozioni di "interesse generale" e "interesse pubblico" sono nozioni la cui definizione e il cui controllo rientrano nella competenza dei singoli Stati membri.
5) E' compito del giudice nazionale competente chiarire se attraverso le normative nazionali possa essere esclusa l'esistenza di un'intesa, se si tenga effettivamente conto dell'interesse pubblico e se i pubblici poteri non abbiano trasferito le loro competenze ad operatori economici privati. Nella sua decisione il giudice competente deve poi orientarsi nel senso di stabilire per la concorrenza un quadro conforme a quanto previsto dal diritto comunitario e da quello nazionale».
(1) - Sentenza 5 ottobre 1995, causa C-96/94 (Racc. pag. I-2883).
(2) - Sentenza nella causa C-96/94 (citata alla nota 1), punto 26.
(3) - Sentenza nella causa C-96/94 (citata alla nota 1) punti 26-30.
(4) - Sentenza nella causa C-96/94 (citata alla nota 1) punto 17.
(5) - Sentenza nella causa C-96/94 (citata alla nota 1) punto 34.
(6) - Sentenze 17 novembre 1993, causa C-185/91, Reiff (Racc. pag. I-5801), e 9 giugno 1994, causa C-153/93, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (Racc. pag. I-2517).
(7) - Sentenza nella causa C-96/94 (citata alla nota 1) punto 22.