62017CC0387
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 13. septembril 2018 (
1
)
Kohtuasi C‑387/17
Presidenza del Consiglio dei Ministri
versus
Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Corte suprema di cassazione (Itaalia kõrgeim kassatsioonikohus))
Eelotsusetaotlus – Riigiabi – Olemasolev abi ja uus abi – Kvalifitseerimine – Abi, mis on antud enne algselt konkurentsile suletud turu liberaliseerimist – Ilma komisjoni otsuseta abimeetmetest kasu saanud ettevõtja konkurendi kahju hüvitamise hagi – Võimalus tugineda määruses (EÜ) nr 659/1999 ette nähtud aegumiseeskirjadele
Sissejuhatus
1.
Käesolev kohtuasi on üks hulgast eelotsusetaotlustest, mis käsitlevad toetusi, millest ei ole Euroopa Komisjonile teatatud ja mida Itaalia Vabariik maksis ajavahemikul 1976–1980 mereveoettevõtjale Tirrenia di Navigazione SpA (edaspidi „Tirrenia“).
2.
See kohtupraktika „saaga“ on üsna kindlasti seletatav asjaoluga, et Itaalia ametiasutused on välja näidanud teatavat inertsust – ja selles kontekstis omavahel võistelnud uljas leidlikkuses juriidiliste argumentide väljatöötamisel – vaidlusaluste meetmete ebaseaduslikult antud riigiabiks kvalifitseerimisest kõikide järelduste tegemisel. Sellest annab nimelt tunnistust seisukoht, mida nad kavatsevad käesoleval juhul kaitsta.
3.
Põhikohtuasi puudutab kahju hüvitamise nõuet, mille esitas Tirreniaga konkureeriv ettevõtja Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA (edaspidi „FTDM“) Itaalia Vabariigi vastu, et saada hüvitist nende toetuste andmise tõttu talle väidetavalt tekitatud kahju eest. Nende toetuste suhtes, mille on eelotsusetaotluse esitanud kohus kvalifitseerinud riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ei ole seevastu komisjon teinud otsust nende seaduslikkuse ja Euroopa Liidu eeskirjadega kokkusobivuse kohta („eraldiseisva eraõigusliku täitmise“ olukord).
4.
Tekib nimelt küsimus, kas abimeetmete kvalifitseerimiseks „olemasolevaks“ abiks või „uueks“ abiks on oluline asjaolu, et kõnealuseid toetusi maksti ettevõtjale, kes tegutseb turul, mis ei ole formaalselt veel liberaliseeritud. Euroopa Kohtult küsitakse ka seda, kas ja sel juhul, mil määral võivad määruses (EÜ) nr 659/1999 (
2
) sätestatud komisjoni nõude aegumise eeskirjad mõjutada niisuguse kahju hüvitamise hagi nagu põhikohtuasjas põhjendatust. Kohtuasi annab seega võimaluse meelde tuletada teatavaid riigiabi järelevalve süsteemi ja selles kontekstis liikmesriikide kohtutele määratud rolli aluspõhimõtteid.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
5.
Määruse (EÜ) nr 659/1999 artiklis 1 „Mõisted“ oli sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
b)
olemasolev abi:
[…]
iv)
abi, mida peetakse olemasolevaks abiks vastavalt artiklile 15;
v)
abi, mida peetakse olemasolevaks abiks, kuna on võimalik teha kindlaks, et selle kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu ja ilma et liikmesriik oleks seda muutnud. Kui teatavad meetmed muutuvad abiks pärast tegevuse liberaliseerimist ühenduse õiguses, ei käsitleta neid meetmeid pärast liberaliseerimise kuupäeva enam olemasoleva abina;
[…]“.
6.
Määruse nr 659/1999 artiklis 15 „Aegumistähtaeg“ oli ette nähtud:
„1.   Komisjonil on õigus abi tagasi nõuda kümne aasta jooksul.
2.   Tähtaja kulg algab päevast, mil abisaajale antakse ebaseaduslikku abi kas individuaalse abina või abikava raames. Igasugune komisjonipoolne või komisjoni nõudmise peale liikmesriigipoolne ebaseadusliku abiga seotud tegevus katkestab nimetatud tähtaja kulgemise. Katkenud aegumistähtaja kulg algab iga kord uuesti. Tähtaja kulg peatub ajaks, mil komisjoni otsus on arutusel Euroopa Ühenduste Kohtus.
3.   Abi, mille suhtes aegumistähtaeg on möödunud, loetakse olemasolevaks abiks.“
Itaalia õigus
7.
Põhikohtuasjas kõne all olevad toetused anti FTDMi konkurendiks olevale merelaevandusettevõtjale Tirreniale vastavalt 20. detsembri 1974. aasta seadusele nr 684 olulise riikliku tähtsusega laevandusteenuste ümberkorraldamise kohta (Ristrutturazione dei servizi maritimi di preminente interesse nazionale; GURI nr 336, 24.12.1974, lk 9008; edaspidi „seadus nr 684“), täpsemalt vastavalt selle seaduse artiklile 19.
8.
Seaduse nr 684 artiklis 7 on ette nähtud:
„Merelaevandusministril on õigus anda toetusi, mis on ette nähtud eelmises artiklis loetletud teenuste osutamiseks, sõlmides rahandusministri ja riigiosaluse ministri nõusolekul sellekohased iga-aastased lepingud.
Eelmises lõigus nimetatud toetused peavad tagama teenuste haldamise kolme aasta jooksul majandusliku tasakaalu tingimustes. Need toetused määratakse eelnevalt kindlaks netotulude, investeeringute amortisatsiooni, halduskulude, tegevuskulude ja finantseerimiskulude põhjal.
[…]“
9.
Seaduse nr 684 artiklis 8 on sätestatud:
„Laevaühenduse teenus artikli 1 punktis c nimetatud suuremate ja väiksemate saartega ning võimalikud tehniliselt ja majanduslikult vajalikud jätkuühendused peavad tagama asjaomaste piirkondade ning eelkõige Mezzogiorno majandusliku ja sotsiaalse arenguga seotud nõudmiste rahuldamise.
Merelaevandusministril on seetõttu lubatud anda nimetatud teenuste osutamiseks mõeldud toetusi, sõlmides rahandusministri ja riigiosaluse ministri nõusolekul 20aastaseks ajavahemikuks sellekohase lepingu.“
10.
Seaduse nr 684 artiklis 9 on märgitud:
„Eelmises artiklis ette nähtud lepingus tuleb ära tuua:
1)
tagatavate laevaühenduse liinide loetelu;
2)
laevaühenduse sagedus igal liinil;
3)
mis liiki laevu tuleb igal liinil kasutada;
4)
toetuse suurus, mis peab olema määratud lähtuvalt netotuludest, investeeringute amortisatsioonist, halduskuludest, tegevuskuludest ja finantseerimiskuludest.
Iga aasta 30. juuniks kohandatakse kõnealusel aastal makstavat toetust, kui kas või üks lepingus loetletud majanduslikest näitajatest on eelneval aastal muutunud nii, et see on kahe kümnendiku võrra suurem kui eelmise toetuse arvutamisel sama näitaja puhul arvesse võetud väärtus.“
11.
Seaduse nr 684 artiklis 18 on sätestatud:
„Käesoleva seaduse rakendamisest tulenevad rahalised kohustused kaetakse 93 miljardi liiri ulatuses vahenditest, mis on kirjas merelaevandusministri 1975. aasta kulude eelarve peatükis 3061, ja vahenditest, mis on kirjas järgmiste aastate eelarvete vastavates peatükkides.“
12.
Seaduse nr 684 artiklis 19 oli märgitud:
„Kuni käesolevas seaduses ette nähtud lepingute heakskiitmise kuupäevani tasub merelaevandusminister rahandusministri nõusolekul edasilükatud kuumaksetena ettemaksed, mille kogusumma ei ületa 90% artiklis 18 näidatud kogusummast.“
13.
Seaduse nr 684 rakendusmeetmeks on Itaalia Vabariigi presidendi 1. juuni 1979. aasta dekreet nr 501 seaduse nr 684 rakendamiseks (decreto del presidente della Repubblica n. 501 – Regolamento di esecuzione della legge 20 dicembre 1974, n. 684; GURI nr 285, 18.10.1979, lk 8531), mille artiklis 7 on täpsustatud, et kõnealuse seaduse artiklis 19 nimetatud ettemakseid tehakse olulise riikliku tähtsusega teenuseid pakkuvatele äriühingutele senikaua, kuni kontrollikoda on registreerinud uute lepingute sõlmimisega seotud dokumendid.
Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
14.
Nagu nähtub 13. juuni 2006. aasta kohtuotsusest Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391) ja 10. juuni 2010. aasta kohtuotsusest Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), mis tehti põhikohtuasjas esitatud eelotsusetaotluste kohta ja millele viidatakse enne nimetatud kohtuotsuseid aset leidnud faktilistest asjaoludest ja menetlusest põhjalikuma ülevaate andmiseks, on FTDM ja Tirrenia kaks mereveoettevõtjat, kes korraldasid 1970. aastatel regulaarset laevaühendust Mandri-Itaalia ning Sardiinia ja Sitsiilia saare vahel.
15.
FTDM esitas 1981. aastal Tribunale di Napolile (Napoli esimese astme kohus, Itaalia) hagi Tirrenia vastu nõudega hüvitada kahju, mida Tirrenia oli väidetavalt talle nende laevaühendusteenuste raames tekitanud aastatel 1976–1980 rakendatud madalate hindade poliitika tõttu. FTDM väitis nimelt, et seda madalate hindade poliitikat võimaldasid riiklikud toetused, mida maksti ühenduse riigiabi eeskirju rikkudes.
16.
FTDMi nõue lükati 26. mai 1993. aasta kohtuotsusega tagasi, mida Corte d’appello di Napoli (Napoli apellatsioonikohus) 13. detsembri 1996. aasta kohtuotsusega kinnitati.
17.
Äriühingu FTDM – kelle suhtes oli vahepeal alustatud likvideerimist – pankrotihaldur esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse, mis jäeti Corte suprema di cassazione (kassatsioonikohus, Itaalia) 19. aprilli 2000. aasta kohtuotsusega rahuldamata, keeldudes nimelt rahuldamast kassaatori taotlust esitada Euroopa Kohtule küsimused liidu õiguse tõlgendamise kohta põhjendusega, et asja sisuliselt menetlenud kohtute lahendused vastavad asjaomastele sätetele ning on kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga.
18.
FTDMi pankrotihaldur algatas 15. aprilli 2002. aasta aktiga Tribunale di Genovas (Genova esimese astme kohus, Itaalia) kohtuasja Itaalia Vabariigi vastu nõudega tuvastada selle riigi vastutus mitmel alusel: Itaalia Vabariigi seadusandlikes ülesannetes, kuna ta oli maksnud seaduse nr 684 alusel toetusi, mis olid EÜ asutamislepinguga vastuolus; Itaalia Vabariigi õigusemõistmise ülesannetes, kuna ta oli Corte suprema di cassazione (kassatsioonikohus) 19. aprilli 2000. aasta kohtuotsusega rikkunud kohustust esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused seaduse nr 684 kooskõla kohta liidu õigusega, ja lõpuks Itaalia Vabariigi haldusülesannetes, kuna ta oli jätnud Corte suprema di cassazionele (kassatsioonikohus) teatamata, et Euroopa Komisjonis oli algatatud selle seadusega seoses liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus, rikkudes nii Euroopa institutsioonidega lojaalse koostöö tegemise kohustust.
19.
Seepärast nõudis FTDM, et Itaalia Vabariigilt mõistetaks välja hüvitis talle tekitatud kahju eest, mille suuruseks hinnati 9240000 eurot.
20.
Tribunale di Genova (Genova esimese astme kohus) esitas 14. aprillil 2003 Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse, milles tehti 13. juuni 2006. aasta kohtuotsus Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391).
21.
Selle kohtuotsuse järel tuvastas Tribunale di Genova (Genova esimese astme kohus) 27. veebruari 2009. aasta kohtuotsuses „riigi kohtuvõimu õigusvastase käitumise“ ning tegi eraldi määrusega korralduse menetluse jätkamiseks, et selle õigusvastasusega tekitatud kahju hüvitamise nõue lahendada. Nimetatud menetluse selles staadiumis, kui sellel kohtul tekkis küsimus riigiabi käsitleva liidu õiguse tõlgendamises, esitaski viimane uuesti Euroopa Kohtule taotluse, mille kohta tehti 10. juunil 2010 kohtuotsus Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), millega Euroopa Kohus otsustas:
„Liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi regulatsiooni alusel, mis näeb ette ettemaksete tegemise enne lepingu heakskiitmist, ja põhikohtuasja iseloomustavatel asjaoludel makstud toetuste puhul on tegemist riigiabiga juhul, kui need toetused võivad kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust või kahjustavad või ähvardavad kahjustada konkurentsi – nende asjaolude kontrollimine on siseriikliku kohtu ülesanne.“
22.
30. juulil 2012 kohustas Tribunale di Genova (Genova esimese astme kohus) Itaalia Vabariiki maksma FTDMile riigi õigusvastase tegevuse tõttu õigusemõistmise ülesannetes tekitatud kahju eest hüvitist summas 2330355,78 eurot, mida tuli suurendada raha väärtuse langemist arvestades ja millele lisandus seadusjärgne intress.
23.
Ka see otsus vaidlustati, esiteks Itaalia Vabariigi ja teiseks FTDMi poolt.
24.
Corte d’appello di Genova (Genova apellatsioonikohus, Itaalia) tühistas 24. juuli 2014. aasta kohtuotsusega esimese astme kohtuotsuse ja lahendas asja sisuliselt.
25.
See kohus jättis rahuldamata FTDMi kahju hüvitamise nõuded, mis põhinesid Itaalia Vabariigi vastutusel õigusemõistmis- ja haldusülesannetes, ning rahuldas nõude, mis põhines selle liikmesriigi vastutusel seadusandlikes ülesannetes, kuna Itaalia parlament oli seaduse nr 684 vastu võtnud, ning mõistis seega sellelt liikmesriigilt välja hüvitise FTDMile tekitatud kahju eest, mida tuli suurendada raha väärtuse langemist arvestades ja millele lisandus seadusjärgne intress.
26.
Corte d’appello di Genova (Genova apellatsioonikohus) oli nimelt seisukohal, et kuna asjaomast riigiabi ei olnud antud enne Euroopa Ühenduse asutamislepingu jõustumist, siis tuleb see lugeda „uueks abiks“, mille suhtes kehtib EÜ asutamislepingu artikli 93 lõike 3 (endine EÜ artikli 88 lõige 3 ja nüüd ELTL artikli 108 lõige 3) alusel teatamiskohustus, mistõttu, kuna sellest ei teatatud, tuleb tuvastada liidu õiguse rikkumine.
27.
Corte d’appello di Genova (Genova apellatsioonikohus) kohtuotsuse vaidlustas eelotsusetaotluse esitanud kohtus Presidenzia del Consiglio dei Ministri (ministrite nõukogu juhatus). Viimane väidab nimelt, et Tirreniale antud abi on vääralt kvalifitseeritud uueks abiks, mitte olemasolevaks abiks.
28.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et liberaliseerimata turu kontekstis makstud riigiabi, nagu on kõne all põhikohtuasjas, õiguslikul kvalifitseerimisel olemasolevaks abiks või uueks abiks tuleks kõigepealt analüüsida määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti v ratione temporis kohaldatavust, nagu ka selle kohaldamisala.
29.
Seejärel rõhutab see kohus ühe asjaomase turu tunnuse, nimelt selle olulisust, et see turg ei olnud liberaliseeritud. Ta leiab seega, et Üldkohus sedastas oma 15. juuni 2000. aasta kohtuotsuse Alzetta jt vs. komisjon (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 ja T‑23/98, EU:T:2000:151) (edaspidi „kohtuotsus Alzetta“) punktis 143 põhimõtte, et algselt konkurentsile suletud turul kehtestatud abikava tuleb selle turu liberaliseerimisel käsitada olemasoleva abikavana. Seda Üldkohtu otsustust kinnitati tema sõnul 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon (C‑298/00 P, EU:C:2004:240) punktides 66–69. Seepärast tuleks põhikohtuasjas kõne all oleva riigiabi õiguslikul kvalifitseerimisel olemasolevaks abiks või uueks abiks analüüsida ka selle põhimõtte kohaldamisala.
30.
Lõpuks kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkt iv koostoimes selle määruse artikliga 15 on enne kõnealuse määruse jõustumist antud riigiabile kohaldatav. Selle kohtu sõnul nähtub 16. aprilli 2015. aasta kohtuotsusest Trapeza Eurobank Ergasias (C‑690/13, EU:C:2015:235), et need sätted võiksid olla enne selle määruse jõustumist aset leidnud faktilistele asjaoludele kohaldatavad.
31.
Nendel asjaoludel otsustas Corte suprema di cassazione (kõrgeim kassatsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas kõnealuse abi kvalifitseerimisel („olemasolevaks“, seega mitte „uueks“) tuleb kohaldada 1999. aasta määruse nr 659 artikli 1 punkti b alapunkti v, kus on sätestatud: „abi, mida peetakse olemasolevaks abiks, kuna on võimalik teha kindlaks, et selle kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu ja ilma et liikmesriik oleks seda muutnud. Kui teatavad meetmed muutuvad abiks pärast tegevuse liberaliseerimist ühenduse õiguses, ei käsitleta neid meetmeid pärast liberaliseerimise kuupäeva enam olemasoleva abina“, ja kui, siis mis tingimustel seda sätet kohaldada; või tuleb kohaldada põhimõtet (mille ulatus on formaalselt teistsugune kui eelkirjeldatud positiivsel õigusel), mille on sõnastanud Üldkohus [kohtuotsuse Alzetta punktis 143] ning mida on käesolevas kohtuasjas otsuse tegemiseks olulises osas kinnitanud Euroopa Kohus oma 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsuses Itaalia vs. komisjon (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, punktid 66–69), mille kohaselt „[…] tuleb algselt konkurentsile suletud turul kehtestatud abikava selle turu liberaliseerimisel käsitada kui olemasolevat abikava, kuna selle kehtestamise ajal ei kuulunud see asutamislepingu artikli 92 lõike 1 [hiljem asutamislepingu artikli 87 lõige 1] kohaldamisalasse, mida kohaldatakse üksnes konkurentsile avatud sektorites, võttes arvesse selles sättes toodud tingimusi, mis on seotud liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamise ja tagajärgedega konkurentsile“, ning kui, siis mis tingimustel seda põhimõtet tuleb kohaldada?
2.
Kas kõnealuse abi kvalifitseerimisel tuleb kohaldada 1999. aasta määruse nr 659 artikli 1 punkti b alapunkti iv, mille kohaselt loetakse „olemasolevaks“ abiks „abi, mida peetakse olemasolevaks abiks vastavalt artiklile 15“ – tähendab, vastavalt sättele, mis omakorda näeb ebaseadusliku abi tagasinõudmiseks ette 10aastase aegumistähtaja –, ning kui, siis mis tingimustel seda kohaldada; või tuleb kohaldada õiguspärase ootuse põhimõtet ja õiguskindluse põhimõtet, mida Euroopa Kohus on mitu korda kinnitanud, ning kui, siis mis tingimustel (kas samasugustel tingimustel nagu eespool nimetatud positiivses õigusnormis väljendatud põhimõtet või mitte)?“
32.
Kirjalikud seisukohad on esitanud FTDM, Itaalia ja Prantsuse valitsus ning komisjon. Kohtuistung, millel osalesid need huvitatud isikud, peeti 7. juunil 2018.
Õiguslik analüüs
33.
Nagu ma käesoleva ettepaneku sissejuhatuses märkisin ja nagu nähtub eespool esitatud asjaolude kirjeldusest, on Itaalia ametiasutused välja näidanud teatavat inertsust, et pääseda vastutusest vaidlusaluste toetuste andmisel, mida minu arvates tehti vastuolus riigiabi eeskirjadega.
34.
Käesoleva kohtuasja eripära seisneb selles, et vaatamata sellele, et Corte d’appello di Genova (Genova apellatsioonikohus) rahuldas FTDM kahju hüvitamise nõude, nimelt põhjusel, et vaidlusalune abi tuleb kvalifitseerida „uueks“, mida on antud ebaseaduslikult, väidavad Itaalia ametiasutused eelotsusetaotluse esitanud kohtus jätkuvalt, et abi tuleb tegelikult kvalifitseerida „olemasolevaks“ abiks. Need ametiasutused väidavad, et esiteks anti seda abi ajal, millal merekabotaaži tegevus ei olnud veel liberaliseeritud, ja teiseks ei olnud komisjon seda määruse nr 659/1999 artiklis 15 osutatud 10aastase aegumistähtaja jooksul vaidlustanud (vt selle määruse artikli 1 punkti b alapunkt iv).
35.
Kui Itaalia ametiasutused märgivad kõnealuse abi olemasolevaks abiks kvalifitseerimise esimese väite põhjenduseks, et määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktis v sätestatud määratlus tuleb kohaldamata jätta, sest see ei kajasta kohaldatavat õigust abi andmise ajal seisuga, väidavad nad seevastu oma teise väite põhjenduseks, et see abi vastab selle määruse artikli 1 punkti b alapunktis iv sätestatud määratlusele (
3
).
36.
Ühtlasi ja enne eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste ükshaaval analüüsimist pean kohaseks teha mõned elementaarsed meeldetuletused olemasoleva abi/uue abi eristamise ulatuse ja olulisuse kohta ja selles konkreetses kontekstis ka selle kohta, kuidas võivad määruses nr 659/1999 sätestatud määratlused mõjutada abi uueks või olemasolevaks kvalifitseerimist.
Sissejuhatavad märkused olemasoleva/uue abi eristamise ja määruse nr 659/1999 ulatuse kohta selles suhtes
37.
Kohtupraktikas on välja kujunenud, et riikliku meetme kvalifitseerimisega „uueks“ või „olemasolevaks“ abiks kaasnevad teatavad olulised õiguslikud tagajärjed, eelkõige menetlusliku kohtlemise osas.
38.
Uuest abist peavad liikmesriigid esiteks komisjonile teatama ja komisjon peab abi enne selle rakendamist heaks kiitma. Samuti nähtub ELTL artikli 108 lõigetest 2 ja 3, et komisjon on kas esialgse uurimismenetluse või ametliku kontrollimenetluse staadiumis kohustatud kontrollima uue abi kokkusobivust siseturuga. Määruse nr 659/1999 artiklites 2–7 (nüüd määruse 2015/1589 artiklid 2–7) on eelkõige õiguskindlust silmas pidades täpsustatud uute abikavade suhtes komisjonipoolse kontrolli rakendamise kord.
39.
Teiseks on kindlalt välja kujunenud, et kui seda abi antakse ilma komisjoni loata, muutub abi kohe ebaseaduslikuks (vt määruse nr 659/1999 artikli 1 punkt f, nüüd määruse 2015/1589 artikli 1 punkt f). Selle abi uueks abiks kvalifitseerimisega kaasnevad kahte liiki tagajärjed. Ühelt poolt on komisjon kohustatud kõnealuseid meetmeid uurima ja, juhul kui ta leiab, et see on kokkusobimatu, peab ta andma korralduse abi tagastada. Teiselt poolt võivad liikmesriikide kohtud, kellel ei ole õigust abimeetmete kokkusobivuse üle otsustada, siiski ja teatud tingimustel nõuda kõnealuse abi tagasinõudmist (
4
).
40.
Niinimetatud „olemasoleva“ abi puhul on vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 1 ette nähtud teistsugune menetlus. Selles sättes on nimelt ette nähtud, et komisjon kontrollib koostöös liikmesriikidega kõiki kõnealustes riikides toimivaid abikavasid ja võib nendele liikmesriikidele teha ettepaneku võtta sobivaid meetmeid, mis on vajalikud siseturu järkjärguliseks arenguks või toimimiseks, vastavalt määruse nr 659/1999 artiklites 17–19 määratletud korrale (nüüd määruse 2015/1589 artiklid 21–23).
41.
Selle korra kohaselt võib olemasolevat abi rakendada niikaua, kui komisjon ei ole seda kokkusobimatuks tunnistanud (
5
). Erinevalt uuest abist ei ole olemasolevast abist seega vaja komisjonile teatada ja seda ei saa kvalifitseerida ebaseaduslikuks. Peale selle võib asjakohaste meetmetega, mis tuleb komisjonil olemasolevate abikavade suhtes võtta, neid kavasid ainult muuta või need edaspidiseks tühistada, kuid mitte mingil juhul nõuda abi tagastamist.
42.
Kuigi olemasoleva/uue abi eristamisega kaasnevad olulised õiguslikud tagajärjed, ei ole seda vahetegemist alati kerge mõista.
43.
Nimelt on oluline meelde tuletada, et mõiste „olemasolev“ abi (ja vastasel korral „uus“ abi), mis pärineb aluslepingutest, ei ole seal otseselt määratletud, mistõttu tuleb nimelt lähtuda teisese õiguse aktides sätestatud määratlustest ja täpsemalt riigiabi menetlusnormidest, see tähendab määrusest nr 659/1999, milles on küsimus käesolevas asjas (ja sellele järgnenud määrusest 2015/1589) ning Euroopa Kohtu ja Üldkohtu antud täpsustustest nende menetlusse antud kohtuasjades.
44.
Nende „menetlusnormidega“ kodifitseeritakse ja täpsustatakse komisjoni otsustuspraktikat, mitte ainult selleks, et tagada aluslepingutes ette nähtud menetluste nõuetekohane toimimine ja tõhusus (
6
), vaid ka läbipaistvuse ja õiguskindluse huvides (
7
). Nende esmane eesmärk on selgitada ja reguleerida komisjoni volitusi ja tegevust riigiabi valdkonnas.
45.
Need määrused annavad seega olulisi täpsustusi nii nende abi liikide kohta, mida tuleb lugeda olemasolevaks abiks (ja vastasel korral uueks abiks), kui ka nende erinevate riigiabi liikide suhtes kehtiva korra kohta abimeetmete tsentraalse kontrollimise raames, mida teeb komisjon.
46.
Kuigi nimetatud määrused kordavad suuniseid, mis on suures osas kooskõlas juhistega, mis tuleb järeldada liidu kohtute praktikast – mis on selles valdkonnas asutamislepingu sätete tõlgendamisel endiselt peamiseks lähtepunktiks (
8
) –, võib nendes mõnes aspektis ka uuendusi olla.
47.
Eriti on see nii määruses nr 659/1999 osutatud olemasoleva abi kategooriate puhul.
48.
Nagu on Euroopa Kohus määruse nr 659/1999 jõustumisele eelnenud kohtupraktikas just märkinud, tuleneb nii EÜ asutamislepingu artikli 93 (nüüd ELTL artikkel 108) sisust kui ka eesmärkidest, et selle artikli lõike 1 tähenduses olemasoleva abina tuleks käsitada abi, mis oli olemas enne asutamislepingu jõustumist (niinimetatud „ühinemiseelne“ abi), ja abi, mida võis õiguspäraselt rakendada EÜ asutamislepingu artikli 93 lõikes 3 ette nähtud tingimustel, sealhulgas nendel, mis lähtuvad sellele artiklile Euroopa Kohtu antud tõlgendusest 11. detsembri 1973. aasta kohtuotsuses Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, punktid 4–6) (
9
).
49.
Sellest järeldub, et kolm viiest määruse nr 659/1999 artikli 1 punktis b osutatud olemasoleva abi kategooriast on seega samad, mille on juba ammu identifitseerinud liidu kohus, nimelt abi, mida on asjaomases liikmesriigis rakendatud enne asutamislepingu jõustumist (artikli 1 punkti b alapunkt i), ja kaks niinimetatud lubatud abi kategooriat (artikli 1 punkti b alapunktid ii ja iii).
50.
Uuenduslikud võrreldes sellega, mis tuleneb asutamislepingu tekstist koostoimes Euroopa Kohtu praktikaga, on seevastu kaks ülejäänud abikategooriat, nimelt abi, mille suhtes on aegumistähtaeg möödunud (artikli 1 punkti b alapunkt iv koostoimes määruse nr 659/1999 artikliga 15), ja meetmed, mille puhul saab tõendada, et need ei kujutanud endast abi nende rakendamise ajal, kuid mis on selleks muutunud turuarengute tagajärjel (artikli 1 punkti b alapunkt v).
51.
Käesolevas kohtuasjas tulebki meil käsitleda nende juhtude ulatust. Esimene küsimus puudutab tegelikult määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktis v osutatud olemasoleva abi kategooriat. Teine küsimus aga puudutab niisuguse abi laadi, mille puhul võib asuda seisukohale, et aegumistähtaeg on möödunud (vt määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkt iv ja artikkel 15).
52.
Määruse nr 659/1999 ratione temporis kohaldatavus – ja seega selles „olemasoleva“ abi määratlemise kohta sätestatud uuenduslikele sätetele tuginemise võimalus kahju hüvitamise hagis, mis on põhikohtuasja ese – näib aga mulle selgelt vaieldav, kuna tegu on toetustega, mida maksti enne selle õigusakti jõustumist (
10
).
53.
Kuigi on vaieldamatu, et määrus nr 659/1999 võtab suures osas üle ühenduse acquis riigiabi käsitlevate aluslepingute sätete kohaldamise korra osas ja et see on pealegi peamiselt menetlusliku ulatusega, mis tähendab põhimõtteliselt, et seda peaks kohaldama alates jõustumise kuupäevast (
11
), on selle määruse artikli 1 punktis b antud asjaolude määratlus, mille korral tuleb abi lugeda olemasolevaks, ikkagi laiem kui seni Euroopa Kohtu praktikast tulenenud määratlus (
12
).
54.
Käesoleval juhul ma ei usu, et Itaalia ametiasutused võiksid igal juhul tugineda määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktides iv ja v osutatud olemasoleva abi kategooriatele, et takistada FTDMi esitatud kahju hüvitamise hagisid, mis on mõeldud selleks, et karistada vaidlusalustest meetmetest, mille puhul kõik viitab sellele, et need olid asjaomaste asjaolude toimumise ajal uus abi, teatamise kohustuse rikkumist.
55.
Siinkohal on oluline märkida, et Itaalia ametiasutused pidasid kohaseks nendele õigusnormidele tugineda liikmesriigi kohtus FTDMi esitatud kahju hüvitamise hagide läbivaatamise – mis vältas üle mitmekümne aasta – alles väga hilises staadiumis.
56.
Lõpuks on oluline meelde tuletada, et määruse nr 659/1999 (ja sellele järgnenud määruse 2015/1589) esmane eesmärk on selgitada tavasid ja eeskirju, mida järgib komisjon abimeetmete hindamisel. Nende määruste eesmärk ei ole a priori reguleerida abimeetmete läbivaatamist liikmesriikide kohtutes, kellel võib tulla neid arutada (
13
), kuigi liikmesriikide kohtud võivad nendes määrustes määratletud mõistetest juhinduda (
14
).
57.
Just kõiki neid kaalutlusi, mis on igati olulised juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et vaidlusalune abi tuleks määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alusel kvalifitseerida olemasolevaks abiks – mis, nagu ma allpool selgitan, minu arvates nii ei ole –, silmas pidades ma eelotsuse küsimusi analüüsingi.
Esimene eelotsuse küsimus: veel liberaliseerimata turu puhul abi uueks või olemasolevaks kvalifitseerimise sobiv kriteerium
58.
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, milline on põhikohtuasjas osutatud riigiabi „uueks“ või „olemasolevaks“ abiks kvalifitseerimise sobiv kriteerium turu puhul, mis ei ole formaalselt veel liberaliseeritud.
59.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti v esimeses lauses nimetatud kriteerium ja eespool viidatud kohtuotsuse Alzetta punktis 143 Üldkohtu järeldatud kriteerium omavahel vastuolus.
60.
Minu arvates ja olenemata sellest, kas selline vastuolu tegelikult on, põhineb see küsimus valel eeldusel (
15
).
61.
Määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktis v osutatud olemasoleva abi kategooria ulatuse hästi mõistmiseks tuleks lähtuda selle määruse põhjendusest 4, milles on sätestatud, et „siseturu väljakujundamine ja tõhustamine on astmeliselt kulgev protsess, mis peegeldub riigiabi poliitika pidevas arengus; sellise arenemise tulemusel võivad teatavad meetmed, mis jõustamise hetkel ei kujutanud endast riigiabi, hiljem selleks saada“ (
16
).
62.
Vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktile v tuleb kuupäeva, mil tegevusala liidu õigusega liberaliseeriti, seega arvesse võtta ainult selleks, et välistada see, et pärast nimetatud kuupäeva kvalifitseeritakse meede, mis ei olnud abi enne liberaliseerimist, olemasolevaks abiks. Seevastu liberaliseerimiskuupäevast, mis tuleneb niisugusest Euroopa õigusnormi jõustumisest, ei piisa selle välistamiseks, et meetme võib kvalifitseerida uueks abiks, kui turu arengu kriteeriumi põhjal võib tõendada, et meede võeti turul, mis oli enne asjaomase tegevuseala liberaliseerimist liidu õigusega juba täielikult või osaliselt konkurentsile avatud (
17
).
63.
Teisisõnu, selle sätte kohaldamiseks eeldatakse, et vaidlusalused riiklikud meetmed ei kujutanud nende vastuvõtmise ajal endast riigiabi, just nimelt seetõttu, et need ei vastanud liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise ja konkurentsi moonutamise tingimustele.
64.
See eeldus on samamoodi olemas ka kohtuotsuses Alzetta. Selles kohtuotsuses võttis Euroopa Kohus, et välistada, et vaidlusaluseid meetmeid saaks kvalifitseerida uueks abiks, tegelikult arvesse, et „kõnealune abi ei kuulunud selle kehtestamise ajal 1981. aastal ja 1985. aastal kohalikule, piirkondlikule või üleriigilisele transpordisektorile eraldatud abi osas asutamislepingu artikli 92 lõike 1 (nüüd ELTL artikli 107 lõige 1) kohaldamisalasse“ (
18
).
65.
Siinkohal tuleb meelde tuletada, et selleks, et meedet saaks kvalifitseerida riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, peab see vastama neljale kumulatiivsele tingimusele. Esiteks peab esinema riigipoolne sekkumine või sekkumine riigi ressursside abil. Teiseks peab sekkumine kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust. Kolmandaks peab see andma abisaajale valikulise eelise. Neljandaks peab see kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi (
19
).
66.
Kuigi konkurentsile veel avamata turgude puhul on tõsi, et riigiabi võib põhimõtteliselt lugeda olemasolevaks seepärast, et saab tõendada, et selle kehtestamise ajal ei kujutanud see endast abi, eelkõige põhjusel, et need turud ei olnud liberaliseeritud, on Euroopa Kohus juba otsustanud, et asjaolu, et turg ei ole liberaliseeritud, ei välista tingimata seda, et riigiabi võis kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust ja kahjustas või ähvardas kahjustada konkurentsi (
20
).
67.
Ka asjaolu, et käesolevas kohtuasjas kõne all olev merekabotaaži turg liberaliseeriti haldusnormidega alles palju aega pärast vaidlusaluste toetuste maksmist (
21
), ei võimalda välistada, et need toetused olid abi, mis vastas eespool meelde tuletatud tingimustele.
68.
Nagu nähtub eelkõige kohtuasjas Fallimento Traghetti del Mediterraneo tehtud kohtuotsuse punktist 50, ei saa välistada ühelt poolt, et Tirrenia konkureeris asjaomastel siseliinidel teistest liikmesriikidest pärit ettevõtjatega, ja teiselt poolt, et ta konkureeris niisuguste ettevõtjatega rahvusvahelistel liinidel. Ei saa ka välistada, et eraldi arvepidamise puudumisel tema erinevate tegevuste üle valitses ristsubsideerimise oht, see tähendab praegusel juhul oht, et tulu, mis ta teenis põhikohtuasjas vaidlusaluseid toetusi saanud kabotaažitegevuselt, kasutati tegevuse heaks, mida ta viljeles nimetatud rahvusvahelistel liinidel (
22
).
69.
Nagu muide eelotsusetaotluse esitanud kohus mainis, nähtub reast Tirrenia di Navigazione kontserni ettevõtjaid puudutavatest kohtuasjadest, milles on tehtud 10. mai 2005. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon (C‑400/99, EU:C:2005:275), 20. juuni 2007. aasta kohtuotsus Tirrenia di Navigazione jt vs. komisjon (T‑246/99, ei avaldata, EU:T:2007:186) ja 4. märtsi 2009. aasta kohtuotsus Tirrenia di Navigazione jt vs. komisjon (T‑265/04, T‑292/04 ja T‑504/04, ei avaldata, EU:T:2009:48), et asjaolu, et merekabotaaži turg ei olnud formaalselt liberaliseeritud, ei olnud teatavate nendes kohtuasjades kõne all olevate riiklike meetmete uueks abiks kvalifitseerimiseks oluline.
70.
Järelikult ei vabastanud asjaolu, et asjaomane riigiabi oli mõeldud ettevõtjate toetuseks turgudel, mis ei olnud veel liberaliseeritud, asjaomaseid liikmesriigi asutusi uut riigiabi käsitlevate asutamislepingu sätete järgimisest.
71.
Kui riigisisene meede kuulub selle kehtestamise ajal seepärast, et see vastab kõikidele eespool nimetatud tingimustele, mõiste „riigiabi“ alla ega ole nimelt vaidlust selles, et see võis tõenäoliselt kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust ja moonutada või ähvardada moonutada konkurentsi, ei saa seda meedet põhimõtteliselt kvalifitseerida olemasolevaks abiks ainult seetõttu, et asjaomane turg ei olnud formaalselt liberaliseeritud.
72.
Käesoleval juhul nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on igati kontrollinud, et kõnealuste toetuste riigiabiks kvalifitseerimise tingimused olid täidetud. Tõenäoliselt kinnitas see kohus Corte d’appello di Genova (Genova apellatsioonikohus) hinnangut, et asjaomane turg oli asjasse puutuvate faktiliste asjaolude asetleidmise ajal konkurentsil põhinev turg. Eelkõige nähtub eelotsusetaotluse punktidest 22 ja 54 nimelt, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võisid Tirreniale antud toetused tõenäoliselt kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust ja et nad „võisid potentsiaalselt kahjustada kaubandust ja vaba konkurentsi“. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab seega ise, et need toetused võisid moonutada või ähvardada moonutada konkurentsi (
23
).
73.
Seega tuleb esimesele küsimusele vastamiseks asuda seisukohale, et põhikohtuasjas vaidluse all olevaid toetusi ei saa kvalifitseerida olemasolevaks riigiabiks pelgalt seetõttu, et turg ei olnud formaalselt liberaliseeritud, kuna ei ole vaidlust esiteks selles, et see abi võis kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust, ja teiseks, et see moonutas või ähvardas moonutada konkurentsi.
74.
Samuti näib mulle, et määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkt v ega kohtuotsuses Alzetta Euroopa Kohtu sedastatud põhimõte ei ole käesolevas asjas kohaldatavad.
75.
Jagan seega täielikult komisjoni seisukohta, et esimesele küsimusele vastamiseks tuleb asuda seisukohale, et põhikohtuasjas vaidluse all olevaid toetusi ei saa kvalifitseerida olemasolevaks riigiabiks ainuüksi seetõttu, et turg ei olnud formaalselt liberaliseeritud, kuna ei ole vaidlust esiteks selles, et see abi võis kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust, ja teiseks, et see moonutas või ähvardas moonutada konkurentsi.
76.
Kõiki neid kaalutlusi arvestades ja ilma et oleks vaja põhjalikumalt uurida, kas määruse nr 659/1999 sätted on ajaliselt kohaldatavad, tuleb esimesele küsimusele vastata, et põhikohtuasjas vaidlusaluse abi kvalifitseerimiseks olemasolevaks või uueks abiks ei ole vaja kohaldada määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti v reeglit ega kohtuotsuses Alzetta sedastatud põhimõtet, et ettevõtjatele, kes tegutsevad turul, mis ei ole veel liberaliseeritud, antavat abi tuleb lugeda olemasolevaks abiks.
Teine eelotsuse küsimus: määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti iv või õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõtete kohaldatavus
77.
Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas põhikohtuasjas kõne all oleva abi kvalifitseerimiseks olemasolevaks või uueks abiks on tal võimalik tugineda määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktile iv, milles on olemasolev abi määratletud kui „abi, mida peetakse olemasolevaks abiks vastavalt [selle määruse] artiklile 15“, või tuleb pigem lähtuda õiguspärase ootuse ja õiguskindluse kaitse põhimõtetest.
Võimalus lähtuda määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktist iv
78.
Oluline on märkida, et põhikohtuasi puudutab hagi nõudega tuvastada liikmesriigi vastutus riigiabi eeskirjade rikkumises ja eriti riigiabist eelnevalt teatamise kohustuse rikkumises, millega rikutakse ELTL artikli 108 lõiget 3. Põhikohtuasja hageja on abisaajaga konkureeriv ettevõtja, kes nõuab, et talle hüvitataks kahju, mida talle väidetavalt tekitati vaidlusaluste toetuste ebaseadusliku andmisega.
79.
Lisaks nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust, et komisjon ei ole vastu võtnud otsust põhikohtuasjas kõne all oleva riigiabi seaduslikkuse ja kokkusobivuse kohta (eraldiseisev eraõiguslik jõustamine).
80.
Nagu aga Euroopa Kohtul oli juba võimalus täpsustada kohtuotsuses Transalpine Ölleitung in Österreich, kuigi määruses nr 659/1999 sätestatud menetluslikku laadi eeskirjad on kohaldatavad kõikidele riigiabi käsitlevatele haldusmenetlustele, mis olid selle jõustumise ajal, see tähendab 16. aprillil 1999 komisjonis pooleli, ei sisalda see määrus seevastu ühtegi sätet liikmesriikide kohtute volituste ja kohustuste kohta, mida reguleerivad endiselt asutamislepingu sätted, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus (
24
).
81.
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et teostades kontrolli selle üle, kas liikmesriigid peavad kinni neile EL toimimise lepingu artiklitest 107 ja 108 tulenevatest kohustustest, täidavad liikmesriikide kohtud ja komisjon täiendavaid ja eraldiseisvaid rolle. Kuigi abimeetmete siseturuga kokkusobivuse hindamine jääb komisjoni ainupädevuse piiridesse, alludes ühenduse kohtute kontrollile, on liikmesriigi kohtute ülesanne kaitsta üksikisikute õigusi olukorras, kus on rikutud nüüdsest ELTL artikli 108 lõikes 3 sätestatud kohustust teatada komisjonile eelnevalt riigiabi andmisest (
25
).
82.
Liikmesriikide kohtutel on üksikisikute õiguste kaitse ülesannete täitmisel teatav sõltumatus ja autonoomia komisjoni sekkumise suhtes.
83.
Nii on see eelkõige juhul, kui neil tuleb otsustada kahju hüvitamise nõuete üle, mille on esitanud abimeetmetest abi saavate ettevõtjate konkurendid, nende meetmetega ebaseadusliku abi andmisega väidetavalt tekitatud kahju eest.
84.
Võimalus nõuda kahju hüvitamist on seega põhimõtteliselt sõltumatu mis tahes paralleelsest uurimisest, mille on komisjon asjaomase abimeetme suhtes korraldanud.
85.
Selle kohta on Euroopa Kohus juba mitu korda otsustanud, et komisjoni poolt riigiabi suhtes ametliku uurimismenetluse algatamine ei vabasta liikmesriikide kohtuid nende kohustusest kaitsta üksikisikute õigusi ELTL artikli 108 lõike 3 võimaliku rikkumise eest (
26
).
86.
Liikmesriikide kohtute autonoomia suhtes tuleb samuti meelde tuletada, et selleks, et ELTL artikli 108 lõike 3 viimase lause otsest õigusmõju ei vähendataks ega rikutaks nende isikute huve, keda need kohtud peavad kaitsma, ei ole nimelt komisjoni lõplikul otsusel, millega tunnistatakse teatamata abi siseturuga kokkusobivaks, sellist toimet, mis tunnistaks tagasiulatuvalt kehtivaks need rakendusaktid, mis on tühised seetõttu, et need on vastu võetud selles õigusnormis toodud keeldu rikkudes. Igasugune muu tõlgendus tooks kaasa selle õigusnormi eiramisel asjaomase liikmesriigi tegevuse soosimise ja selle õigusnormi kasulik mõju kaoks (
27
).
87.
Seega, kui hageja suudab liikmesriigi kohtus tõendada, et talle on abi enneaegse rakendamisega ja täpsemalt ebaseadusliku konkurentsieelisega, mida sellest sai abisaaja, tekitatud kahju, võib kahju hüvitamise hagi rahuldada, isegi siis, kui sel ajal, kui liikmesriigi kohus nõude üle otsustab, on komisjon kõnealuse abi juba heaks kiitnud.
88.
See järeldus kehtib mutatis mutandis olukorras, kus – nagu käesolevas asjas – komisjon ei ole kõnealuste abimeetmete seaduslikkuse kohta sõnaselgelt otsust vastu võtnud. Samamoodi nagu otsus, millega tunnistatakse ebaseaduslik abi pärast selle andmist kokkusobivaks, ei muuda sellest tulenevalt selle abi rakendusakte – mis olid algusest peale kehtetud põhjusel, et need olid vastu võetud asutamislepingus ette nähtud teavitamiskohustust ja rakendamiskeeldu (standstill) rikkudes – a posteriori õiguspäraseks, ei saa asjaolu, et komisjon ei ole abimeetmete kohta otsust teinud, seda enam muuta aja möödumise toimel selliseid meetmeid õiguspärasteks.
89.
Seoses sellega ja võttes eelkõige arvesse rolli, mida täidavad liikmesriikide kohtud, kui neile esitatakse niisugused kahju hüvitamise hagid eraldiseisvalt, nagu ka nende kohtute komisjonist sõltumatuse taset, näib, et mõiste „olemasolev abi“ määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti iv tähenduses on tihedalt seotud selle määruse artiklis 15 määratletud aegumiseeskirjadega, mis on seotud, nagu nähtub selle artikli lõikest 1, „komisjoni õigusega abi tagasi nõuda“.
90.
See mõiste, nagu see on määratletud määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktis iv, tähistab igasugust abi, mille puhul on aegumistähtaeg 10 aastat, millest sõltuvad komisjoni erivolitused antud abi tagasi nõuda, möödunud. Selle aegumisreegli eesmärk on tagada, et komisjon teeb otsuse mõistliku tähtaja jooksul, vastasel juhul annab see asjaomastele isikutele õiguse tugineda õiguspärasest ootusest tulenevatele õigustele (
28
).
91.
Määruse nr 659/1999 artikli 15 lõikes 1 ette nähtud 10aastase aegumistähtaja möödumine üksnes piirab ajaliselt komisjoni volitusi seoses ebaseadusliku abi tagasinõudmisega. Selle artikli lõikes 2 ette nähtud peatava toimega meetmete võtmise õiguse subjektiivne piirang näitab minu arvates selgelt, et kõnealune tähtaeg ainult määrab kindlaks komisjoni volituste ajalised piirangud ebaseadusliku abi tagasinõudmisel (
29
).
92.
See komisjoni volituste ajaline piiramine ei mõjuta seevastu liikmesriikide võimalust tuvastada, et abi on ebaseaduslik. Asjaolu, et abi võib määruse nr 659/1999 artikli 15 lõike 3 alusel muutuda olemasolevaks abiks, ei saa parandada teatamata jätmisega riigi poolt toime pandud teo õigusvastasust.
93.
Teisisõnu, aegumistähtaja möödumine ei tee asjaomast riigiabi täiesti ja tagasiulatuvalt õiguspäraseks, muutes selle abi olemasolevaks abiks, kõrvaldades sellega pärast õigusliku aluse, mille põhjal võiksid üksikisikud ja konkurendid, keda on ebaseadusliku abi andmisega kahjustatud, asjaomase liikmesriigi vastu hagi esitada.
94.
Igasugune teisiti tõlgendamine tähendaks vähendada liikmesriikidel lasuva abimeetmetest teatamise kohustuse ulatust (
30
) ja sel viisil jätta ELTL artikli 108 lõige 3 ilma kasuliku mõjuta.
95.
See kahjustaks ühtlasi isikute õigusi, kes on samuti selle õigusnormiga antud kaitse õigustatud isikud ja vahetud adressaadid. Minu arvates ei ole mingit põhjust, miks peaks asjaolu, et komisjon ei ole ebaseadusliku abi suhtes tegutsenud või otsust teinud, seadma ohtu kahju hüvitamise hagid, mille on esitanud isikud, keda võidi kõnealuse abi andmisega kahjustada seeläbi, et see abi on tekitanud nende kahjuks konkurentsi moonutuse.
96.
Käesoleval juhul tähendaks kõnealuste meetmete kvalifitseerimine määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti iv alusel olemasolevaks abiks vähendada kohtuliku kontrolli tõhusust meetmete suhtes, millega anti Tirreniale ebaseaduslikult riigiabi, mis kahjustaks FTDMi õiguspäraseid ootusi, kes esitas Itaalia riigi vastu kahju hüvitamise hagi, usaldades põhimõtteid ja suuniseid, mis moodustasid selle riigiabi maksmise ajal ühenduse acquis.
97.
Käesoleval juhul olid iga-aastased toetused, mida sai Tirrenia aastatel 1976–1980, riigiabi, mis tuleb kvalifitseerida uueks abiks. Kuna see oli uus abi, oleks Itaalia Vabariik pidanud enne selle rakendamist sellest EÜ asutamislepingu artikli 93 lõike 3 (nüüd ELTL artikli 108 lõige 3) alusel teatama. Kuna aga seda eelnevat teatamist ei tehtud, tuli Tirreniale aastatel 1976–1980 antud abi kvalifitseerida ebaseaduslikuks riigiabiks.
98.
Asjaolu, et abi võib määruse nr 659/1999 artikli 15 lõike 3 alusel muutuda olemasolevaks abiks, ei saa parandada abi rakendamisega toime pandud teo õigusvastasust.
99.
Ainsad aegumisreeglid, mis võivad liikmesriigi kohtus kohaldatavad olla, on need, mis tulenevad riigisisesest õigusest tõlgendatuna tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtteid silmas pidades (
31
).
100.
Selles kontekstis on veel viimane täpsustus vaja teha liikmesriigi kohtus määruse nr 659/1999 sätetele tuginemise võimaluse kohta.
101.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis nimelt, et Euroopa Kohus oli juba oma 16. aprilli 2015. aasta kohtuotsuses Trapeza Eurobank Ergasias (C‑690/13, EU:C:2015:235) seisukohal, et määrus nr 659/1999 on nimelt kohaldatav, kui liikmesriigi kohus hindab, kas asjaomane riigiabi oli tõepoolest olemasolev abi, isegi juhul, kui abi anti enne selle määruse jõustumist.
102.
Tuleb aga märkida, et selles kohtuasjas küsiti Euroopa Kohtult nimelt, kas juhul, kui sellised eelised, nagu on kõne all käesolevas kohtuasjas, kuuluvad selle õigusnormi kohaldamisalasse, on need kehtestanud liikmesriik kohustatud järgima EÜ artikli 88 lõikes 3 (nüüd ELTL artikli 108 lõige 3) uue abi suhtes ette nähtud eelneva kontrolli menetlust. Kohtuasi, milles see kohtuotsus tehti, ei puudutanud kahju hüvitamise hagi, vaid selliste riigisiseste õigusnormide kohaldamata jätmist, millega kehtestatakse privileegid, mis võivad olla riigiabi käsitlevate õiguseeskirjadega vastuolus.
103.
Seega ei saa sellest kohtupraktikast järeldada argumenti, et kasutada käesoleval juhul arutatava hüvitamisnõude läbivaatamise raames võimalust tugineda määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktis iv sätestatud määratlusele.
104.
Kõigist nendest kaalutlustest järeldub, et määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktis iv määratletud mõiste „olemasolev abi“ ei ole niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kohaldatav. Teisisõnu, riigiabi käsitlevate EL toimimise lepingu sätetega on vastuolus, et määruse nr 659/1999 artiklis 15 osutatud abi tagasinõudmise aegumistähtaja möödumise tõttu ei saa esitada liikmesriigi kohtus hagi riigi vastutuse tuvastamiseks ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud eelneva teavitamise kohustuse rikkumises.
105.
Jääb veel analüüsida, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teise küsimuse teises osas palub, kas ja sel juhul, mil määral võivad Itaalia ametiasutused nende vastu esitatud kahju hüvitamise hagi raames tugineda õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõtetele.
Võimalus tugineda õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõttele
106.
Kuna käesoleval juhul ei ole komisjon vaidlusaluste toetuste kohta otsust teinud, tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul selle kuupäeva seisuga, millal riik otsustas neid toetusi anda, kindlaks teha, kas ainult põhikohtuasja asjaolusid arvestades tuleb kõnealune abi kvalifitseerida olemasolevaks abiks või uueks abiks, ja sellel viimasel juhul, kas abi on ebaseaduslik või mitte.
107.
Juhul kui leiab kinnitust, et vaidlusalused abimeetmed anti abi eelneva teatamise kohustust, mis on põhimõtteliselt absoluutne ja tingimusteta, rikkudes, olen arvamusel, et kõnealused riigi ametiasutused ei saa tugineda õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõtetele, et abi saajaga konkureeriva ettevõtja esitatud kahju hüvitamise hagi raames oma kohustustest kõrvale hoiduda.
108.
Esiteks õiguspärase ootuse põhimõtte suhtes piisab sellest, kui meelde tuletada, et õigus tugineda sellele põhimõttele, mis on põhimõtteliselt avatud igale isikule, kelles institutsioon on tekitanud põhjendatud ootusi, on käesoleval juhul ebakohane, sest ei ole institutsiooni antud täpseid tagatisi.
109.
Igal juhul nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et õiguspärase ootuse kaitsele ei saa tugineda isik, kes on rikkunud kehtivat õigust (
32
). Niiviisi on välja kujunenud, et abisaajatest ettevõtjatel saab olla abi seaduslikkuse osas õiguspärane ootus ainult siis, kui abi anti ELTL artiklis 108 sätestatud menetlust järgides. See järeldus peab veelgi enam paika riigiasutuste suhtes, kes ongi just abi andnud ja kes ei saa mingil juhul ära kasutada komisjoni tegevusetust või selle abi suhtes otsuse tegemata jätmist (
33
).
110.
Need ametiasutused ei saa tugineda ka õiguskindluse põhimõttele.
111.
Euroopa Kohus on küll otsustanud, et isegi kui liidu seadusandja ei ole määranud aegumistähtaega, oleks õiguskindluse põhinõudega vastuolus see, kui komisjon saaks oma pädevuse teostamist lõputult edasi lükata. (
34
) Seega, kui komisjon viivitab otsustamisega, et abi on ebaseaduslik ja tuleb lõpetada ning liikmesriik peab selle tagasi nõudma, võib nimetatud abi saajatel teatud asjaoludel tekkida õiguspärane ootus, mis võib takistada komisjoni kohustamast liikmesriiki abi tagastamist nõuda. (
35
)
112.
Lisaks asjaolule, et selle kohtupraktika eesmärk oli kaitsta abi saaja õiguspäraseid ootusi – mis on abi andnud riigiasutuste vastu esitatud kahju hüvitamise hagi raames põhimõtteliselt ebakohane – puudutas see siiski erandlikke asjaolusid (
36
), millel ei ole minu arvates põhikohtuasjas kõne all oleva olukorraga sarnasusi.
113.
Kokkuvõttes näib mulle, et kuigi õiguskindluse põhimõttel võib vastaval juhul olla teatud osa siis, kui asjaomane riik on abimeetmest, mida ta kavatseb rakendada, nõuetekohaselt teatanud, ei ole see nii juhul, kui kõnealune riik ei ole ELTL artikli 108 lõike 3 alusel eelneva teatamise kohustust täitnud, kuigi võib olla põhjendatud kahtlusi nende meetmete õiguspärasuses riigiabi õiguse seisukohast.
114.
Seepärast ei tule Itaalia ametiasutustele nende seisukoha kaitsel appi õiguspärase ootuse põhimõte, millele ei saa igal juhul tugineda isik, kes on rikkunud kehtivat õigust, ega õiguskindluse põhimõte, mida ei saa kohaldada olukorras, kus pädevad liikmesriigi ametiasutused ei ole komisjoni uutest abimeetmetest teavitanud.
115.
Teen seega ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele, et määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkt iv ei ole niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kohaldatav. Lisaks, kuna põhikohtuasjas kõne all oleva abi andmisel jäeti riigiabist komisjonile teatamise kohustus täitmata, ei saa liikmesriik tugineda õiguspärase ootuse ja õiguskindluse kaitse põhimõtetele, et hoiduda kõrvale tagasimaksmise kohustusest kahju hüvitamise hagi raames.
Ettepanek
116.
Neid põhjendusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Corte suprema di cassazione (Itaalia kõrgeim kassatsioonikohus) küsimustele järgmiselt:
1.
Liikmesriigi meetmele, mis kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ei ole juhul, kui see meede võis rakendamise ajal tõenäoliselt kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust ja mõjutada konkurentsi toimimist, kohaldatav nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [EL artikli 108] kohaldamiseks, artikli 1 punkti b alapunkt v, ega 15. juuni 2000. aasta kohtuotsuse Alzetta jt vs. komisjon (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 ja T‑23/98, EU:T:2000:151) punktis 143 sedastatud reegel.
2.
Määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkt iv ei ole niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kohaldatav. Teisisõnu, riigiabi käsitlevate EL toimimise lepingu sätetega on vastuolus, et määruse nr 659/1999 artiklis 15 osutatud abi tagasinõudmise aegumistähtaja möödumise tõttu, ei saa esitada liikmesriigi kohtus hagi riigi vastutuse tuvastamiseks ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud eelneva teavitamise kohustuse rikkumises. Lisaks, kuna põhikohtuasjas kõne all oleva abi andmisel jäeti ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud kohustus riigiabist komisjonile teatada täitmata, ei saa liikmesriik tugineda õiguspärase ootuse ja õiguskindluse kaitse põhimõtetele, et hoiduda kõrvale vastutusest liidu õiguse rikkumise tõttu isikute esitatud kahju hüvitamise hagi raames.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määrus, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL artikli 108] kohaldamiseks (EÜT 1999, L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339; edaspidi „määrus“). Määrus nr 659/1999 tunnistati kehtetuks ja asendati nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrusega (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9).
(
3
)	Viimati nimetatud õigusnorm on Itaalia ametiasutuste sõnul kohaldatav kõikidele abimeetmetele, kaasa arvatud enne selle jõustumist antud abile (vt 10. aprilli 2003. aasta kohtuotsus Scott vs. komisjon, T‑366/00, EU:T:2003:113, punkt 53).
(
4
)	Vt 12. veebruari 2008. aasta kohtuotsus CELF ja Ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, EU:C:2008:79).
(
5
)	Vt näiteks 15. märtsi 1994. aasta kohtuotsus Banco Exterior de España (C‑387/92, EU:C:1994:100, punkt 20).
(
6
)	Vt määruse nr 659/1999 põhjendus 2.
(
7
)	Vt eelkõige määruse nr 659/1999 põhjendused 3, 4, 7, 11, 14, 17 ja 21.
(
8
)	Vt selle kohta komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses (ELT 2016, C 262, lk 1, punkt 3).
(
9
)	Vt 9. augusti 1994. kohtuotsused Namur - Les assurances du crédit (C‑44/93, EU:C:1994:311, punkt 13) ja 17. juuni 1999. aasta kohtuotsus Piaggio (C‑295/97, EU:C:1999:313, punkt 48).
(
10
)	Seda küsimust arutab nimelt FTDM, kes väidab sisuliselt, et määruse nr 659/1999 sätteid ei või kohaldada tagasiulatuvalt, et kvalifitseerida olemasolevaks abiks meetmeid, mida nende rakendamise ajal ei saanud niisuguseks abiks kvalifitseerida.
(
11
)	Vt eelkõige 26. märtsi 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
12
)	Vt eelkõige 17. juuni 1999. aasta kohtuotsus Piaggio (C‑295/97, EU:C:1999:313, punkt 48), mis tehti veidi aega enne määruse nr 659/1999 jõustumist.
(
13
)	Märgin siinkohal, et määruse nr 659/1999 artiklis 23a (nüüd määruse 2015/1589 artikkel 29) on just ette nähtud liikmesriikide kohtutega koostöö tegemise mehhanismid, mis on mõeldud ELTL artiklite 107 ja 108 ühtlase kohaldamise tagamiseks.
(
14
)	Vt selle kohta eelkõige abi määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses olemasolevaks abiks kvalifitseerimise kohta 18. juuli 2013. aasta kohtuotsus P (C‑6/12, EU:C:2013:525, punkt 42–44) ja 19. märtsi 2015. aasta kohtuotsus OTP Bank (C‑672/13, EU:C:2015:185, punkt 61).
(
15
)	Mida nimelt ja lõpuks kohtuistungil selles küsimuses algul Itaalia Vabariigi toetuseks menetlusse astunud Prantsuse Vabariik tunnistaski.
(
16
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
17
)	Vt viimati 16. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus EDF vs. komisjon (T‑747/15, EU:T:2018:6, punkt 369), praegu Euroopa Kohtu apellatsioonimenetluses (kohtuasi C‑221/18 P).
(
18
)	Vt kohtuotsuse Alzetta punkt 146.
(
19
)	Vt eelkõige 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, punkt 40), 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. World Duty Free Group SA jt (C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 53) ja 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 38).
(
20
)	Vt selle kohta 10. juuni 2010. aasta kohtuotsus Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335, punkt 49).
(
21
)	Nõukogu 7. detsembri 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 3577/92 teenuste osutamise vabaduse põhimõtte kohaldamise kohta merevedudel liikmesriikides (merekabotaaž) (EÜT 1992, L 364, lk 7; ELT eriväljaanne 06/02, lk 10) liberaliseeriti mereveoteenused alates 1. jaanuarist 1993. Selle määruse artikli 6 lõikes 2 oli nimelt ette nähtud, et Vahemere saarte vahelised kabotaažiteenused olid ajutiselt kuni 1. jaanuarini 1999 määruse kohaldamisest vabastatud.
(
22
)	Vt 10. juuni 2010. aasta kohtuotsus Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335, punktid 49 ja 50).
(
23
)	Kohtuistungil jäi Itaalia Vabariik siiski selle juurde, et ei saa küsimust olla konkurentsi moonutamisest asjaomasel turul; mida ta väidetavalt eri etteheidetega eelotsusetaotluse esitanud kohtus just vaidlustas.
(
24
)	Vt 5. oktoobri 2006. aasta kohtuotsus Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644, punktid 34 ja 35).
(
25
)	Vt 5. oktoobri 2006. aasta kohtuotsus Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644, punktid 37 ja 38 ning seal viidatud kohtupraktika).
(
26
)	Vt eelkõige 11. juuli 1996. aasta kohtuotsus SFEI jt (C‑39/94, EU:C:1996:285, punkt 44) ja 21. novembri 2013. aasta kohtuotsus Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, punkt 32).
(
27
)	Vt 21. novembri 1991. aasta kohtuotsus Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires ja Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C‑354/90, EU:C:1991:440, punkt 16), 21. oktoobri 2003. aasta kohtuotsus van Calster jt (C‑261/01 ja C‑262/01, EU:C:2003:571, punkt 63) ja 5. oktoobri 2006. aasta kohtuotsus Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644, punkt 41).
(
28
)	Vt eelkõige 24. novembri 1987. aasta kohtuotsus RSV vs. komisjon (223/85, EU:C:1987:502, punkt 17).
(
29
)	Vt eelkõige 30. aprilli 2002. aasta kohtuotsus Government of Gibraltar vs. komisjon (T‑195/01 ja T‑207/01, EU:T:2002:111, punkt 130).
(
30
)	Vt selle kohta 21. oktoobri 2003. aasta kohtuotsus van Calster jt (C‑261/01 ja C‑262/01, EU:C:2003:571, punkt 60), 5. oktoobri 2006. aasta kohtuotsus Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644, punktid 41 ja 42) ja 12. veebruari 2008. aasta kohtuotsus CELF ja Ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, EU:C:2008:79, punkt 40).
(
31
)	Vt analoogia alusel 24. märtsi 2009. aasta kohtuotsus Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punktid 31–46).
(
32
)	Vt selle kohta 14. juuli 2005. aasta kohtuotsus ThyssenKrupp vs. komisjon (C‑65/02 P ja C‑73/02 P, EU:C:2005:454, punkt 41).
(
33
)	Vt eelkõige 15. detsembri 2005. aasta kohtuotsus Unicredito Italiano (C‑148/04, EU:C:2005:774, EU:C:2005:774, punkt 104 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
34
)	Vt 14. juuli 1972. aasta kohtuotsus Geigy vs. komisjon (52/69, EU:C:1972:73, punktid 20 ja 21), 24. septembri 2002. aasta kohtuotsus Falck ja Acciaierie di Bolzano vs. komisjon (C‑74/00 P ja C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punktid 140 ja 141) ja 22. aprilli 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Salzgitter (C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punkt 100).
(
35
)	Vt 24. novembri 1987. aasta kohtuotsus RSV vs. komisjon (223/85, EU:C:1987:502, punkt 17).
(
36
)	Nimetatud meede puudutas sektorit, millele anti juba aastaid komisjoni heaks kiidetud riigiabi, ning see oli mõeldud ühe tehingu lisamaksumuse katmiseks, mille jaoks oli juba antud heakskiidetud abi (28. jaanuari 2003. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon (C‑334/99, EU:C:2003:55, punkt 44)).