61986J0063
RAPPORT TER TERECHTZITTING
in zaak 63/86 (
*1
)
I — De feiten en het procesverloop
1.
Decreet nr. 655 van de president van de Italiaanse Republiek van 23 mei 1964 houdende regels voor de toewijzing van sociale woningen (GURI nr. 197 van 12.8.1964), bepaalt in artikel 4, derde alinea, sub a, dat „sociale woningen die door de in artikel 1 bedoelde instellingen zijn gebouwd met steun of deelneming van de staat... niet in eigendom of huur kunnen worden toegewezen aan wie niet de Italiaanse nationaliteit bezit”. Het gaat om woningen gebouwd door de Istituti per le case popolari, het Istituto nazionale per le case per gli impiegati dello stato, het Istituto per l'edilizia sociale, de provincies, de gemeenten en de Enti pubblici economici bedoeld in artikel 16 van koninklijk decreet nr. 1165 van 28 april 1938. Genoemde bepaling wordt bevestigd door artikel 6 van presidentieel decreet nr. 655 van 1964, volgens hetwelk degene die een woning wil huren of kopen, bij zijn aanmelding een bewijs moet voegen dat hij de Italiaanse nationaliteit bezit.
2.
Presidentieel decreet nr. 1035 van 30 december 1972, houdende regels betreffende de toewijzing en ontneming (alsook betreffende de bepaling en aanpassing van de huurprijzen) van door de overheid gebouwde woningen (GURI nr. 58 van 3.3.1973, blz. 1331), bepaalt in artikel 2, sub a, dat door de overheid gebouwde woningen uitsluitend kunnen worden toegewezen aan Italiaanse onderdanen en aan buitenlandse onderdanen aan wie is toegestaan zich voor dergelijke woningen in te schrijven.
3.
Wet nr. 33 van de regio Puglia van 24 april 1980 betreffende het vijfjarenplan voor de aankoop van woningen door gemeenten en voor renovatie door particulieren (Bollettino ufficiale della regione Puglia nr. 31 van 2.5.1980) heeft tot doel — zoals in artikel 1 uitdrukkelijk is omschreven — „aan de woningbehoeften van de burgers te voldoen”, en volgens artikel 4 komen dan ook enkel „burgers” in aanmerking voor goedkope huurwoningen die eigendom zijn van de lokale overheid.
4.
Wet nr. 38 van de regio Toscana van 7 mei 1980, getiteld „Woningbouw door de overheid. Territoriale programmering van de steun en keuze van de ondernemers”(Bollettino ufficiale della regione Toscana nr. 28 van 16.5.1980), bepaalt in artikel 9 dat de gebouwde of gerenoveerde woningen moeten worden toegewezen of verkocht aan „Italiaanse onderdanen”.
5.
Wet nr. 15 van de regio Emilia-Romagna van 25 mei 1981, betreffende de criteria voor de keuze van de rechtssubjecten belast met de uitvoering van de programma's voor woningbouw met steun uit openbare middelen (Bollettino ufficiale della regione Emilia-Romagna nr. 57 van 27.5.1981), bepaalt in artikel 11, sub a, dat„degenen aan wie door coöperaties of ondernemingen gebouwde woningen worden toegewezen of verkocht, alsook de bewoners (als eigenaar, huurder of in een andere hoedanigheid) van gerenoveerde woningen de Italiaanse nationaliteit moeten bezitten”. Wat de toewijzing van huurwoningen betreft, is deze wet overigens een kopie van presidentieel decreet nr. 1035.
6.
Op basis van voornoemde wet nr. 15 stelde de regio Emilia-Romagna bij besluit nr. 3552 van de Giunta van 8 september 1981 een „Tienjarenplan voor de woningbouw” vast (Bollettino ufficiale della regione Emilia-Romagna nr. 115 van 16.9.1981), waarvan artikel 7 bepaalt dat de gegadigden de Italiaanse nationaliteit moeten bezitten.
7.
Ten slotte bepaalt wet nr. 22 van de regio Liguria van 23 april 1982 betreffende criteria voor de keuze van de rechtssubjecten belast met de uitvoering van de steun aan de bouw (Bollettino ufficiale della regione Liguria nr. 19 van 17.5.1982) in artikel 25, dat men de Italiaanse nationaliteit moet bezitten om met steun uit openbare middelen gebouwde woningen te kunnen huren of kopen.
8.
Krachtens voornoemde bepalingen van de regio Emilia-Romagna werd afwijzend beschikt op een aanvraag om grondkrediet tegen verlaagde rente, die een te Mordano (Bologna) wonende Belgisch onderdaan had ingediend met het oog op de aankoop van een woning die hij voor zijn beroepswerkzaamheden nodig had.
9.
Bij brief van 10 september 1984 deelde de Commissie de Italiaanse Republiek mee, dat de hiervoor beschreven wettelijke regeling onverenigbaar was met het gemeenschapsrecht en schending opleverde van de artikelen 48, 52 en 59 EEG-Verdrag en van verordening nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 (PB 1968, L 257, blz. 2), voor zover daarin werd bepaald dat uitsluitend Italiaanse onderdanen eigenaar of huurder konden worden van met steun uit openbare middelen gebouwde of gerenoveerde woningen en aanspraak hadden op grondkrediet tegen verlaagde rente.
10.
Verordening nr. 1612/68 bepaalt in artikel 9, lid 1: „Een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat en die op het grondgebied van een andere Lid-Staat is te werk gesteld, geniet alle rechten en alle voordelen die aan de nationale werknemers inzake huisvesting zijn toegekend, met inbegrip van de mogelijkheid, de woongelegenheid die hij nodig heeft in eigendom te verwerven.”
11.
Toen haar brief onbeantwoord bleef, deed de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 16 april 1985 een met redenen omkleed advies toekomen als bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag.
12.
Bij telexbericht van 24 april 1985 vestigde de Italiaanse regering de aandacht op het feit, dat zij de Commissie bij brief van 10 december 1984 een kopie had toegezonden van een ministeriële circulaire van 24 november 1984 van de minister van Openbare Werken, en gericht aan de minister van Buitenlandse Zaken, de regio's, de Associazione nazionale dei comuni italiani, en alle Istituti autonomi per le case popolari. In die circulaire werd verwezen naar de „opmerkingen van de Commissie betreffende de toegang in het algemeen van werknemers tot door de overheid gebouwde woningen”, en werd erkend dat „de huidige nationale en regionale regelingen daadwerkelijk tot discriminatie tussen Italianen en niet-Italianen leiden”. Voorts werd verwezen naar arrest nr. 170 van de Italiaanse Corte costituzionale van 8 juni 1984, waarin werd vastgesteld dat „de door de communautaire wetgever vastgestelde regels en met name de ‚verordening’ rechtstreeks toepasselijk zijn” en dat een dergelijke regel „dus steeds moet worden toegepast op het nationale grondgebied”. Om deze reden moesten de nationale en regionale regelingen „worden gelezen in samenhang met de ter zake toepasselijke gemeenschapsregels”. De circulaire concludeerde, dat „de wederkerigheidsregeling... aldus moet worden begrepen, dat zij enkel geldt voor onderdanen van derde landen”, en dat „de onderdanen van Lid-Staten van de EEG die in Italië hun voornaamste beroepswerkzaamheid verrichten en er wonen... in alle opzichten met Italiaanse onderdanen moeten worden gelijkgesteld bij de toewijzing van door de overheid gebouwde woningen en de toegang tot de voordelen samenhangend met de staatssteun op het gebied van de huisvesting”.
13.
Voormelde brief van de Italiaanse regering van 10 december 1984 was aan directoraatgeneraal V gericht in plaats van aan directoraatgeneraal III en had de bevoegde diensten van de Commissie niet tijdig bereikt.
14.
De Commissie liet de Italiaanse regering derhalve op 4 september 1985 een aanvullend met redenen omkleed advies toekomen, waarin zij vaststelde dat die circulaire niet volstond om de gestelde inbreuk te beëindigen.
15.
De Italiaanse regering verzocht bij telexbericht van 4 september 1985 om verlenging van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en kondigde bij brief van 13 januari 1986 de voorbereiding aan van enerzijds een nieuwe circulaire tot uitlegging van de vorige, en anderzijds een nieuwe wet die gemeenschapsonderdanen volledig en uitdrukkelijk met Italiaanse onderdanen zou gelijkstellen.
16.
Niettemin heeft de Commissie, gelet op het feit dat sedert het begin van de procedure dertig maanden waren verstreken, bij verzoekschrift, ingeschreven ter griffie van het Hof op 6 maart 1986, het onderhavige beroep ingesteld.
17.
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft de Commissie evenwel verzocht, haar vóór 2 maart 1987 schriftelijk mee te delen of zij weet heeft van soortgelijke problemen in andere Lid-Staten.
II — Conclusies van partijen
1.
De Commissie concludeert dat het den Hove behage:
—
vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door in presidentieel decreet nr. 655 van 23 mei 1964, presidentieel decreet nr. 1035 van 30 december 1972, wet nr. 33 van de regio Puglia van 24 april 1980, wet nr. 38 van de regio Toscana van 7 mei 1980, wet nr. 15 van de regio Emilia-Romagna van 25 mei 1981 en het op 8 september 1981 goedgekeurde tienjarenplan voor de woningbouw van laatstgenoemde regio, alsmede in wet nr. 32 van de regio Liguria van 23 april 1982 te bepalen dat uitsluitend Italiaanse onderdanen eigenaar of huurder kunnen worden van met steun uit de openbare middelen gebouwde of gerenoveerde woningen en aanspraak hebben op goedkoop grondkrediet, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 48, 52 en 59 EEG-Verdrag en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968;
—
de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
2.
De Italiaanse regering concludeert dat het den Hove behage:
—
het beroep te verwerpen voor zover het de gestelde inbreuk op de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag betreft.
III — Middelen en argumenten van partijen
1.
Partijen zijn het erover eens, dat ten aanzien van migrerende werknemers die onderdaan zijn van een andere Lid-Staat, voornoemde Italiaanse regelingen in strijd zijn met artikel 9 van verordening nr. 1612/68. Zij zijn het er ook over eens, dat de circulaire van 24 november 1984 niet volstaat om de inbreuk te beëindigen, omdat zij niet is gepubliceerd, gericht is tot diensten die niet in een hiërarchieke verhouding staan tot de centrale overheid, en onduidelijk is in wat zij eigenlijk voorschrijft.
2.
Tussen partijen blijven de volgende punten omstreden:
—
de mogelijkheid om de inbreuk voorlopig te beëindigen door een beter aan de omstandigheden aangepaste circulaire;
—
de gestelde inbreuk op de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag.
a) De mogelijkheid om de inbreuk voorlopig te beëindigen door een beter aan de omstandigheden aangepaste circulaire
3.
Partijen zijn het erover eens, dat de inbreuk slechts definitief kan worden beëindigd door een regeling op hetzelfde niveau als die waarop de Commissie kritiek heeft. Wat de hiërarchieke verhouding tussen de regelingen van de Italiaanse Republiek en die van haar regio's betreft, zijn partijen het erover eens, dat een door de wetgever van de Republiek aangenomen raamwet zou volstaan om ermee strijdige regionale wetten af te schaffen, zoals bepaald in artikel 10 van wet nr. 62 van 10 februari 1953 betreffende de oprichting en werking van de regionale organen.
4.
De Commissie beklemtoont, dat „de handhaving in de wettelijke regeling van een Lid-Staat van een bepaling die in strijd is met het Verdrag, aanleiding geeft tot een onduidelijke feitelijke situatie, doordat de betrokken rechtssubjecten in onzekerheid worden gelaten over de mogelijkheden om zich op het gemeenschapsrecht te beroepen” (arrest van 25 oktober 1979, zaak 159/78, Commissie/Italië, Jurispr. 1979, blz. 3247). Niettemin zouden de administratieve circulaires kunnen worden geacht aan de eisen van rechtszekerheid te voldoen, althans voorlopig en onder voorbehoud van officiële publikatie en bindende werking erga omnes. Dat de circulaire in casu ondoeltreffend is, blijkt uit het feit dat een nieuwe discriminerende wet over hetzelfde onderwerp (nr. 32 van de regio Veneto van 15.4.1985) ongeveer zeven maanden na de verspreiding van de circulaire gepubliceerd is (GURI nr. 158 van 6.7.1985). Deze wet is thans niet in geding.
5.
De Italiaanse regering beklemtoont, dat er tussen de litigieuze regelingen en de gemeenschapsregeling geen diepgaande verschillen zijn en dat de rechtszekerheid zou kunnen worden gewaarborgd door interpretatieve bepalingen, krachtens welke een bepaalde categorie vreemdelingen, namelijk onderdanen van andere staten van de Europese Gemeenschap, met Italiaanse onderdanen worden gelijkgesteld. Dit resultaat zou voorshands kunnen worden bereikt door het instrument dat normaal wordt gebruikt om de overheden tot een bepaalde toepassing van de wetten te verplichten, namelijk de ministeriële circulaire. De Italiaanse regering heeft voorts het voornemen te kennen gegeven teksten uit te werken die aan de door de Commissie gestelde voorwaarden voldoen.
b) De gestelde inbreuk op de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag
6.
Volgens de Commissie omvatten de rechten die gewoonlijk aan werkzaamheden anders dan in loondienst zijn verbonden, de bevoegdheid om onroerende goederen en rechten te verwerven, te gebruiken of te vervreemden en om gebruik te maken van de verschillende vormen van krediet, zoals bepaald in de Algemene programma's voor de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (PB 1962, blz. 32-46). Deze bevoegdheid vloeit voort uit de rechtstreekse werking van de artikelen 52 en 59, die het Hof heeft erkend in zijn arresten van 21 juli 1974 (zaak 2/74, Reyners, Jurispr. 1974, blz. 631) en 3 december 1974(zaak 33/74, Van Binsbergen, ibid., blz. 1299).
7.
Met betrekking tot de circulaire betoogt de Commissie, dat de vereisten inzake voornaamste beroepsactiviteit en woonplaats, ook wanneer zij, zoals de Italiaanse regering stelt, alternatief en niet cumulatief zijn, de uitoefening van het recht op een tweede vestiging belemmeren. Dit recht moet aan de onderdanen van andere Lid-Staten worden toegekend, ook wanneer zulks krachtens genoemde criteria aan de eigen onderdanen wordt geweigerd (zie het arrest van het Hof van 12 juli 1984, zaak 107/83, Klopp, Jurispr. 1984, blz. 2971).
8.
Volgens de Italiaanse regering zijn de bepalingen om de toegang tot door de overheid gesubsidieerde of begunstigde huisvesting te waarborgen, bepalingen die bestemd zijn om de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging te bevorderen en te vergemakkelijken, en geen bepalingen die nodig zijn voor de uitoefening van dat recht. Bij gebreke van een met die in artikel 9 van verordening nr. 1612/68 vergelijkbare harmonisatie, blijft er een belangrijk toepassingsgebied voor regels tot coördinatie van de bepalingen die de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging kunnen bevorderen en vergemakkelijken en buiten de in voornoemd arrest Reyners erkende rechtstreekse werking vallen.
9.
Met betrekking tot het vrij verrichten van diensten gelden analoge overwegingen, overeenkomstig voornoemd arrest Van Binsbergen. Gezien het ontbreken van continuïteit en stabiliteit, waardoor het verrichten van diensten zich van vestiging onderscheidt, ziet de Italiaanse regering bovendien niet in, hoe de toegang tot de voordelen van de publieke woningbouw zou kunnen worden getroffen door het discriminatieverbod van de artikelen 7 en 59 EEG-Verdrag. Onder verwijzing naar het door de Commissie aangehaalde voorbeeld van de grensgebieden, beklemtoont de regering, dat een grensarbeider juist diensten wil verrichten in een aangrenzend land zonder er over een woning te moeten beschikken.
10.
Wat de tekst van de circulaire betreft, wijst de Italiaanse regering erop, dat de vereisten inzake voornaamste beroepsactiviteit en woonplaats alternatief en niet cumulatief zijn. Deze voorwaarden van algemene aard, die met betrekking tot die sociale voordelen ook voor Italiaanse onderdanen gelden, kunnen geen discriminatie opleveren. De Commissie geeft een onjuiste analyse van het arrest Klopp, in de eerste plaats omdat het arrest betrekking heeft op belemmeringen voor het verrichten van beroepsactiviteit, en in de tweede plaats omdat dé Commissie met betrekking tot het recht van vestiging en het verrichten van diensten gunstiger voorwaarden verlangt dan verordening nr. 1612/68 aan werknemers toekent.
IV — Antwoord op de vraag van het Hof
De Commissie heeft geantwoord, dat zij geen weet heeft van soortgelijke problemen in andere Lid-Staten.
O. Due
rechter-rapporteur
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.