62003CC0117_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. Neste processo, é pedido ao Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre a aplicabilidade do artigo 6.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (2) (a seguir «directiva habitats»). As autoridades italianas anularam um processo de adjudicação de um contrato de empreitada de obras públicas, referente à execução de trabalhos de dragagem num porto, com o fundamento de que o local do aterro destinado a recolher o respectivo material escavado se situava num sítio que a Itália tinha proposto à Comissão como zona de conservação, de acordo com a directiva habitats. A controvérsia centra‑se na questão de saber se as autoridades italianas podiam neste âmbito invocar as normas de conservação previstas no artigo 6.° da directiva habitats, apesar do procedimento de identificação do sítio, previsto na directiva, ainda não estar concluído.
II – Enquadramento jurídico
A – A legislação comunitária
2. A directiva habitats entrou em vigor, nos termos do artigo 191.°, n.° 2, do Tratado CEE, em 10 de Junho de 1992 (3), data em que foi notificada aos Estados‑Membros. O artigo 3.°, n.° 1, da directiva habitats prevê que seja criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada «Natura 2000». A rede Natura 2000 é formada, por um lado, por zonas especiais de preservação nos termos da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (4) (a seguir «directiva aves»), e, por outro lado, por sítios de importância comunitária, identificados através das medidas previstas no artigo 4.° e no anexo III da directiva habitats.
3. Os sítios de importância comunitária abrigam determinados tipos de habitats naturais e espécies, que são enumerados nos anexos I e II da directiva habitats. Uma parte destes tipos de habitats e de espécies é considerada prioritária, pois é à Comunidade que é atribuída responsabilidade especial pela sua conservação, dada a dimensão da área de distribuição natural desses habitats localizada no território europeu da Comunidade.
4. De acordo com o procedimento previsto no artigo 4.° da directiva habitats, os Estados‑Membros devem primeiro propor à Comissão, no prazo de três anos – ou seja, até 10 de Maio de 1995 – com base nos critérios científicos estabelecidos no anexo III (fase 1), todos os sítios que, devido à existência de tipos de habitats naturais e espécies dos anexos I e II, sejam de considerar parte integrante da rede Natura 2000. A Comissão deve, a seguir, elaborar, no novo prazo de três anos – ou seja, até 10 de Maio de 1998 – com base nestas propostas e de acordo com os critérios constantes do anexo III (fase 2), uma lista comunitária de sítios de importância comunitária, a ser incluídos na rede Natura 2000.
5. Os excertos relevantes do artigo 4.° da directiva habitats estabelecem o seguinte:
«1. Com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes, cada Estado‑Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu território) que tais sítios alojam. […]
A lista será enviada à Comissão nos três anos subsequentes à notificação da directiva, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio. [...]
2. Com base nos critérios constantes do anexo III (fase 2) e no âmbito de cada uma das cinco regiões biogeográficas a que se refere a alínea c), subalínea iii), do artigo 1.° e do conjunto do território a que se refere o n.° 1 do artigo 2.°, a Comissão elaborará, em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas dos Estados‑Membros, um projecto de lista dos sítios de importância comunitária do qual constarão os que integrem um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias.
Os Estados‑Membros cujos sítios que integrem tipos de habitats naturais e espécies prioritários representem mais de 5% do território nacional podem, mediante acordo da Comissão, solicitar que os critérios referidos no anexo III (fase 2) sejam aplicados com mais flexibilidade na selecção do conjunto dos sítios de importância comunitária existentes no seu território.
A lista dos sítios seleccionados como de importância comunitária, que indique os que integram um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, será elaborada pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.°
3. A lista referida no número anterior será elaborada num prazo máximo de seis anos a contar da notificação da presente directiva.
4. […]
5. Logo que um sítio seja inscrito na lista prevista no terceiro parágrafo do n.° 2 ficará sujeito ao disposto nos n. os  2, 3 e 4 do artigo 6.°»
6. Para avaliação da importância comunitária dos locais incluídos nas listas nacionais, o anexo III (fase 2) estabelece que:
«1.	Todos os locais identificados pelos Estados‑Membros na fase I que abriguem tipos de habitat natural e/ou espécies prioritários serão considerados locais de importância comunitária.
2.	A avaliação da importância comunitária dos outros locais incluídos nas listas dos Estados‑Membros, ou seja, da sua contribuição para a manutenção ou para o restabelecimento, num estado de conservação favorável, de um habitat natural constante do anexo I ou de uma espécie incluída no anexo II, e/ou para a coerência da rede Natura 2000, terá em conta os seguintes critérios:
a) O valor relativo do local a nível nacional;
b) A localização geográfica do local relativamente às vias migratórias de espécies do anexo II, bem como à sua eventual pertença a um ecossistema coerente situado de ambos os lados de uma ou várias fronteiras internas da Comunidade;
c) A superfície total do local;
d) O número de tipos de habitats naturais do anexo I e de espécies do anexo II presentes no local;
e) O valor ecológico global do local para a região ou regiões biogeográfica(s) considerada(s) e/ou para o conjunto do território referido no artigo 2.°, tanto pelo aspecto característico ou único dos elementos que o compõem como pela sua combinação.»
7. As disposições do artigo 6.°, n. os  2 a 4, para que remete o artigo 4.°, n.° 5, da directiva habitats, estabelecem o regime de conservação a aplicar aos sítios de importância comunitária. Nos termos do artigo 6.°, n.° 2, os Estados‑Membros devem tomar as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats das espécies, bem como a perturbação das espécies, para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo atendendo aos objectivos da directiva. Os n. os 3 e 4 regulam a autorização de planos e projectos. Quando estes sejam susceptíveis de afectar um sítio de importância comunitária de forma significativa, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Se tal avaliação tiver levado a conclusões negativas, a autorização só é possível cumprindo os requisitos do n.° 4. Nos termos desta disposição, um plano ou projecto pode ser realizado por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, se não existirem soluções alternativas e o Estado‑Membro tomar todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000.
B – A legislação nacional
8. A Itália transpôs a directiva habitats através do Decreto presidencial n.° 357, de 8 de Setembro de 1997. Segundo as indicações do tribunal nacional, a legislação interna de transposição é no essencial uma transposição fiel da directiva (5), feita de modo quase literal, com a única particularidade de o procedimento de avaliação das incidências sobre o sítio se limitar, por força do artigo 5.° do Decreto presidencial n.° 357, aos projectos sujeitos a avaliação do impacto ambiental estatal ou regional quando os limiares de extensão que delimitam a aplicação da avaliação do impacto ambiental forem ultrapassados. O artigo 3.°, n.° 2, do Decreto presidencial n.° 357 faz depender a aplicação do regime de conservação da elaboração das listas dos sítios pela Comissão Europeia.
9. Com o Decreto presidencial n.° 120, de 12 de Março de 2003, já depois de se terem produzido os factos que levaram ao litígio no processo principal, a Itália introduziu a categoria de sítios de importância comunitária propostos. Os planos e os projectos que digam respeito a este sítio devem necessariamente ser submetidos a uma avaliação das incidências.
III – Matéria de facto
10. A Itália propôs à Comissão a classificação do sítio «Foce del Timavo» (foz do Timavo) como sítio de importância comunitária. Este sítio abriga, entre outros, habitats prioritários referidos no anexo I da directiva habitats. No entanto, a Comissão ainda não tomou a decisão de inscrever ou não este sítio na lista dos sítios de importância comunitária, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, da directiva habitats. Na verdade, até agora, a Comissão ainda só aprovou as listas relativas às regiões biogeográficas alpina (6) e macaronésica (7) . O sítio em causa encontra‑se na região biogeográfica continental.
11. As empresas recorrentes no processo principal (a seguir «Dragaggi») participaram, enquanto grupo de trabalho, num concurso público referente à execução de trabalhos de dragagem no porto de Monfalcone. A empreitada foi‑lhes adjudicada. Estava previsto depositar os sedimentos escavados num aterro localizado no sítio «Foce del Timavo».
12. O Ministério do Ambiente italiano não autorizou, porém, a adjudicação. Posteriormente, anulou o concurso com o fundamento de que o aterro em causa deveria ser qualificado como sítio de importância comunitária. O depósito do material escavado deveria, assim, ser submetido a uma avaliação das incidências nos termos do Decreto presidencial n.° 357. É de excluir que o projecto em causa neste procedimento pudesse ser autorizado.
13. A Dragaggi considera ilegal a anulação do concurso, com o fundamento de que o regime de conservação previsto para sítios de importância comunitária só é aplicável depois de a Comissão ter inscrito o sítio em causa na lista dos sítios de importância comunitária.
14. O Consiglio di Stato colocou, por isso, ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 4.°, n.° 5, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, deve ser interpretado no sentido de que as medidas previstas no artigo 6.°, especialmente a prevista no artigo 6.°, n.° 3, da mesma directiva, são obrigatórias para os Estados‑Membros só depois da aprovação definitiva, em sede comunitária, da lista dos sítios nos termos do artigo 21.°, ou, pelo contrário, deve ser interpretado no sentido de que, independentemente da determinação do momento a partir do qual devem ser aplicadas as medidas de conservação, é necessário fazer uma distinção entre inscrições declarativas e constitutivas (incluindo‑se entre as primeiras as relativas aos sítios prioritários), e de que, com o objectivo de salvaguardar o efeito útil da directiva destinada à conservação dos habitats, só no caso de identificação por um Estado‑Membro de um sítio de importância comunitária com tipos de habitats naturais ou espécies prioritárias se deve considerar que existe a obrigação de sujeitar a avaliação os planos e projectos com incidências significativas sobre o sítio, mesmo antes da elaboração pela Comissão do projecto de lista dos sítios ou da adopção definitiva da referida lista nos termos do artigo 21.° da directiva e, em substância, a partir da apresentação da lista nacional?»
IV – Apreciação jurídica
15. A questão do Consiglio di Stato centra‑se em saber se e, em caso afirmativo, em que condições os Estados‑Membros devem preservar potenciais sítios de importância comunitária, de acordo com a directiva habitats, antes da Comissão ter aprovado a lista dos sítios de importância comunitária. Apesar do artigo 4.°, n.° 5, da directiva habitats só exigir a tomada das medidas de conservação previstas no artigo 6.°, n. os  2 a 4, depois de a Comissão ter inscrito um sítio na lista de sítios de importância comunitária, a região de Friuli‑Venezia Giulia defende a interpretação de que os Estados‑Membros devem submeter os sítios propostos que contenham elementos prioritários, já antes da aprovação pela Comissão, a estas medidas de conservação. O Governo sueco alarga a aplicação deste regime a todos os sítios propostos. A Comissão vai ainda mais além, ao querer aplicar as medidas de conservação a todos os sítios que, em função das suas qualidades, deviam ser inscritos na lista comunitária.
16. Pelo contrário, a Dragaggi, invocando a letra do artigo 4.°, n.° 5, exclui a existência de deveres de conservação resultantes da directiva habitats enquanto a Comissão ainda não tiver inscrito um sítio na lista comunitária. O Governo francês segue a interpretação da Dragaggi quanto à aplicação do artigo 6.°, n. os 2 a 4, da directiva habitats a sítios que ainda não tenham sido inscritos na lista comunitária. No entanto, o Governo francês considera que os Estados‑Membros devem impedir a efectivação de deteriorações dos sítios, de forma a não pôr seriamente em risco os objectivos da directiva.
A – Quanto à aplicabilidade directa do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats
17. A Itália estaria obrigada a conservar a zona «Foce del Timavo» se as disposições do artigo 6.°, n. os 2 a 4, da directiva habitats tivessem aplicabilidade directa relativamente a sítios de importância comunitária antes da sua inscrição na lista comunitária. As disposições das directivas não transpostas ou não totalmente transpostas tornam‑se, em princípio, directamente aplicáveis quando e na medida em que o conteúdo das obrigações nelas contidas seja incondicional e suficientemente preciso (8) .
18. A aplicação do artigo 6.°, n. os 2 a 4, da directiva habitats aos sítios de importância comunitária está no entanto dependente, nos termos do artigo 4.°, n.° 5 – como sublinham a Dragaggi e o Governo francês –, de a Comissão ter inscrito o sítio em causa na lista comunitária. Esta condição é contrária à aplicabilidade directa do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats. A aplicabilidade directa destas disposições anteciparia de modo inadmissível a decisão da Comissão. Como expõe a Dragaggi, em princípio, apenas a Comissão pode, de acordo com o artigo 4.°, n.° 2, conjugado com o anexo III (fase 2) da directiva habitats, avaliar definitivamente se um sítio deve ser inscrito na lista comunitária, pois só a Comissão tem uma perspectiva do conjunto do território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado CE é aplicável (9) . A Comissão deve, com efeito, submeter as propostas dos Estados‑Membros a uma avaliação científica complexa de determinado sítio, comparativamente a outros sítios, quando fixa a lista comunitária. No que respeita aos sítios que não abrigam tipos de habitats naturais ou espécies prioritários, o mesmo resulta dos critérios estabelecidos no anexo III (fase 2), n.° 2.
19. É certo que os sítios propostos que contenham elementos prioritários são automaticamente considerados sítios de importância comunitária, de acordo com o anexo III (fase 2), n .° 1, da directiva habitats. Este automatismo deixa, porém, de ser garantido caso se verifiquem os pressupostos do artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da directiva habitats. Nos termos deste artigo, os Estados‑Membros cujos sítios que integrem tipos de habitats naturais e espécies prioritários representem mais de 5% do território nacional podem, mediante acordo da Comissão, solicitar que os critérios referidos no anexo III (fase 2) sejam aplicados com mais flexibilidade na selecção do conjunto dos sítios de importância comunitária existentes no seu território. É razoável alargar o âmbito desta flexibilidade a todos os sítios que contenham elementos prioritários, uma vez que os critérios que presidem à escolha permitem uma margem suficiente de apreciação.
20. Neste contexto, o argumento da Comissão segundo o qual a lista comunitária ainda não foi adoptada na sua totalidade apenas pelo facto de os Estados‑Membros não terem transmitido propostas suficientes não é a favor de uma aplicação do artigo 6.°, n. os 2 a 4, da directiva habitats, mas sim contra. De facto, em caso de dúvida, só se pode avaliar se se verificam os pressupostos de uma aplicação mais flexível quando tenham sido apresentadas todas as propostas do Estado‑Membro em causa.
21. Do mesmo modo, não é adequada a aplicação analógica a este caso da jurisprudência relativa às zonas de conservação de aves não identificadas, proposta pela Região de Friuli‑Venezia Giulia, pelo Governo sueco e pela Comissão. Em relação a estas zonas, o Tribunal de Justiça afirmou que as zonas que não tenham sido declaradas zonas especiais de conservação, mesmo que o devessem necessariamente ter sido, devem ser protegidas de acordo com o artigo 4.°, n.° 4, da directiva aves (10) . A Dragaggi e o Governo francês contrapõem que as zonas de conservação especial de aves selvagens são identificadas unicamente pelos Estados‑Membros, enquanto os sítios de importância comunitária são propostos pelos Estados‑Membros, mas seleccionados pela Comissão.
22. A aplicabilidade directa do artigo 6.°, n. os 2 a 4, da directiva habitats está, portanto, neste caso excluída.
B – Quanto à proibição provisória de deterioração
23. Do mesmo modo, as omissões dos Estados‑Membros e da Comissão na transposição não devem levar a que os objectivos de conservação pretendidos pela directiva acabem por ser frustrados. Se considerarmos ainda o princípio fundamental do venire contra factum proprium
e o princípio da cooperação leal, obtemos, no mínimo, uma proibição provisória de deterioração.
1. Quanto aos fundamentos da proibição provisória de deterioração
24. Como o Governo sueco e a Região Friuli‑Venezia Giulia sublinham, seria contraditório se os Estados‑Membros, por um lado, propusessem os sítios para a rede Natura 2000 e, por outro lado, danificassem as características destes sítios que os pré‑destinam a ser incluídos na rede (11) . Tal atitude seria incompatível com a proibição de venire contra factum proprium .
25. A proibição de venire contra factum proprium
ganha especial importância no procedimento de fixação da lista comunitária, visto que a danificação ou a deterioração dos sítios propostos iria também pôr em causa o procedimento de decisão estabelecido e, consequentemente, lesar o princípio da cooperação leal. A Comissão apenas pode seleccionar de forma esclarecida os melhores sítios desde que as listas transmitidas pelos Estados‑Membros reproduzam com exactidão o estado desses sítios. Em contrapartida, se alguns dos sítios fossem entretanto danificados ou sofressem qualquer outra deterioração, os fundamentos de decisão da Comissão seriam falseados. Na prática, o problema é ainda mais delicado, visto que os Estados‑Membros só propuseram os sítios com grande atraso (12) e tais propostas, na opinião da Comissão, não correspondem ainda hoje aos requisitos da directiva (13) . Por isso, a Comissão submeteu as propostas a uma avaliação provisória, em conjunto com os Estados‑Membros (14), a fim de indicar possíveis lacunas. Os resultados desta avaliação provisória foram também eles postos em causa, devido a uma deterioração dos sítios propostos já apresentados.
26. Para além disso, o dever de conservação resulta também da proibição de frustrar os objectivos do Tratado. De acordo com o artigo 10.°, n.° 2, CE, no qual se baseiam também a Região Friuli‑Venezia Giulia, o Governo sueco e a Comissão, os Estados‑Membros abster‑se‑ão de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado. O conceito de objectivos do Tratado abrange os objectivos do direito derivado e, em particular, das directivas. Como a Comissão e o Governo francês observam, o Tribunal de Justiça considerou, com efeito, com base no artigo 10.°, n.° 2, CE, conjugado com o artigo 249.°, n.° 3, CE, que os Estados‑Membros, durante o prazo fixado numa directiva para a sua transposição para o direito nacional, devem abster‑se de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por essa directiva (15) .
27. A directiva habitats estabelece como objectivo a criação de uma rede que inclua os sítios de importância comunitária reconhecidos pela Comissão. Para isso, a Comissão deve basear‑se numa lista abrangente de sítios, aos quais é atribuída, a nível nacional, importância ecológica significativa, tendo em vista a preservação dos habitats naturais e da fauna bem como da flora selvagens na acepção da directiva (16) . Seria de recear, na ausência de um dever de conservação, que, até ao momento de fixação das listas comunitárias, se produzissem factos consumados e se perdessem de forma irrecuperável partes insubstituíveis do património natural europeu. Desse modo, seriam simultânea e seriamente postos em causa o objectivo da directiva habitats e, como invocado pela Região Friuli‑Venezia Giulia, pelo Governo sueco e pela Comissão, o seu efeito prático.
28. Assim, a proibição de frustrar os objectivos do Tratado opõe‑se também à danificação ou deterioração de sítios propostos, na medida em que, desse modo, seria posta em causa a posterior realização da rede Natura 2000. Tal aconteceria caso os sítios afectados deixassem de poder ser incluídos na rede Natura 2000 ou o seu contributo para a rede fosse diminuído. No caso em apreço, pode‑se questionar se a proibição de frustrar os objectivos do Tratado – diferentemente dos outros fundamentos para um dever de conservação acima expostos – exige também a conservação de regiões não propostas que, pelas suas características, devessem manifestamente ser incluídas na rede Natura 2000. A Itália propôs, como é sabido, o sítio «Foce del Timavo», objecto do presente litígio, como sítio de importância comunitária.
29. Consequentemente, seria incompatível com a directiva habitats, com a proibição de venire contra factum proprium, conjugado com o princípio da cooperação leal entre os Estados‑Membros e a Comissão – especialmente no que respeita a um procedimento de decisão regular – bem como com a proibição de frustrar os objectivos do Tratado, a possibilidade de os Estados‑Membros danificarem ou deteriorarem de alguma forma os sítios propostos à Comissão antes da decisão desta.
2. Quanto ao alcance da proibição provisória de deterioração
30. O alcance temporal da proibição provisória de deterioração dirigida aos Estados‑Membros não pode, depois de ter sido apresentada uma proposta, ser ilimitado, visto que deve apenas abranger o período que vai até a adopção da lista comunitária. Deve deduzir‑se do calendário fixado pelo artigo 4.°, n. os 1 e 3, da directiva habitats que a Comissão, depois das propostas apresentadas pelos Estados‑Membros, dispõe de três anos para decidir da composição da lista comunitária. Este prazo só deve começar a correr depois de os Estados‑Membros terem cumprido integralmente o seu dever de apresentação de proposta, de acordo com o artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats, visto que apenas nesta base a Comissão poderá decidir de forma esclarecida quais os sítios a incluir na lista comunitária. Os Estados‑Membros cumprem o seu dever no momento em que transmitem à Comissão uma lista abrangente dos sítios aos quais é atribuída, a nível nacional, importância ecológica significativa, tendo em vista o objectivo da preservação dos habitats naturais e da fauna bem como da flora selvagens nos termos da directiva (17) .
31. O alcance material do dever de conservação resulta do objectivo da directiva – a preservação da rede Natura 2000, ponderada com outros interesses (18) . Para alcançar este objectivo, o conteúdo das regras materiais do regime de conservação deve, desde logo, produzir efeitos. Assim, os Estados‑Membros são obrigados a evitar deteriorações e perturbações significativas, de acordo com o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats. Para além disso, só podem autorizar os projectos susceptíveis de danificar o sítio em causa agindo em conformidade com os critérios do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats, ou seja, com base em razões imperativas de reconhecido interesse público e na falta de soluções alternativas (19) . Se forem tomadas as medidas eventualmente necessárias para assegurar a coerência da rede Natura 2000, a base de avaliação da Comissão acaba também por se manter inalterada. Por fim, deverá exigir‑se que os deveres de informação fixados na directiva habitats sejam cumpridos, a fim de que a Comissão seja informada sobre alterações à sua base de avaliação. Pelo contrário, não parece necessário transmitir a execução das restantes normas procedimentais do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats (20) .
32. No caso em apreço, há que concluir que o sítio «Foce del Timavo» proposto pela Itália deve ser protegido de deteriorações se ainda não tiver decorrido o prazo de três anos a contar da transmissão à Comissão de propostas italianas em número suficiente (21) . Porém, não resulta necessariamente desta proibição de deterioração que a realização da empreitada sujeita a concurso seja incompatível com este dever de conservação. Nesta medida, o órgão jurisdicional nacional deve analisar as objecções da Dragaggi de que a delimitação do sítio «Foce del Timavo» não é exequível, no que diz respeito aos aterros artificiais, e de que na área desses aterros não se encontram tipos de habitats naturais nem espécies prioritários que possam ser lesados. Neste contexto, há que referir porém que há também de evitar a danificação de espécies e de tipos de habitats não prioritários, incluindo as espécies características deste tipo de habitats (22) .
3. Conclusão provisória
33. Verifica‑se, em resumo, que os Estados‑Membros estão obrigados, por força da directiva habitats, conjugada com o princípio da lealdade comunitária, a evitar deteriorações dos sítios por eles propostos, até ao decurso de três anos após a transmissão de uma lista abrangente dos sítios aos quais é atribuída a nível nacional importância ecológica significativa, tendo em vista a preservação dos habitats naturais e da fauna bem como da flora selvagens na acepção da directiva.
C – Quanto à eficácia perante terceiros
34. De acordo com as considerações acima expostas, as autoridades italianas devem proteger provisoriamente o sítio «Foce del Timavo» de deteriorações. É controversa a questão de saber se tal obrigação pode ser oposta a particulares, no caso em apreço, à Dragaggi.
35. Segundo jurisprudência constante, uma directiva não pode, por si só, criar obrigações para os particulares e não pode, portanto, ser invocada, enquanto tal, contra os particulares (23) . Esta jurisprudência diz respeito, por um lado, à aplicação de directivas no âmbito das relações civis entre particulares (24) e, por outro, aos deveres dos particulares para com o Estado, especialmente no âmbito do direito penal (25) . Além disso, pode‑se retirar do acórdão Busseni (26), que incidiu sobre a categoria de um crédito da Comunidade na tabela de uma falência, que as directivas que tenham aplicabilidade directa não podem pôr em causa posições juridicamente protegidas pelo direito comunitário. Estes princípios devem igualmente ser aplicados à proibição de deterioração desenvolvida aqui em articulação com uma disposição condicional de uma directiva.
36. No caso em apreço, só uma posição juridicamente protegida pelo direito comunitário em ver adjudicada a empreitada controversa, posição pertencente à Dragaggi, poderia opor‑se à aplicação da proibição de deterioração. No que toca à adjudicação, existem indícios de que as autoridades italianas podiam cumprir os seus deveres de protecção através da anulação do processo de adjudicação. As disposições comunitárias relativas a adjudicação de obras públicas, cuja aplicabilidade não pode ser aqui analisada por falta de elementos, não obrigam a entidade adjudicante pública a concluir um processo de adjudicação (27) . O direito comunitário nem sequer prevê que a interrupção de um processo de adjudicação deva estar sujeita à existência de circunstâncias graves ou excepcionais (28) .
37. Caso a Dragaggi já tenha alcançado uma posição juridicamente protegida pelo direito comunitário, cabe às autoridades italianas pelo menos a obrigação de esgotar todas as outras possibilidades que possam impedir o dano. É concebível a possibilidade de exercer eventuais direitos de resolução do contrato ou de procurar uma solução de acordo, por exemplo, com o objectivo de evitar que sejam causados danos com a execução da empreitada.
V – Conclusão
38. Proponho, assim, que seja dada a seguinte resposta à questão prejudicial:
«Os Estados‑Membros estão obrigados, por força da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, conjugada com o princípio da lealdade comunitária, a evitar deteriorações dos sítios por eles propostos, até ao decurso de três anos após a transmissão de uma lista abrangente dos sítios aos quais é atribuída, a nível nacional, importância ecológica significativa, tendo em vista a preservação dos habitats naturais e da fauna bem como da flora selvagens na acepção da directiva.»
(1) .
(2)
–	JO L 206, p. 7.
(3)
–	Data segundo o CELEX – surpreendentemente, o Tribunal de Justiça, nos acórdãos de 26 de Junho de 1997, Comissão/Grécia (C‑329/96, Colect., p. I‑3749, n.° 2), e de 11 de Dezembro de 1997, Comissão/Alemanha (C‑83/97, Colect., p. I‑7191, n.° 2), partiu do princípio de que a notificação ocorreu em 5 de Junho de 1992.
(4)
–	JO L 103, p. 1.
(5)
–	V., no entanto, acórdão de 20 de Março de 2003, Comissão/Itália (C‑143/02, Colect., p. I‑2877), relativo à transposição incorrecta dos artigos 5.°, 6.° e 7.° da directiva habitats.
(6)
–	Decisão 2004/69/CE da Comissão, de 22 de Dezembro de 2003, que adopta, em aplicação da Directiva 92/43/CEE do Conselho, a lista dos sítios de importância comunitária para a região biogeográfica alpina (JO 2004, L 14, p. 21).
(7)
–	Decisão 2002/11/CE da Comissão, de 28 de Dezembro de 2001, que adopta a lista dos sítios de importância comunitária para a região biogeográfica macaronésica, em aplicação da Directiva 92/43/CEE do Conselho (JO 2002, L 5, p. 16).
(8)
–	V., entre outros, acórdão de 11 de Julho de 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, Colect., p. I‑6325, n.° 25, e a jurisprudência nele citada).
(9)
–	Acórdãos de 7 de Novembro de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, Colect., p. I‑9235, n.° 23), e de 11 de Setembro de 2001, Comissão/Irlanda (C‑67/99, Colect., p. I‑5757, n.° 35), Comissão/Alemanha (C‑71/99, Colect., p. I‑5811, n.° 28), e Comissão/França (C‑220/99, Colect., p. I‑5831, n.° 32).
(10)
–	Acórdãos de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha [Santoña] (C‑355/90, Colect., p. I‑4221, n.° 22), e de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França [Basses Corbières] (C‑374/98, Colect., p. I‑10799, n.° 49).
(11)
–	V., neste sentido também, acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha [Leybucht] (C‑57/89, Colect., p. I‑883, n.° 20).
(12)
–	Neste sentido apontam os acórdãos já referidos na nota 9 nos processos por incumprimento de Estado contra a Irlanda, a Alemanha e a França.
(13)
–	Segundo o Barómetro Natura da Comissão, para a situação a 12 de Maio de 2004, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (visitado em 4 de Julho de 2004), apenas os Países Baixos apresentaram uma lista de propostas descrita como «largely complete/largement complète», enquanto o resultado para os restantes Estados‑Membros, incluindo a Itália, se apresentava como «substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète».
(14)
–	V., para a região biogeográfica continental, European Commission Directorate‑General‑Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 de Dezembro de 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (visitado em 4 de Julho de 2004).
(15)
–	Acórdãos de 18 de Dezembro de 1997, Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, Colect., p. I‑7411, n.° 45), de 8 de Maio de 2003, ATRAL (C‑14/02, Colect., p. I‑4431, n.° 58), e de 5 de Fevereiro de 2004, Rieser Internationale Transporte (C‑157/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 66).
(16)
–	V. acórdãos First Corporate Shipping, n.° 22, Comissão/Irlanda, n.° 34, Comissão/Alemanha, n.° 27, e Comissão/França, n.° 31, já referidos na nota 9.
(17)
–	V. as indicações na nota 16.
(18)
–	V. acórdão de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank] (C‑44/95, Colect., p. I‑3805, n. os  37 e segs.).
(19)
–	V., no que toca ao artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, as minhas conclusões de 30 de Janeiro de 2004 no processo C‑127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (C‑127/02, ainda não publicado na Colectânea, n. os  116 e segs.).
(20)
–	Considerações de ordem prática militam a favor da aplicação à totalidade dos sítios propostos do regime de conservação de sítios de importância comunitária. Alguns Estados‑Membros – entre os quais a Itália – até já adoptaram as disposições correspondentes.
(21)
–	Segundo o Barómetro Natura, referido na nota 13, a Comissão considera que as propostas da Itália são substanciais mas ainda incompletas.
(22)
–	V. artigo 1.°, alínea e), da directiva habitats.
(23)
–	Acórdãos de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723, n.° 48), de 11 de Junho de 1987, Pretore di Salò/X (14/86, Colect., p. 2545, n.° 19), e de 14 de Julho de 1994, Faccini Dori (C‑91/92, Colect., p. I‑3325, n. os  20 e segs.).
(24)
–	Acórdãos Faccini Dori e Marshall, já referidos na nota 23.
(25)
–	Acórdãos de 8 de Outubro de 1987, Kolpinghuis Nijmegen (80/86, Colect., p. 3969, n. os  6 e segs.), e Pretore di Salò/X, já referido na nota 23.
(26)
–	Acórdão de 22 de Fevereiro de 1990 (C‑221/88, Colect., p. I‑495, n. os  23 e segs.).
(27)
–	Acórdão de 18 de Junho de 2002, HI (C‑92/00, Colect., p. I‑5553, n.° 41).
(28)
–	Acórdão de 16 de Setembro de 1999, Fracasso e Leitschutz (C‑27/98, Colect., p. I‑5697, n.° 23).