Affaire C‑402/22 P
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
contre
M.A.
[demande de décision préjudicielle,
introduite par le introduite par le Raad van State (Pays-Bas)]
Arrêt de la Cour (première chambre) du 6 juillet 2023
« Renvoi préjudiciel – Directive 2011/95/UE – Normes relatives aux conditions d’octroi du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire – Article 14, paragraphe 4, sous b) – Révocation du statut de réfugié – Ressortissant d’un pays tiers condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave – Menace pour la société – Contrôle de proportionnalité »
1.        Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Statut de réfugié ou statut conféré par la protection subsidiaire – Directive 2011/95 – Révocation, fin du statut de réfugié ou refus de le renouveler – Crime particulièrement grave – Notion – Crime présentant une gravité exceptionnelle, faisant partie des crimes portant le plus atteinte à l’ordre juridique de la société concernée – Critères d’appréciation de la gravité
[Directive du Parlement européen et du Conseil 2011/95, considérant 12 et art. 1er, 12, § 2, b), 14, § 4, b), 17, § 1, b), et § 3, et 21, § 2, b)]
(voir points 24-26, 29, 31, 33-45, 48, disp. 1)
2.        Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Statut de réfugié ou statut conféré par la protection subsidiaire – Directive 2011/95 – Révocation, fin du statut de réfugié ou refus de le renouveler – Menace pour la société de l’État membre d’accueil – Menace établie du seul fait de la condamnation de la personne concernée en dernier ressort pour un crime particulièrement grave – Inadmissibilité
[Directive du Parlement européen et du Conseil 2011/95, art. 14, § 4, b)]
(voir points 50-52, disp. 2)
3.        Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Statut de réfugié ou statut conféré par la protection subsidiaire – Directive 2011/95 – Révocation, fin du statut de réfugié ou refus de le renouveler – Conditions d’application – Menace pour la société de l’État membre d’accueil – Menace devant revêtir un caractère réel, actuel et suffisamment grave – Révocation du statut de réfugié devant constituer une mesure proportionnée à la menace
[Directive du Parlement européen et du Conseil 2011/95, art. 14, § 4, b)]
(voir points 54-56, disp. 3)
Résumé
Dans le cadre de l’affaire Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Réfugié ayant commis un crime grave) (C‑663/21), en décembre 2015, AA s’est vu octroyer le statut de réfugié en Autriche. Entre mars 2018 et octobre 2020, il a été condamné à plusieurs reprises à des peines de prison et à payer une amende pour divers délits incluant notamment ceux de menace dangereuse, de destruction ou dégradation du bien d’autrui, de manipulation interdite de stupéfiants, de trafic de stupéfiants, de coups et blessures ainsi que de comportement agressif envers un agent chargé du contrôle public.
Par une décision adoptée en septembre 2019, l’autorité autrichienne compétente a retiré à AA le statut de réfugié, a pris une décision de retour assortie d’une interdiction de séjour à son égard et a fixé un délai de départ volontaire, tout en déclarant que son éloignement n’était pas autorisé.
À la suite d’un recours formé par AA, par un jugement adopté en mai 2021, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral, Autriche) a annulé la décision précitée de septembre 2019. Cette juridiction a constaté que AA avait été condamné en dernier ressort pour avoir commis un crime particulièrement grave et qu’il constituait une menace pour la société. Néanmoins, elle a estimé qu’il convenait de mettre en balance les intérêts de l’État membre d’accueil et ceux de l’intéressé à bénéficier d’une protection internationale, en tenant compte des mesures auxquelles il serait exposé en cas de révocation de cette protection. Or, puisque AA serait exposé, en cas de retour dans son pays d’origine, à un risque de torture ou de mort, ladite juridiction a considéré que ses intérêts l’emportaient sur ceux de l’Autriche. L’autorité autrichienne compétente a introduit un recours en Revision contre ce jugement devant le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative, Autriche).
Dans le cadre de l’affaire Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Réfugié ayant commis un crime grave) (C‑8/22), en février 2007, XXX s’est vu octroyer le statut de réfugié en Belgique. Par un arrêt rendu en décembre 2010, il a été condamné à une peine de 25 ans de réclusion, notamment, pour vol avec violence de plusieurs objets mobiliers et un homicide volontaire en vue de faciliter ce vol ou d’en assurer l’impunité.
Par une décision adoptée en mai 2016, l’autorité belge compétente lui a retiré le statut de réfugié. XXX a introduit un recours contre cette décision devant le Conseil du contentieux des étrangers (Belgique) qui, par un arrêt rendu en août 2019, l’a rejeté. Cette juridiction a estimé que le danger que représente XXX pour la société découle de sa condamnation pour une infraction particulièrement grave, de sorte qu’il n’aurait pas incombé à ladite autorité de démontrer que celui-ci constitue un danger réel, actuel et suffisamment grave pour la société. Au contraire, il aurait appartenu à ce dernier d’établir qu’il ne constitue plus, malgré cette condamnation, un tel danger. XXX s’est pourvu en cassation contre cet arrêt devant le Conseil d’État (Belgique).
Dans le cadre de l’affaire Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Crime particulièrement grave) (C‑402/22), en juillet 2018, M.A. a introduit une demande de protection internationale aux Pays-Bas. L’autorité néerlandaise compétente a rejeté cette demande en juin 2020, au motif que le demandeur avait été condamné, au cours de l’année 2018, à une peine d’emprisonnement de 24 mois pour avoir, au cours d’une même soirée, commis trois agressions sexuelles, une tentative d’agression sexuelle et un vol de téléphone portable.
À la suite d’un recours introduit par M.A., la décision de juin 2020 a été annulée par une juridiction de première instance pour insuffisance de motivation. L’autorité néerlandaise compétente a interjeté appel de ce jugement devant le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas). Elle soutient, d’une part, que les faits reprochés à M.A. doivent être regardés comme une infraction unique constituant un crime particulièrement grave et, d’autre part, que la condamnation pour un crime particulièrement grave démontre, en principe, que M.A. représente une menace pour la société.
Dans ces trois affaires, les juridictions de renvoi interrogent la Cour, en substance, sur les conditions auxquelles est subordonnée la révocation du statut de réfugié en application de l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95 (1), ainsi que sur la mise en balance, dans ce contexte, des intérêts de l’État membre d’accueil et de ceux de l’intéressé à bénéficier d’une protection internationale.
Par ces trois arrêts rendus le même jour, la Cour répond à ces interrogations, en précisant, d’une part, les notions de « crime particulièrement grave » et de « menace pour la société », ainsi que, d’autre part, l’étendue du contrôle de proportionnalité devant être effectué dans ce cadre. Elle explique également la relation entre la révocation du statut de réfugié et l’adoption de la décision de retour.
Appréciation de la Cour
La Cour constate, tout d’abord, que l’application de l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95 est subordonnée à la réunion de deux conditions distinctes tenant, d’une part, à ce que le ressortissant concerné d’un pays tiers ait été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave et, d’autre part, à ce qu’il ait été établi que ce ressortissant d’un pays tiers constitue une menace pour la société de l’État membre dans lequel il se trouve. Dès lors, il ne saurait être considéré que la circonstance que la première de ces deux conditions est satisfaite suffit à établir que la seconde le serait également. Une telle interprétation de ladite disposition ressort de son libellé ainsi que de la comparaison de celui-ci avec ceux de l’article 12, paragraphe 2, sous b) (2), et de l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2011/95 (3).
S’agissant de la première de ces conditions, à défaut de renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée, la notion de « crime particulièrement grave » doit normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme. D’une part, conformément à son sens habituel, le terme « crime » caractérise, dans ce cadre, un acte ou une omission qui constitue une violation grave de l’ordre juridique de la société concernée et qui est, de ce fait, pénalement sanctionné en tant que tel au sein de cette société. D’autre part, l’expression « particulièrement grave », en ce qu’elle ajoute deux qualifications à cette notion de « crime », renvoie à un crime ayant une gravité exceptionnelle.
Quant au contexte dans lequel sont utilisés les termes « crime particulièrement grave », d’une part, il y a lieu, de tenir compte de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 12, paragraphe 2, sous b), de la directive 2011/95, qui se réfère à un « crime grave de droit commun », et à l’article 17, paragraphe 1, sous b), de cette directive, qui vise un « crime grave », étant donné que ces articles ont également pour objet de priver de la protection internationale un ressortissant d’un pays tiers ayant commis un crime présentant un certain degré de gravité. D’autre part, il ressort de la comparaison des articles 12, 14, 17 et 21 de la directive 2011/95 que le législateur de l’Union a imposé des exigences différentes quant au degré de gravité des crimes qui peuvent être invoqués en vue de justifier l’application d’une cause d’exclusion ou de révocation de la protection internationale ou le refoulement d’un réfugié. Ainsi, l’article 17, paragraphe 3, de la directive 2011/95 mentionne la commission d’« un ou plusieurs crimes » et l’article 12, paragraphe 2, sous b), et l’article 17, paragraphe 1, sous b), de cette directive se réfèrent à la commission d’un « crime grave ». Il en découle que l’emploi, à l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95, de l’expression « crime particulièrement grave » met en évidence le choix du législateur de l’Union de subordonner l’application de cette disposition à la satisfaction, notamment, d’une condition particulièrement rigoureuse, tenant à l’existence d’une condamnation définitive pour un crime présentant une gravité exceptionnelle, supérieure à celle des crimes qui peuvent justifier l’application des dispositions précitées de cette directive.
En ce qui concerne l’appréciation du degré de gravité d’un crime au regard de l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95, celle-ci doit, certes, être effectuée sur la base d’un standard et de critères communs. Toutefois, dans la mesure où le droit pénal des États membres ne fait pas l’objet de mesures générales d’harmonisation, elle doit être menée en tenant compte des choix opérés, dans le cadre du système pénal de l’État membre concerné, quant à l’identification des crimes présentant, eu égard à leurs traits spécifiques, une gravité exceptionnelle, en tant qu’ils portent le plus atteinte à l’ordre juridique de la société.
En tout état de cause, étant donné que cette disposition vise une condamnation définitive pour « un crime particulièrement grave » au singulier, le degré de gravité d’un crime ne saurait être atteint par un cumul d’infractions distinctes dont aucune ne constitue, en tant que telle, un crime particulièrement grave.
Enfin, afin d’apprécier le degré de gravité d’un tel crime, toutes les circonstances propres à l’affaire en cause doivent être évaluées. Revêtent à cet égard une pertinence significative notamment les motifs de la décision de condamnation, la nature ainsi que le quantum de la peine encourue et de la peine prononcée, la nature du crime commis, l’ensemble des circonstances entourant la commission de ce crime, le caractère intentionnel ou non de ce crime, ainsi que la nature et l’ampleur des dommages qu’il a causés.
S’agissant de la seconde condition, tenant à ce qu’il ait été établi qu’un ressortissant d’un pays tiers constitue une menace pour la société de l’État membre d’accueil, la Cour constate, en premier lieu, qu’une mesure visée à l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95 ne peut être adoptée que lorsque le ressortissant concerné d’un pays tiers constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société de cet État membre. À cet égard, la Cour précise, notamment, qu’il ressort des termes mêmes de cette disposition qu’elle n’est applicable que lorsque ce ressortissant « constitue » une menace pour la société, ce qui tend à indiquer que cette menace doit être réelle et actuelle. Partant, plus une décision au titre de cette disposition est prise dans un temps éloigné de la condamnation définitive pour un crime particulièrement grave, plus il incombe à l’autorité compétente de prendre en considération, notamment, les développements postérieurs à la commission d’un tel crime, en vue de déterminer si une menace réelle et suffisamment grave existe au jour où elle doit statuer sur l’éventuelle révocation du statut de réfugié. La Cour se fonde également, à cet égard, sur le fait qu’il résulte d’une comparaison de diverses dispositions de la directive 2011/95 avec l’article 14, paragraphe 4, sous b), de celle-ci que l’application de cette dernière disposition est subordonnée à des conditions rigoureuses.
En deuxième lieu, en ce qui concerne les rôles respectifs de l’autorité compétente et du ressortissant concerné d’un pays tiers dans le cadre de l’appréciation de l’existence de la menace, il incombe à l’autorité compétente lors de l’application de l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95 de procéder, pour chaque cas individuel, à une évaluation de toutes les circonstances propres à ce cas. Dans ce contexte, cette autorité doit disposer de l’ensemble des informations pertinentes et procéder à sa propre évaluation de ces circonstances, en vue de déterminer le sens de sa décision ainsi que de motiver celle-ci de manière complète.
En dernier lieu, la faculté de l’État membre d’adopter la mesure prévue à article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95 doit être exercée dans le respect, notamment, du principe de proportionnalité, lequel implique une mise en balance, d’une part, de la menace que constitue le ressortissant concerné d’un pays tiers pour la société de l’État membre dans lequel il se trouve et, d’autre part, des droits qui doivent être garantis aux personnes remplissant les conditions matérielles de l’article 2, sous d), de ladite directive. Dans le cadre de cette évaluation, l’autorité compétente doit également tenir compte des droits fondamentaux garantis par le droit de l’Union et, notamment, vérifier la possibilité d’adopter d’autres mesures moins attentatoires aux droits garantis aux réfugiés et aux droits fondamentaux qui seraient aussi efficaces pour assurer la protection de la société de l’État membre d’accueil.
Toutefois, lorsqu’elle adopte une telle mesure, ladite autorité n’est pas tenue, de surcroît, de vérifier que l’intérêt public s’attachant au retour du ressortissant d’un pays tiers dans son pays d’origine l’emporte sur l’intérêt du même ressortissant au maintien de la protection internationale, au regard de l’étendue et de la nature des mesures auxquelles il serait exposé en cas de retour dans son pays d’origine. En effet, les conséquences, pour le ressortissant concerné d’un pays tiers ou pour la société de l’État membre dans lequel ce ressortissant d’un pays tiers se trouve, d’un éventuel retour de celui-ci dans son pays d’origine ont vocation à être prises en considération non pas lors de l’adoption de la décision de révoquer le statut de réfugié, mais, le cas échéant, lorsque l’autorité compétente envisage d’adopter une décision de retour à l’égard dudit ressortissant d’un pays tiers.
À ce sujet, la Cour indique que l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95 correspond en partie aux causes d’exclusion figurant à l’article 33 de la convention de Genève (4). Cela étant, dans la mesure où la première de ces dispositions prévoit, dans les hypothèses qui y sont visées, la possibilité pour les États membres de révoquer le statut de réfugié, alors que la seconde permet le refoulement d’un réfugié se trouvant dans l’une de ces hypothèses vers un pays où sa vie ou sa liberté serait menacée, le droit de l’Union prévoit une protection internationale des réfugiés concernés plus étendue que celle assurée par la convention de Genève. En conséquence, conformément au droit de l’Union, l’autorité compétente peut être en droit de révoquer, en application de l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2011/95, le statut de réfugié octroyé à un ressortissant d’un pays tiers, sans toutefois être nécessairement autorisée à éloigner celui-ci vers son pays d’origine. En outre, sur un plan procédural, un tel éloignement supposerait l’adoption d’une décision de retour, dans le respect des garanties matérielles et procédurales prévues par la directive 2008/115 (5), laquelle prévoit notamment, à son article 5, que les États membres sont tenus, lorsqu’ils mettent en œuvre cette directive, de respecter le principe de non-refoulement. Dès lors, la révocation du statut de réfugié, en application de l’article 14, paragraphe 4, de la directive 2011/95, ne saurait être regardée comme impliquant une prise de position à l’égard de la question distincte de savoir si cette personne peut être éloignée vers son pays d’origine. Dans ce contexte, la Cour précise encore que l’article 5 de la directive 2008/115 s’oppose à l’adoption d’une décision de retour à l’égard d’un ressortissant d’un pays tiers lorsqu’il est établi que son éloignement vers le pays de destination envisagé est, en vertu du principe de non-refoulement, exclu pour une durée indéterminée.
1      Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (JO 2011, L 337, p. 9). L’article 14, paragraphe 4, sous b), de cette directive énonce que « [l]es États membres peuvent révoquer le statut octroyé à un réfugié par une autorité gouvernementale, administrative, judiciaire ou quasi judiciaire, y mettre fin ou refuser de le renouveler [...] lorsque, ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, il constitue une menace pour la société de cet État membre ».
2      L’article 12, paragraphe 2, sous b), de la directive 2011/95 prévoit expressément qu’un ressortissant d’un pays tiers doit être exclu du statut de réfugié lorsqu’il a commis un crime grave de droit commun en dehors du pays de refuge avant d’être admis comme réfugié, sans exiger aucunement que celui-ci représente une menace pour la société de l’État membre dans lequel il se trouve.
3      L’article 17, paragraphe 1, de la directive 2011/95, concernant l’octroi de la protection subsidiaire, laquelle peut offrir une protection plus limitée que le statut de réfugié, se réfère, en son sous b), à la commission d’un crime grave et, en son sous d), à l’existence d’une menace pour la société, ces éléments étant expressément présentés comme des conditions alternatives impliquant chacune, prise isolément, l’exclusion du bénéfice de la protection subsidiaire.
4      L’article 33 de la convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, no 2545 (1954)], entrée en vigueur le 22 avril 1954, complétée par le protocole relatif au statut des réfugiés, conclu à New York le 31 janvier 1967 (ci-après la « convention de Genève ») prévoit : « 1. Aucun des États Contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. 2.      Le bénéfice de la présente disposition ne pourra toutefois être invoqué par un réfugié qu’il y aura des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays ».
5      Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98).