62017TJ0119(01)
URTEIL DES GERICHTS (Vierte Kammer)
12. Mai 2021 (
*1
)
„Öffentlicher Dienst – Beamte – Bedienstete auf Zeit – Vertragsbedienstete – Dienstbezüge – In einem Drittland verwendete Bedienstete des EAD – Art. 10 des Anhangs X des Statuts – Jährliche Überprüfung der Zulage für die Lebensbedingungen – Entscheidung, den in Äthiopien dienstlich verwendeten Bediensteten die Zulage für die Lebensbedingungen von 30 % auf 25 % herabzusetzen – Regionale Kohärenz – Offensichtliche Beurteilungsfehler“
In der Rechtssache T-119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, wohnhaft in Addis-Abeba (Äthiopien), und die weiteren im Anhang (
1
) namentlich aufgeführten Kläger, Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt S. Orlandi,
Kläger,
gegen
Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD), vertreten durch S. Marquardt und R. Spáč als Bevollmächtigte im Beistand der Rechtsanwälte M. Troncoso Ferrer, C. García Fernández und F.‑M. Hislaire,
Beklagter,
wegen einer Klage nach Art. 270 AEUV auf Aufhebung der Entscheidung ADMIN(2016) 7 des EAD vom 19. April 2016 über die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen nach Art. 10 des Anhangs X des Statuts – Haushaltsjahr 2016, soweit diese Entscheidung für die in Äthiopien dienstlich verwendeten Bediensteten der Europäischen Union mit Wirkung vom 1. Januar 2016 eine Kürzung der Zulage für die Lebensbedingungen vorsieht,
erlässt
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten S. Gervasoni sowie der Richter P. Nihoul und J. Martín y Pérez de Nanclares (Berichterstatter),
Kanzler: M. Marescaux, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. November 2020
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
Statut
1
Das Statut der Beamten der Europäischen Union in seiner auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Statut) bestimmt in Art. 1b Buchst. a, dass, sofern das Statut keine anderslautenden Bestimmungen enthält, der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) für die Anwendung des Statuts den Organen der Europäischen Union gleichgestellt wird.
2
Art. 101a ist der einzige Artikel des Titels VIIIb des Statuts. In diesem Artikel heißt es: „Vorbehaltlich der sonstigen Bestimmungen des Statuts legt Anhang X des Statuts die Sondervorschriften für die Beamten der Europäischen Union fest, die in einem Drittland Dienst tun.“
3
Art. 110 Abs. 1 des Statuts sieht vor: „Die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu[m] … Statut werden von der Anstellungsbehörde eines jeden Organs nach Anhörung seiner Personalvertretung und des Statutsbeirats erlassen“.
4
Art. 8 des Anhangs X („Sondervorschriften für die Beamten der Europäischen Union, die in einem Drittland Dienst tun“) des Statuts lautet: „Die Anstellungsbehörde kann dem Beamten in Ausnahmefällen durch eine mit Gründen versehene Sonderverfügung einen Erholungsurlaub wegen besonders beschwerlicher Lebensbedingungen am Ort seiner dienstlichen Verwendung gewähren. Die Anstellungsbehörde bestimmt für jeden dieser Orte die Stadt bzw. die Städte, in der bzw. in denen dieser Urlaub genommen werden kann.“
5
In Art. 10 des Anhangs X des Statuts heißt es:
„(1)   Eine Zulage für die Lebensbedingungen wird nach Maßgabe des Ortes, an dem der Bedienstete dienstlich verwendet wird, als Prozentsatz eines Referenzbetrags festgesetzt. Dieser Referenzbetrag setzt sich zusammen aus dem Gesamtbetrag des Grundgehalts sowie der Auslandszulage, der Haushaltszulage und der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach Abzug der nach dem Statut oder dessen Durchführungsverordnungen einzubehaltenden Beträge.
Wird der Beamte in einem Land dienstlich verwendet, in dem die Lebensbedingungen gegenüber den in der Europäischen Union üblichen Bedingungen als gleichwertig angesehen werden können, so wird eine solche Zulage nicht gezahlt.
Im Fall sonstiger Dienstorte wird die Zulage für die Lebensbedingungen unter Berücksichtigung unter anderem folgender Parameter festgesetzt:
–
sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern,
–
Sicherheit,
–
klimatische Bedingungen,
–
Grad der Isolierung,
–
sonstige örtliche Lebensbedingungen.
Die für die einzelnen Dienstorte vorgesehene Zulage für die Lebensbedingungen wird jährlich überprüft und gegebenenfalls von der Anstellungsbehörde nach Stellungnahme der Personalvertretung angepasst.
Die Anstellungsbehörde kann beschließen, zusätzlich zur Zulage für die Lebensbedingungen eine Zusatzprämie zu gewähren, falls ein Beamter mehr als einmal an einen Dienstort mit schwierigen oder sehr schwierigen Bedingungen entsandt wurde. …
(2)   Gefährden die Lebensbedingungen am Ort der dienstlichen Verwendung die körperliche Unversehrtheit des Beamten, so wird ihm durch eine mit Gründen versehene Sonderverfügung der Anstellungsbehörde vorübergehend eine zusätzliche Zulage gezahlt. …
(3)   Nähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels werden von der Anstellungsbehörde festgelegt.“
BSB
6
Die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union in ihrer auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: BSB) bestimmen in Art. 10 Abs. 5, dass Titel VIIIb des Statuts entsprechend für Bedienstete auf Zeit gilt, die in einem Drittland Dienst tun.
7
Art. 118 BSB sieht vor, dass Anhang X des Statuts sinngemäß für in Drittländern tätige Vertragsbedienstete gilt, mit Ausnahme – unter bestimmten Umständen – von Art. 21 dieses Anhangs. Diese Bestimmung betrifft die Übernahme bestimmter Kosten für die Unterbringung der Beamten an den Dienstorten durch das Organ.
Entscheidungen des EAD
8
Der Beschluss HR DEC(2013) 013 der Hohen Vertreterin der Union für Außen‑ und Sicherheitspolitik vom 17. Dezember 2013 über die Zulage für die Lebensbedingungen und die zusätzliche Zulage im Sinne von Art. 10 des Anhangs X des Statuts (im Folgenden: Beschluss vom 17. Dezember 2013) bezieht sich auf das Statut und die BSB, insbesondere auf den soeben genannten Art. 10, und enthält den Hinweis, dass er nach Anhörung der Personalvertretung erlassen wurde. Seinem einzigen Erwägungsgrund zufolge soll er interne Leitlinien u. a. bezüglich der Zulage für die Lebensbedingungen festlegen.
9
Art. 1 dieses Beschlusses vom 17. Dezember 2013 bestimmt: „Die Parameter im Sinne von Artikel 10 Absatz 1 des Anhangs X des Statuts werden von der [Anstellungsbehörde] bewertet, die sich u. a. auf Informationen stützen kann, die aus verlässlichen internationalen öffentlichen oder privaten Quellen, von den Mitgliedstaaten sowie von den Delegationen der Europäischen Union und den Dienststellen der Organe und Einrichtungen der Union stammen.“
10
In Art. 2 Abs. 1 und 2 des Beschlusses vom 17. Dezember 2013 heißt es:
„Die [Anstellungsbehörde] legt nach Stellungnahme der Personalvertretung des EAD und der Kommission die Prozentsätze der [Zulage für die Lebensbedingungen] für die einzelnen Dienstorte fest. Diese Prozentsätze werden nach Maßgabe der Parameter in acht Kategorien (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 und 40 %) gefasst …
Wird der Beamte in einem Land dienstlich verwendet, in dem die Lebensbedingungen gegenüber den in der Europäischen Union üblichen Bedingungen als gleichwertig angesehen werden können, so wird eine solche Zulage nicht gezahlt.“
11
Art. 7 Abs. 2 des Beschlusses vom 17. Dezember 2013 enthält eine beispielhafte Liste der Parameter, die u. a. bei der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen zu berücksichtigen sind und den in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts genannten Parametern entsprechen. In Art. 7 Abs. 3 bis 5 heißt es:
„Die [Anstellungsbehörde] legt für jeden Parameter den Erschwernisgrad in Punkten fest. Diese Daten werden in eine Vergleichstabelle übertragen, aus der sich eine endgültige Bewertung ergibt, die ihrerseits den für [die Zulage für die Lebensbedingungen] festgelegten Prozentsatz widerspiegelt.
Die angewandte Methodik ist Gegenstand von Leitlinien, die der EAD im Einvernehmen mit den zuständigen Dienststellen der Kommission nach Anhörung des technischen Ausschusses [Zulage für die Lebensbedingungen] erlässt.
Der technische Ausschuss [Zulage für die Lebensbedingungen] ist ein beratender Ad‑hoc-Ausschuss, der sowohl Mitglieder der Verwaltung und der Personalvertretung des EAD als auch der Kommission umfasst. Die Vertreter des Personals werden von der Personalvertretung ihres Organs benannt. Der technische Ausschuss [Zulage für die Lebensbedingungen] gibt auf Antrag der [Anstellungsbehörde] Empfehlungen ab. Er wird insbesondere zu Beschlüssen nach Art. 2 Abs. 1 und Abs. 3 befasst.“
12
In Art. 12 Abs. 1 des Beschlusses vom 17. Dezember 2013 heißt es, dass die Bestimmungen dieses Beschlusses entsprechend für Bedienstete auf Zeit und Vertragsbedienstete gelten.
13
Auf der Grundlage des Beschlusses vom 17. Dezember 2013, insbesondere seiner Art. 2 und 7, sowie auf der Grundlage des Anhangs X des Statuts, insbesondere seiner Art. 8 und 10, und nach Anhörung der Personalvertretungen des EAD und der Europäischen Kommission wurde der Beschluss EEAS DEC(2014) 049 des kommissarischen Generaldirektors Verwaltung des EAD vom 3. Dezember 2014 über die Leitlinien für die Methodik zur Festsetzung u. a. der Zulage für die Lebensbedingungen (im Folgenden: Leitlinien) erlassen.
14
Art. 1 Abs. 1 der Leitlinien enthält eine Liste von Parametern, die bei der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen zu berücksichtigen sind. Diese Parameter entsprechen den in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts angegebenen Parametern. Art. 1 Abs. 2 und 3 der Leitlinien bestimmt:
„(2)   Jeder Parameter ist zu bewerten und erhält folgende Punktzahl:
–
1, wenn die Lebensbedingungen denen in der Europäischen Union gleichwertig sind,
–
2, wenn die Lebensbedingungen verglichen mit denen in der Europäischen Union eher schwierig sind,
–
3, wenn die Lebensbedingungen verglichen mit denen in der Europäischen Union schwierig sind,
–
4, wenn die Lebensbedingungen verglichen mit denen in der Europäischen Union sehr schwierig sind,
–
5, wenn die Lebensbedingungen verglichen mit denen in der Europäischen Union äußerst schwierig sind.
(3)   Die Gesamtpunktzahl, die sich aus dieser Bewertung ergibt, kann auf der Grundlage der Erwägungen in Artikel 3 [Schritt] 3 angepasst werden. Die maximale Punktzahl für ein Land beträgt 25 Punkte. Die Zulage für die Lebensbedingungen wird gemäß folgender Skala festgesetzt:
–
…
–
25 % für eine Punktzahl von 12 oder 13 [Punkten]
–
30 % für eine Punktzahl von 14 oder 15 [Punkten]
–
…“
15
In Art. 2 Abs. 1 und 5 der Leitlinien heißt es:
„(1)   Sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern
Die Punktzahl für [den Parameter] ‚sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern‘ wird auf der Grundlage der von ‚International SOS‘ erstellten vergleichenden ‚HealthMap‘ und gegebenenfalls [auf der Grundlage von] anderen Informationen festgelegt, die aus verlässlichen internationalen öffentlichen oder privaten Quellen stammen.
Die ‚HealthMap‘ von ‚International SOS‘ sieht für die Länder eine medizinische Einstufung vor, bei der auf einer fünfstufigen Skala, die von ‚geringes Risiko‘ bis zu ‚extremes Risiko‘ reicht, eine Reihe von Faktoren bewertet werden, darunter der Standard der verfügbaren ärztlichen und zahnärztlichen Versorgung, der Zugang zu verschreibungspflichtigen Arzneimitteln, das Vorhandensein schwerer Infektionskrankheiten und [das Bestehen] kultureller, sprachlicher oder administrativer Hindernisse.
…
(5)   Sonstige örtliche [Lebens‑]bedingungen
Die Punktzahl für [den Parameter] ‚sonstige örtliche Lebensbedingungen‘ wird auf der Grundlage von Daten, die von den Delegationen in Beantwortung eines Fragebogens übermittelt werden, und gegebenenfalls [auf der Grundlage von] anderen Informationen, die aus verlässlichen internationalen öffentlichen oder privaten Quellen stammen, festgelegt.
Die von den Delegationen zu übermittelnden Daten betreffen:
–
die Versorgungsbedingungen,
–
öffentliche Dienstleistungen,
–
schulische Infrastrukturen für die Kinder der Bediensteten,
–
Arbeitsmöglichkeiten für Ehegatten,
–
sportliche und kulturelle Aktivitäten.“
16
Art. 3 („System in drei Schritten“) der Leitlinien sieht vor:
„Die Bewertung der Länder erfolgt in drei Schritten:
1.
Erste Bewertung des Landes durch die Verwaltung …
2.
Zwischenbewertung: Überprüfung der ersten Bewertung zur Sicherstellung der regionalen Kohärenz und zum Vergleich mit ähnlichen Ländern (… zusammen mit den Dienststellen des EAD und den geografischen Dienststellen der Kommission).
3.
Endgültige Bewertung und Vergleich mit den Daten der Mitgliedstaaten unter Anhörung des Lenkungsausschusses für die Delegationen ‚EUDEL‘.
Schritt 1: erste Bewertung
Die Dienststellen der Verwaltung nehmen für jeden Parameter eine erste Bewertung vor, indem sie nach dem in Artikel 2 beschriebenen System eine Punktzahl von 1 bis 5 vergeben. Die Ergebnisse werden in eine Vergleichstabelle übertragen, und es wird eine Abschätzung der Folgen für den Haushalt vorgenommen.
Schritt 2: Überprüfung der Bewertung auf regionale Kohärenz und Vergleich mit ähnlichen Ländern
Bei der regionalen Bewertung werden die regionalen Ähnlichkeiten und Unterschiede sowie die spezifischen Faktoren der Isolierung und die in der Region vergleichbaren örtlichen Bedingungen berücksichtigt. Die geografischen Dienststellen bewerten, ob die Ergebnisse des Schritts 1 aus regionaler Sicht angemessen erscheinen. Auf ähnliche Weise werden in diesem Verfahrensschritt die Ergebnisse vergleichbarer Länder (vergleichbar im Hinblick auf Größe, Entwicklungsstand, Schwellenländer, OECD-Länder, Kleinstaaten oder Inseln) überprüft.
Der zweite Schritt wird mit einem Bericht abgeschlossen, der eine Zusammenfassung der eingegangenen Stellungnahmen und eine Abschätzung der Folgen für den Haushalt enthält.
Schritt 3: endgültige Bewertung
Im Rahmen der endgültigen Bewertung liegen dem Lenkungsausschuss für die Delegationen ‚EUDEL‘ die Zwischenergebnisse nach den Schritten 1 und 2 vor. Er nimmt eine vergleichende Prüfung vor und gibt eine endgültige Bewertung ab. Diese stützt sich auf Folgendes:
–
den Grad der Übereinstimmung der erzielten Punktzahlen mit von den einzelnen Mitgliedstaaten aufgestellten vergleichbaren Erschwernisregelungen und anderen vergleichbaren öffentlichen oder privaten Erschwernisregelungen,
–
eine gründliche Überprüfung, ob allgemeinpolitische Ziele, Rekrutierungsprobleme und andere Gesichtspunkte, die von den herkömmlichen Parametern nicht erfasst werden, wie atypische Krisensituationen (Epidemien, Krisen usw.), in den Zwischenergebnissen von Schritt 1 und Schritt 2 ausreichend berücksichtigt wurden.
Die endgültige Bewertung bietet die Möglichkeit, die Punktzahlen anzupassen. Es wird ein Abschlussbericht mit einer Beschreibung des Verfahrens und den Schlussfolgerungen erstellt, einschließlich einer Begründung für die Anpassung von Punktzahlen und einer Abschätzung der Folgen für den Haushalt.“
17
Art. 4 der Leitlinien lautet:
„Der technische Ausschuss Zulage für die Lebensbedingungen ist im Einklang mit Artikel 7 des [Beschlusses vom 17. Dezember 2013] zu konsultieren.
Die [Anstellungsbehörde] legt die für die verschiedenen Dienstorte geltende [Zulage für die Lebensbedingungen] fest.“
18
In Art. 5 der Leitlinien heißt es:
„Gemäß Artikel 8 des Anhangs X kann die Anstellungsbehörde [dem Beamten] einen Erholungsurlaub wegen besonders beschwerlicher Lebensbedingungen am Ort seiner dienstlichen Verwendung gewähren. Der Erholungsurlaub wird nach der [zur Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen] festgelegten Punktzahl und der folgenden Skala gewährt:
–
1 [Tag] Erholungsurlaub für eine Punktzahl von mehr als 13 [Punkten] und bis zu 17 [Punkten]
…“
Sachverhalt
19
Die Kläger, Herr Ruben Alba Aguilera und die weiteren im Anhang namentlich aufgeführten Personen, sind Beamte oder Bedienstete auf Zeit oder Vertragsbedienstete der Europäischen Union, die in Äthiopien beschäftigt waren, als die nachstehend in Rn. 20 genannte Entscheidung erlassen wurde.
20
Am 19. April 2016 erließ der Generaldirektor für Haushalt und Verwaltung des EAD die Entscheidung ADMIN(2016) 7 betreffend die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen nach Art. 10 des Anhangs X des Statuts – Haushaltsjahr 2016 [ADMIN(2016) 7] (im Folgenden: angefochtene Entscheidung). Durch diese Entscheidung wurde der Satz der Zulage für die Lebensbedingungen, die den in Drittländern verwendeten Bediensteten gewährt wird, mit Wirkung vom 1. Januar 2016 geändert, und der Satz der Zulage für die Lebensbedingungen der in Äthiopien verwendeten Bediensteten der Europäischen Union wurde von 30 % auf 25 % des Referenzbetrags herabgesetzt.
21
Am selben Tag erließ der Generaldirektor für Haushalt und Verwaltung des EAD eine Entscheidung über die Gewährung eines Erholungsurlaubs für die Beamten, die Zeitbediensteten und die Vertragsbediensteten, die in Drittländern dienstlich verwendet werden. Die Herabsetzung des Satzes der Zulage für die Lebensbedingungen, die für die in Äthiopien verwendeten Bediensteten gilt, hatte für die Kläger gemäß Art. 5 der Leitlinien zur Folge, dass sie ihren Anspruch auf Erholungsurlaub verloren.
22
Die Kläger legten jeweils zwischen dem 13. und dem 18. Juli 2016 bei der Anstellungsbehörde bzw. der zum Abschluss von Dienstverträgen ermächtigten Behörde (im Folgenden: Einstellungsbehörde) eine Beschwerde nach Art. 90 Abs. 2 des Statuts gegen die angefochtene Entscheidung ein, mit der sie die Kürzung des Satzes der Zulage für die Lebensbedingungen beanstandeten, der mit Wirkung vom 1. Januar 2016 für die in Äthiopien verwendeten Bediensteten der Europäischen Union gilt.
23
Am 9. November 2016 wies die Anstellungsbehörde die Beschwerden der Kläger mit einer einzigen Entscheidung zurück (im Folgenden: Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerden).
Verfahren vor dem Gericht und dem Gerichtshof
24
Mit Klageschrift, die am 20. Februar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhoben die Kläger Klage auf Aufhebung der angefochtenen Entscheidung, soweit darin der Satz der Zulage für die Lebensbedingungen für nach Äthiopien entsandte Bedienstete der Europäischen Union mit Wirkung vom 1. Januar 2016 von 30 % auf 25 % des Referenzbetrags herabgesetzt wird, auf Verurteilung des EAD zur Zahlung eines vom Gericht nach billigem Ermessen zu bestimmenden Pauschalbetrags für den erlittenen immateriellen Schaden sowie auf Verurteilung des EAD zur Tragung der Kosten.
25
Zur Stützung ihres Aufhebungsantrags machten die Kläger drei Klagegründe geltend. Mit dem ersten Klagegrund rügten sie einen Verstoß gegen die Pflicht, allgemeine Durchführungsbestimmungen (im Folgenden: ADB) zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts zu erlassen. Mit dem zweiten Klagegrund machten sie einen Verstoß gegen Art. 10 des Anhangs X des Statuts geltend, soweit die vom EAD in den Leitlinien angewandte Methode zur Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen an einem Dienstort dem Grundsatz der regionalen Kohärenz Rechnung trage. Mit dem dritten Klagegrund schließlich rügten sie offensichtliche Beurteilungsfehler hinsichtlich der in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts genannten Parameter für die Festsetzung der in Rede stehenden Zulage für die Lebensbedingungen.
26
Mit Urteil vom 13. April 2018, Alba Aguilera u. a./EAD (T‑119/17, im Folgenden: ursprüngliches Urteil, EU:T:2018:183), gab das Gericht dem ersten Klagegrund statt und hob die angefochtene Entscheidung im beantragten Umfang auf, ohne dass der zweite und der dritte Klagegrund geprüft zu werden brauchten. Außerdem wies es den Schadensersatzantrag zurück und erlegte dem EAD die Kosten auf.
27
Am 26. Juni 2018 legte der EAD beim Gerichtshof ein Rechtsmittel gegen das ursprüngliche Urteil ein, soweit es die angefochtene Entscheidung aufhob und ihm demzufolge die Kosten auferlegte. Der EAD wandte sich mit seinem Rechtsmittel nicht gegen die Begründung, mit der das Gericht die bei ihm geltend gemachte Schadensersatzforderung zurückgewiesen hatte. Da die Kläger kein Anschlussrechtsmittel einlegten, wurden die im ursprünglichen Urteil enthaltenen Erwägungen zum Schadensersatzantrag rechtskräftig.
28
Der EAD machte mit diesem Rechtsmittel zwei Rechtsmittelgründe geltend, erstens einen Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts, soweit festgestellt worden sei, dass die darin geregelte Pflicht, ADB gemäß Art. 110 des Statuts zu erlassen, bedeute, dass ADB für den gesamten Anhang X erlassen werden müssten, und zweitens einen Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts, soweit festgestellt worden sei, dass dieser Artikel eine derart unklare und ungenaue Bestimmung darstelle, dass er willkürlich angewandt zu werden drohe, was den Erlass von ADB erforderlich mache.
29
Mit Urteil vom 26. Februar 2020, EAD/Alba Aguilera u. a. (C‑427/18 P, EU:C:2020:109, im Folgenden: Rechtsmittelurteil), hat der Gerichtshof zum einen dem ersten vom EAD geltend gemachten Rechtsmittelgrund stattgegeben und festgestellt, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, als es entschied, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts eine Vorschrift sei, die eine ausdrückliche Verpflichtung zum Erlass von ADB für den gesamten Anhang X begründe, und daraus folgerte, dass der EAD verpflichtet gewesen sei, ADB zu Art. 10 dieses Anhangs zu erlassen, bevor er die angefochtene Entscheidung rechtskonform habe erlassen können (Rn. 83 des Rechtsmittelurteils).
30
Zum anderen hat der Gerichtshof festgestellt, dass der zweite Rechtsmittelgrund auf einem falschen Verständnis des ursprünglichen Urteils beruht, und ihn als unbegründet zurückgewiesen. Außerdem hat er festgestellt, dass sich die Erwägungen des Gerichts im ursprünglichen Urteil nicht auf die Beschaffenheit von Art. 10 des Anhangs X des Statuts beziehen (Rn. 93 und 94 des Rechtsmittelurteils).
31
Da der erste Rechtsmittelgrund begründet war, hat der Gerichtshof zunächst das ursprüngliche Urteil teilweise aufgehoben. Da das Gericht mit dem ursprünglichen Urteil dem ersten von den Klägern geltend gemachten Klagegrund ohne Prüfung des zweiten und des dritten Klagegrundes stattgegeben hatte, hat der Gerichtshof sodann erklärt, dass der Rechtsstreit nicht zur Entscheidung reif ist, und die Rechtssache an das Gericht zurückverwiesen. Schließlich hat der Gerichtshof die Kostenentscheidung vorbehalten.
Verfahren und Anträge der Parteien im vorliegenden Verfahren nach Zurückverweisung
32
Mit Schreiben vom 2. März 2020 hat die Kanzlei des Gerichts den Klägern gemäß Art. 217 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts mitgeteilt, dass sie über eine Frist von zwei Monaten zuzüglich der pauschalen Entfernungsfrist von zehn Tagen ab Zustellung des Rechtsmittelurteils verfügen, um zu den Schlussfolgerungen, die für die Entscheidung des Rechtsstreits aus dem Rechtsmittelurteil zu ziehen sind, schriftlich Stellung zu nehmen.
33
Der EAD und die Kläger haben am 6. Mai 2020 bei der Kanzlei des Gerichts schriftliche Erklärungen zu den Schlussfolgerungen eingereicht, die aus dem Rechtsmittelurteil zu ziehen sind.
34
Das Gericht hat am 30. September 2020 im Rahmen der nach Art. 89 Abs. 3 Buchst. a und d der Verfahrensordnung vorgesehenen prozessleitenden Maßnahmen die Parteien zur Beantwortung einer Reihe von Fragen und den EAD zur Vorlage bestimmter Unterlagen aufgefordert. Die Parteien sind der Aufforderung zur Beantwortung der Fragen und zur Vorlage der Unterlagen fristgemäß nachgekommen.
35
Die Parteien haben in der Sitzung vom 11. November 2020 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
36
Die Kläger beantragen,
–
die angefochtene Entscheidung aufzuheben, soweit sie für die in Äthiopien dienstlich verwendeten Bediensteten der Europäischen Union mit Wirkung vom 1. Januar 2016 eine Kürzung der Zulage für die Lebensbedingungen vorsieht,
–
dem EAD die Kosten aufzuerlegen.
37
Der EAD beantragt,
–
die Klage als unbegründet abzuweisen;
–
den Klägern die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens, des Rechtsmittelverfahrens und des vorliegenden Verfahrens aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
38
Die Kläger stützen ihre Klage auf drei Gründe, erstens eine Verletzung der Verpflichtung zum Erlass von ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts, zweitens einen Verstoß gegen Art. 10 des Anhangs X des Statuts, soweit die vom EAD in den Leitlinien verwendete Methode zur Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen an einem Dienstort den Grundsatz der regionalen Kohärenz berücksichtige, und drittens offensichtliche Beurteilungsfehler hinsichtlich der in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts genannten Parameter für die Festsetzung der in Rede stehenden Zulage für die Lebensbedingungen.
Erster Klagegrund: Verletzung der Verpflichtung zum Erlass von ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts
39
Zunächst ist daran zu erinnern, dass der Unionsrichter befugt ist, anhand der Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob es nach den Grundsätzen einer geordneten Rechtspflege gerechtfertigt ist, die Klage als unbegründet abzuweisen, ohne vorher über die Unzulässigkeit zu entscheiden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. Februar 2002, Rat/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, Rn. 51 und 52, sowie vom 5. April 2017, Frankreich/Kommission, T‑344/15, EU:T:2017:250, Rn. 92).
40
Das Gericht hält es in Anbetracht der Umstände des Rechtsstreits und aus Gründen der Verfahrensökonomie für angebracht, die Begründetheit des vorliegenden Klagegrundes zu prüfen, ohne zuvor über die Zulässigkeit dieses Klagegrundes – die der EAD mit der Begründung in Frage stellt, dass die zu seiner Stützung vorgebrachten Argumente erst nach dem Rechtsmittelurteil vorgetragen worden seien – zu entscheiden, da dieser Klagegrund aus den nachstehenden Gründen auf jeden Fall als unbegründet zurückzuweisen ist.
41
Die Kläger machen geltend, Art. 10 des Anhangs X des Statuts sei derartig unklar und ungenau, dass er willkürlich angewandt zu werden drohe, was den Erlass von ADB erforderlich mache.
42
Erstens tragen sie vor, im Kontext der gesetzgeberischen Entwicklung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts seien der beispielhafte Charakter der Liste der Parameter in Abs. 1 Unterabs. 3 dieses Artikels und die Tatsache, dass die Anstellungs- bzw. Einstellungsbehörde bei der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen über ein weites Ermessen verfüge, Umstände, die den Erlass von ADB erforderten. Dieses weite Ermessen umfasse insbesondere die Festlegung der verwendeten Methode, der zu berücksichtigenden Parameter und ihrer Werte sowie der für die Zulage für die Lebensbedingungen geltenden Koeffizienten und Prozentsätze.
43
Zweitens machen die Kläger geltend, der Umstand, dass Art. 10 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts vorsehe, dass die Anstellungsbehörde zu diesem Artikel „Anwendungsmodalitäten“ festlege, schließe es nicht aus, dass diese Anwendungsmodalitäten in Bezug auf die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen in Form von ADB erlassen würden.
44
Da Art. 10 des Anhangs X des Statuts verschiedene Arten von Zulagen oder Prämien vorsehe, deren Gewährung Gegenstand verschiedener Arten von Entscheidungen sei, sei der Erlass von ADB für diese Vorschrift in ihrer Gesamtheit nicht erforderlich. Möglicherweise sei das der Grund, weshalb der Gesetzgeber eine Verpflichtung der Anstellungs- bzw. Einstellungsbehörde zum Erlass von „Anwendungsmodalitäten“ vorsehe. Vor allem sehe Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 5 des Anhangs X des Statuts die Gewährung einer Zusatzprämie vor, falls ein Beamter mehr als einmal an einen Dienstort mit schwierigen oder sehr schwierigen Bedingungen entsandt wurde, und in Abs. 2 die Zahlung einer zusätzlichen Zulage, falls die Lebensbedingungen am Ort der dienstlichen Verwendung die körperliche Unversehrtheit des Beamten gefährden. Die Gewährung dieser Zusatzprämie und dieser zusätzlichen Zulage sei im Gegensatz zu Entscheidungen über die Zulage für die Lebensbedingungen Gegenstand von Einzelentscheidungen, die den Erlass von ADB nicht erforderten.
45
Drittens hindere der Umstand, dass die jährliche Überprüfung der Zulage für die Lebensbedingungen eine Anhörung der Personalvertretung voraussetze, die Anstellungs- bzw. Einstellungsbehörde nicht daran, nach Anhörung der Personalvertretung und des Statutsbeirats vorab ADB zu dieser Vorschrift zu erlassen. Außerdem sei die Stellungnahme des Statutsbeirats notwendig, um sicherzustellen, dass die Kriterien, nach denen die in einem Drittland herrschenden Lebensbedingungen bestimmt würden, abstrakt und unabhängig von Verfahren zur Anpassung der Zulage für die Lebensbedingungen festgelegt würden. Dadurch könne verhindert werden, dass ein von der Verwaltung möglicherweise gewünschtes Ergebnis die Auswahl dieser Kriterien beeinflusse.
46
Viertens schließlich machen die Kläger geltend, dass die Annahme des Beschlusses ADMIN(2018) 35 der Hohen Vertreterin der Union für Außen‑ und Sicherheitspolitik vom 20. Dezember 2018 zur Festlegung von allgemeinen Durchführungsbestimmungen über die Zulage für die Lebensbedingungen und die zusätzliche Zulage nach Art. 10 des Anhangs X des Statuts (im Folgenden: ADB 2018) ihre Auffassung bestätige. Der EAD habe sich zwar nicht für verpflichtet gehalten, ADB gemäß Art. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts zu erlassen, doch habe er mit dem Erlass der ADB 2018 stillschweigend, aber notwendigerweise letztlich anerkannt, dies tun zu müssen, weil die Gefahr einer willkürlichen Anwendung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts bestanden habe.
47
Der EAD tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.
48
Aus der Rechtsprechung ergibt sich, dass, soweit derartige Vorschriften nicht bestehen, die Verpflichtung, unter den Formvoraussetzungen von Art. 110 des Statuts Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, nur ausnahmsweise gegeben sein kann, nämlich wenn die Regelung des Statuts derart unklar und ungenau ist, dass sie sich nicht ohne Willkür anwenden lässt (siehe Urteil vom 17. März 2016, Vanhalewyn/EAD, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49
Es ist zu betonen, dass die Verpflichtung, unter den Formvoraussetzungen von Art. 110 des Statuts Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, nur ausnahmsweise besteht. Dazu ist festzustellen, dass nach der Rechtsprechung die Lücken im Statut den Organen eine gewisse Handlungsfreiheit belassen. Diese ist jedoch durch die Verpflichtung begrenzt, das rechtliche Gehör des Betroffenen in angemessener Weise zu gewährleisten (Urteil vom 8. Juli 1965, Willame/Kommission, 110/63, EU:C:1965:71, S. 859).
50
Daher ist im vorliegenden Fall zu prüfen, ob Art. 10 des Anhangs X des Statuts derart unklar und ungenau ist, dass die Gefahr einer willkürlichen Anwendung besteht.
51
In dieser Hinsicht ist davon auszugehen, dass sich das Vorbringen der Kläger nur insoweit auf Art. 10 des Anhangs X des Statuts bezieht, als er die Zulage für die Lebensbedingungen regelt und nicht die Zusatzprämie und die zusätzliche Zulage nach Abs. 1 Unterabs. 5 bzw. Abs. 2 dieses Artikels betrifft.
52
Zunächst ist festzustellen, dass die in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts genannten Parameter zwar nicht erschöpfend, wohl aber klar und präzise sind. Die sanitären Verhältnisse und die Verhältnisse in den Krankenhäusern, die Sicherheit, die klimatischen Bedingungen und der Grad der Isolierung sind nämlich allesamt konkrete und hinreichend objektive Faktoren, so dass sie nicht willkürlich angewendet werden können.
53
Was den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ betrifft, so ist er zwar in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts nicht genau bestimmt, doch ist sein Inhalt bestimmbar, weil dieser Parameter dazu dienen soll, die Lebensbedingungen an den Dienstorten mit denen zu vergleichen, die in der Europäischen Union üblich sind.
54
Das Gleiche gilt für den beispielhaften Charakter der Liste der Parameter. Der eigentliche Zweck dieser Parameter, der darin besteht, die Lebensbedingungen zu vergleichen, impliziert nämlich, dass sie geeignet sind, einen solchen Vergleich zu ermöglichen. Dieser Umstand schränkt die Auswahlmöglichkeiten ein und trägt dazu bei, eine willkürliche Anwendung der genannten Parameter zu verhindern.
55
Zweitens ist Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts, wie Generalanwalt Szpunar in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache EAD/Alba Aguilera u. a. (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, Nr. 69) ausgeführt hat, in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts zu verstehen, wonach die Anstellungsbehörde „[n]ähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels“ festlegt. Die von der Anstellungsbehörde für diesen Artikel festgelegten Anwendungsmodalitäten, insbesondere für seinen Abs. 1 Unterabs. 3 und 4, können nämlich als abstrakte Regeln angesehen werden, die unabhängig von dem Verfahren bestehen, mit dem in einem konkreten Fall festgestellt werden soll, ob die in einem Land herrschenden Lebensbedingungen den in der Europäischen Union üblichen Bedingungen gleichwertig sind.
56
Drittens schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen jährlich überprüft und gegebenenfalls nach Stellungnahme der Personalvertretung geändert wird. Die Regelmäßigkeit der Überprüfungen und die Beteiligung der Vertreter des Personals, dem die Zulage für die Lebensbedingungen gezahlt wird und das daher von einer Änderung dieser Zulage betroffen sein könnte, stellen ebenfalls Garantien dar, um der Gefahr einer willkürlichen Anwendung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts entgegenzuwirken.
57
Nach alledem ist das Gericht der Auffassung, dass Art. 10 des Anhangs X des Statuts, soweit er die Zulage für die Lebensbedingungen regelt, aufgrund seines Wortlauts, seines Zwecks und der Verfahrensgarantien, die er für die jährliche Überprüfung der Zulage für die Lebensbedingungen nach Stellungnahme der Personalvertretung vorsieht, nicht gebietet, ausnahmsweise ADB im Sinne der oben in Rn. 48 angeführten Rechtsprechung anzunehmen.
58
Das weitere Vorbringen der Kläger steht diesem Ergebnis nicht entgegen.
59
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach dem Rechtsmittelurteil aus der letzten gesetzgeberischen Entwicklung von Art. 10 des Anhangs X und Art. 110 des Statuts eindeutig hervorgeht, dass der Unionsgesetzgeber, wenn er bei der Vereinfachung dieses Art. 10 den Erlass von ADB, und nicht von Anwendungsmodalitäten, hätte vorschreiben wollen, dies ausdrücklich so formuliert hätte (Rn. 81 des Rechtsmittelurteils).
60
Die Kläger machen zwar zu Recht geltend, dass der Umstand, dass Art. 10 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts den Erlass von „Anwendungsmodalitäten“ zu dieser Bestimmung vorschreibt, dem nicht entgegensteht, dass diese in Form von ADB im Sinne von Art. 110 des Statuts erlassen werden, doch kann diese Form nur vorgeschrieben werden, wenn festgestellt werden sollte, dass eine der Bestimmungen dieses Anhangs nicht klar und präzise genug ist, so dass sie nicht frei von Willkür angewendet werden kann. Wie oben in Rn. 57 festgestellt, ist dies jedoch bei Art. 10 des Anhangs X des Statuts, soweit er die Zulage für die Lebensbedingungen regelt, nicht der Fall.
61
Im Übrigen ist das Vorbringen der Kläger zurückzuweisen, wonach der Erlass der ADB 2018 bestätige, dass Art. 10 des Anhangs X des Statuts willkürlich angewandt zu werden drohe und daher den Erlass von ADB erforderlich mache. Insoweit geht aus den Antworten des EAD auf die Fragen des Gerichts in der mündlichen Verhandlung hervor, dass der Erlass der ADB 2018 darauf abzielte, der Rechtsprechung des Gerichts nachzukommen, die sich bis dahin gefestigt hatte, jedoch durch das Rechtsmittelurteil nach Erlass der genannten ADB 2018 widerlegt worden ist. Nach dieser Rechtsprechung galt Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts als allgemein anwendbar, und die ADB, deren Erlass er vorsieht, betrafen den gesamten Anhang X des Statuts (Urteil vom 17. März 2016, Vanhalewyn/EAD, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, Rn. 25). Außerdem ist festzustellen, dass in keinem der Erwägungsgründe der ADB 2018 auf eine mangelnde Klarheit oder Präzision von Art. 10 des Anhangs X des Statuts hingewiesen wird, die durch die ADB behoben würde. Die Bezugnahme im vierten Erwägungsgrund der ADB 2018 auf die „Anwendungsmodalitäten“ von Art. 10 der ADB 2018 legt demgegenüber nahe, dass der EAD ohne jede Verpflichtung hätte entscheiden können, dass solche „Anwendungsmodalitäten“ unter Einhaltung der Verfahrensanforderungen des Art. 110 des Statuts jedenfalls in Form von ADB erlassen werden (vgl. in diesem Sinne Schlussanträge von Generalanwalt Szpunar in der Rechtssache EAD/Alba Aguilera u. a., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, Nr. 53).
62
Schließlich ist auch das Argument der Kläger, dass die Stellungnahme des Statutsbeirats erforderlich sei, zurückzuweisen. Aus dem Vorstehenden ergibt sich nämlich, dass entgegen der Auffassung der Kläger die Aufstellung abstrakter, verfahrensunabhängiger Regeln für die Neufestsetzung der Höhe der Zulage für die Lebensbedingungen nicht unbedingt einer Stellungnahme des Statutsbeirats bedarf. Weiterhin ist zu beachten, dass die ADB 2018, die Gegenstand einer Anhörung des Statutsbeirats waren, im Wesentlichen den gleichen Inhalt haben wie der Beschluss vom 17. Dezember 2013 und die Leitlinien.
63
Nach alledem ist der erste Klagegrund zurückzuweisen, ohne dass über seine Zulässigkeit entschieden zu werden braucht.
Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 10 des Anhangs X des Statuts, soweit die vom EAD in den Leitlinien angewandte Methode zur Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen an einem Dienstort dem Grundsatz der regionalen Kohärenz Rechnung trägt
64
Die Kläger machen geltend, dass der Satz der Zulage für die Lebensbedingungen nach Art. 10 des Anhangs X des Statuts das mehr oder weniger schwierige Umfeld widerspiegeln müsse, dem Beamte und sonstige Bedienstete ausgesetzt seien, die in einem Drittland dienstlich verwendet würden, wo die Lebensbedingungen gegenüber den in der Europäischen Union üblichen Bedingungen nicht gleichwertig seien.
65
Mit dem zweiten in Art. 3 der Leitlinien vorgesehenen Schritt, der darin bestehe, zu prüfen, ob die von der jeweiligen Delegation erzielten Punktzahlen aus regionaler Sicht kohärent seien, nehme der EAD eine Bewertung der Lebensbedingungen nicht mehr allein nach Maßgabe des Dienstortes vor, sondern nach Maßgabe der Region, in der sich die Delegation der Europäischen Union befinde. Damit relativiere der EAD die Bewertung der in Art. 10 des Anhangs X des Statuts genannten Parameter und befürworte eine vergleichende, willkürliche und subjektive Analyse verschiedener Dienstorte in ein und derselben Region. Der Umstand, dass die Anwendung des Grundsatzes der regionalen Kohärenz nach der genauen Beurteilung der Lebensbedingungen an einem Dienstort erfolge, sei außerdem geeignet, die Bewertung der in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts genannten Parameter zu verfälschen.
66
Der EAD tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.
67
Zunächst ist festzustellen, dass die Kläger in ihrer Klageschrift hinsichtlich Art. 3 der Leitlinien formal keine Einrede der Rechtswidrigkeit im Sinne von Art. 277 AEUV erheben. Inhaltlich zielt ihr Klagegrund jedoch darauf ab, die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung mit der Begründung zu erwirken, dass diese auf dem betreffenden Art. 3 beruhe, der, soweit er den Grundsatz der regionalen Kohärenz berücksichtige, gegen Art. 10 des Anhangs X des Statuts verstoße.
68
Deshalb ist in einem ersten Schritt die Zulässigkeit der von den Klägern erhobenen Rechtswidrigkeitseinrede zu prüfen und, sofern diese zulässig ist, in einem zweiten Schritt ihre Begründetheit.
69
Es sei daran erinnert, dass Art. 277 AEUV nach ständiger Rechtsprechung Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes ist, der jeder Partei das Recht gewährleistet, zum Zweck der Aufhebung einer Entscheidung, die sie unmittelbar und individuell betrifft, die Gültigkeit derjenigen früheren Rechtshandlungen der Unionsorgane zu bestreiten, die die Rechtsgrundlage für die streitige Entscheidung bilden, falls die Partei nicht das Recht hatte, gemäß Art. 263 AEUV unmittelbar gegen diese Rechtshandlungen zu klagen, deren Folgen sie nunmehr erleidet, ohne dass sie ihre Aufhebung hätte beantragen können (vgl. Urteile vom 25. April 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Kommission, T‑526/10, EU:T:2013:215, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 28. Februar 2018, Paulini/EZB, T‑764/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:101, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).
70
Außerdem ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung, dass, da einer Partei nach Art. 277 AEUV nicht gestattet werden soll, die Anwendbarkeit eines Rechtsakts allgemeinen Charakters mit jeder beliebigen Klage geltend zu machen, der allgemeine Rechtsakt, dessen Rechtswidrigkeit geltend gemacht wird, unmittelbar oder mittelbar auf den streitgegenständlichen Fall anwendbar sein muss, und ein unmittelbarer rechtlicher Zusammenhang zwischen der angefochtenen Einzelentscheidung und dem betreffenden allgemeinen Rechtsakt bestehen muss (vgl. Urteile vom 19. Juni 2015, Italien/Kommission, T‑358/11, EU:T:2015:394, Rn. 181 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 28. Februar 2018, Paulini/EZB, T‑764/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:101, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
71
Genauer gesagt, die Einrede der Rechtswidrigkeit muss sich gegen Bestimmungen des allgemeinen Rechtsakts richten, die für die Entscheidung des Rechtsstreits von Bedeutung sind und mit diesem in einem unmittelbaren rechtlichen Zusammenhang stehen (Urteil vom 19. Juni 2015, Italien/Kommission, T‑358/11, EU:T:2015:394, Rn. 181; vgl. auch in diesem Sinne Beschluss vom 29. August 2013, Iran Liquefied Natural Gas/Rat, T‑5/13 R, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:395, Rn. 32).
72
Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung kann das Bestehen eines solchen Zusammenhangs aus der Feststellung abgeleitet werden, dass die angefochtene individuelle Entscheidung im Wesentlichen auf einer Bestimmung des Rechtsakts beruht, dessen Rechtmäßigkeit in Frage gestellt wird, auch wenn diese Bestimmung formell nicht Rechtsgrundlage dieser Entscheidung war (vgl. Urteil vom 28. Februar 2018, Paulini/EZB, T‑764/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:101, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
73
Im Übrigen hat das Gericht entschieden, dass Leitlinien, auch wenn sie nicht die Rechtsgrundlage des angefochtenen Rechtsakts bilden, im Wege der Einrede der Rechtswidrigkeit angefochten werden können, sofern sie dem Erlass dieses Rechtsakts gedient haben (vgl. Urteil vom 28. Februar 2018, Paulini/EZB, T‑764/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:101, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
74
Schließlich ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass ein Rechtsakt mit allgemeiner Geltung im Sinne von Art. 277 AEUV ein Rechtsakt ist, der für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber abstrakt umschriebenen Personengruppen entfaltet (vgl. Urteil vom 28. Februar 2018, Paulini/EZB, T‑764/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:101, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
75
Im vorliegenden Fall handelt es sich bei den Leitlinien um einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, da sie für eine abstrakt umschriebene Personengruppe gelten, nämlich die Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union, wenn diese sich in einer objektiv bestimmten Situation befinden, d. h., wenn sie in einem Drittland Dienst tun.
76
In Anbetracht der oben in den Rn. 70 und 71 angeführten Rechtsprechung ist zu prüfen, ob ein Zusammenhang zwischen der Bestimmung des in Rede stehenden allgemeinen Rechtsakts, hier Art. 3 der Leitlinien, soweit er den Grundsatz der regionalen Kohärenz berücksichtigt, und der angefochtenen Entscheidung besteht.
77
Hierzu ist festzustellen, dass die Anstellungsbehörde in einem an die Leiter der Delegationen der Europäischen Union in Äthiopien gerichteten Vermerk vom 7. April 2016 (im Folgenden: Vermerk vom 7. April 2016) Folgendes ausgeführt hat:
„… auf der Grundlage [der Leitlinien] sollte eine zusätzliche Überprüfung der Gesamtbeurteilung [dem Grundsatz] der regionalen Kohärenz und den Ergebnissen vergleichbarer Länder sowie sonstigen relevanten Gesichtspunkten Rechnung tragen. Folglich wurde diesen Erwägungen, einschließlich der Stellungnahme der geografischen Dienststellen … des EAD und der Kommission, in den abschließenden Empfehlungen Rechnung getragen.“
78
Im Übrigen stellt die Anstellungsbehörde in der Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerden fest, dass „die leichte Verringerung der Punktzahl für [den Parameter ‚sonstige örtliche Lebensbedingungen‘] auch mit der Qualität der öffentlichen Dienstleistungen in Äthiopien zusammenhängt, die nach den Angaben der Delegation der Europäischen Union und unter Berücksichtigung [des Grundsatzes] der regionalen Kohärenz offenbar [unterschätzt] wurde.“
79
Aus dem Vorstehenden ergibt sich somit, dass zwischen der Bestimmung des fraglichen allgemeinen Rechtsakts, hier Art. 3 der Leitlinien, soweit er den Grundsatz der regionalen Kohärenz berücksichtigt, und der angefochtenen Entscheidung ein Zusammenhang besteht. Dies wird im Übrigen vom EAD nicht bestritten.
80
Daher ist die von den Klägern erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit zulässig und in der Sache zu prüfen.
81
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Organe nach ständiger Rechtsprechung bei der Beurteilung der Faktoren und Gesichtspunkte, die bei der Angleichung der Dienstbezüge der Beamten zu berücksichtigen sind, über ein weites Ermessen verfügen (vgl. Urteil vom 25. September 2002, Ajour u. a./Kommission, T‑201/00 und T‑384/00, EU:T:2002:224, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
82
Im vorliegenden Fall ist die Zulage für die Lebensbedingungen als Teil der Dienstbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten anzusehen, die in einem Drittland Dienst tun. Diese Dienstbezüge umfassen nämlich gemäß Art. 62 des Statuts ein Grundgehalt, Familienzulagen und andere Zulagen. Nach Art. 1b Buchst. a des Statuts wird der EAD, sofern dieses Statut keine anderslautenden Bestimmungen enthält, für die Anwendung des Statuts den Organen der Europäischen Union gleichgestellt. Da Anhang X des Statuts in Bezug auf die unter den Begriff der Dienstbezüge fallenden Elemente nichts anderes vorsieht, ist die Zulage für die Lebensbedingungen als Teil der Dienstbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten anzusehen, die in einem Drittland Dienst tun.
83
Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass sich Art. 10 des Anhangs X des Statuts in seiner auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung aus den Änderungen ergibt, die durch die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Union und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union (ABl. 2013, L 287, S. 15) vorgenommen wurden. Hinsichtlich der Gründe für diese Änderungen heißt es im 27. Erwägungsgrund dieser Verordnung, dass „[e]s angemessen ist, die Arbeitsbedingungen von Bediensteten, die in Drittländern beschäftigt sind, zu modernisieren und kosteneffizienter zu gestalten, wobei Kosteneinsparungen erzielt werden sollten“, und dass „die Möglichkeit vorgesehen werden [sollte], eine größere Bandbreite von Parametern zur Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen aufzunehmen, ohne dass das übergeordnete Ziel der Erzielung von Kosteneinsparungen beeinträchtigt wird“.
84
Zu diesem Zweck wurde Art. 10 des Anhangs X des Statuts in der sich aus der Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 3019/87 des Rates vom 5. Oktober 1987 über Sondervorschriften für Beamte der Europäischen Gemeinschaften, die in einem Drittland Dienst tun (ABl. 1987, L 286, S. 3), ergebenden Fassung vereinfacht. Im Wesentlichen wurde die Liste der bei der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen zu berücksichtigenden Parameter zu einer beispielhaften Aufzählung gemacht, die Regelungen zu den Koeffizienten, den Werten dieser Parameter und den Prozentsätzen des Referenzbetrags wurden gestrichen und Abs. 3, wonach nähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels von der Anstellungsbehörde festgelegt werden, wurde angefügt (Rn. 79 des Rechtsmittelurteils).
85
Dem ist zu entnehmen, dass der Unionsgesetzgeber der Anstellungsbehörde ein gewisses Ermessen einräumen wollte, um Faktoren und Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die mit allgemeineren Zielen zusammenhängen, wie z. B., aber nicht nur, um das allgemeine Ziel zu erreichen, Einsparungen zu erzielen, sofern der Zweck der Zulage für die Lebensbedingungen beachtet wird, der darin besteht, durch die Gewährung einer Zulage die Lebensbedingungen auszugleichen, die am Dienstort des Beamten für gewöhnlich schwieriger sind als in der Europäischen Union.
86
Hierzu ist festzustellen, dass die Anstellungsbehörde nach Art. 3 der Leitlinien neben dem Grundsatz der regionalen Kohärenz auch andere Faktoren und andere Gesichtspunkte berücksichtigt, die in keinem engen Zusammenhang mit einem Vergleich der Lebensbedingungen an den Dienstorten in Drittländern mit den in der Europäischen Union üblichen Lebensbedingungen stehen, als da sind: die Folgen für den Haushalt, der Grad der Übereinstimmung mit von den einzelnen Mitgliedstaaten aufgestellten vergleichbaren Erschwernisregelungen und anderen vergleichbaren öffentlichen oder privaten Erschwernisregelungen, allgemeinpolitische Ziele und schließlich Rekrutierungsprobleme sowie andere Gesichtspunkte, die von den herkömmlichen Parametern nicht erfasst werden, wie atypische Krisensituationen (Epidemien, Krisen usw.). Die Kläger bestreiten die Anwendung dieser Faktoren und Gesichtspunkte nicht.
87
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der regionalen Kohärenz dem Zweck der Zulage für die Lebensbedingungen entsprechend die Objektivität des Vergleichs der Lebensbedingungen an den Dienstorten mit denen in der Europäischen Union gewährleisten soll. Die Anwendung dieses Grundsatzes soll nämlich sicherstellen, dass, wenn die Bedingungen in zwei Ländern derselben Region ähnlich sind, sie auch ähnlich bewertet werden.
88
Nach alledem und in Anbetracht des weiten Ermessens der Anstellungsbehörde in Bezug auf die bei der Angleichung der Dienstbezüge der Beamten zu berücksichtigenden Faktoren und Gesichtspunkte ist das Gericht der Auffassung, dass Art. 3 der Leitlinien, soweit er den Grundsatz der regionalen Kohärenz berücksichtigt, nicht gegen Art. 10 des Anhangs X des Statuts verstößt und daher nicht als rechtswidrig anzusehen ist.
89
Dieses Ergebnis wird durch das weitere Vorbringen der Kläger nicht in Frage gestellt.
90
Insoweit ist mit dem EAD festzustellen, dass die Anwendung des Grundsatzes der regionalen Kohärenz zum einen dem nicht entgegensteht, dass bei der Prüfung der Lebensbedingungen an den Dienstorten mit den in der Europäischen Union üblichen Lebensbedingungen verglichen wird, und zum anderen mit einer solchen Prüfung nicht unvereinbar ist. Bei der Anwendung dieses Grundsatzes beschränken sich die geografischen Dienststellen des EAD nämlich darauf, zu prüfen, ob die bei dieser Prüfung erzielten Ergebnisse unter Berücksichtigung der an den Dienstorten in derselben Region vergleichbaren Umstände angemessen sind.
91
Die Anwendung des Grundsatzes der regionalen Kohärenz hat also den Zweck, die Ergebnisse der Prüfung der Lebensbedingungen an den Dienstorten zu überprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren, und zwar nicht nur nach unten, sondern auch nach oben, nicht aber, diese Ergebnisse zu verfälschen. Die Anwendung dieses Grundsatzes kann insofern grundsätzlich nicht zu einer wesentlichen Änderung der Ergebnisse führen, die bei der Prüfung der Lebensbedingungen an den Dienstorten erzielt wurden. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall Äthiopien durch die Anwendung des Grundsatzes der regionalen Kohärenz auf einer Skala von acht Schwierigkeitsgraden hinsichtlich der Lebensbedingungen lediglich um einen Grad zurückgefallen ist.
92
Außerdem ist das von den Klägern vorgebrachte Argument zurückzuweisen, dass der Umstand, dass die Anwendung des Grundsatzes der regionalen Kohärenz nach der Prüfung der Lebensbedingungen an einem Dienstort erfolge, geeignet sei, die Beurteilung der in Art. 10 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts vorgesehenen Parameter zu verfälschen. Da nämlich das Ziel darin besteht, die den Dienstorten zugewiesenen Punktzahlen miteinander zu vergleichen und sie gegebenenfalls dem dritten in Art. 3 der Leitlinien vorgesehenen Schritt anzupassen, muss die Anwendung dieses Grundsatzes zwangsläufig nach einer ersten Prüfung der Lebensbedingungen erfolgen.
93
Schließlich ist auch das Argument der Kläger, die Anwendung des Grundsatzes der regionalen Kohärenz führe zu einer willkürlichen und subjektiven Analyse oder Lösung, zurückzuweisen. Der Unionsgesetzgeber hat nämlich, wie sich aus der Prüfung des ersten Klagegrundes ergibt, mehrere Maßnahmen vorgesehen, um das Risiko von Willkür bei der Anwendung von Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 und 4 des Anhangs X des Statuts auszuschließen (vgl. in diesem Sinne die Schlussanträge von Generalanwalt Szpunar in der Rechtssache EAD/Alba Aguilera u. a., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, Nr. 69).
94
Somit ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Dritter Klagegrund: offensichtliche Beurteilungsfehler
95
Die Kläger machen geltend, dass die angefochtene Entscheidung mit einer Reihe von offensichtlichen Beurteilungsfehlern behaftet sei, insbesondere hinsichtlich der Beurteilung der in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts genannten Parameter „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“ und „sonstige örtliche Lebensbedingungen“. Diese offensichtlichen Beurteilungsfehler ergäben sich auch daraus, dass nur der EAD der Ansicht gewesen sei, dass sich die Lebensbedingungen in Äthiopien in der Zeit von 2014 bis 2016 verbessert hätten, während mehrere Mitgliedstaaten der Ansicht gewesen seien, dass sie unverändert geblieben seien, und ein Mitgliedstaat sogar eine Verschlechterung der Lebensbedingungen festgestellt habe.
96
Was erstens den Parameter „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“ angehe, sei Äthiopien, das nach der von International SOS erstellten vergleichenden „HealthMap“ als „Land mit hohem medizinischen Risiko“ eingestuft sei, eine Punktzahl von 4 von 5 gegeben worden. Länder wie Madagaskar, Uganda, Sambia, Simbabwe oder die Komoren, die von dieser Organisation ebenfalls als „Länder mit hohem medizinischen Risiko“ eingestuft worden seien, hätten jedoch eine Punktzahl von 5 von 5 erhalten. Die Kläger werfen dem EAD vor, keine Begründung angeführt zu haben, die diese Ungleichbehandlung rechtfertigen könnte. Diese scheine daher rein willkürlich zu sein.
97
Zweitens tragen die Kläger in Bezug auf den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ vor, dass der EAD ihre Antworten auf die von ihnen in den Jahren 2014 und 2015 ausgefüllten Fragebögen nicht ausreichend berücksichtigt habe. Er habe lediglich festgestellt, dass die sonstigen örtlichen Lebensbedingungen an anderen Dienstorten schwieriger seien als in Äthiopien. Er habe diese Feststellung durch nichts untermauert, was es ihnen oder dem Gericht ermöglichen würde, die Begründetheit dieser Feststellung zu prüfen.
98
Die „sonstigen örtlichen Lebensbedingungen“ in Äthiopien hätten sich im Jahr 2015 nicht verbessert und seien im Vergleich zu denen in der Europäischen Union nicht nur „eher schwierig“.
99
Hierzu tragen die Kläger zunächst in Bezug auf die Versorgungsbedingungen vor, dass die Situation angesichts der strengen Vorschriften für die Einfuhr von Produkten, insbesondere Lebensmitteln, in ein Land, in dem die Wirtschaft vollständig vom Staat kontrolliert werde, weiterhin kritisch sei. Auch was die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen anbelange, sei die Situation weiterhin kritisch. Der Internetzugang sei unsicher, häufig unterbrochen und sehr teuer, Stromausfälle seien an der Tagesordnung, der Zugang zu Trinkwasser kompliziert, es komme häufig zur Ausbreitung von Krankheiten wie Cholera, es gebe keine sicheren öffentlichen Verkehrsmittel, und Müll werde nur sehr unregelmäßig abtransportiert. Hinzu komme, dass es keine Arbeitsmöglichkeiten für Ehegatten gebe, da dies nach einer äthiopischen Regelung verboten sei. Darüber hinaus habe sich die Qualität der sportlichen und kulturellen Aktivitäten seit 2014 aufgrund von Sicherheitsrisiken verschlechtert. Die Qualität der schulischen Einrichtungen sei seit 2014 unverändert geblieben, und schließlich müsse der Umstand, dass Äthiopien das Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963 nicht ratifiziert habe, berücksichtigt werden, wenn es darum gehe, zu beurteilen, wie schwierig die Lebensbedingungen seien, unter denen die Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union dort tätig seien.
100
Was drittens die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Daten angehe, die vom EAD gemäß Art. 3 der Leitlinien im Rahmen des dritten Schritts zu berücksichtigen seien, vertrete allein der EAD die Auffassung, dass sich die Lebensbedingungen in Äthiopien in der Zeit von 2014 bis 2016 verbessert hätten. Diese Einschätzung werde durch diese Daten eindeutig widerlegt, denn das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, Irland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, die Italienische Republik, die Republik Polen, die Republik Finnland, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie die Vereinigten Staaten von Amerika hätten die Auffassung vertreten, dass die Lebensbedingungen in Äthiopien unverändert geblieben seien. Die Republik Österreich habe sogar eine Verschlechterung der Lebensbedingungen festgestellt.
101
Der EAD tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.
Vorüberlegungen
102
Zunächst ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung in Bereichen, in denen der Unionsgesetzgeber über ein weites Ermessen verfügt, die vom Unionsrichter vorgenommene Rechtmäßigkeitskontrolle auf die Überprüfung der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens, der sachlichen Richtigkeit der Tatsachen und des Fehlens offensichtlicher Beurteilungsfehler oder eines Ermessensmissbrauchs beschränkt ist (Urteile vom 15. Mai 1997, N/Kommission, T‑273/94, EU:T:1997:71, Rn. 125, vom 16. Juli 1998, Y/Parlament, T‑144/96, EU:T:1998:173, Rn. 34, und vom 14. Mai 2002, Antas de Campos/Parlament, T‑194/00, EU:T:2002:119, Rn. 37).
103
Wenn ein Unionsorgan über ein weites Ermessen verfügt, kommt der Kontrolle der Einhaltung der Garantien, die die Unionsrechtsordnung für Verwaltungsverfahren vorsieht, wesentliche Bedeutung zu. Zu diesen Garantien gehört insbesondere die Verpflichtung des zuständigen Organs, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen und seine Entscheidung hinreichend zu begründen (Urteile vom 21. November 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, Rn. 14, vom 7. Mai 1992, Pesquerias De Bermeo und Naviera Laida/Kommission, C‑258/90 und C‑259/90, EU:C:1992:199, Rn. 26, sowie vom 8. September 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, Rn. 163).
104
Im Übrigen ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass bei der Prüfung, ob dem Rechtsakt eines Organs ein offensichtlicher Beurteilungsfehler anhaftet, ein die Aufhebung des Aktes rechtfertigender offensichtlicher Irrtum des Organs bei der Würdigung eines komplexen Sachverhalts nur festgestellt werden kann, wenn die vom Kläger vorgebrachten Beweise ausreichen, um die Sachverhaltswürdigung in dem Rechtsakt als nicht plausibel erscheinen zu lassen. Von dieser Plausibilitätsprüfung abgesehen darf das Gericht die Beurteilung eines komplexen Sachverhalts durch den Urheber der Entscheidung nicht durch seine eigene Beurteilung ersetzen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Februar 2015, Spanien/Kommission, T‑204/11, EU:T:2015:91, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
105
Außerdem entspricht es der ständigen Rechtsprechung, dass für einen Verwaltungsakt die Vermutung der Rechtmäßigkeit gilt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juli 2000, Griesel/Rat, T‑157/99, EU:T:2000:192, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung) und dass grundsätzlich derjenige die Beweislast trägt, dem eine Tatsache zugutekommt. Es obliegt daher den Klägern, objektive, schlüssige und übereinstimmende Anhaltspunkte dafür vorzutragen, dass diese Tatsachen wahr sind oder ihr Vorliegen wahrscheinlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. März 2001, Connolly/Kommission, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, Rn. 113).
106
Das Vorbringen der Kläger zum dritten Klagegrund, mit dem sie offensichtliche Beurteilungsfehler rügen, ist anhand dieser Rechtsprechungsgrundsätze zu prüfen.
107
Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, dass die Gesamtpunktzahl, die sich aus der Bewertung Äthiopiens für das Jahr 2015 ergab, 15 Punkte betrug. Da diese Punktzahl über dem Schwellenwert von 14 Punkten lag, der nach Art. 1 Abs. 3 der Leitlinien erforderlich ist, um den Satz der Zulage für die Lebensbedingungen auf 30 % des Referenzbetrags festlegen zu können, hatten die in Äthiopien verwendeten Bediensteten der Europäischen Union Anspruch auf Zahlung der Zulage für die Lebensbedingungen in Höhe dieses Satzes.
108
Nach der jährlichen Bewertung zur Festlegung des ab 1. Januar 2016 geltenden Satzes der Zulage für die Lebensbedingungen gemäß dem in Art. 3 der Leitlinien vorgesehenen dreistufigen System wurde die Äthiopien zugewiesene Punktzahl auf 13 Punkte – und damit unterhalb des Schwellenwerts von 14 Punkten – festgelegt; diese Punktzahl entspricht gemäß Art. 1 Abs. 3 der Leitlinien hinsichtlich der Zulage für die Lebensbedingungen einem Satz in Höhe von 25 % des Referenzbetrags.
109
Konkret beruht die Verringerung der Äthiopien für das Jahr 2016 zuerkannten Punktzahl um zwei Punkte auf einer Verringerung der auf die Parameter „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“ und „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ entfallenden Punktzahlen, die im Vergleich zum Jahr 2015 jeweils um einen Punkt verringert wurden (von 5 auf 4 Punkte für den ersteren und von 3 auf 2 Punkte für den letzteren). Diese Verringerung bedeutet gemäß Art. 1 Abs. 2 der Leitlinien, dass die „sanitären Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“, die ursprünglich im Vergleich zu den in der Europäischen Union üblichen Verhältnissen als „äußerst schwierig“ angesehen wurden, seither als „sehr schwierig“ angesehen werden. Die „sonstigen örtlichen Lebensbedingungen“, die ursprünglich als „schwierig“ galten, gelten nunmehr als „eher schwierig“.
Zum Parameter „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“
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Es ist daran zu erinnern, dass gemäß Art. 2 Abs. 1 der Leitlinien die Punktzahl für den Parameter „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“ auf der Grundlage der von International SOS erstellten vergleichenden „HealthMap“ und gegebenenfalls auf der Grundlage von anderen Informationen, die aus verlässlichen internationalen öffentlichen oder privaten Quellen stammen, festgelegt wird.
111
Aus den Akten geht hervor, dass Äthiopien auf der von International SOS im Dezember 2015 erstellten vergleichenden „HealthMap“ als „Land mit hohem medizinischen Risiko“ eingestuft wurde. Darüber hinaus wurde diese Einstufung den Angaben des EAD zufolge von Falck Global Assistance bestätigt, einem Rettungsdienst, der im Auftrag des EAD medizinische Evakuierungen durchführt. Der EAD hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass Dienstorte, die sich in „Ländern mit hohem medizinischen Risiko“ befinden, eine Punktzahl von 4 oder 5 Punkten erhalten.
112
Im Übrigen weist die Anstellungsbehörde in dem Vermerk vom 7. April 2016 darauf hin, dass „die Punktzahl von 5 [Punkten] (auf einer Skala von 1 bis 5 [Punkten]) für den Parameter [‚sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern‘] sehr gefährlichen Ländern wie dem Südsudan, der Zentralafrikanischen Republik oder Somalia vorbehalten ist, wo die potenziellen Gefahren für die Gesundheit für größer angesehen werden“.
113
Außerdem weist die Anstellungsbehörde in der Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerden auf Folgendes hin:
„[Es] ist anzuerkennen, dass es in derselben Region Länder gibt, in denen die potenzielle Gefährdung der Gesundheit noch größer ist. Diese Länder haben bei dem Parameter [‚sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern‘] für das Jahr 2016 die höchste Punktzahl erzielt: Madagaskar, Uganda, Sambia, Simbabwe, die Komoren, Eritrea, Somalia, Sudan und Südsudan …“
114
Der Umstand, dass Äthiopien auf der von International SOS im Dezember 2015 erstellten vergleichenden „HealthMap“ das einzige „Land mit hohem medizinischen Risiko“ ist, dem 4 und nicht 5 Punkte zuerkannt wurden, mag gewisse Zweifel an der von der Anstellungsbehörde vorgenommenen Bewertung aufkommen lassen. Diese Zweifel können jedoch nicht zu dem Schluss führen, dass der EAD die Grenzen des Ermessens, die ihm der Gesetzgeber hinsichtlich der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen einräumen wollte, überschritten hat.
115
Art. 2 Abs. 1 der Leitlinien sieht nämlich vor, dass die Punktzahl für den Parameter „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“ auf der Grundlage der von International SOS erstellten vergleichenden „HealthMap“ festgesetzt wird, doch verlangt dieser Artikel keine Entsprechung zwischen den Stufen der in dieser Karte verwendeten Skala und der Punktzahl, die für diesen Parameter zu vergeben ist. Somit verstößt die Entscheidung des EAD, an Äthiopien eine Punktzahl von vier Punkten zu vergeben, nicht gegen diese Bestimmung.
116
Außerdem hat sich der EAD auf Informationen von Falck Global Assistance gestützt, um die Bewertung des Parameters „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“ in Äthiopien zu bestätigen, die aus der von International SOS erstellten vergleichenden „HealthMap“ abzuleiten war.
117
Darüber hinaus erweist sich die Prüfung des Schwierigkeitsgrades der sanitären Verhältnisse in den Krankenhäusern einer bestimmten Dienststelle als ein komplexes Unterfangen, das die Beurteilung einer Vielzahl von Faktoren erfordert, wie u. a. den Standard der verfügbaren medizinischen und zahnmedizinischen Versorgung, den Zugang zu verschreibungspflichtigen Medikamenten, das Vorhandensein schwerer Infektionskrankheiten und das Bestehen kultureller, sprachlicher oder administrativer Hindernisse.
118
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass, wie der EAD zu Recht hervorhebt, weder der technische Ausschuss Zulage für die Lebensbedingungen noch der EUDEL-Ausschuss zur Senkung der Zulage für die Lebensbedingungen in Äthiopien ab 1. Januar 2016 eine negative Stellungnahme abgegeben haben.
119
Außerdem haben die Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass die von Falck Global Assistance gelieferten Informationen nicht zuverlässig seien, da aus der Website dieser Gesellschaft hervorgehe, dass sie nicht in Äthiopien tätig sei. Es ist festzustellen, dass die Kläger dieses Argument zwar in ihren Beschwerden, die sie der Klageschrift beigefügt haben, vorgebracht haben, nicht jedoch in der Klageschrift selbst.
120
Insoweit ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung die Anlagen von Schriftsätzen der Parteien nur insoweit berücksichtigt werden können, als sie Klagegründe oder Argumente untermauern oder ergänzen, die die Kläger in ihren Schriftsätzen ausdrücklich angeführt haben. Das Gericht ist nämlich nicht verpflichtet, die Klagegründe und Argumente, auf die sich die Klage möglicherweise stützen lässt, in den Anlagen zu suchen und zu bestimmen, denn die Anlagen haben eine bloße Beweis‑ und Hilfsfunktion (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Juni 2020, Sammut/Parlament, T‑608/18, EU:T:2020:249, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
121
Außerdem ist nach Art. 84 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts das Vorbringen neuer Klage‑ und Verteidigungsgründe im Laufe des Verfahrens unzulässig, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juli 2015, Dennekamp/Parlament, T‑115/13, EU:T:2015:497, Rn. 80), oder die Erweiterung eines bereits vorher – unmittelbar oder implizit – in der Klageschrift vorgetragenen Angriffsmittels darstellen und mit diesem eng zusammenhängen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. November 2012, Thesing und Bloomberg Finance/EZB, T‑590/10, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:635, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung).
122
Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch um ein neues Argument, das in der mündlichen Verhandlung, nicht aber in der Klageschrift vorgetragen worden ist, obwohl es auf Tatsachen beruht, die den Klägern bereits bei Einreichung der Klageschrift bekannt waren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. November 2017, von Blumenthal u. a./EIB, T‑558/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:827, Rn. 50). Dieses Argument stellt auch keine Erweiterung eines bereits vorher – ausdrücklich oder implizit – in der Klageschrift vorgetragenen Klagegrundes dar, mit dem es einen engen Zusammenhang aufweist. Deshalb ist es als unzulässig zurückzuweisen.
123
Auf jeden Fall können die von Falck Global Assistance gelieferten Informationen nicht allein deshalb als unzuverlässig angesehen werden, weil dieses Unternehmen nicht in Äthiopien tätig ist.
124
Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass sich aus den Akten nicht ergibt, dass der EAD einen offensichtlichen Beurteilungsfehler in Bezug auf die Bewertung des Parameters „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“ begangen hat. Insbesondere erlauben es die Angaben in den Akten dem Gericht nicht, der Bewertung des EAD, wonach die sanitären Verhältnisse und die Verhältnisse in den Krankenhäusern in Äthiopien „sehr schwierig“ und u. a. in Madagaskar, Uganda, Sambia, Simbabwe sowie den Komoren „äußerst schwierig“ sind, die Plausibilität abzusprechen.
Zum Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“
125
Die Äthiopien für den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ zuerkannte Punktzahl wurde, wie oben in Rn. 109 festgestellt, um einen Punkt gesenkt, d. h. von drei Punkten für das Jahr 2015 auf zwei Punkte für das Jahr 2016. Das bedeutet, dass die ursprünglich als „schwierig“ eingestuften „sonstigen örtlichen Lebensbedingungen“ nunmehr als „eher schwierig“ gelten.
126
Es sei auch daran erinnert, dass die Punktzahl für den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ gemäß Art. 2 Abs. 5 der Leitlinien auf der Grundlage von Daten, die von den Delegationen in Beantwortung eines Fragebogens vorgelegt werden, und gegebenenfalls auf der Grundlage von anderen Informationen festgelegt werden, die aus verlässlichen internationalen öffentlichen oder privaten Quellen stammen. Die von den Delegationen zu übermittelnden Daten betreffen insbesondere fünf Kriterien, nämlich „die Versorgungsbedingungen“, „öffentliche Dienstleistungen“, „schulische Infrastrukturen für die Kinder der Bediensteten“, „Arbeitsmöglichkeiten für Ehegatten“ und „sportliche und kulturelle Aktivitäten“.
127
Was das System zur Vergabe von Punktzahlen für die fünf Kriterien des Parameters „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ und damit für den genannten Parameter betrifft, so ergibt sich aus dem Bewertungsbogen, den der EAD auf der Grundlage der von den Delegationen der Europäischen Union in Äthiopien übermittelten Daten erstellt hat, dass für alle fünf Kriterien insgesamt höchstens 54 Punkte vergeben werden können. Eine Legende auf diesem Bewertungsbogen zeigt die Entsprechung zwischen den in fünf Bereiche unterteilten Punktzahlen von 0 bis 54 Punkten, die allen fünf Kriterien zuerkannt werden können, und der Punktzahl von 1 bis 5 Punkten für jeden Bereich, die für den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ zu vergeben sind. Aus dieser Legende ist ersichtlich, dass eine Punktzahl zwischen 11 und 21 Punkten für alle fünf Kriterien einer Punktzahl von 2 Punkten für den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ entspricht, während eine Punktzahl zwischen 22 und 29 Punkten für alle fünf Kriterien einer Punktzahl von 3 Punkten für den genannten Parameter entspricht.
128
Im vorliegenden Fall betrug die Punktzahl für das Jahr 2015 von den insgesamt maximal zu vergebenden 54 Punkten, die auf alle fünf Kriterien entfallen, 24 Punkte, während sie im Jahr 2016 bei 20 Punkten lag. Diese Differenz von vier Punkten entspricht einer Verringerung der Punktzahl für das Kriterium „Öffentliche Dienstleistungen“ von 5 auf 2 Punkte und für das Kriterium „Arbeitsmöglichkeiten für Ehegatten“ von 3 auf 2 Punkte. Die für die anderen drei Kriterien vergebenen Punktzahlen blieben unverändert.
129
Der EAD trägt jedoch vor, ohne dass die Kläger dem widersprochen hätten, dass das Kriterium, das tatsächlich zu einer Änderung der Punktzahl für den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ geführt habe, dasjenige der „öffentlichen Dienstleistungen“ gewesen sei. Tatsächlich geht aus dem vom EAD vorgelegten Bewertungsbogen hervor, dass, selbst wenn die dem Kriterium „Arbeitsmöglichkeiten für Ehegatten“ zugewiesene Punktzahl unverändert geblieben wäre, die für den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ vergebene Punktzahl wegen der Kürzung der Punktzahl für das Kriterium „Öffentliche Dienstleistungen“ trotzdem um einen Punkt gesunken wäre. Aus den Akten geht hervor, dass der EAD angegeben hat, er habe den Fragebogen berücksichtigt, den die Delegationen der Europäischen Union in Äthiopien in Bezug auf die „sonstigen örtlichen Lebensbedingungen“ ausgefüllt hätten, um gemäß Art. 2 Abs. 5 der Leitlinien für den genannten Parameter eine Punktzahl zu vergeben. Die Anstellungsbehörde stellte in diesem Zusammenhang in dem Vermerk vom 7. April 2016 Folgendes fest:
„Informationen über die ‚sonstigen örtlichen Verhältnisse‘ wurden in erster Linie bei der ursprünglichen Beurteilung auf der Grundlage des Beitrags e-Zulage für die Lebensbedingungen der Delegation berücksichtigt. Die im Fragebogen beschriebenen Angaben zu den sonstigen örtlichen Lebensbedingungen erhielten eine Note … Der Parameter ‚sonstige örtliche Lebensbedingungen‘ erhielt für Äthiopien dieser Bewertung entsprechend die Note 2 (auf einer Skala von 1 bis 5).“
130
Aus den Akten geht auch hervor, dass die Antworten der Delegationen der Europäischen Union in Äthiopien auf den Fragebogen zum Kriterium „Öffentliche Dienstleistungen“, einschließlich des Parameters „sonstige örtliche Lebensbedingungen“, sowohl im Jahr 2014 für die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen für das Jahr 2015 als auch im Jahr 2015 für die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen für das Jahr 2016 dieselben sind.
131
Zum Kriterium „Öffentliche Dienstleistungen“ geht aus den Antworten der Delegationen der Europäischen Union in Äthiopien hervor, dass in diesem Land weder öffentliche Verkehrsmittel noch der Taxidienst genutzt werden können. Außerdem ist eine Hilfeleistung durch die örtliche Polizei nicht gewährleistet, so dass die Beamten und sonstigen Bediensteten der Delegationen der Europäischen Union in Äthiopien in Notfällen auf den Sicherheitsdienst dieser Delegationen zurückgreifen müssen. Überdies gibt es kein System für die Abfallwirtschaft, wobei die Müllabfuhr in einigen Stadtteilen von Addis Abeba (Äthiopien) örtlich geregelt wird.
132
Es ist hervorzuheben, dass die Prüfung der Qualität der öffentlichen Dienstleistungen an einem bestimmten Dienstort ein komplexes Unterfangen ist, das die Bewertung einer Vielzahl von Faktoren erfordert, darunter insbesondere die Zuverlässigkeit der öffentlichen und privaten Verkehrsmittel, der Feuerwehr, der Ambulanzdienste, der Polizei und der Abfallwirtschaft.
133
Insoweit muss sich die Kontrolle des Gerichts nach der oben in Rn. 104 angeführten Rechtsprechung bei der Beurteilung eines komplexen Sachverhalts, der die Aufhebung eines Rechtsakts rechtfertigen kann, auf die Prüfung beschränken, ob es den Klägern gelungen ist, die Beurteilung des in diesem Rechtsakt festgestellten Sachverhalts als nicht plausibel erscheinen zu lassen.
134
Die Kläger machen geltend, dass sich die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen im Jahr 2015 nicht verbessert habe und weiterhin kritisch sei. So sei der Internetzugang unsicher, häufig unterbrochen und sehr teuer, es gebe tagtäglich Stromausfälle, der Zugang zu Trinkwasser sei kompliziert, und es komme häufig zur Ausbreitung von Krankheiten wie Cholera. Außerdem gebe es keine sicheren öffentlichen Verkehrsmittel, und die Müllabfuhr erfolge nur sehr unregelmäßig.
135
Ferner haben die Kläger in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass die Antworten der Delegationen der Europäischen Union in Äthiopien auf die Fragebögen zu den Kriterien der „öffentlichen Dienstleistungen“ sowohl im Jahr 2014 für die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen für das Jahr 2015 als auch im Jahr 2015 für die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen für das Jahr 2016 dieselben geblieben seien. Trotzdem habe der EAD nicht erklärt, weshalb die Punktzahl für dieses Kriterium verringert worden sei.
136
Zum einen ist festzustellen, dass der EAD nichts vorgetragen hat, um das Vorbringen der Kläger zu widerlegen.
137
Zum anderen hat der EAD nicht plausibel dargelegt, weshalb er der Auffassung war, dass sich die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen zwischen 2014 und 2015 derart verbessert habe, dass die Punktzahl für dieses Kriterium von 5 auf 2 Punkte herabzusetzen gewesen sei. Die Gründe hierfür sind nämlich aus den Akten nicht ersichtlich, und als der EAD in der mündlichen Verhandlung dazu befragt worden ist, hat er angegeben, dass er nichts anderes vortragen könne als das, was in den Akten stehe, und deshalb die diesbezügliche Frage des Gerichts nicht beantworten könne.
138
Die Anstellungsbehörde hat zwar in der Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerden festgestellt, dass „die leichte Verringerung der Punktzahl für [den Parameter sonstige örtliche Lebensbedingungen] auch mit der Qualität der öffentlichen Dienstleistungen in Äthiopien zusammenhängt, die nach den Angaben der Delegation der Europäischen Union und unter Berücksichtigung [des Grundsatzes] der regionalen Kohärenz offenbar [unterschätzt] wurde“.
139
Gleichwohl ist festzustellen, dass Äthiopien nicht zu den afrikanischen Ländern gehört, deren Punktzahlen in dem Bericht, der nach dem in Art. 3 der Leitlinien vorgesehenen zweiten Schritt erstellt wurde und eine Überprüfung durch den EAD auf regionale Kohärenz der im ersten Schritt vorgenommenen Bewertung enthält, nach dem Grundsatz der regionalen Kohärenz angepasst wurden. Außerdem hat der EAD auf eine entsprechende Frage in der mündlichen Verhandlung hin zwar nicht bestritten, dass der Grundsatz der regionalen Kohärenz auf den vorliegenden Fall angewandt worden sein könnte, er könne aber nicht im Einzelnen erklären, inwiefern die Anwendung dieses Grundsatzes Einfluss auf die angefochtene Entscheidung gehabt habe.
140
Unter Berücksichtigung zum einen des Vorbringens der Kläger, wonach sich die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen in Äthiopien zwischen 2014 und 2015 nicht verbessert habe, und zum anderen der Tatsache, dass der EAD nichts vorgetragen hat, was die Verringerung der für das Kriterium der „öffentlichen Dienstleistungen“ vergebenen Punktzahl rechtfertigen könnte, ist somit festzustellen, dass der EAD bei der Bewertung dieses Kriteriums einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat.
141
Was die Folgen eines solchen offensichtlichen Beurteilungsfehlers für die angefochtene Entscheidung angeht, ist daran zu erinnern (vgl. oben, Rn. 128), dass es sich bei dem Kriterium, das zu einer Verringerung der für den Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“ vergebenen Punktzahl um einen Punkt führte, um das Kriterium „öffentliche Dienstleistungen“ handelte, so dass Äthiopien für das Jahr 2016 als Gesamtpunktzahl 13 Punkte erhielt. Die durch die angefochtene Entscheidung bewirkte Verringerung des Satzes der Zulage für die Lebensbedingungen folgt jedoch gerade daraus, dass die für Äthiopien vergebene Punktzahl unter die Schwelle von 14 Punkten fiel. Unter diesen Umständen kann der offensichtliche Fehler bei der Bewertung des Kriteriums „öffentliche Dienstleistungen“ die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung rechtfertigen.
142
Nach alledem ist die angefochtene Entscheidung aufzuheben, ohne dass das übrige Vorbringen im Rahmen des dritten Klagegrundes geprüft zu werden braucht.
Kosten
143
Gemäß Art. 219 der Verfahrensordnung entscheidet das Gericht im Rahmen der Zurückverweisung einer Rechtssache nach Aufhebung über die Kosten des Rechtsstreits vor dem Gericht und über die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vor dem Gerichtshof. Außerdem ist die unterliegende Partei gemäß Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
144
Der EAD hat in seiner Rechtsmittelschrift beantragt, das ursprüngliche Urteil aufzuheben, insbesondere soweit ihm darin die Kosten des Verfahrens auferlegt wurden. Da der Gerichtshof die Rechtssache in seinem Rechtsmittelurteil zurückverwiesen hat, hat er die Kostenentscheidung vorbehalten.
145
Folglich hat das Gericht im vorliegenden Urteil über die Kosten sowohl des Verfahrens vor dem Gericht, in dem das ursprüngliche Urteil ergangen ist, als auch des Rechtsmittelverfahrens in der Rechtssache C‑427/18 P und des vorliegenden Verfahrens nach Zurückverweisung zu entscheiden.
146
Da der EAD unterlegen ist, sind ihm gemäß den Anträgen der Kläger die Kosten des vorliegenden Rechtsstreits sowie der Rechtssachen T‑119/17 und C‑427/18 P aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Entscheidung ADMIN(2016) 7 des Generaldirektors für Haushalt und Verwaltung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) vom 19. April 2016 betreffend die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen nach Art. 10 des Anhangs X des Statuts – Haushaltsjahr 2016 wird aufgehoben, soweit sie für die in Äthiopien dienstlich verwendeten Bediensteten der Europäischen Union mit Wirkung vom 1. Januar 2016 eine Kürzung der Zulage für die Lebensbedingungen vorsieht.
2.
Der EAD trägt die Kosten in den Rechtssachen T‑119/17, C‑427/18 P und T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 12. Mai 2021.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis
Rechtlicher Rahmen
Statut
BSB
Entscheidungen des EAD
Sachverhalt
Verfahren vor dem Gericht und dem Gerichtshof
Verfahren und Anträge der Parteien im vorliegenden Verfahren nach Zurückverweisung
Rechtliche Würdigung
Erster Klagegrund: Verletzung der Verpflichtung zum Erlass von ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts
Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 10 des Anhangs X des Statuts, soweit die vom EAD in den Leitlinien angewandte Methode zur Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen an einem Dienstort dem Grundsatz der regionalen Kohärenz Rechnung trägt
Dritter Klagegrund: offensichtliche Beurteilungsfehler
Vorüberlegungen
Zum Parameter „sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern“
Zum Parameter „sonstige örtliche Lebensbedingungen“
Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Französisch.
(
1
)	Die Liste der weiteren Kläger ist nur der den Parteien zugestellten Fassung beigefügt.