62014TO0826(01)_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T‑826/14 R,
Kraljevina Španija, ki jo zastopa M. Sampol Pucurull, zastopnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo B. Stromsky, C. Urraca Caviedes in P. Nĕmečková, zastopniki,
tožena stranka,
zaradi predloga za odlog izvršitve Sklepa Komisije C(2014) 7280 final z dne 15. oktobra 2014 o državni pomoči SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN), ki jo je izvedla Španija in se nanaša na shemo davčne amortizacije finančnega dobrega imena za prevzeme tujih deležev,
PREDSEDNIK SPLOŠNEGA SODIŠČA
izdaja naslednji
Razlogi za odločitev
Sklep
Dejansko stanje
1. Komisija Evropskih skupnosti je leta 2007 sprožila formalni postopek na podlagi člena 88(2) ES in Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88 ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), da bi preučila špansko davčno ureditev v delu, v katerem je ta podjetjem, obdavčljivim v Španiji, ki so prevzela delež v družbi s sedežem v tujini, omogočala, da od osnove za odmero davka od dohodka pravnih oseb, ki so ga dolžna plačati, v obliki amortizacije odbijejo finančno dobro ime, ki izhaja iz te pridobitve deleža in se v njihove računovodske izkaze knjiži kot ločeno neopredmeteno sredstvo. Komisija je menila, da je namen tega davčnega ukrepa dajanje prednosti izvozu kapitala iz Španije, da bi se okrepil položaj španskih družb v tujini in s tem izboljšala njihova konkurenčnost.
2. Komisija je ta formalni postopek preiskave, kar zadeva prevzeme deležev znotraj Evropske unije, končala z Odločbo 2011/5/ES z dne 28. oktobra 2009 o davčni amortizaciji finančnega dobrega imena (goodwill) za prevzeme tujih deležev C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) Španije (UL 2011, L 7, str. 48, v nadaljevanju: Odločba), v kateri je razglasila zadevni ukrep za nezdružljiv s skupnim trgom in španskim organom naložila, naj zagotovijo vračilo dodeljene pomoči.
3. Kar zadeva prevzeme deležev v družbah s sedežem zunaj Unije, je bil formalni postopek preiskave, ki ga je Komisija vodila še naprej, končan s Sklepom Komisije 2011/282/EU z dne 12. januarja 2011 o davčni amortizaciji finančnega dobrega imena (goodwill) za prevzeme tujih deležev št. C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) Španije (UL L 135, str. 1, v nadaljevanju: Sklep). Komisija je v Sklepu s podobno obrazložitvijo kot v Odločbi razglasila zadevni ukrep za nezdružljiv z notranjim trgom v delu, v katerem se je uporabljal za prevzeme deležev zunaj Unije, in španskim organom naložila, naj zagotovijo vračilo dodeljene pomoči.
4. Komisija je 17. julija 2013 sprožila nov formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU v zvezi z novo upravno razlago, ki jo je sprejela Kraljevina Španija in s katero bi se področje uporabe zgoraj navedene prvotne španske davčne ureditve razširilo na posredne prevzeme deležev (UL C 258, str. 8, v nadaljevanju: novi davčni ukrep). Ta postopek – v okviru katerega je Komisija od španskih organov na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 zahtevala, naj začasno odložijo uporabo kakršne koli nezakonite pomoči, ki izhaja iz uporabe novega davčnega ukrepa – je bil končan s sprejetjem Sklepa Komisije C(2014) 7280 final z dne 15. oktobra 2014 o državni pomoči SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN), ki jo je izvedla Španija in se nanaša na shemo davčne amortizacije finančnega dobrega imena za prevzeme tujih deležev (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
5. Komisija je v izpodbijanem sklepu ugotovila, da tudi novi davčni ukrep, ki vključuje posredne prevzeme deležev v družbah nerezidentkah prek prevzemanja deležev v holdingih nerezidentih, pomeni državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom in je bila poleg tega dodeljena v nasprotju s členom 108(3) PDEU. Zato je španskim organom naložila, naj zagotovijo vračilo dodeljene pomoči.
6. Splošno sodišče je s sodbama z dne 7. novembra 2014, Autogrill España/Komisija (T‑219/10, ZOdl., EU:T:2014:939) ter Banco Santander in Santusa/Komisija (T‑399/11, ZOdl., EU:T:2014:938), razglasilo Odločbo in Sklep (glej točki 2 in 3 zgoraj) za nična z obrazložitvijo – ta je v obeh sodbah enaka – da zgoraj navedena španska davčna ureditev ne izpolnjuje vseh kumulativnih pogojev iz člena 87(1) ES, ker ni taka, da lahko daje prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“. Navedena davčna ureditev je bila namreč dostopna vsakemu španskemu podjetju, ki je prevzelo vsaj 5‑odstotni delež v tuji družbi in je ta delež neprekinjeno obdržalo vsaj eno leto. Torej se ni nanašala na nobeno posebno skupino podjetij ali proizvodnjo blaga, ampak se je uporabljala za kategorijo gospodarskih poslov. Upravičenost do ugodnosti te ureditve med drugim ni bila odvisna od vrste dejavnosti prevzemnega podjetja in iz nje niti de iure niti de facto ni bila izključena nobena skupina podjetij.
Postopek in predlogi strank
7. Kraljevina Španija je 23. decembra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa. V utemeljitev svoje tožbe, vpisane pod opravilno številko T‑826/14, se sklicuje med drugim na neločljivo povezanost izpodbijanega sklepa na eni strani ter Odločbe in Sklepa, ki ju je Splošno sodišče z zgoraj navedenima sodbama razglasilo za nična, na drugi strani, pri čemer na podlagi tega ugotavlja, da novi davčni ukrep, ki je predmet izpodbijanega sklepa, enako kot prvotna španska davčna ureditev, na katero se nanašata Odločba in Sklep, ni selektiven.
8. Kraljevina Španija je istega dne v sodnem tajništvu Splošnega sodišča z ločeno vlogo vložila ta predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem predsedniku Splošnega sodišča v bistvu predlaga, naj:
– odloži izvršitev izpodbijanega sklepa;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
9. Predsednik Splošnega sodišča je s sklepom z dne 8. januarja 2015 na podlagi člena 105(2), drugi pododstavek, Poslovnika Splošnega sodišča odložil izvršitev izpodbijanega sklepa do izdaje sklepa, s katerim bo končan ta postopek za izdajo začasne odredbe.
10. Komisija v stališčih glede predloga za izdajo začasne odredbe, vloženih v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 14. januarja 2015, predsedniku Splošnega sodišča v bistvu predlaga, naj:
– zavrne predlog za izdajo začasne odredbe;
– Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov.
11. Kraljevina Španija je na stališča Komisije odgovorila z vlogo z dne 21. januarja 2015. Komisija je dokončno stališče glede te vloge zavzela v vlogi z dne 29. januarja 2015.
Pravo
12. Iz členov 278 PDEU in 279 PDEU v povezavi s členom 256(1) PDEU izhaja, da lahko sodnik za začasne odredbe, če meni, da okoliščine to zahtevajo, odloži izvršitev akta, ki se izpodbija pred Splošnim sodiščem, ali sprejme potrebne začasne odredbe. Vendar pa člen 278 PDEU določa načelo, po katerem tožbe nimajo odložilnega učinka, saj za akte, ki jih sprejmejo institucije Unije, velja domneva zakonitosti. Sodnik za začasne odredbe lahko tako le izjemoma odloži izvršitev akta, ki se izpodbija pred Splošnim sodiščem, ali izda začasne odredbe (glej sklep z dne 17. januarja 2013, Slovenija/Komisija, T‑507/12 R, EU:T:2013:25, točka 6 in navedena sodna praksa).
13. Poleg tega člen 104(2) Poslovnika določa, da je treba v predlogu za izdajo začasne odredbe navesti predmet spora, okoliščine, iz katerih izhaja nujnost, ter dejanske in pravne razloge, ki na prvi pogled izkazujejo utemeljenost predlagane začasne odredbe. Tako lahko sodnik za začasne odredbe odloži izvršitev ali izda druge začasne odredbe, če ugotovi, da je njihova izdaja dejansko in pravno utemeljena na prvi pogled ( fumus boni juris ) in da so nujne v smislu, da je zaradi preprečitve resne in nepopravljive škode za interese stranke, ki jih predlaga, potrebno, da se izdajo in da učinkujejo že pred odločitvijo o glavni stvari. Ti pogoji so kumulativni, zato je treba predloge za izdajo začasne odredbe zavrniti, če kateri od njih ni izpolnjen (sklep z dne 14. oktobra 1996, SCK in FNK/Komisija, C‑268/96 P(R), Recueil, EU:C:1996:381, točka 30).
14. Sodnik za začasne odredbe ima v okviru te celovite presoje široko diskrecijsko pravico in lahko glede na posebnosti posameznega primera prosto določa način preverjanja teh različnih pogojev, pa tudi vrstni red preverjanja, saj mu nobeno pravno pravilo ne nalaga vnaprej določene sheme analize za presojo potrebe po začasnem odločanju (sklepa z dne 19. julija 1995, Komisija/Atlantic Container Line in drugi, C‑149/95 P(R), Recueil, EU:C:1995:257, točka 23, in z dne 3. aprila 2007, Vischim/Komisija, C‑459/06 P(R), EU:C:2007:209, točka 25). Sodnik za začasne odredbe po potrebi tudi pretehta zadevne interese (sklep z dne 23. februarja 2001, Avstrija/Svet, C‑445/00 R, Recueil, EU:C:2001:123, točka 73).
15. Sodnik za začasne odredbe glede na podatke iz spisa meni, da ima na voljo vse potrebne elemente za odločanje o tem predlogu za izdajo začasne odredbe, ne da bi bilo treba prej pridobiti ustna pojasnila strank.
Fumus boni juris
16. Opozoriti je treba, da je v sodni praksi uporabljenih več formulacij za opredelitev pogoja, ki se nanaša na fumus boni juris, glede na okoliščine posameznega primera (glej v tem smislu zgoraj v točki 14 navedeni sklep Komisija/Atlantic Container Line in drugi, EU:C:1995:257, točka 26).
17. Tako je ta pogoj izpolnjen, kadar se za vsaj enega izmed razlogov, ki jih v utemeljitev tožbe v glavni stvari navaja stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, na prvi pogled zdi, da ni neutemeljen. To med drugim velja, kadar razprava med strankami pokaže na obstoj pomembnega pravnega nesoglasja, katerega rešitev ni vnaprej jasna (glej v tem smislu sklep z dne 10. septembra 2013, Komisija/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), ZOdl., EU:C:2013:558, točka 67 in navedena sodna praksa). Ker je namreč namen postopka za izdajo začasne odredbe zagotovitev polnega učinka prihodnje končne odločbe, da se prepreči praznina v pravnem varstvu, ki ga zagotavlja sodišče Unije, se mora sodnik za začasne odredbe omejiti na to, da „na prvi pogled“ presodi o utemeljenosti razlogov iz spora, o katerem se meritorno odloča, da ugotovi, ali obstaja dovolj velika verjetnost uspeha pravnega sredstva (sklepa z dne 19. decembra 2013, Komisija/Nemčija, C‑426/13 P(R), ZOdl., EU:C:2013:848, točka 41, in z dne 8. aprila 2014, Komisija/ANKO, C‑78/14 P‑R, ZOdl., EU:C:2014:239, točka 15).
18. V obravnavani zadevi je dovolj poudariti, da obstaja tesna povezava med izpodbijanim sklepom na eni strani ter Odločbo in Sklepom, ki sta omenjena v točkah 2 in 3 zgoraj, na drugi strani. Komisija namreč navaja – na primer v točkah 44, 99, 116, 141, 179 in 201 obrazložitve izpodbijanega sklepa – da je novi davčni ukrep razširil področje uporabe ureditve, ki je bila že v Odločbi in Sklepu opredeljena kot pomoč, ki je nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom. Komisija dodaja, da navedenega ukrepa ni mogoče upravičiti na podlagi njegove utemeljitve, to je krepitev internacionalizacije španskih družb, ker je bila ista utemeljitev uporabljena že za prvotno davčno ureditev, za katero pa je ugotovila, da je nezakonita in nezdružljiva. Komisija v točkah 92 in 151 obrazložitve izpodbijanega sklepa posebej opozarja na selektivnost prvotne davčne ureditve, ki je bila predmet Odločbe in Sklepa, ter napotuje na obrazložitev, ki je bila v zvezi s tem predstavljena v teh aktih, pri čemer zatrjuje, da to, da se želi vzpostaviti razlikovanje med neposrednimi in posrednimi prevzemi, ni pomembno za oceno selektivnosti pomoči.
19. Poleg tega je Komisija v stališčih, vloženih 14. januarja 2015, tudi sama priznala, da je izpodbijani sklep tesno povezan z Odločbo in Sklepom, ki ju je Splošno sodišče pred kratkim razglasilo za nična.
20. Na podlagi tega je treba na prvi pogled sklepati, da izpodbijani sklep temelji na premisi, da je novi davčni ukrep selektiven iz istih razlogov, kot so tisti, ki jih je Komisija upoštevala v Odločbi in Sklepu, da je prvotno špansko davčno ureditev opredelila kot pomoč, ki je nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom. Vendar je Splošno sodišče v zgoraj v točki 6 navedenih sodbah Autogrill España/Komisija (EU:T:2014:939, točka 83) ter Banco Santander in Santusa/Komisija (EU:T:2014:938, točka 87) Odločbo in Sklep razglasilo za nična, ker Komisija ni dokazala, da je navedena ureditev selektivna, in to potem, ko je dejansko in pravno temeljito preizkusilo četverico razlogov, ki jih je v nasprotnem smislu uveljavljala Komisija.
21. Zato v tej fazi tega postopka vse kaže na to, da bo Splošno sodišče v sodbi, s katero bo končan postopek v zadevi T‑826/14, razglasilo izpodbijani sklep za ničen iz istih razlogov, kot so tisti, iz katerih je razglasilo ničnost Odločbe in Sklepa. Iz tega sledi, da je treba verjetnost uspeha tožbe, na katero se nanaša ta predlog za izdajo začasne odredbe, šteti za zelo veliko, tako da se zdi fumus boni juris
na prvi pogled posebno resen (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 3. decembra 2014, Grčija/Komisija, C‑431/14 P‑R, ZOdl., EU:C:2014:2418, točka 24 in navedena sodna praksa).
22. V teh okoliščinah je razvidno, da razlogi in trditve, ki jih navaja Kraljevina Španija v sporu, o katerem se meritorno odloča, vzbujajo zelo resne dvome o zakonitosti izpodbijanega sklepa, ki jih v okviru tega postopka za izdajo začasne odredbe ni bilo mogoče odpraviti s stališči nasprotne stranke, ki se v svojih stališčih z dne 14. januarja 2015 ni izrekla o pogoju glede fumus boni juris
in je samo napovedala, da bo vložila pritožbi zoper zgoraj v točki 6 navedeni sodbi Autogrill España/Komisija (EU:T:2014:939) ter Banco Santander in Santusa/Komisija (EU:T:2014:938). Ker so pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo začasne odredbe, medsebojno odvisni (sklep z dne 4. decembra 2014, Vanbreda Risk & Benefits/Komisija, T‑199/14 R, ZOdl. (odlomki), EU:T:2014:1024, točka 194), večja ali manjša resnost fumus boni juris
ni brez vpliva na presojo nujnosti. Tako mora sodnik za začasne odredbe nujnost, na katero se lahko sklicuje tožeča stranka, toliko bolj upoštevati, če je opredelil fumus boni juris
kot posebno resen (glej v tem smislu sklep z dne 12. junija 2014, Komisija/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, ZOdl., EU:C:2014:1749, točka 40 in navedena sodna praksa).
23. To ne spremeni dejstva, da sta v skladu z določbami člena 104(2) Poslovnika pogoja glede fumus boni juris
in nujnosti ločena in kumulativna, tako da mora Kraljevina Španija še vedno dokazati neizogibnost resne in nepopravljive škode (glej v tem smislu zgoraj v točki 22 navedeni sklep Komisija/Rusal Armenal, EU:C:2014:1749, točka 41 in navedena sodna praksa). Iz tega sledi, da – razen v okviru posebnega spora v zvezi z oddajo javnih naročil (zgoraj v točki 22 navedeni sklep Vanbreda Risk & Benefits/Komisija, EU:T:2014:1024, točka 162) – fumus boni juris, naj bo še tako resen, ne more nadomestiti neobstoja nujnosti (glej sklep z dne 26. novembra 2010, Gas Natural Fenosa SDG/Komisija, T‑484/10 R, EU:T:2010:486, točka 93 in navedena sodna praksa).
Nujnost
24. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba nujnost predloga za izdajo začasne odredbe presojati glede na potrebo, da je treba začasno odločiti, da bi se preprečila resna in nepopravljiva škoda za stranko, ki predlaga začasne odredbe. Ta stranka mora predložiti resen dokaz, da ne more čakati do konca postopka v zvezi z glavno tožbo, ne da bi osebno utrpela tako škodo (glej sklep z dne 19. septembra 2012, Grčija/Komisija, T‑52/12 R, ZOdl., EU:T:2012:447, točka 36 in navedena sodna praksa).
25. Ker je ta predlog za izdajo začasne odredbe vložila Kraljevina Španija, je treba opozoriti, da so države članice odgovorne za interese, ki se na nacionalni ravni štejejo za splošne. Zato jih lahko branijo v okviru postopka za izdajo začasne odredbe in predlagajo izdajo začasnih odredb zlasti s trditvami, da bi lahko izpodbijani ukrep resno ogrozil izpolnjevanje njihovih državnih nalog in javni red (glej v tem smislu zgoraj v točki 24 navedeni sklep Grčija/Komisija, EU:T:2012:447, točka 37 in navedena sodna praksa). Poleg tega se lahko države članice sklicujejo na škodo, ki prizadene neki sektor njihovega gospodarstva, zlasti kadar lahko izpodbijani ukrep negativno vpliva na stopnjo zaposlenosti in življenjske stroške. Nasprotno pa ni dovolj, da se sklicujejo na škodo, ki bi jo utrpelo omejeno število podjetij, kadar ta podjetja, obravnavana posamično, ne predstavljajo celotnega sektorja nacionalnega gospodarstva (glej v tem smislu sklep z dne 29. avgusta 2013, Francija/Komisija, T‑366/13 R, EU:T:2013:396, točka 25 in navedena sodna praksa).
26. Preučiti je treba torej, ali je Kraljevina Španija uspela dokazati, da bi ji lahko takojšnja izvršitev izpodbijanega sklepa povzročila resno in nepopravljivo škodo, zlasti ker bi bili zaradi te izvršitve močno prizadeti izpolnjevanje njenih državnih nalog in španski javni red ali delovanje celotnega sektorja nacionalnega gospodarstva.
27. V tem okviru Kraljevina Španija trdi, da bi bila ob vsakršni zagotovitvi vračila domnevne pomoči španska davčna uprava primorana mobilizirati veliko število zaposlenih in za to uporabiti najbolj kvalificirane uradnike, ki bi morali, namesto da bi se osredotočali na svoje običajne naloge, zlasti na boj proti davčnim goljufijam, „zapraviti“ več kot 3300 ur svojega delovnega časa za ukrep, ki je očitno v nasprotju s pravom državnih pomoči. Škoda, povzročena s tako obveznostjo zagotovitve vračila, naj bi bila še toliko večja, ker je bilo število uslužbencev španske uprave zmanjšano zaradi varčevalnih ukrepov, ki so bili sprejeti konec leta 2013.
28. Poleg tega se Kraljevina Španija sklicuje na svoj interes za to, da lahko gospodarskim subjektom zagotovi pravno in davčno okolje brez negotovosti. Izpodbijani sklep pa naj bi zaradi svoje izvršljivosti vsem javnim organom, tako davčni upravi kot sodiščem, nalagal, da ravnajo v skladu z njim, čeprav v bistvu temelji na vidiku, ki je bil z zgoraj v točki 6 navedenima sodbama Autogrill España/Komisija (EU:T:2014:939) ter Banco Santander in Santusa/Komisija (EU:T:2014:938) razglašen za ničen. Pravna negotovost, ki jo povzroča izpodbijani sklep, naj bi vplivala tudi na zadeve, povezane z znatnimi zneski, za katere se pričakuje, da bodo vplačani v državno blagajno, in naj bi zadevala približno sto podjetij kot potencialnih upravičencev do domnevne pomoči. Če bi bilo treba zagotoviti vračilo nekaterih zneskov, povezanih s spornimi odbitki, naj bi jih morala španska uprava v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa čez nekaj let povrniti, in to skupaj s pripadajočimi obrestmi. Škoda, ki bi iz tega izhajala za Kraljevino Španijo v smislu razlike med obrestmi, ki bi se uporabile (obrestmi na zneske, ki so jih vrnili zadevni upravičenci, in zamudnimi obrestmi v primeru poznejšega povračila s strani davčne uprave), naj bi bila očitna.
29. Nazadnje, Kraljevina Španija navaja dodatno škodo, povezano z možnostjo, da bi Komisija še naprej zahtevala izvajanje izpodbijanega sklepa z opiranjem na domnevo veljavnosti, ki se uporablja za akte, sprejete s strani institucij Unije. Tako naj bi lahko Komisija ob izteku štirimesečnega roka, določenega v izpodbijanem sklepu, proti Kraljevini Španiji sprožila postopek zaradi neizpolnitve obveznosti in eventualno zadevo predložila Sodišču ali celo zahtevala plačilo globe. Poleg tega naj bi bila lahko neizvršitev izpodbijanega sklepa vključena v statistične podatke, ki jih letno objavi Generalni direktorat (GD) za konkurenco v svojem poročilu o državnih pomočeh, kar naj bi lahko „ustvarilo izkrivljeno sliko dejanskega stanja v tej zadevi“.
30. Komisija nasprotno meni, da Kraljevina Španija ni uspela dokazati nujnosti.
31. V zvezi s tem je treba takoj ugotoviti, da se Kraljevina Španija ne more utemeljeno sklicevati na škodo, ki bi jo utrpel celoten sektor nacionalnega gospodarstva. V predlogu za izdajo začasne odredbe je namreč omenjenih le 94 podjetij, ki naj bi bila zaradi izpodbijanega sklepa prizadeta kot potencialni upravičenci do ugodnosti novega davčnega ukrepa, ki je predmet navedenega sklepa. Kraljevina Španija pa niti ne zatrjuje niti a fortiori ne navaja dokazov, da teh 94 podjetij predstavlja določen sektor španskega gospodarstva ter da bi lahko njihova prizadetost negativno vplivala na stopnjo zaposlenosti in življenjske stroške v konkretni gospodarski panogi ali določeni španski regiji. Poleg tega bi to le stežka veljalo v tem primeru, ker je iz zgoraj v točki 6 navedenih sodb Autogrill España/Komisija (EU:T:2014:939) ter Banco Santander in Santusa/Komisija (EU:T:2014:938) razvidno, da je španska davčna ureditev, katere del je novi davčni ukrep, dostopna vsem španskim podjetjem in se torej ne nanaša na nobeno posebno skupino podjetij ali proizvodnjo blaga (glej točki 6 in 18 zgoraj).
32. Preučiti je treba še, ali je Kraljevina Španija pravno zadostno dokazala, da bi bila lahko zaradi takojšnje izvršitve izpodbijanega sklepa močno prizadeta izpolnjevanje njenih državnih nalog in španski javni red.
33. V zvezi s tem je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso nujnost podana le, če je resna in nepopravljiva škoda, ki skrbi stranko, ki predlaga začasne odredbe, tako neizogibna, da je njeno uresničenje predvidljivo z dovolj visoko stopnjo verjetnosti. Ta stranka je vsekakor zavezana dokazati dejstva, ki so podlaga za njeno trditev o taki škodi, pri čemer zgolj hipotetična škoda, ker temelji na bodočih in negotovih dogodkih, ne more upravičiti odobritve začasnih odredb (glej v tem smislu zgoraj v točki 24 navedeni sklep Grčija/Komisija, EU:T:2012:447, točka 36, in sklep z dne 11. marca 2013, Elan/Komisija, T‑27/13 R, EU:T:2013:122, točka 13).
34. Vendar je v obravnavanem primeru, prvič, Komisija svojim stališčem priložila dopis z dne 9. januarja 2015, ki ga je generalni direktor njenega GD za konkurenco naslovil na Kraljevino Španijo in v katerem se je strinjal s španskimi organi, da je izpodbijani sklep tesno povezan z Odločbo in Sklepom, ki ju je Splošno sodišče pred kratkim razglasilo za nična. V tem dopisu je bilo v nadaljevanju navedeno:
„Zato vas ob upoštevanju te tesne povezave obveščamo, da si ne bomo dejavno prizadevali za to, da Španija zagotovi vračilo pomoči, na katero se nanaša [izpodbijani] sklep […], dokler Sodišče ne odloči o [pritožbah], ki se ju je Komisija odločila vložiti zoper zgoraj navedeni sodbi Splošnega sodišča.“
35. Drugič, Komisija je v stališčih, ki jih je vložila v tem postopku, ta dopis z dne 9. januarja 2015 razlagala tako, da pomeni de facto
podaljšanje roka za izpolnitev obveznosti zagotovitve vračila, naložene z izpodbijanim sklepom, dokler Sodišče ne odloči o pritožbah, vloženih zoper ti ničnostni sodbi. Po mnenju Komisije lahko „zato […] španski organi začasno odložijo zagotovitev vračila, ne da bi bila posledica tega kršitev prava Unije s strani Kraljevine Španije“.
36. Tretjič, Komisija je 19. januarja 2015 pri Sodišču dejansko vložila pritožbi zoper zgoraj v točki 6 navedeni sodbi Autogrill España/Komisija (EU:T:2014:939) ter Banco Santander in Santusa/Komisija (EU:T:2014:938).
37. Na podlagi treh zgoraj navedenih ugotovitev je treba skleniti, da se škoda, ki bi lahko nastala Kraljevini Španiji zaradi zagotovitve vračila domnevne državne pomoči – in sicer zlasti nepotrebna mobilizacija velikega števila zaposlenih davčne uprave, finančna izguba v smislu razlike med obrestnimi merami, ki bi se uporabile v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa in poznejšega povračila vrnjenih zneskov, ter nevarnost, da bi Komisija sprožila postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki bi mu sledila naložitev globe – v tej fazi ne more šteti za dovolj neizogibno, da bi bila utemeljena odobritev predlaganega odloga izvršitve. Komisija je namreč izrecno navedla, da španske organe odvezuje obveznosti zagotovitve vračila, dokler Sodišče ne odloči o pritožbah zoper zgoraj navedeni sodbi, in da ta začasna odložitev ukrepov za zagotovitev vračila ne pomeni kršitve prava Unije. Sodnik za začasne odredbe pa mora pri presoji nujnosti vzeti na znanje in upoštevati to naklonjeno držo Komisije do Kraljevine Španije, ki izključuje nujnost.
38. Nobene od nasprotnih trditev Kraljevine Španije ni mogoče sprejeti.
39. Kraljevina Španija najprej trdi, da dopis z dne 9. januarja 2015, ki ga je pripravila služba Komisije, in ne kolegij članov Komisije, ni niti sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU niti akt, ki se lahko sprejme na podlagi Uredbe št. 659/1999. Ta dopis naj bi bil zgolj nezavezujoče stališče, s katerim se niti ne dopolnjuje niti ne spreminja izpodbijani sklep, katerega odlog izvršitve se predlaga. Po mnenju Kraljevine Španije to pomeni, da izpodbijani sklep še naprej učinkuje in ga mora na podlagi člena 14(3) Uredbe št. 659/1999 izvesti vsak javni organ. Dokler Splošno sodišče dejansko ne odloži izvršitve izpodbijanega sklepa, naj bi tako morali španski upravni in sodni organi zagotavljati spoštovanje obveznosti, naloženih z navedenim sklepom, zlasti obveznost zagotovitve vračila dodeljene pomoči.
40. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je presoja vprašanja, ali je nujno, da sodnik za začasne odredbe izda začasno odredbo, odvisna od dejanskega položaja, v katerem je stranka, ki predlaga to odredbo. Z drugimi besedami, zatrjevana nujnost je podana le, če je ta stranka dejansko izpostavljena neposrednemu in resničnemu tveganju za nastanek resne in nepopravljive škode, medtem ko izključno teoretično in hipotetično tveganje za to ne zadostuje. Tako samo obstoj pravne obveznosti načeloma ne more ustvariti položaja, v katerem bi stranka nujno potrebovala izdajo začasne odredbe, dokler ni sprejet noben zavezujoč izvršitveni ukrep, da bi se zagotovilo spoštovanje navedene obveznosti.
41. Iz ustaljene sodne prakse na primer izhaja, da mora v okviru postopka za izdajo začasne odredbe, ki se nanaša na sklep, s katerim Komisija naloži zagotovitev vračila državne pomoči, upravičenec do te pomoči pred sodnikom Unije za začasne odredbe dokazati, da mu notranja pravna sredstva, ki jih ima na podlagi upoštevnega nacionalnega prava na voljo za izpodbijanje takojšnje zahteve po vračilu pomoči na nacionalni ravni, ne omogočajo, da bi se zlasti s sklicevanjem na svoj finančni položaj izognil nastanku velike in nepopravljive škode. Če navedeni upravičenec tega ne dokaže, to je če dejansko lahko pridobi varstvo nacionalnega sodišča, sodnik Unije za začasne odredbe v postopku, v katerem odloča, ugotovi neobstoj nujnosti (glej v tem smislu zgoraj v točki 33 navedeni sklep Elan/Komisija, EU:T:2013:122, točka 23 in navedena sodna praksa), in to kljub temu, da sklep Komisije še naprej pravno učinkuje, in ne glede na vprašanje, ali je varstvo, zagotovljeno na nacionalni ravni, v skladu s pravom Unije. Poleg tega, dokler nacionalni organi, ki so na podlagi sklepa Komisije zavezani zagotoviti vračilo državne pomoči, dejansko ne odredijo njenega obveznega vračila, tveganje za to, da jo bo moral upravičenec vrniti, ni dovolj neposredno, da bi bil utemeljen odlog izvršitve navedenega sklepa (glej v tem smislu zgoraj v točki 25 navedeni sklep Francija/Komisija, EU:T:2013:396, točka 29 in navedena sodna praksa).
42. V tem okviru je treba zlasti ugotoviti, da za postopek za izdajo začasne odredbe ni upoštevna teza, ki jo zagovarja Kraljevina Španija in v skladu s katero je treba razlikovati med pravno zavezujočo veljavo izpodbijanega sklepa, ki ga je sprejel kolegij članov Komisije, in preprostim stališčem službe Komisije, kakršno je bilo izraženo v dopisu generalnega direktorja GD za konkurenco z dne 9. januarja 2015 in v stališčih, ki so jih uslužbenci pravne službe Komisije vložili v tem postopku za izdajo začasne odredbe.
43. Namreč, po eni strani ni sporno, da se lahko Komisija v kateri koli fazi sodnega postopka, ki se nanaša na sklep, ki ga je sprejel kolegij članov Komisije, odpove izvršitvi navedenega sklepa (glej v tem smislu zgoraj v točki 25 navedeni sklep Francija/Komisija, EU:T:2013:396, točka 40), saj lahko tako odpoved izrazijo uslužbenci pravne službe Komisije, ki so pooblaščeni za zastopanje te institucije v zadevnem sporu. Kraljevina Španija pa ni trdila, da so zastopniki Komisije prekoračili meje svojega pooblastila, ko so v tem postopku navedli, da dopis z dne 9. januarja 2015 pomeni de facto
podaljšanje roka za izpolnitev obveznosti zagotovitve vračila, naložene z izpodbijanim sklepom, dokler Sodišče ne odloči o zgoraj navedenih pritožbah, in da lahko zato španski organi začasno odložijo to zagotovitev vračila, ne da bi s tem kršili pravo Unije (glej točko 35 zgoraj).
44. Po drugi strani to, naj se sprejmejo ukrepi, potrebni za začetek postopka, katerega namen je nacionalne organe prisiliti k izvršitvi sklepa, jim poslati pisni opomin ali kaznovati njihovo nedelovanje, po potrebi predlaga pristojna služba Komisije, in ne po uradni dolžnosti kolegij članov Komisije. V tej okoliščinah Kraljevina Španija trenutno nima nobenega razloga za bojazen pred ukrepi Komisije, saj ji je njena pristojna služba, in sicer GD za konkurenco, zagotovila, da ob začasni odložitvi ukrepov za zagotovitev vračila ne bo sprožila postopka zaradi neizpolnitve obveznosti države, ki bi mu lahko sledila naložitev globe. Glede na obljubo, ki ji jo je dala navedena služba, je tudi zelo neverjetno, da se ta pripravlja na to, da bi v svojem poročilu o državnih pomočeh „ustvarila izkrivljeno sliko dejanskega stanja v tej zadevi“ (glej točko 29 zgoraj), ob predpostavki, da lahko taka objava Kraljevini Španiji povzroči resno in nepopravljivo škodo.
45. Iz tega sledi, da Kraljevina Španija ni dokazala, da je pogoj glede nujnosti izpolnjen zaradi negativnih posledic zagotovitve vračila domnevne pomoči za delovanje nacionalne uprave, zlasti davčne.
46. Vsekakor bi se lahko, če bi Komisija opustila svojo naklonjeno držo do španskih organov in v nekem trenutku od njih zahtevala, naj nemudoma zagotovijo vračilo, predpisano z izpodbijanim sklepom, Kraljevina Španija sklicevala na to novo dejstvo, da bi na podlagi člena 109 Poslovnika vložila nov predlog za izdajo začasne odredbe.
47. Kraljevina Španija vseeno trdi, da morajo v vsakem primeru španska sodišča posameznikom jamčiti, da bodo kršitvi člena 108(3), zadnji stavek, PDEU sledile vse posledice, kar zadeva vračilo pomoči, dodeljenih v nasprotju s to določbo. Tako naj bi morala ta sodišča sprejeti vse potrebne ukrepe za zagotovitev spoštovanja izpodbijanega sklepa, dokler Splošno sodišče ne odloži njegove izvršitve v delu, v katerem se z njim nalaga zagotovitev vračila nezakonite in nezdružljive pomoči. Kar zadeva dopis z dne 9. januarja 2015 (glej točko 34 zgoraj) in izjave, podane v tem postopku (glej točko 35 zgoraj), naj bi šlo samo za stališča, ki jih je izrazila Komisija in za katera ni mogoče šteti, da so za nacionalno sodišče zavezujoča (glej v tem smislu sodbo z dne 13. februarja 2014, Mediaset, C‑69/13, ZOdl., EU:C:2014:71, točka 28).
48. Vendar teh trditev ni mogoče sprejeti. Dovolj je namreč spomniti, da mora v obravnavani zadevi Kraljevina Španija dokazati, da bi lahko takojšnja izvršitev izpodbijanega sklepa resno ogrozila izpolnjevanje njenih državnih nalog in španski javni red (glej točko 25 zgoraj). Navedena država pa niti ne zatrjuje niti a fortiori
ne navaja dokazov, da so španska sodišča že ali bi lahko bila preobremenjena z zahtevki za zagotovitev spoštovanja obveznosti zagotovitve vračila, naložene z izpodbijanim sklepom, tako da bi bilo lahko zaradi tega resno ogroženo delovanje španskega pravosodnega sistema. Prav tako se ne sklicuje na vlaganje zahtevkov za vračilo pri španskih sodiščih, ki bi lahko imeli zaradi svoje narave in obsega resne in moteče posledice za javni red.
49. V vsakem primeru Kraljevina Španija sama omenja le 94 podjetij, ki bi bila lahko prizadeta zaradi izpodbijanega sklepa kot naslovniki naloga za vračilo nezakonito dodeljene pomoči (glej točko 31 zgoraj). Obravnava tolikšnega števila postopkov se ne zdi ravno taka, da bi bilo lahko zaradi nje prizadeto pravilno delovanje španskega pravosodnega sistema. Poleg tega bi moralo nacionalno sodišče v okviru teh sporov, čeprav ga zgoraj navedena stališča Komisije ne bi pravno zavezovala, v skladu z načelom lojalnega sodelovanja ta stališča upoštevati kot elemente presoje glede na to, da so elementi iz navedenih stališč namenjeni olajšanju izpolnitve nalog nacionalnih organov v okviru izvršitve odločbe o zagotovitvi vračila (glej v tem smislu zgoraj v točki 47 navedeno sodbo Mediaset, EU:C:2014:71, točka 31).
50. Nazadnje, Kraljevina Španija se sklicuje na svoj interes za to, da lahko gospodarskim subjektom zagotovi pravno in davčno okolje brez negotovosti. Meni, da glede na pravno negotovost, ki jo je ustvarila Komisija, ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa ne pušča prostora za jasno usmeritev niti za davčno upravo, niti za nacionalna sodišča, niti za podjetja, pri čemer so slednja dolžna po načelu obrnjene davčne obveznosti sama pripraviti letni obračun zneska davka od dohodkov pravnih oseb, ki ga morajo plačati.
51. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da pravna negotovost, nad katero se pritožuje Kraljevina Španija, ni bila ustvarjena z izpodbijanim sklepom in je posledično tudi ni mogoče odpraviti z odlogom njegove izvršitve. Komisija je namreč že z začetkom formalnega postopka preiskave leta 2013, ki se je nanašal na novi davčni ukrep, podvomila o zakonitosti navedenega ukrepa in njegovi združljivosti z notranjim trgom, pri čemer je od španskih organov zahtevala, naj začasno odložijo uporabo kakršne koli nezakonite pomoči, ki izhaja iz uporabe tega ukrepa (glej točko 4 zgoraj). Ta negotovost pa se bo ohranila vsaj do trenutka, ko bo Sodišče odločilo o pritožbah, ki ju je Komisija vložila zoper zgoraj v točki 6 navedeni sodbi Autogrill España/Komisija (EU:T:2014:939) ter Banco Santander in Santusa/Komisija (EU:T:2014:938) (glej točko 36 zgoraj). Poleg tega se ne zdi, da navedena negotovost ustvarja nepremostljive ovire za podjetja, nacionalna sodišča in davčno upravo. Podjetjem bi namreč moralo biti dovoljeno, da v okviru obrnjene davčne obveznosti začasno uporabijo novi davčni ukrep z izrecnim pridržkom prihodnje odločitve Sodišča, davčna uprava in nacionalna sodišča pa bi lahko bodisi sprejemali začasne odločbe z istim pridržkom bodisi prekinili postopke, v katerih odločajo, do odločitve Sodišča.
52. Glede na navedeno lahko sodnik za začasne odredbe ugotovi le, da Kraljevina Španija ni uspela dokazati, da bi ji v primeru neodobritve odloga izvršitve izpodbijanega sklepa neizogibno nastala resna in nepopravljiva škoda. Pogoj glede nujnosti torej ni izpolnjen.
53. Zato je treba predlog za izdajo začasne odredbe zavrniti zaradi neobstoja nujnosti, ne da bi bilo treba pretehtati zadevne interese (glej v tem smislu sklep z dne 14. decembra 1999, DSR-Senator Lines/Komisija, C‑364/99 P(R), Recueil, EU:C:1999:609, točka 61).
54. V teh okoliščinah je treba razveljaviti sklep z dne 8. januarja 2015 (glej točko 9 zgoraj).
Izrek
Iz teh razlogov je
PREDSEDNIK SPLOŠNEGA SODIŠČA
sklenil:
1. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.
2. Sklep z dne 8. januarja 2015, izdan v zadevi T‑826/14 R, se razveljavi.
3. Odločitev o stroških se pridrži.
V Luxembourgu, 27. februarja 2015.