ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
5 mai 2011 (*)
«Manquement d’État – Règlement (CE) n° 1907/2006 – Substances chimiques – Enregistrement, évaluation, autorisation de ces substances et restrictions applicables à celles-ci – Règlement REACH – Article 126 – Régime des sanctions en cas de violation de dispositions du règlement REACH − Absence de mise en œuvre dans le délai prescrit»
Dans l’affaire C‑265/10,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 28 mai 2010,
Commission européenne, représentée par MM. P. Oliver et M. van Beek, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume de Belgique, représenté par M. T. Materne et Mme L. Van den Broeck, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. K. Schiemann, président de chambre, Mmes C. Toader et A. Prechal (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Cruz Villalón,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour la mise en œuvre des sanctions applicables aux infractions au règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO L 396, p. 1, et rectificatif JO 2007, L 136, p. 3, ci-après le «règlement REACH»), ou, en tout état de cause, en ne communiquant pas lesdites dispositions à la Commission européenne, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 126 du règlement REACH.
Le cadre juridique
2        Les cent vingt et unième et cent vingt-deuxième considérants du règlement REACH énoncent:
«(121) Afin d’assurer le respect du présent règlement, les États membres devraient mettre en place des mesures efficaces de suivi et de contrôle. Les inspections nécessaires devraient être programmées et réalisées, et leurs résultats devraient être consignés dans des rapports.
(122) Pour que la transparence, l’impartialité et la cohérence du niveau des mesures d’exécution des États membres soient assurées, il est nécessaire que les États membres mettent en place un système de sanctions approprié en vue d’imposer des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives aux opérateurs qui ne respectent pas le présent règlement, car toute violation de celui-ci peut avoir des effets nocifs pour la santé humaine et l’environnement»
3        L’article 125 du règlement REACH dispose:
«Les États membres assurent un système de contrôles officiels et d’autres activités en fonction des circonstances.»
4        Aux termes de l’article 126 de ce règlement:
«Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions du présent règlement et prennent toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre de celles-ci. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Les États membres notifient ces dispositions à la Commission, au plus tard le 1er décembre 2008, et toute modification ultérieure dans les meilleurs délais.»
La procédure précontentieuse
5        N’ayant, malgré plusieurs rappels, reçu du Royaume de Belgique aucune notification au titre de l’article 126 du règlement REACH, la Commission a, le 15 mai 2009, adressé à cet État membre une lettre de mise en demeure l’invitant à présenter ses observations.
6        Le Royaume de Belgique a répondu à cette mise en demeure par lettres datées respectivement des 14 juillet 2009, en ce qui concerne le gouvernement fédéral belge, 17 juillet 2009, s’agissant de la Région de Bruxelles-Capitale, 22 juillet 2009, s’agissant de la Région flamande et 5 novembre 2009, pour la Région wallonne.
7        Estimant que le Royaume de Belgique ne s’était toujours pas conformé aux obligations lui incombant en vertu de l’article 126 du règlement REACH, la Commission a, par lettre du 3 novembre 2009, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
8        En réponse audit avis motivé, le Royaume de Belgique a, le 22 décembre 2009, transmis à la Commission une lettre concernant la Région wallonne. En dehors du délai imparti dans son avis motivé, la Commission a également reçu de cet État membre des lettres datées respectivement des 12 février 2010, émanant de la Région Bruxelles-Capitale, et 25 février 2010, du gouvernement fédéral belge. Dans ces lettres, les différentes autorités ont décrit l’état de l’avancement de la mise en œuvre de l’article 126 du règlement REACH dans leurs ordres juridiques respectifs.
9        Dans ces conditions, estimant que l’article 126 du règlement REACH n’avait pas été mis en œuvre dans le délai prescrit, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
10      Dans sa requête, la Commission soutient que le Royaume de Belgique n’a pas respecté ses obligations au titre de l’article 126 du règlement REACH d’introduire dans l’ordre juridique belge des sanctions aux infractions à ce règlement et de veiller à ce que ces sanctions soient effectivement appliquées, en ce que:
–        les différentes régions ainsi que le gouvernement fédéral belge n’avaient pas encore adopté de législation transposant ledit article 126;
–        le Royaume de Belgique avait indiqué qu’un nouvel accord de coopération entre le gouvernement fédéral belge et les régions pour la mise en œuvre du règlement REACH était prévu mais que celui-ci n’avait pas encore été conclu.
11      S’agissant du second grief, la Commission fait valoir que l’article 126 du règlement REACH prévoit que les États membres sont tenus de prendre, dans leur ordre juridique national, des mesures suffisamment efficaces pour atteindre l’objectif du règlement, mais aussi de veiller à ce que ces mesures puissent être effectivement invoquées devant les juridictions nationales en vue de garantir une protection juridique et un contrôle juridictionnel effectifs et efficaces.
12      Dans son mémoire en réponse, le Royaume de Belgique rétorque, s’agissant du premier grief tiré de la prétendue absence de mise en œuvre en droit belge de l’article 126 du règlement REACH, que, au niveau du gouvernement fédéral belge, il est satisfait aux obligations incombant au Royaume de Belgique dès lors que la loi du 10 septembre 2009 modifiant la loi du 21 décembre 1998 relative aux normes de produits ayant pour but la promotion de modes de production et de consommation durables et la protection de l’environnement et de la santé (Moniteur belge du 19 octobre 2009, p. 68202) prévoit des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, tant pénales qu’administratives, nécessaires en vue de sanctionner toute violation du règlement REACH.
13      Toutefois, s’agissant de l’article 35 du règlement REACH, à la suite d’un avis négatif émis par le Conseil d’État, il aurait été décidé de ne pas donner suite à une proposition de loi modifiant la loi du 28 janvier 1999 relative aux garanties que doivent présenter les substances et préparations en matière de sécurité et de santé des travailleurs en vue de leur bien-être (Moniteur belge du 14 avril 1999, p. 12236), mais de mettre en œuvre un nouveau projet de loi qui n’a pas encore pu être adopté en raison de la dissolution du parlement.
14      Si l’article 35 du règlement REACH n’est, en conséquence, pas encore assorti de sanctions par la loi du 21 décembre 1998, de telles sanctions pourraient momentanément être imposées sur le fondement de l’article 29 de l’arrêté royal du 11 mars 2002 relatif à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs contre les risques liés à des agents chimiques sur le lieu de travail (Moniteur belge du 14 mars 2002, p. 10865).
15      S’agissant de la Région flamande, le Royaume de Belgique rappelle que, dans l’avis motivé, la Commission a conclu que la législation de la Région flamande répondait entièrement à l’exigence de l’article 126 du règlement REACH d’adopter des sanctions.
16      Pour ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, le Royaume de Belgique admet que, si au 1er décembre 2008 diverses dispositions avaient déjà été adoptées pour mettre en œuvre l’article 126 du règlement REACH dans l’ordre juridique de cette région, toutes les dispositions nécessaires n’ont pas encore été adoptées pour sanctionner toutes les infractions aux dispositions dudit règlement ainsi que l’exige ledit article 126. À cet effet, un projet d’ordonnance aurait été élaboré dont l’adoption serait prévue pour le mois de septembre 2010 et l’entrée en vigueur au cours du mois de novembre 2010.
17      Enfin, s’agissant de la Région wallonne, un décret mettant en œuvre l’article 126 du règlement REACH aurait été adopté qui entrerait en vigueur au début du mois de septembre 2010.
18      Quant au second grief relatif à l’accord de coopération entre le gouvernement fédéral belge et les régions pour la mise en œuvre du règlement REACH, le Royaume de Belgique soutient que l’article 126 dudit règlement n’exige pas l’adoption d’un tel accord de coopération dès lors que celui-ci vise à solutionner la difficulté consistant, dans un système de compétences exclusives, à mener conjointement une politique.
19      La pratique actuelle dans le domaine de l’inspection serait bientôt fixée formellement dans cet accord de coopération. Celui-ci ne devrait donc être perçu que comme la garantie formelle qu’à l’avenir également, la coopération entre les différents services d’inspection se déroulera aussi bien qu’à l’heure actuelle.
20      Dans son mémoire en réplique, la Commission n’estime plus utile de maintenir son premier grief en ce qui concerne l’absence de mise en œuvre de l’article 126 du règlement REACH au niveau du gouvernement fédéral belge. De même, la Commission reconnaît qu’elle considérait déjà, lorsqu’elle a émis son avis motivé, qu’il ressortait de la réponse à la mise en demeure du Royaume de Belgique que la législation de la Région flamande prévoyait déjà toutes les sanctions requises contre les infractions.
21      La Commission maintient, toutefois, que, au 3 janvier 2010, à savoir au terme du délai de deux mois imparti dans l’avis motivé, les dispositions nécessaires n’avaient pas encore été adoptées au niveau de la Région wallonne et de la Région de Bruxelles-Capitale pour mettre en œuvre l’article 126 du règlement REACH.
22      Pour ce qui concerne le second grief relatif à l’accord de coopération, la Commission persiste à dire que la conclusion de cet accord est requise au titre de l’article 126 du règlement REACH dès lors que, comme le reconnaîtrait lui-même le Royaume de Belgique dans son mémoire en réponse, cet accord doit servir à «assurer une mise en œuvre optimale du règlement REACH.»
23      Dans son mémoire en duplique, le Royaume de Belgique relève, s’agissant de la Région wallonne, que, entre-temps, le décret programme du 22 juillet 2010 portant des mesures diverses en matière de bonne gouvernance, de simplification administrative, d’énergie, de logement, de fiscalité, d’emploi, de politique aéroportuaire, d’économie, d’environnement, d’aménagement du territoire, de pouvoirs locaux, d’agriculture et de travaux publics (Moniteur belge du 20 août 2010, p. 54384) a été adopté et est entré en vigueur dix jours après sa publication. Ce décret contiendrait toutes les dispositions nécessaires pour assurer la mise en œuvre de l’article 126 du règlement REACH.
24      En ce qui concerne l’accord de coopération, le Royaume de Belgique soutient, d’abord, que cet accord n’a pas pour objectif de déterminer les sanctions applicables en cas d’infraction au règlement REACH, mais prévoit un échange d’informations et des modalités de coopération entre les différents services d’inspection. Même s’il existe un lien entre les inspections et les sanctions, le règlement REACH distinguerait clairement deux obligations pour les États membres en les insérant dans deux articles différents, à savoir l’article 125 du règlement REACH portant sur les inspections et l’article 126 de ce règlement visant les sanctions.
25      Ensuite, l’accord de coopération n’affecterait pas la législation spécifique prévoyant des sanctions qui habilite les services d’inspection à l’exercice d’un contrôle et qui fixe les moyens auxquels ils peuvent avoir recours dans l’exercice de ce contrôle, ainsi que les instruments qu’ils peuvent mettre en œuvre pour contraindre au respect des prescriptions et à laquelle est également tenue l’autorité judiciaire lorsqu’elle a à juger d’infractions au règlement REACH.
26      Enfin, dès lors que l’accord de coopération constituerait une simple formalisation de la pratique de coopération existante en matière d’inspections, cet accord ne serait pas une condition sine qua non pour l’organisation effective d’inspections programmées en Belgique afin d’assurer le respect du règlement REACH conformément à l’article 126 de ce règlement.
Appréciation de la Cour
27      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 20 novembre 2003, Commission/France, C‑296/01, Rec. p. I‑13909, point 43, et du 3 février 2011, Commission/Belgique, C-391/10, point 8).
28      Or, en l’espèce, il est constant que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, toutes les mesures destinées à assurer la mise en œuvre de l’article 126 du règlement REACH dans l’ordre juridique belge n’avaient pas été adoptées.
29      Il doit en effet être constaté que, au terme dudit délai, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale n’avaient pas encore adopté les mesures visant à mettre en œuvre l’article 126 du règlement REACH.
30      Dès lors, à cet égard, il convient de considérer le recours de la Commission comme fondé.
31      La Commission reproche également au Royaume de Belgique d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 126 du règlement REACH au motif qu’un accord de coopération entre le gouvernement fédéral et les régions pour la mise en œuvre du règlement REACH n’a pas encore été conclu.
32      Ce grief ne saurait être retenu.
33      Il ressort du dossier que le projet d’accord de coopération dont la Commission soutient que sa conclusion s’impose en vertu de l’article 126 du règlement REACH prévoit un échange d’informations et des modalités de coopération entre les différents services d’inspection compétents en matière d’infractions au règlement REACH dans cet État membre.
34      Or, certes, un accord visant à assurer une coopération adéquate entre les différents services d’inspection compétents peut être un instrument approprié pour assurer une mise en œuvre effective des sanctions applicables aux «violations des dispositions» du règlement REACH, au sens de l’article 126 de ce règlement.
35      Toutefois, la Commission n’a pas démontré que la mise en œuvre dudit article 126 nécessite l’adoption de cette mesure spécifique dans l’ordre juridique national.
36      À cet égard, le Royaume de Belgique soutient, ce que n’a du reste pas contesté la Commission, que ledit projet d’accord ne vise qu’à formaliser des arrangements informels existant entre les différents services d’inspection et que, en pratique, ces arrangements permettent déjà d’assurer que les inspections relatives au respect des dispositions du règlement REACH sont coordonnées de manière satisfaisante.
37      En outre, il ne ressort ni de l’article 126 du règlement REACH ni d’aucune autre disposition de ce règlement que les États membres sont obligés, afin de mettre correctement en œuvre ledit article 126, de conclure un tel accord de coopération.
38      Par conséquent, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour la mise en œuvre des sanctions applicables aux infractions au règlement REACH, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 126 du règlement REACH.
Sur les dépens
39      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Belgique et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête:
1)      En ne prenant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour la mise en œuvre des sanctions applicables aux infractions au règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 126 dudit règlement.
2)      Le Royaume de Belgique est condamné aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.