61968C0028
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 25 MARZO 1969 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Anche la causa odierna verte su questioni previdenziali relative ai lavoratori migranti: i fatti sono i seguenti.
Achille Torrekens, cittadino belga residente in Francia, per 14 anni e 8 mesi è stato occupato in Francia come lavoratore subordinato. Nel 1962 (per raggiunti limiti di età) presentava alla Caisse régionale de sécurité sociale du Nord de la France domanda per ottenere l'assegno ai vecchi lavoratori subordinati.
Questo assegno, istituito nel 1941, mira a garantire ai lavoratori che non hanno diritto alla pensione un minimo di risorse, secondo il sistema istituito nel 1930. Attualmente esso è disciplinato dall'ordinanza del 2 febbraio 1945, che richiede tra gli altri requisiti la nazionalità francese (se non è disposto altrimenti in accordi bilaterali, come nel protocollo franco-belga del 17 gennaio 1948). L'interessato non deve avere un reddito superiore ad una determinata cifra e deve avere svolto un'attività subordinata per 15 anni consecutivi, oppure (come nel nostro caso) per complessiri 25 anni, in Francia.
Se sussistono questi presupposti, viene versato un determinato importo globale che è indipendente dalla durata del rapporto di lavoro e dall'entità della remunerazione.
Nella fattispecie, la Caisse regionale negava che sussistessero i presupposti richiesti dall'ordinanza del 2 febbraio 1945, per quanto riguarda la durata del periodo di occupazione in Francia, s il 17 maggio 1962 respingeva la domanda.
Il Torrekens adiva la Commissione di primo grado della previdenza sociale di Lilla allegando che, in forza del regolamento n. 3 del Consiglio, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, al periodo di occupazione in Francia si dovevano aggiungere i periodi di occupazione nel Belgio, ed i periodi equiparati, maturati tra il 1909 e il 1920, e precisamente 6 anni e 7 mesi nel Belgio, nonché 4 anni e 3 mesi di servizio militare, che sommati danno 10 anni e 10 mesi, così da portare il periodo di occupazione complessivo ad oltre 25 anni. La Commissione di primo grado accoglieva la tesi e, con decisione 13 novembre 1962, riconosceva al ricorrente il diritto all'assegno.
La Caisse regionale poro interponeva appello dinanzi alla Corte d'appello di Douai, la quale pronunciava la nota sentenza 8 ottobre 1963, in cui si invitavano le parti a chiarire la situazione controversa dinanzi alla Commissione amministrativa per la previdenza sociale dei lavoratori migranti, costituita in forza del regolamento n. 3.
Questa sentenza veniva annullata dalla Corte di cassazione, con sentenza 1o dicembre 1965, per violazione dell'articolo 177 del trattato CEE, e la causa veniva rinviata alla Corte d'appello di Amiens.
Quest'ultimo giudice, con sentenza 7 luglio 1966, confermava la decisione della Commissione di primo grado, favorevole al ricorrente. La Caisse regionale impugnava in cassazione detta sentenza. La causa di merito si trova ora in questa fase e verte, come abbiamo potuto vedere, principalmente sulla questione del se si possano invocare i periodi di occupazione e i periodi equiparati di cui all'articolo 27 del regolamento n. 3, per ottenere l'assegno di vecchiaia francese oppure — come sostiene la Caisse régionale — il regolamento n. 3 si applichi solo alle pensioni di vecchiaia concesse in seguito al pagamento dei relativi contributi.
Vista l'importanza del punto da interpretarsi, la Corte di cassazione, con sentenza 24 ottobre 1968, ha sospeso il procedimento e ha deferito a questa Corte la questione interpretativa, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE.
Sul problema hanno presentato osservazioni scritte il governo francese, la Commissione delle Comunità europee e il Torrekens. Essi hanno pure svolto osservazioni orali.
Dobbiamo ora illuminare la Corte di cassazione sulla soluzione di questo problema.
1.
Anzitutto bisogna rilevare che la Corte di cassazione non ha formulato una domanda precisa ma, anche se ciò non semplifica la trattazione del problema, questa carenza non è comunque un motivo sufficiente per dichiarare la questione irricevibile. La nostra giurisprudenza ammette che le questioni pregiudiziali vengano proposte anche in modo implicito e più volte questa Corte ha dovuto adoperarsi onde dare una forma precisa alle questioni deferitele.
Anche questa volta ciò dovrebbe essere possibile, giacché il contenuto complessivo del provvedimento di rinvio, e in particolare l'indicazione dei mezzi dedotti, sono sufficienti ad illustrare la controversia. La Caisse régionale si duole che siano stati violati ed applicati erroneamente gli articoli 1, 2, 3, 27 e 28 del regolamento n. 3, gli allegati B e D di detto regolamento nonché il protocollo franco-belga del 17 gennaio 1948, menzionato in detto allegato D. Si deve stabilire se le norme citate ammettano un'interpretazione che renda possibile il cumulo di diversi periodi di occupazione, o di periodi equiparati, onde ottenere l'assegno francese per i vecchi lavoratori subordinati. Possiamo quindi ritenere che la Corte di cassazione abbia inteso sottoporre alla Corte questo problema.
2.
Il secondo problema della controversia scaturisce da un'eccezione del governo francese.
Ho già riccordato che l'assegno è riservato principalmente ai cittadini francesi. Per i belgi sono stabiliti particolari requisiti, elencati in un accordo bilaterale, cioè il protocollo del 17 gennaio 1948, menzionato nell'allegato D del regolamento n. 3 sotto il titolo«Belgio-Francia». L'articolo 6, n. 2, del regolamento n. 3 recita : «Le disposizioni del presente regolamento non pregiudicano le obbligazioni derivanti : … da altre disposizioni delle convenzioni di sicurezza sociale in quanto siano indicate nell'allegato D». Da questa norma il governo francese, dopo averla raffrontata col tenore dell'articolo 6, n. 1, conclude che la fattispecie dev'essere disicplinata solo dal protocollo franco-belga e non dal regolamento n. 3. L'interpretazione del regolamento n. 3 non avrebbe quindi alcuna rilevanza; in altre parole, le questioni testé esposte sarebbero irrilevanti nella misura in cui hanno tratto al regolamento n. 3.
Circa detti rilievi si deve premettere che questa Corte, nonostante alcune sollecitazioni in tal senso, ha finora ricusato di pronunziarsi sulla rilevanza ai fini del giudizio delle questioni deferite. Solo nella sentenza 19 dicembre 1968 (causa 13-68) si fa cenno alla possibilità di discostarsi da questa linea di condotta, là dove si afferma : «A meno che il richiamo al testo di cui trattasi non sia manifestamente errato, questa Corte è validamente adita». Quindi, per quanto riguarda la rilevanza ai fini della pronuncia di merito, questa Corte deve in ogni caso limitarsi a stabilire se non vi sia un errore evidente.
Nella fattispecie, non appare alcun errore evidente: anzitutto non è certo che l'articolo 6, n. 2, del regolamento n. 3 abbia effettivamente il significato che intende attribuirgli il governo francese. Se, condividendo la tesi della Commissione, si ammette la necessità di un'interpretazione restrittiva, gli si può attribuire pure il senso secondo cui le convenzioni elencate nell'allegato D rimangono applicabili nonostante quanto dispone l'articolo 5, a norma del quale il regolamento subentra a determinate convenzioni in materia previdenziale. Questo è comunque quanto è stato proposto dalla Commissione l'11 gennaio 1966. Sotto questa luce, il numero 2 dell'articolo 6 non lascerebbe intendere che le convenzioni di cui all'allegato D vadano applicate in via esclusiva.
Il protocollo franco-belga (rinuncio per ora a discutere della nostra competenza ad interpretarlo) stabilisce solo che i lavoratori belgi sono soggetti alla disciplina del diritto francese; esso recita : «L'allocation aux vieux travailleurs salariés sera accordée dans les conditions prévues pour les travailleurs français par la législation sur les vieux travailleurs salariés, à tous les vieux travailleurs salariés belges, sans ressources suffisantes, qui auront au moins 15 années de résidence ininterrompue en France à la date de la demande».
Questa formulazione non esclude che la Corte di cassazione intenda il rinvio alla legislazione francese nel senso di un richiamo alla situazione giuridica che si è venuta a creare in seguito al regolamento n. 3. Sulla scorta di una simile interpretazione, che quanto meno non appare manifestamente erronea, il contenuto del regolamento n. 3 potrebbe presentare un certo interesse anche se si applicasse il protocollo franco-belga.
Si rileva quindi che vi sono fondate considerazioni che giustificano la domanda d'interpretazione e che non vi è alcun motivo di rifiutare un'interpretazione del regolamento n. 3 che esca dai limiti dell'articolo 6.
3.
Per quanto riguarda la soluzione delle questioni specifiche che ci sono state deferite, ritengo poco opportuno attenermi all'ordine proposto dalla Commissione. Dobbiamo quindi affrontare per prima la questione del se l'assegno francese rientri nella sfera d'applicazione del regolamento n. 3.
Il tenore del regolamento n. 3 — come ha sottolineato la Commissione — consente facilmente di fornire una risposta. Anzitutto ci si può richiamare all'articolo 2, numero 1, lettera c), che stabilisce in via generale che il regolamento si applica alle norme relative alle prestazioni di vecchiaia.
Inoltre è possibile richiamarsi all'articolo 3, secondo il quale l'allegato B definisce le norme in materia di previdenza sociale vigenti nel territorio dei singoli Stati al momento dell'entrata in vigore del regolamento ed alle quali il regolamento stesso è applicabile. Nell'allegato B, alla voce Francia, lettera g), si menziona espressamente «l'assegno ai vecchi lavoratori subordinati». Si può ancora far richiamo agli allegati D ed E, il primo dei quali comprende le disposizioni delle convenzioni in materia previdenziale non espressamente contemplate dal regolamento, mentre il secondo elenca le prestazioni che non vengono fornite all'estero. Tra queste vi è l'assegno ai vecchi lavoratori previsto dalla degge francese, che non sarebbe stato necessario menzionare se non fosse rientrato nella sfera d'applicazione del regolamento n. 3.
Per risolvere la prima questione non è necessario affrontare il problema del se il regolamento n. 3 — come ritiene la Caisse regionale — non si riferisca ai sistemi che non prevedono contributi. In base a quanto ha affermato la Commissione, a questo proposito si può rilevare che pare accertato che anche l'assegno francese di vecchiaia viene prelevato dalle casse previdenziali finanziate coi contributi dei datori di lavoro.
Inoltre pare che anche il versamento di contributi previdenziali da parte dei lavoratori rivesta una certa importanza, in quanto cioè devono essere stati versati contributi almeno per un anno tra il 1930 e il 1945 e per ogni anno successivo al 1945.
Ancora più importante di questa constatazione è il rilievo che il regolamento n. 3 non fa alcuna distinzione tra sistemi contributivi e non contributivi. Come la Commissione ha osservato, in considerazione dei diversi sistemi che prevedono un finanziamento misto, tale distinzione può apparire artificiosa. Nelle lunghe trattative e nei lavori preparatori che hanno preceduto il regolamento n. 3, come risulta chiaramente dalla sua cronistoria, la si è quindi evitata di proposito e l'articolo 2 del regolamento stesso prevede espressamente ch'esso si applica anche ai sistemi previdenziali non contributivi.
È perciò indubbio che il regolamento n. 3 comprende anche l'assegno di vecchiaia francese.
4.
A questo rilievo si ricollega la quarta questione, cioè se siano ravvisabili motivi atti ad escludere, nel caso particolare, la presa in considerazione dell'articolo 27, quindi l'applicazione del principio secondo cui, se un assicurato è stato assoggettato successivamente o alternatamente alle norme di due o più Stati membri, i periodi assicurativi ed i periodi equiparati si cumulano. Anche a questo proposito mi pare che la Commissione abbia dedotto argomenti convincenti.
In particolare è irrilevante il fatto che la concessione del sussidio di vecchiaia francese sia subordinata alla prova della maturazione di determinati periodi di occupazione. L'articolo 27 parla di «periodi di assicurazione e periodi equivalenti» ; le definizioni fondamentali dell'articolo 1 del regolamento n. 3 dimostrano però che l'espressione «periodi di assicurazione» comprende anche i periodi contributivi o di occupazione (cfr. lettera p) e che i «periodi equivalenti» sono periodi equiparati ai periodi assicurativi o ai periodi di occupazione (cfr. lettera r).
Così pure è irrilevante il tatto che nell'intestazione del terzo capitolo compaia il termine «pensioni». La Commissione commenta questa formula affermando che il termine è stato scelto per costituire una distinzione tra il terzo e il quinto capitolo, nel quale sono contenute le norme sugli assegni in caso di morte, cioè sulle «somme corrisposte in unica soluzione in caso di morte» ai sensi dell'articolo 1, lettera t). È quindi determinante il fatto che nel terzo capitolo si parla genericamente di «prestazioni». Tali prestazioni sono definite alla lettera s) dell'articolo 1 in modo tale che vi corrispondono certamente anche i versamenti periodici effettuati in Francia ai vecchi lavoratori subordinati.
Si deve infine sottolineare che per l'articolo 27 non ha alcuna rilevanza il fatto che l'assegno francese venga versato prelevandolo da un sistema non contributivo oppure contributivo. Come ha dimostrato la Commissione, servendosi dell'esempio delle indennità di disoccupazione prelevate dai fondi pubblici, il cumulo ai sensi dell'articolo 27 non può venire escluso in vista di tali caratteristiche. A questo proposito si potrebbe ancora ricordare il sistema previdenziale misto applicato nel Lussemburgo, di cui si è già parlato in una precedente occasione: tale sistema, benché preveda una quota di pensione fissa, finanziata coi fondi pubblici e indipendente dal versamento di contributi, rientra nelle materie disciplinate dall'articolo 27, e si potrebbero citare sentenze in cui è detto che gli articoli 27 e 28 si applicano pure alle legislazioni che stabiliscono l'ammontare della prestazione prescindendo dai periodi assicurativi maturati (cfr. cause 100-63 e 4-66).
Quindi non vi è alcun elemento che osti all'applicazione dell'articolo 27 all'assegno francese ai vecchi lavoratori. A quanto mi risulta, non pare vi sia contrasto circa i particolari del sistema di calcolo e in ispecie della ripartizione in quote a norma dell'articolo 28; accennerò comunque al fatto che, anche a questo proposito, le spiegazioni della Commissione mi paiono convincenti. Per il cumulo e per la ripartizione in quote si deve accertare quali periodi siano stati maturati sotto i rispettivi regimi nei vari Stati. Nella fattispecie, la questione pare abbia rilevanza per quanto riguarda il periodo trascorso dall'interessato nell'esercito belga, durante la prima guerra mondiale. Evidentemente tale periodo non viene preso in considerazione dalla legislazione belga poiché è precedente al 1926, anno di entrata in vigore dell'assicurazione obbligatoria contro la vecchiaia. Il servizio militare prestato nell'esercito belga ha invece rilevanza per il dirritto francese, è cioè parificato ai periodi di occupazione maturati in Francia, in forza di uno scambio di lettere del 29 luglio 1953, menzionato nell'allegato D del regolamento n. 3. Quindi nel calcolo della frazione relativa alle quote, tale periodo dovrebbe entrare in linea di conto anche al numeratore, nel quale vengono addizionati solo periodi francesi. Bisogna ammettere che questo modo di procedere si ripercuote sull'importo finale della prestazione.
Poiché pero il procedimento di merito non è ancora stato esteso a questo problema e quindi non si può presumere che la domanda d'interpretazione sia stata fatta anche a questo scopo, non pare opportuno menzionare, nel dispositivo, le spiegazioni della Commissione, per quanto importanti esse possano essere per i tribunali francesi.
5.
La Commissione ritiene infine che dovremmo anche occuparci del se il protocollo franco-belga del 17 gennaio 1948, ricordato nell'allegato D del regolamento n. 3, offra qualche elemento atto a far escludere la possibilità di cumulare i vari periodi di occupazione a favore dei lavoratori belgi, ed a giustificare quindi una deroga al principio sancito dall'articolo 27. Ritorniamo con ciò ad un problema già affrontato all'inizio, che però ora dobbiamo approfondire. Innanzitutto dobbiamo stabilire se la Corte di cassazione si aspetti realmente che noi interpretiamo il protocollo summenzionato, e in secondo luogo ci dobbiamo chiedere se la Corte, nell'ambito dell'articolo 177 del trattato CEE, sia competente ad interpretare simili atti.
Anticiperò la risposta: condivido i dubbi del governo francese sulla possibilità di accogliere la richiesta della Commissione e interpretare il protocollo.
Si dovrebbe anzittutto essere cauti nell'affermare che la Corte di cassarione ci chiede in sostanza d'interpretare il protocollo franco-belga. Il provvedimento di rinvio parla infatti dell'interpretazione «des actes pris par les institutions de la Communauté» e di una «interprétation des règles communautaires».
Non è a prima vista evidente che tale formulazione intenda comprendere anche un accordo bilaterale tra due Stati membri.
Poiché però l'assenza di domande specifiche rende ancor più difficile lo stabilire che cosa abbia voluto esattamente la Corte di cassazione, l'esame non dovrebbe vertere particolarmente su questo aspetto, ma ci si dovrebbe chiedere piuttosto se questa Corte sia competente ad interpretare il protocollo franco-belga.
Come sapete, la Commissione è propensa ad ammettere tale competenza in virtù dell'articolo 50 del regolamento n. 3, a norma del quale gli allegati ricordati fra l'altro al numero 2, lettera e), dell'articolo 6 — quindi anche l'allegato D che menziona il protocollo franco-belga — sono parti integranti del regolamento.
A giudizio della Commissione sarebbe assurdo riferire questa disposizione solo all'elenco e non al testo degli allegati stessi.
Penso pero che questa tesi presti il fianco a svariate obiezioni essenziali: anzitutto, taluni degli allegati di cui all'articolo 50 (ad esempio gli allegati B e F) contengono una serie di norme giuridiche interne. Se si volessero considerare incorporate nel regolamento n. 3 le norme ricordate negli allegati, con la conseguenza che la competenza interpretativa della Corte si riferisce anche a queste norme, lo stesso principio dovrebbe valere anche per le norme giuridiche interne summenzionate, il che è certo inammissibile. Si deve perciò condividere l'opinione del governo francese, secondo cui le convenzioni dell'allegato D sono divenute parte integrante del regolamento solo per quanto riguarda la riserva di menzione nell'allegato D e il sistema di emendamento di cui all'articolo 6, n. 3, del regolamento n. 3.
D'altro canto, l'articolo 50 ha senso anche se interpretato restrittivamente, cioè se si considera incorporato nel regolamento n. 3 solo l'elenco degli allegati e non il complesso dei testi elencati. Voglio qui riferirmi non solo alla funzione limitativa, ma anche alle possibilità d'interpretazione. Tale interpretazione è possibile in relazione alle nozioni dell'allegato A, alle indicazioni dell'allegato B, al contenuto dell'allegato C, alle osservazioni generali dell'allegato D e alle disposizioni dell'allegato G. Infine, va ricordata la sentenza 19 marzo 1964 (causa 75-63, Raccolta X-1964, pag. 366) pronunciata su un'analoga questione pregiudiziale relativa al regolamento n. 3. La Corte, pronunciandosi sulla questione del se il ricorso non dovesse venire accolto già in forza della convenzione tedesco-olandese del 29 marzo 1951, relativa alle assicurazioni sociali e citata nell'allegato D, ha riconosciuto che, nell'ambito dell'articolo 177 del trattato CEE, essa è incompetente ad interpretare norme interne. Quindi si dovrà ammettere che la Corte è del pari incompetente ad interpretare il protocollo franco-belga.
Se d'altro canto non si tiene conto delle riflessioni testé fatte, in quanto si presuppone che il regolamento n. 3 costituisca, con le convenzioni speciali dell'allegato D, un sistema coerente da interpretarsi in modo unitario, e si cerca di mettere a nudo lo spirito del protocollo franco-belga, vi sono svariati motivi per accettare l'interpretazione caldeggiata dalla Commissione. Secondo questa — come ho già rilevato — la funzione principale del protocollo è quella di far sì che i cittadini belgi possano fruire dell'assegno francese (in linea di massima concesso solo ai francesi) in quanto stabilisce il semplice requisito che al momento della presentazione della domanda l'interessato dimostri di risiedere ininterrottamente in Francia da almeno 15 anni. Il richiamo alle «conditions prévues… par la législation sur les vieux travailleurs salariés», sotto il profilo dei periodi di occupazione non può essere inteso nel senso che, nel caso dei lavoratori belgi, si è escluso il cumulo dei periodi di occupazione all'estero, in contrasto col principio dell'articolo 27 che vale anche per gli assegni di vecchiaia; a contrario, la «législation française» cui fa riferimento il protocollo, si identifica proprio con la situazione giuridica determinatasi in Francia sotto l'influenza del diritto soprannazionale di livello più elevato. Tale interpretazione, che evita ai lavoratori stranieri l'eventualità di un trattamento meno favorevole, è quella che più si confà ai principi sanciti dall'articolo 51 del trattato e dal regolamento n. 3 e ripetutamente ribaditi dalla giurisprudenza della Corte. L'interpretazione corrisponde per di più
al principio giuridico fondamentale secondo cui le deroghe alla norma generale devono essere chiare, univoche e riconoscibili come tali (come, ad esempio, le norme dell'allegato E).
Ritenendo quindi che la Corte sia competente ad interpretare il protocollo franco-belga, si deve rilevare che la convenzione non esclude che venga applicato l'articolo 27 del regolamento n. 3, e quindi si effettui il cumulo dei periodi di occupazione maturati in diversi Stati membri.
6.
Propongo perciò di rispondere come segue alle domande della Corte di Cassazione francese, relative all'interpretazione del diritto previdenziale dei lavoratori migranti :
—
Il regolamento n. 3 ha valore anche per quanto riguarda l'assegno ai vecchi lavoratori subordinati.
—
La pensione di vecchiaia fondata sui periodi di occupazione maturati, in forza dell'articolo 27 del regolamento n. 3 può basarsi sul cumulo dei periodi di occupazione, maturati in vari Stati membri secondo il regime dei vari Stati e considerati periodi di assicurazione o periodi equivalenti, anche se viene concessa nell'ambito di un sistema in tutto o in parte non contributivo.
Secondo la prassi finora seguita, questa Corte non si pronuncia sulle spese del giudizio, sulle quali verrà deciso secondo le norme processuali che disciplinano il giudizio di merito.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.