62005CJ0137
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
18. detsember 2007 (
*1
)
„Määrus (EÜ) nr 2252/2004 — Liikmesriikide poolt väljastatud passid ja reisidokumendid — Turvaelementide ja biomeetria standardid — Kehtivus”
Kohtuasjas C-137/05,
mille ese on EÜ artikli 230 alusel 21. märtsil 2005 esitatud tühistamishagi,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: C. Jackson ja C. Gibbs, keda abistas barrister A. Dashwood,
hageja,
keda toetavad:
Iirimaa, esindaja: D. O’Hagan, keda abistasid A. Collins, SC, ja P. McGarry, BL, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Slovaki Vabariik, esindajad: R. Procházka, J. Čorba ja B. Ricziová,
menetlusse astujad,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: J. Schutte, R. Szostak ja G. Giglio,
kostja,
keda toetavad:
Hispaania Kuningriik, esindaja: J. Rodríguez Cárcamo, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Madalmaade Kuningriik, esindaja: H. G. Sevenster,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: C. O’Reilly, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts ja A. Tizzano, kohtunikud R. Schintgen (ettekandja), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev ja C. Toader,
kohtujurist: V. Trstenjak,
kohtusekretär: ametnik J. Swedenborg,
arvestades kirjalikus menetluses ja 13. märtsi 2007. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 10. juuli 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik palub oma hagis Euroopa Kohtul esiteks tühistada nõukogu 13. detsembri 2004. aasta määruse (EÜ) nr 2252/2004 liikmesriikide poolt väljastatud passide ja reisidokumentide turvaelementide ja biomeetria standardite kohta (ELT L 385, lk 1) ja teiseks jätta selle määruse mõju jõusse kuni seda asendava uue määruse vastuvõtmiseni, välja arvatud osas, kus määrus nr 2252/2004 välistab selle liikmesriigi osalemise nimetatud määruse kohaldamisel.
Õiguslik raamistik
Protokoll Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta
2
EÜ asutamislepingu kolmanda osa IV jaotis (edaspidi „IV jaotis”) kehtestab õigusliku aluse viisa-, varjupaiga-, sisserände- ja muu isikute vaba liikumisega seotud poliitika meetmete võtmiseks.
3
Protokoll Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta, mis on Amsterdami lepinguga lisatud EL lepingule ja EÜ asutamislepingule (edaspidi „IV jaotist käsitlev protokoll”), käsitleb nende liikmesriikide osalemist IV jaotises esitatud sätete rakendamiseks ettepandud meetmete vastuvõtmisel.
4
IV jaotist käsitleva protokolli artikli 1 kohaselt, kui sama protokolli artiklist 3 ei tulene teisiti, ei osale Ühendkuningriik ja Iirimaa vastavalt IV jaotisele ettepandud meetmete vastuvõtmisel ja selle protokolli artikli 2 kohaselt ei ole neile liikmesriikidele siduv ega nende suhtes kohaldatav ükski selline meede.
5
IV jaotist käsitleva protokolli artiklis 3 on sätestatud:
„1.   Ühendkuningriik või Iirimaa võib kolme kuu jooksul pärast […] IV jaotise alusel ettepaneku või algatuse esitamist nõukogule teatada kirjalikult nõukogu eesistujale, et ta soovib osaleda mis tahes sellise kavandatud meetme võtmisel ja kohaldamisel, misjärel sellel riigil on õigus nii toimida. […]
[…]
2.   Kui põhjendatava ajavahemiku möödudes ei saa lõikes 1 osutatud meedet võtta Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalusel, siis võtab nõukogu sellise meetme vastavalt artiklile 1 ilma Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalemiseta. Sel juhul kohaldatakse artiklit 2.”
6
IV jaotist käsitleva protokolli artikkel 4 annab Ühendkuningriigile ja Iirimaale õiguse mis tahes ajal ühineda IV jaotise alusel võetud olemasoleva meetmega. Sellises olukorras kohaldatakse EÜ artikli 11 lõikes 3 sätestatud menetlust mutatis mutandis.
7
IV jaotist käsitleva protokolli artikli 7 kohaselt ei piira „[a]rtiklid 3 ja 4 […] Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli kohaldamist”.
Protokoll Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise kohta
8
EL lepingule ja EÜ asutamislepingule Amsterdami lepinguga lisatud protokolli Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise kohta (edaspidi „Schengeni protokoll”) artikli 1 kohaselt on kolmteist Euroopa Liidu liikmesriiki volitatud omavahel sisse seadma tihedama koostöö Schengeni acquis’ kohaldamisalas, mis on määratletud nimetatud protokolli lisas.
9
Sel viisil määratletud Schengeni acquis’ osaks on eeskätt 14. juunil 1985 Schengenis (Luksemburg) sõlmitud leping Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 13; ELT eriväljaanne 19/02, lk 3; edaspidi „Schengeni leping”) ning Schengeni lepingu rakendamise konventsioon (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9; edaspidi „konventsioon”), mis sõlmiti samuti Schengenis. Need kaks akti koos moodustavad „Schengeni lepingud”.
10
Schengeni protokolli artiklis 4 on sätestatud:
„Iirimaa ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, kes ei ole seotud Schengeni acquis’ga, võivad igal ajal taotleda osalemist mõningates või kõigis selle acquis’ sätetes.
Nõukogu kiidab taotluse heaks artiklis 1 nimetatud liikmete ja asjaomase riigi valitsuse esindaja ühehäälse otsusega.”
11
Schengeni protokolli artiklis 5 on sätestatud:
„1.   Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused vastavad asutamislepingute asjakohastele sätetele.
Kui selles kontekstis kas Iirimaa või Ühendkuningriik või mõlemad ei ole põhjendatava aja jooksul teatanud kirjalikult nõukogu eesistujale oma soovist osaleda, siis Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 11 või Euroopa Liidu lepingu artiklis 40 osutatud luba loetakse antuks artiklis 1 nimetatud liikmesriikidele ning Iirimaale või Ühendkuningriigile, kui kumbki neist soovib osaleda kõnealustes koostöövaldkondades.
2.   Lõike 1 esimeses lõigus osutatud lepingute asjakohaseid sätteid kohaldatakse isegi siis, kui nõukogu ei ole võtnud artikli 2 lõike 1 teises lõigus osutatud meetmeid.”
12
Schengeni protokolli artikkel 8 näeb ette:
„Läbirääkimistel uute liikmesriikide Euroopa Liitu vastuvõtmise üle käsitatakse Schengeni acquis’d ja selle rakendusalas institutsioonide võetud edasisi meetmeid kui acquis’d, mida kõik kandidaatriigid peavad liitu astumiseks täielikult aktsepteerima.”
Deklaratsioonid Schengeni protokollide kohta
13
45. deklaratsioonis Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikli 4 kohta kutsuvad kõrged lepinguosalised nõukogu üles enne selle artikli alusel esitatud taotluse kohta otsuse langetamist küsima Euroopa Ühenduste Komisjoni arvamust. Lisaks „kohustuvad [nad] ka tegema oma parima, selleks et lubada Iirimaal või Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigil soovi korral kasutada kõnealuse protokolli artiklit 4, et nõukogul oleks võimalik langetada nimetatud artiklis osutatud otsuseid kõnealuse protokolli jõustumise kuupäeval või mis tahes ajal pärast seda”.
14
Vastavalt 46. deklaratsioonile Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikli 5 kohta kohustuvad kõrged lepinguosalised „tegema endast sõltuva, et teha võimalikuks kõikide liikmesriikide vaheline tegevus Schengeni acquis’ valdkonnas, eriti siis, kui Iirimaa ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik on kooskõlas [Schengeni protokolli] artikliga 4 nõustunud nimetatud acquis’ mõnede või kõikide sätetega”.
Otsus 2000/365/EÜ
15
Schengeni protokolli artikli 4 teise lõigu alusel võttis nõukogu 29. mail 2000 vastu otsuse 2000/365/EÜ Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi taotluse kohta osaleda teatavates Schengeni acquis’ sätetes (EÜT L 131, lk 43; ELT eriväljaanne 19/01, lk 178).
16
Viidatud otsuse artiklis 1 on loetletud Schengeni acquis’ sätted, milles Ühendkuningriik osaleb.
17
Sama otsuse artikli 8 lõikes 2 on sätestatud:
„Käesoleva otsuse vastuvõtmise kuupäevast alates loetakse Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik pöördumatult teatanuks nõukogu eesistujale Schengeni protokolli artikli 5 kohaselt, et soovib osaleda kõigis ettepanekutes ja algatustes, mis põhinevad artiklis 1 nimetatud Schengeni acquis’l. Selline osalemine hõlmab artikli 5 lõigetes 1 ja 2 nimetatud territooriume niivõrd, kuivõrd need ettepanekud ning algatused põhinevad Schengeni acquis’ sätetel, mis saavad neil territooriumidel siduvaks.”
Määrus nr 2252/2004
18
Nagu ilmneb määruse nr 2252/2004 volitustest, võeti see määrus vastu EÜ artikli 62 punkti 2 alapunkti a alusel.
19
Viidatud määruse põhjendustes 2–4 on märgitud:
„(2)
Passide minimaalsed turvastandardid kehtestati 17. oktoobril 2000 ülemkogus kohtunud liikmesriikide valitsuste esindajate resolutsiooniga […]. Nüüd on asjakohane kõnealust resolutsiooni ajakohastada ühenduse meetmega, et saavutada kaitseks võltsimise eest passide ja reisidokumentide tõhustatud ja ühtlustatud turvastandardid. Samaaegselt tuleks passi või reisidokumenti lisada biomeetrilised tunnused, et luua kindel seos dokumendi ja selle õige kasutaja vahel.
(3)
Turvaelementide ühtlustamine ja biomeetriliste tunnuste kasutuselevõtmine on tähtis samm uute elementide kasutuselevõtu suunas, pidades silmas tulevasi arenguid Euroopa tasandil; need muudavad reisidokumendi turvalisemaks ja loovad kindlama seose passi ja reisidokumendi ning selle kasutaja vahel, aidates seeläbi paremini tagada, et dokument on kaitstud kuritahtliku kasutamise eest. Arvesse tuleks võtta Rahvusvahelise Tsiviillennundusorganisatsiooni (ICAO) spetsifikatsioone, eelkõige masinloetavaid reisidokumente käsitlevas dokumendis 9303 ette nähtud spetsifikatsioone.
(4)
Käesolev määrus piirdub liikmesriikide passide ja reisidokumentide turvaelementide, sealhulgas biomeetriliste tunnuste ühtlustamisega. Dokumentide andmekandjatel sisalduvatele andmetele ligipääsu omavate asutuste ja organite määramine toimub siseriiklike õigusaktide alusel, kui ühenduse õiguse, Euroopa Liidu õiguse või rahvusvaheliste lepingute mis tahes asjakohastest sätetest ei tulene teisiti.”
20
Määruse nr 2252/2004 põhjendustest 10–12 ilmneb, et see määrus kujutab endast Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist, mille tagajärjel:
—
Taani Kuningriigil, kes ei osale nimetatud määruse vastuvõtmisel ja kelle suhtes see ei ole siduv ega kohaldatav, on kuus kuud pärast selle määruse vastuvõtmist aega otsustada, kas ta võtab selle sätted üle oma siseriiklikku õigusesse;
—
Iirimaa ja Ühendkuningriik ei osale selle määruse vastuvõtmisel ning nende suhtes ei ole see siduv ega kohaldatav.
21
Määruse nr 2252/2004 põhjenduses 11, mis käsitleb Ühendkuningriiki, on sätestatud:
„Käesolev määrus kujutab endast nende Schengeni acquis’ sätete, milles Ühendkuningriik ei osale, edasiarendamist vastavalt […] otsusele 2000/365 […]. Seetõttu ei osale Ühendkuningriik käesoleva määruse vastuvõtmisel ja see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav.”
22
Määruse nr 2252/2004 artiklis 1 on sätestatud:
„1.   Liikmesriikides väljastatavad passid ja reisidokumendid peavad vastama määruse lisas sätestatud minimaalsetele turvastandarditele.
2.   Passidele ja reisidokumentidele lisatakse andmekandja, mis sisaldab näokujutist. Liikmesriigid lisavad samuti koostalitlusvõimelistes vormingutes sõrmejäljed. Andmed on turvatud ja andmekandja on piisava salvestusmahu ja -võimega, et tagada andmete terviklikkus, autentsus ja konfidentsiaalsus.
3.   Käesolevat määrust kohaldatakse liikmesriikide poolt välja antud passide ja reisidokumentide suhtes. Määrust ei kohaldata liikmesriikide poolt oma kodanikele väljastatavate isikutunnistuste suhtes või ajutiste passide ja reisidokumentide suhtes, mille kehtivusaeg ei ületa 12 kuud.”
23
Selle määruse artiklis 2 on märgitud:
„Artikli 5 lõikes 2 nimetatud korras kehtestatakse passide või reisidokumentide täiendavad tehnilised spetsifikatsioonid seoses järgmisega:
a)
täiendavad turvaelemendid ja -nõuded, sealhulgas tugevdatud võltsimis- ja järeletegemisvastased standardid;
b)
biomeetriliste elementide andmekandja ja selle turvamise, sealhulgas andmetele loata juurdepääsu vältimise tehnilised spetsifikatsioonid;
c)
näokujutise ja sõrmejälgede kvaliteedinõuded ja ühised standardid.”
24
Määruse nr 2252/2004 artikli 3 kohaselt:
„1.   Vastavalt artikli 5 lõikes 2 osutatud korrale võidakse otsustada, et artiklis 2 osutatud spetsifikatsioonid on salajased ja ei kuulu avaldamisele. Need tehakse kättesaadavaks üksnes liikmesriikide määratud trükkimise eest vastutavatele ettevõtetele ning liikmesriigi või komisjoni poolt nõuetekohaselt volitatud isikutele.
2.   Iga liikmesriik määrab ühe ettevõtte, kes vastutab passide ja reisidokumentide trükkimise eest. Liikmesriik teatab selle ettevõtte nime komisjonile ja teistele liikmesriikidele. Kaks või enam liikmesriiki võivad nimetada ühe ja sama ettevõtte. Igal liikmesriigil on õigus enda määratud ettevõtet vahetada. Liikmesriik teatab vastavatest muudatustest komisjonile ja teistele liikmesriikidele.”
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
25
Komisjon esitas 18. veebruaril 2004 nõukogule määruse ettepaneku liidu kodanikele väljastatud passide turvaelementide ja biomeetria standardite kohta.
26
Ühendkuningriik teatas 19. mail 2004 nõukogule oma kavatsusest osaleda määruse nr 2252/2004 vastuvõtmisel. See liikmesriik viitas sellega seoses Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teises lõigus ette nähtud teatamismenetlusele ning IV jaotist käsitlevas protokollis esitatud menetlusele.
27
Nõukogu võttis 13. detsembril 2004 vastu määruse nr 2252/2004. Vaatamata . aasta teatamisele, ei lubatud Ühendkuningriigil selle määruse vastuvõtmisel osaleda, kuna see kujutab endast nende Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist, milles Ühendkuningriik ei osale vastavalt otsusele 2000/365.
28
Ühendkuningriik luges nõukogu keeldumist lubada tal osaleda määruse nr 2252/2004 vastuvõtmisel Schengeni protokolli artikli 5 rikkumiseks ja esitas käesoleva menetluse algatamiseks hagiavalduse.
Poolte nõuded
29
Ühendkuningriik palub Euroopa Kohtul:
—
tühistada määrus nr 2252/2004;
—
otsustada EÜ artikli 231 alusel, et määruse nr 2252/2004 tühistamise järel ja selles valdkonnas uue määruse vastuvõtmiseni tuleb selle määruse sätteid edasi kohaldada, välja arvatud osas, milles välistatakse Ühendkuningriigi osalemine nende kohaldamisel, ja
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
30
Nõukogu palub jätta hagi rahuldamata ja jätta kohtukulud Ühendkuningriigi kanda.
31
Euroopa Kohtu president andis 8. septembri 2005. aasta määrusega Iirimaale ja Slovaki Vabariigile loa menetlusse astumiseks Ühendkuningriigi nõuete toetuseks ning Hispaania Kuningriigile, Madalmaade Kuningriigile ja Euroopa Ühenduste Komisjonile loa menetlusse astumiseks nõukogu nõuete toetuseks.
Hagi
Poolte argumendid
32
Esimese võimalusena väidab Ühendkuningriik, et jättes ta määruse nr 2252/2004 vastuvõtmise menetlusest kõrvale, tugines nõukogu Schengeni protokolli ekslikule tõlgendamisele ja rikkus selle artiklit 5.
33
Tegelikult ei saa lugeda, et Schengeni protokolli artiklis 5 kehtestatud süsteem on allutatud sama protokolli artiklis 4 sätestatule. Selle protokolli artiklid 4 ja 5 on üksteisest sõltumatud, nii et Ühendkuningriik ei ole kohustatud artikli 5 alusel vastu võetud meetmetes osalemiseks eelnevalt taotlema artikli 4 alusel vastavas Schengeni acquis’s osalemist.
34
Oma seisukoha toetuseks väidab Ühendkuningriik eeskätt, et nõukogu eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5 on vastuolus nende kahe sätte ülesehituse ja sõnastusega; et see rikub artiklis 5 kehtestatud mehhanismi olemust; ja et see ei ole kooskõlas 46. deklaratsiooniga Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikli 5 kohta.
35
Lisaks võtab see tõlgendus nimetatud liikmesriigi väitel Schengeni protokolli artiklilt 5 selle kasuliku mõju, mis on eeskätt tagada Ühendkuningriigi ja Iirimaa maksimaalne osalemine Schengeni acquis’l põhinevates meetmetes, ning ei ole vajalik ei IV jaotist käsitleva protokolli artikli 7 kasuliku mõju kaitseks ega ka Schengeni acquis’ terviklikkuse tagamiseks. Igal juhul on sellise tõlgenduse mõju võrreldes taotletud eesmärgiga väga ebaproportsionaalne ning selle tagajärjel toimiks viidatud artiklis 5 sätestatud mehhanism nii, et see oleks vastuolus õiguskindluse põhimõtte ning tihedamat koostööd käsitlevate aluspõhimõtetega, sest nõukogul on praeguse praktika kohaselt „lai ja ebakindel” arusaam sellest, mida tuleb mõista väljendi all „Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused”.
36
Teise võimalusena väidab Ühendkuningriik, et kui nõukogu eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5 oleks õige, siis selle protokolli artikli 5 lõike 1 esimeses lõigus olevat väljendit „Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused’ tuleks mõista nii, et sellega peetakse silmas üksnes neid meetmeid, mis on olemuslikult seotud Schengeni acquis’ga („läbinisti Schengeni” meetmed), näiteks seda acquis’d käsitlevaid sätteid muutvad meetmed, millega Ühendkuningriik saaks ühineda üksnes eelnevalt end muutmisele tulevate sätetega sidudes. Seevastu ei kuulu selle sätte kohaldamisalasse meetmed, mis on üksnes „Schengeniga seotud”, st need, mis on küll mõeldud Schengeni acquis’ teatud eesmärkide edasiarendamiseks ja täiendamiseks, kuid ei ole nii tihedalt seotud selle acquis’ga, et selle terviklikkus oleks ohus, kui liikmesriik, kes acquis’s ei osale, võtab siiski osa selliste meetmete vastuvõtmisest. Sellest tuleneb, et viimati mainitud kategooriasse kuuluva meetme vastuvõtmisel ei reguleeri Ühendkuningriigi seisundit selle protokolli sätted, vaid olenevalt olukorrast kas IV jaotist käsitleva protokolli või „kolmanda samba” asjakohased sätted. Kuna määrust 2252/2004 tuleb lugeda sellesse teise kategooriasse kuuluvaks, siis ei oleks Ühendkuningriiki pidanud välistama selle määruse vastuvõtmiselt.
37
Nõukogu väidab esiteks, et Schengeni protokolli artikli 5 eesmärk on vastupidi Ühendkuningriigi väidetele mitte anda viimasele õigust, vaid tagada terves Schengeni acquis’s osalevatele liikmesriikidele, et nende tegevust ei seata kahtluse alla seetõttu, et teised liikmesriigid tõrguvad selles osalemast. Nimetatud sätte sõnastus kinnitab seda tõlgendust, kuna erinevalt sama protokolli artiklist 4 ja IV jaotist käsitleva protokolli artiklist 3 ei tunnustata seal otsesõnu sellist õigust.
38
Nõukogu sõnul võtab Ühendkuningriigi eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artikli 5 lõikele 1 sama protokolli artiklis 4 sätestatud heakskiitmismenetluselt kasuliku mõju, sest kui liikmesriigile keeldutakse selle artikli kohaselt andmast õigust osaleda kindla meetme vastuvõtmisel, saaks see liikmesriik siiski osaleda vastavat valdkonda edasi arendavates meetmetes, kasutades lihtsalt artiklis 5 märgitud menetlust. Schengeni acquis’ terviklikkus ei oleks enam tagatud ja kasulik mõju võetaks ka IV jaotist käsitleva protokolli artiklilt 7, mis näeb ette, et selle protokolli artiklid 3 ja 4 ei piira Schengeni protokolli kohaldamist.
39
Teiseks väidab nõukogu, et Ühendkuningriigi teostatud vahetegemist „läbinisti Schengeni” ja tema sõnul lihtsalt „Schengeniga seotud” meetmete vahel ei toeta ei esmane ega teisene õigus. Sellega seoses märgib nõukogu, et Ühendkuningriigi pakutud määratlus „Schengeniga seotud” meetmete kohta tugineb valele arusaamale sellest, mis võib Schengeni acquis’ terviklikkust ohustada, ja et kõnealune vahetegemine tekitab asjatu õiguskindlusetuse, kuna see toob kaasa erinevuse selle vahel, mida tuleb mõista „Schengeni acquis’d edasiarendava meetme” all, kui tegu on ühelt poolt Islandi Vabariigile ja Norra Kuningriigile kohaldatava meetme või teiselt poolt Ühendkuningriigile ja Iirimaale kohaldatava meetme vastuvõtmisega.
40
Kolmandaks rõhutab nõukogu, et tema seisukoht on täiesti kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning tihedama koostöö valdkonnas kohaldatavate eeskirjadega. Esiteks ei saa proportsionaalsuse põhimõte asutamislepingu autoreid siduda. Teiseks ei piira EL ja EÜ asutamislepingute tihedamat koostööd käsitlevad sätted Schengeni protokolli rakendamist.
41
Iirimaa leiab, et Ühendkuningriigi eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5 on kooskõlas nende artiklite sõnastusega ja vastab nõukogu praegusele praktikale Schengeni acquis’d käsitlevate meetmete osas, milles Ühendkuningriigil ja Iirimaal on lubatud osaleda. Seda tõlgendust kinnitavad muu hulgas ka Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioonid Schengeni protokolli kohta. Lisaks ei suuda nõukogu tõendada konkreetse kahju ohtu Schengeni acquis’le, kui Ühendkuningriik osaleks määruse nr 2252/2004 vastuvõtmisel.
42
Slovaki Vabariigi sõnul sõltub Ühendkuningriigi õigus osaleda määruse nr 2252/2004 vastuvõtmisel sellest, et puudub oht juba kehtiva Schengeni acquis’ terviklikkusele ja ühtsusele. Kui nõukogu keeldub Ühendkuningriigile seda õigust andmast, peab ta tõendama, et selle liikmesriigi osalemine nimetatud määruse kohaldamisel kujutab endast sellist ohtu. Käesolevas olukorras seda ohtu aga ei esine.
43
Hispaania Kuningriik leiab, et Ühendkuningriigi hagil ei ole alust. Esiteks tugineb Ühendkuningriigi peamine nõue Schengeni protokolli ühes artiklis talle antud väidetavale õigusele, mida see protokoll ei tunnusta. Ühendkuningriigi eelistatud tõlgendus tähendaks kindlat ohtu selle protokolliga kehtestatud tihedama koostöö alusel juba vastu võetud meetmetele, kuna sellega seataks ohtu Schengeni acquis’ terviklikkus ja ühtsus. Teiseks ei arvesta Ühendkuningriigi teise võimalusena esitatud nõue asjaolu, et nõukogu määrab kindlaks, milliseid meetmeid tuleb lugeda Schengeni acquis’l põhinevateks meetmeteks, ja et seda ei saa otsustada liikmesriik, kes ei ole ühinenud Schengeni lepingutega.
44
Madalmaade Kuningriik väidab, et Schengeni protokoll võtab arvesse Ühendkuningriigi ja Iirimaa erilise olukorra Schengeni acquis’ suhtes, sätestades selle protokolli artiklis 4 neile liikmesriikidele võimaluse osaleda tulevikus selles acquis’s ja tagades sama protokolli artikli 5 lõike 1 teise lõiguga, et see osalemine ei tekita hiljem kõnealuse acquis’ arengus stagnatsiooni. Kuna puuduvad argumendid toetamaks kehtivalt seda, et viimati nimetatud sätte alusel ette nähtud Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalemine Schengeni acquis’s oleks allutatud leebemale menetlusele kui viidatud artiklis 4 sätestatud menetlus, mis reguleerib nende liikmesriikide osalemist acquis’ enda sätetes, siis tuleb tõlgendada kõnealuse artikli 5 lõike 1 teist lõiku nõukogu eelistatud viisil.
45
Komisjon rõhutab, et üldisemalt tihedama koostöö ja konkreetselt Schengeni acquis’ peamine omadus on nende terviklikkus. Selle terviklikkuse ja Schengeni acquis’ ühtsuse säilitamine ja kaitse on seega kesksed eesmärgid. Schengeni protokoll näeb küll ette sellise liikmesriigi, kes ei ole ühinenud Schengeni lepingutega, osalise osalemise, kuid sellega ei anta asjaomastele liikmesriikidele à la carte valikuõigust, mis tooks kaasa osalemiste ja kohustuste ebaühtlase jaotumise.
46
Komisjoni sõnul on Ühendkuningriigi eelistatud tõlgendus Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5 vastuolus selle protokolli ülesehituse ning loogikaga ning kahjustab Schengeni acquis’ ühtsust ja terviklikkust.
47
Lisaks leiab ta, et Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 esimeses lõigus olev väljend „Schengeni acquis’l põhinevad” ei pea silmas selliste meetmete „laia ja ebakindlat” mõistet, mida tihedas koostöös osalevad liikmesriigid võivad vastu võtta, samas kui otsus, millega ettepanek loetakse „Schengeni acquis’l põhinevaks meetmeks”, ei erine üldse otsusest, millega määratakse kindlaks sobiv õiguslik alus ühenduse õigusakti vastuvõtmiseks.
48
Lõpuks, mis puudutab määrust nr 2252/2004, siis meenutab komisjon, et selle eesmärk on muuta passid veel turvalisemaks ja luua usaldusväärsem seos passi ja selle kandja vahel, ühtlustades nende turvaelemendid ja lisades neisse biomeetrilised tunnused. See eesmärk on tihedalt seotud välispiiride kontrolliga, mille tugevdamine on Schengeni lepingutega kehtestatud koostöö keskmes. See määrus kuulub täiuslikult sellesse loogikasse, kuna see võimaldab suurendada välispiiride kontrolli tõhusust ja ühtlustamist.
Euroopa Kohtu hinnang
49
Ühendkuningriigi poolt esimese võimalusena esitatud argumentide üle otsustamiseks tuleb välja selgitada, kas Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et seda kohaldatakse üksnes sellisel Schengeni acquis’ valdkonnal põhinevatele ettepanekutele ja algatustele, milles Ühendkuningriigil ja/või Iirimaal on lubatud osaleda sama protokolli artikli 4 alusel, või vastupidi, nagu seda väidab Ühendkuningriik, tuleb neid sätteid käsitleda üksteisest sõltumatuna.
50
Sellega seoses peab märkima, et nagu ilmneb tänase kuupäevaga kohtuotsuse C-77/05: Ühendkuningriik vs. nõukogu (EKL 2007, lk I-11459) punktist 68, tuleb Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teist lõiku tõlgendada nii, et seda kohaldatakse üksnes sellisel Schengeni acquis’ valdkonnal põhinevatele ettepanekutele ja algatustele, milles Ühendkuningriigil ja/või Iirimaal on lubatud osaleda sama protokolli artikli 4 alusel.
51
Sellest nähtub, et käesoleva tühistamishagi toetuseks Ühendkuningriigi poolt esimese võimalusena esitatud argumendid tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
52
Mis puudutab Ühendkuningriigi poolt teise võimalusena esitatud argumente, siis tuleb esiteks märkida, et selle liikmesriigi teostatud vahetegemiseks meetmete, mida ta määratleb „läbinisti Schengeni” meetmetena, ja nende meetmete vahel, mida ta käsitleb üksnes „Schengeniga seotud” meetmetena, ei anna alust ei EL ega EÜ asutamisleping ega ka teisene ühenduse õigus.
53
Veel tuleb märkida, et ehkki Ühendkuningriik vaidlustab nõukogu määratluse, möönab ta samas, et määrus nr 2252/2004 on seotud Schengeni acquis’ sätetega, sest ta leiab, et tegemist on siiski „Schengeniga seotud” meetmega.
54
Hoolimata neist järeldustest ja asjaolust, et käesolevas kohtuasjas ei ole nõukogule etteheidetav väidetavalt väär määratlus otseselt seotud määruse nr 2252/2004 vastuvõtmiseks valitud õigusliku aluse, st EÜ asutamislepingu artikli 62 punkti 2 alapunkti a valikuga, tuleb tuvastada, et sama moodi ühenduse akti õigusliku aluse valikuga mõjutas määruse nr 2252/2004 määratlemine nõukogu poolt Schengeni acquis’d edasi arendava meetmena otseselt nende sätete kindlaksmääramist, mis reguleerivad selle määruse vastuvõtmise menetlust ja seega ka Ühendkuningriigi võimalust osaleda selles menetluses.
55
Tegelikult, kuna Ühendkuningriigi poolt IV jaotise sätete kohaldamiseks esitatud ettepaneku vastuvõtmises osalemise võimaluse kasutamine ei sõltu vastavalt IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõikele 1 mitte mingist muust tingimusest peale viidatud sättes ette nähtud teatamise tähtaja, siis mõjutas määruse nr 2252/2004 määratlemine Schengeni acquis’d edasi arendava meetmena otseselt nimetatud liikmesriigile tunnustatud õigusi.
56
Selle tuvastamisega arvestades ja analoogiliselt ühenduse akti õigusliku aluse valiku valdkonnas kehtivaga tuleb sedastada, et käesolevas kohtuasjas esinevaga sarnases olukorras peab ühenduse akti määratlemine Schengeni acquis’l põhineva ettepaneku või algatusena Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 esimese lõigu tähenduses põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eriti õigusakti eesmärk ja sisu (vt 11. juuni 1991. aasta otsus kohtuasjas C-300/89: komisjon vs. nõukogu, nn titaandioksiidi kohtuotsus, EKL 1991, lk I-2867, punkt 10; . aasta otsus kohtuasjas C-176/03: komisjon vs. nõukogu, EKL 2005, lk I-7879, punkt 45, ja . aasta otsus kohtuasjas C-440/05: komisjon vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-9097, punkt 61).
57
Nende järeldustega arvestades tuleb välja selgitada, kas nõukogul ei olnud alust – nagu seda väidab Ühendkuningriik – määrust nr 2252/2004 Schengeni acquis’d edasi arendava meetmena määratleda.
58
Mis puudutab määruse nr 2252/2004 eesmärki, siis ilmneb selle määruse põhjendustest 2 ja 3 ning selle artikli 4 lõikest 3, et sellega soovitakse võidelda liikmesriikide väljastatud passide ja muude reisidokumentide võltsimise ja kuritahtliku kasutamise vastu.
59
Selle eesmärgi saavutamiseks viib määrus nr 2252/2004 vastavalt artiklitele 1 ja 2 läbi liikmesriikide väljastatud passide ja reisidokumentide minimaalsete turvastandardite ühtlustamise ja parandamise ning näeb ette nendes dokumentides nende kasutajat käsitlevate teatud arvu biomeetriliste elementide kasutuselevõtu.
60
Sellega seoses peab meenutama, nagu leidis Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuse Ühendkuningriik vs. nõukogu punktis 84, et liikmesriikide välispiiridel isikute kontrolli ja seega ka seda kontrolli puudutavaid norme ja menetlusi käsitlevate ühiste eeskirjade tõhusat rakendamist tuleb lugeda Schengeni acquis’ hulka kuuluvateks elementideks.
61
Vastavalt konventsiooni, mis kehtestab ühtsed põhimõtted kontrolli kohta liikmesriikide välispiiridel, artikli 6 lõike 2 punktidele b ja c kontrollitakse kõiki isikuid vähemalt üks kord, et esitatud reisidokumentide alusel teha kindlaks nende isik, ning vajaduse korral tuleb neid kontrollida üksikasjalikult, et avastada ja ära hoida konventsiooniosaliste riiklikku julgeolekut ja avalikku korda ähvardavaid ohte.
62
Konventsioonis ette nähtud kontrolli kord määratakse kindlaks konventsiooniga moodustatud täitevkomitee vastu võetud üldkäsiraamatus (EÜT 2002, C 313, lk 97), mis on osa Schengeni protokolli artiklis 1 määratletud Schengeni acquis’st.
63
Üldkäsiraamatu II osa, pealkirjaga „Piirikontroll”, punktis 1.3.1 nähakse ette, et minimaalne kontroll konventsiooni artikli 6 lõike 2 punkti b tähenduses on esitatud reisidokumentide alusel isiku kindlakstegemine ning piiri ületamist võimaldava dokumendi kehtivuse ning võltsimist ja järeletegemist käsitlevate tõendite olemasolu lihtne ja kiire kontrollimine.
64
Üldkäsiraamatu selle osa punktist 1.3.2.1, mis käsitleb üksikasjalikku kontrolli konventsiooni artikli 6 lõike 2 punkti c tähenduses, ilmneb, et see kontroll tähendab piiri ületamisel esitatud reisidokumendi kehtivuse ja autentsuse üksikasjalikku kontrollimist.
65
Kuna passide ja teiste reisidokumentide autentsuse kontrollimine on seega välispiiridel isikute kontrolli peamine element, siis seda autentsust ning asjaomase dokumendi kasutaja isikut kergemini ja usaldusväärsemalt kontrollida võimaldavad meetmed aitavad juba oma laadilt tagada ning parandada nende kontrollide tõhusust ja samuti ka Schengeni acquis’ga kehtestatud välispiiride ühtset haldamist.
66
Arvestades määruse nr 2252/2004 eesmärki ja sisu, nagu neid analüüsiti käesoleva kohtuotsuse punktides 58 ja 59, tuleb seda määrust käsitada Schengeni acquis’l põhineva meetmena Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 esimese lõigu tähenduses.
67
Neil asjaoludel määratles nõukogu määruse nr 2252/2004 õigesti Schengeni acquis’ sätteid edasi arendava meetmena.
68
Sellest tuleneb, et ka Ühendkuningriigi poolt teise võimalusena esitatud argumentidega ei saa nõustuda.
69
Seetõttu ei saa rahuldada Ühendkuningriigi nõuet määruse nr 2252/2004 tühistamiseks ning järelikult ei ole Euroopa Kohtul alust otsustada selle liikmesriigi taotluse üle säilitada vaidlustatud määruse kehtivus.
70
Neil asjaoludel tuleb Ühendkuningriigi hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
71
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna nõukogu on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Ühendkuningriik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud mõista välja Ühendkuningriigilt. Kodukorra artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista kohtukulud välja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigilt.
3.
Hispaania Kuningriik, Iirimaa, Madalmaade Kuningriik, Slovaki Vabariik ning Euroopa Ühenduste Komisjon kannavad ise oma kohtukulud.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.