62020CJ0112
PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
11. ožujka 2021. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2008/115/EZ – Članak 5. – Odluka o vraćanju – Otac maloljetnog djeteta, građanina Europske unije – Uzimanje u obzir najboljeg interesa djeteta prilikom donošenja odluke o vraćanju”
U predmetu C‑112/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Conseil d'État (Državno vijeće, Belgija), odlukom od 6. veljače 2020., koju je Sud zaprimio 28. veljače 2020., u postupku
M. A.
protiv
État belge,
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, C. Lycourgos (izvjestitelj) i I. Jarukaitis, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za M. A., D. Andrien, avocat,
–
za belgijsku vladu, M. Jacobs, M. Van Regemorter i C. Pochet, u svojstvu agenata, uz asistenciju D. Matray i S. Matray, avocats,
–
za Europsku komisiju, C. Cattabriga i E. Montaguti, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 5. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.), u vezi s njezinim člankom 13. kao i s člancima 24. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2
Zahtjev je upućen u okviru žalbe koju je osoba M. A. podnijela protiv presude Conseila du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) kojom je odbijena njezina tužba za poništenje odluka kojima joj se nalaže napuštanje belgijskog državnog područja i kojima joj se zabranjuje ulazak na to državno područje.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
3
Članak 3. stavak 1. Konvencije o pravima djeteta, koju je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda 20. studenoga 1989., određuje:
„U svim akcijama koje se odnose na djecu, bilo da ih poduzimaju javne ili privatne ustanove socijalne skrbi, sudovi, državna uprava ili zakonodavna tijela, najbolji interes djeteta mora imati prednost.”
Pravo Unije
4
U uvodnim izjavama 22. i 24. Direktive 2008/115 navodi se:
„(22)
U skladu s Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravima djeteta iz 1989. države bi članice trebale prilikom provedbe ove Direktive posvećivati najveću pozornost ‚najboljem interesu djeteta’. U skladu s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda [potpisanom u Rimu 4. studenoga 1950.] države članice bi trebale prilikom provedbe ove Direktive posvećivati najveću pozornost pravu na obiteljski život.
[…]
(24)
Ova Direktiva poštuje temeljna prava i načela priznata [Poveljom].”
5
Člankom 2. stavkom 1. te direktive određuje se:
„Ova se Direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.”
6
Člankom 5. navedene direktive određuje se:
„Države članice prilikom provedbe ove [d]irektive uzimaju u obzir:
(a)
najbolji interes djeteta,
(b)
pravo na obiteljski život,
(c)
zdravstveno stanje konkretnog državljanina treće zemlje
te poštuju načelo non refoulement.”
7
U skladu s člankom 6. stavkom 1. iste direktive:
„Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do. 5.”
8
Člankom 7. stavkom 2. Direktive 2008/115 propisuje se:
„Ako je to potrebno, države članice produljuju vrijeme za dobrovoljni odlazak za odgovarajuće razdoblje, uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja, kao što su dužina boravka, djeca koja pohađaju školu i postojanje obiteljskih i društvenih veza.”
9
Člankom 13. stavkom 1. te direktive određuje se:
„1.   Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na učinkovit pravni lijek žalbe ili preispitivanja odluke u vezi povratka, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni.”
10
U članku 14. stavku 1. navedene direktive određuje se:
„Države članice, osim u slučajevima iz članaka 16. i 17., osiguravaju da se sljedeća načela uzimaju u obzir u najvećoj mogućoj mjeri u pogledu državljana trećih zemalja tijekom razdoblja određenog za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. te tijekom vremena za koje je udaljavanje odgođeno u skladu s člankom 9.:
(a)
jedinstvo obitelji s članovima obitelji koji se nalaze na njihovom državnom području;
(b)
da je osigurana hitna zdravstvena zaštita i osnovno liječenje;
(c)
maloljetnicima se osigurava pristup osnovnom obrazovnom sustavu, ovisno u duljini trajanja njihovog boravka;
(d)
uzimaju se u obzir posebne potrebe ranjivih osoba.”
Belgijsko pravo
11
Člankom 74/13 Zakona od 15. prosinca 1980. o pristupu državnom području, nastanjenju, boravku i udaljavanju stranaca (Moniteur belge od 31. prosinca 1980., str. 14584.) određuje se:
„Ministar ili njegov predstavnik mora prilikom donošenja odluke o udaljavanju uzeti u obzir najbolji interes djeteta, obiteljski život i zdravstveno stanje dotičnog državljanina treće zemlje.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
12
Dana 24. svibnja 2018. osobi M. A. izdan je nalog da napusti državno područje Belgije, kao i nalog zabrane ulaska, koji su joj dostavljeni dan kasnije.. Iako se u tim odlukama ističe da je tužitelj izjavio da ima partnericu koja je državljanka Belgije i kćer rođenu u Belgiji, one su se temeljile na kaznenim djelima koja je počinio na državnom području Belgije i činjenici da se stoga za njega treba smatrati da bi mogao ugroziti javni poredak.
13
Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) odbio je presudom od 21. veljače 2019. tužbu koju je osoba M. A. podnijela protiv tih odluka.
14
Osoba M. A. podnijela je 15. ožujka 2019. žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev.
15
U prilog svojoj žalbi osoba M. A. osobito ističe da je Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) pogrešno smatrao da njezin prigovor koji se temelji na povredi članka 24. Povelje nije relevantan jer se u njemu ne precizira da djeluje u ime svojeg maloljetnog djeteta. U tom pogledu M. A. pojašnjava, s jedne strane, da njegovo dijete ima belgijsko državljanstvo, da nije adresat akata koji se pobijaju pred Conseilom du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) i da stoga nema aktivnu procesnu legitimaciju, i da, s druge strane, on ne treba postupati u djetetovo ime kako bi se mogao zaštititi najbolji interes djeteta. Osim toga, M. A. navodi da je njegovo dijete, kako bi nastavilo svoj obiteljski život s njim, dužno napustiti područje Europske unije i uskratiti si stvarno uživanje najvećeg dijela prava koja proizlaze iz statusa građanina Unije.
16
Sud koji je uputio zahtjev smatra da je Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) smatrao, implicitno, ali sigurno, da najbolji interes djeteta treba uzeti u obzir samo ako se predmetna upravna odluka izričito odnosi na to dijete. Ističe da se kritika te tvrdnje od strane osobe M. A. odnosi na tumačenje članka 74/13 Zakona od 15. prosinca 1980. o pristupu državnom području, nastanjenju, boravku i udaljavanju stranaca, kojim se prenosi članak 5. Direktive 2008/115.
17
Nasuprot tomu, taj sud smatra da je tužiteljeva obveza da ospori zakonitost te odluke u ime svojeg djeteta, kako bi se uzeo u obzir njegov interes, obuhvaćena pitanjem aktivne procesne legitimacije, koja se ne odnosi na tumačenje prava Unije.
18
U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 5. Direktive 2008/115, kojim se državama članicama nalaže da prilikom provedbe direktive uzmu u obzir najbolji interes djeteta, u vezi s člankom 13. iste direktive i člancima 24. i 47. [Povelje], tumačiti na način da se njima zahtijeva uzimanje u obzir najboljeg interesa djeteta, građanina Unije, čak i ako je odluka o vraćanju donesena u pogledu samo jednog djetetova roditelja?”
O prethodnom pitanju
19
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 5. Direktive 2008/115, u vezi s njezinim člankom 13. kao i člancima 24. i 47. Povelje, tumačiti na način da su prije donošenja odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska, države članice obvezne uzeti u obzir najbolji interes djeteta, čak i ako adresat te odluke nije maloljetnik, već njegov otac.
20
Uvodno, kao prvo, valja istaknuti da, prema mišljenju osobe M. A. – s obzirom na to da Conseil d’État (Državno vijeće) pita Sud o tumačenju članka 47. Povelje i članka 13. Direktive 2008/115 – valja ispitati treba li te odredbe tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis na temelju kojeg državljanin treće zemlje, adresat odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska, mora pred nadležnim sudom djelovati u ime svojeg maloljetnog djeteta s ciljem donošenja odluke o zakonitosti te odluke, da bi se najbolji interes djeteta uzeo u obzir.
21
U skladu s člankom 267. UFEU‑a, Sudu se mogu obratiti jedino nacionalni sudovi, a ne stranke glavnog postupka. Pravo određivanja pitanja koja će se postaviti Sudu dano je isključivo nacionalnom sudu i stranke ne mogu mijenjati njihov sadržaj. Osim toga, davanje odgovora na zahtjeve za izmjenu sadržaja pitanja koje su postavile stranke u glavnom postupku ne bi bilo u skladu s ulogom koja je Sudu dodijeljena člankom 267. UFEU‑a, kao i s njegovom obvezom da vladama država članica i zainteresiranim strankama omogući podnošenje očitovanja u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije, s obzirom na to da se na temelju te odredbe zainteresiranim osobama dostavljaju samo odluke kojima se upućuje prethodno pitanje (presuda od 6. listopada 2015., T‑Mobile Czech Republic i Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, točke 28. i 29. i navedena sudska praksa).
22
U ovom slučaju iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje izričito proizlazi da pitanje aktivne procesne legitimacije, u smislu nacionalnog postupovnog prava, nije predmet ovog zahtjeva za prethodnu odluku.
23
Stoga na pitanje suda koji je uputio zahtjev treba odgovoriti bez uzimanja u obzir zahtjeva osobe M. A. Usto, u tim okolnostima, tumačenje članka 47. Povelje i članka 13. stavka 1. Direktive 2008/115 nije nužno da bi se dao korisni odgovor tom sudu.
24
Kao drugo, valja primijetiti da se prethodno pitanje temelji na pretpostavci nezakonitosti boravka osobe M. A. na belgijskom državnom području. Naime, iz članka 2. stavka 1. i članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115 proizlazi da se odluka o vraćanju može donijeti protiv državljanina treće zemlje samo ako on zakonito ne boravi ili više ne boravi na državnom području predmetne države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 19. lipnja 2018., Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, t. 37. i 38.).
25
S obzirom na navedeno, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je kći osobe M. A. maloljetna osoba belgijskog državljanstva.
26
No, takva okolnost može dovesti do toga da se osobi M. A. na temelju članka 20. UFEU‑a mora priznati dozvola boravka na belgijskom državnom području. To bi, u načelu bio slučaj ako bi bez takve dozvole boravka osoba M. A. i njezina kći bili prisiljeni napustiti područje Unije kao takvo (vidjeti, u tom smislu, presudu od 27. veljače 2020., Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Bračni drug građanina Unije), C‑836/18, EU:C:2020:119, t. 41. do 44. i navedenu sudsku praksu). U okviru te ocjene nadležna tijela moraju voditi računa o pravu na poštovanje obiteljskog života, kao i o najboljem interesu djeteta, koji su priznati člankom 7. i člankom 24. stavkom 2. Povelje.
27
U tom pogledu Sud je već utvrdio da za potrebe takve ocjene, činjenica da je drugi roditelj djeteta doista sposoban i spreman sam preuzeti svakodnevnu i stvarnu brigu o djetetu predstavlja važan čimbenik, ali koji sam po sebi nije dovoljan da bi se moglo zaključiti da između roditelja državljanina treće zemlje i djeteta ne postoji takav odnos zavisnosti da bi dijete bilo prisiljeno napustiti područje Unije ako se tom državljaninu treće zemlje uskrati pravo na boravak. Naime, takvo utvrđenje mora se temeljiti na uzimanju u obzir svih okolnosti slučaja u najboljem interesu dotičnog djeteta, a osobito njegove dobi, fizičkog i emocionalnog razvoja, stupnja emocionalne povezanosti sa svakim od roditelja, kao i opasnosti u pogledu stabilnosti tog djeteta u slučaju razdvajanja od roditelja državljanina treće zemlje (presuda od 10. svibnja 2017., Chavez‑Vilchez i dr., C‑133/15, EU:C:2017:354, t. 70. i 71.).
28
Međutim, valja podsjetiti na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, člankom 267. UFEU‑a uspostavlja postupak u kojem Sud izravno surađuje sa sudovima država članica. U okviru tog postupka, koji se temelji na jasnom razgraničenju funkcija nacionalnih sudova i Suda, ocjena činjenica predmeta u nadležnosti je nacionalnog suca, koji ima dužnost ocijeniti koliko je, uvažavajući posebnosti predmeta, prethodna odluka potrebna kako bi bio u stanju donijeti svoju odluku te u kojoj su mjeri relevantna pitanja koja postavlja Sudu, dok je Sud jedini ovlašten očitovati se o tumačenju ili o valjanosti propisa Unije polazeći od činjenica koje mu predstavi nacionalni sud (presuda od 25. listopada 2017., Polbud – Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, t. 27. i navedena sudska praksa).
29
Stoga na upućeno pitanje valja odgovoriti na osnovi premise prema kojoj osoba M. A. nezakonito boravi na državnom području Belgije, čiju osnovanost, međutim, treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
30
U tom pogledu treba podsjetiti da se na državljanina treće zemlje, s obzirom na to da je obuhvaćen područjem primjene Direktive 2008/115, u načelu primjenjuju njome predviđeni zajednički standardi i postupci radi njegova udaljavanja, i to sve dok boravak ne postane, ovisno o slučaju, zakonit (vidjeti, u tom smislu, presude od 7. lipnja 2016., Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, t. 61., i od 19. ožujka 2019., Arib i dr., C‑444/17, EU:C:2019:220, t. 39.).
31
Međutim, člankom 5. točkom (a) Direktive 2008/115 državama članicama nalaže se obveza uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta prilikom provedbe te direktive.
32
Kao što to proizlazi iz samog njezina teksta, ta odredba predstavlja opće pravilo koje obvezuje države članice čim one provode navedenu direktivu, što je osobito slučaj kada nadležno nacionalno tijelo, kao u ovom slučaju, donese odluku o vraćanju popraćenu zabranom ulaska protiv državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na državnom području dotične države članice i koji je, osim toga, otac maloljetnog djeteta koje zakonito boravi na tom državnom području.
33
Stoga se, kao što je Sud već presudio, iz te odredbe ne može zaključiti da se najbolji interes djeteta mora uzeti u obzir samo kada je odluka o vraćanju donesena u pogledu maloljetnika, isključujući odluke o vraćanju donesene protiv njegovih roditelja (vidjeti, u tom smislu, presudu od 8. svibnja 2018., K. A. i dr. (Spajanje obitelji u Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, t. 107.).
34
Takvo tumačenje uostalom potvrđuju i cilj članka 5. Direktive 2008/115 i opća struktura te direktive.
35
Stoga, što se tiče, kao prvo, svrhe članka 5. Direktive 2008/115, valja istaknuti, s jedne strane, da se, kao što to potvrđuju njezine uvodne izjave 22. i 24., tim člankom nastoji osigurati, u okviru postupka vraćanja uspostavljenog navedenom direktivom, poštovanje više temeljnih prava, među kojima su temeljna prava djeteta, kako su utvrđena u članku 24. Povelje. Iz toga slijedi da se, s obzirom na cilj koji se njime želi postići, taj članak 5. ne može tumačiti restriktivno (vidjeti, po analogiji, presude od 14. veljače 2019., Buivids, C‑345/17, EU:C:2019:122, t. 51. i od 26. ožujka 2019., SM (Dijete stavljeno pod alžirsku kafalu), C‑129/18, EU:C:2019:248, t. 53.).
36
S druge strane, članak 24. stavak 2. Povelje predviđa da u svakom djelovanju koje se odnosi na djecu, bez obzira na to provode li ga tijela javne vlasti ili privatne institucije, primarni cilj mora biti zaštita djetetova najboljeg interesa. Iz toga slijedi da je takva odredba, sama po sebi, široko formulirana i da se primjenjuje na odluke koje, poput odluke o vraćanju donesene protiv državljanina treće zemlje, roditelja maloljetne osobe, nemaju za adresata tog maloljetnika, ali za njega uzrokuju važne posljedice.
37
Takvo je utvrđenje potvrđeno člankom 3. stavkom 1. međunarodne Konvencije o pravima djeteta, na koji se izričito upućuje u objašnjenjima koja se odnose na članak 24. Povelje.
38
U skladu s tim člankom 3. stavkom 1., treba uzeti u obzir najbolji interes djeteta u svim odlukama koje se odnose na djecu. Stoga se takva odredba općenito odnosi na sve odluke i sve postupke koji se izravno ili neizravno odnose na djecu, kao što je to istaknuo Odbor za prava djeteta Ujedinjenih naroda (vidjeti, u tom pogledu, Opće očitovanje br. 14 (2013.) Odbora za prava djeteta o pravu djeteta da njegov najbolji interes predstavlja primarni cilj (članak 3. stavak 1.), CRC/C/GC/14, t. 19.).
39
Što se tiče, kao drugo, konteksta u kojem se nalazi članak 5. točka (a) Direktive 2008/115, valja istaknuti, kao prvo, da je zakonodavac Unije, kada je želio da se elementi navedeni u tom članku 5. uzmu u obzir samo za državljanina treće zemlje na kojeg se odnosi odluka o vraćanju, to izričito predvidio.
40
Tako za razliku od članka 5. točaka (a) i (b) Direktive 2008/115, iz članka 5. točke (c) te direktive izričito proizlazi da države članice moraju uzeti u obzir samo zdravstveno stanje „konkretnog državljanina treće zemlje”, odnosno isključivo zdravstveno stanje adresata odluke o vraćanju.
41
Kao drugo, iz članka 5. točke (b) te direktive proizlazi da države članice prilikom donošenja odluke o vraćanju moraju također uzeti u obzir pravo na obiteljski život. Međutim, članak 7. Povelje, koji se osobito odnosi na pravo na poštovanje obiteljskog života, na koje se može pozvati državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji je, poput osobe M. A., otac maloljetnog djeteta, treba tumačiti u vezi s člankom 24. stavkom 2. Povelje, kojim se predviđa obveza uzimanja u obzir najboljeg interesa njegova maloljetnog djeteta (vidjeti, u tom smislu, presudu od 26. ožujka 2019., SM (Dijete stavljeno pod alžirsku kafalu), C‑129/18, EU:C:2019:248, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
42
Kao treće, drugim odredbama Direktive 2008/115, kao što su njezin članak 7. stavak 2. i članak 14. stavak 1., provodi se obveza uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta, uključujući slučaj kada ono nije adresat predmetne odluke.
43
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da članak 5. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 24. Povelje, treba tumačiti na način da su prije donošenja odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska, države članice obvezne uzeti u obzir najbolji interes djeteta, čak i ako adresat te odluke nije maloljetnik, već njegov otac.
Troškovi
44
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
Članak 5. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, u vezi s člankom 24. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da su prije donošenja odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska, države članice obvezne uzeti u obzir najbolji interes djeteta, čak i ako adresat te odluke nije maloljetnik, već njegov otac.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski