61997CC0253_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1 De onderhavige zaak betreft de rechtmatigheid van verschillende correcties op door het EOGFL(1) gefinancierde uitgaven, in het nadeel van Italië. Het gaat daarbij om zowel analytische als forfaitaire correcties tussen 2 % en 10 % bij in totaal 12 posten.
2 De Commissie had bij beschikking 97/333/EG(2) (hierna: "de bestreden beschikking") onder meer vastgesteld, dat de volgende bedragen niet ten laste van het EOGFL konden worden gebracht:
A. 17 361 126 678 LIT uit hoofde van de voorfinanciering voor rundvlees wegens onvoldoende controles, gebruik van foute etiketten en verwerking van voorgebraden vlees;
B. 2 686 311 350 LIT wegens het onwettig uit de productie nemen van landbouwgrond;
C. 76 987 797 LIT aan opslagkosten wegens onvoldoende controles;
D. 911 895 729 LIT aan opslagkosten voor suiker wegens onvoldoende controles;
E. 22 731 751 579 LIT(3) aan consumptiesteun voor olijfolie wegens de gebrekkige administratieve procedure bij de intrekking van de erkenning als olijfolieverpakkingsbedrijf;
F. 8 155 895 000 LIT aan kosten voor de verplichte distillatie wegens onjuiste opgaven van de te distilleren hoeveelheden;
G. 2 165 691 000 LIT aan vergoeding van privé-opslagkosten voor wijnoverschotten wegens onjuiste opgaven van de overschotten;
H. 3 382 118 277 LIT aan premies voor de definitieve stopzetting van de wijnbouw op wijnbouwareaal wegens ontoereikende controles;
I. 5 771 993 000 LIT aan boekhoudkundige herzieningen van opgeslagen hoeveelheden niet-ontbeend rundvlees wegens veronachtzaming van het verlies(4) bij opslag;
L. 243 553 000 LIT wegens de systematische voortijdige aftrek - zonder nadere controle - van voorzienbare gewichtsverliezen bij rundvlees zonder been;
M. 780 000 000 LIT wegens niet-tijdige betaling van interventieaankopen van rundvlees;
N. 27 804 654 011 LIT aan premies voor schapen en geiten wegens onjuiste administratie of gebrekkige controles.
II - Conclusies van partijen
3 Met haar beroep verlangt de Italiaanse regering deels volledige nietigverklaring deels verlaging van de toegepaste correcties. In wezen voert zij hiertoe aan: de onevenredigheid van de betrokken bedragen in verhouding tot het risico voor het EOGFL, moeilijkheden bij de uitlegging van de communautaire bepalingen, voldoende controles, de cumulatie van analytische en forfaitaire correcties, de niet-verantwoordelijkheid voor bepaalde lacunes, rekenfouten van de Commissie, onregelmatigheden van zuiver formele aard en de inmiddels aangebrachte verbeteringen in het controlesysteem.
4 De Italiaanse regering concludeert:
tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 23 april 1997 [C(97) 1180 def], voor zover bij de afsluiting van de door de Italiaanse regering ingediende rekeningen bovengenoemde bedragen(5) niet ten laste zijn gebracht van de door het EOGFL over het begrotingsjaar 1993 gefinancierde uitgaven.
5 De Commissie concludeert:
1) tot verwerping van het beroep en 2) tot verwijzing van verzoekster in de kosten van het geding.
6 De Commissie baseert de correcties in wezen op onvoldoende controles en schending van gemeenschapsbepalingen.
7 Op de overige argumenten van partijen met betrekking tot afzonderlijke posten zal ik hieronder zo nodig nog nader ingaan.
III - Beoordeling
A - Voorfinanciering in de rundvleessector
Opmerking vooraf
8 Het stelsel van vooruitbetaling van uitvoerrestituties komt erop neer, dat betaling reeds kan geschieden, wanneer verwerkte producten of goederen nog niet aan douanecontrole zijn onderworpen. Wel moet dan echter de zekerheid bestaan, dat de producten of goederen binnen een bepaalde termijn worden uitgevoerd. In het voorfinancieringssysteem kunnen echter in het bijzonder risico's optreden bij de opslag (verwisseling van producten of goederen), opgave van het gewicht, de niet-nakoming van bepalingen en ten slotte bij de uitvoer zelf.
9 De bevoegde nationale douaneautoriteiten moeten derhalve alle nodige maatregelen nemen voor het toezicht en de controle op de betrokken goederen en producten totdat die het douanegebied van de Gemeenschap verlaten.(6) De exporteurs van goederen en producten moeten dan ook nauwkeurig boek houden van elke in- en uitvoer, het vervoer, de controles en de opslag. De autoriteiten moeten te allen tijde in staat zijn de producten en goederen nauwkeurig te identificeren en te lokaliseren.
Stellingen van partijen
10 De Italiaanse regering betwist niet, dat de controles onvolkomen en gebrekkig waren, maar meent, dat die slechts correcties van hoogstens 2 % rechtvaardigen en niet van 5 % zoals de Commissie heeft toegepast.
11 Over het geheel staan de correcties niet in redelijke verhouding tot de vastgestelde onregelmatigheden. Het geringe aantal controles leverde voor het EOGFL geen groot risico op. Ook het feit dat het betrokken rundvlees reeds vóór de douanecontrole gebraden was, is slechts een zuiver formele onjuistheid. In ieder geval vormt dit voor het EOGFL geen schadefactor. De desbetreffende gemeenschapsbepalingen zijn eveneens onduidelijk, hetgeen Italië niet kan worden aangerekend. Bovendien zijn de verschillende controleprocedures inmiddels aangepast. Een en ander brengt mee, dat een correctie van 5 % onevenredig is.
12 Het hoofdbezwaar van de Commissie heeft betrekking op de onvoldoende controles van de Italiaanse douaneautoriteiten bij de binnenkomst van het vlees in het land en tijdens de opslag. De Commissie had hierop reeds bij haar naspeuringen in de jaren 1988/1989 tot 1992/1993 aanmerkingen gemaakt. Verbeteringen waren echter pas vanaf mei 1995 merkbaar; bij de laatste in casu belangrijke controle eind 1993 begin 1994 waren alle oude tekortkomingen opnieuw vastgesteld. Zo was het niet steeds mogelijk na te gaan, of de onder de voorfinancieringsregeling vallende hoeveelheden inderdaad aanwezig waren en aan de voorschriften voldeden. Een verwisseling van goederen of een wijziging van hoeveelheden was dan ook niet volledig uit te sluiten. Opmerkelijk was, dat bij de controles aanzienlijke verschillen tussen de diverse douanedistricten bleken te bestaan. Sommige entrepots waren alleen toegankelijk voor douane-inspecteurs, terwijl andere vrij toegankelijk waren. De gebrekkigheid van de controles was ook te wijten aan de onduidelijke competentieverdeling tussen de douanedienst en het nationaal instituut voor levensmiddelencontrole (INCA). Geen enkele controle vond plaats tussen de douaneuitslag en de verwerking of opslag bij de onderneming noch na het verlaten van de opslagruimte. Het INCA houdt zich bovendien alleen bezig met de levensmiddelenhygiëne en controleert niet, of de voorfinancieringsregels zijn nagekomen. Voorts mag rundvlees vóór verwerking niet zijn gebraden, omdat het dan niet meer mogelijk is de aard van het basisproduct na te gaan. Op het punt van de etikettering zet de Commissie uiteen, dat in één geval een onderneming de controle-etiketten zelf had besteld en aangebracht zonder dat die overeenstemden met die van de controleautoriteiten. Overigens had de Commissie controles verricht bij ondernemingen die 57,31 % van de goederen omzetten waarvoor voorfinanciering was aangevraagd.
Beoordeling
13 Volgens de rechtspraak van het Hof is het aan de nationale autoriteiten om op de nakoming van de gemeenschapsbepalingen toe te zien. Zo blijkt met name uit artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70(7) dat, naar het Hof reeds meermaals heeft verklaard, op de lidstaten de algemene verplichting rust, de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze zijn uitgevoerd, ook al is deze of gene controlemaatregel niet uitdrukkelijk in de specifieke gemeenschapsregeling voorgeschreven.(8)
14 Tevens heeft het Hof verklaard, dat het EOGFL in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten alleen de overeenkomstig de gemeenschapsregels verrichte interventies financiert.(9) Daarbij rust op de Commissie de bewijslast, dat de regels van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten zijn geschonden.(10) De Commissie moet derhalve het ontbreken van controles of de gebreken in door de betrokken lidstaat verrichte controles rechtvaardigen.(11)
15 De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten met enkel beweringen die niet worden gestaafd met bewijs waaruit het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem blijkt. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, kan op grond daarvan ernstig worden betwijfeld, of er wel een passend en doelmatig stelsel van toezichts- en controlemaatregelen is ingevoerd.(12)
16 In casu betwist de Italiaanse niet volstrekt, dat de controles onvolmaakt en gebrekkig waren. Derhalve moet worden aangenomen, dat Italië heeft nagelaten een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd, dat de financiële transacties in overeenstemming met de gemeenschapsvoorschriften zijn. Wanneer echter een dergelijk stelsel ontbreekt of bij het ingevoerde stelsel twijfel blijft bestaan aan de naleving van de voor terugbetaling van de uitgaven geldende voorwaarden, is de Commissie gerechtigd bepaalde door de lidstaat gedane uitgaven niet te aanvaarden.(13)
17 De Commissie mag derhalve ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 slechts de bedragen die overeenkomstig de in de verschillende sectoren landbouwproducten opgestelde regels zijn betaald, ten laste van het EOGFL brengen, terwijl alle overige bedragen waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte hebben aangenomen dat zij deze in het kader van de gemeenschappelijke marktordening mochten betalen, ten laste van de lidstaten blijven.(14)
18 De Commissie moet dus aantonen, dat de gemeenschapsregels zijn geschonden, doch de lidstaat zal dan (eventueel) moeten bewijzen, dat de Commissie met de daaraan te verbinden financiële consequenties een vergissing heeft begaan.(15)
19 Overigens had de Commissie gelet op de vaste rechtspraak de kosten waarop de inbreuken van invloed zijn geweest, in hun totaliteit kunnen afwijzen in plaats van te trachten de financiële effecten van de tekortkomingen van de Italiaanse controlerende autoriteiten te berekenen.
20 In casu heeft de Commissie een forfaitaire correctie van in totaal 5 % passend geacht. Zij heeft zich daarbij op de tabel in het zogenaamde rapport-Belle beroepen. In dit rapport wordt op grond van de artikelen 2, 3 en 8 van verordening nr. 729/70 bij de forfaitaire afrekening een korting met drie mogelijke percentages voorgesteld:
- 2 % van de uitgave: wanneer de tekortkoming minder belangrijke onderdelen van het controlesysteem betreft of de uitvoering van controles die niet essentieel zijn om de regelmatigheid van de uitgave te waarborgen, zodat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat het risico van financieel verlies voor het EOGFL gering was.
- 5 % van de uitgave: wanneer de tekortkoming belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles betreft, die van belang zijn om de regelmatigheid van de uitgave vast te stellen, zodat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat het risico van financieel verlies voor het EOGFL aanzienlijk was.
- 10 % van de uitgave: wanneer de tekortkoming het controlesysteem in zijn geheel of wezenlijke onderdelen ervan betreft, of ook de uitvoering van controles die essentieel zijn om de regelmatigheid van de uitgave te waarborgen, zodat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er een hoog risico van financieel verlies voor het EOGFL bestond.
21 De beslissende criteria zijn derhalve de doeltreffendheid van het controlesysteem, de mate van relevantie van de onvolkomenheid en de schatting van de vermoedelijke schade voor het EOGFL.
22 In casu diende Italië derhalve te bewijzen, dat de voorwaarden voor financiering van de uitgaven door het EOGFL waren vervuld of dat een geringere correctie was uitgevaardigd.
23 In dit verband zij allereerst opgemerkt, dat het controlesysteem onmiskenbaar aanzienlijke gebreken vertoonde. Zoals de Commissie - door Italië niet bestreden - heeft uiteengezet, is, als gevolg van de onduidelijke competentieverdeling tussen de bevoegde Italiaanse autoriteiten, bij de opslag en verwerking van rundvlees niet gecontroleerd, of de voorfinancieringsregels in acht waren genomen. De controles van het INCA bij de ondernemingen hadden alleen betrekking op de levensmiddelenhygiëne. Eveneens merkt de Commissie op, dat het rundvlees in strijd met de geldende communautaire bepalingen vóór de douanecontrole is gebraden. Daarna is het de facto niet meer mogelijk de aard van het basisproduct na te gaan. Bij de etikettering van rundvlees ligt de zaak eender. Ook hier vertoonde de controle aanzienlijke gebreken, zoals blijkt uit het feit dat de ondernemingen de mogelijkheid hadden eigen etiketten te gebruiken die afweken van de door de controleautoriteiten normaal gebruikte etiketten. Overigens doet niet het aantal steekproefcontroles van de Commissie ter zake, maar de regelmaat en doeltreffendheid van de controles waarvoor de Italiaanse Republiek verantwoordelijk is. Aangezien de talrijke gebreken derhalve het systeem in zijn geheel betreffen, is overeenkomstig de richtlijnen in het Belle-rapport een correctie van 5 % gerechtvaardigd.
24 De door Italië aangevoerde systeemverbeteringen konden pas vanaf mei 1995 effect hebben, al bestond de rechtsgrondslag hiervoor reeds in 1993. Deze verbeteringen konden derhalve niet in aanmerking worden genomen bij de goedkeuring van de rekeningen over het begrotingsjaar 1993.
25 Bijgevolg moet het eerste middel worden afgewezen.
B - Het meerjaarlijks uit de productie nemen van landbouwgrond
Opmerking vooraf
26 Bij artikel 1 bis van verordening (EEG) nr. 797/85(16) werd de steunregeling ter bevordering van het uit productie nemen van bouwgrond ("set-aside") ingevoerd. Krachtens die bepaling komt alle bouwgrond, ongeacht het erop geteelde product, voor deze regeling in aanmerking, voor zover het gedurende een nader te bepalen referentieperiode effectief werd bebouwd. De maatregel komt derhalve erop neer, dat de tot dusver gebruikte landbouwgrond niet meer wordt bebouwd. Voorwaarde voor de steunverlening was dus, dat de grond tijdens de referentieperiode effectief was bebouwd, hetgeen inhield dat andere gronden niet voor steun in aanmerking kwamen. Voor Italië was de referentieperiode het begrotingsjaar 1987/1988.
Stellingen van partijen
27 De Italiaanse Republiek vordert met haar tweede middel nietigverklaring en, slechts subsidiair, vermindering van de toegepaste correcties. Zij voert hiertoe de beweerde dubbelzinnigheid van het begrip "braak" aan. Het EOGFL zou "braak" opvatten als "traditionele braak", terwijl de Italiaanse producenten en ambtenaren van de Italiaanse landbouwdienst hieronder ook "bedekte braak met groenbemesting"(17) zouden verstaan. Deze vorm van braaklegging zou vooral door Siciliaanse landbouwers zijn toegepast en de Commissie zou de middelen hiervoor ten onrechte hebben besnoeid. De bevoegde autoriteiten hadden de Commissie medegedeeld, dat deze vorm van braak al sinds lang werd toegepast. Korting van de middelen zou vanwege de dubbelzinnigheid van de regeling onrechtmatig zijn. Bovendien ging het wegens het bij de braaklegging gevolgde rotatiebeginsel slechts om een gedeelte van de landbouwgronden en niet noodzakelijkerwijs om het deel waarvoor de premie was toegekend.
28 De Commissie verwijst naar haar standpunt in zaak C-242/96(18) waarin hetzelfde probleem, zij het voor het begrotingsjaar 1992, aan de orde was. Gebleken is, dat de bevoegde autoriteiten niet op de hoogte waren van de betrokken regeling, volgens welke de desbetreffende gronden tijdens de referentieperiode bebouwd moesten zijn geweest. Bovendien hadden de rechtstreeks betrokken Siciliaanse landbouwers bij de inspectie van hun bedrijven de verklaring van de Italiaanse autoriteiten, dat de techniek van de traditionele braak in de landbouw niet meer algemeen gangbaar was, tegengesproken. Die techniek werd integendeel nog steeds toegepast.
Beoordeling
29 Blijkens het syntheseverslag hebben de controles van de diensten van het EOGFL aangetoond, dat het op Sicilië bij veel percelen die krachtens de meerjarige braakleggingsregeling uit productie waren genomen, in feite om traditionele braak ging. Bovendien is gebleken, dat de Italiaanse autoriteiten, toen zij nagingen of percelen voor de betrokken steunregeling in aanmerking komen, geen rekening met dat vereiste hadden gehouden. De doelstelling van de regeling, te weten productiebeperking, was dus slechts ten dele verwezenlijkt. De Commissie heeft een financiële correctie van 5 % van de door Sicilië aangemelde uitgaven aangebracht in plaats van 10 % die zij aanvankelijk had voorgesteld mede op grond van het advies van het schikkingsorgaan.
30 Zoals het Hof reeds in zijn arrest in zaak C-242/96(19) heeft gedaan, moet om te beginnen worden opgemerkt, dat de Italiaanse Republiek niet betwist dat zij heeft verzuimd te controleren, of de beweerdelijk uit productie genomen grond voordien daadwerkelijk was bebouwd of althans was bebouwd in het kader van de aangepaste braak. Ook heeft zij in casu geen bewijs kunnen leveren voor haar stelling, dat de traditionele braak is vervangen door de zogenoemde "bedekte braak". Ook uit de gegevens verzameld in het kader van het op communautaire schaal ingevoerde informatienet inzake landbouwbedrijfboekhoudingen(20) blijkt, dat deze methode in 1986 en 1987 nog gangbaar was. Uit de verklaringen van de rechtstreeks betrokken landbouwers, die in tegenspraak zijn met die van de Italiaanse autoriteiten, blijkt eveneens dat in Sicilië nog steeds de traditionele braak, die niet voor steun in aanmerking komt, werd toegepast.
31 Derhalve dient ook het tweede middel te worden verworpen.
C - Terugbetaling van opslagkosten
Opmerking vooraf
32 Het gaat hier om de rechtmatigheid van de correcties in het kader van de terugbetaling van de opslagkosten voor suiker in de periode van 15 oktober 1992 tot 31 december 1992.
33 De gemeenschappelijke marktordening voor suiker is geregeld in verordening (EEG) nr. 1785/821.(21) Artikel 8 van deze verordening voert een vergoedingsregeling in voor de opslagkosten van bepaalde soorten suiker van suikerbieten of suikerriet uit de Gemeenschap. Deze kosten worden aan de houders van het product terugbetaald op basis van een forfaitair percentage dat voor de gehele Gemeenschap gelijk is. De regeling wordt gefinancierd door middel van bijdragen van de suikerproducenten, geheven over de door elk van hen geproduceerde hoeveelheid tegen een percentage dat eveneens voor de gehele Gemeenschap gelijk is.
34 De uitvoeringsbepalingen zijn vastgelegd in verordening (EEG) nr. 1358/77.(22) Artikel 2 van deze verordening noemt degenen die voor terugbetaling in aanmerking komen en artikel 3 bepaalt, dat de terugbetaling plaatsvindt in de lidstaat op het grondgebied waarvan de opgeslagen suiker zich bevindt. De regeling betreft fabrikanten die over een basisquotum beschikken, raffinadeurs, interventiebureaus, fabrikanten van poedersuiker, suikerklontjes en kandijsuiker en erkende gespecialiseerde suikerhandelaren. De terugbetaling vindt plaats aan de eigenaren van de opgeslagen suiker of stropen. Omdat de terugbetaling niet ongecontroleerd kan plaatsvinden, schrijft artikel 3 bovendien voor, dat de opslagplaatsen moeten zijn erkend door de lidstaat waarin zij zijn gelegen.
35 De terugbetaling wordt berekend op basis van maandelijkse overzichten van de opgeslagen hoeveelheden, te bepalen door het rekenkundig gemiddelde te nemen van de hoeveelheden die bij het begin en het einde van de betrokken maand zijn opgeslagen. Het bedrag van de terugbetaling wordt vervolgens vastgesteld met inachtneming van de financieringskosten, de verzekeringskosten en de specifieke opslagkosten.
36 De van elke suikerfabrikant over de geproduceerde hoeveelheid te heffen bijdrage wordt op zodanige wijze vastgesteld, dat voor een bepaald verkoopseizoen voor suiker het verwachte totaalbedrag van de bijdragen gelijk is aan het verwachte totaalbedrag van de terugbetalingen. Dit aan het stelsel ten grondslag liggende beginsel wordt aangeduid met het begrip "financiële neutraliteit". Wanneer voor een verkoopseizoen het totaalbedrag van de geheven bijdragen niet gelijk is aan het totaalbedrag van de verrichte terugbetalingen, wordt het verschil overgeboekt naar een volgend verkoopseizoen.
37 De te heffen bijdrage wordt als volgt berekend: het totaalbedrag van de verwachte terugbetalingen voor het betrokken verkoopseizoen wordt verhoogd respectievelijk verlaagd met de eventuele overgeboekte bedragen; de uitkomst wordt vervolgens gedeeld door de hoeveelheid suiker die naar verwachting tijdens dit verkoopseizoen zal worden afgezet en die binnen de maximumquota is geproduceerd.
38 Wegens de complexiteit van het systeem was het tevens noodzakelijk de voor een goede werking onontbeerlijke controlemaatregelen en -procedures vast te stellen, in het bijzonder een beperking van de erkenning van opslagplaatsen naar gelang van de mogelijkheden van controle en boekhouding in verband met de verschillende herkomst van de suiker die door eenzelfde belanghebbende kan worden opgeslagen. Ten slotte zijn ingevolge artikel 19 van verordening (EEG) nr. 1998/78(23) de lidstaten verplicht alle nodige maatregelen te nemen voor de toepassing van de verordening met name controlemaatregelen.
39 De Commissie heeft voor het begrotingsjaar 1993 een forfaitaire financiële correctie van 10 % toegepast.
Stellingen van partijen
40 De Italiaanse regering vordert in dit verband nietigverklaring en slechts subsidiair vermindering van de correcties. Zij verwijst ook hier naar haar opmerkingen in zaak C-242/96.(24) De door de Commissie aangebrachte correctie van 10 % is haars inziens niet gerechtvaardigd, omdat het begrotingsjaar 1993 een overgangsperiode was, aangezien de AIMA (Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo, overheidsorgaan voor interventies op de landbouwmarkt) het beheer van het systeem had overgenomen van de Cassa Conguaglio Zucchero en ook de controles die voordien door de Uffici tecnici imposta di fabbricazione waren verricht. Voorts is ten aanzien van gespecialiseerde handelaren een controlesysteem ingevoerd, dat doeltreffend werkt en zware sancties bij overtredingen kent. De handelaren moeten een register bijhouden dat door de gemeenteadministratie wordt gecontroleerd. Ten slotte merkt zij nog op, dat de bijdrageregeling op het gebied van opslag in de periode van 1 juli 1992 tot 30 juni 1993 ertoe heeft geleid, dat in totaal meer bijdragen zijn betaald dan steun is teruggevloeid. Geen ondernemer heeft er onder die omstandigheden belang bij te hoge voorraden op te geven.
41 Volgens de Commissie is een administratief controlesysteem als het Italiaanse niet voldoende, gezien de eisen die het systeem van terugbetaling van opslagkosten stelt. Een dergelijk systeem stemt met name niet overeen met artikel 19 van verordening nr. 1998/78, nu is gebleken, dat geen enkele controle is verricht bij gespecialiseerde handelaren en andere zelfstandige opslaghouders. Volgens de Commissie had bij de opslaghouders periodiek moeten worden geverifieerd, dat de boekhouding overeenstemde met de werkelijke voorraden, hetgeen niet is gebeurd. Met name zijn er geen fysieke controles geweest, en zijn er tijdens de productie slechts geautomatiseerde cijfers gebruikt. Juist hier zou echter een strikte controle noodzakelijk zijn geweest om elke manipulatie tussen verschillende suikersoorten uit te sluiten. Het beginsel van de financiële neutraliteit brengt bovendien mee, dat het gehele systeem moet worden beschouwd op gemeenschapsniveau en niet op het niveau van de producenten of lidstaten. De tegenwerping van Italië, dat de producenten meer hadden betaald dan gekregen, gaat dan ook niet op. Het is de Commissie praktisch onmogelijk alle controles zelf uit te voeren. Daarbij moeten teveel factoren in aanmerking worden genomen, zoals het werkelijke begin van de ondernemingsactiviteit, ante- of postgedateerde rekeningen en termijnbetalingen. Voor de controles is de lidstaat bevoegd, waar de onderneming haar activiteit uitoefent. Wat de gespecialiseerde handelaars betreft, merkt zij op, dat deze geen bijdragen betalen zoals de suikerproducenten. Het kan derhalve in hun belang zijn hoge hoeveelheden op te geven, die niet noodzakelijk juist behoeven te zijn.
Beoordeling
42 Om te beginnen is Italië zijn uit de communautaire regeling voortvloeiende controleverplichtingen niet nagekomen door in het door de Commissie onderzochte tijdvak geen controles ter plaatse te verrichten bij de gespecialiseerde handelaren. Dit blijkt met name uit het feit, dat die handelaren weliswaar boek moesten houden, maar dat de daarin opgenomen gegevens niet ter plaatse in de verschillende opslagruimtes werden geverifieerd.
43 Indien het uit artikel 19 van verordening nr. 1998/78 voortvloeiende controlevereiste wordt uitgelegd in het licht van de in artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) neergelegde verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie, volgt daaruit, dat de lidstaten verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd, dat de financiële transacties in overeenstemming met de gemeenschapsvoorschriften zijn.(25) Wanneer, zoals in casu, een dergelijk stelsel ontbreekt of wanneer bij het ingevoerde stelsel twijfel blijft bestaan aan aan de naleving van de voor de terugbetaling van de uitgaven geldende voorwaarden, is de Commissie gerechtigd haar goedkeuring aan bepaalde door de lidstaat gedane uitgaven te onthouden.(26)
44 Ook het argument van de Italiaanse regering betreffende het verband tussen de door de suikerfabrikanten betaalde bijdragen en de uitgekeerde vergoedingen voor opslagkosten moet worden verworpen.
45 Het vergoedingenstelsel berust weliswaar op het beginsel van financiële neutraliteit, in die zin dat de geïnde bijdragen moeten overeenkomen met de betaalde vergoedingen, zoals uit artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1358/77 en uit de rechtspraak van het Hof blijkt(27), doch dit evenwicht moet op communautaire schaal worden bereikt, en niet op het niveau van de lidstaat of van de betrokken onderneming.(28)
46 Verder zijn de ondernemers die de bijdragen betalen, niet noodzakelijkerwijs ook degenen die een vergoeding krijgen. Gespecialiseerde handelaren ontvangen bijvoorbeeld een vergoeding zonder bijdragen te hebben betaald. Ook bij de fabrikanten vallen de twee bedragen niet zomaar samen, indien de bedragen worden vastgesteld op grond van de aan hen toegewezen productiequota en de duur van de opslag.
47 Om die reden moeten de lidstaten passende controleprocedures invoeren om na te gaan of er daadwerkelijk opslagkosten zijn gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Ontbreken dergelijke procedures of schieten deze tekort, dan bestaat immers de mogelijkheid, dat bepaalde marktdeelnemers vergoedingen ontvangen voor fictieve kosten, waardoor uiteraard concurrentievervalsing kan ontstaan, met name ten nadele van marktdeelnemers in de lidstaten waar het controlesysteem wel aan de eisen van communautaire regeling voldoet.(29)
48 Gezien de vastgestelde gebreken op fundamentele elementen van het controlesysteem en bij de uitvoering van essentiële controles ter waarborging van de regelmatigheid van de uitgaven kon de Commissie redelijkerwijs aannemen, dat er voor het EOGFL een groot risico bestond voor financieel verlies op ruime schaal.
49 De door de Commissie toegepaste correctie van 10 % is derhalve niet ongerechtvaardigd. Het derde middel moet dan ook worden afgewezen.
D - Terugbetaling van de opslagkosten voor suiker
50 Dit punt betreft hetzelfde probleem als in sub C (punten 32-49), doch over de periode van 1 januari tot 30 juni 1993.
51 De Commissie heeft hier forfaitaire correcties toegepast van 2 %. Partijen betogen dienaangaande in wezen hetzelfde als sub C. Ook in die periode heeft de AIMA, aldus de Commissie, geen controles verricht; deze zijn pas begonnen in juli 1993 maar werden geacht terug te werken vanaf januari 1993. Ter verklaring van het verschil in de correcties over de tijd vóór en ná 1 januari 1993 heeft de Commissie tijdens de mondelinge behandeling opgemerkt, dat het controlesysteem verbeteringen had ondergaan en dat zij in het kader van haar beoordelingsbevoegdheid blijk wilde geven van haar begrip jegens de lidstaat.
52 De handelwijze van de Commissie is niet laakbaar, daar Italië met name geen kennelijke beoordelingsfout van de Commissie kan aantonen. Zoals de Commissie heeft uiteengezet, zijn de correcties dan ook geenszins een sanctie wegens het ontbreken van controlemaatregelen, maar eenvoudig de keerzijde van het voor het EOGFL ontstane risico.
53 Wat de rechtmatigheid van de toegepaste correcties betreft verwijs ik naar mijn uiteenzetting sub C (punten 42-49).
54 Het vierde middel van de Italiaanse regering dient derhalve eveneens te worden verworpen.
E - Consumptiesteun voor olijfolie
Opmerking vooraf
55 Ingevolge artikel 11, lid 1, van verordening (EEG) nr. 136/66(30) wordt een consumptiesteun voor olijfolie uitgekeerd, wanneer de met de productiesteun verminderde productieprijs hoger is dan de representatieve marktprijs voor olijfolie. De steun is dan gelijk aan het verschil tussen deze twee bedragen. Krachtens artikel 7 van verordening (EEG) nr. 3089/78(31) voeren de lidstaten "(...) een controlesysteem in waarmee wordt gewaarborgd dat het product waarvoor steun wordt aangevraagd, voldoet aan de voorschriften om ervoor in aanmerking te komen (...)".
56 Volgens artikel 8 wordt de steun uitbetaald, "(...) wanneer de door de lidstaat, waar de verpakking plaatsvindt, aangewezen controle-instantie heeft vastgesteld dat voldaan is aan de bij de verordening vastgestelde voorwaarden voor toekenning van de steun. Vanaf de indiening van de steunaanvraag kan echter een voorschot op de steun worden verleend op voorwaarde dat een toereikende waarborg wordt gesteld."
57 Artikel 1 van verordening nr. 3089/78 bepaalt, dat de consumptiesteun slechts wordt verleend aan erkende bedrijven voor de verpakking van olijfolie. Artikel 2 van de verordening vermeldt de voorwaarden voor een dergelijke erkenning. Luidens artikel 3 wordt de erkenning ingetrokken, indien niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de erkenning. De artikelen 7 en 8 preciseren het in te voeren controlesysteem waarmee wordt gewaarborgd dat het product waarvoor steun wordt aangevraagd, voldoet aan de voorschriften om ervoor in aanmerking te komen.
58 De voorwaarden voor betaling van een voorschot zijn opgenomen in verordening (EEG) nr. 2677/85.(32) Krachtens artikel 9, lid 3, moeten de controles in aanwezigheid van de bevoegde autoriteiten worden uitgevoerd en moeten de resultaten worden medegedeeld aan de met de betaling belaste dienst die eveneens moet controleren, of inderdaad aanspraak op steun bestaat. Volgens artikel 12 van de verordening wordt de erkenning en daarmee ook het recht op steun ingetrokken, wanneer hoeveelheden werden opgegeven die de hoeveelheden waarvoor recht op steun is erkend, met 20 % of meer overschrijden.(33)
59 De Commissie heeft op dit punt eerst een analytische correctie van 10 610 940 125 LIT en daarna nog een forfaitaire correctie van 2 % toegepast.
Stellingen van partijen
60 De Italiaanse regering is allereerst van mening, dat de Commissie naast een analytische correctie niet ook nog een forfaitaire correctie had mogen toepassen. Het ligt voor de hand, dat na een analytische aftrek een forfaitaire correctie niet meer te pas kwam. Met betrekking tot de analytische correctie is de Italiaanse regering van mening, dat de Commissie daarbij een rekenfout heeft gemaakt door ten onrechte uit te gaan van alle uitbetaalde bedragen zonder de reeds terugbetaalde bedragen af te trekken. Bovendien heeft zij bedragen meegerekend die reeds waren toegekend voordat het geschil ontstond. Bij vergelijking zou dus slechts een bedrag overblijven van 7 147 758 628 LIT (in plaats van 10 610 940 125 LIT).
61 De forfaitaire correctie zou evenmin gerechtvaardigd zijn. De bezwaren betroffen in totaal slechts 55 ondernemingen (minder dan 10 % van het gehele aantal); bij 33 daarvan had integrale terugbetaling plaatsgevonden, zodat nog maar bij 22 deelvorderingen resteerden. Aangezien ook bij slechts 4 % van alle begunstigden onregelmatigheden waren geconstateerd, was geen forfaitaire correctie meer nodig geweest, omdat die al door de analytische correctie was gedekt. Subsidiair stelt de regering, dat ook de berekening van de 2 % correctie onjuist is, omdat niet met alle uitbetaalde of teruggevorderde bedragen rekening is gehouden.
62 Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering bovendien aangevoerd, dat de Commissie bij haar financiële correctie ook bedragen heeft meegerekend die betrekking hadden op hoeveelheden die de marge van 20 % niet overschreden en waarvoor de erkenning dus niet mocht worden ingetrokken. Het ging daarbij in concreto om twee nader genoemde afzonderlijke gevallen, zodat de berekeningen van de Commissie dienaangaande onjuist zijn.
63 De Commissie voert voor haar handelwijze in wezen aan, dat bij haar onderzoek onvolkomenheden in de controles en procedurefouten bij de intrekking van de erkenning waren gebleken. Het is in beginsel mogelijk, naast een analytische correctie ook een forfaitaire correctie toe te passen. Niets in de desbetreffende bepalingen verbiedt dit. Het voor het EOGFL bestaande risico was slechts bij enkele ondernemingen exact te berekenen; de forfaitaire correcties betreffen bijkomende risico's wegens de lacunes in de door de Italiaanse autoriteiten toegepaste procedure.
64 De Commissie wijst er voorts op, dat zich al tien jaar lang interpretatie- en competentiemoeilijkheden tussen de Italiaanse autoriteiten hebben voorgedaan. In de ogen van het ministerie van Industrie is de intrekking van de erkenning een bijkomende sanctie naast de tevoren door het Instituut voor fraudebestrijding(34) opgelegde geldelijke en administratieve sancties. Derhalve was de intrekking van de erkenning slechts een formaliteit bij de boeteoplegging. Zo waren sinds 1990 bij het Ministerie van Industrie in totaal 688 gevallen aangemeld voor intrekking van de erkenning, die echter slechts bij 24 ondernemingen is gerealiseerd. Daarentegen is volgens het Ministerie van Landbouw de AIMA de bevoegde instantie voor de controles en de intrekking van de erkenning. Deze dienst kan, ongeacht tevoren opgelegde geldelijke en administratieve sancties, optreden en dus autonoom de intrekking uitspreken. Pas in mei 1995 is een interministerieel comité zich met dit probleem gaan bezighouden. Toen dit tot geen oplossing was gekomen, heeft de Raad van State, eerst in mei 1996, het Ministerie van Industrie als bevoegd orgaan aangewezen. Al die jaren lang heeft het EOGFL feitelijke verliezen geleden, die in het bijzonder mede door forfaitaire correctie moesten worden gedekt. Volgens de gebruikelijke praktijk, die ook in de rechtspraak is ondersteund, hebben de forfaitaire financiële correcties steeds betrekking op de door de betrokken lidstaat voor het begrotingsjaar opgegeven totale uitgaven. De tot de grensdatum teruggevorderde bedragen worden in aanmerking genomen. De stelling van de Italiaanse regering moet derhalve worden afgewezen.
65 Met betrekking tot de beweerde rekenfout wegens niet-inachtneming van de 20 %-marge meent de Commissie, dat het door de Italiaanse regering ter terechtzitting voorgedragen argument te laat is opgeworpen, zodat de Commissie geen gelegenheid had daartegen verweer te voeren. Schriftelijk had zij uiteengezet, dat zij bij haar correcties aan de desbetreffende bepalingen had gehouden en de "20 %-regel" ook reeds voor het begrotingsjaar 1997 (16 oktober tot 15 oktober 1993) had toegepast.
Beoordeling
66 De Italiaanse regering betwist in wezen niet, dat de controles en de intrekking van de erkenning onvolkomenheden en lacunes bevatten. Zij meent veeleer, dat de berekeningen van de Commissie voor de vaststelling van de financiële correcties onjuist zijn.
67 Met betrekking tot de parallelle en gelijktijdige toepassing van analytische en forfaitaire correctie moet worden opgemerkt, dat wanneer de Commissie niet alle onder de inbreuk vallende uitgaven afwijst, zij volgens vaste rechtspraak(35) moet trachten de financiële gevolgen van het onrechtmatig handelen vast te stellen door middel van berekeningen die gebaseerd zijn op een beoordeling van de situatie die zich op de betrokken markt zou hebben voorgedaan zonder die overtreding.
68 De Commissie mag volgens de geldende bepalingen alleen de betaalde bedragen die rechtmatig zijn uitgekeerd, ten laste van het EOGFL brengen. Alle andere bedragen, met name die welke ten onrechte zijn uitgekeerd, blijven ten laste van de lidstaten. Volgens vaste rechtspraak kan de Commissie derhalve de onder inbreuk vallende uitgaven zelfs in het geheel afwijzen zonder dat zij behoeft te trachten de financiële gevolgen van de overtreding door de controleautoriteiten vast te stellen.
69 Hieruit volgt, dat wanneer het risico voor het EOGFL niet enkel door analytische correcties kan worden gedekt, andere forfaitaire correcties mogelijk moeten zijn. Het zou in strijd met het financieringsstelsel van het EOGFL zijn, dat wanneer er redenen zijn voor toepassing van een analytische correctie, andere schade of risico's die niet zo duidelijk zijn vast te stellen, ten
laste van het EOGFL blijven. Dit is ook niet in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof.
70 Er bestaat derhalve geen principieel bezwaar tegen gelijktijdige toepassing van analytische en forfaitaire correcties.
71 Wat het argument van de Italiaanse regering betreft, dat de Commissie bij haar analytische correctie ten onrechte is uitgegaan van alle betaalde bedragen, derhalve ook die uit vroegere jaren, dit moet worden afgewezen.
72 Volgens vaste rechtspraak(36) moet de Commissie alle uitbetaalde bedragen in aanmerking nemen en alleen de bedragen die reeds zijn teruggevorderd op de uiterste datum van het referentiejaar, verrekenen. Dit is nu juist hetgeen de Commissie in casu heeft gedaan, waar zij bij de correctie is uitgegaan van de aan haar opgegeven bedragen. Daarentegen moest en kon zij geen rekening houden met de over het begrotingsjaar 1993 niet tijdig teruggevorderde bedragen.
73 Met betrekking tot het verwijt, dat de Commissie bij haar correcties de "20 %-regel" niet in acht heeft genomen, moet worden opgemerkt, dat dit pas ter terechtzitting voorgedragen argument als zijnde te laat en dus niet-ontvankelijk moet worden verworpen. De onderliggende feiten waren immers reeds tijdens de schriftelijke procedure bekend. Volgens vaste rechtspraak(37) moet een dergelijk te laat gebezigd argument worden verworpen, indien de verweerder(s) aldus de mogelijkheid van verweer wordt ontnomen.
74 De Italiaanse regering heeft derhalve geen berekeningsfout bij de analytische correcties kunnen aantonen.
75 Ditzelfde geldt ook voor de forfaitaire correcties. De Commissie is terecht uitgegaan van de haar medegedeelde totaalbedragen en zij heeft rekening gehouden met de op de betrokken uiterste datum teruggevorderde bedragen. Een forfaitaire correctie van 2 % lijkt eveneens gerechtvaardigd, gezien de, door de Italiaanse regering overigens onbetwiste, onvolkomenheden in de administratieve procedure en bij de controles. Aangezien het minstens tien jaar heeft gekost om aan het competentieconflict tussen de Italiaanse autoriteiten een einde te maken en er in de tussentijd geen enkele doeltreffende controle is verricht, kan worden verondersteld, dat sprake is geweest van lacunes die een risico van verlies voor het Fonds inhielden.
76 Overigens zij opgemerkt, dat in dit opzicht de totale correcties van de Commissie - de analytische en de forfaitaire van 2 % - lager zijn dan de enkele forfaitaire correctie van 5 % die wegens de gebrekkige controles ook gerechtvaardigd zou zijn geweest.
77 Bijgevolg moet ook dit middel van de Italiaanse regering worden verworpen.
F - Verplichte distillatie
Opmerking vooraf
78 De verplichte distillatie werd ingevoerd, omdat dit als de beste oplossing werd gezien om de overschotten tafelwijn op de markt weg te werken.(38) Zo bepaalt artikel 39, lid 1, van verordening nr. 822/87 dat, wanneer voor een wijnoogstjaar de markt voor tafelwijn en wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt, een ernstig gebrek aan evenwicht vertoont, tot verplichte distillatie van tafelwijn wordt besloten. De Commissie bepaalt dan welke hoeveelheden voor verplichte distillatie moeten worden geleverd om de productieoverschotten te kunnen wegwerken en aldus, in het bijzonder ten aanzien van de tegen het einde van het oogstjaar te verwachten hoeveelheid en de prijzen, weer tot een normale marktsituatie te komen. De totale te distilleren hoeveelheid wordt dan over de verschillende naar lidstaten gegroepeerde productiegebieden van de Gemeenschap en vervolgens tussen de verschillende tafelwijnproducenten van elk productiegebied verdeeld. Hiertoe delen de lidstaten de Commissie de in elk afzonderlijk productiegebied geproduceerde hoeveelheden tafelwijn mede. Aan de hand van deze opgaven wordt dan de totale in de Gemeenschap te distilleren hoeveelheid vastgesteld. Ingevolge verordening (EEG) nr. 3929/87(39) moeten de wijnproducenten bij de door de lidstaten aangewezen bevoegde autoriteiten elk jaar een oogstopgave indienen. Artikel 6, lid 2, van de verordening bepaalt, dat de lidstaten de opbrengst per hectare van de tafelwijnproductie op hun grondgebied schatten en aan de Commissie vóór 20 januari de resultaten van die schatting per opbrengstklasse mededelen.
79 Krachtens artikel 31 van verordening nr. 822/87 wordt vóór 10 december van elk jaar een voorlopige balans opgesteld voor de vaststelling van de beschikbare hoeveelheden en voor de schatting van de behoefte van de Gemeenschap.
80 Door middel hiervan kunnen de oogsthoeveelheden en voorraden worden bepaald. Op grond van deze opgaven van de bestaande en verwachte hoeveelheden tafelwijn worden dan de te distilleren hoeveelheden vastgesteld. Het percentage te distilleren wijn blijkt uit een opklimmende schaal die wordt opgemaakt aan de hand van de opbrengst per hectare.
81 Bij verordening (EEG) nr. 129/93(40) van 26 januari 1993 had de Commissie per lidstaat de hoeveelheden voor verplichte distillatie vastgesteld; voor Italië was dat 12 760 000 hl. De lidstaten moesten deze hoeveelheden dan over de verschillende productiegebieden verdelen en aan de Commissie de bereikte cijfers in dit geval vóór 15 februari 1993 mededelen.
82 De Commissie heeft met betrekking tot het oogstjaar 1993 vastgesteld, dat Italië 1 285 000 hl wijn te weinig had gedistilleerd. Zij heeft daarop een analytische correctie van 8 155 895 000 LIT toegepast.
Stellingen van partijen
83 De Italiaanse regering betwist niet 1 285 000 hl te weinig te hebben gedistilleerd, maar verlangt niettemin de toegepaste correctie in te trekken. Volgens de procedure voor de vaststelling van de schaal dienen de lidstaten en de Commissie samen te werken. Daarbij worden op grond van de eerdere productiecijfers schattingen voor de komende periode opgesteld. Indien zich bij die schatting een vergissing voordoet, kan de lidstaat hiervoor niet automatisch aansprakelijk worden gesteld. Daar het enkel om een schatting gaat en de feitelijke ontwikkeling aan tal van schommelingen en imponderabilia onderhevig is, is een aansprakelijkheid van de lidstaat uitgesloten.
84 Subsidiair wordt de berekening van de correcties betwist. Die is gebaseerd op de opslagkosten voor niet-gedistilleerde wijn. Er is echter niet noodzakelijkerwijs een verband tussen de beslissing van de wijnproducent om op te slaan en te distilleren. Bovendien mag niet de gehele duur van opslag in aanmerking worden genomen (de contractduur is hier gemiddeld negen maanden), maar slechts twee
maanden, aangezien tot 1 juli de opslagkosten in ieder geval ten laste van het EOGFL komen. Daarenboven waren de lasten voor het EOGFL duidelijk lager dan in het voorafgaande jaar, hetgeen de Commissie in aanmerking had moeten nemen. Voorts vinden thans regelmatig controles plaats, zodat de correcties over het geheel ongerechtvaardigd zijn.
85 De Commissie wijst erop, dat tot 1993/1994 geen enkele controle werd verricht en ook dat Italië niet op tijd de verlangde documenten had ingediend over de verrichte controles, de opgelegde sancties en de betrokken hoeveelheden schuimwijn, druivensap en most. Het is duidelijk, dat te weinig is gedistilleerd, teveel wijn is opgeslagen en dus aanvullende opslagcontracten moesten worden gesloten. De correcties zijn derhalve over het geheel rechtmatig.
Beoordeling
86 Allereerst stel ik vast, dat Italië de gebrekkige controles en onjuiste schattingen niet bestrijdt. Dit zijn echter wezenlijke elementen bij de verplichte distillatie, zodat een financiële correctie ten laste van Italië niet ongerechtvaardigd voorkomt.
87 Onvolkomenheden in het controlesysteem vallen ontegenzeggelijk onder de verantwoordelijkheid van de betrokken lidstaat, zodat de Commissie volgens vaste rechtspraak(41) gerechtigd is de ten onrechte betaalde bedragen ten laste van de lidstaten te brengen.
88 Wat de oogstschattingen betreft, moet worden aangenomen, dat alleen de producenten en de lidstaten te dezen bevoegd zijn. Alleen zij beschikken over de nodige cijfers en kunnen die ook eventueel controleren om die dan aan de Commissie door te geven. In dit verband voorziet het stelsel van verplichte distillatie in een samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, zij het alleen voor zover uiteindelijk de cijfers van de te distilleren hoeveelheden worden vastgelegd. De Commissie is in dit opzicht ten zeerste aangewezen op de bijstand van de lidstaten. Indien die schattingen vergissingen bevatten, zijn die uitsluitend toe te rekenen aan de lidstaten. Zo het EOGFL als gevolg van deze vergissingen schade zou lijden, is de Commissie gerechtigd die uitgaven volledig af te wijzen ofwel financiële correcties toe te passen.
89 In casu heeft de Commissie een analytische correctie toegepast, waartegen globaal geen bezwaar kan worden gemaakt. De Commissie heeft de eventuele schade voor het EOGFL slechts kunnen berekenen aan de hand van de in opslag gebleven wijn. Al mag er dan geen automatisch verband bestaan tussen de opgeslagen hoeveelheden en de niet-gedistilleerde hoeveelheden tafelwijn, toch is er geen andere berekeningsgrondslag denkbaar en de Italiaanse regering heeft in dit opzicht geen concrete berekeningsfouten kunnen aantonen.
90 Met betrekking tot het argument van de Italiaanse regering, dat de Commissie de te distilleren hoeveelheden heeft vastgesteld vóór 15 februari 1993 - dat wil zeggen vóór de einddatum waarop de lidstaten de vereiste inlichtingen aan de Commissie moesten doorgeven -, zoals voorgeschreven in verordening nr. 129/93 van 26 januari 1993, merk ik op, dat in die verordening alleen de hoeveelheden per lidstaat zijn vastgelegd. De door de lidstaten vóór 15 februari 1993 aan de Commissie te verstrekken gegevens betreffen echter de verdeling van die hoeveelheden over de verschillende productiegebieden. De Commissie behoefde voor de vaststelling van de nationale quota dus niet te wachten tot februari 1993, maar kon dit reeds tevoren doen. De samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie bij de vaststelling van de hoeveelheden per producent kon pas na bekendmaking van de verplichtingen van de lidstaten betreffende de verplichte distillatie aan de orde komen. De Commissie is derhalve ook in dit opzicht rechtmatig te werk gegaan.
91 Bijgevolg waren de door de Commissie toegepaste financiële correcties rechtmatig, zodat ook dit middel van de Italiaanse regering moet worden verworpen.
G - Wijnoverschotten in particuliere opslag
92 Het gaat hier om een soortgelijke correctie als de in sub F (punten 78 e.v.) genoemde en besproken correcties, zij het over het oogstjaar 1991/1992.
93 De Commissie heeft vanwege de niet-distillering van 319 000 hl tafelwijn een financiële correctie toegepast van 2 165 691 000 LIT. De stelling van partijen op dit punt komt overeen met hetgeen reeds in sub F is uiteengezet.
94 Ook dienaangaande kan overeenkomstig mijn betoog in de punten 86 tot 91 worden vastgesteld, dat de Commissie op grond van de in het administratieve controlesysteem vastgestelde lacunes alleszins mocht besluiten tot een financiële correctie. De Italiaanse regering heeft niet kunnen bewijzen, dat de Commissie zich bij de berekening van het correctiebedrag heeft vergist.
95 Derhalve moet ook dit middel worden afgewezen.
H - Definitieve stopzetting van de wijnbouw op wijnbouwareaal
Stellingen van partijen
96 De Italiaanse regering betoogt, dat de Commissie de aanvankelijk voorgestelde correctie weliswaar heeft verlaagd, maar dat de definitieve correctie niettemin onjuist is. Enerzijds had voor de provincie Agrigento slechts 1,01 % en niet 3,09 % mogen worden toegepast. Ook de correctie ad 9,55 % op de uitgaven van de provincie Agrigento is onjuist. Steun is slechts verleend voor druiven die volgens controles van de bevoegde autoriteiten oorspronkelijk inderdaad waren geteeld. Verschillen tussen de controlerapporten van de autoriteiten en de boeken van de wijnbouwers zijn te wijten aan de onnauwkeurigheid van die boekhouding.
97 De Commissie betoogt, dat de controles onvoldoende waren en de wijnbouwregisters zeer onnauwkeurig, met name ten aanzien van de opgaven over de gecultiveerde oppervlakten en de bestaande soorten wijnstokken. Het aangevoerde percentage van 1,01 % had echter niet betrekking op het in geding zijnde oogstjaar 1991/1992, doch op het oogstjaar 1992/1993. Wat het tweede punt betreft, heeft de Italiaanse Republiek steun verleend voor tafeldruiven die in communautair opzicht daarvoor niet in aanmerking kwamen.
Beoordeling
98 Volgens het standpunt van de Commissie zijn de toegepaste correcties rechtmatig. Enerzijds is zij terecht uitgegaan van een percentage van 3,09 % voor het oogstjaar 1991/1992, daar voor het jaar 1992/1993 een ander percentage, namelijk 1,01 % gold. Voorts kan geen aanmerking worden gemaakt op het feit, dat de Commissie de kosten voor uitgaven wegens stopzetting van de teelt van druivensoorten die volgens de gemeenschapsregelingen niet voor steun in aanmerking komen, niet heeft aanvaard.
99 Aangezien de Italiaanse regering derhalve ten onrechte premies heeft toegekend voor de stopzetting van wijnbouw op wijnbouwareaal, was de Commissie bevoegd deze schade voor het EOGFL ten laste van de lidstaat te brengen. De Italiaanse regering heeft voorts geen rekenfout van de Commissie bij de vaststelling van deze correctie kunnen aantonen.
100 Bijgevolg dient ook dit middel te worden afgewezen.
I - Boekhoudkundige aanpassingen voor de voorraden niet-ontbeend rundvlees
Stelling van partijen
101 De Italiaanse regering betoogt, dat de cijfers die ten grondslag liggen aan de financiële correctie van de Commissie betreffende de niet-opgegeven verliezen(42), niet slechts betrekking hebben op het begrotingsjaar 1993, maar teruggaan op de jaren 1991 en 1992. Dit blijkt uit de opslag van de betrokken goederen en product en over een langere periode dan één enkel productiejaar. Zo gezien, overschreden de voorraadverliezen niet de tolerantiegrens en waren de toegepaste correcties dus onrechtmatig. De vastgestelde onregelmatigheden waren zuiver formeel en konden voor het EOGFL geen schaderisico meebrengen.
102 De Commissie stelt, dat uit de verrichte controles was gebleken, dat de opslagkosten waren opgegeven zonder rekening te houden met de opslagverliezen. Controles van de AIMA hadden verliezen aangetoond van in totaal 1 204 707 ton, waarmee de tolerantiegrens werd overschreden met 829 717 ton. De correcties hadden onmiddellijk moeten worden toegepast, omdat de kosten van onregelmatige betalingen niet aan het EOGFL kunnen worden toegerekend en opslagverliezen moeten worden verrekend zodra zij zich voordoen. De Commissie wijst er voorts op, dat bij een controle door diensten van het EOGFL in juni 1996 wederom dezelfde gebreken waren vastgesteld.
Beoordeling
103 Ik wijs er nogmaals op, dat volgens vaste rechtspraak de lidstaten verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd, dat de financiële transacties in overeenstemming met de gemeenschapsvoorschriften zijn.
104 In zoverre is het de verantwoordelijkheid van de lidstaten, respectievelijk de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, dat aan het eind van elk begrotingsjaar de aan de Commissie te verstrekken gegevens correct zijn.
105 De Commissie is derhalve terecht opgekomen tegen de bewering van de Italiaanse regering, dat met de afsluiting van het begrotingsjaar 1993 mocht worden gewacht tot 1995 wanneer de opslagruimtes leeg waren, om dan de opgetreden verliezen te kunnen vaststellen. Een stelsel van doeltreffende en tijdige controle, zoals ter uitvoering van de gemeenschapsbepalingen noodzakelijk was geweest, had ertoe kunnen bijdragen de bestaande misstanden te voorkomen. Indien als gevolg van onvoldoende controles opslagverliezen uit vroegere jaren eventueel ook voor het begrotingsjaar 1993 in aanmerking zijn genomen, is zulks de verantwoordelijkheid van de betrokken lidstaat. De Italiaanse regering kan overigens niet aantonen, dat die verliezen inderdaad uit eerdere jaren afkomstig zijn. Loutere beweringen zijn niet voldoende, want overeenkomstig de beginselen van de bewijslast moet de lidstaat de onjuistheid van de correcties van de Commissie bewijzen. Dit is vaste rechtspraak. Juist dit heeft de Italiaanse regering echter niet kunnen doen.
106 In casu gaat het ook niet, zoals de Italiaanse regering wil doen voorkomen, om zuiver formele gebreken in het controlesysteem, omdat de Commissie kon aantonen, dat deels in het geheel geen controles hebben plaatsgevonden. Daar deze controles echter een wezenlijk onderdeel van de steunregeling in de gemeenschappelijke marktordening vormen, zijn de financiële correcties door de Commissie terecht toegepast.
107 De door de Commissie besloten correctie is derhalve niet ongerechtvaardigd.
L - Voortijdige aftrek van verliezen aan rundvlees zonder been
Stelling van partijen
108 Italië maakt er bezwaar tegen, dat de Commissie een automatische aftrek van 0,1 kg per doos wegens voorzienbare gewichtsverliezen niet aanvaardt. Immers, uitgaande van een gewicht van 25 tot 30 kg per doos, ligt de toegepaste automatische aftrek duidelijk onder de toegestane tolerantie van 0,6 %.
109 De Commissie wijst erop, dat ook met betrekking tot verliezen exacte cijfers nodig zijn. Bij de verkoop kan het feitelijke gewicht niet worden nagegaan en is men aangewezen op de vermelding op het etiket. Maar als die niet overeenstemt met de werkelijke inhoud, is een doeltreffende controle niet meer mogelijk. De Commissie verklaart overigens, dat de gewraakte methode in Italië na 1993 is afgeschaft.
Beoordeling
110 Volgens verordening (EEG) nr. 147/91(43) wordt het werkelijke gewicht aangegeven om het traject van de waar tot in de winkel te kunnen volgen.
111 De Commissie heeft gelijk, dat een automatische aftrek van 0,1 kg per doos niet overeenkomstig de regels is. Wanneer met de verliesopgave wordt beoogd de feitelijk aanwezige hoeveelheid nader te bepalen, is dit alleen te doen door middel van een nauwkeurige meting. Zelfs wanneer de automatische verliesaftrek door de Italiaanse autoriteiten onder de tolerantiegrens van 0,6 % ligt, is niet uit te sluiten, dat zich bij sommige partijen aanzienlijke schommelingen voordoen. Die schommelingen zouden echter nergens uit blijken en zouden uiteindelijk tenlaste van het EOGFL kunnen komen.
112 Aangezien de lidstaat echter verantwoordelijk is voor de uitvoering van behoorlijke controles om de rechtmatigheid van de financiële steun te verzekeren, had de Commissie het recht correcties toe te passen.
113 De Italiaanse regering heeft derhalve niet kunnen bewijzen, dat de door de Commissie toegepaste correcties onrechtmatig of onjuist berekend waren.
114 Bijgevolg moet ook dit middel worden afgewezen.
M - Te late betalingen van interventieaankopen van rundvlees
115 De Commissie heeft hier besloten tot een financiële correctie van 778 000 000 LIT, daar de interventiebureaus de waren niet binnen 65 dagen na levering hadden aangekocht. Volgens de Italiaanse regering gaat het om geringe vertragingen die te wijten waren aan de noodzaak voor het bevoegde interventiebureau (AIMA) om voor de afwikkeling van de koop een zogenaamde "antimafia"-verklaring te krijgen.
116 Krachtens artikel 15 van verordening (EEG) nr. 859/89(44) moeten de aankopen binnen 45 tot 65 dagen na levering van de waar plaatsvinden. De kosten kunnen slechts ten laste van het EOGFL worden gebracht, indien alle bepalingen in acht zijn genomen. In casu zijn de termijnen echter overschreden, evenals in de jaren 1991 en 1992, hetgeen door de Italiaanse regering niet is bestreden.
117 Aangezien het hier gaat om nalatigheden die betrekking hebben op de totaliteit van het controlestelsel dat van wezenlijk belang is voor de waarborging van de rechtmatigheid van de uitgaven, was de Commissie gerechtigd een forfaitaire correctie van 10 % toe te passen. De Italiaanse regering heeft bovendien geen rekenfout van de Commissie kunnen aantonen.
118 Derhalve moet ook dit middel worden afgewezen.
N - Onjuiste administratie en controle van de premies voor schapen en geiten
119 Het probleem dat zich hier voordoet, is voor het begrotingsjaar 1992 reeds uitgemaakt in het arrest van 1 oktober 1998 in de zaak C-242/96.(45)
120 Ingevolge artikel 5 van verordening (EEG) nr. 3013/89(46) wordt aan schapen- en geitenvleesproducenten een premie toegekend voor zover zulks nodig is ter compensatie van inkomensverliezen in een verkoopseizoen. Reeds bij inspecties ter controle van premieaanvragen over het begrotingsjaar 1992 waren ernstige tekortkomingen bij de controleprocedures vastgesteld. De diensten van het EOGFL hadden in het bijzonder gewezen op de onvoldoende controle van de aanvraagdocumenten, de onbetrouwbaarheid van bepaalde inspectierapporten en de ontbrekende verificatie van de gegevens in de aanvragen in vergelijking met de vaststellingen bij de controles ter plaatse.
121 Over het geheel genomen betwist de Italiaanse regering tekortkomingen bij de controles niet. Zij verklaart echter, dat sinds de controles van destijds omvangrijke administratieve hervormingen zijn aangebracht met het gevolg, dat intussen een doeltreffend controlesysteem bestaat waarmee de correcte omzetting van de gemeenschapsbepalingen wordt veiliggesteld.
122 Evenals voor het begrotingsjaar 1992 voert de Commissie als grond voor haar forfaitaire correctie van 10 % de toen nog bestaande tekortkomingen in het controlesysteem aan. Zelfs al zijn, zoals de Italiaanse regering betoogt, hervormingen aangebracht, toch zijn over het begrotingsjaar 1993 dezelfde onregelmatigheden vastgesteld als in het jaar tevoren. Die verbeteringen hebben dus nog niet gewerkt.
123 Daar de Italiaanse regering het bestaan van lacunes in het controlesysteem niet betwist, maar aanzienlijke verbeteringen aanwijst, rijst de vraag, of de door de Commissie toegepaste correctie van 10 % gerechtvaardigd is. Gezien de ernst en de omvang van de nog steeds vastgestelde onregelmatigheden en de toegenomen ondoeltreffendheid van de controles, liep het EOGFL een belangrijk financieel risico. In zoverre is de enkele bewering van de Italiaanse regering, dat hervormingen gaande waren, de bevoegde autoriteiten op de onregelmatigheden waren gewezen en men doende was tot een striktere controle te komen, niet toereikend. Nu althans voor het begrotingsjaar 1993 nog dezelfde lacunes waren bespeurd als voor 1992, is ook de hoogte van de door de Commissie aangebrachte financiële correctie gerechtvaardigd.
124 Gelet op het voorgaande, treft geen der door de Italiaanse regering aangevoerde middelen doel en moet het beroep derhalve in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
125 Ingevolge artikel 69, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen.
IV - Conclusie
126 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) Het beroep te verwerpen.
2) De Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
(1) - Bedoeld is het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw.
(2) - Beschikking van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 139, blz. 30).
(3) - Hierbij heeft de Commissie analytische en forfaitaire correcties toegepast die in totaal dit bedrag bereikten.
(4) - Bedoeld zijn hier - evenals in punt L - de normale gewichtsverliezen bij opslag en normale verwerking.
(5) - Het betreft hier de verschillende posten vermeld in punt 2, sub A-N.
(6) - Zie vooral de artikelen 3 en 26 van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van uitvoerrestituties voor landbouwproducten (PB L 351, blz. 1).
(7) - Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13).
(8) - Arresten van 1 oktober 1998, Italië/Commissie (C-242/96, Jurispr. blz. I-5863, punt 114); van 2 juni 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, blz. I-2283, punten 16-18), en van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie (C-8/88, Jurispr. blz, I-2321, punt 23).
(9) - Arrest Italië/Commissie, aangehaald in voetnoot 8, punt 58.
(10) - Ibidem, punt 58, met verdere vindplaatsen.
(11) - Ibidem, punt 58, met verdere vindplaatsen.
(12) - Ibidem, punt 59.
(13) - Ibidem, punt 116.
(14) - Arrest van 10 november 1993, Nederland/Commissie (C-48/91, Jurispr. blz. I-5611, punt 14), en arrest Italië/Commissie, aangehaald in voetnoot 8, punt 122).
(15) - Arrest van 12 juli 1984, Luxemburg/Commissie (49/83, Jurispr. blz. 2931, punt 30).
(16)
- Verordening (EEG) nr. 797/85 van de Raad van 12 maart 1985 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (PB L 93, blz. 1) in de versie van verordening (EEG) nr. 1094/88 van de Raad van 25 april 1988 (PB L 106, blz. 28).
(17) - Deze techniek, die verband houdt met de herfst-/voorjaarsteelt van vroeg te oogsten hakvruchten, bestaat erin, dat gedurende korte tijd het plantendek wordt gehandhaafd en vervolgens de gewone grondvoorbereidingswerkzaamheden worden verricht, waarbij het ontstane plantengroen wordt ondergegraven.
(18) - Arrest Italië/Commissie, aangehaald in voetnoot 8.
(19) - Reeds aangehaald in noot 8.
(20) - Verordening nr. 79/65/EEG van de 15 juni 1965 tot oprichting van een boekhoudkundig informatienet betreffende de inkomens en de bedrijfseconomische positie van de landbouwbedrijven in de EEG (PB 1965, 109, blz. 1859).
(21) - Verordening van de Raad van 30 juni 1981 (PB L 177, blz. 4).
(22) - Verordening van de Raad van 20 juni 1977 houdende de algemene voorschriften inzake de verevening van de opslagkosten in de sector suiker en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 750/68 (PB L 156, blz. 4).
(23) - Verordening van de Commissie van 18 augustus 1978 houdende vaststelling van de wijze van toepassing van de vereveningsregeling voor opslagkosten in de sector suiker (PB L 231, blz. 5).
(24) - Arrest aangehaald in voetnoot 8.
(25) - Arrest Italië/Commisie aangehaald in voetnoot 8, punt 116.
(26) - Ibidem, punt 116.
(27) - Arrest van 15 mei 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Jurispr. blz. 2039, punt 26).
(28) - Arrest Italië/Commissie, aangehaald in voetnoot 8, punt 118.
(29) - Ibidem punt 120.
(30) - Verordening van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB 1966, 172, blz. 3025); artikel 11, lid 1, is ingevoegd bij verordening (EEG) nr. 2210/88 van de Raad van 19 juli 1988 (PB L 197, blz. 1).
(31) - Verordening van de Raad van 19 december 1978 tot vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van consumptiesteun voor olijfolie (PB L 369, blz. 12).
(32) - Verordening van de Commissie van 24 september 1985 houdende uitvoeringsbepalingen van de consumptieregeling voor olijfolie (PB L 254, blz. 5), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 571/91 van de Commissie van 8 maart 1991 (PB L 63, blz. 19).
(33) - Dit is de "20 %-regel", ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 643/93 van de Commissie van 19 maart 1993 (PB L 69, blz. 19) in artikel 12, lid 6, van verordening nr. 2677/85.
(34) - Bedoeld is het Istituto Repressione Frodi.
(35) - Arrest van 24 maart 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie (347/85, Jurispr. blz. 1749, punt 16).
(36) - Arrest Italië/Commissie, aangehaald in voetnoot 8, punt 122.
(37) - Arresten van 21 januari 1999, Duitsland/Commissie (C-54/95, Jurispr. blz. I-35, punt 28); van 17 september 1998, Commissie/België (C-323/96, Jurispr. blz. I-5063, punt 38), en van 6 oktober 1993, Italië/Commissie (C-55/91, Jurispr. blz. I-4813, punt 40).
(38) - Zie de vierenveertigste overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 822/87 van de Raad van 16 maart 1987 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB L 84, blz. 1).
(39) - Verordening van de Commissie van 17 december 1987 betreffende de opgaven van oogsten, productie en voorraden van wijnbouwproducten (PB L 369, blz. 59).
(40) - Verordening tot instelling van de in artikel 39 van verordening (EEG) nr. 822/87 van de Raad bedoelde verplichte distillatie en houdende afwijking van uitvoeringsbepalingen ter zake voor het wijnoogstjaar 1992/1993 (PB L 18, blz. 10).
(41) - Arrest Italië/Commissie, aangehaald in voetnoot 8, punt 122.
(42) - Het betreft hier de normale gewichtsverliezen bij opslag en normale verwerking.
(43) - Verordening van de Commissie van 22 januari 1991 tot vaststelling van tolerantiegrenzen voor de verliezen aan door de interventiebureaus opgeslagen landbouwproducten (PB L 17, blz. 9).
(44) - Verordening van de Commissie van 29 maart 1989 houdende uitvoeringsbepalingen voor de interventiemaatregelen voor rundvlees (PB L 91, blz. 5).
(45) - Het beroep van Italië was ook op dit punt ongegrond verklaard. Arrest Italië/Commissie, aangehaald in voetnoot 8.
(46) - Verordening van de Raad van 25 september 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees (PB L 289, blz. 1).