62022CJ0128
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
5 december 2023 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2004/38/EG – Artikelen 27 en 29 – Maatregelen die het vrije verkeer van burgers van de Unie beperken om redenen van volksgezondheid – Maatregelen van algemene strekking – Nationale regeling die voorziet in een verbod om het nationale grondgebied te verlaten voor niet-essentiële reizen naar lidstaten die als hoogrisicogebieden zijn aangewezen in de context van de COVID-19-pandemie, en die elke reiziger die het nationale grondgebied vanuit een van die lidstaten binnenkomt, verplicht om screeningtesten te ondergaan en in quarantaine te gaan – Schengengrenscode – Artikel 23 – Uitoefening van de politiebevoegdheid op het gebied van volksgezondheid – Hetzelfde effect als de uitoefening van grenscontroles – Artikel 25 – Mogelijkheid van herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen in de context van de COVID-19-pandemie – Controles die in een lidstaat zijn verricht in het kader van maatregelen houdende verbod op het overschrijden van de grenzen voor niet-essentiële reizen vanuit of naar Schengenlanden die als hoogrisicogebieden zijn aangewezen in het kader van de COVID-19-pandemie”
In zaak C‑128/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België) bij beslissing van 7 februari 2022, ingekomen bij het Hof op 23 februari 2022, in de procedure
Nordic Info BV
tegen
Belgische Staat,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Arabadjiev, C. Lycourgos, E. Regan, F. Biltgen en Z. Csehi, kamerpresidenten, J.‑C. Bonichot, M. Safjan (rapporteur), S. Rodin, P. G. Xuereb, J. Passer, D. Gratsias, M. L. Arastey Sahún en M. Gavalec, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Lamote, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 januari 2023,
gelet op de opmerkingen van:
–
Nordic Info BV, vertegenwoordigd door F. Emmerechts en R. Pockelé-Dilles, advocaten,
–
de Belgische regering, vertegenwoordigd door M. Jacobs, C. Pochet en M. Van Regemorter als gemachtigden, bijgestaan door L. De Brucker, E. Jacubowitz en P. de Maeyer, advocaten,
–
de Roemeense regering, vertegenwoordigd door M. Chicu en E. Gane als gemachtigden,
–
de Noorse regering, vertegenwoordigd door V. Hauan, A. Hjetland, T. B. Leming, I. Thue en P. Wennerås als gemachtigden,
–
de Zwitserse regering, vertegenwoordigd door L. Lanzrein en N. Marville-Dosen als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Montaguti, J. Tomkin en F. Wilman als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 september 2023,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificaties in PB 2004, L 229, blz. 35, en PB 2018, L 94, blz. 32) en van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2016, L 77, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2225 van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2017 (PB 2017, L 327, blz. 1) (hierna: „Schengengrenscode”).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Nordic Info BV, een in België gevestigde vennootschap, en de Belgische Staat over de vergoeding van de schade die deze vennootschap stelt te hebben geleden door nationale maatregelen tot beperking van het vrije verkeer die tijdens de gezondheidscrisis in verband met de COVID-19-pandemie zijn vastgesteld.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2004/38
3
De overwegingen 22, 25 tot en met 27 en 31 van richtlijn 2004/38 luiden:
„(22)
Het Verdrag voorziet in de mogelijkheid om beperkingen op de uitoefening van het recht van vrij verkeer op te leggen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Teneinde de voorwaarden en waarborgen op procedureel gebied waaronder een besluit tot weigering van toegang of verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden kan worden genomen, preciezer te omschrijven, dient deze richtlijn richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 inzake de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid [(PB 1964, 56, blz. 850)] te vervangen.
[...]
(25)
Ook moeten procedurele waarborgen worden vastgelegd ter verzekering van een hoog beschermingsniveau van de rechten van de burger van de Unie en zijn familieleden in geval van weigering van toegang tot of verblijf in een andere lidstaat, enerzijds, en de naleving van het motiveringsbeginsel van het optreden van de autoriteiten anderzijds.
(26)
In elk geval moet een beroep op de rechter openstaan voor de burger van de Unie en zijn familieleden, aan wie de toegang tot of het verblijf in een andere lidstaat is geweigerd.
(27)
Conform de jurisprudentie van het Hof van Justitie, krachtens welke de lidstaten geen besluit tot levenslange verwijdering van hun grondgebied kunnen nemen ten aanzien van de onder deze richtlijn vallende personen, dient te worden bevestigd het recht van de burger van de Unie en zijn familieleden die van het grondgebied van een lidstaat verwijderd zijn, om na een redelijke termijn, en uiterlijk drie jaar na de uitvoering van het definitieve besluit tot verwijdering, opnieuw een aanvraag in te dienen.
[...]
(31)
Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en de fundamentele vrijheden en neemt met name de beginselen in acht die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het discriminatieverbod van dit Handvest impliceert dat de lidstaten deze richtlijn uitvoeren zonder tussen de begunstigden van deze richtlijn te discrimineren op gronden als geslacht, ras, huidskleur, etnische of maatschappelijke herkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of levensbeschouwing, politieke mening of elke andere overtuiging, het behoren tot een nationale minderheid, grootte van vermogen, afkomst, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid”.
4
Artikel 1 („Onderwerp”) van richtlijn 2004/38 luidt als volgt:
„Bij deze richtlijn worden vastgesteld:
a)
de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie en hun familieleden;
b)
het duurzame verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden;
c)
de beperkingen van de onder a) en b) genoemde rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.”
5
Artikel 2 („Definities”) van deze richtlijn bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
‚burger van de Unie’: eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit;
[...]
3.
‚gastland’: de lidstaat waarheen de burger zich begeeft om zijn recht van vrij verkeer of verblijf uit te oefenen.”
6
Artikel 3 („Begunstigden”) van die richtlijn bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen.”
7
Artikel 4 („Uitreisrecht”) van richtlijn 2004/38 is als volgt geformuleerd:
„1.   Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.
2.   Aan de in lid 1 bedoelde personen kan geen uitreisvisumplicht of soortgelijke formaliteit worden opgelegd.
3.   De lidstaten verstrekken hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort waarin hun nationaliteit is vermeld, en hernieuwen deze bescheiden.
4.   Het paspoort moet ten minste geldig zijn voor alle lidstaten en voor de rechtstreekse doorreislanden tussen de lidstaten. Wanneer de wetgeving van een lidstaat niet in de afgifte van een identiteitskaart voorziet, mag de geldigheidsduur van het paspoort bij afgifte of hernieuwing niet minder dan vijf jaar bedragen.”
8
Artikel 5 („Inreisrecht”) van deze richtlijn luidt als volgt:
„1.   Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, laten de lidstaten de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.
Aan burgers van de Unie kan geen inreisvisumplicht of soortgelijke formaliteit worden opgelegd.
[...]
5.   De lidstaat kan de betrokkene opleggen zijn aanwezigheid op het grondgebied binnen een aanvaardbare, niet-discriminerende termijn mede te delen. Niet-naleving van deze verplichting kan worden bestraft met niet-discriminerende en evenredige sancties.”
9
De artikelen 6 en 7 van die richtlijn, die zijn opgenomen in hoofdstuk III betreffende het verblijfsrecht, hebben betrekking op respectievelijk het verblijfsrecht voor maximaal drie maanden en het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden.
10
Hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38 regelt de „[b]eperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid” en bevat de artikelen 27 tot en met 33 van deze richtlijn.
11
Artikel 27 („Algemene beginselen”) van die richtlijn luidt als volgt:
„1.   Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
2.   De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.
Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die losstaan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.
3.   Om te beoordelen of de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde of de openbare veiligheid kan het gastland, wanneer het zulks onontbeerlijk acht, bij de afgifte van de verklaring van inschrijving – of, bij ontbreken van een inschrijvingssysteem, uiterlijk drie maanden na de datum van binnenkomst van de betrokkene op zijn grondgebied of na de in artikel 5, lid 5, bedoelde mededeling van aanwezigheid op het grondgebied, dan wel bij de afgifte van de verblijfskaart –, de lidstaat van oorsprong en eventueel andere lidstaten, verzoeken om mededeling van politiële gegevens betreffende betrokkene. Deze raadpleging mag geen systematisch karakter dragen. De geraadpleegde lidstaat antwoordt binnen twee maanden.
4.   De lidstaat die het paspoort of de identiteitskaart heeft afgegeven, laat de houder van dit document die om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid uit een andere lidstaat is verwijderd, zonder formaliteiten weer toe op zijn grondgebied, zelfs indien het document is vervallen of de nationaliteit van de houder wordt betwist.”
12
Artikel 29 („Volksgezondheid”) van richtlijn 2004/38 bepaalt:
„1.   Enkel potentieel epidemische ziekten zoals gedefinieerd in de relevante instrumenten van de Wereldgezondheidsorganisatie [(WHO)], en andere infectieziekten of besmettelijke parasitaire ziekten kunnen een beperking van vrijheid van verkeer rechtvaardigen, voor zover het gastland beschermende regelingen treft ten aanzien van de eigen onderdanen.
2.   Het optreden van een ziekte later dan drie maanden na aankomst op het grondgebied vormt geen reden voor verwijdering van het grondgebied.
3.   Indien ernstige aanwijzingen daartoe aanleiding geven, kan een lidstaat personen die het verblijfsrecht genieten binnen drie maanden na de datum van binnenkomst aan een kosteloos medisch onderzoek onderwerpen met het oog op het afgeven van een verklaring dat zij niet lijden aan de in lid 1 bedoelde ziekten. Deze medische onderzoeken mogen geen systematisch karakter dragen.”
13
Artikel 30 („Kennisgeving van besluiten”) van deze richtlijn bepaalt:
„1.   Elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluit moet de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis worden gebracht dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen.
2.   Redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een besluit worden de betrokkene nauwkeurig en volledig ter kennis gebracht, tenzij redenen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten.
3.   De kennisgeving vermeldt bij welke gerechtelijke of administratieve instantie waarbij de betrokkene beroep kan instellen, alsmede de termijn daarvoor en, in voorkomend geval, de termijn waarbinnen hij het grondgebied van de lidstaat moet verlaten. Behalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen mag deze termijn niet korter zijn dan een maand na de datum van kennisgeving.”
14
Artikel 31 („Procedurele waarborgen”) van die richtlijn luidt als volgt:
„1.   In geval van [een] besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid heeft de betrokkene in het gastland toegang tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om tegen het besluit beroep in te stellen.
[...]
3.   De rechtsmiddelen voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid van het besluit, alsmede van de feiten en omstandigheden die de voorgenomen maatregel rechtvaardigen. Zij garanderen tevens dat het besluit niet onevenredig is, met name gelet op de voorwaarden van artikel 28.
4.   De lidstaten mogen de aanwezigheid van de betrokkene op hun grondgebied hangende het proces weigeren, maar zij mogen de betrokkene niet beletten zijn verdediging in persoon te voeren, behalve wanneer zijn verschijning kan leiden tot ernstige verstoring van de openbare orde of de openbare veiligheid of wanneer het beroep of de herziening betrekking heeft op een weigering van de toegang tot het grondgebied.”
15
Artikel 32 („Duur van verwijderingsmaatregelen”) van richtlijn 2004/38 bepaalt:
„1.   Personen die zijn verwijderd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid kunnen na verloop van een redelijke termijn die afhankelijk is van de omstandigheden en in elk geval drie jaar na de tenuitvoerlegging van het overeenkomstig het gemeenschapsrecht rechtsgeldig uitgevaardigde definitieve besluit tot verwijdering, een aanvraag tot opheffing van dit besluit indienen onder aanvoering van argumenten om te bewijzen dat er een wijziging in materiële zin is opgetreden in de omstandigheden die het besluit rechtvaardigen om jegens hen een verwijderingsmaatregel uit te vaardigen.
De betrokken lidstaat neemt zijn besluit binnen zes maanden te rekenen vanaf de indiening van de aanvraag.
2.   De in lid 1 bedoelde personen hebben gedurende de behandeling van deze aanvraag geen recht van toegang tot het grondgebied van de betrokken lidstaat.”
Schengengrenscode
16
De overwegingen 2 en 6 van de Schengengrenscode luiden:
„(2)
Het uitwerken van maatregelen conform artikel 77, lid 2, onder e), [VWEU], om te garanderen dat bij de overschrijding van de binnengrenzen door personen geen grenstoezicht wordt uitgevoerd, maakt deel uit van de in artikel 26, lid 2, VWEU omschreven doelstelling van de [Europese] Unie om een ruimte zonder binnengrenzen tot stand te brengen waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd.
[...]
(6)
Grenstoezicht is in het belang van niet alleen de lidstaat aan de buitengrenzen waarvan het wordt uitgeoefend, maar van alle lidstaten die het grenstoezicht aan hun binnengrenzen hebben afgeschaft. Het grenstoezicht moet helpen de illegale immigratie en mensenhandel te bestrijden en bedreigingen van de binnenlandse veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid en de internationale betrekkingen van de lidstaten te voorkomen.”
17
Artikel 1 („Doel en beginselen”) van deze code bepaalt:
„Deze verordening voorziet in de afwezigheid van grenstoezicht ten aanzien van personen die de binnengrenzen tussen de lidstaten van de Unie overschrijden.
Zij stelt de maatregelen vast die van toepassing zijn op het grenstoezicht ten aanzien van personen die de buitengrenzen van de lidstaten van de Unie overschrijden.”
18
Artikel 2, punten 1, 8, 10 tot en met 12 en 21, van die code definieert de volgende begrippen:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
1.
‚binnengrenzen’:
a)
de gemeenschappelijke landgrenzen, daaronder begrepen rivier- en meergrenzen, van de lidstaten;
b)
de luchthavens van de lidstaten voor de interne vluchten;
c)
de zee-, rivier- en meerhavens van de lidstaten voor de regelmatige interne veerverbindingen;
[...]
8.
‚grensdoorlaatpost’: een door de bevoegde autoriteiten voor overschrijding van de buitengrenzen aangewezen doorlaatpost;
[...]
10.
‚grenstoezicht’: de overeenkomstig en voor het doel van deze verordening aan een grens uitgevoerde activiteit die uitsluitend wegens de voorgenomen of daadwerkelijke grensoverschrijding en dus niet om andere redenen wordt verricht, en die bestaat in controle en bewaking van de grens;
11.
‚grenscontroles’: de controles die aan de grensdoorlaatposten worden verricht om na te gaan of de betrokken personen, hun vervoermiddelen en de voorwerpen in hun bezit het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen dan wel verlaten;
12.
‚grensbewaking’: de bewaking van de grenzen buiten de grensdoorlaatposten en de bewaking van de grensdoorlaatposten buiten de vastgestelde openingstijden om te voorkomen dat personen zich aan de grenscontroles onttrekken;
[...]
21.
‚gevaar voor de volksgezondheid’: elke potentieel epidemische ziekte zoals gedefinieerd in de Internationale Gezondheidsregeling van de [WHO], en andere infectieziekten of besmettelijke parasitaire ziekten, voor zover het gastland beschermende regelingen treft ten aanzien van de eigen onderdanen.”
19
Artikel 3 („Toepassingsgebied”) van de Schengengrenscode luidt als volgt:
„Deze verordening is van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd:
a)
de rechten van de personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen;
b)
de rechten van vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, met name wat betreft non-refoulement.”
20
Artikel 6, lid 1, onder e), van de Schengengrenscode bepaalt met name dat onderdanen van derde landen die het grondgebied van een lidstaat willen binnenkomen door een buitengrens te overschrijden, niet mogen worden beschouwd als een gevaar voor de volksgezondheid.
21
In het kader van het toezicht aan de buitengrenzen vereist artikel 8, leden 2 en 3, van deze code in wezen dat wordt nagegaan of personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen en onderdanen van derde landen met name niet worden beschouwd als een gevaar voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de volksgezondheid.
22
Artikel 22 („Overschrijding van de binnengrenzen”) van die code luidt als volgt:
„De binnengrenzen kunnen op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd.”
23
Artikel 23 („Controles binnen het grondgebied”) van de Schengengrenscode bepaalt:
„De afwezigheid van grenstoezicht aan de binnengrenzen doet geen afbreuk aan:
a)
de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig het nationale recht, voor zover de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles; dit geldt ook in de grensgebieden. Voor de toepassing van de eerste zin kan met name niet worden gesteld dat de uitoefening van de politiebevoegdheid hetzelfde effect heeft als de uitoefening van grenscontroles wanneer de politiële maatregelen:
i)
niet grenstoezicht tot doel hebben;
ii)
gebaseerd zijn op algemene politie-informatie en -ervaring met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid en met name bedoeld zijn ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit;
iii)
worden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen;
iv)
op basis van controles ter plaatse worden uitgevoerd;
[...]”
24
Artikel 25 („Algemeen kader voor de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen”) van de Schengengrenscode is als volgt geformuleerd:
„1.   Indien zich in de ruimte zonder binnengrenstoezicht een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van een lidstaat voordoet, kan die lidstaat bij wijze van uitzondering aan alle of bepaalde delen van zijn binnengrenzen grenstoezicht herinvoeren, gedurende een beperkte periode van ten hoogste dertig dagen, dan wel voor de voorzienbare duur van de ernstige bedreiging, indien deze langer is dan dertig dagen. De omvang en de duur van het tijdelijk heringevoerde grenstoezicht aan de binnengrenzen blijven beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om op de ernstige bedreiging te kunnen reageren.
2.   Het grenstoezicht aan de binnengrenzen wordt slechts als uiterste middel en in overeenstemming met de artikelen 27, 28 en 29 heringevoerd. Wanneer wordt overwogen het grenstoezicht aan de binnengrenzen krachtens respectievelijk artikel 27, 28 of 29 opnieuw in te voeren, wordt in elk geval rekening gehouden met de in artikel 26, respectievelijk artikel 30 bedoelde criteria.
3.   Indien de ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in de betrokken lidstaat langer duurt dan de in lid 1 van dit artikel bedoelde periode, kan die lidstaat, rekening houdend met de in artikel 26 vermelde criteria en overeenkomstig artikel 27, het grenstoezicht aan zijn binnengrenzen op de in lid 1 van dit artikel genoemde gronden, en rekening houdend met nieuwe elementen, met hernieuwbare perioden van ten hoogste dertig dagen verlengen.
4.   De totale periode gedurende welke het grenstoezicht aan de binnengrenzen opnieuw wordt ingevoerd, duurt met inbegrip van de verlengingen overeenkomstig lid 3 van dit artikel, niet langer dan zes maanden. In de in artikel 29 bedoelde uitzonderlijke omstandigheden kan die totale periode worden verlengd tot een maximumduur van twee jaar overeenkomstig lid 1 van dat artikel.”
25
De artikelen 26 tot en met 28 van deze code, met als opschrift respectievelijk „Criteria voor de tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen”, „Procedure voor de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen op grond van artikel 25” en „Specifieke procedure voor gevallen die onmiddellijk optreden vereisen”, bevatten de materiële en procedurele voorwaarden waaraan de lidstaten moeten voldoen om het grenstoezicht aan de binnengrenzen krachtens artikel 25 van die code tijdelijk opnieuw te kunnen invoeren.
Aanbeveling 2020/912
26
Aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad van 30 juni 2020 over de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de [Europese Unie] en de mogelijke opheffing van die beperking (PB 2020, L 208I, blz. 1) bevat een bijlage II met de volgende inhoud:
„Specifieke categorieën reizigers met een essentiële functie of behoefte:
i.
zorgpersoneel, onderzoekers op het gebied van gezondheid en beroepskrachten uit de ouderenzorg;
ii.
grensarbeiders;
iii.
seizoenarbeiders in de landbouw;
iv.
vervoerspersoneel;
v.
diplomaten, personeel van internationale organisaties en door internationale organisaties uitgenodigde personen wier fysieke aanwezigheid vereist is voor de goede werking van deze organisaties, militair personeel en humanitaire hulpverleners en civielebeschermingspersoneel bij het uitoefenen van hun functie;
vi.
passagiers op doorreis;
vii.
passagiers die om dwingende gezinsredenen reizen;
viii.
zeevarenden;
ix.
personen die internationale bescherming behoeven of om andere humanitaire reden reizen;
x.
onderdanen van derde landen die reizen voor studiedoeleinden;
xi.
hoogopgeleide werknemers uit derde landen, indien hun indienstneming vanuit economisch oogpunt noodzakelijk is en het werk niet kan worden uitgesteld of in het buitenland kan worden uitgevoerd.”
Belgisch recht
27
Artikel 18 van het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (Belgisch Staatsblad, 30 juni 2020, blz. 48715), zoals gewijzigd bij artikel 3 van het ministerieel besluit van 10 juli 2020 houdende wijziging van het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (Belgisch Staatsblad, 10 juli 2020, blz. 51609) (hierna: „gewijzigd ministerieel besluit”) bepaalde:
„§1. Niet essentiële reizen vanuit en naar België zijn verboden.
§2. In afwijking van de eerste paragraaf en onverminderd artikel 20 is het toegelaten om:
1°
te reizen vanuit België naar alle landen van de Europese Unie, van de Schengenzone en naar het Verenigd Koninkrijk, en om vanuit deze landen naar België te reizen, met uitzondering van de gebieden aangeduid als rode zones, waarvan de lijst is bekendgemaakt op de website van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken;
[...]”
28
Artikel 22 van het gewijzigde ministerieel besluit luidde:
„Inbreuken op de bepalingen van de volgende artikelen worden beteugeld met de straffen bepaald door artikel 187 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid:
[...]
–
de artikelen 11, 16, 18, 19 en 21bis.”
29
Artikel 187 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid (Belgisch Staatsblad, 31 juli 2007) bepaalt:
„Weigering of verzuim zich te gedragen naar de maatregelen die met toepassing van artikelen 181, § 1 en 182 zijn bevolen, wordt in vredestijd gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot drie maanden, en met geldboete van zesentwintig euro tot vijfhonderd euro, of met één van die straffen alleen.
De minister of, in voorkomend geval, de burgemeester of de zonecommandant, kan bovendien de genoemde maatregelen ambtshalve doen uitvoeren, op kosten van de weerspannige of in gebreke gebleven personen.”
30
Voorts blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de in artikel 18 van het gewijzigde ministerieel besluit bedoelde niet-essentiële reizen waren omschreven als andere reizen dan essentiële reizen, die waren opgenomen in de lijst met veelgestelde vragen op de website info-coronavirus.be en overeenkwamen met de in aanbeveling 2020/912 vervatte lijst van essentiële reizen.
31
Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt ook dat iedere reiziger die afkomstig was uit een rode zone als bedoeld in artikel 18 van het gewijzigde ministerieel besluit, testen moest laten afnemen en in quarantaine moest gaan. Deze verplichting was opgenomen in bepalingen die door het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest, het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Duitstalige Gemeenschap zijn vastgesteld.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
32
Op 11 maart 2020 heeft de WHO de uitbraak van het coronavirus COVID-19 tot pandemie verklaard en op 16 maart 2020 heeft zij het aan die pandemie verbonden dreigingsniveau vastgesteld op het hoogste niveau.
33
Tegen deze achtergrond heeft het Koninkrijk België op 10 juli 2020 artikel 18 van het gewijzigde ministerieel besluit vastgesteld waarbij niet-essentiële reizen vanuit of naar België, enerzijds, en de landen van de Unie, de Schengenlanden en het Verenigd Koninkrijk, anderzijds, werden verboden voor zover deze landen in het licht van hun epidemiologische situatie of het niveau van de beperkende sanitaire maatregelen van hun autoriteiten waren aangeduid als „rode zones”. Voorts moest iedere reiziger die afkomstig was uit een van de landen die als rode zone waren aangeduid, in België screeningtesten laten afnemen en in quarantaine gaan. De lijst met landen die waren aangeduid als rode zones kon voor het eerst op 12 juli 2020 worden geraadpleegd op de website van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken. Zweden was een van de landen die als rode zone waren aangeduid.
34
Nordic Info, een reisbureau dat gespecialiseerd is in reizen vanuit en naar Scandinavië, heeft naar eigen zeggen alle voor de zomerperiode geplande reizen vanuit België naar Zweden geannuleerd om aan de Belgische regeling te voldoen. Voorts verklaart zij maatregelen te hebben genomen om de reizigers die zich in Zweden bevonden te informeren en bijstand te verlenen bij hun terugkeer naar België.
35
Op 15 juli 2020 is de in punt 33 van het onderhavige arrest bedoelde lijst bijgewerkt en is Zweden als oranje zone aangeduid, wat betekende dat reizen naar en vanuit dit land niet langer verboden was, maar alleen werd afgeraden, en dat andere regels van toepassing waren op de binnenkomst van reizigers vanuit dat land op het Belgische grondgebied.
36
Aangezien Nordic Info van mening is dat de Belgische Staat fouten heeft gemaakt bij de vaststelling van het gewijzigde ministerieel besluit, heeft zij bij de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden door de invoering en vervolgens wijziging van de in dat ministerieel besluit opgenomen kleurcodes. De Belgische Staat heeft verzocht het beroep ongegrond te verklaren.
37
Nordic Info stelt met name dat de Belgische Staat in de eerste plaats richtlijn 2004/38 en de nationale bepalingen tot omzetting van de artikelen 27 tot en met 31 van deze richtlijn en in de tweede plaats de Schengengrenscode heeft geschonden.
38
Wat de grief inzake schending van richtlijn 2004/38 betreft, merkt de verwijzende rechter op dat Nordic Info in de beschrijving van haar schade en in haar betoog weliswaar in algemene zin verwijst naar het uitreisverbod uit het Belgische grondgebied dat aan Belgische staatsburgers en hun familieleden en aan in België verblijvende niet-Belgische burgers van de Unie en hun familieleden was opgelegd, en naar het inreisverbod voor dat grondgebied dat aan alle Belgische en niet-Belgische burgers van de Unie en hun familieleden was opgelegd, maar deze vennootschap betwist alleen de rechtmatigheid van, ten eerste, het voornoemde uitreisverbod en, ten tweede, de aan niet-Belgische burgers van de Unie en hun familieleden opgelegde beperkingen van het recht om dat grondgebied binnen te komen die zijn geconcretiseerd in de verplichting voor deze personen om bij hun binnenkomst op het Belgische grondgebied screeningtesten te ondergaan en in quarantaine te gaan.
39
In dit verband moet worden verduidelijkt of artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van deze richtlijn samen gelezen moeten worden en wel aldus dat enkel beperkingen van het inreisrecht kunnen worden gerechtvaardigd om redenen van volksgezondheid dan wel of deze twee bepalingen zelfstandige rechtvaardigingsgronden bevatten, zodat de eerstgenoemde bepaling op zich volstaat om beperkingen van zowel het inreisrecht als het uitreisrecht om die redenen te rechtvaardigen.
40
Ongeacht de gekozen uitlegging van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38, wenst de verwijzende rechter ook te vernemen of een lidstaat op grond van deze bepalingen een niet-discriminerende maatregel als de bij artikel 18 van het gewijzigde ministerieel besluit ingevoerde maatregel kan vaststellen in de vorm van een handeling van algemene strekking. Die mogelijkheid zou kunnen worden afgeleid uit de vaststelling dat de grond betreffende de volksgezondheid niet is opgenomen in artikel 27, lid 2, van deze richtlijn, maar afzonderlijk wordt behandeld onder artikel 29 van die richtlijn.
41
Indien deze laatste vraag ontkennend wordt beantwoord, vraagt de verwijzende rechter zich af of een dergelijke algemene niet-discriminerende beperking onder eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel kan worden gebaseerd op de artikelen 20 en 21 VWEU en/of een algemeen beginsel van Unierecht, teneinde het legitieme doel van bestrijding van een pandemie te verwezenlijken.
42
In het kader van haar grief inzake schending van de Schengengrenscode voert Nordic Info aan dat het gewijzigde ministerieel besluit, door te bepalen dat beperkingen van het uitreis- en het inreisrecht gecontroleerd en ambtshalve uitgevoerd konden worden door de bevoegde Belgische instanties en dat de niet-naleving ervan kon worden gesanctioneerd door deze instanties, neerkwam op het invoeren van grenstoezicht aan de binnengrenzen, wat in strijd is met de artikelen 25 en volgende van deze code. Volgens deze bepalingen is een tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen immers alleen mogelijk indien zich een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid voordoet, en niet in geval van een ernstige bedreiging voor de volksgezondheid.
43
Voorts betoogt Nordic Info dat de maatregelen van het gewijzigde ministerieel besluit niet kunnen worden geacht te vallen onder artikel 23, onder a), van de Schengengrenscode, aangezien de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde Belgische instanties in het onderhavige geval hetzelfde effect had als grenscontroles en dat deze bevoegdheid hoe dan ook alleen kan worden uitgeoefend op het gebied van de openbare veiligheid en niet op het gebied van de volksgezondheid.
44
De verwijzende rechter vraagt zich in het licht van de door de Belgische Staat voor hem aangevoerde argumenten evenwel af of een besmettelijke ziekte in tijden van crisis kan worden gelijkgesteld met een bedreiging voor de openbare orde of de openbare/binnenlandse veiligheid in de zin van de artikelen 23 en 25 van de Schengengrenscode, zodat de uitoefening van de politiebevoegdheid en de herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in een dergelijke situatie krachtens elk van deze bepalingen mogelijk zouden zijn.
45
In die omstandigheden heeft de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moeten de artikelen 2, 4, 5, 27 en 29 van [richtlijn 2004/38], die de artikelen 20 en 21 van het VWEU uitvoeren, zo worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de reglementering van een lidstaat (in casu voortvloeiende uit artikel 18 en 22 van het [gewijzigde] ministerieel besluit [...]) die bij algemene maatregel:
–
aan Belgische onderdanen en hun familieleden alsook aan Unieburgers die op het Belgisch grondgebied verblijven en hun familieleden een principieel uitreisverbod opleggen voor niet-essentiële reizen vanuit België naar landen binnen de EU en de Schengenzone die volgens een, op basis van epidemiologische gegevens uitgewerkte, kleurencode rood zijn ingekleurd;
–
aan niet-Belgische Unieburgers en hun familieleden (die wel of niet een verblijfsrecht hebben op het Belgisch grondgebied) inreisbeperkingen (zoals quarantaines en testen) opleggen voor niet-essentiële reizen vanuit landen binnen de EU en de Schengenzone naar België, die volgens een, op basis van epidemiologische gegevens uitgewerkte, kleurencode rood zijn ingekleurd?
2)
Moeten de artikelen 1, 3 en 22 van de Schengengrenscode zo worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de reglementering van een lidstaat (in casu de artikelen 18 en 22 van het [gewijzigde] ministerieel besluit [...]) die een uitreisverbod oplegt voor niet-essentiële reizen vanuit België naar landen binnen de EU en de Schengenzone en een inreisverbod vanuit deze landen naar België, dat niet alleen gecontroleerd en gesanctioneerd kan worden, maar dat ook ambtshalve uitgevoerd kan worden door de minister, de burgemeester en de politiecommandant?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
46
Volgens vaste rechtspraak is het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 31).
47
In het onderhavige geval moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat, gelet op het feit dat, ten eerste, Nordic Info volgens de toelichting van de verwijzende rechter haar beroep tot schadevergoeding baseert op de schade die zij stelt te hebben geleden in verband met georganiseerde reizen tussen België en Zweden en, ten tweede, de eerste vraag enkel ziet op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Belgische regeling voor zover zij betrekking had op burgers van de Unie en hun familieleden, voor het antwoord op deze vraag geen rekening hoeft te worden gehouden met het feit dat deze regeling niet alleen betrekking had op de lidstaten van de Unie, maar ook op de Schengenlanden die geen lid van de Unie zijn.
48
In de tweede plaats verwijst de verwijzende rechter in de eerste vraag weliswaar naar artikel 2 van richtlijn 2004/38, maar moet worden opgemerkt dat de uitlegging van deze bepaling, waarin enkel de in deze richtlijn gebruikte begrippen worden gedefinieerd, als zodanig niet nodig is om deze vraag te beantwoorden.
49
In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag wenst te vernemen of de artikelen 27 en 29 van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met de artikelen 4 en 5 ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van algemene strekking van een lidstaat die om redenen van volksgezondheid die verband houden met de bestrijding van de COVID-19-pandemie, ten eerste, burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, verbiedt niet-essentiële reizen vanuit deze lidstaat te maken naar andere lidstaten die door die lidstaat als hoogrisicogebieden zijn aangewezen op basis van de beperkende gezondheidsmaatregelen of de epidemiologische situatie in die andere lidstaten en, ten tweede, burgers van de Unie die niet de nationaliteit van die lidstaat bezitten, verplicht om screeningtesten te ondergaan en in quarantaine te gaan wanneer zij vanuit een van die andere lidstaten het grondgebied van die lidstaat binnenkomen.
50
In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 – dat is opgenomen in hoofdstuk VI van deze richtlijn, met als opschrift „Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”, en concreet invulling geeft aan artikel 1, onder c), daarvan – bepaalt dat de lidstaten, onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk, de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, kunnen beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, mits deze redenen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
51
In artikel 29, lid 1, van die richtlijn, dat meer specifiek betrekking heeft op maatregelen die het vrije verkeer om redenen van volksgezondheid beperken, wordt gepreciseerd dat enkel bepaalde ziekten, namelijk potentieel epidemische ziekten zoals gedefinieerd in de relevante instrumenten van de WHO en andere infectieziekten of besmettelijke parasitaire ziekten, dergelijke maatregelen kunnen rechtvaardigen, op voorwaarde dat het gastland – dat wil zeggen de lidstaat waarheen een burger van de Unie zich begeeft om zijn recht van vrij verkeer en verblijf uit te oefenen, zoals in artikel 2, punt 3, van richtlijn 2004/38 is bepaald – beschermende regelingen treft ten aanzien van de eigen onderdanen.
52
Wat in de eerste plaats de ziekten betreft die op grond van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38 maatregelen kunnen rechtvaardigen die het vrije verkeer beperken om redenen van volksgezondheid, blijkt uit de bewoordingen van deze twee bepalingen dat een lidstaat dergelijke maatregelen, met het oog op niet-economische doeleinden en met inachtneming van de voorwaarden van hoofdstuk VI van deze richtlijn, alleen kan vaststellen wegens bepaalde ziekten waarvoor hij beschermende regelingen heeft getroffen ten aanzien van zijn eigen onderdanen, te weten potentieel epidemische ziekten zoals gedefinieerd in de relevante instrumenten van de WHO of andere besmettelijke infectieziekten of parasitaire ziekten.
53
In dit verband kan een lidstaat a fortiori krachtens die bepalingen maatregelen tot beperking van het vrije verkeer uitvaardigen om te kunnen reageren op een bedreiging die verband houdt met een besmettelijke infectieziekte waarvan het WHO heeft erkend dat het om een pandemie gaat.
54
In het hoofdgeding volgt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de in artikel 18 van het gewijzigde ministerieel besluit vervatte maatregelen en de in punt 31 van het onderhavige arrest genoemde maatregelen niet voor economische doeleinden zijn vastgesteld, maar om te voorkomen dat de besmettelijke infectieziekte COVID-19, die op 11 maart 2020 door de WHO tot pandemie is verklaard en die nog steeds een pandemie was in de periode die in het hoofdgeding aan de orde is, zich op het grondgebied van de betrokken lidstaat zou verspreiden. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt eveneens dat deze maatregelen onderdeel waren van een reeks maatregelen die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding erop gericht waren de bevolking van die lidstaat te beschermen tegen de verspreiding van die ziekte op het nationale grondgebied. Een dergelijke ziekte lijkt derhalve, onder dat voorbehoud, te voldoen aan de in artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38 geformuleerde voorwaarden ter rechtvaardiging van maatregelen die het vrije verkeer om redenen van volksgezondheid beperken.
55
Wat in de tweede plaats de rechten betreft die kunnen worden aangetast door maatregelen tot beperking van het vrije verkeer die onder de artikelen 27 tot en met 32 van richtlijn 2004/38 vallen, blijkt ten eerste uit artikel 1, onder a), en de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met de artikelen 20 en 21 VWEU, waaraan deze richtlijn uitvoering geeft, dat de „vrijheid van verkeer” het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven („uitreisrecht”) en het recht te worden toegelaten op het grondgebied van een lidstaat („inreisrecht”) omvat.
56
In dit verband moet worden gepreciseerd, zoals de advocaat-generaal in punt 61 van zijn conclusie heeft uiteengezet, dat artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38 volgens de duidelijke bewoordingen ervan, waarin de „vrijheid van verkeer” uitdrukkelijk is vermeld, beide componenten van deze vrijheid omvatten, namelijk het inreisrecht en het uitreisrecht in de zin van de artikelen 4 en 5 van deze richtlijn (zie in die zin arrest van 4 oktober 2012, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, punten 30‑36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg kan de omstandigheid dat deze artikelen 27 en 29 deel uitmaken van hoofdstuk VI („Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”) van die richtlijn, noch de omstandigheid dat artikel 29, leden 2 en 3, van richtlijn 2004/38 meer specifiek betrekking heeft op beperkingen van het inreisrecht, ertoe leiden dat de werkingssfeer van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38 wordt beperkt tot de component van het vrije verkeer die betrekking heeft op het inreisrecht.
57
Dit geldt te meer daar beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van volksgezondheid ondoeltreffend kunnen blijken indien het uitreisrecht niet aan overeenkomstige beperkingen kan worden onderworpen. In dat geval zou het met artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38 nagestreefde doel om de lidstaten de mogelijkheid te bieden het vrije verkeer, binnen de grenzen en onder de voorwaarden van deze richtlijn, te beperken om de verspreiding of het risico van verspreiding van een ziekte die onder de laatstgenoemde bepaling valt te voorkomen of in te dammen, naargelang van de omstandigheden worden ondermijnd.
58
Ten tweede volgt uit de rechtspraak van het Hof dat als „beperkingen” van de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie en hun familieleden moeten worden beschouwd alle maatregelen die de uitoefening van die vrijheid verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken (zie naar analogie arresten van 12 juli 2012, Commissie/Spanje, C‑269/09, EU:C:2012:439, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 december 2016, Commissie/Portugal, C‑503/14, EU:C:2016:979, punt 40).
59
In die omstandigheden omvatten maatregelen tot beperking van het vrije verkeer die een lidstaat om redenen van volksgezondheid kan vaststellen op grond van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38, niet alleen een algeheel of gedeeltelijk inreis- of uitreisverbod voor het nationale grondgebied, zoals een verbod om dit grondgebied te verlaten voor niet-essentiële reizen. Het kan a fortiori ook gaan om maatregelen die het recht van de betrokkene om dat grondgebied binnen te komen of te verlaten belemmeren of minder aantrekkelijk maken, zoals de verplichting voor reizigers om bij hun binnenkomst op het nationale grondgebied screeningtesten te laten afnemen en in quarantaine te gaan.
60
Wat in de derde plaats de personen betreft ten aanzien van wie maatregelen tot beperking van het vrije verkeer kunnen worden uitgevaardigd op grond van richtlijn 2004/38, zij eraan herinnerd dat deze richtlijn de voorwaarden regelt waaronder niet alleen staatsburgers van andere lidstaten het grondgebied van een lidstaat kunnen verlaten, maar ook de staatsburgers van die lidstaat (zie in die zin arrest van 4 oktober 2012, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, punten 30 en 32). Zij regelt echter alleen de voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van een lidstaat die voor staatsburgers van andere lidstaten gelden [zie met name arrest van 6 oktober 2021, A (Grensoverschrijding met een pleziervaartuig), C‑35/20, EU:C:2021:813, punten 67‑69)].
61
In casu vallen de categorieën personen die de verwijzende rechter in zijn eerste vraag noemt inzake het verbod om het grondgebied van de betrokken lidstaat te verlaten en de beperkingen op de binnenkomst op dat grondgebied binnen de personele werkingssfeer van richtlijn 2004/38.
62
Wat in de vierde plaats de vorm betreft van maatregelen tot beperking van het vrije verkeer die krachtens richtlijn 2004/38 kunnen worden vastgesteld om redenen van volksgezondheid, moet worden opgemerkt dat noch artikel 27, lid 1, noch artikel 29, lid 1, van deze richtlijn eraan in de weg staat dat dergelijke maatregelen worden uitgevaardigd in de vorm van een handeling van algemene strekking.
63
Aangezien geen van deze twee bepalingen, anders dan artikel 27, lid 2, van die richtlijn, vermeldt dat de beperkingen van die vrijheid „uitsluitend gebaseerd [moeten] zijn op het gedrag van betrokkene” en dat de rechtvaardigingsgronden voor dergelijke beperkingen niet „los [mogen] staan van het betrokken individuele geval”, moet immers worden vastgesteld dat beperkingen van die vrijheid die worden gerechtvaardigd door redenen van volksgezondheid, afhankelijk van de omstandigheden en met name van de sanitaire situatie, kunnen worden vastgesteld in de vorm van een handeling van algemene strekking die zonder onderscheid betrekking heeft op eenieder die zich in een situatie bevindt waarop die handeling betrekking heeft.
64
Voor een dergelijke uitlegging is steun te vinden in het feit dat de in artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38 bedoelde ziekten die op zich maatregelen tot beperking van het vrije verkeer kunnen rechtvaardigen die krachtens deze richtlijn zijn genomen, wegens hun kenmerken zelf hele bevolkingsgroepen kunnen treffen, los van enig individueel gedrag.
65
Wat in de vijfde plaats de voorwaarden en waarborgen betreft die moeten worden verbonden aan maatregelen tot beperking van het vrije verkeer die op grond van richtlijn 2004/38 zijn genomen, moet ten eerste worden opgemerkt dat de lidstaat die dergelijke maatregelen om redenen van volksgezondheid vaststelt, volgens artikel 27, lid 1, van deze richtlijn de bepalingen van hoofdstuk VI van die richtlijn, te weten met name de artikelen 30 tot en met 32, in acht moet nemen.
66
Het is juist dat de woorden en uitdrukkingen die in de artikelen 30 tot en met 32 van richtlijn 2004/38 worden gebruikt, verwijzen naar beperkende maatregelen die in de vorm van een individueel besluit worden uitgevaardigd.
67
Zoals de advocaat-generaal in de punten 73 en 115 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moeten de in die artikelen 30 tot en met 32 geregelde voorwaarden en waarborgen echter ook gelden voor beperkende maatregelen die in de vorm van een handeling van algemene strekking zijn vastgesteld.
68
In dit verband moet worden opgemerkt dat in de overwegingen 25 tot en met 27 van richtlijn 2004/38, die de artikelen 30 tot en met 32 ervan weerspiegelen, de beginselen en redenen worden uiteengezet die ten grondslag liggen aan de in deze bepalingen bedoelde voorwaarden en waarborgen. Zo wordt in overweging 25 van deze richtlijn vermeld dat deze voorwaarden en waarborgen een hoog beschermingsniveau van de rechten van de burger van de Unie en zijn familieleden in geval van weigering van toegang tot of verblijf in een andere lidstaat, enerzijds, en de „naleving van het motiveringsbeginsel” van het optreden van de autoriteiten, anderzijds, beogen te verzekeren. Dienaangaande wordt in de overwegingen 26 en 27 van die richtlijn gepreciseerd dat „[i]n elk geval” een beroep op de rechter moet openstaan en dat het overeenkomstig de rechtspraak van het Hof steeds mogelijk moet zijn om besluiten tot verwijdering van het grondgebied van een lidstaat te herzien met het oog op de intrekking ervan.
69
Deze overwegingen bevestigen aldus dat een lidstaat die maatregelen tot beperking van het vrije verkeer om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid uitvaardigt waarbij een handeling van de Unie zoals richtlijn 2004/38 ten uitvoer wordt gelegd, zich met name moet houden aan, ten eerste, het rechtszekerheidsbeginsel, dat vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en dat de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar is, zodat zij in staat zijn de omvang van de verplichtingen die hun door de betrokken regeling worden opgelegd, nauwkeurig te kennen, en dat zij ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie in die zin arresten van 21 maart 2019, Unareti, C‑702/17, EU:C:2019:233, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 17 november 2022, Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ten tweede moet deze lidstaat zich houden aan het algemene Unierechtelijke beginsel van behoorlijk bestuur, dat onder meer het vereiste omvat dat handelingen en besluiten van nationale instanties gemotiveerd zijn (arrest van 7 september 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ten derde, en overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), moet een lidstaat het in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte eerbiedigen, dat onder meer voorziet in het recht op toegang tot een gerecht dat bevoegd is om de eerbiediging van de uit het Unierecht voortvloeiende rechten te waarborgen en om daartoe alle voor het geding relevante juridische en feitelijke kwesties te onderzoeken [arrest van 6 oktober 2020, Luxemburgse Staat (Rechtsbescherming tegen een verzoek om inlichtingen in belastingzaken), C‑245/19 en C‑246/19, EU:C:2020:795, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
70
Met de voorwaarden en waarborgen van de artikelen 30 tot en met 32 van richtlijn 2004/38 worden dus het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte ten uitvoer gelegd, die gelden voor beperkende maatregelen die zowel in de vorm van individuele besluiten als in de vorm van handelingen van algemene strekking zijn vastgesteld. In deze context en aangezien artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van deze richtlijn blijkens punt 62 van het onderhavige arrest de lidstaten de mogelijkheid bieden om maatregelen tot beperking van het vrije verkeer om redenen van volksgezondheid uit te vaardigen in de vorm van een handeling van algemene strekking, kan de omstandigheid dat de artikelen 30 tot en met 32 van richtlijn 2004/38 woorden en uitdrukkingen bevatten die verwijzen naar dergelijke in de vorm van een individueel besluit uitgevaardigde maatregelen, niet tornen aan de werkingssfeer van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van die richtlijn en evenmin impliceren dat zij niet kunnen worden toegepast op beperkende maatregelen die in de vorm van een handeling van algemene strekking zijn genomen.
71
Derhalve moet om te beginnen worden geoordeeld dat elke handeling van algemene strekking waarbij maatregelen worden uitgevaardigd die het vrije verkeer om redenen van volksgezondheid beperken, krachtens artikel 30, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 ter kennis van het publiek moet worden gebracht via een officiële publicatie van de lidstaat die deze handeling vaststelt en door haar in de officiële media zodanig voldoende onder de aandacht te brengen dat de inhoud en de gevolgen van deze handeling kunnen worden begrepen, evenals de tot staving van die handeling aangevoerde nauwkeurige en volledige redenen van volksgezondheid, en het duidelijk is langs welke wegen en binnen welke termijnen daartegen beroep kan worden ingesteld.
72
Om te voldoen aan de in artikel 31 van deze richtlijn genoemde procedurele waarborgen, moet de handeling van algemene strekking voorts kunnen worden aangevochten met een beroep in rechte en, in voorkomend geval, een administratief beroep. In dit verband moet worden gepreciseerd dat wanneer het nationale recht personen die zich bevinden in een situatie die in deze handeling op algemene wijze wordt omschreven, niet in staat stelt de geldigheid van een dergelijke handeling rechtstreeks te betwisten in het kader van een zelfstandig beroep, het op zijn minst moet voorzien in de mogelijkheid om deze geldigheid incidenteel te betwisten in het kader van een beroep waarin de uitspraak van de geldigheid van die handeling afhangt, zoals in casu het geval lijkt.
73
Bovendien volgt uit artikel 30, lid 3, van die richtlijn dat het publiek hetzij in de handeling zelf, hetzij via gemakkelijk toegankelijke kosteloze officiële publicaties of websites moet worden geïnformeerd over de rechterlijke of bestuurlijke instantie waarbij zo nodig kan worden opgekomen tegen de handeling van algemene strekking, en over de beroepstermijnen.
74
Ten tweede moeten de lidstaten richtlijn 2004/38 uitvoeren met inachtneming van het discriminatieverbod van het Handvest, zoals in overweging 31 van deze richtlijn is opgemerkt. In het hoofdgeding blijkt niet uit het dossier waarover het Hof beschikt en geen enkele partij heeft in de procedure bij het Hof gesteld dat de beperkende maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, in strijd met dit beginsel zijn vastgesteld of toegepast.
75
In de zesde en laatste plaats bepaalt artikel 31, leden 1 en 3, van richtlijn 2004/38 dat de betrokkene in het gastland toegang moet hebben tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om onder andere de evenredigheid te betwisten van een besluit dat om redenen van volksgezondheid jegens hem is genomen.
76
Uit deze bepalingen volgt dus dat elke maatregel tot beperking van het vrije verkeer die om redenen van volksgezondheid wordt uitgevaardigd op grond van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38, evenredig moet zijn. Dit vereiste blijkt ook uit vaste rechtspraak van het Hof volgens welke de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het Unierecht is, voor de lidstaten bindend is wanneer zij een handeling van de Unie als richtlijn 2004/38 ten uitvoer leggen [zie in die zin arrest van 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 31].
77
Het evenredigheidsvereiste verlangt concreet dat wordt nagegaan of maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, ten eerste, geschikt zijn om de nagestreefde doelstelling van algemeen belang, in casu de bescherming van de volksgezondheid, te verwezenlijken, ten tweede, beperkt blijven tot het strikt noodzakelijke, in die zin dat dit doel niet redelijkerwijs even doeltreffend kan worden bereikt op een andere wijze die de gewaarborgde rechten en vrijheden van de betrokkene minder aantast, en, ten derde, niet onevenredig zijn aan die doelstelling, wat met name een afweging impliceert van het belang van de doelstelling en de ernst van de inmenging in die rechten en vrijheden (zie in die zin arrest van 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies e.a., C‑694/20, EU:C:2022:963, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78
Om te bepalen of een lidstaat op het gebied van de volksgezondheid het evenredigheidbeginsel heeft nageleefd, moet er rekening mee worden gehouden dat de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats innemen onder de belangen en goederen die door het VWEU worden beschermd en dat het de taak van de lidstaten is om te beslissen op welk niveau zij de bescherming van de volksgezondheid wensen te verzekeren, en hoe dit dient te gebeuren. Aangezien dat niveau per lidstaat kan verschillen, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge. Dat in een bepaalde lidstaat minder strikte voorschriften gelden dan in een andere lidstaat, betekent dus niet dat de voorschriften van deze laatste onevenredig zijn (zie in die zin arresten van 25 oktober 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 maart 2021, Ordine Nazionale dei Biologi e.a., C‑96/20, EU:C:2021:191, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
79
Uit de rechtspraak van het Hof volgt ook dat de lidstaten in geval van onzekerheid omtrent het bestaan of de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid krachtens het voorzorgbeginsel beschermende maatregelen moeten kunnen nemen zonder dat zij hoeven te wachten totdat volledig vaststaat dat er daadwerkelijk sprake is van deze risico’s. De lidstaten moeten in het bijzonder alle maatregelen kunnen nemen die risico’s voor de gezondheid in de mate van het mogelijke kunnen beperken (zie in die zin arresten van 1 maart 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 november 2020, B S en C A [Verhandeling van cannabidiol (CBD)], C‑663/18, EU:C:2020:938, punt 90).
80
Wanneer de lidstaten beperkende maatregelen uitvaardigen om redenen van volksgezondheid, moeten zij bovendien in staat zijn om deugdelijk bewijs aan te dragen, aan te tonen dat zij daadwerkelijk een analyse van de geschiktheid, de noodzaak en de evenredigheid van de betrokken maatregelen hebben verricht en andere gegevens ter onderbouwing van hun betoog over te leggen. Deze bewijslast kan echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten positief moeten aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd, onder dezelfde omstandigheden niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt (zie in die zin arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a., C‑333/14, EU:C:2015:845, punten 54 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81
Het staat aan de verwijzende rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding te beoordelen en de nationale wetgeving uit te leggen, om na te gaan of de in de eerste prejudiciële vraag bedoelde beperkende maatregelen voldeden aan het in punt 77 van dit arrest genoemde evenredigheidsvereiste. Wel is het Hof, dat deze rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen aanwijzingen te geven die deze rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (zie in die zin arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punten 72 en 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82
Wat ten eerste de geschiktheid van dergelijke maatregelen betreft om de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid te bereiken in de context van een ziekte die door de WHO als een pandemie is gekwalificeerd, zal de verwijzende rechter in het licht van de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, namelijk in juli 2020, algemeen aanvaarde wetenschappelijke gegevens over het COVID-19-virus, de evolutie van de besmettingen en de sterfgevallen als gevolg van dit virus en rekening houdend met de mate van onzekerheid die mogelijkerwijs hierover bestond, moeten nagaan of de vaststelling van deze maatregelen en de criteria voor de uitvoering ervan geschikt waren om – gelet op de overbelasting of het risico van overbelasting van het nationale zorgstelsel en de zomerperiode die wordt gekenmerkt door een toename van het aantal plezierreizen en toeristische reizen, wat tot meer besmettingen kan leiden – de verspreiding van dat virus onder de bevolking van de betrokken lidstaat tegen te houden of in te dammen, zoals zowel de wetenschappelijke gemeenschap als de instellingen van de Unie en de WHO leken te beamen.
83
De verwijzende rechter zal er ook rekening mee moeten houden dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperkende maatregelen in de lijn lagen van soortgelijke maatregelen van de andere lidstaten, die door de Unie werden ondersteund en gecoördineerd op grond van de haar bij artikel 168 VWEU verleende ondersteunende bevoegdheden op het gebied van de controle van, de alarmering bij en de bestrijding van ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid en de grote bedreigingen van de gezondheid.
84
Voorts zij eraan herinnerd dat beperkende maatregelen als in het hoofdgeding aan de orde zijn, slechts kunnen worden geacht de nagestreefde doelstelling van volksgezondheid te verwezenlijken wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekken die doelstelling te bereiken en op samenhangende en stelselmatige wijze worden uitgevoerd (arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85
Zoals de advocaat-generaal in de punten 103 tot en met 105 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet in dit verband onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter worden opgemerkt dat het erop lijkt dat de in de eerste prejudiciële vraag bedoelde beperkende maatregelen ertoe strekten deze doelstelling te bereiken, voor zover zij onderdeel waren van een ruimere strategie die beoogde de verspreiding van COVID-19 onder de bevolking van de betrokken lidstaat te beperken en die ook andere maatregelen omvatte, zoals maatregelen betreffende isolatie voor besmette personen en het opsporen van hun contacten, maatregelen om verplaatsingen in deze lidstaat te beperken en het sluiten van uitgaans- en ontspanningsgelegenheden en bepaalde winkels, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing en de schriftelijke opmerkingen van de Belgische regering.
86
Daarnaast lijken de bovengenoemde beperkende maatregelen op samenhangende en stelselmatige wijze te zijn uitgevoerd, voor zover niet wordt betwist dat alle niet-essentiële reizen in beginsel waren verboden tussen België en elke andere lidstaat die als hoogrisicogebied was aangewezen volgens criteria die zonder onderscheid voor die staten golden, en dat elke reiziger die vanuit een dergelijke lidstaat het Belgische grondgebied binnenkwam, verplicht was screeningtesten te ondergaan en in quarantaine te gaan.
87
Wat ten tweede de noodzaak van beperkende maatregelen als aan de orde in het hoofdgeding in het licht van de nagestreefde doelstelling van volksgezondheid betreft, zal de verwijzende rechter moeten nagaan of deze maatregelen beperkt zijn gebleven tot het strikt noodzakelijke en of er geen middelen bestonden die in mindere mate afbreuk deden aan het vrije verkeer van personen, maar even doeltreffend waren om deze doelstelling te verwezenlijken.
88
Wat in dit verband de vraag betreft of deze maatregelen beperkt zijn gebleven tot het strikt noodzakelijke, moet worden opgemerkt dat het uitreisverbod uit het nationale grondgebied niet gold voor alle verplaatsingen van de betrokkenen, maar alleen voor niet-essentiële reizen van de betrokkenen naar lidstaten die als hoogrisicogebieden werden beschouwd, waarbij de lijst met die landen blijkens de verwijzingsbeslissing regelmatig werd bijgewerkt aan de hand van de destijds beschikbare meest recente gegevens. Eenieder die zich op dat grondgebied bevond, kon derhalve nog vrij, ten eerste, niet-essentiële reizen maken naar lidstaten die niet waren aangewezen als hoogrisicogebieden en, ten tweede, essentiële reizen in de zin van de in punt 26 van dit arrest weergegeven lijst maken naar lidstaten die waren aangewezen als hoogrisicogebieden. De Belgische regering heeft ter terechtzitting aangegeven dat ook andere verplaatsingen (met inbegrip van grensoverschrijdende verplaatsingen) waarop deze lijst geen betrekking had, zoals verplaatsingen om inkopen te doen, als essentiële reizen werden beschouwd. Het staat echter aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is.
89
Voorts lijkt het erop dat de screenings- en quarantainemaatregelen voor reizigers die het nationale grondgebied binnenkwamen vanuit een lidstaat die was aangewezen als hoogrisicogebied, beperkt zijn gebleven tot het strikt noodzakelijke, voor zover zij preventief en tijdelijk waren en gericht waren op reizigers die afkomstig waren uit lidstaten waar zij aan een verhoogd besmettingsrisico waren blootgesteld, teneinde besmette personen bij hun binnenkomst op het nationale grondgebied op te sporen en verspreiding van het virus door potentieel besmettelijke personen te voorkomen.
90
Wat voorts de vraag betreft of er minder bezwarende maar even doeltreffende maatregelen bestonden, moet worden herinnerd aan de beoordelingsmarge waarover de lidstaten op het gebied van de bescherming van de volksgezondheid beschikken op grond van het in punt 79 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte voorzorgbeginsel. In die omstandigheden zal de verwijzende rechter enkel mogen nagaan of duidelijk blijkt dat maatregelen zoals de verplichting tot social distancing en/of het dragen van een mondkapje en de verplichting voor eenieder om regelmatig screeningtesten te doen, met name gelet op de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding bestaande informatie over het COVID-19-virus, zouden hebben volstaan om hetzelfde resultaat te bereiken als de in de eerste prejudiciële vraag bedoelde beperkende maatregelen (zie naar analogie arrest van 1 maart 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punt 70).
91
In dit verband zal de verwijzende rechter rekening moeten houden met de epidemiologische situatie in België ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, de mate van overbevraging of overbelasting van het Belgische zorgstelsel, het risico van een oncontroleerbare of sterke heropflakkering van besmettingen zonder de in de eerste prejudiciële vraag bedoelde beperkende maatregelen, de omstandigheid dat bepaalde personen die drager van de ziekte waren mogelijkerwijs asymptomatisch waren, zich in de incubatieperiode bevonden of negatief waren bij screeningtesten, de noodzaak om zoveel mogelijk mensen te bereiken om de verspreiding van de ziekte onder de bevolking in te dammen en besmette personen te isoleren alsook de gecombineerde effecten, wat betreft de bescherming van de bevolking, van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperkende maatregelen en de in het vorige punt genoemde maatregelen.
92
Wat ten derde de kwestie van de evenredigheid in strikte zin van de in de eerste prejudiciële vraag bedoelde beperkende maatregelen betreft, zal de verwijzende rechter moeten verifiëren of zij niet onevenredig waren aan het nagestreefde doel van volksgezondheid, gelet op de gevolgen die deze maatregelen konden hebben voor het vrije verkeer van burgers van de Unie en hun familieleden, het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde recht op eerbiediging van hun privéleven en van hun familie- en gezinsleven en de in artikel 16 van het Handvest vastgestelde vrijheid van ondernemerschap van rechtspersonen als Nordic Info.
93
Er zij immers aan herinnerd dat een doelstelling van algemeen belang, zoals de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid bedoeld in artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38, niet met een nationale maatregel kan worden nagestreefd zonder er rekening mee te houden dat deze doelstelling moet worden verzoend met de door deze maatregel aangetaste grondrechten en beginselen, zoals die zijn verankerd in de Verdragen en in het Handvest, via een evenwichtige afweging tussen deze doelstelling van algemeen belang en de op het spel staande rechten en beginselen, om ervoor te zorgen dat de door die maatregel berokkende nadelen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelen. Bijgevolg moet de mogelijkheid om een beperking te rechtvaardigen van de rechten die worden gewaarborgd door de artikelen 7 en 16 van het Handvest en van het beginsel van vrij verkeer, dat is verankerd in artikel 3, lid 2, VEU, in de artikelen 20 en 21 VWEU, zoals uitgevoerd bij richtlijn 2004/38, en in artikel 45 van het Handvest, worden beoordeeld door de ernst te bepalen van de inmenging die een dergelijke beperking meebrengt, en door na te gaan of het belang van de met die beperking nagestreefde doelstelling van algemeen belang in verhouding staat tot die ernst (zie in die zin arresten van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑401/19, EU:C:2022:297, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
94
In het hoofdgeding zal de verwijzende rechter, wat betreft de evenredigheid van het verbod om het Belgische grondgebied te verlaten voor niet-essentiële reizen, er rekening mee moeten houden dat de aldus opgelegde beperking van het vrije verkeer en van het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven niet in de weg stond aan iedere uitreis uit dit grondgebied, aangezien zij uitsluitend zag op niet-essentiële reizen, zoals in casu plezierreizen of toeristische reizen, en geen verbod inhield op reizen die om dwingende gezinsredenen gerechtvaardigd waren, zoals blijkt uit de in punt 26 van het onderhavige arrest weergegeven lijst van essentiële reizen, en dat de uitreisverboden werden opgeheven zodra de betrokken lidstaat van bestemming op basis van een regelmatige herbeoordeling van de situatie ervan niet langer als hoogrisicogebied was aangewezen
95
Wat voorts rechtspersonen als Nordic Info betreft, waarvan de vrijheid van ondernemerschap werd beperkt, met name hun vrijheid om plezierreizen en toeristische reizen tussen België en als hoogrisicogebieden aangewezen lidstaten aan te bieden, moet, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, worden geoordeeld dat een maatregel waarbij iedere uitreis uit het Belgische grondgebied voor niet-essentiële reizen wordt verboden, evenredig lijkt aan het nagestreefde doel van bescherming van de volksgezondheid, aangezien het in het licht van de ernstige gezondheidssituatie als gevolg van de COVID-19-pandemie niet onredelijk leek om niet-essentiële reizen naar dergelijke lidstaten tijdelijk te verbieden totdat de gezondheidssituatie aldaar was verbeterd, teneinde te voorkomen dat zieken het nationale grondgebied zouden verlaten en, in voorkomend geval, naar dit grondgebied zouden terugkeren en deze pandemie zich daardoor tussen de verschillende lidstaten en op dat grondgebied ongecontroleerd zou verspreiden.
96
Wat de evenredigheid betreft van de verplichte screening- en quarantainemaatregelen voor reizigers die het Belgische grondgebied binnenkwamen vanuit een lidstaat die als rode zone was aangeduid, moet om te beginnen worden opgemerkt dat screeningmaatregelen als in het hoofdgeding aan de orde zijn, wegens de snelheid van de testen, slechts in beperkte mate afbreuk konden doen aan het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven van deze reizigers en aan het recht op vrij verkeer, terwijl zij bijdroegen tot het identificeren van personen die drager waren van het COVID-19-virus en derhalve tot het verwezenlijken van de doelstelling om de verspreiding van dat virus in te dammen.
97
Voorts vormde een verplichte quarantaine voor iedere reiziger die het Belgische grondgebied binnenkwam vanuit een lidstaat die was aangewezen als hoogrisicogebied, ongeacht of deze reiziger met dat virus was besmet, inderdaad een drastische beperking van het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven en van de bewegingsvrijheid waarover die reiziger in beginsel door de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer beschikt. Die quarantaine lijkt, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, echter ook evenredig te zijn aan het voorzorgbeginsel, voor zover, ten eerste, een aanzienlijke kans bestond dat een dergelijke reiziger drager van het COVID-19-virus was en dat hij, met name wanneer hij zich in de incubatieperiode bevond of asymptomatisch was, zonder een dergelijke quarantaine andere personen buiten zijn eigen gezin zou besmetten, en, ten tweede, de uitslag van de screeningtesten mogelijkerwijs valsnegatief was.
98
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 27 en 29 van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met de artikelen 4 en 5 ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een regeling van algemene strekking van een lidstaat die om redenen van volksgezondheid die verband houden met de bestrijding van de COVID-19-pandemie, ten eerste, burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, verbiedt niet-essentiële reizen vanuit deze lidstaat te maken naar andere lidstaten die door die lidstaat als hoogrisicogebieden zijn aangewezen op basis van de beperkende gezondheidsmaatregelen of de epidemiologische situatie in die andere lidstaten en, ten tweede, burgers van de Unie die niet de nationaliteit van die lidstaat bezitten, verplicht screeningtesten te ondergaan en in quarantaine te gaan wanneer zij het grondgebied van die lidstaat binnenkomen vanuit een van die andere lidstaten, op voorwaarde dat die nationale regeling alle voorwaarden en waarborgen van de artikelen 30 tot en met 32 van deze richtlijn en de in het Handvest vastgelegde grondrechten en fundamentele beginselen, met name het discriminatieverbod en het evenredigheidsbeginsel, in acht neemt.
Tweede vraag
99
Volgens vaste rechtspraak is het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe kan het Hof rekening houden met bepalingen van het Unierecht waarvan de nationale rechter bij de formulering van zijn vraag geen melding heeft gemaakt. Dat een nationale rechter bij de formulering van een prejudiciële vraag formeel gesproken heeft gerefereerd aan bepaalde voorschriften van het Unierecht, staat er namelijk niet aan in de weg dat het Hof die rechter alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of hij naar die voorschriften heeft verwezen in zijn vragen. In dit verband staat het aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens en met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing de elementen van het Unierecht te putten die uitlegging behoeven, gelet op het voorwerp van het geding [arrest van 20 april 2023, BVAEB (Aanpassing van ouderdomspensioenen), C‑52/22, EU:C:2023:309, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
100
Uit de toelichting van de verwijzende rechter blijkt dat de tweede vraag is voorgelegd naar aanleiding van twee argumenten die Nordic Info heeft aangevoerd, volgens welke de controle op de beperkingen van het inreis- en uitreisrecht die bij de Belgische regeling zijn opgelegd aan personen die niet-essentiële reizen maken vanuit of naar andere Schengenlanden die waren aangewezen als hoogrisicogebieden, ten eerste, hetzelfde effect had als een grenscontrole en in strijd met artikel 23 van de Schengengrenscode is verricht om redenen van volksgezondheid en, ten tweede, erop neerkwam dat het grenstoezicht aan de binnengrenzen in het Schengengebied opnieuw werd ingevoerd, wat in strijd is met artikel 25 van deze code.
101
In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met deze tweede vraag in wezen wenst te vernemen of de artikelen 22, 23 en 25 van de Schengengrenscode aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die om redenen van volksgezondheid die verband houden met de bestrijding van de COVID-19-pandemie, onder toezicht van de bevoegde instanties en op straffe van sancties verbiedt de binnengrenzen van deze lidstaat te overschrijden voor niet-essentiële reizen vanuit of naar Schengenlanden die zijn aangewezen als hoogrisicogebieden.
102
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 67, lid 2, VWEU, dat valt onder titel V van het VWEU, die betrekking heeft op de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, bepaalt dat de Unie ervoor zorgt dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht. Volgens artikel 77, lid 1, onder a), VWEU ontwikkelt de Unie een beleid dat tot doel heeft te voorkomen dat personen – ongeacht hun nationaliteit – bij het overschrijden van deze grenzen aan enige controle worden onderworpen. De afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen maakt blijkens overweging 2 van de Schengengrenscode deel uit van het in artikel 26 VWEU omschreven doel van de Unie om een ruimte zonder binnengrenzen tot stand te brengen waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd door handelingen van de Unie die op grond van artikel 77, lid 2, onder e), VWEU, zijn genomen, zoals de Schengengrenscode (zie naar analogie arresten van 19 juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punten 48 en 49, en 21 juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punten 30 en 31).
103
In dit verband herinnert artikel 22 van de Schengengrenscode aan het beginsel dat de binnengrenzen in de zin van artikel 2, punt 1, van deze code op iedere plaats kunnen worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd.
104
Onder het opschrift „Controles binnen het grondgebied” bepaalt artikel 23, onder a), van de Schengengrenscode dat de afwezigheid van grenstoezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk doet aan de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig het nationale recht, voor zover de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles, en dat dit ook in de grensgebieden geldt. Hoewel deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 11, en artikel 22 van deze code, de bevoegde instanties van de lidstaten verbiedt hun politiebevoegdheid uit te oefenen om controles aan de grensdoorlaatposten in de zin van artikel 2, punt 8, van deze code te verrichten, teneinde na te gaan of personen, hun vervoermiddelen en de voorwerpen in hun bezit het nationale grondgebied mogen binnenkomen dan wel verlaten, vrijwaart zij dus het recht van de lidstaten om binnen het nationale grondgebied, daaronder begrepen in de grensgebieden, controles uit te voeren die gerechtvaardigd zijn door de uitoefening van de politiebevoegdheid, voor zover deze uitoefening niet hetzelfde effect heeft als een grenscontrole.
105
Voorts zij opgemerkt dat artikel 25 van de Schengengrenscode voorziet in de mogelijkheid om bij wijze van uitzondering op het beginsel van artikel 22 van deze code, zoals dat in punt 103 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen van de Unie in te voeren. Krachtens artikel 25 van de Schengengrenscode kunnen de lidstaten dus aan alle of bepaalde delen van hun binnengrenzen, zoals deze in artikel 2, punt 1, van deze code zijn omschreven, gedurende bepaalde maximumperioden tijdelijk grenstoezicht herinvoeren indien zich een ernstige bedreiging voor hun openbare orde of binnenlandse veiligheid voordoet, waarbij het grenstoezicht slechts als uiterste middel mag worden heringevoerd. In ieder geval moet de duur van een dergelijke tijdelijke herinvoering beperkt blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is om op die ernstige bedreiging te kunnen reageren en moet zij daarmee in verhouding staan, waarbij wordt gepreciseerd dat het type beoordeling dat daarvoor moet worden verricht en de te volgen procedure uitvoerig worden geregeld in de artikelen 26 tot en met 28 van die code [zie in die zin arrest van 26 april 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Maximumduur van het grenstoezicht aan de binnengrenzen), C‑368/20 en C‑369/20, EU:C:2022:298, punten 54, 63, 67 en 68].
106
In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt en uit de verklaringen van de Belgische regering in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting dat de nationale instanties ten tijde van de feiten van het hoofdgeding controles hebben verricht om na te gaan of het bij artikel 18 van het gewijzigde ministerieel besluit uitgevaardigde verbod op overschrijding van de binnengrenzen werd nageleefd.
107
Voorts heeft de Belgische regering in antwoord op een vraag van het Hof gepreciseerd dat de controles op het inreis- en uitreisverbod voor het Belgische grondgebied ten tijde van de feiten van het hoofdgeding als volgt werden uitgevoerd: op luchthavens en in stations werden reizigers die gebruikmaakten van vluchten respectievelijk verbindingen tussen België en als hoogrisicogebieden aangewezen Schengenlanden steekproefsgewijs gecontroleerd, en op de verkeerswegen voerden mobiele teams tijdens de normale werkuren willekeurige grenscontroles uit, waarbij zij bijzondere aandacht besteedden aan het personenvervoer per bus.
108
De Europese Commissie heeft tijdens de procedure bij het Hof aangegeven dat zij op 4 juni 2020 een kennisgeving van het Koninkrijk België heeft ontvangen waaruit bleek dat deze lidstaat het grenstoezicht aan de binnengrenzen had beëindigd tijdens de periode die in het hoofdgeding aan de orde is.
109
In die omstandigheden zal de verwijzende rechter moeten nagaan of, ten eerste, de uitoefening van de politiebevoegdheid uit hoofde waarvan de controles op het in punt 33 van het onderhavige arrest bedoelde verbod op overschrijding van de grenzen zijn verricht binnen het Belgische grondgebied, grensgebieden daaronder begrepen, niet hetzelfde effect had als grenscontroles in de zin van artikel 23, onder a), van de Schengengrenscode en, ten tweede, het Koninkrijk België, toen die controles aan de binnengrenzen werden verricht, voldeed aan alle in de artikelen 25 tot en met 28 van deze code bedoelde voorwaarden voor de tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen.
110
In dit verband kan het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing de nationale rechterlijke instantie richtsnoeren voor haar beslissing verstrekken (zie in die zin arrest van 5 mei 2022, Victorinox, C‑179/21, EU:C:2022:353, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
111
Wat in de eerste plaats artikel 23, onder a), van de Schengengrenscode betreft, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de eerbiediging van het Unierecht, met name van de artikelen 22 en 23 van deze code, moet worden gewaarborgd door de invoering en de eerbiediging van een regelgevend kader dat waarborgt dat de in artikel 23, onder a), van de Schengengrenscode bedoelde feitelijke uitoefening van de politiebevoegdheid niet hetzelfde effect kan hebben als grenscontroles (zie naar analogie arresten van 19 juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punt 37).
112
Artikel 23, onder a), tweede volzin, i) tot en met iv), van die code verstrekt, wegens de uitdrukking „met name” aan het begin van deze volzin, aanwijzingen die de lidstaten als leidraad kunnen dienen bij de toepassing van hun politiebevoegdheid en het in het vorige punt bedoelde regelgevingskader, zodat de toepassing daarvan niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles.
113
Wat ten eerste de aanwijzing in artikel 23, onder a), tweede volzin, i), van de Schengengrenscode betreft dat politiële maatregelen niet „grenstoezicht tot doel [mogen] hebben”, heeft het Hof reeds geoordeeld dat uit artikel 2, punten 10 tot en met 12, van deze code blijkt dat met de grenscontroles wordt beoogd zekerheid te verkrijgen dat personen het grondgebied van de lidstaat mogen binnenkomen dan wel verlaten, en voorts te voorkomen dat personen zich aan deze controles onttrekken. Het betreft controles die systematisch of steekproefsgewijs mogen worden uitgevoerd (zie naar analogie arrest van 13 december 2018, Touring Tours und Travel en Sociedad de transportes, C‑412/17 en C‑474/17, EU:C:2018:1005, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
114
In casu lijken de doelstellingen die werden nagestreefd met de controles om de naleving van artikel 18 van het gewijzigde ministerieel besluit te waarborgen, op bepaalde wezenlijke punten te verschillen van de doelstellingen die met grenscontroles worden nagestreefd. Die controles hadden namelijk inderdaad tot doel, zoals in punt 106 van het onderhavige arrest is aangegeven, na te gaan of personen die voornemens waren de grenzen te overschrijden of deze hadden overschreden, het Belgische grondgebied mochten verlaten of binnenkomen. Volgens de bewoordingen van het gewijzigde ministerieel besluit bestond het voornaamste doel van die controles er echter in de verspreiding van COVID-19 op dit grondgebied dringend te beperken en, in het licht van de verplichting voor overigens elke reiziger die dat grondgebied binnenkwam vanuit een als rode zone aangeduid Schengenland, om screeningtesten te ondergaan en in quarantaine te gaan, te verzekeren dat die reizigers werden geïdentificeerd en opgevolgd.
115
Gelet op dit voornaamste doel kan niet worden aangenomen dat de controles om de naleving van artikel 18 van het gewijzigde ministerieel besluit te waarborgen, hetzelfde effect hadden als grenscontroles, hetgeen verboden is op grond van artikel 23, onder a), van de Schengengrenscode (zie naar analogie arrest van 21 juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punten 46 en 51).
116
Voorts blijkt in casu weliswaar dat de wegcontroles hoofdzakelijk in grensgebieden zijn uitgevoerd, maar dit volstaat op zichzelf niet om vast te stellen dat de uitoefening van de politiebevoegdheid hetzelfde effect had als grenscontroles. In de eerste volzin van artikel 23, onder a), van de Schengengrenscode wordt immers expliciet bepaald dat de bevoegde instanties van de lidstaten hun politiebevoegdheid kunnen uitoefenen overeenkomstig de nationale wetgeving, en heet het dat dit ook geldt in de grensgebieden (zie naar analogie arrest van 21 juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
117
Wat ten tweede de aanwijzing in artikel 23, onder a), tweede volzin, ii), van de Schengengrenscode betreft dat politiële maatregelen moeten „gebaseerd zijn op algemene politie-informatie en -ervaring met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid”, moet eraan worden herinnerd dat deze bepaling weliswaar uitsluitend „bedreigingen voor de openbare veiligheid” noemt, maar dit niet wegneemt dat artikel 23, onder a), van deze code door de uitdrukking „met name” aan het begin van de tweede volzin ervan geen uitputtende lijst bevat van voorwaarden waaraan politiële maatregelen moeten voldoen om niet te worden geacht hetzelfde effect te hebben als grenscontroles, noch een uitputtende lijst van doelstellingen die met deze maatregelen mogen worden nagestreefd of van het voorwerp waarop zij betrekking kunnen hebben (zie naar analogie arrest van 21 juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punt 48). Dit geldt te meer daar de politiebevoegdheid volgens artikel 23, onder a), van die code wordt gedefinieerd „overeenkomstig het nationale recht” en derhalve andere gebieden kan bestrijken dan dat van de in de tweede volzin, onder ii), van deze bepaling bedoelde openbare veiligheid.
118
Dat bedreigingen voor de volksgezondheid niet uitdrukkelijk zijn vermeld in artikel 23, onder a), tweede volzin, ii), van de Schengengrenscode, betekent op zich dus niet dat de volksgezondheid niet op grond van artikel 23, onder a), van deze code zou kunnen worden ingeroepen door een lidstaat, omdat volksgezondheidskwesties mogelijkerwijs vallen onder de politiebevoegdheid „overeenkomstig het nationale recht” en op grond van deze bevoegdheid genomen maatregelen kunnen zijn gebaseerd op algemene politie-informatie en ‑ervaring met betrekking tot mogelijke of reële bedreigingen voor de volksgezondheid, zoals een pandemie of een risico van een pandemie.
119
Met betrekking tot het feit dat politiële maatregelen volgens artikel 23, onder a), tweede volzin, ii), van de Schengengrenscode gebaseerd moeten zijn op „algemene politie-informatie en -ervaring” op het betrokken gebied, in casu een bedreiging voor de volksgezondheid, zij eraan herinnerd dat aan dit vereiste niet is voldaan wanneer de controles zijn opgelegd op grond van een algemeen verbod, los van het gedrag van de betrokken personen en van omstandigheden die een risico op aantasting van dat gebied opleveren (zie naar analogie arrest van 13 december 2018, Touring Tours und Travel en Sociedad de transportes, C‑412/17 en C‑474/17, EU:C:2018:1005, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
120
Hoewel uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt dat de betrokken controles ten tijde van de feiten van het hoofdgeding zijn uitgevoerd op basis van een dergelijk algemeen verbod en los van het gedrag van de reizigers, moet niettemin worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling is vastgesteld in de context van een ernstige bedreiging voor de volksgezondheid, namelijk een pandemie die werd gekenmerkt door een virus dat onder verschillende bevolkingsgroepen tot de dood kan leiden en die het nationale zorgstelsel kon overbevragen of zelfs overbelasten. Er moet ook rekening worden gehouden met, ten eerste, het voornaamste doel dat met zowel dit verbod als de begeleidende controlemaatregelen wordt nagestreefd, namelijk de verspreiding of het risico van verspreiding van het virus tegenhouden of indammen om zoveel mogelijk mensenlevens te redden, en, ten tweede, de omstandigheid dat het uiterst moeilijk of zelfs onmogelijk is om vooraf te bepalen welke personen met verschillende vervoersmiddelen vanuit of naar lidstaten reisden die waren aangewezen als hoogrisicogebieden. In die omstandigheden volstaat voor de toepassing van artikel 23, onder a), tweede volzin, ii), van de Schengengrenscode dat de controles zijn vastgesteld en uitgevoerd in het licht van omstandigheden die objectief een risico op ernstige aantasting van de volksgezondheid opleveren en op basis van de algemene kennis die de instanties hadden over de in- en uitreisgebieden op het nationale grondgebied waar een groot aantal reizigers op wie dat verbod van toepassing was kon worden verwacht.
121
Wat ten derde de aanwijzingen in artikel 23, onder a), tweede volzin, iii) en iv), van de Schengengrenscode betreft dat politiële maatregelen moeten worden „gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen [van de Unie]” en „op basis van controles ter plaatse [moeten] worden uitgevoerd”, blijkt uit de toelichting van de Belgische regering in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof dat alle in het hoofdgeding aan de orde zijnde controles willekeurig en dus „ter plaatse” zijn verricht. Het staat echter aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is. De verwijzende rechter zal evenwel nog moeten onderzoeken of deze controles werden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen van de Unie, hetgeen impliceert dat de toelichtingen of beperkingen met betrekking tot de intensiteit, de frequentie en de selectiviteit van die controles, die zijn opgenomen in de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, grondig moeten worden onderzocht (zie naar analogie arrest van 13 december 2018, Touring Tours und Travel en Sociedad de transportes, C‑412/17 en C‑474/17, EU:C:2018:1005, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
122
Hoewel het Hof daarover geen informatie heeft, moet op zijn minst worden opgemerkt dat de betrokken lidstaat in de context van een pandemie als beschreven in punt 120 van het onderhavige arrest en gelet op het reeds in dat punt vermelde feit dat het uiterst moeilijk of zelfs onmogelijk kan zijn om vooraf te bepalen welke personen met verschillende vervoersmiddelen op weg zijn vanuit of naar lidstaten die zijn aangewezen als hoogrisicogebieden, bij het plannen en de uitvoering van de controles moet kunnen beschikken over een zekere beoordelingsmarge met betrekking tot de intensiteit, de frequentie en de selectiviteit van de controles, die ook door het voorzorgbeginsel wordt gerechtvaardigd. Deze beoordelingsmarge mag echter niet zo groot zijn dat de aldus geplande en uitgevoerde controles niet „duidelijk” verschillen van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen van de Unie en een dergelijk systematisch karakter hebben.
123
Wat in de tweede plaats de kwestie van de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in de zin van de artikelen 25 en volgende van de Schengengrenscode betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 23, onder a), van deze code, zoals in punt 117 van het onderhavige arrest is opgemerkt, weliswaar in open bewoordingen is geformuleerd aangezien daarbij het recht van de lidstaten om ook op het gebied van de volksgezondheid politiebevoegdheid uit te oefenen wordt gevrijwaard, maar artikel 25, lid 1, van die code uitdrukkelijk verwijst naar de mogelijkheid voor de lidstaten om tijdelijk opnieuw grenstoezicht in te voeren indien zich een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid voordoet.
124
Aangezien de bij deze laatste bepaling ingevoerde uitzondering op artikel 22 van de Schengengrenscode strikt moet worden uitgelegd [zie in die zin arrest van 26 april 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Maximumduur van het grenstoezicht aan de binnengrenzen), C‑368/20 en C‑369/20, EU:C:2022:298, punten 64 en 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak], kan een bedreiging voor de volksgezondheid als zodanig de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen niet rechtvaardigen.
125
In navolging van de advocaat-generaal in punt 154 van zijn conclusie moet evenwel worden geoordeeld dat een lidstaat, wanneer een bedreiging voor de gezondheid een ernstige bedreiging voor de openbare orde en/of de binnenlandse veiligheid vormt, tijdelijk opnieuw grenstoezicht aan zijn binnengrenzen mag invoeren om op deze ernstige bedreiging te kunnen reageren, mits is voldaan aan de andere voorwaarden van de artikelen 25 en volgende van de Schengengrenscode.
126
Uit de begrippen „openbare orde” en „binnenlandse veiligheid”, zoals gepreciseerd in de rechtspraak van het Hof, blijkt namelijk dat een bedreiging voor de gezondheid in bepaalde gevallen een ernstige bedreiging voor de openbare orde en/of de binnenlandse veiligheid kan vormen (zie in die zin arrest van 16 december 2010, Josemans, C‑137/09, EU:C:2010:774, punt 65). Zo veronderstelt het begrip „openbare orde”, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Het begrip „binnenlandse veiligheid” komt overeen met het interne aspect van de openbare veiligheid van een lidstaat en dekt met name de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, alsook het overleven van de bevolking, evenals de aantasting van militaire belangen of rechtstreekse bedreigingen voor de gemoedsrust en de fysieke veiligheid van de bevolking [zie in die zin arresten van 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punten 65 en 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 2 mei 2018, K. en H. F. (Verblijfsrecht en vermeende oorlogsmisdrijven), C‑331/16 en C‑366/16, EU:C:2018:296, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
127
Een pandemie met een omvang als de COVID-19-pandemie, die wordt gekenmerkt door een besmettelijke ziekte die onder verschillende bevolkingsgroepen kan leiden tot de dood en de nationale zorgstelsels kan overbevragen of zelfs overbelasten, kan een fundamenteel belang van de samenleving aantasten, namelijk het belang dat erin bestaat het leven van de burgers te waarborgen met behoud van de goede werking van het zorgstelsel en de verstrekking van passende zorg aan de bevolking, en raakt bovendien het voortbestaan zelf van een deel van de bevolking, met name de kwetsbaarste personen. In die omstandigheden kan een dergelijke situatie worden gekwalificeerd als een ernstige bedreiging voor de openbare orde en/of de binnenlandse veiligheid in de zin van artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode.
128
Indien de verwijzende rechter in casu vaststelt dat de Belgische instanties gedurende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde periode grenscontroles of grenstoezicht aan de binnengrenzen hebben uitgeoefend, staat het aan die rechter om na te gaan of, gelet op het feit dat die grenscontroles of dat binnengrenstoezicht bedoeld waren om het hoofd te bieden aan een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid, zoals in punt 127 van het onderhavige arrest is opgemerkt, was voldaan aan de andere voorwaarden van de artikelen 25 tot en met 28 van de Schengengrenscode, die in punt 105 van dit arrest in wezen zijn samengevat.
129
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de artikelen 22, 23 en 25 van de Schengengrenscode aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die om redenen van volksgezondheid die verband houden met de bestrijding van de COVID-19-pandemie, onder toezicht van de bevoegde instanties en op straffe van sancties verbiedt de binnengrenzen van deze lidstaat te overschrijden voor niet-essentiële reizen vanuit of naar Schengenlanden die als hoogrisicogebieden zijn aangewezen op voorwaarde dat deze controlemaatregelen vallen onder de uitoefening van de politiebevoegdheid die niet hetzelfde effect mag hebben als grenscontroles in de zin van artikel 23, onder a), van deze code, of dat die lidstaat, indien deze maatregelen grenstoezicht aan de binnengrenzen vormen, de in de artikelen 25 tot en met 28 van die code bedoelde voorwaarden voor de tijdelijke herinvoering van binnengrenstoezicht in acht heeft genomen, waarbij de door een dergelijke pandemie veroorzaakte bedreiging overeenkomt met een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in de zin van artikel 25, lid 1, van die code.
Kosten
130
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
1)
De artikelen 27 en 29 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, gelezen in samenhang met de artikelen 4 en 5 van deze richtlijn,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij niet in de weg staan aan een regeling van algemene strekking van een lidstaat die om redenen van volksgezondheid die verband houden met de bestrijding van de COVID-19-pandemie, ten eerste, burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, verbiedt niet-essentiële reizen vanuit deze lidstaat te maken naar andere lidstaten die door die lidstaat als hoogrisicogebieden zijn aangewezen op basis van de beperkende gezondheidsmaatregelen of de epidemiologische situatie in die andere lidstaten en, ten tweede, burgers van de Unie die niet de nationaliteit van die lidstaat bezitten, verplicht screeningtesten te ondergaan en in quarantaine te gaan wanneer zij het grondgebied van die lidstaat binnenkomen vanuit een van die andere lidstaten, op voorwaarde dat die nationale regeling alle voorwaarden en waarborgen van de artikelen 30 tot en met 32 van deze richtlijn en de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde grondrechten en fundamentele beginselen, met name het discriminatieverbod en het evenredigheidsbeginsel, in acht neemt.
2)
De artikelen 22, 23 en 25 van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2225 van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2017,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij niet in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die om redenen van volksgezondheid die verband houden met de bestrijding van de COVID-19-pandemie, onder toezicht van de bevoegde instanties en op straffe van sancties verbiedt de binnengrenzen van deze lidstaat te overschrijden voor niet-essentiële reizen vanuit of naar Schengenlanden die als hoogrisicogebieden zijn aangewezen op voorwaarde dat deze controlemaatregelen vallen onder de uitoefening van de politiebevoegdheid die niet hetzelfde effect mag hebben als grenscontroles in de zin van artikel 23, onder a), van deze code, of dat die lidstaat, indien deze maatregelen grenstoezicht aan de binnengrenzen vormen, de in de artikelen 25 tot en met 28 van die code bedoelde voorwaarden voor de tijdelijke herinvoering van binnengrenstoezicht in acht heeft genomen, waarbij de door een dergelijke pandemie veroorzaakte bedreiging overeenkomt met een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in de zin van artikel 25, lid 1, van die code.
Lenaerts
Bay Larsen
Arabadjiev
Lycourgos
Regan
Biltgen
Csehi
Bonichot
Safjan
Rodin
Xuereb
Passer
Gratsias
Arastey Sahún
Gavalec
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 5 december 2023.
De griffier
A. Calot Escobar
De president
K. Lenaerts
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.