62003CJ0433_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑433/03,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 10 oktober 2003,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Schmidt, W. Wils en A. Manville als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door W.‑D. Plessing als gemachtigde, bijgestaan door G. Schohe, Rechtsanwalt,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), C. Gulmann, J. Makarczyk en P. Kūris, rechters,
advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: R. Grass,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 maart 2005,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland:
a) door over:
– de overeenkomst tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de regering van Roemenië betreffende de binnenvaart, ondertekend te Bonn op 22 oktober 1991 (BGBl. 1993 II, blz. 770; hierna „overeenkomst met Roemenië”),
– de overeenkomst tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de regering van de Republiek Polen betreffende de binnenvaart, ondertekend te Warschau op 8 november 1991 (BGBl. 1993 II, blz. 779; hierna: „overeenkomst met Polen”), en
– de overeenkomst tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de regering van Oekraïne betreffende de binnenvaart, ondertekend te Bonn op 14 juli 1992 (BGBl. 1994 II, blz. 258; hierna: „overeenkomst met Oekraïne”),
afzonderlijk te onderhandelen, deze overeenkomsten afzonderlijk te sluiten, te ratificeren en in werking te doen treden, en
b) door te weigeren de met Roemenië, Polen en Oekraïne gesloten overeenkomsten, alsmede:
– de overeenkomst tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de regering van de Tsjechoslowaakse Socialistische Republiek betreffende de binnenvaart, ondertekend te Praag op 26 januari 1988 (BGBl. 1989 II, blz. 1035; hierna: „overeenkomst met Tsjechoslowakije”), en
– de overeenkomst tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de regering van de Volksrepubliek Hongarije betreffende de binnenvaart, ondertekend te Boedapest op 15 januari 1988 (BGBl. 1989 II, blz. 1026; hierna: „overeenkomst met Hongarije”),
op te zeggen,
de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 10 EG, verordening (EEG) nr. 3921/91 van de Raad van 16 december 1991 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren in een lidstaat waar zij niet gevestigd zijn (PB L 373, blz. 1), wat de sub a vermelde overeenkomsten betreft, en verordening (EG) nr. 1356/96 van de Raad van 8 juli 1996 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor het vervoer van goederen of personen over de binnenwateren, tussen lidstaten, om voor dit vervoer het vrij verrichten van diensten te verzekeren (PB L 175, blz. 7), wat de sub b vermelde overeenkomsten betreft.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
Het EG-Verdrag
2. Artikel 10 EG luidt als volgt:
„De lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak.
Zij onthouden zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen.”
3. Inzake vervoer bepaalt artikel 70 EG dat de doelstellingen van het Verdrag door de lidstaten worden nagestreefd in het kader van een gemeenschappelijk beleid.
4. In artikel 71, lid 1, EG heet het:
„Ter uitvoering van artikel 70 stelt de Raad, met inachtneming van de bijzondere aspecten van het vervoer, volgens de procedure van artikel 251 en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, vast:
a) gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten;
b) de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn;
c) de maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren;
d) alle overige dienstige bepalingen.”
5. Op basis van deze laatste bepaling heeft de Raad de verordeningen nrs. 3921/91 en 1356/96 vastgesteld.
Verordening nr. 3921/91
6. Volgens de derde overweging van de considerans ervan, heeft verordening nr. 3921/91 tot doel ervoor te zorgen dat vervoersondernemers in een lidstaat waar zij niet gevestigd zijn, tot binnenlands goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren worden toegelaten onder dezelfde voorwaarden als die waaraan de betrokken lidstaat haar eigen vervoersondernemers onderwerpt.
7. Daartoe is in artikel 1, eerste alinea, van die verordening vastgesteld, dat met ingang van 1 januari 1993 alle ondernemers in het goederen‑ of personenvervoer over de binnenwateren in een andere lidstaat dan die waar zij zijn gevestigd, voor rekening van derden binnenlands goederen‑ of personenvervoer over de binnenwateren, praktijk die „cabotage” wordt genoemd, mogen verrichten, op voorwaarde dat zij in een lidstaat gevestigd zijn overeenkomstig de daar vigerende wetgeving, en, in voorkomend geval, aldaar zijn toegelaten tot het internationale goederen‑ of personenvervoer over de binnenwateren. De tweede alinea van dit artikel bepaalt dat die ondernemers, indien zij aan deze voorwaarden voldoen, tijdelijk cabotagevervoer mogen verrichten zonder in de betrokken lidstaat een zetel of andere vestiging op te richten.
8. Daarenboven heet het in artikel 2, lid 1, van de verordening dat, om tot verrichten van cabotage te worden toegelaten, vervoersondernemers voor het verrichten van dat vervoer alleen vaartuigen mogen gebruiken waarvan de eigenaar(s) een natuurlijk persoon is (natuurlijke personen zijn) die zijn (hun) woonplaats in een lidstaat heeft (hebben) en die onderdaan is (zijn) van een lidstaat, of een rechtspersoon (rechtspersonen) die zijn (hun) zetel in een lidstaat heeft (hebben) en voor het grootste gedeelte in handen is (zijn) van onderdanen van de lidstaten.
9. Ten slotte is in artikel 6 van verordening nr. 3921/91 vastgesteld, dat zij de rechten uit hoofde van de Herziene Rijnvaartakte, ondertekend te Mannheim op 17 oktober 1868 (hierna: „Akte van Mannheim”), onverlet laat.
Verordening nr. 1356/96
10. Blijkens de titel en de tweede overweging van de considerans ervan, heeft verordening nr. 1356/96 tot doel het verrichten van diensten op het gebied van goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren tussen lidstaten vrij te maken door de opheffing van elke beperking ten aanzien van de dienstverrichter op grond van zijn nationaliteit of zijn vestiging in een andere lidstaat dan die waarin de dienst moet worden verricht.
11. De artikelen 1 en 2 van de verordening bepalen dat elke ondernemer van goederen‑ of personenvervoer over de binnenwateren, zonder discriminatie op grond van zijn nationaliteit of zijn plaats van vestiging, bedoeld vervoer tussen en via de lidstaten mag verrichten. Artikel 2 vermeldt eveneens de daarbij geldende voorwaarden.
12. Volgens artikel 3 van de verordening, „laat [zij] de rechten van vervoerders van derde landen uit hoofde van de Herziene Rijnvaartakte (Akte van Mannheim), van het Verdrag inzake de scheepvaart op de Donau (Verdrag van Belgrado), alsmede de rechten die voortvloeien uit de internationale verplichtingen van de Europese Gemeenschap, onverlet”.
De door de Bondsrepubliek Duitsland gesloten bilaterale overeenkomsten
13. De in punt 1 van het onderhavige arrest vermelde overeenkomsten (hierna tezamen: „bilaterale overeenkomsten”) betreffen het gebruik door de vaartuigen van de verdragspartijen van elkaars binnenwateren voor het vervoer van goederen of personen.
14. Meer in het bijzonder is daarin vastgesteld dat voor het personen‑ en/of goederenvervoer door vaartuigen van een van de verdragspartijen tussen de havens van de andere partij (cabotage) en voor het personen‑ en/of goederenvervoer door vaartuigen van een van de verdragspartijen tussen de havens van de andere partij en die van een derde land (vaart op derde landen) een bijzondere vergunning moet worden afgegeven door de bevoegde autoriteiten van de betrokken verdragspartijen.
15. De overeenkomsten met Hongarije en Tsjechoslowakije zijn bij twee wetten van 14 december 1989 geratificeerd en zijn respectievelijk op 31 januari et 4 mei 1990 in werking getreden. De overeenkomsten met Roemenië en Polen zijn bij twee wetten van 19 april 1993 geratificeerd en zijn respectievelijk op 9 juli en 1 november 1993 in werking getreden. De overeenkomst met Oekraïne is bij wet van 2 februari 1994 geratificeerd en is op 1 juli 1994 in werking getreden.
Voorgeschiedenis van het geding en precontentieuze procedure
16. Op 28 juni 1991 heeft de Commissie de Raad een aanbeveling gezonden voor een besluit betreffende de opening van onderhandelingen over de sluiting van een multilaterale overeenkomst tussen de Gemeenschap en derde landen op het gebied van het personen‑ en goederenvervoer over de binnenwateren.
17. Bij besluit van 7 december 1992 „machtigde de Raad de Commissie te onderhandelen over een [multilaterale] overeenkomst [over de regels die van toepassing zijn op het personen‑ en goederenvervoer via de binnenwateren] tussen de Europese Economische Gemeenschap en Polen en de staten die partij zijn bij de Donau-overeenkomst (Hongarije, Tsjechoslowakije, Roemenië, Bulgarije, de voormalige Sovjet-Unie, het voormalige Joegoslavië en Oostenrijk)” (hierna: „besluit van de Raad van 7 december 1992”).
18. Na dit besluit van de Raad heeft de Commissie, bij brief van 20 april 1993, meerdere lidstaten – waaronder de Bondsrepubliek Duitsland – verzocht „niets te ondernemen dat het goede verloop van de communautaire onderhandelingen in gevaar zou kunnen brengen, en, in het bijzonder, reeds geparafeerde of ondertekende overeenkomsten niet te ratificeren en geen nieuwe onderhandelingen op het gebied van de binnenvaart te openen met Centraal‑ en Oost-Europese landen”.
19. Op 8 april 1994 besloot de Raad dat aan de onderhandelingen met de Tsjechische Republiek, de Republiek Hongarije, de Republiek Polen en de Slowaakse Republiek prioriteit moest worden verleend.
20. De door de Commissie gevoerde multilaterale onderhandelingen resulteerden op 5 augustus 1996 in het paraferen van een ontwerp van multilaterale overeenkomst, op basis waarvan de Commissie op 13 december 1996 de Raad een voorstel heeft overgelegd voor een besluit betreffende de sluiting van de overeenkomst houdende vaststelling van voorwaarden voor het goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren tussen de Europese Gemeenschap, enerzijds, en de Tsjechische Republiek, de Republiek Polen en de Slowaakse Republiek, anderzijds.
21. Tot op heden is evenwel geen multilaterale overeenkomst tussen de Gemeenschap en de betrokken landen gesloten.
22. Bij aanmaningsbrief van 10 april 1995 en aanvullende aanmaningsbrief van 24 november 1998, heeft de Commissie de niet-nakomingsprocedure van artikel 226 EG ingeleid en de Bondsrepubliek Duitsland verzocht de bilaterale overeenkomsten op te zeggen.
23. Nadat de Duitse regering in haar antwoorden van 23 juni 1995 en 26 februari 1999 had betwist dat het sluiten van de bilaterale overeenkomsten een schending van het gemeenschapsrecht inhield, heeft de Commissie op 28 februari 2000 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarbij zij de Bondsrepubliek Duitsland verzocht de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden na de betekening ervan.
24. Daar de Commissie de situatie nog steeds onbevredigend achtte, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
De ontvankelijkheid
25. De Duitse regering voert in de eerste plaats aan dat het beroep, wat de overeenkomsten met Hongarije en Tsjechoslowakije betreft, niet-ontvankelijk is. Deze overeenkomsten zijn immers in het met redenen omkleed advies niet onderzocht.
26. In dat verband kan worden volstaan met de opmerking dat, wat de grief inzake de strijdigheid van de bilaterale overeenkomsten met verordening nr. 1356/96 betreft, het met redenen omkleed advies op ondubbelzinnige wijze meermaals naar de met Hongarije en Tsjechoslowakije gesloten overeenkomsten verwijst, en dat de Bondsrepubliek Duitsland in punt 2 van haar antwoord op het met redenen omkleed advies, daarover uitdrukkelijk een standpunt heeft bepaald.
27. In de tweede plaats betwist de Duitse regering de ontvankelijkheid van het beroep, op grond dat de Commissie daarin verwijst naar de „open sky”-arresten van 5 november 2002, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑466/98, Jurispr. blz. I‑9427); Commissie/Denemarken (C‑467/98, Jurispr. blz. I‑9519); Commissie/Zweden (C‑468/98, Jurispr. blz. I‑9575); Commissie/Finland (C‑469/98, Jurispr. blz. I‑9627); Commissie/België (C‑471/98, Jurispr. blz. I‑9681); Commis sie/Luxemburg (C‑472/98, Jurispr. blz. I‑9741); Commissie/Oostenrijk (C‑475/98, Jurispr. blz. I‑9797), en Commissie/Duitsland (C‑476/98, Jurispr. blz. I‑9855), hoewel deze arresten na de sluiting van de precontentieuze procedure zijn gewezen. Volgens de Duitse regering had de Commissie, alvorens het beroep wegens niet-nakoming in te stellen, een nieuw met redenen omkleed advies moeten richten tot de Bondsrepubliek Duitsland, waarin van die nieuwe jurisprudentiële context melding werd gemaakt.
28. Hoewel het voorwerp van een krachtens artikel 226 EG ingesteld beroep wordt afgebakend door de precontentieuze procedure waarin deze bepaling voorziet, zodat het met redenen omkleed advies van de Commissie en het beroep op dezelfde grieven moeten berusten, betekent dit vereiste evenwel niet dat de formulering van de grieven steeds volkomen gelijkluidend moet zijn wanneer het voorwerp van het geschil niet is verruimd of gewijzigd, maar integendeel alleen is beperkt (zie arresten van 16 september 1997, Commissie/Italië, C‑279/94, Jurispr. blz. I‑4743, punten 24 en 25; 25 april 2002, Commissie/Frankrijk, C‑52/00, Jurispr. blz. I‑3827, punt 44, en 11 juli 2002, Commissie/Spanje, C‑139/00, Jurispr. blz. I‑6407, punten 18 en 19).
29. Met de verwijzing in haar verzoekschrift naar de reeds aangehaalde „open sky”-arresten heeft de Commissie evenwel enkel melding willen maken van de meest recente rechtspraak op het gebied van de beginselen inzake de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap, zonder verruiming, wijziging of zelfs maar beperking van het voorwerp van het geschil, zoals vastgelegd in het met redenen omkleed advies van 28 februari 2000.
30. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ontvankelijk is.
Het beroep
31. Vooraf verzoekt de Duitse regering het Hof vast te stellen, dat het beroep zonder voorwerp is geraakt, wat de met Tsjechoslowakije, Hongarije en Polen gesloten overeenkomsten betreft, wegens de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Hongarije, de Republiek Polen en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie op 1 mei 2004.
32. Op dit punt kan worden volstaan met te herinneren aan de vaste rechtspraak, dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (zie met name arresten van 11 oktober 2001, Commissie/Oostenrijk, C‑110/00, Jurispr. blz. I‑7545, punt 13, en 19 februari 2004, Commissie/Luxemburg, C‑310/03, Jurispr. blz. I‑1969, punt 7).
33. In de onderhavige zaak verstreek de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn op 28 april 2000, zodat de toetreding tot de Europese Unie van de Tsjechische Republiek, de Republiek Hongarije, de Republiek Polen en de Slowaakse Republiek voor het onderhavige geschil irrelevant is.
34. Tot staving van haar beroep voert de Commissie drie grieven aan: schending door de Bondsrepubliek Duitsland van de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap in de zin van het arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, „AETR” (22/70, Jurispr. blz. 263), schending van artikel 10 EG, en onverenigbaarheid van de bilaterale overeenkomsten met verordening nr. 1356/96.
Eerste grief: schending van de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap
Argumenten van partijen
35. Met haar eerste grief betoogt de Commissie dat de Bondsrepubliek Duitsland, door over de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne te onderhandelen, deze overeenkomsten te sluiten, te ratificeren en in werking te doen treden, inbreuk heeft gemaakt op de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap om internationale overeenkomsten te sluiten in de zin van het arrest AETR. Volgens de Commissie zijn deze overeenkomsten immers in strijd met de door de Gemeenschap bij verordening nr. 3921/91 vastgestelde gemeenschappelijke regels.
36. Meer in het bijzonder is de Commissie van mening dat bedoelde overeenkomsten, nu zij de vervoersondernemers uit de betrokken derde landen middels een bijzondere vergunning het recht verlenen om in Duitsland cabotagevervoer te verrichten, in strijd zijn met de gemeenschappelijke regels van verordening nr. 3921/91, die de voorwaarden om in de lidstaten van de Gemeenschap cabotage te verrichten met ingang van 1 januari 1993 volledig harmoniseren.
37. In dat verband voert de Commissie aan dat verordening nr. 3921/91 niet enkel betrekking heeft op communautaire vervoersondernemers, maar ook op vervoerders uit derde landen, aangezien op grond van artikel 6 ervan aan Zwitserse vervoerders toegangsrechten worden toegekend ingevolge de Akte van Mannheim.
38. De Duitse regering betoogt dat de bepalingen van de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 3921/91 vallen, of binnen een gebied dat reeds grotendeels door die verordening wordt bestreken, zodat deze overeenkomsten niet in strijd zijn met de door de Gemeenschap bij die verordening vastgestelde gemeenschappelijke regels.
39. De Duitse regering is immers van mening dat verordening nr. 3921/91 van zuiver interne aard is. Zij regelt enkel de cabotage door in een lidstaat gevestigde vervoerders over de binnenwateren van een andere lidstaat en bevat niets inzake de voorwaarden waaronder vervoerders van derde landen cabotage mogen verrichten over de binnenwateren van de Gemeenschap.
40. Dienaangaande betoogt de Duitse regering dat de verwijzing in artikel 6 van verordening nr. 3921/91 naar de Akte van Mannheim niet mag worden opgevat als een bepaling betreffende de behandeling van onderdanen van derde landen. Deze bepaling betreft alleen Zwitserland en bevestigt enkel de voor Zwitserland uit die overeenkomst voortvloeiende rechten.
Beoordeling door het Hof
41. Opgemerkt zij, dat het Verdrag aan de Gemeenschap weliswaar niet uitdrukkelijk een externe bevoegdheid toekent op het gebied van het vervoer over de binnenwateren, maar dat de artikelen 71, lid 1, EG en 80, lid 1, EG op dit gebied wel in een communautaire handelingsbevoegdheid voorzien.
42. In de punten 16 tot en met 18 en 22 van het arrest AETR heeft het Hof evenwel geoordeeld dat de communautaire bevoegdheid om internationale overeenkomsten te sluiten niet alleen voortvloeit uit een uitdrukkelijke bevoegdheidstoekenning in het Verdrag, maar ook kan voortkomen uit andere verdragsbepalingen en uit handelingen, door de communautaire instellingen in het kader van deze bepalingen verricht. Meer in het bijzonder zijn de lidstaten, telkens wanneer de Gemeenschap voor de tenuitvoerlegging van een in het Verdrag voorzien gemeenschappelijk beleid bepalingen heeft vastgesteld, waarbij in enigerlei vorm gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, niet meer gerechtigd om, individueel of zelfs collectief optredend, met derde landen verplichtingen aan te gaan, welke deze regels aantasten. Naargelang deze gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, is immers alleen de Gemeenschap in staat verbintenissen jegens derde staten op zich te nemen en na te komen met werking voor het gehele toepassingsgebied van de communautaire rechtsorde. Naarmate communautaire regels worden vastgesteld om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken, mogen de lidstaten buiten het kader van de gemeenschappelijke instellingen geen verbintenissen aangaan, welke genoemde regels zouden kunnen aantasten of aan de draagwijdte hiervan zouden kunnen afdoen.
43. Immers, indien de lidstaten vrij bleven om internationale verbintenissen op zich te nemen die gemeenschappelijke regels aantasten, zouden de met die regels nagestreefde doelstellingen, alsmede de taak van de Gemeenschap en de doelstellingen van het Verdrag in gevaar komen (arrest van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, C‑266/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41).
44. In de „open sky”-arresten bracht het Hof de voorwaarden in herinnering waaronder de door de lidstaten aangegane internationale verbintenissen de draagwijdte van de gemeenschappelijke bepalingen kunnen aantasten of wijzigen, en dus de voorwaarden waaronder de Gemeenschap een exclusieve externe bevoegdheid verkrijgt uit hoofde van de uitoefening van haar interne bevoegdheid.
45. Dit is het geval, wanneer die internationale verbintenissen binnen de werkingssfeer van de gemeenschappelijke regels vallen, of in elk geval binnen een gebied dat door dergelijke regels reeds grotendeels wordt bestreken, zelfs wanneer er geen tegenstrijdigheid bestaat tussen de gemeenschappelijke regels en deze verbintenissen (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 108).
46. Wanneer de Gemeenschap dus in haar interne wettelijke voorschriften bepalingen heeft opgenomen betreffende de behandeling van onderdanen van derde landen, of wanneer zij haar instellingen uitdrukkelijk de bevoegdheid heeft verleend om met derde landen te onderhandelen, verkrijgt zij een exclusieve externe bevoegdheid op het door die voorschriften bestreken gebied (arrest Commissie/Duitsland, punt 109).
47. Dit geldt zelfs bij ontstentenis van een bepaling die de gemeenschapsinstellingen uitdrukkelijk machtigt om met derde landen te onderhandelen, wanneer de Gemeenschap een bepaald gebied volledig heeft geharmoniseerd, want de aldus vastgestelde gemeenschappelijke regels zouden kunnen worden aangetast in de zin van het arrest AETR, indien de lidstaten vrij bleven om met derde landen te onderhandelen (arrest Commissie/Duitsland, punt 110).
48. Blijkens de titel en de artikelen 1 en 2 ervan, is in verordening nr. 3921/91 alleen voor communautaire vervoersondernemers vastgesteld onder welke voorwaarden zij in een lidstaat binnenlands goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren kunnen verrichten. Die bepalingen hebben immers enkel betrekking op de in een lidstaat gevestigde vervoerders van goederen en personen over de binnenwateren, die vaartuigen gebruiken waarvan de eigenaar(s) een natuurlijk persoon is (natuurlijke personen zijn) die zijn (hun) woonplaats in een lidstaat heeft (hebben) en die onderdaan is (zijn) van een lidstaat, of een rechtspersoon (rechtspersonen) die zijn (hun) zetel in een lidstaat heeft (hebben) en voor het grootste gedeelte in handen is (zijn) van onderdanen van de lidstaten (arrest van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, punt 46).
49. De verwijzing in artikel 6 van verordening nr. 3921/91 naar de rechten uit hoofde van de Akte van Mannheim doet daaraan niet af, aangezien de Gemeenschap in die bepaling enkel akte neemt van de voor Zwitserland uit die overeenkomst voortvloeiende rechten (arrest van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, punt 47).
50. Hieruit volgt dat verordening nr. 3921/91 niet de voorwaarden regelt waaronder niet-communautaire vervoersondernemers in een lidstaat binnenlands goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren kunnen verrichten (arrest van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, punt 48).
51. Aangezien de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne niet binnen een gebied vallen dat reeds door verordening nr. 3921/91 wordt bestreken, kunnen zij niet worden geacht om de door de Commissie genoemde reden deze verordening aan te tasten.
52. Bovendien volgt uit het feit zelf dat verordening nr. 3921/91 niet van toepassing is op binnen de Gemeenschap werkzame vervoersondernemers die in een derde land zijn gevestigd, dat met die verordening geen volledige harmonisatie tot stand is gebracht.
53. Derhalve faalt de stelling van de Commissie, dat de Gemeenschap een exclusieve externe bevoegdheid in de zin van het arrest AETR heeft verkregen op het door de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne geregelde gebied.
54. In die omstandigheden moet de eerste grief worden afgewezen.
Tweede grief: schending van artikel 10 EG
Argumenten van partijen
55. Met haar tweede grief betoogt de Commissie dat, door de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne te ratificeren en in werking te doen treden, ná het besluit van de Raad van 7 december 1992 tot machtiging van de Commissie om namens de Gemeenschap te onderhandelen over een multilaterale overeenkomst, en het verzoek, in haar brief van 20 april 1993, aan de Duitse regering, om die overeenkomsten niet te ratificeren, de Bondsrepubliek Duitsland de uitvoering van dit besluit in gevaar heeft gebracht, zodat zij de krachtens artikel 10 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. De onderhandelingen van de Commissie over een multilaterale overeenkomst namens de Gemeenschap, en de latere sluiting ervan door de Raad, zouden immers moeilijker verlopen wanneer zij worden doorkruist door individuele initiatieven van een lidstaat.
56. In repliek voegt de Commissie daaraan toe dat ook de handhaving, bij mededeling van 24 maart 1993, op 22 april 1993 in het Bundesgesetzblatt (BGBl. 1993 II, blz. 762) gepubliceerd, van de overeenkomst met Tsjechoslowakije inbreuk maakt op artikel 10 EG.
57. De Duitse regering betoogt dat uit het beginsel van loyale samenwerking niet volgt dat lidstaten verplicht zijn om eerder gesloten bilaterale overeenkomsten met derde landen op te zeggen, wanneer de Commissie onderhandelingen heeft geopend op het door die overeenkomsten geregelde gebied. Aangezien de uitkomst van dergelijke onderhandelingen en het sluiten van een multilaterale overeenkomst in naam van de Gemeenschap naar hun aard onzeker zijn, zou een dergelijke opzegging immers een rechtsvacuüm doen ontstaan tot aan de eventuele inwerkingtreding van een dergelijke multilaterale overeenkomst.
58. In ieder geval is de Duitse regering van mening dat zij aan de vereisten van artikel 10 EG heeft voldaan, aangezien zij zich, na overleg met de Commissie tijdens de onderhandelingen over de bilaterale overeenkomsten, ertoe heeft verbonden zodra een communautaire overeenkomst wordt gesloten de overeenkomsten op te zeggen, en de opzeggingstermijn van die overeenkomsten tot zes maanden heeft teruggebracht.
59. Voorts stelt zij dat de bilaterale overeenkomsten vóór de vaststelling van het besluit van de Raad van 7 december 1992 zijn ondertekend.
Beoordeling door het Hof
60. Wat in de eerste plaats de ontvankelijkheid van de grief inzake de handhaving van de overeenkomst met Tsjechoslowakije betreft, moet worden vastgesteld dat de Commissie deze grief in repliek heeft opgeworpen, zodat zij niet kan worden onderzocht door het Hof. Een dergelijke grief komt immers niet voor in het inleidend verzoekschrift van de Commissie (zie in die zin arrest van 14 juli 1988, Commissie/België, 298/86, Jurispr. blz. 4343, punt 8).
61. Volgens vaste rechtspraak kan een partij in de loop van het geding het voorwerp van het geschil niet wijzigen, zodat de gegrondheid van het beroep uitsluitend moet worden onderzocht in het licht van de conclusies die zijn voorgedragen in het inleidend verzoekschrift (zie met name arresten van 25 september 1979, Commissie/Frankrijk, 232/78, Jurispr. blz. 2729, punt 3, en 6 april 2000, Commissie/Frankrijk, C‑256/98, Jurispr. blz. I‑2487, punt 31).
62. Bijgevolg is de grief van de Commissie niet-ontvankelijk, voorzover daarin de handhaving van de overeenkomst met Tsjechoslowakije aan de orde is.
63. Wat in de tweede plaats de gegrondheid van deze grief betreft, zij eraan herinnerd dat de lidstaten ingevolge artikel 10 EG de Gemeenschap de vervulling van haar taak dienen te vergemakkelijken en zich dienen te onthouden van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar kunnen brengen.
64. Er zij eveneens aan herinnerd dat die verplichting tot loyale samenwerking algemene gelding heeft, ongeacht het al dan niet exclusief karakter van de betrokken communautaire bevoegdheid en het eventuele recht van de lidstaten om verplichtingen ten aanzien van derde landen aan te gaan (arrest van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, punt 58).
65. In dat verband heeft het Hof reeds geoordeeld, dat de lidstaten bijzondere positieve en negatieve verplichtingen hebben in een situatie waarin de Commissie bij de Raad voorstellen heeft ingediend, die weliswaar niet zijn aanvaard, maar toch het uitgangspunt vormen van een gezamenlijke communautaire actie (arresten van 5 mei 1981, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 804/79, Jurispr. blz. 1045, punt 28, en 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, punt 59).
66. De vaststelling van een besluit tot machtiging van de Commissie om namens de Gemeenschap over een multilaterale overeenkomst te onderhandelen, vormt de inleiding van een gezamenlijke communautaire internationale actie en brengt daarom met zich dat lidstaten van optreden dienen af te zien, of in ieder geval nauw samen moeten werken met de gemeenschapsinstellingen, ter vergemakkelijking van de vervulling van de taak van de Gemeenschap en ter verzekering van de eenheid en de samenhang van het internationale optreden en de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap (arrest van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, punt 60).
67. In de onderhavige zaak heeft de vaststelling van het besluit van de Raad van 7 december 1992, zoals de advocaat-generaal in punt 92 van zijn conclusie heeft opgemerkt, het rechtskader van de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne grondig gewijzigd en een nauwere samenwerking en overleg met de Commissie noodzakelijk gemaakt vooraleer de Bondsrepubliek Duitsland bedoelde overeenkomsten kon ratificeren en in werking doen treden.
68. Zoals de advocaat-generaal overigens in de punten 90 en 91 van zijn conclusie heeft benadrukt, heeft de Duitse regering weliswaar met de Commissie overleg gepleegd bij de onderhandeling over en de ondertekening van de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne, met andere woorden vóór de vaststelling van het besluit van de Raad van 7 december 1992, maar staat vast dat de Bondsrepubliek Duitsland bedoelde overeenkomsten nadien heeft geratificeerd en in werking doen treden zonder samenwerking of overleg met de Commissie.
69. Met deze handelwijze heeft deze lidstaat de uitvoering van het besluit van de Raad van 7 december 1992, en dus de vervulling van de taak van de Gemeenschap en de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, in gevaar gebracht.
70. Overleg met de Commissie was des te meer noodzakelijk omdat de Raad en de Commissie inzake de onderha ndelingsprocedure voor de multilaterale overeenkomst namens de Gemeenschap waren overeengekomen de gedragsregels toe te passen van een in bijlage bij het onderhandelingsmandaat van 7 december 1992 gevoegde gentlemen’s agreement, waarin was voorzien in een nauwe coördinatie tussen de Commissie en de lidstaten. Dienaangaande bepaalt titel II, punt 3, sub d, van het gentlemen’s agreement dat „de Commissie tijdens de onderhandelingen namens de Gemeenschap spreekt, en de vertegenwoordigers van de lidstaten slechts het woord nemen als de Commissie hun daarom heeft verzocht”, en dat „de vertegenwoordigers van de lidstaten niets doen dat de Commissie kan hinderen bij de uitvoering van haar taak”.
71. Dat, zoals de Duitse regering benadrukt, de bilaterale overeenkomsten vóór de vaststelling van het besluit van de Raad van 7 december 1992 zijn ondertekend, neemt niet weg dat de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne daarna zijn geratificeerd en in werking getreden.
72. Ten slotte toont het feit dat de Duitse regering zich ertoe heeft verbonden de bilaterale overeenkomsten op te zeggen zodra namens de Gemeenschap een multilaterale overeenkomst wordt gesloten, niet aan dat de in artikel 10 EG neergelegde verplichting tot loyale samenwerking in acht is genomen. Aangezien een dergelijke opzegging zou plaatsvinden na de onderhandeling over en het sluiten van bedoelde overeenkomst, zou zij immers geen enkele nuttige werking hebben, daar zij op geen enkele wijze de door de Commissie gevoerde multilaterale onderhandelingen zou hebben vergemakkelijkt.
73. Uit wat voorafgaat volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de overeenkomsten met Polen, Roemenië en Oekraïne te ratificeren en in werking te doen treden zonder samenwerking of overleg met de Commissie, de krachtens artikel 10 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
74. Voorzover in het vorige punt is aangegeven, is de tweede grief derhalve gegrond.
Derde grief: onverenigbaarheid van de bilaterale overeenkomsten met verordening nr. 1356/96
Argumenten van partijen
75. Met haar derde grief betoogt de Commissie dat de handhaving, na de vaststelling van verordening nr. 1356/96, van de bepalingen van de bilaterale overeenkomsten waarin is voorzien dat de in de betrokken derde landen ingeschreven vaartuigen, met een bijzondere vergunning van de bevoegde autoriteit, tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de andere lidstaten van de Gemeenschap vervoersdiensten over de binnenwateren mogen verrichten, onverenigbaar is met de artikelen 1 en 2 van die verordening en met de algemene doelstellingen ervan.
76. Volgens de Commissie wijzigen de bilaterale overeenkomsten, waar zij voorzien in de eenzijdige toekenning, of ten minste in het recht tot toekenning door de Bondsrepubliek Duitsland, van toegangsrechten tot de binnenwateren van de Gemeenschap aan vervoersondernemers die niet aan de voorwaarden van verordening nr. 1356/96 voldoen, eenzijdig en buiten de Gemeenschap om, de aard en de draagwijdte van de gemeenschapsrechtelijke voorschriften inzake de vrijheid van verrichting van vervoersdiensten over de binnenwateren tussen de lidstaten. Volgens de Commissie staat evenwel vast dat de Tsjechische, de Hongaarse, de Poolse, de Roemeense, de Slowaakse, en de Oekraïense vervoerders en scheepvaartmaatschappijen, waaraan op grond van die overeenkomsten een vergunning voor vervoer tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de andere lidstaten van de Gemeenschap zou kunnen worden afgegeven, aan geen van die voorwaarden voldoen.
77. De Duitse regering betoogt dat de bilaterale overeenkomsten niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1356/96 vallen, of binnen een gebied dat grotendeels door die verordening wordt bestreken.
78. Volgens de regering heeft verordening nr. 1356/96 immers enkel tot doel een interne markt tot stand te brengen door de vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor het vervoer van goederen of personen over de binnenwateren tussen lidstaten, en is daarin geen enkele bepaling opgenomen inzake de voorwaarden waaronder ondernemingen uit derde landen op het grondgebied van de Gemeenschap personen of goederen over de binnenwateren mogen vervoeren.
Beoordeling door het Hof
79. Er zij aan herinnerd dat de hoofddoelstelling van verordening nr. 1356/96 erin bestaat de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren tussen de lidstaten te verzekeren door de opheffing van elke beperking of discriminatie ten aanzien van de dienstverrichter op grond van zijn nationaliteit of zijn vestigingsplaats.
80. Volgens artikel 2 van verordening nr. 1356/96 geldt dit stelsel van vrije dienstverrichting op het gebied van goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren voor elke vervoerder die:
– in een lidstaat is gevestigd overeenkomstig de aldaar geldende wetgeving,
– aldaar is toegelaten tot het internationale goederen‑ of personenvervoer over de binnenwateren,
– voor het verrichten van dit vervoer binnenvaartuigen gebruikt die in een lidstaat zijn ingeschreven, of anders beschikken over een verklaring dat zij tot de vloot van een lidstaat behoren, en
– voldoet aan de voorwaarden van artikel 2 van verordening nr. 3921/91, en dus vaartuigen gebruikt waarvan de eigenaar(s) een natuurlijk persoon is (natuurlijke personen zijn) die zijn (hun) woonplaats in een lidstaat heeft (hebben) en die onderdaan is (zijn) van een lidstaat, of een rechtspersoon, (rechtspersonen) die zijn (hun) zetel in een lidstaat heeft (hebben) en voor het grootste gedeelte in handen is (zijn) van onderdanen van de lidstaten.
81. Hoewel verordening nr. 1356/96 een regeling instelt voor het vrij verrichten van vervoersdiensten over de binnenwateren tussen de lidstaten van de Gemeenschap, ten behoeve van de aldaar gevestigde vervoersondernemers, moet worden vastgesteld dat de aldus bij die verordening vastgestelde regeling niet tot doel of tot gevolg heeft dat in derde landen gevestigde vervoerders of aldaar ingeschreven vaartuigen dergelijke diensten tussen lidstaten van de Gemeenschap niet mogen verrichten (zie arrest van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, punt 73).
82. Overigens wordt bij de bilaterale overeenkomsten geen regeling voor het vrij verrichten van diensten op het gebied van goederen‑ en personenvervoer over de binnenwateren tussen lidstaten ingesteld ten behoeve van Tsjechische, Hongaarse, Poolse, Slowaakse, Roemeense en Oekraïense vervoerders, maar wordt daarin enkel in de mogelijkheid voor in de betrokken derde landen ingeschreven vaartuigen voorzien om met een bijzondere vergunning van de bevoegde autoriteiten van de genoemde verdragspartijen, dergelijke diensten tussen de Bondsrepubliek Duitsland en andere lidstaten van de Gemeenschap te verrichten.
83. Anders dan de Commissie stelt, hebben de bepalingen van de bilaterale overeenkomsten dus noch de aard noch de draagwijdte van de voorschriften van verordening nr. 1356/96 gewijzigd.
84. In die omstandigheden moet de derde grief worden afgewezen.
85. Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de bilaterale overeenkomsten te ratificeren en in werking te doen treden, zonder samenwerking of overleg met de Commissie, de krachtens artikel 10 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, en dient het beroep te worden verworpen voor het overige.
Kosten
86. Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie slechts gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, dient elke partij haar eigen kosten te dragen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) De Bondsrepubliek Duitsland is de krachtens artikel 10 EG op haar rustende verplichtingen niet nagekomen nu zij zonder overleg of samenwerking met de Commissie van de Europese Gemeenschappen de hierna vermelde overeenkomsten heeft geratificeerd en in werking doen treden:
– de overeenkomst tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de regering van Roemenië betreffende de binnenvaart, ondertekend te Bonn op 22 oktober 1991,
– de overeenkomst tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de regering van de Republiek Polen betreffende de binnenvaart, ondertekend te Warschau op 8 november 1991, en
– de overeenkomst tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de regering van Oekraïne betreffende de binnenvaart, ondertekend te Bonn op 14 juli 1992.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Bondsrepubliek Duitsland dragen hun eigen kosten.