Edizione provvisoria
CONCLUSIONI
DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
presentate il 23 aprile 2026 (1)
Causa C‑321/25 [Gidzhinov] (i)
Procedimento penale
a carico di
A,
B,
V,
G,
D,
con l’intervento di:
Sofiyska gradska prokuratura
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria)]
« Procedimento pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Cooperazione giudiziaria in materia penale – Lotta contro la criminalità organizzata – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Articolo 325, paragrafo 1, TFUE – Convenzione TIF – Decisione quadro 2008/841/GAI – Obbligo di lottare contro la frode lesiva degli interessi finanziari dell’Unione mediante misure dissuasive ed efficaci – Obbligo di prevedere sanzioni penali – Frode grave in materia di IVA – Pene massime – Principio di proporzionalità – Termine di prescrizione »
1.        Nel contesto di un procedimento penale a carico di persone accusate di avere diretto o partecipato a un’organizzazione criminale dedita alla frode dell’imposta sul valore aggiunto (IVA), il Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria) sottopone alla Corte due questioni pregiudiziali di natura molto diversa, riguardanti il termine assoluto di prescrizione dell’azione penale (prima questione) nonché il rapporto tra le pene previste per le intese dirette alla commissione di un reato e le pene relative a quest’ultimo (seconda questione).
2.        Le norme del diritto dell’Unione sulla cui interpretazione vertono le questioni pregiudiziali sono l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, la Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (2) e la decisione quadro 2008/841/GAI (3).
I.      Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Convenzione TIF
3.        L’articolo 1 («Disposizioni generali») stabilisce quanto segue:
«1.      Ai fini della presente convenzione costituisce frode che lede gli interessi finanziari dell[’Unione]:
(...)
b)      in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa:
–        all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale dell[’Unione] o dei bilanci gestiti dall[’Unione] o per conto di ess[a];
–        alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto;
–        alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso effetto.
(…)».
4.        L’articolo 2 («Sanzioni») così dispone:
«1.      Ogni Stato membro prende le misure necessarie affinché le condotte di cui all’articolo 1 nonché la complicità, l’istigazione o il tentativo relativi alle condotte descritte all’articolo 1, paragrafo 1 siano passibili di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che comprendano, almeno, nei casi di frode grave, pene privative della libertà che possono comportare l’estradizione, rimanendo inteso che dev’essere considerata frode grave qualsiasi frode riguardante un importo minimo da determinare in ciascuno Stato membro. Tale importo minimo non può essere superiore a 50 000 [EUR].
(…)».
2.      Decisione quadro 2008/841
5.        L’articolo 1 («Definizioni») enuncia quanto segue:
«Ai fini della presente decisione quadro:
1)      per “organizzazione criminale” si intende un’associazione strutturata di più di due persone, stabilita da tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà non inferiore a quattro anni o con una pena più grave per ricavarne, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o un altro vantaggio materiale;
2)      per “associazione strutturata” si intende un’associazione che non si è costituita fortuitamente per la commissione estemporanea di un reato e che non deve necessariamente prevedere ruoli formalmente definiti per i suoi membri, continuità nella composizione o una struttura articolata».
6.        L’articolo 2 («Reati relativi alla partecipazione ad un’organizzazione criminale») così recita:
«Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie per far sì che sia considerato reato uno dei seguenti tipi di comportamento connessi ad un’organizzazione criminale o entrambi:
a)      il comportamento di una persona che, intenzionalmente ed essendo a conoscenza dello scopo e dell’attività generale dell’organizzazione criminale o dell’intenzione di quest’ultima di commettere i reati in questione, partecipi attivamente alle attività criminali dell’organizzazione, ivi compresi la fornitura di informazioni o mezzi materiali, il reclutamento di nuovi membri nonché qualsiasi forma di finanziamento delle sue attività, essendo inoltre consapevole che la sua partecipazione contribuirà alla realizzazione delle attività criminali di tale organizzazione;
b)      il comportamento di una persona consistente in un’intesa con una o più altre persone per porre in essere un’attività che, se attuata, comporterebbe la commissione di reati di cui all’articolo 1, anche se la persona in questione non partecipa all’esecuzione materiale dell’attività».
7.        L’articolo 3 («Pene») dispone quanto segue:
«1.      Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie per far sì che:
a)      il reato di cui all’articolo 2, lettera a), sia passibile di una pena privativa della libertà di durata massima compresa tra due e cinque anni; o
b)      il reato di cui all’articolo 2, lettera b), sia passibile di una pena privativa della libertà di durata massima pari a quella prevista per il reato a cui è finalizzata l’intesa [(4)] o compresa tra due e cinque anni.
2.      Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché il fatto che i reati di cui all’articolo 2, quali determinati da tale Stato membro, siano stati commessi nell’ambito di un’organizzazione criminale possa essere considerato una circostanza aggravante».
B.      Diritto bulgaro
1.      Nakazatelen kodeks (codice penale)
8.        L’articolo 23, paragrafo 1, prevede quanto segue:
«Se, con il medesimo atto, vengono commessi più reati o se una persona ha commesso più reati distinti prima di essere condannata per uno di essi con sentenza definitiva, il giudice, dopo avere fissato una pena per ciascuno di tali reati separatamente, applica la pena più grave tra esse».
9.        A tenore dell’articolo 80:
«(1)      La perseguibilità penale è esclusa per prescrizione qualora la relativa azione non sia stata avviata entro il termine di:
(...)
2.      quindici anni per i reati punibili con una pena detentiva superiore a dieci anni;
3.      dieci anni per i reati punibili con una pena detentiva superiore a tre anni;
(...)
(3)      Il termine di prescrizione dell’azione penale decorre dalla commissione del reato, in caso di tentativo o di preparazione della commissione, dal giorno in cui è stato compiuto l’ultimo atto e, in caso di reati ininterrotti e continuati, dalla loro cessazione».
10.      L’articolo 81 dispone quanto segue:
«(1)      Il termine di prescrizione è sospeso se l’inizio o la prosecuzione dell’azione penale dipende dall’accertamento di una questione preliminare per mezzo di una decisione giudiziaria definitiva.
(2)      La prescrizione è interrotta da qualsiasi atto delle autorità competenti compiuto ai fini dell’azione penale e solo nei confronti della persona contro cui è diretta l’azione penale. Quando l’atto interruttivo della prescrizione è concluso, inizia a decorrere un nuovo termine di prescrizione.
(3)      Nonostante la sospensione o l’interruzione della prescrizione, la perseguibilità penale è esclusa nel caso in cui sia trascorso un periodo superiore alla metà di quello previsto dall’articolo precedente».
11.      L’articolo 93 così recita:
«I termini e le espressioni seguenti sono utilizzati nel presente codice con il seguente significato:
(...)
20.      “gruppo criminale organizzato”: associazione durevole e strutturata di tre o più persone finalizzata a commettere in modo concertato, sul territorio nazionale o all’estero, reati punibili con una pena privativa della libertà superiore a tre anni. L’associazione è considerata strutturata anche in assenza di una ripartizione formale dei compiti tra i partecipanti, di una partecipazione durevole o di una struttura articolata.
(…)».
12.      Ai sensi dell’articolo 255:
«1)      Chiunque eviti la fissazione o il pagamento di debiti fiscali di importo elevato, in quanto:
(...)
7.      detragga indebitamente l’imposta assolta a monte,
(…) è punito con una pena privativa della libertà da uno a sei anni e un’ammenda fino a 2 000 [leva bulgari (BGN)].
(...)
(3)      Qualora il debito fiscale sia di importo particolarmente elevato, la sanzione è una pena detentiva da tre a otto anni e la confisca di tutto o parte del patrimonio del colpevole.
(…)».
13.      L’articolo 321 così dispone:
«(1)      La costituzione o la direzione di un gruppo criminale organizzato è punita con una pena privativa della libertà da tre a dieci anni.
(2)      La partecipazione a tale gruppo è punita con una pena privativa della libertà da uno a sei anni.
(3)      Qualora il gruppo sia costituito (...) a fini di arricchimento, (...) la pena è:
1.      per i reati di cui al paragrafo 1: una pena privativa della libertà da cinque a quindici anni;
2.      per i reati di cui al paragrafo 2: una pena privativa della libertà da tre a dieci anni.
(…)».
2.      Nakazatelno protsesualen kodeks (codice di procedura penale)
14.      L’articolo 24 enuncia quanto segue:
«(1)      Il procedimento non può essere avviato o il procedimento avviato deve essere archiviato nel caso in cui:
(...)
3.      la responsabilità penale sia estinta per effetto del decorso del termine previsto dalla legge;
(...)
(2)      Nei casi di cui al paragrafo 1, punti 2, 3 e 9, il procedimento penale non viene chiuso se il soggetto imputato o rinviato dinanzi a un giudice penale ne chiede la prosecuzione. L’amnistia o la prescrizione non ostano alla riapertura del procedimento penale se il soggetto condannato ne fa richiesta o se il pubblico ministero presenta una proposta di assoluzione.
(…)».
15.      A tenore dell’articolo 258:
«(1)      La causa è trattata dallo stesso collegio giudicante dall’inizio alla fine della fase dibattimentale.
(2)      Qualora un membro del tribunale non possa continuare a partecipare alla trattazione della causa e debba essere sostituito, la trattazione riprende dall’inizio».
16.      Nell’articolo 289 si legge:
«(1)      Il tribunale conclude il procedimento penale nei casi di cui all’articolo 24, paragrafo 1, punti da 2 a 10, e paragrafo 5.
(2)      Qualora i motivi di cui all’articolo 24, paragrafo 1, punti 2 e 3, siano emersi in udienza e la persona sottoposta a giudizio chieda la prosecuzione del procedimento, il tribunale statuisce con sentenza penale.
(…)».
II.    Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
17.      Nel 2015 è stato avviato in Bulgaria un procedimento penale a carico di cinque persone per diversi reati in materia di IVA. Nell’ambito di tale procedimento:
–        A. e B. sono stati accusati di avere diretto un gruppo criminale organizzato, ai sensi dell’articolo 321, paragrafo 3, del codice penale, tra marzo 2011 e novembre 2012. Tale comportamento è punito con una pena privativa della libertà da cinque a quindici anni;
–        V., G. e D. sono stati accusati di avere partecipato, nello stesso periodo, al gruppo criminale organizzato da A. e B. Tale comportamento è punito con una pena privativa della libertà da tre a dieci anni.
18.      A tali accuse si sono aggiunte quelle seguenti, relative ai reati previsti dall’articolo 255, paragrafo 3, del codice penale e puniti con una pena privativa della libertà da tre a otto
anni, oltre alla confisca totale o parziale del patrimonio:
–        tre reati consistenti in falsa dichiarazione IVA, per un importo di EUR 633 525;
–        quattordici reati consistenti in false fatturazioni, per un importo di EUR 1 130 568;
–        frode fiscale, per un importo di EUR 1 022 583;
–        detrazioni illegittime, per un totale di EUR 1 244 274.
19.      La causa è stata inizialmente assegnata a un tribunale composto da un giudice e due giurati, che ha tenuto quarantotto udienze tra il 2015 e il 2021. Nel 2021 il procedimento ha dovuto riprendere dall’inizio, a causa della nomina di un nuovo giudice in sostituzione del primo, che era cessato dalle sue funzioni.
20.      Il nuovo tribunale, composto da un secondo giudice e altri due giurati, ha tenuto diciotto udienze tra il 2022 e il 2025, per la maggior parte rinviate e senza che sia stato adottato alcun provvedimento per l’assunzione di prove.
21.      Il procedimento ha dovuto essere riassegnato una terza volta, a causa del collocamento a riposo del secondo giudice. Esso è stato assegnato a un terzo giudice e a due nuovi giurati, che compongono l’organo giurisdizionale del rinvio.
22.      In tale contesto, il giudice remittente espone le seguenti considerazioni:
–        «(...) [è oggettivamente impossibile] condurre un procedimento penale in tre gradi di giudizio prima [delle scadenze] alle quali cadrà in prescrizione assoluta la maggior parte dei reati in questione (salvi quelli relativi alla posizione apicale rivestita nell’organizzazione criminale). Anche nel caso in cui questo giudice del rinvio fosse in grado di decidere la causa nel merito prima di tale scadenza, la prescrizione assoluta si verificherebbe sicuramente prima che i giudici in seconde o in terze cure possano pronunciarsi sui relativi rimedi» (5).
–        La perseguibilità penale nei confronti di due degli imputati in quanto dirigenti di un’organizzazione criminale comporta una pena detentiva massima di quindici anni. Pertanto, il termine di prescrizione assoluto è di 22 anni e mezzo e scade il 14 maggio 2035. Tale termine per la perseguibilità delle persone indicate come dirigenti dell’organizzazione criminale sarebbe sufficiente per consentire lo svolgimento del procedimento penale, anche in tre gradi di giudizio.
–        Per quanto riguarda le pene previste per i comportamenti perseguiti, la norma per effetto della quale «(...) un’intesa volta a commettere un reato [è punita] in misura più severa che non l’effettiva commissione del reato stesso (...) contrasterebbe con il principio di proporzionalità, atteso che la natura criminosa dell’intesa (...) deriva esclusivamente dalla natura criminosa dei reati al cui compimento tale intesa è diretta e che sono perpetrabili nel prosieguo» (6).
23.      In tali circostanze, il Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia) ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se l’articolo 325 [TFUE] e l’articolo 2, paragrafo 1, della Convenzione [TIF] ostino a una legge nazionale ai sensi della quale il termine di prescrizione per la perseguibilità di reati contro gli interessi finanziari dell’Unione è determinato unicamente in base alla pena massima prevista per un reato e non in base alla complessità, in fatto ed in diritto, della causa, senza tener conto del possibile verificarsi di un caso fortuito che imponga il riavvio del procedimento penale ex novo, con la conseguenza che l’applicazione della legge nazionale possa condurre all’impunità.
2)      Se l’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della decisione quadro 2008/841 osti a una legge nazionale ai sensi della quale il reato di cui all’articolo 2, lettera b), è punito con una pena detentiva la cui durata massima è superiore a quella prevista per il reato cui si riferisce l’intesa di cui al medesimo articolo 2, lettera b)».
III. Procedimento dinanzi alla Corte
24.      La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte l’8 maggio 2025.
25.      Hanno presentato osservazioni scritte V., il governo austriaco e la Commissione europea.
26.      La Corte non ha ritenuto necessario lo svolgimento di un’udienza.
IV.    Analisi
27.      Il giudice del rinvio solleva due questioni autonome:
–        la prima ha ad oggetto il regime di prescrizione dell’azione penale stabilito dal legislatore bulgaro e l’idoneità di tale regime a garantire una repressione efficace delle frodi in materia di IVA;
–        la seconda riguarda la giustificazione, sotto il profilo del principio di proporzionalità, di una normativa nazionale che, in talune circostanze, punisce più severamente coloro che si accordano per commettere un reato rispetto a coloro che lo commettono effettivamente.
A.      Sulla prima questione pregiudiziale
28.      Il giudice del rinvio chiede se l’articolo 325 TFUE e l’articolo 2, paragrafo 1, della Convenzione TIF ostino a una normativa nazionale ai sensi della quale «il termine di prescrizione (...) è determinato unicamente in base alla pena massima prevista per un reato e non in base alla complessità, in fatto ed in diritto, della causa, senza tener conto del possibile verificarsi di un caso fortuito che imponga il riavvio del procedimento penale ex novo». Detto giudice aggiunge che tale legge nazionale potrebbe «condurre all’impunità».
29.      Come ha ricordato la Commissione (7), la tutela degli interessi finanziari dell’Unione mediante l’imposizione di sanzioni penali rientra in una competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TFUE. Poiché i termini di prescrizione e le norme relative alla loro interruzione e sospensione non sono oggetto di un’armonizzazione dettagliata a livello dell’Unione, la loro configurazione spetta in linea di principio agli Stati membri (8).
30.      L’articolo 325, paragrafo 1, TFUE obbliga gli Stati membri a lottare contro la frode e le altre attività illegali lesive degli interessi finanziari dell’Unione con misure dissuasive ed effettive (9).
31.      In particolare, gli Stati membri sono tenuti ad adottare le misure necessarie a garantire la riscossione effettiva ed integrale delle risorse proprie, tra cui le entrate provenienti dall’applicazione di un’aliquota uniforme agli imponibili IVA (10).
32.      Gli Stati membri dispongono di una libertà di scelta delle sanzioni applicabili, che possono assumere la forma di sanzioni amministrative, di sanzioni penali o di una combinazione delle due, al fine di assicurare la riscossione di tutte le entrate provenienti dall’IVA e tutelare in tal modo gli interessi finanziari dell’Unione. Possono essere indispensabili sanzioni penali per combattere in modo effettivo e dissuasivo determinate ipotesi di gravi frodi in materia di IVA (11).
33.      I comportamenti perseguiti nel procedimento principale potrebbero costituire reati di frode fiscale e di organizzazione criminale in relazione all’IVA. Gli importi dell’IVA oggetto di tale procedimento ammonterebbero in totale a circa EUR 4 000 000, ben al di sopra dell’importo minimo stabilito dall’articolo 2, paragrafo 1, della Convenzione TIF per qualificare come «grave» una frode lesiva degli interessi finanziari dell’Unione.
34.      Pertanto, i comportamenti perseguiti nel procedimento principale rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 2, paragrafo 1, della Convenzione TIF.
35.      La Corte ha già dichiarato che il carattere effettivo e dissuasivo delle misure adottate dagli Stati membri per garantire la tutela degli interessi finanziari dell’Unione non dipende solo dall’entità delle sanzioni penali con le quali vengono punite le condotte lesive di tali interessi, ma altresì dal loro regime di prescrizione.
36.      Quanto al legislatore nazionale, «è [suo] compito (...) garantire che il regime nazionale di prescrizione in materia penale non conduca all’impunità in un numero considerevole di casi di frode grave in materia di IVA» (12).
37.      Nel caso di specie, occorre sottolineare che:
–        è pacifico (il giudice del rinvio non solleva alcun dubbio al riguardo) che il diritto bulgaro prevede sanzioni penali effettive e dissuasive per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;
–        è altresì pacifico che, in astratto, i termini di prescrizione dell’azione penale previsti dalla normativa bulgara sono adeguati, ossia non compromettono il carattere effettivo e dissuasivo delle relative sanzioni. Tali termini superano i minimi stabiliti all’articolo 12 della direttiva (UE) 2017/1371 (13), anche se quest’ultima non è applicabile, ratione temporis, a reati commessi nel 2011 e nel 2012.
38.      Il dubbio del giudice del rinvio riguarda un regime di prescrizione dell’azione penale che si applica, senza eccezioni, dopo un certo numero di anni dalla commissione delle condotte perseguite. Tale termine di prescrizione assoluto è fissato in funzione della pena massima prevista per il corrispondente reato e non può essere prorogato in alcun caso.
39.      La Corte si è pronunciata in merito alla fissazione di termini di prescrizione ragionevoli in materia di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali, quando si tratta di settori nei quali si applica il diritto dell’Unione (14). A tal riguardo, ha dichiarato quanto segue:
–        «(…) [L]e norme nazionali che fissano i termini di prescrizione devono essere concepite in modo da creare un equilibrio tra, da un lato, gli obiettivi di garantire la certezza del diritto e la trattazione dei casi entro un termine ragionevole in quanto principi generali del diritto dell’Unione e, dall’altro, l’attuazione effettiva ed efficace [del diritto dell’Unione]» (15).
–        «Al fine di determinare se un regime nazionale di prescrizione stabilisca un siffatto equilibrio, occorre prendere in considerazione tutti gli elementi di tale regime (...), tra i quali possono figurare, in particolare, la data a partire dalla quale inizia a decorrere il termine di prescrizione, la durata di tale termine nonché le modalità di sospensione o di interruzione di quest’ultimo» (16).
–        Anche la complessità dell’analisi richiesta dalla causa può essere ammessa come elemento rilevante (17).
40.      Muovendo da tali premesse, occorre anzitutto fugare i dubbi riguardo alla validità di un termine di prescrizione assoluto, considerato di per sé. Tale modalità di termine figura, ad esempio, nel regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 (18), che riguarda la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
41.      L’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 prevede un «(...) termine di prescrizione assoluto [che] contribuisce a rafforzare la certezza del diritto degli operatori economici impedendo che la prescrizione delle azioni giudiziarie relative a un’irregolarità possa essere procrastinata all’infinito (...)» (19).
42.      Concordo con la Commissione sul fatto che, in assenza di un’armonizzazione più dettagliata, non viola il diritto dell’Unione la mera assenza, nella normativa nazionale, di una regola che subordini l’applicabilità del termine di prescrizione assoluto dell’azione penale alla complessità del procedimento giudiziario.
43.      Ovviamente, occorre che tale termine sia sufficientemente lungo per consentire che il comportamento sia giudicato da un organo giurisdizionale, tenuto conto in particolare della durata media dei procedimenti giudiziari (20).
44.      A mio avviso, un termine di prescrizione assoluto di quindici anni, come quello previsto dal diritto bulgaro, è ragionevole e sufficiente. Lo è anche se il suo computo decorre dall’avvio del procedimento penale fino alla sentenza definitiva, ossia comprende tutti i gradi di giudizio (21). In quindici anni si può giungere alla conclusione di un procedimento penale per reati come quelli perseguiti nel caso di specie. Come indicato dalla Commissione, tale termine supera notevolmente il relativo termine di prescrizione previsto dalla direttiva 2017/1371 (22).
45.      Tuttavia, dopo avere ammesso la ragionevolezza, in astratto, del termine, occorre accertarsi che la sua attuazione non favorisca l’impunità e, di conseguenza, non pregiudichi l’efficacia e il carattere dissuasivo delle misure che devono garantire la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
46.      In quest’ottica, la Corte ha valutato se dall’applicazione delle disposizioni nazionali in materia di prescrizione penale consegua, in un numero considerevole di casi, l’impunità a fronte di fatti costitutivi di una frode grave. Ciò potrà accadere se i fatti risulteranno generalmente prescritti prima che la sanzione penale prevista dalla legge possa essere inflitta con decisione giudiziaria definitiva. In tal caso, le misure previste dal diritto nazionale per combattere contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione potrebbero non essere effettive né dissuasive (23).
47.      Tuttavia, non risulta che il termine di prescrizione di cui trattasi nel presente procedimento comporti generalmente l’effettiva impunità in un numero considerevole di cause penali trattate dai giudici bulgari per reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione.
48.      Piuttosto, tutto sembra indicare che, nel caso di specie, la prescrizione dell’azione penale riguarderebbe solo alcuni dei comportamenti esaminati dal giudice del rinvio (24) e che l’eventuale impunità di (una parte di) tali comportamenti è legata a fattori particolari, connessi a problemi e difficoltà circostanziali che interessano lo stesso giudice del rinvio.
49.      Infatti, dalla sequenza di eventi descritta dalla decisione di rinvio, alla quale ho fatto riferimento in precedenza (25), emerge che il ritardo nello svolgimento di tale procedimento penale è dovuto, come sostiene la Commissione, a una certa «inefficienza sistemica» del giudice stesso (26).
50.      Negli atti di causa non vi sono elementi da cui risulti che, se non la generalità dei giudici bulgari che conoscono di cause penali analoghe, quanto meno un numero significativo di tali giudici trovano nel regime di prescrizione dell’azione penale un ostacolo sistematico a giudicare in via definitiva comportamenti che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.
51.      In tali circostanze, a mio avviso non ricorrono le condizioni richieste dalla giurisprudenza della Corte per constatare l’esistenza di un rischio sistemico di impunità per i reati di frode grave lesiva degli interessi finanziari dell’Unione. Si deve quindi rispondere in senso negativo alla prima questione pregiudiziale.
B.      Sulla seconda questione pregiudiziale
52.      Il giudice del rinvio nutre dubbi quanto alla questione se l’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della decisione quadro 2008/841 consenta che l’«intesa» conclusa al fine di commettere un reato, ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della medesima decisione quadro, sia punita più severamente (pena detentiva fino a quindici anni) rispetto alla commissione del reato cui tale intesa si riferisce (pena detentiva fino a otto anni).
53.      Ricordo che il procedimento penale a quo verte sulla responsabilità penale di:
–        A. e B., accusati di dirigere un’organizzazione criminale costituita allo scopo di commettere frodi in materia di IVA, comportamento punito con una pena detentiva da cinque a quindici anni;
–        V., G. e D., accusati di partecipare a tale organizzazione criminale, comportamento sanzionato con una pena privativa della libertà da tre a dieci anni.
54.      I cinque imputati sono inoltre accusati di avere commesso una frode fiscale punibile con una pena detentiva da tre a otto anni.
55.      L’articolo 2 della decisione quadro 2008/841 impone agli Stati membri l’obbligo di far sì che sia considerato reato uno dei seguenti tipi di comportamento connessi ad un’organizzazione criminale o entrambi:
–        la partecipazione attiva alle attività criminali dell’organizzazione;
–        l’intesa «con una o più altre persone per porre in essere un’attività che, se attuata, comporterebbe la commissione di reati di cui all’articolo 1 [della medesima decisione quadro] (...)». Tali reati sono quelli «punibili con una pena privativa della libertà (...) non inferiore a quattro anni o con una pena più grave (...)» (27).
56.      Dal canto suo, l’articolo 3, paragrafo 1, della decisione quadro 2008/841 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per far sì che:
–        il reato di cui all’articolo 2, lettera a), sia passibile di una pena privativa della libertà di durata massima «compresa tra due e cinque anni»;
–        il reato di cui all’articolo 2, lettera b), sia passibile «di una pena privativa della libertà di durata massima pari a quella prevista per il reato a cui è finalizzata l’intesa o compresa tra due e cinque anni».
57.      Il legislatore bulgaro ha optato per la seconda delle possibilità offerte dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera b): la pena detentiva massima prevista dal codice penale per le frodi in materia di IVA è di otto anni, mentre quella prevista per la formazione o la direzione di un gruppo criminale costituito a scopo di frode dell’IVA è pari a quindici anni.
58.      Ciò premesso, si pone una duplice questione:
–        da un lato, se l’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della decisione quadro 2008/841 consenta che l’intesa a scopo di frode dell’IVA sia punita con una pena (quindici anni) superiore a quella prevista per la commissione di tale reato fiscale (otto anni);
–        dall’altro, se, in ogni caso, una normativa nazionale possa sanzionare detta intesa con una pena massima superiore a cinque anni, mentre la seconda delle alternative previste dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), menziona una pena privativa della libertà di durata massima «compresa tra due e cinque anni».
1.      La «pena privativa della libertà di durata massima (...) compresa tra due e cinque anni» di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della decisione quadro 2008/841
59.      La decisione quadro 2008/841 figura tra gli atti adottati sulla base dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE, le cui disposizioni sono state riprese nell’articolo 83, paragrafo 1, primo comma, TFUE. Tale decisione quadro contiene disposizioni minime relative alle sanzioni applicabili ai reati nella sfera della criminalità organizzata (28).
60.      Allo stato attuale del diritto dell’Unione, il diritto penale degli Stati membri non è oggetto di misure generali di armonizzazione. In particolare, la valutazione del grado di gravità di un reato «(...) deve essere effettuata tenendo conto delle scelte operate, nell’ambito del sistema penale dello Stato membro interessato, relativamente all’identificazione dei reati che pregiudicano maggiormente l’ordinamento giuridico della comunità» (29).
61.      Il governo austriaco ha fatto riferimento alle difficoltà che le differenze tra le tradizioni giuridiche e i sistemi penali nazionali hanno comportato durante le discussioni in seno al Consiglio su numerosi atti legislativi dell’Unione nel settore del diritto penale sostanziale (30). Tali difficoltà sono all’origine della posizione di principio adottata dal Consiglio nelle sue «Conclusioni sull’approccio da adottare per l’armonizzazione delle pene» (31).
62.      Secondo tale documento, che formalizza l’approccio adottato dal Consiglio in diverse decisioni quadro precedenti al trattato di Lisbona:
–        il ravvicinamento delle sanzioni non dovrebbe impedire agli Stati membri di preservare la coerenza dei propri sistemi nazionali (32);
–        se le proposte relative a strumenti giuridici (futuri) contengono disposizioni che stabiliscono gli elementi costitutivi minimi di illeciti penali, si dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di fissare il livello minimo per le sanzioni massime applicabili agli illeciti penali nelle legislazioni nazionali (33).
63.      A tal fine, il Consiglio ha stabilito un sistema di livelli di sanzioni (34), specificando che si tratta di livelli minimi e che nulla osta a che gli Stati membri vadano oltre tali livelli nella legislazione nazionale (35).
64.      Tale sistema di pene massime minime, che, come afferma la Commissione, è in linea con il principio di ravvicinamento minimo, conformemente all’articolo 83, paragrafo 1, TFUE (36), è stato regolarmente utilizzato dal Consiglio in numerose decisioni quadro (37). Dal suo spirito e dalla sua applicazione pratica risulta che gli Stati membri sono liberi di prevedere, nei rispettivi sistemi nazionali, pene massime superiori a quelle previste dalla decisione quadro 2008/841.
65.      Tuttavia, non posso fare a meno di osservare che la formula linguistica utilizzata dal legislatore non è particolarmente felice.
66.      Infatti, la locuzione «pena privativa della libertà di durata massima compresa tra due e cinque anni» [nella versione in lingua spagnola: «pena máxima de reclusión de al menos entre dos y cinco años» (pena massima detentiva di almeno tra due e cinque anni)] (38), utilizzata dall’articolo 3, paragrafo 1, della decisione quadro 2008/841, resiste con difficoltà ai rigori della logica, come dimostrano le perplessità del giudice del rinvio (39).
67.      Una «pena massima» condizionata da un «almeno» lascia aperta la propria estensione ultra limen in maniera tale da non poter essere una pena massima. Di conseguenza, gli Stati membri potrebbero aumentarla.
68.      Se la condizione «almeno» fosse modulata direttamente riferendola non a un termine specifico, bensì a una forchetta temporale entro la quale dovesse essere compresa la durata della pena, quest’ultima non potrebbe essere aumentata oltre il limite superiore della forchetta, che costituirebbe quindi (per la pena) il livello massimo consentito. Pertanto, gli Stati membri potrebbero determinare la durata della pena solo tra le estremità della forchetta, senza superare il limite massimo.
69.      Tuttavia, si può ritenere, come ha suggerito il governo austriaco (40), che il minimo imposto per la pena massima si collochi nell’intervallo compreso nella forchetta («tra due e cinque anni») e che, di conseguenza, la pena possa estendersi oltre tale arco temporale. Gli Stati membri potrebbero quindi aumentare la pena massima sommando intervalli superiori.
70.      Tale interpretazione, certamente lambiccata, è quella che meglio si concilia con il principio di ravvicinamento minimo del diritto dell’Unione nel settore penale. In un certo senso, è anche quella che meglio rende giustizia alla facoltà riconosciuta agli Stati membri di decidere in definitiva il limite massimo delle pene che intendono stabilire.
71.      Il diritto dell’Unione consente agli Stati membri di adempiere il loro obbligo di fissare un massimo offrendo loro la possibilità che tale massimo sia, nel caso che ci occupa, soltanto di due anni o di qualsiasi altro termine fino a cinque anni. Ciò, ovviamente, senza limitare la loro possibilità di stabilire qualsiasi altro termine superiore a quello delimitato dalla forchetta «tra due e cinque anni».
72.      Di conseguenza, a mio avviso, l’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della decisione quadro 2008/841 non osta a una normativa nazionale che sanziona l’intesa di cui all’articolo 2, lettera b), della medesima decisione quadro con una pena privativa della libertà di durata massima superiore a quella prevista per il reato cui si riferisce l’intesa in questione.
73.      Ad ogni modo, si dovrebbe tenere conto della giurisprudenza della Corte: il giudice nazionale non è tenuto a disapplicare una disposizione di diritto nazionale incompatibile con le disposizioni di una decisione quadro che non hanno effetto diretto (41).
2.      Differenza tra le sanzioni previste per l’intesa finalizzata a commettere un reato e per la commissione del reato concordato. Proporzionalità
74.      Rimane infine da stabilire se l’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della decisione quadro 2008/841 consenta che l’intesa a scopo di frode dell’IVA sia punita nel diritto bulgaro con una pena (quindici anni) superiore a quella prevista per la commissione di tale reato fiscale (otto anni).
75.      Il giudice del rinvio ritiene che una risposta affermativa sarebbe contraria al principio di proporzionalità (42).
76.      Non concordo con tale impostazione.
77.      È vero che, a prima vista, potrebbe sembrare sproporzionato che l’intesa per commettere un reato (compresa come un atto preparatorio del successivo reato) sia punita più severamente rispetto all’effettiva commissione di quest’ultimo (43).
78.      Tuttavia, l’articolo 2, lettera b), della decisione quadro 2008/841, che riguarda il fenomeno della criminalità organizzata, si riferisce alla fattispecie di «un’intesa (...) per porre in essere un’attività che, se attuata, comporterebbe la commissione di reati» (44).
79.      Nel contesto della lotta contro la criminalità organizzata, che, ribadisco, è proprio della decisione quadro 2008/841, è sensato punire con la massima severità la creazione di strutture organizzative finalizzate all’esercizio sistematico di attività criminose.
80.      L’intesa occasionale per commettere un unico reato non equivale ad un’intesa per porre in essere in modo stabile e organizzato, mediante un’associazione strutturata di più persone per un certo periodo di tempo, la commissione di atti criminosi.
81.      Senza che sia necessario che «partecip[i] all’esecuzione materiale dell’attività» criminosa, come previsto all’articolo 2, lettera b), della decisione quadro 2008/841, una persona che decida di costituire con altri un’organizzazione criminale:
–        può essere responsabile dei reati commessi da altre persone nell’ambito di tale organizzazione, sia indirettamente, sia in quanto istigatore di tali persone;
–        è in ogni caso responsabile, in via diretta e principale, del reato consistente nella costituzione di una struttura volta a facilitare la commissione effettiva di atti criminosi che probabilmente non avrebbero potuto essere compiuti se i loro autori materiali non avessero avuto il sostegno dell’organizzazione criminale.
82.      In termini astratti, ritengo quindi che l’intesa per costituire un’organizzazione criminale possa meritare una censura penale maggiore di quella riservata alla commissione di reati specifici nell’ambito di tale organizzazione.
83.      Spetta al legislatore nazionale stabilire quale portata debba avere tale censura penale, entro i limiti già esaminati. Il suo giudizio sulla proporzionalità tra il reato e la pena deve prevalere, a meno che non ecceda manifestamente i limiti della razionalità.
84.      In ogni caso, concordo con la Commissione sul fatto che la proporzionalità di una sanzione in concreto deve essere valutata in base alle circostanze specifiche di ciascun caso (45).
85.      Spetta al giudice del rinvio stabilire se, tenuto conto, da un lato, delle caratteristiche dell’organizzazione criminale costituita a seguito dell’intesa tra A. e B. e, dall’altro, della misura in cui l’esistenza di tale organizzazione è stata una condizione necessaria per la commissione dei reati contestati a V., G. e D., il comportamento di A. e B. meriti una sanzione penale più severa di quella prevista per gli altri tre imputati. Nell’ambito di tale valutazione, peraltro, non si può prescindere dal fatto che ad A. e B. è contestata anche la direzione dell’organizzazione criminale costituita a seguito dell’intesa conclusa tra i due.
V.      Conclusione
86.      Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alle questioni sollevate dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria) nei seguenti termini:
«1)      L’articolo 325 TFUE e l’articolo 2, paragrafo 1, della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee
devono essere interpretati nel senso che
essi non ostano ad una legge nazionale che prevede un termine assoluto di prescrizione dell’azione penale
per
i reati contro gli interessi finanziari dell’Unione, determinato unicamente in base alla pena massima prevista per il reato di cui trattasi, in modo che sia di quindici anni per gli atti punibili con una pena privativa della libertà superiore a dieci anni e di dieci anni per gli atti punibili con una pena privativa della libertà superiore a tre anni.
2)      L’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della decisione quadro 2008/841/GAI del Consiglio, del 24 ottobre 2008, relativa alla lotta contro la criminalità organizzata,
deve essere interpretato nel senso che
esso non osta a una legge nazionale ai sensi della quale il comportamento di una persona consistente in un’intesa per porre in essere un’attività che, se attuata, comporterebbe la commissione di reati di cui all’articolo 1 di detta decisione quadro è punito con una pena privativa della libertà la cui durata massima è superiore a quella prevista per la commissione di uno
di tali reati».
1      Lingua originale: lo spagnolo.
i Il nome della presente causa è un nome fittizio. Non corrisponde al nome reale di nessuna delle parti del procedimento.
2      Stabilita con atto del Consiglio del 26 luglio 1995 sulla base dell’articolo K.3 del Trattato sull’Unione europea (GU 1995, C 316, pag. 48). In prosieguo: la «Convenzione TIF».
3      Decisione quadro del Consiglio del 24 ottobre 2008 relativa alla lotta contro la criminalità organizzata (GU 2008, L 300, pag. 42).
4      L’impiego, nella versione spagnola, del termine «conspiración» non corrisponde alle altre versioni linguistiche che ho consultato. Queste ultime utilizzano i vocaboli «accord» (francese), «agreement» (inglese), «intesa» (italiana), «acordo» (portoghese), «acordul» (rumena), «Vereinbarung» (tedesca) e «overeengekomen» (neerlandese). Il termine «conspiración» nella versione spagnola deve pertanto essere inteso come «acuerdo», che è l’espressione utilizzata all’articolo 2, lettera b), della decisione quadro 2008/841.
5      Punto 29 della decisione di rinvio.
6      Punto 52 della decisione di rinvio.
7      Punto 9 delle osservazioni scritte della Commissione.
8      Nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri sono tenuti a rispettare gli obblighi ad essi incombenti in forza del diritto dell’Unione. V., in tal senso, sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia (C‑202/18 e C‑238/18; EU:C:2019:139, punto 57).
9      Sentenza del 21 dicembre 2021, Euro Box Promotion e a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19; EU:C:2021:1034, punto 181 e giurisprudenza citata).
10      Sentenza del 5 dicembre 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punti 31 e 32 e giurisprudenza citata).
11      Sentenza dell’8 settembre 2015, Taricco e a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punto 39 e giurisprudenza citata).
12      Sentenza del 5 dicembre 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punto 41).
13      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (GU 2017, L 198, pag. 29).
14      Sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47; in prosieguo: la «sentenza
Whiteland Import Export», punto 48). In tale causa si trattava di una violazione delle regole di concorrenza.
15      Sentenza Whiteland Import Export, punto 49.
16      Sentenza Whiteland Import Export, punto 50.
17      Sentenza Whiteland Import Export, punto 51.
18      Regolamento del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU 1995, L 312, pag. 1).
19      Sentenza del 6 febbraio 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C‑42/24, EU:C:2025:56, punto 40 e giurisprudenza citata).
20      Punto 17 delle osservazioni scritte della Commissione.
21      Punto 18 delle osservazioni scritte della Commissione.
22      Punto 19 delle osservazioni scritte della Commissione.
23      Sentenza dell’8 settembre 2015, Taricco e a. (C‑105/14; EU:C:2015:555, punto 47).
24      Secondo il giudice del rinvio, il periodo residuo (fino al 2035) sarebbe sufficiente per concludere in tre gradi di giudizio il procedimento a carico degli imputati in quanto dirigenti dell’organizzazione criminale.
25      Paragrafi da 19 a 21 delle presenti conclusioni.
26      Osservazioni scritte della Commissione, punto 20.
27      Contrariamente all’impostazione del giudice del rinvio (punti 47 e 48 della decisione di rinvio), la Commissione ritiene che l’oggetto dell’«intesa» di cui all’articolo 2, lettera b), della decisione quadro 2008/841
sia la commissione di reati e non, necessariamente, la costituzione di un’organizzazione criminale (punto 30 delle osservazioni scritte della Commissione). Se così fosse, il comportamento di A. e B. sarebbe piuttosto quello contemplato all’articolo 2, lettera a), della decisione quadro 2008/841, cosicché non risulterebbe pertinente l’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della medesima decisione quadro, la cui interpretazione forma oggetto della seconda questione pregiudiziale. A mio avviso, a prescindere dal fatto che, come ammette la Commissione, l’«intesa» può essere anche quella avente ad oggetto la costituzione di un’organizzazione criminale, ciò che rileva è che, attraverso la lettera a) o la lettera b) dell’articolo 2 della decisione quadro 2008/841, l’articolo 3, paragrafo 1, lettere a) e b), consente di punire più severamente l’intesa al fine di costituire un’organizzazione criminale, o di commettere un reato, rispetto alla commissione del reato concordato.
28      Sentenza del 28 novembre 2024, PT (Accordo tra il pubblico ministero e l’autore di un reato) (C‑432/22, EU:C:2024:987, punto 38).
29      In tal senso, sentenza del 6 luglio 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Reato di particolare gravità) (C‑402/22, EU:C:2023:543, punto 38).
30      Punto 24 delle osservazioni scritte del governo austriaco.
31      Documento n. 9141/02 del Consiglio, del 27 maggio 2002; in prosieguo: le «conclusioni del Consiglio».
32      Conclusioni del Consiglio, punto 3, quarto capoverso: «Nel valutare come armonizzare le sanzioni penali in taluni settori, occorre tenere presente la diversità delle tradizioni giuridiche degli Stati membri. Pertanto, nell'armonizzare le sanzioni penali, è necessaria una certa flessibilità al fine di consentire agli Stati membri di preservare la coerenza dei propri regimi penali».
33      Conclusioni del Consiglio, punto 3, quinto capoverso: «Se le proposte relative a strumenti giuridici da adottare ai sensi del titolo VI del TUE contengono disposizioni che stabiliscono gli elementi costitutivi minimi di illeciti penali, sarà presa in considerazione l’esigenza eventuale di fissare il livello minimo delle pene massime per gli illeciti in questione nelle legislazioni nazionali».
34      Tale sistema, che figura al punto 3, ottavo capoverso, delle conclusioni del Consiglio, si articola in quattro livelli:
Livello 1: pene detentive della durata massima compresa tra almeno 1 e 3 anni.
Livello 2: pene detentive della durata massima compresa tra almeno 2 e 5 anni.
Livello 3: pene detentive della durata massima compresa tra almeno 5 e 10 anni.
Livello 4: pene detentive della durata massima di almeno 10 anni (casi in cui occorrono pene particolarmente severe).
35      Conclusioni del Consiglio, punto 3, nono capoverso: «(…)
Va osservato che i livelli cui ci si riferisce sono livelli minimi, e che nulla osta a che gli Stati membri vadano oltre tali livelli nella legislazione nazionale».
36      Punto 34 delle osservazioni scritte della Commissione.
37      Tra le tante menzionate dal governo austriaco nella nota a piè di pagina n. 37 delle sue osservazioni scritte, si possono citare l’articolo 4, paragrafo 2, della decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato (GU 2003, L 192, pag. 54), e l’articolo 3, paragrafo 2, della decisione quadro 2008/913/GAI del Consiglio, del 28 novembre 2008, sulla lotta contro talune forme ed espressioni di razzismo e xenofobia mediante il diritto penale (GU 2008, L 328, pag. 55).
38      Formula che, pienamente sensata quando si tratta di fissare pene minime, non è la più indicata, a mio avviso, ove si tratti di pene massime.
39      Punti da 56 a 74 della decisione di rinvio.
40      Punto 32 delle osservazioni scritte del governo austriaco.
41      Sentenza del 24 giugno 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punto 2 del dispositivo).
42      Punto 52 della decisione di rinvio, riportato al paragrafo 22 delle presenti conclusioni.
43      L’intesa al fine di commettere un reato è generalmente punita con una pena inferiore a quella di quest’ultimo. Tuttavia, occorre distinguere tra l’intesa per commettere uno specifico reato e il reato consistente nella creazione o direzione di un’associazione per delinquere, dotata di un’organizzazione avente una certa consistenza e permanenza.
44      Il corsivo è mio.
45      Punto 39 delle osservazioni scritte della Commissione.