Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
12 maart 2026
(*)
„ Prejudiciële verwijzing – Harmonisatie van de wetgevingen – Telecommunicatiesector – Richtlijn (EU) 2018/1972 – Europees wetboek voor elektronische communicatie – Artikel 105, lid 4, eerste alinea – Recht van eindgebruikers om hun contract te beëindigen zonder extra kosten wegens wijzigingen die eenzijdig door de aanbieder van elektronische-communicatiediensten zijn voorgesteld – Uitzonderingen – Wijzigingen die rechtstreeks door het Unie- of het nationale recht worden opgelegd ”
In zaak C‑514/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) bij beslissing van 26 juni 2024, ingekomen bij het Hof op 24 juli 2024, in de procedure
Magyar Telekom Nyrt.
tegen
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, F. Schalin, M. Gavalec (rapporteur) en Z. Csehi, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 juni 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        Magyar Telekom Nyrt., vertegenwoordigd door V. Brengel, Gy. V. Radics, ügyvédek, M. L. Keresztury en B. Modok,
–        de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door D. Csoknyai en M. Z. Fehér als gemachtigden,
–        Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan en A. Joyce als gemachtigden, bijgestaan door B. Quigley, SC, en S. Brittain, BL,
–        de Finse regering, vertegenwoordigd door M. Pere als gemachtigde,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Bottka, G. Conte en O. Gariazzo als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 september 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (PB 2018, L 321, blz. 36).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Magyar Telekom Nyrt., aanbieder van elektronische-communicatiediensten, enerzijds, en Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke (president van de nationale communicatie- en media-autoriteit, Hongarije) (hierna: „president van de NMHH”), anderzijds, over een besluit waarbij laatstgenoemde haar met name heeft verplicht om de abonnementscontracten met eindgebruikers die een „nultarief”-optie bevatten, te wijzigen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening 2015/2120
3        Artikel 1 van verordening (EU) 2015/2120 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 tot vaststelling van maatregelen betreffende open-internettoegang en tot wijziging van richtlijn 2002/22/EG inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en -diensten en verordening (EU) nr. 531/2012 betreffende roaming op openbare mobielecommunicatienetwerken binnen de Unie (PB 2015, L 310, blz. 1) heeft als opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied” en bepaalt in lid 1:
„Bij deze verordening worden gemeenschappelijke regels vastgesteld om de gelijke en niet-discriminerende behandeling van het verkeer bij het aanbieden van internettoegangsdiensten, alsmede de daarmee verband houdende rechten van eindgebruikers, te waarborgen.”
4        Artikel 3 van deze verordening, met het opschrift „Waarborgen van open-internettoegang”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1.      Eindgebruikers hebben het recht om toegang te krijgen tot informatie en inhoud en deze te delen, toepassingen en diensten te gebruiken en aan te bieden, en gebruik te maken van de eindapparatuur van hun keuze, ongeacht de locatie van de eindgebruiker of de aanbieder, en ongeacht de locatie, herkomst of bestemming van de informatie, inhoud, toepassing of dienst, via hun internettoegangsdienst.
[...]
2.      Overeenkomsten tussen aanbieders van internettoegangsdiensten en eindgebruikers over commerciële en technische voorwaarden en de kenmerken van internettoegangsdiensten zoals prijs, datavolumes of snelheid, en alle commerciële praktijken van aanbieders van internettoegangsdiensten, mogen de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten van eindgebruikers niet beperken.
3.      Aanbieders van internettoegangsdiensten behandelen bij het aanbieden van internettoegangsdiensten alle verkeer op gelijke wijze, zonder discriminatie, beperking of interferentie, en ongeacht de verzender en de ontvanger, de inhoud waartoe toegang wordt verleend of die wordt verspreid, de gebruikte of aangeboden toepassingen of diensten, of de gebruikte eindapparatuur.
De eerste alinea belet aanbieders van internettoegangsdiensten niet redelijke verkeersbeheersmaatregelen te treffen. Om als redelijk te worden beschouwd, moeten die maatregelen transparant, niet-discriminerend en evenredig zijn, en mogen zij niet berusten op commerciële overwegingen, maar [moeten zij] op objectief verschillende technische kwaliteitsvereisten van specifieke categorieën verkeer berusten.
Zulke maatregelen mogen niet inhouden [dat] de specifieke inhoud [wordt] gevolgd, en zij worden niet langer dan nodig aangehouden.
Aanbieders van internettoegangsdiensten treffen geen verkeersbeheersmaatregelen die verder gaan dan de in de tweede alinea bedoelde maatregelen, en gaan met name niet over tot het blokkeren, vertragen, wijzigen, beperken of degraderen van, interfereren met of discrimineren tussen specifieke inhoud, toepassingen of diensten, of specifieke categorieën daarvan, behalve indien – en slechts zolang – dit nodig is om:
a)      te voldoen aan de wetgevingshandelingen van de Unie of de nationale wetgeving die in overeenstemming is met het Unierecht, waar de aanbieder van de internettoegangsdiensten onder valt, of aan de met het Unierecht in overeenstemming zijnde maatregelen ter uitvoering van dergelijke wetgevingshandelingen van de Unie of dergelijke nationale wetgeving, met inbegrip van beslissingen van rechters of overheidsinstanties die ter zake bevoegd zijn;
b)      de integriteit en de veiligheid van het netwerk, van de diensten die via dit netwerk worden aangeboden en van de eindapparatuur van de eindgebruikers te beschermen;
c)      nakende netwerkcongestie te voorkomen en de effecten van uitzonderlijke of tijdelijke netwerkcongestie te beperken, op voorwaarde dat gelijkwaardige soorten verkeer gelijk worden behandeld.”
Verordening 2018/1971
5        In overweging 5 van verordening (EU) 2018/1971 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot instelling van het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec) en het Bureau voor ondersteuning van Berec (Berec-Bureau), tot wijziging van verordening [2015/2120] en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1211/2009 (PB 2018, L 321, blz. 1) staat het volgende te lezen:
„[Het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec) en het Bureau voor ondersteuning van Berec (Berec-Bureau)] werden opgericht bij verordening (EG) nr. 1211/2009 van het Europees Parlement en de Raad [van 25 november 2009 tot oprichting van het Berec
en het Bureau (PB 2009, L 337, blz. 1)]. Berec verving de Europese Groep van regelgevende instanties [voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (ERG)] en moest enerzijds tot de ontwikkeling en anderzijds tot de betere werking van de interne markt voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten bijdragen, door te streven naar een consistente toepassing van het regelgevend kader voor elektronische communicatie. Berec fungeert als forum voor de samenwerking tussen de [nationale regelgevende instanties (NRI’s)] onderling en tussen de NRI’s en de [Europese] Commissie bij de uitvoering van al hun taken uit hoofde van het regelgevend kader van de Unie. Berec werd opgericht om expertise te verschaffen en onafhankelijk en transparant te handelen.”
6        Artikel 3 van verordening 2018/1971, met als opschrift „Doelstellingen van Berec”, bepaalt in lid 2:
„Berec streeft de in artikel 3 van [...]
richtlijn [2018/1972] vastgestelde doelstellingen na. Berec streeft er met name naar te zorgen voor een consistente toepassing van het regelgevend kader voor elektronische communicatie binnen het in lid 1 omschreven toepassingsgebied.”
7        Artikel 4 van deze verordening, met als opschrift „Regulerende taken van Berec”, bepaalt in de leden 1 en 4:
„1.      Berec heeft de volgende regulerende taken:
[...]
d)      richtsnoeren verstrekken over de toepassing van het regelgevingskader van de Unie voor elektronische communicatie, met name als bedoeld in verordeningen (EU) nr. 531/2012 [van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2012 betreffende roaming op openbare mobielecommunicatienetwerken binnen de Unie (PB 2012, L 172, blz. 10)] en [2015/2120] en in richtlijn [2018/1972], betreffende:
[...]
e)      op eigen initiatief of op verzoek van een NRI, het Europees Parlement, de Raad of de Commissie, het verstrekken van overige richtsnoeren voor de consistente toepassing van het regelgevend kader voor elektronische communicatie en consistente regelgevingsbesluiten van de NRI’s, met name voor regelgevingskwesties met gevolgen voor een aanzienlijk aantal lidstaten of met grensoverschrijdende aspecten;
[...]
4.      Onverminderd de naleving van het desbetreffende Unierecht houden de NRI’s en de Commissie zo veel mogelijk rekening met de richtsnoeren, adviezen, aanbevelingen, gemeenschappelijke standpunten en beste praktijken die door Berec zijn aangenomen met het oog op de consistente toepassing van het regelgevend kader voor elektronische communicatie binnen het in artikel 3, lid 1, bedoelde toepassingsgebied.
Een NRI die afwijkt van de in punt e) van lid 1 bedoelde richtsnoeren, geeft hiervoor haar redenen.”
Richtlijn 2018/1972
8        Overweging 275 van richtlijn 2018/1972 luidt als volgt:
„Alle wijzigingen van de contractvoorwaarden die worden voorgesteld door de aanbieders van andere voor het publiek beschikbare elektronischecommunicatiediensten dan nummeronafhankelijke interpersoonlijke communicatiediensten en die niet ten voordele zijn van de eindgebruiker, bijvoorbeeld met betrekking tot kosten, tarieven, datavolumebeperkingen, datasnelheden, dekking of verwerking van persoonsgegevens, moeten aanleiding geven tot het recht van de eindgebruiker om het contract kosteloos te beëindigen, zelfs indien naast de betrokken wijzigingen ook wijzigingen ten voordele van de eindgebruiker worden aangebracht. Elke wijziging van de contractvoorwaarden door de aanbieder moet voor de eindgebruiker een grond zijn om het contract te beëindigen, tenzij elke wijziging afzonderlijk ten voordele is van die eindgebruiker of de wijzigingen louter van administratieve aard zijn, zoals een wijziging in het adres van de aanbieder, en zij voor de eindgebruiker geen nadeel inhouden, of de wijzigingen worden opgelegd bij wet- of regelgeving, zoals nieuwe voorlichtingsvoorschriften met betrekking tot contracten die door uniaal of nationaal recht worden opgelegd. De vraag of de wijziging uitsluitend in het voordeel van de eindgebruiker is, moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria. Het recht van de eindgebruiker om het contract te beëindigen mag alleen worden uitgesloten indien de aanbieder kan aantonen dat elke contractuele wijziging uitsluitend in het voordeel van de eindgebruiker is of louter van administratieve aard is, en geen negatieve gevolgen heeft voor de eindgebruiker.”
9        Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Algemene doelstellingen”, bepaalt in lid 2, onder d):
„De nationale regelgevende instanties en andere bevoegde instanties, alsmede Berec, de Commissie en de lidstaten streven in het kader van deze richtlijn de volgende – in willekeurige volgorde weergegeven – algemene doelstellingen na:
[...]
d)      bevorderen van de belangen van de burgers van de Unie, door te zorgen voor connectiviteit met, en ruime beschikbaarheid en benutting van netwerken met een zeer hoge capaciteit, waaronder vaste, mobiele en draadloze netwerken, en van elektronischecommunicatiediensten, door erop toe te zien dat op basis van daadwerkelijke mededinging optimaal kan worden geprofiteerd wat betreft keuze, prijs en kwaliteit, door de beveiliging van netwerken en diensten te handhaven, door een hoog gemeenschappelijk beschermingsniveau voor eindgebruikers te waarborgen via de nodige sectorspecifieke regels, en door aandacht te schenken aan de behoeften, zoals betaalbare prijzen, van specifieke maatschappelijke groeperingen, met name eindgebruikers met een handicap, oudere eindgebruikers en eindgebruikers met speciale sociale behoeften, evenals keuzevrijheid en gelijkwaardige toegang voor eindgebruikers met een handicap.”
10      Artikel 10 van deze richtlijn, met als opschrift „Deelname van de [NRI’s] aan Berec” bepaalt:
„1.      De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de doelstellingen van Berec wat het bevorderen van de coördinatie van de regelgeving en van de consistentie betreft, actief worden ondersteund door hun respectieve [NRI’s].
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat de
[NRI’s] bij de aanneming van hun beslissingen voor hun nationale markten zeer zorgvuldig rekening houden met door Berec aangenomen richtsnoeren, adviezen, aanbevelingen, gemeenschappelijke standpunten, beste praktijken en methodologieën.”
11      Artikel 105 van deze richtlijn, met het opschrift „Looptijd en opzegging van contracten”, bepaalt in lid 4:
„Eindgebruikers hebben het recht hun contract zonder extra kosten op te zeggen wanneer zij op de hoogte worden gesteld van wijzigingen in de voorwaarden die worden voorgesteld door de aanbieder van andere voor het publiek beschikbare elektronischecommunicatiediensten dan nummeronafhankelijke interpersoonlijke communicatiediensten, tenzij de voorgestelde wijzigingen uitsluitend in het voordeel zijn van de eindgebruiker, van strikt administratieve aard zijn en geen negatieve gevolgen hebben voor de eindgebruiker, of rechtstreeks worden opgelegd door het Unie- of het nationale recht.
Aanbieders brengen de eindgebruikers ten minste één maand vooraf op de hoogte van wijzigingen aan de contractvoorwaarden en informeren hen tegelijkertijd over hun recht om hun contract zonder extra kosten op te zeggen indien zij de nieuwe voorwaarden niet aanvaarden. Het recht om het contract te beëindigen mag worden uitgeoefend binnen één maand na de kennisgeving. De lidstaten kunnen die termijn met maximaal drie maanden verlengen.
De lidstaten zorgen ervoor dat die kennisgeving op duidelijke en begrijpelijke wijze gebeurt via een duurzame drager.”
Hongaars recht
12      Artikel 132 van de az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (wet C van 2003 inzake elektronische communicatie), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet 2003/100”), bepaalt in de leden 5 en 6:
„(5)      De abonnee kan het abonnementscontract met onmiddellijke ingang en zonder verdere juridische gevolgen opzeggen binnen 45 dagen na ontvangst van de kennisgeving van een eenzijdige wijziging van het contract door de aanbieder van voor het publiek beschikbare elektronische-communicatiediensten.
(6)      De abonnee heeft niet het recht het contract op te zeggen, zoals bedoeld
in lid 5, indien de wijziging
a)      een verandering in het abonnementscontract of in de voorwaarden voor het gebruik van de dienst inhoudt die uitsluitend in het voordeel van de abonnee is,
b)      van administratieve aard is en geen voor de abonnee nadelige bepalingen bevat, of
c)      uitdrukkelijk is gebaseerd op een wijziging in de regelgeving of een administratief besluit dan wel een rechterlijke beslissing.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
13      Maygar Telekom is een onderneming die actief is in de sector van de informatie- en communicatietechnologie. Zij bood eindgebruikers voor sommige van haar tarieven voor internettoegang een „nultarief”-optie aan, waarbij zij het dataverbruik voor bepaalde toepassingen en/of bepaalde specifieke diensten niet in mindering bracht op het in de tarieven begrepen datavolume.
14      Bij besluit van 6 september 2022 (hierna: „besluit van de NMHH”) heeft de NMHH verklaard dat deze onderneming niet voldeed aan artikel 3, lid 3, van verordening 2015/2120, aangezien zij bij de toepassing van deze tariefoptie niet alle internetverkeer op gelijke en niet-discriminerende
wijze behandelde. In dat besluit heeft de NMHH Maygar Telekom verzocht om uiterlijk op 15 november 2022 elke aanbieding met deze tariefoptie te staken en uiterlijk op 31 maart 2023 de contracten van de betrokken abonnees, met inbegrip van de algemene voorwaarden en de individuele abonnementscontracten, te wijzigen teneinde alle verwijzingen naar die tariefoptie te schrappen.
15      In dat besluit heeft de NMHH opgemerkt dat de contracten van de betrokken abonnees moesten worden gewijzigd omdat de praktijk van Magyar Telekom onverenigbaar was met artikel 3, lid 3, zodat deze eenzijdige wijziging, die in hun nadeel was, hun het recht gaf om deze contracten op te zeggen overeenkomstig artikel 132, lid 5, van wet 2003/100, dat ertoe strekt
artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 in Hongaars recht om te zetten. In dit verband is de uitzondering van artikel 132, lid 6, onder c), van wet 2003/100, die ertoe strekt de derde uitzondering van het laatste zinsdeel van artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 in Hongaars recht om te zetten, niet van toepassing.
16      Bij besluit van 27 oktober 2022 (hierna: „besluit van de president van de NMHH”) heeft de president van de NMHH, bij wie Maygar Telekom een hiërarchisch beroep had ingesteld, het besluit van de NMHH bevestigd.
17      In dat besluit heeft de president van de NMHH opgemerkt dat het Hof in de arresten van 2 september 2021, Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), 2 september 2021, Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676) en Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), voor recht heeft verklaard dat een „nultarief”-optie onverenigbaar is met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 3, lid 3, van verordening 2015/2120. De verplichting van Magyar Telekom om de destijds bestaande individuele abonnementscontracten te wijzigen vloeit dus voort uit deze bepaling, waarvan het Hof in die arresten de juiste uitlegging heeft gegeven.
18      Voorts heeft de president van de NMHH in dat besluit benadrukt dat Magyar Telekom na de uitspraak van die arresten verplicht was om vrijwillig te stoppen met het aanbieden en gebruiken van een dergelijke tariefoptie en dat het besluit van de NMHH was bedoeld om ervoor te zorgen dat Magyar Telekom verordening 2015/2120 zou toepassen in overeenstemming met de arresten van het Hof, waarvan de overwegingen zijn opgenomen in de Berec-richtsnoeren voor de uitvoering van de verordening inzake open internettoegang van 9 juni 2022 [BoR (22) 81; hierna: „Berec-richtsnoeren van 2022”].
19      Terwijl namelijk in de eerdere Berec-richtsnoeren voor de uitvoering van de Europese Netneutraliteitsregels door de NRI’s
van 30 augustus 2016 [BoR (16) 127; hierna: „Berec-richtsnoeren van 2016”] de bepalingen van verordening 2015/2120 aldus waren uitgelegd dat bepaalde „nultarief”-opties toegestaan waren, heeft Berec na het arrest van 15 september 2020, Telenor Magyarország (C‑807/18 en C‑39/19, EU:C:2020:708), en de in punt 17 van het onderhavige arrest vermelde arresten, haar richtsnoeren van 2022 vastgesteld, waarin deze bepalingen aldus zijn uitgelegd dat dergelijke tariefopties niet toegestaan zijn.
20      Magyar Telekom heeft tegen het besluit van de president van de NMHH
beroep
in rechte ingesteld bij de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije).
Daarin heeft Magyar Telekom
uiteengezet dat zij niet verplicht was uitvoering te geven aan die arresten, dat haar praktijk ontwikkeld was op basis van de Berec-richtsnoeren van 2016 en dat de Berec-richtsnoeren van 2022 haar niet verplichtten om deze contracten te wijzigen, aangezien deze richtsnoeren gericht waren tot de NRI’s. Volgens Magyar Telekom moest dit besluit worden beschouwd als „nationaal recht” in de zin van artikel 105, lid 4, van richtlijn 2018/1972 dat haar rechtstreeks verplichtte om die contracten te wijzigen.
21      De Fővárosi Törvényszék heeft het beroep van Magyar Telekom afgewezen.
22      Deze rechter heeft eraan herinnerd dat artikel 132, lid 6, onder c), van wet 2003/100 een uitzondering bevat die duidelijk verwijst naar een wijziging die rechtstreeks wordt opgelegd door een regel van Unierecht of nationaal recht die alleen geldt voor rechtshandelingen van de Unie in de zin van artikel 288 VWEU en voor nationale wetgevingshandelingen. Het besluit van de president van de NMHH, dat is vastgesteld in een specifiek geval, is geen wetgevende of regelgevende handeling, aangezien het door een administratieve autoriteit is vastgesteld in de uitoefening van haar bevoegdheid tot toepassing van het recht, en kan bijgevolg niet onder de uitzondering van deze bepaling vallen. Wijzigingen in de uitlegging of de toepassing van het recht kunnen niet worden gelijkgesteld met wijzigingen in de wet- of regelgeving.
23      In haar hogere voorziening bij de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije), de verwijzende rechter, betoogt Magyar Telekom dat de Fővárosi Törvényszék het verband tussen overweging 275 en artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 onjuist heeft uitgelegd door te oordelen dat de term „regelgeving” in de tweede volzin van die overweging niet kon verwijzen naar een besluit dat in het kader van de bevoegdheid tot toepassing van het recht is vastgesteld.
24      Volgens Magyar Telekom is de uitzondering op het recht van eindgebruikers om abonnementscontracten op te zeggen wegens eenzijdige wijzigen van die contracten door de betrokken aanbieder niet alleen van toepassing wanneer die wijzigingen rechtstreeks worden opgelegd door wetgevingshandelingen van de Unie of van een lidstaat, maar ook wanneer zij worden opgelegd door het Unierecht of het nationale recht in bredere zin.
25      De verwijzende rechter is van oordeel dat hij pas uitspraak kan doen nadat hij van het Hof opheldering heeft gekregen over de uitlegging van artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972, aangezien hij moet beslissen over de vraag of eindgebruikers het recht hebben om hun contracten zonder extra kosten op te zeggen wegens de door Maygar Telekom voorgestelde wijzigingen van de contractvoorwaarden, terwijl deze bepaling een dergelijk recht van beëindiging zonder extra kosten uitsluit wanneer de voorgestelde wijzigingen „rechtstreeks worden opgelegd door het Unie- of het nationale recht”.
26      Hij herinnert eraan dat Berec krachtens het bij richtlijn 2018/1972 ingevoerde mechanisme tot taak heeft de uitlegging van de bepalingen van verordening 2015/2120 op het niveau van de Europese Unie voor de NRI’s te harmoniseren. De Berec-richtsnoeren van 2016 hebben bij Magyar Telekom een gewettigd vertrouwen gewekt. Op basis van deze richtsnoeren heeft Magyar Telekom niet kunnen anticiperen op de praktijk die volgens de in punt 17 van het onderhavige arrest genoemde arresten van het Hof had moeten worden gevolgd en waaraan de NMHH zich met haar besluit heeft geconformeerd nadat deze praktijk in de Berec-richtsnoeren van 2022 was overgenomen.
27      Volgens de verwijzende rechter impliceert
het feit dat de arresten van het Hof noodzakelijkerwijs in
acht worden genomen door de Berec-richtsnoeren, die op hun beurt noodzakelijkerwijs in acht worden genomen door de besluiten van de NRI’s, die dus worden aangepast aan de uitlegging die het Hof aan de bepalingen van verordening 2015/2120 heeft gegeven, dat een dergelijk proces wordt gekenmerkt door het bestaan van een „regelgevend element” dat niet kan worden beschouwd als een loutere toepassing van het recht.
28      In die omstandigheden heeft de Kúria de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Kan een arrest van het Hof worden gelijkgesteld met een rechtstreeks verbindende bepaling van Unierecht in de zin van artikel 105, lid 4, van richtlijn [2018/1972] of moet een dergelijk arrest worden aangemerkt als een uitlegging van het recht die geen wijziging van de eerdere regelgeving vormt vanuit het oogpunt van artikel 105, lid 4,
van [richtlijn 2018/1972]?
2)      Kunnen de [Berec-richtsnoeren van 2016] die, voor zover in casu van belang, zijn vervangen door de [Berec-richtsnoeren van 2022] – in het bijzonder gelet op artikel 10, lid 2, van [richtlijn 2018/1972] en artikel 4, lid 4, van verordening [2018/1971] –
worden beschouwd als een onderdeel van het Unierecht of als rechtstreeks verbindende bepalingen daarvan en, als zodanig, als een wijziging in de regelgeving die de toepassing van de uitzondering van artikel 105, lid 4, van richtlijn [2018/1972] rechtvaardigt, of zijn zij slechts een interpretatie van het recht – in het bijzonder indien zij uitvoering geven aan een arrest van het Hof – die geen wijziging van de eerdere regelgeving vormt vanuit het oogpunt van artikel 105, lid 4, van [richtlijn 2018/1972]?
3)      Indien noch het arrest van het Hof, noch de Berec-richtsnoeren van 2022 een grondslag bieden voor de toepassing van de uitzondering van artikel 150, lid 4, van [richtlijn 2018/1972], kan een besluit van een [NRI] dat is gebaseerd op de Berec-richtsnoeren van 2022 zoals gewijzigd ingevolge het arrest van het Hof en waarbij met betrekking tot een aanbieder van elektronische-communicatiediensten een gewijzigd jurisprudentieel criterium wordt toegepast met betrekking tot artikel 3, lid 3, van verordening [2015/2120], dan worden aangemerkt als een rechtstreeks verbindende bepaling van nationaal recht in de zin van artikel 105, lid 4, van [richtlijn 2018/1972], waarbij moet worden opgemerkt dat de bepaling van verordening 2015/2120 dezelfde is gebleven en niet is gewijzigd tijdens de litigieuze periode?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
29      Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 aldus moet worden uitgelegd dat een eindgebruiker het recht heeft om het met een aanbieder van elektronische-communicatiediensten gesloten contract zonder extra kosten te beëindigen wanneer deze aanbieder voorstelt om dat contract te wijzigen teneinde het in overeenstemming te brengen met de door het Hof in een prejudiciële beslissing gegeven uitlegging van een bepaling van Unierecht die bepaalde aspecten van een dergelijk contract regelt, met de Berec-richtsnoeren die na dat arrest zijn vastgesteld, of met een tot die aanbieder gericht besluit van een NRI waarbij dat arrest en die richtsnoeren in acht zijn genomen.
30      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arresten van 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punt 12, en 8 mei 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31      Artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 bepaalt dat eindgebruikers het recht hebben om hun contract zonder extra kosten op te zeggen wanneer zij op de hoogte worden gesteld van wijzigingen in de contractvoorwaarden die worden voorgesteld door de aanbieder van voor het publiek beschikbare elektronische-communicatiediensten, tenzij de voorgestelde wijzigingen uitsluitend in het voordeel zijn van de eindgebruiker, van strikt administratieve aard zijn en geen negatieve gevolgen hebben voor de eindgebruiker, of rechtstreeks worden opgelegd door het Unie- of het nationale recht.
32      Volgens overweging 275 van die richtlijn moet elke wijziging van de contractvoorwaarden door de aanbieder voor de eindgebruiker een grond zijn om het contract te beëindigen zonder extra kosten, tenzij elke wijziging als zodanig ten voordele is van die eindgebruiker of de wijzigingen louter van administratieve aard zijn, zoals een wijziging in het adres van de aanbieder, en zij voor de eindgebruiker geen nadeel inhouden, of de wijzigingen worden opgelegd bij wet- of regelgeving.
33      Uit artikel 105, lid 4, eerste alinea, van die richtlijn en deze overweging, in hun onderlinge samenhang beschouwd, blijkt dat,
wanneer de aanbieder wijzigingen in de contractvoorwaarden voorstelt, de derde uitzondering van artikel 105, lid 4, eerste alinea, laatste zinsdeel, uitsluitend van toepassing is voor zover de wijzigingen van die contractvoorwaarden rechtstreeks en noodzakelijkerwijs voortvloeien uit de inwerkingtreding of de wijziging van een wetgevende of regelgevende handeling van het Unierecht of het nationale recht.
34      Deze uitlegging vindt steun in de algemene opzet van artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 en de doelstelling van deze richtlijn.
35      Artikel 105, lid 4, eerste alinea, bevat namelijk een algemene regel volgens welke een door een aanbieder van voor het publiek beschikbare elektronische-communicatiediensten voorgestelde wijziging van de contractvoorwaarden tot gevolg heeft dat eindgebruikers het recht hebben om hun contracten zonder extra kosten op te zeggen. Op deze algemene regel bestaan drie uitzonderingen, die strikt moeten worden uitgelegd.
36      Een strikte uitlegging van deze uitzonderingen is in overeenstemming met de algemene doelstelling van artikel 3, lid 2, onder d), van richtlijn 2018/1972 om te zorgen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van bescherming van de eindgebruikers. Artikel 105, lid 4, eerste alinea, van deze richtlijn moet dus zo worden opgevat dat het voor de toepassing van de derde uitzondering van deze bepaling noodzakelijk is dat de door de betrokken aanbieder voorgestelde wijzigingen van de contractvoorwaarden rechtstreeks en noodzakelijkerwijs voortvloeien uit een wijziging van het Unierecht of het nationale recht dat het relevante wet- of regelgevingskader vormt.
37      In casu hebben de vragen van de verwijzende rechter ten eerste betrekking op de vraag of een prejudiciële
beslissing van het Hof van de Europese Unie kan worden beschouwd als een wijziging van het Unierecht in de zin van het vorige punt van het onderhavige arrest.
38      In dit verband zij eraan herinnerd dat de uitlegging die het Hof van Justitie van de Europese Unie in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheid krachtens
artikel 267 VWEU aan een voorschrift van het Unierecht geeft, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van zijn inwerkingtreding moet of had moeten worden verstaan en toegepast, verklaart en preciseert, voor zover dat nodig is. Een prejudiciële beslissing is met andere woorden louter declaratoir en niet constitutief van aard, zodat zij in beginsel tot de
datum van inwerkingtreding van het uitgelegde voorschrift terugwerkt (arresten van 12 februari 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, punt 35; 28 januari 2015, Starjakob, C‑417/13, EU:C:2015:38, punt 63, en 10 maart 2022, Grossmania, C‑177/20, EU:C:2022:175, punt 41).
39      Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift in beginsel door een bestuursorgaan in de uitoefening van zijn bevoegdheden en door een nationale rechterlijke instantie ook moet worden toegepast op betrekkingen die zijn ontstaan vóór het arrest van het Hof waarin uitspraak wordt gedaan over het verzoek om uitlegging [zie in de zin arresten van 12 februari 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, punt 36;
14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 186;
16 maart 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, punt 56, en 20 april 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gemeente Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, punt 73].
40      In die omstandigheden kan een prejudiciële
beslissing van het Hof waarbij het met name uitspraak doet over de uitlegging van artikel 3, lid 3, van verordening 2015/2120, zoals de arresten van 15 september 2020, Telenor Magyarország (C‑807/18 en C‑39/19, EU:C:2020:708), 2 september 2021, Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676) en Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), niet worden beschouwd als een wijziging van een wetgevende of regelgevende handeling van de Unie die een aanbieder van elektronische-communicatiediensten rechtstreeks kan verplichten om de voorwaarden van de abonnementscontracten die hij met eindgebruikers heeft gesloten, te wijzigen.
41      Wat ten tweede de Berec-richtsnoeren betreft, dient erop te worden gewezen dat deze noch wetgevende of regelgevende handelingen van de Unie, noch wijzigingen daarvan vormen.
42      Het is juist dat volgens artikel 4, lid 4, van verordening 2018/1971 de NRI’s en de Commissie „zo veel mogelijk rekening [houden] met de richtsnoeren, adviezen, aanbevelingen, gemeenschappelijke standpunten en beste praktijken die door Berec zijn aangenomen”. Verder volgt uit artikel 10, lid 2, van richtlijn 2018/1972 dat de lidstaten ervoor zorgen dat de NRI’s „bij de aanneming van hun beslissingen voor hun nationale markten zeer zorgvuldig rekening houden met door Berec aangenomen richtsnoeren, adviezen, aanbevelingen, gemeenschappelijke standpunten, beste praktijken en methodologieën”.
43      Deze handelingen zijn echter niet juridisch bindend en maken geen deel uit van een procedure voor de ontwikkeling van regels van de Unie op het gebied van elektronische communicatie. Zoals blijkt uit artikel 3, lid 2, van verordening 2018/1971, gelezen in het licht van overweging 5 van deze verordening, fungeert Berec enkel als forum voor de samenwerking tussen de NRI’s onderling en tussen de NRI’s en de Commissie, om te zorgen voor een consistente toepassing van het regelgevend kader op dit gebied (arrest van 17 januari 2023, Spanje/Commissie,
C‑632/20 P, EU:C:2023:28, punt 85).
44      Hieruit vloeit voort dat Berec-richtsnoeren zoals die van 2022, waarin
– anders dan in de Berec-richtsnoeren van 2016 –
wordt vastgesteld dat artikel 3, lid 3, van verordening 2015/2120 geen „nultarief”-opties toestaat, niet kunnen worden geacht een aanbieder van elektronische-communicatiediensten rechtstreeks te verplichten om de contractvoorwaarden te wijzigen in de zin van artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972.
45      Wat ten derde de vraag betreft of dit wel het geval is voor een besluit van een NRI, moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verduidelijkt dat het hoofdgeding betrekking heeft op een besluit dat de president van de NMHH krachtens zijn administratieve toezichtsbevoegdheden heeft genomen om de geadresseerde, de aanbieder van elektronische-communicatiediensten Magyar Telekom, ertoe te bewegen de verplichtingen na te komen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 3, van verordening 2015/2120, zoals uitgelegd door het Hof.
46      Een dergelijk besluit heeft echter geen bindend karakter, aangezien een NRI zich bij de vaststelling ervan ertoe beperkt deze bepaling, die deel uitmaakt van de Unieregelingen inzake elektronische communicatie, uit te leggen en toe te passen op een specifiek geval.
47      Hieruit volgt dat een besluit dat een NRI in het kader van haar administratieve toezichtsbevoegdheden ten aanzien van een aanbieder van elektronische-communicatiediensten heeft vastgesteld om die aanbieder ertoe te bewegen de verplichtingen na te komen die op hem rusten krachtens een Unierechtelijke bepaling inzake elektronische communicatie, niet kan worden geacht die aanbieder rechtstreeks te verplichten om de contractvoorwaarden te wijzigen in de zin van artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972.
48      Overigens zij eraan herinnerd dat een verordening volgens artikel 288, tweede alinea, VWEU „verbindend [is] in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk [is] in elke lidstaat” en dat volgens vaste rechtspraak bepalingen van verordeningen krachtens dat artikel en wegens hun aard en hun functie in het systeem van de bronnen van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden, zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen (arrest van 16 januari 2024, Österreichische Datenschutzbehörde, C‑33/22, EU:C:2024:46, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49      Het kan weliswaar voor sommige bepalingen noodzakelijk zijn dat de lidstaten nationale maatregelen ter uitvoering ervan vaststellen (arrest van 15 juni 2021, Facebook Ireland e.a, C‑645/19, EU:C:2021:483, punt 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar
in casu brengt de verwijzende rechter dergelijke nationale uitvoeringsmaatregelen niet ter sprake in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing en blijkt uiteindelijk niet uit artikel 3, lid 3, van verordening 2015/2120 dat dergelijke nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn voor de uitvoering van deze bepaling.
50      Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 aldus moet worden uitgelegd dat een eindgebruiker het recht heeft om het met een aanbieder van elektronische-communicatiediensten gesloten contract zonder extra kosten te beëindigen wanneer deze aanbieder voorstelt om dat contract te wijzigen teneinde het in overeenstemming te brengen met de door het Hof in een prejudiciële beslissing gegeven uitlegging van een bepaling van Unierecht die bepaalde aspecten van een dergelijk contract regelt, met de Berec-richtsnoeren die na dat arrest zijn vastgesteld, of met een tot die aanbieder gericht besluit van een NRI waarbij dat arrest en die richtsnoeren in acht zijn genomen.
Kosten
51      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
Artikel 105, lid 4, eerste alinea, van richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie
moet aldus worden uitgelegd dat
een eindgebruiker het recht heeft om het met een aanbieder van elektronische-communicatiediensten gesloten contract zonder extra kosten te beëindigen wanneer deze aanbieder voorstelt om dat contract te wijzigen teneinde het in overeenstemming te brengen met de door het Hof van Justitie van de Europese Unie in een prejudiciële beslissing gegeven uitlegging van een bepaling van Unierecht die bepaalde aspecten van een dergelijk contract regelt, met de richtsnoeren van het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie die na dat arrest zijn vastgesteld, of met een tot die aanbieder gericht besluit van een nationale regelgevende instantie waarbij dat arrest en die richtsnoeren in acht zijn genomen.
ondertekeningen
*      Procestaal: Hongaars.