62004CJ0109_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C-109/04,
mille esemeks on EÜ artikli 234 alusel esitatud eelotsusetaotlus, mille esitas Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa) 17. detsembri 2003. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 2. märtsil 2004, menetluses
Karl Robert Kranemann
versus
Land Nordrhein-Westfalen,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud K. Lenaerts (ettekandja), N. Colneric, K. Schiemann ja E. Levits,
kohtujurist: L. A. Geelhoed,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikus menetluses toimunut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– K. R. Kranemann,
– Land Nordrhein-Westfalen, esindaja: M. Statthalter,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: G. Rozet ja H. Kreppel,
olles 27. jaanuari 2005. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab EÜ asutamislepingu artikli 48 (muudetud kujul EÜ artikkel 39) tõlgendamist. Eelotsusetaotlus esitati hagi raames, mille K. R. Kranemann – õigusteaduse praktikant, kes osa oma praktikast sooritas Ühendkuningriigis – esitas Land Nordrhein-Westfalen’i otsuse peale, millega keelduti hüvitamast neid praktikakohta sõitmisega seotud kulusid, mis olid tehtud väljaspool Saksamaa territooriumi.
Siseriiklik õiguslik raamistik
2. Käesolevas asjas kohaldatava Land Nordhein-Westfalen’i 29. aprilli 1988. aasta määruse lähetushüvitiste andmise kohta (Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung, edaspidi „TEVO”), 27. juuni 1994. aasta muudatustega, (GVB1. NW 1994, lk 444), artikli 7 lõike 4 punktid 4 ja 5 näevad ette, et ajutistele ametnikele, kes on seoses praktikaga saadetud nende enda poolt valitud välisriiki, makstav päevaraha ja majutushüvitis arvestatakse ainult Saksamaal siseriiklikult sooritatud töölähetustele kohalduvate hüvitusmäärade alusel. Esitatud sõidukuludest ei hüvitata neid, mis ületavad tavapärase transpordiga ja kõige madalamas reisiklassis Saksamaa piirini ja tagasi sõitmiseks kuluva summa.
3. TEVO artikli 5 lõike 4 ja artikli 7 lõike 7 alusel kohalduvad vastavad sätted analoogselt ka sõidukuludele praktikakohast elukohta ja tagasi.
Põhikohtuasi ning eelotsuse küsimus
4. Õigusteaduse teisele riigieksamile eelneva kohustusliku ettevalmistava praktika ajal sai K. R. Kranemann ajutise ametnikuna ajavahemikul 1. augustist 30. novembrini 1995 väljaõpet ühes Londoni (Ühendkuningriik) advokaadibüroos.
5. Selle ajavahemiku jooksul sai K. R. Kranemann Land Nordrhein-Westfalen’ilt lisaks praktikatasule veel töölähetuse hüvitist summas 1 686,68 Saksa marka. Tema nõudest hüvitada elukohast Aachenis (Saksamaa) praktikakohta ja tagasi ning samuti nädalavahetustel kojusõitudega seotud kulud hüvitati ainult 83,25 Saksa marga suurune osa, mis vastab mitmepäevases töölähetuses viibitud aja eest makstavatele päevarahadele ja majutushüvitisele. Samas, kuna TEVO piirab sõidukulude hüvitamist Saksamaa piires elukohta ja tagasi sõitmiseks vajamineva summaga ning kuna Aacheni linna käsitletakse nendes piirides asuva linnana, siis muid sõidukulusid tema poolt märgitud 539,60 Saksa marga ulatuses K. R. Kranemannile ei hüvitatud.
6. Kuna K. R. Kranemanni hagi hüvitamisest keeldumise vastu jäeti nii esimese astme kui apellatsioonikohtus rahuldamata, esitas K. R. Kranemann kaebuse asja läbivaatamiseks Bundesverwaltungsgericht’i.
7. Oma eelotsusetaotluses märgib Bundesverwaltungsgericht, et Euroopa Kohtu praktikas ei ole veel lahendatud küsimust selle kohta, kas ajutisi ametnikke, kes läbivad ettevalmistavat õigusalast praktikat ( Rechtsreferandare, stagiaires en droit ), võib käsitleda töötajatena EÜ asutamislepingu artikli 48 mõttes.
8. Lisaks küsib viimati mainitud kohus, kas liikmesriigi piirest väljaspool tehtud sõidukulude hüvitamisest keeldumine kujutab iseenesest piisavalt otsest töötajate liikumisvabaduse piirangut, ja kui, siis kas sellisel juhul näeb EÜ asutamislepingu artikkel 48 ette lisaks välisriigis asuvasse praktikakohta ja tagasi tehtud sõidukulude hüvitamisele ka praktika ajal kojusõiduks tehtud kulutuste hüvitamise.
9. Lõpuks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus kaaluda, kas töötajate liikumisvabaduse võimalik piiramine on põhjendatav eelarveliste kaalutlustega ja kas sellistel kaalutlustel võib üldises korras keelduda praktikantidele töölähetuse hüvitiste maksmisest ja sõidukulude hüvitamisest.
10. Neil asjaoludel on Bundesverwaltungsgericht otsustanud menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmine eelotsuseküsimus:
„Kas selline siseriiklik regulatsioon, mis ei anna õigusteaduse praktikantidele, kes sooritavad kohustuslikku väljaõpet nende endi poolt valitud teises liikmesriigis, õigust väljaspool liikmesriigi piire tehtud sõidukulude hüvitamisele, on kooskõlas [EÜ asutamislepingu] artikliga 48?
Eelotsuse küsimus
11. Esmalt tuleb määratleda, kas olukord, kus õigusteaduse praktikant on ühe osa oma ettevalmistavast erialasest praktikast sooritanud tema kodakondsusriigist erinevas liikmesriigis, kuulub EÜ asutamislepingu artikli 48 kohaldamisalasse.
EÜ asutamislepingu artikli 48 kohaldamisala
12. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on EÜ asutamislepingu artiklis 48 kasutatud sõnal „töötaja” ühenduse õiguse seisukohalt spetsiifiline sisu ning seda ei tohi kitsalt tõlgendada. Töötajana tuleb käsitleda igaüht, kes teeb tegelikku ja tulemuslikku tööd, välja arvatud niivõrd väikesemahulist tööd, et see on ebaoluline ja kõrvaline. Kõnealuse kohtupraktika kohaselt on töösuhtele omane see, et isik teeb teatud ajavahemiku jooksul teisele isikule tema juhendamisel teatud sooritusi, mille eest ta saab tasu (vt siinkohal 3. juuli 1986. aasta otsus kohtuasjas 66/85: Lawrie-Blum, EKL 1986, lk 2121, punktid 16 ja 17; 26. veebruari 1992. aasta otsus kohtuasjas C-3/90: Bernini, EKL 1992, lk I-1071, punkt 14, ja 7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-456/02: Trojani, EKL 2004, lk 7573, punkt 15).
13. Praktikat sooritavate isikute osas on Euroopa Kohus leidnud, et kui praktika sooritatakse tegelikule ja tulemuslikule tööle vastavalt, siis asjaolu, et nimetatud praktikat võib käsitleda kui ettevalmistavat praktikat, mis on seotud isegi ametiülesannete täitmisega, ei takista EÜ asutamislepingu artikli 48 kohaldumist (eespool viidatud kohtuotsused Lawrie-Blum, punkt 19, ja Bernini, punkt 15).
14. Nagu Euroopa Kohus on selle kohta märkinud oma 7. detsembri 2000. aasta otsuses kohtuasjas C-79/99: Schnorbus (EKL 2000, lk I-10997, punkt 28), on Saksamaal ette nähtud ettevalmistav õigusalane praktika sisuliselt nii koolitus kui ka eeldus kohtuniku- või kõrgemasse riigiametisse saamiseks.
15. Õigusteaduse praktikantide sooritatud töökohustuste osas ilmneb eelotsusetaotlusest esmalt see, et kõnealuseid praktikante julgustatakse õpingutel omandatud teadmisi praktika käigus reaalses elus kasutama ja seega osalema oma praktikajuhendaja suunamisel viimatinimetatu töös, ja teisalt see, et õigusteaduse praktikandid saavad nõuda oma koolituse ajal tasu toimetulekutoetuse näol.
16. Vastupidiselt Land Nordrhein-Westfalen’i väitele ei saa selline töösuhe ainuüksi seetõttu EÜ asutamislepingu artikli 48 kohaldamisalast välja jääda, et esiteks on praktikantidele makstav hüvitis toetus, mis võimaldab neil oma vajadused katta, ja teiseks ei saa väljaspool avalikku sektorit praktikat sooritavatele praktikantidele riigi poolt sama hüvitise maksmist käsitleda tasuna praktikandi poolt tehtud soorituste eest.
17. Tegelikult ilmneb väljakujunenud kohtupraktikast, et ei makstava tasu piirmäär ega selleks kulutatavate vahendite päritolu ei või mingil viisil mõjutada töötaja staatuse kindlaksmääramist ühenduse õiguse mõttes (vt 23. märtsi 1982. aasta otsus kohtuasjas 53/81: Levin, EKL 1982, lk 1035, punkt 16; 31. mai 1989. aasta otsus kohtuasjas 344/87: Bettray, EKL 1989, lk 1621, punkt 16, ja eespool viidatud otsus Trojani, punkt 16).
18. Kuna õigusteaduse praktikandid teevad tegelikkus ja tulemuslikku tööd, tuleb neid käsitleda töötajatena EÜ asutamislepingu artikli 48 mõttes.
19. EÜ asutamislepingu artiklit 48 ei saa jätta kohaldamata nimetatud sätte lõikes 4 ette nähtud „avalikku teenistust” puudutava erandi alusel. Kuivõrd praktikant sooritab – nagu käesoleval juhul – osa oma praktikast avalikust sektorist väljaspool, siis tuleb üksnes meenutada, et mõiste „avalik teenistus” ei hõlma eraisiku või eraõigusliku juriidilise isiku töösuhteid, sõltumata töötaja töökohustustest (31. mai 2001. aasta otsus kohtuasjas C-283/99: komisjon v . Itaalia, EKL 2001, lk I-4363, punkt 25).
20. Ka sellise praktikandi puhul, kes lahkub oma päritoluliikmesriigist, et sooritada osa praktikast teises liikmesriigis, ei saa jätta juhtumit asutamislepingu kohaldamisalast väljaspoole kui täielikult liikmesriigi siseküsimust.
21. Kõiki esitatud põhjendusi arvesse võttes tuleb märkida, et ühe liikmesriigi kodanikust õigusteaduse praktikant, kes tasu eest tegelikku ja tulemuslikku tööd tehes sooritab teises liikmesriigis ühe osa oma praktikast, on käsitletav kui töötaja EÜ asutamislepingu artikli 48 tähenduses.
22. Järgnevalt tuleb kontrollida, kas põhikohtuasjas sõidukulude hüvitamisele kohaldatavad sätted piiravad EÜ asutamislepingu artiklis 48 ette nähtud töötajate liikumisvabadust.
Töötajate liikumisvabaduse piiramine
23. Tuleb märkida, et kuna TEVO artikli 7 kohaselt on õigusteaduse praktikandi, kes osa oma praktikast sooritab väljaspool Saksamaad, kulude hüvitamise aluseks siseriiklike sõidukulude hüvitamisel kohaldatavad piirmäärad, välistab see säte sellise praktikandi väljaspool Saksamaa territooriumit tehtud kulude hüvitamise.
24. Siit järeldub, et kui praktikandid, kes sooritavad oma praktika Saksamaa territooriumil asuval töökohal, on õigus kõikide sõidukulude hüvitamisele sõltumata nende elu- ja praktikakoha vahelisest vahemaast, siis need, kes otsustavad sooritada osa oma praktikast mõnes teises liikmesriigis, peavad ise kandma selle osa sõidukuludest, mis on tehtud väljaspool Saksamaa territooriumi.
25. Siinkohal on soovitav rõhutada, et Euroopa Kohus on korduvalt sedastanud, et EÜ asutamislepingu töötajate liikumisvabadust käsitlevad sätted on mõeldud liikmesriikide kodanike jaoks kogu Euroopa Ühenduse piires mis tahes erialase töö tegemise lihtsustamiseks ja sellega on vastuolus meetmed, mis võivad kahjustada nende kodanike huve, kes soovivad teostada majandustegevust mõne teise liikmesriigi territooriumil (7. juuli 1988. aasta otsus kohtuasjas 154/87 ja 155/87: Wolf jt, EKL 1988, lk 3897, punkt 13; 15. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-415/93: Bosman, EKL 1995, lk I-4921, punkt 94; 26. jaanuari 1999. aasta otsus kohtuasjas C-18/95: Terhoeve, EKL 1999, lk I-345, punkt 37, ja 27. jaanuari 2000. aasta otsus kohtuasjas C-190/98: Graf, EKL 2000, lk I-493, punkt 21).
26. Siseriiklikud õigusnormid, mis takistavad liikmesriigi kodanikest töötajatel lahkuda päritoluriigist, et kasutada oma õigust liikumisvabadusele, või sunnivad neid sellest loobuma, kujutavad järelikult endast selle vabaduse piirangut, isegi kui neid kohaldatakse sõltumatult asjaomaste töötajate kodakondsusest (eespool viidatud otsused Bosman, punkt 96; Terhoeve, punkt 39, ja Graf, punkt 23; 30. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-224/01: Köbler, EKL 2003, I-10239, punkt 74, ja 2. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-232/01: Van Lent, EKL 2003, lk I-11525, punkt 16).
27. Sellest tuleneb, et kui liikmesriik näeb teatud ametikohtadele ligipääsu eeldusena ette praktika, mille käigus praktikandid tasu eest tegelikult ja tulemuslikult töötavad, ja kui see lisaks võimaldab praktikandil praktikat sooritada teises liikmesriigis, siis ta peab jälgima ka seda, et nimetatud korra rakendamist puudutavad meetmed ei piiraks asutamislepinguga tagatud põhiõigusi.
28. Niisiis, kui TEVO-sarnane siseriiklik meede või kord eeldab, et teises liikmesriigis praktikat sooritavad praktikandid kannavad ise oma sõidukulud, mis on tehtud liikmesriigi territooriumist väljaspool ja on seotud praktika ajal elukohta ja tagasi sõitmisega, siis teises liikmesriigis praktikat sooritav praktikant on halvemas olukorras kui oma päritoluriigis praktikat läbides, kuna siis oleks talle sõidukulud hüvitatud.
29. Seega loob niisugune regulatsioon majandusliku takistuse, mis võib sundida õigusteaduse praktikante – eriti neid, kelle rahalised vahendid on piiratud – loobuma teises liikmesriigis asuva praktikakoha vastuvõtmisest, sõltumata sellest, kas otsus sooritada praktikat sellisel kujul tuleneb üldiselt – nagu Land Nordrhein-Westfalen toonitab – praktikandi spetsialiseerumisega seotud asjaoludest või isiklikest kaalutlustest, näiteks soovist omandada kogemusi teises õiguskultuuris.
30. Seega võib TEVO artiklis 7 sisalduv meede piirata töötajate liikumisvabadust, kuid töötajate liikumisvabaduse piiramine on EÜ asutamislepingu artikli 48 kohaselt põhimõtteliselt keelatud.
31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib siiski, kas selline piirang võib olla põhjendatud eelarveliste kaalutlustega.
32. K. R. Kranemanni arvates ei saa sõidukulude hüvitamisest keeldumist, mida rakendatakse ainult nende praktikantide suhtes, kes sooritavad oma praktika välisriigis, põhjendada eelarveliste kaalutlustega, kui ilmneb, et need kulutused ei ole tingimata suuremad kui need, mida oleks teinud Saksamaal asuva praktikakoha valinud praktikandid. Eelarvelised kaalutlused võivad äärmisel juhul viia hüvitiste ülemmäärade kehtestamiseni.
33. Siinkohal peab toonitama, et töötajate liikumisvabadust piirav meede saab olla lubatud ainult siis, kui sellega taotletakse asutamislepinguga kooskõlas olevat eesmärki ja see on põhjendatud kaaluka avaliku huviga. Aga ka sarnasel juhul on vaja, et meetme kohaldamine oleks asjaomase eesmärgi saavutamiseks sobiv ega läheks kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt eelkõige 31. märtsi 1993. aasta otsust kohtuasjas C-19/92: Kraus, EKL 1993, lk I-1663, punkt 32, ning eespool viidatud otsused Bosman, punkt 104, ja Köbler, punkt 77).
34. Väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et puhtmajanduslikke kaalutlusi ei saa pidada kaalukaks avalikuks huviks, millega põhjendada asutamislepinguga tagatud põhiõiguste piiramist (26. aprilli 1988. aasta otsus kohtuasjas 352/85: Bond van Adverteerders jt, EKL 1988, lk 2085, punkt 34; 25. juuli 1991. aasta otsus kohtuasjas C-288/89: Collectieve Antennevoorziening Gouda, EKL 1991, lk I-4007, punkt 11; 5. juuni 1997. aasta otsus kohtuasjas C-398/95: SETTG, EKL 1997, lk I-3091, punkt 23; 6. juuni 2000. aasta otsus kohtuasjas C-35/98: Verkooijen, EKL 2000, lk II-4071, punkt 48, ja 16. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas C-388/01: komisjon v . Itaalia, EKL 2003, lk I-721, punkt 22).
35. Igal juhul, nagu K. R. Kranemann ja Euroopa Ühenduste Komisjon leiavad, ei saa jätta arvestamata asjaolu, et teatud juhtudel võivad Saksamaa territooriumil tehtud sõidukulud olla suuremad kui mõnda teise liikmesriiki minnes.
36. Eelotsuseküsimusele peab seega vastama, et EÜ asutamislepingu artikliga 48 on vastuolus need siseriiklikud meetmed, mis annavad isikutele, kes on oma ettevalmistava õigusalase praktika käigus teinud tasu eest tegelikku ja tulemuslikku tööd muus kui oma päritoluliikmesriigis, õiguse sõidukulude hüvitamisele ainult selle riigi territooriumil tehtud kulude osas, sätestades, et kui kõnealune praktika sooritatakse asjaomase liikmesriigi territooriumil, kuuluksid hüvitamisele kõik tehtud sõidukulud.
Kohtukulud
37. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
EÜ asutamislepingu artikliga 48 (pärast muudatust EÜ artikkel 39) on vastuolus need siseriiklikud meetmed, mis annavad isikutele, kes on oma ettevalmistava õigusalase praktika käigus teinud tasu eest tegelikku ja tulemuslikku tööd muus kui oma päritoluliikmesriigis, õiguse sõidukulude hüvitamisele ainult selle riigi territooriumil tehtud kulude osas, sätestades, et kui kõnealune praktika sooritatakse asjaomase liikmesriigi territooriumil, kuuluksid hüvitamisele kõik tehtud sõidukulud.