62008CC0333
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JÁN MAZÁK
presentate l’8 settembre 2009 (
1
)
Causa C-333/08
Commissione europea
contro
Repubblica francese
«Inadempimento di uno Stato — Libera circolazione delle merci — Artt. 28 CE e 30 CE — Restrizione quantitativa all’importazione — Misura di effetto equivalente — Regime di previa autorizzazione — Ausiliari di fabbricazione e prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati ausiliari di fabbricazione provenienti da altri Stati membri dove essi sono legalmente fabbricati e/o commercializzati — Procedura che consente agli operatori economici di ottenere l’iscrizione di tali sostanze in un “elenco positivo” — Clausola di riconoscimento reciproco — Quadro normativo nazionale che genera una situazione di incertezza giuridica per gli operatori economici»
1.
Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che, avendo previsto, per i coadiuvanti tecnologici e per i prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri dove sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati, un regime di autorizzazione preventiva che non rispetta il principio di proporzionalità, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 28 CE.
I — Contesto normativo
A — Diritto comunitario
2.
I coadiuvanti tecnologici non sono, di per sé, oggetto di un’armonizzazione orizzontale a livello comunitario. Il diritto comunitario armonizza soltanto talune categorie di coadiuvanti tecnologici (
2
) e l’impiego di coadiuvanti tecnologici nella fabbricazione di taluni prodotti alimentari (
3
).
3.
La normativa nazionale dei coadiuvanti tecnologici fa parte della normativa alimentare e quindi deve soddisfare i requisiti del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2002, n. 178, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (
4
). In esso, il principio dell’analisi dei rischi e il principio di precauzione sono annoverati tra i principi generali della normativa alimentare.
B — Normativa francese riguardante i coadiuvanti tecnologici
4.
Il regime giuridico riguardante i coadiuvanti tecnologici è stato istituito con decreto 15 aprile 1912, recante regolamento amministrativo di attuazione della legge sulla repressione delle frodi nella vendita delle merci e delle sofisticazioni di prodotti alimentari, come modificato dal decreto, n. 138, e dal decreto, n. 242 (in prosieguo: il «decreto del 1912»).
5.
Il decreto del 1912 si fonda sul sistema dell’autorizzazione preventiva. Ciò significa che è vietato porre in vendita merci e prodotti destinati all’alimentazione umana qualora vi siano stati aggiunti prodotti chimici (
5
) o qualora siano stati impiegati prodotti chimici nella loro preparazione. Tale divieto non riguarda i prodotti chimici il cui impiego è stato dichiarato lecito dai decreti adottati in applicazione del decreto del 1912.
6.
In applicazione del decreto del 1912 sono stati adottati vari decreti. Essi stabiliscono, in generale, la sostanza autorizzata nonché l’uso e il prodotto alimentare per i quali essa è autorizzata. Essi precisano i criteri di purezza ed altre caratteristiche che i coadiuvanti tecnologici devono rispettare e stabiliscono, oltre alle condizioni di impiego del coadiuvante interessato nel processo di fabbricazione, i tenori residui massimi dei coadiuvanti tecnologici impiegati nel prodotto alimentare finito. Solo quattro di tali decreti contengono una clausola di reciproco riconoscimento.
7.
Il decreto del 1912 è stato abrogato dal decreto 31 luglio 2001, n. 725, relativo ai coadiuvanti tecnologici che possono essere impiegati nella fabbricazione di prodotti destinati all’alimentazione umana (in prosieguo: il «decreto del 2001»), che è entrato in vigore, tuttavia, soltanto il .
8.
L’art. 1 del decreto del 2001 definisce i «coadiuvanti tecnologici» e stabilisce l’ambito di applicazione sostanziale del detto decreto. Secondo tale definizione, per coadiuvanti tecnologici si intende:
«ogni sostanza non consumabile come ingrediente alimentare in sé e volontariamente impiegata nella trasformazione delle materie prime, dei prodotti alimentari o dei loro ingredienti, per soddisfare un determinato obiettivo tecnologico durante il trattamento o la trasformazione, e che può causare la presenza involontaria di residui tecnicamente inevitabili di tale sostanza o di suoi derivati nel prodotto finito, a condizione che tali residui non presentino alcun rischio sanitario e non abbiano un effetto tecnologico sul prodotto finito».
9.
Il decreto del 2001 si fonda, come il decreto del 1912, sul sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici. Emerge dall’art. 2 del decreto del 2001 che i ministri responsabili del consumo, dell’agricoltura, della salute e dell’industria adottano un decreto che stabilisce, in primo luogo, l’elenco dei coadiuvanti tecnologici il cui impiego è autorizzato e, all’occorrenza, le condizioni del loro impiego nonché i limiti massimi di residui ammissibili; in secondo luogo, i criteri di identità e di purezza che devono soddisfare e, in terzo luogo, le norme riguardanti le sostanze utilizzate come prodotti ausiliari o di diluizione.
10.
L’art. 3 del decreto del 2001 riguarda la possibilità di modifica del decreto previsto al suo art. 2. Esso ha il seguente tenore:
«Le domande volte a modificare o a completare le disposizioni del decreto previsto all’articolo 2 possono essere presentate da ogni persona fisica o giuridica. Esse sono rivolte alla direzione generale per la concorrenza, il consumo e la repressione delle frodi, corredate dal fascicolo necessario alla loro istruzione, al fine di trasmetterle all’Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Agenzia francese per la sicurezza sanitaria degli alimenti].
Un decreto dei ministri responsabili del consumo, dell’agricoltura, della salute e dell’industria fissa le regole relative alla costituzione dei fascicoli.
Quando il fascicolo è completo, la direzione generale per la concorrenza, il consumo e la repressione delle frodi ne conferma l’avvenuto ricevimento e ne cura la trasmissione all’Agence française de sécurité sanitaire des aliments. L’agenzia dispone di un termine di quattro mesi decorrenti dalla ricezione della domanda per emanare un parere.
La Direzione generale per la concorrenza, il consumo e la repressione delle frodi notifica al richiedente il parere su tale domanda e la decisione motivata del Ministro adottata in seguito a tale parere. Tale notifica avviene entro il mese successivo all’adozione del parere».
11.
L’art. 6 del decreto del 2001 prevede il divieto di detenere o di esporre a scopo di vendita, di porre in vendita, di vendere o di distribuire gratuitamente coadiuvanti tecnologici che non soddisfino alle disposizioni dell’art. 2 del decreto del 2001 nonché prodotti destinati all’alimentazione umana per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici non conformi alle disposizioni dell’art. 2 del decreto del 2001.
12.
Tuttavia, l’art. 6 del decreto del 2001 prevede una clausola di reciproco riconoscimento del seguente tenore:
«Tuttavia, tali disposizioni non ostacolano il principio della libera circolazione:
a)
delle merci di cui al n. 1 del presente articolo provenienti da altri Stati membri della Comunità europea, o da altre parti contraenti dell’Accordo sullo Spazio economico europeo, qualora tali Stati abbiano attuato un sistema di valutazione dei rischi derivanti dall’impiego di coadiuvanti tecnologici, che permetta di garantire un livello di sicurezza equivalente a quello garantito dal presente decreto;
b)
dei coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri della Comunità europea, o da altre parti contraenti dell’Accordo sullo Spazio economico europeo, che presentano criteri di purezza diversi da quelli fissati dal decreto di cui all’art. 2, qualora tali criteri siano stati fissati da uno di tali Stati, ovvero siano stati oggetto di un parere favorevole di un’autorità competente in uno di tali paesi, pubblicato ufficialmente».
13.
In conformità al suo art. 7, il decreto del 2001 è entrato in vigore soltanto a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto previsto al suo art. 2. Dato che tale decreto, vale a dire il decreto relativo all’impiego di coadiuvanti tecnologici nella fabbricazione di taluni prodotti alimentari (in prosieguo: il «decreto del 2006»), è stato adottato il 19 ottobre 2006 e pubblicato nel Journal officiel de la République française del 2 dicembre seguente, il decreto del 2001 è entrato in vigore il .
II — Fase precontenziosa e conclusioni delle parti
14.
Ritenendo che la Repubblica francese fosse venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 28 CE, avendo istituito un regime di autorizzazione preventiva per i coadiuvanti tecnologici e per i prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici, provenienti da altri Stati membri dove gli stessi sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati e, in subordine, avendo omesso di istituire una procedura per ottenere l’autorizzazione all’impiego dei coadiuvanti tecnologici sufficientemente chiara, facilmente accessibile, trasparente e conforme ai requisiti di certezza del diritto, la Commissione inviava, il 18 ottobre 2005, una lettera di diffida alla Repubblica francese (
6
) in conformità dell’art. 226 CE.
15.
Non soddisfatta dalle osservazioni formulate dalla Repubblica francese nella risposta del 16 febbraio 2006 (
7
), la Commissione le inviava un parere motivato in data, nel quale invitava le autorità francesi ad adottare i provvedimenti necessari entro il termine di due mesi.
16.
Nonostante gli argomenti esposti dalle autorità francesi nella loro risposta dell’8 settembre 2006al parere motivato, la Commissione ha proposto il presente ricorso, nel quale chiede alla Corte di constatare che, avendo previsto, per i coadiuvanti tecnologici e per i prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri dove sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati, un regime di autorizzazione preventiva che non rispetta il principio di proporzionalità, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 28 CE e di condannare la Repubblica francese alle spese.
17.
In base agli argomenti presentati nel suo controricorso e nella sua controreplica, la Repubblica francese chiede che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare la Commissione alle spese.
III — Analisi
A — Sistema di autorizzazione preventiva quale misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative
18.
Nel caso di specie, non si contesta il fatto che il sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici, previsto sia dal decreto del 1912 che dal decreto del 2001, costituisca di per sé una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative.
19.
La Corte ha già avuto occasione di esaminare il sistema di autorizzazione preventiva istituito con il decreto del 1912 rispetto a vitamine e minerali. Nella sentenza 5 febbraio 2004, Commissione/Francia (
8
), la Corte decideva che la normativa, la quale prescrive che la commercializzazione di prodotti alimentari arricchiti con vitamine e minerali sia subordinata alla previa iscrizione di tali sostanze nutritive in un «elenco positivo», rendeva la commercializzazione di detti prodotti più difficile e più costosa e, di conseguenza, costituiva una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell’art. 30 del Trattato.
20.
Nella sentenza 19 giugno 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (
9
), la Corte confermava e generalizzava tale giurisprudenza dichiarando che una normativa che subordini la commercializzazione di talune merci alla previa iscrizione di queste in un «elenco positivo» rendeva la loro commercializzazione più difficile e più costosa e, di conseguenza, ostacolava gli scambi tra gli Stati membri.
21.
Tale giurisprudenza mi sembra trasponibile al caso di specie. Sia il decreto del 1912 che il decreto del 2001 si basano sul sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici il quale, subordinando la commercializzazione dei coadiuvanti tecnologici e dei prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici alla previa iscrizione di questi in un «elenco positivo», rende più difficile e più costosa la commercializzazione dei coadiuvanti tecnologici e dei prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici, provenienti da altri Stati membri dove sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati e, di conseguenza, ostacola gli scambi tra gli Stati membri.
22.
Ritengo che una tale constatazione sarebbe esclusa se il sistema di autorizzazione preventiva contenesse una clausola di reciproco riconoscimento tale da eliminare gli effetti negativi di tale sistema, riguardo alla commercializzazione dei coadiuvanti tecnologici e dei prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri dove sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati. Ciò non avviene tuttavia nel caso di specie.
23.
Riguardo al decreto del 1912, una clausola di reciproco riconoscimento era contenuta soltanto in quattro dei decreti adottati in applicazione dello stesso. Per quanto concerne il decreto del 2001, esso contiene, effettivamente, una clausola di reciproco riconoscimento. Tuttavia, come risulta dal suo tenore, essa si limita a garantire la libera circolazione dei coadiuvanti tecnologici e dei prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti soltanto da Stati che garantiscano un livello di sicurezza equivalente a quello garantito dalla normativa francese.
B — Giustificazione del sistema di autorizzazione preventiva
24.
Nonostante il sistema di autorizzazione preventiva costituisca una misura di effetto equivalente, una costante giurisprudenza afferma che una normativa nazionale che ostacola la libera circolazione delle merci non è necessariamente contraria al diritto comunitario se può essere giustificata per soddisfare una delle ragioni d’interesse generale elencate nell’art. 30 CE o da una delle esigenze imperative (
10
).
25.
Dato che il sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici trova giustificazione, secondo il governo francese, nell’esigenza di tutela della salute, la quale è espressamente contemplata all’art. 30 CE, occorre esaminare se siano soddisfatte le condizioni che consentono una deroga alla norma generale dell’art. 28 CE.
26.
A tale riguardo, la Commissione è del parere che il sistema generale di previa autorizzazione all’impiego di coadiuvanti tecnologici non può giustificarsi con l’obiettivo della tutela della salute, in quanto è sproporzionato rispetto agli eventuali rischi che i coadiuvanti tecnologici possono implicare per la salute umana. Essa non esclude, in principio, che talune categorie di coadiuvanti tecnologici possano essere subordinati ad autorizzazione preventiva, a condizione tuttavia che un tale regime sia mirato e giustificato in modo preciso su un fondamento scientifico per ogni categoria di coadiuvanti tecnologici interessata.
27.
A propria difesa, il governo francese fa valere che i coadiuvanti tecnologici possono presentare rischi potenziali per la salute, legati alla presenza dei residui dei coadiuvanti tecnologici medesimi e/o di prodotti neoformati nei prodotti finiti. A sostegno di quanto affermato, esso fa riferimento, in primo luogo, ad una nota dell’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (in prosieguo: l’«AFSSA») del 13 agosto 2008, nella quale essa ha riassunto il suo bilancio di otto anni di valutazione di domande di autorizzazione all’impiego di coadiuvanti tecnologici nell’industria agro-alimentare e, in secondo luogo, allo studio dell’AFSSA dell’aprile 2007 sull’impatto delle procedure di fabbricazione dei prodotti alimentari nella creazione dei prodotti neoformati.
28.
Il governo francese sottolinea che quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, si possono adottare, in forza del principio di precauzione, misure di tutela senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi. Ne deduce che, per giustificare il suo sistema di autorizzazione preventiva alla luce degli imperativi di salute pubblica, il governo non deve dimostrare precisamente e scientificamente l’esistenza del rischio presentato dai coadiuvanti tecnologici. Per contro, deve dimostrare il rischio che la loro utilizzazione può presentare.
29.
A tale riguardo, la Commissione non contesta che il sistema di autorizzazione preventiva sia idoneo a tutelare la salute. La questione da chiarire è se sia necessaria una tale tutela della salute o, in altri termini, se i coadiuvanti tecnologici nel loro complesso presentino un rischio per la salute tale da rendere necessario tutelarla con un regime di autorizzazione preventiva.
30.
Prima di esaminare se è stato dimostrato il rischio per la salute causato dai coadiuvanti tecnologici, desidero sottolineare che è necessaria una distinzione tra l’esame della proporzionalità del sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici, come nella fattispecie, e l’esame della proporzionalità delle decisioni concrete che vietano la commercializzazione di merci adottate in applicazione di tale sistema, come ad esempio, nella causa che ha dato luogo alla sentenza 5 febbraio 2004, Commissione/Francia (
11
). Infatti, la valutazione della prova dell’esistenza del rischio per la salute deve essere diversa in tali due casi.
31.
Occorre altresì rilevare che la richiesta della Commissione non riguarda decisioni adottate in forza del sistema di autorizzazione preventiva aventi ad oggetto il divieto della commercializzazione di un prodotto concreto. Al contrario, essa riguarda unicamente il sistema di autorizzazione preventiva di per se stesso.
32.
Emerge dalla giurisprudenza della Corte che, in mancanza di armonizzazione e laddove sussistano incertezze allo stato attuale della ricerca scientifica, spetta agli Stati membri decidere in merito al livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone ed in merito al requisito di una previa autorizzazione all’immissione in commercio di prodotti alimentari, tenendo conto anche delle esigenze della libera circolazione delle merci nell’ambito della Comunità (
12
).
33.
Risulta altresì dalla giurisprudenza della Corte che spetta alle autorità nazionali che invocano l’art. 30 CE dimostrare in ciascun caso di specie, alla luce delle abitudini alimentari nazionali e tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale, che la loro normativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi considerati da tale articolo e, segnatamente, che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute pubblica (
13
).
34.
Potrebbe sembrare che esista una discordanza tra i principi giurisprudenziali sopra richiamati. Mentre, da una parte, per l’esame di un’autorizzazione preventiva all’immissione in commercio di prodotti alimentari, è sufficiente dimostrare le incertezze che sussistono allo stato attuale della ricerca scientifica, dall’altra, è necessario dimostrare in ciascun caso di specie, alla luce dei risultati della ricerca scientifica internazionale, che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute pubblica.
35.
In tale contesto occorre distinguere tra il sistema di autorizzazione preventiva e le decisioni concrete che vietano la commercializzazione di merci adottate in applicazione di tale sistema. A mio parere, nel caso di un sistema di autorizzazione preventiva, è sufficiente dimostrare le incertezze che sussistono allo stato attuale della ricerca scientifica, mentre, nel caso delle decisioni concrete che vietano la commercializzazione di merci, occorre dimostrare in ciascun caso di specie, alla luce dei risultati della ricerca scientifica internazionale, che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute pubblica.
36.
Ritengo pertanto che il governo francese abbia assolto l’onere della prova richiesto. La nota dell’AFSSA del 13 agosto 2008 e lo studio dell’AFSSA dell’aprile 2007 costituiscono prove sufficienti. Esse dimostrano che, allo stato attuale della ricerca scientifica, non è certo che i coadiuvanti tecnologici siano inoffensivi per la salute.
37.
Riguardo all’argomento della Commissione secondo il quale soltanto talune categorie di coadiuvanti tecnologici possono essere subordinate all’autorizzazione preventiva, sempre che il ricorso ad un tale regime sia mirato e giustificato in modo preciso su un fondamento scientifico per ogni categoria di coadiuvanti tecnologici interessata, condivido il parere del governo francese secondo il quale, data la continua evoluzione dei procedimenti di fabbricazione, è difficile dare un giudizio preventivo su sostanze che possono essere impiegate come coadiuvanti tecnologici ed identificare in anticipo le categorie di coadiuvanti tecnologici che sarebbero inoffensivi.
38.
In conclusione, ritengo che il sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici sia giustificato da motivi di tutela della salute.
C — Procedimento che consente di modificare l’elenco positivo dei coadiuvanti tecnologici autorizzati
39.
A parere della Commissione, il sistema di autorizzazione preventiva all’impiego dei coadiuvanti tecnologici non soddisfa i requisiti fissati dalla giurisprudenza della Corte in materia, ai sensi dei quali un procedimento che consente agli operatori economici di ottenere l’iscrizione dei coadiuvanti tecnologici nell’elenco nazionale dei coadiuvanti tecnologici autorizzati dev’essere facilmente accessibile, deve potersi concludere entro termini ragionevoli e, in caso di esito negativo, il divieto deve poter formare oggetto di ricorso esperibile in via giurisdizionale.
40.
A tale riguardo, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, una normativa che subordini la commercializzazione di talune merci alla loro previa iscrizione in un «elenco positivo» è conforme al diritto comunitario solo se sono soddisfatte varie condizioni (
14
). Una di tali condizioni prevede che detta normativa debba implicare un procedimento inteso a consentire agli operatori economici di ottenere l’iscrizione delle merci nell’elenco positivo nazionale delle merci autorizzate. Questo procedimento dev’essere facilmente accessibile, il che presuppone che sia espressamente previsto in un atto di portata generale, deve potersi concludere entro termini ragionevoli e, se sfocia in un diniego dell’iscrizione, che deve essere motivato, questo dev’essere impugnabile con ricorso esperibile in via giurisdizionale (
15
).
41.
A mio parere, le condizioni sopra menzionate rientrano tra i criteri che consentono di valutare la proporzionalità della normativa nazionale interessata.
42.
Come ho già indicato al paragrafo 19 delle presenti conclusioni, la Corte ha già avuto occasione di esaminare il sistema di autorizzazione preventiva istituito dal decreto del 1912. Nella sentenza 5 febbraio 2004, Commissione/Francia (
16
), la Corte ha deciso che, riguardo al decreto del 1912, il procedimento che consentiva agli operatori economici di ottenere l’iscrizione delle merci in un elenco positivo nazionale delle merci autorizzate non soddisfaceva le condizioni ricordate al paragrafo 35 delle presenti conclusioni.
43.
Riguardo al sistema di autorizzazione preventiva istituito con il decreto del 2001, la Commissione evidenzia il fatto che, nonostante esso preveda un procedimento che consente di modificare o di completare l’elenco dei coadiuvanti tecnologici autorizzati, il procedimento in esame non soddisfa, per varie ragioni, i requisiti posti dalla giurisprudenza della Corte in materia.
44.
In primo luogo, la Commissione afferma che le domande di iscrizione di nuove sostanze nell’elenco dei coadiuvanti tecnologici autorizzati sono trattate in modo eguale, senza tener conto del fatto che si tratti di una sostanza domestica non ancora autorizzata o di una sostanza legalmente fabbricata e/o commercializzata come coadiuvante tecnologico in un altro Stato membro. Tale elemento non è stato contestato dal governo francese. Tuttavia, esso ha dedotto che la circostanza che una sostanza sia stata commercializzata in un altro Stato membro non può dispensarlo da un esame da parte dell’AFSSA e da parte delle autorità francesi competenti.
45.
Non ritengo che il trattamento preferenziale di nuove sostanze legalmente fabbricate e/o commercializzate come coadiuvanti tecnologici in un altro Stato membro nell’ambito del procedimento di autorizzazione compaia tra i requisiti da rispettare per garantire la conformità al diritto comunitario di una normativa secondo la quale la commercializzazione di talune merci è subordinata ad una previa autorizzazione. Una soluzione contraria contrasterebbe con il significato stesso del sistema di autorizzazione preventiva.
46.
In secondo luogo (
17
), la Commissione fa notare che in contrasto con il requisito di accessibilità del procedimento di autorizzazione, non è ancora stato adottato il decreto ministeriale che precisa la composizione dei fascicoli della domanda di iscrizione. Il governo francese replica che il 2 luglio 2003 l’AFSSA ha pubblicato sul suo sito Internet il documento intitolato «Linee direttrici per la costituzione di un fascicolo relativo all’impiego di un coadiuvante tecnologico nell’alimentazione umana», che costituisce un aiuto per la presentazione dei fascicoli da allegare alla domanda di autorizzazione.
47.
Condivido pienamente l’analisi secondo la quale la possibilità di aver accesso alle informazioni sulla composizione dei fascicoli da allegare alla domanda di iscrizione incide sull’accessibilità al procedimento di autorizzazione. Oltretutto, i termini previsti dal decreto del 2001 per decidere sulla domanda di iscrizione di una sostanza nell’elenco dei coadiuvanti tecnologici autorizzati cominciano a decorrere dal giorno in cui il fascicolo della domanda è completo.
48.
Senza che sia necessario analizzare il contenuto delle «Linee direttrici per la costituzione di un fascicolo relativo all’impiego di un coadiuvante tecnologico nell’alimentazione umana», condivido il parere della Commissione secondo il quale il detto documento non può, in alcun caso, sostituirsi al decreto ministeriale previsto all’art. 3 del decreto del 2001 che deve fissare le norme relative alla composizione dei fascicoli da allegare alla domanda.
49.
Infatti, la persona che sollecita l’iscrizione di una sostanza nell’elenco dei coadiuvanti tecnologici autorizzati non è in rapporto con l’AFSSA, autrice delle «Linee direttrici per la costituzione di un fascicolo relativo all’impiego di un coadiuvante tecnologico nell’alimentazione umana». Secondo l’art. 3 del decreto del 2001, il richiedente propone la sua domanda presso la direzione generale della concorrenza, del consumo e della repressione delle frodi che statuisce in via definitiva su tale domanda. Dal punto di vista del richiedente, l’AFSSA costituisce soltanto un organo consultivo. Per tale motivo, il documento dell’AFSSA non ha, e non potrebbe avere, carattere vincolante nei confronti delle persone che chiedono l’iscrizione di una sostanza nell’elenco dei coadiuvanti tecnologici autorizzati.
50.
In terzo luogo, la Commissione ritiene che la durata del procedimento, che è di almeno cinque mesi, dovrebbe essere notevolmente ridotta riguardo alle sostanze provenienti da altri Stati membri in cui le stesse sono già autorizzate come coadiuvanti tecnologici. In ogni caso, la durata dell’esame del fascicolo da parte dell’amministrazione sarebbe ingiustificata. Secondo il governo francese, la durata del procedimento di circa cinque mesi, di cui quattro sono riservati alla valutazione dell’AFSSA, non sembra eccessiva.
51.
Penso che il requisito della riduzione della durata del procedimento di autorizzazione nel caso di nuove sostanze legalmente fabbricate e/o commercializzate come coadiuvanti tecnologici in un altro Stato membro sia, al pari del requisito del trattamento preferenziale di tali sostanze, infondato.
52.
Occorre tuttavia esaminare se la durata del procedimento di autorizzazione possa considerarsi come un «termine ragionevole» ai sensi della giurisprudenza della Corte (
18
).
53.
Secondo l’art. 3 del decreto del 2001, il procedimento di autorizzazione potrebbe concludersi nel migliore dei casi nel termine di cinque mesi. Tuttavia, il tenore di tale articolo e soprattutto il modo di calcolo del termine non escludono la possibilità di superarlo.
54.
Per di più, il termine decorre dal giorno in cui il fascicolo della domanda di autorizzazione è completo. Data l’incertezza relativa alla composizione del fascicolo, il momento di decorrenza del termine risulta incerto.
55.
In quarto luogo, la Commissione evidenzia che nel decreto del 2001 non sono previste le procedure di ricorso in caso di decisione di diniego dell’iscrizione. Il governo francese non contesta tale circostanza, ma sostiene che la decisione di diniego dell’autorizzazione può essere oggetto di impugnazione anche se il decreto del 2001 non precisa le procedure di ricorso avverso una tale decisione. Inoltre, nel diritto francese esiste un obbligo generale d’informazione dei cittadini riguardo alle procedure di ricorso esperibili, nonché sulle loro condizioni di esercizio.
56.
Su tale punto, concordo con la tesi del governo francese secondo la quale il requisito di una possibilità di ricorso avverso la decisione di diniego dell’iscrizione non significa che le procedure di ricorso avverso una tale decisione avrebbero dovuto essere previste dal decreto del 2001. Il governo francese ha dimostrato l’esistenza di una normativa generale, vale a dire il codice di giustizia amministrativa, che garantisce, in modo generale, la possibilità di proporre un ricorso avverso ogni decisione amministrativa.
57.
In conclusione ritengo dunque che, non avendo previsto una procedura facilmente accessibile che consente agli operatori economici di ottenere l’iscrizione dei coadiuvanti tecnologici nell’elenco positivo nazionale delle merci autorizzate che possa concludersi entro termini ragionevoli, il decreto del 2001, il quale subordina la commercializzazione dei coadiuvanti tecnologici a previa autorizzazione, non sia conforme al diritto comunitario.
58.
Considerato che sia il decreto del 1912, sia il decreto del 2001 non sono dotati, a mio parere, di una procedura che rispetti il principio di proporzionalità, ha scarsa importanza determinare il decreto applicabile alla data pertinente, vale a dire alla fine del termine fissato nel parere motivato. Tuttavia, ritengo che un avviso delle autorità francesi alle imprese del settore alimentare, pubblicato nel Journal officiel de la République française il 19 gennaio 2002, indicante che, a decorrere dalla sua pubblicazione, non vi sarebbero stati più ostacoli all’applicazione delle disposizioni del decreto del 2001 relative al deposito dei fascicoli e al principio della libera circolazione, non possa avere carattere vincolante nei confronti di terzi. In caso contrario, ciò sarebbe in contrasto con il principio della certezza del diritto che fa parte del principio dello Stato di diritto.
D — Sistema di autorizzazione preventiva e clausola di reciproco riconoscimento
59.
Nel presente ricorso è stata sollevata la questione se il diritto comunitario obblighi ad includere nella normativa nazionale clausole di reciproco riconoscimento.
60.
Nella sentenza 10 febbraio 2009, Commissione/Italia (
19
), la Corte ha nuovamente precisato in modo chiaro che l’art. 28 CE rifletteva l’obbligo di rispettare i principi di non discriminazione e di mutuo riconoscimento dei prodotti legalmente fabbricati e commercializzati in altri Stati membri e di assicurare, altresì, ai prodotti comunitari libero accesso ai mercati nazionali. Ne consegue che una clausola di reciproco riconoscimento costituisce uno dei modi per soddisfare l’obbligo derivante dall’art. 28 CE.
61.
Tuttavia, l’art. 30 CE autorizza talune deroghe all’obbligo derivante dall’art. 28 CE. Questo significa che la normativa nazionale che costituisce una misura di effetto equivalente non deve contenere una clausola di reciproco riconoscimento se tale ostacolo può essere giustificato da uno dei motivi d’interesse generale elencati all’art. 30 CE. Se la normativa di cui trattasi contenesse una clausola di reciproco riconoscimento, essa non costituirebbe una misura di effetto equivalente.
62.
Se confrontiamo la sentenza 22 ottobre 1998, Commissione/Francia (
20
) con la sentenza, Commissione/Francia (
21
), potrebbero sorgere taluni dubbi. In entrambi i casi, la Commissione contesta alla Repubblica francese di non aver previsto nella sua normativa, che ostacola la libera circolazione delle merci, una clausola di reciproco riconoscimento. Se, nel primo caso, la Corte ha accertato un inadempimento, nel secondo caso ha respinto tale censura vertente sull’inadempimento. Tuttavia, tali cause si distinguono in quanto nel secondo caso la Repubblica francese ha dimostrato che la normativa che ostacolava la libera circolazione delle merci era giustificata dalla tutela della salute, mentre nel primo caso, non è stata formulata alcuna considerazione riguardante detta tutela.
IV — Sulle spese
63.
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, ritengo che la Repubblica francese, rimasta soccombente, debba essere condannata alle spese.
V — Conclusione
64.
Alla luce degli elementi che precedono, suggerisco alla Corte di:
—
constatare che, avendo previsto, per i coadiuvanti tecnologici e per i prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri dove sono legalmente fabbricati e/o commercializzati, un regime di autorizzazione preventiva non corredato di una procedura che consenta agli operatori economici di ottenere l’iscrizione dei coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri, in cui sono legalmente fabbricati e/o commercializzati, nell’elenco positivo nazionale dei coadiuvanti tecnologici autorizzati, nel rispetto del principio di proporzionalità, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 28 CE.
—
condannare la Repubblica francese alle spese.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	A titolo di esempio, i solventi da estrazione che sono armonizzati dalla direttiva del Consiglio 13 giugno 1988, 88/344/CE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri riguardanti i solventi da estrazione impiegati nella preparazione dei prodotti alimentari e dei loro ingredienti (GU L 157, pag. 28).
(
3
)	A titolo di esempio, i vini che sono oggetto del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1493, relativo all’organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU L 179, pag. 1).
(
4
)	GU L 31, pag. 1.
(
5
)	I termini «prodotti chimici» impiegati nel decreto del 1912 comprendono i termini «coadiuvanti tecnologici» che non erano ancora conosciuti nel 1912.
(
6
)	Si tratta di una diffida complementare che annullava e sostituiva la diffida del 3 luglio 1996 e il parere motivato del .
(
7
)	In conformità della domanda delle autorità francesi, la Commissione ha accettato di prorogare il termine di risposta alla lettera di diffida.
(
8
)	Causa C-24/00, Racc. pag. I-1277, punto 23.
(
9
)	Causa C-219/07, Racc. pag. I-4475, punto 23.
(
10
)	V. sentenze 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral (Racc. pag. 649, punto 8);, causa C-420/01, Commissione/Italia (Racc. pag. I-6445, punto 29), , causa C-270/02, Commissione/Italia (Racc. pag. I-1559, punto 21), , causa C-366/04, Schwarz (Racc. pag. I-10139, punto 30).
(
11
)	Cit. alla nota 8, punti 49-75.
(
12
)	V. sentenza 5 marzo 2009, causa C-88/07, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-1353, punto 86 e giurisprudenza ivi citata).
(
13
)	V. sentenza 5 marzo 2009, Commissione/Spagna (cit. alla nota 12, punto 89 e giurisprudenza ivi citata).
(
14
)	V. sentenze 16 luglio 1992, causa C-344/90, Commissione/Francia, (Racc. pag. I-4719, punti 8-10 e giurisprudenza ivi citata);, Commissione/Francia (cit. alla nota 8, punto 25), nonché, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (cit. alla nota 9, punti 33-36).
(
15
)	V. sentenza 19 giugno 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (cit. alla nota 9, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
(
16
)	Cit. alla nota 8, punti 36-42.
(
17
)	Per una migliore comprensione, ho modificato l’ordine degli argomenti della Commissione.
(
18
)	V. giurisprudenza cit. alla nota 15.
(
19
)	Causa C-110/05, Racc. pag. I-519, punto 34 e giurisprudenza ivi citata.
(
20
)	Causa C-184/96, Racc. pag. I-6197.
(
21
)	Citata alla nota 8.