62018CJ0129
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
26. märts 2019 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Euroopa Liidu kodakondsus – Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38/EÜ – Liidu kodaniku pereliikmed – Artikli 2 punkti 2 alapunkt c – Mõiste „alaneja lähisugulane“ – Alžeeria kafalah’ (seaduslik hooldus) režiimi all alalisel seaduslikul eestkostel olev laps – Artikli 3 lõike 2 punkt a – Muud pereliikmed – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 7 ja artikli 24 lõige 2 – Perekonnaelu – Lapse huvid
Kohtuasjas C‑129/18,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Supreme Court of the United Kingdomi (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) 14. veebruari 2018. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. veebruaril 2018, menetluses
SM
versus
Entry Clearance Officer, UK Visa Section,
menetluses osalesid:
Coram Children’s Legal Centre (CCLC),
AIRE Centre,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: Euroopa Kohtu president K. Lenaerts, Euroopa Kohtu asepresident R. Silva de Lapuerta, kodade presidendid A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras ja K. Jürimäe (ettekandja), kohtunikud A. Rosas, E. Juhász, M. Ilešič, D. Šváby, C. G. Fernlund, N. Piçarra ja L. S. Rossi,
kohtujurist: M. Campos Sánchez-Bordona,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikku menetlust ja 4. detsembri 2018. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
SM, esindajad: barrister T. Muman, barrister R. de Mello ja solicitor L. Tang,
–
Coram Children’s Legal Centre (CCLC), esindajad: M. S. Gill, QC, solicitor N. Acharya ja solicitor S. Freeman,
–
AIRE Centre, esindajad: A. O’Neill, QC, barrister D. Chirico, barrister C. Robinson, solicitor A. Lidbetter, solicitor M. Evans, solicitor L. Nassif, solicitor C. Hall, solicitor C. Iacono, solicitor A. Thornton, solicitor M. Papadouli, solicitor A. Tidona, advocaat L. Van den Hende ja N. Mole, SC,
–
Ühendkuningriigi valitsus, esindajad: F. Shibli ja R. Fadoju, keda abistas B. Kennelly, QC,
–
Belgia valitsus, esindajad: M. Jacobs ja L. Van den Broeck, keda abistas avocate E. Derriks,
–
Tšehhi valitsus, esindajad: M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja R. Kanitz,
–
Madalmaade valitsus, esindajad: J. M. Hoogveld ja M. K. Bulterman,
–
Poola valitsus, esindaja: B. Majczyna,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: E. Montaguti ja M. Wilderspin,
olles 26. veebruar 2019. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), artikli 2 punkti 2 alapunkti c ning artikleid 27 ja 35.
2
Eelotsusetaotlus esitati kohtuvaidluse raames, mille pooled on Alžeeria kodanik SM ja Entry Clearance Officer, UK Visa Section (riiki sisenemise loa taotlusi läbivaatav ametnik, viisaosakond, Ühendkuningriik; edaspidi „loataotlusi läbivaatav ametnik“) ning ese viimati nimetatud ametniku keeldumine väljastada SMile kui Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) kodaniku lapsendatud lapsele Ühendkuningriigi territooriumile sisenemise luba.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
Haagi 1993. aasta konventsioon
3
Riikidevahelises lapsendamises lastekaitseks tehtava koostöö konventsiooni, mis sõlmiti 29. mail 1993 Haagis, (edaspidi „Haagi 1993. aasta konventsioon“) on ratifitseerinud või sellega on liitunud kõik Euroopa Liidu liikmesriigid.
4
Selle konventsiooni artikli 1 punktide a ja b kohaselt on konventsiooni eesmärk eeskätt välja töötada abinõud, mis riikidevahelise lapsendamise korral tagavad lapse huvide ja rahvusvahelises õiguses lapsele ettenähtud põhiõiguste järgimise, ja korraldada konventsiooniosaliste koostööd, et tagada nimetatud abinõude tunnustamine, mis aitab vältida laste röövimist või müümist või nendega muul viisil kaubitsemist.
5
Vastavalt artikli 2 lõikele 2 „käsitleb [konventsioon] ainult sellist lapsendamist, mis loob vanema-lapse suhte“.
Haagi 1996. aasta konventsioon
6
Vanema kohustuste kindlaksmääramise ja laste kaitse abinõude rakendamise pädevuse, kohaldatava õiguse, abinõude tunnustamise, rakendamise ja koostöö konventsiooni, mis sõlmiti 19. oktoobril 1996 Haagis (edaspidi „Haagi 1996. aasta konventsioon“), on ratifitseerinud või sellega on liitunud kõik liidu liikmesriigid.
7
See konventsioon näeb ette eeskirjad lastekaitse tugevdamiseks rahvusvahelistes olukordades ning konventsioonile alla kirjutanud riikide õigussüsteemide vaheliste vastuolude vältimiseks lastekaitse abinõude rakendamise pädevuse ja kohaldatava õiguse kindlaksmääramisel ning otsuste tunnustamisel ja täitmisel.
8
Konventsiooni artikli 3 punkti e kohaselt võivad lastekaitse abinõud käsitleda eeskätt „lapse paigutamist kasuperesse või hoolekandeasutusse või kafalah’ või muu seda laadi hoolduse korraldamist“.
9
Sama konventsiooni artikli 4 punkti b alusel ei kohaldata seda konventsiooni „lapsendamisotsustele, lapsendamist ettevalmistavatele toimingutele või lapsendamise tühistamisele või kehtetuks tunnistamisele“.
10
1996. aasta Haagi konventsiooni artikkel 33 näeb ette, millist menetlust peab lapse rahvusvaheliseks paigutamiseks – sealhulgas siis, kui tegemist on „hooldus[ega] kafalah’ […] kaudu“ – järgima ühteaegu nii lapse päritoluriik kui ka last vastuvõttev riik.
Liidu õigus
11
Direktiivi 2004/38 põhjendused 5, 6 ja 31 on sõnastatud järgmiselt:
„(5)
Et kõikide liidu kodanike õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil saaks kasutada vabaduse ja väärikuse objektiivseid tingimusi täites, tuleks see õigus anda ka nende pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest. […]
(6)
Et säilitada perekonna ühtsus laiemas mõttes ja ilma et see piiraks kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelamist, peaks vastuvõttev liikmesriik nende isikute olukorra, kes ei kuulu käesolevas direktiivis määratletud pereliikmete hulka ega oma seetõttu automaatset õigust siseneda vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada, oma riigi õigusaktide põhjal läbi vaatama, et otsustada, kas sellistele isikutele saab anda sisenemise ja elamise õiguse, võttes arvesse nende suhet liidu kodanikuga või muid asjaolusid, nagu näiteks nende rahaline või füüsiline sõltuvus liidu kodanikust.
[…]
(31)
Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja -vabadusi ning järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid. […]“
12
Direktiivi artikli 2 „Mõisted“ punkti 2 alapunktis c on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
2)
pereliige:
[…]
c)
alanejad lähisugulased, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad, ja punktis b määratletud abikaasa või partneri alanejad sugulased, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad“.
13
Direktiivi artiklis 3 „Soodustatud isikud“ on sätestatud:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.
2.   Ilma et see piiraks vaba liikumise ja elamise õigust, mis asjaomastel isikutel isiklikel alustel võib olla, peab vastuvõttev liikmesriik kooskõlas oma õigusaktidega hõlbustama järgmiste isikute riiki sisenemist ja seal elamist:
a)
muud pereliikmed, sõltumata nende kodakondsusest, kes ei kuulu artikli 2 punkti 2 määratluse alla ja kes on esmase elamisõigusega liidu kodaniku ülalpeetavad või leibkonna liikmed lähteriigis, või kui tõsised tervislikud põhjused nõuavad vältimatult, et liidu kodanik peab pereliiget isiklikult hooldama;
[…]
Vastuvõttev liikmesriik uurib põhjalikult isiku olukorda ja esitab talle võimaliku sisenemis- või elamiskeelu põhjendused.“
14
Direktiivi artikli 7 lõikes 2 on märgitud:
„Lõikes 1 ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.“
15
Direktiivi 2004/38 artiklis 27 on ette nähtud üldpõhimõtted sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavate piirangute kohta.
16
Direktiivi artiklis 35 „Õiguste kuritarvitamine“ on sätestatud:
„Õiguste kuritarvitamise või pettuse, näiteks fiktiivabielude puhul võivad liikmesriigid vastu võtta vajalikud meetmed käesolevast direktiivist tulenevate õiguste lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või nendest keeldumiseks. Sellised meetmed peavad olema proportsionaalsed ja nende suhtes peab saama kohaldada artiklites 30 ja 31 sätestatud menetluslikke tagatisi.“
Ühendkuningriigi õigus
Sisserändealased eeskirjad
17
2006. aasta määrusega sisserände (Euroopa Majanduspiirkond) kohta (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006) põhikohtuasjale kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „2006. aasta määrus“) võeti Ühendkuningriigi õigusesse üle direktiiv 2004/38.
18
2006. aasta määruse artiklis 7 on sätestatud:
„(1)   Kui lõikest 2 ei tulene teisiti, loetakse isiku pereliikmeks käesoleva määruse tähenduses:
[…]
(b)
tema enda, tema abikaasa või registreeritud elukaaslase alanejad lähisugulased, kes on
(i)
alla 21aastased, või
(ii)
tema enda, tema abikaasa või registreeritud elukaaslase ülalpeetavad“
19
2006. aasta määruse artikkel 8 määratleb „laiendatud pere liikmete“ mõiste järgmiselt:
„(1)   Käesoleva määruse tähenduses on „laiendatud pere liige“ iga isik, kes ei ole EMP kodaniku pereliige artikli 7 lõike 1 punkti a, b või c alusel ja kes vastab tingimustele, mis on sätestatud lõigetes 2, 3, 4 või 5.
(2)   Isik vastab käesolevas lõikes sätestatud tingimusele, kui ta on EMP kodaniku, viimase abikaasa või registreeritud elukaaslase sugulane ja
(a)
ta elab [muus riigis kui Ühendkuningriik], kus EMP kodanik samuti elab, ja on viimase ülalpeetav või leibkonna liige;
(b)
kui ta vastab punktis a sätestatud tingimusele ja on EMP kodanikuga Ühendkuningriigis kaasas või soovib temaga seal ühineda, või
(c)
kui ta vastab punktis a sätestatud tingimusele, on ühinenud EMP kodanikuga Ühendkuningriigis ja on jätkuvalt viimase ülalpeetav või leibkonna liige.
[…]
(6)
Laiendatud pere liikmega seonduvalt tähendab „asjassepuutuv EMP kodanik“ käesoleva määruse tähenduses EMP kodanikku, kes ise või kelle abikaasa või registreeritud elukaaslane on laiendatud pere liikme sugulane lõike 2, 3 või 4 kohaldamisel, või EMP kodanikku, kes on laiendatud pere liikme elukaaslane lõike 5 kohaldamisel.“
20
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud teabe kohaselt peab loataotlusi läbivaatav ametnik 2006. aasta määruse artikli 12 lõike 1 alusel väljastama „pereliikmele“ teatavate tingimuste täidetuse korral „EMP pereloa“. Selle sama määruse artikli 12 lõike 2 kohaselt võib see ametnik väljastada sellise loa „laiendatud pere liikmele“, kui on täidetud teatavad tingimused või igal juhul siis, kui ta leiab, et sellise loa väljastamine on kohane.
Lapsendamisalased eeskirjad
21
2002. aasta seaduse lapsendamise ja laste kohta (Adoption and Children Act 2002) artikkel 83 näeb ette karistuse juhul, kui Ühendkuningriiki tuuakse laps tema selles riigis lapsendamiseks või laps, kes on juba lapsendatud teises riigis, välja arvatud juhul, kui on järgitud 2005. aasta määrust välismaise elemendiga seotud lapsendamise kohta (Adoption with a Foreign Element Regulations 2005). Nimetatud määrus nõuab eeskätt seda, et Ühendkuningriigi lapsendamisagentuur hindaks, kas lapsendajad on lapsendamiseks sobilikud. Seda nõuet ei kohaldata siiski lapsendamiste suhtes, mis kuuluvad 1993. aasta Haagi konventsiooni kohaldamisalasse; seda konventsiooni rakendab Ühendkuningriigi õiguses 1999. aasta seadus lapsendamise (rahvusvahelised aspektid) kohta (Adoption (Intercountry Aspects) Act 1999).
22
2002. aasta seaduse lapsendamise ja laste kohta artikli 66 lõige 1 sisaldab loetelu lapsendamistest, mida tunnustatakse Inglismaa ja Walesi õiguse alusel kui lapsendamisi, mis annavad lapsele lapsendatu staatuse. Kafalah’t (seaduslik hooldus) selles loetelus nimetatud ei ole.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
23
Härra ja proua M on Prantsuse kodanikud, kes abiellusid Ühendkuningriigis 2001. aastal. 2009. aastal käisid nad Alžeerias, et Alžeeria kafalah’ režiimi raames hinnataks nende sobivust saada lapse eestkostjateks. Hindamise tagajärjel otsustati, et nad on „sobivad“ lapse hooldamiseks selle režiimi all.
24
Alžeerias 27. juunil 2010 sündinud SMi bioloogilised vanemad hülgasid SMi kohe pärast tema sündi.
25
Abikaasad M palusid luba saada SMi eestkostjateks vastavalt Alžeeria kafalah’ režiimile.
26
Avalduse esitamise hetkest alates hakkas kulgema kolmekuune ooteaeg, mille vältel SMi bioloogilistel vanematel oli võimalik oma lapse hülgamise otsusest taganeda; seda nad ei teinud.
27
Boufariki (Alžeeria) kohtu presidendi 22. märtsi 2011. aasta aktiga määrati SM abikaasade M eestkoste alla; viimastele läks Alžeeria õiguse alusel üle vanema hooldusõigus. Selle akti kohaselt kohustusid abikaasad M „andma […] lapsele islamiõpetuse; hoidma teda füüsiliselt ja moraalselt hea tervise juures, kattes tema vajadused, hoolitsedes tema õpetamise eest, koheldes teda nagu seda teeksid bioloogilised vanemad; kaitsma teda; kaitsma teda kohtutes [ja] kandma kahjustavate tegude eest tsiviilvastutust“. See akt lubab abikaasadel M saada perehüvitisi, toetusi ja muid hüvitisi, allkirjastada mis tahes haldus- ja reisidokumente ning reisida SMiga väljaspoole Alžeeriat.
28
Tizi Ouzou (Alžeeria) kohtu 3. mai 2011. aasta otsusega muudeti SMi sünnitunnistuse järgne perekonnanimi ära nii, et tema uueks perekonnanimeks sai abikaasade M perekonnanimi.
29
2011. aasta oktoobris pöördus härra M tagasi Ühendkuningriiki, kus tal on alaline elamisõigus tööga seotud põhjustel. Proua M jäi aga koos SMiga Alžeeriasse.
30
2012. aasta mais esitas SM Ühendkuningriiki sisenemise loa taotluse kui EMP kodaniku lapsendatud laps. Loataotlusi läbivaatav ametnik jättis tema taotluse rahuldamata põhjusel, et eestkostet Alžeeria kafalah’ režiimi all ei tunnustata Ühendkuningriigi õiguses lapsendamisena ning ühtegi rahvusvahelise lapsendamise avaldust ei olnud esitatud.
31
SM esitas kaebuse First-tier Tribunalile (Immigration and Asylum Chamber) (esimese astme kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium), Ühendkuningriik). See kaebus jäeti 7. oktoobri 2013. aasta kohtuotsusega rahuldamata. Selle kohtu arvates ei vastanud SM tingimustele, mis peavad olema täidetud selleks, et teda saaks pidada lapsendatud lapseks Ühendkuningriigi sisserändealaste õigusnormide alusel, või pereliikmeks, laiendatud pere liikmeks või EMP kodaniku lapsendatud lapseks 2006. aasta määruse tähenduses.
32
See kohus asus lisaks seisukohale, et abikaasad M hakkasid Alžeerias tegema toiminguid lapse isikuhooldusõiguse saamiseks kafalah’ režiimi all pärast seda, kui nad olid saanud teada, et selles riigis on lapse isikuhooldusõiguse saamine lihtsam kui Ühendkuningriigis. Sama kohus märkis lisaks, et protsess, mille käigus hinnati nende sobilikkust saada eestkostjaks ja mille tulemusel nad loeti „sobivaks“ lapse hooldamiseks Alžeeria kafalah’ režiimi all, oli „piiratud“.
33
SM kaebas selle otsuse peale edasi Upper Tribunalile (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium), Ühendkuningriik). See kohus rahuldas 14. mai 2014. aasta otsusega SMi nõuded, leides, et ehkki teda ei saa käsitada liidu kodaniku „pereliikmena“ 2006. aasta määruse artikli 7 tähenduses, on tema puhul seevastu tegemist sellise kodaniku „laiendatud pere liikmega“ selle määruse artikli 8 tähenduses.
34
Loataotlusi läbivaatav ametnik kaebas selle otsuse edasi Court of Appealile (England & Wales) (Civil Division) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales) (tsiviilosakond), Ühendkuningriik). See kohus rahuldas 4. novembri 2015. aasta otsusega tema nõuded, leides eelkõige, et SM ei ole liidu kodaniku „alaneja lähisugulane“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses, sest teda ei ole lapsendatud Ühendkuningriigi õiguses tunnustatud vormis. See kohus leidis lisaks, et SM ei saa kuuluda ka selle direktiivi artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punkti a kohaldamisalasse liidu kodaniku „muu pereliikmena“.
35
SMile anti luba pöörduda Supreme Court of the United Kingdomisse (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus).
36
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates tuleb SMi pidada vähemalt liidu kodaniku „muuks pereliikmeks“ direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punkti a tähenduses. See mõiste on tema arvates nimelt piisavalt lai, et hõlmata last, kelle suhtes liidu kodanikul on lapse päritoluriigi õiguse alusel vanema hooldusõigus, ja seda vaatamata sellele, et lapse ja kõnealuse kodaniku vahel ei esine mingit bioloogilist ega lapsendamissuhet. SM on tema sõnul abikaasadest M koosneva leibkonna ülalpidamisel ning ühtlasi selle liige Alžeerias.
37
See kohus on siiski arvamusel, et kõnesoleva direktiivi artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punkt a on kohaldatav vaid siis, kui SMil puudub Ühendkuningriiki sisenemise õigus liidu kodaniku „alaneja lähisugulasena“ selle direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses.
38
Sellega seoses on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas sellise eestkoste režiimi nagu Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud laps on hõlmatud mõistega „alaneja lähisugulane“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses.
39
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võiks jaatav vastus sellele küsimusele tuleneda komisjoni teatise Euroopa Parlamendile ja nõukogule: suunised direktiivi 2004/38 ülevõtmise ja kohaldamise parandamiseks (KOM (2009) 313 (lõplik)) punktist 2.1.2, milles arvatakse mõiste „alaneja lähisugulane“ alla „seadusjärgse alalise eestkoste all olevad alaealised“.
40
Jaatava vastuse aluseks võiks olla ka tõik, et kuivõrd direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktis c ei ole viidatud liikmesriikide õigusaktidele, siis tuleb mõistet „alaneja lähisugulane“ tõlgendada autonoomselt, ühetaoliselt ja selle direktiivi eesmärkidega kooskõlaliselt. Liidu kodanike vaba liikumine võiks aga olla takistatud, kui liikmesriigid oleksid vabad tunnustama Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud lapsi alanejate lähisugulastena.
41
Samas märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus lisaks, et selle mõiste autonoomne tõlgendus ei pea tingimata olema lai ning et tõlgendus, mille kohaselt Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud last käsitatakse „alaneja lähisugulasena“, võib tuua kaasa laste paigutamise perekondadesse, mida vastuvõtva liikmesriigi õigusnormide kohaselt ei peetaks sobivaks laste vastuvõtmiseks. Selline tõlgendus võiks samuti tingida ohu, et lapsed langevad kuritarvitamise, väärkohtlemise ja inimkauplemise ohvriks, mida 1993. aasta Haagi konventsiooniga püütakse takistada ja pärssida.
42
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on seetõttu tekkinud küsimus, kas Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud lapse õigust siseneda liidu kodanikku vastuvõtva liikmesriigi territooriumile võib piirata direktiivi 2004/38 artiklite 27 ja 35 alusel, kui laps on kuritarvitamise, väärkohtlemise või inimkaubanduse ohver või on oht, et ta võib viimaste ohvriks langeda. Lisaks soovib ta teada, kas selle direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunkti c kohaldamiseks võib liikmesriik kontrollida, kas lapse huve võeti arvesse tema suhtes eestkoste seadmisel.
43
Neil asjaoludel otsustas Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas laps, kes on liidu kodaniku või kodanike alalise seadusliku eestkoste all kafalah’ või tema päritoluriigi õiguses ette nähtud muu samaväärse korra alusel, on „alaneja lähisugulane“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses?
2.
Kas direktiivi teisi sätteid, eelkõige artikleid 27 ja 35 saab tõlgendada nii, et need keelavad sellistele lastele sisenemise, kui nad on kuritarvitamise, väärkohtlemise või inimkaubanduse ohvrid või on oht et nad viimaste ohvriks langevad?
3.
Kas enne seda, kui liikmesriik tunnistab lapse, kes ei ole [liidu] kodaniku alaneja veresugulane, alanejaks lähisugulaseks artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses, on tal õigus uurida, kas menetlustes, millega seati laps selle [liidu] kodaniku eestkoste alla või anti talle lapse isikuhooldusõigus, võeti piisavalt arvesse selle lapse huve?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
44
Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktis c toodud mõistet liidu kodaniku „alaneja lähisugulane“ tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab last, kes on liidu kodaniku või kodanike alalise seadusliku eestkoste all Alžeeria kafalah’ alusel.
45
Sissejuhatuseks tuleb märkida, et Euroopa Kohtule esitatud toimiku materjalidest nähtub, nagu märgib kohtujurist oma ettepaneku punktides 36–38, et kafalah seisneb Alžeeria õiguse alusel täiskasvanud isiku võetud kohustuses tagada ühelt poolt lapse hooldamine, õpetamine ja kaitse, nagu seda teeks vanem oma lapse puhul, ja teiselt poolt olla selle lapse seaduslikuks eestkostjaks. Erinevalt lapsendamisest, mis on Alžeeria õiguses keelatud, ei saa lapsest tema kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutamise tulemusel eestkostja pärijat. Pealegi lakkab kafalah lapse täisealiseks saamisel ning on bioloogiliste vanemate või eestkostja taotlusel tühistatav.
46
Kõik kirjalikud seisukohad esitanud valitsused rõhutavad, et mõiste „alaneja lähisugulane“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses nõuab lapse kas bioloogilist või lapsendamisest tulenevat põlvnemist liidu kodanikust. Nende valitsuste arvates ei saa see mõiste seetõttu hõlmata last, kes on paigutatud kasuperekonda Alžeeria kafalah’ režiimi all, sest see eestkoste režiim ei tingi lapse põlvnemist tema eestkostjast.
47
SM, Coram Children’s Legal Centre (CCLC), AIRE Centre ja Euroopa Komisjon on seevastu seisukohal, et mõiste „alaneja lähisugulane“ võib hõlmata last, kelle suhtes liidu kodanik teostab sellist alalist seaduslikku eestkostet nagu Alžeeria kafalah. Selline tõlgendus on nende väitel vajalik sisuliselt selleks, et kaitsta lapse huvides tema perekonnaelu eestkostjaga.
48
Sellega seoses tuleb märkida, et vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikele 1 kohaldatakse seda direktiivi kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.
49
Liidu kodaniku selliste pereliikmete hulgas on direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c kohaselt eeskätt tema „alanejad lähisugulased“, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad.
50
Selles sättes ei ole mõiste „alaneja lähisugulane“ tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramiseks viidatud sõnaselgelt liikmesriikide õigusele. Neil tingimustel tuleneb nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudest kui ka võrdsuse põhimõttest, et selle sätte mõisteid tuleb kogu liidus põhimõtteliselt tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt (vt selle kohta 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Ziolkowski ja Szeja, C‑424/10 ja C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 32).
51
Lisaks sellele ei ole direktiivis määratletud mõistet „alaneja lähisugulane“ artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb neil asjaoludel liidu õiguse selle sätte tõlgendamisel arvestada nii selle sõnastust kui ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on (7. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Lassal, C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 49).
52
Sellega seoses tuleb märkida, et mõiste „alaneja lähisugulane“ viitab tavaliselt asjaomase isiku otsejoones põlvnemisele teisest isikust. Kui laps ei põlvne liidu kodanikust, ei saa teda käsitada liidu kodaniku „alaneja lähisugulasena“ direktiivi 2004/38 tähenduses.
53
Ehkki selle mõistega peetakse esmajärjekorras silmas bioloogilist põlvnemist, tuleb siiski märkida, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on direktiivi 2004/38 eesmärk hõlbustada liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikega 1 vahetult antud individuaalse põhiõiguse liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil teostamist ning eeskätt seda õigust tugevdada (12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 35, ning 5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 18). Neid eesmärke arvestades tuleb direktiivi 2004/38 sätteid, sealhulgas artikli 2 punkti 2 tõlgendada laialt (vt selle kohta 16. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus Reyes, C‑423/12, EU:C:2014:16, punkt 23, ja 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Ogieriakhi, C‑244/13, EU:C:2014:2068, punkt 40).
54
Seega tuleb asuda seisukohale, et käesoleva kohtuotsuse punktis 52 silmas peetud mõistet „põlvnemine“ tuleb mõista laialt, nii et see hõlmab mis tahes põlvnemist, olgu see bioloogiline või õiguslik. Sellest tuleneb, et mõistet liidu kodaniku „alaneja lähisugulane“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses tuleb mõista nii, et see hõlmab nii liidu kodaniku bioloogilist last kui ka lapsendatud last, kui on tõendatud, et lapsendamise tagajärjel asjaomane laps põlvneb õiguslikult asjaomasest liidu kodanikust.
55
Seevastu ei õigusta nimetatud laia tõlgendamise nõue sellist tõlgendust nagu see, mis nähtub teatise KOM (2009) 313 (lõplik) punktist 2.1.2 ja mille kohaselt liidu kodaniku seadusliku eestkoste alla paigutatud laps on hõlmatud mõistega „alaneja lähisugulane“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses.
56
Kuivõrd lapse kasuperekonda paigutamine Alžeeria kafalah’ režiimi all ei tingi lapse põlvnemist tema eestkostjast, siis ei saa sellist last nagu SM, kes on selle režiimi alusel paigutatud liidu kodanike seadusliku eestkoste alla, käsitada liidu kodaniku „alaneja lähisugulasena“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses.
57
Ent nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, on selline laps hõlmatud direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punktis a kasutatud mõistega „muu pereliige“.
58
Selle sätte kohaselt hõlbustavad liikmesriigid kooskõlas oma õigusaktidega „muude pereliikmete, […] kes on esmase elamisõigusega liidu kodaniku ülalpeetavad või leibkonna liikmed lähteriigis“, riiki sisenemist ja seal elamist.
59
Kõnealuse sätte sõnastus on seega selline, et see hõlmab sellise lapse olukorra, kes on paigutatud liidu kodanike perekonda sellise eestkoste režiimi all nagu Alžeeria kafalah’ režiim ning kelle hooldamise, õpetamise ja kaitse tagavad nimetatud liidu kodanikud kohustuste alusel, mis nad on võtnud lapse päritoluriigi õiguse alusel.
60
Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punkti a eesmärk on direktiivi põhjenduse 6 kohaselt „säilitada perekonna ühtsus laiemas mõttes“, hõlbustades selliste isikute riiki sisenemist ja seal elamist, keda direktiivi artikli 2 punktis 2 toodud liidu kodaniku „pereliikme“ mõiste ei hõlma, kuid kellel on liidu kodanikuga siiski tihe ja püsiv perekondlik suhe selliste konkreetsete faktiliste asjaolude alusel nagu majanduslik sõltuvus, leibkonda kuulumine või tõsised tervislikud põhjused (5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 32).
61
Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 paneb liikmesriikidele kohustuse teataval määral soodustada selles artiklis viidatud kolmandate riikide kodanike esitatud loataotlusi võrreldes kolmandate riikide muude kodanike liikmesriiki sisenemise ja seal elamise loa taotlustega (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 21, ja 12. juuli 2018. aasta kohtuotsus Banger, C‑89/17, EU:C:2018:570, punkt 31).
62
Nii peavad liikmesriigid selle sätte alusel nägema selles sättes silmas peetud isikutele ette võimaluse saada oma taotluse kohta otsus, mis on tehtud nende isikliku olukorra põhjaliku uurimise tulemusel, võttes arvesse erinevaid asjakohaseid tegureid, ning mis peab rahuldamata jätmise korral olema põhjendatud (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punktid 22 ja 23, ning 12. juuli 2018. aasta kohtuotsus Banger, C‑89/17, EU:C:2018:570, punktid 38 ja 39).
63
Tõsi, igal liikmesriigil on arvesse võetavate tegurite valikul ulatuslik kaalutlusõigus, tingimusel, et nende õigusnormid sisaldavad kriteeriume, mis on kooskõlas direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 2 sisalduva mõiste „hõlbustama“ tavalise tähendusega ja mis ei võta nimetatud sättelt selle kasulikku mõju (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 24, ja 12. juuli 2018. aasta kohtuotsus Banger, C‑89/17, EU:C:2018:570, punkt 40).
64
Ent seda kaalutlusõigust tuleb direktiivi 2004/38 põhjendusest 31 tulenevalt teostada Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) sätteid arvestades ja järgides (vt analoogia alusel 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus O jt, C‑356/11 ning C‑357/11, EU:C:2012:776, punktid 79 ja 80 ning seal viidatud kohtupraktika).
65
Sellega seoses tuleb märkida, et harta artiklis 7 on tunnustatud õigust era- ja perekonnaelu austamisele. Nagu nähtub selgitustest põhiõiguste harta kohta (ELT 2007, C 303, lk 17), on vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 harta artikliga 7 tagatud õigustel sama tähendus ja ulatus kui 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8 tagatud õigustel (vt selle kohta 5. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus McB., C‑400/10 PPU, EU:C:2010:582, punkt 53, ja 5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 49).
66
Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast aga nähtub, et tegelikud suhted, mis on kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud lapsel oma eestkostjaga, võivad olla hõlmatud perekonnaelu mõistega, võttes arvesse koos elatud aega, suhete kvaliteeti ja täiskasvanu rolli lapse suhtes (vt selle kohta EIK 16. detsembri 2014. aasta otsus Chbihi Loudoudi jt vs. Belgia, CE:ECHR:2014:1216JUD005226510, punkt 78). Selle kohtupraktika kohaselt kaitseb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 8 indiviidi avaliku võimu meelevaldse sekkumise eest ning kohustab viimast olukorras, kus perekondlik suhe on tuvastatud, lubama sel suhtel areneda ja tagama õiguskaitse, mis teeb lapsel tema perega lõimumise võimalikuks (vt selle kohta EIK 4. oktoobri 2012. aasta otsus Harroudj vs. Prantsusmaa, CE:ECHR:2012:1004JUD004363109, punktid 40 ja 41, ning EIK 16. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Chbihi Loudoudi jt vs. Belgia, CE:ECHR:2014:1216JUD005226510, punktid 88 ja 89).
67
Harta artiklit 7 tuleb pealegi tõlgendada koosmõjus kohustusega võtta arvesse lapse huve, mida on tunnustatud harta artikli 24 lõikes 2 (vt selle kohta 27. juuni 2006. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 58; 23. detsembri 2009. aasta kohtuotsus Detiček, C‑403/09 PPU, EU:C:2009:810, punkt 54, ning 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt, C‑133/15, EU:C:2017:354, punkt 70).
68
Et järgida neid sätteid oma kaalutlusõiguse teostamisel, peavad pädevad riigisisesed asutused seega siis, kui nad täidavad muude pereliikmete riiki sisenemise ja seal elamise hõlbustamise kohustust, mis on ette nähtud direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punktis a, hindama tasakaalustatult ja mõistlikult kõiki juhtumi aktuaalseid ja asjakohaseid asjaolusid ning võttes arvesse kõiki asjassepuutuvaid huve ja eeskätt lapse huve (vt analoogia alusel 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus O jt, C‑356/11 ja C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 81; 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 85, ning 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, punkt 41).
69
Selle hindamise raames tuleb arvesse võtta eeskätt seda, kui vanalt paigutati laps kasuperekonda Alžeeria kafalah’ režiimi all, lapse ja eestkostjate kooselu olemasolu alates tema paigutamisest kasuperekonda selle režiimi all, lapse ja eestkostjate vahel tekkinud emotsionaalsete sidemete tugevust ning lapse eestkostjatest sõltuvuse määra selles mõttes, et eestkostjad teostavad lapse suhtes vanema hooldusõigust ja on lapse eest õiguslikult ja rahaliselt vastutavad.
70
Selle hindamise raames tuleb arvesse võtta ka konkreetset ja individuaalset ohtu, et laps langeb väärkohtlemise, kuritarvitamise või inimkaubanduse ohvriks. Sellise ohu olemasolu ei saa aga siiski eeldada seetõttu, et Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutamise menetlus põhineb täiskasvanu sobivuse ja lapse huvide hindamisel, mis on väidetavalt pealiskaudsem menetlusest, mis viiakse vastuvõtvas liikmesriigis läbi lapse lapsendamise või kasuperekonda paigutamise eesmärgil, või seetõttu, et 1996. aasta Haagi konventsioonis ette nähtud menetlust ei kohaldatud, sest asjaomane kolmas riik ei ole seda konventsiooni ratifitseerinud. Neid asjaolusid tuleb, vastupidi, kaaluda selliste muude asjakohaste faktiliste asjaoludega, nagu sai loetletud eelmises punktis.
71
Kui käesoleva kohtuotsuse punktides 69 ja 70 nimetatud asjaolude hindamise tulemusel tuvastatakse, et Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud laps ja tema liidu kodanikest eestkostjad elavad tegelikult perekonnaelu ja et see laps sõltub oma eestkostjatest, siis tingivad põhiõigusest perekonnaelu austamisele tulenevad nõuded koostoimes kohustusega võtta arvesse lapse huve põhimõtteliselt vajaduse anda riiki sisenemise ja seal elamise õigus sellele lapsele kui liidu kodanike muule pereliikmele direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punkti a tähenduses, koostoimes harta artikliga 7 ja artikli 24 lõikega 2, et võimaldada lapsel elada koos oma eestkostjatega viimaseid vastuvõtvas liikmesriigis.
72
Selline järeldus tuleb teha seda enam juhul, kui keeldumise korral anda Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud lapsele õigus siseneda tema liidu kodanikest eestkostjaid vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada, takistatakse neil eestkostjatel tegelikult selles riigis koos elada, sest üks neist on sunnitud jääma koos lapsega viimase päritoluriigist kolmandasse riiki, et tema eest hoolitseda.
73
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata järgmiselt:
–
direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktis c toodud mõistet liidu kodaniku „alaneja lähisugulane“ tuleb tõlgendada nii, et see ei hõlma last, kes on paigutatud liidu kodaniku alalise seadusliku eestkoste alla Alžeeria kafalah’ alusel, kuna see kasuperekonda paigutamine ei tingi lapse põlvnemist eestkostjast;
–
liikmesriigi pädevad asutused peavad siiski hõlbustama sellise lapse kui liidu kodaniku muu pereliikme sisenemist riiki ja seal elamist vastavalt direktiivi artikli 3 lõike 2 punktile a koostoimes harta artikliga 7 ja artikli 24 lõikega 2, hinnates tasakaalustatult ja mõistlikult kõiki juhtumi aktuaalseid ja asjakohaseid asjaolusid ning võttes arvesse erinevaid asjassepuutuvaid huve ja eeskätt asjaomase lapse huve. Kui sellise hindamise tulemusel tuvastatakse, et laps ja tema liidu kodanikust eestkostja elavad tegelikult perekonnaelu ja et see laps sõltub oma eestkostjast, siis nõuavad põhiõigusest perekonnaelu austamisele tulenevad nõuded koostoimes kohustusega võtta arvesse lapse huve põhimõtteliselt riiki sisenemise ja seal elamise õiguse andmist sellele lapsele, et võimaldada tal elada koos oma eestkostjaga viimast vastuvõtvas liikmesriigis.
Teine küsimus
74
Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikleid 27 ja 35 tuleb tõlgendada nii, et kui esineb oht, et Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud laps langeb väärkohtlemise, kuritarvitamise või inimkaubanduse ohvriks, siis võib keelduda andmast talle kui liidu kodaniku pereliikmele viimast vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigust.
75
Käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsusetaotlusest nähtub, et see küsimus on esitatud juhuks, kui selline laps nagu SM, kes on paigutatud Alžeeria kafalah’ alusel liidu kodaniku seadusliku eestkoste alla, on hõlmatud mõistega selle kodaniku „alaneja lähisugulane“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses, mis annab põhimõtteliselt talle automaatse õiguse siseneda seda kodanikku vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada vastavalt direktiivi artikli 7 lõikele 2. Ent vastusest esimesele küsimusele nähtub, et selline laps ei ole hõlmatud kõnealuse mõistega.
76
Neil asjaoludel ei ole vaja vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele küsimusele.
Kolmas küsimus
77
Arvestades esimesele küsimuse antud vastust, ei ole kolmandale küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
78
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 2 punkti 2 alapunktis c toodud mõistet liidu kodaniku „alaneja lähisugulane“ tuleb tõlgendada nii, et see ei hõlma last, kes on paigutatud liidu kodaniku alalise seadusliku eestkoste alla Alžeeria kafalah’ alusel, kuna selline kasuperekonda paigutamine ei tingi lapse põlvnemist eestkostjast.
Liikmesriigi pädevad asutused peavad siiski hõlbustama sellise lapse kui liidu kodaniku muu pereliikme sisenemist riiki ja seal elamist vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punktile a koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 7 ja artikli 24 lõikega 2, hinnates tasakaalustatult ja mõistlikult kõiki juhtumi aktuaalseid ja asjakohaseid asjaolusid ning võttes arvesse erinevaid asjassepuutuvaid huve ja eeskätt asjaomase lapse huve. Kui sellise hindamise tulemusel tuvastatakse, et laps ja tema liidu kodanikust eestkostja elavad tegelikult perekonnaelu ja et see laps sõltub oma eestkostjast, siis nõuavad põhiõigusest perekonnaelu austamisele tulenevad nõuded koostoimes kohustusega võtta arvesse lapse huve põhimõtteliselt riiki sisenemise ja seal elamise õiguse andmist sellele lapsele, et võimaldada tal elada koos oma eestkostjaga viimast vastuvõtvas liikmesriigis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.