61984J0205
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 205/84 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação processual
1.
O sector do seguro directo foi objecto das directivas de harmonização que se seguem.
a)
A Directiva 73/239 do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício (JO L 228, p. 3; EE 06 Fl p. 143) foi adoptada com base no artigo 57.°, n.° 2, do Tratado e tem por objecto facilitar a criação de agências e de sucursais de empresas de seguros de outros Estados-membros pela coordenação das condições de acesso e exercício das actividades das empresas de seguro directo cuja sede social esteja situada no interior da Comunidade (artigos 6.° a 22.°), bem como das actividades de agencias ou sucursais estabelecidas no interior da Comunidade pertencentes a empresas de seguro directo cuja sede social se situe fora da Comunidade (artigos 23.° a 29.°).
Nos termos desta directiva, o acesso à actividade de seguro directo no território de um Estado-membro, tanto para as empresas com sede social no interior da Comunidade como para aquelas cuja sede social esteja fora da Comunidade, está subordinada à concessão de uma autorização administrativa (artigos 6.° e 23.°).
Mais especificamente, quanto às empresas que tenham sede social no interior da Comunidade, a directiva prevê no seu artigo 6.°, n.os 1 e 2:
«1)
Cada Estado-membro fará depender de uma autorização administrativa o acesso, no seu território, à actividade de seguro directo.
2)
Esta autorização deve ser solicitada junto da autoridade competente do Estado-membro interessado pela:
a)
empresa que fixa a sua sede social no território desse Estado;
b)
empresa cuja sede social está situada num outro Estado-membro e que abre uma sucursal ou uma agência no território do Estado-membro interessado;
c)
empresa que, depois de ter recebido a autorização prevista nas alíneas a) ou b), alarga a sua actividade a outros ramos, no território desse Estado;
d)
...».
Por outro lado, a Directiva 73/239 regula o controlo das condições de exercício da actividade de seguro directo e, nomeadamente, da situação financeira das empresas abrangidas (artigo 13.°). A este respeito, a autoridade de controlo do Estado-membro sobre o território do qual estiver situada a sede social da empresa deve verificar o estado de solvabilidade desta empresa para o conjunto das suas actividades (artigo 14.°). Além disso, a directiva enuncia as normas relativas à constituição de uma margem de solvabilidade suficiente relativa ao conjunto das actividades e correspondente ao património livre da empresa (artigos 16.° a 18.°). Quanto às reservas técnicas, a directiva prevê que devem ser suficientes e representadas por activos congruentes e localizadas em todos os países de exploração (artigo 15.°), mas reserva, por outro lado, a coordenação desta matéria para directivas ulteriores.
Em matéria de controlo das empresas abrangidas, o artigo 19.° dispõe:
«1)
Cada Estado-membro exigirá às empresas que tenham a sua sede social no seu território, que prestem anualmente, em relação ao conjunto de todas as operações, contas da sua situação e da sua solvência.
2)
Os Estados-membros exigirão às empresas que actuem no seu território a apresentação periódica da documentação necessária ao exercício da fiscalização, bem como de documentos estatísticos. As autoridades de fiscalização competentes comunicarão entre si os documentos e esclarecimentos úteis ao exercício da fiscalização.»
Enfim, a directiva prevê uma estreita colaboração entre a Comissão e as autoridades competentes dos Estados membros «com vista a facilitar a fiscalização do seguro directo no interior da Comunidade e a examinar as dificuldades que possam surgir na aplicação da presente directiva» (artigo 33.°).
b)
A Directiva 79/267, do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo de vida e ao seu exercício, (JO L 63, p. 1; EE 06 F2 p. 62) que, foi adoptada nomeadamente com base no artigo 57.° do Tratado, regulamenta igualmente, para este ramo específico, as actividades das empresas de seguro directo, cuja sede social se situa no interior da Comunidade (artigos 6.° a 26.°) bem como as actividades das agências ou sucursais estabelecidas no interior da Comunidade e derivadas de empresas de seguros directos cuja sede social se situa fora dela (artigos 27.° a 32.°).
As disposições da Directiva 79/267 são, em grande parte, idênticas às da Directiva 73/239.
c)
O sector do co-seguro, isto é, o seguro caracterizado pela participação de várias seguradoras, foi objecto de uma directiva de harmonização específica, a saber, a Directiva 78/743 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de co-seguro comunitário (JO L 151, p. 25; EE 06 F2 p. 28) que foi adoptada com base nos artigos 57.°, n.° 2, e 66.° do Tratado. Nos termos do artigo l.°, n.° 2, primeiro parágrafo, abrange «os riscos que, pela sua natureza ou importância, necessitem, para a sua cobertura, da participação de várias seguradoras». O n.° 1 do artigo 2.° refere que são abrangidas apenas as operações de co-seguro comunitário que satisfaçam as seguintes condições:
«a)
o risco, nos termos do n.° 1 do artigo 1.°, esteja coberto por várias empresas de seguros, a seguir denominadas “co-seguradoras”, das quais uma seja a líder, sem que haja solidariedade entre elas, através de um contrato único, com prémio global e com a mesma duração;
b)
este risco esteja situado na Comunidade;
c)
para garantir este risco, a líder esteja autorizada nas condições previstas na primeira directiva de coordenação, isto é, que seja tratada como se fosse uma seguradora que cobrisse a totalidade do risco;
d)
pelo menos uma das co-seguradoras participe no contrato através da sua sede ou através de uma agência ou sucursal estabelecida noutro Estado-membro que não seja o da líder;
e)
a líder assuma plenamente o papel que lhe cabe na prática do co-seguro, determinando, nomeadamente, as condições do seguro e da tarificação».
Ao invés, as operações de co-seguro que não correspondam a estas condições ou que abranjam riscos diversos dos enumerados no artigo 1.° (que não compreendem os seguros de vida) «continuarão sujeitas às legislações nacionais vigentes no momento da entrada em vigor da presente directiva» (artigo 2.°, n.° 2).
A adopção do n.° 1 do artigo 2.° está na origem da declaração seguinte que figura na acta da reunião do Conselho de 23 de Maio de 1978:
«O Conselho sublinha que a adopção da presente directiva, e nomeadamente do n.° 1 do artigo 2.°, não prejudica em nada a solução do diferendo entre os Estados-membros e a Comissão relativo à interpretação a dar aos acórdãos do Tribunal de Justiça em matéria de livre prestação de serviços (33/74, van Binsbergen, Recueil 1974, p. 1299).
Esta disposição em nada prejudica as disposições nacionais referentes ao estabelecimento da seguradora líder que devem ser apreciadas em função do Tratado, sendo o caso, em último lugar, pelo Tribunal de Justiça.»
A faculdade de participarem num co-seguro comunitário, para as empresas que tenham a sua sede social num Estado-membro e que estejam sujeitas e satisfaçam as condições da Directiva 73/239, não pode estar sujeita a outras disposições além das da Directiva 78/473 (artigo 3.°).
As condições e modalidades do co-seguro comunitário são objecto, nomeadamente, das seguintes disposições:
«Artigo 4.°
1)   O montante das reservas técnicas será determinado pelas diferentes co-seguradoras, de acordo com as regras fixadas pelo Estado-membro onde estejam estabelecidas, ou, na sua ausência, com as práticas usuais nesse Estado. Todavia, a reserva para pagamento de sinistros será, pelo menos, igual à determinada pela líder de acordo com as regras ou práticas do Estado onde se encontre estabelecida.
2)   As reservas técnicas constituídas pelas diferentes co-seguradoras serão representadas por activos congruentes. Os Estados-membros onde as co-seguradoras estejam estabelecidas podem, no entanto, determinar uma certa flexibilidade à regra da congruência, tendo em conta as necessidades de uma boa gestão das empresas de seguros. A seguradora pode localizar os activos quer nos Estados-membros onde as seguradoras estejam estabelecidas quer no Estado-membro onde a líder esteja estabelecida.
Artigo 5.°
Os Estados-membros velarão para que as seguradoras estabelecidas no seu território disponham de elementos estatísticos que evidenciem a importância das operações de co-seguro comunitário, bem como os países em causa.
Artigo 6.°
As autoridades de fiscalização dos Estados-membros colaborarão estreitamente na execução da presente directiva, comunicando-se, para o efeito, todas as informações necessárias.»
Por outro lado, a Directiva 78/743 prevê a estreita colaboração entre a Comissão e as autoridades de controlo dos Estados-membros (artigo 8.°):
«A Comissão e as autoridades competentes dos Estados-membros colaborarão estreitamente com as autoridades competentes a fim de examinar as dificuldades que possam surgir na aplicação da presente directiva.
No âmbito desta colaboração serão, nomeadamente, examinadas as eventuais práticas que possam revelar que as disposições constantes da presente directiva e, em especial, o n.° 2 do seu artigo 1.° e o artigo 2.°, estão a ser distorcidas, ou porque a líder não desempenha o papel que lhe compete na prática do co-seguro, ou porque a cobertura dos riscos em causa não carece, manifestamente, da participação de diversas seguradoras.»
Enfim, segundo os seus quatro primeiros considerandos, esta directiva foi adoptada nomeadamente:
«considerando que se deve facilitar o exercício efectivo da actividade de co-seguro comunitário, através de um mínimo de coordenação, afim de evitar distorções de concorrência e desigualdades de tratamento, sem prejuízo do regime de liberdade existente em vários Estados-membros;
considerando que esta coordenação abrange apenas as operações de co-seguro que maior interesse apresentam, do ponto de vista econômico, isto é, aquelas que pela sua natureza ou importância, são susceptíveis de ser cobertas pelo co-seguro internacional;
considerando que a presente directiva constitui assim, um primeiro passo para a coordenação de todas as operações susceptíveis de serem praticadas em regime de livre prestação de serviços; que aliás, tal é o objectivo da proposta de segunda directiva do Conselho relativa às disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao seguro directo diverso do seguro de vida e estabelecendo as disposições destinadas a facilitar o exercício efectivo da livre prestação de serviços...;
considerando que a seguradora líder está em melhores condições que as outras co-seguradoras para avaliar os sinistros e fixar o montante mínimo de reservas para sinistros».
A referida proposta de segunda directiva, tal como consta das alterações introduzidas, em Fevereiro de 1978, após parecer do Comité Económico e Social e do Parlamento Europeu, visa estabelecer as disposições específicas de molde a facilitar o exercício efectivo da livre prestação de serviços para as empresas de seguros e sucursais abrangidas pela Directiva 73/239, já referida, nomeadamente no que respeita ao cálculo das reservas técnicas, regras aplicáveis ao contrato de seguro e controlo das empresas abrangidas.
Resulta do processo que foram já realizados progressos sensíveis num certo número de pontos, a saber, a definição dos grandes riscos, a escolha da lei aplicável, os seguros obrigatórios e processos de acesso e exercício, respectivamente, para os grandes riscos e para os riscos de massa.
Ao invés, outras questões que revestem um aspecto mais técnico, por exemplo as disposições referentes às transferências de carteiras ou cálculo de reservas técnicas, continuam em exame. Por outro lado, as discussões não permitiram ainda obter uma solução unanimemente aceitável no que respeita a aplicação das normas referentes à congruência e à forma de tratar certos seguros. O mesmo se passa com os problemas fiscais, (questão dos modos de cobrança e de controlo). Enfim, a distinção entre a livre prestação de serviços e o estabelecimento, no domínio do seguro directo, continua ainda sujeita a controvérsias.
2.
Na República Federal da Alemanha, as empresas de seguros, incluindo as estabelecidas num outro Estado-membro, estão sujeitas às disposições da lei referentes ao controlo das empresas de seguros (a Versicherungsaufsichtsgesetz, doravante a «VAG»), com as últimas alterações introduzidas pela décima quarta lei de alteração, de 29 de Março de 1983 (BGBl. I, p. 377), com o objectivo de transposição da Directiva 78/473 para direito interno.
Decorre do artigo 105°, n.° 1, da VAG que as empresas de seguros estrangeiras que desejem efectuar operações de seguro directo na República Federal da Alemanha, mediante a intervenção de representantes, mandatários, agentes ou outros intermediários, devem estar autorizadas.
Por outro lado, resulta do artigo 106.°, n.° 2, da VAG que estas empresas devem criar um «estabelecimento» na República Federal e «aí ter à disposição todos os documentos comerciais relativos a este estabelecimento», cuja actividade deve ser objecto de uma contabilidade própria.
O artigo 111° da VAG prevê excepções a estas normas.
a)
Quanto a certos seguros de transporte, resulta do n.° 1 do artigo 111.° que as empresas de seguros estrangeiras, que exerçam a sua actividade exclusivamente neste sector, não estão sujeitas às disposições da VAG, «na medida em que pratiquem operações de seguro directo no quadro da livre prestação de serviços» nos termos do Tratado.
b)
A segunda excepção abrange o co-seguro. A este propósito, o artigo 111.°, n.° 2, pontos 3 e 5, prevê que as empresas de seguros estrangeiras que tenham sede num Estado-membro não estão sujeitas às disposições da lei na medida em que participem no co-seguro de riscos situados na Comunidade, com a condição, nomeadamente, de que a seguradora líder esteja autorizada a cobrir por si só os riscos seguros na República Federal da Alemanha (ponto 3) e que a amplitude dos riscos não seja inferior ao montante fixado por regulamento, nos termos do artigo 111.°, n.° 3 (ponto 5). É seguro que a referida autorização implica, para a seguradora líder, que esteja autorizada na República Federal da Alemanha e que aí disponha de um estabelecimento. O n. ° 3, ponto 2, do artigo 111.° autoriza o ministro Federal das Finanças a tomar, «para a transposição das directivas do Conselho das Comunidades Europeias no sector dos seguros, as medidas relativas à amplitude dos riscos que podem ser cobertos nos termos do n.° 2» (doravante, denominados «limiares»). Parece que tais disposições não foram tomadas até agora. Todavia, em seu lugar, é aplicada uma circular do «Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen» (Serviço Federal de Controlo dos Seguros), de 31 de Maio de 1981, que prevê nomeadamente que, para o ramo de seguro de incêndio, a aplicação da Directiva 78/473 é limitada aos casos em que os montantes seguros por contrato sejam pelo menos de 125 milhões de DM. Por outro lado, no ramo da responsabilidade de veículos aéreos, a soma segurada deve atingir pelo menos 75 milhões de DM por contrato. Enfim, quando o risco entra no ramo da responsabilidade civil geral, o volume de negócios do tomador de seguros deve ser pelo menos de 500 milhões de DM.
Importa, enfim, salientar que, nos termos do artigo 114°, alínea a), n.° 1, da VAG, qualquer pessoa que faça ou se proponha fazer, na República Federal da Alemanha, um contrato de seguro para uma empresa que não possua a autorização requerida para praticar tais operações de seguro comete uma infracção.
3.
Considerando que a regulamentação alemã acima exposta era contrária aos artigos 59.° e 60.° do Tratado e à Directiva 78/473, a Comissão dirigiu ao Governo Federal Alemão, a 29 de Setembro de 1983, uma notificação para se pronunciar sobre o incumprimento, nos termos do artigo 169.°, n.° 1 do Tratado. Nesta carta, a Comissão observa nomeadamente que, nos termos dos artigos 105.° e 106.° da VAG, as empresas de seguros estrangeiras que queiram exercer as suas actividades no sector do seguro directo na República Federal da Alemanha têm necessidade de uma autorização e devem instalar um estabelecimento na República Federal da Alemanha. Daí resultaria, em primeiro lugar, que as empresas que tivessem sede num outro Estado-membro estariam excluídas da livre prestação de serviços na República Federal da Alemanha, na medida em que não se consagrassem exclusivamente à actividade de seguros no domínio dos transportes. A segunda consequência seria a de que os agentes de seguros que operassem na República Federal da Alemanha não estariam autorizados a propôr, aos segurados residentes, contratos de seguro directo com seguradoras que não tivessem estabelecimento na República Federal da Alemanha e tivessem a sua sede social num outro Estado-membro. A Comissão criticou, além disso, que as empresas de seguros com sede social num Estado-membro, só pudessem, nos termos do artigo 111.°, n.° 2, ponto 3 da VAG, participar no co-seguro de riscos situados na Comunidade se a seguradora líder estivesse autorizada a cobrir igualmente, só por si, tais riscos na República Federal da Alemanha, isto é, se aí tivesse estabelecimento e autorização. Enfim, a Comissão criticou o artigo 111.°, n.° 3, ponto 2 da VAG, que autoriza o ministro Federal das Finanças a adoptar normas sobre a amplitude dos riscos que podem ser cobertos pelo co-seguro comunitário. A este propósito, a Comissão recusa os elevados limiares que foram fixados pela referida circular dos Serviços Federais de Controlo, de 31 de Maio de 1981.
Na sua resposta de 12 de Dezembro de 1983, o Governo Federal Alemão sustentou, nomeadamente, que os artigos 59.° e 60.° do Tratado impõem, como única obrigação de princípio, não tratar as empresas estrangeiras de modo discriminatório e que a regulamentação alemã respeita esta exigência já que a imposição de autorização se aplica tanto às seguradoras alemãs como às estrangeiras. Esta obrigação seria igualmente justificada pelo interesse geral pois, na República Federal da Alemanha, seria o conjunto da actividade comercial dum segurador que estaria sujeito a controlo e não somente aspectos particulares, tais como a área financeira. A autorização para as seguradoras não teria, de acordo com o Governo Federal Alemão, o mesmo valor nos diversos Estados-membros e a colaboração destes, sublinhada na Directiva 73/239, não estaria ainda suficientemente desenvolvida. Enfim, no que respeita à Directiva 78/473, a questão das imposições de autorização e de estabelecimento deveria ser decidida previamente e a directiva não faria sentido se a seguradora líder não tivesse doravante necessidade de autorização no país do risco segurado.
Posteriormente a Comissão, em 17 de Abril de 1984, dirigiu à República Federal da Alemanha o parecer fundamentado previsto no artigo 169.°, n.° 1, do Tratado, convidando-a a dar-lhe cumprimento no prazo de dois meses. Neste parecer, a Comissão sustentou, nomeadamente, que, para os serviços no sector de seguros, as obrigações de estabelecimento (artigo 106.° da VAG) e de autorização (artigo 105.° da VAG), são incompatíveis com o artigo 59.° do Tratado, tanto no que respeita à seguradora directa como à seguradora líder, no quadro do co-seguro. Da mesma forma, a disposição do artigo 111.°, n.° 2, ponto 3, da VAG, determinaria uma restrição à liberdade dos serviços e seria incompatível com a Directiva 78/473. Enfim, os limiares elevados fixados pela circular de 31 de Maio de 1981, do Serviço Federal de Controlo dos Seguros, teriam como efeito que as disposições alemãs relativas ao co-seguro comunitário não seriam aplicáveis a certos riscos, embora a sua natureza e amplitude tornassem necessária a participação de várias seguradoras. Para a Comissão, trata-se de uma transposição incorrecta da Directiva 78/473 e de uma violação das obrigações decorrentes dos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
Por comunicação verbal da sua representação permanente junto das Comunidades, o Governo Federal Alemão, em 7 de Julho de 1984, respondeu ao parecer fundamentado. Sustentou que não se impunha uma alteração da regulamentação alemã e que, por razões imperativas, não podia alterar as disposições existentes dos artigos 105.° e seguintes da VAG. Além disso, o Governo alemão sublinhou que não era de modo algum proibido às seguradoras com sede num outro Estado-membro da Comunidade efectuarem prestações de serviços, prevendo os artigos 105.° e 106.° a obrigação de autorização e estabelecimento apenas quando a seguradora estrangeira quizesse praticar operações de seguro na República Federal da Alemanha com a intervenção de representantes, mandatários, agentes ou outros intermediários. De facto, com a ajuda destas pessoas, as seguradoras estrangeiras poderiam operar permanentemente no mercado alemão como as seguradoras estabelecidas. Haveria, assim, uma discriminação injustificada face às seguradoras estabelecidas se os dois grupos de seguradoras estivessem sujeitos, no mesmo mercado, a normas diferentes e se as seguradoras estrangeiras pudessem escapar ao controlo das autoridades alemãs.
4.
Por requerimento registado na Secretaria do Tribunal, em 14 de Agosto de 1984, a Comissão propôs a presente acção.
Por requerimentos entregues na Secretaria do Tribunal, respectivamente, em 29 de Novembro e 4 de Dezembro de 1984, o Reino Unido e o Reino dos Países Baixos pediram para ser aceites como partes intervenientes em apoio das conclusões da Comissão. Por requerimentos entregues, respectivamente, em 22 de Outubro, 22 de Novembro, 10 e 14 de Dezembro de 1984, o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República Francesa, a República Italiana e a Irlanda, pediram para ser aceites como partes intervenientes em apoio das conclusões da demandada. Por despachos de 24 de Outubro e 12 de Dezembro de 1984 e 30 de Janeiro de 1985, o Tribunal, ouvido o advogado-geral, decidiu aceitar as intervenções.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem diligências de instrução prévia. Pediu, todavia, à Comissão que indicasse por escrito quais as disposições da Directiva 78/473 que tinham sido violadas pela regulamentação em litígio, na medida em que esta prescreve, no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha, que a seguradora líder deve ter aí estabelecimento e ser autorizada a cobrir, por si só, os riscos segurados. Por outro lado, a Comissão foi convidada a indicar se a acção tem igualmente por objecto o ramo dos seguros de vida e, na afirmativa, a tomar posição na audiência sobre os problemas específicos deste ramo.
A Comissão respondeu que a regulamentação alemã em litígio, ao prescrever, no caso de riscos situados no Estado-membro em causa, que a seguradora líder deve ter aí estabelecimento e estar autorizada a cobrir por si só os riscos seguros, constitui uma transposição incorrecta do n.° 1, alínea c), do artigo 2.° e uma violação do artigo 3.° da Directiva 78/473. Seria verdade que o n.° 1 alínea c) do artigo 2.° não é muito explícito quanto ao problema colocado, a saber, a exigência à seguradora líder de uma autorização e de um estabelecimento no país do risco. Todavia, este artigo, deveria ser interpretado à luz dos artigos 59.° e 60.° do Tratado, tal como o próprio Conselho teria sublinhado na declaração, já referida, na acta de adopção da directiva. Além disso, o n.° 1, alínea c), do artigo 2.° remeteria para a Primeira Directiva de Coordenação 73/239, que não imporia, de modo algum, e não permitiria impor a uma seguradora líder que requeresse uma autorização e se estabelecesse no Estado-membro onde o risco se situasse. Esta última expressão não se encontraria em parte alguma das directivas. Nos termos do artigo 6.° da primeira directiva de coordenação, a autorização seria exigida no local onde a empresa exercesse a sua actividade, isto é, onde a empresa tivesse a sua sede, uma sucursal ou uma agência, para fazer operações de seguro, qualquer que fosse o lugar da situação dos riscos e da residência dos tomadores. Nos termos do artigo 3.° da directiva relativa ao co-seguro, a faculdade de as empresas comunitárias participarem num co-seguro abrangido pela directiva, na qualidade de seguradora líder ou de simples co-seguradora, não poderia estar subordinada a exigências suplementares para além das que prevê a própria directiva.
A Comissão acrescentou que o objecto da primeira acusação consiste na violação do Tratado resultante da aplicação da VAG que não distingue, no que respeita às questões em causa, entre seguro de vida e seguro não vida. A acusação abrangeria assim o seguro de vida tal como é definido na primeira directiva de coordenação «seguro de vida», 79/267, que seria o equivalente da primeira directiva, «seguro não vida», de 1973.
II — Pedidos das partes
A Comissão, apoiada pelo Reino dos Países Baixos e, quanto aos pedidos indicados a seguir no ponto 1, alíneas a) e b) pelo Reino Unido, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1)
declarar que a República Federal da Alemanha,
a)
ao aplicar a «Versicherungsaufsichtsgesetz», na versão da décima quarta lei de alteração de 29 de Março de 1983, que sujeita à obrigação de estabelecimento e de autorização as empresas de seguros da Comunidade que pretendam fornecer na República Federal da Alemanha — por meio de representantes, mandatários, agentes ou outros intermediários — prestações de seguro, directo (à excepção dos seguros de transportes), e proíbe aos agentes de seguros estabelecidos na República Federal da Alemanha a proposta a residentes de contratos de seguros com seguradoras estabelecidas num outro Estado-membro, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado;
b)
ao pôr em vigor e aplicar a décima quarta lei de modificação da «Versicherungsaufsichtsgesetz» de 29 de Março de 1983, com o objectivo de transpôr para o direito interno a Directiva 78/743 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, faltou às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado e da directiva acima mencionada, na medida em que as disposições da lei determinam, quanto ao co-seguro comunitário, que a seguradora líder (no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha) deve estar aí estabelecida e autorizada a cobrir igualmente por si só os riscos segurados;
c)
ao fixar, por meio do «Bundesaufsichtsamt» e no quadro da transposição da directiva, acima mencionada, para o direito interno, limiares demasiado elevados para os riscos nos ramos do seguro de incêndio, responsabilidade civil de veículos aéreos e responsabilidade civil geral — riscos que podem ser objecto de um co-seguro comunitário — na medida em que o co-seguro, enquanto serviço, está, por esse facto excluído na República Federal da Alemanha quanto aos riscos situados abaixo desses limiares, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.° 2 artigo 1.° e do artigo 8.° da Directiva 78/473 bem como dos artigos 59.° e 60.° do Tratado;
2)
condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
O Governo Federal Alemão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
julgar a acção improcedente;
—
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
1. Observações gerais sobre as disposições do Tratado em matéria de livre prestação de serviços e sobre as directivas de harmonização
a)
A Comissão sublinha que os artigos 59.° e 60.° do Tratado impõem aos Estados-membros, após o fim do período de transição, a autorização da livre prestação de serviços em todos os domínios, isto é, nomeadamente no do seguro, abrangendo o co-seguro. Qualquer medida nacional que entrave a prestação de serviços pela seguradora e especialmente pela co-seguradora líder em matéria de co-seguro, seria, por isso, fundamentalmente incompatível com o Tratado. O artigo 59.°, por si, proibiria, a fortiori, medidas que tornem a livre prestação de serviços totalmente impossível. Ora, exigir que a seguradora ou a seguradora líder sejam estabelecidas ou autorizadas no país do risco, para aí exercerem a sua actividade, equivaleria a recusar a livre prestação de serviços. Efectivamente, uma vez estabelecida neste país, a seguradora faria uso da liberdade de estabelecimento, que seria, assim, a única que poderia invocar.
A este propósito, importaria pouco saber se a exigência de estabelecimento e de autorização no país do risco devia ou não, juridicamente, ser qualificada de discriminatória, uma vez que o artigo 59.° do Tratado prevê a eliminação de qualquer restrição.
O terceiro parágrafo do artigo 60.° do Tratado não poderia ser invocado para efeito da interpretação do artigo 59.° O terceiro parágrafo do artigo 60.° apenas visaria o caso em que o prestador deve, para a execução da prestação, exercer a sua actividade no país onde essa prestação for fornecida e unicamente desde que essa actividade aí seja exercida a título temporário e com a presença do interessado. Ora, as prestações de serviços da seguradora (e da seguradora líder) não exigiriam de modo algum que a seguradora se deslocasse para o país de destino da prestação de serviços.
A Comissão não desconhece, de modo algum, que, tal como no quadro do artigo 30.° do Tratado, os Estados-membros continuam a beneficiar de uma relativa faculdade de regulamentar e controlar as prestações de seguro «importadas» no interesse geral. Efectivamente, considera que importa interpretar, no essencial, os artigos 30.° e 59.° de modo idêntico. Todavia, um co-controlo não poderia, em caso algum, ter como consequência privar a seguradora (ou a seguradora líder) do direito de fazer uso da livre prestação dos serviços. Além disso, o objectivo do controlo exercido pelo Estado e as medidas tomadas a este propósito não deveriam ser desproporcionadas face às restrições da livre prestação de serviços que daí decorrem. Não obstante, na medida em que produzam efeitos restritivos, as medidas de controlo deveriam ser necessárias à realização dos objectivos de protecção do Estado.
Por outro lado, a Comissão lembra que as directivas de coordenação previstas nos artigos 57.°, n.° 2, e 66.°, são destinadas a facilitar a livre prestação de serviços e não a realizá-la. Por conseguinte, nem a Direttiva 73/239 nem a Direttiva 78/473 poderiam ser interpretadas no sentido de que criam as liberdades que o Tratado institui. Seria, assim, impossível interpretá-las como disposições que dificultem ou proíbam (provisoriamente) actividades na área dos serviços. Pelo contrário, as duas directivas deveriam ser interpretadas de acordo com as disposições do Tratado.
Enfim, no que mais particularmente respeita à Directiva 78/473, a Comissão reconhece que tinha previsto, na sua proposta inicial de directiva, apresentada ao Conselho em Maio de 1974, a possibilidade de os Estados-membros exigirem da seguradora líder a instalação de um estabelecimento. Todavia, após o acórdão de 3 de Dezembro de 1974 (van Binsbergen, 33/74, Recueil, p. 1299), a Comissão, considerando que não era lícito, perante os artigos 59.° e 60.° do Tratado, exigir que a seguradora líder tivesse estabelecimento no país do risco, teria retirado a sua proposta. Efectivamente, no Conselho, os Estados-membros teriam chegado a acordo no entendimento de que, por força da directiva, qualquer seguradora deve, segundo a Directiva 73/239, estar autorizada num dos Estados-membros, qualquer ele que seja.
b)
O Governo neerlandês lembra que o Tribunal declarou claramente, por várias vezes, que as disposições constantes do artigo 59.° do Tratado se tornaram directa e incondicionalmente aplicáveis após a expiração do período de transição. De acordo com jurisprudência constante do Tribunal, não seria proibido, em virtude da natureza particular de certos serviços, estabelecer regras específicas susceptíveis de limitar a livre prestação de serviços. Isto implicaria nomeadamente que, em domínios particularmente sensíveis, se pode, afim de garantir o interesse geral, adoptar regulamentos aplicáveis a qualquer pessoa ou empresa que se encontre no território do Estado-membro onde o serviço seja realizado, desde que o interesse prosseguido não esteja já protegido por regras a que a pessoa ou a empresa que presta o serviço esteja sujeita no Estado-membro onde estiver estabelecida. Se bem que, no estado actual do direito comunitário sobre a matéria, as legislações nacionais dos Estados-membros destinadas a facilitar a livre prestação de serviços no sector dos seguros, não estejam ainda inteiramente harmonizadas, não se poderia retirar daí um argumento para não aplicar integralmente o artigo 59.° do Tratado e as disposições da Direttiva 78/473 (ver acórdão de 27 de Fevereiro de 1980, Comissão/Reino da Dinamarca, 171/78, Recueil, p. 447, 466).
c)
O Governo britânico sublinha que os artigos 59.° e 60.° do Tratado, que têm efeito diretto em todos os Estados-membros, abrangem actividades desenvolvidas num Estado-membro em que as empresas de seguros não sejam estabelecidas, que a ausência de coordenação e harmonização entre os Estados-membros não bastam, em si, para justificar o não respeito, por parte destes Estados, dos artigos 59.° e 60.°, e que nenhuma directiva pode derrogar a obrigação de respeitar tais disposições. Todavia, um Estado-membro teria o direito de impor restrições à livre prestação de serviços se, e na medida em que, tais restrições satisfizessem as condições estabelecidas na jurisprudência do Tribunal. A este propósito, as condições deveriam ter por objectivo a aplicação de regras reguladoras da actividade em causa e que se justificassem no interesse geral; deviam ser objectivamente necessárias e o seu objectivo não deveria poder ser atingido por meio de disposições menos restritivas. Enfim, não deveriam cumular-se com as condições impostas num Estado-membro em que o prestador de serviços estiver estabelecido e que assegurem, em substância, as mesmas garantias no interesse geral, e deveriam ser aplicadas, do mesmo modo, a todas as pessoas ou empresas que operassem no Estado em questão.
d)
O Governo alemão sublinha que a livre prestação de serviços garantida pelas disposições dos artigos 59.° e 60.° do Tratado não é de modo algum uma liberdade que permita a qualquer cidadão da Comunidade o direito ilimitado e não limitável de prestar não importa que serviço para lá das fronteiras. A jurisprudência do Tribunal confirmaria que uma norma legal de um Estado-membro que estabeleça um entrave à livre prestação de serviços a partir de um outro Estado-membro não deve, pelo único facto da exclusão total da prestação, além-fronteiras, de serviços que daí decorre, ser considerada como uma restrição a eliminar; se as regulamentações internas da prestação de serviços respeitam certas regras comunitárias que o Tribunal reconhece, elas não constituiriam restrições tendo antes a natureza de limitações, imanentes à livre prestação dos serviços além-fronteiras, desde que fossem adoptadas por razões que visassem o interesse geral, fossem indispensáveis para garantir uma protecção necessária e que, enfim, não fossem susceptíveis de ser substituídas por disposições diversas, que assegurassem a mesma protecção, mas menos limitativas da prestação de serviços a partir de um outro Estado-membro.
Aliás, o Governo alemão faz questão de lembrar que as disposições dos artigos 59.° e 60.° do Tratado versam unicamente sobre actividades de um prestador de serviços estrangeiro, exercidas no país da actividade, e que não determinem a existência de um estabelecimento. Efectivamente, se para a prestação de um serviço de seguros nas relações económicas além-fronteiras é necessária uma instalação permanente — e, portanto, um estabelecimento do prestador — o serviço seria fornecido entre dois parceiros residentes. Ora, neste caso, não haveria comércio além-fronteiras de serviços, regido pelos artigos 59.° e 60.° do Tratado, mas comércio interno de serviços, regulado pelas normas comunitárias sobre o direito de estabelecimento. A exclusão dos serviços cuja prestação exija uma estadia mais que acidental do prestador não residente não resultaria, aliás, no n.° 3 de artigo 60.° do Tratado, em cujos termos o direito de estadia do prestador, garantido pela livre prestação de serviços, é limitado no tempo.
No que respeita às directivas de coordenação previstas no n.° 2 do artigos 57.° e 66.° do Tratado, o Governo sublinha que estas directivas têm por missão, no domínio do comércio de serviços, realizar a sua livre prestação quando esta for limitada de modo constante por normas jurídicas dos Estados-membros adoptadas no interesse geral. A Comissão estaria a esquecer que as fórmulas utilizadas no texto do artigo 57.°, n.° 2 do Tratado respondem inteiramente à situação no domínio da realização da liberdade de estabelecimento mas apenas são aplicáveis à livre prestação dos serviços, mutatis mutandis, por força do artigo 66.° do Tratado. O direito de estabelecimento apenas exigiria o tratamento nacional, enquanto a livre circulação de serviços exigiria a supressão dos entraves ainda que não discriminatórios. Por esta razão, se, no domínio da liberdade de estabelecimento, as directivas de coordenação apenas têm por fim facilitar o estabelecimento, o seu objecto e função não se esgotariam pelo mero facto de facilitarem o exercício da livre prestação de serviços mas abrangeriam a respectiva organização material e alargamento institucional. Nesta matéria, o papel das directivas de coordenação seria comparável ao das directivas de harmonização na livre circulação de mercadorias. Enfim, de acordo com o parecer do Governo, não se poderia negar ao legislador comunitário, face à necessidade de coordenar as diferentes regulamentações dos Estados-membros, o poder de restringir e mesmo de proibir inteiramente, no plano geral, certas actividades de serviços. A tese contrária da Comissão teria por consequência, no domínio do seguro, que o legislador comunitário deveria fixar o limiar de protecção do segurado ao nível das disposições do Estado-membro menos protector, com consequências nefastas para os segurados e para a actividade seguradora em geral.
No que respeita à Directiva 78/473, o Governo alemão sublinha, nomeadamente, que a génese desta directiva mostra que, aquando da sua promulgação — tal como da promulgação das directivas 73/239 e 79/267 — a maioria dos Estados-membros no Conselho partiu da necessidade da autorização do co-segurador principal no país da actividade. Embora a Comissão tenha, efectivamente, modificado a sua proposição inicial após ter sido proferido o acórdão no processo 33/74, eliminando do projecto todas as disposições referentes ao estabelecimento, esta redacção modificada não teria, no entanto, sido aceite pelo Conselho. A título de compromisso, a directiva teria, portanto, sido formulada de tal maneira que apenas é aplicável quando a seguradora líder tiver sido autorizada no país em que a prestação de serviços das co-seguradoras for efectuada.
e)
O Governo belga refere que os artigos 59.° e 60.° do Tratado, que são de aplicação directa, não têm um carácter absoluto. Antes de mais, a livre prestação de serviços teria um carácter residual, no sentido de que a sua aplicação deve ser afastada quando o exercício duma actividade cair no âmbito das regras referentes à livre circulação de mercadorias, de capitais e de pessoas (artigo 60.°, primeiro parágrafo, do Tratado).
Depois, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 60.° do Tratado, a prestação de serviços deveria exercer-se no respeito das disposições legais e regulamentares em vigor no país destinatário da prestação, quer o prestador aí se desloque fisicamente quer actue mediante intermediários ou por correspondência.
Por outro lado, a interpretação das disposições do Tratado não poderia fazer-se sem referência às directivas de harmonização previstas no artigo 57.°, n.° 2 do Tratado por forma que uma ausência de harmonização poderia justificar uma manutenção temporária de medidas específicas, adaptadas a situações objectivas resultantes daquela falta.
Finalmente, o Governo belga sustenta que o Tribunal admitiu, por várias vezes, o princípio segundo o qual podem ser estabelecidos limites à livre prestação de serviços. Desta jurisprudência, nomeadamente acórdãos de 3 de Dezembro de 1974 (van Binsbergen, já referido), de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, 279/80, Recueil, p. 3305) e de 18 de Janeiro de 1979 (van Wesemael, processos apensos 110 e 111/78, Recueil, p. 35), o Governo deduz que regras e exigências nacionais, ainda que entravem ou prejudiquem a livre prestação de serviços, podem ser conformes ao Tratado se forem justificadas pelo interesse geral e objectivamente necessárias para assegurar a realização dos objectivos que tais regras visam salvaguardar.
f)
O Governo dinamarquês insiste sobretudo no facto de as normas de direito comunitário e a jurisprudência do Tribunal, no que se refere à circulação de mercadorias, assentarem nas mesmas considerações e que importa respeitar o nível de protecção fixado politicamente pelos Estados-membros, tanto para as mercadorias como para as prestações de serviços, quando esta protecção sirva o interesse geral e satisfaça, por outro lado, determinadas condições fixadas pela jurisprudência do Tribunal.
A própria economia do Tratado demonstraria que, como ponto de partida, tais diferenças devem desaparecer na sequência dos trabalhos de harmonização. Se os Estados-membros estivessem sempre obrigados a aceitar a importação de serviços legalmente fornecidos no Estado de origem, daí decorreriam consequências imprevisíveis no que respeita à possibilidade de determinar, de modo autónomo, o nível de protecção desejado em cada Estado. No que respeita à circulação de mercadorias, o Tribunal teria reconhecido, nomeadamente no seu acórdão de 17 de Dezembro de 1981, (Frans-Nederlandse Maatschappij, 272/80, Recueil, p. 3277) a possibilidade de exigir uma autorização suplementar no Estado de importação, afim de proteger certos interesses de caracter geral, tendo embora em conta os controlos efectuados no Estado de exportação. Transposta para a área dos serviços, esta jurisprudência significaria que, na falta de harmonização comunitária, o Estado-membro pode impor ao prestador de serviços um sistema de autorização, com a condição de tal sistema se basear em razões de interesse geral dignas de protecção que não sejam discriminatórias e que sejam necessárias para garantir um nível de protecção desejado, pela razão entre outras, de as disposições do Estado do estabelecimento não bastarem para o efeito. O Governo dinamarquês considera que estes critérios correspondem aos que podem ser deduzidos da jurisprudência do tribunal em matéria de prestações de serviços.
g)
Segundo o Governo francês, a livre prestação de serviços é uma liberdade que, no entanto, não é incondicional nem absoluta porque, na ausência de harmonização, os Estados-membros conservariam a sua competência de regulamentação que, por definição, não poderia, ter efeitos restritivos na actividade que abrangesse. Além do mais, os Estados-membros poderiam aplicar esta regulamentação aos prestadores de serviços não estabelecidos. Tal resultaria nomeadamente do artigo 60.°, terceiro parágrafo, do Tratado, que visaria, expressamente, o exercício de uma actividade pelo prestador e não a sua deslocação física. Por conseguinte, na ausência de normas harmonizadas, ou quando esta harmonização permanecesse limitada, os Estados-membros teriam competência para regulamentar qualquer actividade de serviços. Esta legislação nacional seria aplicável igualmente aos prestadores não estabelecidos, com a reserva de que se tivesse em conta a especificidade da actividade exercida a título temporário, relativamente, à mesma actividade exercida a título permanente. Por outro lado, e tendo em conta a natureza particular de certas prestações de serviços, poderiam ser impostas exigências específicas ao prestador, desde que correspondessem ao interesse geral, fossem motivadas pela aplicação das regras que regulassem esse tipo de actividade, fossem aplicadas de maneira não discriminatória e que o interesse em causa não estivesse já salvaguardado por normas a que o prestador estivesse sujeito no Estado-membro onde fosse estabelecido.
h)
O Governo italiano alia-se, em substância, às observações do Governo alemão. Acrescenta que, no estádio actual das legislações nacionais apresentando ainda diferenças consideráveis, e enquanto não se tiver atingido uma harmonização comunitária suficiente, a livre prestação de serviços de seguros poderia ser exercida apenas em determinadas condições, dentro dos limites do que está previsto pelas próprias normas do Tratado. Seria com base na necessidade de uma coordenação mais estreita, que a Directiva 78/473 interveio, afim de «facilitar o exercício efectivo da actividade de co-seguro comunitário» um «primeiro passo em direcção à coordenação de todas as operações susceptíveis de serem praticadas em livre prestação de serviços».
2. Quanto à obrigação de autorização e de estabelecimento para as empresas de seguros estrangeiras, nos termos dos artigos 105.° e 106° da VAG
a)
A Comissão fundamenta a sua acção sobre as três regras de direito que se seguem.
No domínio da livre prestação de serviços, tal como nas matérias reguladas pelo artigo 30.° do Tratado, toda a prestação além-fronteiras, fornecida legalmente no Estado de origem seria permitida. Além disso, tal como o Tribunal afirmou no seu acórdão de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, já citado), os Estados-membros que exigem uma autorização suplementar para a actividade de prestação de serviços, deveriam, pelo menos, ter em conta o exame dos pedidos de autorização e a sua concessão, a que se teria procedido no Estado de origem do prestador e, portanto, não deveriam duplicar os exames e as averiguações a que é necessário proceder, mesmo nos sectores sensíveis. Enfim, a primeira directiva de coordenação, a saber, a Directiva 73/239, teria imposto certas obrigações aos Estados de estabelecimento (isto é, aos Estados onde a empresa tem a sua sede social ou uma sucursal). Assim, no seu artigo 15.°, esta directiva atribuiria a todo o Estado de estabelecimento a competência necessária para velar pela constituição de reservas técnicas bastantes para o conjunto das actividades do estabelecimento, qualquer que fosse a localização dos riscos, e pela representação destas reservas por activos equivalentes. Além disso, o Estado em cujo território a empresa tivesse a sua sede seria o único competente para controlar a margem de solvabilidade cuja constituição está prevista no artigo 16.° e responsável, nos termos do artigo 14.°, pelo controlo do estado geral da solvabilidade da empresa para o conjunto das suas actividades. O artigo 13.° da directiva imporia, igualmente, aos Estados-membros a verificação da situação financeira das empresas autorizadas. Por conseguinte, no caso de prestações de serviços além-fronteiras, o Estado destinatário não disporia da competência necessária para regulamentar a constituição das reservas técnicas ou o controlo da solvabilidade da empresa prestadora de serviços.
A Comissão declara querer demonstrar apenas que a República Federal da Alemanha infringiu as normas especiais do direito comunitário, acima referidas, ao manter, mesmo após o período de transição e a entrada em vigor da Directiva 73/239, um regime de controlo máximo, sem tomar as medidas legislativas, regulamentares ou administrativas, necessárias para se conformar com aquelas normas.
A Comissão não contesta que, segundo a jurisprudência do Tribunal, o artigo 59.° do Tratado não se opõe a regulamentações estaduais do exercício da livre prestação de serviços, que sejam adoptadas principalmente tendo em vista a protecção dos segurados ou de terceiros, quando tais regulamentações sejam compatíveis com os objectivos comunitários, isto é, justificadas pelo interesse geral e quando o seu efeito restritivo sobre a prestação de serviços não vá além do necessário para atingir os seus objectivos. Ora, a Comissão considera precisamente que as disposições criticadas dos artigos 105.° e 106.° da VAG não são necessárias à realização dos objectivos alemães em matéria de controlo, que são desproporcionadas devido à incidência desfavorável que a sua realização pode ter no comércio de prestações de serviços entre os Estados-membros e que implicam restrições discriminatórias.
A este propósito, a Comissão observa, nomeadamente, o seguinte.
Resultaria do artigo 105.° da VAG que o controlo previsto não abrange um número não negligenciável de relações de seguros a saber, o seguro de riscos situados na República Federal, quando o tomador de seguros se desloca à seguradora ou se estabeleçam e mantenham por correspondência relações de seguro. Por isso, seria muito difícil compreender a necessidade de prever medidas de controlo máximas para o caso de qualquer intermediário trabalhar para a seguradora na República Federal da Alemanha. Além disso, a legislação alemã não teria tido suficientemente em conta o facto de que existe em todos os Estados-membros, desde há anos, um controlo das empresas de seguros cujos princípios seriam, além do mais, estabelecidos com carácter obrigatório na Directiva 73/239.
Por outro lado, as condições materiais da actividade de seguros não necessitariam de um controlo no decurso do processo de autorização. Nomeadamente, um controlo exercido de modo permanente ou a posteriori bastaria, no contexto da livre prestação de serviços, e tal controlo podia, aliás, exercer-se perfeitamente no quadro do mecanismo de protecção da lei alemã de 9 de Dezembro de 1976, intitulada Gesetz zur Regelung des Rechts der allgemeinen Geschäftsbedingungen (lei relativa ao regime jurídico das condições gerais dos contratos, BGBl. I, p. 3317). Por outro lado, o controlo preventivo motivado pela exigencia de autorização seria supérfluo, na medida em que incide sobre a cobertura de riscos para os quais os tomadores de seguros estão geralmente em condições de comparar os aspectos positivos de uma oferta com os riscos que podem estar ligados à celebração de um contrato com uma seguradora estrangeira.
Do mesmo modo, embora a condição de estabelecimento possa ser útil para a realização dos objectivos do regime de controlo, não seria, no entanto, indispensável na medida em que existem meios de controlo que são, sem dúvida, menos cómodos mas não obstante tão eficazes como uma exigência genérica de estabelecimento. Além do mais, a Comissão lembra que o «Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen» precisou, numa circular de 22 de Fevereiro de 1962, que o estabelecimento deve ser organizado de modo a poder ser explorado em qualquer momento como estabelecimento independente. A exigência de estabelecimento implicaria, assim, para a seguradora estrangeira a obrigação de suportar despesas de organização e de pessoal consideráveis. Ora, tais despesas teriam um caracter proibitivo tanto para as pequenas seguradoras — que apenas pretendam exercer na República Federal da Alemanha actividades relativamente limitadas — como para as grandes seguradoras que não possam permitir-se consagrar somas consideráveis ao lançamento de uma empresa na República Federal ou que apenas pretendam realizar nela um volume de negócios limitado.
Não obstante, a regulamentação segundo a qual as seguradoras autorizadas ou estabelecidas na República Federal da Alemanha podem exercer aí as suas actividades, mas não as seguradoras estabelecidas e autorizadas num outro Estado-membro, significaria tratar as empresas de modo diverso, de acordo com a localização da respectiva sede social. Por este motivo, esta regulamentação seria também de natureza discriminatória.
Enfim, para o caso de o ponto de vista da Comissão, quanto à exigência de autorização, não ser partilhado pelo Tribunal, este deveria declarar, pelo menos, que a exigência alemã de estabelecimento é incompatível com o direito comunitário.
b)
O Governo neerlandês considera que a concepção alemã, segundo a qual uma regra de direito público dum Estado-membro não produz efeitos em relação a outro Estado-membro que não tomou parte na sua elaboração, desconhece o facto de que todos os Estados-membros devem pôr em prática a livre circulação de serviços, como prescreve o artigo 59.° do Tratado. Assim, a República Federal da Alemanha não teria o direito de ir além da aplicação da Directiva 73/239 — que teria coordenado as condições essenciais para um controlo pertinente da prática do seguro directo — noutros Estados-membros.
As disposições da lei alemã, que submetem as seguradoras a condições de autorização e estabelecimento, retirariam todo o efeito útil ao artigo 59.° do Tratado. Além disso, a exigência de autorização e de estabelecimento, imposta pela República Federal da Alemanha, constituiria um duplo controlo que tinha por consequência uma discriminação injustificável das seguradoras estabelecidas noutros Estados-membros em relação às seguradoras estabelecidas na República Federal. Semelhantes medidas de controlo seriam também contrárias ao princípio da proporcionalidade, na medida em que excedem o estritamente necessário para atingir o objectivo visado. Assim, a autoridade de controlo num Estado-membro onde o serviço é fornecido poderia, em qualquer momento, pedir, a posteriori, quaisquer informações que desejasse à seguradora em causa e, eventualmente, estabelecer uma colaboração com a autoridade de controlo do Estado-membro onde a seguradora está estabelecida.
c)
O Governo britânico sublinha, em primeiro lugar, que não se justifica a aplicação das normas alemãs de controlo das seguradoras, às seguradoras autorizadas num outro Estado-membro, na medida em que as normas alemãs abrangem domínios que são igualmente regulamentados pelo direito derivado relativo ao seguro de vida, em particular pela Directiva 73/239. O facto de uma seguradora satisfazer as condições impostas pela directiva garantiria que o interesse geral está, por via disso, protegido de forma adequada e que nenhuma outra restrição, sobre os mesmos aspectos, se justifica. No que respeita aos domínios que não estão sujeitos ao direito derivado sobre seguros, as empresas de seguros poderiam estar sujeitas às leis do Estado-membro do estabelecimento. Efectivamente, enquanto os controlos aplicados nos países do estabelecimento tiverem, em substância, por efeito proteger um interesse geral, visado pela legislação alemã, pouco importaria que as condições desses controlos não fossem idênticas às dos controlos federais alemães.
Como a Directiva 73/239 teria tido em conta plenamente a natureza específica do seguro face às necessidades de harmonização, a legislação alemã seria uma duplicação das garantias impostas pelo Estado do estabelecimento ao aplicar a directiva. Na medida em que as garantias alemãs não constituíssem uma duplicação das do Estado do estabelecimento, no entender do Governo britânico, existem outros métodos para atingir os objectivos visados menos restritivos que uma obrigação de estabelecimento. Enfim, a legislação alemã seria discriminatória tendo em conta que a exigência de autorização abrange todas as seguradoras, quer estejam estabelecidas na República Federal da Alemanha quer noutro Estado-membro. Assim, não teria em conta o facto de a seguradora estrangeira, sendo obrigada a manter dois estabelecimentos e, por isso, a suportar encargos suplementares, ocupar uma posição diferente da de uma empresa estabelecida na República Federal da Alemanha e que aí pretenda prosseguir a sua actividade de seguros.
O aspecto mais saliente do efeito combinado dos artigos 105.°, 106.° e 144.°, alínea a), da VAG seria que um corretor alemão, pretendendo defender da melhor maneira os interesses de um segurado alemão, estaria impedido de fazer um seguro fora da República Federal ainda que a seguradora estrangeira tivesse toda a possibilidade de oferecer condições particularmente vantajosas.
O Governo britânico conclui que as restrições impostas por estas disposições contrariam a livre prestação de serviços e a livre concorrência previstas no Tratado. Além do mais, seriam contrárias aos interesses dos segurados, correctamente entendidos, e não justificadas pelo interesse geral.
d)
De acordo com o Governo alemão, o ponto de vista da Comissão, segundo o qual uma empresa de seguros, autorizada num Estado-membro, pode exercer a sua actividade na República Federal da Alemanha com base na livre prestação de serviços, supõe, logicamente, que a autorização concedida por acto soberano de um outro Estado-membro exerça o seu efeito na República Federal da Alemanha e, assim, em relação às jurisdições, à administração pública e aos nacionais. Ora, para tanto, careceria de uma base juridica, pelo menos enquanto não existir coordenação na Comunidade.
Aliás, nem as disposições em litígio da VAG, a saber, os artigos 105.° e 106.°, nem a sua aplicação, constituiriam uma violação da livre prestação de serviços. Mais ainda, seriam conformes às disposições das directivas 73/239 e 79/267, acima referidas.
A este propósito, o Governo alemão baseia-se no facto de que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, nomeadamente segundo o acórdão de 17 de Dezembro de 1981, no processo 279/80, acima referido, os Estados-membros têm a liberdade de publicar regulamentações jurídicas em domínios particularmente sensíveis, no interesse geral e a fim de salvaguardar os interesses das pessoas afectadas. Ora, na República Federal, os seguros constituiriam um domínio particularmente sensível, tendo em conta, nomeadamente, a importância económica da actividade seguradora, bem como a amplitude e o número dos segurados, o montante dos prémios cobrados, os múltiplos investimentos das empresas de seguros e a necessidade de protecção dos segurados e dos interesses de terceiros. Estas considerações determinariam, por seu lado, um controlo eficaz e intenso e, de facto, na República Federal da Alemanha, as empresas de seguros estariam sujeitas a controlo, desde 1981, nos termos de um sistema de controlo efectivo exercido pelo Estado. Para este efeito, a actividade de cada empresa de seguros seria fiscalizada, desde o princípio até ao fim, por uma autoridade de controlo que concede as autorizações de exploração e examina e aprova as condições gerais de seguros e, em parte, também os prémios. Esta autoridade examinaria, além disso, nomeadamente, os formulários do pedido, as apólices, as quitações de indemnização, velaria pelo respeito das leis e dos planos de exploração das diversas empresas de seguros, controlaria, por meio da verificação das contas, a situação financeira das empresas, efectuaria, em caso de necessidade, controlos no local e interviria em caso de anomalia.
Segundo o entendimento do Governo alemão, as exigências de autorização e estabelecimento, previstas na VAG, são necessárias, não são desproporcionadas, face ao fim a atingir, e não têm efeitos discriminatórios.
Assim, a exigência de uma autorização na República Federal da Alemanha tornar-se-ia indispensável porque, por um lado, o direito de controlo dos seguros não é concretizável em grande número de domínios e porque, por outro, o controlo do seguro deve ser suficientemente flexível para permitir ao mundo dos seguros adaptar-se, continuamente, a uma situação em plena evolução. Efectivamente, a autorização e a sua base factual, o estabelecimento, constituiriam as próprias condições que permitem à autoridade de controlo efectuar a vigilância contínua que lhe incumbe.
O Governo alemão sublinha que as seguradoras de outros países da Comunidade que recorrem, sem deslocação, à livre prestação além fronteiras dos serviços podem realizar tanto serviços de curta como de longa duração e também serviços permanentes. Todavia, interviria uma limitação no caso de os serviços de seguro exigirem a actividade de apoio de intermediários e de outros agentes residentes na República Federal. Neste caso, as seguradoras não poderiam prevalecer-se da livre prestação além-fronteiras dos serviços, a não ser que a actividade de apoio do agente não ultrapassasse determinada duração. Esta restrição impôr-se-ia em virtude da obrigação de tratar de modo igual estas seguradoras e as que, entre as seguradoras de outros países da Comunidade, não assentassem a sua actividade no estrangeiro no concurso de intermediários residentes, mas em agentes delegados e que, se tais agentes são delegados em permanência, estão sujeitas às regras do direito de estabelecimento.
No que se refere ao controlo de seguros exercido nos outros Estados-membros, o Governo alemão sublinha que todos os exames equivalentes aos previstos na legislação alemã, exigidos no processo de exame pelo país da sede da empresa de seguros, são reconhecidos pelas autoridades de controlo alemãs. Todavia, o Governo lembra que o controlo aplicável às empresas de seguros na Comunidade não apresenta nem a mesma intensidade nem a mesma amplitude e não é exercido de acordo com os mesmos princípios. Além disso, as duas directivas de coordenação, a saber as directivas 73/239 e 79/267, que fixariam, como primeira medida de harmonização, condições mínimas uniformes para a autorização de empresas de seguros não teriam por efeito, pelo seu conteúdo e pela sua génese, abolir as disposições do direito dos Estados-membros sobre a matéria por elas não abrangida; efectivamente, se tal tivesse sido a intenção do legislador comunitário, ele teria manifestado essa intenção e, sobretudo, deveria tê-la manifestado claramente. Enfim, as duas directivas determinariam que, quanto à capacidade financeira da seguradora, e, portanto, à necessidade para esta de constituir reservas técnicas suficientes, as exigências, ainda não harmonizadas, formuladas pelas legislações nacionais de controlo, continuariam a aplicar-se e que a responsabilidade pertencia, neste aspecto, ao país da actividade (ver artigos 15.° da Directiva 73/239 e 17.° da Directiva 79/267). No que respeita à margem de solvabilidade, isto é, à dotação necessária em fundos próprios, a sua existência seria igualmente examinada no quadro do processo de autorização. Todavia, esta condição de autorização seria das que foram unificadas pelas directivas de coordenação (ver o artigo 16.° da Directiva 73/239 e o artigo 18.° da Directiva 79/267). Por conseguinte, a autoridade alemã de controlo reconheceria o certificado de solvabilidade do Estado da sede da empresa de seguros em causa.
Os objectivos visados pela aprovação prévia das condições gerais de seguros não poderiam tão pouco ser atingidos por um controlo contínuo e a posteriori nem, portanto, pelo controlo jurisdicional previsto pela lei de 9 de Dezembro de 1976, relativa ao regime jurídico das condições gerais dos contratos. Um tal controlo a posteriori, não poderia, efectivamente, garantir a transparência das condições que constitue a base da concorrência nos prémios.
O Governo alemão sustenta, além disso, que, sem a exigência de estabelecimento, a autoridade de controlo não poderia cumprir a tarefa que lhe está confiada; não seria possível, em particular, substituir esta exigência por um outro regime, menos prejudicial para a livre prestação de serviços. Efectivamente, a exigência de estabelecimento, deveria actuar por forma que a autoridade do controlo estivesse em condições de controlar continua e localmente a actividade de seguros efectivamente exercida pela seguradora autorizada; ora, se a empresa estrangeira não tivesse estabelecimento no país, a autoridade de controlo estaria, no estado actual da cooperação institucionalizada entre os Estados-membros, quase na incapacidade de obter a execução de uma decisão. Além do mais, a exigência do estabelecimento não estaria ligada a encargos excessivos, uma vez que um estabelecimento não exigiria, juridicamente, a criação de uma rede de distribuição com serviços exteriores.
Finalmente, o Governo alemão sublinha que as empresas de seguros estrangeiras pertencentes à Comunidade não são tratadas de modo diverso das empresas nacionais.
e)
O Governo belga considera que o problema do efeito de um acto soberano de um Estado-membro no território de um outro Estado-membro, levantado pelo Governo alemão, merece toda a atenção. É de parecer que o acto de um Estado-membro não pode, na falta de uma coordenação precisa, produzir, por si só, efeitos jurídicos no território dos outros Estados-membros. Mais ainda, a simples renúncia à verificação de certas condições de acesso a uma actividade ou ao seu exercício, imposta por uma harmonização comunitária, não poderia servir de base jurídica para dar aos actos de um Estado-membro efeitos que se prolongassem sobre o território de outros Estados-membros; para obter este efeito seria necessário um acto positivo desse Estado-membro. Seria precisamente a coordenação comunitária das legislações nacionais que, após harmonização, poderia obrigar os Estados-membros a publicar uma norma que reconhecesse os actos dos outros Estados-membros em certos domínios.
Por outro lado, o Governo belga considera que a especificidade da actividade seguradora e o grau demasiado restrito da harmonização realizada justificam a manutenção de exigências nacionais de controlo no país da prestação. Estas exigências justificar-se--iam pelo interesse geral, que coincide nesta matéria com a protecção dos consumidores, e revelar-se-iam objectivamente necessárias para garantir o respeito pelas regras profissionais impostas às empresas estabelecidas, sem as quais, aliás, a igualdade da concorrência não seria possível.
Ora, na medida em que a regulamentação alemã não constituiria uma infracção às disposições do direito comunitário, o Governo belga considera que a proibição aos intermediários de realizarem ou proporem na República Federal da Alemanha contratos de seguro em nome de empresas de seguros que aí não estejam autorizadas, não constitui, do mesmo modo, uma infracção. Primeiro, a empresa de seguros não poderia fazer efectuar pelo intermediário operações que ela própria não poderia realizar directamente, depois, a disposição não seria contrária à livre prestação de serviços do intermediário, liberdade que poderia, como a das próprias empresas de seguro, ser objecto de restrições justificadas pelo interesse geral.
f)
O Governo dinamarquês, considera que as exigências de estabelecimento e de autorização, em vigor na República Federal, satisfazem os critérios fixados pelo direito comunitário. Efectivamente, as normas que poderiam garantir um nível de protecção comum suficiente e que permitiriam suprimir as exigências nacionais, não teriam ainda sido adoptadas pelo Conselho; nomeadamente, a harmonização realizada pela primeira Directiva 73/239 não teria por objecto instituir, de modo exaustivo, um nível de protecção comum e criar, assim, uma base satisfatória para a livre prestação dos serviços.
De acordo com o Governo dinamarquês, seria bom ter em conta as experiências feitas nos Estados Unidos, onde se continua a admitir que os Estados da Federação podem fixar regras para todas as sociedades de seguro que exerçam uma actividade no referido Estado, incluindo as sociedades dos outros Estados da Federação. Esta competência compreenderia igualmente o direito de impor uma obrigação de estabelecimento e autorização.
g)
O Governo francês considera que é incontestável que a prestação de serviços de seguros tem natureza particular e que as considerações de ordem pública e de interesse geral que põem em jogo justificam a adopção e a aplicação ao prestador das regras profissionais. Em relação a esta situação, a coordenação operada pela Directiva 73/239 seria apenas parcial. Por conseguinte, os Estados-membros estariam no direito de, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, impor ao prestador não estabelecido exigências específicas, justificadas pelo interesse geral e motivadas pela aplicação das regras profissionais. Ora, vistas nesta base, as exigências feitas pela lei alemã em causa justificar-se-iam ainda no estado actual do direito comunitário. Efectivamente, se é imperativo que as normas de ordem pública ou de interesse geral adoptadas pelos Estados-membros sejam aplicadas e respeitadas, não é possível ao Estado de origem do prestador controlar o respeito por este das regras em vigor no Estado de destino dos serviços. Estaríamos perante um problema específico que nenhuma coordenação comunitária teria ainda resolvido. Além disso, a exigência de uma autorização prévia e/ou de um estabelecimento estável, não seria desproporcionada em relação ao fim prosseguido e não constituiria, de modo algum, uma cumulação com a autorização que a seguradora deve obter no seu Estado de origem, nos termos da Directiva 73/239. Efectivamente, a autorização que a seguradora deve obter no seu Estado de origem apenas seria válida para as actividades que exerça no território desse Estado.
Enfim, a proibição feita aos intermediários de proporem ou fazerem contratos em nome de empresas de seguros não autorizadas não seria contrária ao direito comunitário visto que a exigência de autorização imposta à própria empresa em nome de quem agem não seria contrária a esse mesmo direito. Assim, uma empresa não poderia efectuar, por meio de intermediários, operações que ela própria não pode fazer directamente e as considerações que justificam a aplicação das regulamentações nacionais às empresas não estabelecidas seriam igualmente válidas para os intermediários.
h)
O Governo irlandês sublinha que no actual estado de integração do direito comunitário no domínio do seguro, não se pode recusar ao legislador nacional o direito de manter o sistema de controlo dos seguros que considere necessário. Assim, as autoridades de controlo dos seguros em cada Estado-membro estariam encarregadas de agir no interesse geral. Ora, não se pode negar que a regulamentação em causa, relativa aos seguros, dá satisfação a esse interesse geral. Além disso, seriam, em primeiro lugar, as autoridades nacionais do Estado, em cuja jurisdição se situa o mercado, as melhor qualificadas para regulamentar, no interesse geral, o seguro no seu mercado. Enfim, o facto de não se sujeitar a uma tal vigilância todas as empresas de seguros que operem no mercado desencadearia uma distorção da concorrência inaceitável e seria prejudicial ao interesse geral.
i)
O Governo italiano sublinha que a prestação dos serviços de seguros tem um caracter especial em virtude do qual, no estado actual das legislações nacionais, insuficientemente harmonizadas, seria oportuno que o Estado do risco exija o estabelecimento da seguradora. Tal exigência corresponderia ao interesse geral sem limitar, de modo desproporcionado, a livre prestação dos serviços.
O Governo italiano reporta-se, a este propósito, nomeadamente, ao artigo 61.°, n.° 2 do Tratado, em cujos termos «a liberalização dos serviços bancários e dos seguros ligados a movimentos de capitais deve efectuar-se de harmonia com a progressiva liberalização da circulação dos capitais». Esta disposição demonstraria que é necessário, previamente, atingir a livre circulação e a liberdade de investimento de capitais no território comunitário. Os seguros contra danos poderiam implicar importantes transferências de capitais, tanto para o pagamento das indemnizações como para os investimentos em divisas estrangeiras de reservas técnicas cujos rendimentos financeiros poderiam ter influência na fixação dos níveis tarifários e, portanto, no livre jogo da concorrência entre as empresas de seguros estabelecidas em diversos países.
3. Quanto às exigências de autorização e estabelecimento impostas à seguradora líder no co-seguro, nos termos do artigo 111.°, segundo parágrafo, n.° 3, da VAG
a)
A Comissão sublinha que as obrigações de autorização e de estabelecimento para a seguradora líder, tal como são previstas no artigo 111.°, segundo parágrafo, da VAG, são ilícitas como o teria demonstrado no primeiro fundamento em que examinava a legalidade das obrigações de autorização e de estabelecimento referidas nos artigos 105.° e 106.° da VAG. De resto, o co-seguro envolveria geralmente grandes riscos e estes não necessitariam de uma protecção especial já que os tomadores de seguros são, geralmente, grandes empresas perfeitamente capazes de zelar pelos seus próprios interesses.
Além disso, como todas as directivas com base no artigo 57.°, n.° 2 do Tratado, a directiva sobre o co-seguro, a saber, a Directiva 78/473, teria por objecto facilitar as prestações na matéria em causa. Todas as disposições desta directiva deveriam, assim, ser interpretadas no sentido da sua conformidade com o Tratado. Portanto, a directiva não podia, de modo algum, ser considerada como obrigando a seguradora líder a ter um estabelecimento no Estado-membro em que o risco se situa. Por consequência, a República Federal da Alemanha não poderia referir-se à Directiva 78/473, nem apoiar-se na Directiva 73/239, para justificar as exigências que impõe à seguradora líder.
Enfim, a Comissão chama a atenção para o facto de o artigo 8.° da Directiva 78/473 indicar, muito especialmente, aos Estados-membros a necessidade de uma colaboração e exclui, por isso, a adopção unilateral de medidas protectoras.
b)
O Governo neerlandês declara não partilhar o ponto de vista do Governo alemão segundo o qual o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), da Directiva 78/473 impõe à seguradora líder a necessidade de autorização e estabelecimento no Estado-membro em que o risco se situar. A este propósito, o Governo neerlandês baseia-se, nomeadamente, na história da directiva antes referida pela Comissão.
c)
Para demonstrar que a exigência de estabelecimento à seguradora líder é incompatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado, o Governo britânico remete para as suas observações, acima expostas, no que respeita aos artigos 105.°, 106.° e 144.° alínea a), da VAG, que se aplicariam, ainda com maior razão, ao co-seguro. Acrescenta que, em matéria de co-seguro, dificilmente se pode admitir que se justifique um controlo suplementar por razões de protecção do consumidor, sendo o co-seguro quase inevitavelmente feito mediante a assistência de corretores qualificados.
O Governo britânico sublinha que a Directiva 78/473 não exige à seguradora líder que seja estabelecida no país do risco, o que, de resto, seria contrário ao interesse geral. Mesmo que a directiva pudesse ser analisada desta forma, tratar-se-ia de uma interpretação ambígua. A este propósito, o Governo britânico lembra que as empresas que tenham a sua sede social num Estado-membro estão sujeitas às condições impostas pela Directiva 73/239 e que, se satisfizerem tais condições, têm o direito de participar em operações de co-seguro, tal como são definidas no n.° 1 do artigo 2° da Directiva 78/473, sem estar sujeitas a outras disposições além das desta directiva. Por conseguinte, não se poderia impor à seguradora líder uma obrigação de autorização e estabelecimento no Estado-membro em que o risco se situar, a menos que tal obrigação não esteja prevista, expressa ou implicitamente, nesta directiva, o que não seria o caso. Além disso, a natureza do co-seguro seria tal que poderia ser vantajoso, ou mesmo determinante, para um corretor que pretendesse segurar um risco alemão, procurar uma seguradora líder situada no exterior da República Federal da Alemanha. Do mesmo modo, exigir que a seguradora líder tenha estabelecimento no país do risco tornaria impossível a aceitação de um único seguro para garantir um risco multinacional. Não seria, assim, do interesse geral impor à seguradora líder o estabelecimento no Estado do risco.
d)
Para apoiar a sua tese segundo a qual as disposições do artigo 111.°, segundo parágrafo, da VAG não violariam a livre prestação de serviços, o Governo alemão retoma as suas observações quanto ao primeiro fundamento. Efectivamente, no caso do co-seguro como no do seguro em geral, seria necessária uma regulamentação nacional do Estado em que a actividade se exerça no domínio particularmente sensível da actividade seguradora, a fim de salvaguardar o interesse geral e, nomeadamente, garantir a protecção dos segurados e de terceiros.
De resto, quando a Comissão afirma que o co-seguro abrange grandes riscos, confirmaria a opinião do Governo Federal Alemão segundo a qual, tratando-se de seguradora líder além-fronteiras, a exigência de autorização e estabelecimento no país da actividade é indispensável e não poderia ser substituída por outra medida.
Mais ainda, a regulamentação alemã constituiria o meio mais moderado para garantir um interesse geral porque a obrigação de estabelecimento e de autorização está apenas prevista para a seguradora líder enquanto para as demais co-seguradoras é suficiente a autorização no país da respectiva sede. Enfim, não existiria qualquer discriminação na regulamentação quanto à seguradora líder já que as obrigações de autorização e estabelecimento se aplicariam às empresas de seguros, tanto nacionais como estrangeiras.
De acordo com o Governo Federal Alemão, a regulamentação nacional aplicável à seguradora líder está igualmente em conformidade com a Directiva 78/473 que assenta na ideia de que a empresa de seguros que pratica o co-seguro está estabelecida no país da prestação dos serviços. Isso decorreria não apenas da génese e do fim da directiva mas igualmente do seu próprio texto, nomeadamente do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), segundo o qual, «para garantir este risco» a co-seguradora líder é autorizada nas condições previstas pela Directiva 73/239. Esta fórmula teria sido escolhida para dizer que a empresa de seguros deve estar autorizada não apenas no Estado da respectiva sede e, assim, em qualquer Estado-membro, mas, igualmente, para poder cobrir o risco concreto.
e)
O Governo belga sublinha que, tal como a Directiva 78/473, a regulamentação alemã não tem por finalidade obrigar a seguradora líder a estabelecer-se ou a obter uma autorização na República Federal da Alemanha; concederia, muito simplesmente, facilidades às co-seguradoras no caso de a seguradora líder aí estar estabelecida (ou autorizada).
Além disso, um exame mais aprofundado do texto da Directiva 78/473 mostraria que foi redigida com base na hipótese de a seguradora líder estar autorizada no país do risco, nos termos da Directiva 73/239.
Este entendimento resultaria, nomeadamente, do n.° 1, alínea c), do artigo 2.° da Directiva 78/473 conjugado com a Directiva 73/239, assim como do n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 78/473, em cujos termos as reservas para sinistros a pagar são, pelo menos, iguais às determinadas pela seguradora líder «de acordo com as regras ou práticas do Estado onde se encontra estabelecida».
f)
Os governos francês e irlandês sustentam que a República Federal não transpôs incorrectamente a Directiva 78/473 ao exigir da seguradora líder que esteja estabelecida no Estado do risco e que esta exigência é compatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado. Criticar esta transposição significaria, de facto, pôr em causa a legalidade da directiva.
g)
O Governo italiano observa que a Directiva 78/473 faz expressamente referência a uma seguradora líder estabelecida no Estado do risco. Tal resultaria nomeadamente do quarto considerando da directiva, segundo o qual a seguradora líder está «em melhores condições que as outras co-seguradoras para avaliar os sinistros e fixar um montante mínimo de reservas para sinistros»; a referência a uma melhor posição seria desprovida de sentido se a seguradora líder estivesse estabelecida em Estado diverso do do risco.
4. Quanto à amplitude dos riscos que podem ser cobertos por um co-seguro comunitário na República Federal da Alemanha
a)
A Comissão lembra que a referida circular do Bundesaufsichtsamt prevê que, para os ramos de seguro de incêndio, responsabilidade civil de veículos aéreos e responsabilidade civil em geral, a aplicação da Directiva 78/473 é limitada a alguns casos excepcionais em que os montantes segurados por contrato ultrapassem certos limiares. Esta regulamentação teria como consequência que as disposições alemãs relativas ao co-seguro não são aplicáveis a certos riscos, ainda que a sua natureza e importância imponham a participação de várias seguradoras. Os limiares constituiriam, assim, para as co-seguradoras, uma restrição à livre prestação de serviços que, no entanto, não se justificaria de modo algum e seria absolutamente incompatível com o artigo 59.° do Tratado.
Não se poderia também contrapor que a própria Directiva 78/473 prevê limiares. Por um lado, esta directiva não poderia, de modo algum, restringir o alcance do artigo 59.°; por outro, a directiva não autorizaria, de modo algum, certos Estados a fixarem limiares: o n.° 2 do artigo 1.° da directiva descreveria os riscos visados e referiria, no seu n.° 2, que as dificuldades que possa levantar a aplicação deste «princípio» devem ser objecto de um exame nos termos do artigo 8.° Ora, este artigo prevería a colaboração da Comissão e das autoridades de todos os Estados-membros e, nos termos do seu n.° 2, não prevería um exame quando se verificasse que o co-seguro é praticado em casos em que os riscos não exijem a participação de várias seguradoras. Por conseguinte, a directiva excluiria já qualquer fixação unilateral de limiares por parte de um Estado, tal como excluiria, além disso, a fixação de limiares nos casos em que o seguro não seja manifestamente indispensável.
A Comissão considera por isso que a Directiva 78/473 não foi correctamente transposta para o direito alemão e que foram violados os artigos 59.° e 60.° do Tratado.
b)
O Governo alemão considera que a regulamentação relativa aos limiares não contraria a livre prestação de serviços.
Assim, resultaria da Directiva 78/473 que a fixação de limiares por um Estado-membro é permitida para a sua concretização no caso do co-seguro. Efectivamente, o artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo da directiva tal como o seu segundo considerando, indicariam que a directiva não engloba todo o co-seguro concebível mas apenas o co-seguro que tenha interesse, dada a sua natureza e importância. Ora, uma vez que nenhuma limitação é introduzida no plano comunitário e não pode obter-se um acordo sobre limitações concretas entre as autoridades de controlo dos Estados-membros, teria sido necessário introduzir uma clarificação jurídica suficiente para a aplicação do direito, o que teria sido feito pela circular do Bundesaufsichtsamt de 1981.
Mais ainda, nos termos de uma declaração exarada na acta, de 23 de Maio de 1978, o Conselho teria confirmado que, em princípio, nem todos os riscos cabem no quadro da directiva, sendo necessária uma concretização pelos diversos Estados-membros.
Enfim, o Governo sublinha que os limiares fixados são também objectivamente adequados. Assim, os limiares teriam sido considerados exactos pela maioria das administrações dos Estados-membros na época e, de facto, os co-seguros inferiores aos limiares fixados seriam raros no mercado alemão.
c)
O Governo belga lembra que, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, confirmado pelo artigo 8.°, segundo parágrafo, da Directiva 78/473, esta só se aplica a uma certa categoria de riscos. Por conseguinte, seria de concluir que apenas os riscos cuja importância fosse superior aos limiares poderiam beneficiar das facilidades concedidas pela directiva. As operações de co-seguro abrangendo outros riscos continuariam, assim, sujeitas, nos termos do n.° 2, do artigo 2.° da Directiva 78/473, às legislações nacionais existentes no momento da entrada em vigor da directiva. O Governo belga conclui daí que a regulamentação alemã está de acordo com a directiva.
Por outro lado, na expectativa de ulterior coordenação, as operações visadas pela directiva estariam sujeitas ao regime geral da livre prestação de serviços, regime que abrangeria limitações provisórias a esta liberdade, e isto em perfeita conformidade com a jurisprudência do Tribunal. Por conseguinte, o Governo belga sustenta que a regulamentação em litígio também não é contrária aos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
d)
Enfim, o Governo italiano considera que, na falta de acordo, incumbe, por razões evidentes de clareza jurídica, aos Estados-membros estabelecer limiares com base em critérios que possam resultar da prática nacional, tal como fez a República Federal da Alemanha, tendo em conta a importância dos co-seguros nacionais existentes, com a condição de que os limiares não sejam fixados a um nível susceptível de entravar a aplicação concreta da Directiva 78/473.
IV — Fase oral do processo
Na audiência de 6 e 7 de Novembro de 1985, o Governo da República Federal da Alemanha, demandada, representado por M. Seidel, assistido por R. Lukes, o Governo belga, representado por R. Hoebaer, o Governo dinamarquês representado por C. Gulmann, o Governo francês, representado por R. de Gouttes, o Governo irlandês, representado por J. D. Cooke, S.C., o Governo italiano, representado por O. Fiumara, o Governo neerlandês, representado por D. J. Keur, o Governo britânico, representado por N. A. Phillips, Q.C., bem como a Comissão das Comunidades Europeias, demandante, representada por F. W. Albrecht, assistido por E. Steindorff, foram ouvidos nas respectivas observações orais.
No decurso da audiência, a Comissão esclareceu que a acção não abrange os seguros obrigatórios e que a primeira acusação abrange não somente a actividade do seguro directo não vida mas também o seguro directo de vida, o que o Governo alemão confirmou não ter nunca posto em dúvida. Além disso, a Comissão explicou que não contesta aos Estados-membros em que seja realizada a livre prestação de serviços o direito de exercerem um certo controlo, mesmo prévio, sobre a actividade do prestador nesse Estado. Todavia, a Comissão manteve que um tal controlo não pode ser exercido sob a forma de exigência de uma autorização formal ou de uma obrigação de estabelecimento permanente. Enfim, quanto à terceira acusação, a Comissão esclareceu que esta acusação não é dirigida contra a fixação unilateral do nível dos limiares mas contra a própria existência de tais limiares. Esta acusação basear-se-ia na tese segundo a qual qualquer exigência de autorização e de estabelecimento, em matéria de livre prestação de serviços no sector dos seguros, é contrária ao disposto nos artigos 59.° e 60.° do Tratado e os Estados-membros não podem, ao transpor a directiva, limitar a isenção das obrigações de estabelecimento e de autorização às co-seguradoras que participem em actividades de seguro que, segundo a concepção de cada Estado, estejam incluídas no campo de aplicação da directiva. O Governo britânico insistiu, nomeadamente, na importância de uma liberalização dos seguros comerciais em relação aos quais as necessidades de protecção dos tomadores de seguros não existiriam. O Governo alemão contestou a afirmação do Governo britânico segundo a qual os intermediários assegurariam por si os interesses do tomador do seguro.
O advogado-geral apresentou as suas conclusões na audiência de 20 de Março de 1986.
O. Due
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.