62000TJ0069_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-69/00,
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM),
Montecchio Maggiore (Italien),
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies, Inc. (FIAMM Technologies),
East Haven, Delaware (De Forenede Stater),
ved avocats I. Van Bael, A. Cevese og F. Di Gianni, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgere,
mod
Rådet for Den Europæiske Union
ved G. Maganza, J. Huber, F. Ruggeri Laderchi og S. Marquardt, som befuldmægtigede,
og
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,
først ved P. Kuijper, L. Gussetti, V. Di Bucci, C. Brown og E. Righini, derefter ved P. Kuijper, L. Gussetti, V. Di Bucci og E. Righini, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgte,
støttet af:
Kongeriget Spanien,
først ved R. Silva de Lapuerta, derefter ved E. Braquehais Conesa, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
angående en påstand om erstatning for det tab, som angiveligt er indtrådt som følge af den af De Forenede Stater indførte tillægstold på import af sagsøgernes stationære akkumulatorer, som blev godkendt af Verdenshandelsorganisationens (WTO) Tvistbilæggelsesinstans, som følge af en konstatering af, at Fællesskabets importordning for bananer er uforenelig med aftaler og memoranda indeholdt i bilag til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, B. Vesterdorf, og dommerne P. Lindh, J. Azizi, J. Pirrung, H. Legal, R. García-Valdecasas, V. Tiili, J.D. Cooke, A.W.H. Meij, M. Vilaras og N. Forwood,
justitssekretær: E. Coulon,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmøderne den 11. marts 2003 og den 26. maj 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Retsforskrifter
1. Fællesskabet har den 15. april 1994 undertegnet slutakten, der afsluttede de multilaterale handelsforhandlinger i Uruguay-runden, overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (herefter »WTO«), samt alle de aftaler og memoranda, der er indeholdt i bilag 1-4 til overenskomsten om oprettelse af WTO (herefter »WTO-aftalerne«).
2. Efter undertegnelsen vedtog Rådet afgørelse 94/800/EF af 22. december 1994 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for så vidt angår de områder, der hører under Fællesskabets kompetence (EFT L 336, s. 1).
3. Som det fremgår af præamblen til overenskomsten om oprettelse af WTO, ønsker de kontraherende parter at »indgå gensidige og gensidigt fordelagtige aftaler, der tilsigter væsentlige nedsættelser af toldsatser og andre hindringer for handelen og afskaffelse af diskriminerende behandling i det internationale handelssamkvem«.
4. Artikel II, stk. 2, i overenskomsten om oprettelse af WTO har følgende ordlyd:
»De aftaler og dermed forbundne retsinstrumenter, der er omfattet af bilag 1, 2 og 3 […] udgør integrerende dele af denne overenskomst og er bindende for alle medlemmer.«
5. Artikel XVI, stk. 4, der har overskriften »Forskellige bestemmelser«, i overenskomsten om oprettelse af WTO har følgende ordlyd:
»Hvert medlem drager omsorg for, at dets love og administrative bestemmelser og procedurer er i overensstemmelse med forpligtelserne i henhold til de bilagte aftaler.«
6. Desuden anføres det i forståelsen vedrørende regler og procedurer for tvistbilæggelse (herefter »FTB«) – som er indeholdt i bilag 2 til overenskomsten om oprettelse af WTO – i stk. 2, sidste punktum, i artikel 3, der har overskriften »Almindelige bestemmelser«:
»[Instansen til bilæggelse af tvisters] afgørelser og henstillinger kan ikke udvide eller begrænse de rettigheder og forpligtelser, der er fastsat i de omhandlede aftaler.«
7. FTB’s artikel 3, stk. 7, har følgende ordlyd:
»Før en sag indbringes, skal et medlem vurdere, om det vil være hensigtsmæssigt at bringe procedurerne i anvendelse. Formålet med ordningen for bilæggelse af tvister er at sikre en positiv løsning på en tvist. En løsning på en tvist, der kan accepteres af parterne, og som er forenelig med de omfattede aftaler, er klart at foretrække. Hvis der ikke opnås en aftalt løsning, er formålet med ordningen for bilæggelse af tvister sædvanligvis at sikre, at de pågældende foranstaltninger indstilles, hvis de findes at være uforenelige med bestemmelserne i nogen af de omfattede aftalers bestemmelser. Bestemmelsen om kompensation bør kun anvendes, hvis en umiddelbar indstilling af foranstaltningen ikke er praktisk mulig, og kun som en midlertidig foranstaltning, indtil den foranstaltning, der er uforenelig med en omfattet aftale, indstilles. Den sidste udvej, som [FTB] giver det medlem, der påkalder sig procedurerne for bilæggelse af tvister, mulighed for at benytte, er at suspendere anvendelsen af indrømmelser eller andre forpligtelser i medfør af de omfattede aftaler med diskriminerende virkning over for det andet medlem, dog forudsat at [instansen til bilæggelse af tvister] giver tilladelse til sådanne foranstaltninger.«
8. Det er fastsat i FTB’s artikel 7, at særlige paneler foretager konstateringer for at bistå instansen til bilæggelse af tvister (herefter »DSB«) med at fremsætte henstillinger eller afsige kendelser vedrørende de spørgsmål, som er forelagt instansen. FTB’s artikel 12, stk. 7, bestemmer, at i tilfælde, hvor parterne ikke har kunnet nå frem til en gensidigt tilfredsstillende løsning, forelægger panelet sine undersøgelsesresultater i form af en skriftlig beretning til DSB.
9. Det er i FTB’s artikel 17 fastsat, at der af DSB nedsættes en stående appelinstans, der skal behandle appeller i panelsager.
10. Ifølge FTB’s artikel 19 skal et panel – hvis det konkluderer, at en foranstaltning er uforenelig med en omfattet aftale – henstille til, at det pågældende medlem bringer foranstaltningen i overensstemmelse med aftalen. Ud over henstillingerne kan panelet eller appelinstansen foreslå måder, hvorpå det pågældende medlem kunne gennemføre henstillingerne.
11. Ifølge FTB’s artikel 21, stk. 1, der har overskriften »Kontrol med gennemførelse af henstillinger og afgørelser«, er omgående efterkommelse af DSB’s henstillinger og afgørelser en væsentlig forudsætning for at sikre en effektiv bilæggelse af tvister til alle medlemmers fordel.
12. I henhold til FTB’s artikel 21, stk. 3, får det pågældende medlem – hvis det er praktisk umuligt straks at efterkomme henstillingerne og kendelserne – en rimelig tidsfrist, som eventuelt fastlægges ved tvungen voldgift.
13. FTB’s artikel 21, stk. 5, præciserer, at i tilfælde, hvor der er uenighed om eksistensen af eller overensstemmelse med en omfattet aftale af foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme henstillingerne og kendelserne, afgøres en sådan tvist ved hjælp af procedurerne for bilæggelse af tvister, eventuelt ved at sagen behandles af det oprindelige panel.
14. Ifølge FTB’s artikel 21, stk. 6, holder DSB kontrol med gennemførelsen af vedtagne henstillinger eller kendelser. Medmindre FTB træffer anden afgørelse, sættes spørgsmålet om gennemførelse af henstillinger eller kendelser på dagsordenen for DSB-mødet seks måneder efter datoen for fastlæggelse af den rimelige frist, der er foreskrevet i stk. 3, og forbliver på DSB’s dagsorden, indtil spørgsmålet har fundet en løsning.
15. FTB’s artikel 22, der har overskriften »Kompensation og suspension af indrømmelser«, har følgende ordlyd:
»1. Kompensation og suspension af indrømmelser eller andre forpligtelser er foreløbige foranstaltninger, der kan bruges, hvis henstillingerne og kendelserne ikke gennemføres inden for en rimelig frist. Imidlertid foretrækkes hverken kompensation eller suspension af indrømmelser eller andre forpligtelser frem for fuld gennemførelse af en henstilling om at bringe en foranstaltning i overensstemmelse med de omfattede aftaler. Kompensation er frivillig, og hvis det tillades, skal den være i overensstemmelse med de omfattede aftaler.
2. Hvis det pågældende medlem undlader at bringe den foranstaltning, der ikke er fundet i overensstemmelse med den omfattede aftale, i overensstemmelse hermed, eller på anden måde undlader at efterkomme henstillingerne og kendelserne inden for den rimelige frist, der er fastlagt i medfør af artikel 21, stk. 3, skal det pågældende medlem, hvis det anmodes herom, senest inden udløbet af den rimelige tidsfrist, indlede forhandlinger med den part, der har anmodet om iværksættelse af procedurerne for bilæggelse af tvisten, med henblik på at nå frem til en for begge parter acceptabel kompensation. Hvis der ikke nås til enighed om en tilfredsstillende kompensation inden for 20 dage efter datoen for udløbet af den rimelige tidsfrist, kan enhver part, der har anmodet om iværksættelse af procedurerne for bilæggelse af tvisten, anmode om tilladelse fra DSB til at suspendere anvendelsen over for det pågældende medlem af indrømmelser eller andre forpligtelser i medfør af de omfattede aftaler.
3. Under overvejelserne af, hvilke indrømmelser eller andre forpligtelser, der skal suspenderes, går den klagende part ud fra følgende principper og procedurer:
a) Det generelle princip er, at den klagende part først søger at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser med hensyn til samme sektor(er) som (dem), inden for hvilken (hvilke) panelet eller appelinstansen har konstateret en overtrædelse eller annullering eller forringelse.
b) Hvis denne part finder, at det ikke er faktisk muligt eller effektivt at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser med hensyn til de(n) samme sektor(er), kan vedkommende søge at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser inden for andre sektorer under samme aftale.
c) Hvis denne part finder, at det ikke er praktisk muligt eller effektivt at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser med hensyn til andre sektorer under samme aftale, og at forholdene er alvorlige nok, kan vedkommende søge at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser under andre omfattede aftaler.
[…]
4. Omfanget af suspensionen af indrømmelser eller andre forpligtelser, som tillades af DSB, skal svare til omfanget af annulleringen eller forringelsen.
[…]«
6. Hvis den situation, der er beskrevet i stk. 2 ovenfor, opstår, giver DSB efter anmodning tilladelse til at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser senest 30 dage efter udløbet af en rimelig tidsfrist, medmindre DSB ved konsensus beslutter at afvise anmodningen. Hvis det pågældende medlem imidlertid rejser indvendinger mod omfanget af den foreslåede suspension eller hævder, at de principper og procedurer, der er fastsat i stk. 3, ikke er blevet fulgt i tilfælde, hvor den klagende part har anmodet om tilladelse til at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser i henhold til stk. 3, litra b) eller c), ovenfor, henvises sagen til voldgift. Denne voldgift foretages af det oprindelige panel, hvis der er medlemmer til rådighed, eller af den voldgiftsmand, der udpeges af generaldirektøren, og skal være afsluttet senest 60 dage efter udløbet af den rimelige tidsfrist. Indrømmelser eller andre forpligtelser suspenderes ikke i voldgiftsperioden.
7. Voldgiftsmanden, som handler i overensstemmelse med stk. 6, undersøger ikke arten af de suspensioner eller andre indrømmelser, der skal suspenderes, men afgør, om omfanget af suspensionen svarer til omfanget af annulleringen eller forringelsen […] Parterne accepterer voldgiftsmandens afgørelse som endelig, og de pågældende parter søger ikke at få henvist sagen til yderligere voldgift. DSB underrettes omgående om voldgiftsmandens afgørelse og giver efter anmodning tilladelse til at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser, hvis anmodningen er i overensstemmelse med voldgiftsmandens afgørelse, medmindre DSB ved konsensus beslutter at afvise anmodningen.
8. Suspensionen af indrømmelser eller andre forpligtelser er midlertidig og anvendes kun, indtil den foranstaltning, der er fundet uforenelig med en omfattet aftale, er bragt til ophør, eller det medlem, som skal gennemføre henstillinger eller kendelser, kommer med en løsning på annulleringen eller forringelsen af fordele, eller indtil der opnås en gensidigt tilfredsstillende løsning. I overensstemmelse med [artikel 21, stk. 6, i FTB] skal DSB fortsat føre tilsyn med gennemførelsen af vedtagne henstillinger eller kendelser, herunder de tilfælde, hvor der er ydet kompensation, eller hvor indrømmelser eller andre forpligtelser er blevet suspenderet, men hvor henstillingerne om at bringe foranstaltningen i overensstemmelse med de omfattede aftaler ikke er blevet gennemført.
[…]«
Sagens faktiske omstændigheder
16. Den 13. februar 1993 vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 404/93 om den fælles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1, herefter »markedsordningen for bananer«). Der var i ordningen for samhandelen med tredjelande, som blev indført ved forordningens afsnit IV, fastsat en præferenceordning for bananer med oprindelse i staterne i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS), som havde undertegnet den fjerde AVS/EØF-konvention i Lomé den 15. december 1989 (EFT 1991 L 229, s. 3).
17. Ved klager indbragt i februar 1996 for DSB af flere WTO-medlemmer, herunder Ecuador og De Forenede Stater, afgav det panel, der var oprettet i overensstemmelse med bestemmelserne i FTB, den 22. maj 1997 sine beretninger, hvori det konstateredes, at markedsordningen for bananer var uforenelig med de af Fællesskabet påtagne forpligtelser i henhold til WTO-aftalerne. Det blev også i de af panelet udarbejdede beretninger anbefalet, at DSB skulle opfordre Fællesskabet til at bringe ordningen i overensstemmelse med dets forpligtelser i henhold til WTO-aftalerne.
18. Efter appel indbragt af Fællesskabet bekræftede den stående appelinstans den 9. september 1997 i det væsentlige panelets konklusioner og anbefalede, at DSB opfordrede Fællesskabet til at bringe de omtvistede fællesskabsbestemmelser i overensstemmelse med WTO-aftalerne.
19. Panelet og appelinstansens beretninger blev vedtaget af DSB den 25. september 1997.
20. Den 16. oktober 1997 meddelte Fællesskabet i overensstemmelse med FTB’s artikel 21, stk. 3, DSB, at det fuldt ud ville overholde sine internationale forpligtelser.
21. Den 17. november 1997 anmodede de klagende stater i medfør af FTB’s artikel 21, stk. 3, litra c), om, at der af en voldgiftsmand blev fastsat en rimelig tidsfrist, inden for hvilken Fællesskabet skulle efterleve sine forpligtelser.
22. Ved voldgiftsafgørelse offentliggjort den 7. januar 1998 opretholdt voldgiftsmanden i denne forbindelse perioden fra den 25. september 1997 til den 1. januar 1999.
23. Rådet ændrede markedsordningen for samhandelen med bananer med tredjelande ved at vedtage forordning (EF) nr. 1637/98 af 20. juli 1998 om ændring af forordning nr. 404/93 (EFT L 210, s. 28).
24. Det anføres i præamblen til forordning nr. 1637/98:
»(1) Der bør foretages en række ændringer af den ordning for samhandelen med tredjelande, der findes i afsnit IV i forordning […] nr. 404/93.
(2) Fællesskabets internationale forpligtelser under [WTO], og over for medundertegnerne af fjerde AVS/EF-konvention, bør overholdes, samtidig med at gennemførelsen af målsætningerne for den fælles markedsordning for bananer sikres.
[…]
(9) Der bør efter en tilstrækkelig lang forsøgsperiode foretages en undersøgelse af, hvorledes anvendelsen af denne forordning fungerer.
[…]«
25. Den 28. oktober 1998 udstedte Kommissionen forordning (EF) nr. 2362/98 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 404/93 for så vidt angår ordningen for indførsel af bananer til Fællesskabet (EFT L 293, s. 32). Forordningen indeholder alle de nødvendige bestemmelser for at gennemføre den nye ordning for samhandelen med bananer fra tredjelande, herunder midlertidige foranstaltninger, der er begrundet i den snarlige ikrafttræden af gennemførelsesbestemmelserne.
26. Da De Forenede Stater var af den opfattelse, at Fællesskabet havde indført en importordning for bananer for at opretholde de ulovlige forhold i den tidligere ordning under tilsidesættelse af WTO-aftalerne og DSB’s afgørelse af 25. september 1997, offentliggjorde De Forenede Stater den 10. november 1998 i Federal Register
en foreløbig liste over produkter med oprindelse i fællesmarkedets medlemsstater, som man i form a f gengældelse påtænkte at pålægge en tillægstold på importen.
27. De Forenede Stater meddelte den 21. december 1998, at man fra den 1. februar 1999 – eller senest fra den 3. marts 1999 – agtede at pålægge importer af de fællesskabsprodukter, der var opført på en liste udarbejdet af de amerikanske myndigheder, en told på 100%.
28. De Forenede Stater anmodede den 14. januar 1999 i henhold til FTB’s artikel 22, stk. 2, DSB om tilladelse til at suspendere anvendelsen af toldindrømmelserne og forpligtelserne i henhold til den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) af 1994 og den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser (GATS) over for Fællesskabet og dets medlemsstater, med et samlet beløb for samhandelen på 520 mio. amerikanske dollars (USD).
29. Under et møde, som blev afholdt fra den 25. januar til den 1. februar 1999, bestred Fællesskabet dette beløb med henvisning til, at det ikke svarede til omfanget af en annullering eller forringelse af De Forenede Staters fordele, og fastholdt, at de i FTB’s artikel 22, stk. 3, fastsatte principper og fremgangsmåder ikke var blevet overholdt.
30. DSB besluttede den 29. januar 1999 efter anmodning fra Fællesskabet at indbringe spørgsmålet til voldgift ved det oprindelige panel i henhold til FTB’s artikel 22, stk. 6. DSB suspenderede også De Forenede Staters anmodning om tilladelse, indtil den tilladte størrelse af den told, der skulle opkræves som gengældelsesforanstaltning, blev fastsat.
31. Den 3. marts 1999 pålagde de amerikanske myndigheder de fællesskabseksportører, der var opført på en ny liste udarbejdet af myndighederne, en forpligtelse til at stille en bankgaranti svarende til 100% af de omfattede importprodukters værdi.
32. Ved afgørelse af 9. april 1999 fandt voldgiftsmændene dels at flere af bestemmelserne i den nye importordning i markedsordningen for bananer var i strid med bestemmelserne i WTO-aftalerne, og fastsatte det årlige beløb på annulleringen eller forringelsen af De Forenede Staters fordele til 191,4 mio. USD, dels at De Forenede Staters suspension af anvendelsen af toldindrømmelserne og forpligtelserne i henhold til GATT 1994, over for Fællesskabet og dets medlemsstater for et maksimumsbeløb for samhandelen på 191,4 mio. USD, var forenelig med FTB’s artikel 22, stk. 4.
33. Den 7. april 1999 anmodede De Forenede Stater DSB om tilladelse til i henhold til FTB’s artikel 22, stk. 7, at opkræve en indførselstold svarende til dette beløb.
34. Ved en pressemeddelelse af 9. april 1999 bekendtgjorde United States Trade Representative listen over produkter, der var pålagt en indførselstold på 100%. På denne liste over produkter fra Østrig, Belgien, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg, Portugal, Spanien, Sverige samt Det Forenede Kongerige var navnlig »bly-syre-batterier, som ikke anvendes til tænding af forbrændingsmotorer med stempel eller som hovedenergikilde til elektriske køretøjer«. Det fremgik heraf, at beslutningen, hvorved der blev indført en told på 100%, ville blive offentliggjort af United States Trade Representative i Federal Register, og at han agtede at fastsætte datoen for disses iværksættelse til den 3. marts 1999.
35. Denne beslutning, som blev offentliggjort den 19. april 1999 i Federal Register
(bind 64, nr. 74, s. 19209-19211), blev vedtaget på grundlag af section 301 i Trade Act 1974, i henhold til hvis ordlyd United States Trade Representative træffer de godkendte foranstaltninger, hvis han konstaterer, at De Forenede Staters rettigheder i henhold til en handelsaftale er blevet overtrådt.
36. Det fremgår af rubrikken »Ikrafttrædelsesdato« i den førnævnte foranstaltning, at »[United States Trade Representative] har besluttet, at værditolden på 100% vil blive anvendt med virkning fra den 19. april 1999 på produkter, der er markedsført, og på produkter, der er fraført lagrene med henblik på deres markedsføring den 3. marts 1999 eller efter denne dato«.
37. Et panel, som blev nedsat efter anmodning fra Ecuador den 18. december 1998 i overensstemmelse med FTB’s artikel 21, stk. 5, fastslog ligeledes, at Fællesskabets nye importordning for bananer var uforenelig med bestemmelserne i WTO-aftalerne. Panelets beretning blev vedtaget af DSB den 6. maj 1999.
38. Den 19. april 1999 gav DSB De Forenede Stater tilladelse til at pålægge importprodukter med oprindelse i Fællesskabet en told svarende til et årligt beløb på 191,4 mio. USD.
39. Den 25. maj 1999 anfægtede Fællesskabet for WTO’s instanser de amerikanske gengældelsesforanstaltninger for perioden fra den 3. marts 1999 til den 19. april 1999, navnlig på grund af deres ikrafttrædelse den 3. marts 1999.
40. Da panelet fandt, at ikrafttrædelsen af den amerikanske tillægstold på sidstnævnte dato var i strid med FTB’s bestemmelser, udskød det panel, som Fællesskabet havde indbragt sagen for, datoen for foranstaltningens ikrafttrædelse til den 19. april 1999.
41. I forbindelse med forhandlingerne med alle de berørte parter foreslog Fællesskabet de ændringer, der skulle foretages i den nye markedsordning for bananer. Disse ændringer blev fastsat ved Rådets forordning (EF) nr. 216/2001 af 29. januar 2001 om ændring af forordning nr. 404/93 (EFT L 31, s. 2).
42. Det anføres i præamblen til forordning nr. 216/2001:
»(1) Der har været mange intense kontakter med både leverandørlandene og andre berørte parter for at løse de uoverensstemmelser, der er en følge af den importordning, som blev fastsat ved forordning […] nr. 404/93, og for at tage hensyn til konklusionerne fra det panel, der er blevet nedsat inden for rammerne af [WTO]’s ordning for bilæggelse af tvister.
(2) En analyse af alle de løsningsmodeller, som Kommissionen har fremlagt, viser, at der gennem indførelsen på mellemlang sigt af en importordning baseret på anvendelsen af en passende toldsats og af en toldpræference for import med oprindelse i AVS-lande opnås de største garantier for dels at nå den fælles markedsordnings mål vedrørende Fællesskabets produktion og forbrugernes efterspørgsel, dels at de internationale handelsbestemmelser overholdes, og endelig forhindres det, at der opstår nye uoverensstemmelser.
(3) En sådan ordning bør imidlertid først indføres efter forhandlinger med Fællesskabets partnere efter WTO’s procedurer, særlig artikel XXVIII i [GATT…] Resultatet af disse forhandlinger skal forelægges Rådet til godkendelse, og Rådet skal ligeledes i overensstemmelse med traktatens bestemmelser fastsætte toldsatsen i den fælles toldtarif.
(4) Indtil denne ordning træder i kraft, bør Fællesskabets forsyninger komme fra flere toldkontingenter, der åbnes for indførsler med alle oprindelser, afpasset efter henstillingerne fra [DSB…]
(5) Under hensyn til de forpligtelser, der er indgået over for AVS-landene, og til, at det er nødvendigt at sikre passende konkurrencevilkår, bør anvendelse på import [af bananer] med oprindelse i disse lande af en toldpræference på 300 EUR pr. ton gøre det muligt at opretholde de pågældende handelsstrømme. Dette medfører specielt for denne import anvendelse af en nultold inden for rammerne af […] toldkontingenterne.
(6) Kommissionen bør bemyndiges til at indlede forhandlinger med de leverandørlande, som har en væsentlig interesse i at forsyne Fællesskabets marked, for at forsøge at nå frem til en forhandlingsløsning om fordelingen af de to første toldkontingenter […]«
43. Den 11. april 2001 indgik De Forenede Stater og Fællesskabet et aftalememorandum, der »fastlagde de midler, hvormed den længerevarende uoverensstemmelse vedrørende [Fællesskabets] importordning for bananer kan løses«. Det var i aftalememorandummet bestemt, at »Fællesskabet forpligter sig til at [indføre] en ren toldordning for indførsel af bananer senest den 1. januar 2006«. I det pågældende dokument er fastsat de foranstaltninger, som Fællesskabet påtager sig at træffe i løbet af den midlertidige periode, der udløber den 1. januar 2006. Til gengæld forpligtede De Forenede Stater sig til midlertidigt at udsætte pålæggelsen af den tillægstold, som de havde fået tilladelse til at opkræve på importen fra Fællesskabet. De Forenede Stater præciserede imidlertid i skrivelse af 26. juni 2001 til DSB, at dette aftalememorandum »ikke i sig selv ud[gjorde] en aftalt løsning i overensstemmelse med [FTB’s artikel 3, stk. 6], og at det henset til de foranstaltninger, som alle parter endnu skulle træffe, også ville være for tidligt at tage dette punkt af DSB’s dagsorden«.
44. Ved forordning (EF) nr. 896/2001 af 7. maj 2001 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 404/93 for så vidt angår ordningen for indførsel af bananer til EF (EFT L 126, s. 6) fastsatte Kommissionen gennemførelsesbestemmelser til Fællesskabets nye importordning for bananer, der var indført ved forordning nr. 216/2001.
45. De Forenede Stater suspenderede anvendelsen af tillægstolden med virkning fra den 30. juni 2001. Fra den 1. juli 2001 blev indførselstolden på stationære akkumulatorer med oprindelse i Fællesskabet nedsat til den oprindelige sats på 3,5%.
46. Det fremgår af statistikker fremlagt af Kommissionen efter anmodning fra Retten, at hele cif-værdien (cost, insurance, freight) af importer til De Forenede Stater af bly-syre-batterier med oprindelse i Fællesskabet udgjorde 33 748 879 USD i 1998, 21 825 385 USD i 1999, 15 938 040 USD i 2000 og endelig 15 617 997 USD i 2001.
47. Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM) og Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies, Inc. (FIAMM Technologies) udøver navnlig virksomhed i sektoren for stationære akkumulatorer, der fortrinsvis anvendes i telekommunikationssektoren, og som udgør en del af de produkter, der blev ramt af tillægstolden i perioden mellem den 19. april 1999 og den 30. juni 2001.
Retsforhandlinger
48. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. marts 2000 har sagsøgerne anlagt sag med påstand om erstatning for det tab, der angiveligt er lidt som følge af tillægstolden.
49. Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Fjerde Afdeling den 11. september 2000 har Kongeriget Spanien fået tilladelse til at intervenere til støtte for de sagsøgtes påstande.
50. Efter anmodning fra Kommissionen i henhold til procesreglementets artikel 51, stk. 1, andet afsnit, blev sagen ved Rettens afgørelse af 4. juli 2002 henvist til en udvidet afdeling bestående af fem dommere.
51. Sagen er i medfør af Rettens beslutning af 4. juli 2002 om sammensætningen af afdelinger og tildelingen af sager til disse blevet henvist til Første Udvidede Afdeling den 7. oktober 2002.
52. Som følge af, at den oprindeligt udpegede refererende dommer har haft forfald på grund af fratræden, udpegede Rettens præsident ved beslutning af 13. december 2002 en ny refererende dommer.
53. Ved kendelse afsagt den 3. februar 2003 af formanden for Første Udvidede Afdeling blev denne sag og de konnekse sager T-151/00 og T-301/00 – efter at parterne var blevet hørt – forenet i henhold til procesreglementets artikel 50 med henblik på den mundtlige forhandling.
54. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under retsmødet for Første Udvidede Afdeling, som blev afholdt den 11. marts 2003.
55. Ved beslutning af 23. marts 2004 genåbnede Retten den mundtlige forhandling i denne sag.
56. Den 1. april 2004 besluttede Retten efter at have hørt parterne at henvise de forenede sager T-69/00, T-151/00 og T-301/00 såvel som de konnekse sager T-320/00, T-383/00 og T-135/01 til Rettens Store Afdeling.
57. Ved kendelse af 19. maj 2004 afsagt af formanden for Store Afdeling blev de seks sager – efter at parterne var blevet hørt – med henblik på den mundtlige forhandling.
58. Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten anmodet parterne om skriftligt at besvare en række spørgsmål inden retsmødet. Parterne har fremlagt de ønskede oplysninger inden for fristerne.
59. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under retsmødet for Store Afdeling, som blev afholdt den 26. maj 2004.
Parternes påstande
60. Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– De sagsøgte tilpligtes at betale et beløb på 10 760 798,35 EUR (dvs. 20 835 811 027,16 ITL) i erstatning eller et andet efter Rettens skøn passende beløb, idet sagsøgerne forbeholder sig ret til at aktualisere det påståede beløb under sagens behandling, samt renter efter italiensk lov med virkning fra det tidspunkt, hvor sagsøgerne faktisk har måttet betale 96,5% i forhøjet told til de amerikanske toldmyndigheder, indtil betaling af saldobeløbet, samt morarente på 8%, såfremt det krævede beløb betales for sent efter afsigelsen af dommen.
– De sagsøgte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
61. Sagsøgerne har efter anmodning om at aktualisere det påståede tab under sagens behandling præciseret, at der er lidt et tab på 12 139 521 EUR alene ved betalingen af tillægstolden.
62. De sagsøgte, støttet af Kongeriget Spanien, har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises. Subsidiært frifindes Rådet og Kommissionen.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
63. De sagsøgte har uden at rejse udtrykkelig formalitetsindsigelse i henhold til procesreglementets artikel 114 krævet sagen afvist, dels på grund af stævningens manglende forenelighed med de i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), fastsatte forskrifter, dels på grund af, at Retten savner kompetence.
Stævningens manglende forenelighed med de i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), fastsatte forskrifter
Parternes argumenter
64. De sagsøgte har gjort gældende, at stævningen – i strid med kravene i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c) – hverken klart angiver den adfærd fra institutionernes side, der har udløst Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold, eller udtrykkeligt redegør for den adfærd, handling eller undladelse, som bebrejdes de sagsøgte institutioner.
65. Sagsøgerne er derimod af den opfattelse, at den adfærd, der bebrejdes de sagsøgte institutioner, er tilstrækkeligt præciseret, nemlig at der ikke inden for den af DSB fastsatte frist blev vedtaget bestemmelser, der effektivt ændrer forordning nr. 404/93, hvilket er i strid med Fællesskabets forpligtelser efter WTO-aftalerme.
66. Ifølge sagsøgerne er spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet ved at vedtage de anfægtede fællesskabsbestemmelser bevidst eller ved en undladelse har overtrådt WTO-reglerne, idet disse regler ikke blev bragt i overensstemmelse med bestemmelserne i WTO-aftalerne, af ren terminologisk karakter.
Rettens bemærkninger
67. Ifølge artikel 21, stk. 1, i Domstolens statut, der i henhold til samme statuts artikel 53, stk. 1, finder anvendelse på rettergangsmåden for Retten, sammenholdt med artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement, skal en stævning bl.a. indeholde en angivelse af søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar og til, at Retten kan tage stilling til sagen i givet fald alene på det foreliggende grundlag. Det er af retssikkerheds- og retsplejehensyn en forudsætning for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, fremgår på en sammenhængende og forståelig måde af selve stævningen, i det mindste i summarisk form.
68. For at opfylde disse krav skal en stævning, hvori der som i det foreliggende tilfælde nedlægges påstand om betaling af erstatning for skade forvoldt af fællesskabsinstitutioner, indeholde såvel de elementer, der gør det muligt at identificere den adfærd, som sagsøgeren bebrejder disse institutioner, som grundene til, at han antager, at der består en årsagsforbindelse mellem adfærden og det tab, han hævder at have lidt (Rettens dom af 29.1.1998, sag T-113/96, Dubois et Fils mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 125, præmis 29 og 30).
69. Som det fremgår af sagsøgernes argumentation, har disse i det væsentlige gjort gældende, at der er lidt et tab, på grund af de sagsøgte institutioners manglende vedtagelse af ændringer af Fællesskabets importordning for bananer for dermed at bringe den i overensstemmelse med Fællesskabets forpligtelser efter WTO-aftalerne inden for de af DSB fastsatte frister.
70. Stævningen indeholder således – i modsætning til det af de sagsøgte påståede – de elementer, der gør det muligt at identificere den adfærd, som sagsøgerne bebrejder de sagsøgte, og som disse betragter som årsagen til tabet.
71. Det fremgår i øvrigt af de sagsøgtes argumentation vedrørende spørgsmålet, om søgsmålet er velbegrundet, at de til fulde har kunnet tilrettelægge deres forsvar vedrørende betingelserne for, at Fællesskabet ifalder ansvar uden for kontraktforhold. Det følger heraf, at Retten er i stand til at tage stilling til sagen med fuldt kendskab til sagens elementer og under overholdelse af kontradiktionsprincippet.
72. Rådets og Kommissionens klagepunkt om stævningens manglende forenelighed med forskrifterne i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), kan derfor ikke tages til følge.
Rettens kompetence
Parternes argumenter
73. Kommissionen har anført, at anvendelsen af tillægstolden på de af sagsøgerne til De Forenede Stater importerede produkter følger af en beslutning truffet af denne stats regering og ikke af en af en fællesskabsinstitution udstedt retsakt.
74. Endvidere indebærer ordlyden af artikel 288 EF, at der skal foreligge en direkte forbindelse mellem den anfægtede retsakt og Fællesskabets handlinger, eftersom Rettens kompetence ikke alene kan være afhængig af sagsøgernes formelle påstand om, at tabet angiveligt følger af en af en fællesskabsinstitution vedtaget retsakt.
75. Når sagsøgerne har påstået, at den amerikanske regering aldrig ville have opkrævet de omtvistede importafgifter, hvis den ikke havde fået tilladelse dertil af DSB som følge af en konstatering af fællesskabsbestemmelsernes uforenelighed med WTO-reglerne, beviser de ikke dermed, at en sådan beslutning direkte kan henføres til fællesskabsinstitutionerne. Denne påstand beviser derimod, at den retsakt, hvis virkninger sagsøgerne beklager, blev vedtaget af De Forenede Stater under udøvelsen af deres skønsmæssige beføjelser. Under disse omstændigheder har Retten ikke kompetence til at træffe afgørelse i sagen (Domstolens dom af 7.7.1987, forenede sager 89/86 og 91/86, Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, Sml. s. 3005, præmis 18-20).
76. Sagsøgerne har anført, at man ikke med rimelighed kan benægte, at der er årsagsforbindelse mellem det tab, som sagsøgerne har lidt, og de sagsøgte institutioners adfærd. Der er ingen tvivl om, at den amerikanske regering ikke ville have indført en tillægstold på importen af sagsøgernes produkter, hvis den ikke havde fået tilladelse dertil af DSB som følge af Fællesskabets overtrædelse af WTO-reglerne. Årsagen til den lidte skade skal ifølge sagsøgerne findes i den omstændighed, at De Forenede Staters reaktion var en konsekvens af Fællesskabets overtrædelse af WTO-reglerne.
Rettens bemærkninger
77. Bestemmelserne i artikel 235 EF, sammenholdt med artikel 288, stk. 2, EF, giver Fællesskabets retsinstanser kompetence til at påkende sager om erstatning for skader forvoldt af fællesskabsinstitutioner eller af deres ansatte under udøvelsen af deres hverv.
78. I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne nedlagt påstand om erstatning for den skade, som selskaberne har lidt, på grund af forhøjelsen af den af De Forenede Staters myndigheder pålagte indførselstold af sagsøgernes produkter – hvilket var i overensstemmelse med DSB’s godkendelse efter konstateringen af, at Fællesskabets importordning for bananer var uforenelig med WTO-aftalerne.
79. Sagen er således baseret på Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold, som ifølge sagsøgerne udløses på grund af, at årsagen til den skade, som sagsøgerne har lidt, skyldes Rådets og Kommissionens vedtagelse af en ordning, som af DSB blev anset for uforenelig med WTO-aftalerne.
80. Retten har følgelig kompetence til i medfør af artikel 235 EF og artikel 288, stk. 2, EF at påkende denne erstatningssag, der til forskel fra sagens omstændigheder i dommen i sagen Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, nævnt i præmis 75 ovenfor, som Kommissionen har påberåbt sig, ikke som ansvarsgrundlag udelukkende vedrører et nationalt organs beslutning.
81. Det er korrekt, at Fællesskabets ansvar ifølge fast retspraksis forudsætter, at det hævdede tab kan tilskrives fællesskabsinstitutionernes adfærd. Det drejer sig imidlertid her om en grundbetingelse, som skal vurderes i forbindelse med prøvelsen af, om der er en tilstrækkelig direkte årsagsforbindelse mellem det hævdede tab og fællesskabsinstitutionernes adfærd, og som derfor ikke tillader at afvise Rettens kompetence, når det påstås, at skaden kan tilregnes fællesskabsinstitutionernes adfærd.
82. Kommissionens argumentation vedrørende Rettens inkompetence kan derfor – med forbehold af den vurdering, som vil blive foretaget vedrørende årsagsforbindelsen mellem Rådet og Kommissionens adfærd og det hævdede tab i forbindelse med undersøgelsen af, om betingelserne for pålæggelse af erstatningsansvar uden for kontraktforhold er opfyldt – ikke tages til følge.
83. Under disse omstændigheder skal det fastslås, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
84. Sagsøgernes erstatningspåstand hviler i det væsentlige på ordningen om Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold forvoldt af dets organers ulovlige adfærd. Sagsøgerne har også nedlagt påstand om, at ordningen om medlemsstaternes ansvar uden for kontraktforhold – i tilfælde af, at Domstolen i medfør af artikel 226 EF har fastslået, at de har overtrådt deres fællesskabsforpligtelser – finder analog anvendelse. Endelig har sagsøgerne påberåbt sig det ansvar uden for kontraktforhold, som Fællesskabet kan pådrage sig, selv når dets organer ikke har udvist en sådan ulovlig adfærd.
Fællesskabets ansvar for dets organers ulovlige adfærd
85. Det skal indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis forudsætter Fællesskabets erstatningsansvar uden for kontraktforhold for dets organers ulovlige adfærd efter artikel 288, stk. 2, EF, at en række betingelser er opfyldt, nemlig at den adfærd, der lægges institutionerne til last, er retsstridig, at der foreligger et virkeligt tab, og at der er årsagssammenhæng mellem denne adfærd og det påståede tab (Domstolens dom af 29.9.1982, sag 26/81, Oleifici Mediterranei mod EØF, Sml. s. 3057, præmis 16, Rettens dom af 11.7.1996, sag T-175/94, International Procurement Services mod Kommissionen, Sml. II, s. 729, præmis 44, af 16.10.1996, sag T-336/94, Efisol mod Kommissionen, Sml. II, s. 1343, præmis 30, og af 11.7.1997, sag T-267/94, Oleifici Italiani mod Kommissionen, Sml. II, s. 1239, præmis 20).
86. Så snart en af disse betingelser ikke er opfyldt, må sagsøgte frifindes i det hele, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de øvrige betingelser er opfyldt (Domstolens dom af 15.9.1994, sag C-146/91, KYDEP mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 4199, præmis 19 og 81, og Rettens dom af 20.2.2002, sag T-170/00, Förde-Reederei mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 515, præmis 37).
87. Den ulovlige adfærd, der bebrejdes en fællesskabsinstitution, kræver, at tilsidesættelsen af en retsregel er tilstrækkelig kvalificeret, og at reglen har til formål at tillægge borgerne rettigheder (Domstolens dom af 4.7.2000, sag C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291, præmis 42).
88. Det afgørende kriterium for, om dette krav er opfyldt, er, om den pågældende fællesskabsinstitution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser.
89. Såfremt den pågældende institution råder over et stærkt begrænset eller intet skøn, kan selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af fællesskabsretten, være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse (Rettens dom af 12.7.2001, forenede sager T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 og T-225/99, Comafrica og Dole Fresh Fruit Europe mod Kommissionen, Sml. II, s. 1975, præmis 134, og af 10.2.2004, forenede sager T-64/01 og T-65/01, Afrikanische Frucht-Compagnie og Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 521, præmis 71).
90. Det er på grundlag af disse bemærkninger, at sagsøgernes erstatningspåstand skal undersøges.
Parternes argumenter
– De ulovligheder, som de sagsøgte institutioner kritiseres for
91. Sagsøgerne har gjort gældende, at Rådet og Kommissionen ikke inden for den af DSB fastsatte frist på 15 måneder har bragt Fællesskabets importordning for bananer i overensstemmelse med de af Fællesskabet påtagne forpligtelser inden for rammerne af WTO-aftalerne. Den amerikanske tillægstold, som har forårsaget en alvorlig skade for sagsøgerne, er ifølge sagsøgerne en direkte konsekvens af, at ordningen – hvis uforenelighed med WTO-aftalerne blev fastslået af DSB – fortsat opretholdes.
92. Sagsøgerne har anført, at opretholdelsen af ordningen er i strid med visse grundlæggende principper i Fællesskabets retsorden, herunder princippet om »pacta sunt servanda«. Fællesskabet har med hensyn til dette aspekt, henset til den bindende karakter af WTO-aftalerne og bestemmelserne i FTB, tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det som WTO-medlem.
93. De sagsøgte har ifølge sagsøgerne også tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet. Enhver borger skal ifølge sagsøgerne kunne have retlig klarhed over, at han ikke skal bære følgerne af fællesskabsmyndighedernes ulovlige adfærd. Sagsøgerne har gjort krav på en berettiget forventning, ikke om, at de toldindrømmelser, som blev forhandlet med De Forenede Stater i form af en oprindelig importtold på 3,5%, bevares, men derimod om, at disse indrømmelser ikke ændres på grund af fællesskabsinstitutionernes ulovlige adfærd. Fællesskabet har imidlertid ikke tilpasset dets regler til WTO-reglerne, selv om det dels forsikrede sine handelspartnere om, at det agtede at overholde DSB’s afgørelser, dels undtagelsesvis blev indrømmet en fristforlængelse med henblik herpå.
94. De sagsøgte institutioner har endvidere tilsidesat sagsøgernes ejendomsret og retten til fri erhvervsudøvelse, som er beskyttet ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«). I denne sag blev sagsøgerne tvunget til at betale prohibitive toldsatser ved deres import af akkumulatorer til De Forenede Stater og til at flytte deres produktionsanlæg.
95. Endelig har Rådet og Kommissionen ifølge sagsøgerne tilsidesat princippet om god forvaltningsskik ved ikke at bringe den anfægtede fællesskabsordning i overensstemmelse med WTO-reglerne og ved at undervurdere den betydning, som vedtagelsen af amerikanske gengældelsesforanstaltninger kunne have for deres egne retsundergivnes virksomhed.
96. De sagsøgte institutioner har heroverfor indvendt, at Fællesskabet altid har søgt at overholde sine internationale forpligtelser, herunder dem, som følger af Lomé-konventionerne og WTO-aftalerne.
97. Da forhandlingen om og indrømmelsen af kompensationer er en måde at bilægge tvister på, kan sagsøgerne ikke have baseret en berettiget forventning på det tilfælde, hvor der foretages en ændring af importordningen for bananer, i stedet for en forhandling om kompensationer. Endvidere kan et erstatningskrav mod Fællesskabet ikke baseres på, at der består en velerhvervet ret med hensyn til et tredjelands opretholdelse af en handelsindrømmelse, når der ikke påhviler Fællesskabet en handlepligt med henblik på at opnå et bestemt niveau for toldindrømmelser.
98. De påståede begrænsninger af ejendomsretten kan ifølge de sagsøgte ikke sammenlignes med en ekspropriation og overskrider ikke grænserne for de normale risici ved al økonomisk virksomhed.
99. Endelig er der ifølge de sagsøgte ikke sket en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik. Kommissionen har forhandlet med alle de implicerede WTO-medlemmer med henblik på at opnå en for alle parter acceptabel løsning samt søgt at opnå indrømmelser fra De Forenede Stater i form af kompensation med hensyn til visse amerikanske produkters adgang til Fællesskabets marked for at undgå en ensidig tilbagetrækning af indrømmelser.
–
Den juridiske karakter af de regler, som de sagsøgte angiveligt har tilsidesat
100. Sagsøgerne har gjort gældende, at alle de principper, som de sagsøgte har overtrådt, er trinhøjere normer, og at de har til formål at beskytte borgerne. Inden indførslen af den amerikanske tillægstold gav WTO-ordningen sagsøgerne direkte adgang til at importere deres produkter til De Forenede Stater ved betaling af den oprindelige indførselstold til en nedsat sats på 3,5%. Selv om det antages, at WTO-aftalerne ikke kan anses for at være direkte anvendelige, burde en sådan virkning tillægges DSB’s afgørelse, der bebrejder Fællesskabet – en afgørelse, som i øvrigt opfylder alle de i Fællesskabets retspraksis fastsatte betingelser.
101. De sagsøgte har heroverfor gjort gældende, at bestemmelserne i WTO-aftalerne kun skaber rettigheder for de kontraherende parter, og ikke for borgere. Det samme gælder for DSB’s afgørelser, som kun fortolker WTO-reglerne.
102. WTO-aftalerne har til formål at fastsætte bestemmelser for og forvalte det internationale handelssamkvem mellem folkeretlige retssubjekter. De toldindrømmelser, som WTO-medlemmerne er nået til enighed om, gør det muligt at få adgang til et nationalt marked, uden dog hverken at sikre en sådan adgang, et bestemt prisniveau på dette marked, eller en direkte ret for erhvervsdrivende til en bestemt toldbehandling eller til en ret, som kan gøres gældende over for fællesskabsinstitutionerne.
103. Fællesskabet – som midlertidigt og i den periode, som er nødvendig for at finde en løsning på banankonflikten, skal tåle suspensionen af de amerikanske indrømmelser – befinder sig af denne grund i perfekt harmoni med WTO-reglerne, med hensyn til hvilke forhøjelsen af de amerikanske importafgifter på akkumulatorer udgør en enkel anvendelse.
104. Eftersom sagsøgerne ikke kan påberåbe sig WTO-aftalerne, kan der heller ikke påstås at foreligge en overtrædelse af princippet om »pacta sunt servanda« eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som måtte have været anlagt under overholdelse af disse aftaler.
– Grovheden af de påståede overtrædelser
105. Sagsøgerne har gjort gældende, at de af de sagsøgte begåede overtrædelser er tilstrækkeligt kvalificerede til, at Fællesskabet kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold. Det skal fastholdes, dels at de tilsidesatte bestemmelser er klare og præcise, dels at de sagsøgte institutioner – henset til de præciseringer, der er fremlagt i forbindelse hermed ved DSB’s henstillinger og afgørelser – ikke har nogen skønsbeføjelser med hensyn til at bringe de uforenelige fællesskabsbestemmelser i overensstemmelse med WTO-aftalerne. Endvidere fortsatte Fællesskabet ifølge sagsøgerne med at tilsidesætte WTO-retten – og dermed fællesskabsretten – endog efter udløbet af den 15-månedersfrist, som voldgiftsmanden havde tildelt Fællesskabet med henblik på at overholde WTO-reglerne.
106. De sagsøgte har anført, at de så meget mindre har overskredet grænserne for deres skønsbeføjelser, som de tilfælde, der skulle løses, var komplicerede, og idet anvendelsen og fortolkningen af de pågældende bestemmelser var vanskelig. Det kan ikke bebrejdes de sagsøgte, at man afholdt sig fra at træffe de nødvendige foranstaltninger, eftersom der med forordning nr. 1637/98 og nr. 2362/98, som var genstand for en ny procedure indledt af De Forenede Stater, blev indført en fællesskabsordning for importbananer, som var forskellig fra den oprindelige ordning.
107. Der bør i denne forbindelse ifølge de sagsøgte henvises til den rolle, som suspensionen af de i FTB’s artikel 22 fastsatte indrømmelser – som udgør den bedste løsning, efter at DSB’s henstillinger er anvendt fuldt ud – spiller. Ifølge de sagsøgte følger det af FTB’s artikel 3, stk. 7, som klart begunstiger en aftalt løsning, at WTO-medlemmernes kompetente organer råder over et vidt skøn, der gør det muligt for dem – om end kun midlertidigt – at tage afstand fra de forpligtelser, der følger af WTO-aftalerne.
Rettens bemærkninger
– Det forudgående spørgsmål, om WTO-reglerne kan påberåbes
108. Inden Retten foretager en prøvelse af lovligheden af fællesskabsinstitutionernes adfærd, skal det vurderes, om WTO-aftalerne afføder en ret for Fællesskabets borgere til ved domstolene at anfægte gyldigheden af en fællesskabsbestemmelse i det tilfælde, hvor DSB har fastslået, at såvel fællesskabsbestemmelsen som senere bestemmelser vedtaget af Fællesskabet, navnlig med henblik på at overholde de pågældende WTO-regler, var uforenelige med sidstnævnte.
109. Sagsøgerne har herved påberåbt sig princippet om »pacta sunt servanda«, som faktisk er blandt de retsregler, som fællesskabsinstitutionerne skal overholde ved udøvelsen af deres beføjelser, som et grundlæggende princip i enhver retsorden, navnlig i folkeretssystemet (Domstolens dom af 16.6.1998, sag C-162/96, Racke, Sml. I, s. 3655, præmis 49).
110. I det foreliggende tilfælde kan princippet om »pacta sunt servanda« imidlertid ikke med føje gøres gældende over for de sagsøgte institutioner, da WTO-aftalerne ifølge fast retspraksis efter deres art og opbygning i princippet ikke udgør regler, med hensyn til hvilke Fællesskabets retsinstanser kontrollerer lovligheden af fællesskabsinstitutionernes adfærd (Domstolens dom af 23.11.1999, sag C-149/96, Portugal mod Rådet, Sml. I, s. 8395, præmis 47, Domstolens kendelse af 2.5.2001, sag C-307/99, OGT Fruchthandelsgesellschaft, Sml. I, s. 3159, præmis 24, Domstolens dom af 12.3.2002, forenede sager C-27/00 og C-122/00, Omega Air m.fl., Sml. I, s. 2569, præmis 93, af 9.1.2003, sag C-76/00 P, Petrotub og Republica mod Rådet, Sml. I, s. 79, præmis 53, og af 30.9.2003, sag C-93/02 P, Biret International mod Rådet, Sml. I, s. 10497, præmis 52).
111. For det første er overenskomsten om oprettelse af WTO baseret på gensidighed og gensidigt fordelagtige aftaler og adskiller sig fra de overenskomster, Fællesskabet har indgået med tredjelande, hvorved der etableres forpligtelser, der ikke er strengt symmetriske. Det er imidlertid ubestridt, at nogle af de kontraherende parter, som handelsmæssigt hører til Fællesskabets vigtigste handelspartnere, har draget den slutning, at WTO-aftalerne ikke udgør en retsorden, hvis lovlighed kontrolleres af de nationale domstole efter deres nationale retssystemer. En prøvelse af lovligheden af fællesskabsinstitutionernes adfærd i henhold til disse regler kan føre til en uligevægt ved anvendelsen af WTO-bestemmelserne og ville være ensbetydende med, at Fællesskabets lovgivende eller administrative myndigheder mistede den handlefrihed, som de tilsvarende myndigheder hos Fællesskabets handelspartnere har (dommen i sagen Portugal mod Rådet, nævnt i præmis 110 ovenfor, præmis 42-46).
112. For det andet vil et krav til de dømmende instanser om, at de skal undlade at anvende nationale regler, der er uforenelige med WTO-aftalerne, være ensbetydende med, at de kontraherende parters lovgivningsmagt eller forvaltning mister den efter FTB’s artikel 22 bestående mulighed for, om end kun midlertidigt, at nå frem til aftalte løsninger med henblik på at nå frem til en for begge parter acceptabel kompensation (dommen i sagen Portugal mod Rådet, nævnt i præmis 110 ovenfor, præmis 39 og 40).
113. Det følger heraf, at de sagsøgte institutioners eventuelle tilsidesættelse af WTO’s regler i princippet ikke kan pådrage Fællesskabet ansvar uden for kontraktforhold (Rettens domme af 20.3.2001, sag T-18/99, Cordis mod Kommissionen, Sml. II, s. 913, præmis 51, sag T-30/99, Bocchi Food Trade International mod Kommissionen, Sml. II, s. 943, præmis 56, og sag T-52/99, T. Port mod Kommissionen, Sml. II, s. 981, præmis 51).
114. Kun såfremt Fællesskabet har ønsket at opfylde en særlig inden for rammerne af WTO påtagen forpligtelse, eller når den pågældende fællesskabsretsakt udtrykkeligt henviser til visse bestemmelser i WTO-aftalerne, tilkommer det Retten at prøve lovligheden af fællesskabsinstitutionernes adfærd efter WTO-bestemmelserne (jf. for så vidt angår GATT 1947 Domstolens dom af 22.6.1989, sag 70/87, Fediol mod Kommissionen, Sml. s. 1781, præmis 19-22, og af 7.5.1991, sag C-69/89, Nakajima mod Rådet, Sml. I, s. 2069, præmis 31, og for så vidt angår WTO-aftalerne dommen i sagen Portugal mod Rådet, nævnt i præmis 110 ovenfor, præmis 49, og i sagen Biret International mod Rådet, nævnt i præmis 110 ovenfor, præmis 53).
115. Men selv om der foreligger en afgørelse fra DSB, der fastslår, at foranstaltninger truffet af et medlem er uforenelige med WTO-reglerne, finder ingen af disse to undtagelser anvendelse i det foreliggende tilfælde.
– Undtagelsen om hensigten til at opfylde en særlig inden for rammerne af WTO påtagen forpligtelse
116. Fællesskabet har – efter DSB’s afgørelse af 25. september 1997 – ved at påtage sig forpligtelsen til at overholde WTO-reglerne, ikke ønsket at påtage sig en særlig inden for rammerne af WTO påtagen forpligtelse, der kan begrunde en undtagelse til, at det er umuligt at påberåbe sig WTO-reglerne for Fællesskabets retsinstanser og dermed lade disse prøve lovligheden af fællesskabsinstitutionernes adfærd i forhold til disse regler.
117. Det er korrekt, at FTB i forhold til GATT 1947 har styrket ordningen om bilæggelse af tvister, særligt hvad angår panelernes vedtagelse af beretninger.
118. Det understreges således i FTB’s artikel 3, stk. 7, at hovedformålet med ordningen for bilæggelse af tvister sædvanligvis er at sikre, at de pågældende foranstaltninger indstilles, hvis de findes at være uforenelige med bestemmelserne i WTO-aftalerne. På samme måde foretrækkes efter FTB’s artikel 22, stk. 1, en fuld gennemførelse af en henstilling om at bringe en foranstaltning i overensstemmelse med WTO-aftalerne.
119. Endvidere accepteres en af appelinstansen vedtaget beretning, som i det foreliggende tilfælde, betingelsesløst af tvistens parter, jf. FTB’s artikel 17, stk. 14. Endelig er det i artikel 22, stk. 7, fastsat, at parterne accepterer voldgiftsmandens afgørelse om omfanget af suspensionen af indrømmelser som endelig.
120. Det forholder sig ikke desto mindre således, at forhandlinger ifølge FTB dog spiller en væsentlig rolle mellem WTO’s medlemmer, der er indblandet i en tvist (dommen i sagen Portugal mod Rådet, nævnt i præmis 110 ovenfor, præmis 36-40).
121. Det pågældende WTO-medlem kan således ifølge FTB anvende adskillige fremgangsmåder for at gennemføre en henstilling eller afgørelse fra DSB, der fastslår, at en foranstaltning er uforenelig med WTO-reglerne.
122. Hvis en umiddelbar indstilling af en uforenelig foranstaltning ikke er mulig, kan der ifølge FTB’s artikel 3, stk. 7, blive tale om at yde kompensation til det skadelidte medlem eller at suspendere anvendelsen af indrømmelser eller opfyldelsen af andre forpligtelser midlertidigt, indtil den omtvistede foranstaltning er blevet ophævet (dommen i sagen Portugal mod Rådet, nævnt i præmis 110 ovenfor, præmis 37).
123. I henhold til FTB’s artikel 22, stk. 2, skal det pågældende WTO-medlem – hvis det undlader at efterkomme DSB’s henstillinger og afgørelser inden for den rimelige frist, der er fastlagt – såfremt det anmodes herom, senest inden udløbet af fristen, indlede forhandlinger med den klagende part med henblik på at nå frem til en for begge parter acceptabel kompensation.
124. Hvis der ikke nås til enighed om en tilfredsstillende kompensation inden for 20 dage efter datoen for udløbet af den rimelige tidsfrist, der er fastlagt i FTB’s artikel 21, stk. 3, for at bringe foranstaltningen i overensstemmelse med WTO-reglerne, kan den klagende part anmode om tilladelse fra DSB til at suspendere anvendelsen over for det pågældende medlem af indrømmelser eller andre forpligtelser i medfør af WTO-aftalerne.
125. Selv ved udløbet af den frist, der er fastlagt for at bringe en uforenelig foranstaltning i overensstemmelse med WTO-reglerne, og efter tilladelsen til og vedtagelsen af indrømmelser eller suspensionen af indrømmelser efter FTB’s artikel 22, stk. 6, spiller forhandlinger mellem tvistens parter under alle omstændigheder en væsentlig rolle.
126. FTB’s artikel 22, stk. 8, understreger således den midlertidige karakter af suspensionen af indrømmelser eller andre forpligtelser og begrænser varigheden heraf »indtil den foranstaltning, der er fundet uforenelig med en omfattet aftale, er bragt til ophør, eller det medlem, som skal gennemføre henstillinger eller kendelser, kommer med en løsning på annulleringen eller forringelsen af fordele, eller indtil der opnås en gensidigt tilfredsstillende løsning«.
127. Det fastsættes endvidere i samme bestemmelse, at DSB i overensstemmelse med FTB’s artikel 21, stk. 6, fortsat fører tilsyn med gennemførelsen af vedtagne henstillinger og kendelser.
128. I tilfælde af uenighed om foreneligheden af foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme DSB’s henstillinger og kendelser, er det i FTB’s artikel 21, stk. 5, fastsat, at en sådan tvist afgøres »ved hjælp af procedurerne for bilæggelse af tvister«, hvilket omfatter, at parterne finder en forhandlingsløsning.
129. Hverken udløbet af den frist, som DSB har pålagt Fællesskabet for at bringe importordningen for bananer i overensstemmelse med DSB’s afgørelse af 25. september 1997, eller afgørelsen af 9. april 1999, hvorved DSB’s voldgiftsmænd udtrykkeligt fastslog uforeneligheden af de nye bestemmelser om import af bananer i forordning nr. 1637/98 og nr. 2362/98, har betydet, at de i FTB fastsatte fremgangsmåder for bilæggelse af tvister er udtømt.
130. I dette omfang kunne Fællesskabets retsinstansers prøvelse af lovligheden af de sagsøgte institutioners adfærd i forhold til WTO-reglerne bevirke, at Fællesskabets forhandleres stilling – når der søges en for begge parter acceptabel løsning på tvisten, som er i overensstemmelse med WTO-reglerne – svækkes.
131. På denne baggrund vil et krav til de dømmende instanser om, at de skal undlade at anvende nationale regler, der er uforenelige med WTO-aftalerne, være ensbetydende med, at de kontraherende parters lovgivningsmagt eller forvaltning mister den efter FTB’s artikel 22 bestående mulighed for, om end kun midlertidigt, at nå frem til forhandlingsløsninger (dommen i sagen Portugal mod Rådet, nævnt i præmis 110 ovenfor, præmis 40).
132. Sagsøgerne har derfor med urette udledt en forpligtelse af FTB’s artikel 21 og 22 for WTO-medlemmer til inden for en bestemt frist at opfylde WTO-organernes henstillinger og kendelser. Det er også med urette, at sagsøgerne har gjort gældende, at DSB’s afgørelser kan tvangsfuldbyrdes, medmindre de kontraherende stater ved enstemmighed modsætter sig det.
133. I øvrigt iværksatte Rådet ved på ny at ændre importordningen for bananer ved forordning nr. 216/2001 gennemførelsen af en forligelse af diverse modsatrettede formål. I første betragtning i præamblen til forordning nr. 216/2001 er det således anført, at der har været mange intense kontakter »for at tage hensyn til konklusionerne fra det panel, der er blevet nedsat«, og i anden betragtning, at der med den nye importordning opnås de største garantier for dels at »nå [den fælles markedsordning for bananers] mål vedrørende Fællesskabets produktion og forbrugernes efterspørgsel«, dels »at de internationale handelsbestemmelser overholdes«.
134. Det var afgjort til gengæld for Fællesskabets forpligtelse til at indføre en ren toldordning for import af bananer inden den 1. januar 2006, at De Forenede Stater i henhold til ordlyden af forståelsen indgået den 11. april 2001 indvilligede i midlertidigt at ophæve pålæggelsen af tillægstolden.
135. Et sådant resultat kunne imidlertid være blevet bragt i fare ved en indgriben fra Fællesskabets retsinstanser bestående i – med henblik på erstatning af sagsøgernes tab – at efterprøve lovligheden af de sagsøgte institutioners adfærd i denne sag under hensyn til WTO-reglerne.
136. Det skal i denne forbindelse bemærkes – som De Forenede Stater udtrykkeligt har understreget – at forståelsen af 11. april 2001 ikke i sig selv udgør en aftalt løsning efter FTB’s artikel 3, stk. 6, og at spørgsmålet om Fællesskabets iværksættelse af DSB’s henstillinger og afgørelser stadig var på DSB’s dagsorden den 12. juli 2001 – dvs. efter, at denne sag blev anlagt.
137. Det følger heraf, at de sagsøgte institutioner ikke ved at ændre den anfægtede markedsordning for bananer agtede at lade en bestemt forpligtelse – der fulgte af WTO-reglerne, i henhold til hvilke DSB havde erklæret ordningen for uforenelig – opfylde.
138. I øvrigt skal det i denne forbindelse bemærkes, at Rådet i det foreliggende tilfælde, som det fremgår af betragtningerne til forordning nr. 1637/98 – ved at benytte forskellige fremgangsmåder for bilæggelse af tvister som fastlagt ved FTB – har søgt at forlige Fællesskabets internationale forpligtelser såvel inden for rammerne af WTO som over for de andre kontraherende parter i den fjerde Lomé-konvention, alt imens formålet med markedsordningen for bananer i øvrigt bevares.
139. Denne hensigt bekræftes af artikel 20, litra e), i forordning nr. 404/93, som ændret ved forordning nr. 1637/98. For så vidt som bestemmelsen præciserer, at de gennemførelsesbestemmelser, som Kommissionen har beføjelse til at vedtage med henblik på anvendelsen af afsnit IV i forordning nr. 404/93 om ordningen for samhandelen med bananer med tredjelande, indebærer foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre overholdelsen af de forpligtelser, der følger af de aftaler, Fællesskabet har indgået i overensstemmelse med artikel 300 EF, omfatter denne bestemmelse samtlige underskrevne aftaleforpligtelser, uden at give forrang til de af Fællesskabet påtagne forpligtelser inden for rammerne af WTO-aftalerne.
140. Fællesskabslovgiver har desuden i niende betragtning til forordning nr. 1637/98 udtrykkeligt taget forbehold for, at der efter en tilstrækkelig lang forsøgsperiode bør foretages en undersøgelse af, hvorledes anvendelsen af denne forordning fungerer.
– Undtagelsen med grundlag i en direkte henvisning til specifikke bestemmelser i WTO-aftalerne
141. Markedsordningen for bananer, som indført ved forordning nr. 404/93, med senere ændringer, kan ikke anses for udtrykkeligt at henvise til specifikke bestemmelser i WTO-aftalerne (jf. i denne retning OGT Fruchthandelsgesellschaft-kendelsen, nævnt i præmis 110 ovenfor, præmis 28).
142. Navnlig fremgår det ikke af præamblen til de forskellige forordninger, der ændrer markedsordningen for bananer, at fællesskabslovgiver har henvist til specifikke bestemmelser i WTO-aftalerne, da denne havde til hensigt at bringe ordningen i overensstemmelse med disse aftaler.
143. Forordning nr. 2362/98 indeholder således ikke nogen udtrykkelig henvisning til specifikke bestemmelser i WTO-aftalerne (dommen i sagen Cordis mod Kommissionen, nævnt i præmis 113 ovenfor, præmis 59, i sagen Bocchi Food Trade International mod Kommissionen, nævnt i præmis 113 ovenfor, præmis 64, og i sagen T. Port mod Kommissionen, nævnt i præmis 113 ovenfor, præmis 59).
144. Det følger heraf, at WTO-reglerne – til trods for DSB’s mellemkomst i form af en konstatering om uforenelighed – ikke i det foreliggende tilfælde – hverken på grund af bestemte forpligtelser, som Fællesskabet ville lade opfylde, eller en udtrykkelig henvisning til specifikke bestemmelser – udgør regler, med hensyn til hvilke lovligheden af fællesskabsinstitutionernes adfærd kan prøves.
145. Det følger af ovenstående betragtninger, at sagsøgerne ikke i deres erstatningspåstand med føje kan gøre gældende, at den adfærd, som Rådet og Kommissionen kritiseres for, er i strid med WTO-reglerne.
146. Sagsøgernes klagepunkter om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet, tilsidesættelse af sagsøgernes ejendomsret og retten til fri erhvervsudøvelse samt endelig om manglende overholdelse af princippet om god forvaltningsskik hviler på en antagelse om, at den adfærd, der lægges de sagsøgte fællesskabsinstitutioner til last, er i strid med WTO-reglerne.
147. Da disse regler ikke er blandt dem, med hensyn til hvilke Fællesskabets retsinstanser prøver lovligheden af fællesskabsinstitutionernes adfærd, kan disse klagepunkter følgelig heller ikke tages til følge.
148. Det følger heraf, at de sagsøgte institutioners adfærd ikke kan anses for at være retsstridig, og det er ufornødent at undersøge sagsøgernes argumentation om den juridiske karakter af de regler og principper, som angiveligt er overtrådt, og den formodede grovhed af overtrædelserne.
149. Da ulovligheden af den adfærd, som de sagsøgte institutioner kritiseres for, ikke er godtgjort, er én af de tre kumulative betingelser for at pålægge Fællesskabet ansvar uden for kontraktforhold for dets organers ulovlige adfærd ikke opfyldt.
150. Under disse omstændigheder kan sagsøgernes erstatningssøgsmål, der er baseret på denne ansvarsordning, ikke tages til følge, og det er ufornødent at undersøge, om de to andre betingelser – at der er indtrådt et tab, og at der er årsagsforbindelse mellem institutionens adfærd og det påberåbte tab – er opfyldt (Domstolens dom af 9.9.1999, sag C-257/98 P, Lucaccioni mod Kommissionen, Sml. I, s. 5251, præmis 14, og Rettens dom af 24.4.2002, sag T-220/96, EVO mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 2265, præmis 39).
– Analog anvendelse af ordningen om medlemsstaternes ansvar uden for kontraktforhold
151. Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at voldgiftsmændenes afgørelse af 9. april 1999, der tillod gengældelsesforanstaltningerne mod eksporten fra Fællesskabet, kan sammenlignes med en dom afsagt af Domstolen, hvori det i medfør af artikel 226 EF fastslås, at en medlemsstat har tilsidesat sine fællesskabsforpligtelser. Det vil således føre Fællesskabets retsinstanser til at anerkende, at sagsøgerne har ret til erstatning for den skade, som følger af de sagsøgtes ulovlige adfærd (Domstolens dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, og af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factorfame, Sml. I, s. 1029).
152. De sagsøgte institutioner har gjort gældende, at Domstolens praksis om medlemsstaternes ansvar uden for kontraktforhold for overtrædelse af fællesskabsforpligtelser ikke finder anvendelse i denne sag.
153. Retten skal alene bemærke, at selv om det måtte antages, at DSB’s henstillinger og kendelser kan sidestilles med Domstolens domme, er sagsøgernes erstatningspåstand baseret på en ansvarsordning, der hviler på en antagelse om, at de sagsøgte institutioners ulovlige adfærd finder analog anvendelse på Fællesskabet.
154. Da det ikke i denne sag er blevet påvist, at de implicerede parters adfærd har været ulovlig, skal påstanden forkastes som ugrundet.
Om Fællesskabets ansvar, når dets organer ikke har udvist ulovlig adfærd
Princippet om Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold, når dets organer ikke har udvist ulovlig adfærd
– Parternes argumenter
155. Sagsøgerne har gjort gældende, at selv om det antages, at de sagsøgte lovligt har kunnet se bort fra WTO’s afgørelser, er de betingelser, som ifølge Fællesskabets retspraksis gælder for Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold for de skader, som dets organer har forårsaget – endog når der ikke foreligger en ulovlig adfærd – under alle omstændigheder opfyldt, nemlig, at det hævdede tab foreligger, årsagssammenhængen mellem tabet og den adfærd, som Fællesskabets institutioner har udvist, samt tabets usædvanlige og særlige karakter (Rettens dom af 28.4.1998, sag T-184/95, Dorsch Consult mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 667, præmis 59, stadfæstet efter appel ved Domstolens dom af 15.6.2000, sag C-237/98 P, Dorsch Consult mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 4549).
156. De sagsøgte gør heroverfor gældende, at princippet om Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold, når der ikke foreligger en ulovlig adfærd fra dets organers side, ikke kan anses for at være en almindelig retsgrundsætning, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer jf. artikel 288, stk. 2, EF. Et sådant princip er under alle omstændigheder endnu ikke fastslået i Fællesskabets retsinstansers praksis, og sagsøgerne opfylder ikke denne ordnings strenge ansvarsbetingelser, som er pålagt ved de nationale retsordener, som har anerkendt den.
– Rettens bemærkninger
157. Når ulovligheden – som i denne sag – af den adfærd, som lægges fællesskabsinstitutionerne til last, ikke er godtgjort, følger det ikke heraf, at de virksomheder, der som en kategori af erhvervsdrivende skal bære en uforholdsmæssig del af byrderne ved begrænsningen af adgangen til eksportmarkedet, ikke i noget tilfælde kan opnå erstatning ved at påføre Fællesskabet ansvar uden for kontraktforhold (jf. i denne retning Domstolens dom af 29.9.1987, sag 81/86, De Boer Buizen mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 3677, præmis 17).
158. Ifølge artikel 288, stk. 2, EF bygger Fællesskabets forpligtelse til at erstatte skader forårsaget af dets institutioner på »de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer«, og følgelig uden at begrænse rækkevidden af disse principper til kun at gælde Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold for dets institutioners ulovlige adfærd.
159. Nationale bestemmelser om ansvar uden for kontraktforhold gør det imidlertid muligt for borgere – om end i varierende grad – på bestemte områder og efter forskellige fremgangsmåder ad rettens vej at opnå erstatning for visse skader, selv når der ikke foreligger nogen ulovlig handling fra ophavsmanden til skaden.
160. I det tilfælde, hvor en skade affødes af en adfærd fra fællesskabsinstitutionernes side, hvis ulovlighed ikke er godtgjort, kan Fællesskabet kun ifalde ansvar uden for kontraktforhold, såfremt betingelserne om, at det hævdede tab skal foreligge, om årsagssammenhæng mellem tabet og den handling, der lægges Fællesskabets institutioner til last, samt om tabets usædvanlige og særlige karakter, er opfyldt samtidigt (jf. dommen af 15.6.2000 i sagen Dorsch Consult mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 155 ovenfor, præmis 19).
161. Det skal derfor undersøges, om disse tre betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et faktisk og reelt tab
– Parternes argumenter
162. Sagsøgerne har gjort gældende, at tabet består dels af en forhøjelse på 96,5% af de importafgifter, som de amerikanske myndigheder har afkrævet sagsøgerne for import af akkumulatorer til De Forenede Stater, dels af de udgifter, der er afholdt til etablering og flytning af produktionsenhederne for disse produkter, og som sagsøgerne blev tvunget til at afholde som følge af denne handelsmæssige gengældelsesforanstaltning. Hertil skal føjes de fald i omsætningen, som følger af omstillingen af de pågældende produktionsenheder.
163. Sagsøgerne har under retssagen præciseret, at fremskyndelsen af opførelsen af en produktionsenhed for akkumulatorer i De Forenede Stater og ombygningen af et anlæg beliggende i et andet tredjeland til en fabrik til fremstilling af disse produkter havde gjort det muligt for dem at nedbringe den negative virkning af tillægstolden til et minimum, og at redde deres andel af det amerikanske marked. Sagsøgerne har således ikke tabt salgsmængder, men alene lidt en økonomisk skade.
164. De sagsøgte har heroverfor anført, at der i de salgskontrakter, der binder sagsøgerne til deres amerikanske kunder, er fastsat en prisregulering for deres produkter, og at det ikke er godtgjort, at de berørte parter har indledt forhandlinger med henblik herpå. Sagsøgerne har ved at underskrive kontraktbestemmelser, der begrænser forhøjelsen af deres priser, gjort sig selv ansvarlige for de økonomiske ulemper, som angiveligt følger af tillægstolden. De sagsøgte har tilføjet, at sagsøgernes forhandleraftale, som baserer de med køberen aftalte priser på fob-klausulen (fob), udelukkende pålægger køberen risikoen for ændringer i indførselstolden. Det beløb, som betales i told ved indførsel til De Forenede Stater, vil således naturligt – sammen med transport- og forsikringsomkostningerne – blive lagt til den oprindeligt aftalte fob-pris.
165. Sagsøgerne har heller ikke godtgjort, at de ikke har været i stand til at eksportere deres akkumulatorer til andre lande og dermed hindre enhver nedgang i overskud. Sagsøgernes flytteforanstaltninger – som langt fra kunne medføre en skade – udgør endelig derimod en adgang til en mere lønsom højteknologisk produktion.
– Rettens bemærkninger
166. Det fremgår af de sagsøgte institutioners argumentation, at disse i det væsentlige har begrænset sig til at afvise, at der foreligger et formuetab, som sagsøgerne har lidt, og som ikke skyldes sagsøgernes egne beslutninger.
167. Det følger heraf, at Rådet og Kommissionen ikke i princippet har bestridt den reelle og sikre karakter af det af sagsøgerne lidte tab som følge af indførelsen af den amerikanske tillægstold på import af akkumulatorer med oprindelse i Fællesskabet.
168. De sagsøgte kan især ikke – ud fra den omstændighed, at de har erkendt, at den af sagsøgerne indgåede forhandleraftale bevirker, at køberen alene pålægges risikoen for ændringer i indførselstolden – nægte, at sagsøgerne nødvendigvis i det mindste har måttet bære et økonomisk tab på grund af den ubestridte fordyrelse af deres produkter, som blev fremkaldt på det amerikanske marked på grund af den pludselige forhøjelse af den amerikanske værditold til 100%.
169. I øvrigt understøtter de af Kommissionen fremlagte statistikker sagsøgernes påstande, eftersom de utvivlsomt påviser et mærkbart fald i den samlede værdi af importen til De Forenede Stater af bly-syre-batterier med oprindelse i Fællesskabet.
170. I dette omfang finder Retten, at betingelsen om den reelle og bestemte karakter af det tab, sagsøgerne har lidt, er opfyldt.
Årsagsforbindelsen mellem det lidte tab og de sagsøgte institutioners adfærd
– Parternes argumenter
171. Sagsøgerne har anført, at det er tilstrækkeligt, at det lidte tab i tilstrækkelig grad direkte hidrører fra fællesskabsinstitutioners adfærd, uden at der i den forbindelse kræves en årsagsforbindelse, som er absolut umiddelbar. I denne sag hidrører den amerikanske tillægstold afgjort fra opretholdelsen af Fællesskabets importordning for bananer, som er uforenelig med WTO-reglerne.
172. De amerikanske myndigheders intentioner om at vedtage gengældelsesforanstaltninger og listen med de berørte produkter har der ifølge sagsøgerne fuldt ud været kendskab til. Det er af mindre betydning, at enhver erhvervsdrivende i Fællesskabet kan blive berørt, og at De Forenede Stater har gjort brug af retten til at udpege de pågældende områder eller til at reagere gennem andre muligheder fastsat i eller tolereret af WTO-reglerne.
173. De sagsøgte har benægtet enhver årsagsforbindelse mellem det påståede tab og deres adfærd. Tillægstolden hidrører ikke fra deres adfærd, men fra en ensidig handling fra De Forenede Staters side, hvoraf følger afgrænsningen af den gruppe erhvervsdrivende i Fællesskabet, der er berørt. De amerikanske myndigheder kunne have valgt andre produkter end akkumulatorer, og de har i øvrigt fritaget produkter med oprindelse i visse af Fællesskabets medlemsstater fra tillægstolden. Ligeledes blev størrelsen af forhøjelsen af tolden fastsat frit af den amerikanske regering.
174. Man vil således ikke kunne tilregne Fællesskabet, at de berørte erhvervsdrivende blev pålagt en uforholdsmæssig byrde. I øvrigt viser sagsøgernes bemærkninger om den forskelsbehandling, som de hævder at være ofre for, at der ikke foreligger nogen årsagsforbindelse mellem de sagsøgtes adfærd og det påståede tab.
175. Et WTO-medlems tilbagetrækning af indrømmelser kan hverken ske automatisk eller være obligatorisk. Den i FTB’s artikel 22, stk. 1 og 2, fastsatte procedure omfatter således forhandlinger om kompensation i form af indrømmelser vedrørende adgang til markedet, hvis DSB’s henstillinger eller kendelser ikke gennemføres inden for en rimelig frist.
176. Der er endvidere ikke nogen – end ikke direkte – forbindelse mellem Fællesskabets importordning for bananer og sagsøgernes beslutninger om at betale den forhøjede told. Ingen fællesskabsretsakt har pålagt dem at eksportere til De Forenede Stater, fortsætte med at eksportere under nye omstændigheder eller udelukket muligheden for at genforhandle importprisen eller muligheden for at eksportere deres produkter til andre lande.
– Rettens bemærkninger
177. De retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, og som artikel 288, stk. 2, EF henviser til, kan ikke påberåbes til støtte for en forpligtelse påhvilende Fællesskabet til at genoprette enhver, nok så fjern, skadelig følge af dets organers adfærd (jf. analogt Domstolens dom af 4.10.1979, forenede sager 64/76 og 113/76, 167/78 og 239/78, 27/79, 28/79 og 45/79, Dumortier m.fl. mod Rådet, Sml. s. 3091, præmis 21, og af 30.1.1992, forenede sager C-363/88 og C-364/88, Finsider m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 359, præmis 25, samt Rettens kendelse af 12.12.2000, sag T-201/99, Royal Olympic Cruises m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 4005, præmis 26).
178. Betingelsen vedrørende årsagsforbindelse, som kræves efter artikel 288, stk. 2, EF, forudsætter, at der er en direkte årsagsforbindelse mellem fællesskabsinstitutionernes adfærd og tabet (dommen i sagen Dumortier m.fl. mod Rådet, nævnt i præmis 177 ovenfor, præmis 21, og Rettens dom af 24.10.2000, sag T-178/98, Fresh Marine mod Kommissionen, Sml. II, s. 3331, præmis 118, stadfæstet efter appel ved Domstolens dom af 10.7.2003, sag C-472/00 P, Kommissionen mod Fresh Marine, Sml. I, s. 7541).
179. Det er rigtigt, at De Forenede Stater ganske enkelt på landets forespørgsel af DSB fik godkendelse til – uden at være forpligtet dertil – at tilbagekalde indrømmelser i form af forhøjelse af de afgifter, der rammer import af produkter med oprindelse i Fællesskabet. Selv efter at have opnået denne godkendelse havde den amerikanske regering mulighed for at bilægge tvisten mod Fællesskabet uden at træffe gengældelsesforanstaltninger mod det.
180. Det er ligeledes under udøvelsen af et skøn, at de amerikanske myndigheder dels har besluttet at pålægge akkumulatorer gengældelsesforanstaltningen – som de amerikanske myndigheder har fritaget produkter med oprindelse i visse af Fællesskabets medlemsstater for – dels har fastsat satsen for tillægstolden på import til 96,5% af de ramte produkters pris.
181. Det forholder sig ikke desto mindre således, at hvis den anfægtede EF-importordning for bananer ikke havde foreligget, og DSB ikke forinden havde fastslået, at ordningen var uforenelig med WTO-reglerne, ville De Forenede Stater ikke have kunnet hverken ansøge om eller opnå DSB’s godkendelse til at suspendere toldindrømmelserne på produkter med oprindelse i Fællesskabet, svarende til niveauet ved annullation af eller formindskelse af fordele, der hidrører fra en opretholdelse af den omtvistede fællesskabsordning.
182. Det er i kraft af størrelsen af det tab, som den amerikanske økonomi har lidt på grund af Fællesskabets importordning for bananer, som blev erklæret for uforenelig med WTO-reglerne, at DSB fastsatte det handelsbeløb, som de amerikanske myndigheder fik bemyndigelse til at suspendere toldindrømmelserne med over for Fællesskabet.
183. Under disse omstændigheder skal tilbagetrækningen af indrømmelser over for Fællesskabet i form af tillægstolden på import anses for en følge, der objektivt – ifølge et almindeligt og forudsigeligt forløb for WTO’s ordning for bilæggelse af tvister, som er accepteret af Fællesskabet – følger af de sagsøgte institutioners opretholdelse af en importordning for bananer, der er uforenelig med WTO-aftalerne.
184. De Forenede Staters ensidige beslutning om at indføre en tillægstold på import af akkumulatorer med oprindelse i Fællesskabet kan derfor ikke bryde årsagsforbindelsen mellem det tab, som indførelsen af denne tillægstold har påført sagsøgerne, og de sagsøgtes opretholdelse af den anfægtede importordning for bananer.
185. De sagsøgte institutioners adfærd har nødvendigvis ført til, at de amerikanske myndigheder vedtog gengældelsesforanstaltningen under overholdelse af de ved FTB indførte og af Fællesskabet accepterede procedurer, således at denne adfærd skal betragtes som den afgørende årsag til sagsøgernes tab som følge af indførelsen af den amerikanske tillægstold.
186. Endog inden DSB den 19. april 1999 gav De Forenede Stater tilladelse til at opkræve tillægstolden på import, var de sagsøgte institutioner ikke uvidende om, at de amerikanske gengældelsesforanstaltninger var umiddelbart forestående.
187. De Forenede Stater havde den 10. november 1998 offentliggjort en foreløbig liste over produkter med oprindelse i Fællesskabet, som de havde til hensigt at pålægge en tillægstold ved import, hvis snarlige anvendelse med en sats på 100% blev bekræftet den 21. december 1998.
188. Fra den 3. marts 1999 – den dato, fra hvilken eksportører i Fællesskabet blev pålagt en forpligtelse til at stille en bankgaranti på 100% af de omfattede importprodukters værdi – kunne de sagsøgte ikke længere overse De Forenede Staters faste hensigt om at indføre en tillægstold. Der herskede ikke længere nogen tvivl efter pressemeddelelsen af 9. april 1999 fra United States Trade Representative, hvori listen over de produkter der var ramt af tillægstolden, var opført.
189. De sagsøgtes indsigelser om, at der ikke er nogen forbindelse mellem den anfægtede importordning for bananer og den beslutning om at betale tillægstolden, som de tillægger sagsøgerne, at der angiveligt ikke påhviler dem en forpligtelse til at markedsføre akkumulatorer på det amerikanske marked, og endelig den påståede mulighed for at genforhandle prisen på deres produkter eller til at eksportere disse til andre markeder, har ingen relevans i relation til årsagsforbindelsen.
190. Sådanne betragtninger, der alene vedrører de foranstaltninger, som sagsøgerne kunne være blevet foranlediget til at vedtage for at unddrage sig betalingen af tillægstolden og formindske deres handelsmæssige tab, kan ikke rejse tvivl om, at der foreligger en tilstrækkelig direkte årsagsforbindelse mellem de sagsøgtes adfærd og det tab, som sagsøgerne har lidt som følge af indførelsen af tillægstolden.
191. Det skal derfor lægges til grund, at der foreligger den krævede direkte årsagsforbindelse mellem dels den af de sagsøgte institutioner udviste adfærd i relation til importen af bananer til Fællesskabet, dels det tab, som sagsøgerne har lidt på grund af indførelsen af den amerikanske tillægstold.
Den usædvanlige og særlige karakter af det lidte tab
– Parternes argumenter
192. Sagsøgerne har anført, at den usædvanlige og særlige karakter af det lidte tab følger af den dobbelte forskelsbehandling, som er fremkaldt af de sagsøgte institutioners adfærd.
193. For det første er tillægstolden blevet pålagt en helt bestemt kategori af erhvervsdrivende, som opført på den særlige liste, der er udarbejdet af de amerikanske myndigheder.
194. Sagsøgerne har været udsat for forskelsbehandling i forhold til de andre virksomheder, som er blevet straffet gennem gengældelse sforanstaltningerne, i det omfang de alene skal bære næsten 6% af det samlede beløb på 191,4 mio. USD, der er anført i den amerikanske regerings beslutning om at indføre gengældelsesforanstaltningerne.
195. Sagsøgerne anser sig under alle omstændigheder for at have været udsat for forskelsbehandling, ikke kun i forhold til de virksomheder, der fremstiller industri-akkumulatorer, men også i relation til samtlige virksomheder i Fællesskabet, i det omfang alle potentielt var genstand for sanktioner.
196. For det andet har sagsøgerne understreget, at den risikofaktor, som en erhvervsdrivende, der er forpligtet til pludseligt at betale en prohibitiv told på sin eksport som følge af en handelstvist opstået i en anden sektor end virksomhedens virkeområde, er udsat for, ikke kan anses for at være en normal risiko.
197. Sagsøgerne har tilføjet, at interessen i at opretholde visse regler i importordningen for bananer ikke gyldigt kan kvalificeres som et formål af grundlæggende almen interesse for Fællesskabet, hvis væsentlighed berettiger de negative konsekvenser for visse erhvervsdrivende. Det drejer sig ikke om afviklingen, men om tilpasningen af importordningen for bananer til WTO’s retsorden.
198. De sagsøgte institutioner har hertil svaret, at betingelserne om tabets usædvanlige og særlige karakter ikke er opfyldt i denne sag. Dels kunne sagsøgernes situation på det amerikanske marked når som helst være blevet ændret på grund af medlemsstaternes ensidige retsakter eller som følge af aftaler indgået mellem Fællesskabet og De Forenede Stater. Dels kan den gruppe erhvervsdrivende, der er berørt af de amerikanske foranstaltninger, ikke begrænses i en sådan grad, at man til sidst kan anse deres tab for at være usædvanlige og særlige.
199. En borger kan kun lide et usædvanligt og særligt tab, såfremt den pågældende rammes i særlig grad eller på anden og mere indgribende måde end samtlige andre erhvervsdrivende (Domstolens dom af 6.12.1984, sag 59/83, Biovilac mod EØF, Sml. s. 4057, præmis 28). Den amerikanske tillægstold har derimod i samme omfang ramt samtlige eksportører af akkumulatorer med oprindelse i Fællesskabet til De Forenede Stater.
200. Selv om Domstolen har henvist til et vist ansvar på grund af de uforholdsmæssige tab, som visse erhvervsdrivende havde måttet bære som følge af lovligt vedtagne retsakter (dommen i sagen De Boer Buizen mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 157 ovenfor, præmis 17), har det ifølge de sagsøgte imidlertid – i modsætning til den foreliggende sag – drejet sig om en retsakt, som begrænser handelen, og som blev vedtaget af Fællesskabet. De omhandlede virksomheder ville kun have opnået erstatning, hvis de havde lidt et uforholdsmæssigt formuetab i forhold til andre forhandlere af de samme produkter.
201. Forhøjelsen af den amerikanske importtold, som blev indført med fem måneders varsel, kan ikke udgøre en begivenhed, som kan betragtes som usædvanlig, ikke kun fordi WTO-aftalerne og endog – siden 1947 – GATT giver mulighed for at ændre rettighederne i henhold til GATT’s artikel XXVIII, men også fordi adskillige handelsmæssige forsvarsværktøjer virker på samme måde ved hjælp af en toldforhøjelse.
– Rettens bemærkninger
202. Hvad angår de skader, som erhvervsdrivende lider på grund af fællesskabsinstitutionernes handlinger, er et tab usædvanligt, dels når det overskrider grænserne for, hvilke risici der knytter sig til økonomisk virksomhed inden for det pågældende område, dels særligt når det rammer en særlig kategori af erhvervsdrivende uforholdsmæssigt hårdt i forhold til andre erhvervsdrivende (dommen af 28.4.1998 i sagen Dorsch Consult mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 155 ovenfor, præmis 80, og dommen i sagen Afrikanische Frucht-Compagnie og Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 89 ovenfor, præmis 151).
203. Det er i denne sag ikke blevet godtgjort, at sagsøgerne på grund af uforeneligheden af Fællesskabets importordning for bananer med WTO-aftalerne har lidt et tab, der overskrider grænserne for de risici, der knytter sig til sagsøgernes eksportvirksomhed.
204. Det er korrekt, at formålet med overenskomsten om oprettelse af WTO, som anført i præamblen, er at udvikle et integreret og multilateralt handelssystem omfattende resultaterne af tidligere liberaliseringsforanstaltninger.
205. Det skal ikke desto mindre fastslås, at en eventuel suspension af toldindrømmelser – en foranstaltning, som er fastsat i WTO-aftalerne, og som er tilfældet i denne sag – er en af de omskiftelser, der er indbygget i det nuværende internationale handelssystem. Følgelig skal denne omskiftelse nødvendigvis bæres af enhver erhvervsdrivende, som beslutter at sælge sine produkter på et WTO-medlems marked.
206. Som sagsøgerne selv har anført, understreges det i voldgiftsmændenes afgørelse af 9. april 1999, at den foreløbige karakter, som FTB’s artikel 22, stk. 1, tillægger suspensionen af indrømmelser, viser, at denne har til formål at tilskynde det pågældende WTO-medlem til at efterleve DSB’s henstillinger og kendelser.
207. Endvidere følger det af FTB’s artikel 22, stk. 3, litra b) og c) – et internationalt instrument, der har været genstand for selvstændige offentliggørelsesforanstaltninger for at sikre Fællesskabets erhvervsdrivendes kendskab hertil – at det klagende WTO-medlem kan søge at suspendere indrømmelser eller andre forpligtelser inden for andre sektorer end den, hvori panelet eller appelorganet har konstateret det pågældende medlems overtrædelse i henhold til den samme aftale eller en anden WTO-aftale.
208. Sagsøgerne kan således ikke med føje gøre gældende, at et tredjelands eventuelle anvendelse af gengældelsesforanstaltninger som følge af en tvist, som er opstået i en anden sektor end sagsøgernes, ikke kan anses for at være en sædvanlig risiko.
209. Det følger heraf, at de risici, som sagsøgernes salg af akkumulatorer på det amerikanske marked kan blive udsat for, ikke kan anses for at ligge uden for de sædvanlige risici i den internationale handel, således som den nu er organiseret.
210. I øvrigt har sagsøgerne selv i deres skriftlige indlæg bemærket, at de toldindrømmelser, som var blevet forhandlet med De Forenede Stater i form af den oprindelige indførselstold til en nedsat sats på 3,5%, ikke var uforanderlige.
211. Det af sagsøgerne lidte tab kan derfor ikke efter sagens omstændigheder anses for at være usædvanligt.
212. En sådan konstatering er tilstrækkelig til at udelukke ethvert krav på erstatning i den henseende. Det er derfor ufornødent, at Retten udtaler sig om betingelsen vedrørende tabets særlige karakter.
213. Det følger heraf, at sagsøgernes erstatningspåstand, der er baseret på Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold, ikke kan tages til følge, da dets organer ikke har gjort sig skyldige i noget retsstridigt forhold.
214. Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Rådet og Kommissionen bør frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
215. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
216. Sagsøgerne har tabt sagen og bør derfor pålægges at bære deres egne omkostninger og at betale Rådets og Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med disses påstande herom.
217. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
218. Det følger heraf, at Kongeriget Spanien bør bære sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer:
RETTEN (Store Afdeling)
1) Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Sagsøgerne bærer deres egne omkostninger og betaler derudover Rådets og Kommissionens omkostninger.
3) Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.