62024CC0313
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
LAILA MEDINA
prednesené 26. júna 2025 (
1
)
Vec C‑313/24
Opera Laboratori Fiorentini SpA
proti
Ministero della Cultura,
Gallerie degli Uffizi,
ALES – Arte Lavoro e Servizi SpA,
za účasti:
Scudieri International Srl
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) – Reštriktívne opatrenia prijaté s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine – Nariadenie (EÚ) č. 833/2014 – Článok 5k ods. 1 písm. c) – Zákaz zadávania a pokračovania v plnení verejných zákaziek ruským štátnym príslušníkom a subjektom alebo orgánom usadeným v Rusku – Pojem konania ‚v mene alebo na základe pokynov‘ subjektu – Faktická kontrola – Okolnosti vyžadujúce si ďalšie preskúmanie zo strany verejného obstarávateľa – Posúdenie na základe všetkých relevantných právnych a skutkových okolností“
1.
Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia (EÚ) č. 833/2014 z 31. júla 2014 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine (
2
), zmeneného nariadením (EÚ) 2022/576 (
3
).
2.
Návrh bol podaný v rámci konania medzi spoločnosťou Opera Laboratori Fiorentini SpA a niekoľkými talianskymi verejnými a súkromnými subjektmi týkajúcom sa udelenia 10‑ročnej verejnej zákazky v hodnote približne 8,89 milióna eur na prevádzkovanie vnútorných barových a reštauračných služieb v paláci Pitti a v záhradách Boboli, ktoré tvoria súčasť múzejného komplexu galérie Uffizi vo Florencii (Taliansko) („sporná zákazka“).
3.
Opera Laboratori Fiorentini, ktorá sa v rámci verejného obstarávania umiestnila na druhom mieste, napadla rozhodnutie o zadaní zákazky spoločnosti Scudieri International Srl žalobou podanou na Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionálny správny súd pre Toskánsko, Taliansko) s odôvodnením, že zadanie zákazky je v rozpore so zákazom stanoveným v článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 z dôvodu, že dvaja z troch riaditeľov spoločnosti Scudieri International sú ruskí štátni príslušníci, pričom jeden z nich je zároveň predsedom predstavenstva a generálnym riaditeľom tejto spoločnosti, ako aj jediným riaditeľom spoločnosti Sielna SpA („materská spoločnosť“), ktorá vlastní 90 % akcií spoločnosti Scudieri International.
I. Právny rámec
4.
Článok 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení relevantnom pre daný prípad stanovuje, že sa zakazuje zadávanie všetkých verejných zákaziek alebo koncesií, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti príslušných smerníc nasledujúcim osobám, subjektom alebo orgánom alebo pokračovanie v ich plnení s nasledujúcimi osobami, subjektmi a orgánmi:
„a)
ruský štátny príslušník, fyzická osoba s pobytom v Rusku alebo právnická osoba, subjekt alebo orgán usadení v Rusku;
b)
právnická osoba, subjekt alebo orgán, ktoré z viac ako 50 % priamo alebo nepriamo vlastní subjekt uvedený v písmene a) tohto odseku, alebo
c)
fyzická alebo právnická osoba, subjekt alebo orgán, ktoré konajú v mene alebo na základe pokynov fyzickej alebo právnickej osoby, subjektu alebo orgánu uvedených v písmene a) alebo b) tohto odseku,
vrátane subdodávateľov, dodávateľov alebo subjektov, ktorých kapacity sa využívajú v zmysle smerníc o verejnom obstarávaní, ak na nich pripadá viac ako 10 % hodnoty zákazky.“
5.
Článok 12 nariadenia č. 833/2014 stanovuje:
„Zakazuje sa vedome a úmyselne sa zúčastňovať na činnostiach, ktorých cieľom alebo účinkom je obchádzanie zákazov uvedených v tomto nariadení.“
II. Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
6.
Po otvorenom elektronickom verejnom obstarávaní, ktoré uskutočnil verejný obstarávateľ, Ministero della Cultura (Ministerstvo kultúry, Taliansko), v spolupráci s galériou Uffizi, bola spoločnosti Scudieri International predmetná zákazka zadaná rozhodnutím z 25. novembra 2022 po tom, čo získala spomedzi štyroch uchádzačov najvyšší počet bodov.
7.
Opera Laboratori Fiorentini dosiahla druhý najvyšší počet bodov a napadla zákonnosť tohto rozhodnutia na Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionálny správny súd pre Toskánsko) s odôvodnením, že zadanie spornej zákazky porušuje zákazy stanovené v článku 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014 z dôvodu, že dvaja z troch riaditeľov spoločnosti Scudieri International sú ruskí štátni príslušníci, konkrétne predseda predstavenstva a generálny riaditeľ tejto spoločnosti, ktorý je zároveň jediným riaditeľom materskej spoločnosti, ktorá vlastní 90 % akcií Scudieri International.
8.
Rozsudkom z 25. mája 2023 tento súd zamietol žalobu spoločnosti Opera Laboratori Fiorentini.
9.
Opera Laboratori Fiorentini podala odvolanie proti rozsudku Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionálny správny súd pre Toskánsko) na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), ktorý je súdom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, v ktorom napadla rozhodnutie a opätovne predložila svoje pôvodné žalobné dôvody.
10.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že konanie, ktoré prejednáva, si vyžaduje odpoveď na otázku, či mala byť spoločnosť Scudieri International vylúčená z postupu verejného obstarávania, keďže článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 by sa mal vykladať tak, že zakazuje zadávanie zákaziek hospodárskym subjektom konajúcim „v mene alebo na základe pokynov“ ruského štátneho príslušníka, a v prejednávanej veci úspešný uchádzač koná „na základe pokynu“ ruského „subjektu“, a to členov predstavenstva, pričom jeden z nich je predseda predstavenstva, generálny riaditeľ, ako aj jediný konateľ materskej spoločnosti.
11.
Vnútroštátny súd žiada o objasnenie výkladu článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014, keďže podľa jeho názoru existuje priestor na pochybnosti o tom, či je formulácia „v mene“ alebo „na základe pokynov“ relevantná len vtedy, ak sa vzťahuje na iný „subjekt“ ako fyzickú osobu, ktorá je ruským štátnym príslušníkom, alebo či sa pojem „subjekt“ má vykladať tak, že zahŕňa celý okruh osôb uvedených v predchádzajúcich bodoch a) a b) článku 5k ods. 1.
12.
Za týchto okolností sa Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 5k [ods. 1] písm. c) nariadenia [č. 833/2014], zavedený nariadením [2022/576] o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na konanie Ruska, ktoré destabilizuje situáciu na Ukrajine, v rozsahu, v akom zakazuje zadávanie a pokračovanie v plnení verejných zákaziek a koncesií ‚fyzickej alebo právnickej osobe, subjektu alebo orgánu konajúcemu v mene alebo na základe pokynov subjektu uvedeného v písmene a) alebo b) tohto odseku, vrátane subdodávateľov, ak predstavujú viac ako 10 % hodnoty zákazky, dodávateľov alebo subjektov, ktorých kapacity sú využívané v zmysle smerníc o verejnom obstarávaní‘, vykladať v tom zmysle, že zákaz sa vzťahuje na spoločnosť založenú podľa talianskeho práva so sídlom v Taliansku, ktorej vlastníkom je talianska spoločnosť a ktorej akcionármi sú fyzické osoby, ktoré nie sú ruskými štátnymi príslušníkmi, ale dvaja z troch členov predstavenstva sú ruskými štátnymi príslušníkmi a jeden z nich, predseda a generálny riaditeľ, je zároveň jediným riaditeľom materskej spoločnosti, ktorá má v tejto spoločnosti 90 % podiel?“
13.
Písomné pripomienky predložili Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International a rakúska, talianska a holandská vláda, ako aj Európska komisia. Títo účastníci okrem rakúskej a holandskej vlády predniesli ústne pripomienky na pojednávaní 5. marca 2025.
III. Posúdenie
14.
Svojou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 v rozsahu, v akom zakazuje zadanie alebo pokračovanie v plnení akejkoľvek verejnej zákazky alebo koncesnej zmluvy „fyzickej alebo právnickej osobe, subjektu alebo orgánu konajúcemu v mene alebo na základe pokynov subjektu… uveden[ého] v písmene a) alebo b)“ tohto nariadenia, má vykladať v tom zmysle, že tento zákaz sa uplatňuje v prípade, ak je verejná zákazka zadaná spoločnosti založenej podľa talianskeho práva, ktorej dvaja z troch členov jej predstavenstva sú ruskí štátni príslušníci, pričom jeden z nich je predseda predstavenstva a generálny riaditeľ tejto spoločnosti a zároveň jediný konateľ materskej spoločnosti, ktorá vlastní 90 % akcií úspešného uchádzača.
15.
Článok 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014 zakazuje zadanie alebo pokračovanie v plnení akejkoľvek verejnej zákazky alebo koncesnej zmluvy, ktorá patrí do rozsahu pôsobnosti smerníc EÚ o verejnom obstarávaní, ak existuje prepojenie medzi uchádzačom a Ruskom. Tento zákaz sa uplatňuje v troch typoch situácií uvedených v písmenách a) až c) uvedeného odseku, pričom každá z nich definuje kategóriu právnych subjektov, na ktoré sa zákaz vzťahuje. Písmeno c) sa vzťahuje najmä na fyzické alebo právnické osoby, subjekty alebo orgány, ktoré „konajú v mene alebo na základe pokynov subjektu… uveden[ého] v písmenách a) alebo b) tohto odseku“.
16.
Podľa ustálenej judikatúry je pri výklade ustanovenia práva EÚ potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj kontext, v ktorom sa nachádza, a ciele sledované pravidlami, ktorých sú súčasťou. (
4
)
17.
V prejednávanej veci pojem „v mene alebo na základe pokynov subjektu“ v zmysle článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 nie je definovaný normotvorcom EÚ a toto ustanovenie tiež neobsahuje výslovný odkaz na právo členských štátov na účely určenia jeho významu a rozsahu. Tento pojem preto musí byť vykladaný autonómne a jednotne. (
5
)
A.
Doslovný výklad
18.
Otázka položená vnútroštátnym súdom vyžaduje, aby Súdny dvor v podstate vymedzil, či na účely článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 predmetná špecifická riadiaca a vlastnícka štruktúra zakladá vzťah zastúpenia alebo kontroly, ktorý je dostatočným dôvodom na konštatovanie, že úspešný uchádzač „koná v mene alebo na základe pokynov“ iného právneho subjektu. Konkrétnejšie kladie otázku, či takáto situácia môže predstavovať dohodu o zastúpení alebo splnomocnení presahujúcu rámec bežného vlastníctva spoločnosti, a tým ju zaraďuje do pôsobnosti zákazu.
19.
V prvom rade by som mal poznamenať, že z porovnania rôznych jazykových verzií článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 vyplýva, že znenie v niektorých jazykových verziách zodpovedá konaniu „na účet“ (
6
), zatiaľ čo v iných znenie zodpovedá konaniu „v mene“ (
7
). Okrem toho je pojem pokynov prítomný v niektorých jazykových verziách (
8
), zatiaľ čo v iných je vyjadrený ako „podľa“ alebo „na základe pokynov“ (
9
). Je dôležité poznamenať, že hoci sa tento rozdiel môže zdať nepodstatný, je zrejmé, že pojem „riadenie“ sa vzťahuje na poskytovanie všeobecného usmernenia, zatiaľ čo pojem „pokyny“ označuje presnejšiu a podrobnejšiu formu kontroly.
20.
Porovnanie rôznych jazykových verzií článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014, najmä pokiaľ ide o pojmy používané na opis vzťahu „konania na účet alebo na základe usmernení“, teda ukazuje určitý stupeň jazykovej odlišnosti, pričom niektoré verzie odkazujú na konanie „v mene“ alebo „na základe pokynov“.
21.
Po druhé, pokiaľ ide o pojem „subjekt“ v zmysle článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014, treba uviesť, že v niektorých jazykových verziách právnych textov Európskej únie sa tento pojem používa konkrétne na označenie právnických osôb. (
10
) Ak by tento výklad prevládal, odkaz v článku 5k ods. 1 písm. c) na „subjekt uvedený v písmene a) alebo b)“ by implicitne vylúčil fyzické osoby – konkrétne ruských štátnych príslušníkov – uvedené v písmene a). V dôsledku toho by sa zákaz stanovený v tomto ustanovení nevzťahoval na spoločnosti konajúce v mene alebo na pokyn ruských štátnych príslušníkov, čím by sa rozsah obmedzenia zúžil spôsobom, ktorý by mohol potenciálne ohroziť jeho potrebný účinok (effet utile). Napriek tomu sa v iných jazykových verziách EÚ pojem „subjekt“ používa širšie a môže koncepčne zahŕňať fyzické aj právnické osoby. (
11
)
22.
Vzhľadom na rozdiely v chápaní alebo uplatňovaní týchto pojmov v rôznych jazykových verziách nie je doslovný výklad článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 jednoznačný. Preto sa budem venovať kontextuálnemu výkladu tohto ustanovenia, keďže samotné nariadenie neposkytuje žiadnu definíciu toho, čo sa kvalifikuje ako „konanie v mene alebo na pokyn“ právneho subjektu alebo pojmu „subjekt uvedený v písmene a) alebo b)“.
B.
Kontextuálny výklad
23.
Vo vnútornej štruktúre článku 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014 sa písmeno c) nachádza za písmenami a) a b), ktoré obe stanovujú konkrétne zákazy účasti na postupoch verejného obstarávania pre ruské právne subjekty alebo subjekty, ktoré sú nimi vlastnené.
24.
Článok 5k ods. 1 písm. a) nariadenia č. 833/2014 výslovne zakazuje zadávať alebo pokračovať v plnení verejnej alebo koncesnej zákazky ruskému štátnemu príslušníkovi, fyzickej alebo právnickej osobe, subjektu alebo orgánu so sídlom v Rusku alebo s nimi, aby nemohli byť úspešnými uchádzačmi.
25.
Článok 5k ods. 1 písm. b) nariadenia č. 833/2014 rozširuje zákaz aj na právnickú osobu, subjekt alebo orgán, ktorých vlastnícke práva priamo alebo nepriamo vlastní viac ako 50 % subjekt uvedený v písmene a) tohto odseku. Je zrejmé, že cieľom bodu b) je zabezpečiť, aby sa opatrenie uvedené v bode a) neobchádzalo zakázaním využívania subjektov so sídlom mimo Ruska, ktoré však v skutočnosti vlastní právnická osoba, na ktorú sa vzťahuje zákaz stanovený v bode a) tohto bodu. V tomto kontexte by bolo v rozpore s cieľom ustanovenia vykladať pojem „subjekt“ v bode b) tak, že vylučuje fyzické osoby. Takýto výklad by vytvoril neodôvodnenú medzeru, ktorá by ruským štátnym príslušníkom umožnila obísť zákaz držaním kontrolných akcií v zahraničných subjektoch, čím by sa oslabil potrebný účinok (effet utile) reštriktívneho opatrenia.
26.
Podobne cieľom článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 je zabrániť obchádzaniu písmen a) a b) v situáciách, keď sa na fyzickú alebo právnickú osobu, subjekt alebo orgán priamo nevzťahujú zákazy stanovené v týchto dvoch písmenách.
27.
Poradie písmen a) až c) článku 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014 naznačuje odstupňovanú štruktúru: písmeno a) stanovuje priamy zákaz; písmeno b) rozširuje tento zákaz na subjekty podliehajúce nepriamej kontrole prostredníctvom väčšinového vlastníctva a písmeno c) funguje ako reziduálna alebo „univerzálna“ klauzula, ktorej cieľom je zabrániť obchádzaniu prostredníctvom iných právnych alebo skutkových dohôd, ak faktickú kontrolu vykonávajú právne subjekty uvedené v písmene a) alebo b) článku 5k ods. 1 tohto odseku. Kontextuálne umiestnenie písmena c) teda naznačuje jeho doplnkovú a ochrannú úlohu, ktorej cieľom je odstrániť potenciálne medzery a posilniť potrebný účinok zákazov stanovených v písmenách a) a b) článku 5k ods. 1 tohto nariadenia. Preto si písmeno c) článku 5k ods. 1 vyžaduje širší výklad, než naznačujú samotné písmená a) a b), aby sa zachytili aj opatrenia na obídenie, ktoré síce formálne nepatria pod tieto dva písmená, ale dosahujú rovnaké zakázané výsledky, a to umožnenie zadávania alebo pokračovania v plnení verejných zákaziek fyzickým alebo právnickým osobám, subjektom alebo orgánom, ktoré sú v podstate kontrolované právnymi subjektmi uvedenými v prvých dvoch písmenách, aj keď formálne nemusia spĺňať kritériá v nich stanovené.
28.
Konkrétne pokiaľ ide o formuláciu „subjekt… uvedený v písmene a) alebo b)“, treba poznamenať, že rozšírením zákazov na uchádzačov, ktorých vlastnícke práva sú priamo alebo nepriamo vo vlastníctve „subjektu uvedeného v písmene a)“ z viac ako 50 %, článok 5k ods. 1 písm. b) zabezpečuje, aby sa zákazy neobmedzovali len na formálne identifikované hospodárske subjekty, ale aby sa vzťahovali aj na tých, ktorí s nimi majú významné ekonomické a právne väzby. To podporuje výklad, že pojem „subjekt“ v zmysle článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 by sa mal chápať funkčne a široko, a nie úzko, aby sa zachoval potrebný účinok (effet utile) tohto zákazu.
29.
V tejto súvislosti je dôležité uviesť, že článok 5k ods. 1 písm. a) nariadenia č. 833/2014 výslovne odkazuje na fyzické osoby („ruskí štátni príslušníci“) aj na právnické osoby, subjekty alebo orgány usadené v Rusku. Písmeno b) sa zase vzťahuje na právne subjekty vlastnené subjektmi uvedenými v písmene a), čím dedí rovnaký rozsah právnych subjektov. Preto odkaz v písmene c) na „subjekt uvedený v písmene a) alebo b)“ treba chápať tak, že zahŕňa všetky právne subjekty uvedené v písmenách a) a b) vrátane fyzických osôb, právnických osôb, subjektov a orgánov. Reštriktívny výklad slova „subjekt“ v písmene c) ako vylučujúci fyzické osoby by zaviedol umelé obmedzenie, ktoré nie je založené na štruktúre ani logike ustanovenia.
30.
Ak by sa článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 mal vykladať tak, že sa vzťahuje výlučne na subjekt usadený v Rusku v užšom zmysle použitom v bode a) in fine, bol by ohrozený cieľ „zachytávania všetkých ustanovení“ bodu c). Takýto výklad by vylúčil prípady, v ktorých je verejná zákazka zadaná subjektu, ktorý je efektívne kontrolovaný ruskými štátnymi príslušníkmi, obyvateľmi alebo právnickými osobami, subjektmi alebo orgánmi, ale v ktorých neexistuje väčšinové vlastníctvo, čím by sa umožnilo obchádzanie cieľov zákazov stanovených v článku 5k ods. 1 prostredníctvom nepriamych dohôd. Z toho vyplýva, že písm. c) tohto odseku je určené konkrétne na odstránenie takýchto medzier a zabránenie obchádzaniu zákazov stanovených v jeho písm. a) a b).
31.
Pokiaľ ide o výraz „v mene alebo na základe pokynov“, článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 nevyžaduje väčšinové vlastníctvo ani formálnu kontrolu zo strany subjektu uvedeného v písmenách a) alebo b). Namiesto toho sa písmeno c) vzťahuje na širší súbor vzťahov založených na funkčnom alebo faktickom vplyve („faktická kontrola“). V tomto ohľade sa štruktúra spoločnosti stáva veľmi relevantnou: zatiaľ čo predstavenstvo je vo všeobecnosti poverené stanovovaním strategického smerovania spoločnosti a vykonávaním funkcií na vysokej úrovni riadenia, generálny riaditeľ môže mať prevádzkovú kontrolu nad každodennými činnosťami. Zároveň si akcionári – v určitých podnikových štruktúrach – zachovávajú právomoc formovať alebo rušiť podnikovú politiku. Preto si určenie, či právny subjekt „koná v mene alebo na základe pokynov“ inej osoby v zmysle článku 5k ods. 1 písm. c), vyžaduje preskúmanie skutočného rozdelenia vplyvu a rozhodovacej právomoci v rámci skupiny, a nie formálne spoliehanie sa na pracovné pozície alebo právnu formu spoločnosti.
32.
V tejto súvislosti treba poznamenať, že rámec riadenia spoločností sa v jednotlivých členských štátoch môže líšiť v štruktúre, ale zvyčajne zahŕňa tri základné orgány: akcionárov, dozorný alebo poradný orgán (ako napríklad rada alebo dozorná rada) a predstavenstvo, pričom každému z nich sú pridelené odlišné úlohy. Valné zhromaždenie akcionárov vo všeobecnosti predstavuje suverénny orgán spoločnosti, zodpovedný za kľúčové štrukturálne rozhodnutia, ako je vymenovanie a odvolanie riaditeľov, schvaľovanie ročnej účtovnej závierky a zmena stanov spoločnosti. V jurisdikciách s dvojstupňovým systémom dozorná rada vykonáva dohľad a strategické smerovanie, zatiaľ čo predstavenstvo je zodpovedné za každodennú prevádzku a implementáciu politiky spoločnosti. V unitárnych systémoch predstavenstva sú tieto funkcie spojené v rámci jednej správnej rady. V oboch systémoch môžu byť výkonní riaditelia vrátane generálnych riaditeľov poverení delegovanými právomocami riadiť každodennú prevádzku a zastupovať spoločnosť navonok. (
12
)
33.
Z toho vyplýva, že aj bez väčšinového vlastníctva alebo formálnej právnej kontroly môže spoločnosť stále patriť do pôsobnosti článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014, ak koná funkčne, operatívne alebo ekonomicky ako zástupca ruského štátneho príslušníka alebo fyzickej alebo právnickej osoby, subjektu alebo orgánu uvedeného v článku 5k ods. 1 písm. a) alebo písm. b) alebo v súlade s pokynmi alebo usmerneniami týchto osôb, subjektov alebo orgánov. Inými slovami písmeno c) sa musí vykladať tak, že zahŕňa situácie, v ktorých má fyzická alebo právnická osoba, subjekt alebo orgán vecné prepojenie – a to aj prostredníctvom zdieľanej kontroly, hospodárskej závislosti alebo funkčnej podriadenosti – s právnymi subjektmi uvedenými v písmenách a) alebo b). Ak teda dcérska spoločnosť alebo iný prepojený podnik koná v mene alebo na základe pokynov takéhoto právneho subjektu, a to aj bez formálneho väčšinového vlastníctva, môže patriť do pôsobnosti zákazu. Tento výklad je v súlade s cieľom zabránenia obchádzaniu podľa článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014, ktorého cieľom je zabrániť nepriamemu alebo faktickému obchádzaniu základných obmedzení.
34.
Preto zastávam názor, že článok 5k ods. 1 písm. c) zahŕňa dojednania nad rámec formálneho väčšinového vlastníctva alebo kontroly. Na to, aby sa zabezpečil potrebný účinok (effet utile) tohto nariadenia, toto ustanovenie by sa malo vykladať tak, že zahŕňa konanie, ktoré preukazuje, že právnická osoba, subjekt alebo orgán koná pod faktickou kontrolou subjektu uvedeného v písmenách a) alebo b), a to aj v prípade neexistencie formálneho vlastníctva alebo právnej kontroly.
35.
Pokiaľ ide o výklad výrazu „subjekt uvedený v písmenách a) alebo b)“ v spojení s inými časťami nariadenia č. 833/2014, treba poznamenať, že toto nariadenie odkazuje na právnické osoby, subjekty alebo orgány, pričom niekedy rozlišuje medzi fyzickými osobami a právnickými osobami. (
13
) Absencia výslovnej zmienky o fyzických alebo právnických osobách alebo orgánoch vo výraze „subjekt… uvedený v písmenách a) alebo b)“ v článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 však nevylučuje tieto právne subjekty z jeho pôsobnosti. Na účely tohto ustanovenia taký výklad pojmu „subjekt“, ktorý zahŕňa fyzické a právnické osoby, ako aj orgány, zabezpečuje, že zákazy nemožno obísť využitím osôb, ktoré síce nie sú formálnymi právnickými subjektmi, ale funkčne konajú v mene alebo na pokyn týchto subjektov, na ktoré sa vzťahuje článok 5k ods. 1 písm. a) alebo b) nariadenia č. 833/2014 – bez ohľadu na to, či tieto pokyny pochádzajú od fyzických alebo právnických osôb. V tomto ohľade môže byť prevádzkovateľ aj zdroj pokynov fyzická alebo právnická osoba alebo orgán, čo odráža štruktúru ustanovenia, ktoré zámerne zahŕňa širokú škálu právnych subjektov odkazom na „fyzické alebo právnické osoby, subjekty alebo orgány“. Preto by na účely článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 reštriktívne čítanie, ktoré vylučuje fyzické osoby z rozsahu pôsobnosti pojmu „subjekt“, ohrozilo potrebný účinok (effet utile) tohto ustanovenia.
36.
Toto širšie chápanie podporuje odôvodnenie 4 nariadenia 2022/576, ktoré jasne uvádza, že cieľom zmien je zakázať „udeľovanie a pokračovanie v plnení verejných zákaziek a koncesií s ruskými štátnymi príslušníkmi a subjektmi alebo orgánmi usadenými v Rusku“. Podobné znenie sa nachádza v odôvodnení 6 rozhodnutia (SZBP) 2022/578 (
14
) prijatého v ten istý deň, ktoré zdôrazňuje rovnaký rozsiahly politický cieľ. Tieto kontextové prvky potvrdzujú, že písmeno c) článku 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014 malo zahŕňať dojednania, ktoré síce nie sú formálne zahrnuté v písmenách a) alebo b) článku 5k ods. 1, ale dosahujú rovnaké zakázané výsledky prostredníctvom podstatnej kontroly nad spoločnosťou alebo skutočného vlastníctva.
37.
Okrem toho, ak sa článok 5k ods. 1 písm. c) tohto nariadenia vykladá v spojení s inými nástrojmi v oblasti reštriktívnych opatrení, výklad formulácie „konajúci v mene alebo na základe pokynov“ podporuje názor, že zahŕňa širšiu škálu vzťahov, než len tie, ktoré sú obmedzené na formálne vlastníctvo alebo kontrolu nad spoločnosťou.
38.
Vo svojom rozsudku HTTS/Rada (
15
) Súdny dvor uviedol, že v kontexte nariadenia (EÚ) č. 961/2010 (
16
) sú pojmy „byť kontrolovaný alebo vlastnený“ a „konať na pokyn alebo v mene“ v štruktúre článku 16 ods. 2 tohto nariadenia rovnocenné. Súdny dvor tak prijal široký pohľad na rozsah predmetného zákazu, ktorý sa vzťahoval na spoločnosť kontrolovanú alebo vlastnenú fyzickou osobou alebo právnickou osobou, a zahrnul doň pojem konania v mene alebo podľa pokynov tejto osoby alebo subjektu, hoci to nie je výslovne stanovené v predmetnom ustanovení. Podľa môjho názoru je cieľom takéhoto výkladu zabezpečiť potrebný účinok (effet utile) reštriktívnych opatrení stanovených v nariadení, a to bez striktného dodržiavania definície používanej vo vnútroštátnom práve na kvalifikáciu riadiacich pracovníkov.
39.
Výklad založený na zásade potrebného účinku (effet utile), ako je ten, ktorý je navrhnutý v bode 34 vyššie, si vyžaduje analýzu viacerých faktorov vrátane totožnosti tých, ktorí skutočne kontrolujú úspešného uchádzača. Pri vyvodzovaní faktickej kontroly by orgány mali zohľadniť rôzne skutkové okolnosti, ako je prítomnosť menšinových podielov, osobné väzby medzi riaditeľmi alebo skutočnými vlastníkmi a vzorce koordinácie v obchodnej činnosti. (
17
) To je v súlade s cieľom obmedzujúcich opatrení proti obchádzaniu, ako sa odráža aj v článku 12 nariadenia č. 833/2014, ktorý zakazuje účasť na činnostiach zameraných na obchádzanie obmedzujúcich opatrení. (
18
)
40.
Záverom možno konštatovať, že kontextový výklad článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 potvrdzuje, že jeho hlavným cieľom je zabrániť obchádzaniu zákazov stanovených v písmenách a) a b) tohto článku 5k ods. 1 V súvislosti s článkom 12 tohto nariadenia, ktorý výslovne zakazuje vedomé a úmyselné obchádzanie, sa jeho článok 5k ods. 1 písm. c) musí chápať ako nevyhnutná záruka na zabezpečenie súdržnosti a potrebného účinku (effet utile) reštriktívnych opatrení (
19
) vzhľadom na zložité vlastnícke alebo organizačné štruktúry. Tento záver je podľa môjho názoru podporený teleologickým výkladom tohto ustanovenia.
C.
Teleologický výklad
41.
Nariadenie č. 833/2014 ako súčasť režimu reštriktívnych opatrení Európskej únie (
20
) má reagovať na konanie Ruska destabilizujúceho Ukrajinu zavedením účinných a vymáhateľných zákazov najmä v citlivých oblastiach, ako je verejné obstarávanie. (
21
) Zatiaľ čo článok 5k ods. 1 tohto nariadenia sa snaží vylúčiť ruský vplyv vo verejných zákazkách EÚ, jeho základným cieľom je zabrániť subjektom prepojeným s Ruskom v ekonomickom prospechu z postupov verejného obstarávania členských štátov. To je v súlade so širším cieľom sankcií: znížiť finančné zdroje dostupné ruskému štátu alebo hospodárstvu, najmä v kontexte geopolitického napätia. Vylúčením takýchto subjektov z príležitostí na obstarávanie EÚ nielen obmedzuje vplyv, ale aj prerušuje potenciálne toky príjmov, ktoré by mohli podporiť ruské hospodárstvo alebo vojenské úsilie.
42.
Reštriktívny výklad článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 by ohrozil tieto ciele tým, že by umožnil subjektom štruktúrovať transakcie spôsobom, ktorý formálne nepatrí do rozsahu pôsobnosti písmen a) a b) článku 5k ods. 1, pričom by v podstate dosiahol práve ten výsledok, ktorému sa tieto ustanovenia snažia zabrániť. V tomto ohľade, hoci je pravda, že reštriktívne opatrenia sa musia vykladať úzko z dôvodu ich obmedzení základných práv, (
22
) nebráni to širšiemu výkladu konkrétnych pojmov ustanovenia, ak je takýto výklad nevyhnutný na zabránenie obchádzaniu zákazov stanovených v predchádzajúcich bodoch a na ochranu ich potrebného účinku (effet utile). (
23
)
43.
Takýto široký výklad článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 nespochybňuje nedávny rozsudok vo veci Jemerak (
24
), v ktorom Súdny dvor prijal úzky výklad článku 5n ods. 2 písm. b) tohto nariadenia týkajúceho sa zákazu priameho alebo nepriameho poskytovania právneho poradenstva, najmä v kontexte formálnej úlohy notárskeho overovania. Naproti tomu článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 je ochrannou zárukou proti obchádzaniu zameranou na odhalenie dohôd, ktoré síce nie sú výslovne uvedené v písmenách a) alebo b) článku 5k ods. 1, ale napriek tomu ohrozujú potrebný účinok (effet utile) zákazov v ňom stanovených. Ako taký si zaslúži široký výklad, ktorý je v súlade s jeho odlišným kontextom a cieľom. Vzhľadom na rozdielnosť cieľov týchto dvoch ustanovení – jedno zakazuje právne poradenské služby a druhé účasť na verejnom obstarávaní – širší výklad článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 nie je v rozpore s týmto rozsudkom, ale skôr zdôrazňuje sektorovo špecifický prístup tohto nariadenia a špecifickú úlohu tohto ustanovenia v tomto nariadení.
44.
Napriek tomu článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 nemá za cieľ uložiť všeobecné alebo automatické vylúčenie výlučne na základe ruskej štátnej príslušnosti riaditeľov spoločností. Jeho cieľom je skôr zachytiť funkčne rovnocenné situácie, v ktorých prevádzkovatelia bez ohľadu na ich formálne založenie alebo deklarovanú nezávislosť v praxi konajú v mene alebo na základe pokynov právnych subjektov, na ktoré sa vzťahujú písmená a) a b) odseku 1 tohto článku, teda ruských štátnych príslušníkov alebo subjektov usadených v Rusku alebo vlastnených ruskými štátnymi príslušníkmi. Inými slovami, cieľom článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 je zabezpečiť potrebný účinok (effet utile) zákazov podľa týchto písmen a) a b) a odstrániť potenciálne medzery v ich uplatňovaní. Široký výklad článku 5k ods. 1 písm. c) je teda nielen vhodný, ale aj nevyhnutný na zachovanie potrebného účinku sporných opatrení. (
25
) Ak by sa toto ustanovenie vykladalo neprimerane úzkym spôsobom, umožnilo by to obchádzanie prostredníctvom formalistických alebo nepriamych dohôd. Najmä v prípadoch, keď ruskí štátni príslušníci, najmä v pozíciách riaditeľov spoločností, konajú spôsobom, ktorý vykonáva vôľu alebo záujmy subjektu uvedeného v písmenách a) alebo b) článku 5k ods. 1, môžu oprávnene spadať pod pôsobnosť zákazu. Tento prístup odráža literu aj ducha nariadenia a zabezpečuje, že ho nemožno obísť technickými detailmi v oblasti správy a riadenia spoločností. Preto samotná prítomnosť ruských štátnych príslušníkov, ako sú riaditelia, sama osebe nestačí na spustenie zákazov stanovených v článku 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014. Ak však existujú konkrétne náznaky zastúpenia alebo pokynov preukazujúce, že uchádzač koná v mene alebo na pokyn subjektu, na ktorý sa vzťahuje zákaz podľa bodu a) alebo b), potom sa uplatňuje bod c). Toto široké chápanie pojmu „subjekt“ sa opäť snaží zachovať potrebný účinok (effet utile) tohto zákazu, aby sa sťažilo jeho obchádzanie.
45.
Okrem toho, hoci ústredným cieľom nariadenia č. 833/2014 je vyhnúť sa riziku prispievania k ruským vojnovým opatreniam, jeho článok 5k ods. 1 písm. c) nemožno vykladať tak, že obmedzuje jeho pôsobnosť len na situácie, v ktorých je pravdepodobný alebo preukázaný podstatný príspevok k týmto opatreniam. Keďže cieľom tohto ustanovenia je zabrániť obchádzaniu zákazov stanovených v článku 5k ods. 1 písm. a) a b) tým, že sa zameriava na dojednania zahŕňajúce právne subjekty konajúce „v mene alebo na základe pokynov“ osôb, na ktoré sa tieto zákazy vzťahujú, článok 5k ods. 1 písm. c) uvedeného nariadenia týmto prijíma preventívny prístup, ktorého cieľom je vylúčiť z verejného obstarávania nielen osoby, subjekty alebo orgány formálne vlastnené alebo kontrolované ruskými aktérmi, ale aj tie, ktoré v praxi pôsobia pod faktickou kontrolou osôb, subjektov alebo orgánov prepojených s Ruskom. Hoci preukázateľné riziko použitia finančných prostriedkov na podporu ruskej vojenskej agresie môže slúžiť ako presvedčivý dôkaz takejto súvislosti, nie je konštitutívnym prvkom právneho testu podľa článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014. Toto ustanovenie teda funguje nezávisle od skutočného konečného použitia finančných prostriedkov, čo odráža účel uvedeného nariadenia, ktorým je ochrana potrebného účinku (effet utile) reštriktívnych opatrení EÚ.
D.
Predbežný záver
46.
Kľúčovou otázkou podľa článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 nie je len formálny právny zdroj oprávnenia, ale skôr to, či vecným účinkom dojednania je, že spoločnosť koná v mene alebo na pokyn ruského štátneho príslušníka, fyzickej alebo právnickej osoby, subjektu alebo orgánu uvedeného v článku 5k ods. 1 písm. a) alebo b). Aj keď ruskí štátni príslušníci na kľúčových manažérskych pozíciách nemusia mať formálne vlastnícke podiely, môžu byť poverení vykonávaním strategických rozhodnutí, ktoré sú v súlade so záujmami ruskej vlády alebo osôb, na ktoré sa vzťahujú reštriktívne opatrenia EÚ. Táto možnosť je výslovne uvedená v článku 5k ods. 1 písm. c), ktorý rozširuje rozsah vylúčenia z verejného obstarávania aj na osoby, subjekty alebo orgány, ktoré konajú v mene alebo na pokyn právnych subjektov uvedených v článku 5k ods. 1 písm. a) a b). Na tento účel by formálny prístup nebol dostatočný, keďže cieľom ustanovenia je zabrániť obchádzaniu zákazov uložených podľa týchto písmen. Uplatnenie článku 5k ods. 1 písm. c) si preto vyžaduje faktickú analýzu, ktorá presahuje rámec formálnych záležitostí spoločnosti.
47.
Napriek tomu je dôležité poznamenať, že článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 nemá za cieľ zaviesť všeobecné alebo automatické vylúčenie na základe ruskej štátnej príslušnosti riaditeľa spoločnosti. Jeho cieľom je skôr zachytiť funkčne rovnocenné situácie, v ktorých prevádzkovatelia bez ohľadu na ich formálne založenie alebo vyhlásenú nezávislosť de facto konajú v mene alebo na pokyn právnych subjektov, na ktoré sa vzťahujú písmená a) a b) článku 5k ods. 1, teda ruských štátnych príslušníkov alebo subjektov usadených v Rusku alebo vlastnených ruskými štátnymi príslušníkmi. Keďže výraz „v mene alebo na základe pokynov“ v zmysle písmena c) sa vzťahuje na situácie, v ktorých právny subjekt koná pod de facto kontrolou tretích strán, vyžaduje si analýzu viacerých faktorov vrátane totožnosti tých, ktorí skutočne kontrolujú uchádzača. Takéto určenie si vyžaduje individuálne posúdenie právnych aj skutkových okolností s cieľom určiť presnú povahu a podstatu relevantných súvislostí.
E.
Individuálne posúdenie právnych aj skutkových okolností
48.
Ako som uviedla vyššie, (
26
) na účely posúdenia, či osoba, subjekt alebo orgán koná „v mene alebo na základe pokynov“ inej osoby v zmysle článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014, by sa mali zohľadniť všetky potenciálne relevantné právne a skutkové okolnosti, ktoré by naznačovali faktickú kontrolu zo strany ruských štátnych príslušníkov alebo subjektov usadených v Rusku alebo vlastnených ruskými štátnymi príslušníkmi. Ako Komisia uviedla vo svojich usmerneniach, takéto posúdenie by malo zahŕňať všetky relevantné právne a skutkové okolnosti, ako napríklad presné vlastníctvo a kontrolnú štruktúru príslušného subjektu; osobné a profesionálne väzby medzi zúčastnenými osobami; povahu a účel predmetných transakcií; prevádzkové a riadiace správanie strán; dôkazy o predchádzajúcich pokynoch alebo zosúladení konania so sankcionovanými subjektmi a zverejnenia tretích strán alebo iné kontextové ukazovatele. (
27
)
49.
Z toho vyplýva, že individuálne posúdenie vykonané na účely uplatnenia článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 by malo zahŕňať podrobnú, skutkovo špecifickú analýzu každého prípadu s cieľom určiť, či daný subjekt skutočne koná pod faktickou kontrolou právneho subjektu, na ktorý sa vzťahuje písmeno a) alebo b) článku 5k ods. 1 Toto posúdenie by malo vychádzať z prístupu založeného na riziku, čo znamená, že vnútroštátne orgány by sa mali spoliehať na systém ukazovateľov alebo spúšťačov na identifikáciu spoločností, ktoré môžu vyžadovať ďalšie posúdenie.
50.
Ako som už uviedla vyššie, (
28
) pojem „konanie v mene alebo na základe pokynov“ sa zameriava na riešenie nepriamej a faktickej kontroly. Z toho vyplýva, že štátna príslušnosť riaditeľa môže byť relevantná pri posudzovaní, či koná ako zástupca, ale musí sa posudzovať spolu s ďalšími skutkovými okolnosťami, ako sú väzby riaditeľa na ruských štátnych príslušníkov alebo fyzické alebo právnické osoby, subjekty alebo orgány, úloha, ktorú zohráva v spoločnosti, a celková štruktúra spoločnosti, čo musí overiť vnútroštátny súd. V tejto súvislosti význam štátnej príslušnosti ako kritéria posilňuje skutočnosť, že článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 výslovne odkazuje na subjekty uvedené v písmene a), medzi ktoré patria fyzické osoby, ktoré sú ruskými štátnymi príslušníkmi. Keďže cieľom písmena c) je zabrániť obchádzaniu zákazov uvedených v písmenách a) a b), ruská štátna príslušnosť riaditeľa nie je len náhodná – je potenciálne významným ukazovateľom toho, že spoločnosť môže konať v mene alebo na pokyn osoby, na ktorú sa vzťahujú základné obmedzenia článku 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014. Z kritérií článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 však vyplýva, že ak sú konatelia uchádzača ruskí štátni príslušníci a spoločnosť je de facto kontrolovaná ruským subjektom, potom spoločnosť môže konať „v mene alebo na základe pokynov“ tohto subjektu. Naopak, relevantnosť štátnej príslušnosti riaditeľa podľa článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 by sa mala obmedziť na scenáre, v ktorých má riaditeľ právomoci nad rámec právomocí spojených s každodenným riadením. Konkrétne, ak je riaditeľ zodpovedný iba za prevádzkové aspekty spoločnosti a koná pod všeobecným vedením akcionárov bez toho, aby vykonával strategickú rozhodovaciu právomoc alebo kontrolu nad širšími cieľmi spoločnosti, jeho štátna príslušnosť by nemala viesť k ďalšiemu posudzovaniu. V takýchto prípadoch je úloha riaditeľa skôr podobná úlohe stredného manažéra a konanie spoločnosti by sa nemalo automaticky považovať za konanie vykonávané „v mene alebo na základe pokynov“ ruského štátneho príslušníka alebo fyzickej alebo právnickej osoby, subjektu alebo orgánu uvedených v písm. a) alebo b) tohto článku 5k ods. 1 Preto by sa pozornosť mala zamerať na to, či má riaditeľ podstatnú kontrolnú alebo rozhodovaciu právomoc a či jeho konanie ovplyvňuje celkové faktory smerovania, čo by mohlo odôvodniť uplatnenie reštriktívnych opatrení. Toto rozlíšenie zabezpečuje, že nariadenie č. 833/2014 je namierené voči osobám, ktoré sú v pozíciách, kde majú skutočný vplyv.
51.
V tejto súvislosti je pravda, že ako naznačila talianska vláda a Komisia, podľa talianskeho práva riaditeľ, ktorý nie je partnerom, zvyčajne zastupuje spoločnosť a koná v mene jej akcionárov. Reštriktívne opatrenia EÚ však fungujú podľa vlastného autonómneho právneho rámca a cieľa, ktorým je zabezpečiť, aby sankcionované subjekty alebo osoby nemohli obchádzať zákazy prostredníctvom nepriamej alebo faktickej kontroly. Ako vyplýva zo stanoviska Komisie zo 17. októbra 2019 (
29
), pojem „konanie v mene“ v práve EÚ o reštriktívnych opatreniach sa neobmedzuje len na formálne právne zastúpenie alebo agentúru v úzkom zmysle podľa vnútroštátneho práva. Ide skôr o hmotnoprávny pojem, ktorý zahŕňa akúkoľvek situáciu, v ktorej fyzická alebo právnická osoba, subjekt alebo orgán koná v záujme osoby, subjektu alebo orgánu uvedených v článku 5k ods. 1 písm. a) alebo b) nariadenia č. 833/2014 alebo koná podľa ich pokynov. Môže to zahŕňať faktický vplyv, koordinované správanie alebo úlohy, ktoré sú funkčne v súlade so záujmami alebo strategickými smermi ruských štátnych príslušníkov alebo fyzických alebo právnických osôb, subjektov alebo orgánov usadených v Rusku. Preto spoliehanie sa výlučne na formálnu úlohu riaditeľa, ktorý nie je partnerom, podľa talianskeho práva nie je dostatočné na vylúčenie možnosti, že takáto fyzická alebo právnická osoba, subjekt alebo orgán môže v podstate konať „v mene alebo pod vedením“ právneho subjektu, na ktorý sa vzťahuje článok 5k ods. 1 písm. a) alebo b) nariadenia č. 833/2014.
52.
Z toho vyplýva, že štátna príslušnosť riaditeľa, hoci sama osebe nie je určujúca, v kombinácii s jeho úlohou, vlastníckymi väzbami a zodpovednosťou za riadenie môže viesť k povinnosti zvýšenej kontroly zo strany vnútroštátnych orgánov podľa článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014. V tomto prípade by skutočnosť, že dvaja z troch členov predstavenstva Scudieri International sú ruskí štátni príslušníci, a jeden je zároveň predsedom predstavenstva a generálnym riaditeľom tejto spoločnosti a zároveň jediným riaditeľom materskej spoločnosti, mohla byť dôvodom na zvýšenú kontrolu zo strany vnútroštátnych obstarávateľov. Najmä štátna príslušnosť členov predstavenstva v kombinácii s ich úlohami a vlastníckou štruktúrou by sa mohla považovať za rizikový faktor, že subjekt môžu kontrolovať ruské subjekty alebo štátni príslušníci, aj keď samotná spoločnosť nie je priamo kontrolovaná ruským právnym subjektom
53.
Konkrétne v prejednávanej veci sa zistilo, že: po prvé dvaja z troch členov predstavenstva Scudieri International sú ruskí štátni príslušníci, po druhé jeden z ruských štátnych príslušníkov pôsobí ako predseda predstavenstva aj generálny riaditeľ Scudieri International, čo môže naznačovať vysokú úroveň každodennej operačnej a strategickej kontroly presahujúcej rámec len formálneho alebo nominálneho zapojenia, a po tretie tá istá osoba je zároveň jediným riaditeľom materskej spoločnosti, ktorá vlastní 90 % akcií spoločnosti Scudieri International, čo naznačuje vertikálnu štruktúru kontroly, kde tá istá osoba vykonáva efektívnu moc nad materskou spoločnosťou aj nad jej dcérskou spoločnosťou. Tieto faktory naznačujú prekrývanie výkonnej kontroly, ktoré spolu s významným prepojením medzi materskou spoločnosťou a dcérskou spoločnosťou môže vyvolať oprávnené obavy, že Scudieri International môže konať „v mene alebo na základe pokynov“ osoby, subjektu alebo orgánu uvedeného v článku 5k ods. 1 písm. a) alebo b) nariadenia č. 833/2014. Preto existuje pravdepodobné riziko, že Scudieri International môže byť použitá ako prostriedok pre iného konečného užívateľa výhod, na ktorého sa vzťahuje článok 5k ods. 1 písm. c) uvedeného nariadenia. V prípade takejto súhrnnej súvislosti skutočností, čo zdôraznila aj Opera Laboratori Fiorentini vo svojich písomných podaniach a na pojednávaní pred Súdnym dvorom, môžu mať vnútroštátne orgány pozitívnu povinnosť posúdiť, či sa na uchádzača vzťahuje zákaz stanovený v článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 z dôvodu štátnej príslušnosti, kontroly, riadenia alebo vlastníckych väzieb. Vnútroštátnemu súdu však prináleží určiť, či je takéto posúdenie potrebné.
54.
Najmä ak je štruktúra spoločnosti zložitá a viacvrstvová, orgány možno budú musieť použiť „test konečného užívateľa výhod“. Aj keď sa v článku 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014 nespomína konečný užívateľ výhod, v iných právnych aktoch EÚ (
30
) sa tento test dôsledne používa na identifikáciu skrytej kontroly alebo štruktúr skutočného vlastníctva. Kontextový a teleologický výklad článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 by mal verejným obstarávateľom umožniť určiť, či konečný užívateľ výhod vykonáva faktickú kontrolu, najmä ak je konečným užívateľom výhod ruský štátny príslušník alebo fyzická alebo právnická osoba, subjekt alebo orgán usadený v Rusku. Preto prítomnosť konečného užívateľa výhod s takýmito charakteristikami môže viesť k povinnosti verejných obstarávateľov vykonať zvýšenú hĺbkovú kontrolu s cieľom určiť, či uchádzač v skutočnosti koná v mene alebo na základe pokynov osoby, subjektu alebo orgánu uvedených v článku 5k ods. 1 písm. a) alebo b) nariadenia č. 833/2014. V prejednávanej veci v rámci žaloby podanej spoločnosťou Opera Laboratori Fiorentini proti rozhodnutiu verejných obstarávateľov zadať spornú zákazku spoločnosti Scudieri International prináleží vnútroštátnemu súdu zohľadniť všetky tieto okolnosti.
IV. Návrh
55.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku, ktorú položila Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), takto:
Článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia Rady (EÚ) č. 833/2014 z 31. júla 2014 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine,
sa má vykladať v tom zmysle, že v rozsahu, v akom zakazuje zadanie alebo pokračovanie v plnení akejkoľvek verejnej zákazky alebo koncesnej zmluvy „fyzickej alebo právnickej osobe, subjektu alebo orgánu konajúcemu v mene alebo na základe pokynov subjektu… uveden[ého] v písmene a) alebo b)“, sa tento zákaz neuplatňuje automaticky na situáciu, v ktorej je verejná zákazka zadaná spoločnosti členského štátu, v ktorej dvaja z troch členov predstavenstva sú ruskí štátni príslušníci, a jeden z nich pôsobí ako predseda predstavenstva a generálny riaditeľ tejto spoločnosti a je zároveň jediným riaditeľom jej materskej spoločnosti, ktorá vlastní 90 % jej základného imania a je rovnako založená podľa práva členského štátu, ak ani jedna z týchto spoločností nie je priamo alebo nepriamo vlastnená ruskými štátnymi príslušníkmi alebo subjektmi uvedenými v článku 5k ods. 1 písm. a) alebo b) nariadenia č. 833/2014.
Tieto skutkové okolnosti, najmä štátna príslušnosť a úlohy kľúčových vedúcich pracovníkov spoločnosti a podstatné väzby medzi uchádzačom a jeho materskou spoločnosťou, však môžu slúžiť ako relevantné ukazovatele vyžadujúce si ďalšie preskúmanie zo strany verejného obstarávateľa. Takéto prvky môžu viesť k povinnosti posúdiť, či uchádzač v podstate koná „v mene“ alebo „na základe pokynov“ subjektu, na ktorý sa vzťahuje článok 5k ods. 1 písm. a) alebo b) uvedeného nariadenia, a to aj prostredníctvom faktickej kontroly zo strany osôb, subjektov alebo orgánov prepojených s Ruskom. Toto posúdenie by malo zohľadniť všetky relevantné právne a skutkové okolnosti vrátane úlohy a vplyvu konečného užívateľa výhod.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Nariadenie Rady z 31. júla 2014 (Ú. v. EÚ L 229, 2014, s. 1).
(
3
)	Nariadenie Rady z 8. apríla 2022, ktorým sa mení nariadenie č. 833/2014 (Ú. v. EÚ L 111, 2022, s. 1).
(
4
)	Rozsudok z 10. septembra 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, bod 22 a citovaná judikatúra).
(
5
)	Pozri rozsudok z 22. júna 2021, Latvijas Republikas Saeima (Trestné body) (C‑439/19, EU:C:2021:504, bod 81 a citovanú judikatúru).
(
6
)	V dánčine (på vegne af), holandčine (namens of), vo fínčine (yhteisön puolesta), francúzštine (pour le compte de), v taliančine (per conto di) a španielčine (por cuenta… de). Aj keď poľský (w imieniu) a rumunský (în numele) výraz doslova znamenajú „v mene“, v príslušných jazykoch sa používajú s konotáciou „na účet“.
(
7
)	V estónčine (üksuse nimel), nemčine (im Namen), gréčtine (εξ ονόματος), maďarčine (névében), lotyštine (vārdā), portugalčine (em nome) a slovenčine (v mene).
(
8
)	V estónčine (või juhtimisel), fínčine (johdolla), maďarčine (irányítása szerint), taliančine (sotto la direzione), lotyštine (norādēm), poľštine (pod kierunkiem), portugalčine (sob a direção) a španielčine (bajo la dirección) prevláda „na základe usmernenia“.
(
9
)	V dánskej (efter anvisning fra), holandskej (aanwijzing van), vo francúzskej (selon les instructions de), v nemeckej (auf Anweisung), rumunskej (în conformitate cu instrucțiunile) a slovenskej (na základe pokynov) verzii je vyjadrený pojem konania „podľa pokynov“. Grécka jazyková verzia (κατ ' εντολή) je bližšie k pojmu konania „na príkaz“.
(
10
)	V niektorých jazykoch EÚ sa tento termín spája s právnickými osobami a niekedy dokonca koncepčne vylučuje fyzické osoby, napríklad v dánčine (enhed), nemčine (Organization), maďarčine (szervezet), lotyštine (vienība) a rumunčine (entitate). V estónčine (üksus) termín používaný pre „subjekt“ nezahŕňa fyzické osoby (isik). Fínsky termín (yhteisö) sa môže vzťahovať na skupinu fyzických osôb, ktoré majú spoločný cieľ alebo ktoré sú navzájom prepojené, alebo na právnické osoby, ale nie na fyzické osoby. V portugalčine termín (entidade) opisuje výlučne právnické osoby.
(
11
)	Pojem „entita“ v angličtine, francúzštine (entité), gréčtine (οντότητα), taliančine (entità), poľštine (podmiot) a slovenčine (subjekt) koncepčne zahŕňa právnické aj fyzické osoby, hoci sa používa najmä na označenie právnických osôb.
(
12
)	Pozri analogicky rozsudok z 12. júla 2018, The Goldman Sachs Group/Komisia (T‑419/14, EU:T:2018:445, body 91 a 112). Pri posudzovaní rozhodujúceho vplyvu na účely práva EÚ v oblasti hospodárskej súťaže podľa článku 101 ZFEÚ Všeobecný súd zdôrazňuje, že právomoc akcionárov vymenovať členov predstavenstva spoločnosti sa uznáva ako kľúčový ukazovateľ kontroly a na základe tejto štruktúry skúma potenciál materskej spoločnosti ovplyvňovať správanie svojej dcérskej spoločnosti. Rámec riadenia teda poskytuje právny a skutkový základ pre posúdenie kontroly a vplyvu, vďaka čomu je priamo relevantný pri určovaní zodpovednosti materskej spoločnosti podľa pravidiel EÚ v oblasti hospodárskej súťaže.
(
13
)	Pozri napríklad článok 10 nariadenia č. 833/2014.
(
14
)	Rozhodnutie Rady z 8. apríla 2022, ktorým sa mení rozhodnutie 2014/512/SZBP o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine (Ú. v. EÚ L 111, 2022, s. 70).
(
15
)	Rozsudok z 10. septembra 2019 (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, bod 79).
(
16
)	Nariadenie Rady z 25. októbra 2010 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu a o zrušení nariadenia (ES) č. 423/2007 (Ú. v. EÚ L 281, 2010, s. 1).
(
17
)	Pozri Stanovisko Komisie zo 17. októbra 2019 k článku 5 ods. 1 nariadenia Rady (EÚ) č. 833/2014, [C(2019) 7476 final], v ktorom Komisia tiež považovala za vhodné analyzovať vlastnícke a kontrolné štruktúry.
(
18
)	Pozri aj smernicu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1226 z 24. apríla 2024 o vymedzení trestných činov a sankcií za porušenie reštriktívnych opatrení Únie a o zmene smernice (EÚ) 2018/1673 (Ú. v. EÚ L, 2024/1226), ktorá stanovuje minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií za porušenie reštriktívnych opatrení EÚ. Podľa článku 3 ods. 1 písm. h) tejto smernice majú členské štáty zabezpečiť, aby obchádzanie reštriktívneho opatrenia EÚ predstavovalo trestný čin.
(
19
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 132).
(
20
)	Rozhodnutie Rady 2022/578 a nariadenie 2022/576 boli súčasťou piateho súboru reštriktívnych opatrení prijatých Európskou úniou voči Rusku, ktorých cieľom bolo prispieť k zvýšeniu hospodárskeho tlaku na Kremeľ a ohroziť jeho schopnosť financovať inváziu na Ukrajine zavedením širších opatrení s cieľom zvýšiť vplyv na ruské hospodárstvo.
(
21
)	Pozri odôvodnenie 6 rozhodnutia 2022/578, ktoré spája závažnosť situácie so zavedením ďalších reštriktívnych opatrení v oblasti verejného obstarávania. Ako v podstate argumentovala Opera Laboratori Fiorentini na pojednávaní pred Súdnym dvorom, zámerom normotvorcu EÚ, ako je reflektované v tomto odôvodnení 6, je rozšíriť rozsah zákazu obstarávania s cieľom zabrániť nepriamej účasti sankcionovaných ruských záujmov. Článok 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014 by sa preto mal chápať ako funkčné ustanovenie proti obchádzaniu v súlade s vyvíjajúcim sa posúdením hrozieb.
(
22
)	Ako uviedla talianska vláda, článok 5k ods. 1 nariadenia č. 833/2014 predstavuje obmedzenie slobody podnikania podľa článku 16 Charty základných práv Európskej únie. Treba však pripomenúť, že Súdny dvor opakovane rozhodol, že tieto práva inter alia nie sú absolútne a môžu byť obmedzené vo verejnom záujme, najmä na účely dosiahnutia legitímnych cieľov všeobecného záujmu uznaných Úniou (pozri rozsudky z 21. decembra 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, bod 80, a z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 148).
(
23
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. decembra 2011, Afrasiabi a i. (C‑72/11, EU:C:2011:874, body 39, 40 a 47), a z 11. novembra 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, body 45 a 56); návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Afrasiabi a i. (C‑72/11, EU:C:2011:737, bod 77).
(
24
)	Rozsudok z 5. septembra 2024 (C‑109/23, EU:C:2024:681, bod 47).
(
25
)	Rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 132).
(
26
)	Pozri body 39 a 47 vyššie.
(
27
)	Pozri aj konsolidovanú verziu dokumentu Komisie „Často kladené otázky o implementácii nariadenia Rady č. 833/2014 a nariadenia Rady č. 269/2014“, 2022, konkrétne „Často kladené otázky o sankciách voči Rusku a Bielorusku, odkaz overený 7. mája 2025). V týchto usmerneniach sa vysvetľuje, že určenie, či subjekt koná „v mene alebo na základe pokynov“ inej osoby na účely článku 5k ods. 1 písm. c) nariadenia č. 833/2014, si vyžaduje komplexné posúdenie skutkových okolností. Pozri v tejto súvislosti odpoveď na otázku 11.
(
28
)	Pozri bod 46 vyššie.
(
29
)	Stanovisko Komisie zo 17.10.2019 týkajúce sa článku 5 ods. 1 [nariadenia č. 833/2014] [C(2019) 7476 final].
(
30
)	Pozri analogicky článok 13 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/849 z 20. mája 2015 o predchádzaní využívaniu finančného systému na účely prania špinavých peňazí alebo financovania terorizmu, ktorou sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 648/2012 a zrušuje smernica Európskeho parlamentu a Rady 2005/60/ES a smernica Komisie 2006/70/ES (Ú. v. EÚ L 141, 2015, s. 73), zmenený smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/843 z 30. mája 2018 (Ú. v. EÚ L 156, 2018, s. 43).