61997CC0231_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid om nog eens uitspraak te doen over de werkingssfeer van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd(1) (hierna: "richtlijn"). Het Hof wordt namelijk verzocht om te verklaren, of onder het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, van de richtlijn ook valt de uitstoot van stoom die gevaarlijke stoffen bevat, en die, afkomstig van een industriële inrichting, vervolgens neerslaat op oppervlaktewater, of, na op terreinen en daken te zijn neergeslagen, via een hemelwaterriool in het oppervlaktewater wordt gebracht. In geval van een ontkennend antwoord op deze vraag zal het Hof eveneens uitspraak moeten doen over de vraag of het een lidstaat is toegestaan, een andere, meer omvattende betekenis aan het begrip "lozing" toe te kennen dan in de richtlijn.
Het gemeenschapsrecht
2 De richtlijn beoogt een doelmatige bescherming van het aquatisch milieu te waarborgen en onderscheidt daartoe twee groepen van gevaarlijke stoffen. De eerste groep omvat de stoffen die worden vermeld in lijst I van de bijlage bij de richtlijn en die bijzonder schadelijk zijn wegens hun toxiciteit, persistentie en bio-cumulatie. Ingevolge artikel 2 van de richtlijn moeten de lidstaten passende maatregelen ter beëindiging van de verontreiniging van de wateren door deze stoffen nemen. Daartoe is voor iedere lozing van deze stoffen een voorafgaande vergunning nodig, die wordt verleend door de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat. In de vergunning worden emissienormen vastgesteld, dat wil zeggen de in de lozingen toelaatbare maximumconcentratie van deze gevaarlijke stoffen.(2) Voor een aantal van deze stoffen heeft de Raad krachtens artikel 6 van de richtlijn de grenswaarden vastgesteld welke door de emissienormen welke de nationale autoriteiten hebben vastgesteld, niet mogen worden overschreden, alsmede de kwaliteitsdoelstellingen.(3) Bij richtlijn 86/280/EEG van 12 juni 1986 heeft de Raad de grenswaarden voor emissienormen, de kwaliteitsdoelstellingen en de referentiemeetmethoden vastgesteld voor de in lijst I bedoelde stoffen waarvoor op de datum van vaststelling nog geen specifieke (toepassings)richtlijn was vastgesteld. Deze waarden en doelstellingen zijn later voor enige in deze lijst I bedoelde stoffen en voor drie daarvan bij deze richtlijn 86/280 vastgesteld.(4) Met deze laatste richtlijn heeft de Raad bovendien voorschriften vastgesteld waarin niet in de richtlijn was voorzien, zoals de verplichting voor de lidstaten om voor deze stoffen, dat wil zeggen de stoffen die in bijlage II bij richtlijn 86/280 worden genoemd, "specifieke programma's op te stellen ter voorkoming of wegneming van de verontreiniging die afkomstig is uit andere significante bronnen van deze stoffen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen) dan de lozingsbronnen die onderworpen zijn aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen (artikel 5)".(5)
3 De tweede groep omvat de stoffen die worden genoemd in lijst II van de richtlijn. Het betreft stoffen met een schadelijke werking op het water die beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan. Tot de tweede groep behoren ook de stoffen van de eerste groep waarvoor geen grenswaarden zijn vastgesteld (hetgeen het geval is met creosootolie waarop het hoofdgeding betrekking heeft).
Ingevolge artikel 2 zijn de lidstaten gehouden de verontreiniging door de stoffen van de tweede groep te verminderen (dus niet te beëindigen). Ter verwezenlijking van dit doel worden de lidstaten verplicht om "programma's" vast te stellen die "kwaliteitsdoelstellingen" voor het water omvatten, welke moeten worden opgesteld met inachtneming van de nadere richtlijnen of richtlijnen voor een bepaalde sector die de Raad eventueel heeft vastgesteld. Ook voor de lozing van de stoffen van de tweede groep verplicht de richtlijn de lidstaten om een stelsel van voorafgaande vergunningen op te zetten waarbij emissienormen worden vastgesteld welke worden berekend met inachtneming van deze doelstellingen.
4 In artikel 1, lid 2, sub d, van de richtlijn wordt "lozing" omschreven als de handeling waarbij "de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de ... wateren worden gebracht, met uitzondering van lozingen van baggerspecie, bedrijfsmatige lozingen van schepen in territoriale zeewateren, het storten van afvalstoffen vanaf schepen in territoriale zeewateren". Sub e van deze bepaling wordt "verontreiniging" omschreven als "het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de eco-systemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd".
5 Volgens artikel 10 van de richtlijn kunnen de lidstaten "in voorkomend geval, afzonderlijk of gezamenlijk, strengere voorschriften vaststellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd."
6 De Wet verontreiniging oppervlaktewater (hierna: "Wvo"), welke op 1 december 1970 in werking is getreden, stelt regelen betreffende de verontreiniging van oppervlaktewateren. Ter voorkoming van de verontreiniging van oppervlaktewateren is het ingevolge de Wvo verboden, zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in oppervlaktewateren te brengen. Het stelsel van voorafgaande vergunningen van deze wet maakt dienaangaande onderscheid tussen lozingen met behulp van een werk (industriële inrichting) en lozingen anders dan met behulp van een werk. Een speciaal bestuursorgaan verleent de vergunning en is bovendien bevoegd maatregelen vast te stellen voor de bestuurlijke handhaving van de bepalingen betreffende het brengen van stoffen in oppervlaktewateren. De inhoud van deze wet komt grotendeels overeen met de voorschriften van de richtlijn. Om de Wvo aan te passen aan de richtlijn is nadien de wet van 24 juni 1981 (Stb. 414) vastgesteld.
De feiten en de prejudiciële vragen
7 Van Aarle BV, gevestigd te Nederland, exploiteert een houtimpregneerbedrijf. Het bedrijf past een stoomfixatiemethode toe en maakt daarbij gebruik van een "superwolman"-zoutoplossing. Het beschikt daartoe over een op grond van de Nederlandse Wet milieubeheer verleende vergunning.
8 A. M. L. van Rooij, die naast het bedrijf Van Aarle woont, diende bij het waterschap de Dommel (hierna: "bevoegde autoriteit") een klacht in, volgens welke bij het impregneren van hout in het bedrijf Van Aarle stoom vrijkwam die vervolgens direct, dan wel indirect neersloeg op het nabijgelegen oppervlaktewater, in het bijzonder in het oppervlaktewater dat zich gedurende een gedeelte van het jaar in een sloot van twee meter breed bevindt. Volgens van Rooij bevatte deze stoom een aantal schadelijke stoffen (arsenicum, koper en chroom), die voorkomen in lijst II in de bijlage bij richtlijn 76/464. Bijgevolg verzocht hij bovengenoemde autoriteit om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen ten aanzien van Van Aarle.
9 Bij besluit van 29 december 1994 wees de bevoegde autoriteit dit verzoek af en vervolgens wees het bij besluit van 21 april 1995 ook het door van Rooij tegen het eerste besluit ingediende bezwaar af. Tegen het tweede besluit stelde van Rooij beroep in bij de Raad van State.
10 Na dit beroep heeft de geadieerde rechter de behandeling van de zaak bij uitspraak van 17 juni 1997 geschorst en het Hof de prejudiciële vragen gesteld die het voorwerp van deze procedure uitmaken. Zijn verzoek motiveerde de Raad van State door op te merken dat hij in een eerder gerezen geschil tussen dezelfde partijen bij uitspraak van 28 oktober 1994 had geoordeeld dat het in de lucht brengen van vervuilde stoom moest worden aangemerkt als een "brengen in oppervlaktewateren", waarvoor ingevolge de Nederlandse wet een vergunning is vereist, en in het bijzonder, dat het in de lucht brengen van vervuilde stoom die direct daarna naslaat op oppervlaktewater, moest worden aangemerkt als een "lozing" waarop de relevante nationale bepalingen van toepassing waren, en dat ook als "lozing" moest worden aangemerkt, wanneer de stoom neerslaat op terreinen of daken en vervolgens via een hemelwaterriool in het oppervlaktewater wordt gebracht. Deze rechter merkte vervolgens op dat de door de Nederlandse autoriteiten aan de richtlijn gegeven uitlegging waardoor deze in overeenstemming is met de relevante nationale wettelijke regeling, kon botsen met het doel van deze richtlijn, zoals verduidelijkt in de derde overweging, volgens welke "een dispariteit tussen de bepalingen die in de verschillende lidstaten reeds van toepassing dan wel in voorbereiding zijn met betrekking tot het lozen van bepaalde gevaarlijke stoffen in het water, kan leiden tot ongelijke concurrentievoorwaarden en derhalve rechtstreeks van invloed kan zijn op de goede werking van de gemeenschappelijke markt; dat derhalve op dit gebied de wetgevingen nader tot elkaar dienen te worden gebracht, zoals bepaald in artikel 100 van het Verdrag". Bijgevolg heeft hij het Hof de navolgende prejudiciële vragen gesteld:
"1. Dient het begrip $lozing' in artikel 1, lid 2, onder d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), aldus te worden uitgelegd, dat daaronder valt het neerslaan van verontreinigde stoom op oppervlaktewater? Is daarbij relevant de afstand waarop de stoom in kwestie neerslaat op het oppervlaktewater?
2. Valt onder het begrip $lozing' stoom die eerst neerslaat op terreinen en daken, en vervolgens via een hemelwaterriool, hetzij van de betrokken inrichting, hetzij van woonhuizen of andere gebouwen, in het oppervlaktewater geraakt? Is voor de beantwoording van deze vraag van belang of de verontreinigde stoom via het hemelwaterriool van de betrokken inrichting of via dat van derden in het oppervlaktewater komt?
3. Indien de vragen 1 en/of 2 ontkennend worden beantwoord, is het toegelaten dat in de nationale wetgeving een andere, meer omvattende betekenis wordt toegekend aan het begrip $lozing' dan in de richtlijn?"
De eerste vraag
11 In de eerste plaats vraagt de rechter a quo, wat de werkingssfeer van de richtlijn is, en meer in het bijzonder, of ook het in de lucht brengen van verontreinigde stoom onder de werkingssfeer van de richtlijn valt, wanneer deze stoom neerslaat op en terechtkomt in oppervlaktewater; ook vraagt hij of de afstand tussen de bron van de verontreinigde stoom en het water waarop deze stoom neerslaat, bij de bepaling van de werkingssfeer van de richtlijn in aanmerking dient te worden genomen.
12 Met betrekking tot het eerste punt, de essentie van deze vraag, kan het antwoord mijns inziens slechts bevestigend luiden. Van belang is in dit verband artikel 1, lid 2, sub d, van de richtlijn, waarin het begrip "lozing" wordt gedefinieerd. Volgens deze bepaling is lozing: het brengen van bepaalde, in de twee lijsten in de bijlage bij de richtlijn genoemde stoffen in wateren (oppervlaktewateren in het binnenland, territoriale zeewateren, plus wateren en grondwateren). Mijns inziens moet deze bepaling extensief worden uitgelegd, zodat zij ook het in de lucht brengen van stoom omvat die in de lucht condenseert en op oppervlaktewater neerslaat. Deze conclusie is vooral gebaseerd op de letter van de bepaling en het doel van de richtlijn.
13 De twijfel van de Nederlandse rechter wordt veroorzaakt door het feit dat in de richtlijn "lozing" enkel wordt gedefinieerd als het in de wateren brengen van de in lijst I en lijst II van de bijlage genoemde stoffen, en het verschijnsel van de condensering van verontreinigende stoom en het neerslaan daarvan op oppervlaktewater niet uitdrukkelijk onder dit begrip valt. Om te bepalen of dit verschijnsel onder het begrip "lozing" valt, dient te worden uitgegaan van de letterlijke tekst van de richtlijn, de doelstelling daarvan en eventueel van de gemeenschapsrechtelijke beginselen op milieugebied.
14 De tekst van de bepaling sluit andere vormen van lozing dan de overgang van een vloeistof in een andere niet uit. Tot staving van een restrictieve uitlegging betoogt de Franse regering, dat in de Franse versie van het intitulé van de richtlijn wordt gesproken van "reversées", dat op basis van de lexicale definitie zou doelen op het brengen van een vloeibare vloeistof in een andere vloeibare vloeistof. Het is een erg zwak argument: om te beginnen neemt de richtlijn ook in de Franse versie daarvan deze termen in het geheel niet in de tekst ervan over; verder wordt in nagenoeg alle ander taalversies geen vergelijkbare uitdrukking gebruikt in de tekst of het intitulé van de richtlijn, en ten slotte kan deze Franse uitdrukking in overdrachtelijke zin ook gelden van het in het water brengen van zich niet in vloeibare staat bevindende stoffen. Meer in het algemeen kan worden gezegd, dat de in de diverse taalversies gebruikte uitdrukkingen (behalve de Franse uitdrukking die op zichzelf beschouwd dubbelzinnig kan lijken) ook kunnen slaan op het in het water brengen van stoffen die op het moment waarop zij in het milieu worden gebracht zich niet in vloeibare staat bevinden en die vervolgens condenseren en dan op het oppervlaktewater neerslaan.
Bovendien wordt in artikel 1, lid 2, sub e, het begrip verontreiniging in tamelijk algemene termen gedefinieerd als "het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de eco-systemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd". In deze bepaling wordt dus uitdrukkelijk ook rekening gehouden met de indirecte lozing, onder welk begrip in elk geval het verschijnsel van de overgang van schadelijke stoffen van gasvormige toestand naar vloeibare toestand en het verschijnsel van het neerslaan op water kan vallen.
15 Tot staving van de restrictieve uitlegging van het begrip "lozing", dat wil zeggen de uitlegging waarbij het verschijnsel van het neerslaan van verontreinigd stoom op oppervlaktewater van dit begrip wordt uitgesloten, wordt een beroep gedaan op richtlijn 84/360/EEG van de Raad van 28 juni 1984 betreffende de bestrijding van door industriële inrichtingen veroorzaakte luchtverontreiniging.(6) Betoogd wordt dat dit verschijnsel onder de regeling van die richtlijn zou vallen omdat het zich althans gedeeltelijk in de lucht voordoet, zodat in een geval als het onderhavige de regelingen betreffende het toezicht en de milieubescherming waarin in deze richtlijn wordt voorzien, toepassing zouden moeten vinden, zodat bovendien bij de eventuele restrictieve uitlegging van het begrip "lozing" dit verschijnsel niet buiten een adequate wettelijke regeling zou vallen. Dit argument overtuigt evenwel niet. In een geval als het onderhavige wordt de verontreinigde stoom namelijk in de lucht gebracht en pas later condenseert zij en slaat zij neer op het oppervlaktewater; ook moet evenwel worden bedacht dat de bijzondere omstandigheid van de overgang van de verontreinigde stof van gasvormige toestand naar vloeibare toestand niet kan afdoen aan het feit dat de verontreiniging waarop het aankomt, zich voordoet in het water, zodat enkel de specifieke regeling ter verzekering van een doeltreffende bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap van toepassing kan zijn, dat wil zeggen de regeling van richtlijn 76/464. Anderzijds moet ook worden bedacht, dat, zoals door de Commissie ter terechtzitting is beklemtoond, een houtimpregneerbedrijf, zoals het bedrijf waarop het hoofdgeding betrekking heeft, niet een van de bedrijven is waarvoor de regeling van richtlijn 84/360 geldt en die in bijlage I bij deze richtlijn worden genoemd. Dit heeft tot gevolg dat indien dit bedrijf ook van de werkingssfeer van richtlijn 76/464 wordt uitgesloten, de door dit bedrijf veroorzaakte waterverontreiniging buiten een specifieke communautaire beschermingsregeling zou vallen. Uit deze opmerkingen is op te maken, dat geen enkele aanwijzing voor de restrictieve uitlegging van het begrip "lozing" kan worden ontleend aan de richtlijn betreffende de door industriële inrichtingen veroorzaakte luchtverontreiniging.
16 Dezelfde conclusie, dat wil zeggen de conclusie dat aan het begrip "lozing" in de richtlijn de reeds uiteengezette ruime betekenis wordt gegeven, dringt zich op bij beschouwing van het doel van de richtlijn. Het doel van de richtlijn is namelijk: het aquatisch milieu van de Gemeenschap te beschermen tegen verontreiniging, in het bijzonder tegen de verontreiniging die wordt veroorzaakt door bepaalde stoffen die persistent, toxisch en bioacummuleerbaar zijn. Het staat vast dat het in de lucht brengen van schadelijke stoffen en de neerslag daarvan op oppervlaktewater een verontreiniging van dit water veroorzaakt. Bijgevolg moet om de noodzakelijke bescherming van het milieu tegen deze vorm van verontreiniging te verzekeren, aan het begrip "lozing" een ruime betekenis worden toegekend, die niet enkel de lozingen van aquatische oorsprong kan omvatten, doch alle lozingen moet dekken die in vloeibare vorm in het aquatisch milieu terechtkomen. Aldus is elke vorm van waterverontreiniging aan het door de richtlijn voorziene stelsel van beperkingen en toezicht onderworpen. Deze regeling spitst zich toe op de vergunningen die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten afgeven aan degeen die de verontreinigende stoffen in het milieu wil brengen. Men kan zich afvragen of de betrokkenen enkel wanneer het hun bekend is dat de stof die zij in het milieu willen brengen een verontreiniging veroorzaakt in de door de richtlijn vastgestelde zin, verplicht zijn een dergelijke vergunning aan te vragen, dan wel of de vergunning ook zonder een dergelijke kennis moet worden aangevraagd, telkens wanneer stoffen in het milieu worden gebracht, en derhalve ook wanneer de betrokkene niet weet dat de stof gevaarlijk is. Een dergelijke algemene verplichting wordt door de richtlijn niet opgelegd, zodat ik van mening ben dat iemand die zich in het algemeen bewust is van het risico dat het gebruik van bepaalde stoffen het milieu kan schaden, verplicht is bij de nationale bevoegde autoriteiten een vergunning aan te vragen. Bijgevolg vervalt de verplichting om de vergunning aan te vragen niet indien de onbekendheid met het risico het gevolg is van nalatigheid van de betrokkene.
17 Het tweede aspect van de eerste vraag, namelijk de eventuele relevantie van de afstand tussen bron van de verontreinigde stoom en het water waarop deze stoom neerslaat voor de bepaling van de werkingssfeer van de richtlijn, ben ik van mening dat deze afstand van belang kan zijn, voor zover zij van invloed is op de kennis van degeen die de betrokken schadelijke stoffen in het milieu brengt, van het risico van verontreiniging, in die zin dat indien de afstand groot is, de betrokkene volgens de ervaringsregels het risico van schade aan het milieu moeilijk zal kunnen ontdekken en derhalve in vele gevallen niet verplicht kan worden geacht de "lozings"-vergunning aan te vragen. Dit is evenwel vooral een feitelijke vraag die niet op basis van een abstract en algemeen criterium kan worden uitgemaakt en door de nationale rechter in elk concreet geval moet worden beoordeeld.
De tweede vraag
18 Met de tweede verklaart de Nederlandse rechter nader, welk aspect van de richtlijn hij opgehelderd wenst te zien, en vraagt hij in de eerste plaats, of onder het begrip "lozing" stoom met verontreinigde stoffen kan vallen die eerst neerslaat op terreinen en daken en pas in tweede instantie in oppervlaktewater terechtkomt via een hemelwaterriool van een industriële inrichting, woningen of andere gebouwen.
19 Het in het antwoord op de eerste vraag afgebakende begrip "lozing" bevat als zodanig reeds de bestanddelen om ook de tweede vraag te kunnen beantwoorden. Het volstaat te bevestigen dat het neerslaan van stoom op oppervlaktewater onder het begrip "lozing" valt en hieraan de voor de hand liggende overweging toe te voegen dat aan deze conclusie niet kan worden afgedaan door het enkele feit dat de neergeslagen stoom in het oppervlaktewater terecht komt via een riool. De tekst van artikel 1 van de richtlijn is geen beletsel voor deze uitlegging van het begrip "lozing" en anderzijds dringt deze uitlegging zich op, indien wordt gelet op het doel van de richtlijn, namelijk de milieubescherming. De verwezenlijking van dit doel zou namelijk door een restrictieve uitlegging in gevaar komen en er zou hoe dan ook geen rechtvaardiging voor een eventueel verschil in behandeling bestaan tussen enerzijds het neerslaan van stoom op oppervlaktewater en anderzijds het neerslaan van stoom op terreinen en daken, die pas daarna in het oppervlaktewater terechtkomt, aangezien in beide gevallen het vereiste van milieubescherming identiek is.
20 Met deze zelfde vraag wil de Nederlandse rechter in de tweede plaats vernemen, of het voor de oplossing van het hiervoor gestelde van enig belang is, of de verontreinigde stoom via het hemelwaterriool van de inrichting die de verontreinigde stoom heeft geproduceerd, of via het hemelwaterriool van een derde in het oppervlaktewater komt. Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. Zodra eenmaal vaststaat dat het doel van de richtlijn de bescherming van het milieu is, dient in de eerste plaats met behulp van deze factor de strekking van het begrip "lozing" te worden bepaald. Volgens mij staat het buiten kijf, dat de milieuverontreiniging als gevolg van de emissie van gevaarlijke stoffen bevattende stoom adequaat moet worden geregeld, ongeacht de weg waarlangs gevaarlijke stoffen in het oppervlaktewater terechtkomen, en dit zowel indien de verontreinigde stoom neerslaat en via een hemelwaterkanaal van de betrokken inrichting in het oppervlaktewater terechtkomt, als indien de verontreinigde stoom in het oppervlaktewater terecht komt via een hemelwaterkanaal van een derde. Van belang is namelijk enkel de bescherming van deze wateren en uiteraard de mogelijkheid om de verontreiniging te identificeren als een gevolg van een specifiek menselijk handelen ten aanzien waarvan het op de reeds uiteengezette wijze denkbaar is dat vooraf een vergunning moet worden aangevraagd.
De derde vraag
21 Voor het geval het Hof de eerste of de beide vragen ontkennend beantwoordt, dat wil zeggen indien het in wezen van mening mocht zijn dat het begrip "lozing" niet de emissie van verontreinigende stoom die op oppervlaktewater neerslaat omvat, vraagt de Nederlandse rechter subsidiair, of de lidstaten een ander, meer omvattende betekenis mogen toekennen aan het begrip "lozing" dan in de richtlijn.
22 Wat dit aangaat, dient om te beginnen ervan te worden uitgegaan, dat de richtlijn slechts een minimumniveau van harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen inzake de lozingen in het water verzekert(7), waarbij aan de lidstaten de mogelijkheid wordt gelaten om strengere normen vast te stellen. In de artikelen 10 en 5, lid 2, alsmede in de elfde overweging van de richtlijn wordt enkel bevestigd dat de lidstaten deze bevoegdheid hebben, en wordt bijgevolg gepreciseerd dat de bepalingen van de richtlijn een minimumniveau van bescherming van het aquatisch milieu dienen te verzekeren, waarboven de lidstaten strengere voorschriften mogen vaststellen die ook een stelsel van vergunningen kunnen omvatten.
23 Opgemerkt zij, dat deze uitlegging van de richtlijn in overeenstemming is met de bevoegdheden die de Gemeenschap op het gebied van het milieu zijn toegekend bij de Europese Akte en het Verdrag van Maastricht.(8) Deze bevoegdheden, die parallel zijn aan de bevoegdheden van de lidstaten, moeten worden uitgeoefend met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, in dier voege dat ook wanneer zij worden uitgeoefend, de lidstaten bevoegd blijven "verdergaande beschermingsmaatregelen" te handhaven en te treffen (artikel 130 T van het Verdrag), mits deze maatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag.(9)
24 Zo gezien, moeten de lidstaten bevoegd worden geacht om voor lozingen die niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, een voorafgaande vergunning te eisen. Deze bevoegdheid vindt haar grondslag in de zelfstandige bevoegdheden van de lidstaten op milieugebied, die de richtlijn slechts bevestigt. Haar grens vindt deze bevoegdheid slechts in de verenigbaarheid met de verdragsbepalingen, in het bijzonder de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen (artikelen 130 e.v.) en het mededingingsbeleid (artikelen 85 en 86).(10) De nationale maatregelen zijn evenwel, zelfs indien zij in strijd zijn met de vorengenoemde communautaire bronnen, niettemin rechtmatig wanneer zij beantwoorden aan een dwingend vereiste, mits zij evenwel niet discriminerend zijn en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen.(11)
25 Concluderend geeft ik het Hof in overweging, op de derde vraag te antwoorden dat het een lidstaat is toegestaan om in zijn nationale rechtsorde aan het begrip "lozing" een andere, meer omvattende betekenis toe te kennen dan in de richtlijn, mits dit strengere begrip beantwoordt aan dwingende vereisten, niet discriminerend is en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt.
26 Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Nederlandse Raad van State te beantwoorden als volgt:
1) Het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, omvat de emissie van verontreinigde stoom die op oppervlaktewater neerslaat. De afstand tussen de plaats waar de stoom wordt geproduceerd en de plaats waarop zij op het oppervlaktewater neerslaat, is voor het antwoord op deze vraag niet van belang, behoudens binnen de grenzen waarin, feitelijk en volgens de ervaringsregels, van deze factor wordt uitgegaan om te beoordelen of degeen die de stoffen in het water heeft gebracht, op de hoogte was van het risico dat dit voor het water had en om die reden verplicht was vooraf een "lozings"-vergunning aan te vragen; dit dient de nationale rechter te beoordelen.
2) Het begrip "lozing" in vorengenoemde richtlijn 76/464/EEG omvat de emissie van verontreinigde stoom die eerst neerslaat op terreinen en daken en vervolgens via een hemelwaterkanaal van een industriële inrichting, woonhuis of andere gebouwen in oppervlaktewater terechtkomt. Dienaangaande is het niet van belang of de verontreinigde stoom via het hemelwaterriool van de betrokken inrichting of via een hemelwaterriool van derden in het oppervlaktewater terechtkomt.
3) De lidstaten mogen in hun rechtsorde een ander, meer omvattend begrip "lozing" invoeren dan dat van richtlijn 76/464/EEG, mits dit verenigbaar is met de verdragsbepalingen.
(1) - PB L 129, blz. 23.
(2) - Zie art. 3 en 5 van de richtlijn.
(3) - Grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen zijn door de Raad vastgesteld voor een aantal in lijst I genoemde stoffen, zoals bijvoorbeeld voor kadmium bij richtlijn 83/513/EEG van 26 september 1983 (PB L 291, blz. 1), voor kwik bij richtlijn 84/156/EEG van 17 maart 1984 (PB L 74, blz. 49) en voor hexachloorcyclohexaan bij richtlijn 84/491/EEG van 9 oktober 1984 (PB L 274, blz. 11).
(4) - Het gaat om tetrachloorstof, DDT en pentachloorfenol. Bijlage II bij richtlijn 86/280 is vervolgens uitgebreid tot andere stoffen, zoals aldrin, dieldrin, endrin, isodrin, chloroform, hexachlorobenzeen, hexachlorobuteen, dichlorethaan, trichloretyleen, perchloretheen, trichlorobenzeen.
(5) - In de tiende overweging van de richtlijn wordt verklaard, dat "het voor bepaalde andere significante bronnen van verontreiniging door deze stoffen dan de lozingsbronnen die onderworpen zijn aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen noodzakelijk blijkt specifieke programma's op te stellen om een einde te maken aan de verontreiniging; dat in richtlijn 76/464/EEG niet in de daartoe noodzakelijke bevoegdheden is voorzien", en dat "daar het EEG-Verdrag niet in de daartoe vereiste specifieke bevoegdheden voorziet, een beroep op artikel 235 van het Verdrag dient te worden gedaan".
(6) - PB L 188, blz. 20
(7) - Dit wordt erkend in artikel 2 van de richtlijn, waarin wordt verklaard dat de bepalingen van deze richtlijn "slechts een eerste stap [zijn] om dit doel te bereiken", welk doel primair de beëindiging of vermindering van de verontreiniging van deze wateren is.
(8) - Bij de Europese Akte, welke op 1 juli 1987 in werking is getreden, zijn in het Verdrag een aantal bepalingen ingevoerd die rechtstreeks betrekking hebben op de milieubescherming (artikelen 130 R, 130 S en 130 T) en die de regelgevende bevoegdheden van de Gemeenschap op dit gebied vastleggen. Bij het Verdrag van Maastricht, dat op 1 november 1993 in werking is getreden, is de bescherming van het milieu tot een fundamenteel beginsel van de Europese Gemeenschap verheven (art. 2 en 3).
(9) - Zie eveneens arrest van 14 juli 1998, Safety (C-284/95, Jurispr. blz. 4301, punt 43).
(10) - Zie arrest van 20 september 1988, Commissie/Denemarken (302/86, Jurispr. blz. 4607). Zie eveneens de arresten van 25 juni 1998, Dusseldorp e.a. (C-203/96, Jurispr. blz. 4075, punten 49 en 50) en 9 juli 1992, Commissie/België (C-2/90, Jurispr. blz. 4431, punt 34) en 7 februari 1975, Adbhu (240/83, Jurispr. blz. 531).
(11) - In het arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, heeft het Hof onder verwijzing naar het arrest Adbhu verklaard, dat "de bescherming van het milieu door het Hof reeds [is] aangemerkt als een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap die als zodanig bepaalde beperkingen op het beginsel van het vrije verkeer van goederen kan rechtvaardigen" (punt 8; zie eveneens punt 9). Deze opvatting is later bevestigd in het arrest Safety, reeds aangehaald, waarin het Hof heeft bevestigd dat "de bescherming van het milieu een dwingend vereiste vormt dat de toepassing van artikel 30 van het Verdrag kan beperken" (punt 64). In het arrest Commissie/België, reeds aangehaald, heeft het Hof evenwel gepreciseerd, dat de "dwingende vereisten slechts kunnen worden ingeroepen voor maatregelen die zonder onderscheid op nationale en ingevoerde producten van toepassing zijn" (punt 34).