61997CC0153_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. El contexto fáctico y normativo del procedimiento principal y las cuestiones prejudiciales que hoy se plantean
1 Después de haberse pronunciado recientemente en dos ocasiones (1) sobre la interpretación y la validez de la letra g) [en la actualidad, letra e)] del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (en lo sucesivo, «Reglamento»), (2) se pide hoy a este Tribunal de Justicia que aprecie la validez de una disposición de aplicación del mencionado artículo 47, contenida en el punto 4 de la letra D (relativa al Reino de España) del Anexo VI del Reglamento. (3)
La cuestión planteada al Tribunal de Justicia procede, una vez más, de un órgano jurisdiccional español, pero, a diferencia de lo que sucedía en los dos casos que acaban de mencionarse, (4) esta vez se trata de un órgano jurisdiccional de última instancia. Mediante auto de 23 de abril de 1997, el Tribunal Supremo, Sala de lo Social, solicitó al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre:
«1) Si debe considerarse contrario a los artículos 48 y 51 del Tratado de la Comunidad Europea el sistema de cálculo establecido en el Anexo VI.D.4 del Reglamento 1408/71 en la redacción del Reglamento 1248/1992, sistema según el cual la pensión teórica española se determina de acuerdo con las bases por las que el trabajador cotizó durante el período de cómputo inmediatamente anterior al pago de la última cotización a la Seguridad Social española con revalorización de la pensión teórica resultante en los mismos términos que, de acuerdo con la legislación nacional española, lo hubiere sido una pensión causada en el momento en que se abonó la última cotización en España, y
2. Si, para garantizar la igualdad de trato del trabajador migrante en materia de Seguridad Social, la base reguladora de la pensión española debe calcularse a partir de las bases por las que el trabajador migrante hubiera cotizado de haber permanecido en España durante el período de cómputo anterior al hecho causante que con carácter general establece la legislación española.»
2 En mi opinión, para comprender plenamente las cuestiones prejudiciales que hoy se plantean es necesario recordar resumidamente -aun antes de evocar el objeto del litigio en el procedimiento principal- las normas aplicables de Derecho nacional y comunitario, así como las resoluciones adoptadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Lafuente Nieto y Naranjo Arjona y otros, (5) antes citados.
3 La Seguridad Social española se basa en un régimen de seguro de tipo distributivo, es decir, basado en el riesgo: así, la cuantía de las prestaciones es independiente de la duración de los períodos de seguro cumplidos. En particular, la cuantía de la pensión de vejez de carácter contributivo (prestación de la que debe distinguirse la pensión asistencial de vejez) para los trabajadores por cuenta ajena ha de calcularse -una vez cumplidos los requisitos para que nazca el derecho a la prestación- (6) sobre la base de la denominada «base reguladora» de la prestación. Esta base reguladora consiste en la suma de las bases de cotización del trabajador interesado durante los noventa y seis meses anteriores a aquel en que se produzca el hecho causante, (7) dividida por un divisor predeterminado (112). (8) En caso de que, durante todo el período de referencia o parte de éste, el trabajador interesado no haya estado obligado a cotizar a la Seguridad Social, las bases aplicables para integrar tales lagunas serán las bases mínimas fijadas anualmente por la Ley para los trabajadores mayores de edad. A continuación, a la base reguladora se le aplica un porcentaje que varía en función del número de años cotizados por el trabajador, estando establecido que, en cualquier caso, la cuantía de la pensión resultante del cálculo descrito no puede ser inferior al mínimo (o, en su caso, superior al máximo) fijado anualmente por el legislador español.
4 Observo además que, en el sistema de cálculo descrito, las bases de cotización correspondientes a los veinticuatro meses inmediatamente anteriores a aquel en que se produzca el hecho causante han de computarse en su valor nominal, mientras que las restantes -correspondientes a los primeros setenta y dos meses del período total de ocho años- se actualizarán de acuerdo con la evolución del índice de precios al consumo publicado por el Instituto Nacional de Estadística. (9)
5 La determinación de la base reguladora de las pensiones de vejez (y de las prestaciones por incapacidad permanente total debida a una enfermedad común), en el contexto del sistema que acaba de describirse, presenta más dificultades en el caso de los trabajadores migrantes que, habiendo cubierto períodos de cotización en España, hayan trabajado (y cotizado) en otro Estado miembro durante los ocho años anteriores a aquel en que se produzca el hecho causante. Antes del 1 de enero de 1986, fecha de la adhesión de España a la Comunidad, la determinación de la base reguladora de las prestaciones a que tenían derecho tales trabajadores era objeto de una disciplina ad hoc, en el marco de los sucesivos Convenios bilaterales o multilaterales en materia de Seguridad Social celebrados por España con casi todos los actuales Estados miembros (con excepción de Dinamarca, Irlanda y Grecia) (10) y que gozaban de eficacia en su ordenamiento interno. A este respecto, reviste particular importancia el Convenio entre la República Federal de Alemania y el Estado Español sobre Seguridad Social, firmado el 4 de diciembre de 1973 y que entró en vigor el 1 de noviembre de 1977 (en lo sucesivo, «Convenio»), (11) y, en particular, la disposición contenida en la letra b) del apartado 1 de su artículo 25, relativa al cálculo de la cuantía de la pensión de vejez (así como la de la pensión de invalidez, conforme a la remisión efectuada por el apartado 1 del artículo 26 del Convenio) por parte de los organismos competentes españoles. Esta disposición, que no es objeto de reserva expresa ex Anexo III del Reglamento, (12) está redactada en los siguientes términos: «Cuando todo o parte del período de cotización elegido por el solicitante para el cálculo de su base reguladora de prestaciones se hubiera cumplido en la República Federal, el organismo competente español determinará dicha base reguladora sobre las bases de cotización vigentes en España, durante dicho período o fracción, para los trabajadores de la misma categoría profesional que la persona interesada.»
6 El Convenio y los demás acuerdos internacionales en materia de Seguridad Social suscritos por España dejaron de estar vigentes (con excepción de las disposiciones objeto de reserva expresa) (13) el 1 de enero de 1986, cuando, como he recordado, el Reglamento entró en vigor en el ordenamiento jurídico español. En efecto, conforme a su artículo 6, el Reglamento sustituye, en principio, (14) de forma limitada a su ámbito de aplicación ratione personae et materiae, a cualquier Convenio de Seguridad Social anteriormente vigente que vincule exclusivamente a dos o varios Estados miembros.
7 Respecto al apartado 1 del artículo 47, antes citado, la aplicabilidad de esta disposición adquiere relevancia, en el contexto del Reglamento, en todos los casos en los que la adquisición, la conservación o la recuperación por parte de un trabajador migrante del derecho a percibir pensiones de invalidez o de vejez resulte, conforme a la legislación de un Estado miembro, de la aplicación del mecanismo de totalización de todos los períodos de seguro o de residencia cumplidos por el trabajador de que se trate en los distintos Estados miembros interesados, establecido por el artículo 45 del Reglamento. A efectos de simplificación administrativa, mediante el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento el legislador comunitario definió, precisamente, criterios complementarios para el cálculo de la cuantía teórica de la prestación (15) y de la prorrata efectiva, competencia de cada una de las instituciones de Seguridad Social interesadas.
8 Posteriormente, con ocasión de la adhesión de España (y de la República Portuguesa) a la Comunidad, (16) se incluyó en el texto anteriormente vigente del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento una nueva disposición, sub letra e) [en la actualidad, letra g)], según la cual, cuando la legislación nacional de la institución de Seguridad Social deudora le exige que efectúe el cálculo de las prestaciones sobre una base de cotización media, dicha base media debe ser determinada «en función, únicamente, de los períodos de seguro cumplidos bajo la legislación de dicho Estado».
9 Más en concreto, la institución española competente está obligada a efectuar el cálculo de la prestación teórica «sobre las bases de cotización reales del asegurado, durante los años inmediatamente anteriores al pago de la última cotización a la Seguridad Social española». Por otra parte, a la cuantía de la prestación teórica obtenida mediante el cálculo descrito han de aplicarse «los aumentos y revalorizaciones calculados para cada año posterior y hasta el año anterior al hecho causante, para las pensiones de la misma naturaleza» (el subrayado es mío). Así se pronunció, textualmente, el legislador comunitario en 1992, introduciendo en la letra D del Anexo VI del Reglamento, como interpretación auténtica, (17) un nuevo punto 4.
10 Mediante su sentencia interpretativa de 12 de septiembre de 1996, dictada en el asunto Lafuente Nieto, que tenía por objeto el cálculo de la prestación de Seguridad Social que correspondía a un trabajador español al que había sobrevenido una incapacidad en Alemania y que no había cotizado con arreglo a la legislación española durante el período necesario para determinar la base media de cotización, (18) el Tribunal de Justicia sentó dos importantes principios. En primer lugar, aclaró que la letra e) [en la actualidad, letra g)] del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento hace referencia, precisamente, a un régimen de cálculo de las prestaciones fundado en una base media de cotización como el previsto por la legislación española (véanse los apartados 16 a 29). (19) La norma de que se trata, añadió el Tribunal de Justicia, se ajusta a lo dispuesto en los artículos 48 y 51 del Tratado, pero ha de ser correctamente interpretada precisamente a la luz de los objetivos perseguidos por tales artículos. Estos exigen que se proteja a los trabajadores migrantes frente a cualquier efecto perjudicial derivado del ejercicio de su derecho a la libre circulación, como la posible reducción de la cuantía de las prestaciones de Seguridad Social que les corresponden. Por consiguiente, la letra e) [en la actualidad, letra g)] del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento no puede interpretarse, ni siquiera a título de excepción, en el sentido de que permite utilizar, en perjuicio de los trabajadores migrantes, un método de cálculo fundado en una base mínima, en lugar de una base media, de cotización. (20) Por otra parte, según esta misma sentencia, dicho cálculo tampoco puede basarse en la cuantía de las cotizaciones pagadas en el Estado miembro de acogida. (21) La base de cotización de referencia ha de ser siempre la prevista por la normativa nacional que debería haberse aplicado si el interesado hubiera conservado la obligación de cotizar con arreglo a la normativa del Estado miembro competente para la liquidación. Pero la cuantía teórica de la prestación así obtenida debe ser adecuadamente aumentada y revalorizada, como si el interesado hubiese seguido ejerciendo su actividad laboral en las mismas circunstancias en el Estado miembro de que se trata (véanse los apartados 30 a 43). (22)
11 Con posterioridad a la sentencia Lafuente Nieto, el Tribunal Supremo planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones antes citadas (véase el punto 1). El Sr. Grajera Rodríguez, demandante en el procedimiento de que se trata, adquirió el derecho a la pensión española de vejez el 2 de febrero de 1993, después de cubrir períodos de cotización a los regímenes de Seguridad Social español (entre los años 1953 y 1961 y desde 1967 hasta 1969) y alemán (entre los años 1961 y 1967 y desde 1969 hasta 1993). Por consiguiente, no cotizó con arreglo a la legislación española durante el período que fija la normativa de Seguridad Social a los efectos de la determinación de su base media de cotización (3 de febrero de 1985 - 2 de febrero de 1993). Como resulta del auto de remisión, la pensión que le atribuyó el INSS, de una cuantía mensual de 5.141 pesetas (teniendo en cuenta los aumentos aplicables), se calculó partiendo de una base reguladora de 2.873 pesetas, resultante de la suma de las bases de cotización correspondientes a las cotizaciones realmente pagadas por el Sr. Grajera Rodríguez durante los noventa y seis meses inmediatamente anteriores al 30 de junio de 1969 (fecha en que se pagó la última cotización a la Seguridad Social española antes de emigrar a Alemania) y de la posterior división por 112 de la cuantía obtenida. En primera instancia, el Juzgado de lo Social de Madrid, estimando el recurso del Sr. Grajera Rodríguez, había condenado al INSS a aplicar una base de cálculo mensual de 149.988 pesetas, aparentemente determinada haciendo referencia a los topes máximos anuales para la categoría de los peones durante el período comprendido entre el 1 de febrero de 1985 y el 31 de enero de 1993, puesto que las retribuciones medias mensuales efectivamente percibidas por el demandante en Alemania en los últimos ocho años de su carrera eran bastante más elevadas (e incluso superiores al doble) de las mencionadas bases máximas españolas. Tras la revocación de la sentencia de primera instancia por parte del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el cual confirmó, sustancialmente, la exactitud del cálculo efectuado por el INSS, el Sr. Grajera Rodríguez interpuso ante el órgano jurisdiccional a quo un recurso de casación para la unificación de doctrina, alegando que la resolución recurrida contradecía algunas sentencias recientemente dictadas por otros órganos jurisdiccionales superiores españoles, así como la sentencia dictada por el propio órgano jurisdiccional a quo el 27 de marzo de 1995. (23)
12 El Tribunal Supremo reconoce que el criterio aplicado en el caso de autos por el INSS es el previsto en el punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento, pero afirma que el método de cálculo reglamentario puede conducir a resultados no conformes con los objetivos contemplados por los artículos 48 y 51 del Tratado. En efecto, la mera revalorización de la prestación teórica no permite garantizar la igualdad de trato del trabajador migrante respecto del sedentario en caso de que el interesado haya finalizado su carrera laboral en otro Estado miembro y los períodos de cotización cubiertos en España estén notablemente alejados en el tiempo. En muchos casos, ni siquiera se conocerán las bases históricas correspondientes a las cotizaciones pagadas por el trabajador en el período señalado por el punto 4 de la letra D del Anexo VI. (24) Aparte de ello -señala el Tribunal Supremo- la decidida mejora del nivel de protección social ofrecido por el sistema español no se produjo hasta los últimos decenios, mediante el aumento de los salarios determinado por el crecimiento económico general y la progresiva aproximación de las bases de cotización a los salarios reales. (25) Por otra parte, según el órgano jurisdiccional a quo, el amplio conjunto de criterios de revalorización (porcentajes únicos y uniformes, incrementos de cuantía fija, aumentos mixtos) aplicados a las pensiones en los años setenta y en la primera mitad de los ochenta tuvo como resultado un «efecto de concentración» de la protección social sobre los límites mínimos de las pensiones, con un marcado acercamiento de las pensiones medias a las mínimas. (26) Finalmente, siempre según el Tribunal Supremo, la garantía de adecuación automática anual de las pensiones a la evolución del índice de precios al consumo, introducida por la Ley 26/1985 -después de que, en 1974, el legislador español hubiera establecido por vez primera criterios generales de revalorización de las pensiones- fue parcial y se refirió exclusivamente a las pensiones causadas durante la vigencia de la nueva normativa. (27)
13 El auto de remisión añade que el presente litigio no puede definirse conforme a los principios establecidos por este Tribunal de Justicia en la sentencia Lafuente Nieto. Dicha resolución tiene por objeto la interpretación y la validez del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento en la versión anterior al Reglamento nº 1248/92 (28) (véase punto 8 supra); además, establece que deben aplicarse a la cuantía teórica de la prestación que ha de pagarse al interesado las revalorizaciones y aumentos establecidos por la Ley «como si el interesado hubiese seguido ejerciendo una actividad en las mismas circunstancias en el Estado miembro de que se trata». En caso contrario, señala el órgano jurisdiccional a quo, la pensión «no puede revalorizarse como si el trabajador hubiese seguido ejerciendo su actividad en España, porque ese tipo de actualización, que es el propio de las bases de cotización [véase el punto 4 supra], no puede aplicarse a la pensión». (29)
Como resulta del tenor de la segunda cuestión prejudicial que hoy se plantea, el Tribunal Supremo considera, conforme a su propia jurisprudencia reiterada al respecto, (30) que a efectos de obtener una actualización plena y sobre bases objetivas de la prestación que ha de abonarse al trabajador interesado, en circunstancias como las descritas, la base de cotización que ha de tomarse en consideración para la determinación de la prestación de Seguridad Social controvertida debe ser la media entre la máxima y la mínima previstas por las normas vigentes en España durante el período de referencia -es decir, durante los noventa y seis meses anteriores a aquel en que se produzca el hecho causante- para la categoría profesional de que se trate. «[...] ante la imposibilidad práctica de reconstruir los elementos de la carrera de seguro en España, la base media refleja [siempre según el Tribunal Supremo] un importe ponderado que se ajusta a la retribución del trabajador medio del correspondiente grupo profesional». No obstante, precisa el órgano jurisdiccional a quo, la cuestión que quiere plantear al Tribunal de Justicia no es si deben utilizarse las bases medias de cotización de los ocho últimos años (en lugar de las bases reales anteriores a la emigración): «la selección de este elemento [de actualización] es un problema de Derecho interno». Las dudas planteadas por el Tribunal Supremo respecto a la validez del punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento se refieren a otra cuestión: puesto que, según jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el trabajador migrante español tiene derecho a recibir un trato en materia de Seguridad Social igual al que habría recibido si hubiese seguido ejerciendo su actividad en España, en las mismas circunstancias, hasta que se produjera el hecho causante, ¿se ajusta a los objetivos indicados en los artículos 48 y 51 del Tratado un sistema de cálculo, como el español, centrado en las bases de cotización históricas, que revaloriza la pensión resultante solamente en la medida en que se hayan revalorizado las pensiones de la misma naturaleza devengadas en la fecha en que se pagó la última cotización anterior a la emigración? El órgano jurisdiccional a quo muestra claramente su preferencia por una respuesta negativa a dicha cuestión y señala que, en el sistema de actualización previsto por la norma controvertida, la posición del trabajador migrante se asimila a la del trabajador sedentario de manera incompleta y arbitraria. Por ello, muy difícilmente podría este sistema compensar la devaluación de la prestación inherente al cálculo fundado en las bases remotas.
14 Con posterioridad a la conclusión de la fase escrita del presente procedimiento, el Tribunal de Justicia dictó sentencia en el asunto Naranjo Arjona y otros. Como es sabido, dicha sentencia, antes citada (véase la nota 1), reproduce -en relación con la letra e) del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento, que pasó a ser la letra g) en la versión resultante del Reglamento nº 1248/92- los principios interpretativos establecidos en el precedente Lafuente Nieto, que he recordado anteriormente (véase el punto 10). Además, el Tribunal de Justicia añadió -y se trata de una afirmación relevante a los efectos del presente procedimiento- que cuando la aplicación de la norma de que se trata «así interpretada resulte, para los trabajadores que antes de la entrada en vigor del Reglamento [en el Estado miembro de que se trata] ya ejercían sus actividades asalariadas en otro Estado miembro, menos favorable que la de un Convenio anterior celebrado con este último Estado, el órgano jurisdiccional competente debe, con carácter de excepción, aplicar las reglas establecidas por el referido Convenio». (31)
II. Análisis jurídico y resolución de las cuestiones prejudiciales que hoy se plantean
15 He tenido antes ocasión de recordar la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia referente al objetivo de los artículos 48 y 51 del Tratado. Como ha afirmado el Tribunal de Justicia en numerosas resoluciones, tales normas contribuyen al establecimiento de la libertad de circulación de los trabajadores comunitarios en la medida más completa posible y, por tanto, se oponen, a que éstos pierdan las ventajas de Seguridad Social garantizadas por su legislación nacional, como consecuencia de la emigración a otro Estado miembro. En efecto, esta consecuencia podría disuadir al trabajador comunitario de ejercitar su derecho fundamental a la libre circulación y constituiría, en consecuencia, un obstáculo a dicha libertad. (32) Por estas razones, el Reglamento nº 1408/71, adoptado en virtud del mencionado artículo 51, tiene esencialmente por objeto garantizar la aplicación, de acuerdo con criterios uniformes y comunitarios, de los regímenes de Seguridad Social aplicables, en cada Estado miembro, a los trabajadores que se desplazan dentro de la Comunidad. Con esta finalidad, fija un conjunto de normas basadas, en particular, en la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad o de la residencia y en la conservación en favor del trabajador de los derechos adquiridos con arreglo a los regímenes de Seguridad Social que se le apliquen o se le hayan aplicado. (33) El mencionado principio de igualdad de trato implica además la prohibición no sólo de las discriminaciones evidentes, sino también de las encubiertas que, a través de la aplicación de criterios de distinción distintos del de la nacionalidad o la residencia, conducen de hecho al mismo resultado. (34) No obstante, siempre según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, para que pueda considerarse violado el principio general de igualdad es necesario que se aplique una misma norma a situaciones diferentes o que a situaciones comparables se apliquen normas distintas, sin que exista para ello una justificación objetiva. (35)
16 En relación con el presente procedimiento, no se discute que la disposición del Reglamento que obliga a determinar la base reguladora de la pensión española de vejez únicamente en función de los períodos de seguro efectivamente cubiertos con arreglo a la legislación española -prescindiendo de la proximidad o lejanía en el tiempo de tales períodos- no reserva a los trabajadores migrantes un trato distinto del aplicado a los trabajadores sedentarios.
No obstante, como se ha indicado, el auto de remisión hace referencia, aunque sea en términos dubitativos, a una posible desigualdad de trato entre ambas categorías de trabajadores. Ha de advertirse que esta discriminación, siempre que fuera realmente tal, se aplicaría sólo a una parte, si bien presumiblemente mayoritaria, de los trabajadores migrantes. En efecto, parece que el cumplimiento de los últimos años de la carrera de seguro en el extranjero y el acceso en el país de acogida (especialmente si, como sucede a menudo en los asuntos planteados ante los órganos jurisdiccionales españoles, se trata de Alemania) a un nivel de retribución muy superior tanto a los salarios medios españoles como a las bases de cotización mínimas vigentes para la categoría profesional concreta en cada ocasión son elementos recurrentes en las corrientes de emigración española a los países europeos. (36) Así, se verían, en su caso, perjudicados por la normativa comunitaria relativa a la determinación de las bases de cotización y del período de cotización que han de tomarse en consideración todos aquellos trabajadores migrantes -por supuesto, en la medida en que adquieran el derecho a la pensión española de vejez, como consecuencia de la aplicación del mencionado mecanismo de la totalización (véase el punto 7 supra)- que hayan ejercido fuera del territorio español los últimos años de su carrera laboral y de cotización. Esta es, precisamente, la situación del demandante en el procedimiento principal. Según jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la posible discriminación no desaparecería por el simple hecho de que pueda no afectar a otros trabajadores migrantes que se encuentren en la situación contraria (últimos ocho años de la carrera de cotización cumplidos en España). (37)
17 ¿Por qué pide el Tribunal Supremo a este Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad de las modalidades de aplicación de la normativa española sobre las pensiones de vejez, contenidas en el punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento, con el objetivo del artículo 51 del Tratado? Examinando la motivación del auto de remisión me parece posible distinguir dos tipos de razones. En efecto, doble sería también el trato de favor reservado a los trabajadores sedentarios por la disciplina del Reglamento, en combinación con lo establecido por la legislación española. Como se ha señalado en repetidas ocasiones, a diferencia de lo que sucede respecto a (la mayoría de) los trabajadores migrantes, la base reguladora de los trabajadores sedentarios puede calcularse a partir de las bases de cotización (y, por consiguiente, de las remuneraciones efectivas) de los últimos ocho años de actividad, inmediatamente anteriores al momento en que se alcanza la edad de jubilación. En consecuencia, las bases utilizadas en el cálculo serán, en general, las bases cuantitativamente más elevadas de toda la carrera laboral del interesado.
Además, el cálculo de la prestación no se verá afectado por las dificultades de carácter administrativo y estadístico que inevitablemente complican dicha operación en caso de cotizaciones a la Seguridad Social efectuadas décadas atrás. Al contrario, las dificultades de este tipo parecen desconocidas en la fase actual de evolución normativa del régimen de seguro español, iniciada con la reforma de 1979. (38) Más en concreto, la utilización de las remuneraciones más recientes como base para el cálculo de la base retributiva media implica que no se vuelvan a plantear los problemas de falta de datos verificables respecto a las bases de cotización remotas, ni la complejidad técnica inherente a la actualización de las pensiones resultantes del cálculo, que exige un análisis casuístico de una serie de instrumentos normativos y decisiones administrativas dispersos en un largo período de tiempo, relativos muchas veces a prestaciones de distinto tipo. (39) En otras palabras, según el órgano jurisdiccional a quo, el sistema de actualización establecido en la disposición pertinente del Anexo VI del Reglamento es, incluso antes que discriminatorio en abstracto, incapaz de funcionar de manera satisfactoria en la práctica: al perjuicio para los trabajadores migrantes se añade -por así decirlo- la burla.
18 No puede negarse que los problemas descritos de forma clara por el Tribunal Supremo son reales y serios. No obstante, no creo que puedan afectar a la validez del punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento. Sobre este punto, creo que puedo compartir el análisis realizado en el presente procedimiento por la Comisión: según la Institución «participante», no es posible propugnar la invalidez del método de actualización prescrito por la norma de que se trata porque, en realidad, dicha norma no prescribe ninguno en particular. Esta interpretación de la disposición controvertida queda, por lo demás, confirmada por las sentencias Lafuente Nieto y Naranjo Arjona y otros. Procede recordar que, en estas resoluciones, el Tribunal de Justicia afirmó que la base reguladora debe calcularse sobre la base de las cotizaciones efectivamente pagadas por el trabajador migrante nicamente con arreglo a la normativa nacional aplicable. Por otro lado, el Tribunal de Justicia señaló que la aplicación del Reglamento no puede, en ningún caso, tener como resultado la reducción del valor de las prestaciones de Seguridad Social a que tiene derecho el interesado conforme al Derecho interno de un Estado miembro. Por consiguiente, este Tribunal de Justicia se limitó a señalar un punto de partida y un punto de llegada que el organismo de Seguridad Social competente (y, en caso de controversia, el órgano jurisdiccional nacional) ha de tener presentes cuando aplica la regulación comunitaria. Cuestión distinta es, sin embargo, la de la elección y la utilización de los instrumentos de Derecho interno más adecuados para llegar, saliendo del punto de partida indicado, al resultado de la completa revalorización de la prestación a que tiene derecho el trabajador. Pues bien, considero que tales operaciones no pueden no ser de la exclusiva competencia del órgano jurisdiccional nacional; por lo demás, el órgano jurisdiccional a quo en el presente asunto muestra claramente que comparte una postura análoga cuando afirma que el problema de la selección del elemento de actualización más adecuado es un problema de Derecho interno (véase el punto 13 supra).
De ello resulta, en mi opinión, que la posible inexistencia de datos objetivos fiables sobre las bases de cotización alejadas en el tiempo (40) no puede suponer un obstáculo para la aplicación del punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento, obstáculo que podría incluso invalidar dicha disposición. Por lo demás, en los casos en que efectivamente resulte que no se dispone de datos fiables, se aplicará la disciplina general vigente en materia de prueba en el ordenamiento español de Seguridad Social. (41) La misma conclusión se impone, a continuación, por lo que respecta a la complejidad técnica de los cálculos necesarios para actualizar una pensión liquidada como si se hubiese causado en el momento de la emigración a otro Estado miembro. El órgano jurisdiccional nacional deberá -en caso de que considere que no es aplicable la solución de proceder al reconocimiento e interpretación del conjunto de instrumentos, en parte heterogéneos por su ámbito personal y material, adoptados de forma periódica por el legislador- alcanzar por otros medios el objetivo, establecido por el artículo 51 del Tratado, de garantizar el pleno mantenimiento del poder adquisitivo de la prestación teórica a que tiene derecho el trabajador: en consecuencia, la regla controvertida es legítima desde el punto de vista que aquí se examina. No incumbe a este Tribunal de Justicia facilitar indicaciones en relación con el fondo de las distintas soluciones que, en abstracto, ofrece el ordenamiento del Estado miembro interesado. Ya se ha señalado. Sólo indico, de manera incidental, que tanto la adecuación de la pensión a la evolución del índice de precios al consumo registrada con posterioridad al pago de la última cotización al organismo español de Seguridad Social como la actualización y revalorización de la cuantía de las propias cotizaciones pagadas en su momento con arreglo a la normativa aplicable, descrita por el Tribunal de Justicia en la motivación de la sentencia Lafuente Nieto, (42) pueden considerarse criterios equitativos y suficientemente fáciles a los efectos de su aplicación por el órgano jurisdiccional nacional.
19 Por otra parte, las afirmaciones anteriores exigen las siguientes precisiones. En su auto de remisión, el Tribunal Supremo hace también referencia a «los condicionantes sociales y económicos» a los que obedeció en España, hace muchos años, la regulación normativa de los salarios mínimos y de las bases de cotización, carentes de correspondencia con las remuneraciones reales. El órgano jurisdiccional a quo se refirió también a la política de concentración en las pensiones mínimas de las revalorizaciones periódicas decididas por los sucesivos Gobiernos españoles hasta 1985. A la luz de estos elementos, no puede excluirse que -aun después de la completa revalorización de la pensión a que tiene derecho el trabajador «como si hubiese seguido trabajando en España», en el supuesto de que haya sido efectuada por el órgano jurisdiccional nacional en las formas y mediante los métodos más adecuados permitidos por el Derecho interno- la prestación final resultante del cálculo siga siendo de cuantía exigua. Esta posibilidad, es casi innecesario señalarlo, es consecuencia de las características -y yo diría que de las propias concepciones ideológico-políticas- de la legislación española de Seguridad Social de otra época; por consiguiente, no puede reconocerse a esta última ninguna incidencia en relación con la apreciación de la validez del punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento. Este último no persigue la armonización, sino la coordinación de las legislaciones internas de los Estados miembros en materia de Seguridad Social. El Reglamento ha permitido que subsistan diferentes regímenes nacionales «que generan créditos diversos frente a instituciones diversas, con respecto a las cuales el beneficiario posee derechos directos, ya sea en virtud del Derecho interno únicamente o de este último completado, en caso necesario, por el Derecho comunitario». (43) En consecuencia, el artículo 51 del Tratado deja intactas las diferencias materiales y de procedimiento entre los regímenes de Seguridad Social de los Estados miembros individualmente considerados y, en consecuencia, en los derechos de las personas que en ellos trabajan. (44) Por otra parte, para un trabajador que se encuentre en la situación del demandante en el procedimiento principal, la aplicación del Reglamento es ciertamente ventajosa, desde el momento en que, con arreglo únicamente a la legislación española (prescindiendo, por el momento, de las normas de ejecución del Convenio; véase el punto 22 infra), no habría tenido ningún derecho a la pensión controvertida, por no haber cubierto suficientes períodos de seguro.
20 Examinemos ahora el otro punto de vista bajo el cual el órgano jurisdiccional a quo defiende que la norma controvertida es contraria al artículo 51 del Tratado. El Tribunal de Justicia afirmó en la sentencia Lafuente Nieto, según recuerda el Tribunal Supremo, que el trabajador migrante que tiene derecho a la pensión debe recibir el mismo trato que si hubiese seguido ejerciendo su actividad en las mismas circunstancias en el Estado miembro de origen (véase el punto 10 supra). Este criterio está destinado a garantizar que el trato del trabajador migrante en relación con la pensión se ajusta al mencionado artículo 51. Por otro lado, en la letra D del Anexo VI del Reglamento se incluye la disposición que obliga a efectuar el cálculo de la prestación teórica ajustándose a las cotizaciones que el trabajador pagó al organismo de Seguridad Social competente antes de la emigración. Sin embargo, la cuantía de tales cotizaciones seguiría siendo, a pesar de su posterior actualización, inadecuada respecto al nivel de retribución de que el interesado disfrutaba en el momento en que se produjo el hecho causante. Así, la invalidez del punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento resultaría del hecho de que el medio elegido por el legislador comunitario es inadecuado respecto a la finalidad perseguida.
Francamente, este tipo de consideraciones me sorprende. Al establecer el criterio según el cual la actividad del trabajador migrante debe considerarse -a efectos de la pensión, que son los que hoy nos interesan- ejercida sin solución de continuidad en el Estado miembro de origen, el Tribunal de Justicia ha querido utilizar una fórmula -si se quiere, una ficción jurídica- que sirve para garantizar la efectividad de la protección de Seguridad Social. Y se trata de una fórmula que, evidentemente, está destinada a aplicar el principio de la necesaria actualización de la prestación a que tiene derecho el trabajador que haya cotizado al sistema de Seguridad Social en tiempos remotos respecto al momento en que se produce el hecho causante. No obstante, ha de precisarse que dicha ficción debe interpretarse cum grano salis. El exégeta no debe perder de vista las características fundamentales del denominado modelo contributivo de financiación de la Seguridad Social, en el que, en definitiva, son las cuotas de los asegurados las que determinan la entidad del correspondiente derecho a las prestaciones concedidas. Como ha señalado en el presente procedimiento el Gobierno español: «es principio consagrado en nuestro ordenamiento de la Seguridad Social el que la cuantía [de las pensiones de carácter contributivo] guarde estrecha relación con los elementos de contribución y proporcionalidad, a fin de que las prestaciones económicas sean fiel reflejo del esfuerzo de cotización previamente realizado, de tal manera que quienes hayan realizado unas cotizaciones semejantes obtengan también un nivel de prestaciones similar». (45)
Por consiguiente, el criterio que exige que se trate al trabajador migrante como si hubiera seguido trabajando en el país miembro de origen no puede invocarse en apoyo de un supuesto derecho de dicho trabajador a obtener una pensión cuya cuantía se fije sobre la base del salario más reciente, percibido por el interesado (en el Estado de acogida) en un período durante el cual no estaba obligado a pagar (ni pagó, en la práctica) cotizaciones a la institución competente para la liquidación (del Estado de origen). Supongamos que, para ajustarse a este supuesto, se procediera, por ejemplo, a determinar la prestación controvertida sobre la base de la media aritmética de las bases de cotización máximas y mínimas previstas para la categoría profesional correspondiente por la legislación española durante los ocho años anteriores a aquel en que se produce el hecho causante. Esto es lo que propone el Tribunal Supremo. No obstante, sería el trabajador migrante quien resultara indebidamente beneficiado por esta solución, frente a un hipotético trabajador sedentario de la misma categoría profesional. Tanto el trabajador que permaneciera en su país como el que se desplazara para trabajar en otro Estado miembro terminarían recibiendo, en este caso, una pensión fijada, de distinta manera, de acuerdo con las remuneraciones percibidas en los últimos años de actividad, pero en el período considerado, solamente el trabajador sedentario habría participado en la financiación del sistema de Seguridad Social al que se imputa la prestación. Además, si se siguiera este razonamiento, terminaría reconociéndose de forma injustificada a las remuneraciones obtenidas por el trabajador migrante en el extranjero un doble efecto: tomando como ejemplo el caso que nos ocupa, las cotizaciones pagadas en los últimos ocho años de actividad por un trabajador que se encontrara en una situación similar a la del Sr. Grajera Rodríguez entrarían en el cálculo tanto de la pensión alemana (46) como de la pensión española.
En consecuencia, considero que el legislador comunitario ha utilizado correctamente, bajo los puntos de vista definidos por el Tribunal Supremo, el margen de apreciación de que dispone en relación con la ejecución de la libre circulación de trabajadores. Teniendo en cuenta los principios de equidad distributiva y de respeto del equilibrio económico-financiero de los regímenes nacionales de Seguridad Social y, por lo tanto, el propio principio de eficacia de la protección de Seguridad Social, que rigen el funcionamiento del sistema establecido por el Reglamento, estimo que las cuestiones prejudiciales planteadas en el presente asunto deben recibir una respuesta negativa.
21 No obstante, con todo ello el análisis del presente caso no puede considerarse todavía agotado. Como resulta de su jurisprudencia, (47) el Tribunal de Justicia sigue gozando de libertad, aun cuando considere carentes de fundamento los motivos invocados por el demandante en el procedimiento principal contra la medida que se considera inválida, para analizar si el acto impugnado está viciado por otros elementos diversos y, desde esta perspectiva, no está vinculado por la resolución de remisión.
Respecto al presente procedimiento, he recordado ya en varias ocasiones el hecho de que, en las sentencias Lafuente Nieto y Naranjo Arjona y otros, este Tribunal de Justicia expuso algunas consideraciones sobre el objetivo de la disposición contenida en el punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento. He señalado también que, aunque dicha disposición entró en vigor con posterioridad a los hechos que dieron lugar a ambos procedimientos -y, por tanto, era ajena, en ambos casos, al objeto de las cuestiones prejudiciales-, el Tribunal de Justicia la invocó en apoyo de la interpretación que dio, en las dos sentencias mencionadas, de la norma prevista en la letra e) [en la actualidad, letra g)] del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento (véase la nota 17 supra). (48) El Tribunal de Justicia ha querido afirmar que debe encontrarse en ella un criterio de efectiva e ininterrumpida actualización de la prestación teórica, de forma que ésta responda de la manera más eficaz posible al intento de proteger al interesado como si hubiese seguido ejerciendo su actividad en el Estado miembro de que se trate. Sólo así pueden resultar compatibles con los principios enunciados en el artículo 51 del Tratado las disposiciones del Reglamento que obligan a determinar la base media de cotización del trabajador migrante únicamente en función de las cotizaciones efectivamente pagadas a la institución de Seguridad Social competente para la liquidación.
Dicho esto, considero que ha de afirmarse que es incompatible con el mencionado artículo 51 el precepto, contenido sub letra b) del punto 4, antes citado, que limita al año anterior a aquel en que se produce el hecho causante -dejando fuera, sin justificación razonable, precisamente el año durante el cual se produce el hecho causante- el período de tiempo al que se aplica la actualización de la pensión del trabajador migrante, en situaciones análogas a la del demandante en el procedimiento principal. Por lo demás, el resultado que ahora someto a la atención del Tribunal de Justicia se ve confirmado por la nueva versión de la disposición de que se trata, que el legislador comunitario ha incluido -precisamente con objeto de «[tener en cuenta] la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (en particular, la sentencia [...] Lafuente Nieto) [y adaptar la normativa anteriormente vigente] en función de las disposiciones internas cuando el importe básico de las pensiones se calcula teniendo en cuenta las bases de cotización anteriores» (49)- mediante el citado Reglamento nº 1223/98. (50) Con efectos de 1 de julio de 1998, el texto del inciso b) del punto 4 de la letra D del Anexo VI es el siguiente: «La cuantía de la pensión se incrementará con arreglo al importe y revalorizaciones calculados para cada año posterior [-por lo tanto, incluido el año en que se produce el hecho causante-], para las pensiones de la misma naturaleza» [véanse el inciso b) del número 8 del artículo 1 y el apartado 1 del artículo 3]. El texto del Reglamento que debemos aplicar a los efectos del presente procedimiento es el anterior a la modificación que acabo de mencionar y, en mi opinión, está afectado de invalidez parcial, en los términos que he precisado.
22 Para concluir el presente análisis y conforme a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Naranjo Arjona y otros (véase el punto 14 supra), ha de aclararse un último punto. Me refiero al principio de la conservación de las ventajas garantizadas a los trabajadores migrantes por la acción conjunta del Derecho nacional y de los Convenios celebrados entre Estados miembros en materia de Seguridad Social, posteriormente sustituidos por una normativa comunitaria distinta y menos favorable. En efecto, no puede excluirse que en el procedimiento principal el cálculo de la prestación controvertida pueda, en concreto, llevar a resultados distintos, según se adopte el método de cálculo establecido por el Reglamento [véanse la letra e) del apartado 1 del artículo 47 y el punto 4 de la letra D del Anexo VI, en la interpretación que propongo que dé el Tribunal de Justicia], o el previsto por la letra b) del apartado 1 del artículo 25 del Convenio (véase el punto 14 supra). Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar -mediante la comparación de los resultados obtenidos de manera separada con estos dos métodos- «si la aplicación del Convenio es efectivamente más o menos favorable para [el] trabajador [...] interesado [...] que la del Reglamento. En el primer caso deberá aplicar, con carácter de excepción y conforme al principio establecido en la sentencia Rönfeldt, antes citada, (51) las reglas fijadas en el Convenio. En caso contrario deberán aplicarse las normas del Reglamento tal como las ha interpretado el Tribunal de Justicia.» (52)
III. Conclusiones
Habida cuenta de las consideraciones que acaban de exponerse, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva en los siguientes términos las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Supremo:
«1) El punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en la versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1248/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992, en la medida en que establece que, en situaciones como la que constituye el objeto del procedimiento principal, la cuantía de la prestación teórica española, calculada sobre la base de las cotizaciones reales pagadas por el trabajador en los años inmediatamente anteriores al pago de la última cotización con arreglo a la normativa aplicable, será objeto de una adecuada revalorización, para cada año posterior, únicamente hasta el año anterior a aquel en que se produce el hecho causante, es incompatible con el artículo 51 del Tratado y, por lo tanto, dentro de tales límites, inválido. El análisis de las cuestiones planteadas no ha revelado la existencia de otros elementos que puedan afectar a la validez de esta disposición.
2) Cuando la aplicación de la norma de que se trata, en la interpretación que de ella se ha efectuado, se revele, para el trabajador que ejercía ya antes de la entrada en vigor del Reglamento en España su actividad laboral por cuenta ajena en otro Estado miembro, menos favorable que la de un Convenio anterior celebrado con este último Estado, el órgano jurisdiccional nacional deberá aplicar, con carácter de excepción, las disposiciones previstas por dicho Convenio.»
(1) - Véanse las sentencias de 12 de septiembre de 1996, Lafuente Nieto (C-251/94, Rec. p. I-4187), y de 9 de octubre de 1997, Naranjo Arjona y otros (asuntos acumulados C-31/96, C-32/96 y C-33/96, Rec. p. I-5501).
(2) - Véase el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), tal como fue posteriormente modificado, actualizado y adaptado, inter alios, por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53); por la Parte VIII del Anexo I del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (en lo sucesivo, «Acta de adhesión»; DO 1985, L 302, pp. 23 y ss., especialmente p. 170), y por el Reglamento (CEE) nº 1248/92 del Consejo (citado en la nota 3 infra). El Reglamento ha sido objeto de posteriores modificaciones, incluso después de la publicación de una versión consolidada en diciembre de 1992 (DO C 325, p. 1).
(3) - El Anexo VI del Reglamento establece disposiciones particulares de aplicación de las legislaciones de algunos Estados miembros. El inciso a) del mencionado punto 4 de la letra D fue introducido por el Reglamento (CEE) nº 1248/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, y el Reglamento (CEE) nº 574/72 por el que se fijan las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (DO L 136, pp. 7 y ss., especialmente p. 24).
(4) - Anteriormente, las cuestiones fueron planteadas al Tribunal de Justicia por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en el asunto Lafuente Nieto, y por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Extremadura, en el asunto Naranjo Arjona y otros.
(5) - El contexto normativo y jurisprudencial de referencia se describe con mayor detalle en mis conclusiones de 20 de junio de 1996, presentadas en el asunto C-251/94 (citado en la nota 1 supra, Rec. 1996, pp. I-4187 y ss., especialmente p. I-4190, en particular, los puntos 4 y 11 a 18), y de 17 de junio de 1997, presentadas en los asuntos acumulados C-31/96, C-32/96 y C-33/96 (citadas ibidem, Rec. 1997, pp. I-5001 y ss., especialmente p. I-5503, en particular, los puntos 6 a 12, 19 a 22, 27 y 28).
(6) - Tales como los relativos a la edad mínima (por regla general, 65 años) y al período mínimo de cotización del titular del derecho (quince años, al menos dos de ellos incluidos dentro de los ocho años inmediatamente anteriores al momento de adquisición del derecho a la prestación).
(7) - En el marco del régimen general español, la base de cotización, para todas las denominadas contingencias comunes, sobre la que se calculan las cuotas a cargo del empresario y del trabajador mediante la aplicación de los porcentajes fijados anualmente por el Gobierno (para 1997, dichos porcentajes fueron, respectivamente, el 23,6 % y el 4,7 %), viene determinada por la remuneración total (cualquiera que sea su forma o denominación) que un trabajador por cuenta ajena tenga derecho a percibir (o la que efectivamente perciba de ser ésta superior) en el mes de referencia. Las percepciones de vencimiento superior al mensual se prorratean a lo largo de los doce meses del año [véase el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, párrafo segundo del artículo 105 y apartado 1 del artículo 109 (Boletín Oficial del Estado de 29 de junio de 1994, nº 154, p. 20658), y el Real Decreto 2.064/1995, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, Real Decreto
2.064/1995, de 22 de diciembre, artículos 8 y 23 (BOE de 25 de enero de 1996, nº 22, p. 2295). La materia ha sido objeto de una reciente reforma normativa, irrelevante a los efectos de las presentes conclusiones [véanse la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social (BOE de 16 de julio de 1997, nº 169, p. 21781); el Real Decreto 1.426/1997, de 15 de septiembre, por el que se modifican determinados artículos de los Reglamentos Generales de Recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social y sobre Cotización y Liquidación de otros recursos de la Seguridad Social (BOE de 30 de septiembre de 1997, nº 234, p. 28443), y el Real Decreto 1.647/1997, de 31 de octubre, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social (BOE de 13 de noviembre de 1997, nº 272, p. 33156)].
(8) - Este divisor representa el producto de la multiplicación del número de años comprendido en dicho período legal de referencia (8) por el factor 14, correspondiente al número de mensualidades retributivas anuales.
(9) - Véase la Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social, artículo 3 (BOE de 1 de agosto de 1985, nº 183, p. 1907); dicha norma fue posteriormente reproducida, con ligeras modificaciones formales, en el apartado 4 del artículo 140, en el apartado 1 del artículo 162 y en el artículo 163 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (citado en la nota 7 supra). Por el contrario, en el sistema anterior a la entrada en vigor de la Ley 26/1985, el trabajador debía elegir, entre los siete años anteriores a aquel en que se produjera el hecho causante, un período ininterrumpido de veinticuatro meses; a continuación, la base reguladora de la prestación se obtenía dividiendo por 28 la suma de las bases de cotización del interesado durante dicho período [véase el Decreto 1.646/1972, de 23 de junio, para la aplicación de la Ley 24/1972, de 21 de junio, en materia de prestaciones del Régimen General de la Seguridad Social, apartado 1 del artículo 7 (BOE de 28 de junio de 1972)].
(10) - Para disponer de una lista completa de tales Convenios (actualizada a 12 de marzo de 1997), véase Memento práctico Social 1997. Derecho laboral, seguridad social, Madrid, 1997, pp. 418 y 419.
(11) - Véanse el BOE de 28 de octubre de 1977, nº 258, p. 2295, y el Bundesgesetzblatt, 1977, II, p. 687.
(12) - Véanse las notas 13 y 14 infra, y partes correspondientes del texto. «Cuando todo o parte del período de cotización elegido por el solicitante para el cálculo de su base reguladora de prestaciones se hubiera cumplido en la República Federal, el organismo competente español determinará dicha base reguladora sobre las bases de cotización vigentes en España, durante dicho período o fracción, para los trabajadores de la misma categoría profesional que la persona interesada.» La previsión, en el texto de la citada norma, de la elección por parte del trabajador del período de cotización para el cálculo de su base reguladora -elección que no prevé la legislación española de Seguridad Social vigente- ha de reconducirse, evidentemente, al contexto del régimen de seguro vigente en España en el momento en que se celebró el Convenio (véase la nota 9 supra).
(13) - Véase la sentencia de 7 de junio de 1973, Walder (82/72, Rec. p. 599), apartados 6 y 7.
(14) - Con excepción -a los efectos de las presentes conclusiones- de las «disposiciones internacionales no afectadas por el presente Reglamento» a las que se refiere el artículo 7 de este último, entre las que se incluyen las disposiciones específicas de Convenios de Seguridad Social que siguen siendo aplicables «no obstante la disposiciones del artículo 6» en la medida en que hayan sido objeto de reserva expresa, mencionadas en el Anexo III del mismo Reglamento [véase la letra c) del apartado 2 del artículo 7].
(15) - El apartado 2 del artículo 46 del Reglamento, norma aplicable en caso de que los requisitos exigidos por la normativa de un Estado miembro para la adquisición del derecho a las prestaciones no resulten satisfechos hasta después de la aplicación del citado artículo 45, prevé lo siguiente: «a) la institución competente calculará la cuantía teórica de la prestación que el interesado podría obtener en el supuesto de que todos los períodos de seguro y/o de residencia cumplidos de acuerdo con las diversas legislaciones de los Estados miembros a que haya estado sometido el trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia hayan sido cumplidos en el Estado miembro en que radique la institución de que se trate y de acuerdo con la legislación que ésta aplique en la fecha en que se liquide la prestación. Cuando, con arreglo a dicha legislación, la cuantía de la prestación sea independiente de la duración de los períodos cumplidos, dicha cuantía será considerada como la cuantía teórica objeto de la presente letra.»
(16) - Véanse el artículo 26 y la Parte VIII del Anexo I del Acta de adhesión, citada en la nota 2 supra.
(17) - Según el Tribunal de Justicia, las nuevas disposiciones introducidas por el Reglamento nº 1248/92 en el punto 4 de la letra D del Anexo VI del Reglamento se limitan a precisar el contenido de la letra g) del apartado 1 del artículo 47 de este último, sin por ello modificarlo, y «sólo tienen por objeto asegurar su compatibilidad con los principios enunciados en el artículo 51 del Tratado» [véanse las sentencias de 12 de septiembre de 1996 (citada en la nota 1 supra), apartado 42, y de 9 de octubre de 1997 (citada ibidem), apartado 24)]. Por lo demás, la necesidad de precisar las modalidades de aplicación del artículo 47 del Reglamento respecto a España se menciona expresamente en la exposición de motivos del Reglamento nº 1248/92 (véase el trigésimosegundo considerando). Ha de señalarse que la letra b) del punto 4, antes citado, fue modificada por el Reglamento (CE) nº 1223/98 del Consejo, de 4 de junio de 1998, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad y el Reglamento (CEE) nº 574/72 por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (DO L 168, p. 1; véase el punto 21 infra).
(18) - El Sr. Lafuente Nieto había ejercido la actividad de trabajador por cuenta ajena en España (hasta 1969) y, posteriormente, en Alemania (hasta julio de 1990), donde le sobrevino una incapacidad permanente absoluta para trabajar. La institución de Seguridad Social demandada había determinado la cuantía de la pensión controvertida aplicando la regla de cálculo de las bases mínimas de cotización para los años durante los cuales el demandante había trabajado y cotizado en Alemania (es decir, para todo el período de referencia a los efectos del cálculo de la base reguladora), estimando que durante dicho período el trabajador no estaba obligado a cotizar (véase el punto 3 supra). Por el contrario, según el Sr. Lafuente Nieto, el cociente que sirve de base para el cálculo de la pensión española debería haber tenido en cuenta las bases de cotización utilizadas para calcular las cotizaciones pagadas en Alemania en el período inmediatamente anterior a su invalidez, sin que, no obstante, tales bases de cotización pudieran sobrepasar las bases máximas aplicables en España en el mismo período, y computando bases mínimas sólo en aquellos meses en que no había cotizado en Alemania. Observo, de manera incidental, que el hecho de que la prestación controvertida en el asunto Lafuente Nieto fuera distinta de aquella de que se trata en el presente procedimiento (pensión española de vejez) no priva de relevancia, a los efectos de estas conclusiones, al precedente que se está comentando. En efecto, ex apartado 1 del artículo 40 del Reglamento, a los trabajadores que padezcan invalidez que -como era el caso del Sr. Lafuente Nieto- hayan estado sujetos sucesivamente a las legislaciones de dos o más Estados miembros, de las cuales al menos una esté basada en un régimen de seguro de tipo distributivo (como el español), se aplican por analogía las disposiciones del Capítulo 3 del Título III del Reglamento, en el que se establecen disposiciones específicas relativas a las pensiones de vejez y muerte.
(19) - El Tribunal de Justicia desestimó así la alegación del demandante según la cual el régimen de cálculo de las prestaciones de invalidez previsto por la legislación española debería, por el contrario, incluirse en la norma sub letra b) del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento, aplicable cuando, con arreglo a la normativa nacional: i) el cálculo de las prestaciones se basa en la cuantía de los ingresos, de las cotizaciones o de los incrementos y ii) han de incluirse también en el cálculo los períodos de seguro o de residencia cumplidos en otro Estado miembro. Como señaló acertadamente el Tribunal de Justicia, en el sistema español de Seguridad Social, el cálculo de las prestaciones no depende de la cuantía real de los ingresos, de las cotizaciones o de los incrementos percibidos por el trabajador interesado durante todos los períodos de seguro o de residencia por él cubiertos [véase la sentencia de 12 de septiembre de 1996 (citada en la nota 1 supra), apartado 21]. Por otra parte, el Tribunal de Justicia consideró carente de fundamento el argumento, planteado por la Comisión, según el cual las normas contenidas en la letra e) del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento no son aplicables a la legislación española. La Comisión había destacado que la disposición de que se trata establece reglas particulares válidas únicamente para los supuestos expresamente contemplados en ella, pudiendo existir regímenes nacionales de Seguridad Social no contemplados por ninguno de estos supuestos [véase la sentencia de 29 de noviembre de 1984, Weber (181/83, Rec. p. 4007)]; además, como afirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 9 de agosto de 1994, Reichling (C-406/93, Rec. p. I-4061), la letra a) del apartado 2 del artículo 46 del Reglamento (véase la notra 13 supra) exige que, para el cálculo de la cuantía teórica de la prestación, se tenga en cuenta la retribución que percibía el trabajador al sobrevenirle la incapacidad en otro Estado miembro. Pronunciándose en sentido contrario a esta alegación, el Tribunal de Justicia señaló, por un lado, que las circunstancias en las que se introdujo en el Reglamento la regla sub letra e) del apartado 1 del artículo 47 «indican que se refiere precisamente a un régimen de cálculo de las prestaciones por invalidez como el previsto por la legislación española, que dispone, efectivamente, que el cálculo de las prestaciones depende, salvo excepciones, de una base media de cotización» (idem, apartado 23). Por otro lado, el Tribunal de Justicia hizo alusión a las aportaciones introducidas en el Anexo VI del Reglamento por el Reglamento nº 1248/92 (véase el punto 9 supra), aun cuando este último entrara en vigor en un momento posterior a aquel en que se produjeron los hechos que dieron lugar al asunto, basándose en ellas para confirmar que las reglas contenidas en el apartado 1 del artículo 47, «que se refiere precisamente al cálculo de la cuantía teórica de la prestación, [son] reglas relativas a la legislación española» (idem, apartado 28).
(20) - Véase la nota 18 supra.
(21) - Como observé en el punto 22 de mis conclusiones de 17 de junio de 1997 (citadas en la nota 5 supra): «Es necesario tener en cuenta las diferencias salariales aún existentes entre los Estados miembros (y por tanto, en nuestro caso, entre España y Alemania). Por consiguiente, la letra e) [en la actualidad, g)] del apartado 1 del artículo 47 del Reglamento no puede ser interpretada de tal manera que, cuando se trate de determinar la cuantía de la prestación de Seguridad Social en proporción a la capacidad de ganancia del trabajador durante el período inmediatamente precedente al hecho causante, la cuantía teórica sea calculada conforme a las bases de cotización del interesado en los últimos noventa y seis meses de actividad, aunque haya sido desempeñada en otro Estado miembro, donde el salario sea más alto que en el país de origen. Si se acogiera este razonamiento se terminaría por privilegiar al trabajador migrante respecto al trabajador sedentario.»
(22) - En otras palabras, coincidiendo con la propuesta contenida en mis conclusiones de 20 de junio de 1996 (citadas en la nota 5 supra), el apartado 40 de la sentencia establece que es «el importe de las cotizaciones pagadas con arreglo a la legislación de que se trata [el que] debe ser actualizado y revalorizado, de manera que corresponda al que el interesado habría pagado efectivamente si hubiera seguido ejerciendo su actividad en las mismas circunstancias en el Estado miembro de que se trata» (el subrayado es mío). Esta afirmación está relacionada con la que figura en el apartado 39, según la cual, para garantizar al trabajador migrante que se encuentre en una situación análoga a la del Sr. Lafuente Nieto una prestación de Seguridad Social de cuantía no inferior a la que habría percibido si no hubiese emigrado, su base media de cotización ha de ser «igual que si hubiera conservado la obligación de cotizar con arreglo a la legislación de que se trate».
(23) - Sala Cuarta, Ar. 2560.
(24) - Véase la circular del INSS de 20 de julio de 1992 (citada por A. Desdentado Bonete, La Seguridad Social de los trabajadores migrantes de la Unión Europea en la unificación de doctrina, en Noticias de la Unión Europea, nº 157, 1998, p. 95, nota 26), mediante la cual la institución de Seguridad Social determinó las bases mensuales que debían tenerse en cuenta para el período comprendido entre 1936 y el mes de enero de 1963, en sustitución de las bases históricas de los interesados respecto a los que ya no existieran medios de prueba o con referencia a períodos de cotización en los que el régimen de seguro vigente preveía bases o cuotas de naturaleza distinta de la actual. El tenor de dicho documento (del que el demandante en el caso de autos adjunta copia a sus propias observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia) suscita más de una duda sobre la exactitud de las afirmaciones del Gobierno español en sus respuestas escritas de 10 de junio de 1998, en relación con una de las preguntas concretas que le formuló el Tribunal de Justicia ex párrafo segundo del artículo 21 del Protocolo sobre el Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia («las bases de cotización reales de los trabajadores se conocen siempre, aun cuando correspondan a períodos muy lejanos»).
(25) - Como recuerdan el Gobierno español en sus respuestas escritas (véase supra, nota 24) y el órgano jurisdiccional a quo, durante el período comprendido entre 1944 y 1958, caracterizado por una política salarial rigurosa que no concedía espacio alguno a la autonomía contractual de los interlocutores sociales, las cotizaciones sociales coincidían con los salarios fijados por la Ley, por rama de actividad y categoría profesional. Posteriormente, a partir de la Ley de Convenios Colectivos de abril de 1958, la tradicional coincidencia entre salarios reales y cotizaciones desaparece, puesto que los primeros pueden ser objeto de aumentos negociados en la contratación colectiva, mientras que las cotizaciones siguen vinculadas a los salarios mínimos legales. Con la reforma de 1963, que instauró el salario mínimo interprofesional, el legislador español estableció -con objeto de frenar el progresivo deterioro de la protección social, causado por el desfase entre salarios reales y salarios computables a efectos de cotización- bases tarifadas uniformes para cada categoría profesional, «desvinculadas» de la retribución real de cada trabajador concreto y sujetas a revisión periódica. En 1972, se introdujo un sistema mixto de bases tarifadas y bases complementarias individuales (calculadas como porcentaje de las primeras), con objeto de llegar a una fijación progresiva de las cotizaciones sobre la base del salario real. Sólo a partir de 1979 prevé la legislación española el actual sistema de cotizaciones calculadas sobre la remuneración total efectiva, sujetas a límites mínimos y máximos. Véase también M.A. Olea-J.L. Tortuero Plaza: Instituciones de Seguridad Social, Madrid, 1992, 13° ed. revisada, pp. 449 y 450.
(26) - Véase A. Desdentado Bonete (op. cit. nota 24 supra), p. 95, nota 29 (con remisiones a L.E. de la Villa-A. Desdentado Bonete, Informe sobre la reforma del sistema español de la Seguridad Social, Madrid, 1983, pp. 94 a 98. Observo, de forma incidental, que el autor es el Magistrado del Tribunal Supremo que redactó el auto de remisión en el procedimiento principal.
(27) - La Ley 26/1985 dispone: «Las pensiones que se causen con aplicación de las modificaciones introducidas en la presente Ley, serán revalorizadas al comienzo de cada año, de acuerdo con el Indice de Precios al Consumo previsto para dicho año» (artículo 4), quedando establecido que «Las desviaciones que pudieran producirse, sobre las previsiones de inflación para cada año [...] serán tenidas en cuenta en el año siguiente para mejorar todas las pensiones del sistema que sean inferiores al salario mínimo interprofesional.» (Disposición Adicional quinta). Respecto a la periodicidad de las revalorizaciones de las pensiones, decretadas mediante órdenes ministeriales a partir de 1956, éstas se produjeron, tras un intervalo de ocho años respecto a la segunda (en 1964), cada dos años en el período comprendido entre 1964 y 1970 y, a continuación, cada año (salvo en los años 1976 y 1978, en los que la revalorización se produjo cada seis meses): véase A. Desdentado Bonete-B. Fernández Fernández-E. González-Sancho López, La reforma de las pensiones de la Seguridad Social, Madrid, 1986, p. 128.
(28) - No obstante, a raíz de la entrada en vigor del Reglamento nº 1248/92 del Consejo (citado en la nota 3 supra), la disposición sub letra e) del citado apartado 1 del artículo 47, a pesar de pasar a ser la letra g) del mismo apartado, no fue objeto de modificación.
(29) - Esta nota sólo tiene sentido en el original italiano de las conclusiones.
(30) - Véase, en particular, la sentencia citada supra, sub nota 23 y parte del texto correspondiente.
(31) - Los demandantes en los asuntos C-31/96, C-32/96 y C-33/96 eran todos ellos ciudadanos españoles que, tras haber ejercido actividades laborales por cuenta ajena en España durante algunos años, habían emigrado a Alemania, donde finalizó su carrera laboral. Puesto que los interesados habían ejercitado su derecho a la libre circulación antes del 1 de enero de 1986, el Tribunal de Justicia afirmó, acogiendo en este punto mis conclusiones de 17 de junio de 1997 (citadas en la nota 5 supra, punto 32), que a los trabajadores que se encontraban en una situación similar a la de los Sres. Naranjo Arjona y Vicente Mateos y la Sra. García Lázaro debían aplicárseles los principios por él establecidos en los asuntos Rönfeldt y Thévenon (véanse las sentencias de 7 de febrero de 1991, C-227/89, Rec. p. I-323, y de 9 de noviembre de 1995, C-475/93, Rec. p. I-3813). Conforme a dicha jurisprudencia, la normativa comunitaria sobre Seguridad Social no puede aplicarse de forma que se reduzcan las prestaciones correspondientes al trabajador migrante con arreglo al Derecho interno de un Estado miembro, porque, si así fuera, resultaría frustrado el objetivo de las normas del Tratado sobre la libre circulación de trabajadores. Este principio es igualmente aplicable en relación con las prestaciones derivadas, en su caso, de Convenios bilaterales o multilaterales entre Estados miembros, incorporados a su Derecho nacional, siempre que el trabajador interesado haya ejercitado su derecho a la libre circulación en un momento anterior a aquel en que la normativa comunitaria, por efecto igualmente de posteriores adhesiones a la Comunidad, haya adquirido vigencia en todos los Estados miembros signatarios del Convenio de que se trate en los que el trabajador haya cumplido períodos de cotización. En efecto, el Tribunal de Justicia afirmó que no podía excluir que de la aplicación de la disposición contenida en la letra b) del apartado 1 del artículo 25 del Convenio (véase la nota 12 supra) pudiera resultar, con respecto a la posición de los demandantes, un trato más favorable en relación con el previsto por el Reglamento, y señaló que la determinación correspondiente incumbía al órgano jurisdiccional nacional.
(32) - Véase, ex multis, la sentencia de 20 de septiembre de 1994, Drake (C-12/93, Rec. p. I-4337), apartado 22.
(33) - Véase la sentencia de 10 de enero de 1980, Jordens-Vosters (69/79, Rec. p. 75), apartado 11.
(34) - Véase, ex multis, la sentencia de 15 de enero de 1986, Pinna (41/84, Rec. p. 1), apartado 23.
(35) - Véase, ex multis, la sentencia de 8 de octubre de 1980, Überschär (810/79, Rec. p. 2747), apartado 16. Véase también la reciente sentencia de 30 de junio de 1998, Brown (C-394/96, Rec. p. I-0000), apartado 30, en materia de igualdad de trato entre hombres y mujeres.
(36) - Véase Desdentado Bonete (op. cit. nota 24 supra), p. 91, nota 11.
(37) - Véase la sentencia de 7 de junio de 1988, Roviello (20/85, Rec. p. 2805), apartado 16.
(38) - Véase la nota 25 supra y parte del texto correspondiente.
(39) - Véase Desdentado Bonete (op. cit. nota 23 supra), p. 95.
(40) - Evidentemente, no pueden considerarse como tales las fijadas «con carácter sustitutorio» en 1992 por el INSS en su circular antes citada (véase la nota 24 supra) y parte del texto correspondiente).
(41) - Observo, por ejemplo, que en las citadas respuestas escritas del Gobierno español (véase la nota 24 supra) se hace referencia a la cartilla individual que los trabajadores estaban obligados a cumplimentar y actualizar a efectos de prueba de la categoría profesional a que pertenecían (y, por lo tanto, antes de 1963, de la base de cotización uniforme aplicable). En dicho documento debía figurar la indicación cronológica de los empresarios y de la categoría profesional a que perteneciera el trabajador en cada empleo sucesivo. En caso de extravío de la cartilla, las instituciones de Seguridad Social españolas aceptarían cualquier otro medio de prueba, tal como la presentación de nóminas o de recibos salariales. Posteriormente, respecto a la determinación de las bases de cotización tarifadas por categoría, introducidas por el legislador en 1963, las autoridades españolas afirman que dichas bases eran objeto de publicación anual en el BOE.
(42) - Véase la nota 22 supra y parte del texto correspondiente.
(43) - Véanse, ex multis, las sentencias de 12 de junio de 1980, Laterza (733/79, Rec. p. 1915), apartado 8, y de 7 de julio de 1994, McLachlan (C-146/93, Rec. p. I-3229), apartado 29.
(44) - Véase la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Lenoir/Caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes (313/86, Rec. p. 5391), apartado 13.
(45) - Por otro lado, puede señalarse que la financiación de la Seguridad Social española mediante el sistema fiscal general, que en 1990 cubría alrededor del 30 % de los gastos de Seguridad Social (frente al 4 % en 1976), sirvió esencialmente, a partir de 1986, para sostener el coste de las pensiones mínimas (no contributivas) y de las prestaciones a cargo del seguro de enfermedad (véase Comisión de las Comunidades Europeas, La protection sociale en Europe, Luxemburgo, 1994, p. 28).
(46) - Conforme a la legislación alemana, la cuantía de la pensión de vejez (Altersrente) depende de: i) la base de cálculo individual (es decir, la relación entre la renta anual del interesado y las rentas medias de todos los asegurados en el año de referencia); ii) la base de cálculo general, fijada por Ley sobre la base de la renta anual media de todos los asegurados y sujeta a un ajuste anual a los aumentos salariales; iii) el número de períodos de seguro anuales cumplidos [incluidos los eventuales períodos sustitutivos (Ersatzzeiten, durante los cuales el trabajador no está obligado a cotizar, por ejemplo, durante el servicio militar o por educación de hijos), así como los eventuales períodos de interrupción (Ausfallzeiten) y períodos complementarios (Zurechnungszeiten), en los que el asegurado ha estado incapacitado o imposibilitado de cualquier otra manera para ejercer su actividad laboral], y iv) un factor de multiplicación fijo. Véase D. Pieters (supervisor), Social Security Law in the Fifteen Member States of the European Union, Antwerpen, Apeldoorn, 1997, p. 118, y Administrative Commission of the European Communities on Social Security for Migrant Workers, Social security for Migrant Workers. Guide n. 1. F.R. of Germany, Luxemburgo, 1975, pp. 48 y 49.
(47) - Véanse las sentencias de 10 de enero de 1973, Getreide-Import (41/72, Rec. p. 1), apartado 5, y de 7 de julio de 1981, Rewe (158/80, Rec. p. 1805), apartados 19 a 27. Se ha señalado que esta solución puede justificarse por el carácter de orden público que reviste el respeto del principio de legalidad e implica que el Tribunal de Justicia pueda examinar de oficio otros posibles elementos que puedan afectar a la validez del acto controvertido, aunque sólo sobre la base de los documentos que obren en autos [véase J. Boulois, Appréciation de validité (Renvoi en), en C. Gavalda-R. Kovar (dir.), Répertoire de droit communautaire Dalloz, París, 1992- (y en hojas móviles, abril de 1992), tomo I, apartado 52]. Este Tribunal de Justicia ha afirmado también que «cuando resulte que el verdadero objeto de las cuestiones planteadas por un órgano jurisdiccional nacional es el examen de la validez más que la interpretación de los actos comunitarios, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse de inmediato, sin imponer a dicho órgano jurisdiccional un formalismo puramente dilatorio incompatible con la naturaleza propia de los mecanismos creados por el artículo 177 [...]. [A]unque este rigor formalista puede concebirse en procedimientos contenciosos sustanciados entre partes cuyos derechos recíprocos han de obedecer a normas estrictas, no puede suceder lo mismo en el marco, muy particular, de la cooperación jurisdiccional creada por el artículo 177, mediante el cual el órgano jurisdiccional nacional y el Tribunal de Justicia, dentro de los límites de sus propias competencias, han de colaborar directa y recíprocamente en la elaboración de una resolución, para garantizar la aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos los Estados miembros» [véase la sentencia de 1 de diciembre de 1965, Firma C. Schwarze (16/65 Rec. pp. 1081 y ss., especialmente pp. 1094 y 1095; véase también la sentencia de 15 de octubre de 1980, Roquette Frères (145/79, Rec. p. 2917), apartado 7]. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no ha dudado en declarar de oficio la invalidez de un acto respecto al cual se le había pedido únicamente que lo interpretara [véase la sentencia de 3 de febrero de 1977, Strehl (62/76, Rec. p. 211), apartados 10 a 18].
(48) - Véanse las sentencias de 12 de septiembre de 1996 (citada en la nota 1 supra), apartados 41 y 42, y de 9 de octubre de 1997 (citada ibidem), apartados 23 y 24.
(49) - Véase el Reglamento nº 1223/98 (citado en la nota 17 supra), octavo considerando.
(50) - Véase la nota 17 supra y parte del texto correspondiente.
(51) - Véase la nota 31 supra y parte del texto correspondiente.
(52) - Véase la sentencia de 9 de octubre de 1997 (citada en la nota 1 supra), apartado 29.