62001CC0332_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In deze zaak vordert Griekenland gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2001/557/EG van de Commissie van 11 juli 2001 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht (hierna: „beschikking” of „bestreden beschikking”).(2)
2. Griekenland komt in het bijzonder op tegen de uitsluiting van uitgaven in de sectoren katoen, olijfolie, gedroogde druiven en schapen‑ en geitenvlees.
3. Alvorens nader in te gaan op de diverse vorderingen en argumenten van Griekenland, lijkt het mij nuttig de hoofdzaken van de regeling betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de goedkeuring van de rekeningen van het Fonds uiteen te zetten.
De toepasselijke regeling
De voornaamste communautaire regelingen
4. De basisregels voor de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn neergelegd in verordening nr. 729/70(3), die bepaalt dat het Fonds de gemeenschappelijke acties financiert waartoe wordt besloten om de doelstellingen van artikel 33, lid 1, sub a, EG te verwezenlijken, daaronder begrepen de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten wordt overgegaan.(4)
5. Artikel 5 van verordening nr. 729/70 regelt de goedkeuring van de rekeningen van de nationale organen die gemachtigd zijn betalingen te doen ter zake van acties die voor financiering door het Fonds in aanmerking komen („betaalorganen”). De eerste alinea van artikel 5, lid 2, sub c, schrijft de Commissie uitdrukkelijk voor, betalingen die niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht, van financiering uit te sluiten.
6. Artikel 5, lid 2, sub c, bepaalt voorts:
„Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over het daaraan te geven gevolg.
Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om inleiding van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt overgemaakt en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.
De Commissie bepaalt de te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende uitvoering. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan [...]”(5)
7. Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 verplicht de lidstaten te zorgen voor een correcte uitvoering van de door het Fonds gefinancierde maatregelen, onregelmatigheden te voorkomen en daardoor verloren gegane bedragen terug te vorderen. In de meeste landbouwsectoren bestaan gedetailleerde communautaire voorschriften inzake de maatregelen die de lidstaten ter nakoming van hun algemene verplichtingen krachtens artikel 8, lid 1, moeten treffen.(6)
8. Ingevolge artikel 9 van verordening nr. 729/70 kan de Commissie maatregelen treffen om de door de nationale autoriteiten verschafte inlichtingen en documenten te verifiëren en aan te vullen. Zo kan zij verificaties ter plaatse verrichten en is zij gerechtigd alle boeken en documenten betreffende de door het Fonds gefinancierde uitgaven in te zien; voorts kan zij, eventueel in overleg met en met medewerking van de lidstaten, tot verificaties en enquêtes overgaan.
9. De eerste alinea van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie,(7) bepaalt, voorzover hier van belang:
„Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen, van de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen, en van een raming van de uitgaven die zij op grond van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening (EEG) nr. 729/70 kan voorstellen te onttrekken. De kennisgeving verwijst naar de onderhavige uitvoeringsbepalingen [...]”
De uitlegging van de basisregels door het Hof
10. Naar aanleiding van beroepen van de lidstaten tegen door de Commissie toegepaste correcties heeft het Hof een aantal beginselen ontwikkeld.
11. In de eerste plaats is het duidelijk, dat de Commissie krachtens verordening nr. 729/70 slechts die bedragen ten laste van het EOGFL kan brengen die in overeenstemming met de in de diverse landbouwsectoren geldende regels zijn betaald(8), en dat de Commissie dus verplicht is financiering te weigeren wanneer zij onregelmatigheden heeft vastgesteld.(9) Het doel van de procedure van goedkeuring van de EOGFL-rekeningen bestaat er immers in, te controleren of de restituties en interventies overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht en aldus te verzekeren dat voor alle marktdeelnemers dezelfde mededingingsvoorwaarden gelden. Dit doel zou in gevaar komen indien de Commissie, wanneer zij op een onregelmatigheid in een nationale praktijk stuit, naar goeddunken over toekenning of weigering van communautaire financiering kon beslissen, afhankelijk van de ernst van de financiële gevolgen ervan voor het EOGFL.(10) Daarom blijven alle andere betaalde bedragen, met name die waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte aannamen dat zij gerechtigd waren ze te betalen, ten laste van de lidstaten.(11)
12. Meer in het bijzonder legt artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen, ook indien de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk voorziet in de vaststelling van bijzondere controlemaatregelen. Rekening houdend met de in artikel 10 EG neergelegde verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie en in het bijzonder met betrekking tot het juiste gebruik van gemeenschapsmiddelen, volgt uit die bepaling ook, dat de lidstaten verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en verificaties ter plaatse in te richten, teneinde te verzekeren dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de betrokken premies naar behoren worden nageleefd. Die controles mogen geen twijfel laten bestaan omtrent de regelmatigheid van de ten laste van het EOGFL gebrachte uitgaven.(12) Wanneer een verordening specifieke controlemaatregelen voorschrijft, moeten de lidstaten deze toepassen; daarbij is niet van belang, dat naar hun mening een ander controlesysteem doeltreffender is.(13)
13. Wat de bewijslast betreft, moet de Commissie haar weigering om uitgaven van de lidstaten ten laste van het EOGFL te brengen, weliswaar rechtvaardigen met bewijs voor ernstige en redelijke twijfel aan het bestaan of de geschiktheid van in de lidstaat verrichte controles, maar zij behoeft niet omstandig aan te tonen dat die controles ontoereikend waren of dat de door de lidstaat medegedeelde cijfers onregelmatigheden bevatten; zelfs behoeft zij geen details te leveren met betrekking tot de ontoereikendheid van de controles of de onjuistheid van de door de lidstaat verschafte gegevens; laatstgenoemde is immers het best in staat de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, en het is daarom deze staat die gedetailleerd en volledig bewijs moet leveren dat de controles zijn verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn.(14) Van zijn kant kan de lidstaat de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten met blote beweringen zonder het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en goed functionerend controlesysteem.(15)
14. Verder moet de lidstaat in voorkomend geval aantonen, dat de Commissie onjuiste financiële consequenties aan de inbreuk heeft verbonden.(16) Wanneer de Commissie vaststelt dat er geen toereikende controleprocedures bestaan, kan zij alle betrokken uitgaven van EOGFL-financiering uitsluiten.(17) Wanneer de Commissie, in plaats van alle door de inbreuk beïnvloede uitgaven af te wijzen, heeft geprobeerd regels op te stellen om de onregelmatigheden gedifferentieerd te behandelen naargelang van de ernst van de tekortkomingen van de controles en van het dreigende risico voor het EOGFL, dient de lidstaat te bewijzen dat de gekozen criteria willekeurig en onbillijk zijn.(18)
15. Wat de verplichting tot motivering van een beschikking inzake de goedkeuring van rekeningen betreft, is de motivering als voldoende te beschouwen wanneer de lidstaat tot wie de beschikking is gericht, nauw betrokken was bij de voorbereiding ervan en dus bekend was – bijvoorbeeld uit het syntheseverslag of uit briefwisseling met de Commissie – met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen.(19)
16. Waar het gaat om de verplichtingen van de Commissie krachtens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 en artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, vormt eerstgenoemde bepaling een aanvulling op laatstgenoemde, doordat zij bepaalt aan welke vereisten de in artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 bedoelde schriftelijke kennisgeving van de resultaten van de verificaties aan de betrokken lidstaat moet voldoen.(20) Die mededeling moet daarom de correctiemaatregelen vermelden die de Commissie noodzakelijk acht om naleving in de toekomst te garanderen, en een raming van de uitgaven die zij voornemens is aan financiering te onttrekken, een en ander onder verwijzing naar verordening nr. 1663/95. De lidstaat moet twee maanden de tijd krijgen om erop te reageren.
17. Het doel van de in deze bepalingen gestelde vereisten is, dat de betrokken lidstaat precies kan vaststellen vanaf welk tijdstip de verjaringstermijn moet worden berekend; het doel van de verjaringstermijn is, de lidstaten te beschermen tegen rechtsonzekerheid, die zou ontstaan indien de Commissie uitgaven die vele jaren vóór de vaststelling van een beschikking over de conformiteit zijn gedaan, weer ter discussie kon stellen.(21) Een lidstaat kan op die bescherming echter enkel aanspraak maken voorzover hij aan zijn eigen verplichtingen krachtens gemeenschapsrecht heeft voldaan, in het bijzonder door de voor de verificatie benodigde gegevens eigener beweging mee te delen. Om vast te stellen of de termijn van 24 maanden in acht is genomen, moet niet enkel worden gekeken naar het tijdstip waarop de uitgaven zijn gedaan, maar ook naar het tijdstip waarop de lidstaat de Commissie voldoende relevante informatie over die uitgaven heeft verschaft, zodat laatstgenoemde met de goedkeuring van de rekeningen kon beginnen.(22)
De richtsnoeren van de Commissie
18. Document VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997(23) bevat de richtsnoeren die de instelling volgt bij de toepassing van financiële correcties in het kader van de goedkeuring van rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (hierna: „richtsnoeren”).
19. Uitgangspunt van de richtsnoeren is, dat wanneer de Commissie vaststelt dat een bepaalde uitgave niet overeenkomstig de communautaire voorschriften is gedaan, financiering ervan in het algemeen wordt geweigerd. Houdt een lidstaat zich niet aan de communautaire voorschriften die verlangen dat het recht op steunmaatregelen wordt gecontroleerd, kan een weigering van de Commissie om alle betrokken uitgaven te financieren, in bepaalde gevallen betekenen dat het bedrag dat aan financiering wordt onttrokken, groter is dan de financiële schade van de Gemeenschap. In die gevallen is het passend de schade te ramen. Overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 moet er een duidelijk verband bestaan tussen het correctiepercentage en het waarschijnlijke verlies. Er dient sprake te zijn van een significante tekortkoming bij de toepassing van duidelijke communautaire voorschriften, waardoor voor het EOGFL een reëel risico van verlies of onregelmatigheden ontstaat.
20. Bijlage 2 betreft de financiële consequenties van gebrekkige controle door de lidstaten voor de goedkeuring van de rekeningen. Hierbij onderscheiden de richtsnoeren twee categorieën controles:
– Essentiële controles, dit zijn de fysieke en de administratieve controles die vereist zijn om essentiële punten te verifiëren, in het bijzonder het bestaan van het object van de aanvraag, de hoeveelheid of het aantal, en de kwalitatieve voorwaarden zoals onder meer de inachtneming van termijnen, oogstvoorwaarden, aanhoudperioden, enz. Zij worden ter plaatse uitgevoerd en vinden plaats door toetsing aan objectieve gegevens zoals een grondkadaster.
– Aanvullende controles, dit zijn de administratieve handelingen die vereist zijn om de aanvragen correct te verwerken, zoals nagaan of de aanvragen binnen de vastgestelde termijn zijn ingediend, verifiëren of voor hetzelfde object niet twee maal een aanvraag is ingediend, risicoanalyse, de toepassing van sancties en adequate controle op de inachtneming van de procedures.
21. Wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd, dan wel zo gebrekkig of sporadisch zijn uitgevoerd dat aan de hand daarvan niet kan worden nagegaan of de aanvraag in aanmerking komt, of dat een onregelmatigheid niet wordt voorkomen, is een correctie van 10 % gerechtvaardigd, aldus de richtsnoeren, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat de kans op algemene benadeling van het Fonds groot was. Wanneer alle essentiële controles zijn uitgevoerd, maar ze qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming waren met de voorschriften, is een correctie van 5 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat zij niet voldoende garanties boden inzake de rechtmatigheid van de aanvragen en dat er voor het Fonds een aanzienlijk risico was. Wanneer een lidstaat de essentiële controles adequaat heeft uitgevoerd, maar een of meer aanvullende controles volledig achterwege heeft gelaten, is een correctie van 2 % gerechtvaardigd, gelet op de kleinere kans op benadeling van het Fonds en het minder ernstige karakter van de inbreuk. Wanneer een controlesysteem helemaal niet of slechts zeer gebrekkig is toegepast en wanneer er aanwijzingen zijn van onregelmatigheden op grote schaal en nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken, is een correctie van 25 % gerechtvaardigd, aangezien dan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de mogelijkheid om ongerechtvaardigde aanvragen in te dienen, tot uitzonderlijk grote verliezen voor het Fonds zal leiden.
22. Het Hof heeft zich al een aantal malen met de in de richtsnoeren omschreven toepassingscriteria voor forfaitaire correcties beziggehouden en uit de rechtspraak blijkt duidelijk, dat het Hof ze als geldig beschouwt.(24)
Procedure
23. De redenen waarop de Commissie haar weigering van financiering heeft gebaseerd, zijn wat deze zaak betreft, weergegeven in het syntheseverslag dat de Commissie op 19 juni 2001, na de door artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 voorgeschreven bemiddelingsprocedure, heeft gepubliceerd.(25)
Geweigerde financiering in de sector katoen
De toepasselijke bepalingen
24. In de relevante periode was de steunregeling voor katoen hoofdzakelijk neergelegd in, enerzijds, verordening nr. 1554/95 tot vaststelling van de algemene voorschriften van de steunregeling voor katoen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2169/81(26), en, anderzijds, verordening nr. 1201/89 houdende uitvoeringsbepalingen van de steunregeling voor katoen.(27)
25. Artikel 8 van verordening nr. 1554/95 bepaalt:
„Vóór 1 oktober wordt [...], rekening houdend met de oogstprognoses, de in artikel 5, lid 3, bedoelde geraamde katoenproductie vastgesteld.
Voor de vaststelling van de oogstprognoses wordt een regeling inzake aangifte van het ingezaaide oppervlak ingevoerd.”
26. Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1201/89 bepaalt:
„Iedere katoenproducent moet jaarlijks behoudens overmacht vóór een door de betrokken lidstaat vastgestelde datum en uiterlijk 1 juli een aangifte van het ingezaaide areaal indienen.
Voor het jaar 1996 geldt in Griekenland evenwel 1 augustus in plaats van 1 juli.”
27. Artikel 12, lid 1, sub a, van verordening nr. 1201/89 bepaalt:
„De door de producerende lidstaat aangewezen instantie verifieert [...] door middel van een ter plaatse steekproefsgewijze uitgevoerde controle van ten minste 5 % van de aangiften van het ingezaaide areaal, of deze juist zijn.”
28. In de considerans van verordening nr. 1437/96(28), waarbij de tweede alinea van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1201/89 werd ingelast, wordt overwogen:
„[...] dat in artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1201/89 [...] is bepaald dat iedere katoenproducent jaarlijks, behoudens overmacht, vóór een door de betrokken lidstaat vastgestelde datum en uiterlijk op 1 juli een aangifte inzake de ingezaaide oppervlakten moet indienen; dat de indiening van die aangiften voor het jaar 1996 in Griekenland ernstig is verstoord door stakingen van de overheidsdiensten;
[...] dat voor Griekenland voor het jaar 1996 derhalve een uiterste datum na 1 juli moet worden vastgesteld;
[...]”(29)
De bevindingen van de Commissie en de vorderingen van Griekenland
29. Volgens het syntheseverslag zijn (i) in het verkoopjaar 1995/1996 wegens personeelsgebrek geen controles ter plaatse uitgevoerd van de aangiften van ingezaaide oppervlakten in de districten(30) Serrai en Drama, en (ii) in het verkoopjaar 1996/1997 wegens een staking van de controleurs de controles van de ingezaaide oppervlakten in de districten Voiotia en Imathia te laat uitgevoerd. Daardoor is artikel 12, lid 1, sub a, van verordening nr. 1201/89, dat controle van ten minste 5 % van de aangiften voorschrijft, geschonden. De Commissie heeft daarom een correctie van 4 163 259 550 GRD voorgesteld, overeenkomend met 10 % van de totale uitgaven in verband waarmee fouten waren vastgesteld.
30. Griekenland vordert nietigverklaring van de beschikking voorzover zij voorziet in genoemde aftrek in de sector katoen, subsidiair wijziging van de beschikking door vermindering van de aftrek tot 2 % van de gedeclareerde uitgaven.
De niet uitgevoerde controles in Serrai en Drama
31. Griekenland erkent dat de controles in Serrai en Drama achterwege zijn gebleven, maar stelt dat de Commissie artikel 12, lid 1, sub a, van verordening nr. 1201/89 verkeerd uitlegt. In het syntheseverslag verklaart de Commissie dat de in artikel 12, lid 1, sub a, bedoelde controles representatief moeten zijn; geen enkel district mag daarom worden overgeslagen. Daartegenover stelt Griekenland, dat die bepaling enkel voorschrijft dat de controles betrekking moeten hebben op 5 % van de aangiften van ingezaaide oppervlakten. Voor het verkoopjaar 1995/1996 waren 119 942 aangiften binnengekomen en 8 299 controles verricht, overeenkomend met 6,9 % van de aangiften. Dus ook zonder die in Serrai en Drama waren de controles volstrekt representatief geweest. Wanneer men het voorschrift zo uitlegt, dat het percentage voor elk district afzonderlijk geldt, zondigt men tegen het beginsel van gelijke behandeling, aangezien andere lidstaten geen overeenkomstige bestuurlijke indeling hebben. Zelfs indien artikel 12, lid 1, sub a, een controle van 5 % van de aangiften per bestuurlijke eenheid verlangde, mag men daarbij niet uitgaan van het district, maar van de regio of een geografisch gebied.
32. Verder verklaart Griekenland, dat het ontbreken van controles in Serrai en Drama aan de omstandigheden te wijten was. Er was een tijdelijk personeelstekort en nadat dit was opgelost, zijn de controles in die districten hervat. De beginselen van goede trouw en evenredigheid beletten, dat de Commissie de door haar opgelegde strenge correcties met zo een kortdurende omstandigheid kan rechtvaardigen.
De te late controles in Voiotia en Imathia
33. Griekenland betoogt dat verordening nr. 1201/89 geen uiterste datum voor de controles ter plaatse bepaalt; het enige wat wordt verlangd, is dat de controles op een geschikt moment plaatsvinden, dat wil zeggen op een moment waarop met zekerheid kan worden gezegd dat het gecontroleerde areaal ingezaaid was. Dat is mogelijk in de periode van augustus tot april, want ook nadat de katoen is geoogst, kan het ingezaaide areaal aan de hand van de nog in de grond staande stengels worden bepaald. De controles die er zijn geweest, zijn bijna alle in september, oktober en november uitgevoerd.
34. Subsidiair zegt Griekenland dat er in sommige districten inderdaad vertraging is opgetreden, maar dat dit te wijten was aan overmacht, te weten wilde stakingen van meer dan 95 % van het personeel van de controledienst.
Beoordeling
35. Met betrekking tot de ontbrekende controles in Serrai en Drama ben ik het met Griekenland eens, dat de voor de hand liggende betekenis van artikel 12, lid 1, sub a, is dat de controledienst een steekproef moet nemen van ten minste 5 % van alle ontvangen aangiften. Het steekproefvereiste moet verzekeren, dat op de duur alle arealen binnen het ressort van een bepaalde dienst een keer gecontroleerd worden. De tegengestelde opvatting heeft ook als nadeel, dat men dan moet beslissen welke territoriale eenheid de juiste is, en zoals Griekenland opmerkt, kan dat tot onbillijkheden leiden. Wij kunnen de bewoordingen van artikel 12, lid 1, sub a, vergelijken met die van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 2911/90(31), dat voor de sector krenten en rozijnen uitdrukkelijk bepaalt, dat de controles van een representatief percentage van de ingediende aangiften worden uitgevoerd „in elke bevoegde administratieve eenheid”.
36. Te oordelen naar de stukken voor het Hof lijkt Griekenland het systeem echter niet op aanvaardbare wijze te hebben toegepast. Het verzoekschrift bevat een tabel waaruit blijkt dat het door Griekenland genoemde aandeel van 6,9 % gecontroleerde aangiften 1 101 aangiften in Serrai (op een totaal van 10 874) en 325 in Drama (op een totaal van 3 222) omvat, die willekeurig voor controle waren aangewezen. De in deze twee districten ingediende aangiften waren dus bij de samenstelling van de steekproef meegenomen. Tussen partijen lijkt evenwel vast te staan dat geen van de aldus geselecteerde oppervlakten daadwerkelijk is gecontroleerd. Het is duidelijk in strijd met de geest van de toepasselijke regeling, die de controle van een bepaald percentage van de aangiften van ingezaaide oppervlakten voorschrijft, wanneer een lidstaat die een steekproef van te controleren aangiften heeft samengesteld, alle aldus geselecteerde aangiften uit twee hele districten buiten de controle houdt. Volgens de rechtspraak van het Hof dient de lidstaat gedetailleerd en volledig bewijs te leveren, dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn, en kan hij de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten met blote beweringen zonder het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en goed functionerend controlestelsel.(32) Het zou duidelijk in strijd zijn met deze beginselen, wanneer een lidstaat met selectieve controles kon volstaan waar steekproefsgewijze controles zijn voorgeschreven.
37. Wat de late controles in Voiotia en Imathia betreft, sta ik niet geheel afwijzend tegen de opvatting van Griekenland, dat nu artikel 12, lid 1, sub a, niet uitdrukkelijk een uiterste datum voor de controles bepaalt, deze bepaling redelijkerwijs zo kan worden uitgelegd dat de controles moeten plaatsvinden op een moment waarop het zeker is dat het gecontroleerde areaal was ingezaaid. De controles behoeven dus niet per se vóór de oogst te worden uitgevoerd, zoals de Commissie lijkt te suggereren, want een controle na de oogst, aldus Griekenland, kan hetzelfde resultaat hebben, zolang de stengels van de katoenplanten er nog maar staan.
38. De Commissie blijkt echter ondanks herhaalde verzoeken geen gegevens of stukken te hebben ontvangen die aantonen dat er ooit controles zijn verricht, al was het maar (in haar opvatting) te laat. Aangezien volgens vaste rechtspraak een lidstaat de bevindingen van de Commissie niet kan ontkrachten met blote beweringen zonder het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en goed functionerend controlestelsel(33), kan Griekenland op dit punt niet in zijn vordering slagen.
39. Bij het argument van overmacht lijkt er mij enige verwarring over data te bestaan. Het verzoekschrift van Griekenland bevat in bijlage stukken van de bond van katoenarbeiders als bewijs van een aangekondigde vijfdaagse staking waaraan meer dan 95 % van het personeel meedeed. Deze stukken zijn blijkbaar de enige die Griekenland aan de Commissie heeft overgelegd als bewijs van de stakingen waarop het zich beroept, en dit ook pas na de instelling van het beroep. Alle stukken van de bijlage dateren echter van 1995 en betreffen de maanden augustus tot oktober van dat jaar, terwijl de Commissie klaagt over te late controles tussen december 1996 en februari/maart 1997. Voorzover het om een staking in 1996 gaat, is verder van belang dat de controleperiode in zijn geheel al enigszins was verlengd om met de stakingsgevolgen rekening te houden: zie de tweede alinea van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1201/89.(34) In elk geval, en ongeacht wat het – op het eerste gezicht niet erg overtuigend klinkende – overmachtargument waard is, is opnieuw duidelijk dat Griekenland de bevindingen van de Commissie niet voldoende heeft weerlegd. Ook dit onderdeel van de vordering faalt dan ook.
Geweigerde financiering in de sector olijfolie
De toepasselijke bepalingen
40. Verordening nr. 154/75 voorziet in de instelling van een olijventeeltkadaster in de lidstaten die olijfolie produceren.(35) Ingevolge artikel 1 van die verordening moeten in dat kadaster alle olijfboomgaarden worden opgenomen, met vermelding van bepaalde specifieke informatie die regelmatig moet worden bijgewerkt. In Griekenland moest dit kadaster uiterlijk op 31 oktober 1988 zijn ingericht.
41. Volgens artikel 16, lid 1, van verordening nr. 2261/84 houdende algemene voorschriften inzake de toekenning van de productiesteun voor olijfolie en de steun aan de producentenorganisaties(36), moeten de lidstaten zorgen voor de vorming en permanente bijwerking van een geautomatiseerd bestand van gegevens over de olijventeelt en de olijfolieproductie. In lid 2 van artikel 16 worden de gegevens opgesomd die in de bestanden moeten worden opgenomen.
42. De eerste alinea van artikel 11, lid 2, van verordening nr. 3061/84 houdende uitvoeringsbepalingen van de productiesteunregeling voor olijfolie(37), bepaalt dat alle onderdelen van de geautomatiseerde bestanden vóór 31 oktober 1990 operationeel moeten zijn.
De bevindingen van de Commissie en de vorderingen van Griekenland
43. Volgens het syntheseverslag en de eerdere briefwisseling hadden inspecties in Griekenland in mei 1996 diverse tekortkomingen aan het licht gebracht, waarvan de belangrijkste was, dat het wettelijk voorgeschreven olijventeeltkadaster en de geautomatiseerde bestanden nog steeds niet tot stand waren gebracht. In verband daarmee had de Commissie (in eerdere beschikkingen) correcties voorgesteld voor de verkoopseizoenen 1992/1993, 1993/1994 en 1994/1995. Voor de verkoopseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 had zij na overleg met de Griekse autoriteiten geconcludeerd dat er wel verbeteringen in het controlestelsel waren, maar dat het hoofdprobleem nog steeds bestond. In de beschikking stelde de Commissie dan ook een correctie voor van 5 %, tot een totaalbedrag van 17 308 535 972 GRD, op de door Griekenland voor die jaren gedeclareerde uitgaven.
44. Het eerste hoofdargument van Griekenland luidt, dat de bestreden beschikking nietig moet worden verklaard omdat de Commissie de vierde alinea van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70(38) en de richtsnoeren(39) verkeerd heeft uitgelegd en toegepast. Volgens Griekenland heeft de Commissie op twee punten gedwaald.
45. In de eerste plaats baseert de Commissie de correctie op inspecties in Griekenland in 1996, naar aanleiding waarvan reeds voor jaren daarvóór correcties waren toegepast. De Commissie gaat er dus van uit, dat de conclusies waartoe zij destijds is gekomen, ook geldig zijn voor de volgende jaren, inclusief de periodes na de inspecties. Correcties op die grondslag zijn onaanvaardbaar, in het bijzonder omdat volgens het Hof, wanneer een controlestelsel om objectieve redenen in een bepaalde li dstaat niet kan worden toegepast, met behulp van een ander betrouwbaar systeem in die leemte kan worden voorzien. Bovendien komt de handelwijze van de Commissie erop neer, dat zij een sanctie oplegt wegens de vertraging bij de totstandbrenging van het olijventeeltkadaster, waartoe zij krachtens artikel 5, lid 2, sub c, niet bevoegd is. Indien de Commissie Griekenland wegens de te late invoering van het kadaster had willen bestraffen, had zij dat via een niet-nakomingsprocedure moeten doen.
46. In de tweede plaats heeft de Commissie voor alle jaren waarvoor uitgaven in de betrokken sector zijn gedeclareerd, een correctie toegepast om de enkele reden dat het controlesysteem niet volledig werd toegepast, zonder aannemelijk te maken dat de Gemeenschap daardoor schade heeft geleden, zoals de vierde alinea van artikel 5, lid 2, sub c, verlangt. Meer in het bijzonder bepalen de richtsnoeren, dat wanneer de tekortkoming het gevolg is van het feit dat een lidstaat verzuimd heeft een adequaat controlesysteem in te voeren, de correctie moet worden toegepast op „het hele bedrag van de uitgaven […] waarvoor dit controlesysteem vereist is”. Griekenland is van mening, dat „het hele bedrag van de uitgaven” doelt op de uitgaven van het betrokken verkoopseizoen en de periode waarop de verificaties betrekking hadden. Een andere uitlegging zou voorbijgaan aan de verbeteringen die de lidstaten in een controlesysteem aanbrengen. In casu evenwel heeft de Commissie, ook al erkent zij dat Griekenland het controlesysteem in de jaren na de inspectie van 1996 aanzienlijk heeft verbeterd, toch hetzelfde verminderingspercentage toegepast als in de voorgaande jaren.
47. Het tweede hoofdargument van Griekenland is, dat de bestreden beschikking in strijd met artikel 253 EG niet of niet voldoende is gemotiveerd. Griekenland probeert dit argument te onderbouwen met de klacht, dat de Commissie onvoldoende rekening heeft gehouden met de diverse verbeteringen in het systeem, waarvan de Griekse autoriteiten haar in kennis hebben gesteld; had zij dat wel gedaan, dan had zij kunnen vaststellen dat er geen risico voor de middelen van het Fonds was geweest, en waren de correcties niet toegepast. Griekenland noemt diverse verbeteringen, waarvan echter geen lijkt te bestaan in de voltooiing van het olijventeeltkadaster en de geautomatiseerde bestanden als zodanig. Griekenland concludeert, dat voor geen enkel gedeelte van zijn uitgaven in de sector olijfolie financiering mag worden geweigerd; in elk geval zijn de resterende onvolkomenheden op zich staande technische problemen, die overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel een correctie van hoogstens 2 % rechtvaardigen. Aangezien de Commissie dat anders wenste te zien, heeft zij de haar meegedeelde feiten verkeerd beoordeeld en het motiveringsvereiste van artikel 253 EG geschonden.
Beoordeling
48. Ik moet erkennen dat het Griekse argument, dat de Commissie geen correctie had mogen toepassen op basis van verificaties die vóór de in geding zijnde uitgaven zijn verricht, op het eerste gezicht niet onjuist lijkt. Ik meen echter, dat het in de onderhavige zaak om na te noemen redenen niet kan slagen, en zal daarom op het argument in het algemeen niet verder ingaan.
49. Het verzuim van Griekenland om het voorgeschreven olijventeeltkadaster en de geautomatiseerde bestanden in te voeren, heeft een lange historie: de verplichting om het kadaster op te bouwen, gaat terug tot 1988, en die om de gegevensbestanden in te richten, tot 1990. De aanpak van de Griekse autoriteiten bij het tot stand brengen van het kadaster en de bestanden werd in het kader van een afgewezen beroep van Griekenland tegen een beschikking van de Commissie van 1993 tot vermindering van het steunbedrag voor uitgaven in 1990, door advocaat-generaal Fennelly beschreven als „futloos”.(40) In een ander afgewezen beroep tegen een beschikking van 1994 tot vermindering van het steunbedrag voor uitgaven in 1991, bevestigde het Hof zijn eerdere afwijzing van het Griekse betoog, dat het kadaster onmogelijk op de gestelde datum gerealiseerd kon worden, en oordeelde het, dat de vertraging bij de totstandbrenging van de gegevensbestanden niet gerechtvaardigd was, zoals Griekenland had gesteld.(41) Ook in zijn laatste arresten, waarin het beroepen tegen beschikkingen van 1996 en 1997 tot vermindering van het steunbedrag voor uitgaven in 1992 en 1993 verwierp, wees het Hof wederom het betoog van Griekenland af, dat het onmogelijk kon voldoen aan de vereisten van de regeling inzake de inrichting van het kadaster en de gegevensbestanden.(42)
50. Ik merk op, dat Griekenland niet betoogt dat het olijventeeltkadaster en de geautomatiseerde gegevensbestanden nu wel zijn voltooid. Het kan zich daarom er niet over beklagen dat de Commissie de verificaties die oorspronkelijk het ontbreken ervan aan het licht hadden gebracht, niet opnieuw heeft verricht. Ik herinner eraan dat de Commissie niet verplicht is volledig bewijs te leveren van de onregelmatigheden waarop zij zich baseert, zolang zij het bestaan van ernstige en redelijke twijfel maar aannemelijk maakt.(43) Met betrekking tot het argument dat het toepassen van correcties in de beschreven context neerkomt op het opleggen van een sanctie waartoe de Commissie niet bevoegd is, verwijs ik naar het arrest van 11 januari 2001 in zaak C‑247/98, Griekenland/Commissie(44), waarin het Hof verklaarde, dat de Commissie verplicht is een financiële correctie toe te passen wanneer de uitgaven waarvoor om financiering wordt verzocht, niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht, en dat een dergelijke correctie, die moet voorkomen dat het EOGFL wordt belast met bedragen die niet voor de financiering van een doelstelling van de gemeenschapsregeling zijn gebruikt, geen sanctie is. Het eerste onderdeel van de eerste vordering van Griekenland kan dan ook niet slagen.
51. Met betrekking tot het argument, dat bij gebreke van het bewijs van financiële schade voor de Gemeenschap de Commissie niet het recht had een correctie toe te passen voor alle jaren waarvoor uitgaven zijn gedeclareerd, verwijs ik opnieuw naar de rechtspraak, volgens welke het de lidstaat is die volledig en gedetailleerd bewijs moet leveren dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn.(45) Zoals de Commissie betoogt, blijft er, zolang de twee voornaamste elementen van het controlesysteem – het olijventeeltkadaster en de geautomatiseerde gegevensbestanden – niet tot stand zijn gebracht, een groot risico van financieel verlies voor de Gemeenschap bestaan. In elk geval is volgens de richtsnoeren van de Commissie, waarop Griekenland zich beroept, een correctie van 10 % gerechtvaardigd „wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd”. Dit betekent, dunkt mij, dat 10 % vermindering passend zou zijn wanneer, lang na de daarvoor gestelde uiterste datum, twee essentiële elementen van het controlesysteem in de sector olijfolie nog steeds niet functioneren. De Commissie heeft niettemin rekening gehouden met enkele verbeteringen en de oorspronkelijk voorgestelde 10 % verlaagd tot 5 %. Het tweede onderdeel van de eerste vordering kan dan ook evenmin slagen.
52. Wat de stelling van Griekenland betreft, dat de beschikking in strijd met artikel 235 EG niet of onvoldoende is met redenen is omkleed, is het vaste rechtspraak, dat de motivering als toereikend moet worden beschouwd wanneer de lidstaat tot wie de beschikking is gericht, bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen.(46) Aangezien de Commissie er geen geheim van heeft gemaakt, waarom zij de uitgaven sinds 1990 min of meer continu heeft gekort, is het uitermate onoprecht van Griekenland om nu nog te zeggen dat het van niets weet. Wat het argument betreft, dat door de verbeteringen van het systeem er geen risico voor de middelen van het EOGFL bestond, heeft het Hof geoordeeld, dat wanneer een verordening in welbepaalde controlemaatregelen voorziet, de lidstaten deze moeten toepassen en dat niet behoeft te worden onderzocht of zij terecht stellen, dat een ander controlestelsel beter of zelfs maar even goed is.(47) Om dit onderdeel af te sluiten, meen ik in de voorgaande paragraaf voldoende te hebben afgerekend met het argument van Griekenland, dat de onvolkomenheden in de sector slechts op zich staande probleemgevallen betreffen. De tweede vordering van Griekenland moet derhalve eveneens worden afgewezen.
Geweigerde financiering in de sector krenten en rozijnen
De toepasselijke bepalingen
53. Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2392/86 tot instelling van het communautaire wijnbouwkadaster(48) bepaalt dat de lidstaten waar vollegrondsdruiven worden geproduceerd, een communautair wijnbouwkadaster voor hun grondgebied moeten instellen. Ingevolge artikel 4, lid 4, was de uiterste datum voor het tot stand brengen van het wijnbouwkadaster voor Griekenland 31 december 2000.
54. De eerste alinea van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2911/90 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de toekenning van steun voor de teelt van bepaalde druivenrassen waarvan de druiven worden gedroogd(49), bepaalt:
„De teeltaangifte wordt uiterlijk 30 april van elk jaar voor het volgende verkoopseizoen door de teler ingediend bij de bevoegde instantie die daartoe is aangewezen door de lidstaat op het grondgebied waarvan de percelen zijn gelegen.”
55. Ingevolge artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2911/90 moet de teeltaangifte ten minste de volgende gegevens vermelden:
„b) de oppervlakte van de percelen waarop druiven worden geteeld voor verwerking tot het betrokken product of de betrokken producten (in hectare en are(50) ) en de kadastrale aanduiding van de percelen of een aanduiding die door de met de controle van het areaal belaste instantie als gelijkwaardig is erkend;
c) het ras van de geteelde druiven, waarbij voor sultaninen ook melding moet worden gemaakt van eventuele aantasting door fylloxera of van het feit dat het perceel minder dan vijf jaar geleden is heraangeplant;
d) een verklaring van de teler dat voor de betrokken percelen of de daarop geoogste producten geen steun is aangevraagd op grond van andere regelingen [...];
e) een oogstraming.”
56. Artikel 6 van verordening nr. 2911/90 bepaalt, voorzover hier van belang:
„1. De lidstaten verifiëren aan de hand van onderzoeken en controles ter plaatse de juistheid van de ter staving van de teeltaangiften verstrekte gegevens, en zij gaan in het bijzonder na of:
– de oppervlakten waarop druiven worden geteeld voor droging juist zijn aangegeven;
– de in de steunaanvraag opgegeven opbrengst juist is;
– ten minste 90 % van de op die percelen geoogste druiven effectief wordt gedroogd [...]
Ter controle vergelijkt de lidstaat de door de telers verstrekte gegevens met de gegevens van het wijnbouwkadaster [...]
2. De lidstaat controleert voor het ressort van elke bevoegde administratieve eenheid een representatief percentage van de ingediende aangiften [...]
3. Als een aanvraag voor controle is uitgekozen, moet het hele areaal druivenstokken waarvan de druiven worden gedroogd, waarop de aangifte betrekking heeft, worden gecontroleerd. Bij de controle wordt de aangegeven oppervlakte nagemeten en wordt nagegaan of de geteelde druivenrassen voor steun in aanmerking komen.
[...]
Van elke controle wordt een verslag opgemaakt met vermelding van de geïnspecteerde en opgemeten oppervlakte en percelen, de gebruikte meetinstrumenten en de gemaakte opmerkingen.”
57. Artikel 1 van verordening nr. 1663/95(51) voorziet in de erkenning van nationale betaalorganen die gemachtigd zijn betalingen te doen in het kader van transacties die voor financiering door het Fonds in aanmerking komen. Artikel 1, lid 3, bepaalt:
„Alvorens een betaalorgaan te erkennen, overtuigt de bevoegde autoriteit zich ervan, dat de administratieve en boekhoudkundige regelingen van het betrokken orgaan de garanties bieden zoals bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a, van verordening (EEG) nr. 729/70. De lidstaten stellen criteria vast, die de bevoegde autoriteit voor de erkenning moet toepassen en die rekening houden met de in de bijlage vermelde richtsnoeren van de Commissie inzake deze criteria [...]”
58. Bedoelde bijlage bevat een groot aantal specifieke richtsnoeren voor die criteria, die zodanig moeten zijn, dat het betaalorgaan de nodige garanties biedt voor een goede werking van zijn administratief apparaat en zijn systeem van interne controle.
59. Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1456/97 tot vaststelling, voor het verkoopseizoen 1997/1998, van de steun voor de teelt van druiven, bestemd voor de productie van bepaalde variëteiten van krenten en rozijnen(52), bepaalt dat geen steun wordt toegekend voor de teelt van krenten en rozijnen op percelen die minder dan een bepaalde hoeveelheid per hectare opbrengen. Ingevolge artikel 1, lid 3, moeten de lidstaten de nodige maatregelen treffen om deze minimumopbrengst te verifiëren.
60. Verordening nr. 1493/1999 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt(53), in werking getreden op 1 augustus 2000(54), moedigt de opstelling door de lidstaten aan van nationale of regionale inventarissen van wijnbouwpotentieel.(55) Alleen wanneer een inventaris is opgesteld, is er de mogelijkheid tot regularisatie van onwettig beplante oppervlakten, uitbreiding van aanplantrechten en toekenning van herstructurerings‑ of omschakelingssteun overeenkomstig die verordening. Artikel 16, lid 2, bepaalt, dat wanneer een lidstaat voor inventarissen op regionale basis heeft gekozen, deze uiterlijk op 31 december 2001 moeten zijn opgesteld.
61. Artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1621/1999 houdende bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 2201/96 van de Raad wat betreft de steun voor de teelt van druiven die bestemd zijn voor de productie van bepaalde krenten‑ en rozijnenvariëteiten(56), bepaalt dat voor het beheer van de steunregeling een alfanumerieke database tot stand wordt gebracht waarin bepaalde gegevens worden opgenomen. Ingevolge artikel 13, lid 1, moesten de lidstaten de database voor het begin van het verkoopseizoen 2002/2003 tot stand hebben gebracht; in de tussentijd bestond voor de verkoopseizoenen 1999/2000, 2000/2001 en 2001/2002 de verplichting om een aanvraag tot inschrijving in te dienen. Als referenties met betrekking tot de oppervlakte en de identificatie van de percelen dienen de kadastrale omschrijvingen „of andere door de met de oppervlaktecontrole belaste instantie als gelijkwaardig erkende gegevens”. De tweede alinea van artikel 16 bepaalt, dat de verordening van toepassing is met ingang van het verkoopseizoen 1999/2000.
De bevindingen van de Commissie en de vorderingen van Griekenland
62. Volgens het syntheseverslag werden in 1998 bij inspecties ter plaatse in het district Heraklion (Kreta) onregelmatigheden vastgesteld bij (a) de controles van de oppervlaktes en van de voor steun in aanmerking komende druivenvariëteiten, (b) de controles van de minimumopbrengst van de in aanmerking komende druivenvariëteiten, en (c) de invoering en toepassing van de controlestelsels.
63. De Commissie stelde een vermindering voor van 5 % van de gedeclareerde uitgaven in de sector voor 1997 (verkoopseizoen 1996/7), 1998 (verkoopseizoen 1997/8) en 1999 (verkoopseizoen 1998/9) in het district Heraklion wegens de eerste en de tweede tekortkoming, en van 2 % van de gedeclareerde uitgaven in de sector voor 1997, 1998 en 1999 (genoemde verkoopseizoenen) voor geheel Griekenland wegens de derde tekortkoming. Het totale bedrag van de vermindering is 3 144 838 970 GRD.
Onregelmatigheden bij de controles van oppervlakten en in aanmerking komende druivenvariëteiten
64. Volgens het syntheseverslag is er op tal van punten inbreuk gemaakt op verordening nr. 2911/90. In het bijzonder bleek bij de inspecties ter plaatse, dat oppervlaktegegevens in de controlerapporten, teeltaangiften, steunaanvragen en steunberekeningen niet klopten met de situatie ter plaatse. Omdat er in het terrein geen merktekens stonden die de identificatie van de in de controlerapporten genoemde oppervlakten konden vergemakkelijken, was het onmogelijk om percelen zonder hulp van de steunontvanger te identificeren. Bovendien ontbraken documenten waarop de vorm van de percelen die opgemeten zouden zijn, was aangegeven, alsmede bijzonderheden over de meetresultaten en de opmetingsmethode. Ook specifieke problemen met de nationale controleurs worden vermeld: zo maakte een controleur gebruik van vierkantsmeting, ofschoon de vorm van de percelen bij hermeting niet vierkant of rechthoekig was; sommige controleurs waren onbekend met hun arbeidsinstructies; soms gebeurde het controlewerk met onrealistische voortvarendheid (27 verschillende percelen in een enkele dag); twee gecontroleerde percelen lagen braak. Meer in het algemeen was er geen documentatie betreffende controles ter plaatse van in aanmerking komende druivenvariëteiten en ziektes, dateerden de controlerapporten van nadat de druiven waren geleverd en stemden de door de nationale inspecteurs opgestelde controlerapporten precies overeen met de verklaringen van de steunontvangers, terwijl de in het bijzijn van gemeenschapsambtenaren verrichte controles voor elk gemeten perceel op elk van de drie bezochte bedrijven verschillen opleverden. Ten slotte waren er geen effectieve kruiscontroles om te voorkomen dat hetzelfde perceel meer dan eens voor steun werd aangemeld.
65. Griekenland stelt, dat de Commissie de bepalingen van de artikelen 2 en 13, lid 1, van verordening nr. 1621/1999 juncto artikel 16, tweede alinea, van verordening nr. 1493/1999 verkeerd heeft uitgelegd en toegepast en de beschikking als gevolg van een verkeerde beoordeling van de feiten niet goed heeft gemotiveerd, zodat de beschikking om die redenen nietig moet worden verklaard.
66. Met betrekking tot de beweerde tekortkomingen bij de controles van oppervlakten en in aanmerking komende druivenvariëteiten zegt Griekenland, dat artikel 16, tweede alinea, van verordening nr. 1493/1999 31 december 2001 noemt als uiterste datum voor het opstellen van een inventaris van het productiepotentieel, en dat artikel 4, lid 4, van verordening nr. 2392/86 de uiterste datum voor het tot stand brengen van het communautaire wijnbouwkadaster voor Griekenland op 31 december 2000 heeft bepaald. Volgens de artikelen 2, lid 3, en 13, lid 1, van verordening nr. 1621/1999 moeten de lidstaten een alfanumerieke database voor het beheer van de steunregeling vóór het begin van het verkoopseizoen 2002/2003 tot stand brengen, en artikel 13, lid 3, bepaalt uitdrukkelijk dat de lidstaten „andere gegevens” voor de controle kunnen gebruiken. Dat is precies wat Griekenland heeft gedaan; het heeft gegevens gebruikt die al twaalf jaar in het bezit zijn van de directoraten voor plattelandsontwikkeling, alsmede aangiften die de producenten sinds 1987 bij die directoraten hebben ingediend en die gelijkwaardige, voor de identificatie van de percelen bruikbare gegevens bevatten. Het systeem waarborgt een voldoende mate van bescherming van de gemeenschapsmiddelen. De motivering waarop de Commissie de verminderingen heeft gebaseerd, bevat dan ook een kennelijke dwaling, aangezien Griekenland in de relevante periode het kadaster nog niet gereed behoefde te hebben.
67. In elk geval waren eventuele administratieve of procedurele onvolkomenheden, zoals het ontbreken van documentatie betreffende opmetingen of de vorm van percelen, niet van dien aard, dat zij een risico voor de middelen van het Fonds inhielden, en moeten zij bovendien worden bezien in het licht van de in de tussentijd gerealiseerde verbeteringen. Bij de verschillen in de oppervlaktegegevens in de controlerapporten, de teeltaangiften en de steunaanvragen gaat het om geïsoleerde gevallen van kennelijke vergissingen, die te wijten zijn aan de topografische situatie en onzekere eigendomsrechten. Percelen kunnen door plaatselijke landmeters worden geïdentificeerd en in elk geval is de plaatselijke bevolking bekend met de toponymie van de streek. De gebruikte opmetingsmethode is die welke in het gehele land zonder regionale afwijkingen in zwang is, en het is daarom niet nodig ze te specificeren; het voorbeeld van de ten onrechte toegepaste vierkantsmeting betreft een op zich staand geval, dat bovendien in de tussentijd is geregeld. De ogenschijnlijke voortvarendheid van de controles – ook dit is een op zich staand geval – vindt zijn verklaring in de omstandigheid dat de controlerapporten veelal na de inspecties ter plaatse worden opgesteld; van deze inspecties wordt aantekening gemaakt in bij het plaatselijke secretariaat gedeponeerde logboeken, die thans aan de Commissie zijn gezonden. Er zijn tal van controles, daaronder controles ter plaatse, van in aanmerking komende druivenvariëteiten en ziektes, alsook een systematische controle van de identiteit van steunontvangers aan de hand van hun identiteitskaart.
Onregelmatigheden bij de controle van de minimumopbrengst bij in aanmerking komende druivenvariëteiten
68. Volgens het syntheseverslag is bij inspecties ter plaatse gebleken van inbreuken op artikel 3, lid 2, sub e, van verordening nr. 2911/90 en artikel 1, leden 2 en 3, van verordening nr. 1456/97. Meer in het bijzonder verzuimden de begunstigden oogstramingen mee te delen en waren er geen adequate controles om te verzekeren dat geen steun werd betaald indien de voor elke druivenvariëteit bepaalde minimumopbrengst niet werd gehaald, en eventuele verminderingen van die opbrengst aan ongunstige weersomstandigheden waren te wijten. Waar oogstramingen van producenten ontbraken, konden de autoriteiten niet aantonen dat zij de opbrengst van elke variëteit hoog genoeg hadden geraamd om dat gebrek aan informatie te compenseren. Verder hebben de Griekse autoriteiten niet het bewijs geleverd, dat de druiven waren gedroogd en geen andere bestemming hadden gekregen.
69. Griekenland stelt, dat de Commissie de feiten onjuist heeft beoordeeld en artikel 253 EG heeft geschonden door de bestreden beschikking onvoldoende te motiveren. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2911/90 schrijft voor, dat de producenten elk jaar vóór 30 april teeltaangiften met een oogstraming indienen. Die datum is echter veel te vroeg om een raming te kunnen maken. Daarom zijn in drie stadia kruiscontroles verricht. Inachtneming van de minimumopbrengst van in aanmerking komende variëteiten was daardoor verzekerd. Door een andere conclusie te trekken, heeft de Commissie de relevante feiten verkeerd beoordeeld, zodat de bestreden beschikking nietig moet worden verklaard.
Tekortkomingen bij de invoering en toepassing van controlesystemen
70. Volgens het syntheseverslag hebben inspecties ter plaatse tal van specifieke inbreuken op verordening nr. 2911/90 en de bijlage van verordening nr. 1663/95(57) aan het licht gebracht met betrekking tot de invoering en toepassing van het controlesysteem. Naar de mening van de Commissie kan worden aangenomen, dat deze tekortkomingen overal in Griekenland bestaan, aangezien in het gehele land hetzelfde systeem wordt toegepast.
71. Griekenland stelt, dat de Commissie dwaalt in haar beoordeling van de feiten. De tekortkomingen hebben een algemeen effect op het gehele systeem van de door het betaalorgaan (GEDIDAGEP) verrichte interne controles en niet alleen in de sector krenten en rozijnen. De Commissie had daarom dat orgaan aan een inspectie moeten onderwerpen in plaats van uit een controle van de steunregeling voor krenten en rozijnen de conclusie te trekken dat de hele bijlage bij verordening nr. 1663/95 niet is toegepast. De laatste jaren heeft de Commissie echter tal van dergelijke algemene inspecties uitgevoerd, maar nooit gerept van de tekortkomingen waarover zij nu in de sector krenten en rozijnen is gevallen. In elk geval is de steunregeling in die sector verbeterd. De bestreden beschikking moet daarom nietig worden verklaard, op grond dat de Commissie alle noodzakelijke gegevens waarop de beschikking is gebaseerd, kennelijk verkeerd heeft beoordeeld.
Beoordeling
Onregelmatigheden bij de controle van oppervlakten en in aanmerking komende druivenvariëteiten
72. Ofschoon in het syntheseverslag over inbreuken op verordening nr. 2911/90 wordt gesproken, stelt de Commissie in haar verweerschrift, waarschijnlijk als reactie op het betoog van Griekenland(58), dat de correcties verband houden met onregelmatigheden bij het identificeren en opmeten van percelen, waardoor inbreuk is gemaakt op artikel 13 van verordening nr. 1621/1999.
73. Het is evenwel duidelijk dat bedoelde onregelmatigheden op zich geen inbreuk op verordening nr. 1621/1999 kunnen opleveren, aangezien deze verordening pas vanaf het verkoopseizoen 1999/2000 van toepassing is(59), terwijl de bestreden beschikking betrekking heeft op uitgaven in de verkoopseizoenen 1996/1997, 1997/1998 en 1998/1999. De rechtmatigheid van de correctie moet dus aan een andere maatstaf worden getoetst dan aan naleving van verordening nr. 1621/1999 door Griekenland.
74. Deze verordening verplicht niet slechts de lidstaten een database in te richten met bepaalde informatie betreffende individuele producenten, producentenorganisaties en verwerkende bedrijven, maar vervangt ook verordening nr. 2911/90. Zoals uit het syntheseverslag duidelijk blijkt, was het dus laatstgenoemde verordening die in de relevante periode bepalend was voor de gegevens die in teeltaangiften moesten worden opgenomen, en voor de verplichting van de lidstaten die gegevens te verifiëren. In het bijzonder schrijft artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2911/90 voor, dat in de teeltaangifte moet worden vermeld „de oppervlakte van de percelen waarop druiven worden geteeld voor verwerking tot het betrokken product [...] en de kadastrale aanduiding van de percelen of een aanduiding die door de met de controle van het areaal belaste instantie als gelijkwaardig is erkend”.
75. Griekenlands voornaamste argument is, dat het door hem beschreven controlesysteem de gemeenschapsmiddelen in voldoende mate beschermt. De in het syntheseverslag weergegeven resultaten van de door de Commissie verrichte inspecties ter plaatse doen echter serieuze twijfel rijzen of de controles daadwerkelijk zijn uitgevoerd respectievelijk voor het doel geschikt waren. ‘s Hofs rechtspraak op dit punt is duidelijk: in dergelijke omstandigheden dient de lidstaat gedetailleerd en volledig bewijs te leveren dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn, en hij kan de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten met blote beweringen zonder het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en goed functionerend controlesysteem.(60) Daar Griekenland dat bewijs niet heeft geleverd, moet dit onderdeel van zijn vordering worden afgewezen.
Onregelmatigheden bij de controle van de minimumopbrengst bij in aanmerking komende druivenvariëteiten
76. Om te beginnen wijs ik erop, dat verordening nr. 1456/97(61) blijkens haar intitulé enkel geldt voor het verkoopseizoen 1997/1998, ofschoon zij een jaar later is „gekopieerd” door verordening nr. 1594/98 tot vaststelling, voor het verkoopseizoen 1998/1999, van de steun voor de teelt van druiven, bestemd voor de productie van bepaalde variëteiten van krenten en rozijnen.(62) Voor de periode evenwel waarin zij van toepassing is, schreef artikel 1, lid 3, de lidstaten voor, de nodige maatregelen te nemen om te verifiëren dat de vastgestelde minimumopbrengst bij bepaalde krenten‑ en rozijnenvariëteiten werd gehaald. Voor de gehele betrokken periode verlangde artikel 3, lid 2, sub e, van verordening nr. 2911/90 bovendien, dat in de teeltaangiften een oogstraming werd opgenomen. Griekenland betwist niet, dat bepaalde steunontvangers geen oogstraming hebben meegedeeld, maar stelt enkel dat op het tijdstip waarop de teeltaangiften moesten worden ingediend, een oogstraming onmogelijk was, en voorts dat kruiscontroles zijn verricht. Ik wil echter herhalen, dat een lidstaat de bevindingen van de Commissie niet kan ontkrachten met blote beweringen zonder het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en goed functionerend controlesysteem.(63) Aangezien Griekenland ook hier dat bewijs niet heeft geleverd, moet dit onderdeel van zijn vordering worden afgewezen.
Tekortkomingen bij de invoering en toepassing van controlesystemen
77. Het voornaamste argument van Griekenland lijkt te berusten op het misverstand, dat de correctie op andere sectoren dan die van krenten en rozijnen is toegepast. Blijkbaar meent het, dat de Commissie op basis van de in de sector krenten en rozijnen vastgestelde inbreuken op de bijlage bij verordening nr. 1663/95 heeft aangenomen dat die inbreuken ook in alle andere sectoren bestaan, terwijl de Commissie verklaart dat zij op basis van de inbreuken op de bijlage die in één district (Heraklion) in de sector krenten en rozijnen zijn vastgesteld, heeft aangenomen dat dezelfde inbreuken in heel Griekenland in die sector bestaan. De redenering van de Commissie is, dat die inbreuken de invoering en toepassing van het landelijk toegepaste controlesysteem betreffen en dat daarom redelijkerwijs kan worden aangenomen, dat de in Heraklion geconstateerde inbreuken ook elders voorkomen.
78. Deze opvatting lijkt mij volstrekt logisch. Bovendien betwist Griekenland in feite niet, dat de inbreuken zijn begaan; in tegendeel, het verdedigt zich met te zeggen dat er verbeteringen in het systeem zijn aangebracht, de meeste na het verkoopseizoen 1998/1999, waarmee het stilzwijgend toegeeft dat het systeem tekortschoot. Het is vaste rechtspraak, dat een lidstaat de bevindingen van de Commissie niet kan ontkrachten met blote beweringen zonder het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en goed functionerend controlesysteem.(64) Deze vordering van Griekenland moet derhalve worden verworpen.
Geweigerde financiering in de sector vlees – premieregeling schapen en geiten
De toepasselijke bepalingen
79. Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3887/92 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen(65), bepaalt dat de steunaanvragen „dieren” alle nodige gegevens moeten bevatten, in het bijzonder, naast bepaalde andere informatie, „in voorkomend geval de verbintenis van het bedrijfshoofd om [de dieren waarop de steunaanvraag betrekking heeft] op zijn bedrijf aan te houden gedurende de periode die daarvoor is voorgeschreven, en de plaats of plaatsen waar [de] dieren [...] zullen worden gehouden [...]”
80. Ingevolge artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3887/92 moeten administratieve controles en controles ter plaatse zo worden uitgevoerd, dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor de toekenning van steun en premies is gewaarborgd. Artikel 6, lid 3, bepaalt dat de controles ter plaatse tenminste een belangrijke steekproef uit de aanvragen moeten betreffen en dat deze steekproef moet bestaan uit tenminste 10 % van de steunaanvragen „dieren”. Artikel 6, lid 4, schrijft voor, dat de aanvragen waarvoor controles ter plaatse worden verricht, door de bevoegde instantie worden bepaald aan de hand van een risicoanalyse op basis van een aantal concreet genoemde factoren.
81. Artikel 10, lid 5, van verordening nr. 3887/92 luidt:
„Indien het bedrijfshoofd door [...] natuurlijke omstandigheden [...] zich niet kan houden aan zijn verbintenis om de voor een premie aangemelde dieren aan te houden gedurende de [voorgeschreven] periode [...] wordt het recht op de premie gehandhaafd voor het aantal feitelijk in aanmerking komende dieren die gedurende de voorgeschreven periode zijn aangehouden, op voorwaarde dat het bedrijfshoofd de bevoegde instantie schriftelijk van dat feit in kennis heeft gesteld binnen tien werkdagen nadat de vermindering van het aantal betrokken dieren is vastgesteld.”
82. Ingevolge artikel 12, eerste alinea, van verordening nr. 3887/92 moet van elk controlebezoek een verslag worden opgemaakt waarin een aantal welbepaalde gegevens moeten worden vermeld. De tweede alinea van artikel 12 bepaalt:
„Het bedrijfshoofd of diens vertegenwoordiger mag dit verslag ondertekenen [...]”
83. Verordening nr. 2700/93 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen inzake de premie ten behoeve van schapen‑ en geitenvleesproducenten(66), voorziet in artikel 1, lid 3, eerste alinea, in de vaststelling van een periode gedurende welke de producent zich verplicht het aantal ooien en/of geiten waarvoor de premie wordt aangevraagd, op zijn bedrijf te houden. De tweede alinea bepaalt:
„Voordat alle of een deel van de ooien en/of geiten waarvoor de premie wordt aangevraagd, voor verzorging worden uitbesteed tijdens de periode gedurende welke de dieren moeten worden gehouden, moeten deze dieren worden geïdentificeerd [...]”
84. Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2700/93 schrijft de lidstaten voor, met ingang van het verkoopseizoen 1994 een permanent registratiesysteem voor de mutaties in het dierenbestand op te zetten. Als overgangsmaatregel mogen zij uitsluitend voor het verkoopseizoen 1994 een minder zwaar registratiesysteem gebruiken. Artikel 4, lid 2, bepaalt, dat de lidstaten voor elk verkoopseizoen een lijst opstellen van schapenvleesproducenten die schapenmelk en zuivelproducten op basis van schapenmelk in de handel brengen.
De bezwaren van de Commissie
85. Volgens het syntheseverslag verrichtte de Commissie in 1997 en 1998 inspecties, met inbegrip van controles ter plaatse, van de premieregeling ooien en geiten, waarbij een aantal ernstige problemen aan het licht kwamen. Bij een nieuwe inspectie, in april 2000, bleek dat de Griekse autoriteiten weinig hadden gedaan om de situatie recht te zetten. De voornaamste problemen waren, kort weergegeven, de volgende: ontbreken van een registratiesysteem voor mutaties in het dierenbestand, in strijd met artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2700/93; heel weinig of geen controles ter plaatse, in strijd met artikel 6, lid 3, van verordening nr. 3887/92; onbetrouwbaarheid van de controlecijfers, bijvoorbeeld controleurs die 25 tot 30 controles op één dag hadden verricht, en controlerapporten die niet door de producent waren ondertekend, in strijd met artikel 12 van verordening nr. 3887/92; slechte kwaliteit van de controlerapporten; te late verwerking van de gegevens; ontbreken van risicoanalyse, in strijd met artikel 6, lid 4, van verordening nr. 3887/92; onnauwkeurige vermelding van de plaats waar de dieren worden gehouden, in strijd met artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3887/92; niet merken van dieren, in strijd met artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2700/93; aanvaarding van mondelinge (in plaats van schriftelijke) verliesmeldingen, in strijd met artikel 10, lid 5, van verordening nr. 3887/92; geen controle van de melkproductie van producenten van mestlammeren, in strijd met artikel 4, lid 2, van verordening nr. 2700/93, en niet met elkaar overeen te brengen aantallen ooien en geiten waarvoor voorschotten respectievelijk definitieve bedragen waren betaald.
86. Meer bepaald blijkt uit het syntheseverslag, dat de ambtenaren van de Commissie de situatie in Rethymnon als volstrekt onregelmatig beoordeelden, doordat er geen controlesysteem bestond dat gelijkwaardig was aan dat van verordening nr. 3887/92; met name in 1995, 1996 en 1997 waren er praktisch geen controles geweest. Onmiddellijk na de inspecties door ambtenaren van de Commissie in 1997 schorsten de Griekse autoriteiten eenzijdig de betalingen en later, na controles bij 99,6 % van de producenten in Rethymnon in 1998, weigerden zij een aanzienlijk deel van de premies, waarbij het aantal afwijzingen scherp steeg ten opzichte van het voorgaande jaar.
87. De Commissie paste een vermindering van 5 % toe op de voor 1995, 1996 en 1997 gedeclareerde nationale uitgaven, daaronder bepaalde uitgaven die betrekking hadden op 1997, maar in 1999 waren gedeclareerd. Voor bepaalde districten, waar blijkens de cijfers onvoldoende was gecontroleerd of waar de controles ter plaatse door de Commissie een afwijkende behandeling rechtvaardigden, paste zij een vermindering van 10 % en voor het district Rethymnon van 25 % toe. Het totale bedrag van de correcties bedroeg 11 863 933 000 GRD.
De correctie van 25 % op de uitgaven in Rethymnon
88. Griekenland stelt, dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, de grenzen van haar beoordelingsvrijheid heeft overschreden en haar beschikking onvoldoende heeft gemotiveerd. Aan de voorwaarden die de richtsnoeren(67) voor een correctie van 25 % stellen, is kennelijk niet voldaan: de Commissie heeft zich op een enkele term van vergelijking gebaseerd, te weten het percentage afwijzingen in 1998, dat hoger was dan in 1997. Bovendien hebben de Griekse autoriteiten onmiddellijk stappen ondernomen om alle betalingen op te schorten, en hebben zij 99,6 % van de producenten in Rethymnon gecontroleerd. Griekenland betoogt, dat de correctie van 25 % nietig moet worden verklaard, subsidiair tot 2 % moet worden verminderd.
89. Om te beginnen merk ik op, dat indien de Commissie vaststelt dat er geen geschikte controlesystemen zijn, zij de betrokken uitgaven integraal aan financiering door het EOGFL kan onttrekken.(68) Wanneer de Commissie, in plaats van alle met de inbreuk verband houdende uitgaven te weigeren, heeft getracht regels op te stellen om de onregelmatigheden gedifferentieerd te behandelen naargelang van de ernst van de tekortkomingen bij de controles en van het dreigende risico voor het EOGFL, staat het aan de lidstaat om aan te tonen dat die criteria willekeurig en onbillijk zijn.(69)
90. Mijns inziens heeft Griekenland niet aan die bewijsopdracht voldaan. De richtsnoeren van de Commissie voorzien in een correctie van 25 %, wanneer een controlesysteem helemaal niet of slechts zeer gebrekkig wordt toegepast en er aanwijzingen zijn van onregelmatigheden op grote schaal en nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken. Het feit dat het percentage weigeringen in 1998, toen de Griekse autoriteiten nagenoeg alle producenten controleerden, plotseling steeg ten opzichte van 1997, toen er naar lijkt vast te staan, bijna geen controles waren uitgevoerd, vormt een sterke aanwijzing dat in 1997 ten onrechte premies zijn betaald. In elk geval vormt het feit dat er in de jaren 1995-1997 zo weinig controles waren, op zichzelf een ernstige tekortkoming in de toepassing van het controlesysteem, die wijst op nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken, en dat is immers waarom het bij het vereiste van het uitvoeren van controles gaat. Op dit punt moet de vordering van Griekenland derhalve worden verworpen.
De correctie van 10 % op de uitgaven in enkele andere districten
91. Griekenland stelt dat de Commissie de artikelen 5, lid 1, 6, lid 3 en 12 van verordening nr. 3887/92, artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2700/93 en de vijfde alinea van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70(70) verkeerd heeft uitgelegd en toegepast. Griekenland concludeert dat de correctie van 10 % nietig moet worden verklaard, subsidiair tot 2 % moet worden verminderd.
92. In de eerste plaats stelt Griekenland met betrekking tot de controles ter plaatse, dat niets erop wijst dat de Commissie rekening heeft gehouden met het feit dat de gegevens voor bepaalde districten, die aanvankelijk wegens kinderziekten bij de automatisering niet juist waren ingevoerd, zijn verbeterd en aan de Commissie meegedeeld. Uit die gegevens blijkt, dat in 1995 en 1996 controles ter plaatse bij meer dan 10 % van de producenten waren uitgevoerd. In elk geval is een correctie van 10 % duidelijk in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
93. Blijkens de aan het Hof overgelegde briefwisseling heeft de Commissie bij schrijven van juni of juli 1997(71) de Griekse autoriteiten om volledige en herziene cijfers voor 1995 en 1996 verzocht. In december 1999 verklaarde de Commissie, dat zij bereid was herziene controlecijfers voor 1995 en 1996 te accepteren, mits de informatie transparant was, op diskette of anderszins in elektronische vorm werd aangeboden, door volledig en correct ingevulde controlerapporten werd gestaafd en reeds door de Griekse autoriteiten was geverifieerd. Het is niet duidelijk of de vervolgens door de Griekse autoriteiten ingediende herziene gegevens aan die eisen voldeden; wel bleek er kennelijk uit, dat de oorspronkelijk voor 1995 en 1996 ingediende gegevens onjuist waren en dat in verscheidene districten de oorspronkelijk opgegeven percentages van controles ter plaatse (0 %, 8,6 %, 7,48 %, 8,88 %, 8,57 % en 7,74 %) hoger hadden moeten zijn (23,41 %, 10,25 %, 20,65 %, 10,15 %, 11,23 % en 10,13 %). In elk geval heeft Griekenland niet aangetoond, dat de herziene cijfers het bewijs vormen van een betrouwbaar en goed functionerend controlesysteem.
94. Met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel komt Griekenland niet verder dan de stelling, dat het door de Commissie toegepaste correctiepercentage erg hoog is en duidelijk in strijd is met dat beginsel. Bij gebreke van een nadere onderbouwing, kan zulk een blote bewering niet worden aanvaard.
95. In de tweede plaats, met betrekking tot de correctie van 10 % op de uitgaven in sommige andere districten, stelt Griekenland dat de verplichting van artikel 6, lid 3, van verordening nr. 3887/92 om in ten minste 10 % van de bedrijven correcties ter plaatse uit te voeren, voor het land in zijn geheel geldt, maar niet voor elk district of elke regio waar geiten en ooien worden gehouden afzonderlijk.
96. Men zal zich herinneren, dat in verband met de controles in de sector katoen een vergelijkbaar argument werd aangevoerd.(72) In het geval van de premieregeling ooien en geiten evenwel schrijft artikel 6, lid 4, van verordening nr. 3887/92 niet een zuiver aselecte steekproef voor, maar een selectie van te controleren bedrijven op basis van een risicoanalyse met inaanmerkingneming van een aantal nauwkeurig bepaalde factoren. Op dit punt kan ik dus wel enigszins met Griekenland meegaan. De Commissie verklaart echter ook, dat Griekenland zelf 10 % controles ter plaatse in elk district had voorgeschreven, en dit wordt door Griekenland niet betwist. Ik kan er dan ook niet mee instemmen, dat de correctie van de Commissie niet passend zou zijn.
97. In de derde plaats stelt Griekenland, dat het voorbeeld van 30 controles die blijkbaar op één dag zijn verricht, een geïsoleerd geval is; in werkelijkheid waren de controles over meerdere dagen verspreid geweest, maar waren de rapporten op de laatste dag officieel gedateerd en ondertekend. Gevallen waarin de producenten niet hadden ondertekend, worden verklaard met de angst, of aarzeling, van sommige producenten om een handtekening te zetten; artikel 12 van verordening nr. 3887/92 bepaalt enkel, dat de producent het controlerapport kán ondertekenen.
98. Het is inderdaad juist dat artikel 12 ondertekening van het controlerapport door het bedrijfshoofd niet dwingend voorschrijft. Het lijkt mij echter, dat de Commissie in de algemene context van de bij de inspecties geconstateerde tekortkomingen heeft aangetoond dat er ernstige en redelijke twijfel bestond over het bestaan en de geschiktheid van de in Griekenland uitgevoerde controles; overeenkomstig de rechtspraak van het Hof dient die lidstaat gedetailleerd en volledig bewijs te leveren, dat de controles daadwerkelijk zijn verricht.(73) Dit nu heeft Griekenland duidelijk niet gedaan.
99. In de vierde plaats stelt Griekenland met betrekking tot de verplichting mutatieregisters voor het dierenbestand in te voeren, dat de periode tot 1 januari 1997 een eerste fase van de invoering van het stelsel was. Het was onvermijdelijk dat er problemen zouden ontstaan, aangezien geiten en ooien in berggebieden of op eilanden worden gehouden, zodat de producenten wijd verspreid wonen en niet gemakkelijk over het nieuwe stelsel kunnen worden voorgelicht. Wat het beweerde ontbreken van risicoanalyses betreft, deze zijn inderdaad niet geautomatiseerd, maar worden in alle districten met de hand gemaakt; dus ook waar een steekproef zonder geautomatiseerde risicoanalyse is gekozen, zijn daadwerkelijk controles verricht zonder risico voor de gemeenschapsmiddelen. Ook in de gevallen waarin de gegevens te laat zouden zijn verwerkt, hebben ook zonder automatisering op alle niveaus (te wijten aan het ontbreken van voldoende computers) daadwerkelijk controles plaatsgehad. Wat het aanvaarden van mondelinge verliesmeldingen betreft, dat kan in het verleden in op zichzelf staande gevallen zijn gebeurd, wanneer de producenten in moeilijk toegankelijke berggebieden woonden.
100. Met betrekking tot de verplichting mutatieregisters in te voeren, en het aanvaarden van mondelinge verliesmeldingen lijkt Griekenland dus te erkennen dat er onregelmatigheden hebben plaatsgevonden. Wat in het bijzonder het eerste punt betreft, merk ik op dat de verplichting om de registers in te voeren, teruggaat op een verordening uit 1993(74) en moest worden nageleefd – het eerste jaar eventueel met een minder kostbaar systeem – met ingang van het verkoopseizoen 1994. Een verder uitstel van twee jaar is onaanvaardbaar.
101. Met betrekking tot het ontbreken van risicoanalyses en de te late verwerking van gegevens herhaal ik dat een lidstaat de bevindingen van de Commissie niet kan ontkrachten met blote beweringen zonder het bewijs te leveren van een betrouwbaar en goed functionerend controlesysteem.(75) Niets staat ons toe aan te nemen, dat Griekenland dat bewijs heeft geleverd.
102. In de vijfde plaats, wat het verwijt betreft dat de door artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3887/92 vereiste vermeldingen van de plaats waar dieren werden gehouden, zeer onnauwkeurig waren, stelt Griekenland dat bij gebreke van een meer gedetailleerde omschrijving (in Griekenland bestaat geen kadaster) de plaats is aangeduid met het toponiem. De toepasselijke regeling verlangt enkel een aanduiding van de plaats, geen gedetailleerde beschrijving.
103. De inspecteurs van de Commissie verlangden blijkbaar echter geen gedetailleerde beschrijving, maar enkel een duidelijke aanduiding van de plaats, die in de steunaanvraag ontbrak. Bij gebreke van bewijs van het tegendeel kan het betoog van Griekenland ook hier niet slagen.
104. Wat in de zesde plaats de ontbrekende merking van dieren betreft, stelt Griekenland, dat het om gevallen ging waarin kuddes van verschillende eigenaren tezamen werden gehouden. Volgens artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2700/93 behoeven de dieren dan niet te worden gemerkt.
105. Artikel 1, lid 3, schrijft voor, dat ooien en/of geiten waarvoor de premie wordt aangevraagd, worden geïdentificeerd voordat zij voor verzorging worden uitbesteed. Het ontgaat mij, waarom dit niet zou gelden voor kuddes van verschillende eigenaren. Zoals de Commissie opmerkt, zou men denken dat juist gezamenlijke kuddes het identificatieprobleem opleveren dat artikel 1, lid 3, beoogt op te lossen. De stelling van Griekenland moet dan ook worden afgewezen.
106. In de zevende plaats stelt Griekenland, dat de verificaties van de Commissie in 1997 en 1998 hebben plaatsgevonden en de schriftelijke kennisgeving van de resultaten in 1998; de periode van 24 maanden, bedoeld in de vijfde alinea van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, is dus in 1996 ingegaan, terwijl de correctie ook de in 1995 verrichte uitgaven betreft. Bovendien is de Commissie er ten onrechte van uitgegaan, dat in 1995 verrichte en in 1996 gedeclareerde uitgaven binnen de periode van 24 maanden vallen; beslissend is de feitelijke datum van de uitgave of het moment waarop het recht op de steun ontstond, en niet de declaratiedatum.
107. De Commissie zegt, dat de opmerkingen van haar inspecteurs betrekking hebben op de boekjaren 1995, 1996 en 1997; de Griekse autoriteiten hebben de schriftelijke kennisgeving bij brief van 22 juli 1997 en dus binnen de periode van 24 maanden ontvangen.
108. Uit genoemde brief, die aan het Hof is overgelegd(76), blijkt duidelijk dat althans de resultaten van de in 1997 verrichte verificaties in juni of juli 1997 aan Griekenland zijn meegedeeld.(77) De brief draagt het opschrift „Goedkeuring van rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor 1996 en 1997 in de sector vlees”; zij verwijst naar de inspecties ter plaatse in 1997, geeft een samenvatting van tal van vastgestelde problemen (in het bijzonder ontbreken van mutatieregisters, weinig of geen controles ter plaatse, ontbreken van risicoanalyses, aanvaarding van mondelinge verliesmeldingen en ontbrekende controle van de melkproductie bij producenten van slachtlammeren) en besluit:
„De resultaten van dit onderzoek worden meegedeeld onder verwijzing naar artikel 8 van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie. Om de redenen genoemd in de punten 1, 2, 3 en 4 van deze brief, zijn de diensten van de Commissie van oordeel dat uw autoriteiten niet volledig hebben voldaan aan de vereisten van de verordeningen nrs. 3887/92 en 2700/93. Zij menen dat op de volgende gebieden correctiemaatregelen en procedurele verbeteringen noodzakelijk zijn [...]
Gezien de ernst van deze bevindingen, zijn de diensten van de Commissie voornemens de onttrekking aan communautaire financiering voor te stellen van een gedeelte van de gedeclareerde uitgaven, overeenkomstig artikel 7, lid 1, van verordening (EG) nr. 296/96(78) van de Commissie voor een maximum van 24 maanden voorafgaande aan de dag van de formele ontvangst van deze brief (in het Grieks). In het licht van uw antwoord op deze brief zal het te onttrekken gedeelte van de uitgaven worden bepaald op basis van de toepasselijke bepalingen van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad. Overeenkomstig artikel 8 van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie dient uw antwoord op deze brief binnen twee maanden na de formele ontvangst van deze brief (in het Grieks) te worden meegedeeld. Na afloop van deze periode, en na onderzoek van een eventueel binnen deze periode ontvangen antwoord, zal een bilaterale bijeenkomst worden voorgesteld alvorens de diensten van de Commissie formeel kennis geven van hun conclusies.”
109. Ik meen, dat deze brief ten volle voldoet aan de vereisten van de toepasselijke bepalingen zoals uitgelegd door het Hof: niet enkel maakt zij het volstrekt duidelijk dat het gaat om een kennisgeving in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95, maar ook het begin van de periode van 24 maanden wordt uitdrukkelijk genoemd.
110. Griekenland stelt, dat de brief van 1997 enkel de verkoopjaren 1996 en 1997 betreft, en niet ook het verkoopjaar 1995. Dit nu is kennelijk onjuist: in de brief wordt verscheidene keren naar de verkoopjaren 1995 en 1996 verwezen. Het opschrift luidt weliswaar „Goedkeuring van rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor 1996 en 1997 in de sector vlees”, maar dit lijkt voort te vloeien uit de gebruikelijke praktijk om zowel het boekjaar te noemen waarop de rekeningen betrekking hebben (bij het EOGFL loopt het boekjaar van 16 oktober tot 15 oktober), als het verkoopjaar van de betrokken sector (voor geiten‑ en schapenvlees begint het verkoopjaar op de eerste maandag in januari en eindigt het op de dag voorafgaande aan die dag in het volgende jaar(79) ).
111. Omdat het op de datum van de uitgave aankomt, zou er iets te zeggen kunnen zijn voor het argument van Griekenland, dat correcties op de uitgaven van 1995 over tijd zijn. Griekenland kan echter niet enkel maar afgaan op de datum van de uitgaven, maar dient tevens rekening te houden met het tijdstip waarop het de Commissie voldoende relevante informatie over die uitgaven heeft verstrekt, zodat deze met de goedkeuring van de rekeningen kon beginnen. Een lidstaat kan zich slechts op de verjaringstermijn van 24 maanden beroepen voorzover hijzelf zijn verplichtingen krachtens het gemeenschapsrecht nakomt, in het bijzonder door de voor de controles benodigde gegevens ongevraagd mee te delen.(80) Uit de brief blijkt duidelijk, dat toen deze brief werd geschreven (juni of juli 1997), Griekenland geen bevredigende cijfers had verschaft over de controles ter plaatse, het enige bekritiseerde punt dat uitdrukkelijk het verkoopjaar 1995 betrof. In deze omstandigheden kan Griekenland zich niet beroepen op de verjaringstermijn van 24 maanden.
112. Om de hiervóór uiteengezette redenen kan geen van de stellingen van Griekenland worden aanvaard met betrekking tot de correctie van 10 % op de uitgaven in de sector schapen en geiten in bepaalde andere districten dan Rethymnon.
Conclusie
113. Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) de verzoekende partij in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2)
–	PB L 200, blz. 28.
(3)
–	Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1). Verordening nr. 729/70 is vervangen – wat de regeling van de uitgaven betreft, per 1 januari 2000 – door verordening (EG) nr. 1258/99 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103).
(4)
–	Artikelen 1, lid 3, en 3, lid 1.
(5)
– Tweede, derde, vierde en vijfde alinea van artikel 5, lid 2, sub c.
(6)
–	De voorschriften betreffende elk van de sectoren waarop deze zaak betrekking heeft, worden aan het begin van het desbetreffende onderdeel van deze conclusie weergegeven.
(7)
–	Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 (PB L 158, blz. 6).
(8)
–	Zie, onder meer, arrest van 24 januari 2002, Frankrijk/Commissie (C‑118/99, Jurispr. blz. I‑747, punt 38).
(9)
–	Zie, onder meer, arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie (C‑157/00, Jurispr. blz. I‑153, punt 44).
(10)
–	Zie, onder meer, arrest van 18 april 2002, België/Commissie (C‑332/00, Jurispr. blz. I‑3609, punt 46).
(11)
–	Ibid, punt 35.
(12)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punten 11 en 12.
(13)
–	Zie, onder meer, arrest van 21 maart 2002, Spanje/Commissie (C‑130/99, Jurispr. blz. I‑3005, punt 87).
(14)
–	Zie, onder meer, arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punten 16 en 17, alsook arrest van 18 september 2003, Griekenland/Commissie (C‑331/00, Jurispr. blz. I‑9085, punt 66).
(15)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 18.
(16)
–	Arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 13, punt 42.
(17)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 37.
(18)
–	Arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 13, punt 44.
(19)
–	Zie, onder meer, arrest Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 8, punt 54, en arrest van 14 maart 2002, Nederland/Commissie (C‑132/99, Jurispr. blz. I‑2709, punt 39).
(20)
–	Arrest van 24 januari 2002, Finland/Commissie (C‑170/00, Jurispr. blz. I‑1007, punt 27).
(21)
–	Arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 13, punten 133 en 134; zie ook punt 41 van de conclusie van advocaat-generaal Tizzano in zaak C‑158/00 (arrest van 13 juni 2002, Luxemburg/Commissie, Jurispr. blz. I‑5373), en punten 50 en 59 van de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Finland/Commissie, aangehaald in voetnoot 20.
(22)
–	Arrest van 11 september 2003, Spanje/Commissie (C‑331/01, Jurispr. blz. I‑8963, punten 60 en 65).
(23)
–	In de plaats gekomen van document VI/216/93 van de Commissie van 3 juni 1993. De richtsnoeren van 1997 zijn van toepassing op na 8 december 1997 gegeven beschikkingen.
(24)
–	Recente voorbeelden zijn de arresten Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 8, punt 49; Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 115, en Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 14, punt 73. Voor een overzicht van ’s Hofs benadering, zie conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Spanje/Commissie (arrest van 13 september 2001, C‑375/99, Jurispr. blz. I‑5983).
(25)
–	Doc. AGRI/17537/01-Fr-final.
(26)
–	Verordening (EG) nr. 1554/95 van de Raad van 29 juni 1995 (PB L 148, blz. 48).
(27)
–	Verordening (EEG) nr. 1201/89 van de Commissie van 3 mei 1989 (PB L 123, blz. 23), zoals met name gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1437/96 van de Commissie van 23 juli 1996 (PB L 184, blz. 29).
(28)
–	Aangehaald in voetnoot 27.
(29)
– Eerste en tweede overweging.
(30)
–	„Nomos”; Griekenland is verdeeld in 52 nomoi.
(31)
–	Verordening (EEG) nr. 2911/90 van de Commissie van 9 oktober 1990 (PB L 278, blz. 35), zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2614/95 van de Commissie van 9 november 1995 (PB L 268, blz. 7).
(32)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punten 17 en 18.
(33)
–	Ibid., punt 18.
(34)
–	Zie boven, punt 26, alsook punt 28.
(35)
–	Verordening (EEG) nr. 154/75 van de Raad van 21 januari 1975 tot instelling van een olijfoliedossier in de olijfolieproducerende lidstaten (PB L 19, blz. 1), zoals met name gewijzigd bij ’s Raads verordeningen (EEG) nrs. 3453/80 van 22 december 1980 (PB L 360, blz. 15) en 3788/85 van 20 december 1985 (PB L 367, blz. 1).
(36)
–	Verordening (EEG) nr. 2261/84 van de Raad van 17 juli 1984 (PB L 208, blz. 3).
(37)
–	Verordening (EEG) nr. 3061/84 van de Commissie van 31 oktober 1984 (PB L 288, blz. 52), zoals met name gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 98/89 van de Commissie van 17 januari 1989 (PB L 14, blz. 14).
(38)
–	Zie boven, punt 6.
(39)
–	Zie boven, punten 18-22.
(40)
–	Conclusie in de zaak Griekenland/Commissie (arrest van 4 juli 1996, C‑50/94, Jurispr. blz. I‑3331), punt 49.
(41)
–	Arrest van 29 januari 1998, Griekenland/Commissie (C‑61/95, Jurispr. blz. I‑207, punten 12 en 13).
(42)
–	Arresten van 13 juli 2000, Griekenland/Commissie (C‑46/97, Jurispr. blz. I‑5719, punten 12 en 16) en C‑243/97, Jurispr. blz. I‑5813, punt 14).
(43)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 16.
(44)
–	Jurispr. 2001, blz. I‑1, punten 13 en 14.
(45)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 17.
(46)
–	Arrest Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 8, punt 54.
(47)
–	Arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 13, punt 87.
(48)
–	Verordening (EEG) nr. 2392/86 van de Raad van 24 juli 1986 (PB L 208, blz. 1), zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1631/98 van de Raad van 20 juli 1998 (PB L 210, blz. 14).
(49)
–	Aangehaald in voetnoot 31; tekst zoals ook gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2475/94 van 13 oktober 1994 (PB L 264, blz. 6).
(50)
– (Voetnoot zonder belang voor de Nederlandse vertaling.)
(51)
–	Aangehaald in voetnoot 7.
(52)
–	Verordening (EG) nr. 1456/97 van de Commissie van 25 juli 1997 (PB L 199, blz. 4).
(53)
–	Verordening (EG) nr. 1493/1999 van de Raad van 17 mei 1999 (PB L 179, blz. 1).
(54)
–	Zie artikel 82.
(55)
–	Zie punt 31 van de considerans en de artikelen 2, lid 3, 6, lid 2, 11, lid 4, en 16.
(56)
–	Verordening (EG) nr. 1621/99 van de Commissie van 22 juli 1999 (PB L 192, blz. 21).
(57)
–	Zie boven, punten 57 en 58.
(58)
–	Zie boven, punten 65 en 66.
(59)
–	Zie artikelen 13, lid 1, en 16.
(60)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 18, en arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 13, punt 42.
(61)
–	Aangehaald in voetnoot 52.
(62)
–	Verordening (EG) nr. 1594/98 van de Commissie van 23 juli 1998 (PB L 208, blz. 19).
(63)
–	Bijvoorbeeld arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 18, en arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 13, punt 42.
(64)
–	Bijvoorbeeld arrest Griekenland/Commissie (aangehaald in voetnoot 9, punt 18).
(65)
–	Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 (PB L 391, blz. 36).
(66)
–	Verordening (EEG) nr. 2700/93 van de Commissie van 30 september 1993 (PB L 245, blz. 99), zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 279/94 van de Commissie van 8 februari 1994 (PB L 37, blz. 1).
(67)
–	Zie boven, punten 18‑22.
(68)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 37.
(69)
–	Arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 13, punt 44.
(70)
–	Geciteerd in punt 6.
(71)
–	Zie hierna, punt 107.
(72)
–	Zie boven, punt 35.
(73)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punten 16 en 17.
(74)
–	Artikel 4 van verordening nr. 2700/93.
(75)
–	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 18.
(76)
–	Bijlage 11 bij het verweerschrift.
(77)
–	Er staan twee data op het stuk, 12 juni 1997 en 3 juli 1997, terwijl de Commissie het over 22 juli 1997 heeft. Mogelijk zijn de drie data die van het in het Engels geschreven ontwerp, de Griekse vertaling en de ontvangst door de Griekse autoriteiten.
(78)
– Deze bepaling luidt: „De voor een bepaalde maand gemelde uitgaven moeten overeenkomen met de in die maand werkelijk uitbetaalde en geïnde bedragen. Zij kunnen rechtzettingen omvatten van gegevens die in de voorafgaande maanden van hetzelfde begrotingsjaar zijn medegedeeld. Voor het begrotingsjaar n worden de uitgaven in aanmerking genomen die de lidstaten van 16 oktober van het jaar n‑1 tot en met 15 oktober van het jaar n hebben gedaan.”
(79)
–	Zie artikel 3, lid 3, van verordening (EEG) nr. 3013/89 van de Raad van 25 september 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen‑ en geitenvlees (PB L 289, blz. 1).
(80)
–	Arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 22, punten 60 en 65.