61979C1252
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 12 NOVEMBRE 1980
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il presente ricorso, proposto in base all'articolo 36, 2° comma, del Trattato CECA, tende principalmente ad ottenere l'annullamento della decisione individuale del 31 ottobre 1979, con cui la Commissione ha inflitto alla società Acciaierie e ferriere Lucchini una sanzione pecuniaria, per la violazione della decisione generale 3000/77/CECA del 28 dicembre 1977, istitutiva dei prezzi minimi per alcuni prodotti siderurgici. Nel suo atto introduttivo, la ricorrente aveva impugnato in primo luogo tale decisione generale sostenendone l'illegittimità, ma in seguito alla sentenza pronunciata da questa Corte il 18 marzo 1980 nelle cause riunite 154/78, Ferriera Valsabbia e altre (cosiddette cause dei «tondi per cemento armato»), questo motivo d'impugnazione è stato abbandonato nella memoria di replica. Ciò che rimane è, in via principale, la domanda d'annullamento della citata decisione individuale «per illegittimità originata da vizi suoi propri»; inoltre, in subordine, la ricorrente chiede che la Corte, nell'esercizio della competenza di merito conferitale dal citato articolo 36, riduca la sanzione a un livello «puramente simbolico».
La Commissione ha ritenuto l'impresa Lucchini responsabile di due infrazioni al regime die prezzi minimi: sottoquotazioni nell'ambito di una serie de vendite in Francia di laminati mercantili avvenute fra il 9 marzo e il 17 maggio 1978, e mancata applicazione di supplementi (extra) di qualità e di quantità in una serie di vendite in Germania degli stessi prodotti nel periodo 1o settembre-11 novembre 1978. Per entrambe le infrazioni — tenuto conto della loro natura, dell'ammontare delle sottoquotazioni e della capacità contributiva dell'impresa Lucchini — quest'ultima è stata condannata a pagare un'ammenda di 25000 UCE. Osservo a tal proposito che, essendo le sottoquotazioni inerenti al primo gruppo di vendite (circa 32000 FF) molto inferiori a quelle del secondo gruppo (circa 235000 DM), le infrazioni commesse mediante le vendite in Germania hanno avuto certamente maggior peso nella determinazione dell'importo dell'ammenda.
Contro la decisione della Commissione la ricorrente fa valere tre mezzi di impugnativa: violazione della normativa comunitaria derivata, violazione dei principi generali del diritto e violazione delle forme essenziali.
2.
In relazione al primo mezzo, mi sembra opportuno sottolineare che in tutte le vendite di cui si discute i prezzi erano stati determinati con il metodo dell'allineamento, consentito dall'articolo 60, paragrafo 2, lettera b) del Trattato e dall'articolo 6 della citata decisione 3000/77. Questa circostanza va tenuta sempre presente allorché si passa a stabilire se il diritto comunitario obbligasse o no la ditta Lucchini a far pagare ai suoi clienti germanici, in aggiunta ai prezzi di base, i cosiddetti extra di qualità e di quantità.
Per quanto riguarda gli extra di qualità, la tesi affermativa della Commissione è contestata dalla ricorrente con l'argomento che essi sarebbero stati assorbiti ex lege nei prezzi minimi obligatori. Ciò risulterebbe dal testo dell'articolo 2, paragrafo 1, della citata decisione 3000/77, il quale dispone che «i prezzi minimi sono prezzi di base, fissati a partire dai punti di parità, extra di qualità compreso». Una conferma «a contrario» di questa tesi si ricaverebbe dal fatto che nella decisione generale 3139/78, del 29 dicembre 1978, relavita alla fissazione dei prezzi minimi per gli stessi prodotti qui considerati, il legislatore comunitario ha soppresso le parole «extra di qualità compreso».
La convenuta interpreta invece il citato articolo 2, paragrafo 1, della decisione 3000/77 nel senso che il prezzo minimo legale includerebbe gli extra eventualmente previsti dai precedenti listini delle imprese soltanto per le qualità in relazione alle quali il prezzo minimo legale era fissato, e che sono indicate all'articolo 1, paragrafo 2, della decisione. Ciò non riguarderebbe i laminati mercantili, dato che per essi la qualità menzionata all'articolo 1, paragrafo 2, b) è la qualità di base («laminati mercantili in acciaio dolce comune») che non comporta alcun supplemento di prezzo. Per le qualità superiori invece gli extra sarebbero normalmente, previsti, anche dal listino della ricorrente.
Osservo che la norma contestata si riferisce ai prezzi minimi i quali senza dubbio, nel contesto della decisione 3000/77, sono i prezzi previsti dall'articolo 1, paragrafo 2, per i prodotti ivi elencati. La tesi della Commissione mi sembra dunque esatta. Ma in ogni caso, trattandosi di vendite effettuate con il metodo dell'allineamanto, bisognava riferirsi a un prezzo di listino tedesco, e non c'è dubbio che nei listini di quel paese sono stati sempre previsti gli extra di qualità. Dopo l'introduzione del regime dei prezzi minimi, la riduzione o l'annullamento di tali extra è stata espressamente vietata: si veda l'articolo 4, paragrafo 2, della citata decisione 3000/77. Coerente con questa logica à anche l'articolo 4, paragrafo 3, della medesima decisione, che si riferisce ai prezzi di listino «effettivi» in cui sia compresa la qualità, e dispone che «le differenze tra questi prezzi effettivi e i prezzi minimi debbono essere considerate come dei sovrapprezzi di qualità». Ai fini del confronto con il prezzo minimo, il prezzo effettivo deve essere dunque depurato della quota corrispondente ad una particolare qualità: ciò implica che il prezzo minimo non include l'extra.
La ricorrente cerca pure di trarre argomento dal punto 176 della motivazione della citata sentenza 18 marzo 1980, dove si afferma:
«... L'articolo 2 della decisione n. 3000/77 dispone che i prezzi minimi costituiscono prezzi di base, che comprendono gli extra di qualità, mentre la decisione n. 962/77, all'articolo 2, stabilisce semplicemente che i prezzi minimi sono prezzi di base. Di conseguenza, a decorrere dal 1° gennaio 1978, data dell'entrata in vigore della decisione n. 3000/77, i prezzi minimi comprendevano gli extra di qualità, mentre l'importo di tali supplementi poteva essere aggiunto ai prezzi minimi di cui alla decisione n. 962/77».
A mio avviso la Corte, facendo questa affermazione, non ha affatto escluso che, per i prodotti dotati di qualità superiori rispetto a quelle descritte nel citato articolo 1 della decisione 3000/77, gli extra di qualità previsti nei listini dei produttori dovessero computarsi separatamente dai prezi di base, dando luogo a supplementi di prezzo. Il brano riportato dalla sentenza va inteso nel senso che, dopo l'entrata in vigore della decisione 3000/77, gli extra di qualità eventualmente previsti nei listini per i prodotti indicati nell'articolo 1, paragrafo 2, di tale decisione devono ritenersi inclusi nei prezzi minimi relativi a tali prodotti. In realtà questo vale unicamente per i «tondi per cemento armato ad aderenza migliorata» (lettera d) del citato articolo 1, paragrafo 2) che presentano caratteristiche superiori ai tondi per cemento armato liscio in acciaio dolce comune (lettera e). In ogni modo ripeto che nella specie si era di fronte a prezzi non previsti direttamente nel listino del produttore, ma determinati per allineamento, e ho già spiegato che ciò elimina ogni dubbio sulla necessità di fatturare i supplementi di prezzo previsti dal listino sul quale il venditore si allinea. Le regole comunitarie non consentono, infatti, che il prezzo praticato si risolva in un prezzo nel luogo di consegna inferiore a quello dell'impresa sul cui listino è stato effettuato l'allineamento: si veda l'articolo 3 della decisione generale 30/53 CECA.
La censura fin qui esaminata non merita, quindi, di essere accolta. Bisogna tuttavia riconoscere che la citata disposizione dell'articolo 2, paragrafo 1, della decisione 3000/77 è redatta in modo tutt'altro che chiaro, come d'altronde ha ammesso la stessa convenuta, e che tale difettosa formulazione poteva indurre in equivoco i destinatari della norma. Di ciò la Corte potrà tener conto nella valutazione della congruità dell'ammenda.
3.
La normativa comunitaria sarebbe stata disattesa, secondo la società ricorrente, anche là dove la Commissione l'ha ritenuta responsabile di non aver applicato, nelle vendite in discussione, gli extra di qualità, ossia i supplementi di prezzo per piccole forniture. A tale riguardo la ditta Lucchini afferma che essa non subisce nessun aggravio per il fatto di fornire alla propria clientela i laminati mercantili in quantità limitate per ciascuna consegna, e che perciò non prevede nei propri listini, e non applica, alcun extra di quantità. Ciò sarebbe anche obbiettivamente giustificato dal fatto che gli impieghi specifici a cui sono adibiti i laminati prodotti dalla ricorrente comportano generalmente ordinativi di quantità inferiore a 5 tonnellate. Sarebbe quindi conforme alle esigenze del mercato non gravare i prezzi di nessun supplemento per piccole quantità. Quanto poi agli extra di lunghezza, la ricorrente afferma di considerare qualità commerciale la lunghezza di 4 metri, che altri produttori riterrebbero una caratteristica superiore.
La convenuta non contesta queste asserzioni dell'impresa Lucchini in merito alla sua normale pratica commerciale; essa rileva però che quando il prezzo viene determinato per allineamento, il listino dell'impresa sulle cui condizioni tale allineamento viene effettuato deve trovare applicazione in tutti i suoi elementi, cioè il prezzo base, gli extra di qualità e quantità e i termini di consegna. È appena necessario dire che condivido tale obbiezione, così come risulta già dalle considerazioni precedenti. Non vi è dubbio che un'impresa siderurgica possa lecitamente astenersi dal prevedere, nel proprio listino, qualsiasi extra di quantità; ma ciò non la esenta, quando essa ricorre al metodo dell'allineamento, dal dover fatturare in aggiunta al prezzo gli extra figuranti nel listino su cui si allinea.
Nella specie, dato che la società Lucchini non aveva indicato su quale particolare listino tedesco essa si allineava, la Commissione, trattandosi di vendite il cui luogo di consegna era Oberhausen, ha utilizzato come listino di riferimento uno di quelli aventi tale luogo di consegna, e questi listini prevedono tutti dei supplementi per piccole quantità e per lunghezza, in misura sostanzialmente uniforme. È chiaro dunque che la ricorrente, per il fatto di non aver incluso nei suoi prezzi di vendita in Germania gli extra di quantità praticati dai suoi concorrenti tedeschi, ha violato le regole dell'allineamento e, con esse, anche le regole sui prezzi minimi.
Quest'ultimo punto merita una precisazione. Quando viene correttamente seguito il metodo dell'allineamento, la normativa sui prezzi minimi deve intendersi rispettata, dato che quel metodo è esplicitamente ammesso dalla citata decisione 3000/77, e che i listini delle imprese comunitarie devono essere conformi ai prezzi fissati in tale decisione. Ciò è stato messo in luce dalla Corte nella citata sentenza del 18 marzo 1980 sui tondi per cemento armato (ai punti 153-155 della motivazione); ed è stato chiaramente affermato che un'impresa, la quale pratichi un prezzo di vendita inferiore al prezzo risultante dall'applicazione del listino su cui afferma di essersi allineata, viola al tempo stesso sia le disposizioni dell'articolo 60, paragrafo 2, del Trattato CECA relative all'allineamento, sia quelle dell'articolo 61 relative alla disciplina dei prezzi minimi. Va dunque respinto l'argomento della ricorrente, secondo cui il comportamento che le è stato contestato (cattiva applicazione del metodo dell'allineamento) non potrebbe essere contemporaneamente valutato e represso alla stregua delle norme concernenti l'allineamento e di quelle sui prezzi minimi. Il contrario à vero, e quindi la Commissione ha legittimamente sanzionato le infrazioni constatate nel caso di specie, in base alla normativa sui prezzi minimi.
4.
Il secondo mezzo di impugnativa consiste, come ho già detto, nella censura di violazione di principi generali del diritto. In questo quadro la ricorrente invoca in primo luogo il principio della tutela dell'affidamento, basandosi sul comportamento permissivo tenuto dalla Commissione nei confronti delle imprese che applicavano il metodo dell'allineamento durante il periodo di vigore del regime dei prezzi minimi.
In effetti la stessa convenuta ha riconosciuto, nel controricorso, di non aver preteso, in quel periodo, una rigorosa osservanza delle norme relative all'allineamento. Questo atteggiamento di tolleranza si è manifestato in vari modi e in varie occasioni. Se un'impresa che dichiarava di allinearsi, in luogo di indicare, come avrebbe dovuto, un listino specifico, si limitava a menzionare «allineamento sul listino tedesco», la Commissione ammetteva questa forma di allineamento e si riferiva per il suo controllo ad un listino avente il luogo di consegna scelto dall'interessata. In altri casi in cui era stato praticato un prezzo inferiore a quello del listino di allineamento, ma non inferiore al prezzo minimo, la Commissione non ha sanzionato come sottoquotazione illegittima la differenza fra il prezzo praticato e il prezzo di allineamento. Così pure, in talune ipotesi di mancata fatturazione di supplementi per piccole quantità, la Commissione ha calcolato l'importo delle sottoquotazioni in misura inferiore a quella che sarebbe stata giustificata tenendo conto dei listini su cui si era fatto l'allineamento.
La deduzione principale, che la ricorrente trae da questa linea di condotta della Commissione, è che essa aveva abbandonato l'esigenza del riferimento ad un preciso listino di un altro produttore in materia di allineamento. Del resto, funzionari della Commissione avrebbero rassicurato i produttori italiani all'epoca dei fatti che stiamo esaminando, dicendo loro che in caso di vendite agli altri Stati membri della Comunità sarebbe bastato il rispetto dei prezzi minimi previsti per questi Stati. La Commissione dal canto suo non contesta di aver tenuto un atteggiamento tollerante in materia di allineamento; ed anzi ammette che, in mancanza di referimento a un determinato listino, il prezzo minimo veniva assunto come prezzo base (quanto agli extra, essi erano sostanzialmente identici in tutti i listini tedeschi).
Sulla base di tali circostanze, la ricorrente sostiene che l'attuale pretesa della Commissione di vedere applicati nelle vendite di cui trattasi gli extra di qualità e quantità — i quali sono a suo avviso inseparabili da un listino determinato — urterebbe contro il principio della tutela dell'affidamento.
A questo riguardo vale la pena di ricordare un precedente significativo. Nella causa 149/78, Rumi e/Commissione, la società Rumi, nell'impugnare una decisione che le aveva inflitto un'ammenda per violazione delle norme relative alla pubblicità dei prezzi, aveva rilevato tra l'altro che tale decisione era basata su un'interpretazione troppo rigida delle norme vigenti, dalla quale la Commissione stessa si era discostata varie volte in passato. La Corte, nella sentenza del 12 luglio 1979, non tenne conto di tale argomento, e confermò quindi implicitamente la validità del punto di vista da me difeso nelle conclusioni: che cioè l'affermata buona fede dell'impresa non poteva valere a scusare l'inosservanza del diritto, anche a supporre che la Commissione avesse realmente tenuto in passato un atteggiamento di tolleranza e che ciò avesse generato l'aspettativa di un eguale atteggiamento nel caso in questione. Aggiungo che menzionai allora anche la possibilità che elementi di tal genere assumessero rilievo per la determinazione dell'importo dell'ammenda (Raccolta 1979, p. 2547).
Ribadisco ora la convinzione che un comportamento dell'amministrazione il quale si ponga al di fuori della normale applicazione della legge a cui è essa stessa subordinata non può comunque ingenerare un legittimo affidamento nel-l'amministrato. Ciò vale a più forte ragione quando — come nella specie — si tratti per l'impresa di ottenere un ampliamento delle deroghe, e non solo di continuare a beneficiare delle attenuazioni al rigore della legge, già precedentemente concesse dall'amministrazione.
Ugualmente irrilevante, ai fini dell'accertamento della violazione contestata, è a mio avviso la circostanza (allegata dalla ricorrente ma contestata dalla convenuta) che i produttori degli altri Stati non avrebbero applicato i supplementi di prezzo di cui trattasi. Se è vero che in base alla disciplina dell'allineamento gli extra di qualità previsti nel listino al quale ci si riferisce debbono essere fatturati al di fuori del prezzo di base, l'illecito eventualmente commesso dai concorrenti della ditta Lucchini non potrebbe valere a giustificare il mancato rispetto di quest'obbligo da parte sua.
In linea di fatto, poi, l'unico elemento concreto addotto dalla ricorrente su questo punto non rafforza le sue affermazioni circa il trattamento più tollerante che la Commissione avrebbe riservato ai suoi concorrenti stranieri. Il brano del listino dell'impresa Thyssen (allegato 11 al controricorso) che riserva all'impresa la facoltà di effettuare forniture parziali rispetto al quantitativo ordinato non consente in realtà di sottrarre all'applicazione dei cosiddetti extra di quantità le ordinazioni inferiori ai tonnellaggi ivi specificati.
Per tutti questi motivi, la censura relativa a una pretesa violazione del principio dell'affidamento è da ritenersi infondata.
5.
Altro principio generale invocato dalla ricorrente è quello di non discriminazione. La ditta Lucchini sostiene di essere stata oggetto di un trattamento discriminatorio da parte della Commissione poiché questa non l'avrebbe fatta beneficiare (almeno in certi casi) della limitazione del supplemento per piccole quantità a 60 DM per tonnellata già prevista a favore dei commercianti e poi estesa ai produttori con decisione 3139/78 del 29 dicembre 1978. La ricorrente cita al riguardo alcuni casi in cui la Commissione, nel calcolare le sottoquotazioni contestatele, si è riferita ad extra di quantità ammontanti a 140 DM.
La convenuta ha tuttavia precisato a questo riguardo che i casi menzionati dalla ricorrente si riferivano esclusivamente a vendite per allineamento effettuate dalla ditta Lucchini prima dell'adozione da parte della Commissione della decisione anzidetta. Tale precisazione non è stata smentita dalla ricorrente. Ritengo perciò che anche questa censura debba essere disattesa.
6.
La ricorrente sostiene infine che la Commissione avrebbe dovuto tener conto dello stato di necessità in cui essa si sarebbe trovata. Essa afferma che, qualora avesse applicato gli extra di quantità, avrebbe non soltanto perduto il margine di penetrazione riconosciutole dalla Commissione per le sue esportazioni nell'area comunitaria, ma avrebbe superato il prezzo effettivo dei produttori stranieri. Ne sarebbe risultata la perdita dei mercati tradizionali all'interno della Comunità, i quali costituiscono per la società Lucchini un'esigenza vitale.
Conformemente alla vostra giurisprudenza in materia (mi riferisco in particolare alla citata sentenza del 18 marzo 1980 sui tondi per cemento armato, n. 142 e n. 143 della motivazione), la possibilità di ammettere lo stato di necessità come esimente in una ipotesi di violazione dell'articolo 61 del Trattato CECA dipende dalla dimostrazione che l'impresa interessata, qualora avesse applicato correttamente la normativa comunitaria sui prezzi minimi, avrebbe corso serio pericolo di fallire o di essere posta in liquidazione. Nella specie, la ricorrente non ha certo dimostrato che un contegno conforme a quella normativa potesse mettere a repentaglio la sua esistenza. Perciò l'eccezione basata su un preteso stato di necessità va respinta.
7.
Rimane da considerare il terzo mezzo di impugnativa, che è quello della violazione di forme essenziali. Secondo la ricorrente, la decisione individuale impugnata, per quanto attiene alle vendite effettuate in Germania, non consentirebbe di ricostruire l'iter attraverso il quale la Commissione ha determinato le sottoquotazioni, e di conseguenza l'ammenda. La società Lucchini osserva che la tabella contenuta nell'allegato II della decisione, relativa alle suddette infrazioni, indica solo importi globali per ciascuna categoria di sottoquotazioni e non permette quindi di verificarne analiticamente il calcolo, né di chiarire l'ammontare unitario degli extra di qualità addebitati.
Nell'allegato II della decisione di cui trattasi sono menzionati, caso per caso, il numero della fattura, la sua data, la natura dell'infrazione (non applicazione dell'extra di lunghezza, di qualità o per piccole quantità) e l'ammontare della sottoquotazione per ogni voce del listino di allineamento non rispettata. È vero che tali dati non rendono espliciti tutti i passaggi del calcolo in base al quale la Commissione ha definito, per ciascuna vendita considerata, l'ammontare della sottoquotazione contestata. Va tuttavia rilevato che, in seguito a domande di chiarimenti della società Lucchini, la Commissione, nelle lettere del 18 gennaio 1979 (allegato n. 3 al controricorso) e dell'8 febbraio 1979 (allegato n. 5 al controricorso), fornì delle spiegazioni sui metodi di computo seguiti. All'udienza amministrativa del 7 maggio seguente, l'impresa interessata non ripropose la questione, limitandosi a discutere i problemi in termini economici e politici, piuttosto che giuridici. Pare quindi ragionevole dedurne che gli addebiti le fossero apparsi chiari.
In linea di principio, ritengo che la possibilità di una efficace tutela giurisdizionale, di cui deve poter fruire l'impresa destinataria di una decisione che le reca pregiudizio, e la possibilità per la Corte di esercitare un efficace controllo sulla legittimità di una decisione del genere, sono sufficientemente tutelate quando l'impresa, nel corso del procedimento amministrativo che ha condotto alla decisione, sia stata messa al corrente di tutti i dati essenziali in base a cui la Commissione ha calcolato l'importo delle sottoquotazioni indicate nella decisione d'ammenda. Va quindi respinta a mio avviso la censura relativa alla violazione delle forme essenziali, basata su un preteso difetto di motivazione.
Taluni chiarimenti forniti dalla Commissione nel suo controricorso permettono poi di ritenere superate alcune altre censure più specifiche, fatte valere dalla ricorrente nell'ambito del suo ultimo mezzo di impugnazione. La convenuta ha infatti precisato di non aver mantenuto, nella decisione d'ammenda, l'addebito relativo alla non fatturazione di un supplemento di 3,5 DM la tonnellata per spese di carico su camion, e di avere dedotto dall'ammontare delle sottoquotazioni il ribasso commerciale del 2,5 % (ciò risulta d'altronde indicato nell'ultima colonna delle tabelle di cui all'alle-gato II della decisione impugnata). Quanto al ribasso di 5 DM la tonnellata (Vertragsrabatt) esso era già stato dedotto dall'impresa. La ricorrente, nella sua replica, non ha obbiettato nulla su questi punti. Credo perciò giustificato considerare esatti i fatti allegati dalla convenuta, che rendono superfluo prendere in considerazione le anzidette censure della ditta Lucchini.
8.
Per le ragioni sopra esposte, ritengo che nessuno dei mezzi d'impugnazione fatti valere dalla ricorrente contro la decisione della Commissione del 31 ottobre 1979 sia fondato. Propongo quindi che la Corte respinga la domanda principale della società Lucchini, mirante all'annullamento della decisione anzidetta. Tuttavia ho rilevato che alcune circostanze, di valore determinante per il comportamento tenuto dalla ricorrente, potevano dar luogo ad equivoci e creare fallaci apsettative: in particolare, la non chiara formulazione dell'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 3000/77 e le importanti deviazioni tollerate dalla Commissione nell'applicazione delle regole dell'allineamento. Pur se non possono inficiare la validità della decisione impugnata, esse giustificano a mio parere una riduzione dell'ammenda inflitta alla società Lucchini: riduzione che propongo di stabilire quanto meno nella misura di un terzo della cifra dell'ammenda. Correlativamente, la convenuta dovrebbe sopportare un terzo delle spese di causa, mentre i restanti due terzi sarebbero a carico della ricorrente.