Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
10 juli 2025 (*)
[Tekst zoals gerectificeerd bij beschikking van 15 september 2025]
Inhoud
I.
Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1.
VWEU
2.
Protocol nr. 26
3.
Handvest
4.
Richtlijn 2006/123
5.
Richtlijn 2008/98
6.
Richtlijn 2018/851
B.
Sloveens recht
II.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
III.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
A.
Eerste vraag
B.
Tweede tot en met tiende vraag
1.
Inleidende opmerkingen
a)
Richtlijn 2008/98
b)
Richtlijn 2006/123 en de artikelen 49 en 56 VWEU
c)
Rechtvaardiging van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten in het licht van richtlijn 2006/123 en de artikelen 49 en 56 VWEU
d)
Eerbiediging van het Handvest en van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen
2.
Voorwaarden voor het instellen van een monopolie op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen
a)
Beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten
b)
Rechtvaardiging van de betrokken beperkingen
1)
Voorwaarde van non-discriminatie
2)
Bestaan van dwingende redenen van algemeen belang
3)
Voorwaarde van evenredigheid
i)
Geschiktheid van de beperkingen om de nagestreefde doelstellingen te bereiken
ii)
Noodzaak en evenredigheid in strikte zin van de betrokken beperkingen
4)
Eerbiediging van de artikelen 16 en 17 van het Handvest en van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen
3.
Maatregelen die zijn opgelegd aan de monopoliehouder en aan de personen die er een deelneming in hebben
a)
Beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten
b)
Rechtvaardiging van de betrokken beperkingen
1)
Voorwaarde van non-discriminatie
2)
Bestaan van dwingende redenen van algemeen belang
3)
Voorwaarde van evenredigheid
i)
Geschiktheid van de beperkingen om de nagestreefde doelstellingen te bereiken
ii)
Noodzaak en evenredigheid in strikte zin van de betrokken beperkingen
4)
Eerbiediging van artikel 16 van het Handvest
4.
Maatregelen ten aanzien van de producenten die toegang wensen te krijgen tot de nationale markt
a)
Beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten
b)
Rechtvaardiging van de betrokken beperkingen
1)
Bestaan van dwingende redenen van algemeen belang
2)
Voorwaarde van evenredigheid
i)
Geschiktheid van de beperkingen om de nagestreefde doelstellingen te bereiken
ii)
Noodzaak en evenredigheid in strikte zin van de betrokken beperkingen
3)
Eerbiediging van artikel 16 van het Handvest
5.
Gevolgen van het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang voor de verenigbaarheid van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten met het Unierecht
IV.
Kosten
„ Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten – Artikelen 49 en 56 VWEU – Aan het VEU en het VWEU gehecht Protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang – Diensten op de interne markt – Richtlijn 2006/123/EG – Werkingssfeer – Monopolies en diensten van algemeen economisch belang – Aan evaluatie onderworpen eisen – Artikel 15 – Afvalstoffen – Richtlijn 2008/98/EG – Regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid – Artikelen 8 en 8 bis – Creëren van een monopolie op de markt voor de collectieve nakoming van verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid – Eén enkele organisatie zonder winstoogmerk – Artikel 106, lid 2, VWEU – Begrip ‚onderneming’ – Oprichtings- en werkingsvoorwaarden – Overgangsmaatregelen – Verplichting tot aansluiting voor producenten die onder de uitgebreide verantwoordelijkheid vallen – Artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Vrijheid van ondernemerschap en eigendomsrecht – Rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel – Evenredigheid ”
In zaak C‑254/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Ustavno sodišče (grondwettelijk hof, Slovenië) bij beslissing van 13 april 2023, ingekomen bij het Hof op 20 april 2023, in de procedure
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e.a.,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e.a.,
in tegenwoordigheid van:
Državni zbor Republike Slovenije,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen en M. Gavalec, kamerpresidenten, E. Regan, I. Ziemele (rapporteur), Z. Csehi en O. Spineanu-Matei, rechters,
advocaat-generaal: A. M. Collins,
griffier: M. Longar, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 11 juni 2024,
gelet op de opmerkingen van:
–        INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e.a., vertegenwoordigd door A. Brezavšček, odvetnik,
–        Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e.a., vertegenwoordigd door M. Senica en M. Urankar, odvetnika,
–        [zoals gerectificeerd bij beschikking van 15 september 2025] de Sloveense regering, vertegenwoordigd door A. Dežman Mušič en T. Mihelič Žitko als gemachtigden,
–        de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door L. Langrová, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
–        de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door Z. Biró-Tóth als gemachtigde,
–        de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman en C. S. Schillemans als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija en D. Milanowska als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 september 2024,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 14, 49, 56 en 106 VWEU, het aan het VEU en het VWEU gehechte Protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang (hierna: „protocol nr. 26”), richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36), de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008, L 312, blz. 3), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (PB 2018, L 150, blz. 109) (hierna: „richtlijn 2008/98”), de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), alsmede het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een procedure tot grondwettigheidstoetsing van een aantal bepalingen van de Zakon o varstvu okolja (wet inzake milieubescherming) van 16 maart 2022 (Uradni list RS, nr. 44/22), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „ZVO-2”), waarbij in het Sloveense recht een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid is vastgesteld (hierna: „betrokken nationale regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid”).
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      VWEU
3        Artikel 49 VWEU luidt als volgt:
„In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.
[...]”
4        Artikel 56 VWEU bepaalt het volgende:
„In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de [Europese] Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
[...]”
5        Artikel 106 VWEU luidt als volgt:
„1.      De lidstaten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van de Verdragen, met name die bedoeld in de artikelen 18 en 101 tot en met 109.
2.      De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.
[...]”
2.      Protocol nr. 26
6        Artikel 1 van protocol nr. 26 bepaalt het volgende:
„De gedeelde waarden van de Unie met betrekking tot diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 14 [VWEU] betreffende de werking van de Europese Unie omvatten met name:
–        de essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de nationale, regionale en lokale autoriteiten om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren op een manier die zoveel mogelijk in overeenstemming is met de behoeften van de gebruikers;
–        de diversiteit tussen verschillende diensten van algemeen economisch belang en de verschillen in de behoeften en voorkeuren van de gebruikers die kunnen voortvloeien uit verschillende geografische, sociale of culturele omstandigheden;
–        een hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en de bevordering van de algemene toegang en van de rechten van de gebruiker.”
3.      Handvest
7        Artikel 16 van het Handvest, met als opschrift „De vrijheid van ondernemerschap”, bepaalt:
„De vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.”
8        Artikel 17 van het Handvest, „Het recht op eigendom”, bepaalt in lid 1 het volgende:
„Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.”
9        Artikel 52 van het Handvest, „Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen”, bepaalt in lid 1:
„Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”
4.      Richtlijn 2006/123
10      De overwegingen 6, 17, 70 en 73 van richtlijn 2006/123 luiden als volgt:
„(6)      Alleen de rechtstreekse toepassing van de artikelen [49 en 56 VWEU] volstaat niet om [de] belemmeringen [voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en voor het vrije verkeer van diensten tussen lidstaten] op te heffen, enerzijds omdat een behandeling per geval via inbreukprocedures tegen de betrokken lidstaten, zeker na de uitbreiding uiterst ingewikkeld zou zijn voor de nationale en communautaire instellingen, en anderzijds omdat vele belemmeringen pas kunnen worden opgeheven nadat nationale wettelijke regelingen, onder meer door middel van administratieve samenwerking, zijn gecoördineerd. [...]
[...]
(17)      Deze richtlijn is alleen van toepassing op diensten die om een economische tegenprestatie worden verricht. Diensten van algemeen belang vallen niet onder de definitie van artikel [57 VWEU] en vallen dus ook niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn. Diensten van algemeen economisch belang zijn diensten die om een economische tegenprestatie worden verricht en daarom binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen. [...]
[...]
(70)      In het kader van deze richtlijn [...] mogen diensten alleen als diensten van algemeen economisch belang worden beschouwd wanneer zij worden verricht uit hoofde van een speciale taak van algemeen belang die door de betrokken lidstaat aan de dienstverrichter is toevertrouwd. Deze toewijzing moet zijn geschied bij een of meer besluiten, waarvan de vorm door de betrokken lidstaat kan worden bepaald en die een nauwkeurige specificatie van de aard van de speciale taak moeten geven.
[...]
(73)      Tot de te beoordelen eisen behoren onder meer nationale regels die de toegang tot bepaalde activiteiten voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters om redenen die geen verband houden met de beroepskwalificaties. Tot deze eisen behoren ook eisen die van een dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft, met name dat hij een rechtspersoon is, dan wel een personenvennootschap, een organisatie zonder winstoogmerk of een vennootschap die uitsluitend aan natuurlijke personen toebehoort, en eisen aangaande het aandeelhouderschap van een vennootschap, met name de eis om voor bepaalde dienstenactiviteiten over een minimumkapitaal te beschikken of om een bepaalde kwalificatie te hebben om aandelen in bepaalde vennootschappen te kunnen aanhouden of om deze te beheren. [...]”
11      Artikel 1 van die richtlijn, met als opschrift „Onderwerp”, luidt als volgt:
„1.      Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.
2.      Deze richtlijn heeft geen betrekking op de liberalisering van diensten van algemeen economisch belang die voorbehouden zijn aan openbare of particuliere entiteiten, noch op de privatisering van openbare dienstverrichtende entiteiten.
3.      Deze richtlijn heeft geen betrekking op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies, noch op steunmaatregelen van de lidstaten die onder de communautaire mededingingsvoorschriften vallen.
Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de vrijheid van de lidstaten om in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht vast te stellen wat zij als diensten van algemeen economisch belang beschouwen, hoe deze diensten moeten worden georganiseerd en gefinancierd, in overeenstemming met de regels inzake staatssteun, en aan welke bijzondere verplichtingen zij onderworpen zijn.
[...]”
12      Artikel 2 van die richtlijn, „Werkingssfeer”, bepaalt:
„1.      Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
2.      Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:
a)      niet-economische diensten van algemeen belang;
[...]”
13      Artikel 4 van de richtlijn, „Definities”, bepaalt het volgende:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
1)      ‚dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel [57 VWEU];
[...]
7)      ‚eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; [...]
8)      ‚dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: [...] volksgezondheid, [...] bescherming van het milieu en het stedelijk milieu [...];
[...]”
14      Artikel 15 van richtlijn 2006/123, „Aan evaluatie onderworpen eisen”, luidt als volgt:
„1.      De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2.      De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a)      kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
b)      eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft;
c)      eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming;
d)      eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder richtlijn 2005/36/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB 2005, L 255, blz. 22),] of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
[...]
3.      De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)      discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b)      noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)      evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
4.      De leden 1, 2 en 3 zijn alleen van toepassing op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert.
5.      In het in artikel 39, lid 1, bedoelde verslag over de wederzijdse beoordeling vermelden de lidstaten:
a)      de eisen die zij willen handhaven en de redenen waarom deze eisen volgens hen voldoen aan de voorwaarden van lid 3;
b)      de eisen die zijn ingetrokken of versoepeld.
6.      Uiterlijk op 28 december 2006 stellen de lidstaten geen nieuwe eisen van een in lid 2 bedoeld type, tenzij deze aan de voorwaarden van lid 3 voldoen.
[...]”
15      Artikel 16 van die richtlijn, „Vrij verrichten van diensten”, bepaalt in lid 1 het volgende:
„De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn.
De lidstaat waar de dienst wordt verricht, zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied.
[...]”
16      Artikel 17 van de richtlijn, „Aanvullende afwijkingen van het vrij verrichten van diensten”, luidt als volgt:
„Artikel 16 is niet van toepassing op:
1)      diensten van algemeen economisch belang die in een andere lidstaat worden verricht, onder meer:
[...]
e)      afvalverwerking;
[...]”
5.      Richtlijn 2008/98
17      Artikel 1 van richtlijn 2008/98, met als opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, bepaalt het volgende:
„Bij deze richtlijn worden maatregelen vastgesteld om het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen door afvalproductie en de negatieve gevolgen van afvalproductie en -beheer te voorkomen of te verminderen, door de algehele gevolgen van het gebruik van hulpbronnen te beperken en door de efficiëntie van dergelijk gebruik te verbeteren, die van cruciaal belang zijn voor de overgang naar een circulaire economie en voor het waarborgen van het concurrentievermogen van de Unie op de lange termijn.”
18      Artikel 3 van die richtlijn, „Definities”, luidt als volgt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
9)      ‚afvalbeheer’ of ‚afvalstoffenbeheer’: inzameling, vervoer, nuttige toepassing, met inbegrip van sortering, en verwijdering van afval, met inbegrip van het toezicht op die handelingen en de nazorg voor de stortplaatsen na sluiting en met inbegrip van activiteiten van handelaars of makelaars;
[...]
21)      ‚regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid’: een reeks door de lidstaten vastgestelde maatregelen om ervoor te zorgen dat producenten van producten de financiële of financiële en organisatorische verantwoordelijkheid dragen voor het beheer van de afvalfase van de levenscyclus van een product.”
19      Artikel 8 van die richtlijn, „Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid”, bepaalt:
„1.      Ter stimulering van hergebruik en de preventie, recycling en andere nuttige toepassing van afvalstoffen kunnen de lidstaten wettelijke of andere maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat iedere natuurlijke of rechtspersoon die beroepsmatig producten ontwikkelt, vervaardigt, behandelt, verwerkt, verkoopt of invoert (producent van het product) een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid draagt.
Die maatregelen kunnen onder andere bestaan uit het aanvaarden van teruggebrachte producten en de van gebruikte producten overgebleven afvalstoffen, alsmede het daaropvolgende beheer van de afvalstoffen, en de financiële verantwoordelijkheid voor die activiteiten. Verder kunnen deze maatregelen de verplichting omvatten openbaar beschikbare informatie te verstrekken over de mate waarin het product herbruikbaar en recycleerbaar is.
Indien die maatregelen bestaan in het opzetten van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, zijn de algemene minimale vereisten van artikel 8 bis van toepassing.
De lidstaten kunnen besluiten dat producenten van producten die uit eigen beweging financiële of financiële en organisatorische verantwoordelijkheden voor het beheer van de afvalfase van de levenscyclus van een product op zich nemen, sommige of alle algemene minimumvereisten van artikel 8 bis moeten toepassen.
2.      De lidstaten kunnen passende maatregelen nemen die ertoe stimuleren om producten en onderdelen van producten zodanig te ontwerpen dat de milieueffecten en de afvalproductie zowel bij de vervaardiging als bij het latere gebruik van de producten worden verminderd, en om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing en verwijdering van producten die afval zijn geworden, geschieden overeenkomstig de artikelen 4 en 13.
Dergelijke maatregelen kunnen onder meer aanmoedigen tot het ontwikkelen, vervaardigen en in de handel brengen van producten en componenten van producten die geschikt zijn voor meervoudig gebruik, gerecycleerde materialen bevatten, die technisch duurzaam en gemakkelijk te repareren en die, zodra zij afval zijn geworden, geschikt zijn voor voorbereiding voor hergebruik en recycling om een juiste toepassing van de afvalhiërarchie te faciliteren. Bij die maatregelen wordt rekening gehouden met de effecten van producten gedurende hun volledige levenscyclus, met de afvalhiërarchie en, in voorkomend geval, met het potentieel voor meervoudige recycling.
3.      Bij de toepassing van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid houden de lidstaten rekening met de technische uitvoerbaarheid en de economische haalbaarheid en de effecten in hun totaliteit op het milieu, de volksgezondheid en de maatschappij, met inachtneming van de noodzaak een goede werking van de interne markt te garanderen.
4.      De uitgebreide producentenverantwoordelijkheid wordt toegepast onverminderd de verantwoordelijkheid voor afvalbeheer als bedoeld in artikel 15, lid 1, en onverminderd de bestaande specifieke wetgeving inzake afvalstromen en producten.
5.      De [Europese] Commissie organiseert een informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en de actoren die betrokken zijn bij de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid over de praktische uitvoering van de algemene minimale vereisten van artikel 8 bis. Dit omvat onder andere de uitwisseling van informatie over beste praktijken om te zorgen voor adequate governance, grensoverschrijdende samenwerking met betrekking tot regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en een soepele werking van de interne markt, over de organisatorische aspecten en de monitoring van organisaties die verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nakomen namens producenten van producten, over de differentiëring van financiële bijdragen, over de selectie van afvalbeheerders en over de preventie van zwerfafval. De Commissie publiceert de resultaten van de informatie-uitwisseling en kan richtsnoeren geven met betrekking tot deze en andere relevante aspecten.
De Commissie publiceert, in overleg met de lidstaten, richtsnoeren voor de grensoverschrijdende samenwerking ten aanzien van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en voor de differentiëring van financiële bijdragen als bedoeld in artikel 8 bis, lid 4, onder b).
Indien zulks nodig is om verstoring van de interne markt te voorkomen, kan de Commissie uitvoeringshandelingen vaststellen tot vaststelling van criteria met het oog op de eenvormige toepassing van artikel 8 bis, lid 4, onder b), zonder echter de hoogte van de bijdragen precies vast te stellen. Die uitvoeringshandelingen worden vastgesteld volgens de in artikel 39, lid 2, bedoelde onderzoeksprocedure.”
20      Artikel 8 bis van dezelfde richtlijn, „Algemene minimumvereisten voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid”, luidt als volgt:
„1.      Indien er overeenkomstig artikel 8, lid 1, regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid zijn vastgesteld, ook krachtens andere wetgevingshandelingen van de Unie, zorgen de lidstaten ervoor:
a)      dat zij duidelijk de taken en verantwoordelijkheden omschrijven van alle betrokken actoren, waaronder de producenten van producten die producten in de lidstaat in de handel brengen, de organisaties die namens hen verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nakomen, de private of publieke afvalverwerkers, de plaatselijke instanties en, waar van toepassing, exploitanten van installaties voor hergebruik en voorbereiding voor hergebruik en ondernemingen van de sociale economie;
b)      dat zij, in overeenstemming met de afvalhiërarchie, doelstellingen voor afvalbeheer vaststellen, met als doel ten minste de kwantitatieve doelstellingen te behalen die relevant zijn voor de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid zoals vastgelegd in deze richtlijn, richtlijn 94/62/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB 1994, L 365, blz. 10)], richtlijn 2000/53/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 18 september 2000 betreffende autowrakken (PB 2000, L 269, blz. 34)], richtlijn 2006/66/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 inzake batterijen en accu’s, alsook afgedankte batterijen en accu’s en tot intrekking van richtlijn 91/157/EEG (PB 2006, L 266, blz. 1),] en richtlijn 2012/19/EU van het Europees Parlement en de Raad [van 4 juli 2012 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) (PB 2012, L 197, blz. 38)], en andere kwantitatieve en/of kwalitatieve doelstellingen vaststellen die relevant worden geacht voor de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid;
c)      dat er een verslagleggingssysteem wordt opgezet om gegevens te verzamelen over de producten die in de lidstaat in de handel worden gebracht door producenten van producten waarop uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van toepassing is, evenals gegevens over de inzameling en verwerking van van die producten afkomstig afval, waar van toepassing met vermelding van de materiaalstromen, alsook andere gegevens die relevant zijn voor de toepassing van punt b);
d)      dat gelijke behandeling en non-discriminatie van producenten van producten gewaarborgd wordt, ongeacht hun oorsprong of grootte, zonder dat er een onevenredige regelgevingsdruk wordt opgelegd aan producenten, met inbegrip van kleine en middelgrote ondernemingen, van kleine hoeveelheden producten.
2.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de afvalstoffenhouders op wie de overeenkomstig artikel 8, lid 1, vastgestelde regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid betrekking hebben, worden geïnformeerd over afvalpreventiemaatregelen, centra voor hergebruik en voorbereiding voor hergebruik, terugname- en inzamelingssystemen, en de preventie van zwerfafval. De lidstaten nemen tevens maatregelen om prikkels voor de afvalstoffenhouders te creëren zodat zij hun verantwoordelijkheid nemen om hun afval af te leveren bij de bestaande systemen voor gescheiden inzameling, met name economische prikkels of regelgeving, waar passend.
3.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat elke producent van producten of organisatie die namens producenten van producten verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nakomt:
a)      een duidelijk omschreven geografisch gebied, product en materiaal bestrijkt, zonder deze te beperken tot de gebieden waar de inzameling en het beheer van afval het winstgevendst zijn;
b)      zorgt voor een passende beschikbaarheid van afvalinzamelingssystemen binnen de onder a) bedoelde gebieden;
c)      over de nodige financiële middelen of financiële en organisatorische middelen beschikt om aan zijn verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te voldoen;
d)      voorziet in een adequaat mechanisme voor zelfbeheer, in voorkomend geval ondersteund door regelmatige onafhankelijke controles voor de beoordeling van:
i)      het financiële beheer van de producent of organisatie, waaronder de naleving van de vereisten van lid 4, onder a) en b);
ii)      de kwaliteit van de gegevens die zijn verzameld en gerapporteerd overeenkomstig lid 1, onder c), van dit artikel, en de vereisten van verordening (EG) nr. 1013/2006 [van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190, blz. 1)];
e)      informatie openbaar beschikbaar maakt over het behalen van de doelstellingen voor afvalbeheer als bedoeld in lid 1, onder b), en, in geval van collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, tevens informatie over:
i)      de eigenaars en de leden;
ii)      de door producenten van producten betaalde financiële bijdragen per verkochte eenheid of per ton in de handel gebracht product; en
iii)      de selectieprocedure voor afvalbeheerders.
4.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de financiële bijdragen die de producent van het product betaalt om aan zijn verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te voldoen:
a)      de volgende kosten dekken voor de producten die de producent in de betrokken lidstaat in de handel brengt:
–        de kosten van de gescheiden inzameling van afval en vervolgens het vervoer en de verwerking ervan, met inbegrip van de verwerking die nodig is om te voldoen aan de doelstellingen van de Unie op het gebied van afvalbeheer, en de kosten die nodig zijn om te voldoen aan andere doelstellingen als bedoeld in lid 1, onder b), rekening houdend met de inkomsten uit het hergebruik, de verkoop van secundaire grondstoffen van hun producten en niet-opgeëist statiegeld,
–        de kosten van het verstrekken van passende informatie aan afvalstoffenhouders overeenkomstig lid 2,
–        de kosten van het verzamelen en rapporteren van gegevens overeenkomstig lid 1, onder c).
Dit punt is niet van toepassing op regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid die zijn vastgesteld op grond van richtlijn [2000/53], [2006/66] of [2012/19];
b)      in geval van collectieve uitvoering van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, indien mogelijk, voor afzonderlijke producten of groepen van soortgelijke producten worden gedifferentieerd, met name door rekening te houden met duurzaamheid, repareerbaarheid, herbruikbaarheid en recycleerbaarheid en de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen, waarbij wordt uitgegaan van de gehele levenscyclus, in afstemming met de in het betreffende recht van de Unie opgenomen vereisten en, wanneer beschikbaar, op basis van geharmoniseerde criteria, om ervoor te zorgen dat de interne markt goed functioneert; en
c)      niet meer bedragen dan de kosten die nodig zijn om de afvalbeheersdiensten op kostenefficiënte wijze te verrichten. Die kosten worden op transparante wijze vastgesteld tussen de betrokken actoren.
Wanneer dat wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om een adequaat afvalbeheer en de economische levensvatbaarheid van de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te waarborgen, kunnen de lidstaten afwijken van de verdeling van financiële verantwoordelijkheid als vastgelegd onder a), mits:
i)      in geval van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid die zijn vastgesteld om doelstellingen voor afvalbeheer en doelstellingen die krachtens wetgevingshandelingen van de Unie zijn vastgesteld, te behalen, de producenten van producten ten minste 80 % van de noodzakelijke kosten dragen;
ii)      in geval van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid die zijn vastgesteld op of na 4 juli 2018 om doelstellingen voor afvalbeheer en doelstellingen die enkel in de wetgeving van een lidstaat zijn vastgesteld, te behalen, de producenten van producten ten minste 80 % van de noodzakelijke kosten dragen;
iii)      in geval van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid die zijn vastgesteld vóór 4 juli 2018 om doelstellingen voor afvalbeheer en doelstellingen die enkel in wetgeving van een lidstaat zijn vastgesteld, te behalen de producenten van producten ten minste 50 % van de noodzakelijke kosten dragen,
en mits de overige kosten worden gedragen door de oorspronkelijke producenten of distributeurs van afvalstoffen.
Deze afwijking mag niet worden gebruikt om het aandeel in de kosten dat gedragen wordt door producenten van producten in het kader van vóór 4 juli 2018 vastgestelde regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te verlagen.
5.      De lidstaten stellen een passend kader voor monitoring en handhaving vast om te waarborgen dat de producenten van producten en organisaties die namens hen verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nakomen, aan hun verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voldoen, ook in geval van verkoop op afstand, dat de financiële middelen correct worden gebruikt en dat alle actoren die betrokken zijn bij de uitvoering van de regelingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid betrouwbare gegevens rapporteren.
Indien in een lidstaat meerdere organisaties de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid namens de producenten van producten uitvoeren, wijst de betrokken lidstaat ten minste één van particuliere belangen onafhankelijke instantie aan die toezicht houdt op de uitvoering van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, of vertrouwt hij die taak aan een publieke instantie toe.
Elke lidstaat staat de producenten van producten die in een andere lidstaat zijn gevestigd en die producten op zijn grondgebied in de handel brengen toe een op zijn grondgebied gevestigde rechtspersoon of natuurlijke persoon aan te wijzen als gemachtigd vertegenwoordiger voor de uitvoering van de verplichtingen van een producent in verband met de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op zijn grondgebied.
Voor de monitoring en verificatie van de naleving van de verplichtingen van de producent van het product in verband met regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid kunnen de lidstaten vereisten vaststellen, zoals registratie en informatie- en rapportagevereisten, waaraan een rechtspersoon of natuurlijke persoon moet voldoen om te worden aangewezen als gemachtigd vertegenwoordiger op hun grondgebied.
6.      De lidstaten zorgen voor een regelmatige dialoog tussen alle relevante belanghebbenden die betrokken zijn bij de uitvoering van de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, waaronder producenten en distributeurs, private of publieke afvalverwerkers, lokale instanties, maatschappelijke organisaties en, indien van toepassing, actoren van de sociale economie, hergebruik- en reparatienetwerken en exploitanten van installaties voor voorbereiding voor hergebruik.
7.      De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid die vóór 4 juli 2018 zijn vastgesteld, uiterlijk op 5 januari 2023 aan dit artikel voldoen.
8.      Verstrekking van informatie aan het publiek krachtens dit artikel doet geen afbreuk aan het bewaren van de vertrouwelijkheid van commercieel gevoelige informatie overeenkomstig het desbetreffende Unie- en nationaal recht.”
6.      Richtlijn 2018/851
21      De overwegingen 14, 21, 22 en 26 van richtlijn 2018/851 luiden als volgt:
„(14)      De definitie van regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid moet worden ingevoerd om te verduidelijken dat het hier gaat om een reeks maatregelen van de lidstaten om producenten voor te schrijven dat zij financiële of financiële en organisatorische verantwoordelijkheid dragen voor het beheer van de afvalfase van de levenscyclus van een product, met inbegrip van handelingen in verband met gescheiden inzameling, sortering en verwerking. Die verplichting kan ook een organisatorische verantwoordelijkheid inhouden en een verantwoordelijkheid om bij te dragen aan afvalpreventie en de herbruikbaarheid en recycleerbaarheid van producten. De producenten van producten kunnen individueel of collectief voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
[...]
(21)      Regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid zijn een essentieel onderdeel van efficiënt afvalbeheer. De doeltreffendheid en prestaties daarvan verschillen echter aanzienlijk tussen de lidstaten. Daarom moeten minimale operationele vereisten voor die regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid worden vastgesteld en moet worden verduidelijkt dat die vereisten ook gelden voor regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid die zijn vastgesteld krachtens andere wetgevingshandelingen van de Unie, [...] in aanvulling op de vereisten die al daarin zijn neergelegd, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald. [...]
(22)      De algemene minimale vereisten moeten leiden tot lagere kosten en betere prestaties en zorgen voor gelijke mededingingsvoorwaarden, ook voor kleine en middelgrote ondernemingen en e-handelsondernemingen, en belemmeringen voor de goede werking van de interne markt voorkomen. Zij moeten er ook toe bijdragen dat kosten betreffende het einde van de levensduur van producten worden meegenomen in de prijs ervan en producenten stimuleren om bij het ontwerpen van hun producten meer rekening te houden met recycleerbaarheid, herbruikbaarheid, repareerbaarheid en aanwezigheid van gevaarlijke stoffen. Al met al moeten deze vereisten de governance en de transparantie van de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid verbeteren en de mogelijkheid verkleinen dat er belangenconflicten ontstaan tussen organisaties die verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nakomen namens producenten van producten en de afvalverwerkers met wie die organisaties een overeenkomst aangaan. De vereisten moeten van toepassing zijn op zowel nieuwe als bestaande regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Een overgangsperiode is echter noodzakelijk om de structuren en procedures van de bestaande regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid aan te passen aan de nieuwe vereisten.
[...]
(26)      Producenten van producten moeten de kosten dekken die nodig zijn om te voldoen aan de doelstellingen van het afvalstoffenbeheer en andere doelstellingen, onder meer op het gebied van afvalpreventie, die zijn vastgesteld voor de desbetreffende regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Deze kosten kunnen onder strikte voorwaarden worden gedeeld met de oorspronkelijke producenten of distributeurs van afvalstoffen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door de noodzaak te zorgen voor een adequaat afvalstoffenbeheer en voor de economische levensvatbaarheid van de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.”
B.      Sloveens recht
22      Artikel 34 ZVO-2, met als opschrift „Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid”, luidt als volgt:
„(1)      Een producent van producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen [...] is verplicht alle verboden, eisen en andere gedragsregels na te leven om ervoor te zorgen dat het afval dat voortkomt uit het gebruik van deze producten [...] op de voorgeschreven wijze wordt beheerd.
[...]
(4)      Een producent die in een ander land is gevestigd en op afstand in Slovenië rechtstreeks aan consumenten of andere eindgebruikers producten verkoopt die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen, moet een gemachtigd vertegenwoordiger aanwijzen die verantwoordelijk is voor de naleving van zijn verplichtingen.
[...]
(6)      Een producent die gevestigd is in een andere lidstaat van de [Unie] of in een land van de Europese Economische Ruimte [...] en wiens producten die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen, op het grondgebied van Slovenië in de handel worden gebracht, kan de verplichtingen van een in Slovenië gevestigde producent op zich nemen door een gemachtigd vertegenwoordiger aan te wijzen die verantwoordelijk is voor de nakoming van zijn verplichtingen op dat grondgebied. In het in de vorige zin bedoelde geval neemt
deze gemachtigde vertegenwoordiger die verplichtingen op zich.
[...]”
23      Artikel 35 ZVO-2, „Verplichtingen van de producent”, bepaalt het volgende:
„(1)      De producent zorgt voor:
1.      de inzameling van afval afkomstig van producten op het hele grondgebied van Slovenië, met uitzondering van de inzameling bij de oorspronkelijke producenten van afval, wanneer deze wordt uitgevoerd als een verplichte gemeentelijke openbare dienst voor de inzameling van gemeentelijk afval;
2.      de verwerking van al het afval afkomstig van ingezamelde producten;
3.      het behalen van milieudoelstellingen door het beheer van van de producten afkomstig afval;
4.      het informeren van het publiek en de afvalstoffenhouders over de methode en het belang van de preventie van afval afkomstig van producten, het hergebruik en de terugname van gebruikte producten in het kader van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, de gescheiden inzameling van afval afkomstig van producten en de preventie van zwerfafval, alsook het milieuvriendelijk beheer van afval afkomstig van producten;
5.      het informeren van personen die belast zijn met de verwerking van afval met betrekking tot de producten die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen en de methoden voor de verwerking van afval afkomstig van deze producten, wanneer dit voorgeschreven is; en
6.      het bijhouden van een register van producten die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen en in Slovenië in de handel worden gebracht, het bijhouden van een register van ingezameld en verwerkt afval van producten, en het verstrekken van gegevens uit deze registers aan het ministerie.
(2)      De producent voldoet aan de in lid 1 van dit artikel bedoelde verplichtingen samen met andere producenten van hetzelfde type producten die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen, door deel te nemen aan de gezamenlijke uitvoering van activiteiten en maatregelen om te voldoen aan de verplichtingen met betrekking tot het afval van deze producten [...]
(3)      Onverminderd het vorige lid kan een producent individueel voldoen aan de in lid 1 van dit artikel bedoelde verplichtingen indien hij in Slovenië producten in de handel brengt die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen en die niet bestemd zijn voor huishoudelijk gebruik [...]
[...]”
24      Artikel 37 ZVO-2, „Collectieve nakoming van de verplichtingen”, luidt als volgt:
„(1)      De in artikel 35, lid 1, van deze wet bedoelde producenten die niet individueel zorgen voor de nakoming van de verplichtingen uit hoofde van artikel 35, lid 3, moeten zorgen voor de collectieve nakoming van deze verplichtingen. De collectieve nakoming van de verplichtingen voor producenten van soortgelijke producten die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen, wordt gewaarborgd door een organisatie voor de collectieve nakoming van de verplichtingen op het gebied van [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] voor afval afkomstig van dergelijke producten [...] Deze organisatie zorgt voor de collectieve nakoming van de verplichtingen voor zowel de producenten die haar oprichten als de producenten die zich bij haar aansluiten nadat zij reeds is opgericht. Deze producenten worden op gelijke voet behandeld wat betreft de nakoming van deze verplichtingen, ongeacht of zij de organisatie hebben opgericht of zich bij haar hebben aangesloten nadat zij reeds was opgericht.
(2)      Eén enkele organisatie zorgt voor de collectieve nakoming van de verplichtingen voor producenten van soortgelijke producten die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen.
(3)      De in lid 1 van dit artikel bedoelde producenten sluiten een schriftelijke overeenkomst met deze organisatie, waarbij zij deze laatste machtigen om hun verplichtingen uit hoofde van artikel 35, lid 1, van deze wet na te komen.
[...]”
25      Artikel 38 ZVO-2, „Organisatie”, bepaalt het volgende:
„(1)      Een organisatie is een rechtspersoon die in Slovenië is gevestigd met als doel om voor producenten van soortgelijke producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen en die overeenkomstig lid 1 van het vorige artikel moeten zorgen voor de collectieve nakoming van de desbetreffende verplichtingen, de collectieve nakoming van deze verplichtingen in het kader van een activiteit zonder winstoogmerk te verwezenlijken, waarbij de inkomsten uit de collectieve nakoming van deze verplichtingen krachtens deze wet niet hoger mogen zijn dan de werkelijke kosten daarvan.
[...]
(3)      Deze organisatie mag geen activiteiten uitoefenen die geen verband houden met het in lid 1 van dit artikel genoemde doel.
(4)      De organisatie wordt opgericht en is eigendom van producenten van bepaalde producten van hetzelfde type die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen, die samen ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van deze producten in de handel brengen, waarbij het aandeel van elke producent niet meer dan 25 % bedraagt. De wijze waarop moet worden aangetoond dat aan de in de vorige zin bedoelde voorwaarde is voldaan, wordt door de regering vastgesteld in de in artikel 34, lid 8, van deze wet bedoelde bepalingen.
(5)      De organisatie en de producent die een belang in die organisatie heeft, mogen geen personen zijn die afval van producten inzamelen of verwerken waarvoor de verplichtingen in het kader van die uitgebreide verantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, tenzij de in
artikel 34, lid 8, van deze wet bedoelde bepalingen voorschrijven dat een persoon die afval afkomstig van producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen, voorbereidt met het oog op hergebruik en deze een tweede keer in de handel brengt, of een persoon die dit afval recycleert tot een herbruikbare stof of een herbruikbaar voorwerp dat een product is dat onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid valt, maar dat een ander gebruik heeft dan het oorspronkelijke product, als producent moet worden beschouwd.
(6)      De betrokken organisatie en de producent die een deelneming in die organisatie heeft, mogen geen:
1.      rechtstreekse of onrechtstreekse kapitaalbanden hebben met een persoon die afval inzamelt of verwerkt dat afkomstig is van producten die het voorwerp zijn van de collectieve nakoming van verplichtingen binnen deze organisatie, noch mogen zij binnen deze persoon beheer- of zeggenschapsrechten hebben;
2.      kapitaal- of familiebanden hebben met een persoon die in het bezit is van of zeggenschap heeft over stemrechten in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan van de in het vorige punt bedoelde persoon of deze persoon vertegenwoordigt.
(7)      Als familieband in de zin van lid 6, punt 2, van dit artikel wordt beschouwd een bloedverwantschap in opgaande lijn of in zijdelingse lijn tot en met de vierde graad, banden die voortvloeien uit wettelijk erkende vormen van partnerschap en uit het huwelijk tot en met de tweede graad, zelfs indien het partnerschap of het huwelijk is ontbonden of indien de houder van de deelneming voogd of curator is van een persoon die in het bezit is van of zeggenschap heeft over stemrechten in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan of die de in lid 6, punt 1, bedoelde persoon vertegenwoordigt.
(8)      Zeggenschap over stemrechten als bedoeld in lid 6, punt 2, van dit artikel betekent de rechten, contracten of andere middelen die, afzonderlijk of gezamenlijk, en rekening houdend met de relevante feitelijke of juridische omstandigheden, de houder van een deelneming in staat stellen beslissende invloed uit te oefenen op een persoon die in het bezit is van of zeggenschap heeft over stemrechten in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan of die de in lid 6, punt 1, bedoelde persoon vertegenwoordigt.
(9)      De in de leden 5 en 6 van dit artikel bedoelde beperkingen zijn ook van toepassing op een lid van het bestuursorgaan van de betrokken organisatie, van haar toezichthoudende orgaan of van haar vertegenwoordiger.
(10)      Een organisatie moet beschikken over een toezichthoudend orgaan voor de regeling voor [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid], bestaande uit drie vertegenwoordigers van producenten die een deelneming in de organisatie hebben, drie vertegenwoordigers van producenten die zich bij de reeds opgerichte organisatie aansluiten en een vertegenwoordiger van het ministerie van Milieu. De vertegenwoordigers van de producenten die een organisatie oprichten en de vertegenwoordigers van de producenten die zich bij een reeds opgerichte organisatie aansluiten, worden op gelijke voet behandeld en hebben dezelfde beslissingsrechten. De procedure voor de aanwijzing van de individuele vertegenwoordigers van de producenten bedoeld in de vorige zin binnen het in dit lid bedoelde orgaan, alsmede de duur van hun mandaat voor de regeling voor [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] worden door de regering vastgesteld in de in artikel 38, lid 8, van deze wet bedoelde bepalingen.
(11)      Het in het vorige lid bedoelde orgaan:
1.      wordt regelmatig geïnformeerd over de collectieve nakoming van de verplichtingen door de betrokken organisatie,
2.      bevestigt het bedrag van de financiële bijdrage die de producent per verkoopeenheid of per ton van een product dat onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] valt en in Slovenië in de handel wordt gebracht, moet betalen,
3.      bevestigt de milieudoelstellingen die deze organisatie heeft vastgesteld en bereikt op het gebied van het beheer van afval afkomstig van producten,
4.      stelt een algemeen besluit vast waarin de normen voor het beheer van afval afkomstig van producten die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen, worden vastgelegd en die strikt moeten worden nageleefd door personen die afval van dergelijke producten namens de genoemde organisatie inzamelen of verwerken, naast de eisen die zijn vastgelegd in de bepalingen als bedoeld in artikel 24, lid 6, van deze wet en in de bepalingen als bedoeld in artikel 34, lid 8, van deze wet,
5.      raadpleegt of organiseert de raadpleging van de documentatie als bedoeld in artikel 37, lid 6, punt 4, van deze wet en inspecteert, overeenkomstig artikel 40, lid 11, van deze wet, de afvalinzamelings- of ‑verwerkingslocaties bij personen die namens de organisatie afval inzamelen of verwerken dat afkomstig is van producten die onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen, en beoordeelt hun conclusies overeenkomstig de criteria die zijn vastgelegd in de bepalingen bedoeld in artikel 38, lid 8, van deze wet, en
6.      bevestigt de inhoud van de aanbesteding als bedoeld in artikel 40, lid 6, van deze wet en bepaalt op basis van de criteria die door de regering zijn vastgesteld in de in artikel 34, lid 8, van deze wet bedoelde bepalingen, alsmede op basis van de resultaten van de raadpleging van de documenten en de inspecties van de in het vorige punt bedoelde afvalinzamelings- of ‑verwerkingslocaties, op niet-discriminerende wijze wie voor de betrokken organisatie, overeenkomstig artikel 37, lid 1, van deze wet, de inzameling en voorbereiding van afval afkomstig van producten zal uitvoeren met het oog op de definitieve nuttige toepassing of verwijdering ervan in de loop van het komende kalenderjaar.
[...]”
26      Artikel 39 ZVO-2, „Verplichtingen van de organisatie”, luidt als volgt:
„(1)      De organisatie zorgt voor de collectieve nakoming, op rendabele wijze, van de verplichtingen overeenkomstig artikel 35, leden 1 en 2, van deze wet. De organisatie zorgt voor de nakoming van de in de vorige zin bedoelde verplichtingen voor het beheer van al het van producten afkomstig afval dat gedurende een bepaalde periode op het gehele grondgebied van de Republiek Slovenië wordt gegenereerd. De organisatie zorgt ervoor dat de inzameling en verwerking van afval afkomstig van producten zodanig plaatsvindt dat congestie gedurende het jaar wordt voorkomen.
[...]
(3)      De organisatie beschikt over een plan voor de collectieve nakoming van de verplichtingen [...] waarin zij de activiteiten en maatregelen vaststelt die nodig zijn voor de nakoming van de in lid 1 van dit artikel bedoelde verplichtingen.
[...]”
27      Artikel 41 ZVO-2, „Vergunning voor collectieve nakoming van de verplichtingen”, bepaalt het volgende:
„(1)      Voor de collectieve nakoming van de verplichtingen moet de betrokken organisatie beschikken over een vergunning daartoe.
[...]
(5)      De vergunning voor de collectieve nakoming van de verplichtingen wordt afgegeven voor onbepaalde tijd vanaf de inwerkingtreding ervan. [...]
[...]”
28      Artikel 275 ZVO-2, „Aanpassing van de nakoming van de verplichtingen inzake [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] door de huidige [betrokken] producenten”, luidt als volgt:
„(1)      Bestaande producenten van producten die op het moment van inwerkingtreding van deze wet onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen en die hun verplichtingen op dit gebied moeten nakomen in het kader van de in artikel 37 van deze wet bedoelde collectieve nakoming van de verplichtingen, richten een organisatie op overeenkomstig artikel 38 van deze wet, en deze organisatie dient uiterlijk op 31 juli 2022 een volledige aanvraag in voor een vergunning voor de collectieve nakoming van de verplichtingen overeenkomstig artikel 41 van deze wet. Bestaande producenten van producten die op het moment van inwerkingtreding van deze wet onder de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] vallen en die geen organisatie oprichten overeenkomstig artikel 38 van deze wet, zijn verplicht om uiterlijk op 31 december 2022 een overeenkomst te sluiten met een organisatie die een vergunning voor de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van artikel 41 van deze wet verkrijgt.
[...]
(3)      Een bestaande producent van producten waarvoor op het moment van inwerkingtreding van deze wet de [uitgebreide producentenverantwoordelijkheid] geldt, die niet voldoet aan de bepalingen van de voorgaande leden van dit artikel, wordt gestraft met de volgende sancties:
1.      voor een rechtspersoon, een geldboete van 75 000 EUR tot 250 000 EUR;
2.      voor een individuele ondernemer of een natuurlijke persoon die een activiteit voor eigen rekening uitoefent, een geldboete van 45 000 EUR tot 135 000 EUR.
[...]
(5)      Wanneer een organisatie als bedoeld in artikel 38, lid 1, van deze wet het ministerie schriftelijk meedeelt dat zij op grond van de definitieve vergunning als bedoeld in artikel 41, lid 3, van deze wet begint met de collectieve nakoming van de verplichtingen met betrekking tot het beheer van verpakkingsafval krachtens deze wet, neemt het ministerie een declaratoir besluit over het verstrijken van de vergunning voor de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake het beheer van verpakkingsafval, waardoor de geldigheid van de milieuvergunningen voor de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake het beheer van verpakkingsafval, afgegeven op grond van de Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (regeling betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval) van 27 juli 2006 (Uradni list RS, nr. 84/06) of de Uredba o embalaži in odpadni embalaži (regeling betreffende verpakkingen en verpakkingsafval) van 8 april 2021 (Uradni list RS, nr. 54/21), vervalt.
(6)      Besluiten tot goedkeuring van gezamenlijke plannen die zijn vastgesteld op grond van de Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (regeling betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur) van 23 juli 2015 (Uradni list RS, nr. 55/15), de Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (regeling betreffende het beheer van batterijen en accu’s en afgedankte batterijen en accu’s) van 14 januari 2010 (Uradni list RS, nr. 3/10), de Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (regeling betreffende afval van grafkaarsen) van 18 april 2019 (Uradni list RS, nr. 25/19), de Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (regeling betreffende het beheer van geneesmiddelen) van 30 oktober 2008 (Uradni list RS, nr. 105/08), de Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (regeling betreffende het beheer van afval afkomstig van fytopharmaceutische producten die gevaarlijke stoffen bevatten) van 9 november 2006 (Uradni list RS, nr. 119/06), de Uredba o izrabljenih vozilih (regeling betreffende afgedankte voertuigen) van 28 april 2011 (Uradni list RS, nr. 32/11), en de Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (regeling betreffende het beheer van gebruikte banden) van 30 juli 2009 (Uradni list RS, nr. 63/09), houden op van kracht te zijn op grond van declaratoire besluiten van het ministerie tot beëindiging van de geldigheid van de gezamenlijke plannen wanneer de in artikel 38, lid 1, van deze wet bedoelde organisatie het ministerie schriftelijk meedeelt dat zij op grond van de in artikel 41, lid 3, van deze wet bedoelde definitieve vergunning is begonnen met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake het beheer van deze producten krachtens deze wet.
(7)      Besluiten tot goedkeuring van individuele plannen die zijn vastgesteld op grond van de regeling betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval [...], of de regeling betreffende verpakkingen en verpakkingsafval [...], de regeling betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur [...], de regeling betreffende het beheer van batterijen en accu’s en afgedankte batterijen en accu’s [...], de regeling betreffende afval van grafkaarsen [...], de verordening betreffende het beheer van geneesmiddelen [...], de regeling betreffende het beheer van afval afkomstig van fytopharmaceutische producten die gevaarlijke stoffen bevatten [...], de regeling betreffende afgedankte voertuigen [...] en de regeling betreffende het beheer van gebruikte banden [...], houden op van kracht te zijn vanaf 1 januari 2023 en het ministerie neemt dienaangaande uiterlijk op 5 januari 2023 een declaratoir besluit.
(8)      In de in de leden 5 en 6 van dit artikel bedoelde gevallen houden de overeenkomsten die zijn gesloten voor de nakoming van de verplichtingen van producenten van producten op het gebied van het beheer van afval afkomstig van de producten, waarbij de vergunning voor de nakoming van de verplichtingen aan een onderneming is verleend op grond van artikel 20, lid 10, punt 2, van de Zakon o varstvu okolja (wet inzake milieubescherming) (Uradni list RS, nr. 39/06; hierna: „ZVO-1”), op van kracht te zijn met ingang van de datum van vaststelling van het declaratoire besluit.
(9)      In de in de leden 5 tot en met 7 van dit artikel bedoelde gevallen houden de overeenkomsten tussen een onderneming die op grond van artikel 20, lid 10, punt 2, ZVO-1 een vergunning heeft om verplichtingen na te komen, of een producent die op grond van artikel 20, lid 10, punt 1, ZVO-1 op individuele wijze heeft voldaan aan verplichtingen, en de entiteiten die op grond van deze overeenkomsten van producten afkomstig afval verwerken, op van kracht te zijn met ingang van de datum van vaststelling van het declaratoire besluit.”
II.    Hoofdgeding en prejudiciële vragen
29      Op 29 maart 2022 heeft de Sloveense wetgever een wetshervorming doorgevoerd door de ZVO-2 aan te nemen, die met ingang van 13 april 2022 de ZVO-1 en verschillende sectorale regelingen voor bepaalde categorieën producten heeft vervangen door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
30      Zoals blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken, voorzag de ZVO-1 in een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid waarbij een producent die onderworpen was aan verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, deze verplichtingen hetzij individueel kon nakomen, hetzij collectief via een producentenvereniging of een daartoe gemachtigde handelsonderneming (hierna: „ZVO-1-exploitant”). De wijze van nakoming van deze regeling was vastgelegd in sectorale regelingen voor de verschillende categorieën producten die onder deze uitgebreide verantwoordelijkheid vielen en kon ook afhangen van het bedrijfsmodel van elke ZVO-1-exploitant.
31      Wat betreft verpakkingen van huishoudelijke producten en grafkaarsen zijn er belangrijke tekortkomingen vastgesteld bij de uitvoering van genoemde regeling. De Sloveense wetgever heeft daarom in 2018 voor het eerst ingegrepen om ervoor te zorgen dat het opgehoopte afval van verpakkingen en grafkaarsen werd ingezameld en verwerkt. Vóór de vaststelling van de ZVO-2 heeft de wetgever een tweede keer ingegrepen door de regeling te wijzigen met ingang van 1 januari 2021, met name door de uitsluiting van de toepassing ervan op producenten die minder dan 15 ton verpakkingen per jaar op de markt brengen, te schrappen.
32      Na de indiening van twee beroepen, respectievelijk door INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. en andere vennootschappen en natuurlijke personen (hierna: „Interzero e.a.”), en door Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. en andere vennootschappen, heeft de Ustavno sodišče (grondwettelijk hof, Slovenië), de verwijzende rechter, een procedure tot toetsing van de grondwettigheid ingeleid met betrekking tot de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. De verzoekende vennootschappen in het hoofdgeding zijn in Slovenië gevestigde handelsondernemingen. Het betreft producenten van producten die onder de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen, ZVO-1-exploitanten en/of exploitanten die afvalbeheeractiviteiten uitoefenen.
33      Bij beslissingen van 19 mei en 14 december 2022 heeft de verwijzende rechter de toepassing van bepaalde door verzoeksters in het hoofdgeding betwiste bepalingen van de ZVO-2 opgeschort, zodat de in punt 30 van het onderhavige arrest bedoelde bepalingen van de ZVO-1 en de relevante sectorale regelingen van toepassing blijven totdat in het hoofdgeding een definitieve beslissing is genomen.
34      De verwijzende rechter stelt vast dat de ZVO-2 de wijze van nakoming van de tot dusver door de ZVO-1 vastgestelde verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid ingrijpend heeft gewijzigd en vraagt zich af of een aantal aldus vastgestelde wettelijke maatregelen in overeenstemming is met het Unierecht.
35      In de eerste plaats merkt de verwijzende rechter op dat de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen voor elke categorie van betrokken producten niet langer kan worden verricht door een of meer marktdeelnemers die op dezelfde markt met elkaar concurreren, en dat voor elk van deze productcategorieën één enkele organisatie moet worden opgericht door de producenten die ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van het betrokken product in de handel brengen (hierna: „één enkele organisatie” of „enige
met nakoming belaste organisatie”). Bovendien moet deze activiteit zonder winstoogmerk worden uitgeoefend en verliest zij daarmee haar karakter van gereglementeerde handelsactiviteit.
36      De rechter wijst erop dat een uitlegging van artikel 106 VWEU voor hem noodzakelijk is om zich te kunnen uitspreken over het betoog van verzoeksters in het hoofdgeding dat de toekenning van een exclusief recht aan één enkele organisatie voor de uitoefening van die activiteit in strijd is met dat artikel, gelezen in samenhang met artikel 102 VWEU.
37      Voorts vraagt de verwijzende rechter zich af of een dergelijke monopolistische situatie in overeenstemming is met de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98, richtlijn 2006/123, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, alsmede met de artikelen 16 en 17 van het Handvest. Wat betreft de rechtvaardiging van een beperking in het licht van zowel de artikelen 49 en 56 VWEU als artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123, vraagt de rechter zich met name af of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op coherente wijze de verwezenlijking van de doelstellingen van bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid, zoals geformuleerd in de richtlijnen 2008/98 en 2018/851, kan waarborgen, en of die regeling beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke.
38      In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voorziet in de beëindiging van rechtswege van de overeenkomsten tussen de ZVO-1-exploitanten en de producenten van producten die onder een regeling voor uitgebreide verantwoordelijkheid vallen, alsmede de afvalbeheerders. Die beëindiging is volgens hem niet aan een specifieke termijn gebonden, aangezien zij pas plaatsvindt nadat de enige met nakoming belaste organisatie haar werkzaamheden heeft aangevangen en het ministerie van Milieu een declaratoir besluit in die zin heeft genomen. Bovendien is er in geen enkele compensatiemaatregel voorzien voor de betrokken ZVO-1-exploitanten.
39      Aangezien de uitsluiting van de huidige dienstverleners een beperking van de in artikel 16 van het Handvest en in de artikelen 49 en 56 VWEU verankerde vrijheid van ondernemerschap inhoudt, betwijfelt die rechter of de overgangsbepalingen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in overeenstemming zijn met het Unierecht. Met name is volgens hem een uitlegging van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel vereist, aangezien verzoeksters in het hoofdgeding aanvoeren dat de wijziging die door die regeling is aangebracht, „op willekeurige en onverwachte wijze” afbreuk heeft gedaan aan hun gewettigd vertrouwen dat zij de activiteit waarmee de verplichtingen ter zake collectief worden nagekomen, zouden kunnen uitvoeren. De verwijzende rechter vraagt zich ook af of de regel dat de enige
met nakoming belaste organisatie de winst uitsluitend mag gebruiken voor de uitoefening van de activiteit en de uitvoering van de maatregelen voor de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, in overeenstemming is met het in artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom.
40      In dat verband is de verwijzende rechter van mening dat de bestaande regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid weliswaar vóór 5 januari 2023 aan de vereisten van richtlijn 2018/851 moesten worden aangepast, maar dat de betrokken actoren niet konden voorzien dat er nog andere wijzigingen zouden volgen, die bovendien even ingrijpend waren als die welke werden aangebracht door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, aangezien de Sloveense wetgever op dat moment al wijzigingen op dit gebied had doorgevoerd met ingang van 1 januari 2021.
41      In de derde plaats stelt de verwijzende rechter vast dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid een aantal beperkingen oplegt met betrekking tot kapitaal-
en familiebanden en toegestane activiteiten van de verschillende actoren die betrokken zijn bij de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Met name kan de enige
met nakoming belaste organisatie alleen door producenten worden opgericht en kunnen alleen producenten die een dergelijke organisatie hebben opgericht, een deelneming in die organisatie hebben. Bovendien mogen producenten die een deelneming in die organisatie hebben, geen activiteiten op het gebied van de inzameling en verwerking van het betrokken afval uitoefenen, terwijl producenten die verplichtingen op het gebied van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op zich nemen en tegelijkertijd activiteiten op het gebied van de inzameling en verwerking van afval uitoefenen, geen dergelijke deelneming mogen hebben.
42      In dat verband vraagt de verwijzende rechter zich af of dergelijke eisen, die aldus kunnen worden opgevat dat zij bedoeld zijn om respectievelijk het risico te voorkomen dat niet-producenten invloed kunnen uitoefenen op het beheer van de enige
met nakoming belaste organisatie en om belangenconflicten tussen die organisatie en de afvalbeheerders te verminderen met het oog op de bescherming van het milieu en de mededinging, in overeenstemming zijn met artikel 15 van richtlijn 2006/123, de artikelen 49 en 56 VWEU en artikel 16 van het Handvest.
43      In de vierde plaats zet de verwijzende rechter uiteen dat de producenten die onder de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen, op straffe van een geldboete verplicht zijn om met het oog op de collectieve nakoming van hun verplichtingen ter zake een overeenkomst te sluiten met de enige
met nakoming belaste organisatie. De verwijzende rechter vraagt zich derhalve af of een dergelijke beperking van de contractvrijheid en de vrijheid van ondernemerschap in overeenstemming is met artikel 16 van het Handvest en met de artikelen 49 en 56 VWEU, temeer daar verzoeksters in het hoofdgeding aanvoeren dat de verplichting om een overeenkomst te sluiten bepaalde producenten in een nadelige positie plaatst ten opzichte van producenten die reeds een deelneming in de enige
met nakoming belaste organisatie hebben.
44      In die omstandigheden heeft de Ustavno sodišče de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Kan een rechtspersoon die op het grondgebied van de Republiek Slovenië het exclusieve recht heeft om de activiteit uit te oefenen waarmee de verplichtingen uit hoofde van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor soortgelijke producten collectief worden nagekomen, worden aangemerkt als een onderneming die belast is met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, [VWEU] (gelezen in het licht van artikel 14 [VWEU], [protocol nr. 26], alsook de artikelen 8 en 8 bis van [richtlijn 2008/98]), voor zover die activiteit bestaat in:
–        het sluiten van overeenkomsten met producenten van bepaalde producten waarbij die rechtspersoon wordt belast met de taak om namens hen te verzekeren dat van die producten afkomstig afval correct wordt beheerd;
–        het organiseren van een systeem voor de inzameling en verwerking van afvalstoffen (door overeenkomsten te sluiten met handelsondernemingen die namens de [enige met nakoming belaste] organisatie zorgen voor de inzameling en correcte verwerking van afval van producten waarvoor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geldt);
–        het bijhouden van een register van producten waarvoor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geldt en die in Slovenië in de handel worden gebracht, alsmede het bijhouden van een register van ingezameld en verwerkt afval van producten waarvoor die uitgebreide verantwoordelijkheid geldt, en het verstrekken van deze gegevens aan het ministerie,
en die rechtspersoon in het kader van die activiteit overeenkomsten moet sluiten met zowel de producenten die uitgebreide producentenverantwoordelijkheid dragen als de handelsondernemingen die het afval zullen inzamelen en verwerken?
2)      Moeten de artikelen 16 en 17 van het [Handvest], de artikelen 49, 56 en 106 [VWEU], [richtlijn 2006/123], en de artikelen 8 en 8 bis van [richtlijn 2008/98] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor soortgelijke producten collectief worden nagekomen, op het grondgebied van de lidstaat rechtmatig slechts door één rechtspersoon en enkel zonder winstoogmerk kan worden uitgeoefend, waarbij de inkomsten niet hoger mogen zijn dan de werkelijke kosten van de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en die rechtspersoon de gerealiseerde winst uitsluitend mag gebruiken voor het verrichten van die activiteiten en het uitvoeren van maatregelen voor de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid?
3)      Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, moeten artikel 16 van het [Handvest], de artikelen 49, 56 en 106 [VWEU], de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, en de artikelen 8 en 8 bis van [richtlijn 2008/98] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan de lidstaat de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor soortgelijke producten collectief worden nagekomen, van een gereglementeerde marktgerichte activiteit met winstoogmerk die wordt uitgeoefend door meerdere marktdeelnemers, omvormt tot een activiteit die door slechts één organisatie en enkel zonder winstoogmerk mag worden uitgeoefend als bedoeld in de tweede vraag?
4)      Moeten de in de derde vraag genoemde bepalingen van het Unierecht aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling volgens welke de invoering van een nieuwe regeling voor de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van rechtswege leidt tot een zodanige inmenging in de individuele rechtsbetrekkingen dat alle overeenkomsten worden beëindigd die waren gesloten tussen enerzijds marktdeelnemers die de activiteit waarmee collectief uitvoering wordt gegeven aan de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in overeenstemming met de eerdere regeling hebben uitgeoefend, en anderzijds producenten op wie de verplichting tot uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rust, alsmede tussen enerzijds marktdeelnemers die de activiteit waarmee collectief uitvoering wordt gegeven aan de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in overeenstemming met de eerdere regeling hebben uitgeoefend, en anderzijds marktdeelnemers die afvalstoffen inzamelen en verwerken die afkomstig zijn van producten die het voorwerp zijn van de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid?
5)      Moeten het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel,
tegen de achtergrond van de vaststelling van de in de derde en de vierde vraag beschreven nieuwe regeling, aldus worden uitgelegd dat de wetgever een overgangsperiode moet vaststellen en/of een vergoedingsregeling moet invoeren? Zo ja, op basis van welke criteria wordt dan bepaald of de overgangsperiode of de vergoedingsregeling redelijk is?
6)      Moeten artikel 16 van het [Handvest], de artikelen 49, 56 en 106 [VWEU], [richtlijn 2006/123], en de artikelen 8 en 8 bis van [richtlijn 2008/98] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling volgens welke producenten die uitgebreide producentenverantwoordelijkheid dragen en die 51 % van de totale hoeveelheid soortgelijke producten in de handel brengen waarvoor die uitgebreide verantwoordelijkheid geldt, verplicht zijn om een rechtspersoon op te richten die wordt belast met de activiteit waarmee die verplichtingen collectief worden nagekomen, op grond waarvan producenten van soortgelijke producten in geval van eventuele intrekking van de vergunning van die rechtspersoon deze opnieuw moeten oprichten, en op grond waarvan uitsluitend producenten een deelneming in die rechtspersoon mogen hebben?
7)      Moeten artikel 16 van het [Handvest], de artikelen 49, 56 en 106 [VWEU], [richtlijn 2006/123], en de artikelen 8 en 8 bis van [richtlijn 2008/98] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan personen die afvalstoffen inzamelen of verwerken van producten die het voorwerp zijn van de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, geen deelneming mogen hebben in de rechtspersoon die de activiteit uitoefent waarmee die verplichtingen collectief worden nagekomen?
8)      Moeten artikel 16 van het [Handvest], de artikelen 49, 56 en 106 [VWEU], [richtlijn 2006/123], en de artikelen 8 en 8 bis van [richtlijn 2008/98] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan het de producent die een deelneming heeft in de rechtspersoon die de activiteit uitoefent waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, en de rechtspersoon die deze activiteit uitoefent, niet is toegestaan
–        rechtstreeks of indirect kapitaalbanden te hebben met de persoon die afval inzamelt of verwerkt dat afkomstig is van producten die het voorwerp zijn van de collectieve nakoming van verplichtingen in de rechtspersoon die de activiteit uitoefent waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, en evenmin om beheer- of zeggenschapsrechten in die persoon te hebben;
–        kapitaal- of familiebanden te hebben met een persoon die in het bezit is van of zeggenschap heeft over stemrechten in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan van de in het vorige streepje bedoelde persoon of deze persoon vertegenwoordigt?
9)      Moeten artikel 16 van het [Handvest], de artikelen 49, 56 en 106 [VWEU], [richtlijn 2006/123], en de artikelen 8 en 8 bis van [richtlijn 2008/98] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan de in de zevende en de achtste vraag bedoelde beperkingen ook gelden voor leden van het bestuursorgaan van de rechtspersoon die de activiteit uitoefent waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, voor leden van het toezichthoudende orgaan van die rechtspersoon of voor vertegenwoordigers daarvan?
10)      Moeten artikel 16 van het [Handvest] en de artikelen 49 en 56 [VWEU] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan producenten waarop verplichtingen
uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten en die voor huishoudelijk gebruik bestemde producten in de handel brengen, verplicht zijn om een overeenkomst te sluiten waarbij zij de rechtspersoon die een vergunning heeft voor de activiteit waarmee verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, belasten met de nakoming van hun desbetreffende verplichtingen?”
III. Beantwoording van de prejudiciële vragen
A.      Eerste vraag
45      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 106, lid 2, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat een rechtspersoon die overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98 het exclusieve recht heeft om voor een bepaalde categorie producten en op het gehele grondgebied van een lidstaat verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid namens de betrokken producenten na te komen, en die verplicht is die activiteit zonder winstoogmerk uit te oefenen, moet worden beschouwd als een onderneming die belast is met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van dat
artikel 106, lid 2.
46      Om deze vraag te beantwoorden moet eerst worden nagegaan of een rechtspersoon die onder dergelijke omstandigheden optreedt, kan worden beschouwd als een „onderneming” in de zin van die bepaling, en vervolgens of de activiteit die deze rechtspersoon op grond van dat exclusieve recht uitoefent, kan worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van diezelfde bepaling.
47      Wat in de eerste plaats het begrip „onderneming” in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU betreft, zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak op het gebied van het mededingingsrecht van de Unie, dat begrip elke entiteit omvat die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (zie in die zin arresten van 11 juni 2020, Commissie en Slowakije/Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P en C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 18 januari 2024, Lietuvos notarų rūmai e.a., C‑128/21, EU:C:2024:49, punt 55).
48      Volgens vaste rechtspraak wordt onder „economische activiteit” verstaan iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt, dat wil zeggen prestaties die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht. In dat verband bestaat het wezenlijke kenmerk van de vergoeding hierin dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken prestatie vormt (zie in die zin arresten van 3 oktober 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16–P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 juni 2020, Commissie en Slowakije Republiek/Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P en C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49      Daarentegen kan een activiteit die, wegens haar aard en doel en de regels waaraan zij is onderworpen, buiten de sfeer van het economisch verkeer valt dan wel neerkomt op de uitoefening van overheidsprerogatieven, buiten de toepassing van de Verdragsregels vallen (zie in die zin arresten van 19 februari 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, punt 57, en 28 februari 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punt 40).
50      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid bepaalt dat het exclusieve recht om zonder winstoogmerk en op het gehele Sloveense grondgebied de activiteit uit te oefenen die
de collectieve nakoming verzekert van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor een bepaalde categorie producten die onder die uitgebreide verantwoordelijkheid vallen, aan één enkele organisatie wordt toegekend. Die activiteit bestaat in wezen uit het opzetten van een systeem voor de inzameling en verwerking van afval afkomstig van die producten, in ruil voor de betaling van een heffing door de bij die organisatie aangesloten producenten.
51      De regels die op die activiteit van toepassing zijn, zijn die van de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid als bedoeld in de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98. De Uniewetgever heeft zich evenwel beperkt tot het vaststellen van minimumvereisten op het gebied van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, zonder te preciseren op welke wijze de betrokken producenten moeten voldoen aan de verplichtingen die op hen rusten krachtens een overeenkomstig die bepalingen vastgestelde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. De Uniewetgever heeft echter in overweging 14 van richtlijn 2018/851 aangegeven dat die producenten in beginsel individueel of collectief aan die verplichtingen kunnen voldoen. Indien dergelijke producenten gebruikmaken van een organisatie die belast is met de nakoming van die verplichtingen overeenkomstig die bepalingen, vormt
dat dus een van de middelen waarmee zij kunnen voldoen aan de verplichtingen die op hen rusten uit hoofde van een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
52      Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat uit artikel 39, leden 1 en 3, ZVO-2 volgt dat de enige
met nakoming belaste organisatie verplicht is om de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, op rendabele wijze uit te oefenen, waarbij de voor haar diensten ontvangen heffingen alle kosten van die activiteit moeten dekken. Bovendien worden eventuele winsten die deze organisatie behaalt op basis van de heffingen die haar door de betrokken producenten worden betaald, opnieuw in die activiteit geïnvesteerd en kunnen zij aldus de financiële draagkracht van die organisatie versterken met het oog op de invoering van het systeem voor de inzameling en verwerking van afval afkomstig van producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen.
53      Ondanks de aanzienlijke invloed die de overheid, zoals door de Sloveense regering tijdens de terechtzitting is bevestigd, in het algemeen geacht wordt uit te oefenen op de activiteiten van de enige
met
naleving belaste organisatie, met name wat betreft de vaststelling van de hoogte van de heffingen, beschikt die organisatie over autonomie in de wijze waarop zij haar diensten verleent op het gebied van de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
54      In die omstandigheden kan de in punt 50 van het onderhavige arrest bedoelde activiteit niet worden beschouwd als een activiteit die verband houdt met de uitoefening van overheidsprerogatieven op het gebied van afvalbeheer.
55      Wat voorts de vraag betreft of de activiteit die wordt uitgeoefend door de enige
met nakoming belaste organisatie
kan worden aangemerkt als buiten de sfeer van het economisch verkeer vallend, moet er op worden gewezen dat het enkele feit dat een entiteit geen winstoogmerk heeft, niet volstaat om tot de conclusie te komen dat die entiteit geen economische activiteit uitoefent (zie in die zin arrest van 26 maart 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commissie, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punt 116). Het enkele feit dat de nationale regelgeving bepaalt dat de door een entiteit met haar activiteiten behaalde winsten moeten worden aangewend voor bepaalde doeleinden van algemeen belang, is dus niet toereikend om de aard van die activiteit te wijzigen en daaraan het economische karakter te ontnemen (zie in die zin arresten van 24 maart 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, punt 35, en 23 februari 2016, Commissie/Hongarije, C‑179/14, EU:C:2016:108, punt 157).
56      Voorts wordt het economische karakter van een activiteit niet in twijfel getrokken door het enkele feit dat een lidstaat, zoals in het onderhavige geval, uit overwegingen van algemeen belang besluit die activiteit aan de mededinging te onttrekken door een wettelijk monopolie te creëren ten gunste van een entiteit die exclusieve rechten geniet (zie in die zin arresten van 30 april 1974, Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, punt 14, en 3 oktober 1985, CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, punt 16). Uit artikel 106, leden 1 en 2, VWEU volgt immers dat, ongeacht of die entiteit al dan niet een winstoogmerk nastreeft, de wijze waarop dat monopolie is ingericht of wordt uitgeoefend, inbreuk kan maken op de regels van de Verdragen, met name die betreffende het vrije verkeer en de mededingingsregels (zie in die zin arrest van 18 juni 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punt 11).
57      Dit ligt weliswaar anders wanneer de betrokken entiteit meewerkt aan het beheer van de openbare socialezekerheidsdienst en een taak van zuiver sociale aard vervult, waarbij haar activiteit dus berust op het solidariteitsbeginsel (zie in die zin arresten van 17 februari 1993, Poucet en Pistre, C‑159/91 en C‑160/91, EU:C:1993:63, punt 18, en 22 oktober 2015, EasyPay en Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punt 38), maar
een activiteit zoals bedoeld in punt 50 van het onderhavige arrest valt niet in die categorie.
58      Gelet op de voorgaande overwegingen kan een rechtspersoon zoals de enige
met nakoming belaste organisatie dus worden beschouwd als een persoon die een economische activiteit uitoefent in de zin van de in de punten 47 en 48 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, en bijgevolg als een „onderneming” in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU.
59      Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, kan worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang, moet worden opgemerkt dat artikel 106, lid 2, VWEU – dat beoogt het belang van de lidstaten om bepaalde ondernemingen als instrument van economisch of sociaal beleid te gebruiken, en het belang van de Unie bij de naleving van de mededingingsregels en bij het behoud van de eenheid van de interne markt op elkaar af te stemmen
– moet worden uitgelegd met inachtneming van de preciseringen die zijn gegeven in protocol nr. 26, waarvan
artikel 1 met name bepaalt dat de lidstaten over een „discretionaire bevoegdheid” beschikken om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren op een manier die zoveel mogelijk in overeenstemming is met de behoeften van de gebruikers (zie in die zin arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punten 30 en 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60      De lidstaten hebben dus het recht om, met inachtneming van het Unierecht en rekening houdend met in het bijzonder de doelstellingen van hun nationale beleid, zowel de omvang als de organisatie van hun diensten van algemeen economisch belang te bepalen. De ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaten in dat verband beschikken, kan alleen ter discussie worden gesteld in geval van een kennelijke fout (zie in die zin arresten van 20 april 2010, Federutility e.a., C‑265/08, EU:C:2010:205, punt 29; 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 104, en 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 76). De bevoegdheid van de lidstaten om een dienst van algemeen economisch belang te definiëren, mag namelijk niet op willekeurige wijze worden uitgeoefend, met als enig doel een bepaalde sector aan de toepassing van de regels van de Verdragen te onttrekken.
61      In het kader van richtlijn 2006/123 is die beoordelingsbevoegdheid door de Uniewetgever bevestigd in artikel 1, lid 3, tweede alinea, van die richtlijn, waarin
is bepaald dat die richtlijn geen afbreuk doet aan de vrijheid van de lidstaten om in overeenstemming met het Unierecht vast te stellen wat zij als diensten van algemeen economisch belang beschouwen, hoe deze diensten moeten worden georganiseerd en gefinancierd, in overeenstemming met de regels inzake staatssteun, en aan welke bijzondere verplichtingen zij onderworpen zijn (zie in die zin arrest van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 50).
62      Volgens vaste rechtspraak kan een activiteit van algemeen economisch belang zijn wanneer dit belang zich onderscheidt van dat van andere economische activiteiten (arresten van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 77).
63      Verder kan een dienst, zoals ook blijkt uit overweging 70 van richtlijn 2006/123, slechts als dienst van algemeen economisch belang worden gekwalificeerd indien deze wordt verricht uit hoofde van een speciale taak van algemeen belang die door de betrokken lidstaat aan de dienstverrichter is toevertrouwd (arresten van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 52, en 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 78).
64      Het is dus van belang dat de begunstigde onderneming daadwerkelijk is belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen die duidelijk zijn omschreven in het nationale recht, wat vooronderstelt dat er een of meerdere overheidsbesluiten bestaan waarin de aard, de duur en de omvang van de openbaredienstverplichtingen voor de met de uitvoering daarvan belaste onderneming voldoende duidelijk zijn omschreven (zie in die zin arresten van 20 december 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco e.a./Commissie, C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999, punt 73, en 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 79).
65      Wat de vraag betreft of de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, van algemeen economisch belang kan zijn, blijkt uit de rechtspraak dat het louter organisatorisch uitvoeren van economische activiteiten voor rekening van derden zich in beginsel niet door de specifieke kenmerken ervan onderscheidt van andere economische activiteiten (zie in die zin arresten van 21 maart 1974, BRT en Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, punt 23; 10 december 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punt 27, en 28 februari 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punt 105).
66      Het Hof heeft echter geoordeeld dat bepaalde aspecten van het afvalbeheer, zoals de inzameling en verwerking van afval, gelet op hun belang voor de bescherming van het milieu en de volksgezondheid, een dienst van algemeen economisch belang kunnen vormen, in het bijzonder wanneer die dienst bedoeld is om een milieuprobleem op te lossen (zie in die zin arresten van 10 november 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, punt 52, en 23 mei 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punt 75).
67      Om te bepalen of een soortgelijke redenering kan worden toegepast op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, moet eraan worden herinnerd dat artikel 8, lid 1, eerste en derde alinea, van richtlijn 2008/98 bepaalt dat de lidstaten, ter stimulering van hergebruik en de preventie, recycling en andere nuttige toepassing van afvalstoffen, producenten van producten kunnen onderwerpen aan regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, die dan moeten voldoen aan de algemene minimumvereisten van artikel 8 bis van die richtlijn, zoals ingevoerd bij richtlijn 2018/851.
68      Uit de definitie van „regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid” in artikel 3, punt 21, van richtlijn 2008/98, gelezen in samenhang met overweging 21 van richtlijn 2018/851, volgt dat regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid tot doel hebben een financieel en, in voorkomend geval, organisatorisch kader te bieden voor het beheer van afval afkomstig van bepaalde categorieën producten en aldus een essentieel onderdeel vormen van een goed beheer van dat afval. Dergelijke regelingen dragen namelijk rechtstreeks bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van richtlijn 2008/98, die er met name op gericht is de negatieve gevolgen van het beheer van afvalstoffen voor het milieu en de menselijke gezondheid tot een minimum te beperken [zie in die zin arresten van 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion en Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein”, C‑629/19, EU:C:2020:824, punt 59, en 11 november 2021, Regione Veneto (Overbrenging van gemengd stedelijk afval), C‑315/20, EU:C:2021:912, punt 19].
69      Zoals in punt 51 van het onderhavige arrest is vastgesteld, is de gebruikmaking, door producenten waarop overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98 verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten,
van een organisatie die belast is met de activiteit waarmee de desbetreffende verplichtingen collectief worden nagekomen, een van de middelen waarmee die producenten kunnen voldoen aan de op hen rustende verplichtingen. Bovendien heeft de Sloveense wetgever, volgens de toelichting van de verwijzende rechter, de ZVO-2 aangenomen om een doeltreffend afvalbeheer te waarborgen en daarmee met name het milieu te beschermen, waarbij is bepaald dat de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor soortgelijke producten collectief worden nagekomen, slechts door één enkele organisatie mag worden uitgeoefend. Daaruit volgt dat die activiteit, aangezien zij bijdraagt tot een doeltreffende toepassing van de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, kan worden beschouwd als een activiteit van algemeen economisch belang die zich van andere economische activiteiten onderscheidt en bijgevolg het voorwerp kan vormen van een dienst van algemeen economisch belang.
70      Wat voorts de vraag betreft of de enige met nakoming belaste
organisatie bij de uitoefening van de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, haar diensten verleent in het kader van een speciale taak van algemeen belang die haar is toevertrouwd, blijkt uit de rechtspraak dat het overheidsbesluit waarbij de begunstigde onderneming wordt belast met een dienst van algemeen economisch belang, niet alleen van wet- of regelgevende aard kan zijn, maar ook van administratieve aard, met name in de vorm van een publiekrechtelijke concessie die, in voorkomend geval, wordt verleend om de aan die onderneming opgelegde wettelijke verplichtingen te concretiseren (zie in die zin arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C‑159/94, EU:C:1997:501, punten 65 en 66).
71      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de enige met nakoming belaste organisatie overeenkomstig artikel 41 ZVO-2 belast is met de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen op grond van een daartoe door het bevoegde ministerie afgegeven vergunning. Artikel 41, lid 5, bepaalt dat die vergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend en nadere bijzonderheden bevat over de inhoud en de reikwijdte van de verplichtingen die in het kader van die activiteit op de enige
met nakoming belaste organisatie rusten.
72      Een dergelijke regeling lijkt dus te voldoen aan het vereiste dat de betrokken diensten worden verricht uit hoofde van een speciale taak van algemeen belang die door de betrokken lidstaat aan de dienstverrichter is toevertrouwd op grond van een of meer besluiten die voldoen aan de in punt 64 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden. Het staat echter aan de verwijzende rechter om de nodige verificaties ter zake te verrichten.
73      Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 106, lid 2, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat een rechtspersoon die,
ten eerste, overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98 het exclusieve recht heeft om voor een bepaalde categorie producten en op het gehele grondgebied van een lidstaat verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid namens de betrokken producenten na te komen, en die, ten tweede, verplicht is die activiteit zonder winstoogmerk uit te oefenen, moet worden beschouwd als een onderneming die belast is met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, op voorwaarde dat die rechtspersoon daadwerkelijk is belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en dat de aard, de duur en de omvang van die verplichtingen duidelijk zijn omschreven in het nationale recht.
B.      Tweede tot en met tiende vraag
74      Met zijn tweede tot en met tiende vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98, richtlijn 2006/123, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, de artikelen 16 en 17 van het Handvest en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die:
–        een monopoliesituatie creëert door de oprichting van een organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en die het exclusieve recht heeft om die activiteit voor een bepaalde categorie producten uit te oefenen, terwijl die regeling tegelijkertijd voorziet in zowel de intrekking van rechtswege van de vergunningen die de marktdeelnemers tot dan toe in staat stelden die activiteit uit te oefenen, als de beëindiging van rechtswege van alle overeenkomsten die door die marktdeelnemers in het kader van de uitoefening daarvan zijn gesloten;
–        deze organisatie verplicht die activiteit zonder winstoogmerk uit te oefenen;
–        bepaalt dat producenten waarop verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten en die ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van eenzelfde categorie producten waarvoor die uitgebreide verantwoordelijkheid geldt, in de handel brengen, verplicht zijn om een dergelijke organisatie op te richten en daarin een deelneming te hebben;
–        bepaalt dat de houders van een deelneming in die organisatie producenten op de betrokken markt moeten zijn;
–        bepaalt dat het die producenten verboden is om activiteiten op het gebied van de inzameling en verwerking van afvalstoffen uit te oefenen, en dat het verboden is dat er kapitaal- of familiebanden bestaan tussen enerzijds die organisatie, de leden van haar bestuursorgaan en de producenten die daarin een deelneming hebben, en anderzijds de personen die de inzameling en verwerking van de afvalstoffen verrichten, alsmede de personen die stemrecht hebben in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan van die organisatie;
–        deze producenten van producten verplicht om hun verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief na te komen en hen verplicht om een overeenkomst te sluiten met een organisatie die het exclusieve recht heeft om die activiteit uit te oefenen.
1.      Inleidende opmerkingen
75      In zijn prejudiciële vragen stelt de verwijzende rechter zowel vragen over de voorwaarden voor de instelling van een monopolie op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen en waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voorziet, als vragen over bepaalde maatregelen die in dat verband worden opgelegd aan de enige
met nakoming belaste organisatie die dat monopolie heeft en aan de producenten waarop krachtens het Sloveense recht verplichtingen
uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten. Om die vragen te beantwoorden en rekening houdend met alle bepalingen van het Unierecht waarnaar die rechter verwijst, moet allereerst worden verduidelijkt in hoeverre die bepalingen van invloed kunnen zijn op het onderzoek van die vragen.
a)      Richtlijn 2008/98
76      Op grond van artikel 8, lid 1, eerste en derde alinea, van richtlijn 2008/98 kunnen de lidstaten, ter stimulering van hergebruik en de preventie, recycling en andere nuttige toepassing van afvalstoffen, producenten van producten onderwerpen aan regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, die dan moeten voldoen aan de algemene minimumvereisten van artikel 8 bis van die richtlijn.
77      Zoals in punt 51 van het onderhavige arrest is opgemerkt, kunnen producenten van producten die onder die overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98 vastgestelde regelingen vallen, in beginsel hetzij individueel, hetzij collectief – door gebruik te maken van een organisatie die ermee belast is om die verplichtingen namens hen na te komen – aan hun verplichtingen op dat gebied voldoen.
78      In dat verband laat richtlijn 2008/98 de lidstaten niet alleen de keuze om bepaalde categorieën producten onder een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te laten vallen, maar laat zij hen ook, mits aan de minimumvereisten van artikel 8 bis van die richtlijn wordt voldaan, een beoordelingsbevoegdheid bij de invulling van die regelingen en met name bij de wijze van collectieve nakoming van de desbetreffende verplichtingen.
79      Zo bepaalt artikel 8 bis, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2008/98 enkel dat indien meerdere organisaties de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid namens de producenten van producten uitvoeren, de betrokken lidstaat ten minste één van particuliere belangen onafhankelijke instantie aanwijst die toezicht houdt op de uitvoering van de desbetreffende verplichtingen, of die taak aan een publieke instantie toevertrouwt.
80      Voorts volgt uit artikel 8 bis, lid 4, onder c), van richtlijn 2008/98 dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de financiële bijdragen die de producent van het betrokken product betaalt om aan zijn verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te voldoen, niet meer bedragen dan de kosten die nodig zijn om de afvalbeheerdiensten op kostenefficiënte wijze te verrichten. In tegenstelling tot wat de Sloveense regering heeft aangevoerd, kan uit een dergelijke regel inzake de tarifering van afvalbeheerdiensten echter geen conclusie worden getrokken over de vraag of een organisatie die belast is met de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, al dan niet een winstoogmerk mag nastreven.
81      Uit de overwegingen 22 en 26 van richtlijn 2018/851 blijkt evenwel dat de overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98 ingestelde regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid met name gericht zijn op een doeltreffende doorberekening, aan de producenten, van de kosten die nodig zijn om de voor de betrokken regeling vastgestelde doelstellingen inzake afvalbeheer en -preventie te verwezenlijken, alsmede op een verbetering van de milieuprestaties van de afvalbeheersystemen. Daaruit volgt dat de lidstaten bij de invoering van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rekening moeten houden met die doelstellingen, waarbij zij ook het algemene doel van richtlijn 2008/98 in aanmerking moeten nemen, namelijk de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen voor menselijke gezondheid en milieu tot een minimum te beperken (zie in die zin arrest van 4 juli 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, punt 18), alsook artikel 191, lid 2, VWEU, waarin bepaald is dat de Unie in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft en dat dit beleid met name berust op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen en het beginsel dat de vervuiler betaalt.
82      Bovendien bepaalt artikel 8, lid 3, van richtlijn 2008/98 dat de lidstaten, wanneer zij de in punt 78 van het onderhavige arrest bedoelde beoordelingsbevoegdheid uitoefenen, bij de toepassing van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid de goede werking van de interne markt moeten garanderen. Bijgevolg moet elke nationale regeling die een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid invoert overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van die richtlijn, behoudens de afwijkende bepalingen van het Unierecht op het gebied van diensten van algemeen economisch belang, in overeenstemming zijn met de regels van de Unie die tot doel hebben de goede werking van de interne markt te waarborgen, te weten met name de artikelen 49 en 56 VWEU, die respectievelijk de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten waarborgen, alsmede de overeenkomstig de artikelen 53 en 62 VWEU vastgestelde handelingen, zoals richtlijn 2006/123.
83      In die context moet worden opgemerkt dat artikel 8, lid 3, van richtlijn 2008/98 betrekking heeft op de toepassing van de regels van de interne markt van de Unie niet alleen in de betrekkingen tussen de producenten van producten onderling en tussen die producenten en de organisaties die de activiteit willen uitoefenen waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, maar ook in de betrekkingen tussen de organisaties die deze activiteit willen uitoefenen.
b)      Richtlijn 2006/123 en de artikelen 49 en 56 VWEU
84      Uit overweging 6 van richtlijn 2006/123 blijkt dat belemmeringen voor de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten niet louter door de rechtstreekse toepassing van de artikelen 49 en 56 VWEU kunnen worden opgeheven, met name omdat een behandeling per geval van de belemmeringen voor die fundamentele vrijheden uiterst ingewikkeld zou zijn (zie in die zin arresten van 16 juni 2015, Rina Services e.a., C‑593/13, EU:C:2015:399, punt 38, en 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punt 46).
85      De gelijktijdige toetsing van een nationale maatregel gelijktijdig aan de bepalingen van richtlijn 2006/123 en aan de bepalingen van het VWEU zou worden getoetst, zou immers neerkomen de invoering van een onderzoek per geval op grond van het primaire recht en zou de door die richtlijn nagestreefde doelgerichte harmonisatie op losse schroeven zetten (zie in die zin arresten van 30 januari 2018, X en Visser, C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 96, en 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86      Hieruit volgt dat alleen wanneer een beperking van de vrijheid van vestiging of van het vrij verrichten van diensten niet binnen de werkingssfeer van de hoofdstukken III en IV van richtlijn 2006/123, in het bijzonder de artikelen 15 en 16 daarvan, valt, deze moet worden onderzocht in het licht van de artikelen 49 en 56 VWEU (zie in die zin arresten van 26 juni 2019, Commissie/Griekenland, C‑729/17, EU:C:2019:534, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punt 48).
87      Om de tweede tot en met de tiende vraag te beantwoorden, moeten derhalve de bepalingen van richtlijn 2006/123 worden uitgelegd voor zover deze in het hoofdgeding van toepassing zijn.
88      Volgens
artikel 1, lid 1, van richtlijn 2006/123 stelt die richtlijn algemene bepalingen vast ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten. Ingevolge
artikel 2, lid 1, van die richtlijn is zij van toepassing op diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd, waarbij het begrip „dienst” overeenkomstig artikel 4, punt 1, van die richtlijn elke economische activiteit omvat, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 VWEU.
89      In casu betreft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid verschillende aspecten van het verrichten van diensten voor de collectieve nakoming van de desbetreffende verplichtingen, alsmede bepaalde eisen waaraan producenten die onder die regeling vallen en hun economische activiteiten op Sloveens grondgebied uitoefenen, moeten voldoen, zodat richtlijn 2006/123 in beginsel van toepassing is in het hoofdgeding.
90      Zoals echter in het antwoord op de eerste prejudiciële vraag is opgemerkt, kan de activiteit waarmee voor een bepaalde categorie producten en op het gehele grondgebied van een lidstaat verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid namens de betrokken producenten worden nagekomen en die krachtens het recht van die lidstaat zonder winstoogmerk moet worden uitgeoefend, worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang. Bovendien creëert de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid een monopolie op de uitoefening van die activiteit. In dat verband zij eraan herinnerd dat richtlijn 2006/123, krachtens artikel 1, lid 2, en lid 3, eerste alinea, geen betrekking heeft op de liberalisering van diensten van algemeen economisch belang die voorbehouden zijn aan openbare of particuliere entiteiten, noch op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies.
91      Die bepalingen van richtlijn 2006/123 sluiten
situaties waarin het verrichten van een dienst aan de mededinging is onttrokken omdat een nationale regeling voor de verrichting van bepaalde diensten een monopolie aan een marktdeelnemer heeft toegekend, en waarin de toepassing ervan tot gevolg zou hebben dat het bestaan van dat monopolie ter discussie wordt gesteld, uit
van de werkingssfeer van die richtlijn (zie in die zin arrest van 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 55). Het Hof heeft die bepalingen echter zo uitgelegd dat zij alleen betrekking hebben op diensten van algemeen economisch belang en dienstverrichtende monopolies die bestonden op de datum waarop die richtlijn in werking is getreden (zie in die zin arrest van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punten 42 en 43).
92      Daaruit volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid niet valt onder de in artikel 1, lid 2, en lid 3, eerste alinea, van richtlijn 2006/123 vastgelegde
uitsluiting van de werkingssfeer ervan.
93      Het is juist dat artikel 1, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2006/123 bepaalt dat die richtlijn geen afbreuk doet aan de vrijheid van de lidstaten om in overeenstemming met het Unierecht vast te stellen wat zij als diensten van algemeen economisch belang beschouwen, hoe deze diensten moeten worden georganiseerd en gefinancierd, in overeenstemming met de regels inzake staatssteun, en aan welke bijzondere verplichtingen zij onderworpen zijn. Dat neemt evenwel niet weg dat, onder dat voorbehoud, gelet op artikel 2, lid 1, en lid 2, onder a), van die richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 17 daarvan, de bij die richtlijn vastgestelde voorschriften in beginsel van toepassing zijn op diensten van algemeen economisch belang, terwijl enkel niet-economische diensten van algemeen belang zijn uitgesloten van de werkingssfeer van die voorschriften (zie in die zin arresten van 23 december 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punten 43 en 44; 11 april 2019, Repsol Butano en DISA Gas, C‑473/17 en C‑546/17, EU:C:2019:308, punt 43, en 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 61).
94      Wat de vrijheid van vestiging van dienstverrichters betreft bepaalt artikel 15, lid 1, eerste zin, van richtlijn 2006/123 dat de lidstaten moeten onderzoeken of in hun rechtsstelsel een of meer van de in artikel 15, lid 2, van die richtlijn bedoelde eisen worden gesteld en, indien dat het geval is, erop moeten toezien dat deze verenigbaar zijn met de in artikel 15, lid 3, van die richtlijn gestelde voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Krachtens artikel 15, lid 1, tweede volzin, van die richtlijn moeten de lidstaten hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aanpassen om ze in overeenstemming te brengen met die voorwaarden (zie in die zin arrest van 30 januari 2018, X en Visser, C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 129).
95      Hoewel artikel 15, lid 4, van richtlijn 2006/123 bepaalt dat de leden 1 tot en met 3 van dat artikel alleen van toepassing zijn op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan de betrokken dienstverrichter toegewezen bijzondere taak niet belemmert, heeft het Hof geoordeeld dat die bepaling diensten van algemeen economisch belang niet automatisch uitsluit van de werkingssfeer van dat artikel. Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 15, lid 4, van richtlijn 2006/123, moeten de in lid 3 van dat artikel bedoelde voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid immers in acht worden genomen voor zover zij geen belemmering vormen voor de bijzondere taak die de bevoegde autoriteit heeft toebedeeld aan een dienst van algemeen economisch belang (zie in die zin arresten van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 62, en 11 april 2019, Repsol Butano en DISA Gas, C‑473/17 en C‑546/17, EU:C:2019:308, punt 47).
96      Daaruit volgt dat alleen beperkingen van de vrijheid van vestiging die niet tot de in artikel 15, lid 2, van richtlijn 2006/123 genoemde eisen behoren, moeten worden getoetst aan artikel 49 VWEU. Wat die eisen betreft, moet worden opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, waaronder artikel 15 van die richtlijn, mede van toepassing zijn op situaties waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen (zie in die zin arresten van 30 januari 2018, X en Visser, C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 110, en 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
97      Wat daarentegen het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 16 van richtlijn 2006/123 betreft, bepaalt artikel 17, punt 1, onder e), van die richtlijn uitdrukkelijk dat artikel 16 niet van toepassing is op diensten van algemeen economisch belang die in een andere lidstaat worden verricht, onder meer afvalverwerking. Wat die fundamentele vrijheid betreft, kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid derhalve alleen worden onderzocht in het licht van artikel 56 VWEU.
c)      Rechtvaardiging van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten in het licht van richtlijn 2006/123 en de artikelen 49 en 56 VWEU
98      Wat de beperkingen van de vrijheid van vestiging betreft die tot de in artikel 15, lid 2, van richtlijn 2006/123 genoemde eisen behoren, volgt uit de leden 5 en 6 van dat artikel dat de lidstaten eisen van het in lid 2 van dat artikel bedoelde type mogen handhaven of eventueel invoeren, mits zij beantwoorden aan de in lid 3 van dat artikel bedoelde voorwaarden [arresten van 16 juni 2015, Rina Services e.a., C‑593/13, EU:C:2015:399, punt 33, en 29 juli 2019, Commissie/Oostenrijk (Civiel ingenieurs, octrooigemachtigden en dierenartsen), C‑209/18, EU:C:2019:632, punt 80].
99      Krachtens de cumulatieve voorwaarden van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123 mogen de betrokken eisen ten eerste geen direct of indirect onderscheid maken naar de nationaliteit van de betrokkenen of –
in het geval van vennootschappen – naar de plaats van hun statutaire zetel. Ten tweede moeten die eisen gerechtvaardigd zijn door een dwingende reden van algemeen belang. Ten derde moeten zij evenredig zijn, hetgeen betekent dat zij geschikt moeten zijn om op coherente en systematische wijze het nagestreefde doel te bereiken, zonder verder te gaan dan nodig is om dat doel te bereiken, met dien verstande dat er geen andere, minder beperkende maatregelen mogen bestaan waarmee hetzelfde resultaat kan worden bereikt (zie in die zin arresten van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 80, en 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punten 79 en 84).
100    Wat de beperkingen van de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten betreft, is het vaste rechtspraak dat deze slechts toelaatbaar zijn voor zover zij gerechtvaardigd zijn door een dwingende reden van algemeen belang en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, wat inhoudt dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken (zie in die zin arresten van 18 juni 2019, Oostenrijk/Duitsland, C‑591/17, EU:C:2019:504, punt 139 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 64).
101    Om te bepalen of een beperking voldoet aan de voorwaarde van evenredigheid, is het aan de lidstaat die zich wenst te beroepen op een doel dat een beperking van een fundamentele vrijheid of een grondrecht kan rechtvaardigen, om de nationale rechterlijke instantie alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat de betrokken maatregel voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en de rechtvaardigingsgronden die die lidstaat kan aanvoeren, moeten gepaard gaan met een onderzoek van de geschiktheid en de noodzaak van die maatregel om dat doel te bereiken, alsmede met specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog (zie in die zin arrest van 19 januari 2023, CIHEF e.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
102    Uit de rechtspraak van het Hof kan evenwel niet worden afgeleid dat aan een lidstaat, louter omdat hij geen studies kan overleggen die als basis voor de vaststelling van de regeling in kwestie hebben gediend,
de mogelijkheid wordt ontnomen om aan te tonen dat een beperkende maatregel aan die vereisten voldoet (zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
103    De nationale rechterlijke instantie moet immers objectief – aan de hand van statistische gegevens of met andere middelen – onderzoeken of de door de autoriteiten van de betrokken lidstaat aangedragen elementen redelijkerwijs kunnen leiden tot het oordeel dat de gekozen middelen geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, en of deze doelstellingen ook zouden kunnen worden bereikt met minder beperkende maatregelen (zie in die zin arrest van 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
104    Wat in dat verband de last betreft die de betrokken nationale maatregelen voor de marktdeelnemers meebrengen, moeten de lidstaten, zelfs wanneer zij over een beoordelingsbevoegdheid beschikken, hun keuzes op objectieve criteria baseren en in het kader van het onderzoek van de lasten die verschillende mogelijke maatregelen meebrengen, nagaan of de door die nationale maatregelen nagestreefde doelstellingen – zelfs aanzienlijke – negatieve economische gevolgen voor de betrokken marktdeelnemers kunnen rechtvaardigen (zie naar analogie arresten van 16 december 2008, Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punt 98).
d)      Eerbiediging van het Handvest en van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen
105    Uit vaste rechtspraak volgt dat, wanneer een lidstaat stelt dat een door hem vastgestelde maatregel die een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid beperkt, gerechtvaardigd is door een door het Unierecht erkende dwingende reden van algemeen belang, een dergelijke maatregel moet worden geacht het recht van de Unie ten uitvoer te brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, zodat die in overeenstemming moet zijn met de in dat Handvest vastgelegde grondrechten [zie in die zin arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Hetzelfde geldt wanneer een lidstaat zich op grond van artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123 beroept op een dwingende reden van algemeen belang om een eis in de zin van lid 2 van dat artikel te rechtvaardigen [zie naar analogie arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 214].
106    Daaruit volgt dat, wanneer een nationale regeling een beperking van de vrijheid van vestiging en/of het vrij verrichten van diensten inhoudt, de verenigbaarheid van die regeling met het Unierecht en dus ook de rechtvaardiging ervan niet alleen moeten worden onderzocht in het licht van de in richtlijn 2006/123 en de rechtspraak van het Hof vastgestelde uitzonderingen, maar ook in het licht van de door het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden [zie in die zin arresten van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond), C‑235/17, EU:C:2019:432, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 89].
107    Het vereiste dat een maatregel in overeenstemming is met de door het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden houdt in dat moet worden nagegaan of de betrokken nationale bepalingen beperkingen van die rechten en vrijheden vormen en, indien dat het geval is, of die beperkingen gerechtvaardigd zijn op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest [zie in die zin arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 103].
108    In dat verband moet worden opgemerkt dat noch de in artikel 16 van het Handvest verankerde vrijheid van ondernemerschap, noch het in artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom rechten zijn die absolute gelding hebben (zie in die zin arrest van 30 april 2024, Trade Express-L en DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 en C‑428/22, EU:C:2024:374, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak), aangezien overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest beperkingen kunnen worden gesteld aan de uitoefening ervan, mits die beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van dat recht en die vrijheid eerbiedigen alsook – met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
109    In die context moet worden gepreciseerd dat doelstellingen van algemeen belang, zoals de bescherming van het milieu en van de volksgezondheid, niet met een nationale maatregel kunnen worden nagestreefd zonder er rekening mee te houden dat zij moeten worden verzoend met de door die maatregel aangetaste grondrechten en beginselen, zoals die zijn verankerd in de Verdragen en in het Handvest, via een evenwichtige afweging tussen die doelstellingen van algemeen belang en de op het spel staande rechten en beginselen, om ervoor te zorgen dat de door die maatregel berokkende nadelen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelen. Bijgevolg moet de mogelijkheid om een beperking van de door de artikelen 16 en 17 van het Handvest gewaarborgde rechten te rechtvaardigen, worden beoordeeld door de ernst van de inmenging die een dergelijke beperking meebrengt te bepalen, en door na te gaan of het belang van de met die beperking nagestreefde doelstellingen van algemeen belang in verhouding staat tot die ernst (zie in die zin arrest van 5 december 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
110    Wanneer een lidstaat zich beroept op dwingende redenen van algemeen belang ter rechtvaardiging van een regeling die de uitoefening van de vrijheden van vestiging en dienstverrichting belemmert, moet deze rechtvaardigingsgrond bovendien tevens worden uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen van het Unierecht, waaronder de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen (zie in die zin arresten van 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 22 september 2022, Admiral Gaming Network e.a., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punt 60).
111    Rekening houdend met alle voorgaande inleidende opmerkingen moeten de verschillende maatregelen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid worden onderzocht in het licht van de in de prejudiciële vragen bedoelde bepalingen van het Unierecht.
2.      Voorwaarden voor het instellen van een monopolie op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen
112    Het eerste deel van de tweede vraag en de derde tot en met de vijfde vraag hebben allereerst betrekking op de voorwaarden voor het instellen van een monopolie op de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
a)      Beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten
113    Artikel 37, lid 2, ZVO-2 voorziet in de toekenning van een exclusief recht aan één enkele organisatie die belast is met de uitoefening van die activiteit voor een bepaalde categorie producten, waardoor voor die organisatie een monopoliesituatie met betrekking tot die activiteit wordt gecreëerd.
114    Om na te gaan of een dergelijke maatregel onder artikel 15 van richtlijn 2006/123 valt, moet eraan worden herinnerd dat het begrip „eis” in lid 2 van dat artikel overeenkomstig artikel 4, punt 7, van die richtlijn aldus moet worden begrepen dat daaronder in het bijzonder „elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten” valt (zie in die zin arrest van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
115    Bovendien is het vaste rechtspraak dat het begrip „beperking” in de zin van de artikelen 49 en 56 VWEU betrekking heeft op maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, zoals door een lidstaat genomen maatregelen die, hoewel zij zonder onderscheid toepasselijk zijn, de toegang tot de markt voor ondernemingen van andere lidstaten ongunstig beïnvloeden [zie in die zin arresten van 29 maart 2011, Commissie/Italië, C‑565/08, EU:C:2011:188, punten 45 en 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 juni 2023, Fastweb e.a. (Termijn voor facturering), C‑468/20, EU:C:2023:447, punten 81 en 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
116    In dat verband moet worden vastgesteld dat de instelling,
bij
artikel 37, lid 2, ZVO-2, van een monopolie op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, voor zover het aldus ingestelde monopolie geen eis vormt met betrekking tot de onder richtlijn 2005/36 vallende aangelegenheden noch een in andere instrumenten van de Unie gestelde eis, een eis is die de toegang tot de betrokken dienstverlening voorbehoudt aan bepaalde dienstverrichters vanwege de specifieke aard van de betrokken activiteit, in de zin van artikel 15, lid 2, onder d), van richtlijn 2006/123. Uit de rechtspraak blijkt immers dat een nationale regeling die door de instelling van een monopolie de toegang tot het verrichten van diensten voorbehoudt aan één enkele particuliere of publieke onderneming, een dergelijke eis vormt (zie in die zin arrest van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 79).
117    Wat het vrij verrichten van diensten betreft, is het voorts vaste rechtspraak dat een nationale regeling zoals artikel 37, lid 2, ZVO-2, die de uitoefening van een economische activiteit onderwerpt aan een exclusiviteitsregeling ten gunste van één enkele publieke of particuliere marktdeelnemer, een beperking van die fundamentele vrijheid vormt (zie in die zin arresten van 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 2 maart 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, punt 47).
b)      Rechtvaardiging van de betrokken beperkingen
118    Overeenkomstig de in de punten 98 tot en met 110 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak moet worden nagegaan of die beperkingen niettemin gerechtvaardigd kunnen zijn.
1)      Voorwaarde van non-discriminatie
119    Wat de voorwaarde van non-discriminatie betreft, moet worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van toepassing is op alle producenten die producten in Slovenië in de handel brengen, zonder dat daarbij direct of indirect onderscheid wordt gemaakt op grond van hun nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel. Met name volgt uit artikel 34, leden 1, 4 en 6, ZVO-2 dat een producent die in een andere lidstaat dan de Republiek Slovenië is gevestigd en die producten in laatstgenoemde lidstaat in de handel brengt, in beginsel onderworpen is aan de in die wet vastgestelde verplichtingen inzake uitgebreide verantwoordelijkheid.
2)      Bestaan van dwingende redenen van algemeen belang
120    Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat de Sloveense wetgever de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid heeft vastgesteld om te voldoen aan de desbetreffende minimumvereisten van artikel 8 bis van richtlijn 2008/98 en aan de milieudoelstellingen van die richtlijn. De Sloveense regering betoogt dat die regeling tot doel heeft het stelsel van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en het systeem voor het beheer van afval afkomstig van producten die onder die uitgebreide verantwoordelijkheid vallen, in Slovenië te verbeteren, met name door de hoeveelheid te verwerken afval te verminderen, hetgeen aansluit bij de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid. De regeling heeft haars inziens in dat verband een antwoord geboden op de inefficiëntie van het afvalbeheer onder de ZVO-1, die tot uiting kwam in een ophoping van verpakkingsafval bij de lokale openbare dienstverrichters voor de inzameling van gemeentelijk afval.
121    Dergelijke doelstellingen vormen dwingende redenen van algemeen belang die beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen. Wat betreft, ten eerste, de rechtvaardiging van de eisen die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 vallen, definieert artikel 4, punt 8, van die richtlijn het begrip „dwingende redenen van algemeen belang” namelijk als redenen die als zodanig zijn erkend door de rechtspraak van het Hof, waaronder met name de bescherming van de volksgezondheid en van het milieu en het stedelijk milieu.
122    Ten tweede is het vaste rechtspraak dat de bescherming van het milieu een dwingende reden van algemeen belang is die beperkingen van de fundamentele vrijheden kan rechtvaardigen (zie in die zin arresten van 14 december 2004, Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punt 75, en 19 januari 2023, CIHEF e.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, punt 51). Hetzelfde geldt voor de doelstellingen van waarborging van de kwaliteit van diensten en bescherming van de volksgezondheid [zie in die zin arresten van 19 mei 2009, Commissie/Italië, C‑531/06, EU:C:2009:315, punt 51, en 29 juli 2019, Commissie/Oostenrijk (Civiel ingenieurs, octrooigemachtigden en dierenartsen), C‑209/18, EU:C:2019:632, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
123    Aangezien de Sloveense regering ook het doel van een vermindering van de door de betrokken producenten gedragen afvalbeheerkosten aanvoert en haar betoog dus op economische efficiëntie baseert, moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak zuiver economische doelstellingen geen dwingende reden van algemeen belang kunnen vormen die een beperking van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kan rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Hof heeft daarentegen aanvaard dat een nationale regeling een gerechtvaardigde beperking van een fundamentele vrijheid kan vormen wanneer zij is ingegeven door economische belangen die een doelstelling van algemeen belang nastreven (zie in die zin arrest van 22 oktober 2013, Essent e.a., C‑105/12–C‑107/12, EU:C:2013:677, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zelfs indien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid door dergelijke redenen van economische efficiëntie wordt ingegeven, kunnen die redenen op zich derhalve geen dwingende redenen van algemeen belang vormen die een beperking van een door het Unierecht gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen, zodat het aan de verwijzende rechter staat om na te gaan of die regeling alles welbeschouwd, ondanks die redenen, de doelstelling van bescherming van het milieu en de volksgezondheid nastreeft.
3)      Voorwaarde van evenredigheid
124    Wat de voorwaarde van evenredigheid betreft, staat het aan de verwijzende rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten die aan de basis liggen van het hoofdgeding te beoordelen en om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid uit te leggen, om uit te maken of die regeling voldoet aan de in de punten 98 tot en met 103 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden. Evenwel is het Hof, dat deze rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen aanwijzingen te geven die deze rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (zie in die zin arresten van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punten 72 en 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 93).
i)      Geschiktheid van de beperkingen om de nagestreefde doelstellingen te bereiken
125    Wat de vraag
betreft of het monopolie op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen voor elke afvalstroom die onder die uitgebreide verantwoordelijkheid valt, geschikt is om de doelstellingen inzake de bescherming van het milieu en de volksgezondheid te verwezenlijken, blijkt uit de aan het Hof overgelegde gegevens dat dit monopolie is ingesteld om de toegankelijkheid, de transparantie en de uniforme tarifering van het stelsel van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor een bepaalde categorie producten, en meer in het algemeen het gehele betrokken afvalbeheersysteem, te verbeteren.
126    Hoewel een dergelijke maatregel in beginsel geschikt lijkt om de doelen van milieubescherming en van bescherming van de volksgezondheid te verwezenlijken, moet, volgens de in de punten 99 en 100 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, de maatregel die doelen op coherente en systematische wijze nastreven, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan door de omstandigheden die betrekking hebben op de vaststelling en de uitvoering van de betrokken nationale bepalingen in hun geheel te beoordelen (zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
127    In casu hebben Interzero e.a. in hun schriftelijke opmerkingen aangevoerd dat het creëren van een monopolie op het gebied van de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geen maatregel is die op coherente wijze het doel van de milieubescherming nastreeft, aangezien die maatregel afbreuk kan doen aan de doelstelling van een overgang naar een circulaire economie. De invoering van dat monopolie kan de betrokken producenten ervan weerhouden om innovatieve en milieuvriendelijkere circulaire oplossingen te ontwikkelen om hun concurrentiepositie te verbeteren, en kan bovendien de overdracht van kennis en goede praktijken uit andere lidstaten belemmeren. Het resultaat is uiteindelijk een stijging van de kosten voor die producenten.
128    Het is juist dat, zoals blijkt uit artikel 1 van richtlijn 2008/98, de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid die overeenkomstig die richtlijn zijn ingesteld, moeten passen in een logica van overgang naar een circulaire economie en behoud van het concurrentievermogen van de Unie op lange termijn. Niets in het dossier waarover het Hof beschikt, wijst er echter op dat een situatie die wordt gekenmerkt door het ontbreken van een concurrerende markt op het gebied van de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, zoals die welke voortvloeit uit het creëren van een monopoliesituatie voor de organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de desbetreffende verplichtingen, op termijn afbreuk zou doen aan het doel van een efficiënt afvalbeheer, dat wordt nagestreefd door de lidstaat die dat monopolie heeft ingevoerd.
129    Bovendien moet worden benadrukt dat een nationale regeling die een monopolie instelt een maatregel is die de fundamentele vrijheden bijzonder zwaar beperkt, zodat die regeling de vaststelling vereist van een passend regelgevingskader dat kan garanderen dat de houder van het betrokken monopolie de aldus vastgestelde doelstellingen daadwerkelijk op samenhangende en stelselmatige wijze zal kunnen nastreven door middel van een aanbod dat kwantitatief en kwalitatief is afgestemd op die doelstellingen en aan strikte controle door de publieke autoriteiten onderworpen is (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, EU:C:2010:504, punt 83). Het Unierecht kan dus eisen dat er bepaalde beperkingen worden opgelegd aan de houder van een monopolie (zie in die zin arrest van 15 september 2011, Dickinger en Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punt 72), met name om elk risico van misbruik door die houder waardoor afbreuk zou kunnen worden gedaan aan de nagestreefde doelstellingen, te voorkomen.
130    Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in haar geheel de nodige waarborgen in dat verband biedt.
ii)    Noodzaak en evenredigheid in strikte zin van de betrokken beperkingen
131    Zoals zowel uit artikel 15, lid 3, onder c), van richtlijn 2006/123 als uit de rechtspraak van het Hof blijkt, kunnen maatregelen die een fundamentele vrijheid beperken slechts gerechtvaardigd zijn indien de beoogde doelstelling niet kan worden bereikt met minder beperkende maar even doeltreffende maatregelen (zie in die zin arresten van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punt 83).
132    Wat de keuze van de maatregelen betreft waarmee de doelstellingen van milieubescherming en volksgezondheid kunnen worden verwezenlijkt, moet er op worden gewezen dat milieubescherming een van de wezenlijke doelstellingen van de Unie is en een zowel sectoroverschrijdend als fundamenteel karakter heeft (zie in die zin arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daarnaast neemt volksgezondheid de eerste plaats in onder de door het VWEU beschermde goederen en belangen, en staat het aan de lidstaten om te beslissen op welk niveau zij de bescherming van de volksgezondheid willen waarborgen en hoe dit niveau moet worden bereikt. Daartoe beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge om, naargelang van de nationale bijzonderheden en het belang dat zij hechten aan de verwezenlijking van meer specifieke legitieme doelstellingen in het kader van het Unierecht, zoals de invoering van een kwalitatief hoogstaand, evenwichtig en voor iedereen toegankelijk afvalbeheersysteem, te bepalen met welke maatregelen concrete resultaten kunnen worden bereikt (zie in die zin arresten van 28 september 2006, Ahokainen en Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, punt 32, en 12 november 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punt 118).
133    Daaruit volgt dat de lidstaten, met inachtneming van de vereisten die met name zijn vastgelegd in richtlijn 2008/98 en in de relevante sectorale regelgeving van de Unie, in beginsel vrij zijn om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van afvalbeheer te bepalen en om in voorkomend geval het gewenste niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid nauwkeurig te omlijnen (zie naar analogie arrest van 15 september 2011, Dickinger en Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
134    Bijgevolg kan een lidstaat die een bijzonder hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid wil garanderen, op goede gronden van mening zijn dat alleen de verlening van exclusieve rechten aan één enkele organisatie die onder nauw overheidstoezicht staat, een doeltreffend middel is om die doelstellingen te bereiken (zie naar analogie arresten van 8 september 2010, Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, EU:C:2010:504, punt 81, en 15 september 2011, Dickinger en Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punt 48).
135    In casu zijn verzoeksters in het hoofdgeding van mening dat de door de Sloveense wetgever nagestreefde doelstellingen met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt, namelijk door voorwaarden te stellen aan de kwaliteit van de diensten en aan het bedrag van de kosten die de met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid belaste organisatie aan de betrokken producenten in rekening mag brengen, en door een onafhankelijk agentschap op te richten dat toezicht houdt op de betrokken regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
136    In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat de vraag of de nagestreefde doelstellingen gemakkelijker zouden kunnen worden verwezenlijkt door middel van een regeling die de noodzakelijke voorschriften aan de betrokken marktdeelnemers oplegt, in plaats van door toekenning van een exclusief exploitatierecht aan een vergunninghoudende instantie, in beginsel binnen de beoordelingsmarge van de lidstaten valt, met dien verstande dat de keuze die zij maken, niet onevenredig mag zijn aan het beoogde doel (zie in die zin arrest van 21 september 1999, Läärä e.a., C‑124/97, EU:C:1999:435, punt 39).
137    Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of de Sloveense wetgever met de vaststelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid daadwerkelijk een bijzonder hoog beschermingsniveau van de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid wilde waarborgen en of, in het licht van dit nagestreefde beschermingsniveau, de invoering van een monopolie op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, daadwerkelijk als noodzakelijk kan worden beschouwd (zie naar analogie arrest van 15 september 2011, Dickinger en Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punt 54).
138    Wat de vraag betreft of de betrokken maatregelen evenredig zijn in strikte zin, moet de verwijzende rechter, zoals blijkt uit punt 104 van het onderhavige arrest, ook nagaan of die maatregelen niet onevenredig zijn ten opzichte van de nagestreefde doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid. In die context kan die rechter met name rekening houden met de tekortkomingen die, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, kenmerkend waren voor de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van de ZVO-1 en die aan een doeltreffend afvalbeheer in de weg stonden. De verwijzende rechter kan ook rekening houden met het betoog van de Sloveense regering dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid de staat de mogelijkheid biedt de transparantie van de werking van de enige
met nakoming belaste organisatie te waarborgen en concurrentieverstoringen op de markt voor afvalbeheer te voorkomen, en dat die regeling voor producenten goedkoper en eenvoudiger is, waardoor zij bijdraagt tot een beter toezicht op de kwaliteit van het afvalbeheer.
4)      Eerbiediging van de artikelen 16 en 17 van het Handvest en van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen
139    Overeenkomstig de in de punten 105 tot en met 110 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak moet de instelling, bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, van een monopolie op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, nog worden onderzocht in het licht van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, in casu de artikelen 16 en 17 daarvan, en in het licht van de algemene beginselen van het Unierecht.
140    In de eerste plaats bepaalt artikel 16 van het Handvest dat de vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het Unierecht en de nationale wetgevingen en praktijken. De bescherming die dit artikel biedt, omvat met name de vrijheid om een economische of een handelsactiviteit uit te oefenen, alsmede de contractvrijheid (zie in die zin arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 42, en 30 april 2024, Trade Express-L en DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 en C‑428/22, EU:C:2024:374, punt 76).
141    Gelet op de bewoordingen van dat artikel 16 – dat bepaalt dat de vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken – die zich onderscheiden van die van de andere fundamentele vrijheden in titel II van het Handvest, maar die wel dicht bij de bewoordingen van een aantal bepalingen van titel IV daarvan liggen, kan door de overheid op een groot aantal wijzen in die vrijheid worden ingegrepen. Met dit overheidsingrijpen kunnen, in het algemeen belang, beperkingen aan de uitoefening van de economische activiteit worden gesteld. Deze omstandigheid vindt haar weerslag met name in de wijze waarop de Unieregelgeving en de nationale wetgeving en praktijken moeten worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punten 81 en 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
142    In dat verband kan worden volstaan met op te merken dat, zoals in punt 116 van het onderhavige arrest is vastgesteld, de bepalingen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, die een monopolie instellen voor de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, een beperking van de vrijheid van vestiging vormen, zodat zij in beginsel ook een beperking meebrengen van de uitoefening van de in artikel 16 van het Handvest verankerde vrijheid van ondernemerschap van de betrokken marktdeelnemers (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punt 65).
143    In de tweede plaats heeft overeenkomstig artikel 17, lid 1, van het Handvest eenieder het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken, en mag niemand zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.
144    Artikel 17, lid 1, van het Handvest bevat drie onderscheiden regels. De eerste, in de eerste volzin van dat lid, is algemeen van aard en concretiseert het beginsel van eerbiediging van eigendom. De tweede, in de tweede volzin van dat lid, behandelt de ontneming van eigendom en onderwerpt die aan bepaalde voorwaarden. De derde regel, in de derde volzin van lid 1, verleent de lidstaten met name de bevoegdheid om het gebruik van de goederen te regelen voor zover het algemeen belang dit vereist. Het zijn evenwel geen regels zonder onderling verband. De tweede en de derde regel betreffen immers bijzondere voorbeelden van aantasting van het recht op eigendom en moeten worden uitgelegd in het licht van het in de eerstgenoemde regel geformuleerde beginsel (zie in die zin arresten van 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 4 oktober 2024, Aeris Invest/Commissie en CRU, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punt 214).
145    De bescherming die artikel 17, lid 1, van het Handvest verleent, betreft rechten met een vermogenswaarde waaruit vanuit het oogpunt van de betrokken rechtsorde een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend [arresten van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond), C‑235/17, EU:C:2019:432, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 mei 2022, BPC Lux 2 e.a., C‑83/20, EU:C:2022:346, punt 39].
146    In dat verband blijkt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens betreffende artikel 1 van het op 20 maart 1952 te Parijs ondertekende Aanvullend Protocol nr. 1 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, welke rechtspraak krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest als minimumbeschermingsniveau in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging van artikel 17 van het Handvest [zie in die zin arresten van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond), C‑235/17, EU:C:2019:432, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punt 80], dat de belangen die verband houden met de exploitatie van een vergunning vermogensbelangen zijn die de bescherming van dat artikel 1 genieten (zie in die zin EHRM, 7 juni 2012, Centro Europa 7 S.r.l. en Di Stefano tegen Italië, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). Bijgevolg kan de intrekking van rechtswege van een vergunning die de houder ervan toestaat een economische activiteit uit te oefenen, worden beschouwd als een beperking van het in dat artikel gewaarborgde recht op eigendom, die als maatregel ter regeling van het gebruik van goederen onder de tweede alinea van dat artikel valt (zie in die zin EHRM, 13 januari 2015, Vékony tegen Hongarije, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 29 en 30, en EHRM, 5 april 2022, NIT S.R.L. tegen Republiek Moldavië, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, § 235 en 236).
147    Bovendien kan, eveneens volgens die rechtspraak, een wettelijke ingreep in bestaande contractuele vorderingen ook een maatregel zijn ter regeling van het gebruik van goederen en dus een beperking van het recht op eigendom (zie in die zin EHRM, 20 juli 2004, Bäck tegen Finland, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, § 57 en 68).
148    In casu blijkt uit de aan het Hof ter kennis gebrachte gegevens dat, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, de instelling,
bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, van een monopolie voor de enige
met nakoming belaste organisatie leidt tot zowel de intrekking van rechtswege van de milieuvergunningen en van de besluiten tot goedkeuring van de bestaande gezamenlijke plannen die aan de ZVO-1-exploitanten zijn verstrekt met het oog op de uitoefening van de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, als de beëindiging van rechtswege van alle overeenkomsten die tussen die exploitanten en de producenten, alsmede met de afvalbeheerders zijn gesloten. Dergelijke gevolgen kunnen worden beschouwd als een beperking van de uitoefening van het recht op eigendom die onder de regeling van het gebruik van goederen valt in de zin van artikel 17, lid 1, derde volzin, van het Handvest.
149    Wat de rechtvaardiging betreft van dergelijke beperkingen van de vrijheid en het recht bedoeld in respectievelijk de artikelen 16 en 17 van het Handvest, staat in de eerste plaats vast dat die beperkingen, die verband houden met de instelling van een monopolie en met de door de Sloveense wetgever in dat verband vastgestelde overgangsmaatregelen, zijn opgenomen in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, zoals vastgesteld bij de ZVO-2.
150    In de ten tweede plaats eerbiedigen die beperkingen de wezenlijke inhoud van de artikelen 16 en 17 van het Handvest. Wat ten eerste de voorwaarde betreffende de eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de vrijheid van ondernemerschap betreft, moet namelijk worden opgemerkt dat de instelling van een monopolie op een economische activiteit ten nadele van bestaande marktdeelnemers niet elke ondernemingsactiviteit van die marktdeelnemers als zodanig verhindert, en dat het primaire recht overigens uitdrukkelijk toestaat dat aan een of meer openbare of particuliere marktdeelnemers exclusieve rechten voor een bepaalde economische activiteit worden verleend, en de voorwaarden voor de instelling van een monopolie op een activiteit die voortvloeit uit de verlening van dergelijke rechten moeten worden beoordeeld, zoals blijkt uit punt 141 van het onderhavige arrest, in het kader van de toetsing van de evenredigheid van een dergelijke maatregel.
151    Ten tweede kan die maatregel, aangezien hij, zoals in punt 148 van het onderhavige arrest is vastgesteld, onder de regeling van het gebruik van goederen in de zin van artikel 17, lid 1, derde volzin, van het Handvest valt, geen afbreuk doen aan de wezenlijke inhoud van het recht op eigendom (zie in die zin arrest van 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
152    In de derde plaats beogen die beperkingen, zoals in punt 120 van het onderhavige arrest is vastgesteld, een doeltreffend afvalbeheersysteem te waarborgen en dus de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te verwezenlijken, zodat zij daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.
153    In de vierde plaats volgt, wat de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel betreft, uit de punten 125 tot en met 136 van het onderhavige arrest dat dergelijke beperkingen op zich geschikt lijken om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en daartoe noodzakelijk lijken. In het kader van een wetswijziging vereist de eerbiediging van de grondrechten van de door die wijziging getroffen marktdeelnemers echter ook dat de nationale wetgever passende maatregelen treft om die marktdeelnemers te beschermen tegen maatregelen die, gelet op hun bijzondere situatie, een buitensporige last voor hen vormen (zie in die zin EHRM, 13 januari 2015, Vékony tegen Hongarije, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 34 en 35; EHRM, 16 oktober 2018, Könyv-Tár Kft e.a. tegen Hongarije, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, § 48 en 50).
154    Uit de rechtspraak van het Hof inzake de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen volgt dan ook dat een nationale wetgever bij een wetswijziging rekening moet houden met de bijzondere situaties van de door die wijziging getroffen marktdeelnemers en zo nodig moet voorzien in aanpassingen in de toepassing van de nieuwe regels (zie in die zin arresten van 7 juni 2005, VEMW e.a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punt 81, en 17 december 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punt 48).
155    In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat een marktdeelnemer die dure investeringen heeft gedaan om zich te conformeren aan een eerder door de nationale wetgever vastgestelde regeling, aanzienlijk kan worden geschaad door een voortijdige afschaffing van die regeling, zeker wanneer de afschaffing plotseling en op niet-voorzienbare wijze geschiedt, zonder dat hij de nodige tijd krijgt om zich aan de nieuwe wettelijke toestand aan te passen (arresten van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 22 september 2022, Admiral Gaming Network e.a., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punt 64).
156    De nationale wetgever moet dus voorzien in een voldoende lange overgangsperiode zodat de marktdeelnemers zich kunnen aanpassen aan de voor hen relevante wijzigingen, of in een billijke vergoedingsregeling voor de door hen geleden schade (zie in die zin arresten van 14 december 2004, Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punt 81; 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 48). Wanneer dat nodig is om een buitensporige last voor die marktdeelnemers te voorkomen, is het niet uitgesloten dat die twee maatregelen cumulatief vereist zijn.
157    In casu wijst de verwijzende rechter erop dat de overgangsbepalingen van de ZVO-2, die zijn opgenomen in artikel 275 daarvan, geen precieze termijn vaststellen voor de beëindiging van de vergunningen van de ZVO-1-exploitanten en van de overeenkomsten die zij met producenten en afvalbeheerders hebben gesloten. Die termijn is namelijk gekoppeld aan de mededeling door de enige
met nakoming belaste organisatie dat zij is begonnen met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, en aan de vaststelling van het declaratoire besluit door het bevoegde ministerie. Voorts voorziet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid niet in een vergoedingsregeling voor de ZVO-1-exploitanten.
158    Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of, in de omstandigheden van het onderhavige geval, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid een buitensporige last voor de ZVO-1-exploitanten kan vormen. Daartoe moet die rechter rekening houden met alle relevante gegevens die met name blijken uit de bewoordingen, de opzet en de doelstelling van de betrokken regeling (zie in die zin arrest van 22 september 2022, Admiral Gaming Network e.a., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en nagaan of een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel had kunnen voorzien [zie in die zin arresten van 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e.a., C‑798/18 en C‑799/18, EU:C:2021:280, punt 42, en 22 september 2022, Admiral Gaming Network e.a., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punt 62].
159    In dat verband moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden die kenmerkend zijn voor de individuele situatie van de betrokken ZVO-1-exploitanten, zoals het feit dat aan hen vergunningen voor onbepaalde tijd waren afgegeven, alsmede met alle omstandigheden die hebben geleid tot de vaststelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Het blijkt namelijk dat de Sloveense wetgever vóór de vaststelling van de ZVO-2 tweemaal was opgetreden om de tot dan toe in de ZVO-1 opgenomen regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te wijzigen, met name door met ingang van 1 januari 2021 die regeling te wijzigen door de uitsluiting van de toepassing van die regeling, die tot dan toe gold voor producenten die minder dan 15 ton verpakkingen per jaar in de handel brachten, te schrappen.
160    Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat, onder voorbehoud van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98, artikel 15 van richtlijn 2006/123, de artikelen 49 en 56 VWEU, de artikelen 16 en 17 van het Handvest en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, zich niet verzetten tegen een nationale regeling die een monopoliesituatie creëert door de oprichting van een organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en die het exclusieve recht heeft om die activiteit voor een bepaalde categorie producten uit te oefenen, terwijl die regeling tegelijkertijd voorziet in zowel de intrekking van rechtswege van de vergunningen die de marktdeelnemers tot dan toe in staat stelden die activiteit uit te oefenen, als de beëindiging van rechtswege van alle overeenkomsten die door die marktdeelnemers in het kader van de uitoefening van die activiteit zijn gesloten, met dien verstande evenwel dat die regeling, ten eerste, gepaard gaat met de vaststelling van een passend regelgevingskader dat kan garanderen dat de houder van dat monopolie de doelen
van bescherming van het milieu en de volksgezondheid die de betrokken lidstaat zich heeft gesteld, daadwerkelijk op samenhangende en stelselmatige wijze zal kunnen nastreven door middel van een aanbod dat kwantitatief en kwalitatief is afgestemd op die doelen en aan strikte controle door de publieke autoriteiten onderworpen is, en, ten tweede, voorziet in aanpassingen in de toepassing van de nieuwe regels om een buitensporige last voor de betrokken marktdeelnemers te voorkomen, met name een voldoende lange overgangsperiode om hen in staat te stellen zich aan de wijzigingen aan te passen, of een billijke vergoedingsregeling voor de door hen geleden schade.
3.      Maatregelen die zijn opgelegd aan de monopoliehouder en aan de personen die er een deelneming in hebben
161    Het tweede deel van de tweede vraag en de zesde tot en met de negende vraag van de verwijzende rechter betreffen vervolgens een aantal maatregelen die worden opgelegd aan de organisatie die het monopolie heeft op de nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en aan de personen die een deelneming in die organisatie hebben.
a)      Beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten
162    In de eerste plaats wenst de verwijzende rechter met het tweede deel van zijn tweede vraag te vernemen of de eis in artikel 38, lid 1, ZVO-2 dat de enige
met nakoming belaste organisatie de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, zonder winstoogmerk uitoefent, toelaatbaar is.
163    In dat verband moet worden opgemerkt dat een dergelijke verplichting kan worden aangemerkt als een eis waarmee van de dienstverrichter wordt verlangd dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft in de zin van artikel 15, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123, op voorwaarde dat het nationale recht daadwerkelijk in een specifieke rechtsvorm voor entiteiten zonder winstoogmerk voorziet. Het Hof heeft immers geoordeeld dat, gelet op overweging 73 van die richtlijn, die bepaling met name betrekking heeft op de eis dat de dienstverrichter een entiteit zonder winstoogmerk is (zie in die zin arresten van 23 februari 2016, Commissie/Hongarije, C‑179/14, EU:C:2016:108, punt 62, en 26 juni 2019, Commissie/Griekenland, C‑729/17, EU:C:2019:534, punt 60).
164    Wat in de tweede plaats de nationale regeling betreft waarop de zesde prejudiciële vraag betrekking heeft, artikel 38, lid 4, ZVO-2 legt producenten waarop verplichtingen
uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten en die ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van eenzelfde categorie producten die onder die uitgebreide verantwoordelijkheid vallen, in de handel brengen, de verplichting op om één enkele organisatie op te richten die hun desbetreffende verplichtingen collectief nakomt, en om daarin een deelneming te hebben. Bovendien mogen die producenten geen personen zijn die afval afkomstig van die producten inzamelen of verwerken.
165    Ten eerste valt de verplichting voor bepaalde producenten om een organisatie op te richten die belast is met de collectieve nakoming van hun verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor de betrokken afvalcategorie, waarmee de verplichting om een deelneming in die organisatie te hebben onlosmakelijk verbonden is, niet onder een van de in artikel 15, lid 2, van richtlijn 2006/123 opgesomde categorieën van eisen.
166    Aangezien, zoals blijkt uit de punten 96 en 97 van het onderhavige arrest, die eis moet worden beoordeeld in het licht van het primaire recht, moet eraan worden herinnerd dat wanneer een nationale maatregel tegelijkertijd betrekking heeft op de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, het Hof deze in beginsel slechts uit het oogpunt van één van die vrijheden onderzoekt, indien uit de omstandigheden van de zaak blijkt dat de andere vrijheid volledig ondergeschikt is aan de eerste en daarmee kan worden verbonden. Ter vaststelling welke fundamentele vrijheid het meest relevant is, moet rekening worden gehouden met het voorwerp van de wettelijke regeling in kwestie (zie in die zin arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punten 50 en 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
167    Om onderscheid te maken tussen de respectieve werkingssferen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, moet worden vastgesteld of de betrokken marktdeelnemer al dan niet is gevestigd in de lidstaat waarin hij de betrokken dienst aanbiedt. In dat verband houdt het begrip „vestiging” de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd door middel van een duurzame vestiging in de ontvangende lidstaat in [zie in die zin arresten van 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, punten 34 en 35, en 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 364 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
168    Daarentegen is er sprake van „dienstverrichtingen” als bedoeld in artikel 56 VWEU bij alle diensten die niet op vaste en voortdurende wijze vanuit een kantoor in de lidstaat van bestemming worden aangeboden (arresten van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 245).
169    In casu legt artikel 38, leden 4 en 5, ZVO-2 specifieke verplichtingen op aan bepaalde producenten van producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen vanwege het bijzondere belang van het volume van hun economische activiteit op de Sloveense markt. In dat verband moet worden opgemerkt dat de economische activiteiten van producenten die een dergelijk belang hebben op de nationale markt, in de regel op stabiele en continue wijze worden uitgeoefend vanuit een vestiging in de betrokken lidstaat. Daaruit volgt dat, onder voorbehoud van verificatie van de situatie van de betrokken producenten door de verwijzende rechter, die bepaling vooral onder de vrijheid van vestiging valt.
170    Ook al wordt onderdanen van andere lidstaten die onder die bepaling kunnen vallen, niet belet zich op Sloveens grondgebied te vestigen om hun economische activiteit uit te oefenen, toch kunnen de verplichting om, in voorkomend geval, een in Slovenië gevestigde entiteit op te richten die belast is met de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, en de verplichting om een deelneming in de enige
met nakoming belaste organisatie te hebben, administratieve en financiële lasten meebrengen die bovenop die welke verband houden met de uitoefening van hun eigen economische activiteit komen.
171    Daaruit volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid het voor onderdanen van andere lidstaten minder aantrekkelijk kan maken om
zich in de betrokken lidstaat te vestigen, zodat zij een beperking vormt van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging.
172    Ten tweede vormt de voorwaarde dat alleen producenten een deelneming in de enige
met nakoming belaste organisatie mogen hebben, een eis aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming in de zin van artikel 15, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123. Die bepaling heeft immers betrekking op elke eis met betrekking tot de samenstelling van de betrokken entiteit of de hoedanigheid van de aandeelhouders daarvan [zie in die zin arresten van 1 maart 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punt 77; 26 juni 2019, Commissie/Griekenland, C‑729/17, EU:C:2019:534, punt 63, en 29 juli 2019, Commissie/Oostenrijk (Civiel ingenieurs, octrooigemachtigden en dierenartsen), C‑209/18, EU:C:2019:632, punt 84].
173    Wat in de derde plaats de nationale regeling betreft waarop de zevende tot en met de negende vraag betrekking hebben, artikel 38, leden 6 tot en met 9, ZVO-2, bepaalt dat het de producenten die een deelneming in de enige
met nakoming belaste organisatie hebben, verboden is om activiteiten op het gebied van de inzameling en verwerking van afvalstoffen uit te oefenen, en dat het verboden is dat er kapitaal- of familiebanden bestaan tussen enerzijds die organisatie, de leden van haar bestuursorgaan en de producenten die een deelneming in die organisatie hebben, en anderzijds de personen die de inzameling en verwerking van de afvalstoffen verrichten, alsmede de personen die stemrecht hebben in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan van die organisatie.
174    Gelet op de in punt 172 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte definitie, die betrekking heeft op elke eis met betrekking tot de samenstelling van de betrokken entiteit of de hoedanigheid van de aandeelhouders daarvan, moet een dergelijke regeling worden beschouwd als een eis aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming in de zin van artikel 15, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123.
b)      Rechtvaardiging van de betrokken beperkingen
175    Overeenkomstig de in de punten 98 tot en met 110 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak moet worden nagegaan of die beperkingen niettemin gerechtvaardigd kunnen zijn.
1)      Voorwaarde van non-discriminatie
176    Zoals in punt 119 van het onderhavige arrest is opgemerkt, is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van toepassing op alle producenten die producten in Slovenië in de handel brengen, zonder dat daarbij direct of indirect onderscheid wordt gemaakt op grond van hun nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel. Daaruit volgt dat de in de punten 162 tot en met 174 van het onderhavige arrest genoemde aspecten van die regeling geen direct of indirect discriminerend karakter hebben.
2)      Bestaan van dwingende redenen van algemeen belang
177    Zoals blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken, zijn alle eisen die zijn gesteld aan de enige met nakoming belaste organisatie en aan de producenten die daar een deelneming in hebben, erop gericht de organisatorische verantwoordelijkheid van de producenten in het kader van de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te versterken, de procedurele voorwaarden voor de monopolistische levering van diensten voor de collectieve nakoming van de desbetreffende verplichtingen te waarborgen en belangenconflicten tussen de betrokken marktdeelnemers te voorkomen. Die eisen dienen dus meer in het algemeen om het systeem voor het beheer van afval afkomstig van producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in Slovenië vallen, doeltreffender te maken door de problemen op het gebied van afvalbeheer die zijn vastgesteld toen de ZVO-1 van kracht was, op te lossen. Dergelijke doelstellingen sluiten aan bij de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid, die, zoals blijkt uit de punten 120 tot en met 122 van het onderhavige arrest, dwingende redenen van algemeen belang vormen die beperkingen van het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen.
178    Aangezien de Sloveense regering ook het doel van kostenvermindering voor producenten aanvoert en haar betoog dus baseert op economische efficiëntie, staat het, zoals in punt 123 van het onderhavige arrest is opgemerkt, aan de verwijzende rechter om na te gaan of, alles welbeschouwd, de betrokken beperkingen de doelstelling van bescherming van het milieu en de volksgezondheid nastreven.
3)      Voorwaarde van evenredigheid
i)      Geschiktheid van de beperkingen om de nagestreefde doelstellingen te bereiken
179    Aangaande ten eerste de eis dat de enige
met nakoming belaste organisatie haar activiteiten zonder winstoogmerk uitoefent, wijst niets in de aan het Hof overgelegde stukken erop dat een dergelijke maatregel niet geschikt zou zijn om een doeltreffend afvalbeheersysteem te waarborgen en dus om de door de Sloveense wetgever nagestreefde doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te verwezenlijken. Zoals de Sloveense regering betoogt, kan de eis dat de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, zonder winstoogmerk wordt uitgeoefend, waarborgen dat de kosten van een dergelijke dienst aan de producenten worden doorberekend, waarbij uitsluitend rekening wordt gehouden met de werkelijke kosten van de nakoming van die verplichtingen, die worden vastgesteld op basis van het duurzame, repareerbare, herbruikbare en recycleerbare karakter van het betrokken product. Een dergelijke maatregel is met name in overeenstemming met het in het Unierecht vervatte beginsel dat de vervuiler betaalt, zoals in punt 81 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht.
180    Aangaande ten tweede de maatregelen betreffende de oprichting van de organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en betreffende het houden van deelnemingen in die organisatie, moet worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit de definitie in artikel 3, punt 21, van richtlijn 2008/98, het doel van de overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van die richtlijn ingestelde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid is ervoor te zorgen dat producenten van producten die onder de verplichtingen inzake uitgebreide verantwoordelijkheid vallen, niet alleen de financiële verantwoordelijkheid dragen voor het beheer van het afval afkomstig van die producten, maar in voorkomend geval ook de organisatorische verantwoordelijkheid voor die activiteit.
181    Zowel de verplichting voor producenten waarop verplichtingen
uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten en die ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van eenzelfde categorie producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen, in de handel brengen, om één organisatie op te richten die hun desbetreffende verplichtingen collectief nakomt, en om daarin een deelneming te hebben, als de verplichting voor de houders van een deelneming in die organisatie om producenten te zijn, sluiten rechtstreeks aan bij dat doel en lijken aldus geschikt om de verwezenlijking van de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen. Dat geldt des te meer omdat die regels er in feite toe leiden dat de producenten met het grootste marktaandeel op de betrokken markt niet alleen financieel, maar ook organisatorisch verantwoordelijk worden gemaakt voor het beheer van de afvalfase van de levenscyclus van een product.
182    Aangaande ten derde de regels inzake het verbod op verticale banden tussen de organisaties die belast zijn met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, de houders van deelnemingen in die organisaties, de bestuursorganen van die organisaties en de afvalbeheerders, blijkt uit overweging 22 van richtlijn 2018/851 dat de minimumvereisten van artikel 8 bis van richtlijn 2008/98 met name tot doel hebben gelijke mededingingsvoorwaarden te waarborgen en het risico van belangenconflicten tussen die organisaties en de afvalverwerkers met wie die organisaties een overeenkomst aangaan, te beperken.
183    Aangezien die regels tot doel hebben belangenconflicten te voorkomen in de betrekkingen tussen de verschillende marktdeelnemers die betrokken zijn bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en, zoals de advocaat-generaal in punt 76 van zijn conclusie heeft opgemerkt, aldus het risico verminderen dat bij de gunning van overheidsopdrachten voor afvalbeheerdiensten door de organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, inschrijvers die niet aan de vereiste economische of milieueisen voldoen, op basis van irrelevante overwegingen toch worden geselecteerd, lijkt ook dit aspect van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geschikt om de verwezenlijking van de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen.
ii)    Noodzaak en evenredigheid in strikte zin van de betrokken beperkingen
184    Wat ten eerste de eis betreft dat de enige
met nakoming belaste organisatie haar activiteiten zonder winstoogmerk uitoefent, stelt de Sloveense regering dat de uit de ZVO-1 voortvloeiende prikkel om winst te maken in de weg stond aan het bereiken van het doel van adequate milieubescherming. Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of de Sloveense wetgever over minder beperkende maatregelen beschikte waarmee hij de nagestreefde doelstellingen op even doeltreffende wijze had kunnen verwezenlijken.
185    Wat de evenredigheid in strikte zin van de betrokken maatregelen betreft, moet de verwijzende rechter, zoals blijkt uit punt 104 van het onderhavige arrest, ook nagaan of die maatregelen niet onevenredig zijn ten opzichte van de nagestreefde doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid. In die context kan die rechter met name rekening houden met de tekortkomingen die, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, kenmerkend waren voor de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van de ZVO-1 en die in de weg stonden aan een doeltreffend afvalbeheer.
186    Wat ten tweede de maatregelen betreft met betrekking tot de oprichting van de organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en betreffende het houden van deelnemingen in die organisatie, merkt de Sloveense regering op dat die maatregelen ervoor moeten zorgen dat voor elke onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallende categorie producten slechts één enkele organisatie kan worden opgericht. Voorts merkt zij op dat die maatregelen bedoeld zijn om tekortkomingen te verhelpen die in de ZVO-1 waren geconstateerd met betrekking tot de organisatorische banden tussen de producenten en de organisaties die belast zijn met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, en om de invloed van de producenten op de werking van die organisatie te maximaliseren. Die grotere invloed op het beheer, de leiding en de zelfcontrole van de organisatie geeft de producenten meer verantwoordelijkheid, aangezien die organisatie namens hen en voor hun rekening zorgt voor een adequaat beheer van het afval afkomstig van producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen.
187    In dat verband moet worden opgemerkt dat die maatregelen tot doel hebben de oprichting mogelijk te maken van de organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid door de producenten die ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van het betrokken product in de handel brengen. Zij kunnen dus de verantwoordelijkheid van die producenten versterken en daarmee de werking van de in het kader van de ZVO-2 ingestelde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid doeltreffender maken.
188    Gelet op de beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaten beschikken bij de keuze van de maatregelen die geschikt zijn om de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te verwezenlijken teneinde een bijzonder hoog beschermingsniveau te waarborgen, kan de nationale wetgever er in beginsel van uitgaan dat indien marktdeelnemers die geen producenten zijn en die op de betrokken markt actief zijn, invloed kunnen uitoefenen op het beheer van de organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, het risico bestaat dat zij beheerbeslissingen nemen die afbreuk kunnen doen aan de door die organisatie nagestreefde doelstellingen (zie naar analogie arrest van 1 maart 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punt 82).
189    Wat ten derde de regels betreft inzake het verbod op verticale banden tussen de organisaties die belast zijn met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, de houders van deelnemingen in die organisaties en de afvalbeheerders, stelt de Sloveense regering dat die regels noodzakelijk zijn om het concurrentievermogen in de afvalbeheersector te waarborgen. Met name kan de oprichting van één enkele organisatie voor soortgelijke producten leiden tot een concentratie van de vraag naar bepaalde diensten, waardoor die organisatie een zodanige onderhandelingsmacht zou krijgen dat zij het economische en concurrentiële evenwicht op de markt voor afvalbeheer zou kunnen verstoren. De regels inzake het verbod op verticale banden hebben ook tot doel belangenconflicten te beperken tussen de organisaties die namens producenten verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nakomen en de afvalbeheerders waarmee die organisaties overeenkomsten sluiten.
190    Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de Sloveense wetgever de mogelijkheid had om minder beperkende maatregelen te nemen waarmee de nagestreefde doelstellingen op even doeltreffende wijze konden worden bereikt, rekening houdend met het feit dat het waarborgen van gelijke mededingingsvoorwaarden in de afvalbeheersector en de goede werking van die markt van bijzonder belang zijn in het kader van de nakoming van de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98. In dat verband staat het aan die rechter om rekening te houden met de beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaten – gelet op punt 134 van het onderhavige arrest – beschikken bij de keuze van de maatregelen die geschikt zijn om die doelstellingen te verwezenlijken.
4)      Eerbiediging van artikel 16 van het Handvest
191    Overeenkomstig de in de punten 105 tot en met 110 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak moet nog worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, in casu met de in artikel 16 daarvan gewaarborgde vrijheid van ondernemerschap.
192    Om dezelfde redenen als die welke zijn uiteengezet in de punten 179 tot en met 190 van het onderhavige arrest, blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken niet dat de beperkingen van de vrijheid van ondernemerschap niet zouden kunnen worden gerechtvaardigd overeenkomstig de vereisten van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
193    Gelet op het voorgaande dient de slotsom te luiden dat, onder voorbehoud van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98, artikel 15 van richtlijn 2006/123, artikel 49 VWEU en artikel 16 van het Handvest zich niet verzetten tegen een nationale regeling die:
–        een organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en die een exclusief recht heeft, verplicht haar activiteit zonder winstoogmerk uit te oefenen;
–        bepaalt dat producenten waarop verplichtingen
uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten en die ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van eenzelfde categorie producten waarvoor die uitgebreide verantwoordelijkheid geldt, in de handel brengen, verplicht zijn om een dergelijke organisatie op te richten en daarin een deelneming te hebben;
–        bepaalt dat houders van een deelneming in die organisatie producenten op de betrokken markt moeten zijn;
–        bepaalt dat het die producenten verboden is om activiteiten op het gebied van de inzameling en verwerking van afvalstoffen uit te oefenen, en dat het verboden is dat er kapitaal- of familiebanden bestaan tussen enerzijds die organisatie, de leden van haar bestuursorgaan en de producenten die daarin een deelneming hebben, en anderzijds de personen die de inzameling en verwerking van de afvalstoffen verrichten, alsmede de personen die stemrecht hebben in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan van die organisatie.
4.      Maatregelen ten aanzien van de producenten die toegang wensen te krijgen tot de nationale markt
194    Ten slotte wenst de verwijzende rechter met zijn tiende vraag te vernemen of de verplichting voor de producenten van producten voor huishoudelijk gebruik die toegang willen krijgen tot de Sloveense markt, om voor de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid gebruik te maken
van de enige
met nakoming belaste organisatie, verenigbaar is met de artikelen 49 en 56 VWEU en met artikel 16 van het Handvest.
a)      Beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten
195    Wat de in de tiende vraag bedoelde regeling betreft, artikel 35, lid 3, ZVO-2 bepaalt dat een producent in beginsel individueel aan zijn verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid kan voldoen, tenzij de producten die hij in Slovenië in de handel brengt, bestemd zijn voor huishoudelijk gebruik. Bovendien verplicht artikel 37, leden 3 en 4, ZVO-2 producenten die aldus verplicht zijn om collectief aan hun verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te voldoen, om daartoe een overeenkomst te sluiten met de enige
met nakoming belaste organisatie. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, kan de weigering om een dergelijke overeenkomst te sluiten worden bestraft met een geldboete.
196    Dergelijke bepalingen kunnen zowel onder de vrijheid van vestiging als onder het vrij verrichten van diensten vallen, naargelang de betrokken marktdeelnemer al dan niet zijn activiteiten in Slovenië uitoefent door middel van een duurzame vestiging in de zin van de in de punten 167 en 168 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.
197    Wat betreft de vraag of de verplichte gebruikmaking van een specifieke dienstverrichter een beperking van het vrij verrichten van diensten vormt, zij erop gewezen dat, zoals in punt 51 van het onderhavige arrest is opgemerkt, richtlijn 2008/98 producenten van producten die onder een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen, in beginsel toestaat om individueel of collectief aan hun desbetreffende verplichtingen te voldoen. Wanneer een lidstaat kiest voor een verplichte collectieve nakoming voor een bepaalde categorie producten, kunnen de aanpassingen waarin de betrokken producenten dienen te voorzien om aan een dergelijk vereiste te voldoen, extra administratieve en financiële lasten meebrengen die de toegang tot de Sloveense markt minder aantrekkelijk kunnen maken. Dat geldt des te meer omdat de betrokken regeling ook van toepassing is op producenten die slechts incidenteel diensten op de Sloveense markt verlenen en omdat niet-naleving ervan met een geldboete wordt bestraft.
198    Daarnaast heeft het Hof geoordeeld dat een aan in een andere lidstaat gevestigde marktdeelnemers opgelegde contracteerplicht een beperking van het vrij verrichten van diensten kan vormen wanneer die plicht het vermogen van de betrokken marktdeelnemers om efficiënt te concurreren met de reeds in die lidstaat aanwezige marktdeelnemers, vermindert (zie in die zin arrest van 28 april 2009, Commissie/Italië, C‑518/06, EU:C:2009:270, punt 70). Zo blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een beperking van het vrij verrichten van diensten kan voortvloeien uit nationale bepalingen die de voorwaarden voor de toegang van een marktdeelnemer tot de betrokken markt en de voorwaarden voor de uitoefening van de economische activiteit van die marktdeelnemer afhankelijk maken
van de directe of indirecte tussenkomst van concurrerende marktdeelnemers die reeds op de betrokken nationale markt aanwezig zijn, waardoor die reeds aanwezige marktdeelnemers concurrentievoordelen kunnen verkrijgen (zie in die zin arresten van 15 januari 2002, Commissie/Italië, C‑439/99, EU:C:2002:14, punt 39, en 1 juli 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punten 38 en 51).
199    In casu bepaalt artikel 38, lid 10, ZVO-2 dat de enige
met nakoming belaste organisatie beschikt over een toezichthoudend orgaan voor de betrokken regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, bestaande uit drie vertegenwoordigers van producenten die een deelneming in de organisatie hebben, drie vertegenwoordigers van producenten die zich bij de reeds opgerichte organisatie aansluiten en een vertegenwoordiger van het ministerie van Milieu. Tot de bevoegdheden van dat orgaan behoren op grond van artikel 38, lid 11, ZVO-2 onder meer de bevoegdheid om toegang te krijgen tot bepaalde informatie waarover de producenten beschikken met betrekking tot de producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen, alsmede de bevoegdheid om volgens vastgestelde regels de personen te kiezen die namens de enige
met nakoming belaste organisatie afval inzamelen en verwerken.
200    De activiteit van de enige
met nakoming belaste organisatie, waarmee elke producent die toegang tot de Sloveense markt wenst te krijgen, een overeenkomst moet sluiten, lijkt dus in wezen te worden bepaald door producenten die reeds op de Sloveense markt aanwezig zijn. Bovendien is het niet uitgesloten dat, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, de vertegenwoordigers van die producenten hun mandaat kunnen uitoefenen met het oog op de eigen economische belangen van die producenten en, gelet op de bevoegdheden van die organisatie, die producenten concurrentievoordelen kunnen verschaffen vanwege hun aanwezigheid in die organisatie. Hoewel uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat, wat de producenten betreft die in het toezichthoudend orgaan vertegenwoordigd zijn, de producenten die een deelneming in die organisatie hebben en degenen die geen deelneming in die organisatie hebben, op gelijke voet staan en dezelfde beslissingsrechten hebben, blijven al die producenten niettemin concurrerende marktdeelnemers ten opzichte van producenten die toegang tot de Sloveense markt wensen te krijgen.
201    In die omstandigheden kan de verplichte gebruikmaking van een specifieke dienstverrichter het voor onderdanen van andere lidstaten minder aantrekkelijk maken om vrij diensten te verrichten in de lidstaat die een dergelijke verplichting oplegt, en vormt die verplichting dus een beperking van het vrij verrichten van diensten zoals gewaarborgd in artikel 56 VWEU. Om soortgelijke redenen kunnen de in de punten 197 tot en met 199 van het onderhavige arrest bedoelde bepalingen voor onderdanen van andere lidstaten de vestiging in de betrokken lidstaat minder aantrekkelijk maken, zodat zij eveneens een beperking vormen van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging.
b)      Rechtvaardiging van de betrokken beperkingen
202    Overeenkomstig de in de punten 98 tot en met 110 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak moet worden nagegaan of die beperkingen niettemin gerechtvaardigd kunnen zijn.
1)      Bestaan van dwingende redenen van algemeen belang
203    Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, heeft de verplichting voor producenten die toegang wensen te krijgen tot de Sloveense markt, om een overeenkomst te sluiten met de enige met nakoming belaste organisatie met het oog op de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, tot doel de organisatorische verantwoordelijkheid van producenten in het kader van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, en daarmee de doeltreffendheid van het systeem voor het beheer van afval afkomstig van producten die onder die regeling vallen, te versterken in Slovenië. Dat doel sluit aan bij de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid, die, zoals blijkt uit de punten 120 tot en met 122 van het onderhavige arrest, dwingende redenen van algemeen belang vormen die beperkingen van het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen.
2)      Voorwaarde van evenredigheid
i)      Geschiktheid van de beperkingen om de nagestreefde doelstellingen te bereiken
204    Wat de vraag betreft of een maatregel die voorziet in verplichte gebruikmaking
van één enkele dienstverrichter voor de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, geschikt is om de door de ZVO-2 nagestreefde doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te verwezenlijken, lijkt zowel het verplichte karakter van dat gebruik van één enkele dienstverrichter als de verplichting voor producenten van producten die onder die uitgebreide verantwoordelijkheid vallen om een overeenkomst te sluiten met een organisatie die het exclusieve recht heeft om die activiteit uit te oefenen, aan een dergelijk vereiste te voldoen.
205    Ten eerste wijst niets in de aan het Hof overgelegde stukken er namelijk op dat de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nadelen zou kunnen hebben ten opzichte van een individuele nakoming daarvan, met name wat afvalstromen betreft. Integendeel, zoals de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, kan de verplichting voor producenten van producten voor huishoudelijk gebruik om via één enkele organisatie collectief aan hun verplichtingen te voldoen, ertoe bijdragen dat bepaalde vormen van misbruik door producenten op wie de verplichting tot uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rust en die gebruik zouden kunnen maken van de in het kader van die collectieve nakoming opgezette terugname-, inzamelings- of recyclingsystemen zonder echter de bijdragen te betalen die zijn vastgesteld op basis van de hoeveelheid en het soort afval dat zij produceren, worden voorkomen of althans worden beperkt.
206    Ten tweede maakt de contracteerplicht die is opgelegd aan producenten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen, deel uit van een systematische en coherente benadering in het kader van de invoering van een monopolie op de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt. Hoe dan ook kan de invoering van een verplichte regeling voor de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, die is gebaseerd op één enkele organisatie, zoals door de Sloveense en de Nederlandse regering in de procedure bij het Hof is betoogd, de totstandbrenging van een doeltreffend afvalbeheersysteem vergemakkelijken, met name in kleine en middelgrote lidstaten.
ii)    Noodzaak en evenredigheid in strikte zin van de betrokken beperkingen
207    Wat de vraag betreft of de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid met minder beperkende maatregelen zouden kunnen worden bereikt, blijkt, zoals volgt uit de punten 132 tot en met 134 van het onderhavige arrest en mits de nationale wetgever daadwerkelijk een bijzonder hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid heeft willen bereiken, dat de gebruikmaking van één enkele dienstverrichter voor de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid als noodzakelijk kan worden beschouwd om die doelstellingen te bereiken.
208    Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of de Sloveense wetgever niet de mogelijkheid had om maatregelen te nemen die even doeltreffend waren om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, maar minder beperkend waren, met name omdat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid ook van toepassing is op producenten die slechts incidenteel diensten op de Sloveense markt verlenen.
209    Zoals blijkt uit punt 104 van het onderhavige arrest, moet de verwijzende rechter bovendien nagaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen niet onevenredig zijn ten opzichte van de nagestreefde doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid. In die context kan die rechter met name rekening houden met de tekortkomingen die, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, aan
de in de ZVO-1 vervatte de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid kleefden.
3)      Eerbiediging van artikel 16 van het Handvest
210    Overeenkomstig de in de punten 105 tot en met 110 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak moet nog worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, in casu met de in artikel 16 daarvan gewaarborgde vrijheid van ondernemerschap.
211    In dat verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat elke maatregel die een voldoende rechtstreekse en ingrijpende weerslag kan hebben op de vrije uitoefening van de beroeps- of handelsactiviteit van de betrokken marktdeelnemers, een beperking van de uitoefening van de vrijheid van ondernemerschap vormt (zie in die zin beschikking van 23 september 2004, Springer, C‑435/02 en C‑103/03, EU:C:2004:552, punt 49).
212    Voorts heeft het Hof geoordeeld dat de in artikel 16 van het Handvest geboden bescherming, in het kader van de contractvrijheid, ook de vrije partnerkeuze in het economische verkeer omvat [zie in die zin arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 12 januari 2023, TP (Audiovisueel redacteur voor publieke televisieomroep), C‑356/21, EU:C:2023:9, punt 74] en dat de oplegging van een contracteerplicht een substantiële beperking vormt van de contractvrijheid die marktdeelnemers in beginsel genieten (zie in die zin arrest van 28 april 2009, Commissie/Italië, C‑518/06, EU:C:2009:270, punt 66).
213    In casu kan zowel de verplichting voor producenten van huishoudelijke producten om collectief aan hun verplichtingen te voldoen, als de verplichting voor die producenten om een overeenkomst te sluiten met de enige met nakoming belaste organisatie, aangezien zij beperkingen vormen van het vrij verrichten van diensten en van de vrijheid van vestiging, een voldoende rechtstreekse en ingrijpende weerslag hebben op de vrije uitoefening van de beroepsactiviteit van die producenten, zodat zij beperkingen vormen van de uitoefening van hun vrijheid van ondernemerschap, zoals gewaarborgd in artikel 16 van het Handvest. Zoals in punt 108 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, kunnen dergelijke beperkingen echter gerechtvaardigd zijn.
214    Wat de rechtvaardiging betreft die verband houdt met het verplichte karakter van de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor afval afkomstig van producten voor huishoudelijk gebruik en de contracteerplicht die aan producenten van dergelijke producten wordt opgelegd, staat ten eerste vast dat die verplichtingen zijn vastgelegd in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
215    Ten tweede zijn die beperkingen van de vrijheid van ondernemerschap in overeenstemming met de wezenlijke inhoud van de in artikel 16 van het Handvest gewaarborgde vrijheid. De opgelegde eisen verhinderen namelijk niet elke ondernemingsactiviteit als zodanig, maar vormen maatregelen ter regulering van de beroeps- of handelsactiviteit van de betrokken marktdeelnemers, waarvan de voorwaarden, zoals blijkt uit punt 141 van het onderhavige arrest, moeten worden beoordeeld in het kader van het onderzoek van hun evenredigheid.
216    Ten derde beogen die beperkingen, zoals in punt 120 van het onderhavige arrest is vastgesteld, een doeltreffend afvalbeheersysteem te waarborgen en daarmee de verwezenlijking van de doelstellingen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid, zodat zij daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.
217    Wat ten vierde de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel betreft, volgt uit de punten 204 tot en met 206 van het onderhavige arrest dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op zich geschikt lijkt om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en daartoe noodzakelijk lijkt. Uit de rechtspraak van het Hof kan echter worden afgeleid dat de eerbiediging van de contractvrijheid ook vereist dat elke wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel van een lidstaat die ingrijpt in de contractuele betrekkingen van een marktdeelnemer met andere marktdeelnemers, zodanig wordt opgezet dat de gevolgen daarvan voor de belangen van die marktdeelnemer tot een minimum worden beperkt (zie in die zin arrest van 18 juli 2013, Alemo-Herron e.a., C‑426/11, EU:C:2013:521, punten 34 en 35).
218    Evenzo volgt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat wanneer de contractvrijheid door middel van ingrijpende wetgeving wordt beperkt, dit gepaard moet gaan met coherente procedurele waarborgen om elke buitensporige last voor de betrokken personen te voorkomen en om te garanderen dat de werking van het systeem en de gevolgen ervan voor de rechten van die personen niet willekeurig of onvoorspelbaar zijn (zie in die zin EHRM, 19 juni 2006, Hutten–Czapska tegen Polen, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, § 167 en 168; EHRM, 14 oktober 2008, Maria Dumitrescu en Sorin Mugur Dumitrescu tegen Roemenië, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, § 47 en 54, en EHRM, 28 januari 2014, Bittó tegen Slowakije, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).
219    Daaruit volgt dat wanneer een lidstaat producenten van producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen, verplicht om voor de collectieve nakoming van hun desbetreffende verplichtingen gebruik te maken van
één enkele organisatie, die lidstaat ervoor moet zorgen dat die verplichting gepaard gaat met toereikende procedurele waarborgen, met name wat betreft mogelijke belangenconflicten of concurrentienadelen, om te voorkomen dat de betrokken producenten bij de uitoefening van hun economische activiteit worden geconfronteerd met een buitensporige last als gevolg van willekeurige of onvoorspelbare gevolgen voor hun contractuele betrekkingen. Aangezien een nationale regeling zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, zodanig moet worden opgezet dat de gevolgen ervan voor de belangen van de betrokken marktdeelnemers tot een minimum worden beperkt, moet de verwijzende rechter, zoals blijkt uit punt 109 van het onderhavige arrest, ook nagaan of het belang van de door die beperking nagestreefde doelstellingen van algemeen belang in verhouding staat tot de ernst van de door die beperking veroorzaakte inmenging.
220    In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat, onder voorbehoud van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98, artikel 56 VWEU en artikel 16 van het Handvest zich niet verzetten tegen een nationale regeling die de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid verplicht stelt voor producenten van producten die onder die uitgebreide verantwoordelijkheid vallen, en hen verplicht om een overeenkomst te sluiten met een organisatie die het exclusieve recht heeft om die activiteit uit te oefenen, op voorwaarde evenwel dat die verplichtingen gepaard gaan met voldoende procedurele waarborgen, met name wat betreft mogelijke belangenconflicten of concurrentienadelen, om te voorkomen dat de betrokken producenten bij de uitoefening van hun economische activiteit worden geconfronteerd met een buitensporige last als gevolg van willekeurige of onvoorspelbare gevolgen voor hun contractuele betrekkingen.
5.      Gevolgen van het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang voor de verenigbaarheid van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten met het Unierecht
221    Indien de verwijzende rechter, gelet op het antwoord op de eerste prejudiciële vraag, van oordeel is dat de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, moet worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 15, lid 4, van richtlijn 2006/123 en artikel 106, lid 2, VWEU, en dat een of meer bepalingen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid niet in overeenstemming zijn met artikel 15, leden 1 tot en met 3, van die richtlijn, dan wel met de artikelen 49 en/of 56 VWEU, zoals deze in voorkomend geval moeten worden uitgelegd in het licht van de in de artikelen 16 en 17 van het Handvest verankerde rechten en vrijheden en van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, dan staat het bovendien aan die rechter om na te gaan of die beperkingen kunnen worden gerechtvaardigd op grond van artikel 15, lid 4, van richtlijn 2006/123 of artikel 106, lid 2, VWEU.
222    Ten eerste bepaalt artikel 15, lid 4, van richtlijn 2006/123 immers dat de leden 1 tot en met 3 van dat artikel alleen van toepassing zijn op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan de betrokken onderneming toegewezen bijzondere taak niet belemmert. Dat artikel verzet zich niet tegen een nationale regeling die een eis in de zin van lid 2 ervan oplegt die niet voldoet aan de voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid van lid 3 ervan, voor zover die eis noodzakelijk is voor de uitoefening, onder economisch haalbare voorwaarden, van de betrokken bijzondere taak van openbare dienstverlening (zie in die zin arresten van 23 december 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 73, en 7 november 2018, Commissie/Hongarije, C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 85).
223    Ten tweede kan artikel 106, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met lid 1 van dat artikel, worden ingeroepen om te rechtvaardigen dat een lidstaat met de Verdragsbepalingen strijdige bijzondere of exclusieve rechten toekent aan een onderneming belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang, mits de vervulling van de aan die onderneming toevertrouwde bijzondere taak slechts door de verlening van dergelijke rechten kan worden verzekerd en voor zover de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie (zie in die zin arresten van 23 mei 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punt 74; 18 december 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, punt 78, en 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, punt 44).
224    Volgens zijn eigen vaststellingen zal de verwijzende rechter moeten nagaan of aan de in de punten 222 en 223 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden is voldaan, met dien verstande dat
verplichtingen die worden opgelegd aan een met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste onderneming
slechts kunnen worden geacht tot de aan die onderneming opgedragen bijzondere taak te behoren, indien deze verplichtingen verband houden met het doel van de betrokken dienst van algemeen economisch belang en rechtstreeks erop zijn gericht bij te dragen tot de behartiging van dit belang (zie in die zin arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C‑159/94, EU:C:1997:501, punt 68).
225    Het staat hoe dan ook aan de nationale autoriteiten die zich op het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang beroepen,
om uitvoerig uiteen te zetten waarom het zonder een beperking van de vrijheid van vestiging of van het vrij verrichten van diensten
in feite of in rechte onmogelijk zou zijn om een aan de betrokken onderneming toevertrouwde speciale taak van algemeen belang te vervullen
(zie in die zin arresten van 13 mei 2003, Commissie/Spanje, C‑463/00, EU:C:2003:272, punt 82, en 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 75). Die eis mag echter niet zo ver gaan dat van die autoriteiten wordt verlangd dat zij positief aantonen dat de vervulling van die taak met geen enkele andere voorstelbare maatregel onder dezelfde omstandigheden kan worden verzekerd (zie in die zin arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Nederland, C‑157/94, EU:C:1997:499, punt 58).
226    Gelet op alle voorgaande overwegingen, moet op de tweede tot en met de tiende prejudiciële vraag worden geantwoord dat de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98, artikel 15 van richtlijn 2006/123, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, de artikelen 16 en 17 van het Handvest en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich, onder voorbehoud van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, niet verzetten tegen een nationale regeling die:
–        een monopoliesituatie creëert door de oprichting van een organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en die het exclusieve recht heeft om die activiteit voor een bepaalde categorie producten uit te oefenen, terwijl die regeling tegelijkertijd voorziet in zowel de intrekking van rechtswege van de vergunningen die de marktdeelnemers tot dan toe in staat stelden die activiteit uit te oefenen, als de beëindiging van rechtswege van alle overeenkomsten die door die marktdeelnemers in het kader van de uitoefening van die activiteit zijn gesloten, met dien verstande evenwel dat die regeling, ten eerste, gepaard gaat met de vaststelling van een passend regelgevingskader dat kan garanderen dat de houder van dat monopolie de doelen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid die de betrokken lidstaat zich heeft gesteld, daadwerkelijk op samenhangende en stelselmatige wijze zal kunnen nastreven door middel van een aanbod dat kwantitatief en kwalitatief is afgestemd op die doelen en aan strikte controle door de publieke autoriteiten onderworpen is, en, ten tweede,
voorziet in aanpassingen in de toepassing van de nieuwe regels om een buitensporige last voor de betrokken marktdeelnemers te voorkomen, met name een voldoende lange overgangsperiode om hen in staat te stellen zich aan de wijzigingen aan te passen, of een billijke vergoedingsregeling voor de door hen geleden schade;
–        die organisatie verplicht haar activiteit zonder winstoogmerk uit te oefenen;
–        bepaalt dat producenten waarop verplichtingen
uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten en die ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van eenzelfde categorie producten waarvoor die uitgebreide verantwoordelijkheid geldt, in de handel brengen, verplicht zijn om een dergelijke organisatie op te richten en daarin een deelneming te hebben;
–        bepaalt dat houders van een deelneming in die organisatie producenten op de betrokken markt moeten zijn;
–        bepaalt dat het die producenten verboden is om een activiteit op het gebied van de inzameling en verwerking van afvalstoffen uit te oefenen, en dat er geen kapitaal- of familiebanden mogen bestaan tussen enerzijds die organisatie, de leden van haar bestuursorgaan en die producenten, en anderzijds de personen die de inzameling en verwerking van de afvalstoffen verrichten, alsmede de personen die stemrecht hebben in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan van die organisatie;
–        de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid verplicht stelt voor producenten van producten die onder die uitgebreide verantwoordelijkheid vallen, en hen verplicht om een overeenkomst te sluiten met die organisatie, op voorwaarde echter dat die verplichtingen gepaard gaan met voldoende procedurele waarborgen, met name wat betreft mogelijke belangenconflicten of concurrentienadelen, om te voorkomen dat de betrokken producenten bij de uitoefening van hun economische activiteit worden geconfronteerd met een buitensporige last als gevolg van willekeurige of onvoorspelbare gevolgen voor hun contractuele betrekkingen.
IV.    Kosten
227    Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
1)      Artikel 106, lid 2, VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
een rechtspersoon die, ten eerste, overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018, het exclusieve recht heeft om voor een bepaalde categorie producten en op het gehele grondgebied van een lidstaat verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid namens de betrokken producenten na te komen, en die, ten tweede, verplicht is die activiteit zonder winstoogmerk uit te oefenen, moet worden beschouwd als een onderneming die belast is met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, op voorwaarde dat die rechtspersoon daadwerkelijk is belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en dat de aard, de duur en de omvang van die verplichtingen duidelijk zijn omschreven in het nationale recht.
2)      De artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/851, artikel 15 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich, onder voorbehoud van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, niet verzetten tegen een nationale regeling die
–        een monopoliesituatie creëert door de oprichting van een organisatie die belast is met de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en die het exclusieve recht heeft om die activiteit voor een bepaalde categorie producten uit te oefenen, terwijl die regeling tegelijkertijd voorziet in zowel de intrekking van rechtswege van de vergunningen die de marktdeelnemers tot dan toe in staat stelden die activiteit uit te oefenen, als de beëindiging van rechtswege van alle overeenkomsten die door die marktdeelnemers in het kader van de uitoefening van die activiteit zijn gesloten, met dien verstande evenwel dat die regeling, ten eerste, gepaard gaat met de vaststelling van een passend regelgevingskader dat kan garanderen dat de houder van dat monopolie de doelen van bescherming van het milieu en de volksgezondheid die de betrokken lidstaat zich heeft gesteld, daadwerkelijk op samenhangende en stelselmatige wijze zal kunnen nastreven door middel van een aanbod dat kwantitatief en kwalitatief is afgestemd op die doelen en aan strikte controle door de publieke autoriteiten onderworpen is, en, ten tweede, voorziet in aanpassingen in de toepassing van de nieuwe regels om een buitensporige last voor de betrokken marktdeelnemers te voorkomen, met name een voldoende lange overgangsperiode om hen in staat te stellen zich aan de wijzigingen aan te passen, of een billijke vergoedingsregeling voor de door hen geleden schade;
–        die organisatie verplicht haar activiteit zonder winstoogmerk uit te oefenen;
–        bepaalt dat producenten waarop verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rusten en die ten minste 51 % van de totale hoeveelheid van eenzelfde categorie producten waarvoor die uitgebreide verantwoordelijkheid geldt, in de handel brengen, verplicht zijn om een dergelijke organisatie op te richten en daarin een deelneming te hebben;
–        bepaalt dat houders van een deelneming in die organisatie producenten op de betrokken markt moeten zijn;
–        bepaalt dat het die producenten verboden is om een activiteit op het gebied van de inzameling en verwerking van afvalstoffen uit te oefenen, en dat er geen kapitaal- of familiebanden mogen bestaan tussen enerzijds die organisatie, de leden van haar bestuursorgaan en die producenten, en anderzijds de personen die de inzameling en verwerking van de afvalstoffen verrichten, alsmede de personen die stemrecht hebben in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan van die organisatie;
–        de collectieve nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid verplicht stelt voor producenten van producten die onder die uitgebreide verantwoordelijkheid vallen, en hen verplicht om een overeenkomst te sluiten met die organisatie, op voorwaarde echter dat die verplichtingen gepaard gaan met voldoende procedurele waarborgen, met name wat betreft mogelijke belangenconflicten of concurrentienadelen, om te voorkomen dat de betrokken producenten bij de uitoefening van hun economische activiteit worden geconfronteerd met een buitensporige last als gevolg van willekeurige of onvoorspelbare gevolgen voor hun contractuele betrekkingen.
ondertekeningen
*      Procestaal: Sloveens.