62022CJ0186
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
19 päivänä lokakuuta 2023 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Liikenne – Asetus (EY) N:o 1370/2007 – Rautateiden ja maanteiden julkiset henkilöliikennepalvelut – Soveltamisala – 1 artiklan 2 kohta – Köysiratalaitteistot – Se, että toimivaltainen paikallisviranomainen valitsee sisäisen liikenteenharjoittajan suoraan julkista liikennepalvelua koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi – Operatiivisen riskin siirtyminen – Julkisen palvelun velvoitteista suoritettava korvaus
Asiassa C‑186/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 7.3.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 9.3.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Sad Trasporto Locale SpA
vastaan
Provincia autonoma di Bolzano,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G.,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan (esittelevä tuomari) sekä tuomarit Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis ja D. Gratsias,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 30.3.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Sad Trasporto Locale SpA, edustajinaan G. Greco ja A. Sandulli, avvocati,
–
Provincia autonoma di Bolzano, edustajinaan L. Fadanelli, P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker ja A. Roilo, avvocati,
–
Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G., edustajanaan P. Mantini, avvocato,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara, P. Messina ja F. Tomat,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (EUVL 2007, L 315, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 14.12.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/2338 (EUVL 2016, L 354, s. 22) (jäljempänä asetus N:o 1370/2007), 1 artiklan 2 kohdan sekä SEUT 107 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Sad Trasporto Locale SpA ja Provincia autonoma di Bolzano (Bolzanon autonominen maakunta, Italia) ja joka koskee sitä, että julkiset henkilöliikennepalvelut tietyillä raiteilla kulkevilla laitteistoilla ja köysiriippuradoilla on päätetty hankkia konsessiosopimuksella suoraan sisäiseltä liikenteenharjoittajalta eli Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G:ltä (jäljempänä STA).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 1370/2007
3
Asetuksen N:o 1370/2007 johdanto-osan 33 ja 36 perustelukappaleen sanamuoto on seuraavaa:
”(33)
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut [24.7.2003 antamansa tuomion Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)] 87–95 kohdassa, etteivät julkisista palveluista maksettavat korvaukset ole [SEUT 107] artiklassa tarkoitettuja etuja, jos neljä kumulatiivista edellytystä täyttyy. Jos nämä edellytykset eivät täyty mutta [SEUT] 107 artiklan 1 kohdan yleiset soveltamisedellytykset täyttyvät, julkisista palveluista maksettavat korvaukset ovat valtiontukea, johon sovelletaan [SEUT 93, SEUT 106, SEUT 107 ja SEUT 108] artiklaa.
– –
(36)
– – Muiden kuin tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluviin julkisiin henkilöliikennepalveluihin liittyvien korvausten, joihin saattaa kuulua [SEUT 107] artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtion tukea, olisi oltava [SEUT 93, SEUT 106, SEUT 107 ja SEUT 108] artiklan mukaisia, sekä [Euroopan unionin tuomioistuimen] näihin liittyvän oikeuskäytännön ja erityisesti sen [24.7.2003 annetun tuomion Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)] mukaisia. Tarkastellessaan tällaisia tapauksia [Euroopan] komission olisi siksi sovellettava tämän asetuksen mukaisia periaatteita tai tarvittaessa yleisiä taloudellisia etuja koskevien palvelujen alan muuta lainsäädäntöä.”
4
Kyseisen asetuksen 1 artiklan, jonka otsikko on ”Tarkoitus ja soveltamisala”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisön oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.
Tätä varten asetuksessa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset julkisen palvelun velvoitteita määrätessään tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään korvaavat julkisen liikenteen harjoittajille aiheutuvat kustannukset ja/tai myöntävät yksinoikeuksia vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.
2.   Tätä asetusta sovelletaan rautateiden ja muiden raideliikennemuotojen sekä maanteiden julkisen henkilöliikenteen kansalliseen ja kansainväliseen harjoittamiseen lukuun ottamatta liikennettä, jota harjoitetaan lähinnä sen historiallisen merkityksen tai matkailuarvon vuoksi. Jäsenvaltiot voivat soveltaa tätä asetusta sisävesien ja, rajoittamatta palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) 7 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92 [(EYVL 1992, L 364, s. 7)] soveltamista, kansallisten merialueiden julkiseen henkilöliikenteeseen.
– –”
5
Asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, a, e, h, i, j ja aa alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
a)
’julkisella henkilöliikenteellä’ yleistä taloudellista etua koskevia henkilöliikennepalveluja, joita tarjotaan yleisölle yhtäjaksoisesti ketään syrjimättä;
– –
e)
’julkisen palvelun velvoitteella’ vaatimusta, jonka toimivaltainen viranomainen asettaa tai määrittelee sellaisten yleishyödyllisten julkisten henkilöliikennepalvelujen varmistamiseksi, joita liikenteenharjoittaja ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi hoitaakseen tai ei hoitaisi samassa määrin tai samoilla ehdoilla ilman korvausta;
– –
h)
’ilman tarjouskilpailua tekemisellä’ [eli suorahankinnalla] sopimuksen tekemistä tietyn liikenteenharjoittajan kanssa ilman edeltävää tarjouskilpailumenettelyä;
i)
’julkisia palveluhankintoja koskevalla sopimuksella’ yhtä tai useampaa oikeudellisesti sitovaa asiakirjaa, jossa vahvistetaan toimivaltaisen viranomaisen ja julkisen liikenteen harjoittajan välinen sopimus, jolla julkisen palvelun velvoitteiden alaisten julkiseen henkilöliikenteeseen liittyvien palvelujen hallinnointi ja toteuttaminen uskotaan kyseiselle julkisen liikenteen harjoittajalle; jäsenvaltion lainsäädännöstä riippuen sopimus voi olla myös toimivaltaisen viranomaisen tekemä päätös,
–
joka on annettu erillisen lainsäädäntötoimen tai säädöksen muodossa, tai
–
jossa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltainen viranomainen itse tarjoaa kyseisiä palveluja tai uskoo niiden tarjoamisen sisäiselle liikenteenharjoittajalle;
j)
’sisäisellä liikenteenharjoittajalla’ oikeudellisesti erillistä yksikköä, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, tai viranomaisten ryhmittymän tapauksessa vähintään yhden toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt;
– –
aa)
’rautateiden julkisilla henkilöliikennepalveluilla’ rautateillä harjoitettavaa julkista henkilöliikennettä, lukuun ottamatta muihin raideliikennemuotoihin perustuvaa henkilöliikennettä, kuten metro- tai raitiotieliikennettä.”
6
Asetuksen 5 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimivaltainen paikallinen viranomainen, riippumatta siitä, onko se integroituja julkisia henkilöliikennepalveluja tarjoava yksittäinen viranomainen tai viranomaisten ryhmittymä, voi päättää tarjota itse julkisia henkilöliikennepalveluja tai tehdä julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailua oikeudellisesti erillisen yhteisön kanssa, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, tai viranomaisten ryhmittymän tapauksessa vähintään yhden toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt, ellei tämä ole kiellettyä kansallisen lainsäädännön nojalla.
– –”
Asetus (EU) 2016/424
7
Köysiratalaitteistoista ja direktiivin 2000/9/EY kumoamisesta 9.3.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/424 (EUVL 2016, L 81, s. 1) 3 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 1, 7 ja 9 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
1)
’köysiratalaitteistolla’ paikalleen asennettua infrastruktuurista ja osajärjestelmistä koostuvaa kokonaista järjestelmää, joka on suunniteltu, toteutettu, kokoonpantu ja otettu käyttöön henkilökuljetusta varten ja jota liikutetaan radan suuntaisesti sijoitettujen vetoköysien avulla;
– –
7)
’köysiriippuradalla’ köysiratalaitteistoa, jossa kantavat yksiköt riippuvat yhden tai useamman köyden varassa, joiden kautta ne saavat käyttövoimansa;
– –
9)
’raiteilla kulkevalla köysiradalla’ köysiratalaitteistoa, jossa kantavia yksiköitä vedetään yhdellä tai useammalla köydellä pitkin rataa, joka voi olla maassa tai tuettuna kiinteillä rakenteilla”.
Italian oikeus
8
Julkisia hankintoja koskevasta koodeksista 18.4.2016 annetun asetuksen nro 50 (decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici) (GURI nro 91, 19.4.2016, Supplemento ordinario nro 10), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 192 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Voidakseen tehdä in house ‑hankinnan markkinoilla kilpailutilanteessa tarjottavista palveluista hankintaviranomaisten on arvioitava etukäteen in house ‑yksiköiden tarjouksen taloudellista sopivuutta siten, että tarjottavan palvelun kohde ja arvo otetaan huomioon, ja tehtävä sopimuspuolen valintapäätöksen perusteluissa selkoa syistä, joiden vuoksi hankintaa ei tehdä markkinoilta, ja ennalta valitun hallinnointimuodon hyödyistä yhteisölle muun muassa kaikkien yleisyyden ja sosiaalisuuden, tehokkuuden, taloudellisuuden ja palvelun laadun sekä parhaan mahdollisen julkisten varojen käytön tavoitteiden näkökulmasta.”
9
Maan talouskasvun kannalta kiireellisistä lisätoimenpiteistä 18.10.2012 annetun asetuksen nro 179 (decreto-legge n. 179/2012 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese, GURI nro 245, 19.10.2012, Supplemento ordinario nro 194), joka on muunnettu laiksi ja johon on tehty muutoksia 17.12.2012 annetulla lailla nro 221 (legge n. 221, GURI nro 294, 18.12.2012, Supplemento ordinario nro 208), 34 §:n 20 momentissa säädetään seuraavaa;
”Jotta voidaan varmistaa unionin oikeuden noudattaminen, toimijoiden välinen tasa-arvo ja hallinnoinnin taloudellisuus sekä asianmukaisen tiedon antaminen asianomaisille yksiköille, taloudellisesti merkittäviä paikallisia julkisia palveluja koskeva sopimus tehdään tätä tarkoitusta varten laaditun kertomuksen perusteella, joka on julkaistu hankintayksikön internetsivustolla; kyseisessä kertomuksessa esitetään tällaisen hankinnan perustelut ja todetaan, että unionin oikeudessa asetetut edellytykset valitulle hankintamuodolle täyttyvät, ja siinä määritellään julkista palvelua ja yleispalvelua koskevien velvoitteiden tarkka sisältö ja ilmoitetaan tarvittaessa maksettavat taloudelliset korvaukset.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
10
Pääasian vastaaja eli Bolzanon autonominen maakunta antoi 30.12.1991 ja 15.6.2001 tekemillään päätöksillä, joiden vaikutuksia on jatkettu useaan otteeseen, viimeksi 19.3.2021 asti, pääasian kantajan eli Sad Trasporto Locale SpA:n tehtäväksi hoitaa Bolzanon autonomisen maakunnan julkisia paikallisliikennepalveluja, joihin kuului kiskoköysiradan, köysiriippuradan ja raitiovaunun kiinteitä laitteistoja.
11
Pääasian vastaaja päätti 16.3.2021 annetulla päätöksellä nro 243 tehdä edellä mainittuja julkisia liikennepalveluja ajalle 19.5.2021–30.4.2030 koskevan in house ‑hankinnan asetuksen 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan nojalla STA:lta, joka on yhtiö, jonka ainoa osakas se on ja joka on siis siitä oikeudellisesti erillinen mutta joka harjoittaa pääasiallisesti toimintojaan sen kanssa ja toimii yksinomaan Bolzanon autonomisen maakunnan alueella.
12
Liikenne raiteilla kulkevalla köysiradalla ja raitiovaunulla muodostaa suurimman osan niistä liikennepalveluista, joiden hoitamisesta on täten päätetty tehty sopimus, ja köysiriippurataliikenteen osuus STA:lta suoraan hankittavista kokonaispalveluista on 47 prosenttia.
13
Pääasian vastaaja on kyseisellä päätöksellä nro 243 hyväksynyt julkista palvelua koskevan sopimuksen, jonka mukaan STA:lle suoritetaan sopimusperusteinen korvaus, jonka maksamisesta pääasian vastaaja vastaa, ja jossa määrätään pääasian vastaajan suhdetta STA:han koskevasta talous- ja rahoitussuunnitelmasta, josta ilmenee, että pääasian vastaaja saa lipputulot, kun taas muista kaupallisista toiminnoista saatavat mahdolliset tulot, jotka liittyvät kyseisen palvelun tarjoamiseen, menevät STA:lle.
14
Päätöksellä nro 244, joka annettiin samana päivänä kuin päätös nro 243, pääasian vastaaja velvoitti pääasian kantajan jatkamaan liikennepalvelujen tarjoamista siihen asti, kunnes STA alkaa hoitaa niitä.
15
Pääasian kantaja vaati Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzanossa (Trentino-Etelä-Tirolin hallintotuomioistuin, Bolzanon autonominen jaosto, Italia) nostamallaan kanteella päätösten nro 243 ja nro 244 sekä niihin liittyvien toimien, mukaan lukien in house ‑hankintaa koskeva kertomus, kyseessä oleva palvelusopimus sekä vastaava talous- ja rahoitussuunnitelma, kumoamista.
16
Pääasian kantaja väitti tältä osin, että kyseiset päätökset ovat lainvastaisia siltä osin kuin asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2–6 kohtaa ei sovelleta pääasiassa kyseessä oleviin julkista palvelua koskeviin sopimuksiin, koska kyseinen säännös koskee vain rautateiden tai muiden raideliikennemuotojen ja maanteiden julkisia henkilöliikennepalveluja koskevia konsessiosopimuksia. Pääasian kohteena on kuitenkin palvelusopimus, jota yhtäältä ei ole tehty konsession muodossa ja jossa toisaalta on kyse köysiriippurataliikennettä koskevasta palvelusta. Kyseinen oikeusriita pitäisi siis ratkaista julkisia hankintoja koskevan koodeksin ja erityisesti sen 192 §:n 2 momentin nojalla, jonka mukaan in house ‑hankinnalle on asetettu erityisiä ehtoja, joihin kuuluu muun muassa yksityiskohtaisemmat perustelut sille, ettei tarjouskilpailua ole mahdollista järjestää, ja tällaisesta hankinnasta yhteisölle koituvien hyötyjen osoittaminen, eivätkä nämä ehdot ole täyttyneet nyt käsiteltävässä asiassa.
17
Pääasian kantaja on vedonnut menettelyn kuluessa asetuksen N:o 1370/2007 johdanto-osan 33 perustelukappaleeseen ja tuonut esiin kysymyksen pääasiassa kyseessä olevan julkista palvelua koskevan sopimuksen puitteissa myönnetyn korvauksen yhteensoveltuvuudesta valtiontukia koskevien EUT-sopimuksen määräysten kanssa, ja se on väittänyt muun muassa, että STA:lle myönnetyn korvauksen suuruutta ei ole määritetty niitä kustannuksia arvioimalla, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä kuljetusvälineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi sille kuuluvien palveluvelvoitteiden täyttämisestä.
18
Koska Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano hylkäsi pääasian kantajan kanteen, tämä valitti Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, saadakseen kyseisen tuomion muutetuksi. Kyseiselle tuomioistuimelle on epäselvää, miten asetuksen N:o 1370/2007 säännöksiä ja EUT-sopimuksen valtiontukia koskevia määräyksiä on tulkittava.
19
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii erityisesti yhtäältä, kuuluuko köysiriippurataliikenne kyseisen asetuksen soveltamisalaan, sellaisena kuin se on määritelty asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa, ja toisaalta, oliko arvioitaessa sitä, onko pääasiassa kyseessä olevassa julkista henkilöliikennepalvelua koskevassa sopimuksessa määrätty korvaus sellaista SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, johon sovelletaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä ennakkoilmoitusta koskevaa velvollisuutta, menetelmä, jonka avulla tämä korvaus on voitu laskea, 24.7.2003 annetussa tuomiossa Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) vahvistetussa oikeuskäytännössä esitetyn neljännen edellytyksen mukainen.
20
Näissä olosuhteissa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [asetuksen N:o 1370/2007] 1 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se estää kyseisen asetuksen soveltamisen multimodaalista kansallista ja kansainvälistä henkilöliikennettä koskevien julkisten palvelujen harjoittamiseen, kun yhtäältä julkinen liikennepalvelu muodostaa hankintaa tehtäessä yhden kokonaisuuden, joka suoritetaan raitioteitse, kiskoköysiradalla ja köysiriippuradalla, ja toisaalta raideliikenteen osuus liikenteenharjoittajalle yhtenä kokonaisuutena tehtäväksi annetusta kokonaispalvelusta on yli 50 prosenttia?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi: onko [asetuksen N:o 1370/2007] 5 artiklan 1 ja 2 kohtaa tulkittava siten, että sen mukaan myös siinä tapauksessa, että sisäinen liikenteenharjoittaja on valittu suoraan sellaisen julkista palvelua koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi, joka sisältää henkilöliikenteen raitioteitse, on selvitettävä sopimustoimen oikeudellinen muoto, mistä seuraa, että kyseisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle jätetään toimet, jotka eivät ole palveluja koskevien konsessiosopimusten muodossa?
3)
Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, tiedustellaan vielä, onko [käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2014/23/EU [(EUVL 2014, L 94, s. 1)] 5 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja 2 kohtaa tulkittava siten, että palvelujen hallinnoimiseen liittyvää operatiivista riskiä ei ole siirretty sopimuspuoleksi valitulle, jos hankintamenettelyn kohteena oleva sopimus: a) perustuu bruttokustannuksiin, jolloin tulot kuuluvat hankintaviranomaiselle; b) sen mukaan liikenteenharjoittaja saa liikevoittona ainoastaan [hankinta]viranomaisen suorittaman vastikkeen, joka suhteutetaan tarjotun palvelun määriin (jolloin kysyntäriskiä ei siis ole); c) siinä jätetään hankintaviranomaiselle kysyntään liittyvä operatiivinen riski (siten, että vastikkeet alenevat sitä mukaa kuin palvelujen määrät vähenevät yli ennalta määriteltyjen rajojen), normatiivinen riski (joka johtuu lakien tai asetusten muutoksista sekä siitä, että toimivaltaiset yksiköt viivyttelevät toimilupien ja/tai todistusten myöntämisessä), taloudellinen riski (vastikkeiden maksamatta jättäminen tai maksuviivästys vastikkeiden korottamatta jättämisestä johtuvan riskin lisäksi) sekä riski, joka perustuu ylivoimaiseen esteeseen (ja joka johtuu palvelun suorittamisen edellytyksiä koskevasta ennakoimattomasta muutoksesta); sekä d) siirretään sopimuspuoleksi valitulle tarjoukseen liittyvä operatiivinen riski (joka johtuu niiden kustannustekijöiden vaihteluista, jotka eivät ole liikenteenharjoittajan hallittavissa – energia, raaka-aineet, materiaalit), työmarkkinasuhteisiin liittyvä riski (joka johtuu työehtosopimuksen mukaisista henkilöstökustannusten muutoksista), hallinnointiriski (joka johtuu siitä, että toimintakustannukset kehittyvät kielteiseen suuntaan virheellisten ennusteiden vuoksi) sekä yhteiskunnallinen ja ympäristöön liittyvä riski (joka johtuu onnettomuuksista, joita tapahtuu hoidettaessa palvelun suorittamiseen tarvittavaa omaisuutta)?
4)
Lopuksi tiedustellaan seuraavaa: Onko SEUT 107 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 108 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kun toimivaltainen paikallisviranomainen on valinnut sisäisen liikenteenharjoittajan suoraan julkista henkilöliikennepalvelua koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi, on katsottava, että julkisen palvelun velvoitteista suoritettava korvaus sisältää valtiontukea, johon sovelletaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ennakkovalvontamenettelyä, jos tämä korvaus lasketaan sellaisten hallinnointikustannusten perusteella, jotka kyllä perustuvat ennakoitavissa oleviin palveluvaatimuksiin mutta jotka yhtäältä lasketaan ottamalla huomioon aikaisemmat kustannukset, joita palvelun suorittamisesta aiheutui edelliselle liikenteenharjoittajalle, jonka kanssa tehdyn palveluja koskevan konsessiosopimuksen voimassaoloa on jatkettu 10 vuodella, ja toisaalta liittyvät kustannuksiin tai vastikkeisiin, jotka myös liittyvät aikaisempaan sopimukseen tai ainakin tavanomaisiin markkinaparametreihin, joita sovelletaan yleisesti kyseisen alan toimijoihin?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
21
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kyseisen asetuksen soveltamiselle multimodaalista henkilöliikennettä koskevista julkisista palveluista tehdylle sekamuotoiselle sopimukselle, joka käsittää raitiovaunu-, kiskoköysirata- ja köysiriippurataliikenteen, silloinkin, kun raideliikenne muodostaa suurimman osan niistä liikennepalveluista, joiden hallinnoinnista sopimus on tehty.
22
Aluksi on muistutettava yhtäältä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkinta ei saa johtaa siihen, että säännöksen selvältä ja täsmälliseltä sanamuodolta viedään kokonaan sen tehokas vaikutus. Näin ollen on niin, että jos unionin oikeuden säännöksen merkitys ilmenee yksiselitteisesti itse säännöksen sanamuodosta, unionin tuomioistuin ei voi poiketa tästä sanamuodosta (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2022, VD ja SR, C‑339/20 ja C‑397/20, EU:C:2022:703, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
23
Toisaalta asetuksen N:o 1370/2007 9 artiklassa kyseisen asetuksen mukaisesti maksetut korvaukset vapautetaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätystä ilmoitusvelvollisuudesta. Asetuksen säännökset ja siinä säädetyt edellytykset merkitsevät siis lievennystä yleisestä säännöstä eli ilmoitusvelvollisuudesta, ja niitä on sen vuoksi tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, 37 kohta ja tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 60 kohta).
24
Asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 2 kohdassa, jossa määritellään sen soveltamisala, säädetään, että kyseistä asetusta sovelletaan rautateiden ja muiden raideliikennemuotojen sekä maanteiden julkisen henkilöliikenteen kansalliseen ja kansainväliseen harjoittamiseen lukuun ottamatta liikennettä, jota harjoitetaan lähinnä sen historiallisen merkityksen tai matkailuarvon vuoksi. Siinä täsmennetään myös, että jäsenvaltiot voivat soveltaa kyseistä asetusta sisävesien julkiseen henkilöliikenteeseen.
25
On kuitenkin todettava ensinnäkin, että asetuksessa N:o 1370/2007 ei määritellä ilmaisua ”rautateiden ja muiden raideliikennemuotojen sekä maanteiden julkinen henkilöliikenne”. Kun otetaan huomioon se kyseisen ilmaisun tavanomainen merkitys, joka sillä on yleiskielessä, lainsäätäjän päätös käyttää tätä ilmaisua merkitsee kuitenkin, että se on tarkoittanut liikennemuotoja, joille on ominaista kuljetusvälineiden kulkeminen yhdestä tai useammasta rinnakkaisesta raiteesta muodostuvaa rataa pitkin.
26
Tätä ilmaisua ei siis sovelleta köysiriippuradan kaltaiseen liikennemuotoon. Asetuksen 2016/424 3 artiklan 7 alakohdan mukaan köysiriippuradalla tarkoitetaan näet köysiratalaitteistoa, jossa kantavat yksiköt riippuvat yhden tai useamman köyden varassa, joiden kautta ne saavat käyttövoimansa.
27
Toiseksi tästä samasta syystä kyseinen liikennemuoto ei myöskään kuulu samoin asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun maantie- tai sisävesiliikenteen piiriin.
28
Kolmanneksi asetus N:o 1370/2007 ei sisällä yhtään säännöstä, jonka mukaan asetusta olisi tarkoitus soveltaa sekamuotoisiin sopimuksiin, jotka sisältävät muita liikennemuotoja kuin asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut liikennemuodot, ja näin on myös tilanteessa, joissa raideliikenteen osuus kyseisestä sopimuksesta on yli 50 prosenttia.
29
Neljänneksi on todettava, että asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 2 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta soveltaa kyseistä asetusta sisävesien julkiseen henkilöliikenteeseen. Koska mahdollisuudesta laajentaa mainitun asetuksen soveltamisalaa on nimenomaisesti säädetty kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa ilman, että tässä säännöksessä mainittaisiin köysiriippurataliikenne, on katsottava, ettei tällainen mahdollisuus koske kyseistä liikennemuotoa.
30
Tämän tuomion 23 kohdassa esitetyistä syistä asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 2 kohtaa, jossa määritetään sen soveltamisala, on tulkittava suppeasti.
31
Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, että asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että kyseistä asetusta ei sovelleta multimodaalista henkilöliikennettä koskevista julkisista palveluista tehtyyn sekamuotoiseen sopimukseen, joka käsittää raitiovaunu-, kiskoköysirata- ja köysiriippurataliikenteen, silloinkaan, kun raideliikenne muodostaa suurimman osan niistä liikennepalveluista, joiden hallinnoinnista sopimus on tehty.
Toinen ja kolmas kysymys
32
Ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus huomioon ottaen toiseen ja kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Neljäs kysymys
33
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä kysymyksellään lähinnä, onko SEUT 107 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea on korvaus, joka sisäiselle liikenteenharjoittajalle suoritetaan julkisen palvelun velvoitteista toimivaltaisen paikallisviranomaisen suorahankintana henkilöliikenteen julkisesta palvelusta tekemän sopimuksen yhteydessä ja joka lasketaan sellaisten toimintakustannusten perusteella, jotka yhtäältä määritetään ottamalla huomioon edellisen liikenteenharjoittajan tarjoamasta palvelusta aiheutuneet aikaisemmat kustannukset ja jotka toisaalta liittyvät kustannuksiin tai vastikkeisiin, jotka myös liittyvät aikaisempaan sopimukseen tai ainakin tavanomaisiin markkinaparametreihin, joita sovelletaan yleisesti kyseisen alan toimijoihin.
34
Kuten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selityksistä ilmenee, tämä kysymys on esitetty tilanteessa, jossa uudelle liikenteenharjoittajalla maksettavaa korvausta koskeva järjestelmä on määritetty etenkin yhtenäisten alakohtaisten viiteparametrien perusteella ja suorittamalla vertailu sellaista simuloitua tarjouskilpailua, joka perustuu puolestaan edellisen liikenteenharjoittajan tuloslaskelmiin tietyiltä aikaisemmilta vuosilta, koskevasta talous- ja rahoitussuunnitelmasta ilmeneviin kustannuksiin.
35
Aluksi on huomautettava, että – kuten asetuksen N:o 1370/2007 johdanto-osan 36 perustelukappaleesta ilmenee – kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuulumattomaan henkilöliikennettä koskevaan julkiseen palveluun liittyvää korvausta myönnettäessä on tutkittava, onko kyseinen korvaus SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jolloin tämä korvaus kuuluu SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoitusvelvollisuuden piiriin.
36
Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että valtiontukina pidetään toimenpiteitä, jotka muodossa tai toisessa ovat omiaan suosimaan yrityksiä suoraan tai välillisesti tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi voinut saada tavanomaisissa markkinaolosuhteissa eli ilman valtion toimenpidettä (ks. vastaavasti tuomio 27.1.2022, Sātiņi-S, C‑238/20, EU:C:2022:57, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37
Julkisesta palvelusta suoritettavaa korvausta ei kuitenkaan 24.7.2003 annetun tuomion Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) mukaan luonnehdita valtiontueksi, jos neljä edellytystä täyttyvät kumulatiivisesti. Ensinnäkin sen yrityksen, joka saa korvauksen, joka on vastiketta julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi suoritetuista palveluista, tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi. Toiseksi ne parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Kolmanneksi korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Näin ollen neljänneksi silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, kyseinen korvaus on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun vaatimusten täyttämisen kannalta riittävillä resursseilla varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto (ks. vastaavasti tuomio 24.7.2003, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, 89, 90, 92 ja 93 kohta).
38
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii neljännellä kysymyksellään erityisesti selvittämään, täyttääkö se, miten henkilöliikennettä koskevasta julkisesta palvelusta tehdyn sopimuksen yhteydessä myönnetty korvaus lasketaan, tämän tuomion edellä olevassa kohdassa mainitun neljännen edellytyksen, kun kyseinen laskelma suoritetaan ottamalla huomioon edellisen liikenteenharjoittajan kustannukset ja vastikkeet sekä tavanomaiset markkinaparametrit, joita sovelletaan yleisesti kyseisen alan toimijoihin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on näet epävarma siitä, muodostavatko nämä kriteerit asianmukaisen perustan niiden kustannusten laskemiselle, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun vaatimusten täyttämisen kannalta riittävillä resursseilla varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
39
Tältä osin on huomautettava ensinnäkin ”tavanomaisista markkinaparametreista”, että yhtenä lähestymistapana, jota voidaan käyttää arvioitaessa sitä, täyttyykö tämä neljäs edellytys, voi olla laskea sen korvauksen määrä, joka yritykselle, joka on valittu julkista palvelua koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi, on myönnettävä, käyttämällä perustana niiden kustannusten keskiarvoa, jotka aiheutuvat yrityksille, jotka ovat tarjonneet useiden vuosien ajan kilpailulle avoimilla markkinoilla pääasiassa kyseessä olevaa julkista palvelua kaikilta osin vastaavaa palvelua, niitä tuloja, jotka kyseiset yritykset saavat julkisen palvelun velvoitteiden suorittamisesta, ja mahdollisesti sitä voittoa, jonka kyseiset yritykset saavat tästä palvelusta. Voidaan näet olettaa, että tällaisella laskelmalla on mahdollista määrittää ne kustannukset, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun vaatimusten täyttämisen kannalta riittävillä resursseilla varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kohtuullinen voitto, jonka kyseinen yritys saattoi odottaa saavansa tällaisen toiminnan harjoittamisesta.
40
Jotta tällainen lähestymistapa olisi asiaankuuluva, on kuitenkin varmistuttava ensinnäkin siitä, että huomioon otettujen markkinoilla toimivien yritysten määrä on riittävän suuri siten, että koska tietyn yrityksen erityistilanteelle ei saa antaa suhteetonta painoarvoa, tällaista keskiarvoa voidaan pitää tilastollisesti varmana ja siis 24.7.2003 annetussa tuomiossa Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) esitetyn neljännen edellytyksen vaatimuksia vastaavana.
41
Tämän jälkeen on todettava, että tällaisessa laskelmassa voidaan ottaa huomioon pelkästään yritykset, jotka kykenevät täyttämään välittömästi asianomaiset julkisen palvelun velvoitteet ja joiden siis voidaan katsoa olevan varustettu asetettujen julkisen palvelun vaatimusten täyttämisen kannalta riittävillä resursseilla.
42
Lopuksi on niin, että vaikka näiden yritysten tarjoaman palvelun on oltava verrattavissa asianomaiseen julkiseen palveluun multimodaalisen henkilöliikenteen julkista palvelua koskevaa hankintasopimusta tehtäessä, tällainen vaatimus ei estä sitä, että hyvin hoidetulle, kyseisen multimodaalisen liikennepalveluun kunkin osatekijän kannalta riittävillä resursseilla varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuvat kustannukset lasketaan ensin erikseen ja että nämä kustannukset lasketaan tämän jälkeen yhteen, kunhan tarvittaessa näiden osatekijöiden yhdennetystä hallinnoinnista koituvat selkeästi yksilöitävissä olevat mahdolliset synergiavaikutukset otetaan asianmukaisesti huomioon.
43
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis selvitettävä näiden osatekijöiden valossa, ovatko nyt käsiteltävässä asiassa sovelletut tavanomaiset markkinaparametrit tämän menetelmän mukaisia.
44
Siltä osin kuin toiseksi on kyse siitä, voidaanko edellisen liikenteenharjoittajan tarjoaman palvelun kustannukset ottaa huomioon, on huomautettava, että hyvin johdettua ja riittävillä resursseilla varustettua keskivertoyritystä koskeva arviointiperuste ei sinällään estä tekemästä laskelmaa, joka perustuu edellisen liikenteenharjoittajan tarjoaman palvelun aikaisempiin kustannuksiin tai aikaisempaan sopimukseen liittyviin kustannuksiin, kunhan kuitenkin edellisen liikenteenharjoittajan voidaan katsoa olevan hyvin hoidettu keskivertoyritys tähän tarkoitukseen tavanomaisesti käytettyjen kirjanpitoa ja rahoitusasemaa koskevien arviointimenetelmien nojalla.
45
Neljänteen kysymykseen on siis vastattava, että SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea ei ole korvaus, joka sisäiselle liikenteenharjoittajalle suoritetaan julkisen palvelun velvoitteista toimivaltaisen paikallisviranomaisen suorahankintana henkilöliikennettä koskevasta julkisesta palvelusta tekemän sopimuksen yhteydessä ja joka lasketaan sellaisten toimintakustannusten perusteella, jotka yhtäältä määritetään ottamalla huomioon edellisen liikenteenharjoittajan tarjoamasta palvelusta aiheutuneet aikaisemmat kustannukset ja jotka toisaalta liittyvät kustannuksiin tai vastikkeisiin, jotka myös liittyvät aikaisempaan sopimukseen tai ainakin tavanomaisiin markkinaparametreihin, joita sovelletaan yleisesti kyseisen alan toimijoihin, kunhan tällaisten osatekijöiden käyttäminen johtaa sellaisten kustannusten määrittämiseen, jotka ilmentävät kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun vaatimusten täyttämisen kannalta riittävillä resursseilla varustetulle keskivertoyritykselle olisi aiheutunut kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
Oikeudenkäyntikulut
46
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007, sellaisena kuin se on muutettuna 14.12.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/2338, 1 artiklan 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
kyseistä asetusta ei sovelleta multimodaalista henkilöliikennettä koskevista julkisista palveluista tehtyyn sekamuotoiseen sopimukseen, joka käsittää raitiovaunu-, kiskoköysirata- ja köysiriippurataliikenteen, silloinkaan, kun raideliikenne muodostaa suurimman osan niistä liikennepalveluista, joiden hallinnoinnista sopimus on tehty.
2)
SEUT 107 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että
kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea ei ole korvaus, joka sisäiselle liikenteenharjoittajalle suoritetaan julkisen palvelun velvoitteista toimivaltaisen paikallisviranomaisen suorahankintana henkilöliikennettä koskevasta julkisesta palvelusta tekemän sopimuksen yhteydessä ja joka lasketaan sellaisten toimintakustannusten perusteella, jotka yhtäältä määritetään ottamalla huomioon edellisen liikenteenharjoittajan tarjoamasta palvelusta aiheutuneet aikaisemmat kustannukset ja jotka toisaalta liittyvät kustannuksiin tai vastikkeisiin, jotka myös liittyvät aikaisempaan sopimukseen tai ainakin tavanomaisiin markkinaparametreihin, joita sovelletaan yleisesti kyseisen alan toimijoihin, kunhan tällaisten osatekijöiden käyttäminen johtaa sellaisten kustannusten määrittämiseen, jotka ilmentävät kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun vaatimusten täyttämisen kannalta riittävillä resursseilla varustetulle keskivertoyritykselle olisi aiheutunut kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.