62024CC0144
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 30. april 2025 (
1
)
Sag C-144/24
Europa-Kommissionen
mod
Ungarn
»Traktatbrud – etableringsfrihed – national lovgivning, som for visse byggematerialer fastsætter referencepriser, der er lavere end markedspriserne – pligt til at betale en »supplerende råstofafgift« svarende til 90% af forskellen mellem referenceprisen og salgsprisen – national lovgivning, der fastsætter en minimumsmængde for udvinding af råstoffer – foranstaltninger, der primært berører selskaber med hjemsted i andre medlemsstater – begrundelse – direktiv (EU) 2015/1535 – informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester – meddelelsespligt«
I. Indledning
1.
Ved det foreliggende traktatbrudssøgsmål har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF og direktiv (EU) 2015/1535 (
2
), idet denne medlemsstat har i løbet af 2021 har vedtaget de nationale bestemmelser om betaling af en supplerende råstofafgift og om en minimumsmængde for udvinding af visse råstoffer.
2.
Kommissionen har med sin stævning nærmere bestemt nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn, idet denne medlemsstat har vedtaget dels bestemmelserne om betaling af en supplerende råstofafgift og om en minimumsmængde for udvinding af visse råstoffer, som findes i henholdsvis regeringsdekret nr. 404/2021 om betaling af en supplerende råstofafgift med henblik på at genoprette økonomien (herefter »dekret nr. 404/2021«) (
3
) og i regeringsdekret nr. 405/2021 om en undtagelse fra lov XLVIII af 1993 om minedrift (herefter »dekret nr. 405/2021«) (herefter under ét »de to omtvistede dekreter«) (
4
), dels lov CXXXVI af 2021 om ændring af visse love om energi, transport og beslægtede emner (herefter »lov CXXXVI af 2021«) (
5
), hvorved artikel 27/A, 27/B og 27/C blev indføjet i lov XLVIII af 1993 om minedrift (herefter under ét »de omtvistede bestemmelser«), har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF, hvorved etableringsfriheden sikres, med den begrundelse, at disse regler begrænser den mulighed, som personer og virksomheder, der har hjemsted i en anden medlemsstat, har for at starte og drive virksomhed inden for det område, som de nævnte regler omfatter, såvel som sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535, for så vidt som denne medlemsstat ikke har meddelt Kommissionen disse lovforslag, således som denne bestemmelse kræver.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
3.
Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2015/1535 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»produkt«: alle produkter, der fremstilles industrielt, og alle landbrugsprodukter, herunder også fiskeriprodukter
[…]
c)
»teknisk specifikation«: en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlægger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder forskrifter for varen vedrørende handelsmæssig betegnelse, terminologi, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering samt procedurer for overensstemmelsesvurdering. […]
[…]
d)
»andet krav«: et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, og som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det
[…]
f)
»teknisk forskrift«: en teknisk specifikation eller et andet krav eller en forskrift vedrørende tjenester, herunder de administrative bestemmelser, der gælder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes ved markedsføring, levering eller anvendelse af en tjeneste, eller etablering af en operatør af tjenester i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat […]
De tekniske forskrifter, der faktisk skal overholdes, er navnlig følgende:
[…]
iii)
tekniske specifikationer, andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester, til hvilke der er knyttet skattemæssige eller finansielle foranstaltninger, som påvirker forbruget af produkterne eller tjenesterne ved at tilskynde til overholdelse af disse tekniske specifikationer eller andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester […]
g)
»udkast til teknisk forskrift«: en tekst til en teknisk specifikation eller et andet krav eller en forskrift vedrørende tjenester, herunder administrative bestemmelser, der er udarbejdet med henblik på at vedtage den eller senere få den vedtaget som en teknisk forskrift, og som befinder sig på et forberedende stadium, hvor det stadig er muligt at foretage væsentlige ændringer.«
4.
Dette direktivs artikel 5, stk. 1, har følgende ordlyd:
»1.   […] medlemsstaterne meddeler […]straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde oplysning om den relevante standard vil være tilstrækkelig. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.
[…]«
B. Ungarsk ret
1.
Lov om minedrift
5.
Det fastsættes i artikel 3, § 1, i lov om minedrift, som ændret ved lov CXXXVI af 2021 (
6
) (herefter »lov om minedrift«), at naturlige forekomster af råstoffer og geotermiske ressourcer er statens ejendom.
6.
Denne lovs artikel 27/A fastsætter:
»§ 1.   I henhold til sine beføjelser med hensyn til forvaltningen af landets råstoffer følger minetilsynsmyndigheden nøje de nationaløkonomiske processer, der knytter sig til forskning, udvinding, handel og anvendelse af råstoffer. Minetilsynsmyndigheden kontrollerer i denne forbindelse, om der foreligger en situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning.
§ 2.   Hvis den månedlige værdi af prisindekset for byggematerialeindustrien […] viser en prisstigning på råmaterialer til byggesektoren på mindst 5% i forhold til samme periode året før – og dette sker mindst to gange inden for 12 måneder – kan myndighedens direktør ved dekret erklære, at der foreligger en situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning.
[…]
§ 4.   Det i § 2 nævnte dekret skal præcisere varigheden af den situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning, som ikke kan overstige ét år.«
7.
Den nævnte lovs artikel 27/B bestemmer:
»§ 1.   Ved dekret specificerer myndighedens direktør for så vidt angår de mineområder, der er etableret med henblik på udvinding af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren og råder over mindst 5000000 m3 råstoffer, der kan udvindes,
a)
de præcise krav til den mængde råstoffer, der som minimum skal udvindes, samt den tilhørende tidsplan
[…]
så længe den situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning, består.
[…]
§ 3.   I det i § 1 omhandlede tilfælde skal minetilsynsmyndigheden […]
a)
godkende en ny teknisk driftsplan for udvindingen eller ændringen af den gældende tekniske driftsplan for udvindingen, når mineselskabets driftsplan for udvindingen er i overensstemmelse med de krav, der er defineret i det i § 1 nævnte dekret
b)
af egen drift kontrollere den gældende tekniske driftsplan for udvindingen i de mineområder, hvor man råder over de råstoffer, der er omfattet af den situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning […]
[…]«
8.
Samme lovs artikel 27/C er affattet således:
»§ 1.   I en situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning, er mineselskabet, som omhandlet i §§ 2 og 3, pligtigt at betale den supplerende råstofafgift, der er fastsat i denne paragraf.
§ 2.   En supplerende råstofafgift skal betales af et selskab, der
a)
er mineafgiftspligtigt [...] og
b)
som sin primære aktivitet
ba)
inden for udvinding af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren og
bb)
inden for fremstilling af produkter, der tjener som byggematerialer
driver virksomhed som defineret af myndighedens direktør i et dekret, og som
c)
havde en omsætning på mindst 3000000000 ungarske forint [(HUF)] – eksklusive forbundne virksomheder – i det andet regnskabsår før den situation, som begrunder en markedsovervågningsforanstaltning, indtrådte således som erklæret ved dekret udstedt af myndighedens direktør. […]«
2.
Dekret nr. 404/2021
9.
De to omtvistede dekreter blev oprindelig vedtaget med virkning fra den 9. juli 2021, og så længe covid-19-pandemien varede. Disse dekreters retsvirkninger blev imidlertid forlænget på grund af krigen i Ukraine, hvorfor de stadig var gældende på datoen for anlæggelsen af det foreliggende traktatbrudssøgsmål.
10.
I dekret nr. 404/2021 foreskrives følgende i artikel 1:
»§ 1.   […] [E]n supplerende råstofafgift skal betales af et selskab, der
a)
er mineafgiftspligtigt i henhold til artikel 20, § 2, litra a) og b), i [lov om minedrift] og
b)
som sin primære aktivitet udøver
ba)
brydning af pynte- og bygningssten, kalksten, gips, kridt og skifer (NACE 08.11)
bb)
grus- og sandgravning; indvinding af ler og kaolin (NACE 08.12)
bc)
fremstilling af cement (NACE 23.51) eller
bd)
fremstilling af kalk og gips (NACE 23.52)
be)
fremstilling af mursten, teglsten og byggematerialer af brændt ler (NACE 23.32)
bf)
fremstilling af keramiske teglsten og gulvfliser (NACE 23.31)
og hvis
c)
nettoomsætning i 2019 – eksklusive forbundne virksomheder […] – var mindst 3000000000 [HUF].
§ 2.   Den betalingspligtige […], der indvinder, udvinder, forarbejder eller fremstiller
a)
kalibreret sand med en salgspris på over 700 [HUF]/ton
b)
kalibreret grus med en salgspris på over 900 [HUF]/ton
c)
kalibreret vejgrus med en salgspris på over 700 [HUF]/ton
d)
ukalibreret vejgrus med en salgspris på over 700 [HUF]/ton
e)
cement med en salgspris på over 20000 [HUF]/ton
f)
[…]
– eksklusive moms – til anvendelse som byggematerialer, skal som supplerende råstofafgift betale 90% af differencen mellem sin faktiske omsætning og den omsætning, der beregnes på basis af den solgte mængde og den i denne paragraf fastsatte pris.
[…]
§ 3.   Hvis sælgeren ved salget af de produkter, der er opregnet i § 2, ikke er pligtig at betale den supplerende råstofafgift, skal sælgeren stræbe efter en rimelig fortjenstmargen under hensyntagen til de værdier, der er angivet i §§ 2 og 2a.
[…]
§ 6.   Den supplerende råstofafgift skal anvendes til finansiering af offentlige byggearbejder i folkesundhedsøjemed.
[…]«
3.
Dekret nr. 405/2021
11.
I dekret nr. 405/2021 fastsættes følgende i artikel 1, §§ 1-3a:
»§ 1.   På baggrund af den usædvanlige situation, som coronaviruspandemien har forårsaget, vedtager minetilsynsmyndigheden for så vidt angår mineområder etableret med henblik på udvinding af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren en beslutning om at pålægge mineselskaber
a)
som har fået godkendt den tekniske driftsplan for iværksættelse af den operationelle udvinding inden nærværende dekrets ikrafttræden, at igangsætte den operationelle udvinding inden et år med mindst 50% af den maksimale udvindingsmængde, der var tilladt ifølge den første tekniske driftsplan før ændringen heraf
b)
som får godkendt den tekniske driftsplan for iværksættelse af den operationelle udvinding efter nærværende dekrets ikrafttræden, at igangsætte den operationelle udvinding inden et år med mindst 100% af den maksimale udvindingsmængde, der var tilladt ifølge den første tekniske driftsplan før ændringen heraf.
[…]
§ 2.   Et mineselskab, der igangsætter den operationelle udvinding af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren, kan nedsætte udvindingsmængden med tilladelse fra minetilsynsmyndigheden. Mineselskabet kan indgive sin anmodning om nedsættelse af udvindingsmængden senest den 20. i måneden efter udløbet af den etårige frist for igangsættelse af udvinding, der er fastsat i artikel 1, § 1.
§ 2a.   Nedsættelse af udvindingsmængden kan tillades, hvis:
a)
mineselskabet har været udsat for force majeure, eller
b)
der foreligger en ydre tvingende årsag, som ikke er omfattet af litra a) og ikke henhører under selskabets forretningsområde […]
§ 3.   Hvis udvindingen ikke igangsættes i overensstemmelse med § 1, med undtagelse af de tilfælde, der er bestemt i § 3a, fratager minetilsynsmyndigheden mineselskabet dets udvindingsrettighed og tildeler i stedet Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(Ungarns statslige holdingselskab)] udvindingsrettigheden det pågældende mineområde, således at dette selskab udøver ejendomsrettigheden i den ungarske stats navn.
§ 3a.   Minetilsynsmyndigheden fratager ikke mineselskabet udvindingsrettigheden, hvis dette selskab godtgør, at der foreligger en grund til ikke at anvende denne regel, jf. § 2a.«
III. Den administrative procedure
12.
Efter at have modtaget en klage fremsendte Kommissionen den 6. april 2022 en åbningsskrivelse til Ungarn, hvori den såede tvivl om de omtvistede bestemmelsers forenelighed med bl.a. (
7
) artikel 49 TEUF og artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535.
13.
Ifølge Kommissionen er der ved de to omtvistede dekreter dels fastsat officielle priser, der er lavere end markedspriserne på visse byggematerialer, dels pålagt de største virksomheder – næsten alle kontrolleret af selskaber, der har hjemsted i andre medlemsstater – som udvinder eller fremstiller disse materialer, at betale en supplerende råstofafgift på 90% af differencen mellem den officielle pris og den højere salgspris. Samtidig skal de virksomheder, der er omfattet af dekreterne, opretholde et minimumsniveau for udvinding, der fastsættes af regeringen, idet deres tilladelse til minedrift ellers inddrages. Loven om minedrift er blevet ændret for at give minetilsynsmyndighedens direktør beføjelse til at træffe lignende foranstaltninger.
14.
I sit svar af 13. juni 2022 bestred Ungarn, at landet havde begået de overtrædelser, som det ifølge åbningsskrivelsen blev lagt til last. For så vidt angår for det første den angivelige tilsidesættelse af etableringsfriheden gjorde de ungarske myndigheder navnlig gældende, at den supplerende råstofafgift var en skat, at de omtvistede bestemmelser var begrundet i tvingende almene hensyn (
8
), og at disse bestemmelser begrænsede etableringsfriheden forholdsmæssigt, idet de to omtvistede dekreter var midlertidige og undtagelsesvise. Hvad for det andet angår tilsidesættelsen af meddelelsespligten i henhold til direktiv 2015/1535 oplyste disse myndigheder, at den oprindeligt planlagte meddelelse af dekret nr. 404/2021 af administrative årsager ikke skete, og gjorde gældende, at dette dekret ikke var et »andet krav« i henseende til denne meddelelsespligt. Ligeledes vurderede de, at der ikke var tale om meddelelsespligt vedrørende artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift, for så vidt som disse bestemmelser ikke havde et konkret teknisk indhold.
15.
Den 26. januar 2023 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for Ungarn, hvori den fastholdt de argumenter, som den havde fremført i åbningsskrivelsen (
9
). I overensstemmelse med artikel 258, stk. 1, TEUF opfordrede den denne medlemsstat til at træffe de foranstaltninger, som var nødvendige for at efterkomme denne begrundede udtalelse, senest to måneder fra modtagelsen af denne.
16.
Ved skrivelse af 30. marts 2023 besvarede Ungarn den begrundede udtalelse, idet de ungarske myndigheder gjorde gældende, at de angivelige traktatbrud ikke var begrundede.
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
17.
Idet Kommissionen ikke var tilfreds med dette svar, har den ved stævning af 23. februar 2024 anlagt det foreliggende traktatbrudssøgsmål.
18.
Ungarn har indgivet svarskrift den 14. maj 2024.
19.
Kommissionen og Ungarn har indgivet replik og duplik henholdsvis den 25. juni og den 6. august 2024.
20.
Kommissionen har med sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF og artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535, idet denne medlemsstat har vedtaget de omtvistede bestemmelser, og at Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
21.
Ungarn har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
V. Bedømmelse
22.
Til støtte for søgsmålet har Kommissionen påberåbt sig to klagepunkter vedrørende en tilsidesættelse af henholdsvis artikel 49 TEUF og artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535.
A. Det første klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 49 TEUF
23.
Med det første klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at de omtvistede dekreter og artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift – såvel hver for sig som samlet – udgør en restriktion for etableringsfriheden, for så vidt som de hindrer virksomheder med hjemsted i andre medlemsstater i at udøve den type virksomhed i Ungarn, der er omfattet af dekret nr. 404/2021, eller gør en sådan udøvelse mindre attraktiv (under 1), og at en sådan restriktion ikke kan begrundes med de tvingende almene hensyn, som Ungarn har påberåbt sig (under 2).
1.
Spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en restriktion for etableringsfriheden
a)
Parternes argumenter
24.
I første række har Kommissionen i sin stævning udtrykt forståelse for de førnævnte bestemmelsers indhold. For så vidt angår dekret nr. 404/2021 har Kommissionen indledningsvis anført, at dette dekrets artikel 1, § 2, fastsætter officielle priser på fem råmaterialer til byggesektoren (nemlig kalibreret sand, kalibreret grus, kalibreret vejgrus og ukalibreret vejgrus samt cement) og bestemmer, at ved salg til en højere pris skal den pågældende virksomhed som supplerende råstofafgift betale 90% af differencen mellem sin faktiske omsætning og den omsætning, der beregnes på basis af den solgte mængde og den officielle pris. For så vidt angår dekret nr. 405/2021 har Kommissionen dernæst påpeget, at i medfør af dette dekrets artikel 1, §§ 1, 2 og 2a, pålægger minetilsynsmyndigheden mineselskaberne at igangsætte den operationelle udvinding inden et år med mindst 50% af den maksimale udvindingsmængde, der var tilladt ifølge den tekniske driftsplan (for de planer, der blev godkendt inden det nævnte dekrets ikrafttræden), eller med 100% af denne udvindingsmængde (for de planer, der blev godkendt efter samme dekrets ikrafttræden). Den relevante minimumsudvindingsmængde kan kun nedsættes efter tilladelse fra denne myndighed, når mineselskabet har været udsat for force majeure, eller der foreligger en anden ydre tvingende årsag. Mineselskaber, der ikke opfylder denne minimumsudvindingsmængde, fratages deres udvindingsrettighed, som i stedet tildeles Ungarns statslige holdingselskab, der derefter udøver ejendomsrettigheden i den ungarske stats navn. Endelig for så vidt angår lov om minedrift tillader denne lovs artikel 27/A – 27/C minetilsynsmyndighedens direktør i situationer, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning, at træffe foranstaltninger svarende til dem, der er fastsat i de to omtvistede dekreter, også efter krisens afslutning og disse dekreters udløb. Det forhold, at denne myndigheds direktør ikke har truffet sådanne foranstaltninger, selv om betingelserne herfor har været opfyldt, henset til inflationsniveauet i Ungarn, kunne skyldes den omstændighed, at den ungarske lovgiver har forlænget de nævnte dekreters gyldighedsperiode, som oprindelig var begrænset til covid-19-pandemien, med henblik på at tilpasse den til varigheden af krigen i Ukraine, således at det ikke ville være nødvendigt at benytte den parallelle procedure, der er fastlagt i lov om minedrift.
25.
I anden række har Kommissionen fremsat bemærkninger om anvendelsen af disse bestemmelser. Den har navnlig fremhævet, at de priser, der er fastsat i artikel 1, § 2, i dekret nr. 404/2021, under hele den administrative procedure var lavere end markedspriserne for alle de deri nævnte materialer. Kommissionen har ligeledes konstateret, at kun 4 af de 340 virksomheder, der er aktive i de ved dette dekret definerede sektorer i Ungarn, skal betale den supplerende råstofafgift, og at disse med en enkelt undtagelse ejes af en virksomhed med oprindelse i en anden medlemsstat. Dette svarer til 1,2% af alle 340 virksomheder, mens disse 4 virksomheders andel af markedet for byggematerialer udgør ca. 25%. De virksomheder, der er omfattet af det nævnte dekret, ser sig tvunget til at sælge deres varer til den heri fastsatte pris, som er klart lavere end markedsprisen. I modsat fald skal de betale den supplerende råstofafgift svarende til 90% af differencen mellem den i samme dekret fastsatte pris og markedsprisen. Ifølge Kommissionen hindrer dette i praksis disse virksomheder – modsat dem, der ikke skal betale den supplerende råstofafgift – i at opnå en rimelig fortjenstmargen og tvinger dem til at operere med tab. Dekret nr. 405/2021 forstærker denne virkning, idet de virksomheder, der skal betale denne afgift, for ikke at få inddraget deres minerettighed er nødt til at opretholde det minimumsniveau for udvindingen, der er foreskrevet ved dette dekret, selv om de opererer med tab.
26.
I tredje og sidste række har Kommissionen, henset til de foregående bemærkninger, konkluderet, at de to omtvistede dekreter samt artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift – såvel hver for sig som samlet – udgør en restriktion for etableringsfriheden af tre grunde.
27.
For det første er disse regler for virksomheder med planer om at trænge ind på det ungarske marked og med hjemsted i en anden medlemsstat end Ungarn en alvorlig hindring for udøvelsen af friheden til at etablere og drive virksomhed. De nævnte regler vanskeliggør nemlig sådanne virksomheders adgang til dette marked, for så vidt som de har pligt til i løbet af et år at nå op på det ved dekret nr. 405/2021 foreskrevne produktionsniveau, mens dekret nr. 404/2021 gør det særdeles svært om ikke udelukket at opnå fortjeneste på driften.
28.
For det andet gør indførelsen af nye betingelser for at drive virksomhed det mindre attraktivt om ikke umuligt for virksomheder, der allerede er til stede på det ungarske marked, at udøve deres etableringsfrihed, eftersom deres indtjening bliver stærkt begrænset, og de muligvis må operere med tab, hvilket vanskeliggør eller endda udelukker investeringer.
29.
For det tredje indebærer udøvelsen af etableringsfriheden ifølge Domstolens praksis i princippet, at de erhvervsdrivende har frihed til at fastlægge arten og omfanget af den økonomiske aktivitet, som vil blive udøvet i værtsmedlemsstaten, såvel som friheden til senere at indskrænke omfanget af denne aktivitet (
10
). Reglen om minimumsniveauet for produktionen umuliggør imidlertid udøvelsen af dette aspekt af etableringsfriheden.
30.
Endvidere medfører den omhandlede lovgivning indirekte forskelsbehandling, eftersom den med en enkelt undtagelse finder anvendelse på virksomheder, der kontrolleres af selskaber med hjemsted i andre medlemsstater. Denne konstatering berøres ikke af den omstændighed, at der i kategorien af begunstigede erhvervsdrivende ligeledes kan befinde sig virksomheder med hjemsted i andre medlemsstater.
31.
De ungarske myndigheder har bestridt samtlige Kommissionens argumenter, idet de nærmere bestemt har gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser hverken er en restriktion for etableringsfriheden eller en form for forskelsbehandling, uanset om denne er åbenbar eller skjult.
32.
I første række har Ungarn indledningsvis i svarskriftet anfægtet Kommissionens tilgang, der består i at analysere de pågældende bestemmelser i deres helhed og undersøge deres samlede virkninger. Ifølge denne medlemsstat skal disse bestemmelser, for at det kan afgøres, om de udgør en restriktion for etableringsfriheden, undersøges hver for sig, da de hverken kan finde anvendelse samtidig eller afføde samlede virkninger. For det første vedrører dekret nr. 405/2021 nemlig kun de mineselskaber, der endnu ikke har igangsat den operationelle udvinding på datoen for dette dekrets ikrafttræden, og ikke de erhvervsdrivende, der allerede driver minevirksomhed, og som har pligt til at betale den supplerende råstofafgift i henhold til det nævnte dekret. For det andet indeholder lov om minedrift og de to omtvistede dekreter ikke parallelle procedurer, idet disse dekreter indeholder bestemmelser, der finder direkte anvendelse på mineselskaberne, mens denne lovs artikel 27/A – 27/C kun fastsætter muligheden for at udstede undtagelsesvise og midlertidige regler, hvis realitet ikke kan bedømmes, idet de endnu ikke er vedtaget. Ungarn har ligeledes fremhævet, at disse artikler blev vedtaget som erstatning for reglerne i de nævnte dekreter. Når de nævnte artiklers ikrafttræden ikke har medført ophævelse af de samme dekreter, skyldes det, at nødsituationen består.
33.
I anden række har Ungarn tilbagevist alle Kommissionens argumenter om, at der foreligger en restriktion for etableringsfriheden, dog under henvisning til de omtvistede bestemmelser enkeltvis.
34.
Dels har denne medlemsstat for så vidt angår den supplerende råstofafgift, der er fastsat ved dekret nr. 404/2021, bestridt samtlige af Kommissionen påberåbte grunde.
35.
For det første hvad angår virksomheder med planer om at trænge ind på det ungarske marked er nye erhvervsdrivende på dette marked ikke omfattet af en pligt til at betale denne afgift, idet det objektive beskatningskriterium er virksomhedens primære aktivitet og nettoomsætning i 2019.
36.
For det andet hvad angår virksomheder, der allerede er til stede på det ungarske marked, har Ungarn gjort gældende, at den supplerende råstofafgift er en skattemæssig foranstaltning, i forbindelse med hvilken spørgsmålet om afgiftspligt er baseret på neutrale og objektive kriterier, nemlig en virksomheds nettoomsætning i 2019, dens forretningsområde og referenceprisen. Etableringsfriheden kan derfor ikke hæmmes i så henseende. Den omhandlede lovgivning knytter med henblik på at bestemme den proportionale afgiftsbyrde afgiftspligten til omsætningsbeløbet, hvilket anerkendes i Domstolens praksis som et neutralt sondringskriterium og en relevant indikator for de afgiftspligtige personers bidragsevne (
11
).
37.
For så vidt angår for det tredje spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger indirekte forskelsbehandling, bunder det forhold, at de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, hovedsagelig er virksomheder fra andre medlemsstater, i den specifikke struktur, der kendetegner det ungarske marked, hvor de stærkeste virksomheder i de berørte sektorer tilfældigvis er udenlandske. I denne henseende er den foreliggende sag sammenlignelig med de sager, der gav anledning til Vodafone Magyarország-dommen og Tesco-Global Áruházak-dommen (
12
). Ungarn har nemlig gjort gældende, at dekret nr. 404/2021 angår de erhvervsdrivende, der har størst indflydelse på prisniveauet for råstoffer og råmaterialer til byggesektoren eller besidder en dominerende markedsandel, og som har en tilstrækkelig markedsposition til at kunne opretholde prisen på solgte produkter på et kunstigt højt niveau.
38.
Dels har Ungarn for så vidt angår den påbudte minimumsproduktion, der udspringer af dekret nr. 405/2021, påpeget, at den nationale lovgivning allerede tidligere indeholdt bestemmelser, der skulle sikre, at statens behov for råstoffer blev opfyldt, og at kravene til den mængde råstoffer, der som minimum skal udvindes, samt den tilhørende tidsplan udgør objektive regler, der uden forskel finder anvendelse på alle virksomheder, som endnu ikke har igangsat den operationelle udvinding på deres mineområde, eller som råder over mindst 5000000 m3 råstoffer, der kan udvindes. Selv om disse regler ganske vist forekommer at være en skærpelse i forhold til dem, der tidligere var gældende, forholder det sig ikke desto mindre således, at de finder anvendelse på samme måde på alle virksomheder. Med hensyn til de erhvervsdrivendes frihed til at fastlægge eller indskrænke omfanget af den aktivitet, som vil blive udøvet i værtsmedlemsstaten, optræder AGET Iraklis-dommen, som Kommissionen har henvist til, i en anden sammenhæng end den, som den foreliggende sag indgår i, hvorfor der ikke heraf kan udledes en generel konklusion om, at medlemsstaterne ikke inden for grænserne af deres kompetencer kan træffe foranstaltninger, der kan påvirke omfanget af virksomhedernes økonomisk aktivitet. I modsat fald ville enhver skattemæssig foranstaltning, som en medlemsstat træffer, kunne drages i tvivl.
39.
I sin replik har Kommissionen for så vidt angår analysen af de omhandlede bestemmelsers virkninger dels i det væsentlige påpeget, at den ikke deler Ungarns holdning om, at de to omtvistede dekreters virkninger ikke kumuleres. Det fremgår nemlig af artikel 1, §§ 2 og 2a, i dekret nr. 405/2021, at virksomheder, der allerede driver udvindingsvirksomhed, er underlagt en pligt til at udvinde en minimumsmængde og kun kan nedsætte denne mængde, såfremt de overholder de i dekretet fastsatte betingelser. Dels har den med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger indirekte forskelsbehandling, gjort gældende, at Vodafone Magyarország-dommen og Tesco-Global Áruházak-dommen, som Ungarn har henvist til, vedrørte progressive afgifter af omsætningen, mens den i den foreliggende sag omhandlede supplerende råstofafgift hverken er en afgift af omsætningen eller en progressiv afgift. Fastlæggelsen af foranstaltningens anvendelsesområde har således, selv om den ikke er baseret på en formel sondring efter nationalitet eller hjemsted, tydelige diskriminerende eller protektionistiske træk, der som sådan er uforenelige med de grundlæggende frihedsrettigheder.
40.
I duplikken har Ungarn med hensyn til den kumulative virkning af de to omtvistede dekreter dels gjort gældende, at Kommissionens fortolkning af denne artikel 1, §§ 2 og 2a, er forkert, for så vidt som nævnte artikel finder anvendelse på de mineselskaber, der påbegynder en operationel udvinding. Ungarn har erkendt, at det, henset til disse dekreters ordlyd, i princippet ikke er udelukket, at et mineselskab, der allerede er etableret på markedet, og som påbegynder udvindingen på et nyt mineområde, omfattes af de nævnte dekreters anvendelsesområde. Denne medlemsstat har imidlertid gjort gældende, at dette ikke er realistisk på de ungarske markedsvilkår, eftersom de erhvervsdrivende, der betaler den supplerende råstofafgift, ikke i øjeblikket råder over et mineområde, hvorpå dekret nr. 405/2021 finder anvendelse. Selv om et mineselskab, der betaler denne afgift, endvidere skulle søge om et etablere et nyt mineområde, finder kravet om en minimumsmængde for udvinding kun anvendelse for så vidt angår dette nye område.
41.
Dels har Ungarn indvendt, at den supplerende råstofafgift er en afgift med trinvis sats, idet visse virksomheder i kraft af omsætningstærsklen anses for afgiftspligtige, mens andre ikke gør. Hvis det antages, at denne afgift ikke har progressiv karakter, kan noget af den vejledning, der blev udledt af Vodafone Magyarország-dommen og Tesco-Global Áruházak-dommen, overføres på den foreliggende sag, navnlig det forhold, at omsætningen er en relevant indikator for den afgiftspligtiges bidragsevne. Da ingen retslig afgørelse udelukker, at denne indikator kan anvendes i forbindelse med en afgift med trinvis sats, kunne den nævnte indikator således udgøre beregningsgrundlaget for en sådan afgift. Endelig er der fastsat en afgift i direktiv (EU) 2022/2523 (
13
), som svarer til den supplerende råstofafgift, for de erhvervsdrivende, hvis omsætning beregnet på basis af de foregående fire regnskabsår overstiger et vist årligt niveau.
b)
Bedømmelse
42.
Med det første klagepunkt har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 49 TEUF, idet denne medlemsstat har vedtaget retsregler, hvis virkning er at begrænse den mulighed, som virksomheder, der har hjemsted i en anden medlemsstat, har for at starte eller drive virksomhed i Ungarn inden for disse reglers anvendelsesområde.
43.
Dels er det nærmere bestemt Kommissionens opfattelse, at de to omtvistede dekreter, der pålægger en pligt til henholdsvis at betale en supplerende råstofafgift og udvinde en minimumsmængde, såvel hver for sig som samlet udgør en overtrædelse af artikel 49 TEUF, for så vidt som de virksomheder, der skal betale denne afgift, og som næsten alle er kontrolleret af selskaber, der har hjemsted i andre medlemsstater, ser sig nødsaget til enten at sælge deres produkter til under markedsprisen eller betale den nævnte afgift, hvilket indebærer en betydelig indskrænkning af deres indtjening – i modsætning til de virksomheder, der ikke skal betale samme afgift – eller endda tvinger dem til at køre med underskud, idet denne virkning forstærkes af pligten til at udvinde en minimumsmængde. Dels giver bestemmelserne i lov om minedrift i alt væsentligt minetilsynsmyndighedens direktør beføjelse til at træffe foranstaltninger svarende til dem, der er fastsat i disse to dekreter, og følgelig til at begrænse etableringsfriheden.
44.
Jeg påpeger i denne henseende, at ifølge Domstolens faste praksis skal alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF mindre attraktiv, betragtes som »restriktioner for denne frihed« (
14
). Endvidere indebærer etableringsfriheden en pligt til ligebehandling, som ikke alene forbyder åbenlys forskelsbehandling begrundet i selskabernes hjemsted, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre sondringskriterier reelt fører til det samme resultat (
15
).
45.
Det er i lyset af disse principper, at det skal undersøges, om dels de to omtvistede dekreter, dels artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift udgør en restriktion for etableringsfriheden.
1) De to omtvistede dekreter
46.
Indledningsvis er det vigtigt at efterprøve, om de to omtvistede dekreter skal undersøges med hensyn til deres samlede virkning, således som Kommissionen har gjort gældende, eller hver for sig, som det er Ungarns opfattelse. Jeg minder om, at selv om Kommissionen har gjort gældende, at forpligtelserne vedrørende betaling af den supplerende råstofafgift og minimumsmængden for udvinding begrænser etableringsfriheden »såvel hver for sig som samlet«, er Kommissionens kritik i denne henseende primært baseret på de samlede virkninger (
16
).
47.
Selv om parterne er enige om det forhold, at disse to dekreters materielle anvendelsesområde delvist overlapper hinanden (nemlig med hensyn til udvinding af råstoffer), er de uenige om, hvorvidt dekreternes personelle anvendelsesområde tillader en kumulativ anvendelse heraf på de samme virksomheder eller ej. Det bør derfor undersøges, om de nævnte dekreter kan anvendes samtidig, således at en virksomhed, der skal betale en supplerende råstofafgift i henhold til dekret nr. 404/2021, ligeledes kan blive pålagt en pligt til at udvinde en minimumsmængde i henhold til dekret nr. 405/2021.
48.
I denne henseende påpeger jeg først, at det af artikel 1, § 1, litra a) og b), i dekret nr. 405/2021 fremgår, at dette dekret indfører en pligt til at udvinde en minimumsmængde for alene de mineselskaber, der, selv om de har en godkendt teknisk driftsplan for iværksættelse af den operationelle udvinding, endnu ikke havde »igangsat« den operationelle udvinding på datoen for dette dekrets ikrafttræden. Disse nye mineselskaber er imidlertid pr. definition ikke omfattet af pligten til at betale den supplerende råstofafgift som omhandlet i dekret nr. 404/2021, idet dette dekret ifølge artikel 1, § 1, heri alene omfatter virksomheder på grundlag af deres netop allerede udøvede primære aktivitet og deres omsætning i 2019.
49.
Dernæst er det min opfattelse, at denne konstatering ikke kan afkræftes af det argument, som Kommissionen har fremført om, at artikel 1, §§ 2 og 2a, i dekret nr. 405/2021, der fastsætter betingelserne for nedsættelse af udvindingsmængden, vedrører et »mineselskab, der igangsætter den operationelle udvinding […]«, og følgelig ikke udelukkende de virksomheder, der påbegynder minedrift. Således som Ungarn har gjort gældende, modsiges en sådan fortolkning nemlig af andre bestemmelser, nemlig dels dette dekrets artikel 1, § 2, andet punktum, der bestemmer, at »[m]ineselskabet kan indgive sin anmodning om nedsættelse af udvindingsmængden« inden en frist, der er fastsat i artikel 1, § 1, heri, der henviser til »igangsættelse« af en ny operationel udvinding, dels det nævnte dekrets artikel 1, § 2, som ligeledes alene omhandler de mineselskaber, der påbegynder en sådan udvinding.
50.
I denne forbindelse er det min opfattelse, at Kommissionen, som det påhviler at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et sådant brud (
17
), ikke har opfyldt sin pligt til at godtgøre, at en kumulativ anvendelse af de to omtvistede dekreter er mulig (
18
). Disse skal derfor med henblik på det foreliggende traktatbrudssøgsmål undersøges hver for sig.
i) Forpligtelsen til at betale den supplerende råstofafgift i henhold til dekret nr. 404/2021
51.
Hvad i første række angår forpligtelsen til at betale den supplerende råstofafgift i henhold til dekret nr. 404/2021 har Kommissionen uden i øvrigt at blive modsagt af Ungarn gjort gældende dels, at de priser, der er fastsat i dette dekrets artikel 1, § 2, altid har været lavere end markedspriserne for alle de deri nævnte materialer, dels at ud af de 340 virksomheder, der er aktive i den omhandlede sektor i Ungarn, opfylder kun 4 betingelserne for at blive pålagt at betale den supplerende råstofafgift, og at 3 af disse 4 ejes af selskaber med oprindelse i andre medlemsstater. Endvidere er de nævnte 4 virksomheders andel af markedet for disse materialer ca. 25%.
52.
På grundlag af disse konstateringer har Kommissionen dels gjort gældende, at de virksomheder, der skal betale denne afgift, henset til disse bestemmelsers virkninger, får begrænset deres indtjening betydeligt, og at de muligvis er nødt til at køre med underskud, hvilket gør det vanskeligt eller endda umuligt at investere for såvel de virksomheder, der har planer om at trænge ind på det ungarske marked, som dem, der allerede er til stede på dette marked. Dels har Kommissionen gjort gældende, at dekret nr. 404/2021 medfører indirekte forskelsbehandling, eftersom det med en enkelt undtagelse finder anvendelse på virksomheder, der kontrolleres af selskaber med hjemsted i andre medlemsstater.
53.
Ungarn har heroverfor anført, at etableringsfriheden ikke hindres, for så vidt som den supplerende råstofafgift udgør en skattemæssig foranstaltning baseret på neutrale kriterier, herunder navnlig omsætning, og at det forhold, at de berørte virksomheder kontrolleres af selskaber fra andre medlemsstater, skyldes det ungarske markeds specifikke struktur, hvor de stærkeste virksomheder tilfældigvis er udenlandske, hvilket svarer til Domstolens konklusioner i Vodafone Magyarország-dommen og Tesco-Global Áruházak-dommen.
54.
I denne forbindelse påpeger jeg, at den afgift, der var genstand for de sager, der gav anledning til disse domme, var en progressiv afgift på grundlag af omsætningen (
19
). Således som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, har den supplerende råstofafgift imidlertid ikke en progressiv karakter og er navnlig ikke fastsat på grundlag af omsætningen, idet omsætningen ikke tjener som beregningsgrundlag for denne afgift, men blot til at udpege de virksomheder, som forpligtes til at betale den. Endvidere er denne afgift, der blev indført i 2021 i en periode, der i princippet var begrænset, nemlig til covid-19-pandemiens varighed, baseret på en »fastfrosset« omsætning, i det foreliggende tilfælde omsætningen i 2019, mens de virksomheder, der blev pålagt at betale denne afgift, fortsat skulle betale den som minimum indtil datoen for anlæggelsen af det foreliggende traktatbrudssøgsmål, dvs. den 23. februar 2024.
55.
Den supplerende råstofafgift var og er således stadig, så længe dens virkninger forlænges, rettet mod de samme fire virksomheder, hvoraf tre er kontrolleret af selskab med oprindelse i andre medlemsstater, og dette endog selv om deres respektive omsætning ikke længere når tærsklen på 3 mia. HUF (ca. 9,2 mio. EUR). Modsat er virksomheder, hvis omsætning har nået denne tærskel efter 2019, ikke blevet pålagt at betale denne afgift. Kommissionen har, uden at dette er blevet bestridt af Ungarn, endelig gjort gældende, at de virksomheder, der ikke er pålagt afgiften, primært ejes af ungarske fysiske eller juridiske personer.
56.
I denne forbindelse er det min opfattelse, at den supplerende råstofafgift, jf. beskrivelsen af dens særlige kendetegn i de to foregående punkter i dette forslag til afgørelse, bør anses for at udgøre en indirekte forskelsbehandling, som er forbudt ved artikel 49 TEUF. Domstolen har nemlig fastslået, at en obligatorisk opkrævning, som fastsætter et sondringskriterium, der synes objektivt, men som, henset til dets særlige kendetegn, i de fleste tilfælde er til skade for selskaber, der har deres hjemsted i en anden medlemsstat, og som befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med den situation, som selskaber, der har hjemsted i opkrævningsmedlemsstaten, befinder sig i, udgør en sådan forskelsbehandling (
20
).
57.
Eftersom denne afgift lægger beslag på 90% af og dermed stort set hele differencen mellem salgsprisen på visse materialer og referenceprisen, som ubestridt er lavere end markedsprisen, forekommer denne afgift mig endvidere at gøre det mindre attraktivt eller endda umuligt at udøve sin etableringsfrihed, for så vidt som den kan hæmme rentabiliteten af de investeringer, der foretages af de virksomheder, der skal betale den (
21
).
58.
Følgelig udgør bestemmelserne i dekret nr. 404/2021 efter min opfattelse såvel en indirekte forskelsbehandling som en restriktion for etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF.
ii) Forpligtelsen til at udvinde en minimumsmængde i henhold til dekret nr. 405/2021
59.
Hvad i anden række angår forpligtelsen til at udvinde en minimumsmængde i henhold til dekret nr. 405/2021 skal det undersøges, om en sådan forpligtelse isoleret set, dvs. uden at tage hensyn til de samlede virkninger af denne og af den supplerende råstofafgift, kan anses for at begrænse etableringsfriheden.
60.
Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet i den foreliggende sag.
61.
Hvad indledningsvis angår de virksomheder, der allerede er til stede på det ungarske marked, har Kommissionen nemlig ved flere lejligheder beskrevet dette dekrets virkninger, idet den har fremhævet, at dekretet indebærer, at de selskaber, som det omfatter, har pligt til at opretholde et minimumsniveau for udvinding, selv om de ser sig nødsaget til at operere med tab, hvilket forudsætter, at de har pligt til at betale den supplerende råstofafgift. For så vidt som det ikke er godtgjort, at disse to forpligtelser indtræder samtidig hos samme virksomhed, synes sidstnævnte omstændighed ikke desto mindre ikke at være fastslået.
62.
Med hensyn dernæst til virksomheder med planer om at igangsætte minedrift i Ungarn, nemlig de eneste, om hvem det efter min opfattelse er klart fastslået, at de er omfattet af dekret nr. 405/2021, har denne institution blot generelt gjort gældende, at de omhandlede regler gør det vanskeligere at få adgang til det ungarske marked. Selv om disse virksomheder ganske vist har pligt til inden for et år at nå op på det ved dette dekret foreskrevne produktionsniveau, finder dette krav imidlertid anvendelse på alle nytilkomne erhvervsdrivende på markedet (både nationale og udenlandske), hvilket de facto udelukker enhver krænkelse af etableringsfriheden. Under alle omstændigheder skal det påpeges, at Kommissionen ikke har fremlagt oplysninger, der kan gøre det muligt at fastslå, at de selskaber, der er omfattet af pligten til at udvinde en minimumsmængde, primært har hjemsted i andre medlemsstater.
63.
Endelig har Kommissionen henvist til AGET Iraklis-dommen, der – for så vidt som den omhandler et selskabs frihed til at indskrænke omfanget af sin aktivitet i en værtsmedlemsstat – forekommer mig primært at vedrøre de virksomheder, der allerede er til stede på en sådan medlemsstats marked. Den nævnte dom optræder endvidere i en særlig sammenhæng, idet den omhandler en national lovgivning, der gav en administrativ myndighed beføjelse til at modsætte sig kollektive afskedigelser i en græsk virksomhed, der var kontrolleret af en multinational fransk koncern, på grundlag af en vurdering af forholdene på arbejdsmarkedet, virksomhedens situation og hensynet til den nationale økonomi. Man kan imidlertid ikke se bort fra det forhold, at dekret nr. 405/2021 indgår i en helt anden lovgivningsmæssig sammenhæng, for så vidt som dette dekret blot ændrer en lov, der allerede indeholdt bestemmelser, som skulle sikre opfyldelsen af Ungarns råstofbehov. I modsat fald ville enhver skattemæssig foranstaltning, der falder ind under en medlemsstats enekompetence såsom forvaltning af råstoffer, der naturligt ikke er ubegrænsede, og udelukkende er statsejet, potentielt kunne drages i tvivl, eftersom den vil kunne gøre udøvelsen af etableringsfriheden mindre attraktiv .
64.
På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at Kommissionen ikke har godtgjort, hvorledes forpligtelsen til en minimumsminedrift udgør en restriktion af etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF.
2) Artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift
65.
I tredje og sidste række for så vidt angår artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift skal jeg henlede opmærksomheden på, at Kommissionen blot har gjort gældende, at de omfatter »foranstaltninger svarende« til dem, der optræder i de to omtvistede dekreter.
66.
I denne henseende må det konstateres, at disse artikler kun fastsætter en generel ramme, der skal præciseres ved hjælp af forskellige dekreter, som i givet fald vedtages af minetilsynsmyndighedens direktør. Det fremgår imidlertid af parternes indlæg, at de nævnte artikler endnu aldrig har været anvendt.
67.
Den ordning, der er fastsat i de nævnte artikler, er ganske vist i store træk analog med den, der er fastsat ved de to omtvistede dekreter. Da der, i modsætning til dekret nr. 404/2021, imidlertid ikke er fastsat referencepriser i artikel 27/C i lov om minedrift, er det ikke givet, at disse priser vil være lavere end markedspriserne. Ligeledes har denne artikel 27/C i modsætning til sidstnævnte dekret ikke fastlåst et givet regnskabsår for den omsætning, der er relevant for identificeringen af de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, men henviser til »det andet regnskabsår før den situation, som begrunder en markedsovervågningsforanstaltning«, således at de omfattede virksomheder kan skifte med tiden.
68.
Det er således min opfattelse, at virkningerne af den restriktion for etableringsfriheden, der er konstateret i forbindelse med dekret nr. 404/2021, i givet fald kunne påvirke artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift indirekte, hvis det i fremtiden skulle vise sig, at disse artikler bringes i anvendelse på en sådan måde, at de gentager de anfægtede aspekter af dette dekret. Derimod kan der for nuværende ikke konstateres et traktatbrud i henseende til disse artikler.
69.
Ganske vist har Domstolen, således som Kommissionen har påpeget, fastslået, at selv om en medlemsstats myndigheder ikke i praksis anvender en national bestemmelse, der er i strid med EU-retten, kræver hensynet til retssikkerheden ikke desto mindre, at denne bestemmelse ændres (
22
). Denne retspraksis kræver dog, at det er ubestridt, at den pågældende bestemmelse er i strid med EU-retten, hvilket ikke er tilfældet med artikel 27/A – 27/C.
70.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg den konklusion, at Kommissionen kun har godtgjort, at der foreligger en restriktion for etableringsfriheden som følge af pligten til at betale den supplerende råstofafgift i henhold til dekret nr. 404/2021. Herefter skal det undersøges, om denne restriktion ikke desto mindre kan være begrundet.
2.
Spørgsmålet om, hvorvidt restriktionen for etableringsfriheden eventuelt er begrundet
a)
Parternes argumenter
71.
Kommissionen har i stævningen anført, at Ungarn i sit svar på den begrundede udtalelse har påberåbt sig en række tvingende almene hensyn. Hvad angår dekret nr. 404/2021, som er genstanden for min bedømmelse, har Ungarn påberåbt sig følgende hensyn: genoprette økonomien, beskytte den nationale økonomi og dens primære sektorer (herefter under ét »genopretning af økonomien«), garantere forsyningssikkerheden, opretholde og understøtte programmet for boligbyggeri, bekæmpe markedssvigt, sikre god handelsskik, undertrykke illoyal priskonkurrence og beskytte modtagerne af tjenesteydelser (
23
).
72.
I første række har Kommissionen hvad angår genopretning af økonomien gjort gældende, at sådanne økonomiske formål i henhold til Domstolens praksis ikke kan udgøre tvingende almene hensyn, der kan begrunde en restriktion for etableringsfriheden, herunder i en usædvanlig situation, som støtten til genopretning af økonomien efter covid-19-pandemien.
73.
I anden række dækker de tre andre formål, der består i at opretholde og understøtte programmet for boligbyggeri, bekæmpe markedssvigt og undertrykke illoyal priskonkurrence, ifølge Kommissionen vage begreber, som vanskeligt lader sig adskille fra de førnævnte økonomiske formål. I henseende til disse formål har Ungarn nemlig blot generelt henvist til den ugunstige udvikling på markedet som følge af covid-19-pandemien og situationen med knaphed på råmaterialer til byggesektoren på det ungarske marked (
24
).
74.
I tredje og sidste række har Kommissionen medgivet, at såvel forsyningssikkerheden som forbrugerbeskyttelse og beskyttelse af modtagere af tjenesteydelser teoretisk set er tvingende almene hensyn, der er anerkendt i EU-retten. Det er således i henseende til disse to formål, at den har foreslået at efterprøve, om den supplerende råstofafgift, der er fastsat i dekret nr. 404/2021, er egnet til at nå disse mål, og om den kan anses for at være forholdsmæssig.
75.
For det første hvad angår forsyningssikkerheden har Kommissionen påpeget, at selv om Domstolen har fastslået, at et sådant hensyn kun kan påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn, har den også lagt til grund, at det ikke kan antages, at målet om at sikre forsyningssikkerheden til fordel for byggesektoren, navnlig på lokalt plan, med hensyn til visse basismaterialer, nemlig grus, sand og ler, der hidrører fra minedrift, udgør en »grundlæggende samfundsinteresse« (
25
).
76.
Først og fremmest har Ungarn ikke godtgjort, at der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod forsyningen af de i den foreliggende sag omhandlede produkter. Selv om udvindingsniveauet i denne medlemsstat er utilstrækkeligt, er der intet til hinder for, at disse produkter importeres for at kompensere for eventuelle produktionstab i Ungarn (
26
). I øvrigt har den ungarske regering heller ikke begrænset eksporten af disse produkter.
77.
Endvidere er det åbenbart, at den omhandlede lovgivning er uegnet til at garantere forsyningssikkerheden, for så vidt som et pålæg til producenterne om at sælge deres produkter til lavere priser end markedspriserne (og dermed med tab) er skadeligt for de berørte virksomheders langsigtede økonomiske stabilitet og tilskynder dem til at indstille deres aktiviteter på det ungarske marked. Selv hvis det medgives, at fastsættelsen af den officielle pris forbedrer forsyningssikkerheden, forholder det sig ikke desto mindre således, at 75% af produktionen ikke er omfattet af dette krav, hvilket er et yderligere bevis for, at denne lovgivning ikke er egnet til at nå det angivne formål.
78.
Desuden har Ungarn i sit svar på den begrundede udtalelse dels præciseret, at den nævnte lovgivning medførte en stabilisering af prisniveauet for råstoffer og råmaterialer til byggesektoren og endda sænkede denne pris med ca. 10% indtil efteråret 2021. Ikke alene har de ungarske myndigheder imidlertid ikke underbygget dette udsagn, men ifølge de data, som landets centrale kontor for statistik råder over, viser prisindekserne for de berørte produkter en temmelig konstant stigning indtil 2023. I øvrigt er virkningen af dekret nr. 404/2021 for prisniveauet for råstoffer og råmaterialer til byggesektoren ifølge Kommissionen umulig at fastslå, fordi dette dekret kun omfatter 25% af markedet for de pågældende produkter. Dels har Ungarn gjort gældende, at udvindingen af disse råstoffer og råmaterialer faldt betydeligt i løbet af første halvår af 2020, og at stigningen i produktionen i andet halvår af 2021 atter tog fart takket være de afledte virkninger af samme lovgivning. Ifølge Kommissionen er det, henset til oplysningerne fra det centrale kontor for statistik, imidlertid ikke godtgjort, at vedtagelsen af den omhandlede ungarske lovgivning har medført en stigning i produktionen i byggesektoren eller i udvindingen af disse råstoffer.
79.
For så vidt endelig angår forholdsmæssigheden har Ungarn ikke forklaret, hvorfor forsyningssikkerheden ikke kunne sikres ved hjælp af foranstaltninger, der var mindre indgribende over for etableringsfriheden, f.eks. markedsovervågning eller opbygning af reserver på nationalt plan eller hos den enkelte virksomhed.
80.
For det andet har Kommissionen i sin stævning med hensyn til beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelser anført, at Ungarn har gjort gældende, at markedspositionen for de virksomheder, der skulle betale den supplerende råstofafgift, var en relevant faktor med henblik på at vurdere den hensigtsmæssige og forholdsmæssige karakter af de omhandlede foranstaltninger, og at betingelserne for at kunne anvende denne afgift, såsom nettoomsætningstærsklen, er møntet på de virksomheder, der har en tilstrækkelig markedsposition til at begrænse produktionen og opretholde kunstigt høje priser.
81.
I denne forbindelse har Kommissionen først og fremmest påpeget, at hvis det virkelige formål med den supplerende råstofafgift var at bekæmpe ekstraordinære overskud, er det vanskeligt at forstå, hvorfor den er begrænset til et meget lille antal aktive virksomheder i sektoren.
82.
Dernæst har Ungarn på ingen måde godtgjort, at de »store virksomheder« har en sådan markedsposition, at de kan fordreje markedsvilkårene. Den fordrejende virkning for markedet, som denne medlemsstat har beskrevet, såsom illoyal priskonkurrence, kan sammenlignes med misbrug af dominerende stilling som omhandlet i artikel 102 TEUF og bør i givet fald behandles efter konkurrencereglerne. En virksomheds omsætning udgør ikke et tilstrækkeligt bevis for, at den har en dominerende stilling eller et ekstraordinært overskud. I denne henseende verserer der sager for den ungarske konkurrencemyndighed mod virksomheder i den omhandlede sektor. Da denne myndighed kan træffe foranstaltninger over for virksomheder, der fastsætter overdrevent høje priser til skade for forbrugerne, er det ifølge Kommissionen åbenbart, at den hensigtsmæssige og forholdsmæssige karakter af den i den foreliggende sag omhandlede lovgivning er omstridt.
83.
Endelig har Kommissionen fremhævet, at dekret nr. 404/2021 ikke kun finder anvendelse på nogle få virksomheder, der har pligt til at betale denne afgift, idet dekretet ifølge artikel 1, § 3, heri, pålægger alle erhvervsdrivende at stræbe efter en »rimelig fortjenstmargen«. I henhold til dette dekrets artikel 1, § 4, kan den nationale skatte- og afgiftsforvaltning iværksætte en administrativ procedure over for en virksomhed, der ikke har pligt til at betale den nævnte afgift, hvis den fører en prispolitik, der skal sikre den en urimelig fortjenstmargen. Sidstnævnte bestemmelse fastsætter således med henblik på at nå målet om at forebygge urimelige fortjenester en mindre restriktiv foranstaltning end pålæggelsen af samme afgift. De ungarske myndigheder har ikke forklaret, hvorfor det ikke skulle være tilstrækkeligt at anvende denne foranstaltning på alle markedets aktører. Beskatning af et overskud synes at være en foranstaltning, der er mindre restriktiv end pligten til at overholde et prisniveau, der er klart lavere end markedspriserne og produktionsomkostningerne.
84.
Ungarn har for sit vedkommende bestridt, at der følger en restriktion for etableringsfriheden af dekret nr. 404/2021, men dog tilføjet, at hvis det antages, at der foreligger en sådan restriktion, er den begrundet i tvingende almene hensyn. Nærmere bestemt har denne medlemsstat i sit svarskrift anfægtet Kommissionens vurdering af, at de påberåbte hensyn tjener et rent økonomisk formål og derfor ikke udgør et tvingende alment hensyn. Disse hensyn har tværtimod netop til formål at tjene befolkningens, forbrugernes og tjenesteydelsesbrugernes interesser ved dels at garantere, at der er tilstrækkelige mængder af råstoffer til rådighed for byggesektoren, dels at sikre rimelige priser gennem en loyal og fair priskonkurrence.
85.
De negative økonomiske virkninger i 2020 og 2021 af covid-19-pandemien blev forstærket af visse markedsaktørers forretningspolitik. Prisen på produkter fra udvindingsindustrien er i gennemsnit steget 20% i løbet af de seneste fem år. I samme periode har de største erhvervsdrivende i sektoren for udvinding af vejgrus ikke alene øget deres omsætning betydeligt, men også deres resultat efter skat. De har derfor opnået ekstra indtjening ved at nyde godt af den ekstreme stigning i efterspørgslen fra andre aktører i byggesektoren.
86.
I denne forbindelse har Ungarn med hensyn til dekret nr. 404/2021 gjort gældende, at valget af omsætningen som kriterium indebærer, at de, der pålægges at betale den supplerende råstofafgift, er virksomheder, der har en tilstrækkelig markedsposition til at opretholde prisen på solgte produkter på et kunstigt højt niveau. Denne lovgivning har bl.a. til formål at sikre forsyningssikkerheden og beskytte modtagerne af tjenesteydelser.
87.
For så vidt angår for det første forsyningssikkerheden har Ungarn gjort gældende, at forsyningssikkerheden i byggesektoren kan udgøre en grundlæggende samfundsinteresse (
27
). Det er imidlertid ikke nødvendigt, således som Kommissionen har forlangt, at fremlægge beviser for knapheden på de omhandlede produkter på det ungarske marked, idet sandsynligheden for en trussel mod forsyningssikkerheden ligeledes kan betragtes som et legitimt formål, eftersom der er tegn på, at forsyningssikkerheden i byggeindustrien kan være truet. Medlemsstaterne bør kunne indføre hensigtsmæssige og forholdsmæssige forebyggende foranstaltninger.
88.
For så vidt angår Kommissionens argumenter om, at dekret nr. 404/2021 er åbenbart uegnet til at garantere forsyningssikkerheden, har Ungarn anført, at i henhold til dette dekrets artikel 1, § 3, har selv de virksomheder, der ikke skal betale den supplerende råstofafgift (og står for 75% af produktionen), pligt til at tage hensyn til det prisniveau, der er fastsat i det nævnte dekret, og stræbe efter en »rimelig fortjenstmargen«.
89.
For det andet har Ungarn med hensyn til beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelser påpeget, at virkemidlet til at regulere markedsprisen for de store virksomheders vedkommende er pligten til at betale den supplerende råstofafgift og for de små pligten til at opnå en rimelig fortjenstmargen. Alle de erhvervsdrivende er derfor forpligtede til at føre en rimelig prispolitik, men lovgivningen er differentieret efter disse virksomheders markedsposition. Denne afgift er begrundet i medlemsstaternes skattemæssige autonomi, der ligeledes anerkendes af Domstolen (
28
). Desuden ville det netop gå ud over forholdsmæssigheden, hvis pligten til at betale den supplerende råstofafgift blev pålagt alle de erhvervsdrivende og ikke kun dem, hvis markedsposition sætter dem i stand til at bære denne afgiftsbyrde. Endelig har Ungarn svaret, at konkurrenceprocedurerne gør det muligt at behandle overtrædelser af konkurrenceretten, som allerede er blevet begået, men som kun har en begrænset nytteværdi med hensyn til at forebygge dem. Selv om det antages, at konkurrenceretten kan levere en løsning på illoyal priskonkurrence, gør den det imidlertid ikke muligt at garantere, at der er råmaterialer til byggesektoren til rådighed i tilstrækkelige mængder.
b)
Bedømmelse
90.
Indledningsvis skal jeg minde om, således som det fremgår af Domstolens faste praksis, at en restriktion for en ved EUF-traktaten sikret grundlæggende frihed kun kan tillades, såfremt den omhandlede nationale foranstaltning kan begrundes i et tvingende alment hensyn, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det tilstræbte mål og ikke er mere vidtgående end nødvendigt for at nå målet (
29
). Nationale bestemmelser, som ikke gælder uden forskel for tjenesteydelser, uanset deres oprindelse, og som således er diskriminerende, kan nemlig kun begrundes i undtagelsesbestemmelser eller almene hensyn, der er fastlagt i traktaten (
30
). I denne sammenhæng er en national lovgivning kun egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte formål, hvis den faktisk opfylder hensynet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (
31
). Det påhviler den pågældende medlemsstat at godtgøre, at denne betingelse er opfyldt (
32
). De hensyn, der kan påberåbes af en medlemsstat som begrundelse, skal ledsages af en analyse af egnetheden og forholdsmæssigheden af den foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, såvel som præcise oplysninger til støtte for dens argumentation (
33
).
91.
I den foreliggende sag kan det med henblik på spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et tvingende alment hensyn, der kan begrunde den restriktion for etableringsfriheden, der følger af dekret nr. 404/2021, konstateres, at det i første række af Ungarns skriftlige indlæg fremgår, at denne lovgivning primært sigter mod en beskyttelse eller genopretning af økonomien, idet dette formål i øvrigt gengives i selve titlen på dekretet, nemlig »om betaling af en supplerende råstofafgift med henblik på at genoprette økonomien«. Nærmere bestemt er dette dekret blevet vedtaget af hensyn til forsyningssikkerheden og forbrugerbeskyttelsen, idet det skal garantere tilgængeligheden af byggematerialer i tilstrækkelige mængder og til rimelige priser. Disse hensyn er i sidste ende støttet på de angivelige samlede virkninger af den ugunstige markedsudvikling som følge af covid-19-pandemien og en knaphed på disse materialer, som i det mindste delvist enten er forårsaget eller blevet udnyttet af denne sektors største virksomheder, der således har opnået ekstraordinære overskud.
92.
I denne henseende fastsætter artikel 52, stk. 1, TEUF, at en restriktion for etableringsfriheden kan være begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed. Ifølge fast retspraksis kan rent økonomiske hensyn, der er knyttet til fremme af den nationale økonomi eller til en velfungerende national økonomi, imidlertid ikke begrunde en hindring for en af de grundlæggende friheder, der er sikret ved traktaterne (
34
). Det følger heraf, at i det foreliggende tilfælde har de forskellige formål, som Ungarn i forholdsvis abstrakte vendinger har påberåbt sig (jf. punkt 71 i dette forslag til afgørelse), en rent økonomisk karakter og kan ikke udgøre hensyn, der kan begrunde den omhandlede restriktion for etableringsfriheden.
93.
Jeg præciserer i anden række, at Domstolen har anerkendt, at økonomiske hensyn, der forfølger et formål af almen interesse, eller sikringen af en tjeneste, der har almen interesse, kan udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en hindring for en af de grundlæggende friheder. Selv om medlemsstaterne i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov at bestemme, hvad hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver, må begrundelserne som en undtagelse fra en grundlæggende frihed fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden EU-institutionernes kontrol. Den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kan således kun påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Begrundelserne må heller ikke drejes bort fra deres egentlige funktion for at tjene rent økonomiske formål (
35
).
94.
Det er i lyset af disse kriterier, at formålene med dekret nr. 404/2021 skal bedømmes, dvs. dels forsyningssikkerheden, dels beskyttelse af modtagere af tjenesteydelser.
95.
Hvad specifikt angår et formål, der er knyttet til forsyningssikkerheden, har Domstolen fastslået, at et sådant formål kun kan påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (
36
). Er der tale om virksomheder, der driver virksomhed og leverer offentlige tjenesteydelser inden for olie-, telekommunikations- og energisektorerne, har Domstolen fastslået, at formålet om at garantere forsyningssikkerheden for sådanne produkter eller leveringen af sådanne tjenesteydelser på den berørte medlemsstats område i krisesituationer kan udgøre et hensyn til den offentlige sikkerhed og derfor muligvis kan begrunde en hindring for en grundlæggende frihed. Ifølge Domstolen kan det imidlertid ikke antages, at formålet om forsyningsforsyningssikkerhed, for så vidt som det tilsigter at sikre forsyningssikkerheden i byggesektoren, navnlig på lokalt plan, med hensyn til visse basismaterialer, nemlig grus, sand og ler, der hidrører fra minedrift, i lighed med formålet om forsyningssikkerhed for olie-, telekommunikations- og energisektorerne udgør en »grundlæggende samfundsinteresse« (
37
). Det må således konstateres, at den lære, der kan udledes af Xella Magyarország-dommen, som netop vedrørte den ungarske byggesektor, let kan overføres på den foreliggende sag.
96.
Da forekomsten af en sådan knaphed på byggematerialer endvidere indgår i begrundelsen for alle de foranstaltninger, som Kommissionen har anfægtet, kan Ungarn ikke i det væsentlige afvise, som denne medlemsstat har gjort, at fremlægge beviser for, at knapheden faktisk foreligger. En begrænsning af etableringsfriheden kan nemlig kun tillades, hvis den er begrundet i et tvingende alment hensyn og samtidig overholder proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at den skal være egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det mål, den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål. Det påhviler den pågældende medlemsstat at godtgøre, at disse kumulative betingelser er opfyldt (
38
). Hvad nærmere bestemt angår den første af disse betingelser skal denne medlemsstat konkret i forhold til omstændighederne i den foreliggende sag godtgøre, at disse bestemmelser er begrundede (
39
). Ungarns udsagn i denne henseende, som Kommissionen har anfægtet på grundlag af data fra Ungarns centrale kontor for statistik eller minetilsynsmyndighed, forekommer mig imidlertid ikke at underbygge forekomsten af en sådan knaphed. For så vidt som Ungarn har gjort gældende, at medlemsstaterne bør kunne træffe forebyggende foranstaltninger, blot de står over for sandsynligheden for en trussel mod forsyningssikkerheden, må jeg påpege, at det af Domstolens praksis følger, at hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed kun kan påberåbes, når der foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse (
40
).
97.
Hvis det antages, at der har foreligget en sådan knaphed på byggematerialer, er det under alle omstændigheder min og ligeledes Kommissionens opfattelse, at den supplerende råstofafgift ikke er egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre hensynet til forsyningssikkerheden og forbrugerbeskyttelsen, eftersom den kun omfatter 25% af markedet for disse materialer, og de resterende 75% kan sælges til højere priser end de priser, der er fastsat i dekret nr. 404/2021. Den pligt til at stræbe efter en rimelig fortjenstmargen, som dette dekrets artikel 1, §§ 3 og 4, pålægger de virksomheder, der sælger disse 75% af materialerne, forekommer mig for upræcis til at så tvivl om denne konklusion.
98.
Endvidere kunne pligten til at betale den supplerende råstofafgift, således som Kommissionen har påpeget, tilskynde de berørte virksomheder til at overvælte denne supplerende omkostning på forbrugerne, hvilket i sidste ende fører til stigende forbrugerpriser.
99.
Selv om det i øvrigt måtte medgives, at denne afgift kunne tilvejebringe en løsning på de angiveligt urimelige priser, gør den det alligevel ikke muligt at garantere, at der er tilstrækkelige mængder af disse materialer til rådighed.
100.
Endelig er det min såvel som Kommissionens opfattelse, at Ungarn ikke har fremlagt konkrete argumenter for, hvordan opretholdelsen af et vist minimumsniveau for udvinding af råmaterialer til byggesektoren skulle kunne garantere opfyldelsen af formålet om at beskytte miljøet.
101.
Følgelig forekommer de af Ungarn fremførte grunde mig ikke at kunne begrunde den restriktion for etableringsfriheden, som jeg konstaterede i punkt 70 i dette forslag til afgørelse.
102.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen delvist tager det første klagepunkt til følge og fastslår, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF, idet denne medlemsstat i medfør af dekret nr. 404/2021 har vedtaget bestemmelser om betaling af en supplerende råstofafgift.
B. Det andet klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535
103.
Med det andet klagepunkt har Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535, idet denne medlemsstat undlod at give Kommissionen meddelelse om dekret nr. 404/2021 og artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift på udkaststadiet.
1.
Parternes argumenter
104.
Kommissionen har i stævningen gjort gældende, at såvel dekret nr. 404/2021 som artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2015/1535, og at disse bestemmelser følgelig burde være blevet meddelt den på udkaststadiet i henhold til dette direktivs artikel 5, stk. 1. Denne institution er især af den opfattelse, at de førnævnte nationale regler udgør »tekniske forskrifter« som defineret i det nævnte direktivs artikel 1, stk. 1, litra f), og navnlig at de modsvarer begrebet »andet krav«, jf. samme direktivs artikel 1, stk. 1, litra d). Kommissionen har nemlig vurderet, at dekretet og de førnævnte lovbestemmelser har en retligt bindende karakter og påvirker markedsføringen af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren ved på den ene side at fastsætte officielle priser på disse produkter og på den anden side at pålægge de virksomheder, der sælger de nævnte produkter, at betale den supplerende råstofafgift, når de sælger dem til en højere pris end den officielle pris. Denne afgift har derfor stor virkning for de samme produkter og afsætningen af dem.
105.
Til støtte for sin fortolkning har Kommissionen henvist til sin vejledning til direktiv 2015/1535 (herefter »vejledningen« (
41
)), hvorefter begrebet »andet krav« dækker betingelser, »der har indvirkning på et produkts livscyklus, fra markedsføringsperioden til fasen for håndtering eller bortskaffelse af det affald, som det frembringer«, idet disse betingelser skal kunne influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det.
106.
I øvrigt kan de af Ungarn påberåbte almene hensyn ikke påvirke anvendelsen af direktiv 2015/1535, der netop har til formål at gøre det muligt for Kommissionen såvel som medlemsstaterne at reagere i tide på et udkast til en teknisk forskrift, der kan forstyrre det indre markeds funktion, før vedtagelsen heraf som en national forskrift.
107.
Ungarn har først og fremmest gentaget den holdning, som den udtrykte i sit svar på Kommissionens begrundede udtalelse, nemlig at bestemmelserne i dekret nr. 404/2021 ikke falder ind under begrebet »andet krav« som omhandlet i direktiv 2015/1535, eftersom de dels ikke omhandler produktets livscyklus efter markedsføringen, dels ikke indeholder krav til dette produkt i anvendelsesfasen. Pligten til at betale en supplerende råstofafgift udgør nemlig et krav af skattemæssig karakter, som ikke falder ind under begrebet »teknisk forskrift« som omhandlet i dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra f), andet afsnit, nr. iii), og artikel 5, stk. 1, sidste afsnit. Denne medlemsstat har i så henseende påpeget, at ifølge Domstolens faste praksis og navnlig Admiral Sportwetten-dommen kan en afgiftslovgivning, der ikke er ledsaget af nogen teknisk specifikation eller noget andet krav, ikke anses for en »teknisk[…] forskrift[…], der faktisk skal overholdes« (
42
).
108.
For så vidt angår artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift er det endvidere Ungarns opfattelse, at disse bestemmelser udgør en simpel retlig ramme for foranstaltninger, der kan træffes, i tilfælde af at der indtræffer en situation, der kan begrunde en markedsovervågningsforanstaltning. Disse artikler kan nemlig ikke anvendes isoleret, idet deres iværksættelse kræver vedtagelse af andre gennemførelsesretsakter. I mangel af specifikt teknisk indhold i disse artikler kan der ikke pålægges denne medlemsstat en meddelelsespligt.
109.
Endelig har Ungarn bestridt Kommissionens konklusion om fastsættelsen af de officielle priser ved den omtvistede nationale lovgivning, jf. redegørelsen i stævningen. Denne medlemsstat har i så henseende fremhævet, at de salgspriser, der er fastsat i artikel 1 i dekret nr. 404/2021, ikke er officielle priser. Tværtimod er der tale om referencepunktet for bestemmelsen af afgiftspligten.
110.
I replikken har Kommissionen nuanceret denne del af sin argumentation angående fastsættelsen af officielle priser, idet den har gjort gældende, at selv om dekret nr. 404/2021 ikke forpligter de berørte virksomheder til at sælge deres produkter til de heri fastsatte priser, er den difference, som de pålægges at betale i form af den supplerende råstofafgift, hvis deres priser overstiger sidstnævnte priser, så stor, at den kan få bestemmende indflydelse på fastsættelsen af salgspriserne, hvorfor de i dekretet fastsatte priser faktisk svarer til officielle priser.
111.
Med hensyn til Admiral Sportwetten-dommen, som Ungarn har henvist til i sit svarskrift til støtte for sit argument om de omtvistede bestemmelsers skattemæssige karakter, har Kommissionen udtrykt tvivl om anvendelsen heraf i den foreliggende sag, eftersom der er tale om en sag om beskatning, mens den supplerende råstofafgift ikke kan betragtes som en skat.
112.
For så vidt angår artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift udelukker den omstændighed, at disse bestemmelser kun kan finde anvendelse på bestemte betingelser eller på grundlag af en officiel afgørelse, i øvrigt ikke, at de kan udgøre et »andet krav« som omhandlet i direktiv 2015/1535.
2.
Bedømmelse
113.
Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at dekret nr. 404/2021 og artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift burde være blevet meddelt den i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535.
114.
Jeg skal derfor foretage en realitetsbehandling af Kommissionens argumentation med henblik på at bedømme, om dette dekret og disse lovbestemmelser faktisk falder ind under begrebet »andet krav« som omhandlet i dette direktiv. Henset til deres forskellige indhold er det min opfattelse, at disse regler med henblik herpå skal analyseres særskilt.
a)
Pligten til at meddele dekret nr. 404/2021
115.
Hvad i første række angår dekret nr. 404/2021 har Kommissionen gjort gældende, at dette dekret falder ind under begrebet »andet krav« som omhandlet i direktiv 2015/1535, og at det derfor er omfattet af den meddelelsespligt, der er fastsat heri.
116.
Indledningsvis skal det nævnes, at dette direktivs artikel 5, stk. 1, første afsnit, i det væsentlige pålægger medlemsstaterne en pligt til straks at meddele Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift. Endvidere bestemmes det i det nævnte direktivs artikel 1, stk. 1, litra f), at en teknisk forskrift bl.a. er »en teknisk specifikation eller et andet krav eller en forskrift vedrørende tjenester […] som retligt eller faktisk skal overholdes ved markedsføring […] i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat, samt medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt«. Med andre ord fremgår det af ordlyden af denne artikel, at den sondrer mellem fire kategorier af tekniske forskrifter, der anses for at udgøre »tekniske forskrifter« i direktivets forstand, herunder kategorien »andet krav« (
43
).
117.
Begrebet »andet krav« er defineret i artikel 1, stk. 1, litra d), i direktiv 2015/1535 som »et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, og som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det«.
118.
Denne artikel opstiller således fem kumulative betingelser, nemlig at kravet pålægges (den første betingelse) et produkt (den anden betingelse) af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn (den tredje betingelse) og vedrører betingelser, der er knyttet til produktets livscyklus efter markedsføring (den fjerde betingelse), når disse betingelser kan influere betydeligt på afsætningen af produktet (den femte betingelse).
119.
Det skal derfor efterprøves, om disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
120.
I denne henseende er det for det første min opfattelse med hensyn til den første betingelse, at denne er opfyldt, for så vidt som det fremgår af de til Domstolen indleverede sagsakter, at dekret nr. 404/2021 ubestrideligt har en retligt bindende karakter. Dette dekrets artikel 1 fastsætter nemlig dels en referencepris for salget af de byggematerialer, der er opregnet i § 2 heri, dels pålægger den de virksomheder, der er omfattet af § 1 heri, at betale en supplerende råstofafgift, i tilfælde af at de anvender en salgspris for deres produkter, der overstiger den i denne § 2 fastsatte pris.
121.
Hvad for det andet angår den anden betingelse, som udtrykkeligt kræver, at det pågældende krav »pålægges et produkt«, påpeger jeg, at for at en national foranstaltning kan kvalificeres som et »andet krav«, skal den fastsætte en betingelse, der kan influere betydeligt på afsætningen af det pågældende produkt. En betingelse, der ikke pålægges det pågældende produkt, men de potentielle købere eller erhvervsdrivende, der sælger dette produkt, kan imidlertid ikke falde ind under dette begreb (
44
).
122.
Hvis man i den foreliggende sag skulle anlægge en snæver fortolkning af artikel 1, stk. 1, litra d), i direktiv 2015/1535, kan dekret nr. 404/2021 følgelig ikke betegnes som et »andet krav«, eftersom det fastsætter referencepriser for salg af byggematerialer uden dog at pålægge anvendelsen heraf. Den supplerende råstofafgift, som på sin side pålægges i tilfælde af overskridelse af disse priser, udgør en pligt, som påhviler de virksomheder, der er målet for dette dekret, og pålægges ikke direkte det berørte produkt.
123.
Det er ikke desto mindre min opfattelse, at der i dette specifikke tilfælde og undtagelsesvist skal anlægges en bredere fortolkning af dette krav, således at der ligeledes tages hensyn til en national lovgivnings virkninger for de berørte produkter. Det er min opfattelse, i lighed med hvad Kommissionen har gjort gældende, at selv om de referencepriser, der er fastsat i det nævnte dekrets artikel 1, § 2, for salget af råmaterialer til byggesektoren, teknisk set ikke er officielle priser, pålægges de de facto som sådan. Den supplerende råstofafgift, som de virksomheder, der er omfattet af denne artikels § 1, er tvunget til at betale, hvis de beslutter at sælge deres produkter til højere priser end dem, der er fastsat i dette samme dekret, udgør nemlig de facto en form for sanktion. Da denne afgift svarer til pligten til at betale en andel på 90% af differencen mellem disse virksomheders faktiske omsætning og den omsætning, der er beregnet ud fra den solgte mængde og referenceprisen, har de nævnte virksomheder i praksis meget lidt interesse i anvende deres egne priser. Tværtimod tilskyndes de til at anvende referencepriserne for ikke at blive »sanktioneret«, selv om disse referencepriser de facto svarer til officielle priser. Det følger heraf, at selv om det ikke fremgår af ordlyden af dekret nr. 404/2021, at de nævnte priser er officielle, idet de faktisk pålægges salget af de førnævnte produkter, skal de betragtes som »betingelser, der pålægges« råmaterialer til byggesektoren som omhandlet i direktiv 2015/1535.
124.
I øvrigt underbygges den foreslåede fortolkning af de formål, der forfølges med dette direktiv. Som Domstolen har fastslået, er det fast retspraksis, at det nævnte direktiv har til formål gennem en præventiv kontrol at sikre varernes frie bevægelighed, der er en del af Den Europæiske Unions grundlag, og at en sådan kontrol er hensigtsmæssig, i det omfang tekniske forskrifter, som er omfattet af direktiv 2015/1535, kan udgøre hindringer for samhandelen mellem medlemsstater, idet sådanne kun kan tillades, såfremt de er nødvendige for at tilgodese tvingende hensyn af almen interesse (
45
). En snæver fortolkning af betingelsen om, at kravet skal »pålægges et produkt«, hvorved dekret nr. 404/2021 udelukkes fra direktivets anvendelsesområde, ville imidlertid udgøre en overdrevent formel tilgang. Samtidig ville en sådan tilgang medføre en risiko for omgåelse af direktiv 2015/1535, eftersom det ville være tilstrækkeligt til at undvige dets anvendelsesområde, at de krav, der pålægges produkterne, ikke bliver det rent teknisk, dvs. at dette ikke fremgår udtrykkeligt af lovens ordlyd. Det er indlysende, at en så formalistisk tilgang ville fratage dette direktiv dets effektive virkning.
125.
For det tredje må det for så vidt angår den tredje betingelse om navnlig de forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, af hvilke der pålægges et »krav«, konstateres, at Kommissionen ikke har rejst dette spørgsmål i stævningen, og at Ungarn har påberåbt sig beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelser som potentiel begrundelse for den restriktion for etableringsfriheden, som denne medlemsstat er blevet foreholdt. Uafhængigt af min bedømmelse af dette første klagepunkt er det, der har betydning, at denne medlemsstat har vedtaget dekret nr. 404/2021 af de førnævnte beskyttelseshensyn, hvorfor den tredje betingelse, der opstilles i den omhandlede artikel, kan anses for opfyldt i det foreliggende tilfælde. En sådan fortolkning bekræftes af de formål, der forfølges med direktiv 2015/1535, og som taler for en udvidende fortolkning af samme direktiv af de grunde, som allerede er fremført i punkt 122 i dette forslag til afgørelse.
126.
Hvad angår for det fjerde angår den fjerde betingelse fremgår det af ordlyden af artikel 1, stk. 1, litra d), i direktiv 2015/1535, at et »andet krav« skal vedrøre produktets livscyklus efter markedsføring. Eksempelvis er der bl.a. henvist til betingelserne for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse af dette produkt.
127.
I denne forbindelse gør jeg opmærksom på, at Ungarn er af den opfattelse, at de omtvistede bestemmelser ikke vedrører produktets livscyklus efter markedsføring og heller ikke indeholder krav til produktets anvendelse. Kommissionen har ikke berørt dette spørgsmål. Den har nemlig hverken nævnt det i stævningen, åbningsskrivelsen eller den begrundede udtalelse.
128.
I denne forbindelse skal det påpeges, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at det under en traktatbrudssag i medfør artikel 258 TEUF påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger. Det er denne institution, der skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (
46
). Særligt skal Kommissionens søgsmål derfor indeholde en sammenhængende og detaljeret redegørelse for dens grunde til at antage, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat en af de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EU-retten (
47
).
129.
Med hensyn til betingelsen vedrørende produktets livscyklus, efter at det er markedsført, ligger svaret i den foreliggende sag på, om de omtvistede bestemmelser opfylder denne betingelse imidlertid ikke lige for. Disse bestemmelser om prissætning af de berørte produkter svarer ganske vist ikke til de kategorier af eksempler, der udtrykkeligt er nævnt i artikel 1, stk. 1, litra d), i direktiv 2015/1535, herunder om genanvendelse, genbrug, bortskaffelse og anvendelse af disse produkter, som ifølge vejledningen henviser til de vigtigste specifikke tilfælde. Med hensyn til sidstnævnte eksempel, nemlig betingelsen om anvendelse af det pågældende produkt, forekommer det ikke klart, om en betingelse vedrørende prissætning kan sammenlignes med eller i det mindste knyttes til begrebet »anvendelse« af et produkt. Det er heller ikke åbenbart, om en sådan bestemmelse om prissætning påvirker et produkts livscyklus, som i henhold til denne vejledning svarer til markedsføringsperioden frem til fasen for håndtering eller bortskaffelse af det affald, som det frembringer. Endvidere vil jeg gerne påpege, at fastsættelsen af et produkts pris forekommer mig at skulle foregå på tidspunktet for dets markedsføring snarere end efter denne, uden at det dermed udelukkes, at denne pris kan influere på afsætningen efter markedsføringen af produktet. Det følger heraf, at ordlyden af direktiv 2015/1535 ikke udtrykkeligt henviser til prissætningsforanstaltninger som f.eks. de omhandlede foranstaltninger og ej heller foranstaltninger, der er sammenlignelige hermed. Jeg gør ligeledes opmærksom på, at den nævnte vejledning ikke giver noget eksempel, der er analogt med disse foranstaltninger (
48
), hvorfor den fortolkning af begrebet »andet krav«, som Domstolen er blevet anmodet om at anlægge, ikke fremstår indlysende.
130.
Det tilkommer nemlig dels Kommissionen at forklare, hvorfor de omtvistede bestemmelser vedrører de omhandlede produkters livscyklus efter markedsføring, dels Domstolen at træffe afgørelse om, hvorvidt det eventuelle traktatbrud, som Ungarn er blevet foreholdt, foreligger, på grundlag af de retlige eller faktiske omstændigheder, som Kommissionen har forelagt Domstolen. Domstolen kan derfor ikke sætte sin egen bedømmelse i stedet for den nævnte institutions eller udfylde hullerne i dennes argumentation. Det er følgelig min opfattelse, at stævningen ikke opfylder kravene i henhold til Domstolens praksis, jf. punkt 129 i dette forslag til afgørelse.
131.
For det femte, såfremt Domstolen måtte finde, at Kommissionen på tilstrækkelig vis har godtgjort, at den fjerde betingelse alligevel er opfyldt, vil jeg hvad angår den femte betingelse subsidiært påpege, at det af ordlyden af artikel, 1, stk. 1, litra d), i direktiv 2015/1535 fremgår, at dette »andet krav« skal pålægge betingelser, der influerer betydeligt på bl.a. markedsføringen af det pågældende produkt. I denne henseende er jeg tilbøjelig til at være af den opfattelse, at disse betingelser, der pålægges ved dette dekret, i den foreliggende sag faktisk influerer på afsætningen af råmaterialer til byggesektoren, som er tilstrækkeligt direkte og betydelig (
49
). Der er nemlig ingen tvivl om, at prisen på et produkt og afsætningen heraf er uløseligt forbundne begreber. Nærmere bestemt lægger de bestemmelser, som Ungarn har vedtaget, nemlig fastsættelsen af referencepriserne og pålæggelsen af den supplerende råstofafgift i tilfælde af manglende overholdelse af disse priser, en betydelig begrænsning på kapaciteten hos de virksomheder, der er omfattet af det nævnte dekret, til at justere deres omkostninger og fortjenstmargener med henblik på at fastholde rentabiliteten. I øvrigt har måden, hvorpå et produkt prissættes, direkte virkninger for markedsdynamikken, idet den påvirker ikke mindst adfærden hos de potentielle købere, hvis efterspørgsel stiger og falder med udsvingene i priserne. Det følger heraf, at der er en meget snæver korrelation mellem foranstaltninger, der vedrører prissætningen af produkter som de i den foreliggende sag omhandlede, og afsætningen af dem.
b)
Pligten til at meddele artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift
132.
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift udgør et »andet krav« som omhandlet i direktiv 2015/1535, og at disse artikler derfor burde være blevet meddelt den. Bortset fra, at det forhold, at denne lov ikke fastsætter referencepriser, snarere svækker Kommissionens argument yderligere, har denne institution imidlertid endnu en gang blot fremsat nogle generelle, forhastede og lidet underbyggede betragtninger uden at forklare, hvorfor det er dens opfattelse, at disse bestemmelser falder ind under begrebet »andet krav« i dette direktivs forstand.
133.
Følgelig skal det andet klagepunkt forkastes i sin helhed.
134.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at konstatere, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF, idet denne medlemsstat har vedtaget dekret nr. 404/2021, og i øvrigt at frifinde denne medlemsstat.
VI. Sagsomkostninger
135.
Ifølge artikel 138, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. I den foreliggende sag har Kommissionen og Ungarn begge nedlagt påstand om, at den anden part i sagen tilpligtes at betale sagsomkostningerne. I medfør af dette forslag til afgørelse får Kommissionen delvist medhold i det første klagepunkt, mens Ungarn får medhold i det andet klagepunkt. Hver af parterne bør derfor tilpligtes at bære deres egne omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
136.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»–
Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF, idet denne medlemsstat har vedtaget regeringsdekret nr. 404/2021 om betaling af en supplerende råstofafgift med henblik på at genoprette økonomien.
–
I øvrigt frifindes Ungarn.
–
Europa-Kommissionen og Ungarn bærer hver deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 9.9.2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EUT 2015, L 241, s. 1).
(
3
) – A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
4
) – A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
5
) – Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
(
6
) – Med virkning fra den 18.12.2021 blev der ved lov CXXXVI af 2021 indføjet artikel 27/A – 27/C i lov om minedrift, dvs. de bestemmelser, der er genstand for det foreliggende traktatbrudssøgsmål.
(
7
) – I åbningsskrivelsen lagde Kommissionen til grund, at Ungarn ligeledes havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 15, stk. 2, litra a) og g), og artikel 15, stk. 6 og 7, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
(
8
) – Nemlig at genoprette økonomien, beskytte den nationale økonomi og dens primære sektorer, garantere forsyningssikkerheden, opretholde og understøtte programmet for boligbyggeri, bekæmpe markedssvigt, sikre god handelsskik, undertrykke illoyal priskonkurrence og beskytte modtagerne af tjenesteydelser efter omvæltningerne på markedet for råstoffer og råmaterialer til byggesektoren som følge af covid-19-pandemien.
(
9
) – I sin begrundede udtalelse henviste Kommissionen imidlertid ikke længere til en tilsidesættelse af bestemmelserne i direktiv 2006/123.
(
10
) – Jf. dom af 21.12.2016, AGET Iraklis (C-201/15, herefter »AGET Iraklis-dommen«, EU:C:2016:972, præmis 53).
(
11
) – Jf. dom af 3.3.2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, herefter »Vodafone Magyarország-dommen«, EU:C:2020:139, præmis 50).
(
12
) – Jf. Vodafone Magyarország-dommen (præmis 52) og dom af 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, herefter »Tesco-Global Áruházak-dommen«, EU:C:2020:140, præmis 72). I disse sager fastslog Domstolen, at den omstændighed, at størstedelen af en særafgift bæres af afgiftspligtige personer, der ejes af fysiske eller juridiske personer fra andre medlemsstater, ikke i sig selv kan være tilstrækkelig til at udgøre forskelsbehandling. En sådan omstændighed kan nemlig forklares ved, at det pågældende marked domineres af sådanne afgiftspligtige personer, som på dette marked har den største omsætning. Denne omstændighed udgør således en kvotebaseret eller endog vilkårlig indikator, som kan forventes at foreligge, hver gang det pågældende marked domineres af virksomheder fra andre medlemsstater eller tredjestater eller af nationale virksomheder ejet af fysiske eller juridiske personer fra andre medlemsstater eller tredjestater.
(
13
) – Rådets direktiv af 14.12.2022 om sikring af en global minimumsskattesats for multinationale koncerner og store nationale koncerner i Unionen (EUT 2022, L 328, s. 1).
(
14
) – Jf. dom af 13.7.2023, Xella Magyarország (C-106/22, herefter »Xella Magyarország-dommen«, EU:C:2023:568, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
(
15
) – Jf. i denne retning dom af 5.2.2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C-385/12, EU:C:2014:47, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis), af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl. (C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis), og af 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C-625/17, EU:C:2018:939, præmis 39 og 42 samt den deri nævnte retspraksis), samt Vodafone Magyarország-dommen (præmis 42 og 43 samt den deri nævnte retspraksis), dom af 2.2.2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C-372/21, EU:C:2023:59, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis), og Xella Magyarország-dommen (præmis 62 og 63).
(
16
) – Jf. i denne henseende punkt 25, 27 og 28 i dette forslag til afgørelse.
(
17
) – Jf. dom af 21.12.2023, Kommissionen mod Danmark (Maksimal parkeringsvarighed) (C-167/22, EU:C:2023:1020, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
(
18
) – I øvrigt konstaterer jeg, at fremlæggelsen af et sådant bevis ikke forekommer at være en uoverstigelig pligt, for så vidt som kun fire virksomheder er pålagt den supplerende råstofafgift, der er fastsat i dekret nr. 404/2021. Det virker følgelig ikke umuligt at fastslå konkret og præcist, om disse fire selskaber eller i det mindste nogle af dem fik pålagt en pligt til at udvinde en minimumsmængde i medfør af dekret nr. 405/2021. Imidlertid har Kommissionen ikke alene undladt at fremlægge et sådant bevis, men Ungarn har også i sin duplik på grundlag af de oplysninger, som minetilsynsmyndigheden har fremlagt, gjort gældende, at der ikke er truffet nogen afgørelser i denne retning. Ganske vist medgiver denne medlemsstat ligeledes, at hvis et mineselskab, der betaler denne afgift, ansøgte om at etablere et nyt mineområde, ville pligten til at udvinde en minimumsmængde finde anvendelse på dette selskab for så vidt angår dette nye område. Denne eventuelle anvendelse er imidlertid fortsat af rent hypotetisk karakter, henset til de for Domstolen fremlagte sagsakter, og under alle omstændigheder meget mere begrænset end den samlede og generelle anvendelse af de to omtvistede dekreter, som Kommissionen har påberåbt sig i sit søgsmål.
(
19
) – Jf. Vodafone Magyarország-dommen (præmis 46) og Tesco-Global Áruházak-dommen (præmis 66).
(
20
) – Jf. dom af 21.12.2023, Cofidis (C-340/22, EU:C:2023:1019, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
(
21
) – Jf. i denne retning dom af 20.12.2017, Global Starnet (C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 36).
(
22
) – Jf. dom af 26.6.2019, Kommissionen mod Grækenland (C-729/17, EU:C:2019:534, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis).
(
23
) – Med hensyn til ændringen af lov om minedrift har Ungarn endvidere henvist til miljøbeskyttelsen under udførelsen af udvindingsaktiviteterne, idet denne beskyttelse kan sikres ved hjælp af fortsat udvinding.
(
24
) – I denne forbindelse har Kommissionen ligeledes henledt opmærksomheden på et interview, som den ungarske økonomiminister havde med pressen, hvorunder han forklarede, at regeringens mål nærmere bestemt var, at de strategiske sektorer var på ungarske hænder, hvilket var et bevis for, at denne regering reelt forfulgte økonomiske formål og ønskede at behandle udenlandske virksomheder mindre fordelagtigt.
(
25
) – Jf. Xella Magyarország-dommen (præmis 67-69).
(
26
) – F.eks. steg cementimporten fra 40% til 60% mellem 2021 og 2023, mens indførslen af sand og grus ikke ændrede sig væsentligt.
(
27
) – I denne forbindelse har Ungarn henvist til generaladvokat Ćapetas forslag til afgørelse Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:267, punkt 82).
(
28
) – Jf. dom af 19.12.2019, Brussels Securities (C-389/18, EU:C:2019:1132, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Jf. Xella Magyarország-dommen (præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
(
30
) – Jf. i denne retning dom af 25.7.1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, EU:C:1991:323, præmis 11 og den deri nævnte retspraksis), af 14.11.1995, Svensson og Gustavsson (C-484/93, EU:C:1995:379, præmis 15), og af 29.4.1999, Ciola (C-224/97, EU:C:1999:212, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
(
31
) – Jf. dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl. (C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis), og af 22.6.2016, Mennens (C-225/15, EU:C:2016:472, præmis 44).
(
32
) – Jf. f.eks. dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis), af 14.2.2019, Milivojević (C-630/17, EU:C:2019:123, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis), og af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, herefter »dommen om foreningers gennemsigtighed«, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
(
33
) – Jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl. (C-333/14, EU:C:2015:845, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
(
34
) – Jf. Xella Magyarország-dommen (præmis 23 og 64 samt den deri nævnte retspraksis), i forbindelse med hvilken Ungarn ligeledes har henvist til de negative indvirkninger af covid-19-pandemien på den nationale økonomi.
(
35
) – Jf. Xella Magyarország-dommen (præmis 63-66 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes dom af 26.9.2018, Van Gennip m.fl. (C-137/17, EU:C:2018:771, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
(
36
) – Jf. Xella Magyarország-dommen (præmis 67 og 68).
(
37
) – Jf. Xella Magyarország-dommen (præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
(
38
) – Jf. dom af 6.10.2020, Kommissionen mod Ungarn (Videregående uddannelse) (C-66/18, EU:C:2020:792, præmis 178 og 179 samt den deri nævnte retspraksis).
(
39
) – Jf. i denne retning dommen om foreningers gennemsigtighed (præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
(
40
) – Jf. i denne retning dommen om foreningers gennemsigtighed (præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
(
41
) – Vejledningen i informationsproceduren med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (s. 15) findes på Kommissionens websted på adressen: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/da/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum
(
42
) – Jf. dom af 8.10.2020, Admiral Sportwetten m.fl. (C-711/19, herefter »Admiral Sportwetten-dommen«, EU:C:2020:812, præmis 38).
(
43
) – De øvrige kategorier af tekniske forskrifter er følgende: i) en »teknisk specifikation«, ii) en »forskrift vedrørende tjenester« og iii) »medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt«. Jf. dom af 28.5.2020, ECO-WIND Construction (C-727/17, EU:C:2020:393, præmis 32), og af 24.11.2022, Belplant (C-658/21, EU:C:2022:925, præmis 22).
(
44
) – Jf. i denne henseende dom af 26.9.2018, Van Gennip m.fl. (C-137/17, EU:C:2018:771, præmis 39-41 samt den deri nævnte retspraksis), og af 24.11.2022, Belplant (C-658/21, EU:C:2022:925, præmis 37-39 og den deri nævnte retspraksis).
(
45
) – I øvrigt fremgår det af tredje og niende betragtning til dette direktiv, at det bl.a. tilsigter at sikre større gennemsigtighed i de nationale initiativer vedrørende udarbejdelsen af tekniske forskrifter. I denne forbindelse er det ifølge syvende betragtning til det nævnte direktiv dettes formål, at virksomhederne bedre kan udnytte fordelene ved det indre marked ved at sikre mere information gennem regelmæssig offentliggørelse af medlemsstaternes udkast til tekniske forskrifter, hvorved virksomhederne sættes i stand til at tilkendegive deres vurdering af virkningerne heraf. Jf. i denne retning dom af 4.2.2016, Ince (C-336/14, EU:C:2016:72, præmis 82), af 9.3.2023, Vapo Atlantic (C-604/21, EU:C:2023:175 præmis 41), og af 21.12.2023, Papier Mettler Italia (C-86/22, EU:C:2023:1023, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes fjerde betragtning til direktiv 2015/1535.
(
46
) – Jf. dom af 6.10.2021, Kommissionen mod Italien (Ordning for opsamling og rensning af byspildevand) (C-668/19, EU:C:2021:815, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis), og af 29.7.2024, Kommissionen mod Portugal (Civilingeniører) (C-768/22, EU:C:2024:643, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
(
47
) – Jf. dom af 19.11.2024, Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 61 og 62).
(
48
) – Jf. vejledningen, s. 15.
(
49
) – Jf. dom af 19.7.2012, Fortuna m.fl. (C-213/11, C214/11 og C-217/11, EUC:C:2012:194, præmis 35).