62023TJ0370_RES
Mål T‑370/23
(publicering i utdrag)
Samer Kamal al-Asad
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (nionde avdelningen) av den 4 september 2024
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser – Beslut att uppföra sökanden i denna förteckning – Kriteriet om familjetillhörighet – Invändning om rättsstridighet – Krav på att begränsning ska vara föreskriven i lag – Oriktig bedömning – Rätt till egendom”
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Prövningens omfattning – Begränsad prövning avseende allmänna bestämmelser – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Presumtion om att medlemmar av familjerna al-Asad eller Makhlouf stöder den syriska regimen – Räckvidd – Iakttagande av rättssäkerhetsprincipen, enligt vilken rättsreglernas verkningar ska vara klara, precisa och förutsebara
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2015/1836, artiklarna 27.1, 27.2 a och b, 28.1 samt 28.2; rådets förordningar nr 36/2012 och 2015/1828, artikel 15.1 a och 15.1a b)
(se punkterna 54–65, 72 och 73)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av penningmedel tillhörande vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Syrien – Typen av åtgärder – Ej av straffrättslig art
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2015/1836, artiklarna 27.1–27.3 och 28.1–28.3; rådets förordningar nr 36/2012 och 2015/1828, artikel 15.1 a, 15.1a b och 15.1b)
(se punkterna 68 och 84)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen – Föreligger inte
(Artikel 5.4 FEU; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836 och (Gusp) 2023/847, artiklarna 27.1–27.3 och 28.1–28.3; rådets förordningar nr 36/2012 och 2015/1828, artikel 15.1 a, 15.1a och 15.1b)
(se punkterna 81–83 och 85–94)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Prövningens omfattning – Upptagande av sökanden i förteckningen i bilagan till det angripna beslutet på grund av hans tillhörighet till familjerna al-Asad eller Makhlouf – Handlingar som är tillgängliga för allmänheten – Bevisvärde
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2023/847, bilagan; rådets förordningar nr 36/2012 och 2023/844)
(se punkterna 105, 108 och 109)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Syrien – Beslut 2013/255 och förordning nr 36/2012 – Presumtion att inflytelserika affärsmän och affärskvinnor med verksamhet i Syrien och medlemmar av familjerna al-Asad eller Makhlouf stöder den syriska regimen – Tillåtet – Villkor
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2015/1836, artiklarna 27.1, 27.2 a och b, 28.1 samt 28.2; rådets förordningar nr 36/2012 och 2015/1828, artiklarna 15.1 a och 15.1a b)
(se punkterna 112–115 och 117)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Syrien – Beslut 2013/255 och förordning nr 36/2012 – Presumtion om att medlemmar av familjerna al-Asad eller Makhlouf stöder den syriska regimen – Tillåtet – Villkor –Presumtion som kan motbevisas – Motbevisning – Föreligger inte
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2015/1836, och (Gusp) 2023/847, artiklarna 27.1–27.3 och 28.1–28.3; rådets förordningar nr 36/2012, 2015/1828, artiklarna 15.1 a, 15.1a b) och 15.1b samt 2023/844)
(se punkterna 116, 118–126)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av penningmedel och inreserestriktioner för personer, enheter och organ med anknytning till den syriska regimen – Begränsningar av rätten till egendom – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Artiklarna 5.4 och 29 FEU; artikel 215 FEUF, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 17 och 52.1; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2023/847, bilagan; rådets förordningar nr 36/2012 och 2023/844)
(se punkterna 133–145)
Resumé
Genom sin dom ogillar tribunalen den talan om ogiltigförklaring som väckts av Samer Kamal al-Asad mot de rättsakter genom vilka Europeiska unionens råd år 2023 (
1
) uppförde hans namn på förteckningen över personer som är föremål för restriktiva åtgärder mot bakgrund av situationen i Syrien. I detta mål har tribunalen för första gången haft att pröva lagenligheten av det kriterium som förekommer i artikel 27.2 b) och i artikel 28.2 b) i beslut 2013/255 (
2
), i dess lydelse enligt beslut 2015/1836 och som ger rådet möjlighet att anta restriktiva åtgärder mot ”medlemmarna av familjerna al-Asad (även kallad Assad) och Makhlouf” (nedan kallat kriteriet om familjetillhörighet). År 2015 kompletterades artikel 15 i förordning nr 36/2012 (
3
) med en punkt 1a b i vilken det föreskrivs att tillgångar tillhörande medlemmar av dessa familjer ska frysas.
Sökanden, en affärsman med syriskt medborgarskap, uppfördes på en av de angripna förteckningarna i egenskap av medlem av familjen al-Asad, inblandad i verksamhet med anknytning till produktion av och handel med narkotika.
Tribunalens bedömning
Tribunalen konstaterar inledningsvis, vad gäller anmärkningen om att kriteriet om familjetillhörighet åsidosätter legalitetsprincipen och som följd av detta även kränker rätten till egendom och rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, att rätten till egendom liksom rätten till respekt för privatlivet och familjelivet inte utgör absoluta rättigheter. I enlighet med artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) får utövandet av dessa rättigheter begränsas, förutsatt att begränsningen i fråga är föreskriven i lag, är förenlig med det väsentliga innehållet i den berörda grundläggande rättigheten och, med iakttagande av proportionalitetsprincipen, är nödvändig och svarar mot mål av allmänt intresse som erkänns av unionen.
Vidare erinrar tribunalen om att legalitetsprincipen, som är uppbyggd med orden ”föreskriven i lag” i artikel 52.1 i stadgan, innebär att varje begränsning av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska ha en rättslig grund som själv på ett klart och precist sätt definierar räckvidden av begränsningen av dess utövande. Det kravet hindrar emellertid inte att den lagstiftning genom vilken begränsningen införs har en lydelse som är tillräckligt öppen för att möjliggöra en anpassning till olika situationer och förändrade omständigheter. Vidare kan Europeiska unionens domstol i förekommande fall genom sin tolkning precisera den konkreta räckvidden av begränsningen med hänsyn tagen till dels unionslagstiftningens själva lydelse, dels dess allmänna systematik och de syften som eftersträvas med den.
I förevarande mål anser tribunalen att kriteriet om familjetillhörighet inte innebär att rådet kan vidta restriktiva åtgärder mot samtliga personer som bär efternamnet al-Asad, oavsett om de har anknytning till denna familj som för närvarande har makten i Syrien eller inte.
Alla beslut om upptagande i de omtvistade förteckningarna ska nämligen fattas på individuell grund och från fall till fall, med beaktande av åtgärdens proportionalitet. (
4
) Vidare ingår kriteriet om familjetillhörighet i ett rättsligt sammanhang som tydligt avgränsas av de syften som eftersträvas (
5
) främst av grundbestämmelserna (
6
).
Därutöver avgränsas tillämpningsområdet för kriteriet om familjetillhörighet, även om kriteriet är öppet formulerat, av skäl 7 i beslut 2015/1836 och kan således endast avse en grupp väl identifierbara personer, nämligen de som har anknytning till familjen al-Asad som för närvarande har makten i Syrien. Av detta följer att personer som bär efternamnet al-Asad endast omfattas av tillämpningsområdet för kriteriet om familjetillhörighet om de har släktskap med den familj med namnet al-Asad som för närvarande har makten i Syrien. Därtill kan personer som har släktskap med den familj med namnet al-Asad som har makten i Syrien få sina namn upptagna i de omtvistade förteckningarna på grundval av kriteriet om familjetillhörighet, även om de inte bär efternamnet al-Asad.
Slutligen, vad gäller sökandens argument angående åsidosättandet av principen om personligt ansvar, erinrar tribunalen om att det förvisso framgår av rättspraxis att principen om att straff och påföljder ska vara individuella vilket innebär att sanktionsåtgärder ska vidtas mot en fysisk eller juridisk person endast för gärningar som är hänförliga till denna person personligen. Eftersom restriktiva åtgärder är av säkerhetskaraktär och vidtas i förebyggande syfte skiljer de sig emellertid åt från straffrättsliga påföljder eller administrativa sanktionsåtgärder. I synnerhet är syftet med de restriktiva åtgärder som antagits med hänsyn till situationen i Syrien inte att bestraffa de personer eller enheter som de är riktade mot, utan att genom dessa sätta press på den syriska regimen för att få den att upphöra med sitt brutala förtryck av civilbefolkningen i Syrien. Dessutom fattas varje beslut om upptagande i de omtvistade förteckningarna på individuell grund och från fall till fall med beaktande av den berörda åtgärdens proportionalitet, vilket innebär att det inte kan bli fråga om något systematiskt upptagande i förteckningarna på grundval av kriteriet om familjetillhörighet. Sökanden kan följaktligen inte med framgång åberopa principen om personligt ansvar för att bestrida lagenligheten av kriteriet om familjetillhörighet.
Med beaktande av att kriteriet om familjetillhörighet, jämfört med målet att utöva påtryckningar på den syriska regimen för att tvinga den att upphöra med sin repressiva politik, på ett objektivt och tillräckligt precist sätt definierar en avgränsad kategori av personer som kan bli föremål för restriktiva åtgärder, slår tribunalen fast att villkoret om familjetillhörighet utgör en klar och precis bestämmelse som uppfyller de krav som följer av legalitetsprincipen.
Därefter underkänner tribunalen sökandens andra anmärkning som avsåg att rådet åsidosatt principen om icke-diskriminering. Tribunalen erinrar om att principen om likabehandling – som principen om icke-diskriminering är ett särskilt uttryck för – innebär ett förbud mot att lika situationer behandlas olika och att olika situationer behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.
En skillnad i behandling är berättigad om den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium, och skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom behandlingen i fråga.
Tribunalen påpekar att rådet emellertid har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det formulerar och antar kriterier för upptagande i förteckningar. Följaktligen är lagenligheten av restriktiva åtgärder inte beroende av att det konstateras att åtgärderna har omedelbar effekt, utan det krävs endast att de inte är uppenbart olämpliga med hänsyn till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar.
I förevarande fall konstaterar tribunalen först och främst att de restriktiva åtgärder som vidtagits på grundval av kriteriet om familjetillhörighet, i motsats till vad sökanden gjort gällande, inte utgör en straffrättslig påföljd. Dessutom eftersträvar de ett mål av allmänt intresse som erkänns av unionen. Följaktligen kan frysningen av penningmedel och andra ekonomiska resurser och förbudet mot inresa till unionens territorium för personer som identifierats som inblandade i stöd till den syriska regimen i sig inte anses vara otillräckliga.
Vidare påpekar tribunalen att sökanden inte angett på vilket sätt eller i förhållande till vilka personer tillämpningen av kriteriet om familjetillhörighet skulle vara diskriminerande. Sökanden har inte heller gett några konkreta exempel på andra personer som befinner sig i en situation som är jämförbar med hans och som behandlas annorlunda. Tribunalen har följaktligen inte möjlighet att kontrollera om hans påståenden är välgrundade i sak.
Slutligen godtar inte tribunalen sökandens argument att kriteriet om familjetillhörighet leder till ett resultat som är oproportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas med de aktuella restriktiva åtgärderna, eftersom det för honom, i egenskap av kusin till Syriens president, är omöjligt att bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen. Det framgår av de angripna rättsakterna att varje person, oavsett vilken ställning som ligger till grund för att vederbörande uppfördes på de omtvistade förteckningarna, kan lägga fram bevis i syfte att ifrågasätta att hans eller hennes namn uppfördes på dessa förteckningar.
Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter ogillar tribunalen invändningen om rättsstridighet i sin helhet.
(
1
)	Rådets genomförandebeslut (Gusp) 2023/847 av den 24 april 2023 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 109 I, 2023, s. 26) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/844 av den 24 april 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 109 I, 2023, s. 1).
(
2
)	Rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 147, 2013, s. 14), ändrat genom rådets beslut (Gusp) 2015/1836 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 75).
(
3
)	Rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 16, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2015/1828 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 1).
(
4
)	Se artikel 27.4 och artikel 28.4 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836.
(
5
)	Av skäl 7 i beslut 2015/1836 framgår att den nuvarande syriska regimens makt ”är koncentrerad till inflytelserika medlemmar av familjerna al-Asad (även skrivet Assad) och Makhlouf” och att rådet därför har föreskrivit restriktiva åtgärder mot vissa medlemmar av dessa familjer ”både för att genom medlemmar av dessa familjer utöva direkt påverkan på regimen att ändra på sin repressiva politik och för att undgå risken att restriktiva åtgärder kringgås med hjälp av familjemedlemmar”.
(
6
)	Förordning nr 36/2012 och beslut 2013/255.