62014TJ0312_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache T‑312/14
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca)
mit Sitz in Rom (Italien),
Associazione Lega Pesca
mit Sitz in Rom,
Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL)
mit Sitz in Rom,
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte L. Caroli, S. Ventura und V. Cannizzaro,
Klägerinnen,
gegen
Europäische Kommission,
vertreten durch A. Bouquet und D. Nardi als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung des Beschlusses C(2013) 8635 endg. der Kommission vom 6. Dezember 2013 über die Aufstellung eines Aktionsplans zur Behebung von Mängeln des italienischen Systems der Fischereiaufsicht,
erlässt
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin M. E. Martins Ribeiro sowie der Richter S. Gervasoni (Berichterstatter) und L. Madise,
Kanzler: J. Palacio González, Hauptverwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. Februar 2015,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1. Art. 102 der Verordnung (EG) Nr. 1224/2009 des Rates vom 20. November 2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 847/96, (EG) Nr. 2371/2002, (EG) Nr. 811/2004, (EG) Nr. 768/2005, (EG) Nr. 2115/2005, (EG) Nr. 2166/2005, (EG) Nr. 388/2006, (EG) Nr. 509/2007, (EG) Nr. 676/2007, (EG) Nr. 1098/2007, (EG) Nr. 1300/2008, (EG) Nr. 1342/2008 sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 2847/93, (EG) Nr. 1627/94 und (EG) Nr. 1966/2006 (ABl. L 343, S. 1) bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten legen der Kommission alle von ihr verlangten sachdienlichen Informationen über die Durchführung dieser Verordnung vor. Fordert die Kommission Informationen an, so setzt sie für deren Vorlage eine angemessene Frist fest.
(2) Ist die Kommission der Auffassung, dass bei der Durchführung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik Unregelmäßigkeiten aufgetreten sind oder die bestehenden Kontrollbestimmungen und ‑methoden in bestimmten Mitgliedstaaten nicht wirksam sind, so unterrichtet sie die betreffenden Mitgliedstaaten davon; diese führen eine administrative Untersuchung durch, an der Vertreter der Kommission teilnehmen können.
(3) Spätestens drei Monate nach der Unterrichtung durch die Kommission teilen die betreffenden Mitgliedstaaten der Kommission die Ergebnisse der Untersuchung mit und übermitteln ihr den Untersuchungsbericht. Diese Frist kann von der Kommission auf begründeten Antrag des betreffenden Mitgliedstaats um eine angemessene Zeitspanne verlängert werden.
(4) Führt die administrative Untersuchung gemäß Absatz 2 nicht dazu, dass die Unregelmäßigkeiten beseitigt werden, oder stellt die Kommission während der Überprüfungen oder autonomen Inspektionen gemäß den Artikeln 98 und 99 oder während des Audits gemäß Artikel 100 Mängel im Kontrollsystem eines Mitgliedstaats fest, so arbeitet die Kommission mit dem betreffenden Mitgliedstaat einen Aktionsplan aus. Der Mitgliedstaat trifft die erforderlichen Maßnahmen für die Durchführung dieses Aktionsplans.“
2. Am 17. Dezember 2012 setzte die Europäische Kommission die Italienische Republik über festgestellte Unregelmäßigkeiten bei der Einhaltung bestimmter Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik, insbesondere im Zusammenhang mit der Fischerei auf weit wandernde Fischarten im Mittelmeer, in Kenntnis, und erinnerte sie an ihre Verpflichtung zur Durchführung einer administrativen Untersuchung gemäß Art. 102 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1224/2009.
3. Die administrative Untersuchung wurde von der durch die italienische Regierung am 13. Februar 2013 eingesetzten italienischen Auditbehörde unter Beteiligung von Kommissionsbediensteten durchgeführt.
4. Der Abschlussbericht der administrativen Untersuchung wurde der Kommission am 17. April 2013 übermittelt.
5. Die Kommission, die der Ansicht war, dass die administrative Untersuchung nicht zu einer Beseitigung der zuvor festgestellten Unregelmäßigkeiten geführt habe, erarbeitete zusammen mit den italienischen Behörden den Entwurf eines Aktionsplans.
6. Mit Beschluss C(2013) 8635 endg. vom 6. Dezember 2013, der auf der Grundlage von Art. 102 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1224/2009 erlassen wurde (im Folgenden: angefochtener Beschluss), nahm die Kommission einen Aktionsplan zur Behebung von Mängeln des italienischen Systems der Fischereiaufsicht an. Unter den in diesem Plan enthaltenen Maßnahmen ist als Maßnahme Nr. 13 die Verabschiedung weiterer technischer Maßnahmen im Hinblick auf die Vereinbarkeit zwischen dem „Ferrettara“-System, unter dem verschiedene traditionelle Systeme mit engmaschigen Treibnetzen zusammengefasst werden, und anderen Fanggeräten, als Maßnahme Nr. 15 die Verabschiedung alternativer Maßnahmen zum Ausgleich der fehlenden Satellitenüberwachung sowie eine Meldepflicht für bestimmte zugelassene Schwertfisch-Fangschiffe, als Maßnahme Nr. 16 die Umsetzung internationaler Vorschriften über die Mindestfanggrößen für Schwertfisch und die technischen Merkmale von Langleinern auf nationaler Ebene sowie als Maßnahme Nr. 17 die Erhöhung des Abschreckungspotenzials finanzieller Sanktionen bei wiederholten schweren Verstößen vorgesehen.
Verfahren und Anträge der Parteien
7. Mit Klageschrift, die am 28. April 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Klägerinnen, die Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), die Associazione Lega Pesca und die Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), die vorliegende Klage erhoben.
8. Mit Schriftsatz, der am 23. Juli 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts vom 2. Mai 1991.
9. Mit Schriftsatz vom 8. September 2014 haben die Klägerinnen zur Unzulässigkeitseinrede der Kommission Stellung genommen.
10. Das Gericht (Zweite Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, um über die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit zu entscheiden.
11. Die Parteien wurden im Rahmen einer prozessleitenden Maßnahme aufgefordert, sich in der mündlichen Verhandlung zu bestimmten Fragen und insbesondere dazu zu äußern, ob davon ausgegangen werden kann, dass die dritte Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV, wonach jede natürliche oder juristische Person gegen „Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen“, Klage erheben kann, sowohl angesichts des Ziels dieser Bestimmung als auch angesichts des Umstands, dass der Vertragsgesetzgeber der Voraussetzung des unmittelbaren Betroffenseins eine zusätzliche Voraussetzung des Fehlens von Durchführungsmaßnahmen nur für die Anfechtung solcher Handlungen hinzugefügt hat, die als solche, d. h. unabhängig von jeder Durchführungsmaßnahme, die Rechtsstellung der betroffenen Person verändern, nicht angewendet werden sollte.
12. In der Sitzung vom 6. Februar 2014 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
13. Die Klägerinnen beantragen,
– den angefochtenen Beschluss, „insbesondere in Bezug auf die [Maßnahmen Nrn. 13, 15, 16 und 17 des Aktionsplans“ im Anhang dieses Beschlusses] aufzuheben;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
14. Die Kommission beantragt,
– die Klage als unzulässig abzuweisen;
– den Klägerinnen die Kosten aufzuerlegen.
15. In der mündlichen Verhandlung haben die Klägerinnen klargestellt, dass sich ihre Klage ausschließlich auf die Aufhebung der Maßnahmen Nrn. 13, 15, 16 und 17 des Aktionsplans im Anhang des angefochtenen Beschlusses richte. Dies ist im Sitzungsprotokoll vermerkt worden.
Rechtliche Würdigung
16. Die Kommission trägt vor, die vorliegende Klage sei insbesondere deshalb unzulässig, weil die Klägerinnen, die nicht Adressatinnen des angefochtenen Beschlusses seien, nicht nachgewiesen hätten, dass sie hinsichtlich des angefochtenen Beschlusses klagebefugt seien. Die Klagebefugnis der Klägerinnen ergebe sich nicht aus der dritten Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV, wonach jede natürliche oder juristische Person gegen „Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen“, Klage erheben kann. Diesbezüglich weist sie darauf hin, dass der angefochtene Beschluss Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehe. Weiterhin komme dem angefochtenen Beschluss keine unmittelbare Auswirkung zu, da sich der Aktionsplan nur über nationale Maßnahmen, die zu seiner Durchführung erforderlich seien, auf die Rechtsstellung der Klägerinnen auswirke. Schließlich seien die Klägerinnen nicht individuell von dem angefochtenen Beschluss betroffen.
17. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei den Klägerinnen um Vereinigungen handelt, in denen insbesondere Wirtschaftsteilnehmer aus dem Fischereisektor zusammengeschlossen sind und die die Interessen dieser Wirtschaftsteilnehmer vertreten.
18. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage einer Vereinigung, die zur Förderung der gemeinsamen Interessen einer Gruppe von Personen gegründet wurde und die kein eigenes Rechtsschutzinteresse hat, davon abhängt, ob ihre Mitglieder diese Klage individuell hätten erheben können (vgl. Beschluss vom 10. Oktober 2004, EFfCI/Parlament und Rat, T‑196/03, Slg, EU:T:2004:355, Rn. 41 bis 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
19. Im vorliegenden Fall berufen sich die Klägerinnen auf die Klagebefugnis, die denjenigen ihrer Mitglieder, die in Italien im Fischereisektor tätig seien, und insbesondere den Fischern zustehe, denen von den italienischen Behörden Genehmigungen zum Fang von Schwertfisch erteilt worden seien, ohne eine andere, eigene Klagebefugnis geltend zu machen und ohne dass eine solche Klagebefugnis aus den Akten hervorgehen würde.
20. Demzufolge ist die Klagebefugnis der Klägerinnen im Hinblick auf die Klagebefugnis ihrer oben in Rn. 19 genannten Mitglieder zu prüfen.
21. Im Übrigen ist unstreitig, dass der angefochtene Beschluss an die Italienische Republik gerichtet war und die Klägerinnen nicht dessen Adressatinnen waren.
22. Zunächst ist zu untersuchen, ob sich die Klägerinnen auf die dritte Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV berufen können, für den geprüft werden muss, ob er anwendbar ist, wenn der angefochtene Rechtsakt als solcher nicht die Rechtsstellung des Klägers verändert.
Zur Anwendbarkeit von Art. 263 Abs. 4 dritte Alternative AEUV in Ermangelung eines Rechtsakts, der als solcher die Rechtsstellung des Klägers verändert
23. Art. 263 Abs. 4 AEUV bestimmt: „Jede natürliche oder juristische Person kann unter den Bedingungen nach den Absätzen 1 und 2 gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben.“
24. Die ersten beiden Alternativen von Art. 263 Abs. 4 AEUV entsprechen denjenigen, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in Art. 230 Abs. 4 EG vorgesehen waren. Die erste Variante ermöglicht es dem Adressaten eines Rechtsakts, diesen anzufechten, und mit der zweiten Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV wird klargestellt, dass die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person, die nicht der Adressat des angefochtenen Rechtsakts ist, davon abhängt, dass der Kläger von diesem Rechtsakt zugleich unmittelbar und individuell betroffen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, Slg, EU:C:2013:625, Rn. 55 und 56).
25. Vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon bestand dann, wenn sich ein Rechtsakt auf die Rechtsstellung einer natürlichen oder juristischen Person unmittelbar auswirkte, ohne dass Durchführungsmaßnahmen erforderlich waren, die Gefahr, dass diese Person, wenn sie nicht individuell von diesem Rechtsakt betroffen war, keinen wirksamen Rechtsschutz hatte. In diesem Fall konnte sie eine gerichtliche Überprüfung dieses Rechtsakts nämlich erst, nachdem sie gegen dessen Bestimmungen verstoßen hatte, erwirken, indem sie im Rahmen der gegen sie vor den nationalen Gerichten eingeleiteten Verfahren die Rechtswidrigkeit dieser Bestimmungen geltend machte (Urteil vom 19. Dezember 2013, Telefónica/Kommission, C‑274/12 P, Slg, EU:C:2013:852, Rn. 27).
26. Um dieser Gefahr im Hinblick auf Rechtsakte mit Verordnungscharakter zu begegnen, hat der Vertrag von Lissabon in Art. 263 Abs. 4 AEUV eine dritte Alternative hinzugefügt, mit der die Zulässigkeitsvoraussetzungen von Nichtigkeitsklagen natürlicher und juristischer Personen gelockert wurden. Ohne die Zulässigkeit der von diesen Personen erhobenen Nichtigkeitsklagen von der Voraussetzung der individuellen Betroffenheit abhängig zu machen, eröffnet diese Alternative nämlich einen Rechtsbehelf gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen und den Kläger unmittelbar betreffen (Urteil Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, oben in Rn. 24 angeführt, EU:C:2013:625, Rn. 57).
27. Der Begriff „Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die [jede natürliche oder juristische Person unmittelbar betreffen] und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen“ im Sinne von Art. 263 Abs. 4 dritte Alternative AEUV ist mithin vor dem Hintergrund des Ziels dieser Vorschrift zu sehen, das, wie sich aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt, darin besteht, zu verhindern, dass ein Einzelner, obwohl seine Rechtsstellung unmittelbar durch einen Rechtsakt verändert wird, keinen wirksamen Rechtsschutz gegen diesen Rechtsakt hat (Urteil Telefónica/Kommission, oben in Rn. 25 angeführt, EU:C:2013:852, Rn. 27 und 28).
28. Vor dem Hintergrund dieser Zielsetzung ist die dritte Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV jedoch nur dann anwendbar, wenn der angefochtene Rechtsakt als solcher, d. h. ohne jede Durchführungsmaßnahme, die Rechtsstellung des Klägers verändert.
29. Beeinflusst nämlich ein Rechtsakt nicht als solcher die Rechtsstellung des Klägers, so wird diese erst dann verändert, wenn im Hinblick auf diesen Kläger Durchführungsmaßnahmen für diesen Rechtsakt erlassen werden. Dieser kann diese Maßnahmen dann anfechten und im Rahmen einer solchen Anfechtung die Rechtswidrigkeit des von ihnen u mgesetzten Rechtsakts geltend machen, so dass er nicht so angesehen werden kann, als verfüge er über keinen wirksamen Rechtsschutz.
30. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Möglichkeit, die fraglichen Maßnahmen anzufechten, sofern diese von einem Mitgliedstaat erlassen werden, sowohl durch die Bestimmungen des Vertrags als auch durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs gewährleistet wird. Denn nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Ebenso hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die nationalen Gerichte die nationalen Verfahrensvorschriften über die Einlegung von Rechtsbehelfen möglichst so auszulegen und anzuwenden haben, dass natürliche und juristische Personen die Rechtmäßigkeit jeder nationalen Entscheidung oder anderen Maßnahme, mit der eine Handlung der Union mit allgemeiner Geltung auf sie angewandt wird, gerichtlich anfechten und sich dabei auf die Ungültigkeit dieser Handlung berufen können (Urteil vom 25. Juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rat, C‑50/00 P, Slg, EU:C:2002:462, Rn. 42).
31. Die oben in Rn. 28 dargelegte, auf der Zielsetzung von Art. 263 Abs. 4 dritte Alternative AEUV beruhende Auslegung dieser Bestimmung wird durch die Tatsache bestätigt, dass der Vertragsgesetzgeber im Rahmen dieser Bestimmung der Voraussetzung des unmittelbaren Betroffenseins eine zusätzliche Voraussetzung des Fehlens von Durchführungsmaßnahmen hinzugefügt hat.
32. Vor der Prüfung der gemeinsamen Auswirkungen dieser beiden kumulativen Voraussetzungen ist darauf hinzuweisen, dass kein Grund besteht, diese Voraussetzung in der dritten Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV anders als in der zweiten Alternative dieser Bestimmung auszulegen (Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, Slg, EU:C:2013:21, Rn. 69, und in der Rechtssache Telefónica/Kommission, C‑274/12 P, Slg, EU:C:2013:204, Rn. 59). Der Begriff des unmittelbaren Betroffenseins, wie er in dieser Vorschrift neu eingeführt wurde, kann jedenfalls nicht enger ausgelegt werden als der Begriff des unmittelbaren Betroffenseins, wie er in Art. 230 Abs. 4 EG enthalten war (Urteil vom 25. Oktober 2011, Microban International und Microban [Europe]/Kommission, T‑262/10, Slg, EU:T:2011:623, Rn. 32).
33. Nach der Rechtsprechung verlangt die Voraussetzung, nach der eine natürliche oder juristische Person von der mit der Klage angefochtenen Entscheidung unmittelbar betroffen sein muss, dass dieser Rechtsakt sich auf die Rechtsstellung des Klägers unmittelbar auswirkt und ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt (Urteil vom 22. März 2007, Regione Siciliana/Kommission, C‑15/06 P, Slg, EU:C:2007:183, Rn. 31).
34. Diese Voraussetzung erfasst in Wirklichkeit zwei unterschiedliche Fallgruppen, je nachdem, ob der angefochtene Rechtsakt als solcher, d. h. unabhängig von jeder Durchführungsmaßnahme, die Rechtsstellung des Klägers verändert oder nicht.
35. In der ersten Fallgruppe verändert der angefochtene Rechtsakt als solcher die Rechtsstellung des Klägers. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ein Rechtsakt an die Stelle nationaler Maßnahmen tritt, die für die Rechtsstellung des Klägers maßgeblich waren. Der Rechtsakt betrifft den Kläger dann ebenso wie diese nationalen Maßnahmen und gilt als „unmittelbar vollziehbar“ und auf diesen „unmittelbar anwendbar“ (Urteil vom 1. Juli 1965, Toepfer und Getreide-Import Gesellschaft/Kommission, 106/63 und 107/63, Slg, EU:C:1965:65, S. 555, 556).
36. Eine Verordnung, die unmittelbar, ohne Tätigwerden der nationalen Behörden gilt und die Rechtsstellung des Einzelnen unzweifelhaft und gegenwärtig beeinträchtigt, indem sie seine Rechte einschränkt oder ihm Pflichten auferlegt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. April 2004, Kommission/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Slg, EU:C:2004:210, Rn. 35 und 37), oder eine Entscheidung, soweit darin ein Verbot des Inverkehrbringens eines Stoffs vorgesehen ist (Urteil Microban International und Microban [Europe]/Kommission, oben in Rn. 32 angeführt, EU:T:2011:623, Rn. 24, 28 und 34), gehören ebenfalls zu dieser ersten Fallgruppe.
37. In dieser ersten Fallgruppe gilt die Voraussetzung des unmittelbaren Betroffenseins als erfüllt, ohne dass diesbezüglich eine weitere Prüfung erforderlich wäre.
38. In der zweiten Fallgruppe bedarf der angefochtene Rechtsakt notwendigerweise der Ergreifung von Durchführungsmaßnahmen, um sich auf die Rechtsstellung des Einzelnen auszuwirken. Die Voraussetzung des unmittelbaren Betroffenseins gilt jedoch als erfüllt, wenn dieser Rechtsakt seinem Adressaten für seine Durchführung Verpflichtungen auferlegt und dieser Adressat automatisch Maßnahmen zu ergreifen hat, die die Rechtsstellung des Klägers verändern (Urteile vom 13. Mai 1971, International Fruit Company u. a./Kommission, 41/70 bis 44/70, Slg, EU:C:1971:53, Rn. 23 bis 28, vom 19. Oktober 2000, Italien und Sardegna Lines/Kommission, C‑15/98 und C‑105/99, Slg, EU:C:2000:570, Rn. 36, und vom 26. September 2000, Starway/Rat, T‑80/97, Slg, EU:T:2000:216, Rn. 61 und 62).
39. Für die zweite Fallgruppe ist festzustellen, dass der angefochtene Rechtsakt, damit die Voraussetzung des unmittelbaren Betroffenseins erfüllt sein kann, notwendigerweise Durchführungsmaßnahmen im Hinblick auf den Kläger nach sich ziehen muss.
40. Die Tatsache, dass der Vertragsgesetzgeber der dritten Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV der Voraussetzung des unmittelbaren Betroffenseins eine zusätzliche Voraussetzung des Fehlens von Durchführungsmaßnahmen hinzugefügt hat, hat mithin zwangsläufig zur Folge, dass die zweite Fallgruppe vom Anwendungsbereich dieser dritten Alternative ausgeschlossen wird.
41. Darüber hinaus ist es für die Beurteilung der Voraussetzung betreffend das Vorliegen von Durchführungsmaßnahmen ohne Bedeutung, ob der Adressat des angefochtenen Beschlusses über einen Ermessensspielraum bei der Durchführung des angefochtenen Rechtsakts verfügt oder nicht, da eine Anwendung der dritten Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV allein schon aufgrund eines solchen Vorliegens von Durchführungsmaßnahmen ausscheidet (vgl. in diesem Sinne Urteil Telefónica/Kommission, oben in Rn. 25 angeführt, EU:C:2013:852, Rn. 35, und Beschluss vom 9. September 2013, Altadis/Kommission, T‑400/11, Slg, EU:T:2013:490, Rn. 47). Würde der Begriff der Durchführungsmaßnahmen im Sinne der dritten Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV nur solche Durchführungsmaßnahmen erfassen, mit denen eine Ermessensausübung verbunden ist, so würde es für den Einzelnen zudem paradoxerweise wesentlich einfacher werden, gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die allein von dieser Bestimmung erfasst sind, zu klagen, als gegen einzelfallbezogene Maßnahmen, für die die Voraussetzung des individuellen Betroffenseins beibehalten wurde. Eine solche Auslegung ist jedoch nicht mit dem Willen des Vertragsgesetzgebers vereinbar.
42. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die dritte Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV in Anbetracht sowohl der Zielsetzung dieser Bestimmung als auch der Tatsache, dass der Vertragsgesetzgeber der Voraussetzung des unmittelbaren Betroffenseins eine zusätzliche Voraussetzung, betreffend das Fehlen von Durchführungsmaßnahmen, hinzugefügt hat, nur auf die Anfechtung von Rechtsakten der ersten der beiden Fallgruppen, die von der Voraussetzung des unmittelbaren Betroffenseins erfasst werden (siehe oben, Rn. 34), nämlich der Fallgruppe der Rechtsakte, die als solche, d. h. unabhängig von jeder Durchführungsmaßnahme, die Rechtsstellung des Klägers verändern, angewandt werden kann.
43. Verändert der angefochtene Rechtsakt nicht als solcher die Rechtsstellung des Klägers, so kann bereits aus dieser Feststellung auf die Unanwendbarkeit der dritten Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV gefolgert werden, wobei in diesem Fall dahingestellt bleiben kann, ob dieser Rechtsakt im Hinblick auf den Kläger Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht.
44. Die vorliegend in Rede stehende Situation ist im Licht der vorstehenden Erwägungen zu prüfen.
45. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der angefochtene Beschluss auf der Grundlage des Art. 102 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1224/2009 erlassen wurde, wonach zum einen die Kommission mit dem betreffenden Mitgliedstaat einen Aktionsplan zur Behebung der festgestellten Mängel in dem von diesem Mitgliedstaat im Bereich der gemeinsamen Fischereipolitik eingeführten Kontrollsystem ausarbeiten kann und zum anderen der betreffende Mitgliedstaat alle erforderlichen Maßnahmen für die Durchführung des ihn betreffenden Aktionsplans trifft.
46. Der Rat hat sich in dieser Bestimmung darauf beschränkt, die Kommission in Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Behörden zur Erarbeitung eines Aktionsplans mit einer auf nationaler Ebene von diesen Behörden angenommenen Reihe von Maßnahmen zu ermächtigen und diesem Plan anschließend im Verhältnis zu diesen Behörden verbindliche Wirkung zu verleihen.
47. Aus Art. 102 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1224/2009 ergibt sich mithin keine Zuständigkeit der Kommission, einseitige, auf die in einem Mitgliedstaat im Fischereisektor Tätigen unmittelbar anwendbare Handlungen zu erlassen.
48. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Art. 102 („Folgemaßnahmen im Anschluss an die Überprüfungsberichte, Berichte über autonome Inspektionen und Auditberichte“) der Verordnung Nr. 1224/2009 zu Titel X („Beurteilung und Kontrolle durch die Kommission“) dieser Verordnung gehört.
49. Wie im ersten Artikel des Titels X der Verordnung Nr. 1224/2009, nämlich Art. 96 („Allgemeine Grundsätze“), vorgesehen, haben die in diesem Titel aufgeführten Maßnahmen die Kontrolle und die Beurteilung der Anwendung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik durch die Mitgliedstaaten zum Gegenstand.
50. Bei einem gemäß Art. 102 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1224/2009, d. h. dem letzten Absatz des letzten Artikels des Titels X dieser Verordnung, erlassenen Beschluss handelt es sich mithin um den Abschluss der Weiterverfolgung der Maßnahmen zur Kontrolle und Beurteilung der Anwendung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik durch die Mitgliedstaaten, und er führt einfach zu einer Reihe von Maßnahmen, die der betreffende Mitgliedstaat umsetzen muss, wenn er diese Vorschriften nicht beachtet hat. Wie aus der an das Europäische Parlament und den Rat gerichteten Mitteilung der Kommission vom 14. November 2008 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Durchführung einer Gemeinschaftsregelung zur Überwachung der Einhaltung der Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik hervorgeht, soll die Annahme eines Aktionsplans den betreffenden Mitgliedstaaten ermöglichen, die festgestellten Mängel zu beheben und die Unregelmäßigkeiten zu beseitigen.
51. Ein gemäß Art. 102 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1224/2009 erlassener Beschluss ist mithin von einzelfallbezogenen oder allgemeinen Maßnahmen zu unterscheiden, die die Kommission nach den Bestimmungen des Titels XI („Maßnahmen zur Gewährleistung der Beachtung der Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik durch die Mitgliedstaaten“) der Verordnung erlassen kann. Auf der Grundlage der Bestimmungen dieses Titels kann die Kommission u. a. von einer Nichteinhaltung von Verpflichtungen betroffene Fischereien vorläufig schließen (Art. 104), künftige Quoten eines Mitgliedstaats kürzen (Art. 105), den künftigen Fischereiaufwand eines Mitgliedstaats kürzen (Art. 106) oder gar, bei Vorliegen eines Notstands, die Fischereitätigkeit von Schiffen unter der Flagge eines Mitgliedstaats vorübergehend einstellen (Art. 108).
52. Aus dem Vorstehenden folgt, dass ein nach Art. 102 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1224/2009 erlassener Beschluss als solcher, d. h. unabhängig von jeder Durchführungsmaßnahme, die Rechtsstellung keiner anderen natürlichen oder juristischen Person als des Mitgliedstaats, an den er sich richtet, verändert. Mithin verändert er als solcher insbesondere nicht die Rechtsstellung der im Fischereisektor Tätigen.
53. Diese fehlende Beeinträchtigung der Rechtsstellung von Einzelpersonen wird im vorliegenden Fall durch die Bekanntmachungsmaßnahmen bestätigt, die für den angefochtenen Beschluss vorgenommen wurden. Der Beschluss wurde nämlich nicht im Amtsblatt der Europäischen Union
veröffentlicht, sondern nur an die Italienische Republik gerichtet. Weiterhin war der Beschluss bis zum 17. März 2014 als Verschlusssache „EU – Nur für den Dienstgebrauch“ klassifiziert, wobei es sich um einen weiteren Anhaltspunkt dafür handelt, dass er Einzelnen gegenüber nicht angewandt werden konnte.
54. Im Übrigen steht jeder der Maßnahmen des Aktionsplans im Anhang des angefochtenen Beschlusses der Erlass einer Maßnahme durch die zuständigen nationalen Behörden gegenüber. Insbesondere ist im Hinblick auf die Maßnahmen Nrn. 13 und 15 der Erlass eines Ministerialdekrets und im Hinblick auf die Maßnahmen Nrn. 16 und 17 die Annahme eines Vorschlag für eine Änderung der geltenden nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen. Dies bestätigt, dass der angefochtene Beschluss als solcher, d. h. unabhängig von jeder Durchführungsmaßnahme, die Rechtsstellung des Einzelnen nicht verändern kann.
55. Auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen, und insbesondere der Ausführungen in den Rn. 42 und 43 des vorliegenden Urteils ist folglich festzustellen, dass sich die Klägerinnen nicht auf Art. 263 Abs. 4 dritte Alternative AEUV berufen können, um ihre Klage für zulässig erklären zu lassen.
56. Die vorstehende Schlussfolgerung drängt sich auf, ohne dass bestimmt werden müsste, ob es sich bei dem angefochtenen Beschluss um einen „Rechtsakt mit Verordnungscharakter“ im Sinne von Art. 263 Abs. 4 dritte Alternative AEUV handelt. Ebenso wenig bedarf es der Prüfung, ob dieser Beschluss im Hinblick auf die Klägerinnen oder ihre Mitglieder Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht. Für diese Prüfung hätte das Gericht auf die Stellung der Person, die sich auf ihre Klageberechtigung nach dieser Bestimmung beruft, und nicht auf die Stellung anderer Personen abzustellen (Urteil Telefónica/Kommission, oben in Rn. 25 angeführt, EU:C:2013:852, Rn. 30).
57. Selbst wenn man unterstellt, dass die Italienische Republik die im Aktionsplan im Anhang des angefochtenen Beschlusses vorgesehenen Maßnahmen nicht erlassen hat, was die Parteien in der mündlichen Verhandlung anscheinend eingeräumt haben, wäre die Rechtsstellung der Klägerinnen oder ihrer Mitglieder im Übrigen in keiner Weise beeinträchtigt, und diese könnten entgegen dem Vortrag der Klägerinnen nicht so angesehen werden, als verfügten sie über keinen wirksamen Rechtsschutz.
58. Da die Kommission nur ermächtigt war, auf der Grundlage von Art. 102 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1224/2009 in Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Behörden einen Aktionsplan mit einer auf nationaler Ebene von diesen Behörden angenommenen Reihe von Maßnahmen zu erarbeiten und diesem Plan anschließend im Verhältnis zu diesen Behörden verbindliche Wirkung zu verleihen (siehe oben, Rn. 46), machen die Klägerinnen zur Unrecht geltend, die italienischen Verwaltungsorgane oder Gerichte könnten den angefochtenen Beschluss unmittelbar oder über die Methode der unionsrechtskonformen Auslegung anwenden.
59. Zudem kann eine Entscheidung wie der angefochtene Beschluss, der als solcher, d. h. unabhängig von jeder Durchführungsmaßnahme, die Rechtsstellung keiner anderen natürlichen oder juristischen Person als des Mitgliedstaats, an den er sich richtet, verändert, keine Verpflichtungen für einen Einzelnen begründen, so dass diesem gegenüber eine Berufung auf den Beschluss als solchen nicht möglich ist (vgl. entsprechend Beschluss vom 7. Juli 2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/Kommission, T‑244/13, EU:T:2014:644, Rn. 30 und 39).
60. Schließlich kann dem Vorbringen der Klägerinnen, die italienischen Gerichte könnten die Methode der unionsrechtskonformen Auslegung anwenden, nicht gefolgt werden. Es ist nämlich darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts bestimmten Schranken unterliegt. So findet die Verpflichtung des nationalen Richters, bei der Auslegung und Anwendung der einschlägigen Vorschriften des innerstaatlichen Rechts den Inhalt einer Richtlinie heranzuziehen, in den allgemeinen Rechtsgrundsätzen ihre Schranken und darf nicht als Grundlage für eine Auslegung contra legem
des nationalen Rechts dienen (Urteil vom 15. Januar 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, Slg, EU:C:2014:2, Rn. 39). Entweder enthalten folglich die italienischen nationalen Rechtsvorschriften bereits die von dem angefochtenen Beschluss vorgesehenen Verpflichtungen, und in diesem Fall führt dieser Beschluss nicht zu einer Veränderung der Rechtsstellung der Klägerinnen oder ihrer Mitglieder, oder aber die nationalen Rechtsvorschriften enthalten keine solchen Verpflichtungen, und die italienischen Gerichte dürfen in diesem Fall keine unionsrechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts vornehmen.
Zur individuellen Betroffenheit der Klägerinnen
61. Es sei darauf hingewiesen, dass die Klägerinnen nicht Adressatinnen des angefochtenen Beschlusses sind und dass sie sich, wie bereits festgestellt (vgl. Rn. 55 des vorliegenden Urteils), nicht auf Art. 263 Abs. 4 dritte Alternative AEUV berufen können.
62. Mithin können sie nur dann auf der Grundlage von Art. 263 Abs. 4 AEUV Klage erheben, wenn der angefochtene Beschluss sie unmittelbar und individuell betrifft.
63. Was die zweite dieser Voraussetzungen angeht, kann nach ständiger Rechtsprechung eine Person, die nicht Adressat einer Entscheidung ist, nur dann geltend machen, von dieser individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten (Urteile vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission, 25/62, Slg, EU:C:1963:17, S. 238, vom 9. Juni 2011, Comitato „Venezia vuole vivere“ u. a./Kommission, C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P, Slg, EU:C:2011:368, Rn. 52, und Telefónica/Kommission, oben in Rn. 25 angeführt, EU:C:2013:852, Rn. 46).
64. Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung bedeutet der Umstand, dass die Personen, für die eine Maßnahme gilt, nach Zahl oder sogar Identität mehr oder weniger genau bestimmbar sind, jedoch keineswegs, dass sie als von der Maßnahme individuell betroffen anzusehen sind, sofern diese Maßnahme aufgrund eines durch sie bestimmten objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist (Urteil Telefónica/Kommission, oben in Rn. 25 angeführt, EU:C:2013:852, Rn. 47).
65. Der angefochtene Beschluss ist auf objektiv bestimmte Tatbestände anwendbar und erzeugt Rechtswirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen.
66. Erstens betrifft der angefochtene Beschluss, insbesondere die Maßnahmen Nrn. 13, 15, 16 und 17 des Aktionsplans in dessen Anhang, die Mitglieder der Klägerinnen nämlich nur wegen ihrer objektiven Eigenschaft als Fischer, insbesondere als Fischer von Schwertfisch, die eine bestimmte Fangtechnik anwenden, ebenso wie jeden anderen Wirtschaftsteilnehmer, der sich tatsächlich oder potenziell in der gleichen Lage befindet (vgl. in Bezug auf Bestimmungen durch die mit den Verpflichtungen im angefochtenen Beschluss vergleichbare Verpflichtungen auferlegt werden, Urteil Kommission/Jégo-Quéré, oben in Rn. 36 angeführt, EU:C:2004:210, Rn. 46, und Beschluss vom 14. Februar 2012, Federcoopesca u. a./Kommission, T‑366/08, EU:T:2012:74, Rn. 28).
67. Zudem wurde in der mündlichen Verhandlung nicht bestritten, dass in der aktuellen Liste der unter italienischer Flagge fahrenden Schiffe, die zur Fischerei von Schwertfisch zugelassen sind, mehr als 7 300 Schiffe aufgeführt sind, wobei es sich um einen weiteren Anhaltspunkt dafür handelt, dass der angefochtene Beschluss die Klägerinnen oder ihre Mitglieder nicht individuell betreffen kann.
68. Zweitens ist nicht ersichtlich, dass der Kommission für den Erlass des angefochtenen Beschlusses durch eine unionsrechtliche Bestimmung die Anwendung eines Verfahrens vorgeschrieben wäre, in dessen Rahmen die Mitglieder der Klägerinnen oder diese selbst möglicherweise Rechte hätten geltend machen können. Das Unionsrecht hat somit im Hinblick auf den Erlass des angefochtenen Beschlusses keine besondere Rechtsposition zugunsten von Wirtschaftsteilnehmern, wie es die Mitglieder der Klägerinnen oder diese selbst sind, festgelegt (Urteil Kommission/Jégo-Quéré, oben in Rn. 66 angeführt, EU:C:2004:210, Rn. 47).
69. Aus dem Vorstehenden folgt, dass der angefochtene Beschluss keinen geschlossenen Kreis von Personen betrifft, die zum Zeitpunkt seines Erlasses feststanden und deren Rechte die Kommission hätte regeln wollen (Urteil vom 21. Mai 1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke u. a./Kommission, 97/85, Slg, EU:C:1987:243, Rn. 11).
70. Selbst unterstellt, der angefochtene Beschluss könnte so angesehen werden, als berühre er die Klägerinnen oder ihre Mitglieder als eine Gruppe von Personen, deren Identität zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Rechtsakts anhand von Merkmalen, die den Mitgliedern dieser Gruppe eigen waren, feststand oder feststellbar war, was nicht erwiesen ist, geht aus den Akten jedenfalls nicht hervor, dass die Klägerinnen oder ihre Mitglieder so angesehen werden könnten, als seien sie Inhaber eines erworbenen Rechts, das durch den angefochtenen Beschluss beeinträchtigt werden könnte.
71. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass, wenn der angefochtene Beschluss eine Gruppe von Personen berührt, die zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Rechtsakts anhand von Merkmalen, die den Mitgliedern dieser Gruppe eigen waren feststand oder feststellbar war, diese Personen von diesem Rechtsakt insoweit individuell betroffen sein können, als sie zu einem beschränkten Kreis von Wirtschaftsteilnehmern gehören. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Beschluss in Rechte eingreift, die diese Personen vor ihrem Erlass erworben haben (Urteile vom 13. März 2008, Kommission/Infront WM, C‑125/06 P, Slg, EU:C:2008:159, Rn. 71 und 72, sowie vom 27. Februar 2014, Stichting Woonlinie u. a./Kommission, C‑133/12 P, Slg, EU:C:2014:105, Rn. 46).
72. Im vorliegenden Rechtsstreit ist festzustellen, dass das Ziel der gemeinsamen Fischereipolitik darin besteht, die Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen zu gewährleisten (erster Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1224/2009). Der Erfolg dieser Politik hängt von der Durchführung einer wirksamen Kontrollregelung ab (zweiter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1224/2009).
73. Diese Kontrollregelung beruht u. a. auf einer in Titel III („Allgemeine Voraussetzungen für den Zugang zu Gewässern und Ressourcen“) der Verordnung Nr. 1224/2009 vorgesehenen Erlaubnisregelung. So darf nach Art. 6 dieser Verordnung ein Fischereifahrzeug der Union lebende aquatische Ressourcen nur dann gewerblich nutzen, wenn es über eine gültige Fanglizenz verfügt. Ebenso darf ein Fischereifahrzeug der Union, das in Unionsgewässern eingesetzt wird, nach Art. 7 der Verordnung bestimmte Fischereitätigkeiten nur dann ausüben, wenn diese in einer gültigen Fangerlaubnis konkret angegeben sind.
74. Die Fanglizenz kann jedoch vorübergehend ausgesetzt oder endgültig entzogen werden. Art. 92 der Verordnung Nr. 1224/2009 führt diesbezüglich ein Punktesystem ein. Danach wird der Inhaber einer Fanglizenz bei einem schweren Verstoß gegen die Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik mit einer Anzahl von Punkten belegt. Erreicht die Gesamtzahl der in dieser Weise zugeteilten Punkte eine bestimmte Schwelle, wird die Lizenz automatisch ausgesetzt oder entzogen. Die Fangerlaubnis nach Art. 7 der Verordnung wird nicht erteilt, wenn das betreffende Fischereifahrzeug nicht im Besitz einer Fanglizenz ist oder seine Fanglizenz ausgesetzt oder entzogen wurde; wurde die Fanglizenz vorübergehend ausgesetzt, wird auch die Fangerlaubnis ausgesetzt.
75. Im Übrigen gibt Art. 108 der Verordnung Nr. 1224/2009 der Kommission, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, die Möglichkeit, Sofortmaßnahmen zu ergreifen, darunter u. a. die vorübergehende Einstellung der Fischereitätigkeit von Schiffen unter der Flagge eines Mitgliedstaats.
76. Im Hinblick auf den Zugang zu den Ressourcen unterliegen die Fischereifahrzeuge der Union somit einer Erlaubnisregelung, die durch eine gewisse Unsicherheit gekennzeichnet ist.
77. Hierzu hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Tatsache, Inhaber eines Fischereirechts sowie einer vom zuständigen Mitgliedstaat zugeteilten Quote für ein bestimmtes Fischwirtschaftsjahr zu sein, dem Betroffenen nicht das Recht verleihen kann, diese Quote unter allen Umständen auszuschöpfen (Urteil vom 14. Oktober 2014, Giordano/Kommission, C‑611/12 P, Slg, EU:C:2014:2282, Rn. 48).
78. Mithin ist festzustellen, dass die Erteilung einer Fanglizenz und einer Fangerlaubnis, auf die sich die Klägerinnen berufen, nicht dazu führt, dass deren Inhaber so angesehen werden kann, als habe er ein erworbenes Recht im Sinne der oben in Rn. 71 angeführten Rechtsprechung.
79. Daher machen die Klägerinnen zu Unrecht geltend, sie oder ihre Mitglieder seien durch den angefochtenen Beschluss individualisiert.
80. Aus alledem folgt, dass den Klägerinnen keine Klagebefugnis gegenüber dem angefochtenen Beschluss zusteht.
81. Folglich ist die Klage jedenfalls als unzulässig zurückzuweisen, ohne dass festgestellt werden muss, ob die Klägerinnen eine teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses beantragen können.
Kosten
82. Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerinnen unterlegen sind, sind ihnen gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), die Associazione Lega Pesca und die Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) tragen die Kosten.