Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 18 december 2025 (1)
Zaak C‑280/25 [Lin II] (i)
Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Oradea
Strafzaak
tegen
M.G.D.,
in tegenwoordigheid van:
Statul român – Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Satu Mare
[verzoek van de Înaltă Curte de Casaţie şi Justiţie (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Artikel 325, lid 1, VWEU – ‚BFB’‑overeenkomst – Artikel 2, lid 1 – Verplichting om fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen – Begrip ‚ernstige fraude’ – Verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid – Systemisch risico op straffeloosheid – Bescherming van de grondrechten – Artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen – Vereisten van voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van de strafwet – Beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast – Nationale norm voor de bescherming van de grondrechten – Toepassing van het arrest Lin I – Grenzen aan het beginsel van voorrang van het Unierecht – Definitieve nationale beslissingen met gezag van gewijsde – Gevallen waarin de strafrechtelijke aansprakelijkheid vóór het arrest Lin I was verjaard zonder dat dit bij definitieve beslissing is vastgesteld – Nationaal beginsel van verbod op een lex tertia bij de toepassing van de meest gunstige strafwet – Gebrek aan voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van het criterium systemisch risico op straffeloosheid ”
1.        In het arrest Lin(2) heeft het Hof artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB‑overeenkomst(3) aldus uitgelegd dat:
„de rechterlijke instanties van een lidstaat niet verplicht zijn tot het buiten toepassing laten van de arresten van het grondwettelijk hof van de betrokken lidstaat waarbij de nationale wettelijke bepaling inzake de gronden voor stuiting van de verjaringstermijn in strafzaken ongeldig is verklaard omdat het door het nationale recht gewaarborgde legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen is geschonden voor zover dit beginsel eisen stelt aan de voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van de strafwet, ook al hebben die arresten tot gevolg dat een aanzienlijk aantal strafzaken, waaronder zaken die betrekking hebben op ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de [Europese] Unie worden geschaad, zal worden beëindigd omdat de strafrechtelijke aansprakelijkheid is verjaard.
Die Unierechtelijke bepalingen moeten evenwel tevens aldus worden uitgelegd dat
de rechterlijke instanties van die lidstaat verplicht zijn om een nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast, buiten toepassing te laten wanneer die norm het mogelijk maakt om, ook in het kader van beroepen tegen onherroepelijke veroordelingen, op te komen tegen de stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke zaken door procedurele handelingen die zijn verricht vóór die ongeldigverklaring.”
2.        Een rechtsprekende formatie van de strafkamer (hierna: „strafkamer”) van de Înaltă Curte de Casație și Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) wendt zich thans tot het Hof en legt het Hof enkele moeilijkheden voor die zij ondervindt bij de toepassing van het arrest Lin I, waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
3.        De in het arrest Lin I weergegeven Unierechtelijke bepalingen [te weten de overeenkomstige bepalingen van de BFB‑overeenkomst en van richtlijn (EU) 2017/1371(4)] zijn ook van toepassing in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing.
B.      Roemeens recht
1.      Strafwetgeving
4.        In het arrest Lin I worden ook de bepalingen van Roemeens recht beschreven die op het geding van toepassing zijn (Roemeense grondwet, wetboek van strafrecht van 1968, zoals gewijzigd in 1996(5), wetboek van strafrecht van 2009(6), zoals gewijzigd door nooddecreet nr. 71/2022 van 30 mei 2022(7), wetboek van strafvordering(8) en wet nr. 241/2005(9)).
2.      Roemeense rechtspraak vóór het arrest Lin I, inzake verjaring in strafzaken(10)
a)      Arrest nr. 297/2018 van het grondwettelijk hof
5.        In arrest nr. 297/2018 van 26 april 2018, gepubliceerd op 25 juni 2018, heeft het grondwettelijk hof bij het toewijzen van een exceptie van ongrondwettigheid geoordeeld dat stuiting van de verjaringstermijn van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten gevolge van elke procedurele handeling die in de zaak wordt verricht, zoals bepaald in artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009, ongrondwettig is.
6.        Volgens het grondwettelijk hof was deze bepaling van het wetboek van strafrecht van 2009 niet voorzienbaar en was zij in strijd met het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, aangezien de in die bepaling gebruikte uitdrukking „elke procedurele handeling” ook handelingen omvatte waarvan de verdachte of beklaagde niet in kennis werd gesteld.
Daardoor kon hij niet weten dat de verjaringstermijn was gestuit en dat er een nieuwe verjaringstermijn voor zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid was aangevangen.(11)
7.        De Roemeense wetgever heeft nagelaten om artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 te wijzigen in de door het grondwettelijk hof aangegeven zin. De lagere rechterlijke instanties hebben geen uniforme rechtspraak ontwikkeld over de stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid.
b)      Arrest nr. 358/2022 van het grondwettelijk hof
8.        In arrest nr. 358/2022 van 26 mei 2022, gepubliceerd op 9 juni 2022, heeft het grondwettelijk hof bij het toewijzen van een nieuwe exceptie van ongrondwettigheid geoordeeld dat artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 ongrondwettig is.
9.        Daarbij heeft het grondwettelijk hof het volgende opgemerkt:
–        De wetgever heeft geen actie ondernomen, zoals artikel 147, lid 1, van de Roemeense grondwet vereist, om de in arrest nr. 297/2018 ongrondwettig verklaarde bepalingen in overeenstemming te brengen en de gevallen te regelen waarin de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt gestuit.
–        Bij gebreke van een dergelijke wetgevende ingreep konden de rechterlijke instanties niet zelf de gronden voor stuiting van de verjaring van de aansprakelijkheid bepalen. Daardoor ontstond een gebrek aan duidelijkheid en voorzienbaarheid van de toepassing van artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009, wat leidde tot een niet-uniforme rechtsbedeling. Het geldende rechtskader voorzag niet in de noodzakelijke wettelijke elementen voor een voorzienbare toepassing van artikel 155, lid 1, van dat wetboek van strafrecht nadat arrest nr. 297/2018 was gewezen.
–        Bijgevolg voorzag het Roemeense positief recht niet in gronden voor stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid vanaf de datum van bekendmaking van arrest nr. 297/2018 tot de inwerkingtreding van een normatieve handeling van de wetgever waarin de gronden voor stuiting van die termijn uitdrukkelijk zouden worden vastgesteld.(12)
c)      Arrest nr. 67/2022 van de hoogste rechterlijke instantie
10.      In arrest nr. 67/2022 van 25 oktober 2022 (hierna: „arrest nr. 67/2022”), gepubliceerd op 28 november 2022, heeft de hoogste rechterlijke instantie het volgende verklaard:
–        De regels inzake stuiting van de verjaring zijn regels van materieel strafrecht. Vanuit het oogpunt van de toepassing ervan in de tijd zijn deze regels onderworpen aan het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de strafwet, zoals vervat in artikel 3 van het wetboek van strafrecht van 2009. Dit geldt niet voor mildere bepalingen ingevolge het beginsel van de lex mitior van artikel 15, lid 2, van de Roemeense grondwet en artikel 5 van dat wetboek van strafrecht.
–        Van 25 juni 2018 (datum van publicatie van arrest nr. 297/2018 van het grondwettelijk hof, zoals aangegeven in arrest nr. 358/2022 van het grondwettelijk hof) tot en met 30 mei 2022 voorzag artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 niet in gronden voor stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid.
–        Een rechter bij wie een buitengewoon beroep tot vernietiging is ingesteld dat gebaseerd is op de rechtsgevolgen van de arresten nr. 297/2018 en nr. 358/2022 van het grondwettelijk hof, kan de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid niet opnieuw aan een onderzoek onderwerpen nadat de rechter van tweede aanleg het bestaan van deze grond voor beëindiging van de strafzaak reeds in de loop van een procedure voorafgaand aan arrest nr. 358/2022 aan de orde heeft gesteld en heeft onderzocht.
3.      Roemeense rechtspraak na het arrest Lin I
11.      De hoogste rechterlijke instantie heeft in twee uitgebreide rechtsprekende formaties(13) arrest nr. 37 van 17 juni 2024 (hierna: „arrest nr. 37/2024”) en arrest nr. 16 van 16 september 2024 (hierna: „arrest nr. 16/2024”) gewezen, waarin deze rechterlijke instantie de gevolgen van het arrest Lin I onderzoekt voor de kwestie die aan deze prejudiciële verwijzing ten grondslag ligt.
12.      Zonder vooruit te lopen op de inhoud ervan, verzetten deze twee arresten van de hoogste rechterlijke instantie zich ertegen dat de Roemeense rechterlijke instanties de nationale rechtspraak inzake de toepassing van het beginsel van de lex mitior op de stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid buiten toepassing laten.
II.    Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
13.      De feiten van de strafprocedure, zoals weergegeven in de verwijzingsbeslissing, waren in hoofdzaak de volgende.
14.      Tussen 3 mei 2012 en 23 januari 2014 heeft M.G.D., in zijn hoedanigheid van bestuurder van twee handelsvennootschappen, opzettelijk, herhaaldelijk en willens en wetens twaalf belastingfacturen voor fictieve aankopen verstrekt aan B.V., medeverdachte in dezelfde zaak.
15.      B. V. heeft de facturen opgenomen in de boekhouding van een andere handelsvennootschap, met als doel de belastinggrondslag te verlagen en de schatkist
te benadelen. De schade voor de schatkist
bedroeg 268 536 Roemeense leu (RON) (59 304 EUR), waarvan 163 656
Roemeense RON
(36 142 EUR) aan belasting over de toegevoegde waarde (btw).
16.      Op 24 februari 2022 heeft de Tribunal Bihor (rechter in eerste aanleg Bihor, Roemenië) M.G.D. veroordeeld voor de feiten waarvan hij werd beschuldigd, omdat hij medeplichtig was aan belastingfraude.
17.      Op 21 maart 2024 heeft de Curte de Apel Oradea (rechter in tweede aanleg Oradea, Roemenië) het hoger beroep van M.G.D. tegen het vonnis in eerste aanleg gegrond verklaard.
18.      Bij dat arrest
van 21 maart 2024 is gelast dat de strafprocedure tegen M.G.D. werd beëindigd wegens het verstrijken van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid voor medeplichtigheid aan voortdurende belastingfraude, als bedoeld in artikel 9, lid 1, onder c), van wet nr. 241/2005.(14)
19.      Het openbaar ministerie (OM) heeft cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van 21 maart 2024. In dat beroep wordt gesteld dat de strafprocedure niet kan worden beëindigd, aangezien het arrest Lin I(15) van toepassing was en de verjaringstermijn van de strafrechtelijke aansprakelijkheid derhalve nog niet was verstreken(16).
20.      De verwijzende rechter merkt op dat in de beslissing waartegen cassatieberoep is ingesteld, die van latere datum is dan het arrest Lin I, de nationale norm voor de toepassing van de meest gunstige strafwet wordt toegepast, zoals de hoogste rechterlijke instantie zelf heeft vastgesteld in arrest nr. 67/2022 en (in andere rechtsprekende formaties dan de verwijzende formatie) is bevestigd in de arresten nr. 37/2024 en nr. 16/2024, die bindend zijn voor de nationale rechterlijke instanties.
21.      Tegen deze achtergrond heeft de strafkamer van de hoogste rechterlijke instantie het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moeten artikel 325 [VWEU], artikel 1, lid 1, onder a), en de artikelen 2 en 9 van de [BFB‑overeenkomst] en artikel 49 van het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie
[(hierna: ‚Handvest’)], bij gebreke van een bepaling van nationaal recht die vaststelt vanaf welk minimumbedrag fraude waardoor de financiële belangen van de [Unie] worden geschaad als ernstig kan worden gekwalificeerd, aldus worden uitgelegd dat fraude slechts als ernstig kan worden gekwalificeerd wanneer daarmee een bedrag van meer dan 50 000 EUR is gemoeid?
2)      Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord: moeten artikel 2 en artikel 4, leden 2 en 3, VEU, artikel 2, lid 2, en artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 2, lid 1, van de [BFB‑overeenkomst], zoals uitgelegd in het arrest
[Lin I van het Hof], alsmede artikel 49, lid 1, artikel 52, lid 3, en artikel 53 van het Handvest aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter in strafrechtelijke procedures wegens strafbare feiten ter zake van [de belasting over de toegevoegde waarde (btw)] de nationale beschermingsnorm met betrekking tot het beginsel van de lex mitior die voortvloeit uit de bindende rechtspraak van de hoogste rechterlijke instantie van die lidstaat en volgens welke procedurele handelingen die zijn verricht vóór de ongeldigverklaring van de nationale wettelijke bepaling over de gronden voor stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid niet tot stuiting van de verjaring leiden, buiten toepassing moet laten wanneer:
a)      de niet-toepassing van deze nationale norm onverenigbaar is met het grondwettelijk beginsel van het verbod op de toepassing van de lex tertia;
b)      op grond van deze nationale rechtspraak kan worden geoordeeld dat de algemene verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid vóór het arrest Lin [I] is verstreken;
c)      de niet-toepassing van deze nationale norm op grond van het Unierecht tot gevolg heeft dat een beschermingsniveau voor de in het Handvest verankerde grondrechten wordt geboden dat niet gelijkwaardig is aan of vergelijkbaar is met de bescherming die wordt geboden door artikel 7 van het [Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)];
d)      het nationale recht niet voorziet in specifieke criteria aan de hand waarvan de rechter van de lidstaat vooraf kan beoordelen in hoeverre een systemisch risico op straffeloosheid voortvloeit uit de toepassing van deze nationale norm ter zake van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de [Unie] worden geschaad.”
III. Procedure bij het Hof
22.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 10 april 2025 ingekomen ter griffie van het Hof. Het is behandeld volgens de versnelde procedure overeenkomstig artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie.
23.      De Roemeense regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Beide partijen hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 7 oktober 2025.
IV.    Beoordeling
A.      Eerste prejudiciële vraag
24.      De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of btw-fraude, bij gebreke van een bepaling van nationaal recht die vaststelt vanaf welk minimumbedrag fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad als ernstig kan worden gekwalificeerd, slechts als ernstig kan worden gekwalificeerd wanneer daarmee een bedrag van meer dan 50 000 EUR is gemoeid.
25.      De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van de volgende Unierechtelijke regels: artikel 325 VWEU en artikel 1, lid 1, artikel 2 en artikel 9 van de BFB‑overeenkomst, gelezen in het licht van het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen
van artikel 49 van het Handvest.
1.      Artikel 325 VWEU
26.      Artikel 325, lid 1, VWEU verplicht de lidstaten om fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen.(17) Deze bepaling beperkt de bestraffing niet tot ernstige fraude maar heeft zonder meer betrekking op fraude, zonder verdere kwalificaties, waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.
27.      Nogmaals: artikel 325 VWEU noemt het begrip ernstige fraude niet, maar dit begrip komt wel voor in de BFB‑overeenkomst (artikel 2).
28.      De uitlegging van artikel 325 VWEU geeft dus geen specifiek antwoord op de eerste vraag van de verwijzende rechter.
2.      BFB‑overeenkomst
29.      Artikel 1 van de BFB‑overeenkomst bepaalt voor de toepassing van deze overeenkomst wat wordt verstaan onder fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.
30.      Artikel 2 van de BFB‑overeenkomst verplicht de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat op de in artikel 1 bedoelde gedragingen doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden gesteld, met inbegrip, ten minste bij ernstige fraude, van vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering.
31.      Die bepaling (artikel 2, leden 1 en 2, van de BFB‑overeenkomst) luidt als volgt:
„1.      [...] [A]ls ernstige fraude wordt aangemerkt iedere fraude waarmee een door elke lidstaat te bepalen minimumbedrag is gemoeid.
Dit minimumbedrag mag niet hoger zijn dan 50 000 [EUR].
2.      Voor geringe fraude, die betrekking heeft op een totaalbedrag van minder dan 4 000 [EUR] en waarbij zich volgens zijn wetgeving geen bijzondere strafverzwarende omstandigheden voordoen, kan een lidstaat evenwel in sancties voorzien van een andere aard dan de in lid 1 bedoelde.”
32.      Het Hof heeft geoordeeld dat artikel 2, lid 1, van de BFB‑overeenkomst is vervat in duidelijke en nauwkeurige bewoordingen en geen voorwaarden bevat, zodat deze bepaling rechtstreekse werking heeft.(18)
33.      Het onderscheid tussen categorieën fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, is dus eigen aan de BFB‑overeenkomst. Uit artikel 2 daarvan blijkt het volgende:
–        Fraude die betrekking heeft op een bedrag van minder dan 4 000
EUR
en waarbij er geen sprake is van bijzondere strafverzwarende omstandigheden wordt als geringe fraude aangemerkt. De lidstaten kunnen dergelijke geringe fraude met administratieve sancties bestraffen, maar zij mogen ook voor strafrechtelijke sancties kiezen.
–        Fraudes die niet gering, maar ook niet noodzakelijkerwijs ernstig zijn, zijn fraudes waarmee een bedrag van meer dan 4 000 EUR is gemoeid en waarbij sprake is van bijzondere strafverzwarende omstandigheden. De lidstaten moeten deze bestraffen met doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties.
–        Ernstige fraude is fraude van meer dan 4 000 EUR, waarbij sprake is van bijzondere strafverzwarende omstandigheden en waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad voor „een door elke lidstaat te bepalen minimumbedrag”. Dit minimumbedrag mag niet meer dan 50 000 EUR bedragen. De lidstaten moeten ernstige fraude bestraffen met doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties, met inbegrip van vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering.
34.      Volgens artikel 9 van de BFB‑overeenkomst belet niets in deze overeenkomst dat lidstaten nationale bepalingen aannemen die fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, strenger bestraffen.
35.      De lidstaten kunnen derhalve besluiten om voor elke categorie fraude vrijheidsstraffen op te leggen. Zij kunnen ook fraude waarbij een lager bedrag dan 50 000 EUR gemoeid is aanmerken als ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, of helemaal geen drempel vaststellen.(19)
36.      De vaststelling van strafrechtelijke sancties om de financiële belangen van de Unie te beschermen is een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten in de zin van artikel 4, lid 2, VWEU.(20)
37.      Het is juist dat een deel van de rechtspraak van het Hof betrekking heeft op ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, om te benadrukken dat het Unierecht voorrang heeft boven nationale regels die de bestraffing van dergelijke fraude bemoeilijken.(21) In andere arresten heeft het Hof echter enkel melding gemaakt van fraude, zonder daaraan kwalificaties toe te voegen.(22)
38.      Mijns inziens zijn deze verschillen niet wezenlijk en houden zij verband met de aard en de omvang van de frauduleuze handelingen in de gedingen die aanleiding hebben gegeven tot de prejudiciële vragen.
39.      Uit het voorgaande volgt dat het Unierecht de lidstaten de vrijheid laat om het begrip ernstige fraude te definiëren, met dien verstande dat, wanneer zij daarvoor een kwantitatieve drempel vaststellen, het door elke lidstaat vast te stellen minimumbedrag niet hoger mag zijn dan 50 000 EUR.
3.      Roemeense wettelijke regeling
40.      Roemenië heeft nationale wetgeving aangenomen en heeft daarbij, volgens de informatie in het dossier, gebruikgemaakt van de mogelijkheid die de BFB‑overeenkomst biedt om fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, strenger te bestraffen.
41.      Artikel 9, lid 1, van wet nr. 241/2005, zoals van kracht op 23 januari 2014, somt de categorieën strafbare feiten op die als fiscale fraude worden aangemerkt en waarop gevangenisstraf staat, ongeacht de omvang van de geleden schade.
42.      Artikel 9, leden 2 en 3, van wet nr. 241/2005 stelt minimumbedragen vast voor de veroorzaakte schade, maar enkel met het oog op het verhogen van de minimale en maximale duur van de gevangenisstraffen.
43.      De wetgevingskeuze van Roemenië lijkt mij verenigbaar met artikel 325 VWEU en met de BFB‑overeenkomst.
44.      Bij gebreke van een regel van nationaal recht die een minimumbedrag aan schade vaststelt, staat het aan de nationale rechter om te bepalen of er omstandigheden zijn die er volgens het nationale recht van die lidstaat toe leiden dat de gepleegde fraude als ernstig wordt aangemerkt. Hierbij kan het gaan om het voortdurende karakter van het strafbare feit(23), recidive, de mate van organisatie van de fraude, het lidmaatschap van een onwettige vereniging of een criminele organisatie en de hoogte van het fraudebedrag.
4.      Kwalificatie van de fraude in het hoofdgeding
45.      In deze zaak bedroeg de totale schade voor de schatkist
268 536 RON (59 304 EUR), waarvan 163 656
RON (36 142 EUR) aan btw.
46.      Gezien hun aard en gevolgen kunnen de betrokken feiten(24) in beginsel aangemerkt worden als fraude in de zin van artikel 325 VWEU en artikel 1, lid 1, onder b), van de BFB‑overeenkomst(25).
47.      Het begrip „fraude” in de BFB‑overeenkomst(26) omvat de ontvangsten die voortvloeien uit de toepassing van een uniform tarief op de geharmoniseerde btw-grondslag, zoals vastgesteld volgens de regels van de Unie. Het doet niet ter zake dat de btw niet rechtstreeks ten behoeve van de Unie wordt geïnd.(27) Bovendien moet rekening worden gehouden met het totale bedrag van de fraude, aangezien het moeilijk is om de gevolgen ervan voor de begroting van de Unie en de begroting van de lidstaat nauwkeurig te bepalen.(28)
48.      Onder voorbehoud van de beoordeling door de verwijzende rechter, lijkt alles erop te wijzen dat:
–        het totale schadebedrag (dat wil zeggen niet alleen de schade aan de financiële belangen van de Unie) hoger is dan de drempel van 50 000 EUR die in artikel 2, lid 2, van de BFB‑overeenkomst is vastgesteld om fraude als ernstig aan te merken;
–        de fraude georganiseerd was en bijna twee jaar duurde;
–        op een dergelijk strafbaar feit volgens het Roemeense recht dat ten tijde van de feiten van toepassing was een gevangenisstraf stond.
49.      Vanuit het oogpunt van het Unierecht staat derhalve niets eraan in de weg dat de verwijzende rechter op basis van deze aspecten en andere aspecten die hij naar nationaal recht kan beoordelen (waaronder recidive of lidmaatschap van een criminele organisatie) het strafbare feit kwalificeert als ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.
5.      Tussenconclusie
50.      Kortom, artikel 325, lid 1, VWEU en de artikelen 1, 2 en 9 van de BFB‑overeenkomst moeten aldus worden uitgelegd dat de lidstaten fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad ook als ernstige fraude kunnen aanmerken wanneer er een lager bedrag dan 50 000 EUR mee gemoeid is.
B.      Tweede prejudiciële vraag
51.      De tweede prejudiciële vraag is ingewikkeld geformuleerd.
52.      Formeel verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van artikel 2, artikel 4, leden 2 en 3, VEU, artikel 2, lid 2, en artikel 325, lid 1, VWEU, artikel 2, lid 1, van de BFB‑overeenkomst en artikel 49, artikel 52, lid 3, en artikel 53 van het Handvest.
53.      De verwijzende rechter vraagt of deze bepalingen aldus moeten worden uitgelegd „dat de nationale rechter in strafrechtelijke procedures wegens strafbare feiten ter zake van [de btw] de nationale beschermingsnorm met betrekking tot het beginsel van de lex mitior die voortvloeit uit de bindende rechtspraak van de hoogste rechterlijke instantie van [de betreffende] lidstaat [...] buiten toepassing moet laten”.
54.      Voor het antwoord op de tweede prejudiciële vraag moet in de eerste plaats rekening worden gehouden met de situatie die in Roemenië is ontstaan door het arrest Lin I. Ik bespreek deze situatie onder punt 1 hieronder, waarna:
–        verwezen wordt naar mijn conclusie in de zaak Lin I (punt 2);
–        de moeilijkheden worden besproken bij de toepassing van het arrest Lin I op strafbare feiten die verjaard zijn, met of zonder onherroepelijke veroordeling (punt 3);
–        wordt ingegaan op de problemen die voortvloeien uit de toepassing van het nationale beginsel dat het ontstaan van een lex tertia verbiedt (punt 4), en
–        tot slot aandacht wordt besteed aan de voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van het criterium op grond waarvan volgens het arrest Lin I kan worden afgeweken van de nationale beschermingsnorm (punt 5).
1.      Situatie die in Roemenië is ontstaan door het arrest Lin I
55.      Het arrest Lin I is gewezen op 24 juli 2023. Zoals ik reeds heb aangegeven, heeft het Hof in dat arrest het volgende geoordeeld:
–        De nationale beschermingsnorm met betrekking tot de voorzienbaarheid van de strafwet (die voortvloeit uit arrest nr. 297/2018 van het grondwettelijk hof) en de nationale beschermingsnorm met betrekking tot het beginsel dat de meest gunstige strafwet met terugwerkende kracht wordt toegepast (die voortvloeit uit arrest nr. 67/2022 van de hoogste rechterlijke instantie) kunnen een systemisch risico op straffeloosheid opleveren ten voordele van de daders van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.
–        Deze twee normen zijn in beginsel onverenigbaar met artikel 325, lid 1, VWEU en met de artikelen 1 en 2 van de BFB‑overeenkomst. Zij houden waarborgen in die verder gaan dan de rechten die beschermd worden door artikel 49 van het Handvest en dus ook door artikel 7 EVRM. De nationale rechterlijke instanties zijn echter niet verplicht om de arresten van het grondwettelijk hof met betrekking tot de eerstgenoemde norm buiten toepassing te laten.
56.      In het arrest Lin I werd namelijk, in navolging van het arrest M.A.S. en M.B., een externe beperking van de voorrang van het Unierecht aanvaard: de Roemeense rechterlijke instanties waren niet verplicht om de nationale rechtspraak die was ontwikkeld in de arresten nr. 297/2018 en nr. 358/2022 van het grondwettelijk hof buiten toepassing te laten, ook al bestond er
een systemisch risico op straffeloosheid voor ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, omdat die arresten gebaseerd zijn op het door het nationale recht gewaarborgde
legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, voor zover dit beginsel
eisen stelt aan
de voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van de strafwet.
57.      In het arrest Lin I werd deze externe beperking van de voorrang van artikel 325, lid 1, VWEU en de artikelen 1 en 2 van de BFB‑overeenkomst echter niet aanvaard waar het ging om de nationale norm met betrekking tot het beginsel van de lex mitior. Het Hof heeft geoordeeld dat de rechterlijke instanties van een lidstaat verplicht zijn om een nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast, buiten toepassing te laten wanneer die norm het mogelijk maakt om, ook in het kader van beroepen tegen onherroepelijke veroordelingen, op te komen tegen de stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke zaken door procedurele handelingen die zijn verricht vóór die ongeldigverklaring.
58.      Het Hof heeft het arrest Lin I bekrachtigd in twee beschikkingen van 9 januari 2024.(29)
59.      De hoogste rechterlijke instantie (althans een van haar
formaties) lijkt het arrest Lin I niet te aanvaarden waar het gaat om het buiten toepassing laten van de nationale norm dat de meest gunstige strafwet met terugwerkende kracht wordt toegepast. Deze terughoudendheid komt voornamelijk tot uiting in de arresten nr. 37/2024 en nr. 16/2024, die ik in het onderstaande zal bespreken.
a)      Arrest nr. 37/2024 van de hoogste rechterlijke instantie
60.      In dit arrest heeft de hoogste rechterlijke instantie geoordeeld dat de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid – die onlosmakelijk is verbonden met stuiting ervan – in het Roemeens recht een regel van materieel recht is, waarop onder meer het beginsel van de lex mitior van toepassing is. Uitgaande van deze premisse is deze rechterlijke instantie van mening dat:
–        de nationale beschermingsnorm met betrekking tot het beginsel dat de meest gunstige strafwet met terugwerkende kracht wordt toegepast, ook waar het gaat om de stuiting van de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, inhoud geeft aan het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, zoals neergelegd in artikel 7 EVRM en artikel 49 van het Handvest, en een ruimere bescherming biedt, zodat deze norm met voorrang moet worden toegepast;
–        de verplichting die door het arrest Lin I aan de nationale rechter is opgelegd tot gevolg heeft dat een beschermingsniveau wordt geboden dat niet gelijkwaardig is aan of vergelijkbaar is met de bescherming van artikel 7 EVRM. Het Hof heeft bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de nationale rechtsregels met het Unierecht op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Unie rekening gehouden met de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens en toelichting, die een onvolledig en op bepaalde punten onjuist beeld gaven van de juridische situatie die voortvloeit uit de nationale uitspraken met betrekking tot het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen en de gevolgen van de beslissingen van het grondwettelijk hof;
–        het buiten toepassing laten van de bij arrest nr. 67/2022 gegeven beslissing een schending zou inhouden zowel van het grondrecht van legaliteit inzake delicten en straffen, zoals vastgelegd in de nationale rechtsorde, als van de rechtszekerheid, doordat daarmee de voorwaarden worden geschapen voor een ongelijke toepassing van de juridische behandeling van de samenloop van wetten in de tijd, afhankelijk van de aard van het strafbare feit, al naargelang het gaat om een strafbaar feit dat de financiële belangen van de Unie schaadt dan wel een ander strafbaar feit.
b)      Arrest nr. 16/2024 van de hoogste rechterlijke instantie
61.      In dit arrest heeft de hoogste rechterlijke instantie
als volgt geoordeeld:
–        Ongeacht het bedrag van de schade, en zonder dat een concrete beoordeling van het systemisch risico op straffeloosheid nodig is in alle zaken die betrekking hebben op strafbare feiten tegen de financiële belangen van de Unie en op corruptiemisdrijven, hebben de procedurele handelingen die vóór 25 juni 2018 zijn verricht (de datum van bekendmaking van arrest nr. 297/2018 van het
grondwettelijk hof in de Monitor Oficial al României) uitsluitend tot gevolg dat de verjaringstermijn van de strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt gestuit wanneer de in haar
geheel meest gunstige strafwet overeenkomstig arrest nr. 265 van het grondwettelijk hof van 6 mei 2014 (hierna: „arrest nr. 265/2014”) het wetboek van strafrecht of de bijzondere strafwetgeving is, in de versie die van kracht was tussen 1 februari 2014 en 24 juni 2018.(30)
–        Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is het aan de nationale rechterlijke instanties om bij de uitlegging van onvervreemdbare rechten de bepalingen van het EVRM en de relevante rechtspraak te identificeren
en toe te passen, wanneer er met betrekking tot deze rechten een verschil bestaat tussen het beschermingsniveau van het Handvest, zoals uitgelegd door het Hof, en dat van het EHRM, in die zin dat het eerste niveau lager ligt dan het tweede.
–        Het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, het beginsel dat de meest gunstige strafwet met terugwerkende kracht wordt toegepast en het beginsel dat een strengere strafrechtelijke bepaling geen terugwerkende kracht heeft, behoren tot de onvervreemdbare rechten die deel uitmaken van de grondwettelijke tradities van de lidstaten.
–        Wat betreft de werkwijze voor de toepassing van de meest gunstige strafwet in het nationale recht, heeft het grondwettelijk hof bij arrest nr. 265/2014 geoordeeld dat de in haar geheel meest gunstige strafwet moet worden toegepast. Dit houdt in dat uit opeenvolgende wetten en op basis van een concrete beoordeling wordt gekozen voor één toepasselijke strafwet, namelijk de meest gunstige.
–        Dit is de enige manier om te voorkomen dat er bij samenloop van strafbare feiten sprake is van een ongelijke juridische behandeling (bijvoorbeeld wanneer wordt vastgesteld dat er gronden zijn voor stuiting van de verjaring in het geval van btw-fraude, terwijl dergelijke gronden ontbreken in het geval van fraude met de vennootschapsbelasting, die geen verband houdt met de Uniebegroting) of dat er op het gebied van grondrechten met twee maten wordt gemeten, hetgeen zou leiden tot een onrechtmatige straf.
–        Om te bepalen welke procedurele handelingen vóór 25 juni 2018 leiden tot stuiting van de verjaring, moeten de Roemeense rechterlijke instanties derhalve – ook na het arrest Lin I
– bepalen welke strafwet in haar geheel het meest gunstig is en ervoor zorgen dat er geen lex tertia ontstaat.
–        De verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, als een regel van materieel strafrecht, is een van de criteria waarmee rekening moet worden gehouden bij de toepassing van de strafwet die in haar geheel het meest gunstig is, en moet worden beoordeeld in het kader van de werkwijze die is ingevoerd bij arrest nr. 265/2014.
–        Aangezien in de periode van 25 juni 2018 tot en met 30 mei 2022 de verjaringstermijnen voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid zijn verstreken zonder dat stuiting mogelijk was, zou het buiten toepassing laten van de rechtspraak van het
grondwettelijk hof tot gevolg hebben dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid – op basis van een latere, strengere strafwet – herleeft na het verstrijken van de toepasselijke verjaringstermijnen. Dit komt neer op een schending van artikel 7, lid 1, EVRM.
2.      Conclusie in de zaak Lin I
62.      Het zou niet passend zijn om mijn overwegingen uit de conclusie in de zaak Lin I(31), die het Hof niet heeft gevolgd, uitvoerig te herhalen.
63.      Volgens de in die conclusie voorgestane uitlegging zou artikel 49 van het Handvest – als beperking van de voorrang van het Unierecht – de Roemeense rechterlijke instanties hebben toegestaan om als meest gunstige strafwet de uitlegging toe te passen die in de arresten van het grondwettelijk hof en de
hoogste rechterlijke instantie wordt gegeven over de stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid.
64.      Hetzelfde resultaat zou zijn bereikt door de rechtspraak in de zaak M.A.S. en M.B. ook toe te passen in de zaak Lin I, met andere woorden door voorrang te geven aan de toepassing van de nationale beschermingsnorm met betrekking tot het beginsel van de lex mitior (een norm die meer bescherming biedt dan de norm van artikel 49 van het Handvest) boven artikel 325 VWEU, teneinde in gevallen van ernstige fraude de bescherming van de grondrechten te versterken ten opzichte van de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
65.      Het Hof krijgt thans de gelegenheid (waarvan het mijns inziens gebruik zou moeten maken) om het gedeelte van het arrest Lin I te heroverwegen dat betrekking heeft op het buiten toepassing laten van de nationale, verdergaande norm voor de bescherming van het beginsel van de lex mitior.
66.      De loyaliteit die de advocaten-generaal jegens het Hof in acht moeten nemen, verplicht hen erop te wijzen wanneer zij in een reeds gewezen arrest zwakke punten menen te onderkennen, opdat het Hof dat arrest ofwel beter kan toelichten (ook wanneer dat leidt tot een benadering die afwijkt van de conclusie van de advocaat-generaal) en zo een rechterlijke beslissing kan geven die, voor zover mogelijk, bestand is tegen kritiek(32), ofwel kan nuanceren (en zelfs herzien), zoals in het kader van de dialoog met de hoogste nationale rechterlijke instanties daadwerkelijk is gebeurd met het arrest M.A.S. en M.B. ten opzichte van het eerdere arrest Taricco.
67.      Vanuit dit oogpunt ben ik van mening dat met name twee punten uit het arrest Lin I nadere toelichting behoeven.
68.      Het eerste punt betreft de overweging in punt 108 van het arrest Lin I: „uit de rechtspraak van het Hof [blijkt] dat de regels over de verjaring in strafzaken niet binnen de werkingssfeer van artikel 49, lid 1, van het Handvest vallen (zie in die zin arrest [Taricco],
punten 54‑57)”.
69.      Uit deze punten van het arrest Taricco kan echter niet duidelijk worden afgeleid dat de verjaringsregels in strafzaken niet binnen de werkingssfeer van artikel 49, lid 1, van het Handvest vallen. Als het Hof deze uitsluiting wenst te handhaven, zal het dit nader moeten onderbouwen.
70.      Het tweede punt dat mijns inziens nader moet worden toegelicht of, bij voorkeur, moet worden gerectificeerd, betreft de „vergroting” van het systemisch risico op straffeloosheid voor ernstige strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, als essentieel argument om de nationale norm voor de toepassing met terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet terzijde te schuiven. Zoals ik verderop zal toelichten, stuit dit argument op de nodige moeilijkheden.(33)
71.      In ieder geval moet ik als advocaat-generaal de mogelijkheid
overwegen dat het Hof de rechtspraak uit Lin I handhaaft, en de problemen onderzoeken die de verwijzende rechter ondervindt bij de toepassing van die rechtspraak in Roemenië.
3.      Toepassing van het arrest Lin I op strafbare feiten die verjaard zijn
72.      In punt b) van de tweede prejudiciële vraag gaat de verwijzende rechter ervan uit dat „op grond van [de] nationale rechtspraak [...] de algemene verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid vóór het arrest Lin [I] is verstreken”.
73.      Indien de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid op grond van de toepassing van arrest nr. 67/2022 van de hoogste rechterlijk instantie heeft plaatsgevonden vóór het arrest Lin I, kan dit arrest dan gevolgen hebben voor strafprocedures die betrekking hebben op reeds verjaarde strafbare feiten? Om deze vraag te beantwoorden moet worden bepaald of de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid al dan niet is vastgesteld in een definitieve beslissing met gezag van gewijsde.
a)      Definitieve beslissingen met gezag van gewijsde
74.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof impliceert de eerbiediging van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming niet dat de lidstaten moeten voorzien in buitengewone rechtsmiddelen waarmee een procedure die is afgesloten met een definitieve rechterlijke beslissing kan worden heropend ten gevolge van een prejudicieel uitleggingsarrest.
75.      Het Unierecht vereist niet dat een rechterlijke instantie uit principe terugkomt op haar in gezag van gewijsde gegane beslissing om rekening te houden met de uitlegging die het Hof na vaststelling van die beslissing aan een relevante bepaling van het Unierecht heeft gegeven.(34)
76.      Het beginsel van het gezag van gewijsde garandeert zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen als een goede rechtspleging. Hieruit volgt dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of na afloop van de voor het instellen van deze beroepen voorziene termijnen, niet meer opnieuw in geding kunnen worden gebracht.(35)
77.      Derhalve gebiedt het recht van de Unie een nationale rechter niet om nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, ook al zou daardoor een nationale situatie die onverenigbaar is met dat recht kunnen worden hersteld.(36)
78.      Bij gebreke van een Unieregeling ter zake is het, krachtens de procedurele autonomie van de lidstaten, dan ook een zaak van de interne rechtsorde van die staten hoe het beginsel van het gezag van gewijsde ten uitvoer wordt gelegd, met inachtneming evenwel van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.(37)
79.      Overeenkomstig deze rechtspraak en onder voorbehoud van de beoordeling van het nationale recht door de verwijzende rechter, ben ik van mening dat de toepassing van het arrest Lin I niet kan leiden tot vernietiging van definitieve rechterlijke beslissingen die zijn uitgesproken voordat dit arrest is gewezen. Deze juridische onmogelijkheid strekt zich uit tot definitieve rechterlijke uitspraken die (vóór het arrest Lin I) zijn gewezen met toepassing van de hoogste nationale beschermingsnorm met betrekking tot het beginsel van de lex mitior, zelfs al leidt dit tot straffeloosheid voor ernstige strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.
80.      Ik ben van mening dat er in deze zaak geen sprake is van een van de uitzonderingsgevallen waarin de rechtspraak van het Hof de voorrang van het Unierecht laat prevaleren boven de in gezag van gewijsde gegane definitieve nationale beslissingen. De voorrang van de Unierechtelijke regels moet derhalve wijken voor de verplichting om definitieve nationale rechterlijke beslissingen die in gezag van gewijsde zijn gegaan te eerbiedigen.(38)
b)      Niet-definitieve beslissingen
81.      In het onderhavige geval is de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid vastgesteld door een uitspraak in hoger beroep waartegen cassatieberoep is ingesteld.
82.      Het Hof heeft voor de toepassing van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest een autonome uitlegging gegeven aan het begrip „definitieve karakter van de veroordeling”(39). Een veroordeling kan derhalve niet als definitief worden beschouwd wanneer daartegen een gewoon rechtsmiddel openstaat, namelijk een rechtsmiddel dat tot het normale verloop van een procedure behoort en dat als zodanig een ontwikkeling van de rechtsgang vormt waarmee elke partij redelijkerwijs rekening moet houden.(40)
83.      Een strafvonnis is per definitie niet definitief wanneer tegen dat vonnis een cassatieberoep ontvankelijk is en dat beroep tijdig wordt ingesteld. In beginsel zou de hoogste rechterlijke instantie arrest Lin I dus kunnen toepassen zonder verplicht te zijn om het gezag van gewijsde, dat de uitspraak in hoger beroep zoals gezegd ontbeert, te respecteren.
84.      Het is echter de vraag wat er gebeurt wanneer de belastingfraude lang vóór het arrest Lin I (in casu tussen 2012 en 2014) heeft plaatsgevonden en een rechter in hoger beroep in 2024 oordeelt dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid is verjaard door het verstrijken van een termijn van acht jaar, berekend zonder stuiting overeenkomstig de nationale beschermingsnorm met betrekking tot de lex mitior. Vereist het arrest Lin I in een dergelijke situatie dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid herleeft?
85.      Mijn antwoord op deze vraag is ontkennend, zoals ik hieronder zal toelichten.
86.      Men zou kunnen aanvoeren dat artikel 325 VWEU en de artikelen 1 en 2 van de BFB‑overeenkomst sinds de inwerkingtreding ervan (respectievelijk 1 december 2009 en 1 januari 2008) bindend zijn voor Roemenië en dat deze bepalingen in het arrest Lin I ex tunc worden uitgelegd.
87.      In deze lijn zou de Roemeense beschermingsnorm met betrekking tot
de lex mitior die voortvloeit uit arrest nr. 67/2022 van de hoogste rechterlijke instantie onverenigbaar zijn met de regels van het Unierecht vanaf het moment dat deze regels (die rechtstreekse werking hebben) voor Roemenië in werking zijn getreden. De voorrang van het Unierecht zou ertoe leiden dat strafrechtelijke aansprakelijkheid blijft bestaan voor ernstige btw-fraude wanneer de verjaring daarvan volgens de Roemeense norm met betrekking tot de lex mitior vóór het arrest Lin I heeft plaatsgevonden, zonder dat deze verjaring bij definitieve beslissing is vastgesteld.
88.      Ik ben echter van mening dat de rechtspraak van het EHRM, die volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest van toepassing is in het kader van artikel 49 van het Handvest, het noodzakelijk maakt om deze uitlegging te verwerpen.
89.      In dat verband heeft het EHRM als volgt geoordeeld:
–        Het herleven van de strafrechtelijke aansprakelijkheid na het verstrijken van de verjaringstermijn is onverenigbaar met de in artikel 7 EVRM neergelegde fundamentele beginselen van legaliteit (nullum crimen, nulla poena sine lege) en voorzienbaarheid.
–        Wanneer op grond van nationaal recht de verjaringstermijn verstrijkt, zodat strafrechtelijke aansprakelijkheid is uitgesloten, verzet artikel 7 EVRM zich, bij gebreke van een geldige rechtsgrondslag, tegen een nieuwe vervolging met betrekking tot dat strafbaar feit. Anders zou „de toepassing van de strafwet met terugwerkende kracht ten nadele van de verdachte” worden toegestaan.(41)
–        Het EVRM verplicht de verdragsluitende staten niet om een toepasselijke verjaringstermijn buiten toepassing te laten en bijgevolg een verstreken verjaringstermijn te laten herleven. Er zijn gevallen waarin een strafprocedure niet kan worden heropend en daaronder valt ook de situatie waarin een dergelijke procedure is beëindigd wegens het verstrijken van de verjaringstermijn die in de nationale regeling is vastgesteld. De heropening van de procedure leidt tot problemen op het gebied van rechtszekerheid en tast de rechten van de verdediging aan, die door artikel 7 EVRM worden gewaarborgd.(42)
–        De onverjaarbaarheid van een strafbaar feit vereist een voldoende duidelijke en voorzienbare rechtsgrondslag(43), zowel in het nationale als in het internationale recht(44).
90.      De toepassing van het arrest Lin I leidt in feite tot een „heropening” van verjaringstermijnen die volgens het Roemeense recht, zoals uitgelegd door de hoogste rechterlijke instanties, al zijn verstreken. Evenzo herleeft de strafrechtelijke vervolging van btw-fraude die vóór de uitspraak van het arrest Lin I is gepleegd en waarvan de verjaringstermijn reeds was verstreken.
91.      Zonder afbreuk te doen aan het feit dat het arrest Lin I, net zoals alle arresten van het Hof, moet worden nageleefd, kan dat arrest bezwaarlijk worden aangemerkt als een voldoende duidelijke en voorzienbare rechtsgrondslag(45) om de in arrest nr. 67/2022 van de hoogste rechterlijke instantie
genoemde verjaringsregels voor strafrechtelijke aansprakelijkheid buiten toepassing te laten.(46).
92.      Om verschillende redenen kom ik tot deze tussenconclusie, aangezien het arrest Lin I:
–        strafbare feiten die verband houden met ernstige btw-fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, niet als onverjaarbaar aanmerkt(47);
–        het in bewoordingen die onvoldoende duidelijk zijn onmogelijk maakt om een beroep te doen op de Roemeense beschermingsnorm met betrekking tot
de lex mitior (die meer bescherming biedt dan de Unierechtelijke norm). Daarbij wordt bovendien uitgegaan van
een premisse die volgens de nationale rechterlijke instanties geen goede weergave is van het nationale recht, aangezien de nationale beschermingsnorm met betrekking tot het beginsel dat de lex mitior met terugwerkende kracht wordt toegepast, ook wat betreft de stuiting van de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, op onlosmakelijke wijze het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen concretiseert;
–        heeft geleid tot uiteenlopende uitleggingen, zoals blijkt uit de arresten nr. 37/2024 en nr. 16/2024 van de hoogste rechterlijke instantie en uit het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat er ook binnen de hoogste rechterlijke instantie zelf nog aanzienlijke meningsverschillen bestaan over de toepassing van het arrest Lin I, afhankelijk van de rechtsprekende formatie van deze rechterlijke instantie die zich over de zaak moet uitspreken(48);
–        afwijkt van het arrest M.A.S. en M.B., dat ziet op
de verjaringsregels in strafzaken in Italië. Door de Roemeense norm inzake de lex mitior niet toe te passen, kunnen aan bepaalde personen strafrechtelijke sancties worden opgelegd die, net zoals in Italië, niet zouden zijn opgelegd bij toepassing van de nationale norm(49);
–        erkent (zoals logisch was in het licht van het arrest M.A.S. en M.B.) dat de externe beperking van de voorrang van het Unierecht van toepassing is op het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, maar deze beperking tegelijkertijd verwerpt voor het beginsel van de lex mitior. Volgens de hoogste rechterlijke instantie is laatstgenoemd beginsel echter een onlosmakelijk onderdeel van het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen in Roemenië.
–        stelt dat, na te hebben vastgesteld dat de toepassing van de twee nationale normen leidt tot een systemisch risico op straffeloosheid, de tweede norm (betreffende de lex mitior) ertoe leidt dat dit risico langer voortduurt.(50) Dit feit vindt echter geen steun in de beschikbare statistieken. Volgens de hoogste rechterlijke instantie is de schending van het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen bij beide nationale normen identiek, evenals het risico op straffeloosheid.
93.      Het gebrek aan voorzienbaarheid van arrest Lin I met betrekking tot de toepassing van de nationale regel van de lex mitior op de stuiting van de strafrechtelijke verjaring wordt des te duidelijker nu het gebaseerd is op de veronderstelling dat verjaringsregels procesrechtelijk van aard zijn en niet van materieel strafrechtelijke aard. Een dergelijk uitgangspunt vloeit echter niet voort uit het Unierecht(51) en is zelfs in strijd met de vaste rechtspraak van de hoogste rechterlijke instanties in Roemenië.
94.      Op het moment van de litigieuze feiten was de verjaringsregeling voor strafbare feiten met betrekking tot de btw niet geharmoniseerd door de Uniewetgever.(52) Het stond de lidstaten derhalve vrij om in hun rechtsorde te bepalen dat de verjaringsregeling voor strafrechtelijke aansprakelijkheid (waaronder ook de stuiting van de verjaring) deel uitmaakt van het materiële strafrecht. Zoals reeds opgemerkt is dit het standpunt van de hoogste rechterlijke instanties van Roemenië.
95.      Om die reden was de keuze
van het Hof in het arrest Taricco om de verjaringsregels voor strafrechtelijke aansprakelijkheid een procesrechtelijk karakter toe te kennen(53) problematisch en moest die
keuze worden genuanceerd in het arrest M.A.S. en M.B. In dat arrest heeft het Hof, zoals ik reeds heb uiteengezet, een beperking van de voorrang van het Unierecht aanvaard, nadat het had erkend dat de verjaringsregels in het Italiaanse recht materieelrechtelijk van aard zijn.(54)
96.      In andere gevallen heeft het Hof zelf erkend dat de verjaringstermijn die in Unierechtelijke regels is vastgelegd, van materieelrechtelijke en niet van procesrechtelijke aard is. Zo heeft het Hof in het arrest Volvo en DAF Trucks zelf verklaard dat „anders dan de procestermijnen, de verjaringstermijn, die leidt tot het verval van de vordering in rechte, betrekking heeft op het materiële recht, aangezien hij van invloed is op de uitoefening van een subjectief recht waarop de betrokkene zich niet meer in rechte kan beroepen”(55). Het Hof heeft dus erkend dat artikel 10 („Verjaringstermijnen”) van richtlijn 2014/104/EU(56) een materieelrechtelijk en geen procesrechtelijk karakter heeft.
97.      Ik ben derhalve van mening dat de in de tweede prejudiciële vraag bedoelde regels van het Unierecht:
–        op basis van de nationale beschermingsnorm inzake de toepassing van de meest gunstige strafwet niet vereisen dat in kracht van gewijsde gegane definitieve strafrechtelijke beslissingen waarin is vastgesteld dat de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid was verstreken voordat het arrest Lin I werd gewezen, worden herzien;
–        zich niet verzetten tegen de toepassing van de nationale norm inzake de meest gunstige strafwet op strafbare feiten die gepleegd zijn voordat het arrest Lin I werd gewezen, aangezien dat arrest geen duidelijke en voorzienbare rechtsgrondslag vormt voor de herleving van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor strafbare feiten waarvan de Roemeense rechterlijke instanties hebben vastgesteld dat deze verjaard zijn, ook al is de betreffende beslissing nog niet definitief.
4.      Verbod op de toepassing van een lex tertia
98.      De verwijzende rechter stelt [onder a) van de tweede prejudiciële vraag] dat „het verbod op de toepassing van de lex tertia” een „grondwettelijk beginsel” is.
99.      Tegen deze achtergrond wenst de verwijzende rechter te vernemen of de nationale beschermingsnorm met betrekking tot het beginsel van de lex mitior buiten toepassing moet worden gelaten wanneer de niet-toepassing ervan onverenigbaar is met het grondwettelijk beginsel van het verbod op de lex tertia.(57)
100. Volgens arrest nr. 265/2014 van het grondwettelijk hof
moet de meest gunstige strafwet met terugwerkende kracht worden toegepast aan de hand van de algemene vergelijkingsmethode, niet aan de hand van de gedifferentieerde vergelijkingsmethode. In geval van samenloop van opeenvolgende wettelijke regelingen geldt het volgende:
–        de wet die in haar
geheel een gunstigere positie voor de verdachte waarborgt, moet worden gekozen en toegepast;
–        het is echter niet mogelijk om de meest gunstige bepalingen van in de tijd samenlopende wetten te combineren en langs gerechtelijke weg een lex tertia te doen ontstaan, hetgeen zou betekenen dat rechters de mogelijkheid krijgen om in strijd met artikel 61 van de Roemeense grondwet strafbepalingen te creëren;
–        bij de bepaling van de meest gunstige strafwet moet rekening worden gehouden met een aantal factoren, zoals de aard en de hoogte van de straffen, de voorwaarden voor vervolging, de gronden voor uitsluiting van strafrechtelijke aansprakelijkheid, de invloed van verzwarende, verzachtende of ontlastende omstandigheden, de regels inzake deelneming, poging, recidive, enzovoorts.(58)
101. Als ik het goed begrijp, verhindert het verbod om een lex tertia te doen ontstaan dat nationale rechterlijke instanties, bij een opeenvolging van verschillende wettelijke regelingen, elementen van de ene regeling (bijvoorbeeld bepalingen betreffende de omschrijving van strafbare feiten en betreffende straffen) combineren met elementen van de andere wettelijke regeling (bijvoorbeeld de regels over de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid). Hiermee moet worden voorkomen dat de rechter de meest gunstige strafwet „samenstelt”.
102. In antwoord op de vragen van het Hof over dit verbod wijst de verwijzende rechter erop dat, indien het arrest Lin I wordt toegepast, de meest gunstige strafwet zou voortvloeien uit de combinatie van verschillende bepalingen van in de tijd samenlopende wetten. Ter terechtzitting heeft de Roemeense regering dit bevestigd.
103. Op de stuiting van de verjaring in geval van ernstige btw-fraude gepleegd op 1 januari 2016, waarvoor naar Roemeens recht een verjaringstermijn van tien jaar geldt, zouden dus achtereenvolgens van toepassing zijn:
–        de regeling van artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009, die van kracht was totdat deze bij arrest nr. 297/2018 van het grondwettelijk hof ongeldig werd verklaard. Op grond van deze regeling werd de verjaring gestuit door elke procedurele handeling, ongeacht of deze al dan niet aan de verdachte was meegedeeld;
–        de regeling die voortvloeit uit de rechtspraak van het grondwettelijk hof en de hoogste rechterlijke instantie, die van 25 juni 2018 tot en met 30 mei 2022 van toepassing was. Volgens deze regeling bestond er naar Roemeens recht geen grond voor stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid. Het ontbreken van deze gronden voor stuiting strekt zich met terugwerkende kracht uit tot feiten die in de periode vóór 2018 zijn gepleegd, aangezien het gaat om de
meest gunstige strafbepaling;
–        de regeling die voortvloeit uit de wijziging van artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 bij nooddecreet nr. 71/2022, welke
sinds 30 mei 2022 van toepassing is. Op grond van deze regeling wordt de verjaring gestuit door procedurele handelingen die aan de verdachte zijn medegedeeld.
104. In dit voorbeeld zouden op ernstige btw-fraude uiteenlopende regelingen voor stuiting van de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid van toepassing zijn, die volgens het criterium van het arrest Lin I zouden moeten worden gecombineerd. Daarentegen leidt de Roemeense norm voor bescherming van de lex mitior ertoe dat alleen de meest gunstige regeling voor de stuiting van de verjaring wordt toegepast, ook op alle procedurele handelingen die tussen 1 januari 2016 en 30 mei 2022 hebben plaatsgevonden.
105. De toepassing van het arrest Lin I zou dus een lex tertia doen ontstaan om de bepaling van de meest gunstige strafwet vorm te geven. Dit zou niet het geval zijn bij de oplossing die de hoogste rechterlijke instantie heeft gekozen in haar
arresten nr. 67/2022, nr. 16/2024 en nr. 37/2024.
106. Naar mijn mening verschilt het beginsel dat de toepassing van een lex tertia voor het vaststellen van de lex mitior verbiedt, niet wezenlijk van de hogere nationale beschermingsnorm die reeds in het arrest Lin I is onderzocht, zelfs indien hetgeen ik zojuist heb beschreven het gevolg zou zijn van de toepassing van het arrest Lin I.
107. Aangezien
het Hof in het arrest Lin I het precedent van het arrest M.A.S. en M.B. niet heeft gevolgd en niet heeft toegestaan dat de Roemeense rechterlijke instanties hun hogere beschermingsniveau toepassen waar het gaat om de lex mitior, zie ik geen reden om van deze rechtspraak af te wijken teneinde te voldoen aan het grondwettelijke verbod op een lex tertia.
108. Het verbod op een lex tertia is immers slechts een van de nationale regels (zij het met een grondwettelijke status) die in Roemenië invulling geven aan het beginsel dat de voor de verdachte meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast. In het arrest Lin I wordt dit beginsel in zijn geheel terzijde geschoven door te oordelen dat de Roemeense rechterlijke instanties verplicht zijn om de overeenkomstige nationale beschermingsnorm buiten toepassing te laten, teneinde het risico van straffeloosheid van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te voorkomen.
109. Het is juist dat er een verschil in behandeling is tussen de verjaringstermijn die (overeenkomstig het arrest Lin I) van toepassing is op fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, en de verjaringstermijn die van toepassing is op andere strafbare feiten. Dit betekent dat er voor een verdachte verschillende regels zouden gelden met betrekking tot de stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid, afhankelijk van het feit of het bijvoorbeeld gaat om btw-delicten of om strafbare feiten in verband met de vennootschapsbelasting.
110. Dit verschil in behandeling houdt echter het volgende in:
–        ten eerste
houdt het geen toepassing van een lex tertia in
wat het beginsel van de lex mitior betreft, maar vloeit het voort uit de werkingssfeer van het Unierecht, met name artikel 325 VWEU;
–        ten tweede houdt dit verschil in dat belastingfraude waarop artikel 325 VWEU niet van toepassing is, onder de Roemeense norm ter bescherming van het beginsel van de meest gunstige strafwet zou vallen.
5.      Systemisch risico op straffeloosheid: omvang en onzekerheid
111. De verwijzende rechter gaat ervan uit dat het nationale recht geen specifieke criteria bevat aan de hand waarvan een rechter het in het arrest Lin I bedoelde systemisch risico op straffeloosheid kan beoordelen [tweede prejudiciële vraag, onder d)].
112. In het arrest Lin I heeft het Hof geoordeeld dat de juridische situatie die voortvloeit uit de arresten
nr. 297/2018 en nr. 358/2022 van het grondwettelijk hof en het arrest nr. 67/2022 van de hoogste rechterlijke instantie „een systemisch risico op straffeloosheid oplevert voor strafbare feiten die verband houden met ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met name in zaken waarvan de complexiteit een langer onderzoek door de strafrechtelijke autoriteiten vereist”(59).
113. In een dergelijke situatie „bestaat namelijk het intrinsieke risico dat tal van gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, niet kunnen worden bestraft omdat [de verjaringstermijn] is verstreken, met name in zaken waarvan de complexiteit een langer onderzoek door de strafrechtelijke autoriteiten vereist”(60).
114. Zoals blijkt heeft het Hof in het arrest Lin I zelf geoordeeld dat de toepassing van de rechtspraak van de hoogste nationale rechterlijke instanties een systemisch risico op straffeloosheid inhoudt voor personen die ernstige fraude plegen, hetgeen de financiële belangen van de Unie schaadt. Deze beoordeling hoeft dus niet te worden verricht door de Roemeense rechterlijke instanties wanneer zij het arrest Lin I toepassen, maar moet als een gegeven worden beschouwd.
115. Problematischer is het onderscheid dat het Hof maakt tussen: a) het systemisch risico op straffeloosheid dat voortvloeit uit de toepassing van de Roemeense rechtspraak met betrekking tot de voorzienbaarheid van de strafwet,
en b) datzelfde risico met betrekking tot het beginsel van de lex mitior.(61)
116. De redenering van het Hof met betrekking tot dit onderscheid(62) leidt ertoe dat alleen in het tweede geval (dat wil zeggen als de nationale rechter de nationale norm van de lex mitior in acht neemt voor procedurele handelingen die vóór 25 juni 2018 zijn verricht) de voorrang, de eenheid en de doeltreffendheid van het Unierecht in het gedrang komen.
117. Met andere woorden, in het arrest Lin I wordt het systemisch risico op straffeloosheid voor ernstige fraude ten nadele van de financiële belangen van de Unie die is gepleegd tussen 25 juni 2018 en 30 mei 2022 getolereerd wanneer dit risico voortvloeit uit de toepassing van de nationale beschermingsnorm die betrekking heeft op de voorzienbaarheid van de strafwet, maar wordt dat risico niet aanvaard wanneer het zich uitstrekt tot zaken van vóór 25 juni 2018 waarin de nationale norm voor de bescherming van het beginsel van de lex mitior van toepassing is (dat ook een onderdeel is van het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen).
118. Mijns inziens bevat het arrest Lin I onvoldoende argumenten om aan te tonen waarom het systemisch risico op straffeloosheid verschilt naargelang de
ene of de andere nationale norm wordt toegepast.
119. Ten eerste heeft de nationale beschermingsnorm die ziet op de lex mitior slechts een beperkte invloed op de opheffing van de strafrechtelijke aansprakelijkheid. Die norm leidt niet tot decriminalisering van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad,
maar
beperkt zich ertoe te voorkomen dat de strafrechtelijke verjaring tussen 1 februari 2014 en 25 juni 2018 wordt gestuit, door de tussen 25 juni 2018 en 30 mei 2022 geldende regeling met terugwerkende kracht te verlengen, hetgeen in arrest Lin I is bekrachtigd.
120. In gevallen als het onderhavige is in
de uitspraak in hoger beroep met toepassing van de nationale norm met betrekking tot de lex mitior vastgesteld dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van een verdachte (die medeplichtig is aan het strafbare feit en ten aanzien van wie een verjaringstermijn van acht jaar geldt) is vervallen, maar dat dit niet het geval is voor die van een andere verdachte (die de dader van het strafbare feit is
en ten aanzien van wie een verjaringstermijn van tien jaar geldt). Met de nationale norm die betrekking heeft op de lex mitior wordt alleen het ontbreken van procedurele handelingen die de verjaring kunnen stuiten, met terugwerkende kracht verlengd. Ik herhaal dat er geen sprake is van decriminalisering van ernstige btw-fraude en evenmin van verkorting van de verjaringstermijn voor de vervolging daarvan.
121. Ten tweede lijkt het verhoogde risico op straffeloosheid door de toepassing van de nationale beschermingsnorm met betrekking tot de lex mitior in vergelijking met de toepassing van de nationale norm met betrekking tot het legaliteitsbeginsel eerder een aanname
dan een vaststaand feit te zijn, gelet op het volgende:
–        Het valt niet met zekerheid te zeggen hoeveel overtreders hebben geprofiteerd van het feit dat de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid tussen 25 juni 2018 en 30 mei 2022 niet is gestuit, hetgeen door het arrest Lin I is toegestaan vanwege de voorzienbaarheid van de strafwet.
–        Evenmin is bekend wat het daadwerkelijke effect is van de toepassing van het beginsel van de lex mitior op de stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in zaken van vóór 25 juni 2018,
welke toepassing volgens het arrest Lin I een risico voor de eenheid, de voorrang en de doeltreffendheid van het Unierecht vormt.
122. De door de Roemeense regering ter terechtzitting verstrekte gegevens wijzen erop dat het aantal strafzaken wegens belastingfraude dat in de periode 2014‑2025 is beëindigd vanwege de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid door toepassing van de meest gunstige wet, zeer beperkt is, ook al zijn de gegevens niet tot in detail uitgesplitst. Zij bevestigen niet dat er gevreesd moet worden voor een systemisch risico op straffeloosheid van dit soort gedragingen.
123. In het arrest M.A.S. en M.B. heeft het Hof zich uitgesproken over de wijziging van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in Italië. Het Hof heeft verklaard dat de nationale rechter moet nagaan of het buiten toepassing laten van nationale regels op dit gebied, als gevolg van een arrest van het Hof „in de [nationale] rechtsorde leidt tot een tegen het beginsel van nauwkeurigheid van de toepasselijke wet indruisende situatie van onzekerheid met betrekking tot de vraag welke verjaringsregeling van toepassing is”.(63)
124. Gelet op de onzekerheid die door een arrest van het Hof is ontstaan, werd aanvaard dat de nationale rechter niet gehouden is om de desbetreffende nationale bepalingen buiten toepassing te laten. Diezelfde rechtspraak kan worden toegepast op het arrest Lin I, wat betreft fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt en die vóór 25 juni 2018 in Roemenië heeft plaatsgevonden.
125. De situatie die door het arrest Lin I is ontstaan, leidt immers tot onzekerheid voor de Roemeense rechterlijke instanties (bij de toepassing van de nationale beschermingsnorm met betrekking tot
het beginsel van de lex mitior).
Deze
onzekerheid is vergelijkbaar met de onzekerheid die in Italië is ontstaan bij de toepassing van het arrest Taricco. Daarom is het, ook vanwege deze omstandigheid, gerechtvaardigd om een externe beperking van de voorrang van het Unierecht te aanvaarden, net zoals het Hof in het arrest M.A.S. en M.B.
heeft gedaan.
V.      Conclusie
126. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de eerste vraag van de strafkamer van de Înalta Curte de Casație și Justiție (Roemenië) als volgt te beantwoorden:
„Artikel 325, lid 1, VWEU en de artikelen 1, 2 en 9 van de Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend te Brussel op 26 juli 1995 en gehecht aan de akte van de Raad van 26 juli 1995,
moeten aldus worden uitgelegd dat
de lidstaten fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad als ernstig kunnen aanmerken wanneer daarmee een bedrag dat lager is dan 50 000 EUR is gemoeid.”
127. Ik geef het Hof tevens in overweging om, gelet op de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties die uitspraak doen in laatste instantie, de bevindingen in het arrest van 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606), te heroverwegen, voor zover daarin wordt geoordeeld dat de nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet met terugwerkende kracht wordt toegepast, buiten toepassing moet worden gelaten, en te oordelen dat
„Artikel 325, lid 1, VWEU en de artikelen 1, 2 en 9 van de Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend te Brussel op 26 juli 1995 en gehecht aan de akte van de Raad van 26 juli 1995,
op grond van de nationale beschermingsnorm met betrekking tot de meest gunstige strafwet niet vereisen dat in kracht van gewijsde gegane definitieve strafrechtelijke beslissingen waarin is vastgesteld dat de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid was verstreken voordat het arrest Lin I werd gewezen, worden herzien;
zich niet verzetten tegen de toepassing van de nationale norm met betrekking tot
de bescherming van de meest gunstige strafwet op strafbare feiten die waren gepleegd voordat het arrest Lin I werd gewezen, aangezien dat arrest geen duidelijke en voorzienbare rechtsgrondslag vormt voor het herleven van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor strafbare feiten waarvan de verjaring door de Roemeense rechterlijke instanties is vastgesteld, ook al is die vaststelling
niet bij definitieve beslissing gebeurd.”
128. Indien het Hof de bevindingen van het arrest Lin I volledig handhaaft, zou het antwoord op de tweede vraag van de strafkamer van de Înalta Curte de Casație și Justiție als volgt kunnen luiden:
„De rechterlijke instanties van een lidstaat kunnen geen beslissingen nemen die onverenigbaar zijn met het arrest Lin I.
Derhalve is het zo dat deze rechterlijke instanties
een nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet met terugwerkende kracht wordt toegepast, buiten toepassing moeten laten, waarbij die verplichting niet wordt aangetast door een nationale regel die de toepassing van een lex tertia verbiedt;
niet voorbij kunnen gaan aan het feit dat in het arrest Lin I
is vastgesteld dat er bij de toepassing van de nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet wordt toegepast, een systemisch risico op straffeloosheid bestaat voor ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, zodat het niet nodig is dat die rechterlijke instanties in elk afzonderlijk geval beoordelen of dit risico daadwerkelijk bestaat.”
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Arrest van 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606; hierna: „arrest Lin I”).
3      Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend te Brussel op 26 juli 1995 en gehecht aan de akte van de Raad van 26 juli 1995 (PB 1995, C 316, blz. 48; hierna: „BFB‑overeenkomst”).
4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (PB 2017, L 198, blz. 29; hierna: „BFB‑richtlijn”).
5      Codul Penal din 21 iulie 1968, republicat (wetboek van strafrecht van 21 juli 1968, opnieuw gepubliceerd) (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 65 van 16 april 1997). Dit wetboek van strafrecht is de geconsolideerde tekst die is vastgesteld bij Lege nr. 140/1996, pentru modificarea și completarea Codului penal (wet nr. 140/1996 tot wijziging en aanvulling van het wetboek van strafrecht) (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 289 van 14 november 1996; hierna: „wetboek van strafrecht van 1968”) en was van kracht tot 1 februari 2014.
6      Lege nr. 286/2009 privind Codul penal (wet nr. 286/1996 tot invoering van het wetboek van strafrecht) van 17 juli 2009 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 510 van 24 juli 2009) (hierna: „wetboek van strafrecht van 2009”). Van kracht sinds 1 februari 2014.
7      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71 din 30 mai 2022 pentru modificarea articolului 155 alineatul (1) din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (nooddecreet van de regering nr. 71 van 30 mei 2022 tot wijziging van artikel 155, lid 1, van wet nr. 286/2009 houdende het wetboek van strafrecht) (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 531 van 30 mei 2022; hierna: „nooddecreet nr. 71/2022”).
8      Lege nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (wet nr. 135/2010 tot invoering van het wetboek van strafvordering) (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 486 van 15 juli 2010).
9      Lege nr. 241/2005 (wet nr. 241/2005) (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 672 van 27 juli 2005, gewijzigd door Lege nr. 50/2013 (wet nr. 50/2013) (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 146 van 19 maart 2013, in de versie die op 23 januari 2014 in werking is getreden.
10      In de hiernavolgende punten herhaal ik de uiteenzetting van de arresten zoals opgenomen in mijn conclusie in de zaak Lin I (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:532). In het vervolg van deze conclusie zal ik als schrijfconventie het
begrip „hoogste rechterlijke instantie” en daarnaast ook het begrip „grondwettelijk hof” voor de Curte Constituțională gebruiken.
11      Het
grondwettelijk hof verklaarde daarentegen dat de voorgaande wetgevingsoplossing (artikel 123, eerste alinea, van het wetboek van strafrecht van 1968) wel voldeed aan de door de grondwet opgelegde voorwaarden van voorzienbaarheid, aangezien daarin was bepaald dat de verjaringstermijn van de strafrechtelijke aansprakelijkheid alleen kon worden gestuit door het verrichten van een handeling die volgens de wet ter kennis van de verdachte moest worden gebracht.
12      Die normatieve handeling werd enkele dagen na de publicatie van arrest nr. 358/2022 van het grondwettelijk hof vastgesteld. Artikel 155 van het wetboek van strafrecht van 2009 is gewijzigd bij nooddecreet nr. 71/2022. Sindsdien luidt lid 1 van dat artikel: „Elke procedurele handeling die in de zaak wordt verricht en waarvan de verdachte of de beklaagde krachtens de wet in kennis moet worden gesteld, leidt tot stuiting van de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid.”
13      Het gaat respectievelijk om de formatie voor de eenmaking van de rechtspraak en de formatie voor de behandeling van cassatieberoepen in het belang van de wet.
14      In de verwijzingsbeslissing (punt 8) wordt deze uitspraak
als „definitief” aangemerkt, hoewel wordt aangegeven dat het daartegen ingestelde cassatieberoep ontvankelijk is verklaard (punt 6). Ter terechtzitting is verduidelijkt dat het bijvoeglijk naamwoord „definitief” niet in de weg staat aan het instellen van cassatieberoep tegen de uitspraak
in hoger beroep.
15      Het openbaar ministerie verzoekt om rekening te houden met het bindende karakter van de uitlegging van het Unierecht in het arrest Lin I en verzoekt derhalve om het cassatieberoep gegrond te verklaren.
16      Volgens het OM hebben procedurele handelingen de verjaringstermijn gestuit, zowel vóór de datum van bekendmaking van arrest nr. 297/2018 van het grondwettelijk hof als na de datum van bekendmaking van arrest nr. 358/2022 van dat hof.
17      Arrest Lin I, punt 83,
en arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 181; hierna: „arrest Euro Box Promotion”).
18      Arrest Lin I, punt 96, en arrest Euro Box Promotion, punt 253.
19      Zie in die zin de Toelichting op het verdrag betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1997, C 191, blz. 1, punt III, artikel 2): „[...] Buiten fraudegevallen die betrekking hebben op een in elke lidstaat vast te stellen minimumbedrag dat niet hoger mag liggen dan 50 000 [EUR], laat het verdrag het aan de lidstaten over om op basis van hun rechtstraditie, de feitelijke omstandigheden vast te stellen op grond waarvan sommige frauduleuze gedragingen als ernstige fraude kunnen worden aangemerkt. [...] Het staat elke lidstaat evenwel vrij om in de andere fraudegevallen te voorzien in vrijheidsstraffen. [...]”
20      Arrest Lin I, punt 80, en arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 43; hierna: „arrest M.A.S. en M.B.”).
21      Arresten Lin I, punt 97; Euro Box Promotion, punt 213,
en M.A.S. en M.B., punt 39, alsook
arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a. (C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 76).
22      Arresten van 8 september 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punt 58; hierna: „arrest Taricco”). Met betrekking tot corruptiezaken komt de kwalificatie „ernstig” niet voor in het arrest Euro Box Promotion, punten 194, 203, 212 en 213, en evenmin in de beschikking van 9 januari 2024, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov (C‑131/23, EU:C:2024:42, punten 75 en 85).
23      Verwijzingsbeslissing, punt 57.
24      De verdachte wordt verweten dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan het voortgezet strafbaar feit van medeplichtigheid aan belastingfraude, dat strafbaar is gesteld in artikel 9, lid 1, onder c), van wet nr. 241/2005.
25      Aangezien de ten laste gelegde feiten tussen 2012 en 2014 hebben plaatsgevonden, is de BFB‑overeenkomst daarop van toepassing omdat de BFB‑richtlijn pas vanaf 6 juli 2019 geldt.
26      „Elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij [...] valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat de middelen van de algemene begroting van de [Unie] of van de door of voor de [Unie] beheerde begrotingen wederrechtelijk worden verminderd.”
27      Arrest Taricco, punt 41, en arrest van 2 mei 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, punten 37‑39).
28      Deze oplossing is uitdrukkelijk opgenomen in de vierde overweging van de BFB‑richtlijn.
29      Beschikkingen Parchetul de pe lângà Tribunalul Braçov (C‑75/23, EU:C:2024:44), en Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov (C‑131/23, EU:C:2024:42).
30      Bij arrest nr. 16/2024 heeft de hoogste rechterlijke instantie ook geoordeeld dat „de procedurele handelingen waarover de verdachte of beklaagde na 30 mei 2022 op grond van de wet moet worden ingelicht, de verjaringstermijn van de strafrechtelijke aansprakelijkheid alleen stuiten met betrekking tot strafbare feiten die zijn gepleegd vanaf 30 mei 2022 of met betrekking tot eerder gepleegde strafbare feiten, wanneer de in haar geheel meest gunstige strafwet overeenkomstig [arrest nr. 265/2014 van het
grondwettelijk hof] het wetboek van strafrecht of bijzondere strafwetgeving
is, in de versie die van kracht is vanaf 30 mei 2022”.
31      Conclusie Lin I (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:532).
32      De auteurs die kritisch zijn op het arrest Lin I zijn onder meer Alonso García, R., „Límites y contra-límites en la aplicación nacional de la CDFUE, y ‚preeminencia’ del derecho de la UE (STJUE 24 julio 2023, C‑107/23 PPU, asunto Lin)”, Revista Española de Derecho Europeo, 2024, nr. 1, blz. 149‑167; Caiola, A., „La continuité d’une évolution jurisprudentielle. À la recherche de l’équilibre entre la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et le respect du principe de légalité des délits et des peines”, Revue des affaires européennes, 2023, nr. 3, blz. 783; Dimitrakopulos, I., „Statutes of limitations and scope of Article 49 (1) of the EU Charter of Fundamental Rights: weaknesses of the ECJ’s approach in Taricco and Lin”, European Law Review, 2025, nr. 2, blz. 221‑228, en Bonelli, M., „Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin”, Common Market Law Review, 2024, nr. 4, blz. 1045‑1076.
33      Bonelli, M., „Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin”, Common Market Law Review, 2024, nr. 4, blz. 1075, merkt op: „Whereas the Opinion of the Advocate General suggested opting for a high level of protection of fundamental rights that could ultimately act as a limit to the duty to set aside national case law, the Court opted for a much more primacy-oriented and effectiveness-oriented judgment, with limited consideration for the fundamental rights concerns expressed by the Advocate General. What is regrettable is not necessarily the outcome of the Court’s ruling, especially when one considers that ultimately the Court did accept certain limitations to primacy and effectiveness insofar as it saw the [Romanian Constitutional Court] judgments as expressions of a legitimate higher standard of protection. But rather the problem lies with the limited engagement with the question of how to define the EU standard of fundamental rights protection, and most notably with the lack of explanation of why the Romanian lex mitior standard as expressed in the Cassation Court decision could not be upheld.”
34      Arresten van 9 april 2024, Profi Credit Polska (Heropening van een procedure die is afgesloten met een definitieve rechterlijke beslissing) (C‑582/21, EU:C:2024:282; hierna: „arrest Profi Credit Polska”, punten 35 en 36); 6 oktober 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, punt 38), en 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, punt 60).
35      Arrest Profi Credit Polska, punt 37, en arrest van 17 mei 2022, Ibercaja Banco (C‑600/19, EU:C:2022:394, punt 41).
36      Arrest Profi Credit Polska, punt 38, alsmede arresten van 17 mei 2022, Ibercaja Banco (C‑600/19, EU:C:2022:394, punt 42); 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines (C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punt 89); 11 september 2019, Călin (C‑676/17, EU:C:2019:700, punt 27), en 6 oktober 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, punt 29).
37      Arrest Profi Credit Polska, punten 39 en 40; arresten van
24 oktober 2018, XC e.a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 21), en 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, punt 54).
38      Arresten van 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines (C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punten 96 en 97), en 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punten 29‑31).
39      Arrest van 1 augustus 2025, Baji Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, punten 100‑107).
40      Arrest van 1 augustus 2025, Baji Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, punt 102).
41      EHRM, advies P16‑2021‑001 van 26 april 2022 over de toepassing van de verjaring op onderzoeken, veroordelingen en sancties met betrekking tot strafbare feiten die foltering vormen, § 77 (hierna: „EHRM, advies over de verjaring van foltering”), en arresten van het EHRM van 18 juni 2020, Antia en Khupenia tegen Georgië (CE:ECHR:2020:0618JUD000752310, §§ 38‑43), en 22 september 2015, Borcea tegen Roemenië (CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 65).
42      EHRM, advies over de verjaring van foltering, § 66, en EHRM, arrest van 12 maart 2019, Taşdemir tegen Turkije (CE:ECHR:2019:0312DEC005253809_§ 14).
43      In het geval van Armenië was de onverjaarbaarheid van foltering niet opgenomen in het wetboek van strafrecht, maar vloeide deze voort uit de toepassing in het Armeense recht van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing en de opmerkingen en aanbevelingen van het Comité tegen Foltering. In bovengenoemd advies heeft het EHRM geoordeeld dat het aan de nationale rechter staat om te bepalen of dit een voldoende duidelijke en voorzienbare rechtsgrondslag vormt om foltering als een niet voor verjaring vatbaar misdrijf te beschouwen.
44      EHRM, advies over de verjaring van foltering, § 78. Het feit dat een strafbaar feit in het wetboek van strafrecht als onverjaarbaar wordt aangemerkt, vormt geen versoepeling van de algemene regel dat een verjaard strafbaar feit niet opnieuw vervolgd kan worden, omdat dit een schending van het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen zou inhouden. De onverjaarbaarheid is van toepassing op bijzonder ernstige strafbare feiten, zoals foltering, die volgens dwingendrechtelijke internationale regels moeten worden bestraft. In die gevallen is er geen sprake van verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid en daaropvolgende herleving van de vervolging: de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor deze strafbare feiten blijft eenvoudigweg altijd bestaan, zonder dat tijdsverloop daarop van invloed is.
45      Het EHRM aanvaardt, hetgeen mij logisch lijkt, dat er is voldaan aan het uit artikel 7 EVRM voortvloeiende vereiste van voorzienbaarheid van de rechtsgrondslag voor het herleven van strafvervolging met betrekking tot verjaarde feiten, wanneer het gaat om voorzienbare rechterlijke uitleggingen van strafrechtelijke bepalingen. Zie arresten van 21 oktober 2013, Del Rio Prada tegen Spanje (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, §§ 93, 112, 115 en 117), en 15 april 2025, Badescu e.a. tegen Roemenië (CE:ECHR:2025:0415JUD002219818, § 125). Onvoorzienbare rechterlijke uitleggingen die leiden tot zwaardere strafrechtelijke sancties worden echter als een schending van artikel 7 EVRM beschouwd:
zie arrest van 3 december 2019, Parmak en Bakir tegen Turkije (CE:ECHR:2019:1203JUD002242907, §§ 73‑77), waarin het EHRM de uitlegging heeft verworpen van de Turkse rechterlijke instanties op grond waarvan morele dwang onder terrorisme viel.
46      Bonelli, M., „Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin”, Common Market Law Review, 2024, nr. 4, blz. 1046: „in general, the approach of the Court until Lin had proved difficult to predict and understand”.
47      Fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad is niet vergelijkbaar met foltering, waarvan de onverjaarbaarheid voortvloeit uit het feit dat dit wordt beschouwd als een internationale norm van jus cogens, die in internationale verdragen is erkend.
48      Sommige rechtsprekende formaties van de strafkamer lijken
het niet eens te zijn met de rechtspraak van de uitgebreide formaties die bevoegd zijn om uitspraak te doen over beroepen ter eenmaking van de rechtspraak en cassatieberoepen in het belang van de wet. Ook in de bij het Hof aanhangige zaak C‑496/25, Lin III, zijn twijfels gerezen.
49      Arresten M.A.S. en M.B., punt 60, en Taricco, punt 53.
50      Arrest Lin I, punt 122.
51      Het vloeit ook niet noodzakelijkerwijs voort uit het EVRM. In de rechtspraak van het EHRM bestond een tendens om deze regels als procesrechtelijk aan te merken, aangezien zij geen strafbare feiten of bijbehorende straffen vaststellen, maar enkel een voorwaarde stellen voor het onderzoek van de zaak (EHRM, arresten van 22 juni 2000, Coëme e.a. tegen België, CE:ECHR:2000:0622JUD003249296, § 149; 12 februari 2013, Previti tegen Italië, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508, § 80,
en 22 september 2015, Borcea tegen Roemenië, CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 64). Het EHRM heeft echter geoordeeld dat er sprake is van schending van artikel 7 EVRM wanneer een verdachte wordt veroordeeld voor een reeds verjaard strafbaar feit, hetgeen inhoudt dat verjaring materieelrechtelijk en niet louter procesrechtelijk van aard is (EHRM, advies over de verjaring van foltering, §§ 72‑77,
en arrest van 18 juni 2020, Antia en Khupenia tegen Georgië, CE:ECHR:2020:0618JUD000752310, §§ 38‑43).
52      Vervolgens zijn de verjaringstermijnen voor dit soort strafbare feiten gedeeltelijk geharmoniseerd in artikel 12 van de BFB‑richtlijn, maar daarin is evenmin verduidelijkt of de verjaringsregels voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van materieelrechtelijke dan wel procesrechtelijke aard zijn.
53      Arrest Taricco, punten 55‑57.
54      Arrest M.A.S. en M.B., punt 45: „Het stond de Italiaanse Republiek destijds dus vrij in haar rechtsorde te bepalen dat die regeling [(de verjaringstermijn die van toepassing is op strafbare feiten met betrekking tot de btw)], zoals de voorschriften die verband houden met de delictsomschrijving en de straftoemeting, deel uitmaakt van het materiële strafrecht, zodat daarvoor, zoals voor die laatste voorschriften, het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen geldt.”
55      Arrest van 22 juni 2022, Volvo en DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494, punt 46).
56      Richtlijn van het Europees parlement en de Raad van 26 november 2014 betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie (PB 2014, L 349, blz. 1).
57      Het Hof heeft de verwijzende rechter verzocht om verduidelijking van dit punt, dat
ter terechtzitting is besproken.
58      Arrest nr. 265/2014 van het grondwettelijk hof, punten 31 en 32.
59      Arrest Lin I, punt 91.
60      Arrest Lin I, punt 94.
61      Arrest Lin I, punten 122 en 123.
62      Arrest Lin I, punt 122: „Anders dan de nationale beschermingsnorm die betrekking heeft op de voorzienbaarheid van de strafwet en die volgens de verwijzende rechter beperkt is tot ongedaanmaking van de stuitende werking van procedurele handelingen die zijn verricht in de periode tussen 25 juni 2018, toen arrest nr. 297/2018 van [het grondwettelijk hof] werd bekendgemaakt, en 30 mei 2022, toen nooddecreet nr. 71/2002 in werking trad, kan de nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast – althans in bepaalde gevallen – ook de stuitende werking ongedaan maken van procedurele handelingen die zijn verricht vóór 25 juni 2018, maar na de inwerkingtreding van het wetboek van strafrecht op 1 februari 2014, dat wil zeggen gedurende een periode van meer dan vier jaar.”
63      Arrest M.A.S. en M.B., punt 59: „[...] [Het] staat [...] aan de nationale rechter om na te gaan of de in punt 58 van het arrest Taricco vereiste constatering dat de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht eraan in de weg staan dat doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden opgelegd in een groot aantal gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, in de Italiaanse rechtsorde leidt tot een tegen het beginsel van nauwkeurigheid van de toepasselijke wet indruisende situatie van onzekerheid met betrekking tot de vraag welke verjaringsregeling van toepassing is. Indien deze situatie zich inderdaad voordoet, is de nationale rechter niet gehouden de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing te laten.”