61994C0295
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F.G. JACOBS
presentadas el 14 de marzo de 1996 (
*1
)
1.
Los presentes procedimientos constituyen una prolongación de los asuntos Faust y Wünsche, relativos a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de champiñones cultivados procedentes de países terceros. (
1
) En tres sentencias de 16 de octubre de 1991, (
2
) el Tribunal de Justicia declaró inválidos tres Reglamentos de la Comisión por los que se adoptaban tales medidas de salvaguardia, por lo que se refería a la cuantía del importe suplementario fijado para las importaciones que excedieran de las cantidades fijadas conforme a dichos Reglamentos. (
3
) Tales Reglamentos formaban parte de una serie de medidas adoptadas desde 1978 al objeto de corregir las perturbaciones del mercado comunitario causadas por los precios inferiores de los champiñones importados, que se comercializaban en grandes cantidades. Los Reglamentos imponían un importe suplementario de 175 ECU por 100 kg y de 160 ECU por 100 kg para las importaciones que excedieran de las cantidades que ellos fijaban. (
4
) Cada Reglamento se aplicaba durante un período de tres meses y, en conjunto, cubrían el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de septiembre de 1981.
2.
Los Reglamentos de que se trata se adoptaron sobre la base del apartado 2 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas. (
5
) Esta disposición hacía referencia a la aplicación del apartado 1 del artículo 14 del mismo Reglamento, que establecía:
«Si en la Comunidad el mercado de uno o varios de los productos mencionados en el artículo 1 sufriere o estuviere amenazado con sufrir, debido a importaciones o exportaciones, graves perturbaciones capaces de poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado, se podrán aplicar medidas adecuadas en los intercambios con terceros países hasta que haya desaparecido la perturbación o la amenaza de perturbación.
El Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión y por mayoría cualificada, las modalidades de aplicación del presente apartado y definirá los casos y los límites en los que los Estados miembros podrán tomar medidas cautelares.»
3.
La última frase del apartado 1 del artículo 14 se aplicó mediante el Reglamento (CEE) n° 521/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se definen las modalidades de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas. (
6
) El apartado 2 del artículo 2 de dicho Reglamento, que se refería a las medidas que podían adoptarse con arreglo al artículo 14 del Reglamento n° 516/77, establecía:
«Las medidas [...] sólo podrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios. Tendrán en cuenta la situación especial de los productos en tránsito hacia la Comunidad. Sólo podrán referirse a productos procedentes o con destino a terceros países. Podrán limitarse a determinadas procedencias, orígenes, destinos, calidades o presentaciones. Podrán limitarse a las importaciones con destino a determinadas regiones de la Comunidad o a las exportaciones procedentes de dichas regiones.»
4.
En las sentencias dictadas en los asuntos Faust y Wünsche, el Tribunal de Justicia recordó el principio según el cual la legalidad de medidas que imponen cargas económicas a los operadores está subordinada al requisito de que sean apropiadas y necesarias para la consecución de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa de que se trate, quedando claro que, cuando se pueda elegir entre varias medidas apropiadas, debe recurrirse a la menos gravosa, y que las cargas impuestas no deben ser desmesuradas en relación con los objetivos perseguidos. (
7
) A continuación, el Tribunal de Justicia señaló que los requisitos establecidos en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77 (
8
) se aplicaban a los Reglamentos de que se trata. El Tribunal declaró que la exigencia de un importe suplementario era apropiada y necesaria para la consecución del objetivo de los Reglamentos controvertidos, que consiste en proteger el mercado comunitario de los champiñones, amenazado con sufrir serias perturbaciones debido a importaciones procedentes de países terceros. No obstante, el Tribunal de Justicia declaró que los importes fijados excedían del límite impuesto por el respeto del principio de proporcionalidad, expresado en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77. (
9
) Desestimó una serie de alegaciones formuladas por la Comisión en defensa de la validez de los Reglamentos controvertidos.
5.
La Comisión había alegado que sus medidas eran menos restrictivas de los intercambios que la prohibición total de las importaciones que podía haber utilizado, pero el Tribunal de Justicia señaló que los Reglamentos no tenían por objeto prohibir las importaciones que excedieran de determinadas cantidades, sino dejar abierta la posibilidad de expedir certificados de importación, mediante el pago de un importe suplementario, aun cuando se excediera de tales cantidades. (
10
)
6.
La Comisión había afirmado también que el importe suplementario debía fijarse en un nivel elevado para que fuera disuasivo. No obstante, el Tribunal de Justicia volvió a destacar que el objetivo no era excluir las importaciones que excedieran de las cantidades fijadas y añadió que el objetivo de los Reglamentos no era penalizar las importaciones sin certificado, sino proteger el mercado comunitario. (
11
)
7.
La Comisión había alegado que la cuantía del importe suplementario se justificaba porque correspondía al precio de coste de las conservas de champiñones de primera categoría procedentes de Francia y vendidas en el mercado alemán (ya que Francia es el principal fabricante de la Comunidad y Alemania el principal comprador). En opinión de la Comisión, un importe suplementario simplemente equivalente a la diferencia entre el precio practicado en el país de exportación y el practicado en la Comunidad no habría permitido alcanzar los objetivos de los Reglamentos. No obstante, el Tribunal de Justicia declaró que el efecto de la cuantía del importe suplementario era que el coste de las conservas de champiñones producidas, como sucede en el procedimiento principal, en China, aumentaba sensiblemente respecto al coste de las conservas de champiñones producidas en el mercado común. (
12
)
8.
El Tribunal de Justicia señaló también el efecto sobre las importaciones de champiñones de categorías inferiores, que era más grave que el efecto sobre las importaciones de los champiñones de primera clase, porque el importe suplementario excedía considerablemente del coste de las conservas de champiñones de categorías inferiores producidas en la Comunidad:
«Por lo tanto, esta cuantía del montante suplementario, que ha constituido una carga económica considerable para los importadores, es desproporcionada en relación al objetivo que la Comisión se propuso [...]» (
13
)
9.
El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que los Reglamentos, al aplicarse a todas las conservas de champiñones independientemente de su origen o categoría, llevaban a penalizar en mayor medida a los importadores de champiñones de categorías inferiores que a los de champiñones de primera categoría, a pesar de que, conforme al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77, la Comisión estaba autorizada a tomar en consideración el origen y la calidad de los champiñones y a fijar, en caso necesario, a la luz de tales factores, importes suplementarios diferentes. (
14
)
10.
Sobre la base de este razonamiento, el Tribunal de Justicia (indicando que su decisión «se desprende del conjunto de las consideraciones precedentes») declaró inválidos los Reglamentos por lo que se refería a la cuantía del importe suplementario establecido.
11.
Los presentes asuntos se refieren a las consecuencias de las medidas inválidas adoptadas por la Comisión. El sistema de Reglamentos de la Comisión que establecen medidas de salvaguardia temporales fue sustituido por el Reglamento (CEE) n° 1796/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, relativo a las medidas aplicables en la importación de conservas de champiñones, (
15
) que establecía un sistema de protección más duradero, con contingentes anuales y un importe suplementario de 160 ECU por 100 kg para las importaciones que excedieran de tales contingentes. En el asunto Hüpeden (C-295/94) se trata de la validez de dicho Reglamento. El asunto Pietsch (C-296/94) se refiere a la validez del Reglamento (CEE) n° 2163/92 de la Comisión, de 30 de julio de 1992, relativo a la percepción del importe suplementario previsto en los Reglamentos (CEE) n os 3429/80, 796/81 y 1755/81 por los que se establecen las medidas de protección aplicables a la importación de conservas de champiñones de cultivo. (
16
) Este Reglamento se adoptó con posterioridad a las sentencias del Tribunal de Justicia y fijó, con carácter retroactivo, el importe suplementario en 105 ECU por 100 kg netos, en lugar de 175 ECU y 160 ECU, cuantías que se habían declarado inválidas. Paso ahora a examinar las cuestiones que se plantean en dichos asuntos.
El asunto C-295/94, Hüpeden
12.
El asunto Hüpeden se refiere a tres lotes de champiñones importados procedentes de China que llegaron a Hamburgo en julio y en diciembre de 1987. Respecto al lote importado en julio, se comprobó que un empleado de Hüpeden & Co. KG, demandante en el procedimiento principal, había cometido un error al calcular el volumen de las importaciones de champiñones que aún podían efectuarse dentro de los límites de las cantidades fijadas por la normativa comunitaria. Por lo que se refiere a los dos lotes importados en diciembre, la demandante en el procedimiento principal pensó, basándose en los contratos que había celebrado con los exportadores chinos, que las importaciones podrían realizarse respetando dichas cantidades: en efecto, las autoridades chinas aplican un sistema de contingentes de exportación, que normalmente deberían corresponder a los contingentes de importación de la Comunidad. No obstante, resultó que las cantidades disponibles se habían agotado. El Hauptzollamt Hamburg-Jonas reclamó el pago del importe suplementario previsto en el artículo 1 del Reglamento n° 1796/81. (
17
) El importe suplementario exigido asciende a 165.467,13 DM, cantidad que representa, según la demandante en el procedimiento principal, el 150 % del valor de la mercancía y más del 1.300 % del beneficio obtenido con la operación. La demandante en el procedimiento principal impugnó ante el Finanzgericht Hamburg la validez del Reglamento con arreglo al cual se estableció la exacción.
13.
Según el Finanzgericht, las dudas de la demandante respecto a la validez del Reglamento pueden estar justificadas. Por consiguiente, planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Es válido el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1796/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981?»
El Reglamento
14.
El Reglamento n° 1796/81 (
18
) (en lo sucesivo, «Reglamento»), se basaba en el apartado 2 del artículo 13 del Reglamento n° 516/77. (
19
) Esta disposición establecía:
«Salvo disposiciones en contrario del presente Reglamento o que el Consejo disponga otra cosa, a propuesta de la Comisión y por mayoría cualificada, quedan prohibidas en los intercambios con terceros países:
—
la percepción de cualquier exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana;
—
la aplicación de cualquier restricción cuantitativa o medida de efecto equivalente.»
15.
Con arreglo a la exposición de motivos del Reglamento, «los precios de venta de las conservas de champiñones cultivados en los principales países proveedores son sustancialmente inferiores al precio de coste de la industria comunitaria y las cantidades disponibles en dichos países son tales que pueden perturbar el mercado comunitario». También se afirma que «la Comisión se ha visto obligada a adoptar en varias ocasiones desde 1978 medidas de salvaguardia en relación con las importaciones de conservas de champiñones cultivados». La exposición de motivos añade que no parece que esta situación vaya a modificarse en un futuro próximo, que las medidas de salvaguardia que se han adoptado no constituyen el medio más adecuado para remediarla y que, por tanto, es necesario establecer medidas de gestión del mercado consistentes en la percepción de un importe suplementario sobre todas las exportaciones que excedan de las cantidades tradicionalmente intercambiadas.
16.
En consecuencia, el artículo 1 del Reglamento establece:
«Todo despacho a libre práctica en la Comunidad de conservas de champiñones cultivados incluidas en la subpartida ex 20.02 A del Arancel Aduanero Común, distinto del contemplado en el artículo 4, estará sujeto a la percepción de un importe suplementario por las cantidades que excedan de la fijada en el artículo 3.»
17.
El apartado 1 del artículo 2 fija el importe suplementario:
«El importe suplementario se fija en 160 ECU por 100 kg netos.»
18.
El artículo 3 fija la cantidad a que se refiere el artículo 1:
«La cantidad a que se refiere el artículo 1 se fija en 34.750 toneladas. Se repartirá cada año entre los países proveedores, teniendo en cuenta los intercambios tradicionales de la Comunidad y, de forma adecuada, los nuevos proveedores.»
19.
El artículo 4 se refiere a las importaciones procedentes de los países del Magreb y de los países de Africa, Caribe y Pacífico y no es relevante a los efectos del presente procedimiento. Los artículos 5 a 7 hacen referencia a la aplicación del Reglamento.
La cuestión de la validez
20.
Ha de señalarse que el Reglamento es muy similar a los Reglamentos de la Comisión que el Tribunal de Justicia ha declarado inválidos. En particular, el importe suplementario se fija en la misma cuantía de 160 ECU por 100 kg netos que se establecía en el Reglamento n° 1755/81. No obstante, el Consejo y la Comisión afirman que existen diferencias esenciales que deberían llevar al Tribunal de Justicia a confirmar la validez del Reglamento. Sin embargo, sus argumentos no me convencen.
21.
En primer lugar, se alega que el Reglamento es una medida de gestión del mercado adoptada sobre la base del apartado 2 del artículo 13 del Reglamento n° 516/77, y no una medida de salvaguardia adoptada por la Comisión sobre la base del apartado 2 del artículo 14 del mismo Reglamento. Según el Consejo y la Comisión, esto significa que no se aplica la regla específica de proporcionalidad contenida en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77, (
20
) a saber, la exigencia según la cual «las medidas [...] sólo podrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios» (el subrayado es mío). Debe recordarse que esta disposición se refiere expresamente a las medidas adoptadas conforme al artículo 14 del Reglamento n° 516/77. No se refiere a las medidas adoptadas de conformidad con el artículo 13 de dicho Reglamento. El Consejo y la Comisión admiten que el Reglamento controvertido debe ajustarse al principio de proporcionalidad, en cuanto principio general del Derecho comunitario, pero estiman que dicho principio es menos estricto que los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo 2.
22.
Es exacto que el apartado 2 del artículo 2 no se aplica a las medidas adoptadas conforme al artículo 13 del Reglamento n° 516/77, a pesar de que, en sustancia, la medida del Consejo es, por supuesto, muy similar a las medidas adoptadas anteriormente por la Comisión. Como he señalado, la exposición de motivos del Reglamento se refiere expresamente a las medidas de salvaguardia adoptadas anteriormente por la Comisión. Explica que no parece que vaya a modificarse en el futuro el riesgo de perturbación del mercado comunitario, que había justificado las medidas de la Comisión, y que, en consecuencia, deben adoptarse «medidas de gestión del mercado» más duraderas. Pero esta descripción parece atender más a razones de forma que a razones de fondo. Las medidas de gestión del mercado contenidas en el Reglamento controvertido son prácticamente iguales que las medidas de salvaguardia adoptadas anteriormente por la Comisión. El objetivo y el método utilizado son iguales. El Consejo se limitó a sustituir el sistema de protección establecido por Reglamentos temporales de la Comisión por un Reglamento general destinado a aplicarse con carácter más duradero.
23.
En estas circunstancias, aun cuando se aplique el principio general de proporcionalidad y no los criterios más estrictos establecidos en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77, considero que el Reglamento es inválido por las mismas razones que llevaron al Tribunal de Justicia a declarar la invalidez de los Reglamentos de la Comisión.
24.
En primer lugar, considero que aunque el Tribunal de Justicia hiciera referencia en sus sentencias al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77, no se basó específicamente en tal apartado para declarar inválidos los Reglamentos de la Comisión. El Tribunal de Justicia declaró que la carga que se imponía a los importadores era desproporcionada, fundamentalmente porque el objetivo de los Reglamentos no era penalizar las importaciones que excedieran de las cantidades fijadas. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia se basó en el principio según el.cual la legalidad de las medidas que imponen cargas económicas a los operadores está subordinada al requisito de que esas medidas sean apropiadas y necesarias para la consecución de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa de que se trate. (
21
) Como señalé en las conclusiones que presenté en los asuntos anteriores, «exigir a un importador el pago de un impuesto correspondiente al coste total del producto nacional me parece manifiestamente exorbitante cuando no existe una justificación extremadamente urgente». (
22
) Cuando una exacción es manifiestamente exorbitante, infringe tanto el principio general de proporcionalidad como los requisitos específicos del apartado 2 del artículo 2.
25.
Admito que, para alcanzar el objetivo de desalentar las importaciones que excedan de la cuota, el importe suplementario puede fijarse en una cuantía que exceda de la diferencia de costes entre el producto comunitario y el producto importado. Ello puede ser necesario para desalentar las importaciones excesivas. No obstante, el importe suplementario no debe fijarse en una cuantía sensiblemente superior a lo que es necesario a tal efecto. Si no, se penalizará a los importadores que, por cualquier razón, sobrepasen la cuota sin darse cuenta. Como resulta de los asuntos anteriores y del caso de autos, los importadores pueden equivocarse respecto a las cantidades que están todavía disponibles o pueden creer equivocadamente que todavía pueden realizarse importaciones en el marco de los certificados de importación que han obtenido. Está claro que no pueden adoptarse disposiciones específicas para este tipo de importaciones, efectuadas por inadvertencia: éstas quedarán necesariamente sujetas al importe suplementario. En efecto, si el importe suplementario se fija en una cuantía muy elevada, estas importaciones serán probablemente las únicas que estén sometidas al pago de dicho importe. Si el importe suplementario se fija en una cuantía demasiado elevada, constituirá en tales casos una sanción inadmisible. Por tanto, el importe suplementario deberá ser igual en todos los casos: cuando un importador sobrepase la cuota por inadvertencia, cuando decida sobrepasarla y pagar el importe suplementario o incluso cuando pretenda eludir el pago. En este último caso, por supuesto, pueden imponérsele sanciones penales, pero el importe suplementario no puede asimilarse en ningún caso a un sanción ni fijarse en una cuantía tal que produzca dicho efecto.
26.
Por estas razones, las alegaciones del Consejo y de la Comisión según las cuales el legislador comunitario dispone, en materia agrícola, de una amplia facultad discrecional (
23
) están fuera de lugar. En particular, alegan que el sistema del Reglamento debe considerarse en conjunto y que, cuando se adoptó el Reglamento, se tomó la decisión de aumentar las cantidades que podían importarse con franquicia del importe suplementario, en lugar de reducir el propio importe suplementario. Durante la vista, el Agente de la Comisión expuso que las cantidades aumentaron de alrededor de 27.000 toneladas en 1981 a alrededor de 34.000 toneladas. En consecuencia, el Reglamento considerado en conjunto es más liberal que los Reglamentos de la Comisión, y ello justifica la percepción de un importe suplementario elevado. No obstante, ni los anteriores asuntos ni el caso de autos se refieren a las cantidades fijadas por los Reglamentos respectivos. A este respecto, el legislador comunitario dispone, efectivamente, de una amplia facultad discrecional. El presente procedimiento se refiere a la carga que se impone a los importadores en los casos en que las importaciones exceden de las cantidades fijadas.
27.
La demandante en el procedimiento principal afirmó durante la vista que, con arreglo al Reglamento, ningún importador estaría dispuesto a importar champiñones de forma voluntaria, en cantidades que excedieran de las fijadas por el Consejo, y el Agente de la Comisión reconoció que tales importaciones no se habían producido. No obstante, trató de explicar la situación, señalando que las cantidades se habían fijado en un nivel tan elevado que, seguramente, durante los primeros años de aplicación del régimen, ni siquiera habían sido totalmente utilizadas. Sugirió que esto demostraba que el Reglamento controvertido era más liberal que los Reglamentos de la Comisión que se habían declarado inválidos. No obstante, en mi opinión, también demuestra que la amenaza de perturbación en el mercado comunitario no era muy grave. Por tanto, ¿por qué razón era necesario fijar un importe suplementario tan elevado?
28.
Tampoco acepto el argumento del Consejo según el cual el Reglamento, en tanto que medida duradera y a diferencia de las anteriores medidas ad hoc adoptadas por la Comisión, permite a los importadores planificar sus actividades comerciales, al proporcionarles un marco seguro para sus importaciones y, por lo tanto, justifica que se penalicen las importaciones que excedan de las cantidades fijadas. No comprendo cómo puede llegarse a esta conclusión. En efecto, la planificación a largo plazo era más difícil en la medida en que existieran Reglamentos temporales (aun cuando las cantidades fijadas en los Reglamentos de la Comisión de 1981 que fueron declarados inválidos fueran aparentemente similares a las fijadas en 1980), pero el mero hecho de que se facilite la planificación a largo plazo no justifica la aplicación de sanciones.
29.
El Consejo y la Comisión afirman también que el Consejo podría haber adoptado una medida menos restrictiva, prohibiendo las importaciones que excedieran de las cantidades fijadas. No obstante, este argumento fue rechazado por el Tribunal de Justicia en las sentencias Faust y Wünsche, habida cuenta de los objetivos perseguidos por los Reglamentos controvertidos, que son los mismos que el del Reglamento de que se trata en el presente caso. Además, no estoy seguro de que, en relación con la carga que se impone a los importadores, una prohibición fuera más restrictiva. Si existiera una prohibición pura y simple, las importaciones efectuadas infringiendo dicha prohibición podrían, por supuesto, dar lugar a sanciones, pero no se sabe si tales sanciones serían tan severas como la percepción de un importe suplementario que representa el 150 % del valor de los productos, en caso de que se sobrepasara la cuota por inadvertencia. En tal caso, las sanciones excesivas serían una vez más contrarias al principio de proporcionalidad. Puede señalarse también que la imposición de un importe suplementario no excluye la imposición de sanciones penales cuando, por ejemplo, se haya intentado eludir el pago de la exacción. En el presente asunto, parece que las autoridades alemanas pensaron iniciar actuaciones penales, pero decidieron no hacerlo debido a que el importador no había actuado de manera ilegal.
30.
La Comisión afirma también que el importe suplementario fue aceptado sin discusión por los países exportadores de champiñones durante las negociaciones de la Ronda Uruguay. Pero evidentemente ello no significa, en sí, que la medida sea proporcionada. Además, a los países terceros probablemente no les interesaba la carga impuesta a los importadores comunitarios respecto a las importaciones que excedan de las cantidades fijadas. Cuando el importe suplementario se fije en una cuantía prohibitiva, los países terceros tenderán a asimilar el sistema a una restricción cuantitativa. Por tanto, les será indiferente si se penaliza a los importadores; lo que les importa son las cantidades que pueden exportarse a la Comunidad.
31.
La Comisión sugiere también que el importe suplementario se fijó en la cuantía de 160 ECU por 100 kg, que corresponde a los costes de producción de los champiñones de primera clase en la Comunidad, porque se trataba de que las posibles importaciones que excedieran de las cantidades fijadas fueran sólo de champiñones de calidad superior. Es cierto que, en proporción, el efecto del importe suplementario será menos grave para las importaciones de champiñones de primera clase. No obstante, asciende todavía al 100 % de los costes de producción de estos champiñones importados, suponiendo que dichos costes sean tan elevados como los costes en la Comunidad; pues bien, puede pensarse que tales costes son inferiores, dado que, de lo contrario, no existiría ninguna amenaza de perturbación. En consecuencia, el importe suplementario será incluso superior al 100 %. Además, deberán pagarse los derechos normales del Arancel Aduanero Común. Por consiguiente, parece que el importe suplementario tiene también un efecto de prohibición sobre las importaciones de champiñones de calidad superior que excedan de las cantidades fijadas y que penaliza a los importadores de tales champiñones.
32.
Finalmente, la Comisión afirma que es muy difícil distinguir el importe suplementario en función de la calidad de los champiñones importados, como sugirió el Tribunal de Justicia en sus sentencias. Aun cuando así fuera, ello no justifica, no obstante, el carácter manifiestamente excesivo del importe suplementario.
33.
Llego a la conclusión de que el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento n° 1796/81 del Consejo es inválido por lo que se refiere a la cuantía del importe suplementario fijado.
El asunto C-296/94, Bernhard Pietsch
34.
El asunto Pietsch se refiere a importaciones de conservas de champiñones cultivados efectuadas en febrero y marzo de 1981. Las operaciones de que se trata, tal como están descritas en la resolución de remisión, son bastante complejas.
35.
Consta que en marzo de 1981, el Sr. Bernhard Pietsch, demandante en el procedimiento principal, solicitó al Zollamt (Oficina de Aduanas) Veddel el despacho a libre práctica de 8.665 cajas de cartón, cada una de las cuales contenía 24 latas de conserva de champiñones. Declaró que el país de origen era la «República de Corea» y presentó un certificado de importación que autorizaba las importaciones de champiñones procedentes de Corea. El Zollamt Veddel fijó los derechos de aduana (por un total de 50.700,65 DM), pero no se percibió ningún importe suplementario, ya que el certificado de importación no lo exigía (el certificado no contenía la indicación «Deberá pagarse un importe suplementario — Reglamento (CEE) n° 3429/80»). (
24
)
36.
Las investigaciones llevadas a cabo por las autoridades aduaneras demostraron que los champiñones eran idénticos a la mercancía que había sido objeto de una operación de importación por parte de la empresa C. L. Eduard Blume, Hamburg (en lo sucesivo, «Blume»). Blume había comprado los champiñones a cargadores de Taiwan y los había almacenado en su depósito de la aduana como mercancía originaria de Taiwán. En opinión del Hauptzollamt Hamburg-Waltershof, demandado en el procedimiento principal, se efectuaron a continuación dos operaciones ficticias. El 24 de febrero de 1981, Blume vendió la mercancía a una empresa belga mediante una transacción ficticia y, el 26 de febrero de 1981, compró la misma mercancía al demandante en el procedimiento principal mediante otra operación ficticia. Conforme a las averiguaciones de las autoridades aduaneras, la facultad de disposición sobre la mercancía no se transmitió en ningún caso, ni en la «venta intermedia» ni en la «recompra», mediante documentos de entrega o similares. Blume vendió la mercancía en Alemania en marzo de 1981. Hasta este momento los lotes de mercancía no fueron retirados del depósito de la aduana, trasladados al puerto franco de Hamburgo y despachados a libre práctica, previa solicitud de Pietsch, en calidad de mercancía procedente de Corea.
37.
Sobre la base de estas averiguaciones, el demandado reclamó, mediante liquidación complementaria de 27 de febrero de 1984, el pago de derechos de aduana por valor de 6.640,57 DM. Además, en la liquidación se exigía el pago a posteriori de importes suplementarios que ascendían a 365.530,06 DM, conforme al artículo 1 del Reglamento n° 3429/80, (
25
) ya que, según el demandado, las conservas de champiñones que se habían despachado a libre práctica eran originarias de Taiwán y el demandante no había presentado, durante las operaciones de despacho aduanero, ningún certificado de importación relativo a champiñones procedentes de dicho país.
38.
El demandante presentó una reclamación contra la liquidación complementaria, que fue desestimada por infundada por el demandado. Posteriormente, el demandante interpuso un recurso contra la decisión adoptada sobre la reclamación ante el Finanzgericht Hamburg, recurso que constituye el objeto del procedimiento principal.
39.
Mediante una segunda liquidación complementaria de 22 de noviembre de 1993, el demandado redujo el importe suplementario que debía percibirse a posteriori de 365.530,06 DM a 219.213,47 DM. La base jurídica de esta modificación fue el Reglamento n° 2163/92, (
26
) adoptado como consecuencia de las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Faust y Wünsche.
40.
Por tanto, el demandante solicitó que esta segunda liquidación complementaria fuera objeto del procedimiento principal, sustituyendo a la liquidación complementaria de 27 de febrero de 1984, contra la que se había recurrido inicialmente. Afirma, en sustancia, que, a pesar de que redujo el importe suplementario de 175 ECU por 100 kg netos a 105 ECU por 100 kg netos, el Reglamento es inválido porque esta cuantía reducida sigue siendo inadecuada y excesiva.
41.
El Finanzgericht Hamburg considera que, para resolver el litigio, es necesario plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es válido el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2163/92 de la Comisión?»
El Reglamento
42.
El Reglamento n° 2163/92 se adoptó sobre la base del Reglamento n° 426/86, (
27
) por el que se derogó el Reglamento n° 516/77; (
28
) este último constituía la base del Reglamento n° 3429/80 de la Comisión, que era aplicable en el momento en que sucedieron los hechos, pero que fue declarado inválido por el Tribunal de Justicia.
43.
En la exposición de motivos del Reglamento n° 2163/92 (en lo sucesivo, «Reglamento») se indica que los tres Reglamentos de la Comisión de 1980 y 1981 fueron declarados inválidos:
«en la medida en que el nivel del importe [...] [suplementario] se había fijado para las conservas de champiñones de cualquier origen y categoría sin ninguna distinción, lo que tenía por efecto un aumento del coste de las conservas de champiñones importadas, sobre todo de las categorías inferiores, perjudicando en mayor medida las importaciones de champiñones de calidades inferiores».
44.
Además, en la exposición de motivos se señala que el objetivo de los Reglamentos de que se trata era desalentar las importaciones que sobrepasaran las cantidades indicadas, y que:
«para alcanzar dicho objetivo, es necesario aplicar medidas de protección a las importaciones procedentes de todos los terceros países y de todas las categorías».
Afirma que, por consiguiente, procede fijar el importe en un nivel suficientemente elevado, y que:
«dicho importe debe fijarse en un nivel uniforme para todos los productos para no alentar a declarar sobre todo condiciones de calidad inferior en el momento de la importación dado que, en caso de diferenciación del importe según la calidad de los productos, la ausencia de definiciones precisas para las diferentes categorías a escala comunitaria pone en peligro el control eficaz de dichas mercancías».
45.
El último considerando de la exposición de motivos señala:
«Considerando que el Tribunal de Justicia no ha criticado la percepción de un importe basado en el precio de coste de las conservas de champiñones en la Comunidad; que, para evitar que el nivel del importe suplementario correspondiente a las categorías inferiores de conservas de champiñones importadas de los terceros países sobrepase sensiblemente el coste de producción de las mismas conservas de champiñones en la Comunidad, conviene fijar dicho importe al nivel del precio de coste en la Comunidad de las conservas de champiñones de tercera clase.»
46.
El artículo 1 del Reglamento establece:
«El importe suplementario a que se refiere el artículo 1 de los Reglamentos (CEE) n os 3429/80, 796/81 y 1755/81 queda fijado en 105 ECU por 100 kilogramos netos.»
47.
El artículo 2 establece:
«El presente Reglamento entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
Será aplicable a todas las importaciones efectuadas entre el 1 de enero y el 30 de septiembre de 1981 cuyos expedientes no se hayan cerrado todavía.»
La cuestión de la validez
48.
En la resolución de remisión, el Finanzgericht explica las razones por las que alberga dudas sobre la validez del importe suplementario reducido. Considera que dicho importe presenta también el carácter de una sanción y excede considerablemente del nivel necesario para la eficacia de la medida de salvaguardia. Se refiere a las conclusiones que presenté en los asuntos Faust y Wünsche, en las que indiqué el coste de producción en Francia de las conservas de champiñones de tercera clase en 1981 (1 DM por lata de 315 gramos) y la cifra correspondiente a los productos chinos (0,81 DM). El Finanzgericht calcula los importes que deben añadirse a esta última cifra cuando los champiñones se importan en la Comunidad: 0,19 DM de derechos de aduana y 0,90 DM de importe suplementario (sobre la base de 105 ECU por 100 kg netos), es decir, un total de 1,90 DM. Por tanto, con la aplicación de un importe suplementario de 105 ECU por 100 kg netos, el coste de las conservas de champiñones de tercera clase chinas era, en 1981, un 90 % más elevado que el coste de las conservas de champiñones francesas. El Finanzgericht considera que la imposición de un importe suplementario de esta magnitud equivale probablemente a la imposición de una sanción al operador que importa sin certificado de importación.
49.
El Finanzgericht señala también el hecho de que la Comisión no distinguiera el importe suplementario en función de las diversas clases de conservas de champiñones, a pesar de que el Tribunal de Justicia criticara dicho enfoque en las sentencias anteriores.
50.
Por último, las dudas del Finanzgericht se deben también a que el importe suplementario previsto por el Reglamento corresponde al precio de coste de las conservas de champiñones de cultivo de tercera clase, mientras que el Reglamento n° 3429/80, que era aplicable en el momento en que sucedieron los hechos, se adoptó para las conservas de champiñones en general.
51.
Procede examinar estas tres objeciones en orden inverso.
Los tipos de champiñones
52.
Por lo que respecta a la diferencia entre las conservas de champiñones y las conservas de champiñones de cultivo, parece existir cierta incoherencia entre las distintas versiones lingüísticas de los Reglamentos. Así, el Reglamento n° 3429/80, que se aplicaba en el momento en que se efectuó la importación, se refiere, en su versión inglesa, a los «preserved mushrooms» (conservas de champiñones) en general. Lo mismo sucede con la versión alemana, que se refiere a las «Champignonkonserven». Sin embargo, la versión francesa habla de «conserves de champignons de couche», que se traduciría normalmente en inglés como «preserved cultivated mushrooms» (conservas de champiñones de cultivo).
53.
El título de la versión inglesa del Reglamento controvertido se refiere a los «preserved cultivated mushrooms» (conservas de champiñones de cultivo). No obstante, el último considerando de la exposición de motivos señala que el importe suplementario se calculó sobre la base del precio de coste en la Comunidad de los «preserved mushrooms» (conservas de champiñones) de tercera clase, sin mencionar los «cultivated mushrooms» (champiñones de cultivo). La versión francesa es similar: su título se refiere a las «conserves de champignons de couche» (conservas de champiñones de cultivo), mientras que el último considerando hace referencia a las «conserves de champignons» (conservas de champiñones). Por el contrario, la versión alemana habla siempre de «Zuchtpilzkonserven», o conservas de setas de cultivo.
54.
El demandante en el procedimiento principal no alega en forma alguna que esta confusión haya producido consecuencias perjudiciales en sus importaciones o en cualquier otra importación. La falta de rigor de la Comisión respecto a la redacción puede ser un motivo de preocupación. No obstante, al no existir ninguna alegación relativa a posibles efectos perjudiciales, no creo que tales incoherencias constituyan un motivo de invalidez.
Las clases de champiñones
55.
La Comisión alega que el hecho de que el Reglamento no distinga entre las diversas clases de champiñones no afecta a su validez. La Comisión explica que es imposible distinguir, ya que los importadores se verían incitados a clasificar los productos importados en las categorías inferiores y porque no existe, en la Comunidad ni en los países exportadores, un sistema administrativo que permita clasificar adecuadamente los champiñones. En la medida en que la Comisión tuvo en cuenta el efecto del importe suplementario reducido en los champiñones de calidad inferior, se ajustó a las sentencias dictadas en los asuntos Faust y Wünsche.
56.
Acepto el razonamiento de la Comisión según el cual no estaba obligada a fijar distintos importes para las diversas clases de champiñones, si esto se revela impracticable. En sus sentencias anteriores, el Tribunal de Justicia hizo referencia a la sentencia de 11 de febrero de 1988, National Dried Fruit Trade Association, (
29
) y afirmó que un gravamen «no es contrario a Derecho sólo porque se establezca con un tipo fijo». Además, el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77 autorizaba, pero no exigía, la fijación de importes suplementarios distintos para los champiñones de las distintas calidades.
Proporcionalidad
57.
El demandante en el procedimiento principal considera que la Comisión no interpretó correctamente las sentencias dictadas en los asuntos Faust y Wünsche. En su opinión, el Tribunal de Justicia no declaró inválidos los Reglamentos únicamente porque no se distinguiera entre las distintas clases de champiñones. Estimó que el importe suplementario era excesivo y mencionó sólo con carácter complementario el hecho de que no se hiciera ninguna distinción. El demandante afirma que el importe suplementario reducido también es excesivo y que el Reglamento no se limita a desalentar las importaciones: ningún importador aceptaría voluntariamente pagar dicho importe junto con los demás costes de importación. El demandante destaca que el Reglamento penaliza las importaciones «ilegales» de forma tal que no se tienen en cuenta las causas de dicha ilegalidad ni el grado de culpa del importador.
58.
Según el demandante, al adoptar el Reglamento, la Comisión estaba obligada a respetar los requisitos establecidos en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77. (
30
) Alega que el importe suplementario debería haberse fijado en un nivel igual a la diferencia entre los costes de producción en la Comunidad y el precio de los champiñones importados, incluidos los derechos de aduana. Sólo entonces se evitaría una perturbación en el mercado comunitario, dejando espacio para las importaciones de países terceros.
59.
La Comisión afirma en sus observaciones escritas que el Reglamento es válido. En primer lugar, explica cómo calculó el importe suplementario reducido: lo hizo sobre la base del precio medio de los champiñones de cultivo de tercera clase en el mercado alemán (aparentemente representativo del mercado comunitario) en el primer trimestre de 1981. También indica el efecto que dicho importe produjo en las importaciones de conservas de champiñones de cultivo de tercera clase procedentes de China. Las cifras a que llega son muy similares a las mencionadas en la resolución de remisión. (
31
)
60.
La Comisión considera que el importe suplementario reducido no es excesivo y se ajusta al principio de proporcionalidad. Afirma que, en las sentencias Faust y Wünsche, el Tribunal de Justicia sólo se pronunció sobre el carácter excesivo del importe suplementario inicial en relación con las importaciones de champiñones de calidad inferior. El Reglamento reduce el nivel del importe suplementario de alrededor del 150 % del valor de la mercancía a cerca del 90 % de dicho valor. No era posible reducir en mayor medida el importe sin poner en peligro el objetivo perseguido, a saber, desalentar las importaciones.
61.
El Gobierno español formula argumentos análogos.
62.
Respecto a la proporcionalidad, el punto crucial es, por supuesto, el de si un importe suplementario del 90 % del valor de la mercancía es excesivo y presenta el carácter de una sanción, o si es apropiado para desalentar las importaciones. Las sentencias no proporcionan una respuesta inmediata a dicha cuestión. Por una parte, existen indicios de que el Tribunal de Justicia consideró que la Comisión no había demostrado por qué un importe suplementario simplemente igual a la diferencia entre el precio practicado en el país de exportación y el practicado en la Comunidad no era suficiente. En el apartado 25 de la sentencia dictada en el asunto C-24/90, el Tribunal de Justicia hace referencia a la argumentación de la Comisión según la cual dicha cuantía no era suficiente y la desestima, debido a que:
«la cuantía del montante suplementario establecido por el Reglamento n° 3429/80 y correspondiente al precio de coste de las setas de producción comunitaria dio lugar a un sensible aumento del coste de las conservas de setas producidas, como es el caso en el litigio principal, en China, en relación con el de las conservas de setas producidas en el mercado comunitario».
63.
Si se considera de forma aislada, la conclusión contenida en dicho apartado se aplica también al importe suplementario reducido de que se trata en el presente asunto. En efecto, éste tiene también como consecuencia que el coste de los productos importados sea sensiblemente superior al de los productos comunitarios.
64.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia prosiguió examinando el impacto sobre los champiñones de categorías inferiores y señaló que este impacto, en particular, era desproporcionado. Pues bien, es cierto que el Reglamento redujo tal impacto.
65.
No obstante, de la sentencia tomada en conjunto se desprende claramente que, a diferencia de lo que se afirmaba en las observaciones presentadas por la Comisión y el Gobierno español, el impacto sobre los champiñones de categorías inferiores no fue el único motivo de invalidez. Por el contrario, se presenta en las sentencias como un elemento adicional. Además, tal como se indica en el punto 10 supra, se dice que la decisión del Tribunal de Justicia «se desprende del conjunto de las consideraciones precedentes». Por consiguiente, no creo que el alcance de la sentencia se reproduzca correctamente en la exposición de motivos del Reglamento controvertido. (
32
)
66.
Por otra parte, aun cuando el impacto sobre los champiñones de categorías inferiores hubiera sido el único elemento decisivo, no creo que el Reglamento controvertido pueda considerarse válido. Como sugiere la Comisión, no bastaba con fijar el importe suplementario haciendo referencia al coste de los champiñones de categorías inferiores, ya que el importe en cuanto tal seguía siendo excesivo. Considero que el importe de 105 ECU por 100 kg era excesivo, en la medida en que se fijó en un nivel igual al importe total del precio de coste en la Comunidad de las conservas de champiñones de tercera clase. Me remito a las consideraciones generales sobre la legalidad del importe suplementario de que se trata en el asunto Hüpeden, expuestas anteriormente; (
33
) tales consideraciones parecen también aplicables en gran medida al presente asunto. Cuando el objetivo consiste en evitar las perturbaciones del mercado comunitario debidas a importaciones más baratas, creo que un importe suplementario establecido sobre tales importaciones debe tener cierta relación con la diferencia de precio existente con los productos comunitarios. Esto no sucede, manifiestamente, cuando el importe suplementario es igual al coste total de producción en la Comunidad. Aun cuando se compare con el precio de coste en la Comunidad de 160 ECU para los champiñones de primera clase, el importe suplementario representaba no menos de dos tercios de dicha cifra y sigue pareciendo manifiestamente excesivo.
67.
Por consiguiente, no puede aceptarse el argumento de la Comisión según el cual cualquier carga inferior no habría sido suficiente para alcanzar el objetivo del Reglamento. En cualquier caso, este argumento es desconcertante, ya que las importaciones se habían efectuado algunos años antes de que se adoptara el Reglamento y no se ha precisado en ningún sitio —ni en la exposición de motivos del Reglamento ni en las observaciones de la Comisión— cómo podría el Reglamento alcanzar su objetivo en estas circunstancias. No obstante, no me basaré en esta consideración en cuanto tal como motivo de invalidez del Reglamento. En mi opinión, la Comisión podía considerar fundadamente que, dado que sus Reglamentos anteriores se habían declarado inválidos únicamente «por lo que se refiere a la cuantía» del importe suplementario que fijaban, tenía la posibilidad de fijar un nuevo importe, de cuantía inferior, incluso para importaciones realizadas mucho antes. Tampoco comparto, como he indicado anteriormente, el argumento del demandante según el cual el importe suplementario debería haberse fijado en una cuantía simplemente equivalente a la diferencia entre los costes de producción en la Comunidad y el precio de los champiñones importados. No obstante, considero, por las razones anteriormente expuestas, que el nivel fijado por el Reglamento controvertido era excesivo y contrario al principio de proporcionalidad.
Conclusión
68.
En consecuencia, estimo que debe responderse de la siguiente forma a las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia en los presentes asuntos:
1)
En el asunto Hüpeden (C-295/94):
«El apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1796/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, relativo a las medidas aplicables en la importación de conservas de champiñones, es inválido por lo que respecta a la cuantía del importe suplementario que fija.»
2)
En el asunto Pietsch (C-296/94):
«El artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2163/92 de la Comisión, de 30 de julio de 1992, relativo a la percepción del importe suplementario previsto en los Reglamentos (CEE) nos 3429/80, 796/81 y 1755/81 por los que se establecen las medidas de protección aplicables a la importación de conservas de champiñones de cultivo, es inválido por lo que respecta a la cuantía del importe suplementario que fija.»
(
*1
)	Lengua original: inglés.
(
1
)	Sentencias de 16 de octubre de 1991, Werner Faust (C-24/90, Rec. p. I-4905); Wünsche (C-25/90, Rec. p. I-4939), y Wünsche (C-26/90, Rec. p. I-4961); véase también, anteriormente, la sentencia de 12 de abril de 1984, Wünsche (345/82, Rec. p. 1995), así como el auto de 5 de marzo de 1986, Wünsche (69/85, Rec. p. 947).
(
2
)	Asuntos C-24/90, C-25/90 y C-26/90, citados en la nota 1 supra.
(
3
)	Reglamento (CEE) n° 3429/80 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1980, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones de cultivo (DO L 358, p. 66); Reglamento (CEE) n° 796/81 de la Comisión, de 27 de marzo de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones de cultivo (DO L 82, p. 8); Reglamento (CEE) n° 1755/81 de la Comisión, de 30 de junio de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones cultivados (DO L 175, p. 23).
(
4
)	175 ECU conforme a los Reglamentos nos 3429/80 y 796/81, citados en la nota 3 supra, y 160 ECU conforme al Reglamento n° 1755/81, citado en la nota 3 supra.
(
5
)	DO L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46. Este Reglamento fue derogado por el Reglamento (CEE) n° 426/86 del Consejo, de 24 de febrero dc 1986, por cl que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 49, p. 1).
(
6
)	DO L 73, p. 28; EE 03/12, p. 71. Este Reglamento fue derogado, con efectos a partir dcl 1 de julio de 1995, por el Reglamento (CEE) n° 3290/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativo a las adaptaciones y las medidas transitorias necesarias en cl sector agrícola para la aplicación de los acuerdos celebrados en el marco de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay (DO L 349, p. 105); véanse el artículo 6 y el Anexo XIV.
(
7
)	Véase el asunto C-24/90, citado en la nota 1 supra, apartado 12 de la sentencia, que se remite a la sentencia de 11 de julio de 1989, Schrädcr (265/87, Rec. p. 2237), apartado 21. Las sentencias dictadas en los asuntos C-25/90 y C-26/90, citadas en la nota 1 supra, están redactadas en términos similares. A partir de este momento, me referiré únicamente a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto C-24/90.
(
8
)	Citado en el punto 3 supra.
(
9
)	Asunto C-24/90, citado en la nota 1 supra, apartados 19 y ss.
(
10
)	Apartados 20 y 21 de la sentencia.
(
11
)	Apartados 22 y 23 de la sentencia.
(
12
)	Apartados 24 y 25 de la sentencia.
(
13
)	Apartado 26 de la sentencia.
(
14
)	Apartados 27 a 29 de la sentencia.
(
15
)	DO L 183, p. 1; EE 03/22, p. 115. Este Reglamento fue derogado, con efectos a partir del 1 de julio de 1995, por el Reglamento n° 3290/94 del Consejo, citado en la nota 6 (véanse el artículo 6 y el Anexo XIV).
(
16
)	DO L 217, p. 16.
(
17
)	Citado en la nota 15 supra.
(
18
)	Véase el punto 11 supra.
(
19
)	Citado en la nota 5 supra.
(
20
)	Citado en el punto 3 supra.
(
21
)	Véase el apartado 12 de la sentencia dictada en el asunto C-24/90, citada en la nota 1 supra.
(
22
)	Punto 40 de mis conclusiones en los asuntos C-24/90, C-25/90 y C-26/90, citados en la nota 1 supra.
(
23
)	Véanse, entre otras muchas referencias posibles, las sentencias de 13 de diciembre de 1994, SM W Winzersekt (C-306/93, Rec. p. I-5555), apartado 21, y dc 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartados 89 y 90.
(
24
)	Citado en la nota 3 supra.
(
25
)	Citado en la nota 3 supra.
(
26
)	Citado en la nota 16 supra.
(
27
)	Citado en la nota 5 supra.
(
28
)	Citado en la nota 5 supra.
(
29
)	Asunto 77/86, Rec. p. 757, apartado 29.
(
30
)	Citado en el punto 3 supra.
(
31
)	Véase el punto 48 supra.
(
32
)	Citada en el punto 43 supra.
(
33
)	Véanse, en particular, los puntos 24 a 26 supra.