РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)
8 май 2019 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2008/98/EО — Оползотворяване или обезвреждане на отпадъци — Въвеждане на интегрирана система за управление на отпадъците, гарантираща самодостатъчност на национално равнище — Изграждане на инсталации за изгаряне или увеличаване на капацитета на съществуващите инсталации — Квалифициране на инсталациите за изгаряне на отпадъците като „стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес“ — Спазване на принципа на „йерархия на отпадъците“ — Директива 2001/42/EО — Необходимост от извършване на „екологична оценка“
По дело C‑305/18
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия) с акт от 28 февруари 2018 г., постъпил в Съда на 4 май 2018 г., в рамките на производство по дело
Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus,
Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps
срещу
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Regione Lazio,
Regione Toscana,
Regione Lombardia,
в присъствието на:
Associazione Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus,
Comitato Donne 29 Agosto,
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от: C. Toader (докладчик), председателка на състав, A. Rosas и M. Safjan, съдии,
генерален адвокат: G. Hogan,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–        за Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus и Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, от F. Pernazza и A. Ciervo, avvocati,
–        за Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus и Comitato Donne 29 Agosto, от C. Auriemma, avvocatessa,
–        за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от M. Santoro, avvocato dello Stato,
–        за Европейската комисия, от G. Gattinara, M. Noll-Ehlers и F. Thiran, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване е относно тълкуването на Директива 2001/42/EО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (ОВ L 197, 2001 г., стр. 30; Специално издание на български език 2007 г., глава 15, том 7, стр. 135, наричана по-нататък „Директивата за ОПОС“) и на Директива 2008/98/EО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3, наричана по-нататък „Директивата за отпадъците“).
2        Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между сдруженията за опазване на околната среда Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus и Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, и Presidenza del Consiglio dei Ministri (председателство на Министерски съвет, Италия) и др. по повод на жалба за отмяна на decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri — Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati (Декрет на председателя на Министерския съвет за установяване на общия капацитет за третиране на инсталациите за изгаряне на битови и подобни на тях отпадъци, които функционират или имат разрешение на национално ниво, както и установяване на остатъчните потребности, които трябва да бъдат задоволени чрез изграждане на инсталации за изгаряне с оползотворяване на битови и подобни на тях отпадъци) от10 август 2016 г. (GURI № 233 от 5 октомври 2016 г., наричан по-нататък „Декретът от 10 август 2016 г.“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Директивата за ОПОС
3        Съгласно съображения 4 и 15—18 от Директивата за ОПОС:
„(4)      Екологичната оценка е важен инструмент за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на някои планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда в държавите членки, тъй като [гарантира, че тези] последици от изпълнението на плановете и програмите, [ще] се вземат предвид в хода на подготовката и преди приемането им.
[…]
(15)      С оглед допринасяне за по-прозрачното вземане на решения и с цел осигуряване предоставената информация за оценка да е изчерпателна и благонадеждна, необходимо е да се предвиди органите, притежаващи съответни екологични отговорности и обществеността да бъдат консултирани по време на оценката на плановете и програмите, и да се предвидят подходящи срокове, позволяващи достатъчно време за консултации, включително и за изразяването на становище.
(16)      Когато изпълнението на даден план или програма, изготвени в една държава членка, е вероятно да има съществено въздействие върху околната среда на други държави членки, следва да се предвиди засегнатите държави членки да влязат в консултации и съответните органи и обществеността да бъдат информирани и да им бъде предоставена възможност да изразят становището си.
(17)      Екологичният доклад и становищата, изразени от съответните органи и обществеността, както и резултатите от трансграничните консултации, следва да бъдат взети предвид по време на подготовката на плана или програмата и преди приемането им или подлагането на законодателна процедура.
(18)      Държавите членки следва да осигурят, че когато даден план или програма се приемат, съответните органи и обществеността са информирани и релевантната информация им е предоставена“.
4        Член 1 от тази директива, озаглавен „Цели“, предвижда:
„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива, се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.
5        Член 2 от посочената директива има следното съдържание:
„За целите на настоящата директива:
a)      „планове и програми“ означава планове и програми, включително тези съфинансирани от [Европейския съюз], както и всяко тяхно изменение:
–        които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво, или които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и
–        които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби;
б)      „екологична оценка“ означава изготвянето на екологичен доклад, провеждането на консултации и вземане предвид на екологичния доклад и резултатите от консултациите при вземането на решения и предоставяне на информация за решението в съответствие с членове 4—9;
[…]“.
6        Съгласно член 3 от Директивата за ОПОС, озаглавен „Обхват“:
„1.      В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
2.      В съответствие с параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми,
а)      които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 85/337/ЕИО [на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, 1985 г., стр. 40)].
б)      които, с оглед вероятните последици върху местата, са били определени, че изискват оценка в съответствие с членове 6 или 7 от Директива 92/43/ЕИО.
[…]“.
7        Член 4, параграф 1 от Директивата за ОПОС гласи:
„Екологичната оценка, предвидена в член 3, се извършва по време на подготовката на даден план или програма и преди приемането им или внасянето в законодателна процедура.
8        Член 6 от тази директива, озаглавен „Консултации“, в параграф 2 гласи:
„На органите, […] и на обществеността, […], се предоставя ранна и ефективна възможност в рамките на подходящи срокове, да изразят своето становище за проектоплана или програмата, както и за придружаващия ги екологичен доклад преди приемането на плана или програмата, или внасянето им в законодателна процедура“..
Директивата за отпадъците
9        Съгласно съображения 6, 8, 28 и 31 от Директивата за отпадъците:
„(6)      Първата цел на всяка политика в областта на отпадъците следва да бъде минимизирането на отрицателните последици от образуването и управлението на отпадъците върху човешкото здраве и околната среда. Политиката в областта на отпадъците също следва да има за цел да намали използването на ресурси и да поощрява прилагането на практика на йерархията на отпадъците.
[…]
(8)      Необходимо е, следователно, да се преразгледа Директива 2006/12/ЕО, за да се изяснят ключови понятия като определенията за отпадъци, оползотворяване и обезвреждане, да се засилят мерките, които трябва да се вземат за предотвратяване на отпадъците, да се възприеме подход, отчитащ целия жизнен цикъл на продуктите и материалите, а не само отпадъчната фаза, и да се насочат усилията към намаляване на въздействието върху околната среда на образуването и управлението на отпадъци, като по този начин се повиши икономическата стойност на отпадъците. Освен това оползотворяването на отпадъци и употребата на оползотворени материали следва да се насърчава с оглед опазването на природните ресурси. В интерес на яснотата и четивността, Директива 2006/12/ЕО следва да се отмени и замени с нова директива.
[…]
(28)      Настоящата директива следва да допринесе за доближаването на ЕС към едно „рециклиращо общество“, което се стреми да избягва образуването на отпадъци и ги използва като ресурс. По- специално, Шестата програма за действие на Общността за околната среда призовава за мерки, насочени към гарантиране на разделяне при източника, събиране и рециклиране на приоритетните потоци от отпадъци. В съответствие с тази цел и като средство за улесняване или подобряване на потенциала за оползотворяване, отпадъците следва да се събират разделно, ако това е осъществимо от техническа, екологична и икономическа гледна точка, преди да преминат действия по оползотворяване, които дават най-благоприятните резултати за околната среда като цяло. Държавите членки следва да насърчават разделянето на опасните съединения от потоците от отпадъци, ако това е необходимо за постигане на съобразено с околната среда управление.
[…]
(31)      Йерархията на отпадъците като цяло определя приоритетния ред на това какво представлява най-добрата възможност за околната среда в законодателството и в политиката относно отпадъците, като отклонението от тази йерархия може да се окаже необходимо за специфични потоци от отпадъци, когато това е оправдано по причини като, inter alia, техническа пригодност, икономическа перспективност и опазване на околната среда“.
10      В глава I от тази директива, озаглавена „Предмет, обхват и определения“, са членове 1—7. Член 1 от посочената директива гласи следното:
„Настоящата директива определя мерките за защита на околната среда и човешкото здраве посредством предотвратяване или намаляване на вредното въздействие от образуването и управлението на отпадъци, както и чрез намаляване на цялостното въздействие от използването на ресурси и чрез повишаване на ефективността на това използване“.
11      Член 4 от Директивата за отпадъците, озаглавен „Йерархия на отпадъците“, гласи:
„1.      В законодателството и в политиката за предотвратяване и управление на отпадъците се прилага като приоритетен ред следната йерархия на отпадъците:
а)      предотвратяване;
б)      подготовка за повторна употреба;
в)      рециклиране;
г)      друго оползотворяване, например оползотворяване за получаване на енергия;
д)      обезвреждане.
2.      При прилагането на посочената в параграф 1 йерархия на отпадъците, държавите членки предприемат мерки за насърчаване на вариантите, които обезпечават най-благоприятните за околната среда резултати като цяло. Това може да наложи специфични потоци от отпадъци да се отклонят от йерархията, когато това се основава на съображения, свързани с жизнения цикъл на отпадъците, във връзка с цялостното въздействие на образуването и управлението на такива отпадъци.
Държавите членки гарантират, че разработването на законодателство и политика по отношение на отпадъците е напълно прозрачен процес, като съблюдават съществуващите национални правила за консултациите и ангажирането на гражданите и заинтересованите лица.
Държавите членки вземат предвид общите принципи за опазване на околната среда - на предпазни мерки и на устойчивост, техническата осъществимост и икономическата приложимост, опазването на ресурсите, както и цялостното въздействие върху околната среда, човешкото здраве, икономиката и обществото, в съответствие с членове 1 и 13“.
12      В глава II от тази директива, озаглавена „Общи изисквания“, е включен член 13 със заглавие „Защита на човешкото здраве и на околната среда“, който предвижда:
„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците се извършва, без да се застрашава човешкото здраве, без да се вреди на околната среда, и по-конкретно:
а)      без риск за водата, въздуха, почвата, растенията или животните;
б)      без да се предизвиква неудобство чрез шум или миризми;
в)      без да се въздейства отрицателно върху природната среда или местата, които са обект на специален интерес“.
Италианското право
13      Член 35, параграф 1 от decreto-legge № 133/2014 (Декрет-закон № 133) от 12 септември 2014 г. (GURI № 212 от 12 септември 2014 г.), преобразуван с изменения в закон със Закон № 164 от 11 ноември 2014 г. (GURI № 262 от 11 ноември 2014 г.) (наричан по-нататък „Декрет-закон № 133/2014“), гласи:
„В срок от деветдесет дни, считано от датата на влизане в сила на закона за преобразуване на настоящия декрет, председателят на Министерския съвет по предложение на министъра на околната среда и опазване на територията и морето, след като изслуша постоянната конференция за отношенията между държавата и областите и автономните провинции Тренте и Болцано, със свой декрет определя на национално ниво общия капацитет за третиране на битови и подобни на тях отпадъци на инсталациите за изгаряне, които функционират или имат разрешение на национално ниво, с изрично посочване на капацитета на всяка инсталация, както и инсталациите за изгаряне с енергийно оползотворяване на битови и подобни на тях отпадъци, които трябва да се изградят, за да се удовлетворят остатъчните потребности, определени с цел постепенно социално-икономическо изравняване на областите от националната територия и в съответствие с целите за разделно събиране и рециклиране, като се отчита регионалното планиране. Така определените инсталации представляват стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес, прилагат интегрирана и модерна система за управление на битовите и подобните на тях отпадъци, гарантират националната сигурност и самодостатъчността, позволяват да се преодолеят и предотвратят последващи процедури за нарушение поради неприлагане на европейските стандарти в тази област и ограничават предаването на отпадъците в сметищата“.
14      Въз основа на тази разпоредба е приет Декрет от 10 август 2016 г.
15      Член 1 от Декрет от 10 август 2016 г., озаглавен „Предмет“, има следното съдържание:
„1.      Съгласно член 35, параграф 1 от [Декрет-закон № 133/2014], преобразуван и изменен със Закон № 164 от 11 ноември 2014 г., настоящият декрет има за предмет:
a)      установяване на съществуващия национален капацитет за третиране на инсталациите за изгаряне на битови и подобни на тях отпадъци, които функционират към м. ноември 2015 г.;
b)      установяване на потенциалния национален капацитет за третиране, на инсталациите за изгаряне на битови и подобни на тях отпадъци, за които има разрешение и не функционират към м. ноември 2015 г.;
c)      установяване по макрорайони и по региони на инсталациите за изгаряне с енергийно оползотворяване на битови и подобни на тях отпадъци, които трябва да се изградят или модернизират, за да се задоволят националните остатъчни потребности за третиране на тези отпадъци“.
16      В членове 3—5 от Декрета от 10 август 2016 г. има три таблици, в които са посочени три категории инсталации, а именно функциониращите инсталации за изгаряне, с посочване на разрешения капацитет за третиране и на капацитета за третиране на битовите и подобните на тях отпадъци (таблица A), инсталациите за изгаряне, за които има разрешение, но не функционират, с посочване на разрешения капацитет за третиране и локализацията им на регионално ниво (таблица B) и инсталациите, които трябва да бъдат изградени или модернизирани, с оглед на регионалното програмиране (таблица C). За всяка от тези три категории в съответните таблици се посочва също общият национален капацитет за третиране на инсталациите за изгаряне на отпадъци, функциониращи през ноември 2015 г. (таблица A), потенциалният национален капацитет за третиране, произтичащ от инсталациите, за които има разрешение, но не функционират към тази дата (таблица B), както и областите, в които инсталациите, необходими за задоволяване на националните потребности, трябва да бъдат изградени или модернизирани, и съответните капацитети (таблица C).
17      Според член 6 от Декрета от 10 август 2016 г., озаглавен „Заключителни разпоредби“:
„1.      […] инсталациите, установени в таблици А, В и С, са стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес и представляват интегрирана и модерна система за управление на битовите и подобните на тях отпадъци, като гарантират националната сигурност и самодостатъчността на цикъла на интегрираното управление на отпадъците съгласно изискването на член 16 от [Директивата за отпадъците].
2.      За да се гарантират националната сигурност и самодостатъчността и при спазване на целите за постепенно социално-икономическо изравняване в на зоните на националната територия, […] поради предвидените в параграф 6 политики, по-малките капацитети за третиране на битовите и подобните на тях отпадъци на инсталациите за изгаряне се преразпределят в рамките на същата макро зона според общите критерии и процедурите за посочване, изрично описани в приложение III“.
18      В трите приложения към Декрета от 10 август 2016 г. се посочват редът и условията, въз основа на които е било възможно определянето на трите категории, съдържащи се в трите таблици A, B и C. По-точно в приложение I се съдържат елементите, установяващи съществуващия национален капацитет за третиране на инсталациите за изгаряне на битови и подобни на тях отпадъци, които функционират или са разрешени но не функционират към м. ноември 2015 г. В приложение II са изложени условията, при които са определени остатъчните потребности за изгаряне на битови и подобни на тях отпадъци, като изчисляването е разделено за всяка област поотделно. В приложение III освен това се уточняват „общите критерии“, предвидени в член 35, параграф 1 от Декрет-закон № 133/2014, използвани за определянето на инсталациите, които трябва да се изградят или модернизират, за да се задоволят националните остатъчни потребности за изгаряне на битови и подобни на тях отпадъци.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
19      От акта за преюдициално запитване се установява, че сдруженията VAS и Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare са подали до запитващата юрисдикция, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия), жалба за отмяна на Декрета от 10 август 2016 г., в която повдигат пет основания.
20      По същество тези основания могат да се разпределят в две групи. Първата включва основанията, нарушения на принципа на „йерархия на отпадъците“, предвиден в членове 4 и 13 Директивата за отпадъците, тъй като в Декрета от 10 август 2016 г. инсталациите за изгаряне са квалифицирани като „стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес“. Според жалбоподателите в главното производство, изгарянето на отпадъците трябвало да се използва само като последна възможност, когато вече не е възможно да се използват техниките на оползотворяване или на рециклиране. Втората група основания са относно нарушение на Директивата за ОПОС, тъй като преди приемането на този декрет не била направена екологична оценка на последиците му върху околната среда.
21      Запитващата юрисдикция отбелязва, че ответниците в главното производство представят във фазата на съдебното дирене само документи и един доклад, без да приложат към тях писмени изложения или защити. От това следвало, че защитата им се свежда до твърдението за съответствие на националната правна уредба на правото на Съюза.
22      От една страна, тази запитваща юрисдикция счита, че е необходимо тълкуване от страна на Съда на принципа на „йерархия на отпадъците“, както е предвиден в Директивата за отпадъците. От друга страна, тя се пита дали националният орган е могъл, без да направи предварително екологична оценка, да увеличи капацитета на инсталациите за изгаряне на отпадъците.
23      При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„(1)      Допускат ли членове 4 и 13 от [Директивата за отпадъците] във връзка със съображения 6, 8, 28 и 31 [от нея] първично национално законодателство и свързаното с него вторично законодателство за прилагането му, като член 35, параграф 1 от [Декрет-закон 133/2014] и [Декрет от 10 август 2016 г.], в които само посочените в приложенията и таблиците към [Декрета от 10 август 2016 г.] инсталации за изгаряне са квалифицирани като стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес, които прилагат интегрирана и модерна система за управление на битовите и подобните на тях отпадъци и които гарантират националната сигурност чрез самодостатъчност, като се има предвид, че същата квалификация не се признава от националния законодател и за съоръженията за третиране на отпадъци с цел рециклиране и повторна употреба, въпреки че тези два метода са от първостепенно значение в йерархията на отпадъците, посочена в споменатата по-горе Директива [за отпадъците]?
(2)      При условията на евентуалност, при отрицателен отговор на първия въпрос, допускат ли членове 4 и 13 от Директивата [за отпадъците] първично национално законодателство и свързаното с него вторично законодателство за прилагане, като член 35, параграф 1 от [Декрет-закон № 133/2014] и [Декрет от 10 август 2016 г.], които квалифицират инсталациите за изгаряне на битови отпадъци като стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес, с цел преодоляване и предотвратяване на допълнителни процедури за нарушение поради неприлагане на европейските стандарти в тази област, както и с цел да се ограничи предаването на отпадъци в сметищата?
(3)      Допускат ли членове 2—4 и 6—12 от Директива[та за ОПОС], поотделно, също и във връзка помежду си, прилагането на първично национално законодателство и свързаното с него вторично законодателство за прилагането му, като член 35, параграф 1 от [Декрет-закон № 133/2014] и [Декрет от 10 август 2016 г.], които предвиждат, че председателят на Министерския съвет може със свой декрет да определи отново и да увеличи капацитета на съществуващите инсталации за изгаряне, както и да определи броя, капацитета и регионалното разположение на инсталациите за изгаряне с енергийно оползотворяване на битовите и подобните на тях отпадъци, които трябва да се изградят, за да се задоволят определените остатъчни потребности, с цел постепенно социално-икономическо изравняване на областите от националната територия и в съответствие с целите за разделно събиране и рециклиране, без това национално законодателство да предвижда в процеса на изготвянето на този план, произтичащ от декрета на председателя на Министерския съвет, да се прилагат правилата за стратегическа екологична оценка, както е предвидено в споменатата по-горе Директива [за ОПОС]?“.
24      С определение от 3 юли 2018 г., Associazione Verdi Ambiente e Società — Aps Onlus и др. (C‑305/18, непубликувано, EU:C:2018:549) председателят на Съда решава да не уважи искането на запитващата юрисдикция за разглеждане на настоящото дело по реда на бързото производство, предвидено в член 23а от Статута на Съда на Европейския съюз и в член 105, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда.
По преюдициалните въпроси
По първия и втория въпрос
25      С първия и втория въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали принципът на „йерархия на отпадъците“, така както е отразен в член 4 от Директивата за отпадъците и във връзка с член 13 от тази директива, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която определя инсталациите за изгаряне на отпадъци като „стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес“.
26      Изглежда, че въпросите на тази юрисдикция са предизвикани от обстоятелството, че в Декрета от 10 август 2016 г. не е възприета сходна квалификация за инсталациите за преработка на отпадъците за рециклиране и за повторно използване, въпреки че член 4 от посочената директива задължава държавите членки да прилагат в законодателството си и в политиката в областта на предотвратяване и управление на отпадъците йерархия на операциите по третирането.
27      Следва да се припомни_че член 4, параграф 1 от Директивата за отпадъците гласи, че „[в] законодателството и в политиката за […] отпадъците се прилага като приоритетен ред следната йерархия на отпадъците: а) предотвратяване; б) подготовка за повторна употреба; в) рециклиране; г) друго оползотворяване, например оползотворяване за получаване на енергия; и д) обезвреждане“.
28      Въз основа на тази разпоредба, с която се установява йерархията на отпадъците, която трябва да се прилага в законодателството и в политиката в областта на предотвратяването и управлението на отпадъците, не може да се направи извод, че трябва да се даде предимство на система, която позволява на производителите на отпадъци сами да ги обезвреждат. Всъщност обезвреждането на отпадъци е посочено едва на последно място в тази йерархия (вж. в този смисъл решение от 18 декември 2014 г., SETAR, C‑551/13, EU:C:2014:2467, т. 44).
29      Следва да се добави, че йерархията на отпадъците е цел, която оставя свобода на преценка на държавите членки, като не ги задължава да изберат конкретно разрешение за предотвратяване и за управление.
30      Така според член 4, параграф 2 от Директивата за отпадъците при прилагането на принципа на „йерархия на отпадъците“ държавите членки предприемат мерки за насърчаване на вариантите, които обезпечават най-благоприятните за околната среда резултати като цяло. Това може да наложи специфични потоци от отпадъци да се отклонят от йерархията, когато това се основава на съображения, свързани с жизнения цикъл на отпадъците, във връзка с цялостното въздействие на образуването и управлението на такива отпадъци.
31      Освен това според член 13 от Директивата за отпадъците държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците се извършва, без да се застрашава човешкото здраве, без да се вреди на околната среда, и по-конкретно без риск за водата, въздуха, почвата, растенията или животните.
32      В това отношение Съдът вече е постановил, че макар член 13 да не уточнява конкретното съдържание на мерките, които следва да се приемат, за да се гарантира, че отпадъците ще бъдат управлявани така, без да се застрашава човешкото здраве и без да се вреди на околната среда, посоченият член все пак задължава държавите членки във връзка с целта, която трябва да постигнат, като същевременно им оставя свобода на преценка при оценяването на необходимостта от такива мерки (решение от 6 април 2017 г., Комисия/Словения, C‑153/16, непубликувано, EU:C:2017:275, т. 61 и цитираната съдебна практика).
33      В случая се налага да се отбележи, че фактът, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство квалифицира инсталациите за изгаряне на отпадъците като „стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес“, не означава, че националният законодател е смятал да не следва указанията, произтичащи от принципа на „йерархия на отпадъците“, предвиден в Директивата за отпадъците.
34      Наистина, от една страна, както приемат жалбоподателите в главното производство, посочената национална квалификация се прилага само за тези инсталации.
35      Фактът, че национална правна уредба квалифицира инсталациите за изгаряне на отпадъците като „приоритетни“, обаче не може да означава, че свързаните с тях операции по третиране имат същите качества и следователно, че тези операции ще се ползват с някаква степен на предимство пред другите операции по предотвратяване и управление на отпадъците.
36      От друга страна, както посочва италианското правителство, с такава квалификация се цели да се рационализира и улесни провеждането на процедурата за получаване на разрешение, за да се компенсира липсата на подходяща национална мрежа за управление на отпадъците, установена в предишни решения на Съда (решения от 26 април 2007 г., Комисия/Италия, (C‑135/05, EU:C:2007:250), от 14 юни 2007 г., Комисия/Италия, (C‑82/06, непубликувано, EU:C:2007:349), от 4 март 2010 г., Комисия/Италия, (C‑297/08, EU:C:2010:115), от 15 октомври 2014 г., Комисия/Италия, (C‑323/13, непубликувано, EU:C:2014:2290), от 2 декември 2014 г., Комисия/Италия, (C‑196/13, EU:C:2014:2407) и от 16 юли 2015 г., Комисия/Италия, (C‑653/13, непубликувано, EU:C:2015:478).
37      В това отношение, както следва от член 260, параграф 1 ДФЕС, ако Съдът на Европейския съюз установи, че държава членка не е изпълнила свое задължение, което произтича от Договорите, тази държава е длъжна да предприеме необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда на Европейския съюз.
38      На последно място, макар държавите членки да избират най-подходящото средство за зачитане на принципа на „йерархия на отпадъците“, те трябва все пак да се съобразяват с другите разпоредби от тази директива, които предвиждат по-конкретни задължения.
39      С оглед на изложените дотук съображения на първия и на втория въпрос следва да се отговори, че принципът на „йерархия на отпадъците“, посочен в член 4 от Директивата за отпадъците и във връзка с член 13 от тази директива, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която квалифицира инсталациите за изгаряне на отпадъците като „стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес“, стига тази национална правна уредба да е съвместима с другите разпоредби от тази директива, които предвиждат по-конкретни задължения.
По третия въпрос
40      С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали Директивата за ОПОС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, състояща се от основна правна уредба и правна уредба за изпълнение, която определя по-висок капацитет на съществуващите инсталации за изгаряне на отпадъци и предвижда изграждането на нови инсталации от този вид, се включва в понятието „планове и програми“ по смисъла на тази директива, които е вероятно да имат съществени последици за околната среда и поради това следва да бъдат подложени на предварителна екологична оценка.
41      В случая от акта за преюдициално запитване се установява, че целта на разглежданата в главното производство национална правна уредба е да се увеличи функционалният капацитет на 40 от съществуващите и действащи на територията на тази държава членка 42 инсталации за изгаряне на отпадъците и да се изградят нови инсталации от този вид. С такава национална правна уредба се прилагат стратегическите решения на държава членка във връзка с оползотворяването и обезвреждането на отпадъците, като изчисляването на остатъчните национални потребности, определени в размер на 1 818 000 тона годишно, и разпределянето им между макро зоните, увеличаването на дейността на съществуващите инсталации до изчерпване на съответния им разрешен капацитет и областната локализация на новите инсталации.
42      Следва да се определи дали такава правна уредба попада в приложното поле на Директивата за ОПОС.
43      В това отношение член 3 от Директивата предвижда, че за някои планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, се извършва екологична оценка.
44      Член 2, буква а) от Директивата за ОПОС определя посочените в него „планове и програми“ като такива, които изпълняват две кумулативни условия, а именно, от една страна, подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво или се изготвят от орган с оглед на приемането им посредством законодателна процедура от парламента или правителството и от друга страна, се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби.
45      Съдът е тълкувал тази разпоредба в смисъл, че планове и програми, чието приемане се урежда от национални законови или подзаконови разпоредби, определящи компетентните за тяхното приемане органи, както и процедурата за изготвянето им, трябва да се разглеждат като планове и програми, „които се изискват“ по смисъла и за прилагането на Директивата за ОВОС и за които следователно се извършва оценка на последиците им върху околната среда при определените от нея условия (решение от 7 юни 2018 г., Inter-Environnement Bruxelles и др., C‑671/16, EU:C:2018:403, т. 37 и цитираната съдебна практика).
46      В случая от акта за преюдициално запитване се установява, че Декретът от 10 август 2016 г. отговаря на тези две условия, след като е приет от председателя на Министерския съвет на основание член 35 от Декрет-закон № 133/2014.
47      Следва да се допълни, че съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за ОПОС екологична оценка неизменно се извършва за плановете и програмите, които са изготвени за някои сектори и определят рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1, наричана по-нататък „Директивата за ОВОС“, с която е отменена Директива 85/337.
48      В това отношение, на първо място, сред секторите, посочени в тази разпоредба, е управлението на отпадъците, така че първият от тези критерии е налице.
49      На второ място, инсталациите за обезвреждане на отпадъците чрез изгаряне и техните модификации или разширения са предвидени в точки 9, 10 и 24 от приложение I към Директивата за ОВОС, както и, когато не попадат в една от посочените по-горе категории, в точка 11, буква б) от приложение II към Директивата за ОВОС.
50      Що се отнася до това дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство определя рамката, в която прилагането на проекти ще може да бъде разрешавано в бъдеще, важно е да се припомни, че според постоянната съдебна практика понятието „планове и програми“ се отнася до всеки акт, който, като определя правила и процедури за контрол, приложими за съответния сектор, установява съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и прилагането на един или повече проекти, които могат да имат значително отражение върху околната среда (решения от 27 октомври 2016 г., D’Oultremont и др., C‑290/15, EU:C:2016:816, т. 49, от 7 юни 2018 г., Inter-Environnement Bruxelles и др., C‑671/16, EU:C:2018:403, т. 53 и от 7 юни 2018 г., Thybaut и др., C‑160/17, EU:C:2018:401, т. 54).
51      В това отношение изразът „съществена съвкупност от критерии и подробни правила“ трябва да се разбира с оглед на качеството. Всъщност важно е да се избегнат възможните стратегии за заобикаляне на посочените в Директивата за ОПОС задължения, които могат да се проявят в раздробяване на мерките, като по този начин се намали полезният ефект на тази директива (решения от 7 юни 2018 г., Inter-Environnement Bruxelles и др., C‑671/16, EU:C:2018:403, т. 55 и от 7 юни 2018 г., Thybaut и др., C‑160/17, EU:C:2018:401, т. 55).
52      Такова тълкуване на понятието „планове и програми“, което включва не само тяхното изготвяне, но и тяхното изменение, цели да гарантира извършването на екологична оценка на изискванията, които могат да имат съществени последици върху околната среда (вж. в този смисъл решение от 7 юни 2018 г., Inter-Environnement Bruxelles и др., C‑671/16, EU:C:2018:403, т. 54 и 58).
53      В светлината на цитираната в точки 50—52 от настоящото решение съдебна практика запитващата юрисдикция следва да провери дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство определя рамката, в която прилагането на проекти ще може да бъде разрешавано.
54      Ако се предположи, че това е така, следва да се приеме, че тази правна уредба, чийто предмет е припомнен в точка 41 от настоящото решение, може да има съществени последици върху околната среда, което запитващата юрисдикция следва да провери.
55      Освен това, както подсказва тази юрисдикция, увеличаването на функционалния капацитет на инсталациите за изгаряне на отпадъците дава основание за съмнение доколко достатъчни са били предишните оценки, направени, за да бъде разрешено пускането в експлоатация на съществуващите инсталации за изгаряне.
56      От друга страна, фактът, че екологична оценка по смисъла на Директивата за ОПОС ще бъде извършена впоследствие, при планирането на регионално равнище, не се отразява на приложимостта на разпоредбите относно такава оценка. Наистина оценка на последиците върху околната среда, извършена на основание на Директивата за ОВОС, не може да освободи от задължението за извършване на екологична оценка, каквато се изисква по Директивата за ОПОС, за да се отговори на свързаните с околната среда аспекти, които са специфични за нея (решение от 7 юни 2018 г., Thybaut и др., C‑160/17, EU:C:2018:401, т. 64).
57      Освен това при всяко положение не може да се приеме възражението на италианското правителство, че тъй като разглежданата в главното производство национална правна уредба е само референтна рамка, второто условие, посочено в член 3, параграф 2, буква a) от Директивата за ОПОС, не е изпълнено. Всъщност обстоятелството, че национална правна уредба се отличава с известна степен на абстрактност и има за цел преустройство на съществуващата рамка, е белег за това, че става въпрос за програмен или планов акт и не е пречка тя да бъде включена в понятието „планове и програми“ (решение от 7 юни 2018 г., Inter-Environnement Bruxelles и др., C‑671/16, EU:C:2018:403, т. 60 и цитираната съдебна практика).
58      Такова тълкуване се подкрепя, от една страна, от изискванията, произтичащи от член 6 във връзка със съображения 15—18 от Директивата за ОПОС, доколкото целта на тази директива е не само да допринесе за опазването на околната среда, но и да позволи участието на обществеността в процеса на вземане на решения. От друга страна, както следва от член 4, параграф 1 от тази директива, „[е]кологичната оценка […] се извършва по време на подготовката на даден план или програма и преди приемането им или внасянето в законодателна процедура“. Освен това от член 6, параграф 2 от тази директива следва, че екологичната оценка трябва да бъде извършвана на възможно най-ранен етап, така че заключенията ѝ все още да могат да повлияят на евентуалните решения. Именно на този етап могат да бъдат изследвани различните алтернативи и да бъдат взети стратегически решения (вж. в този смисъл решения от 20 октомври 2011 г., Seaport (NI) и др., C‑474/10, EU:C:2011:681, т. 45 и от 7 юни 2018 г., Inter-Environnement Bruxelles и др., C‑671/16, EU:C:2018:403, т. 63).
59      С оглед на изложените обстоятелства, чиято истинност и обхват, като се вземе предвид разглежданата правна уредба, запитващата юрисдикция трябва да провери, следва да се приеме, че национална правна уредба, като разглежданата в главното производство, с която се предвижда увеличаване на капацитета на съществуващите инсталации за изгаряне на отпадъците и изграждане на нови инсталации от същия вид, може да попада в обхвата на понятието „планове и програми“ по смисъла на член 3, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОПОС, които трябва да се подлагат на екологична оценка.
60      От това следва, че на третия въпрос трябва да се отговори в смисъл, че член 2, буква a), член 3, параграф 1 и член 3, параграф 2, буква a) от Директивата за ОПОС трябва да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, състояща се от основна правна уредба и от правна уредба за изпълнение, с която се определя по-голям капацитет на съществуващите инсталации за изгаряне на отпадъците и се предвижда изграждането на нови инсталации от същия вид, попада в обхвата на понятието „планове и програми“ по смисъла на тази директива, когато може да има съществени последици за околната среда и поради това следва да се подложи на предварителна екологична оценка.
По съдебните разноски
61      С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:
1)      Принципът на „йерархия на отпадъците“, посочен в член 4 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви и във връзка с член 13 от тази директива, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която квалифицира инсталациите за изгаряне на отпадъците като „стратегически инфраструктури и съоръжения от първостепенен национален интерес“, стига тази национална правна уредба да е съвместима с другите разпоредби от тази директива, които предвиждат по-конкретни задължения.
2)      Член 2, буква a), член 3, параграф 1 и член 3, параграф 2, буква a) от Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда трябва да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, състояща се от основна правна уредба и от правна уредба за изпълнение, с която се определя по-голям капацитет на съществуващите инсталации за изгаряне на отпадъците и се предвижда изграждането на нови инсталации от същия вид, попада в обхвата на понятието „планове и програми“ по смисъла на тази директива, когато може да има съществени последици за околната среда и поради това следва да се подложи на предварителна екологична оценка.
Подписи
*      Език на производството: италиански.