62003CC0028_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. V této věci Simvoulio tis Epikratias (státní rada Řecka) podala Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce o slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů, které zakotvují přednostní zacházení s mzdovými pohledávkami vůči pojišťovně ve stavu insolvence ve vztahu k pohledávkám osob pojištěných u takové pojišťovny, s pojišťovacími směrnicemi Společenství(2) . Ačkoli byla tato otázka upravena ve zvláštní směrnici přijaté v roce 2001(3), nezdá se, že by ji předkládající soud vzal v úvahu, pravděpodobně proto, že skutkové okolnosti věci v původním řízení časově předcházely přijetí uvedené směrnice.
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
2. Vnitřní trh pro pojišťovací služby byl postupně vytvořen třemi generacemi směrnic týkajících se jednak přímého pojištění jiného než životního pojištění a jednak životního pojištění. Úprava obou částí pojištění se řídí stejnými základními zásadami. První z těchto zásad je zásada jediného povolení, která se sama o sobě skládá ze dvou aspektů: (1) poskytování pojišťovacích služeb na vnitřním trhu podléhá povolení členského státu a (2) takové povolení je postačující pro poskytování takových služeb v celém Společenství. Druhou zásadou je dozor domovské země, což znamená, že každý poskytovatel pojišťovacích služeb podléhá pouze dozoru toho členského státu, v němž má své sídlo.
3. Ustanovení pojišťovacích směrnic, která jsou relevantní pro projednávanou věc, jsou ustanovení, která směřují k zajištění finanční stability pojišťoven: články 15, 16 a 22 směrnice 73/239, ve znění směrnice 92/49, a paralelní ustanovení, články 17, 18 a 26 směrnice 79/267, ve znění směrnice 92/96. Protože ustanovení směrnice o jiném než životním pojištění a směrnice o životním pojištění jsou formulována téměř totožně a odpověď na předběžnou otázku nezávisí na přesném znění, omezím se na citaci ustanovení prvně uvedené směrnice.
4. Článek 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 směrnice 73/239 byly v rozhodné době formulovány téměř totožně a stanoví, že domovský členský stát vyžaduje, aby každá pojišťovna vytvořila odpovídající pojistně technické rezervy a přiměřenou míru solventnosti ve vztahu k veškeré své obchodní činnosti.
5. Podle čl. 22 odst. 1 lze za určitých okolností odejmout povolení vydané příslušným orgánem členského státu, na jehož území se nachází sídlo. V takovém případě dozorový orgán země, ve které se nachází sídlo, přijme – kromě jiného – všechna nezbytná opatření k zajištění zájmů pojištěných osob, a zejména omezí volné nakládání s aktivy pojišťovny.
6. Ačkoli to Simvoulio tis Epikratias nezmínil, měl by také být učiněn odkaz na směrnici 2001/17, protože představuje důležitý prvek při poskytnutí odpovědi na předběžnou otázku. Články 10 a 11 uvedené směrnice stanoví:
Článek 10 (Nakládání s pohledávkami z pojištění)
„1. Členské státy zajistí, aby pohledávky z pojištění byly nadřazeny všem ostatním pohledávkám uplatňovaným vůči pojišťovně podle jedné nebo obou následujících metod:
(a) pohledávky z pojištění ve vztahu k aktivům tvořícím pojistně technické rezervy mají absolutní přednost před jakýmikoli jinými pohledávkami za pojišťovnou;
(b) pohledávky z pojištění ve vztahu k souhrnu aktiv pojišťovny mají přednost před jinými pohledávkami za pojišťovnou, s možnou výjimkou pouze pro
(i) pohledávky zaměstnanců vzniklé na základě pracovních smluv a pracovního poměru,
(ii) […]
2. Aniž je dotčen odstavec 1, mohou členské státy stanovit, že všechny výdaje nebo jejich část, které vznikly v souvislosti s likvidačním řízením, jak je definují jejich vnitrostátní právní předpisy, mají přednost před pohledávkami z pojištění.
3. […]
Článek 11 (Převedení práv věřitele na garanční systém)
Domovský členský stát může stanovit, že v případech, kdy došlo k převedení práv věřitelů z pojištění na garanční systém založený v uvedeném členském státě, nesmějí pohledávky vyplývající z tohoto systému využívat zvýhodnění uvedené v čl. 10 odst. 1.“
B – Řecké právo
7. Pojišťovací směrnice byly provedeny do řeckého práva prezidentskými dekrety 118/1985 a 252/1996, které změnily nařízení s mocí zákona 400/1970 o soukromém pojištění.
8. Článek 3 nařízení s mocí zákona obsahuje požadavek, že pojišťovna mající sídlo v Řecku musí pro výkon své činnosti obdržet povolení vydané ministrem obchodu. Také stanoví okolnosti, za nichž může být povolení odňato. Podle odstavce 7 tohoto ustanovení „s sebou konečné odnětí povolení nese z úřední povinnosti odnětí povolení založit nebo zrušit pojišťovnu“.
9. Článek 7 nařízení s mocí zákona požaduje, aby „pojišťovny se sídlem v Řecku, […] vytvářely dostatečné technické rezervy ohledně veškerého pojištění uzavřeného jak v Řecku, tak i v jiných členských státech prostřednictvím jejich poboček nebo v rámci volného pohybu služeb“. Tyto technické rezervy musí být kryty aktivy stejné hodnoty nebo být vyjádřeny ve stejné měně.
10. Navíc čl. 8 odst. 1 nařízení s mocí zákona ukládá pojišťovnám, jejichž sídlo se nachází v Řecku, aby vytvořily garanční fond, do nějž jsou přidělována aktiva v Řecku nebo ve kterémkoli jiném členském státě Evropské unie a Evropského hospodářského prostoru za účelem zajištění zájmů osob oprávněných k jakémukoli plnění podle pojistné smlouvy. Garanční fond zahrnuje aktiva, která pokrývají technické rezervy upravené v článku 7 vládního nařízení s mocí zákona, a aktiva, která kryjí čtvrtinu minimální částky stanovené v čl. 20 odst. 2 bodu (A) písm. e) nařízení s mocí zákona.
11. Pokud pojišťovna nedodrží ustanovení článků 7 a 8 ohledně technických rezerv, může ministr obchodu, podle čl. 9 odst. 1 nařízení s mocí zákona, rozhodnutím zveřejněným v Úředním věstníku, poté co informoval dozorčí orgány členských států, v nichž pojišťovna provozuje činnost prostřednictvím poboček nebo v rámci volného pohybu služeb, vložit všechna dostupná aktiva, nebo jejich část do garančního fondu, zakázat volné nakládání s veškerým jejím majetkem, nebo jeho částí, s konečnou platností, nebo na přechodnou dobu odejmout platné povolení pro všechna, nebo pro některá odvětví, v nichž pojišťovna provozuje činnost, a přijmout veškerá další vhodná opatření na ochranu zájmů pojištěných osob, jakož i všech ostatních oprávněných z pojistné smlouvy.
12. Ustanovením dotčeným v původním řízení je čl. 10 odst. 1 nařízení s mocí zákona, ve znění čl. 35 odst. 9 zákona č. 2496/1997:
„Osoby oprávněné k výplatě pojistného plnění a univerzální nebo singulární nástupci mají přednostní právo, pokud jde o garanční fond, před jakýmkoli jiným obecným nebo zvláštním přednostním právem, kromě přednostního práva podle čl. 12a odst. 8 a přednostního práva ohledně mzdových pohledávek, s výjimkou pohledávek osob vykonávajících právo řízení a správy pojišťovny“.
Článek 12a odst. 8 upravuje přednostní právo pro odměnu a výdaje dozorce nad likvidací nebo insolvencí a pro odměnu a výdaje likvidátora.
13. Na závěr by mělo být poznamenáno, že v roce 1996 byla pravomoc dozoru nad pojišťovnami přenesena z ministra obchodu na ministra pro rozvoj.
III – Skutkové okolnosti, původní řízení a předběžná otázka
14. Epikouriko Kefalaio je právnickou osobou založenou podle řeckého soukromého práva, která je provozována pod dozorem řeckého ministra obchodu. Jejím cílem je vyplácet pojistná plnění ohledně občanskoprávní odpovědnosti vzniklá z nehod motorových vozidel, kde neexistuje žádné pojistné krytí, mimo jiné když se pojistitel stal předmětem konkursu nebo když bylo povolení k provozování pojišťovny odejmuto kvůli porušení právních předpisů. Poté, co Epikouriko Kefalaio zaplatí pojistné plnění, přechází na něj v důsledku subrogace všechna práva vzniklá z nehody, která požívala osoba, jíž byla způsobena újma, proti odpovědné osobě nebo jejímu pojistiteli.
15. V roce 1995 řecký ministr obchodu definitivně odejmul povolení k založení a provozování obchodní činnosti pojišťovny Intercontinental A.E. a zablokoval její movitá a nemovitá aktiva v garančním fondu. Následně v listopadu 1998 řecký ministr pro rozvoj uvolnil z aktiv této společnosti mimo jiné částku 28 967 185 GRD „pro přednostní uhrazení pohledávek vzniklých z pracovního poměru“ v souladu s čl. 10 odst. 1 nařízení s mocí zákona 400/1970, ve znění čl. 35 odst. 9 zákona č. 2496/1997.
16. V řízeních před Simvoulio tis Epikratias se společnost Epikouriko Kefalaio domáhá zrušení posledně uvedeného rozhodnutí. Tvrdí, že uvolnění částky 28 967 185 GRD z garančního fondu společnosti pro přednostní uhrazení pohledávek vzniklých z pracovního poměru zaměstnanců společnosti snižuje aktiva disponibilní pro uhrazení jejích vlastních pohledávek vůči společnosti Intercontinental A.E. Z jejího pohledu je to v rozporu s cílem pojišťovacích směrnic chránit zájmy pojištěných osob.
17. Simvoulio tis Epikratias dospěl k závěru o slučitelnosti čl. 35 odst. 9 zákona č. 2496/1997 s pojišťovacími směrnicemi. Ve svém rozsudku zdůraznil, že efektivní ochrana pojištěných osob představuje základní cíl právních předpisů Společenství a vnitrostátních právních předpisů, které je provádějí do vnitrostátního práva, a že povinnost vytvářet technické rezervy představuje nejdůležitější záruku chránící práva takových osob. Proto zaujal názor, že čl. 35 odst. 9 zákona č. 2496/1997, podle něhož jsou pohledávky vzniklé z pracovního poměru v pojišťovně uspokojeny z garančního fondu této pojišťovny přednostně vzhledem k pohledávkám osob oprávněných k výplatě pojistného plnění a k univerzálním nebo singulárním nástupcům takových osob, je v rozporu s relevantními ustanoveními pojišťovacích směrnic Společenství a že by napadené rozhodnutí, které bylo založeno na čl. 35 odst. 9, mělo být zrušeno. Nicméně domnívaje se, že vzhledem k tomuto výkladu mohou být vzneseny důvodné pochybnosti, Simvoulio tis Epikratias se rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„Může vnitrostátní zákonodárce s ohledem na ustanovení článků 15 a 16 první směrnice Rady 73/239/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k podnikatelské činnosti v přímém pojištění jiném než životním a jejího výkonu, doplněné a pozměněné druhou směrnicí Rady 88/357/EHS a třetí směrnicí Rady 92/49/EHS, a článků 17 a 18 první směrnice Rady 79/267/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti v přímém životním pojištění a jejího výkonu, doplněné a pozměněné druhou směrnicí Rady 90/619/EHS a třetí směrnicí Rady 92/96/EHS přijmout právní předpisy, které stanoví, že v případě konkursu, likvidace nebo obdobného stavu insolvence pojišťovny mají být aktiva obsažená v technických rezervách pojišťovny použita na přednostní uhrazení pohledávek, které vyplývají ze zaměstnaneckého pracovního poměru s tímto podnikem, před pohledávkami pojištěných osob a jejich univerzálních nebo singulárních právních nástupců?“
18. Písemná vyjádření byla předložena ze strany Epikouriko Kefalaio, řecké vlády, vlády Spojeného království a Komise. Řecká vláda a Komise byly zastoupeny na jednání, které se konalo dne 13. května 2004.
IV – Odpověď na předběžnou otázku
19. Nejdříve musí být uvedeno, že pojišťovací směrnice neobsahují žádná výslovná pravidla ohledně pojišťoven ve stavu insolvence. Taková pravidla byla zavedena na úrovni Společenství až přijetím směrnice 2001/17. Druhý bod odůvodnění preambule této směrnice výslovně stanoví, že „pojišťovací směrnice neobsahují pravidla o koordinaci v případě likvidace“ a že „je v zájmu řádného fungování vnitřního trhu a ochrany věřitelů“, aby taková pravidla byla vytvořena. Z toho by a contrario
bylo možno zcela jednoduše dojít k závěru, že pojišťovací směrnice nevylučují přijetí a použití vnitrostátních ustanovení v této věci.
20. Skutečnost, že tato otázka byla upravena na úrovni Společenství teprve v pozdějším stadiu, nevylučuje nicméně možnost, aby pojišťovací směrnice byly vykládány tak, že bránily členským státům v přijetí takových opatření, jako je to, které je předmětem původního řízení. Předkládající soud totiž právě dospěl k tomuto závěru, když se domníval, že jelikož jsou pojišťovací směrnice zaměřeny na ochranu zájmů pojištěných osob, jakékoli vnitrostátní pravidlo, které staví zájmy jiných kategorií osob nad tyto zájmy, musí být neslučitelné s těmito směrnicemi.
21. Za účelem určení, zda je možné pojišťovací směrnice takto vykládat, by měl být brán ohled na cíle těchto směrnic, a zejména na rozsah harmonizace, které se snaží dosáhnout. Z prvního bodu odůvodnění preambule pojišťovacích směrnic je jasné, že jejich prvořadý cíl je vytvořit vnitřní pojišťovací trh, a tak usnadnit pojišťovnám usazeným ve Společenství pokrývat rizika a závazky existující v rámci Společenství. Jak Soudní dvůr poznamenal, jsou [směrnice] určeny k „zajištění svobody obchodování s produkty pojištění […] v rámci Společenství“(4) . Za účelem dosažení tohoto cíle jsou směrnice zaměřeny na „dosažení takové harmonizace, která je zásadní, nezbytná a dostatečná pro dosažení vzájemného uznávání povolení a finančních kontrolních systémů, čímž se umožní udělit jediné povolení platné v celém Společenství a použít zásadu dozoru ze strany domovského členského státu“(5) . To znamená, že rozsah harmonizace, kterou mají směrnice realizovat, se omezuje na to, co je nezbytné k zajištění přístupu na pojistný trh v celém Společenství, a proto se netýká aspektů, které nemají žádný vztah k přístupu na trh.
22. Jedním z hlavních aspektů, který měl být za tímto účelem harmonizován, byly vnitrostátní právní předpisy směřující k zajištění finanční a hospodářské stability pojišťoven. Jak Soudní dvůr vysvětlil ve věci Komise v. Německo(6) vzhledem k citlivosti pojišťovacího odvětví z pohledu spotřebitele jako pojistníka a pojištěné osoby, všechny členské státy přijaly právní předpisy, které pojišťovny podřizují imperativním pravidlům jak ohledně jejich finančního postavení, tak podmínek pojištění, které uplatňují, a stálému dozoru, aby se zajistilo, že se tato pravidla dodržují. Pravidla, která by mohla omezit volný pohyb služeb, by však mohla být odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu za předpokladu, že pravidla státu usazení by nebyla přiměřená pro dosažení nezbytné úrovně ochrany a že požadavky státu, v němž je služba poskytována, nepřekračují to, co je v tomto ohledu nezbytné(7) . Za této situace by vnitřní trh v pojišťovacím odvětví mohl být dotvořen pouze tehdy, kdyby rozdílná vnitrostátní opatření, která byla odůvodněna podle práva Společenství, a tak nadále omezovala volný pohyb služeb, byla uvedena do souladu prostřednictvím harmonizace.
23. Protože rozdíly mezi vnitrostátními pravidly směřujícími k zabránění situacím vznikající insolvence, jako je povinnost vytvářet technické rezervy a míra solventnosti, mohou mít účinek na získání přístupu na pojišťovací trhy jiných členských států, nemohou být rozdílná vnitrostátní pravidla up ravující insolvenci nebo likvidaci prima faciae
považována za opatření mající takový účinek, na což také poukázala vláda Spojeného království ve svých písemných vyjádřeních. To samo o sobě jasně ukazuje, že pravidla o insolvenci nespadají, ratione materiae, do rozsahu působnosti pojišťovacích směrnic, takže si členské státy ponechaly pravomoc přijmout v tomto ohledu opatření.
24. Stanovisko předkládajícího soudu a stanovisko Epikouriko Kefalaio je založeno na argumentu, že jelikož je jednoznačným účelem vytvoření technických rezerv ochrana zájmů pojistníků a pojištěných osob tam, kde je pojišťovna v situaci insolvence, měly by jejich pohledávky na výplatu pojistného plnění požívat přednostní status ve vztahu k aktivům kryjícím tyto technické rezervy. Ačkoli se toto stanovisko zdá zcela logické a přijatelné, zůstává skutečností, že se neopírá ani o formulaci ani o účel pojišťovacích směrnic. Zatímco vnitrostátní právní předpisy, které byly předmětem této harmonizace, skutečně směřovaly k ochraně zájmů spotřebitelů v pojišťovacím odvětví a směrnice se při svém zrodu také snažily zajistit dostatečnou úroveň ochrany v celém Společenství, opakuji, že prvořadou funkcí těchto směrnic ve stadiu procesu harmonizace bylo odstranit překážky pro poskytování služeb na základě svobody usazování nebo volného pohybu služeb. Toto je potvrzeno právním základem směrnic, čl. 57 odst. 2 a článkem 66 Smlouvy o EHS (nyní, po změně čl. 47 odst. 2 a článek 55 Smlouvy o ES), který umožňuje Radě přijímat směrnice za účelem usnadnění přístupu k samostatně výdělečným činnostem (včetně právnických osob) nebo jinými slovy usnadnit přístup na trh.
25. Řecká vláda tvrdí, že pojišťovací směrnice směřují k ochraně pojištěných osob, ale pouze v průběhu období, v němž pojišťovna funguje normálně. Nevěřím, že to je správné. Je zřejmé, že povinnost pojišťovny vytvořit dostatečné technické rezervy a míru solventnosti je preventivním opatřením na ochranu zájmů mimo jiné osob pojištěných u takové pojišťovny, a to zejména v situaci, kdy se taková pojišťovna ocitne v situaci, kdy není schopna plnit své závazky. Tato funkce ale nemá žádnou vazbu na klasifikaci pohledávek různých kategorií věřitelů. I když je ochrana zájmů spotřebitelů v této oblasti cílem sledovaným pojišťovacími směrnicemi, nevylučuje to ochranu zájmů jiných kategorií věřitelů, jakmile nastane stav insolvence.
26. Přijetí směrnice 2001/17 toto stanovisko potvrzuje. Tato směrnice v článku 10 nejen zakotvuje výslovná ustanovení o klasifikaci pohledávek vůči pojišťovnám ve stavu likvidace, ale ve své preambuli výslovně stanoví, že pojišťovací směrnice „neobsahují pravidla o koordinaci v případě likvidace“(8) . Toto jednoznačné prohlášení zákonodárce Společenství týkající se rozsahu působnosti pojišťovacích směrnic vede k nevyhnutelnému závěru, že před přijetím směrnice 2001/17 náležela úprava této otázky do pravomoci členských států.
27. K tomu bych dodal, že tam, kde jsem výše podotkl, že pravidla o insolvenci pojišťoven neovlivňují přístup na trh, směrnice 2001/17 nesleduje tento cíl jako takový. Je spíše zamýšlena jako opatření v zájmu „řádného fungování“ vnitřního trhu(9) . Jinými slovy nevěřím, že přijetí této směrnice je v rozporu s poznámkou, kterou jsem učinil v bodě 23 tohoto stanoviska.
28. Pokud jde o předpokládanou nadřazenost pohledávek pojistníků a pojištěných osob, je významné, že směrnice 2001/17 se ve druhém bodě odůvodnění své preambule odvolává na ochranu „věřitelů“ obecně a že dva systémy klasifikace uvedené v článku 10 této směrnice, které jsou popsány jako „v podstatě rovnocenné“, také respektují práva jiných kategorií věřitelů, včetně zaměstnanců pojišťovny. Takže zatímco první systém přiznává absolutní přednostní právo pojistným pohledávkám s ohledem pouze na aktiva tvořící technické rezervy, druhý systém přiznává pojistným pohledávkám relativní přednostní právo v tom, že tyto pohledávky předcházejí ve vztahu k aktivům celé pojišťovny, s výjimkou pohledávek čtyř jiných kategorií věřitelů, včetně pohledávek zaměstnanců pojišťovny.
V – Závěry
29. Jsem proto toho názoru, že odpověď, která má být dána na předběžnou otázku podanou Simvoulio tis Epikratias, by měla být:
„Články 15 a 16 první směrnice Rady 73/239/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k podnikatelské činnosti v přímém pojištění jiném než životním a jejího výkonu, doplněné a pozměněné druhou směrnicí Rady 88/357/EHS a třetí směrnicí Rady 92/49/EHS, a články 17 a 18 první směrnice Rady 79/267/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti v přímém životním pojištění a jejího výkonu, doplněné a pozměněné druhou směrnicí Rady 90/619/EHS a třetí směrnicí Rady 92/96/EHS, musí být vykládány tak, že nebrání vnitrostátním právním předpisům, které stanoví, že v případě konkursu, likvidace nebo obdobného stavu insolvence pojišťovny mají být aktiva obsažená v technických rezervách pojišťovny použita na přednostní uhrazení pohledávek, které vyplývají ze zaměstnaneckého pracovního poměru s tímto podnikem, před pohledávkami pojištěných osob a jejich univerzálních nebo singulárních právních nástupců.“
(1) .
(2)
–	Směrnice Rady 73/239/EHS ze dne 24. července 1973 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k podnikatelské činnosti v přímém pojištění jiném než životním a jejího výkonu, Úř. věst. L 228, 1973, s. 3; Zvl. vyd. 06/01, s. 14, ve znění druhé směrnice Rady 88/357/EHS, Úř. věst. L 172, 1988, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 198, a třetí směrnice Rady 92/49/EHS, Úř. věst. L 228, 1992, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 346, a směrnice Rady 79/267/EHS ze dne 5. března 1979 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti v přímém životním pojištění a jejího výkonu, Úř. věst. L 63, 1979, s. 1, ve znění druhé směrnice Rady 90/619/EHS, Úř. věst. L 330, 1990, s. 50, a třetí směrnice Rady 92/96/EHS, Úř. věst. L 360, 1992, s. 1, (dále jen „pojišťovací směrnice“).
(3)
–	Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2001/17/ES ze dne 19. března 2001 o reorganizaci a likvidaci pojišťoven, Úř. věst. L 110, s. 28; Zvl. vyd. 06/04, s. 3 (dále jen „směrnice 2001/17“).
(4)
–	Rozsudek ze dne 23. února 2003, Komise v. Itálie (C-59/01, Recueil, s. 1759, bod 26).
(5)
–	Pátý bod odůvodnění preambule směrnic 92/49 a 92/96.
(6)
–	Rozsudek ze dne 4. prosince 1986 (205/84, Recueil, s. 3755).
(7)
–	Body 30 až 33 rozsudku.
(8)
–	Druhý bod odůvodnění preambule.
(9)
–	Druhý bod odůvodnění preambule.