SODBA SODIŠČAz dne 21. junija 1974(*)„Pravica do ustanavljanja“V zadevi 2/74_zaradi predloga Conseil d’État (Belgija), naslovljenega na Sodišče, naj na podlagi člena 177 Pogodbe EGS v postopku Jean Reyners, doktor prava, direktor družb, prebivajoč v Woluwe-Saint-Lambertu (Bruselj), protidržavi Belgiji, ki jo zastopa minister za pravosodje_intervenient: Ordre national des advocats de Belgique (odvetniška zbornica Belgije)_sprejme
predhodno odločbo o razlagi členov 52 in 55 Pogodbe EGS v zvezi s
kraljevim odlokom z dne 24. avgusta 1970, ki je določil izjemo od pogoja
državljanstva iz člena 428 sodnega kodeksa, ki se nanaša na naziv in
opravljanje odvetniškega poklica_SODIŠČE_v
sestavi: R. Lecourt, predsednik, A. M. Donner in M. Sørensen,
predsednika senatov, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore
(poročevalec), H. Kutscher, C. Ó. Dálaigh in A. J. Mackenzie Stuart,
sodniki_generalni pravobranilec: H. Mayras_sodni tajnik: A. Van Houtte_izreka naslednjoSodbo Pravno stanje1       Ob
upoštevanju, da je s sodbo z dne 21. decembra 1973, ki je v sodno
tajništvo Sodišča prispela 9. januarja 1974, je Conseil d’État (Belgija)
na podlagi člena 177 Pogodbe EGS postavilo vprašanji v zvezi z razlago
členov 52 in 55 Pogodbe EGS, ki se nanašata na pravico do ustanavljanja,
v zvezi z opravljanjem odvetniškega poklica;2       ker
ti vprašanji izhajata iz pravdnega postopka, ki ga je začel nizozemski
državljan, imetnik diplome iz prava, ki v Belgiji omogoča opravljanje
odvetniškega poklica, ki pa tega poklica zaradi njegovega državljanstva
na podlagi kraljevega odloka z dne 24. avgusta 1970 o nazivu in
opravljanju odvetniškega poklica ne more opravljati (Moniteur belge,
1970, str. 9060). Razlaga člena 52 Pogodbe EGS3       Ob
upoštevanju, da Conseil d’État sprašuje, ali je člen 52 Pogodbe EGS po
končanem prehodnem obdobju „neposredno uporabna določba“, in to čeprav
direktive, določene v členih 54(2) in 57(1) Pogodbe, niso bile izdane;4
ob upoštevanju, da belgijska
in irska vlada navajata, da člen 52 nima neposrednega učinka, pri čemer
navajata razloge, ki se v veliki meri ujemajo;5       ker
bi bil ta člen, postavljen v kontekst poglavja o pravici do
ustanavljanja, na katerega se izrecno sklicuje, ko navaja „v okviru
določb, navedenih v nadaljevanju“, zaradi obsežnosti področja le izraz
preprostega načela, katerega izvajanje bi bilo nujno pogojeno z
dopolnilnimi določbami, tako Skupnosti kot nacionalnimi, ki jih določata
člena 54 in 57;6       ker
naj bi oblika, ki jo je Pogodba izbrala za te izvedbene akte –
oblikovanje „splošnega programa“, ki se uresničuje postopoma z nizom
direktiv – potrjevala ugovor, da člen 52 nima neposrednega učinka;7       ker
sodišča ne smejo izvrševati diskrecijske pravice, ki je dodeljena
zakonodajnim institucijam Skupnosti in držav članic;8       ker
to trditev v bistvu podpirata vlada Združenega kraljestva in
luksemburška vlada, pa tudi intervenient v postopku v glavni stvari
Ordre national des avocats de Belgique;9       ob
upoštevanju, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari ugotavlja, da
je edini vzrok njenega spora diskriminacija glede na državljanstvo na
podlagi dejstva, da je podvržena pogojem za opravljanje odvetniškega
poklica, ki ne veljajo za belgijske državljane;10     ker
naj bi bil v tem pogledu člen 52 jasna in popolna določba, ki bi lahko
imela neposreden učinek;11     ker
nemška vlada, ki jo v bistvu podpira nizozemska vlada in ki opozarja na
sodbo Sodišča z dne 16. junija 1966 v zadevi Luetticke (57/65, Recueil
1966, str. 293), meni, da določbe, ki so državam članicam naložile
obveznost, ki jo morajo izpolniti v določenem obdobju, postanejo
neposredno uporabne, če po izteku takega obdobja obveznost ni bila
izpolnjena;12     ker
naj države članice po končanem prehodnem obdobju torej ne bi več imele
možnosti obdržati omejitve svobode ustanavljanja, ker ima od tedaj člen
52 značaj določbe, ki je sama po sebi in pravno popolna;13     ker
bi imeli v takih okoliščinah „splošni program“ in direktive, določene s
členom 54, učinek le v prehodnem obdobju, saj se po zaključku tega
obdobja doseže popolna svoboda do ustanavljanja;14     ker
je Komisija kljub dvomom, ki jih ima o razlagi neposrednega učinka
določbe, ki jo je treba razlagati – zaradi napotitve Pogodbe na „splošni
program“ in izvedbene direktive in zaradi nekaterih že sprejetih
direktiv za liberalizacijo, ki naj ne bi v vsakem pogledu dosegle
popolnega enakega obravnavanja, zajamčenega s Pogodbo – vseeno
prepričana, da ima člen 52 vsaj delno neposreden učinek, kolikor izrecno
prepoveduje diskriminacijo glede na državljanstvo;15     ker
člen 7 Pogodbe, ki je del „načel“ Skupnosti, določa, da je v okviru
področja uporabe Pogodbe, in ne da bi to vplivalo na njene posebne
določbe, „prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo“;16     ker
je v členu 52 zagotovljeno izvajanje te splošne določbe na posebnem
področju pravice do ustanavljanja;17     ker
z navedbo „v okviru določb, navedenih v nadaljevanju“ napotuje na
celotno poglavje o pravici do ustanavljanja in ga je zato treba
razlagati v tem splošnem okviru; 18     ker
člen 52 po navedbi, da se „omejitve […] glede pravice do ustanavljanja
za državljane države članice na ozemlju druge države članice v prehodnem
obdobju postopno odpravijo“, poda vodilno načelo na tem področju, saj
določa, da pravica do ustanavljanja zajema pravico začeti in opravljati
dejavnost kot samozaposlena oseba „pod pogoji, ki jih […] za svoje
državljane določa zakonodaja države, v kateri se taka ustanovitev
izvede“;19     ker
člen 54 za postopno uresničevanje omenjenih ciljev v prehodnem obdobju
določa, da Svet oblikuje „splošni program“ in za njegovo izvajanje izda
direktive za doseganje pravice do ustanavljanja za vsako zadevno vrsto
dejavnosti; 20     ker
člen 57 poleg takih ukrepov za liberalizacijo določa direktive za
zagotavljanje vzajemnega priznavanja diplom, spričeval in drugih dokazil
o formalnih kvalifikacijah ter na splošno uskladitev določb zakonov ali
drugih predpisov v državah članicah, ki se nanašajo na začetek in
opravljanje dejavnosti samozaposlenih oseb;21     ker
iz navedenega sledi, da je v sistemu poglavja o pravici do
ustanavljanja namen „splošnega programa“ in direktiv, ki jih določa
Pogodba, uresničevanje dveh ciljev, pri čemer je prvi odpravljanje ovir,
ki bi ovirale izvrševanje pravice do ustanavljanja med prehodnim
obdobjem, drugi pa uvajanje niza določb v zakonodajo držav članic za
olajšavo učinkovitega izvrševanja te pravice, in sicer za olajšavo tesne
medsebojne ekonomske in socialne povezave znotraj Skupnosti na področju
dejavnosti samozaposlenih oseb;22     ker
se na drugi cilj nanašajo na eni strani nekatere določbe člena 54(3),
ki zlasti zadevajo sodelovanje med pristojnimi organi v državah članicah
in prilagajanje upravnih postopkov in praks, na drugi strani pa celota
določb člena 57;23     ker je treba učinek določb člena 52 določiti v okviru tega sistema;24     ob upoštevanju, da je pravilo nacionalne obravnave ena od temeljnih pravnih določb Skupnosti;25     ker
se na to pravilo, ki napotuje na skupek zakonskih določb, ki se v
državi članici, v kateri se taka ustanovitev izvede, dejansko
uporabljajo za njene državljane, v bistvu lahko neposredno sklicujejo
državljani vseh drugih držav članic;26     ker
člen 52, s tem da določa, da se svoboda ustanavljanja doseže ob
zaključku prehodnega obdobja, nalaga natančno določeno obveznost
rezultata, katere izpolnitev bi morala biti olajšana, vendar ne pogojena
z izvedbo programa postopnih ukrepov;27     ker
ostane zaradi dejstva, da ta postopnost ni bila spoštovana, sama
obveznost po zaključku obdobja, določenega za njeno doseganje,
nedotaknjena;28     ker
je taka razlaga v skladu s členom 8(7) Pogodbe, ki določa, da je konec
prehodnega obdobja zadnji datum, ko morajo začeti veljati vsi predvideni
predpisi in biti uveljavljeni vsi ukrepi, nujni za ustanovitev skupnega
trga;29     ob
upoštevanju, da se proti takemu učinku ni mogoče sklicevati na
okoliščino, da Svet ni izdal direktiv, ki jih zahtevata člena 54 in 57,
ali na to, da naj določene direktive, ki so bile izdane, ne bi popolnoma
uresničile ciljev nediskriminacije, kot to zahteva člen 52;30     ker
so po izteku prehodnega obdobja direktive, katerih izdajo je zahtevalo
poglavje o pravici do ustanavljanja, postale odvečne za izvajanje
pravila nacionalne obravnave, ker le-to odslej določa Pogodba sama, in
sicer z direktnim učinkom;31     ker
pa te direktive kljub temu niso izgubile vsega pomena, saj ohranjajo
veliko področje uporabe na področju ukrepov za olajšavo dejanskega
izvrševanja pravice do ustanavljanja;32     ob
upoštevanju, da je torej na postavljeno vprašanje treba odgovoriti, da
je člen 52 Pogodbe, po zaključku prehodnega obdobja, neposredno uporabna
določba, in to čeprav za določeno področje direktive, določene v členih
54(2) in 57(1) Pogodbe, morebiti niso bile izdane. Razlaga člena 55(1) Pogodbe EGS33     Ob
upoštevanju, da je Conseil d’État zaprosilo tudi za opredelitev pomena
navedbe „dejavnosti, ki so v tej državi povezane, čeprav občasno, z
izvajanjem javne oblasti“ iz člena 55(1);34     ker
gre natančneje za vprašanje, ali se v okviru poklica, kot je
odvetniški, določbe poglavja o pravici do ustanavljanja ne uporabljajo
le za dejavnosti, ki so temu poklicu inherentne in so povezane z
izvajanjem javne oblasti, ali pa se ne uporabljajo za celoten odvetniški
poklic zato, ker naj bi ta poklic obsegal tudi dejavnosti, povezane z
izvajanjem te oblasti; 35     ob
upoštevanju, da luksemburška vlada in Ordre National des Avocats de
Belgique menita, da se za celoten odvetniški poklic ne uporabljajo
določbe Pogodbe o pravici do ustanavljanja zaradi dejstva, da je ta
poklic organizacijsko povezan z delovanjem javnih služb pravosodja; 36     ker
naj bi tak položaj izhajal iz pravne organiziranosti odvetniške
zbornice, ki vsebuje stroge pogoje za včlanitev in disciplino, in iz
nalog, ki jih odvetnik opravlja v okviru sodnega postopka, ki naj bi
bile s tem postopkom v velikem obsegu nujno povezane; 37     ker
naj bi te dejavnosti, zaradi katerih naj bi bila odvetniška pomoč nujno
potrebna v sistemu pravosodja, pomenile usklajeno celoto, katere delov
ni mogoče ločevati;38
ob
upoštevanju, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari zatrjuje, da
so v najboljšem primeru z izvajanjem javne oblasti povezane le določene
dejavnosti odvetniškega poklica in da se potemtakem izjema od načela
svobode ustanavljanja iz člena 55 uporablja le zanje;39     ker
je po mnenju nemške, belgijske, irske in nizozemske vlade, vlade
Združenega kraljestva in Komisije izjema iz člena 55 omejena le na
dejavnosti v okviru različnih zadevnih poklicev, ki so dejansko povezane
z izvajanjem javne oblasti, pod pogojem, da jih je mogoče ločiti od
siceršnjega opravljanja poklica;40     ker
med navedenimi vladami kljub temu obstajajo razlike glede narave
dejavnosti, za katere se tako ne uporablja načelo svobode ustanavljanja,
upoštevajoč razlike v organiziranju poklica odvetnika v posameznih
državah članicah;41     ker
je zlasti nemška vlada zlasti prepričana, da zaradi obvezne povezave
odvetnika z določenimi sodnimi postopki, zlasti na področju kazenskega
in javnega prava, obstaja tako tesna povezava med odvetniškim poklicem
in izvajanjem sodne oblasti, da bi bilo treba iz liberalizacije izvzeti
vsaj široka področja tega poklica;42     ob
upoštevanju, da se na podlagi določb člena 55(1) določbe poglavja o
pravici do ustanavljanja „v posamezni državi članici ne uporabljajo za
tiste dejavnosti, ki so v tej državi povezane, čeprav občasno, z
izvajanjem javne oblasti“; 43     ker
upoštevajoč temeljni značaj, ki ga imata načelo pravice do
ustanavljanja in pravilo o nacionalni obravnavi v sistemu Pogodbe,
izjeme iz člena 55(1) ne morejo imeti obsega, ki bi presegal cilj,
zaradi katerega je bila ta izjema določena;44     ker
mora člen 55(1) državam članicam, če so dejavnosti, ki so povezane z
izvajanjem javne oblasti, povezane z eno od dejavnosti samozaposlene
osebe, iz člena 52, omogočiti, da iz njih izvzamejo državljane iz drugih
držav članic;45     ker
je taki zahtevi povsem ugodeno, če je izvzetje državljana iz
opravljanja dejavnosti omejeno na dejavnosti, ki so same po sebi
neposredno in posebej povezane z izvajanjem javne oblasti;46     ker
bi bila razširitev izjeme iz člena 55 na celoten poklic mogoča le v
primerih povezave zadevnih dejavnosti s poklicem tako, da bi imela
liberalizacija ustanavljanja za posledico nalaganje obveznosti zadevni
državi članici, da nedržavljanom dovoli izvajanje, čeprav le občasno,
dejavnosti, ki so povezane z javno oblastjo;47     ker
pa nasprotno razširitve ni mogoče dopustiti, če je v okviru neodvisnega
poklica dejavnosti, ki so morebiti povezane z izvajanjem javne oblasti,
mogoče ločiti od celotne poklicne dejavnosti, ki je predmet obravnave;48     ob
upoštevanju, da na podlagi člena 57 ni bila izdana nobena direktiva za
uskladitev nacionalnih določb, še posebej v zvezi s poklicem odvetnika,
je opravljanje takega poklica urejeno z zakonodajo različnih držav
članic;49     ker
je morebitno uporabo omejitev svobode ustanavljanja, kot so določene v
členu 55(1), potemtakem treba presojati ločeno za vsako državo članico,
ob upoštevanju nacionalne zakonodaje o organizaciji in opravljanju tega
poklica;50     ker
je treba pri omenjeni obravnavi kljub temu upoštevati skupnostni
značaj, ki ga imajo omejitve iz člena 55 na dovoljene izjeme od načela
pravice do ustanavljanja, zato da enostranske določbe držav članic ne bi
onemogočile polnega učinka Pogodbe;51     ker
poklicne dejavnosti, ki vsebujejo stike s sodišči, čeprav redne in
organizacijske, ali celo sodelovanje, tudi obvezno, pri njihovem
delovanju, kljub temu ne vzpostavljajo povezave z izvajanjem javne
oblasti;52     ker
zlasti ni mogoče šteti kot povezane s to oblastjo dejavnosti, ki so
najbolj značilne za odvetniški poklic, kot so svetovanje in pravna
pomoč, pa tudi zastopanje strank pred sodišči, čeprav je posredovanje
ali pomoč odvetnika obvezna ali predmet zakonskega monopola; 53     ker
namreč izvajanje takih dejavnosti pušča nedotaknjena presojo sodne
oblasti in svobodno izvajanje sodnih pooblastil;54     ob
upoštevanju, da je torej treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da
mora biti izjema od svobode ustanavljanja iz člena 55(1) omejena na
tiste dejavnosti iz člena 52, ki so same po sebi neposredno in posebej
povezane z izvajanjem javne oblasti;55     ker
v okviru samostojnega poklica, kot je odvetništvo, v nobenem primeru za
take ni mogoče opredeliti dejavnosti, kot so svetovanje in pravna pomoč
ali zastopanje strank pred sodišči, čeprav je opravljanje teh
dejavnosti obvezno ali predmet zakonskega monopola.  Stroški56     Ob
upoštevanju, da se stroški, ki so jih priglasile vlade Kraljevine
Belgije, Zvezne republike Nemčije, Irske, Velikega vojvodstva
Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Združenega kraljestva Velika
Britanija in Severna Irska ter Komisija Evropskih skupnosti, ki so
Sodišču predložile stališča, ne povrnejo; 57     ker
je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v
postopku pred Conseil d’État (Belgija), to odloči o stroških.Iz
teh razlogov je Sodišče v odgovor na vprašanji, ki mu ju je predložilo
Conseil d’État (Belgija) s sodbo z dne 21. decembra 1973, razsodilo:1)      Člen
52 Pogodbe EGS je po zaključku prehodnega obdobja neposredno uporabna
določba, in to čeprav za določeno področje direktive, določene v členih
54(2) in 57(1) Pogodbe, morebiti niso bile izdane.2)      Izjema
od svobode ustanavljanja iz člena 55(1) Pogodbe EGS mora biti omejena
na tiste dejavnosti iz člena 52, ki so same po sebi neposredno in
posebej povezane z izvajanjem javne oblasti; v okviru samostojnega
poklica, kot je odvetništvo, v nobenem primeru za take ni mogoče
opredeliti dejavnosti, kot so svetovanje in pravna pomoč ali zastopanje
strank pred sodišči, čeprav je opravljanje teh dejavnosti obvezno ali
predmet zakonskega monopola.LecourtDonner      SørensenMonacoMertens de Wilmars       PescatoreKutscherÓ DálaighMackenzie StuartRazglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 21. junija 1974.Sodni tajnik Predsednik A. Van Houtte R. Lecourt* Jezik postopka: francoščina.