62013CC0689(01)
DOPUNSKO MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 15. listopada 2015. (
1
)
Predmet C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
protiv
Airgest SpA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (vijeće upravnog suda regije Sicilija, Italija))
„Ponovno otvaranje usmenog dijela postupka — Članak 267. UFEU‑a — Pojam ‚sud’ — Organizacijski pristup — Funkcionalni pristup“
I – Uvod
1.
Ovo mišljenje je drugo mišljenje izneseno u predmetu PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se, s jedne strane, na tumačenje članka 1. stavka 3. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (
2
), kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007 (
3
) (u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665), i, s druge strane, na tumačenje članka 267. UFEU‑a kao i na načela nadređenosti prava Unije i usklađenog tumačenja.
2.
Odlukom od 20. siječnja 2015. Sud je dodijelio predmet petom vijeću. Na raspravi održanoj 11. ožujka 2015., Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, talijanska vlada i Europska komisija mogli su iznijeti svoja očitovanja. Iznio sam svoje prvo mišljenje u tom predmetu 23. travnja 2015. (
4
). Međutim, 10. lipnja 2015., u okviru odlučivanja u postupku, to je vijeće na temelju članka 60. stavka 3. Poslovnika Suda odlučilo uputiti predmet Sudu koji je izvršio novu dodjelu tog predmeta velikom vijeću.
3.
Svojim rješenjem u predmetu PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521) Sud je stoga odredio ponovno otvaranje usmenog dijela postupka i pozvao zainteresirane osobe iz članka 23. Statuta Suda Europske unije da se izjasne o sljedećem pitanju: „Obuhvaćaju li pojam ‚sud’, u smislu članka 267. UFEU‑a, i obveza primjene prava Unije, kako ga tumači Sud Europske unije, prema funkcionalnom pristupu, vijeće suda države članice koje postupa u sporu ili, prema organizacijskom pristupu, samo taj cjelokupan sud kojem to vijeće organski pripada?”.
4.
U ovom mišljenju bavit ću se dakle isključivo tim pitanjem i navesti one elemente koji su jedini relevantni u njegovu ispitivanju. Naposljetku ističem da su samo talijanska, nizozemska i poljska vlada te Komisija odgovorile na pitanje koje je Sud postavio uslijed ponovnog otvaranja usmenog dijela postupka. Talijanska vlada i Europska komisija jedine su se željele očitovati na raspravi koja se održala 15. rujna 2015.
II – Pravni okvir
5.
Zakonodavnim dekretom br. 104 od 2. srpnja 2010. (redovni dodatak GURI‑ju br. 156 od 7. srpnja 2010.) donesen je Zakonik o upravnom postupku.
6.
Sukladno članku 99. stavku 3. tog zakonika, „[a]ko vijeće kojem je dodijeljena tužba ocijeni da se ne slaže s pravnim načelom koje utvrdi opća sjednica, obrazloženim rješenjem uputit će joj odluku o tužbi”.
7.
Člankom 99. stavkom 4. tog zakonika propisano je: „Opća sjednica odlučit će o ukupnom sporu, osim ako odluči donijeti odluku o pravnom načelu i u ostalom dijelu predmet vratiti vijeću koje joj ga je uputilo”.
III – Analiza
A – Podsjetnik na tumačenje predloženo u mojem prvom mišljenju
8.
Najprije navodim da su talijanska vlada te druge dvije vlade uputile odgovor na pitanje Suda kojim zagovaraju funkcionalno tumačenje pojma „sud”.
9.
To je također stajalište koje sam zauzeo, implicitno ali sigurno, u prvom mišljenju. Na kraju analize drugog prethodnog pitanja suda koji je uputio zahtjev zaključio sam da „se članak 267. UFEU‑a protivi odredbi poput članka 99. stavka 3. Zakonika o upravnom postupku, tumačenoj na način da nalaže vijeću suda protiv čijih odluka nema pravnog lijeka, ako se ne slaže s pravnim načelom koje ustanovi opća sjednica tog istog suda, da joj uputi odluku koja je predmet tužbe bez mogućnosti prethodnog postavljanja prethodnog pitanja Sudu” (
5
).
10.
Iako nisam izričito spomenuo ideju „funkcionalnog” tumačenja suda u smislu članka 267. UFEU‑a, taj je koncept ipak sukladan zastupanom rješenju. Nadalje, to ću rješenje zadržati u ovom dopunskom mišljenju.
B – Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (vijeće upravnog suda regije Sicilija) i utjecaj članka 99. stavka 3. Zakonika o upravnom postupku na konačnost njegovih odluka
11.
Budući da je sastavljen od dvaju vijeća koja čine dva lokalna vijeća Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) (
6
), čini mi se da sudska narav Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (vijeće upravnog suda regije Sicilija), u smislu članka 267. UFEU‑a, ne može biti dovedena u pitanje. Naime, sukladno članku 6. stavku 1. Zakonika o upravnom postupku, „Consiglio di Stato (Državno vijeće) upravni je sud koji odlučuje u posljednjem stupnju”.
12.
Talijanska vlada je na raspravi održanoj 15. rujna 2015. potvrdila da, s jedne strane, protiv odluka Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (vijeće upravnog suda regije Sicilija) ne postoji nikakav pravni lijek i da, s druge strane, protiv neprimjene članka 99. stavka 3. Zakonika o upravnom postupku također ne postoji nikakav pravni lijek ni druga sankcija (
7
).
13.
Kao što sam već naveo u svojem prvom mišljenju, Corte suprema di cassazione (Kasacijski sud, Italija) također je ocijenio, u presudi br. 2403 donesenoj 4. veljače 2014. pred spojenim vijećima, da, „u talijanskom sustavu upravnog sudstva Consiglio di Stato (Državno vijeće), njegova vijeća i opća sjednica bez razlikovanja moraju donijeti odluku kao sud koji odlučuje u posljednjem stupnju u smislu članka 267. trećeg stavka UFEU‑a” (
8
).
14.
Mogućnost tog suda da postavi prethodno pitanje Sudu uostalom nije nepoznata s obzirom na to da je Sud već odgovorio na više zahtjeva za prethodnu odluku koje mu je uputio Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (vijeće upravnog suda regije Sicilija) (
9
).
15.
Prihvaćanje organizacijskog pristupa tom sudu značilo bi stoga da sud, u smislu članka 267. UFEU‑a, može izgubiti to svojstvo zbog pravila svojstvenog sudskom sustavu države članice.
C – Utjecaj ustupanja predmeta sudskog vijeća tom istom sudu u drugom sastavu
16.
Iz već stalne sudske prakse Suda proizlazi da se članak 267. UFEU‑a protivi zakonodavstvu države članice koje propisuje incidentalni postupak za ocjenu ustavnosti nacionalnih zakona ako prvenstvo tog postupka sprečava nacionalni sud u izvršavanju njegove mogućnosti ili njegove obveze da uputi Sudu prethodna pitanja prije upućivanja pitanja o ustavnosti nacionalnom sudu zaduženom za nadzor ustavnosti zakona kao i, ovisno o slučaju, nakon odluke tog suda o tom pitanju (
10
). Iz te sudske prakse proizlazi da sud pred kojim se vodi spor mora uvijek biti u mogućnosti, u danom trenutku, uputiti Sudu prethodno pitanje.
17.
U ovom predmetu članak 99. stavak 3. Zakonika o upravnom postupku ne propisuje obvezu upućivanja drugom sudu, nego istom sudu u drugom sastavu. Međutim, smatram da osnovni element ne počiva u toj razlici, nego u činjenici da, ako Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (vijeće upravnog suda regije Sicilija) (ili bilo koje drugo vijeće Consiglio di Stato (Državno vijeće)) odluči, na temelju članka 99. stavka 3. Zakonika o upravnom postupku, uputiti predmet općoj sjednici, tada se načelno pred njim više ne vodi postupak i stoga ono ne može uputiti Sudu prethodno pitanje, bilo istovremeno ili kasnije (
11
).
18.
Međutim, čini se da ništa u članku 99. stavku 3. Zakonika o upravnom postupku ne priječi vijeće Consiglio di Stato (Državno vijeće) da, prije tog ustupanja predmeta, koristi članak 267. UFEU‑a (
12
). Svakako vrijedi istaknuti da je također riječ o tumačenju koje je predložila talijanska vlada.
19.
U tom slučaju to vijeće mora izvesti zaključke iz presude koju donese Sud ili, ovisno o slučaju, i samo u tom trenutku, uputiti predmet općoj sjednici Consiglio di Stato (Državno vijeće). Tada ta sjednica mora donijeti odluku u predmetu u skladu s presudom Suda ili mu uputiti novo pitanje.
20.
Takvo tumačenje osim toga predstavlja prednost smanjenja rizika neprimjene ili loše primjene prava Unije.
21.
Završit ću s navodima o upućivanju predmeta razmatranjem koje proizlazi iz presude Syfait i dr. (C‑53/03, EU:C:2005:333). U svojem prvom mišljenju sugerirao sam da postoji sukladnost s rješenjem u presudi Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) (
13
). Također mi se čini mogućim izvesti zaključak a contrario iz presude Syfait i dr. (C‑53/03, EU:C:2005:333).
22.
U tom predmetu Sud je odlučio da je nenadležan među ostalim zbog činjenice da Komisija može tijelu nadležnom za tržišno natjecanje oduzeti nadležnost za postupanje u predmetu, na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. [UEZ‑a] i 82. [UEZ‑a] (
14
). Međutim, za razliku od pravila sudskog sustava kao što je onaj u glavnom postupku, u području tržišnog natjecanja tijelo koje postavlja prethodno pitanje ne odlučuje o upućivanju niti o trenutku u kojem predmet može biti upućen. Naprotiv, u predmetnom slučaju vijeće Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučuje, nakon upućivanja Sudu prethodnog pitanja, hoće li uputiti predmet općoj sjednici. S obzirom na to, ono zadržava svoje svojstvo suda u smislu članka 267. UFEU‑a do vlastite odluke o upućivanju predmeta.
23.
Zaključno, čini mi se da sud treba poimati sukladno funkcionalnom pristupu i da on stoga ne može izgubiti to „svojstvo” usprkos mogućnosti upućivanja predmeta istom sudu u drugom sastavu, nakon presude Suda.
D – Dopunska razmatranja
24.
Dodatno smatram da, s jedne strane, zbog cilja suradnje iz članka 267. UFEU‑a i, s druge strane, praktičnog problema primjene organizacijskog pristupa, Sud treba odbaciti taj pristup suda u smislu članka 267. UFEU‑a.
1. Načelo suradnje između Suda i sudova država članica
25.
Najprije, čini mi se da se organizacijski pristup u poimanju „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a protivi činjenici da članak 267. UFEU‑a uvodi, u skladu sa stalnom sudskom praksom, „postupak izravne suradnje između Suda i sudova država članica” (
15
). Ta ideja o suradnji potvrđena je načelom istog imena. Naime, kao što je nezavisni odvjetnik Cruz Villalón pravilno istaknuo, načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a primjenjuje se i na sudove, „uključujući dva suda o kojima je riječ u tom važnom postupku” (
16
). Stoga naginjem argumentu Komisije u skladu s kojim, na temelju načela lojalne suradnje, svaku odredbu u vezi sa sudskim sustavom i postupkom treba tumačiti ne samo u skladu s člankom 267. UFEU‑a, nego i na način koji promiče pristup sustavu prethodnih pitanja iz tog članka (
17
).
26.
Posljedično, ako sud posljednjeg stupnja – a što je, sukladno mišljenju talijanske vlade, sud koji je uputio zahtjev (
18
) – izrazi sumnje u vezi s tumačenjem prava Unije i njegovom primjenom od strane drugog sudskog tijela posljednjeg stupnja njegova sudskog sustava, odnosno od strane vlastite opće sjednice, smatram da mu Sud treba dati odgovor.
27.
Kao što sam već istaknuo u svojem prvom mišljenju, oduzeti vijeću suda protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka mogućnost postavljanja pitanja Sudu samo zato što je opća sjednica tog istog suda to dužna učiniti bilo bi protivno stalnoj sudskoj praksi Suda, koja je uvijek priznavala „nacionalnim sudovima najširu mogućnost upućivanja pitanja Sudu ako smatraju da u predmetu koji je pred njima u tijeku postoje pitanja koja zahtijevaju tumačenje ili ocjenu valjanosti odredbi prava Unije nužnih za donošenje odluke u sporu koji se pred njima vodi” (
19
).
28.
U tom smislu slažem se sa stajalištem poljske vlade u skladu s kojim bi svaka praznina u tom sustavu suradnje između nacionalnih sudova i Suda mogla dovesti u pitanje samu učinkovitost odredbi Ugovora i sekundarnog zakonodavstva u odnosu na koje nacionalni sud izrazi sumnje (
20
).
29.
Naime, organizacijski pristup u poimanju „suda” povećao bi opasnost da se u dotičnoj državi članici uspostavi sudska praksa suprotna pravu Unije. U slučaju da „vijeće” suda koji odlučuje u posljednjem stupnju ne odluči uputiti predmet općoj sjednici i donese odluku protivnu pravu Unije, nijedan sastav suda ne bi mogao preinačiti tu odluku. Kao što sam naveo u svojem prvom mišljenju, ako su nacionalni sudovi protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka dužni uputiti Sudu pitanje u vezi s tumačenjem prava Unije, to je zato da bi „spriječili da se u nekoj državi članici oblikuje praksa nacionalnog suda koja nije u skladu s pravilima prava [Unije]” (
21
).
2. Praktični problem primjene organizacijskog pristupa
30.
Nadalje, prihvaćanje organizacijskog pristupa u poimanju „suda” na temelju članka 267. UFEU‑a Sud bi po mojem mišljenju teško mogao provesti.
31.
Naime, kao što sam maloprije naveo, Sud je već više puta odgovorio na prethodna pitanja koja je uputio Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (vijeće upravnog suda regije Sicilija) (
22
).
32.
Nadalje, iz odgovora talijanske vlade na pitanje koje je Sud postavio uslijed ponovnog otvaranja usmenog dijela postupka proizlazi da talijanski Zakonik o građanskom postupku sadržava odredbu sličnu članku 99. Zakonika o upravnom postupku za Corte suprema di cassazione (Kasacijski sud). Naime, sukladno članku 273. stavku 3. Zakonika o građanskom postupku, „ako obično vijeće [Corte suprema di cassazione (Kasacijski sud)] ocijeni da se ne slaže s pravnim načelom koje utvrdi sjednica vijeća, obrazloženim rješenjem uputit će joj odluku o tužbi”. Sud je već odgovorio na mnoge zahtjeve za prethodnu odluku koje je uputio taj sud.
33.
Kada bi Sud trebao prihvatiti organizacijski pristup u poimanju „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a, to bi značilo da svi sudovi iz neke države članice koja ima postupovno pravilo analogno pravilu iz talijanskog Zakonika o upravnom postupku ili Zakonika o građanskom postupku mogu uputiti prethodno pitanje Sudu samo pod uvjetom da ne dovedu u pitanje pravno načelo koje utvrdi opća sjednica tog suda.
34.
Takva definicija suda u smislu članka 267. UFEU‑a ne bi se mogla provesti s obzirom na to da bi za Sud prouzročila probleme pri utvrđivanju njegove vlastite nadležnosti. Naime, ta bi se nadležnost mogla utvrditi tek na temelju detaljnih informacija suda koji je uputio zahtjev o njegovu postupovnom pravu. Međutim, u zahtjevu za prethodnu odluku se nužno ne obavještava Sud o svim nacionalnim postupovnim pravilima. K tome, nenadležnost Suda ovisila bi o stvarnoj primjeni spornih postupovnih pravila u glavnom postupku u kojem je upućen zahtjev za prethodnu odluku. Naime, na primjer u slučaju talijanskog Zakonika o građanskom postupku, vijeće Consiglio di Stato (Državno vijeće) ne postavlja nužno prethodno pitanje Sudu, jer smatra da je pravno načelo koje utvrdi opća sjednica protivno pravu Unije. Međutim, Sud samo u tom slučaju ne bi bio nadležan.
35.
Povrh toga, takvo bi tumačenje bilo protivno ustaljenom stajalištu Suda koji sud shvaća kao jedno te isto tijelo, neovisno o njegovoj unutarnjoj organizaciji. Dokaz takvog „sveobuhvatnog” poimanja sudova može se naći u načinu na koji Sud označava nacionalne sudove u svojim presudama. Oni se naime označavaju isključivo „općim” imenom, bez navođenja njihova sastava (vijeće, sjednica, itd.).
IV – Zaključak
36.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, kao i analizu u točkama 63. do 89. mojeg prvog mišljenja iznesenog u ovom predmetu 23. travnja 2015., smatram da pojam „sud” u smislu članka 267. UFEU‑a treba tumačiti u skladu s funkcionalnim pristupom. Taj se članak stoga odnosi na sud ili na vijeće suda države članice pred kojim se vodi postupak.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL L 395, str. 33. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3.)
(
3
)	SL L 335, str. 31. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.)
(
4
)	C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
)	Točka 91. mojeg prvog mišljenja.
(
6
)	Sukladno članku 1. stavku 2. Zakonodavnog dekreta br. 373 od 24. prosinca 2003. pod naslovom „Pravila primjene posebnog statuta regije Sicilije u vezi s obavljanjem funkcija Consiglio di Stato u regiji” (redovni dodatak GURI‑ju br. 10 od 14. siječnja 2004.).
(
7
)	Talijanska vlada je već navela to nepostojanje sankcije u svojim pisanim očitovanjima. Vidjeti točku 76. i sudsku praksu Consiglio di Stato (Državno vijeće) navedenu u mojem prvom mišljenju.
(
8
)	Sukladno navodu talijanske vlade u točki 9. njezina odgovora na pitanje Suda uslijed ponovnog otvaranja usmenog dijela postupka (moje isticanje).
(
9
)	Vidjeti presudu Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171); rješenje Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96) i presudu Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Napominjem da su dva posljednje navedena zahtjeva za prethodnu odluku podnesena nakon stupanja na snagu Zakonika o upravnom postupku.
(
10
)	Presuda Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, t. 57. i izreka). Vidjeti također presudu A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, t. 46. i izreka).
(
11
)	Sukladno članku 99. stavku 4. Zakonika o upravnom postupku, kada se postupak vodi pred općom sjednicom Consiglio di Stato (Državno vijeće), ona će „odlučiti o ukupnom sporu, osim ako odluči donijeti odluku o pravnom načelu i u ostalom dijelu predmet vratiti vijeću koje joj ga je uputilo”.
(
12
)	Nadalje, sukladno zaključku koje sam iznio u svojem prvom mišljenju, drugo tumačenje, kojim se nalaže da „vijeće suda protiv čijih odluka nema pravnog lijeka, ako se ne slaže s pravnim načelom koje ustanovi opća sjednica tog istog suda, uputi odluku koja je predmet tužbe bez mogućnosti prethodnog postavljanja prethodnog pitanja Sudu [bilo bi stoga nespojivo s člankom 267. UFEU‑a]” (vidjeti točku 91. mojeg prvog mišljenja). Moje isticanje.
(
13
)	Vidjeti točke 85. do 89. mojeg prvog mišljenja.
(
14
)	SL L 1, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.)
(
15
)	Presuda Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 15. i navedena sudska praksa). Moje isticanje.
(
16
)	Mišljenje nezavisnog odvjetnika Cruza Villalóna u predmetu Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:7, t. 64.).
(
17
)	Točka 12. odgovora Komisije na pitanje koje je Sud postavio uslijed ponovnog otvaranja usmenog dijela postupka.
(
18
)	Vidjeti točke 66. i 69. do 76. mojeg prvog mišljenja te točke 11. do 13. ovog mišljenja.
(
19
)	Presuda Križan i dr. (C‑416/10, EU:C:2013:8, t. 64. i navedena sudska praksa). Moje isticanje. Vidjeti točku 64. mojeg prvog mišljenja.
(
20
)	Vidjeti točku 5. odgovora poljske vlade na pitanje koje je Sud postavio uslijed ponovnog otvaranja usmenog dijela postupka.
(
21
)	Presuda Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, t. 14. i navedena sudska praksa)
(
22
)	Vidjeti sudsku praksu navedenu u bilješci na stranici 9.