62017CC0393
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
М. BOBEK
представено на 15 ноември 2018 година (
1
)
Дело C‑393/17
Openbaar Ministerie
срещу
Freddy Lucien Magdalena Kirschstein
Thierry Frans Adeline Kirschstein
граждански ищец:
Vlaamse Gemeenschap
(Преюдициално запитване, отправено от Hof van beroep Antwerpen (Апелативен съд Антверпен, Белгия)
„Преюдициално запитване — Вътрешен пазар — Директива 2006/123/ЕО — Приложно поле — Понятие за услуги съгласно правото на Съюза — Нестопански услуги от общ интерес — Частно финансирано висше образование — Нелоялни търговски практики — Забрана неакредитирани учебни заведения да присъждат магистърски степени — Наказателни санкции“
I. Въведение
1.
Съгласно правото на Vlaamse Gemeenschap (Фламандската общност) само акредитираните висши учебни заведения могат да присъждат определени образователни степени. Присъждането им без акредитация може да доведе до наказателно преследване и налагане на наказание лишаване от свобода и/или глоба.
2.
Г‑н Freddy Kirschstein и г‑н Thierry Kirschstein управляват UIBS Belgium — дружество, установено в Белгия, което предоставя услуги в сферата на висшето образование. Фламандските власти водят наказателно производство срещу тях за това, че най-малко два пъти в периода 2006—2010 г. са издавали сертификати за степента „магистър“, без да имат необходимата акредитация.
3.
В специфичния фактически контекст на настоящото дело поставените на Съда въпроси изглеждат сравнително ясни: съвместимa ли е с Директивата за услугите (
2
) и с Директивата за нелоялните търговски практики (
3
) предвидената в националното право забрана неакредитирани висши учебни заведения да присъждат магистърски степени (и наказателните санкции за нарушенията на тази забрана)?
4.
Може да се каже обаче, че по-сложният проблем в този случай е предварителният въпрос за материалния обхват на двата нормативни акта, на които се позовава запитващата юрисдикция: учебните програми за висше образование представляват ли „услуги“ по смисъла на правото на Съюза? Ако е така, какъв вид услуги са? Могат ли да бъдат окачествени като нестопански услуги от общ интерес — категория, предвидена в Директивата за услугите?
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
1. Директивата за услугите
5.
Съображение 34 от Директивата за услугите гласи: „Съгласно практиката на Съда […] преценката дали някои дейности, особено такива, които са публично финансирани или се предоставят от публични субекти, представлява „услуга“, следва да се извършва в рамките на всеки конкретен случай, в светлината на нейните характеристики, по-специално начинът по който тя се извършва, организира и финансира от съответната държава членка. Съдът счита, че съществената характеристика на възнаграждението е във факта, че то представлява насрещна престация за извършване на въпросната услуга и е признал, че характеристиката на възнаграждението липсва в случаите на дейности осъществявани без икономически интерес като основание, от държавата или от името на държавата, в контекста на задължения в социалната, културната, образователната или правната сфера, като курсове, провеждани в рамките на национална образователна система, или управление на схеми за социално осигуряване, които не се ангажират с икономическа дейност. Заплащането на такси от получателите, например на такса за семестър или за записване, плащана от студентите, с цел да се подпомогнат оперативните разходи на системата, само по себе си не представлява възнаграждение, тъй като услугата си остава в голяма степен финансирана с обществени средства. Следователно такива дейности не попадат в рамките на определението за услуга по член 50 от Договора и по тази причина са извън обхвата на настоящата директива“.
6.
Член 1 предвижда:
„1.   Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите.
2.   Настоящата директива не се прилага относно либерализацията на услугите от общ икономически интерес, запазени за публични или частни субекти, нито относно приватизацията на публични субекти, които предоставят услуги.
3.   […]
Настоящата директива не засяга свободата на държавите членки да определят, в съответствие с правото на Общността, какво за тях са услуги от общ икономически интерес, как се организират и финансират такива услуги, в съответствие с правилата за държавните помощи и какви специфични задължения са свързани с тях.
[…]
5.   Настоящата директива не засяга правилата на наказателното право на държавите членки. Независимо от това, държавите членки не могат да ограничават свободата да се предоставят услуги чрез прилагане на наказателноправни разпоредби, които специално регулират или влияят на достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуги, заобикаляйки правилата, залегнали в настоящата директива“.
7.
Член 2 гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
a)
нестопански услуги от общ интерес;
[…]
и)
дейности, свързани с упражняването на официална власт, както е посочено в член 45 от Договора“.
8.
Член 4, точка 1 определя „услуга“ като „всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 50 от Договора“.
9.
Съгласно член 4, точка 6 терминът „разрешителен режим“ обозначава „всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга“.
10.
Член 9, който е част от глава III, „Свобода на установяване за доставчиците“, урежда разрешителните режими. Той предвижда:
„1.   Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени следните условия:
a)
разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик;
б)
необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция е твърде късно действие, за да бъде действително ефективно.
[…]“.
11.
Съгласно член 13, параграф 1 „[п]роцедурите и формалностите по издаване на разрешения са ясни, направени са предварително достояние на обществеността и предоставят на кандидатите гаранции, че тяхната молба ще бъде разглеждана обективно и безпристрастно“.
2. Директивата за нелоялните търговски практики
12.
Член 1 от Директивата за нелоялните търговски практики предвижда, че „[ц]елта на настоящата директива е да допринесе за правилното функциониране на вътрешния пазар и постигане на високо ниво на защита на потребителите чрез сближаване на законовите, подзаконови и административни разпоредби на държавите членки по отношение на нелоялните търговски практики, накърняващи икономическите интереси на потребителите“.
13.
Член 2 съдържа необходимите дефиниции:
„За целите на настоящата директива:
a)
„потребител“ означава всяко физическо лице, което по смисъла на търговските практики обхванати от тази директива, осъществява дейност с предмет извън неговото занятие, работа или професия;
б)
„търговец“ означава всяко физическо или юридическо лице което, по смисъла на търговските практики обхванати от тази директива, осъществява дейност с предмет свързан с неговото занятие, работа или професия или всяко лице което действа от името и/или за сметка на търговеца;
в)
„продукт“ означава всички стоки или услуги, включително недвижимо имущество, права и задължения;
г)
„търговски практики от търговците към потребителите“ (наричани по-долу за краткост „търговски практики“) са всяко действие, бездействие[,] поведение или представяне, търговски съобщения, включително реклама и маркетинг, извършвани от търговец, пряко свързан[и] с [рекламиране], продажба или доставка на стока до потребители;
д)
„съществено изопачаване на икономическото поведение на потребители“ означава използване на търговска практика, която значително накърнява способността на потребителя да вземе решение на база осведоменост, принуждаващо потребителя да вземе решение за сделка, което не би взел при други обстоятелства;
[…]“.
14.
Член 3 определя обхвата на Директивата:
„1.   Настоящата директива се прилага по отношение на нелоялни търговски практики от страна на търговците към потребителите, съгласно разпоредбата на член 5, преди, по време на и след търговска сделка във връзка със стока.
[…]
8.   Настоящата директива не засяга каквито и да е условия за регистрационни и разрешителни режими, или морални кодекси за поведение или други специфични правила, които уреждат регулирани професии, с цел поддържане на високи стандарти на почтеност от страна на представителите на професията, които държавите членки могат да наложат на професионалистите в съответствие с правото на Общността“.
15.
Член 5 гласи:
„1.   Забраняват се нелоялните търговски практики.
2.   Една търговска практика е нелоялна, ако:
a)
противоречи на изискванията за дължимата професионална грижа,
и
б)
съществено изопачава или е възможно да изопачи съществено икономическото поведение по отношение на продукта на средния потребител, до когото достига или за когото е предназначена […], или на средния представител на група, когато една търговска практика е ориентирана към група потребители.
[…]
5.   Приложение I съдържа списъка на тези търговски практики, които се считат за нелоялни при всякакви обстоятелства. Същият списък се прилага във всички държави членки и може да бъде променян само чрез изменение на настоящата директива“.
16.
Съгласно точка 2 от приложение I „[п]редставяне[то] на знак за доверие, знак за качество или техен еквивалент, без да е получено необходимото разрешение“, е търговска практика, която се счита за нелоялна при всички обстоятелства. Съгласно точка 4 такава практика е и „[т]върдение[то], че търговец […] или продукт е одобрен, утвърден или разрешен от обществен или друг орган, което е неистинско […]“.
17.
Съгласно член 6, параграф 1 „[з]аблуждаваща е тази търговска практика, която съдържа невярна информация и следователно е невярна, или по някакъв начин, включително когато посредством цялостното представяне заблуждава или е възможно да заблуди средни[я] потребител, дори и ако съдържащата се в нея информаци[я] е фактически точна, по отношение на един или повече от посочените по-долу елементи, и във всички случаи подтиква или е възможно да подтикне потребителя да вземе решение за сделка, което в противен случай не би взел:
a)
съществуването или естество на продукта;
б)
основните характеристики на продукта, като […] резултатите, които могат да се очакват при неговата употреба […]“.
Б.
Белгийското право
18.
Съгласно член 127, параграф 1, точка 2 от Belgische grondwet (белгийската конституция) общностите са компетентни да уреждат въпросите на образованието, с изключение на определянето на началото и края на задължителното образование, минималните условия за издаване на дипломи и режима на пенсиите. Съгласно член 24, параграф 5 организацията, признаването и финансирането на образованието от общностите се уреждат със закон или указ.
19.
Във Фландрия висшето образование се урежда от Decreet van 4 April 2003 betreffende de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen (Указ от 4 април 2003 г. за преструктурирането на висшето образование във Фландрия, наричан по-нататък „Указът от 4 април 2003 г.“). Член 25, параграф 7 гласи: „Който присъжда степените „бакалавър“, „магистър“ със или без специалност или „доктор“ (съкратено PhD или Dr.) или посочените в параграфи 2, 3, 4, 5 и 5bis степени и звания, без да има право на това, се наказва с лишаване от свобода от осем дни до три месеца и глоба от 125 EUR до 500 EUR или с едно от тези наказания“ (
4
).
20.
Указът от 4 април 2003 г. е отменен, но разпоредбите му са изцяло включени в Codex Hoger Onderwijs (Кодекс за висшето образование) от 11 октомври 2013 г. (
5
). На член 25, параграф 7 от Указа съответства член II.75, параграф 6 от Кодекса.
III. Фактите, производството и преюдициалните въпроси
21.
United International Business Schools of Belgium BVBA (наричано по-нататък „UIBS Belgium“) е висше учебно заведение, което не е акредитирано от компетентните фламандски власти. UIBS Belgium е свързано с швейцарското дружество Global Education Services Switzerland AG (наричано по-нататък „GES Switzerland“) и с Global Education Services Spain SA (наричано по-нататък „GES Spain“). Според акта за преюдициално запитване UIBS Belgium изпълнява само спомагателна функция спрямо тези дружества, изразяваща се, наред с другото, в подпомагане на местно равнище в Белгия на курсовете, координирани в световен мащаб от GES Switzerland. В учебните центрове на UIBS Belgium, и конкретно в Антверпен и Гент, се предлагат различни образователни програми. При успешно завършване на тези програми студентите получават диплома, озаглавена „магистърска“.
22.
Г‑н Freddy Kirschstein и г‑н Thierry Kirschstein (наричани по-нататък „подсъдимите“) стопанисват UIBS Belgium. На 14 декември 2015 г. Rechtbank van eerste aanleg Antwerpen (Първоинстанционен съд Антверпен, Белгия) признава подсъдимите за виновни в извършване на престъплението по член 25, параграф 7 от Указа от 4 април 2003 г., доколкото най-малко два пъти в периода между 2006 г. и 2010 г. са присъждали магистърски степени на студентите от клона на UIBS Belgium в Антверпен, без да имат право на това, и определя на всеки от тях наказание глоба в размер на 300 EUR. Те са осъдени и да платят символично обезщетение от 1 EUR на Фламандската общност по предявения от нея граждански иск и да заплатят разноските по иска.
23.
На 29 декември 2015 г. подсъдимите обжалват присъдата на Rechtbank van eerste aanleg Antwerpen (Първоинстанционен съд Антверпен). В същия ден Openbaar Ministerie (прокуратурата, Белгия) подава протест срещу тази присъда в частта относно размера на наложеното на подсъдимите наказание.
24.
Основният въпрос за делото по жалбите на подсъдимите и протеста на прокурора е дали висше учебно заведение, което предлага образователни програми, може да издава във Фландрия дипломи, с които да присъжда магистърски степени, въпреки че не е получило за целта акредитация от Фламандската общност. Фламандската общност счита, че това е въпрос на обществена политика и че е подходящо общественият интерес в това отношение да се защити по наказателноправен път. Според нея забраната неакредитираните учебни заведения да присъждат степените магистър, бакалавър и доктор, е подходяща мярка за гарантиране на качеството на тези степени. Фламандската общност също така счита, че практиката на подсъдимите води до нелоялна конкуренция на пазара на труда, доколкото дипломите и съответно присъжданите с тях степени осигуряват достъп до пазара на труда, без да е възможно да се гарантира, че тези студенти са достигнали съответното образователно равнище.
25.
В този фактически и правен контекст Hof van beroep Antwerpen (Апелативен съд Антверпен, Белгия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредбата на член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование от 11 октомври 2013 г., която предвижда обща забрана неакредитирани учебни заведения да използват термина „магистър“ в издаваните от тях дипломи, като се има предвид, че тази разпоредба е въведена по съображение от общ интерес, а именно поради необходимостта да се осигури високо образователно равнище, което налага да може да се упражнява контрол за действителното изпълнение на поставените изисквания за качество?
2)
Трябва ли Директива [2006/123] да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредбата на член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование от 11 октомври 2013 г., която предвижда обща забрана неакредитирани учебни заведения да използват термина „магистър“ в издаваните от тях дипломи, като се има предвид, че тази разпоредба е въведена по съображение от общ интерес, а именно за защита на получателите на услуги?
3)
Отговаря ли наказателната разпоредба, приложима спрямо неакредитираните от фламандските власти учебни заведения, които издават „магистърски“ дипломи, на критериите за пропорционалност по член 9, параграф 1, буква в) и член 10, параграф 2, буква в) от Директива [2006/123]?“.
26.
Писмени становища представят подсъдимите, Фламандската общност, белгийското, германското, италианското, нидерландското, полското, шведското и норвежкото правителство, както и Европейската комисия. В съдебното заседание, проведено на 11 юли 2018 г., са изслушани устните становища на подсъдимите, Фламандската общност, белгийското, шведското и норвежкото правителство и Комисията.
IV. Анализ
27.
Структурата на това заключение е следната. Ще започна с няколко предварителни бележки относно фактите по случая и приложимите национални разпоредби (раздел А). След това ще разгледам въпроса дали и в каква степен учебните програми за висше образование могат да се разглеждат като „услуги“ по смисъла на правото на Съюза (раздел Б). Въз основа на тези разяснения ще анализирам конкретните въпроси, поставени от запитващата юрисдикция: най-напред ще обсъдя съвместимостта на националното законодателство с Директивата за услугите, с което ще дам общ отговор на втория и третия въпрос (раздел В), а след това ще разгледам първия въпрос относно Директивата за нелоялните търговски практики (раздел Г).
А.
Предварителни разяснения
1. Фактите по случая в главното производство
28.
Актът за преюдициално запитване оставя редица фактически неясноти, които биха могли да имат отношение към правната преценка на случая. По тази причина Съдът поиска разяснения от запитващата юрисдикция (на основание член 101 от Процедурния правилник) по следните въпроси: i) кой субект формално е издавал обсъжданите дипломи и ii) какви са били функциите на подсъдимите (в рамките на UIBS Belgium), и по-точно заради кои от функциите им се води наказателното производство срещу тях.
29.
Отговорът на запитващата юрисдикция е, че не може да каже с точност кой субект формално е присъждал магистърските степени, тъй като това е един от спорните факти в главното производство. Поради това запитващата юрисдикция отново излага твърденията на страните. Прокуратурата твърди, че UIBS Belgium (установено в Белгия) е присъждало магистърските степени. Подсъдимите твърдят, че магистърските степени са присъждани от GES Switzerland (установено в Швейцария) и от GES Spain (установено в Испания). Запитващата юрисдикция освен това заявява, че и двете дружества изглежда са свързани с UIBS Belgium, тъй като последното винаги е имало спомагателни функции спрямо GES Switzerland и GES Spain.
30.
В отговор на втория въпрос запитващата юрисдикция посочва, че през разглеждания период Thierry Kirschstein е бил управител на UIBS Belgium, а Freddy Kirschstein е бил акционер в UIBS Belgium. Последният също е подписвал документи в качеството на „председател“ на UIBS Belgium. Поради това на основание член 66 от Strafwetboek (белгийския наказателен кодекс) двамата се считат за извършители или съучастници в извършването на престъплението.
31.
Въз основа на информацията от запитващата юрисдикция и изявленията на страните в хода на съдебното заседание ще продължа анализа си въз основа на следните предположения, но следва да се има предвид, че в крайна сметка единствено националният съд е компетентен да установи фактите.
32.
Първо, изглежда, че UIBS Belgium, GES Switzerland и GES Spain са създали помежду си сложна корпоративна структура. В съдебното заседание подсъдимите заявяват, че трите дружества са свързани. Явно имат общи акционери. Анализът на съответните им дейности видимо сочи, че учебната дейност (включително наемането на персонал и помещения и текущото управление на програмата) се извършва и администрира на местно равнище от UIBS Belgium, докато дипломите са издавани първоначално от GES Spain, а впоследствие от GES Switzerland.
33.
Второ, безспорно е, че тези три дружества никога не са получавали акредитация за своите учебни програми от компетентен публичен орган във Фландрия, нито в която и да е от държавите, в които осъществяват дейност.
34.
Трето, въпросната учебна програма е изцяло частно финансирана. В съдебното заседание беше потвърдено, че тя не получава финансиране от нито един публичен субект.
2. Приложимите национални разпоредби
35.
Следва да се направят две допълнителни уточнения за времевия и материалния обхват на обсъжданите норми.
36.
Първо, запитващата юрисдикция формулира първия и втория въпрос от гледна точка на член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование. В третия въпрос се говори за „наказателната разпоредба, приложима спрямо неакредитираните от фламандските власти учебни заведения, които издават „магистърски“ дипломи“, без да се уточни коя е тази разпоредба и кой е източникът ѝ. Въпреки това може да се приеме, че и в третия въпрос става дума за член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование.
37.
Така както са изложени в акта за преюдициалното запитване обаче, фактите по случая предполагат, че приложимата разпоредба от националното право е член 25, параграф 7 от Указа от 4 април 2003 г., а не член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование.
38.
Член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование не е действал към момента на осъществяването на релевантните факти. Подсъдимите са обвинени в незаконно присъждане на магистърски степени, извършено най-малко два пъти през 2009 г. и 2010 г., но при всички случаи преди 2010 г. (
6
). Член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование обаче влиза в сила през 2013 г. Преди това, както е отбелязано в определението за предаване на съд (упоменато в акта за преюдициално запитване) (
7
), приложимата разпоредба е член 25, параграф 7 от Указа от 4 април 2003 г. Наказателното производство срещу подсъдимите се води именно на основание на тази разпоредба.
39.
Посочено е, че двете разпоредби имат едно и също съдържание (
8
), но според мен това съвсем не означава, че в случая в главното производство става приложим член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование.
40.
Поради това предлагам на Съда да се произнесе по въпросите на националния съд с оглед на разпоредбата на член 25, параграф 7 от Указа от 4 април 2003 г.
41.
Второ, независимо дали е релевантен член II.75, параграф 6 от Кодекса за висшето образование, или член 25, параграф 7 от Указа от 4 април 2003 г., запитващата юрисдикция се фокусира върху „наказателната разпоредба“, която санкционира незаконното присъждане на определени степени. Тази разпоредба, която е правното основание за наказателното преследване, е с централно значение за третия въпрос. Обхватът на първия и втория въпрос обаче е по-широк. Те не се свеждат до проблема с потенциалните наказателни санкции, а засягат по-широкия и предварителен въпрос за съвместимостта с правото на Съюза на национално(то) законодателство, което забранява присъждането на (магистърски) степени от неакредитирани учебни заведения.
42.
Поради различния материален обхват на двете приложими директиви това раздвояване между конкретно посочените правила предизвика в настоящото производство дебати по въпроса какъв всъщност би трябвало да е предметът на преюдициалното запитване. От една страна, беше предложено Съдът да не разглежда проблема със санкциите (трети въпрос), тъй като той засяга въпроси на наказателното право, а те са изключени от обхвата на приложимото право на Съюза. От друга страна, беше също така предложено Съдът да разгледа само проблема със санкциите, без да обсъжда определящия в това отношение процес на акредитация (първи и втори въпрос), тъй като въпросите и делото се отнасят само до национална разпоредба, която предвижда санкции.
43.
Разбира се, част от удоволствието от яденето на салам (обикновено) е свободата да решиш от кой край да започнеш да го режеш. При все това за целите на настоящото дело предлагам да се следват въпросите, така както ги поставя запитващата юрисдикция, като се съблюдава и вътрешната логика на разглежданите разпоредби. Фокусът на въпросите наистина е върху санкциите за нарушаването на определено правило за поведение. И двата елемента обаче са част от една и съща правна норма: ако някой присъди степен без акредитация (хипотеза), то ще настъпи определена последица (санкция). Следователно процесът на акредитация е просто част от хипотезата на приложимата правна норма в настоящия случай. Той е част от общото цяло. Би било твърде неестествено (като рязане на салама от двата края) да се твърди, че даден елемент от хипотезата (акредитация) или санкцията (глоба и/или лишаване от свобода) не е част от правната норма и поради това е извън обхвата на настоящия случай.
44.
Следователно, макар сам по себе си да не е предмет на настоящото дело, въпросът за съвместимостта на националната процедура за акредитация на висшето образование с правото на Съюза неизбежно ще бъде косвено засегнат при произнасянето по поставените от запитващата юрисдикция въпроси относно санкциите за неспазването на тези правила.
Б.
Представляват ли учебните програми за висше образование „услуги“ съгласно правото на Съюза?
1. Естеството на „услугата“: сертификатът или обучението?
45.
Част от обсъжданията в писмената фаза на производството и в съдебното заседание бяха съсредоточени върху въпроса коя е същината на дейността, която потенциално би могла да представлява „услуга“ в конкретния случай: издаването на сертификат за магистърска степен или учебната дейност, която води дотам? Причината за подробното обсъждане на този въпрос е не само материалният, но и териториалният обхват на Директивата за услугите. Различните субекти, които потенциално присъждат съответните степени, са установени в различни държави, едната от които не е членка на Европейския съюз (
9
).
46.
Според Фламандската общност и белгийското правителство Директивата за услугите не е приложима. GES Switzerland, което присъждало степените, не попадало в териториалния обхват на тази директива. Поради това вторият и третият въпрос били недопустими.
47.
Германското правителство също счита, че основният аспект е присъждането на университетски степени, главно защото те предоставят достъп до професия. Според това правителство допускането на кандидати до упражняване на професия, която изисква определени способности, е дейност, свързана с упражняването на официална власт. Дейностите от този вид обаче са изключени от обхвата на Директивата за услугите съгласно член 2, параграф 2, буква и). Затова според германското правителство издаването на дипломи за висше образование не е услуга по смисъла на правото на Съюза.
48.
Обратно, шведското правителство и Комисията слагат акцента върху учебната дейност, извършвана от UIBS Belgium, а не върху дипломата, издавана от GES Switzerland. Според тях издаването на диплома не е самостоятелна услуга, а трябва да се разглежда като услуга, съпътстваща предоставяната от UIBS Belgium услуга, а именно обучението.
49.
Коя е основната дейност във висшето образование? Тя може да е: i) издаването на сертификат за магистърска степен (при което обучението е съпътстваща дейност) или ii) учебната дейност (при което издаването на сертификата е съпътстваща дейност). За да се избере измежду тези две възможности, критерият за идентифициране на възможната услуга ще е това кой е основният компонент на подобна съставна дейност (
10
).
50.
Така погледнато, споделям становището на шведското правителство и Комисията. Не искам да звуча прекалено идеалистично, но все пак се надявам, че основният компонент на (висшето) образование са обучението и образованието, а не (просто) издаването на дипломи. Присъждането на степента формално удостоверява, че е достигнато определено равнище на знания и умения. Това е официалното признание, че всички необходими занятия са посещавани и всички изпити са успешно издържани, което сочи, че завършилият като нищо е и придобил някакви знания. Самият сертификат обаче едва ли може да се смята за основния и преобладаващ аспект на извършваната дейност при учебните програми за висше образование (
11
).
51.
Затова предлагам да се приеме, че основната дейност в контекста на всяка учебна програма за висше образование е провеждането на учебните занятия (видимо провеждани от UIBS Belgium), а не формалното издаване на сертификат (евентуално от GES Switzerland).
2. Учебните програми за висше образование — „услуги“ съгласно правото на Съюза?
а) Образованието като „услуга“ съгласно Договора
52.
Безспорно е, че правото на Съюза не засяга правомощията на държавите членки по отношение на съдържанието на обучението и организацията на образователните системи и тяхното културно и езиково разнообразие, нито по отношение на съдържанието и организацията на професионалното образование. Ясно е обаче, че при упражняването на тези правомощия държавите членки трябва да зачитат правото на Съюза, и по-конкретно разпоредбите, които се отнасят до свободното предоставяне на услуги (
12
).
53.
Съгласно член 57 ДФЕС дейностите се считат за „услуги“, ако „обикновено се предоставят срещу възнаграждение“. Съгласно трайната съдебна практика основната характеристика на възнаграждението се състои в това, че то представлява насрещната икономическа престация за разглежданата услуга, престация, която обикновено се договаря между доставчика и получателя на услугата (
13
).
54.
За да определи дали е налице услуга съгласно Договорите в специфичния контекст на образованието, Съдът въвежда допълнително разграничение с оглед на субекта, който предоставя образованието, и начина на финансирането му. Критерият е формулиран за първи път в решение Humbel (
14
) и затова ще го наричам „критерия Humbel“.
55.
В решение Humbel става дума за това, че ученик с френско гражданство е трябвало да заплати училищна такса („minerval“) за средно училище в Белгия. Поканата за плащане била изпратена само до (родителите на) чужденци. Белгийските граждани сред учениците не дължали тази такса. Съдът е сезиран с въпроса дали курсът на средно образование, част от националната образователна система, може да се определи като „предоставяне на услуги“, което би позволило на родителите на френския ученик да се позоват на разпоредбите на Договора, забраняващи дискриминацията по признак националност при достъпа до услуги (
15
).
56.
Съдът постановява, че в онзи случай предвидената в Договора свобода на предоставяне на услуги не е приложима, тъй като не е плащано възнаграждение като насрещна престация за услугите. Съдът уточнява, че тази „характеристика […] не е налице, когато учебните занятия се провеждат в рамките на националната образователна система. От една страна, като създава и като поддържа такава система, държавата не цели да се ангажира с платени дейности, а изпълнява задълженията си към населението в социалната, културната и образователната сфера. От друга страна, по общо правило тази система се финансира от държавния бюджет, а не от учениците или от техните родители“ (
16
).
57.
Въпреки че решение Humbel се отнася до средното образование, възприетият в него подход постепенно е разпрострян и по отношение на други форми на образование, включително и висшето (
17
).
58.
Съвсем неотдавна Съдът отново общо потвърди тази практика, като отбеляза, че не е налице възнаграждение и съответно не е налице „услуга“ съгласно правото на Съюза, когато става дума за учебни занятия, провеждани от определени учебни заведения, които са част от публичната образователна система и които се финансират изцяло или основно от публични фондове, включително ако понякога трябва да се плащат такси за обучение или за записване с цел принос към покриването на оперативните разходи на системата (
18
). Обратно, учебните занятия, провеждани от учебни заведения, които се финансират основно от частни фондове, по-конкретно от учениците и техните родители, представляват услуги по смисъла на правото на Съюза, тъй като в действителност преследваната от учебните заведения цел се състои в това да предоставят услуга срещу възнаграждение (
19
).
59.
Видимо разграничението между публично и частно финансирано образование е въведено по две причини. Първата е съображението за „социалната и културната мисия“: като създава и като поддържа публична образователна система, финансирана главно от публични фондове, държавата цели не да се ангажира с платени дейности, а да изпълни задълженията си към населението в социалната, културната и образователната сфера (
20
). Втората причина — която понякога се свързва с първата, а понякога се разглежда отделно — е съображението за „нестопанската цел“: (публичните) учебни заведения се финансират главно от публични фондове, за да извършват без печалба дейности, обслужващи общия интерес от просвещение и възпитаване на свободни граждани. В този смисъл въпросната дейност е нестопанска (
21
).
б) Директивата за услугите и нестопанските услуги от общ интерес
60.
Директивата за услугите донякъде усложни тази (изведена от Договора) постановка. От една страна, член 4, параграф 1 от Директивата за услугите изрично посочва, че се запазва даденото в Договора определение за услуга. Следователно както съгласно Договора, така и съгласно Директивата за услугите за услуга трябва да се смята всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице и обичайно осъществявана срещу възнаграждение от установен в държава членка доставчик (
22
).
61.
В член 2, параграф 2 обаче са изброени и редица конкретни дейности, спрямо които Директивата за услугите не се прилага, например здравните и социалните услуги. Тази разпоредба също така съдържа две абстрактни категории услуги, които са общо изключени от приложното поле на Директивата, а именно нестопанските услуги от общ интерес (
23
) и дейностите, свързани с упражняването на официална власт (
24
).
62.
Що се отнася до последното изключение, и по-специално до довода на германското правителство, че издаването на университетски дипломи представлява упражняване на официална власт, което е извън приложното поле на Директивата за услугите, може само да се посочи отново, че основният и определящ аспект на всяко образование е не присъждането на степен, а обучението (
25
). Следователно в контекста на настоящото дело не е необходимо да се обсъжда доколко издаването на дипломи би могло да е дейност по упражняване на публична власт. Достатъчно е да се отбележи, че съгласно утвърдената съдебна практика частната преподавателска дейност (в университет) не е свързана с упражняването на официална власт (
26
).
63.
Понятието за нестопански услуги от общ интерес обаче по-трудно се поддава на дефиниране, особено при положение че в Директивата за услугите ясно се посочва, че в нея основното понятие „услуга“ означава същото, което означава и в Договора. Съгласно член 57 ДФЕС „услугите“ се считат за „услуги“ по смисъла на Договорите, „ако те обикновено се предоставят срещу възнаграждение“. Тази формулировка е донякъде объркваща, доколкото един и същ термин („услуга“) е използван както за посочване на реалната дейност по предоставяне на услуги (тоест на фактическата категория на услугите), така и за обозначаване на правната категория на услугите, попадащи в приложното поле на Договорите (а оттам и на Директивата за услугите).
64.
Тази двойственост означава, че дейността по извършване на (фактическа) услуга невинаги е услуга (по смисъла на правото на Съюза). За да е „услуга“ съгласно Договора, съответната дейност трябва да има икономическо измерение, което се определя преди всичко от наличието на възнаграждение или парична престация, но също така — макар и не задължително — от целта за реализиране на печалба или/и финансирането главно от частни фондове (
27
). С други думи, услуга в правен смисъл е налице само ако характерът ѝ е „стопански“.
65.
При това положение съм длъжен да призная, че умът ми не побира какъв би могъл да е логическият, правният смисъл на категорията „нестопански услуги от общ интерес“. Ако правната категория на услугите съгласно правото на Съюза се определя от тяхното стопанско измерение, как може нестопанската услуга, била тя от общ интерес или не, всъщност да е услуга по смисъла на правото на Съюза? Другояче казано, може ли реално да има „нестопански стопански дейности от общ интерес“?
66.
Най-рационалното обяснение, което мога да дам на такива терминологични предизвикателства, е да допусна, че със създаването на тази нова категория законодателят на Съюза по същество е искал да изключи нестопанските дейности от общ интерес от приложното поле на Директивата за услугите (
28
). Ако това е вярно, изключението по член 2, параграф 2, буква а) от Директивата за услугите е (юридически) излишно, тъй като такива дейности поначало не биха попаднали в обхвата ѝ, защото не са услуги (съгласно Договора) (
29
). В този смисъл „нестопанските услуги от общ интерес“ явно са просто подгрупа на „не-услугите“ съгласно правото на Съюза.
67.
Като се има предвид това терминологично разяснение, остава въпросът дали висшето образование попада в обхвата на изключението за нестопанските услуги от общ интерес съгласно Директивата за услугите, както настоява най-вече белгийското правителство.
68.
Според мен не попада.
69.
Първо, член 2, параграф 2 от Директивата за услугите изрично и анблок изключва от приложното ѝ поле някои конкретни дейности, например здравните и социалните услуги. Сред тях обаче определено не е образованието (образователните услуги). Поради това не може да се поддържа, че образователните услуги като такива са конкретно изключени от материалния обхват на Директивата за услугите.
70.
Второ, щом за даден вид дейност няма такова блоково изключение, всяка отделна дейност — каквато в контекста на образованието е съответната учебната програма — трябва да се разглежда индивидуално в светлината на постоянната практика на Съда, за да се прецени дали отговаря на изведените в тази практика условия. В този смисъл, за разлика от поддържаното от белгийското правителство, само по себе си образованието не може да попада като едно цяло в категорията на нестопанските услуги от общ интерес. Всъщност, както се посочва и в съображение 34 от Директивата за услугите, което преповтаря практиката на Съда, преценката следва да се извършва в рамките на всеки конкретен случай (
30
). Затова важното е дали действително провежданото обучение или следваната учебна програма може да се квалифицира като услуга, тоест дали се осъществява основно от непублични учебни заведения и се финансира от частни фондове (
31
).
71.
В обобщение, учебните програми за висше образование могат да се окачествят като услуги и попадат в обхвата на Директивата за услугите, освен ако за конкретната учебна програма не се прилага изключението от решение Humbel. Ако пък това изключение се прилага, съответната дейност няма да е „услуга“ съгласно Договора и ще остава извън приложното поле на Директивата за услугите като нестопанска услуга от общ интерес.
в) Критерият Humbel и учебните програми за висше образование
72.
При все това няма как да се скрие, че при по-внимателен поглед прилагането на изключението от решение Humbel спрямо учебните програми за висше образование днес поставя редица въпроси.
73.
Първо, на практическо равнище какво означава учебното заведение да е част от публична образователна система и да е финансирано изцяло или основно от публични фондове в свят, в който държавните университети получават частно финансиране и дарения, а частните учебни заведения се конкурират за институционално публично финансиране и грантове за научни изследвания? Какво е публично в свят, в който (дори) държавни университети откриват учебни центрове в други държави членки или учредяват съвместни предприятия с други субекти и/или обособяват определени свои учебни или научно-изследователски дейности в самостоятелни дружества?
74.
Вероятно по-съществен е обаче въпросът дали терминът „част от публичната образователна система“ задължително предполага някакви изисквания по отношение на правната форма и статута (например „публично“ учебно заведение, а не „частно“)? За пръв път в решение Humbel, а най-неотдавна в решение Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania са посочени две изисквания: i) част от публична образователна система и ii) финансиране изцяло или основно от публични фондове. По-голямата част от съдебната практика обаче се фокусира върху въпроса за финансирането, а първата част от формулата — „част от публична образователна система“, остава твърде неизследвана.
75.
Въпросът за финансирането основно от публични фондове оставя неясноти при разграничаването на учебните заведения. Колко е основно? Каква е взаимовръзката между специфичното финансиране за конкретна учебна програма и институционалното финансиране и общите разходи (
32
)? Особено в областта на социалните и хуманитарните науки най-голямата част от разходите за провеждането на учебната програма ще са заплатите на преподавателите. Какво ще стане, ако им се плаща предимно чрез различни източници на институционално финансиране (
33
)? Също така не е съвсем ясно дали трябва да се взема предвид общият бюджет на учебното заведение, или да се гледат бюджетните пера за конкретните учебни програми, като се има предвид, че поради счетоводните правила може всъщност да е невъзможно да се определи с точност структурата на финансиране на всяка отделна учебна програма (
34
).
76.
Освен това в редица държави членки акредитираните висши учебни заведения, независимо дали са публични или частни според правната си форма, получават държавно финансиране за всеки студент, записан в тяхна акредитирана учебна програма. Наличието на такова финансиране, дори ако то от икономическа гледна точка реално не би покрило по-голямата част от действителните разходи за обучение за всеки студент, превръща ли учебната програма в програма, финансирана основно от публични фондове и част от публична образователна система на държава членка, включително когато тази програма се предлага от учебно заведение, което иначе е частно и се финансира частно?
77.
Второ, наред с това практическо равнище е налице и определящо и по-дълбоко идеологическо равнище. Решение Humbel въвежда твърде широкообхватна двоична визия за образованието: публичните учебни заведения (или само онези с публично финансиране?) не работят за печалба, следват идеалната цел за предаване на знанието и изпълняват своята социална, културна и образователна мисия към населението. За разлика от тях частните учебни заведения (или само онези с основно частно финансиране?) предоставят услуги, тъй като явно целите им са различни.
78.
Такова виждане може би е било правилно през 80-те години на миналия век по отношение на средното образование. То обаче е доста проблематично днес, ако се прилага към висшите учебни заведения.
79.
Никой не поставя под съмнение факта, че висшите учебни заведения си поставят различни задачи. Повечето от тях наистина не работят за печалба. Спорното е дали е допустимо да се правят обобщения, без да се прокара разлика между многобройните дейности, които днес извършват дори стари и престижни университети: от чистата научно-изследователска работа и обучението на докторанти (дейности, нуждаещи се от субсидиране) през студентското обучение на местния език (със стандартни такси за записване) до следдипломното обучение на чужд език (с много по-високи такси) и специалните съботно-неделни курсове за мениджъри или преводачи и/или директното пазарно пласиране на резултатите от научните изследвания (на солидна цена и в двата случая).
80.
Трето, липсата на вътрешно разграничение е свързана с вече споменатото отсъствие на разграничение според образователното равнище. Постановеното от Съда в решение Humbel се отнася до средното образование. Както често се случва в практиката на Съда, този подход постепенно се разпростира и спрямо други видове образование, включително висшето, без обаче определящите предпоставки за първоначалния извод да бъдат критично преоценени в новия контекст (на висшето образование).
81.
Споделянето и предаването на знания в най-широк смисъл и изпълнението на социалната и образователната функция на държавата със сигурност са важни цели. Тези обществени интереси обаче може би не са с еднаква тежест на всички образователни равнища. Държавният интерес е наистина императивен на равнището на основното образование (
35
). Може да се каже, че днес той е много важен и на равнището на средното образование, въпреки че се съчетава с някои частни интереси на ученика. На равнището на висшето образование везните започват да се накланят в другата посока, като по-важен става индивидуалният интерес на студента да получи определена допълнителна квалификация и да повиши „стойността“ си на пазара на труда.
82.
Следователно се констатира обратнопропорционална зависимост при координирането на интересите в образованието, което потенциално би помогнало да се определи кое би могло да представлява нестопанска услуга от общ интерес в това отношение. Колкото по-високо е образователното равнище, толкова по-малки са обществените потребности и общият публичен интерес от получаването на тази форма на образование и толкова по-голям е частният интерес от надграждане на личната квалификация. С други думи, отслабва императивната културна и обществена мисия на държавата, с която първоначално е обосновано изключението от решение Humbel (
36
).
83.
Искам много ясно да подчертая, че безспорно е налице публичен интерес да има висши учебни заведения. Това обаче е различно от твърдението, че е въпрос на общ интерес всеки да е учил в университет. В този смисъл, когато някой реши да следва висше образование, това ще е в най-голяма степен израз на неговия личен интерес.
84.
Ако не беше така, наистина би трябвало да се следва логиката, която белгийското правителство по същество защитава в настоящия случай. Изключението за нестопанските услуги от общ интерес съгласно Директивата за услугите на практика би означавало в Директивата да се добави още едно блоково изключение. То би било определено от вида дейност, за който и да е вид (висше) образование, независимо как се финансира. Това е така, защото е в интерес на държавата да има възможно най-образовано население и съответно всяко образование винаги ще е в общ интерес: при това положение всички образователни дейности биха били изключени от обхвата на Директивата за услугите като нестопански услуги от общ интерес (
37
).
85.
Четвърто и последно, още една причина за предпазливост при прилагането на съдебната практика от решение Humbel е фактът, че тя не само значително се отклонява от общия подход към определението за услуги, но и стои изолирано в сравнение с други специални режими за конкретни видове услуги, по-специално здравеопазването.
86.
Здравеопазването със сигурност е стриктно регламентирана дейност в обществен интерес, при която пациентът обикновено не заплаща пряко пълната цена, а вместо това трето лице (независимо дали застрахователно дружество или публична здравноосигурителна схема) възстановява (регламентираните) разходи на доставчика на здравни услуги. Съдът обаче изрично отказва да приложи подхода от решение Humbel към болничните грижи, предоставяни на пациента в натура или безплатно, тоест очевидно без да се реализира печалба. Съдът постановява, че „плащанията, извършвани от здравноосигурителните каси, макар и по фиксирани ставки, представляват насрещна престация за болничните услуги и безспорно са възнаграждение за болницата, която ги получава и която осъществява вид дейност с икономически характер“ (
38
).
87.
Това е изненадващо, тъй като здравеопазването има редица сходства с образованието (
39
). И за двете регулаторната компетентност принадлежи основно на държавите членки. И двете предполагат избор на политика и отразяват социални ценности според начина на предоставяне на тези услуги. Освен това въпреки разновидностите му в отделните държави финансирането на здравеопазването не е чак толкова различно от това на публично финансираното образование. Здравните услуги в действителност се заплащат от здравноосигурителни каси, които в Европа обикновено се финансират от институции — еманация на държавата, въпреки че част от средствата се осигуряват от пациентите. Малко вероятно е вноските на осигурените лица да са съизмерими с действителната себестойност на получаваната услуга.
88.
Същото важи в още по-голяма степен и когато възприетото в решение Humbel разбиране за икономическа (стопанска) дейност и за възнаграждение се съпостави с понятието „икономически“ в други области на правото на Съюза. В областта на държавните помощи и конкуренцията Съдът традиционно възприема широко разбиране за „икономическа дейност“ като определящия признак за категоризирането на предприятията. Според Съда „понятието „предприятие“ обхваща […] всеки субект, който извършва икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране […]. […] Икономическа е всяка дейност, която се състои в предлагане на стоки или услуги на даден пазар […]. Обстоятелството, че предлагането на стоки и услуги се осъществява без стопанска цел, не е пречка за това субектът, който извършва тези сделки на пазара, да трябва да се счита за предприятие, след като неговите оферти се конкурират с офертите на други оператори, имащи стопанска цел“ (
40
).
г) Междинно заключение
89.
В конкретния случай, макар че в писмените становища и в съдебното заседание бяха изтъкнати редица от проблемите, които откроих по-горе, все пак изглежда безспорно, че UIBS Belgium — дружеството, което отговаря за учебната дейност — е частен субект, финансиран само от частни фондове. Следователно, включително въз основа на критерия Humbel, така както е формулиран до момента, UIBS Belgium извършва тази учебна дейност срещу възнаграждение и следователно предлаганите от него учебни занятия представляват „услуги“ по смисъла на Договора.
90.
Според мен тези дейности са и услуги за целите на Директивата за услугите. Тъй като не се прилага някое от изключенията от приложното ѝ поле за конкретни видове услуги, а финансираните от студентите учебни програми за висше образование не могат да се окачествят като нестопански услуги от общ интерес, случаят попада и в (материалния) обхват на Директивата за услугите.
91.
Отвъд това — сравнително очевидно — заключение, в по-общ план също така считам, че противно на някои от изложените в настоящото производство доводи, изключението от решение Humbel не се прилага за висшето образование като цяло, с което иначе на практика би се създало още едно блоково изключение — за всички дейности, извършвани от основно публично финансирани висши учебни заведения. В това отношение следва да се подчертаят три момента.
92.
Първо, преценката дали дейността има стопански характер, трябва да се отнася до отделния вид дейност (и по-специално до конкретната учебна програма).
93.
Второ, при преценката на стопанския характер на дадена учебна програма бих предложил да не се обръща толкова внимание на подробностите около бюджетните пера (коя сума откъде идва и дали няма смесено частно-публично финансиране). Фокусът трябва да е по-скоро върху равнището на обучение и съответстващия му баланс на интересите. Колкото по-ранен е етапът на образователната система (основно и средно образование), толкова по-неикономическо и всъщност социално по характер е образованието. Това изцяло би оправдало изключването му от понятието за услуги, особено ако се предоставя безплатно и е задължително за всички.
94.
Трето и последно, трябва да се преценява платена ли е учебната програма и представлява ли това плащане насрещна престация. Тази преценка обаче следва да се извършва не изолирано на равнището на отделния доставчик, а по-контекстуално, в съответствие с общата съдебна практика относно понятието за обичайно възнаграждение в контекста на услугите и с оглед на естеството на дейността и съответния пазар.
95.
Това предполага, от една страна, че не е необходимо (пълната икономическа) себестойност да се заплаща (единствено и пряко) от клиента. Подобно на съдебната практика в областта на здравеопазването или на услугите като цяло (
41
), важното е не дали има пряко плащане, а дали за всеки отделен участник се предоставя, пък макар и отчасти непряко, насрещна икономическа престация, която да е (поне донякъде) съизмерима с количеството или броя на предоставяните услуги.
96.
От друга страна, за подобна преценка има значение и по-широкият „пазар“, а не само специфичната институционална структура на отделния доставчик на услуги. В този смисъл, ако за даден вид учебна програма има оживен национален, европейски или дори световен пазар, на който се предлагат редица конкурентни помежду си учебни програми от този вид, едва ли може да се приеме, че като предоставя същото, което вече се предлага в десетки други учебни заведения, съответното висше учебно заведение, независимо дали е част от националната публична образователна система или не, изпълнява специална и уникална социална и културна задача.
97.
На този етап се налагат две заключителни бележки.
98.
Първо, макар че някои учебни програми за висше образование могат да представляват услуги съгласно правото на Съюза, безспорно това съвсем не означава незабавно и необратимо да се изгуби спецификата на образованието (както превратно би могъл да поддържа някой). Преподавателите няма да се превърнат в доставчици, а студентите — в клиенти, или поне определено причината няма да е в правото на Съюза. Образованието със сигурност не е услуга като всяка друга. В този смисъл, както е при други особени видове услуги като здравеопазването, спецификите могат и трябва да бъдат запазени.
99.
Второ, отвъд идеологическото равнище, на което аксиоматично би била отречена възможността висшето образование изобщо да представлява услуга, на по-практическо равнище предоставянето на услуги в някои случаи не само създава задължения за доставчиците на услугите, но и им предоставя права и им гарантира защита. Всъщност свободата на предоставяне на услуги действа двупосочно. Това може да е от особено значение за свободното движение и конкуренцията в сферата на висшето образование в Европейския съюз. По принцип следва да е възможно учебните заведения от една държава членка да започват дейност, ако желаят, на територията на други държави членки, независимо от специфичния си национален правен статут и начина си на финансиране, които вероятно ще се отличават и ще имат ограничено значение в другата държава членка.
В.
По втория и третия въпрос
100.
С втория и третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали е съвместимо с Директивата за услугите национално законодателство, което забранява на неакредитираните висши учебни заведения да присъждат магистърски степени и предвижда наказателноправни санкции за неспазването на тази забрана.
1. Приложимост
101.
Приложима ли е Директивата за услугите към програмата, предлагана от UIBS Belgium? Според Фламандската общност и белгийското правителство, които се фокусират върху присъждането на образователната степен, Директивата не е приложима ratione loci, тъй като субектът, който присъжда степента — GES Switzerland, е установен в трета държава и следователно не може да се позовава на свободата на движение съгласно правото на Съюза. Полското правителство пък се фокусира върху UIBS Belgium и счита, че Директивата не е приложима, тъй като случаят няма трансграничен елемент — всички релевантни факти са настъпили на територията на една държава членка, а именно Белгия (чисто вътрешно положение).
102.
Според мен Директивата за услугите е приложима в настоящия случай.
103.
По-горе вече обсъдих доводите на Фламандската общност и белгийското правителство (
42
): определящата дейност в случая е обучението, което се провежда от UIBS Belgium, а не формалното издаване на сертификати за образователна степен, което видимо се организира от GES Switzerland. Следователно Директивата за услугите е приложима ratione loci, тъй като UIBS Belgium е установено в държава членка (
43
).
104.
Колкото до становището на полското правителство, Съдът е постановявал, че от една страна, организирането на университетски занятия срещу възнаграждение представлява стопанска дейност, за която се прилага главата от Договора, уреждаща правото на установяване, ако дейността се извършва стабилно и трайно от гражданин на една държава членка в друга държава членка от основно или вторично място на дейност във втората държава членка (
44
). От друга страна, неотдавна Съдът също така постанови, че разпоредбите на отнасящата се до свободата на установяване на доставчиците глава III от Директивата за услугите трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат и за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка (
45
).
105.
В настоящия случай се изтъква, че занятията се провеждат от белгийско дружество в Белгия, в учебните центрове в Антверпен и Гент, и че всеки център сам наема персонала си. При това положение, освен ако съответната проверка на националния съд не покаже друго, изглежда, че доставчикът на услугата, UIBS Belgium, извършва дейност трайно и стабилно и следователно е „установен“ в Белгия (
46
).
106.
Следователно глава III от Директивата за услугите е приложима, независимо дали разглежданото положение е чисто вътрешно или не. Спорът относно приложимостта на Директивата за услугите може да спре тук, тъй като съгласно решение X и Visser вече не е нужно да се констатира трансграничен елемент, за да са приложими разпоредбите на Директивата за услугите относно свободата на установяване.
107.
За изчерпателност обаче следва да се отбележи, че разглежданото положение всъщност не изглежда чисто вътрешно. То има някои трансгранични аспекти, които всъщност биха могли да доведат до приложимост на Директивата за услугите. Първият аспект е, че има получатели на услуги от други държави членки: занятията, предлагани от UIBS Belgium, може да се посещават от студенти от целия Европейски съюз (
47
). Вторият аспект се извежда от структурата на дружеството. От писмените становища на подсъдимите става ясно, че UIBS Belgium има дружество майка и/или родствени дружества, ръководещи учебни центрове в други държави членки, и че е тясно свързано с GES Spain.
2. По същество
108.
Подсъдимите поддържат, че като изисква всяко висше учебно заведение да е получило акредитация от фламандските власти, за да може да издава „магистърски“ дипломи, Фламандската общност нарушава членове 9 и 10 от Директивата за услугите. Процедурата по акредитация, установена в националния указ, регламентиращ издаването на „магистърски“ дипломи, не отговаряла на всички критерии по членове 9 и 10 от Директивата за услугите.
109.
Не мисля така.
110.
Съгласно член 9, параграф 1 от Директивата за услугите и практиката на Съда (
48
) държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако разрешителният режим е недискриминационен, оправдан е от наложителни причини, свързани с обществения интерес, и е пропорционален.
111.
Както поддържа Комисията, процедурата по акредитация в настоящия случай може да се окачестви като разрешителен режим по смисъла на член 4, параграф 6 от Директивата за услугите, тъй като извършването на образователните услуги зависи от получаването на акредитация, издадена от компетентните власти.
112.
Макар че не възпрепятства висшите учебни заведения като UIBS Belgium да предлагат учебни програми на пазара, тази процедура все пак ограничава начина, по който те правят това, доколкото изисква да имат акредитация, за да им бъде позволено да присъждат магистърски степени. Следователно процедурата по акредитация ограничава свободата на установяване. Съответните занятия стават по-слабо привлекателни за студентите, тъй като изобщо не могат да доведат до присъждане на определена, например магистърска степен (
49
), с което се затруднява дейността на доставчика на услугите. Едва ли може да се оспорва, че в днешно време придобиването на официална квалификация като например магистърска степен е от значение за получаването на достъп до широк кръг от професии.
113.
Макар да представлява ограничение на свободата на установяване, процедурата по акредитация все пак изглежда напълно обоснована и съвместима с правото на Съюза.
114.
Първо, нито една от страните не твърди, че условията за получаване на акредитация са дискриминационни. Явно те се прилагат по един и същ начин към всяко висше учебно заведение, което желае да предлага образователни програми и да присъжда магистърски степени. В частност националността очевидно е без значение. В настоящия случай дружеството, което не е получило акредитация от компетентните белгийски власти, е белгийско (UIBS Belgium).
115.
Второ, процедурата по акредитация безспорно е оправдана от целта да се осигури високо ниво на университетското образование, което е легитимна цел от обществен интерес (
50
). Наистина е легитимно присъждането на определени степени, особено тези, които се считат за международно стандартизирани квалификационни степени за редица професии, да е обусловено от изисквания за качество и проверка, за да се гарантира доверието в качеството на присъжданите степени на потенциалните студенти и служители.
116.
Същото легитимно съображение има и едно допълнително, външно измерение: високото равнище на (взаимно) доверие е особено важно за свободното движение и създаването на европейско пространство за висше образование. Бакалавърската, магистърската и докторската степен следва да са „стандартизирани“ в Европа чрез системата ECTS (
51
). Наред с това, тъй като степените следва да отразяват придобиването на конкретна квалификация, доверието в тези степени също е от първостепенно значение за гарантирането на безпрепятственото функциониране на взаимното признаване на професионалните квалификации в Европейския съюз (
52
).
117.
Трето и последно, процедурата по акредитация изглежда необходима и подходяща за постигането на посочената цел. Освен ако не се допуснат някои доста необикновени подходи (
53
), не виждам по-слабо ограничителен начин за гарантиране на качеството на определени образователни степени от забраната за присъждане на магистърски степени от неакредитирани учебни заведения, които не са оценени и не е проверено качеството на обучението в тях (
54
).
118.
Ето защо изглежда — разбира се, крайната преценка е от компетентността на запитващата юрисдикция при отчитане на всички относими факти — че разглежданата тук процедура по акредитация, а също и нейната логична последица — забраната за присъждане на степени без акредитация, е съвместима с условията по член 9, параграф 1 от Директивата за услугите.
119.
От изложеното дотук следва, че на втория въпрос трябва да се отговори, че Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална разпоредба, която предвижда обща забрана неакредитирани учебни заведения да използват означението „магистърска степен“ в издаваните от тях дипломи, при условие че процедурата по акредитация отговаря на условията по член 9, параграф 1 от тази директива.
3. Националната наказателноправна разпоредба
120.
Третият въпрос се отнася конкретно до наказателноправната разпоредба, която криминализира нарушаването на забраната неакредитирани учебни заведения да присъждат магистърски степени. Подсъдимите твърдят, че тази разпоредба не отговаря на критерия за пропорционалност.
121.
Според Фламандската общност и белгийското правителство този въпрос, който запитващата юрисдикция поставя в светлината на член 9, параграф 1, буква в) и член 10, параграф 2, буква в) от Директивата за услугите, е недопустим. Според тях тези разпоредби на Директивата всъщност се отнасят до самия разрешителен режим, а не до санкциите при липса на разрешение или при неспазване на режима.
122.
Според мен въпросът е допустим поради причините, които изложих в предварителните си бележки по-горе (
55
). Забраната неакредитирани учебни заведения да присъждат степени, а съответно и самата процедура по акредитация и възможните последващи санкции за неспазване на забраната, са все елементи на приложимата правна норма. Следователно трябва да се заключи, че третият въпрос е допустим.
123.
Моето мнение е, че Директивата за услугите допуска разглежданите наказателноправни разпоредби.
124.
От член 1, параграф 5 от Директивата за услугите и постоянната съдебна практика (
56
) следва, че макар Директивата да не засяга правилата на наказателното право на държавите членки, те не могат да ограничават свободата да се предоставят услуги чрез прилагане на наказателноправни разпоредби, които специално регулират или влияят на достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуги, заобикаляйки правилата, залегнали в Директивата. По-конкретно, когато национална разпоредба предвижда санкции, те трябва да са необходими и пропорционални на тежестта на нарушението (
57
).
125.
По-горе вече бе изказано мнението, че процедурата по акредитация е съвместима с Директивата за услугите. Следователно всяка държава членка може законно да предвиди (наказателни) санкции за неспазване на разрешителния режим.
126.
Друг въпрос е дали самите санкции са пропорционални. Тази преценка също е от крайната компетентност на запитващата юрисдикция. За мен обаче е изключително трудно да определя като непропорционални предвидените в белгийския закон общи наказания за незаконно(то) присъждане на степени (лишаване от свобода за срок до три месеца и глоба до 500 EUR), които впоследствие се индивидуализират с оглед на обстоятелствата по конкретното дело, както е и станало в настоящия случай.
127.
По тези причини бих препоръчал на третия въпрос да се отговори, че Директива 2006/123 допуска прилагането на наказателноправна разпоредба като разглежданата в главното производство, която е въведена, за да се криминализира присъждането на дипломи от неакредитирани учебни заведения, при условие че така предвидените наказания са пропорционални.
Г.
По първия въпрос
128.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали предвидената в националното право забрана неакредитирани висши учебни заведения да присъждат степени, е съвместима с Директивата за нелоялните търговски практики.
129.
Преди да разгледам въпроса по същество, ще се спра на проблема с приложното поле на Директивата. Считам, че в настоящия случай Директивата за нелоялните търговски практики е приложима. Нейните разпоредби обаче биха позволили всъщност да се оправдаят, а не да се оспорят предприетите от националните власти мерки.
1. Приложно поле
130.
Според белгийското правителство образованието не попада в обхвата на Директивата за нелоялните търговски практики. Защитата на качеството на образователните степени не било „търговска практика“, тъй като Фламандската общност не е „търговец“ по смисъла на Директивата. Същата не можела да служи за защита на свободата на стопанска инициатива срещу намеса от страна на държава членка, а била предназначена да осигури защита именно срещу нелоялните търговски практики на самите подсъдими.
131.
Норвежкото правителство и Комисията също поддържат, че Директивата за нелоялните търговски практики е неприложима към разглеждания случай, но по различна причина. Съгласно член 1 Директивата се отнасяла до онези национални разпоредби, чиято основна цел е да защитят икономическите интереси на потребителите. В настоящия случай релевантните национални разпоредби не попадали в обхвата на Директивата за нелоялните търговски практики, тъй като били по принцип предназначени да гарантират постигането на цел на обществената политика, а именно защита на качеството на висшето образование и съхраняване на съществуващото равнище на доверие във високото качество, отразявано от определени образователни степени. Норвежкото правителство по-специално твърди, че Директивата не се отнася до тези разпоредби дори когато те косвено служат и на целта за защита на икономическите интереси на студентите.
132.
Разбирам (и донякъде споделям) интелектуалното безпокойство, което изглежда кара белгийското и норвежкото правителство, а също и Комисията да отричат, макар и с различни съображения, приложимостта на Директивата за нелоялните търговски практики към настоящия случай. Наистина на пръв поглед изглежда странно да се приеме, че в обхвата на Директивата за нелоялните търговски практики попада национална мярка в областта на образованието, която може да се разглежда преди всичко като мярка с цел от обществен интерес (а именно осигуряване на качеството на образованието чрез процедура по акредитация).
133.
Друг извод обаче не е възможен предвид широкото приложно поле на Директивата за нелоялните търговски практики, което ясно личи от нейните разпоредби, тълкувани в светлината на досегашната практика на Съда.
134.
Първо, в отговор на белгийското правителство, както вече посочих по-горе (
58
), учебните програми за висше образование могат да представляват услуга съгласно правото на Съюза. Щом обаче образованието може да има икономическо измерение за целите на свободата на установяване или свободата на предоставяне на услуги, би било трудно да се заключи, че това внезапно престава да е вярно за целите на друг акт от вторичното законодателство на Съюза (и то във връзка със съвсем същата учебна програма в контекста на един и същ случай). Би било твърде нелогично да се поддържа че Директивата за услугите е приложима и същевременно че Директивата за нелоялните търговски практики, основаваща се на сходни предпоставки, не е (
59
).
135.
Второ, съгласно постоянната съдебна практика търговците могат да се позовават на Директивата за нелоялните търговски практики в споровете си с държави членки. Всъщност Съдът възприема широк подход към въпроса за обхвата на тази директива. Същата има за цел да допринесе за правилното функциониране на вътрешния пазар (
60
) и търговците могат да се позовават на нея, за да оспорят национална разпоредба, която забранява или ограничава определени търговски практики (
61
).
136.
Трето, в отговор на довода на норвежкото правителство и Комисията, за преценката приложима ли е Директивата за нелоялните търговски практики, всъщност е без значение кой от защитаваните от националното законодателство интереси е (както се твърди) основен, и кой — второстепенен или още по-несъществен. Трайната съдебна практика е, че тази директива се прилага включително когато разглежданата разпоредба защитава и други интереси и целта ѝ не се свежда единствено (нито дори основно) до защитата на потребителите (
62
). Всъщност Директивата е приложима винаги когато националното законодателство има отношение към защитата на потребителите, а не само на интересите на конкурентите (
63
), дори ако защитата на потребителите не е основната му цел.
137.
По-просто казано, важното е съответното национално законодателство да урежда, независимо с каква цел, отношенията между търговци и потребители. В този контекст е без значение дали основният интерес, който законодателят иска да защити с приемането на това законодателство, е „обществен“ или „частен“. Важното е, че уредбата засяга съответния вид отношения между търговци и потребители, като ограничава някои търговски практики по смисъла на дефиницията им в Директивата.
138.
Този извод се потвърждава от още две допълнителни съображения. Първо, целите на законодателството трудно се дефинират и лесно се преформулират. Високото качество на образованието определено е въпрос от обществен интерес. Въпреки това студентите като потребители на образователни услуги също имат — в този смисъл частен — интерес от високото качество на образованието, а същото важи и за работодателите, и за пазара на труда като цяло. Всички тези различни интереси са еднакво релевантни в контекста на забрана за присъждане на магистърски степени без акредитация. Това ме води до второто съображение: в крайна сметка винаги самата държава членка ще определя кой от тези потенциално релевантни интереси желае (основно) да защити чрез приемането на въпросната правна уредба — подход, който не се ползва особено с одобрението на Съда в редица други области на правото на Съюза. В този смисъл меродавно е действителното обективно и актуално въздействие на разпоредбата, а не историческата и субективно заявена законодателна воля (
64
).
139.
Ето защо считам, че разглежданият национален закон регламентира, макар и по-скоро инцидентно, начините, по които частните предприятия за образователни услуги могат да рекламират и да предлагат своите услуги на потенциалните потребители. Поради това настоящият случай попада в приложното поле на Директивата за нелоялните търговски практики.
2. По същество
140.
Съгласно член 5 от Директивата за нелоялните търговски практики и с оглед на дефинициите в член 2 нелоялните търговски практики от търговците към потребителите са забранени. Забраната обхваща всяко търговско съобщение, включително реклама и маркетинг, извършвано от търговец и пряко свързано с рекламиране, продажба или доставка на стока до потребители, което съществено изопачава или е възможно да изопачи съществено икономическото поведение на потребителите (
65
). Трайна е съдебната практика, че визираните в тази директива практики трябва да имат, от една страна, търговски характер, т.е. да се прилагат от търговец, и от друга страна, да бъдат пряко свързани с рекламирането, продажбата или доставката на техните стоки на потребителите (
66
).
141.
В настоящия случай изглежда има известна степен на объркване какво представлява конкретната „търговска практика“ тук. Подсъдимите твърдят, че използването на означението „магистърска“ диплома безспорно е част от търговската стратегия на техните дружества, което е достатъчно, за да бъде определено като търговска практика, а това означава, че Директивата е приложима. Освен това те считат, че присъждането на магистърски степени от непризнато учебно заведение не е посочено при изброяването на практиките, които националният законодател може изрично да забранява. В допълнение те подчертават, че обвинението срещу тях не е за нарушаване на забраната на нелоялните търговски практики. Белгийското правителство от своя страна обръща внимание на защитата, която фламандското законодателство предоставя на наименованието „магистърска“ програма или степен. Според него това не е „търговска практика“ по смисъла на Директивата, тъй като обхватът на националното законодателство не се припокрива с приложното поле на Директивата.
142.
Според мен в настоящия случай „търговската практика“ се състои в това, че като част от търговската си дейност подсъдимите (като търговци) рекламират и продават учебни програми, като изтъкват възможността за получаване на „магистърска“ степен или диплома при успешното завършване на програмата. Такава практика попада под действието на въведената от фламандския парламент забрана за присъждане на магистърски степени от неакредитирани учебни заведения (
67
).
143.
Следователно фламандският парламент безспорно изпълнява функцията на публичен регулаторен орган, а не на търговец по смисъла на Директивата за нелоялните търговски практики. Именно публичният регулатор (фламандският парламент) се намесва на пазара и забранява някои видове търговски практики (предлагането на магистърски програми без съответното разрешение) в отношенията между търговците (UIBS Belgium) и потребителите (потенциалните студенти).
144.
При все това не виждам как забраната на тази търговска практика би могла да влезе в противоречие с разпоредбите на Директивата за нелоялните търговски практики. По-скоро обратното: тя видимо следва именно изискванията на Директивата. Всъщност забраната е предназначена да защити студентите (потребителите) от действия, явяващи се (нелоялна) търговска практика от търговци към потребители, която съществено изопачава или е твърде възможно да изопачи икономическото поведение на студентите, като ги остави с впечатлението, че могат да получат магистърска степен при успешно завършване на организираното от подсъдимите обучение.
145.
Поради това при обстоятелствата по настоящото дело именно търговската практика на подсъдимите би могла да се разглежда като нелоялна. Както правилно посочват шведското и норвежкото правителство, такава практика може да се счита за нелоялна „при всички обстоятелства“ в съответствие с приложение I към Директивата.
146.
Трайна е съдебната практика, че приложение I към Директивата за нелоялните търговски практики въвежда изчерпателен списък от 31 търговски практики, които в съответствие с член 5, параграф 5 от Директивата се считат за нелоялни „при всякакви обстоятелства“. Тези търговски практики са единствените, които може да се считат за нелоялни, без да стават обект на оценка във всеки конкретен случай съгласно разпоредбите на членове 5—9 от Директивата (
68
).
147.
Съгласно точка 2 от приложение I „[п]редставяне[то] на знак за доверие, знак за качество или техен еквивалент, без да е получено необходимото разрешение“, е една от търговските практики, които се считат за нелоялни при всички обстоятелства. Съгласно точка 4 сред тези практики е и „[т]върдение[то], че търговец […] или продукт е одобрен, утвърден или разрешен от обществен или друг орган, което е неистинско […]“.
148.
Обратно на твърденията на подсъдимите, изчерпателен списък в този контекст означава краен списък на общи и типизирани хипотези, формулирани с подходяща и логична степен на абстракция. Наистина би било доста абсурдно да се поддържа, че щом в списъка в приложение I няма „точка 32“, която да гласи „Предлагането на учебни програми за висше образование, в които се присъжда магистърска степен, въпреки че за тази цел не е дадена акредитация от компетентните национални органи“, то забраната на такава търговска практика, която иначе очевидно попада в някоя от другите (абстрактно формулирани) категории, е несъвместима с Директивата.
149.
Може да се добави, че освен това в миналото Съдът е демонстрирал (разумна и необходима) гъвкавост при тълкуването на категориите, съдържащи се в приложение I. В действителност той взема предвид не само формулировката, но и по-широкия контекст и целите на Директивата за нелоялните търговски практики, за да определи дали конкретна търговска практика следва да се счита за несправедлива при всички обстоятелства (
69
).
150.
Така в настоящия случай търговските практики на подсъдимите могат лесно да бъдат подведени под хипотезите на точки 2 и 4 от приложение I. Магистърската степен, която е степен с определени качества и определено професионално значение, със сигурност може да се разглежда като еквивалент на знак за качество. Също така точка 4 съгласно тълкуването ѝ от Съда „се отнася до специалните случаи, в които […] в приложимата правна уредба са установени определени изисквания, по-специално що се отнася до качеството на даден търговец или на неговите продукти и във връзка с това се предвижда определен режим за одобряване, утвърждаване или разрешаване“ (
70
). Търговската практика на подсъдимите лесно може да се отнесе към всяка от тези хипотези. Поради това такава практика не се нуждае от оценяване във всеки конкретен случай, а може да се счита за нелоялна при всички обстоятелства.
151.
Ето защо предлагам на първия въпрос да се отговори, че Директива 2005/29 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна разпоредба, която с цел да се осигури високо качество на образованието предвижда обща забрана неакредитирани учебни заведения да използват означението „магистърска“ (степен или програма) в издаваните от тях сертификати.
V. Заключение
152.
По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите на Hof van beroep Antwerpen (Апелативен съд Антверпен, Белгия), както следва:
–
„Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, Директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“) трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна разпоредба, която с цел да се осигури високо качество на образованието предвижда обща забрана неакредитирани учебни заведения да използват означението „магистър“ в издаваните от тях дипломи,
–
Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална разпоредба, която предвижда обща забрана неакредитирани учебни заведения да използват означението „магистър“ в издаваните от тях дипломи, при условие че процедурата по акредитация отговаря на условията по член 9, параграф 1 от тази директива. Тя допуска и прилагането на наказателноправна разпоредба като разглежданата в главното производство, която е въведена, за да се криминализира присъждането на дипломи от неакредитирани учебни заведения, при условие че така предвидените наказания са пропорционални“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (OВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50) (наричана по-нататък „Директивата за услугите“).
(
3
)	Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, Директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 149, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 260) (наричана по-нататък „Директивата за нелоялните търговски практики“).
(
4
)	Belgisch Staatsblad, 14 август 2003 г.
(
5
)	Belgisch Staatsblad, 27 февруари 2014 г.
(
6
)	В акта за преюдициално запитване се посочва, че подсъдимите са извършвали соченото за престъпно деяние многократно между 19 октомври 2006 г. и 3 юли 2010 г., като от различните дати с точност са известни само 30 юни 2009 г. и 2 юли 2010 г.
(
7
)	Определение от 5 януари 2015 г. на Kamer van inbeschuldigingstelling (обвинителен състав, Антверпен, Белгия).
(
8
)	Въпреки че конкретните параграфи на член 25 и член II.75 (съответно параграф 7 и параграф 6) наистина изглеждат еднакви, това явно не важи за целия текст на член 25 и съответно член II.75 и за изброените в тях образователни степени, а още по-малко за по-общите систематични връзки на тези членове с други разпоредби на въпросните законодателни актове, които със сигурност са различни и могат да се отразят на обхвата на всяка от разпоредбите.
(
9
)	Вж. по-горе точки 21, 29 и 32.
(
10
)	Подобно на подхода, по който Съдът определя най-релевантната от приложимите свободи на движение (стоки или услуги). Вж. например решения от 24 март 1994 г., Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, т. 22), и от 22 януари 2002 г., Canal Satélite Digital (C‑390/99, ЕU:C:2002:34, т. 31).
(
11
)	Ако това беше основният аспект, би се оказало, че от гледна точка на правото на Съюза услугите, предоставяни от финансираните (основно) с частни средства висши учебни заведения, включително тези с надлежна акредитация и неоспоримо качество, се изразяват в издаването на дипломи срещу (финансово) възнаграждение.
(
12
)	Вж. решение от 11 септември 2007 г., Комисия/Германия (C‑318/05, EU:C:2007:495, т. 86). Вж. в този смисъл още решение от 13 февруари 1985 г., Gravier (293/83, EU:C:1985:69, т. 19).
(
13
)	Вж. например решения от 27 септември 1988 г., Humbel и Edel (263/86, EU:C:1988:451, т. 17), от 22 май 2003 г., Freskot (C‑355/00, EU:C:2003:298, т. 55), от 11 септември 2007 г., Schwarz и Gootjes-Schwarz (C‑76/05, EU:C:2007:492, т. 38), и от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 47).
(
14
)	Решение от 27 септември 1988 г., Humbel и Edel (263/86, EU:C:1988:451).
(
15
)	Решение от 27 септември 1988 г., Humbel и Edel (263/86, EU:C:1988:451, т. 4 и 14).
(
16
)	Решение от 27 септември 1988 г., Humbel и Edel (263/86, EU:C:1988:451, т. 18).
(
17
)	Вж. решения от 7 декември 1993 г., Wirth (C‑109/92, EU:C:1993:916, т. 16), и от 20 май 2010 г., Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288, т. 30—35).
(
18
)	Решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 50 и цитираната съдебна практика).
(
19
)	Решение от 11 септември 2007 г., Schwarz и Gootjes-Schwarz (C‑76/05, EU:C:2007:492, т. 40).
(
20
)	Вж. решения от 27 септември 1988 г., Humbel и Edel (263/86, EU:C:1988:451, т. 18), и от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 50).
(
21
)	Вж. още заключението на генералния адвокат Slynn по дело Humbel и Edel (263/86, EU:C:1988:151, стр. 5379 и 5380).
(
22
)	Вж. например решения от 11 юли 2013 г., Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517, т. 32) и от 23 февруари 2016 г., Комисия/Унгария (C‑179/14, EU:C:2016:108, т. 113).
(
23
)	Член 2, параграф 2, буква а) от Директивата за услугите.
(
24
)	Член 2, параграф 2, буква и) от Директивата за услугите.
(
25
)	Вж. по-горе точка 50.
(
26
)	Вж. решение от 18 декември 2007 г., Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, т. 38 и цитираната съдебна практика).
(
27
)	В този смисъл вж. например решение от 18 декември 2007 г., Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, т. 32 и 33).
(
28
)	Както се потвърждава и от обяснението на това понятие в Ръководството за прилагане на Директивата за услугите (Европейска комисия (генерална дирекция „Вътрешен пазар и услуги“), Служба за официални публикации на Европейските общности, 2007 г., стр. 11). Вж. също Предложение на Комисията за директива на Европейския парламент и на Съвета относно услугите на вътрешния пазар (COM (2004) 2 окончателен, стр. 20).
(
29
)	В този смисъл вж. също заключението на генералния адвокат Szpunar по дело Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, т. 37): „член 2, параграф 2, буква а) подчертава, че Директивата не се прилага по отношение на нестопански услуги от общ интерес, което е излишно, като се има предвид, че по определение услугата се осъществява срещу възнаграждение“.
(
30
)	Вж. също Ръководството за прилагане на Директивата за услугите, стр. 10 и стр. 11, където се потвърждава, че образованието не може да се разглежда като едно цяло съгласно правото на Съюза, но се допуска по-широко обобщение по отношение на националното основно и средно образование, доколкото то по-скоро би спадало към категорията на нестопанските услуги от общ интерес. Съгласно ръководството обаче не е възможно държавите членки да считат всички услуги в дадена област на образованието за нестопански услуги от общ интерес.
(
31
)	Подобен казуистичен подход може логично да доведе до това, че при специфични обстоятелства определена преподавателска дейност в публично финансиран университет също може да бъде услуга съгласно правото на Съюза. Вж. в този смисъл решение от 18 декември 2007 г., Jundt (C‑281/06, ЕU:C:2007:816, т. 31—34).
(
32
)	Следва да се отбележи, че за да се определи като услуга съгласно правото на Съюза, не се изисква дейността да се финансира от тези, които се ползват от нея. Вж. например решения от 26 април 1988 г., Bond van Adverteerders и др. (352/85, EU:C:1988:196, т. 16), и от 12 юли 2001 г., Smits и Peerbooms (C‑157/99, EU:C:2001:404, т. 57). Специално по отношение на образованието вж. решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, ЕU:C:2017:496, т. 49): „Не е необходимо частното финансиране да е осигурено основно от учениците или техните родители, доколкото икономическият характер на една дейност не зависи от това съответната услуга да бъде заплатена от тези, които се ползват от нея“.
(
33
)	В решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 51), Съдът препоръчва учебно заведение, упражняващо няколко дейности, да отразява „отделно различните плащания, които получава, така че да изключи всякаква опасност от „кръстосано“ субсидиране на икономическите си дейности чрез публични средства, от които се ползва заради неикономическите си дейности“.
(
34
)	Следва да се отбележи, че решения от 18 декември 2007 г., Jundt (С‑281/06, EU:C:2007:816, т. 31—34), и от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, ЕU:C:2017:496, т. 63), всъщност сочат, че преценката дали е налице услуга съгласно правото на Съюза, следва да се извършва на равнището на отделната учебна програма.
(
35
)	Той намира израз в законовото задължение за покриване на определен брой години основно образование.
(
36
)	Вж. по-горе точка 59.
(
37
)	Логично това би включвало (и съответно би оставяло извън приложното поле на Директивата за услугите) и вече споменатите допълнителни учебни курсове за мениджъри (вж. по-горе т. 79), а и всевъзможните други дейности, които, макар безспорно да се извършват с цел печалба, все пак също служат за предаването на знания.
(
38
)	Решение от 12 юли 2001 г., Smits и Peerbooms (C‑157/99, EU:C:2001:404, т. 58). Следва да се отбележи, че член 2, параграф 2, буква е) от Директивата за услугите понастоящем изключва от приложното поле на Директивата „здравни[те] услуги, независимо дали са предоставени чрез здравни заведения, и независимо от начина, по който са организирани и финансирани на национално ниво, и дали са публични или частни“. Курсивът е мой.
(
39
)	В заключението си по дело Humbel (вж. по-горе бележка под линия 21) генералният адвокат Slynn многократно подчертава естествената аналогия между средното образование и здравеопазването.
(
40
)	Вж. решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 41, 45 и 46 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
(
41
)	Вж. по-горе точка 86.
(
42
)	Вж. по-горе точки 46—51.
(
43
)	Тъй като явно Директивата за услугите е приложима, не е необходимо да се разглежда подробно доводът на шведското правителство за възможната приложимост на Споразумението между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Швейцарската конфедерация, от друга страна, относно свободното движение на хора (ОВ L 114, 2002 г., стр. 6; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 74, стр. 97). Във всеки случай шведското правителство правилно отбелязва, че обхватът на свободата на предоставяне на трансгранични услуги по това споразумение се ограничава до право на предоставяне на услуги за максимум 90 дни годишно, но не осигурява на юридическите лица право на установяване.
(
44
)	Решение от 13 ноември 2003 г., Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614, т. 39).
(
45
)	Решение от 30 януари 2018 г., X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 110). Същото не важи за свободно предоставяне на услуги (т. 102).
(
46
)	Съгласно член 4, точка 5 от Директивата за услугите „установяване“ означава „действително осъществяване на стопанска дейност, както е посочено в член 43 от Договора, от доставчика за неопределен период от време и чрез стабилна инфраструктура, от мястото, където действително се осъществява бизнеса по предоставяне на услуга“.
(
47
)	Вж. решения от 31 януари 1984 г., Luisi и Carbone (286/82 и 26/83, EU:C:1984:35, т. 16), от 2 февруари 1989 г., Cowan (186/87, EU:C:1989:47, т. 15), и от 20 май 2010 г., Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288, т. 26).
(
48
)	Вж. например решения от 6 ноември 2003 г., Gambelli и др. (C‑243/01, EU:C:2003:597, т. 65), и от 6 март 2007 г., Placanica и др. (C‑338/04, C‑359/04 и C‑360/04, EU:C:2007:133, т. 49).
(
49
)	В същия смисъл, но в друга област, вж. например решение от 22 януари 2002 г., Canal Satélite Digital (C‑390/99, EU:C:2002:34, т. 29).
(
50
)	Вж. решения от 13 ноември 2003 г., Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614, т. 46), и от 12 декември 2013 г., Dirextra Alta Formazione (C‑523/12, EU:C:2013:831, т. 25).
(
51
)	Вж. най-вече Болонската декларация от 19 юни 1999 г. — Съвместна декларация на европейските министри на образованието, допълнена на Конференцията на европейските министри, отговарящи за висшето образование, проведена в Берген на 19 и 20 май 2005 г., относно квалификационната рамка за европейското пространство за висше образование.
(
52
)	Вж. по-конкретно член 53, параграф 1 ДФЕС и Директива 2005/36/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (OВ L 255, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3).
(
53
)	Въпреки че често се споменава по аналогия със съдебната практиката в областта на свободното движение на стоки, подходът, при който се изисква поставяне на етикет с определена информация и оттам нататък се оставя потребителят да реши, според мен определено не би бил полезен в областта на услугите, и особено в областта на специфични услуги като образованието.
(
54
)	Вж. също в този смисъл решение от 12 декември 2013 г., Dirextra Alta Formazione (C‑523/12, EU:C:2013:831, т. 28 и 29). Като пример за непропорционална мярка обаче вж. решение от 13 ноември 2003 г., Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614).
(
55
)	Вж. по-горе точки 42—44.
(
56
)	В контекста на Договора вж. например решения от 19 януари 1999 г., Calfa (C‑348/96, EU:C:1999:6, т. 17), от 6 март 2007 г., Placanica и др. (C‑338/04, C‑359/04 и C‑360/04, EU:C:2007:133, т. 68), и от 15 септември 2011 г., Dickinger и Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, т. 31).
(
57
)	Вж. решение от 11 ноември 1981 г., Casati (203/80, EU:C:1981:261, т. 27).
(
58
)	Вж. по-горе точки 68—88.
(
59
)	Вж. по аналогия и решение от 17 май 2018 г., Karel de Grote — Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen (C‑147/16, EU:C:2018:320, т. 56—58), в което Съдът прилага Директива 93/13/ЕИО към доставка, която е допълнителна и съпътстваща спрямо образователната дейност, извършвана от висше учебно заведение, финансирано основно с публични средства, и която се състои в предоставянето чрез договор на възможност за безлихвено разсрочено плащане на сумите, които му дължи една от студентките (Директива на Съвета от 5 април 1993 година относно неравноправните клаузи в потребителските договори (OB L 95, 1993 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 273).
(
60
)	Вж. член 1 от Директивата за нелоялните търговски практики.
(
61
)	Вж. например решения от 9 ноември 2010 г., Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660), и от 17 октомври 2013 г., RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669).
(
62
)	Вж. например решения от 9 ноември 2010 г., Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660, т. 26—28), и от 17 октомври 2013 г., RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669, т. 31—34), които се отнасят до национални разпоредби, въведени основно с цел запазване на медийния плурализъм и съответно на независимостта на медиите.
(
63
)	Вж. например решение от 17 януари 2013 г., Köck (C‑206/11, EU:C:2013:14, т. 30): „от нейното приложно поле са изключени единствено националните законодателства за нелоялни търговски практики, които увреждат „само“ икономическите интереси на конкурентите, или които са свързани със сделките между търговци“.
(
64
)	В малкото области, в които историческата законодателна воля на държавите членки наистина е (законодателно определена за) релевантна, проблемите при доказването ѝ ясно показват защо това не е най-добрият подход. Като пример за неотдавнашна дискусия по въпроса кога дадено национално правило е „специално насочено“ към услугите на информационното общество и като такова представлява технически регламент, който трябва да бъде нотифициран съгласно Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207), изменена, вж. заключението ми по дело Falbert и др. (C‑255/16, EU:C:2017:608, т. 58—87).
(
65
)	Що се отнася до особено широкото определение на понятието за търговски практики, вж. например решения от 9 ноември 2010 г., Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660, т. 21), и от 25 юли 2018 г., Dyson (C‑632/16, EU:C:2018:599, т. 30).
(
66
)	Вж. например решение от 17 октомври 2013 г., RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669, т. 37).
(
67
)	Аналогично вж. например решение от 4 май 2017 г., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, т. 21—25), в което се обсъжда национално законодателство, забраняващо всяка форма на реклама на грижите за устната кухина и денталните услуги.
(
68
)	Вж. например решения от 23 април 2009 г., VTB-VAB и Galatea (C‑261/07 и C‑299/07, EU:C:2009:244, т. 56), и от 19 септември 2013 г., CHS Tour Services (C‑435/11, EU:C:2013:574, т. 38).
(
69
)	Вж. например решение от 18 октомври 2012 г., Purely Creative и др. (C‑428/11, EU:C:2012:651).
(
70
)	Решение от 17 януари 2013 г., Köck (C‑206/11, EU:C:2013:14, т. 39). Курсивът е мой.