61985CC0086_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
1 . Con il regolamento 7 gennaio 1982, n . 32, la Commissione ha stabilito "le condizioni per la concessione di restituzioni particolari all' esportazione nel settore delle carni bovine" ( GU L 4, pag . 11 ).
Infatti, data la situazione del mercato comunitario delle carni bovine, nel quale le possibilità di smercio delle carni offerte all' ammasso pubblico sono limitate, la Commissione ha ritenuto opportuno adottare un provvedimento inteso ad incoraggiare gli operatori ad esportare fuori della Comunità la carne di "bovini adulti maschi" ( art . 2, n . 1 ) "al fine di ridurre gli acquisti all' intervento" ( secondo punto della motivazione ).
A questo scopo, il predetto regolamento stabilisce le condizioni per la concessione delle restituzioni di cui trattasi che rispondono allo scopo specifico del risanamento del mercato .
2 . In base al regolamento di cui trattasi la società Moksel, che esporta carni, chiedeva, e inizialmente otteneva, restituzioni per varie partite di carne bovina, destinate ad essere esportate dalla Repubblica federale di Germania in Unione Sovietica .
Le autorità doganali tedesche, presso le quali erano state espletate le formalità di esportazione, modificavano parzialmente il loro primo provvedimento . Infatti, relativamente ad una partita di carne proveniente da bovini adulti maschi macellati nel Regno Unito, lo Hauptzollamt di Amburgo-Jonas, nonostante che l' origine della merce fosse stata attestata dall' ente d' intervento inglese, ripeteva dalla Moksel la restituzione particolare, motivando che la macellazione dei bovini e l' espletamento delle formalità doganali di esportazione erano state effettuate in due Stati membri diversi e che quindi non erano soddisfatte le condizioni stabilite dal regolamento n . 32/82, in particolare dall' art . 2 dello stesso .
Adito dalla Moksel, il Finanzgericht di Amburgo vi chiede se
" la concessione della restituzione particolare sia subordinata alla condizione che gli animali siano stati macellati nello Stato membro in cui sono espletate le formalità doganali di esportazione"
e se
" la macellazione degli animali in un altro Stato membro osti alla concessione della restituzione particolare anche quanto la macellazione sia stata attestata dall' ente d' intervento competente dell' altro Stato membro sul modulo a questo scopo prescritto ."
3 . Per chiarire i dati del problema così sollevato, occorre precisare che l' art . 1, n . 1, del regolamento n . 32/82 subordina la concessione delle restituzioni "particolari" alle condizioni "specifiche" da esso stabilite .
La determinazione del tipo di carne bovina ha - evidentemente - un' importanza fondamentale, dato lo scopo del regolamento . Per questo, l' art . 2, n . 1, prescrive che
"i prodotti esportati provengono da bovini adulti maschi",
presentati sotto forma di carcasse o quarti e subordina il beneficio delle restituzioni particolari alla prova di tale provenienza . La prova è fornita mediante
" un attestato (...) rilasciato, su richiesta degli interessati, dall' organismo d' intervento o da qualsiasi altra autorità all' uopo designata dallo Stato membro in cui gli animali sono stati macellati e in cui sono espletate le formalità doganali d' esportazione ".
La disposizione di cui sopra, e più in particolare il brano che ho sottolineato, è al centro del presente procedimento pregiudiziale . Vi si chiede di stabilire se la coincidenza dello Stato della macellazione con quello dell' esportazione costituisca, al pari della natura dei prodotti esportati, una condizione generale per la concessione della restituzione .
4 . La Commissione sostiene che, secondo l' interpretazione letterale del regolamento n . 32/82 e tenuto conto della necessità di garantire un controllo efficace, le operazioni di macellazione e le formalità di esportazione devono essere effettuate nello stesso Stato membro .
Il regolamento n . 32/82, prescrivendo che il diritto alle restituzioni sussiste solo qualora siano soddisfatte le "condizioni specifiche" da esso stabilite, si riferirebbe non solo al requisito relativo alla natura dei prodotti, ma anche a quelli prescritti dall' art . 2, relativo alla produzione della prova, e dall' art . 3, riguardante i provvedimenti di controllo che devono essere adottati dagli Stati membri . La Commissione ne trae la conclusione che la coincidenza dello Stato della macellazione con quello dell' esportazione, prescritta dall' art . 2, n . 2, costituisce una delle condizioni specifiche per la concessione delle restituzioni particolari .
Essa ritiene che il carattere limitato del sistema di controllo disciplinato dall' art . 3 corrobori tale interpretazione . Infatti, in mancanza di un procedimento comunitario di controllo, la coesistenza di sistemi nazionali non coordinati potrebbe favorire le frodi, dato che i requisiti potrebbero variare da uno Stato all' altro . L' esigenza che lo Stato membro della macellazione coincida con quello dell' esportazione varrebbe a prevenire il rischio di cui trattasi, garantendo un controllo più efficace .
Per avvalorare la sua interpretazione, la Commissione ha inoltre svolto due ordini di argomenti .
Innanzitutto, il requisito della predetta coincidenza, che, a suo avviso, dev' essere soddisfatto, non comprometterebbe affatto la riduzione degli acquisti da parte degli enti di intervento . Gli operatori rimarrebbero liberi di effettuare la macellazione e di espletare le formalità di esportazione in qualsiasi Stato membro delle Comunità, purché si tratti di un solo Stato . Essi potrebbero quindi accedere a tutti i mercati nazionali . Pertanto, l' unicità di luogo non ostacolerebbe affatto la libera circolazione intracomunitaria delle merci . Del resto, l' operazione che comporti l' esportazione della carne da uno Stato membro diverso da quello della macellazione potrebbe essere effettuata mediante trasporto sotto vincolo doganale, nell' ambito della "procedura del transito comunitario esterno" di cui all' art . 1, n . 2, lett . b ), del regolamento del Consiglio 13 dicembre 1976, n . 222/77, relativo al transito comunitario ( GU L 38 del 9 febbraio 1977, pag . 1 ).
In secondo luogo, la Commissione si richiama a talune disposizioni di regolamenti analoghi al regolamento n . 32/82 . Essa si riferisce in particolare ai regolamenti
- 20 luglio 1982, n . 1964 ( GU L 212, pag . 48 ), e 12 gennaio 1984, n . 74 ( GU L 10, pag . 32 ), che stabiliscono le condizioni per la concessione di restituzioni particolari all' esportazione di alcune carni disossate e, rispettivamente, non disossate, provenienti da bovini adulti maschi,
- 8 giugno 1979, n . 1136, che stabilisce le modalità del regime speciale all' importazione di alcune carni bovine congelate destinate alla trasformazione ( GU L 141, pag . 10 ),
- 30 giugno 1976, n . 1687, che stabilisce modalità comuni di controllo dell' utilizzazione e/o della destinazione di prodotti provenienti dall' intervento ( GU L 190, pag . 1 ),
tutti questi regolamenti prescriverebbero, in particolare per motivi di controllo, che le operazioni da essi contemplate siano effettuate nel medesimo luogo .
5 . Non posso aderire all' interpretazione della Commissione . Ritengo infatti che né dalla lettera e dal sistema del regolamento n . 32/82, né dalle esigenze del controllo, si possa inferire che il versamento della restituzione particolare sia subordinato alla condizione che la macellazione e le formalità di esportazione debbano essere effettuate nello stesso Stato membro .
Il regolamento n . 32/82 prescrive, certo, l' osservanza delle "condizioni specifiche" da esso stabilite . Giustamente la Commissione osserva che dette condizioni sono enunciate tanto nell' art . 2 quanto nell' art . 3 . Tuttavia, essa trae da questa analisi esatta una conclusione sbagliata . Nessuna disposizione del regolamento, nemmeno l' art . 2, n . 2, subordina espressamente il diritto alla restituzione alla condizione generale della coincidenza dello Stato della macellazione con quello dell' esportazione .
L' art . 2, n . 1, determina l' oggetto della prova da fornire : i prodotti devono provenire "da bovini adulti maschi ". Il n . 2 dello stesso articolo disciplina le modalità della prova . Esso ne stabilisce la forma, costituita da un "attestato il cui modello figura in allegato", e determina poi l' ente competente a rilasciare detto attestato, ente d' intervento o qualsiasi altra autorità all' uopo designata, e il destinatario dello stesso, le "autorità doganali" presso le quali sono espletate le formalità di esportazione . Forma, origine e destinazione della prova, questo è l' espresso contenuto dell' art . 2, n . 2 .
Nell' ambito di detta disposizione l' inciso relativo all' ente che rilascia l' attestato contempla, come si è visto, due possibilità . L' attestato può essere rilasciato dall' ente d' intervento nazionale competente nell' ambito dell' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine o da "qualsiasi altra autorità all' uopo designata ". A mio avviso, l' inciso che si riferisce allo Stato membro della macellazione e dell' esportazione può riferirsi soltanto alla seconda possibilità .
Ciò risulta innanzitutto dalla semplice analisi grammaticale della prima frase contenuta nel n . 2, in particolare nella versione italiana e francese : è l' "altra autorità" ad essere "designata" (" designée ") dallo Stato membro di macellazione e di esportazione, non "l' organismo di intervento", che del resto non deve essere "designato", poiché è già competente in base all' organizzazione comune . Mi sembra che le versioni tedesca e inglese confermino questa analisi .
Orbene, indipendentemente da un' analisi letterale, si deve rilevare che le due possibilità di cui sopra, chiaramente distinte fra di loro, rispondono alla necessità di garantire la forza probante dell' attestato . Se rilasciato dall' ente di intervento, l' attestato possiede un' autenticità, un valore probante per qualsiasi ufficio doganale della Comunità . Non si potrebbe garantire la stessa certezza se l' attestato dovesse essere rilasciato da un' autorità diversa dall' ente di intervento . Data l' importanza dell' attestato, che certifica la provenienza delle carni macellate, è essenziale per l' esportatore poter produrre un documento la cui forza probante non possa essere messa in discussione dall' ufficio doganale cui si rivolge .
Questo è il motivo per cui il regolamento dispone che l' attestato, qualora non sia rilasciato dall' ente d' intervento, ha sicuro valore probante solo per le autorità doganali dello Stato membro in cui sono stati macellati i bovini adulti maschi . L' "altra autorità" designata per rilasciare l' attestato può essere solo quella dello Stato esportatore . La coincidenza dello Stato della macellazione con quello dell' esportazione garantisce così la forza probante dell' attestato . Di conseguenza, ciò significa che, in questo solo caso e per questo solo motivo, gli operatori sono tenuti ad effettuare sia le operazioni di macellazione sia quelle di esportazione nello stesso Stato membro .
Come si vede, sono esigenze legate esclusivamente alla forza probante dell' attestato che impongono, eventualmente, la concentrazione di tutte le operazioni in un solo Stato membro . L' alternativa contemplata dall' art . 2, n . 2, conferisce agli operatori degli Stati membri in cui l' ente d' intervento rilascia l' attestato la facoltà di far macellare ivi i bovini e di presentare alle autorità doganali di qualsiasi altro Stato membro una prova sicura del tipo di carni che intendono esportare . Il modello dell' attestato figurante nell' allegato del regolamento n . 32/82, designando il titolare dell' attestato con le diciture "esportatore o richiedente", ammette entrambe le possibilità, poiché l' attestato può essere richiesto da un operatore che non sia l' esportatore, dato che la carne può essere successivamente ceduta a quest' ultimo e ciascuno dei due operatori può agire nello stesso Stato membro o a partire da diversi Stati membri .
L' interpretazione suggerita dalla Commissione si risolve nel far assurgere a requisito generale un requisito certamente tassativo, ma che si applica solo in un caso particolare . A mio avviso, l' esigenza di siffatto requisito, contrastante con il testo e con la finalità perseguita dall' art . 2, n . 2, non può essere implicitamente giustificata dalle necessità del controllo .
6 . Come la Commissione ha sottolineato, il regolamento n . 32/82 non ha istituito un procedimento comunitario di controllo . In base all' art . 3 di detto regolamento gli Stati membri sono competenti a stabilire "le condizioni per il controllo dei prodotti e per il rilascio dell' attestato ". I provvedimenti adottati mirano ad
" escludere qualsiasi possibilità di sostituzione dei prodotti tra il momento del controllo e la loro uscita dal territorio geografico della Comunità (...)".
Il rinvio al diritto interno comporta la coesistenza di sistemi diversi di controllo . Secondo la Commissione, il diverso grado di severità di detti sistemi può favorire le frodi consistenti nella sostituzione della merce . Questo rischio sarebbe evitato se tutte le operazioni venissero concentrate in un solo Stato membro .
Questa tesi non può essere condivisa . Il rischio di frodi, dovuto alla mancanza di coordinamento, che del resto la Commissione non ha affatto illustrato, è già limitato dallo stesso art . 3, in cui si precisa che i provvedimenti nazionali di controllo
" implicano in particolare l' identificazione di ciascun prodotto mediante una stampigliatura indelebile di ogni quarto, o una sigillatura di ogni quarto ".
Questo grado minimo di controllo non risulta privo di efficacia se si tiene presente che i numeri di identificazione dei pezzi dei bovini macellati devono essere indicati nell' attestato da presentare alle autorità doganali, che hanno così la possibilità - e la responsabilità - di verificare la coincidenza delle merci esportate con quelle macellate . Rilevo incidentalmente che nella Repubblica federale di Germania, come è stato detto in udienza, non è stato ritenuto necessario alcun provvedimento di controllo supplementare . Del resto, in base all' art . 4 del regolamento n . 32/82 la Commissione, qualora ritenga insufficienti i provvedimenti nazionali, può presentare ogni osservazione utile agli Stati membri . E' pacifico che ciò non si è verificato .
I mezzi di controllo esistenti sono stati quindi ritenuti sufficienti . Per di più, non si comprende per quale motivo la coincidenza dello Stato della macellazione con quello dell' esportazione rinforzerebbe notevolmente la prevenzione dei rischi di frode . Come la ricorrente nella causa principale ha osservato all' udienza, senza essere contraddetta, le merci di cui trattasi, indipendentemente dal fatto che siano interessati uno o più Stati membri, possono passare fra più intermediari fra la fase della macellazione e quella dell' esportazione . L' esigenza della predetta coincidenza costituirebbe quindi solo una garanzia ipotetica contro il rischio di frode . Solo con il coordinamento di efficaci norme nazionali si può ridurre in misura notevole detto rischio .
Così interpretata, la disposizione di cui trattasi offre inoltre il vantaggio, evitando l' isolamento dei mercati nazionali, di salvaguardare la libertà degli operatori di effettuare le operazioni di macellazione e di esportazione prescindendo da considerazioni di luogo, qualora l' attestato sia rilasciato da un ente d' intervento .
7 . Solo per completezza, esamino ora brevemente l' ultimo gruppo di argomenti svolti dalla Commissione .
L' argomento basato sull' esistenza di un procedimento di transito comunitario, come alternativa per gli operatori che intendano procedere come la ricorrente nella causa principale, non ha l' importanza attribuitagli dalla Commissione . Infatti il problema non consiste nello stabilire se vi siano altri mezzi per effettuare l' operazione di cui trattasi, ma nel se quest' ultima sia vietata dal regolamento n . 32/82 . Credo di aver dimostrato il contrario .
Dirò di più . Come è emerso dal dibattimento, detta operazione risulta conveniente nel caso in cui la carne, destinata a un paese terzo, sia già stata importata nel paese esportatore . Infatti, taluni grossisti, in attesa che si aprano sbocchi commerciali, possono mettere in deposito partite di carni provenienti da altri Stati membri accompagnate, ad ogni buon fine, dall' attestato prescritto dal regolamento n . 32/82 . A questo proposito, l' esigenza della coincidenza dello Stato della macellazione con quello dell' esportazione porterebbe in realtà a privare gli operatori economici delle possibilità offerte dal loro mercato e, di conseguenza, a ostacolare la libera circolazione delle merci di cui trattasi . Salvo l' eccezione espressamente contemplata, occorre pertanto consentire agli operatori di acquistare in qualsiasi Stato membro la carne che intendono esportare in paesi terzi a partire dallo Stato in cui dispongono, eventualmente, di magazzini o di possibilità di trasporto .
La disciplina cui si richiama la Commissione non modifica il mio giudizio . I regolamenti nn . 1136/79 e 1687/76 hanno ad oggetto situazioni diverse, in quanto il primo riguarda l' importazione di carni destinate alla trasformazione, e il secondo l' esportazione di prodotti provenienti da scorte di intervento . In tali situazioni le esigenze di controllo sono del tutto diverse . Quanto ai regolamenti nn . 1964/82 e 72/84, successivi a quello qui considerato, essi si applicano a pezzi disossati o non disossati di carne provenienti da bovini adulti maschi, evidentemente più difficili da identificare .
Vi suggerisco pertanto di dichiarare quanto segue :
non costituisce una condizione cui sia subordinata la concessione delle restituzioni particolari all' esportazione, contemplate dal regolamento della Commissione 7 gennaio 1982, n . 32 ( GU L 4, pag . 11 ), l' espletamento, nello stesso Stato membro della Comunità, delle operazioni di macellazione e delle formalità doganali di esportazione, qualora il documento attestante la provenienza delle carni dei bovini adulti maschi sia stato rilasciato dall' ente d' intervento di uno Stato membro .
(*) Traduzione dal francese .