62001CC0434_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
Introdução
1 Na presente acção, a Comissão das Comunidades Europeias acusa o Reino Unido de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 12.º e 16.º da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (a seguir «Directiva 92/43» ou «directiva») (1).
I - Enquadramento legal
A regulamentação comunitária
2 A Directiva 92/43, adoptada com base no artigo 130.º-S do Tratado (actual artigo 175.º CE), visa essencialmente contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (artigo 2.º). Para esse fim, a directiva impõe aos Estados-Membros a criação de uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação, para assegurar a manutenção de certos tipos de habitats naturais e dos habitats de algumas espécies da fauna e da flora (artigo 3.º e seguintes e anexos I, II e III).
3 Além disso, a directiva refere determinadas espécies animais e vegetais para cuja preservação são necessárias medidas de «protecção rigorosa» (artigo 12.º e seguintes e anexo IV).
4 Em especial, o artigo 12.º, n.º 1, dispõe o seguinte:
«Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de protecção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV a) dentro da sua área de repartição natural proibindo:
a) Todas as formas de captura ou abate intencionais de espécimes dessas espécies capturados no meio natural;
b) A perturbação intencional dessas espécies, nomeadamente durante o período de reprodução, de dependência, de hibernação e de migração;
c) A destruição ou a recolha intencionais de ovos no meio natural;
d) A deterioração ou a destruição dos locais de reprodução ou áreas de repouso».
5 Entre as espécies protegidas nos termos dessa disposição, o anexo IV menciona, para o que aqui interessa, o tritão-de-crista (Triturus cristatus).
6 O artigo 16.º, n.º 1, da directiva introduz uma excepção limitada à obrigação de «protecção rigorosa» do artigo 12.º, prevendo, em especial, que:
«Desde que não exista outra solução satisfatória e que a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável, os Estados-Membros poderão derrogar o disposto nos artigos 12.º, 13., e 14., e nas alíneas a) e b) do artigo 15.º:
a) No interesse da protecção da fauna e da flora selvagens e da conservação dos habitats naturais;
b) Para evitar prejuízos sérios, nomeadamente às culturas, à criação de gado, às florestas, às zonas de pesca e às águas e a outras formas de propriedade;
c) No interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário, incluindo razões de carácter social ou económico e a consequências benéficas de importância primordial para o ambiente;
d) Para fins de investigação e de educação, de repovoamento e de reintrodução dessas espécies e para as operações de reprodução necessárias a esses fins, incluindo a reprodução artificial das plantas;
e) Para permitir, em condições estritamente controladas e de uma forma selectiva e numa dimensão limitada, a captura ou detenção de um número limitado especificado pelas autoridades nacionais competentes de determinados espécimes das espécies constantes do anexo IV».
A regulamentação nacional
7 A transposição para o Reino Unido dos artigos 12.º e 16.º da directiva é assegurada através dos Conservation (Natural Habitats) Regulations de 1994 (a seguir «Regulations»).
8 Em especial, o Regulation 39, n.º 1, estabelece a proibição de captura, abate ou perturbação, no seu ambiente natural, de exemplares das espécies protegidas a nível europeu, de destruição ou recolha dos respectivos ovos, bem como de deterioração ou destruição dos locais de reprodução ou das áreas de repouso das mesmas espécies.
9 Por força do Regulation 44, todavia, as autoridades competentes podem autorizar o exercício de actividades em derrogação do regime de preservação das espécies protegidas a nível europeu (a seguir «autorizações de derrogação»), quando a derrogação seja necessária para atingir determinadas finalidades, entre as quais, designadamente,
«(...)
c) a protecção dos animais ou das plantas selvagens, ou a sua introdução em zonas específicas;
(...)
e) a protecção da saúde e segurança públicas ou por outras razões imperativas de interesse público prioritário, incluindo motivos de carácter social ou económico e motivos que impliquem consequências benéficas de importância primordial para o ambiente;
(...)» (2).
10 Nos termos do n.º 3 do Regulation 44, as autorizações de derrogação só podem ser concedidas após a verificação pelas autoridades competentes de que não existe outra solução válida e de que a derrogação não prejudica a manutenção, num estado de conservação satisfatório, das populações da espécie em causa na sua «área de repartição natural».
11 As autoridades competentes para conceder as autorizações de derrogação são, por força das disposições conjugadas do Regulation 44, n.º 4, e do Regulation 4, os organismos de conservação da natureza competentes para o território (ou seja, o Nature Council for England, o Countryside Council for Wales e o Scottish Natural Heritage for Scotland) para os casos contemplados nas alíneas a) a d) do Regulation 44, n.º 2, enquanto que para os casos contemplados nas alíneas e) a g) da mesma disposição são competentes o Minister for Agriculture, Fisheries and Food ou o Secretary of State.
12 Além disso, nos termos do Regulation 3, n.º 4, qualquer autoridade pública britânica deve ter em conta, no exercício das suas funções, as prescrições da Directiva 92/43.
13 Segundo decorre dos autos, o Regulation 3, n.º 4, é aplicável designadamente quando a actividade que pode dar lugar a uma «perturbação» também seja relevante do ponto de vista da regulamentação urbanística.
14 Nesse caso, com efeito - sempre segundo o que se depreende dos autos - o interessado deverá antes de mais requerer a emissão de uma licença de construção à autoridade urbanística local. Esta poderá recusar a licença devido ao risco de «perturbação» de uma espécie protegida, ou condicioná-la à obtenção de uma autorização de derrogação nos termos do Regulation 44.
15 No exercício desse poder discricionário, as autoridades urbanísticas atêm-se a directrizes em matéria de urbanismo (para o País de Gales trata-se da Planning Guidance Wales de 1999). Por força dessas directrizes, em especial, sempre que no sítio para o qual seja requerida uma licença de construção estiverem presentes espécies protegidas, as autoridades urbanísticas locais, antes de conceder a licença, devem consultar as autoridades competentes para conceder as autorizações de derrogação (Planning Guidance n.º 5.3.20). Em qualquer caso, no entanto, a licença requerida não deve ser negada «se o projecto puder ser sujeito a condições que permitam evitar um impacto prejudicial nos habitats selvagens (...), ou se existirem outros factores substanciais susceptíveis de primar sobre as exigências de protecção ambiental» (Planning Guidance n.º 5.3.21) (3).
II - Matéria de facto e tramitação processual
16 Na sequência de algumas denúncias de particulares, que davam conta de «perturbações» das populações de tritões-de-crista ocorridas no País de Gales, nos sítios de Broughton Park, Pontblyddyn e Connah's Quay, em 28 de Abril de 1999 a Comissão, depois de ter pedido esclarecimentos às autoridades britânicas, notificou o Reino Unido do incumprimento. A essa notificação seguiu-se, em 2 de Fevereiro de 2001, um parecer fundamentado, em que se censurava o incumprimento dos artigos 12.º e 16.º da directiva, em especial, a inobservância das condições previstas pelo artigo 16.º, n.º 1, alíneas a) e c), para a autorização de actividades em derrogação do regime de «protecção rigorosa» do artigo 12.º
17 Não satisfeita com as respostas e esclarecimentos fornecidos pelo Governo do Reino Unido, a Comissão intentou a presente acção no Tribunal de Justiça.
III - Análise jurídica
18 Na fase escrita do presente processo, a Comissão, tendo em conta algumas alterações legislativas introduzidas, embora tardiamente, pelo Reino Unido, renunciou, em substância, à acusação relativa ao incumprimento do artigo 16.º, n.º 1, alínea a), da directiva (4).
19 O objecto do presente processo está, portanto, limitado à acusação que a Comissão faz ao Reino Unido de não ter transposto correctamente o artigo 16.º, n.º 1, alínea c), da directiva no que se refere às hipóteses em que o risco de «perturbação» de uma espécie protegida na acepção do artigo 12.º e do anexo IV da directiva decorre de uma actividade para a qual se exige a concessão de uma autorização de construção.
Argumentos das partes
20 As críticas da Comissão centram-se, essencialmente, na repartição das atribuições entre as autoridades urbanísticas locais, competentes para a emissão de licenças de construção, e as autoridades competentes para a concessão das autorizações de derrogação nos termos do Regulation 44.
21 A Comissão indica, com efeito, que, na prática britânica, a concessão da licença de construção relativa a um território povoado por espécies protegidas antecede o pedido de derrogação.
22 Ora, em seu entender, nessas condições, a autoridade competente para a concessão da autorização de derrogação, a que se recorre após a concessão da licença de construção, já não está em posição de decidir se existe ou não uma alternativa válida ao projecto urbanístico em questão, ao contrário do que exige o artigo 16.º, n.º 1, da directiva.
23 A referida autoridade, de resto, ao examinar o pedido de autorização de derrogação nos termos do artigo 16.º, n.º 1, alínea c), não pode sequer pôr em dúvida a subsistência de «razões imperativas de interesse público prioritário», tanto mais que a sua decisão se baseará normalmente nos mesmos pressupostos de facto já tidos em consideração pela autoridade urbanística local que concedeu a licença de construção.
24 Isto é demonstrado, em substância, pelas afirmações contidas num ofício de 25 de Outubro de 2000 enviada pelo Department of Environment, Transport and the Regions a um dos particulares que com a sua denúncia desencadearam o processo por incumprimento. Nesse ofício afirmava-se, com efeito, que, ao apreciar um pedido de autorização de derrogação «tem-se em conta que uma autoridade pública concedeu uma licença de construção para o projecto de acordo com os procedimentos adequados e no contexto do planeamento urbanístico. Nesses casos, ter-se-á em conta o facto de a autoridade urbanística já ter decidido que as considerações substanciais relevantes militam em favor do projecto» (5).
25 E não é suficiente para assegurar uma correcta transposição do artigo 16.º da directiva a previsão genérica do Regulation 3, no sentido do qual as autoridades públicas, entre estas igualmente as autoridades urbanísticas, têm o dever de «ter em conta» a directiva no exercício das suas funções. De resto, a Planning Guidance n.º 5.3.21 (supra, n.º 15), ao prever que a licença não pode ser negada se o projecto puder ser sujeito a condições que permitam evitar um impacto prejudicial nos habitats selvagens ou «se existirem outros factores substanciais susceptíveis de primar sobre as exigências de protecção ambiental», confirma que a prática administrativa britânica não se inspira numa abordagem tão rigorosa como a pretendida pelo artigo 16.º, n.º 1, da directiva.
26 Por seu lado, o Reino Unido sublinha, em primeiro lugar, que as autoridades urbanísticas locais são obrigadas a ter em conta a directiva no exercício das suas funções. Não podem, portanto, conceder uma licença de construção cujo exercício poderia prejudicar uma espécie protegida se não estiverem convencidas de que estão preenchidas as condições do artigo 16.º da directiva.
27 Mas, sobretudo, sustenta o Governo demandado, o cumprimento do artigo 16.º da directiva é assegurado directamente pelas autoridades competentes para a concessão de autorizações de derrogação na acepção do Regulation 44. O facto de essas autoridades se basearem por regra nos elementos de facto que lhes são comunicados pela autoridade urbanística local não limita de modo algum a sua discricionariedade, e ainda menos as vincula às apreciações expressas que sobre aqueles elementos de facto fez a autoridade urbanística local que concedeu a licença de construção.
28 Tão pouco se pode sustentar, como, pelo contrário, parece fazer a Comissão, que o ofício de 25 de Outubro de 2000 (supra, n.º 24) constitui uma prova de existência de erro na prática aplicativa das autoridades britânicas. Na opinião do Reino Unido, com efeito, esse ofício foi referido pela Comissão de modo incompleto e desviante, porque se omite precisamente a frase final, da qual decorre claramente que a autoridade competente assume a plena responsabilidade de decidir se estão ou não preenchidos os requisitos do Regulation 44, não obstante a concessão de uma licença de construção por parte da autoridade urbanística local.
Apreciação
29 Antes de passar à apreciação dos argumentos da demandante e do demandado, devo observar que no presente processo não há controvérsia quanto à interpretação das disposições relevantes de direito comunitário.
30 É incontroverso, com efeito, que, a fim de conceder uma derrogação ao regime de «protecção rigorosa» das espécies protegidas, é necessário que o Estado-Membro interessado examine se estão preenchidos os requisitos do artigo 16.º da directiva. E também é incontroverso que o Regulation 44 dá plena execução, no plano formal, ao artigo 16.º da directiva.
31 O que se discute, nesta sede, é se o funcionamento do sistema britânico é, na sua aplicação prática, susceptível de impedir o cumprimento das obrigações impostas pela directiva.
32 Posto isto, devo antes de mais recordar que, segundo uma jurisprudência constante, no âmbito de um processo por incumprimento nos termos do artigo 226.º CE, incumbe à Comissão provar a existência do incumprimento alegado. A Comissão deve fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência desse incumprimento, sem poder basear-se numa qualquer presunção (6).
33 No caso vertente, portanto, trata-se de apurar se os elementos fornecidos pela Comissão são suficientes para provar que o funcionamento do sistema britânico implica, na prática, a autorização de actividades «perturbadoras» em derrogação do regime de «protecção rigorosa» sem que se controle previamente que não existe uma alternativa válida e que se verifica uma das justificações taxativamente previstas pelo artigo 16.º, n.º 1, alínea c), da directiva.
34 Ora, a Comissão critica antes de mais o facto (aliás, contestado pelo Reino Unido) de que as autoridades urbanísticas locais, embora sendo genericamente obrigadas ao cumprimento da directiva, não estão vinculadas, ao decidir se concedem ou não a licença municipal, por critérios tão estritos como os previstos no artigo 16.º da directiva para efeitos da concessão de autorizações de derrogação.
35 Este facto é decisivo para efeitos do presente processo, dado que, sempre na opinião da recorrente, a decisão sobre a concessão de uma licença de construção prejudicaria, em substância, igualmente a decisão posterior sobre a autorização de derrogação pelas autoridades indicadas nas disposições conjugadas do Regulation 44 e do Regulation 4.
36 Segundo a Comissão, com efeito, a apreciação do pedido de autorização de derrogação por parte destas autoridades depende das informações fornecidas pelas autoridades urbanísticas locais que analisaram o pedido de licença de construção e não pode, portanto, afastar-se da apreciação destas.
37 O único elemento de prova apresentado a favor da tese descrita parece ser o ofício de 25 de Outubro de 2000 enviado pelo Department of Environment, Transport and the Regions a um dos denunciantes. Nesse ofício afirma-se que a apreciação efectuada pela autoridade competente para conceder a autorização de derrogação tem em conta o facto de uma autoridade pública local já ter decidido autorizar um projecto urbanístico, entendendo que «considerações substanciais» relevantes militam a favor do plano urbanístico em questão.
38 Todavia, nesse mesmo ofício precisa-se posteriormente - mas a Comissão não citou esta passagem - que a decisão administrativa final é da responsabilidade da autoridade competente para conceder a autorização de derrogação, e que essa autorização dependerá do preenchimento dos requisitos do Regulation 44 e do artigo 16.º da directiva.
39 Ora, independentemente da controversa questão da conformidade com a directiva dos critérios de apreciação aplicados pelas autoridades locais ao concederem uma licença de construção, mantém-se o facto de que a Comissão não prova a parte restante da afirmação central da sua tese.
40 Com efeito, não me parece que da carta citada, nem de qualquer outro elemento fornecido pela Comissão, se possa retirar que os poderes de controlo das autoridades centrais fiquem vazios de conteúdo pelo simples facto de estas se servirem das informações fornecidas pelas autoridades locais e se pronunciarem após a emissão da licença de construção.
41 Como ao Governo britânico, também a mim parece evidente que o facto de duas autoridades diferentes terem sido sucessivamente chamadas a apreciar os mesmos factos não basta efectivamente para transformar a opinião da primeira numa opinião prévia susceptível de vincular a segunda sobretudo se, como no caso vertente, as autoridades sucessivamente requeridas aplicarem paradigmas normativos diversos: por um lado, a obrigação genérica de ter em conta a directiva a que se refere o Regulation 3, n.º 4, por outro, os requisitos estritos ditados pelo Regulation 44.
42 Portanto, na falta de elementos adequados para demonstrar a alegada incapacidade das autoridades referidas nas disposições conjugadas do Regulation 44 e do Regulation 4 para assegurar a correcta execução do artigo 16.º, n.º 1, alínea c), da directiva, entendo que a acusação feita pela Comissão não está adequadamente provada.
43 Em conclusão, proponho que a acção intentada pela Comissão seja declarada improcedente, porque não foi feita a prova do alegado incumprimento.
IV - Quanto às despesas
44 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se isso for requerido. Uma vez que o Reino Unido pediu a condenação da Comissão, que é a parte vencida, esta deve ser condenada nas despesas.
V - Conclusões
45 À luz das considerações precedentes proponho ao Tribunal de Justiça que declare:
«1) A acção é julgada improcedente.
2) A Comissão é condenada nas despesas.»
(1) - JO L 226, p. 7.
(2) - Tradução não oficial.
(3) - Tradução não oficial.
(4) - Réplica da Comissão, n.os 1 a 3.
(5) - Tradução não oficial.
(6) - V. acórdãos de 25 de Abril de 1989, Comissão/Itália (141/87, Colect., p. 943, n.º 15); de 19 de Março de 1991, Comissão/Bélgica (C-249/88, Colect., p. I-1275, n.º 6); de 16 de Dezembro de 1992, Comissão/Grécia (C-210/91, Colect., p. I-6735, n.º 22); de 16 de Setembro de 1997, Comissão/Itália (C-279/94, Colect., p. I-4743, n.º 33); de 12 de Setembro de 2000, Comissão/Países Baixos (C-408/97, Colect., p. I-6417, n.º 15); de 11 de Julho de 2002, Comissão/Espanha (C-139/00, Colect., p. I-6407, n.º 45).