62017TJ0458
PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto prošireno vijeće)
26. studenoga 2018. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Institucionalno pravo – Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Unije – Sporazum kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja – Članak 50. UEU‑a – Odluka Vijeća o odobravanju otvaranja pregovora s Ujedinjenom Kraljevinom o navedenom sporazumu – Građani Ujedinjene Kraljevine koji borave u drugoj državi članici Unije – Pripremni akt – Akt koji se ne može pobijati – Nepostojanje izravnog utjecaja – Nedopuštenost”
U predmetu T‑458/17,
Harry Shindler, sa stalnom adresom u Portu d’Ascoli (Italija), i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu (
1
), koje zastupa J. Fouchet, odvjetnik,
tužitelji,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju M. Bauer i R. Meyer, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a kojim se traži poništenje Odluke Vijeća (EU, Euratom) XT 21016/17 od 22. svibnja 2017. o odobravanju otvaranja pregovora s Ujedinjenom Kraljevinom Velike Britanije i Sjeverne Irske o sporazumu kojim se utvrđuju aranžmani njezina povlačenja iz Europske unije, zajedno s prilogom toj odluci XT 21016/17, ADD 1 REV 2, kojim se utvrđuju smjernice za pregovore o navedenom sporazumu,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće),
u sastavu: S. Gervasoni (izvjestitelj), predsjednik, L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik‑Bańczyk i C. Mac Eochaidh, suci,
tajnik: M. Marescaux, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 5. srpnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1
Građani Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske na referendumu 23. lipnja 2016. izjasnili su se za povlačenje svoje države iz Europske unije.
2
Parlament Ujedinjene Kraljevine donio je 13. ožujka 2017. European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (Zakon o Europskoj uniji (Zakon o obavješćivanju o povlačenju iz Europske unije) iz 2017.), kojim se predsjednica vlade ovlašćuje da obavijesti, u skladu s člankom 50. stavkom 2. UEU‑a, o namjeri Ujedinjene Kraljevine da se povuče iz Europske unije.
3
Predsjednica vlade Ujedinjene Kraljevine 29. ožujka 2017. obavijestila je Europsko vijeće o namjeri te države članice da se povuče iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (Euratom) (u daljnjem tekstu: obavijest o namjeri povlačenja).
4
Izjavom od istog dana Europsko vijeće navelo je da je primilo obavijest o namjeri povlačenja.
5
Europsko vijeće 29. travnja 2017. donijelo je smjernice kojima se utvrđuju okvir za pregovore na temelju članka 50. UEU‑a i opća stajališta i načela koja će Unija slijediti tijekom pregovora.
6
Vijeće Europske unije 22. svibnja 2017. donijelo je, na temelju odredaba članka 50. UEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 3. UFEU‑a i uzimajući u obzir preporuku Europske komisije od 3. svibnja 2017., odluku kojom se potonja ovlašćuje za otvaranje pregovora s Ujedinjenom Kraljevinom o sporazumu kojim se utvrđuju aranžmani njezina povlačenja iz Europske unije i Euratoma (u daljnjem tekstu: sporazum kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja ili sporazum o povlačenju ili, s druge strane: pobijana odluka).
7
Pobijanom odlukom Komisija se imenuje pregovaračem Unije (članak 1.) i u njoj se navodi da se pregovori vode s obzirom na smjernice koje je donijelo Europsko vijeće i u skladu s pregovaračkim smjernicama navedenima u prilogu navedenoj odluci (članak 2.).
8
Prilog pobijanoj odluci XT 21016/17, ADD 1 REV 2 sadržava pregovaračke smjernice namijenjene prvoj fazi pregovora, posebno u odnosu na prava građana, jedinstveno financijsko poravnanje, situaciju s robom stavljenom na tržište i ishod postupaka na temelju prava Unije, ostala administrativna pitanja u vezi s funkcioniranjem Unije kao i upravljanje sporazumom kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja.
Postupak i zahtjevi stranaka
9
Tužbom koja je zaprimljena 21. srpnja 2017. Harry Shindler i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu pokrenuli su ovaj postupak.
10
Vijeće je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 16. listopada 2017. istaknulo prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.
11
Komisija je aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 20. listopada 2017. podnijela zahtjev Općem sudu za intervenciju u ovom postupku u potporu zahtjevima Vijeća, u skladu s člankom 143. Poslovnika.
12
Tužitelji su 30. studenoga 2017. tajništvu Općeg suda podnijeli svoja očitovanja na prigovor nedopuštenosti.
13
Na prijedlog devetog vijeća, Opći sud je odlučio, na temelju članka 28. Poslovnika, uputiti predmet proširenom sastavu suda.
14
Na prijedlog suca izvjestitelja, Opći sud (deveto prošireno vijeće) odlučio je, u skladu s člankom 130. stavkom 6. Poslovnika, otvoriti usmeni dio postupka, ograničen na dopuštenost tužbe.
15
Na raspravi 5. srpnja 2018. stranke su saslušane prilikom svojih izlaganja i prilikom davanja odgovora na usmena pitanja koja je postavio Opći sud.
16
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi pobijanu odluku, zajedno s pregovaračkim smjernicama koje su joj priložene;
–
naloži Vijeću snošenje troškova, uključujući trošak odvjetnika u visini od 5000 eura.
17
Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao očito nedopuštenu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
18
Tužitelji su aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 5. rujna 2018. podnijeli novi dokaz u smislu članka 85. Poslovnika, a Vijeću je omogućeno da o njemu zauzme stajalište.
Pravo
19
Vijeće ističe da je tužba podnesena na temelju članka 263. UFEU‑a očito nedopuštena, s obzirom na to da pobijanu odluku ne mogu pobijati ni fizička ni pravna osoba i da tužitelji nemaju pravni interes ni aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje postupka protiv pobijane odluke.
20
Tužitelji osporavaju argumentaciju Vijeća i smatraju da je tužba dopuštena.
Dopuštenost tužbe
21
Opći sud smatra da je korisno odlučiti o mogućnosti pobijanja pobijane odluke kao i o aktivnoj procesnoj legitimaciji tužitelja u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a i u tom pogledu ispitati odnosi li se pobijana odluka izravno na tužitelje. Točnije, potrebno je ispitati proizvodi li pobijana odluka izravno učinke na pravni položaj tužitelja.
22
Vijeće tvrdi da pobijana odluka ne može biti predmet tužbe za poništenje jer se u odnosu na tužitelje radi o prethodnoj ili o pripremnoj mjeri cilj koje je pripremiti sporazum kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja, a koji je predviđen člankom 50. UEU‑a. Davanje Komisiji ovlaštenja da otvori pregovore u ime Unije i da ih vodi s obzirom na smjernice koje je donijelo Europsko vijeće i u skladu s priloženim pregovaračkim smjernicama ne utječe na pravni položaj tužitelja, koji ostaje isti prije i nakon donošenja pobijane odluke.
23
Osim toga, Vijeće tvrdi da tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, osobito jer se pobijana odluka ne odnosi izravno na njih. Točnije, pobijana odluka ne proizvodi nikakav učinak na pravni položaj tužitelja. Kao prvo, nije pobijana odluka aktivirala pokretanje postupka predviđenog člankom 50. UEU‑a, nego obavijest o namjeri povlačenja. Da Vijeće nije donijelo pobijanu odluku, postupak predviđen člankom 50. UEU‑a nastavio bi se svojim tijekom i Ujedinjena Kraljevina bi dvije godine nakon obavijesti o namjeri povlačenja izišla iz Unije bez sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja. Kao drugo, pobijana odluka nije ni „potvrdila” obavijest o namjeri povlačenja te se samo temelji na toj nacionalnoj odluci a da pritom nikako ne utječe na prava tužitelja. Neovisno o donošenju pobijane odluke, Ujedinjena Kraljevina i dalje će biti članica Unije do datuma njezina povlačenja i tužitelji će nastaviti uživati prava koja im pripadaju na temelju Ugovora po toj osnovi. Tek po završetku postupka predviđenog člankom 50. UEU‑a moglo bi se utjecati na prava tužitelja, i to u mjeri koju nije moguće predvidjeti.
24
Tužitelji tvrde da pobijana odluka može biti predmet tužbe za poništenje. Također ističu da njihova aktivna procesna legitimacija proizlazi iz činjenice da su iseljeni građani Ujedinjene Kraljevine i građani Unije, da borave u drugoj državi članici Unije i da su zbog zakonodavstva poznatog kao „15 years rule” (pravilo o 15 godina) bili lišeni prava glasovanja na referendumu 23. lipnja 2016. i na općim izborima održanima 7. svibnja 2015. koji su doveli do imenovanja parlamentarnih zastupnika koji su „potvrdili” referendum donošenjem Zakona o Europskoj uniji (Zakon o obavješćivanju o povlačenju iz Europske unije) iz 2017.
25
Kao prvo, tužitelji tvrde da pobijana odluka proizvodi izravne posljedice na prava koja im pripadaju prema Ugovorima, posebno u pogledu njihova svojstva građana Unije i njihova prava glasovanja na europskim i lokalnim izborima, prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života, njihove slobode kretanja, boravka i rada, njihova prava vlasništva i njihovih prava na socijalna davanja.
26
Kao drugo, tužitelji ističu da pobijana odluka nije samo međumjera prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, s obzirom na to da ona, uz izričit akt o otvaranju pregovora, sadržava i prešutan akt kojim je Vijeće prihvatilo obavijest o namjeri povlačenja. Pobijana odluka potvrdila je da će 29. ožujka 2019. doći do nepovratnog „izlaska” Ujedinjene Kraljevine iz Unije.
27
Kao treće, tužitelji navode da cilj pobijane odluke, konkretnije pregovaračkih smjernica koje proizvode pravne učinke, nije osiguranje zadržavanja svojstva građana Unije građanima Ujedinjene Kraljevine koji su ga stekli prije 29. ožujka 2019. Bez obzira na to hoće li doći do sklapanja sporazuma, nema dvojbe o tome da će doći do kratkoročnog ili srednjoročnog gubitka prava i sloboda zajamčenih pravom Unije građanima Ujedinjene Kraljevine, osobito u odnosu na građanstvo Unije.
28
Kao četvrto, tužitelji tvrde da je Vijeće trebalo odbiti ili prekinuti otvaranje pregovora. Iznose da je postupak povlačenja ništav zbog nepostojanja nedvojbenog ustavnog ovlaštenja koje se zasniva na glasovanju svih građana Ujedinjene Kraljevine, koji su također građani Unije. Oni naglašavaju da su Vijeće i Ujedinjena Kraljevina trebali zatražiti sudsko ispitivanje ustavnosti obavijesti o namjeri povlačenja, u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, i da je Vijeće, na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a, trebalo pribaviti mišljenje Suda o tome jesu li oduzimanje prava glasovanja iseljenim građanima Ujedinjene Kraljevine i njihova prava da ih izravno zastupaju parlamentarni zastupnici u skladu s Ugovorima. Dodaju da bi odbacivanje ove tužbe zbog nedopuštenosti povrijedilo načelo demokracije.
29
Kao peto, tužitelji tvrde da je ova tužba jedini djelotvoran pravni lijek pred sudom Unije prije neizbježnog gubitka njihova svojstva građana Unije do kojeg će doći 29. ožujka 2019. zbog pobijane odluke.
30
U tom pogledu iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je tužbu za poništenje moguće podnijeti u odnosu na sve akte institucija, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku, koji proizvode obvezujuće pravne učinke koji utječu na tužiteljeve interese, mijenjajući na bitan način njegov pravni položaj (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9. i od 26. siječnja 2010., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, t. 51.).
31
Osim toga, kada, kao u ovom slučaju, tužbu za poništenje podnose nepovlašteni tužitelji protiv akta koji im nije upućen, zahtjev prema kojem obvezujući pravni učinci pobijane mjere moraju biti takve prirode da utječu na tužiteljeve interese, mijenjajući na bitan način njegov pravni položaj, preklapa se s uvjetima iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (presuda od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 38.).
32
Naime, iz odredaba članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a proizlazi da aktivna procesna legitimacija fizičke ili pravne osobe za podnošenje tužbe protiv akta koji joj nije upućen podrazumijeva da se taj akt, bio on regulatoran ili ne, barem izravno odnosi na nju. Uvjet prema kojem se akt koji je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu pretpostavlja sam po sebi da pobijana mjera izravno proizvodi učinke na tužiteljev pravni položaj (vidjeti u tom smislu presude od 5. svibnja 1998., Dreyfus/Komisija, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, t. 43. i navedenu sudsku praksu i od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 66.).
33
Stoga zahtjev prema kojem obvezujući pravni učinci pobijane mjere moraju biti takve prirode da utječu na tužiteljeve interese, mijenjajući na bitan način njegov pravni položaj, kao i uvjet da se akt koji je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu, kako je predviđen člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, pretpostavljaju da odluka koja se pobija ovom tužbom izravno proizvodi učinke na pravni položaj tužitelja.
34
Međutim, u ovom slučaju pobijana odluka ne proizvodi izravno takve učinke.
35
Vijeće je donijelo pobijanu odluku na temelju odredaba članka 50. stavka 2. treće rečenice UEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 3. UFEU‑a.
36
U skladu s člankom 50. stavcima 1. do 3. UEU‑a:
„1.   Svaka država članica može donijeti odluku o povlačenju iz Unije u skladu sa svojim ustavnim odredbama.
2.   Država članica koja donese odluku o povlačenju, o svojoj namjeri obavješćuje Europsko vijeće. S obzirom na smjernice koje daje Europsko vijeće, Unija pregovara i sklapa s tom državom sporazum kojim se utvrđuju aranžmani njezina povlačenja, uzimajući pritom u obzir okvir za njezin budući odnos s Unijom. Sporazum se pregovara u skladu s člankom 218. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Sporazum u ime Unije sklapa Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta.
3.   Ugovori se na dotičnu državu prestaju primjenjivati od dana stupanja na snagu sporazuma o povlačenju ili, ako do toga ne dođe, dvije godine od obavijesti iz stavka 2., osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje.”
37
U skladu s člankom 218. stavkom 3. UFEU‑a, na koji upućuje članak 50. stavak 2. UEU‑a:
„3.   Komisija […] daje preporuke Vijeću koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora i kojom se, ovisno o predmetu predviđenog sporazuma, imenuje pregovarač Unije ili voditelj pregovaračkog tima Unije.”
38
Pobijana odluka u cijelosti je obvezujuća na temelju članka 288. UFEU‑a. Tom se odlukom Komisija ovlašćuje za otvaranje pregovora u ime Unije o sporazumu s Ujedinjenom Kraljevinom kojim se utvrđuju aranžmani njezina povlačenja iz Unije i Euratoma te se Komisija imenuje pregovaračem Unije (članak 1. pobijane odluke). Pobijana odluka navodi da se pregovori vode s obzirom na smjernice koje je donijelo Europsko vijeće i u skladu s pregovaračkim smjernicama koje su navedene u prilogu (članak 2. pobijane odluke).
39
Sud je presudio da odluka donesena na temelju članka 218. stavaka 3. i 4. UFEU‑a proizvodi pravne učinke u odnosima između Unije i njezinih država članica kao i između institucija Unije (vidjeti u tom smislu presude od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće, C‑114/12, EU:C:2014:2151, t. 40. i od 16. srpnja 2015., Komisija/Vijeće, C‑425/13, EU:C:2015:483, t. 28.).
40
Valja utvrditi da pobijana odluka proizvodi pravne učinke u odnosima između Unije i njezinih država članica kao i između institucija Unije, posebno u odnosu na Komisiju. Naime, Komisija je zbog te odluke ovlaštena otvoriti pregovore o sporazumu s Ujedinjenom Kraljevinom, s obzirom na smjernice koje je donijelo Europsko vijeće i u skladu s pregovaračkim smjernicama koje je donijelo Vijeće.
41
Nasuprot tomu, pobijana odluka ne proizvodi izravno učinke na pravni položaj tužitelja.
42
Najprije, pobijanu odluku, kojom je Vijeće ovlastilo Komisiju da otvori pregovore s Ujedinjenom Kraljevinom, u skladu s člankom 50. stavkom 2. UEU‑a, ne treba miješati s odlukom Ujedinjene Kraljevine o povlačenju iz Unije, kako je ona predviđena člankom 50. stavkom 1. UEU‑a.
43
Pobijanu odluku također treba razlikovati od akta od 29. ožujka 2017. kojim je predsjednica vlade Ujedinjene Kraljevine obavijestila Europsko vijeće o namjeri te zemlje da se povuče iz Unije i Euratoma. Upravo je obavijest o namjeri povlačenja, a ne pobijana odluka, pokrenula postupak povlačenja koji je predviđen u članku 50. stavcima 2. i 3. UEU‑a te je od te obavijesti počeo teći rok od dvije godine predviđen člankom 50. stavkom 3. UEU‑a, po isteku kojeg se, ako se ne sklopi sporazum o povlačenju, Ugovori na dotičnu državu prestaju primjenjivati, osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje.
44
Osim toga, pobijana odluka ne mijenja pravni položaj građana Ujedinjene Kraljevine koji borave u jednoj od 27 država članica Unije, bilo da se radi o njihovu položaju na dan donošenja pobijane odluke ili o njihovu položaju od datuma povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije. Konkretnije, tužitelji pogrešno tvrde da pobijana odluka izravno utječe na njih, osobito u odnosu na njihovo svojstvo građana Unije i njihovo pravo glasovanja na europskim i lokalnim izborima, njihovo pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, njihovu slobodu kretanja, boravka i rada, njihovo pravo vlasništva i njihova prava na socijalna davanja.
45
Pobijana odluka ne utječe na prava tužitelja, koji, kao što to Vijeće naglašava, ostvaruju ista prava prije i nakon pobijane odluke. U odnosu na prava građana Ujedinjene Kraljevine u 27 država članica Unije od datuma povlačenja pobijana odluka predstavlja samo pripremni akt konačnog sporazuma, sklapanje kojega je tek moguće i podliježe kasnijoj odluci Vijeća, koje odlučuje kvalificiranom većinom, uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta (vidjeti po analogiji, u vezi s odlukom Vijeća kojom je ovlastilo Komisiju da otvori pregovore radi sklapanja međunarodnog sporazuma, presudu od 10. svibnja 2017., Efler i dr./Komisija, T‑754/14, EU:T:2017:323, t. 34.).
46
Eventualno poništenje pobijane odluke bilo bi bez utjecaja na pravni položaj građana Ujedinjene Kraljevine, među ostalim, onih koji, poput tužitelja, borave u drugoj državi članici Unije i nisu ostvarili pravo glasovanja na referendumu 23. lipnja 2016. ni na općim izborima u Ujedinjenoj Kraljevini. Ono ne bi dovelo do poništenja obavijesti o namjeri povlačenja ni do zastoja roka od dvije godine koji je predviđen člankom 50. stavkom 3. UEU‑a. Prava tužitelja ostala bi nepromijenjena.
47
Iako je točno da na pravni položaj tužitelja, osobito u odnosu na njihovo svojstvo građana Unije, u trenutku povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije može utjecati to hoće li se sporazum o povlačenju sklopiti, taj mogući utjecaj na njihova prava, sadržaj ni opseg kojeg se, uostalom, za sada ne mogu procijeniti, ne proizlazi iz pobijane odluke, kao što to pravilno ističe Vijeće.
48
U tim okolnostima pobijana odluka ne proizvodi izravno učinke na pravni položaj tužitelja, zbog čega oni ne mogu podnijeti tužbu za poništenje te, osim toga, nemaju aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
49
Nijedan od drugih argumenata koje su istaknuli tužitelji ne može dovesti u pitanje taj zaključak.
50
Kao prvo, tužitelji ističu da pobijana odluka nije samo međumjera prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, s obzirom na to da ona, uz izričit akt o otvaranju pregovora, sadržava prešutan akt kojim je Vijeće prihvatilo obavijest o namjeri povlačenja. Pobijana odluka potvrdila je nepovratan „izlazak” Ujedinjene Kraljevine iz Unije 29. ožujka 2019.
51
Takav argument ne može se prihvatiti.
52
Točno je da pobijana odluka nije samo međumjera ili pripremni akt prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, s obzirom na to da se primjenjuje na odnose između Unije i njezinih država članica kao i između institucija Unije. Naime, za države članice kao i za institucije pobijana odluka proizvodi pravne učinke, kako su opisani u točki 40. ove presude. Nasuprot tomu, to nije slučaj u odnosu na tužitelje, za koje se ona ima smatrati pripremnim aktom koji, kao što je to navedeno u točkama 41. do 48. ove presude, izravno ne proizvodi pravne učinke.
53
Osim toga, tužitelji pogrešno tvrde da pobijana odluka sadržava prešutan akt o prihvaćanju obavijesti o namjeri povlačenja i da je potvrdila „izlazak” Ujedinjene Kraljevine iz Unije.
54
Kao što je to navedeno u točkama 42. i 43. ove presude, pobijanu odluku ne treba miješati ni s odlukom Ujedinjene Kraljevine o povlačenju iz Unije, kako je ona predviđena člankom 50. stavkom 1. UEU‑a, kao ni s obavijesti o namjeri povlačenja.
55
Usto, Vijeće pobijanom odlukom nije donijelo prešutnu odluku o prihvaćanju obavijesti o namjeri povlačenja.
56
Naime, iz teksta članka 50. UEU‑a proizlazi da se mogućnost države članice da se povuče iz Unije temelji na njezinoj jednostranoj odluci donesenoj u skladu s njezinim ustavnim odredbama. Članak 50. stavak 1. UEU‑a tako određuje da država članica može „donijeti odluku” o povlačenju iz Unije. Članak 50. stavak 2. UEU‑a također određuje da država članica „donosi odluku” o povlačenju iz Unije i o svojoj namjeri da se povuče iz Unije obavješćuje Europsko vijeće, a ne podnosi zahtjev za povlačenje.
57
Članak 50. stavak 3. UEU‑a potvrđuje da mogućnost države članice da se povuče iz Unije ne podliježe odobrenju institucija Unije. Naime, na temelju članka 50. stavka 3. UEU‑a, ako se ne sklopi sporazum o povlačenju, Ugovori se na dotičnu državu prestaju primjenjivati dvije godine od obavijesti te države o namjeri povlačenja iz Unije, osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje.
58
U tom pogledu, iako članak 50. stavak 1. UEU‑a određuje da se odluka kojom se država članica odlučuje povući iz Unije donosi u skladu s njezinim ustavnim odredbama, to ne znači da odluka o povlačenju dovodi do toga da institucije Unije donose odluku o prihvaćanju kojom bi te institucije provjeravale je li dotična država poštovala navedena pravila. Naime, nema mjesta takvoj odluci o prihvaćanju koju bi donosilo Vijeće ili bilo koja druga institucija niti je ona predviđena odredbama članka 50. UEU‑a.
59
U skladu s odredbama članka 50. UEU‑a, pobijana odluka ne sadržava nikakvu odluku koja potvrđuje ili prihvaća obavijest o namjeri povlačenja. Uostalom, institucija koja je adresat obavijesti o namjeri povlačenja nije Vijeće, nego Europsko vijeće, koje je izjavom od 29. ožujka 2017. istaknulo da je primilo navedenu obavijest. Isto tako, Vijeće nije u pobijanoj odluci odlučilo da će Ujedinjena Kraljevina „izići” iz Unije 29. ožujka 2019. Iako uvodna izjava 4. pobijane odluke izlaže da će se Ugovori prestati primjenjivati na Ujedinjenu Kraljevinu od dana stupanja na snagu sporazuma o povlačenju ili, ako do toga ne dođe, dvije godine od obavijesti, osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s Ujedinjenom Kraljevinom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje, to razmatranje, koje se ograničava na upućivanje na sam tekst članka 50. stavka 3. UEU‑a, ne znači da je Vijeće odlučilo da će do povlačenja Ujedinjene Kraljevine doći 29. ožujka 2019.
60
Dakle, tužitelji ne mogu osnovano tvrditi da pobijana odluka sadržava prešutan akt kojim je Vijeće prihvatilo obavijest o namjeri povlačenja niti da je pobijana odluka potvrdila „izlazak” Ujedinjene Kraljevine iz Unije 29. ožujka 2019.
61
Kao drugo, tužitelji navode da cilj pobijane odluke, konkretnije pregovaračkih smjernica koje se nalaze u njezinu prilogu i koje proizvode pravne učinke, nije osiguranje zadržavanja svojstva građana Unije građanima Ujedinjene Kraljevine koji su ga stekli prije 29. ožujka 2019. Ne postoji dvojba o tome da će kratkoročno ili srednjoročno doći do gubitka prava i sloboda zajamčenih pravom Unije građanima Ujedinjene Kraljevine. Ako Vijeće sklopi konačan sporazum, pregovori u tijeku mogu samo utvrditi opseg gubitka prava koja proizlaze iz prava Unije iseljenih građana Ujedinjene Kraljevine. Vijeće u pobijanoj odluci i svojim pregovaračkim smjernicama uopće nije predvidjelo cilj očuvanja stečenih prava građana Ujedinjene Kraljevine za slučaj nepostojanja sporazuma. Dakle, ova odluka ne zadržava građanima Ujedinjene Kraljevine svojstvo građana Unije niti donosi ikakvu sigurnost o pravima građana te države za razdoblje od datuma povlačenja.
62
Međutim, pobijana odluka, osobito zato što sadržava pregovaračke smjernice o sporazumu o povlačenju, ne predstavlja akt o utvrđivanju prava građana Ujedinjene Kraljevine koji borave u 27 država članica Unije za slučaj da dođe do sklapanja sporazuma. Pregovaračkim smjernicama samo se pojašnjavaju ciljevi Unije u okviru pregovora s Ujedinjenom Kraljevinom, pri čemu se, barem u verzijama na francuskom i engleskom jeziku, više upotrebljava pogodbeni način nego imperativni izrazi. Stavak 11. pregovaračkih smjernica navodi, među ostalim, da je zaštita statusa i prava državljana 27 država članica Unije i njihovih obitelji u Ujedinjenoj Kraljevini te građana Ujedinjene Kraljevine i njihovih obitelji u 27 država članica Unije prioritet pregovora. Točkom III.1. pregovaračkih smjernica, koja je posvećena pravima građana, predviđa se da bi sporazumom „trebalo” zaštititi status i prava koja na datum povlačenja proizlaze iz prava Unije, uključujući prava koja će se ostvarivati kasnije, kao i prava čije je stjecanje u tijeku (članak 20.). Točkom III.1. također se predviđa da bi sporazum „trebao” obuhvaćati barem definiciju osoba na koje se treba primjenjivati i da bi njegovo osobno područje primjene „trebalo” biti isto kao i ono Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.) i uključivati osobe na koje se primjenjuje Uredba (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2004., L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.) (članak 21.).
63
Tako pregovaračke smjernice ne mogu proizvesti pravne učinke u pogledu građana Ujedinjene Kraljevine koji borave u jednoj od 27 država članica Unije. Kao prvo, njima se nužno ne preciziraju konačna stajališta Unije u okviru pregovora, s obzirom na to da se, kao što se to izričito navodi u članku 4. navedenih smjernica, one mogu prema potrebi mijenjati i dopunjavati tijekom pregovora, osobito kako bi se u obzir uzeo razvoj smjernica Europskog vijeća. Kao drugo, pregovori ne moraju nužno dovesti do sklapanja sporazuma. Kao treće, pod pretpostavkom da pregovori dovedu do sklapanja sporazuma, prava građana Ujedinjene Kraljevine u 27 država članica Unije koja bi se moguće odredila tim sporazumom neće, po definiciji, jednostrano utvrditi Unija, nego će također ovisiti o stajalištima Ujedinjene Kraljevine. Kao četvrto, odredbe koje se odnose na očuvanje statusa i prava građana Ujedinjene Kraljevine u 27 država članica Unije od datuma povlačenja, kako bi bile predviđene mogućim sporazumom, nisu u isključivoj nadležnosti Vijeća, s obzirom na to da odluku o sklapanju sporazuma o povlačenju donosi Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, uz prethodnu suglasnost Parlamenta. Zbog svih tih razloga, pregovaračke smjernice upućene su samo Komisiji i ne mogu imati za posljedicu utvrđivanje prava građana Ujedinjene Kraljevine u 27 država članica Unije od datuma povlačenja.
64
Osim toga, okolnost koju ističu tužitelji – da cilj pregovaračkih smjernica nije osiguranje zadržavanja svojstva građana Unije građanima Ujedinjene Kraljevine koji su ga stekli prije 29. ožujka 2019., među ostalim, prava glasovanja na europskim i lokalnim izborima – ne utječe izravno na njihov pravni položaj. Naime, kao što je to istaknuto, pobijana odluka, uključujući pregovaračke smjernice, samo je pripremni akt koji ne može prejudicirati sadržaj mogućeg konačnog sporazuma, osobito u pogledu osobnog područja primjene mogućih odredaba koje se odnose na očuvanje statusa i prava građana Ujedinjene Kraljevine u 27 država članica Unije.
65
Usto, cilj pobijane odluke, koja se odnosi na pregovore između Unije i Ujedinjene Kraljevine o sporazumu kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja, nije to da se u slučaju nesklapanja sporazuma od datuma povlačenja odrede prava građana te države članice koji borave u 27 država članica Unije. Posljedično, tužitelji ne mogu osnovano tvrditi da Vijeće u pobijanoj odluci i pregovaračkim smjernicama nije predvidjelo cilj očuvanja stečenih prava građana Ujedinjene Kraljevine u slučaju nepostojanja sporazuma i da, slijedom toga, pobijana odluka ne pruža od datuma povlačenja nikakvu sigurnost u odnosu na prava iseljenih građana Ujedinjene Kraljevine.
66
Dakle, argument tužitelja o ciljevima pobijane odluke i pregovaračkih smjernica treba odbiti.
67
Kao treće, tužitelji tvrde da je Vijeće trebalo odbiti ili prekinuti otvaranje pregovora. Iznose da je postupak povlačenja ništav bez nedvojbenog ustavnog ovlaštenja koje se zasniva na glasovanju svih građana Ujedinjene Kraljevine, koji su također građani Unije, i da pobijana odluka vjerojatno nije događaj zbog kojeg je pokrenut taj postupak. Tužitelji navode da su zbog „pravila o 15 godina” (15 years rule), koje lišava prava glasovanja građane Ujedinjene Kraljevine koji izvan nje borave više od petnaest godina, bili lišeni prava glasovanja na referendumu 23. lipnja 2016. kao i na izboru parlamentarnih zastupnika koji su donijeli Zakon o Europskoj uniji (Zakon o obavješćivanju o povlačenju iz Europske unije) iz 2017. Osim toga, Zakon o Europskoj uniji (Zakon o obavješćivanju o povlačenju iz Europske unije) iz 2017. ne navodi da se Ujedinjena Kraljevina povlači iz Unije, nego samo ovlašćuje predsjednicu vlade da obavijesti Uniju o odluci Ujedinjene Kraljevine da se povuče iz Unije. Tužitelji navode da je trenutačno pred sudom u Ujedinjenoj Kraljevini u tijeku sudski postupak, da su Vijeće i Ujedinjena Kraljevina trebali zatražiti sudsku ocjenu ustavnosti obavijesti o namjeri povlačenja u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a i da je Vijeće, na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a, trebalo pribaviti mišljenje Suda o tome je li u skladu s Ugovorima oduzimanje prava glasovanja iseljenim građanima Ujedinjene Kraljevine i njihova prava da ih parlamentarni zastupnici neizravno zastupaju. Dodaju da bi odbacivanje ove tužbe zbog nedopuštenosti povrijedilo načelo demokracije jer će do ukidanja građanstva Unije u ožujku 2019. doći u nezakonitim uvjetima oduzimanja prava glasovanja građanima Unije.
68
Tužitelji tim argumentima ističu meritorne razloge kojima zapravo žele osporiti zakonitost pobijane odluke. Naime, oni je osporavaju zbog toga što nije odbila ili prekinula otvaranje pregovora, s obzirom na uvjete u kojima su održani referendum od 23. lipnja 2016. i opći izbori u Ujedinjenoj Kraljevini kao i s obzirom na sadržaj Zakona o Europskoj uniji (Zakon o obavješćivanju o povlačenju iz Europske unije) iz 2017. Oni pobijanu odluku osporavaju i jer joj nisu prethodili sudski postupci kojima bi se, među ostalim, provjerila ustavnost obavijesti o namjeri povlačenja i sukladnost s Ugovorima nepostojanja prava glasovanja iseljenih građana Ujedinjene Kraljevine.
69
Međutim, ti meritorni razlozi ne utječu na dopuštenost tužbe, s obzirom na to da ne dovode u pitanje nepostojanje izravnih učinaka pobijane odluke na pravni položaj tužitelja. Čak i pod pretpostavkom da je Vijeće trebalo odbiti otvoriti pregovore ili da je trebalo provjeriti je li odluka kojom je Ujedinjena Kraljevina odlučila izići iz Unije donesena u skladu s njezinim ustavnim odredbama, ostaje činjenica da pobijana odluka, kojom se samo daje ovlaštenje za otvaranje pregovora s Ujedinjenom Kraljevinom i utvrđuju smjernice koje omogućuju da se navedeni pregovori vode, ne mijenja pravni položaj tužitelja. Konkretnije, okolnost [koju ističu tužitelji] da je Vijeće pogriješilo kada nije iskoristilo mogućnost predviđenu člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a, da se pribavi mišljenje Suda o tome je li predviđeni sporazum u skladu s Ugovorima odnosno je li povrijeđeno načelo lojalne suradnje, ne može imati za posljedicu isključivanje uvjeta dopuštenosti izričito predviđenih člankom 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu, u vezi s načelom lojalne suradnje, presudu od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 40.), s obzirom na to da je, uostalom, zahtjev za davanje mišljenja mogućnost, a ne obveza Vijeća.
70
Što se tiče navoda o povredama načela demokracije, koje se, među ostalim, nalazi u preambuli UEU‑a, u članku 2. UEU‑a kao i u preambuli Povelje Europske unije o temeljnim pravima, ne može se valjano tvrditi da tužbu treba proglasiti dopuštenom zato što bi pobijana odluka bila donesena povredom načela demokracije. Naime, takvo zaključivanje dovelo bi do toga da je tužba za poništenje dopuštena na temelju članka 263. UFEU‑a zbog moguće nezakonitosti pobijanog akta. Međutim, iz sudske prakse proizlazi da težina navodnog propusta institucije o kojoj je riječ ili važnost time počinjene povrede temeljnih prava ne dopušta neprimjenjivanje apsolutnih zapreka vođenju postupka koje su predviđene UFEU‑om (vidjeti u tom smislu rješenje od 10. svibnja 2001., FNAB i dr./Vijeće, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, t. 40.). Stoga je taj argument bespredmetan, s obzirom na to da pobijana odluka ne nameće sama po sebi nikakvo ograničenje prava tužitelja.
71
Argument tužitelja da je Vijeće trebalo odbiti ili prekinuti otvaranje pregovora, osobito uzimajući u obzir nepostojanje nedvojbenog ustavnog ovlaštenja utemeljenog na glasovanju građana Ujedinjene Kraljevine, stoga treba odbiti.
72
Kao četvrto i posljednje, tužitelji tvrde da je ova tužba jedini djelotvoran pravni lijek pred sudom Unije prije neizbježnog gubitka njihova svojstva građana Unije do kojeg će doći 29. ožujka 2019. zbog pobijane odluke. Ni hitan postupak ni, a fortiori, tužba zbog odgovornosti ne mogu spriječiti trenutačno oduzimanje građanstva Unije na taj datum. Ovaj pravni lijek trebalo bi zadržati, u skladu s načelom vladavine prava na kojem je Unija zasnovana i člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
73
Međutim, kao što je to navedeno u točki 59. ove presude, valja utvrditi da Vijeće u pobijanoj odluci nije odlučilo da će Ujedinjena Kraljevina „izići” iz Unije na dan 29. ožujka 2019. Dakle, mogući gubitak građana Ujedinjene Kraljevine svojstva građana Unije na datum 29. ožujka 2019. neće proizići iz pobijane odluke, koja u pogledu tužitelja predstavlja samo pripremni akt.
74
Osim toga, sudski nadzor poštovanja pravnog poretka Unije, kao što to proizlazi iz članka 19. stavka 1. UEU‑a, osigurava Sud, ali i sudovi država članica (vidjeti presudu od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 45. i navedenu sudsku praksu). U ovom slučaju, kao što to naglašava Vijeće, jedna od glavnih primjedbi koju ističu tužitelji jest ta da nisu mogli glasovati ni na referendumu 23. lipnja 2016. ni prilikom izbora parlamentarnih zastupnika koji su donijeli Zakon o Europskoj uniji (Zakon o obavješćivanju o povlačenju iz Europske unije) iz 2017. Međutim, ti postupci glasovanja građana Ujedinjene Kraljevine kao i, uostalom, obavijest o namjeri povlačenja mogli su biti predmet tužbe pred sudom Ujedinjene Kraljevine, koji može, ovisno o slučaju, uputiti Sudu pitanje o tumačenju Ugovora putem prethodnih pitanja na temelju članka 267. UFEU‑a. U tom pogledu valja utvrditi da je pred sudom Ujedinjene Kraljevine pokrenuto više sudskih postupaka o zakonitosti postupaka i akata tijela Ujedinjene Kraljevine koji su usmjereni na provedbu postupka povlačenja predviđenog člankom 50. UEU‑a. Presudom od 28. travnja 2016. High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen’s Bench, Upravni sud, Ujedinjena Kraljevina) odlučio je o tužbi kojom su H. Shindler i drugi tužitelji osporavali pravilnost referenduma od 23. lipnja 2016., ističući da su građani Ujedinjene Kraljevine koji borave u drugoj državi članici Unije dulje od petnaest godina bili lišeni prava glasovanja zbog „pravila o 15 godina” (15 years rule), čime je povrijeđeno pravo Unije. Kao što je to istaknuto na raspravi, isti je sud usto presudom od 12. lipnja 2018. odbio tužbu kojom su E. Webster i drugi tužitelji doveli u pitanje način na koji Ujedinjena Kraljevina vodi pregovore za sklapanje sporazuma o povlačenju, s obzirom na to da odluka o povlačenju navodno nije donesena u skladu s ustavnim pravilima Ujedinjene Kraljevine.
75
Naposljetku, tužitelji u prilog svojoj argumentaciji da im jedino ova tužba može jamčiti njihovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu ističu da će nakon 29. ožujka 2019., kada je riječ o sporovima koji se odnose na mogući sporazum o povlačenju, Ujedinjena Kraljevina biti treća država u odnosu na Uniju i moći će smatrati da je ne obvezuje odluka suda Unije. Nakon tog datuma odluka suda Unije o mogućem sporazumu o povlačenju nikako ne može biti izvršiva.
76
Međutim, nedopuštenost ove tužbe ne proizlazi iz mogućnosti tužitelja da pred sudom Unije podnesu tužbu protiv odluke o sklapanju mogućeg sporazuma o povlačenju, nego iz utvrđenja da u ovom slučaju nije ispunjen uvjet prema kojem pobijana odluka mora izravno proizvoditi učinke na pravni položaj tužitelja. Iako se taj uvjet dopuštenosti treba tumačiti s obzirom na temeljno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, kako je navedeno u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, nije ga moguće zanemariti a da se time ne prekorače nadležnosti koje su UFEU‑om dodijeljene sudovima Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 97. i 98.). Ocjena dopuštenosti ove tužbe, koja se temelji na pravilima UFEU‑a, ne ovisi ni o odgovoru na pitanje hoće li Ujedinjena Kraljevina smatrati da je obvezuje odluka suda Unije u slučaju spora koji se odnosi na mogući sporazum o povlačenju.
77
Argument koji se odnosi na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu stoga treba odbiti.
78
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da pobijana odluka, koja ne proizvodi obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na bitan način njihov pravni položaj, ne može biti predmet tužbe za poništenje. Osim toga, tužitelji, na koje se pobijana odluka ne odnosi izravno, nemaju aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Posljedično, tužbu treba u cijelosti odbaciti kao nedopuštenu.
Zahtjev za intervenciju
79
U skladu s člankom 142. stavkom 2. Poslovnika, intervencija je akcesorna glavnom postupku i gubi svoju svrhu, među ostalim, kad je tužba proglašena nedopuštenom.
80
U tim okolnostima više nije potrebno odlučiti o Komisijinu zahtjevu za intervenciju u potporu zahtjevu Vijeća.
Troškovi
81
Na temelju članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
82
Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje vlastitih troškova, kao i onih Vijeća, sukladno njegovu zahtjevu.
83
Sukladno članku 144. stavku 10. Poslovnika, budući da je glavni postupak završio prije odlučivanja o zahtjevu za intervenciju, Komisija će snositi vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2.
Više nije potrebno odlučivati o zahtjevu Europske komisije za intervenciju.
3.
Harry Shindler i ostali tužitelji čija su imena navedena u prilogu snosit će, uz vlastite troškove, i troškove Vijeća Europske unije.
4.
Komisija će snositi vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.
Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik‑Bańczyk
Mac Eochaidh
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 26. studenoga 2018.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski
(
1
)	Popis drugih tužitelja priložen je samo verziji koja se dostavlja strankama.