62016TJ0770
RETTENS DOM (Sjette Udvidede Afdeling)
31. maj 2018 (
*1
)
»Regler for institutionerne – Europa-Parlamentet – Parlamentets forretningsorden – adfærd, der krænker Europa-Parlamentets værdighed og generer det parlamentariske arbejdes korrekte afvikling – disciplinære sanktioner i form af tab af retten til dagpenge og midlertidig suspension af deltagelse i alt arbejde i Europa-Parlamentet – ytringsfrihed – begrundelsespligt – retlig fejl«
I sag T-770/16,
Janusz Korwin-Mikke, Jozefow (Polen), ved advokaterne M. Cherchi, A. Daoût og M. Dekleermaker,
sagsøger,
mod
Europa-Parlamentet ved S. Alonso de León og S. Seyr, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
vedrørende dels et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Europa-Parlamentets præsidents afgørelse af 5. juli 2016 og af Europa-Parlamentets præsidiums afgørelse af 1. august 2016, hvorved sagsøgeren blev pålagt en sanktion i form af tab af retten til dagpenge i ti dage og midlertidig suspension af hans deltagelse i al arbejde i Parlamentet i en periode på fem på hinanden følgende dage, dels et søgsmål i henhold til artikel 268 TEUF med påstand om erstatning af det tab, sagsøgeren angiveligt har lidt som følge af disse afgørelser,
har
RETTEN (Sjette Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, G. Berardis, og dommerne S. Papasavvas (refererende dommer), D. Spielmann, Z. Csehi og O. Spineanu-Matei,
justitssekretær: fuldmægtig G. Predonzani,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 29. november 2017,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1
Sagsøgeren, Janusz Korwin-Mikke, er medlem af Europa-Parlamentet.
2
På Parlamentets plenarforsamling den 7. juni 2016 (herefter »plenarforsamlingen af 7. juni 2016«) med emnet »Nuværende tilstand af de eksterne aspekter af programmet En europæisk dagsorden for migration: En ny koalition for migration« erklærede sagsøgeren på polsk:
»Problemet skyldes ikke den omstændighed, at immigranterne oversvømmer os, men den omstændighed, at det er upassende immigranter. De vil slet ikke arbejde hverken for Bayerische Motorwerke eller hos Aldi. Man har lovet dem en masse understøttelse, og de vil have en masse understøttelse. Allerede én gang [har jeg henvist til dem], hvilket kostede mig 3000 EUR, men en congolesisk diplomat har sagt, at Europa blev oversvømmet af den afrikanske kloak. Så vi kan være stolte over, at vi har befriet en del af Afrika for denne kloak, men det er vores pligt at bringe disse mennesker til fornuft. Og intet bedre end sult kan bringe folk til fornuft. Man burde stoppe med at betale dem understøttelse og simpelthen tvinge dem til at arbejde. Eftersom eksemplets magt er bedst, bør vi gå foran med et godt eksempel og tillige indstille udbetaling af understøttelse til os selv, for vi demoraliserer også vores egne folk.«
3
Efter disse udtalelser opfordrede Parlamentets næstformand, som ledede debatten, sagsøgeren til at »henvende sig til forsamlingen med respekt«. Umiddelbart efter rejste et medlem af Parlamentet et blåt kort og bad sagsøgeren om at fremlægge beviser til støtte for disse påstande.
4
Som svar på denne opfordring erklærede sagsøgeren:
»[…] Amerika blev også udnyttet, og det har en fantastisk udvikling. Jeg har derimod kun henvist til udtalelser fra en diplomat fra Congo – et land, som ved noget om emigration fra Afrika. Jeg selv ved én ting: når man betaler folk for at lave ingenting, så demoraliserer man dem. Man bør afskaffe al understøttelse. Folk skal leve af arbejde, ikke af understøttelse.«
5
Sagsøgeren tog siden ordet igen for at præcisere den engelske oversættelse af et ord, som han havde benyttet i sit indlæg.
6
Den 8. juni 2016 indkaldte Parlamentets præsident sagsøgeren til en høring, som fandt sted den 14. juni 2016.
7
Ved e-mail af 9. juni 2016 sendte sagsøgeren næstformanden, som havde ledt de pågældende debatter, en film fra internetsiden YouTube, hvori man kan høre udtalelserne fremsat af den congolesiske diplomat, som sagsøgeren havde henvist til i sit indlæg af 7. juni 2016.
8
Ved afgørelse truffet den 5. juli 2016 (herefter »præsidentens afgørelse«) pålagde Parlamentets præsident sagsøgeren sanktionerne i form af tab af retten til dagpenge i ti dage og midlertidig suspension af hans deltagelse i alt arbejde i Parlamentet i en periode på fem på hinanden følgende dage, uden at det berører stemmeretten på plenarmødet.
9
Den 18. juli 2016 indgav sagsøgeren en intern klage til Parlamentets præsidium over præsidentens afgørelse og forlangte annullation af de sanktioner, som var blevet pålagt ham, og en offentlig undskyldning af Parlamentets formand foran Parlamentet for at have benyttet et fornærmende sprogbrug i forhold til ham.
10
Ved afgørelse af 1. august 2016 (herefter »præsidiets afgørelse«), som blev meddelt sagsøgeren den 2. september 2016, stadfæstede Parlamentets præsidium de sanktioner, som var blevet pålagt sagsøgeren ved formandens afgørelse.
Retspleje
11
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 2. november 2016 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
12
Efter forslag fra Sjette Afdeling har Retten i medfør af sit procesreglements artikel 28 besluttet at henvise sagen til behandling i en udvidet afdeling.
13
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Sjette Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til Rettens procesreglements artikel 89 anmodet Parlamentet om at fremlægge visse dokumenter og parterne om at besvare visse spørgsmål. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
14
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 29. november 2017.
Parternes påstande
15
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Præsidentens afgørelse annulleres.
–
Præsidiets afgørelse annulleres.
–
Europa-Parlamentet tilpligtes at erstatte den økonomiske og ikke-økonomiske skade, som er blevet påført ved de anfægtede afgørelser, opgjort til 13060 EUR.
–
Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16
Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
–
Påstanden om annullation af præsidentens afgørelse afvises.
–
Påstanden om annullation af præsidiets afgørelse afvises som ugrundet.
–
Påstanden om erstatning afvises, da den dels ikke kan antages til realitetsbehandling, dels er ugrundet.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17
Under retsmødet har sagsøgeren erklæret, at sagen hæves for så vidt angår den første påstand, da præsidentens afgørelse er blevet erstattet af præsidiets afgørelse, som udgør Parlamentets endelig holdning, hvilket er noteret i retsmøderapporten
Retlige bemærkninger
Om annullationspåstandene
18
Til støtte for sine annullationspåstande har sagsøgeren fremsat fire anbringender: Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af Parlamentets forretningsordens artikel 166, tilsidesættelse af ytringsfriheden og tilsidesættelse af begrundelsespligten. Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), det almindelige princip om upartiskhed og begrundelsespligten. Det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af EMRK’s artikel 6, retten til forsvar og forretningsordenens artikel 166, stk. 1. Det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og princippet om non bis in idem og tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Om det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af forretningsordenens artikel 166, af ytringsfriheden og af begrundelsespligten
19
Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgeren ved dette anbringende, som er opdelt i tre led, foruden tilsidesættelse af ytringsfriheden i det væsentlige har påberåbt sig en tilsidesættelse af forretningsordenens artikel 166, idet Parlamentet dels ikke har godtgjort, at betingelserne for anvendelse af forretningsordenens artikel 166, stk. 1, var opfyldt, og idet afgørelsen dels ikke var tilstrækkeligt begrundet. Dette blev således bekræftet under retsmødet og indført i retsmøderapporten.
20
Der skal først tages stilling til tredje led og derefter til det første og det andet led, som behandles samlet.
– Om det tredje led vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten
21
Sagsøgeren har gjort gældende, at præsidiets afgørelse ikke opfylder begrundelsespligten, da den for det første ikke nævner eventuelle følgevirkninger i pressen eller reaktioner på politisk niveau, da den for det andet ikke konstaterer, at hans udtalelser skulle udgøre en opfordring til fremmedhad, og da den for det tredje ikke tager i betragtning, at disse udtalelser oprindeligt var blevet fremsat af en congolesisk diplomat. Desuden gør afgørelsens begrundelse det ikke muligt at vide, om han har forstyrret plenarforsamlingen af 7. juni 2016 på særlig grov vis, eller at fastslå, hvilke principper i forretningsordenens artikel 11 der er blevet tilsidesat.
22
Parlamentet har bestridt denne argumentation.
23
Det bemærkes, at begrundelsespligten udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om den omtvistede retsakts materielle lovlighed (jf. dom af 22.5.2012, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, T-300/10, EU:T:2012:247, præmis 180 og den deri nævnte retspraksis). En afgørelses begrundelse består nemlig i formelt at udtrykke de grunde, som afgørelsen er baseret på. Denne begrundelse kan være tilstrækkelig, selv om den er udtryk for fejlagtige grunde (jf. kendelse af 12.7.2012, Dover mod Parlamentet, C-278/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:457, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
24
Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 22.5.2012, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, T-300/10, EU:T:2012:247, præmis 181 og den deri nævnte retspraksis).
25
I den foreliggende sag indeholder præsidiets afgørelse tre afsnit. I det første afsnit (afgørelsens punkt 1-27) fremstilles de omstændigheder, som har ført til vedtagelsen af de pågældende sanktioner, sagsøgerens tidligere udtalelser, som allerede var blevet pålagt sanktioner, og den af sagsøgeren indgivne interne klage over præsidentens afgørelse. Det andet afsnit (afgørelsens punkt 28-37) tilsigter at godtgøre, at sagsøgerens adfærd udgør en tilsidesættelse af forretningsordenens artikel 11. Endelig indeholder tredje afsnit (afgørelsens punkt 38-45) en retlig prøvelse af forretningsordenens artikel 166.
26
Efter i afgørelsens punkt 28-31 at have erindret dels om ordlyden af forretningsordenens artikel 11, stk. 2 og 3, dels om rækkevidden af ytringsfriheden, har Parlamentets præsidium anført, at denne frihed kunne begrænses, hvis den tilsidesatte andre rettigheder, »bl.a. hvis den krænke[de] eller fornærme[de] andre personer« eller »for at sikre beskyttelsen af andre personers rettigheder eller omdømme«. I afgørelsens punkt 32 har Parlamentets præsidium således anført, at den ytringsfrihed, som samtlige Parlamentsmedlemmer nyder, ikke finder anvendelse på »et fornærmende, krænkende og respektløst sprogbrug« eller »en adfærd, som krænker Parlamentets værdighed […] og udgør en tilsidesættelse af Unionens grundlæggende værdier og principper«.
27
Hvad angår den adfærd, som foreholdes sagsøgeren, vedrørte de kritikpunkter, som Parlamentet havde fremført i præsidiets afgørelse, »det sprogbrug […] bevist fornærmende og provokerende ikke alene i forhold til personer af afrikansk oprindelse, men også i forhold til hele Parlamentet« (punkt 33), »måden at citere andre personer på […] bevist benyttet […] for at give udtryk for sin egen mening« (punkt 34), den »over for adressaterne bestemt fornærmende« karakter af »idéen at tvinge folk til at arbejde gennem sult«, som »krænker Parlamentets værdighed […] og udgør en tilsidesættelse af Unionens værdier og grundlæggende principper« (punkt 36), og endelig sagsøgerens »adfærd«, som »[udgjorde] en tilsidesættelse af [forretningsordenens] artikel 11, stk. 2, da den savnede gensidig respekt og krænkede værdierne og principperne i Unionens grundlæggende akter, herunder Parlamentets værdighed« (punkt 37).
28
Det følger heraf, at med forbehold af prøvelsen af sagens realitet, som vil blive foretaget i forbindelse med det første anbringendes første og andet led, indeholder præsidiets afgørelse en begrundelse i overensstemmelse med kravene i artikel 296 TEUF.
29
Det første anbringendes tredje led bør følgelig forkastes.
– Om det første og det andet led vedrørende henholdsvis en tilsidesættelse af ytringsfriheden og en tilsidesættelse af forretningsordenens artikel 166
30
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Parlamentet ikke har godtgjort, at betingelserne for anvendelse af forretningsordenens artikel 166, stk. 1, var opfyldt, og at Parlamentet således har pålagt ham en disciplinær sanktion under tilsidesættelse af den udvidede ytringsfrihed, som han nyder som parlamentsmedlem i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols faste praksis (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«).
31
I denne henseende har han for det første anført, at præsidiets afgørelse er behæftet med en retlig fejl, idet den ikke tager tilstrækkeligt hensyn til den omstændighed, at hans udtalelser blev fremsat i forbindelse med hans udøvelse af hans parlamentariske hverv i Parlamentet og udgjorde elementer i hans politiske tale.
32
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at præsidiets afgørelse ikke har godtgjort, at hans udtalelser faktisk har forstyrret plenarforsamlingen af 7. juni 2016, eller at de har forstyrret Parlamentets arbejde alvorligt under tilsidesættelse af forretningsordenens artikel 11, således at de materielle betingelser i forretningsordenens artikel 166 faktisk var opfyldt.
33
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at det fremgår af begrundelsen i præsidiets afgørelse, at han ligeledes var blevet sanktioneret for udtalelser fremsat uden for plenarforsamlingen af 7. juni 2016 eller i forbindelse med udøvelsen af hans ret til forsvar, hvilke ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forretningsordenens artikel 166.
34
Parlamentet har indledningsvis gjort gældende, at prøvelsen af gyldigheden af præsidiets afgørelse skal foretages alene med hensyn til de grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og især med hensyn til forretningsordenens artikel 11, som fastsætter ytringsfriheden, og Den Europæiske Unions retsinstansers fortolkning heraf. Den af sagsøgeren påberåbte retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen finder derfor ikke anvendelse i den pågældende sag, men kan højest tjene til inspiration. Selv hvis den var anvendelig, ville det ikke heraf følge, at ytringsfriheden er ubegrænset.
35
Parlamentet har derefter understreget, at formanden og i givet fald præsidiet ved udøvelsen af kompetencerne i forretningsordenens artikel 166 og 167 råder over et vist skøn. Rettens prøvelse skal derfor begrænse sig til at undersøge, om udøvelsen af en sådan beføjelse er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning, og om de processuelle garantier er blevet overholdt.
36
Parlamentet har endelig hævdet, at i modstrid med sagsøgerens argumentation er præsidiets afgørelse ikke blevet vedtaget under tilsidesættelse af hans ytringsfrihed og er i overensstemmelse med forretningsordenens artikel 11, stk. 2 og 3, og artikel 166. Desuden er Parlamentet af den opfattelse, at sagsøgerens argumentation er grundløs, i det omfang den nævnte afgørelse tager hensyn til den omstændighed, at hans udtalelser var blevet fremsat i forbindelse med udøvelsen af hans parlamentariske hverv.
37
Det skal indledningsvis konstateres, at Parlamentet ikke kan bestride, at EMRK og Menneskerettighedsdomstolens praksis i den foreliggende sag er relevant for prøvelsen af tilsidesættelsen af forretningsordenens artikel 166 EF.
38
Selv om det nemlig er korrekt, at EMRK ikke udgør et retligt instrument, der er formelt integreret i Unionens retsorden, idet Unionen ikke har tiltrådt den (dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 44, og af 3.9.2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Kommissionen, C-398/13 P, EU:C:2015:535, præmis 45), og at prøvelsen af gyldigheden af en afledt EU-retsakt følgelig alene skal foretages i lyset af de grundlæggende rettigheder, der er garanteret ved chartret (dom af 15.2.2016, N, C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 46), bemærkes, dels at de grundlæggende rettigheder som sikret ved EMRK i medfør af artikel 6, stk. 3, TEU udgør generelle principper i EU-retten, dels at det fremgår af chartrets artikel 52, stk. 3, at rettighederne heri, som svarer til de rettigheder, som er sikret ved EMRK, har samme betydning og omfang som i EMRK. Ifølge forklaringerne til denne bestemmelse, som i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og chartrets artikel 52, stk. 7, skal tages i betragtning ved fortolkningen af chartret, afgøres betydningen og omfanget af de sikrede rettigheder ikke udelukkende af ordlyden af EMRK, men navnlig også af Menneskerettighedsdomstolens retspraksis (jf. dom af 30.6.2016, Toma og Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C-205/15, EU:C:2016:499, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis). Det fremgår desuden af disse forklaringer, at chartrets artikel 52, stk. 3, skal sikre den nødvendige sammenhæng mellem de i chartret indeholdte rettigheder og de tilsvarende i EMRK sikrede rettigheder, dog uden at dette berører EU-rettens og Den Europæiske Unions Domstols autonomi (dom af 28.7.2016, JZ, C-294/16 PPU, EU:C:2016:610, præmis 50). Det bemærkes ydermere, at denne ækvivalens mellem frihederne i chartret og frihederne i EMRK formelt er blevet fastslået for så vidt angår ytringsfriheden (dom af 4.5.2016, Philip Morris Brands m.fl., C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 147).
39
Navnlig hvad angår ytringsfriheden bemærkes, at den er afgørende for demokratiske samfund, og at den derfor udgør en grundlæggende rettighed, som er sikret ved chartres artikel 11, EMRK’s artikel 10 og artikel 19 i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, som blev vedtaget af FN’s Generalforsamling den 16. december 1966 (jf. i denne retning dom af 6.9.2011, Patriciello, C-163/10, EU:C:2011:543, præmis 31).
40
I denne henseende bemærkes, at det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens retspraksis, at ytringsfriheden med forbehold af EMRK’s artikel 10, stk. 2, ikke kun gælder for oplysninger eller tanker, som modtages positivt eller anses for at være harmløse eller ligegyldige, men tillige sådanne, som kan fornærme, chokere eller forstyrre staten eller en hvilken som helst del af befolkningen. Pluralismen, tolerancen og åbenheden, uden hvilke der ikke vil være et demokratisk samfund, kræver således dette (Menneskerettighedsdomstolen, 7.12.1976, Handyside mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 49).
41
Ytringsfriheden udgør imidlertid ikke et absolut prærogativ og kan følgelig på visse betingelser være genstand for begrænsninger.
42
I betragtning af ytringsfrihedens afgørende betydning skal begrænsninger i denne imidlertid vurderes strengt, og det er kun tilladt at foretage indgreb i ytringsfriheden på tre betingelser, hvilket følger både af EMRK’s artikel 10, stk. 2, og chartrets artikel 52, stk. 1. For det første skal den pågældende begrænsning være »fastsat i lovgivningen«. Med andre ord skal den EU-institution, som vedtager de foranstaltninger, der kan være en begrænsning af en persons ytringsfrihed, have et retsgrundlag herfor. For det andet skal den pågældende begrænsning vedrøre et mål af almen interesse, der er anerkendt som sådant af Unionen. For det tredje må den pågældende begrænsning ikke være uforholdsmæssig, hvilket indebærer, dels at den skal være nødvendig og stå i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, dels at der ikke gøres indgreb i kerneindholdet i denne frihed (jf. i denne retning dom af 15.6.2017, Kiselev mod Rådet, T-262/15, EU:T:2017:392, præmis 69 og 84 og den deri nævnte retspraksis).
43
Det skal endvidere præciseres, at et indgreb i eller en begrænsning af ytringsfriheden kun kan anses for »fastsat i lovgivningen«, hvis retsforskriften er fastsat med tilstrækkelig præcision, således at den er forudsigelig med hensyn til dens virkninger og tillader adressaten at tilpasse sin adfærd (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 17.2.2004, Maestri mod Italien, CE:ECHR:2004:0217JUD003974898, § 30).
44
Det bemærkes i øvrigt, at i et demokrati er Parlamentet eller sammenlignelige organer uomgængeligt nødvendige talerstole i den politiske debat. Et indgreb i ytringsfriheden, som foretages inden for disse organer, skal derfor være begrundet i bydende nødvendige hensyn (Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.2002, A mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:2002:1217JUD003537397, § 79).
45
Som Menneskerettighedsdomstolen konsekvent har anført i sin retspraksis, er parlamentsmedlemmers ytringsfrihed desuden særlig vigtig. Ytringsfriheden er værdifuld for alle og særligt for en folkevalgt, som repræsenterer sine vælgere, gør opmærksom på deres bekymringer og forsvarer deres interesser. Indgreb i et medlem af oppositionens ytringsfrihed, såsom sagsøgerens, kræver derfor, at retsinstanserne foretager en strengere prøvelse (Menneskerettighedsdomstolen, 23.4.1992, Castells mod Spanien, CE:ECHR:1992:0423JUD001179885, § 42).
46
Det bør derfor antages, at parlamentsmedlemmers ytringsfrihed skal have en udvidet beskyttelse under hensyn til den afgørende betydning, som Parlamentet har i et demokratisk samfund.
47
Henset til den tætte forbindelse mellem et politisk styres virkeligt demokratiske karakter og Parlamentets virksomhed har Menneskerettighedsdomstolen for nyligt fastslået – samtidig med at den understregede, at enhver udtalelse fremsat i en parlamentarisk forsamling kræver en høj grad af beskyttelse – at udøvelsen af ytringsfriheden i Parlamentet til tider skal vige for legitime interesser som beskyttelsen af de parlamentariske aktiviteters korrekte afvikling og beskyttelsen af andre parlamentsmedlemmers rettigheder (Menneskerettighedsdomstolen, 17.5.2016, Karácsony m.fl. mod Ungarn, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, §§ 138-141).
48
Det bemærkes, at Menneskerettighedsdomstolen dels har knyttet et parlaments mulighed for at sanktionere et af sine medlemmers adfærd til nødvendigheden af at sikre en korrekt afvikling af det parlamentariske arbejde, dels har tillagt parlamenterne en vid handlefrihed til at regulere den måde, det tidspunkt og det sted, som parlamentsmedlemmer har valgt til deres interventioner (den af Menneskerettighedsdomstolen udøvede kontrol er følgelig begrænset), men derimod en meget beskeden margen til at sætte rammer for indholdet af udtalelser, som fremsættes af parlamentsmedlemmer (den af Menneskerettighedsdomstolen udøvede kontrol er følgelig strengere). I sin retspraksis har Menneskerettighedsdomstolen i denne henseende alene henvist til »en vis dosis lovgivning […] som er nødvendige for at hindre visse udtryksmåder, såsom direkte eller indirekte opfordringer til vold« (Menneskerettighedsdomstolen, 17.5.2016, Karácsony m.fl. mod Ungarn, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 140).
49
Det følger heraf, dels at et parlaments forretningsorden kun kan fastsætte mulighed for at sanktionere parlamentsmedlemmers udtalelser, såfremt disse krænker parlamentets virksomhed eller udgør en alvorlig fare for samfundet, såsom opfordringer til vold eller til fremmedhad.
50
Dels skal parlamenternes beføjelse til at pålægge disciplinære sanktioner for at sikre en korrekt afvikling af deres aktiviteter eller beskyttelsen af visse rettigheder, principper eller grundlæggende frihedsrettigheder forenes med nødvendigheden af at sikre overholdelsen af parlamentsmedlemmernes ytringsfrihed.
51
Det skal derfor prøves, under hensyntagen til den særlige betydning, som parlamentsmedlemmers ytringsfrihed har, og de strenge grænser, inden for hvilke denne frihed kan begrænses, i overensstemmelse med principperne i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis på dette område, om Parlamentet har overholdt betingelserne i forretningsordenens artikel 166, stk. 1, ved pålæggelsen af den omhandlede sanktion.
52
I det foreliggende tilfælde fastsætter afsnit VII, kapitel IV, med overskriften »Forholdsregler i tilfælde af overtrædelse af adfærdsreglerne«, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, og som Parlamentets præsidium har anvendt, de øjeblikkelige forholdsregler, som mødeformanden kan træffe for at genoprette ordenen (forretningsordenens artikel 165), og de disciplinære sanktioner, som Parlaments formand kan vedtage i forhold til et medlem (forretningsordenens artikel 166).
53
I medfør af forretningsordenens artikel 166, stk. 1, første afsnit, som blev anvendt i den foreliggende sag, har Parlamentets formand truffet en begrundet afgørelse om at pålægge en passende sanktion »[v]ed grov forstyrrelse af mødet eller Parlamentets arbejde under tilsidesættelse af principperne i artikel 11 […]«.
54
Det skal imidlertid fremhæves, at ordlyden af forretningsordenens artikel 166, stk. 1, første afsnit, er forskellig, afhængig af sprogversionen af nævnte forretningsorden. Til forskel fra den franske version af denne bestemmelse, som Parlamentet har fremlagt på Rettens begæring, og som er nævnt i præmis 53 ovenfor og i præsidiets afgørelses punkt 38, samt bl.a. den tyske, den italienske, den spanske, den nederlandske og den græske version, nævner den engelske version ikke en forstyrrelse af »Parlamentets arbejde«, men anvender udtrykket »disruption of Parliament«. Ifølge Parlamentet vedrører dette udtryk ikke udelukkende det parlamentariske arbejde i mødesalen, men er mere omfattende end selve mødet og omfatter tillige indvirkningen på Parlamentets anseelse og værdighed som institution.
55
I denne henseende bemærkes, at behovet for en ensartet fortolkning af en bestemmelse i EU-retten i tilfælde af forskelle mellem flere sprogudgaver af denne ifølge fast retspraksis kræver, at den omhandlede bestemmelse fortolkes ud fra sammenhængen og formålet med det regelsæt, hvori den udgør et element (jf. i denne retning dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting, C-442/14, EU:C:2016:890, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
56
Heraf følger, at den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for under retsmødet, og hvorefter den engelske version af forretningsordenens artikel 166 skulle lægges til grund for at fortolke lovgivers vilje og samtlige sprogversioner, ikke kan tiltrædes.
57
Henset til bestemmelsens sammenhæng og formål vedrører forretningsordenens artikel 166 nemlig en krænkelse af Parlamentets virksomhed eller af Parlamentets arbejde og har derfor som sigte at sanktionere et medlems adfærd ved deltagelse i mødet eller parlamentariske arbejder, når denne adfærd kan gøre alvorligt indgreb i afviklingen heraf. Som bemærket i præmis 48-50 ovenfor, svarer en sådan fortolkning i øvrigt til det formål, som et parlaments disciplinære regelsæt normalt forfølger, og som Menneskerettighedsdomstolen har fastslået er legitimt (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 17.5.2016, Karácsony m.fl. mod Ungarn, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, §§ 138-140).
58
Endvidere bemærkes, at ordlyden af forretningsordenens artikel 166 lader formode, at to situationer kan sanktioneres, nemlig »[v]ed grov forstyrrelse af mødet […] under tilsidesættelse af principperne i artikel 11 […]« eller »[v]ed grov forstyrrelse af […] Parlamentets arbejde under tilsidesættelse af principperne i artikel 11 […]«.
59
Det skal i denne henseende konstateres, at det hverken fremgår af præsidiets afgørelse eller af parternes skriftlige indlæg, at sagsøgerens udtalelser i Parlamentet under plenarforsamlingen af 7. juni 2016 havde afstedkommet nogen forstyrrelse af mødet som omhandlet i det første alternativ i forretningsordenens artikel 166, stk. 1, første afsnit. Den nævnte afgørelse begrænser sig højst til at angive, at Parlamentets næstformand, som ledte debatterne, efter sagsøgerens tale havde kaldt ham til orden, og at et medlem havde anvendt »blåt kort«-proceduren, som er helt almindelig og ikke udtryk for nogen som helst forstyrrelse af mødet, for at anmode sagsøgeren om at fremlægge beviser for sine påstande.
60
Desuden har Parlamentet i sin besvarelse af Rettens skriftlige spørgsmål og under retsmødet bekræftet, at der ikke i Parlamentet havde fundet nogen grov forstyrrelse af arbejdet sted under plenarforsamlingen af 7. juni 2016 og i forbindelse med de tilknyttede debatter efter sagsøgerens indlæg. Parlamentet har imidlertid anført, at sagsøgerens tilfælde alligevel er omfattet af det andet alternativ i forretningsordenens artikel 166, stk. 1, første afsnit, nemlig »forstyrrelsen af arbejdet«, hvilket er en direkte konsekvens af tilsidesættelsen af principperne i forretningsordenens artikel 11, hvori reglerne for medlemmers adfærd er fastsat. I denne forbindelse har Parlamentet hævdet, at »forstyrrelsen«, som havde begrundet, at sagsøgeren blev pålagt disciplinære sanktioner, havde vist sig uden for mødet, idet den havde skadet Parlamentets anseelse og værdighed som institution. Parlamentet har desuden præciseret, at forstyrrelsen af arbejdet i forretningsordenens artikel 166, stk. 1, første afsnit, ikke er begrænset til debatterne eller arbejdet i Parlamentet, men at den bør tillægges en bredere betydning, som omfatter Parlamentet i sin helhed, dets værdighed, dets omdømme og således dets virke.
61
Denne argumentation kan ikke tiltrædes.
62
For det første må det nemlig konstateres, at den påstand, som Parlamentet har fremsat under retsmødet, og hvorefter sagsøgerens tilfælde henhører under det andet alternativ i forretningsordenens artikel 166, stk. 1, første afsnit, dvs. forstyrrelse af Parlamentets arbejde, ikke fremgår af præsidiets afgørelse, som ikke præciserer den specifikke overtrædelsesbegrundelse, der er blevet lagt til grund i den foreliggende sag blandt de i bestemmelsen omhandlede. I afgørelsens punkt 40 konkluderes det i øvrigt, at der er sket en tilsidesættelse af principperne i forretningsordenens artikel 11, og at der dermed foreligger en grov forstyrrelse af mødet eller en forstyrrelse af Parlamentets arbejde. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at det er forretningsordenens artikel 166, og ikke dennes artikel 11, som præciserer betingelserne for at pålægge et medlem en sanktion. Forretningsordenens artikel 11 indeholder nemlig adfærdsregler, der henviser til de principper og værdier, som medlemmerne skal overholde i deres adfærd, men begrænser sig til at anføre, at manglende overholdelse af disse regler kan medføre, at der træffes forholdsregler i overensstemmelse med forretningsordenens artikel 165, 166 og 167. Heraf følger, at den konklusion, som drages i punkt 40 i præsidiets afgørelse, hvorefter en tilsidesættelse af principperne og værdierne i forretningsordenens artikel 11 ipso facto medfører, at det kan konstateres, at der foreligger en alvorlig forstyrrelse af mødet eller en alvorlig forstyrrelse af Parlamentets arbejde, på ingen måde følger af denne bestemmelse.
63
Hvad angår for det andet betingelsen om forstyrrelse af Parlamentets arbejde bemærkes, at selv om forretningsordenens artikel 166, stk. 1, henviser til principperne i forretningsordenens artikel 11, vil en ordlydsfortolkning af førstnævnte bestemmelse føre til, at en tilsidesættelse af de nævnte principper ikke udgør en selvstændig overtrædelse, men en yderligere betingelse, som er nødvendig for at kunne sanktionere en forstyrrelse af Parlamentets arbejde, hvilket Parlamentet i øvrigt har bekræftet under retsmødet. Det følger heraf, at en tilsidesættelse af principperne i forretningsordenens artikel 11, såfremt den måtte anses for godtgjort, ikke i sig selv kan sanktioneres som sådan, men udelukkende hvis den ledsages af en forstyrrelse af Parlamentets arbejde, hvilket Parlamentet tillige har bekræftet under retsmødet.
64
For det tredje, og i modsætning til det, Parlamentet har hævdet under retsmødet, kan den forstyrrelse af Parlamentets arbejde, som er fastsat i forretningsordenens artikel 166, stk. 1, første afsnit, og som havde fundet sted uden for mødesalen som følge af de følgevirkninger, som sagsøgerens udtalelser havde haft uden for Parlamentet, ikke forstås således, at den udgør en krænkelse af Parlamentets omdømme eller værdighed som institution. I øvrigt giver præsidiets afgørelse ingen oplysninger herom og indeholder ingen vurdering af de kriterier, som ledte Parlamentets præsidium til at konstatere en angivelig krænkelse af Parlaments værdighed. Da der desuden ikke er defineret objektive kriterier for bedømmelsen af en sådan krænkelse og i betragtning af det temmeligt vage begreb »Parlamentets værdighed« eller krænkelsen heraf samt det betydelige skøn, som Parlamentet råder over, vil en sådan fortolkning medføre en vilkårlig begrænsning af parlamentsmedlemmernes ytringsfrihed.
65
Endvidere bemærkes, at forretningsordenens artikel 11, stk. 2, omhandler medlemmernes »adfærd« og fastsætter, at denne skal opfylde visse betingelser, bl.a. være præget af gensidig respekt, bero på Unionens værdier og principper, respektere Parlamentets værdighed, ikke vanskeliggøre en korrekt afvikling af Parlamentets arbejde eller forstyrre roen i Parlamentets bygninger. Forretningsordenens artikel 166, stk. 2, vedrører ligeledes medlemmernes adfærd og bestemmer, at der ved vurderingen heraf skal tages der hensyn til dens lejlighedsvise, gentagne eller permanente karakter og til, hvor alvorlig den er, på grundlag af bilag XV til de retningslinjer, som er vedhæftet forretningsordenen. Udtalelser, bemærkninger eller taler er derimod ikke nævnt og kan derfor ikke som sådanne gøres til genstand for en sanktion.
66
Denne læsning understøttes af forretningsordenens artikel 11, stk. 3, første afsnit, hvorefter »[a]nvendelsen af denne artikel […] på ingen måde [må] hindre livlige forhandlinger i Parlamentet eller begrænse medlemmernes ytringsfrihed«. Desuden bestyrkes denne fortolkning af forretningsordenens artikel 11, stk. 2, af den nylige ændring af Parlamentets forretningsorden, som trådte i kraft den 16. januar 2017, og som udvider anvendelsesområdet for de disciplinære sanktioner. Der er blevet tilføjet et udtrykkeligt forbud mod ærekrænkende, racistisk eller fremmedhadsk sprogbrug og adfærd i forretningsordenens nye artikel 11, stk. 3, andet afsnit. Desuden er forretningsordenens artikel 11, stk. 3, første afsnit, nu artikel 11, stk. 4, første afsnit, blevet ændret og bestemmer fremover, at »[a]nvendelsen af denne artikel […] ikke på anden måde [må] hindre livlige forhandlinger i Parlamentet eller begrænse medlemmernes ytringsfrihed«. Det følger heraf, at selv hvis det i den foreliggende sag antages, at udtalelser fremsat i forbindelse med parlamentariske hverv kan sidestilles med en adfærd, og at disse udtalelse herved kunne have udgjort en tilsidesættelse af principperne i forretningsordenens artikel 11, stk. 2, som den var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, kan de ikke være genstand for en sanktion, hvis der ikke foreligger en grov forstyrrelse af mødet eller en forstyrrelse af Parlamentets arbejde.
67
Sondringen i punkt 1 i bilag XV til retningslinjerne, som forretningsordenens artikel 166, stk. 2, henviser til (jf. præmis 65 ovenfor), mellem på den ene side adfærd af visuel art, som under visse omstændigheder kan tolereres, og på den anden side »adfærd, der betyder aktiv forstyrrelse af Parlamentets aktiviteter«, gør det i øvrigt ikke muligt at antage, at udtalelser fremsat under et parlamentarisk møde kan indgå i sidstnævnte kategori af adfærd og således sanktioneres, hvis der ikke er konstateret en grov forstyrrelse af mødet eller en forstyrrelse af Parlamentets arbejde.
68
Henset til det ovenstående og til den særlige betydning, som parlamentsmedlemmers ytringsfrihed har, og de strenge grænser, inden for hvilken denne frihed kan begrænses, som nævnt ovenfor i præmis 37-50, skal forretningsordenens artikel 11 og 166, i den affattelse, der finder anvendelse i den foreliggende sag, fortolkes således, at de ikke giver mulighed for at sanktionere et medlem for udtalelser, som er blevet fremsat i forbindelse med hans parlamentariske hverv. Selv hvis det antages, at sådanne udtalelser kan sidestilles med et medlems adfærd, vil de under alle omstændigheder ikke kunne være genstand for sanktioner hvis der ikke foreligger en alvorlig forstyrrelse af mødet eller en alvorlig forstyrrelse af Parlamentets arbejde under tilsidesættelse af forretningsordenens artikel 11.
69
Under disse omstændigheder og på trods af, at de udtalelser, sagsøgeren havde anvendt i sit indlæg under plenarforsamlingen af 7. juni 2016, var særdeles chokerende, kan Parlamentet ikke under de i sagen omhandlede omstændigheder pålægge ham en disciplinær sanktion på grundlag af forretningsordenens artikel 166, stk. 1. Derudover kan Parlamentet ikke med rette gøre gældende, som det gjorde under retsmødet, at Parlamentet i virkeligheden har sanktioneret det sprogbrug, som sagsøgeren havde benyttet i sin tale, og ikke talens indhold, henset bl.a. til formuleringen af punkt 34 og 36 i præsidiets afgørelse, som henviser til den omstændighed, at sagsøgeren ville »give udtryk for sin egen mening«, eller den »idé«, som sagsøgeren fremkom med.
70
Endvidere forholder det sig således, at selv hvis det antages, at forstyrrelsen af arbejdet ikke begrænser sig strictu sensu til mødesalen, henset til den omstændighed, at henvisningen til »mødet« i forretningsordenens artikel 166, stk. 1, kun gælder i forhold til det første alternativ, nemlig en grov forstyrrelse af mødet, kan en så vid fortolkning som den, Parlamentet har forsvaret, ikke tiltrædes af de i præmis 64 ovenfor anførte grunde.
71
Det følger af det anførte, at det første anbringende skal tages til følge, uden at det er fornødent at tage stilling til sagsøgerens argumentation, hvorefter han ligeledes er blevet sanktioneret for udtalelser fremsat uden for plenarforsamlingen af 7. juni 2016 eller i forbindelse med udøvelsen af sin ret til forsvar.
72
Under hensyn til det ovenstående skal den først påstand tages til følge, og præsidiets afgørelse annulleres, uden at det er nødvendigt at prøve de andre anbringender til støtte for annullationspåstandene. Under disse omstændigheder er det unødvendigt at tage stilling til sagsøgerens anmodning om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, som vedrørte det andet anbringende.
Om erstatningspåstandene
73
Til støtte for erstatningspåstanden har sagsøgeren gjort gældende, at annullationen af præsidiets afgørelse ikke gør det muligt at opnå erstatning for alle de lidte skader. Han ønsker således erstatning dels for den økonomiske skade, som skyldes tabet af retten til dagpenge svarende til 3060 EUR. Dels har han nedlagt påstand om, at Parlamentet tilpligtes at betale et beløb på 10000 EUR i erstatning for den ikke-økonomiske skade, som følger af suspensionen af hans deltagelse i Parlamentets aktiviteter og krænkelsen af hans omdømme og hæderlighed.
74
Parlamentet har gjort gældende, at påstanden om erstatning af den økonomiske skade skal afvises. Desuden finder Parlamentet, at annullationen af præsidiets afgørelse udgør en tilstrækkelig erstatning for sagsøgerens ikke-økonomiske skade. Subsidiært er Parlamentet af den opfattelse, at et beløb på højst 1000 EUR vil være passende.
75
Hvad angår for det første påstanden om erstatning af den økonomiske skade, som følger af tabet af retten til dagpenge, er det i det foreliggende tilfælde tilstrækkeligt at bemærke, at sagsøgeren ikke har forklaret, hvorfor den omstændighed, at han allerede er blevet pålagt den omhandlede sanktion, ikke giver ham mulighed for at opnå fuld erstatning for skaden i tilfælde af annullation af præsidiets afgørelse, især da han har begrænset sig til at kræve betaling af et beløb, som svarer til de dagpenge, han ville have modtaget, hvis ikke der var blevet pålagt en sanktion, dvs. 3060 EUR Da præsidiets afgørelse er blevet annulleret, tilkommer det imidlertid Parlamentet i overensstemmelse med artikel 266 TEUF at træffe foranstaltninger til opfyldelse af nærværende dom, hvilket indebærer, at Parlamentet skal udbetale de beløb, som svarer til dagpengene, hvis udbetaling er blevet suspenderet.
76
Det følger heraf, at påstanden om erstatning af den økonomiske skade skal forkastes.
77
Hvad for det andet angår påstanden om erstatning af den ikke-økonomiske skade, som sagsøgeren hævder at have lidt, bemærkes, at annullationen af en ulovlig retsakt ifølge fast retspraksis i sig selv kan udgøre en passende og principielt tilstrækkelig erstatning for den ikke-økonomiske skade, som retsakten kan have forvoldt (dom af 9.7.1987, Hochbaum og Rawes mod Kommissionen, 44/85, 77/85, 294/85 og 295/85, EU:C:1987:348, præmis 22, og af 9.11.2004, Montalto mod Rådet, T-116/03, EU:T:2004:325, præmis 127), medmindre sagsøgeren godtgør at have lidt en ikke-økonomisk skade, som kan adskilles fra den ulovlighed, der danner grundlag for annullationen, og som ikke kan erstattes fuldt ud ved denne annullation (jf. dom af 25.6.2015, EE mod Kommissionen, F-55/14, EU:F:2015:66, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
78
I den foreliggende sag er der intet, der gør det muligt at fastslå, at præsidiets afgørelse er blevet vedtaget under omstændigheder, som skulle have påført sagsøgeren en ikke-økonomisk skade, som ikke er knyttet til den annullerede retsakt. Påstanden om erstatning af den ikke-økonomiske skade skal derfor forkastes.
Sagsomkostninger
79
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da kun annullationspåstanden er blevet taget til følge i denne sag, bør det bestemmes, at hver part bærer sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Udvidede Afdeling):
1)
Europa-Parlamentets præsidiums afgørelse af 1. august 2016 annulleres.
2)
Erstatningspåstanden forkastes.
3)
Janusz Korwin-Mikke og Parlamentet bærer hver deres egne omkostninger.
Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 31. maj 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.