61998CC0256_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In de onderhavige niet-nakomingsprocedure verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen, dat de Franse Republiek artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992(1) inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, niet naar behoren in Frans recht heeft omgezet. Frankrijk betwist de vordering en beroept zich hiervoor zowel op wetgeving van vóór de vaststelling van de habitatsrichtlijn als op nadien vastgestelde maatregelen. Frankrijk erkent echter desondanks, dat de omzetting in bepaalde opzichten niet adequaat is.
I - De relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen
2 Artikel 1, sub l, van de richtlijn definieert "speciale beschermingszone" (hierna gemakshalve: "SBZ") als een "door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen".
3 Artikel 4 van de richtlijn voorziet in een procedure voor aanwijzing van SBZs, die in drie fasen verloopt. Allereerst leggen de lidstaten de Commissie een lijst voor van "gebieden van communautair belang" (hierna: "GCB") op hun grondgebied die van belang zijn voor de bescherming van bepaalde soorten natuurlijke habitats of plant- of diersoorten. Vervolgens stelt de Commissie de definitieve lijst van GCBs vast volgens de beheerscomitéprocedure. Daarop zijn de lidstaten verplicht de GCBs op hun grondgebied als SBZs aan te wijzen; zelfs voordat zij als SBZ zijn aangewezen, genieten GCBs de bescherming waartoe artikel 6, leden 2, 3 en 4, de lidstaten verplicht.
4 Artikel 6 van de richtlijn luidt als volgt:
"1.
De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2.
De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3.
Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4.
Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.[(2)] De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd."
5 Artikel 7 van de habitatsrichtlijn wijzigt in bepaalde opzichten de verplichtingen die op de lidstaten rusten krachtens artikel 4 van de vogelrichtlijn. Het luidt als volgt:
"De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt."
6 Artikel 23, lid 1, verplicht de lidstaten "om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking [te doen] treden om binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen" en om "de Commissie daarvan onverwijld in kennis [te stellen]".
II - De feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen
7 Volgens mededeling van de Commissie aan het Hof heeft kennisgeving van de richtlijn op 5 juni 1992 plaatsgevonden en was de deadline voor voldoening aan het bepaalde in artikel 23 op 5 juni 1994 verstreken.(3) Op 16 februari 1995 deelde Frankrijk de Commissie mee, dat omzetting van de richtlijn had plaatsgevonden door twee circulaires die respectievelijk in januari 1993 en januari 1994 waren vastgesteld en dat over de omzetting van artikel 6, leden 3 en 4, betreffende de beoordeling van projecten, nog juridische beraadslagingen gaande waren. Op 18 april 1995 stelde Frankrijk de Commissie op de hoogte van de vaststelling van wet 95-101 van 2 februari 1995 en sloot het een overzicht bij waarop was aangegeven welke bepalingen van de habitatsrichtlijn en van de vogelrichtlijn bij die wet waren omgezet; het overzicht geeft niet aan dat artikel 6 bij die wet is omgezet. Op 21 september 1995 bracht de Commissie een eerste met redenen omkleed advies uit; aangezien hierin geen rekening was gehouden met de brief van 18 april 1995, bracht de Commissie op 31 oktober 1997 een aanvullend met redenen omkleed advies uit, waarin zij haar klacht herhaalde dat Frankrijk artikel 6 van de richtlijn niet naar behoren had omgezet. In de tussentijd had Frankrijk de Commissie op 30 oktober 1995 meegedeeld, dat het decreet nr. 95/631 had vastgesteld betreffende de opstelling van de lijst met de GCBs in Frankrijk. Omdat zij geen enkele reactie ontving op haar tweede met redenen omkleed advies, heeft de Commissie de onderhavige procedure aanhangig gemaakt met een verzoekschrift dat op 15 juli 1998 ter griffie van het Hof is ingeschreven.
8 In haar verzoekschrift stelt de Commissie, dat geen van de maatregelen die aan haar zijn meegedeeld, artikel 6 van de richtlijn in Frans recht omzet, welk artikel verlangt dat op de datum waarop aan de richtlijn moet zijn voldaan, een wettelijk kader aanwezig is voor de vaststelling van instandhoudingsmaatregelen. Frankrijk heeft niet aangegeven welke reeds bestaande bepalingen van Frans recht zijns inziens overeenkomen met het bepaalde in artikel 6, leden 1 en 2; evenmin heeft het de Commissie op de hoogte gesteld van de resultaten van de juridische beraadslagingen over de integratie van artikel 6, leden 3 en 4, in het Franse recht.
9 Frankrijk beroept zich op de discretionaire bevoegdheid die lidstaten genieten bij de tenuitvoerlegging van richtlijnen. Het verstrekt een lange lijst met maatregelen van Frans recht die volgens hem een adequaat wettelijk, bestuursrechtelijk en contractueel "arsenaal" vormen waarmee wordt verzekerd, dat de doelstellingen van artikel 6, leden 1 en 2, van de richtlijn worden bereikt. Het erkent echter, dat hoewel de in artikel 6, lid 3, van de richtlijn verlangde beoordeling van de gevolgen voor het milieu reeds lang vóór de habitatsrichtlijn naar Frans recht verplicht was, de huidige bepalingen de autoriteiten niet toestaan om de goedkeuring voor een plan of project te weigeren. Het is dit aspect van de richtlijn en de mogelijkheid om goedkeuring te verlenen ondanks een negatieve beoordelingen van de implicaties voor het gebied, waarover het juridische debat gaat.
10 In repliek legt de Commissie artikel 6, leden 1 en 2, in die zin uit, dat het de lidstaten verplicht voor SBZs een beschermde status te definiëren. In het licht van het verweerschrift aanvaardt zij, dat er in Frankrijk regelingen zijn die bedoeld zijn om de verwezenlijking van die bepalingen mogelijk te maken, maar zij handhaaft haar klacht voor zover het Franse recht geen bepaling bevat die Frankrijk verplicht om in SBZs instandhoudings- en beschermingsmaatregelen toe te passen. Volgens haar verlangt de richtlijn op zijn minst een bepaling van algemene strekking voor de toepassing van dergelijke maatregelen, waarop dan voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan.
11 Ook de omvang van de klacht van de Commissie betreffende de omzetting van artikel 6, leden 3 en 4, wordt ingeperkt. In strijd met artikel 6, lid 3, strekt het Franse recht zich volgens de Commissie niet uit tot plannen, heeft het enkel betrekking op bepaalde categorieën projecten en slaagt het er niet in te verzekeren, dat de beoordeling wordt gebaseerd op de invloed van de ontwikkelingsactiviteiten op het gebied in plaats van op de aard van het project. Ook de in artikel 6, lid 4, genoemde materiële voorwaarden waaronder een negatief advies kan worden genegeerd, ontbreken in de Franse bepalingen.
12 In dupliek erkent Frankrijk dat het niet heeft voldaan aan zijn verplichting om de maatregelen voor de omzetting van artikel 6, leden 1 en 2, formeel mee te delen. Het betwist echter met klem, dat het op grond van de richtlijn of principieel verplicht zou zijn om een bepaling van algemene strekking vast te stellen en verzoekt het Hof om in elk geval vast te stellen, dat het ontbreken van een dergelijke bepaling niet heeft belet, dat er voor de nationale gerechten procedures zijn gevoerd over de toepassing van de vogelrichtlijn. Dit is het kernpunt van deze zaak. Frankrijk betwist verder de uitlegging die de Commissie aan het woord "plan" geeft, alsook haar opvatting dat het Franse recht plannen en projecten niet naar behoren dekt en het stelt, dat het Franse recht wel rekening houdt met de invloed die beide hebben op het milieu.
III - Analyse
a) Ontoereikende omzetting van artikel 6, leden 1 en 2, door Frankrijk
13 De Commissie erkent, dat Frankrijk wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen heeft vastgesteld die bedoeld zijn om het in staat te stellen de verplichtingen na te komen die krachtens artikel 6, leden 1 en 2, op hem rusten. Zijnerzijds geeft Frankrijk met zoveel woorden toe, dat het geen algemene bepaling heeft vastgesteld die voor SBZs de toepassing verlangt van instandhoudings- en beschermingsmaatregelen (hierna: "algemene bepaling"). Zijns inziens wordt echter door de richtlijn, noch door de rechtspraak van het Hof een dergelijke algemene bepaling vereist. Dit onderdeel van het middel is dan ook teruggebracht tot de vraag of Frankrijk onder de onderhavige omstandigheden verplicht was om een dergelijke algemene bepaling vast te stellen.
14 Om te beginnen is het duidelijk, dat de tekst van artikel 6, leden 1 en 2, een dergelijke bepaling niet expliciet verlangt. Ook artikel 23, lid 1, biedt weinig steun; hoewel het de vaststelling verlangt van "de nodige (...) bepalingen" om binnen een bepaalde termijn aan de richtlijn te voldoen, is de vraag hier of een algemene bepaling "nodig" is.
15 De Commissie suggereert dat een algemene bepaling nodig is om te kunnen optreden in een situatie waarin een lidstaat een SBZ heeft aangewezen maar heeft nagelaten daarop de wettelijke maatregelen toe te passen welke door artikel 6, lid 1, worden vereist. In een dergelijk geval handelt een lidstaat mijns inziens niet zozeer in strijd met zijn formele verplichting om artikel 6, lid 1, om te zetten als met zijn materiële verplichting krachtens dat artikel. En zoals de Commissie terecht beklemtoont, beperkt de onderhavige procedure zich tot de vraag of de betrokken bepalingen zijn omgezet.
16 In antwoord op dit betoog van de Commissie heeft Frankrijk ter terechtzitting gesuggereerd, dat particulieren de wettigheid van maatregelen die voor een bepaalde SBZ waren vastgesteld, met een beroep op de rechtstreekse werking van artikel 6, leden 1 en 2, voor de rechter konden aanvechten. Hiermee ben ik het evenmin eens, en wel om twee redenen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het feit dat een bepaling van een richtlijn onder bepaalde omstandigheden rechtstreekse werking kan hebben, hooguit een "minimum waarborg die voortvloeit uit het dwingende karakter van de verplichting die (...) op de lidstaten rust" en ontheft het de lidstaat niet van zijn verplichting om die bepaling om te zetten.(4) Bovendien is de formulering van artikel 6, leden 1 en 2, niet "onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig" en beantwoordt de bepaling daarom niet aan de normale criteria voor rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn.(5) Het scala en de verscheidenheid van instandhoudingsmaatregelen die kunnen worden vastgesteld, ontneemt artikel 6, lid 1, de voor rechtstreekse werking vereiste graad van precisie, zelfs als wordt aangenomen dat de bepaling voor particulieren rechten schept, wat ook verre van duidelijk is.
17 Voor de oplossing van dit probleem moet het doel worden geïdentificeerd dat met de verplichting tot omzetting van richtlijnen wordt nagestreefd. In het arrest Enka overwoog het Hof bij de uitlegging van artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag (thans artikel 249 EG), dat "de aan de lidstaten gelaten bevoegdheid ten aanzien van de door de nationale instanties te kiezen vorm en middelen gebonden is aan het resultaat dat de Raad of de Commissie wenst te bereiken."(6) Wat artikel 6, leden 1 en 2, van de richtlijn betreft, is het resultaat dat de Raad wilde bereiken, uiteengezet in de zesde overweging van de considerans. Beoogd wordt: "het herstel of de handhaving van de natuurlijke habitats en soorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te waarborgen" en om "volgens een welbepaald tijdschema een coherent Europees ecologisch netwerk tot stand te brengen". De maatregelen die volgens Frankrijk die bepalingen naar behoren omzetten, moeten dus worden beoordeeld in het licht van de vraag of zij verzekeren dat die doelstellingen worden bereikt.
18 Zelfs bij richtlijnen die de milieubescherming moeten verzekeren heeft het Hof gewoonlijk het belang van de bescherming van individuele rechten beklemtoond. Zo overwoog het Hof in het arrest Commissie/Duitsland, in een zaak waarin Duitsland had gesteld dat de materiële bepalingen van richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen(7), de facto in acht waren genomen:
"De omzetting van een richtlijn in nationaal recht (vereist) niet noodzakelijkerwijs dat de bepalingen ervan formeel en woordelijk in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling worden opgenomen; (...) naar gelang van de inhoud van de richtlijn (kan) worden volstaan met een algemene juridische context, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert, zodat, ingeval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden."(8)
19 In casu kan moeilijk worden gesteld, dat artikel 6, leden 1 en 2, van de habitatrichtlijn "rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen". Zoals advocaat-generaal Van Gerven in zijn conclusie bij het arrest Commissie Duitsland opmerkte: "In het geval van richtlijnen die de bescherming van het milieu beogen, zal het niet zelden ook om plichten gaan".(9) Dit betekent mijns inziens echter niet, dat de omzettingsvereisten noodzakelijkerwijs minder stringent zijn dan bij richtlijnen die individuele rechten in het leven roepen. Integendeel! Voor de effectiviteit van richtlijnen die voor de lidstaten verplichtingen in het leven roepen waar geen communautaire rechten van particulieren tegenover staan, is een compleet rechtskader juist nog dringender vereist. Ik sluit mij aan bij wat advocaat-generaal Van Gerven in dezelfde conclusie opmerkt over de relevantie van "het gebrek aan economische stimuli voor de afdwinging van de regels van de richtlijn"(10) bij de bepaling van de omvang van de omzettingsverplichting van de lidstaten. In een dergelijk geval is voor de "waakzaamheid van particulieren", waarvan het Hof reeds lang geleden heeft erkend, dat zij "een doelmatige controle verschaft die zich paart aan het toezicht dat de artikelen 169 en 170 (thans de artikelen 226 EG en 227 EG) aan de Commissie en de lidstaten opdragen", geen enkele rol weggelegd.(11)
20 In het arrest Commissie/Italië koos het Hof voor een enigszins andere en striktere formulering van dezelfde gedachte als in het arrest Commissie/Duitsland was geuit, en overwoog het, dat "de vaststelling van bijzondere wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen (...) slechts overbodig kan worden geacht, indien de geldende bepalingen van nationaal recht daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn verzekeren".(12) In dergelijke gevallen is het in het vooral aan de Commissie om te verzekeren, dat de betrokken richtlijn daadwerkelijk wordt toegepast. De opmerking van het Hof in het arrest Commissie/België, betreffende de vogelrichtlijn, dat "de nauwkeurigheid van de omzetting (...) van bijzonder belang (is) in een geval als het onderhavige, waar het beheer van het gemeenschappelijk patrimonium wordt toevertrouwd aan de lidstaten voor hun respectieve grondgebied"(13), is mijns inziens ook in de onderhavige zaak relevant. De vierde overweging van de considerans van de richtlijn verklaart immers, dat de bedreigde habitats en soorten "tot het natuurlijk erfgoed (patrimonium) van de Gemeenschap behoren".
21 Hoewel de Commissie niet betwist, dat Frankrijk bepaalde wettelijke maatregelen heeft vastgesteld die zouden kunnen worden gebruikt om de naleving van de materiële bepalingen van artikel 6, lid 1, te verzekeren, wettigt dit mijns inziens nog niet de conclusie, dat de "algemene juridische context (...) daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert". In het bijzonder heeft Frankrijk niet aangetoond, dat de maatregelen "beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die (in de betrokken gebieden) voorkomen", of zelfs dat in een van deze maatregelen sprake is van deze bijzondere typen habitats en soorten. Evenmin heeft het aangetoond, dat deze wettelijke maatregelen, bij gebreke van een algemene bepaling die de nationale instanties verplicht om deze op SBZs toe te passen en die de voorwaarden specificeert waaronder zij gelden, kunnen verzekeren dat de in de zesde overweging van de considerans van de richtlijn genoemde doelstellingen van die bepaling worden bereikt. Zoals het Hof in het arrest Commissie/Nederland met betrekking tot de vogelrichtlijn heeft opgemerkt, is voor een deugdelijke omzetting van een richtlijn vereist dat "de volledige toepassing (...) rechtens en niet alleen feitelijk" wordt verzekerd.(14)
22 In deze zaak blijkt duidelijk uit de richtlijn en in het bijzonder uit artikel 2, lid 3, dat de lidstaten bij de uitvoering ervan rekening moeten houden "met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden". Gezien het delicate evenwicht dat voor elke SBZ moet worden gevonden tussen enerzijds die belangen en anderzijds de milieubeschermingsvereisten die uit de richtlijn voortvloeien, zie ik niet hoe kan worden volgehouden, dat de Franse maatregelen de vereiste mate van rechtszekerheid garanderen. Frankrijk heeft met name niet aangetoond hoe degenen die de werkzaamheden uitoefenen die artikel 2, lid 3, toestaat, "precies (kunnen) weten welke verplichtingen zij hebben", gelijk het Hof in het arrest Commissie/Duitsland (C-361/88) verlangt.(15)
23 Ook kan de Commissie niet zich ervan te vergewissen, dat de nationale maatregelen in die zin "passend" zijn dat zij de doelstellingen van de richtlijn verwezenlijken of de coherentie van Natura 2000 verzekeren, zoals artikel 3, lid 1, van de richtlijn verlangt. De grote verscheidenheid van de maatregelen waarop Frankrijk een beroep kan doen, pleit juist voor een algemene wettelijke verplichting die opheldering kan brengen in de huidige onzekerheid over de bescherming van SBZs in Frankrijk. Hoewel deze maatregelen op zich indrukwekkend zijn, is nergens sprake van SBZs of van de richtlijn. Deze essentiële schakel ontbreekt in de keten van regelgeving.
24 Bovendien heeft Frankrijk niet aangetoond, dat de maatregelen, die volgens zijn stelling artikel 6, lid 1, omzetten, de natuurlijke habitats en wilde dier- en plantensoorten van communautair belang niet alleen in stand beogen te houden maar beogen te herstellen, gelijk artikel 2, lid 2, van de richtlijn verlangt, of dat daarmee een "gunstige staat van instandhouding" wordt nagestreefd als omschreven in artikel 1e van de richtlijn. Het verweer van Frankrijk vertoont ook een zekere innerlijke tegenstrijdigheid. Ondanks zijn aankondiging dat het vóór een contractuele benadering was, zijn alle maatregelen waarop het zich beroept ofwel van wettelijke ofwel van bestuursrechtelijke aard, waardoor de Commissie in het duister tast over zijn ware bedoelingen op dit punt. Hoe dan ook brengt geen van deze maatregelen de bijzondere verplichtingen tot uiting die voor de lidstaten uit artikel 6, lid 1, van de richtlijn voortvloeien.
25 De omzetting van artikel 6, lid 2, in Frans recht is eveneens duidelijk niet toereikend. Zoals reeds opgemerkt, bevat deze bepaling de facto een verbod op activiteiten die tot verslechtering van beschermde habitats en verstoring van beschermde soorten kunnen leiden. Ten eerste betoogt Frankrijk zelfs niet, dat zijn wetgeving bepalingen bevat die een dergelijk verbod van toepassing verklaren op SBZs. Het heeft regelingen die de vernieling van het natuurlijk milieu verbieden, maar daarin wordt noch specifiek naar SBZs verwezen, noch in het algemeen naar de doelstellingen van de richtlijn. Bijvoorbeeld, de nationale bepaling die voor het Hof is geciteerd en die het meest relevant lijkt, artikel L 211-1(3) van de Code Rural, verbiedt de vernieling, verandering en aantasting van habitats van wilde
dieren- en plantensoorten "wanneer dit verbod door een bijzonder wetenschappelijk belang of de vereisten voor het behoud van het biologisch erfgoed wordt gerechtvaardigd". Het verwijst niet naar de specifieke habitats en soorten die in de bijlagen bij de richtlijn worden vermeld; zonder specifieke verwijzing naar de richtlijn is het heel goed mogelijk, dat de nationale autoriteiten zich niet bewust zijn van hun verplichting om de begrippen "een bijzonder wetenschappelijk belang" en "biologisch erfgoed" zo veel mogelijk in overeenstemming met de bewoordingen en het doel van artikel 6, lid 2, van de richtlijn uit te leggen.(16) Bovendien zijn er interministeriële decreten nodig om voor elke soort te bepalen welk van de mogelijke verboden van toepassing is en voor hoe lang (Code Rural, artikel R 211-3). Onder dergelijke omstandigheden, waar het verbod slechts onder bepaalde materiële en formele voorwaarden geldt en in de tijd kan worden beperkt, zetten deze bepalingen van de Code Rural artikel 6, lid 2, van de richtlijn niet naar behoren om. Frankrijk heeft ook niet aangetoond dat een van de aangevoerde andere wettelijke bepalingen artikel 6, lid 2, vollediger omzet.
26 Wanneer een bepaling van een richtlijn de lidstaten verplicht een bepaald gedrag te verbieden, is de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten bij de omzetting van die bepaling in beginsel geringer dan bij een positieve verplichting. De algemene juridische context volstaat enkel, wanneer dat gedrag daardoor op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze als onwettig wordt bestempeld. Dat de overheid het vermogen heeft om dit gedrag te verbieden, volstaat op zich niet. Gelijk het Hof in het arrest Commissie/Nederland, wederom in verband met de vogelrichtlijn, opmerkte, verlangt "het beginsel van rechtszekerheid (...) dat de betrokken verboden in dwingende wettelijke bepalingen worden overgenomen".(17) Een verweer als dat van Frankrijk, dat zijn wettelijke bepalingen enkel naleving "kunnen" verzekeren, volstaat mijns inziens niet wanneer niet tevens wordt aangetoond dat zij noodzakelijkerwijs voor dat doel zullen worden gebruikt.
27 Volledigheidshalve voeg ik hieraan toe, dat het Hof reeds een aantal keren heeft overwogen, dat de verplichting om een algemene bepaling vast te stellen als die welke hier aan de orde is, besloten kan liggen in een verplichting om milieurichtlijnen om te zetten. Zo voorziet bijvoorbeeld artikel 2, lid 1, van richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxide en zwevende deeltjes(18), in grenswaarden voor de concentratie van die stoffen, die "op het gehele grondgebied van de lidstaten gedurende bepaalde periodes onder de voorwaarden van de volgende artikelen niet mogen worden overschreden". In het arrest van 30 mei 1991, Commissie Duitsland, waarin de verwerende lidstaat zich op bestaande bepalingen en een administratieve circulaire had beroepen en had gesteld, dat dat artikel hierdoor naar behoren was omgezet, overwoog het Hof, dat "de opneming van grenswaarden in een bepaling waarvan de bindende kracht buiten twijfel staat, ook hierom noodzakelijk (is), opdat een ieder wiens activiteiten vervuiling kunnen veroorzaken, precies weet welke verplichtingen hij heeft".(19) Het Hof oordeelde, dat bij gebreke van een algemene dwingende regel, de Duitse bepalingen richtlijn 80/779 niet hadden omgezet "met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die volgens de rechtspraak van het Hof nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid".(20) In gelijke zin overwoog het Hof in het arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland, dat het "ter verzekering van een volledige en doeltreffende bescherming van het grondwater onontbeerlijk (is), dat de verboden van de richtlijn uitdrukkelijk in het nationale recht zijn neergelegd" en veroordeelde het de verwerende lidstaat omdat het geen algemeen verbod had vastgesteld.(21) In geen van beide zaken verlangde de richtlijn uitdrukkelijk de vaststelling van een algemene dwingende bepaling.
28 Frankrijk betoogt, dat een algemene bepaling niets aan de bestaande bepalingen zou toevoegen en daarom van geen nut zou zijn. Daar ben ik het niet mee eens. Of de doelstellingen van artikel 6, leden 1 en 2, van de richtlijn, zoals uiteengezet in de zesde overweging van de considerans van de richtlijn (herstel en handhaving van de natuurlijke habitats en soorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding), worden bereikt, hangt in belangrijke mate af van de acties van nationale instanties op verschillende bestuursniveaus. Het is mijns inziens een absolute noodzaak, dat deze instanties bij al hun eventuele beslissingen naar nationaal recht over de bepaling van het beschermingsregime voor SBZs rekening houden met artikel 6, leden 1 en 2, en voor dit doel is een algemene bepaling die het communautaire karakter van de SBZs vastlegt, noodzakelijk. De Commissie moet ook in staat zijn om vast te stellen of de nationale uitvoeringsmaatregelen adequaat zijn; ook daarvoor is het omzettingsvereiste dienstig. De omzetting van deze bepalingen is ook niet juridisch overbodig. Verwacht mag worden dat een lidstaat bij de vaststelling van dergelijke bepalingen op een aantal punten zijn discretionaire bevoegdheid uitoefent en daarmee de omvang van zijn eigen verplichtingen verduidelijkt. Hoe dan ook leert de ervaring, dat nationale rechters zich meer op hun gemak voelen bij de toepassing van bepalingen van nationaal recht dan bij die van bepalingen van richtlijnen, in het bijzonder bepalingen die geen rechtstreekse werking hebben, ook al zijn beide identiek geformuleerd.
29 Zelfs indien het Hof zou beslissen, dat artikel 6, leden 1 en 2, niet de vaststelling van een algemene bepaling verlangt, dan vormen de verschillende maatregelen die Frankrijk in dit verband heeft genoemd, mijns inziens niet een voldoende specifieke en volledige omzetting van die bepalingen van de richtlijn.
30 Ik ben daarom van oordeel, dat de vordering van de Commissie betreffende de niet nakoming van de verplichting van Frankrijk om artikel 6, leden 1 en 2, van de richtlijn naar behoren om te zetten, moet worden toegewezen.
b) Ontoereikende omzetting van artikel 6, lid 3
31 Volgens het eerste onderdeel van de klacht van de Commissie op dit punt voorziet het Franse recht niet in enige verplichting om een beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de richtlijn te verrichten (hierna voor het gemak: "gebiedsbeoordeling") voor plannen. Frankrijk betoogt, dat de term "plan" moet worden verstaan in de zin van een reeks ruimtelijke ordeningsprojecten ("un ensemble de projets d'aménagement") en dat het Franse recht, in het bijzonder artikel 2 van wet nr. 76-663 van 10 juli 1976, voor verschillende "plannen", zoals de "projets d'aménagement" en "documents d'urbanisme", reeds beoordelingen verlangt.
32 Partijen zijn het erover eens, dat noch de richtlijn noch enige andere gemeenschapsrechtelijke bepaling een definitie van de term "plan" geeft die in alle omstandigheden van toepassing is. Frankrijk beroept zich op het voorstel voor een richtlijn over de beoordeling van de effecten van bepaalde plannen en projecten voor het milieu, waarin voor de toepassing van de voorgestelde maatregel een definitie wordt gegeven van "project" maar niet van "plan" of "programma". Weliswaar is het in werking getreden na de vaststelling van de richtlijn, doch artikel 130S, lid 2, EG-Verdrag, zoals gewijzigd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie(22), hanteert met ingang van 1 november 1993 het begrip "ruimtelijke ordening" (town and country planning) in het kader van het milieubeleid, waarin een aanwijzing zou kunnen worden gezien voor de draagwijdte van "plan" in de richtlijn.
33 In de context van artikel 6, lid 3(23), moet de term plan mijns inziens ruim worden uitgelegd. De gebieden die waarschijnlijk door deze plannen worden geraakt, zijn per definitie gebieden van communautair belang, die profiteren van de, overeenkomstig artikel 6, leden 1 en 2, vastgestelde, beschermingsregeling; een enge uitlegging van het begrip "plan" zou in strijd zijn met zowel de letter van artikel 6, lid 3, ("elk plan of project") als met de instandhoudingsdoelstellingen die door de aanwijzing van SBZs moeten worden verwezenlijkt. Omdat de mogelijke toekomstige ontwikkeling van een gebied in eerste instantie afhangt van de beoordeling, moet de verplichting om een gebiedsbeoordeling te verrichten zich mijns inziens ratione materiae uitstrekken tot alle ontwikkelingsactiviteiten, met uitzondering van die waarvan niet waarschijnlijk is, dat zij afzonderlijk of in combinatie met andere ontwikkelingsactiviteiten significante effecten zullen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Dit is in overeenstemming met het gemeenschapsrechtelijke beginsel, dat uitzonderingen op de hoofdregel (hier: ontwikkelingsactiviteiten waarvoor geen gebiedsbeoordeling wordt vereist) eng moeten worden uitgelegd.
34 Dat het woord "plan" niet in de relevante Franse bepalingen voorkomt, is mijns inziens niet beslissend, nu duidelijk is, dat het Franse recht voor bepaalde plannen een gebiedsbeoordeling verlangt, in het bijzonder voor "projets d'aménagement" en "documents d'urbanisme". Omdat ik op grond van de aan het Hof verstrekte gegevens niet met enige zekerheid kan vaststellen of deze uitdrukkingen ruim genoeg zijn om de hiervoor door mij gesuggereerde definitie van "plan" te omvatten, rest mij slechts de conclusie dat de Commissie er niet in is geslaagd haar beschuldigingen op dit punt waar te maken.
35 Het tweede onderdeel van de grief betreft het, door Frankrijk niet betwiste, feit dat het Franse recht bepaalde categorieën projecten uitsluit van de verplichte gebiedsbeoordeling. Dit is volgens de Commissie onverenigbaar met artikel 6, lid 3, van de richtlijn. Ter terechtzitting heeft de Commissie, op dit punt door Frankrijk onweersproken, opgemerkt dat het vereiste van een gebiedsbeoordeling niet geldt voor projecten waarvan de kosten in totaal minder dan FRF 12 miljoen bedragen, en voor projecten betreffende elektriciteits-, gas- en telecommunicatienetwerken. Frankrijk stelt dat de woorden "significante gevolgen kan hebben" duiden op een discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om grenzen vast te stellen.
36 De Commissie heeft op dit punt duidelijk gelijk. Ik heb reeds gewezen op de ruime omvang van de bij artikel 6, lid 3, vastgestelde beoordelingsverplichting. Enkel wanneer het niet waarschijnlijk is, dat het project significante gevolgen heeft voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied, is daarvoor geen beoordeling vereist. Bovendien is duidelijk dat de richtlijn, los van de vraag of zij de lidstaten toestaat om grenzen vast te stellen, niet toestaat dat projecten van deze verplichting worden uitgesloten op grond van de kosten van de werkzaamheden of het soort bedrijfsterrein waar het werk moet worden uitgevoerd.
37 Het derde onderdeel van deze klacht van de Commissie is, dat het Franse recht geen bepaling bevat die de verplichting tot beoordeling van de gevolgen voor het milieu verbindt met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Ook op dit punt heeft de Commissie mijns inziens gelijk. Artikel 2 van wet nr. 76-663 van 10 juli 1976, waarop Frankrijk zich voor zijn verdediging beroept, baseert het vereiste om een beoordeling te verrichten op het soort werkzaamheid, te weten werkzaamheden die door een overheid worden uitgevoerd of waarvoor toestemming of goedkeuring vereist is, en stedelijke planningsdocumenten; overeenkomstig deze bepaling heeft de beoordeling in het algemeen betrekking op de invloed van de ontwikkelingsactiviteiten op het natuurlijk milieu. Frankrijk heeft artikel 2 van uitvoeringsdecreet nr. 77-1141 aangehaald, volgens hetwelk in de inhoud van de effectbeoordeling rekening moet worden gehouden met de voorzienbare invloed van de werkzaamheden op het milieu. Geen van beide bepalingen verlangt, dat de beoordeling aangeeft wat de implicaties van de werkzaamheden zijn voor de instandhoudingsdoelstellingen van het concrete gebied en vormen dus geen correcte omzetting van artikel 6, lid 3.
38 Afgezien van deze betwiste punten heeft Frankrijk toegegeven, dat zijn omzetting van artikel 6, lid 3, onvolledig is, in die zin dat de bestaande bepalingen de bevoegde instanties niet toestaan, een verzoek om een plan of een project te mogen verwezenlijken af te wijzen, wanneer uit de beoordeling van het gebied blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het gebied hierdoor zullen worden aangetast.
39 De Commissie beklaagt zich ook over het feit, dat Frankrijk de in artikel 6, lid 4, neergelegde materiële voorwaarden waaronder ontwikkelingsactiviteiten ondanks een negatieve beoordeling ten uitvoer kunnen worden gelegd, niet heeft omgezet. Frankrijk heeft hiertegen geen inhoudelijk verweer gevoerd maar enkel verklaard dat het voornemens was om de inhoud van die bepaling in zijn nationale recht over te nemen. Ik zie niet in wat in dit verband de relevantie is van Frankrijks betoog, dat besluiten op dit gebied volgens wet nr. 70-587 van 11 juli 1979 naar behoren met redenen moeten zijn omkleed, en ik geef het Hof in overweging om Frankrijk ook op dit punt in het ongelijk te stellen.
IV - Conclusie 40 In het licht van het voorafgaande geef ik het Hof in overweging:
1) Te verklaren, dat de Franse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, de krachtens artikel 23, lid 1, van deze richtlijn en artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2) De Franse Republiek te verwijzen in de kosten van het geding.
(1) - PB L 206, blz. 7; hierna: "[Habitat]richtlijn".
(2) - Dit is een $coherent Europees ecologisch netwerk' van gebieden met natuurlijke habitats en plant- en diersoorten van communautair belang en van speciale beschermingszones, aangewezen overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: $vogelrichtlijn') (zie artikel 3, lid 1, van de habitatsrichtlijn).
(3) - Als uiterste datum voor de omzetting wordt ook 9 juni 1994 genoemd, maar deze discrepantie is voor de onderhavige zaak niet van belang.
(4) - Arrest van 6 mei 1980, Commissie/België (102/79, Jurispr. blz. 1473, punt 12).
(5) - Arresten van 19 januari 1982, Becker (8/81, Jurispr. blz. 53, punt 25; en van 19 november 1991, Francovich (C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punten 11 en 12).
(6) - Arrest van 23 november 1977 (38/77, Jurispr. blz. 2203, punt 11).
(7) - PB 1980, L 20, blz. 43.
(8) - Arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C-131/88, Jurispr. blz. I-852, punt 6).
(9) - Reeds geciteerd, op blz. I-850, punt 7 (cursivering in het origineel).
(10) - Reeds geciteerd, op blz. I-851, punt 9.
(11) - Arrest van 5 februari 1963, Van Gend en Loos (26/62, Jurispr. blz. 1, op blz. 25).
(12) - Arrest van 2 februari 1989, Commissie/Italië (22/87, Jurispr. blz. 143, punt 6).
(13) - Arrest van 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, Jurispr. blz. 3029, punt 9).
(14) - Arrest van 15 maart 1990, Commissie/Nederland (C-339/87, Jurispr. blz. I-851, punt 25).
(15) - Arrest van 30 mei 1991, Commissie/Duitsland (C-361/88, Jurispr. blz. I-2567, punt 16).
(16) - Arrest van 13 november 1990, Marleasing (C-106/89, Jurispr. blz. I-4135, punt 8).
(17) - Aangehaald in voetnoot 14, punt 22.
(18) - PB L 229, blz. 30.
(19) - Aangehaald in voetnoot 15, punt 16.
(20) - Idem, punt 21. Hoewel in de tekst wordt gesproken van uitvoering van de richtlijn, had de vordering van de Commissie duidelijk betrekking op de niet-nakoming van de verplichting tot omzetting.
(21) - Aangehaald in voetnoot 8, punten 18 en 19.
(22) - Thans, na wijziging, artikel 175, lid 2, EG. Deze bepaling is in het Verdrag geïncorporeerd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat was gesloten voordat de richtlijn werd vastgesteld.
(23) - Maar niet noodzakelijkerwijs in die van artikel 6, lid 1, dat spreekt van "beheersplannen", duidelijk een ander soort plannen dan de in artikel 6, lid 3, genoemde.