62006CC0199
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JÁN MAZÁK
fremsat den 24. maj 2007 (
1
)
Sag C-199/06
Centre d’exportation du livre français (CELF)
og
Ministre de la Culture et de la Communication
mod
Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE)
»Statsstøtte — artikel 88, stk. 3, EF — nationale domstole — tilbagesøgning af en ulovligt gennemført støtte — støtte, der er erklæret forenelig med fællesmarkedet«
I — Indledning
1.
Med denne præjudicielle forelæggelse anmoder den forelæggende ret om præcisering af omfanget af de nationale myndigheders forpligtelse til efter artikel 88, stk. 3, EF at tilbagesøge statsstøtte, der er ydet i strid med pligten til at foretage underretning og standstill-forpligtelsen i henhold til denne bestemmelse, såfremt Kommissionen efterfølgende erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet.
II — Baggrund
A — Procedurer på fællesskabsplan
2.
Centre d’exportation du livre français (»CELF«) modtog årlig statsstøtte mellem 1980 og 2002. Støtten, der blev ydet uden forudgående underretning til Kommissionen, havde til formål at reducere udgifterne til behandlingen af udenlandske boghandleres mindre bestillinger af bøger på fransk.
3.
I 1992 klagede Société internationale de diffusion et d’édition (»SIDE«) — en konkurrent til CELF — til Kommissionen over den nævnte støtte. Ved beslutning af 18. maj 1993 fandt Kommissionen, at støtten var forenelig med fællesmarkedet (
2
).
4.
Beslutningen blev af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans ved dom af 18. september 1995 delvist annulleret på grund af procedurefejl (
3
). Retten fandt, at Kommissionen ikke havde opfyldt forpligtelsen til at indlede den kontradiktoriske procedure i medfør af artikel 88, stk. 2, EF. Efter dommen indledte Kommissionen denne formelle procedure den 30. juli 1996.
5.
Den 10. juni 1998 vedtog Kommissionen på ny en beslutning vedrørende støtten til fordel for CELF. Det anføres i beslutningens artikel 1, at »støtten til CELF til ekspedition af små ordrer på fransksprogede bøger udgør støtte efter […] artikel [87, stk. 1, EF]. Da den franske regering har undladt at anmelde støtten til Kommissionen før iværksættelsen, er der tale om ulovlig støtte. Støtten er imidlertid forenelig, da den opfylder betingelserne for undtagelsen efter […] artikel [87, stk. 3, litra d), EF]« (
4
).
6.
To søgsmål med henblik på annullation af denne beslutning blev anlagt ved Fællesskabets retsinstanser. SIDE anlagde sag ved Retten i Første Instans. Den Franske Republik anlagde sag ved Domstolen med henvisning til, at Kommissionens beslutning var udtryk for fejlagtig retsanvendelse, da Kommissionen ikke havde iagttaget artikel 86, stk. 2, EF.
7.
På baggrund af, at to søgsmål anfægtede gyldigheden af samme retsakt, udsatte Retten i Første Instans sagsbehandlingen i sin sag, indtil Domstolen afsagde sin dom.
8.
Ved dom af 22. juni 2000 frifandt Domstolen Kommissionen i søgsmålet anlagt af Den Franske Republik (
5
).
9.
Retten i Første Instans annullerede ved dom af 28. februar 2002 artikel 1, sidste punktum, i Kommissionens beslutning af 10. juni 1998, ifølge hvilken støtten til CELF var forenelig med fællesmarkedet. Rettens afgørelse var begrundet med, at Kommissionen havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til definitionen af markedet (
6
).
10.
I en tredje beslutning af 20. april 2004 (
7
) medgav Kommissionen den ulovlige karakter af støtten til CELF (
8
), men fandt atter, at støtten kunne anses som forenelig med fællesmarkedet. Annullationssøgsmål, for så vidt angår Kommissionens tredje beslutning, verserer i øjeblikket for Retten i Første Instans (
9
).
B — Procedurer på nationalt plan
11.
Et antal forskellige sager vedrørende støtten til CELF blev indbragt for nationale franske myndigheder og domstole parallelt med sagsanlæggene ved Fællesskabets retsinstanser.
12.
Efter Retten i Første Instans’ dom af 18. september 1995 anmodede SIDE den franske minister for kultur og kommunikation om dels at ophøre med udbetaling af støtte til CELF, dels at tilbagesøge den støtte, der allerede var udbetalt.
13.
Ved beslutning af 9. oktober 1996 afslog den franske minister for kultur og kommunikation SIDE’s to begæringer. SIDE indbragte beslutningen for tribunal administrative. Ved dom af 26. april 2001 annullerede tribunal administrative den franske minister for kultur og kommunikations beslutning.
14.
Den franske minister for kultur og kommunikation og CELF appellerede dommen til cour administrative d’appel. Ved dom af 5. oktober 2004 stadfæstede cour administrative d’appel underinstansens dom og pålagde den franske stat inden tre måneder at tilbagesøge støtten udbetalt til CELF mellem 1980 og 2002, med tillæg af en tvangsbøde på 1000 EUR pr. dag ved manglende overholdelse af pålægget.
15.
Den franske minister for kultur og kommunikation og CELF appellerede dommen fra cour administrative d’appel til Conseil d’État.
1. Forelagte spørgsmål
16.
På denne baggrund forelagde Conseil d’État ved kendelse af 29. marts 2006 følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen med anmodning om en præjudiciel afgørelse:
»1)
Giver artikel 88 [EF] en medlemsstat, hvis støtte til en virksomhed er ulovlig — en ulovlighed, der er fastslået af denne medlemsstats domstole og er begrundet med, at støtten ikke er blevet anmeldt til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber forud for dens udbetaling, således som det foreskrives i artikel 88, stk. 3, [EF] — mulighed for ikke at tilbagesøge støtten fra den erhvervsdrivende, der har modtaget den, fordi Kommissionen efter at have modtaget en klage fra en tredjemand har fundet, at støtten er forenelig med reglerne om fællesmarkedet, og således effektivt har sikret den eneret, den har til at undersøge dette spørgsmål om forenelighed?
2)
Hvis denne tilbagebetalingsforpligtelse bekræftes, skal der ved beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, tages hensyn til de tidsrum, hvorunder Kommissionen ved sine beslutninger havde erklæret den pågældende støtte for at være forenelig med reglerne om fællesmarkedet, før disse beslutninger blev annulleret af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans?«
2. Proceduren for Domstolen
17.
Der er blevet indgivet skriftlige indlæg af SIDE, CELF, den franske, danske, nederlandske, tyske og ungarske regering. Endvidere har Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden indgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af den nederlandske og ungarske regering har disse endvidere afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 27. februar 2007.
III — Bedømmelse
A — Første spørgsmål
18.
Med sit første spørgsmål spørger den forelæggende domstol i realiteten, om en medlemsstat — ifølge artikel 88, stk. 3, EF — der har ydet ulovlig støtte i strid med pligten til at foretage underretning og standstill-forpligtelsen i henhold til denne bestemmelse, er forpligtet til at tilbagesøge den nævnte støtte fra modtageren, når Kommissionen efterfølgende vedtager en beslutning, der erklærer den pågældende støtte forenelig med fællesmarkedet.
19.
CELF og repræsentanterne for Den Franske Republik, Kongeriget Danmark og Forbundsrepublikken Tyskland anfører i deres indlæg, at en medlemsstat ikke bør tilbagesøge støtte ydet før Kommissionens endelige beslutning, hvis denne beslutning erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet. Den tyske regerings holdning som beskrevet ovenfor blev fastlagt under den mundtlige forhandling og afviger betydeligt fra den holdning, der kom til udtryk i den tyske regerings skriftlige indlæg. SIDE, den nederlandske regering og EFTA-Tilsynsmyndigheden finder, at støtten efter de omstændigheder, der er beskrevet ovenfor, skal tilbagesøges. Kommissionen finder ikke, at en national domstol efter de nævnte omstændigheder er forpligtet til at tilbagesøge støtten, men den pågældende er ikke forhindret i at tilbagesøge støtten, hvis følgen af manglende underretning i henhold til relevant national ret er tilbagesøgning af støtten. Den ungarske regering, der besvarede begge spørgsmål samlet, anfører, at en national domstol, i det omfang dette måtte være muligt i henhold til national ret, kan nøjes med at tilbagesøge den del af støtten, der er ydet i en periode, hvor støtten kan anses for ulovlig. Derfor bør den støtte, der er genstand for sagen for den forelæggende domstol, betragtes som ulovligt ydet i perioden fra 1980 til 1993. Da Kommissionen ikke havde kendskab til støtten i denne periode, gør Ungarn gældende, at Kommissionen ikke kan godkende den med tilbagevirkende kraft.
20.
Gennemførelsen af ordningen for kontrol med statsstøtte i henhold til artikel 87 EF og 88 EF påhviler såvel Kommissionen som de nationale domstole. De varetager særskilte, men indbyrdes supplerende funktioner med henblik på at sikre, at fællesskabsreglerne om statsstøtte respekteres (
10
).
21.
For så vidt angår Kommissionens rolle skaber artikel 87 EF til 89 EF bl.a. en procedure, der sætter Kommissionen i stand til at afgøre, om udbetalinger fra en medlemsstat eller gennem statslige midler udgør støtte i nævnte bestemmelsers forstand. Efter proceduren fastlagt i artikel 88 EF overvåger og efterprøver Kommissionen løbende eksisterende og nye støtteordninger. Denne procedure suppleres af forordning nr. 659/1999, der fastlægger detaljerede regler for anvendelsen af artikel 88 EF (
11
).
22.
Med henblik på i Fællesskabets interesse at sikre, at Kommissionen effektivt kan udøve sin overvågnings- og prøvelsesfunktion i forbindelse med støtteordninger, pålægger artikel 88, stk. 3, EF medlemsstaterne to klare forpligtelser, når de påtænker at yde ny støtte eller ændre en eksisterende støtte: en underettelsesforpligtelse og en såkaldt »standstill-forpligtelse.« Efter artikel 88, stk. 3, første punktum, EF skal medlemsstaterne på et passende tidspunkt underrette Kommissionen om planlagt støtte. Artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF pålægger medlemsstaterne en yderligere forpligtelse til at afstå fra at gennemføre støtten, indtil proceduren efter artikel 88 EF har ført til en endelig beslutning fra Kommissionens side. Artikel 88 EF pålægger, således som Domstolen påpegede i dommen i sagen Adria-Wien Pipeline og Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke (
12
), »medlemsstaterne en række klart afgrænsede forpligtelser med henblik på at lette Kommissionen i denne opgave og undgå, at den stilles over for en fuldbyrdet kendsgerning«.
23.
Medlemsstaterne kan ikke yde statsstøtte, før Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning, hvorved det fastslås, at nævnte støtte er forenelig med fællesmarkedet. Manglende overholdelse af disse forpligtelser gør statsstøtten ulovlig (
13
).
24.
Vurderingen af, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet, henhører alene under Kommissionens kompetence under forbehold af Fællesskabets retsinstansers prøvelsesret (
14
). Kommissionen har imidlertid ikke kompetence til at erklære en statsstøtte ulovlig udelukkende under henvisning til, at forpligtelsen til at foretage underretning og standstill-forpligtelsen i henhold til artikel 88, stk. 3, EF ikke er overholdt (
15
). Den kan alene påbyde tilbagebetaling i tilfælde, hvor den efter en undersøgelse finder, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet (
16
).
25.
Vigtigheden af denne standstill-forpligtelse i Fællesskabets system for prøvelse af støtteordninger understreges af, at inddragelse af nationale domstole i systemet er et udslag af forpligtigelsens direkte virkning. Standstill-forpligtelsen udløser således rettigheder for de enkelte borgere, som de nationale domstole er forpligtede til at værne (
17
). Det er fast retspraksis, at når artikel 88, stk. 3, EF er krænket, påhviler det de nationale domstole at drage de nødvendige konsekvenser heraf i henhold til national ret for så vidt angår både gyldigheden af de retsakter, som gennemfører støtteforanstaltningerne, og tilbagesøgningen af den økonomiske støtte, der er tildelt i strid med bestemmelsen. Navnlig skal konstateringen af, at en støtte er blevet ydet i strid med artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, principielt medføre, at beløbet tilbagesøges i overensstemmelse med de nationale processuelle bestemmelser (
18
).
26.
Det er fast retspraksis, at en kommissionsbeslutning, der erklærer støtte forenelig med fællesmarkedet, alene finder anvendelse for fremtiden (
19
).
27.
Domstolen har senest gentaget dette princip i sin dom i Transalpine Ölleitung-sagen: »En beslutning fra Kommissionen om, at en ikke-anmeldt støtte er forenelig med fællesmarkedet, indebærer ikke, at gennemførelsesforanstaltninger, som er ugyldige, fordi de er truffet i strid med forbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, efterfølgende lovliggøres, da man i så fald ville tilsidesætte denne bestemmelses direkte virkning og også borgernes interesser, som de nationale domstole har til opgave at beskytte. Enhver anden fortolkning ville tilskynde den pågældende medlemsstat til at sætte sig ud over den nævnte bestemmelse og medføre, at bestemmelsen mister sin effektive virkning« (
20
).
28.
En række af de intervenerende parter i denne sag har anmodet Domstolen om at genoverveje det ovenfor skitserede princip og den retspraksis, der har anvendt princippet, eller i det mindste at holde nærværende sag adskilt i lyset af dens særlige omstændigheder.
29.
Den Franske Republik har bl.a. gjort gældende, at FNCE og van Calster-sagerne, der vedrørte anmodninger om tilbagebetaling af afgifter opkrævet for at finansiere ulovlig støtte, afviger væsentligt fra den sag, der verserer ved den nationale domstol. I nærværende sag er det en konkurrent til modtageren af den ulovlige støtte, der anmoder den nationale domstol om at anordne tilbagesøgning af den ulovlige støtte. Kongeriget Danmark har gjort gældende, at nærværende sag må holdes adskilt fra Transalpine Ölleitung-sagen, da sidstnævnte vedrører udvidelse af kredsen af modtagere af en ulovlig støtte og således ikke er relevant for den sag, der verserer ved den forelæggende domstol. Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at dommene i FNCE-, van Calster- og Transalpine Ölleitung-sagerne skal forstås således, at de pålægger den nationale domstol en forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, også selv om støtten efterfølgende er erklæret forenelig med fællesmarkedet. Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid opfordret Domstolen til at genoverveje sin praksis på baggrund af det af Den Franske Republik og Kongeriget Danmark anførte. Kommissionen har anført, at en beslutning fra den nationale domstol om tilbagesøgning af ulovlig støtte i nærværende sag ville fratage Kommissionens beslutning om, at støtten var forenelig med fællesmarkedet, enhver praktisk betydning. Kommissionen har gjort gældende, at en beslutning fra den nationale domstol om tilbagesøgning af støtten i nærværende sag ville have samme virkning som en kommissionsbeslutning om, at støtten ikke var forenelig med fællesmarkedet, og at den skulle tilbagebetales.
30.
Underrettelsesforpligtelsen og standstill-forpligtelsen i artikel 88, stk. 3, EF udgør efter min opfattelse en af grundpillerne i EF-traktatens bestemmelser om statsstøtte. Generaladvokat Jacobs påpegede i sit forslag til afgørelse i Boussac- sagen (
21
), at pligten til at foretage underretning om påtænkt støtte er af en så væsentlig betydning for fællesmarkedets funktion, at denne pligt skal overholdes meget nøje både i forhold til form og indhold (
22
). I sin dom i sagen Adria-WienPipeline og Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke bekræftede Domstolen, at standstill-forpligtelsen udgør »en beskyttelse af den kontrolmekanisme, der er indført ved [artikel 88 EF], og som er vigtig til sikring af fællesmarkedets funktion« (
23
).
31.
For at bevare det omhyggeligt udformede system for prøvelse af statsstøtte, skal manglende overholdelse af forpligtelserne i artikel 88, stk. 3, EF efter min opfattelse udgøre mere end blot en proceduremæssig uregelmæssighed, der kan afhjælpes efterfølgende med en kommissionsbeslutning om, at støtten er forenelig med fællesmarkedet. En sådan tilgang vil betragteligt reducere både medlemsstaternes incitament til at overholde artikel 88, stk. 3, EF og rækkevidden af Kommissionens forpligtelse til at prøve statsstøtte, inden den gennemføres. Brud på artikel 88, stk. 3, EF skal derfor være genstand for en afskrækkende sanktion.
32.
I modsætning til, hvad en række af de intervenerende parter har gjort gældende, finder jeg ikke, at en effektiv sanktion for krænkelse af underretningspligten og standstill-forpligtelsen, som fremgår af artikel 88, stk. 3, EF, f.eks. kunne være, at den nationale domstol pålægger modtageren af ulovlig støtte, som Kommissionen efterfølgende har erklæret forenelig med fællesmarkedet, at betale renter af støtten for den periode, hvor støtten blev betalt for tidligt. Jeg mener endvidere ikke, at den mulighed, at konkurrenter kan kræve kompensation for tab som følge af udbetaling af en for tidligt udbetalt støtte, vil udgøre en effektiv sanktion. Det er særdeles tvivlsomt, om private stridende parter under sådanne omstændigheder ville have noget incitament til at indbringe sagen for nationale domstole, hvis den nuværende sanktion — tilbagesøgning af ulovlig støtte — skulle blive erstattet med f.eks. blot en forpligtelse til at betale renter af en for tidligt udbetalt støtte, eller et sagsanlæg med krav om kompensation for lidte tab. Under retsmødet anførte den franske regerings repræsentant da også, at det ikke var sandsynligt, at en konkurrent ville være i stand til at bevise en årsagsforbindelse mellem for tidligt udbetalt støtte og et påstået lidt tab. En sådan tilgang vil ikke udgøre et overbevisende middel mod krænkelse af artikel 88, stk. 3, EF og vil i betydelig grad underminere Kommissionens mulighed for en effektiv prøvelse af statsstøtte i overensstemmelse med artikel 88 EF.
33.
De nationale domstole bør derfor efter min opfattelse fortsat i princippet være forpligtet til at straffe ved at bestemme, at ulovlig udbetalt støtte skal tilbagesøges i overensstemmelse med nationale forskrifter, uafhængigt af en efterfølgende beslutning fra Kommissionen, hvorved støtten erklæres forenelig med fællesmarkedet. Denne procedure svækker langt fra Kommissionens rolle ved som påstået at gøre Kommissionens endelige beslutning om støttens forenelighed med fællesmarkedet helt eller delvis betydningsløs i visse sager, men garanterer derimod Kommissionens rolle i systemet for kontrol med statsstøtte, jf. artikel 87 EF og artikel 88 EF, og sikrer, at den ikke formindskes.
34.
I modsætning til de synspunkter, som er fremført af nogle af intervenienterne, mener jeg ikke, at det er muligt, at omfortolke eller ændre Domstolens faste praksis på området, der for nylig blev bekræftet i Transalpine Ölleitung-sagen, eller på en meningsfuld måde at skelne mellem de faktiske omstændigheder i nærværende sag, der verserer ved den nationale domstol, og omstændighederne i FNCE-, van Calster- eller Transalpine Ölleitung-sagerne. Det fremgår klart af f.eks. dommen i FNCE- og van Calster-sagen, at Domstolen havde til hensigt at lade afgifter opkrævet med henblik på finansiering af ulovlig støtte være omfattet af det generelle princip om, at en kommissionsbeslutning, der erklærer støtte forenelig med fællesskabet, ikke efterfølgende kan gøre støtten lovlig. Domstolen havde ikke til hensigt at begrænse dette generelle princip til tilbagebetaling af afgifter. I Transalpine Ölleitung-dommen bekræftede Domstolen på ny det faste princip, at det efter artikel 88, stk. 3, EF er de nationale domstoles opgave at sikre de enkelte borgeres rettigheder mod de nationale myndigheders eventuelle tilsidesættelse af forbuddet mod at gennemføre støtte, før Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning om godkendelse af støtten. Derudover fandt Domstolen, at de nationale domstole, medmindre andet følger af den forudgående vurdering, på baggrund af sagens helt særlige omstændigheder, hvorefter visse parter havde anmodet om udvidelse af støtten i form af skattefradrag til dem, når de sikrer borgernes rettigheder, fuldt ud skal tage Fællesskabets interesser i betragtning, og de må ikke vedtage en foranstaltning, der som sit eneste formål har at udvide kredsen af modtagere af støtten. I dommens præmis 50 fastslog Domstolen således, at »de nationale domstole skal nemlig […] sikre, at uanset hvilke retsmidler de anordner, skal disse være af en sådan art, at de ophæver virkningerne af den støtte, som er ydet i strid med artikel 88, stk. 3, EF, og ikke udvider den til en yderligere gruppe af modtagere«.
35.
Under den mundtlige forhandling anførte repræsentanterne for den franske, danske og tyske regering, at Domstolens afgørelse i denne sag ville kunne have langtrækkende økonomiske konsekvenser. I perioden mellem dommen i Ferring-sagen (
24
) og dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (
25
), som blev afsagt af Domstolen, foretog medlemsstaterne udbetalinger som kompensation for udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, som ved nærmere eftertanke kunne anses for værende i strid med de fire kriterier, som er opstillet i dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, og som derfor opfanges af artikel 87, stk. 1, EF. På baggrund af Ferring-dommen kan medlemsstater have undladt at give underretning om visse udbetalinger i den tro, at udbetalingerne ikke udgjorde støtte.
36.
Efter min opfattelse forekommer enhver påstået uklarhed, der måtte være opstået i perioden mellem Domstolens domme i Ferring-sagen og i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg med hensyn til medlemsstaters udbetalinger af kompensation for udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, at være uden relevans i forhold til de specifikke omstændigheder i den sag, der verserer for den forelæggende domstol. Under hensyntagen til, at betalingerne til CELF skete på årlig basis mellem 1980 og 2002, forekommer det ikke sandsynligt, at disse udbetalinger, der pågik over lang tid, skulle være sket fejlagtigt som følge af Ferring-dommen, der blev afsagt den 22. november 2001.
37.
Jeg lægger derfor til grund, at det følger af artikel 88, stk. 3, EF, at en medlemsstat, der har ydet ulovlig støtte ved at ikke at overholde forpligtelserne til at foretage underretning og standstill-forpligtelsen, der følger af nævnte bestemmelse, er forpligtet til at tilbagesøge støtten fra modtageren, også selv om proceduren i artikel 88 EF har resulteret i en endelig beslutning, der erklærer den pågældende støtte forenelig med fællesmarkedet.
B — Andet spørgsmål
38.
Den forelæggende rets andet spørgsmål skal besvares, hvis det første spørgsmål besvares, således som jeg foreslår ovenfor i punkt 37. I det tilfælde spørger den forelæggende ret med henblik på at beregne det tilbagebetalingspligtige beløb, om ulovlig støtte udbetalt i perioden efter Kommissionens beslutning om at erklære støtten forenelig med fællesmarkedet, men før Retten i Første Instans annullerede beslutningen, skal tages i betragtning.
39.
Dette spørgsmål synes foranlediget af, at Kommissionen i tre tilfælde har erklæret støtten forenelig med fællesmarkedet, og at Retten i Første Instans indtil nu i to tilfælde har annulleret Kommissionens beslutninger. Med sit spørgsmål spørger den forelæggende domstol i realiteten, om en sådan situation kan udgøre en sådan særlig omstændighed, der vil kunne udelukke tilbagebetaling af den ulovlige støtte i visse perioder.
40.
Ligesom det første spørgsmål har også det andet spørgsmål affødt forskellige reaktioner fra intervenienterne.
41.
Det er fastslået i retspraksis, at der for Fællesskabets institutioners retsakter er en formodning om lovlighed, og de afføder derfor retsvirkninger, så længe de ikke er blevet trukket tilbage, annulleret under et annullationssøgsmål eller erklæret ugyldige som følge af en præjudiciel forelæggelse eller en ulovlighedsindsigelse (
26
). Det følger imidlertid af artikel 231 EF, at hvis et annullationssøgsmål er velbegrundet, erklærer Domstolen den pågældende retsakt ugyldig. Når en retsakt annulleres, bortfalder den med tilbagevirkende kraft i forhold til alle retssubjekter (
27
).
42.
I nærværende sag blev Kommissionens beslutninger af 18. maj 1993 og 10. juni 1998, der erklærede støtten til CELF forenelig med fællesmarkedet, annulleret af Retten i Første Instans ved domme af henholdsvis 18. september 1995 og 28. februar 2002. Disse domme førte således til bortfald med tilbagevirkende kraft af de pågældende beslutninger. I betragtning af besvarelsen af det første spørgsmål, som anført ovenfor, indebærer Kommissionens beslutning af 20. april 2004 — om at erklære støtten udbetalt til CELF mellem 1980 og 2002 forenelig med fællesmarkedet — ikke, at disse udbetalinger efterfølgende blev lovlige, og medlemsstaten har i princippet pligt til at kræve udbetalingerne tilbagebetalt.
43.
Den nationale ret i denne sag skal dog, før den bestemmer, at støtten til CELF skal tilbagesøges, undersøge, om CELF kan have nogen berettiget forventning, eller om der foreligger særlige omstændigheder, der taler imod en tilbagebetaling af støtten. I den forbindelse har en række af de intervenerende parter anført, at det forhold, at Kommissionen i medfør af sin eksklusive kompetence på området har vedtaget en række beslutninger, der erklærer støtten til CELF forenelig med fællesmarkedet, bør føre til, at den nationale ret ved beregningen af det tilbagebetalingspligtige beløb ikke tager de beløb, som er udbetalt i perioden mellem en kommissionsbeslutning, der erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet, og annullationsdommen afsagt af Retten i Første Instans i betragtning.
44.
Jeg deler ikke dette synspunkt. Som anført ovenfor skal en medlemsstat i almindelighed ifølge artikel 88, stk. 3, EF give underretning om enhver planlagt støtteforanstaltning og undlade at gennemføre foranstaltningen, medmindre Kommissionen vedtager en endelig beslutning, der erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet. Det er fast retspraksis, at henset til, at den kontrol, som Kommissionen i medfør af artikel 88 EF fører med statsstøtte, har sit grundlag i ufravigelige principper, kan der hos støttemodtagerne principielt ikke bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte artikel fastlagte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende vil normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (
28
).
45.
Endvidere påpegede Generaladvokat Tizzano i sit forslag til afgørelse i sagen P & O Ferries (Vizcaya) og Diputación foral de Vizcaya mod Kommissionen (
29
), at en påpasselig erhvervsdrivende også vil være opmærksom på, at en kommissionsbeslutning kan anfægtes ved Fællesskabets retsinstanser. Domstolen fastslog endvidere i dommen i sagen Italien mod Kommissionen, »[at] så længe Kommissionen ikke har truffet en beslutning om godkendelse, og så længe fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af denne beslutning ikke er udløbet, har støttemodtageren ikke vished med hensyn til lovligheden af den planlagte støtte, hvilket er det eneste, der ville kunne skabe en berettiget forventning hos støttemodtageren« (
30
).
46.
Som Retten i Første Instans har bemærket, ville et andet resultat medføre, at den kontrol, som Fællesskabets retsinstanser udøver med lovligheden af en kommissionsbeslutning om en støttes forenelighed med fællesmarkedet, i øvrigt blive frataget sin effektive virkning (
31
). Annullationen af en sådan beslutning ville i sidste instans blive en pyrrhus-sejr, eftersom beslutningens negative virkninger ikke ville blive afhjulpet gennem tilbagesøgning af støtte. Såfremt en kommissionsbeslutning om at erklære støtte forenelig med fællesmarkedet automatisk gav grundlag for en berettiget forventning for støttemodtagerne, ville deres konkurrenter eller andre tredjeparter, som beslutningen var til skade for, ikke længere have nogen interesse i at søge beslutningen annulleret.
47.
I forbindelse med en medlemsstats tilbagesøgning af ulovlig støtte og på baggrund af Domstolens retspraksis finder jeg, at udtrykket »endelig beslutning« i artikel 88, stk. 3, EF skal forstås som en kommissionsbeslutning, der erklærer støtten forenelig med Fællesskabet, som ikke har været genstand for en legalitetsprøvelse efter artikel 230 EF, inden for tomånedersperioden, som er foreskrevet i bestemmelsen, eller, hvor en sådan prøvelse har fundet sted, beslutningen er erklæret gyldig af Fællesskabets retsinstanser.
48.
Jeg finder således, at svaret på det andet spørgsmål bør være, at forpligtelsen til at tilbagebetale ulovlig støtte gælder for enhver periode forud for Kommissionens vedtagelse af en endelig beslutning, der erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet efter proceduren i artikel 88 EF, idet udtrykket »endelig beslutning« skal forstås som en beslutning, som ikke har været genstand for en legalitetsprøvelse efter artikel 230 EF inden for tomånedersperioden, som er foreskrevet i bestemmelsen, eller, hvor en sådan prøvelse har fundet sted, beslutningen er erklæret gyldig af Fællesskabets retsinstanser.
IV — Forslag til afgørelse
49.
Jeg mener derfor, at spørgsmålene forelagt af Conseil d’État bør besvares som følger:
»1)
Det følger af artikel 88, stk. 3, EF, at en medlemsstat, der har ydet ulovlig støtte ved at ikke at overholde forpligtelserne til at foretage underretning og standstill-forpligtelsen, der følger af nævnte bestemmelse, er forpligtet til at tilbagesøge støtten fra modtageren, også selv om proceduren i artikel 88 EF har resulteret i en endelig beslutning, der erklærer den pågældende støtte forenelig med fællesmarkedet.
2)
Forpligtelsen til at tilbagebetale ulovlig støtte gælder for enhver periode forud for Kommissionens vedtagelse af en endelig beslutning, der erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet efter proceduren i artikel 88 EF, idet udtrykket »endelig beslutning« skal forstås som en beslutning, som ikke har været genstand for en legalitetsprøvelse efter artikel 230 EF inden for tomånedersperioden, som er foreskrevet i bestemmelsen, eller, hvor en sådan prøvelse har fundet sted, beslutningen er erklæret gyldig af Fællesskabets retsinstanser.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Støtte til eksportører af franske bøger, nr. NN 127/92 (EFT 1993 C 174, s. 6)
(
3
) – Dom af 18.9.1995, sag T-49/93, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 2501. De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans annullerede i domskonklusionens punkt 1 Kommissionens beslutning af 18.5.1993, hvorved støtte (NN 127/92), som den franske stat havde ydet eksportører af franske bøger, blev fundet forenelig med fællesmarkedet, for så vidt angår støtte udelukkende ydet til CELF som kompensation for de øgede omkostninger ved at effektuere udenlandske boghandleres mindre bestillinger af bøger på fransk.
(
4
) – 1999/133/EF: Kommissionens beslutning af 10.6.1998 om statsstøtte til Coopérative d’exportation du livre français (CELF), EFT 1999 L 44, s. 37.
(
5
) – Dom af 22.6.2000, sag C-332/98, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 4833.
(
6
) – Dom af 28.2.2002, sag T-155/98, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 1179.
(
7
) – 2005/262/EF: Kommissionens beslutning af 20.4.2004 om Frankrigs støtte til Coopérative d’exportation du livre français (CELF), EUT 2005 L 85, s. 27.
(
8
) – Det anføres i beslutningens artikel 1, at »støtten til Coopérative d’exportation du livre français (CELF) til ekspedition af små ordrer på fransksprogede bøger, som Frankrig udbetalte mellem 1980 og 2001, udgør støtte efter traktatens artikel 87, stk. 1. Da Frankrig har undladt at anmelde støtten til Kommissionen før iværksættelsen, er der tale om ulovlig støtte. Støtten er imidlertid forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d)«.
(
9
) – Sag T-348/04, SIDE mod Kommissionen, verserer ved Retten i Første Instans (EUT 2004 C 262, s. 57).
(
10
) – Dom af 11.7.1996, sag C-39/94, SFEI mfl., Sml. I, s. 3547, præmis 41, og, nyere retspraksis, dom af 5.10.2006, sag C-368/04, Transalpine Ölleitung, Sml. I, s. 9957, præmis 37.
(
11
) – Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [88 EF] (EFT 1999 L 83, s. 1).
(
12
) – Dom af 8.11.2001, sag C-143/99, Sml. I, s. 8365, præmis 23.
(
13
) – Transalpine Ölleitung-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis.
(
14
) – Dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération Nationale du Commerce Extérieur des Produits Alimentaires og Syndicat National des Négociants et Transformatuers de Saumon (» FNCE«), Sml. I, s. 5505, præmis 14, SFEI-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 42, og dom af 17.6.1999, sag C-295/97, Piaggio, Sml. I, s. 3735, præmis 31. En national domstol kan således ikke erklære en støtte forenelig med fællesmarkedet. Se analogt kendelse af 24.7.2003, sag C-297/01, Sicilcassa m.fl., Sml. I, s. 7849, præmis 47. Dette påvirker ikke Rådets begrænsede kompetence i henhold til artikel 87, stk. 3, litra e), EF og artikel 88, stk. 2, EF.
(
15
) – Se f.eks. FNCE-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 13 og 14.
(
16
) – Dette påvirker ikke Kommissionens kompetence til at vedtage en foreløbig beslutning om suspendering af udbetaling af støtte indtil Kommissionens endelige beslutning.
(
17
) – Dom af 11.12.1973, sag 120/73, Lorenz, Sml. s., 1471, præmis 8, dom i FNCE-sagen, nævnt i fodnote 14, præmis 11, og dom i SFEI-sagen, nævnt i fodnote 10, præmis 39.
(
18
) – Se f.eks. dom af 21.7.2005, sag C-71/04, Xunta de Galicia, Sml. I, s. 7419, præmis 49.
(
19
) – Se dom i sagen FNCE, nævnt i fodnote 14, præmis 16 og 17, dom af 21.10.2003, forenede sager C-261/01 og C-262/01, van Calster m.fl., Sml. I, s. 12249, præmis 62 og 62, og dom i Xunta de Galicia-sagen, nævnt i fodnote 18, præmis 31.
(
20
) – Dom i Transalpine Ölleitung-sagen, nævnt i fodnote 10, præmis 41.
(
21
) – Forslag til afgørelse i sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen (»Boussac«), Sml. 1990 I, s. 307.
(
22
) – Se forslag til afgørelse i Boussac-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 21, punkt 19. Generaladvokat Jacobs understregede vigtigheden af at sikre nøje overholdelse af procedurerne i artikel 88 EF, særligt i fraværet af regulering på området.
(
23
) – Nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 25.
(
24
) – Dom af 22.11.2001, sag C-53/00, Sml. I, s. 9067.
(
25
) – Dom af 24.7.2003, sag C-280/00, Sml. I, s. 7747.
(
26
) – Dom af 5.10.2004, sag C-475/01, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 8923, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis.
(
27
) – Dom af 1.6.2006, forenede sager C-442/03 P og C-471/03 P, P & O European Ferries (Vizcaya) og Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen, Sml. I, s. 4845, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis.
(
28
) – Dom af 20.9.1990, sag C-5/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3437, præmis 14, og af 14.1.1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 135, præmis 51.
(
29
) – »Jeg mener dog, at det er indlysende, at Fællesskabets retsinstansers prøvelse af beslutninger om statsstøtte ikke kan betragtes som en ekstraordinær og uforudsigelig hændelse, idet den er en fast og vigtig del af den ordning, som traktaten har indført på området. En påpasselig erhvervsdrivende bør derfor være klar over, at det inden for den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 230 EF, er muligt at indbringe klage over Kommissionens beslutning om, at en statslig foranstaltning ikke udgør statsstøtte, for Fællesskabets retsinstans.«. Dommen nævnt ovenfor i fodnote 27, punkt 153 i forslaget til afgørelse.
(
30
) – Dom af 29.4.2004, sag C-91/01, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4355, præmis 66.
(
31
) – Dom af 5.8.2003, forenede sager T-116/01 og T-118/01, P & O European Ferries (Vizcaya) og Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen, Sml. II, s. 2957, præmis 209.