61993TJ0432_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
Retlig baggrund, faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
1 I henhold til artikel 1, stk. 2, litra a), sammenholdt med artikel 3, stk. 1, i Raadets afgoerelse 83/516/EOEF af 17. oktober 1983 om Den Europaeiske Socialfonds opgaver (EFT L 289, s. 38, herefter benaevnt "afgoerelse 83/516"), kan Den Europaeiske Socialfond (herefter benaevnt "fonden") deltage i finansieringen af foranstaltninger vedroerende erhvervsuddannelse og erhvervsvejledning, der gennemfoeres som led i medlemsstaternes beskaeftigelsespolitik.
2 I henhold til artikel 5, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2950/83 af 17. oktober 1983 om gennemfoerelse af afgoerelse 83/516/EOEF (EFT L 289, s. 1, herefter benaevnt "forordning nr. 2950/83") medfoerer fondens godkendelse af en ansoegning om tilskud, der er indgivet i henhold til artikel 3, stk. 1, i afgoerelse 83/516, udbetaling af et forskud paa 50% af tilskuddet fra fonden paa den dato, der er anfoert for foranstaltningernes begyndelse.
3 I henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 kan Kommissionen, saafremt tilskuddet fra fonden ikke anvendes paa de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af ansoegningen om stoette, suspendere, nedsaette eller lade tilskuddet bortfalde efter at have givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger.
4 I 1986 indgav Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (Departementet for Anliggender vedroerende Den Europaeiske Socialfond, herefter benaevnt "DAFSE"), der hoerer ind under det portugisiske Arbejds- og Socialministerium, en ansoegning om stoette fra fonden til nogle erhvervsuddannelsesprojekter, der var fremlagt af en raekke virksomheder, bl.a. af Socurte ° Sociedade de Curtumes a Sul do Tejo, Ld.a, Quavi ° Revestimentos de Cortiça, Ld.a, og Stec ° Sociedade Transformadora de Carnes, Ld.a, (herefter benaevnt "sagsoegerne"), som henholdsvis driver garverivirksomhed, fremstiller propper og pyntegenstande i kork samt forarbejder kork til plader og saelger dem og endelig producerer og saelger svinekoed. Ansoegningen omfattende disse forskellige projekter, der fik sagsnummer 860012/P1, blev godkendt af Kommissionen ved beslutning C(86) 0736 af 7. maj 1986, hvorefter fonden ville yde 874 905 836 ESC ud af et samlet beloeb paa 1 905 322 299 ESC i tilskud til projektet.
5 Den 16. juni 1986 meddelte DAFSE de beroerte virksomheder, herunder sagsoegerne, at Kommissionen havde godkendt ansoegningen, og oplyste den enkelte virksomhed om det beloeb, fonden havde bevilget i tilskud til dens uddannelsesprojekt (39 954 074 ESC til Socurte, 61 955 645 ESC til Quavi og 202 073 029 ESC til Stec). Endvidere meddelte DAFSE virksomhederne, hvor meget de portugisiske myndigheder havde bevilget i tilskud til de paataenkte uddannelsesforanstaltninger (29 416 970 ESC til Socurte, 50 690 990 ESC til Quavi og 165 332 478 ESC til Stec).
6 Af de beloeb, der var bevilget til foranstaltningerne, fik de to foerstnaevnte sagsoegere i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 udbetalt et forskud paa 50% af fondstilskuddet, hvorimod den tredje paa grund af forsinkelse med paabegyndelsen af uddannelsesforanstaltningerne modtog to forskud. Sagsoegerne har endvidere flere gange af de nationale myndigheder faaet udbetalt tilskud af portugisiske offentlige midler.
7 Da uddannelsesforanstaltningerne var afsluttet, fremsendte sagsoegerne i medfoer af artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2950/83 den endelige redegoerelse for foranstaltningerne, hvoraf det fremgik, at udgifterne til foranstaltningerne havde vaeret lavere end forudsat i det godkendte budget, nemlig 14 962 107 ESC for Socurte (20,6%), 7 864 023 ESC for Quavi (6,3%) og 130 377 456 ESC for Stec (45,2%), og indgav anmodning om betaling af saldobeloebet af tilskuddet fra fonden.
8 Inden Kommissionen havde truffet afgoerelse vedroerende sagsoegernes anmodning om betaling af saldobeloebet, foretog DAFSE i 1988 og 1990 supplerende udbetalinger til sagsoegerne, enten som tilskud af portugisiske offentlige midler eller i form af stoette fra fonden.
9 Ved skrivelse af 18. marts 1991 meddelte DAFSE sagsoegerne, at "Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber havde godkendt anmodningen om udbetaling af saldobeloebet i ovennaevnte sag" (860012/P1), og at "i henhold til Kommissionens beslutning udgjorde fondens bidrag til foranstaltningerne", der var gennemfoert af Socurte, 17 977 037 ESC, bidraget til foranstaltningerne, der var gennemfoert af Quavi, 30 977 827 ESC og bidraget til foranstaltningerne, der var gennemfoert af Stec, 49 500 000 ESC. Ifoelge DAFSE fastsattes tilskuddet af portugisiske offentlige midler derfor til 14 708 485 ESC for Socurte, 24 345 495 ESC for Quavi og 40 500 000 ESC for Stec. Under hensyntagen til de beloeb, de allerede havde faaet udbetalt, anmodede DAFSE derfor sagsoegerne om at tilbagebetale henholdsvis 17 105 465 ESC (Socurte), 22 160 566 ESC (Quavi) og 46 354 557 ESC (Stec). Endelig oplyste DAFSE i skrivelsen sagsoegerne om, at en kopi af skrivelsen samt en kopi af Kommissionens beslutning var blevet fremsendt til virksomheden Area Critica, der stod som ansoeger i sag 860012/P1.
10 Ved skrivelse af 15. april 1991 bad sagsoegernes advokat DAFSE om at oplyse begrundelsen for anmodningen om tilbagebetaling af ovennaevnte beloeb og at tilsende ham en kopi af Kommissionens beslutning, som der henvistes til i skrivelsen fra DAFSE af 18. marts 1991.
11 Den 24. april 1991 fremsendte DAFSE en skrivelse til sagsoegerne, hvori det oplystes, at de beloeb, sagsoegerne skulle tilbagebetale til DAFSE, havde vist sig at vaere lavere end anfoert i skrivelsen af 18. marts 1991, og at de herefter androg 12 904 116 ESC for Socurte, 11 395 613 ESC for Quavi og 34 969 210 ESC for Stec. DAFSE bemaerkede, at nedsaettelsen af de beloeb, som sagsoegerne skulle tilbagebetale, skyldtes, at DAFSE i foerste omgang havde fortolket Kommissionens beslutning saaledes, at fonden havde bevilget 379 373 605 ESC, men at der faktisk var bevilget 437 452 918 ESC.
12 Den kommissionsbeslutning, der henvistes til i DAFSE' s skrivelse af 24. april 1991, var bilagt denne skrivelse og blev igen fremsendt til sagsoegerne af DAFSE den 26. april 1991. Det drejede sig om en skrivelse af 14. februar 1991 fra Kommissionen til DAFSE, der har foelgende ordlyd:
"Vedr.: Sag nr. 860012/P1 ° 'Area Critica'
Som svar paa Deres skrivelse nr. 9055 af 24. april 1989 meddeles det herved, at Kommissionen har behandlet anmodningen om betaling af saldobeloebet i ovennaevnte sag og paa grundlag heraf har opgjort den samlede stoette fra fonden til 437 452 918 ESC. Dette beloeb er allerede udbetalt som et foerste forskud, hvorfor der ikke er overfoert noget saldobeloeb.
Det meddeles endvidere, at der herved er lagt vaegt paa foelgende forhold:
° forskellige tjenesteydelseskontrakter
° kontrolbesoeg hos ansoegeren og stoettemodtagerne."
13 I en skrivelse af 14. maj 1991 til DAFSE og af 17. maj 1991 til Kommissionen anmodede sagsoegerne om bekraeftede kopier af Kommissionens oprindelige beslutning om bevilling af tilskud fra fonden til uddannelsesforanstaltningerne i sag nr. 860012/P1 samt af Kommissionens beslutning, hvortil der var henvist i DAFSE' s skrivelser af 18. marts og 24. april 1991, vedroerende anmodningen om betaling af saldobeloebet af fondens tilskud til deres uddannelsesforanstaltninger.
14 DAFSE oplyste mundtligt sagsoegerne om, at DAFSE ikke var i besiddelse af de paagaeldende dokumenter, og fremsendte ved skrivelse af 5. juni 1991 en kopi til sagsoegerne af en anmodning fra DAFSE til fonden om fremsendelse af en kopi af Kommissionens beslutning i sag nr. 860012/P1.
15 Ved skrivelse af 20. juni 1991 oplyste Kommissionens Generaldirektorat for Beskaeftigelse, Arbejdsmarkedsrelationer og Sociale Anliggender (herefter benaevnt "GD V") sagsoegerne om, at de skulle henvende sig til DAFSE for at faa de paagaeldende dokumenter.
16 Den 26. juni 1991 fik sagsoegernes advokat indsigt i DAFSE' s sagsakter vedroerende projekt nr. 860012/P1.
17 Ved skrivelse af 30. juli 1991 tilsendte DAFSE sagsoegerne "en bekraeftet kopi af meddelelsen ... om Kommissionens beslutning om godkendelse" i sag nr. 860012/P1.
18 Det dokument, der blev fremsendt til sagsoegerne, var en skrivelse fra Kommissionen, underskrevet af en kontorchef, dateret den 10. juli 1991 og stilet til DAFSE, hvorved det meddeltes, at fonden i forbindelse med anmodningerne om betaling af saldobeloeb i sag nr. 860012/P1 havde konstateret en raekke forhold, der medfoerte, at udgifter paa 423 853 516 ESC ikke fandtes at vaere tilskudsberettigede.
19 For det foerste fremgik det af oplysninger fra et kontrolbesoeg hos Stec i ugen 26.-29. juli 1988, at en stor del af udgifterne i forbindelse med tjenesteydelseskontrakter med tredjemaend ikke var tilstraekkeligt dokumenterede, enten med hensyn til bilagene for udgifterne (der manglede fakturaer og kvitteringer for en stor del af kontrakterne) eller med hensyn til deres beskaffenhed (der var indgaaet flere kontrakter om de samme tjenesteydelser).
20 For det andet var raavarerne, der var anvendt under erhvervsuddannelsesprogrammerne, og som var beregnet som 12% af vaerdien af det totale raavareforbrug under den normale arbejdsgang hos Stec, opfoert som tab, selv om det ikke kunne antages, at der ikke havde vaeret modsvarende indtaegter, eftersom det drejede sig om undervisning i produktionsteknik.
21 Ifoelge skrivelsen fra Kommissionen havde man saaledes paa grund af manglende gennemskuelighed og bilag for de vigtigste udgifter besluttet at foretage en undersoegelse af, hvad der maatte anses for rimelige omkostninger, ud fra de nationale kriterier, de portugisiske myndigheder havde fastlagt efter 1986. Paa grundlag af denne undersoegelse blev det fastslaaet, at der kunne ydes tilskud til et beloeb svarende til 56% af samtlige fremlagte udgifter.
22 I skrivelsen anfoertes det ogsaa, at dette resultat i medfoer af bestemmelserne i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2950/83 var blevet anvendt proportionalt paa alle de udgifter, hvoraf der var anmodet om betaling i den paagaeldende sag, og at udregningen medfoerte et krav om tilbagebetaling af 71 454 000 ESC i tilskud fra fonden.
23 Det tilfoejedes endvidere, at Kommissionen allerede havde undersoegt foelgende dokumenter, der var vedlagt anmodningen om betaling af saldobeloebet:
° kopier af tjenesteydelseskontrakter mellem virksomheden Partex og hver af de af sagen omfattede virksomheder
° rapporterne om Faellesskabets kontrolbesoeg paa Area Critica, Stec (ugen fra den 27.10. til den 3.11.1986) og Granicentro (ugen fra den 28.9. til den 2.10.1987)
° den endelige kvantitative bedoemmelsesrapport for de foranstaltninger, der var truffet af hver af de af sagen omfattede virksomheder.
24 Endelig anfoerte Kommissionen i skrivelsen, at de nationale ansvarlige under et moede hos DAFSE, hvor de endelige resultater i sagen blev fremlagt og droeftet, havde fremsat deres bemaerkninger og herunder paaberaabt sig "begyndervanskeligheder i det foerste aar med fondsstoetteforanstaltninger".
25 Kommissionen konkluderede, at proceduren i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 var fulgt, og at det var blevet besluttet, at der skulle ydes 437 452 918 ESC i tilskud fra fonden, hvilket beloeb allerede var betalt i det foerste forskud.
26 Herefter anlagde sagsoegerne naervaerende sager. Der blev indleveret staevninger til Domstolens Justitskontor den 10. oktober 1991, og de blev registreret som henholdsvis sag C-252/91, C-253/91 og C-254/91.
27 Ved processkrift indleveret den 13. november 1991 paastod Kommissionen sagerne afvist i henhold til artikel 91 ff. i Domstolens procesreglement, og sagsoegerne fremsatte deres bemaerkninger hertil den 16. januar 1992.
28 Den 9. november 1992 besluttede Domstolen at henskyde afgoerelsen vedroerende afvisningspaastanden til afgoerelsen i forbindelse med sagens realitet.
29 Ved kendelse af 12. januar 1993 traf Domstolens praesident bestemmelse om forening af sagerne med henblik paa den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
30 Den skriftlige forhandling er forloebet forskriftsmaessigt og er afsluttet med indgivelse af duplik den 2. juli 1993.
31 Ved kendelse af 27. september 1993 henviste Domstolen i medfoer af artikel 4 i Raadets afgoerelse 93/350/Euratom, EKSF, EOEF af 8. juni 1993 om aendring af Raadets afgoerelse 88/591/EKSF, EOEF, Euratom af 24. oktober 1988 om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans (EFT L 144, s. 21) sagerne til Retten i Foerste Instans, hvor de blev registreret som sag T-432/93, T-433/93 og T-434/93.
32 Ved beslutning af 7. juli 1994 henviste Retten, efter at have hoert parterne, sagen til Foerste Afdeling, bestaaende af tre dommere.
33 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Retten har anmodet Kommissionen om at besvare fire skriftlige spoergsmaal og DAFSE om at besvare to skriftlige spoergsmaal. Parterne afgav mundtlige indlaeg og besvarede Rettens spoergsmaal i retsmoedet den 30. november 1994.
Parternes paastande
34 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
° Vedroerende bevisoptagelsen:
° Kommissionen og DAFSE paalaegges at fremlaegge deres sagsakter vedroerende sagsoegerne (under sag nr. 860012/P1-FSE).
° Vedroerende realiteten:
° Det fastslaas, at sagerne kan antages til realitetsbehandling.
° Det fastslaas, at der ikke retligt forelaa en saadan beslutning fra Kommissionen, hvortil der er henvist i DAFSE' s skrivelser af 18. marts og 24. april 1991.
° Den beslutning, der er indeholdt i skrivelsen af 10. juli 1991 fra Kommissionens GD V, annulleres.
° Sagsoegte tilpligtes at betale saldobeloebet.
° Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
35 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Sagerne afvises.
° Frifindelse.
° Subsidiaert afvises paastanden om, at Kommissionen tilpligtes at betale saldobeloebet.
° Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Spoergsmaalet om, hvorvidt annullationspaastanden kan antages til realitetsbehandling
Sammenfatning af parternes argumentation
36 Kommissionen har for det foerste gjort gaeldende, at sagerne maa afvises, for saa vidt som de er anlagt til proevelse af den beslutning, der blev meddelt sagsoegerne ved DAFSE' s skrivelser af 18. marts og 24. april 1991, idet staevningerne er indgivet den 10. oktober 1991 og dermed efter udloebet af fristen i EOEF-traktatens artikel 173, stk. 3 (jf. Domstolens kendelse af 27.4.1988, sag 352/87, Farzoo og Kortmann mod Kommissionen, Sml. s. 2281).
37 Ifoelge Kommissionen fik sagsoegerne henholdsvis den 21. marts og den 30. april 1991, hvor de modtog de to ovennaevnte skrivelser, kendskab dels til Kommissionens beslutning om at nedsaette fondens samlede tilskud til projekt nr. 860012/P1 til 437 452 918 ESC og om at afslaa at betale et saldobeloeb, dels til begrundelsen for beslutningen.
38 Sagsoegerne havde saaledes senest den 30. april 1991 kendskab til Kommissionens beslutning, som muligvis var behaeftet med visse mangler, men hvis indhold var fuldt ud forstaaeligt og klart, saaledes at den kunne anfaegtes under et annullationssoegsmaal.
39 For det andet har Kommissionen gjort gaeldende, at sagerne ogsaa maa afvises i det omfang, de er anlagt til proevelse af Kommissionens skrivelse af 10. juli 1991, som blev meddelt sagsoegerne i DAFSE' s skrivelse af 30. juli 1991.
40 For det foerste indeholder Kommissionens skrivelse ingen beslutning vedroerende sagsoegernes anmodning om betaling af saldobeloebet, som kan anfaegtes under et soegsmaal, idet der i skrivelsen blot redegoeres for grundlaget for fastsaettelsen af faellesskabstilskuddet til projekt nr. 860012/P1, men ikke foretages nogen aendring af det allerede fastsatte beloeb.
41 Hvis det alligevel blev lagt til grund, at skrivelsen af 10. juli 1991 indeholdt en beslutning, ville denne for det andet kun vaere en bekraeftelse af Kommissionens tidligere beslutning om at nedsaette faellesskabstilskuddet til projektet, som var meddelt DAFSE ved Kommissionens skrivelse af 14. februar 1991 og bragt til sagsoegernes kundskab ved DAFSE' s skrivelser af 18. marts og 24. april 1991. Ifoelge Kommissionen er denne beslutning nu blevet endelig i forhold til sagsoegerne, eftersom der ikke er anlagt sag til proevelse af den inden soegsmaalsfristens udloeb. Naervaerende sag vedroerer saaledes kun en bekraeftende afgoerelse og maa derfor afvises (jf. Domstolens dom af 11.5.1989, forenede sager 193/87 og 194/87, Maurissen og Union syndicale mod Revisionsretten, Sml. s. 1045, praemis 26, og kendelse afsagt af Domstolens praesident den 21.11.1990, sag C-12/90, Infortec mod Kommissionen, Sml. I, s. 4265).
42 Sagsoegerne, der haevder, at selv om de i sagen anfaegtede beslutninger er rettet til DAFSE, beroerer de sagsoegerne umiddelbart og individuelt (jf. Domstolens dom af 7.5.1991, sag C-304/89, Oliveira mod Kommissionen, Sml. I, s. 2283), har paapeget, at de ikke har nedlagt paastand om annullation af den beslutning, der henvises til i DAFSE' s skrivelser af 18. marts og 24. april 1991, men derimod om, at det fastslaas, at der ikke retligt forelaa en saadan beslutning, og har anfoert, at der ikke er nogen soegsmaalsfrist for anlaeggelse af en saadan sag ved Faellesskabets retsinstanser.
43 Sagsoegerne har naermere anfoert dels, at DAFSE ikke med skrivelserne af 18. marts og 24. april 1991 har tilsendt dem kopi af nogen retsakt, der kunne anses for at vaere en beslutning truffet af Kommissionen, dels, at skrivelserne ikke indeholder oplysninger, hvorved sagsoegerne kunne faa det mindste kendskab til indholdet af den beslutning, der henvises til. Eftersom disse meddelelser fra DAFSE ikke var kommissionsbeslutninger i den i retspraksis fastlagte betydning (jf. Domstolens dom af 5.12.1963, forenede sager 23/63, 24/63 og 52/63, Usines Émile Henricot m.fl. mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 437, org. ref.: Rec. s. 439, og af 16.6.1966, sag 54/65, Compagnie des forges de Châtillon, Cemmentry og Neuves Maisons mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1965-1968, s. 197, org. ref.: Rec. s. 265) og heller ikke indeholdt nogen detaljer, der gjorde det muligt for sagsoegerne at identificere en saadan beslutning og faa kendskab til dens noejagtige indhold, kunne sagsoegerne saaledes ikke goere brug af deres soegsmaalsadgang (jf. Domstolens dom af 5.3.1980, sag 76/79, Koenecke mod Kommissionen, Sml. s. 665). Fristen for at anlaegge annullationssoegsmaal kunne derfor ikke i forhold til sagsoegerne begynde at loebe den 30. april 1991, hvor de fik kendskab til DAFSE' s anden skrivelse, der var dateret den 24. april 1991.
44 Sagsoegerne er saaledes af den opfattelse, at retligt kan kun Kommissionens skrivelse af 10. juli 1991, som blev tilstillet dem den 30. juli 1991, anses for at vaere en beslutning. De anfoerer til stoette herfor, at det foerst var i denne skrivelse, at Kommissionen gav udtryk for, at udgifter paa 423 853 516 ESC ikke var tilskudsberettigede, og begrundede dette (punkt 1 og 2) med en henvisning til den revision, der var foretaget hos Stec, og resultaterne deraf samt til moedet med de nationale myndigheder og disses bemaerkninger (punkt 3) og derefter oplyste, at den derfor havde besluttet at nedsaette tilskuddet fra fonden til 437 452 918 ESC (punkt 4). Ifoelge sagsoegerne er skrivelsen af 10. juli 1991 derfor ikke en bekraeftelse, men en beslutning, idet en bekraeftende retsakt forudsaetter, at der i forvejen foreligger en beslutning, hvilket ikke er tilfaeldet i den foreliggende sag.
45 Sagerne, som er anlagt den 10. oktober 1991, er saaledes anlagt rettidigt, idet de er anlagt til proevelse af den eneste retsakt, der i den foreliggende sag kan goeres til genstand for et soegsmaal.
Rettens bemaerkninger
46 Det maa fastslaas, at da DAFSE havde tilsendt sagsoegerne skrivelserne af 18. marts og 24. april 1991, kom sagsoegerne den 30. april 1991, hvor de modtog ovennaevnte skrivelse af 24. april 1991 fra DAFSE, i besiddelse af Kommissionens skrivelse af 14. februar 1991, og fik derfor kendskab dels til Kommissionens beslutning om at nedsaette tilskuddet fra fonden og at afslaa at udbetale et saldobeloeb, dels til konsekvenserne for dem selv af denne beslutning, som den kompetente nationale myndighed havde meddelt dem i sine skrivelser af 18. marts og 24. april 1991.
47 Det bemaerkes hertil for det foerste, at ifoelge Domstolens praksis skal spoergsmaalet, om der retligt maa antages at foreligge en beslutning, bedoemmes paa baggrund af dennes indhold og retsvirkninger (Rettens kendelse af 30.11.1992, sag T-36/92, SFEI m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2479, praemis 23, Domstolens dom af 16.6.1994, sag C-39/93 P, SFEI m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2681, praemis 26 ff., og Rettens dom af 24.3.1994, sag T-3/93, Air France mod Kommissionen, Sml. II, s. 121, praemis 57, 58 og 59), og for det andet, at inden for fondens saerlige omraade kan beslutninger om nedsaettelse af tilskud fra fonden meddeles blot ved en skrivelse fra Kommissionens GD V (Rettens kendelse af 20.6.1994, sag T-446/93, Frinil mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 29 og 32). Det forhold, at den omtvistede beslutning foerst blev faktisk formaliseret ved de retsakter, der gav meddelelse derom (skrivelsen af 14.2.1991 fra en kontorchef i GD V til DAFSE og skrivelsen fra DAFSE til sagsoegerne af 24.4.1991, som foerstnaevnte skrivelse var vedlagt), kan derfor ikke give anledning til tvivl om, at der retligt forelaa en beslutning. Under disse omstaendigheder kunne sagsoegerne, hvis retsstilling blev beroert ved, at de den 30. april 1991 fik afslag paa udbetaling af saldobeloebet af tilskuddet fra fonden til deres projekter og blev paalagt at betale de beloeb tilbage, som de havde modtaget for meget i tilskud, ikke bestride, at der forelaa en beslutning med saadanne retsvirkninger, men kun anfaegte beslutningens lovlighed for herved at faa frakendt dens retsvirkninger.
48 Det skal derfor undersoeges, om Kommissionens beslutning i den form, hvori den blev bragt til sagsoegernes kundskab den 30. april 1991, satte sagsoegerne i stand til at goere effektiv brug af deres soegsmaalsbefoejelse.
49 Det bemaerkes, at med hensyn til traktatens artikel 173, stk. 3, har Domstolen fastslaaet (dom af 6.7.1988, sag 236/86, Dillinger mod Kommissionen, Sml. s. 3761, praemis 14; jf. ligeledes Domstolens dom i Koenecke-sagen og dom af 5.3.1986, sag 59/84, Tezi Textiel mod Kommissionen, Sml. s. 887, og Rettens dom af 19.5.1994, sag T-465/93, Consorzio gruppo di azione locale "Murgia Messapica" mod Kommissionen, Sml. II, s. 361, praemis 29), at naar retsakten ikke er offentliggjort eller meddelt, paahviler det den, der har kendskab til eksistensen af en retsakt, der beroerer ham, at anmode om ordlyden af den paagaeldende retsakt i dens helhed inden for en rimelig frist, men at soegsmaalsfristen foerst kan loebe fra det tidspunkt, hvor den beroerte tredjemand faar noejagtigt kendskab til indholdet af og begrundelsen for den paagaeldende retsakt, saaledes at han kan goere effektiv brug af sin soegsmaalsadgang.
50 Det er i sagen ubestridt, at selv om skrivelsen af 14. februar 1991 indeholdt oplysninger, hvoraf det fremgik, at der forelaa en beslutning og en abstrakt og generel begrundelse derfor ("forskellige tjenesteydelseskontrakter", "kontrolbesoeg ..."), indeholdt skrivelsen ikke en praecis begrundelse for, at beslutningen var vedtaget i forhold til sagsoegerne. Straks efter modtagelsen den 30. april 1991 af DAFSE' s skrivelse af 24. april 1991 anmodede sagsoegerne imidlertid ved skrivelse af 14. maj 1991 DAFSE og ved skrivelse af 17. maj 1991 Kommissionen om at faa oplyst den noejagtige begrundelse for beslutningen om at afslaa betaling af saldobeloebet. Sagsoegerne fik foerst meddelelse om denne begrundelse den 30. juli 1991, hvor DAFSE fremsendte ovennaevnte skrivelse af 10. juli 1991 fra Kommissionen. Denne skrivelse indeholdt en detaljeret redegoerelse for fondens revision, og det naevntes saerligt, at denne revision foerst var udfoert hos Stec, hvor det viste sig, at visse tjenesteydelseskontrakter ikke var tilstraekkeligt dokumenterede, og at tabene var ansat for hoejt, hvilket havde foert til, at revisionen blev udvidet til at omfatte samtlige udgifter i den paagaeldende sag. Endelig anfoertes det i skrivelsen, at der af tilskuddet fra fonden skulle tilbagebetales ca. 71 454 000 ESC. Det foelger heraf, at det var ved ovennaevnte skrivelse af 10. juli 1991, at sagsoegerne den 30. juli 1991 fik et tilstraekkeligt kendskab til begrundelsen for Kommissionens beslutning om at afslaa at betale saldobeloebet, og at de fra denne dato kunne goere effektiv brug af deres soegsmaalsadgang til at faa denne beslutning proevet.
51 Det maa derfor fastslaas, at soegsmaalet med paastand om annullation af Kommissionens beslutning, saaledes som denne fremgaar af skrivelsen af 10. juli 1991, er anlagt inden for fristen paa to maaneder fra den dag, hvor sagsoegerne fik kendskab til denne beslutning. Det kan derfor antages til realitetsbehandling.
Spoergsmaalet om, hvorvidt paastanden om, at Kommissionen tilpligtes at betale saldobeloebet, kan antages til realitetsbehandling
Sammenfatning af parternes argumentation
52 Kommissionen har gjort gaeldende, at paastanden om, at den tilpligtes at betale saldobeloebet af tilskuddet fra fonden, maa afvises. Den har paapeget, at den under et annullationssoegsmaal kun kan tilpligtes at betale erstatning af tab og skade. Da sagsoegerne ikke har fremsat et saadant krav, kan denne paastand kun betyde, at Faellesskabets retsinstans skal traeffe afgoerelse paa Kommissionens vegne og paalaegge den at betale saldobeloebet, men retsinstansen har ikke en saadan kompetence inden for rammerne af traktatens artikel 173, der kun kan medfoere, at en beslutning annulleres.
53 Sagsoegerne overlader det til Retten at afgoere, om den har kompetence til at give dem medhold i paastanden om, at Kommissionen tilpligtes at betale saldobeloebet af fondens stoette til projektet.
Rettens bemaerkninger
54 Det bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis kan Faellesskabets retsinstanser ikke rette paabud til institutionerne eller traeffe afgoerelse paa disses vegne (jf. Rettens dom af 11.7.1991, sag T-19/90, Von Hoessle mod Revisionsretten, Sml. II, s. 615, praemis 30) i forbindelse med den legalitetskontrol, de foretager, og at det paahviler det paagaeldende forvaltningsorgan at gennemfoere de noedvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i et annullationssoegsmaal (jf. Domstolens dom af 24.6.1986, sag 53/85, AKZO mod Kommissionen, Sml. s. 1965, og Rettens dom af 7.7.1994, sag T-43/92, Dunlop mod Kommissionen, Sml. II, s. 441, praemis 181).
55 Sagsoegernes paastand om, at Kommissionen tilpligtes at betale det saldobeloeb, som den efter sagsoegernes opfattelse ulovligt har afslaaet ved den anfaegtede beslutning, maa derfor afvises.
Realiteten
56 Til stoette for, at Kommissionens beslutning, saaledes som den fremgaar af skrivelsen af 10. juli 1991, er ulovlig, har sagsoegerne fremsat foelgende fire anbringender: tilsidesaettelse af legalitetsprincippet, af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, af vaesentlige formforskrifter, herunder af procedurereglerne i artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2950/83, og af reglerne om fondens forvaltning, saerligt artikel 1 og artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2950/83.
57 Retten vil foerst behandle anbringendet vedroerende tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, idet ovennaevnte procedureregler i forordning nr. 2950/83 og saerligt reglen i forordningens artikel 6, stk. 1, haevdes at vaere tilsidesat.
Tilsidesaettelse af procedurereglerne i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83
Sammenfatning af parternes argumentation
58 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning, saaledes som den fremgaar af skrivelsen af 10. juli 1991, skal annulleres paa grund af tilsidesaettelse af formforskrifter, idet Kommissionen ikke fulgte proceduren i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83, hvorefter Kommissionen, inden den beslutter at suspendere eller nedsaette tilskuddet eller at lade det bortfalde, skal give den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger.
59 Sagsoegerne har paapeget, at de bemaerkninger, de nationale myndigheder skal have adgang til at fremkomme med i denne konkrete situation, ikke maa forveksles med de bemaerkninger, de nationale myndigheder i den paagaeldende stat fremsaetter, naar Kommissionen og de nationale myndigheder i oevrigt er i kontakt med hinanden i forbindelse med Kommissionens revision. Sagsoegerne haevder, at DAFSE' s sagsakter i sag nr. 860012/P1 ikke indeholder noget dokument, hvori Kommissionen opfordrer dette nationale forvaltningsorgan til at fremkomme med sine bemaerkninger til begrundelsen for at nedsaette tilskuddet fra fonden til det paagaeldende projekt, eller vedroerende et moede, som skulle have fundet sted mellem Kommissionen og de nationale myndigheder, og som der dog er henvist til i skrivelsen af 10. juli 1991.
60 Endelig har sagsoegerne anfoert, at de ifoelge Domstolens praksis paa omraadet (dom af 7.5.1991, sag C-291/89, Interhotel m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2257, og dommen i Oliveira-sagen) kan paaberaabe sig en saadan procedurefejl.
61 Kommissionen har anfoert, at artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 ikke indeholder noget saerligt formkrav om hoering af den beroerte medlemsstat, men kun en forpligtelse til at give medlemsstaten lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger. Selv om der intet er noteret i DAFSE' s sagsakter om de moeder, der blev afholdt i juni 1988, hvilket Kommissionen ikke mener at vaere ansvarlig for, har den flere gange givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger, saerligt under kontrolbesoegene, hvor Kommissionens tjenestemaend altid har vaeret ledsaget af de ansvarlige i DAFSE, og under de talrige moeder, der blev holdt i Lissabon for at droefte resultaterne af disse besoeg, og endelig ved moeder paa hoejt niveau mellem Kommissionens naestformand og den portugisiske arbejds- og socialminister. Kommissionen har herved henvist til kontrolbesoegene i Lissabon fra den 27. oktober til den 3. november 1986, fra den 28. september til den 2. oktober 1987 og fra den 26. til den 29. juli 1988, hvor Kommissionen udarbejdede rapporter, der er vedlagt svarskriftet som bilag 3, 6, 12 og 13, og til de to moeder, hvortil der er henvist i dokumenterne i bilag 12 og 14 til svarskriftet, der blev holdt i Bruxelles i juni 1988 mellem den portugisiske arbejds- og socialminister og Kommissionens naestformand og i Lissabon den 26. juni 1988 mellem repraesentanter for Kommissionen og de portugisiske myndigheder.
62 Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at en saadan procedurefejl under alle omstaendigheder ikke kan paaberaabes af sagsoegerne, men kun af den enkelte beroerte medlemsstat, hvilket denne har givet afkald paa ved at acceptere beslutningen om at nedsaette fondstilskuddet.
Rettens bemaerkninger
63 Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt naervaerende anbringende kan antages til realitetsbehandling, hvad det ifoelge Kommissionen ikke kan, er det efter Rettens opfattelse ubestrideligt, at sagsoegerne har en interesse i at fremsaette dette anbringende. Ifoelge retspraksis (jf. ovennaevnte domme i Oliveira-sagen, praemis 17 og 18, og i Interhotel-sagen, praemis 14) har borgerne en retlig interesse i at goere gaeldende ved Faellesskabets retsinstanser, at formforskriften i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 eventuelt ikke er blevet overholdt, idet denne mangel kan have betydning for lovligheden af de anfaegtede beslutninger, der beroerer dem. Det fremgaar ogsaa af ovennaevnte retspraksis, at Faellesskabets retsinstanser af egen drift kan proeve, om der foreligger vaesentlige formelle mangler.
64 Med hensyn til spoergsmaalet, om anbringendet skal tages til foelge, bemaerkes, at i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83, kan Kommissionen, saafremt tilskuddet fra fonden ikke anvendes paa de i godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, nedsaette tilskuddet efter at have givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger.
65 Det bemaerkes endvidere, at det er en vaesentlig formforskrift, at den beroerte medlemsstat forud for vedtagelsen af den endelige beslutning om at nedsaette tilskuddet skal have adgang til at fremkomme med sine bemaerkninger baade til spoergsmaalet, om der skulle ske nedsaettelse, og til stoerrelsen af den konkrete nedsaettelse, og at tilsidesaettelse heraf medfoerer, at de paagaeldende beslutninger er ugyldige (jf. Domstolens dom i Interhotel-sagen, praemis 17, dom af 4.6.1992, sag C-157/90, Infortec mod Kommissionen, Sml. I, s. 3525, praemis 20, af 25.5.1993, sag C-199/91, Foyer culturel du Sart-Tilman mod Kommissionen, Sml. I, s. 2667, praemis 34, og senest Rettens dom af 6.12.1994, sag T-450/93, Lisrestal m.fl. mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 40 og 47).
66 Det foelger heraf, at naar det er et vaesentligt formkrav, at medlemsstaten skal fremkomme med sine bemaerkninger, inden der traeffes beslutning om nedsaettelse af tilskud fra fonden, indebaerer dette for det foerste, at medlemsstatens fremsaettelse af bemaerkninger skal ske forud for beslutningen, og for det andet, at det med sikkerhed og tilstraekkelig klarhed skal fremgaa, at dette har fundet sted, hvorfor det ikke kan godtgoeres ud fra en faktisk formodning.
67 For at bedoemme, om disse betingelser er opfyldt i den foreliggende sag, skal der foretages en gennemgang af formaalet med og resultatet af de kontrolbesoeg, som Kommissionen aflagde i Portugal i perioderne fra den 27. oktober til den 3. november 1986, fra den 28. september til den 2. oktober 1987 og fra den 26. til den 29. juli 1988, samt af formaalet med og resultatet af de moeder, som Kommissionen henviser til, og som blev afholdt i juni 1988, dels i Bruxelles mellem det kompetente kommissionsmedlem og den portugisiske arbejds- og socialminister, dels i Lissabon mellem Kommissionens repraesentanter og de portugisiske myndigheder.
68 Det maa fastslaas, at det kontrolbesoeg, der fandt sted i Lissabon fra den 27. oktober 1986 til den 3. november 1986, laa forud for anmodningen om betaling af saldobeloebet i sag nr. 860012/P1, som ifoelge Kommissionens besvarelse af et skriftligt spoergsmaal fra Retten blev indgivet den 31. juli 1987, samt at Kommissionen i den rapport, der er vedlagt svarskriftet som bilag 3, blot fastslaar, for det foerste, at overslaget over de paagaeldende udgifter paa visse punkter var for rundhaandet, og for det andet, at der i forbindelse med praktisk uddannelse i virksomhederne var en klar tendens til at blande uddannelse sammen med produktion, og at fonden maatte understrege, at det var et krav, at der faktisk skulle vaere tale om uddannelsesforanstaltninger, og endelig, at tilskuddene fra fonden skulle koncentreres dér, hvor der var et reelt behov for uddannelse. I den rapport, som de kompetente tjenestegrene i Kommissionen udarbejdede om dette besoeg, omtales det imidlertid ikke, at de portugisiske myndigheder skulle vaere fremkommet med nogen bemaerkninger, hverken med hensyn til konklusionerne i rapporten eller med hensyn til muligheden af, at stoetten fra fonden ville blive nedsat.
69 Med hensyn til det kontrolbesoeg, Kommissionen aflagde i Lissabon fra den 28. september til den 2. oktober 1987, er det ubestridt, at en repraesentant for den portugisiske finanskontrolmyndighed ledsagede Kommissionens medarbejdere som observatoer. Som det fremgaar af den efterfoelgende rapport, der er vedlagt svarskriftet som bilag 6, blev det under dette besoeg fastslaaet, at der skulle afgives supplerende oplysninger inden betaling af saldobeloebet, og det henstilledes, at de nationale myndigheder i samtlige sager fulgte den samme model som i de sager, hvor anmodningen om saldobeloebet var udformet bedst. Heller ikke i denne rapport omtales det, at de portugisiske myndigheder skulle vaere fremkommet med bemaerkninger til spoergsmaalet om nedsaettelsen af tilskuddet fra fonden.
70 For saa vidt angaar kontrolbesoeget i Lissabon fra den 26. til den 29. juli 1988 bemaerkede Kommissionen i sin rapport, der er vedlagt svarskriftet som bilag 12, at der endnu ikke var udarbejdet et forslag om betaling af saldobeloebet paa grund af udgifternes manglende gennemskuelighed og de betydelige udgifter til uddannelsestimer pr. elev, og at der paa grund af kontrakterne og deres karakter ikke kunne foretages den saedvanlige undersoegelse af, om udgifterne var tilskudsberettigede. Kommissionen konkluderede, at udgifterne hverken var tilstraekkeligt dokumenterede ved regnskabsbilag eller berettigede ud fra en forsvarlig oekonomisk forvaltning af et uddannelsesforloeb. I besoegsrapporten naevnes det ogsaa, at der er foretaget revision hos Stec, og at denne kontrol foerte til en aendring af opgoerelsen af udgifterne, saaledes at de tilskudsberettigede udgifters andel af det beloeb, der var ansoegt om, kom ned paa 56%. Endelig konkluderede Kommissionen i rapporten, at selv om der var mulighed for at anmode ansoegeren i sag nr. 860012/P1 om at tilbagebetale 71 454 000 ESC, maatte det i betragtning af de forskelligartede situationer i de forskellige projekter og for at tage hensyn til startvanskelighederne i forbindelse med foranstaltningerne i Portugal vaere rimeligt at undlade at opkraeve beloebet, at anse det forskud, der var udbetalt ved godkendelsen, for tilstraekkeligt til at daekke de afholdte udgifter og afslutte sagen uden at betale et saldobeloeb. Selv om Kommissionen under ovennaevnte omstaendigheder saaledes overvejede at nedsaette stoetten fra fonden, fremgaar det imidlertid ikke af rapporten, at de portugisiske myndigheder havde mulighed for at fremkomme med deres bemaerkninger hertil. Dette underbygges af dokument nr. XX/42/88 af 12. august 1988, der er fremlagt som bilag 13 til svarskriftet, vedroerende samme kontrolbesoeg fra den 26. til den 29. juli 1988. I dette dokument, der bestaar i en rapport om det samme kontrolbesoeg i Portugal fra den 26. til den 29. juli 1988, anfoerer Kommissionen, at fonden da var i besiddelse af de regnskabsbilag og andre bilag, der var noedvendige for at vedtage en beslutning med fuldt kendskab til sagerne, at de derefter ville blive behandlet paa ny efter ensartede kriterier og forhaabentlig snarligt kunne afsluttes. Da der ikke forelaa nogen endelig konklusion fra Kommissionens side, har de nationale myndigheder saaledes ikke kunnet fremsaette bemaerkninger til spoergsmaalet om nedsaettelse af tilskuddet fra fonden som saadant og til stoerrelsen af den konkrete nedsaettelse.
71 Det foelger heraf, at det vaesentlige formkrav om at give den beroerte medlemsstat adgang til at fremkomme med sine bemaerkninger, inden der sker nedsaettelse af stoetten fra fonden, ikke kan vaere blevet opfyldt under nogen af Kommissionens kontrolbesoeg i Lissabon henholdsvis fra den 27. oktober til den 3. november 1986, fra den 28. september til den 2. oktober 1987 og fra den 26. til den 29. juli 1988.
72 Med hensyn til de to moeder i juni 1988, som Kommissionen har henvist til, bemaerkes, at ifoelge Kommissionen blev det foerste moede holdt i Lissabon mellem repraesentanter for Kommissionen og de portugisiske myndigheder, hvilket fremgaar af den rapport, der blev udfaerdiget om kontrolbesoeget fra den 26. til den 29. juli 1988, der er vedlagt svarskriftet som bilag 12. Som anfoert ovenfor (i praemis 70), fremgaar det imidlertid ikke af rapporten, at de portugisiske myndigheder fik mulighed for at udtale sig om spoergsmaalet om nedsaettelse af det omtvistede tilskud fra fonden og om de konkrete beloeb. Med hensyn til det andet moede, hvori det kompetente medlem af Kommissionen og den portugisiske arbejds- og socialminister deltog, bemaerkes, at dette moede gav anledning til en note af 27. juni 1988 fra Kommissionen til Portugals faste repraesentation med foelgende ordlyd: "Paa foranledning af moedet i sidste uge mellem Deres minister og Kommissionens naestformand fremsendes vedlagt ud af de 54 sager numrene paa 9 sager, som efter Kommissionens opfattelse kraever inspektion paa stedet og/eller besvarelse af supplerende spoergsmaal, som Kommissionen har stillet eller vil stille Dem." Blandt disse sager staar sag nr. 860012/P1 vedroerende sagsoegerne opfoert. Retten finder, at naar den paagaeldende sag kraevede inspektionsbesoeg paa stedet og/eller supplerende spoergsmaal fra Kommissionen, kunne Kommissionen ikke allerede paa davaerende tidspunkt have vedtaget en beslutning om at nedsaette tilskuddet fra fonden, hvortil de nationale myndigheder kunne have fremsat bemaerkninger.
73 Endvidere gav det samme moede som paapeget af Kommissionen anledning til en meddelelse af 19. oktober 1988 fra Kommissionens naestformand, Manuel Marín, til direktoeren for GD V med foelgende ordlyd:
"Vedr.: Afslutning af sag nr. 860012/P1, 860288/P1, 860003/P3 og 86084/P3
Paa foranledning af rapporten om kontrolbesoegene vedroerende ovennaevnte sager og under hensyn til den loesning, som Kommissionen (Manuel Marín, GD XX og GD V) under moederne i juni d.aa. har foreslaaet de portugisiske myndigheder i tilsvarende sager, skal kabinettet hermed tiltraede forslagene i rapporten. Jeg skal derfor bede Dem om at foranledige, at der snarest foretages frigoerelser og betaling (860003/P3) i overensstemmelse hermed."
74 Det fremgaar af denne meddelelse, at selv om der under de paagaeldende moeder kunne have vaeret droeftet en nedsaettelse af tilskuddene fra fonden, vedroerte den nedsaettelse, som Kommissionen foreslog, efter meddelelsens ordlyd kun tilsvarende sager, men ikke sagsoegernes. Det kan derfor heller ikke paa det grundlag haevdes, at den beroerte medlemsstat fik lejlighed til at fremsaette bemaerkninger, hverken til spoergsmaalet, om der skulle ske nedsaettelse af tilskuddet fra fonden til foranstaltningerne i sag nr. 860012/P1, eller til stoerrelsen af den konkrete nedsaettelse.
75 Endvidere findes det politiske kompromis, som moederne mellem den portugisiske minister og Kommissionens naestformand resulterede i, under alle omstaendigheder ikke at kunne traede i stedet for det praecise formkrav, der stilles i henhold til forordning nr. 2950/83, saaledes som dette er fortolket i Domstolens og Rettens praksis.
76 Idet det herefter er ufornoedent at tage stilling til de andre procedurefejl, som ifoelge sagsoegerne er begaaet, eller til sagsoegernes oevrige anbringender til stoette for annullation, findes Kommissionen ikke at have opfyldt sin forpligtelse til i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 at give den beroerte medlemsstat adgang til at fremkomme med sine bemaerkninger, inden den vedtog den anfaegtede beslutning om at nedsaette tilskuddet fra fonden. Beslutningen skal derfor annulleres.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
77 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har i det vaesentlige tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger, da sagsoegerne har nedlagt paastand herom.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Foerste Afdeling)
1) Kommissionens beslutning om at nedsaette tilskuddet fra Den Europaeiske Socialfond til projekt nr. 860012/P1 vedroerende erhvervsuddannelsesforanstaltninger i Portugal i 1986 annulleres.
2) I oevrigt frifindes Kommissionen.
3) Kommissionen betaler sagens omkostninger.