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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Dans le cadre d'une série de mesures destinées à éviter la propagation de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), le gouvernement néerlandais a, en 1996, ordonné l'abattage de veaux britanniques se trouvant sur son territoire et indemnisé les éleveurs. À la suite de l'adoption d'une réglementation communautaire rétroactive, la base de calcul de l'indemnité a été modifiée. Un éleveur dont l'indemnité a d'abord été évaluée selon la première base de calcul s'oppose à sa réévaluation selon la deuxième base.
2. C'est dans ces circonstances que le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas) souhaite savoir si les autorités néerlandaises étaient en droit d'arrêter les dispositions nationales initiales et, selon la réponse à cette question, si le droit communautaire s'oppose au paiement prévu par ces dispositions, à la lumière notamment d'une éventuelle confiance légitime fondée sur la première évaluation.
La réglementation communautaire
Les aides d'État et l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine
3. En vertu de l'article 92 du traité CE (devenu, après modification, article 87 CE), sont jugées incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges avec les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Toutefois, sont jugées compatibles avec le marché commun notamment les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires.
4. Selon l'article 93, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 3, CE), la Commission doit être préalablement avisée des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché commun, elle doit, après avoir permis aux parties concernées de présenter leurs observations, décider si l'aide doit être supprimée ou modifiée. L'État membre concerné ne peut pas mettre à exécution les mesures projetées avant que la Commission n'ait rendu une décision finale.
5. L'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine est régie par le règlement (CEE) no 805/68 du Conseil, modifié . Selon le quinzième considérant du préambule de ce texte, la réalisation d'un marché unique reposant sur un système de prix communs serait compromise par l'octroi de certaines aides si bien que les dispositions du traité CE relatives aux aides d'État sont rendues applicables dans le secteur de la viande bovine, ce que prévoit l'article 24 dudit règlement.
6. L'article 23 du règlement no 805/68, dans sa version modifiée par le règlement (CEE) no 1261/71, dispose: «Afin de tenir compte des limitations de la libre circulation qui pourraient résulter de l'application de mesures destinées à combattre la propagation de maladies des animaux, des mesures exceptionnelles de soutien du marché affecté par ces limitations peuvent être prises selon la procédure prévue à l'article 27 []. Ces mesures ne peuvent être prises que dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires pour le soutien de ce marché».
7. Le préambule du règlement no 1261/71, qui a introduit la version applicable de l'article 23 du règlement no 805/68, indique que les mesures exceptionnelles justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des animaux entravent souvent le fonctionnement de la politique agricole commune; dans la plupart des cas, le remède le plus efficace ou le moins onéreux implique des mesures particulières dont la mise en oeuvre de façon autonome par les États membres est incompatible avec les dispositions communautaires; et, pour remédier à ces inconvénients, il est nécessaire de garantir une collaboration étroite entre les États membres et la Commission ainsi que l'application rapide de mesures exceptionnelles de soutien de marché.
La santé publique et la santé animale
8. L'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425/CEE du Conseil dispose notamment:
«Si, lors d'un contrôle effectué au lieu de destination de l'envoi ou en cours de transport, les autorités compétentes d'un État membre constatent:
a) la présence d'agents responsables d'une maladie visée par la directive 82/894/CEE [], modifiée en dernier lieu par la décision 90/134/CEE de la Commission [], d'une zoonose, d'une maladie ou de toute autre cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou pour l'homme ou que les produits proviennent d'une région contaminée par une maladie épizootique, elles ordonnent la mise en quarantaine de l'animal ou du lot d'animaux dans la station de quarantaine la plus proche ou leur mise à mort et/ou leur destruction.
Les frais afférents aux mesures prévues au premier alinéa sont à la charge de l'expéditeur, de son mandataire ou de la personne qui a la charge des produits ou des animaux.
[...]
Les mesures de sauvegarde prévues à l'article 10 peuvent être appliquées.
[...]».
9. L'article 10 de la directive précitée porte sur les mesures à prendre en cas d'apparition d'une maladie animale. Selon l'article 10, paragraphe 1, tout État membre sur le territoire duquel apparaît une quelconque maladie animale prévue par la directive 82/894, ou toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine, doit immédiatement le signaler aux autres États membres et à la Commission. Un État membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de la santé animale, prendre des mesures conservatoires dans l'attente de l'adoption de mesures par la Commission, et doit les communiquer sans délai à la Commission et aux États membres. En vertu de l'article 10, paragraphe 4, la Commission est tenue de suivre l'évolution de la situation et de prendre toutes les mesures nécessaires.
La crise de l'ESB
10. Le 20 mars 1996, face à de nombreux cas d'ESB, le gouvernement du Royaume-Uni a informé la Commission qu'il avait pris certaines mesures à la suite de nouvelles informations relatives à l'apparition chez l'homme de certains cas de la maladie de Creutzfeldt-Jakob pouvant être liés à l'ESB. En conséquence, d'autres États membres ont décidé d'interdire l'importation du Royaume-Uni de bovins vivants et de viande bovine. Dans sa décision 96/239 CE, la Commission a fait remarquer que, bien qu'une prise de position définitive sur le risque de transmissibilité de l'ESB à l'homme ne fût pas alors possible, l'existence d'un risque ne pouvait pas être exclue. L'incertitude qui en résulte ayant créé de grandes préoccupations auprès des consommateurs, la Commission a décidé, à titre de mesure d'urgence, d'interdire l'expédition de tout bovin et de toute viande bovine ou produit obtenu à partir de celle-ci, du territoire du Royaume-Uni vers les autres États membres .
11. Quelque trois semaines après, la Commission a arrêté le règlement (CE) no 717/96 sur la base de l'article 23 du règlement no 805/68. Le préambule de ce règlement-là vise l'interdiction qui frappe les exportations en provenance du Royaume-Uni, mais signale que des veaux qui y sont nés avaient été exportés vers les autres États membres pour engraissement, avant l'introduction de l'interdiction. La possibilité que ces veaux puissent entrer dans la chaîne alimentaire était à l'origine d'une crise de confiance des consommateurs à l'égard de la viande bovine et d'une perturbation des marchés en Belgique, en France et aux Pays-Bas. Il se révélait donc nécessaire de prendre des mesures exceptionnelles pour soutenir ces marchés en instaurant un régime cofinancé par la Communauté autorisant lesdits États membres à acheter les animaux en cause en vue de leur abattage et de leur destruction subséquente. Le prix payé aux producteurs avait pour objet de les dédommager de la vente manquée des veaux en question, et il convenait donc de fixer ce prix sur le prix le plus récent constaté sur le marché communautaire pour les carcasses de veaux, soit 2,8 écus par kilogramme de poids vif.
12. L'article 1er, paragraphe 1, du règlement no 717/96 a ainsi autorisé les autorités nationales compétentes à acheter tout bovin âgé de 6 mois ou moins le 20 mars 1996, se trouvant à cette date dans une exploitation située sur leur territoire, qui leur serait présenté par un producteur qui pouvait apporter la preuve que l'animal était né au Royaume-Uni. En vertu de l'article 2 dudit règlement, le prix à verser était de 2,8 écus par kilogramme de poids vif, cofinancé par la Communauté au taux de 70 %. L'article 3 disposait que le royaume de Belgique, la République française et le royaume des Pays-Bas devaient adopter toutes les mesures nécessaires pour garantir l'application correcte du règlement et la stricte conformité avec ce texte, et informer la Commission dès que possible des mesures prises et de toute modification.
13. Conformément à son article 7, le règlement no 717/96 est entré en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes, soit le 20 avril 1996, mais devait être applicable à partir du 11 avril 1996.
La législation néerlandaise
14. Cependant, les autorités néerlandaises avaient déjà pris des mesures pour traiter les graves préoccupations sanitaires qui prévalaient alors. Le 3 avril 1996, en application de la loi néerlandaise relative à la santé et au bien-être des animaux, le ministre de l'Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche a, de concert avec le secrétaire d'État à la Santé publique, au Bien-être et au Sport, adopté un arrêté en vertu duquel les veaux nés au Royaume-Uni devaient être abattus .
15. Aux termes de l'exposé des motifs de cet arrêté, «la mesure d'abattage des animaux se fonde sur l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425/CEE, qui prévoit que si, lors d'un contrôle effectué au lieu de destination, il est constaté que les animaux proviennent d'une région contaminée par une maladie épizootique, les États membres doivent procéder à leur abattage et/ou à leur destruction».
16. Des dispositions régissant le versement d'indemnités aux propriétaires de veaux abattus ont aussi été arrêtées le 3 avril et sont entrées en vigueur le 9 avril 1996. Dans la version initiale de ces règles, le montant de l'indemnité de réparation devait correspondre à la valeur commerciale des veaux éligibles, sur la base de l'appréciation d'un expert, avant d'être transportés en dehors de leur exploitation d'élevage. À compter du 17 avril 1996, une condition a été insérée de telle sorte que, «dès qu'un montant d'indemnisation sera fixé en vertu d'une réglementation européenne, ce dernier montant sera applicable». Puis ces règles ont été modifiées le 26 avril 1996 si bien que cette indemnisation devait s'élever à 2,8 écus par kilogramme de poids vif conformément à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 717/96. Cette modification devait s'appliquer avec effet rétroactif au 11 avril 1996.
17. Les dispositions en matière d'indemnisation ont été notifiées (apparemment dans la forme initialement adoptée) à la Commission par lettre du 15 avril 1996, par le bureau de la représentation permanente des Pays-Bas. Selon cette lettre, les dispositions étaient conformes autant que possible à l'économie des dispositions existantes régissant l'indemnisation en cas d'adoption de mesures préventives consécutives à l'apparition d'une maladie animale.
Le litige dans la procédure au principal
18. Le 19 avril 1996, des veaux appartenant à H. van den Bor BV (ci-après «Van den Bor») ont été évalués par un expert à 619 001,25 NLG avant d'être achetés pour être abattus, et le directeur de district de l'Office de contrôle du bétail et de la viande a adressé à Van den Bor une déclaration lui confirmant que cette somme lui serait versée à titre d'indemnité. Il apparaît que les veaux ont été effectivement acquis par l'organisme national d'intervention le 25 avril 1996.
19. Le 4 juin 1996, l'organisme d'intervention a adressé à Van den Bor une confirmation de cet achat en déclarant que le prix payé serait de 5,99 NLG (soit 2,8 écus) par kilogramme de poids vif. Sur cette base, une somme totale de 609 266,10 NLG semble avoir été versée.
20. Van den Bor a vainement contesté cette réévaluation. La décision de rejet de sa contestation indiquait en particulier que, lorsque le directeur du district a adressé sa déclaration le 19 avril 1996, le système d'indemnisation avait déjà été modifié, et que cette modification avait fait l'objet d'une publicité suffisante puisqu'elle avait été publiée, entre autres, dans le Staatscourant du 16 avril.
21. Ayant formé un recours devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven, Van den Bor allègue principalement que ni l'expert chargé de l'évaluation ni le fonctionnaire de l'Office du contrôle du bétail et de la viande ne l'ont informé de la modification des dispositions et qu'eux-mêmes n'en auraient pas été avisés pendant deux autres semaines durant lesquelles l'évaluation des veaux britanniques s'est poursuivie. Dans ces conditions, Van den Bor avait une confiance légitime dans le paiement de la somme de l'évaluation.
22. Le College a estimé que, si le droit national était seul applicable, Van den Bor aurait une telle confiance légitime. Cela pourrait toutefois ne pas être le cas si l'organisme d'intervention était contraint par le droit communautaire d'évaluer l'indemnité comme il l'a fait en définitive. À cet égard se posent un certain nombre de questions notamment quant à la compétence des autorités néerlandaises pour prendre leurs propres mesures dans l'attente de l'adoption d'une réglementation communautaire. C'est pourquoi la juridiction nationale a sursis à statuer et demandé à la Cour de justice de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:
«1) Le ministre de l'Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche avait-il la faculté d'arrêter, en anticipant sur les dispositions communautaires en la matière, des dispositions nationales qui permettaient de verser une indemnité en réparation du préjudice subi par un opérateur par suite de l'abattage de veaux britanniques, comme l'ont prévu les arrêtés pris par ledit ministre le 3 avril 1996?
2) Si la première question appelle une réponse négative, le droit communautaire s'oppose-t-il à ce qu'il soit fait droit à la confiance légitime suscitée par une décision, prise au titre des dispositions nationales précitées, prévoyant le versement d'une indemnité déterminée, lorsque, dans la mesure où le droit national est seul applicable, cette confiance doit être reconnue comme fondée?
3) Si la première question appelle une réponse positive, le droit communautaire, et en particulier le règlement n° 717/96, s'opposent-ils à ce que ce soient lesdites dispositions nationales qui déterminent le montant de l'indemnité à verser à l'opérateur?»
23. Le gouvernement néerlandais et la Commission ont déposé des observations écrites devant la Cour puis sont tous deux intervenus à l'audience. Van den Bor n'a soumis à la Cour aucune conclusion.
Analyse
La première question: la compétence pour prendre des mesures nationales
24. Comme nous le relevons au point 19 de nos conclusions dans l'affaire Denkavit, il ressort clairement de la jurisprudence constante de la Cour que, dans les secteurs où existe une organisation commune de marché, la compétence des États membres d'intervenir de manière autonome dans le domaine couvert est limitée aux hypothèses où la matière en question n'est pas réglementée à l'échelle communautaire ou à celles où le droit communautaire leur confère une compétence déterminée . Toutefois, ils sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l'exécution des règles communautaires . En tout état de cause, il leur est interdit de prendre toute mesure qui déroge, porte atteinte ou fait obstacle au bon fonctionnement de l'organisation commune de marché .
25. Pour les motifs énoncés aux points 23 à 32 desdites conclusions, nous estimons que l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425 constituait en principe une base juridique suffisante en droit communautaire pour permettre aux autorités néerlandaises d'ordonner la mise à mort et la destruction de veaux provenant d'une région contaminée par l'ESB, et c'est sur ce fondement que les autorités ont expressément arrêté les dispositions relatives à l'abattage. De plus, l'article 10, paragraphe 1, de la directive précitée autorisait les États membres à prendre des mesures conservatoires avant l'adoption de mesures par la Commission (sous la forme du règlement no 717/96).
26. Toutefois, la présente espèce ne porte pas sur les mesures ordonnant la mise à mort de veaux mais sur celles, promulguées le même jour, prévoyant d'indemniser leurs propriétaires. Pouvaient-elles être également arrêtées sur le même fondement ou sur tout autre fondement?
- La protection de la santé
27. Le gouvernement néerlandais a principalement soutenu, en particulier à l'audience, que le régime d'indemnisation était indissociable de l'objectif de santé publique poursuivi avec la mesure d'abattage obligatoire. Ordonner l'abattage de veaux sur une si grande échelle, sans indemniser leurs propriétaires, comporterait un grave risque de dissimulation par ces derniers de l'origine des veaux, et d'introduction de leurs viandes sur le marché, ce qui irait directement à l'encontre de l'objectif recherché.
28. La Commission ne nie pas l'existence de ce risque mais considère néanmoins que l'indemnisation avait un double objectif. Outre l'objectif de santé publique, il y avait un objectif de régulation du marché en ce qu'il était nécessaire de stabiliser le marché en rassurant les consommateurs sur le fait que la viande qu'ils achetaient ne pouvait pas être contaminée. Ce dernier objectif était plus important et doit déterminer comment qualifier l'indemnisation.
29. Nous ne pouvons pas nous rallier au point de vue de la Commission lorsqu'elle affirme que l'aspect relatif à la régulation du marché doit prévaloir sur celui de la protection de la santé de telle sorte que l'on ne pourrait trouver dans la directive 90/425 aucun pouvoir pour verser l'indemnité. S'il était légitime de protéger la santé publique en garantissant qu'aucune viande issue de veaux éventuellement suspects n'est entrée dans la chaîne alimentaire, et si la promesse d'indemnisation était nécessaire pour écarter le risque du non-respect des obligations d'abattage, alors la circonstance que pareilles mesures puissent avoir également contribué à stabiliser un marché durement perturbé ne saurait nier l'existence du pouvoir conféré par les articles 8, paragraphe 1, sous a), et/ou 10, paragraphe 1, de la directive 90/425 - toujours à condition que l'objectif de protection de la santé publique n'ait pas été simplement accessoire ou secondaire à la poursuite d'un objectif différent. En l'espèce, l'exposé des motifs de la décision instaurant le régime d'indemnisation vise exclusivement des considérations sanitaires et la directive 90/425.
30. Nous estimons que, dans les circonstances tout à fait exceptionnelles qui prévalaient à l'époque, il existait des justifications pour que le gouvernement néerlandais cherche à éliminer complètement de la chaîne alimentaire, pour des raisons de santé publique, toutes les viandes de veaux britanniques. Nous rappellerons la grande incertitude qui régnait alors quant au mode exact de transmission de l'ESB au sein du bétail et quant à la durée de la période d'incubation, ainsi que les graves préoccupations relatives au risque naissant qu'elle pourrait se transmettre à l'homme sous la forme d'une maladie mortelle, incurable et particulièrement pénible.
31. En outre, la Communauté a essentiellement traité cette situation comme une question de protection de la santé et non d'intervention sur le marché. Lors de sa réunion extraordinaire qui s'est tenue du 1er au 3 avril 1996, le Conseil a souligné sa «détermination à mettre en oeuvre toutes les mesures nécessaires à la protection de la santé publique. L'objectif prioritaire est d'assurer un niveau élevé de protection de la santé fondé sur les meilleures données scientifiques possibles» . Et, comme l'a Cour l'a considéré en juillet de cette année-là, dans sa décision 96/239, la Commission «a eu avant tout égard à la protection de la santé publique dans le contexte du marché intérieur, ainsi qu'elle en a d'ailleurs l'obligation en application des directives 90/425 et 89/662».
32. Nous considérons en outre qu'il était justifié, dans ces circonstances, d'indemniser des producteurs. Quelle que soit la conviction des producteurs de la nécessité de protéger la santé publique, aucun ne peut envisager sereinement la destruction de son bétail, circonstance qui occasionnera de graves difficultés financières, voire la faillite, s'il n'en est pas dédommagé. Il se peut cependant que le producteur n'ait pas automatiquement un droit à indemnité. Le gouvernement néerlandais a souligné dans les observations qu'il a présentées dans les affaires Denkavit et Booker Aquaculture et Hydro Seafood GSP que, en général, chaque individu doit supporter le dommage qu'il a personnellement subi, et que les pertes causées par des maladies ou des maladies présumées constituent en principe des risques agricoles normaux . Dans ces conditions, il est aisé d'imaginer que certains producteurs puissent être tentés de contourner l'obligation d'abattage en dissimulant l'origine de leurs veaux si bien que les viandes de ces veaux seraient susceptibles d'entrer dans la chaîne alimentaire sans être repérées. La garantie d'une indemnisation nationale semble être un moyen particulièrement approprié de prévenir ce risque jusqu'à l'instauration d'un régime d'indemnisation communautaire.
33. Il est peut-être utile de relever que l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425 dispose que les «frais» afférents aux mesures sont à la charge de la personne qui a la charge des animaux, mais nous ne considérons pas ce terme comme se rapportant au dommage subi du fait de la perte des animaux - l'indemnisation d'une telle perte est, dans pareilles conditions, une constante des mesures nationales et communautaires (dont le règlement no 717/96). À notre avis, le terme «frais» vise plutôt des questions telles que les dépenses engagées pour transporter les animaux vers l'abattoir désigné.
34. On peut tenir compte dans ce contexte de ce que le gouvernement néerlandais n'a pas cherché à appliquer son propre régime d'indemnisation plutôt que le régime communautaire prévu par le règlement no 717/96. Lorsque le royaume des Pays-Bas a appris qu'un règlement communautaire serait adopté, les mesures nationales ont été modifiées pour prévoir un changement ultérieur et, après l'adoption dudit règlement, ce texte a été intégralement respecté. Il semble en outre ressortir du dossier et des déclarations du gouvernement néerlandais à l'audience qu'aucune indemnité n'a été payée sur le fondement du régime national d'origine, mais dans le seul respect du règlement no 717/96.
35. Nous estimons donc que la directive 90/425 autorisait le gouvernement néerlandais à prévoir, pour des raisons de santé publique, le versement d'indemnités aux propriétaires de veaux abattus dans l'attente de l'adoption d'un régime communautaire d'indemnisation. La circonstance que l'indemnisation a également contribué à la réalisation d'autres objectifs tels que la stabilisation ou le soutien du marché n'affecte en rien cette opinion.
36. Si la Cour devait toutefois ne pas partager ce point de vue, il y a lieu d'examiner l'indemnité à la lumière des règles relatives à l'intervention sur le marché et aux aides d'État.
- L'intervention sur le marché et les aides d'État
37. Dans l'hypothèse où il y a lieu d'apprécier le régime d'indemnisation à la lumière des règles relatives à l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine et aux aides d'État, nous ne saurions estimer que le gouvernement néerlandais était habilité à mettre en oeuvre son propre régime.
38. Un tel régime relève manifestement de la compétence de la Commission et non de celle des États membres selon les termes de l'article 23 du règlement no 805/68. De plus, en impliquant, comme il l'a fait, des versements par un État membre qui ont avantagé une catégorie de producteurs engagés dans le commerce avec d'autres États membres, ledit régime relevait de la définition énoncée à l'article 92, paragraphe 1, du traité et était donc également visé par l'article 24 du règlement no 805/68.
39. Néanmoins, le régime aurait pu être considéré comme une aide destinée à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires et, par conséquent, comme étant compatible avec le marché commun, en vertu de l'article 92, paragraphe 2, sous b), du traité . Dans cette hypothèse, cependant, l'article 93, paragraphe 3, oblige l'État membre à informer à l'avance la Commission des projets tendant à instituer des aides et à s'abstenir d'exécuter l'aide jusqu'à ce que la Commission (ou le Conseil, selon le cas) ait rendu sa décision.
40. La Commission allègue que le régime n'a pas été correctement notifié, sans développer les raisons de cette allégation. Le gouvernement néerlandais a produit une lettre du 15 avril 1996 adressée par le bureau de son représentant permanent au directeur général de la Commission pour l'agriculture, l'informant du régime d'aides dont une photocopie aurait été annexée à ladite lettre. Cette lettre ne semble pas avoir été présentée avec l'un des formulaires approuvés par la Commission tels qu'ils sont exposés à l'annexe II de sa lettre aux États membres du 2 août 1995 ; elle n'a pas fait mention de nombreuses informations à communiquer en application de ladite annexe et n'a pas été adressée au secrétariat général de la Commission comme le prévoit cette annexe. Ces obligations ne figurent toutefois pas dans un quelconque document juridiquement contraignant, et la Cour a déclaré qu'il suffit, pour qu'une notification soit complète, qu'elle contienne des informations qui permettent à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité de l'aide avec le traité CE . Dans ces conditions, la Cour ne dispose pas, en l'espèce, de preuves suffisantes pour conclure que le régime du royaume des Pays-Bas en cause n'a pas été correctement notifié à la Commission aux fins de l'article 93, paragraphe 3, du traité.
41. Il est toutefois admis qu'aucune décision autorisant ledit régime n'a été adoptée et il apparaît que le gouvernement néerlandais n'a à aucun moment cherché à le mettre en oeuvre avant de le rendre conforme aux dispositions du règlement no 717/96, respectant ainsi le règlement no 805/68 et prévenant tout autre besoin de notification ou d'autorisation.
Les deuxième et troisième questions: la confiance légitime
42. Tout d'abord, il n'appartient pas à la Cour d'interpréter la législation néerlandaise sur la protection de la confiance légitime. Néanmoins, nous nous permettrons de suggérer qu'il s'agit d'une règle généreuse selon laquelle une personne peut légitimement espérer que le montant déterminé indiqué dans un document délivré par l'administration comme étant la somme à lui verser sera effectivement la somme qu'elle recevra lorsque i) les dispositions régissant la fixation de cette somme ont été préalablement modifiées et que les modifications ont fait l'objet d'une publicité suffisante, de telle sorte que le montant définitif pourrait très bien être évalué sur une base différente et ii) que cette personne n'a pris ni mesure ni décision qui lui soit défavorable sur la base du document en question mais iii) s'est simplement conformée à une condition qu'elle devait juridiquement respecter, quel que fût le montant indiqué.
43. Il convient ensuite de relever que, eu égard à la confiance légitime en droit communautaire, la plus grande partie, si ce n'est toute la jurisprudence de la Cour relative à des paiements effectués par les autorités nationales vise des situations dans lesquelles l'aide a été illégalement versée et doit être récupérée. La présente situation est différente en ce que Van den Bor souhaite se fonder sur ce qui ne constitue qu'une garantie supposée du paiement d'une somme donnée.
44. Dans le contexte de la récupération d'une aide illégalement versée, la Cour a déclaré que «l'ordre juridique communautaire ne saurait s'opposer à une législation nationale qui assure le respect de la confiance légitime et de la sécurité juridique dans le cadre de la récupération» mais que, «compte tenu du caractère impératif du contrôle des aides étatiques opéré par la Commission au titre de l'article 93 du traité, les entreprises bénéficiaires d'une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l'aide que si celle-ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue par ledit article. En effet, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s'assurer que cette procédure a été respectée» .
45. À la lumière de cette jurisprudence, il est certain que, si le régime d'indemnisation devait être considéré comme constituant une aide d'État qui n'a pas été correctement notifiée à la Commission, Van den Bor ne pourrait alors nullement se prévaloir d'une quelconque confiance légitime dans le versement de l'aide.
46. Si, toutefois, le régime d'indemnisation est considéré soit comme une aide qui a été correctement notifiée, soit (ainsi que nous le proposons) comme faisant légitimement partie d'une mesure de protection de la santé autorisée par la directive 90/425, alors la clé du problème tient dans l'effet rétroactif du règlement no 717/96.
47. Une fois ledit règlement devenu applicable, les États membres étaient en principe dans l'impossibilité d'appliquer toute mesure nationale dérogatoire (quelle que fût sa qualification). Nous rappellerons que le règlement no 717/96 a été arrêté le 19 avril 1996, qu'il est entré en vigueur le 20 avril et s'est appliqué à partir du 11 avril. Le document d'évaluation transmis à Van den Bor lui a été adressé le 19 avril, soit après la date à partir de laquelle le règlement devait s'appliquer, mais avant celle de sa publication et de son entrée en vigueur.
48. La Cour considère dans une jurisprudence constante que, si le principe de la sécurité juridique s'oppose, en règle générale, à ce que la portée dans le temps d'un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication, il peut en être autrement, à titre exceptionnel, lorsque i) le but à atteindre l'exige et ii) lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée .
49. En l'espèce, la première de ces deux conditions semble remplie. Le règlement avait pour objet principal, ainsi qu'il ressort clairement de son titre et de son préambule, de soutenir le marché dans trois États membres, en garantissant en particulier que ces derniers ne supportent pas intégralement la charge de dédommager les producteurs affectés par les mesures d'abattage obligatoire, mais que la Communauté puisse contribuer aux dépenses totales à raison de 70 %, comme elle l'avait fait auparavant dans des cas similaires. Le gouvernement néerlandais au moins ayant déjà commencé à mettre en oeuvre un programme d'abattage, l'effet rétroactif était nécessaire afin d'autoriser la Communauté à apporter sa contribution.
50. Nous estimons que la seconde condition était également remplie. L'espoir que pouvaient nourrir les producteurs néerlandais le 19 avril 1996 était qu'ils recevraient une indemnité intégrale pour les veaux abattus, mais que la somme payable devait être vraisemblablement calculée sur la base d'une mesure communautaire qui devait être arrêtée sous peu. Les premières mesures néerlandaises prévoyaient une indemnisation intégrale sur la base de la valeur commerciale des veaux, telle qu'elle avait été déterminée avant leur transport hors de l'exploitation, alors que le règlement no 717/96 prévoyait une indemnisation complète sur la base du prix le plus récent constaté sur le marché communautaire pour les carcasses de veaux, exprimé en kilogrammes de poids vif. Manifestement, il y avait de fortes chances que les sommes fixées dans les deux cas fussent très similaires et il y a lieu de noter que, pour Van den Bor, la différence semble avoir été minime. Dans nombre de cas, il se peut que les règles communautaires n'aient eu pour conséquence que de fixer de manière plus précise la somme évaluée par l'expert qui en était chargé; dans certains cas, un prix fixe par kilogramme de poids vif a peut-être été plus favorable au producteur que l'évaluation effectuée par l'expert puisque cette dernière devait, en vertu du programme néerlandais, être réduite si l'état général de l'animal le justifiait. Dans ces conditions, nous sommes d'avis que la confiance légitime des producteurs néerlandais de veaux a été respectée et que l'effet rétroactif du règlement no 717/96 se justifiait.
51. Ce faisant, les autorités néerlandaises étaient tenues de se conformer aux dispositions dudit règlement en mettant en oeuvre leur régime d'indemnisation à partir du 11 avril 1996.
Conclusion
52. Eu égard à toutes les considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions déférées par le College van Beroep voor het bedrijfsleven:
«Le ministre de l'Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche avait la faculté, en vertu de l'article 8, paragraphe 1, sous a), et/ou de l'article 10, paragraphe 1, de la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, d'arrêter, le 3 avril 1996, des dispositions nationales qui permettaient de verser une indemnité en réparation du préjudice subi par suite de l'abattage de veaux britanniques pour des raisons de santé publique. Cependant, à compter de l'applicabilité, le 11 avril 1996, du règlement (CE) no 717/96 de la Commission, du 19 avril 1996, arrêtant des mesures de soutien exceptionnelles en faveur du marché de la viande bovine en Belgique, en France et aux Pays-Bas, les autorités néerlandaises étaient dans l'impossibilité juridique de mettre en oeuvre ces dispositions d'une manière non conforme audit règlement.