62020CC0432
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. PIKAMÄE
van 21 oktober 2021 (
1
)
Zaak C‑432/20
ZK
In aanwezigheid van:
Landeshauptmann von Wien
[verzoek van het Verwaltungsgericht Wien (bestuursrechter in eerste aanleg Wenen, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Immigratiebeleid – Richtlijn 2003/109/EG – Artikel 9, lid 1, onder c) – Verlies van de status van langdurig ingezeten derdelander – Afwezigheid van het grondgebied van de Unie gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden – Onderbreking van deze afwezigheid – Onregelmatige en korte verblijven op het grondgebied van de Unie”
I. Inleiding
1.
In de onderhavige zaak, die een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU betreft, stelt het Verwaltungsgericht Wien (bestuursrechter in eerste aanleg Wenen, Oostenrijk) het Hof drie prejudiciële vragen over de uitlegging van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (
2
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 (
3
) (hierna: „richtlijn 2003/109”).
2.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen ZK, Kazachs staatsburger, en de Landeshauptmann von Wien (gouverneur van Wenen, Oostenrijk) over de weigering van laatstgenoemde om ZK’s status van langdurig ingezeten derdelander te verlengen. De afwijzende beslissing was ingegeven door het feit dat ZK tussen augustus 2013 en augustus 2018 per jaar slechts enkele dagen in de Europese Unie had verbleven. De verwijzende rechter is van oordeel dat de Oostenrijkse wettelijke regeling die van toepassing is op het onderhavige geval, die bepaalt dat korte en periodieke verblijven in de Unie niet volstaan om te voorkomen dat deze status verloren gaat op grond dat de betrokkene gedurende twaalf maanden niet op het grondgebied van de Unie heeft verbleven, niet verenigbaar is met artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109. Op grond van deze bepaling mogen ingezeten derdelanders de status van langdurig ingezetene niet langer behouden indien zij „gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden niet op het grondgebied van de [Unie] verblijven”. Volgens de verwijzende rechter gaat bovengenoemde Oostenrijkse wettelijke regeling verder dan hetgeen het Unierecht vereist en toestaat.
3.
De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid zich uit te spreken over een nog niet eerder gestelde rechtsvraag, namelijk welke voorwaarden artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 stelt aan de intrekking van de status van langdurig ingezeten derdelander door de nationale autoriteiten. Meer in het bijzonder zal het Hof moeten preciseren aan welke vereisten betreffende de duur en de kwaliteit van het verblijf op het grondgebied van de Unie een derdelander moet voldoen om de hem door richtlijn 2003/109 verleende juridische status te kunnen behouden. Het antwoord van het Hof op deze prejudiciële vragen kan van invloed zijn op de integratie van derdelanders in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht als voorzien in de Verdragen van de Unie.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4.
De overwegingen 2, 4, 6, 10 en 12 van richtlijn 2003/109 luiden:
„(2)
Tijdens de buitengewone bijeenkomst in Tampere van 15 en 16 oktober 1999 heeft de Europese Raad verklaard dat de juridische status van onderdanen van derde landen meer in overeenstemming moet worden gebracht met die van de onderdanen van de lidstaten, en dat iemand die gedurende een nader te bepalen periode legaal in een lidstaat heeft verbleven en een vergunning tot langdurig verblijf heeft, in deze lidstaat een aantal uniforme rechten zou moeten verkrijgen die zo dicht mogelijk bij de rechten van EU-burgers liggen.
[...]
(4)
De integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd is van wezenlijk belang voor de bevordering van de economische en sociale samenhang, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap, die is opgenomen in het Verdrag.
[...]
(6)
Het belangrijkste criterium voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene is de duur van het verblijf op het grondgebied van een lidstaat. Het moet gaan om een langdurig en ononderbroken verblijf, waaruit blijkt dat de betrokkene sterke banden met het land heeft gekregen. Daarbij moet een zekere flexibiliteit mogelijk zijn om rekening te houden met omstandigheden die ertoe kunnen leiden dat de betrokkene het grondgebied van de lidstaat tijdelijk verlaat.
[...]
(10)
Er moeten procedurevoorschriften worden vastgesteld voor het onderzoeken van de aanvraag voor de status van langdurig ingezetene. Deze procedures moeten niet alleen doelmatig zijn en kunnen worden afgewikkeld naast de normale werklast van de overheidsinstanties van de lidstaten, maar ook doorzichtig en billijk zijn, om de betrokken personen voldoende rechtszekerheid te bieden. Zij mogen niet worden gebruikt als middel om de uitoefening van het recht van verblijf door de rechthebbenden te belemmeren.
[...]
(12)
Om effect te sorteren als instrument voor de maatschappelijke integratie van langdurig ingezetenen moet de status van langdurig ingezetene waarborgen dat de betrokkene op een groot aantal economische en sociale gebieden op dezelfde wijze wordt behandeld als burgers van de lidstaat, onder de relevante voorwaarden die in deze richtlijn worden gesteld.”
5.
Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Doel”, bepaalt:
„Deze richtlijn heeft ten doel:
a)
de voorwaarden vast te stellen waaronder een lidstaat aan onderdanen van derde landen die legaal op zijn grondgebied verblijven, de status van langdurig ingezetene kan toekennen, of deze status kan intrekken, en te bepalen welke rechten aan deze status verbonden zijn, en
b)
de voorwaarden vast te stellen waaronder onderdanen van derde landen aan wie door een lidstaat de status van langdurig ingezetene is toegekend, in andere lidstaten mogen verblijven.”
6.
Artikel 4 van voornoemde richtlijn, met als opschrift „Verblijfsduur”, luidt:
„1.   De lidstaten kennen de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.
[...]
3.   De perioden van afwezigheid van het grondgebied van de betrokken lidstaat vormen geen onderbreking van het in lid 1 bedoelde verblijf en tellen mee bij de berekening van de duur van dat verblijf, indien zij minder dan zes achtereenvolgende maanden duren en binnen de in lid 1 bedoelde periode niet langer zijn dan in totaal tien maanden. [...]”
7.
Artikel 8 van richtlijn 2003/109, met als opschrift „[EU]-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen”, bepaalt:
„1.   De status van langdurig ingezetene is permanent, onverminderd artikel 9.
2.   De lidstaten verstrekken aan langdurig ingezetenen een [EU]-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen. De verblijfsvergunning is ten minste vijf jaar geldig. De vergunning wordt, indien nodig en op verzoek, bij het verstrijken van die periode automatisch verlengd.
[...]”
8.
Artikel 9 van deze richtlijn, met als opschrift „Intrekking of verlies van de status”, bepaalt:
„1.   Langdurig ingezetenen mogen de status van langdurig ingezetene niet langer behouden indien:
[...]
c)
zij gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden niet op het grondgebied van de [Unie] verblijven.
2.   De lidstaten mogen, in afwijking van lid 1, onder c), bepalen dat afwezigheid van meer dan twaalf aaneensluitende maanden of afwezigheid om specifieke of uitzonderlijke redenen, niet leidt tot intrekking of verlies van de status.
[...]
5.   Voor de in lid 1, onder c), en in lid 4 bedoelde gevallen zorgen de lidstaten die de status hebben verleend, voor een vereenvoudigde procedure voor het opnieuw verkrijgen van de status van langdurig ingezetene. [...]”
9.
Artikel 11 van genoemde richtlijn, met als opschrift „Gelijke behandeling”, bepaalt:
„1.   Langdurig ingezetenen genieten op de volgende gebieden dezelfde behandeling als de eigen onderdanen:
[...]
b)
onderwijs en beroepsopleiding, met inbegrip van studietoelagen en ‑beurzen, overeenkomstig het nationale recht;
[...]
d)
sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving;
e)
fiscale voordelen;
f)
toegang tot goederen en diensten en de levering van voor het publiek beschikbare goederen en diensten, alsmede tot procedures voor het verkrijgen van huisvesting;
g)
vrijheid van vereniging en aansluiting bij of lidmaatschap van een werkgevers‑ of werknemersorganisatie of een andere organisatie waarvan de leden een bepaald beroep uitoefenen, met inbegrip van de door dergelijke organisaties verschafte voordelen, zonder dat wordt geraakt aan de nationale bepalingen inzake openbare orde en openbare veiligheid;
[...]
2.   De betrokken lidstaat mag de gelijke behandeling ten aanzien van de punten b), d), e), f) en g), van lid 1 beperken tot gevallen waarin de geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats van de langdurig ingezetene of van de gezinsleden voor wie hij voordelen opeist, op het grondgebied van de lidstaat in kwestie is gelegen.
[...]”
B. Oostenrijks recht
10.
De relevante bepalingen van nationaal recht zijn opgenomen in het Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (vestigings‑ en verblijfswet (
4
); hierna: „NAG”).
11.
§ 2, lid 7, NAG luidt als volgt:
„Korte binnenlandse en buitenlandse verblijven, met name voor het afleggen van bezoeken, onderbreken niet de verblijfs‑ of vestigingsduur die vereist is voor de verwerving of het verlies van het verblijfsrecht. [...]”
12.
§ 20 NAG, met als opschrift „Geldigheidsduur van verblijfsvergunningen”, bepaalt:
„[...]
(3)   Houders van een verblijfsvergunning ‚EU-langdurig ingezetene’ (§ 45) zijn in Oostenrijk – ongeacht de beperkte geldigheidsduur van het met deze verblijfsvergunning samenhangende document – voor onbepaalde duur gevestigd. Dat document wordt voor een periode van vijf jaar afgegeven en wordt, voor zover er geen maatregelen krachtens het Fremdenpolizeigesetz 2005 (Oostenrijkse wet betreffende vreemdelingenpolitie 2005) uitvoerbaar zijn, in afwijking van § 24 ook na het verlopen ervan op verzoek verlengd.
(4)   Een verblijfsvergunning krachtens lid 3 vervalt wanneer de vreemdeling langer dan een aaneengesloten periode van twaalf maanden buiten het grondgebied van de [Europese economische ruimte (EER)] verblijft. Om specifieke in aanmerking te nemen redenen, zoals een ernstige ziekte, het vervullen van een sociale verplichting of het vervullen van een met de algemene dienstplicht of burgerdienst vergelijkbare dienst, mag de vreemdeling tot maximaal vierentwintig maanden buiten het grondgebied van de EER verblijven, wanneer hij dat vooraf heeft meegedeeld aan de autoriteiten. Wanneer er sprake is van een gerechtvaardigd belang van de vreemdeling, stellen de autoriteiten op verzoek vast dat de verblijfsvergunning niet is vervallen. De vreemdeling moet het bewijs leveren van zijn verblijf op het grondgebied van de EER.
[...]”
III. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
13.
Op 6 september 2018 heeft ZK, Kazachs staatsburger, een aanvraag tot verlenging van zijn verblijfsvergunning „langdurig ingezetene” ingediend. Dit verzoek is bij besluit van de Landeshauptmann von Wien van 9 juli 2019 afgewezen.
14.
Op 12 augustus 2019 heeft ZK tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
15.
De verwijzende rechter merkt op dat ZK tussen augustus 2013 en augustus 2018 (en daarna) weliswaar nooit gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden of langer buiten het grondgebied van de Unie heeft verbleven, maar dat vaststaat dat betrokkene in die periode slechts een paar dagen per jaar op dit grondgebied aanwezig was. Deze laatste omstandigheid is door de verwerende bestuursinstantie in aanmerking genomen om de verlenging van verzoekers verblijfsvergunning te weigeren.
16.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat verzoeker voor de verwijzende rechter een juridische analyse van de deskundigengroep van de Europese Commissie voor legale migratie heeft overgelegd, waarin wordt geconcludeerd dat de in artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 gestelde toepassingsvoorwaarde inzake de afwezigheid van het grondgebied van de Unie strikt moet worden uitgelegd, in die zin dat op grond van deze bepaling enkel de fysieke afwezigheid van dat grondgebied gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden tot het verlies van de status van langdurig ingezetene leidt. Volgens deze analyse is het dienaangaande irrelevant of een langdurig ingezetene gedurende de periode in kwestie ook materieel op dat grondgebied was gevestigd of aldaar zijn gewone verblijfplaats had.
17.
De verwijzende rechter is van mening dat een dergelijke analyse, waarmee hij het eens lijkt te zijn, het betoog van verzoeker ondersteunt. Indien deze analyse wordt gevolgd, zouden immers zelfs verblijven van korte duur, of zelfs, zoals in casu, die van slechts enkele dagen per jaar, volstaan om de toepassing van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 uit te sluiten, zodat verzoeker zijn status van langdurig ingezetene zou behouden.
18.
In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Wien de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn [2003/109] aldus worden uitgelegd dat elk fysiek verblijf, hoe kort ook, van een langdurig ingezeten derdelander op het grondgebied van de [Unie] binnen een aaneengesloten periode van twaalf maanden, volstaat om uit te sluiten dat de betrokkene de status van langdurig ingezeten derdelander krachtens deze bepaling verliest?
2)
Indien het Hof de eerste prejudiciële vraag ontkennend beantwoord: aan welke kwalitatieve en/of kwantitatieve vereisten moet een verblijf op het grondgebied van de [Unie] binnen een aaneengesloten periode van twaalf maanden voldoen om uit te sluiten dat de betrokkene de status van langdurig ingezeten derdelander verliest? Sluit een verblijf binnen een aaneengesloten periode van twaalf maanden op het grondgebied van de [Unie] het verlies van de status van langdurig ingezeten derdelander alleen uit wanneer de betrokken derdelander gedurende deze periode zijn gewone verblijfplaats of het centrum van zijn belangen op het grondgebied van de [Unie] had?
3)
Zijn regelingen in de rechtsorde van de lidstaten die voorschrijven dat langdurig ingezeten derdelanders hun status verliezen wanneer zij binnen een aaneengesloten periode van twaalf maanden weliswaar op het grondgebied van de [Unie] hebben verbleven, maar aldaar noch hun gewone verblijfplaats, noch het centrum van hun belangen hadden, verenigbaar met artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn [2003/109]?”
IV. Procedure bij het Hof
19.
De verwijzingsbeslissing van 28 augustus 2020 is op 14 september 2020 ingekomen ter griffie van het Hof.
20.
De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht de prejudiciële verwijzing overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgens de spoedprocedure te behandelen.
21.
Dat verzoek is bij beslissing van het Hof van 28 september 2020, de advocaat-generaal gehoord, afgewezen.
22.
De Oostenrijkse regering en de Europese Commissie hebben binnen de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalde termijn schriftelijke opmerkingen ingediend.
23.
Ter terechtzitting van 15 juli 2021 hebben de procesgemachtigden van de Oostenrijkse regering en van de Commissie opmerkingen ingediend.
V. Juridische analyse
A. Opmerkingen vooraf
24.
Derdelanders migreren om uiteenlopende redenen naar de Europese Unie: om economische, studie‑ of gezinsredenen of om internationale bescherming te verkrijgen. Sommige derdelanders blijven gedurende vele jaren op het grondgebied van de lidstaten en ontwikkelen banden met de betrokken lidstaat. Daarom wordt de integratie van langdurig ingezeten derdelanders in de lidstaten van wezenlijk belang geacht voor de bevordering van de economische en sociale samenhang binnen de Unie, een fundamentele doelstelling van artikel 3 VEU. Voorts zij eraan herinnerd dat artikel 79, lid 1, VWEU voorziet in de ontwikkeling van een gemeenschappelijk immigratiebeleid, dat onder meer tot doel heeft te zorgen voor „een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven”. (
5
)
25.
Een van de eerste door de Unie vastgestelde wetgevingshandelingen op het gebied van immigratie is richtlijn 2003/109. Het doel van deze richtlijn is een „Europese” status toe te kennen aan derdelanders die duurzaam en legaal in de Unie verblijven. Om hun integratie te waarborgen beoogt genoemde richtlijn de rechten van derdelanders en die van Unieburgers nader tot elkaar te brengen, onder meer door op een groot aantal economische en sociale gebieden voor gelijke behandeling te zorgen. De hun toegekende rechten blijven beperkter dan die van Unieburgers (
6
), maar omvatten niettemin bepalingen inzake vrij verkeer, die het recht geven gedurende langer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven dan die welke hun de status van langdurig ingezetene heeft toegekend. Bovendien krijgt de houder van de status van langdurig ingezetene toegang tot de arbeidsmarkt op voorwaarde dat zijn werkzaamheden geen verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag of dat de banen niet zijn voorbehouden aan eigen onderdanen, of aan burgers van de Unie en van de EER. Op het gebied van de sociale bescherming kunnen de lidstaten besluiten om de toegang van langdurig ingezetenen te beperken tot de „belangrijkste prestaties”.
26.
De toegang tot de status van langdurig ingezetene is voorbehouden aan derdelanders die sedert vijf jaar legaal en ononderbroken op het grondgebied van een lidstaat hebben verbleven. Personen wier verblijf als tijdelijk kan worden beschouwd, zijn uitgesloten. De lidstaten behouden een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de voorwaarden voor de toekenning van de status van langdurig ingezetene. (
7
) Aan de voorwaarden inzake vaste, regelmatige en voldoende inkomsten en het bezit van een ziektekostenverzekering, die ook gelden voor Unieburgers die in een andere lidstaat verblijven, wordt een optionele voorwaarde inzake „integratievoorwaarden” toegevoegd, waardoor de toegang tot de status van langdurig ingezetene kan worden beperkt. In alle lidstaten is het bewijs van voldoende kennis van de taal van de lidstaat, in verschillende mate van vaardigheid, de belangrijkste voorwaarde.
27.
De Uniewetgever beoogt de doelstelling van duurzame integratie van derdelanders te verwezenlijken door de voorwaarden voor de verlening en de intrekking (of het verlies) van de status van langdurig ingezetene te harmoniseren. Niettemin moet worden opgemerkt dat de onderhavige zaak zich onderscheidt van andere zaken die reeds door het Hof zijn behandeld doordat zij veeleer betrekking heeft op het tweede aspect, dat wil zeggen de uitlegging van de voorwaarden voor de intrekking (of het verlies) van deze status op grond van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 wegens een voortdurende afwezigheid van het grondgebied van de Unie. Ofschoon uit deze bepaling blijkt dat derdelanders de status van langdurig ingezetene verliezen wanneer zij gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden niet op het grondgebied van de Unie verblijven, specificeert zij niet hoe sporadische en kortstondige verblijven moeten worden behandeld, met name wanneer deze de intreding van dit rechtsgevolg kunnen verhinderen.
B. Onderzoek van de prejudiciële vragen
28.
Met zijn drie vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen aan de hand van welke criteria moet worden vastgesteld of een langdurig ingezetene gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden „afwezig” is geweest van het grondgebied van de Unie in de zin van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109, aangezien een dergelijke afwezigheid in beginsel tot verlies van het recht op de status van langdurig ingezetene leidt. In het bijzonder vraagt hij zich af of elk verblijf gedurende die periode, hoe kort ook, deze afwezigheid kan onderbreken en dus het verlies van die status kan uitsluiten, dan wel of de betrokkene gedurende die periode zijn gewone verblijfplaats of het centrum van zijn belangen op dat grondgebied moet hebben.
1.
Gebruik van de verschillende uitleggingsmethoden
29.
Aangezien artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 geen verwijzing naar het nationale recht bevat, moet ervan worden uitgegaan dat het begrip „afwezigheid” een autonoom Unierechtelijk begrip is dat uniform moet worden uitgelegd, rekening houdend met de bewoordingen van deze bepaling, met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt en met de context ervan. (
8
)
a)
Letterlijke uitlegging
30.
Wat de bewoordingen van deze bepaling betreft, moet worden opgemerkt dat er een zekere variatie bestaat tussen de verschillende taalversies ervan.
31.
Enerzijds wordt namelijk in een groot aantal taalversies (
9
) gesproken van „afwezigheid” van het grondgebied van de Unie gedurende de aaneengesloten periode van twaalf maanden, waaruit zou kunnen worden opgemaakt dat de fysieke aanwezigheid een einde zou maken aan deze afwezigheid. Anderzijds verwijzen andere taalversies (
10
) naar het feit dat gedurende die periode niet wordt „verbleven” op dat grondgebied, waarbij het gebruik van dit werkwoord een iets „bestendiger” aanwezigheid kan impliceren, zonder evenwel een verblijf van slechts enkele dagen uit te sluiten.
32.
Het komt mij echter voor dat, afgezien van deze geringe taalkundige nuances, de exacte draagwijdte van het begrip „afwezigheid” niet eenduidig kan worden bepaald op basis van enkel de bewoordingen van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109. Uit een letterlijke uitlegging van deze bepaling kan geen duidelijke conclusie worden getrokken. Bijgevolg moeten de andere in de rechtspraak van het Hof erkende uitleggingsmethoden worden toegepast. (
11
)
b)
Contextuele uitlegging
1) Uitzondering op de algemene regel die langdurig ingezetenen een bijzondere juridische status toekent, moet strikt worden uitgelegd
33.
De context van artikel 9 van richtlijn 2003/109 biedt enkele nuttige aanknopingspunten om de draagwijdte van deze bepaling beter af te bakenen. Artikel 8, lid 1, van deze richtlijn bepaalt immers dat de status van langdurig ingezetene permanent is, „onverminderd artikel 9”. Aangezien het permanente karakter van dit statuut de „algemene regel” is, lijkt artikel 9, lid 1, onder c), van genoemde richtlijn dus een „uitzondering” te zijn en dus strikt te moeten worden uitgelegd, overeenkomstig een in de rechtspraak van het Hof erkend uitleggingsbeginsel. (
12
)
34.
Bovendien zij eraan herinnerd dat richtlijn 2003/109 voor derdelanders een subjectief recht in het leven roept op verkrijging van de status van langdurig ingezetene en op de overige rechten die voortvloeien uit de verlening van die status, wanneer daadwerkelijk aan de daartoe gestelde voorwaarden is voldaan (
13
) en de respectieve procedures zijn nageleefd (
14
). Zoals in de inleiding van deze conclusie is aangegeven (
15
), harmoniseert deze richtlijn de voorwaarden voor verkrijging van de status van langdurig ingezetene op uitputtende wijze. Dit geldt ook voor de in artikel 9 van die richtlijn bedoelde voorwaarden voor de intrekking van deze status. (
16
) Bijgevolg kunnen de lidstaten geen aanvullende voorwaarden stellen (
17
) of aan artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 een ruime uitlegging geven zonder afbreuk te doen aan het behoud van de status van langdurig ingezetene.
35.
In dit verband lijkt de bescherming van verworven rechten mij absoluut noodzakelijk om de in artikel 4, lid 1, en artikel 8, lid 1, van die richtlijn bedoelde bepalingen, die aan langdurig ingezetenen een bijzondere juridische status verlenen, niet hun nuttig effect te ontnemen. Het feit dat de Uniewetgever ook procedurele waarborgen heeft opgenomen in artikel 10 van voornoemde richtlijn, dat onder meer bepaalt dat beslissingen tot intrekking van die status met redenen moeten worden omkleed en dat de betrokken derdelander in kennis moet worden gesteld van de beroepsmogelijkheden alsmede van de termijn waarbinnen daarvan gebruik moet worden gemaakt, toont duidelijk aan welk belang aan de bescherming van die juridische status moet worden gehecht. Al deze overwegingen pleiten eveneens voor een strikte uitlegging van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109.
2) Eventuele beperkingen van de gelijke behandeling laten de status van langdurig ingezetene onverlet
36.
Artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 biedt een aanwijzing ter schraging van de stelling dat het behoud van de status van langdurig ingezetene niet vereist dat de langdurig ingezetene zijn verblijfplaats op het grondgebied van de betrokken lidstaat of van de Unie heeft. Enerzijds bepaalt artikel 11, lid 1, van deze richtlijn dat langdurig ingezetenen op een groot aantal gebieden dezelfde behandeling genieten als eigen onderdanen. Anderzijds biedt artikel 11, lid 2, van die richtlijn de betrokken lidstaat de mogelijkheid de gelijke behandeling te beperken voor derdelanders die hun geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats op zijn grondgebied hebben. Opgemerkt moet worden dat zij hun status van langdurig ingezetene behouden ondanks deze beperking van de gelijke behandeling.
37.
Uit deze bepaling blijkt duidelijk dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de voordelen die een derdelander kan genieten doordat hij zijn geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats op het grondgebied van de betrokken lidstaat heeft, en de status van langdurig ingezetene die hij bezit. Het niet hebben van een geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats op het grondgebied van de betrokken lidstaat kan negatieve gevolgen hebben voor de omvang van de voordelen die richtlijn 2003/109 en het nationale recht tot omzetting daarvan bieden, maar leidt niet noodzakelijkerwijs tot het verlies van voornoemde juridische status.
3) Voorwaarden voor het behoud van de status van langdurig ingezetene zijn minder streng dan die voor de toekenning van deze status
38.
Richtlijn 2003/109 regelt in wezen twee onderscheiden aspecten: de verkrijging van de status van langdurig ingezetene en het behoud hiervan. Voor het verkrijgen van die status moet een derdelander zijn best doen om in te burgeren. De Uniewetgever gaat er met de vaststelling van een periode van vijf jaar ononderbroken verblijf van uit dat de integratie van een derdelander na het verstrijken van die periode gewaarborgd is. Zoals het Hof in het arrest Singh heeft opgemerkt „blijkt uit een legale en ononderbroken verblijfsduur van vijf jaar dat de betrokkene sterke banden met het land heeft gekregen en zich daar dus duurzaam heeft gevestigd”. (
18
) Wanneer dit integratiedoel eenmaal is bereikt en een derdelander hechte banden met het gastland heeft aangeknoopt, hetgeen uit juridisch oogpunt wordt bevestigd door de toekenning van de status van langdurig ingezetene, worden de vereisten voor het behoud van deze status versoepeld.
39.
Vastgesteld moet immers worden dat de voorwaarden voor de toekenning van de status van langdurig ingezetene aanzienlijk afwijken van die voor het behoud ervan. Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/109 vereist voor de toekenning van die status een ononderbroken „verblijf” sedert vijf jaar in de betrokken lidstaat (
19
), terwijl de intrekking afhangt van een „afwezigheid” van het grondgebied van de Unie gedurende twaalf opeenvolgende maanden, zonder dat wordt gespecificeerd waar de derdelander precies moet verblijven. Hieruit volgt dat een voortdurend verblijf op het grondgebied van de Unie niet langer noodzakelijk is na het verstrijken van de voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene vastgestelde periode van vijf jaar.
4) Uitlegging waarbij rekening wordt gehouden met de ruimere context
40.
Aangezien richtlijn 2003/109 tot doel heeft de rechten van deze burgers aan te passen aan die welke Unieburgers genieten, kan bij de uitlegging van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 rekening worden gehouden met de ruimere context, namelijk de bepalingen van richtlijn 2004/38/EG (
20
). Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de bepalingen van richtlijn 2004/38 zich inderdaad lenen voor een vergelijking met die van richtlijn 2003/109, waardoor niettegenstaande bepaalde verschillen die hun verklaring vinden in onder meer de specifieke wetgevingsdoelstellingen van deze richtlijnen, nuttige conclusies voor de uitlegging kunnen worden getrokken. (
21
)
41.
In dit verband moet de aandacht worden gevestigd op artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38, dat bepaalt dat iedere Unieburger die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, aldaar een duurzaam verblijfsrecht heeft. Deze bepaling vertoont een bijzondere gelijkenis met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/109, aangezien zij van derdelanders een legaal en ononderbroken verblijf van eveneens vijf jaar verlangt om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen.
42.
Hetzelfde geldt voor de bepalingen inzake het verlies van het verblijfsrecht. Volgens artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 kan „[w]anneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal is verkregen, [...] het slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland” (cursivering van mij). In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest Dias (
22
), dat juist betrekking heeft op de uitlegging van richtlijn 2004/38, heeft geoordeeld dat het verlies van het recht van duurzaam verblijf voor de Unieburger wegens afwezigheden van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland gerechtvaardigd is omdat na een dergelijke afwezigheid „de band met het gastland losser is geworden”.
43.
Artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 berust op dezelfde logica, aangezien ervan moet worden uitgegaan dat de band van een derdelander met de Unie, die tot stand is gekomen door de integratie-inspanningen die gedurende de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bedoelde vijf jaar zijn geleverd, „losser” wordt wanneer deze derdelander gedurende meer dan twaalf achtereenvolgende maanden afwezig is.
44.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat het aan de vaststelling van richtlijn 2003/109 voorafgaande voorstel van de Commissie aanvankelijk ook in een afwezigheid van twee achtereenvolgende jaren voorzag. (
23
) Uit de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling blijkt dus dat het aanvankelijk de bedoeling was om de bepalingen inzake het permanente verblijf van Unieburgers en dat van derdelanders op één lijn te brengen.
45.
Gelet op al deze elementen dient mijns inziens de door de Oostenrijkse regering verdedigde uitlegging te worden verworpen, op grond waarvan vereist is dat een derdelander zijn „gebruikelijke verblijfplaats” daadwerkelijk op het grondgebied van de betrokken lidstaat of op het grondgebied van de Unie heeft.
c)
Teleologische uitlegging
46.
Aangezien richtlijn 2003/109 blijkens overweging 4 ervan beoogt de integratie van derdelanders die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd, te stimuleren in het belang van de bevordering van de economische en sociale samenhang (
24
), moet worden gewaarborgd dat de juridische status van langdurig ingezetene enkel wordt toegekend aan personen die daarvoor in aanmerking kunnen komen, te weten alle personen die met de Unie en haar lidstaten voldoende hechte en echte banden hebben die dankzij een geslaagde integratie in de loop van de vijf jaren legaal en aaneengesloten verblijf tot stand zijn gekomen.
47.
Daarentegen kan uit artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 worden afgeleid dat de status van langdurig ingezetene moet worden ingetrokken wanneer de betrokken personen niet langer deze band met het gastland hebben. Er is immers geen legitieme reden om de juridische status van langdurig ingezetene te handhaven in geval van „losmaking” van die band, aangezien het door richtlijn 2003/109 nagestreefde doel dan niet meer zou worden bereikt. Al deze overwegingen moeten bij de uitlegging van de betrokken bepaling in aanmerking worden genomen.
48.
Een uitlegging in het licht van het in de voorgaande punten van deze conclusie genoemde wetgevingsdoel heeft tot gevolg dat artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 op genuanceerde wijze moet worden toegepast, naargelang van de omstandigheden van elk specifiek geval. Om de verwijzende rechter nuttige uitleggingsgegevens te verschaffen, acht ik het zinvol om aan de hand van enkele praktische voorbeelden toe te lichten hoe de teleologische uitlegging van invloed is op de toepassing van dit artikel.
2.
Gevolgen voor de toepassing van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109
a)
Verplicht verlies van de status van langdurig ingezetene na het verstrijken van een aaneengesloten periode van twaalf maanden
49.
Meteen moet worden opgemerkt dat, zoals artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 bepaalt, een afwezigheid van twaalf aaneengesloten maanden in de regel tot verlies van de status van langdurig ingezetene leidt. (
25
) Niet alleen laten de eenduidige bewoordingen van deze bepaling hieromtrent geen uitleggingsmarge, maar tevens is het uit het oogpunt van de integratie van een derdelander begrijpelijk dat de band met het gastland na het verstrijken van een dermate lange periode in het algemeen „losraakt”.
50.
Een dergelijk rechtsgevolg lijkt mij niet onevenredig, aangezien uit artikel 9, lid 5, van richtlijn 2003/109 blijkt dat de lidstaten die de status van langdurig ingezetene hebben toegekend, moeten voorzien in een „vereenvoudigde procedure” voor het opnieuw verkrijgen van die status. Bijgevolg heeft de betrokkene steeds de mogelijkheid om de band met het gastland te herstellen, in het wederzijdse belang van beide partijen.
51.
Ik wil erop wijzen dat een dergelijk rechtsgevolg voortvloeit uit een situatie waarin het gastland geen gebruik heeft gemaakt van de uitzondering van artikel 9, lid 2, van richtlijn 2003/109. Op grond van die bepaling mogen de lidstaten, in afwijking van lid 1, onder c), bepalen dat „afwezigheid van meer dan twaalf aaneensluitende maanden” of „afwezigheid om specifieke of uitzonderlijke redenen”, niet leidt tot intrekking of verlies van de status. (
26
) Daaruit volgt dat de lidstaten bij de uitvoering van die bepaling over een ruime beoordelingsmarge beschikken, zodat het uit de bovenstaande uitlegging voortvloeiende rechtsgevolg kan worden voorkomen.
b)
Juridische behandeling van sporadische en korte verblijven
52.
Zolang de betrokkene gedurende deze periode van twaalf maanden meestal op het grondgebied van de Unie verblijft, zal deze omstandigheid geen moeilijkheden opleveren bij de toepassing van richtlijn 2003/109, aangezien duidelijk is dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 9, lid 1, onder c), van deze richtlijn. Daarentegen rijst de vraag hoe moet worden omgegaan met een situatie waarin het verblijf van de betrokkene op het grondgebied van de Unie sporadisch is en zich beperkt tot korte perioden gedurende het jaar.
53.
Mijns inziens zou zelfs een dergelijke sporadische en kortstondige aanwezigheid op het grondgebied van de Unie het verlies van het recht op de status van langdurig ingezetene kunnen verhinderen, mits met zekerheid kan worden vastgesteld dat de betrokkene nog steeds „sterke banden” met het land heeft in de zin van overweging 6 van richtlijn 2003/109. Met andere woorden, een derdelander met de status van langdurig ingezetene moet aantonen dat er sprake is van voldoende nauwe „integratiebanden” met het gastland. Indien niet aan deze voorwaarde is voldaan, lijkt mij een toepassing van de algemene regel, die leidt tot verlies van het recht op de status van langdurig ingezetene (
27
), geboden. (
28
)
54.
Aangezien artikel 4 van richtlijn 2003/109, gelezen in samenhang met artikel 8 van deze richtlijn, voorziet in de toekenning van een duurzaam verblijfsrecht op voorwaarde dat de derdelander overeenkomstig artikel 5 van die richtlijn het bewijs levert dat aan de voorwaarden voor verkrijging van die status is voldaan, lijkt het mij logisch en billijk om te stellen dat het vervolgens aan de nationale autoriteiten staat om alle relevante omstandigheden van het specifieke geval te onderzoeken en, in voorkomend geval, te bewijzen dat een dergelijke band ontbreekt alvorens een beslissing over de intrekking van de status van de betrokkene te nemen. Dat de bewijslast met betrekking tot het bestaan van feitelijke gegevens in het concrete geval die een beroep op artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 kunnen rechtvaardigen, bij de nationale autoriteiten wordt gelegd, is mijns inziens geboden om aan bovengenoemde bepalingen, die langdurig ingezetenen een bijzondere juridische status verlenen, niet hun nuttig effect te ontnemen.
55.
Een dergelijke benadering lijkt mij passend om te waarborgen dat de status van langdurig ingezetene niet wordt gebruikt voor andere doeleinden dan die welke de Uniewetgever voor ogen had. In het bijzonder moet worden voorkomen dat uit deze status ten onrechte voordeel wordt getrokken, zoals het kiezen van een nationale rechterlijke instantie met het doel dat wetgeving wordt toegepast die gunstiger is voor de belangen van de betrokkene (forum shopping), het verkrijgen van sociale uitkeringen, het bevorderen van illegale activiteiten, enzovoort. (
29
) Gelet op het feit dat de lidstaten de adressaten van richtlijn 2003/109 zijn en zij de taak hebben om deze richtlijn in hun nationale recht om te zetten, komt hun de cruciale taak toe om ervoor te zorgen dat de doelstellingen van die richtlijn worden verwezenlijkt.
56.
Met name het vereiste van aanwezigheid op het grondgebied van de Unie, dat voortvloeit uit artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109, geeft uitdrukking aan de gedachte dat langdurig ingezeten derdelanders, om die status duurzaam te kunnen behouden, „echte” en niet alleen „formele” banden met de betrokken lidstaat moeten behouden.
57.
In dit verband moet echter worden gepreciseerd dat met betrekking tot het bestaan van dergelijke voldoende hechte en echte integratiebanden geen buitensporig strikte eisen kunnen worden gesteld, aangezien de „binding” van de derdelander met de betrokken lidstaat door de nationale autoriteiten reeds grondig is onderzocht in het kader van de procedure tot verkrijging van de status van langdurig ingezetene. Bovendien zou het opleggen van buitensporig strikte eisen mijns inziens in de weg staan aan de verwezenlijking van de doelstelling om de juridische status van derdelanders dichter bij die van de onderdanen van de lidstaten te brengen. (
30
)
58.
Zoals in deze conclusie reeds is aangegeven, zou een te ruime uitlegging van de voorwaarden voor de intrekking of het verlies van de status van langdurig ingezetene immers afbreuk kunnen doen aan de doelstelling om de integratie van derdelanders te verzekeren. De in deze conclusie voorgestelde benadering ziet enkel op de gevallen waarin het behoud van die juridische status niet langer gerechtvaardigd lijkt omdat het niet bijdraagt tot de door de Uniewetgever nagestreefde economische en sociale samenhang.
59.
Gelet op het feit dat het beoordelen van een integratieband in de praktijk bijzonder ingewikkeld kan blijken te zijn, stel ik voor de verwijzende rechter enkele richtsnoeren te geven in de vorm van een lijst met criteria waaruit blijkt dat de derdelander bereid is om aan het economische en sociale leven van het gastland deel te nemen. De bevoegde nationale autoriteiten zouden in het kader van de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid van deze criterialijst gebruik kunnen maken. Die lijst van in de rechtspraak te ontwikkelen criteria moet worden opgevat als louter indicatief en niet-uitputtend. Aangezien de integratie in een samenleving stoelt op territoriale, temporele en kwalitatieve aspecten (
31
), ben ik van mening dat voornoemde lijst criteria moet omvatten die aan deze aspecten worden ontleend.
60.
Hoewel artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 a priori betrekking heeft op een „territoriaal” criterium, lijkt het mij noodzakelijk het begrip „afwezigheid” uit te leggen op een wijze die beter aansluit bij de vereisten van de gemondialiseerde samenleving waarin wij leven. De louter „fysieke” aanwezigheid op het grondgebied van de Unie kan misleidend zijn indien de betrokkene niet echt in de samenleving is geïntegreerd. In dit verband mag niet uit het oog worden verloren dat de integratie van een persoon in een vreemde samenleving een complex acculturatieproces is waarbij, overeenkomstig de gemeenschappelijke basisbeginselen van het beleid inzake de integratie van immigranten, zoals geformuleerd door de Raad in 2004 en bevestigd in het programma van Stockholm (
32
), interactie, een frequente omgang tussen immigranten en burgers van de betrokken lidstaat en de bevordering van een interculturele dialoog centraal staan.
61.
Omgekeerd kan een betrekkelijk kort verblijf van een persoon met diverse nauwe persoonlijke en/of beroepsmatige banden die in de loop van het hierboven beschreven integratieproces tot stand zijn gekomen, voldoende zijn om verlies van de status van langdurig ingezetene te voorkomen. Het staat aan de nationale autoriteiten om de omstandigheden van het specifieke geval te onderzoeken in het licht van de hieronder voorgestelde criteria.
c)
Indicatieve en niet-uitputtende lijst van criteria waaruit blijkt dat er sprake is van een echte band met de Unie
62.
Allereerst zullen de nationale autoriteiten de duur van de afwezigheid van het grondgebied van de Unie moeten vaststellen, rekening houdend met eventuele verblijven die deze afwezigheid kunnen onderbreken, ook wanneer die van korte duur zijn. Meer concreet kunnen factoren als de verhouding tussen de perioden van afwezigheid en aanwezigheid, de gecumuleerde duur en de frequentie van deze perioden van afwezigheid, alsmede de redenen waarom de houder van de status van langdurig ingezetene het gastland heeft verlaten, een eerste aanwijzing vormen over de mate waarin de betrokkene is geïntegreerd.
63.
Het is immers belangrijk om na te gaan of de afwezigheden in kwestie de verplaatsing van het centrum van de persoonlijke, beroeps‑ of familiebelangen van de belanghebbende naar een andere staat met zich meebrengen. (
33
) Dit zou naar analogie met de gevallen genoemd in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2003/109 in beginsel moeten zijn uitgesloten voor door specifieke of buitengewone redenen van tijdelijke aard gerechtvaardigde verblijven in het buitenland, die de lidstaten bij de berekening van de periode van vijf jaar „ononderbroken” verblijf op hun grondgebied – welke periode een van de wettelijke voorwaarden vormt om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen – buiten beschouwing mogen laten als periode van „afwezigheid”. Redenen van tijdelijk verblijf in het buitenland kunnen bijvoorbeeld een vakantiereis of zakelijk verblijf van vergelijkbare duur zijn, alsmede verblijf voor het tijdelijk verzorgen van familieleden, voor het voltooien van de militaire dienst of een verblijf tijdens school of beroepsopleiding dat beperkt is in de tijd, maar zeker geen verblijf waarbij de opleiding in haar geheel naar het buitenland wordt verplaatst. Niettemin zullen er aanvullende aanwijzingen nodig zijn om te kunnen vaststellen dat er sprake is van een voldoende hechte en echte band met het gastland. (
34
)
64.
Naast de fysieke aanwezigheid van de betrokkene, die om de in deze conclusie uiteengezette redenen slechts een uitgangspunt kan zijn voor een grondigere beoordeling van de omstandigheden van het specifieke geval, ben ik van mening dat het bestaan van vermogen in de vorm van bankrekeningen, particuliere eigendom van onroerend goed of van in de lidstaten gevestigde vennootschappen, nuttig kan zijn. (
35
) Uit financiële investeringen kan immers blijken dat er sprake is van een zekere binding met de economie van een land, en van een persoonlijk belang bij de ontwikkeling ervan.
65.
Bovendien kan niet worden uitgesloten dat het feit dat een derdelander, doordat hij een niet onaanzienlijk deel van zijn leven op het grondgebied van de Unie heeft doorgebracht en vertrouwd is geraakt met de tradities, gewoonten en taal van het gastland, familiebanden is aangegaan met Unieburgers, bijvoorbeeld door huwelijk waaruit mogelijk kinderen zijn geboren. Dit soort verwantschap met leden van de plaatselijke bevolking kan van bijzonder belang zijn in het kader van de door de nationale autoriteiten te verrichten beoordeling.
66.
Hetzelfde geldt voor beroepsverhoudingen, bijvoorbeeld in de vorm van zakenrelaties of academische contacten die in de loop van de tijd tot stand zijn gekomen. De uitoefening van een economische activiteit houdt zeker verband met dit criterium (
36
), waaraan richtlijn 2003/109 bijzonder belang lijkt te hechten omdat zij ten eerste in artikel 5, lid 1, onder a), vereist dat de derdelander beschikt over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het socialebijstandsstelsel van de betrokken lidstaat, en ten tweede in artikel 11, lid 1, onder a) en c), gelijke behandeling ten aanzien van de voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt in het gastland en de erkenning van diploma’s, certificaten en andere titels waarborgt, overeenkomstig de van toepassing zijnde nationale procedures. Al deze maatregelen beogen duidelijk de beroepsontwikkeling van derdelanders in de Unie ten gunste van henzelf en van de samenleving in haar geheel te bevorderen.
67.
Het komt mij overigens voor dat, aangezien richtlijn 2003/109 de economische en sociale samenhang beoogt te bevorderen, de maatschappelijke betrokkenheid van de betrokkene in het gastland niet mag worden onderschat. Actieve lidmaatschappen van politieke partijen en van organisaties met maatschappelijke of liefdadigheidsdoelen, alsmede vrijwilligerswerk kunnen erop wijzen dat de betrokkene een echte band heeft met de plaatselijke gemeenschap waarbinnen hij heeft gewoond.
68.
Ook het bestaan van fiscale verplichtingen, die eventueel verband houden met de vermogenssituatie van de betrokkene, of het uitoefenen van een economische activiteit in het gastland, kan er mijns inziens op wijzen dat een derdelander die de status van langdurig ingezetene heeft verworven, bereid is om in dit land maatschappelijke verantwoordelijkheden op zich te nemen en bij te dragen tot de ontwikkeling van de samenleving. (
37
)
69.
Ten slotte ben ik van mening dat het ook mogelijk zou moeten zijn om als „negatief” criterium rekening te houden met illegale activiteiten van langdurig ingezeten derdelanders, waaruit een gebrek aan binding zou kunnen blijken of, op zijn minst, een houding die haaks staat op de maatschappelijke integratie in het gastland. (
38
) Omwille van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel zou het evenwel nodig zijn om bij de beoordeling van het concrete geval naar behoren rekening te houden met de ernst en de aard van het strafbare feit. Hieruit volgt dat, hoewel een strafblad van invloed kan zijn op een besluit over de intrekking of het verlies van de status van langdurig ingezetene, een onderzoek van de situatie van de langdurig ingezetene in haar totaliteit vereist is.
70.
Ik wil er echter op wijzen dat de mogelijkheid om dit „negatieve” criterium toe te passen geenszins aldus mag worden uitgelegd dat de nationale autoriteiten niet langer gehouden zijn de bepalingen van de artikelen 6 en 12 van richtlijn 2003/109 na te leven. Integendeel, deze bepalingen behouden hun volle waarde binnen hun respectieve werkingssfeer, namelijk bij de uitoefening van de bevoegdheid om de toekenning van de status van langdurig ingezetene te weigeren en om een verwijderingsbesluit om redenen van openbare orde of openbare veiligheid vast te stellen. Voor de uitoefening van deze bevoegdheden gelden bepaalde voorwaarden die het Hof recentelijk in herinnering heeft gebracht in het arrest Subdelegación del Gobierno en Barcelona (Langdurig ingezetenen) (
39
).
71.
Aangezien de in deze conclusie voorgestelde benadering wordt gekenmerkt door een flexibiliteit waarbij rekening wordt gehouden met het bijzondere geval waarin de nationale autoriteiten na een totaalbeoordeling van alle relevante omstandigheden van de concrete situatie van de betrokken derdelander eventueel tot de conclusie kunnen komen dat zelfs een kort verblijf het verlies van de status van langdurig ingezetene verhindert, moet worden vastgesteld dat deze benadering zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die van het onderhavige geval, die voorziet in het verlies van die status wanneer de houder ervan zijn geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats niet in de Unie heeft.
72.
Het gevolg van deze vaststelling is dat de nationale autoriteiten die deze totaalbeoordeling moeten verrichten, niet op goede gronden tot de conclusie kunnen komen dat er geen sprake is van een echte band met de Unie op grond van het enkele feit dat de betrokkene niet aan die voorwaarde voldoet. Zij moeten veeleer rekening houden met een breed scala van relevante criteria, zoals die welke in de voorgaande punten van deze conclusie als voorbeelden zijn genoemd. De geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats is mijns inziens namelijk op zichzelf geen indicator voor de mate van integratie van een derdelander in de samenleving van het gastland. Uit de rechtspraak van het Hof met betrekking tot richtlijn 2004/38 blijkt duidelijk dat de mate van integratie van een persoon enkel kan worden beoordeeld aan de hand van uiteenlopende criteria, waarbij sociale en culturele factoren van bijzonder belang zijn. (
40
) Om de in deze conclusie genoemde redenen, namelijk het door de wetgever nagestreefde doel de rechten van derdelanders en die van Unieburgers nader tot elkaar te brengen (
41
), ben ik van mening dat deze overwegingen van invloed moeten zijn op de uitlegging van richtlijn 2003/109.
73.
Samenvattend kan worden geconcludeerd dat de voorgestelde benadering gebaseerd is op een uitlegging van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109 waarbij naar behoren rekening wordt gehouden met de bewoordingen van deze bepaling en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt en met de wetgevingscontext ervan, overeenkomstig de in de rechtspraak van het Hof erkende methode. Ik ben ervan overtuigd dat alleen een flexibele benadering, zoals die welke ik heb voorgesteld, die berust op de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten en tegelijkertijd nuttige criteria biedt aan de hand waarvan deze autoriteiten kunnen beoordelen of er sprake is van een echte band met de Unie, ervoor kan zorgen dat op passende wijze wordt omgegaan met de uiteenlopende omstandigheden waarmee voornoemde autoriteiten dagelijks worden geconfronteerd.
VI. Conclusie
74.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door het Verwaltungsgericht Wien gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„–
Artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011, moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling die voorziet in het verlies van de status van langdurig ingezeten derdelander wanneer de houder van deze status niet zijn geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats in de Unie heeft.
–
Die bepaling moet ook aldus worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten in de gevallen waarin een langdurig ingezeten derdelander zijn gebruikelijke verblijfplaats buiten de Unie heeft, over een zekere beoordelingsbevoegdheid beschikken om te beoordelen of een kort verblijf op het grondgebied van de Unie binnen een periode van twaalf opeenvolgende maanden in de weg staat aan het verlies van de status van langdurig ingezeten derdelander overeenkomstig voornoemde bepaling. De lidstaten kunnen overeenkomstig richtlijn 2003/109, zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/51, met name bepalen dat korte verblijven het verlies van die status slechts uitsluiten indien de derdelander tijdens zijn afwezigheid anderszins een echte band met de Unie heeft behouden.
–
Om vast te stellen of er sprake is van een dergelijke echte band met de Unie, moet rekening worden gehouden met alle relevante aspecten van de concrete situatie van de derdelander, met name de gecumuleerde duur en de frequentie van zijn afwezigheden, de redenen waarom hij het gastland heeft verlaten, het bestaan van vermogen, familiebanden en beroepsmatige verhoudingen, alsmede van sociale en fiscale verplichtingen in dat land.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB 2004, L 16, blz. 44.
(
3
)	PB 2011, L 132, blz. 1.
(
4
)	BGBl. I, 100/2005.
(
5
)	Iglésias Sánchez, S., legt in „Free movement of third country nationals in the European Union? Main features, deficiencies and challenges of the new mobility rights in the area of freedom security and justice”, European Law Journal, deel 15, nummer 6, blz. 798 en 799, uit dat de erkenning van het recht van vrij verkeer van derdelanders is ingegeven door twee nauw met elkaar verbonden redenen, namelijk de bevordering van de sociale integratie en het doel om gekwalificeerde arbeidskrachten aan te trekken – concurrerend met de Verenigde Staten van Amerika en Canada.
(
6
)	Halleskov, L., „The Long-Term Residents Directive: a fulfillment of the Tampere objective of near-equality”, European Journal of Migration and Law, deel 7, nummer 2, 2005, blz. 200.
(
7
)	Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Parijs 2013, blz. 218.
(
8
)	Zie in die zin arrest van 18 oktober 2012, Singh (C‑502/10, EU:C:2012:636, punt 42).
(
9
)	Zie bijvoorbeeld de Bulgaarse („отсъствие”), de Deense („fraværende”), de Engelse („absence”), de Estse („äraolek”), de Franse („absence”), de Griekse („απουσία”), de Italiaanse („assenza”), de Poolse („nieobecność”), de Spaanse (”ausencia”) en de Zweedse („bortovaro”) taalversie.
(
10
)	Zie bijvoorbeeld de Duitse („aufgehalten”) en de Nederlandse („verblijven”) taalversie. In beide taalversies van artikel 9, lid 2, dat de mogelijkheid biedt om van het eerste lid af te wijken, worden echter ook uitdrukkingen gebruikt die gelijkwaardig zijn aan die van afwezigheid, namelijk respectievelijk „Abwesenheit” en „afwezigheid”.
(
11
)	Zie dienaangaande Lenaerts, K./Gutiérrez-Fons, A., Les méthodes d’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne, Brussel 2020.
(
12
)	Zie in die zin arresten van 25 juli 2008, Metock e.a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punt 84), en 18 december 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 32).
(
13
)	Zie arrest van 26 april 2012, Commissie/Nederland (C‑508/10, EU:C:2012:243, punt 68), en de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Singh (C‑502/10, EU:C:2012:294, punten 29 en 35), waarin de advocaat-generaal zich op het standpunt stelt dat de bepalingen in kwestie aldus moeten worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn die status te verlenen indien aan de relevante voorwaarden is voldaan.
(
14
)	Zie dienaangaande arrest van 8 november 2012, Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, punten 45‑48). Zoals Peers, S., in EU Justice and Home Affairs Law, EU Justice and Home Affairs Law, Volume I: EU Immigration and Asylum Law, 4e druk, Oxford, 2016, blz. 425 aangeeft, is de verlening van de status van langdurig ingezetene niet automatisch, maar moet de belanghebbende daartoe een aanvraag bij de bevoegde nationale autoriteiten indienen.
(
15
)	Zie punt 27 van deze conclusie.
(
16
)	Thym, D., merkt in „Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, blz. 473, punt 1 op dat richtlijn 2003/109 de voorwaarden voor verkrijging en intrekking (of verlies) van de status van langdurig ingezetene uitputtend harmoniseert. Wanneer een derdelander deze status eenmaal heeft verworven, heeft hij het recht deze te behouden, ook al voldoet hij vervolgens niet meer aan de voorwaarden van de artikelen 5 en 6 van richtlijn 2003/109. Evenzo kan de intrekking (of het verlies) van die status slechts plaatsvinden indien is voldaan aan de voorwaarden van artikel 9 van deze richtlijn.
(
17
)	Zie in die zin Boelaert-Suominen, S., „Non-EU nationals and Council Directive 2003/109/EC on the status of third-country nationals who are long-term residents: Five paces forward and possibly three paces back”, Common Market Law Review, deel 42, nummer 4, 2005, blz. 1025.
(
18
)	Arrest van 18 oktober 2012, Singh (C‑502/10, EU:C:2012:636, punt 46). Cursivering van mij.
(
19
)	Zie dienaangaande arrest van 17 juli 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, punt 30), waarin het Hof heeft opgemerkt dat de verblijfsvoorwaarde een noodzakelijke voorwaarde is voor de toekenning van de status van langdurig ingezetene.
(
20
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77).
(
21
)	Arrest van 3 oktober 2019, X (Langdurig ingezetenen – Vaste, regelmatige en voldoende inkomsten) (C‑302/18, EU:C:2019:830, punten 32 e.v.).
(
22
)	Arrest van 21 juli 2011 (C‑325/09, EU:C:2011:498, punt 59). Cursivering van mij.
(
23
)	Zie artikel 10, lid 1, onder a), van het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen [COM(2001) 127 definitief (PB 2001, C 240 E, blz. 79)].
(
24
)	Zie punt 24 van deze conclusie.
(
25
)	Thym, D., legt deze bepaling in „Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, blz. 474, punt 6, aldus uit dat zij „automatisch” tot verlies van de status van langdurig ingezetene leidt.
(
26
)	Zie in dit verband het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de uitvoering van richtlijn 2003/109, COM(2019) 161 final, blz. 6, waaruit blijkt dat Oostenrijk gebruik heeft gemaakt van de in artikel 9, lid 2, van richtlijn 2003/109 geboden mogelijkheid door te bepalen dat een afwezigheid van twaalf aaneensluitende maanden van het grondgebied van de Unie in de regel tot verlies van de status leidt, waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om in uitzonderlijke omstandigheden een langere periode van afwezigheid toe te staan.
(
27
)	Zie punt 49 van deze conclusie.
(
28
)	Zie in dit verband Thym, D., „Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, blz. 475, punt 7, die van mening is dat – gelet op het doel van richtlijn 2003/109 om de integratie van derdelanders te bevorderen en ervoor te zorgen dat zij „sterke banden” met het gastland krijgen – bezoeken van korte duur de periode van twaalf maanden in beginsel niet zouden moeten kunnen onderbreken. Voorts spreekt de auteur zich uit voor een minder „formalistische” benadering indien een individuele beoordeling van de situatie waarin de betrokkene zich bevindt een besluit ten gunste van het behoud van de status van langdurig ingezetene rechtvaardigt.
(
29
)	Zie naar analogie arrest van 14 maart 2019, Y. Z. e.a. (Fraude bij gezinshereniging) (C‑557/17, EU:C:2019:203, punt 64), betreffende de intrekking van de op fraude berustende status van langdurig ingezetene.
(
30
)	Zie naar analogie arrest van 26 april 2012, Commissie/Nederland (C‑508/10, EU:C:2012:243, punt 65), waarin het Hof heeft aangegeven dat de door richtlijn 2003/109 aan de lidstaten verleende beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de leges die van derdelanders en hun gezinsleden worden gevraagd voor de afgifte van verblijfstitels en ‑vergunningen, niet onbeperkt is. Onder verwijzing naar zijn rechtspraak heeft het Hof eraan herinnerd dat de lidstaten geen nationale regeling mogen toepassen die de verwezenlijking van de door een richtlijn nagestreefde doelen in gevaar kan brengen en deze dus haar nuttig effect kan ontnemen.
(
31
)	Zie in dit verband arrest van 21 juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punt 64), waarin het Hof met betrekking tot de uitlegging van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 heeft vastgesteld dat „de aan [dit artikel] ten grondslag liggende integratiegedachte niet alleen stoelt op territoriale en temporele aspecten, maar ook op kwalitatieve aspecten die betrekking hebben op de mate van integratie in het gastland”. Cursivering van mij.
(
32
)	Programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger (PB 2010, C 115, blz. 1). Zie perscommuniqué 14615/04 van de Raad van 19 november 2004, nota 17024/09 van de Raad van 2 december 2009 en de mededeling van de Commissie van 1 september 2005, getiteld „Een gemeenschappelijke agenda voor integratie. Kader voor de integratie van onderdanen van derde landen in de Europese Unie” [COM(2005) 389 definitief].
(
33
)	Zie naar analogie arrest van 23 november 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, punt 33), over de uitlegging van artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38. Deze bepaling biedt Unieburgers een verhoogde bescherming tegen een besluit tot verwijdering van het gastland indien zij gedurende de tien jaar voorafgaand aan het verwijderingsbesluit in het gastland hebben verbleven. Aangezien voornoemde bepaling zwijgt over de vraag in hoeverre afwezigheid van het gastland verhindert dat de betrokkene voor deze verhoogde bescherming in aanmerking komt, staat het aan het Hof om nuttige criteria aan de nationale autoriteiten te verschaffen.
(
34
)	Zie in deze context de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak P en S (C‑579/13, EU:C:2015:39, punt 92), waarin hij verwijst naar een netwerk van integratiebanden die personen aanknopen die sinds langere tijd in een bepaalde omgeving wonen. Hij vermeldt „het huwelijk en het gezin, het buurtleven, het uitgeoefende beroep, de hobby’s en de activiteiten [in] niet-gouvernementele organisaties”.
(
35
)	Zie naar analogie de conclusie van advocaat-generaal Tanchev in de zaak Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:13, punt 85), waarin hij „de vestiging van de verweerder” noemt als criterium voor de vaststelling van rechterlijke bevoegdheid in het burgerlijke procesrecht.
(
36
)	Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Hogan in de zaak Land Oberösterreich (Huisvesting) (C‑94/20, EU:C:2021:155, punt 75), waarin hij het belang van de verwerving van kennis van de taal benadrukt als middel om de toegang van derdelanders tot de arbeidsmarkt en tot beroepsopleidingen te waarborgen.
(
37
)	Zie naar analogie arrest van 18 juni 2015, Kieback (C‑9/14, EU:C:2015:406, punt 22), waarin het Hof verwijst naar „de plaats waar [de belastingplichtige] het centrum van zijn persoonlijke en vermogensrechtelijke belangen heeft” als criterium voor de beoordeling van diens draagkracht, welke plaats in het algemeen zijn „gebruikelijke woonplaats” is.
(
38
)	Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in de zaak Dias (C‑325/09, EU:C:2011:86, punt 106), waarin zij met betrekking tot de uitlegging van artikel 16 van richtlijn 2004/38 aanvoert dat illegaal gedrag van een Unieburger zijn integratie in het gastland zeker in kwalitatief opzicht zou kunnen verminderen.
(
39
)	Arrest van 3 september 2020 (C‑503/19 en C‑592/19, EU:C:2020:629, punt 43).
(
40
)	Zie in die zin arrest van 23 november 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, punt 26).
(
41
)	Zie punt 40 van deze conclusie.