61984C0020
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
van 9 mei 1985
Inhoudsopgave
1. Inleiding (overeenkomsten en verschillen tussen de drie zaken)
1.1. De verordening waarop de zaken betrekking hebben
1.2. De omvang van de risicoaansprakelijkheid van de inschrijvers
1.3. Het verband tussen de vrijgave van de waarborgsommen en het al dan niet voortbestaan van de contractuele verplichtingen
1.4. Beroep op algemene rechtsbeginselen
1.5. Specifieke problemen in de verschillende zaken
2. Voorlopige analyse van de relevante verordeningen
2.1. Verordening (EEG) nr. 232/75
2.2. Verordening nr. 729/70 van de Raad
3. De zaak 124/83 (de Deense zaak)
3.1. De feiten en de gestelde vragen
3.2. Hergroepering van de vragen
3.3. De vragen 1 t/m 5 en 8
3.4. De vragen 6, 7 en 9
3.5. Conclusie
4. De zaak 125/83 (de Belgische zaak)
4.1. De feiten en de gestelde vragen
4.2. De eerste vraag (begrip „dag van overname”)
4.3. De tweede vraag (begrip „overmacht”)
4.4. De derde vraag (toetsing art. 19, lid 2, tweede alinea aan het evenredigheidsbeginsel)
4.5. Conclusie
5. De zaak 20/84 (de Nederlandse zaak)
5.1. De feiten en de relevante voorschriften
5.2. Het hoofdgeding en de gestelde vraag
5.3. Beantwoording van de vraag
5.4. Conclusie
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Inleiding (overeenkomsten en verschillen tussen de drie zaken)
1.1. De verordening waarop de drie zaken betrekking hebben
De drie zaken die ik vandaag zal behandelen zijn weliswaar niet gevoegd, maar hangen toch zo nauw met elkaar samen, dat ik het dienstig acht deze zaken ondanks hun verschillen in onderling verband te bespreken.
In de eerste plaats betreffen zij alle de toepassing van de U uit een reeks eerdere zaken reeds bekende verordening (EEG) nr. 232/75 van de Commissie van 30 januari 1975 betreffende de verkoop tegen verlaagde prijs van boter bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk en consumptie-ijs (PB 1975, L 24, biz. 45). Ik zal derhalve na deze inleidende opmerkingen eerst het systeem van deze verordening bespreken, voor zover dit voor goed begrip van de drie zaken van belang is.
1.2. De omvang van de risicoaansprakelijkheid van de inschrijvers
In de tweede plaats is een centraal punt in alle drie zaken een speciaal aspect van de omvang van de risicoaansprakelijkheid van de inschrijvers voor de juiste verwerking van de conform de verordening door het betrokken interventiebureau tegen verlaagde prijs te koop aangeboden en door hen gekochte hoeveelheden boter. Deze risicoaansprakelijkheid heeft in de onderhavige drie zaken uitsluitend betrekking op de in artikel 6, lid 1, onder c) bedoelde verwerking tot een van de daar bedoelde eindprodukten (banketbakkerswerk of consumptieijs). Het bestaan van een dergelijke risicoaansprakelijkheid is door Uw Hof, mede gelet op artikel 6, eerste lid, onder c), d) en e), artikel 9, artikel 10, lid 5, artikel 12 en artikel 18 van de in zoverre gelijkluidende verordening nr. 1259/72 in beginsel reeds erkend in zijn arrest van 11 mei 1977 in de gevoegde zaken „De Beste Boter” (zaken 99 en 100/76, Jurispr. 1977, blz. 861). Ik verwijs daarvoor in het bijzonder naar rechtsoverwegingen 7 en 11 van dit arrest. In genoemd arrest was echter slechts in het algemeen de aansprakelijkheid van de inschrijver voor nalatigheid van een of meer eindgebruikers van het boterconcentraat aan de orde, wanneer deze inschrijver aan de verplichtingen van artikel 6, eerste lid, had voldaan en wanneer met name vaststond, dat de betrokken eindgebruikers in hun koopcontracten de verwerkingsverplichtingen conform het huidige artikel 6, eerste lid, onder f), hadden aanvaard. In de onderhavige zaken speelt daarentegen steeds in de een of andere vorm een ander aspect van de omvang van de risicoaansprakelijkheid van de inschrijver een hoofdrol. Dit aspect betreft de vraag, in hoeverre een inschrijver ook achteraf aansprakelijk kan worden gesteld voor later gebleken nalatigheden van de controle-instanties van de Lid-Staten, waardoor ten onrechte bewijsstukken als bedoeld in artikel 18, lid 2, van de verordening zijn afgegeven, die tot vrijgave van de verwerkingswaarborg hebben geleid. Voor zover ik heb kunnen nagaan, is een geheel vergelijkbaar probleem in Uw rechtspraak nog niet eerder aan de orde geweest. Enigszins vergelijkbaar lijkt mij slechts Uw arrest van 21 september 1983 in de gevoegde zaken 205-215/82 (Deutsche Milchkontor e.a. tegen Bondsrepubliek Duitsland, Jurispr. 1983, blz. 2633). Daarin was aan de orde een als gevolg van gebrekkige controle bij de leveranciers van magere melkpoeder ten onrechte aan mengvoederproducenten op grond van verordening nr. 804/68 uitgekeerde en later teruggevorderde steun. In dit verband besliste Uw Hof toen onder meer: „het gemeenschapsrecht staat niet eraan in de weg dat de betrokken nationale wettelijke regeling ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun, criteria hanteert zoals de bescherming van het gewettigd vertrouwen, het tenietgaan van de ongerechtvaardigde verrijking, het verstrijken van een termijn of de omstandigheid dat de administratie wist of door grove schuld niet wist dat zij de betrokken steun ten onrechte toekende, op voorwaarde evenwel dat daarbij dezelfde eisen worden gesteld als voor de terugvordering van financiële prestaties met een zuiver nationaal karakter en dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden”. (Punt 3 van het dictum). Het „rekening houden met het belang van de Gemeenschap” wordt in rechtsoverweging 19 van hetzelfde arrest ten aanzien van een andere vraag van de verwijzingsrechter, onder verwijzing naar Uw relevante eerdere rechtspraak, scherper geformuleerd in die zin, dat „de in het nationale recht voorziene modaliteiten (van de invordering) de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet praktisch onmogelijk mogen maken”.
Voor zover de feiten en de gemeenschapsvoorschriften in de onderhavige zaken in dit opzicht voldoende vergelijkbaar zullen blijken met die in de Milchkontor-zaken, zal het gemakkelijk zijn, tot de conclusie te komen, dat afwijzing van de aansprakelijkheid van de inschrijvers voor na vrijgave van de waarborgsommen vastgestelde inbreuken op de verwerkingsverplichtingen de uitvoering van de onderwerpelijke gemeenschapsregeling inderdaad praktisch onmogelijk zou maken. Ingevolge artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13) zouden de Lid-Staten die zich aldus nalatig zouden hebben getoond in het tijdig controleren van de naleving van de verwerkingsverplichtingen dan immers riskeren zelf de financiële gevolgen te moeten dragen van de vertraagd vastgestelde inbreuken. Dit risico zou stellig de Lid-Staten er van afhouden grondige controles achteraf over de naleving van de verordening in te stellen, ter aanvulling van de onvermijdelijk meer globale en steekproefsgewijze controles die aan de afgifte van de in artikel 18, lid 2, van de onderwerpelijke verordening bedoelde bewijsstukken vooraf plegen te gaan. De naleving van de verordening zou aldus inderdaad niet meer voldoende gewaarborgd zijn om deze aan haar doel te doen beantwoorden. Bij het onderzoek van de afzonderlijke zaken zal ik dus bijzondere aandacht besteden aan de vraag, in hoeverre de in casu van geval tot geval verschillende feiten en de inhoud van de onderhavige gemeenschapsvoorschriften een andere conclusie ten aanzien van deze centrale vraag rechtvaardigen.
1.3. Het verband tussen de vrijgave van de waarborgsommen en het al dan niet voortbestaan van de contractuele verplichtingen
Een tweede vraag, die in verschillende vormen in alle drie zaken een rol speelt, is de vraag naar de verhouding tussen de basisverplichtingen, die de inschrijvers zijn aangegaan en de tot zekerheid van die basisverplichtingen gestelde waarborgsommen. Op grond van het karakter van waarborgsommen in het algemeen zal als voorlopige werkhypothese naar mijn oordeel moeten dienen, dat de vrijgave van een waarborgsom in beginsel de basisverplichtingen van contractuele of andere aard, waarvoor de waarborgsom als zekerheid dient, niet eveneens doet vervallen. Onderzocht zal ook hier moeten worden, in hoeverre de uiteenlopende feiten in de drie zaken op dit punt, alsmede de voorschriften van de onderwerpelijke verordening tot andere, dan wel aanvullende conclusies nopen.
1.4. Beroep op algemene rechtsbeginselen
In de derde plaats spelen in alle drie zaken, zij het wederom op uiteenlopende wijze, algemene rechtsbeginselen een rol, zoals beroep op overmacht, goede trouw, gewettigd vertrouwen en het evenredigheidsbeginsel.
1.5. Specifieke problemen in de verschillende zaken
Ten slotte zijn in alle drie zaken uiteenlopende specifieke feiten, alsmede in de Belgische zaak (zaak 125/83) enige specifieke rechtsvragen (datum van overname en toetsing van artikel 19, lid 2, tweede alinea, aan hetevenredigheidsbeginsel) aan de orde. De verschillende inhoud van de in de drie zaken aan Uw Hof voorgelegde vragen, alsmede de uiteenlopende specifieke feiten en rechtsvragen, dan wel de verschillende context waarin deze rechtsvragen zich voordoen, sluiten uiteraard eensluidende antwoorden uit. Aan de vermelde gemeenschappelijke basisproblemen zal ik niettemin reeds bij mijn thans volgende analyse van de onderwerpelijke verordening en van enkele andere relevante verordeningen aandacht schenken. Pas daarna zal ik achtereenvolgens op de drie zaken afzonderlijk ingaan. De chronologische volgorde van de zaken acht ik daarbij tegelijk de meest logische volgorde voor die afzonderlijke analyses.
2. Voorlopige analyse van de relevante verordeningen
2.1. Verordening (EEG) nr. 232/7 i
a)
Doelstellingen verordening. Nadat in de eerste twee overwegingen van de considerans het bestaan van botervoorraden en de opportuniteit van passende maatregelen ter bevordering van de afzet van boter is toegelicht, geven de volgende twee overwegingen de doelstellingen van de onderwerpelijke verordening in de volgende bewoordingen aan:
„overwegende dat de verkoop van boter tegen verlaagde prijs aan bepaalde verwerkende bedrijven in de Gemeenschap met het oog op de vervaardiging van banketbakkerswerk en consumptie-ijs een dergelijke maatregel vormt; dat het ten einde de gelijke toegang aan alle kopers te waarborgen en de afgezette boterhoeveelheden te kunnen controleren aanbeveling verdient de procedure van een permanente verkoop bij inschrijving toe te passen;
overwegende dat het noodzakelijk is een controlesysteem in te voeren, om te verzekeren dat aan de boter geen andere bestemming wordt gegeven; dat deze controle moet plaatsvinden vanaf de uitslag tot de verwerking van de boter; dat, behalve het stellen van een waarborg, het bijhouden van een voorraadboekhouding in alle stadia van de handel en het bijmengen van een verklikker in de voor verwerking bestemde boter tot dit doel kunnen bijdragen.”
Uit deze overwegingen blijkt met name, dat het bij de verordening ingevoerde controlesysteem dient „om te verzekeren dat aan de boter geen andere bestemming wordt gegeven” dan „de vervaardiging van banketbakkerswerk en consumptie-ijs”.
b)
Basisverplichtingen inschrijvers. Zowel uit de tekst van de vierde overweging, als uit de tekst van de verordening zelf blijkt, dat met dit door de verordening ingevoerde controlesysteem behalve aan de in artikel 5 aan het interventiebureau opgelegde verplichting tot het bijhouden en beschikbaar houden van een lijst van koelhuizen en van de daarin opgeslagen boter en behoudens de in artikel 15 neergelegde controleverplichtingen voor de Lid-Staten met name ook is gedacht aan de contractuele verplichtingen die de inschrijver ingevolge artikel 6 van de verordening moet aangaan. Voor de onderhavige procedures zijn van laatstgenoemde verplichtingen met name van belang artikel 6, eerste lid, sub c), d), e) en f). Uit letter c) van deze bepaling volgt voor de onderwerpelijke zaken, dat de inschrijver zich moet verbinden de gekochte boter slechts te laten verwerken tot banketbakkerswerk of consumptie-ijs. Uit letter d) volgt onder meer, dat de inschrijver zich moet verbinden de onder c) bedoelde verwerking te laten plaatsvinden binnen een termijn van zes maanden gerekend vanaf de in artikel 13, lid 2, bedoelde overname. Deze termijnbepaling is met name van belang voor de Belgische zaak (zaak 125/83). Uit letter e) volgt, dat de inschrijver zich moet verbinden om een voorraadboekhouding bij te houden waaruit voor iedere leverantie de namen en adressen van de kopers van het door de sub a) en b) bedoelde verwerkingen verkregen produkt (dat wil zeggen het boterconcentraat, voorzien van bijgemengde „verklikkers”) en de overeenkomende hoeveelheden blijken, waarbij hun bestemming wordt gespecificeerd (banketbakkerswerk of consumptie-ijs). Uit letter f) volgt ten slotte de verplichting om ervoor zorg te dragen dat in geval van iedere latere doorverkoop van dit produkt dezelfde verplichtingen als bedoeld sub c) en d) in de verkoopovereenkomsten worden opgenomen. Het valt op en is voor de onderhavige zaken van een zeker belang, dat dit voorgeschreven „ketting-beding” dus niet mede de verplichting tot het houden van een voorraadboekhouding betreft. Deze omissie maakt de controle op de naleving van de aangegane verplichtingen bij doorverkoop er uiteraard niet eenvoudiger op. Deze laatste vaststelling geldt dan zowel voor de uit de verordening (mede in het licht van Uw arrest in de geciteerde zaak „De Beste Boter”) voortvloeiende controletaak van de inschrijver als voor de uit verordening nr. 8 van verordening nr. 729/70 en artikel 15 van de onderhavige verordening voortvloeiende controletaak van de Lid-Staten zelf. De gebreken, die in de onderhavige zaken aan het licht zijn getreden ten aanzien van de uitoefening van deze twee wel te onderscheiden controletaken zijn stellig mede uit deze omissie te verklaren. Uit Uw arrest „De Beste Boter” moet echter worden afgeleid, dat Uw Hof in deze lacune toen geen grond heeft gezien om de aansprakelijkheid van de inschrijver voor een onjuiste bestemming van het boterconcentraat door zijn kopers of door de uiteindelijke afnemers uit te sluiten. Deze conclusie lijkt ook onvermijdelijk in verband met artikel 10, lid 5, van de verordening, waarin bepaald wordt, dat de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en plichten niet overdraagbaar zijn. Behoudens toepassing van artikel 18, lid 3, van de verordening hebben de Lid-Staten dus geen mogelijkheid rechtstreeks op de uiteindelijke verwerkers sancties toe te passen en in geen geval hebben zij de mogelijkheid van deze verwerkers bedragen terug te vorderen.
c)
De waarborgregeh. Artikel 9, tweede lid, van de verordening bepaalt, dat „gelijktijdig met de minimumverkoopprijs en volgens dezelfde procedure... de bedragen van de in artikel 12 bedoelde waarborgen per 100 kg (worden) vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met het verschil tussen de marktprijs van de boter en de minimumprijs”. Wanneer de werkelijke inschrijvingsprijs hoger ligt dan de minimumprijs, betekent dit, dat de waarborgsom een hoger bedrag kan belopen dan het effectieve verschil tussen aankoopprijs en marktprijs. Deze vaststelling is van enig belang voor de beoordeling van de vraag of na een ten onrechte vrijgeven van de waarborgsom het bedrag van de waarborgsom dan wel alleen laatstgenoemd effectief verschil tussen aankoopprijs en marktprijs van de inschrijver kan worden teruggevorderd. Het Deense interventiebureau (zaak 124/83) blijkt op dit punt een ander beleid te hebben gevoerd dan het Belgische interventiebureau (zaak 125/83). In de Nederlandse zaak (zaak 20/84) blijkt op grond van de Nederlandse waarborgregeling nog weer een andere rechtsweg te zijn gekozen.
Artikel 12 (waarnaar artikel 9, tweede lid, verwijst) bepaalt in zijn eerste lid dat de koper vòòr de overneming de verwerkingswaarborg moet stellen, waarvan het bedrag wordt vastgesteld als bepaald in het zo juist door mij behandelde artikel 9, tweede lid. Het tweede lid van artikel 12 bepaalt, dat de verwerkingswaarborg wordt gesteld overeenkomstig artikel 8, lid 2, dat wil zeggen „naar keuze van de Lid-Staat... in de vorm van een cheque op naam van het interventiebureau of in de vorm van een garantie die voldoet aan de door de betrokken Lid-Staat vastgestelde criteria”. De omstandigheid, dat in de Nederlandse zaak de vragen werden gesteld door de Hoge Raad, is te verklaren uit het feit, dat Nederland in casu nóch de vorm van een cheque, noch die van een bankgarantie heeft gekozen, maar die van een borgtocht. Toen de steller van de borgtocht weigerde de waarborgsom te voldoen, moest dit bedrag bij de gewone rechter worden ingevorderd. Bij een cheque of een bankgarantie zal de waarborgsom na verbeurdverklaring uiteraard in de regel zonder meer kunnen worden geïnd, behoudens aanvechting van de verbeurdverklaring voor de bevoegde rechter. Dat zou dan in Nederland het College van Beroep voor het Bedrijfsleven zijn geweest.
d)
De regeling van de vrijgave van de verwerkingswaarborg. De regeling van de vrijgave van de verwerkingswaarborg is, voor zover voor de onderhavige zaken van belang, geregeld in artikel 18, lid 2, van de verordening. Dit artikellid luidt als volgt:
„behoudens overmacht en onverminderd het bepaalde in artikel 19, lid 2, wordt de in artikel 12 bedoelde verwerkingswaarborg slechts vrijgegeven voor de hoeveelheden waarvoor de koper het bewijs heeft geleverd, dat de in artikel 6 bedoelde voorwaarden zijn nagekomen.
Dit bewijs wordt al naar gelang het geval geleverd onder de volgende voorwaarden:
a)
wanneer de in artikel 6, lid 1, sub a), b) en c), of de in artikel 6, lid 2, bedoelde bewerkingen hebben plaatsgevonden in de verkopende Lid-Staat, wordt het bewijs geleverd door de overlegging van een nader door de verkopende Lid-Staat vast te stellen document;
b)
wanneer de in artikel 6, lid 1, sub a) en b), bedoelde bewerkingen plaatsvinden in de verkopende Lid-Staat en de in artikel 6, lid 1, sub c), bedoelde bewerkingen plaatsvinden in een andere Lid-Staat, of de in artikel 6, lid 2, bedoelde bewerking plaatsvindt in een andere Lid-Staat dan de verkopende Lid-Staat, wordt het bewijs geleverd door de in bijlage III, sub II, en de in bijlage IV bedoelde controle-exemplaren ;
c)
wanneer de in artikel 6, lid 1, sub a), b) en c), bedoelde bewerkingen plaatsvinden in één en dezelfde Lid-Staat, die niet de verkopende Lid-Staat is, wordt het bewijs geleverd door de overlegging van een nader door de Lid-Staat, waar de verwerking heeft plaatsgevonden, vastgesteld document;
d)
wanneer de in artikel 6, lid 1, sub a) en b), bedoelde bewerkingen plaatsvinden in een andere Lid-Staat dan de verkopende Lid-Staat en de in artikel 6, lid 1, sub a) en b), bedoelde bewerking plaatsvindt in een andere Lid-Staat dan die waar de in artikel 6, lid 1, sub a) en b), bedoelde bewerkingen hebben plaatsgevonden, wordt het bewijs geleverd door de in bijlage III, sub I cc) bedoelde controle-exemplaren.”
e)
Bijzondere voorschriften voor overmacht en geringe termijnoverschrijdingen. Voor gevallen van overmacht en geringe overschrijdingen van de verwerkingstermijnen bepaalt artikel 19 het volgende:
„1.
In geval van overmacht stelt het interventiebureau de maatregelen vast, die het in de gegeven omstandigheden noodzakelijk acht.
2.
In de andere gevallen die niet als overmacht kunnen worden beschouwd en
—
waarin de in artikel 6, lid 1, sub d), bedoelde verwerkingstermijnen of de in artikel 6, lid 2, eerste alinea, bedoelde verwerkingstermijn slechts met 30 dagen maximaal worden overschreden
en
—
deze overschrijding niet te wijten is aan ernstige nalatigheid van de belanghebbende,
bedraagt de betrokken verbeurde verwerkingwaarborg, op gemotiveerd verzoek van de belanghebbende, slechts twee rekeneenheden per ton en per dag van overschrijding van de voorgeschreven termijnen.
Een dergelijk verzoek is slechts ontvankelijk indien het wordt ingediend bij het betrokken interventiebureau binnen een termijn van 30 dagen te rekenen vanaf de verstrijkingsdatum van de betrokken termijn.
3.
De Lid-Staten stellen de Commissie elk kwartaal in kennis van de gevallen waarin zij van lid 1 of lid 2 gebruik hebben gemaakt, onder opgave van de gegeven omstandigheden, de betrokken hoeveelheid alsmede de getroffen maatregelen.”
Dit voorschrift is vooral van belang voor de Belgische zaak (zaak 125/83).
f)
Bepalingen van belang voor de berekening van de verwerkingstermijn. De wijze, waarop de verwerkingstermijn moet worden berekend, is eveneens in het bijzonder van belang voor de Belgische zaak (zaak 125/83). In dit verband zijn in het bijzonder de artikelen 11 en 13 van de verordening van betekenis. Deze artikelen luiden als volgt:
Artikel 11
„1.
Elke inschrijver wordt door het interventiebureau onmiddellijk in kennis gesteld van het resultaat van zijn deelneming aan de bijzondere inschrijving.
2.
Degene aan wie de partij is toegewezen betaalt vòòr de overneming van de boter aan het interventiebureau voor elke hoeveelheid die hij voornemens is af te halen, het bedrag dat overeenkomt met zijn aanbieding.
Voor de kopers echter, die de verbintenis op zich hebben genomen de in artikel 6, lid 1, sub a), b) en c), bedoelde bepalingen na te komen, wordt de prijs verlaagd met tien rekeneenheden per 100 kg.”
Artikel 13
„1.
Wanneer de in artikel 11, lid 2, bedoelde betaling is geschiedt en de in artikel 12 bedoelde verwerkingswaarborg is gesteld, geeft het interventiebureau een afhaalbon af waarin wordt vermeld:
a)
de hoeveelheid waarvoor aan de in limine bedoelde voorwaarde is voldaan,
b)
het koelhuis waar deze hoeveelheid is opgeslagen,
c)
de uiterste datum waarop de boter moet zijn overgenomen,
d)
de afloopdatum van de termijn voor de indiening van de aanbiedingen voor de bijzondere inschrijving op grond waarvan de boter werd verkocht.
2.
De koper neemt de hem toegewezen boter over binnen 30 dagen na ontvangst van de in artikel 11, lid 1, bedoelde kennisgeving. Deze overneming kan in verschillende malen geschieden.
Behalve in geval van overmacht wordt het verkoopcontract voor de resterende hoeveelheden verbroken, wanneer de koper de boter niet binnen de voorgeschreven termijn heeft overgenomen.”
Uit het eerder behandelde artikel 6, eerste lid, onder d) volgt, dat de daarin vastgelegde verwerkingstermijn van uiterlijk zes maanden begint te lopen op de datum van de in artikel 13, lid 2, bedoelde overname. Het is op dit begrip „datum van overname”, dat de eerste vraag van de Belgische verwijzingsrechter betrekking heeft. Uit artikel 13, eerste lid, volgt, dat deze datum in geen geval vòòr de datum van betaling van de boter door de inschrijver, nóch voor de datum van het stellen van de verwerkingswaarborg kan liggen. De geciteerde tekst van artikel 13, eerste lid, lijkt er echter ook op te wijzen, dat de datum van overname niet kan liggen vòòr de datum waarop het interventiebureau een afhaalbon heeft afgegeven. Genoemd voorschrift bepaalt immers, dat die afhaalbon onder meer moet vermelden: „c) de uiterste datum waarop de boter moet zijn overgenomen” („la date limite de prise en charge du beurre”). Anderzijds kan de toepassing van artikel 13, tweede lid, tot een andere conclusie leiden. Op dit voor de beantwoording van de eerste vraag van de Belgische verwijzingsrechter beslissende punt zal ik bij de beoordeling van die vraag en de veschillende standpunten ter zake nog uitvoerig terugkomen.
g)
De controleplicht van de Lid-Staten. Artikel 15 van de verordening bepaalt ten slotte het volgende met betrekking tot de controleplicht van de Lid-Staten: „na uitslag en tot het ogenblik van verwerking tot één van de bij de twee streepjes van artikel 6, lid 1, sub c), bedoelde produkten wordt de boter onderworpen aan een douanecontrole of aan een administratieve controle die gelijkwaardige waarborgen biedt”. Deze bepaling speelt in alle drie zaken eveneens een rol.
2.2. Verordening nr. 729/70 van de Raad
Als eerder opgemerkt regelt het door de verordening nr. 232/75 ingevoerde controlesysteem (vgl. de geciteerde vierde overweging van de considerans) met name de verplichtingen van de inschrijvers. De controleverplichtingen van de Lid-Staten zelf zijn geregeld in artikel 8 van de Raadsverordening nr. 729/70 (PB 1970, L 94, biz. 13). Deze verordening heeft een algemeen karakter. Zij betreft de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het algemeen. Dit geldt ook voor de in artikel 8 vastgelegde controleverplichtingen van de Lid-Staten. Deze zijn uiteraard voor het voorkomen van fraudes volstrekt essentieel. Zij worden dan ook in artikel 15 van verordening nr. 232/75 als opgemerkt nogmaals gepreciseerd voor het toepassingsgebied van deze verordening. Genoemde basisbepaling van verordening nr. 729/70 luidt als volgt:
„1)
De Lid-Staten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
—
zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd;
—
onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
—
de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.
2)
Indien algemene terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn.
De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de diensten of organen die de betalingen hebben verricht en worden door deze in mindering gebracht op de door het Fonds gefinancierde uitgaven.
3)
Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel vast.”
Uit dit voorschrift volgt onder meer een (opsporings- en) vervolgingsverplichting ten aanzien van onregelmatigheden, maar daarnaast een verplichting om „de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen”. Uit een en ander volgt naar mijn oordeel, dat het privaatrechtelijke controlesysteem van verordening (EEG) nr. 232/75 (verplichtingen inschrijver) naast het publiekrechtelijke controlesysteem van verordening nr. 729/70 en van artikel 15 van eerstgenoemde verordening staat (controle- en vervolgingsverplichtingen Lid-Staten). Daaruit volgt dan weer naar mijn oordeel, dat het gebrekkig of vertraagd functioneren van het publiekrechtelijke controlesysteem wel praktische gevolgen, maar in beginsel geen rechtsgevolgen kan hebben voor de handhaving van het privaatrechtelijke controlesysteem. Daar de in de eerder door mij behandelde Milch-kontor-zaken (zie par. 1.2. van deze conclusie) aan de orde zijnde verordening geen vergelijkbaar contractueel vastgelegd privaatrechtelijk controlesysteem kende, kan uit het daarop betrekking hebbende arrest ook geen argument worden geput voor mogelijke afwijkingen van dit beginsel. Deze conclusie sluit echter niet uit, dat de mogelijkheid van een beroep op overmacht en andere algemene rechtsbeginselen nader getoetst zal moeten worden.
Voor de toepassing van verordening nr. 729/70 ten aanzien van grensoverschrijdende feiten, als in de onderhavige zaken aan de orde, is nog van belang de Richtlijn 76/398/EEG van de Raad van 15 maart 1976 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit verrichtingen die deel uitmaken van het financieringsstelsel van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, alsmede van landbouwheffingen en douanerechten (PB 1976, L 73, biz. 18). Ten slotte is voor goed begrip van de onderhavige zaken nog van belang verordening (EEG) nr. 2315/69 van de Commissie betreffende het gebruik van de documenten voor communautair douanevervoer met het oog op de toepassing van communautaire maatregelen welke een controle op het gebruik en op de bestemming van goederen met zich brengen (PB 1969, L 295, biz. 14). Artikel 18, lid 2, van verordening nr. 232/75 blijkt dan met name een toepassingsgeval van deze eerdere, algemene, verordening te zijn. Uit verordening nr. 2315/69 kan daarentegen naar mijn oordeel niet worden afgeleid, dat zij ook voor de toepassing van artikel 6, eerste lid, van verordening nr. 232/75 van belang is.
Voor het geval Uw Hof dit voor de beoordeling van de zaak van belang mocht achten vermeld ik ten slotte nog, dat verordening nr. 232/75 later niet minder dan 23 keer werd gewijzigd, maar dat deze wijzigingen voor de onderhavige zaken niet van direct belang lijken. Een algehele wijziging van de verordening en van het daarin neergelegde systeem kwam tot stand met verordening (EEG) nr. 262/79 van de Commissie (PB 1979, L 41, biz. 1). Pas toen werd de door mij gesignaleerde omissie in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 232/75 (ten aanzien van de verplichting tot een voorraadboekhouding) in feite hersteld.
3. De zaak 124/83 (Direktoratet for Markedsordningerne te Kopenhagen tegen SA Nicolas Corman et fils te Brussel)
3.1. De feiten en de gestelde vragen.
Ik ga thans over tot een nadere behandeling van de zaak 124/83. Evenals voor de twee volgende zaken geldt voor deze zaak, dat een nauwkeurig inzicht in de belangrijkste feiten van wezenlijk belang is voor de beantwoording van de gestelde vragen. Ik neem een samenvatting daarvan over uit het rapport ter terechtzitting.
a)
In PB 1975, C 25, biz. 1, heeft de Commissie namens het Direktoratet for Markedsordningerne (hierna: verzoeker) en de bevoegde interventiebureaus van de andere Lid-Staten een bericht van permanente verkoop bij inschrijving gepubliceerd voor boter bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerwerk en consumptie-ijs, zulks overeenkomstig verordening (EEG) nr. 232/75 van de Commissie (PB 1975, L 24, biz. 45).
Op grond hiervan deed de firma Corman (hierna: verweerster) overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze verordening een bod voor de aankoop van in totaal 513 994 kg voor verwerking bestemde boter voor de bereiding van banketbakkerswerk. In haar bod verplichtte verweerster zich tot naleving van de bepalingen van de verordening en het op grond daarvan gepubliceerde bericht van inschrijving. Dit hield de verplichting in de boter met toevoeging van een aantal verklikkers tot botervet („boterconcentraat”) te verwerken en dit boterconcentraat uitsluitend voor de vervaardiging van banketbakkerswerk te gebruiken. Bij brief van 20 februari 1975 aanvaardde verzoeker het bod. De koopsom ad DKR 3 318 582,22 werd aan verzoeker betaald nadat het Belgische interventiebureau BDBL (Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw) had medegedeeld, dat verweerster de in de verordening voorgeschreven verwerkingswaarborg had gesteld en de voor de uitslag verstrekte documenten had verstrekt. Verweerster nam de boter in ontvangst in de periode van 6 tot 21 maart 1975.
Een partij van 53 730 kg botervet, overeenkomend met 65 101 kg boter, werd na verwerking door verweerster en toevoeging van verklikkers in België, in partijen verkocht aan de Duitse firma Sahne-Heinrich te Frankenthal, die het doorverkocht aan de firma Scheunemann te Bad-Kreuznach in de Bondsrepubliek Duitsland.
Opmerking verdient dat de firma Sahne-Heinrich een verklaring had getekend, waarin zij zich overeenkomstig verordening nr. 232/75 verbond de boter uitsluitend voor de vervaardiging van banketbakkerswerk te gebruiken.
De verschillende partijen werden vervolgens naar verschillende Noordduitse opslagplaatsen gebracht en kwamen uiteindelijk terecht bij Duitse levensmiddelenfabrikanten. Voor de verkoop van botervet door verweerster zijn de vereiste controledocumenten T5 afgegeven; deze zijn vervolgens aan het BDBL toegezonden met een verklaring van de Duitse douanecontrole, dat het botervet voor het voorgeschreven doel was gebruikt. Op grond van deze verklaringen werd de door verweerster gestelde waarborg door het BDBL vrijgegeven.
Bij een later onderzoek door de bevoegde douanediensten te Frankfurt/Main bij de firma Scheunemann bleek echter, dat het door de firma Sahne-Heinrich eind 1975 en begin 1976 aan Scheunemann geleverde boterconcentraat uiteindelijk was gebruikt voor de vervaardiging van andere produkten dan banketbakkerswerk.
b)
Bij verzoekschrift van 18 januari 1980 stelde verzoeker bij het Østre Landsret te Kopenhagen een beroep in tegen Corman, waarin hij verzocht deze te veroordelen hem DKR 485 382,90 te betalen vermeerderd met de wettelijke rente vanaf het instellen van het beroep; dit bedrag komt overeen met het verschil tussen de interventieprijs op de dag van de aankoop en de koopprijs van 65 101 kg boter. Verzoeker stelde dat verweerster zich niet had gehouden aan de voorwaarden voor de aankoop van bedoelde boter tegen sterk verlaagde prijs en concludeerde primair dat de verplichting dit bedrag te betalen rechtstreeks voortvloeide uit de bepalingen van de gesloten overeenkomst en subsidiair dat het bedrag diende ter vergoeding van niet-naleving van bedoelde overeenkomst.
Verweerster concludeerde primair tot niet-ontvankelijkverklaring en subsidiair tot afwijzing van de vordering. Tot staving van haar vordering tot niet-ontvankelijkverklaring betwistte zij de bevoegdheid van de Deense rechter en stelde zij dat verzoeker niet gerechtigd was om dit beroep in te stellen. Volgens haar had de vordering in België moeten worden ingesteld door BDBL, daar dit de gestelde waarborgsom in ontvangst had genomen en later had vrijgegeven. Bij vonnis van 6 maart 1981 verwierp het Østre Landsret de exceptie van niet-ontvankelijkheid op grond dat het competentiebeding in hoofdstuk VII van het Bericht van verkoop bij inschrijving op de procespartijen van toepassing was. Verweerster kwam van deze beschikking in beroep bij het Højesteret, dat echter op 18 februari 1982 het vonnis van het Landsret bevestigde.
Voor haar conclusie tot afwijzing van de vordering voerde verweerster inzonderheid aan, dat zij te goeder trouw en in overeenstemming met de gemeenschapsverordeningen heeft gehandeld. Voorts stelde zij dat hier sprake was van overmacht in de zin van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 232/75, nu door de nalatigheid van de Duitse overheid om behoorlijke controle uit te oefenen in casu praktisch iedere vorm van bewijs voor verweerster onmogelijk is geworden.
c)
Het Østre Landsret achtte het voor het wijzen van zijn arrest noodzakelijk een prejudiciële beslissing te verzoeken en wendde zich derhalve bij beschikking van 30 juni 1983 tot het Hof met de volgende vragen:
„1)
Is een koper van boter, die zich heeft verbonden tot nakoming van de voorwaarden genoemd in artikel 6, lid 1, sub c, formule A, van verordening (EEG) nr. 232/75 van de Commissie van 30 januari 1975, ingevolge het gemeenschapsrecht en in het bijzonder genoemde verordening, van zijn verplichtingen bevrijd, wanneer de door hem gestelde verwerkingswaarborg is vrijgegeven op grond van een controleexemplaar dat overeenkomstig artikel 18, lid 2, is opgesteld doch later inhoudelijk onjuist blijkt te zijn?
2)
Is het voor het antwoord op vraag 1 van belang, of de onjuiste inhoud van het controle-exemplaar te wijten is aan het feit dat de douane heeft nagelaten bij de latere schakels in de handelsketen controle te verrichten?
3)
Is het voor de beantwoording van belang, of de onderneming die de boter van het interventiebureau heeft gekocht, op het moment dat de verwerkingswaarborg werd vrijgegeven, te goeder trouw was wat betreft het gebruik van de boter overeenkomstig de voorschriften?
4)
Is het voor de beantwoording van belang, dat aan een koper vroeger in verband met de doorverkoop van boter verwerkingswaar- borgen zijn vrijgegeven op grond van inhoudelijk onjuiste controle-exemplaren ?
5)
Zijn de in de vragen I-4 genoemde omstandigheden van belang voor het overmachtsverweer van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 232/75?
6)
Indien de koper, gelet op het antwoord op de vorige vragen, niet van zijn verplichtingen is bevrijd, moet een Lid-Staat dan verlangen, dat de koper het interventiebureau het verschil betaalt tussen de eerder betaalde koopsom en de interventieprijs op de dag waarop de koper zijn bod deed?
7)
Zo vraag 6 niet bevestigend wordt beantwoord, is het dan in strijd met het gemeenschapsrecht dat het nationale recht van een Lid-Staat inzake koop en verkoop tot de in vraag 6 genoemde rechtsgevolgen leidt?
8)
Indien moet worden aangenomen dat de koper niet van zijn verplichtingen is bevrijd, staat de omstandigheid dat de verwerkingswaarborg is vrijgegeven dan op zichzelf, ingevolge het gemeenschapsrecht en met name uit overwegingen van rechtszekerheid, in de weg aan een vordering tegen de koper?
9)
Wanneer de verwerkingswaarborg op grond van een inhoudelijk onjuist controledocument is vrijgegeven onder omstandigheden als hierboven vermeld, bevat het gemeenschapsrecht dan bepalingen over de vraag op wie de bewijslast drukt voor het gebruik van de gekochte boter overeenkomstig de voorschriften?”
3.2. Hergroepering van de vragen
Op grond van mijn voorafgaande analyses van de drie zaken en van het systeem van de verordeningen nrs. 729/70 en 232/75 meen ik met de verzoeker in het hoofdgeding, de Commissie en de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, dat de eerste vijf vragen van de verwijzingsrechter en zijn daarmede direct samenhangende achtste vraag het beste in onderling verband kunnen worden behandeld.
Daaraan aansluitend zal ik de eveneens onderling samenhangende zesde, zevende en negende vraag behandelen over het voorwerp en het bedrag van de terugvordering, alsmede de bewijslast ter zake.
3.3. De vragen 1 t/m 5 en 8
a)
Verweerster in het hoofdgeding (de NV Corman) heeft om te beginnen een aantal interessante feitelijke opmerkingen over het gebrekkige Duitse controlesysteem en de herkomst van de betrokken boter gemaakt. Deze zou geenszins uitsluitend in Denemarken, maar voor het overgrote deel bij de interventiebureaus in België, Duitsland, Frankrijk en Nederland zijn aangekocht, terwijl een terugvorderingsactie slechts door het Deense interventiebureau zou zijn ingesteld. Voorts meent zij, dat een terugvorderingsactie ter zake door het Belgische interventiebureau had moeten zijn ingesteld, nu het dit orgaan was, dat de betrokken waarborg heeft vrijgegeven. Deze feitelijke en juridische aspecten lijken mij echter voor Uw beantwoording van de gestelde vragen niet van beslissend belang.
Met betrekking tot de eerste vijf vragen en vraag 8 van de verwijzingsrechter betoogt verweerster (met name in haar tweede memorie van opmerkingen), dat verordening nr. 232/75 geen andere sanctie bevat dan het verlies van de waarborg in geval de boter wordt gebruikt voor een ander doel dan waartoe zij was bestemd. Voor het uitsluitend aansprakelijk stellen van de Lid-Staten zelf voor na de regelmatige vrijgave van de waarborg gebleken schendingen van de verwerkingsplicht zouden ook overwegingen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen van inschrijvers op de naleving van de controleverplichtingen van de Lid-Staten pleiten. Zou de verwerkingswaarborg slechts moeten worden beschouwd als een waarborg voor een andere economische sanctie, dan had dit uitdrukkelijk in verordening nr. 232/75 moeten zijn bepaald en zouden de uitzonderingen bij overmacht ook moeten gelden voor die andere sancties, en niet alleen voor de waarborg. Een onregelmatig gebruik van de boter, waarbij de onregelmatigheid het gevolg is van wegens gebrekkige controles pas na de vrijgave van de waarborg gebleken onjuistheden in de overgelegde bewijsstukken, zou stellig een geval van overmacht opleveren voor de inschrijver. Volgens verweerster hebben de in artikel 18, lid 2, bedoelde bewijsmiddelen voorts een absoluut karakter. Zij beroept zich daartoe mede op artikel 1 van de eerder door mij genoemde verordening (EEG) nr. 2315/69. Wanneer formeel geldige bewijsmiddelen zijn overgelegd als bedoeld in artikel 18, lid 2, zou het interventiebureau waar de waarborg is gesteld niet gerechtigd zijn op eigen initiatief te onderzoeken, of de boter binnen de gestelde termijn en overeenkomstig het beoogde doel is gebruikt. Het moet de waarborg vrijgeven. Ook het interventiebureau dat de boter heeft verkocht, in casu aan verzoeker in het hoofdgeding, zou geen bewijs van het tegendeel mogen leveren. Wanneer de betrokken Lid-Staat gebruik heeft gemaakt van artikel 18, derde lid, zou wel een rechtstreekse actie tegen de eindgebruikers mogelijk zijn. Met het oog op het grote risico dat de inschrijver krachtens verordening nr. 232/75 bij niet-toepassing van artikel 18, derde lid, moet dragen doordat hij ook aansprakelijk is voor de handelingen van latere kopers, kan en moet de inschrijver kunnen rekenen op de doeltreffendheid van de douanecontrole. Met name moet hij kunnen aannemen dat zijn contractuele aansprakelijkheid eindigt zodra het in artikel 18, lid 2, bedoelde bewijs is geleverd. Slechts bij gebleken kwade trouw van de inschrijver, maar niet bij nalatigheid van de tot controle bevoegde douanedienst, zou het belang van de interventiebureaus mogen prevaleren boven de belangen van de inschrijver en zou verhaal op de inschrijver gerechtvaardigd zijn. Noch artikel 15 van de onderwerpelijke verordening, noch de Duitse uitvoeringsbepalingen zouden voorzien in een controle achteraf. Voor het beginsel, dat gewettigd vertrouwen van de onderneming ook in het gemeenschapsrecht bescherming verdient, verwijst verweerster naar Uw arresten in de zaken 44/59 (ambtenarenzaak, Fiddelaar, Jurispr. 1960, biz. 1117); 78/74 (Deuka, Jurispr. 1975, biz. 421, rechtszekerheid bij wijziging voorschriften) en 18/76 (Duitsland tegen Commissie, Jurispr. 1979, blz. 343, onjuiste toepassing voorschriften landbouwpolitiek op grond van te goeder trouw door nationale autoriteiten aanvaarde interpretatie).
Verweerster stelt derhalve voor op de eerste drie vragen als volgt te antwoorden: „Wanneer de verwerkingswaarborg is vrijgegeven op grond van een controle-exemplaar dat overeenkomstig artikel 18, lid 2, is opgesteld en de inschrijver te goeder trouw meende dat de boter binnen de gestelde termijn overeenkomstig de voorschriften was gebruikt, is de inschrijver, wanneer naderhand mocht blijken dat het controle-exemplaar een onjuistheid bevat, in ieder geval bevrijd van de verplichtingen die hij in de koopovereenkomst met het interventiebureau op zich heeft genomen, wanneer de onjuiste inhoud van het controle-exemplaar is te wijten aan het feit dat de douane heeft nagelaten de in artikel 15 van verordening nr. 232/75 voorgeschreven controle geheel of gedeeltelijk te verrichten.”
Ten aanzien van de, in haar visie na haar antwoord op de eerste drie vragen overbodige, vierde vraag stelt verweerster, onder verwijzing naar een volgens haar ook voor het gemeenschapsrecht geldend beginsel, dat in het Duitse belastingrecht zou zijn ontwikkeld (vonnis Finanzgericht Düsseldorf in zaak IV 270/77 Z van 14 mei 1980) voor als volgt te antwoorden :
„Wanneer de verwerkingswaarborg is vrijgegeven op grond van een controle-exemplaar dat overeenkomstig artikel 18, lid 2, is opgesteld en de inschrijver te goeder trouw meende dat de boter binnen de gestelde termijn overeenkomstig de voorschriften was gebruikt, is de inschrijver, wanneer naderhand mocht blijken dat het controleexemplaar een onjuistheid bevat, in ieder geval bevrijd van de verplichtingen die hij in de koopovereenkomst met het interventiebureau op zich heeft genomen, wanneer de onjuiste inhoud van het controle-exemplaar is te wijten aan het feit dat de douane heeft nagelaten de in artikel 15 van verordening nr. 232/75 voorgeschreven controle geheel of gedeeltelijk te verrichten en aan de inschrijver in het verleden reeds verwerkingswaarborgen zijn vrijgegeven in soortgelijke zaken, terwijl de douane bij het verrichten van de controle een soortgelijke gedragslijn heeft gevolgd.”
De vijfde vraag heeft naar het oordeel van verweerster eveneens een subsidiair karakter. Ondanks Uw arrest in de zaak 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Jurispr. 1979, blz. 3703), eerste zin van rechtsoverweging 10, waarin het begrip overmacht in de betrokken verordening wordt omschreven, dat verzoekster in casu niet toepasselijk acht, stelt verweerster onder verwijzing naar de door de advocaatgeneraal Capotorti in die zaak vermelde andere rechtspraak (betreffende uitvoercertificaten), een minder absoluut antwoord voor. Op grond van het vertrouwen, dat de inschrijver op grond van artikel 15 van de verordening in de doeltreffendheid van de douanecontrole mag hebben, stelt verweerster ten slotte het volgende antwoord op de vijfde vraag voor:
„Uit de doelstellingen en bepalingen van verordening nr. 232/75 volgt dat het begrip overmacht in de zin van artikel 18, lid 2, niet alleen moet worden opgevat in de zin van absolute onmogelijkheid, doch ook in de zin van buitengewone omstandigheden waarop de koper van de opslagboter geen invloed kan uitoefenen en waarvan de gevolgen ondanks het betrachten van de nodige zorgvuldigheid slechts door het brengen van buitensporige offers had kunnen worden vermeden.
De inschrijver kan een beroep doen op overmacht, wanneer het gebruik van de boter in strijd met de voorschriften in latere schakels van de handelsketen mogelijk is gemaakt door het ontbreken van controle door het met de controle belaste douanekantoor, daar dit heeft nagelaten overeenkomstig artikel 15 van de verordening de definitieve verwerking te verifiëren en ondanks deze nalatigheid heeft bevestigd dat de boter binnen de gestelde termijn voor de voorgeschreven bestemming is gebruikt overeenkomstig artikel 18, lid 2, tweede alinea, en zodoende heeft verhinderd dat de inschrijver de nodige maatregelen kon nemen om te voorkomen dat de boter in strijd met het doel van de gemeenschapsverordening werd gebruikt.”
Ten aanzien van de achtste vraag van de verwijzingsrechter stelt verweerster op grond van haar eerder samengevatte betoog het volgende antwoord voor:
„Wanneer de verwerkingswaarborg is vrijgegeven op grond van een controle-exemplaar dat is opgesteld in overeenstemming met artikel 18, lid 2, en de inschrijver te goeder trouw meent dat de boter binnen de gestelde termijn en overeenkomstig de voorschriften is gebruikt, kan de inschrijver, wanneer naderhand mocht blijken dat het controle-exemplaar een onjuistheid bevat, tegen een vordering van het interventiebureau tot betaling van het verschil tussen de geboden prijs en de interventieprijs een beroep doen op de goede trouw, wanneer de onjuistheid in het controle-exemplaar is veroorzaakt doordat de met de controle belaste douane heeft nagelaten de in artikel 15 van verordening nr. 232/75 voorgeschreven controle geheel of gedeeltelijk te verrichten.”
Dit antwoord kan eventueel worden aangevuld als volgt:
„en de inschrijver in het verleden reeds de verwerkingswaarborgen zijn vrijgegeven in soortgelijke zaken waarbij de met controle belaste douaneautoriteiten dezelfde gedragslijn hebben gevolgd.”
Hoewel de Uw Hof gestelde achtste vraag van de verwijzingsrechter op dat punt geen betrekking heeft, vermeld ik volledigheidshalve ook nog het antwoord, dat verweerster op de achtste vraag voorstelt ten aanzien van de eventuele toepasselijkheid van een in het nationale recht erkend beginsel inzake de goede trouw. Dit antwoord luidt als volgt:
„In de huidige ontwikkelingsfase verzet het gemeenschapsrecht, inzonderheid verordening nr. 232/75, zich niet tegen de toepassing van een in het nationale recht erkend beginsel inzake bescherming van de goede trouw in geschillen over een vordering van het interventiebureau tegen de inschrijver tot betaling van het verschil tussen de geboden prijs en de interventieprijs, zodat de vordering opeisbaar wordt wanneer de verwerkingswaarborg is vrijgegeven na een bevestiging van de met de controle belaste douaneautoriteit dat de boter binnen de gestelde termijn voor de voorgeschreven bestemming is gebruikt en aan de inschrijver in het verleden verwerkingswaarborgen zijn vrijgegeven in soortgelijke zaken waarbij de met controle belaste douaneautoriteit een identieke gedragslijn heeft gevolgd.”
Verweerster heeft ten slotte in haar schriftelijke opmerkingen nog aandacht besteed aan de relevantie van de verjaring van het regresrecht van de inschrijvers op de volgende kopers en verwerkers (wanneer Uw Hof hun contractuele aansprakelijkheid anders dan zij voorstelt, in beginsel zou erkennen). Op grond van de veelal korte verjaringstermijnen zou blijkens haar nadere toelichtingen op dit punt ter zitting ook het eisen van een bankgarantie of gelijkwaardige waarborg van die volgende schakels praktisch onmogelijk zijn. In verband met dit punt stelt zij voor Uw antwoord op vraag 8 in elk geval met de volgende passage aan te vullen:
„wie te goeder trouw vrijgifte van een waarborg heeft verkregen, kan tegen het interventiebureau aanvoeren dat hij zich wegens de op dwaling berustende vrijgifte van de verwerkingswaarborg in een zodanige situatie bevindt, dat zijn regresrecht is verjaard of dat hij afstand heeft gedaan van de gestelde waarborgen.”
Ik merk bij het aldus kort in zijn centrale stellingen samengevatte betoog van verweerster in het hoofdgeding reeds thans op, dat alle daarin aangevoerde argumenten berusten op de hypothese, dat het voortbestaan van de contractuele aansprakelijkheid van de inschrijvers staat en valt met het voortbestaan en dus het niet vrijgegeven zijn van de gestelde waarborg. Ook haar beroep op overmacht en de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen staat of valt naar mijn oordeel met de juistheid van de basishypothese, dat bewijsstukken die vrijgave van de waarborg rechtvaardigen ook een gewettigd vertrouwen op het vervallen van de aangegane contractuele verplichtingen zouden medebrengen. Tegenover later als gevolg van controlegebreken gebleken onjuistheden in de conform artikel 18, lid 2, overgelegde bewijsstukken zou verweerster zich dan niet alleen op genoemde rechtsbeginselen kunnen beroepen in het kader van de waarborgregeling (dus bij een eventuele terugvordering van de ten onrechte vrijgegeven waarborgsom), maar ook in het kader van een procedure tot naleving van de aangegane contractuele verplichtingen, c.q. tot vergoeding van de schade, ontstaan door het niet naleven van deze verplichtingen.
b)
Uit de schriftelijke opmerkingen van de Nederlandse regering blijkt naar mijn oordeel, dat ook zij van genoemde basishypothese uitgaat. Op grond daarvan komt zij evenals verweerster tot de conclusie, dat de koper, indien hij de juiste documenten heeft overgelegd ten bewijze dat het produkt op de juiste wijze is verwerkt, in beginsel ook van zijn contractuele verplichting is bevrijd, zij het onder bepaalde voorbehouden. Op grond daarvan zou de eerste vraag bevestigend moeten worden beantwoord. Met betrekking tot de vragen 2, 3, 8 en 9 leidt de Nederlandse regering uit Uw rechtspraak (o.a. in zaak 275/78, Ferwerda, Jurispr. 1980, blz. 617) dan af, dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen een toepassing door de nationale rechter van rechtsbeginselen als goede trouw en rechtszekerheid, waardoor terugvordering van een ten onrechte bepaalde communautaire premie onmogelijk wordt. In casu is er volgens de Nederlandse regering voldoende ruimte voor de toepassing van het algemene beginsel van bestuursrecht, dat een justitiabele niet aansprakelijk kan worden gesteld voor een door de administratie gemaakte fout, tenzij hij niet te goeder trouw is. Wel dienen dan de in het Ferwerda-arrest aangegane gemeenschapsrechtelijke grenzen te worden gerespecteerd.
c)
Naar mijn oordeel hebben het Deense interventiebureau, de Commissie en de regering van de Duitse Bondsrepubliek in hun schriftelijke opmerkingen echter genoegzaam duidelijk gemaakt, dat genoemde basishypothese onjuist is. Op grond van mijn eerder verrichte analyse bevat de verordening ook naar mijn oordeel geen aanwijzingen, dat de bepalingen inzake de verwerkingswaarborg en het vrijgeven daarvan mede ten doel hebben de koper een bijzondere bescherming te verlenen tegen latere verzoeken tot regularisatie van de koopsom, welke verzoeken op de door hem aangegane contractuele verplichtingen zijn gebaseerd om zorg te dragen voor de voorgeschreven verwerking. In rechtsoverweging 7 van Uw eerder geciteerde arrest in de zaak „De Beste Boter” heeft Uw Hof reeds uitvoerig gemotiveerd, waarom aan deze contractuele verplichtingen niet door het enkele doorgeven van de verwerkingsverplichting aan een latere koper kan worden voldaan. Daarbij is door Uw Hof ook aandacht besteed aan artikel 18, tweede lid, derde alinea, van de toenmalige verordening, welk voorschrift correspondeerde met artikel 18, derde lid, van verordening nr. 232/75 waarop verweerster in het bodemgeschil zich in het licht van deze rechtsoverweging ten onrechte beroept. Op de vraag, in hoeverre op grond van later onjuist gebleken bewijsstukken in de zin van artikel 18, tweede lid, ook de waarborgsom zelf teruggevorderd zou kunnen worden, zal ik nader ingaan bij mijn behandeling van de zaak 125/83. In de onderhavige zaak is zij niet aan de orde.
Ten onrechte betoogt verweerster in verband met de eerste drie vragen van de verwijzingsrechter, dat bij aanvaarding van het standpunt van de Commissie en het interventiebureau naast de vervallenverklaring van de waarborg in de verordening een tweede „economische sanctie” zou worden gelezen, die daarin niet uitdrukkelijk is voorzien. In casu gaat het immers niet om een „economische sanctie”, maar eenvoudig om een vordering tot naleving van contractuele verplichtingen, c.q. tot vergoeding van de uit niet-naleving van die verplichtingen ontstane schade of van het onrechtmatig verkregen voordeel van een lagere aankoopprijs. Deze contractuele verplichtingen, die de rechtsbasis van de onderwerpelijke vordering vormen, zijn uitdrukkelijk in de verordening voorzien.
Het interventiebureau betoogt voorts terecht, dat het in artikel 6 voorgeschreven kettingbeding het de inschrijvers mogelijk maakt het bedrag van een dergelijke schadevergoeding te verhalen op latere kopers, die anders dan de inschrijvers zelf geen rechtstreekse verplichtingen jegens het interventiebureau aangaan. Uit het stelsel van de verordening vloeit derhalve duidelijk voort, dat de eerste koper onbeperkt aansprakelijk wordt gesteld voor handelingen van latere kopers. Dit moet ook in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel worden geacht, zij het naar mijn oordeel uitsluitend zolang verhaal op de latere kopers de facto mogelijk is en met name nog niet is verjaard. Met verweerster in het bodemgeschil ben ik van oordeel, dat dit laatste voorbehoud wel in Uw antwoord op de vragen moet worden gemaakt.
Overmacht kan volgens Uw vaste rechtspraak „slechts worden aangenomen wanneer de door bepaalde rechtssubjecten ingeroepen van buiten komende oorzaak leidt tot onvermijdelijke en onafwendbare gevolgen welke het betrokkenen onmogelijk maken hun verplichtingen na te komen”. Ik verwijs hiervoor naar Uw arresten in de zaken 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Jurispr. 1979, biz. 3703 e.V., met name de eerste zin van rechtsoverweging 10 en de voorafgaande conclusie van de advocaatgeneraal Capotorti, biz. 3723 met verwijzingen naar verdere rechtspraak) en 154/79 e.v. (Valsabbia, Jurispr. 1980, blz. 907, met name rechtsoverweging 140 en conclusie van de advocaatgeneraal Capotorti (blz. 1067). Zoals ik al eerder opmerkte, miskent het betoog van verweerster op dit punt het bestaan van haar zelfstandige contractuele verplichting om voor de juiste verwerking van de goedkope boter zorg te dragen. Een gebrekkige controle van de opsporingsdiensten van de betrokken Lid-Staat maakte het verweerster geenszins onmogelijk deze eigen contractuele verplichtingen na te komen. Aan de in Uw rechtspraak voor aanvaarding van overmacht gehanteerde criteria is dus niet voldaan.
Op dezelfde grond, dat de contractuele verplichtingen van de inschrijver scherp onderscheiden moeten worden van de waarborgregeling voor de naleving daarvan, kan het afgeven van de in artikel 18, lid 2, voor de vrijgave van de waarborg voorziene bewijsstukken bij de inschrijver nog niet het gewettigde vertrouwen wekken, dat ook zijn contractuele verplichtingen na de vrijgave van de waarborg zijn vervallen. Ook de persoonlijke goede trouw van de inschrijver met betrekking tot het onjuiste gebruik door een latere koper kan de inschrijver niet ontslaan van de aangegane risicoaansprakelijkheid. Als eerder opgemerkt zou bij een ander standpunt het gehele stelsel van de verordening onhanteerbaar worden.
Terecht heeft de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen voorts nog opgemerkt, dat noch artikel 15 van de onderwerpelijke verordening, noch Uw rechtspraak over dit vraagstuk in het algemeen (zaken 146, 192 en 193/81, BayWa, Jurispr. 1982, blz. 1503) zich verzetten tegen vorderingen die tegen een inschrijver worden ingesteld op basis van feiten die na afgifte van de in artikel 18 voorziene bewijsstukken bij latere controles zijn gebleken. Ook de regering van de Duitse Bondsrepubliek wijst in haar schriftelijke opmerkingen op dit arrest en komt overigens tot vergelijkbare conclusies als het Deense interventiebureau en de Commissie.
Op grond van voorgaande analyses meen ik, dat de eerste vijf en de achtste vraag van de verwijzingsrechter als volgt door Uw Hof kunnen worden beantwoord:
„1)
Verordening nr. 232/75 van de Commissie moet worden uitgelegd in die zin, dat de inschrijver aansprakelijk blijft voor het gebruik van door hem tegen verlaagde prijs verkregen boter overeenkomstig artikel 6, lid 1, sub c), van de verordening, wanneer de verwerkingswaarborg is vrijgegeven op grond van een controle-exemplaar dat overeenkomstig artikel 18, lid 2, van die verordening is opgesteld, doch later inhoudelijk onjuist blijkt te zijn.
2)
Nalatigheid of vertraging bij de uitvoering van de in artikel 15 van de verordening voorziene controles kan aan deze aansprakelijkheid op grond van het evenredigheidsbeginsel slechts afbreuk doen, voor zover de inhoudelijke onjuistheid van het betrokken controleexemplaar zo laat wordt vastgesteld, dat de inschrijver zijn verhaalsrecht op latere schakels in de handelsketen op grond van verjaringsregels niet meer kan uitoefenen.
3)
Beroep van de inschrijver op zijn goede trouw of op overmacht wegens gebreken in de naleving van de in artikel 15 van de verordening vastgelegde controleverplichtingen kan op grond van het zelfstandige karakter van de verplichtingen van de inschrijver om voor een juiste verwerking zorg te dragen niet worden aanvaard. Wegens dit zelfstandige karakter van zijn contractuele verplichtingen, kan de vrijgave van de verwerkingswaarborg ook niet op gronden van rechtszekerheid in de weg staan aan een vordering tegen de inschrijver.”
3.4. De vragen 6, 7 en 9
a)
De vragen 6 en 7 strekken er bij aanvaarding van een zelfstandig karakter van de door een inschrijver aangegane verplichtingen in hoofdzaak toe te vernemen, welk bedrag de koper aan het interventiebureau zal moeten betalen. Op grond van mijn analyse van de eerste vijf vragen en van de achtste vraag, moeten deze vragen in casu inderdaad beantwoord worden op grond van de door de inschrijver aangegane contractuele verplichtingen. De negende vraag heeft dan vervolgens betrekking op de vraag, op wie bij een terugvordering op grond van de door inschrijver contracteueel aangegane verplichtingen ter zake de bewijslast drukt voor het gebruik van de boter overeenkomstig de voorschriften.
b)
Verweerster in het hoofdgeding, die als gebleken een zelfstandig karakter van de door haar aangegane verplichtingen om voor een juiste verwerking zorg te dragen ontkent, leidt uit het in artikel 18, lid 2, neergelegde stelsel voor de vrijgave van de waarborg af, dat noch het gemeenschapsrecht, noch het nationale recht grondslag kunnen vormen voor een aanspraak op betaling van het restant van de koopprijs. Naar haar mening moeten de vragen 6 en 7 dus ontkennend worden beantwoord. Voor het geval Uw Hof echter op het punt van de verhouding tussen de aangegane verplichtingen en de waarborgregeling tot een ander standpunt zou besluiten, meent verweerster, dat de vordering van het interventiebureau, dat de boter heeft verkocht, tot betaling van het restant van de koopprijs of tot schadevergoeding wegens niet-nakoming van die verplichtingen toch afhankelijk is van de dubbele vraag, of het interventiebureau waarbij de verwerkingwaarborg was gesteld en dat deze heeft vrijgegeven (in casu het Belgische interventiebureau) kon terugkomen en is teruggekomen op haar besluit dat de inschrijver aan zijn contractuele verplichtingen had voldaan. Volgens verweerster zou een vordering van het Deense interventiebureau in geen geval mogelijk zijn, zolang het Belgische interventiebureau zijn vrijgavebesluit niet heeft ingetrokken. Bij een ander standpunt zou volgens haar gevaar bestaan voor met elkaar strijdige uitspraken over de vraag, of verweerster al dan niet aan de verplichtingen uit het koopcontract had voldaan, hetgeen uit een oogpunt van publiek recht niet aanvaardbaar zou zijn. De verschillen tussen de rechtsstelsels van de Lid-Staten zouden dan kunnen leiden tot een verschil in behandeling tussen inschrijvers, al naar gelang de Lid-Staat waar de verwerkende onderneming is gevestigd. Ten slotte meent verweerster, dat de inschrijver in geen geval in een minder gunstige situatie mag worden gebracht met een vordering als in de vragen bedoeld dan het geval zou zijn met betrekking tot een vordering wegens ongerechtvaardigde verrijking in verband met het vrijgeven van de waarborgen. Hij moet derhalve over dezelfde verweren kunnen beschikken, met name eveneens beroep kunnen doen op overmacht, bescherming van rechtszekerheid en het beginsel van gewettigd vertrouwen. Verweerster in het hoofdgeding stelt uiteindelijk primair voor, de vragen 6 en 7 als volgt te beantwoorden:
„Het interventiebureau dat de boter heeft verkocht kan, nadat het interventiebureau waarbij de waarborg krachtens verordening nr. 232/75 moest worden gesteld deze heeft vrijgegeven, van de inschrijver niet het verschil tussen de geboden prijs en de interventieprijs verlangen, wanneer blijkt dat het vrijgeven van de verwerkingswaarborg is geschied op grond van inhoudelijke onjuiste controle-exemplaren.”
Subsidiair stelt zij voor de vraag te beantwoorden als volgt:
„Het interventiebureau dat de boter heeft verkocht kan van de inschrijver alleen het verschil tussen de geboden prijs en de interventieprijs verlangen, indien het interventiebureau dat de krachtens artikel 6, lid 3, van verordening nr. 232/75 gestelde verwerkingswaarborg heeft vrijgegeven tevoren het besluit dat de inschrijver moet worden geacht aan alle verplichtingen uit de koopovereenkomst te hebben voldaan, heeft ingetrokken. De inschrijver beschikt in dat geval over dezelfde excepties die hij had kunnen aanvoeren indien het een vordering wegens ongerechtvaardigde verrijking had gegolden naar aanleiding van het vrijgeven van de waarborg, namelijk het verschil tussen de interventieprijs en de geboden prijs.”
Ten aanzien van de negende vraag meent verweerster, dat de verdeling van de bewijslast moet worden afgeleid uit de bepalingen van verordening nr. 232/75. Zij meent, dat de draagwijdte van deze bepalingen echter niet verder gaat dan het tijdstip van de vrijgave van de verwerkingswaarborg. Tot dat tijdstip draagt de inschrijver de materiële bewijslast, waarbij evenwel de in artikel 18, lid 2, bedoelde bewijsstukken voldoende zijn. Ten aanzien van de periode na het vrijgeven van de verwerkingswaarborg leidt verweerster uit Uw arrest van 9 juni 1964 in de gevoegde zaken 94 en 96/63, Bernusset (Jurispr. 1964, blz. 615, met name blz. 643, laatste drie alinea's) een algemeen beginsel af, volgens hetwelk een orgaan dat voor de betrokkene gunstige bepalingen vaststelt, zelf de bewijslast moet dragen. In casu zou dit dan bij verwerping van haar standpunt van de absolute waarde van de in artikel 18, lid 2, bedoelde bewijsstukken het bewijs moeten zijn, dat de verklaring in de marge van het controle-exemplaar T5 dat de waar overeenkomstig de voorschriften is gebruikt, onjuist is. Verweerster acht ten slotte het antwoord op de negende vraag afhankelijk van het op de vragen 6 en 7 te geven antwoord. In ieder geval rust naar haar oordeel echter op het interventiebureau de volledige bewijslast dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor verwerking bedoeld in artikel 6, nu de met controle belaste douane verweerster van het enig volgens artikel 18, lid 2, toegelaten bewijsmiddel heeft beroofd, door de controle niet voort te zetten tot degene die de boter uiteindelijk heeft verwerkt.
Verweerster stelt dan ook uiteindelijk voor de negende vraag als volgt te beantwoorden:
„Na het vrijgeven van de verwerkingswaarborg berust uitsluitend op de interventiebureaus de bewijslast dat de in artikel 6 van verordening nr. 232/75 gestelde voorwaarden voor verwerking niet zijn nageleefd.”
c)
Het Deense interventiebureau stelt voor de vragen 6 en 7 als volgt te beantwoorden: „In geval de gekochte boter niet overeenkomstig de voorschriften wordt gebruikt en indien de koper niet is ontslagen van zijn verplichtingen, kan de door de koper te betalen koopprijs in geen geval lager zijn dan de interventieprijs op de dag van de koop.”
Ten aanzien van de negende vraag meent ook het interventiebureau, dat zodra de douane een verklaring heeft opgesteld als bedoeld in artikel 18, lid 2, van de tot interventie bevoegde autoriteiten kan worden verlangd bewijsmateriaal over te leggen ten bewijze van het onjuiste karakter van die verklaring. Dit zou echter niet betekenen dat de absolute bewijslast die volgens de hoofdregel van de verordening op de koper rust, kan worden afgewenteld op het interventiebureau. Uit praktisch oogpunt hecht het interventiebureau in dit verband blijkens de herhaalde vewijzingen daarnaar, blijkbaar grote waarde aan de vaststelling, dat de opeenvolgende kopers zich in casu niet zouden hebben gehouden aan de op hen krachtens de verordening rustende en voor een sluitend bewijs omtrent het uiteindelijke gebruik onmisbare verplichting een voorraadboekhouding bij te houden. Het interventiebureau stelt ten slotte op grond van zijn hier kort samengevatte betoog voor op de negende vraag als volgt te antwoorden:
„Wanneer de tot interventie bevoegde autoriteiten feiten hebben vastgesteld die steun bieden aan de veronderstelling, dat de douaneverklaring inzake het regelmatig gebruik van de boter op onjuistheid berust, moet de koper die wil worden ontslagen van zijn verplichtingen het nodige bewijs leveren om aan te tonen dat de boter toch overeenkomstig het voorgeschreven doel is gebruikt.”
Bij dit standpunt van het interventiebureau merk ik reeds thans op, dat blijkens mijn eerdere analyse van de onderwerpelijke verordening de in dit standpunt verwerkte veronderstelling, dat niet alleen de inschrijver, maar ook zijn achtereenvolgende kopers op grond van de verordening via een kettingbeding verplicht zouden moeten worden een voorraadboekhouding bij te houden onjuist is.
d)
Volgens de Commissie vloeit het antwoord op de zesde en zevende vraag van de verwijzingsrechter voort uit het reeds in mijn algemene analyses (paragraaf 2 van deze conclusies) geciteerde artikel 8 van verordening nr. 729/70 van de Raad. Uit Uw rechtspraak zou voortvloeien dat dit voorschrift de Lid-Staten uitdrukkelijk verplicht onverschuldigd of onregelmatig betaalde bedragen terug te vorderen, zonder daarbij aan de nationale organen discretionaire bevoegdheden over de doelmatigheid van die terugvordering te laten. Zij verwijst in dit verband weer naar Uw reeds geciteerde arrest in de gevoegde zaken 192 en 193/81, BayWa. De omstandigheid, dat het in casu gaat om het verzekeren van de uitvoering van een overeenkomst acht de Commissie voor de toepasselijkheid van genoemd artikel 8 niet van belang. Deze bepaling slaat op ieder krachtens de gemeenschapsregeling toegekend en in het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid gefinancierd economisch voordeel. Daar noch genoemd artikel 8, lid 1, van de verordening nr. 729/70, noch verordening nr. 232/75 ter zake van vorderingen uit een contract als hier aan de orde specifieke regels bevat, zullen hier aanvullend de nationale bepalingen, bij voorbeeld inzake verjaring, compensatie en ongerechtvaardigde verrijking van toepassing zijn. Het nationale recht zal daarbij echter op grond van Uw rechtspraak op dezelfde wijze moeten worden toegepast als in soortgelijke, zuiver nationale geschillen en de procedurele bepalingen zullen geen beletsel mogen vormen voor de uitoefening van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten.
Op grond van deze overwegingen stelt de Commissie voor op vraag 6 (en daarmede impliciet ook op vraag 7) te antwoorden, „dat het interventiebureau dat de boter heeft verkocht, verplicht is een vordering tot betaling van de marktprijs van de boter tegen de inschrijver in te stellen (zonder discretionaire bevoegdheid ter zake van het interventiebureau), doch dat de inning daarvan moet geschieden volgens de bepalingen van het nationale recht.” De keuze tussen een dergelijke actie en een actie ingesteld tot betaling van een bedrag dat overeenkomt met de waarborg zou eveneens beheerst worden door het toepasselijke nationale recht, met dien verstande, dat de naleving van het gemeenschapsrecht zo goed mogelijk moet worden gewaarborgd.
Ten aanzien van de negende vraag meent de Commissie, dat wegens het stilzwijgen ter zake van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, de vraag beantwoord moet worden op grond van verordening nr. 232/75. Op grond van deze verordening zou er geen twijfel over bestaan, dat op de inschrijver de bewijslast rust dat de boter in overeenstemming met de voorschriften is gebruikt. Bij na de vrijgave van de waarborg gebleken onjuistheid van de aan die vrijgave ten grondslag liggende bewijsstukken, zou ook volgens de Commissie het betrokken interventiebureau die onjuistheid moeten aantonen. De inschrijver zou dan echter vervolgens het positieve bewijs moeten leveren dat de produkten zijn gebruikt in overeenstemming met de voorwaarden van de verordening. Dit zou moeten geschieden aan de hand van gegevens waaruit blijkt aan wie bedoelde produkten zijn verkocht en dat de laatste koper ze in overeenstemming met de bepalingen van de verordening heeft gebruikt. De inschrijver moet het risico aanvaarden dat een latere koper, jegens wie krachtens de verordening een contractuele vordering ten behoeve van de inschrijver ontstaat, niet het nodige bewijs levert. Ten aanzien van de negende vraag stelt de Commissie derhalve voor als volgt te antwoorden:
„De bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten moeten aantonen, dat de vrijgifte van de waarborg op grond van onjuiste gegevens is geschied. De inschrijver moet ook na de vrijgifte van de verwerkingswaarborg bewijzen dat de boter voor de vervaardiging van de in artikel 6, lid 1, sub c, van de verordening bedoelde produkten is gebruikt.”
e)
De regering van de Bondsrepubliek Duitsland stelt een bevestigend antwoord voor op de zesde vraag. Zij betoogt hiertoe dat het in de verordening voorgeschreven gebruik de tegenprestatie vormt voor de verkoop van de boter tegen verlaagde prijs. Wordt niet voldaan aan de verplichting de boter te verwerken, dan moet de inschrijver de aan niet-nakoming verbonden rechtsgevolgen dragen en uiteindelijk ten minste een totaalbedrag betalen dat overeenkomt met de marktprijs van de gekochte boter. Indien het verschil tussen de marktprijs en de verlaagde prijs niet meer door verbeurdverklaring van de waarborg kan worden opgeëist, moet het van de inschrijver worden teruggevorderd.
Ten aanzien van de negende vraag meent de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, dat nu het gemeenschapsrecht ter zake zwijgt, de bewijslast wordt bepaald door het nationale recht, zij het binnen de door het Hof in zijn arrest van 21 september 1983 in gevoegde zaken 205-215/82, Deutsche Milchkontor (Jurispr. 1983, blz. 2633) gestelde grenzen.
f)
Bij mijn beoordeling van de verschillende standpunten stel ik voorop, dat Uw antwoord naar mijn oordeel rekening zal moeten houden met de omstandigheid, dat het Deense interventiebureau (impliciet waarschijnlijk ook de Commissie) ten onrechte uitgaat van de veronderstelling, dat de onderwerpelijke verordening de inschrijver zou verplichten ook de latere kopers aan een verplichting tot voorraadboekhouding te onderwerpen. Voorts meen ik, dat uit het zelfstandige karakter van de contractuele verplichtingen van de inschrijver volgt, dat de in artikel 18, lid 2, voor de vrijgave van de verwerkingswaarborg geregelde bewijslast niet zonder meer ook kan worden toegepast bij niet-nakoming van deze contractuele verplichtingen. Wel lijkt mij de regeling van de bewijslast in artikel 18, lid 2, in zoverre van belang, dat het redelijk lijkt conform het eerste deel van het door de Commissie voorgestelde antwoord, de bewijslast van de onjuistheid van de in het kader van artikel 18, lid 2, overgelegde bewijsstukken bij de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten te leggen. De vraag, in hoeverre deze bewijslast zich ook uitstrekt tot het bewijs van de omvang van de onjuist gebruikte hoeveelheden boter zal daarentegen naar mijn oordeel conform het standpunt van de regering van de Bondsrepubliek Duitsland moeten worden beantwoord op grond van het toepasselijke nationale recht, zij het binnen de door Uw Hof in zijn eerder geciteerde arrest van 21 september 1983 in de zaken Deutsche Milchkontor e.a. gestelde grenzen. Zoals ik in mijn inleidende opmerkingen (par. 1 van deze conclusies) reeds opmerkte, lijkt mij de belangrijkste van deze grenzen het in rechtsoverweging 19 van dit arrest genoemde criterium, dat de in het nationale recht voorziene modaliteiten van de invordering de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet praktisch onmogelijk mogen maken. Voorts zal de nationale rechter uiteraard rekening moeten houden met de contractuele grondslag van de onderhavige vordering, welke grondslag afwijkt van de grondslag van de terugvordering die in de zaken Milchkontor e.a. aan de orde was. Ten slotte ben ik met de regering van de Bondsrepubliek Duitsland van oordeel, dat terugbetaling van een ten onrechte genoten voordeel, een normaal gevolg is te achten van niet-nakoming van contractuele verplichtingen als hier in geding. Er is geen redelijke grond aan te wijzen, waarom de inschrijver dit voordeel van een lage inkoopprijs zou mogen behouden, wanneer de onrechtmatigheid van dit voordeel pas na de vrijgave van de waarborg is gebleken. Deze opmerkingen zijn ook van belang voor de beantwoording van de vragen 6 en 7 van de verwijzingsrechter.
Ik stel U derhalve afsluitend voor, de vragen 6, 7 en 9 van de verwijzingsrechter als volgt te beantwoorden, waarbij de voorgestelde nummering aansluit bij de eerder door mij voorgestelde antwoorden op de vragen 1 t/m 5 en 8.
„4)
Daar de koper, gelet op de vorige antwoorden, door het vrijgeven van de verwerkingswaarborg op grond van een later inhoudelijk onjuist gebleken bewijsstuk in de zin van artikel 18, lid 2, van verordening (EEG) nr. 232/75 niet tevens van zijn uit artikel 6, lid 1, sub c) en d) van die verordening voortvloeiende contractuele verplichtingen is bevrijd, moet een Lid-Staat in een dergelijke situatie verlangen, dat de koper ten aanzien van de onjuist verwerkte hoeveelheden boter het verschil betaalt tussen de in zijn contract overeengekomen en door hem betaalde koopsom en de marktprijs of de interventieprijs op de dag waarop de koper zijn bod deed.
5)
De terugvordering van dit bedrag en de bewijslastverdeling ten aanzien van de hoeveelheden boter waarop de door de bevoegde nationale autoriteiten bewezen onjuiste verwerking betrekking had, wordt beheerst door het op vergelijkbare vorderingen toepasselijke nationale recht, zij het binnen de grenzen die ter zake uit het gemeenschapsrecht voortvloeien. In het bijzonder zullen de invorderingsmodaliteiten en de daarbij toegepaste verdeling van de bewijslast de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet praktisch onmogelijk mogen maken.”
3.5. Conclusie
Samenvattend stel ik U derhalve voor, op de U in deze zaak gestelde vragen als volgt te antwoorden :
„1)
Verordening nr. 232/75 van de Commissie moet worden uitgelegd in die zin, dat de inschrijver aansprakelijk blijft voor het gebruik van door hem tegen verlaagde prijs verkregen boter overeenkomstig artikel 6, lid 1, sub c), van de verordening, wanneer de verwerkingswaarborg is vrijgegeven op grond van een controle-exemplaar dat overeenkomstig artikel 18, lid 2, van die verordening is opgesteld, doch later inhoudelijk onjuist blijkt te zijn.
2)
Nalatigheid of vertraging bij de uitvoering van de in artikel 15 van de verordening voorziene controles kan aan deze aansprakelijkheid op grond van het evenredigheidsbeginsel slechts afbreuk doen, voor zover de inhoudelijke onjuistheid van het betrokken controleexemplaar zo laat wordt vastgesteld, dat de inschrijver zijn verhaalrecht op latere schakels in de handelsketen op grond van verjaringsregels niet meer kan uitoefenen.
3)
Beroep van de inschrijver op zijn goede trouw of op overmacht wegens gebreken in de naleving van de in artikel 15 van de verordening vastgelegde controleverplichtingen kan op grond van het zelfstandige karakter van de verplichtingen van de inschrijver om voor een juiste verwerking zorg te dragen niet worden aanvaard. Wegens dit zelfstandige karakter van zijn contractuele verplichtingen, kan de vrijgave van de verwerkingswaarborg ook niet op gronden van rechtszekerheid in de weg staan aan een vordering tegen de inschrijver.
4)
Daar de koper, gelet op de vorige antwoorden, door het vrijgeven van de verwerkingswaarborg op grond van een later inhoudelijk onjuist gebleken bewijsstuk in de zin van artikel 18, lid 2, van verordening (EEG) nr. 232/75 niet tevens van zijn uit artikel 6, lid 1, sub c) en d) van die verordening voortvloeiende contractuele verplichtingen is bevrijd, moet een Lid-Staat in een dergelijke situatie verlangen, dat de koper ten aanzien van de onjuist verwerkte hoeveelheden boter het verschil betaalt tussen de in zijn contract overeengekomen en door hem betaalde koopsom en de marktprijs of de interventieprijs op de dag waarop de koper zijn bod deed.
5)
De terugvordering van dit bedrag en de bewijslastverdeling ten aanzien van de hoeveelheden boter waarop de door de bevoegde nationale autoriteiten bewezen onjuiste verwerking betrekking had, wordt beheerst door het op vergelijkbare vorderingen toepasselijke nationale recht, zij het binnen de grenzen die ter zake uit het gemeenschapsrecht voortvloeien. In het bijzonder zullen de invorderingsmodaliteiten en de daarbij toegepaste verdeling van de bewijslast de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet praktisch onmogelijk mogen maken.”
4. De zaak 125/83 (Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw tegen NV Nicolas Corman & fils)
4.1. De feiten en de gestelde vragen
a)
Zoals in mijn inleidende opmerkingen (par. 1 van deze conclusies) reeds opgemerkt, speelt ook in de tweede Corman-zaak de aansprakelijkheid van de inschrijver voor beweerde dienstfouten van de autoriteiten van de verschillende Lid-Staten een zekere rol. De feiten op dit punt liggen echter geheel anders dan in de zojuist behandelde eerste Corman-zaak. Bovendien is voor de beslechting van het onderhavige bodemgeschil de interpretatie van andere feiten en voorschriften waarschijnlijk van nog groter praktisch belang dan de omvang van de uit verordening nr. 232/75 voortvloeiende risicoaansprakelijkheid van de inschrijver.
b)
Voor een analyse van de in de onderhavige zaak belangrijke voorschriften van verordening (EEG) nr. 232/75 verwijs ik weer naar paragraaf 2 van deze conclusies. Daarin heb ik ook de voorschriften geanalyseerd, die in het bijzonder voor de onderhavige zaak van belang zijn.
c)
De feiten van de onderhavige zaak heb ik grotendeels overgenomen uit het rapport ter terechtzitting. Ik heb daaraan echter nog enkele feiten en commentaren toegevoegd, die op grond van de discussies ter zitting eveneens van belang lijken voor Uw antwoord op de gestelde vragen.
d)
In augustus 1975 werd Corman door de Société interprofessionnelle du lait et de ses dérivés „Interlait” (hierna Interlait) ervan in kennis gesteld, dat haar 75 ton boter uit de opslag te Ploermel (Frankrijk) was toegewezen, die uiterlijk op 19 september 1975 moest worden afgehaald.
e)
Na op 15 september 1975 bij de BDBL een waarborg te hebben gesteld, sloot Corman met Interlait een overeenkomst naar luid waarvan de boter voor 19 september 1975 moest worden afgehaald. De factuur van Interlait van 29 september 1975 vermeldt onder de rubriek „afhaling” volgens de Commissie: „op 19 september 1975 op Uw naam gesteld”. Op de aan Uw Hof overgelegde copie van deze factuur is deze vermelding echter onleesbaar.
De afhaalbon die Interlait op 29 september 1975 overeenkomstig artikel 13, lid 1, van verordening nr. 232/75 heeft afgegeven vermeldt: „op 19 september 1975 op naam van betrokkene stellen” („transférer au nom du Bénéficiaire le: 19 septembre 1975”). Deze bewoordingen schijnen veeleer op een handeling in de toekomst te wijzen, hetgeen ook beter met mijn eerdere analyse van artikel 13, lid 1, overeen zou stemmen en ook met het begrip „afhaalbon” zelf.
f)
Het T5-document dat de Franse douane op U oktober 1975 opstelde, vermeldt 10 oktober 1975 als „datum van vertrek” van de boter. De Commissie wijst er desbetreffend op, dat, hoewel ingevolge bijlage III, I, bb, van verordening nr. 232/75 op het T5-document de „datum van de overname” moest worden vermeld, op het betrokken document de „dag van vertrek” is aangeduid.
g)
De boter werd in België ingevoerd, waar er, zoals blijkt uit het attest van de Nationale Zuiveldienst van 22 oktober 1975, de merkstof caroteen werd bijgemengd. Uit het attest blijkt, dat aan de uit artikel 6, lid 1, onder a) en b) vermelde verplichtingen werd voldaan.
h)
Op zijn beurt heeft de BDBL twee stukken opgesteld waarin sprake is van een aanbesteding èn een overname op 12 september 1975, een inontvangstneming van de te verwerken boter tussen 1 oktober en 20 november 1975, en de vervaardiging van verwerkte boter tussen 3 oktober en 20 november 1975.
i)
Daarop werd de boter naar het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd in uitvoering van een verkoopovereenkomst van 22 oktober 1975 tussen Corman en Ernest George Ltd, waarin 23 februari 1976 als uiterste verwerkingsdatum was vermeld. Ernest George Ltd heeft de boter doorverkocht aan de Engelse groep J. Lyons, die ze op haar beurt aan haar filiaal, de vennootschap Lyons Maid, heeft verkocht.
j)
Wegens de uitvoer naar het Verenigd Koninkrijk heeft de Belgische douane op 22 oktober 1975 nieuwe T5-documenten opgesteld waarin volgens de Commissie wordt gesproken van een overname op 15 september 1975. De aan Uw Hof ter zake overgelegde copie is op dit punt echter weer onleesbaar.
k)
Blijkens een brief van de Britse douane van 23 november 1978 werd hoogstens een gedeelte van de boter voor 12 maart 1976 gebruikt, en was de rest uiterlijk op 1 april 1976 volledig verbruikt.
1)
De Britse douane heeft op 8 april 1976 op de Belgische T5-douanedocumenten aangetekend, dat de waar conform de verordening was gebruikt.
m)
Op grond van deze documenten heeft de BDBL op 31 mei 1976 de waarborg gedeeltelijk vrijgegeven.
n)
Naar aanleiding van een controle van de EOGFL-diensten bij de BDBL, vorderde laatstgenoemde bij brief van 13 oktober 1977 de waarborg op, stellende dat de boter eerst drie weken na het verstrijken van de termijn haar reglementaire bestemming had gekregen.
o)
Corman heeft zich daarop tot haar Britse wederpartijen gericht, die haar hebben verzekerd dat de vertraging die ten gevolge van het produktieschema bij de verwerking was opgetreden aan de Britse douane was meegedeeld, en dat daar iemand mondeling had ingestemd met een verlenging van de verwerkingstermijn. De BDBL werd daarvan op de hoogte gebracht.
p)
Bij brief van 26 december 1977 verzocht Corman de BDBL om toepassing van artikel 19, lid 2, van verordening nr. 232/75, ingevolge hetwelk de waarborg kan worden vrijgegeven indien de termijnoverschrijding niet meer dan 30 dagen bedraagt en niet is te wijten aan ernstige nalatigheid van de betrokken handelaar.
q)
De BDBL, die dat verzoek bij brief van 10 januari 1978 heeft afgewezen, daagde Corman tenslotte op 18 juni 1979 voor de Rechtbank van koophandel te Brussel, ten einde deze te doen veroordelen tot het betalen van een bedrag van BFR 1 040 350, plus de gerechtelijke en moratoire interesten.
r)
De in de procedure voor de verwijzende rechter aangevoerde argumenten hebben betrekking op:
a)
de datum van de overname;
b)
het bestaan van een geval van overmacht, en
c)
de geldigheid van artikel 19, lid 2, tweede alinea van verordening nr. 232/75 getoetst aan het proportionaliteitsbeginsel, voor zover de toepassing van die bepaling afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat er binnen een termijn van 30 dagen om verlenging van de verwerkingstermijn moet zijn verzocht.
s)
Bij vonnis van 24 juni 1983, ingeschreven ter griffie van het Hof op 6 juli daaraanvolgend, heeft de Rechtbank van koophandel te Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Hoe is de term ‚datum van overname’, gebezigd in artikel 6, d, van verordening nr. 232/75 te verstaan ? Is het de dag van werkelijke overname, zoals door de douane ‚van vertrek’ overeenkomstig bijlage III, I, bb, op het T5-in-voerdocument vermeld?
2)
Is er sprake van overmacht in de zin van de artikelen 18 en 19, lid 1, van verordening nr. 232/75, wanneer de met controle op de uiteindelijke verwerking der boter en vermelding van de uiteindelijke datum van verbruik op het T5-exportformulier belaste douaneambtenaar in verlenging van de termijnen heeft bewilligd? Bij beantwoording van die vraag is in aanmerking te nemen:
—
dat de koper er bij zijn wederpartijen op had aangedrongen een eerdere datum dan de uiterste dag waarop de verwerking reglementair kon plaatsvinden aan te houden, om de zekerheid te hebben dat de uiteindelijke verwerking tijdig zou geschieden;
—
dat de uiteindelijke verwerker der boter zijn produktieplanning zou hebben gewijzigd indien de verantwoordelijke douaneambtenaar hem niet had verzekerd dat hij bevoegd was mondeling in verlenging van de termijnen te bewilligen;
3)
Is artikel 19, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 232/75, getoetst aan de evenredigheidsbeginselen, rechtsgeldig, voor zover de toepassing van die bepaling afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat er binnen 30 dagen om verlenging van de verwerkingstermijn moet zijn verzocht ?”
4.2. Beoordeling van de eerste vraag (begrip „dag van overname” in artikel 6, eerste lid, onder d) van verordening nr. 232/75)
a)
Volgens Corman moet de dag van de werkelijke overname in aanmerking worden genomen, en wel op volgende gronden:
—
Op de dag van de werkelijke overname verdwijnt de waar effectief uit de interventievoorraden en verwerft de koper er het bezit van.
—
De douane „van vertrek” moet overeenkomstig bijlage III bij verordening nr. 232/75 op het T5-invoerdocument de datum van de overname invullen. Dit kan alleen de datum van de werkelijke overname zijn, daar hij niet weet wanneer de handelaar in kennis is gesteld van zijn aanwijzing als koper (zie artikel 17, lid 1, van verordening nr. 232/75).
—
Gelet op de geest van de verordening en opdat deze nuttig gevolg zou hebben, kan slechts de datum van de werkelijke overname in aanmerking worden genomen, nu de continue douanecontrole waarvan sprake is in verordening nr. 232/75 eerst „na uitslag” (artikel 15) wordt uitgevoerd, en deze uitslag een feit wordt wanneer de douane „van vertrek” op het T5-invoerdocu-ment de datum vermeldt waarop de koper de boter werkelijk heeft overgenomen.
—
Precies omdat het definiëren van de „dag van overname” — een essentiële term voor de toepassing van de verordening — problemen stelde, heeft de Commissie in verordening nr. 262/79 die verordening nr. 232/75 vervangt, dit begrip vervangen door een objectief criterium — de uiterste dag voor de indiening van de aanbiedingen —.
Derhalve moet volgens Corman op de eerste vraag worden geantwoord, dat onder de term „datum van overname”, gebezigd in artikel 6, sub d, van verordening nr. 232/75 is te verstaan, de dag van de werkelijke overname, zoals door de douane „van vertrek” overeenkomstig bijlage III, I, bb, op het T5-invoerdocument vermeld.
b)
Volgens de Commissie is de „dag van overname” de op het afhaaldocument vermelde datum van 19 september 1975.
Indien, zoals Corman stelt, de dag van vertrek (10 oktober 1975) de dag van overname zou zijn, dan zou de verkoop overeenkomstig artikel 13, lid 2, van verordening nr. 232/75 verbroken zijn, op grond dat de koper de boter niet binnen de voorgeschreven termijn heeft overgenomen, en zou de Franse douane bijgevolg de daarop betrekking hebbende T5-documenten niet hebben moeten opstellen.
Hoe dan ook, het feit dat 10 oktober 1975 eenmaal als dag van vertrek wordt vermeld, heeft volgens de Commissie niet tot gevolg dat de andere documenten waarvan Corman er een aantal heeft getekend, en die 12, 15 of 19 september als datum van de overname vermelden, hun bewijskracht verliezen.
Derhalve geeft de Commissie in overweging, de eerste vraag te beantwoorden als volgt:
„De vermelding van een ‚dag van vertrek’ op het in bijlage III, I, bb, bij verordening nr. 232/75 van de Commissie van 30 januari 1975 bedoelde controledocument, toont niet onomstootbaar aan op welke datum de koper de boter die bij inschrijving in de zin van die verordening werd verkocht werkelijk heeft overgenomen.”
c)
Ter zitting heeft verweerster in het bodemgeschil aan de als voorgaand in het rapport ter terechtzitting samengevatte feiten nog onweersproken toegevoegd, dat de toewijzing van de boter aan Corman door het Franse interventiebureau op 20 augustus 1975 had plaatsgevonden, met de mededeling dat de overname voor 19 september moest plaats vinden. Ik merk ter zake op, dat deze termijn in overeenstemming is met artikel 13, lid 2, van de verordening, welk voorschrift daaraan toevoegt dat „behalve in geval van overmacht het verkoopcontract voor de resterende hoeveelheden wordt verbroken, wanneer de koper de boter niet binnen de voorgeschreven termijn heeft overgenomen”. Genoemde termijn is daarentegen onder omstandigheden als hier aan de orde moeilijk in overeenstemming te brengen met artikel 13, lid 1. Daarin wordt bepaald, dat nadat de in artikel 11, lid 2, bedoelde betaling is geschied en de in artikel 12 bedoelde verwerkingswaarborg is gesteld, het interventiebureau een afhaalbon afgeeft waarin onder meer wordt vermeld: „c) de uiterste datum waarop de boter moet zijn overgenomen”. Daar de afhaalbon blijkens de overgelegde copie daarvan pas op 29 september 1975 is overgelegd, kan redelijkerwijze de overname op grond van dit document en zijn betekenis op grond van de tekst van artikel 13, eerste lid, moeilijk geacht worden reeds vòòr die datum te hebben plaats gevonden.
Hieruit volgt intussen op zich zelf nog niet, dat inderdaad, zoals verweerster voorstelt, de dag van de werkelijke overname, zoals door de douane „van vertrek” overeenkomstig bijlage III, I, bb, op het T5-invoerdo-cument vermeld (dat wil zeggen 10 oktober 1975) als „dag van overname” moet worden beschouwd. Ook het beroep, dat verweerster in dit verband doet op de term „na uitslag” in artikel 15 van de verordening of op de soepele praktijk van de interventiebureaus bij de handhaving van de in artikel 13, lid 2, genoemde termijn, bevat op zich zelf nog geen voldoende overtuigende argumenten voor genoemd voorstel van beantwoording van de eerste vraag.
De Commissie heeft haar standpunt ter zitting in antwoord op vragen van Uw Hof in zoverre verduidelijkt, dat naar haar oordeel van „overname” in de zin van artikel 13 sprake is, wanneer de eigendom en daarmede het risico en de feitelijke beschikkingsbevoegdheid op de koper zijn overgegaan, ook al zou de boter op die datum door hem nog in het koelhuis zijn gelaten, waar zij was opgeslagen.
Ik kan U niet aanbevelen, het aldus gepreciseerde standpunt van de Commissie over te nemen. Zoals bekend zijn de rechtsopvattingen over de datum van eigendoms- en risico-overgang bij koop van roerende goederen niet in alle Lid-Staten gelijk. Verwijzing naar een dergelijk civielrechtelijk criterium zou derhalve een eensluidende toepassing van de artikelen 6, lid 1, sub d) en 13 in alle Lid-Staten onmogelijk maken. Wanneer — zoals in de eerste Corman-zaak — een zelfde koper in een groot aantal Lid-Staten boter koopt, zullen dan zelfs ten opzichte van die ene koper onder omstandigheden uiteenlopende criteria voor de berekening van de data voor de overname moeten worden toegepast. Voorts worden bij aanvaarding van een dergelijk civielrechtelijk criterium de interventiebureaus met betrekking tot grensoverschrijdende transacties opgezadeld met onder omstandigheden ingewikkelde intellectuele exercities van internationaai privaatrecht, die niet geacht kunnen worden door de gemeenschapswetgever te zijn gewild. De economische wetgever en ook de economische rechter staan integendeel, als bekend, in het algemeen terughoudend tegenover de hantering van civielrechtelijke begrippen bij de vaststelling en interpretatie van door die wetgever geregelde feitelijke gedragingen. Door de normadressaten gehanteerde civielrechtelijke constructies zouden anders ook gemakkelijk tot ontduiking van de bedoelingen van de wetgever kunnen leiden.
De door verweerster voorgestelde uitleg van het begrip „dag van overname” in artikel 6, eerste lid, onder d), van verordening nr. 232/75, die aanknoopt bij de datum van de werkelijke, feitelijke overname, past dus uiteindelijk toch beter bij de gebruikelijke interpretatiemethoden ten aanzien van feitelijke aanknopingspunten in de normen van economisch recht. De uitleg is ook in beginsel door de interventiebureaus gemakkelijk en in alle Lid-Staten op uniforme wijze te hanteren. Ten slotte sluit een dergelijke uitleg goed aan bij het begrip „afhaalbon” in artikel 13, eerste lid, en bij de in artikel 13, tweede lid, uitdrukkelijk geopende mogelijkheid van „overneming in verschillende malen”.
Intussen moet bij overneming in beginsel van het door verweerster voorgestelde antwoord nog een oplossing worden gevonden voor de tegenstrijdige gevolgen, waartoe blijkens de feiten in het onderhavige geval de toepassing van enerzijds artikel 13, eerste lid en anderzijds artikel 13, tweede lid, kan leiden. U zult zich herinneren, dat over deze mogelijke contradicties, die uit genoemde teksten zelf voortvloeien, ter zitting uiterst scherpzinnige discussies hebben plaats gevonden. De contradicties vloeien met name voort uit de omstandigheid, dat bij een redelijke interpretatie van artikel 13, eerste lid, de datum van overneming in beginsel niet kan liggen vòòr de datum van afgifte van de afhaalbon, terwijl ingevolge artikel 13, tweede lid, de datum van overneming niet meer dan 30 dagen na ontvangst van de in artikel 11, lid 1, bedoelde kennisgeving (van het resultaat van de deelneming aan de inschrijving) kan liggen. Deze laatste bepaling verklaart stellig, waarom op alle formulieren die vòòr laatstgenoemde datum zijn afgegeven als voorgenomen datum van overneming uiteenlopende data vòòr afloop van de in artikel 13, tweede lid, genoemde termijn zijn vermeld. Deze vermeldingen kunnen echter niet als een bewijs worden beschouwd, dat de feitelijke overneming inderdaad op één van die voorgenomen data heeft plaatsgevonden. In redelijkheid kan voorts de in artikel 13, eerste lid, geregelde afhaalbon geen datum van overneming vermelden, die vòòr de datum van afgifte van die afhaalbon zelf ligt, tenzij in feite is vastgesteld, dat de werkelijke overname inderdaad op die eerdere datum plaatsvond.
Om ook met deze mogelijke en in casu geconcretiseerde tegenstrijdigheden in artikel 13 van de verordening rekening te houden, stel ik U uiteindelijk voor, op de eerste vraag als volgt te antwoorden:
„Als ‚datum van overname’ in de zin van artikel 6, eerste lid, onder d), van verordening nr. 232/75 moet worden verstaan de dag van de werkelijke overname, die bij een grensoverschrijdende transactie bij voorbeeld kan blijken uit het overgelegde T5-in-voerdocument. Deze dag kan echter slechts dan na afloop van de in artikel 13, lid 2, van de verordening genoemde termijn liggen, wanneer de in artikel 13, lid 1, voorziene afhaalbon eveneens pas na afloop van die termijn is afgegeven. In dit geval moet de in artikel 13, lid 2, bedoelde termijn geacht worden met een van de feitelijke omstandigheden van het concrete geval afhankelijk aantal dagen te zijn verlengd, dat niet onredelijk kan worden geacht voor het zo snel mogelijk na ontvangst van de afhaalbon voldoen aan de overnameverplichting.”
4.3. Beoordeling van de tweede vraag (Begrip overmacht in de zin van de artikelen 18 en 19, lid 1, van verordening nr. 232/75)
a)
Corman stelt, dat het begrip „overmacht” volgens 's Hofs jurisprudentie in het Europese landbouwrecht niet is beperkt tot de volstrekte onmogelijkheid, en zo moet worden uitgelegd, dat abnormale omstandigheden die zijn ingetreden buiten het toedoen van de handelaar en ondanks het feit dat hij alle voorzorgsmaatregelen heeft genomen die men van een voorzichtig en zorgvuldig handelaar kan verwachten daaronder vallen.
Corman stelt de voorzorgsmaatregelen van een voorzichtig en zorgvuldig handelaar te hebben genomen. Inzonderheid heeft zij in haar contracten de verplichting om verordening nr. 232/75 na te leven overgenomen, en heeft zij in haar facturen 23 februari 1976 als uiterste verwerkingsdatum vermeld, om zeker te zijn dat de verwerking binnen de reglementaire termijnen zou plaatsvinden. Dagelijks besprak zij met de Engelse koper, Ernest George Ltd, over de telefoon de bestemming die aan de waar werd gegeven, waarbij nooit van enige voorspelbare vertraging gewag werd gemaakt, daar deze kennelijk niets afwist van de verlenging van termijn die een Engelse douanebeambte aan Lyons Maid had toegestaan.
De handelaar stelt trouwens terecht vertrouwen in de douane, temeer daar het hele stelsel op de tussenkomst van deze laatste berust. De foutieve uitlegging van de toepasselijke reglementering door de bevoegde diensten vormt derhalve voor de voorzichtige en zorgvuldige handelaar een geval van overmacht.
Bij wijze van voorbeeld vermeldt Corman dat, naar Belgisch recht, een rechtsdwaling de kenmerken van een geval van overmacht kan hebben en een aan het eigen handelen vreemd zijnde schulduitsluitingsgrond kan zijn.
Dit klemt temeer, nu is aangetoond dat de eindverbruiker zonder zo'n verkeerde uitlegging zijn produktieplanning zou hebben gewijzigd teneinde de reglementaire termijn van verbruik na te komen.
Derhalve geeft Corman in overweging, de tweede vraag te beantwoorden als volgt:
„Er is sprake van overmacht in de zin van de artikelen 18 en 19, lid 1, van verordening nr. 232/75, wanneer de bevoegde instantie een reglementaire bepaling verkeerd uitlegt, voor zover:
—
de handelaar als een voorzichtig en zorgvuldig koopman is opgetreden;
—
de verkeerde uitlegging een doorslaggevende rol heeft gehad, nu de uiteindelijke verwerker van de boter zonder deze inlichtingen zijn produktieplanning zou hebben gewijzigd.”
b)
De Commissie refereert aan de rechtspraak van het Hof in zaak 42/79, Eierkontor (arrest van 13 december 1979, Jurispr. 1979, blz. 3703, 3716), waarin het verklaart dat het begrip overmacht „moet worden verstaan als een volstrekte onmogelijkheid die te wijten is aan buitengewone en aan de koper van de opslagboter geheel vreemde omstandigheden waarvan de gevolgen, in weerwil van alle mogelijke voorzorgen, niet dan ten koste van buitensporige offers hadden kunnen worden vermeden.”
Corman voert tweeërlei omstandigheden aan.
In de eerste plaats handelt zij over de aard van haar betrekkingen met de uiteindelijke verwerker, die zij als koper had opgedragen verordening nr. 232/75 en inzonderheid de uiterste verwerkingsdatum na te leven.
In vorengenoemd arrest in zaak 42/79 heeft het Hof reeds verklaard, dat wanneer de boter die door de koper aan een derde wordt doorverkocht, als gevolg van door deze derde begane strafbare gedragingen wordt verduisterd, dit geen geval van overmacht is.
Deze uitspraak ligt in de lijn van het arrest in de gevoegde zaken 99 en 100/76 (Hoche, Jurispr. 1977, blz. 861), waarin erop wordt gewezen, dat de koper van de waar instaat voor de verplichtingen in verband met de waarborg, en dat deze niet aan een derde overdraagbaar zijn.
Het optreden van een handelaar, die niet de aanvankelijke koper is en die heeft geholpen bij de verwerking van de boter, kan dan ook geen geval van overmacht vormen dat de aanvankelijke koper van zijn verplichtingen jegens het interventiebureau kan ontslaan.
In de tweede plaats kan de door Corman aangevoerde omstandigheid, dat de uiteindelijke verwerker van de boter (Lyons Maid) zijn produktieplanning zou hebben gewijzigd indien de verantwoordelijke Britse douanebeambte hem niet had verzekerd dat hij bevoegd was mondeling in verlenging van de termijn te bewilligen, volgens de Commissie evenmin als een geval van overmacht worden beschouwd.
Inderdaad, ingevolge het beginsel dat de koper alleen verantwoordelijk is, moet zo'n omstandigheid worden beoordeeld als rechtstreeks betrekking hebbend op de aanvankelijke koper.
Dit doet evenwel niet af aan het feit dat een zorgvuldig handelaar moet weten dat, ingevolge artikel 19, lid 2, slechts het Belgische interventiebureau het verzoek tot verlenging van de termijn kon bewilligen.
De Commissie geeft daarom in overweging de tweede vraag te beantwoorden als volgt:
„De overschrijding van de reglementaire termijnen door een derde aan wie de koper van de in verordening nr. 232/75 bedoelde opslagboter de verwerking of het verbruik van die boter heeft toevertrouwd, is geen geval van ‚overmacht’ in de zin van de artikelen 18 en 19, lid 1, van voornoemde verordening.
Evenmin is een geval van ‚overmacht’ in de zin van voornoemde verordening, de omstandigheid dat de douanebeambte die de bestemming van de verkochte boter moest controleren, in verlenging van de in genoemd reglement voorgeschreven termijnen bewilligt, terwijl uitsluitend het betrokken interventiebureau daartoe bevoegd is.”
c)
Ter zitting zijn aan de aldus in het rapport ter terechtzitting samengevatte schriftelijke opmerkingen geen wezenlijke nieuwe argumenten toegevoegd. Verweerster in het hoofdgeding heeft ter zitting in het bijzonder haar beroep op het mondelinge akkoord van de Britse douane met de door de eindgebruiker gevraagde verlenging van de verwerkingstermijn nader uitgewerkt. Het daarbij gedane beroep op de in verordening nr. 797/79 (PB 1979, L 101, blz. 7) voorziene onmogelijkheid van terugvordering van douanerechten, indien de aanvankelijke aanslag gebaseerd was op onjuiste inlichtingen van de bevoegde autoriteiten, acht ik niet overtuigend. Het staat immers vast, dat de Britse douane in het onderhavige geval allerminst bevoegd was tot verlenging van de voorgeschreven verwerkingstermijn. Bovendien gaat het hier niet om de invordering van douanerechten en is niet vanzelfsprekend, dat de betrokken regel uit verordening nr. 797/79 bij wijze van analogie op de geheel andere materie van verordening nr. 232/75 kan worden toegepast. Het beroep van verweerster ter zitting op de onmogelijkheid voor haar om op de hoogte te zijn van de door de eindgebruiker bij de Britse douane gedane stappen en op de juiste bestemming, die de eindgebruiker aan de boter, zij het op grond van het akkoord van de Britse douane te laat, heeft gegeven acht ik evenmin doorslaggevend voor de beantwoording van de tweede vraag.
Mede op grond van mijn analyses van het systeem van verordening nr. 232/75 in de zaak 124/83 sluit ik mij uiteindelijk aan bij het door de Commissie voorgestelde antwoord op de tweede vraag. De door de verordening ingevoerde risicoaansprakelijkheid van de inschrijver brengt mede, dat deze zich niet ter bevrijding van die aansprakelijkheid kan beroepen op fouten van een van de achtereenvolgende kopers van de boter. Wanneer hij zich volgens mijn analyses van de zaak 124/83 voorts niet kan beroepen op controlegebreken van de bevoegde controlediensten van de betrokken Lid-Staat, kan hij zich a fortiori niet rechtstreeks of onrechtstreeks beroepen op onbevoegd gedane mededelingen van een ter zake onbevoegde douanedienst.
Ik stel U derhalve voor, de tweede vraag van de verwijzingsrechter conform het voorstel van de Commissie te beantwoorden. Daarbij is impliciet door mij ook rekening gehouden met de door de verwijzingsrechter gereleveerde omstandigheden, waaruit de goede trouw van de inschrijver en van de uiteindelijke verwerker ten aanzien van de termijnoverschrijding blijken. Voor het begrip „overmacht” in het systeem van de onderwerpelijke verordening acht ik deze goede trouw met de Commissie niet relevant. Mijn voorstel voor beantwoording van de tweede vraag luidt dus als volgt:
„De overschrijding van de reglementaire termijnen door een derde aan wie de koper van de in verordening nr. 232/75 bedoelde opslagboter de verwerking of het verbruik van die boter heeft toevertrouwd, is geen geval van ‚overmacht’ in de zin van de artikelen 18 en 19, lid 1, van voornoemde verordening.
Evenmin is een geval van ‚overmacht’ in de zin van voornoemde verordening, de omstandigheid dat de douanebeambte die de bestemming van de verkochte boter moest controleren, in verlenging van de in genoemd reglement voorgeschreven termijnen bewilligt, terwijl uitsluitend het betrokken interventiebureau daartoe bevoegd is.”
4.4. Beoordeling van de derde vraag (toetsing artikel 19, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 232/75 aan het evenredigheidsbeginsel)
a)
Omtrent de geldigheid van artikel 19, lid 2, van verordening nr. 232/75, getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, stelt Corman, dat het Hof van Justitie bij de behandeling van dat artikel in zaak 66/82, Fromançais (arrest van 23 februari 1983, Jurispr. 1983, blz. 395) over deze vraag, en inzonderheid over de tweede termijn van een maand voor indiening van het verzoek tot verlenging van de termijn, geen uitspraak heeft gedaan. Die zaak had betrekking op de eerste aanvullende termijn, die volgens het Hof geëigend was om het door de Commissie nagestreefde doel — het voorkomen van speculatie door de handelaars — te bereiken.
Het doel van de tweede termijn is van administratieve aard, en heeft niets uit te staan met het voorkomen van speculatie.
Aan deze strikt formele en administratieve termijn zijn zeer zware gevolgen verbonden, aangezien op de overschrijding van die termijn met een enkele dag voor de handelaar een zeer zware sanctie volgt. Zo zou Corman in casu, bij toepassing van artikel 19, lid 2, eerste alinea, een boete van BFR 55 447 oplopen, terwijl de overschrijding van de termijn van de tweede alinea tot verbeurte van de waarborg of BFR 1 040 350 zou leiden.
Gedurende de termijn van 30 dagen waarbinnen een handelaar bij zijn nationaal interventiebureau een verzoek kan indienen, heeft deze normaliter geen weet van de overschrijding van de verwerkingstermijnen. De eindverbruiker van de boter is immers maar zelden een directe klant van de koper.
Bij de beoordeling van de indieningstermijn van artikel 19, lid 2, moet tevens worden gelet op de geografische verwijdering van de gebruiker die maar zelden in dezelfde Lid-Staat als de koper is gevestigd.
Meestal verneemt de koper eerst dat de termijn werd overschreden, nadat de controleurs van de douane zijn overgegaan tot een controle die, zoals in de onderhavige zaak, vaak meer dan een maand na het verstrijken van de termijn zijn beslag krijgt.
De zeer korte termijn van 30 dagen waarbinnen de koper het verzoek in de zin van artikel 19, lid 2, moet indienen, is dan ook niet evenredig aan het ermee nagestreefde strikt administratieve doel.
Op grond van een en ander concludeert Corman, dat artikel 19, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 232/75 getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, niet geldig is, voor zover de toepassing van die bepaling afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat er binnen een termijn van 30 dagen om verlenging van de verwerkingstermijn moet zijn verzocht.
b)
Volgens de Commissie heeft het Hof die vraag reeds beantwoord in vorengenoemde zaak 66/82, waar het overweegt dat „het niet vrijgeven van de gehele waarborg in geval van overschrijding van de in de gemeenschapsregeling voorziene termijnen, een maatregel vormt die evenredig is aan de doelen van verordening nr. 232/75.”
Hoe dan ook, aan de hand van de vaststellingen van het Hof kan, op overeenkomstige wijze, worden nagegaan of de middelen waarin de betrokken bepaling voorziet om het gestelde doel te bereiken beantwoorden aan het belang van dit doel en of zij noodzakelijk zijn om het te bereiken (rechtsoverweging 8). De bepalingen van artikel 19 beogen immers „te verhinderen dat de kopers niet met speculatief oogmerk voorraden gaan aanleggen van de door hen tegen verlaagde prijs gekochte boter” (rechtsoverwegingen 9-13).
De tweede termijn van 30 dagen waarbinnen om verlenging moet zijn verzocht is daarom even belangrijk als de termijn van zes maanden. Inderdaad, zonder die termijn zou de koper voor een klein bedrag aan het verbeuren van de borg ontsnappen.
De termijn wordt overigens niet van rechtswege verlengd. De aanvraag daartoe moet gemotiveerd zijn en door het interventiebureau worden goedgekeurd. Dit beoordeelt of het staat voor een kleine overschrijding die niet uitsluitend te wijten is aan een fout van de koper, dan wel voor een aan hem te wijten termijnoverschrijding. Het is billijk dit onderzoek binnen een bepaalde termijn af te sluiten. Anders zou het interventiebureau wanneer dit de koper schikt — en eventueel dus veel later — moeten uitmaken of het al dan niet gerechtigd was om de termijn te verlengen en de waarborg verbeurd te verklaren.
Afgezien van het feit dat het er voor de administratie op aan komt de administratieve lasten binnen bepaalde perken te houden, moet worden gesteld, dat het verbeuren van de waarborg bij overschrijding van deze termijn een onlosmakelijk onderdeel van de verwerkingsverplichting is.
Aangezien deze verplichting niet werd nagekomen binnen een termijn van zes maanden, is de Commissie van mening dat zij de waarborg terecht heeft opgeëist.
De toekenning van een respijttermijn van 30 dagen verlengt dus de termijn van zes maanden tot zeven maanden, en verzacht een volkomen gerechtvaardigde sanctie.
Uit deze versoepeling blijkt de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Het is een faciliteit die door de belanghebbende moet worden ingeroepen: het is niet teveel gevraagd te verlangen dat de betrokkene zijn verzoek indient uiterlijk bij het verstrijken van de aanvullende termijn waarop hij zich beroept.
Uit de toekenning van een aanvullende termijn blijkt dat de schending van de verwerkingsverplichting aan het evenredigheidsbeginsel werd getoetst. De sanctie op de overschrijding van de termijn waarbinnen de verlenging moet worden aangevraagd, moet worden beoordeeld in het licht van het geheel van de straffen waarin werd voorzien; door het verbeuren van de waarborg gaat slechts een economisch voordeel verloren, aangezien de waarborg gelijk is aan het verschil tussen de marktprijs van de boter en de verlaagde inschrijvingsprijs; de waarborg wordt slechts verbeurd voor de hoeveelheden waarvan niet is aangetoond dat zij tijdig werden verwerkt; ten slotte kan nog steeds overmacht worden aangetoond.
Ten slotte stelt de Commissie, dat Cormans argument, dat de koper wegens de verwijdering van de handelaars die voor de verwerking van de boter instonden niet tijdig van de termijnoverschrijding weet kon krijgen, niet gegrond is. Inderdaad:
—
nu informaties met moderne communicatiemiddelen worden meegedeeld, speelt afstand geen rol meer;
—
de omstandigheid dat de betrokkenen die op vrijwillige basis hebben besloten samen voor de verwerking te zorgen in verschillende Lid-Staten zijn gevestigd, is daarbij hoe dan ook niet relevant;
—
het feit dat de overschrijding van de termijn van zes maanden door de controleinstanties werd veroorzaakt, heft de verantwoordelijkheid van de koper voor de termijnoverschrijding niet op.
Gelet op een en ander concludeert de Commissie, dat artikel 19 van verordening nr. 232/75 geldig is.
c)
Even in het midden latend, of deze conclusie al dan niet reeds volgt uit het door beide partijen met verschillende interpretatie, geciteerde arrest in de zaak Fromançais (zaak 66/82, Jurispr. 1983, blz. 395), ben ik op zich zelf met de Commissie van oordeel, dat de bedoelde termijnstelling voor het indienen van een aanvraag om verlenging van de verwerkingstermijn niet op de door de verwijzingsrechter genoemde grond ongeldig kan worden geacht. De voor die conclusie door de Commissie aangevoerde argumenten acht ik op zich zelf grotendeels overtuigend. Voor de stelling, dat aldus ook reeds is beslist in Uw genoemde arrest, kan met name beroep worden gedaan op de laatste zin van overweging 4 en op de formulering van overweging 18 van dit arrest, waarin zeer algemeen gesproken wordt van „de in de gemeenschapsregeling voorziene termijnen”, hetgeen de in artikel 19, tweede lid, laatste alinea, genoemde termijn mede lijkt te omvatten. Daartegenover moet echter aan verweerster in het onderhavige bodemgeschil worden toegegeven, dat de eigenlijke redengeving van dit arrest in de overwegingen 9 tot en met 17 geheel is toegespitst op de overschrijding van de verwerkingstermijn zelf. Anders dan de Commissie acht ik het dus niet zeker, dat over deze vraag van de verwijzingsrechter in feite reeds is beslist in dit arrest.
Hoewel ik dus de in casu door de verwijzingsrechter aan de orde gestelde termijn op een aantal van de door de Commissie aangevoerde gronden niet ongeldig acht, is dit naar mijn oordeel niet de werkelijke vraag, waarop het hier aankomt. Die vraag acht ik veeleer, welke rechtsgevolgen aan overschrijding van deze termijn, mede met het oog op het evenredigheidsbeginsel moeten worden toegekend. Om te beginnen blijkt dienaangaande uit Uw arrest in de zaak 44/81 (Duitsland en Bundesanstalt für Arbeit/Commissie, Jurispr. 1982, blz. 1855), dat Uw Hof niet gemakkelijk geneigd is aan een dergelijke termijn het karakter van een fatale, financiële rechten volledig uitsluitende, termijn toe te kennen. Ik verwijs daarvoor in het bijzonder naar rechtsoverwegingen 16 en 17 van dit arrest. In rechtsoverweging 16 sprak Uw Hof uit, dat „wanneer een bepaling waarin een fatale termijn wordt vastgesteld, voor een Lid-Staat kan uitlopen op het verlies van reeds toegezegde steun... het beginsel van de rechtszekerheid (verlangt), dat deze bepaling duidelijk en nauwkeurig wordt geredigeerd, zodat de Lid-Staten met volle kennis van de rechtstoestand kunnen beoordelen, welk belang de inachtneming van die termijn voor hen heeft”. In rechtsoverweging 17 merkte Uw Hof op, dat „noch in de litigieuze bepaling noch in de op deze bepaling betrekking hebbende overweging iets wordt gezegd over eventueel op termijnoverschrijding te stellen sancties”. Intussen ben ik bij analoge toepassing van deze overwegingen op het onderhavige voorschrift van oordeel, dat dit voorschrift aan de daarin gestelde eisen van ondubbelzinnigheid op zich zelf voldoet en dat in zoverre dus van een fatale termijn, zij het van administratieve aard, moet worden gesproken. Daarentegen zijn de financiële gevolgen van overschrijding van de betrokken termijnen naar mijn oordeel niet zo duidelijk geregeld, dat toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij de vaststelling van deze financiële gevolgen daardoor onmogelijk wordt gemaakt.
Belangrijker acht ik daarom het beroep ter zitting van verweerster in het bodemgeschil op de relevantie in casu van Uw arresten in de zaken Buitoni (zaak 122/78, Jurispr. 1979, blz. 677) en Atalanta (zaak 240/78, Jurispr. 1979, blz. 2137). Met name in Uw Buitoni-arrest heeft U overwogen, dat een forfaitaire sanctie van volledige verbeurte van de waarborg bij overschrijding van een administratieve termijn voor de overlegging van bepaalde bewijzen, te streng moet worden geacht in verhouding tot het doel van een goed administratief beheer. Een dergelijke inbreuk op een administratieve termijn werd in rechtsoverweging 20 van dit arrest duidelijk „minder ernstig” geacht „dan de — met een in wezen evenredige sanctie bestrafte — niet-nakoming van de verplichting welke de waarborg zelf dient te garanderen”.
Hoewel ik de onderhavige termijnbepaling derhalve in beginsel geldig acht, zal naar mijn mening bij de bepaling van de financiële gevolgen van een overschrijding van de betrokken termijn op grond van Uw Buitoni-arrest rekening moeten worden gehouden met de ernst van deze overschrijding, met inbegrip van de in artikel 19, eerste lid, genoemde omstandigheden.
Ik stel U derhalve voor, op de derde vraag van de verwijzingsrechter als volgt te antwoorden :
„Hoewel artikel 19, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 232/75 als zodanig geldig moet worden geacht, moet bij de bepaling van de financiële gevolgen van het niet-inachtnemen van de daarin voorziene termijn op grond van het evenredigheidsbeginsel rekening worden gehouden met alle feitelijke omstandigheden, die in het licht van de aard en de doelstelling van deze bepaling en van de rechtspraak van het Hof van belang kunnen worden geacht voor de vaststelling van de ernst van de overtreding van deze administratieve termijn.”
4.5. Conclusie
Samenvattend stel ik U derhalve voor op de drie vragen van de verwijzingsrechter als volgt te antwoorden :
„1)
Als ‚datum van overname’ in de zin van artikel 6, eerste lid, onder d), van verordening nr. 232/75 moet worden verstaan de dag van de werkelijke overname, die bij een grensoverschrijdende transactie bijvoorbeeld kan blijken uit het overgelegde T5-invoerdocument. Deze dag kan echter slechts dan na afloop van de in artikel 13, lid 2, van de verordening genoemde termijn liggen, wanneer de in artikel 13, lid 1, voorziene afhaalbon eveneens pas na afloop van die termijn is afgegeven. In dit geval moet de in artikel 13, lid 2, bedoelde termijn geacht worden met een van de feitelijke omstandigheden van het concrete geval afhankelijk aantal dagen te zijn verlengd, dat niet onredelijk kan worden geacht voor het zo snel mogelijk na ontvangst van de afhaalbon voldoen aan de overnameverplichting.
2)
De overschrijding van de reglementaire termijnen door een derde aan wie de koper van de in verordening nr. 232/75 bedoelde opslagboter de verwerking of het verbruik van die boter heeft toevertrouwd, is geen geval van ‚overmacht’ in de zin van de artikelen 18 en 19, lid 1, van voornoemde verordening.
Evenmin is een geval van ‚overmacht’ in de zin van voornoemde verordening, de omstandigheid dat de douanebeambte die de bestemming van de verkochte boter moest controleren, in verlenging van de in genoemd reglement voorgeschreven termijnen bewilligt, terwijl uitsluitend het betrokken interventiebureau daartoe bevoegd is.
3)
Hoewel artikel 19, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 232/75 als zodanig geldig moet worden geacht, moet bij de bepaling van de financiële gevolgen van het niet-inachtnemen van de daarin voorziene termijn op grond van het evenredigheidsbeginsel rekening worden gehouden met alle feitelijke omstandigheden, die in het licht van de aard en de doelstelling van deze bepaling en van de rechtspraak van het Hof van belang kunnen worden geacht voor de vaststelling van de ernst van de overtreding van deze administratieve termijn.”
5. De zaak 20/84 (NV De Jong Verenigde en Coöperatieve Melkprodukten Bedrijven „Domo-Bedum” GA tegen Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (VIB)
5.1. De feiten en de relevante voorschriften
Het overzicht van de voor de beoordeling van de vragen belangrijkste feiten in het rapport ter terechtzitting stemt, behoudens op één door mij verduidelijkt punt, overeen met de belangrijkste feiten, waarvan de Hoge Raad blijkens het verwijzingsarrest is uitgegaan. Ik neem dit derhalve thans, behoudens genoemde verduidelijking, over. Voor meer bijzonderheden verwijs ik naar onderdeel 3.1. van het verwijzingsarrest.
Sedert 1974 leverde de vennootschap De Jong Verenigde, te Noordwijk (Nederland), aan de vennootschap Sahne-Heinrich KG, te Frankenthal (Bondsrepubliek Duitsland), onder voornoemde regeling boterconcentraat vervaardigd uit boter die zij bij het Nederlandse en het Duitse interventiebureau tegen verlaagde prijs had gekocht en in Nederland had verwerkt. De verwerkingswaarborgen werden gesteld bij een Nederlands interventiebureau, het Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (VIB). Overeenkomstig de verkoopaanbiedingen legde De Jong Sahne-Heinrich de verplichting op om het gekochte verder tot banketbakkerswerk of consumptie-ijs te verwerken. Sahne-Heinrich verkocht het boterconcentraat door aan de firma W. F. Scheunemann te Bad Kreuznach (Bondsrepubliek Duitsland), die het opnieuw doorverkocht zonder genoemde verwerkingsvoorwaarden te eerbiedigen.
Tot de herfst van 1975 werden de controleexemplaren T5, met daarop de verklaring van de Duitse douaneautoriteiten dat de goederen overeenkomstig voormelde voorwaarden waren verwerkt, tijdig door het VIB ontvangen, waarop het VIB de door De Jong gestelde verwerkingswaarborgen vrijgaf.
In 1975 deed zich een vertraging voor bij de terugzending van een aantal controle-exemplaren T5 door de Duitse autoriteiten. De Jong informeerde bij het met de controle belaste Zollamt Frankenthal naar de oorzaak van deze vertraging. Bij brief van 4 november 1975 antwoordde het Zollamt dat, behoudens ingeval de autoriteiten van controle bij de eindgebruikers afzien, de terugzending ten vroegste kon gebeuren na afloop van de verwerkingstermijn, omdat voordien nagenoeg onmogelijk kon worden nagegaan of de eindgebruikers de boter binnen de gestelde termijn volgens de voorgeschreven bestemming hadden gebruikt.
Volgens de nationale rechter staat vast, dat het Zollamt Frankenthal, in strijd met de door de Duitse autoriteiten ter zake vastgestelde controlevoorschriften, tot de herfst van 1975 onvoldoende controle had uitgeoefend op de verkoop en de latere verwerking van de partijen boterconcentraat, waarvoor het de controle-exemplaren had teruggezonden.
Het VIB weigerde de waarborgen vrij te geven voor de partijen waarvoor de controleexemplaren T 5 niet waren teruggezonden; het ging daarbij om HFL 2 561 714,13 voor in totaal 611 661 kg boter.
Voor een analyse van de relevante bepalingen van verordening nr. 232/75 verwijs ik weer naar mijn analyse van deze verordening in paragraaf 2 van deze conclusies. In casu zijn in het bijzonder van belang de artikelen 6, 10, lid 5, 12, 15 en 18, lid 2. Voort speelt ook hier een rol de in paragraaf 2 van deze conclusies vermelde verordening nr. 2315/69, krachtens welke ten aanzien van transacties als hier aan de orde als bewijsstuk in de zin van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 232/75 gebruik moet worden gemaakt van het zogeheten „controle-exemplaar T5”.
5.2. Het hoofdgeding en de gestelde vraag
Zoals ik al eerder heb opgemerkt, was het onderhavige bodemgeschil waarschijnlijk nooit bij de burgerlijke rechter aanhangig gemaakt, wanneer het interventiebureau niet uiteindelijk had ingestemd met een waarborg in de vorm van een borgtocht. Op een vraag mijnerzijds ter zitting heeft de Commissie verklaard deze vorm van zekerheidstelling niet in strijd te achten met artikel 8, lid 2, van verordening nr. 232/75, hoewel zij stellig minder doelmatig is dan bij voorbeeld een bankgarantie of de in genoemd artikel vermelde „cheque op naam van het interventiebureau” en in casu tot aanzienlijk tijdverlies voor het interventiebureau heeft geleid bij de afsluiting van het dossier. De weergave van het hoofdgeding en de gestelde vragen neem ik weer over uit het rapport ter terechtzitting.
Toen De Jong en de Coöperatieve Mehrprodukten Bedrijven „Domo-Bedum” GA, die zich voor De Jongs verbintenis borg had gesteld, de verbeurde waarborg weigerden te betalen, werden zij door het VIB voor de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam gedaagd. De Jong en Domo-Bedum verweerden zich met een beroep op overmacht in de zin van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 232/75, stellende dat De Jong was afgegaan op de controles door de Duitse autoriteiten; had het Hauptzollamt Frankenthal de voorgeschreven controle correct uitgevoerd, dan zou eerder aan het licht zijn gekomen dat de afnemers van Sahne-Heinrich het boterconcentraat niet volgens de voorschriften hadden verwerkt; in dat geval zou De Jong de aankoop van boter tegen verlaagde prijs en de levering van boterconcentraat aan Sahne-Heinrich hebben gestaakt, daar zij in deze laatste geen vertrouwen meer kon hebben. De verwerkingswaarborgen voor de latere leveranties zouden dan niet zijn verbeurd.
Bij vonnis van 4 februari 1981 heeft de Arrondissementsrechtbank dit betoog verworpen en de vordering toegewezen; dit vonnis is in hoger beroep bevestigd bij arrest van het Gerechtshof te Amsterdam van 6 januari 1983.
In het cassatieberoep tegen het arrest van het Gerechtshof te Amsterdam, oordeelde de Hoge Raad der Nederlanden, dat de oplossing van het geding afhing van het antwoord op de vraag, of de door De Jong en Domo-Bedum ingeroepen omstandigheden eisen dat de verwerkingswaarborgen worden vrijgegeven, hoewel de controle-exemplaren niet zijn overgelegd. Derhalve heeft de Hoge Raad bij arrest van 13 januari 1984 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de navolgende vraag:
„Is de eerste koper, die zich heeft verbonden tot nakoming van de voorwaarden genoemd in artikel 6, lid 1, sub c, van verordening (EEG) nr. 232/75, ingevolge het gemeenschapsrecht en in het bijzonder ingevolge algemene rechtsbeginselen of die verordening van zijn verplichtingen bevrijd — in dier voege dat de verwerkingswaarborgen moeten worden vrijgegeven hoewel de desbetreffende controle-exemplaren niet zijn afgegeven — wanneer die koper heeft gehandeld in vertrouwen op de deugdelijkheid van bij voorgaande transacties verrichte controles die toen hebben geleid tot de afgifte van — naar achteraf is gebleken inhoudelijk onjuiste — douaneverklaringen en tot het vrijgeven van de verwerkingswaarborgen die betrekking hadden op de in die verklaringen bedoelde partijen boter, met dien verstande dat hij de onderhavige aankopen en leveranties niet zou hebben verricht indien de betreffende controle-instanties de controle met betrekking tot de eerdere partijen op correcte wijze zouden hebben uitgevoerd ?”
5.3. De beantwoording van de gestelde vraag
a)
Eiseressen tot cassatie hebben blijkens onderdeel 3.3. van het verwijzingsarrest in de cassatieprocedure in het bijzonder het volgende aangevoerd:
„a)
dat de in de art. 15 en 16 van de verordening bedoelde controle mede in het belang van de eerste koper is voorgeschreven;
b)
dat die erop mag vertrouwen dat die controle overeenkomstig de voorschriften zal plaatsvinden en een eerste koper, die op grond van dat vertrouwen heeft gehandeld, een beroep kan doen op overmacht in de zin van art. 18, lid 2, van de verordening, althans in een positie verkeert waarin het inschrijvingsbureau zich er tegenover hem niet op kan beroepen dat hij het in genoemde bepaling bedoelde — enig mogelijke — bewijs niet kon leveren, noch daarop dat de boter niet overeenkomstig de voorschriften is verwerkt;
c)
dat niet zonder meer beslissend is dat de eerste koper heeft ‚in te staan’ — zoals het Hof overwoog (rechtsoverweging 4) — voor, kort gezegd, de juiste verwerking;
d)
dat — anders dan het Hof (rechtsoverweging 8) lijkt aan te nemen — niet van belang is of de ‚motieven’ die De Jong ertoe hebben geleid de boter bij VIB te kopen en aan Sahne-Heinrich door te verkopen — d.w.z. dat De Jong daarbij handelde in vertrouwen op de deugdelijkheid van de eerdere controles — ‚voor het VIB kenbaar zijn geweest’;
e)
dat de controlerende instantie (in dit geval de Duitse douane) moet worden beschouwd als een door het interventiebureau (in dit geval het VIB) voorgeschreven hulppersoon, voor wie de eerste koper zich bij de uitvoering van de overeenkomst moest bedienen”.
In hun schriftelijke opmerkingen voor Uw Hof hebben eiseressen in cassatie in het bijzonder betoogd, dat volgens de Nederlandse rechtsleer het begrip „overmacht” voor de schuldenaar tevens „verzuim van de schuldeiser”(mora créditons) omvat. Het begrip overmacht van de artikelen 18 en 19 van verordening nr. 232/75 benaderen zij mede vanuit dit uitgangspunt. Het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van het gewettigd vertrouwen zouden voorts in het stelsel van de verordening medebrengen, dat de eerste koper erop moet kunnen rekenen dat de autoriteiten die de rol van „wereldlijke arm” van de Gemeenschap vervullen, de (met name in artikel 15) vastgestelde regels ook daadwerkelijk toepassen. Dit uitgangspunt zou in Uw arrest van 21 september 1983 (gevoegde zaken 205-215/82, Deutsche Milchkontor, Jurispr. 1983, blz. 2633) ook zijn aanvaard.
Ten aanzien van het begrip „overmacht” in de zin van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 232/75 voeren zij voorts nog aan, dat men rekening moet houden met de bijzondere aard van de tussen het bedrijfsleven en de nationale administratie bestaande publiekrechtelijke betrekkingen en met het doel van de regeling. Het begrip overmacht omvat dan enerzijds een objectief element, namelijk het intreden van een „uitzonderlijke gebeurtenis” waarop de justitiabele geen invloed heeft gehad — in casu de grove nalatigheid van de Duitse autoriteiten —, en anderzijds een subjectief element, namelijk de onmogelijkheid om deze gebeurtenis te voorkomen. Deze voorwaarden voor overmacht achten eisers in cassatie in casu vervuld, terwijl voorts moet worden aangenomen, dat in casu is voldaan aan de voorwaarden voor de „mora créditons” die deel uitmaakt van het begrip overmacht.
Het waarborgstelsel van de verordening zou niet zo strikt zijn, dat aan de eerste koper elk rechtsmiddel tegen grove dienstfouten zou kunnen worden ontzegd.
Op grond van hun aldus kort samengevatte betoog stellen eisers in cassatie U voor, op de gestelde vraag als volgt te antwoorden:
„Het Gemeenschapsrecht in het algemeen en verordening nr. 232/75 in het bijzonder dienen zo te worden geïnterpreteerd, dat een eerste koper van interventieboter erop mag vertrouwen, dat nationale instanties belast met het toezicht en de controle op de verwerking deze taak naar behoren uitvoeren, zodat hij bij onregelmatigheden bij de verwerking tijdig ervan zou weten en bij het falen van deze instanties de overmacht als voorzien in artikel 18, lid 2, van de verordening, dan wel een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, eraan in de weg staan, dat de met de uitvoering van de verordening belaste nationale instanties overgaan tot het innen van een gestelde verwerkingswaarborg.
Controles die noodzakelijk zijn om de juiste naleving van een gemeenschapsregeling te verzekeren, behoren door de hiertoe aangewezen instanties tijdig en effectief te worden uitgevoerd.
Het als voorzienbaar gevolg van een interne, voor de eerste koper niet kenbare of voorzienbare, dienstfout van met de uitvoering van controles op de naleving van een gemeenschapsregeling belaste instanties ontstane nadeel, kan niet zonder meer ten laste van de eerste koper worden gebracht, met dien verstande dat de rechter — met inachtneming van de nationale regels van stelplicht en bewijslastverdeling, voor zover hieraan door het communautaire belang geen grenzen worden gesteld — heeft na te gaan of en in hoeverre de vastgestelde dienstfout mede bepalend heeft kunnen zijn voor de beslissingen van de eerste koper” (
1
).
Tijdens de mondelinge behandeling heeft de vertegenwoordiger van eisers in cassatie in het bijzonder het in onderdeel 3.3., sub a) van het verwijzingsarrest samengevatte betoog nader toegelicht, te weten het betoog „dat de in de artikelen 15 en 16 van de verordening bedoelde controle mede in het belang van de eerste koper is voorgeschreven”. Genoemde artikelen (in casu met name artikel 15) zouden als een „Schutznorm” in de zin van de Duitse en de Nederlandse rechtsleer (inzake acties uit onrechtmatige daad) moeten worden beschouwd en dus niet alleen als zuivere instructienormen aan de Lid-Staten ter waarborging van gemeenschapsbelangen moeten worden beschouwd. Zij zouden ook de belangen van de betrokken particuliere belanghebbenden, in casu van de kopers van de betrokken boter dienen (
2
).
Daar ik dit gehele betoog in casu niet relevant acht, bespaar ik U, de op zichzelf interessante uitwerking daarvan ter zitting nogmaals in herinnering te brengen (
3
). Ik acht het betoog met name niet relevant, omdat het hoogstens van belang lijkt voor beantwoording van de vraag of aan een koper bij verbeurdverklaring van een waarborg onder omstandigheden een verhaalrecht tegenover de in zijn controletaak falende Lid-Staat toekomt. Deze vraag is door de Hoge Raad echter niet aan Uw Hof voorgelegd en in het bijzonder niet de vraag of een dergelijk verhaalrecht (of actie uit onrechtmatige overheidsdaad) ook jegens een andere Lid-Staat, waar de onjuiste verwerking plaatsvond en de controlediensten hebben gefaald, mogelijk is. Daar in het concrete geval, waarop het bodemgeschil betrekking heeft, de betrokken controledienst van een andere Lid-Staat juist niet in gebreke is gebleven, is overigens niet geheel duidelijk, in welke vorm genoemde vraag in casu in feite aan de orde zou kunnen komen.
b)
De Nederlandse regering wijst er in haar schriftelijke opmerkingen op, dat er geen enkel verband bestaat tussen het resultaat van de controles bij eerdere transacties, te weten de afgifte van de vereiste douaneverklaringen en de vrijgifte van de verwerkingswaarborg bij latere transacties. De vrijgifte van de waarborg dient volgens de Nederlandse regering per transactie te worden bezien en in artikel 18, lid 2, van de verordening wordt bepaald dat zij slechts mag worden vrijgegeven voor de hoeveelheden waarvoor de koper het bewijs heeft geleverd dat aan de voorwaarden is voldaan. (Ik merk daarbij op, dat feitelijk niet omstreden is, dat het in genoemd artikel voorgeschreven bewijsstuk in casu niet is afgegeven, omdat (nog) niet gebleken was, dat aan de voorgeschreven verwerkingsverplichting was voldaan.) Het aanvaarden van het standpunt, dat de gang van zaken bij eerdere transacties een recht voor de toekomst doet ontstaan, zou volgens de Nederlandse regering de doeltreffendheid en de goede werking van het controlestelsel van verordening nr. 232/75 ernstig ondergraven.
De enige verschoningsgrond in artikel 18, lid 2, namelijk overmacht, acht de Nederlandse regering op grond van Uw omschrijving van dit begrip in de zaak 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Jurispr. 1979, blz. 3703) in casu niet aanwezig. De omstandigheid dat het in artikel 18, lid 2, voorgeschreven bewijs niet kon worden geleverd omdat de controles hadden uitgewezen dat de boter niet correct was verwerkt, vormt geen geval van overmacht. De eerste koper van de boter draagt op grond van het stelsel van de verordening alle risico's die een zorgvuldig koopman redelijkerwijs kan en moet voorzien, waaronder begrepen het risico dat de opeenvolgende schakels in de doorverkoop zich niet aan de verwerkingsvoorwaarden houden.
Concluderend meent de Nederlandse regering dat de vraag van de Hoge Raad in die zin moet worden beantwoord, dat de eerste koper in de gegeven omstandigheden niet van zijn verplichtingen is bevrijd en dat de verwerkingswaarborgen niet dienen te worden vrijgegeven.
c)
Het standpunt van de Commissie (
4
). Ter ondersteuning van een gelijkgerichte eindconclusie beroept de Commissie zich onder meer op artikel 10, lid 5, van de verordening, waaruit blijkt dat de eerste koper niet bevrijd is doordat de verwerkingsverplichting in de overeenkomst met een latere koper is opgenomen. Voorts verwijst zij voor de verenigbaarheid van deze zeer ruime aansprakelijkheid met het gemeenschapsrecht naar Uw arrest van 11 mei 1977 (zaken 99 en 100/76, Jurispr. 1977, blz. 861) en Uw reeds geciteerde arrest van 13 december 1979 in de zaak 42/79. Hoewel de Commissie niet ontkent, dat de in artikel 15 van de verordening voorgeschreven controles feitelijk zeker ook in het belang van de koper van boter zijn, zijn zij volgens de Commissie niet mede met het oog op dat belang voorgeschreven. De rechtswerking die De Jong aan de controle-exemplaren T5 toekent, zou de belangen van de Gemeenschap schaden en in strijd zijn met de kennelijke opzet van de regeling. Zou men aan het exemplaar T5 ten gunste van de eerste koper te goeder trouw een vermoeden over de juiste verwerking van latere partijen boter verbinden, dan zou het stellen van verwerkingswaarborgen voor die latere partijen overbodig worden. Indien de eerste koper, als gevolg van de nalatigheid van de met de terugzending van de documenten T5 belaste controleautoriteiten, het risico van dergelijke transacties heeft onderschat, rijst volgens de Commissie hoogstens de vraag, of hij tegen de betrokken nationale autoriteit aanspraak heeft op schadevergoeding. Deze vraag is in het onderhavige geval evenwel volgens de Commissie niet aan de orde, daar het geding uitsluitend betrekking heeft op de partijen boter waarvoor de als bewijsstukken voorgeschreven T5-documenten ontbreken. Evenmin aan de orde is de vraag, of de gebleken onregelmatigheden van invloed zijn op de aanspraken welke het Nederlandse interventiebureau geldend zou kunnen maken met betrekking tot de partijen boter waarop die (dus de achteraf gezien ten onrechte voor eerdere transacties afgegeven) documenten betrekking hebben.
Ten slotte merkt de Commissie nog op, dat het niet te ontkennen valt dat de regeling van verordening nr. 232/75 voor de eerste kopers van interventieboter aanzienlijke risico's medebrengt indien zij de boter niet zelf verwerken. Deze risico's zijn evenwel naar het oordeel van de Commissie niet onvoorzienbaar en kunnen nauwkeurig becijferd worden. Bovendien kunnen de eerste kopers deze risico's beperken door een zorgvuldige keuze van hun afnemers en door waarborgen te bedingen (
5
), indien zij menen het risico niet zelf te kunnen dragen. Het enige alternatief voor de geldende regeling zou volgens de Commissie zijn de steun eerst te betalen na de uiteindelijke verwerking van de boter, wat voor de betrokken bedrijven een niet onaanzienlijke kostenverzwaring meebrengt en derhalve minder gunstig is. Verordening nr. 232/75 houdt derhalve naar het oordeel van de Commissie voldoende rekening met de belangen van zowel het bedrijfsleven als de Gemeenschap en de risico's die de eerste kopers op zich nemen, zijn niet onevenredig ten opzichte van het nagestreefde doel.
5.4. Conclusie
Bij de hiervoor samengevatte argumenten van de Nederlandse regering en van de Commissie kan ik mij, behoudens mijn in een voetnoot neergelegd voorbehoud ten aanzien van de mogelijkheid voor de eerste koper om op zijn beurt van zijn afnemers een waarborg te verlangen, geheel aansluiten.
Het betoog van eiseressen in cassatie en het door hen voorgestelde antwoord zou ten onrechte de indruk kunnen wekken, dat in casu evenals in de zaken 124/83 en 125/83 aan de orde is de terugvordering van hetzij het verschil tussen de verlaagde inkoopprijs en de marktprijs van de door inschrijver gekochte boter, hetzij de waarborgsom zelf, nadat achteraf gebleken is dat de waarborgsom op grond van onjuiste bewijsstukken is vrijgegeven. Dit is echter niet het geval. Het betoog van eiseressen in cassatie komt er integendeel op neer dat zij na het voordeel van de vrijgave van de waarborgsom in vorige transacties te hebben genoten, daaraan nu ook nog een claim op vrijgave van een waarborgsom kunnen ontlenen ten aanzien van een latere transactie, waarvoor tijdig is gebleken, dat zij aan de in Uw arrest „De Beste Boter” (zaken 99 en 100/76) gepreciseerde verplichtingen niet hebben voldaan en waarvoor de voorschreven bewijsstukken dan ook niet konden worden overgelegd. Deze van de zaken 124/83 en 125/83 fundamenteel verschillende feitelijke situatie verklaart ook, waarom de Nederlandse regering in de onderhavige zaak tot een voor belanghebbende ongunstige conclusie kwam, terwijl zij in de zaak 124/83 ten gunste van belanghebbende intervenieerde. Laatstgenoemde interventie verklaart vermoedelijk ook, waarom het Nederlandse interventiebureau tot dusverre blijkbaar, anders dan het Deense interventiebureau in de zaak 124/83, niet is overgegaan tot terugvordering van de blijkens de onderhavige zaak aan eiseressen in cassatie ten aanzien van de vorige transacties toegekende inkoopprijsvoordeel of van de daarop betrekking hebbende waarborgsom (het laatste conform het voorbeeld van het Belgische interventiebureau in de zaak 125/83). U zult zich herinneren, dat eiseressen in cassatie ter zitting in dit verband hebben gewezen op de concertane tussen de Commissie en de verschillende interventiebureaus over de te volgen gedragslijn, waarop het Deense interventiebureau in zijn schriftelijke opmerkingen in de zaak 124/83 heeft gewezen (blz. 10 onderaan van de Deense tekst en blz. 12 onderaan van de Franse tekst). Dit onderstreept nogmaals de nauwe samenhang tussen de drie zaken, die ik in deze conclusies heb behandeld.
Het beroep van eiseressen in cassatie op Uw arrest in de zaak Milchkontor e.a. (zaken 205-215/82, Jurispr. 1983, blz. 2633) acht ik op de in mijn conclusie over de zaak 124/83 aangegeven gronden onjuist.
Hun betoog, dat in casu de ten aanzien van acties uit onrechtmatige daad ontwikkelde „Schutznorm-leer” toepasselijk zou zijn acht ik op de eerder vermelde gronden in casu niet relevant. In casu is geen actie uit onrechtmatige overheidsdaad aan de orde en in het betoog ontbreekt iedere aanduiding, waarom genoemde leer ook zou moeten gelden voor hun beroep in het bodemgeschil op het vertrouwensbeginsel (dat zij daar in tegendeel volgens het verwijzingsarrest alleen gekoppeld hebben aan hun beroep op overmacht). Bovendien zijn de bevoegde controlediensten als eerder opgemerkt in casu juist niet tekortgeschoten en hebben zij, alsmede het interventiebureau de voorschriften van de onderwerpelijke verordening ook overigens juist niet geschonden, maar integendeel op de voorgeschreven wijze toegepast. Wellicht hebben eiseressen in cassatie zich ter zitting mede op de leer inzake onrechtmatige daad beroepen, omdat zij meenden zich in het civielrechtelijke bodemgeschil niet op beginselen van behoorlijk bestuur te kunnen beroepen, als in de zaken „Milchkontor e.a.” aan de orde waren. Wat daarvan ook zij, het betoog op dit punt mist ten aanzien van de onderwerpelijke transactie op de door de Nederlandse regering en de Commissie aangevoerde gronden als eerder opgemerkt in elk geval een feitelijke grondslag.
Daar ik mij dus per saldo geheel kan aansluiten bij de weergegeven argumenten van de Nederlandse regering en van de Commissie in de onderhavige zaak, stel ik U concluderend voor, op de door de Hoge Raad gestelde vragen conform het voorstel van de Commissie als volgt te antwoorden :
„De eerste koper, die zich heeft verbonden tot nakoming van de voorwaarden genoemd in artikel 6, lid 1, sub c), van verordening (EEG) nr. 232/75, is, behoudens overmacht, niet van zijn verplichtingen bevrijd indien deze voorwaarden niet zijn nagekomen, en niet gerechtigd tot vrijgave van de gestelde verwerkingswaarborg indien het voorgeschreven controle-exemplaar of document niet is overgelegd. De omstandigheid dat die koper heeft gehandeld in vertrouwen op de deugdelijkheid van bij voorgaande transacties verrichte controles die toen hebben geleid tot de afgifte van — naar achteraf is gebleken inhoudelijk onjuiste — douaneverklaringen en tot het vrijgeven van de verwerkingswaarborgen die betrekking hadden op de in die verklaringen bedoelde partijen boter, met dien verstande dat hij de onderhavige aankopen en leveranties niet zou hebben verricht indien de betreffende controle-instanties de controle met betrekking tot de eerdere partijen op correcte wijze zouden hebben uitgevoerd, levert geen geval op van overmacht en brengt ook niet anderszins met zich mee dat die koper van zijn verplichtingen zou zijn bevrijd of tot teruggave van de waarborg zou zijn gerechtigd.”
(
1
)	Ter zitting hebben eiseressen in cassatie het volgende, enigszins vereenvoudigde antwoord voorgesteld: „het gemeenschapsrecht staat niet in de weg aan een regel van national recht, krachtens welke de steller van een verwerkingswaarborg in de zin van artikel 12 van verordening nr. 232/75 in een procedure tot opeising van die waarborg de mogelijkheid heeft te zijner bevrijding een beroep te doen op buiten zijn macht liggende omstandigheden, bestaande onder meer in handelingen of nalatigheden begaan door de met de uitvoering van het communautaire landbouwbeleid belaste instanties, indien aannemelijk is dat de steller van de waarborg heeft kunnen handelen in het gerechtvaardigde vertrouwen dat de instanties aan de hun bij de desbetreffende voorschriften opgelegde verplichtingen op de voor een normaal functionerende diligente overheid gebruikelijke en regelmatige wijze uitvoering hebben gegeven.”
(
2
)	Meer in het algemeen gaat het bij de „Schutznorm-leer” (een in het Nederlands en het Frans niet goed vertaalbare term) om een leer, waarbij een criterium wordt gegeven voor beantwoording van de vraag of een belanghebbende een actie uit onrechtmatige daad kan instellen tegen degene (particulier persoon of overheidsinstantie) die in strijd met een wettelijk voorschrift handelt. Beslissend wordt daarbij geacht, of dit wettelijk voorschrift mede geacht moet worden zijn belangen te beschermen.
(
3
)	In het bijzonder het betoog van eiseressen in cassatie in verband met artikel 12 van de richtlijn 76/308/EEG (PB 1976, L 73, biz. 18) zou in een andere feitelijke constellatie als hier in geding, wellicht mede overweging verdienen.
(
4
)	Op enkele punten heb ik mijnerzijds tussen haakjes een verduidelijking toegevoegd.
(
5
)	Ten aanzien van deze stelling verwijs ik naar mijn conclusie in de zaak 124/83, dat zij slechts juist lijkt, voor zover het verhaalrecht van de eerste koper op zijn afnemers nog niet verjaard is. Buiten deze grens zal het verkrijgen van een bankgarantie of andere waarborg in de praktijk waarschijnlijk inderdaad zeer moeilijk zijn.