DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
26 juin 2024 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant  sur la liste – Notion d’“association” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Erreur d’appréciation »
Dans l’affaire T‑737/22,
Galina Evgenyevna Pumpyanskaya, demeurant à Ekaterinbourg (Russie), représentée par Mes G. Lansky, P. Goeth, A. Egger et E. Steiner, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme S. Van Overmeire et M. B. Driessen, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. D. Spielmann, président, R. Mastroianni et T. Tóth (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Galina Evgenyevna Pumpyanskaya, demande l’annulation de la décision (PESC) 2022/1530 du Conseil, du 14 septembre 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 239, p. 149), et du règlement d’exécution (UE) 2022/1529 du Conseil, du 14 septembre 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 239, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « premiers actes de maintien »), et de la décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134), et du règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « seconds actes de maintien »), en tant que ces actes (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués ») maintiennent son nom sur les listes annexées auxdits actes.
Antécédents du litige
Sur l’inscription initiale du nom de la requérante sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives
2        La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
3        La requérante est de nationalité russe.
4        Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16).
5        À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).
6        Le 25 février 2022, au vu de la gravité de la situation en Ukraine, le Conseil a adopté, d’une part, la décision (PESC) 2022/329 modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1), et, d’autre part, le règlement (UE) 2022/330 modifiant le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 51, p. 1), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.
7        L’article 2, paragraphes 1 et 2, de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329, se lit comme suit :
« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :
[…]
g)      à des femmes et hommes d’affaires influents ou des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine,
et à des personnes physiques et morales, des entités ou des organismes qui leur sont associés, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent, dont la liste figure en annexe.
2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n’est, directement ou indirectement, mis à la disposition des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes dont la liste figure à l’annexe, ou mis à leur profit. »
8        Les modalités de ce gel de fonds sont définies à l’article 2, paragraphes 3 à 6, de la décision 2014/145.
9        L’article 1er, paragraphe 1, sous e), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329, proscrit l’entrée ou le passage en transit sur le territoire des États membres des personnes physiques répondant à des critères en substance identiques à ceux énoncés à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de cette même décision.
10      Le règlement no 269/2014, dans sa version modifiée par le règlement 2022/330, impose l’adoption des mesures de gel de fonds et définit les modalités de ce gel en des termes identiques, en substance, à ceux de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329. En effet, l’article 3, paragraphe 1, sous g), de ce règlement reprend pour l’essentiel l’article 2, paragraphe 1, sous g), de ladite décision.
11      Par la décision (PESC) 2022/397 du Conseil, du 9 mars 2022, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 80, p. 31), et le règlement d’exécution (UE) 2022/396 du Conseil, du 9 mars 2022, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 80, p. 1) (ci-après les « actes initiaux »), le nom de la requérante a été ajouté, respectivement, à la liste annexée à la décision 2014/145 et à celle figurant à l’annexe I du règlement no 269/2014 (ci-après les « listes en cause »), aux motifs suivants :
« [La requérante] est présidente du conseil de direction de BF “Sinara”, une fondation qui exerce les activités caritatives de grandes entreprises, dont PJSC Pipe Metallurgical Company. Elle est l’épouse de [M.] Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, président du conseil d’administration de PJSC Pipe Metallurgical Company, un fabricant russe de niveau mondial de tuyaux en acier pour l’industrie pétrolière et gazière. [M.] Dmitry A. Pumpyanskiy est un homme d’affaires russe milliardaire. Il est également président et membre du conseil d’administration du groupe Sinara. Les deux entreprises soutiennent les autorités de la Fédération de Russie et des entreprises d’État, notamment les chemins de fer russes, Gazprom et Rosneft, et tirent profit d’une coopération avec celles-ci.
[La requérante] est donc une personne physique liée à un homme d’affaires influent ayant une activité dans des secteurs économiques qui constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. »
12      Le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne
du 10 mars 2022 (JO 2022, C 114 I, p. 1) un avis à l’attention des personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par les actes attaqués. Cet avis indiquait, notamment, que les personnes concernées pouvaient adresser au Conseil une demande de réexamen de la décision par laquelle leurs noms avaient été inscrits sur les listes annexées aux actes attaqués, en y joignant des pièces justificatives.
13      Par courriel du 19 avril 2022, la requérante a demandé qu’il lui soit donné accès à tous les documents produits et détenus par le Conseil et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), ayant servi de fondement à l’adoption des mesures restrictives la concernant, en vue d’élaborer une demande de réexamen.
14      Par lettre du 28 avril 2022, le Conseil a répondu à la demande de la requérante visée au point 13 ci-dessus et a transmis les informations figurant dans le dossier portant la référence WK 3054/2022, daté du 8 mars 2022.
15      La requérante a introduit un recours devant le Tribunal de l’Union européenne, enregistré sous le numéro d’affaire T‑272/22, tendant à l’annulation des actes initiaux, pour autant que ces actes la concernaient. Ce recours a été rejeté par arrêt du 6 septembre 2023, Pumpyanskaya/Conseil (T‑272/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:491).
Sur le maintien du nom de la requérante sur les listes en cause jusqu’au 15 septembre 2023
16      Le 14 septembre 2022, le Conseil a adopté les premiers actes de maintien, qui ont prolongé l’application des actes initiaux jusqu’au 15 mars 2023, sans apporter de modification aux motifs d’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause par rapport à ceux figurant dans les actes initiaux.
17      Le 24 novembre 2022, la requérante a introduit le présent recours, enregistré sous le numéro d’affaire T‑737/22, tendant à l’annulation des premiers actes de maintien, pour autant que ces actes la concernaient.
18      Par lettre du 22 décembre 2022, le Conseil a informé la requérante de son intention de maintenir les mesures restrictives à son égard et a transmis les informations figurant dans le dossier portant la référence WK 17690/2022 INIT. Elle a répondu à cette lettre le 10 janvier 2023.
19      Le 13 mars 2023, le Conseil a adopté les seconds actes de maintien, qui ont prolongé les mesures prises à l’encontre de la requérante jusqu’au 15 septembre 2023. Les motifs de la réinscription du nom de la requérante sur les listes en cause ont été modifiés comme suit :
« [La requérante] est l’épouse de [M.] Dmitry Alexandrovich Pumpyansky, homme d’affaires russe influent, membre du conseil de la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) de la Fédération de Russie et président de l’Union régionale des industriels et des entrepreneurs de Sverdlovsk (SOSPP). [M.] Dmitry Alexandrovich Pumpyansky est ancien président du conseil d’administration de PJSC Pipe Metallurgic Company et ancien président et membre du conseil d’administration du groupe Sinara. Les deux entreprises soutiennent les autorités de la Fédération de Russie et des entreprises d’État, notamment les chemins de fer russes, Gazprom et Rosneft, et tirent profit d’une coopération avec celles-ci.
[La requérante] est donc une personne physique liée à un homme d’affaires influent ayant une activité dans des secteurs économiques qui constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. »
Conclusions des parties
20      À la suite de l’adaptation de la requête, la requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer l’inapplicabilité de l’article 2, paragraphe 1, dernier alinéa, de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329 ;
–        annuler les actes attaqués, en ce qu’ils la visent ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
21      À la suite des observations sur l’adaptation de la requête, le Conseil conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la demande de jonction
22      Dans le mémoire en défense, le Conseil formule une demande de jonction de la présente affaire avec les affaires T‑270/22, Pumpyanskiy/Conseil, T‑272/22, Pumpyanskaya/Conseil, T‑291/22, Pumpyanskiy/Conseil, T‑734/22, Pumpyanskiy/Conseil et T‑740/22, Pumpyanskiy/Conseil, aux fins de la phase orale de la procédure et de la décision mettant fin à l’instance.
23      Compte tenu des circonstances de l’espèce et de l’état d’avancement des différentes affaires, le Tribunal considère qu’il n’est pas opportun de joindre la présente affaire avec les affaires précitées.
24      La demande de jonction formulée par le Conseil dans son premier chef de conclusions est donc rejetée.
Sur les conclusions en annulation
25      À l’appui de son recours, la requérante soulève, en substance, cinq moyens, tirés, le premier, d’une violation des droits de la défense, le deuxième, d’une erreur d’appréciation, le troisième, d’une violation de l’obligation de motivation, le quatrième, d’une violation du principe de proportionnalité et des droits fondamentaux et, le cinquième, de l’illégalité, au titre de l’article 277 TFUE, des critères prévus à l’article 2, paragraphe 1, sous f) et g), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329.
26      Le Tribunal estime qu’il convient d’examiner d’abord le deuxième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation.
27      La requérante reproche au Conseil d’avoir commis une erreur manifeste d’appréciation des faits et d’avoir maintenu son nom sur les listes en cause en se fondant sur le critère d’association aux « femmes et hommes d’affaires influents […] ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine » [ci-après le « critère g) »] [critère prévu à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329, à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement no 269/2014, dans sa version modifiée par le règlement 2022/330 et, en substance, à l’article 1er, paragraphe 1, sous e), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329].
28      En substance, la requérante fait valoir que, dès lors que son mari a quitté ses fonctions au sein de la société TMK et du groupe Sinara en mars 2022, le Conseil a commis une erreur d’appréciation en considérant que son mari était un homme d’affaires influent au sens du critère g), motif pour lequel le nom de celui-ci a été inscrit sur les listes en cause. Elle en conclut que le Conseil a donc également commis une erreur d’appréciation en la considérant comme étant associée à son mari au sens du même critère.
29      Le Conseil conteste les arguments de la requérante. En substance, il fait valoir que M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy peut être qualifié d’homme d’affaires influent au sens du critère g) et que c’est donc à juste titre qu’il a considéré que la requérante était associée à son mari au sens dudit critère.
30      À titre liminaire, il importe de relever que le deuxième moyen doit être considéré comme tiré d’une erreur d’appréciation, et non d’une erreur manifeste d’appréciation. En effet, s’il est vrai que le Conseil dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer au cas par cas si les critères juridiques sur lesquels se fondent les mesures restrictives en cause sont remplis, il n’en demeure pas moins que les juridictions de l’Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 3 juillet 2014, National Iranian Tanker Company/Conseil, T‑565/12, EU:T:2014:608, points 54 et 55, et du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T‑714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 61 et jurisprudence citée).
31      Par ailleurs, il convient de souligner que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou à tout le moins l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 119, et du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 128).
32      Il appartient au Conseil, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (voir, en ce sens, arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 121, et du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 66).
33      C’est à l’aune de ces principes jurisprudentiels qu’il convient de déterminer si le Conseil a considéré à bon droit que la requérante était associée à son mari, qui lui-même faisait l’objet de mesures restrictives.
34      En l’espèce, il convient de constater que le Conseil a décidé de réinscrire le nom de la requérante sur les listes en cause sur le fondement d’un seul motif, à savoir son lien avec M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, qui en l’occurrence est son mari.
35      À cet égard, il convient de souligner que, d’une part, le nom de M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy a été inscrit sur les listes en cause par la décision 2022/397 et le règlement d’exécution 2022/396 et que cette inscription a été maintenue depuis lors par les décisions 2022/1530 et 2023/572 et les règlements d’exécution 2022/1529 et 2023/571. D’autre part, cette réinscription trouve sa justification notamment par le fait que, ainsi que cela ressort du point 7 ci-dessus, être un homme d’affaires influent constitue un des critères d’inscription sur les listes en cause.
36      Toutefois, il ressort de l’arrêt de ce jour, Pumpyanskiy/Conseil (T‑740/22, non publié), que le Conseil a commis une erreur d’appréciation en considérant M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy comme étant toujours un homme d’affaires influent au sens du critère g) et a annulé les décisions 2022/1530 et 2023/572 et les règlements d’exécution 2022/1529 et 2023/571, pour autant que ces actes le concernent.
37      Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire d’apprécier les éléments de preuve avancés par le Conseil, et sans qu’il soit non plus nécessaire d’analyser si la requérante est effectivement liée à M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, il y a lieu de constater que le Conseil a commis une erreur d’appréciation en inscrivant le nom de la requérante sur les listes en cause, tant dans les premiers que dans les seconds actes de maintien, dans la mesure où le bien-fondé de cette inscription repose sur son lien avec une personne qualifiée erronément d’homme d’affaires influent ayant une activité dans des secteurs économiques qui constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine, au titre de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329.
38      Au vu de ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le deuxième moyen et d’annuler les actes attaqués pour autant qu’ils concernent la requérante, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens d’annulation soulevés à l’appui du recours ni le premier chef de conclusions.
Sur les dépens
39      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
40      En l’espèce, le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la requérante, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision (PESC) 2022/1530 du Conseil, du 14 septembre 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, le règlement d’exécution (UE) 2022/1529 du Conseil, du 14 septembre 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, la décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, et le règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, sont annulés, dans la mesure où le nom de Mme Galina Evgenyevna Pumpyanskaya a été maintenu sur la liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’appliquent ces mesures restrictives.
2)      Le Conseil de l’Union européenne est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de Mme Evgenyevna Pumpyanskaya.
Spielmann
Mastroianni
Tóth
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 26 juin 2024.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.