62024CC0313
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
LAILA MEDINA
esitatud 26. juunil 2025 (
1
)
Kohtuasi C‑313/24
Opera Laboratori Fiorentini SpA
versus
Ministero della Cultura,
Gallerie degli Uffizi,
A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA,
menetluses osales:
Scudieri International Srl
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) – Piiravad meetmed, mis on võetud seoses Venemaa tegevusega, mis destabiliseerib olukorda Ukrainas – Määrus (EL) nr 833/2014 – Artikli 5k lõike 1 punkt c – Keeld sõlmida hankelepingut või jätkata selle täitmist, kui pakkujaga on seotud Venemaa kodanik, Venemaal elav füüsiline isik või Venemaal asutatud juriidiline isik, üksus või asutus – Mõiste „tegutseb mõne üksuse nimel või suuniste alusel“ – De facto kontroll – Asjaolud, mille tõttu hankija peab tegema põhjalikumat kontrolli – Kõigil asjakohastel õiguslikel ja faktilistel asjaoludel põhinev analüüs
1.
Käesolev eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada 31. juuli 2014. aasta määruse (EL) nr 833/2014, mis käsitleb piiravaid meetmeid seoses Venemaa tegevusega, mis destabiliseerib olukorda Ukrainas (
2
) (muudetud määrusega (EL) 2022/576 (
3
)), artikli 5k lõike 1 punkti c.
2.
Taotlus on esitatud Opera Laboratori Fiorentini SpA ning mitme Itaalia avalik-õigusliku ja eraõigusliku üksuse vahelises kohtuvaidluses, mis puudutab 8,89 miljoni euro väärtusega 10-aastase riigihankelepingu sõlmimist baari- ja restoraniteenuse osutamiseks Pitti palees ja Boboli aedades, mis kuuluvad Uffizi galerii muuseumikompleksi Firenzes (Itaalia) (edaspidi „vaidlusalune leping“).
3.
Opera Laboratori Fiorentini, kes jäi hankemenetluses teisele kohale, vaidlustas Tribunale amministrativo regionale per la Toscanale (Toscana maakonna halduskohus, Itaalia) esitatud hagis lepingu sõlmimise otsuse Scudieri International Srl-iga, väites, et see leping on vastuolus määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis c sätestatud keeluga, kuna kolmest Scudieri Internationali juhatuse liikmest kaks on Venemaa kodanikud, kellest üks on ka selle äriühingu juhatuse esimees ja tegevjuht ning ühtlasi ainus juhataja emaettevõtjas Sielna SpA (edaspidi „emaettevõtja“), kellele kuulub 90% Scudieri Internationali osakapitalist.
I. Õiguslik raamistik
4.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõikes 1 on käesolevas kohtuasjas tähtsust omaval ajal kehtinud sõnastuse kohaselt sätestatud, et keelatud on sõlmida sellist hanke- või kontsessioonilepingut või jätkata selle täitmist, mis kuulub asjakohaste riigihankedirektiivide kohaldamisalasse, kui sellega on seotud:
„a)
Venemaa kodanik, Venemaal elav füüsiline isik või Venemaal asutatud juriidiline isik, üksus või asutus;
b)
juriidiline isik, üksus või asutus, kelle omandiõigusest üle 50% kuulub otse või kaudselt mõne käesoleva lõike punktis a osutatud üksuse omandisse, või
c)
füüsiline või juriidiline isik, üksus või asutus, kes tegutseb mõne käesoleva lõike punktis a või b osutatud üksuse nimel või suuniste alusel,
sealhulgas alltöövõtjad, tarnijad ja üksused, kelle suutlikkusele tuginetakse riigihankedirektiivide tähenduses, kui nende osakaal moodustab lepingu maksumusest üle 10%.“
5.
Määruse nr 833/2014 artiklis 12 on sätestatud:
„Keelatud on osaleda teadlikult ja tahtlikult tegevuses, mille eesmärk või tagajärg on käesolevas määruses sätestatud keeldudest kõrvalehoidumine.“
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
6.
Pärast elektroonilist hankemenetlust, mille korraldas avaliku sektori hankija Ministero della Cultura (Itaalia kultuuriministeerium) koostöös Uffizi galeriiga, sõlmiti 25. novembri 2022. aasta otsusega Scudieri Internationaliga vaidlusalune hankeleping pärast seda, kui ta sai neljast pakkujast kõige suurema punktisumma.
7.
Opera Laboratori Fiorentini sai suuruselt teise punktisumma ja ta vaidlustas kõnealuse otsuse õiguspärasuse Tribunale amministrativo regionale per la Toscanas (Toscana maakonna halduskohus), väites muu hulgas, et vaidlusaluse lepingu sõlmimisega on rikutud määruse nr 833/2014 artiklis 5k sätestatud keelde, kuna kolmest Scudieri Internationali juhatuse liikmest kaks on Venemaa kodanikud, kellest üks on selle äriühingu juhatuse esimees ja tegevjuht, kes on ühtlasi ainus juhataja emaettevõtjas, kellele kuulub 90% Scudieri Internationali osakapitalist.
8.
Nimetatud kohus jättis 25. mai 2023. aasta otsusega Opera Laboratori Fiorentini hagi rahuldamata.
9.
Opera Laboratori Fiorentini esitas maakonna halduskohtu otsuse peale Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, apellatsioonkaebuse, milles ta vaidlustas kõnealuse otsuse ja kordas algul esitatud väiteid.
10.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et tema menetluses olevas kohtuasjas on vaja leida vastus küsimusele, kas Scudieri International oleks tulnud riigihankemenetlusest kõrvaldada, kuna määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tuleb tõlgendada nii, et see keelab sõlmida lepinguid ettevõtjatega, kes tegutsevad Venemaa kodaniku „nimel või suuniste alusel“, ning kuna käesoleval juhul tegutseb edukaks osutunud pakkuja Venemaa „üksuse“, nimelt juhatuse selliste liikmete „suuniste alusel“, kellest üks on juhatuse esimees ja tegevdirektor ning emaettevõtja ainus juhataja.
11.
Kõnealune kohus soovib saada selgitusi määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tõlgendamise kohta, kuna tema arvates võib kahelda, kas kasutatud sõnastus „nimel“ või „suuniste alusel“ on oluline üksnes siis, kui see on seotud muu „üksusega“ kui füüsiline isik, kes on Venemaa kodanik, või tuleb mõistet „üksus“ tõlgendada nii, et see hõlmab kõiki artikli 5k lõike 1 eelnevates punktides a ja b nimetatud isikuid.
12.
Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) peatada menetluse ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas määruse [nr 833/2014], mis käsitleb piiravaid meetmeid seoses Venemaa tegevusega, mis destabiliseerib olukorda Ukrainas, artikli 5k [lõike 1] punkti c, mis lisati määrusega [2022/576], tuleb osas, milles sellega keelatakse selliste hanke- ja kontsessioonilepingute sõlmimine või lepingute täitmise jätkamine, millega on seotud „füüsiline või juriidiline isik, üksus või asutus, kes tegutseb mõne käesoleva lõike punktis a või b osutatud üksuse nimel või suuniste alusel, sealhulgas alltöövõtjad, tarnijad ja üksused, kelle suutlikkusele tuginetakse riigihankedirektiivide tähenduses, kui nende osakaal moodustab lepingu maksumusest üle 10%“, tõlgendada nii, et keeld on kohaldatav Itaalia õiguse alusel asutatud äriühingu suhtes, mis asub riigi territooriumil, mille osanikud on Itaalia äriühing ja füüsilised isikud, kes ei ole Vene kodanikud, kuid mille juhatuse kolmest liikmest kaks on Vene kodanikud, kellest üks, sama äriühingu juhatuse esimees ja tegevjuht, on sellise kontrolliva äriühingu juhataja, kellele kuulub 90% esimesena nimetatud äriühingu osakapitalist?“
13.
Kirjalikud seisukohad esitasid Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, Austria, Itaalia ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon. Kõik need menetlusosalised peale Austria ja Madalmaade valitsuse esitasid oma seisukohad suuliselt 5. märtsi 2025. aasta kohtuistungil.
III. Analüüs
14.
Oma eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tuleb osas, milles sellega on keelatud sõlmida sellist hanke- või kontsessioonilepingut või jätkata selle täitmist, millega on seotud „füüsiline või juriidiline isik, üksus või asutus, kes tegutseb mõne [selle] lõike punktis a või b osutatud üksuse nimel või suuniste alusel“, tõlgendada nii, et see keeld on kohaldatav olukorras, kus hankeleping sõlmitakse Itaalia õiguse alusel asutatud sellise äriühinguga, mille juhatuse kolmest liikmest kaks on Venemaa kodanikud, kellest üks on selle äriühingu juhatuse esimees ja tegevdirektor ning ainus juhataja emaettevõtjas, kellele kuulub 90% edukaks osutunud pakkuja osakapitalist.
15.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõige 1 keelab liidu riigihankedirektiivide kohaldamisalasse kuuluvate hanke- või kontsessioonilepingute sõlmimise või nende lepingute täitmise jätkamise, kui pakkuja on seotud Venemaaga. See keeld kehtib kolme liiki olukordade kohta, mis on sätestatud kõnealuse lõike punktides a–c, milles on määratletud nende õigussubjektide kategooriad, kelle suhtes seda keeldu kohaldatakse. Punktiga c on hõlmatud füüsilised või juriidilised isikud, üksused või asutused, kes tegutsevad „mõne käesoleva lõike punktis a või b osutatud üksuse nimel või suuniste alusel“.
16.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada nii selle sõnastust kui ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on. (
4
)
17.
Käesoleval juhul ei ole liidu seadusandja määratlenud mõiste „üksuse nimel või suuniste alusel“ sisu määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tähenduses ning selles sättes ei ole ka sõnaselget viidet liikmesriikide õigusele, mille alusel selle mõiste tähendus ja ulatus tuleks kindlaks määrata. Seega tuleb kõnealust mõistet tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt. (
5
)
A.
Grammatiline tõlgendamine
18.
Liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusega palutakse Euroopa Kohtul sisuliselt kindlaks määrata, kas kõnealuse juhtimis- ja omandistruktuuriga kaasneb niisugune esindus- või kontrollisuhe, mis on piisav järeldamaks, et edukaks osutunud pakkuja „tegutseb [teise õigussubjekti] nimel või suuniste alusel“ määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tähenduses. Täpsemalt küsib ta, kas kõnealust olukorda saab käsitada esindus- või asendussuhtena, mis läheb kaugemale tavapärase omandistruktuuri kohasest suhtest ja kuulub seega keelu kohaldamisalasse.
19.
Esiteks pean märkima, et määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c eri keeleversioonide võrdlusest selgub, et mõne sõnastuses räägitakse tegutsemisest teise isiku „heaks“ (on behalf of) (
6
), teiste puhul aga tegutsemisest teise isiku „nimel“ (in the name of). (
7
) Lisaks kasutatakse mõne keeleversiooni puhul juhtimise (direction) mõistet (
8
), teiste puhul aga väljendit „juhiste kohaselt“ (according to) või „juhiste alusel“ (under the instructions of). (
9
) Asjakohane on märkida, et kuigi selline vahetegemine võib näida vähetähtis, on selge, et mõiste „juhtimine“ (direction) viitab üldiste suuniste andmisele, mõiste „juhised“ (instructions) aga tähistab täpsemat ja üksikasjalikumat kontrolli.
20.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c eri keeleversioonide võrdlusest – eelkõige kui võrrelda mõisteid, mida kasutatakse suhet iseloomustava väljendi „acting on behalf or at the direction of“ (tegutsema teise isiku nimel või suuniste alusel) kirjeldamisel –, ilmnevad seega teatavad keeleerinevused, kuna mõnes versioonis osutatakse tegutsemisele teise isiku „nimel“ (in the name of) või teise isiku „juhiste kohaselt“ (under the instructions of).
21.
Teiseks, mis puudutab mõistet „entity“ (üksus) määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tähenduses, siis tuleb märkida, et Euroopa Liidu õigusaktide teatavates keeleversioonides kasutatakse selle vastena mõistet, mis tähistab üksnes juriidilisi isikuid. (
10
) Kui selline tõlgendus õigeks lugeda, välistaks artikli 5k lõike 1 punktis c kasutatud väljend „punktis a või b osutatud üksuse“ kaudselt punktis a osutatud füüsilised isikud, nimelt Venemaa kodanikud. Selle tulemusena ei oleks selles sättes sätestatud keeld kohaldatav nende äriühingute suhtes, kes tegutsevad Venemaa kodanike nimel või suuniste alusel, mis tähendaks piirangu kohaldamisala kitsenemist viisil, mis võib kahjustada selle tõhusat toimet (effet utile). Teiste liidu keelte versioonide puhul on mõiste „entity“ (üksus) vastena kasutatud siiski laiema tähendusega mõistet, mis võib hõlmata nii füüsilisi kui ka juriidilisi isikuid. (
11
)
22.
Tulenevalt erinevustest selles, kuidas kõnealuseid mõisteid eri keeleversioonides tõlgendatakse või kohaldatakse, ei võimalda määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c grammatiline tõlgendamine lõplikku järeldust teha. Seega tõlgendan kõnealust sätet kontekstipõhiselt, kuna määruses endas ei ole määratletud, mida väljendi „tegutseb [õigussubjekti] nimel või suuniste alusel“ või väljendi „punktis a või b osutatud üksuse“ all silmas peetakse.
B.
Kontekstipõhine tõlgendamine
23.
Kui vaadata määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 ülesehitust, siis järgneb punkt c punktidele a ja b, milles mõlemas on sätestatud konkreetne keeld Venemaa õiguse subjektidel või nendele kuuluvatel isikutel riigihankemenetlustes osaleda.
24.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkt a keelab sõnaselgelt sõlmida sellist hanke- või kontsessioonilepingut või jätkata selle täitmist, millega on seotud Venemaa kodanik, Venemaal elav füüsiline isik või Venemaal asutatud juriidiline isik, üksus või asutus, mis tähendab, et nemad ei saa olla edukad pakkujad.
25.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktiga b laiendatakse keeldu juriidilisele isikule, üksusele või asutusele, kelle omandiõigusest üle 50% kuulub otseselt või kaudselt mõnele selle lõike punktis a osutatud üksusele. On selge, et punkti b eesmärk on ennetada kõrvalehoidmist punktis a osutatud meetmest, keelates selliste üksuste kasutamise, mis on asutatud väljaspool Venemaad, kuid on tegelikult punktis a sätestatud keelu kohaldamisalasse kuuluva juriidilise isiku omandis. Selles kontekstis oleks selle sätte eesmärgiga vastuolus tõlgendada punktis b kasutatud mõistet „üksus“ (entity) nii, et see välistab füüsilised isikud. Selline tõlgendus tekitaks põhjendamatu lünga, mis võimaldab Venemaa kodanikel keelust kõrvale hoida välismaistes üksustes kontrollosaluse omamise kaudu, kahjustades seega piirava meetme tõhusat toimet (effet utile).
26.
Samuti on määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c eesmärk takistada punktide a ja b täitmisest kõrvalehoidmist olukorras, kus füüsiline või juriidiline isik, üksus või asutus ei kuulu otseselt neis kahes punktis sätestatud keeldude kohaldamisalasse.
27.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktide a–c järjestus osutab astmelisele struktuurile: punkt a sätestab otsese keelu; punkt b laiendab seda keeldu üksustele, mida kontrollitakse kaudselt enamusosaluse kaudu; punkt c toimib nn varu- või kõikehõlmava klauslina, mille eesmärk on takistada kõrvalehoidmist muu õigusliku või faktilise korralduse abil, mille puhul de facto kontroll on kõnealuse määruse selle lõike punktis a või b loetletud õigussubjektidel. Punkti c kontekstiline asetus osutab seega selle täiendavale ja kaitsvale rollile, mille eesmärk on täita võimalikud lüngad ning suurendada selle määruse artikli 5k lõike 1 punktides a ja b sätestatud keeldude tõhusat toimet. Seetõttu nõuab artikli 5k lõike 1 punkt c laiemat tõlgendamist, mis ei tugine ainult punktist a või b välja loetavale, et hõlmatud oleksid kõrvalehoidmiseks kasutatavad korraldused, mis ei kuulu küll vormiliselt nende kahe punkti kohaldamisalasse, kuid millel on samad keelatud tagajärjed: nimelt võimaldavad need sõlmida selliseid riigihankelepinguid või jätkata nende täitmist, mis on seotud füüsiliste või juriidiliste isikute, üksuste või asutustega, kes on sisuliselt esimeses kahes punktis osutatud juriidiliste isikute kontrolli all, olgugi et need ei pruugi vormiliselt vastata nendes punktides sätestatud kriteeriumidele.
28.
Täpsemalt tuleb sõnastuse „punktis a või b osutatud üksuse“ kohta märkida, et laiendades keelde pakkujatele, kelle omandiõigusest üle 50% kuulub otse või kaudselt mõne „lõike punktis a osutatud üksuse“ omandisse, tagab artikli 5k lõike 1 punkt b, et keelu kohaldamisalasse ei kuulu üksnes formaalselt määratletud ettevõtjad, vaid ka need, kellel on viimastega olulised majanduslikud ja õiguslikud sidemed. See toetab tõlgendust, mille kohaselt tuleks mõistet „üksus“ määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tähenduses käsitada pigem funktsionaalselt ja laialt kui kitsalt, et säiliks selle keelu tõhus toime (effet utile).
29.
Sellega seoses tuleb märkida, et määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkt a viitab sõnaselgelt nii füüsilistele isikutele (edaspidi „Venemaa kodanikud“) kui ka Venemaal asutatud juriidilistele isikutele, üksustele või asutustele. Punkt b hõlmab punktis a osutatud üksuste omandis olevaid õigussubjekte ning seega on sellega hõlmatud sama õigussubjektide ring. Järelikult tuleb punktis c olevat viidet „punktis a või b osutatud üksuse“ mõista nii, et see hõlmab kõiki punktides a ja b osutatud õigussubjekte, sealhulgas füüsilisi isikuid, juriidilisi isikuid, üksusi ning asutusi. Kui tõlgendada punktis c esitatud mõistet „üksus“ kitsalt, välistataks füüsilised isikud ja sellega tekitataks kunstlik piirang, mis ei põhine sätte ülesehitusel ega loogikal.
30.
Kui määruse (EL) nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tuleks tõlgendada nii, et see osutab üksnes Venemaal asutatud üksusele punkti a lõpuosa kitsas tähenduses, pärsiks see punkti c „kõikehõlmava“ eesmärgi saavutamist. Niisugune tõlgendus välistaks juhtumid, mille puhul riigihankeleping sõlmitakse üksusega, mida tegelikult kontrollivad Venemaa kodanikud, residendid või juriidilised isikud, üksused või asutused, kuid kellel enamusosalust ei ole – sellega võimaldataks kaudsete korralduste abil hoida kõrvale artikli 5k lõikes 1 sätestatud keeldude eesmärkidest. Sellest järeldub, et selle lõike punkti c eesmärk on just nimelt täita sellised lüngad ning takistada selle punktides a ja b sätestatud keeldudest kõrvalehoidmist.
31.
Väljendi „nimel või suuniste alusel“ kohta leian, et määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkt c ei eelda punktis a või b osutatud üksuse enamusosalust või formaalset kontrolli. Vastupidi, punkt c hõlmab laiemat suhtekogumit, mis põhineb funktsionaalsel või faktilisel mõjul (de facto kontroll). Sellega seoses on väga oluline ettevõtte struktuur: kui juhatusele tehakse tavaliselt ülesandeks määrata kindlaks äriühingu strateegiline suund ja täita kõrgema taseme juhtimisülesandeid, siis tegevjuhile võidakse teha ülesandeks teha operatiivset kontrolli igapäevategevuse üle. Samal ajal on osanikel – teatava organisatsioonilise struktuuri puhul – õigus kujundada või muuta ettevõtte poliitikat. Seega, tegemaks kindlaks, kas üks juriidiline isik „tegutseb [teise] nimel või suuniste alusel“ artikli 5k lõike 1 punkti c tähenduses, tuleb analüüsida tegelikku mõjuvõimu ja otsustusõiguse jaotumist kontsernis, mitte tugineda formaalsele küljele, nagu ametinimetused või äriühingu vorm.
32.
Sellega seoses tuleb märkida, et liikmesriikide äriühingu üldjuhtimise raamistikud võivad omavahel struktuuri poolest erineda, kuid tavaliselt hõlmab see kolme põhiorganit – osanikud, järelevalve- või nõuandeorgan (nt nõukogu või järelevalvenõukogu) ja juhatus –, millest igaühel on eri roll. Osanike koosolek on tavaliselt äriühingu iseseisev organ, kelle ülesanne on teha peamisi struktuurilisi otsuseid, nagu juhatajate ametisse nimetamine ja ametist vabastamine, raamatupidamise aastaaruannete kinnitamine ja äriühingu põhikirja muutmine. Kahetasandilise süsteemiga struktuurides teeb järelevalvenõukogu järelevalvet ja määrata kindlaks strateegilise suuna ning juhatus vastutada igapäevategevuse ja ettevõtte poliitika elluviimise eest. Ühetasandiliste süsteemide puhul täidab mõlemat funktsiooni üks ja sama juhatus. Mõlema süsteemi puhul võidakse juhatajatele, sealhulgas tegevjuhtidele, delegeerida volitus juhtida igapäevategevust ja esindada äriühingut väljaspool ettevõtet. (
12
)
33.
Sellest järeldub, et äriühing võib kuuluda ka enamusosalust või formaalset õiguslikku kontrolli omamata määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c kohaldamisalasse, kui ta tegutseb funktsionaalselt, operatiivselt või majanduslikult selle artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud Venemaa isiku, üksuse või asutuse asendajana või juhiste kohaselt või suuniste alusel. Teisisõnu tuleb punkti c tõlgendada nii, et see hõlmab olukordi, kus Venemaa kodanikul või füüsilisel või juriidilisel isikul, üksusel või asutusel on sisuline seos – sealhulgas jagatud kontrolli, majandusliku sõltuvuse või funktsionaalse alluvussuhte kaudu – punktis a või b loetletud õigussubjektidega. Seega, kui tütar- või muu sidusettevõtja tegutseb sellise õigussubjekti nimel või suuniste alusel, võib ta kuuluda keelu kohaldamisalasse, isegi kui tal formaalset enamusosalust ei ole. See tõlgendus on kooskõlas määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c eesmärgiga takistada kõrvalehoidmist ehk ennetada olulistest piirangutest kaudset või de facto kõrvalehoidmist.
34.
Seega olen arvamusel, et artikli 5k lõike 1 punkt c hõlmab ka muid korraldusi peale formaalse enamusosaluse või kontrolli. Selle määruse tõhusa toime (effet utile) tagamiseks tuleks kõnealust sätet tõlgendada nii, et see hõlmab tegevust, mis näitab, et juriidiline isik, üksus või asutus tegutseb punktis a või b osutatud üksuse de facto kontrolli all, isegi kui viimasel formaalset omandiõigust või õiguslikku kontrolli ei ole.
35.
Väljendi „punktis a või b osutatud üksuse“ tõlgendamise kohta koostoimes määruse nr 833/2014 teiste osadega tuleb märkida, et kõnealuses määruses on viidatud juriidilistele isikutele, üksustele või asutustele ning kohati tehtud vahet füüsilistel isikutel ja juriidilistel isikutel. (
13
) Asjaolu, et määruse (EL) nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis c kasutatud väljendis „punktis a või b osutatud üksuse“ ei ole füüsilisi või juriidilisi isikuid või asutusi sõnaselgelt nimetatud, ei välista siiski, et need õigussubjektid kuuluvad määruse kohaldamisalasse. Selle sätte kohaldamisel tagab mõiste „üksus“ tõlgendamine nii, et see hõlmab füüsilisi ja juriidilisi isikuid ning asutusi, selle, et keeldudest ei saa kõrvale hoida selliste isikute kasutamise kaudu, kes ei ole ise ametlikult juriidilised isikud, kuid tegutsevad funktsionaalselt määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud üksuste nimel või suuniste alusel, olenemata sellest, kas need suunised annab füüsiline või juriidiline isik. Sellega seoses võib nii ettevõtja kui ka suuniste andja olla füüsiline või juriidiline isik või asutus, nagu kajastab sätte struktuur, millega on tahtlikult hõlmatud suur hulk õigussubjekte, viidates „füüsilistele või juriidilistele isikutele, üksustele või asutustele“. Kasutades määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c kohaldamisel kitsast tõlgendust, mille kohaselt jäävad füüsilised isikud mõiste „üksus“ kohaldamisalast välja, pärsitaks seega selle sätte tõhusat toimet (effet utile).
36.
Seda laiemat tõlgendust toetab määruse 2022/576 põhjendus 4, milles on selgitatud, et muudatuste eesmärk on keelata „sõlmida riigihankelepinguid ja kontsessioone Venemaa kodanike ning Venemaal asutatud üksuste või asutustega või jätkata selliste lepingute ja kontsessioonide täitmist“. Samalaadset sõnastust on kasutatud samal päeval vastu võetud nõukogu otsuse (ÜVJP) 2022/578 (
14
) põhjenduses 6, mis rõhutab samasugust laia poliitilist eesmärki. Need kontekstiga seotud asjaolud kinnitavad, et määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c abil sooviti hõlmata korraldusi, mis vormiliselt ei kuulu artikli 5k lõike 1 punkti a või b kohaldamisalasse, kuid mis toovad kaasa samad keelatud tagajärjed, kuna asjaomastel isikutel on ettevõtte üle tegelik kontroll või nad on tegelikud tulusaajad.
37.
Lisaks, kui tõlgendada selle määruse artikli 5k lõike 1 punkti c koostoimes piiravate meetmete valdkonna muude õigusaktidega, siis toetab sõnastuse „tegutseb […] nimel või suuniste alusel“ tõlgendus seisukohta, et see säte hõlmab ka muid suhteid peale formaalse omandi- või kontrollisuhte.
38.
Näiteks kohtuotsuses HTTS vs. nõukogu (
15
) märkis Euroopa Kohus, et määruse (EL) nr 961/2010 (
16
) kontekstis on määruse artikli 16 lõike 2 struktuuri puhul „isiku või üksuse kontrolli all olemist või isikule või üksusele kuulumist käsitatud samaväärsena isiku või üksuse juhendamisel või nimel tegutsemisega“. See tähendab, et Euroopa Kohus käsitas kõnealust keeldu, mida kohaldati äriühingu suhtes, mis on isiku või juriidilise isiku kontrolli all või omandis, hõlmates kohaldamisalasse selle isiku või üksuse nimel või juhendamisel tegutsemise, kuigi seda ei ole kõnealuses sättes sõnaselgelt sätestatud. Minu arvates on selle tõlgenduse – mille puhul ei järgita rangelt riigisiseses õiguses kasutatavat juhataja ameti määratlust – eesmärk tagada määruses ette nähtud piiravate meetmete tõhus toime (effet utile).
39.
Tõhusa toime (effet utile) põhimõttest juhinduv tõlgendamine, mis on välja pakutud käesoleva ettepaneku punktis 34, eeldab mitme teguri, sealhulgas edukat pakkujat tegelikult kontrollivate isikute identiteedi analüüsimist. De facto kontrolli analüüsimisel peaksid ametiasutused võtma arvesse eri faktilisi asjaolusid, nagu vähemusosaluse olemasolu, juhatajate või tegelike tulusaajate vahelised isiklikud sidemed ning äritegevuse koordineerimise mudelid. (
17
) See on kooskõlas piiravatest meetmetest kõrvalehoidmise takistamise eesmärgiga, mis kajastub ka määruse nr 833/2014 artiklis 12, mille kohaselt on keelatud osaleda tegevuses, mille eesmärk on piiravatest meetmetest kõrvale hoida. (
18
)
40.
Kokkuvõttes kinnitab määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c kontekstipõhine tõlgendus, et selle sätte peamine eesmärk on takistada artikli 5k lõike 1 punktides a ja b sätestatud keeldudest kõrvalehoidmist. Kui seda tõlgendada koostoimes sama määruse artikliga 12, mis keelab sõnaselgelt teadliku ja tahtliku osalemise kõrvalehoidmise tegevustes, tuleb selle artikli 5k lõike 1 punkti c käsitada kui kaitsemeedet, mis on vajalik piiravate meetmete sidususe ja tõhusa toime (effet utile) tagamiseks (
19
) keeruliste omandi- või organisatsioonistruktuuride korral. Seda järeldust kinnitab minu arvates viimati nimetatud sätte teleoloogiline tõlgendus.
C.
Teleoloogiline tõlgendamine
41.
Määruse nr 833/2014 kui Euroopa Liidu piiravate meetmete korra osa (
20
) eesmärk on reageerida Venemaa tegevusele, mis destabiliseerib olukorda Ukrainas, kehtestades tulemuslikud ja jõustatavad keelud, eelkõige sellistes tundlikes valdkondades nagu riigihanked. (
21
) Kõnealuse määruse artikli 5k lõike 1 abil soovitakse välistada Venemaa mõju liidu riigihankelepingutele, kuid selle põhieesmärk on takistada Venemaaga seotud üksustel saada majanduslikku kasu liikmesriikide riigihankemenetlustest. See on kooskõlas sanktsioonide laiema eesmärgiga vähendada Venemaa valitsuse või majanduse jaoks kasutada olevaid rahalisi vahendeid, eelkõige geopoliitiliste pingete kontekstis. Sellistelt üksustelt hankevõimaluste võtmisega ei piira Euroopa Liit mitte ainult nende mõju, vaid vähendab ka võimalikke tuluvooge, mis võiksid toetada Venemaa majandust või sõjategevust.
42.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c kitsalt tõlgendamine pärsiks nende eesmärkide saavutamist, võimaldades üksustel struktureerida tehinguid viisil, mis vormiliselt ei kuulu punktide a ja b kohaldamisalasse, kuid millega sisuliselt saavutatakse just nimelt see, mida nende sätete abil püütakse ära hoida. On tõsi, et piiravaid meetmeid tuleb tõlgendada kitsalt, kuna nendega piiratakse põhiõigusi, (
22
) kuid see ei välista sätte teatavate mõistete laiemat tõlgendamist, kui selline tõlgendamine on vajalik selleks, et takistada eelmistes punktides sätestatud keeldudest kõrvalehoidmist ja säilitada nende tõhus toime (effet utile). (
23
)
43.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c niisugust laia tõlgendust ei sea kahtluse alla hiljutine kohtuotsus Jemerak, (
24
) milles Euroopa Kohus tõlgendas kitsalt selle määruse artikli 5n lõike 2 punkti b, mis käsitleb keeldu osutada otse või kaudselt õigusabiteenuseid, eelkõige seoses notariaalse tõestamise formaalse rolliga. Samas on selle artikli 5k lõike 1 punkt c kõrvalehoidmise vastane kaitsemeede, mille eesmärk on hõlmata korraldused, mida ei ole artikli 5k lõike 1 punkti a või b kohaldamisalasse sõnaselgelt hõlmatud, kuid mis pärsivad neis punktides sätestatud keeldude tõhusat toimet (effet utile). Seega tuleks seda sätet tõlgendada laialt, kuna see oleks kooskõlas selle konteksti ja eesmärgiga. Võttes arvesse, et need kaks sätet – millest üks keelab õigusabiteenuste osutamise ja teine riigihangetes osalemise – on erinevad, ei ole määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c laiem tõlgendus kõnealuse kohtuotsusega vastuolus, vaid pigem toob esile selle määruse valdkondliku lähenemisviisi ja kõnealuse sätte erirolli selles määruses.
44.
Samas ei ole määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c eesmärk näha ette äriühingute juhatajate üldine või automaatne välistamine üksnes selle asjaolu alusel, et neil on Venemaa kodakondsus. Selle eesmärk on pigem hõlmata kohaldamisalasse funktsionaalselt samaväärsed olukorrad, kus ettevõtjad, olenemata nende ametlikust vormist või väidetavast sõltumatusest, tegutsevad tegelikult selliste õigussubjektide nimel või suuniste alusel, kes kuuluvad selle artikli lõike 1 punktide a ja b kohaldamisalasse, st Venemaa kodanikud või Venemaal asutatud üksused või Venemaa kodanike omandisse kuuluvad üksused. Teisisõnu on artikli 5k lõike 1 punkti c eesmärk säilitada neis punktides a ja b sätestatud keeldude tõhus toime (effet utile) ning täita võimalikud lüngad nende kohaldamisel. Seega ei ole artikli 5k lõike 1 punkti c lai tõlgendus mitte ainult asjakohane, vaid ka vajalik, et säilitada kõnealuste meetmete tõhusus. (
25
) Kui seda sätet tõlgendataks põhjendamatult liiga kitsalt, võimaldaks see kõrvalehoidmist formaalsete või kaudsete korralduste kaudu. Täpsemalt võivad Venemaa kodanikud, kes – eelkõige äriühingu juhataja rollis olles – tegutsevad viisil, millega nad viivad ellu artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud üksuse tahet või teenivad nende huve, põhjendatult kuuluda keelu kohaldamisalasse. Selline lähenemisviis kajastab nii määruse sõnastust kui ka mõtet ning tagab, et sellest ei saa äriühingu juhtimise tehnilisi nüansse ära kasutades kõrvale hoida. Seega ei piisa määruse nr 833/2014 artikli 5k lõikes 1 ette nähtud keeldude kohaldamiseks ainuüksi asjaolust, et üksuses tegutsevad Venemaa kodanikud, näiteks juhataja rollis. Küll aga muutub punkt c kohaldatavaks siis, kui ilmnevad esindamise või suunamisega seotud asjaolud, mis tõendavad, et pakkuja tegutseb sellise üksuse nimel või suuniste alusel, kes kuulub punktis a või b sätestatud keelu kohaldamisalasse. Kordan, et mõiste „üksus“ niisuguse laia käsituse eesmärk on säilitada selle keelu tõhus toime (effet utile), et sellest keelust oleks raske kõrvale hoida.
45.
Lisaks, olgugi et määruse nr 833/2014 keskne eesmärk on maandada riski aidata kaasa Venemaa sõjameetmetele, ei saa selle artikli 5k lõike 1 punkti c tõlgendada nii, et see kitsendab selle kohaldamisala, võimaldades hõlmata ainult olukorrad, mille puhul nendele meetmetele kaasa aitamine on tõenäoline või tõendatud. Kuna selle sätte eesmärk on hoida ära artikli 5k lõike 1 punktides a ja b sätestatud keeldudest kõrvalehoidmine ning selle eesmärgi täitmiseks on see säte suunatud korraldustele, mis hõlmavad õigussubjekte, kes tegutsevad nende isikute „nimel või suuniste alusel“, kes kuuluvad nende keeldude kohaldamisalasse, siis on selle määruse artikli 5k lõike 1 punkti c osas seega võetud ennetav lähenemisviis, mille eesmärk on välistada riigihankelepingud mitte ainult nende isikute, üksuste või asutuste puhul, kes on ametlikult Venemaa osalejate omandis või kontrolli all, vaid ka nende puhul, kes de facto tegutsevad Venemaaga seotud isikute, üksuste või asutuste kontrolli all. Ilmne risk, et rahalisi vahendeid kasutatakse Venemaa sõjalise agressiooni toetamiseks, võib küll olla niisuguse seose veenev tõend, kuid see ei ole määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis c sätestatud õigusliku kriteeriumi koostisosa. See säte toimib seega sõltumata rahaliste vahendite tegelikust lõppkasutusest, mis kajastab kõnealuse määruse eesmärki säilitada liidu piiravate meetmete tõhus toimet(effet utile).
D.
Vahejäreldus
46.
Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c keskne küsimus ei ole pelgalt volituste formaalne õiguslik allikas, vaid pigem küsimus, kas korralduse sisuline tagajärg on see, et äriühing tegutseb artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud Venemaa kodaniku või füüsilise või juriidilise isiku, üksuse või asutuse nimel või suuniste alusel. Kas siis, kui juhtivatel ametikohtadel töötavatel Venemaa kodanikel ei ole formaalset osalust, võidakse neile teha neile ülesandeks viia ellu selliseid strateegilisi otsuseid, mis on kooskõlas Venemaa valitsuse huvidega või nende isikute huvidega, kelle suhtes kohaldatakse ELi piiravaid meetmeid. See võimalus kajastub selgelt artikli 5k lõike 1 punktis c, mis laiendab riigihangetes osalemise välistamise kohaldamisala isikutele, üksustele või asutustele, kes tegutsevad artikli 5k lõike 1 punktides a ja b osutatud õigussubjektide nimel või suuniste alusel. Selleks ei piisaks formaalsest lähenemisviisist, kuna sätte eesmärk on takistada punktidega kehtestatud keeldudest kõrvalehoidmist. Artikli 5k lõike 1 punkti c kohaldamine eeldab seega faktiliste asjaolude analüüsi, mis käsitleb enamat kui äriühingu formaalsused.
47.
Samas on oluline märkida, et määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c eesmärk ei ole välistada pakkujaid üldiselt või automaatselt üksnes äriühingu juhataja Venemaa kodakondsuse alusel. Selle eesmärk on pigem hõlmata kohaldamisalasse funktsionaalselt samaväärsed olukorrad, kus ettevõtjad, olenemata nende ametlikust vormist või väidetavast sõltumatusest, tegutsevad de facto selliste õigussubjektide nimel või suuniste alusel, kes kuuluvad artikli 5k lõike 1 punktide a ja b kohaldamisalasse, st Venemaa kodanikud või Venemaal asutatud üksused või Venemaa kodanike omandisse kuuluvad üksused. Kuna artikli 5k lõike 1 punkti c tähenduses hõlmab väljend „nimel või suuniste alusel“ olukordi, kus õigussubjekt tegutseb kolmandate isikute de facto kontrolli all, tuleb analüüsida hulka tegureid, sealhulgas seda, kes tegelikult pakkujat kontrollivad. Selline analüüs eeldab nii õiguslike kui ka faktiliste asjaolude juhtumipõhist hindamist, et teha kindlaks asjakohaste seoste täpne laad ja sisu.
E.
Õiguslike ja faktiliste asjaolude individuaalne analüüs
48.
Nagu ma eespool märkisin, (
26
) tuleb selleks, et teha kindlaks, kas üks isik, üksus või asutus tegutseb teise „nimel või suuniste alusel“ määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tähenduses, arvesse võtta kõiki võimalikke asjakohaseid õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, mis viitavad Venemaa kodanike või Venemaal asutatud üksuste või Venemaa kodanike omandis olevate üksuste de facto kontrollile. Nagu komisjon oma suunistes on täheldanud, peaks selline analüüs hõlmama kõiki asjakohaseid õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, nagu asjaomase üksuse täpne omandi- ja kontrollistruktuur; isiklikud ja tööalased sidemed asjaomaste isikute vahel; asjaomaste tehingute laad ja eesmärk; osaliste operatiiv- ja juhtimistegevus; tõendid, mis kinnitavad sanktsioonidega hõlmatud üksustelt suuniste saamist või nendega tegevuse kooskõlastamist minevikus; ning kolmandate isikute avalikustatud teave või muud kontekstipõhised näitajad. (
27
)
49.
Sellest järeldub, et individuaalne hindamine määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c kohaldamisel tähendab seda, et iga juhtumi kohta tehakse üksikasjalik faktipõhine analüüs, selgitamaks välja, kas asjaomane üksus tegutseb tegelikult artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud õigussubjekti de facto kontrolli all. Analüüsimisel tuleks kohaldada riskipõhist lähenemisviisi, mis tähendab, et riigi ametiasutused peaksid tuginema näitajate või käivitajate süsteemile, mis aitab teha kindlaks ettevõtjad, keda võib olla vaja täiendavalt hinnata.
50.
Nagu ma eespool märkisin, (
28
) on mõiste „tegutseb […] nimel või suuniste alusel“ eesmärk käsitleda kaudset ja de facto kontrolli. Sellest järeldub, et juhi kodakondsus võib olla asjakohane selle hindamisel, kas ta tegutseb vahendajana, kuid seda tuleb arvesse võtta kõrvuti muude faktiliste asjaoludega, nagu juhatuse liikme sidemed Venemaa kodanike või füüsiliste või juriidiliste isikute või Venemaal asutatud üksuste või asutustega, tema roll äriühingus ja äriühingu üldine struktuur, mida peab kontrollima riigisisene kohus. Sellega seoses on kodakondsus seda asjakohasem kriteerium, et määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis c viidatakse sõnaselgelt üksustele, kellele on osutatud punktis a, mis hõlmab Venemaa kodanikest füüsilisi isikuid. Kuna punkti c eesmärk on takistada punktides a ja b sätestatud keeldudest kõrvalehoidmist, ei ole juhi Venemaa kodakondsus pelgalt juhuslik kõrvaline näitaja, vaid potentsiaalselt oluline märk sellest, et äriühing võib tegutseda sellise isiku nimel või suuniste alusel, kelle kohta kehtivad määruse nr 833/2014 artikli 5k lõikes 1 sätestatud olulised piirangud. Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis c kehtestatud kriteeriumidest nähtub siiski, et kui pakkuja juhatajad on Venemaa kodanikud ja äriühing on de facto Venemaa üksuse kontrolli all, võib äriühing tegutseda selle üksuse „nimel või suuniste alusel“. Teisalt peaks juhi kodakondsus määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c alusel omama tähtsust ainult olukorras, kus juhataja volitused on seotud enamaga kui igapäevane juhtimine. Nimelt, kui juhataja vastutab üksnes äriühingu tegevuse aspektide eest ja tegutseb osanike üldiste suuniste alusel, ilma et tal oleks volitused teha strateegilisi otsuseid või kontrolli äriühingu laiemate eesmärkide üle, ei tuleks tema kodakondsuse alusel täiendavat hindamist läbi viia. Sel juhul sarnaneb juhataja roll pigem keskastme juhi omaga ning äriühingu tegevust ei tohiks automaatselt käsitada tegutsemisena Venemaa kodaniku, füüsilise või juriidilise isiku, üksuse või asutuse „nimel või suuniste alusel“, nagu on viidatud artikli 5k lõike 1 punktides a või b. Seega tuleb keskenduda küsimusele, kas juhatajal on sisuline kontrolli- või otsustuspädevus ja kas tema tegevus on sellise ulatusega, mis hõlmab ka üldjuhtimise mõjutamis – need on sellised tegurid, millega seoses võiks olla põhjendatud piiravate meetmete kohaldamine. Selline vahetegemine tagab, et määrust nr 833/2014 kohaldatakse isikutele, kellel on tõeline mõjuvõim.
51.
Sellega seoses on tõsi – nagu väidavad Itaalia valitsus ja komisjon –, et Itaalia õiguse kohaselt esindab omandiosaluseta juhataja üldjuhul äriühingut ning tegutseb selle osanike nimel. ELi piiravad meetmed toimivad aga kooskõlas nende autonoomse õigusraamistikuga ja eesmärgiga tagada, et sanktsioonidega hõlmatud üksused või isikud ei saaks keeldudest kaudse või de facto kontrolli kaudu kõrvale hoida. Nimelt, nagu nähtub komisjoni 17. oktoobri 2019. aasta arvamusest (
29
), hõlmab piiravaid meetmeid käsitlevas liidu õiguses kasutatud mõiste „kellegi nimel tegutsema“ enamat kui vaid formaalset õiguslikku esindamist või asendamist riigisisese õiguse kitsas tähenduses. Pigem on tegu sisulise mõistega, mis hõlmab kõiki olukordi, kus füüsiline või juriidiline isik, üksus või asutus tegutseb määruse (EL) nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud isiku, üksuse või asutuse huvides või suuniste alusel. See võib tähendada faktilist mõju, kooskõlastatud käitumist või rolle, mis on funktsionaalselt kooskõlas Venemaa kodanike, füüsiliste või juriidiliste isikute või Venemaal asutatud üksuste või asutuste huvide või strateegiliste suundadega. Seega ei piisa Itaalia õiguse kohaselt üksnes tuginemisest omandiosaluseta juhi formaalsele rollile, välistamaks, et selline füüsiline või juriidiline isik, üksus või asutus võib sisuliselt tegutseda määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti a või b kohaldamisalasse kuuluva õigussubjekti „nimel või suuniste alusel“.
52.
Sellest järeldub, et kuigi juhataja kodakondsus ei ole iseenesest määrav, võib see koostoimes tema rolli, omandisuhete ja juhtimisülesannetega tingida määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c alusel liikmesriikide ametiasutuste kohustuse viia läbi põhjalikum kontroll. Käesoleval juhul võib tulenevalt asjaolust, et Scudieri Internationali kolmest juhatuse liikmest kaks on Venemaa kodanikud ning üks neist on ka selle äriühingu juhatuse esimees ja tegevjuht ning ühtlasi selle emaettevõtja ainus juhataja, olla põhjendatud, et hankija teeb täiendavat kontrolli. Nimelt võib juhatajate kodakondsust – kui seda vaadelda koos nende rolli ja omandistruktuuriga – pidada riskiteguriks, kuna üksust võivad kontrollida Venemaa üksused või kodanikud, isegi kui äriühing ise ei ole Venemaa õigussubjekti otsese kontrolli all.
53.
Täpsemalt on käesolevas asjas kindlaks tehtud esiteks see, et Scudieri Internationali juhatuse kolmest liikmest kaks on Venemaa kodanikud, teiseks see, et üks neist Venemaa kodanikest täidab nii Scudieri Internationali juhatuse esimehe kui ka tegevjuhi ülesandeid, mis võib osutada kõrgetasemelisele igapäevasele operatiivsele ja strateegilisele kontrollile, mis tähendab enamat kui vaid ametlikku või nominaalsest osalust, ning kolmandaks seda, et sama füüsiline isik on ka ainus juhataja emaettevõtjas, kellele kuulub 90% Scudieri Internationali osakapitalist, mis osutab vertikaalsele kontrollistruktuurile, mille puhul on samal isikul tegelik võim nii emaettevõtjas kui ka tema tütarettevõtjas. Need asjaolud viitavad täitevvõimu kattumisele, mis võib – kui võtta arvesse ka ema- ja tütarettevõtja märkimisväärset seost – tekitada põhjendatud kahtluse, et Scudieri International võib tegutseda määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud isiku, üksuse või asutuse „nimel või suuniste alusel“. Seega on olemas arvestatav risk, et Scudieri Internationali võidakse kasutada vahendina sellise teise ehk tegeliku tulusaaja huvides, kes kuulub kõnealuse määruse artikli 5k lõike 1 punkti c kohaldamisalasse. Sellise asjaolude kogumi puhul, nagu on rõhutanud ka Opera Laboratori Fiorentini oma kirjalikes esildistes ja Euroopa Kohtu istungil, on liikmesriigi ametiasutustel kohustus hinnata, kas pakkuja kuulub määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis c sätestatud keelu kohaldamisalasse kodakondsuse, kontrollisuhete, suuniste saamise või omandisuhte tõttu. Sellise hindamise vajalikkuse üle peab aga otsustama eelotsusetaotluse esitanud kohus.
54.
Täpsemalt, kui ettevõtte struktuur on keeruline ja mitmetasandiline, võib ametiasutustel olla vaja kasutada nn tegeliku tulusaaja kriteeriumi. Kuigi määruse nr 833/2014 artikli 5k lõikes 1 ei ole tegelikku tulusaajat kui sellist mainitud, on teistes liidu õigusaktides (
30
) on seda kriteeriumi süstemaatiliselt kasutatud varjatud kontrolli või tegeliku omandistruktuuri kindlakstegemiseks. Määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c kontekstipõhine ja teleoloogiline tõlgendamine peaks võimaldama avaliku sektori hankijatel kindlaks teha, kas de facto kontroll on tegelikul tulusaajal, eelkõige juhul, kui tegelik tulusaaja on Venemaa kodanik või Venemaal elav füüsiline isik või Venemaal asutatud juriidiline isik, üksus või asutus. Seega võib selliste omadustega tegeliku tulusaaja olemasolu tingida avaliku sektori hankijate kohustuse võtta tugevdatud hoolsusmeetmeid, et teha kindlaks, kas pakkuja tegutseb tegelikult mõne määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud isiku, üksuse või asutuse nimel või suuniste alusel. Käesoleval juhul ehk hagi puhul, mille Opera Laboratori Fiorentini esitas otsuse peale sõlmida hankeleping Scudieri Internationaliga, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus võtma arvesse kõiki neid asjaolusid.
IV. Ettepanek
55.
Eespool esitatud kaalutlusi silmas pidades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Nõukogu 31. juuli 2014. aasta määruse (EL) nr 833/2014, mis käsitleb piiravaid meetmeid seoses Venemaa tegevusega, mis destabiliseerib olukorda Ukrainas, artikli 5k lõike 1 punkti c
tuleb osas, milles sellega keelatakse sõlmida sellist hanke- ja kontsessioonilepingut või jätkata selle täitmist, millega on seotud „füüsiline või juriidiline isik, üksus või asutus, kes tegutseb mõne [kõnealuse lõike] punktis a või b osutatud üksuse nimel või suuniste alusel“, tõlgendada nii, et see keeld ei ole automaatselt kohaldatav olukorras, kus riigihankeleping sõlmitakse liikmesriigi äriühinguga, mille kolmest juhatuse liikmest kaks on Venemaa kodanikud ning üks juhatuse liikmetest täidab selle äriühingu juhatuse esimehe ja tegevjuhi ülesandeid, olles seejuures ainus juhataja emaettevõtjas, kellele kuulub 90% kõnealuse ettevõtja osakapitalist ja mis on samuti asutatud liikmesriigi õiguse alusel, kui kumbki neist äriühingutest ei kuulu otseselt ega kaudselt Venemaa kodanikele ega määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud üksustele.
Need faktilised asjaolud, eelkõige peamiste juhtimisülesannete täitjate kodakondsus ja rollid ning sisulised sidemed pakkuja ja tema emaettevõtja vahel, võivad aga olla olulised näitajad, mille tõttu peaks avaliku sektori hankija tegema täiendavat kontrolli. Sellised asjaolud võivad tingida kohustuse hinnata, kas pakkuja tegutseb sisuliselt, sealhulgas Venemaaga seotud isikute, üksuste või asutuste omatava de facto kontrolli kaudu, kõnealuse määruse artikli 5k lõike 1 punktis a või b osutatud üksuse „nimel“ või „suuniste alusel“. Hindamisel tuleks arvesse võtta kõiki asjakohaseid õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, sealhulgas tegeliku tulusaaja rolli ning mõju.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Nõukogu 31. juuli 2014. aasta määrus (ELT 2014, L 229, lk 1).
(
3
)	Nõukogu 8. aprilli 2022. aasta määrus, millega muudetakse määrust nr 833/2014 (ELT 2022, L 111, lk 1).
(
4
)	10. septembri 2014. aasta kohtuotsus Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
5
)	Vt 22. juuni 2021. aasta kohtuotsus Latvijas Republikas Saeima (karistuspunktid) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
6
)	Taani keeles (på vegne af), hollandi keeles (namens of), soome keeles (yhteisön puolesta), prantsuse keeles (pour le compte [de]), itaalia keeles (per conto […] di), hispaania keeles (por cuenta […] de). Kuigi poola keeles kasutatud väljendi (w imieniu) ja rumeenia keeles kasutatud väljendi (în numele) otsene (denotatiivne) tähendus on „in the name of“ (nimel), kasutatakse neid kaudses (konnotatiivses) tähenduses „on behalf of“ (kasuks).
(
7
)	Eesti keeles (üksuse nimel), saksa keeles (im Namen), kreeka keeles (εξ ονόματος), ungari keeles (nevében), läti keeles (vārdā), portugali keeles (em nome) ja slovaki keeles (v mene).
(
8
)	Eesti keeles (või juhtimisel), soome keeles (johdolla), ungari keeles (irányítása szerint) ja itaalia keeles (sotto la direzione), läti keeles (norādēm), poola keeles (pod kierunkiem), portugali keeles (sob a direção) ja hispaania keeles (bajo la dirección) on kasutatud väljendit, mille ingliskeelne vaste on „under the direction“.
(
9
)	Taani keeles (efter anvisning fra), hollandi keeles (aanwijzing van), prantsuse keeles (selon les instructions), saksa keeles (auf Anweisung), rumeenia keeles (în conformitate cu instrucțiunile) ja slovaki keeles (na základe pokynov) on kasutatud väljendit, mille ingliskeelne vaste on „according to instructions“ (juhiste kohaselt). Kreekakeelses versioonis kasutatud mõiste (κατ’ εντολή) on lähedasem mõistele „under the orders of“ (korraldusel).
(
10
)	Mõne ELi keele puhul kasutatakse mõistet, mida seostatakse juriidiliste isikutega, mõnikord aga mõistet, mille tähendus ei hõlma füüsilisi isikuid, näiteks taani keele (enhed), saksa keele (organisation), ungari keele (szervezet) läti keele (vienība) ja rumeenia keele (entitate) puhul. Eesti keeles mõiste „entity“ vastena kasutatav sõna (üksus) ei hõlma füüsilisi isikuid. Soome keeles kasutatud mõiste (yhteisö) võib osutada ühise eesmärgiga või omavahel seotud füüsiliste isikute rühmale või juriidilistele isikutele, kuid mitte üksikule füüsilisele isikule. Portugali keeles hõlmab see mõiste (entidade) ainult juriidilisi isikuid.
(
11
)	Ingliskeelne mõiste „entity“ ja mõisted, mida kasutatakse prantsuse (entité), itaalia (entità), kreeka (οντότητα), slovaki (subjekt) ja poola (podmiot) keeles, hõlmavad tähenduselt nii füüsilisi kui ka juriidilisi isikuid, ent seda mõistet kasutatakse peamiselt siiski juriidiliste isikute tähistamiseks.
(
12
)	Vt analoogia alusel 12. juuli 2018. aasta kohtuotsus The Goldman Sachs Group vs. komisjon (T‑419/14, EU:T:2018:445, punktid 91 ja 112). Analüüsides ELTL artikli 101 alusel otsustava mõju mõistet liidu konkurentsiõiguse tähenduses, rõhutab Üldkohus, et aktsionäride õigust nimetada äriühingu juhatuse liikmeid tunnustatakse kontrolli peamise näitajana, ning tugineb sellele struktuurile, et kontrollida emaettevõtja võimalust mõjutada oma tütarettevõtja tegevust. Seega tagab juhtimisraamistik õigusliku ja faktilise aluse kontrolli ja mõju hindamiseks, mistõttu see on otseselt vajalik emaettevõtja vastutuse kindlaksmääramisel ELi konkurentsieeskirjade alusel.
(
13
)	Vt nt määruse nr 833/2014 artikkel 10.
(
14
)	Nõukogu 8. aprilli 2022. aasta otsus, millega muudetakse otsust 2014/512/ÜVJP, mis käsitleb piiravaid meetmeid seoses Venemaa tegevusega, mis destabiliseerib olukorda Ukrainas (ELT 2022, L 111, lk 70).
(
15
)	10. septembri 2019. aasta kohtuotsus (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 79).
(
16
)	Nõukogu 25. oktoobri 2010. aasta määrus, milles käsitletakse Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 423/2007 (ELT 2010, L 281, lk 1).
(
17
)	Vt komisjoni 17. oktoobri 2019. aasta arvamus nõukogu määruse (EL) nr 833/2014 artikli 5 lõike 1 kohta (C(2019) 7476 final), milles komisjon leidis samuti, et omandi- ja kontrollistruktuuri analüüsimine on asjakohane.
(
18
)	Vt ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. aprilli 2024. aasta direktiiv (EL) 2024/1226 (mis käsitleb liidu piiravate meetmete rikkumisega seotud kuritegude määratlemist ja nende eest mõistetavaid karistusi ning millega muudetakse direktiivi (EL) 2018/1673 (ELT L 2024/1226)), milles sätestatakse liidu piiravate meetmete rikkumisega seotud kuritegude määratlemise ja nende eest määratavate karistuste miinimumnormid. Kõnealuse direktiivi artikli 3 lõike 1 punkti h kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et ELi piiravast meetmest kõrvalehoidmine on kuritegu.
(
19
)	Vt selle kohta 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 132).
(
20
)	Nõukogu otsus 2022/578 ja määrus 2022/576 olid mõlemad osa liidu vastuvõetud Venemaa-vastaste piiravate meetmete viiendast paketist, mille eesmärk oli aidata suurendada majanduslikku survet Kremlile ja vähendada selle suutlikkust rahastada sissetungi Ukrainasse, kehtestades laiemad meetmed, et suurendada mõju Venemaa majandusele.
(
21
)	Vt otsuse 2022/578 põhjendus 6, milles seotakse olukorra tõsidus täiendavate piiravate meetmete kehtestamisega riigihangete valdkonnas. Nagu Opera Laboratori Fiorentini Euroopa Kohtu istungil sisuliselt väitis, on liidu seadusandja eesmärk – nagu kajastub põhjenduses 6 – laiendada riigihangetes osalemise keelu kohaldamisala, et takistada sanktsioonidega hõlmatud Vene huve teenivate isikute kaudset osalemist. Määruse (EL) nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tuleks seega käsitada kui funktsionaalset ja kõrvalehoidmise vastast sätet, mis on kooskõlas muutuva ohuhinnanguga.
(
22
)	Nagu on märkinud Itaalia valitsus, piirab määruse nr 833/2014 artikli 5k lõige 1 õigust ettevõtlusvabadusele Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 16 tähenduses. Tuleb siiski meenutada, et Euroopa Kohus on järjepidevalt olnud seisukohal, et muu hulgas ei ole see õigus absoluutne ja seda võib avalikes huvides piirata, eelkõige Euroopa Liidu tunnustatud üldist avalikku huvi teenivate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks (vt 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punkt 80, ja 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 148).
(
23
)	Vt selle kohta 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Afrasiabi jt (C‑72/11, EU:C:2011:874, punktid 39, 40 ja 47), 11. novembri 2021. aasta kohtuotsus Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, punktid 45 ja 56) ning kohtujurist Boti ettepanek kohtuasjas Afrasiabi jt (C‑72/11, EU:C:2011:737, punkt 77).
(
24
)	5. septembri 2024. aasta kohtuotsus(C‑109/23, EU:C:2024:681, punkt 47).
(
25
)	28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 132).
(
26
)	Vt eespool punktid 39 ja 47.
(
27
)	Vt ka komisjoni korduma kippuvad küsimused nõukogu määruse nr 833/2014 ja nõukogu määruse nr 269/2014 rakendamise kohta, 2022, eelkõige dokumendis „Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia“ („Korduma kippuvad küsimused Venemaa ja Valgevene vastu suunatud sanktsioonide kohta“, konsolideeritud versioon, link kontrollitud 7. mail 2025). Neis suunistes on selgitatud, et selleks, et kindlaks teha, kas üks üksus tegutseb teise üksuse „nimel või suuniste alusel“ määruse nr 833/2014 artikli 5k lõike 1 punkti c tähenduses, tuleb faktilisi asjaolusid põhjalikult analüüsida. Vt selle kohta 11. küsimusele antud vastus.
(
28
)	Vt eespool punkt 46.
(
29
)	Komisjoni 17. oktoobri 2019. aasta arvamus [määruse nr 833/2014] artikli 5 lõike 1 kohta (C(2019) 7476 final).
(
30
)	Vt analoogia alusel Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2015. aasta direktiivi (EL) 2015/849, mis käsitleb finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise tõkestamist ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 648/2012 ja tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2005/60/EÜ ja komisjoni direktiiv 2006/70/EÜ (ELT 2015, L 141, lk 73), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2018. aasta direktiiviga (EL) 2018/843 (ELT 2018, L 156, lk 43), artikli 13 lõiked 1 ja 2.