62016CC0594
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MICHAL BOBEK
présentées le 12 juin 2018 (
1
)
Affaire C‑594/16
Enzo Buccioni
contre
Banca d’Italia
[demande de décision préjudicielle formée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Accès à l’activité d’établissement de crédit et surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement – Secret professionnel – Faillite ou liquidation forcée d’un établissement de crédit – Divulgation d’informations confidentielles dans le cadre de procédures civiles ou commerciales – Demande d’accès à des documents avant l’ouverture d’une procédure civile ou commerciale – Recours en indemnisation »
I. Introduction
1.
Enzo Buccioni était titulaire d’un compte courant auprès de la Banca Network Investimenti SpA (ci‑après la « BNI »). Durant l’année 2012, cette banque a fait l’objet d’une liquidation forcée. Le régime italien de garantie des dépôts ne lui a remboursé qu’une partie des sommes inscrites au crédit de son compte. En conséquence, il a perdu plus de 81000 euros.
2.
M. Buccioni a demandé à la Banca d’Italia (Banque d’Italie), autorité de surveillance du secteur bancaire italien, l’accès à des documents relatifs à la surveillance de la BNI. Il a formé cette demande afin d’évaluer la possibilité d’introduire une action judiciaire à l’encontre de la Banque d’Italie en raison du préjudice financier qu’il a subi. Celle‑ci a refusé l’accès à certains de ces documents au motif qu’ils contenaient des informations confidentielles.
3.
M. Buccioni a contesté cette décision devant le juge administratif italien. Invoquant plusieurs dispositions du droit de l’Union, tout particulièrement l’article 53 de la directive 2013/36/UE (
2
), le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) a saisi la Cour de questions préjudicielles. Il demande en substance si une personne se trouvant dans la situation de M. Buccioni, à savoir qui envisage de former contre l’autorité nationale de surveillance du secteur bancaire un recours en indemnisation du préjudice financier allégué en raison de défaillances dans la surveillance ayant conduit à la liquidation forcée d’une banque, peut avoir accès aux documents nécessaires à cette fin.
II. Le cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
1. La directive 2013/36
4.
La directive 2013/36 fixe les règles concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement. Elle précise également des règles relatives aux pouvoirs et outils de surveillance de ces établissements.
5.
Son article 53 est intitulé « Secret professionnel ». Il dispose en son paragraphe 1 :
« Les États membres prévoient que toutes les personnes exerçant ou ayant travaillé pour les autorités compétentes, ainsi que les réviseurs ou les experts mandatés par les autorités compétentes, sont tenus au secret professionnel.
Les informations confidentielles que ces personnes, réviseurs et experts reçoivent dans l’exercice de leurs attributions ne peuvent être divulguées que sous une forme résumée ou agrégée, de façon à ce que les établissements de crédit ne puissent pas être identifiés, sans préjudice des cas relevant du droit pénal.
Néanmoins, lorsqu’un établissement de crédit a été déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée a été ordonnée, les informations confidentielles qui ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement de crédit peuvent être divulguées dans le cadre de procédures civiles ou commerciales. »
B.
Le droit italien
6.
En Italie, l’accès aux documents administratifs est régi par la Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (loi no 241 du 7 août 1990, telle que modifiée, portant nouvelles dispositions en matière de procédure administrative et de droit d’accès aux documents administratifs, ci‑après la « loi no 241/1990 »).
7.
L’article 22, paragraphes 2 et 3, de la loi no 241/1990 dispose :
« 2.   L’accès aux documents administratifs, au vu de l’importance de ses objectifs d’intérêt public, constitue un principe général de l’activité administrative qui vise à favoriser la participation et à en assurer l’impartialité et la transparence.
3.   Tous les documents administratifs sont accessibles, à l’exception de ceux visés à l’article 24, paragraphes 1, 2, 3, 5 et 6. »
8.
L’article 24 de la loi no 241/1990 prévoit des exceptions au droit d’accès. Ses paragraphes 1, sous a), 2 et 7, disposent :
« 1.   Le droit d’accès est exclu en ce qui concerne :
a)
les documents couverts par le secret d’État en vertu de la loi no 801 du 24 octobre 1977, et ses modifications ultérieures, et les cas de secret ou d’interdiction de divulgation expressément prévus par la loi, par le règlement gouvernemental visé au paragraphe 6 et par les administrations publiques visées au paragraphe 2 du présent article ;
[…]
2.   Chaque administration publique détermine les catégories de documents par elle établis ou, en tout état de cause, détenus qui sont exclus du droit d’accès au titre du paragraphe 1.
[…]
7.   Le demandeur doit en tout état de cause se voir garantir l’accès aux documents administratifs dont la connaissance est nécessaire à la protection et à la défense de ses intérêts juridiques. […] »
9.
L’article 7 du Decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (décret‑loi no 385, du 1er septembre 1993, tel que modifié, portant texte unique des lois en matière bancaire et de crédit), intitulé « Secret professionnel et coopération entre autorités », dispose ce qui suit en son paragraphe 1 :
« Toutes les informations et données que la Banque d’Italie détient du fait de son activité de surveillance sont couvertes par le secret professionnel, y compris à l’égard des administrations publiques, à l’exception du ministre de l’Économie et des Finances, en sa qualité de président du CICR [Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (comité interministériel du crédit et de l’épargne, Italie)]. Le secret est inopposable à l’autorité judiciaire lorsque les informations demandées sont nécessaires aux enquêtes ou aux procédures relatives à des infractions sanctionnées pénalement. »
10.
Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision du gouverneur de la Banque d’Italie du 16 mai 1994 portant règlement concernant l’exclusion de l’exercice du droit d’accès en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la loi no 241/1990 :
« Conformément à l’article 24, paragraphe 1, de la loi no 241/1990, sont exclus du droit d’accès :
a)
les documents administratifs, à caractère général ou particulier, contenant des informations et des données détenues par la Banque d’Italie du fait de son activité de surveillance visant à l’information, à la réglementation, à l’inspection et à la gestion de crise, exercée vis‑à‑vis des banques, des groupes bancaires, des intermédiaires financiers, des sociétés de courtage, des fonds communs de placement de type fermé et de type ouvert, des fonds de placement immobilier fermés et des sociétés d’investissement à capital variable, ainsi que de toute autre activité de surveillance concernant l’accès à l’intermédiation bancaire ou financière et son exercice, couverts par le secret professionnel en vertu de l’article 7 du décret législatif no 385 du 1er septembre 1993 [et d’autres textes]. »
III. Les faits, la procédure nationale et les questions préjudicielles déférées
11.
Durant l’année 2004, M. Buccioni a ouvert un compte courant auprès de la BNI, banque italienne. Ce compte présentait un solde créditeur de 181325,31 euros au 5 août 2012. Après que la BNI a fait l’objet d’une liquidation forcée, il n’a été remboursé que de 100000 euros par le Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (fonds interbancaire italien de protection des dépôts).
12.
Le 3 avril 2015, le requérant a saisi la Banque d’Italie, autorité de surveillance du système bancaire italien, d’une demande d’accès à des documents qu’elle détenait en sa qualité d’autorité de surveillance de la BNI. Comme les parties intéressées l’ont confirmé lors de l’audience, il a souhaité l’accès à ces documents pour évaluer l’existence d’informations pertinentes qui lui permettraient de former un recours contre la Banque d’Italie afin d’établir sa responsabilité dans le préjudice financier qu’il a subi en raison de la liquidation forcée de la BNI.
13.
Par décision du 20 mai 2015, la Banque d’Italie a accueilli la demande d’accès du requérant à certains documents, mais l’a refusée pour d’autres. Elle a fait valoir que ces derniers contenaient des données détenues pour les besoins de la surveillance du secteur bancaire et qu’ils ne pouvaient donc être divulgués en vertu de l’application combinée de l’article 24, paragraphes 1 et 2, de la loi no 241/1990 et de l’article 2 de la décision du gouverneur de la Banque d’Italie.
14.
Le requérant a attaqué cette décision devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio‑Roma (tribunal administratif régional du Latium, Rome, Italie) en demandant son annulation et, en conséquence, la reconnaissance de son droit à consulter et à obtenir une copie de tous les documents auxquels il avait demandé l’accès. Son recours a été rejeté par jugement du 2 décembre 2015.
15.
Le requérant a alors interjeté appel devant la juridiction de renvoi, le Consiglio di Stato (Conseil d’État). Dans le cadre de son pourvoi, il a notamment soutenu que le juge de première instance avait fait une mauvaise application de l’article 53 de la directive 2013/36 (
3
). Le requérant soutenait également que les documents auxquels l’accès était demandé n’étaient plus couverts par le secret professionnel, car la BNI était engagée dans une procédure de liquidation forcée et ne pouvait donc plus exercer d’activité bancaire.
16.
La Banque d’Italie a rétorqué que le requérant n’avait pas encore entamé de procédure au civil à l’époque où il avait fait sa demande d’accès. L’article 53 de la directive 2013/36 n’était donc pas applicable. La Banque d’Italie a également souligné que la procédure de liquidation forcée de la BNI était encore en cours de sorte que la nécessité de confidentialité demeurait.
17.
C’est dans ces conditions que le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Le principe de transparence, clairement énoncé à l’article 15 de la version consolidée du traité sur l’Union européenne, dans son objectif général contraignant, interprété dans le sens que ce principe peut être régi par les dispositions réglementaires ou équivalentes visées au paragraphe 3 de cette disposition, dont le contenu pourrait être la manifestation d’un pouvoir d’appréciation excessivement étendu et dénué d’une base juridique constituée par une source supérieure du droit [de l’Union] quant à l’établissement préalable de principes minimaux ne souffrant aucune dérogation, s’oppose‑t‑il à une pareille compréhension limitative dans le domaine de la réglementation [de l’Union] en matière de fonctions de surveillance des établissements de crédit, qui irait jusqu’à vider de son contenu ledit principe de transparence également dans des cas où l’intérêt à l’accès est lié à des intérêts essentiels du demandeur qui relèveraient manifestement des exceptions aux limitations admises dans ce secteur ?
2)
En conséquence de cela, l’article 22, paragraphe 2, ainsi que l’article 27, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63), doivent‑ils être interprétés non pas comme des hypothèses non exceptionnelles de dérogation au caractère non accessible des documents, mais plutôt comme des dispositions à interpréter aux fins plus larges de l’article 15 de la version consolidée du traité sur l’Union européenne et, en tant que telles, relevant d’un principe normatif général du droit de l’Union selon lequel l’accès ne peut être restreint, à l’issue d’une mise en balance raisonnable et proportionnée des exigences du secteur du crédit avec les intérêts fondamentaux de l’épargnant touché par une situation de répartition des charges (burden‑sharing), au regard des circonstance pertinentes constatées par une autorité de surveillance présentant des caractéristiques organisationnelles et des compétences sectorielles analogues à celles de la Banque centrale européenne ?
3)
Par conséquent, eu égard à l’article 53 de la directive 2013/36 et aux dispositions de l’ordre juridique national conformes à cette disposition, ledit article 53 doit‑il être concilié avec l’ensemble formé par les autres dispositions et principes énoncés sous a), dans le sens que l’accès peut être accordé, en cas de demande introduite postérieurement à la soumission de l’établissement bancaire à la procédure de liquidation administrative forcée, non seulement lorsque le demandeur n’introduit pas sa demande exclusivement dans le cadre de procédures civiles ou commerciales effectivement introduites en vue de la protection d’intérêts patrimoniaux lésés à la suite de la soumission de l’établissement bancaire à la procédure de liquidation administrative forcée, mais également lorsque ledit demandeur saisit, précisément afin de vérifier la possibilité d’introduire de telles procédures civiles ou commerciales, à titre préalable, une autorité juridictionnelle habilitée par l’État national à protéger le droit d’accès et de transparence précisément en raison, précisément, de la pleine protection des droit de défense et de recours, au regard particulièrement de la demande d’un épargnant qui a déjà supporté les effets de la répartition des charges (burden‑sharing) dans le cadre d’une procédure d’insolvabilité de l’établissement de crédit auprès duquel il avait déposé ses économies ? »
18.
Des observations écrites ont été déposées par la Banque d’Italie, par les gouvernements italien et portugais ainsi que par la Commission européenne. M. Buccioni, la Banque d’Italie, le gouvernement italien et la Commission ont été entendus en leurs plaidoiries lors de l’audience du 21 mars 2018.
IV. Appréciation
19.
Les présentes conclusions suivront le plan suivant. Je commencerai par examiner la question de la recevabilité du renvoi préjudiciel (A). J’examinerai ensuite le point de savoir laquelle des dispositions du droit de l’Union citées par la juridiction de renvoi est applicable en l’espèce (B). Je terminerai par la question de l’interprétation de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 (C).
A.
La recevabilité du renvoi préjudiciel
20.
Au cours de la phase écrite de la procédure, le gouvernement italien et la Banque d’Italie ont conclu à l’irrecevabilité du présent renvoi préjudiciel. À leur avis, il avait été satisfait à la demande d’accès à des documents formée par le requérant. Il n’y avait donc plus de litige pendant devant la juridiction de renvoi.
21.
Effectivement, il semble que le 10 mars 2017, après que le renvoi préjudiciel a été déposé auprès de la Cour, le requérant a fait savoir à la juridiction de renvoi qu’il avait reçu de la Banque d’Italie tous les documents auxquels il avait initialement demandé l’accès. Celle‑ci l’a confirmé le 14 mars 2017.
22.
Par lettre du 18 juillet 2017, la Cour a demandé à la juridiction de renvoi si, compte tenu de ces circonstances, elle entendait maintenir sa demande de décision préjudicielle. Par ordonnance du 22 septembre 2017, la juridiction de renvoi a confirmé le maintien de sa demande, estimant qu’elle est valablement saisie et que le litige est toujours pendant devant elle. Elle a notamment relevé que le requérant avait indiqué entendre poursuivre la procédure, car il n’avait pas été satisfait à toutes ses demandes.
23.
Par principe, il convient de rappeler que les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par un juge national bénéficient d’une présomption de pertinence (
4
). Des questions telles que le point de savoir si une juridiction nationale est valablement saisie, pendant combien de temps et jusqu’à quand, de façon à ce qu’il y ait un litige
pendant devant elle au sens de l’article 267 TFUE, sont des questions qu’il lui appartient de déterminer par interprétation à la fois des faits qui lui sont soumis et des règles nationales de procédure (
5
). Ce qui est déterminant pour la Cour est que, suivant une déclaration exempte d’équivoque, cette juridiction confirme qu’elle s’estime toujours valablement saisie au regard du droit national (
6
).
24.
Par conséquent, compte tenu de cette confirmation, je suis d’avis que la Cour devrait constater qu’il y a lieu de répondre au présent renvoi préjudiciel.
B.
Dispositions du droit de l’Union applicables
25.
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande que soit interprété l’article 15 TFUE. Par sa deuxième question, elle demande l’interprétation de l’article 22, paragraphe 2, et de l’article 27, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1024/2013 (
7
), lus en combinaison avec l’article 15 TFUE. La troisième question est relative à l’article 53 de la directive 2013/36, également lu à la lumière de l’article 15 TFUE. En substance, ces questions demandent de déterminer si les dispositions susmentionnées permettent d’autoriser la divulgation de documents tels que ceux demandés par le requérant.
26.
S’agissant des deux premières questions, je suis d’avis que ni l’article 15 TFUE ni le règlement no 1024/2013 ne sont en fait applicables en l’espèce.
27.
L’article 15, paragraphe 1, TFUE dispose que les institutions, organes et organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture. De même, l’article 15, paragraphe 3, TFUE institue « un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union ». Le libellé de ces dispositions, tout comme la jurisprudence de la Cour, confirme que l’article 15 TFUE ne s’applique qu’aux seuls institutions, organes et organismes de l’Union et aux documents qu’ils détiennent, même lorsqu’il s’agit de documents établis par une autre institution ou par un État membre (
8
). Même si l’article 15 TFUE est lu en combinaison avec d’autres dispositions du droit primaire concernant le principe d’ouverture, par exemple l’article 1er, deuxième alinéa, TUE et l’article 298 TFUE, ou encore l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (
9
), il n’en demeure pas moins que ces dispositions réaffirment, dans la même veine que l’article 15 TFUE, le principe d’une administration européenne, plutôt que nationale, ouverte (
10
).
28.
Il s’ensuit que l’accès aux documents détenus par une administration nationale n’est pas régi par l’article 15 TFUE, mais par la loi nationale sur l’accès aux documents. Dans le contexte du litige au principal, il s’ensuit qu’en principe, une demande adressée à la Banque d’Italie concernant l’accès à des documents établis ou détenus par elle est régie par la loi italienne.
29.
S’agissant de la deuxième question, l’article 1er, premier alinéa, du règlement no 1024/2013, intitulé « Objet et champ d’application », dispose que « [l]e présent règlement confie à la [Banque centrale européenne (BCE)] des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit […] ». Il est donc clair que le règlement no 1024/2013 n’est applicable qu’à la seule BCE et non aux autorités nationales chargées de la mission de surveillance prudentielle des établissements de crédit, telles que la Banque d’Italie. Le cinquième alinéa du même article le confirme, énonçant que « [l]e présent règlement est sans préjudice des responsabilités et pouvoirs correspondants dont sont investies les autorités compétentes des États membres participants pour l’exercice des missions de surveillance qui ne sont pas confiées à la BCE par le présent règlement ». Les faits de la présente espèce, qui portent sur l’examen des obligations d’une autorité nationale de surveillance en matière de divulgation d’informations confidentielles, ne paraissent donc pas relever du champ d’application du règlement no 1024/2013.
30.
Dès lors, l’unique disposition du droit de l’Union qui soit directement pertinente en l’espèce est celle invoquée par la juridiction de renvoi dans sa troisième question : l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36. Cependant, je souhaite clarifier deux points avant de me pencher sur l’interprétation de cette disposition.
31.
Premièrement, étant donné que l’article 15 TFUE n’est pas applicable aux demandes d’accès à des documents adressées à des autorités nationales, je ne pense pas que l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 puisse être interprété à la lumière
de l’article 15 TFUE ou, plus généralement, d’un principe du droit de l’Union d’ouverture ou de transparence. Cela s’apparenterait dangereusement à un contournement du champ d’application du droit de l’Union et à son extension à des domaines et à des questions que, manifestement, il n’entend pas régir.
32.
Mais deuxièmement, comme je l’ai déjà exposé au point 28 des présentes conclusions, une demande (telle que celle formée par le requérant) adressée à une autorité nationale de surveillance (telle que la Banque d’Italie) d’accéder à des documents qu’elle détient au titre de sa surveillance du secteur bancaire relève de la réglementation nationale applicable en matière d’accès à des documents. Dès lors, le premier niveau de réglementation applicable en l’espèce est constitué par les règles nationales sur l’accès aux documents. Le deuxième niveau de réglementation est ensuite constitué par la règle générale sur le secret professionnel énoncée à l’article 53, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2013/36. Cette disposition pose une exception issue du droit de l’Union au principe général d’accès aux documents apparemment prévu par le droit national. Enfin, le troisième niveau de réglementation est constitué par l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36, qui édicte une exception à la règle du deuxième niveau de réglementation. Par conséquent, en l’espèce, tout comme dans toute affaire de nature similaire où il est demandé accès à des documents détenus par une autorité nationale, les dispositions de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 reviennent en pratique à un retour au principe du premier niveau de réglementation : le principe général d’accès aux documents.
33.
En d’autres termes, si la règle par défaut en matière d’accès aux documents, posée par la loi nationale, est d’autoriser l’accès, c’est alors en fait le principe général (du premier alinéa) de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 (et les mesures nationales le transposant) qui constitue une exception à cette règle.
C.
L’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36
1. La genèse de cette règle
34.
Cette affaire est la première occasion pour la Cour d’interpréter l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 ou les dispositions équivalentes qui l’ont précédé, à savoir l’article 44, paragraphe 1, de la directive 2006/48 et l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2000/12/CE (
11
).
35.
Auparavant, l’article 12, paragraphe 1, de la directive 77/780/CEE (
12
) (ci‑après la « première directive du Conseil ») comportait une disposition équivalente. Toutefois, elle ne figurait pas dans la version initiale de la première directive du Conseil. Cette dernière ne contenait qu’une disposition analogue à celle figurant aujourd’hui à l’article 53, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2013/36. Elle prévoyait une obligation générale de secret professionnel, les informations confidentielles ne pouvant être « divulguées à quelque personne ou autorité que ce soit qu’en vertu de dispositions législatives ».
36.
Durant l’année 1989, la directive 89/646/CEE (
13
) (ci‑après la « deuxième directive du Conseil ») est venue modifier la première directive du Conseil en remplaçant le texte de l’article 12, paragraphe 1, de cette directive par des dispositions incorporant les règles figurant aujourd’hui aux deuxième et troisième alinéas de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36.
37.
La modification apportée par la deuxième directive du Conseil a été adoptée après l’arrêt de la Cour dans l’affaire Hillenius (
14
). Dans cette affaire, la requérante était la commune de Hillegom (Pays‑Bas). Elle avait déposé des fonds auprès d’une banque hollandaise qui a ensuite été déclarée en liquidation. La requérante avait demandé et obtenu l’audition de témoins à titre provisoire, procédure qui, selon le droit néerlandais, pouvait être utilisée avant d’entamer la procédure juridictionnelle au fond. La partie défenderesse, M. Cornelis Hillenius, était un agent de la Nederlandsche Bank (banque centrale des Pays‑Bas), autorité de contrôle des banques aux fins de la première directive du Conseil. Il était l’un des témoins appelés pour être entendus au sujet de la liquidation. Les questions qui devaient lui être posées visaient à étayer la conviction de la requérante de la défaillance de la banque centrale dans sa mission de contrôle des activités de la banque en liquidation. Invoquant le secret bancaire, il avait refusé de répondre à certaines questions, car elles portaient sur la manière dont la banque centrale des Pays‑Bas avait exercé son contrôle.
38.
Dans son arrêt, la Cour a jugé que l’obligation de garder le secret professionnel, prescrite à l’article 12, paragraphe 1, de la première directive du Conseil, visait également les dépositions faites en qualité de témoins dans le cadre d’une procédure civile par les personnes qui sont au service d’une autorité de contrôle (
15
). S’agissant de l’exception prévue par cette disposition, permettant la divulgation d’informations confidentielles uniquement « en vertu de dispositions législatives », la Cour a jugé qu’en l’absence de lignes directrices claires en droit national, il appartenait au juge national de trouver l’équilibre entre « d’une part, l’intérêt de la recherche de la vérité, indispensable à l’administration de la justice, et, d’autre part, l’intérêt consistant dans le maintien de la confidentialité de certains renseignements […]. Dans ce cadre, il lui appartient en particulier d’apprécier, le cas échéant, l’importance qu’il convient d’attribuer à la circonstance que les informations en cause ont été reçues de la part des autorités compétentes d’autres États membres, conformément à l’article 12, paragraphe 2, de la [première directive du Conseil]» (
16
).
39.
Quatre ans après le prononcé de l’arrêt Hillenius (arrêt du 11 décembre 1985, 110/84, EU:C:1985:495), l’article 12, paragraphe 1, de la première directive du Conseil a été profondément remanié par la deuxième directive du Conseil. La formulation « qu’en vertu de dispositions législatives » a été remplacée par une interdiction de divulguer des informations confidentielles, « excepté sous une forme sommaire ou agrégée de façon à ce que les établissements individuels ne puissent pas être identifiés, sans préjudice des cas relevant du droit pénal ». C’est donc une rédaction assez analogue à celle de l’actuel article 53, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2013/36. De plus, la règle figurant aujourd’hui à l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de cette directive a été ajoutée et demeure à ce jour pratiquement inchangée.
40.
L’historique et le contexte de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 démontrent deux choses.
41.
Premièrement, l’historique de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 montre qu’à l’origine, le législateur de l’Union n’a pas considéré nécessaire de prévoir en droit de l’Union des exceptions spécifiques au principe de protection du secret professionnel. Il a simplement renvoyé aux exceptions prévues en droit national. Ce n’est que plus tard que ces exceptions se sont « européanisées ».
42.
Deuxièmement, la rédaction de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 (lu à la lumière de ses versions antérieures) a connu des évolutions majeures, surtout en ce qui concerne les exceptions qu’il prévoit. Le libellé de ces exceptions n’est donc certainement pas gravé dans le marbre.
43.
Cette thèse se trouve renforcée par le fait que d’autres actes semblables du droit de l’Union contenant des dispositions d’une nature similaire ont reçu une autre rédaction. Ainsi, l’article 76, paragraphes 1 et 2, de la directive 2014/65/UE (
17
) (qui a remplacé les dispositions identiques de l’article 54, paragraphes 1 et 2, de la directive 2004/39/CE (
18
)), a une rédaction analogue à celle de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36. Plus précisément, la disposition similaire – sans être identique – à l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 figure à l’article 76, paragraphe 2, de la directive 2014/65 (
19
). Une autre disposition similaire – sans être identique – figure à l’article 102, paragraphe 1, de la directive 2009/65/CE (
20
). Cela se distingue très nettement de l’approche retenue à l’article 25, paragraphe 1, de la directive 2004/109/CE (
21
), qui se borne à renvoyer aux éventuelles exceptions prévues en droit national, dans la même veine que la première version de la première directive du Conseil. En ce qui concerne la divulgation par des autorités européennes de surveillance, tant l’article 70 du règlement (UE) no 1093/2010 (
22
) que l’article 70 du règlement (UE) no 1095/2010 (
23
) posent une règle de portée générale sur l’obligation au secret professionnel avec des dérogations pour des affaires relevant du droit pénal et pour la divulgation sous une forme résumée ou abrégée, mais sans prévoir de dérogation liée aux procédures civiles ou commerciales.
44.
En substance, au vu de cette diversité historique et contextuelle, non seulement dans le libellé exact de ces dispositions, mais également dans les approches retenues, une bonne dose de scepticisme me paraît de bon aloi face à des arguments insistant sur le fait que, si l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36, dans sa rédaction actuelle, ne devait pas faire l’objet d’une interprétation aussi stricte que possible, l’efficacité de la surveillance des établissements de crédit et des entreprises d’investissement s’en trouverait irrémédiablement compromise. Il semblerait que, tant par le passé qu’en ce qui concerne d’autres régimes semblables (qui ne sont certainement pas moins sensibles), les règles étaient ou sont rédigées en des termes différents, parfois moins restrictifs, et ce apparemment sans que tout cet édifice vienne à s’écrouler immédiatement.
2. L’interprétation de la notion de « dans le cadre de procédures civiles ou commerciales » : Altmann
45.
La juridiction de renvoi part du principe que les informations auxquelles le requérant demande l’accès sont confidentielles et qu’elles ne concernent aucun tiers impliqué dans des tentatives de sauvetage de la BNI. La juridiction de renvoi indique également (ce qui a été confirmé lors de l’audience) que la BNI est (toujours) en liquidation forcée. Par conséquent, l’unique question relative à l’interprétation de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 (
24
) qui demeure en l’espèce est celle de la portée de l’expression « dans le cadre de procédures civiles ou commerciales ».
46.
Sur ce point, le requérant estime avoir un droit d’accès aux documents demandés à la Banque d’Italie dans la mesure où il entend s’en servir aux fins
d’une (éventuelle) procédure civile ou commerciale. La Banque d’Italie, quant à elle, est d’avis que l’accès à ces documents ne peut être accordé qu’au cours
d’une procédure (pendante) civile ou commerciale.
47.
Ce litige est la première occasion pour la Cour d’interpréter la notion de « dans le cadre de procédures civiles ou commerciales » concernant l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36. Une notion semblable, figurant dans des dispositions similaires prévues à l’article 54, paragraphes 1 et 2, de la directive 2004/39, a cependant déjà fait l’objet d’une interprétation par la Cour dans l’arrêt Altmann e.a. (
25
).
48.
Les époux Altmann et d’autres investisseurs avaient demandé l’accès à des documents et à des informations détenus par la Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Office fédéral de contrôle des services financiers, Allemagne, ci‑après la « BaFin »), autorité de surveillance allemande, concernant Phoenix Kapitaldienst GmbH, une société d’investissement dont le modèle d’entreprise visait principalement à escroquer les investisseurs. Phoenix Kapitaldienst avait été dissoute et avait fait l’objet d’une liquidation judiciaire. Une procédure pénale avait été intentée contre deux de ses cadres dirigeants. Les époux Altmann et les autres investisseurs avaient alors demandé l’accès à des documents, accès qui ne leur avait été que partiellement accordé par la BaFin. L’accès à certains documents avait été refusé au motif qu’ils étaient couverts par l’obligation de confidentialité prévue par la réglementation allemande transposant la directive 2004/39. Les requérants ont alors saisi une juridiction allemande d’un recours contre la décision de la BaFin. Cette juridiction a déféré une question préjudicielle à la Cour, demandant si, compte tenu du fait que les informations sollicitées se rapportaient à des actes pénalement répréhensibles et à d’autres violations de droit graves, il pouvait être dérogé à titre exceptionnel à l’obligation de secret professionnel prévue par la directive.
49.
En se référant à l’arrêt Hillenius (arrêt du 11 décembre 1985, Hillenius, 110/84, EU:C:1985:495), la Cour a relevé que « [l]e fonctionnement efficace du système de contrôle de l’activité des entreprises d’investissement […] requiert que tant les entreprises surveillées que les autorités compétentes puissent être sûres que les informations confidentielles fournies conserveront en principe leur caractère confidentiel» (
26
), ajoutant que l’absence d’une telle confiance « serait de nature à compromettre la transmission sans heurts des informations confidentielles nécessaires à l’exercice de l’activité de surveillance» (
27
).
50.
Toutefois, l’article 54 de la directive 2004/39 prévoyait également des dérogations à l’interdiction générale de divulgation d’informations confidentielles. Examinant ces dérogations, la Cour s’est penchée sur celle libellée « sans préjudice des cas relevant du droit pénal » figurant en son article 54, paragraphe 1 (
28
), ainsi que celle libellée « dans le cadre de procédures civiles ou commerciales » figurant en son article 54, paragraphe 2. Sur cette dernière dérogation, la Cour a jugé que « l’obligation de garder le secret professionnel ne saurait être écartée, sans préjudice des cas relevant du droit pénal, que lorsque les trois conditions visées [à l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39], à savoir que les informations confidentielles ne concernent pas des tiers, que la divulgation de ces informations intervienne dans le cadre de procédures civiles ou commerciales et que lesdites informations soient nécessaires au déroulement de ces procédures, sont remplies» (
29
). La Cour a conclu qu’« il ne ressort pas de la décision de renvoi que le litige au principal, qui concerne une procédure administrative portant sur une demande d’accès aux informations et aux documents détenus par une autorité nationale de surveillance au titre de [la loi allemande applicable], […] s’inscrirait dans le cadre de procédures civiles ou commerciales intentées par les requérants au principal» (
30
).
51.
Il mérite d’être relevé que l’expression « in the course of » (« dans le cadre de »), figurant dans la version en langue anglaise de cet arrêt, est absente du texte en anglais de l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39 (
31
). De plus, la Cour a ajouté que, dans cette affaire, la demande n’avait pas été formée dans le cadre de procédures « intentées par les requérants au principal », ce qui pourrait être compris comme signifiant que l’exception n’aurait pu jouer que si une procédure avait déjà été intentée.
52.
Cependant, la Cour n’a pas expressément jugé que des procédures civiles ou commerciales devaient déjà être pendantes pour que l’exception de l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39 puisse jouer. Cela s’écarte des conclusions de l’avocat général Jääskinen dans cette affaire, qui soulignaient la nécessité d’une interprétation stricte de la règle. Il a insisté sur le fait que « le législateur de l’Union a permis la divulgation dans le cadre de procédures civiles et commerciales et non pas aux fins de telles procédures. En conséquence, selon le libellé de l’exception, qui doit être interprétée de manière stricte, une procédure civile ou commerciale pendante est toujours requise pour l’applicabilité de l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39» (
32
). À son avis, « n’est pas couverte par ladite exception la demande dont l’objectif serait d’obtenir l’accès aux informations confidentielles détenues par l’autorité de surveillance compétente, afin de rechercher si, parmi ces informations, certaines pourraient être utiles à un recours ultérieur indépendant, ce recours ne s’inscrivant pas dans le cadre d’une procédure civile ou commerciale existante» (
33
).
3. Les raisons pour lesquelles l’arrêt Altmann e.a. ne doit pas être étendu
53.
L’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 et l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39 reçoivent des rédactions largement similaires. Il pourrait donc être soutenu que l’approche suivie dans l’arrêt Altmann e.a. (arrêt du 12 novembre 2014, C‑140/13, EU:C:2014:2362) est transposable à la présente espèce, comme le suggèrent la Banque d’Italie, les gouvernements italien et portugais ainsi que la Commission. En effet, ils sont tous d’avis que cet arrêt doit se comprendre en ce sens que, pour que l’exception de l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39 soit applicable, il faut que des procédures civiles ou commerciales soient déjà pendantes.
54.
Si une telle interprétation devait être appliquée par analogie à la présente espèce, cela signifierait que l’exception au principe (général) d’interdiction de divulgation d’informations, posée à l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36, ne serait pas applicable. La demande d’accès à des documents n’a pas été formée dans le cadre de procédures civiles ou commerciales, mais aux fins de procédures civiles ou commerciales. Le requérant n’aurait donc pas le droit d’avoir accès à un quelconque document ou information.
55.
Je voudrais encore insister sur le fait que, dans l’arrêt Altmann e.a. (arrêt du 12 novembre 2014, C‑140/13, EU:C:2014:2362), et contrairement aux conclusions de l’avocat général Jääskinen (C‑140/13, EU:C:2014:2168), la Cour n’a pas expressément affirmé qu’une procédure devait être pendante pour que cette disposition puisse être applicable. Cela dit, même en admettant que la Cour ait implicitement posé une telle condition, plusieurs raisons me paraissent militer dans le sens qu’une application par analogie d’une telle règle en l’espèce serait problématique et conduirait à des résultats particulièrement discutables. Avant d’examiner [sous c)] un certain nombre de ces problèmes, j’exposerai les différences du contexte légal [sous a)] et factuel [sous b)] entre l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Altmann e.a. (arrêt du 12 novembre 2014, C‑140/13, EU:C:2014:2362) et la présente espèce.
a) Les différences du contexte légal
56.
Si, effectivement, l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 et l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39 sont largement similaires, ils présentent cependant des différences dans leurs rédactions.
57.
Premièrement, alors que l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39 ne permet la divulgation d’informations confidentielles que si elles « ne concernent pas des tiers », l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 permet une telle divulgation si elles « ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement de crédit » (c’est moi qui souligne). Par conséquent, cette dernière disposition réduit la portée de l’interdiction de la divulgation d’informations concernant des tiers : cette interdiction ne vise pas les informations confidentielles concernant indistinctement tous les tiers (comme c’est le cas de la directive 2004/39), mais uniquement celles concernant les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de l’établissement de crédit déclaré en faillite ou mis en liquidation. En d’autres termes, cela signifie que, sous l’empire de la directive 2013/36, les possibilités de divulgation sont plus larges que sous celui de la directive 2004/39.
58.
Deuxièmement, si l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39 permet la divulgation d’informations confidentielles dans le cadre de procédures civiles ou commerciales, « à condition d’être nécessaires au déroulement de la procédure» (
34
), il est significatif de relever que la directive 2013/36 ne contient pas une telle limitation. La rédaction de la directive 2004/39 est donc plus restrictive que celle de la directive 2013/36. Là encore, l’absence d’une telle condition à l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 permet plus facilement d’autoriser la divulgation que sous le régime de la directive 2004/39.
59.
Troisièmement et de façon plus accessoire, selon les versions linguistiques, la notion de « dans le cadre de procédures civiles et commerciales » n’est pas la même dans les deux directives. C’est notablement le cas de leurs versions en langue italienne, comme le requérant l’a souligné lors de l’audience, tout comme pour d’autres versions linguistiques (
35
). Cependant, d’autres versions linguistiques emploient la même expression dans les deux directives (
36
).
60.
En somme, l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 est une disposition plus large que l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39. Ou bien, vu sous un autre angle, la possibilité de ne pas divulguer des informations en cas de faillite ou de liquidation forcée d’un établissement de crédit se trouve plus limitée. Cette différence, là encore vue au regard tant des évolutions historiques de ces dispositions que des autres instruments semblables régissant cette question (
37
), permet de s’interroger sur le point de savoir si le législateur de l’Union a voulu que ces deux dispositions aient la même portée, à supposer qu’une telle coordination législative ait été présente à l’esprit.
b) Les différences factuelles et contextuelles
61.
Outre les différences sur le plan légal entre la présente affaire et celle ayant donné lieu à l’arrêt Altmann e.a. (arrêt du 12 novembre 2014, C‑140/13, EU:C:2014:2362), je voudrais mettre en exergue une double différence factuelle et contextuelle entre ces deux espèces au niveau national.
62.
Tout d’abord, au sujet de la procédure, la présente affaire concerne une demande d’accès pure et simple à des documents, largement indépendante de la procédure d’insolvabilité en tant que telle. Il a été confirmé lors de l’audience que la procédure de liquidation de la BNI est toujours en cours et que le requérant y est partie en qualité de créancier chirographaire. Cependant, il semble que l’accès à des documents tels que ceux qu’il a demandés à la Banque d’Italie ne pouvait lui être accordé dans le cadre de la procédure de liquidation en faisant une demande en ce sens auprès des liquidateurs. La raison en est simplement que les liquidateurs ne détiennent pas de tels documents. Par conséquent, la question de savoir si la procédure de liquidation peut être considérée comme étant une « procédure civile ou commerciale », au sens de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 et si l’accès aux documents souhaités par le requérant aurait pu, ou non, être demandé dans ce cadre paraît assez futile, dès lors que, dans le cadre de cette procédure, le requérant n’aurait jamais pu obtenir les documents auxquels il demande à avoir accès.
63.
Ensuite, au sujet du type de documents demandés, tant le requérant que la Banque d’Italie ont confirmé lors de l’audience que la demande d’accès formée par le requérant portait uniquement et exclusivement sur des pièces établies par la Banque d’Italie et relatives à sa mission de surveillance de la BNI. Le requérant demande donc l’accès à des documents établis par une autorité publique dans le cadre de sa mission de surveillance, afin d’établir si une action en responsabilité dirigée contre cette autorité est susceptible d’être fondée.
64.
Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Altmann e.a. (arrêt du 12 novembre 2014, C‑140/13, EU:C:2014:2362), les requérants demandaient au contraire l’accès à des documents tels que les rapports des vérificateurs aux comptes, les commentaires internes, les rapports, les correspondances, les documents, les accords, les contrats, les notes de dossier et les courriers se rapportant à la vie interne de la société ayant fait l’objet d’une procédure de liquidation forcée (
38
). Les documents en question étaient donc des documents à caractère privé ou internes à la société, détenus par l’autorité allemande de surveillance, la BaFin.
65.
Ces différences mettent fortement en exergue la question plus fondamentale et plus large, sous‑jacente à la présente espèce, qui est de savoir si, lorsqu’il a adopté l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36, le législateur de l’Union a entendu, par son silence à ce sujet, exclure complètement toute possibilité d’accorder un accès administratif à tout document couvert par un secret professionnel au niveau national et, dans la même veine, exclure que, dans le cadre d’un recours contre une décision administrative ayant refusé l’accès à de tels documents, le juge administratif puisse accéder à ceux‑ci. Ou est‑ce simplement le fruit d’une simple omission de la part du législateur d’inclure ce type d’accès qui, associé à une interprétation littérale très restrictive de la lettre de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36, conduit à des résultats quelque peu absurdes ?
c) Les problèmes pratiques qu’engendrerait une extension de l’arrêt Altmann e.a.
66.
Enfin, ou à mon avis plutôt d’abord et avant tout, une extension par analogie à la présente espèce de l’approche retenue dans l’arrêt Altmann e.a. (arrêt du 12 novembre 2014, C‑140/13, EU:C:2014:2362), là encore en admettant que cet arrêt doit se comprendre comme exigeant qu’une procédure civile ou commerciale soit pendante, ne manquerait pas de soulever toute une série de problèmes pratiques.
67.
Premièrement, cette approche s’apparente à un cercle vicieux : pour déterminer si le fait d’intenter une action en justice présente un intérêt, une personne doit d’abord intenter une action. Un cynique (ou un réaliste selon le point de vue) pourrait peut‑être souligner que toute action en justice est empreinte d’une certaine dose d’incertitude. Toutefois, peut‑être à la différence des limites inévitables aux possibilités de détermination exacte de la position de particules subatomiques à un instant t, l’application du principe d’incertitude (de Heisenberg) (
39
) à des procédures juridictionnelles devrait relever de l’exception. Cela vaut d’autant plus dans le cas de requérants qui ont déjà subi des pertes considérables et qui, afin de pouvoir déterminer si ces pertes, en partie ou entièrement, peuvent être récupérées, se voient contraints de s’embarquer dans une véritable « expédition » juridictionnelle, à l’issue incertaine et source de coûts supplémentaires conséquents. Non seulement un tel résultat paraît assez problématique pour le requérant individuel, mais il n’a en outre pas beaucoup de sens pour la bonne administration de la justice au niveau national.
68.
Une autre question se rattache à cette dernière : dans plusieurs États membres, le droit processuel ne prévoit pas la divulgation avant l’ouverture d’une procédure juridictionnelle dans des affaires similaires. Par conséquent, afin d’être autorisé à demander qu’un juge ordonne la divulgation des informations, un particulier doit intenter une action en réparation du préjudice subi. Pour autant qu’une telle action ne soit pas immédiatement rejetée par le juge national comme étant infondée, voire frauduleuse, le requérant ne peut ensuite qu’espérer que le tribunal constatera lui‑même l’existence du dol (l’illégalité) et le lien de causalité entre le dol et le préjudice allégué (ce dernier étant vraisemblablement l’unique élément de l’action en réparation que le particulier sera en mesure d’établir).
69.
Comme le gouvernement italien l’a confirmé lors de l’audience, la République italienne ne connaît pas la divulgation avant le procès dans ce type de procédure. Il est vrai qu’il pourrait être soutenu que, dans l’intérêt d’une application efficace des droits conférés par le droit de l’Union, un État membre devrait prévoir une telle divulgation afin de permettre un accès à des voies de recours effectives ou à un procès équitable, garantis à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux.
70.
Je ne pense pas que ce soit là une approche très judicieuse. Elle conduirait effectivement à ce que, au lieu d’aborder le problème initial, à savoir une rédaction un peu discutable de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36, et de le résoudre à la source, à savoir par une interprétation raisonnable de cette disposition, ce problème se trouverait figé par voie d’interprétation et serait ensuite effectivement renvoyé aux systèmes juridictionnels des États membres. Le fait que l’organisation d’une divulgation avant l’ouverture de toute procédure n’aille pas de soi dans la plupart des procédures civiles des systèmes de droit civil est précisément la raison pour laquelle le législateur de l’Union a inclus dans la directive 2014/104/UE (
40
) des dispositions sur la divulgation relativement aux actions en dommages et intérêts pour les infractions au droit de la concurrence.
71.
En revanche, le droit de l’Union ne connaît aucune règle de divulgation équivalente dans le domaine de la surveillance des établissements bancaires. Des personnes telles que le requérant n’ont donc que peu de chances de pouvoir obtenir l’accès à des documents relatifs aux missions exercées par une autorité de surveillance, sauf à ce que la réglementation sur l’accès aux documents le permette. En l’espèce, c’est d’autant plus vrai que, comme je l’ai souligné au point 62 des présentes conclusions, le requérant ne pouvait pas obtenir l’accès à ces documents dans le cadre de la procédure d’insolvabilité, par une demande adressée aux liquidateurs en charge de la liquidation de la BNI.
72.
Deuxièmement, il doit être souligné que la notion d’« informations confidentielles » peut potentiellement être interprétée très largement (
41
). Étendre cette approche large à l’interprétation de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 pourrait conduire à une limitation excessive de l’exception qu’il prévoit. En effet, toute information relative à un établissement de crédit serait alors confidentielle.
73.
Troisièmement, d’un point de vue systémique, je ne vois pas de motif impérieux pour interpréter l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 en ce sens qu’il exclurait que des juridictions administratives procédant à un contrôle juridictionnel de décisions administratives (
42
) puissent avoir accès à des informations confidentielles sur des établissements de crédit déclarés en faillite ou faisant l’objet d’une liquidation forcée si elles en ont besoin pour mener à bien les procédures dont elles sont saisies. Les seules instances expressément visées par cette disposition sont les « cas relevant du droit pénal » et les « procédures civiles ou commerciales ». Faut‑il la lire comme excluant catégoriquement que les juridictions administratives exerçant un contrôle juridictionnel de décisions administratives puissent accéder à des informations confidentielles ?
74.
Pour répondre à cette question, il importe de se pencher sur la logique fondant les exceptions prévues à l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 à l’interdiction de divulguer des informations confidentielles. Si, d’un côté, l’idée sous‑jacente à ces exceptions est que l’accès à des informations confidentielles ne peut être accordé que lorsqu’il s’exerce sous le contrôle d’un juge, je ne vois alors aucune raison d’exclure un accès sous le contrôle d’une juridiction administrative. Je peux imaginer toute une série de litiges (
43
) où les juridictions administratives peuvent avoir besoin d’accéder à de telles informations confidentielles.
75.
Si, d’un autre côté, l’idée sous‑jacente à ces exceptions est plutôt de laisser à un expert le soin de décider les informations qui peuvent être divulguées et celles qui doivent demeurer confidentielles, il me semble alors que ce sont précisément les autorités de surveillance (la Banque d’Italie, en l’espèce) qui sont les mieux susceptibles de procéder à une telle appréciation, compte tenu de leurs expertises et de leurs savoirs. Dès lors, exclure ainsi toute possibilité de divulgation en application de la loi nationale sur l’accès aux documents, tout en laissant sous‑entendre indirectement que tout juge civil de première instance est mieux placé pour ordonner une telle divulgation dans toute procédure civile ou commerciale dont il est saisi, paraît un peu surprenant. En tout état de cause, les décisions des autorités de surveillance en la matière peuvent toujours être soumises au juge administratif pour un contrôle juridictionnel.
76.
En somme, je dois admettre que, sur le plan intellectuel, j’éprouve de grandes difficultés à adhérer à l’interprétation de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 telle que préconisée par la Banque d’Italie, par les gouvernements italien et portugais ainsi que par la Commission.
4. L’interprétation (alternative) de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36
77.
À la lumière des différences légales et factuelles entre la présente espèce et celle ayant donné lieu à l’arrêt Altmann e.a. (arrêt du 12 novembre 2014, C‑140/13, EU:C:2014:2362), et tout particulièrement des problèmes pratiques soulevés par une interprétation dans un sens étroit de cette disposition, je propose de procéder à une lecture plus nuancée de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36. À mon avis, au sens de cette disposition, la possibilité de divulguer des informations confidentielles « dans le cadre de procédures civiles ou commerciales » doit être comprise comme signifiant « aux fins
de procédures civiles ou commerciales ».
78.
Trois précisions doivent immédiatement être apportées.
79.
Premièrement, même en retenant une telle interprétation de la notion de « dans le cadre de procédures civiles ou commerciales », il est clair que les autres conditions posées à l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36 demeurent applicables. Cela signifie que cette disposition ne peut être invoquée, d’une part, que lorsqu’un établissement de crédit a été déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée a été ordonnée et, d’autre part et plus important, que pour l’accès à des documents qui ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement de crédit.
80.
Deuxièmement, il est également très clair qu’une telle interprétation ne revient pas à accorder subitement un accès libre à des informations confidentielles concernant un établissement de crédit déclaré en faillite ou ayant fait l’objet d’une liquidation forcée à quiconque prétendrait avoir un jour ou l’autre l’intention d’entamer une procédure civile ou commerciale. À cet égard, l’expression « aux fins de procédures civiles ou commerciales » signifie, en substance, afin d’être en mesure d’entamer une procédure civile ou commerciale. En toute logique, cela ne peut que viser ceux qui sont directement concernés par la faillite ou la liquidation d’un établissement de crédit, à savoir les investisseurs, les clients ou les employés. Le cercle des bénéficiaires du droit d’accès se trouverait donc limité aux seules personnes qui, à première vue, peuvent raisonnablement prétendre avoir directement subi un préjudice en raison de la faillite ou de la liquidation.
81.
Troisièmement, cette lecture permet à l’autorité de surveillance de garder une pleine maîtrise des informations qui peuvent être effectivement divulguées. En effet, la maîtrise à la fois sur la décision relative à qui peut avoir accès à des informations confidentielles et à quelles informations confidentielles relèverait des autorités chargées de l’accès à des documents à un niveau national. Dans un cas tel que celui du litige au principal, la demande d’accès serait d’abord adressée à l’autorité nationale de surveillance. Sa décision pourrait évidemment ensuite faire l’objet d’un recours devant un juge administratif. La logique d’une divulgation contrôlée des informations confidentielles, dont il peut être affirmé qu’elle sous‑tend l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36, serait ainsi pleinement préservée. Avec ce double contrôle, le risque de conséquences désastreuses est certainement très réduit : le point de savoir qui peut avoir accès et à quelles informations sera toujours décidé par l’autorité de surveillance, sous le contrôle du juge national compétent.
82.
Trois remarques finales, sur le contexte plus large dans lequel la Cour est appelée à interpréter une disposition précise de la directive 2013/36, s’imposent.
83.
Premièrement, il est nécessaire de parvenir à un équilibre raisonnable entre les intérêts en présence. L’arrêt Hillenius (
44
) l’avait déjà confirmé, la Cour ayant souligné que le juge national doit trouver un équilibre raisonnable entre les différents intérêts en présence lors de la mise en œuvre des dispositions (antérieures à celles) de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36.
84.
Au cours de l’existence « normale » d’un établissement de crédit, la protection du secret professionnel et des informations confidentielles revêt une importance primordiale sous l’empire de la directive 2013/36. Le secret et la confidentialité sont effectivement de règle. Néanmoins, comme l’énonce expressément l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de cette directive, lorsqu’un établissement de crédit « a été déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée a été ordonnée », cette règle par défaut commence à se modifier.
85.
Bien entendu, loin de moi l’idée de laisser entendre que le besoin de protection des informations confidentielles cesse d’exister lorsqu’un établissement de crédit est déclaré en faillite ou que sa liquidation est ordonnée. Il y aura toujours un besoin de protection de certaines informations confidentielles (par exemple sur le savoir‑faire de l’entreprise, ses pratiques commerciales, etc.) dans la mesure où elles peuvent toujours avoir une certaine valeur commerciale dont la valeur économique peut, en tant que partie des actifs de l’établissement, être réalisée lors d’une liquidation (
45
). En outre, s’agissant des informations concernant les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement de crédit, la confidentialité est en tout état de cause garantie à l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36. Enfin, il est également nécessaire de protéger l’intérêt général au bon fonctionnement du système de surveillance prudentielle.
86.
Tout en reconnaissant pleinement ces réserves, ce que je propose en fait est qu’une fois qu’un établissement de crédit est déclaré en faillite, l’équilibre entre les intérêts en présence commence à se modifier. L’impératif (toujours existant) de protection des intérêts énumérés au point précédent doit être soupesé au regard de deux autres intérêts, nouveaux : d’une part, les intérêts (privés) de ceux qui ont subi un préjudice en raison de la liquidation de l’établissement de crédit, notamment en leur permettant d’en demander la réparation. D’autre part, l’intérêt (public) légitime à connaître les causes de cette défaillance, de manière à déterminer si la faillite de l’établissement de crédit résulte de ses propres agissements ou si elle est imputable, du moins en partie, à l’autorité de surveillance.
87.
Le fait que tous ces intérêts légitimes doivent être pris en compte lorsqu’un établissement de crédit est déclaré en faillite milite, là encore, en faveur d’une lecture plus nuancée de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36.
88.
Deuxièmement, les deux nouveaux intérêts qui entrent en scène lorsqu’un établissement de crédit a été déclaré en faillite risquent dans une très large mesure d’être complémentaires. Permettre l’accès aux documents à ceux qui entendent intenter une action afin de protéger leurs intérêts privés contribuera indirectement, si et quand une telle action est intentée, à la protection de l’intérêt public à contrôler les activités des autorités de surveillance. De plus, cela peut également bénéficier à l’intérêt général au bon fonctionnement d’ensemble du système de surveillance prudentielle. En effet, garantir un niveau élevé de contrôle sur les autorités de surveillance, même indirectement au moyen d’actions en justice intentées par des privés devant un juge national, est susceptible de conduire à promouvoir non seulement une plus grande responsabilisation de ces autorités, mais également la qualité de leurs travaux (
46
).
89.
Une troisième et dernière remarque sur la perception même de la surveillance prudentielle s’impose. De manière générale, la Cour a confirmé la nécessité de préserver la confidentialité de certaines informations afin de ne pas compromettre leur transmission entre les entités surveillées et les autorités de surveillance, le but étant la préservation du bon fonctionnement du système de surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (
47
).
90.
Encore une fois, je reconnais sans réserve aucune l’importance primordiale du bon fonctionnement du système de surveillance prudentielle institué par la directive 2013/36. Cependant, le problème posé par cet argument, comme l’illustre la présente espèce, est qu’il semble être invoqué à un niveau d’abstraction particulièrement élevé, avec très peu d’éléments détaillant comment cette surveillance serait effectivement mise à mal. Dans un cas concret tel que le litige au principal, j’ai du mal à voir pourquoi cet argument devrait, en pratique, conduire à une immunité des établissements de crédit, voire des autorités de surveillance elles‑mêmes, contre tout recours intenté par une partie lésée affirmant avoir subi un préjudice en raison de la mauvaise gestion alléguée de l’établissement de crédit ou de défaillances dans le système de surveillance prudentielle (
48
). Il n’est donc aucune raison de penser qu’un mécanisme de divulgation limitée, accessible uniquement en cas de faillite ou de liquidation et placé sous le contrôle de l’autorité de surveillance ainsi que des juridictions compétentes, conduirait nécessairement à mettre à mal le bon fonctionnement du système de surveillance prudentielle, dans le sens qu’il compromettrait la transmission d’informations confidentielles entre les entités surveillées et l’autorité de surveillance.
91.
Pour conclure, en dépit des arguments qui, soulignant l’importance de la confiance mutuelle, font plutôt penser au domaine de la communication entre parties égales, il convient peut‑être de rappeler que la transmission d’informations par des établissements de crédit ou par des entreprises d’investissement aux autorités de surveillance, en application de la directive 2013/36, ne relève pas du domaine de la bonne volonté, mais est une obligation de droit public imposée aux entreprises exerçant leurs activités sur certains marchés. Dès lors, même si la confiance mutuelle doit certainement être la bienvenue et encouragée, elle ne doit pas être poussée au point que soit perdu de vue le fait que ce qui doit être mené à terme n’est pas la confiance prudentielle, mais la surveillance prudentielle.
V. Conclusion
92.
Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour d’apporter les réponses suivantes aux questions préjudicielles déférées par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) :
L’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE, doit être interprété en ce sens que la possibilité de divulguer des informations confidentielles « dans le cadre de procédures civiles ou commerciales » s’applique dans le cas où un particulier demande, en vertu de la loi nationale sur l’accès aux documents, d’accéder à des documents concernant la surveillance d’un établissement de crédit afin d’apprécier la possibilité de former un recours, dirigé contre l’autorité de surveillance, en indemnisation du préjudice que ce particulier aurait subi en raison de la faillite ou de la liquidation forcée de cet établissement de crédit.
(
1
)	Langue originale : l’anglais.
(
2
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
(
3
)	Ou plus précisément, de la disposition qui lui était antérieure, initialement invoquée par le requérant, à savoir l’article 44 de la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (JO 2006, L 177, p. 1). Entre-temps, la directive 2006/48 a été abrogée et remplacée par la directive 2013/36. C’est donc cette dernière qui est applicable à la présente espèce et à laquelle la juridiction de renvoi se réfère dans sa troisième question.
(
4
)	Arrêt du 23 janvier 2018, F. Hoffmann‑La Roche e.a. (C‑179/16, EU:C:2018:25, point 45).
(
5
)	Voir, par exemple, arrêt du 27 février 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, point 30). Voir, également, arrêts du 26 février 2015, Matei (C‑143/13, EU:C:2015:127, points 39 à 41), et du 13 septembre 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, points 29 à 31).
(
6
)	Indépendamment du point de savoir si cela tient au fait que le requérant peut toujours avoir un intérêt légal à bénéficier d’un jugement déclaratoire ou bien, comme les parties au principal l’ont confirmé lors de l’audience, au fait qu’après que la juridiction de renvoi a introduit le présent renvoi préjudiciel, le requérant a demandé à la Banque d’Italie l’accès à d’autres documents qu’elle ne lui a pas encore fournis.
(
7
)	Règlement du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63).
(
8
)	Arrêt du 18 juillet 2017, Commission/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, point 49). La règle dite « de l’auteur » a été abandonnée après l’adoption du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43) (voir arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 56), si bien que le critère déterminant l’applicabilité de ce règlement est le fait qu’un document est détenu par une institution, quel qu’en soit l’auteur.
(
9
)	Qui consacre « un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union ».
(
10
)	En ce sens, voir arrêt du 18 juillet 2017, Commission/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, point 52).
(
11
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (JO 2000, L 126, p. 1).
(
12
)	Première directive du Conseil du 12 décembre 1977 visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (JO 1977, L 322, p. 30).
(
13
)	Deuxième directive du Conseil du 15 décembre 1989 visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice, et modifiant la directive 77/780/CEE (JO 1989, L 386, p. 1).
(
14
)	Arrêt du 11 décembre 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495).
(
15
)	Arrêt du 11 décembre 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, points 28 et 29).
(
16
)	Arrêt du 11 décembre 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, point 33).
(
17
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE (JO 2014, L 173, p. 349).
(
18
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d’instruments financiers, modifiant les directives 85/611/CEE et 93/6/CEE du Conseil et la directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 93/22/CEE du Conseil (JO 2004, L 145, p. 1).
(
19
)	Qui reçoit la rédaction suivante : « Lorsqu’une entreprise d’investissement, un opérateur de marché ou un marché réglementé a été déclaré en faillite ou qu’il est mis en liquidation forcée, les informations confidentielles qui ne concernent pas des tiers peuvent être divulguées dans le cadre de procédures civiles ou commerciales à condition d’être nécessaires au déroulement de la procédure » (c’est moi qui souligne).
(
20
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) (JO 2009, L 302, p. 32). Son article 102, paragraphe 1, second alinéa, dispose : « Toutefois, lorsqu’un OPCVM ou une entreprise qui concourt à son activité a été déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée a été ordonnée, les informations confidentielles qui ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage peuvent être divulguées dans le cadre de procédures civiles ou commerciales » (c’est moi qui souligne).
(
21
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 sur l’harmonisation des obligations de transparence concernant l’information sur les émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé et modifiant la directive 2001/34/CE (JO 2004, L 390, p. 38). Son article 25, paragraphe 1, seconde phrase, est ainsi rédigé : « Les informations couvertes par le secret professionnel ne peuvent être révélées à aucune autre personne ou autorité sauf en vertu des dispositions législatives, réglementaires ou administratives d’un État membre » (c’est moi qui souligne).
(
22
)	Règlement du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/78/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 12).
(
23
)	Règlement du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/77/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 84).
(
24
)	Dont le libellé figure au point 5 des présentes conclusions.
(
25
)	Arrêt du 12 novembre 2014 (C‑140/13, EU:C:2014:2362).
(
26
)	Arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, point 31).
(
27
)	Arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, point 32).
(
28
)	Sur cette exception, voir les récentes conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire UBS Europe e.a. (C‑358/16, EU:C:2017:606).
(
29
)	Arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, point 38).
(
30
)	Arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, point 39).
(
31
)	La version en langue française de cet arrêt use de la formulation plus neutre « dans le cadre de », sans y apporter d’autres précisions. Le texte en allemand de cet arrêt, qui était la langue de procédure, indique que la procédure administrative « ne s’inscrivait pas dans une procédure civile ou commerciale » (« Teil zivil‑ oder handelsrechtlicher Verfahren »).
(
32
)	Conclusions de l’avocat général Jääskinen dans l’affaire Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, point 52).
(
33
)	Conclusions de l’avocat général Jääskinen dans l’affaire Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, point 56).
(
34
)	La Cour a relevé que c’était l’une des trois conditions d’applicabilité de l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39 : voir arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, point 38).
(
35
)	Dans les versions en langue espagnole la directive 2013/36 emploie l’expression « en el marco de procedimientos civiles o mercantiles » alors que la directive 2004/39 emploie celle de « en el curso de procedimientos civiles o mercantiles », et en langue italienne, « nell’ambito di procedimenti civili o commerciali » et « nel quadro di procedimenti civili o commerciali » ; ces mêmes différences se retrouvent, par exemple, dans les textes en polonais (respectivement « w postępowaniach cywilnych » et « w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego »), en portugais (« no âmbito de processos do foro cível ou comercial » et « em processos de direito civil ou comercial »), ou en roumain (« în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale » et « în cadrul unor proceduri civile sau comerciale »).
(
36
)	Outre les versions en anglais, c’est par exemple le cas des versions en tchèque (« v občanském soudním řízení »), en allemand (« in zivil‑ oder handelsrechtlichen Verfahren »), en français (« dans le cadre de procédures civiles ou commerciales ») ou en néerlandais (« in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures »).
(
37
)	Voir points 34 à 44 des présentes conclusions.
(
38
)	Arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, points 14 et 15).
(
39
)	Voir Heisenberg, W., « Über den anschaulichen Inhalt der quantentheoretischen Kinematik und Mechanik », Zeitschrift für Physik, vol. 43 (3‑4), 1927, p. 172.
(
40
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 novembre 2014 relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union européenne (JO 2014, L 349, p. 1).
(
41
)	Voir les récentes conclusions de l’avocat général Bot dans l’affaire Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (C‑15/16, EU:C:2017:958, points 64 et 65). Dans ces conclusions, la notion d’« informations confidentielles » est interprétée au regard de l’article 54 de la directive 2004/39. Toutefois, il n’y a guère lieu de penser que l’interprétation de cette même notion dans le cadre de la directive 2013/36 soit très différente.
(
42
)	Telles que la juridiction de renvoi dans le litige au principal, appelée à examiner une décision administrative de la Banque d’Italie refusant l’accès à des documents demandés par le requérant. Par cette formulation (un peu lourde), j’entends mettre l’accent sur le domaine de la justice administrative définie fonctionnellement, c’est‑à‑dire en excluant les cas où, comme dans certains États membres, des institutions dénommées « juridictions administratives » peuvent être appelées à trancher des litiges civils ou commerciaux.
(
43
)	Tels que les actions en responsabilité de l’État dirigées contre des autorités de surveillance dans des systèmes juridiques où de tels litiges sont de la compétence du juge administratif, ou le contrôle juridictionnel de décisions ou de sanctions administratives relatives à des liquidations forcées, comme des recours contre des mesures de révocation des administrateurs de tels établissements de crédit, etc.
(
44
)	Arrêt du 11 décembre 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, point 33).
(
45
)	Conclusions de l’avocat général Jääskinen dans l’affaire Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, points 43 à 45).
(
46
)	Il peut être soutenu que cet intérêt général sera d’autant plus fort lorsque des fonds publics considérables auront été injectés dans des tentatives de sauvetage des établissements de crédit ou des entreprises d’investissement désormais déclarés en faillite.
(
47
)	Sur les dispositions antérieures à celles de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36, à savoir l’article 12, paragraphe 1, de la première directive du Conseil, voir arrêt du 11 décembre 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, point 26) ; sur l’article 54, paragraphe 2, de la directive 2004/39, voir arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, points 31 à 33).
(
48
)	J’entends souligner qu’une telle assertion d’ordre général ne se prononce pas sur le bien‑fondé d’une éventuelle action en responsabilité de l’État, en ce compris le point de savoir quelle serait, à la supposer existante, la juste base légale d’une telle action. Le litige au principal est loin de telles questions. En outre, et plus important, une telle action serait par défaut régie par la loi nationale et non, du moins certainement pas dans un premier temps, par le droit de l’Union. À cet égard, ceci contraste avec le contexte complètement différent de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 12 octobre 2004, Paul e.a. (C‑222/02, EU:C:2004:606), concernant la question de savoir si certaines directives, dont la première directive du Conseil, faisaient obstacle à une règle de droit national s’opposant à ce que des particuliers obtiennent réparation du préjudice résultant de manquements par les autorités de surveillance dans l’exercice de leurs missions. La Cour a relevé que, de ces trois directives, l’unique droit clairement énoncé accordé à des particuliers figurait à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 1994, relative aux systèmes de garantie des dépôts (JO 1994, L 135, p. 5) (le régime de la garantie des dépôts jusqu’à 20000 euros), dont le préjudice avait été déjà indemnisé à la suite d’une décision des juges nationaux. La Cour a ensuite confirmé qu’au‑delà de ce point, les trois directives en vigueur à l’époque ne conféraient aux déposants aucun autre droit concret à voir les autorités nationales compétentes prendre des mesures de surveillance dans leur intérêt dans de telles circonstances (points 30, 41 et 46) et que, par conséquent, le droit de l’Union ne faisait pas obstacle à la règle nationale en cause.