62021TJ0088
ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid)
12 oktober 2022 (
*1
)
„Openbare dienst – Ambtenaar – EDEO-personeel dat is tewerkgesteld in een derde land – Delegatiehoofd – Proefperiode voor een leidinggevende functie – Eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode voor een leidinggevende functie – Niet-bezwarende handeling – Niet-ontvankelijkheid – Overplaatsing naar een niet-leidinggevende functie op het EDEO-hoofdkantoor – Motiveringsplicht – Recht om te worden gehoord – Voorwaarden waaronder artikel 11 van besluit C(2008) 5028/2 van de Commissie van 9 september 2008 betreffende het middenkaderpersoneel kan worden toegepast op hoofden van delegaties – Niet‑toevoegen van documenten aan het personeelsdossier – Belang van de dienst – Misbruik van bevoegdheid – Verzoek om bijstand – Besluit tot afwijzing van het verzoek – Verantwoordelijkheid”
In zaak T‑88/21,
Sandra Paesen, wonende te Beersel (België), vertegenwoordigd door M. Casado García-Hirschfeld, advocaat,
verzoekende partij,
tegen
Europese Dienst voor extern optreden
(EDEO), vertegenwoordigd door S. Marquardt en R. Spáč als gemachtigden,
verwerende partij,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid),
tijdens de beraadslagingen samengesteld als volgt: R. da Silva Passos, president, V. Valančius, I. Reine, L. Truchot en M. Sampol Pucurull (rapporteur), rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 7 april 2022,
het navolgende
Arrest (
1
)
1
Met haar beroep op grond van artikel 270 VWEU verzoekt verzoekster, Sandra Paesen, om nietigverklaring van, ten eerste, het haar betreffende eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode voor een leidinggevende functie (hierna: „eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode”), ten tweede, het besluit van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) van 10 april 2020, waarbij zij is overgeplaatst naar een niet-leidinggevende functie (hierna: „eerste bestreden besluit”), ten derde, het EDEO-besluit van 12 mei 2020 tot afwijzing van verzoeksters verzoek om bijstand (hierna: „tweede bestreden besluit”), en om vergoeding van de door haar geleden financiële en immateriële schade.
Voorgeschiedenis van het geding
2
Verzoekster is ambtenaar bij de Europese Unie. Zij kwam in 2004 in dienst van de Raad van de Europese Unie en werd in 2011 overgeplaatst naar de EDEO.
3
Bij besluit van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna: „hoge vertegenwoordiger”) van 17 juli 2018 is verzoekster met ingang van 1 september 2018 benoemd tot hoofd van de delegatie van de Unie in de Republiek Malawi (hierna: „delegatie in Malawi”).
4
Met ingang van diezelfde datum is verzoekster, overeenkomstig besluit C(2008) 5028/2 van de Commissie van 9 september 2008 betreffende het middenkaderpersoneel (hierna: „besluit 5028/2”), dat bij besluit PROC EEAS(2011) 002 van de directeur-generaal Administratie van de EDEO van 29 november 2011 van toepassing is verklaard op de EDEO, onderworpen aan een proefperiode voor een leidinggevende functie van negen maanden.
5
Op 18 maart 2019 is naar aanleiding van het tussentijdse beoordelingsrapport betreffende de proefperiode, waarin verzoeksters competenties inzake het uitoefenen van gezag en inzake leidinggeven ontoereikend werden geacht, de proefperiode voor een leidinggevende functie, vanaf 1 juni 2019, met zes maanden verlengd.
6
Van 16 tot en met 25 september 2019 heeft de EDEO-inspectiedienst bij de delegatie een ad-hocinspectiemissie uitgevoerd.
7
Op 14 oktober 2019 is het naar aanleiding van de ad-hocinspectiemissie opgestelde ontwerpinspectieverslag (hierna: „ontwerpinspectieverslag”) aan verzoekster toegezonden opdat zij eventueel opmerkingen kon indienen. Dit ontwerpverslag bevatte twaalf aanbevelingen betreffende de leiding van de delegatie, waarvan er zes waren gericht tot verzoekster in haar hoedanigheid van delegatiehoofd.
8
Op 27 november 2019 heeft de secretaris-generaal van de EDEO verzoekster het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode toegezonden, volgens hetwelk verzoeksters competenties inzake het uitoefenen van gezag en inzake leidinggeven ontoereikend werden geacht.
9
Voorts heeft de secretaris-generaal van de EDEO verzoekster meegedeeld dat de hoge vertegenwoordiger van mening was dat haar prestaties tijdens deze proefperiode ontoereikend waren bevonden en dat hij voornemens was haar over te plaatsen naar een niet-leidinggevende functie op het EDEO-hoofdkantoor.
10
Op 29 november 2019 heeft verzoekster de secretaris-generaal van de EDEO haar opmerkingen over het ontwerpinspectieverslag doen toekomen.
11
Op 12 december 2019 heeft verzoekster de secretaris-generaal van de EDEO haar opmerkingen over het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode toegestuurd.
12
Op 18 december 2019 heeft verzoekster bij de secretaris-generaal van de EDEO haar opmerkingen herhaald over het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode en over de omstandigheden waaronder zij had gewerkt tijdens de proefperiode voor een leidinggevende functie, en heeft zij verzocht om toegang tot de documenten waarop dit rapport was gebaseerd.
13
Op 19 december 2019 heeft de directeur-generaal voor Afrika de EDEO-inspectiedienst opmerkingen over het ontwerpinspectieverslag toegestuurd.
14
Op 11 januari 2020 heeft verzoekster de hoge vertegenwoordiger verzocht haar te bevestigen in haar functie van hoofd van de delegatie in Malawi.
15
Op 17 januari 2020 heeft verzoekster op grond van artikel 24 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) een verzoek om bijstand (hierna: „verzoek om bijstand”) gericht tot de directeur Personeelszaken van de EDEO, waarbij zij vroeg om een administratief onderzoek te openen op grond dat zij slachtoffer zou zijn van psychisch geweld door haar hiërarchieke meerderen, met name de directeur-generaal voor Afrika en het hoofd van de afdeling zuidelijk Afrika en Indische Oceaan (hierna: „hoofd van de afdeling Afrika 2”).
16
Op 29 januari 2020 is aan verzoekster de definitieve versie van het inspectieverslag van de ad-hocinspectiemissie (hierna: „definitief inspectieverslag”) verstrekt.
17
Op 22 maart 2020 heeft verzoekster om medische en familiale redenen toestemming gekregen om haar standplaats te verlaten en naar België terug te keren. Vanaf diezelfde datum is zij met ziekteverlof gegaan, waarna zij jaarlijkse vakantie heeft opgenomen tot en met 1 september 2020.
18
Op 30 maart 2020 heeft verzoekster het directoraat Personeelszaken van de EDEO extra informatie gestuurd om het verzoek om bijstand aan te vullen.
19
Bij brief van 10 april 2020 heeft de hoge vertegenwoordiger het eerste bestreden besluit vastgesteld, waarbij hij verzoekster met ingang van 1 mei 2020 heeft overgeplaatst naar een niet-leidinggevende functie op het EDEO-hoofdkantoor.
20
Bij besluit van 30 april 2020 is verzoekster met ingang van 1 mei 2020 ingedeeld bij het directoraat Economische en Mondiale Zaken van de EDEO.
21
Op 12 mei 2020 heeft de directeur Personeelszaken van de EDEO het tweede bestreden besluit vastgesteld, waarbij zij het verzoek om bijstand heeft afgewezen.
22
Op 10 juli 2020 heeft verzoekster krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode en tegen bovengenoemde besluiten van 10 april, 30 april en 12 mei 2020, en heeft zij verzocht om vergoeding van de door haar geleden immateriële schade ten bedrage van 60000 EUR en van haar kosten en advocatenhonoraria.
23
Op 4 november 2020 heeft het tot aanstelling bevoegde gezag (hierna: „TABG”) de klacht afgewezen (hierna: „besluit tot afwijzing van de klacht”).
Conclusies van partijen
24
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
de bestreden besluiten en, subsidiair, het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode en, voor zover nodig, het besluit tot afwijzing van de klacht nietig te verklaren;
–
de EDEO te veroordelen tot vergoeding van de financiële en immateriële schade die zij zou hebben geleden;
–
de bijlagen D.2, D.3 en D.4 van de dupliek „uit de procedure te verwijderen”;
–
de EDEO te verwijzen in de kosten.
25
De EDEO verzoekt het Gerecht:
–
het beroep deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond te verklaren;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
[omissis]
Vordering tot nietigverklaring van het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode
38
Opgemerkt zij dat de ontvankelijkheid van een beroep een middel van openbare orde is dat ambtshalve door het Gerecht moet worden opgeworpen (zie in die zin arrest van 5 maart 2020, Credito Fondiario/GAR, C‑69/19 P, EU:C:2020:178, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het bestaan van een bezwarend besluit in de zin van artikel 90, lid 2, en artikel 91, lid 1, van het Statuut, een noodzakelijke voorwaarde is voor de ontvankelijkheid van beroepen van ambtenaren tegen handelingen van de instelling waartoe zij behoren. Volgens vaste rechtspraak zijn alleen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoeker rechtstreeks en onmiddellijk kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, vatbaar voor een beroep tot nietigverklaring (zie in die zin arrest van 14 december 2017, Martinez De Prins e.a./EDEO, T‑575/16, EU:T:2017:911, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40
Met name volgt uit vaste rechtspraak inzake de ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring dat voor de kwalificatie van bestreden handelingen moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van deze handelingen en naar de bedoeling van de auteurs ervan. In dit verband vormen maatregelen die, na afloop van een administratieve procedure, het standpunt van een instelling, orgaan of instantie van de Unie definitief vastleggen en die beogen bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen die de belangen van de verzoeker kunnen schaden, in beginsel voor beroep vatbare handelingen, met uitsluiting van met name tussentijdse maatregelen ter voorbereiding van het definitieve besluit, die geen dergelijke gevolgen hebben, en handelingen die louter strekken tot bevestiging van een eerdere handeling waartegen niet binnen de voorgeschreven termijn is opgekomen (zie arrest van 25 juni 2020, Satcen/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41
In de onderhavige zaak is het, ten eerste, zo dat het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode waarvan verzoekster nietigverklaring vordert, wordt beheerst door besluit 5028/2 (zie punt 4 hierboven).
42
Volgens artikel 11 van besluit 5028/2 geldt voor personen die voor het eerst in een middenkaderfunctie worden benoemd, een proefperiode voor een leidinggevende functie van negen maanden, in het kader waarvan na vijf maanden een tussentijds beoordelingsrapport betreffende de proefperiode wordt opgesteld, en één maand voor het einde van deze proefperiode een eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode. Deze proefperiode kan in uitzonderlijke omstandigheden worden verlengd met maximaal zes maanden, waarna een ultiem beoordelingsrapport wordt opgesteld.
43
Voorts moet het TABG volgens artikel 11, lid 4, derde alinea, van besluit 5028/2, wanneer aan het einde van de proefperiode (dus na maximaal vijftien maanden) blijkt dat deze niet met succes is voltooid omdat een van de te beoordelen competenties onvoldoende wordt geacht, voorstellen dat het betrokken personeelslid wordt overgeplaatst naar een niet-leidinggevende functie.
44
Zo volgt uit de bewoordingen van artikel 11, lid 4, derde alinea, van besluit 5028/2, zoals de EDEO in zijn schriftelijke antwoord op de maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft erkend, dat een eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode waaruit blijkt dat ten minste één leidinggevende competentie ontoereikend is, impliceert dat het TABG dat dit rapport heeft opgesteld, niet een besluit tot overplaatsing van de betrokken ambtenaar naar een niet-leidinggevende functie vaststelt, maar slechts een voorstel doet dat is gericht aan de hoge vertegenwoordiger, als het voor de overplaatsing van deze ambtenaar bevoegde gezag, en dit ook na een verlenging van de proefperiode voor een leidinggevende functie.
45
Ten tweede is geoordeeld dat de bestaansreden van de proefperiode in de zin van artikel 44, tweede alinea, van het Statuut, in de versie die van kracht was tot en met 31 december 2013, voldoende gelijkenis vertoonde met die van de proeftijd die voor tijdelijke functionarissen van toepassing is krachtens artikel 14 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, in de versie die van kracht was tot en met 31 december 2013, zodat het mogelijk is zich door de desbetreffende rechtspraak te laten leiden (zie in die zin arrest van 12 mei 2016, FS/EESC, F‑50/15, EU:F:2016:119, punt 97).
46
Een dergelijke gelijkenis bestaat ook met betrekking tot de proefperiode die krachtens besluit 5028/2 geldt voor nieuwe delegatiehoofden van de EDEO. Een rapport als het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode kan dus niet worden vergeleken met de jaarlijkse beoordelingsrapporten die gedurende de gehele loopbaan van een ambtenaar worden opgesteld en die bezwarende handelingen vormen (zie in die zin arrest van 25 juni 2020, XH/Commissie, T‑511/18, EU:T:2020:291, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47
Rapporten over de proeftijd, die worden opgesteld ter voorbereiding van het besluit van de administratie tot vaste aanstelling van de betrokkene na afloop van de proeftijd of tot zijn ontslag, dienen immers uitsluitend ter voorbereiding van een gericht besluit van de administratie, waarmee zij dus nauw samenhangen, en vormen derhalve geen bezwarende handelingen (zie in die zin arrest van 25 juni 2020, XH/Commissie, T‑511/18, EU:T:2020:291, punt 134).
48
Evenzo is het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode, wanneer het negatief is, uitsluitend bedoeld ter voorbereiding van een gericht besluit van de administratie, namelijk het met dit rapport nauw samenhangende besluit om de betrokkene naar een andere, niet-leidinggevende functie over te plaatsen.
49
Ten derde is het juist, zoals de EDEO opmerkt, dat artikel 44, tweede alinea, van het Statuut de overgang naar de volgende salaristrap waarin deze bepaling voorziet voor onder meer ambtenaren die tot hoofd van een administratieve eenheid worden benoemd, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat het prestatieniveau van de betrokken ambtenaar in de eerste negen maanden na zijn benoeming bevredigend was in de zin van artikel 43 van het Statuut.
50
Opgemerkt zij echter dat de in artikel 44, tweede alinea, van het Statuut bedoelde uitzonderlijke overgang naar de volgende salaristrap van toepassing is op ambtenaren die tot hoofd van een administratieve eenheid, tot directeur of tot directeur-generaal worden benoemd, en niet op personeelsleden van de EDEO die, zoals verzoekster, voor het eerst worden aangesteld in het ambt van delegatiehoofd, dat is gedefinieerd in artikel 5 van besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de EDEO (PB 2010, L 201, blz. 30).
51
Bijgevolg doet het feit dat artikel 44, tweede alinea, van het Statuut verwijst naar artikel 43 van het Statuut, niet af aan de aard van het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode van EDEO-delegatiehoofden als voorbereidende handeling.
52
Ten vierde is het ook juist dat artikel 11, lid 4, tweede alinea, van besluit 5028/2 verwijst naar artikel 43 van het Statuut, door te bepalen dat het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode bij het in deze laatste bepaling bedoelde jaarlijkse beoordelingsrapport moet worden gevoegd.
53
Een in het personeelsdossier van een ambtenaar opgenomen beoordelingsrapport van een proefperiode voor een leidinggevende functie kan echter in beginsel geen gevolgen meer hebben na de vaststelling, aan het einde van deze proefperiode, van het besluit waarvoor dit rapport – dat geen ander doel had dan dit besluit voor te bereiden – was opgesteld (zie naar analogie arrest van 25 juni 2020, XH/Commissie, T‑511/18, EU:T:2020:291, punt 136 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54
Zo kan een tussentijds of een eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode, ook al bevat het een aantal opmerkingen over de competenties van de ambtenaar of functionaris, in het kader van een nieuwe selectieprocedure voor delegatiehoofden in beginsel niet in aanmerking worden genomen door een bevorderingscomité (zie naar analogie arrest van 25 juni 2020_XH/Commissie, T‑511/18, EU:T:2020:291, punt 137), noch, zoals de EDEO ter terechtzitting heeft erkend, door het Raadgevend Comité benoemingen (hierna: „RCB”), dat is opgericht bij besluit PROC HR(2011) 005 van de hoge vertegenwoordiger van 9 maart 2011, noch door het TABG.
55
Ten slotte zij erop gewezen dat het de verzoeker vrijstaat om in het kader van een beroep tegen het besluit dat is vastgesteld aan het einde van de procedure bestaande in de proefperiode voor een leidinggevende functie, de onregelmatigheid aan te voeren van eerdere handelingen die met dit besluit nauw samenhangen, en in het bijzonder de onregelmatigheden die volgens hem het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode ongunstig hebben beïnvloed (zie in die zin arrest van 3 december 2015, Sesma Merino/BHIM, T‑127/14 P, EU:T:2015:927, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56
Gelet op al het voorgaande vormt het eerste bestreden besluit, dat strekt tot overplaatsing van verzoekster naar een niet-leidinggevende functie, voor zover daarbij het standpunt van de administratie definitief wordt vastgesteld en verzoeksters belangen daardoor rechtstreeks en onmiddellijk worden geraakt, een voor haar bezwarende handeling, hetgeen niet het geval is voor het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode, dat slechts een voorbereidende handeling voor dat besluit is.
57
In deze omstandigheden is de vordering tot nietigverklaring van het eindbeoordelingsrapport niet‑ontvankelijk en moet zij worden afgewezen.
Vordering tot nietigverklaring van het eerste bestreden besluit
58
Tot staving van deze vordering voert verzoekster in wezen zes middelen aan, namelijk, ten eerste, schending van de motiveringsplicht en van artikel 25 van het Statuut, ten tweede, schending van het recht op behoorlijk bestuur en van het recht om te worden gehoord, ten derde, schending van artikel 11 van besluit 5028/2 en schending van besluit ADMIN (2019) 31 van de EDEO van 15 november 2019 over de uitoefening en de subdelegatie van de aan het TABG en aan het tot het aangaan van overeenkomsten bevoegde gezag (TAOBG) verleende bevoegdheden [hierna: „besluit ADMIN (2019) 31”], ten vierde, schending van artikel 26 van het Statuut, ten vijfde, een kennelijke beoordelingsfout en schending van artikel 7, lid 1, van het Statuut, en ten zesde, misbruik van bevoegdheid.
[omissis]
Tweede middel: schending van het recht op behoorlijk bestuur en van het recht om te worden gehoord
71
Verzoekster beroept zich in wezen, ten eerste, op een onregelmatigheid bij de raadpleging van het RCB, ten tweede, op schending van het recht om te worden gehoord, en ten derde, op schending van het recht op behoorlijk bestuur.
[omissis]
– Tweede onderdeel van het tweede middel: schending van het recht om te worden gehoord
79
In dit onderdeel voert verzoekster in wezen de volgende vier grieven aan.
80
Ten eerste stelt verzoekster dat zij, in antwoord op de brief van de secretaris-generaal van de EDEO van 27 november 2019, waarbij zij in kennis werd gesteld van het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode, opmerkingen heeft ingediend waaraan geen gevolg is gegeven. Zij betoogt dat zij het besluitvormingsproces van het TABG niet heeft kunnen beïnvloeden, hetgeen blijkt uit het feit dat het eerste bestreden besluit niet verwijst naar de opmerkingen die zij op 12 december 2019 en op 30 januari 2020 heeft ingediend en uit het feit dat uit dit besluit geenszins valt op te maken dat het TABG daadwerkelijk zijn beoordelingsbevoegdheid heeft uitgeoefend ten aanzien van de opmerkingen die zij over dit rapport heeft ingediend.
81
Ten tweede is verzoekster van mening dat het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode subjectieve beweringen bevat die niet door bewijsstukken worden gestaafd, zodat het ontbreken van deze stukken ongetwijfeld eraan in de weg heeft gestaan dat zij naar behoren stelling kon nemen ten aanzien van alle feiten en documenten waarop het eerste bestreden besluit was gebaseerd.
82
Ten derde stelt verzoekster dat zij overeenkomstig besluit ADMIN (2019) 31 door de hoge vertegenwoordiger had moeten worden gehoord.
83
Ten vierde betoogt verzoekster dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om de inhoud van het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode met haar meerderen te bespreken voordat dit rapport haar op 27 november 2019 door de secretaris-generaal van de EDEO werd toegezonden, hetgeen volgens haar in strijd is met de bepalingen van het Statuut en met de toepasselijke interne regelgeving.
84
De EDEO betwist verzoeksters stellingen.
85
Opgemerkt zij dat, volgens artikel 41, lid 2, van het Handvest, het recht op behoorlijk bestuur met name het recht van eenieder behelst om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen.
86
Zo waarborgt het recht om te worden gehoord dat eenieder in staat wordt gesteld om naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt vastgesteld dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden (zie arrest van 21 oktober 2021, Parlement/UZ, C‑894/19 P, EU:C:2021:863, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
87
Een besluit tot overplaatsing van een in een derde land tewerkgestelde ambtenaar beïnvloedt in het bijzonder zijn administratieve situatie, aangezien het de plaats waar hij zijn functie uitoefent, zijn arbeidsvoorwaarden en de aard van zijn functie wijzigt. Dat besluit kan ook gevolgen hebben voor de loopbaan van deze ambtenaar, daar het van invloed kan zijn op zijn beroepsperspectieven, aangezien sommige functies, bij gelijke indeling, beter dan andere tot bevordering kunnen leiden, wegens de aard van de uitgeoefende taken. Het kan bovendien een lager loon voor de ambtenaar tot gevolg hebben (zie in die zin arrest van 6 december 2007, Marcuccio/Commissie, C‑59/06 P, EU:C:2007:756, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
88
Hieruit volgt dat een besluit tot overplaatsing van een ambtenaar tegen zijn wil, in een context die wordt gekenmerkt door tekortkomingen bij het leidinggeven, zoals in casu, zelfs bij gebreke van enige regelgeving inzake de betrokken procedure, vereist dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, dat een fundamenteel beginsel van het Unierecht is, wordt toegepast (zie naar analogie arrest van 6 december 2007, Marcuccio/Commissie, C‑59/06 P, EU:C:2007:756, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
89
Het is in het licht van deze beginselen dat het middel inzake schending van het recht om te worden gehoord, moet worden onderzocht.
90
In de onderhavige zaak staat ten eerste vast dat de secretaris-generaal van de EDEO, bij brief van 27 november 2019, verzoekster het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode heeft toegezonden en haar heeft meegedeeld dat de hoge vertegenwoordiger op basis van dit rapport voornemens was haar overeenkomstig artikel 11, lid 4, van besluit 5028/2 over te plaatsen naar een niet-leidinggevende functie op het EDEO-hoofdkantoor.
91
Voorts heeft de secretaris-generaal van de EDEO in diezelfde brief verzoekster verzocht om binnen veertien dagen schriftelijk haar opmerkingen in te dienen, voordat een definitief besluit zou worden vastgesteld.
92
Ten tweede blijkt uit de procedure dat verzoekster, behalve dat zij aan respectievelijk de secretaris-generaal van de EDEO en de hoge vertegenwoordiger schriftelijke opmerkingen heeft toegezonden, gedateerd 12 december 2019 en 11 januari 2020, een telefonisch onderhoud met de secretaris-generaal heeft gehad op 17 december 2019, waarna zij hem de volgende dag nieuwe schriftelijke opmerkingen heeft toegezonden.
93
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat verzoekster in staat is gesteld om vóór de vaststelling van het eerste bestreden besluit naar behoren en daadwerkelijk haar standpunt kenbaar te maken en de elementen aan te voeren die volgens haar tegen de vaststelling van dit besluit pleitten. Zij betoogt derhalve ten onrechte dat haar recht om vóór de vaststelling van het eerste bestreden besluit te worden gehoord, is geschonden.
94
De argumenten die verzoekster voor het Gerecht heeft aangevoerd, kunnen niet afdoen aan deze conclusie.
95
In de eerste plaats kan verzoekster niet op goede gronden stellen dat zij vóór de vaststelling van het eindbeoordelingsrapport had moeten worden gehoord door het TABG.
96
Ten eerste legt besluit 5028/2 het TABG immers geenszins een dergelijke verplichting op.
97
Ten tweede is het juist dat in punt 75 van het arrest van 16 september 2013, Wurster/EIGE (F‑20/12 en F‑43/12, EU:F:2013:129), met betrekking tot een beoordelingsrapport over leidinggevende capaciteiten dat werd beheerst door de algemene uitvoeringsbepalingen voor middenkaderpersoneel van het Europees Instituut voor gendergelijkheid (EIGE), is geoordeeld dat, zelfs bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling, eenieder over wie een beoordelingsrapport wordt opgesteld dat gevolgen voor zijn loopbaan kan hebben, in de gelegenheid moet worden gesteld zijn opmerkingen in te dienen vooraleer dit rapport definitief wordt.
98
Deze conclusie was echter gebaseerd op de rechtspraak inzake jaarlijkse beoordelingsrapporten. Daar deze rapporten tijdens de gehele loopbaan van de ambtenaar van invloed kunnen zijn, vormen zij bezwarende handelingen (zie punt 46 hierboven), hetgeen niet het geval is voor het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode (zie de punten 56 en 57 hierboven).
99
Hetzelfde geldt voor het arrest van 9 oktober 2013, Wahlström/Frontex (F‑116/12, EU:F:2013:143), waarop verzoekster zich eveneens beroept ter ondersteuning van haar betoog.
100
Voorts volgt uit de in de punten 86 tot en met 88 hierboven aangehaalde rechtspraak dat het recht om te worden gehoord weliswaar garandeert dat eenieder tot wie een voor hem bezwarende handeling is gericht, wordt gehoord voordat die handeling wordt vastgesteld, maar dat dit recht hem niet wordt gewaarborgd met betrekking tot een voorbereidende handeling [zie arrest van 22 november 2018, Brahma/Hof van Justitie van de Europese Unie, T‑603/16, EU:T:2018:820, punt 71 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].
101
In casu volstond het dus dat verzoekster werd gehoord vóór de vaststelling van het eerste bestreden besluit, waarbij is besloten haar naar een niet-leidinggevende functie over te plaatsen, en kan het TABG niet worden verweten dat het haar niet heeft gehoord vóór de vaststelling van het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode, dat een voorbereidende handeling voor dit besluit vormt (zie punt 56 hierboven).
102
Deze slotsom wordt bevestigd door het in de punten 45 en 46 hierboven genoemde feit dat de bestaansreden van een proefperiode die vergelijkbaar is met die welke, zoals in het onderhavige geval, nieuwe delegatiehoofden moeten doorlopen, voldoende gelijkenis vertoont met die van de proeftijd die voor nieuwe ambtenaren geldt, opdat het Gerecht zich door de desbetreffende rechtspraak kan laten leiden.
103
Uit deze rechtspraak betreffende rapporten over de proeftijd, die naar analogie van toepassing is, volgt immers dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging van een ontslagen ambtenaar op proef impliceert dat deze ambtenaar tijdens de administratieve procedure die tot het ontslagbesluit heeft geleid, naar behoren zijn standpunt kenbaar heeft kunnen maken over de realiteit en de relevantie van de feiten en omstandigheden op grond waarvan het TABG zijn besluit heeft vastgesteld. Aangezien de motivering van dit besluit is gebaseerd op de beoordelingen in het beoordelingsrapport van deze ambtenaar, is het recht om te worden gehoord dus gewaarborgd wanneer de ambtenaar zich over deze beoordelingen heeft uitgesproken en de gelegenheid heeft gehad stelling te nemen ten aanzien van alle documenten die de instelling tegen hem wil gebruiken (zie in die zin arrest van 6 juni 2019, Bonnafous/EACEA, T‑614/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:381, punten 79, 80 en 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
104
Zoals in punt 63 hierboven is aangegeven, is in de onderhavige zaak de motivering van het eerste bestreden besluit gebaseerd op de beoordelingen in verzoeksters eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode, en het staat vast dat verzoekster zich over deze beoordelingen heeft uitgesproken.
105
In die omstandigheden heeft verzoekster tijdens de administratieve procedure die tot het eerste bestreden besluit heeft geleid, naar behoren haar standpunt kenbaar kunnen maken over de realiteit en de relevantie van de feiten en omstandigheden op grond waarvan het TABG zijn besluit heeft vastgesteld.
106
In de tweede plaats kan verzoekster niet met recht betogen dat zij geen stelling heeft kunnen nemen ten aanzien van de documenten die volgens haar noodzakelijk waren ter ondersteuning van de subjectieve beoordelingen in het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode, terwijl het bestaan van dergelijke documenten niet vaststaat en niet blijkt uit de stukken van het dossier.
107
In de derde plaats kan verzoekster niet op goede gronden stellen dat zij een gesprek met de hoge vertegenwoordiger had moeten hebben, aangezien uit vaste rechtspraak blijkt dat de uitwisseling waarin de betrokken ambtenaar naar behoren uiting moet kunnen geven aan zijn standpunt over het ontwerpbesluit dat zijn belangen kan schaden, mondeling of schriftelijk kan plaatsvinden (zie in die zin arresten van 6 december 2007, Marcuccio/Commissie, C‑59/06 P, EU:C:2007:756, punt 47, en 6 april 2022, FC/EUAA, T‑634/19, niet gepubliceerd, EU:T:2022:222, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
108
Voorts bepaalt besluit ADMIN (2019) 31, dat van toepassing is sinds 16 november 2019, weliswaar dat de hoge vertegenwoordiger de bevoegde autoriteit is voor de vaststelling van besluiten tot overplaatsing van delegatiehoofden in het belang van de dienst, maar blijkt uit de bewoordingen van dit besluit niet dat het een verplichting voor de EDEO instelt om in omstandigheden als die van de onderhavige zaak te voorzien in een gesprek tussen de hoge vertegenwoordiger en een delegatiehoofd.
109
In de vierde plaats kan verzoekster niet op goede gronden stellen dat haar schriftelijke opmerkingen geen effect hebben gesorteerd, dat zij het besluitvormingsproces van het TABG niet heeft kunnen beïnvloeden en dat uit het eerste bestreden besluit geenszins blijkt dat het TABG zijn beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk heeft uitgeoefend met betrekking tot de door haar ingediende schriftelijke opmerkingen.
110
De eerbiediging van de rechten van de verdediging en van het recht om te worden gehoord vereist weliswaar dat de instellingen van de Unie de persoon tot wie een bezwarende handeling is gericht, in staat stellen zijn standpunt naar behoren kenbaar te maken, maar deze instellingen zijn daarom nog niet verplicht om zich bij dit standpunt aan te sluiten (zie in die zin arresten van 7 juli 2017, Arbuzov/Raad, T‑221/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:478, punt 84, en 27 september 2018, Ezz e.a./Raad, T‑288/15, EU:T:2018:619, punt 330).
111
Bovendien verwijst het eerste bestreden besluit uitdrukkelijk naar de opmerkingen die verzoekster heeft gemaakt in haar brief van 12 december 2019. In dit besluit wordt ook verwezen naar verzoeksters opmerkingen van 1 januari 2020, maar uit de procedure blijkt – zoals de EDEO stelt – dat dit een schrijffout is en dat de hoge vertegenwoordiger bedoelde te verwijzen naar verzoeksters opmerkingen van 11 januari 2020.
112
Ten slotte kan verzoekster de hoge vertegenwoordiger niet op goede gronden verwijten dat hij in het eerste bestreden besluit niet heeft verwezen naar de opmerkingen van 30 januari 2020, die zij aan diens kabinetschef had toegezonden in antwoord op de in punt 13 hierboven genoemde brief van de directeur-generaal voor Afrika van 19 december 2019. Deze opmerkingen hielden immers geen verband – althans niet rechtstreeks – met de door de EDEO ingeleide procedure ter waarborging van verzoeksters recht om vóór de vaststelling van het eerste bestreden besluit te worden gehoord.
113
Bijgevolg dient het onderhavige onderdeel ongegrond te worden verklaard.
[omissis]
Derde middel: schending van artikel 11 van besluit 5028/2 en schending van besluit ADMIN (2019) 31
129
Tot staving van dit middel voert verzoekster in wezen vijf grieven aan, namelijk, ten eerste, onregelmatigheid van het tussentijdse beoordelingsrapport betreffende de proefperiode, ten tweede, de abnormale omstandigheden waaronder de proefperiode voor een leidinggevende functie zou hebben plaatsgevonden, ten derde, het ontbreken van doelstellingen en indicatoren tijdens de proefperiode voor een leidinggevende functie, ten vierde, de onregelmatigheid van het eindbeoordelingsrapport betreffende de proefperiode, en ten vijfde, het feit dat het eerste bestreden besluit onder de bevoegdheid van de hoge vertegenwoordiger viel.
130
De EDEO betwist verzoeksters beweringen.
[omissis]
– Derde grief van het derde middel: ontbreken van doelstellingen en indicatoren tijdens de proefperiode voor een leidinggevende functie
157
Verzoekster beklaagt zich over het gebrek aan regelmatige opvolging door haar hiërarchieke meerderen en door het directoraat Personeelszaken, in het bijzonder het ontbreken van doelstellingen en een actieprogramma, waardoor zij in strijd met artikel 11, lid 3 en lid 4, tweede alinea, van besluit 5028/2 geen enkele indicator zou hebben gehad om haar prestaties te meten en eventuele tekortkomingen te verhelpen.
158
In dit verband volgt uit artikel 11, lid 3, eerste alinea, van besluit 5028/2 dat de tussentijdse beoordeling moet worden verricht op basis van een vooraf overeengekomen document waarin ondubbelzinnig de prestatiedoelstellingen en ‑indicatoren worden weergegeven met betrekking tot de typische taken en competenties van een leidinggevende.
159
Voorts impliceert het in artikel 11, lid 2, van besluit 5028/2 genoemde beginsel van continuïteit van de beoordeling van de proefperiode voor een leidinggevende functie noodzakelijkerwijs dat de eindbeoordeling wordt verricht op basis van hetzelfde document met ondubbelzinnige prestatiedoelstellingen en -indicatoren als dat wat is opgesteld voor de tussentijdse beoordeling.
160
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, in het onderhavige geval, de EDEO en verzoekster vóór aanvang van verzoeksters proefperiode geen formeel document zijn overeengekomen waarin ondubbelzinnig de prestatiedoelstellingen en -indicatoren zijn weergegeven met betrekking tot de typische taken en competenties van een leidinggevende. In zoverre is artikel 11, lid 3, eerste alinea, van besluit 5028/2 geschonden.
161
Wat, ten eerste, de vaststelling van doelstellingen betreft, zij eraan herinnerd dat in de rechtspraak is geoordeeld dat, wanneer interne regels van de instelling vereisen dat aan het begin van een beoordelingsperiode doelstellingen voor een ambtenaar worden vastgesteld, de niet-naleving van deze regels van wezenlijke aard is en kritiek op de litigieuze beoordeling rechtvaardigt op grond dat de functieomschrijving tekortschoot op het gebied van de vaststelling van doelstellingen (zie arrest van 12 mei 2016, FS/EESC, F‑50/15, EU:F:2016:119, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
162
De in punt 161 hierboven aangehaalde rechtspraak, die betrekking heeft op de beoordeling van een ambtenaar, moet echter worden toegepast met inachtneming van het niveau van verantwoordelijkheid dat verbonden is aan de functie waarin de ambtenaar is aangesteld en van diens eerdere werkervaring. In het onderhavige geval is verzoekster aangesteld tot delegatiehoofd met als taak de Unie te vertegenwoordigen in het land waar de delegatie is geaccrediteerd, waarbij noodzakelijkerwijs wordt uitgegaan van een hoog niveau van verantwoordelijkheid, alsmede van sterke managementcapaciteiten en een grote mate van autonomie, ongeacht de vaststelling van concrete doelstellingen.
163
In dit verband moet worden opgemerkt dat de aan een delegatiehoofd toegewezen taken, die zijn omschreven in artikel 5, leden 2 tot en met 4, en lid 8, van besluit 2010/427, niet strikt vergelijkbaar zijn met de in artikel 4 van besluit 5028/2 omschreven taken van het middenkaderpersoneel die aan een hoofd van een eenheid worden toevertrouwd.
164
Met name vertegenwoordigt een delegatiehoofd, anders dan het hoofd van een eenheid, de Unie in het land waar de delegatie is geaccrediteerd, zowel bij de autoriteiten van dit land als bij de diplomatieke diensten van de lidstaten en de internationale organisaties.
165
Bovendien vereist de – met name geografische – scheiding tussen de centrale administratie van de EDEO en de delegaties noodzakelijkerwijs dat een delegatiehoofd over een groter vermogen beschikt om zijn leidinggevende taken autonoom te verrichten dan het hoofd van een eenheid, dat onder rechtstreeks toezicht van zijn hiërarchieke meerderen staat.
166
In casu heeft verzoekster, om te worden benoemd tot hoofd van de delegatie in Malawi, gesolliciteerd op basis van een functieomschrijving en een kennisgeving van de vacature, die beide specifieke doelstellingen vermeldden op het gebied van leidinggeven.
167
Met name bevatte de functieomschrijving van hoofd van de delegatie in Malawi, in het deel dat betrekking had op de met deze functie samenhangende taken, een subonderdeel over personeelsbeheer waarin de volgende taken werden opgesomd: de beoordeling van de individuele prestaties van het delegatiepersoneel, de vaststelling van de opleidingsbehoeften van dit personeel, het nemen van verantwoordelijkheid als leidinggevende in geval van onvoldoende geschiktheid voor het ambt van een personeelslid, van problemen inzake intimidatie of van disciplinaire problemen, met inachtneming van desbetreffende procedures, en het nemen van sociale en ethische verantwoordelijkheid jegens het personeel.
168
Voorts werd in de kennisgeving van de vacature vermeld dat de functie van hoofd van de delegatie in Malawi met name de volgende taken omvatte: instaan voor het goede beheer van de delegatie, met inbegrip van het financiële beheer en de correcte toepassing van de bestaande voorschriften inzake de veiligheid van personen en de beveiliging van roerende en onroerende goederen en informatie, crisisbeheer en verzekeren van de continuïteit van de werkzaamheden van de delegatie, met name in het kader van de continuïteit van de dienst.
169
Zowel de functieomschrijving als de kennisgeving van de vacature voor de functie van hoofd van de delegatie in Malawi bevat dus nadere gegevens over de bij deze functie behorende taken op het gebied van personeelsbeheer en leidinggeven.
170
In dit verband is het weliswaar juist dat een functieomschrijving en een kennisgeving van een vacature in beginsel andere doeleinden en kenmerken hebben dan een document waarin de doelstellingen van een ambtenaar worden vastgesteld, maar het kan niet a priori worden uitgesloten dat doelstellingen inzake leidinggeven die kunnen worden vastgesteld voor de beoordeling van een proefperiode voor een leidinggevende functie, opgenomen kunnen zijn in de functieomschrijving en de kennisgeving van de vacature voor de functie die wordt uitgeoefend door het delegatiehoofd dat een dergelijke proefperiode moet doorlopen.
171
Zo moet in casu worden vastgesteld dat de leidinggevende taken die waren vermeld in de functieomschrijving en de kennisgeving van de vacature voor de functie van hoofd van de delegatie in Malawi, daarin voldoende nauwkeurig waren omschreven om als specifieke doelstellingen in het kader van verzoeksters proefperiode voor een leidinggevende functie te worden aangemerkt.
172
Aangezien verzoekster zich voor de functie van hoofd van de delegatie in Malawi kandidaat heeft gesteld op basis van de functieomschrijving en de kennisgeving van de vacature voor deze functie, was zij noodzakelijkerwijs van deze doelstellingen op de hoogte en moet zij, gelet op haar sollicitatie, worden geacht daarmee te hebben ingestemd alvorens haar functie te aanvaarden.
173
Bijgevolg moet in casu worden vastgesteld dat de nadere gegevens over de leidinggevende taken, die waren vermeld in de functieomschrijving en de kennisgeving van de vacature voor de functie van hoofd van de delegatie in Malawi, konden worden aangemerkt als doelstellingen inzake leidinggeven in de zin en voor de toepassing van besluit 5028/2.
174
Wat, ten tweede, de voorafgaande vaststelling van ondubbelzinnige prestatie-indicatoren betreft, moet allereerst worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van artikel 1, lid 2, van besluit PROC EEAS(2011) 002 van 29 november 2011 volgt dat de bepalingen van met name besluit 5028/2 „mutatis mutandis” van toepassing zijn op het EDEO-personeel.
175
In het onderhavige geval blijkt uit de selectiecriteria die waren vermeld in de kennisgeving van de vacature voor de functie van hoofd van de delegatie in Malawi, dat de kandidaten voor deze functie blijk moesten geven van aantoonbare ervaring in het aansturen en motiveren van teams, met name in een multidisciplinaire en multiculturele omgeving, alsmede van sterke leidinggevende, communicatieve en analytische competenties, in combinatie met een goed beoordelingsvermogen.
176
Verder blijkt uit het dossier dat het directoraat Personeelszaken van de EDEO ten tijde van verzoeksters aanstelling als hoofd van de delegatie in Malawi een document had gepubliceerd waarin voor alle leidinggevende functionarissen van de EDEO de vereiste competenties waren vermeld, samen met concrete voorbeelden van situaties, zodat deze functionarissen konden beoordelen of zij over de veertien in dit document genoemde competenties beschikten en of zij deze competenties daadwerkelijk uitoefenden.
177
Ten slotte blijkt uit de omstandigheden van de aan het Gerecht voorgelegde zaak niet dat verzoekster haar hiërarchieke meerderen heeft verzocht om prestatie-indicatoren vast te stellen met het oog op de beoordeling van haar leidinggevende competenties aan het einde van de proefperiode, terwijl besluit 5028/2 bepaalt dat dergelijke indicatoren moeten worden goedgekeurd door de ambtenaar die de proefperiode voor een leidinggevende functie moet doorlopen.
178
In dit verband blijkt dat verzoekster voldoende op de hoogte was van hetgeen er van haar werd verwacht in het kader van de beoordeling van haar prestaties tijdens haar proefperiode als hoofd van de delegatie in Malawi.
179
Derhalve moet de onderhavige grief worden afgewezen.
[omissis]
HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Sandra Paesen wordt verwezen in de kosten.
da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 oktober 2022.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.
(
1
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht de publicatie nuttig acht, worden weergegeven.