61997CC0234_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Ι - Εισαγωγή
1 Η υπό κρίση υπόθεση αφορά τον αποκλεισμό Ισπανίδας υπηκόου, κατόχου σοβαρών διπλωμάτων συντηρητή έργων τέχνης χορηγηθέντων από εκπαιδευτικό ίδρυμα του Ηνωμένου Βασιλείου, από διαγωνισμό για την πλήρωση μόνιμης θέσεως στο Museo Nacional del Prado (στο εξής: Prado) της Μαδρίτης. Ειδικότερα, θέτει το ζήτημα αν οι όροι συλλογικής συμβάσεως προβλέπουσας ότι γίνονται δεκτοί μόνον ισπανικοί τίτλοι ή ισότιμοι αναγνωρισμένοι τίτλοι επαρκούν ώστε να θεωρηθεί ότι πρόκειται για νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα υπό την έννοια του παραγώγου κοινοτικού δικαίου σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων και αν η εν λόγω απαίτηση ή το σύστημα αναγνωρίσεως αλλοδαπών τίτλων αντιβαίνει στο άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΚ.
ΙΙ - Νομικό πλαίσιο και πραγματικά περιστατικά
2 Το γενικό κοινοτικό καθεστώς αναγνωρίσεως των επαγγελματικών προσόντων, το οποίο συμπληρώνει τα μέτρα παραγώγου δικαίου που έχουν ληφθεί όσον αφορά ειδικά επαγγέλματα, θεσπίστηκε με την οδηγία 89/48/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνώρισης των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών (1), και την οδηγία 92/51/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνώρισης της επαγγελματικής εκπαίδευσης, το οποίο συμπληρώνει την οδηγία 89/48 (2) (στο εξής ενίοτε θα αναφέρονται μαζί ως «οδηγίες»).
3 Η έβδομη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας 89/48/ΕΟΚ αναφέρει τα εξής: «(...) ότι πρέπει να προσδιοριστεί ιδίως η έννοια της νομοθετικά κατοχυρωμένης επαγγελματικής δραστηριότητας ώστε να ληφθούν υπόψη διάφορες εθνικές κοινωνιολογικές πραγματικότητες». Συνεπώς, η έννοια αυτή θα πρέπει να περιλαμβάνει και τις επαγγελματικές δραστηριότητες η πρόσβαση στις οποίες επιτρέπεται στους κατόχους ορισμένων τίτλων· κατά συνέπεια, «οι επαγγελματικές ενώσεις ή οργανώσεις που απονέμουν παρόμοιους τίτλους στα μέλη τους και οι οποίες είναι αναγνωρισμένες από τις δημόσιες αρχές δεν μπορούν να επικαλεστούν τον ιδιωτικό τους χαρακτήρα για να αποφύγουν την εφαρμογή του συστήματος που προβλέπει η παρούσα οδηγία».
4 Το άρθρο 1, στοιχείο εε, της οδηγίας 92/51 ορίζει το «νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα» ως τη «δραστηριότητα ή το σύνολο νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελματικών δραστηριοτήτων που αποτελούν το επάγγελμα αυτό σε ένα κράτος μέλος» (3). Το άρθρο 1, στοιχείο σττ, της οδηγίας αυτής ορίζει, στα συναφή χωρία, τη «νομοθετικώς κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα», με όρους σχεδόν ταυτόσημους με το άρθρο 1, στοιχείο δδ, της οδηγίας 89/48, ως:
«[την] επαγγελματική δραστηριότητα για την πρόσβαση στην οποία ή για την άσκησή της ή έναν από τους τρόπους ασκήσεώς της σε ένα κράτος μέλος απαιτείται, αμέσως ή εμμέσως, βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων, η κατοχή τίτλου εκπαίδευσης ή βεβαίωσης επάρκειας».
Η διάταξη αυτή συνεχίζει ως εξής:
«Τρόπους ασκήσεως μιας νομοθετικά κατοχυρωμένης επαγγελματικής δραστηριότητας συνιστούν ιδίως:
- η άσκηση δραστηριότητας υπό επαγγελματικό τίτλο, εφόσον η χρήση αυτού του τίτλου επιτρέπεται μόνον στους κατόχους τίτλου εκπαίδευσης ή βεβαίωσης επάρκειας, που καθορίζεται από νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις,
- η άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας στον τομέα της υγείας, εφόσον για την επ' αμοιβή άσκηση αυτής της δραστηριότητας ή/και την επιστροφή των ιατρικών δαπανών, απαιτείται σύμφωνα με το εθνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης η κατοχή τίτλου εκπαίδευσης ή βεβαίωσης επάρκειας.
(...) (4)»
Σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 1, στοιχείο σττ, της οδηγίας 92/51, λογίζεται ως νομοθετικά κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα η επαγγελματική δραστηριότητα των μελών ενώσεως ή οργανώσεως οι οποίες χορηγούν στα μέλη τους τίτλο εκπαιδεύσεως και τα υποβάλλουν σε επαγγελματικούς κανόνες και οι οποίες τυγχάνουν αναγνωρίσεως υπό ειδική μορφή σε κράτος μέλος, με στόχο την προώθηση και τη διατήρηση της υψηλής στάθμης του οικείου επαγγέλματος (5).
5 Σύμφωνα με το άρθρο 3 της οδηγίας 92/51, «όταν στο κράτος μέλος υποδοχής η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα ή η άσκησή του
προϋποθέτει την κατοχή διπλώματος, (...) η αρμόδια αρχή δεν μπορεί να αρνείται σε υπήκοο κράτους μέλους την πρόσβαση στο επάγγελμα αυτό ή την εξάσκησή του υπό τους ίδιους όρους με τους ημεδαπούς» αν ο εν λόγω αλλοδαπός πληροί μία από τις ακόλουθες δύο προϋποθέσεις:
«α) αν ο αιτών κατέχει το δίπλωμα, όπως ορίζεται στην παρούσα οδηγία ή στην οδηγία 89/48/ΕΟΚ, και το οποίο επιβάλλεται από άλλο κράτος μέλος για την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα ή την άσκησή του στο έδαφός του και το οποίο έχει ληφθεί σε ένα κράτος μέλος, ή
β) αν ο αιτών έχει ασκήσει το επάγγελμα αυτό με πλήρη απασχόληση επί δύο έτη ή επί ισοδύναμο χρονικό διάστημα με μειωμένο ωράριο, κατά τη διάρκεια των δέκα τελευταίων ετών, σε άλλο κράτος μέλος που δεν κατοχυρώνει νομοθετικά αυτό το επάγγελμα ούτε κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εε, και του άρθρου 1, στοιχείο σττ, πρώτο εδάφιο, της παρούσας οδηγίας ούτε κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γγ, και του άρθρου 1, στοιχείο δδ, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 89/48/ΕΟΚ και έχει αποκτήσει έναν ή περισσότερους τίλους εκπαίδευσης [που πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις]».
Οι προϋποθέσεις στις οποίες αναφέρεται το στοιχείο ββ συνίστανται, συνοπτικώς, στο να αποδεικνύει ο τίτλος ότι έχει χορηγηθεί στον κάτοχό του από αρμόδια αρχή κράτους μέλους ότι ο κάτοχός του έχει παρακολουθήσει επιτυχώς κύκλο σπουδών μεταδευτεροβάθμιας εκπαιδεύσεως διαρκείας τουλάχιστον ενός έτους καθώς και την επαγγελματική πρακτική εκπαίδευση που είναι ενσωματωμένη σ' αυτόν τον κύκλο σπουδών, και ότι ο αιτών είναι προετοιμασμένος για την άσκηση του εν λόγω επαγγέλματος (6). Ωστόσο, το κράτος μέλος υποδοχής μπορεί να απαιτήσει από τον αιτούντα να αποδείξει ότι διαθέτει επαγγελματική πείρα όταν η διάρκεια της ως άνω θεωρητικής και πρακτικής εκπαιδεύσεως την οποία επικαλείται είναι τουλάχιστον κατά ένα έτος βραχύτερη από αυτήν που απαιτείται στο κράτος μέλος υποδοχής (7), καθώς και να πραγματοποιήσει πρακτική άσκηση προσαρμογής επί τρία έτη κατ' ανώτατο όριο ή να υποβληθεί σε δοκιμασία επάρκειας όταν η θεωρητική και/ή η πρακτική εκπαίδευσή του καλύπτει τομείς γνώσεων ουσιωδώς διαφορετικούς από εκείνους που καλύπτονται από το δίπλωμα που απαιτείται στο κράτος μέλος υποδοχής (8).
6 Το Prado είναι αυτόνομος διοικητικός οργανισμός, διαθέτων νομική προσωπικότητα, προσαρτημένος στο ισπανικό Υπουργείο Πολιτισμού και εξαρτώμενος απευθείας από τον αρμόδιο υπουργό. Το άρθρο 6 της συλλογικής συμβάσεως που συνήφθη το 1988 μεταξύ του Prado και των εκπροσώπων του προσωπικού του, όσον αφορά το προσωπικό που υπάγεται στην εργατική νομοθεσία (9), όριζε ότι οι υπάλληλοι από τους οποίους απαιτείτο η κατοχή πανεπιστημιακού διπλώματος προσλαμβάνονται αποκλειστικά κατόπιν διαγωνισμού βάσει εξετάσεων. Η σύμβαση προέβλεπε επίσης ότι οι συντηρητές έπρεπε να είναι κάτοχοι τίτλου χορηγηθέντος από μία από τις δύο ισπανικές σχολές συντηρήσεως ή αλλοδαπού τίτλου αναγνωρισθέντος ως ισοτίμου από τον αρμόδιο φορέα (10). Η προϋπόθεση αυτή αντικατοπτρίζει το περιεχόμενο διαφόρων υπουργικών αποφάσεων, εκ των οποίων η πλέον πρόσφατη είναι η απόφαση του Υπουργού Παιδείας και Επιστημών της 14ης Μαρτίου 1989 (11), το άρθρο 6 της οποίας προέβλεπε ότι ο τίτλος του συντηρητή αντικειμένων πολιτιστικής αξίας χορηγείται στους περατώνοντες επιτυχώς τα μαθήματα της ισπανικής σχολής συντηρήσεως και αποκαστάσεως αντικειμένων πολιτιστικής αξίας, καθώς και ότι ο τίτλος αυτός αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη συμμετοχή σε διαγωνισμούς αφορώντες θέσεις συντηρητή σε κρατικά ιδρύματα. Ωστόσο, η υπουργική αυτή απόφαση ανακλήθηκε με απόφαση του Υπουργού Παιδείας και Επιστημών της 28ης Οκτωβρίου 1991 (12) και σήμερα δεν ισχύει καμία τέτοια προϋπόθεση στο ισπανικό δίκαιο. Καίτοι η άσκηση επαγγέλματος διέπεται, γενικώς, μόνον από διατάξεις επέχουσες τάξη νόμου στην ισπανική ιεραρχία των νομικών διατάξεων, από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι οι συλλογικές συμβάσεις όπως η επίδικη αποτελούν μία από τις τυπικές πηγές του δικαίου και μπορούν να επιβάλλουν την κατοχή τίτλου ή ένα ιδιαίτερο επίπεδο σπουδών για την πρόσβαση σε μία συγκεκριμένη επαγγελματική κατηγορία ή θέση. Οι συμβάσεις αυτές είναι δεσμευτικές erga omnes, τουλάχιστον υπό την έννοια ότι επηρεάζουν τη θέση των ατόμων, όπως η προσφεύγουσα, που δεν έχουν τον απαιτούμενο τίτλο.
7 Το βασιλικό διάταγμα 104/88, της 29ης Ιανουαρίου 1988, περί αναγνωρίσεως της ισοτιμίας αλλοδαπών τίτλων και σπουδών στην αλλοδαπή, προβλέπει ότι μια επιτροπή εμπειρογνωμόνων συγκρίνει σε κάθε περίπτωση τις σπουδές που πραγματοποιήθηκαν στην αλλοδαπή με εκείνες που επιβάλλονται στον ίδιο τομέα στην Ισπανία για την απόκτηση του επίμαχου τίτλου και διατυπώνει τις κατάλληλες συστάσεις στο αρμόδιο υπουργείο. Η αναγνώριση μπορεί να χορηγηθεί υπό όρους, όπως η εξέταση σε μαθήματα που δεν καλύπτονται από τις σπουδές στην αλλοδαπή.
8 Η Marνa Teresa Fernαndez de Bobadilla (στο εξής: προσφεύγουσα) είναι Ισπανίδα υπήκοος. Έλαβε πτυχίο Bachelor of Arts στην Ιστορία της Τέχνης από το Πανεπιστήμιο της Βοστώνης στις Ηνωμένες Πολιτείες. Στη συνέχεια, η προσφεύγουσα έλαβε υποτροφία, βάσει δημοσίου διαγωνισμού διοργανωθέντος από το Prado, για να παρακολουθήσει μεταπτυχιακές σπουδές συντηρήσεως έργων τέχνης, με ειδίκευση στα έργα τέχνης σε χαρτί, στο Newcastle Polytechnic (νυν University of Northumbria στο Newcastle) του Ηνωμένου Βασιλείου, όπου, μετά από διετείς θεωρητικές και πρακτικές σπουδές με πλήρες ωράριο, έλαβε το δίπλωμα Master of Arts συντηρήσεως έργων τέχνης. Το εν λόγω πρόγραμμα είναι ένα από τα δύο προγράμματα μεταπτυχιακών σπουδών στο Ηνωμένο Βασίλειο που επιτρέπουν στους κατόχους του διπλώματος να εργαστούν στα μουσεία και αίθουσες τέχνης, συμπεριλαμβανομένων των κρατικών ιδρυμάτων, όπου οι περισσότερες ανώτερες θέσεις στον τομέα αυτόν έχουν πληρωθεί με κατόχους αυτού του διπλώματος (13). Ωστόσο, το Υπουργείο Εμπορίου και Βιομηχανίας του Ηνωμένου Βασιλείου πληροφόρησε την Επιτροπή ότι δεν απαιτείται από τον νόμο η κατοχή τίτλου χορηγουμένου κατά το πέρας ενός από αυτά τα προγράμματα σπουδών για την άσκηση αυτής της δραστηριότητας, είτε στον δημόσιο τομέα είτε γενικότερα.
9 Η προσφεύγουσα εργάστηκε, στη συνέχεια, επί ορισμένα έτη τόσο στο Prado (από το 1989 έως το 1992 και το 1995) όσο και για άλλες αίθουσες τέχνης στην Ισπανία, βάσει συμβάσεων εκτάκτου υπαλλήλου, με ειδικότητα τη συντήρηση έργων τέχνης σε χαρτί. Εργάστηκε επίσης επί ορισμένο χρονικό διάστημα στην Ιταλία και παρακολούθησε επιτυχώς διάφορα επιμορφωτικά επαγγελματικά προγράμματα στην Ισπανία, τις Ηνωμένες Πολιτείες και την Ιαπωνία.
10 Το Prado δημοσίευσε προκήρυξη διαγωνισμού για μόνιμη θέση συντηρητή έργων τέχνης σε χαρτί στις 17 Νοεμβρίου 1992 (14). Το άρθρο 4, στοιχείο b, της προκηρύξεως του διαγωνισμού όριζε ότι οι υποψήφιοι έπρεπε να πληρούν τις προϋποθέσεις της τότε ισχύουσας συλλογικής συμβάσεως. Με επιστολή της 3ης Φεβρουαρίου 1993, η προσφεύγουσα πληροφορήθηκε ότι δεν είχε γίνει δεκτή στον διαγωνισμό διότι δεν ήταν κάτοχος του απαιτουμένου τίτλου συντηρητή αντικειμένων πολιτιστικής αξίας. Στις 9 Οκτωβρίου 1992, η προσφεύγουσα είχε ζητήσει από το Υπουργείο Παιδείας και Επιστημών την αναγνώριση της ισοτιμίας του Master of Arts με έναν από τους απαιτούμενους ισπανικούς τίτλους. Στις 9 Δεκεμβρίου 1993, η επιτροπή εμπειρογνωμόνων, η οποία συνέκρινε τις σπουδές της με αυτές που απαιτούνται για τη χορήγηση του τίτλου εισηγήθηκε την αναγνώριση υπό τον όρο ότι η προσφεύγουσα θα εξεταζόταν, με θεωρητικές και πρακτικές δοκιμασίες, σε 24 μαθήματα. Απαντώντας στις γραπτές παρατηρήσεις της προσφεύγουσας, ο υπουργός επιβεβαίωσε την προηγούμενη εισήγηση με απόφαση της 20ής Απριλίου 1995. Στο πλαίσιο αυτής της συγκρίσεως των σπουδών δεν ελήφθησαν υπόψη ούτε η πείρα της προσφεύγουσας μετά την απόκτηση του Master of Arts ούτε οι άλλες σπουδές της.
11 Στις 27 Νοεμβρίου 1996, η προσφεύγουσα ζήτησε από το Juzgado de lo Social n, 4 de Madrid (στο εξής: εθνικό δικαστήριο) την ακύρωση των διατάξεων της συλλογικής συμβάσεως του Prado περί των απαιτουμένων τίτλων των συντηρητών. Όσον αφορά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, το εθνικό δικαστήριο, στηριζόμενο στην απόφαση Kraus (15) του Δικαστηρίου, έκρινε ότι η υπόθεση δεν αφορούσε νομική κατάσταση καθαρά εσωτερική του Βασιλείου της Ισπανίας. Το εθνικό δικαστήριο έκρινε επίσης ότι το άρθρο 48 της Συνθήκης μπορούσε να εφαρμοστεί σε συμβάσεις που αποτελούν αντικείμενο συλλογικών διαπραγματεύσεων μεταξύ συμβαλλομένων των οποίων οι σχέσεις διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο (16), ιδίως λόγω του καθεστώτος που διέπει τις συλλογικές συμβάσεις στο ισπανικό δίκαιο.
12 Το εθνικό δικαστήριο δεν θεώρησε ότι η συντήρηση και αποκατάσταση έργων τέχνης ήταν νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα στην Ισπανία. Θεώρησε ότι, αν μπορούσε να απαιτηθεί από τους υποψηφίους η κατοχή ενός ειδικού τίτλου, δεν υπήρχε άλλη λύση από τη μακρά, πολύπλοκη και αυστηρή διαδικασία αναγνωρίσεως της ισοτιμίας, λόγω των πολύ διαφορετικών εκπαιδευτικών συστημάτων στα κράτη μέλη. Έκρινε, ωστόσο, ότι η απαίτηση από τους υποψηφίους για μία θέση να κατέχουν έναν συγκεκριμένο ή ισότιμο τίτλο μπορούσε να συνιστά συγκεκαλυμμένη διάκριση, αντιβαίνουσα στο άρθρο 48 της Συνθήκης, καθόσον υποχρεώνει τα άτομα που κατέχουν διαφορετικούς τίτλους να υποβάλλονται στη διαδικασία αναγνωρίσεως της ισοτιμίας προκειμένου να συμμετάσχουν στους διαγωνισμούς, «καθιστώσα στην πράξη ανίσχυρο τον τίτλο που έχει αποκτηθεί σε άλλο κοινοτικό κράτος». Αντ' αυτού, όλοι οι τίτλοι των υποψηφίων, ανεξαρτήτως της προελεύσεώς τους, θα μπορούσαν να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο της διαδικασίας του διαγωνισμού.
13 Το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης:
«Συνιστά προσβολή του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων διάταξη περιεχόμενη σε συλλογική σύμβαση αυτόνομου κρατικού οργανισμού της Ισπανίας και επιβάλλουσα, για την άσκηση του (μη νομοθετικώς κατοχυρωμένου) επαγγέλματος του συντηρητή έργων τέχνης, την προηγούμενη αναγνώριση της ισοτιμίας του ακαδημαϋκού τίτλου που έχει αποκτηθεί σε άλλη κοινοτική χώρα, όταν η αναγνώριση αυτή συνίσταται στη σύγκριση των προγραμμάτων σπουδών της Ισπανίας και της άλλης αυτής χώρας και στην επιτυχή εξέταση, με θεωρητικές και πρακτικές δοκιμασίες, στα μαθήματα εκείνα του ισπανικού προγράμματος σπουδών τα οποία δεν προβλέπονται στο πρόγραμμα σπουδών της εν λόγω άλλης κοινοτικής χώρας;»
ΙΙΙ - Παρατηρήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου
14 Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η προσφεύγουσα, το Ministerio Fiscal (Εισαγγελική Αρχή), το Βασίλειο της Ισπανίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και η Επιτροπή. Προφορικές παρατηρήσεις ανέπτυξαν η προσφεύγουσα, το Βασίλειο της Ισπανίας και η Επιτροπή.
15 Η Δημοκρατία της Φινλανδίας υποστήριξε ότι το επάγγελμα του συντηρητή έργων τέχνης θα μπορούσε πράγματι να θεωρηθεί νομοθετικώς κατοχυρωμένο υπό την έννοια των οδηγιών 89/48 και 92/51. Κατ' αυτήν, πρέπει να ληφθούν υπόψη διάφορες εθνικές κοινωνιολογικές πραγματικότητες και, εν προκειμένω, η φύση των συλλογικών συμβάσεων στο ισπανικό δίκαιο. Το κοινοτικό δίκαιο δέχεται ότι οι συλλογικές συμβάσεις μπορούν να χρησιμοποιηθούν υπό ορισμένες περιστάσεις για τη μεταφορά οδηγιών στην εσωτερική έννομη τάξη (17), η δε επίτευξη των σκοπών των οδηγιών θα μπορούσε να κινδυνεύσει αν οι τελευταίες αυτές δεν εφαρμόζονταν σε περίπτωση που έχουν επιβληθεί προϋποθέσεις για την άσκηση ορισμένου επαγγέλματος δια της οδού αυτής.
16 Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο έθεσε ερώτηση στους διαδίκους της κύριας δίκης, στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη, στην οποία οι ανωτέρω όφειλαν να απαντήσουν κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ως προς το αν ένα επάγγελμα μπορεί να θεωρηθεί νομοθετικώς κατοχυρωμένο όταν με υπουργική απόφαση επιβάλλεται η κατοχή ειδικού τίτλου για την άσκηση του επαγγέλματος αυτού στον δημόσιο τομέα ή όταν μια συλλογική σύμβαση συναφθείσα από αυτόνομο κρατικό οργανισμό απαιτεί από τα άτομα που ασκούν το επάγγελμα αυτό στο πλαίσιο του εν λόγω οργανισμού αυτόν τον τίτλο ή ισότιμο τίτλο. Δυστυχώς, παρά την παραπομπή, στην έκθεση ακροατηρίου, στην υπουργική απόφαση της 14ης Μαρτίου 1989, την οποία επικαλέστηκε το Ministerio Fiscal με τις γραπτές παρατηρήσεις του, το Δικαστήριο μόλις κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση πληροφορήθηκε για την κατάργηση της διατάξεως αυτής με την υπουργική απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 1991, πράγμα που καθιστά περιττό το πρώτο μέρος της ερωτήσεως. Ούτε η προσφεύγουσα, ούτε το Βασίλειο της Ισπανίας θεώρησαν ότι μια συλλογική σύμβαση μπορεί να κατοχυρώσει νομοθετικώς ένα επάγγελμα· απλώς αντικατοπτρίζει «τις συνθήκες της αγοράς εργασίας εντός αυτού του κράτους μέλους» (18). Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστήριξε ότι οι συλλογικές συμβάσεις αφορούν το κράτος υπό τη ιδιότητά του ως εργοδότη και μόνον και ότι ακόμα και η εκ του νόμου ρύθμιση των τίτλων που απαιτούνται για την άσκηση ενός επαγγέλματος στο Δημόσιο δεν καθιστά το επάγγελμα νομοθετικώς κατοχυρωμένο υπό την έννοια των οδηγιών, όταν η άσκησή του υπό άλλο καθεστώς δεν επηρεάζεται. Η Επιτροπή ανέφερε ότι κρατικά μέτρα που επιβάλλουν την κατοχή ιδιαίτερου τίτλου για την άσκηση ενός επαγγέλματος στο Δημόσιο μπορούσαν να συνιστούν ρύθμιση ενός από τους «τρόπους εξασκήσεως» του επαγγέλματος, όπως αναφέρεται στο άρθρο 1, στοιχείο δδ, της οδηγίας 89/48 και στο άρθρο 1, στοιχείο σττ, της οδηγίας 92/51. Υποστήριξε, ωστόσο, ότι η έκταση εφαρμογής της επίδικης συλλογικής συμβάσεως, η οποία ισχύει σε έναν μόνο κρατικό οργανισμό, είναι πολύ περιορισμένη ώστε να θεωρηθεί ότι κατοχυρώνει νομοθετικώς την άσκηση του επαγγέλματος του συντηρητή, έστω και σε σχέση προς την πρόσβαση σε θέση δημοσίου υπαλλήλου.
17 Όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 48 της Συνθήκης, η προσφεύγουσα εκθέτει ότι η απαίτηση της αναγνωρίσεως της ισοτιμίας του τίτλου που της χορηγήθηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο συνιστούσε σοβαρό περιορισμό του δικαιώματός της στην ελεύθερη κυκλοφορία, ιδίως διότι δεν ελάμβανε υπόψη την επαγγελματική πείρα της και τις μεταγενέστερες της αποκτήσεως του τίτλου αυτού σπουδές της, πράγμα το οποίο αντιβαίνει στις αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Βλασσοπούλου (19) και Αρανίτης (20), και διότι η προσφεύγουσα δεν είχε δικαίωμα να επιλέξει να αποδείξει στην πράξη τις ικανότητές της. Η προσφεύγουσα αναφέρει επίσης ότι οι παράγραφοι 3 και 4 του άρθρου 48 της Συνθήκης δεν επέτρεπαν στο Βασίλειο της Ισπανίας να διατηρήσει το εμπόδιο αυτό σε ισχύ. Η Επιτροπή ανέφερε ότι η απαίτηση της κατοχής ειδικών τίτλων από τους υπαλλήλους, συμπεριλαμβανομένης και της δυνατότητας αναγνωρίσεως της ισοτιμίας των αντιστοίχων αλλοδαπών τίτλων, αποτελούσε κατάλληλο αντικείμενο των ανεξάρτητων διαπραγματεύσεων μεταξύ των κοινωνικών εταίρων και δεν φαίνεται να συνιστούσε, αυτή καθεαυτήν, δυσμενή διάκριση. Ωστόσο, υποστήριξε ότι η διαδικασία αναγνωρίσεως της ισοτιμίας δεν ήταν η πρόσφορη για την αξιολόγηση των επαγγελματικών τίτλων και της επαγγελματικής πείρας, όπως απαιτείτο από τις προμνησθείσες αποφάσεις Βλασσοπούλου και Αρανίτης.
18 Το Ministerio Fiscal και το Βασίλειο της Ισπανίας υποστήριξαν ότι η απαίτηση της κατοχής του τίτλου για τη θέση του συντηρητή ίσχυε χωρίς διάκριση και ότι το να γίνονται δεκτά να συμμετάσχουν στον διαγωνισμό, για τέτοιες θέσεις, άτομα τα οποία έχουν αλλοδαπό τίτλο που δεν αντιστοιχεί στους χορηγούμενους στην Ισπανία τίτλους θα συνεπαγόταν αντίστροφη διάκριση εις βάρος των ατόμων που έχουν παρακολουθήσει ανάλογες σπουδές στην Ισπανία. Ωστόσο, ο εκπρόσωπος του Βασιλείου της Ισπανίας δεν ήταν σε θέση, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, να αναφέρει τέτοια ανάλογα προγράμματα σπουδών στην Ισπανία. Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστήριξε ότι είχε δικαίωμα να επιβάλλει τέτοιες προϋποθέσεις προς το συμφέρον της συντηρήσεως της πολιτικής του κληρονομιάς (στην περίπτωση του Prado, μιας συλλογής έργων τέχνης παγκόσμιας φήμης), γενικό συμφέρον το οποίο ήδη έχει αναγνωρίσει το Δικαστήριο στις υποθέσεις περί ξεναγών (21). Η επιτροπή αναγνωρίσεως της ισοτιμίας τήρησε όλους τους όρους εκτιμήσεως της ισοτιμίας των τίτλων που διατυπώνονται στην απόφαση Heylens κ.λπ. (22). Επιπλέον, η σύγκριση δύο πανεπιστημιακών διπλωμάτων δεν πρέπει να συγχέεται με την αξιολόγηση της επαγγελματικής ικανότητας ενός ατόμου, η οποία αποτελεί τη λογική συνέχεια της πρώτης· μόνο στο μεταγενέστερο αυτό στάδιο πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι περίοδοι πρακτικής πείρας. Η συλλογιστική αυτή δεν αναιρείται από την απόφαση Βλασσοπούλου, καθόσον το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση εκείνη ότι τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν από τον ενδιαφερόμενο να αποδείξει τις γνώσεις και τα προσόντα που δεν πιστοποιούνται με το πανεπιστημιακό δίπλωμα (23), όπως ζητήθηκε από την προσφεύγουσα στην υπό κρίση υπόθεση. Κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, ο εργοδότης έχει, εν πάση περιπτώσει, το δικαίωμα να επιβάλει όποιους όρους κρίνει αναγκαίους για την εκτέλεση των καθηκόντων που ασκεί το προσωπικό του, οι δε συνδικαλιστικές οργανώσεις έχουν το δικαίωμα να επιμείνουν ώστε τα αντικειμενικά κριτήρια της προσλήψεως να καθορίζονται με συλλογική σύμβαση.
IV - Ανάλυση
19 Πρέπει να δηλώσω, καταρχάς, ότι συμφωνώ με την άποψη του εθνικού δικαστηρίου ότι η υπό κρίση διαφορά εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, διότι αφορά υπήκοο κράτους μέλους ο οποίος, λόγω του ότι έχει νομίμως διαμείνει στο έδαφος άλλου κράτους μέλους και απέκτησε εκεί επαγγελματικό τίτλο, βρίσκεται σε μια κατάσταση, σε σχέση προς το κράτος μέλος καταγωγής του, που μπορεί να εξομοιωθεί προς την κατάσταση όλων των άλλων προσώπων που απολαύουν των δικαιωμάτων και ελευθεριών που εγγυάται η Συνθήκη (24).
20 Καίτοι το εθνικό δικαστήριο έκρινε λαμβάνοντας ως δεδομένο ότι το επάγγελμα του συντηρητή έργων τέχνης δεν αποτελεί νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα στην Ισπανία, αυτό αμφισβητήθηκε από τη Δημοκρατία της Φινλανδίας. Το Δικαστήριο έδωσε συνέχεια στο ζήτημα αυτό θέτοντας ερώτηση, πριν από την επ' ακροατηρίου συζήτηση, στους διαδίκους της κύριας δίκης, στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη. Αυτή η προσέγγιση του ζητήματος επηρεάστηκε από την εσφαλμένη υπόθεση ότι το ισπανικό δίκαιο εξακολουθεί να επιφυλάσσει τον τίτλο του συντηρητή αντικειμένων πολιτιστικής αξίας και την πρόσβαση σε θέσεις του Δημοσίου στα άτομα που έχουν αποκτήσει το προαναφερθέν ισπανικό δίπλωμα. Επιπλέον, είναι σαφές ότι, αν το επάγγελμα θεωρηθεί ως νομοθετικώς κατοχυρωμένο κατά την έννοια των οδηγιών 89/48 και 92/51, οι επιμέρους διατάξεις των οδηγιών αυτών θα μπορούσαν να παράσχουν στην προσφεύγουσα, υπό ορισμένες περιστάσεις, μια πιο ικανοποιητική λύση από αυτήν που θα μπορούσε να προκύψει από την απευθείας εφαρμογή του άρθρου 48 της Συνθήκης. Ενδείκνυται, κατά συνέπεια, προκειμένου να δοθεί στο εθνικό δικαστήριο λυσιτελής απάντηση στα ερωτήματα, η οποία θα το βοηθήσει στην επίλυση της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιόν του, να εξεταστεί κατά πρώτον το βάσιμο της υποθέσεώς του. Αυτό δεν συνεπάγεται αναδιατύπωση του ερωτήματος του εθνικού δικαστηρίου (πέραν του ότι πρέπει να αγνοηθεί η αναφορά σε «μη νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα»), καθόσον οι διατάξεις των εν λόγω οδηγιών αποτελούν τμήμα του σώματος των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου που εγγυώνται τον σεβασμό του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Στη συνέχεια, θα εξετάσω επίσης τα διαφορετικά ζητήματα που θέτει η εφαρμογή του άρθρου 48 της Συνθήκης στα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως.
Η εφαρμογή των οδηγιών 89/48 και 91/51
21 Από τις δύο οδηγίες εκείνη που εμφανίζει την πιο άμεση συνάφεια με το ζήτημα είναι η οδηγία 92/51. Η οδηγία 89/48 αφορά μόνον τα διπλώματα που χορηγούνται κατά την περάτωση τριετών τουλάχιστον σπουδών. Καίτοι η οδηγία 92/51 φαίνεται να αφορά κυρίως τις μετά τη δευτεροβάθμια εκπαίδευση σπουδές βραχύτερης διάρκειας που οδηγούν στην απόκτηση επαγγελματικών τίτλων επιπέδου κατώτερου από δίπλωμα τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως, οι διατάξεις της έχουν εφαρμογή επίσης, κατά τη γνώμη μου, και στις μεταπτυχιακές σπουδές, οι οποίες σπάνια διαρκούν πέραν της τριετίας. Το Δικαστήριο επισήμανε ήδη τη σημασία των σπουδών αυτών για την εξέλιξη της σταδιοδρομίας και την συνακόλουθη σημασία της αναγνωρίσεώς τους για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων (25). Ωστόσο, είναι σαφές ότι οι δύο οδηγίες συμπληρώνουν η μία την άλλη στο πλαίσιο ενός κοινού συστήματος και πρέπει να λαμβάνονται μαζί υπόψη (26).
i) Το καθεστώς των συλλογικών συμβάσεων
22 Θα εξετάσω καταρχάς το κατά πόσον μια ρήτρα συλλογικής συμβάσεως συναφθείσας μεταξύ ενός οργανισμού της δημοσίας διοικήσεως και των εκπροσώπων του προσωπικού μπορεί να συνιστά «νομοθετική, κανονιστική ή διοικητική διάταξη» εξαρτώσα, άμεσα ή έμμεσα, έναν από τους τρόπους ασκήσεως της επαγγελματικής δραστηριότητας από την κατοχή ειδικών τίτλων. Κατά τη γνώμη μου, αυτό μπορεί να συμβεί, αναλόγως του νομικού και πραγματικού πλαισίου, για λόγους συγγενείς με αυτούς που εκθέτει η Δημοκρατία της Φινλανδίας.
23 Προκαταρκτικώς, είναι απαραίτητο να εξεταστεί το καθεστώς των συλλογικών συμβάσεων στο νομικό σύστημα του συγκεκριμένου κράτους μέλους. Πολλά νομικά συστήματα των κρατών μελών αναθέτουν στους κοινωνικούς εταίρους το έργο της διαπραγματεύσεως συλλογικών συμβάσεων όσον αφορά τους όρους εργασίας, συμπεριλαμβανομένων των προϋποθέσεων προσβάσεως στις θέσεις εργασίας, οι οποίες δεν είναι δεσμευτικές μόνον για τα συμβαλλόμενα μέρη και τα μέλη τους, αλλά και για τους τρίτους, ή οι οποίες παράγουν αποτελέσματα έναντι αυτών. Π.χ., ένας εργοδότης μπορεί να είναι υποχρεωμένος, υπό την επιφύλαξη διατυπώσεων όπως η καταχώριση, να παράσχει, μετά τη σύναψη συλλογικής συμβάσεως με αντιπροσωπευτικό οργανισμό του εμπορικού ή βιομηχανικού κλάδου του, τα πλεονεκτήματα και τους όρους της συμβάσεως αυτής ακόμα και σε πρόσωπα που δεν είναι μέλη των συνδικαλιστικών οργανώσεως που έλαβαν μέρος στις διαπραγματεύσεις. Σε άλλες περιπτώσεις, ειδικότερα όσον αφορά τις θέσεις δημοσίων υπαλλήλων, τα αποτελέσματα αυτά εξαρτώνται από την επικύρωση της συμβάσεως από αρμόδιο κρατικό όργανο.
24 Στην περίπτωση που μια συλλογική σύμβαση έχει τέτοιες συνέπειες, είτε αυτοδικαίως είτε μέσω της εγκρίσεώς της από κρατικό οργανισμό, η σύμβαση αυτή θα πρέπει να θεωρείται, κατά τη γνώμη μου, ως νομοθετική, κανονιστική ή διοικητική διάταξη ικανή να ρυθμίσει μια επαγγελματική δραστηριότητα. Η συλλογιστική αυτή ισχύει ανεξαρτήτως της ταυτότητας των συμβαλλομένων στη συλλογική σύμβαση· με άλλες λέξεις, οι εργοδότες και οι συμμετέχοντες οργανισμοί που εκπροσωπούν τους εργοδότες μπορούν να έχουν δημόσιο ή ιδιωτικό χαρακτήρα. Και στις δύο περιπτώσεις, το καθοριστικό γεγονός είναι ότι η σύμβαση που συνάπτεται μεταξύ παραγόντων της αγοράς εργασίας καθίσταται γενικότερης εφαρμογής και επηρεάζει, κατά συνέπεια, τρίτους, συμπεριλαμβανομένων των εργαζομένων από άλλα κράτη μέλη, και ότι το αποτέλεσμα αυτό υποστηρίζεται από τη δημόσια αρχή. Συνιστά, συνεπώς, στο πλαίσιο της εφαρμογής των οδηγιών, μια μορφή απονομής ρυθμιστικής εξουσίας από το κράτος στους οικονομικούς παράγοντες, οι οποίοι αποκτούν εξουσία δημοσίας αρχής. Το γεγονός ότι το κράτος μπορεί να μην ελέγχει το ακριβές περιεχόμενο των συμβάσεων αυτών, ελλείψει υπερισχύοντος νομοθετικού μέτρου, δεν μειώνει τον δημόσιο και κανονιστικό χαρακτήρα τους (27). Όπως υπογράμμισε η Δημοκρατία της Φινλανδίας, το κοινοτικό δίκαιο έχει ήδη δεχθεί σε ορισμένες περιπτώσεις τον δυνητικό κανονιστικό χαρακτήρα των συλλογικών συμβάσεων (28).
25 Η διάταξη περί παραπομπής αναφέρει ότι οι συλλογικές συμβάσεις, συμπεριλαμβανομένων των διατάξεων σχετικά με τη πρόσβαση σε ορισμένες επαγγελματικές κατηγορίες ή συγκεκριμένες θέσεις, αποτελούν μία από τις τυπικές πηγές του δικαίου στην Ισπανία και έχουν τα ανωτέρω περιγραφέντα αποτελέσματα, τουλάχιστον όσον αφορά τα άτομα που απασχολούνται στο πλαίσιο του γενικού εργατικού δικαίου. Δυνάμει της δεσμευτικής ισχύος της συλλογικής συμβάσεως, φαίνεται ότι το Prado δεν ήταν στην πράξη ελεύθερο να δεχθεί στον διαγωνισμό για τη θέση συντηρητή έργων τέχνης άτομα που δεν είχαν τους προκαθορισμένους τίτλους. Κατά συνέπεια, η σύμβαση επηρέαζε πρόσωπα τα οποία δεν ήταν συμβαλλόμενοι ούτε άμεσα ούτε έμμεσα, λόγω της ιδιότητάς τους ως μέλους αντιπροσωπευτικής οργανώσεως. Το στοιχείο αυτό διακρίνει σαφώς την κατάσταση στην περίπτωση δεσμευτικής συλλογικής συμβάσεως η οποία παράγει αποτέλεσματα έναντι τρίτων από την κατάσταση στην υπόθεση Αρανίτης (29). Στην υπόθεση εκείνη, δεν υπήρχε νομική ρύθμιση όσον αφορά τη για επαγγελματικούς σκοπούς χρήση του επίμαχου πανεπιστημιακού τίτλου. Στην πράξη, μόνον τα άτομα που διέθεταν τον τίτλο αυτόν αναζητούσαν επαγγελματική θέση αυτής της φύσεως και, κατά συνέπεια, σχεδόν όλα τα άτομα που ασκούσαν το επάγγελμα διέθεταν τον εν λόγω τίτλο. Ο προσφεύγων είχε συναντήσει δυσκολίες με τον τίτλο που του είχε απονεμηθεί σε άλλο κράτος μέλος και ζητούσε την αναγνώριση της ισοτιμίας του προς τον τίτλο του κράτους υποδοχής, επικαλούμενος την οδηγία 89/48. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι «το ζήτημα εάν ένα επάγγελμα είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο εξαρτάται από το νομικό σύστημα που ισχύει στο κράτος μέλος υποδοχής και όχι από τις συνθήκες της αγοράς εργασίας εντός αυτού του κράτους μέλους» (30).
26 Μια προσέγγιση προς εντοπισμό της νομοθετικά κατοχυρωμένης επαγγελματικής δραστηριότητας, προσαρμοσμένη στις ιδιαιτερότητες της νομικής καταστάσεως του κράτους μέλους υποδοχής, συμφωνεί και με την προειδοποίηση που περιέχεται στην έβδομη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας, σύμφωνα με την οποία πρέπει «(...) να προσδιοριστεί (...) η έννοια (...) ώστε να ληφθούν υπόψη διάφορες εθνικές κοινωνιολογικές πραγματικότητες». Σημειωτέον επίσης ότι οι οδηγίες αναφέρονται ρητώς σε μιαν άλλη μορφή ασκήσεως δημόσιας εξουσίας κατά παραχώρηση. Όταν μια επαγγελματική δραστηριότητα ασκείται από τα μέλη ιδιωτικής επαγγελματικής ενώσεως ή οργανώσεως η οποία χορηγεί δίπλωμα, επιβάλλει κανόνες επαγγελματικής συμπεριφοράς και τυγχάνει αναγνωρίσεως υπό ειδική μορφή από το κράτος μέλος, με στόχο την προαγωγή και τη διατήρηση υψηλής στάθμης στον συγκεκριμένο επαγγελματικό τομέα, η εν λόγω επαγγελματική δραστηριότητα θεωρείται νομοθετικώς κατοχυρωμένη (31). Όπως εκτίθεται στο προοίμιο, οι εν λόγω ενώσεις ή οργανώσεις «δεν μπορούν να επικαλεστούν τον ιδιωτικό τους χαρακτήρα για να αποφύγουν την εφαρμογή του συστήματος που προβλέπει η παρούσα οδηγία». Δεδομένου ότι μια συλλογική σύμβαση, υπό τις ανωτέρω καθοριζόμενες περιστάσεις και λόγω της αναγνωρίσεως ρυθμιστικής ισχύος δημοσίου κανόνα, μπορεί να έχει, όσον αφορά την πρόσβαση σε επάγγελμα, αποτέλεσμα αντίστοιχο προς εκείνο της ρυθμίσεως μιας επαγγελματικής δραστηριότητας από επαγγελματική ένωση ή οργάνωση αναγνωρισμένη από τις δημόσιες αρχές, θεωρώ ότι πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα του Βασιλείου της Ισπανίας ότι οι συλλογικές συμβάσεις έχουν πάντοτε καθαρά ιδιωτικό χαρακτήρα. Τέλος, θα ήθελα να προσθέσω ότι το κείμενο της οδηγίας επιτρέπει μια εύκαμπτη προσέγγιση, καθόσον υπογραμμίζει τα έμμεσα αποτελέσματα των «νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων» οι οποίες απαιτούν την κατοχή συγκεκριμένου διπλώματος.
ii) Η έκταση εφαρμογής της ρυθμίσεως
27 Ωστόσο, είναι επίσης απαραίτητο, υπό το φως των περιστάσεων της υπό κρίση υποθέσεως και της ερωτήσεως που έθεσε το Δικαστήριο πριν από την επ' ακροατηρίου συζήτηση, να καθοριστεί ποια είδη προϋποθέσεων όσον αφορά τις σπουδές μπορούν να καταστήσουν μια επαγγελματική δραστηριότητα νομοθετικώς κατοχυρωμένη. Κατά τη γνώμη μου, αν τα νομοθετικής, κανονιστικής ή διοικητικής φύσεως άμεσα ή έμμεσα (συμπεριλαμβανομένων των κατ' εξουσιοδότηση ληφθέντων) μέτρα ενός κράτους απαιτούν από ορισμένα άτομα να προσκομίσουν απόδειξη της καταρτίσεώς τους ή πιστοποιητικό επάρκειας, προκειμένου να αναλάβουν ή να συνεχίσουν να ασκούν επαγγελματική δραστηριότητα σε ορισμένους μόνον επαγγελματικούς χώρους, και όχι κατά γενικό κανόνα, η εν λόγω δραστηριότητα μπορεί, ωστόσο, να συνιστά, στον βαθμό αυτόν, νομοθετικώς κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο σττ, της οδηγίας 92/51. Συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι αυτό σκέφθηκε ο κοινοτικός νομοθέτης αναφερόμενος σε επαγγελματική δραστηριότητα «ή έναν από τους τρόπους ασκήσεως» της δραστηριότητας αυτής (32). Αυτή η ειδική δυνατότητα του κράτους να εξαρτά την άσκηση μιας επαγγελματικής δραστηριότητας στον δημόσιο τομέα ή σε τομέα που επιχορηγείται από το κράτος από προϋποθέσεις σπουδών οι οποίες δεν είναι γενικής εφαρμογής προβλέφθηκε στο άρθρο 1, στοιχείο σττ, το οποίο θεωρεί τα επαγγέλματα στον τομέα της υγείας ως νομοθετικώς κατοχυρωμένα στο μέτρο που, σύμφωνα με τους κανόνες της κοινωνικής ασφαλίσεως, για την επιστροφή των ιατρικών δαπανών απαιτείται η κατοχή τίτλου εκπαιδεύσεως.
28 Ωστόσο, όπως υποστήριξε επίσης η Επιτροπή, η εκ μέρους του κράτους ρύθμιση μιας επαγγελματικής δραστηριότητας πρέπει να εμφανίζει έναν ελάχιστο χαρακτήρα ρυθμίσεως γενικής εφαρμογής. Αυτό προκύπτει από το ίδιο το σύστημα των οδηγιών. Ο ορισμός της νομοθετικώς κατοχυρωμένης επαγγελματικής δραστηριότητας και, κατά συνέπεια, του νομοθετικώς κατοχυρωμένου επαγγέλματος δεν είναι μόνον ουσιώδης για τον καθορισμό τον περιστάσεων υπό τις οποίες το κράτος μέλος υποδοχής υποχρεούται να συμμορφωθεί προς τις οδηγίες, αλλά έχει καίρια σημασία, σύμφωνα με το άρθρο 3 αμφοτέρων των οδηγιών, για τον καθορισμό των τίτλων σπουδών τους οποίους το κράτος μέλος υποδοχής υποχρεούται να αναγνωρίσει. Η προσφεύγουσα δεν απέδειξε, ωστόσο, ότι πληρούσε τις προϋποθέσεις του άρθρου 3, στοιχείο αα ή στοιχείο ββ, της οδηγίας 92/51.
29 Το άρθρο 3, στοιχείο αα, δεν αναφέρεται ρητώς σε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα ή επαγγελματική δραστηριότητα, αλλά αναφέρεται, όσον αφορά την οδηγία 92/51, στο «δίπλωμα (...) το οποίο επιβάλλεται από άλλο κράτος μέλος για την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα ή την άσκησή του στο έδαφός του», πράγμα το οποίο συνιστά έμμεση αναφορά στο κριτήριο του άρθρου 1, στοιχείο σττ, της οδηγίας αυτής.
30 Θα μπορούσε να υποστηριχθεί, όσον αφορά το κράτος υποδοχής, ότι μια επαγγελματική δραστηριότητα ρυθμίζεται από το κράτος υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο σττ, της οδηγίας 92/51 όταν ο κοινοτικός εργαζόμενος που υποβάλλει υποψηφιότητα για θέση απασχολήσεως αντιμετωπίζει νομοθετική, κανονιστική ή διοικητική διάταξη η οποία απαιτεί έναν ειδικό τίτλο, έστω και αν η απαίτηση αυτή ισχύει μόνον για τη συγκεκριμένη θέση απασχολήσεως ή τον συγκεκριμένο εργοδότη και δεν είναι γενικότερης εφαρμογής.
31 Ωστόσο, η προσέγγιση αυτή δεν επιτρέπει να καθοριστεί αν μια επαγγελματική δραστηριότητα είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένη στο κράτος μέλος όπου χορηγείται ένας τίτλος, από πλευράς εφαρμογής του άρθρου 3, στοιχείο αα, της οδηγίας 92/51, ή αν δεν είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένη στο κράτος μέλος όπου ο υποψήφιος έχει αποκτήσει επαγγελματική πείρα, από πλευράς εφαρμογής του άρθρου 3, στοιχείο ββ, της οδηγίας αυτής. Υπό τις συνθήκες αυτές, θα ήταν ασυμβίβαστο προς τον υποκείμενο σκοπό των οδηγιών, ήτοι την αμοιβαία αναγνώριση των απαιτήσεων των κρατών μελών για την άσκηση των επαγγελμάτων, να θεωρείται μια ρύθμιση στενής εφαρμογής, περιοριζόμενη ίσως σε μία μόνον πτυχή της επαγγελματικής δραστηριότητας ή σε έναν μόνο φορέα του κράτους μέλους όπου έχει αποκτηθεί ο τίτλος του κοινοτικού εργαζομένου, ως συνεπαγόμενη υποχρέωση του κράτους μέλους υποδοχής να επιτρέψει στον εργαζόμενο την πρόσβαση σε οποιονδήποτε κλάδο του αντίστοιχου επαγγέλματος, ανεξαρτήτως των προϋποθέσεων που προβλέπει η δική του ρύθμιση.
32 Πώς μπορεί να συμβιβαστεί, αφενός, η προφανής επιθυμία του κοινοτικού νομοθέτη, που εκφράζεται στο άρθρο 1, στοιχείο σττ, της οδηγίας 92/51, να ρυθμίσει καταστάσεις στις οποίες η άσκηση μιας επαγγελματικής δραστηριότητας είναι μερικώς μόνο ρυθμισμένη (όσον αφορά έναν από τους τρόπους ασκήσεώς της) στο κράτος υποδοχής, με την ανάγκη, για τον σκοπό της εφαρμογής του άρθρου 3, να καθοριστεί κατά πόσον η άσκηση μιας επαγγελματικής δρατηριότητας, γενικώς και αορίστως και όχι σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, είναι νομοθετικώς ρυθμισμένη εντός του κράτους μέλους όπου ο κοινοτικός εργαζόμενος σπούδασε ή εργάστηκε προηγουμένως; Η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις διαφορετικές κοινωνιολογικές πραγματικότητες των κρατών μελών και, ειδικότερα, τους διαφορετικούς μηχανισμούς κατανομής νομοθετικής, κανονιστικής και διοικητικής εξουσίας μεταξύ των διαφόρων επιπέδων διοικήσεως (33). Κατά την άποψή μου, όταν ένα εθνικό ή περιφερειακό κυβερνητικό όργανο καθορίζει τους απαιτούμενους τίτλους για τις πτυχές τις ασκήσεως μιας επαγγελματικής δραστηριότητας που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του, είτε πρόκειται για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής στον δημόσιο τομέα είτε στο πλαίσιο της οικονομικής ζωής γενικότερα, το εν λόγω επάγγελμα πρέπει να θεωρείται ως νομοθετικώς κατοχυρωμένο κατά την έννοια των οδηγιών. Αν μια τέτοια γενική ρύθμιση - σε οποιοδήποτε κυβερνητικό επίπεδο και αν θεσπίστηκε - των απαιτουμένων τίτλων για την άσκηση μιας επαγγελματικής δραστηριότητας στον δημόσιο ή τον ιδιωτικό τομέα (στην τελευταία αυτή περίπτωση, είτε υπό την ιδιότητα του μισθωτού είτε υπό την ιδιότητα του ανεξάρτητου επαγγελματία) εξαιρούνταν από το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών, η υλοποίηση των στόχων των οδηγιών αυτών θα ετίθετο μοιραία σε κίνδυνο. Ομοίως, για τους λόγους που εκτέθηκαν ανωτέρω, η επιβολή παρόμοιων απαιτήσεων βάσει νομοθετικής, κανονιστικής ή διοικητικής εξουσίας χορηγηθείσας από κάποιο κυβερνητικό όργανο σε ιδιωτικούς οργανισμούς θα πρέπει να θεωρείται ως νομοθετική ρύθμιση κατά την έννοια των οδηγιών.
33 Πάντως, η επίδικη εν προκειμένω απαίτηση όσον αφορά τις σπουδές, εξ όσων γνωρίζει το Δικαστήριο, ισχύει μόνο σε έναν αυτόνομο κρατικό φορέα. Για τον λόγο αυτόν, δεν μου φαίνεται ότι η απαίτηση αυτή έχει επαρκώς ευρύ πεδίο εφαρμογής ώστε να συνιστά, αυτή καθεαυτήν, νομοθετική ρύθμιση μιας επαγγελματικής δραστηριότητας στην Ισπανία. Νομίζω ότι η κατάσταση θα ήταν διαφορετική αν το εθνικό δικαστήριο έβρισκε ένα οπλοστάσιο, παρόμοιο με τις υπουργικές αποφάσεις που έχουν πλέον καταργηθεί, στις διατάξεις των συλλογικών συμβάσεων που έχουν συναφθεί αυτοτελώς από άλλα δημόσια μουσεία ή αίθουσες τέχνης, ειδικότερα αν διαπίστωνε ότι οι συλλογικές αυτές συμβάσεις είναι το προϋόν μας διοικητικής πολιτικής την οποία ακολουθεί το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού ή άλλο αρμόδιο κυβερνητικό όργανο, ή αν οι συμβάσεις αυτές εθεωρούντο ότι είχαν επικυρωθεί από ένα τέτοιο κυβερνητικό όργανο. Ωστόσο, το Δικαστήριο δεν έχει πληροφορίες ότι συντρέχει τέτοιου είδους περίπτωση.
34 Λόγω της περιορισμένης εκτάσεως εφαρμογής της συλλογικής συμβάσεως που περιγράφεται στη διάταξη περί παραπομπής και ελλείψει αποδείξεων περί της υπάρξεως νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών μέτρων (ενδεχομένως, και συλλογικής συμβάσεως ή συλλογικών συμβάσεων) γενικότερης εφαρμογής, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το επάγγελμα του συντηρητή έργων τέχνης δεν είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένο στην Ισπανία κατά την έννοια των οδηγιών 89/48 και 92/51. Κατά συνέπεια, είναι απαραίτητο να εξεταστεί κατά πόσον η προσφεύγουσα μπορεί να αναζητήσει λύση στις άλλες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων και, ειδικότερα, στο άρθρο 48 της Συνθήκης.
Το άρθρο 48 της Συνθήκης
35 Το Δικαστήριο έχει παγίως αποφανθεί, τόσο πριν όσο και μετά την έναρξη της ισχύος των οδηγιών, ότι τα κράτη μέλη υπέχουν, όσον αφορά την αναγνώριση των διπλωμάτων που έχουν αποκτηθεί αλλού εντός της Κοινότητας, και ορισμένες υποχρεώσεις από το άρθρο 48 της Συνθήκης. Ανέκαθεν δέχθηκε ότι, «ελλείψει εναρμονίσεως των όρων ασκήσεως ενός επαγγέλματος, τα κράτη μέλη δικαιούνται να καθορίζουν τις γνώσεις και τα προσόντα που είναι αναγκαία για την άσκηση του εν λόγω επαγγέλματος και να απαιτούν την προσκόμιση διπλώματος με το οποίο να επιβεβαιώνεται η ύπαρξη αυτών των γνώσεων και προσόντων» (34). Ωστόσο, διαπίστωσε επίσης ότι η εκ του νόμου επιβολή τέτοιων προϋποθέσεων συνιστά περιορισμό για την πραγματική άσκηση του δικαιώματος της ελευθερίας εγκαταστάσεως ή του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, τα οποία εγγυάται η Συνθήκη και ότι τα κράτη μέλη οφείλουν, δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης, να απέχουν από κάθε μέτρο ικανό να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των σκοπών της Συνθήκης (35). Κατά συνέπεια, αυτοί οι εθνικοί κανόνες, ακόμα και όταν επιδιώκουν σκοπό θεμιτό και σύμφωνο προς τη Συνθήκη και δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, πρέπει να είναι ανάλογοι της επιτεύξεως του επιδιωκομένου σκοπού και να μη βαίνουν πέραν του αναγκαίου προς τούτο μέτρου (36). Καθορίζοντας το κατάλληλο επίπεδο σπουδών και τις κατάλληλες τεχνικές γνώσεις, οι ισπανικές αρχές δικαιούνται να επηρεαστούν από τον πλούτο της καλλιτεχνικής κληρονομιάς της οποίας θεματοφύλακας είναι το Prado (37). Αντιθέτως, δυσανάλογο εμπόδιο για την άσκηση του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων τίθεται όταν οι εθνικοί κανόνες περί της προσβάσεως στο επάγγελμα δεν λαμβάνουν προσηκόντως υπόψη τις γνώσεις και τα προσόντα που έχει ήδη αποκτήσει ο ενδιαφερόμενος σε άλλο κράτος μέλος (38).
36 Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο, με την απόφαση Βλασσοπούλου, αποφάνθηκε ότι στο κράτος μέλος στο οποίο υποβάλλεται αίτηση αδείας ασκήσεως ενός επαγγέλματος η πρόσβαση στο οποίο υπόκειται σε τέτοιους κανόνες εναπόκειται «να λαμβάνει υπόψη τα διπλώματα, πιστοποιητικά και άλλους τίτλους που έχει αποκτήσει ο ενδιαφερόμενος με σκοπό την άσκηση του ιδίου επαγγέλματος σε άλλο κράτος μέλος και να προβαίνει σε συγκριτική εξέταση των ικανοτήτων που πιστοποιούνται με τα διπλώματα αυτά και των γνώσεων και προσόντων που απαιτούνται από τις εθνικές διατάξεις» (39). Και το Δικαστήριο συνέχισε ως εξής:
«Αυτή η διαδικασία εξετάσεως παρέχει τη δυνατότητα στις εθνικές αρχές του κράτους μέλους υποδοχής να ελέγχουν βάσει αντικειμενικών κριτηρίων ότι με το αλλοδαπό δίπλωμα βεβαιώνονται, όσον αφορά τον κάτοχό του, γνώσεις και προσόντα, αν όχι όμοια, τουλάχιστον ισοδύναμα προς τα πιστοποιούμενα με το εθνικό δίπλωμα. Η εκτίμηση αυτή της ισοτιμίας του αλλοδαπού διπλώματος πρέπει να γίνεται έχοντας αποκλειστικώς υπόψη τον βαθμό των γνώσεων και των προσόντων που το δίπλωμα αυτό, ενόψει της φύσεως και της διάρκειας των σπουδών και των πρακτικών ασκήσεων που αναφέρονται σ' αυτές, καθιστά δυνατή την κατά τεκμήριο ύπαρξή τους στο πρόσωπο του κατόχου του [(40)].
(...)
Αν η συγκριτική αυτή εξέταση των διπλωμάτων καταλήγει στη διαπίστωση ότι οι γνώσεις και τα προσόντα που πιστοποιούνται με το αλλοδαπό δίπλωμα αντιστοιχούν στα απαιτούμενα από τις εθνικές διατάξεις, το κράτος μέλος υποχρεούται να δεχθεί ότι το δίπλωμα αυτό πληροί τις προϋποθέσεις που θέτουν οι εθνικές διατάξεις. Αντιθέτως, αν από τη συγκριτική εξέταση προκύπτει μερική μόνον αντιστοιχία μεταξύ αυτών των γνώσεων και προσόντων, το κράτος μέλος υποδοχής δικαιούται να απαιτήσει από τον ενδιαφερόμενο να αποδείξει ότι έχει αποκτήσει τις γνώσεις και τα προσόντα που του έλειπαν. Σχετικώς, εναπόκειται στις αρμόδιες εθνικές αρχές να εκτιμούν αν μπορεί να γίνει επίκληση των γνώσεων που αποκτήθηκαν στο κράτος μέλος υποδοχής, στο πλαίσιο είτε ενός κύκλου σπουδών είτε πρακτικής πείρας, προκειμένου να αποδείξει ο ενδιαφερόμενος ότι απέκτησε τις γνώσεις που του έλειπαν» (41).
37 Το ότι κατέληξα ανωτέρω στο συμπέρασμα ότι το επάγγελμα του συντηρητή έργων τέχνης δεν είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένο στην Ισπανία κατά την έννοια των οδηγιών δεν επηρεάζει τις ως άνω αρχές. Το προηγούμενο συμπέρασμά μου απορρέει κυρίως από το σύστημα και την οικονομία των οδηγιών. Δεν συντρέχει ανάλογος λόγος περιορισμού της εφαρμογής των γενικών αρχών περί αναγνωρίσεως που απορρέουν από το άρθρο 48 της Συνθήκης μόνο στα γενικής εφαρμογής κρατικά μέτρα που καθορίζουν τις προϋποθέσεις προσβάσεως σε ορισμένο επάγγελμα. Η νομολογία του Δικαστηρίου ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν κράτη μελη ή τα δευτερεύοντα δημόσια όργανά τους περιορίζουν την πρόσβαση στο επάγγελμα υπό στενά καθορισμένες προϋποθέσεις, στην περίπτωση ενός μόνο κρατικού οργανισμού. Προφανώς, αυτό ισχύει και για τις πράξεις των ιδιωτικών επαγγελματικών οργανώσεων που έχουν ανάλογα αποτελέσματα (42) και, συνεπώς, κατά λογική προέκταση, για την επιβολή περιορισμών μέσω συλλογικής συμβάσεως μεταξύ δημοσίου οργανισμού και των εκπροσώπων των υπαλλήλων του. Όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση Walrave και Koch, «το άρθρο 48 (...) εκτείνεται επίσης στις συμβάσεις και στους κανονισμούς που δεν προέρχονται από δημόσιες αρχές» (43). Εν πάση περιπτώσει, στην υπό κρίση υπόθεση, η περιεχόμενη στην προκήρυξη του διαγωνισμού παραπομπή στις προϋποθέσεις της συλλογικής συμβάσεως επιτρέπει να καταλογιστεί απευθείας στο Prado ο επίδικος περιορισμός.
38 Επιπλέον, οι προϋποθέσεις που θέτει αυτή η νομολογία θεωρήθηκε ότι έχουν εφαρμογή σε περιπτώσεις στις οποίες για την πρόσβαση σε ένα επάγγελμα δεν απαιτείται ένας συγκεκριμένος τίτλος, αυτός καθεαυτόν. Στην υπόθεση Αρανίτης, το Δικαστήριο εξέτασε την κατάταξη ενός ατόμου κατόχου ελληνικού διπλώματος γεωλογίας από την υπηρεσία απασχολήσεως άλλου κράτους μέλους. Στην υπόθεση εκείνη, το Arbeitsamt (γραφείο απασχολήσεως) του Βερολίνου κατέταξε τον προσφεύγοντα αρχικά στην κατηγορία του «μη ειδικευμένου βοηθητικού εργατικού δυναμικού». Στη συνέχεια επετράπη στον προσφεύγοντα να χρησιμοποιεί τον ελληνικό τίτλο του, ο οποίος μεταφράστηκε στα γερμανικά στο πιστοποιητικό αδείας εξασκήσεως επαγγέλματος. Κρίνοντας ότι το επάγγελμα του γεωλόγου δεν ήταν νομοθετικώς κατοχυρωμένο στη Γερμανία κατά την έννοια των οδηγιών, το Δικαστήριο παρέπεμψε στην προπαρατεθείσα σκέψη 16 της αποφάσεως Βλασσοπούλου (44) και αποφάνθηκε ως εξής:
«Το ίδιο ισχύει για τις επαγγελματικές δραστηριότητες οι οποίες, ως προς τις προϋποθέσεις προσβάσεως ή εξασκήσεώς τους, δεν εξαρτώνται βάσει νομικών διατάξεων από την κατοχή διπλώματος. Υπό αυτές τις συνθήκες, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής οι οποίες είναι επιφορτισμένες με την κατάταξη των υπηκόων άλλων κρατών μελών, η οποία και θα επηρεάσει τη δυνατότητα των προσώπων αυτών να βρουν εργασία στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη, κατά την κατάταξη αυτή, τα διπλώματα, τις γνώσεις, τα προσόντα και άλλους τίτλους που έχει αποκτήσει ο ενδιαφερόμενος με σκοπό την άσκηση επαγγέλματος στο κράτος μέλος καταγωγής ή προελεύσεώς του» (45).
39 Αυτή η νομολογία που αφορά την κατάταξη των εργαζομένων από υπηρεσία απασχολήσεως του κράτους, η οποία επηρεάζει τις πιθανότητες ευρέσεως εργασίας στο κράτος αυτό, έχει κατά μείζονα λόγο εφαρμογή στην περίπτωση τυπικής εθνικής διαδιακασίας αναγνωρίσεως της ισοτιμίας αλλοδαπών τίτλων. Αν υφίστατο οποιαδήποτε αμφιβολία ως προς τη πιθανότητα να επηρεάσουν τα αποτελέσματα μιας τέτοιας διαδικασίας τις πιθανότητες ενός ατόμου να βρει εργασία, η αμφιβολία αυτή διαλύεται από το γεγονός ότι η επίδικη συλλογική σύμβαση και η επίδικη προκήρυξη του διαγωνισμού απαιτούν ρητώς από τους συντηρητές έργων τέχνης και από τους υποψηφίους για τις θέσεις αυτές στο Prado την κατοχή ειδικού ισπανικού τίτλου ή αλλοδαπού τίτλου αναγνωρισθέντος ως ισοτίμου στο πλαίσιο αυτής της τυπικής διαδικασίας αναγνωρίσεως της ισοτιμίας. Μπορεί να γίνει, συνεπώς, λόγος για διττή υποχρέωση: πρέπει να καθιερωθεί στην Ισπανία μια τυπική διαδικασία αναγνωρίσεως της ισοτιμίας, η οποία να ανταποκρίνεται στις επιταγές του άρθρου 48 της Συνθήκης· και, όταν το Prado καθορίζει τις προϋποθέσεις προσλήψεως και κρίνει τη δυνατότητα των ενδιαφερομένων να υποβάλουν υποψηφιότητα, πρέπει να καθορίζει τις προϋποθέσεις αυτές και να προβαίνει στην εκτίμηση αυτή κατά τρόπο σύμφωνο προς τις επιταγές του άρθρου 48. Κατά συνέπεια, αν η τυπική διαδικασία αναγνωρίσεως της ισοτιμίας δεν ανταποκρίνεται στις επιταγές αυτές, το Prado δεν μπορεί νομίμως να αποκλείσει, χωρίς περαιτέρω εξέταση των τίτλων και της πείρας τους, υποψηφίους οι οποίοι δεν έχουν επιτύχει την αναγνώριση, μέσω της διαδικασίας αυτής, της ισοτιμίας των τίτλων τους προς αυτούς που χορηγούνται εντός της Ισπανίας.
40 Προκειμένου να καθοριστούν οι επιταγές του άρθρου 48 της Συνθήκης για τις ανάγκες της υπό κρίση υποθέσεως, είναι ιδιαίτερα σημαντικό να επισημανθεί η αναφορά, στη σκέψη 20 της αποφάσεως Βλασσοπούλου, στην υποχρέωση την οποία υπέχουν τα κράτη μέλη, όταν δεν υφίσταται παρά μερική αντιστοιχία μεταξύ των προσόντων του εργαζομένου και των προσόντων που χρησιμεύουν ως σημείο αναφοράς εντός του κράτους υποδοχής, να εξετάζουν κατά πόσον οι γνώσεις που έχει αποκτήσει ο ενδιαφερόμενος στο πλαίσιο είτε μεταγενεστέρου κύκλου σπουδών είτε πρακτικής πείρας επαρκούν προς απόδειξη της ισοτιμίας. Η επιταγή αυτή αντικατοπτρίζεται, κατά τη γνώμη μου, και στην περιεχόμενη στο προπαρατεθέν χωρίο της αποφάσεως Αρανίτης αναφορά στα «διπλώματα, τις γνώσεις, τα προσόντα και άλλους τίτλους που έχει αποκτήσει ο ενδιαφερόμενος» (46)· η αναφορά αυτή υποδηλώνει την ίδια ανάγκη αποδείξεως των πραγματικών γνώσεων και ικανοτήτων του ατόμου κατά τον χρόνο της αξιολογήσεώς τους, και οι οποίες διαφέρουν από το καθαρά ακαδημαϋκό περιεχόμενο του αρχικού διπλώματος.
41 Σκοπός μιας τέτοιας διαδικασίας αναγνωρίσεως της ισοτιμίας είναι η εκτίμηση των ειδικών γνώσεων και ικανοτήτων του κοινοτικού εργαζομένου ο οποίος έχει αποκτήσει έναν τίτλο σε ένα κράτος μέλος, σε σχέση προς τις γνώσεις και ικανότητες που πιστοποιούνται με τους τίτλους που χορηγούνται κανονικά εντός του κράτους μέλους υποδοχής. Για τον λόγο αυτόν, ακόμα και περίοδοι σπουδών ή πρακτικής πείρας εκτός Κοινότητας πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να λαμβάνονται υπόψη, όταν συμπληρώνουν τα βασικά προσόντα που έχει αποκτήσει ο κοινοτικός εργαζόμενος σε κράτος μέλος άλλο από το κράτος μέλος υποδοχής. λλως, μπορεί να δημιουργηθεί ψευδής εικόνα όσον αφορά τις πραγματικές γνώσεις και ικανότητες του κοινοτικού εργαζομένου.
42 Το Βασίλειο της Ισπανίας αντιλέγει ότι η διαδικασία αναγνωρίσεως της ισοτιμίας πανεπιστημιακών τίτλων δεν μπορεί να λαμβάνει υπόψη την πρακτική πείρα ή μεταγενέστερες σπουδές. Είναι αληθές ότι το Δικαστήριο εξέθεσε τις γενικές γραμμές ενός συστήματος αξιολογήσεως σε δύο φάσεις. Ήδη με την απόφαση Heylens κ.λπ. έκρινε ότι η εκτίμηση της ισοτιμίας του αλλοδαπού διπλώματος πρέπει να γίνεται αποκλειστικά λαμβανομένου υπόψη του επιπέδου των γνώσεων και των προσόντων που πιστοποιεί το δίπλωμα αυτό, ενόψει της φύσεως και της διάρκειας των σπουδών και της πρακτικής εκπαιδεύσεως στις οποίες αναφέρεται (47). Ωστόσο, στην απόφαση Βλασσοπούλου και στις αποφάσεις που ακολούθησαν, το Δικαστήριο επέμεινε σε μια δεύτερη φάση εκτιμήσεως, η οποία αφορά τα στοιχεία που αποδεικνύουν ότι ο ενδιαφερόμενος έχει γνώσεις και προσόντα που δεν προβλέπονταν στις αρχικές σπουδές του. Η φάση αυτή δεν μπορεί να παραλειφθεί χωρίς να δημιουργηθεί δυσανάλογο εμπόδιο στην άσκηση του δικαιώματος στην ελεύθερη κυκλοφορία. Ο τρόπος με τον οποίο είναι οργανωμένη η διαδικασία εκτιμήσεως δεν έχει σημασία, υπό τον όρον ότι η τελική εκτίμηση, η οποία επηρεάζει τις πιθανότητες του εργαζομένου να βρει θέση απασχολήσεως, αντικατοπτρίζει την πραγματική κατάσταση. Υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, η απλή σύγκριση του προγράμματος πανεπιστημιακών σπουδών που πιστοποιείται με το δίπλωμα το οποίο η προσφεύγουσα απέκτησε στο Ηνωμένο Βασίλειο και του αντίστοιχου προγράμματος σπουδών στην Ισπανία δεν αντικατοπτρίζει την πραγματική της κατάσταση και δεν αρκεί προκειμένου να κριθεί κατά πόσον πρέπει να γίνει δεκτή σε διαγωνισμό για θέση στη δημόσια υπηρεσία που προσδιορίζεται με βάση τον ισπανικό τίτλο ή αλλοδαπούς ισότιμους τίτλους.
43 Συμπληρώνοντας την περιγραφή αυτή των επιταγών του άρθρου 48 της Συνθήκης, θα ήθελα να αναφερθώ στις επιταγές που μνημονεύθηκαν για πρώτη φορά στην απόφαση Heylens κ.λπ. και σύμφωνα με τις οποίες όλες οι αποφάσεις αυτές που αφορούν την εκτίμηση ενός τίτλου πρέπει να αιτιλογούνται και να υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον δικαστηρίου (48). Επιπλέον, όπως αποφάνθηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Kraus, η διαδικασία χορηγήσεως αδείας χρήσεως ενός αλλοδαπού πανεπιστημιακού τίτλου «πρέπει να είναι προσιτή σε όλους τους ενδιαφερομένους και δεν επιτρέπεται, ιδίως, να εξαρτάται από την καταβολή υπερμέτρων διοικητικών τελών» (49). Ως συνακόλουθη του προσιτού, και προκειμένου να μην καταστεί άνευ περιεχομένου το δικαίωμα των εργαζομένων της Κοινότητας να επωφελούνται των δυνατοτήτων ευρέσεως εργασίας σε άλλα κράτη μέλη, η διαδικασία εκτιμήσεως θα πρέπει να καταλήγει στη λήψη αποφάσεως εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος. Το εύλογο σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση εξαρτάται προφανώς από ένα ορισμένο αριθμό στοιχείων, όπως ο βαθμός της συνεργασίας που προσφέρει στον οργανισμό αναγνωρίσεως της ισοτιμίας ο ίδιος ο ενδιαφερόμενος.
V - Πρόταση
44 Υπό το φως της ανωτέρω αναλύσεως, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο ερώτημα που του υπέβαλε το Juzgado de lo Social n, 4 de Madrid:
«Όταν ένας κανόνας που περιλαμβάνεται σε συλλογική σύμβαση δημοσίου οργανισμού ή σε προκήρυξη διαγωνισμού του εν λόγω οργανισμού προβλέπει ότι, για την άσκηση ενός επαγγέλματος στην υπηρεσία του οργανισμού αυτού, οι υποψήφιοι για τη θέση αυτή πρέπει να είναι κάτοιχοι είτε διπλώματος σπουδών χορηγηθέντος εντός του κράτους μέλους αυτού είτε τίτλου άλλου κράτους μέλους αναγνωρισμένου ως ισοτίμου από τις αρμόδιες αρχές αυτού του κράτους μέλους, η διαδικασία αναγνωρίσεως της ισοτιμίας πρέπει να ανταποκρίνεται στις επιταγές του άρθρου 48 της Συνθήκης ΕΚ. Ειδικότερα, όταν υφίσταται μερική μόνον αντιστοιχία μεταξύ των γνώσεων και προσόντων που πιστοποιούνται με τον αλλοδαπό τίτλο και εκείνων που πιστοποιούνται με τον τίτλο που χορηγείται εντός του κράτους μέλους υποδοχής, στις αρμόδιες αρχές εναπόκειται να εκτιμήσουν κατά πόσον οι γνώσεις και τα προσόντα που αποκτήθηκαν με άλλα μέσα, στο πλαίσιο είτε άλλου κύκλου σπουδών είτε πρακτικής πείρας, αρκούν προς απόδειξη του ότι ο ενδιαφερόμενος έχει τις απαιτούμενες γνώσεις και τα απαιτούμενα προσόντα που δεν πιστοποιούνται με τον αλλοδαπό τίτλο. Αν η επίσημη διαδικασία αναγνωρίσεως της ισοτιμίας δεν ανταποκρίνεται στην επιταγή αυτή, στον εργοδότη δημόσιο οργανισμό εναπόκειται να εκτιμήσει ο ίδιος, με γνώμονα τα κριτήρια αυτά, την ισοτιμία των τίτλων που χορηγήθηκαν εντός άλλου κράτους μέλους στους κοινοτικούς υπηκόους που έχουν υποβάλει υποψηφιότητα για ορισμένη θέση.»
(1) - ΕΕ L 19, σ. 16.
(2) - ΕΕ L 209, σ. 25.
(3) - Ο ίδιος ορισμός περιέχεται και στο άρθρο 1, στοιχείο γγ, της οδηγίας 89/48.
(4) - Το άρθρο 1, στοιχείο δδ, της οδηγίας 89/48 δίδει αντίστοιχο ορισμό των προϋποθέσεων ασκήσεως της κατοχυρωμένης επαγγελματικής δραστηριότητας, με αναφορά στην ανάγκη κατοχής διπλώματος.
(5) - Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 1, στοιχείο δδ, της οδηγίας 89/48 περιέχει ανάλογη διάταξη, προσαρμοσμένη στο περιορισμένο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής.
(6) - Το άρθρο 3 της οδηγίας 89/48 περιέχει ανάλογη, καίτοι πιο περιορισμένης εκτάσεως εφαρμογής, διάταξη.
(7) - ρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, της οδηγίας 92/51· βλ. επίσης το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, της οδηγίας 89/48.
(8) - ρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 92/51, βλ. επίσης το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 89/48.
(9) - Boletνn Oficial de la Comunidad de Madrid, 1988, αριθ. 105, συμπλήρωμα. Η σύμβαση αυτή αντικαταστάθηκε από παρόμοια σύμβαση η οπία συνήφθη το 1996, Boletνn Oficial de la Comunidad de Madrid, 1996, αριθ. 57, σημπλήρωμα. Διαφορετικό νομικό καθεστώς εφαρμόζεται στους δημόσιους υπαλλήλους, των οποίων οι ρήτρες και οι όροι εργασίας διέπονται κυρίως από το δημόσιο δίκαιο.
(10) - Παράρτημα Ι, ορισμός των επαγγελματικών κατηγοριών, ομάδα Α, υποομάδα ΙΙ.
(11) - ΒΟΕ της 18ης Μαρτίου 1989, αριθ. 66.
(12) - ΒΟΕ της 1ης Νοεμβρίου 1991, αριθ. 262.
(13) - Πληροφορία παρασχεθείσα στο ισπανικό Υπουργείο Παιδείας από τη μονάδα «συντηρήσεως» της United Kingdom Museums and Galleries Commission.
(14) - Φαίνεται ότι η θέση αυτή διεπόταν από το γενικό εργατικό δίκαιο και όχι από το ιδιαίτερο καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων.
(15) - Απόφαση της 31ης Μαρτίου 1993 στην υπόθεση C-19/92 (Συλλογή 1993, σ. Ι-1663).
(16) - Αποφάσεις της 12ης Δεκεμβρίου 1974, 36/74, Walrave και Koch (Συλλογή τόμος 1974, σ. 563), και της 15ης Δεκεμβρίου 1995, C-415/93, Bosman (Συλλογή 1995, σ. Ι-4921).
(17) - Απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1985, 143/83, Επιτροπή κατά Δανίας (Συλλογή 1985, σ. 427, σκέψη 8)· άρθρο 2, παράγραφος 4, της Συμφωνίας για την κοινωνική πολιτική που συνήφθη μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϋκής Κοινότητας, πλην του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας, που έχει προσαρτηθεί στο Πρωτόκολλο σχετικά με την κοινωνική πολιτική.
(18) - Απόφαση της 1ης Φεβρουαρίου 1996, C-164/94, Αρανίτης (Συλλογή 1996, σ. Ι-135, σκέψη 23).
(19) - Απόφαση της 7ης Μαου 1991, C-340/89 (Συλλογή 1991, σ. Ι-2357, σκέψεις 19 και 20).
(20) - Όπ.π., σκέψεις 31 και 32.
(21) - Αποφάσεις της 26ης Φεβρουαρίου 1991, C-154/89, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-659, σκέψη 17), και C-198/89, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1991, σ. Ι-727, σκέψη 21).
(22) - Απόφαση της 15ης Οκτωβρίου 1987 στην υπόθεση 222/86 (Συλλογή 1987, σ. 4097, σκέψη 13).
(23) - Όπ.π., σκέψη 19.
(24) - Απόφαση Kraus, όπ.π., σκέψη 15· βλ. επίσης σκέψεις 16 έως 18.
(25) - Απόφαση Kraus, όπ.π., σκέψεις 17 έως 23.
(26) - Βλ. την τέταρτη και την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας 92/51.
(27) - Τελείως διαφορετικό είναι το ζήτημα αν οι οδηγίες έχουν απευθείας εφαρμογή στους ιδιώτες εργοδότες, στην περίπτωση που τα εθνικά μέτρα μεταφοράς τους στην εσωτερική έννομη τάξη δεν θα μπορούσαν να θεωρηθούν ότι καλύπτουν τέτοιες καταστάσεις. Όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας W. Van Gerven με τις προτάσεις του στην υπόθεση C-188/89, Foster κ.λπ. (απόφαση της 12ης Ιουλίου 1990, Συλλογή 1990, σ. Ι-3313, σημεία 11 και 16), ο ορισμός του κράτους ή της δημόσιας αρχής στο κοινοτικό δίκαιο εξαρτάται από τον σκοπό ή την αιτιολογία των συγκεκριμένων κανόνων.
(28) - Βλ. ανωτέρω σημείο 14. Ο κοινοτικός νομοθέτης αναγνώρισε επίσης σιωπηρώς τον δυνητικό κανονιστικό χαρακτήρα συλλογικών συμβάσεων με το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητος (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33), τον οποίο το Δικαστήριο εξέτασε για τελευταία φορά με την απόφαση της 15ης Ιανουαρίου 1998, C-15/96, Schφning-Κουγεβετοπούλου (Συλλογή 1998, σ. Ι-47, σκέψη 12).
(29) - Όπ.π.
(30) - Όπ.π., σκέψη 23 (η υπογράμμιση δική μου).
(31) - ρθρο 1, στοιχείο δδ, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 89/48 και άρθρο 1, στοιχείο σττ, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 92/51.
(32) - Η ίδια ανάλυση ισχύει, με τις ενδεδειγμένες προσαρμογές όσον αφορά τα απαιτούμενα προσόντα, και για το άρθρο 1, στοιχείο δδ, της οδηγίας 89/48.
(33) - Βλ., π.χ., το ζήτημα των εξουσιών των αυτονόμων κοινοτήτων στην Ισπανία προς ρύθμιση της ασκήσεως του επαγγέλματος του ξεναγού στην απόφαση της 22ας Μαρτίου 1994, C-375/92, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 1994, σ. Ι-923).
(34) - Προμνησθείσα απόφαση Heylens κ.λπ., σκέψη 10· βλ. επίσης προμνησθείσα απόφαση Βλασσοπούλου, σκέψη 9, καθώς και απόφαση της 7ης Μαου 1992, C-104/91, Aguirre Borrell κ.λπ. (Συλλογή 1992, σ. Ι-3003, σκέψη 7).
(35) - Αποφάσεις της 28ης Ιουνίου 1977, 11/77, Patrick (Συλλογή τόμος 1977, σ. 373, σκέψη 10), και της 28ης Απριλίου 1977, 71/76, Thieffry (Συλλογή τόμος 1977, σ. 229, σκέψη 16)· προμνησθείσες αποφάσεις Heylens, σκέψεις 11 και 12, Βλασσοπούλου, σκέψη 15, και Aguirre Borrell κ.λπ., σκέψη 10· βλ., επίσης, προμνησθείσα απόφαση Kraus, σκέψεις 28 και 31.
(36) - Προμνησθείσα απόφαση Thieffry, σκέψεις 12 και 15· απόφαση της 20ής Μαου 1992, C-106/91, Ramrath (Συλλογή 1992, σ. Ι-3351, σκέψεις 29 και 30), και προμνησθείσα απόφαση Kraus, σκέψη 32.
(37) - Για το γενικό συμφέρον προστασίας των εθνικών θησαυρών που έχουν καλλιτεχνική, ιστορική ή αρχαιολογική αξία, βλ. το άρθρο 36 της Συνθήκης και την απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 1991, C-180/89, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-709, σκέψη 20).
(38) - Προμνησθείσες αποφάσεις Βλασσοπούλου, σκέψη 15, και Aguirre Borrell κ.λπ., σκέψη 10.
(39) - Προμνησθείσα απόφαση Βλασσοπούλου, σκέψη 16· βλ. επίσης προμνησθείσες αποφάσεις Aguirre Borrell κ.λπ., σκέψη 11, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 12, και Αρανίτης, σκέψη 31. Το Δικαστήριο, στη σκέψη 11 της προμνησθείσας αποφάσεως Heylens κ.λπ, αναφέρθηκε σε μια τέτοια υποχρέωση όταν οι νόμοι και οι ρυθμίσεις των κρατών μελών προβλέπουν τη δυνατότητα αναγνωρίσεως των ισοτίμων αλλοδαπών διπλωμάτων.
(40) - Βλ., επίσης, την προμνησθείσα απόφαση Heylens κ.λπ., σκέψη 13, στην οποία παραπέμπει το Δικαστήριο.
(41) - Προμνησθείσα απόφαση Βλασσοπούλου, σκέψεις 17, 19 και 20· βλ., επίσης, προμνησθείσες αποφάσεις Aguirre Borrell κ.λπ., σκέψεις 12 και 14, και Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 13.
(42) - Προμνησθείσα απόφαση Walrave και Koch, σκέψις 17 έως 19 και 21, απόφαση της 14ης Ιουλίου 1976, 13/76, Donΰ (Συλλογή τόμος 1976, σ. 507, σκέψη 17), και προμνησθείσα απόφαση Bosman, σκέψεις 82 έως 84.
(43) - Όπ.π., σκέψη 21 (η υπογράμμιση δική μου)· βλ., επίσης, την προμνησθείσα απόφαση Bosman, σκέψη 84, καθώς και το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1612/68.
(44) - Όπ.π., σκέψη 31.
(45) - Ibidem, σκέψη 32.
(46) - Η υπογράμμιση δική μου.
(47) - Προμνησθείσες αποφάσεις Ηeylens κ.λπ., σκέψη 13, Βλασσοπούλου, σκέψη 17, Aguirre Borrell κ.λπ., σκέψη 12, και Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 13.
(48) - Όπ.π., σκέψη 17· προμνησθείσες αποφάσεις Βλασσοπούλου, σκέψη 22, και Aguirre Borrell, σκέψη 15.
(49) - Προμνησθείσα απόφαση Kraus, σκέψη 39.