62023TJ0096_RES
Sprawa T‑96/23
Uniper Global Commodities SE
przeciwko
Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER)
Wyrok Sądu (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 25 czerwca 2025 r.
Energia – Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Rozporządzenie (UE) 2017/2195 – Decyzja ACER w sprawie zmiany metody wyceny energii bilansującej – Nałożenie tymczasowego limitu cen – Odwołanie wniesione do Komisji Odwoławczej ACER – Wymogi i warunki szczególne odwołań – Artykuł 28 ust. 1 i art. 29 rozporządzenia (UE) 2019/942 – Niedopuszczalność ze względu na brak legitymacji procesowej do wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej – Zarzut niezgodności z prawem – Równość wobec prawa i skuteczna ochrona sądowa – Brak indywidualnego oddziaływania – Nieprzywołane cechy charakterystyczne lub sytuacje faktyczne – Termin do wniesienia skargi – Brak usprawiedliwionego błędu
Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Określenie zarzutów według ich istoty, a nie formalnej kwalifikacji
[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21; regulamin postępowania przed Sądem, art. 76 lit. d)]
(zob. pkt 23, 25)
Zarzut niezgodności z prawem – Charakter incydentalny – Sformułowanie dorozumiane, lecz jasne w skardze – Dopuszczalność
(art. 277 TFUE)
(zob. pkt 24, 26, 27)
Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Metody – Przepis mający jasne i precyzyjne brzmienie – Obowiązek zapewnienia skuteczności (effet utile) przepisu
(zob. pkt 31–34)
Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Metody – Obowiązek dokonywania wykładni prawa wtórnego Unii zgodnie z wiążącą normą wyższego rzędu – Ograniczenia – Wykładnia contra legem – Niedopuszczalność
(zob. pkt 35–37, 79, 80)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty regulacyjne – Akty niewymagające przyjęcia środków wykonawczych i dotyczące skarżącego bezpośrednio – Decyzja Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) zmieniająca metodę wyceny energii bilansującej – Objęcie
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/942)
(zob. pkt 42)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Przesłanki dopuszczalności – Decyzja Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) zmieniająca metodę wyceny energii bilansującej – Akt ustanawiający ACER przewidujący wewnętrzny środek odwoławczy od decyzji ACER‑u – Skarga o stwierdzenie nieważności decyzji ACER‑u bez wyczerpania wewnętrznego środka odwoławczego – Dopuszczalność – Przesłanka – Skarżący niespełniający przesłanek dopuszczalności wniesienia wewnętrznego środka odwoławczego – Spełniona przesłanka – Naruszenie zasad równości i skutecznej ochrony sądowej – Brak
(art. 263 akapit piąty TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 20, 41; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/942, motyw 34, art. 28 ust. 1, art. 29)
(zob. pkt 43–45, 48, 54–75)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Indywidualne oddziaływanie – Kryteria – Decyzja Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) zmieniająca metodę wyceny energii bilansującej – Odwołanie przedsiębiorstwa działającego na rynku, którego dotyczy rzeczona decyzja – Przedsiębiorstwo, które nie wykazało istotnego wpływu na jego pozycję na rynku – Niedopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
(zob. pkt 92–111)
Agencje Unii Europejskiej – Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) – Decyzja ACER‑u – Wewnętrzne postępowanie odwoławcze przed Komisją Odwoławczą – Skarga do sądu Unii – Właściwość – Kontrola zgodności z prawem decyzji Komisji Odwoławczej – Uwzględnienie wyłącznie elementów stanu faktycznego i prawnego przedstawionych przed Komisją Odwoławczą
(art. 263 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/942, art. 29)
(zob. pkt 115, 122)
Postępowanie sądowe – Termin do wniesienia skargi – Prekluzja – Usprawiedliwiony błąd – Pojęcie – Zakres
(art. 263 akapit szósty TFUE)
(zob. pkt 128–136)
Streszczenie
Sąd potwierdził ważność decyzji Komisji Odwoławczej Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) odrzucających jako niedopuszczalne odwołania wniesione przez dwie spółki od decyzji ACER dotyczącej zmiany metody wyceny energii bilansującej. W ten sposób Sąd zajął stanowisko, po pierwsze, w przedmiocie legitymacji procesowej osób fizycznych i prawnych przed Komisją Odwoławczą ACER na podstawie art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 (
1
). Po drugie, Sąd przedstawił wyjaśnienia dotyczące oceny indywidualnego oddziaływania na osoby fizycznej lub prawne w przypadku decyzji przyjętych przez ACER.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2020 r. ACER przyjął, na wniosek operatorów systemów przesyłowych, metodę wyceny energii bilansującej, która przewidywała między innymi, że ceny dostaw energii bilansującej nie mogą być wyższe lub niższe od limitu cen wynoszącego plus i minus 99999 EUR za megawatogodzinę (MWh).
Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. (zwaną dalej „decyzją pierwotną”) ACER tymczasowo zmienił wspomnianą metodę, zastępując sporny limit cen limitem cen wynoszącym plus i minus 15000 EUR/MWh, mającym zastosowanie wyłącznie do wymiany energii bilansującej na europejskich platformach PICASSO i MARI przez okres 48 miesięcy począwszy od dnia 1 lipca 2022 r.
Skarżące, RWE Supply & Trading GmbH i Uniper Global Commodities SE, są dwoma dostawcami energii bilansującej działającymi na rynku niemieckim, na którym działają europejskie platformy PICASSO i MARI.
Uznawszy, że decyzja pierwotna ich dotyczy, każda z tych spółek wniosła odwołanie do Komisji Odwoławczej ACER (zwanej dalej „Komisją Odwoławczą”). Dwiema decyzjami z dnia 9 grudnia 2022 r. (zwanymi dalej „zaskarżonymi decyzjami”) komisja ta odrzuciła wspomniane odwołania jako niedopuszczalne ze względu na brak legitymacji procesowej na podstawie art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942.
Zgodnie z tym przepisem każda osoba fizyczna lub prawna może odwołać się od decyzji ACER, która jest do niej skierowana, lub od decyzji, która dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie. Ponieważ skarżące nie były adresatami decyzji pierwotnej, Komisja Odwoławcza uznała, że decyzja ta dotyczyła ich wprawdzie bezpośrednio, ale nie indywidualnie.
To w tym właśnie kontekście skarżące wniosły do Sądu skargi w celu stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oraz, tytułem żądania ewentualnego, decyzji pierwotnej.
Ocena Sądu
Na poparcie skarg skarżące zarzucają w szczególności Komisji Odwoławczej naruszenie art. 263 akapit czwarty TFUE (
2
) poprzez uznanie, że skarżące nie miały legitymacji wymaganej do wniesienia do niej odwołania od decyzji pierwotnej. Decyzja ta stanowi jednak akt regulacyjny, który dotyczy ich bezpośrednio i nie wymaga środków wykonawczych. W związku z tym podlega ona zaskarżeniu przed sądem Unii na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE.
Zdaniem skarżących art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942, aby był zgodny z zasadą skutecznej ochrony sądowej ustanowioną w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), wprowadzonym w życie przez art. 263 akapit czwarty TFUE, a także z zasadą równości wobec prawa ustanowioną w art. 20 Karty, należy interpretować w ten sposób, że umożliwia on skarżącym wniesienie odwołania do Komisji Odwoławczej od decyzji pierwotnej.
Sąd stwierdził na wstępie, że zarzut pierwszy obejmuje w istocie dwa zarzuty szczegółowe, z których pierwszy dotyczy wykładni art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 niezgodnej z zasadami skutecznej ochrony sądowej i równości wobec prawa ustanowionymi w art. 20 i 47 Karty, a drugi – dorozumianego zarzutu niezgodności z prawem art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 ze względu na niezgodność z tymi samymi zasadami i artykułami Karty.
Co się tyczy pierwszego zarzutu szczegółowego, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wykładnia przepisu prawa Unii nie może skutkować pozbawieniem wszelkiej skuteczności jasnego i precyzyjnego brzmienia tego przepisu. W związku z tym jeżeli znaczenie takiego przepisu wynika jednoznacznie z samego jego brzmienia, sąd Unii nie może odejść od tej wykładni.
W niniejszej sprawie z jasnego i precyzyjnego brzmienia art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 wynika, że skarżące, jako osoby prawne, które nie są adresatami decyzji pierwotnej, mogą wnieść odwołanie od tej decyzji tylko wtedy, gdy decyzja ta dotyczy ich nie tylko bezpośrednio, ale również indywidualnie. O ile prawdą jest, że ustanowioną w ten sposób w tym przepisie przesłankę indywidualnego oddziaływania należy interpretować w świetle zasad ogólnych prawa Unii zagwarantowanych w Karcie, o tyle dokonanie szerokiej wykładni jest możliwe jedynie pod warunkiem, że jest ona zgodna z treścią danego przepisu i nie prowadzi do wykładni contra legem.
Wynika z tego, że w zaskarżonych decyzjach Komisja Odwoławcza miała podstawy do zinterpretowania art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 w ten sposób, że zezwala on skarżącym jako osobom prawnym na wniesienie do niej odwołania na decyzję pierwotną tylko wtedy, gdy rzeczona decyzja dotyczy ich nie tylko bezpośrednio, ale również indywidualnie.
Jeśli chodzi o drugi zarzut szczegółowy, Sąd zauważył, że zgodnie z art. 263 akapit piąty TFUE akty ustanawiające organy i jednostki organizacyjne Unii mogą przewidywać wymogi i warunki szczególne dotyczące skarg wniesionych przez osoby fizyczne lub prawne na akty tych organów lub jednostek organizacyjnych zmierzające do wywarcia skutków prawnych wobec tych osób.
I tak, w art. 28 i 29 rozporządzenia 2019/942 prawodawca Unii przewidział, że osoby fizyczne lub prawne, które są adresatami aktów ACER lub których akty te dotyczą bezpośrednio i indywidualnie, powinny, z uwagi na szybkość postępowania, mieć prawo odwołania się do Komisji Odwoławczej. W tym kontekście postanowił on nie zaliczać do osób fizycznych lub prawnych, które mogą wnieść odwołanie bezpośrednio do Komisji Odwoławczej, osób należących do kategorii, której dotyczy trzecia hipoteza wskazana w art. 263 akapit czwarty TFUE. Osoby te, w przypadku gdy ACER – tak jak w niniejszej sprawie – przyjmie akt regulacyjny, mogą wnieść skargę o stwierdzenie nieważności bezpośrednio do Sądu.
W tym kontekście Sąd wykluczył, by art. 29 rozporządzenia 2019/942, który wymaga wyczerpania wewnętrznych środków odwoławczych przed skierowaniem sprawy do sądu Unii, uniemożliwiał skarżącym wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności bezpośrednio do Sądu. Przepis ten należy bowiem interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie wyłącznie do kategorii osób fizycznych lub prawnych mających legitymację procesową do wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej w rozumieniu art. 28 wspomnianego rozporządzenia.
Wynika z tego, że osoby fizyczne lub prawne należące do kategorii, której dotyczy trzecia hipoteza wskazana w art. 263 akapit czwarty TFUE, nie są objęte zakresem stosowania obowiązkowej uprzedniej procedury odwoławczej ustanowionej w art. 28 i 29 rozporządzenia 2019/942 i w związku z tym powinny wnosić skargi bezpośrednio do Sądu.
To w świetle tych rozważań Sąd zbadał w pierwszej kolejności, czy ustanowione w art. 28 rozporządzenia 2019/942 odmienne traktowanie osób fizycznych lub prawnych objętych trzecią hipotezą wskazaną w art. 263 akapit czwarty TFUE i osób fizycznych lub prawnych, które są uprawnione do bezpośredniego wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej i które są objęte hipotezami pierwszą i drugą, o których mowa w art. 263 akapit czwarty TFUE, jest zgodne z zasadą równości wobec prawa ustanowioną w art. 20 Karty.
Na wstępie Sąd przypomniał, że utworzenie Komisji Odwoławczej wpisuje się w ogólne podejście, które ma na celu wyposażenie agencji Unii w organy odwoławcze, w przypadku gdy powierzono im uprawnienia do podejmowania decyzji w sprawach złożonych pod względem technicznym lub naukowym. Te organy odwoławcze stanowią właściwy środek ochrony praw zainteresowanych stron, w sytuacji w której – ponieważ organy Unii dysponują szerokim zakresem uznania, w szczególności co do oceny wysoce złożonych okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym – kontrola sądu Unii powinna ograniczać się do zbadania, czy skorzystanie z tego zakresu nie jest obarczone oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub też czy organy te nie przekroczyły w sposób oczywisty granic przysługującego im zakresu uznania.
Tym samym, nie pozwalając osobom fizycznym lub prawnym objętym trzecią hipotezą, o której mowa w art. 263 akapit czwarty TFUE, na wniesienie odwołania do Komisji Odwoławczej, art. 28 rozporządzenia 2019/942 wprowadza odmienne traktowanie z jednej strony osób fizycznych lub prawnych, które – tak jak skarżące – mogą skorzystać jedynie z ograniczonej kontroli decyzji ACER sprawowanej przez Sąd, w szczególności w odniesieniu do złożonych ocen naukowych, technicznych lub ekonomicznych związanych z energetyką, a z drugiej strony – osób, które będą mogły wnieść odwołanie bezpośrednio do Komisji Odwoławczej, a tym samym skorzystać z pełnej kontroli decyzji ACER w odniesieniu do tych ocen.
Jednakże takie odmienne traktowanie jest uzasadnione mniej lub bardziej ścisłym związkiem, jaki zachodzi między różnymi kategoriami zainteresowanych osób fizycznych lub prawnych a decyzjami ACER. Osoby uprawnione do bezpośredniego wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej zostały bowiem przez te decyzje zindywidualizowane, ponieważ są ich adresatami lub decyzje te dotyczą ich w sposób podobny, w jaki dotyczyłyby adresata. Nie jest tak natomiast w przypadku osób fizycznych lub prawnych należących do kategorii, której dotyczy trzecia hipoteza wskazana w art. 263 akapit czwarty TFUE.
Ponadto z orzecznictwa wynika, że aby móc podnieść zarzut naruszenia zasady równego traktowania wobec prawodawcy Unii, konieczne jest zaistnienie odmiennego traktowania sytuacji podobnych, stawiającego niektóre osoby w sytuacji niekorzystnej w stosunku do innych osób. Tymczasem nie można uznać, że bezpośrednia kontrola aktu ACER dokonywana przez Sąd jest niekorzystna dla osób fizycznych lub prawnych, które nie mogą bezpośrednio wnieść odwołania do Komisji Odwoławczej ACER. Ten środek kontroli należy bowiem uznać za właściwy do ochrony praw osób fizycznych lub prawnych, które mają mniej ścisły związek z tym aktem.
Wynika z tego, że prawodawca Unii ustanowił w art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 uzasadnioną różnicę w sposobie traktowania osób fizycznych lub prawnych, które nie znajdują się w identycznej lub porównywalnej sytuacji wobec decyzji ACER. Nie muszą one zatem podlegać tym samym wymogom lub warunkom szczególnym dotyczącym skarg, które wnoszą na wspomniane decyzje, w związku z czym to odmienne traktowanie nie narusza zasady równości wobec prawa ustanowionej w art. 20 Karty.
W drugiej kolejności, co się tyczy podnoszonego naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej i art. 47 Karty (
3
) ze względu na brak możliwości wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej przez osoby fizyczne lub prawne należące do kategorii, której dotyczy trzecia hipoteza wskazana w art. 263 akapit czwarty TFUE, Sąd zauważył, że w zakresie, w jakim tryb skargi o stwierdzenie nieważności przed Sądem pozostaje otwarty, nie można uznać, że prawodawca Unii, przyjmując art. 28 i 29 rozporządzenia 2019/942, naruszył wspomnianą zasadę.
Sąd dodał, że ewentualne komplikacje proceduralne wynikające z tego systemu odwoławczego, w szczególności ewentualne wniesienie równoległych skarg na te same decyzje ACER do Komisji Odwoławczej i Sądu, a także złożony charakter pojęcia „indywidualnego oddziaływania”, od którego zależy właściwość odpowiednio Komisji Odwoławczej i Sądu, nie mogą wystarczyć do stwierdzenia, że system ten jest sam w sobie sprzeczny z zasadą skutecznej ochrony sądowej.
Kontynuując analizę skargi, Sąd oddalił również zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 z uwagi na to, że Komisja Odwoławcza nie stwierdziła w zaskarżonych decyzjach, że decyzja pierwotna dotyczyła skarżących indywidualnie ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne, które odróżniały je od wszelkich innych osób.
Po pierwsze, Sąd wyjaśnił, że w celu dokonania oceny indywidualnego oddziaływania na skarżące na podstawie art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 należy odwołać się do orzecznictwa sądu Unii wydanego w przedmiocie drugiej hipotezy, o której mowa w art. 263 akapit czwarty TFUE.
W rzeczy samej, wymogi i warunki szczególne dotyczące odwołań ustanowione w rozporządzeniu 2019/942 na podstawie art. 263 akapit piąty TFUE powinny być w pełni spójne z ogólnym systemem przewidzianym w art. 263 TFUE w odniesieniu do właściwości sądu Unii do rozpoznawania skarg, które zostały mu przekazane. Wynika z tego, że jeżeli te same przesłanki dopuszczalności istnieją w ogólnym systemie przewidzianym w art. 263 TFUE oraz w ramach wymogów i warunków szczególnych przyjętych na podstawie akapitu piątego tego postanowienia, przesłanki te należy co do zasady interpretować w sposób jednolity.
Po drugie, co się tyczy cech charakterystycznych i sytuacji faktycznych, na które skarżące powołały się przed Sądem w celu wykazania indywidualnego oddziaływania, Sąd ograniczył swoje badanie do cech charakterystycznych i sytuacji faktycznych podniesionych również przed Komisją Odwoławczą i przeanalizowanych przez nią w zaskarżonych decyzjach. Prawdą jest, że zadaniem Sądu jest zbadanie zgodności z prawem tych decyzji poprzez przeprowadzenie kontroli stosowania prawa Unii przez Komisję Odwoławczą w szczególności w świetle przedstawionych jej okoliczności faktycznych. Jednakże Sąd nie może przeprowadzić takiej kontroli, uwzględniając nowe okoliczności faktyczne, na które się przed nim powołano lub które mu przedłożono.
W świetle tych wyjaśnień Sąd stwierdził, że w odniesieniu do cech charakterystycznych i sytuacji faktycznych, które skarżące podniosły przed Komisją Odwoławczą, a następnie rozwinęły w ramach niniejszej skargi – a mianowicie ich aktywnej obecności na niemieckim rynku energii bilansującej i ich pozycji wśród największych dostawców na tym rynku –skarżące odsyłają do orzecznictwa sądu Unii w dziedzinie pomocy państwa i koncentracji, podnosząc, że ich pozycja na tym rynku uległa istotnej zmianie wskutek decyzji pierwotnej.
Jednakże, po pierwsze, skarżące nie mogą skutecznie powoływać się na to orzecznictwo, aby twierdzić, że ich pozycja na tym rynku uległa istotnej zmianie wskutek tej decyzji. Orzecznictwo to opiera się bowiem, przynajmniej częściowo, na istnieniu aktualnego lub potencjalnego stosunku konkurencji między beneficjentami spornej decyzji na rynku, którego decyzja ta dotyczy, a stroną skarżącą, której pozycja na rynku właściwym lub na rynkach sąsiednich wyższego lub niższego szczebla, uległa, w konkretnie wskazany sposób, negatywnej, a w stosownym przypadku – istotnej zmianie wskutek wspomnianej decyzji.
W niniejszej sprawie skarżące nie twierdzą ani tym bardziej nie wykazują, że pozostają w aktualnym lub potencjalnym stosunku konkurencji z adresatami – i ich zdaniem rzeczywistymi beneficjentami – decyzji pierwotnej na niemieckim rynku energii bilansującej, na którym działają i którego dotyczy ta decyzja.
Po drugie, i w każdym wypadku, cechy charakterystyczne i sytuacje faktyczne, na które powołują się skarżące, nie mogły ich zindywidualizować w stosunku do wszelkich innych osób.
Ponieważ zarzuty podniesione przez skarżące zostały oddalone, Sąd oddalił skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.
Co się tyczy żądań ewentualnych mających na celu stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej, ponieważ zostały one złożone po upływie terminu do wniesienia skargi określonego w art. 263 akapit szósty TFUE, należy je odrzucić jako niedopuszczalne. W tym względzie Sąd zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżące nie powołały się skutecznie na żaden usprawiedliwiony błąd, który pozwoliłby na odstąpienie od obowiązku dochowania wyznaczonego terminu do wniesienia skargi.
W konsekwencji Sąd oddalił skargi w całości.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/942 z dnia 5 czerwca 2019 r. ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (Dz.U. 2019, L 158, s. 22).
(
2
)	Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na akty, których jest adresatem (pierwszy przypadek) lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie (drugi przypadek), oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych (trzeci przypadek).
(
3
)	Wprowadzonego w życie przez art. 263 akapit czwarty TFUE.