61984C0033
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 28 februari 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A.
In deze zaak gaat het om de geldigheid van een gemeenschapsverordening, waarin onder meer het monetair compenserend bedrag (mcb) was vastgesteld voor uit mais verkregen glucose in poedervorm (dextrose) van post 17.02.B.II.a van het gemeenschappelijk douanetarief.
De verwijzingsbeschikking noemt verordening nr. 1541/80 van 19 juni 1980 (PB 1980, L 156, blz. 1, 2, 5 en 6). De Commissie heeft er evenwel op gewezen — en verzoekster in het hoofdgeding heeft zich daarmee verenigd -, dat dit in feite verordening nr. 2140/79 (PB 1979, L 247, blz. 1) moet zijn, waarvan — zoals blijkt uit artikel 1 van verordening nr. 1541/80 — de kolom „Italia” in bijlage I bij laatstgenoemde verordening werd vervangen.
Genoemde verordening was van toepassing toen verzoekster in het hoofdgeding, die een bedrijf voor de verwerking van landbouwprodukten heeft, in de periode tussen 7 juli en 11 juli 1980 het eerdergenoemde produkt in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer uitvoerde naar de Bondsrepubliek Duitsland. Daarbij moest de exporteur mcb's betalen, omdat Italië behoort tot de landen met een zogenaamde „zwakke munt”.
Verzoekster is van mening, dat het mcb ongeveer 14% te hoog was; de betrokken verordening immers ging voor de berekening van mcb's voor uit mais verkregen produkten uit van de interventieprijs van mais zonder aftrek van de produktierestitutie die bij de vervaardiging van maiszetmeel wordt toegekend en tot een daling van de grondstorprijs leidt. Dat dat verkeerd was, is — met betrekking tot een eerdere verordening (nr. 652/76) — reeds door het Hof vastgesteld in zijn arrest van 15 oktober 1980 (zaak 145/79, Roquette, Jurispr. 1980, blz. 2917), dat kennelijk niet aan verzoeksters aandacht is ontsnapt.
Zij heeft derhalve voor het Tribunale te Venetië terugbetaling gevorderd van de in strijd met verordening nr. 974/71 te veel geheven mcb's. Deze vordering kwam het Tribunale niet ongegrond voor. Het heeft daarom bij beschikking van 24 november 1983 de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verzocht om een prejudiciële beslissing over de navolgende vraag:
„Is verordening (EEG) nr. 1541 van de Commissie van 19 juni 1980 geldig, voor zover daarbij de monetair compenserende bedragen voor de in casu uitgevoerde produkten (glucose in poedervorm of dextrose) van post 17.02.B.II.a zijn vastgesteld op LIT 29612 per ton, nu deze bedragen zijn berekend op basis van de interventieprijs van mais zonder de restitutie bij de produktie van maiszetmeel in aanmerking te nemen, zulks volgens een criterium dat door het Hof reeds in zijn arrest van 15 oktober 1980 in zaak 145/79 ongeldig is verklaard?”
B. Mijn standpunt in deze is als volgt:
1.
De vraag van de nationale rechter zelf levert duidelijk geen moeilijkheden op.
Zoals gezegd, bestaat er reeds een duidelijke uitspraak met betrekking tot de vraag, of bij de berekening van mcb's voor uit mais en maiszetmeel verkregen produkten kan worden uitgegaan van de interventieprijs van mais, dan wel of — voor wat het intracommunautaire handelsverkeer betreft — de produktierestitutie daarvan moet worden afgetrokken. De juistheid van die uitspraak wordt door niemand in twijfel getrokken en ook de nationale rechter heeft zich daarover niet in kritische zin uitgelaten. Vaststaat dus, dat mcb's voor verwerkte produkten, berekend op grond van de interventieprijs zonder aftrek van de produktierestitutie, onrechtmatig zijn. Dit moet dus ook gelden voor de onderhavige verordening, waarin, zoals de Commissie zonder meer toegeeft, dezelfde berekeningsmethode is toegepast.
Men kan zelfs stellen dat het in het geheel niet nodig is om de ongeldigheid van de thans aan de orde zijnde verordening vast te stellen, omdat die ongeldigheid — tenminste impliciet — reeds voortvloeit uit het arrest van 15 oktober 1980 in zaak 145/79. Ofschoon het in die zaak om maiszetmeel en niet om glucose ging, werd de berekeningswijze van mcb's voor uit mais verkregen produkten („maiszetmeel en daarvan afgeleide produkten” — r.o. 16) waarbij de produktierestitutie een rol speelde, in het algemeen afgekeurd. Bovendien werd om genoemde reden niet enkel de destijds ter discussie staande verordening nr. 652/76 ongeldig verklaard; in rechtsoverweging 49 verklaarde het Hof: „Dezelfde conclusie dient te gelden ten aanzien van de geldigheid van de latere verordeningen van de Commissie, houdende vaststelling van wijziging van de mcb's voor de in voorgaande alinea bedoelde produkten.” Daaronder viel dus ook de toen reeds bestaande verordening nr. 2140/79 (in de redactie van verordening nr. 1541/80 van 19 juni 1980). Deze verving immers een eerdere verordening (nr. 1367/79) en vandaar komt men via eerdere verordeningen rechtstreeks uit bij verordening nr. 527/76, die op haar beurt is aangevuld bij de reeds genoemde verordening nr. 652/76.
In de onderhavige procedure zou dus kunnen worden volstaan met het antwoord, dat de ongeldigheid van de voor de Italiaanse rechter bestreden verordening reeds vaststaat op grond van het arrest in zaak 145/79. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en -duidelijkheid is er echter niets tegen om, waar toen immers noch de betrokken verordening noch het betrokken produkt met zoveel woorden in het dictum werden vermeld, in het dictum van het thans te wijzen arrest uitdrukkelijk op te nemen, dat verordening nr. 2140/79 (in de redactie van verordening nr. 1541/80) om de genoemde redenen ongeldig is.
Meer valt er op dit moment over het prejudiciële verzoek, gezien de inhoud en de motivering ervan, eigenlijk niet te zeggen.
2.
Daarnaast is echter uitvoerig (en wat verzoekster betreft hoofdzakelijk) ingegaan op het vraagstuk van de werking van de ongeldigverklaring. Ofschoon door de nationale rechter niet met zoveel woorden aan de orde gesteld (kennelijk omdat hij, evenals andere nationale rechters, ondanks de vaststellingen van het arrest in zaak 145/79, waarop ik zo dadelijk zal ingaan, liever zelf wil beslissen over de vordering tot terugbetaling, dat wil zeggen zelf de zijns inziens noodzakelijke consequenties uit de ongeldigverklaring wil trekken), mag hier aan deze problematiek niet zonder meer worden voorbijgegaan. Zij speelt namelijk ook een rol in de thans eveneens aanhangige zaken 39/84 en 46/84 (Maizena GmbH e.a. tegen Hauptzollamt Hamburg-Jonas en Nordgetreide GmbH & Co. KG tegen Hauptzollamt Hamburg-Jonas), waarin expliciete vragen over dit punt zijn gesteld, en zou het in die zaken tot uitdrukkelijke vaststellingen daarover komen, dan hebben die natuurlijk ook te gelden voor de onderhavige zaak.
a)
Ik herinner eraan, dat met betrekking tot de gevolgen van een ongeldigverklaring in een prejudiciële procedure, het Hof zich in het arrest in zaak 145/79 heeft uitgesproken voor analogische toepassing van artikel 174 EEG-Verdrag, dat bepaalt:
„Wat echter de verordeningen betreft, wijst het Hof van Justitie, zo het dit nodig oordeelt, die gevolgen van de vernietigde verordening aan, welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd.”
Zo besliste het Hof, dat de erkenning van de ongeldigheid van de bepalingen die toen in geding waren, niet de weg opende „voor betwisting van een op grond van die bepalingen verrichte heffing of toekenning van monetair compenserende bedragen door de nationale autoriteiten” (r.o. 53).
Na dat arrest heeft de Commissie de mcb's (ook die voor het onderhavige produkt) gewijzigd bij verordening nr. 3013/80 van 21 november 1980 (PB 1980, L 312, blz. 12). Aangezien het arrest was gewezen op 15 oktober 1980, werden de dienovereenkomstig berekende mcb's met ingang van die datum op aanvraag toegepast (cf. de vierde overweging van de verordening).
b)
Verzoekster vindt dit niet juist. Haars inziens eindigt de taak van het Hof met de vaststelling van de ongeldigheid van een verordening; de consequenties daaruit moeten door de nationale rechter worden getrokken. De kwestie van de terugbetaling van te veel betaalde mcb's dient hij dus te beslissen overeenkomstig het nationale recht (zoals in eerdere uitspraken werd beklemtoond). Naar Italiaans recht, dat in casu toepasselijk zou zijn, moeten niet verschuldigde bedragen (behoudens verjaring en verval van termijnen) worden terugbetaald. In het onderhavige geval waren de mcb's in juli 1980 betaald, dus vóór de uitspraak van genoemd arrest. Op 1 juli 1980 was echter verordening nr. 1430/79 van de Raad betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten in werking getreden. Volgens artikel 2 juncto artikel 14 wordt in een geval als het onderhavige overgegaan tot terugbetaling wanneer het geboekte bedrag om welke reden dan ook hoger is dan het bedrag dat wettelijk verschuldigd is.
De Commissie deelt dit standpunt niet. Haars inziens bestaat er geen aanleiding, de betrokken uitspraak te herzien. Te overwegen ware hoogstens een zekere verzachting in die zin, dat de ongeldigverklaring terugwerkende kracht behoudt ten opzichte van degenen die reeds vóór de uitspraak van het betrokken arrest om terugbetaling hebben verzocht. Voor de ten tijde van de uitspraak voltooide rechtsverhoudingen daarentegen moet haars inziens aan de ex nunc-werking van de ongeldigverklaring worden vastgehouden.
c)
Met betrekking tot deze problematiek wil ik nog wijzen op het volgende :
aa)
Wanneer men ervan uitgaat — wat mijns inziens niet anders kan — dat de ongeldigheid van de onderhavige verordening reeds is vastgesteld in het arrest in zaak 145/79, en dat de beslissing inzake de gevolgen van de ongeldigverklaring dus ook op haar van toepassing is, rijst vanuit verzoeksters optiek de vraag, of een herziening van deze rechtspraak thans inderdaad wel op haar plaats zou zijn.
Ter vergemakkelijking van het besluit om tot herziening over te gaan, kan men echter niet aanvoeren, dat het hier gaat om een situatie waarin de mcb's enkel maar moeten worden verlaagd (namelijk door de produktierestitutie van de maisprijs af te trekken). De in het arrest in zaak 145/79 geuite kritiek op verordening nr. 652/76 en de latere verordeningen had namelijk ook betrekking op het feit, dat de som van de compenserende bedragen voor alle verwerkte produkten groter was dan het compenserend bedrag voor het basisprodukt. Daardoor werd een algemene herstructurering van de mcb's voor verscheidene verwerkte produkten noodzakelijk; het gaat dus niet louter om de vermindering van één bedrag. Bovendien was deze omstandigheid niet de enige grond om de gevolgen van de ongeldigverklaring te beperken; daarnaast speelde het feit dat het anders „wegens het ontbreken van eenvormigheid in de toepasselijke nationale wettelijke regelingen, tot aanzienlijke verschillen in behandeling” en bijgevolg tot nieuwe distorsies van de mededinging zou kunnen komen (r.o. 52).
bb)
Voor zover verzoekster betoogt dat het principieel onjuist is om artikel 174 EEG-Verdrag toe te passen in een prejudiciële procedure die de geldigheid van een gemeenschapsverordening betreft, zie ik geen aanleiding haar daarin te volgen en een zo radicale wijziging van de rechtspraak in overweging te geven. Ik meen dat dit principiële vraagstuk grondig genoeg is onderzocht en is opgelost. Evenmin als mijn collega Darmon in zijn conclusie in zaak 112/83 (arrest van 27 februari 1985, Société des produits de maïs, Jurispr. 1985, blz. 732) koester ik de minste twijfel dat deze bepaling ook bij de vaststelling van de ongeldigheid van een gemeenschapsverordening toepassing kan vinden, aangezien hier duidelijk dezelfde belangenconflicten kunnen spelen als bij nietigverklaring in rechtstreekse beroepen. Alle kritische argumenten die in dit verband naar voren zijn gebracht, vormen mijns inziens geen aanleiding om deze principiële kwestie nogmaals te onderzoeken.
cc)
Ook de door verzoekster genoemde verordening nr. 1430/79 van de Raad betreffende terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten, die op 1 juli 1980 in werking is getreden (artikel 27), is naar mijn mening geen grond om de rechtspraak te herzien.
Deze verordening bestond reeds ten tijde van de uitspraak van het arrest in zaak 145/79. Nochtans heeft het Hof de omstreden beslissing over de gevolgen van de ongeldigverklaring gegeven. Uit niets blijkt echter, dat het vraagstuk van de terugwerkende kracht destijds ook vanuit deze verordening is bezien.
Deze verordening is om andere redenen niet toepasselijk. Zij geldt namelijk uitsluitend voor heffingen en andere bij uitvoer geheven belastingen in het verkeer met derde landen (artikel 1, lid 2, sub b) en niet voor mcb's in het intracommunautaire handelsverkeer, waarvan in het hoofdgeding terugbetaling wordt gevorderd. Deze verordening werd eerst op mcb's van toepassing verklaard door verordening nr. 1371/81 van de Commissie van 19 mei 1981 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de monetair compenserende bedragen (PB 1981, L 138, blz. 1 — artikel 22, lid 2).
Ook wanneer men aanneemt dat verordening nr. 1430/79 voordien reeds voor mcb's gold, valt te bedenken dat wanneer het Hof de ongeldigheid van een voorschrift slechts voor de toekomst vaststelt, niet is voldaan aan de voorwaarden van het door verzoekster aangehaalde artikel 2; volgens dit artikel immers vindt terugbetaling plaats, indien wordt aangetoond dat het geboekte bedrag om welke reden dan ook hoger is dan het bedrag dat wettelijk mocht worden geïnd. In de tijd vóór de uitspraak van het arrest van 15 oktober 1980 nu was het betrokken voorschrift nog geldig. Evenmin kan in dit verband de opvatting worden onderschreven, dat verordening nr. 1430/79 de toepassing van artikel 174 EEG-Verdrag zou beperken; integendeel, aan een op deze verdragsbepaling gebaseerde uitspraak van het Hof komt groter gezag toe dan aan het in bedoelde verordening neergelegde afgeleide gemeenschapsrecht.
dd)
Evenmin bestaat er mijns inziens grond voor een herziening van de rechtspraak in die zin, dat de ongeldigverklaring ten minste terugwerkt voor de gedeeltelijke terugbetaling van te hoge mcb's aan ondernemingen die deze op grond van de in geding zijnde verordening hebben moeten betalen.
Deze stelling vindt geen steun in het argument, dat de kwestie van de terugwerkende kracht thans aan belang heeft ingeboet door verordening nr. 1697/79 van de Raad inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist (PB 1979, L 197, blz. 1), zodat ondernemingen in landen met een zogenoemde sterke munt na de correctie van te hoge mcb's geen navordering voor te veel ontvangen mcb's meer zouden behoeven te vrezen. Ook verordening nr. 1697/79 is pas door verordening nr. 1371/81 van toepassing verklaard op mcb's (artikel 22, lid 2). Bovendien moet sterk worden betwijfeld, of artikel 5 (waarop verzoekster zich beroept) in dergelijke gevallen uitkomst biedt, aangezien het slechts betrekking heeft op de navordering van rechten en aangeeft wanneer deze is uitgesloten.
De voornaamste reden waarom aan de ongeldigverklaring geen terugwerkende kracht werd toegekend, was — zoals gezegd — dat zich wegens het ontbreken van eenvormigheid in de toepasselijke nationale regelingen aanzienlijke verschillen in behandeling zouden kunnen voordoen, wanneer ondernemingen in landen met een zwakke valuta en overheidsinstanties in landen met een sterke valuta de door hen onverschuldigd betaalde bedragen zouden terugvorderen. Men had dus duidelijk niet enkel de terugvordering van bedragen voor ogen, die ondernemingen in landen met een sterke valuta te veel hadden ontvangen. Gelet op de in de Lid-Staten bestaande verschillen in de vereisten voor de terugvordering van bedragen van overheidsinstanties, is ook duidelijk dat het genoemde gevaar van concurrentiedistorsies niet te vermijden zou zijn wanneer de terugwerkende kracht enkel voor ondernemingen in landen met een sterke valuta was uitgesloten.
Tenslotte valt ook op grond van de feiten van de onderhavige zaak en de ongeldigverklaring van verordening nr. 2140/79 niet te denken aan een afwijking van de bestaande rechtspraak. Want al moet worden toegegeven dat voor 's Hofs uitspraak in zaak 145/79 vooral de omstandigheid van belang is geweest dat het in die zaak in de eerste plaats om een verordening uit 1976 ging, toch mag men niet vergeten, dat die uitspraak ook voor alle latere verordeningen geldt. Wanneer men nu echter wil gaan differentiëren naar gelang het tijdstip van vaststelling van de verordening, rijst niet enkel de vraag waar men de grens zou moeten trekken; het zou ook leiden tot discriminatie van belanghebbenden, wat het Hof in bedoeld arrest nu juist bovenal wenste uit te sluiten.
ee)
Het enige dat men dus zou kunnen overwegen, is een verzachting van de rechtspraak in de door de Commissie voorgestelde zin. Bij de beperking van de gevolgen van de ongeldigverklaring zou haars inziens een uitzondering moeten worden gemaakt voor de gevallen waarin vóór de uitspraak van het desbetreffende arrest tijdig een rechtsmiddel is aangewend tegen handelingen tot uitvoering van de ongeldig verklaarde verordening, gevallen dus waarin het niet gaat om afgesloten en door de betrokkenen als definitief beschouwde administratieve procedures. In die gevallen kan er in beginsel grond bestaan om de „Einzelfallgerechtigkeit” te laten prevaleren boven de rechtszekerheid. Degene die voor zijn rechten opkomt, ziet dan zijn inspanningen met succes bekroond en krijgt niet als het ware stenen voor brood. Dit is niets anders dan het doortrekken van de lijn van het arrest Defrenne (zaak 43/75, Jurispr. 1976, blz. 455) betreffende de uitlegging en de rechtstreekse werking van artikel 119 EEG-
Verdrag (gelijke beloning voor mannelijke en vrouwelijke werknemers voor gelijke arbeid). Daar maakte het Hof op de fundamentele ex nunc-werking van zijn uitlegging een uitzondering voor de belanghebbenden die reeds een beroep in rechte of een daarmee gelijk te stellen klacht hadden ingediend (r.o. 74, 75). Dit sluit aan bij hetgeen het Hof heeft overwogen in zijn arrest van 27 februari 1985 in zaak 112/83 (r.o. 18).
Hierbij moet evenwel onmiddellijk worden aangetekend, dat een dergelijke verzachting van de rechtspraak de verzoekster in de onderhavige procedure niet baat. Zoals reeds gezegd, ligt de ongeldigheid van de thans in geding zijnde verordening reeds besloten in meergenoemd arrest van 15 oktober 1980, terwijl verzoekster eerst in mei 1982 in rechte terugbetaling heeft gevorderd (vermoedelijk nadat zij kennis van het arrest had gekregen). Men dan dus niet zeggen, dat zij vóór de uitspraak van het arrest door middel van tijdig aangewende rechtsmiddelen heeft gepoogd, wijziging te brengen in de juridische situatie. Zij wil enkel maar delen in het resultaat van gerechtelijke procedures die anderen hebben ingeleid. Dit nu kan moeilijk worden beschouwd als een belang dat bescherming verdient.
d)
Zo het Hof zich in deze zaak niet wil beperken tot de uitspraak, dat de ongeldigheid van verordening nr. 2140/79 reeds voortvloeit uit het arrest in zaak 145/79, zou het deze verordening op de aan het begin van mijn conclusie genoemde gronden ongeldig moeten verklaren. Wat echter de gevolgen van de ongeldigverklaring betreft, zou het in casu mutatis mutandis kunnen blijven bij hetgeen in zaak 145/79 is vastgesteld.
C.
Samenvattend geef ik het Hof in overweging, de vraag van het Tribunale te Venetië in die zin te beantwoorden, dat verordening nr. 2140/79, in de redactie van verordening nr. 1541/80, ongeldig is voor zover daarbij mcb's voor glucose in poedervorm of dextrose van post 17.02.B.II.a zijn vastgesteld op basis van de interventieprijs van mais zonder aftrek van de restitutie bij de produktie van maiszet-meel.
(
*1
)	Vertaald uit het Duits.