Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
DEAN SPIELMANN
apresentadas em 13 de novembro de 2025 (1)
Processo C‑523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal
contra
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal de Cuentas (Tribunal de Contas, Espanha)]
« Reenvio prejudicial — Gestão de fundos públicos no contexto do movimento a favor da independência da Catalunha — Processo de responsabilidade financeira — Compatibilidade da Lei
Orgânica 1/2024 que Aprova uma Amnistia com vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha com o direito da União — Artigo 325.° TFUE — Proteção dos interesses financeiros da União — Artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE — Artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Competência do Tribunal de Justiça — Prazo máximo de dois meses para aplicar a amnistia — Direito de ser ouvida da parte que intenta a ação no interesse geral — Não suspensão do processo e levantamento obrigatório das medidas cautelares em caso de apresentação de um pedido de decisão prejudicial »
Índice
I.
Introdução
II.
Quadro jurídico
A.
Direito da União
B.
Direito espanhol
1.
Constituição
2.
Lei orgânica 2/1982 do TCU
3.
Lei 7/1988 relativa ao funcionamento do TCU
4.
Lei orgânica 6/1985 relativa ao poder judicial
5.
Lei 1/2000 relativa ao Código de Processo Civil
6.
LOA
III.
Litígio no processo principal, questões prejudiciais e processo no Tribunal de Justiça
IV.
Análise
A.
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial: o TCU é um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE?
B.
Quanto às questões prejudiciais
1.
Observações preliminares: amnistia e direito da União
2.
Quanto à existência de uma lesão dos interesses financeiros da União (primeira, terceira, quarta e quinta questões)
a)
Quanto à primeira questão
b)
Quanto às terceira, quarta e quinta questões
3.
Quanto à conformidade da LOA com o Estado de direito (segunda, sexta, sétima e oitava questões)
a)
Quanto à competência do Tribunal de Justiça
b)
Quanto à admissibilidade
c)
Quanto ao mérito
1)
Observações preliminares
2)
Quanto à segunda questão
3)
Quanto à sétima questão
4)
Quanto às sexta e oitava questões
V.
Conclusão
I.      Introdução
1.        O termo «amnistia» deriva da palavra grega ἀμνηστία (amnēstía), que implica a ideia de esquecimento (2), tal como o termo «amnésia», com o qual partilha a mesma etimologia (3). Mas a comparação termina aí: a amnésia constitui um evento sofrido, involuntário, uma doença, uma perturbação da memória que, por vezes, resulta da negação de uma realidade passada. A amnistia, em contrapartida, decorre de uma escolha política, a escolha de esquecer — um esquecimento que não é acidental nem involuntário, mas, pelo contrário, intencional e jurídico. É um perdão coletivo, concedido por um poder soberano, geralmente por uma infração cometida contra o Estado (4). Trata‑se de apaziguar conflitos gerados por acontecimentos que abriram uma fratura política e social numa determinada população e de «virar a página» (5).
2.        Contudo, a amnistia constitui, assim, uma medida complexa que, adotada com o objetivo de perdoar infrações, pode constituir um instrumento de impunidade. A adoção de uma medida de amnistia gera, por isso, um debate delicado: constituirá a amnistia uma rutura da igualdade contrária à ideia de justiça (6)? Ou será a amnistia a expressão de uma justiça que «intervém a posteriori» (7) nos conflitos sociais?
3.        Em 10 de junho de 2024, as Cortes Generales (Parlamento espanhol) adotaram a Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Lei Orgânica 1/2024 que Aprova uma Amnistia com vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha)
(a seguir «LOA») (8). O âmbito de aplicação material e temporal da LOA inclui os atos geradores de responsabilidade criminal, contraordenacional ou financeira praticados no quadro do referendo sobre a independência da Catalunha, bem como os praticados no contexto do processo independentista catalão.
4.        A LOA — não se pode negá‑lo — provocou um debate profundo e virulento na classe política, nas instituições, no sistema judiciário, no mundo académico e, mais globalmente, na sociedade espanhola.
5.        Do ponto de vista jurídico, a questão da legalidade da LOA foi recentemente submetida, através de um recurso de constitucionalidade, ao Tribunal Constitucional (Espanha). Por Acórdão de 26 de junho de 2025 (9), este órgão jurisdicional declarou essa lei conforme com a Constitución española (Constituição espanhola)
(a seguir «Constituição») (10), com exceção de duas disposições.
6.        Neste contexto, o Tribunal de Cuentas (Tribunal de Contas, Espanha)
(a seguir «TCU»), submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial relativo à compatibilidade de determinadas disposições que regulam a concessão da amnistia em causa com a proteção dos interesses financeiros da União, prevista, nomeadamente, no artigo 325.° TFUE, e com o princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE.
7.        O presente processo, que tem implicações constitucionais não negligenciáveis para o direito da União, dará ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se pronunciar sobre a questão, indubitavelmente inédita, do seu poder de fiscalização jurisdicional sobre uma lei de amnistia adotada por um Estado‑Membro da União e do alcance dessa fiscalização.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
8.        São relevantes no presente processo os artigos 267.° e 325.° TFUE, o artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, bem como o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
B.      Direito espanhol
1.      Constituição
9.        O artigo 136.° da Constituição dispõe:
«1.      O [TCU] é o órgão supremo fiscalizador das contas e da gestão económica do Estado, assim como do setor público.
Depende diretamente das Cortes Gerais [Parlamento espanhol] e exerce as suas funções por delegação destas na apreciação e comprovação da Conta Geral do Estado.
2.      As contas do Estado e do setor público estatal são remetidas ao [TCU] e são visadas por este.
O [TCU], sem prejuízo da sua própria jurisdição, remete às Cortes Gerais [Parlamento espanhol] um relatório anual, no qual, quando proceda, comunica as infrações ou responsabilidades em que, a seu juízo, se haja incorrido.
3.      Os membros do [TCU] gozam da mesma independência e inamovibilidade e estão submetidos às mesmas incompatibilidades que os Juízes.
4.      Uma lei orgânica regula a composição, organização e funções do [TCU].»
2.      Lei orgânica 2/1982 do TCU
10.      O artigo 5.° da Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (Lei Orgânica 2/1982 do TCU), de 12 de maio de 1982
(a seguir «LOTCU») (11) dispõe que «[o TCU] exerce as suas funções com plena independência e respeito pela ordem jurídica».
11.      O artigo 15.° da LOTCU define da seguinte forma o alcance da jurisdição em matéria de finanças públicas:
«1.      O controlo jurisdicional em matéria de finanças públicas, que é da competência do [TCU], exerce‑se em relação às contas que devem ser apresentadas pelas pessoas que recebem, controlam, administram, guardam, utilizam ou manejam fundos ou ativos públicos.
2.      O controlo jurisdicional em matéria de finanças públicas abrange os fundos ou ativos públicos, bem como as obrigações acessórias dadas em garantia da sua gestão.»
12.      O artigo 17.° da LOTCU prevê:
«1.      O controlo jurisdicional em matéria de finanças públicas é necessário e improrrogável, exclusivo e pleno.
2.      Abrange, apenas para efeitos do exercício da sua função, o conhecimento e a decisão das questões prejudiciais e incidentais, salvo as de natureza penal que constituam elemento prévio necessário para a declaração de responsabilidade financeira e estejam com ela diretamente relacionadas.
3.      A decisão proferida não produz efeitos fora do âmbito do controlo jurisdicional em matéria de finanças públicas».
3.      Lei 7/1988 relativa ao funcionamento do TCU
13.      O artigo 49.°, n.os 1 e 3, da Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (Lei 7/1988, relativa ao funcionamento do TCU), de 5 de abril de1988
(a seguir «LFTCU») (12) prevê:
«1.      O Tribunal de Contas aprecia os pedidos de responsabilidade decorrentes das contas que devem ser apresentadas por todos os responsáveis pela gestão de fundos ou ativos públicos, quando estes, com dolo, culpa ou negligência graves, causem prejuízo aos referidos fundos ou ativos em resultado de ações ou omissões contrárias às leis que regulam o regime orçamental e financeiro, aplicáveis às entidades do setor público ou, quando aplicável, às pessoas ou entidades que recebam subsídios, créditos, garantias ou outros auxílios desse setor. Apenas apreciará as responsabilidades subsidiárias quando a responsabilidade direta, previamente declarada e não executada, seja de natureza financeira.
[...]
3.      Quando os factos constituam um ilícito penal na aceção do artigo 18.°, n.° 2, da [LOTCU], o juiz ou tribunal que conheça da causa abstém‑se de conhecer da responsabilidade financeira deles decorrente, transmitindo ao [TCU] os elementos de antecedentes necessários para que este especifique o montante dos danos causados aos fundos ou ativos públicos.»
14.      O artigo 67.° da LFTCU dispõe:
«1.      Para garantir as responsabilidades financeiras que venham a ser decretadas nos processos judiciais do [TCU], o Ministerio Fiscal [Ministério Público, Espanha], o Letrado del Estado [Advogado do Estado, Espanha] ou o representante legal da entidade pública lesada pode requerer a apreensão preventiva dos bens dos indiciados na responsabilidade financeira nos casos e na forma previstos no Código de Processo Civil, sem que possa exigir‑se qualquer tipo de caução para a decretar.
2.      Para esse efeito, é considerado documento suficiente para a emissão da apreensão preventiva o processo em que se tenha determinado provisoriamente o montante das responsabilidades financeiras, a que se referem os artigos 45.° e 47.° da presente Lei.
3.      Caso a apreensão preventiva tenha sido requerida e obtida antes da propositura da ação, a sua homologação deve ser efetuada quando este procedimento esteja concluído no processo judicial correspondente ou, quando aplicável, no procedimento de alegações do Ministério Público.»
15.      Nos termos do artigo 74.°, n.° 1, da LFTCU:
«No processo judicial de reintegro por alcance [ação por responsabilidade financeira], sem prejuízo dos procedimentos previstos para o correspondente processo declarativo, serão observadas as seguintes precauções:
1a.      Os factos limitar‑se‑ão exclusivamente aos casos de peculato ou de alcance nos termos definidos pela presente lei.
[…]»
4.      Lei orgânica 6/1985 relativa ao poder judicial
16.      O artigo 418.°, n.° 11, da Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Lei Orgânica 6/1985, relativa ao poder judicial),
de 1 de julho de 1985 (a seguir «LOPJ») (13), prevê que constitui falta grave a demora injustificada na instauração ou na tramitação de um processo ou causa de que o juiz ou magistrado tenha conhecimento no exercício das suas funções, a menos que constitua falta muito grave.
5.      Lei 1/2000 relativa ao Código de Processo Civil
17.      Nos termos do artigo 216.° da Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil (Lei 1/2000, relativa ao Código de Processo Civil),
de 7 de janeiro de 2000 (a seguir «LEC»), na versão aplicável no processo principal (14):
«Os tribunais cíveis conhecem dos processos que lhes são submetidos com base nos elementos de facto, nas provas e nos pedidos das partes, salvo se a lei dispuser diferentemente em casos especiais.»
18.      O artigo 434.° da LEC tem a seguinte redação:
«1.      A sentença é proferida no prazo de [20] dias após o termo do julgamento.
2.      Se, no prazo para a prolação da sentença e de acordo com o disposto nos artigos seguintes, forem ordenadas diligências finais, suspender‑se‑á o prazo para a prolação da sentença.
[...]»
19.      O artigo 435.° da LEC dispõe:
«1.      Só a requerimento de uma das partes pode o tribunal, por despacho, ordenar medidas de instrução finais, de acordo com as seguintes regras:
1a.      Não são admitidas na instrução final as provas que pudessem ter sido apresentadas atempada e adequadamente pelas partes, incluindo as que pudessem ter sido apresentadas após a indicação do tribunal às partes referida no artigo 429.°, n.° 1.
2a.      Quando, por razões alheias à parte que a propôs, não tenha sido produzida uma das provas admitidas.
3a.      São também admitidas e recolhidas provas relevantes e úteis relativas a factos novos ou de novo conhecimento, nos termos do artigo 286.°
2.      Excecionalmente, o tribunal pode ordenar, oficiosamente ou a requerimento de uma das partes, a produção de novos meios de prova sobre factos relevantes, invocados em tempo útil, caso as produções de prova anteriormente administrados não tenham sido favoráveis devido a circunstâncias que desapareceram e que são independentes da vontade e da diligência das partes, sempre que existam motivos fundados para crer que o novo processo permitirá estabelecer a certeza quanto a esses factos.
Nesse caso, o despacho que ordena a produção de prova deverá detalhar essas circunstâncias e esses motivos».
20.      De acordo com o artigo 436.° da LEC:
«1.      As medidas adotadas nos termos dos artigos anteriores são executadas no prazo de vinte dias e na data fixada para o efeito, se necessário, pelo Letrado de la Administración de Justicia [escrivão do tribunal, Espanha], na forma estabelecida na presente lei para provas do género. Uma vez realizadas, as partes podem, no prazo de cinco dias, apresentar alegações escritas com o resumo e a avaliação do resultado.
2.      A contagem do prazo para a prolação da sentença reinicia‑se quando tiver decorrido o prazo concedido às partes para apresentarem as alegações escritas referidas no número anterior.»
6.      LOA
21.      O artigo 1.° da LOA, intitulado «Âmbito objetivo», dispõe:
«1.      São amnistiados os seguintes atos geradores de responsabilidade criminal, contraordenacional ou financeira, praticados no âmbito das consultas efetuadas na Catalunha em 9 de novembro de 2014 e 1 de outubro de 2017, sua preparação ou suas consequências, desde que tenham sido praticados entre 1 de novembro de 2011 e 13 de novembro de 2023, bem como as seguintes ações praticadas entre estas datas no contexto do denominado processo independentista catalão, ainda que não estejam relacionadas com as referidas consultas ou tenham sido praticadas posteriormente à sua realização:
a)      Os atos praticados com a intenção de reivindicar, promover ou obter a secessão ou a independência da Catalunha, bem como os que tenham contribuído para a concretização de tais fins.
[...]
São também consideradas abrangidas por esta hipótese as ações praticadas, a título pessoal ou institucional, com o objetivo de divulgar o projeto independentista, recolher informação e adquirir conhecimento sobre experiências semelhantes ou conseguir que outras entidades públicas ou privadas deem o seu apoio à concretização da independência da Catalunha.
De igual modo, são considerados abrangidos os atos direta ou indiretamente ligados ao denominado processo independentista desenvolvido na Catalunha ou aos seus líderes no âmbito desse processo e praticados por aqueles que, manifesta ou comprovadamente, tenham prestado assistência, colaboração, assessoria de qualquer natureza, representação, proteção ou segurança aos responsáveis pelas condutas a que se refere o primeiro parágrafo desta alínea, ou tenham recolhido informação para esses fins.
b)      Os atos praticados com a intenção de convocar, promover ou obter a realização das consultas que tiveram lugar na Catalunha em 9 de novembro de 2014 e 1 de outubro de 2017 por quem que não tinha autoridade para o fazer ou cuja convocação ou realização tenha sido declarada ilícita, bem como os que tenham contribuído para a sua concretização.
[...]
c)      Os atos de desobediência, qualquer que seja a sua natureza, desordem pública, atentado contra a autoridade, os seus agentes e os funcionários públicos ou resistência que tenham sido praticados com o propósito de permitir a realização das consultas populares a que se refere a alínea b) do presente número, ou as suas consequências, bem como quaisquer outros atos qualificados como crimes praticados com a mesma intenção.
Em qualquer caso, são considerados abrangidos [...] quaisquer outros atos que tenham consistido na aprovação ou execução de leis, regulamentos ou resoluções por autoridades ou funcionários públicos, praticados com a finalidade de permitir, favorecer ou contribuir para a realização das consultas populares a que se refere a alínea b) do presente número.
[...]
2.      Os atos geradores de responsabilidade criminal, contraordenacional ou financeira amnistiados por força do n.° 1 do presente artigo são‑no independentemente do seu grau de execução, incluindo os atos preparatórios, e independentemente da forma de autoria ou participação.
3.      Os atos iniciados antes de 1 de novembro de 2011 só são considerados abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente lei se a sua execução se tiver concluído após essa data.
Os atos iniciados antes de 13 de novembro de 2023 são também considerados abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente lei, mesmo que a sua execução tenha sido concluída após essa data.
4.      Não é considerada enriquecimento a aplicação de fundos públicos para os fins previstos nas alíneas a) e b) quando, independentemente da sua adequação ao ordenamento jurídico, não se tenha destinado à obtenção de benefício pessoal de natureza patrimonial».
22.      O artigo 2.° da LOA, intitulado «Exclusões», prevê:
«Em qualquer caso, estão excluídos da aplicação da amnistia prevista no artigo 1.°:
[...]
e)      Os atos qualificados como infração lesiva dos interesses financeiros da União Europeia.»
23.      O artigo 8.° da LOA, intitulado «Efeitos sobre a responsabilidade civil e financeira», dispõe, no seu n.° 3:
«São levantadas as medidas cautelares ordenadas na fase do processo de instrução ou do processo em primeira instância previstas nos artigos 47.° e 67.° da [LFTCU].»
24.      Nos termos do artigo 10.° da LOA, intitulado «Tratamento prioritário e urgente»:
«A aplicação da amnistia em cada caso cabe aos órgãos judiciais, administrativos ou financeiros previstos na presente lei, que adotam, com prioridade e urgência, as decisões pertinentes em cumprimento da presente lei, independentemente da situação do procedimento administrativo ou do processo judicial ou financeiro em causa.
As decisões são adotadas no prazo máximo de dois meses, sem prejuízo de recursos posteriores, que não terão efeito suspensivo.»
25.      O artigo 13.° da LOA, intitulado «Processo por responsabilidade financeira», dispõe, no seu n.° 3:
«Se o processo de responsabilidade financeira estiver pendente no [TCU] em primeira instância ou em fase de recurso, os órgãos competentes desse tribunal, ouvidos o Ministério Público e as entidades do setor público lesadas pela perda fundos ou ativos públicos relacionados com os eventos amnistiados, proferem uma decisão que absolve da responsabilidade financeira as pessoas singulares ou coletivas demandadas, quando as referidas entidades não se oponham.»
III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e processo no Tribunal de Justiça
26.      Em 17 de fevereiro de 2022 e 13 de abril de 2022, a Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (Associação Cívica e Cultural «Sociedade Civil Catalã»)
(a seguir «SCC») e depois o Ministerio Fiscal (Ministério Público), respetivamente, apresentaram no órgão jurisdicional de reenvio, cada um, uma petição de ação pública por responsabilidade financeira designada «de reintegro por alcance» (ação por responsabilidade financeira) (15).
27.      Nas suas petições, pedem que os demandados, por um lado, sejam declarados responsáveis por um dano causado ao património público da Generalitat de Catalunya (órgãos de Governo da comunidade da Catalunha, Espanha)
(a seguir «Generalitat»), que os demandantes avaliaram, respetivamente, em 5 309 807,02 euros e em 3 429 342,43 euros, e, por outro, sejam condenados a reembolsar essas quantias.
28.      Mais concretamente, é imputada aos demandados responsabilidade pela utilização das receitas da Generalitat, por um lado, na realização, em 1 de outubro de 2017, do referendo ilegal sobre a autodeterminação da Catalunha e, por outro, para a promoção, ao longo dos anos de 2011 a 2017, da independência da Catalunha a nível internacional.
29.      Por Despacho de 9 de setembro de 2022, o órgão jurisdicional de reenvio fixou o valor da causa em 5 309 807,02 euros. Atendendo à desistência dos demandantes relativamente a determinadas despesas no montante total de 336 143,34 euros, imputadas apenas ao demandado JMA, o que não foi posto em causa pelo Ministério Público e apenas quanto a essa rubrica de despesas, esse órgão jurisdicional declarou que não se pronunciaria a este respeito.
30.      As despesas em causa no processo principal são as seguintes:
–        As despesas relativas à preparação e à realização do denominado «referendo sobre a independência», realizado em 1 de outubro de 2017, na Comunidade Autónoma da Catalunha. Essas despesas incluem, em substância, as seguintes rubricas: 1) custos de aquisição de software e aplicações informáticas que permitiam canalizar a participação de voluntários para a organização do referendo; 2) despesas de publicidade; 3) custos de criação de um registo dos eleitores residentes no estrangeiro; 4) despesas de divulgação de informação; 5) custos de aquisição do material necessário para a realização do referendo (boletins de voto, recenseamento, convocação dos membros das mesas de voto); 6) despesas decorrentes da utilização de locais públicos para a realização do referendo; 7) despesas relacionadas com as campanhas relativas à imagem da Generalitat no estrangeiro; 8) custos relacionados com o convite de membros do Parlamento Europeu a visitar a Catalunha nos dias anteriores ao referendo; 9) custos relacionados com a contratação de peritos e de observadores internacionais.
–        As despesas relativas ao desenvolvimento do que se convencionou chamar «ação externa» da Generalitat durante os exercícios de 2011 a 2017. Essas despesas incluem, em substância, as seguintes rubricas: 1) despesas efetuadas pela Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (Secretariado para a ação externa e a União Europeia da Generalitat, Espanha) para encomendar relatórios sobre os tratados internacionais nos quais o Reino de Espanha é parte; 2) custos suportados pelas diversas delegações da Generalitat no estrangeiro; 3) despesas incorridas pelo Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (Conselho de diplomacia pública da Catalunha, Espanha) com vista a promover o processo soberanista: i) internacionalização do desporto («diplomacia desportiva»); ii) financiamento de relatórios sobre autodeterminação nacional na União Europeia; iii) contratação de pessoal; iv) celebração de contratos para se dotar dos meios necessários para a promoção da independência da Catalunha no estrangeiro; v) atribuição de subvenções a determinadas entidades com o mesmo objetivo.
31.      Durante a fase de instrução, foram proferidas medidas cautelares que consistiram na garantia de 4 146 274,97 euros pelos factos relativos às despesas destinadas à realização do referendo ilegal sobre a independência da Catalunha, bem como na constituição de uma garantia bancária de 5 422 411,10 euros pelos factos relativos às despesas destinadas ao desenvolvimento da «ação externa» da Generalitat durante os exercícios de 2011 a 2017.
32.      As circunstâncias em causa no processo principal também foram, ou são atualmente, objeto de vários processos nos órgãos jurisdicionais penais espanhóis, para determinar a responsabilidade criminal dos acusados. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio explica que, quando se trate dos «mesmos factos», a competência em matéria de responsabilidade financeira é compatível com a ação do órgão jurisdicional penal, pelo que, se esses «mesmos factos»» forem declarados constitutivos de crime, o órgão jurisdicional penal abster‑se‑á de conhecer da responsabilidade financeira emergente dos mesmos e remeterá ao órgão jurisdicional de reenvio os elementos necessários.
33.      Decorre da decisão de reenvio que os órgãos jurisdicionais penais espanhóis já proferiram uma decisão transitada em julgado no que diz respeito à categoria de despesas relativas à preparação e à realização do referendo ilegal sobre a independência da Catalunha. Quanto à categoria de despesas referidas nas ações relativas ao desenvolvimento da «ação externa» da Generalitat durante os exercícios de 2011 a 2017, o processo penal ainda estava pendente nos Juzgados de Instrucción n.º 13 y n.º 18 de Barcelona
(Tribunais de Instrução
n.° 13 e n.° 18 de Barcelona, Espanha).
34.      O processo principal seguiu a sua tramitação e a fase de produção de prova terminou em 29 de maio de 2024, aguardando‑se a prolação do acórdão.
35.      Em 11 de junho de 2024, a LOA entrou em vigor.
36.      Na análise da aplicabilidade desta lei ao processo principal e, por conseguinte, da eventual extinção da responsabilidade financeira dos demandados que daí pode decorrer, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade da referida lei com o direito da União.
37.      Neste contexto, o TCU decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Devem o Regulamento n.° 2988/95, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias[ (16)] e o artigo 325.° TFUE (princípio da luta efetiva e dissuasora contra as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União Europeia), bem como o artigo 4.°, n.° 3, TUE (princípio da cooperação leal), ser interpretados no sentido de que se opõem à extinção da responsabilidade financeira instituída pelos artigos 1.°, n.os 1, alíneas a) [a] c), 2 [a] 4, e 2.°, alínea e), da [LOA], tendo em conta que as presumíveis responsabilidades financeiras que são reclamadas no âmbito da presente ação por responsabilidade financeira n.° B‑180/21 implicam uma “lesão dos interesses financeiros da União”, tanto (i) no caso de o TJUE vir a adotar uma “interpretação restritiva” do conceito de “proteção dos interesses financeiros da União” (que só abranja as atividades de gestão ilícita realizadas com fundos públicos da União), como (ii) no caso de vir a fazer uma “interpretação ampla” do referido conceito (que também abranja as atividades de gestão ilícita realizadas com fundos públicos de um Estado‑Membro, mas que causem um prejuízo atual ou potencial ao orçamento da União)?
2)      No caso de o TJUE vir a adotar uma “interpretação restritiva” do conceito de “proteção dos interesses financeiros da União”, devem o [artigo 2.° e o artigo 19.°], n.° 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 47.° da [Carta] ser interpretados no sentido de que não são compatíveis com o artigo 10.° da LOA, na medida em que o prazo perentório de dois meses para proferir decisão previsto nesta disposição é contrário ao direito de qualquer pessoa a um julgamento com as devidas garantias e “num prazo razoável” e equivale a uma “pressão externa” sobre o órgão jurisdicional, no caso de ter de ser realizado, antes de proferir decisão sobre a aplicação da LOA na presente ação por responsabilidade financeira n.° B‑180/21, algum tipo de diligência probatória final relativa à justificação da origem (orçamento nacional ou orçamento da União) ou do destino (promoção da independência da Catalunha fora de Espanha, durante os exercícios de 2011 a 2017) dos fundos públicos utilizados para a realização das despesas indicadas nos articulados dos demandantes?
3)      Devem o artigo 325.° TFUE e o Regulamento n.° 2988/95 […], conjugados com o artigo 47.° da Carta e com o artigo 6.° da [Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais], ser interpretados no sentido de que não são compatíveis com o disposto no artigo 13.°, n.° 3, in fine, da LOA, tendo em conta que esta disposição não inclui nenhum tipo de previsão (diligência, incidente, etc.) para o caso de as partes que intentaram a ação por responsabilidade financeira [na presente ação por responsabilidade financeira n.° B‑180/21, a entidade SCC e o Ministério Público] se poderem opor à absolvição da responsabilidade financeira no âmbito do julgamento em primeira instância, mas, pelo contrário, apenas exige que não se tenham oposto as entidades do setor público lesadas [na presente ação por responsabilidade financeira, a Generalitat, que nem sequer interveio a exercer o seu direito de ação por responsabilidade financeira e que, por isso, foi mantida afastada do processo]?
4)      Devem os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, conjugados com o artigo 325.° TFUE e com o Regulamento n.° 2988/95 […], ser interpretados no sentido de que não são compatíveis com o artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) [a] c), da LOA, conjugado com o disposto nos n.os 2 [a] 4 do mesmo artigo, tendo em conta a falta de clareza e precisão na definição do âmbito de aplicação objetivo, subjetivo e temporal da LOA, o que poderá dar origem a que, na presente ação por responsabilidade financeira n.° B‑180/21, a este tribunal declare extintas responsabilidades financeiras decorrentes de atos lesivos dos interesses financeiros da União não sejam realmente os previstos no âmbito de aplicação [dessa lei]?
5)      Devem os artigos 20.° e 21.° da Carta ser interpretados no sentido de que não são compatíveis com o disposto no artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) [a] c), conjugado com os n.os 2 [a] e 4 do mesmo artigo e com o preâmbulo, todos da LOA, uma vez que, em consequência da acima mencionada falta de clareza e precisão na definição do âmbito de aplicação da LOA, o que poderá originar uma extinção indevida de responsabilidades financeiras, também dá origem, por sua vez, a situações de discriminação ou desigualdade relativamente a pessoas que tenham sido condenadas como responsáveis financeiras no âmbito de outras ações por responsabilidade financeira distintas, relativas a factos ocorridos no mesmo âmbito territorial [a Comunidad Autónoma de Cataluña (Comunidade Autónoma da Catalunha, Espanha)] e no período abrangido pelo âmbito de aplicação temporal [da mesma lei]?
6)      Devem o [artigo 2.° e o artigo 19.°], n.° 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 47.° da Carta ser interpretados no sentido de que não são compatíveis com o disposto no artigo 8.°, n.° 3, da LOA, que prevê o levantamento unidirecional e imperativo das medidas cautelares, sem deixar nenhuma margem de apreciação ao órgão jurisdicional, ao contrário do que ocorre nas restantes ações de responsabilidade financeira, no âmbito das quais é aplicável, por remissão da LFTCU, o regime geral das medidas cautelares previsto na LEC?
7)      Devem o [artigo 2.° e o artigo 19.°], n.° 1, segundo parágrafo, TUE, o artigo 47.° da Carta e o artigo 6.° da [Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais] ser interpretados no sentido de que não são compatíveis com o disposto no artigo 13.°, n.° 3, da LOA (absolvição da responsabilidade financeira no julgamento em primeira instância), na medida em que esta disposição não prevê a audição prévia do autor público (apesar de este ter legitimidade ativa ex lege em sede de processo por responsabilidade financeira) nem confere ao órgão jurisdicional a possibilidade de conhecer dos casos em que um demandado tenha alegado que não participou nos factos que lhe são imputados, tendo em conta que, na presente ação por responsabilidade financeira n.° B‑180/21, compareceu no processo como codemandante um autor público e alguns dos demandados alegaram que não participaram nos factos?
8)      Devem o [artigo 2.° e o artigo 19.°], n.° 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 47.° da Carta, conjugados, em concreto, com o disposto no artigo 267.° TFUE e no artigo 23.°, primeiro parágrafo, do Estatuto [do Tribunal de Justiça da União Europeia] (Protocolo n.° 3 TFUE), ser interpretados no sentido de que o efeito suspensivo do reenvio prejudicial e a eficácia da decisão definitiva proferida pelo TJUE não são compatíveis com [o artigo 8.°, n.° 3, o artigo 10.° e o artigo 13.°], n.° 3, conjugados com o disposto no preâmbulo (v. título V, décimo e décimo primeiro parágrafos) da LOA, que vêm impor uma eficácia absoluta da LOA, privando de efeito útil a resposta às questões do pedido prejudicial apresentado e violando os princípios do primado e do efeito direto do direito da União?»
38.      Foram apresentadas observações escritas pela SCC, pelo Ministerio Fiscal (Ministério Público), pelos demandados ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP e RFB, CPC, ACO, LPG, MAB e JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML e EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM e ARMG, pelo Governo Espanhol e pela Comissão Europeia. As mesmas partes foram ouvidas em alegações na audiência realizada em 15 de julho de 2025.
IV.    Análise
39.      As presentes conclusões são estruturadas da seguinte forma. Em primeiro lugar, abordarei a objeção de acordo com a qual o TCU não tem a qualidade de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE, pelo que o presente pedido de decisão prejudicial é inadmissível. Em segundo lugar, analisarei a questão de saber se, e, se assim for, em que condições, a extinção da responsabilidade financeira que resulta da aplicação da LOA é compatível com a proteção dos interesses financeiros da União prevista no artigo 325.° TFUE. Em terceiro lugar, depois de apreciar a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre uma lei de amnistia à luz dessa disposição e a admissibilidade das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, abordarei as questões relativas à compatibilidade de determinadas disposições da LOA com o princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE.
A.      Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial: o TCU é um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE?
40.      De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para apreciar se o organismo de reenvio tem a natureza de «órgão jurisdicional», na aceção do artigo 267.° TFUE, questão que deve ser decidida unicamente no âmbito do direito da União, o Tribunal de Justiça analisa se determinadas condições estão reunidas, como a origem legal do organismo, a sua permanência, o caráter vinculativo da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo nele pendente, a aplicação, por esse organismo, das regras de direito e a sua independência (17).
41.      Nas suas observações escritas, a maior parte dos demandados no processo principal manifestam dúvidas quanto ao cumprimento do requisito da independência pelo TCU.
42.      Importa recordar que este requisito comporta uma vertente de ordem externa e uma vertente de ordem interna. Esta última está ligada ao conceito de «imparcialidade» e visa o igual distanciamento em relação às partes no litígio e aos seus interesses respetivos, tendo em conta o objeto deste. Exige o respeito pela objetividade e a inexistência de qualquer interesse na resolução do litígio que não seja a estrita aplicação da regra de direito.
Assim, segundo jurisprudência constante, o conceito de «independência», que é inerente à missão de julgar, implica, acima de tudo, que a instância em questão tenha a qualidade de terceiro em relação à autoridade que adotou a decisão que é objeto de recurso (18). Quando uma instância seja chamada a pronunciar‑se sobre uma ação intentada contra uma decisão adotada pelos serviços de um órgão da administração pública, essa instância não pode ser considerada um «terceiro» em relação ao órgão da administração em causa se mantiver com este um vínculo orgânico e funcional.
43.      No caso em apreço, a instrução da ação por responsabilidade financeira é efetivamente realizada por delegados de instrução, que são nomeados entre os funcionários do TCU ou entre funcionários que prestem serviço na província em que tenham ocorrido os atos em causa (19). Contudo, considero, à semelhança da Comissão, que a conclusão de que esses funcionários públicos são designados para instruir um processo e podem, por isso, nesse âmbito, adotar determinadas medidas e aplicar procedimentos adequados de inquérito aos factos e aos presumíveis autores não é de molde a colocar em causa a qualidade de terceiro do TCU, uma vez que esses delegados não participam na atividade jurisdicional propriamente dita. Não existindo tal sobreposição de funções, a independência do TCU, considerada na sua vertente interna, deve ser reconhecida (20).
44.      Saliento, a este propósito, que o artigo 24º da LFTCU prevê, nomeadamente, que os membros do TCU exercem as suas funções com respeito pelos princípios da imparcialidade e da dignidade que lhe são inerentes. Têm a obrigação de se declarar impedidos em qualquer processo que ponha em causa entidades nas quais tenham exercido funções de gestão, de consultadoria ou de administração, ou com as quais tenham mantido alguma relação de interesse, diretamente ou por intermédio de pessoas da sua família.
45.      Assim, uma vez que o TCU é um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE, o presente pedido de decisão prejudicial deve ser declarado admissível.
B.      Quanto às questões prejudiciais
1.      Observações preliminares: amnistia e direito da União
46.      A amnistia consiste, em regra, na renúncia do Estado ao seu poder de perseguir, de julgar infrações penais e, se for o caso, de executar as penas previstas por tais infrações (ius puniendi) (21). Pode igualmente consistir na renúncia do Estado a impor ou executar sanções ou penas pecuniárias por infrações de natureza fiscal ou, como no caso em apreço, a exigir a responsabilidade extracontratual dos seus funcionários e responsáveis políticos pelo prejuízo causado ao património público. O mínimo denominador comum dessas diferentes formas de amnistia é o exercício de uma prerrogativa de soberania, exclusivamente estadual.
47.      No plano legislativo da União, a amnistia consta de vários atos de direito derivado.
48.      A Decisão‑Quadro 2002/584/JAI, relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados‑Membros (22) inclui, no seu artigo 3.°, primeiro parágrafo, n.° 1, entre os motivos de não execução obrigatória do mandado de detenção europeu, o caso em que a infração que está na origem desse mandado é abrangida por amnistia no Estado‑Membro de execução, quando este Estado seja competente para o respetivo procedimento penal nos termos da sua legislação penal. De igual modo, a Diretiva 2011/99/EU, relativa à decisão europeia de proteção (23), prevê, no seu artigo 10.°, n.° 1, alínea d), entre os motivos de recusa do reconhecimento dessa decisão, a hipótese em que essa proteção deriva da execução de uma pena ou medida que, nos termos da legislação do Estado de execução, está abrangida por uma amnistia e o ato ou comportamento que está na sua origem é da competência deste Estado, nos termos dessa legislação.
49.      O Regulamento (UE) 2017/1939, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia (24), dispõe, no seu artigo 39.°, n.° 1, alínea c), que, caso a ação penal se torne impossível, nos termos do direito do Estado‑Membro do Procurador Europeu Delegado competente, uma amnistia concedida ao suspeito ou ao arguido constitui um dos motivos pelos quais a Câmara Permanente pode decidir arquivar o processo contra essa pessoa (25).
50.      Por último, outros instrumentos que aplicam o princípio do reconhecimento mútuo no quadro da cooperação judiciária em matéria penal preveem que a amnistia pode ser concedida tanto pelo Estado de emissão como pelo Estado de execução (26).
51.      Daqui decorre que o legislador da União fez questão de respeitar a competência exclusiva dos Estados‑Membros em matéria de amnistia. Limitou‑se a reconhecer a existência desta e a tê‑la em conta nos instrumentos de cooperação judiciária, sem, contudo, harmonizar o seu conteúdo ou as condições da sua concessão.
52.      No plano judiciário, importa referir, antes de mais, o Acórdão do Tribunal de Justiça no processo AB e o. (Revogação de uma amnistia) (27).
53.      Com a primeira questão submetida nesse processo, o Tribunal de Justiça era chamado a pronunciar‑se sobre a compatibilidade com o princípio ne bis in idem (28) da emissão de um mandado de detenção europeu contra uma pessoa que foi objeto de uma ação penal inicialmente interrompida por uma decisão judicial transitada em julgado, adotada com fundamento numa amnistia, e retomada na sequência da adoção de uma lei que revogou essa amnistia e anulou a referida decisão judicial. Quanto à sua própria competência, o Tribunal considerou que era verdade que o processo principal dizia respeito a infrações que não foram harmonizadas no direito da União e que este direito não regula a adoção e a revogação de uma amnistia. Contudo, declarou‑se competente por considerar que essa questão não tinha por objeto a interpretação da legislação nacional relativa a essas infrações ou a essa amnistia, mas a interpretação do princípio ne bis in idem no âmbito do processo de emissão de um mandado de detenção europeu abrangido pelo âmbito de aplicação material e temporal da decisão‑quadro 2002/584 (29).
54.      Em contrapartida, o Tribunal de Justiça declarou-se incompetente no que diz respeito à terceira questão colocada nesse mesmo processo. Chamado a pronunciar‑se sobre a compatibilidade com várias disposições do direito primário da União de uma legislação nacional que limita a fiscalização pelo Tribunal Constitucional à apreciação da conformidade de uma lei que revoga uma amnistia com a Constituição nacional, sem apreciação da sua conformidade com o direito da União, o Tribunal de Justiça decidiu que tal processo não pertencia ao
âmbito de aplicação desse direito e está, por isso, excluído da sua competência (30).
55.      Por outro lado, há que invocar o Acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça num processo relativo a uma amnistia fiscal da República Italiana (31). Decorre desse acórdão que, por força da legislação nacional que estabelecia essa amnistia, os sujeitos passivos que não tinham cumprido as suas obrigações em matéria de IVA, relativas a vários exercícios fiscais, podiam escapar‑lhes definitivamente, bem como às sanções incorridas em caso de não cumprimento dessas obrigações, mediante o pagamento de uma quantia fixa em vez de um montante proporcional ao volume de negócios realizado. Na medida em que as disposições pertinentes dessa legislação nacional previam, desse modo, uma renúncia geral e indiscriminada à verificação das operações tributáveis efetuadas no decurso dos referidos exercícios fiscais, o Tribunal de Justiça decidiu que elas esvaziavam de conteúdo os artigos 2.° e 22.° da Sexta Diretiva 77/388/CEE, prejudicando assim o efeito útil desta (32).
56.      Em suma, o Tribunal de Justiça analisou a amnistia face a uma disposição do direito derivado da União que invocava a amnistia ou a um possível prejuízo dos objetivos e/ou do efeito útil das disposições de direito derivado em causa.
2.      Quanto à existência de uma lesão dos interesses financeiros da União (primeira, terceira, quarta e quinta questões)
a)      Quanto à primeira questão
57.      Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 325.°_.° TFUE (33) se opõe à extinção da responsabilidade prevista na LOA para os atos de natureza não penal lesivos dos interesses financeiros da União, tais como os atos em matéria de fundos públicos, não havendo uma relação direta entre esses atos e a redução, atual ou potencial, das receitas colocadas à disposição do orçamento da União (34).
58.      O artigo 2.°, alínea e), da LOA exclui expressamente do âmbito de aplicação desta «[o]s atos qualificados como infração lesiva dos interesses financeiros da União Europeia». De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, decorre de uma leitura a contrario desse artigo que, ao limitar a exclusão prevista apenas aos atos de natureza penal, o legislador nacional considerou, implicitamente, que os atos geradores de responsabilidade financeira regidos pelo artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) a c), da referida lei, lidos em conjugação com os n.os 2 a 4 do mesmo artigo, podem ser abrangidos pela amnistia.
59.      Antes de mais, importa recordar que o artigo 325.°, n.° 1, TFUE impõe que os Estados‑Membros
combatam as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, por meio de medidas efetivas e dissuasoras.
60.      Quanto à expressão «quaisquer atividades ilegais», é pacífico que os termos «atividades ilegais» designam habitualmente comportamentos contrários à lei, enquanto o determinante «quaisquer» indica que todos esses comportamentos são indiferenciadamente visados. Tendo em conta a importância da proteção dos interesses financeiros da União, que constitui um dos objetivos desta, o conceito de «atividade ilegal» não pode, de resto, ser interpretado em sentido restrito. Assim, este conceito abrange, nomeadamente, quaisquer atos de corrupção de funcionários ou quaisquer abusos cometidos por estes no exercício das suas funções públicas e suscetíveis de afetar os interesses financeiros da União (35).
61.      Ora, não há dúvida de que as atividades em causa no processo principal, ou seja, atos de desvio de fundos públicos praticados durante os anos de 2011 a 2017, são abrangidas por esse conceito de «atividade ilegal».
62.      No que diz respeito ao conceito de «interesses financeiros» da União, este inclui, de acordo com a jurisprudência, não apenas as receitas colocadas à disposição do orçamento da União, mas também as despesas abrangidas por este orçamento (36). No caso em apreço, a decisão de reenvio não refere nenhum elemento que indique que foram utilizados fundos provenientes do orçamento da União ou geridos pela União ou por sua conta.
63.      De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, a proteção dos interesses financeiros da União foi igualmente interpretada pelo Tribunal de Justiça em sentido lato. Tal interpretação implica, na sua opinião, que qualquer atividade ilegal que cause prejuízo ao património público é abrangida pelo artigo 325.°, n.° 1, TFUE, independentemente da origem ou do destino dos fundos que são objeto dessa atividade.
64.      Esta posição baseia‑se, em grande medida, no Acórdão Euro Box. Importa recordar que, no processo que deu origem a este acórdão, o Tribunal de Justiça era chamado a pronunciar‑se, nomeadamente, sobre a conformidade com o artigo 325.°, n.° 1, TFUE de uma regulamentação e de uma prática nacional segundo as quais as decisões em matéria de corrupção e de fraude ao IVA que não tivessem sido proferidas por formações de julgamento especializadas nessa matéria (em primeira instância) ou por formações de julgamento cujos membros foram selecionados por sorteio (em sede de recurso) estavam feridas de nulidade absoluta, pelo que os processos de corrupção e de fraude ao IVA deviam ser reapreciados em primeira e/ou em segunda instância. Como salienta o órgão jurisdicional de reenvio, alguns desses crimes de corrupção, cometidos por altos funcionários do Governo Romeno, não diziam respeito a fundos europeus.
65.      De acordo com esse órgão jurisdicional, o Tribunal de Justiça considerou, no entanto, que, atendendo ao objetivo fundamental de prevenir a impunidade em matéria de fraude e de corrupção, compete ao legislador nacional alterar a sua regulamentação e garantir que o regime processual aplicável à repressão e à sanção dos crimes de fraude lesivos dos interesses financeiros da União e dos crimes de corrupção em geral não seja concebido de tal modo que represente, por razões inerentes a esse regime, um risco sistémico de impunidade dos factos constitutivos de tais crimes.
66.      Pessoalmente, estou convencido de que esta constatação não pode fundamentar a conclusão de que as infrações que não dizem respeito a fundos da União são igualmente abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 325.°, n.° 1, TFUE.
67.      É efetivamente verdade que, no processo que deu origem ao Acórdão Euro Box, a exigência relativa ao caráter efetivo e dissuasor das sanções das infrações lesivas dos interesses financeiros da União implicara a obrigação de o legislador nacional proceder à alteração do
regime processual aplicável à repressão e à sanção não apenas dos crimes de fraude lesivos dos interesses financeiros da União, mas igualmente dos crimes de corrupção em geral.
68.      Contudo, tal deveu‑se a uma particularidade desse processo. Como o Tribunal de Justiça referiu, no que diz respeito à Roménia, a obrigação de combater a corrupção lesiva dos interesses financeiros da União é completada pelos compromissos assumidos por este Estado na sua adesão e concretizados pela adoção da Decisão 2006/928/CE (37). Os objetivos de referência que a Roménia se comprometeu assim a atingir têm caráter vinculativo para este Estado‑Membro, no sentido de que este está sujeito à obrigação específica de atingir esses objetivos, de tomar as medidas adequadas para os realizar o mais rapidamente possível e de se abster de aplicar qualquer medida suscetível de comprometer a sua realização.
69.      Portanto, de acordo com o Tribunal de Justiça, a obrigação de combater eficazmente a corrupção, nomeadamente a grande corrupção, que decorre dos objetivos de referência previstos no anexo da Decisão 2006/928, em conjugação com os compromissos específicos da Roménia, não se limita apenas aos casos de corrupção lesivos dos interesses financeiros da União, antes diz respeito à corrupção em geral (38). Daqui decorre que a obrigação que incumbe ao legislador romeno de
prever a aplicação de sanções efetivas e dissuasivas por crimes de corrupção em geral
não resulta de uma interpretação abrangente do artigo 325.°, n.° 1, TFUE, mas sim das disposições constantes da Decisão 2006/928.
70.      Atualmente, não existe nenhuma decisão equivalente em relação ao Reino de Espanha, pelo que não se pode considerar que incumbe ao legislador espanhol uma obrigação com o mesmo conteúdo que a exposta no número anterior.
71.      Uma interpretação em sentido lato da proteção dos interesses financeiros da União resulta igualmente, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, da jurisprudência em matéria de auxílios financiados pelos fundos da União. Este órgão jurisdicional refere, em substância, que decorre do Acórdão ANAS (39)que a satisfação da terceira condição necessária para caracterizar uma «irregularidade» na aceção do artigo 2.°, n.° 7, do Regulamento (CE) n.° 1083/2006 (40), ou seja, a relativa à possibilidade de lesar o orçamento geral da União, não impõe que se demonstre a existência de um impacto financeiro preciso nesse orçamento. De facto, um incumprimento das regras aplicáveis constitui uma irregularidade desde que não se possa excluir que esse incumprimento tem impacto no orçamento do fundo em questão (41).
72.      A este respeito, o referido órgão jurisdicional observa que foram praticados determinados atos de desvio de fundos para promover a secessão da Catalunha e que, se essa secessão se tivesse concretizado, o rendimento nacional bruto (RNB) de Espanha teria diminuído. Tal teria implicado, por seu turno, uma redução das receitas que este Estado‑Membro está obrigado a colocar à disposição do orçamento da União por força da Decisão 2007/436/CE, Euratom (42). Consequentemente, não se pode excluir, de acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, que os atos em causa no processo principal tenham potencialmente prejudicado os interesses financeiros da União.
73.      Antes de apreciar este argumento, afigura‑se necessário complementar o quadro jurídico de análise pertinente.
74.      Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a fim de assegurar a proteção dos «interesses financeiros da União», incumbe, nomeadamente, aos Estados‑Membros tomar as medidas necessárias para garantir a cobrança eficaz dos recursos próprios (43), como as receitas provenientes dos
direitos da pauta aduaneira comum e da aplicação de uma taxa uniforme à matéria coletável harmonizada do IVA (44). Esta conclusão baseia‑se na constatação de que existe uma relação direta entre a cobrança das receitas e a colocação à disposição do orçamento da União dos recursos correspondentes, uma vez que qualquer falha na cobrança das primeiras está potencialmente na origem de uma redução dos segundos (45).
75.      Por outro lado, e como recorda o órgão jurisdicional de reenvio, resulta da jurisprudência que o prejuízo causado ao orçamento da União pode ser meramente potencial. Em especial, o Tribunal de Justiça referiu que mesmo as irregularidades que não tenham um impacto financeiro preciso podem lesar seriamente os interesses financeiros da União, uma vez que o artigo 325.°, n.° 1, TFUE pode abranger não só os atos que causam efetivamente uma perda para o orçamento da União, mas também as tentativas de praticar esses atos (46).
76.      Embora esta última jurisprudência mostre uma interpretação em sentido lato da proteção dos interesses financeiros da União, não permite, na minha opinião, estabelecer uma relação direta entre as
atividades ilegais em causa no processo principal e os recursos próprios da União.
77.      De facto, essas atividades ilegais não estão relacionadas com o sistema de colocação à disposição de recursos próprios estabelecido na Decisão 2007/436. Por um lado, os fundos desviados não eram objeto de uma obrigação de colocação à disposição do orçamento da União nos termos dessa decisão. Por outro, os demandados no processo principal não estavam encarregados de cobrar esses fundos e de os colocar à disposição desse orçamento.
78.      De resto, considerar que a relação estabelecida pelo órgão jurisdicional de reenvio, de acordo com o qual as atividades ilegais em causa prejudicaram potencialmente os interesses financeiros da União na medida em que a diminuição do RNB espanhol conduz a uma diminuição da contribuição desse Estado‑Membro para o orçamento da União, é suficientemente direta teria como consequência alargar indevidamente o domínio abrangido pelo direito da União.
79.      Dois exemplos apresentados pela Comissão nas suas observações escritas afiguram‑se especialmente convincentes a este respeito.
80.      Em primeiro lugar, essa interpretação levaria a concluir que um número muito elevado de situações nas quais o montante das receitas colocado à disposição do orçamento da União pode ser afetado por decisões de natureza política, essencialmente nacionais, lesa os interesses financeiros da União. Por exemplo, se um Estado‑Membro decidir, ao abrigo do artigo 50.° TUE, como fez o Reino Unido na história recente, retirar‑se da União, dever‑se‑ia considerar que tal decisão lesa os interesses financeiros da União e é, assim, incompatível com o artigo 325.° TFUE (47).
81.      Em segundo lugar, a referida interpretação poderia implicar que qualquer atividade ilegal cometida pelas autoridades nacionais responsáveis pelos fundos públicos e suscetível de ter impacto no RNB de um Estado‑Membro constituiria uma lesão potencial dos interesses financeiros da União, que justificaria, se necessário, a intervenção do Organismo Europeu de Luta Antifraud (OLAF) ou da Procuradoria Europeia (EPPO). Não há dúvida, na minha opinião, de que tal intervenção seria uma ingerência indevida do direito da União na gestão dos fundos públicos
de um Estado-membro.
82.      À luz das considerações tecidas supra, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão que o artigo 325.° TFUE não se opõe à extinção da responsabilidade prevista na LOA para os atos de natureza não penal
lesivos dos
interesses financeiros da União, tais como os atos em matéria de finanças públicas, na falta de uma relação direta entre esses atos e a redução, real ou potencial, das receitas colocadas à disposição do orçamento da União.
b)      Quanto às terceira, quarta e quinta questões
83.      Quanto às terceira, quarta e quinta questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, importa salientar que estas se baseiam na premissa de que a resposta à primeira questão seria afirmativa. Por conseguinte, considero que o Tribunal de Justiça não é competente para responder a essas questões.
3.      Quanto à conformidade da LOA com o Estado de direito (segunda, sexta, sétima e oitava questões)
84.      Nas considerações que se seguem, analisarei a segunda questão submetida ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio, a sétima questão e, conjuntamente, as sexta e oitava questões.
85.      A análise do mérito dessas questões implica que se demonstre previamente, por um lado, que o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE constitui, por si só, um nexo de ligação suficiente com o direito da União, pelo que o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre a interpretação das referidas questões, e, por outro, que estas cumprem os critérios de admissibilidade que decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
a)      Quanto à competência do Tribunal de Justiça
86.      Desde o Acórdão Associação Sindical dos Juízes Portugueses (48), é pacífico que, por força do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, qualquer Estado‑Membro deve assegurar que as instâncias que, enquanto «órgão jurisdicional» na aceção do direito da União, fazem parte do seu sistema de vias de recurso nos domínios abrangidos pelo direito da União satisfaçam as exigências de uma tutela jurisdicional efetiva (49).
87.      O âmbito de aplicação do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE é, assim, extremamente alargado, na medida em que esta disposição é aplicável a qualquer instância nacional que possa decidir, na qualidade de «órgão jurisdicional, sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União e que se inserem, portanto, em domínios abrangidos por esse direito (50). Por outras palavras, o simples facto de se tratar de uma instância com competência para decidir sobre a aplicação ou a interpretação do direito da União é suficiente para que essa disposição seja tida em conta.
88.      O artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE tem como objeto «[os] domínios abrangidos pelo direito da União» independentemente da situação em que os Estados‑Membros
apliquem esse direito, na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta. Daqui decorre que os domínios reservados à competência dos Estados‑Membros não escapam à aplicação do referido artigo 19.°
89.      Desde os primeiros processos que se inseriram nesta linha de jurisprudência, esta questão colocou‑se, sem surpresa, em relação à organização da justiça nos Estados‑Membros, domínio reservado a estes últimos nos termos do artigo 4.°, n.° 2, TUE (51).
90.      Chamado a pronunciar‑se sobre essa questão sensível, o Tribunal de Justiça decidiu que, embora a organização da justiça nos Estados‑Membros seja da competência destes, no exercício dessa competência, esses Estados não deixam de estar vinculados a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União e, em especial, do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE. Esclareceu igualmente, no Acórdão Comissão/Polónia (Independência do Supremo Tribunal), que, «ao exigir que os Estados‑Membros respeitem estas obrigações, a União não pretende de modo algum exercer ela própria a referida competência nem, portanto, […] arrogar‑se a mesma» (52). Assim, o Tribunal de Justiça não pretendeu remodelar os sistemas jurídicos nacionais segundo um sistema específico de organização judiciária, uma vez que essa competência é exclusivamente dos Estados‑Membros. Limitou‑se a analisar as normas relativas à organização e ao funcionamento dos órgãos jurisdicionais nacionais na perspetiva da sua conformidade com a tutela jurisdicional efetiva, nomeadamente com os princípios da independência e da imparcialidade da justiça, bem como do tribunal previamente estabelecido por lei.
91.      No presente processo, que é relativo a outra matéria estreitamente relacionada com a soberania do Estado, ou seja, a concessão de uma amnistia, esse raciocínio deve ser integralmente reproduzido.
92.      Assim, depois de recordar que a amnistia é da competência exclusiva dos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça deve referir que estes estão, contudo, obrigados, quando adotem uma lei de amnistia, a respeitar as exigências da tutela jurisdicional efetiva decorrentes do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE.
93.      A apreciação de tal lei à luz desta disposição — importa acrescentá‑lo — não equivale, de modo nenhum, a privar os Estados‑Membros do exercício da sua competência exclusiva em matéria de amnistia. Basta considerar, a título de exemplo, que as disposições que referem o objetivo prosseguido pelo legislador nacional e as relativas à delimitação do âmbito de aplicação material e temporal da referida lei estão necessariamente excluídas da fiscalização jurisdicional efetuada pelo Tribunal de Justiça por força do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE.
94.      Ora, não há dúvida de que o TCU constitui uma instância que pode decidir, na qualidade de «órgão jurisdicional», sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União. Daqui decorre que o processo submetido ao TCU deve satisfazer as exigências inerentes à tutela jurisdicional efetiva na aceção do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE.
95.      Por conseguinte, o Tribunal de Justiça é competente para analisar as segunda, sexta, sétima e oitava questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio sob o prisma dessa disposição.
b)       Quanto à admissibilidade
96.      Quanto à admissibilidade das questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, devo referir que, tal como o advogado-geral M. Bobek, estou convencido de que o limiar de admissibilidade no que respeita ao artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE não é, e não precisa de ser, colocado acima do habitual. Com efeito, essa disposição já contém um limiar material relativamente
alto para
declarar a sua violação (53).
97.      Por outras palavras, a determinação do limiar de admissibilidade deve, na minha opinião, ser enquadrada pelos princípios gerais que regem a admissibilidade das questões prejudiciais na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
98.      A este respeito,
importa recordar que, no quadro do mecanismo de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, instituído pelo artigo 267.° TFUE, a decisão prejudicial solicitada deve ser «necessária ao julgamento da causa» a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio (54).
99.      Assim, o Tribunal de Justiça referiu que decorre simultaneamente dos termos e da sistemática do artigo 267.° TFUE que o processo de reenvio prejudicial pressupõe, nomeadamente, que esteja efetivamente pendente um litígio nos órgãos jurisdicionais nacionais, no âmbito do qual estes são chamados a proferir uma decisão suscetível de ter em conta o acórdão prejudicial. Esse processo requer, portanto, a existência, entre esse litígio e as disposições do direito da União cuja interpretação é solicitada, de «um nexo de ligação tal que essa interpretação responda a uma necessidade objetiva para a decisão que o órgão jurisdicional de reenvio tem de tomar»(55).
100. Por outro lado, Por força dessa jurisprudência constante, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro normativo e factual que este define sob a sua própria responsabilidade, e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema seja hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não disponha dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (56).
101. Mesmo que o Tribunal de Justiça respondesse à primeira questão considerando ser necessário demonstrar que foram utilizados fundos da União na prática dos atos em causa no processo principal para se declarar uma «les[ão] dos interesses financeiros  da União» na aceção do artigo 325.º TFUE, ainda assim teria que aplicar a amnistia
a
esses atos, sem poder adotar, num prazo tão curto como dois meses, medidas de instrução
destinadas a verificar a existência de uma violação desta última disposição.
102. Ora, se o órgão jurisdicional de reenvio refere assim a origem europeia dos fundos em causa, que não foi declarada pelos tribunais penais nacionais nem alegada pelas partes no processo principal e que talvez nunca seja demonstrada, há que referir que o Tribunal de Justiça já indicou que não são hipotéticas as questões prejudiciais que refiram o facto de o órgão jurisdicional que as submeteu estar impedido de dar por provada uma violação do direito da União pelo facto de o direito processual nacional não lhe permitir (57). Em meu entender, é esse o caso da segunda questão no presente processo.
103. Quanta às sexta e oitava questões prejudiciais, dizem respeito a disposições da LOA que impõem que os órgãos jurisdicionais nacionais adotem uma decisão de absolvição da responsabilidade financeira e levantem as medidas cautelares
no prazo de dois meses,
mesmo apesar de o Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar‑se num pedido de decisão prejudicial, ainda não tenha proferido a sua decisão. Ora, a interpretação do artigo 19.º, n.º 1, segundo parágrafo, TUE pedida parece-me responder a uma necessidade objetiva para a decisão que o órgão jurisdicional de reenvio tem de tomar, uma vez que o acórdão prejudicial a proferir pode influir na decisão de levantar ou manter medidas cautelares.
104. Por conseguinte, considero que
as segunda, sexta e oitava questões submetidas ao Tribunal de Justiça no presente processo devem ser consideradas admissíveis.
Por conseguinte, considero que, na linha da abordagem adotada no Acórdão A. K., as segunda, sexta e oitava questões submetidas ao Tribunal de Justiça no presente processo devem ser consideradas admissíveis.
105. Quanto à sétima questão prejudicial uma disposição da LOA que prevê que o órgão jurisdicional de reenvio toma uma decisão que absolve da responsabilidade financeira as pessoas singulares e coletivas demandadas, por um lado, depois de ouvir o Ministério Público e as entidades públicas lesadas, excluindo a entidade que intentou a ação no interesse público, e, por outro, sem poder apreciar os elementos de prova para determinar se os demandados no processo principal cometeram os atos pelos quais a sua responsabilidade é investigada.
106. Reconheço que a admissibilidade desta questão poderia, à primeira vista, revelar-se duvidosa.
107. Com efeito, ao contrário das outras questões prejudiciais, esta não é formulada na perspetiva da independência da justiça, mas sim do respeito pelo direito de audiência da codemandante (SCC) e do direito de defesa dos demandados. Além disso, nenhum elemento dos autos permite supor que essas partes tenham alegado a violação desses direitos no processo principal.
108. Contudo, face à abordagem lata que defendo e que acima expliquei, parece-me que também a sétima questão deveria ser julgada inadmissível.
109. Com efeito, esclareço que a jurisprudência referida no n.º 100 das presentes conclusões deve ser entendida no sentido de que não seria possível submeter ao Tribunal de Justiça todas as questões prévias, mesmo hipotéticas, com que um órgão jurisdicional se pode deparar no decurso do processo quanto à compatibilidade do seu direito nacional com o direito da União, sob pena de pôr em causa a exigência de um nexo entre as questões suscitadas e a solução a dar ao litígio submetido ao órgão jurisdicional nacional. Ora, a sétima questão não parece pertencer a esta categoria de questões.
110. Atendendo ao exposto, considero que as segunda, sétima, sexta e oitava questões submetidas ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio devem ser declaradas admissíveis.
c)      Quanto ao mérito
1)      Observações preliminares
111. Antes de abordar o mérito das diferentes questões suscitadas no presente processo em relação ao artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, afigura‑se necessário fornecer alguns elementos relativos ao conteúdo da proteção conferida por esta disposição.
112. No Acórdão ASJP, o Tribunal de Justiça considerara, por um lado, que o artigo 19.° TUE concretiza o valor do Estado de direito afirmado no artigo 2.° TUE e, por outro, que o princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos conferidos aos interessados pelo direito da União, a que se refere o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, constitui um princípio geral do direito da União que é atualmente afirmado no artigo 47.° da Carta (58). Esta última conclusão levou‑o a referir, num acórdão posterior, que o artigo 47.° da Carta deve ser «devidamente tomad[o] em consideração» para efeitos da interpretação do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE (59).
113. A articulação entre essas duas disposições, essencial para a definição do conteúdo material do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, é entendida pelo Tribunal de Justiça da seguinte forma: «enquanto o artigo 47.° da Carta contribui para o respeito do direito à tutela jurisdicional efetiva de qualquer litigante que, num determinado caso concreto, beneficie de um direito que lhe é conferido pelo direito da União, o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE visa, por seu turno, assegurar que o sistema de vias de recurso estabelecido por qualquer Estado‑Membro garanta a tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União» (60).
114. De acordo com o Tribunal de Justiça, o reconhecimento do direito à ação garantido pelo artigo 47.° da Carta, num determinado caso concreto, pressupõe, nomeadamente, que a pessoa que o invoca se prevaleça de direitos ou liberdades garantidos pelo direito da União. A esse direito corresponde a obrigação imposta aos Estados‑Membros, no artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, de estabelecer o sistema de vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União (61).
115. Assim, o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE diz respeito aos elementos que fazem parte dos sistemas de vias de recurso estabelecidos por um Estado‑Membro, e não a elementos relativos a casos concretos ou a situações individuais, como é o caso do artigo 47.° da Carta. A primeira disposição destina‑se aos Estados‑Membros, enquanto a segunda confere um direito aos cidadãos da União. Por essa razão, segundo o Tribunal de Justiça, ao direito garantido no artigo 47.° da Carta «corresponde» a obrigação imposta aos Estados‑Membros que resulta do referido artigo 19.°
116. Daqui decorre que a obrigação que resulta do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE implica não só que, do ponto de vista orgânico, as instâncias que podem interpretar ou aplicar o direito da União cumpram os requisitos associados à qualidade de «órgão jurisdicional», como os de
independência, de imparcialidade e de «tribunal previamente estabelecido por lei», mas também que, no plano processual, as diferentes garantias relativas ao «processo equitativo» sejam asseguradas nessas instâncias.
117. Esta interpretação é corroborada pela jurisprudência mais recente do Tribunal de Justiça. Nos Acórdãos Comissão/Polónia (Regime disciplinar dos juízes) (62) e PT (63), o Tribunal de Justiça esclareceu que o respeito pelo direito a um processo equitativo e pelos direitos de defesa constitui um dos elementos que fazem parte integrante do princípio fundamental da tutela jurisdicional efetiva referido no artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE.
118. É verdade que, no primeiro acórdão, a questão relativa ao respeito por esses direitos foi considerada acessória da questão do respeito pelo requisito de independência da instância em causa. De facto, o incumprimento imputado à Polónia dizia respeito a normas processuais que tinham como efeito, segundo a Comissão, restringir os direitos dos juízes contra os quais eram instaurados processos disciplinares de ser efetivamente ouvidos pelo órgão jurisdicional com competência disciplinar e de beneficiar de uma defesa eficaz perante este. Uma vez que se inseriam no contexto de um regime disciplinar que apresentava as deficiências expostas pelo Tribunal de Justiça, essas normas podiam, segundo o Tribunal de Justiça, ser suscetíveis de aumentar ainda mais o risco de o regime disciplinar aplicável aos juízes ser utilizado como sistema de controlo político do conteúdo das decisões judiciais. As restrições aos direitos de defesa decorrentes das referidas normas processuais atentavam, deste modo, contra a independência dos juízes (64).
119. Decorre, todavia, do segundo acórdão que a violação dos
direitos de defesa é suscetível, por si só, de implicar a violação do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE. No processo que deu origem a esse acórdão, tratava‑se de uma disposição nacional que, num processo penal instaurado contra vários arguidos pela sua participação na mesma organização criminosa, subordinava a aprovação judicial de um acordo sobre a sentença, celebrado entre um dos arguidos e o Ministério Público durante a fase judicial desse processo, ao consentimento de todos os outros arguidos.
120. De forma crucial, o Tribunal de Justiça baseou a sua resposta na constatação de que o princípio da tutela jurisdicional efetiva é violado sempre que uma decisão judicial se funde em factos e documentos de que as próprias partes, ou uma delas, não tenham podido tomar conhecimento e sobre os quais, portanto, não estavam em condições de tomar posição. Assim, concluiu que não havia violação, na medida em que a disposição em causa visava precisamente garantir os direitos de defesa dos arguidos que, não tendo reconhecido a sua culpa, deviam ser julgados num processo penal posterior, tendo em conta as informações que lhes diziam respeito suscetíveis de figurar no acordo sobre a sentença e as declarações que podiam ser prestadas, enquanto testemunha, pelo arguido que reconheceu a sua culpa (65).
121. Na minha opinião, decorre da jurisprudência analisada que o conteúdo material do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE é idêntico ao do artigo 47.° da Carta (66). Assim sendo, entendo que só pode ser declarada uma violação do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE quando as incompatibilidades alegadas tenham uma determinada gravidade ou natureza sistémica (67). Para determinar se tal é o caso, concordo com o advogado‑geral M. Bobek quando considera que «[a] questão crucial consiste antes em saber se o problema (pontual ou recorrente) apresentado ao Tribunal de Justiça é suscetível de ameaçar o bom funcionamento do sistema judicial nacional, comprometendo assim a capacidade de o Estado‑Membro em causa proporcionar vias de recurso suficientes aos indivíduos» (68).
122. É atendendo às considerações tecidas supra que passo agora à análise do mérito das questões submetidas ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio.
2)      Quanto à segunda questão
123. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 19.° TUE, lido à luz do artigo 47.° da Carta, se opõe a uma disposição nacional como o artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, da LOA, de acordo com a qual qualquer decisão relativa à aplicação da amnistia num caso concreto deve ser adotada no prazo máximo de dois meses, na medida em que esse prazo não permite ao juiz nacional dispor das medidas de instrução necessárias para determinar se os fundos objeto dos atos geradores de responsabilidade financeira submetidos ao seu exame constituem fundos da União.
124. Na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, o prazo máximo de dois meses estabelecido no artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, da LOA é, assim, contrário à jurisprudência do Tribunal de Justiça que proíbe que os juízes sejam alvo de «pressões externas» que possam pôr em causa a sua independência.
Com efeito, esse prazo impediria o órgão jurisdicional nacional competente de adotar essas medidas de instrução, previstas nos artigos 435.° e 436.° da LEC («Medidas finais»),
destinadas nomeadamente a
identificar a origem, nacional ou europeia,
dos fundos públicos que são objeto dos atos suscetíveis de gerar responsabilidade financeira. Assim, o órgão jurisdicional nacional acabaria por aplicar sistematicamente a amnistia
a atos que poderiam ser lesivos dos interesses financeiros da União.
125. Importa recordar que, em conformidade com o princípio da separação de poderes que caracteriza o funcionamento de um Estado de direito, a independência dos órgãos jurisdicionais deve designadamente ser garantida em relação aos poderes legislativo e executivo (69).
126. Nos termos de jurisprudência constante, as garantias de independência e de imparcialidade exigidas por força do direito da União postulam a existência de regras, designadamente no que respeita à composição da instância, à nomeação, à duração das funções, bem como às causas de abstenção, de impugnação da nomeação e de destituição dos seus membros, que permitem afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos litigantes, quanto à impermeabilidade dessa instância a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto (70).
127. A este respeito, importa que os juízes estejam protegidos de intervenções ou de pressões externas que possam pôr em risco a sua independência. Como observa o órgão jurisdicional de reenvio, as regras aplicáveis ao estatuto dos juízes e ao exercício da sua função de juiz devem permitir excluir não só qualquer influência direta, sob a forma de instruções, mas também as formas de influência mais indireta suscetíveis de orientar as decisões dos juízes em causa, e afastar, assim, uma falta de aparência de independência ou de imparcialidade que possa pôr em causa a confiança que a justiça deve inspirar aos litigantes numa sociedade democrática e num Estado de direito (71).
128. Se mantivermos esta abordagem jurisprudencial no caso em apreço, uma disposição processual como o artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, da LOA pode constituir uma influência indireta suscetível de orientar as decisões adotadas pelos órgãos jurisdicionais em causa e, assim, desrespeitar o requisito de independência decorrente do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE. Devo esclarecer que a verificação de tal desrespeito requer não apenas que o prazo previsto na disposição processual nacional em causa seja excessivamente curto, mas igualmente que esse prazo tenha caráter vinculativo. Se assim for, esse prazo é suscetível de privar esses órgãos jurisdicionais do poder de adotar todas as medidas de instrução necessárias para verificar se os fundos desviados no caso presente devem ser considerados fundos da União.
129. A este respeito, importa recordar que, por definição, a amnistia tem como efeito anular ou inviabilizar decisões ou processos judiciais. Geralmente aprovada pelo poder legislativo, ela diz respeito a uma categoria de atos
praticados durante um determinado período. Neste âmbito, os órgãos jurisdicionais são chamados a aplicar a legislação que regula a concessão da amnistia a casos concretos. Ora, como a Comissão Europeia para a Democracia através do Direito (a seguir «Comissão de Veneza») afirmou, em substância, no seu parecer sobre o projeto de lei da amnistia espanhola (72), uma amnistia é compatível com o princípio da separação de poderes se não suprimir a autoridade assim conferida ao poder judiciário. Por outras palavras, como a própria
Comissão de Veneza referira no seu parecer sobre as disposições relativas aos prisioneiros políticos na lei da amnistia da Geórgia (73), um processo pelo qual o poder judiciário é incumbido, por decisão do Parlamento georgiano, de decidir se pessoas concretas cumprem os critérios gerais determinados pelo Parlamento georgiano para a aplicação da amnistia está em conformidade com o referido princípio.
130. No âmbito do mecanismo prejudicial, a apreciação relativa ao caráter excessivamente curto e vinculativo do prazo incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio. A fim de lhe fornecer uma resposta útil, devo, contudo, sublinhar o seguinte.
131. Nas suas observações escritas e na audiência, o Governo espanhol esclareceu que o prazo referido no artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, da LOA tem um caráter meramente indicativo, uma vez que a adoção de qualquer decisão prevista nesse artigo está subordinada, em qualquer hipótese, à apreciação pelo órgão jurisdicional da reunião das condições previstas para a aplicação da amnistia. Nenhuma parte interessada forneceu elementos suscetíveis de contestar essa interpretação.
132. Admitindo que o prazo máximo de dois meses previsto no artigo 10.°, n.° 2, segunda parágrafo, da LOA possa ser considerado excessivamente curto, as partes interessadas
parecem estar de acordo quando ao facto de os juízes que não respeitem esse prazo correrem o risco de dar origem à sua responsabilidade disciplinar nos termos do artigo 418.°
, n.° 11, da LOPJ. A esse respeito, observo que este artigo define como falta grave o atraso injustificado na instauração ou na tramitação de um processo ou causa por um juiz ou um magistrado no exercício das suas funções, exceto se constituir uma falta muito grave (74). Por outras palavras, o mero incumprimento do referido prazo não parece levar à aplicação de sanções disciplinares (75), o que demonstraria o seu caráter indicativo. Assim, o artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, da LOA pode ser objeto de uma interpretação conforme com o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, de acordo com a qual os órgãos jurisdicionais espanhóis podem ultrapassar o prazo máximo de dois meses para aplicar a amnistia quando não se trate de um «atraso injustificado» na aceção do artigo 418.°, n.° 11, da LOPJ, como em caso de adoção das medidas de instrução.
133. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão que o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE se opõe a uma disposição nacional como o artigo 10.°, n.º 2, segundo parágrafo, da LOA, de acordo com a qual qualquer decisão relativa à aplicação da amnistia num caso concreto deve ser adotada no prazo máximo de dois meses, quando esse prazo, tendo caráter perentório, impeça o órgão jurisdicional nacional de adotar as medidas de instrução necessárias para determinar se os fundos objeto de atos geradores de responsabilidade financeira submetidos ao seu exame constituem
fundos da União.
3)      Quanto à sétima questão
134. A sétima questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio tem duas partes.
135. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE (76) se opõe a uma disposição nacional como o artigo 13.°, n.° 3, da LOA, na medida em que esta disposição impõe que os órgãos jurisdicionais nacionais procedam à audição apenas das entidades do setor público lesadas pela perda de fundos públicos relacionada com os factos amnistiados e do Ministério Público, excluindo as partes que intentaram a ação no interesse geral, antes de proferir uma decisão que absolve da responsabilidade as pessoas singulares ou coletivas demandadas. Em segundo lugar, esse órgão jurisdicional pergunta, em substância, se o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, lido à luz do artigo 47.° da Carta, se opõe a uma disposição nacional como o artigo 13.°, n.° 3, da LOA, na medida em que esta disposição impõe que os órgãos jurisdicionais nacionais adotem a referida decisão de absolvição da responsabilidade sem lhes conferir a possibilidade de apreciar os elementos de prova para determinar se o demandado cometeu os atos pelos quais a sua responsabilidade é investigada.
136. Quanto à primeira parte dessa questão, importa começar por recordar que, no processo principal, a entidade do setor público lesada (a Generalitat) foi afastada do processo por não ter intentado a ação no prazo fixado. A SCC e o Ministério Público foram os únicos que pediram, enquanto codemandantes no processo principal, que a responsabilidade financeira fosse desencadeada.
137. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, a obrigação de ouvir as entidades públicas lesadas e o Ministério Público, excluindo o outro demandante no processo principal, é suscetível de violar os direitos de defesa deste, enquanto componente do direito a uma tutela jurisdicional efetiva na aceção do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE. Mais concretamente, esse órgão jurisdicional refere‑se à violação dos princípios da igualdade de armas e do contraditório, bem como do direito de ser ouvido.
138. Quanto ao direito de ser ouvido, importa recordar que este direito garante que qualquer pessoa tenha a possibilidade de dar a conhecer, de maneira útil e efetiva, o seu ponto de vista no decurso de qualquer processo suscetível de conduzir a uma decisão administrativa que afete desfavoravelmente os seus interesses (77). Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que é incompatível com esse direito fundar uma decisão judicial em factos e documentos de que as próprias partes, ou uma delas, não tenham podido tomar conhecimento e sobre os quais, portanto, não estavam em condições de tomar posição (78).
139. Assim, uma disposição nacional como o artigo 13.°, n.° 3, da LOA é incompatível com o direito de ser ouvido se a parte que intentou a ação no interesse geral não tiver podido tomar conhecimento dos factos e dos documentos nos quais se funda a decisão de absolvição da responsabilidade financeira das pessoas singulares e coletivas demandadas, e não tiver, portanto, estado em condições de tomar posição sobre os mesmos.
140. No que diz respeito ao princípio da igualdade de armas, este princípio implica a obrigação de oferecer a cada parte uma possibilidade razoável de apresentar a sua causa, incluindo provas, em condições que não a coloquem numa situação de clara desvantagem relativamente ao seu adversário. Este princípio garante assim a igualdade de direitos e obrigações das partes no que diz respeito, nomeadamente, às regras que regem a produção de prova e o debate contraditório no órgão jurisdicional competente (79).
141. Quanto ao princípio do contraditório, este Implica, em geral, o direito das partes num processo a estar em condições de tomar posição sobre os factos e os documentos nos quais será fundada uma decisão judicial, bem como a discutir as provas e as observações apresentadas ao tribunal e os fundamentos jurídicos invocados oficiosamente pelo tribunal, nos quais este tenciona fundar a sua decisão. Com efeito, para cumprir os requisitos de um processo equitativo, é necessário que as partes possam debater de modo contraditório os elementos de facto e de direito que são decisivos para o resultado do processo (80).
142. Ora, uma disposição como o artigo 13.°, n.° 3, da LOA, que impõe que os órgãos jurisdicionais nacionais procedam à audição apenas das entidades do setor público lesadas pela perda de fundos públicos relacionada com os factos amnistiados e do Ministério Público, excluindo as partes que intentaram a ação no interesse geral, é incompatível com os princípios da igualdade de armas e do contraditório, na medida em que impede estas partes de efetuar um debate contraditório sobre elementos de facto e de direito que são decisivos para o resultado do processo.
143. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, o único que tem competência para interpretar o direito nacional, verificar se, apesar de a parte que intentou a ação no interesse geral não constar da redação do artigo 13.°, n.° 3, da LOA, esta disposição deve ser interpretada no sentido de que lhe é reconhecido o direito de ser ouvida (81).
144. O argumento do Governo espanhol baseado na natureza da ação em causa não pode, de modo nenhum, infirmar a conclusão a que cheguei. Nas suas observações escritas, esse Governo observa que a regulamentação de uma actio popularis, como a intentada no caso em apreço, é da competência exclusiva dos Estados‑Membros, sob reserva do respeito pelos princípios da equivalência e da efetividade. Assim, não existe nenhum princípio ou direito fundamental, nomeadamente no direito da União, que exija que a parte que intentou essa ação no interesse geral seja ouvida antes da adoção de uma decisão que põe termo ao processo. Na minha opinião, nem é necessário recordar que essa competência, ainda que seja exclusiva dos Estados‑Membros, deve ser exercida em conformidade com o direito da União e, mais concretamente, com as exigências que decorrem do direito de ser ouvido e dos princípios do contraditório e da igualdade de armas, sintetizados nos números anteriores das presentes conclusões.
145. Quanto à segunda parte dessa questão, há que salientar que o mecanismo jurídico criticado pelo órgão jurisdicional de reenvio se afigura inerente a qualquer amnistia. Quando se demonstre que os comportamentos em causa são abrangidos pelo âmbito de aplicação da amnistia, o órgão jurisdicional no qual tenha sido intentada a ação não pode prosseguir a análise do processo que lhe é submetido. Deve adotar uma decisão que ponha termo ao processo, pelo que esse processo será arquivado (82).
146. Admitindo que o órgão jurisdicional de reenvio manifesta assim dúvidas quanto à compatibilidade do artigo 13.°, n.° 3, da LOA com os direitos de defesa, na medida em que este não prevê que os demandados no processo principal possam renunciar ao benefício da amnistia, basta observar que esse direito não parece impor que os órgãos jurisdicionais reconheçam aos referidos demandados tal possibilidade de renúncia.
147. Tendo em conta as considerações precedentes, em relação à primeira parte da sétima questão, proponho que o Tribunal de Justiça responda que o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE se opõe a uma disposição nacional como o artigo 13.°, n.° 3, da LOA, na medida em que esta disposição impõe que os órgãos jurisdicionais nacionais, antes de proferir uma decisão que absolve da responsabilidade as pessoas singulares ou coletivas demandadas, procedam à audição apenas das entidades do setor público lesadas pela perda de fundos públicos relacionada com os factos amnistiados e do Ministério Público, excluindo as partes que intentaram a ação no interesse geral.
148. Quanto à segunda parte dessa questão, proponho que o Tribunal de Justiça responda que o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE não se opõe a uma disposição nacional como o artigo 13.°, n.° 3, da LOA, na medida em que esta disposição impõe que os órgãos jurisdicionais nacionais adotem uma decisão que absolve da responsabilidade financeira as pessoas singulares e coletivas demandadas sem conferir a esses órgãos jurisdicionais a possibilidade de apreciar os elementos de prova para determinar se essas pessoas cometeram os atos pelos quais a sua responsabilidade financeira é investigada.
4)      Quanto às sexta e oitava questões
149. Com a sua sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE se opõe a uma disposição nacional, como o artigo 8.°, n.° 3, da LOA, que prevê o
levantamento imperativo das medidas cautelares proferidas pelos órgãos jurisdicionais na fase do processo de instrução ou em primeira instância.
150. Com a sua oitava questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 2.° e o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, o artigo 47.° da Carta, o artigo 267.° TFUE e o artigo 23.°, primeiro parágrafo, do Protocolo (n.° 3) relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia se opõem a disposições nacionais como o artigo 8.°, n.° 3, o artigo 10.° e o artigo 13.°, n.° 3, da LOA, na medida em que estas disposições privam de efeito útil a resposta a qualquer questão prejudicial, violando os princípios do primado e do efeito direto do direito da União.
151. Decorre das explicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no que diz respeito à sexta questão que a compatibilidade do levantamento imperativo das medidas cautelares com o direito da União é considerada problemática em relação ao processo de reenvio prejudicial. Consequentemente, considero que esta questão é «absorvida» pela oitava questão, que tem um âmbito mais alargado do que esta.
152. Esta última questão deve, no entanto, na minha opinião, ser esclarecida através de uma reformulação.
153. Quanto às disposições nacionais que aí são invocadas, importa observar que o artigo 8.°, n.° 3, da LOA prevê o levantamento das medidas cautelares ordenadas na fase do processo de instrução ou do processo em primeira instância. Como foi referido anteriormente, o artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, dessa lei dispõe, por seu turno, que as decisões relativas à aplicação da amnistia devem ser adotadas no prazo máximo de dois meses, enquanto o artigo 13.°, n.° 3, desta prevê que, depois de ouvir o Ministério Público e as entidades públicas lesadas, o TCU deve proferir uma decisão de absolvição da responsabilidade financeira das pessoas em causa, desde que as referidas entidades não se lhe oponham.
154. Na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, a aplicação conjunta dessas disposições pode ter como efeito forçar esse órgão jurisdicional a adotar uma decisão de absolvição da responsabilidade financeira e a levantar as medidas cautelares antes de o Tribunal de Justiça proferir, se for o caso, a sua decisão prejudicial. Tal pode deduzir‑se, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, dos décimo e décimo primeiro parágrafos da secção V do preâmbulo da LOA, que exigem que os juízes «levantem imediatamente as medidas restritivas de direitos [...] adotadas, mesmo em caso de eventual suspensão do processo judicial» (décimo parágrafo), sem que a precaução formal de que «[e]sta disposição está em conformidade com o [...] reenvio prejudicial previsto no artigo 267.° [TFUE]» (décimo primeiro parágrafo) seja suficiente para garantir a suspensão do processo caso seja apresentado um pedido de decisão prejudicial. Estas dúvidas são suscitadas para garantir a eficácia da decisão final que, se for o caso, será proferida pelo Tribunal de Justiça em resposta às questões prejudiciais formuladas na decisão de reenvio.
155. Assim, a oitava questão deve, na minha opinião, ser entendida no sentido de que o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, o artigo 267.° TFUE e o artigo 23.°, primeiro parágrafo, do Protocolo (n.° 3) relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, se opõem a disposições nacionais como o artigo 8.°, n.° 3, o artigo 10.° e o artigo 13.°, n.° 3, da LOA, na medida em que estas disposições impõem que os órgãos jurisdicionais nacionais adotem uma decisão de absolvição da responsabilidade financeira e levantem as medidas cautelares no prazo máximo de dois meses, mesmo que o Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar‑se sobre um pedido de decisão prejudicial, ainda não tenha proferido a sua decisão.
156. Recordo, desde logo, que, de acordo com jurisprudência constante, o artigo 267.° TFUE
institui um diálogo de juiz para juiz entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, que tem como objetivo assegurar a unidade de interpretação do direito da União, permitindo assim assegurar a sua coerência, o seu pleno efeito e a sua autonomia, bem como, em última instância, o caráter adequado do direito instituído pelos Tratados. Assim, um acórdão proferido no âmbito desse processo vincula o juiz nacional quanto à interpretação do direito da União para a resolução do litígio que lhe foi submetido (83).
157. O artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia prevê que, nos processos em que ocorra um pedido de reenvio prejudicial, a decisão do órgão jurisdicional nacional que suscita a questão perante o Tribunal de Justiça suspende a instância a nível nacional (84).
158. Nas suas observações escritas, a Comissão sublinha que, ainda que o artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, da LOA não exclua expressamente a possibilidade de o órgão jurisdicional nacional suspender o prazo de dois meses durante o período em que o Tribunal de Justiça examine o pedido de decisão prejudicial, o contexto legislativo nacional pertinente, caracterizado pela revogação do artigo 43.°
bis da LEC, deixa supor que essa possibilidade não lhe é reconhecida. Se assim for, é claro que tal norma não é compatível com as disposições do direito da União invocadas nos números anteriores das presentes conclusões. De facto, uma obrigação imposta por via legislativa aos órgãos jurisdicionais nacionais de adotar uma decisão de aplicação de uma amnistia (com os efeitos associados ao caso julgado) no prazo imperativo de dois meses, e que impede a suspensão desse prazo no caso de o órgão jurisdicional nacional apresentar um pedido de decisão prejudicial, não permite a esse órgão jurisdicional dar cumprimento à decisão proferida pelo Tribunal de Justiça no termo do processo de reenvio prejudicial, privando assim este processo de qualquer efeito útil.
159. No que diz respeito ao levantamento imperativo das medidas cautelares anteriormente ordenadas, previsto no artigo 8.°, n.° 3, da LOA, devo reconhecer que a leitura dos décimo e décimo primeiro parágrafos da secção V do preâmbulo dessa mesma lei leva a considerar que esta impõe o levantamento dessas medidas cautelares, mesmo no caso de o processo nacional ser suspenso devido à apresentação de um pedido de decisão prejudicial.
160. A este respeito, basta recordar que a plena eficácia do direito da União exige, segundo jurisprudência constante, que o juiz a quem tenha sido submetido um litígio regulado por esse direito possa conceder medidas provisórias a fim de garantir a plena eficácia da decisão judicial a proferir. Com efeito, se o órgão jurisdicional nacional que suspende a instância até que o Tribunal de Justiça responda à sua questão prejudicial não pudesse conceder medidas provisórias até proferir a sua decisão na sequência da resposta do Tribunal de Justiça, o efeito útil do sistema instituído pelo artigo 267.° TFUE seria reduzido (85). Daqui decorre que, sempre que o considere necessário, o órgão jurisdicional nacional deve poder adotar ou, se for o caso, manter medidas cautelares até proferir a sua decisão na sequência da resposta do Tribunal de Justiça ao seu pedido de decisão prejudicial.
161. Importa acrescentar que a necessidade de permitir que os órgãos jurisdicionais nacionais deem cumprimento aos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça no termo de um processo de reenvio prejudicial é igualmente abrangida pelo requisito de independência dos juízes decorrente do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE. De facto, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o poder de, no momento de aplicar o direito da União em conformidade com essa decisão, fazer tudo o que for necessário para não aplicar uma regulamentação ou uma prática nacional que eventualmente obste à plena eficácia das normas do direito da União faz parte integrante das funções de juiz da União que incumbe ao juiz nacional encarregado de aplicar, no âmbito da sua competência, as normas do direito da União, pelo que o exercício desse poder constitui uma garantia inerente à independência dos juízes (86).
162. Por último, observo que o Governo espanhol sustenta que o órgão jurisdicional de reenvio deve proceder a uma interpretação das disposições nacionais em causa que seja conforme com o artigo 267.° TFUE, de modo que, quando é efetuado um reenvio prejudicial, o processo pode ser suspenso e as medidas cautelares mantidas durante o tempo em que a suspensão e essas medidas forem necessárias para garantir o efeito útil da resposta que o Tribunal de Justiça dará. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se tal interpretação conforme é viável.
163. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às sexta e oitava questões, tal como foram reformuladas, que o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, o artigo 267.° TFUE e o artigo 23.°, primeiro parágrafo, do Protocolo (n.° 3) relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia se opõem a disposições nacionais como o artigo 8.°, n.° 3, o artigo 10.° e o artigo 13.°, n.° 3, da LOA, na medida em que estas disposições impõem que os órgãos jurisdicionais nacionais adotem uma decisão de absolvição da responsabilidade financeira e levantem as medidas cautelares ordenadas numa fase anterior do processo no prazo máximo de dois meses, mesmo que o Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar‑se sobre um pedido de decisão prejudicial, ainda não tenha proferido a sua decisão.
V.      Conclusão
164. À luz de todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunal de Cuentas (Tribunal de Contas, Espanha) da seguinte forma:
1)      O artigo 325.° TFUE
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe à extinção da responsabilidade prevista na Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Lei Orgânica 1/2024, que Aprova uma Amnistia com vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha), de 10 de junho de 2024,
para os atos de natureza não penal
lesivos dos
interesses financeiros da União,
tais como os atos de responsabilidade financeira,
na falta de uma relação direta entre esses atos e a redução, real ou potencial, das receitas colocadas à disposição do orçamento da União.
2)      O artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a uma disposição nacional como o artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Lei Orgânica 1/2024, de 10 de junho de 2024, de acordo com a qual qualquer decisão relativa à aplicação da amnistia num caso concreto deve ser adotada no prazo máximo de dois meses, quando esse prazo, tendo caráter perentório, impeça o órgão jurisdicional nacional de adotar as medidas de instrução necessárias para determinar se os fundos objeto de atos geradores de responsabilidade financeira submetidos ao seu exame constituem fundos da União
3)      O artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE
deve ser interpretado no sentido de que:
–        se opõe a uma disposição nacional como o artigo 13.°, n.° 3, da Lei Orgânica 1/2024, de 10 de junho de 2024, na medida em que esta disposição impõe que os órgãos jurisdicionais nacionais, antes de proferir uma decisão que absolve da responsabilidade as pessoas singulares ou coletivas demandadas, procedam à audição apenas das entidades do setor público lesadas pela perda de fundos públicos relacionada com os factos amnistiados e do Ministerio Fiscal (Ministério Público), excluindo as partes que intentaram a ação no interesse geral,
–        não se opõe a uma disposição nacional como o artigo 13.°, n.° 3, da Lei Orgânica 1/2024, na medida em que esta disposição impõe que os órgãos jurisdicionais nacionais adotem uma decisão que absolve da responsabilidade financeira as pessoas singulares e coletivas demandadas sem conferir a esses órgãos jurisdicionais a possibilidade de apreciar os elementos de prova para determinar se essas pessoas cometeram os atos pelos quais a sua responsabilidade financeira é investigada.
4)      O artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, o artigo 267.° TFUE e o artigo 23.°, primeiro parágrafo, do Protocolo (n.° 3) relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia
devem ser interpretados no sentido de que:
se opõem a disposições nacionais, como o artigo 8.°, n.° 3, o artigo 10.° e o artigo 13.°, n.° 3, da Lei Orgânica 1/2024, de 10 de junho de 2024, na medida em que estas disposições impõem que os órgãos jurisdicionais nacionais adotem uma decisão de absolvição da responsabilidade financeira e levantem as medidas cautelares ordenadas numa fase anterior do processo no prazo máximo de dois meses, mesmo que o Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar‑se sobre um pedido de decisão prejudicial, ainda não tenha proferido a sua decisão.
1      Língua original: francês.
2      V. Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947, 3.ª
ed., p. 550 a 560, n.os 977 a 992, especialmente, p. 550, n.° 977.
3      Este termo é formado, à semelhança do termo «amnistia», pelo prefixo ἀ‑ (privativo) e por μνήμη (mnêmê), que significa, em grego, «memória» ou «lembrança».
4      V. definição do conceito de «amnistia» constante da plataforma Oxford Constitutional Law e disponível no seguinte endereço: https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law‑mpeccol/law‑mpeccol‑e199.
5      Para uma descrição histórica aprofundada sobre a amnistia, v. Conclusões que apresentei hoje no processo conexo C‑666/24 Asociació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT).
6      V.
Beccaria, C., Dei delitti e delle pene, Livourne, 1764, capítulo XLVI, intitulado «Das graças», nomeadamente a seguinte passagem: «[m]as considere‑se que a clemência é a virtude do legislador e não do executor das leis; que ela deve resplandecer no código, e não nos juízos particulares; que fazer ver aos homens que se podem perdoar os delitos e que a pena não é a necessária consequência deles é fomentar a esperança enganadora da impunidade, é fazer crer que, uma vez que é possível o perdão, as condenações sem perdão são mais o resultado da violência da força do que emanações da justiça. Que se dirá então quando o príncipe concede as graças, isto é, a segurança pública a um particular, e com um ato privado de mal‑esclarecida beneficência forma um decreto público de impunidade?» (passagem retirada da obra traduzida por José de Faria Costa, Edição da Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2017, p. 161, disponível no seguinte endereço: https://gulbenkian.pt/publications/dos‑delitos‑e‑das‑penas/).
7      V. Hugo, V., Actes et paroles. Depuis l’exil. 1871 — 1876, Hetzel, Paris, vol. 6, capítulo XXXII, intitulado «A amnistia no Senado», Discurso de Victor Hugo, reunião de segunda‑feira, 22 de maio de 1876, p. 154 a 169, nomeadamente a seguinte passagem: «Senhores, em tempos de discórdia, a justiça é invocada por todas as partes. Não pertence a ninguém. Só se conhece a si mesma. É divinamente cega às paixões humanas. É a guardiã de todos e não serve a ninguém. A justiça não interfere nas guerras civis, mas não as ignora, e intervém nelas. E sabem quando chega? Depois. Deixa os tribunais especiais fazer o seu trabalho e, quando estes terminam, ela começa. Então, muda de nome e passa a chamar‑se clemência» (p. 157).
8      BOE n.° 141, de 11 de junho de 2024, p. 67764.
9      BOE n.° 311, de 29 de dezembro de 1978, p. 29313.
10      Acórdão 137/2025 do Tribunal Constitucional (Espanha), Plenário [BOE n.° 183, de 31 de julho de 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
11      BOE n.° 121, de 21 de maio de 1982, p. 13290.
12      BOE n.° 84, de 7 de abril de 1988, p. 10459.
13      BOE n.° 157, de 2 de julho de 1985, p. 20632.
14      BOE n.° 7, de 8 de janeiro de 2000, p. 575.
15      Trata‑se de um procedimento para determinar a responsabilidade das pessoas que, pelo cargo que exercem, gerem fundos públicos, em caso de saldo devedor injustificado de uma conta ou na falta de numerário ou de justificação da situação das contas que gerem.
16      JO 1995, L 312, p. 1.
17      V. Acórdão de 1 de agosto de 2025, Daka e o. (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 e C‑493/23, EU:C:2025:592, n.° 53 e jurisprudência referida).
18      V. Acórdão de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander (C‑274/14, a seguir «Acórdão Banco de Santander», EU:C:2020:17, n.os 61 e 62, bem como jurisprudência referida).
19      V. artigo 26.°, n.os 1 e 2, da LOTCU.
20      V., nesse sentido, Acórdão Banco de Santander (n.os 72 a 77).
21      No Acórdão de 29 de abril de 2021, X (Mandado de detenção europeu — Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, n.° 93), o Tribunal de Justiça considerou que a amnistia «tem geralmente por objetivo retirar aos factos nela visados o caráter criminoso, com a consequência de que a infração já não poderá dar origem a perseguição e, se já tiver sido proferida uma condenação, que um termo será dado à sua execução».
22      Decisão‑Quadro do Conselho, de 13 de junho de 2002 (JO 2002, L 190, p. 1).
23      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011 (JO 2011, L 338, p. 2).
24      Regulamento do Conselho, de 12 de outubro de 2017 (JO 2017, L 283, p. 1).
25      Importa salientar, a este respeito, que o Tribunal de Justiça já referiu que, «quando definiu os procedimentos previstos no Regulamento 2017/1939, o legislador da União quis instituir um mecanismo garantístico de um grau de eficácia das investigações transfronteiriças conduzidas pela Procuradoria Europeia pelo menos tão elevado como o resultante da aplicação dos procedimentos previstos no âmbito do sistema de cooperação judiciária em matéria penal entre os Estados‑Membros, baseado nos princípios da confiança e do reconhecimento mútuos» [v. Acórdão de 21 de dezembro de 2023, G. K. e o. (Procurador Europeu) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, n.° 67)].
26      V. artigo 11.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2005/214/JAI do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sanções pecuniárias (JO 2005, L 76, p. 16); artigo 13.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2006/783/JAI do Conselho, de 6 de outubro de 2006, relativa  à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às decisões de perda (JO 2006, L 328, p. 59); artigo 19.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2008/909/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças em matéria penal que imponham penas ou outras medidas privativas de liberdade para efeitos da execução dessas sentenças na União Europeia (JO 2008, L 327, p. 27); e artigo 19.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2008/947/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, respeitante à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças e decisões relativas à liberdade condicional para efeitos da fiscalização das medidas de vigilância e das sanções alternativas (JO 2008, L 337, p. 102).
27      Acórdão de 16 de dezembro de 2021 (C‑203/20; a seguir «Acórdão AB», EU:C:2021:1016).
28      Consagrado no artigo 50.° da Carta.
29      Acórdão AB (n.os 40 a 42).
30      Acórdão AB (n.os 74 e 75).
31      Acórdão de 17 de julho de 2008, Comissão/Itália (C‑132/06, EU:C:2008:412).
32      Sexta Diretiva do Conselho, de 17 de maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados‑Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios – sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria coletável uniforme (JO 1977, L 145, p. 1).
33      Embora o órgão jurisdicional de reenvio invoque igualmente o artigo 4_°, n.° 3, TUE, considero que a resposta do Tribunal de Justiça poderá visar apenas o artigo 325.° TFUE. De facto, como o Tribunal de Justiça referiu no Acórdão de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação) (C‑213/19, EU:C:2022:167, n.° 261), «no que respeita às obrigações que incumbem aos Estados‑Membros para combater qualquer fraude ou qualquer outra atividade ilegal suscetível de lesar os interesses financeiros da União, o artigo 325.°, n.° 3, TFUE constitui uma manifestação específica do princípio geral da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE». Por isso, esta última disposição não exige uma análise distinta da efetuada no âmbito do artigo 325.° TFUE.
34      Na minha opinião, o Regulamento n.° 2988/95, igualmente invocado pelo órgão jurisdicional de reenvio, não é aplicável no caso em apreço. De facto, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, deste regulamento, as medidas e as sanções
previstas neste aplicam‑se exclusivamente às irregularidades que resultem de um ato ou omissão de um «agente económico». Ora, parece decorrer da decisão de reenvio que os demandados no processo principal não são «agentes económicos» na aceção do referido regulamento.
35      Acórdão de 2 de maio de 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, n.° 45 e jurisprudência referida).
36      Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Euro Box Promotion e o. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19, a seguir «Acórdão Euro Box», EU:C:2021:1034, n.° 183).
37      Decisão da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (JO 2006, L 354, p. 56).
38      V. Acórdão Euro Box (n.os 188 a 190).
39      Acórdão de 8 de junho de 2023 (C‑545/21, EU:C:2023:451).
40      Regulamento do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1260/1999 (JO 2006, L 210, p. 25).
41      V. Acórdão de 8 de junho de 2023, ANAS (C‑545/21, EU:C:2023:451, n.os 38 e 39).
42      Decisão do Conselho, de 7 de junho de 2007, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias (JO 2007, L 163, p. 17).
43      Acórdãos de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, n.° 32), e de 5 de junho de 2018, Kolev e o. (C‑612/15, a seguir «Acórdão Kolev», EU:C:2018:392, n.° 52).
44      V. artigo 2.°, n.° 1, alíneas a) e b), da Decisão 2007/436.
45      V. Acórdãos Kolev (n.° 51) e de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, n.° 31).
46      V. Acórdão Euro Box (n.° 187).
47      A este respeito, importa recordar que, na falta de uma definição mais precisa, no Tratado, do território abrangido pela soberania de cada Estado‑Membro, compete a cada um dos Estados‑Membros determinar a extensão e os limites do seu próprio território, em conformidade com as normas do direito internacional público. V., nesse sentido, Acórdão de 1 de agosto de 2022, Navitours (C‑294/21, EU:C:2022:608, n.° 38). O processo que deu origem a este acórdão dizia respeito ao Mosela, um rio que tem o estatuto de «condominium», o que é raro. Este estatuto remonta ao artigo 25.° do Ato final do Congresso de Viena, de 9 de junho de 1815, que dispunha que o Mosela, o Sûre e o Our, na medida em que formavam a fronteira, pertenceriam conjuntamente às duas potências fronteiriças. Esta disposição foi confirmada e detalhada no artigo 27.° do Tratado sobre Fronteiras celebrado entre o Reino dos Países Baixos e o Reino da Prússia, em 26 de junho de 1816, em Aachen, e no artigo 30.° do Tratado Relativo às Fronteiras celebrado entre os mesmos Estados, em Kleve, em 7 de outubro de 1816 (v., a este respeito, Caflisch, L., «Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux», The Hague Academy Collected Courses Online / Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, vol. 219, 1989, p. 9 a 225, nomeadamente p. 67 e 68).
48      Acórdão de 27 de fevereiro de 2018 (C‑64/16, a seguir «Acórdão ASJP», EU:C:2018:117).
49      V. Acórdão ASJP (n.° 37).
50      V. Acórdão de 27 de fevereiro de 2025, Sinalov (C‑16/24, EU:C:2025:116, n.° 36).
51      V. Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442, n.° 263).
52      Acórdão de 24 de junho de 2019 (C‑619/18, EU:C:2019:531, n.° 52).
53      Conclusões do advogado‑geral M. Bobek nos processos apensos Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e o. (C‑748/19 a C‑754/19, EU:C:2021:403, n.° 146).
Esse limiar material relativamente alto
é o caráter sistémico da violação, como explico no n.º 121 das presentes conclusões.
54      V. Acórdão de 6 de março de 2025, D. K. (Afastamento de um juiz) (C‑647/21 e C‑648/21, EU:C:2025:143, n.° 48 e jurisprudência referida).
55      V. Acórdão de 9 de janeiro de 2024, G. e o. (Nomeação dos juízes de direito comum na Polónia) (C‑181/21 e C‑269/21, EU:C:2024:1, n.os 64 e 65, bem como jurisprudência referida).
56      V., nomeadamente, Acórdão de 28 de novembro de 2024, PT (Acordo entre o Ministério Público e o autor de uma infração) (C‑432/22, a seguir «Acórdão PT», EU:C:2024:987, n.° 64).
57      V. Acórdão de 14 de novembro de 2024, S. (Alteração da Formação de Julgamento) (C‑197/23, EU:C:2024:956, nomeadamente
o n.º 42).
58      Acórdão ASJP (n.os 32 e 35).
59      V. Acórdão de 2 de março de 2021, A.B. e o. (Nomeação dos juízes para o Supremo Tribunal — Recurso) (C‑824/18, EU:C:2021:153, n.° 143).
60      V. Acórdãos de 20 de abril de 2021, Repubblika (C‑896/19, a seguir «Acórdão Repubblika», EU:C:2021:311, n.° 52), e de 1 de agosto de 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, n.° 73).
61      V. Acórdão Repubblika (n.° 45), e de 1 de agosto de 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, n.° 72).
62      Acórdão de 15 de julho de 2021 (C‑791/19, EU:C:2021:596, n.° 203).
63      N.° 70 desse acórdão.
64      Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Polónia (Regime disciplinar dos juízes) (C‑791/19, EU:C:2021:596, n.° 213).
65      V. Acórdão PT (n.os 71 e 72).
66      V., igualmente, nesse sentido, Acórdão Repubblika (n.os 39, 42 e 43).
67      V., a este respeito, Leloup, M., «The Untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence», German Law Journal, Cambridge University Press, Toronto, vol. 24, n.° 6, 2023, p. 995 a 1010.
68      Conclusões do advogado‑geral M. Bobek nos processos apensos Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e o. (C‑748/19 a C‑754/19, EU:C:2021:403, n.° 148).
69      V., nomeadamente, Acórdão Repubblika (n.° 54).
70      V. Acórdão de 3 de julho de 2025, Lita e Jeszek (C‑646/23 e C‑661/23, EU:C:2025:519, n.° 62 e jurisprudência referida).
71      V., nomeadamente, Acórdão de 18 de maio de 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e o. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393, n.° 197).
72      Comissão de Veneza, Parecer n.° 1167/2023 e 1168/2023, de 18 de março de 2024, sobre as exigências em matéria de Estado de direito relativas às amnistias tendo em conta, em especial, a proposta de lei do Parlamento espanhol «sobre a lei orgânica de amnistia para a normalização institucional, política e social da Catalunha» [CDL‑AD(2024)003, n.° 81].
73      Comissão de Veneza, Parecer n.° 710/2012, de 11 de março de 2013, sobre as disposições relativas aos prisioneiros políticos na lei da amnistia da Geórgia [CDL‑AD(2013)009, n.os 43 a 46].
74      Em ambos os casos, os juízes em causa serão punidos de acordo com o artigo 420.° dessa lei.
75      V., igualmente, Comissão de Veneza, Parecer n.° 1167/2023 e 1168/2023, de 18 de março de 2024, sobre as exigências em matéria de Estado de direito relativas às amnistias tendo em conta, em especial, a proposta de lei do Parlamento espanhol «sobre a lei orgânica de amnistia para a normalização institucional, política e social da Catalunha» [CDL‑AD(2024)003, n.° 105], no qual, a propósito do projeto de lei, a Comissão de Veneza afirma o seguinte: «O artigo 10.° do projeto de lei de amnistia prevê um tratamento preferencial e urgente dos pedidos de aplicação da lei de amnistia. As decisões correspondentes são adotadas “com prioridade e urgência”, “no prazo de dois meses”. A Comissão congratula‑se, a este respeito, por não haver qualquer consequência, incluindo em termos de sanções disciplinares, em caso de incumprimento desse prazo [...]».
76      Embora o órgão jurisdicional de reenvio invoque igualmente o artigo 6.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), recordo que, nos termos de jurisprudência constante, o direito da União não regula as relações entre a CEDH e as ordens jurídicas dos Estados‑Membros nem determina as consequências a tirar pelo juiz nacional em caso de conflito entre os direitos garantidos por essa Convenção e uma regra de direito nacional (v., nomeadamente, Acórdão de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, n.° 44). Daqui decorre que o Tribunal de Justiça não tem competência para interpretar as disposições da CEDH.
77      V. Acórdão de 4 de abril de 2019, OZ/BEI (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, n.° 53 e jurisprudência referida).
78      V. Acórdão de 26 de setembro de 2024, Energotehnica (C‑792/22, EU:C:2024:788, n.° 54 e jurisprudência referida).
79      V. Acórdão de 30 de janeiro de 2024, Agentsia «Patna infrastruktura» (Financiamento europeu de infraestruturas rodoviárias) (C‑471/22, EU:C:2024:99, n.° 48 e jurisprudência referida).
80      V., nomeadamente, Acórdãos de 17 de dezembro de 2009, Réexamen M/EMEA (C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, n.° 41), e de 16 de outubro de 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, n.° 62).
81      De facto, observo que, no acórdão proferido recentemente a respeito da constitucionalidade de determinadas disposições da LOA, o Tribunal Constitucional (Espanha) considerou que, se o artigo 13.°, n.° 3, da LOA for entendido no sentido de que o órgão jurisdicional não está obrigado a ouvir a parte que intentou a ação no interesse geral antes de adotar a decisão de absolvição da responsabilidade que é aí referida, é incompatível com o direito de defesa consagrado no artigo 24.° da Constituição. Contudo, absteve‑se de declarar esse artigo inconstitucional, na medida em que é possível, todavia, de acordo com esse órgão jurisdicional, efetuar uma interpretação conforme com a Constituição. V. Acórdão 137/2025 do Tribunal Constitucional (Espanha), Pleno [BOE n.° 183, de 31 de julho de 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
82      V. Merle, R. e Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001, 5ª
ed..
83      V. Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442, n.os 274 e 275, bem como jurisprudência referida).
84      V. Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Puig Gordi e o. (C‑158/21, EU:C:2023:57, n.° 29 e jurisprudência referida).
85      V. Acórdão de 6 de outubro de 2021, W.Ż. (Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Processos de Direito Público do Supremo Tribunal — Nomeação) (C‑487/19, EU:C:2021:798, n.° 142 e jurisprudência referida).
86      V. Acórdão Euro Box (n.° 257).