61996CJ0232_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-232/96,
República Francesa, representada por C. de Salins, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e F. Pascal, encarregado de missão na mesma direcção, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 8 B, boulevard Joseph II,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por X. Lewis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 96/311/CE da Comissão, de 10 de Abril de 1996, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1992, assim como a certas despesas do exercício de 1993 (JO L 117, p. 19),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
composto por: C. Gulmann, presidente de secção, M. Wathelet (relator), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet e L. Sevón, juízes,
advogado-geral: S. Alber,
secretário: L. Hewlett, administradora,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 4 de Fevereiro de 1998,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 24 de Março de 1998,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Julho de 1996, a República Francesa pediu, em aplicação do artigo 173.º, primeiro parágrafo, do Tratado CE, a anulação parcial da Decisão 96/311/CE da Comissão, de 10 de Abril de 1996, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1992, assim como a certas despesas do exercício de 1993 (JO L 117, p. 19, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que recusou pôr a cargo do FEOGA, por um lado, a importância de 76 041 440 FF relativamente a medidas de intervenção no sector da carne de bovino e, por outro, 84 061 448 FF relativamente a medidas de intervenção no quadro do armazenamento público de cereais.
Quanto à correcção financeira relativamente a medidas de intervenção no sector da carne de bovino
2 As regras fundamentais da organização comum de mercado no sector da carne de bovino constam do Regulamento (CEE) n.º 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968 (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157). O artigo 6.º deste regulamento autoriza a Comissão a tomar medidas destinadas a manter os preços nos mercados da Comunidade. O Regulamento n.º 805/68 foi, designadamente, alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 571/89 do Conselho, de 2 de Março de 1989 (JO L 61, p. 43, a seguir «Regulamento n.º 805/68»), que é a versão aplicável ao período em causa no presente processo (exercícios 1992 e 1993).
3 Até 1989, existia um sistema de aquisição automática à intervenção quando os preços desciam abaixo de certos limites, com a consequência de que quantidades muito importantes eram compradas pelos organismos de intervenção a preços superiores aos preços do mercado.
4 A fim de pôr cobro a esta anomalia, procedeu-se a uma reforma em 1989. Embora mantendo a aquisição automática em caso de baixa muito importante dos preços, foi instituído um sistema de aquisições através de concurso, a fim de que as quantidades compradas e os preços pagos não excedessem o necessário a um apoio razoável do mercado.
5 Assim, por força do artigo 6.º, n.º 2, do Regulamento n.º 805/68, o Conselho fixa o preço de intervenção uma vez por ano. Quando os preços do mercado na Comunidade são inferiores a certas percentagens do preço de intervenção, os organismos de intervenção de um ou de vários Estados-Membros podem, nas condições fixadas no artigo 6.º, comprar certas categorias, qualidades ou grupos de qualidades de carne de bovino originária da Comunidade.
6 As compras efectuam-se através de concursos abertos. Não podem, por força do artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento n.º 805/68, ultrapassar uma quantidade de 220 000 toneladas por ano para toda a Comunidade.
7 Todavia, nos termos do artigo 6.º, n.º 5, do referido regulamento, em caso de baixa muito importante dos preços, é aplicado um procedimento nos termos do qual são aceites todas as propostas iguais ou inferiores a 80% do preço de intervenção, não sendo as quantidades assim compradas imputadas na quantidade máxima prevista no artigo 6.º, n.º 1 (procedimento dito da «rede de segurança»).
8 Nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 6, do Regulamento n.º 805/68, os concursos devem assegurar a igualdade de acesso de todos os interessados e são abertos com base num caderno de encargos.
9 Resulta do artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento n.º 805/68 que as modalidades de aplicação do sistema de intervenção são adoptadas pela Comissão, que decide igualmente da abertura e da suspensão dos concursos após ouvir um comité de gestão. Durante o período em causa no presente processo, as referidas modalidades eram definidas pelo Regulamento (CEE) n.º 859/89 da Comissão, de 29 de Março de 1989, relativo às regras de execução das medidas de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 91, p. 5).
10 Resulta do artigo 7.º do Regulamento n.º 859/89 que a decisão de proceder a compras por concurso é publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias no sábado ou na terça-feira anteriores à data do termo do primeiro prazo de apresentação das propostas. Segundo o artigo 8.º do referido regulamento, durante o período em que estiver aberto o concurso, o prazo para a apresentação das propostas termina em cada segunda e quarta-feira do mês, às 12 horas (hora de Bruxelas).
11 Nos termos do artigo 9.º do Regulamento n.º 859/89, disposição que está no centro do litígio:
«1. O proponente só pode participar no concurso se se comprometer por escrito a respeitar o conjunto das normas relativas às aquisições em causa.
2. Os interessados participarão no concurso junto do organismo de intervenção dos Estados-Membros em que o mesmo está aberto, quer por apresentação da proposta escrita contra recibo quer por qualquer meio de comunicação escrito contra recibo aceite pelo organismo de intervenção, podendo apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso.
3. A proposta indicará:
a) O nome e o endereço do proponente;
b) A quantidade proposta de produtos da ou das categorias referidas no anúncio de concurso, expressa em toneladas;
c) O preço proposto por 100 kg de produtos de qualidade R 3...
d) O ou os centros de intervenção em que o proponente pretende entregar o produto.
...»
12 Nos termos do artigo 9.º, n.º 4, alínea c), do mesmo regulamento, o proponente deve provar que constituiu a garantia de concurso antes do termo do prazo para a apresentação das propostas e, em conformidade com o artigo 9.º, n.os 5 e 6, a proposta não pode ser revogada após o termo do prazo para apresentação das propostas e deve ser assegurada a confidencialidade das propostas.
13 Resulta do artigo 7.º do Regulamento n.º 859/89 que, no momento da abertura do concurso, pode ser fixado um preço mínimo, abaixo do qual as propostas não podem ser aceites, e do artigo 8.º que os organismos de intervenção transmitem as propostas à Comissão o mais tardar 24 horas após o termo do prazo para apresentação das propostas.
14 O artigo 11.º, n.º 1, do Regulamento n.º 859/89 prevê que, tendo em conta as propostas recebidas para cada concurso e após ouvir o comité de gestão, a Comissão fixa um preço máximo de aquisição; se circunstâncias especiais o exigirem, pode ser fixado um preço diferente por Estado-Membro ou regiões de um Estado-Membro em função dos preços médios de mercado verificados. Segundo o n.º 2 desta disposição, pode igualmente ser decidido não dar seguimento ao concurso e, nos termos do n.º 3, se o total das quantidades propostas a um preço igual ou inferior ao preço máximo ultrapassar as quantidades que podem ser adquiridas, as quantidades adjudicadas podem ser reduzidas pela aplicação de um coeficiente de redução.
15 O artigo 12.º do Regulamento n.º 859/89 prevê que a proposta será recusada se o preço proposto for superior ao preço máximo e o artigo 10.º, n.º 2, que a garantia é integralmente restituída se a proposta não for aceite.
16 Resulta do artigo 13.º do Regulamento n.º 859/89 que, em caso de aceitação da proposta, a garantia é integralmente restituída se a quantidade entregue representar, pelo menos, 95% da quantidade proposta. Se a quantidade entregue estiver compreendida entre 85% e 95% da quantidade proposta, a garantia fica perdida a favor dos organismos de intervenção na proporção da quantidade em falta, salvo caso de força maior. Em todos os outros casos fica adquirida na totalidade aos organismos de intervenção, sem prejuízo de força maior.
17 A exigência de uma garantia foi instituída a fim de pôr termo à prática das propostas sobreavaliadas.
18 Por outro lado, nos termos do artigo 12.º, n.º 2, do Regulamento n.º 859/89, os direitos e obrigações decorrentes do concurso não são transmissíveis. Além disso, o organismo de intervenção deve, segundo o artigo 15.º, pagar ao adjudicatário o preço indicado na sua proposta.
19 Posteriormente aos factos do presente processo, o Regulamento n.º 859/89 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CEE) n.º 2456/93 da Comissão, de 1 de Setembro de 1993, relativo às normas de execução do Regulamento n.º 805/68 no que respeita às medidas gerais e especiais de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 225, p. 4). O artigo 9.º do Regulamento n.º 859/89 deu lugar a uma disposição pormenorizada relativa às pessoas que podem apresentar uma proposta, o artigo 11.º, nos termos do qual:
«1. Só podem apresentar propostas:
a) Os estabelecimentos de abate do sector da carne de bovino aprovados em conformidade com a Directiva 64/433/CEE e que não beneficiem de uma derrogação nos termos do artigo 2.º da Directiva 91/498/CEE do Conselho, independentemente do seu estatuto jurídico, bem como
b) Os negociantes de bovinos ou de carnes que nesses estabelecimentos mandem proceder ao abate por conta própria e estejam inscritos num registo público sob um número distinto.
2. Os interessados participarão no concurso junto do organismo de intervenção dos Estados-Membros em que o mesmo está aberto, quer por apresentação da proposta escrita contra recibo quer por qualquer meio de comunicação escrito contra recibo, aceite pelo organismo de intervenção.
As propostas serão apresentadas separadamente de acordo com o tipo de concurso.
3. Cada interessado pode apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso.
Cada Estado-Membro assegurar-se-á de que os interessados são independentes em termos de direcção, pessoal e funcionamento.
Sempre que existam indícios sérios de que tal não é o caso ou de que uma proposta não corresponde à realidade económica, a admissibilidade da mesma fica subordinada à apresentação pelo proponente de provas adequadas do respeito do disposto no segundo parágrafo.
Se for estabelecido que um interessado apresentou mais do que um pedido, nenhum dos pedidos será admissível.
4. ...»
20 Finalmente, o artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), impõe aos Estados-Membros a obrigação de se certificarem da regularidade e da realidade das operações financiadas pelo FEOGA, de evitarem e de procederem judicialmente relativamente às irregularidades e de recuperarem as importâncias perdidas em consequência das irregularidades ou negligências. O artigo 8.º, n.º 2, do mesmo regulamento dispõe que as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros não são suportadas pela Comunidade.
21 Em razão de um concurso de diversas circunstâncias [doença das vacas loucas (ESB), reunificação alemã, guerra do Golfo, evolução das relações com a Europa de Leste, etc.], o mercado comunitário da carne de bovino conheceu entre 1990 e 1992 uma crise sem precedentes que, a partir do exercício de 1991, conduziu a um aumento constante das despesas orçamentais da Comunidade. As compras à intervenção de carne de bovino da Comunidade passaram assim de 540 000 toneladas em 1987 para 1 030 000 toneladas em 1991, ou seja, um aumento de 90,7% no espaço de quatro anos.
22 Segundo a Comissão, certas empresas apresentaram então várias propostas no âmbito do mesmo concurso. No seu relatório de síntese relativo ao exercício de 1992, escrevia:
«França
O organismo pagador competente, o Ofival, aceitou todas as propostas sempre que apresentadas por entidades legais diferentes, conforme evidenciado pelo seu próprio número `Sirene'. O Ofival não fez qualquer tentativa de determinar se um ou mais participantes tinham ligações entre si, até porque, como nenhuma das propostas nem documentos de tomada a cargo indicavam o local do abate, tais verificações teriam sido sempre fúteis. As autoridades francesas foram, por conseguinte, incapazes de realizar os controlos exigidos ao abrigo do n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento n.º 859/89.
No exame que fez aos processos de compra e à documentação de adjudicação, o FEOGA apurou que:
- frequentemente, propostas de empresas diferentes indicavam o mesmo endereço e os mesmo números de telefone e de telex, e, por vezes, eram assinadas pela mesma pessoa;
- facturas enviadas por empresas diferentes ao Ofival para pagamento eram, por vezes, numeradas consecutivamente, embora com uma aparência ligeiramente diferente;
- os excessos de entregas no âmbito do contrato de uma companhia (em relação às quais não é devido nenhum pagamento de acordo com o n.º 4 do artigo 13.º do Regulamento n.º 859/89) foram transferidos para outra companhia com subfornecimentos no âmbito do contrato celebrado, evitando assim quaisquer perdas de garantia de compra;
- os preços propostos por várias propostas diferentes seguiram, frequentemente, um esquema que dá a entender uma certa especulação por parte do interessado.
O FEOGA é da opinião que o Ofival terá tido perfeitamente conhecimento de que muitas das propostas se encontravam ligadas, mas que não fez qualquer esforço para evitar a aceitação dessas propostas, quer recusando-as, quer chamando a atenção dos serviços da Comissão para possíveis abusos. Mais ainda, o FEOGA considera também que os preços e as quantidades propostas por essas empresas conexas dão indicações de especulação de preços. Por último, as transferências de quantidades em excesso para contratos de outras empresas (factos detectados pelo FEOGA apenas quando ocorreram erros administrativos e/ou contabilísticos e que normalmente não teriam sido detectados) indicam uma evasão deliberada às regras estabelecidas relativamente ao não pagamento de quantidades entregues em excesso e em relação à execução da garantia no caso de subentregas.
Propõe-se como consequências financeiras a aplicação ed uma taxa forfetária de 2% às despesas de 1992.»
23 Segundo a Comissão, estas práticas eram expressamente proibidas pela regulamentação comunitária aplicável na matéria e totalmente incompatíveis com a finalidade do regime de intervenção. No seu relatório de síntese considerou existir uma violação dos artigos 9.º, n.º 2 (apresentação de uma única proposta por proponente por concurso), 12.º, n.º 2 (proibição de ceder os direitos e obrigações decorrentes do concurso), 9.º, n.º 4, alínea c) (constituição da garantia pelo próprio proponente), e 15.º, n.º 1 (pagamento ao adjudicatário), do Regulamento n.º 859/89.
24 A Comissão considerava que os proponentes tinham adoptado estas práticas a fim de vender a maior quantidade possível de carne à intervenção a preços o mais elevados possível, reduzindo simultaneamente, de forma sensível, os riscos de perderem as garantias de concurso. Segundo a Comissão, em caso de entrega de uma quantidade inferior à quantidade a entregar, a divisão de uma proposta em várias ofertas permitia, com efeito, cumprir pelo menos uma parte das propostas e, por conseguinte, recuperar as garantias correspondentes.
25 Em resposta à Comissão, segundo a qual as autoridades nacionais competentes deveriam ter actuado para fazer cessar essas práticas, as autoridades francesas replicaram que o Regulamento n.º 859/89 não as autorizava a intervir, uma vez que as propostas tinham sido apresentadas por entidades dotadas de personalidades jurídicas distintas.
26 O processo foi submetido à apreciação do órgão de conciliação instituído pela Comissão na Decisão 94/442/CE, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 182, p. 45).
27 O órgão de conciliação considerou que não podia asseverar que o processo de concurso adoptado pelos Estados-Membros estivesse em contradição com o Regulamento n.º 859/89. Sublinhou que, de qualquer forma, tinha posteriormente considerado ser necessário precisar as regras contidas no Regulamento n.º 859/89. O órgão de conciliação sublinhou igualmente que a Comissão não tinha reagido antes de 1993 à prática seguida pelos Estados-Membros.
28 Não obstante as conclusões do órgão de conciliação, a Comissão adoptou a decisão impugnada.
29 Em apoio do seu recurso, a República Francesa invoca três fundamentos baseados, respectivamente, na legalidade da prática seguida naquele Estado-Membro, na inexistência de prejuízo para o FEOGA e na violação do princípio da proporcionalidade. Os segundo e terceiro fundamentos serão analisados conjuntamente.
Quanto à legalidade da prática seguida em França
30 No seu primeiro fundamento, o Governo francês sustenta que a prática segundo a qual qualquer entidade com personalidade jurídica podia concorrer durante o período em causa era lícita. Com efeito, em 1991 e 1992 nenhuma disposição autorizava as autoridades nacionais a recusar as propostas apresentadas por entidades jurídicas distintas com o fundamento de não serem independentes de outro proponente.
31 O 9.º, n.º 2, do Regulamento n.º 859/89 limita-se, com efeito, a enunciar a regra segundo a qual cada participante no procedimento de concurso apenas pode apresentar uma proposta por categoria e por concurso.
32 As autoridades francesas adoptaram e aplicaram as disposições nacionais que garantem o respeito desta exigência do procedimento de concurso. Neste Estado-Membro, cada proponente deve provar que constitui uma entidade jurídica distinta, a fim de evitar que a mesma empresa apresente diversas propostas por categoria e por concurso.
33 Só através do Regulamento n.º 2456/93, que, posteriormente ao período em causa no presente litígio, revogou o Regulamento n.º 859/89, é que foram tomadas em consideração as relações susceptíveis de existir entre os proponentes. O artigo 11.º, n.º 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2456/93 é, com efeito, a primeira disposição a exigir que os proponentes sejam independentes uns dos outros.
34 Segundo o Governo francês, a autoridade nacional verificou em cada caso se os diferentes proponentes eram entidades com personalidades jurídicas distintas. Em contrapartida, a questão de saber se os diferentes proponentes pertenciam a um mesmo grupo não foi objecto de controlo, uma vez que não havia necessidade de o fazer e nem existia base legal para o efeito.
35 Este governo alega, quanto a esta questão, que, se a Comissão considerava realmente que a identificação e a localização geográfica dos proponentes garantia a eficácia do procedimento de concurso, deveria ter criado a possibilidade de introduzir essas informações no programa comunitário IDES, o que actualmente não é possível. Com efeito, este programa foi designadamente criado para permitir à Comissão, a partir de perguntas feitas aos Estados-Membros, fixar o preço de compra e as quantidades admitidas à intervenção.
36 A Comissão faz uma distinção entre o termo «proponente» utilizado no artigo 9.º, n.º 1, do Regulamento n.º 859/89 e o conceito de «interessados» constante do n.º 2. Enquanto o proponente é simplesmente o licitante, o termo «interessados» cobre uma realidade mais ampla. Segundo a Comissão, a proibição constante do artigo 9.º, n.º 2, do referido regulamento de os proponentes apresentarem mais de uma proposta por concurso e por categoria ficaria privada de efeito útil se fosse possível ao mesmo interessado fazer várias propostas através de proponentes de jure distintos mas de facto relacionados.
37 Importa começar por recordar o imperativo de segurança jurídica que implica que uma regulamentação permita aos interessados conhecer com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhes impõe (v. neste sentido, acórdão de 15 de Dezembro de 1987, Dinamarca/Comissão, 348/85, Colect., p. 5225, n.º 19). A Comissão não pode assim optar, no momento do apuramento das contas do FEOGA, por uma interpretação que, afastando-se do sentido habitual das palavras empregues, não se impunha (v. neste sentido, acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão, 349/85, Colect., p. 169, n.os 15 e 16).
38 A este propósito, o artigo 9.º, n.º 2, última frase, do Regulamento n.º 859/89 limita-se a prever que os interessados não podem apresentar mais do que uma proposta por categoria e por concurso. Assim, a redacção desta disposição não pode servir de suporte para a interpretação proposta pela Comissão, segundo a qual, em razão do diferente significado das palavras «interessados» e «proponentes», estes últimos, quando fazem parte do mesmo grupo, apenas podem apresentar uma proposta por concurso.
39 Só depois da entrada em vigor do Regulamento n.º 2456/93 é que a regulamentação comunitária passou a conter disposições sobre as relações entre os proponentes. Adoptar a interpretação do artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento n.º 859/89 proposta pela Comissão redundaria em aplicar retroactivamente o artigo 11.º do Regulamento n.º 2456/93.
40 O fundamento apresentado pelo Governo francês não é, no entanto, susceptível de provocar a anulação da decisão impugnada, uma vez que esta está suficientemente fundamentada por outros elementos de facto e de direito.
41 Efectivamente, o relatório de síntese do FEOGA relativo ao exercício de 1992 assinalou que excessos de entregas no âmbito do contrato de uma sociedade tinham sido transferidos para o contrato de outra sociedade que não tinha podido entregar a totalidade das quantidades previstas e que uma análise sistemática dos endereços e dos números de telefone, de telex e de facturas tinha permitido demonstrar que muitas propostas individuais tinham a mesma origem (pp. 123 e 124).
42 Estes elementos eram susceptíveis de levantar suspeitas sérias de se estar perante uma tentativa de contornar a proibição de os proponentes apresentarem mais de uma proposta por concurso e por categoria, através da apresentação por testas-de-ferro de propostas provenientes, na realidade, de um único e mesmo operador. Tendo em conta a repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros no quadro da Política Agrícola Comum, estes indícios requeriam a realização de inspecções e de controlos por parte destes últimos.
43 A gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações nacionais às quais incumbe zelar pelo estrito cumprimento das regras comunitárias. Este regime, estabelecido na base da confiança entre as autoridades nacionais e comunitárias, não implica nenhum controlo sistemático por parte da Comissão - que esta estaria, aliás, materialmente impossibilitada de efectuar. Só os organismos de intervenção estão em condições de fornecer os dados necessários à fixação de um preço máximo de compra e, eventualmente, de um coeficiente de redução, não estando a Comissão suficientemente próxima para obter as informações de que necessita junto dos agentes económicos (v., neste sentido, acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, C-48/91, Colect., p. I-5611, n.º 11).
44 Ao abster-se de proceder a tais investigações, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 729/70 (v. acórdão de 2 de Junho de 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Colect., p. I-2283, n.os 16 a 18).
45 Efectivamente, esta disposição, que constitui, no domínio agrícola, uma expressão das obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 5.º do Tratado CE, define os princípios de acordo com os quais a Comunidade e os Estados-Membros devem organizar a aplicação das decisões comunitárias de intervenção agrícola financiadas pelo FEOGA, bem como a luta contra a fraude e as irregularidades relacionadas com estas operações (v. acórdão de 6 de Maio de 1982, BayWa e o., 146/81, 192/81 e 193/81, Recueil, p. 1503, n.º 13). A referida disposição impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo se o acto comunitário específico não prevê expressamente a adopção de medidas de controlo particulares (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C-8/88, Colect., p. I-2321, n.os 16 e 17).
46 Por outro lado, o FEOGA não teve unicamente em conta a violação do artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento n.º 859/89. Invocou igualmente que as práticas descritas no n.º 41 do presente acórdão violavam a proibição de cessão dos direitos e obrigações decorrentes do concurso (artigo 12.º, n.º 2, do Regulamento n.º 859/89), a obrigação imposta a todos os proponentes de prestarem uma garantia [artigo 9.º, n.º 4, alínea c)] e a de receber pessoalmente o pagamento (artigo 15.º) (pp. 123 e 124 do relatório de síntese).
47 Através destas acusações, o FEOGA imputava aos proponentes franceses a violação do princípio da independência das propostas, exigência essencial para a regularidade e a eficácia de qualquer processo de concurso, que decorre tanto das disposições citadas do Regulamento n.º 859/89 como dos artigos 9.º, n.º 6, do mesmo (confidencialidade das propostas) e 6.º, n.º 6, do Regulamento n.º 805/68 (igualdade de acesso de todos os interessados). Embora este princípio não se oponha a que várias sociedades do mesmo grupo participem simultaneamente num concurso, opõe-se, em contrapartida, a que essas sociedades se concertem sobre os termos e as condições das propostas que apresentam, sob pena de falsear o desenvolvimento do processo.
48 Tendo em conta as considerações que precedem, há que indeferir o primeiro fundamento.
Quanto à inexistência de prejuízo sofrido pelo FEOGA e à violação do princípio da proporcionalidade
49 Nos segundo e terceiro fundamentos, o Governo francês alega que a demonstração feita pela Comissão do interesse que teriam os operadores em fazer propostas múltiplas apresenta um carácter puramente teórico sem relação com a apresentação de propostas múltiplas.
50 Além disso, seguindo o raciocínio da Comissão, a existência de tais especulações sobre a antecipação da fixação do coeficiente de redução, a partir de «propostas múltiplas», poderia ser verificada se numerosas garantias tivessem sido retidas pelos organismos nacionais de intervenção. Ora, o Ofival só reteve, no total, os montantes de duas garantias ao longo dos quatro exercícios 1990, 1991, 1992 e 1993.
51 O Governo francês contesta igualmente o facto de que a prática eventual de propostas múltiplas perturbe a percepção da situação do mercado pela Comissão. A este propósito, o órgão de conciliação assinalou no anexo do seu relatório final:
«parece que, antes da alteração da regulamentação em 1993 e apesar da prática das `propostas múltiplas', a Comissão sempre controlou a situação, fixando a um nível adequado as qualidades e preços admitidos para a intervenção».
52 A título subsidiário, o Governo francês defende que uma correcção que incida sobre 2% do conjunto das despesas do FEOGA no quadro da armazenagem pública de carne é desproporcionada, tendo em conta a inexistência de risco de prejuízo para o fundo comunitário.
53 Importa sublinhar que, segundo jurisprudência assente, os artigos 2.º e 3.º do Regulamento n.º 729/70 só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente aqueles que as autoridades nacionais consideraram, erradamente, estar autorizadas a pagar no quadro da organização comum de mercado (acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, 11/76, Recueil, p. 245, n.º 8; Alemanha/Comissão, 18/76, Recueil, p. 343, n.º 7, e de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido, n.º 14).
54 Embora seja da competência da Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, incumbe ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar (v., neste sentido, acórdão de 12 de Julho de 1984, Luxemburgo/Comissão, 49/83, Recueil, p. 2931, n.º 30).
55 No caso vertente, resulta dos n.os 41 e 46 do presente acórdão que a Comissão demonstrou a violação pela República Francesa de diversas regras comunitárias em matéria agrícola.
56 Além disso, indicou de que modo o comportamento ilícito dos proponentes franceses tinha provocado uma apreciação errada do mercado pelas autoridades comunitárias, susceptível de provocar a aquisição de quantidades excessivas de carne de bovino, eventualmente a preços mais elevados. Ao fazer isto, demonstrou a probabilidade de um prejuízo sofrido em detrimento do orçamento comunitário. Não se pode exigir mais à Comissão, na medida em que não pode proceder a controlos sistemáticos e em que a análise da situação existente num mercado depende das informações recolhidas pelos Estados-Membros (v. acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido, n.º 17).
57 Por seu lado, o Governo francês não conseguiu demonstrar que o comportamento que adoptou não provocou o aumento das despesas no quadro do FEOGA.
58 Finalmente, tendo em conta a importância das disposições violadas bem como as probabilidades de prejuízos ou mesmo de fraudes em detrimento do orçamento comunitário, o montante não reconhecido pela Comissão, limitado a 2% das despesas em causa, não pode ser considerado excessivo e desproporcionado (v. acórdão de 14 de Setembro de 1995, Irlanda/Comissão, C-49/94, Colect., p. I-2683, n.º 22).
59 Vistas as considerações que precedem, há que indeferir os segundo e terceiro fundamentos.
Quanto à correcção a título das medidas de intervenção no quadro da armazenagem pública de cereais
60 Em conformidade com o artigo 7.º do Regulamento (CEE) n.º 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), os organismos de intervenção têm a obrigação de comprar os cereais que lhes forem propostos, desde que as propostas correspondam às condições nomeadamente qualitativas e quantitativas.
61 O Regulamento (CEE) n.º 689/92 da Comissão, de 19 de Março de 1992, que fixa os procedimentos e condições de tomada a cargo dos cereais pelos organismos de intervenção (JO L 74, p. 18), impõe nomeadamente que:
- os cereais sejam sãos, íntegros e comercializáveis, isentos de cheiros, de predadores vivos e satisfaçam os critérios de qualidade mínima (artigo 2.º);
- qualquer proposta para intervenção deve indicar o nome do proponente, o cereal proposto, o local de armazenagem, o centro de intervenção a que a proposta é apresentada, a quantidade, as principais características e o ano de colheita (artigo 3.º, n.º 1);
- a tomada a cargo pelo organismo de intervenção só tenha lugar se as quantidades e as características mínimas exigíveis tiverem sido verificadas, no que se refere ao lote inteiro, para a mercadoria entregue no armazém de intervenção (artigo 3.º, n.º 4);
- a qualidade dos cereais seja verificada com base numa amostra representativa (artigo 3.º, n.º 5);
- a quantidade possa ser verificada com base na contabilidade de fluxos físicos para mercadorias tomadas a cargo quando se encontram no armazém (artigo 3.º, n.º 6);
- seja elaborado, em relação a cada proposta, um boletim de tomada a cargo (artigo 3.º, n.º 8);
- o organismo de intervenção se certifique, pelo menos uma vez por ano, da qualidade do produto armazenado (artigo 5.º).
62 Em aplicação do artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento n.º 729/70, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.º 3492/90, de 27 de Novembro de 1990, que fixa os elementos a tomar em consideração nas contas anuais para o financiamento de medidas de intervenção sob a forma de armazenagem pública pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia» (JO L 337, p. 3). Este regulamento prevê, designadamente, no seu artigo 3.º, primeiro parágrafo, que os organismos de intervenção procederão ao estabelecimento de um inventário para cada produto que tenha sido objecto de intervenções comunitárias. As regras de elaboração deste inventário são fixadas pelo Regulamento (CEE) n.º 618/90 da Comissão, de 14 de Março de 1990 (JO L 67, p. 21). O procedimento da inspecção relativa aos cereais, a fim de elaborar o inventário, é descrito no Anexo III deste regulamento. Os artigos 3.º e 4.º determinam que este inventário deve ser objecto de verificações e de controlos no local pelo organismo de intervenção.
63 Na sequência de controlos sobre a verificação das existências de intervenção de cereais em França, efectuados no decurso dos meses de Junho e de Julho de 1993, a Comissão informou as autoridades francesas, por carta de 20 de Setembro de 1993, de que os seus serviços tinham observado oito tipos de lacunas no funcionamento do sistema de gestão do regime de intervenção. Estas lacunas tinham que ver com:
- o controlo da qualidade das existências na fase de colocação no entreposto;
- a identificação das existências no entreposto, designadamente a diferenciação das existências noutros regimes;
- a contabilização tardia dos movimentos de existências;
- a impossibilidade de dispor de um estado preciso das existências em cada estabelecimento numa data precisa no momento dos controlos;
- a não disponibilidade dos inventários físicos previstos pela regulamentação comunitária, bem como dos inventários contabilísticos, na sede, no momento dos controlos;
- o carácter insatisfatório da contabilidade de fluxos físicos dos armazenistas;
- a inadequação de alguns estabelecimentos para efeitos de intervenção (impossibilidade de proceder a medidas, corredores inexistentes ou perigosos, exposição às intempéries...);
- a dificuldade de identificação dos planímetros e das medidas dos estabelecimentos.
64 Na mesma carta, a Comissão anunciava que os resultados da sua missão poderiam acarretar consequências financeiras por ocasião do apuramento das contas do exercício de 1993.
65 Por carta de 8 de Abril de 1994, a Comissão exprimiu a sua satisfação pelos melhoramentos que as autoridades francesas se propunham pôr em prática. Após ter chamado a atenção das autoridades francesas para o capítulo E da nota anexa à carta, consagrado às correcções, e para o comentário final, anunciou que não seria exigida nenhuma sanção financeira global, nomeadamente à luz dos melhoramentos introduzidos no sistema de gestão.
66 Em contrapartida, no referido capítulo E, confirmou que faltavam quantidades armazenadas, nomeadamente em condições contrárias ao Regulamento n.º 689/92 e, em especial, ao seu artigo 3.º, n.º 6, e que tais quantidades deviam ser reembolsadas ao FEOGA, segundo o valor previsto pelo Regulamento (CEE) n.º 3597/90 da Comunidade, de 12 de Dezembro de 1990, relativo às regras de contabilização aplicáveis às medidas de intervenção que implicam a compra, a armazenagem e a venda de produtos agrícolas pelos organismos de intervenção (JO L 350, p. 43).
67 Além disso, em conclusão, chamava a atenção das autoridades francesas:
«... para o facto de, segundo os rumores persistentes que circulam no sector, produtos em armazém serem susbtituídos por cereais do mercado, nomeadamente quando se procede a vendas de existências à intervenção.»
«Se se confirmasse», prossegue a Comissão, «que estes rumores são fundados, seriam impostas correcções financeiras muito severas e seria solicitada a aplicação de sanções contra os operadores ou armazenistas.»
68 Na sequência de uma nova missão de controlo levada a cabo entre 27 de Junho e 1 de Julho de 1994, sobre a armazenagem pública de cereais, a Comissão confirmou, por carta de 16 de Novembro de 1994, que, nalguns casos, as autoridades francesas não tinham corrigido as debilidades no funcionamento do sistema de gestão evocadas em 1993, a saber:
- atraso na contabilização das existências;
- algumas insuficiências de controlo;
- insuficiências nas condições de armazenagem e na aposição dos dísticos;
- insuficiência da contabilidade de fluxos físicos.
69 No primeiro anexo a esta carta, a Comissão escrevia que os rumores relativos à mistura entre cereais bem precisos e cereais comprados na intervenção se tinham confirmado. No segundo anexo, relativo a um controlo das existências de intervenção na zona de Orléans, fazia-se referência à conclusão a que tinham chegado os agentes da Comissão de que os silos apresentavam uma quantidade superior à que normalmente deveria fazer parte das existências. Os serviços da Comissão concluíram que trigo prefinanciado tinha sido misturado com trigos privados do armazenista.
70 Consequentemente, informou as autoridades nacionais de que as correcções financeiras seriam decididas, no quadro do apuramento das contas, a partir do exercício financeiro de 1992. Por carta de 18 de Agosto de 1995, a Comissão comunicou uma proposta de correcção financeira representando 2% das despesas totais de intervenção sob a forma de armazenagem pública pelo FEOGA, ou seja, um montante de 84 milhões de FF.
71 As autoridades francesas recorreram ao órgão de conciliação a fim de que este tentasse aproximar os pontos de vista divergentes sobre esta questão.
72 No seu relatório provisório de 15 de Dezembro de 1995, o órgão de conciliação salientou que as autoridades francesas não contestavam os factos essenciais detectados pelos controladores do FEOGA, embora subsistissem divergências de ponto de vista sobre a realidade ou a interpretação de certas conclusões (ponto 5). Considerou que as audições a que tinha procedido não lhe tinham permitido determinar com segurança se as alterações introduzidas pelas autoridades francesas satisfaziam as exigências dos serviços da Comissão. Sublinhou igualmente que tudo se passava como se os serviços da Comissão tivessem reexaminado a partir de finais de 1994 as suas conclusões anteriores, consideradas demasiado favoráveis, considerando que os melhoramentos introduzidos pela República Francesa após a missão de 1993 justificavam uma atenuação da correcção financeira aplicável em relação ao exercício de 1992, mas não a supressão pura e simples de toda correcção.
73 Tendo em conta estes elementos, o órgão de conciliação formulou a seguinte apreciação:
«é na verdade lamentável que os serviços da Comissão dêem o sentimento de ter abandonado, a posteriori, as suas primeiras conclusões, o que, também neste caso, só conforta as observações do Estado-Membro em causa no que respeita à falta de garantias do processo de apuramento. Por outro lado, é exacto que as observações e conclusões destes serviços seriam mais solidamente fundadas se se apoiassem numa apreciação profunda do sistema existente em França.
No essencial, conclui-se que as autoridades francesas não contestam que tiveram que alterar sensivelmente os procedimentos anteriores a fim de responder às exigências da Comissão e que os controlos comunitários permitiram identificar diversas irregularidades, que as autoridades francesas admitiram e puniram».
74 No relatório de síntese de 26 de Janeiro de 1996, o órgão de conciliação, após se referir ao relatório provisório, concluiu que a correcção financeira preconizada pelos serviços da Comissão não era injustificada.
75 A decisão impugnada retoma a correcção proposta de 2% das despesas por encargos técnicos, financeiros e outros, no montante de 84 061 448 FF.
76 Em apoio do seu recurso de anulação, o Governo francês invoca três fundamentos baseados, respectivamente, na conformidade do sistema nacional de gestão e de controlo com a regulamentação comunitária e na violação dos princípios da segurança jurídica da proporcionalidade.
Quanto à conformidade do sistema nacional de gestão e de controlo com a regulamentação comunitária
77 O Governo francês defende que o sistema nacional de gestão e de controlo das quantidades e da qualidade dos cereais entregues à intervenção no decurso do exercício financeiro 1992 satisfazia as exigências da regulamentação comunitária.
78 Todas as capacidades de armazenagem são objecto em França de uma aprovação técnica. São repertoriadas num ficheiro técnico de armazenagem gerido pelo Office national interprofessionnel des céréales. Uma vez que não possui capacidades de armazenagem próprias, este último recorre a prestadores de serviços com os quais celebra contratos de armazenagem.
79 Nos termos desses contratos, existe responsabilidade dos armazenistas nomeadamente quando é detectada a presença de mercadorias alheias aos contratos ou quando a qualidade dos cereais não seja idêntica à reconhecida à entrada. São aplicadas sanções financeiras, que acrescem ao reembolso das ajudas à armazenagem indevidamente pagas, em caso de desrespeito das obrigações previstas; são sistematicamente aplicadas e revelam-se dissuasivas a fim de prevenir os desvios de mercadorias ou as anomalias de vigilância dos cereais depositados.
80 O Governo francês contesta que as observações da Comissão, constantes nomeadamente da nota junta à carta de 20 de Setembro de 1993, possam permitir-lhe concluir pela existência de deficiências susceptíveis de envolver um risco de prejuízos para o FEOGA.
81 Algumas observações da Comissão dizem efectivamente respeito a exigências não previstas pela regulamentação em vigor. Assim, nenhuma disposição comunitária impõe a inscrição, em tempo real, de existências no sistema informático da sede central do organismo de intervenção. O mesmo acontece no que respeita à aposição sistemática de dísticos nos locais de armazenagem, bem como à colocação de selos em razão do aumento importante de quantidades colocadas na intervenção. Finalmente, nenhuma disposição comunitária define as condições em que deveria ser organizada a contabilidade de fluxos físicos.
82 A este propósito, importa começar por sublinhar que, segundo as declarações do órgão de conciliação, as autoridades francesas não contestam que foram obrigadas a alterar sensivelmente os procedimentos anteriores a fim de responder às exigências da Comissão e que os controlos comunitários permitiram identificar diversas irregularidades, que as autoridades francesas admitiram e puniram (v. n.º 73 do presente acórdão).
83 Em seguida, há que ter presente que os melhoramentos anunciados pelas autoridades francesas apenas foram postos em prática a partir do exercício de 1993, de modo que as irregularidades detectadas pela Comissão no decurso do exercício de 1992 devem ser consideradas adquiridas.
84 Finalmente, quanto às medidas requeridas pela Comissão e que, segundo o Governo francês, não estavam previstas na regulamentação em vigor, basta recordar que o artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 729/70, que define os princípios de acordo com os quais a Comunidade e os Estados-Membros devem organizar a aplicação das decisões comunitárias de intervenção agrícola financiadas pelo FEOGA, bem como a luta contra a fraude e as irregularidades relacionadas com estas operações (v. acórdão BayWa e o., já referido, n.º 13), impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo se o acto comunitário específico não prevê expressamente a adopção de medidas de controlo particulares (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, já referido, n.os 16 e 17).
85 Tendo em conta as considerações que precedem, há que indeferir o primeiro fundamento.
Quanto à violação do princípio da segurança jurídica
86 No segundo fundamento, o Governo francês sustenta que a Comissão violou o princípio da segurança jurídica ao contrariar o compromisso que tinha assumido na sua carta de 8 de Abril de 1994 de não extrair nenhuma consequência financeira no quadro do apuramento, em razão de «rumores persistentes que circulam no sector, [de que] produtos em armazém são susbtituídos por cereais do mercado, nomeadamente quando se procede a vendas de existências à intervenção».
87 A Comissão contesta ter assumido perante as autoridades francesas o compromisso de que as deficiências detectadas no sistema de controlo não dariam lugar a qualquer correcção financeira. Em seu entender, na correspondência trocada com as autoridades francesas, a possibilidade de correcção financeira foi expressamente evocada.
88 Sem necessidade de analisar se o pretenso compromisso assumido pela Comissão após o encerramento do exercício em causa de não aplicar uma sanção financeira global é susceptível de evitar a um Estado-Membro as consequências pecuniárias dos seus incumprimentos da regulamentação agrícola comunitária, basta ter presente que, como resulta dos n.os 65 a 67 do presente acórdão, este compromisso era, de qualquer forma, feito sob reserva da descoberta da substituição de cereais comprados na intervenção por cereais privados. Ora, a correcção foi decidida na sequência de substituições descobertas pelos serviços da Comissão, na presença de representantes da administração nacional e após inquérito, como resulta da carta da Comissão de 16 de Novembro de 1994.
89 Tendo em conta as considerações que precedem, há que indeferir o segundo fundamento.
Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
90 A título subsidiário, a recorrente sustenta que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade. Em sua opinião, a correcção não podia, em nenhuma circunstância, ser aplicada na rubrica orçamental 10-13, relativa às perdas nas existências vendidas, as quais foram inteiramente compensadas pelo Regulamento n.º 3597/90.
91 A este propósito, basta recordar que, além do facto de faltarem efectivamente quantidades de existências na intervenção, a Comissão determinou mais genericamente a existência de anomalias no sistema de controlo. Deixam augurar a falta de outras quantidades e, portanto, riscos de prejuízos suplementares que não puderam ser compensados em conformidade com o Regulamento n.º 3597/90.
92 Assim, há que indeferir o terceiro fundamento.
93 Vistas as considerações que precedem, há que negar globalmente provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
94 Por força do disposto no primeiro período n.º 2 do artigo 69.º do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Francesa sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção)
decide:
95 É negado provimento ao recurso.
96 A República Francesa é condenada nas despesas.