Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. BIONDI
van 12 maart 2026 (1)
Zaak C‑845/24 P
Silgan Holdings, Inc.,
Silgan Holdings Austria GmbH,
Silgan International Holdings BV,
Silgan Metal Packaging Distribution GmbH,
Silgan White Cap Manufacturing GmbH
tegen
Europese Commissie
„ Hogere voorziening – Mededinging – Mededingingsrecht – Markt voor metalen verpakkingen – Inleiding van de onderzoeksprocedure door de Europese Commissie op verzoek van een nationale mededingingsautoriteit – Termijn voor doorverwijzing – Verordening (EG) nr. 1/2003 – Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten – Beginsel van behoorlijk bestuur – Motiveringsplicht ”
I.      Inleiding
1.        In deze hogere voorziening vorderen Silgan Holdings, Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings BV, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH en Silgan White Cap Manufacturing GmbH, vennootschappen die deel uitmaken van hetzelfde concern (hierna gezamenlijk: „Silgan”), de vernietiging van het arrest van het Gerecht van 2 oktober 2024, Silgan Holdings e.a./Commissie (T‑589/22, EU:T:2024:662; hierna: „bestreden arrest”), waarbij hun beroep is verworpen tegen besluit C(2022) 4761 final van de Commissie van 12 juli 2022(2) (hierna: „litigieus besluit”)(3) inzake een procedure op grond van artikel 101 VWEU. Samengevat heeft de Commissie op verzoek van het Bundeskartellamt (mededingingsautoriteit, Duitsland; hierna: „nationale mededingingsautoriteit”) een procedure ingeleid tegen onder meer Silgan. De nationale mededingingsautoriteit heeft de Commissie verzocht om de procedure in te leiden omdat de betrokken ondernemingen door leemten in de destijds geldende Duitse wetgeving niet doeltreffend konden worden
bestraft, aangezien het na de bedrijfsherstructurering door de ondernemingen van Silgan niet mogelijk was om alle ondernemingen te identificeren die de inbreuk hadden gepleegd. Aan het einde van de procedure heeft de Commissie één enkele voortdurende inbreuk op artikel 101 VWEU in de sector metalen verpakkingen in Duitsland vastgesteld(4), die heeft geduurd van 11 maart 2011 tot en met 18 september 2014, en Silgan een geldboete van 23 852 000 EUR opgelegd, verminderd met 10 % overeenkomstig de mededeling betreffende schikkingsprocedures(5).
2.        In het bestreden arrest heeft het Gerecht alle middelen die tot staving van het beroep tegen het besluit van de Commissie zijn aangevoerd ten gronde afgewezen.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Verordening nr. 1/2003
3.        Artikel 11, leden 3 en 6, van verordening (EG) nr. 1/2003
betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 en 102 VWEU](6) is relevant in het kader van de onderhavige hogere voorziening.
4.        Artikel 11, leden 3 en 6, met als opschrift „Samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten”, bepaalt:
„3.      De mededingingsautoriteiten van de lidstaten stellen, wanneer zij op grond van [artikel 101 of artikel 102 VWEU] optreden, de Commissie hiervan vóór of onverwijld na het begin van de eerste formele onderzoeksmaatregel schriftelijk in kennis. Deze inlichtingen kunnen tevens ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten.
[...]
6.      Wanneer de Commissie een procedure begint die tot het geven van een beschikking op grond van hoofdstuk III moet leiden, ontneemt dit de mededingingsautoriteiten van de lidstaten hun bevoegdheid tot toepassing van de artikelen [101 en 102 VWEU]. Indien een mededingingsautoriteit van een lidstaat een zaak reeds in behandeling heeft genomen, begint de Commissie alleen een procedure na overleg met deze autoriteit.”
B.      Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen een netwerk van mededingingsautoriteiten
5.        De werking van verordening nr. 1/2003 wordt nader toegelicht in de mededeling betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten(7) (hierna: „mededeling
betreffende samenwerking”). Wat de onderhavige hogere voorziening betreft, moet met name worden verwezen naar punt 18 van deze
mededeling, dat het volgende bepaalt:
„Wanneer zich problemen inzake doorverwijzing voordoen, dienen deze onverwijld te worden opgelost, gewoonlijk binnen een periode van twee maanden vanaf de datum waarop de eerste informatie aan het netwerk werd toegezonden overeenkomstig artikel 11 van [verordening nr. 1/2003]. Tijdens deze periode zullen de mededingingsautoriteiten trachten tot een akkoord te komen over een mogelijke doorverwijzing en zo
nodig over een nadere regeling van een parallel optreden.”
6.        Punt 19 van deze mededeling bepaalt het volgende:
„De mededingingsautoriteit of -autoriteiten die aan het einde van de doorverwijzingsperiode met een zaak belast is/zijn, zal/zullen in de regel deze zaak verder behandelen tot het einde van de procedure. Doorverwijzing van een zaak na de eerste toewijzingsperiode van twee maanden dient alleen plaats te vinden indien de feiten die bekend zijn over de zaak, in de loop van de procedure wezenlijk veranderen.”
7.        In deel 3.2 van die mededeling, met als opschrift „Inleiding van een procedure door de Commissie krachtens artikel 11, lid 6, van [verordening nr. 1/2003]”, wordt uiteengezet hoe de inleiding van een procedure verloopt. In deze afdeling wordt met name uiteengezet dat zich twee situaties kunnen voordoen. De tweede situatie doet zich voor wanneer een of meer nationale mededingingsautoriteiten het netwerk ter kennis hebben gebracht dat zij een bepaalde zaak in behandeling hebben genomen. De tweede situatie, die relevant is voor de onderhavige hogere voorziening, wordt behandeld in punt 54. Meer bepaald luidt punt 54 als volgt:
„De tweede situatie doet zich voor wanneer een of meer [nationale mededingingsautoriteiten] het netwerk overeenkomstig artikel 11, lid 3, van [verordening nr. 1/2003] ter kennis hebben gebracht dat zij een bepaalde zaak in behandeling hebben genomen. Tijdens de eerste toewijzingsperiode (indicatieve duur van twee maanden, zie hierboven punt 18) kan de Commissie na overleg met de betrokken autoriteiten een procedure inleiden die de gevolgen van artikel 11, lid 6, van [verordening nr. 1/2003] teweegbrengt. Na de toewijzingsfase zal de Commissie in principe alleen artikel 11, lid 6, [van verordening nr. 1/2003] toepassen indien zich een van de volgende situaties voordoet:
[...]
d)      er is behoefte aan een beschikking van de Commissie om het [...] mededingingsbeleid [van de Unie] verder te ontwikkelen, met name wanneer zich in verschillende lidstaten een vergelijkbaar mededingingsvraagstuk voordoet, of om een doeltreffende handhaving te verzekeren;
[...]”
III. Hogere voorziening
8.        Het hoofdonderwerp van de onderhavige hogere voorziening is de werking van het samenwerkingskader tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten, zoals beschreven in de mededeling betreffende samenwerking, in de specifieke omstandigheid dat het verzoek om doorverwijzing na de eerste toewijzingsperiode wordt ingediend. De vraag betreft
met name de bevoegdheid van de Commissie en de termijn om een procedure in te leiden nadat de nationale mededingingsautoriteit reeds een
onderzoek heeft geopend waaruit is gebleken
dat de betrokken ondernemingen door
leemten in het destijds geldende nationale recht niet doeltreffend konden worden bestraft.
9.        Silgan verzoekt het Hof met name om het bestreden arrest te vernietigen, het litigieuze besluit nietig te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten van beide instanties.
10.      De Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland, die in eerste aanleg heeft geïntervenieerd, verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen en Silgan te verwijzen in de kosten.
De Raad van de Europese Unie, die eveneens in eerste aanleg heeft geïntervenieerd, verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen voor zover hierbij wordt opgekomen tegen de beoordeling van het Gerecht van de rechtmatigheid van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003.
11.      Tot staving van haar hogere voorziening voert Silgan vijf middelen aan, die alle door de Commissie worden betwist. Het eerste middel betreft de onjuiste uitlegging en toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Het tweede middel betreft de onjuiste uitlegging en toepassing van het verbod op misbruik van bevoegdheid. Het derde middel betreft de onjuiste uitlegging en toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Met het vierde middel verwijt Silgan het Gerecht dat het het beginsel dat de administratie gebonden is aan haar eigen besluiten, onjuist heeft uitgelegd en toegepast. Het vijfde middel betreft de onjuiste uitlegging en toepassing van de motiveringsplicht van de Commissie.
Op verzoek van het Hof zal ik mij in deze conclusie toespitsen op het vierde middel.
12.      Het betoog van Silgan in het kader van het vierde middel bestaat uit vier onderdelen.
13.      Het eerste onderdeel gaat over de
onjuiste uitlegging van het beginsel dat het bestuur aan zijn eigen besluiten is gebonden. Het tweede onderdeel betreft de
onjuiste uitlegging van de bindende werking van de mededeling betreffende samenwerking. Met het derde onderdeel betoogt Silgan dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de punten 19 en 54 van de mededeling betreffende samenwerking. Het vierde onderdeel betreft een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de motiveringsplicht van de Commissie.
14.      In het kader van de beoordeling van deze conclusie acht ik het echter nuttig om de vier onderdelen in volgorde van belang te herschikken en eerst het derde onderdeel te
beoordelen. Ik zal vervolgens het eerste, het tweede en het vierde onderdeel gezamenlijk beoordelen. De reden hiervoor is dat het derde onderdeel van het vierde middel juist de hoofdvraag betreft van de onderhavige hogere voorziening, namelijk de bevoegdheid van de Commissie om de procedure op verzoek van de nationale mededingingsautoriteit in te leiden.
A.      Inleidende opmerkingen
15.      Om te beginnen moet de context van de onderhavige zaak worden uiteengezet. Zoals bekend, is bij verordening nr. 1/2003 een stelsel van parallelle bevoegdheden ingevoerd op grond waarvan de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten de artikelen 101 en 102 VWEU kunnen toepassen. Samen vormen zij een netwerk, het „European Competition Network” (ECN) genaamd, dat berust op nauwe samenwerking op het gebied van de toepassing en de handhaving van het mededingingsrecht van de Unie. Dit netwerk moet zorgen voor een doeltreffende en eenvormige toepassing van het mededingingsrecht.
16.      Binnen dit samenwerkingsnetwerk berust de toepassing van het mededingingsrecht op een systeem van parallelle bevoegdheden tussen de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten.(8) Tegelijkertijd is de regel behouden op grond waarvan de bevoegdheid aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten wordt ontnomen wanneer de Commissie een procedure inleidt. Dit is bedoeld om een consequente toepassing van de mededingingsregels en een optimale werking van het netwerk te waarborgen.(9) De Commissie blijft derhalve garant staan voor de eenvormige toepassing van het mededingingsrecht van de Unie.
17.      In dit verband wordt in de mededeling betreffende samenwerking, een „soft law”-instrument, de werking van het bij verordening nr. 1/2003 ingevoerde kader gedetailleerd omschreven.
18.      De mededeling betreffende samenwerking dient dus als leidraad voor de coördinatie van de samenwerking en de toewijzing van zaken tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten.
19.      In deze context rijst
de hoofdvraag die aan de orde is in het onderhavige geding, dat betrekking heeft op de wijze waarop de zaken tussen de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten worden verdeeld. Meer in het bijzonder zal het Hof ter beslechting van de onderhavige hogere voorziening moeten verduidelijken in hoeverre de Commissie op verzoek van de nationale mededingingsautoriteit een procedure overeenkomstig de mededeling betreffende samenwerking kan inleiden.
1.      Derde deel van het vierde middel van de hogere voorziening
20.      Silgan betwist punt 105 van het bestreden arrest waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat Silgan niet heeft aangetoond dat de Commissie is afgeweken van de mededeling betreffende samenwerking. Silgan voert in dit verband twee grieven aan.
21.      Met de eerste grief betwist Silgan de punten 59 en 60 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat was voldaan aan de voorwaarden van punt 54, onder d), tweede optie, van de mededeling betreffende samenwerking.
22.      Met de tweede grief verwijt Silgan het Gerecht dat het geen rekening heeft gehouden met de in de mededeling betreffende samenwerking gestelde termijn van twee maanden en dat het tot de slotsom had moeten komen dat de Commissie deze termijn niet in acht heeft genomen.
a)      Argumenten van Silgan met betrekking tot de eerste grief, volgens welke niet was voldaan aan de voorwaarden voor een latere doorverwijzing
23.      Met betrekking tot de eerste grief, volgens welke niet was voldaan aan de voorwaarden voor een latere doorverwijzing, betoogt Silgan dat een
wezenlijke verandering van de in punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking bedoelde feiten veronderstelt dat het gaat om nieuwe gegevens betreffende de omstandigheden op grond waarvan de Commissie tot de conclusie is gekomen dat er sprake is van een schending van het recht. Volgens Silgan vormt de bedrijfsherstructurering geen wezenlijke wijziging van de feiten, aangezien de herstructurering na de beëindiging van de inbreuk heeft plaatsgevonden.
24.      Zij betwist ook punt 72 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht enkel heeft aangegeven dat de nationale mededingingsautoriteit mogelijkerwijs niet heeft kunnen waarborgen dat eventuele inbreuken volledig zouden worden bestraft, zodat volgens haar
de vraag onbeantwoord is gebleven of dit daadwerkelijk het geval was.
25.      Het Gerecht had dus
moeten concluderen dat niet was aangetoond dat de hervatting van het onderzoek door de Commissie noodzakelijk was om een doeltreffende toepassing van het mededingingsrecht van de Unie te verzekeren.
26.      Voorts verwijt Silgan het Gerecht dat het in punt 105 van het bestreden arrest een beoordelingsfout heeft gemaakt met betrekking tot de verdeling van de bewijslast. De Commissie had het bewijs moeten leveren van de gegevens waarop zij haar bevoegdheid baseert, en moeten aantonen dat aan de voorwaarden voor doorverwijzing was voldaan.
b)      Beoordeling
27.      Om te beginnen moeten de punten 18 en 19 van de mededeling betreffende samenwerking worden genoemd. Ten eerste verwijst
punt 18 naar de termijn van twee maanden vanaf de datum waarop
de eerste informatie aan het netwerk werd toegezonden,  en heeft het dus betrekking op de eerste toewijzingsperiode die vóór het begin van de procedure plaatsvindt.(10) Met andere woorden, de eerste toewijzingsperiode valt samen met de periode waarin wordt vastgesteld welke autoriteit geschikt is om de zaak te behandelen.(11) Ten tweede heeft punt 19 betrekking op het geval waarin de mededingingsautoriteit na de termijn van twee maanden de zaak verder moet behandelen tot het einde van de procedure. Voorts regelt punt 19 het geval waarin, bij wijze van uitzondering, doorverwijzing na de eerste toewijzingsperiode van twee maanden wordt toegestaan wanneer de feiten die bekend zijn over de zaak in de loop van de procedure wezenlijk veranderen.
28.      In die omstandigheden moet worden opgemerkt dat het Gerecht in punt 60 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat de Commissie beter dan de nationale mededingingsautoriteit in staat was om de daadwerkelijke handhaving van het mededingingsrecht te verzekeren. In dit verband ben ik van mening dat de redenering van het Gerecht in de punten 56 tot en met 59 van het bestreden arrest geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
29.      Het Gerecht heeft met name in de punten 56 tot en met 58 van het bestreden arrest gewezen op het verschil tussen het tijdstip waarop de inbreuk is vastgesteld en het tijdstip waarop de herstructureringen hebben plaatsgevonden(12), en op het feit dat door
leemten in het destijds geldende Duitse recht geen doeltreffende sancties aan de betrokken ondernemingen konden worden opgelegd(13). Op grond van deze omstandigheden en verschillende tijdstippen heeft het Gerecht kunnen oordelen dat het risico had kunnen ontstaan dat de inbreuk op basis van het destijds geldende Duitse recht – minstens gedeeltelijk – onbestraft zou blijven, waardoor de doeltreffende toepassing van het mededingingsrecht van de Unie niet kon worden verzekerd.
30.      Het Gerecht heeft er namelijk
in punt 59 van het bestreden arrest aan herinnerd dat verordening nr. 1/2003 tot doel heeft de doeltreffende handhaving van de mededingingsregels van het Unierecht te verzekeren door de autoriteiten van de lidstaten de bevoegdheid te verlenen om dat recht parallel met de Commissie toe te passen.
31.      Het Gerecht heeft enkel vastgesteld
dat dit doel ook wordt genoemd in punt 54, onder d), tweede optie, van de mededeling betreffende samenwerking. In die omstandigheden moet worden opgemerkt dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de Commissie beter dan de nationale mededingingsautoriteit in staat was om de daadwerkelijke handhaving van het mededingingsrecht te verzekeren.
32.      Bovendien „zijn de lidstaten gehouden een sanctiestelsel in te voeren dat voorziet in doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties voor inbreuken op het [Unierecht]”, zoals in punt 2 van de mededeling betreffende samenwerking staat te lezen. Met andere woorden, wanneer een lidstaat een dergelijk sanctiestelsel niet kan waarborgen, kan de doeltreffende en eenvormige toepassing van het mededingingsrecht niet worden verzekerd.(14) Het zou namelijk
in strijd zijn met de geest van samenwerking die kenmerkend is voor het netwerk en met het doel van verordening nr. 1/2003 om aan te nemen dat de nationale mededingingsautoriteit de Commissie niet kan verzoeken om de procedure aan zichzelf toe te wijzen.(15)
33.      Voorts bepaalt artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003, dat is gebaseerd op de nauwe samenwerking tussen de nationale mededingingsautoriteiten van de lidstaten en de Commissie(16), niet alleen dat wanneer de Commissie een procedure begint, dit de nationale autoriteiten hun bevoegdheid ontneemt, maar ook dat indien een nationale autoriteit een zaak al in behandeling heeft genomen, de Commissie alleen een procedure begint na overleg met deze autoriteit(17). Zoals ook het Hof heeft opgemerkt, is artikel 11, lid 6, opgenomen in hoofdstuk IV van verordening nr. 1/2003, dat de samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten regelt.(18)
34.      Bijgevolg is het argument van Silgan dat het Gerecht heeft geoordeeld dat was voldaan aan de voorwaarden van punt 54, onder d), tweede optie, van de mededeling betreffende samenwerking, ongegrond. De punten 59 en 60 van het bestreden arrest bevatten geen aanwijzingen in die zin.
35.      Met betrekking tot de grief van Silgan dat de feiten die bekend zijn over de zaak, wezenlijk zijn veranderd in de zin van punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking, moet om te beginnen worden opgemerkt dat dit punt helemaal niet aan bod komt in de bekritiseerde punten van het bestreden arrest. Zoals hierboven is aangegeven, berust de conclusie van het Gerecht dat de Commissie haar bevoegdheid kon uitoefenen uitsluitend op de noodzaak om de doelstelling van verordening nr. 1/2003, namelijk de doeltreffende handhaving van het mededingingsrecht, na te streven.
36.      Zelfs indien wordt aangenomen dat er een verband bestaat tussen de onderhavige zaak en punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking, betwijfel ik dat
een bedrijfsherstructurering niet onder de definitie van een wezenlijke verandering van de feiten van de zaak kan vallen. Hoewel de herstructurering op zich een feit kan zijn dat niets van doen heeft met de inbreuk zelf, ben ik van mening dat zij, in de verschillende vormen die zij kan aannemen, in het algemeen moet worden beschouwd als een mogelijk middel om de commerciële en strategische positie van om het even welke
onderneming op de markt te verbeteren en hoe dan ook kan leiden tot wezenlijke wijzigingen voor de ondernemingen die de inbreuk hebben gepleegd, en daarom onder de definitie van een wezenlijke verandering van de feiten kan vallen.
37.      Wat de verdeling van de bewijslast betreft,
betwijfel ik of de grief van Silgan dat de Commissie haar bevoegdheid diende te bewijzen,
ontvankelijk is. In dit verband zij eraan herinnerd dat het aan de verzoeker
staat om in het kader van een beroep in rechte, eventueel aan de hand van ernstige aanwijzingen, te
bewijzen dat zijn grieven gegrond zijn.(19) In het onderhavige geval heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste beoordeling, maar enkel vastgesteld dat Silgan niet heeft aangetoond dat de Commissie is afgeweken van de mededeling betreffende samenwerking. Bovendien blijkt uit punt 105 van het bestreden arrest dat het Gerecht twijfels had over de ontvankelijkheid van het argument van Silgan dat het bestuur niet kon afwijken van de interne maatregelen die zij vaststelt, aangezien het pas in repliek is aangevoerd.
38.      Uit het voorgaande volgt dat de eerste grief van het derde onderdeel van het vierde middel mijns inziens moet worden afgewezen.
c)      Argumenten van Silgan met betrekking tot de tweede grief, volgens welke de latere doorverwijzing te laat heeft plaatsgevonden
39.      Met betrekking tot de tweede grief van het derde onderdeel,
volgens welke
de latere doorverwijzing te laat heeft plaatsgevonden, verwijt Silgan het Gerecht dat het voorbijgaat aan de termijnen die de mededeling betreffende samenwerking
voorschrijft
in geval van een latere doorverwijzing, en dat het Gerecht in punt 105 van het bestreden arrest had moeten concluderen dat van die termijnen was afgeweken.
40.      Silgan voert ook aan dat, anders dan het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest heeft verklaard, uit het gebruik van de uitdrukking „gewoonlijk” in punt 18 van de mededeling betreffende samenwerking niet blijkt dat de termijn van twee maanden vanaf de datum waarop
de eerste informatie aan het netwerk werd toegezonden, niet dwingend is. In de punten 88 en 89 van het bestreden arrest heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat punt 18 van de mededeling betreffende samenwerking in casu niet van toepassing is en dat de Commissie aan geen enkele termijn gebonden is.
41.      Silgan betoogt dat de latere doorverwijzing integendeel
onverwijld moet plaatsvinden, zodra de Commissie kennis heeft van de omstandigheden die dit rechtvaardigen.
d)      Beoordeling
42.      Om te beginnen merk ik op dat het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest overweegt dat punt 18 van de mededeling betreffende samenwerking in casu niet relevant is, aangezien punt 18 het geval regelt waarin de nationale mededingingsautoriteit en de Commissie overeenstemming hebben moeten bereiken over een eventuele toewijzing.
43.      In dit verband zij erop gewezen dat, zoals in punt 27 van deze conclusie is uiteengezet, punt 18 uitdrukkelijk verwijst naar het geval waarin er zich tijdens de eerste toewijzingsperiode problemen met de doorverwijzing voordoen, die onverwijld dienen te worden opgelost, gewoonlijk binnen twee maanden. Uit de stukken blijkt echter dat de Commissie op verzoek van de nationale mededingingsautoriteit is opgetreden omdat deze autoriteit vreesde dat de leemten in het Duitse recht ertoe zouden kunnen leiden dat de ondernemingen die de inbreuk hebben gepleegd onbestraft zouden blijven. Voorts staat in casu vast dat de nationale mededingingsautoriteit de Commissie heeft verzocht de zaak te onderzoeken, nadat deze autoriteit
de procedure al had ingeleid.(20) Hieruit volgt dat de Commissie is opgetreden na de eerste toewijzingsperiode. Ik ben dan ook
van mening dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat punt 18 van de mededeling betreffende samenwerking in casu niet relevant is.
44.      Wat
punt 89 van het bestreden arrest betreft, waarin het Gerecht tot de conclusie is gekomen dat uit punt 54 van de mededeling betreffende samenwerking niet blijkt dat de Commissie aan een specifieke termijn gebonden is, moet de draagwijdte van punt 54 van deze
mededeling worden verduidelijkt.
45.      Punt 54 regelt twee gevallen: het eerste betreft de eerste toewijzingsperiode, waarbij wordt verwezen naar de in punt 18 genoemde termijn van twee maanden. Zoals is vastgesteld in punt 54, kan de Commissie tijdens deze eerste periode na overleg met de betrokken autoriteiten een procedure inleiden die de gevolgen van
artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 teweegbrengt. Het tweede geval heeft betrekking op het tijdstip waarop de Commissie, wanneer
de toewijzingsfase eenmaal is voltooid, artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 in principe alleen kan toepassen indien zich bepaalde in punt 54 opgesomde situaties voordoen. Voor dit tweede geval wordt in punt 54 geen termijn genoemd. Een van de in punt 54 genoemde situaties betreft de omstandigheid dat de vaststelling van een besluit van de Commissie noodzakelijk is om de doeltreffende handhaving van het mededingingsrecht van de Unie te verzekeren.
46.      Hieruit volgt mijns inziens dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat uit punt 54 volgt dat de Commissie aan geen enkele termijn gebonden is.
47.      Voorts moet worden opgemerkt dat de Commissie in haar memories verklaart dat de procedure niet vóór de datum van de uit te voeren inspecties kon worden ingeleid. Ter
rechtvaardiging voert zij ook aan dat er tien maanden zijn verstreken tussen het verzoek van de nationale mededingingsautoriteit en de inleiding van de procedure door de Commissie, omdat
deze tijd nodig was om de talrijke stukken
op te vragen en te beoordelen, te beslissen om het onderzoek al dan niet voort te zetten en de inspecties te organiseren.
48.      In dit verband merk ik op dat het Gerecht in de punten 91 tot en met 93 van het bestreden arrest terecht heeft herinnerd aan de rechtspraak volgens welke de instellingen krachtens het Unierecht verplicht zijn om kwesties in het kader van door hen gevoerde
administratieve procedures binnen een redelijke termijn te behandelen, en dat de redelijkheid van de termijn moet worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak en met name met de ingewikkeldheid van de betrokken zaak.(21)
49.      In het bijzonder merk ik op dat het Hof reeds
heeft geoordeeld dat mededingingszaken gewoonlijk een complexe feitelijke en economische beoordeling vereisen en dat eventuele handelingen en onderzoeksmaatregelen die de mededingingsautoriteiten toepassen in een aanzienlijk aantal zaken noodzakelijkerwijs de duur van de inbreukprocedure verlengen.(22)
50.      In casu ben ik van mening dat het Gerecht op basis van de gegevens die in de punten 94 tot en met 100 van het bestreden arrest zijn vermeld, terecht heeft geoordeeld dat een termijn van tien maanden voor de afhandeling van de procedure niet onredelijk was. Zoals het Gerecht in punt 101 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, moet bovendien naar analogie worden verwezen naar
de rechtspraak van het Hof volgens welke een schending van het beginsel van de redelijke termijn slechts tot nietigverklaring van een in een procedure op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU vastgesteld besluit kan leiden indien zij tevens een schending van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming meebrengt.(23) Silgan heeft echter noch voor het Gerecht(24), noch voor het Hof schending van haar rechten van verdediging aangevoerd.
51.      Gelet op
het voorgaande moet mijns inziens ook de tweede grief van het derde onderdeel van het vierde middel worden afgewezen.
2.      Eerste, tweede en vierde onderdeel van het vierde middel van de hogere voorziening
52.      In het kader van het vierde middel voert Silgan nog drie andere grieven aan tegen de punten 105 en 106 van het bestreden arrest.
53.      In de eerste plaats beroept Silgan zich op het beginsel dat de Commissie de door haar vastgestelde handelingen in acht moet nemen en daarvan slechts kan afwijken door redenen aan te voeren die verenigbaar zijn met het beginsel van gelijke behandeling.
54.      Ten tweede voert
Silgan aan dat dit beginsel ook van toepassing is op de mededeling betreffende samenwerking.
In dit verband verwijst zij naar het arrest van 9 februari 2022, Sped-Pro/Commissie (T‑791/19, EU:T:2022:67), waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie met de mededeling over samenwerking, net als met andere instrumenten van soft law, grenzen heeft gesteld aan haar beoordelingsbevoegdheid en daarvan niet mag afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel.(25)
55.      Ten derde verwijt Silgan het Gerecht dat het niet heeft geoordeeld dat de Commissie de afwijking van de mededeling betreffende samenwerking onvoldoende heeft gemotiveerd.
56.      Met betrekking tot de eerste twee grieven verwijst Silgan enkel naar het beginsel dat het bestuur is gebonden aan zijn eigen beslissingen, zonder de redenering van het Gerecht op enigerlei wijze te betwisten. Ik betwijfel daarom of deze twee grieven ontvankelijk zijn.
57.      Ten gronde wijkt de Commissie, zoals uiteengezet in de punten 28 tot en met 31 van deze conclusie, niet af van de mededeling betreffende samenwerking wanneer zij op verzoek van de nationale mededingingsautoriteit besluit de procedure in te leiden, aangezien dit noodzakelijk is om de doeltreffende handhaving van het mededingingsrecht van de Unie te waarborgen. Deze overwegingen zijn dan ook niet in strijd met het in punt 54 van deze conclusie genoemde arrest Sped-Pro/Commissie.
58.      Wat de in punt 55 van deze conclusie genoemde derde grief betreft,
verwijst Silgan naar de opmerkingen die zij in het kader van het vijfde middel van haar hogere voorziening heeft gemaakt. Zij
betwist met name punt 62 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat Silgan op basis van de motivering
die was gegeven in de persberichten van de nationale mededingingsautoriteit van 27 april 2018(26) en de Commissie van 12 juli 2022(27) de omstandigheden
kon begrijpen op grond waarvan
deze autoriteit het verzoek bij de Commissie heeft ingediend en de Commissie de procedure heeft ingeleid. In dit verband voert Silgan aan dat persberichten niet in de plaats kunnen komen van de motivering van een besluit van de Commissie, met name wanneer het persbericht na de vaststelling ervan is gepubliceerd.
59.      Wat laatstgenoemde grief betreft,
merk ik op dat de Commissie in het litigieuze besluit weliswaar enkel verwijst naar het feit dat zij de procedure op verzoek van de nationale mededingingsautoriteit heeft ingeleid, terwijl zij in het persbericht heeft verklaard dat de nationale mededingingsautoriteit heeft besloten de zaak aan de Commissie toe te wijzen omdat
het destijds geldende Duitse recht leemten bevatte waardoor het niet mogelijk was om de dochterondernemingen van Silgan te bestraffen(28), maar
uit de stukken blijkt dat ook in het persbericht van de nationale mededingingsautoriteit van 27 april 2018 – dus ruim vóór het persbericht van de Commissie van 12 juli 2022 – is gewezen op deze moeilijkheden als gevolg van leemten in de wetgeving.
60.      Dienaangaande is het vaste rechtspraak van het Hof dat niet alle relevante gegevens, feitelijk en rechtens, in de motivering behoeven te worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de nakoming van de motiveringsplicht niet alleen rekening moet worden gehouden met de tekst van de handeling, maar ook met de context ervan en met de rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(29)
61.      Voorts
kan deze beoordeling weliswaar slechts worden verricht op basis van een formeel vastgesteld besluit, maar het Hof heeft reeds
geoordeeld dat documenten
zoals een
persbericht inzicht kunnen verschaffen in de wezenlijke elementen die voor het concrete geval relevant zijn.(30)
62.      In casu merk ik op dat Silgan – voortgaande op de overwegingen van het bestreden arrest
– op grond van de persberichten van de Commissie en de nationale mededingingsautoriteit wel degelijk kon begrijpen wat de redenen waren geweest voor de nationale mededingingsautoriteit om de zaak aan de Commissie toe te wijzen en voor de Commissie om de procedure in te leiden.
63.      Uit het voorgaande blijkt dat ook het eerste, het tweede en het vierde onderdeel van het vierde middel van de hogere voorziening moeten worden afgewezen.
64.      Bijgevolg ben ik van mening
dat het vierde middel van de hogere voorziening in zijn geheel moet worden afgewezen.
IV.    Conclusie
65.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het vierde middel van de hogere voorziening in zijn geheel af te wijzen.
1      Oorspronkelijke taal: Italiaans.
2      Besluit C(2022) 4761 final van de Commissie van 12 juli 2022 in zaak AT.40522 is te vinden op https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf.
3      Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de onderhavige zaak verwijs ik naar de punten 2-14 van het bestreden arrest.
4      In hetzelfde besluit heeft de Commissie vastgesteld dat de inbreuk ook was gepleegd door Crown Holdings, Inc. en Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH (hierna gezamenlijk: „Crown”).
Zij heeft ook deze vennootschappen een geldboete opgelegd. Zoals blijkt uit de stukken van de Bondsrepubliek Duitsland, hadden ook de vennootschappen van Crown een bedrijfsherstructurering doorgevoerd. Ook Crown heeft bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen het besluit van de Commissie, maar dit beroep is verworpen bij arrest van 2 oktober 2024, Crown Holdings en Crown Cork & Seal Deutschland/Commissie (T‑587/22, EU:T:2024:661). Bij het Hof is thans de hogere voorziening van Crown aanhangig, waarin deze de vernietiging vordert van het arrest van het Gerecht in zaak C‑855/24 P. In deze conclusie zal ik mij beperken tot de argumenten van Silgan.
5      Mededeling van de Commissie betreffende schikkingsprocedures met het oog op de vaststelling van beschikkingen op grond van de artikelen 7 en 23 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad in kartelzaken (PB 2008, C 167, blz. 1).
6      Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 487/2009 van de Raad van 25 mei 2009 (PB 2009, L 148, blz. 1).
7      Zie punt 3 van de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (PB 2004, C 101, blz. 43).
8      Zie arrest van 23 november 2017, Gasorba e.a. (C‑547/16, EU:C:2017:891, punt 23).
9      Zie overweging 17 van verordening nr. 1/2003.
10      Zie in die zin de stukken van de Commissie waarin zij heeft gepreciseerd dat de eerste toewijzingsperiode plaatsvindt vóór de inleiding van de procedure.
11      Zie de punten 5‑9 van de mededeling betreffende samenwerking.
12      Zoals de Commissie in haar besluit heeft vastgesteld (zie voetnoot 2
van deze conclusie), vond de inbreuk plaats van 11 maart 2011 tot en met 18 september 2014. Zoals in punt 56 van het bestreden arrest is gepreciseerd, zijn verschillende vennootschappen van Silgan sinds december 2016 geherstructureerd.
13      Vervolgens heeft de Duitse wetgever de leemten verholpen door artikel 81 in te voeren bij de negende wijziging van het Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (wet tegen mededingingsbeperkingen) (BGBl. 2017 I,
blz. 1416).
14      Zie in die zin het arrest van 30 januari 2025, Caronte & Tourist (C‑511/23, EU:C:2025:42), waarin het Hof eraan heeft herinnerd dat „een lidstaat
in het kader van zijn procedurele autonomie niet alleen de doeltreffendheid van het mededingingsrecht van de Unie alsmede de vervolging en bestraffing van inbreuken daarop ten volle [moet] waarborgen, maar ook de eerbiediging van de grondrechten, waaronder de rechten van verdediging van de ondernemingen waarop de inbreukprocedures betrekking hebben” (punt 62, cursivering van mij).
15      Dit geldt ook wanneer de mededingingsautoriteit vaststelt dat zij niet langer geschikt is om de procedure tot een einde te brengen en sancties op te leggen omdat het geldende wettelijke stelsel het niet mogelijk maakt om inbreuken op de mededingingsregels te vervolgen.
16      Zie arrest van 8 maart 2007, France Télécom/Commissie (T‑339/04, EU:T:2007:80, punt 79).
17      Zie arrest van 25 februari 2021, Slovak Telekom (C‑857/19, EU:C:2021:139, punt 31).
18      Ibidem.
19      Zie arrest van 26 januari 2017, Duravit e.a./Commissie (C‑609/13 P, EU:C:2017:46, punt 58).
20      Zoals blijkt uit de punten 3 en 4 van het bestreden arrest, heeft de nationale mededingingsautoriteit op 21 mei 2015 huiszoekingen verricht in de bedrijfsruimten van de verschillende ondernemingen van het Silgan-concern en op 14 juni 2017 de Commissie verzocht de onderhavige zaak te onderzoeken.
21      Zie arrest van 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P en C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punt 187).
22      Zie naar analogie arrest van 15 januari 2026, Omballaggi Piemontesi (C‑588/24, EU:C:2026:14, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23      Zie naar analogie arrest van 4 oktober 2024, Ferriere Nord/Commissie (C‑31/23 P, EU:C:2024:851, punt 150 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24      Zie punt 76 van het bestreden arrest.
25      Punt 40.
26      Het persbericht van de nationale mededingingsautoriteit is niet als bijlage bij de stukken van partijen
gevoegd. Het maakte deel uit van de bij het Gerecht ingediende stukken en is openbaar.
27      Het persbericht van de Commissie is te vinden op https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4483.
28      Het persbericht van de Commissie heeft ook betrekking op de dochterondernemingen van Crown.
29      Zie onder meer arrest van 14 december 2023, EDP España/Naturgy Energy Group en Commissie (C‑693/21 P en C‑698/21 P, EU:C:2023:989, punt 61).
30      Zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 71).