61978C0267
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
JEAN-PIERRE WARNER
της 7ης Νοεμβρίου 1979 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Εισαγωγή
Με την υπό κρίση προσφυγή, την οποία η Επιτροπή άσκησε κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας, κατ' εφαρμογή του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, ζητείται να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, αρνούμενη να διευκολύνει «ελέγχους» προς βεβαίωση και θέση των ιδίων πόρων στη διάθεση της Επιτροπής και να ανακοινώσει στην Επιτροπή τα επιτευχθέντα αποτελέσματα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο. Η Επιτροπή αναφέρεται ειδικώς στο άρθρο 5 της Συνθήκης, στο άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) 2/71 του Συμβουλίου (JO L 3 της 5.1.1971, σ. 1) και στο άρθρο 18 του κανονισμού (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) 2891/77 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1977 (ΕΕ ειδ. έκδ. 01/002, σ. 64 επ.).
Οι εν λόγω έλεγχοι αφορούσαν τη χρησιμοποίηση από ορισμένα πρόσωπα πλαστογραφημένων εγγράφων κοινοτικής διαμετακόμισης, για να επιτευχθεί η εισαγωγή στην Ιταλία μεγάλων ποσοτήτων βουτύρου και άλλων γαλακτοκομικών προϊόντων καταγωγής ανατολικής Ευρώπης, χωρίς την καταβολή των εισφορών που εφαρμόζονται δυνάμει της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως στις εισαγωγές τέτοιων προϊόντων προελεύσεως τρίτων χωρών. Οι εισαγωγές, που ήσαν πολυάριθμες, πραγματοποιήθηκαν από διάφορους τελωνειακούς σταθμούς του Piemont το 1974 και 1975.
Φαίνεται να έχουν συμβεί τα εξής.
Τα εμπορεύματα εγκατέλειψαν τις Κάτω Χώρες, τα περισσότερα από το Ρόττερνταμ, συνοδευόμενα με έγγραφα Τ 1 στα οποία χαρακτηρίζονταν ως «βούτυρο». Ενθυμείται το Δικαστήριο ότι τα έγγραφα Τ 1 είναι τα προβλεπόμενα στο πλαίσιο της διαδικασίας της «κοινοτικής διαμετακομίσεως» που έχει θεσπισθεί βάσει του τίτλου II του κανονισμού (ΕΟΚ) 542/69, του Συμβουλίου περί της κοινοτικής διαμετακομίσεως (JO L 77 της 29.3.1969, σ. 1), που έχει σήμερα αντικατασταθεί με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 222/77 του Συμβουλίου (ΕΕ ειδ. έκδ. 02/003, σ. 3). Πρέπει αυτά τα έγγραφα να διακρίνονται από τα έγγραφα Τ 2 που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο της διαδικασίας της «εσωτερικής κοινοτικής διαμετακομίσεως» που προβλέπει ο τίτλος III του κανονισμού 542/79. Κατά τη διάρκεια της μεταφοράς, πλαστογραφημένα έγγραφα Τ 2, αναφερόντα διαφορετικό χαρακτηρισμό των εμπορευμάτων, αντικατέστησαν τα αρχικά έγγραφα Τ 1. Αυτή η αντικατάσταση επέτρεψε στα εμπορεύματα να διέλθουν τα ιταλικά σύνορα απηλλαγμένα εισφορών.
Όταν τα εμπορεύματα βρέθηκαν στο εσωτερικό της Ιταλίας, αντίγραφα εγγράφων Τ 1, πλαστογραφηθέντα για να εμφανίζουν ότι ο εκτελωνισμός είχε γίνει στο Còme, επεστράφησαν στις ολλανδικές τελωνειακές αρχές, σαν να προέρχονταν από το «τελωνείο προορισμού» σύμφωνα με το άρθρο 26 του κανονισμού 542/79. Φαίνεται βέβαιο ότι ορισμένοι υπάλληλοι των ιταλικών τελωνείων συνήργησαν σ' αυτές τις μη κανονικές ενέργειες.
Επί των εφαρμοστέων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου
Η ενέργεια της Επιτροπής στηρίζεται στο γεγονός ότι, δυνάμει του άρθρου 2α, της αποφάσεως του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 1970, περί αντικαταστάσεως των χρηματικών συνεισφορών των κρατών μελών από ιδίους πόρους των Κοινοτήτων (JO L 94 της 28.4.1970, σ. 19), οι εν λόγω πόροι περιλαμβάνουν, από την 1η Ιανουαρίου 1971, τα έσοδα που προέρχονται από τις εισφορές « που θεσπίζονται ή θα θεσπισθούν από τα όργανα των Κοινοτήτων επί των συναλλαγών με κράτη μη μέλη, στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής.
Το άρθρο 6, παράγραφος 1, της αποφάσεως προβλέπει ότι οι γεωργικές εισφορές και οι λοιποί κοινοτικοί πόροι εισπράττονται «από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τις εθνικές τους νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις τις οποίες ενδεχομένως τροποποιούν για το σκοπό αυτό» και ότι «τα κράτη μέλη θέτουν τους πόρους αυτούς στη διάθεση της Επιτροπής».
Η παράγραφος 2 του ιδίου άρθρου εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο, να εκδίδει ομοφώνως, προτάσει της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεως με τη Συνέλευση, τις διατάξεις τις σχετικές με τον έλεγχο της εισπράξεως, με την απόδοση στην Επιτροπή καθώς και με την καταβολή των εν λόγω εσόδων. Αυτή η εξουσία απονέμεται στο Συμβούλιο «με την επιφύλαξη του ελέγχου των λογαριασμών που προβλέπεται στο άρθρο 206 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος και των ελέγχων που ασκούνται κατά το άρθρο 209, περίπτωση γ της Συνθήκης αυτής». Το άρθρο 206 (όπως τροποποιήθηκε από τη συνθήκη περί τροποποιήσεως ορισμένων δημοσιονομικών διατάξεων αφορά το Ελεγκτικό Συνέδριο, το δε άρθρο 209 γ αναφέρεται στον έλεγχο των λογαριασμών της Κοινότητας.
Το Συμβούλιο άσκησε, καταρχάς, την εξουσία του βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 2, της αποφάσεως εκδίδοντας τον κανονισμό 2/71. Ο κανονισμός αυτός αντικαταστάθηκε, από του οικονομικού έτους 1978, με τον κανονισμό 2891/77 του Συμβουλίου. Τα γεγονότα που έχουν σημασία στην υπό κρίση υπόθεση έλαβαν χώρα εν μέρει πριν και εν μέρει μετά την 1η Ιανουαρίου 1978, έτσι ώστε οι δύο κανονισμοί έχουν εφαρμογή. Κανένας από τους διαδίκους δεν ισχυρίστηκε ότι οποιαδήποτε διαφορά μεταξύ των δύο κανονισμών είχε σημασία για τα ζητήματα επί των οποίων θα αποφανθεί το Δικαστήριο. 'Ετσι, επομένως, προτείνω να αναφέρομαι κυρίως στις διατάξεις του πλέον πρόσφατου κανονισμού.
Ο κανονισμός, αφού, μεταξύ άλλων, αναφέρει, στις αιτιολογικές του σκέψεις, «ότι μια στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής διευκολύνει την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού, του οποίου σκοπός είναι να επιτρέψει στις Κοινότητες να έχουν στη διάθεση τους τους ιδίους πόρους υπό τις καλύτερες δυνατές συνθήκες», περιέχει, καθόσον ενδιαφέρουν την υπό κρίση υπόθεση, τις ακόλουθες διατάξεις:
Στον τίτλο Ι που φέρει τον τίτλο «Γενικές διατάξεις»:
«Άρθρο 1
Οι ίδιοι πόροι των Κοινοτήτων οι προβλεπόμενοι στην απόφαση της 21ης Απριλίου 1970 που καλούνται στο εξής “ίδιοι πόροι”, βεβαιούνται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις τους και τίθενται στη διάθεση της Επιτροπής και ελέγχονται σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στον παρόντα κανονισμό, με την επιφύλαξη του κανονισμού (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) αριθ. 2892/77 του Συμβουλίου της 19ης Δεκεμβρίου 1977 περί εφαρμογής, για τους ίδιους πόρους που προέρχονται από το φόρο προστιθεμένης αξίας, της αποφάσεως της 21ης Απριλίου 1970“περί της αντικαταστάσεως των χρηματικών συνεισφορών των κρατών μελών από ιδίους πόρους των Κοινοτήτων”.
Άρθρο 2
Για την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού, ένα έσοδο θεωρείται ότι έχει βεβαιωθεί, μόλις η αντίστοιχη απαίτηση καθορισθεί δεόντως από την αρμόδια υπηρεσία ή τον αρμόδιο οργανισμό του κράτους μέλους.
Άρθρο 3
Τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα ώστε τα δικαιολογητικά, που αναφέρονται στη βεβαίωση και στη θέση των ιδίων πόρων στη διάθεση των Κοινοτήτων, να διατηρούνται επί τρία τουλάχιστον ημερολογιακά έτη από του τέλους του έτους, στο οποίο αναφέρονται τα δικαιολογητικά αυτά.
Άρθρο 4
1.   Κάθε κράτος μέλος γνωστοποιεί στην Επιτροπή, κατόπιν αιτήσεως της:
α)
τις υπηρεσίες ή τους οργανισμούς που είναι υπεύθυνοι για τη βεβαίωση των ιδίων πόρων και, κατά περίπτωση, το καταστατικό τους·
β)
τις νομοθετικές, κανονιστικές, διοικητικές και λογιστικές διατάξεις γενικού χαρακτήρα που έχουν σχέση με τη βεβαίωση και τη θέση των ιδίων πόρων στη διάθεση της Επιτροπής.
2.   Η Επιτροπή ανακοινώνει στα λοιπά κράτη μέλη, κατόπιν αιτήσεως τους, τις πληροφορίες που αναφέρονται στην παράγραφο 1.
Άρθρο 5
Κάθε κράτος μέλος συντάσσει κατ' έτος ανακεφαλαιωτικό λογαριασμό, συνοδευόμενο από έκθεση που αναφέρεται στη βεβαίωση και στον έλεγχο των ιδίων πόρων και τον διαβιβάζει στην Επιτροπή προ της 1ης Ιουλίου του έτους που έπεται του εν λόγω οικονομικού έτους.»
Στον τίτλο Π, ο οποίος φέρει τον τίτλο «Λογιστική εμφάνιση των ιδίων πόρων»:
«Άρθρο 7
1.   Λογαριασμοί των ιδίων πόρων, υποδιαιρούμενοι κατ' είδος πόρων, τηρούνται στην υπηρεσία δημοσίου θησαυρού κάθε κράτους μέλους, ή στον οργανισμό που ορίζεται από κάθε κράτος μέλος.
2.   Τα βεβαιωθέντα έσοδα εγγράφονται στα λογιστικά βιβλία το αργότερο στις 20 του δευτέρου μηνός που ακολουθεί το μήνα κατά τη διάρκεια του οποίου εβε-βαιώθησαν.
(...)
3.   Κάθε κράτος μέλος διαβιβάζει στην Επιτροπή μηνιαία κατάσταση των λογαριασμών του.
Άρθρο 8
Οι νέες βεβαιώσεις που διενεργήθησαν κατ' εφαρμογή του άρθρου 2, δεύτερη παράγραφος, περιλαμβάνονται στη μηνιαία κατάσταση που αντιστοιχεί στην ημερομηνία των βεβαιώσεων αυτών, και προστίθενται ή αφαιρούνται από το συνολικό ποσό των βεβαιωθέντων εσόδων.»
Ο τίτλος III, ο οποίος φέρει τον τίτλο «θέση των ιδίων πόρων στη διάθεση της Επιτροπής», περιέχει τρία μακροσκελή άρθρα, από τα οποία νομίζω ότι μπορώ να περιοριστώ στο να αναφέρω τα ακόλουθα αποσπάσματα:
«Άρθρο 9
1.   Το ποσό των βεβαιωθέντων ιδίων πόρων πιστώνεται από κάθε κράτος μέλος στο λογαριασμό που έχει ανοιχθεί για το σκοπό αυτό στο όνομα της Επιτροπής στην υπηρεσία δημοσίου θησαυρού ή στον οργανισμό που έχει ορίσει το κράτος μέλος.
(...)
Αρθρο 10
1.   Η εγγραφή που αναφέρεται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, διενεργείται το αργότερο στις 20 του δευτέρου μηνός που ακολουθεί το μήνα, κατά τη διάρκεια του οποίου εβεβαιώθη το έσοδο.
(...)
Άρθρο 11
Κάθε καθυστέρηση των εγγραφών στο λογαριασμό που αναφέρεται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, οδηγεί στην πληρωμή, από το κράτος μέλος, για το οποίο πρόκειται, τόκου (...).»
Συνεχίζω τώρα με τους τίτλους IV, V και VI του κανονισμού, των οποίων νομίζω ότι δεν αξίζει τον κόπο να αναφέρω το περιεχόμενο ενώπιον του Δικαστηρίου. Στη συνέχεια όμως, στον τίτλο VII, ο οποίος φέρει τον τίτλο «Διατάξεις περί του ελέγχου», το άρθρο 18 (το οποίο αντικαθιστά το άρθρο 14 του κανονισμού 2/71) έχει κεφαλαιώδη σημασία. Εκτός των αναφορών στη Συνθήκη Euratom, που δεν παρουσιάζουν ενδιαφέρον στην υπό κρίση υπόθεση, το εν λόγω άρθρο έχει ως εξής:
« 1.
Τα κράτη μέλη προβαίνουν σε ελέγχους και έρευνες, σχετικά με τη βεβαίωση και τη θέση των ιδίων πόρων στη διάθεση της Επιτροπής. Η Επιτροπή ασκεί τις αρμοδιότητες της σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στο παρόν άρθρο.
2.
Στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη:
—
προβαίνουν στους συμπληρωματικούς ελέγχους, τους οποίους η Επιτροπή δύναται να ζητήσει με αιτιολογημένη αίτηση,
—
συνεργάζονται με την Επιτροπή, κατόπιν αιτήσεως της, στους ελέγχους που διεξάγουν.
Τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα μέτρα που δύνανται να διευκολύνουν τους ελέγχους αυτούς. Όταν η Επιτροπή συμμετέχει στους ελέγχους αυτούς, τα κράτη μέλη θέτουν στη διάθεση της τα δικαιολογητικά που αναφέρονται στο άρθρο 3. Προκειμένου να περιορίσει κατά το δυνατό τους συμπληρωματικούς ελέγχους, και για ειδικές περιπτώσεις, η Επιτροπή δύναται να ζητεί τη γνωστοποίηση ορισμένων δικαιολογητικών.
3.
Οι έλεγχοι που αναφέρονται στις παραγράφους 1 και 2 δεν εμποδίζουν:
α)
τους ελέγχους που πραγματοποιούνται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές τους διατάξεις·
β)
τα μέτρα που προβλέπονται στα άρθρα 206, 206α και 206β της συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος (που αφορούν όλα το Ελεγκτικό Συνέδριο και τις δραστηριότητες του) (...)·
γ)
ελέγχους που διενεργούνται δυνάμει του άρθρου 209, περίπτωση γ της συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (...).
4.
Περιοδικώς, η Επιτροπή υποβάλλει έκθεση στη Συνέλευση και στο Συμβούλιο περί της λειτουργίας του συστήματος ελέγχου».
Έγινε επίσης παραπομπή στον κανονισμό (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) 165/74 του Συμβουλίου. Αυτός ο κανονισμός εκδόθηκε δυνάμει εξουσίας που είχε απονεμηθεί στο Συμβούλιο με το άρθρο 14, παράγραφος 5, του κανονισμού 2/71, την οποία εξουσία δεν φαίνεται να επανέλαβε ο κανονισμός 2891/77. Το άρθρο 14, παράγραφος 5, ήταν διατυπωμένο ως εξής:
«Το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής, θεσπίζει ομοφώνως:
α)
τους όρους που πρέπει να τηρούν οι εξουσιοδοτημένοι από την Επιτροπή υπάλληλοι όταν παρεμβαίνουν στο πλαίσιο των προβλεπόμενων στο παρόν άρθρο ελέγχων, ιδίως ως προς το επαγγελματικό απόρρητο και τον τρόπο ασκήσεως των εξουσιών ελέγχου·
β)
εφόσον παρίσταται ανάγκη, στις λοιπές εκτελεστικές διατάξεις του παρόντος άρθρου.»
Δεδομένου ότι όλος ο κανονισμός 2/71 αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό 2891/77 (άρθρο 24), από 1ης Ιανουαρίου 1978, είναι ίσως δυνατό να προβληθεί ο ισχυρισμός ότι η νομική βάση του κανονισμού 165/74 εξέλιπε, έτσι ώστε αυτός ο κανονισμός δεν επάγεται πλέον αποτελέσματα. Οι δύο διάδικοι θεώρησαν ωστόσο ότι ο εν λόγω κανονισμός εξακολουθεί να ισχύει, ή τουλάχιστον να εφαρμόζεται στην υπό κρίση υπόθεση, γι' αυτό δε το λόγο θα στηριχθώ σ' αυτή την άποψη.
Ο κανονισμός 165/74, αφού αναφέρει στις αιτιολογικές του σκέψεις:
«Ότι τα κράτη μέλη προβαίνουν σε ελέγχους για τη διαπίστωση και τη διάθεση των ιδίων πόρων, υποχρεούνται όμως να συνεργασθούν με την Επιτροπή στους ελέγχους αυτούς, εάν η Επιτροπή το ζητήσει·
(...) ότι η υποχρέωση αυτή καλύπτει τόσο τους ελέγχους που διενεργούνται από τα κράτη μέλη όσο και τους συμπληρωματικούς ελέγχους που διενεργούνται μετά από αιτιολογημένη αίτηση της Επιτροπής·
(...)»
Περιέχει περαιτέρω, καθόσον ενδιαφέρει την υπό κρίση υπόθεση, τις ακόλουθες διατάξεις:
«Άρθρο 1
Η Επιτροπή συμμετέχει στους ελέγχους που αναφέρονται στο άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) αριθ. 2/71, εκπροσωπούμενη από τους ειδικά προς τούτο εντεταλμένους υπαλλήλους της.
Αρθρο 2
Οι έλεγχοι που αναφέρονται στο άρθρο 1 είναι οι απαραίτητοι για τη διαπίστωση και τη διάθεση των ιδίων πόρων, όπως ακριβώς αυτές προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) αριθ. 2/71. Διενεργούνται από τις εθνικές υπηρεσίες, τους οργανισμούς ή τις αρχές, των οποίων ο κατάλογος πρέπει να γνωστοποιείται στην Επιτροπή κατόπιν αιτήσεως της.
Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή διατηρούν τακτικές επαφές, κατά τρόπον ώστε να διευκολύνεται η εφαρμογή του άρθρου 14, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) αριθ. 2/71 (το οποίο αντιστοιχεί στο άρθρο 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 2891/77).
(...)
Άρθρο 3
1.   Όταν η Επιτροπή συμμετέχει στους ελέγχους που διενεργούνται από τα κράτη μέλη, οι υπάλληλοι στους οποίους δίδει εντολή:
α)
υιοθετούν, κατά τη διάρκεια των ελέγχων, στάση συμβιβαζόμενη με τους κανόνες και τις συνήθειες που επιβάλλονται στους υπαλλήλους των κρατών μελών με τους οποίους συνεργάζονταν·
β)
υποχρεούνται να τηρούν το επαγγελματικό απόρρητο, υπό τους όρους που καθορίζονται στο άρθρο 5·
γ)
δεν εξουσιοδοτούνται να έχουν επαφές με τους υπόχρεους παρά μόνο με τη μεσολάβηση του υπεύθυνου εθνικού υπαλλήλου· εξυπακούεται ότι ανήκει στην αρμόδια εθνική διοίκηση να καθορίσει τον τόπο όπου οι επαφές αυτές δύνανται να πραγματοποιηθούν.
2.   Η εποπτεία των ελέγχων για την οργάνωση των εργασιών, και γενικότερα για τις σχέσεις με τις υπηρεσίες που αφορά ο έλεγχος, εξασφαλίζεται από την υπηρεσία την οποία ορίζει το κράτος μέλος κατ' εφαρμογή του άρθρου 2, για να πραγματοποιήσει τους προβλεπόμενους στο άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) αριθ. 2/71.
Αρθρο 4
1.   Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι υπηρεσίες και οι οργανισμοί οι υπεύθυνοι για τη διαπίστωση και τη διάθεση των ιδίων πόρων, καθώς και οι αρχές οι οποίες είναι επιφορτισμένες με τους σχετικούς ελέγχους, να παρέχουν στους εξουσιοδοτημένους από την Επιτροπή υπαλλήλους την απαραίτητη συνδρομή για την εκπλήρωση της αποστολής τους.
2.   Οι εξουσιοδοτημένοι υπάλληλοι της Επιτροπής δύνανται να συμμετάσχουν σε εθνικούς ελέγχους σχετικούς με:
α)
τη διαπίστωση που βασίζεται επί των διαθεσίμων στοιχείων των εθνικών υπηρεσιών, τη λογιστική καταγραφή και τη διάθεση των ιδίων πόρων
β)
τη συμφωνία των πράξεων διαπιστώσεως και διαθέσεως με τους κοινοτικούς κανόνες που καθορίζονται από την απόφαση της 21ης Απριλίου 1970 και τον κανονισμό (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) αριθ. 2/71·
γ)
την ύπαρξη των δικαιολογητικών που προβλέπονται στο άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) αριθ. 2/71 και τη συμφωνία τους με τις προαναφερθείσες πράξεις.
Άρθρο 5
1.   Όλες οι πληροφορίες που συλλέγονται σχετικά με τους ελέγχους τους αναφερόμενους στον παρόντα κανονισμό καλύπτονται από το επαγγελματικό απόρρητο. Δεν δύνανται ιδίως να γνωστοποιηθούν σε πρόσωπα άλλα από εκείνα τα οποία, στο πλαίσιο των οργάνων των Κοινοτήτων ή των κρατών μελών, είναι αρμόδια, λόγω των καθηκόντων τους, να τις γνωρίζουν ούτε να χρησιμοποιηθούν για σκοπούς άλλους από τους προβλεπόμενους στον κανονισμό (ΕΟΚ, Euratom, ΕΚΑΧ) αριθ. 2/71, παρά μόνον εάν το κράτος μέλος το οποίο τις παρείχε, συμφώνησε προηγουμένως επ' αυτού.
2.   Το παρόν άρθρο εφαρμόζεται σε όλους τους υπαλλήλους των Κοινοτήτων.»
Επαφές μεταξύ Επιτροπής και ιταλικών αρχών
Πρέπει τώρα να συνοψίσω το ιστορικό των επαφών μεταξύ της Επιτροπής και των ιταλικών αρχών που προκάλεσαν την υπό κρίση προσφυγή και που συνεχίστηκαν μετά την άσκηση της.
Οι επαφές αυτές άρχισαν με έγγραφο της 26ης Ιουλίου 1976 το οποίο ο Cheysson, το μέλος της Επιτροπής που ήταν τότε υπεύθυνο σ' αυτόν τον τομέα, απηύθυνε στο μόνιμο αντιπρόσωπο της Ιταλίας στις Κοινότητες (παράρτημα Ι της προσφυγής). Αυτό το έγγραφο έκανε λόγο περί πληροφοριών που περιήλθαν στην Επιτροπή περί δολίων πράξεων, αφορωσών την εισαγωγή στην Ιταλία, το 1974 και 1975, γαλακτοκομικών προϊόντων προελεύσεως τρίτων χωρών, κατά το μεγαλύτερο μέρος via Rotterdam και ζητούσε τη διενέργεια συμπληρωματικού ελέγχου, στον οποίο θα συμμετείχε η Επιτροπή, κατά την έννοια του άρθρου 14, παράγραφος 2, του κανονισμού 2/71. Τονιζόταν ο επείγων χαρακτήρας αυτού του ελέγχου.
Η άμεση απάντηση των ιταλικών αρχών ήταν θετική. Διενεργήθηκαν έλεγχοι στην τελωνειακή περιφέρεια του Come από υπαλλήλους των ιταλικών τελωνείων και υπαλλήλους της Επιτροπής. Επαληθεύθηκαν οι υπόνοιες της Επιτροπής, δηλαδή ότι 248 έγγραφα ΤΙ, επιστραφέντα στις ολλανδικές αρχές, είχαν πλαστογραφηθεί και ότι τα εμπορεύματα στα οποία αναφέρονταν ουδέποτε είχαν προσηκόντως εκτελωνιστεί από τα ιταλικά τελωνεία. Επιπλέον, αυτές οι έρευνες οδήγησαν τις αρχές στο να διερωτηθούν μήπως υφίστατο σχέση μεταξύ των αποκαλυφθεισών μη κανονικών ενεργειών και ορισμένων πράξεων που αποτελούσαν το αντικείμενο έρευνας διεξαγόμενης από τη Guardia di Finanza, τη αιτήσει της εισαγγελικής αρχής του Τουρίνου, κατόπιν τροχαίου ατυχήματος στο οποίο είχε εμπλακεί φορτηγό μεταφέρον παράνομο βούτυρο. Η Guardia di Finanza είναι, φαίνεται, αστυνομικό σώμα φορολογικού χαρακτήρα, το οποίο γενικά είναι υπεύθυνο έναντι του υπουργού Οικονομικών. 'Ενα, όμως, από τα καθήκοντα του είναι η διενέργεια ποινικών ερευνών και μ' αυτή την ευκαιρία ενεργεί, αν καλώς αντιλήφθηκα, ως αστυνομική «δικαστική» δύναμη. 'Ετσι επενέβη, όπως ελέχθη στο Δικαστήριο, στην υπό κρίση υπόθεση.
Μετά την επίσκεψη υπαλλήλων της Επιτροπής στην Ιταλία, ο Cheysson απηύθυνε νέο έγγραφο στο μόνιμο αντιπρόσωπο της Ιταλίας, στις 18 Οκτωβρίου 1976 (παράρτημα 2 της προσφυγής). Αυτό το έγγραφο ανέφερε τρεις υποχρεώσεις που ανέλαβε, κατά τον Cheysson, η κεντρική διαχείριση των ιταλικών τελωνείων, ήτοι:
α)
την υποχρέωση οργανώσεως αμελλητί συναντήσεως με τη Guardia di Finanza, για να εξακριβωθεί αν η υπόθεση είχε πράγματι αποτελέσει το αντικείμενο ερευνών από την εν λόγω υπηρεσία,
β)
την υποχρέωση να διεξαγάγει η ιδία έρευνα στην περιφέρεια του Μιλάνου, από την οποία εξαρτάται το τελωνείο του Còme, και
γ)
την υποχρέωση ενημερώσεως της Επιτροπής, πριν από το τέλος του μηνός, περί του αποτελέσματος της συναντήσεως με τη Guardia di Finanza.
Το έγγραφο τόνισε τη σημασία του καθορισμού της διαδρομής που ακολούθησαν οι εισαγωγείς και του προσδιορισμού των τόπων εισόδου στην Ιταλία.
Στις 22 Νοεμβρίου 1976, ο υπαρχηγός της Guardia di Finanza, στη Ρώμη, υπέβαλε λακωνική έκθεση στους υπουργούς Οικονομικών, Προϋπολογισμού, Εσωτερικών, Εξωτερικού Εμπορίου και Γεωργίας και Δασών, καθώς και στην ιταλική διοίκηση των τελωνείων και την Τράπεζα της Ιταλίας, αναφερόμενος σε προηγούμενο σημείωμα του, το οποίο δεν είχε απευθύνει τότε σε όλους τους αποδέκτες, αλλά του οποίου τώρα προσαρτούσε αντίγραφο, για να τους ενημερώσει περί των διεξαχθεισών ερευνών από τους υπαλλήλους του στο Τουρίνο (παράρτημα 2 στο παράρτημα 11 της προσφυγής). Φαίνεται ότι κανένας στη Ρώμη δεν έκρινε σκόπιμο τότε να αποστείλει αντίγραφο αυτής της εκθέσεως στην Επιτροπή.
Στις 30 Νοεμβρίου 1976, ο γενικός διευθυντής τελωνείων και εμμέσων φόρων του ιταλικού Υπουργείου Οικονομικών απέστειλε έγγραφο στο τελωνείο των Κάτω Χωρών, για να το ενημερώσει επί του προβλήματος (παράρτημα 1 στο παράρτημα 11 της προσφυγής). Μεταξύ άλλων παρασχεθεισών ενδείξεων, ανέφερε το όνομα της ολλανδικής επιχειρήσεως για την οποία πρόκειτο και παρέσχε πληροφορίες περί των οχημάτων που χρησιμοποιήθηκαν για τη μεταφορά των παρανόμων εμπορευμάτων, τα οποία αποκαλύφθηκε ότι ήσαν γαλλικά.
Στις 20 Δεκεμβρίου 1976, ο μόνιμος αντιπρόσωπος της Ιταλίας απηύθυνε στην Επιτροπή γραπτή απάντηση στο έγγραφο του Cheysson της 18ης Οκτωβρίου 1976 (παράρτημα 3 της προσφυγής). Επιβεβαίωσε την ύπαρξη σχέσεως μεταξύ του αντικειμένου των ερευνών της Επιτροπής και των πραγματοποιούμενων από το 1975 ερευνών της Guardia di Finanza. Περαιτέρω, το έγγραφο ανέφερε, ωστόσο, ότι τα υποκείμενα σε ποινική δίωξη πραγματικά περιστατικά ανήκαν σε τελευταία ανάλυση στην αρμοδιότητα των δικαστικών αρχών.
Στις 24 Ιανουαρίου 1975, ο γενικός διευθυντής δημοσιονομικού ελέγχου της Επιτροπής απήντησε στο μόνιμο αντιπρόσωπο της Ιταλίας, ζητώντας συνάντηση με τη Guardia di Finanza (παράρτημα 4 της προσφυγής).
Φαίνεται ότι, εν τω μεταξύ, το τελωνείο του Τουρίνου ζήτησε αντίγραφο της πλήρους εκθέσεως της Guardia di Finanza. Στις 12 Φεβρουαρίου 1977, ο ανακριτής του tribunale civile et penale του Τουρίνου απηύθυνε έγγραφο στη διοίκηση των τελωνείων για να της επισημάνει ότι η εν λόγω έκθεση καλυπτόταν από το απόρρητο της ανακρίσεως και δεν μπορούσε, επομένως, να ανακοινωθεί. Προσέθετε, ωστόσο, ότι το Υπουργείο Οικονομικών είχε ήδη δηλώσει ότι παρίσταται ως πολιτική αγωγή στη διαδικασία και ότι την προάσπιση των συμφερόντων του θα διασφάλιζε η avvocatura dello Stato (παράρτημα 3 στο παράρτημα 11 της προσφυγής).
Με τηλέτυπο της 8ης Φεβρουαρίου 1977, ο μόνιμος αντιπρόσωπος της Ιταλίας απέρριψε την αίτηση της Επιτροπής, με την οποία αυτή ζητούσε συνάντηση με τη Guardia di Finanza (παράρτημα 5 της προσφυγής). Ο λόγος του οποίου έγινε επίκληση ήταν ότι, το δικαίωμα της Επιτροπής να συμμετέχει στους διοικητικούς ελέγχους δεν επεκτεινόταν σε επαφές με όργανα της φορολογικής αστυνομίας ή της δικαστικής αστυνομίας. Οι δραστηριότητες αυτών των αστυνομικών σωμάτων, επεξηγούσε η απάντηση, αφορούσαν προκαταρκτικό στάδιο της περιγραφόμενης ως «τελικής δραστηριότητας πραγματικής βεβαιώσεως δημοσιονομικού χαρακτήρα κατά την έννοια της κοινοτικής νομοθεσίας».
Η Επιτροπή απηύθυνε νέο έγγραφο στο μόνιμο αντιπρόσωπο της Ιταλίας, στις 22 Μαρτίου 1977 (παράρτημα 6 της προσφυγής), για να διαμαρτυρηθεί κατά της απορρίψεως της αιτήσεως της και για να τονίσει ότι δεν της ανακοινώθηκε καμία σημαντική πληροφορία. Με το έγγραφο ζητούντο νέα περί των τελευταίων εξελίξεων της πραγματοποιούμενης από τη Guardia di Finanza, ή από τη διοίκηση των τελωνείων, έρευνας. Ειδικότερα, η Επιτροπή εξέφρασε την επιθυμία να πληροφορηθεί αν οποιαδήποτε πρόοδος είχε πραγματοποιηθεί ως προς τον καθορισμό του τελικού προορισμού των εμπορευμάτων και την εκτίμηση του ποσού των δασμών ή των γεωργικών εισφορών των οποίων είχε αποφευχθεί η καταβολή.
Η απάντηση, την οποία έδωσε ο μόνιμος αντιπρόσωπος της Ιταλίας φέρει ημερομηνία 15 Ιουλίου 1977 (παράρτημα 7 της προσφυγής). Περιείχε αρκετές συμπληρωματικές πληροφορίες, προκύψασες από τη διενεργηθείσα από τη διοίκηση των τελωνείων έρευνα, ειδικότερα όσον αφορά τους τελωνειακούς σταθμούς από τους οποίους πραγματοποιήθηκαν οι εισαγωγές. Ανέφερε ως συμπέρασμα ότι υπήρξαν 327 συνολικά πράξεις, συμπεριλαμβανομένων των καλυπτομένων από τα εξετασθέντα προηγουμένως 248 έγγραφα. Επισήμαινε ότι οι πληροφορίες επί της καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως των εγγράφων είχαν διαβιβαστεί στα ολλανδικά τελωνεία, καθώς και στην εισαγγελική αρχή του Còme, ενόψει ποινικής διώξεως για πλαστογραφία και λαθρεμπόριο. Η Ιταλική Κυβέρνηση δήλωσε ενώπιον του Δικαστηρίου ότι αυτές οι διαδικασίες ενώθηκαν μεταγενέστερα στις κινηθείσες ενώπιον του tribunale του Τουρίνου διαδικασίες, κατόπιν της ανεξάρτητης έρευνας που διενήργησε η Guardia di Finanza. Το έγγραφο ανέφερε επίσης την απόρριψη από τον ανακριτή του Τουρίνου της αιτήσεως των τοπικών τελωνειακών αρχών, με την οποία ζητούσαν αντίγραφο της εκθέσεως της Guardia di Finanza.
Κατά την άποψη της Επιτροπής, μη ικανοποιητικό στοιχείο του εγγράφου αποτελούσε η εκφρασθείσα αμφιβολία επί των δικαιωμάτων της Επιτροπής να αποκτήσει τις αιτηθείσες πληροφορίες από τις ιταλικές αρχές. Το επιχείρημα, του οποίου έγινε επίκληση στο τηλέτυπο της 8ης Φεβρουαρίου, ότι δηλαδή δεν είχε γίνει «βεβαίωση κατά την έννοια της δημοσιονομικής λογιστικής» επαναλαμβανόταν. Εφιστάτο επίσης η προσοχή της Επιτροπής επί του άρθρου 36 του κανονισμού 542/69, του οποίου η παράγραφος 1 προβλέπει ότι, όταν κατά τη διάρκεια πράξεως κοινοτικής διαμετακομίσεως διαπιστούται ότι «διεπράχθη παράβαση ή παρατυπία σε συγκεκριμένο κράτος μέλος, τότε αυτό εισπράττει τους δασμούς και τις λοιπές επιβαρύνσεις που είναι ενδεχομένως απαιτητές, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές του διατάξεις, με την επιφύλαξη της ασκήσεως ποινικής διώξεως». Με το έγγραφο προβαλλόταν ο ισχυρισμός ότι ήταν αδύνατο οι τελωνειακές αρχές, τόσο από νομικής απόψεως όσο και εκ της καταστάσεως των πραγμάτων, να επιτύχουν οποιαδήποτε συμπληρωματική πληροφορία για την Επιτροπή.
Η νομική άποψη την οποία υποστήριξε η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητήθηκε από την Επιτροπή. Την 1η Δεκεμβρίου 1977, αφού απέβησαν μάταια άλλα διαβήματα στα οποία προέβη η Επιτροπή προς τις ιταλικές αρχές, ο Tugendhat, ο οποίος ήταν τώρα το υπεύθυνο επί του προϋπολογισμού μέλος της Επιτροπής, απηύθυνε έγγραφο στο μόνιμο αντιπρόσωπο της Ιταλίας για να εκθέσει τη νομική άποψη της Επιτροπής και, σε τελική ανάλυση, για να απειλήσει την Ιταλία με διαδικασία βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης (παράρτημα 8 της προαφυγής).
Η απάντηση του μόνιμου αντιπρόσωπου της Ιταλίας, της 16ης Δεκεμβρίου 1977 (παράρτημα 9 της προσφυγής) δεν προσέθετε τίποτε νέο στο περιεχόμενο των εγγράφων της 20ής Δεκεμβρίου 1976 και 15ης Ιουλίου 1977, παρά μόνο το ότι προέβλεπε (εσφαλμένως, όπως φάνηκε στη συνέχεια) ότι επέκειτο το πόρισμα της διενεργούμενης από τον ανακριτή του Τουρίνου ανακρίσεως.
Υπ' αυτές τις συνθήκες, η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 169. Στις 19 Ιανουαρίου 1977, ο Tugendhat απέστειλε έγγραφο στον Ιταλό υπουργό Εξωτερικών για να εκθέσει τις αιτιάσεις της Επιτροπής και να καλέσει την Ιταλική Κυβέρνηση να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της (παράρτημα 10 της προσφυγής).
Δύο χαρακτηριστικές αιτιάσεις διατυπώνονταν. Η πρώτη συνίστατο στο ότι δεν επιτράπηκε στους υπαλλήλους της Επιτροπής να συμμετάσχουν σε μέρος των εν λόγω διοικητικών ερευνών. Κατά τη γνώμη μου, αυτή η φράση πρέπει να γίνει αντιληπτή ως αναφορά στην άρνηση συναντήσεως με τη Guardia di Finanza. Η δεύτερη αιτίαση αφορούσε την έλλειψη ανακοινώσεως στην Επιτροπή στοιχείων, αποκαλυφθέντων από τις γενόμενες στην Ιταλία έρευνες από του Οκτωβρίου 1976.
Η Ιταλική Κυβέρνηση διατύπωσε τις παρατηρήσεις της σε μακροσκελές έγγραφο υπό ημερομηνία 2 Φεβρουαρίου 1978 (παράρτημα 11 της προσφυγής). Δεν θα ασχοληθώ εδώ με τις λεπτομέρειες αυτού του εγγράφου, διότι τα κυριότερα επιχειρήματα που προβάλλει επαναλήφθηκαν από την Ιταλική Δημοκρατία για την άμυνα της ενώπιον του Δικαστηρίου. Σ' αυτό το έγγραφο είχαν προσαρτηθεί αντίγραφα τεσσάρων εγγράφων, ήτοι του εγγράφου της 30ής Νοεμβρίου 1976 που είχε απευθύνει ο γενικός διευθυντής τελωνείων και εμμέσων φόρων στην ολλανδική διοίκηση τελωνείων, της λακωνικής εκθέσεως της 23ης Νοεμβρίου 1976 του υπαρχηγού της Guardia di Finanza, του σημειώματος του ανακριτή του Τουρίνου προς την τοπική υπηρεσία των τελωνείων της 2ας Φεβρουαρίου 1977, με την οποία απέρριπτε την αίτηση της τελευταίας με την οποία ζητούσε αντίγραφο της εκθέσεως της Guardia di Finanza και Διατάξεως του ίδιου δικαστού, της 24ης Ιανουαρίου 1978, με την οποία απέρριψε αίτηση του ιταλικού Υπουργείου Οικονομικών περί παροχής πληροφοριών. Αυτή η αίτηση είχε υποβληθεί ρητώς για να επιτραπεί σ' αυτό το Υπουργείο να απαντήσει στις αιτήσεις της Επιτροπής. Απορρίφθηκε από το δικαστή με την αιτιολογία ότι όλες οι στη διάθεση του πληροφορίες ήταν απόρρητες.
Στις 21 Απριλίου 1978, η Επιτροπή διατύπωσε την αιτιολογημένη της γνώμη, στην οποία ανέφερε ότι η Ιταλική Δημοκρατία «παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 5 της Συνθήκης ΕΟΚ και 14 του κανονισμού 2/71 (που έχει τώρα αντικατασταθεί από το άρθρο 18 του κανονισμού 2891/77» (παράρτημα 10 της προσφυγής). Η γνώμη περιελάμβανε αναφορά στην παράλειψη της Ιταλικής Κυβερνήσεως να αποκτήσει τα έγγραφα που είχε το δικαίωμα να ζητήσει, υπό την ιδιότητα της πολιτικής αγωγής σε ποινική δίκη, εκκρεμούσα ενώπιον του tribunale του Τουρίνου.
Αυτό το σημείο προκάλεσε απάντηση εκ μέρους της Ιταλικής Κυβερνήσεως η οποία, σε έγγραφο της 7ης Ιουνίου 1978 (παράρτημα 13 της προσφυγής), δήλωσε ότι συμφωνεί να αποκτήσει τα έγγραφα και να τα διαβιβάσει στην Επιτροπή. Κατόπιν συναντήσεως μεταξύ των εκπροσώπων των δύο μερών, που έλαβε χώρα στη Ρώμη στις 21 Ιουλίου 1978, η Επιτροπή έλαβε, με διαβιβαστικό της 8ης Σεπτεμβρίου 1978, έγγραφα αποκτηθέντα από τον ανακριτή, κατόπιν αιτήσεως της avvocatura dello Stato.
Με έγγραφο της 5ης Οκτωβρίου 1978 (παράρτημα 14 της προσφυγής), η Επιτροπή βεβαίωσε λήψη των εγγράφων και συγχρόνως έταξε στην Ιταλική Κυβέρνηση προθεσμία, λήγουσα στις 20 Οκτωβρίου, για να της παράσχει ορισμένες συμπληρωματικές πληροφορίες. Φαίνεται ότι απέστειλε υπόμνηση στις 31 Οκτωβρίου.
Στις 7 Νοεμβρίου 1978, ο μόνιμος αντιπρόσωπος της Ιταλίας απηύθυνε στην Επιτροπή έγγραφο για να της ανακοινώσει ότι ο δικαστής του Τουρίνου είχε γνωστοποιήσει την παραμονή ότι, έληξε η ανάκριση και ότι είχε διαβιβάσει τη δικογραφία στην εισαγγελική αρχή. Ο δικαστής προέβλεπε την έκδοση Διατάξεως (που θα αφορούσε, αν ορθώς αντελήφθηκα, το αν θα ασκηθεί ή όχι ποινική δίωξη) εντός προθεσμίας ενός μηνός. Το Υπουργείο Οικονομικών θα μπορούσε τότε, ανέφερε το έγγραφο, να λάβει γνώση, υπό την ιδιότητα της πολιτικής αγωγής, μέσω της avvocatura dello Stato, της πλήρους δικογραφίας, με την άρση του απορρήτου της ανακρίσεως, κατ' εφαρμογή των διατάξεων του ιταλικού κώδικα ποινικής δικονομίας. Ο μόνιμος αντιπρόσωπος ζητούσε από την Επιτροπή να επανεξετάσει, υπ' αυτές τις συνθήκες, τις δικονομικές προθεσμίες που είχε τάξει (παράρτημα 15 της προσφυγής).
Αίτηση αποκτήσεως των πληροφοριών, για τις οποίες γίνεται λόγος στο έγγραφο της Επιτροπής της 5ης Οκτωβρίου, απευθύνθηκε στον ανακριτή από την avvocatura dello Stato, στις 16 Δεκεμβρίου 1978 (παράρτημα 1 του υπομνήματος αντικρούσεως). Στις 20 Δεκεμβρίου 1978, η εισαγγελική αρχή κατέθεσε τις παρατηρήσεις της και, την ίδια ημέρα, ο δικαστής εξέδωσε Διάταξη με την οποία επέτρεπε στην avvocatura dello Stato να λάβει γνώση των αναφερομένων σ' αυτή εγγράφων (παράρτημα 2 του υπομνήματος αντικρούσεως). Εν τούτοις, στις 22 Δεκεμβρίου 1978, δεδομένου ότι η Επιτροπή προφανώς δεν είχε νεότερες πληροφορίες μετά την επιστολή του μονίμου αντιπροσώπου της 7ης Νοεμβρίου, άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Η κατάθεση της δικογραφίας από τον δικαστή στη γραμματεία του tribunale του Τουρίνου καθυστέρησε μέχρι το Φεβρουάριο 1979. Εν αναμονή αποφάσεως του δικαστή περί της ποινικής διώξεως ή μη, η avvocatura dello Stato εξήτασε τη δικογραφία και ζήτησε να λάβει αντίγραφα ορισμένων εγγράφων που έκρινε ιδιαιτέρως σημαντικά, συμπεριλαμβανομένης της πλήρους εκθέσεως της Guardia di Finanza. Τα εν λόγω έγγραφα διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή. (Προσαρτώνται στο υπόμνημα ανταπαντήσεως).
Ελέχθη στην επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι ο δικαστής δεν είχε ακόμα αποφανθεί με Διάταξη περί της ασκήσεως ή μη ποινικής διώξεως.
Τα ερωτήματα που τίθενται
Τα υπομνήματα εγείρουν ορισμένο αριθμό ερμηνευτικών ζητημάτων της εφαρμοστέας κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως_καθώς και ζητήματα ιταλικού δικαίου και εφαρμογής των διατάξεων του νόμου στα πραγματικά περιστατικά. Το Δικαστήριο, στην ανακοίνωση του προς τους διαδίκους περί ορισμού της ημερομηνίας της προφορικής διαδικασίας, τους ζήτησε να περιορίσουν τις παρατηρήσεις τους, κατά την επ' ακρο^ ατηρίου συζήτηση, στα ερμηνευτικά ζητήματα της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, αποκλείοντας το ζήτημα αν η Ιταλική Δημοκρατία διαβίβασε στην Επιτροπή όλα τα έγγραφα και τις πληροφορίες που είχε υποχρέωση να της παράσχει.
Επομένως, χωρίς αμφιβολία, το Δικαστήριο θα εκδώσει καταρχάς παρεμπίπτουσα απόφαση, αποφαινόμενο επ' αυτών των ζητημάτων, που νομίζω ότι είναι τα εξής τρία:
1.
αν η Ιταλική Δημοκρατία ορθώς ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή δεν είχε την ευχέρεια, δυνάμει του άρθρου 14 του κανονισμού 2/71, και ότι δεν έχει την ευχέρεια, δυνάμει του άρθρου 18 του κανονισμού 2891/77, να ζητεί να συμμετάσχει στους πραγματοποιούμενους από ένα κράτος μέλος ελέγχους πριν το εν λόγω κράτος περατώσει τη διαδικασία προσδιορισμού του ποσού του κοινοτικού εσόδου που οφείλεται σε δεδομένη περίπτωσηγείται·
2.
στην περίπτωση που ο πιο πάνω ισχυρισμός της Ιταλικής Δημοκρατίας δεν είναι ορθός, αν η Επιτροπή εμποδιζόταν να ασκήσει τις εξουσίες της βάσει του άρθρου 14, και αν εμποδίζεται να ασκήσει τις εξουσίες της βάσει του άρθρου 18, όταν στο κράτος μέλος για το οποίο πρόκειται η ευθύνη διενεργείας ή ελέγχου των ερευνών που μπορούν να καταλήξουν σε ποινικές διώξεις ανήκει σε μέλη της δικαστικής εξουσίας, και
3.
αν η Επιτροπή μπορεί να εμποδίζεται να ασκήσει αυτές τις εξουσίες, λόγω του ότι, στο κράτος μέλος για το οποίο πρόκειται, η ποινική ανάκριση, είτε διενεργείται από δικαστικούς υπαλλήλους ή από διοικητικούς υπαλλήλους, καλύπτεται από το απόρρητο.
Επί του πρώτου ζητήματος
Σε σχέση με το πρώτο ζήτημα, η Ιταλική Δημοκρατία υποστήριξε ότι η θεσπισθείσα με τον κανονισμό 2/71 και με τον κανονισμό 2891/77 διαδικασία περιλαμβάνει τρία διακεκριμένα στάδια: πρώτον, τη «βεβαίωση» των πόρων, δεύτερον, τη «θέση στη διάθεση» των βεβαιωθέντων πόρων, και τρίτον, τη διενέργεια «ελέγχων». Υπ' αυτό το πρίσμα, ο ρόλος της Επιτροπής συνίσταται στη συνεργασία με τις αρμόδιες εθνικές υπηρεσίες, για να εξακριβώνει αν οι πράξεις βεβαιώσεως των ιδίων πόρων και της καταβολής τους έχουν ορθώς εκτελεστεί. Δεν υφίσταται εξουσία διενεργείας ερευνών, βάσει του άρθρου 14 ή του άρθρου 18, πριν από τον τελικό προσδιορισμό του φόρου (ή της μη οφειλής φόρου) σε οποιαδήποτε συγκεκριμένη περίπτωση.
Για να βεβαιωθώ ότι καλώς αντελήφθην την επιχειρηματολογία, ζήτησα από τον εκπρόσωπο της Ιταλικής Δημοκρατίας, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, να διευκρινίσει αν έπεται ότι, στην περίπτωση δολίων πράξεων για τις οποίες πρόκειται στην υπό κρίση υπόθεση, η διαδικασία βρισκόταν πάντοτε στο πρώτο στάδιο. Απάντησε ότι, κατά τη γνώμη του, αυτό πράγματι συνέβαινε.
Κατά τη γνώμη μου, αυτή η απάντηση κατέδειξε τον παράλογο χαρακτήρα αυτής της απόψεως. Οι εισαγωγές για τις οποίες πρόκειται πραγματοποιήθηκαν το 1974 και το 1975 και τώρα βρισκόμαστε στο τέλος του 1979. Αν τα στάδια ήσαν σαφώς διακεκριμένα, όπως προτάθηκε, και αν η Επιτροπή δεν μπορούσε να συμμετάσχει παρά στο τελευταίο στάδιο, όχι μόνο τα ίχνη που οδήγησαν από το Ρόττερνταμ στο Piémont θα είχαν χαθεί, αλλά και η Κοινότητα θα είχε στερηθεί των πόρων της επί έτη, πριν η Επιτροπή δυνηθεί να λάβει οποιοδήποτε μέτρο. Αυτό δύσκολα συμβιβάζεται με την «στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής ... της οποίας σκοπός είναι να επιτρέψει στις Κοινότητες να έχουν στη διάθεση τους τους ιδίους πόρους υπό τις καλύτερες δυνατές συνθήκες», που συνιστάται στο προοίμιο του κανονισμού 2891/77.
Επιπλέον, μου φαίνεται ότι η επιχειρηματολογία της Ιταλικής Δημοκρατίας δεν συμβιβάζεται με τις λεπτομερείς διατάξεις των εφαρμοστέων νομοθετικών κειμένων.
Σύμφωνα με την προεκτεθείσα από την Ιταλική Δημοκρατία αντίληψη, το έργο της Επιτροπής δεν θα συνίστατο πλέον παρά σε έλεγχο των λογαριασμών των ιδίων πόρων που τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να τηρούν. Μου φαίνεται ότι αυτή η αντίληψη δεν συμβιβάζεται με τους όρους του άρθρου 6, παράγραφος 2, της αποφάσεως της 21ης Απριλίου 1970. Οι πρώτες λέξεις αυτής της παραγράφου (που επαναλαμβάνονται στο άρθρο 18, παράγραφος 2 του κανονισμού 2891/77) που ρητώς αναφέρουν την επιφύλαξη του ελέγχου των λογαριασμών, ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 206 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και των ελέγχων που ασκούνται κατά το άρθρο 209, περίπτωση γ της Συνθήκης από το Ελεγκτικό Συνέδριο, επισημαίνουν ότι σε κάτι άλλο αποβλέπει ο «έλεγχος» ο σχετικός «με την είσπραξη, με την απόδοση στην Επιτροπή καθώς και με την καταβολή» των ιδίων πόρων, για τον οποίο το Συμβούλιο έπρεπε να θεσπίσει τις σχετικές διατάξεις.
Η πραγματική φύση της διαδικασίας της «βεβαιώσεως» των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων μπορεί να συναχθεί από τις λεπτομερείς διατάξεις του κανονισμού 2891/77. Πρόκειται περί διαρκούς διαδικασίας προσδιορισμού και αναθεωρήσεως. Το άρθρο 2 προβλέπει ρητώς διόρθωση, όταν συντρέχει λόγος, βεβαιώσεως. Τα επόμενα άρθρα προβλέπουν σύστημα μηνιαίας εγγραφής στα λογιστικά βιβλία και ετήσιας ανακεφαλαιώσεως. Όταν ένα κράτος μέλος έχει καθυστερήσει την εγγραφή σε πίστωση του λογαριασμού που έχει ανοιχτεί στο όνομα της Επιτροπής στα βιβλία του Δημοσίου, οφείλει να καταβάλει τόκους. Κατά τη γνώμη μου, όταν, κατόπιν οποιουδήποτε λάθους ή δόλου, οι εθνικές αρχές δεν εισπράττουν οφειλόμενους ιδίους πόρους, το αποτέλεσμα δεν είναι ότι δεν υφίσταται «βεβαίωση», σε σχέση με την οποία η Επιτροπή μπορεί να ασκήσει τις εξουσίες της διεξαγωγής έρευνας, αλλά ότι ήδη οι πόροι της Κοινότητας για την εν λόγω περίοδο βεβαιώθηκαν εσφαλμένα. Η Επιτροπή μπορεί, τότε, να ζητήσει αμελλητί την διενέργεια ελέγχων.
Επί του δευτέρου ζητήματος
Το δεύτερο ζήτημα είναι δυσκολότερο, κατά την άποψη μου.
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει, προφανώς ορθώς, ότι η συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών, την οποία αντιμετωπίζουν ο κανονισμός 2/71 και ο κανονισμός 2891/77, είναι συνεργασία κατά την εκπλήρωση διοικητικών και όχι δικαστικών καθηκόντων. Εξάλλου, θα κατέληγε κανείς σε παράξενο αποτέλεσμα αν το μέτρο, στο οποίο η Επιτροπή μπορεί να συμμετάσχει σε ελέγχους σε κάθε κράτος μέλος, θα εξαρτιόταν από την απάντηση στο ερώτημα αν η έρευνα που αφορά αδίκημα (εν αντιθέσει με την έκδοση αποφάσεως κατά προσώπων κατηγορουμένων για αδίκημα) αναλύεται σ' αυτό το κράτος ως δικαστική και όχι διοικητική λειτουργία.
Στην πραγματικότητα φαίνεται ότι υπάρχουν μόνο τέσσερα κράτη μέλη, όπου η ποινική ανάκριση θεωρείται ως λειτουργία της δικαστικής εξουσίας. Πρόκειται, εκτός απο την Ιταλία, περί του Βελγίου, της Γαλλίας και του Λουξεμβούργου.
Σε όλα τα άλλα κράτη μέλη, αυτό το έργο εκτελείται από την αστυνομία ή από υπαλλήλους ειδικών υπηρεσιών, όπως είναι τα τελωνεία και η εφορία. Ενίοτε, η αστυνομία αποδίδει λογαριασμό των πράξεων της σε αρμόδια για την άσκηση διώξεως αρχή, όπως είναι η «Statsadvokaten» στη Δανία, ή «Staatsanwalt» στη Γερμανία, ο «Director of Public Prosecutions» στην Αγγλία και την Ιρλανδία, ο «Officier van Justitie» στις Κάτω Χώρες, και ο «Procurator Fiscal» στη Σκωτία. Σε καμία όμως περίπτωση η αστυνομία δεν αποδίδει λογαριασμό των πράξεων της σε δικαστή. Η δικαστική λειτουργία περιορίζεται σ' αυτά τα κράτη μέλη:
1.
σε ειδικές περιπτώσεις, στην έκδοση, κατόπιν αιτήσεως, Διατάξεως που αφορά την προσωπική ελευθερία ή τα δικαιώματα ιδιοκτησίας, όπως για παράδειγμα οι διατάξεις προφυλακίσεως ενός προσώπου ή οι διατάξεις που επιτρέπουν την έκδοση εντάλματος ερεύνης·
2.
σε ορισμένες περιπτώσεις, στην αποφασιστική εκτίμηση της επάρκειας ή της ανεπάρκειας των αποδεικτικών στοιχείων που προσκομίζει ο κατήγορος, για να δικαιολογήσει την παραπομπή του κατηγορουμένου ενώπιον του Δικαστηρίου (όπως για παράδειγμα είναι ο ρόλος του «examining Magistrate» στην Αγγλία και, αν ορθώς αντιλήφθηκα, του «Rechtercommissaris» στις Κάτω Χώρες), και
3.
σε όλες τις περιπτώσεις, στην έκδοση αποφάσεως κατά του κατηγορουμένου.
Υφίστανται, επομένως, τρεις δυνατές λύσεις.
Η πρώτη συνίσταται στο να θεωρηθεί ότι η εφαρμογή, και επομένως η αποτελεσματικότητα, των διατάξεων των εν λόγω κανονισμών, όσον αφορά τους ελέγχους, διαφέρουν κατ' ανάγκη μεταξύ των κρατών μελών, ανάλογα με το αν αυτά αναθέτουν ή όχι την ανάκριση αδικήματος στη δικαστική εξουσία. Από το περιεχόμενο, ωστόσο, των κανονισμών τίποτε δεν συνηγορεί υπέρ του ότι μια τέτοια έλλειψη ομοιομορφίας στην εφαρμογή τους ήταν ηθελημένη από τους συντάκτες τους. Η Ιταλική Δημοκρατία μας παρέπεμψε στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2/71 (το οποίο αντιστοιχεί στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2891/77). Είναι, όμως, σαφές ότι αυτή η διάταξη επιβάλλει σε όλα τα κράτη μέλη να γνωστοποιούν στην Επιτροπή όλες τις υπηρεσίες τους ή τους οργανισμούς τους που είναι υπεύθυνοι για τη βεβαίωση των ιδίων πόρων, οποιοδήποτε κι αν είναι το καταστατικό τους.
Η δεύτερη δυνατότητα είναι να θεωρηθεί ότι, η ανάκριση αδικήματος δεν επιδέχεται σε κανένα κράτος μέλος την ανάμιξη της Επιτροπής, με άλλα λόγια, να θεωρηθεί ότι η συμμετοχή της Επιτροπής σε οποιοδήποτε έλεγχο πρέπει να παύει από τη στιγμή που ο εν λόγω έλεγχος συνεπάγεται την ανάκριση αδικήματος. Και εδώ το περιεχόμενο των κανονισμών δεν επιτρέπει να υποτεθεί ότι αυτή ήταν η βούληση των συντακτών τους. Έγινε λόγος περί δηλώσεως, φερομένης ως γενομένης στους κόλπους του Συμβουλίου κατά τη θέσπιση του κανονισμού 165/74, κατά την οποία οι έλεγχοι δεν μπορούσαν ποτέ να εφαρμοστούν σε διαδικασίες σχετικές με απάτες. Κανένα αντίγραφο οποιουδήποτε εγγράφου, περιέχοντος μια τέτοια δήλωση, δεν προσκομίστηκε, παρόλον ότι, και αν είχε προσκομιστεί η εκτίμηση δεν θα ήταν διαφορετική: οι γενόμενες στους κόλπους του Συμβουλίου δηλώσεις δεν μπορούν να επηρεάζουν την ερμηνεία των πράξεων του Συμβουλίου, όπως ο γενικός εισαγγελέας Reischl υπενθύμισε πρόσφατα στις προτάσεις του επί της υποθέσεως 168/78, Ιταλία κατά Συμβουλίου (13 Ιουνίου 1979), αναφέροντας την υπόθεση 38/69, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Eer. 1970, σ. 47. Πράγματι, ο αποκλεισμός της Επιτροπής από όλες τις έρευνες που αφορούν αδίκημα θα ισοδυναμούσε με τον αποκλεισμό της από τις σοβαρότερες υποθέσεις, πράγμα που θα κατέληγε στο να αποδοθεί παράξενη πρόθεση στους συντάκτες των κανονισμών.
Απομένει η τρίτη δυνατότητα, δηλαδή να θεωρηθεί ότι η διαχωριστική γραμμή πρέπει να χαραχθεί μεταξύ των προσώπων που ασκούν αυστηρώς δικαστικά καθήκοντα και των προσώπων που ασκούν ανακριτικά καθήκοντα, παρά μεταξύ των προσώπων που ανήκουν στο δικαστικό σώμα και των προσώπων άλλης διαφορετικής υπηρεσιακής κατάστασης, με άλλα λόγια, να θεωρηθεί ότι η ανάκριση αδικήματος, ακόμα και από δικαστή, δεν αποτελεί διαδικασία στην οποία αποκλείεται η συμμετοχή της Επιτροπής. Όση αίσθηση και αν μπορεί να προκαλέσει σε ορισμένους αυτή η λύση, είναι κατά τη γνώμη μου, η λύση που επιδέχεται τη λιγότερη κριτική.
Επί του τρίτου ζητήματος
Φθάνω, έτσι, στο τελευταίο ζήτημα, που αφορά το απόρρητο της ανακρίσεως.
Η Ιταλική Δημοκρατία δέχθηκε ότι ο σχετικός κανόνας στην Ιταλία δεν πηγάζει από το Σύνταγμα και ότν ούτε αφορά την ασφάλεια του κράτους. Πρόκειται απλώς περί του ιταλικού τρόπου να καταστεί αποτελεσματική η πρακτική ανάγκη, σε κάθε ποινική ανάκριση, αποφυγής των διαρρεύσε-ων, ειδικότερα σε υπόπτους, που θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την επιτυχία της ανακρίσεως, και επίσης της προλήψεως οποιασδήποτε προσβολής της τιμής των προσώπων που θα μπορούσε να αποδειχθεί ότι είναι αθώοι. Στην υπό κρίση υπόθεση έγινε ακριβώς υπόμνηση της εμπλοκής στις απάτες υπαλλήλων των ιταλικών τελωνείων.
Οι κανόνες που αποσκοπούν στη διασφάλιση του απόρρητου χαρακτήρα της ανακρίσεως ποικίλουν σημαντικά από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Έπειτα από ορισμένους δισταγμούς, κατέληξα στο συμπέρασμα ότι το να απασχολήσω το χρόνο του Δικαστηρίου με την έκθεση αυτών των κανόνων δεν θα είχε καμιά χρησιμότητα. Αρκούμαι στο να είπω, αφενός, ότι ο ιταλικός κανόνας φαίνεται να είναι ένας από τους αυστηρότερους, ακόμα και αν έγινε λόγος ενώπιον του Δικαστηρίου περί προσφάτων μειώσεων της αυστηρότητας του και, αφετέρου, να επαναλάβω ότι, αν κάθε κράτος είχε το δικαίωμα να επικαλείται τους δικούς του εσωτερικούς κανόνες για να περιορίζει τις ελεγκτικές εξουσίες της Επιτροπής, η έκταση αυτών των εξουσιών θα διέφερε πολύ, στην πρακτική, από το ένα κράτος στο άλλο. Επιπλέον, δεν παρίσταται ανάγκη να στηριχθεί κανείς στους εσωτερικούς κανόνες των κρατών μελών για να αποφευχθούν οι άσκοπες διαρρεύσεις από τα μέλη της Επιτροπής ή τους υπαλλήλους της. Εκτός των ειδικών διατάξεων του άρθρου 5 του κανονισμού 165/74, επιβάλλεται σ' αυτούς γενική υποχρέωση τηρήσεως του απορρήτου με το άρθρο 214 της Συνθήκης.
Καμιά δυσκολία δεν εμφανίζει, κατά τη γνώμη μου, η διάταξη του άρθρου 3, παράγραφος Ια, του κανονισμού 165/74, που επιβάλλει στους υπαλλήλους της Επιτροπής να υιοθετούν, κατά τη διάρκεια των ελέγχων, «στάση συμβιβαζόμενη με τους κανόνες και τις συνήθειες που επιβάλλονται στους υπαλλήλους των κρατών μελών με τους οποίους συνεργάζονται». Δεν υφίσταται παραβίαση αυτού του κανόνα όταν ένας υπάλληλος της Επιτροπής ζητεί πληροφορία που κατέχει δημόσιος υπάλληλος κράτους μέλους με τον οποίο συνεργάζεται. Όταν, όπως στην προκειμένη περίπτωση, ένας δικαστής διεξάγει ανάκριση, δεν υφίσταται ούτε τότε παραβίαση του κανόνα, όταν η Επιτροπή ζητεί πληροφορία την οποία διαθέτει ο δικαστής, ακόμα και αν αυτή η πληροφορία δεν μπορεί να δοθεί στους υπαλλήλους των τοπικών τελωνείων.
Νομίζω, κατά συνέπεια, ότι δεν μπορεί να γίνει επίκληση εθνικών κανόνων περί του απορρήτου χαρακτήρα της ανακρίσεως, για να εμποδιστεί η Επιτροπή να συμμετάσχει πλήρως στις έρευνες, κατά τον προβλεπόμενο στο άρθρο 14 του κανονισμού 2/71, ή στο άρθρο 18 του κανονισμού 2891/77, τρόπο.
Συμπέρασμα
Εν συμπεράσματι, είμαι της γνώμης ότι, σχετικά με τα ερμηνευτικά ζητήματα της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως που τέθηκαν στην προκείμενη διαδικασία, το Δικαστήριο θα έπρεπε να κρίνει ότι:
1)
Η Επιτροπή δεν εμποδιζόταν να ζητήσει, κατ' εφαρμογή του άρθρου 14 του κανονισμού 2/71, και δεν εμποδίζεται να ζητήσει, κατ' εφαρμογή του άρθρου 18 του κανονισμού 2891/74, να συμμετάσχει στους διενεργούμενους από κράτος μέλος ελέγχους, πριν το εν λόγω κράτος περατώσει τη διαδικασία καθορισμού του ποσού του οφειλόμενου, σε συγκεκριμένη περίπτωση, κοινοτικού εσόδου.
2)
Η δίωξη προσώπου για παράβαση που συνδέεται με τη βεβαίωση ή τη θέση σε διάθεση των ιδίων πόρων ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Από την άλλη πλευρά, το γεγονός ότι οι έρευνες που μπορούν να καταλήξουν σε ποινική δίωξη έχουν ανατεθεί, σε ορισμένα κράτη μέλη, σε μέλη της δικαστικής εξουσίας, δεν εμποδίζει την Επιτροπή από το να συμμετέχει σε αυτές τις έρευνες, σύμφωνα με το άρθρο 14 του κανονισμού 2/71 και το άρθρο 18 του κανονισμού 2891/77.
3)
Όταν η ανάκριση καλύπτεται σε ένα κράτος μέλος από το απόρρητο, δεν μπορεί να γίνει επίκληση αυτού του απορρήτου για να εμποδιστεί η Επιτροπή να ασκήσει τις εξουσίες της, βάσει του άρθρου 14 του κανονισμού 2/71 ή του άρθρου 18 του κανονισμού 2891/77.
Στην περίπτωση που το Δικαστήριο ταχθεί με την άποψη μου, θα πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να κληθούν οι διάδικοι να καταθέσουν, υπό το φως της αποφάσεως του Δικαστηρίου, συμπληρωματικές παρατηρήσεις επί του αν η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη πράγματι τις υποχρεώσεις που υπέχει από την απόφαση της 21ης Απριλίου 1970 και τους κανονισμούς.
(
*1
)	Γλώσσα τσυ πρωτοτύπου: η αγγλική.