61979C0102
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
GERHARD REISCHL
της 27ης Μαρτίου 1980 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως της Συνθήκης, επί της οποίας αναπτύσσω σήμερα προτάσεις εμφανίζει ορισμένες αναλογίες με την υπόθεση 69/77 (Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Ιταλικής Δημοκρατίας), που οδήγησε στην απόφαση του Δικαστηρίου της 21ης Σεπτεμβρίου 1978 (Sig. 1978, 1749). Στη δίκη εκείνη η Επιτροπή κατηγόρησε την Ιταλική Δημοκρατία ότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει της Συνθήκης, διότι παρέλειψε να εκδώσει εντός της προβλεπομένης προθεσμίας τις αναγκαίες διατάξεις, για να συμμορφωθεί προς την οδηγία του Συμβουλίου 74/150/ΕΟΚ, της 4ης Μαρτίου 1974, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών των αναφερομένων στην έγκριση των γεωργικών ή δασικών ελκυ-στήρων (ΕΕ ειδ. έκδ. 13/002, σ. 209) καθώς και προς μια σειρά οδηγιών, που εκδόθηκαν για να συμπληρωθεί η εν λόγω οδηγίαπλαίσιο.
Στην παρούσα δίκη η Επιτροπή κατηγορεί το Βασίλειο του Βελγίου ότι παρέβη τις διατάξεις της Συνθήκης, διότι δεν εναρμόνισε εγκαίρως την εθνική του νομοθεσία προς την αναφερθείσα οδηγία, καθώς και προς επτά περαιτέρω οδηγίες που εκδόθηκαν για να τη συμπληρώσουν. Η ίδια αιτίαση προσάπτεται στο Βασίλειο του Βελγίου όσον αφορά τέσσερις οδηγίες, που εκδόθηκαν για να συμπληρώσουν την οδηγία του Συμβουλίου 70/156/ΕΟΚ, της 6ης Φεβρουαρίου 1970, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών που αφορούν την έγκριση των οχημάτων με κινητήρα και των ρυμουλκούμενων τους (ΕΕ ειδ. έκδ. 13/001, σ. 46).
Το σύστημα, στο οποίο στηρίζονται οι κοινοτικές οδηγίες στον τομέα των γεωργικών ή δασικών ελκυστήρων και το οποίο είναι πρακτικά όμοιο με αυτό που ισχύει στον τομέα των «οχημάτων με κινητήρα και των ρυμουλκούμενων τους» περιγράφηκε ήδη λεπτομερώς στο πραγματικό της αποφάσεως επί της υποθέσεως 69/77, καθώς και στις προτάσεις που ανέπτυξα επί της υποθέσεως αυτής γι' αυτό δεν χρειάζεται πλέον να εισέλθω σε λεπτομέρειες. Οι επί μέρους δώδεκα οδηγίες, για των οποίων τη μη έγκαιρη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο κατηγορείται το Βασίλειο του Βελγίου, αναφέρονται στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση της προκειμένης υποθέσεως, στην οποία παραπέμπω ως προς το σημείο αυτό.
Με την αιτιολογία ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν έλαβε, εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στις οδηγίες, τα αναγκαία μέτρα για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχει δυνάμει των οδηγιών, η Επιτροπή κίνησε, με έγγραφα της 12ης Ιουλίου 1974, 14ης Απριλίου 1976 και 21ης Απριλίου 1977, τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως της Συνθήκης κατά το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ και τελικά, αφού η αιτιολογημένη γνώμη της 21ης Ιουνίου 1978 που απηύθυνε στο Βασίλειο του Βελγίου δεν είχε επίσης αποτέλεσμα, άσκησε την παρούσα προσφυγή ζητώντας
—
να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη υποχρέωση που υπέχει δυνάμει της Συνθήκης ΕΟΚ, διότι παρέλειψε να θέσει σε ισχύ, εντός των προβλεπομένων προθεσμιών, τις νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις που είναι απαραίτητες για την εκτέλεση των οδηγιών 70/221/ΕΟΚ, 70/387/ΕΟΚ, 74/60/ΕΟΚ, 74/483/ΕΟΚ, 74/150/ΕΟΚ, 74/151/ΕΟΚ, 74/152/ΕΟΚ, 74/346/ΕΟΚ, 74/347/ΕΟΚ, 75/321/ΕΟΚ, 75/322/ΕΟΚ, 75/323/ΕΟΚ, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών που αφορούν τα οχήματα με κινητήρα και τους γεωργικούς ή δασικούς ελκυστήρες,
—
να καταδικασθεί το Βασίλειο του Βελγίου να φέρει τα δικαστικά έξοδα.
Η Κυβέρνηση του Βασιλείου του Βελγίου θεωρεί την προσφυγή αβάσιμη. Κατά τη γνώμη της, η Επιτροπή εκκινεί από την εσφαλμένη άποψη ότι το Βασίλειο του Βελγίου έπρεπε οπωσδήποτε να λάβει νομοθετικά μέτρα για την πραγματοποίηση των σκοπών των εν λόγω οδηγιών. Κατά το άρθρο 189, τρίτη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ, οι οδηγίες δεσμεύουν κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνονται, μόνον όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνουν την επιλογή των τύπων και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών. Ο σκοπός των εν λόγω οδηγιών, δηλαδή η κατάργηση των τεχνικών εμποδίων στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, επετεύχθη όμως, διότι οι οδηγίες αυτές εφαρμόστηκαν πράγματι από τις αρμόδιες αρχές το αργότερο από την πάροδο των προθεσμιών που τέθηκαν. Όσον αφορά την εφαρμογή των εν λόγω οδηγιών δεν υπάρχουν προβλήματα, διότι αυτές είναι σαφείς και ακριβείς, δεν αφήνουν πεδίο διακριτικής ευχέρειας στα κράτη μέλη ως προς την τεχνική εκτέλεση και έτσι εφαρμόζονται άμεσα. Η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έχει ως αποτέλεσμα ότι δεν εφαρμόζεται το αντίθετο εθνικό δίκαιο. Για το λόγο αυτό, αντίθετα από ό,τι στην υπόθεση 69/77, δεν είναι γνωστή καμία περίπτωση παρεμποδίσεως των εμπορικών κοινοτικών ανταλλαγών. Η βελγική ρύθμιση που εξακολουθεί να ισχύει στον τομέα που καλύπτουν οι οδηγίες περιέχει λιγότερο αυστηρές διατάξεις από τη ρύθμιση του κοινοτικού δικαίου. Γι' αυτό το λόγο δεν αποτελεί εμπόδιο για την εισαγωγή στο Βέλγιο οχημάτων με κινητήρα και ελκυστήρων που ανταποκρίνονται στις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου. Ούτε στο εθνικό επίπεδο αντιτίθεται η βελγική ρύθμιση στις διατάξεις κοινοτικού δικαίου, διότι το σύστημα της προαιρετικής εναρμονίσεως που προβλέπουν οι οδηγίες επιτρέπει τη διατήρηση μερικών αυστηρών διατάξεων.
Η επιχειρηματολογία αυτή θίγει το βασικό ερώτημα εάν η εφαρμογή των διατάξεων μιας οδηγίας από ένα κράτος μέλος, χωρίς να μεταφερθεί η οδηγία αυτή με κρατική πράξη στο εθνικό δίκαιο, συμβιβάζεται με τη δεσμευτική ισχύ της οδηγίας.
Στο σημείο όμως αυτό πρέπει καταρχήν να παρατηρηθεί ότι οι οδηγίες, σύμφωνα με το σύστημα της Συνθήκης και τη σχετική νομολογία, θεμελιώνουν καταρχήν μόνον υποχρεώσεις των κρατών μελών για τη δημιουργία ενιαίας εννόμου καταστάσεως εντός της Κοινότητος. Κατά το άρθρο 189, τρίτη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ αφήνεται στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών η επιλογή του τύπου και των μέσων για την εκτέλεση των οδηγιών. Υπογραμμίσθηκε μάλιστα διαρκώς στη νομολογία η σημασία της τηρήσεως των προθεσμιών που θέτει η οδηγία (παραδείγματος χάρη απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Σεπτεμβρίου 1976, Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Ιταλικής Δημοκρατίας, 10/76, Sig. 1976,1359). Το γεγονός ότι οι προθεσμίες που ορίζουν οι οδηγίες δεν τηρήθηκαν δεν επηρεάζει αυτή καθεαυτή την υποχρέωση.
Τα κράτη μέλη δεν μπορούν επίσης, αντίθετα με την άποψη της Βελγικής Κυβερνήσεως, να επικαλεστούν την άμεση ισχύ των οδηγιών, για να αποφύγουν τις συμβατικές υποχρεώσεις τους. Η ουσία αυτής της αμέσου ισχύος συνίσταται, όπως είναι γνωστό, στο ότι τα κράτη μέλη, τα οποία δεν εκπλη-- ρώνουν τις υποχρεώσεις που υπέχουν δυνάμει μιας οδηγίας, στερούνται της δυνατότητας να επικαλεστούν την από πλευράς κοινοτικού δικαίου παράνομη εθνική τους κατάσταση. Γι' αυτό κατ' εξαίρεση αποκτούν οι ιδιώτες το δικαίωμα να επικαλεστούν την οδηγία έναντι του παραλείπο-ντος κράτους και να αντλήσουν από αυτή δικαιώματα, τα οποία πρέπει να σέβονται τα εθνικά δικαστήρια (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1970, Franz Grad κατά Finanzamt Traunstein, 9/70, Sig. 1870, 825· απόφαση 4ης Δεκεμβρίου 1974, Yvonne Van Duyn κατά Home Office, 41/74, Sig. 1974, 1337· απόφαση της 1ης Φεβρουαρίου 1977, Verbond van nederlandse Ondernemingen κατά Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, 51/76, Sig. 1977,113 απόφαση της 5ης Απριλίου 1979, Ratti, 148/78, Sig. 1979, 1629). Αν επιτρεπόταν στα κράτη μέλη να αποφύγουν τις συμβατικές τους υποχρεώσεις, επικαλούμενα την άμεση ισχύ των οδηγιών και την υπεροχή του κοινοτικού δικαίου, οι οδηγίες θα εξομοιώνονταν, αντίθετα προς το σύστημα της Συνθήκης, με τους κανονισμούς, που έχουν γενική ισχύ.
Το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα που δεσμεύει τα κράτη μέλη προκύπτει όμως σαφώς από την όμοια δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας-πλαίσιο 70/156/ΕΟΚ και της οδηγίας 74/150/ΕΟΚ, σύμφωνα με την οποία θα μειωθούν ή θα εξαφανισθούν τα τεχνικά εμπόδια για τη δημιουργία και την απρόσκοπτη λειτουργία της Κοινής Αγοράς, αν εκδώσουν όλα τα κράτη μέλη ίδιες διατάξεις για τη συμπλήρωση ή αντικατάσταση των ισχυουσών διατάξεων τους. Σύμφωνα με αυτά, όλες οι εν λόγω οδηγίες προβλέπουν στο προτελευταίο άρθρο τους ότι τα κράτη μέλη θα θέσουν σε ισχύ τις απαραίτητες νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις, για να συμμορφωθούν προς τις οδηγίες εντός ορισμένης προθεσμίας από της κοινοποιήσεως τους, και θα ειδοποιήσουν αμέσως την Επιτροπή σχετικά. Σε δεύτερη παράγραφο ορίζεται περαιτέρω ότι τα κράτη μέλη φροντίζουν να γνωστοποιείται στην Επιτροπή το κείμενο των σημαντικότερων κρατικών διατάξεων που εκδίδονται στους τομείς τους οποίους αφορούν οι οδηγίες αυτές.
Από όσα ελέχθησαν μέχρι τώρα προκύπτει ήδη ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν εκπλήρωσε την υποχρέωση αυτή, ακόμη και αν οι εν λόγω οδηγίες, που μπορούσαν αναμφίβολα να αναπτύξουν άμεσα αποτελέσματα υπέρ των ιδιωτών, εφαρμόστηκαν στην πράξη από τις αρμόδιες βελγικές αρχές.
Όπως αναφέρθηκε, ιδίως κατά την προφορική συζήτηση, οι βελγικές διατάξεις, που ρυθμίζουν τη χορήγηση εγκρίσεως για τα οχήματα με κινητήρα και τους ελκυστήρες, δεν είναι γενικά λιγότερο αυστηρές, αλλά διαφέρουν από τις αντίστοιχες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, διότι θέτουν διαφορετικές προϋποθέσεις για τη χορήγηση εγκρίσεως. Η διατήρηση όμως αυτών των εθνικών διατάξεων οδηγεί σε ανασφάλεια δικαίου, διότι οι ιδιώτες δεν μπορούν να γνωρίζουν εάν οι εν λόγω οδηγίες μπορούν να αναπτύξουν άμεσα αποτελέσματα. Γι' αυτό η ασφάλεια και η σαφήνεια του δικαίου απαιτούν, όπως ορθά τονίζει η Επιτροπή, να μεταφερθούν οι εθνικές οδηγίες στο εσωτερικό δίκαιο, μ' ένα οποιασδήποτε μορφής κρατικό μέτρο, ώστε να περιέλθουν, ως άμεσα εφαρμοζόμενο δίκαιο, σε γνώση των ενδιαφερομένων. Περαιτέρω όμως, χωρίς τέτοια μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, θα ήταν και για την Επιτροπή πολύ δύσκολο, αν όχι πρακτικά αδύνατο, να ελέγχει κάθε φορά αν εφαρμόστηκαν πράγματι οι οδηγίες παρά τις διαφορετικές εθνικές διατάξεις. Αυτές τις δυσκολίες δεν τις αρνείται άλλωστε ούτε η Βελγική Κυβέρνηση, η οποία, όπως υποστηρίχθηκε, για λόγους σαφήνειας του δικαίου επιδίωξε από το 1975 τη μεταφορά των οδηγιών στο εθνικό δίκαιο.
Η υποχρέωση αυτής της μεταφοράς που προκύπτει από τις οδηγίες δεν τίθεται τέλος σε αμφιβολία ούτε λόγω της δυνατότητας «προαιρετικής εναρμονίσεως» που προβλέπεται στις οδηγίες, όπως πιστεύει η Βελγική Κυβέρνηση, διότι σύμφωνα με όλες τις εν λόγω οδηγίες τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να θεσπίσουν όμοιες διατάξεις «είτε πρόσθετα είτε σε αντικατάσταση της ισχύουσας ρυθμίσεως τους».
Τέλος, πρέπει ακόμη να εξετασθεί σύντομα το επιχείρημα της Βελγικής Κυβερνήσεως ότι η βραδύτητα των αρχών κατά την προετοιμασία των απαραίτητων μέτρων για τη μεταφορά των οδηγιών στο εθνικό δίκαιο, οι αμφιβολίες που εξέφρασε το 1977 το Βελγικό Συμβούλιο της Επικρατείας όσον αφορά το νομικό έρεισμα των σχεδιαζόμενων μέτρων και, τέλος, μία κυβερνητική κρίση εμπόδισαν την κανονική εξέλιξη της νομοθετικής διαδικασίας. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, την οποία δεν χρειάζεται πλέον να αναφέρω εδώ λεπτομερώς, είναι όμως βέβαιο ότι το καθού η κατά το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ προσφυγή κράτος ευθύνεται για καθυστερήσεις και δυσχέρειες που προκύπτουν από το εθνικό δίκαιο. Εξάλλου, παρατήρησα ήδη ότι κατά το άρθρο 189, τρίτη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ η οδηγία αφήνει την επιλογή του τύπου και των μέσων εκτελέσεως της στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών. Από αυτό προκύπτει, όπως επισημαίνει και η Επιτροπή, ότι θα ήταν για παράδειγμα αρκετό για την υποχρέωση που προκύπτει από τις εν λόγω οδηγίες να υποδείξουν τα αρμόδια όργανα στις αρχές που ασχολούνται με την εκτέλεση των οδηγιών, με τη νόμιμη έκδοση εγκυκλίου, να εφαρμόσουν τις οδηγίες κατά τη χορήγηση εγκρίσεως για οχήματα με κινητήρα και ελκυστήρες. Εφόσον ούτε αυτό συνέβη, δεν μένει καμιά άλλη δυνατότητα, από το να γίνει δεκτό το αίτημα της Επιτροπής.
Επομένως, πρέπει να αναγνωρισθεί ότι το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη υποχρέωση που υπέχει δυνάμει της Συνθήκης ΕΟΚ, διότι παρέλειψε να θέσει σε ισχύ, εντός των προβλεπομένων προθεσμιών, τις νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις που είναι απαραίτητες για τη συμμόρφωση προς τις οδηγίες 70/221/ΕΟΚ, 70/387/ΕΟΚ, 74/60/ΕΟΚ, 74/483/ΕΟΚ, 74/150/ΕΟΚ, 74/151/ΕΟΚ 74/152/ΕΟΚ, 74/346/ΕΟΚ, 74/347/ΕΟΚ, 75/321/ΕΟΚ, 75/322/ΕΟΚ, 75/323/ΕΟΚ περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών στον τομέα των οχημάτων με κινητήρα και των γεωργικών ή δασικών ελκυστήρων.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.