62022CJ0447
TEISINGUMO TEISMO (pirmoji kolegija) SPRENDIMAS
2024 m. rugsėjo 5 d. (
*1
)
„Apeliacinis skundas – Valstybės pagalba – SESV 107 ir 108 straipsniai – Slovėnijos Respublikos iki įstojimo į Europos Sąjungą taikytos priemonės savivaldybės visuomeninių vaistinių tinklui – Pirminio patikrinimo etapas – Oficialios tyrimo procedūros nepradėjimas – Sąvoka „dideli sunkumai“ – Europos Komisijos tyrimo pareigų apimtis – Įrodinėjimo pareiga, tenkanti šaliai, kuri remiasi „didelių sunkumų“ buvimu – Apimtis“
Byloje C‑447/22 P
dėl 2022 m. liepos 6 d. pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 56 straipsnį pateikto apeliacinio skundo
Slovėnijos Respublika, atstovaujama B. Jovin Hrastnik, J. Morela ir N. Pintar Gosenca,
apeliantė,
dalyvaujant kitoms proceso šalims:
Petra Flašker, gyvenančiai Grosuplėse (Slovėnija), atstovaujamai odvetnica K. Zdolšek,
ieškovei pirmojoje instancijoje,
Europos Komisijai, atstovaujamai M. Farley ir C. Georgieva,
atsakovei pirmojoje instancijoje,
TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas A. Arabadjiev, teisėjai T. von Danwitz, P. G. Xuereb (pranešėjas), A. Kumin ir I. Ziemele,
generalinis advokatas A. Rantos,
posėdžio sekretorius M. Longar, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2024 m. sausio 31 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2024 m. balandžio 18 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Apeliaciniu skundu Slovėnijos Respublika prašo panaikinti 2022 m. balandžio 27 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą Flašker / Komisija (T‑392/20, toliau – skundžiamas sprendimas, EU:T:2022:245); juo tas teismas panaikino 2020 m. kovo 24 d. Komisijos sprendimą C(2020) 1724 final, kuriuo užbaigtas priemonių, susijusių su valstybine vaistine Lekarna Ljubljana, tyrimas atsižvelgiant į SESV 107 ir 108 straipsniuose nustatytas valstybės pagalbos taisykles (byla SA.43546 (2016/FC) – Slovėnija; toliau – ginčijamas sprendimas), kiek ginčijamas sprendimas susijęs su šios valstybinės vaistinės valdomu turtu.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Stojimo sutartis ir stojimo aktas
2
2003 m. balandžio 16 d. Slovėnija pasirašė Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Graikijos Respublikos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Airijos, Italijos Respublikos, Didžiosios Liuksemburgo Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Austrijos Respublikos, Portugalijos Respublikos, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės, Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Jungtinės Karalystės (Europos Sąjungos valstybės narės) ir Čekijos Respublikos, Estijos Respublikos, Kipro Respublikos, Latvijos Respublikos, Lietuvos Respublikos, Vengrijos Respublikos, Maltos Respublikos, Lenkijos Respublikos, Slovėnijos Respublikos ir Slovakijos Respublikos sutartį dėl Čekijos Respublikos, Estijos Respublikos, Kipro Respublikos, Latvijos Respublikos, Lietuvos Respublikos, Vengrijos Respublikos, Maltos Respublikos, Lenkijos Respublikos, Slovėnijos Respublikos ir Slovakijos Respublikos stojimo į Europos Sąjungą (OL L 236, 2003, p. 17); ši sutartis įsigaliojo 2004 m. gegužės 1 d. (toliau – Stojimo sutartis).
3
Pagal Stojimo sutarties 1 straipsnio 2 dalį priėmimo sąlygos ir Sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, pritaikomosios pataisos nustatytos Akte dėl Čekijos Respublikos, Estijos Respublikos, Kipro Respublikos, Latvijos Respublikos, Lietuvos Respublikos, Vengrijos Respublikos, Maltos Respublikos, Lenkijos Respublikos, Slovėnijos Respublikos ir Slovakijos Respublikos stojimo sąlygų ir Sutarčių, kuriomis yra grindžiama Europos Sąjunga, pritaikomųjų pataisų (OL L 236, 2003, p. 33; toliau – Stojimo aktas); šis aktas pridėtas prie Stojimo sutarties ir jo nuostatos yra neatskiriama jos dalis.
4
Stojimo akto 22 straipsnyje nurodyta, kad jo IV priede išvardytos priemonės taikomos tame priede nustatytomis sąlygomis.
5
Stojimo akto IV priedo 3 punkto „Konkurencijos politika“ 1 dalyje nustatyta:
„Šios pagalbos schemos ir individuali pagalba, taikyta naujosiose valstybėse narėse iki įstojimo dienos ir toliau taikoma po tos dienos, nuo įstojimo dienos laikoma esama pagalba pagal [SESV 108] straipsnio 1 dalį:
a)
pagalbos priemonės, taikytos iki 1994 m. gruodžio 10 d.;
b)
pagalbos priemonės, išvard[y]tos šio priedo priedėlyje;
c)
pagalbos priemonės, kurias naujosios valstybės narės valstybės pagalbos kontrolės institucija tikrino ir pripažino atitinkančiomis acquis iki įstojimo dienos, ir dėl kurių [Europos] Komisija pagal 2 punkte nustatytą procedūrą nepareiškė prieštaravimo rimtai abejodama priemonės suderinamumu su bendrąja rinka.
Visos po įstojimo dienos taikomos priemonės, kurios reiškia valstybės pagalbą ir kurios neatitinka pirmiau išdėstytų sąlygų, taikant [SESV 108 straipsnio 3 dalį] nuo įstojimo dienos laikomos nauja pagalba.“
Reglamentas (ES) 2015/1589
6
2015 m. liepos 13 d. Tarybos reglamento (ES) 2015/1589, nustatančio išsamias [SESV] 108 straipsnio taikymo taisykles (OL L 248, 2015, p. 9), 1 straipsnis „Apibrėžtys“ suformuluotas taip:
„Šiame reglamente vartojamų terminų apibrėžtys:
a)
pagalba – bet kuri priemonė, atitinkanti SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatytus kriterijus;
b)
esama pagalba:
i)
nedarant poveikio <…> [S]tojimo akto IV priedo 3 punktui ir priedėliui <…> visa pagalba, kuri buvo iki SESV įsigaliojimo atitinkamose valstybėse narėse, t. y. pagalbos schemos ir individuali pagalba, kuri buvo skiriama iki SESV įsigaliojimo atitinkamose valstybėse narėse ir tebėra taikoma po jo;
<…>
c)
nauja pagalba – visa pagalba, t. y. pagalbos sistemos ir individuali pagalba, kuri nėra [esama] pagalba, įskaitant [esamos] pagalbos pakeitimus;
<…>“
7
Šio reglamento 4 straipsnio „Pirminis pranešimo patikrinimas ir Komisijos sprendimai“ 2–5 dalyse numatyta:
„2.   Jeigu po pirminio patikrinimo Komisija nustato, kad pranešime nurodyta priemonė nėra pagalba, ji savo išvadą pateikia priimtame sprendime.
3.   Jeigu po pirminio patikrinimo Komisijai nekyla jokių abejonių dėl pranešime nurodytos priemonės suderinamumo su vidaus rinka, tiek kiek minėtoji priemonė priskiriama SESV 107 straipsnio 1 dalies taikymo sričiai, Komisija nusprendžia, kad minėtoji priemonė suderinama su vidaus rinka (toliau – „sprendimas nepateikti prieštaravimų“). Šiame sprendime nurodoma išimtis, kuri buvo taikyta pagal SESV.
4.   Jeigu po pirminio patikrinimo Komisijai kyla abejonių dėl pranešime nurodytos priemonės suderinamumo su vidaus rinka, ji nusprendžia pradėti bylos procesą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį (toliau – „sprendimas pradėti formalaus tyrimo procesą“).
5.   Šio straipsnio 2, 3 ir 4 dalyse išvardyti sprendimai priimami per 2 mėnesius. <…>“
Reglamentas (EB) Nr. 794/2004
8
2004 m. balandžio 21 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 794/2004, įgyvendinančio Reglamentą 2015/1589 (OL L 140, 2004, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 4 t., p. 3), iš dalies pakeisto 2015 m. lapkričio 27 d. Komisijos reglamentu (ES) 2015/2282 (OL L 325, 2015, p. 1) (toliau – Reglamentas Nr. 794/2004), 4 straipsnio „Supaprastinta pranešimų apie tam tikrus taikomos pagalbos pakeitimus procedūra“ 1 dalies pirmame sakinyje numatyta, kad Reglamento 2015/1589 1 straipsnio c punkte „taikomos [esamos] pagalbos pakeitimai – tai visi pakeitimai, išskyrus grynai formalaus ir administracinio pobūdžio pakeitimus, kurie negali turėti įtakos pagalbos priemonės atitik[čiai] [vidaus] rinkos reikalavimams“.
Ginčo aplinkybės ir ginčijamas sprendimas
9
Skundžiamo sprendimo 2–13 punktuose ginčo aplinkybės išdėstytos taip:
„2.
1979 m. Liublianoje (Slovėnija), tuo metu – Jugoslavijos Socialistinėje Federacinėje Respublikoje, buvo įsteigtas subjektas Lekarna Ljubljana [p.o.], atsakingas už farmacijos produktų platinimą vaistinėse. Remiantis Slovėnijos valdžios institucijų [Komisijai] pateikta informacija, šiam subjektui buvo suteiktas turtas, leidžiantis jam vykdyti savo misiją. Kaip teigia [ieškovė pirmojoje instancijoje Petra Flašker], kuri šiuo metu yra savarankiškai veiklą vykdanti vaistininkė, tas subjektas buvo „kolektyvinio darbo organizacija“, kuri nevykdė rinkos ekonomikos veiklos ir negalėjo turėti turto nuosavybės teise.
3.
[Slovėnijos Respublikai] tapus nepriklausoma, 1991 m. joje buvo priimtas [Zakon o zavodih (Įstaigų įstatymas)], kuriame, be kita ko, numatytos viešosios įstaigos, kurioms pavesta teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas. Šio įstatymo 48 straipsnyje nurodyta:
„Įstaiga savo uždaviniams vykdyti skirtus išteklius gauna iš steigėjo dotacijų, prekių ir paslaugų pardavimo ir kitų šiame įstatyme numatytų šaltinių.“
4.
Kitais metais buvo priimtas [Zakon o lekarniški dejavnosti (Vaistinių įstatymas). Šiame įstatyme] numatyta viešųjų farmacijos įstaigų ir privačių vaistinių lygiagreti veikla ir savivaldybių atsakomybė už vaistinės paslaugų teikimą jų teritorijoje. Privačios vaistinės gauna leidimą vykdyti veiklą po to, kai atitinkama savivaldybė, surengusi konkursą, jį suteikia koncesijos būdu. Viešąsias farmacijos įstaigas steigia savivaldybės, kurios dalyvauja jas valdant, ir jų veikla reglamentuojama šių įstaigų steigimo akte. Komisijos teigimu, šiuo metu Slovėnijoje yra maždaug 25 viešosios farmacijos įstaigos, valdančios beveik 200 vaistinių, ir 100 privačių vaistinių.
5.
Remdamasi šio sprendimo 3 ir 4 punktuose minėtais įstatymais, 1997 m. Liublianos savivaldybė nutarimu įsteigė viešąją farmacijos įstaigą Javni Zavod Lekarna Ljubljana (toliau – Lekarna Ljubljana), nurodžiusi, kad ji yra Lekarna Ljubljana [p.o.] teisių ir pareigų perėmėja.
6.
Šiuo metu Lekarna Ljubljana valdo apie penkiasdešimt vaistinių Slovėnijoje, daugiausia Liublianoje, taip pat penkiolikoje kitų savivaldybių. Grosuplėse, kur [ieškovė pirmojoje instancijoje] valdo privačią vaistinę, yra įsteigtos dvi Lekarna Ljubljana vaistinės.
7.
2016 m. balandžio 27 d. Komisijai oficialiai pateiktu skundu [ieškovė pirmojoje instancijoje], prieš tai susisiekusi su jos tarnybomis, nurodė, kad Lekarna Ljubljana buvo suteikta valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnį. Tarp nagrinėjant šį skundą nustatytų priemonių yra „valdomo turto suteikimas“, [ieškovės pirmojoje instancijoje] nuomone, [neatitinkantis] rinkos sąlygų <…>. [Ieškovė pirmojoje instancijoje] kaip tokį turtą nurodo komercines patalpas.
8.
Komisija ir Slovėnijos valdžios institucijos daug susirašinėjo su [ieškove pirmojoje instancijoje]. Komisija du kartus pateikė [ieškovei pirmojoje instancijoje] pirminį vertinimą, kad nustatytos priemonės nėra valstybės pagalba. Kiekvieną kartą [ieškovė pirmojoje instancijoje] toliau laikėsi savo skundo ir pateikė papildomos informacijos, o 2018 m. ją ėmėsi palaikyti šešiolika kitų privačių Slovėnijos vaistinių.
9.
2020 m. kovo 24 d. Komisija išsiuntė Slovėnijos Respublikai [ginčijamą sprendimą]. Šis sprendimas buvo priimtas Komisijai nepradėjus išsamaus tyrimo procedūros, numatytos SESV 108 straipsnio 2 dalyje. 73 konstatuojamojoje dalyje Komisija daro išvadą, kad, išnagrinėjus keturias priemones, taikytas Lekarna Ljubljana naudai, kurias vykstant tyrimui [ieškovė pirmojoje instancijoje] apibūdino taip: Skofljicos savivaldybės (Slovėnija) suteikta ilgalaikė neatlygintina nuoma, Liublianos savivaldybės suteiktas valdomas turtas, kelių savivaldybių taikytas atleidimas nuo koncesijos mokesčių ir pelno, kuriuo turėjo būti dalijamasi su keliomis savivaldybėmis, atsisakymas, nenustatyta, kad buvo suteikta valstybės pagalba. Vis dėlto dėl valdomo turto suteikimo Komisija ginčijamo sprendimo 37–40 konstatuojamosiose dalyse nurodo, kad jeigu tokio turto suteikimas galėjo būti valstybės pagalba, tada tai buvo „esama pagalba“.
10.
Minėtose konstatuojamosiose dalyse nurodyti motyvai pateikiami toliau. Priminus šio sprendimo 3 punkte minėto Įstaigų įstatymo 48 straipsnio nuostatas ir tai, kad, viena vertus, Liublianos savivaldybė šiuo pagrindu turėjo suteikti Lekarna Ljubljana turtą, kad ši galėtų pradėti savo veiklą, ir, kita vertus, bet koks Lekarna Ljubljana įgytas turtas, įskaitant savo lėšomis įgytą turtą, pagal viešosios apskaitos taisykles priskiriamas „valdomam turtui“, buvo nurodyta, jog, Slovėnijos valdžios institucijų teigimu, 1979 m. Liublianos savivaldybė suteikė Lekarna Ljubljana [p.o.] veiklai pradėti reikalingą turtą, jog 1997 m. šis turtas buvo perduotas jos teisių perėmėjai Lekarna Ljubljana ir jog visą kitą turtą šie du subjektai nuo 1979 m. paeiliui įsigijo patys rinkoje ir rinkos sąlygomis. Taigi vienintelis valdomas turtas, kuris gali būti valstybės pagalba, yra tas, kuris gautas iš pradinės turto dotacijos Lekarna Ljubljana [p.o.], kuri 1997 m. buvo perduota Lekarna Ljubljana.
11.
Toliau Komisija daro nuorodą į [Stojimo akto] IV priedą, konkrečiai – į jo 3 punktą, susijusį su konkurencijos politika. Nurodyta, kad pagal jo 1 dalį „šios pagalbos schemos ir individuali pagalba, įgyvendinta naujojoje valstybėje narėje iki įstojimo dienos ir toliau taikoma po tos dienos, nuo įstojimo dienos laikoma esama pagalba [kaip tai suprantama pagal SESV 108 straipsnio 1 dalį]: a) pagalbos priemonės, taikytos iki 1994 m. gruodžio 10 d. <…>“
12.
Be to, priminta, kad Reglamento [2015/1589] 1 straipsnio c punkte „nauja pagalba“ apibrėžiama kaip „visa pagalba, t. y. pagalbos sistemos ir individuali pagalba, kuri nėra [esama] pagalba, įskaitant [esamos] pagalbos pakeitimus“. Taip pat priminta, jog Reglamento [Nr. 794/2004] 4 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „[esamos] pagalbos pakeitimai – tai visi pakeitimai, išskyrus grynai formalaus ir administracinio pobūdžio pakeitimus, kurie negali turėti įtakos pagalbos priemonės atitikimui [vidaus] rinkos reikalavimams“.
13.
Remiantis tuo daroma išvada, kad tiek, kiek dėl valdomo turto suteikimo buvo suteikta valstybės pagalba, tai buvo esama pagalba, nes ši pagalba buvo suteikta 1979 m. steigiant Lekarna Ljubljana [p.o.]. Šios pakeitimas Lekarna Ljubljana 1997 m. buvo tik administracinis, o teisinės aplinkybės, kaip ir atitinkamo turto naudojimas bei naudojimo sąlygos nepasikeitė. Taigi šis pakeitimas negalėjo būti esamos pagalbos pakeitimas, todėl nagrinėjama pagalba vis dar yra tokio pobūdžio pagalba.“
Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiamas sprendimas
10
2020 m. birželio 19 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo Petra Flašker pagal SESV 263 straipsnį pareikštą ieškinį dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo.
11
Grįsdama ieškinį ieškovė pirmojoje instancijoje nurodė tris pagrindus, grindžiamus, pirma, pareigos motyvuoti pažeidimu, antra, klaidingu faktinių aplinkybių vertinimu ir faktinių aplinkybių, susijusių su valdomo turto suteikimu dėl to pažeidžiant SESV 107 ir 108 straipsnius, teisinio kvalifikavimo klaida, o trečia, tuo, kad Komisija negalėjo teisėtai priimti ginčijamo sprendimo, nepradėjusi SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos tyrimo procedūros.
12
Skundžiamu sprendimu Bendrasis Teismas pripažino pagrįstu trečiąjį pagrindą ir panaikino ginčijamą sprendimą, kiek jis susijęs su Lekarna Ljubljana valdomu turtu.
13
Skundžiamo sprendimo 17 punkte apribojęs ieškinio apimtį tik priemonėmis, susijusiomis su „valdomu turtu“, ir jo 22 punkte nurodęs, kad trečiąjį ieškinio pagrindą reikia nagrinėti, be kita ko, atsižvelgiant į ieškovės pirmojoje instancijoje pateiktus argumentus dėl antrojo pagrindo, apibendrintus to sprendimo 19 punkte, Bendrasis Teismas atliko aptariamo valdomo turto analizę ir atskyrė turtą, kuris buvo suteiktas Lekarna Ljubljana p.o. ją steigiant 1979 m., ir turtą, kuris buvo suteiktas Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana po 1979 m.
14
Pirma, skundžiamo sprendimo 40–50 punktuose Bendrasis Teismas analizavo valdomą turtą, kurį Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana inkorporavo po 1979 m. (toliau – pirmoji nagrinėjama priemonė).
15
Šiuo klausimu Bendrasis Teismas pirmiausia to sprendimo 40 punkte konstatavo, jog, kaip matyti iš ginčijamo sprendimo 36 konstatuojamosios dalies, Komisija tik nurodė Slovėnijos valdžios institucijų teiginį, kad visą valdomą turtą po 1979 m. Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana įsigijo rinkos sąlygomis be jokios viešosios paramos, nors Slovėnijos valdžios institucijos nepateikė jokių konkrečių įrodymų šiam teiginiui pagrįsti.
16
Paskui, norėdamas nustatyti, ar valstybės pagalba buvo suteikta pagal pirmąją nagrinėjamą priemonę, Bendrasis Teismas išnagrinėjo įvairius ieškovės pirmojoje instancijoje pateiktus dokumentus, kuriais siekta įrodyti, kad buvo „didelių sunkumų“. Šiuo klausimu, kiek tai susiję su skundžiamo sprendimo 45 punkte minėta Lekarna Ljubljana 2012 m. metinės ataskaitos ištrauka, kurioje buvo nurodyti du nekilnojamojo turto objektai, kuriuos jai perdavė Liublianos savivaldybė kaip valdomą turtą, Bendrasis Teismas konstatavo, jog nėra akivaizdu, kad minėtas perdavimas buvo atliktas rinkos sąlygomis arba neatlygintinai ar lengvatinėmis sąlygomis. Be to, to sprendimo 47 punkte konstatavęs, kad Lekarna Ljubljana pirmiausia priklausė Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Įstatymas dėl valstybės ir vietos valdžios institucijų fizinio turto) 24 straipsnyje numatytai naudos gavėjų kategorijai, – pagal šį įstatymą valstybė ir vietos valdžios institucijos gali neatlygintinai perduoti fizinį turtą viešiesiems subjektams, išskyrus valstybines bendroves, jeigu tai atitinka viešąjį interesą, – minėto sprendimo 48 punkte Bendrasis Teismas nagrinėjo ieškovės pirmojoje instancijoje pateiktas įvairias viešųjų ataskaitų ištraukas, kurios rodė tam tikrus Liublianos savivaldybės skaičių, susijusių su Lekarna Ljubljana valdyti suteikto turto verte, ir šio subjekto viešosiose ataskaitose nurodytų skaičių neatitikimus. Šiuo klausimu skundžiamo sprendimo 48 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, kad „vien iš šių viešųjų ataskaitų neįmanoma sužinoti, kuris iš Lekarna Ljubljana valdyti suteikto turto atitinka nekilnojamąjį turtą, kurį Liublianos savivaldybė neatlygintinai arba lengvatinėmis sąlygomis perdavė šiam subjektui, nekilnojamąjį turtą, kurį Lekarna Ljubljana įsigijo rinkos sąlygomis, ar finansinį ar piniginį turtą“.
17
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, skundžiamo sprendimo 49 ir 50 punktuose Bendrasis Teismas iš esmės konstatavo, kad Komisija neišsklaidė abejonių, o tai ji turėjo padaryti, dėl to, ar valdomas turtas, kurį Lekarna Ljubljana inkorporavo po 1979 m., buvo įgytas rinkos sąlygomis. Iš tiesų, Bendrojo Teismo teigimu, nors iš ieškovės pirmojoje instancijoje per administracinę procedūrą nurodytų elementų, kaip antai išdėstytų šio sprendimo 45–48 punktuose, matyti, kad „padėtis dėl [šio valdomo turto pobūdžio ir statuso buvo] neaiški“, Komisija, esant tokiam neužtikrintumui, turėjo atlikti išsamesnius tyrimus, siekdama nustatyti, ar tarp minėto valdomo turto buvo valstybės pagalbą atitinkantis turtas, o šis nustatymas negali būti laikomas priskirtinu ieškovei pirmojoje instancijoje tenkančiai įrodinėjimo pareigai.
18
Antra, skundžiamo sprendimo 51–57 punktuose Bendrasis Teismas analizavo turtą, kuris 1979 m. buvo suteiktas Lekarna Ljubljana p.o. jos veiklai pradėti ir 1997 m. perduotas Lekarna Ljubljana (toliau – antroji nagrinėjama priemonė).
19
Pirmiausia skundžiamo sprendimo 38 ir 39 punktuose Bendrasis Teismas pažymėjo, jog tiek ginčijamame sprendime, tiek atsakyme į raštu pateiktą klausimą Komisija laikėsi nuomonės, jog darant prielaidą, kad antroji nagrinėjama priemonė yra valstybės pagalba, ji yra individualaus pobūdžio esama pagalba, o ne nuolat kontroliuojama pagalbos sistema, kaip numatyta SESV 108 straipsnio 1 dalyje, todėl nepareiškė pozicijos dėl šios galimos esamos pagalbos suderinamumo su vidaus rinka.
20
Toliau skundžiamo sprendimo 51, 52 ir 54 punktuose Bendrasis Teismas paminėjo, viena vertus, įvairias ieškovės pirmojoje instancijoje nurodytas aplinkybes, kurių Komisija nepaneigė ir kuriomis siekta įrodyti, kad Lekarna Ljubljana veikė kitokiomis sąlygomis nei subjektas, kurio teises ir pareigas ji perėmė 1997 m., ir, kita vertus, Slovėnijos rinkoje įvykusius pagrindinius pokyčius laikotarpiu nuo aptariamo valdomo turto suteikimo pradinės datos iki ginčijamo sprendimo priėmimo dienos. Šie pokyčiai, be kita ko, buvo susiję su Slovėnijos farmacijos rinkos atvėrimu konkurencijai dėl 1992 m. priimto Vaistinių įstatymo, pagal kurį šis sektorius buvo atvertas rinkos ekonomikai, ir vėliau, 2004 m. gegužės 1 d., įvykusiu Slovėnijos Respublikos įstojimu į Sąjungą. Nors šios įvairios aplinkybės buvo susijusios su teisiniu ir ekonominiu kontekstais, kuriuos Komisija turėjo įvertinti, kad galėtų pareikšti informacija pagrįstą poziciją atlikdama tyrimus, po kurių buvo priimtas ginčijamas sprendimas, Bendrasis Teismas pažymėjo, jog, kaip matyti iš to sprendimo 39 konstatuojamosios dalies, ši institucija tik teigė (bet tinkamai nepagrindė šio teiginio), kad 1997 m. įvykęs teisių ir pareigų perėmimas tarp Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana buvo tik administracinio pobūdžio ir kad nepasikeitė atitinkamo turto teisinės aplinkybės ir jo naudojimas, taip pat naudojimo sąlygos, todėl tuo metu galiojusi esama pagalba nebuvo pakeista ir vis dar buvo tokio pobūdžio pagalba.
21
Be to, skundžiamo sprendimo 53–55 punktuose Bendrasis Teismas nagrinėjo klausimą, ar pirmesniame punkte nurodytos įvairios aplinkybės galėjo, kaip teigė ieškovė pirmojoje instancijoje, leisti manyti, kad antroji nagrinėjama priemonė, darant prielaidą, kad ji yra esama pagalba, dėl per tą laiką atsiradusių pakeitimų galėjo būti laikoma nauja pagalba, kaip ji suprantama pagal Reglamento 2015/1589 1 straipsnio c punktą. Šiuo klausimu skundžiamo sprendimo 54 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo:
„[n]eginčijama, kad 1994 m. gruodžio 10 d.Lekarna Ljubljana [p.o.] dar egzistavo, kad Liublianos savivaldybė buvo ką tik įsteigta ir kad 1992 m. Vaistinių įstatymas, pagal kurį sektorius buvo atvertas rinkos ekonomikai, jau buvo priimtas. Tačiau ginčijamame sprendime nėra jokios informacijos apie tai, ar tuo metu privačios vaistinės jau buvo gavusios savivaldybių koncesijas ir ar Lekarna Ljubljana [p.o.] dar turėjo monopolį savo veiklos teritorijoje. Taigi „pradinė“ situacija yra neaiški. [Ieškovės pirmojoje instancijoje] teigimu, 1997 m., kai Lekarna Ljubljana [p.o.] buvo pakeista Lekarna Ljubljana, rinka buvo konkurencinga. Atsižvelgiant į [ieškovės pirmojoje instancijoje] pateiktą informaciją, kuri nebuvo paneigta, gali būti pakankamai didelių Lekarna Ljubljana ir subjekto, kurio teises ir pareigas ji perėmė 1997 m., skirtumų: ji turi gebėjimą įgyti turtą ir, remiantis ginčijamo sprendimo 36 konstatuojamąja dalimi, jo įsigyja, dėl ko taip pat kyla klausimas, ar todėl vis dar gali būti pateisinamas tolesnis valdomo nekilnojamojo turto perdavimas nesuteikiant nuosavybės teisės; bent nuo 2007 m. ji siekia pelno, kad gautų jo kitai veiklai finansuoti; be to, nuo 2007 m. ji taip pat gali išplėsti savo veiklą už Liublianos savivaldybės teritorijos ribų, ir tai ji padarė. Be to, jos finansiniai rezultatai, kuriuos atsakyme į pirmąjį pirminį Komisijos vertinimą nurodė [ieškovė pirmojoje instancijoje], gali reikšti, kad veikla labai plečiasi. <…>“
22
Atsižvelgdamas į šias aplinkybes, skundžiamo sprendimo 54 ir 55 punktuose Bendrasis Teismas iš esmės konstatavo: kadangi Komisija savo iniciatyva neatliko išsamesnio tyrimo dėl farmacijos veiklos teisinio ir ekonominio kontekstų raidos Slovėnijoje, negali būti jokio tikrumo dėl to, kad nagrinėjama esama pagalba nebuvo pakeista po 1994 m. gruodžio 10 d., todėl reikia konstatuoti, kad Komisija neišsklaidė šiuo klausimu kilusių abejonių.
23
Taigi skundžiamo sprendimo 56 punkte Bendrasis Teismas padarė išvadą:
„Komisijai kilo didelių sunkumų, dėl kurių ji šioje byloje turėjo pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą. Išsamus patikrinimas, kurį reikia atlikti per šią procedūrą, prireikus būtų leidęs Komisijai priimti informacija pagrįstą sprendimą tokiais klausimais: dėl paties valstybės pagalbos, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnį, buvimo, kai Liublianos savivaldybė neatlygintinai ar lengvatine tvarka suteikė valdomą turtą Lekarna Ljubljana, tokio turto kvalifikavimo kaip esamos arba naujos pagalbos ir jo kvalifikavimo kaip individualios pagalbos arba pagalbos, priskiriamos pagalbos schemai. Tai būtų leidę Komisijai, gerai žinant atvejo aplinkybes, tinkamai orientuoti procedūros eigą, kad prireikus ji galėtų įvertinti priemonių, kurios, kaip paaiškėjo, yra esama arba nauja pagalba ir kurioms toks vertinimas yra reikalingas, suderinamumą su vidaus rinka.“
Šalių reikalavimai
24
Slovėnijos Respublika Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti skundžiamą sprendimą,
–
visų pirma, jei toje bylos stadijoje tai galima padaryti, atmesti ieškinį pirmojoje instancijoje bei
–
priteisti iš ieškovės pirmojoje instancijoje bylinėjimosi išlaidas, patirtas pirmojoje ir apeliacinėje instancijose, o
–
nepatenkinus šių reikalavimų, grąžinti bylą Bendrajam Teismui.
25
Komisija Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti skundžiamą sprendimą,
–
visų pirma, jei toje bylos stadijoje tai galima padaryti, atmesti ieškinį pirmojoje instancijoje ir priteisti iš ieškovės pirmojoje instancijoje bylinėjimosi išlaidas ir
–
nepatenkinus šio reikalavimo, grąžinti bylą Bendrajam Teismui ir atidėti bylinėjimosi išlaidų klausimo nagrinėjimą.
26
Ieškovė pirmojoje instancijoje Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti apeliacinį skundą ir
–
priteisti iš Slovėnijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Dėl apeliacinio skundo
27
Grįsdama apeliacinį skundą Slovėnijos Respublika nurodo keturis pagrindus, grindžiamus, pirma, teisės klaidomis aiškinant ir taikant SESV 108 straipsnio 2 ir 3 dalis bei Reglamento 2015/1589 4 straipsnio 2 ir 3 dalis, taip pat klaidomis aiškinant sąvoką „dideli sunkumai“, kiek tai susiję su pirmąja nagrinėjama priemone; antra, klaidingu faktinių aplinkybių ir teisės klaidų aiškinimu, kiek tai susiję su antrąja nagrinėjama priemone; trečia, Bendrajam Teismui tenkančios pareigos motyvuoti pažeidimu ir, ketvirta, Komisijos teisės į veiksmingą teisinę gynybą ir nešališką teismą, kaip tai suprantama pagal Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnį, pažeidimu.
28
Apeliacinio skundo pirmąjį ir antrąjį pagrindus, kurie iš esmės susiję su Bendrojo Teismo tariamai padarytomis teisės klaidomis, kiek tai susiję su sąvoka „dideli sunkumai“, reikia nagrinėti kartu.
Dėl pirmojo ir antrojo pagrindų
Šalių argumentai
29
Nurodydama pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą Slovėnijos Respublika iš esmės priekaištauja Bendrajam Teismui, kad jis, kiek tai susiję su pirmąja nagrinėjama priemone, neteisingai apibrėžė Komisijai per pirminio patikrinimo etapą tenkančią įrodinėjimo pareigą ir taikė klaidingą teisinį standartą dėl „didelių sunkumų“, galinčių pateisinti oficialios tyrimo procedūros pradėjimą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį, buvimo nustatymo. Kalbant konkrečiai, skundžiamo sprendimo 49 punkte Bendrasis Teismas klaidingai nusprendė, kad situacija, susijusi su Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana po 1979 m. valdyti suteikto turto pobūdžiu ir statusu, „nebuvo aiški“. To sprendimo 50 punkte jis taip pat klaidingai konstatavo, kad Komisija neišsklaidė abejonių dėl to, ar minėti subjektai po 1979 m. visą savo valdomą turtą įsigijo rinkos sąlygomis.
30
Pirma, Slovėnijos Respublika iš esmės teigia, kad nė vienu iš ieškovės pirmojoje instancijoje pateiktų dokumentų ir įrodymų, Bendrojo Teismo analizuotų skundžiamo sprendimo 45–48 punktuose, nebuvo galima objektyviai įrodyti galimos valstybės pagalbos buvimo.
31
Taigi skundžiamo sprendimo 47 punkte Bendrasis Teismas klaidingai konstatavo, kad Lekarna Ljubljana yra viena iš naudos gavėjų, kuriems pagal Įstatymo dėl valstybės ir vietos valdžios institucijų fizinio turto 24 straipsnį valstybė ar vietos valdžios institucijos gali neatlygintinai perduoti fizinį turtą, jeigu tai atitinka viešąjį interesą. Iš tiesų, nors šioje nuostatoje numatytas nuosavybės teisių perdavimas viešosios teisės reglamentuojamiems asmenims, tokio perdavimo nenumatyta, kiek tai susiję su viešosiomis įstaigomis, kaip antai Lekarna Ljubljana. Šiuo klausimu Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (Biudžeto, jo naudotojų ir kitų viešosios teisės reglamentuojamų asmenų vieno sąskaitų plano taisyklės) 71 straipsnyje nurodyta, kad nuosavybės teisė į valstybės ar valdžios institucijos turtą negali būti perduota viešajai įstaigai, nes toks turtas joms gali būti patikėtas tik „valdyti“. Be to, šiomis aplinkybėmis Slovėnijos Respublika primena, kad pagal šį 71 straipsnį bet koks turtas, kurį Lekarna Ljubljana įsigyja kaip viešoji įstaiga pati arba per Liublianos savivaldybę, yra „valdyti gautas turtas“, todėl pats sutarties dėl Liublianos savivaldybės jai perduoto turto buvimas negali būti laikomas požymiu, kad toks perdavimas buvo atliktas neatlygintinai arba palankesnėmis nei rinkos sąlygomis.
32
Skundžiamo sprendimo 48 punkte Bendrasis Teismas taip pat klaidingai konstatavo, kad tariami Liublianos savivaldybės skaičių, susijusių su Lekarna Ljubljana valdyti suteikto turto verte, ir šio subjekto viešosiose ataskaitose nurodytų skaičių neatitikimai arba jo valdomo turto vertės padidėjimas gali būti laikomi požymiais, kad toks valdomas turtas atitinka valstybės pagalbą. Konkrečiai dėl Lekarna Ljubljana valdomo turto vertės padidėjimo Slovėnijos Respublika mano, kad nors toks subjektas turi teisę investuoti savo pelną į farmacijos veiklą, įskaitant nekilnojamojo turto, nurodyto „valdomo turto“ kategorijos ataskaitose, įsigijimą, tai nereiškia, kad toks turtas jam buvo suteiktas neatlygintinai.
33
Antra, Slovėnijos Respublika priekaištauja Bendrajam Teismui dėl to, kad jis skundžiamo sprendimo 48 punkte konstatavo, jog ieškovė pirmojoje instancijoje neprivalėjo be jokių abejonių įrodyti, kad Lekarna Ljubljana atitiko valstybės pagalbą; priešingai, Komisija, susiklosčius„neužtikrintumo“ situacijai, kaip tik turėjo atlikti išsamesnį tyrimą. Taip Bendrasis Teismas „netinkamai taikė teisinį „didelių sunkumų“ standartą“, nes pripažino netinkamą ir akivaizdžiai per žemą įrodinėjimo ribą, kiek tai susiję su ieškovės pirmojoje instancijoje įrodymu, kad yra abejonių, tačiau šiuo tikslu neatsižvelgė į Komisijos turimą diskreciją pradėti oficialią tyrimo procedūrą pagal SESV 108 straipsnio 3 dalį.
34
Dėl šio požiūrio, kuris taip pat prieštarautų 2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendime Komisija / Tempus Energy ir Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 40, 45 ir 49–51 punktai) Teisingumo Teismo nustatytam standartui, išnyktų bet koks skirtumas tarp pirminio etapo ir oficialios tyrimo procedūros, o Komisija būtų priversta pradėti oficialią tyrimo procedūrą kiekvieną kartą, kai per pirmąjį iš šių etapų šalis pareikštų susirūpinimą dėl tariamos valstybės pagalbos, net jei ta šalis nepateikė jokių įtikinamų įrodymų savo teiginiams pagrįsti.
35
Kadangi nagrinėjamu atveju ieškovė pirmojoje instancijoje nepateikė nė menkiausio požymio ar įrodymo, kuris būtų leidęs manyti, kad Liublianos savivaldybė perdavė Lekarna Ljubljana valdomą turtą neatlygintinai arba palankesnėmis nei rinkos sąlygomis, Komisija neprivalėjo savo iniciatyva ieškoti reikšmingos informacijos galimai valstybės pagalbai konstatuoti. Taigi Bendrasis Teismas klaidingai nusprendė, kad Komisija negalėjo remtis Slovėnijos valdžios institucijų patikinimais, kad valdomą turtą po 1979 m. Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana įsigijo rinkos sąlygomis.
36
Komisija pritaria Slovėnijos Respublikos argumentams.
37
Be to, ši institucija pažymi, jog, viena vertus, priešingai, nei skundžiamo sprendimo 40, 49 ir 50 punktuose nurodė Bendrasis Teismas, Slovėnijos valdžios institucijų patvirtinimas, kad visą valdomą turtą po 1979 m. Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana įsigijo rinkos sąlygomis be viešosios pagalbos, nėra vienintelė aplinkybė, kuria ji rėmėsi ginčijamame sprendime. Iš tiesų šis sprendimas taip pat buvo pagrįstas taikytina teisine ir ekonomine sistema, visų pirma šio sprendimo 30 punkte nurodytomis nuostatomis, taip pat kitais elementais, kaip antai, pirma, Lekarna Ljubljana teisiniu statusu bei jos gebėjimu gauti pelno ir įgyti nuosavybę, antra, tuo, kad visa įgyta nuosavybė turėjo būti apskaitoma kaip „valdomas turtas“, trečia, aplinkybe, kad bet koks gautas pelnas turėjo būti investuotas į įmonę arba perduotas valstybei, ir, ketvirta, Slovėnijos Respublikos patvirtinimu, kad po 1979 m. ji nesuteikė turto Lekarna Ljubljana, nes šis patvirtinimas buvo suteiktas vykdant šiai valstybei narei pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį tenkančią lojalaus bendradarbiavimo pareigą.
38
Be to, šiuo klausimu Komisija mano, jog, atsižvelgiant į Slovėnijos Respublikai tenkančią lojalaus bendradarbiavimo pareigą ir į tai, kad ieškovė pirmojoje instancijoje nepateikė priešingų įrodymų, ji turėjo teisę remtis Slovėnijos valdžios institucijų patvirtinimu, kad valdomą turtą po 1979 m. Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana įsigijo rinkos sąlygomis. Taigi skundžiamo sprendimo 40 punkte Bendrasis Teismas nepagrįstai suabejojo šio patvirtinimo teisingumu, motyvuodamas tuo, kad Slovėnijos valdžios institucijos nepateikė jokių įrodymų jam pagrįsti. Bet kokia priešinga išvada, kurią Bendrasis Teismas siekė padaryti šiuo klausimu, būtų nereikšminga, nes pagal ją iš šių institucijų būtų pareikalauta įrodyti neigiamą faktą, kitaip tariant, įrodyti, kad Slovėnijos Respublika po 1979 m. nebeperdavė turto Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana. Laikantis tokio požiūrio iš esmės būtų perkelta įrodinėjimo pareiga, kurią Teisingumo Teismas apibrėžė valstybės pagalbos srityje suformuotoje jurisprudencijoje, visų pirma 2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendime Komisija / Tempus Energy ir Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Kita vertus, Komisijos teigimu, Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai peržengė savo teisminės kontrolės ribas, nes, užuot tik patikrinęs, ar ieškovė pirmojoje instancijoje, remdamasi nuoseklių įrodymų visuma, įrodė didelių abejonių buvimą, pats vertino, ar buvo įrodymų, galinčių patvirtinti tokių abejonių buvimą.
40
Antrajame apeliacinio skundo pagrinde Slovėnijos Respublika, palaikoma Komisijos, iš esmės priekaištauja Bendrajam Teismui dėl to, kad jis, kiek tai susiję su antrąja nagrinėjama priemone, konstatavo, jog Komisijai kilo didelių sunkumų dėl to, ar ši priemonė, kiek ji gali būti laikoma valstybės pagalba, buvo „esama“ pagalba, kaip ji suprantama pagal Reglamento (ES) 2015/1589 1 straipsnio b punktą, arba ar ji per tą laiką buvo „pakeista“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 794/2004 4 straipsnio 1 dalį, todėl šiuo antruoju atveju turėjo būti laikoma „nauja pagalba“, kaip ji suprantama pagal Reglamento (ES) 2015/1589 1 straipsnio c punktą.
41
Slovėnijos Respublikos teigimu, Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 55 ir 56 punktuose klaidingai pripažino, kad kilo didelių sunkumų, kiek tai susiję su minėta priemone, nors iš ginčijamo sprendimo 39 konstatuojamosios dalies buvo matyti, jog Komisija aiškiai nurodė, kad valdomas turtas, kuris buvo suteiktas Lekarna Ljubljana p.o. 1979 m. ją steigiant, „kiek ši priemonė galėjo būti valstybės pagalba, galėjo būti nebent esama pagalba“.
42
Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 54 punkte taip pat klaidingai konstatavo, kad „pradinė“ situacija, t. y. buvusi 1994 m. gruodžio 10 d., atrodė neaiški, nes ginčijamame sprendime nebuvo jokios informacijos, kuri leistų išsiaiškinti, ar tuo metu privačios vaistinės jau buvo gavusios savivaldybių koncesijas ir ar Lekarna Ljubljana p.o. dar turėjo monopolį savo veiklos teritorijoje. Šie Bendrojo Teismo argumentai yra klaidingi, nes iš pačių jo skundžiamo sprendimo 51 punkte nurodytų aplinkybių matyti, kad nuo 1994 m. gruodžio 10 d. iki tos dienos, kai Lekarna Ljubljana perėmė Lekarna Ljubljana p.o. teises ir pareigas, t. y. 1997 m., buvo taikomi tie patys teisės aktai, nes įvairūs nacionaliniai įstatymai, reglamentuojantys, be kita ko, Slovėnijos rinkos atvėrimą konkurencijai, jau buvo priimti iki 1994 m. gruodžio 10 d. Šis aspektas yra lemiamas vertinant, ar antrosios nagrinėjamos priemonės, kvalifikuotos kaip „esama pagalba“, pakeitimas yra „nauja pagalba“, kaip tai suprantama pagal Reglamento 2015/1589 1 straipsnio c punktą. Net darant prielaidą, kad dėl pokyčių antroji nagrinėjama priemonė, kuri iš pradžių nebuvo valstybės pagalba, galėjo ja tapti, reikėtų pažymėti, kad bet kuriuo atveju tai įvyko iki 1994 m. gruodžio 10 d. Taigi Komisija nepadarė klaidos, kai ginčijamo sprendimo 39 punkte priėjo prie išvados: kadangi laikotarpiu nuo 1994 m. gruodžio 10 d. iki dienos, kai Lekarna Ljubljana perėmė Lekarna Ljubljana p.o. teises ir pareigas, nepasikeitė nei valdomo turto teisinės aplinkybės, nei jo naudojimo sąlygos, šis pakeitimas buvo tik administracinio pobūdžio, todėl negalėjo būti galimos esamos pagalbos pakeitimas nauja pagalba.
43
Be to, skundžiamo sprendimo 51–54 punktuose Bendrasis Teismas klaidingai konstatavo, kad Lekarna Ljubljana veikė kitokiomis sąlygomis nei Lekarna Ljubljana p.o. Visų pirma būtų klaidinga manyti, kaip to sprendimo 54 punkte nurodė Bendrasis Teismas, kad abiem subjektams buvo būdingi dideli skirtumai, nes, skirtingai nei jos pirmtakė, Lekarna Ljubljana galėjo įsigyti turto, įskaitant nekilnojamąjį turtą, todėl reikėjo kelti klausimą, ar tolesnis valdomo nekilnojamojo turto perdavimas nesuteikiant nuosavybės teisės vis dar galėjo būti pateisinamas. Iš tiesų, Slovėnijos Respublikos teigimu, kaip ir Lekarna Ljubljana, Lekarna Ljubljana p.o. taip pat galėjo įsigyti tokio valdomo turto bent jau nuo Įstaigų įstatymo įsigaliojimo 1991 m.
44
Šiuo klausimu Slovėnijos Respublika patikslina, kad Lekarna Ljubljana, kaip ir jos pirmtakė, gali naudoti tik tokį valdomą turtą, kurį ji formaliai gauna iš Liublianos savivaldybės, net jei šis turtas įsigyjamas Lekarna Ljubljana užtikrintais ištekliais. Bendrojo Teismo susirūpinimas dėl to, ar dar pateisinama sudaryti palankesnes sąlygas valdomam turtui, yra nepagrįstas. Tai yra tik būdas užtikrinti viešajai įstaigai turto naudojimą, nes visas įstaigos turimas turtas laikomas valdomu turtu. Tačiau tai jokiu būdu nereiškia, kad valdomas turtas suteikiamas neatlygintinai.
45
Galiausiai Slovėnijos Respublika nesutinka su įvairiais ieškovės pirmojoje instancijoje per administracinę procedūrą pateiktais priekaištais, visų pirma grindžiamais tuo, kad, viena vertus, Komisija neišsklaidė abejonių dėl to, ar antroji nagrinėjama priemonė galėjo būti pakeista po 2004 m. gegužės 1 d., t. y. Slovėnijos Respublikos įstojimo į Sąjungą dienos, ir, kita vertus, Komisija nepatikrino šios priemonės suderinamumo su vidaus rinka. Kalbant apie pirmąjį iš šių priekaištų, pažymėtina, jog tiek, kiek skundžiamo sprendimo 54 punkte Bendrojo Teismo pateiktas argumentas, kad Lekarna Ljubljana labai skyrėsi nuo subjekto, kurio teises ir pareigas ji perėmė 1997 m., buvo neteisingas, šis ieškovės pirmojoje instancijoje priekaištas yra nepagrįstas. Dėl antrojo iš šių priekaištų Slovėnijos Respublika mano, kad jis teisiškai nesvarbus, nes, kaip Komisija pažymėjo Bendrajame Teisme ir kaip matyti iš skundžiamo sprendimo 38 punkto, pagal SESV 108 straipsnio 1 dalį pagalbos priemonės suderinamumo gali būti reikalaujama tik tiek, kiek tai susiję su pagalbos schemomis, o šioje byloje nagrinėjama priemonė susijusi su individualia pagalba. Bendrasis Teismas teisiškai pritarė šiam argumentui, nes nenurodė jokių jo atmetimo motyvų.
46
Taigi Slovėnijos Respublika daro išvadą, kad Komisija neprivalėjo pradėti oficialios tyrimo procedūros pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį. Atsižvelgiant į duomenis, kuriuos ji turėjo per pirminio patikrinimo etapą, nebuvo jokio faktinio ar teisinio pagrindo, kuriuo remdamasi ji būtų galėjusi padaryti išvadą, kad kilo didelių sunkumų. Be to, priešingai, nei skundžiamame sprendime teigia Bendrasis Teismas, šis sprendimas buvo pakankamai motyvuotas.
47
Ieškovė pirmojoje instancijoje mano, kad pirmąjį ir antrąjį apeliacinio skundo pagrindus reikia atmesti kaip iš dalies nepriimtinus ir iš dalies nepagrįstus.
Teisingumo Teismo vertinimas
– Pirminės pastabos
48
Pagal suformuotą jurisprudenciją SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatyta procedūra yra būtina, kai Komisijai kyla didelių sunkumų vertinant, ar pagalba yra suderinama su vidaus rinka. Taigi priimdama palankų sprendimą dėl pagalbos Komisija gali apsiriboti SESV 108 straipsnio 3 dalyje numatyto pirminio patikrinimo etapu tik tuo atveju, jei, atlikusi pirmąjį tyrimą, gali įsitikinti, kad ši pagalba suderinama su vidaus rinka. Vis dėlto, jeigu per šį pirmąjį tyrimą Komisija įsitikina priešingai arba jeigu šis tyrimas neleidžia jai įveikti visų sunkumų nustatant šios pagalbos suderinamumą su vidaus rinka, ji privalo gauti visas reikalingas nuomones ir šiuo tikslu pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą (2023 m. rugsėjo 14 d. Sprendimo Komisija ir IGG / Dansk Erhverv, C‑508/21 P ir C‑509/21 P, EU:C:2023:669, 69 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
49
Iš suformuotos jurisprudencijos matyti, kad jei šiai institucijai SESV 108 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra neleido įveikti sunkumų vertinant atitinkamos priemonės suderinamumą su bendrąja rinka, ji privalo pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą ir šiuo atžvilgiu neturi diskrecijos. Atsižvelgdama į SESV 108 straipsnio 3 dalies tikslą ir jai nustatytą pareigą laikytis gero administravimo principo Komisija turi imtis priemonių ir būtinų patikrinimų, kad vykstant pirminiam patikrinimui įveiktų galinčius kilti sunkumus ir išsklaidytų visas esamas abejones dėl aptariamos priemonės suderinamumo su vidaus rinka (šiuo klausimu žr. 2020 m. rugsėjo 3 d. Sprendimo Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ir kt. / Komisija, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, 77 ir 78 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
50
Kadangi sąvoka „dideli sunkumai“ yra objektyvi, tokių abejonių buvimo įrodymų, kurie turi būti nustatyti tiek iš sprendimo, priimto atlikus pirminį patikrinimą, priėmimo aplinkybių, tiek iš jo turinio, turi pateikti tą sprendimą panaikinti prašantis asmuo, remdamasis nuoseklių įrodymų visuma (2023 m. rugsėjo 14 d. Sprendimo Komisija ir IGG / Dansk Erhverv, C‑508/21 P ir C‑509/21 P, EU:C:2023:669, 70 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
51
Kai ieškovas prašo panaikinti Komisijos sprendimą nepradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos oficialios tyrimo procedūros, jis gali nurodyti bet kokį pagrindą, kuriuo galima įrodyti, kad vertinant informaciją ir įrodymus, Komisijos turimus priemonės, apie kurią pranešta, pirminio patikrinimo etapu, turėjo kilti abejonių dėl šios priemonės suderinamumo su vidaus rinka. Būtent abejonės dėl šio suderinamumo yra įrodymas, kuris turi būti pateiktas siekiant įrodyti, kad Komisija privalėjo pradėti oficialią tyrimo procedūrą. Taigi tokio prašymo dėl panaikinimo teikėjas turi įrodyti, kad buvo įrodymų dėl šio suderinamumo, todėl Komisija privalėjo pradėti minėtą oficialią tyrimo procedūrą. Toks įrodymas turi būti nustatytas tiek iš to sprendimo priėmimo aplinkybių, tiek iš jo turinio, remiantis nuoseklių įrodymų visuma (2023 m. rugsėjo 28 d. Sprendimo Ryanair / Komisija, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, 131 ir 132 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).
52
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad per pirminio patikrinimo etapą Komisijos atlikto tyrimo nepakankamas ar neišsamus pobūdis yra požymis, kad šiai institucijai kilo didelių sunkumų įvertinti priemonės, apie kurią pranešta, suderinamumą su vidaus rinka, todėl ji turėjo pradėti oficialią tyrimo procedūrą (2023 m. rugsėjo 28 d. Sprendimo Ryanair / Komisija, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, 133 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
53
Sąjungos teismas, kai jam pateikiamas prašymas panaikinti Komisijos sprendimą neteikti prieštaravimų, turi nustatyti, ar vertinant informaciją ir įrodymus, kuriuos Komisija turėjo nagrinėjamos nacionalinės priemonės pirminio patikrinimo etapu, turėjo kilti objektyvių abejonių dėl šios priemonės kvalifikavimo kaip pagalbos, nes dėl tokių abejonių turi būti pradėta oficiali tyrimo procedūra (2021 m. spalio 6 d. Sprendimo Scandlines Danmark ir Scandlines Deutschland / Komisija, C‑174/19 P ir C‑175/19 P, EU:C:2021:801, 67 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
54
Be to, sprendimo, priimto pasibaigus pirminio patikrinimo procedūrai, kaip antai numatyto Reglamento 2015/1589 4 straipsnio 2 dalyje, teisėtumą Sąjungos teismas turi vertinti atsižvelgdamas ne tik į informaciją, kurią Komisija turėjo sprendimo priėmimo metu, bet ir į informaciją, kurią ji „galėjo turėti“, o tai apima informaciją, kuri atrodė reikšminga ir kurią ji galėjo gauti jos pačios prašymu per administracinę procedūrą (šiuo klausimu žr. 2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimo Komisija / Tempus Energy ir Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 42 ir 43 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
55
Komisija privalo aptariamą priemonių tyrimo procedūrą vykdyti rūpestingai ir nešališkai, kad priimdama galutinį sprendimą, jog egzistuoja, nelygu atvejis, nesuderinama arba neteisėta pagalba, turėtų kuo išsamesnių ir patikimesnių įrodymų (2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimo Komisija / Tempus Energy ir Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 44 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
56
Atsižvelgiant į tai, nors tikrinant valstybės pagalbos buvimą ir teisėtumą Komisijai gali reikėti patikrinti ne tik jai pateiktus duomenis apie faktines ir teisines aplinkybes, ji neprivalo savo iniciatyva ir nesant jokių požymių šiuo aspektu ieškoti bet kokios informacijos, galinčios turėti ryšį su jos nagrinėjama byla, net jeigu tokią informaciją galima rasti viešojoje erdvėje (šiuo klausimu žr. 2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimo Komisija / Tempus Energy ir Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 45 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
57
Taigi tik tai, kad buvo galbūt reikšmingos informacijos, apie kurią Komisijai nebuvo žinoma ir kurios ji neprivalėjo tirti atsižvelgdama į faktiškai turėtą informaciją, neįrodo, kad buvo didelių sunkumų, dėl kurių ši institucija būtų privalėjusi pradėti oficialią tyrimo procedūrą (2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimo Komisija / Tempus Energy ir Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 51 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
58
Galiausiai reikia priminti, kad nors šio sprendimo 48–57 punktuose primintoje jurisprudencijoje įtvirtinti principai buvo nustatyti, be kita ko, atsižvelgiant į Reglamento 2015/1589 4 straipsnio 3 dalyje nurodytus sprendimus neteikti prieštaravimų, tie principai taip pat taikomi šio reglamento 4 straipsnio 2 dalyje nurodytiems sprendimams, kuriais konstatuojama, kad atitinkama priemonė nėra pagalba, kaip antai ginčijamam sprendimui (šiuo klausimu žr. 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Club Hotel Loutraki ir kt. / Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 33 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
59
Būtent atsižvelgiant į minėtus principus reikia išnagrinėti, ar Bendrasis Teismas padarė teisės klaidų, kai, kiek tai susiję su pirmąja ir antrąja nagrinėjamomis priemonėmis, konstatavo, kad kilo didelių sunkumų, dėl kurių Komisija turėjo pradėti oficialią tyrimo procedūrą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį.
– Dėl teisės klaidos aiškinant sąvoką „dideli sunkumai“, kiek tai susiję su pirmąja nagrinėjama priemone
60
Pirma, dėl Slovėnijos Respublikos priekaištų, pateiktų dėl skundžiamo sprendimo 45–48 punktų, kaip antai išdėstytų šio sprendimo 30–32 punktuose, reikia priminti, kad pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją iš SESV 256 straipsnio 1 dalies antros pastraipos ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 58 straipsnio pirmos pastraipos matyti, kad tik Bendrasis Teismas turi jurisdikciją, viena vertus, konstatuoti faktines aplinkybes, išskyrus atvejus, kai jo konstatuotų aplinkybių ir tikrovės neatitiktis matyti iš jam pateiktos bylos medžiagos, ir, kita vertus, tokias faktines aplinkybes įvertinti. Darytina išvada, kad faktinių aplinkybių vertinimas nėra Teisingumo Teismo kontrolei pateiktinas teisės klausimas, nebent būtų iškraipyti Bendrajam Teismui pateikti įrodymai (2024 m. sausio 11 d. Sprendimo Wizz Air Hungary / Komisija, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, 57 ir 58 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).
61
Konkrečiai kalbant apie Bendrojo Teismo su nacionaline teise susijusių vertinimų, kurie valstybės pagalbos srityje yra faktinių aplinkybių vertinimas, analizę nagrinėjant apeliacinį skundą, reikia pažymėti, kad Teisingumo Teismas turi jurisdikciją tik patikrinti, ar ši teisė buvo iškraipyta (2023 m. gruodžio 5 d. Sprendimo Liuksemburgas ir kt. / Komisija, C‑451/21 P ir C‑454/21 P, EU:C:2023:948, 77 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
62
Nagrinėjamu atveju, kiek Slovėnijos Respublikos priekaištais, išdėstytais šio sprendimo 30–32 punktuose, siekiama užginčyti skundžiamo sprendimo 45–48 punktuose Bendrojo Teismo atliktą nacionalinės teisės ir faktinių aplinkybių vertinimą, nenurodant kokio nors iškraipymo šiuo aspektu, juos reikia atmesti kaip nepriimtinus.
63
Antra, dėl Slovėnijos Respublikos priekaištų, kuriais iš esmės ginčijama Bendrojo Teismo nustatyta įrodinėjimo pareigos, tenkančios Komisijai vykstant SESV 108 straipsnio 3 dalyje nurodytai pirminio patikrinimo procedūrai, riba, pirmiausia reikia konstatuoti, kad, kaip išvados 64 punkte iš esmės pažymėjo generalinis advokatas, Bendrasis Teismas, nustatydamas „taikytinas taisykles ir principus“, skundžiamo sprendimo 35 ir 36 punktuose rėmėsi taikytinu teisiniu standartu, visiškai laikydamasis šio sprendimo 48–53 punktuose nurodytos suformuotos jurisprudencijos. Konkrečiau kalbant, skundžiamo sprendimo 35 punkte Bendrasis Teismas teisingai priminė, kad „Komisija, nagrinėdama pagalbos priemones pagal SESV 107 straipsnį, kad nustatytų, ar jos suderinamos su vidaus rinka, privalo pradėti [oficialią tyrimo procedūrą], jeigu po pirminio patikrinimo etapo negalėjo pašalinti visų sunkumų, trukdančių padaryti išvadą dėl šių priemonių suderinamumo su vidaus rinka“.
64
Skundžiamo sprendimo 36 punkte Bendrasis Teismas taip pat konstatavo, kad, „kai Komisija nagrinėja priemonę pagal SESV 107 ir 108 straipsnius ir kai atlikusi pirminį patikrinimą <…> susiduria su nuolatiniais sunkumais ar abejonėmis, kitaip tariant, jai kyla didelių sunkumų dėl šios priemonės kvalifikavimo kaip valstybės pagalbos arba dėl jos kvalifikavimo kaip naujos pagalbos, arba dėl jos suderinamumo su vidaus rinka, jei[gu] ji mano, kad tai yra nauja pagalba, ji turi pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą“.
65
Be to, reikia konstatuoti, kad, kaip skundžiamo sprendimo 49 punkte pažymėjo Bendrasis Teismas, ginčijamame sprendime dėl Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana po 1979 m. inkorporuoto valdomo turto tik nurodytas Slovėnijos valdžios institucijų teiginys, kad visą šį turtą šie subjektai įsigijo rinkos sąlygomis.
66
Šiuo klausimu reikia priminti, kad nors pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį valstybė narė iš tikrųjų privalo lojaliai bendradarbiauti per visą procedūrą, susijusią su priemonės nagrinėjimu pagal Sąjungos teisės nuostatas valstybės pagalbos srityje (2023 m. gruodžio 5 d. Sprendimo Liuksemburgas ir kt. / Komisija, C‑451/21 P ir C‑454/21 P, EU:C:2023:948, 122 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), dėl šios aplinkybės negalima atmesti galimybės, kad, kaip išvados 67 punkte iš esmės pažymėjo generalinis advokatas, yra „didelių sunkumų“ ar „abejonių“, kurių Komisijai gali kilti, nelygu atvejis, pasibaigus priemonės, apie kurią jai pranešta pateikus skundą, pirminiam patikrinimui. Bet koks kitas aiškinimas netiesiogiai, bet neišvengiamai reikštų, kad Komisijai kilusios abejonės gali būti automatiškai išsklaidytos remiantis vien nacionalinių valdžios institucijų teiginiais, todėl pagal SESV 108 straipsnį pradėta procedūra gali būti baigta, nesant jokių šių institucijų pateiktų įrodymų, neutralizuojančių skundo pateikėjo nurodytas aplinkybes siekiant įrodyti didelių sunkumų buvimą. Pripažinus, kad abejonės dėl pagalbos priemonės buvimo ar suderinamumo gali būti taip lengvai išsklaidytos remiantis tik nacionalinių valdžios institucijų teiginiais, ne tik SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatyta pirminė procedūra netektų pagrindo, bet ir kiltų grėsmė valstybės pagalbos kontrolės mechanizmui ir Komisijai patikėtam vaidmeniui.
67
Iš tiesų, kaip išvados 68 punkte iš esmės pažymėjo generalinis advokatas, be to, kad skundo pateikėjui iš valdžios institucijų, galėjusių suteikti valstybės pagalbą, gali būti daug sunkiau gauti reikšmingos informacijos nei Komisijai, kuri šiuo tikslu turi plačius įgaliojimus, reikia atsižvelgti, viena vertus, į tai, kad skundo pateikėjų sunkumas susipažinti su įrodymais yra dar svarbesnis tokioje byloje, kaip nagrinėjama, kurios ištakos siekia 1970 m. ir kuri susijusi su perėjimu nuo planinės prie rinkos ekonomikos bei valstybinių ir privačių vaistinių konkurencijos santykiais. Dėl tokių aplinkybių ieškovei pirmojoje instancijoje neišvengiamai tapo dar sunkiau susipažinti su reikšminga informacija apie sąlygas, kuriomis Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana buvo suteiktas valdomas turtas.
68
Kita vertus, reikia pažymėti, kad Komisija turi svarbius įgaliojimus, kylančius tiek iš SESV, tiek iš Reglamento 2015/1589 ir leidžiančių jai prireikus prašyti valstybių narių pateikti papildomą informaciją, nes šios paprastai gali geriau nei skundo pateikėjai išsklaidyti galimas Komisijos abejones.
69
Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, jog Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos, kai skundžiamo sprendimo 48 punkte konstatavo, jog be jokių abejonių įrodyti, kad tarp Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana valdomo turto yra valstybės pagalbą atitinkantis turtas, turėjo ne ieškovė pirmojoje instancijoje, o Komisija, kilus neužtikrintumui šiuo klausimu, atlikdama išsamesnius tyrimus.
70
Taigi Bendrajam Teismui negalima priekaištauti taikius akivaizdžiai per žemą ribą, kiek tai susiję su įrodinėjimo reikalavimais, kurie turi būti įvykdyti, kad atsirastų Komisijos pareiga pradėti oficialią tyrimo procedūrą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį.
71
Trečia, šio sprendimo 33 punkte išdėstyti Slovėnijos Respublikos argumentai, kad Komisija turi diskreciją pradėti šią procedūrą, taip pat turi būti atmesti. Iš tiesų iš šio sprendimo 49 punkte nurodytos jurisprudencijos aiškiai matyti, kad jei pagal SESV 108 straipsnio 3 dalį atliktas pirminis patikrinimas Komisijai neleido išsklaidyti visų esamų abejonių dėl konkrečios priemonės, ji privalo pradėti oficialią tyrimo procedūrą ir šiuo atžvilgiu neturi jokios diskrecijos.
72
Ketvirta, kalbant apie šio sprendimo 35 punkte nurodytus priekaištus, grindžiamus tuo, kad, ieškovei pirmojoje instancijoje nepateikus jokių įrodymų didelių sunkumų buvimui patvirtinti, Komisija neprivalėjo savo iniciatyva ieškoti informacijos, kuri būtų galėjusi būti reikšminga siekiant konstatuoti galimą valstybės pagalbą, pažymėtina, kad juos reikia atmesti kaip nepagrįstus. Iš tiesų iš skundžiamo sprendimo 45–48 punktų aiškiai matyti, kad Bendrasis Teismas vertinimus, išdėstytus to sprendimo 49 ir 50 punktuose, atliko remdamasis tik dokumentais ir įrodymais, kuriuos konkrečiai pateikė ieškovė pirmojoje instancijoje.
73
Penkta, priešingai, nei teigia Slovėnijos Respublika, tiek iš skundžiamo sprendimo, tiek iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos matyti, kad įrodymai, kuriuos ieškovė pirmojoje instancijoje pateikė Bendrajame Teisme pareikštame ieškinyje ir kurie nurodyti skundžiamo sprendimo 44–48 punktuose, yra tie patys, kuriuos ji pateikė Komisijai per administracinę procedūrą, per kurią buvo priimtas ginčijamas sprendimas. Kaip matyti iš skundžiamo sprendimo, ginčijamame sprendime visiškai nebuvo užsiminta apie šiuos įvairius įrodymus.
74
Galiausiai, šešta, kalbant apie šio sprendimo 39 punkte nurodytus Komisijos argumentus, grindžiamus tuo, kad Bendrasis Teismas peržengė savo teisminės kontrolės ribas, pažymėtina, kad juos reikia atmesti kaip nepagrįstus, nes iš skundžiamo sprendimo 44–50 punktų matyti, kad Bendrasis Teismas šią kontrolę atliko laikydamasis šio sprendimo 53 punkte nurodytos jurisprudencijos.
75
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia atmesti kaip iš dalies nepriimtiną ir iš dalies nepagrįstą.
– Dėl teisės klaidos aiškinant sąvoką „dideli sunkumai“, kiek tai susiję su antrąja nagrinėjama priemone
76
Pirma, kiek šio sprendimo 40, 41 ir 46 punktuose nurodytais priekaištais Slovėnijos Respublika iš esmės ginčija ribą, kurią Bendrasis Teismas taikė vertindamas, ar yra „didelių sunkumų“, kiek tai susiję su antrosios nagrinėjamos priemonės vertinimu, reikia konstatuoti, kad, kaip nurodyta šio sprendimo 63 punkte, nustatydamas „taikytinas taisykles ir principus“, Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 35 ir 36 punktuose rėmėsi taikytinu teisiniu standartu, visiškai laikydamasis šio sprendimo 48–53 punktuose nurodytos suformuotos jurisprudencijos.
77
Konkrečiau kalbant, remiantis šio sprendimo 58 punkte nurodyta jurisprudencija, Bendrasis Teismas teisingai nusprendė, kad šio sprendimo 63 punkto antroje dalyje priminti principai taip pat turi būti taikomi, kai Komisijai kyla abejonių dėl paties nagrinėjamos pagalbos kvalifikavimo kaip valstybės pagalbos, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
78
Skundžiamo sprendimo 36 punkte Bendrasis Teismas taip pat teisingai konstatavo, kad, „kai Komisija nagrinėja priemonę pagal SESV 107 ir 108 straipsnius ir kai atlikusi pirminį patikrinimą <…> susiduria su nuolatiniais sunkumais ar abejonėmis, kitaip tariant, jai kyla didelių sunkumų dėl šios priemonės kvalifikavimo kaip valstybės pagalbos arba dėl jos kvalifikavimo kaip naujos pagalbos, arba dėl jos suderinamumo su vidaus rinka, jei[gu] ji mano, kad tai yra nauja pagalba, ji turi pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą“.
79
Darytina išvada, kad, kaip išvados 86 punkte iš esmės pažymėjo generalinis advokatas, Bendrajam Teismui negalima priekaištauti dėl to, kad jis padarė teisės klaidą, kai apibrėžė taikytiną teisinį standartą, kiek tai susiję su „didelių sunkumų“ buvimo nustatymu.
80
Taigi šio sprendimo 76 punkte nurodyti priekaištai turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
81
Antra, reikia priminti, kad SESV 107 ir 108 straipsniuose nustatytoje valstybės pagalbos kontrolės sistemoje procedūra skiriasi, nelygu, ar tai esama, ar nauja pagalba. Nors remiantis SESV 108 straipsnio 1 dalimi esama pagalba gali būti teikiama teisėtai, jei Komisija nekonstatavo jos nesuderinamumo, SESV 108 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad apie planus suteikti naują ar pakeisti esamą pagalbą Komisija turi būti laiku informuota ir šie planai negali būti įgyvendinti, kol per procedūrą nepriimta galutinio sprendimo (2021 m. spalio 28 d. Sprendimo Eco Fox ir kt., C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, 36 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
82
Pagal Reglamento 2015/1589 1 straipsnio b punkto i papunktį „esama pagalba“, be kita ko, suprantama kaip „visa pagalba, kuri buvo iki SESV įsigaliojimo atitinkamose valstybėse narėse, t. y. pagalbos schemos ir individuali pagalba, kuri buvo skiriama iki SESV įsigaliojimo atitinkamose valstybėse narėse ir tebėra taikoma po jo“. Savo ruožtu Stojimo akto IV priedo 3 skyriaus 1 dalies a punkte patikslinta, kad valstybėms, kurioms šis aktas daro poveikį, stojant į Sąjungą esama pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 108 straipsnio 1 dalį, laikomos „pagalbos priemonės, taikytos iki 1994 m. gruodžio 10 d.“.
83
Sąvoka „nauja pagalba“ Reglamento 2015/1589 1 straipsnio c punkte sąvoka apibrėžta kaip „visa pagalba, t. y. pagalbos sistemos ir individuali pagalba, kuri nėra [esama] pagalba, įskaitant [esamos] pagalbos pakeitimus“. Šiuo aspektu Reglamento Nr. 794/2004 4 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje nurodyta, kad Reglamento 2015/1589 1 straipsnio c punkte „taikomos [esamos] pagalbos pakeitimai – tai visi pakeitimai, išskyrus grynai formalaus ir administracinio pobūdžio pakeitimus, kurie negali turėti įtakos pagalbos priemonės atitikimui [vidaus] rinkos reikalavimams“.
84
Taigi Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad reikia nustatyti, ar įvykę pakeitimai lemia esminį atitinkamos esamos pagalbos pakeitimą arba ar šiais pakeitimais padarytas tik visiškai formalaus ir administracinio pobūdžio pakeitimas, kuris negali turėti įtakos pagalbos priemonės suderinamumui su vidaus rinka (šiuo klausimu žr. 2018 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Rittinger ir kt., C‑492/17, EU:C:2018:1019, 57 punktą). Šiomis aplinkybėmis pakeitimas negali būti laikomas visiškai formaliu ar administraciniu, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 794/2004 4 straipsnio 1 dalį, jei gali daryti įtaką pagalbos priemonės suderinamumo su vidaus rinka vertinimui (2021 m. spalio 28 d.Eco Fox ir kt., C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, 41 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
85
Nagrinėjamu atveju, kalbant apie Slovėnijos Respublikos priekaištus, išdėstytus šio sprendimo 42–45 punktuose, kiek jais siekiama užginčyti Bendrojo Teismo atliktą nacionalinės teisės ir faktinių aplinkybių vertinimą, nenurodant kokio nors iškraipymo šiuo aspektu, remiantis šio sprendimo 60 ir 61 punktuose nurodyta jurisprudencija juos reikia atmesti kaip nepriimtinus.
86
Be to, reikia pažymėti, jog, kaip skundžiamo sprendimo 52 punkte konstatavo Bendrasis Teismas, ginčijamo sprendimo 39 konstatuojamojoje dalyje Komisija tik nurodė, kad 1997 m. įvykęs teisių ir pareigų perėmimas tarp Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana buvo tik administracinio pobūdžio ir kad, be to, nepasikeitė nei aptariamo valdomo turto teisinės aplinkybės, nei jo naudojimo sąlygos, todėl reikėjo konstatuoti, jog minėta priemonė nebuvo pakeista taip, kad ji tapo nauja pagalba, kaip tai suprantama pagal Reglamento 2015/1589 1 straipsnio c punktą.
87
Atsižvelgiant į skundžiamo sprendimo 54 punkte Bendrojo Teismo nustatytų neaiškumų, susijusių su aplinkybėmis, galinčiomis turėti įtakos pagalbos priemonės suderinamumui su vidaus rinka, kaip tai suprantama pagal šio sprendimo 84 punkte nurodytą jurisprudenciją, pobūdį ir mastą, jam negalima priekaištauti to sprendimo 54–56 punktuose konstatavus, jog, Komisijai neatlikus išsamesnio tyrimo atsižvelgiant į farmacijos veiklos teisinio ir ekonominio konteksto raidą Slovėnijoje, šiai institucijai kilo didelių sunkumų, dėl kurių ji turėjo pradėti oficialią tyrimo procedūrą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį.
88
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, antrąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia atmesti kaip iš dalies nepriimtiną ir iš dalies nepagrįstą.
Dėl trečiojo pagrindo
Šalių argumentai
89
Nurodydama trečiąjį apeliacinio skundo pagrindą Slovėnijos Respublika priekaištauja Bendrajam Teismui nepakankamai motyvavus skundžiamą sprendimą. Grįsdama šį pagrindą Slovėnijos Respublika pirmiausia priminė, kad pagal jurisprudenciją, be kita ko, suformuotą 2016 m. gegužės 26 d. Sprendime Rose Vision / Komisija (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, 24 ir 26), nepakankamu motyvavimu grindžiamas priekaištas yra teisės klausimas ir dėl to gali būti keliamas paduodant apeliacinį skundą, paskui teigė, kad, nors skundžiamo sprendimo 48 punkto įžanginiame sakinyje Bendrasis Teismas konstatavo, jog atsakydama į pirmąjį pirminį Komisijos vertinimą ieškovė pirmojoje instancijoje pateikė kelias 2010–2019 m. Lekarna Ljubljana ir Liublianos savivaldybės viešųjų ataskaitų ištraukas ir jas pakomentavo, jis nepaminėjo šių ištraukų ir komentarų turinio. Be to, tas turinys negali būti nustatytas remiantis ieškovės pirmojoje instancijoje teiginiais, nes ji ieškinyje nenurodė minėtų ištraukų turinio. Skundžiamo sprendimo 49 punkte Bendrasis Teismas rėmėsi Lekarna Ljubljanair ir Liublianos savivaldybės viešųjų ataskaitų ištraukomis ir, nepaminėdamas jų turinio, remdamasis šiuo faktiniu pagrindu nusprendė, kad situacija, susijusi su turto, kurį Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana gavo valdyti po 1979 m., nebuvo aiški. Taigi, kadangi neįmanoma išnagrinėti, ar šiuose dokumentuose iš tikrųjų buvo duomenų, dėl kurių objektyviai galėjo kilti abejonių dėl valstybės pagalbos buvimo, skundžiamo sprendimo motyvai neleido suinteresuotiesiems asmenims suprasti Bendrojo Teismo priimtą sprendimą pagrindžiančių priežasčių, o Teisingumo Teismui – vykdyti teisminę kontrolę.
90
Ieškovė pirmojoje instancijoje tvirtina, kad trečiasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepriimtinas arba bet kuriuo atveju kaip nepagrįstas.
Teisingumo Teismo vertinimas
91
Reikia konstatuoti, jog skundžiamo sprendimo 48 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, kad ieškovė pirmojoje instancijoje pateikė kelias 2010 m. Lekarna Ljubljana ir Liublianos savivaldybės viešųjų ataskaitų ištraukas ir jas pakomentavo. Tame punkte Bendrasis Teismas pažymėjo: pirma, ieškovė pirmojoje instancijoje kritikavo neatitikimus tarp šios savivaldybės skaičių, susijusių su Lekarna Ljubljana valdyti suteikto turto verte (pavyzdžiui, 2014 m. gruodžio 31 d. – 35036742 EUR) ir pačios Lekarna Ljubljana skaičių, susijusių su jos ilgalaikio ir valdyti suteikto turto verte (tą pačią dieną – 26976187 EUR, taigi mažesne suma, nors atrodo, kad ji apima daugiau); antra, ji pabrėžė šio turto padidėjimo Lekarna Ljubljana ataskaitose, palyginti su ankstesniais metais, mastą (pavyzdžiui, nuo 26976187 EUR 2014 m. gruodžio 31 d. iki 31973809 EUR po metų), taip pat Lekarna Ljubljana valdyti suteikto turto vertės padidėjimą minėtos savivaldybės ataskaitose (nuo 35036742 EUR iki 42790897 EUR tuo pačiu laikotarpiu) ir, trečia, ji pažymėjo, kad tos pačios savivaldybės parengtoje lentelėje, kurioje paaiškinami Lekarna Ljubljana valdyti suteikto turto vertės pokyčiai, palyginti su ankstesniais metais, ne kartą nurodyta, kad padidėjimą lėmė teigiamas įstaigos veiklos rezultatas, o tai leido manyti, kad valdyti suteiktas turtas apėmė ne tik fizinį, bet ir piniginį turtą, nors paprastai Lekarna Ljubljana turėdavo grąžinti Liublianos savivaldybei metinį pelną, atskaičius investicijų poreikius.
92
Iš tokių išvadų matyti, kad, priešingai, nei teigia Slovėnijos Respublika, Bendrasis Teismas paminėjo 2010 m. Lekarna Ljubljana ir Liublianos savivaldybės viešųjų ataskaitų ištraukų turinį, kaip jį nurodė ieškovė pirmojoje instancijoje.
93
Be to, iš skundžiamo sprendimo 49 punkto matyti, jog Bendrasis Teismas rėmėsi ne tik šiomis ištraukomis, kad nuspręstų, jog situacija, susijusi su Lekarna Ljubljana p.o. ir Lekarna Ljubljana po 1979 m. valdyti gauto turto pobūdžiu ir statusu, nebuvo aiški. Iš tiesų šiame 49 punkte Bendrasis Teismas rėmėsi ieškovės pirmojoje instancijoje per administracinę procedūrą nurodytais elementais, kaip antai minėtais skundžiamo sprendimo 45–48 punktuose. Vienas iš tų elementų buvo 2012 m. Lekarna Ljubljana metinės ataskaitos ištrauka.
94
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad trečiajam pagrindui pagrįsti pateikti argumentai grindžiami klaidingu skundžiamo sprendimo aiškinimu.
95
Vadinasi, trečiasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Dėl ketvirtojo pagrindo
Šalių argumentai
96
Nurodydama ketvirtąjį apeliacinio skundo pagrindą, grindžiamą Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnio pažeidimu, Slovėnijos Respublika iš esmės priekaištauja Bendrajam Teismui, viena vertus, patikslinus ieškovės pirmojoje instancijoje pateiktus bendrus priekaištus, o ne vien jos teiginius, ir, kita vertus, neatsižvelgus į tam tikrą Komisijos pateiktą informaciją. Taip Bendrasis Teismas pažeidė šios institucijos teisę į veiksmingą teisinę gynybą ir nešališką teismą, taigi taip pat pakenkė Slovėnijos Respublikos interesams.
97
Viena vertus, dėl priekaišto, kad skundžiamame sprendime Bendrasis Teismas padarė išvadas, kurios negalėjo būti grindžiamos vien ieškinio pirmojoje instancijoje turiniu, Slovėnijos Respublika iš esmės nurodo, kad, pirma, ieškovė pirmojoje instancijoje savo ieškinyje nenurodė Įstatymo dėl valstybės ir vietos valdžios institucijų fizinio turto nuostatų, nors Bendrasis Teismas į jas atsižvelgė skundžiamo sprendimo 47 ir 49 punktuose. Antra, nors ji teigė, kad 2015 m. padidėjo valdyti suteiktas turtas, ir labai bendrais bruožais rėmėsi Lekarna Ljubljana metine ataskaita ir Liublianos savivaldybės metinių ataskaitų duomenimis, to sprendimo 48 punkte nurodė 2010 m. Lekarna Ljubljana ir Liublianos savivaldybės viešųjų ataskaitų ištraukas ir minėto sprendimo 49 punkte savo išvadą grindė šiais duomenimis. Trečia, nors ieškovė pirmojoje instancijoje savo ieškinyje nenurodė Liublianos savivaldybės skaičių, kiek tai susiję su Lekarna Ljubljana valdyti suteikto turto verte, ir Lekarna Ljubljana skaičių, kiek tai susiję su ilgalaikiu ir valdyti suteiktu turtu, neatitikimų, Bendrasis Teismas išnagrinėjo šį priekaištą skundžiamo sprendimo 48 ir 49 punktuose. Ketvirta, nors ji labai bendrais bruožais nurodė valdomo turto padidėjimą Lekarna Ljubljana ataskaitose, Bendrasis Teismas savo išvadas dėl šio priekaišto pagrindė to sprendimo 48 ir 49 punktuose. Penkta, ieškinyje ji nenurodė savivaldybės parengtos valdomo turto vertės pokyčių lentelės, tačiau Bendrasis Teismas rėmėsi šiais duomenimis minėto sprendimo 48 ir 49 punktuose. Šešta, to paties sprendimo 51 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, jog, remiantis ieškovės pirmojoje instancijoje pateikta informacija, Vaistinių įstatymas buvo iš dalies pakeistas 2007 m., kad savivaldybių farmacijos įstaigos galėtų vykdyti veiklą už savo savivaldybės teritorijos ribų, nors iš šios informacijos to nematyti.
98
Kita vertus, kiek tai susiję su priekaištu, kad Bendrasis Teismas neatsižvelgė į atsiliepime į ieškinį Komisijos pateiktą informaciją, Slovėnijos Respublika iš esmės teigia, jog, viena vertus, Komisija pažymėjo, kad ieškovė pirmojoje instancijoje darė nuorodą į 2012 m. Lekarna Ljubljana metinės ataskaitos ištrauką, bet tik dėl 2013 m. Liublianos mero šio miesto savivaldybės tarybai pateikto dokumento. Tačiau Bendrasis Teismas šią ištrauką vertino kaip savarankišką įrodymą. Kita vertus, ši institucija aiškiai nurodė, kad valdomo turto vertės padidėjimas neįrodo valstybės pagalbos buvimo, tačiau Bendrasis Teismas nepateikė pozicijos dėl šio teisiškai lemiamo argumento ir savo sprendimą iš esmės grindė tuo, kad Komisija turėjo didelių sunkumų, kiek tai susiję su valstybės pagalbos buvimu, būtent dėl duomenų, siejamų su paprastu valdomo turto padidėjimu.
99
Ieškovė pirmojoje instancijoje tvirtina, kad ketvirtasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Teisingumo Teismo vertinimas
100
Kalbant apie įvairius Slovėnijos Respublikos priekaištus, išdėstytus šio sprendimo 97 punkte, pažymėtina, kad jais iš esmės siekiama užginčyti Bendrojo Teismo atliktą nacionalinės teisės ir faktinių aplinkybių vertinimą, nenurodant kokio nors iškraipymo šiuo aspektu. Tokiomis aplinkybėmis, remiantis šio sprendimo 60 ir 61 punktuose nurodyta jurisprudencija, juos reikia atmesti kaip nepriimtinus.
101
Šio sprendimo 98 punkte nurodyti priekaištai suformuluoti painiai. Iš tiesų, nors Slovėnijos Respublika formaliai nepriekaištauja Bendrajam Teismui, kad šis pažeidė pareigą motyvuoti, ji vis dėlto jam priekaištauja atsakius ne į visus argumentus, kuriuos Komisija nurodė pirmojoje instancijoje pateiktame atsiliepime į ieškinį.
102
Taigi, kiek šis pagrindas gali būti suprantamas kaip pateiktas dėl Bendrojo Teismo padaryto pareigos motyvuoti pažeidimo, reikia priminti, viena vertus, kad nagrinėdamas apeliacinį skundą Teisingumo Teismas turi, be kita ko, patikrinti, ar Bendrasis Teismas pakankamai teisiškai atsakė į visus apeliantės pateiktus argumentus, ir, kita vertus, kad pagrindas dėl Bendrojo Teismo atsakymo į pirmojoje instancijoje pateiktus argumentus nebuvimo iš esmės prilygsta teiginiui, kad pažeista Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 36 straipsnyje nustatyta pareiga motyvuoti, taikoma Bendrajam Teismui pagal to statuto 53 straipsnio pirmą pastraipą ir Bendrojo Teismo procedūros reglamento 117 straipsnį (2023 m. rugsėjo 28 d. Sprendimo Changmao Biochemical Engineering / Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 185 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
103
Be to, pareiga motyvuoti nereiškia, kad Bendrasis Teismas privalo pateikti santrauką, kurioje išsamiai vienas po kito būtų aptarti visi ginčo šalių suformuluoti argumentai, ir kad Bendrojo Teismo motyvai dėl to gali būti numanomi, jeigu jais remdamiesi suinteresuotieji asmenys gali suprasti priežastis, dėl kurių Bendrasis Teismas atmetė jų argumentus, o Teisingumo Teismas – gauti pakankamai duomenų, kad galėtų atlikti kontrolę (2023 m. rugsėjo 28 d. Sprendimo Changmao Biochemical Engineering / Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 86 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
104
Nagrinėjamu atveju šio sprendimo 98 punkte nurodyti priekaištai iš esmės sutampa su argumentais, kuriuos Slovėnijos Respublika jau buvo pateikusi dėstydama įvairius pagrindus pirmojoje instancijoje ir dėl kurių Bendrasis Teismas jau priėmė sprendimą išnagrinėjęs tuos pagrindus. Be to, skundžiamo sprendimo motyvai, kuriuose atsakoma į tuos pagrindus, yra aiškūs ir nedviprasmiški, jais remiantis galima suprasti, kokiais įrodymais pagrįstas Bendrojo Teismo sprendimas. Tai, kad dėl esmės tas teismas padarė kitokią išvadą, nei nurodė Slovėnijos Respublika, savaime nereiškia, kad skundžiamas sprendimas yra nemotyvuotas (pagal analogiją žr. 2023 m. rugsėjo 28 d. Sprendimo Changmao Biochemical Engineering / Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 187 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
105
Kadangi Slovėnijos Respublika priekaištauja Bendrajam Teismui dėl jam nustatytos pareigos motyvuoti pažeidimo, šiuo tikslu jos pateikti argumentai turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
106
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, ketvirtąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia atmesti kaip iš dalies nepriimtiną ir iš dalies nepagrįstą.
107
Kadangi nė vienam apeliacinio skundo pagrindui nebuvo pritarta, turi būti atmestas visas apeliacinis skundas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
108
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra nepagrįstas, bylinėjimosi išlaidų klausimą sprendžia Teisingumo Teismas. Pagal šio reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal jo 184 straipsnio 1 dalį, iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
109
Kadangi Slovėnijos Respublika pralaimėjo bylą, ji turi padengti savo bylinėjimosi išlaidas ir iš jos priteisiamos ieškovės pirmojoje instancijoje patirtos bylinėjimosi išlaidos pagal pastarosios pateiktus reikalavimus.
110
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal jo 184 straipsnio 1 dalį, pagal kurią į bylą įstojusios valstybės narės ir institucijos padengia savo bylinėjimosi išlaidas, Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti apeliacinį skundą.
2.
Slovėnijos Respublika padengia savo bylinėjimosi išlaidas ir iš jos priteisiamos Petra Flašker patirtos bylinėjimosi išlaidos.
3.
Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: anglų.