61994C0133
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PHILIPPE LÉGER
fremsat den 11. januar 1996 (
*1
)
1.
I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
1
) (herefter »direktivet«) og i medfør af EF-traktatens artikel 5 og 189, idet det ikke fuldstændigt og korrekt har gennemført direktivet i belgisk ret.
Bestemmelserne i fællesskabsretten
2.
Direktivet er vedtaget med hjemmel i EØF-traktatens artikel 100 og 235. Fællesskabslovgivers formål med direktivet, som bl.a. fremgår af første og ellevte betragtning, er at føre en politik, der består i forebyggelse af gener for og forurening af miljøet. I dette øjemed indføres der ved direktivet en ordning, hvorefter der skal foretages en vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet.
3.
I direktivets artikel 2 pålægges medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.
4.
I artikel 4 afgrænses disse projekter, og de opdeles i to kategorier: For så vidt angår de projekter, der står opført i bilag I til direktivet, er det obligatorisk at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet, hvorimod der kun skal foretages en vurdering af de i bilag II til direktivet opførte, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter.
5.
Artikel 2, stk. 2, stiller medlemsstaterne frit ved afgørelsen af, hvorledes proceduren skal være for denne vurdering. Direktivet fastlægger imidlertid visse grænser for denne frihed. I artikel 3 bestemmes det således, at vurderingen skal bestå i på passende måde at påvise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af et projekt på en række faktorer. De oplysninger, som bygherren skal give med henblik på vurderingen af indvirkningen på miljøet, er opført i artikel 5.
6.
Der er ligeledes indført en forpligtelse til at underrette offentligheden og eventuelle andre medlemsstater, der måtte være berørt af disse projekter. Det bestemmes i artikel 6, at de i artikel 5 anførte oplysninger fra bygherren og anmodningen om tilladelse skal stilles til rådighed for myndighederne med ansvar for miljøområdet og de af projektet berørte dele af offentligheden. Når et projekt vil kunne få indvirkning ud over statens grænser, skal de i medfør af artikel 5 indhentede oplysninger fremsendes til den berørte medlemsstat i overensstemmelse med direktivets artikel 7.
7.
Artikel 8 vedrører konsekvenserne af de ovennævnte høringer og bestemmer, at de skal tages i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren. Det bestemmes endvidere i artikel 9, at indholdet af den endelige beslutning skal meddeles de berørte dele af offentligheden og den berørte medlemsstat.
8.
I henhold til artikel 12, stk. 1, skal medlemsstaterne gennemføre direktivets bestemmelser i national ret inden den 3. juli 1988. Artiklens stk. 2 pålægger dem en forpligtelse til at meddele Kommissionen teksten til de nationale retsforskrifter, som de udsteder.
De nationale bestemmelser i Belgien
9.
Gennemførelsen af direktivet i belgisk ret henhører under kompetencen for de tre regioner: regionen Vallonien, hovedstadsregionen Bruxelles og regionen Flandern. Proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet, der er indført ved direktivet, er blevet integreret i de eksisterende godkendelsesprocedurer.
10.
Den 11. september 1985 vedtog Rådet for Regionen Vallonien et dekret om vurderingen af indvirkningen på miljøet i regionen Vallonien (
2
). Den 31. oktober 1991 udstedte regionen Flanderns eksekutivmyndighed en anordning vedrørende gennemførelsen af denne lov (
3
).
11.
Den 24. maj 1988 annullerede Cour d'arbitrage delvis dekretet af 11. september 1985 (
4
) i det omfang, det deri blev bestemt, at der skulle foretages en vurdering af de anlæg, der udelukkende er bestemt til varig deponering eller endelig bortskaffelse af radioaktivt affald, selv om regionerne ikke havde kompetence til at udstede bestemmelser om sådanne projekter.
12.
Den 23. juli 1992 vedtog Rådet for Hovedstadsregionen Bruxelles en bekendtgørelse ora forudgående vurdering af visse projekters indvirkning i hovedstadsregionen Bruxelles (
5
).
13.
Denne bekendtgørelse indeholder ingen bestemmelse om høring af andre medlemsstater om projekter, der får virkninger på miljøet over landegrænserne.
14.
I regionen Flandern er direktivet for så vidt angår ulempeforvoldende anlæg blevet gennemført ved et dekret om miljøgodkendelser af 28. juni 1985 (
6
), og for så vidt angår ikke-ulempeforvoldende anlæg ved »loi organique sur l'aménagement du territoire et de l'urbanisme« af 29. marts 1962 (herefter »loven om lands- og byplanlægning«) (
7
).
15.
Med hensyn til de ulempeforvoldende anlæg indføres der ved dekretet om miljøgodkendelser en ordning, hvorefter der skal ske forudgående godkendelse af visse anlæg, der forvolder ulempe for mennesker og miljø. Ordningen skal forvaltes af den flamske regering. I dekretets artikel 2 og 3 bestemmes det, at den flamske regering skal opstille en liste over anlæg, der kræver godkendelse. I artikel 7 pålægges det den flamske regering at fastsætte regler om proceduren, indholdet, betingelserne og form, som skal følges ved undersøgelsen af indvirkningen på miljøet. Endvidere bestemmes det i artikel 11, at der forud for alle afgørelser vedrørende en godkendelsesanmodning skal ske offentlig høring. Det overlades til den flamske regering at fastsætte de nærmere bestemmelser om denne høring.
16.
Den 23. marts 1989 udstedte den flamske regering en række bekendtgørelser til gennemførelse af direktivets bestemmelser. Disse bekendtgørelser vedrører både dekretet om miljøgodkendelser og loven om lands- og byplanlægning.
17.
Bekendtgørelse 89-928 (
8
) regulerer vurderingen af indvirkningen på miljøet af anlæg omfattet af dekretet om miljøgodkendelser.
18.
Bekendtgørelse 89-928 indeholder ingen bestemmelser om høring af andre medlemsstater, når et projekt i Flandern eventuelt vil kunne vil kunne få indvirkning på miljøet i de pågældende medlemsstater. Den offentlige høring derimod er sikret ved et dekret om grønne godkendelser og gennemførelsesdekretet hertil, »VLAREM I« (
9
).
19.
Bekendtgørelse 89-929 (
10
) regulerer vurderingen af indvirkningen på miljøet af arbejder og virksomhed omfattet af loven om lands- og byplanlægning. Bestemmelserne svarer til bestemmelserne i bekendtgørelse 89-928, dog med de af omstændighederne følgende ændringer. Bekendtgørelsens artikel 2 indeholder en fortegnelse over de projekter, hvis indvirkning på miljøet skal vurderes.
20.
Bekendtgørelse 89-929 indeholder ligesom bekendtgørelse 89-928 ingen bestemmelse om høring af andre medlemsstater. Høring af offentligheden er imidlertid sikret i regionen Flandern ved kongelig anordning af 22. oktober 1971 om gennemførelse af artikel 63 i loven om lands- og byplanlægning.
Den administrative procedure
21.
Ved åbningsskrivelse af 29. december 1989 meddelte Kommissionen Kongeriget Belgien, at den var af den opfattelse, at direktivet ikke var fuldstændigt og korrekt gennemført i belgisk ret. I overensstemmelse med bestemmelserne i EØF-traktatens artikel 169 anmodede Kommissionen endvidere Kongeriget Belgien om at meddele sine bemærkninger hertil inden to måneder. Den pågældende medlemsstats regering fremsendte efter at have fået fristen udsat sin besvarelse i skrivelse af 25. maj 1990 og fremsendte yderligere oplysninger den 26. juli 1991. Da Kommissionen ikke på baggrund af Belgiens besvarelse af åbningsskrivelsen fandt at kunne ændre sin opfattelse, fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse i skrivelse af 3. december 1991 og fastsatte en frist for medlemsstaten på to måneder til at træffe de nødvendige foranstaltninger. Kommissionen fandt efter Kongeriget Belgiens besvarelse heraf stadig ikke at kunne ændre sin opfattelse. Kommissionen anlagde derfor sag ved Domstolen den 2. maj 1994.
22.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
»—
Det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet og i medfør af EF-traktatens artikel 5 og 189, idet det ikke fuldstændigt og korrekt har gennemført direktivet i belgisk ret.
—
Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger.«
23.
Kommissionen har særligt fremført tre anbringender vedrørende henholdsvis a) mangelfuld gennemførelse af direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1; b) mangelfuld gennemførelse af direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2; c) manglende gennemførelse af direktivets artikel 7 og 9. På baggrund af den belgiske regerings svarskrift har Kommissionen frafaldet anbringendet om manglende gennemførelse af direktivets artikel 6, stk 2, og artikel 9 (
11
).
24.
Det bemærkes, at hvis Domstolen når frem til, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de enkelte forpligtelser i medfør af direktivet, er det uden interesse at undersøge spørgsmålet, om medlemsstaten derved tillige har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af traktatens artikel 5 (
12
).
Retlig vurdering
A — Anbringendet vedrørende mangelfuld gennemførelse af direktivets artikel 2, stk. 1 (
13
), og artikel 4, stk. (
14
)
25.
Ifølge Kommissionen skal alle de i bilag I opregnede projekter i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, undergives en undersøgelse af deres indvirkning på miljøet. Medlemsstaterne kan ikke foretage nogen begrænsning heraf. I Belgien er der imidlertid ikke gennemført en pligt til at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet af alle de i bilag I opregnede projekter.
26.
Dette anbringende kan opdeles i to. Kommissionen har gjort gældende
—
for det første, at den belgiske stat ikke inden for fristen har gennemført punkt 2 i bilag I til direktivets artikel 4, stk. 1, på nationalt plan for så vidt angår kernekraftværker, andre kernereaktorer og anlæg, der udelukkende er bestemt til varig deponering eller endelig bortskaffelse af radioaktivt affald
—
for det andet, at den flamske regering ikke har gennemført punkt 6 i bilag I til direktivets artikel 4, stk. 1, (
15
) korrekt.
a) Mangelfuld gennemførelse af punkt 2 i bilag I til direktivets artikel 4, stk. 1
27.
Kongeriget Belgien har imødegået dette anbringende og gjort gældende, at kongelig anordning af 28. februar 1963 om fastsættelse af de almindelige regler for beskyttelsen af befolkningen og arbejdstagerne mod de farer, der er forbundet med ioniserende stråling, er blevet ændret ved kongelig anordning af 23. december 1993 (
16
), hvorefter der kræves en vurdering af indvirkningen på miljøet svarende til den i direktivet krævede for projekter under punkt 2 i bilag I til direktivet (
17
).
28.
Kommissionen har imidlertid fastholdt dette anbringende. Under retsmødet har Kommissionen anført, at selv om den gennemførelse, der er foretaget ved den kongelige anordning af 23. december 1993, er i overensstemmelse med direktivet, er gennemførelsen ikke foretaget inden for den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse.
29.
Det følger af Domstolens faste praksis (
18
), at Kommissionen under sådanne omstændigheder kan nedlægge påstand om, at det fastslås, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sin forpligtelse til rettidigt at gennemføre et direktiv i national ret. Kommissionens anbringende må derfor tages til følge.
b) Mangelfuld gennemførelse af punkt 6 i bilag I til direktivets artikel 4, stk. 1
30.
Den omtvistede nationale bestemmelse findes i artikel 3 i ovennævnte bekendtgørelse 89-928. Denne artikel indeholder fortegnelsen over anlæg, der skal undergives en vurdering af indvirkningen på miljøet. I bestemmelsens punkt 6 defineres integrerede kemiske anlæg som anlæg »til forarbejdning gennem kemiske processer af:
a)
umættede carbonhydrider med under 5 carbonatomer pr. molekyle
b)
umættede cykliske carbonhydrider, herunder aromatiske med mindre end 9 carbonatomer pr. molekyle
med en kapacitet på 100000 tons eller derover om året.«
31.
Ifølge Kommissionen fremgår det af denne bestemmelse, at det kun er anlæg til forarbejdning af de stoffer, som er nævnt i litra a) (
19
) og b) (
20
), med en forarbejdningskapacitet på mindst 100000 tons, der skal gennemgå proceduren for miljømæssig vurdering. Punkt 6 i bilag I til direktivets artikel 4, stk. 1, indeholder derimod ikke denne begrænsning.
32.
Kongeriget Belgien har bestridt dette. Efter Belgiens opfattelse er begrebet »integrerede kemiske anlæg« for vagt. Kommissionen har selv anerkendt dette, idet den har foreslået en ændring af direktivet på dette punkt (
21
). Det kan derfor ikke kritiseres, at Kongeriget Belgien har fortolket dette begreb, når det er sket i overensstemmelse med direktivets egen beskaffenhed. Kongeriget Belgien har derimod anerkendt, at de flamske bestemmelser ikke nævner anlæg til forarbejdning af mættede carbonhydrider gennem kemiske processer blandt de offentlige og private industrielle projekter, der skal undergives en undersøgelse af indvirkningen på miljøet. Denne undladelse begrundes med, at carbonhydrider næsten ikke anvendes i grundkemien. Imidlertid anerkender Kongeriget Belgien i øvrigt, at denne type carbonhydrider anvendes i petrokemien, hvor fællesskabslovgiver har indført en lovpligtig vurdering af indvirkningen på miljøet (
22
).
33.
Kongeriget Belgien gør sammenfattende gældende, at den flamske definition af begrebet »integrerede kemiske anlæg« dækker de vigtigste kemiske anlæg i regionen Flandern.
34.
Efter min opfattelse har Kongeriget Belgien også på dette punkt tilsidesat de af direktivet følgende forpligtelser.
35.
For det første forekommer direktivets ordlyd mig at være ganske entydig. For så vidt angår de integrerede kemiske anlæg foretager direktivet ingen begrænsning i forpligtelsen til at foretage en vurdering. Når fællesskabslovgiver har anset det for formålstjenligt at begrænse denne forpligtelse, har lovgiver udtrykkeligt gjort det (
23
).
Hvis den af Kongeriget Belgien foreslåede fortolkning blev lagt til grund, ville det endvidere kunne bringe det indbyrdes forhold i direktivet mellem projekter i bilag I og projekter i bilag II i uligevægt, idet visse af de begrænsninger, som fællesskabslovgiver har tilsigtet, også er afgørende for forholdet mellem direktivets artikel 4, stk. 1, (lovpligtig vurdering) og artikel 4, stk. 2, (betinget vurdering) (
24
).
36.
Med hensyn til argumentet om, at dette begreb er vagt, skal der bemærkes følgende:
—
Begrebet »integrerede kemiske anlæg« i bilag I skal sammenholdes med, hvad der er anført i punkt 6 i bilag II. Kemiske anlæg henhører således under bilag II, mens integrerede kemiske anlæg henhører under bilag I.
—
Ganske vist har Kommissionen ønsket at præcisere punkt 6 i bilag I til direktivets artikel 4, stk. 1, men præciseringen er ikke af, hvad der skal forstås ved »kemisk anlæg«, men af udtrykket »integreret«, som er det afgørende element i det begreb, der her fremhæves. I henhold til dette forslag udgør integrerede kemiske anlæg: »anlæg, som ligger side om side i samme geografiske zone, ikke nødvendigvis tilhører samme selskab, men funktionelt hører sammen« (
25
).
37.
Det må imidlertid konstateres, at selv om Kongeriget Belgien påberåber sig, at begrebet »integreret« i den omtvistede bestemmelse er vagt, udgør de flamske bestemmelser ikke en bestræbelse på at præcisere eller definere begrebet.
38.
For så vidt som det afgørende element er, at disse anlæg er integrerede, afhænger spørgsmålet, om et kemisk anlæg er integreret, ikke af forarbejdningskapaciteten eller af, hvilken type af kemiske stoffer der forarbejdes på denne type anlæg; det afhænger af, om der er flere produktionsenheder, der hører sammen og funktionelt udgør en enkelt produktionsenhed.
Det mål, som fællesskabslovgiver her særligt forfølger, er forebyggelse af gener for miljøet ved anlæggelse af industri, der kan være af ringe omfang, men som kan vise sig at have store gener, fordi produktionsenhederne er integrerede.
39.
For det andet er direktivets formål til hinder for en sådan fortolkning. Som set ovenfor indfører direktivet en ordning, hvorefter der skal foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet, med henblik på at føre en politik, der består i forebyggelse af gener for eller forurening af miljøet (
26
):
»den bedste miljøpolitik består i at undgå dannelsen af forurening eller gener fra starten, frem for senere at forsøge at modvirke deres virkninger; [...] virkningerne på miljøet skal tages i betragtning på et så tidligt stadium som muligt i alle tekniske planlægnings- og beslutningsprocesser; der skal med henblik herpå iværksættes procedurer til vurdering af sådanne virkninger« (
27
).
40.
Fællesskabslovgivers formål er således at tvinge medlemsstaterne til at skabe retlige instrumenter til hurtigt og inden, der forvoldes skade på miljøet, at imødegå fremtidige situationer. De regionale flamske bestemmelser tilsidesætter imidlertid klart dette formål, idet de ikke tager højde for fremtidige situationer.
41.
Blandt de midler, som direktivet indfører til at nå dette resultat — gennemførelse af en politik til forebyggelse af gener for og forurening af miljøet — har fællesskabslovgiver indført en procedure for oplyst godkendelse af projekter, der kan forvolde sådanne gener og forurening. Det, jeg betegner som »oplyst godkendelse«, kan defineres som en godkendelse, som de kompetente offentlige myndigheder giver efter en procedure, der gør det muligt for dem at indsamle samtlige relevante oplysninger om de forbundne risici: »[...] tilladelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at få betydelige indvirkninger på miljøet, bør først gives efter forudgående vurdering af de betydelige virkninger, disse projekter kan forventes at få på miljøet; denne vurdering bør foretages på grundlag af relevante oplysninger fra bygherren og eventuelt også fra de myndigheder og den offentlighed, der vil kunne berøres af projektet« (
28
).
42.
Den af Kongeriget Belgien foreslåede indskrænkende fortolkning afskærer således de myndigheder, der har kompetence til at give godkendelser, fra at høre den berørte offentligheds mening om større projekter, hvortil fællesskabslovgiver kræver en undersøgelse af indvirkningen på miljøet.
B — Anbringendet vedrørende mangelfuld gennemførelse af direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2 (
29
)
43.
Ifølge Kommissionen fremgår det af direktivets artikel 4, stk. 2, at medlemsstaterne i hver enkelt sag skal foretage en konkret undersøgelse af de individuelle forhold ved hvert af de i bilag II opregnede projekter (særligt med hensyn til art, dimensioner og placering) og derefter på baggrund af denne undersøgelse afgøre, om det er nødvendigt at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet. Direktivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, giver medlemsstaterne mulighed for at lette denne undersøgelse ved at fastsætte kriterier og/eller grænseværdier. Artikel 4, stk. 2, betyder således, at medlemsstaterne konkret skal foretage en undersøgelse af de individuelle forhold ved hvert enkelt projekt, der er nævnt i bilag II. De kan således ikke på forhånd unddrage visse projekter, der er opregnet i bilag II, fra denne undersøgelse.
44.
Ifølge Kongeriget Belgien har Kommissionen fortolket direktivets bestemmelser fejlagtigt. Belgien er af den opfattelse, at direktivets artikel 2, stk. 1, skal sammenholdes med artikel 4, stk. 2. Medlemsstaterne har således en skønsmæssig beføjelse til selv at vurdere og afgøre, hvilke af de på fortegnelsen i bilag II opførte projekter der skal underkastes en lovpligtig vurdering af deres indvirkning på miljøet. Medlemsstaterne kan generelt og a priori bestemme, at forholdene ved visse projekter, der står opført i bilag II, gør en vurdering overflødig.
45.
Dette er grunden til, at den flamske regering i bekendtgørelserne af 23. marts 1989 på baggrund af den aktuelle miljømæssige situation i regionen Flandern fandt, at kun visse kategorier af de i bilag II anførte projekter, der opfylder de grænseværdier og andre kriterier, som den forud har fastsat, bl.a. på grund af deres art skal gennemgå en procedure til vurdering af indvirkningen på miljøet. Den har således indirekte bestemt, at alle de andre projekter, der er anført i bilag II, har en sådan karakter, at det ikke er nødvendigt at foretage en vurdering af deres indvirkning på miljøet i regionen Flandern.
46.
Den tyske regering har i sit skriftlige indlæg anført, at den belgiske regerings fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 2, er rigtig.
47.
Efter min opfattelse er de af Kongeriget Belgien og Forbundsrepublikken Tyskland fremførte synspunkter ikke forenelige med den brede definition, som fællesskabslovgiver har villet give af miljøet, og er i strid med direktivets formål.
48.
Med hensyn til direktivets formål, som jeg har gennemgået (
30
), kan det ikke realiseres ved en sådan fortolkning, for så vidt som den af den flamske regering indførte procedure ikke giver den mulighed for at forudse og effektivt og hurtigt forebygge fremtidig skade.
49.
Endvidere skal direktivets artikel 2, stk. 1, i overensstemmelse med formålet fortolkes som den bestemmelse, der indeholder princippet om den grundlæggende forpligtelse med hensyn til vurdering af indvirkningen på miljøet, idet medlemsstaterne skal sikre, at projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering. Anvendelsen af dette princip er fastlagt i artikel 4; projekterne i bilag I har nødvendigvis indvirkning på miljøet i artikel 2, stk. l's forstand, mens projekterne i bilag II eventuelt har indvirkning på miljøet. En undersøgelse fra sag til sag er således nødvendig. Med hensyn til projekterne i bilag II, tillader artikel 4, stk. 2, andet afsnit, at medlemsstaterne letter undersøgelsen ved at fastsætte kriterier og/eller grænseværdier.
50.
Det frie skøn, medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 2, har med hensyn til, hvilken procedure der her skal anvendes, giver mulighed for i lyset af et projekts individuelle forhold særligt at undersøge, om det er nødvendigt at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet. Et frit skøn indebærer, at der skal anlægges et skøn — ikke at man på forhånd afholder sig fra det. Dette ville imidlertid være resultatet, hvis man anerkendte den af Kongeriget Belgien foreslåede fortolkning af artikel 4, stk. 2.
51.
Det er åbenbart, at fortegnelsen i de flamske bestemmelser over projekter, der skal undergives vurderingsproceduren, ikke omfatter alle de projekter, der er nævnt i bilag II. Når en hel kategori af projekter i bilag II på forhånd udelukkes, medfører det, at den konkrete gennemførelse af et projekt, der henhører under den kategori, der således er udelukket, aldrig vil blive underkastet en vurdering af risikoen for miljøet, selv om vurderingen på grund af de konkrete individuelle forhold kunne være nødvendig. Et områdes placering og bestemmelse (til industrielle formål eller til beboelse) er omstændigheder, individuelle forhold, som kun kan bedømmes konkret, også fordi hvert af disse forhold kan undergå forandringer i tidens løb. Den af Kongeriget Belgien valgte fremgangsmåde er således uforenelig med fællesskabslovgivers formål, nemlig at forebygge.
52.
Denne sidste bemærkning viser, at afgørelsen af, hvad der er det egentlige indhold af begrebet »miljøet« i direktivets forstand, er af afgørende betydning.
53.
Selv om der i alle fællesskabsreglerne om miljøbeskyttelse ikke findes nogen udtrykkelig definition af begrebet, bemærkes det, at direktivet — for første gang — indeholder brudstykker af et svar.
54.
I tredje betragtning til direktivet præciserer fællesskabslovgiver, at »det forekommer nødvendigt at virkeliggøre en af Fællesskabets målsætninger inden for miljøbeskyttelse og livskvalitet« (
31
). I ellevte betragtning anføres det, at »et projekts indvirkninger på miljøet bør vurderes under hensyn til ønsket om at beskytte menneskets sundhed, at bidrag til højere livskvalitet ved forbedring af miljøet, at sørge for de forskellige arters fortsatte beståen og at bevare økosystemets reproduktionsevne, som er selve grundlaget for livets fornyelse« (
32
).
55.
Fællesskabslovgiver forfølger således ikke alene det formål at forebygge risici for menneskers sundhed, men også at bidrage til en forbedring af menneskets velbefindende i alle livets forhold. Fællesskabslovgiver har derfor ved udtrykkeligt at henvise til begrebet livskvalitet vist en præference for en bred definition af »miljøet«.
56.
Ved en gennemgang af direktivets bestemmelser kan det også udledes, at fællesskabslovgiver har valgt at anlægge en bred definition af dette begreb. Indholdet af begrebet »miljø« kan nemlig uddrages af opregningen af erhvervsgrene, hvor lovgiver ønsker, at der skal foretages en undersøgelse og vurdering af den indvirkning, et projekt vil få. Når der skal tages hensyn til »faktorer« såsom mennesker, fauna og flora, jordbund, vand, luft, klima og landskab, samspillet mellem disse faktorer, materielle goder og kulturarv (
33
), projektets placering, art og dimensioner (
34
), kan det siges, at denne opregning udgør en brugbar beskrivelse af begrebets indhold (
35
).
57.
Hvis den af Kongeriget Belgien foreslåede fortolkning blev lagt til grund, ville der derved blive anlagt en restriktiv definition af miljøbegrebet, der ville være i strid med selve direktivet.
C — Anbringendet vedrørende manglende gennemførelse af direktivets artikel 7 (
36
) og 9
58.
For de tilfælde, hvor et projekt har indvirkning på miljøet ud over landets grænser, fastsættes der i direktivets artikel 7 nærmere bestemmelser om, at den medlemsstat, som risikerer at blive berørt heraf, inddrages i proceduren. Ved artikel 9 tillægges denne medlemsstat ret til at blive informeret om, hvilken beslutning der er truffet.
59.
Ifølge Kommissionen indeholder lovgivningen i regionen Flandern og hovedstadsregionen Bruxelles ingen bestemmelser til gennemførelse af direktivets artikel 7 og 9.
60.
Den belgiske regering har i sit svarskrift indrømmet, at der ikke findes lovgivning til gennemførelse af direktivets artikel 7 og 9 i regionen Flandern og hovedstadsregionen Bruxelles. Regeringen har taget bekræftende til genmæle for så vidt angår Kommissionens anbringende vedrørende regionen Flandern og har bebudet foranstaltninger, der skal sikre gennemførelsen af disse artikler i national ret (
37
).
61.
Det må da også fastslås, at Kongeriget Belgien ikke har gennemført bestemmelserne i direktivets artikel 7 og 9 i den regionale flamske lovgivning, og så længe den belgiske regerings bebudede foranstaltninger ikke er vedtaget og trådt i kraft, tilsidesætter Kongeriget Belgien fortsat sine forpligtelser.
62.
Kongeriget Belgien bestrider, at det skulle have tilsidesat forpligtelser i hovedstadsregionen Bruxelles. Kongeriget Belgien har fremført det argument, at hovedstadsregionen Bruxelles' geografiske beliggenhed og bymæssige karakter udelukker, at der kan opføres industrianlæg, der kan få virkninger på miljøet, der har konsekvenser for andre medlemsstater ud over landegrænserne. Der skal derfor ikke foretages nogen gennemførelse.
63.
Dette argument kan ikke tiltrædes. Det bygger på den antagelse, at kun projekter ved grænserne kan skabe eventuelle gener for andre — tilgrænsende — medlemsstater, og at der ikke er anlagt industri af noget særligt omfang i det pågældende område. Det er imidlertid — blot for den aktuelle situation — påvist, at trods den i alt væsentligt bymæssige karakter af dette område er det ikke udelukket, at der kan opføres industrianlæg, der kan få konsekvenser for miljøet ud over landets grænser. Kommissionen har i retsmødet bemærket, at der i hovedstadsregionen Bruxelles findes kemiske og petrokemiske anlæg tilhørende virksomhederne Solvay, Chevron, BP og Petrofina. Den definition af miljøet, som fællesskabslovgiver har givet (
38
), og det af fællesskabslovgiver forfulgte mål (
39
) kan dårligt forenes med denne fortolkning. Det må fastslås, at de af Kongeriget Belgien fremførte argumenter er udtryk for en forældet opfattelse af gener for miljøet, som særligt ikke omfatter alle former for forurening, bl.a. ikke luft- og vandforurening.
Kommissionen skal derfor også på dette punkt gives medhold i sit anbringende.
64.
Jeg skal derfor foreslå Domstolen at afsige følgende dom:
»—
Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, særligt direktivets artikel 2, 4, 7, 9 og 12, idet det ikke fuldstændigt og korrekt har gennemført direktivet i belgisk ret.
—
Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.«
(
*1
) – Originalsprog: fransk.
(
1
) – EFT L 175, s. 40.
(
2
) – Belgisch Staatsblad af 24.1.1986.
(
3
) – Belgisch Staatsbhd af 22.11.1991, s. 26157.
(
4
) – Dom nr. 54, Belgisch Staatsblad af 11.6.1988.
(
5
) – Belgisch Staatsblad af 1.8.1992, s. 17340.
(
6
) – Belgisch Staatsblad af 17.9.1985, s. 13304.
(
7
) – Belgisch Staatsblad af 12.4.1962, s. 3000.
(
8
) – Belgisch Staatsblad af 17.5.1989, s. 8442.
(
9
) – Jf. svarskriftet, s. 7.
(
10
) – Belgisch Staatsblad af 17.5.1989, s. 8450.
(
11
) – Replikken, s. 2.
(
12
) – Jf. de seneste domme, bl.a. dom af 19.1.1995, sag C-66/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 149, præmis 6.
(
13
) – »1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik pä, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan fã væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«
(
14
) – »1. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal projekter, der henhører under de i bilag I anførte grupper, vurderes i henhold til artikel S til 10.«
(
15
) – Integrerede kemiske anlæg.
(
16
) – Belgisch Staatsblad af 2.2.1994, s. 2142.
(
17
) – »Konventionelle kraftværker og andre fyringsanlæg med en termisk ydelse på mindst 300 MW samt kernekraftværker og andre kernereaktorer (bortset fra forskningsanlæg til fremstilling og forarbejdning af spaltelige og fertile stoffer, hvis maksimumskapacitet ikke overstiger 1 kW vedvarende termisk ydelse).«
(
18
) – Senest dom af 13.7.1995, sag C-216/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2155, præmis 10 og 11.
(
19
) – Nemlig butan, metan, propan og ethan.
(
20
) – Nemlig med hensyn til benzen.
(
21
) – Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 85/337/EØF (dok. KOM(93) 575 endelig udg. af 16.3.1994).
(
22
) – Jf. bilag I, punkt 1.
(
23
) – Jf. punkt 1, 2, 5, 7 og 8 i bilag I.
(
24
) – Jf. f.eks. punkt 10, litra d), i bilag II; havne bestemt ved kapacitet til at modtage skibe.
(
25
) – Forslag til direktiv om ændring af direktiv 85/337.
(
26
) – Jf. ovenfor i punkt 2.
(
27
) – Første betragtning til direktivet.
(
28
) – Sjette betragtning til direktivet.
(
29
) – »2. Projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter. Med henblik nerpå kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.«
(
30
) – Jf. ovenfor i punkt 38-42.
(
31
) – Min fremhævelse.
(
32
) – Min fremhævelse.
(
33
) – Direktivers artikel 3.
(
34
) – Direktivets artikel 5.
(
35
) – Se tilsvarende L. Kramer: »Environnement«, i Jurisclasseurs, hæfte 1900, 1994, s. 13.
(
36
) – »Såfremt en medlemsstat konstaterer, at et projekt vil kunne få betydelig indvirkning på miljøet i en anden medlemsstat, eller hvis en medlemsstat, der vil kunne berøres i betydelig grad, anmoder derom, fremsender den medlemsstat, på hvis område det er foreslået at udføre projektet, de oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5, ti! den anden medlemsstat, samtidig med at den gør dem tilgængelige for sine egne statsborgere. Disse oplysninger ligger til grund for enhver nødvendig høring inden for rammerne af de to medlemsstaters bilaterale forbindelser på grundlag af gensidighed og ligestilling.«
(
37
) – Svarskriftet, punkt 5.
(
38
) – Jf. ovenfor.
(
39
) – Jf. ovenfor i punkt 38-42.