61978C0233
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 31 MAGGIO 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La questione interpretativa che si tratta di risolvere nei tre procedimenti riuniti 233, 234 e 235/78 è chiaramente delimitata: bisogna stabilire il senso dell'espressione «luogo di magazzinaggio» la quale figura negli articoli 4, paragrafo 2, lettera c) e 14, lettera a), del regolamento della Commissione n. 2015 del 13 agosto 1976, concernente i contratti di magazzinaggio per il vino da pasto, il mosto di uve e il mosto di uve concentrato.
Circa i fatti, basterà ricordare che gli attori nelle cause di merito sono produttori di vino, e che essi avevano chiesto al competente organismo d'intervento tedesco di concludere un contratto di magazzinaggio di vini da pasto fruendo dell'aiuto comunitario: ma per raggiungere il quantitativo minimo di 100 ettolitri, richiesto dall'articolo 5 del citato regolamento 2015/76, occorreva sommare i quantitativi minori che ciascuno degli interessati deteneva separatamente nella propria cantina. L'organismo d'intervento si rifiutava invece di stipulare il contratto di magazzinaggio, perché il quantitativo globale di 100 ettolitri non risultava conservato in un unico luogo.
Essendo state respinte le opposizioni proposte contro il suindicato provvedimento negativo, gli attori nelle cause principali adivano il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno. Nell'ambito dei giudizi così instaurati, il Verwaltungsgericht, con tre ordinanze distinte ma identiche nel contenuto e nella formulazione, ha rivolto alla nostra Corte il quesito seguente:
«Se il regolamento (CEE) della Commissione del 13 agosto 1976, n. 2015, relativo ai contratti di magazzinaggio per il vino da pasto, il mosto di uve e il mosto di uve concentrato (GU delle CE del 14 agosto 1976, n. L 221) — considerando, in particolare, la formula “luogo di magazzinaggio” usata nell'articolo 4, n. 2, lett. c) e nell'articolo 14, lett. a) del suddetto regolamento, e quanto disposto, circa il quantitativo minimo di 100 ettolitri per il vino e il mosto, dall'articolo 5 dello stesso regolamento — vada interpretato nel senso che i contratti riguardanti un quantitativo minimo di 100 ettolitri per il vino e il mosto (art. 5 del regolamento) possono essere stipulati con gruppi di produttori (art. 2, n. 1, 1o comma, del regolamento) soltanto qualora l'intero quantitativo minimo di 100 ettolitri sia immagazzinato in una sola cantina o nelle cantine di un solo podere.»
2.
La disciplina dell'organizzazione comune del mercato vitivinicolo costituisce naturalmente il quadro nel quale si inseriscono, come misure d'attuazione di carattere specifico, le norme del citato regolamento 2015 della Commissione. Conviene perciò riferirsi prima di tutto al regolamento del Consiglio n. 816 del 28 aprile 1970, il quale muove fra l'altro dalla considerazione che, nel settore vitivinicolo, per conseguire gli obbiettivi generali di stabilizzare i mercati e assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola interessata, sia auspicabile ricorrere a misure di intervento «sotto forma di aiuti al collocamento in giacenza ad opera di privati e, se del caso, di distillazione dei vini da pasto» (v. il secondo considerando del preambolo). Gli articoli 5 e 6 del medesimo regolamento prevedono, in particolare, che gli aiuti al magazzinaggio privato vengono erogati quando, per i vini da pasto, le disponibilità constatate all'inizio della campagna vinicola superano in misura considerevole il totale del fabbisogno prevedibile: e inoltre subordinano la concessione dei benefici alla conclusione di speciali contratti fra i produttori interessati e gli organismi di intervento statali.
Con il regolamento n. 1437 del 20 luglio 1970, la Commissione, allo scopo di garantire che i contratti di magazzinaggio fossero conclusi secondo gli stessi criteri in tutta la Comunità, provvide a definire, con riferimento a tali contratti, le modalità di applicazione delle norme introdotte dal Consiglio. Successivamente, il regolamento 1437/70 è stato sostituito da quello n. 2015, del 13 agosto 1976, ed abbiamo visto che proprio su talune disposizioni di quest'ultimo la Corte è chiamata ora a pronunciarsi in sede d'interpretazione pregiudiziale.
3.
Le due tesi in contrasto, relativamente al significato — o forse meglio alle implicazioni — dell'espressione «luogo di magazzinaggio», contenuta negli articoli 4 e 14 del regolamento 2015/76, possono così riassumersi. Secondo gli attori nelle cause principali, non si deve trattare necessariamente di un unico locale di deposito: a loro avviso, infatti, sarebbe consentito a gruppi di produttori di stipulare contratti di magazzinaggio anche quando il quantitativo minimo (100 ettolitri per il vino e 50 per il mosto) fissato dall'articolo 5 del citato regolamento sia conservato in cantine diverse. L'organismo d'intervento della Repubblica federale ritiene invece che i contratti di magazzinaggio — ivi compresi i contratti con più viticoltori aventi per oggetto quantità parziali — possano essere stipulati soltanto quando «la quantità complessiva sia depositata in un unico luogo» (v. la decisione adottata dall'organismo d'intervento germanico il 22 luglio 1978). La Commissione, nella sua memoria del 19 dicembre 1978, ha sostanzialmente aderito alla seconda tesi.
Dirò subito che il punto di vista sostenuto dalle autorità germaniche e dalla Commissione mi sembra troppo restrittivo. A mio avviso è più ragionevole e conforme al regolamento 2015/76 ammettere che, entro certi limiti (di cui preciserò la natura), gruppi di produttori i quali abbiano depositato ciascuno in una cantina diversa quantitativi di vino o mosto inferiori rispettivamente ai 100 o ai 50 ettolitri possano congiuntamente stipulare contratti di magazzinaggio e fruire così degli aiuti comunitari, sempre che, naturalmente, sommando le singole frazioni di prodotto, si raggiunga la quantità minima richiesta dall'articolo 5 del regolamento in questione. Del resto, nel corso della procedura orale, lo stesso agente della Commissione ha dichiarato di aver difeso nella fase scritta una interpretazione restrittiva della espressione «luogo di magazzinaggio» per prospettare al collegio il caso estremo di una così ampia dispersione del prodotto da rendere assai difficile e comunque molto costoso il controllo pubblico sulle quantità di vino o mosto oggetto dei contratti. Egli ha poi riconosciuto che il vero problema è quello di stabilire, caso per caso, quando il contratto possa essere stipulato nonostante la distribuzione del quantitativo minimo di vino o mosto in cantine diverse, e quando invece la dispersione del prodotto sia così elevata da permettere alle autorità statali di rifiutare la stipulazione di contratti.
4.
A sostegno della tesi della unicità del luogo di magazzinaggio viene portato, innanzi tutto, un argomento letterale: si fa notare che sia nell'articolo 4 che nell'articolo 14 l'espressione «luogo di magazzinaggio» è usata al singolare e se ne deduce che dovrebbe trattarsi in ogni caso di un sol luogo. Contro questo argomento si può osservare che per quanto concerne i dati di carattere tecnico elencati nell'articolo 4, lettera c) del regolamento (e cioè: quantitativo, colore, gradazione alcolometrica totale, gradazione alcolometrica effettiva, tenore di acidità totale e volatile, tenore di anidride solforosa) vengono impiegate espressioni tutte al singolare, benché almeno alcuni di tali dati potessero ragionevolmente essere designati anche al plurale, dato che nell'ambito delle tre categorie (vino, mosto di uve, mosto di uve concentrato) non è prescritta la omogeneità della merce. Si pensi, per esempio, ad un quantitativo complessivo di 100 ettolitri composto di vini di diversa provenienza e qualità: in questo caso i vini, necessariamente collocati in vari recipienti, si divideranno in vari quantitativi e potranno avere diversi «colori», diverse «gradazioni alcolometriche», diversi «tenori di acidità», e così via. Le stesse considerazioni valgono anche per le espressioni «vigneto» e «regioni di produzione» usate al singolare nell'articolo 4, paragrafo 3, lettera a). Come esattamente ha messo in evidenza il giudice di rinvio, nei punti indicati dall'articolo 4 del regolamento «alle espressioni usate al singolare si sarebbe potuta aggiungere, per chiarire il concetto, anche la forma plurale». Né mi sembra sussistano ragioni particolari per le quali alla sola espressione «luogo di magazzinaggio» dovrebbe essere attribuito un significato ristretto, corrispondente alla forma singolare.
Quanto poi all'articolo 14, lettera a), del regolamento — che impone al produttore di render noto all'organismo statale d'intervento ogni eventuale cambiamento del luogo di magazzinaggio — esso non fornisce nessuno spunto utile a sostegno della tesi della unicità di quel luogo. Anche tale disposizione impiega la forma singolare, ma si tratta semplicemente della riproduzione dei termini adottati nel precedente articolo 4.
In ogni caso, al di là delle considerazioni sul tenore letterale dei due articoli citati, ritengo che un criterio interpretativo di assai maggior valore sia quello delle finalità, che il legislatore comunitario ha inteso perseguire istituendo un sistema di incentivi al magazzinaggio dei vini da tavola a dei mosti di uve. Se si tiene debito conto di tale criterio, si giunge alla conclusione che il regolamento non aveva motivo di porre come regola rigida e generale quella dell'unicità del luogo di magazzinaggio.
Gli aiuti al magazzinaggio privato rappresentano, nell'ottica delle istituzioni comunitarie, uno strumento per influire sulla evoluzione dei prezzi, attraverso una temporanea riduzione dell'offerta e la successiva reimmissione del prodotto sul mercato quando le condizioni di vendita siano divenute più vantaggiose. Ciò è detto chiaramente nei considerando che precedono i regolamenti 816/70 e 2015/76 e trova conferma nel citato articolo 5 del regolamento 2015. Infatti, l'esigenza che i contratti abbiano ad oggetto «un quantitativo minimo di 100 ettolitri per il vino e di 50 ettolitri per i mosti e i mosti concentrati» si spiega in relazione al proposito di immagazzinare quantitativi aprezzabili, e quindi tali da influire sulla evoluzione dei prezzi (cfr. in tal senso, in particolare, il sesto considerando del regolamento 2015). Se è questa la logica cui risponde il meccanismo degli aiuti, è chiara la irrilevanza del fatto che il prodotto sia immagazzinato in una unica cantina, ovvero in più cantine situate in luoghi distinti: l'importante è che, attraverso il contratto, sia stato assicurato il vincolo al magazzinaggio per una quantità globale abbastanza consistente.
5.
Elemento di grande rilievo ai fini della soluzione del presente caso, è quello del controllo. La Commissione e l'organismo germanico d'intervento sostengono che l'espressione «luogo di magazzinaggio» debba intendersi nel senso di «luogo unico», perché bisogna assicurare la realizzabilità dei controlli che, in base all'articolo 7 del regolamento 2015, i competenti organismi nazionali devono esercitare nei confronti dei produttori, per garantire il rispetto delle condizioni cui è subordinata la concessione degli aiuti.
Il citato articolo 7, al paragrafo 1, stabilisce infatti che «Gli Stati membri prendono tutti i provvedimenti atti a consentire i necessari controlli, in particolare a permettere la verifica dell'identità del prodotto che forma oggetto del contratto e a garantire che il volume del prodotto immagazzinato corrisponde alle indicazioni che figurano nel contratto stesso».
Indubbiamente fra luogo di magazzinaggio e procedure di controllo esiste un certo collegamento di natura oggettiva, nel senso che i controlli saranno più agevoli, e quindi più efficaci e meno costosi, se il prodotto da verificare viene conservato in un luogo unico. L'esistenza di un gran numero di luoghi di magazzinaggio, soprattutto se distanti l'uno dall'altro, renderebbe più difficile svolgere quei controlli la cui necessità è sottolineata nell'articolo 7 su riportato, nonché nel preambolo del regolamento (v. in particolare il quarto considerando).
Non mi sembra tuttavia che dalla indicata connessione fra meccanismo di controllo e luogo di magazzinaggio possa trarsi la conclusione che il luogo di magazzinaggio debba essere in ogni caso unico. Va al riguardo considerato che il problema può porsi, sostanzialmente negli stessi termini, sia nel caso di un contratto stipulato da più produttori associati, che conservino le varie frazioni del quantitativo prescritto, ciascuno nella propria cantina, sia nell'ipotesi di un produttore unico che conservi il proprio prodotto in più magazzini. Analoghe difficoltà nell'attuazione dei controlli si presentano anche quando un unico produttore vincoli al magazzino diversi tipi di vini da tavola (possibilità questa esplicitamente presa in considerazione dalle disposizioni interne d'attuazione poste in essere dalla Repubblica federale di Germania: v. Bundesanzeiger 1977, n. 243); ciascun tipo di vino dovrà infatti essere conservato in un recipiente diverso, e ciò renderà indispensabile ripetere le operazioni tecniche di controllo tante volte quanti saranno i diversi contenitori. Si può dire d'altronde che difficoltà sostanzialmente non dissimili sorgeranno per i controlli in tutti i casi di produttori che conservino il vino in recipienti diversi, pur se nell'ambito della stessa cantina.
Ritengo perciò più corretta, in quanto meglio rispondente agli interessi in gioco e agli obbiettivi della normativa comunitaria, l'interpretazione secondo la quale il luogo di magazzinaggio può non essere unico. Ciò non impedisce che in certi casi limite, in cui il prodotto oggetto del contratto sia frazionato in piccole quantità, depositate in luoghi distanti l'uno dall'altro, l'organismo nazionale di intervento possa, nell'ambito della ragionevole discrezionalità attribuitagli dal regolamento, valutare se le condizioni di fatto siano tali da consentire dei controlli tempestivi ed efficaci e accertare al tempo stesso se questi controlli non siano divenuti troppo onerosi, rispetto alle finalità perseguite con il sistema degli aiuti. Toccherà, insomma, alle competenti autorità statali stabilire caso per caso, secondo i criteri ora esposti, se la molteplicità dei luoghi di magazzinaggio sia così vasta e frammentata da impedire la stipulazione dei contratti.
La soluzione prospettata trova una significativa conferma nella sentenza di questa Corte dell'11 luglio 1973 (causa 3/73, Schöttler, Raccolta 1973, p. 745) che aveva per oggetto l'interpretazione pregiudiziale del regolamento del Consiglio n. 172/67 e del regolamento della Commissione n. 1403/69. Quest'ultimo disponeva, all'articolo 4, paragrafo 3, che la concessione del premio di denaturazione ai produttori di cereali fosse «subordinata al controllo, da parte dell'organismo d'intervento, delle operazioni di denaturazione». La Corte ritenne a tal proposito che il legislatore comunitario, non disciplinando in modo particolareggiato i procedimenti di controllo, aveva inteso lasciare agli Stati membri la facoltà di regolarli sotto la propria responsabilità; e che perciò spettava al legislatore nazionale garantire, con la istituzione di adeguati controlli, che la denaturazione avvenisse in conformità alle disposizioni (comunitarie) vigenti e che i premi fossero versati agli aventi diritto.
Ora, anche per gli aiuti ai produttori vitivinicoli, erogati attraverso il sistema dei contratti di magazzinaggio, il regolamento 2015 della Commissione prevede (agli articoli 7 e 17) che gli enti di intervento nazionali eseguano adeguati controlli per garantire il rispetto delle condizioni per la concessione degli aiuti, senza determinare dettagliatamente le modalità secondo cui tali controlli devono essere espletati. È stato così lasciato agli Stati membri un certo margine di apprezzamento nel quadro, beninteso, delle finalità che si devono perseguire e che il regolamento definisce. E ritengo che, usufruendo di tale potere di apprezzamento, gli enti di intervento statali in taluni casi limite di eccessiva dispersione del prodotto potranno anche rifiutare di stipulare i contratti.
6.
Nel corso della causa si è discusso pure del significato da dare all'espressione «gruppo di produttori» che figura nell'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento, e sul possibile collegamento fra questa nozione e il problema del luogo di magazzinaggio. Si è sostenuto, da parte della Commissione, che rientrerebbero nella nozione comunitaria i gruppi a carattere durevole, come ad esempio le cooperative, e non quei produttori che fossero fra loro collegati soltanto per avere sottoscritto insieme un unico contratto di magazzinaggio. Una interpretazione più lata farebbe sorgere, secondo l'opinione della Commissione, complessi problemi in materia di responsabilità «qualora uno solo degli interessati non adempia alle condizioni prescritte e si debba coinvolgere anche la responsabilità degli altri» (v. la memoria del 19 dicembre 1978, paragrafo 4).
Da tale premessa si vorrebbe trarre la conclusione che, nei casi sottoposti all'esame della Corte, si sarebbe fuori del campo d'applicazione del regolamento, trattandosi sempre di gruppi di produttori senza vincoli giuridici durevoli fra loro.
Questo aspetto della causa non mi sembra rilevante, ai fini della risposta da dare al quesito posto del giudice tedesco. Alla Corte infatti non è stato richiesto di pronunciarsi sulla nozione di gruppo di produttori. Osservo, comunque, che la tesi prospettata nella memoria è contraddetta dalle precisazioni fornite dalla stessa Commissione al ministero dell'agricoltura tedesco in un telex del 19 gennaio 1978 — richiamato nel corso dell'udienza pubblica dalla difesa degli attori nelle cause principali e non smentito del rappresentante della Commissione — nel quale si chiarisce che per «gruppo di produttori» si deve intendere anche una pluralità di produttori, senza legami giuridici fra loro, riunitisi allo scopo di mettere insieme la quantità minima di prodotto fissata dall'articolo 5 del regolamento e di fruire in tal modo degli aiuti comunitari. Né direi che raggruppamenti del genere si pongano fuori della sfera del regolamento qui esaminato. Al contrario, essi appaiono rispondenti alle finalità cui si ispira tutta la normativa sui contratti di magazzinaggio. D'altro canto, l'opinione restrittiva non trova alcuna conferma sul piano testuale o sistematico. Ed è certo da escludere che l'esistenza di più soggetti, tutti egualmente e solidamente responsabili dell'osservanza delle condizioni contrattuali, possa costituire un ostacolo tecnico al funzionamento del regime della responsabilità.
7.
In conclusione, quindi, l'unico quesito formulato dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, con tre ordinanze del 10 ottobre 1978, meriterebbe a mio avviso la seguente risposta della Corte: «Ai sensi del regolamento della Commissione n. 2015 del 13 agosto 1976, e in particolare dei suoi articoli 4, paragrafo 2, lettera c) e 14, lettera a), i contratti di magazzinaggio aventi per oggetto un quantitativo minimo di 100 ettolitri per il vino e di 50 per il mosto possono essere stipulati, con produttori singoli o con gruppi di produttori, anche nel caso che il predetto quantitativo minimo non sia tutto immagazzinato in un unico locale. L'ente nazionale d'intervento potrà peraltro rifiutare la stipulazione del contratto qualora il prodotto vincolato al magazzino, appartenente ad uno solo od a più produttori, sia frazionato in piccole quantità, depositate in luoghi così distanti l'uno dall'altro, da impedire o rendere eccessivamente oneroso l'esercizio dei controlli previsti nell'articolo 7 dello stesso regolamento».