62024CJ0220
PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
27. veljače 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zračni prijevoz – Direktiva 96/67/EZ – Pristup tržištu zemaljskih usluga u zračnim lukama Europske unije – Članak 1. – Područje primjene – Zračne luke s godišnjim prometom manjim od dva milijuna putnika – Uskraćivanje pristupa infrastrukturi zračne luke u takvoj zračnoj luci – Članak 6. – Zemaljske usluge za treće osobe – Primjenjivost pravila tržišnog natjecanja – Članak 102. UFEU‑a”
U predmetu C‑220/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Curtea de Apel Bucureşti (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska), odlukom od 20. prosinca 2021., koju je Sud zaprimio 22. ožujka 2024., u postupku
Regia Autonomă Aeroportul Internaţional „Avram Iancu” Cluj
protiv
Consiliul Concurenţei,
uz sudjelovanje:
Romanian Airport Services SA,
Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,
SUD (deveto vijeće),
u sastavu: N. Jääskinen (izvjestitelj), predsjednik vijeća, M. Condinanzi i R. Frendo, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Regia Autonomă Aeroportul Internaţional „Avram Iancu” Cluj, P. Buta, odvjetnik, i A. Lepièce, odvjetnica,
–
za Consiliul Concurenţei, C. Butacu i B. Chiriţoiu, u svojstvu agenata,
–
za Romanian Airport Services SA, M.-C. Furtună, odvjetnik,
–
za Sindicatul Indijapendent al Aeroportului Cluj, O. Podaru, odvjetnik,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri i G. Greco, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, I. V. Rogalski i B. Sasinowska, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 1., 6. i 7. Direktive Vijeća 96/67/EZ od 15. listopada 1996. o pristupu tržištu zemaljskih usluga u zračnim lukama Zajednice (SL 1996., L 272, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 3.) te na tumačenje članka 102. UFEU‑a.
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Regie Autonomă Aeroportul Internaţional „Avram Iancu” Cluj (neovisno društvo javnog prava međunarodne zračne luke „Avram Iancu” u Cluju; u daljnjem tekstu: neovisno društvo javnog prava) i Consiliula Concurenţei (Vijeće za tržišno natjecanje, Rumunjska) u vezi sa zahtjevom za poništenje odluke kojom je potonje tijelo izreklo neovisnom društvu javnog prava novčanu kaznu zbog zlouporabe vladajućeg položaja.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Uvodne izjave 1., 2., 10. i 28. Direktive 96/67 glase:
„(1)
[budući da] [Europska z]ajednica postupno uvodi zajedničku politiku zračnog prijevoza s ciljem popunjavanja [uspostave] unutarnjeg tržišta sukladno članku [26. UFEU‑a], a kao trajan doprinos promicanju gospodarskog i socijalnog napretka;
(2)
[budući da je c]ilj članka [56. UFEU‑a] […] ukidanje ograničenja slobod[nog] pružanja usluga [u Zajednici]; budući da se, sukladno članku [58. UFEU‑a], taj cilj mora postići u okviru zajedničke prometne politike;
[…]
„(10)
[budući da se s]lobodan pristup tržištu zemaljskih usluga mora […] uvesti postupno i prilagoditi zahtjevima sektora;
[…]
(28)
[budući da o]va Direktiva ne utječe [ne smije utjecati] na primjenu pravila iz Ugovora[,] posebno jer će [Europska k]omisija i nadalje osiguravati usklađenost s tim pravilima izvršavajući[,] prema potrebi[,] sve ovlasti iz članka [106. UFEU‑a].”
4
U stavcima 1. do 3. članka 1. te direktive, naslovljenog „Područje primjene”, propisuje se:
„1.   Ova Direktiva vrijedi za sve zračne luke koje se nalaze na državnom području neke od država članica, sukladno odredbama Ugovora, a koje su otvorene za komercijalni prijevoz u sljedećim okolnostima:
(a)
odredbe članka 7. stavka 1. o kategorijama zemaljskih usluga osim spomenutih u članku 7. stavku 2., vrijede za sve zračne luke od 1. siječnja 1998., bez obzira na njihov opseg prometa;
(b)
odredbe koje se odnose na kategorije zemaljskih usluga navedene u članku 7. stavku 2. primjenjuju se od 1. siječnja 1998. na zračne luke čiji godišnji promet nije manji od milijun putnika ili 25000 tona tereta;
(c)
odredbe koje se odnose na kategorije zemaljskih usluga navedene u članku 6. primjenjuju se od 1. siječnja 1999. na zračne luke:
–
čiji godišnji promet nije manji od [tri] milijuna putnika odnosno 75000 tona tereta
ili
–
čiji promet nije bio manji od [dva] milijuna putnika ili 50000 tona tereta tijekom razdoblja od šest mjeseci prije 1. travnja ili 1. listopada prethodne godine.
2.   Ne dovodeći u pitanje stavak 1., odredbe ove Direktive primjenjuju se od 1. siječnja 2001. na sve zračne luke koje se nalaze na državnom području neke od država članica, sukladno odredbama Ugovora, a koje su otvorene za komercijalni prijevoz, te čiji godišnji promet nije manji od [dva] milijuna putnika odnosno 50000 tona tereta.
3.   Kad zračna luka dosegne jedan od pragova u prijevozu tereta navedenih u ovom članku, a da ne dosegne odgovarajući prag u prijevozu putnika, odredbe ove Direktive ne primjenjuju se na kategorije zemaljskih usluga rezervirane isključivo za putnike.”
5
U stavcima 1. i 2. članka 6. navedene direktive, naslovljenog „Zemaljske usluge za treće osobe”, određuje se:
„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere u skladu s postupkom iz članka 1. kako bi osigurale slobodan pristup pružateljima zemaljskih usluga na tržište pružanja zemaljskih usluga trećim osobama.
Države članice imaju pravo tražiti od pružatelja zemaljskih usluga da imaju poslovni nastan unutar Zajednice.
2.   Države članice mogu ograničiti broj dobavljača ovlaštenih za pružanje sljedećih kategorija zemaljskih usluga:
–
rukovanje prtljagom,
–
rukovanje rampama,
–
rukovanje gorivom i mazivom,
–
rukovanje teretom i poštom u pogledu fizičke manipulacije teretom i poštom pri dolasku, odlasku ili transferu između zračnog terminala i zrakoplova.
One međutim ne mogu ograničiti taj broj na manje od [dva dobavljača] po kategoriji zemaljskih usluga.”
6
U stavku 1. članka 7. te direktive, naslovljenog „Samostalno obavljanje [pružanje] usluga”, propisuje se:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere u skladu s postupcima iz članka 1. kako bi osigurale slobodu samostalnog pružanja usluga.”
Rumunjsko pravo
Zakon o tržišnom natjecanju
7
U članku 6. stavku 1. Legee concurenţei nr. 21/1996 (Zakon br. 21/1996 o tržišnom natjecanju) od 10. travnja 1996. (ponovno objavljena u Monitorul Oficial al României, dio I., br. 153 od 29. veljače 2016.; u daljnjem tekstu: Zakon o tržišnom natjecanju), određuje se:
„Zabranjena je svaka zlouporaba vladajućeg položaja jednog poduzetnika ili više njih na rumunjskom tržištu ili njegovu znatnom dijelu. Takva se zlouporaba može osobito sastojati od:
(a)
neposrednog ili posrednog nametanja nepravednih kupovnih ili prodajnih cijena ili drugih nepravednih trgovinskih uvjeta;
(b)
ograničavanja proizvodnje, tržištâ ili tehničkog razvoja na štetu potrošača;
(c)
primjene nejednakih uvjeta na istovrsne poslove s ostalim trgovinskim partnerima, čime ih se stavlja u nepovoljan položaj u odnosu na konkurenciju;
(d)
uvjetovanja sklapanja ugovora time da partneri preuzmu dodatne obveze koje, po svojoj naravi ili prema trgovačkoj praksi, nisu ni u kakvoj vezi s predmetom tih ugovora.”
Uredba br. 101 od 9. svibnja 2007.
8
Direktiva 96/67 prenesena je u rumunjsko pravo Ordinulom Ministerului Transporturilor nr. 101 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la sol pe aeroporturi – RACR‑APSH, ediția 03/2007 (Uredba br. 101 Ministarstva prometa o odobrenju Propisa rumunjskog civilnog zrakoplovstva o pristupu tržištu zemaljskih usluga u zračnim lukama – RACR‑APSH, izdanje 03/2007) od 9. svibnja 2007. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 334 od 17. svibnja 2007.).
9
U članku 1. stavcima 1. i 2. Priloga 1. toj uredbi propisuje se:
„1.   Ovaj propis vrijedi za sve zračne luke koje se nalaze na državnom području Rumunjske, a koje su otvorene za komercijalni prijevoz u sljedećim okolnostima:
[…]
(c)
odredbe koje se odnose na kategorije zemaljskih usluga navedene u članku 6. primjenjuju se na zračne luke čiji godišnji promet premašuje dva milijuna putnika ili 50000 tona tereta.
2.   Kad zračna luka dosegne prag u prijevozu tereta naveden u ovom članku, a da ne dosegne odgovarajući prag u prijevozu putnika, odredbe ovog propisa ne primjenjuju se na kategorije zemaljskih usluga rezervirane isključivo za putnike.”
10
U stavku 1. članka 6. tog priloga, naslovljenog „Zemaljske usluge za treće osobe”, propisuje se:
„Zračne luke poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale slobodan pristup pružateljima zemaljskih usluga na tržište pružanja tih usluga trećim osobama. Uz odobrenje Ministarstva prometa zračna luka može tražiti od pružatelja zemaljskih usluga da imaju poslovni nastan unutar Zajednice.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
11
Neovisno društvo javnog prava pravna je osoba osnovana u skladu s rumunjskim pravom kojom od 1997. upravlja Consiliul Județean Cluj (Vijeće okruga Cluj, Rumunjska). Glavna je djelatnost tog društva javnog prava staviti na raspolaganje zračnim prijevoznicima koji prevoze putnike i/ili teret te putnicima u zračnom prometu infrastrukturu međunarodne zračne luke „Avram Iancu” u Cluju (u daljnjem tekstu: zračna luka Cluj). Ono omogućuje pristup infrastrukturi zračne luke i poduzetnicima koji pružaju druge vrste usluga, poput zemaljskih usluga. Osim toga, neovisno društvo javnog prava samo pruža određene kategorije zemaljskih usluga zračnim prijevoznicima koji posluju u zračnoj luci Cluj, kao i poslovne usluge povezane s djelatnošću te zračne luke.
12
U kolovozu 2016. zračna luka Cluj premašila je prag od milijun registriranih putnika u jednoj kalendarskoj godini. Dana 21. rujna 2017. ona je premašila prag od dva milijuna putnika.
13
Vijeće za tržišno natjecanje pokrenulo je, tijekom 2016., istragu po prijavi društva Romanian Airport Services SA (u daljnjem tekstu: RAS), pravne osobe rumunjskog prava koja je zatražila da joj se omogući pružanje zemaljskih usluga u zračnoj luci Cluj.
14
Po završetku te istrage Vijeće za tržišno natjecanje utvrdilo je, odlukom od 8. listopada 2019., da je neovisno društvo javnog prava povrijedilo članak 6. stavak 1. Zakona o tržišnom natjecanju i članak 102. UFEU‑a jer je zlouporabilo vladajući položaj time što je društvu RAS uskratilo pristup infrastrukturi zračne luke potrebnoj za pružanje zemaljskih usluga u zračnoj luci Cluj u razdoblju od 11. rujna 2015. do 9. ožujka 2017. Neovisnom društvu javnog prava izrečena je novčana kazna u iznosu od 1642551,28 rumunjskih leua (oko 330420 eura).
15
Navedeno društvo zatražilo je poništenje te odluke pred Curteom de Apel Bucureşti (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska), sudom koji je uputio zahtjev, ističući, među ostalim, to da se navedena odluka temelji na pogrešnom tumačenju i primjeni Direktive 96/67.
16
Neovisno društvo javnog prava tvrdi da članak 6. Zakona o tržišnom natjecanju i članak 102. UFEU‑a ne mogu imati prednost pred odredbama sadržanima u Direktivi 96/67, koja predstavlja poseban zakon kojim se odstupa od općeg prava tržišnog natjecanja. Ono ističe da je na temelju te direktive moglo, do dosezanja praga od dva milijuna putnika, organizirati djelatnost zemaljskih usluga u zračnoj luci Cluj na način da u obzir uzme samo sigurnosna, tehnička i poslovna ograničenja. Prema tome, ono nije bilo dužno automatski odobriti pristup infrastrukturi zračne luke svakom podnositelju zahtjeva pod uvjetima pod kojima je on to zatražio.
17
Vijeće za tržišno natjecanje pak tvrdi da Direktiva 96/67 ne predstavlja poseban zakon u odnosu na članak 102. UFEU‑a i da njezina eventualna primjena ne isključuje primjenu pravila tržišnog natjecanja.
18
U tim je okolnostima Curtea de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li smatrati da se odredbama [Direktive 96/67], konkretno, člancima 1., 6. i 7. te direktive, isključuje primjena članka 102. UFEU‑a i bilo kojeg drugog pravnog pravila koje ima isti sadržaj u slučajevima koji se odnose na uskraćivanje pristupa infrastrukturi zračne luke potrebnoj za obavljanje djelatnosti zemaljskih usluga u zračnim lukama [Europske unije] koje nisu dosegnule prag od dva milijuna putnika?”
O prethodnom pitanju
19
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u okviru suradnje između nacionalnih sudova i Suda ustanovljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da donese odluku u postupku koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će, prema potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. U tom je pogledu na Sudu da iz svih podataka koje mu je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, izvede elemente prava Unije koje treba tumačiti uzimajući u obzir predmet spora (presuda od 24. listopada 2024., Kwantum Nederland i Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, t. 52. i navedena sudska praksa).
20
U ovom slučaju, iako se prethodno pitanje ne odnosi samo na članke 1. i 6. Direktive 96/67 nego i na njezin članak 7., iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi to da se glavni postupak ne tiče samostalnog pružanja usluga iz potonje odredbe. Taj postupak odnosi se na odbijanje neovisnog društva javnog prava da društvu RAS, poduzetniku koji pruža zemaljske usluge, odobri pristup infrastrukturi potrebnoj za pružanje takvih usluga u zračnoj luci Cluj. Međutim, valja istaknuti da se članak 6. te direktive odnosi na zemaljske usluge za treće osobe i da u stavku 1. određuje da države članice poduzimaju potrebne mjere u skladu s postupkom iz članka 1. kako bi osigurale slobodan pristup pružateljima zemaljskih usluga na tržište pružanja zemaljskih usluga trećim osobama.
21
U tim okolnostima valja smatrati da svojim jedinim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 1. i 6. Direktive 96/67 tumačiti na način da predstavljaju prepreku primjeni članka 102. UFEU‑a u okolnostima u kojima je pružatelju zemaljskih usluga uskraćen pristup infrastrukturi zračne luke potrebnoj za obavljanje te djelatnosti u zračnoj luci Unije čiji je godišnji promet na dan tog uskraćivanja pristupa bio manji od dva milijuna putnika.
22
Na početku, iz uvodnih izjava 1., 2. i 10. Direktive 96/67 proizlazi to da je njezin cilj ukinuti ograničenja slobodnog pružanja usluga na unutarnjem tržištu postupnom liberalizacijom tržišta zemaljskih usluga u zračnim lukama Unije.
23
U svrhu te postupne liberalizacije, u članku 1. stavku 1. točki (c) navedene direktive propisuje se, kao prvo, da se od 1. siječnja 1999. članak 6. te direktive primjenjuje, među ostalim, samo na zračne luke čiji promet nije bio manji od 2 milijuna putnika ili 50000 tona tereta tijekom razdoblja od šest mjeseci prije 1. travnja ili 1. listopada prethodne godine. Kao drugo, u stavku 2. tog članka 1. određuje se da se, ne dovodeći u pitanje njegov stavak 1., odredbe Direktive 96/67 primjenjuju od 1. siječnja 2001. na sve zračne luke koje se nalaze na državnom području neke od država članica, sukladno odredbama Ugovora, a koje su otvorene za komercijalni prijevoz, te čiji godišnji promet nije manji od 2 milijuna putnika odnosno 50000 tona tereta. Nadalje, iz stavka 3. spomenutog članka 1. proizlazi da se odredbe te direktive ne primjenjuju na kategorije zemaljskih usluga rezervirane isključivo za putnike kad zračna luka dosegne jedan od pragova u prijevozu tereta navedenog u tom članku, ali ne i odgovarajući prag u prijevozu putnika.
24
Prema tome, iz članka 1. Direktive 96/67 proizlazi da se njezin članak 6. od 1. siječnja 2001. primjenjuje samo na zračne luke Unije čiji godišnji promet nije manji od 2 milijuna putnika.
25
Međutim, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da, u ovom slučaju, na dan kada je neovisno društvo javnog prava uskratilo društvu RAS pristup infrastrukturi potrebnoj za pružanje zemaljskih usluga u zračnoj luci Cluj, potonja nije dosegnula prag od dva milijuna putnika predviđen u članku 1. stavku 2. Direktive 96/67.
26
Budući da to uskraćivanje pristupa stoga nije obuhvaćeno područjem primjene članka 6. te direktive, neovisno društvo javnog prava nije bilo dužno, na temelju te direktive, odobriti pružatelju usluga poput društva RAS pristup infrastrukturi zračne luke potrebnoj za pružanje zemaljskih usluga.
27
Međutim, valja naglasiti da samo postojanje sektorskih propisa ni u kojem slučaju ne može podrazumijevati da se na predmetno postupanje ne primjenjuju pravila o tržišnom natjecanju predviđena Ugovorima, neovisno o tome je li taj sektorski propis primjenjiv na to postupanje.
28
Naime, kao što je to Sud ocijenio, nezakonitost postupanja koje s obzirom na članak 102. UFEU‑a predstavlja zlouporabu ne ovisi o njegovoj sukladnosti ili nesukladnosti s drugim pravnim pravilima te se u većini slučajeva zlouporabe vladajućeg položaja sastoje od postupanja koja su inače zakonita s obzirom na druga područja prava koja nisu pravo tržišnog natjecanja (presuda od 6. prosinca 2012., AstraZeneca/Komisija, C‑457/10 P, EU:C:2012:770, t. 132.). Drugim riječima, činjenica da je poduzetnikovo postupanje u skladu s važećim propisima ne znači da je ono nužno u skladu i s člankom 102. UFEU‑a (presuda od 10. srpnja 2014., Telefónica i Telefónica de España/Komisija, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, t. 133.).
29
Na taj se princip uostalom jasno podsjeća u uvodnoj izjavi 28. Direktive 96/67, u kojoj se navodi da ta direktiva ne smije utjecati na primjenu odredbi primarnog prava i u kojoj se osobito upućuje na Komisijine ovlasti na temelju članka 106. UFEU‑a.
30
Iz toga proizlazi da, ako su ispunjeni uvjeti za primjenu članka 102. UFEU‑a, određeno postupanje, kao što je u ovom slučaju uskraćivanje pristupa infrastrukturi zračne luke, može, neovisno o tome nalazi li se u području primjene sektorskih propisa, biti obuhvaćeno zabranom zlouporabe vladajućeg položaja predviđenom tom odredbom.
31
Međutim, valja pojasniti da, iako okolnost da je postupanje zakonito s obzirom na sektorski propis ne može utjecati na primjenu članka 102. UFEU‑a kada su ispunjeni uvjeti za njegovu primjenu, iz sudske prakse proizlazi da regulatorna obveza može, suprotno tomu, biti relevantna za ocjenu zlouporabe u smislu te odredbe poduzetnika u vladajućem položaju koji podliježe sektorskim propisima (presuda od 27. listopada 2022., DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, t. 82. i navedena sudska praksa).
32
S obzirom na navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članke 1. i 6. Direktive 96/67 treba tumačiti na način da ne predstavljaju prepreku primjeni članka 102. UFEU‑a u okolnostima u kojima je pružatelju zemaljskih usluga uskraćen pristup infrastrukturi zračne luke potrebnoj za obavljanje te djelatnosti u zračnoj luci Unije čiji je godišnji promet na dan tog uskraćivanja pristupa bio manji od dva milijuna putnika.
Troškovi
33
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) odlučuje:
Članke 1. i 6. Direktive Vijeća 96/67/EZ od 15. listopada 1996. o pristupu tržištu zemaljskih usluga u zračnim lukama Zajednice
treba tumačiti na način da:
ne predstavljaju prepreku primjeni članka 102. UFEU‑a u okolnostima u kojima je pružatelju zemaljskih usluga uskraćen pristup infrastrukturi zračne luke potrebnoj za obavljanje te djelatnosti u zračnoj luci Europske unije čiji je godišnji promet na dan tog uskraćivanja pristupa bio manji od dva milijuna putnika.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: rumunjski