62020CC0006
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 28. januára 2021 (
1
)
Vec C‑6/20
Sotsiaalministeerium
proti
Innove SA,
za účasti:
Rahandusministeerium
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallinn, Estónsko)]
„Prejudiciálne konanie – Smernica 2004/18/ES – Verejné obstarávanie – Kvalitatívne kritériá výberu účastníkov – Článok 2 – Rovnaké a nediskriminačné zaobchádzanie – Článok 26 – Podmienky plnenia zákaziek – Článok 46 – Spôsobilosť vykonávať odbornú činnosť získaná v inom štáte Únie – Nariadenie (ES) č. 852/2004 – Hygiena potravín – Článok 6 – Požiadavka týkajúca sa povolenia alebo registrácie na vnútroštátnom orgáne pre bezpečnosť potravín krajiny, v ktorej sa nachádza prevádzkareň, z ktorej sa bude uskutočňovať dodávka – Okamih predloženia povolenia alebo potvrdenia o registrácii verejnému obstarávateľovi“
1.
Estónske právne predpisy stanovujú, že v prípade, ak sú stanovené osobitné požiadavky na plnenie verejnej zákazky, uchádzač musí pod hrozbou vylúčenia preukázať, že spĺňa tieto požiadavky, pričom musí v okamihu predloženia ponuky predložiť povolenia vydané orgánmi uvedenej krajiny alebo doklad o zápise v príslušnom registri.
2.
V rokoch 2015 a 2017 estónske ministerstvo sociálnych vecí vyhlásilo postupy na zadanie dvoch zákaziek na dodávku potravín pre znevýhodnené osoby. Uchádzači museli pri predložení ponúk preukázať, že získali od príslušného estónskeho orgánu povolenia na výkon činnosti alebo že sú zapísaní v príslušných vnútroštátnych registroch.
3.
Spoločnosť Innove SA, ktorá bola poverená správou pomoci financovanej z európskych prostriedkov, (
2
) a ministerstvo financií nesúhlasili s ministerstvom sociálnych vecí, pokiaľ ide o zlučiteľnosť uvedených podmienok s právom Únie. Keďže uvedené nezhody sa nevyriešili v správnom konaní, ministerstvo sociálnych vecí sa obrátilo na estónske súdy a napadlo rozhodnutie spoločnosti Innove, s ktorým nesúhlasilo, žalobou, pričom sa odvolalo na nariadenie (ES) č. 852/2004 (
3
).
4.
Po začatí súdneho konania (
4
) týkajúceho sa podmienok obstarávania súd, ktorý má v tomto konaní rozhodnúť, podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, na ktorý musí Súdny dvor odpovedať. Súdny dvor bude musieť okrem iného posúdiť: a) či povinnosť predložiť vnútroštátne povolenia alebo doklady o zápise do registrov spolu s ponukami predstavuje prekážku rovnosti a voľnej súťaži uchádzačov o verejné zákazky a b) či smernicu 2004/18/ES (
5
) možno vyložiť v súlade s požiadavkami nariadenia č. 852/2004.
I. Právny rámec
A.
Právo Únie
1. Smernica 2004/18
5.
Podľa článku 2 („Zásady zadávania zákaziek“):
„Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentne.“
6.
Článok 26 („Podmienky plnenia zákaziek“) znie:
„Verejní obstarávatelia môžu stanoviť osobitné podmienky týkajúce sa plnenia zákazky, ak sú tieto podmienky v súlade s právom Spoločenstva a sú uvedené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania alebo v špecifikáciách. Podmienky upravujúce plnenie zákazky sa môžu týkať najmä sociálnych a environmentálnych aspektov.“
7.
Článok 46 („Spôsobilosť vykonávať odbornú činnosť“) stanovuje:
„Od každého hospodárskeho subjektu, ktorý sa chce zúčastniť verejného obstarávania, sa môže vyžadovať, aby preukázal svoju registráciu v jednom z profesijných alebo obchodných registrov, ktorá je predpísaná v členskom štáte, v ktorom má sídlo, alebo aby predložil čestné vyhlásenie alebo potvrdenie, ktoré sú uvedené v prílohe IX A pri verejných zákazkách na práce, v prílohe IX B pri verejných zákazkách na dodávku tovaru a v prílohe IX C pri verejných zákazkách na služby.
Pri konaniach pre zadávanie verejných zákaziek na služby, verejný obstarávateľ môže od záujemcov a uchádzačov vyžadovať, aby v prípadoch, ak musia mať záujemcovia alebo uchádzači určité povolenie alebo musia byť členmi určitej organizácie na to, aby mohli vo svojej krajine pôvodu poskytovať príslušné služby, preukázali, že takéto potvrdenie [povolenie – neoficiálny preklad] majú, alebo aby preukázali členstvo v takejto organizácii.“
2. Nariadenie č. 852/2004
8.
Podľa článku 2 („Definície“):
„1.   Na účely tohto nariadenia:
…
c) ‚prevádzkareň‘ znamená akúkoľvek jednotku potravinárskeho podniku;
…“
9.
V článku 6 („Úradné kontroly, registrácia a schvaľovanie“) sa uvádza:
„1.   Prevádzkovatelia potravinárskych podnikov spolupracujú s príslušnými orgánmi v súlade s ostatnými uplatniteľnými právnymi predpismi [S]poločenstva alebo, ak tieto neexistujú, v súlade s vnútroštátnym právom.
2.   Každý prevádzkovateľ potravinárskeho podniku najmä oznámi zodpovedajúcemu príslušnému orgánu spôsobom, akým to tento orgán vyžaduje[,] každú prevádzkareň pod jeho kontrolou, ktorá vykonáva akýkoľvek stupeň výroby, spracovania a distribúcie potravín[,] na účel registrácie každej takejto prevádzkarne.
Prevádzkovatelia potravinárskych podnikov musia tiež zabezpečiť, aby mal príslušný orgán vždy aktuálne informácie o prevádzkar[ň]ach vrátane oznámenia akejkoľvek závažnej zmeny v činnostiach a akéhokoľvek uzatvorenia existujúcej prevádzkarne.
3.   Prevádzkovatelia potravinárskych podnikov však musia zabezpečiť, aby prevádzkarne boli aspoň po jednej návšteve na mieste príslušným orgánom schválené, ak sa schválenie vyžaduje
a)
podľa vnútroštátneho práva členského štátu, v ktorom sa prevádzkareň nachádza;
b)
podľa nariadenia (ES) č. 853/2004; alebo
c)
na základe rozhodnutia prijatého Komisiou. Toto opatrenie zamerané na zmenu nepodstatných prvkov tohto nariadenia sa prijme v súlade s regulačným postupom s kontrolou uvedeným v článku 14 ods. 3.
Každý členský štát, ktorý vyžaduje schválenie určitých prevádzkarní, ktoré sa nachádzajú na jeho území[,] podľa vnútroštátneho práva, ako je to uvedené v [písmene] a), oznámi príslušné vnútroštátne predpisy Komisii a ostatným členským štátom.“ (
6
)
B.
Estónske právo
1. Riigihangete seadus (
7
)
10.
§ 39 ods. 1 stanovuje:
„Verejný obstarávateľ musí overiť, či ekonomická a finančná situácia a technická a odborná spôsobilosť uchádzača alebo záujemcu zodpovedajú podmienkam týkajúcim sa kvalifikácie, ktoré sú stanovené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania. Podmienky týkajúce sa kvalifikácie musia postačovať na preukázanie spôsobilosti uchádzača alebo záujemcu na plnenie verejnej zákazky a musia byť relevantné a primerané vo vzťahu k povahe, množstvu a účelu tovaru, služieb alebo prác, ktoré sú predmetom verenej zákazky.“
11.
V § 41 ods. 3 sa uvádza:
„Ak zákonodarca stanoví osobitné požiadavky týkajúce sa činnosti, ktorá sa má vykonávať na základe verejnej zákazky, verejný obstarávateľ uvedie v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania osobitné požiadavky, ktoré sa musia splniť, ako aj potvrdenia o registrácii a povolenia na výkon činnosti, ktoré sú potrebné na preukázanie kvalifikácie uchádzača alebo záujemcu. Na overenie splnenia osobitných požiadaviek stanovených v právnych predpisoch verejný obstarávateľ v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania uvedie, že uchádzač alebo záujemca musí preukázať, že má povolenie na výkon činnosti alebo je registrovaný, alebo že spĺňa akúkoľvek inú osobitnú požiadavku, alebo musí predložiť doklad o tom, že je členom príslušnej organizácie podľa právnych predpisov štátu, v ktorom má sídlo, pokiaľ verejný obstarávateľ nemôže získať uvedené doklady bez väčších výdavkov pomocou verejne prístupných údajov uložených v databáze. Ak uchádzač alebo záujemca nemá povolenie na výkon činnosti, nie je registrovaný alebo nie je členom príslušnej organizácie podľa právnych predpisov štátu, v ktorom má sídlo, verejný obstarávateľ rozhodne, že je vylúčený.“
2. Toiduseadus (
8
)
12.
Podľa § 8 („Povinnosť mať povolenie“):
„1.   Hospodársky subjekt musí byť držiteľom povolenia na výkon činností v potravinárstve v týchto prevádzkarňach:
(1)
prevádzkareň v zmysle článku 6 ods. 3 písm. b) a c) nariadenia [č. 852/2004];
(2)
prevádzkareň, v ktorej pri činnostiach týkajúcich sa prvotných produktov živočíšneho pôvodu nedochádza k zmene ich formy alebo ich pôvodných vlastností, pokiaľ nejde o prevádzkareň, v ktorej sa vykonáva prvovýroba uvedených produktov a v ktorej výrobca vykonáva súvisiace činnosti, v zmysle nariadenia [č. 852/2004];
(3)
prevádzkareň, v ktorej pri činnostiach týkajúcich sa prvotných produktov iného ako živočíšneho pôvodu dochádza k zmene ich formy a ich pôvodných vlastností, pokiaľ nejde o prevádzkareň uvedenú v kapitole III prílohy II nariadenia [č. 852/2004];
(4)
prevádzkareň, v ktorej sa vykonáva spracovanie potravín, najmä ich príprava alebo balenie, pokiaľ nejde o balenie prvotných produktov iného ako živočíšneho pôvodu alebo o prevádzkareň uvedenú v kapitole III prílohy II nariadenia [č. 852/2004];
(5)
prevádzkareň, v ktorej sa vykonávajú činnosti týkajúce sa potravín živočíšneho pôvodu a z ktorej sa tieto potraviny distribuujú inému prevádzkovateľovi, pričom sú uvedené v kapitole III prílohy II nariadenia [č. 852/2004];
(6)
prevádzkareň, v ktorej sa skladujú potraviny, ktoré sa na zaručenie bezpečnosti potravín musia uchovávať pri inej teplote, než je okolitá teplota;
(7)
prevádzkareň, v ktorej sa vykonáva maloobchod najmä s potravinami, ktoré sa na zaručenie bezpečnosti potravín musia uchovávať pri inej teplote, než je okolitá teplota, pokiaľ nejde o prevádzkareň uvedenú v kapitole III prílohy II nariadenia [č. 852/2004];
…
2.   Povolenie na výkon činnosti poskytuje hospodárskemu subjektu právo začať a vykonávať ekonomickú činnosť v prevádzkarni alebo v časti prevádzkarne, ktorá je uvedená v povolení na výkon činnosti.
3.   Príslušný minister nariadením stanoví podrobný zoznam činností a kategórií potravín, v prípade ktorých sa vyžaduje, aby prevádzkovateľ mal povolenie na výkon činnosti.“
13.
§ 10 znie:
„Povolenie na výkon činnosti sa udelí hospodárskemu subjektu, ak jeho prevádzkareň alebo prevádzkareň, ktorú používa pri vykonávaní činnosti prevádzkovateľa potravinárskeho podniku, spĺňa požiadavky stanovené v [nariadeniach č. 852/2004 a 853/2004, ako aj] v iných predpisoch týkajúcich sa potravín.“
II. Skutkový stav, konanie vo veci samej a návrh na začatie prejudiciálneho konania
14.
V rokoch 2015 a 2017 estónske ministerstvo sociálnych vecí vyhlásilo dve otvorené súťaže na zadanie verejných zákaziek (č. 157505 a 189564), ktorých predmetom bola dodávka „potravinovej pomoci pre najviac znevýhodnené osoby“. Hodnota každej z týchto súťaží prekračovala sumu 4000000 eur. (
9
)
15.
Podľa oznámenia č. 157505 uchádzači museli mať povolenie, ktoré vydal Veterinaar‑ ja Toiduamet (Veterinárny a potravinársky úrad, Estónsko; ďalej len „OAV“), pričom museli predložiť príslušné potvrdenie a uviesť číslo povolenia.
16.
Požiadavky týkajúce sa zákazky č. 157505 boli počas zadávacieho konania zmenené tak, že stačilo predložiť vyhlásenie o splnení informačnej povinnosti a povinnosti mať povolenie, ktoré sú stanovené v ToiduS. V prípade zákazky č. 189564 sa rozhodlo rovnako.
17.
Na základe oboch konaní boli uzavreté rámcové dohody s troma uchádzačmi. Úspešným uchádzačom sa napokon stala spoločnosť Sanitex OÜ (estónska dcérska spoločnosť materskej spoločnosti UAB Sanitex so sídlom v Litve), lebo predložila ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku v úzkej súťaži usporiadanej na základe rámcových dohôd.
18.
Predmetom nákupov uskutočnených na základe zákaziek boli potraviny pochádzajúce z Estónska, Lotyšska, Litvy, ako aj z iných krajín Európskej únie.
19.
Innove v rámci plnenia svojich úloh „rozhodnutím o finančnej oprave“ z 30. októbra 2018 (
10
) zamietla žiadosti o platby (vo výške 463291,55 eura), ktoré ministerstvo sociálnych vecí podalo na základe uvedených zákaziek.
20.
Rozhodnutie o finančnej oprave bolo založené na tom, že ministerstvo sociálnych vecí si nesplnilo povinnosť dodržiavať ustanovenia RHS. (
11
)
21.
Innove sa domnievala, že obe verejné zákazky sa riadili výberovými kritériami, ktoré neprimerane obmedzovali okruh uchádzačov, a to najmä zahraničných uchádzačov. Toto neprimerané obmedzenie spočívalo v tom, že od uchádzačov sa vyžadovalo, aby mali povolenie vydané estónskym orgánom alebo preukázali splnenie povinnosti registrovať sa v Estónsku.
22.
Podľa spoločnosti Innove možnosť, aby zahraniční uchádzači splnili uvedené požiadavky tým, že by využili prostriedky tretej osoby alebo predložili spoločnú ponuku s podnikom, ktorý ich spĺňa, nebránila neprimeranému obmedzeniu okruhu uchádzačov a ich odradeniu od účasti na verejnom obstarávaní.
23.
Ministerstvo sociálnych vecí podalo proti rozhodnutiu o finančnej oprave odvolanie, ktoré Innove zamietla 25. januára 2019.
24.
Ministerstvo sociálnych vecí napadlo uvedené zamietavé rozhodnutie žalobou na Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn, Estónsko), pričom navrhlo zrušiť toto rozhodnutie. V podstate tvrdilo, že
–
oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania boli v súlade s právom, lebo nepriznávali nijakú diskrečnú právomoc pri rozhodovaní o tom, v ktorej fáze konania sa musela splniť požiadavka týkajúca sa povolenia na výkon činnosti,
–
osobitné požiadavky boli v súlade so zákonom a zhodovali sa s registračnou požiadavkou a s požiadavkou získať povolenie, ktoré sú stanovené v článku 6 nariadenia č. 852/2004,
–
v napadnutom rozhodnutí sa nesprávne uvádza, že verejný obstarávateľ podľa článku 46 smernice 2004/18 nemôže vyžadovať nijaké povolenie na výkon činnosti. Keďže ide o fyzickú manipuláciu s potravinami v Estónsku, dodávateľ alebo sklad, ktorý dodávateľ využíva pri plnení svojich povinností dodávateľa alebo subdodávateľa, musí mať povolenie na výkon činnosti, ktoré vydal OAV. Členské štáty navzájom neuznávajú povolenia na výkon činnosti spočívajúcej v manipulácii s potravinami,
–
verejný obstarávateľ nemohol pripustiť uchádzača, ktorý mal len povolenie na výkon činnosti vydané štátom, v ktorom má tento uchádzač sídlo. Okrem toho uchádzač mal dostatok času na absolvovanie povoľovacieho konania v Estónsku.
25.
Innove vyjadrila nesúhlas so žalobou ministerstva sociálnych vecí, pričom uviedla, že
–
hoci doslovný výklad § 41 ods. 3 RHS by umožňoval verejnému obstarávateľovi vyžadovať od uchádzača, aby na preukázanie splnenia osobitných požiadaviek predložil povolenie na výkon činnosti alebo potvrdenie o registrácii, ktoré sú potrebné podľa estónskeho práva, táto požiadavka sa má vykladať so zreteľom na právne predpisy Únie (najmä smernicu 2004/18) a judikatúru,
–
podmienka, aby uchádzači spĺňali osobitné požiadavky, ktoré stanovuje estónske právo, už v okamihu predloženia ponuky, je nezlučiteľná so zásadou rovnakého zaobchádzania zakotvenou v § 3 bode 3 RHS,
–
podľa judikatúry Súdneho dvora zásada rovnakého zaobchádzania s uchádzačmi bráni zavedeniu podmienok účasti na verejnom obstarávaní, ktoré vyžadujú, aby uchádzači mali poznatky o praxi v štáte, v ktorom má sídlo verejný obstarávateľ, (
12
)
–
malo sa skúmať, či sa uchádzači, ktorí v minulosti poskytovali služby v inom členskom štáte, a uchádzači, ktorí predtým vykonávali v Estónsku činnosti súvisiace s potravinami, nachádzali z hľadiska spornej požiadavky v rovnakej situácii.
26.
Ministerstvo financií vstúpilo do konania ako vedľajší účastník na strane spoločnosti Innove. Podľa jeho názoru výberové kritériá obsiahnuté v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania boli neprimerane obmedzujúce. Osobitne uviedlo, že
–
zahraniční uchádzači, ktorí nevykonávajú činnosť v Estónsku, musia spĺňať požiadavky štátu, v ktorom vykonávajú túto činnosť, a podliehajú dohľadu príslušného orgánu štátu, v ktorom majú sídlo,
–
požiadavka byť registrovaný a mať povolenie je požiadavkou vyplývajúcou z práva Únie, ktorá platí v celej Únii,
–
na to, aby bolo predmetné obmedzenie vo vzťahu k zahraničným uchádzačom primerané a zároveň poskytovalo verejnému obstarávateľovi istotu, že nejde o ilegálneho prevádzkovateľa, verejný obstarávateľ mal dovoliť, aby títo uchádzači predložili rovnocenné povolenie alebo potvrdenie vydané v štáte, v ktorom majú sídlo, alebo iným príslušným orgánom. Od zahraničného uchádzača sa mohlo vyžadovať splnenie požiadaviek plnenia zákazky, ktoré vyplývajú z estónskeho práva, až v okamihu jej plnenia.
27.
Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn) rozsudkom z 22. mája 2019 žalobu zamietol, pričom v podstate uviedol, že
1.
sporná požiadavka vedie k odlišnému zaobchádzaniu so zahraničnými uchádzačmi, ktorí v prípade, ak v minulosti nepôsobili v Estónsku, nemôžu splniť povinnosť registrovať sa alebo získať povolenie v okamihu predloženia ponuky;
2.
estónski uchádzači, ktorí v minulosti získali skúsenosti prostredníctvom vykonávania činnosti vo svojej krajine, sa nachádzajú vo výhodnejšej situácii v porovnaní so situáciou hospodárskych subjektov s podobnými skúsenosťami v iných členských štátoch; (
13
)
3.
povinnosť uchádzača požiadať súbežne s prípravou ponuky o povolenie na výkon činnosti prevádzkovateľa potravinárskeho podniku je neprimeraná;
4.
žiadosť o povolenie upravená v ToiduS vyžaduje najmä oznámiť konkrétnu činnosť, na ktorú sa vyžaduje povolenie, a uviesť kapacity. V okamihu predloženia ponuky pritom táto informácia nie je dostupná, keďže uchádzač ešte nevie, či jeho ponuka bude vybratá, a nepozná objemy, ktoré má zohľadniť. Okrem toho cieľom uvedeného zákona nie je vyžadovať povolenie na hypotetické činnosti a navyše nie je možné požiadať o povolenie z časových dôvodov.
28.
Ministerstvo sociálnych vecí napadlo prvostupňový rozsudok odvolaním na Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallinn, Estónsko), ktorý vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza okrem iného nasledujúce úvahy:
1.
hlavnou otázkou sporu je, či bolo možné uložiť ako podmienku účasti na postupe zadávania zákaziek, aby uchádzač už mal povolenie vydané estónskym orgánom podľa ToiduS alebo aby si splnil registračné povinnosti v Estónsku;
2.
také podmienky, ktoré sú upravené v nariadení č. 852/2004, sa zavádzajú s cieľom zaručiť bezpečnosť potravín. Keďže podmienky vydávania potvrdení alebo povolení na začatie vykonávania činnosti v inom členskom štáte, než je štát pôvodu, príslušným orgánom nie sú úplne harmonizované, hospodársky subjekt sa nemôže opierať o povolenie vydané jeho štátom pôvodu, ale musí získať nové povolenie alebo registráciu od členského štátu, v ktorom sa má vykonávať činnosť;
3.
ak by sa uchádzač hodnotil na základe jeho prísľubu, že požiada o povolenie na výkon činnosti alebo o registráciu, mohlo by to ohroziť plnenie zákazky, ak si uchádzač nesplní túto povinnosť alebo ak nie je schopný vykonávať činnosť v súlade s požiadavkami týkajúcimi sa získania povolenia alebo registrácie. V takom prípade musí verejný obstarávateľ začať nové zadávacie konanie;
4.
je dôležité určiť, či zaručenie bezpečnosti potravín a potreby týkajúce sa dosiahnutia cieľov verejných zákaziek odôvodňujú uloženie obmedzenia zahraničným uchádzačom, ktorí pred predložením ponuky musia buď podať žiadosť a získať potrebné povolenie alebo registráciu, alebo predložiť spoločnú ponuku so spoločnosťou, ktorá už má také povolenie na výkon činnosti alebo je registrovaná v Estónsku;
5.
hoci taká požiadavka by mohla byť neprimeraná vo vzťahu k zahraničným uchádzačom, výklad článku 46 smernice 2004/18 nie je úplne jednoznačný, pričom navyše ide o ustanovenie, ktorého výkladom sa Súdny dvor ešte nezaoberal.
29.
Za týchto okolností Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallinn) položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Majú sa články 2 a 46 [smernice 2004/18] vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnym predpisom, ako je § 41 ods. 3 [RHS], podľa ktorých verejný obstarávateľ v prípade, ak sa na činnosti, ktoré sa majú vykonávať v rámci verejnej zákazky, vzťahujú osobitné zákonné požiadavky, musí v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania uviesť, aké registrácie alebo povolenia na výkon činnosti sú potrebné na preukázanie kvalifikácie uchádzača, musí v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania na účely posúdenia splnenia osobitných zákonných požiadaviek vyžadovať predloženie povolenia na výkon činnosti alebo dokladu o registrácii a musí vylúčiť uchádzača ako nekvalifikovaného, ak nemá príslušné povolenie na výkon činnosti alebo nie je registrovaný?
2.
Majú sa články 2 a 46 [smernice 2004/18] vo vzájomnej súvislosti vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby verejný obstarávateľ v prípade zákazky na obstarávanie potravinovej pomoci, ktorá prekračuje medzinárodnú prahovú hodnotu, stanovil kritérium na výber uchádzačov, podľa ktorého všetci uchádzači bez ohľadu na miesto, kde doposiaľ vykonávali svoju činnosť, už v okamihu predloženia ponuky musia mať povolenie na výkon činnosti alebo byť registrovaní v krajine, v ktorej sa bude poskytovať potravinová pomoc, aj keď uchádzač doposiaľ nepôsobil v tomto členskom štáte?
3.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku:
1.
Majú sa články 2 a 46 [smernice 2004/18] považovať za ustanovenia, ktoré sú natoľko jasné, že sa voči nim nemožno odvolávať na zásadu ochrany legitímnej dôvery?
2.
Majú sa články 2 a 46 [smernice 2004/18] vykladať v tom zmysle, že situáciu, keď verejný obstarávateľ v rámci verejnej výzvy v oblasti potravinovej pomoci vyžaduje od uchádzačov v súlade so zákonom o potravinách, aby už v čase predloženia ponuky mali povolenie na výkon činnosti, možno považovať za zjavné porušenie platných ustanovení, za nedbanlivosť alebo nezrovnalosť, ktoré znemožňujú odvolávať sa na zásadu ochrany legitímnej dôvery?“
III. Konanie na Súdnom dvore
30.
Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 7. januára 2020.
31.
Písomné pripomienky predložili estónska vláda a Európska komisia. Títo účastníci konania, ako aj Riigi Tugiteenuste Keskus (Centrum služieb štátnej pomoci, Estónsko) – orgán, ktorý čiastočne prevzal úlohy Innove –, písomne odpovedali na otázky, ktoré im namiesto pojednávania položil Súdny dvor.
IV. Posúdenie
A.
Úvodné poznámky
32.
Na základe žiadosti Súdneho dvora rozoberiem len prvé dve prejudiciálne otázky.
33.
Pochybnosti vnútroštátneho súdu sa v podstate týkajú otázky, či články 2 a 46 smernice 2004/18 bránia vnútroštátnym predpisom, podľa ktorých verejný obstarávateľ v rámci dvoch verejných zákaziek, ktorých predmetom je nákup a distribúcia potravinovej pomoci v prospech menej zvýhodnených osôb, uloží sporné požiadavky na účely posúdenia kvalifikácie uchádzačov.
34.
Verejný obstarávateľ prostredníctvom uvedených požiadaviek žiadal od uchádzačov, aby spolu s predložením ponuky predložili doklad o tom, že majú povolenie na výkon činnosti v Estónsku alebo že sú registrovaní ako uchádzači v tejto krajine. Podľa estónskej vlády ide o požiadavky, ktoré vyplývajú z § 41 ods. 3 RHS. (
14
)
35.
Uvedené ustanovenie bolo zohľadnené v špecifikáciách zákazky č. 157505, v ktorých sa uvádzalo, že uchádzači musia mať spomenuté povolenie vydané v Estónsku a pripojiť k svojim ponukám príslušné potvrdenie a uviesť číslo povolenia. Táto požiadavka však bola zmiernená tak, že sa pripustilo, aby uchádzači predložili len vyhlásenie o splnení informačnej povinnosti a povinnosti získať povolenie. V prípade zákazky č. 189564 od začiatku stačilo splniť túto poslednú uvedenú požiadavku.
36.
Z pripomienok účastníkov konania a z uznesenia vnútroštátneho súdu vyplýva, že verejný obstarávateľ sa týmto postupom usiloval dodržať článok 6 nariadenia č. 852/2004: na začiatku vyžadoval povolenie uvedené v odseku 3 tohto článku a neskôr vyžadoval len splnenie menej prísnych požiadaviek uvedených v odseku 2 tohto článku, ktoré sú obmedzené na súbor informačných povinností.
37.
Ako podrobnejšie vysvetlím, uvedené dva odseky článku 6 nariadenia č. 852/2004 sú založené na tom, že prevádzkovatelia potravinárskych podnikov musia mať prevádzkareň na území štátu, v ktorom príslušný orgán plní svoje verejné úlohy.
38.
Za týchto okolností by bolo možné dospieť k záveru, že verejný obstarávateľ vyžadoval, aby uchádzač mal prevádzkareň v Estónsku (okrem toho, že má povolenie na výkon činnosti alebo je zapísaný do príslušných do registrov v tejto krajine).
39.
Keďže však v uznesení vnútroštátneho súdu nie sú podrobne vysvetlené podmienky súťaže, sporné podmienky by sa mohli posudzovať z iného hľadiska, ak by špecifikácie v skutočnosti umožňovali ponúknuť dodávku potravín z prevádzkarní nachádzajúcich sa mimo Estónska. (
15
)
40.
V uvedenom prípade by sa mohlo uplatniť nariadenie (ES) č. 178/2002, (
16
) ktorého hlavným cieľom je zaručiť voľný pohyb bezpečných a zdravých potravín v Únii. Tento cieľ je tiež jedným z cieľov, ktoré podporuje nariadenie č. 852/2004, s ktorým uvedené nariadenie súvisí. (
17
)
41.
Ak by špecifikácie nevyžadovali, aby uchádzači mali v Estónsku otvorenú prevádzkareň, bolo by potrebné predpokladať, že uvedené hospodárske subjekty by mohli využiť dodávku potravín zo zahraničia, čo musí overiť vnútroštátny súd. (
18
)
42.
Ak by naopak špecifikácie vyžadovali, aby každý uchádzač mal prevádzkareň v Estónsku, z ktorej sa budú potraviny dodávať, (
19
) bolo by potrebné posúdiť, či taká požiadavka bola náležite odôvodnená, a ak áno, či nešla nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov. Aj toto posúdenie by musel vykonať vnútroštátny súd.
43.
V tomto druhom prípade, ak by sa vnútroštátny súd domnieval, že povinnosť mať prevádzkareň v Estónsku nebola odôvodnená alebo bola neprimeraná, ministerstvo sociálnych vecí mohlo porušiť článok 2 smernice 2004/18, lebo diskriminovalo subjekty so sídlom v iných členských štátoch, ktoré nemajú takú prevádzkareň.
44.
Úvahy, ktoré uvediem nižšie, vychádzajú z predpokladu, že súťažné podklady implicitne alebo výslovne vyžadovali, aby uchádzači mali prevádzkareň v Estónsku, v dôsledku čoho preskúmam uplatnenie článku 6 ods. 2 a 3 nariadenia č. 852/2004 v spojení so smernicou 2004/18.
B.
Prvá a druhá prejudiciálna otázka
45.
Považujem za vhodné odpovedať na obe otázky spoločne, keďže tieto otázky spolu súvisia. Budem na ne odpovedať v troch fázach: a) kvalifikácia uchádzačov, b) požiadavka, aby uchádzači mali v Estónsku prevádzkareň na manipuláciu s potravinami, a c) prípustnosť sporných požiadaviek, ak sa ich splnenie vyžaduje počas plnenia zákazky, a nie na začiatku konania.
1. Kvalifikácia uchádzačov
46.
V rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa pripomína, že podmienky, ktoré boli predmetom sporu, sa týkali „kvalifikácie“ uchádzačov. Estónska vláda to potvrdzuje, pričom zdôrazňuje, že tieto podmienky „súvis[ia] so samotnou osobou uchádzača a možno [ich] považovať za podmienku kvalifikácie“. (
20
)
47.
To je jednoznačne vyjadrené v prvej prejudiciálnej otázke: vnútroštátne predpisy ukladali verejnému obstarávateľovi povinnosť uviesť v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania, „aké registrácie alebo povolenia na výkon činnosti sú potrebné“ na preukázanie kvalifikácie uchádzača. Ak uchádzač pri predložení ponuky nepreukázal, že má tieto registrácie alebo povolenia, verejný obstarávateľ ho označil za nekvalifikovaného (a preto ho vylúčil).
48.
Druhá prejudiciálna otázka je sformulovaná podobne: vnútroštátny súd sa ňou pýta, či články 2 a 46 smernice 2004/18 bránia tomu, aby verejný obstarávateľ vyžadoval ako podmienku kvalifikácie uchádzačov, aby uchádzači „bez ohľadu na miesto, kde doposiaľ vykonávali svoju činnosť“, mali „už v okamihu predloženia ponuky… povolenie na výkon činnosti alebo b[oli] registrovaní v krajine, v ktorej sa bude poskytovať potravinová pomoc“.
49.
Zo znenia oboch otázok vyplýva, že odkazujú na článok 46 smernice 2004/18. Podľa článku 44 tejto smernice pri overovaní spôsobilosti hospodárskych subjektov, ktoré sa zúčastňujú na postupoch zadávania zákaziek, je potrebné vylúčiť tie subjekty, ktoré sú vylúčené podľa jej článku 46 (a článku 45).
50.
Článok 46 smernice 2004/18 pritom upravuje len „spôsobilosť vykonávať odbornú činnosť“, ktorú musia mať uvedené hospodárske subjekty. Ide o spôsobilosť subjektívnej povahy, ktorá je spojená s odborným postavením hospodárskeho subjektu, ktorý sa chce zúčastniť na zadávacom konaní. Od tohto subjektu teda možno vyžadovať, aby preukázal svoju odbornú spôsobilosť tým, že predloží doklady vymenované v tomto článku 46.
51.
Z preskúmania článku 46 smernice 2004/18 v spojení s odôvodnením 42 tejto smernice (
21
) vyplýva, že vo fáze výberu uchádzačov pri preukazovaní odbornej spôsobilosti platí zásada vzájomného uznávania:
–
prvý pododsek uvedeného článku pripúšťa, že od každého hospodárskeho subjektu, ktorý sa chce zúčastniť verejného obstarávania, sa môže vyžadovať, aby preukázal „svoju registráciu v jednom z profesijných alebo obchodných registrov, ktorá je predpísaná v členskom štáte, v ktorom má sídlo, alebo aby predložil čestné vyhlásenie alebo potvrdenie“,
–
druhý pododsek uvedeného článku v tom istom zmysle, aj keď len v súvislosti s verejnými zákazkami na služby, stanovuje, že „verejný obstarávateľ môže od záujemcov a uchádzačov vyžadovať, aby v prípadoch, ak musia mať záujemcovia alebo uchádzači určité povolenie alebo musia byť členmi určitej organizácie na to, aby mohli vo svojej krajine pôvodu poskytovať príslušné služby, preukázali, že takéto [povolenie] majú, alebo aby preukázali členstvo v takejto organizácii“.
52.
Z uvedených ustanovení vyplýva, že uchádzač môže preukázať svoju kvalifikáciu (subjektívnu spôsobilosť na splnenie verejnej zákazky) pomocou dokladov, ktoré vydali príslušné orgány členského štátu, v ktorom má sídlo.
53.
Ďalšie ustanovenia smernice 2004/18, ktoré sa nachádzajú v tom istom oddiele, ktorý upravuje „kvalitatívne kritériá výberu účastníkov“, vyznievajú v rovnakom zmysle:
–
článok 48 ods. 2 písm. d) pripúšťa, aby hospodársky subjekt mohol preukázať svoju technickú alebo odbornú spôsobilosť tak, že verejnému obstarávateľovi so sídlom v štáte, v ktorom sa má plniť verejná zákazka, predloží doklady vydané príslušnými orgánmi členského štátu, v ktorom má hospodársky subjekt sídlo,
–
v článku 49 je zakotvené to isté pravidlo, pokiaľ ide o dodržiavanie „noriem pre zabezpečenie kvality“,
–
podľa článku 52 ods. 3 „certifikovaný zápis v úradných zoznamoch príslušnými inštitúciami alebo certifikát vydaný certifikačným orgánom [z]akladá voči verejným obstarávateľom iných členských štátov domnienku spôsobilosti“ okrem iného v súvislosti s článkom 46 tejto smernice. Uvedený článok v odseku 5 druhom pododseku ukladá verejným obstarávateľom povinnosť uznávať „rovnocenné certifikáty vydané orgánmi v iných členských štátoch“.
54.
Vyššie uvedené pozitívne konštatovania potvrdzujú určité obmedzenia uložené verejným obstarávateľom. Konkrétne:
–
článok 52 ods. 4 smernice 2004/18 bráni tomu, aby sa „informácie, ktoré vyplývajú zo zápisu v úradných zoznamoch alebo certifikácie“, spomenuté v odseku 3 tohto článku, „bezdôvodne spochybňova[li]“,
–
pokiaľ ide o „zápis hospodárskych subjektov ostatných členských štátov do úradného zoznamu alebo… ich certifikáciu [príslušnými] inštitúciami“, článok 52 ods. 5 smernice 2004/18 s osobitným dôrazom zakazuje „vyžadovať… ďalší dôkaz alebo iné potvrdenie, ako sú dôkazy a potvrdenia, ktoré sa vyžadujú od domácich hospodárskych subjektov“, pričom ďalej stanovuje, že „účasť hospodárskych subjektov z ostatných členských štátov na verejnom obstarávaní… nemožno podmieniť takýmto zápisom alebo takouto certifikáciou“.
55.
Článok 46 smernice 2004/18 teda vyžaduje, aby pri posudzovaní odbornej spôsobilosti uchádzača z iného členského štátu tento uchádzač mal rovnaké postavenie ako domáci uchádzač, ktorý má rovnocennú spôsobilosť.
56.
Keď uchádzač niektorým z prostriedkov uvedených v smernici 2004/18 preukáže, že má relevantnú kvalifikáciu v inom členskom štáte, preukázanie tejto okolnosti musí stačiť na to, aby verejný obstarávateľ považoval podmienku týkajúcu sa odbornej spôsobilosti za splnenú.
57.
Článok 46 smernice 2004/18 sa má v konečnom dôsledku vykladať v tom zmysle, že verejný obstarávateľ nemôže uložiť ako kvalifikačné kritérium (teda kvalitatívne kritérium výberu) získanie registrácie alebo povolenia v členskom štáte, v ktorom sa zákazky majú plniť, ak uchádzač už má podobnú spôsobilosť v členskom štáte, v ktorom má sídlo.
58.
Pokiaľ by špecifikácie, o ktoré ide v tomto konaní (alebo prípadne vnútroštátne predpisy, ktoré tieto špecifikácie dodržiavajú), zavádzali na účely overenia spôsobilosti uchádzačov, ktorí majú spôsobilosť v inom členskom štáte, povinnosť získať novú podobnú spôsobilosť v Estónsku, neboli by v súlade s článkom 46 smernice 2004/18.
59.
Na základe tohto predpokladu treba objasniť, či uplatňovanie nariadenia č. 852/2004 môže mať vplyv na uvedený výklad článku 46 smernice 2004/18. Mohlo by to byť tak, ak by sa podmienky vyžadované od uchádzačov netýkali ich (subjektívnej) kvalifikácie ako spôsobilých hospodárskych subjektov, ale skôr ich konkrétnej prítomnosti v podobe určitej prevádzkarne v štáte, v ktorom má sídlo verejný obstarávateľ, ktorý ich vyžaduje.
60.
Estónska vláda totiž tvrdí, že z nariadenia č. 852/2004 [článku 6 ods. 3 písm. a)] jej vyplýva oprávnenie vyžadovať od uchádzačov, aby mali „povolenie na skladovanie potravín“. Konkrétne uvádza, že hospodársky subjekt musí byť „držiteľom povolenia na výkon činností v potravinárstve v prevádzkarni, v ktorej sa skladujú potraviny, ktoré sa… musia uchovávať pri inej teplote, než je okolitá teplota“. (
22
)
2. Požiadavka, aby uchádzači mali v Estónsku prevádzkareň na manipuláciu s potravinami
61.
Ako som už uviedol, vzhľadom na to, že v rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa nenachádzajú podrobnejšie informácie, treba predpokladať, že súťažné podklady vyžadovali, aby uchádzači mali prevádzkareň v Estónsku.
62.
Článok 6 nariadenia č. 852/2004 je založený na územnom prepojení prevádzkarne, v ktorej sa vykonáva činnosť potravinárskeho podniku, s členským štátom, v ktorom sa táto prevádzkareň nachádza.
63.
Na základe uvedeného územného prepojenia príslušným orgánom na vykonávanie kontroly činností týkajúcich sa výroby, spracovania a distribúcie potravín, pokiaľ ide o uvedenú prevádzkareň, nevyhnutne musí byť príslušným orgán členského štátu, v ktorom sa táto prevádzkareň nachádza.
64.
Dôsledkom uvedeného pravidla je, že povinnosť mať povolenú alebo registrovanú prevádzkareň v Estónsku sa vzťahuje aj na potravinárske podniky, ktoré majú doklady o odbornej spôsobilosti vydané v inom členskom štáte. Len takto sa zaručí, aby kontrolu týkajúcu sa činnosti uskutočňovanej v prevádzkarni, ktorá sa nachádza v Estónsku, vykonávali orgány tejto krajiny.
65.
Povinnosť, aby podniky, ktoré majú v jednom z členských štátov prevádzkarne na vykonávanie činností týkajúcich sa výroby, spracovania a distribúcie potravín, boli registrované v tomto štáte alebo mali povolenie vydané orgánmi tohto štátu, je teda v zásade v súlade s právom Únie.
66.
Problémy vznikajú pri zosúladení tohto pravidla s právnymi predpismi Únie, ktoré upravujú verejné obstarávanie. Podľa týchto predpisov verejný obstarávateľ:
–
na jednej strane musí odstraňovať obmedzenia hospodárskej súťaže a zaobchádzať „s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne“ (článok 2 smernice 2004/18), pričom musí zaručiť dodržiavanie základných slobôd stanovených v Zmluve o FEÚ,
–
na druhej strane musí dodržiavať aj ostatné kogentné predpisy Únie: v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec predpisy vydané v oblasti verejného zdravia a presnejšie hygieny potravín. Podľa odôvodnenia 6 smernice 2004/18 „žiadne ustanovenie tejto smernice by nemalo brániť uloženiu alebo vymáhaniu opatrení potrebných na ochranu… zdravia [a] života ľudí…, za predpokladu, že tieto opatrenia sú v súlade so [Z]mluvou“.
67.
Domnievam sa, že je možné prekonať zdanlivý rozpor (
23
) medzi všeobecnými predpismi týkajúcimi sa verejného obstarávania a osobitnými predpismi týkajúcimi sa hygieny potravín. Ak sa tieto druhé uvedené predpisy nevyhnutne musia dodržať, v súlade s odôvodnením 6 smernice 2004/18 musia mať prednosť pred prvými uvedenými predpismi. Musia sa však uplatňovať spôsobom, ktorý čo najmenej ovplyvní všeobecné zásady práva Únie týkajúce sa verejného obstarávania.
68.
V tejto fáze – pri posudzovaní uplatňovania požiadaviek vyplývajúcich z osobitných predpisov týkajúcich sa bezpečnosti potravín v rámci postupu verejného obstarávania (pokiaľ – pripomínam – sú podľa nariadenia č. 852/2004 kogentné) – môže byť užitočné spresniť, v ktorom okamihu musí uchádzač predložiť povolenie týkajúce sa jeho prevádzkarne alebo vyhlásenie o tom, že je registrovaný ako vlastník tejto prevádzkarne.
69.
Súhlasím teda s vnútroštátnym súdom, keď uvádza, že „požiadavky uložené v tomto prípade v záujme bezpečnosti potravín“ sú odôvodnené ako „podmienky plnenia verejnej zákazky“ a že „predmetom sporu je len otázka, v ktorom okamihu – v okamihu predloženia ponuky, alebo v okamihu plnenia zákazky – uchádzač musí splniť uvedené podmienky“. (
24
)
3. Okamih, v ktorom uchádzač musí preukázať, že má administratívne povolenie týkajúce sa jeho prevádzkarne alebo že je registrovaný ako vlastník tejto prevádzkarne
70.
Ak sa vezme do úvahy jedine záruka správneho výberu dodávateľa, vhodným okamihom na predloženie uvedených dokladov by mohol byť okamih predloženia ponúk. Doklad o tom, že uchádzač má prevádzkareň, pre ktorú boli vydané povolenia, alebo že je zapísaný v príslušnom registri, umožňuje verejnému obstarávateľovi hneď na začiatku overiť, či si uchádzač dokáže splniť (budúce) zmluvné záväzky.
71.
Súdny dvor v rozsudku CoNISMa (
25
) rozhodol, že harmonizácia smerníc o verejnom obstarávaní sa uskutočňuje aj v záujme verejného obstarávateľa. Zdôraznil tak hľadisko verejného obstarávateľa, ktorý musí dbať na všeobecný záujem. (
26
)
72.
V uvedenom rozsudku – tak ako v iných skorších a neskorších rozsudkoch – však zároveň bolo zdôraznené, že „jedným z cieľov pravidiel Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania je otvorenie čo možno najširšej hospodárskej súťaže… a že je v záujme práva Spoločenstva, aby bola zabezpečená čo najširšia možná účasť uchádzačov na verejnom obstarávaní“. (
27
) Uvedený cieľ je navyše v prospech verejného obstarávateľa, ktorý bude mať pri výbere úspešného uchádzača k dispozícii viac informácií. (
28
)
73.
Estónska vláda a Komisia zastávajú protichodné názory, pokiaľ ide o túto otázku.
74.
Estónska vláda sa domnieva, že ak by sa povinnosť registrovať sa alebo získať povolenie považovala za podmienku plnenia zákazky, a nie za kvalitatívne kritérium výberu, mohlo by sa stať, že úspešný uchádzač by napokon nebol schopný splniť zákazku. Uvedená situácia by zväčšila pracovnú záťaž verejného obstarávateľa a predĺžila postup, ktorý je nevyhnutný na zadanie zákazky. (
29
) Okrem toho ktorýkoľvek hospodársky subjekt má možnosť prihlásiť sa do verejného obstarávania spolu so subjektom, ktorý si už splnil požiadavky týkajúce sa povolenia a registrácie. (
30
)
75.
Komisia zdôrazňuje náležité dodržiavanie zásady rovnosti a nediskriminácie pri zaobchádzaní s hospodárskymi subjektmi. (
31
) V rozpore s názorom estónskej vlády tvrdí, že povinnosť získať povolenie alebo registrovať sa ako požiadavka účasti na verejnom obstarávaní je zlučiteľná so zásadami nediskriminácie a proporcionality len v prípade, ak neexistuje menej obmedzujúce opatrenie. Jedným z týchto menej obmedzujúcich opatrení je práve možnosť, aby povinnosť získať povolenie alebo registrovať sa bola stanovená ako podmienka plnenia zákazky. (
32
)
76.
Podľa môjho názoru, ktorý sa v podstate zhoduje s názorom Komisie na túto otázku, argumentácia, ktorú uviedol prvostupňový súd (
33
), ako aj vyššie citovaná argumentácia ministerstva financií (
34
) a spoločnosti Innove (
35
) poukazujú na to, že vyžadovanie povolenia alebo registrácie v kvalifikačnej fáze predstavuje pre potravinárske podniky, ktoré nemajú sídlo v Estónsku, neprimeranú prekážku, ktorá bez relevantného odôvodnenia obmedzuje ich prístup k postupom verejného obstarávania, ako sú postupy, o ktoré ide v prejednávanej veci. V tom istom rozsahu neprimerane obmedzuje okruh potenciálnych uchádzačov, a to najmä zahraničných uchádzačov.
77.
Takéto obmedzenie by bolo prípustné len v prípade, ak cieľ, ktorý sleduje, „nie je možné dosiahnuť prostredníctvom… obmedzení menšieho rozsahu alebo v menšej miere postihujúcich obchod v rámci Spoločenstva“. (
36
)
78.
V záujme zosúladenia požiadaviek smernice 2004/18 s potrebou mať povolenie alebo registráciu týkajúcu sa prevádzkarní na manipuláciu s potravinami v Estónsku v zmysle článku 6 nariadenia č. 852/2004 by sa sporné požiadavky mohli považovať za „osobitné podmienky týkajúce sa plnenia zákazky“, ktoré sú spomenuté v článku 26 smernice 2004/18.
79.
V judikatúre sa venovala pozornosť týmto osobitným podmienkam, ak sú uložené na základe „sociálnych aspektov“, a tak sa pozornosť sústredila na niektoré z podmienok, ktoré spadajú pod otvorene formulovanú poslednú vetu článku 26 smernice 2004/18. (
37
) Nič nebráni ich rozšíreniu na iné oblasti, lebo zmienka o „sociálnych a environmentálnych aspekto[ch]“ je uvedená len ako príklad („najmä“).
80.
Nič teda nebráni tomu, aby súčasťou podmienok plnenia zákazky na dodávku potravín boli požiadavky, ktoré vyplývajú práve z uplatnenia právnych predpisov Únie alebo príslušného členského štátu týkajúcich sa hygieny potravín.
81.
Stačilo by vyžadovať, aby uvedené požiadavky boli dodržané v neskoršom okamihu, ktorý nezávisí od posúdenia kvalifikácie uchádzača, ktorého odborná spôsobilosť bola uznaná v inom členskom štáte.
82.
Takto by sa zásada rovnakého zaobchádzania uplatnila v súlade so zásadou čo najširšej hospodárskej súťaže, lebo všetkým uchádzačom by sa poskytla skutočná príležitosť získať zákazku bez narušenia uplatňovania právnych predpisov Únie týkajúcich sa hygieny potravín. V opačnom prípade by domáci podnikatelia v potravinárstve boli neprimerane zvýhodnení.
83.
Podľa tejto schémy by subjekty, ktoré už majú domáce povolenia alebo registrácie týkajúce sa prevádzkarní na manipuláciu s potravinami v Estónsku, mohli predložiť tieto povolenia alebo potvrdenia o registrácii spolu so svojimi ponukami a ostatní uchádzači by sa museli zaviazať, že ich získajú, keď im bude zadaná zákazka.
84.
Námietka estónskej vlády (ak by sa muselo čakať na fázu plnenia zákazky, hrozilo by, že nedôjde k jej splneniu, ak úspešný uchádzač napokon nezíska povolenia alebo registrácie) má nepochybne určitú váhu. Želanie, aby konanie nebolo neúspešné, však nemôže byť dôležitejšie než základné zásady verejného obstarávania, najmä zásady týkajúce sa zaručenia prístupu uchádzačov za podmienok rovnosti bez toho, aby museli čeliť neodôvodneným prekážkam.
85.
Navyše nič nenasvedčuje tomu, že podnik, ktorý podniká v oblasti manipulácie s potravinami v inom členskom štáte, by mal mať ťažkosti so získaním nevyhnutných povolení, ktoré mu umožnia otvoriť prevádzkareň v Estónsku, ak mu bude zákazka zadaná.
86.
Postupy na získanie uvedených povolení musia byť v súlade so všeobecnými kritériami smernice 2006/123/ES (
38
), ku ktorým patrí kritérium administratívneho zjednodušenia. (
39
) Ministerstvo sociálnych vecí totiž uviedlo, že zahraničný uchádzač môže získať povolenie alebo registráciu v krátkom čase, (
40
) čo je tvrdenie, ktoré určite možno uplatniť na fázu plnenia zákazky.
87.
Tvrdenie estónskej vlády, že ktorýkoľvek uchádzač so sídlom v inom členskom štáte môže využiť kapacity tretieho podniku, ktorý už má príslušné povolenia alebo registrácie v Estónsku, tiež nemožno uznať.
88.
Článok 47 ods. 2 a článok 48 ods. 3 smernice 2004/18 „priznávajú každému hospodárskemu subjektu právo spoliehať sa pri danej zákazke na využitie kapacít iných subjektov“. (
41
) Práve preto, lebo ide o právo, a nie povinnosť, je nelogické uložiť uchádzačovi bremeno spojené s využitím kapacít iného hospodárskeho subjektu, ak je schopný splniť zákazku sám. (
42
)
89.
Aby som to zhrnul, uloženie sporných požiadaviek v súvislosti s prevádzkarňami na manipuláciu s potravinami ako podmienky plnenia zákazky je menej zaťažujúcim opatrením, ktoré na jednej strane zaručuje dodržanie zásady rovnosti a väčšiu hospodársku súťaž medzi uchádzačmi a na druhej strane umožňuje koherentne uplatňovať všeobecné a osobitné záväzné predpisy, a tak zabrániť ťažkostiam pri účinnom uplatňovaní práva Únie.
V. Návrh
90.
Na základe vyššie uvedeného navrhujem odpovedať na prvé dve otázky, ktoré položil Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallinn, Estónsko), takto:
Články 2 a 46 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby sa majú vykladať v tom zmysle, že verejný obstarávateľ nemôže ako kvalifikačnú požiadavku pod hrozbou vylúčenia vyžadovať, aby uchádzači alebo záujemcovia spolu so svojou ponukou predložili povolenia na výkon činnosti alebo potvrdenia o registrácii vydané orgánmi členského štátu, v ktorom sa má zákazka plniť, ak odborná spôsobilosť týchto uchádzačov alebo záujemcov bola uznaná v ich členskom štáte.
Články 2 a 46 smernice 2004/18 však nebránia tomu, aby v prípade, ak sa v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania alebo v špecifikáciách odôvodnene vyžaduje, aby úspešný uchádzač mal prevádzkareň v členskom štáte, v ktorom má sídlo verejný obstarávateľ, uchádzači boli povinní vo fáze plnenia zákazky v súvislosti s uvedenou prevádzkarňou preukázať, že majú relevantné povolenia alebo potvrdenia o registrácii vydané príslušnými orgánmi na vykonávanie kontroly činností týkajúcich sa výroby, spracovania a distribúcie potravín v uvedenom členskom štáte podľa článku 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín.
(
1
)	Jazyk prednesu: španielčina.
(
2
)	Podľa informácií, ktoré poskytla estónska vláda v rámci odpovede na otázku Súdneho dvora, Innove bola do 31. marca 2020 vnútroštátnou „výkonnou jednotkou“ programu 14.1.1 „Európsky fond pomoci pre najviac znevýhodnené osoby – nákup a rozdeľovanie potravín“. Vo viacerých častiach uznesenia vnútroštátneho súdu sa uvádza, že dodávky potravín, ktoré boli predmetom zákaziek, boli spolufinancované zo štrukturálnych fondov Európskej únie.
(
3
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o hygiene potravín (Ú. v. EÚ L 139, 2004, s. 1; Mim. vyd. 13/034, s. 319).
(
4
)	Toto konanie možno označiť za atypické, lebo nie je preukázané, že niektorý z hospodárskych subjektov, ktorý sa zúčastnil alebo mohol zúčastniť na verejnom obstarávaní, namietal proti podmienkam, ktoré platili, alebo proti konečnému výsledku zadávacieho konania. Tak žalobca, ako aj žalovaní sú orgánmi estónskej vlády, ktorá vo svojich pripomienkach v konaní na Súdnom dvore vyjadrila súhlas so stanoviskom ministerstva sociálnych vecí a nesúhlas so stanoviskami spoločnosti Innove a ministerstva financií. Ministerstvo financií v konaní na prvostupňovom súde tvrdilo, že vhodným postupom na vyriešenie nezhôd medzi uvedenými orgánmi je postup podľa „§ 3 a 4 Perioodi 2014‑2020 struktuuritoetuse seadus (zákon o štrukturálnej pomoci na roky 2014 až 2020) a § 101 Vabariigi Valitsuse seadus (zákon o vláde republiky)“.
(
5
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132).
(
6
)	Znenie článku 6 ods. 3 písm. b) a c) vyplýva z nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 219/2009 z 11. marca 2009 (Ú. v. EÚ L 87, 2009, s. 109).
(
7
)	Zákon o verejnom obstarávaní (ďalej len „RHS“) v znení účinnom do 31. augusta 2017 (RT I z 25. októbra 2016, 20).
(
8
)	Zákon o potravinách (ďalej len „ToiduS“) (RT I 1999, 30, 415).
(
9
)	Nie sú k dispozícii informácie o tom, kedy sa začalo konanie z roku 2017, ale vnútroštátny súd nezvažuje možnosť, že by sa uplatnila smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).
(
10
)	Ďalej len „rozhodnutie o finančnej oprave“.
(
11
)	Uvedená povinnosť vyplývala z Perioodi 2014 – 2020 struktuuritoetuse seadus (zákon o štrukturálnej pomoci na roky 2014 až 2020).
(
12
)	V tejto súvislosti poukázala na rozsudky zo 14. decembra 2016, Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, bod 42), a z 2. júna 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, body 45, 46 a 51).
(
13
)	Tallina Halduskohus (Správny súd Tallinn) poukázal na Usmernenie k verejnému obstarávaniu pre odborníkov z praxe, ktoré vypracovala Komisia (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_sk.pdf). V jeho súčasnej verzii sa ako príklad diskriminačnej podmienky účasti uvádza povinnosť „mať už v čase predloženia ponuky kvalifikácie/profesijné osvedčenia uznané v krajine verejného obstarávateľa, pretože pre zahraničných uchádzačov by bolo náročné vyhovieť tejto požiadavke v takom krátkom časovom rámci“.
(
14
)	Bod 10 jej písomných pripomienok.
(
15
)	Komisia vo svojich pripomienkach (bod 2) poukazuje na to, že „z návrhu na začatie prejudiciálneho konania jednoznačne nevyplývajú dôvody, na základe ktorých by bola potrebná prevádzkareň nachádzajúca sa na území Estónska“.
(
16
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 28. januára 2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, zriaďuje Európsky úrad pre bezpečnosť potravín a stanovujú postupy v záležitostiach bezpečnosti potravín (Ú. v. ES L 31, 2002, s. 1; Mim. vyd. 15/006, s. 463).
(
17
)	Pozri najmä odôvodnenia 16, 17 a 20 nariadenia č. 852/2004.
(
18
)	Odpoveď estónskej vlády na otázky Súdneho dvora vyvoláva v tejto súvislosti ešte väčšie nejasnosti. Táto vláda uvádza (bod 10), že „verejný obstarávateľ koncipoval poskytovanie služieb podľa modelu výkonu činnosti prevádzkovateľa potravinárskeho podniku, ktorý pravdepodobne musí mať prevádzkareň v tuzemsku. Verejný obstarávateľ uznáva, že – aj keď to nepredpokladal a nebola predložená žiadna ponuka v tomto zmysle – nemožno úplne vylúčiť – aj keď to je nepravdepodobné –, že uchádzač vo svojom ekonomickom a prevádzkovom modeli naplánuje poskytovanie služieb iným spôsobom, teda „bez toho, aby mal prevádzkareň v tuzemsku“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
19
)	Podľa rozhodnutia vnútroštátneho súdu (bod 3) ministerstvo sociálnych vecí v konaní na prvostupňovom súde uviedlo, že „zákazku nemožno splniť bez využitia medziskladu alebo dopravného prostriedku, ktorý sa nachádza v Estónsku. Keďže úspešný uchádzač nemôže splniť zákazku bez uskladnenia potravín, má postavenie potravinárskeho podniku“.
(
20
)	Bod 12 jej písomných pripomienok.
(
21
)	„Príslušné predpisy Spoločenstva o vzájomnom uznávaní diplomov, osvedčení alebo iných dokladov o formálnych kvalifikáciách sa uplatnia v prípade, ak sa od účastníka obstarávacieho konania alebo súťaže návrhov vyžaduje doklad o určitej kvalifikácii.“
(
22
)	Bod 19 pripomienok estónskej vlády. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
23
)	Nie je to po prvý raz, čo Súdny dvor musí posúdiť podobnú situáciu. V rozsudku z 8. júna 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431, bod 79), uviedol, že „verejný obstarávateľ [podlieha] dvom potenciálne vzájomne si odporujúcim požiadavkám. Musí totiž dodržiavať § 6 zákona o liekoch, ktorý zakotvuje zásady prednostného zásobovania a vnútroštátnej sebestačnosti… Súčasne musí tento verejný obstarávateľ v súlade s článkom 2 smernice 2004/18 dodržať rovnosť prístupu k verejným zákazkám a v dôsledku toho zaručiť nediskriminačné zaobchádzanie s hospodárskymi subjektmi, ktor[é] disponujú liekmi vyrobenými z plazmy“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
24
)	Bod 15 rozhodnutia vnútroštátneho súdu.
(
25
)	Rozsudok z 23. decembra 2009 (C‑305/08, EU:C:2009:807).
(
26
)	Záujem verejného obstarávateľa a efektívnosť postupu orgánov verejnej správy boli zohľadnené okrem iného v rozsudku z 15. mája 2008, SECAP a Santorso (C‑147/06 a C‑148/06, EU:C:2008:277).
(
27
)	Rozsudok z 23. decembra 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, bod 37).
(
28
)	Tamže, bod 37: „otvorenie čo možno najširšej hospodárskej súťaže je v záujme nielen vzhľadom na cieľ Spoločenstva v oblasti voľného pohybu tovaru a služieb, ale aj vo vlastnom záujme dotknutého verejného obstarávateľa, ktorý tak bude mať širší výber najvýhodnejšej ponuky, ktorá bude najlepšie spĺňať potreby dotknutej verejnosti“.
(
29
)	Bod 14 jej písomných pripomienok.
(
30
)	Bod 15 jej písomných pripomienok.
(
31
)	Bod 19 jej písomných pripomienok.
(
32
)	Bod 20 jej písomných pripomienok.
(
33
)	Bod 27 vyššie.
(
34
)	Bod 26 vyššie.
(
35
)	Bod 25 vyššie.
(
36
)	Rozsudok z 11. septembra 2008, Komisia/Nemecko (C‑141/07, EU:C:2008:492, bod 50 a citovaná judikatúra).
(
37
)	Rozsudky z 18. septembra 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235); zo 17. novembra 2015, RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760), a z 27. novembra 2019, Tedeschi a Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023).
(
38
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36). Treba mať na zreteli, že pojem „služba“ na účely uvedenej smernice je širší než pojem „verejné zákazky na služby“ uvedený v smernici 2004/18.
(
39
)	Článok 5 ods. 1 smernice 2006/123 ukladá členským štátom povinnosť preskúmať „postupy a formálne náležitosti, ktoré sa vzťahujú na prístup k činnosti v rámci služieb a na jej výkon. Ak nie sú postupy a formálne náležitosti, ktoré sa preskúmajú…, dostatočne jednoduché, členské štáty ich zjednodušia“.
(
40
)	V konaní na Tallina Halduskohus (Správny súd Tallinn) uviedlo, že vzhľadom na lehotu na predloženie ponúk v medzinárodnom verejnom obstarávaní (minimálne 40 dní) a dobu potrebnú na absolvovanie povoľovacieho konania, ktoré je upravené v ToiduS (30 dní), uchádzač mal dostatok času na absolvovanie povoľovacieho konania (tretí odseku bodu 3 oddielu uznesenia vnútroštátneho súdu nazvaného „Skutkový stav a konanie“).
(
41
)	Rozsudok z 2. júna 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, bod 25).
(
42
)	Okrem toho by vznikla situácia, keď podniky, ktoré majú sídlo mimo Estónska, by boli závislé od podnikov, ktoré už sú usadené v tejto krajine. Tieto druhé uvedené podniky by boli opäť zvýhodnené pred prvými uvedenými podnikmi.