62008CC0333
GENERALINIO ADVOKATO
JÁN MAZÁK IŠVADA,
pateikta 2009 m. rugsėjo 8 d. (
1
)
Byla C-333/08
Europos Komisija
prieš
Prancūzijos Respubliką
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas — Laisvas prekių judėjimas — EB 28 ir 30 straipsniai — Kiekybinis importo apribojimas — Lygiaverčio poveikio priemonė — Išankstinio leidimo sistema — Pagalbinės perdirbimo medžiagos ir maisto produktai, kuriems paruošti buvo naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) kuriomis teisėtai prekiaujama — Procedūra, leidžianti ūkio subjektams prašyti, kad tokios medžiagos būtų įrašytos į „leidžiamų medžiagų sąrašą“ — Abipusio pripažinimo sąlyga — Nacionalinės teisės aktai, sukuriantys ūkio subjektams teisinį nesaugumą“
1.
Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad pagalbinėms perdirbimo medžiagoms ir maisto produktams, kuriems paruošti buvo naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, numačiusi išankstinio leidimo sistemą, kuria nesilaikoma proporcingumo principo, Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 straipsnį.
I — Teisinis pagrindas
A — Bendrijos teisė
2.
Pagalbinės perdirbimo medžiagos pagal savo pobūdį nėra horizontalaus derinimo Bendrijos lygiu objektas. Bendrijos teisėje derinamos tik kai kurių kategorijų pagalbinės perdirbimo medžiagos (
2
) ir pagalbinių perdirbimo medžiagų panaudojimas gaminant kai kuriuos maisto produktus (
3
).
3.
Nacionalinės teisės aktai, kuriais reglamentuojamos pagalbinės perdirbimo medžiagos, yra sudedamoji maisto produktus reglamentuojančių teisės aktų dalis ir todėl turi atitikti reikalavimus, numatytus 2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 178/2002, nustatančiame maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiančiame Europos maisto saugos tarnybą ir nustatančiame su maisto saugos klausimais susijusias procedūras (
4
). Jame prie bendrųjų maisto produktus reglamentuojančių teisės aktų principų priskiriamas pavojaus analizės principas ir atsargumo principas.
B — Pagalbines perdirbimo medžiagas reglamentuojantys Prancūzijos teisės aktai
4.
Teisinis pagalbinių perdirbimo medžiagų reglamentavimas įtvirtintas 1912 m. balandžio 15 d. Dekrete, nustatančiame Įstatymo dėl kovos su sukčiavimu prekyboje ir maisto produktų klastojimu taikymo administracinę tvarką, iš dalies pakeistame Dekretu Nr. 73-138 ir Dekretu Nr. 99-242 (toliau - 1912 m. dekretas).
5.
1912 m. dekretas grindžiamas išankstinio leidimo sistema. Tai reiškia, kad prekyba žmonėms vartoti skirtomis prekėmis ir produktais buvo draudžiama, jei į juos buvo įdėta cheminių produktų (
5
) arba jei cheminiai produktai buvo naudojami juos ruošiant. Šis draudimas neapima cheminių produktų, kuriuos naudoti buvo leidžiama nutarimais, priimtais taikant 1912 m. dekretą.
6.
Taikant 1912 m. dekretą buvo priimti keli nutarimai, kuriais bendrai reglamentuojamos leistinos medžiagos ir jų naudojimas bei maisto produktai, kuriuose jų leidžiama naudoti. Juose nurodomi grynumo kriterijai ir kitos savybės, kurias turi atitikti pagalbinės perdirbimo medžiagos, bei nustatomos ne tik nagrinėjamų medžiagų naudojimo gamybos procese sąlygos, bet ir maksimalus galutiniuose maisto produktuose panaudotų pagalbinių perdirbimo medžiagų likučio kiekis. Tik keturiuose iš šių nutarimų įtvirtinta abipusio pripažinimo sąlyga.
7.
1912 m. dekretas buvo panaikintas 2001 m. liepos 31 d. Dekretu Nr. 2001-725 dėl pagalbinių perdirbimo medžiagų, kurias galima naudoti gaminant žmonėms vartoti skirtus maisto produktus (toliau – 2001 m. dekretas), tačiau šis įsigaliojo tik dieną.
8.
2001 m. dekreto 1 straipsnyje apibrėžiamos „pagalbinės perdirbimo medžiagos“ ir šio dekreto materialinė taikymo sritis. Pagal šį apibrėžimą pagalbinės perdirbimo medžiagos – tai:
„bet kokios atskirai kaip maisto produktas nevartojamos medžiagos, kurių yra sąmoningai dedama perdirbant žaliavas, maisto produktus ar jų sudedamąsias dalis, kad jos atliktų tam tikrą vaidmenį apdorojant ar perdirbant, ir kurių neplanuotų, tačiau techniniu požiūriu neišvengiamų likučių ar jų darinių būna galutiniame produkte, tik jei tie likučiai nekelia pavojaus sveikatai ar nedaro kokio nors technologinio poveikio galutiniam produktui“.
9.
2001 m. dekretas, kaip ir 1912 m. dekretas, grindžiamas išankstinio pagalbinių perdirbimo medžiagų leidimo sistema. Iš 2001 m. dekreto 2 straipsnio išplaukia, kad vartojimo, žemės ūkio, sveikatos ir pramonės ministrai priima nutarimą, kuriame įtvirtinamas, pirma, leidžiamų naudoti pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašas ir prireikus jų naudojimo sąlygos bei maksimalios leistino likučio ribos, antra, tapatybės ir grynumo kriterijai, kuriuos jos turi atitikti, ir, trečia, nuostatos dėl medžiagų, naudojamų kaip stiprikliai ar skiedikliai.
10.
2001 m. dekreto 3 straipsnyje reglamentuojama galimybė pakeisti šio dekreto 2 straipsnyje nurodytą nutarimą. Jis suformuluotas taip:
„Prašymus pakeisti ar papildyti 2 straipsnyje nurodyto nutarimo nuostatas gali pateikti visi fiziniai ar juridiniai asmenys. Šie prašymai kartu su jiems nagrinėti būtinais dokumentais pateikiami Konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu generaliniam direktoratui. Vėliau jie perduodami Prancūzijos maisto saugos agentūrai.
Vartojimo, žemės ūkio, sveikatos ir pramonės ministrų nutarimu patvirtinamos dokumentų pateikimo taisyklės.
Pateikus visus dokumentus Konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu generalinis direktoratas patvirtina jų gavimą ir užtikrina jų perdavimą Prancūzijos maisto saugos agentūrai. Ši per keturis mėnesius nuo prašymo gavimo privalo pateikti savo nuomonę.
Konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu generalinis direktoratas praneša prašymą pateikusiam asmeniui apie šios institucijos nuomonę ir apie gavus šią nuomonę priimtą pagrįstą ministro sprendimą. Šis pranešimas pateikiamas per vieną mėnesį nuo nuomonės priėmimo.“
11.
2001 m. dekreto 6 straipsnyje numatyta, kad draudžiama laikyti arba eksponuoti turint tikslą parduoti, tiekti prekybai, prekiauti ar platinti nemokamai pagalbines perdirbimo medžiagas, kurios neatitinka 2001 m. dekreto 2 straipsnio nuostatų, ir žmonėms vartoti skirtus maisto produktus, kuriems paruošti naudojamos pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios neatitinka 2001 m. dekreto 2 straipsnio nuostatų.
12.
Tačiau 2001 m. dekreto 6 straipsnyje numatyta abipusio pripažinimo sąlyga, kuri suformuluota taip:
„Tačiau šios nuostatos netrukdo laisvai judėti:
a)
šio straipsnio 1 punkte nurodytiems iš kitų Europos Bendrijos valstybių narių arba iš kitų Europos ekonominės erdvės susitarimo šalių kilusiems produktams, jei šios valstybės taiko pavojaus, kuris kyla naudojant pagalbines perdirbimo medžiagas, vertinimo metodus, leidžiančius užtikrinti tokį apsaugos lygį, kuris atitinka šiuo dekretu užtikrinamą apsaugos lygį;
b)
iš kitų Europos Bendrijos valstybių narių arba iš kitų Europos ekonominės erdvės susitarimo šalių kilusioms pagalbinėms perdirbimo medžiagoms, kurių grynumo kriterijai skiriasi nuo numatytųjų nutarimo 2 straipsnyje, kai šiuos kriterijus nustato viena iš šių valstybių arba jiems pritaria vienos iš šių šalių kompetentinga institucija ir apie tai yra oficialiai paskelbiama.“
13.
Pagal 2001 m. dekreto 7 straipsnį šis dekretas įsigalios tik nuo jo 2 straipsnyje nurodyto nutarimo paskelbimo dienos. Kadangi šis nutarimas, t. y. nutarimas dėl pagalbinių perdirbimo medžiagų naudojimo gaminant kai kuriuos maisto produktus (toliau - 2006 m. nutarimas), priimtas 2006 m. spalio 19 d. ir paskelbtas Journal officiel de la République française tų pačių metų gruodžio 2 d., 2001 m. dekretas įsigaliojo 2006 m. gruodžio 2 dieną.
II — Ikiteisminis procedūros etapas ir šalių reikalavimai
14.
Manydama, kad, pagalbinėms perdirbimo medžiagoms ir maisto produktams, kuriems paruošti naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, numačiusi išankstinio leidimo sistemą ir (papildomai) neįtvirtinusi pakankamai aiškios, lengvai prieinamos, skaidrios ir teisinio saugumo reikalavimus atitinkančios leidimo naudoti pagalbines perdirbimo medžiagas išdavimo procedūros, Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 straipsnį, Komisija, vadovaudamasi EB 226 straipsniu, 2005 m. spalio 18 d. išsiuntė Prancūzijos Respublikai oficialų pranešimą (
6
).
15.
Kadangi Prancūzijos Respublikos 2006 m. vasario 16 d. atsakyme (
7
) pateiktos pastabos Komisijos netenkino, ji išsiuntė Prancūzijos Respublikai pagrįstą nuomonę, kurioje paragino Prancūzijos valdžios institucijas per du mėnesius imtis būtinų priemonių.
16.
Nepaisydama Prancūzijos valdžios institucijų nurodytų argumentų jų 2006 m. rugsėjo 8 d. atsakyme į pagrįstą nuomonę, Komisija pareiškė šį ieškinį, kuriuo ji prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad pagalbinėms perdirbimo medžiagoms ir maisto produktams, kuriems paruošti naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, numačiusi išankstinio leidimo sistemą, kuria nesilaikoma proporcingumo principo, Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 straipsnį ir priteisti iš Prancūzijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
17.
Remdamasi argumentais, pateiktais atsiliepime į ieškinį ir triplike, Prancūzijos Respublika prašo Teisingumo Teismo ieškinį atmesti ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
III — Analizė
A — Išankstinio leidimo sistema kaip kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonė
18.
Šioje byloje neginčijama aplinkybė, kad 1912 m. dekrete ir 2001 m. dekrete numatyta išankstinio pagalbinių perdirbimo medžiagų leidimo sistema pati savaime yra kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonė.
19.
Teisingumo Teismas jau turėjo galimybę nagrinėti 1912 m. dekrete įtvirtintą su vitaminais ir mineralais susijusią išankstinio leidimo sistemą. 2004 m. vasario 5 d. Sprendime Komisija prieš Prancūziją (
8
) Teisingumo Teismas nusprendė, kad dėl teisės aktų, kuriuose reikalaujama, kad prekybai maisto produktais, papildytais vitaminais ir mineralais, būtų taikoma išankstinė šių maistinių medžiagų įrašymo į „leidžiamų medžiagų sąrašą“ sistema, prekyba šiais produktais tampa brangesnė ir sudėtingesnė, todėl minėti teisės aktai yra kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonė Sutarties 30 straipsnio prasme.
20.
2008 m. birželio 19 d. Sprendime Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers ir Andibel (
9
) Teisingumo Teismas patvirtino ir apibendrino šią teismo praktiką bei pripažino, kad dėl teisės aktų, kuriais reikalaujama, kad norint prekiauti tam tikromis prekėmis būtų taikoma išankstinio jų įrašymo į „leidžiamų prekių sąrašą“ sistema, prekyba tomis prekėmis tampa sudėtingesnė ir brangesnė ir todėl jie sudaro kliūčių prekybai tarp valstybių narių.
21.
Mano nuomone, ši Teisingumo Teismo praktika gali būti pritaikyta šioje byloje. Tiek 1912 m. dekretas, tiek 2001 m. dekretas grindžiami išankstinio pagalbinių perdirbimo medžiagų leidimo sistema. Dėl jų reikalavimo taikyti išankstinio pagalbinių perdirbimo medžiagų įrašymo į „leidžiamų medžiagų sąrašą“ sistemą, norint prekiauti pagalbinėmis perdirbimo medžiagomis ir maisto produktais, kuriems paruošti naudojamos pagalbinės perdirbimo medžiagos, prekyba pagalbinėmis perdirbimo medžiagomis ir maisto produktais, kuriems paruošti naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, tampa sunkesnė ir brangesnė, todėl jie sudaro kliūčių prekybai tarp valstybių narių.
22.
Mano nuomone, taip konstatuoti nebūtų galima, jei išankstinio leidimo sistemoje būtų numatyta abipusio pripažinimo sąlyga, kuri panaikintų neigiamą tokios sistemos poveikį kalbant apie prekybą pagalbinėmis perdirbimo medžiagomis ir maisto produktais, kuriems paruošti naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama. Tačiau taip nėra nagrinėjamu atveju.
23.
Dėl 1912 m. dekreto pažymėtina, kad abipusio pripažinimo sąlyga buvo įtvirtina tik keturiuose jį taikant priimtuose nutarimuose. Akivaizdu, kad 2001 m. dekrete yra abipusio pripažinimo sąlyga. Tačiau, kaip matyti iš šios sąlygos formuluotės, ja tik užtikrinamas laisvas pagalbinių perdirbimo medžiagų ir maisto produktų, kuriems paruošti naudojamos tik valstybių, kurios užtikrina Prancūzijos teisės aktais garantuojamam apsaugos lygiui lygiavertį apsaugos lygį, kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos.
B — Išankstinio leidimo sistemos pateisinimas
24.
Net jei išankstinio leidimo sistema yra lygiaverčio poveikio priemonė, iš nusistovėjusios teismų praktikos išplaukia, kad nacionalinės teisės aktai, kurie sudaro kliūčių laisvam prekių judėjimui, nebūtinai prieštarauja Bendrijos teisei, jeigu jie gali būti pateisinti vienu iš EB 30 straipsnyje išvardytų bendrojo intereso sumetimų arba vienu iš imperatyvių reikalavimų (
10
).
25.
Kadangi, Prancūzijos vyriausybės teigimu, išankstinio pagalbinių perdirbimo medžiagų leidimo sistema pateisinama visuomenės sveikatos apsaugos reikalavimu, kuris aiškiai numatytas EB 30 straipsnyje, reikia išnagrinėti, ar buvo įvykdytos visos sąlygos, leidžiančios nukrypti nuo bendros EB 28 straipsnio taisyklės.
26.
Šiuo klausimu Komisija laikosi nuomonės, kad bendra išankstinio pagalbinių perdirbimo medžiagų leidimo sistema negali būti pateisinta visuomenės sveikatos apsaugos tikslu, nes ji yra neproporcinga pavojui, kurį gali kelti pagalbinės perdirbimo medžiagos žmonių sveikatai. Ji iš principo neprieštarauja, kad kai kurių kategorijų pagalbinėms perdirbimo medžiagoms gali būti taikoma išankstinio leidimo sistema, tačiau su sąlyga, kad rėmimasis tokia sistema yra tikslingas ir tiksliai moksliškai pateisintas kiekvienos nagrinėjamos pagalbinės perdirbimo medžiagos kategorijos atžvilgiu.
27.
Gindamasi Prancūzijos vyriausybė tvirtina, kad pagalbinės perdirbimo medžiagos gali kelti potencialų pavojų visuomenės sveikatai dėl pačių pagalbinių perdirbimo medžiagų likučio ir (arba) dėl naujai susiformavusių produktų galutiniuose produktuose. Grįsdama savo teiginį ji visų pirma rėmėsi 2008 m. rugpjūčio 13 d. Prancūzijos maisto saugos tarnybos (toliau – AFSSA) raštu, kuriame ši apibendrino aštuonerių metų prašymų leisti naudoti pagalbines perdirbimo medžiagas žemės ūkio produktų pramonėje vertinimo tyrimą, ir, antra, 2007 m. balandžio mėn. AFSSA atliktu maisto produktų gamybos proceso įtakos naujų produktų formavimuisi tyrimu.
28.
Prancūzijos vyriausybė pažymi, kad pagal atsargumo principą, jei išlieka abejonių dėl pavojaus žmonių sveikatai buvimo ar apimties, galima imtis apsaugos priemonių, nelaukiant, kol šio pavojaus sunkumas ir realumas bus visiškai įrodyti. Iš to ji daro išvadą, kad, siekdama pateisinti išankstinio leidimo sistemą atsižvelgiant į visuomenės sveikatos reikalavimus, vyriausybė neprivalo tiksliai ir moksliškai nustatyti pagalbinių perdirbimo medžiagų keliamo pavojaus. Tačiau ji privalo nustatyti pavojų, kuris kyla naudojant šias medžiagas.
29.
Šiuo aspektu Komisija neginčija, kad išankstinio leidimo sistema galima apsaugoti visuomenės sveikatą. Klausimas kyla dėl to, ar tokia sveikatos apsauga būtina arba, kitaip tariant, ar visos pagalbinės perdirbimo medžiagos kelia tokį pavojų visuomenės sveikatai, kad jos apsaugai užtikrinti būtina išankstinio leidimo sistema.
30.
Prieš pradėdamas nagrinėti klausimą, ar pagalbinių perdirbimo medžiagų keliamas pavojus visuomenės sveikatai buvo įrodytas, norėčiau pabrėžti, kad reikėtų atskirti išankstinio pagalbinių perdirbimo medžiagų leidimo sistemos proporcingumo nagrinėjimą, kaip yra šiuo atveju, ir konkrečių sprendimų, kuriais draudžiama prekyba prekėmis ir kurie priimti taikant šią sistemą, proporcingumo nagrinėjimą, kaip byloje, kurioje buvo priimtas 2004 m. vasario 5 d. Sprendimas Komisija prieš Prancūziją (
11
). Pavojaus visuomenės sveikatai buvimo įrodymo vertinimas abiem atvejais turėtų skirtis.
31.
Taip pat reikia pažymėti, kad Komisijos ieškinys nesusijęs su sprendimais, priimtais taikant išankstinio leidimo sistemą, kurių tikslas – uždrausti prekybą konkrečiu produktu. Priešingai, jis susijęs tik su pačia išankstinio leidimo sistema.
32.
Remiantis Teisingumo Teismo praktika, nesant suderinimo ir tuo atveju, kai atsižvelgus į dabartinius mokslo tyrimus išlieka abejonių, valstybės narės turi pačios nuspręsti, kokiu lygiu jos siekia užtikrinti žmonių sveikatą ir gyvybę ir ar reikalauti išankstinio maisto produktų pateikimo į rinką leidimo, atsižvelgdamos į laisvo prekių judėjimo Bendrijoje reikalavimus (
12
).
33.
Iš Teisingumo Teismo praktikos taip pat išplaukia, kad nacionalinės valdžios institucijos, kurios remiasi EB 30 straipsniu, kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgdamos į nacionalinės mitybos įpročius bei tarptautinių mokslo tyrimų rezultatus, turi įrodyti, kad jų reglamentavimas būtinas siekiant veiksmingai apsaugoti šioje nuostatoje numatytus interesus ir visų pirma kad prekyba nagrinėjamais produktais sukelia realų pavojų visuomenės sveikatai (
13
).
34.
Gali pasirodyti, kad teismų praktikos principai, apie kuriuos buvo priminta, tarpusavyje nedera. Nors, viena vertus, nagrinėjant išankstinį leidimą pateikti maisto produktus į rinką pakanka įrodyti, kad atsižvelgus į dabartinius mokslo tyrimus išlieka abejonių, kita vertus, kiekvienu atveju, atsižvelgiant į tarptautinių mokslo tyrimų rezultatus, būtina įrodyti, kad prekyba nagrinėjamomis prekėmis kelia realų pavojų visuomenės sveikatai.
35.
Atsižvelgiant būtent į šias aplinkybes būtina atskirti išankstinio leidimo sistemą ir taikant šią sistemą priimtus konkrečius sprendimus, kuriais draudžiama prekyba prekėmis. Mano nuomone, išankstinio leidimo sistemos atveju pakanka įrodyti, kad, remiantis dabartiniais mokslo tyrimais, išlieka abejonių, o dėl konkrečių sprendimų, kuriais draudžiama prekyba prekėmis, kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgiant į tarptautinių mokslo tyrimų rezultatus, reikia įrodyti, kad prekyba nagrinėjamomis prekėmis kelia realų pavojų visuomenės sveikatai.
36.
Todėl manau, kad Prancūzijos vyriausybė įvykdė reikalaujamą pareigą įrodyti šias aplinkybes. 2008 m. rugpjūčio 13 d. AFSSA raštas ir 2007 m. balandžio mėn. AFSSA tyrimas yra pakankami įrodymai. Jie patvirtina, kad pagal dabartinius mokslo tyrimus nėra akivaizdu, jog pagalbinės perdirbimo medžiagos nekenksmingos visuomenės sveikatai.
37.
Dėl Komisijos argumento, kad tik kai kurioms pagalbinėms perdirbimo medžiagoms gali būti taikoma išankstinio leidimo sistema, jei rėmimasis tokia sistema yra tikslingas ir tiksliai moksliškai pagrįstas kiekvienos atitinkamos pagalbinių perdirbimo medžiagų kategorijos atžvilgiu, pritariu Prancūzijos vyriausybės argumentui, kad dėl nuolatinio gamybos proceso vystymosi sunku iš anksto nuspręsti, kokios medžiagos bus naudojamos kaip pagalbinės perdirbimo medžiagos, ir iš anksto nustatyti, kokių kategorijų pagalbinės perdirbimo medžiagos bus nekenksmingos.
38.
Taigi manau, kad išankstinė pagalbinių perdirbimo medžiagų leidimo sistema pateisinama visuomenės sveikatos apsaugos pagrindais.
C — Procedūra, leidžianti pakeisti leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą
39.
Komisija kaltina tuo, kad išankstinė pagalbinių perdirbimo medžiagų naudojimo leidimo sistema neatitinka šioje srityje Teisingumo Teismo praktikoje nustatytų reikalavimų, pagal kuriuos procedūra, kuri ūkio subjektams leidžia pasiekti, kad pagalbinės perdirbimo medžiagos būtų įtrauktos į nacionalinį leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą, turi būti lengvai prieinama ir ją turi būti galima atlikti per protingą laikotarpį, o jei prašymas atmetamas, reikia suteikti galimybę apskųsti atmetimo sprendimą teisme.
40.
Šiuo klausimu reikia priminti, kad, remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, teisės aktai, kuriuose įtvirtintas reikalavimas, kad būtų taikomas tam tikrų prekių išankstinis įrašymas į „leidžiamų medžiagų sąrašą“, neprieštarauja Bendrijos teisei, tik jei laikomasi tam tikrų sąlygų (
14
). Viena iš sąlygų yra ta, kad tokie teisės aktai turi numatyti procedūrą, kuri ūkio subjektams leistų pasiekti, kad prekės būtų įtrauktos į nacionalinį leidžiamų prekių sąrašą. Ši procedūra turi būti laisvai prieinama, o tai suponuoja, kad ji turi būti aiškiai numatyta visuotinai taikomame akte, ją turi būti galima atlikti per protingą terminą ir, jei atsisakoma įrašyti prekę į sąrašą, o toks atsisakymas turi būti motyvuotas, tokį sprendimą turi būti galima skųsti teismui (
15
).
41.
Mano nuomone, minėtos sąlygos priklauso nuo kriterijų, leidžiančių įvertinti nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų proporcingumą.
42.
Kaip minėjau šios išvados 19 punkte, Teisingumo Teismas jau turėjo galimybę nagrinėti 1912 m. dekrete įtvirtintą išankstinio leidimo sistemą. 2004 m. vasario 5 d. Sprendime Komisija prieš Prancūziją (
16
) Teisingumo Teismas nusprendė, jog dėl 1912 m. dekreto pažymėtina, kad procedūra, kuria ūkio subjektams leidžiama pasiekti, kad prekės būtų įtrauktos į nacionalinį leidžiamų prekių sąrašą, netenkina šios išvados 35 punkte primintų sąlygų.
43.
Dėl 2001 m. dekrete įtvirtintos išankstinio leidimo sistemos Komisija akcentuoja tai, kad nors jame numatyta procedūra, leidžianti pakeisti ar papildyti leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą, nagrinėjama procedūra dėl daugelio priežasčių netenkina reikalavimų, šioje srityje įtvirtintų Teisingumo Teismo praktikoje.
44.
Pirma, Komisija pažymi, kad prašymai įrašyti naujas medžiagas į leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą traktuojami taip pat, neatsižvelgiant į tai, kad tai yra dar neleidžiama vietinė medžiaga, ar kitoje valstybėje narėje kaip pagalbinė perdirbimo medžiaga teisėtai gaminama ir (arba) parduodama medžiaga. Šios aplinkybės neginčijo Prancūzijos vyriausybė. Tačiau ji tvirtino, kad tai, jog medžiaga buvo prekiaujama kitoje valstybėje narėje, nereiškia, kad jos neturi ištirti AFSSA ir kompetentingos Prancūzijos valdžios institucijos.
45.
Nemanau, kad palankesnis naujų medžiagų, kurios kaip pagalbinės perdirbimo medžiagos teisėtai gaminamos ir (arba) parduodamos kitoje valstybėje narėje, vertinimas vykstant leidimo procedūrai yra viena iš sąlygų, kurių reikia laikytis siekiant užtikrinti teisės aktų, pagal kuriuos prekybai tam tikromis prekėmis taikomas išankstinis leidimas, atitikimą Bendrijos teisei. Priešingu atveju tai prieštarautų pačios išankstinio leidimo sistemos prasmei.
46.
Antra (
17
), Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad, priešingai nei pagal leidimo procedūros prieinamumo reikalavimą, ministro nutarimas, reglamentuojantis prašymo įrašyti medžiagą į sąrašą ir jį lydinčių dokumentų pateikimo tvarką, dar nebuvo priimtas. Prancūzijos vyriausybė atsikerta, kad 2003 m. liepos 2 d. AFSSA savo interneto svetainėje paskelbė dokumentą „Gairės dėl dokumentų, susijusių su pagalbinių perdirbimo medžiagų naudojimu žmonėms vartoti skirtuose produktuose, pateikimo“, kuris yra pagalba teikiant dokumentus, susijusius su prašymu išduoti leidimą.
47.
Visiškai pritariu analizei, kad galimybė prieiti prie informacijos apie dokumentų, susijusių su prašymu išduoti leidimą, pateikimą turėjo įtakos leidimo procedūros prieinamumui. Be to, 2001 m. dekrete nustatyti sprendimo dėl prašymo įrašyti medžiagą į leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą terminai pradedami skaičiuoti nuo dienos, kai su prašymu pateikiami visi reikalingi dokumentai.
48.
Kadangi nėra būtinybės analizuoti „Gairių dėl dokumentų, susijusių su pagalbinių perdirbimo medžiagų naudojimu žmonėms vartoti skirtuose produktuose, pateikimo“ turinio, pritarsiu Komisijos nuomonei, kad šis dokumentas bet kuriuo atveju negali pakeisti 2001 m. dekreto 3 straipsnyje numatyto ministro nutarimo, kuriame turi būti nustatomos taisyklės, susijusios su prašymo ir jį lydinčių dokumentų pateikimo tvarka.
49.
Asmuo, prašantis įrašyti medžiagą į leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą, nebendrauja su AFSSA, kuri yra „Gairių dėl dokumentų, susijusių su pagalbinių perdirbimo medžiagų naudojimu žmonėms vartoti skirtuose produktuose, pateikimo“ autorė. Pagal 2001 m. dekreto 3 straipsnį pareiškėjas prašymą pateikia Konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu generaliniam direktoratui, kuris priima galutinį sprendimą dėl šio prašymo. Pareiškėjo atžvilgiu AFSSA yra tik konsultacinis organas. Dėl šios priežasties AFSSA dokumentas nėra ir negali būti įpareigojančio pobūdžio asmenims, prašantiems įrašyti medžiagą į leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą.
50.
Trečia, Komisija mano, kad procedūros trukmė – apytiksliai mažiausiai penki mėnesiai – turėtų būti gerokai sutrumpinta, kiek tai susiję su medžiagomis, kilusiomis iš kitų valstybių narių, kuriose jos, kaip pagalbinės perdirbimo medžiagos, yra leidžiamos. Bet kuriuo atveju administracijos atliekamo prašymo nagrinėjimo trukmė nepateisinama. Prancūzijos vyriausybės teigimu, procedūra, kuri apytiksliai trunka penkis mėnesius, iš kurių keturi skirti AFSSA vertinimui atlikti, nėra pernelyg ilga.
51.
Manau, kad reikalavimas sutrumpinti leidimo procedūros trukmę naujų medžiagų, kurios, kaip pagalbinės perdirbimo medžiagos, teisėtai gaminamos ir (arba) kuriomis teisėtai prekiaujama kitoje valstybėje narėje, yra, kaip ir palankesnio tokių medžiagų vertinimo reikalavimas, nepagrįstas.
52.
Tačiau reikia išnagrinėti, ar leidimo procedūros trukmė gali būti traktuojama kaip „protingas terminas“ Teisingumo Teismo praktikos prasme (
18
).
53.
Pagal 2001 m. dekreto 3 straipsnį leidimo procedūra geriausiu atveju gali būti užbaigta per penkis mėnesius. Tačiau dėl šio straipsnio formuluotės ir ypač dėl termino apskaičiavimo būdo negalima atmesti, kad šis terminas gali būti ilgesnis.
54.
Be to, terminas pradedamas skaičiuoti pateikus visus reikalingus dokumentus. Atsižvelgiant į neaiškią dokumentų pateikimo tvarką, termino pradžia nėra aiški.
55.
Ketvirta, Komisija pažymi, kad 2001 m. dekrete nėra numatyti sprendimo, kuriuo atmetamas prašymas įrašyti į sąrašą, apskundimo būdai. Prancūzijos vyriausybė to neginčija. Tačiau ji pažymi, kad sprendimas, kuriuo atmetamas prašymas, gali būti skundžiamas, net jei tokio sprendimo apskundimo būdai nepatikslinti 2001 m. dekrete. Be to, Prancūzijos teisėje yra numatyta bendra pareiga informuoti teisės subjektus apie galimus apskundimo būdus ir jų įgyvendinimo sąlygas.
56.
Šiuo klausimu sutinku su Prancūzijos vyriausybės argumentu, kad reikalavimas numatyti sprendimo, kuriuo atmetamas prašymas, apskundimo galimybę nereiškia, kad tokio sprendimo apskundimo būdai turėjo būti numatyti 2001 m. dekrete. Prancūzijos vyriausybė nurodė, kad galioja bendrieji teisės aktai, t. y. Administracinis kodeksas, kuris apskritai užtikrina galimybę dėl bet kurio administracinio sprendimo pateikti ieškinį teisme.
57.
Taigi manau, kad 2001 m. dekretas, pagal kurį norint prekiauti pagalbinėmis perdirbimo medžiagomis reikalaujama turėti išankstinį leidimą, tačiau kuriame nenumatyta lengvai prieinama procedūra, kuri ūkio subjektams leistų pasiekti, kad pagalbinės perdirbimo medžiagos būtų įtrauktos į nacionalinį leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą, ir kurią būtų galima atlikti per protingą laikotarpį, neatitinka Bendrijos teisės.
58.
Atsižvelgiant į tai, kad tiek 1912 m. dekrete, tiek 2001 m. dekrete, mano nuomone, nėra proporcingumo principo atitinkančios procedūros, nėra svarbu nustatyti, kuris dekretas taikytinas nagrinėjamu metu, t. y. pagrįstoje nuomonėje nustatyto termino pabaigoje. Tačiau manau, kad Prancūzijos valdžios institucijų pranešimas maisto pramonės įmonėms, kuris 2002 m. sausio 19 d. paskelbtas Journal officiel de la République française ir kuriame nurodoma, kad nuo jo paskelbimo dienos nėra kliūčių taikyti 2001 m. dekreto nuostatų, susijusių su dokumentų pateikimu ir laisvo judėjimo principu, tretiesiems asmenims negali būti įpareigojamojo pobūdžio. Priešingu atveju tai prieštarautų teisinio saugumo principui, kuris sudaro teisinės valstybės principą.
D — Išankstinio leidimo sistema ir abipusio pripažinimo sąlyga
59.
Šiuo ieškiniu iškeltas klausimas, ar Bendrijos teisėje reikalaujama, kad nacionalinės teisės aktuose būtų numatyta abipusio pripažinimo sąlyga.
60.
2009 m. vasario 10 d. Sprendime Komisija prieš Italiją (
19
) Teisingumo Teismas dar kartą aiškiai nurodė, kad EB 28 straipsnis – tai pareigos užtikrinti nediskriminavimo ir kitose valstybėse narėse teisėtai pagamintų bei parduodamų prekių abipusio pripažinimo principų laikymąsi, taip pat pareigos užtikrinti laisvą Bendrijos prekių pateikimą į nacionalines rinkas išraiška. Tai reiškia, kad abipusio pripažinimo sąlyga yra viena iš sąlygų, skirtų iš EB 28 straipsnio išplaukiančioms pareigoms įgyvendinti.
61.
Tačiau pagal EB 30 straipsnį leidžiamos EB 28 straipsnyje numatytos pareigos išimtys. Tai reiškia, kad nacionalinės teisės aktuose, kurie yra lygiaverčio poveikio priemonė, neturėtų būti numatyta abipusio pripažinimo sąlyga, nebent ši kliūtis gali būti pateisinama vienu iš EB 30 straipsnyje numatytų bendrojo intereso pagrindų. Jei nagrinėjamuose teisės aktuose būtų numatyta abipusio pripažinimo sąlyga, jie nebūtų lygiaverčio poveikio priemonė.
62.
Palyginus 1998 m. spalio 22 d. Sprendimą Komisija prieš Prancūziją (
20
) ir Sprendimą Komisija prieš Prancūziją (
21
), gali iškilti tam tikrų abejonių. Abiem atvejais Komisija kaltino Prancūzijos Respubliką, kad ši savo teisės aktuose, dėl kurių atsiranda laisvo prekių judėjimo kliūčių, nenumatė abipusio pripažinimo sąlygos. Pirmuoju atveju Teisingumo Teismas pripažino įsipareigojimų neįvykdymą, o antruoju atmetė kaltinimą dėl įsipareigojimų neįvykdymo. Tačiau šios bylos skiriasi tuo, kad antruoju atveju Prancūzijos Respublika įrodė, jog jos teisės aktai, dėl kurių atsiranda laisvo prekių judėjimo kliūčių, buvo pateisinami visuomenės sveikatos apsauga, o pirmuoju atveju nebuvo pateikti jokie argumentai dėl visuomenės sveikatos apsaugos.
IV — Dėl bylinėjimosi išlaidų
63.
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Prancūzijos Respublika pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
V — Išvada
64.
Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, Teisingumo Teismui siūlau pripažinti, kad:
—
pagalbinėms perdirbimo medžiagoms ir maisto produktams, kuriems paruošti buvo naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, numačiusi išankstinio leidimo sistemą, kurioje nėra nustatytos lengvai prieinamos procedūros, ūkio subjektams leidžiančios pasiekti, kad kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, būtų įtrauktos į nacionalinį leidžiamų pagalbinių perdirbimo medžiagų sąrašą, ir kuria būtų laikomasi proporcingumo principo, Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 straipsnį;
—
priteisti iš Prancūzijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	Pavyzdžiui, ekstrahentai, kurie derinami 1988 m. birželio 13 d. Tarybos direktyva 88/344/EB dėl valstybių narių įstatymų, reglamentuojančių maisto produktų ir maisto ingredientų gamyboje naudojamus ekstrahentus, suderinimo (OL L 157, p. 28; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 9 t., p. 222).
(
3
)	Pavyzdžiui, vynas, kuriam taikomas 1999 m. gegužės 17 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1493/1999 dėl bendro vyno rinkos organizavimo (OL L 179, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 26 t., p. 25).
(
4
)	OL L 31, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 463.
(
5
)	1912 m. dekrete vartojama sąvoka „chemijos produktai“ apima sąvoką „pagalbinės perdirbimo medžiagos“, kuri nebuvo žinoma 1912 metais.
(
6
)	Tai papildomas oficialus pranešimas, kuriuo panaikinamas ir pakeičiamas 1996 m. liepos 3 d. oficialus pranešimas ir pagrįsta nuomonė.
(
7
)	Gavusi Prancūzijos valdžios institucijų prašymą, Komisija sutiko pratęsti terminą, per kurį turėjo būti pateiktas atsakymas į oficialų pranešimą.
(
8
)	C-24/00, Rink. p. I-1277, 23 punktas.
(
9
)	C-219/07, Rink. p. I-4475, 23 punktas.
(
10
)	Žr. 1979 m. vasario 20 d. Sprendimą Rewe-Zentral (120/78, Rink. p. 649, 8 punktas), Sprendimą Komisija prieš Italiją (C-420/01, Rink. p. I-6445, 29 punktas), Sprendimą Komisija prieš Italiją (C-270/02, Rink. p. I-1559, 21 punktas) ir Sprendimą Schwarz (C-366/04, Rink. p. I-10139, 30 punktas).
(
11
)	Minėtas 8 išnašoje, 49–75 punktai.
(
12
)	Žr. 2009 m. kovo 5 d. Sprendimą Komisija prieš Ispaniją (C-88/07, Rink. p. I-1353, 86 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
(
13
)	Žr. 2009 m. kovo 5 d. Sprendimą Komisija prieš Ispaniją (minėtas 12 išnašoje, 89 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
(
14
)	Žr. 1992 m. liepos 16 d. Sprendimą Komisija prieš Prancūziją (C-344/90, Rink. p. I-4719, 8–10 punktai ir juose nurodyta teismų praktika), Sprendimą Komisija prieš Prancūziją (minėtas 8 išnašoje, 25 punktas) ir Sprendimą Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers ir Andibel (minėtas 9 išnašoje, 33–36 punktai).
(
15
)	Žr. 2008 m. birželio 19 d. Sprendimą Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers ir Andibel (minėtas 9 išnašoje, 35 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
(
16
)	Minėtas 8 išnašoje, 36–42 punktai.
(
17
)	Kad būtų lengviau suprasti, pakeičiau Komisijos argumentų išdėstymo tvarką.
(
18
)	Žr. 15 išnašoje minėtą teismų praktiką.
(
19
)	C-110/05, Rink. p. I-519, 34 punktas ir jame nurodyta teismų praktika.
(
20
)	C-184/96, Rink. p. I-6197.
(
21
)	Minėtas 8 išnašoje.