62024CC0184
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
Sr. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 19 de junio de 2025 (
1
)
Asunto C‑184/24 [Sidi Bouzid] (
i
)
AF, en su propio nombre y en ejercicio de la patria potestad sobre su hijo menor de edad BF,
contra
Ministero dell’Interno — U.T.G. — Prefettura di Milano
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lombardía, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2013/33/UE — Acogida de solicitantes de protección internacional — Retirada de las condiciones materiales de acogida — Artículo 20, apartado 1 — Abandono del lugar de residencia — Artículo 20, apartados 4 y 5 — Violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida — Negativa reiterada e injustificada del solicitante a cumplir la decisión de traslado adoptada debido a las exigencias que impone la gestión de la capacidad del sistema de acogida nacional — Normativa nacional que permite retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida — Admisibilidad»
I. Introducción
1.
En una situación en la que un solicitante de protección internacional se niega categóricamente a compartir o a evacuar el alojamiento que ocupa junto con su hijo menor en un centro de acogida y se opone de modo reiterado e injustificado al traslado a otro centro de acogida a efectos de la gestión de la capacidad del sistema de acogida nacional, ¿constituye la finalización de la asistencia una respuesta proporcionada y adecuada a este tipo de comportamientos?
2.
Esta es, esencia, la cuestión que se plantea en el presente asunto.
3.
Esta cuestión se ha suscitado en el marco de un litigio entre, por una parte, AF, un nacional tunecino, y BF, su hijo menor de edad, y, por otra parte, la Prefettura di Milano (Prefectura de Milán, Italia), que decidió retirarles el beneficio de las condiciones materiales de acogida de alojamiento, alimentación, vestido y asignación para gastos diarios que se les habían concedido de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 2013/33/UE. (
2
) Al albergar dudas sobre la legalidad de esa decisión a la luz de los principios enunciados por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 12 de noviembre de 2019, Haqbin, (
3
) y de 1 de agosto de 2022, Ministero dell’Interno (Retirada de las condiciones materiales de acogida), (
4
) el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lombardía, Italia) solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia que precise la naturaleza y el alcance de las medidas que un Estado miembro puede adoptar frente a ese tipo de comportamientos.
4.
En las presentes conclusiones, expondré las razones por las que no comparto la premisa del órgano jurisdiccional remitente según la cual la negativa injustificada del solicitante de protección internacional a cumplir una decisión de traslado a otro centro de acogida es un comportamiento asimilable al «[abandono del] lugar de residencia determinado por la autoridad competente», en el sentido del artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2013/33, que faculta a la autoridad competente del Estado miembro para retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida.
5.
Ante el silencio normativo, propondré, en cambio, al Tribunal de Justicia que considere este tipo de comportamientos desde la perspectiva de lo dispuesto en el artículo 20, apartado 4, de la citada Directiva en la medida en que, al oponerse categóricamente a toda oferta de realojamiento, pese a estar adaptada a su situación familiar, el solicitante de protección internacional vulnera el derecho de la autoridad competente del Estado miembro a efectuar los traslados requeridos para la gestión de su capacidad de acogida y comete una violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida, que dicha autoridad puede sancionar con otro tipo de medidas, respetuosas con la dignidad humana y las necesidades particulares del menor.
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
6.
Los considerandos 25 y 35 de la Directiva 2013/33 son del siguiente tenor:
«(25)
Debe restringirse la posibilidad de abuso del sistema de acogida especificando las circunstancias en las que las condiciones materiales de acogida de los solicitantes puedan reducirse o retirarse garantizando a la vez un nivel de vida digno a todos los solicitantes.
[…]
(35)
La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. [ (
5
)] En particular, la presente Directiva pretende garantizar el pleno respeto de la dignidad humana, así como promover la aplicación de los artículos 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 y 47 de la Carta y debe aplicarse en consecuencia.»
7.
Conforme a su artículo 1, la citada Directiva tiene por objeto establecer normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional en los Estados miembros.
8.
Con arreglo al artículo 2, letra i), de dicha Directiva, por «centro de acogida» se entenderá «cualquier lugar utilizado para el alojamiento colectivo de los solicitantes». (
6
)
9.
De conformidad con su artículo 3, apartado 1, esta Directiva «se aplicará a todos los nacionales de terceros países y apátridas que presenten una solicitud de protección internacional en el territorio […] de un Estado miembro, siempre y cuando se les permita permanecer en su territorio en calidad de solicitantes, así como a los miembros de su familia si quedan cubiertos por la solicitud de protección internacional de conformidad con el Derecho nacional».
10.
El artículo 7 de la Directiva 2013/33, titulado «Residencia y libertad de circulación», prevé, en sus apartados 2 y 3:
«2.   Los Estados miembros podrán asignar residencia al solicitante por razones de interés público, de orden público o cuando así lo requirieran la tramitación rápida y la supervisión eficaz de su solicitud de protección internacional.
3.   Los Estados miembros podrán condicionar la prestación de las condiciones materiales de acogida a la efectiva residencia de los solicitantes en un determinado lugar, que será fijado por los Estados miembros. La correspondiente decisión, que podrá ser de carácter general, se adoptará de forma individual y de conformidad con el Derecho nacional.»
11.
El artículo 18 de la referida Directiva, con la rúbrica «Modalidades de las condiciones materiales de acogida», dispone, en su apartado 6, primera frase, que «los Estados miembros velarán por que los traslados de los solicitantes de un alojamiento a otro se realicen solamente cuando sean necesarios».
12.
El artículo 20 de la misma Directiva, con el epígrafe «Reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida», establece:
«1.   Los Estados miembros podrán reducir o, en casos excepcionales y debidamente justificados, retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida cuando un solicitante:
a)
abandone el lugar de residencia determinado por la autoridad competente sin informar a esta de ello o, en caso de ser necesario un permiso, sin haberlo obtenido, o
b)
no cumpla sus obligaciones de comunicación de datos o de respuesta a las peticiones de información o de comparecencia a la entrevista personal relativa al procedimiento de asilo durante un plazo razonable fijado por el Derecho nacional, o
c)
haya presentado una solicitud posterior según se define en el artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32/UE. [ (
7
)]
En relación con las letras a) y b), cuando se localice al solicitante o este se presente voluntariamente a la autoridad competente, se tomará una decisión motivada, basada en las razones de la desaparición, sobre la nueva concesión de alguna o todas las condiciones materiales de acogida retiradas o reducidas.
[…]
4.   Los Estados miembros podrán fijar sanciones para los casos de violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida, así como para los casos de comportamiento violento grave.
5.   Las decisiones de reducir o retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida o las sanciones a que se refieren los apartados 1, 2, 3 y 4 del presente artículo se tomarán de forma individual, objetiva e imparcial y estarán motivadas. Las decisiones se basarán en la situación particular de la persona en cuestión, especialmente por lo que respecta a las personas a que se refiere el artículo 21, teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad. En cualquier caso, los Estados miembros asegurarán el acceso a la atención sanitaria de conformidad con el artículo 19 y garantizarán condiciones de vida dignas para todos los solicitantes.
6.   Los Estados miembros velarán por que el beneficio de las condiciones materiales de acogida no se retire ni reduzca antes de que se haya tomado una decisión de conformidad con el apartado 5.»
B.
Derecho italiano
13.
El artículo 23 del decreto legislativo n. 142 — Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (Decreto Legislativo n.o 142, de transposición de la Directiva [2013/33] y de la Directiva [2013/32]), (
8
) de 18 de agosto de 2015, titulado «Reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida», dispone:
«1.   El prefecto de la provincia en la que estén situados los centros a que se refieren los artículos 9 y 11 dictará una decisión motivada de retirada de las medidas de acogida en caso de que:
a)
el solicitante no se presente en el centro de acogida designado o abandone el centro de acogida sin comunicación motivada previa a la prefettura – ufficio territoriale del Governo [(prefectura — oficina territorial del Gobierno, Italia)] competente;
[…]
2.   En caso de que el solicitante de protección internacional infrinja de modo grave o reiterado las normas del centro en el que esté alojado, en particular cuando ocasione daños intencionados a bienes muebles o inmuebles, o tenga un comportamiento violento grave, incluso fuera del centro de acogida, el prefecto, sin perjuicio del derecho a ordenar el traslado del solicitante a otro centro, adoptará una o más de las medidas siguientes:
a)
exclusión temporal de la participación en las actividades organizadas por el responsable del centro;
b)
exclusión temporal del acceso a uno o varios de los servicios a que se refiere el artículo 10, apartado 1, frase segunda, con excepción de la acogida material;
c)
suspensión, durante un período mínimo de treinta días y máximo de seis meses, o retirada de las ventajas económicas accesorias previstas en el pliego de condiciones a que se refiere el artículo 12.
2 bis.   Las medidas previstas en el presente artículo se adoptarán de forma individual, con arreglo al principio de proporcionalidad y teniendo en cuenta la situación del solicitante, en particular a la luz de las condiciones contempladas en el artículo 17, y deberán motivarse. Las medidas que adopte el prefecto respecto del solicitante se comunicarán a la comisión territorial competente encargada de examinar la solicitud de protección internacional.
3.   En el caso previsto en el apartado 1, letra a), el responsable del centro deberá informar inmediatamente a la prefectura — oficina territorial del Gobierno de la falta de presentación del solicitante o del abandono del centro por el solicitante. Si el solicitante de asilo fuera localizado o se presentase voluntariamente a las fuerzas del orden o en el centro al que fue asignado, el prefecto responsable de la zona ordenará, mediante decisión motivada, el eventual restablecimiento de las medidas de acogida, sobre la base de la información facilitada por el solicitante. El restablecimiento solo se ordenará si la falta de presentación o el abandono se debieran a un supuesto de fuerza mayor, un caso fortuito u otras razones personales graves.
4.   En caso de incumplimiento de las normas del centro, el responsable del centro advertirá formalmente al solicitante y, cuando concurran los requisitos para la aplicación de las medidas contempladas en el apartado 2, trasladará sin demora a la prefectura un informe sobre los hechos.
[…]»
III. Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
14.
AF y su hijo BF, ambos nacionales tunecinos, son solicitantes de protección internacional. BF era menor de edad en la fecha de presentación de su solicitud. Están alojados, en condición de tales, en un centro de acogida de Milán (Italia).
15.
El 1 de junio de 2023, la Prefectura de Milán adoptó una decisión de retirada de las condiciones materiales de acogida concedidas a AF y a BF. (
9
) Dicha decisión, que consta en los autos nacionales de los que dispone el Tribunal de Justicia, se motivó basándose en dos circunstancias.
16.
La primera circunstancia consiste en las reiteradas negativas de AF a evacuar el alojamiento que ocupa junto con su hijo, que no está destinado a dos personas, sino a cuatro, y a ser trasladado a otro centro de acogida de Milán. La segunda circunstancia se refiere a sus comportamientos en el centro en el que está alojado. Dichos comportamientos infringieron gravemente las normas de dicho centro y podían poner en peligro la seguridad en este y obstaculizar la gestión de los procedimientos relacionados con la acogida de los solicitantes de protección internacional, teniendo en cuenta el flujo migratorio masivo y la continua necesidad de distribuir la capacidad de acogida.
17.
No obstante la diversidad de estas circunstancias y el hecho de que constituyen infracciones graves de la normativa del centro de acogida, comportamientos violentos graves o hechos que afectan a los requisitos para la concesión del beneficio de las condiciones de acogida, el órgano jurisdiccional remitente señala que la decisión de la Prefectura de Milán se basa en el artículo 23, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo n.o 142/2015, por el que se transpone el artículo 20, apartado 1, letra a), de la Directiva 2013/33. De ello deduce que dicha retirada se basa en las reiteradas negativas de AF a ser trasladado a otro centro de acogida de Milán por razones de necesidad organizativa.
18.
AF interpuso un recurso de anulación contra la decisión de la Prefectura de Milán y presentó una demanda de medidas cautelares ante el órgano jurisdiccional remitente. Justificó su negativa a ser trasladado a otro centro de acogida en que BF cursa estudios cerca del centro en el que se alojan. Alega que, debido a la retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida, no podrá satisfacer sus necesidades elementales ni las de su hijo menor. En apoyo de su recurso, aduce, en particular, la infracción del artículo 21 de la Directiva 2013/33 y del artículo 17 del Decreto Legislativo n.o 142/2015, puesto que esa medida no tuvo en cuenta que su hijo y él pertenecen a la categoría de «personas vulnerables»; la vulneración del artículo 23, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo n.o 142/2015, ya que la negativa a aceptar el traslado no puede asimilarse a los supuestos contemplados en esta disposición, y la infracción del artículo 20 de la Directiva 2013/33 tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia en sus sentencias Haqbin y Ministero dell’Interno (Retirada de las condiciones materiales de acogida), de las que se desprende un principio general, aplicable a todos los casos de retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida, incluso cuando dicha retirada no tenga carácter sancionador.
19.
Mediante resolución de 25 de julio de 2023, el órgano jurisdiccional remitente desestimó la demanda de medidas cautelares de AF, basándose en que la decisión de la Prefectura de Milán constituía una manifestación de la facultad organizativa de la Administración en materia de gestión de centros de acogida.
20.
AF interpuso recurso contra dicha resolución ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia). Este último, mediante resolución de 22 de septiembre de 2023, estimó el recurso basándose en que la decisión de la Prefectura de Milán podía vulnerar los derechos fundamentales de AF, como el acceso a la alimentación, a la vivienda y al vestido, que constituyen necesidades básicas.
21.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en particular, si el principio fundamental de protección de la dignidad humana puede llevar a considerar que los principios enunciados por el Tribunal de Justicia son normas de alcance general aplicables, en cuanto tales, más allá de los supuestos de retirada de dicho beneficio como sanción, a los que se refieren las citadas sentencias. Dicho órgano jurisdiccional considera que, en el presente asunto, la Administración expuso suficientemente los motivos que hacen indispensable la retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida, habida cuenta de que AF se niega de forma indebida y desproporcionada a ser trasladado a otro centro de acogida y no son posibles en la práctica soluciones alternativas con consecuencias menos graves.
22.
Subraya además que dicha retirada es consecuencia directa de la negativa de AF a continuar beneficiándose de estas condiciones materiales de acogida, aunque en otro lugar, lo que equivale a excluirse voluntariamente del sistema de acogida. Considera, por tanto, que AF queda expuesto, por decisión suya, a verse privado de la posibilidad de satisfacer sus necesidades básicas.
23.
El órgano jurisdiccional remitente señala, por último, que esa negativa constituye un comportamiento abusivo, puesto que instrumentaliza para fines propios la medida de acogida y obstaculiza en la práctica la facultad de organización y gestión de la que dispone la Administración para determinar el centro de acogida al que asignar al solicitante de protección internacional. Frente a este abuso, la única medida que la Administración puede ordenar es la retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida. El órgano jurisdiccional remitente añade que si se considerase que, en la situación de que se trata, el artículo 20 de la Directiva 2013/33 excluye el ejercicio de la facultad de retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida, la Administración no podría ya, en la práctica, gestionar las medidas de acogida, pues la simple negativa de un solicitante a ser trasladado equivaldría a «paralizar la organización de tales medidas» y a introducir una forma de «derecho de permanencia» en el primer centro de acogida, dependiente únicamente de la voluntad de dicho solicitante, derecho que no encuentra fundamento alguno en el ordenamiento jurídico de la Unión ni en la legislación nacional.
24.
En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lombardía) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Se oponen el artículo 20 de la Directiva [2013/33] y los principios enunciados por el Tribunal de Justicia en las sentencias [Haqbin] y [Ministero dell’Interno (Retirada de las condiciones materiales de acogida)], en la medida en que excluyen que la Administración del Estado miembro pueda decidir, con carácter sancionador, la retirada de las medidas de acogida si tal decisión pone en peligro las necesidades vitales elementales del extranjero solicitante de protección internacional y de su familia, a una normativa nacional que permite, tras una valoración motivada individual relativa, en particular, a la necesidad y proporcionalidad de la medida, retirar la acogida no por motivos sancionadores, sino por no concurrir ya los requisitos para su concesión y, en particular, debido a la negativa del extranjero, por motivos no relacionados con la satisfacción de sus necesidades vitales fundamentales ni con la protección de la dignidad humana, a aceptar el traslado a otro centro de acogida, designado por la Administración por necesidades organizativas objetivas y que garantiza, bajo la responsabilidad de la propia Administración, el mantenimiento de unas condiciones materiales de acogida equivalentes a las que se disfrutan en el centro de procedencia, cuando, como consecuencia de la negativa al traslado y la consiguiente decisión de retirada, el extranjero queda en una situación en la que no puede satisfacer sus necesidades vitales elementales personales y familiares?»
25.
Han presentado observaciones escritas AF, los Gobiernos italiano, belga, chipriota y polaco, así como la Comisión Europea.
IV. Análisis
26.
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia, en esencia, si el artículo 20 de la Directiva 2013/33, tal como ha sido interpretado en las sentencias Haqbin y Ministero dell’Interno (Retirada de las condiciones materiales de acogida), debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual un Estado miembro, tras valorar la necesidad y proporcionalidad de la medida apreciando de forma individualizada la situación, puede retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida a un solicitante de protección internacional que, debido a su negativa reiterada a ser trasladado a otro centro de acogida, pese a estar adaptado a su situación familiar, deja de cumplir los requisitos de concesión de las condiciones materiales de acogida.
27.
Esta cuestión se plantea en la medida en que ninguna disposición de la Directiva 2013/33 regula expresamente una situación de este tipo, en la que un solicitante de protección internacional no acepta las modalidades de su acogida y permanece abusivamente en un centro de acogida negándose de manera reiterada e injustificada a ser trasladado a otro centro de acogida.
28.
Como resulta de la resolución de remisión, el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lombardía) parte de la premisa de que un comportamiento como el controvertido puede y debe asimilarse a un «[abandono del] lugar de residencia determinado por la autoridad competente», en el sentido del artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2013/33, de modo que puede dar lugar, con arreglo a esta disposición, a la retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida. Ese órgano jurisdiccional estima, en efecto, que tal comportamiento implica que el solicitante de protección internacional se excluyó voluntariamente del sistema de acogida nacional, puesto que equivale a una falta de presentación del solicitante al centro de acogida al que fue asignado, que puede equipararse a un abandono del lugar de residencia determinado por la autoridad nacional competente.
29.
Si bien comparto las preocupaciones expresadas por el órgano jurisdiccional remitente y por los Gobiernos chipriota y polaco, según las cuales este tipo de comportamientos reviste un carácter abusivo contra el que las autoridades competentes del Estado miembro han de poder responder, creo sin embargo que, teniendo en cuenta el tenor del artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2013/33 y el contexto y la finalidad de la normativa de la que ese artículo forma parte, estos dos tipos de comportamiento no son equiparables entre sí.
A.
La negativa a cumplir una decisión de traslado de un centro de acogida a otro centro de acogida no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2013/33
30.
Como indica su título, el artículo 20 de la Directiva 2013/33 regula las medidas encaminadas a reducir o retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida.
31.
Dicho artículo, en su apartado 1, párrafo primero, letra a), permite a los Estados miembros reducir o «en casos excepcionales y debidamente justificados, retirar el beneficio de [esas] condiciones […] cuando un solicitante […] abandone el lugar de residencia determinado por la autoridad competente sin informar a esta de ello o, en caso de ser necesario un permiso, sin haberlo obtenido».
32.
Procede señalar, antes de nada, que el tenor de esta disposición debe ser interpretado de forma restrictiva, como indica la expresión «en casos excepcionales y debidamente justificados» empleada por el legislador de la Unión. En efecto, salvo si se trata de una persona que ha ocultado sus recursos económicos, la retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida tiene como efecto privar de alojamiento, alimentación, vestido y de la asignación para gastos diarios a un solicitante de protección internacional que depende totalmente de la ayuda del Estado. (
10
)
33.
Debo subrayar además que la citada disposición tiene por objeto precisar las consecuencias de la norma general establecida por el legislador de la Unión en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2013/33. Dicho artículo, que se refiere a la residencia del solicitante en el Estado miembro de acogida, permite a ese Estado miembro supeditar el beneficio de las condiciones materiales de acogida al requisito de que la residencia «efectiva» del solicitante se encuentre en un determinado lugar fijado por la autoridad nacional competente. El artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra a), de la referida Directiva determina la medida que puede imponerse a un solicitante que no cumpla esta obligación abandonando ese lugar de residencia «sin informar [a la autoridad competente] de ello» o, en caso de ser necesario un permiso, sin haberlo obtenido.
34.
El verbo «abandonar», que se traduce de manera uniforme en todas las versiones lingüísticas de este precepto, tiene un significado rotundo, ya que implica, en su sentido habitual, dejar o renunciar definitivamente a algo o alguien o también salir de algún lugar. (
11
) En el derecho nacional, el concepto de «abandono del alojamiento» puede tener un significado propio. En el derecho francés, por ejemplo, se caracteriza por la salida repentina e imprevisible de una persona del alojamiento que ocupa y por su ausencia injustificada y prolongada, incluso definitiva, de este. (
12
) Como se desprende del tenor del artículo 20, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/33, el legislador de la Unión contempla además la situación de un solicitante que ya no es localizable, (
13
) puesto que exige que los Estados miembros se pronuncien sobre el restablecimiento de las condiciones materiales de acogida cuando «se localice» al solicitante o este se presente voluntariamente a la autoridad competente, teniendo en cuenta las razones de su «desaparición».
35.
A la vista de estos elementos, considero que un comportamiento como el controvertido, que se caracteriza por la negativa del solicitante de protección internacional a cumplir una decisión de traslado y por su permanencia abusiva en el primer centro de acogida al que fue asignado, no puede asimilarse al de un solicitante que abandona el lugar de residencia determinado por la autoridad competente sin comunicación ni autorización previa. Entiendo el argumento del órgano jurisdiccional remitente según el cual, al negarse a aceptar sus modalidades de acogida y a desplazarse a otro centro de acogida, el solicitante se excluye él mismo del sistema de acogida nacional de la misma forma que quien abandona el centro de acogida. Sin embargo, es preciso señalar que, en una situación como la que es objeto del presente litigio, el solicitante mantiene su residencia efectiva en el primer centro de acogida al que fue asignado, ciertamente de manera abusiva, pero no ha desaparecido, sino que es perfectamente localizable para el examen de su solicitud de protección internacional, y la autoridad nacional competente está plenamente informada de ese lugar de residencia.
36.
Por consiguiente, el tenor del artículo 20, apartado 1, letra a), de la Directiva 2013/33 se opone, en mi opinión, a que una situación como la controvertida se equipare con la de un solicitante que abandona el centro de acogida determinado por la autoridad nacional competente.
37.
En el mismo sentido militan también el contexto y la finalidad del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2013/33.
38.
En efecto, la retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida es una medida que el legislador de la Unión prevé con carácter muy restrictivo, «en casos excepcionales y debidamente justificados», en el artículo 20, apartado 1, párrafo primero, de la citada Directiva en dos supuestos que están vinculados, en particular, a un riesgo de abuso del sistema de acogida. (
14
)
39.
El primer supuesto se refiere a la situación en la que el Estado miembro puede presumir, en virtud del artículo 28, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/32, que el solicitante de protección internacional ha retirado o desistido implícitamente de su solicitud porque ha abandonado el lugar de residencia al que fue asignado [artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2013/33] o no se presenta a las autoridades, no responde a las peticiones de información o no comparece a las entrevistas personales relativas al procedimiento de examen de su solicitud [artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra b), de dicha Directiva]. Estas circunstancias, que se presentan como requisitos para la concesión del beneficio de las condiciones materiales de acogida, forman parte de las obligaciones de los solicitantes, establecidas en los artículos 4 de la Directiva 2011/95/UE (
15
) y 13 de la Directiva 2013/32. En tal supuesto, en que el Estado miembro puede presumir la retirada de la solicitud, también puede presumir, hasta que reaparezca el solicitante (artículo 20, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/33), que ha finalizado el derecho al beneficio de las condiciones materiales de acogida, que está asociado a la condición de solicitante.
40.
El segundo supuesto se refiere a la situación en la que el solicitante presenta una «solicitud posterior», en el sentido del artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32 [artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra c), de la Directiva 2013/33], es decir, una nueva solicitud de protección internacional formulada después de que se haya adoptado una resolución definitiva sobre una solicitud anterior. En este supuesto, por tanto, la retirada puede estar justificada si resulta que el solicitante formuló esa nueva solicitud con el único fin de disfrutar de las condiciones materiales de acogida en el Estado miembro.
41.
Ahora bien, un comportamiento como el controvertido no figura entre las infracciones susceptibles de constituir un incumplimiento de las obligaciones que incumben al solicitante en el marco del examen de su solicitud de protección internacional y, en mi opinión, su negativa a aceptar las modalidades de su acogida no puede, por sí sola, dar lugar a la retirada implícita de su solicitud ni constituir un intento de abusar del sistema de acogida nacional.
42.
En la medida en que el solicitante esté presente en el territorio del Estado miembro ante el que formuló su solicitud, resida efectivamente en el lugar de residencia fijado en primer lugar por el Estado miembro a fin de garantizar la tramitación rápida y eficaz de la solicitud y respete la obligación de cooperación que le incumbe en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2011/95, así como todas las obligaciones enunciadas en el artículo 13 de la Directiva 2013/32, dicho solicitante cumple los requisitos para la concesión del beneficio de las condiciones materiales de acogida mientras esté autorizado a residir en el territorio nacional en esta calidad. (
16
) En tal situación, por tanto, sería contrario a la lógica del sistema establecido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2013/33 privar a dicho solicitante de las ventajas vinculadas al examen de su solicitud de protección internacional.
43.
Por consiguiente, no considero que un Estado miembro pueda invocar lo dispuesto en el artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2013/33 para adoptar una medida de retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida respecto de un solicitante de protección internacional que permanece abusivamente en el primer centro de acogida al que fue asignado y que se niega de manera reiterada e injustificada a ser trasladado a otro centro de acogida por necesidades organizativas.
44.
Estimo, por el contrario, que tal comportamiento puede constituir una «violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida», en el sentido del artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33, que un Estado miembro puede sancionar respetando los requisitos establecidos en el artículo 20, apartados 5 y 6, de la misma Directiva.
B.
La negativa a cumplir una decisión de traslado a otro centro de acogida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33
45.
El artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33 dispone que «los Estados miembros podrán fijar sanciones para los casos de violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida, así como para los casos de comportamiento violento grave».
46.
Es cierto que este artículo no precisa las obligaciones contempladas en la normativa aplicable en los centros de acogida cuyo incumplimiento puede ser sancionado, por lo que corresponde a cada Estado miembro definirlas. Sin embargo, dicha normativa menciona o se refiere necesariamente a los derechos y obligaciones generales y particulares que corresponden a cada una de las partes durante su estancia en el establecimiento. Precisa asimismo necesariamente las modalidades de organización del centro de acogida y las condiciones de acogida del solicitante de protección internacional. Pues bien, al igual que las condiciones de entrada, permanencia y salida de los lugares de alojamiento para ese solicitante, estimo que las condiciones de traslado son elementos esenciales de la normativa aplicable en los centros de alojamiento, a la que el solicitante se adhiere al firmar el contrato de acogida generalmente asociado a dicha normativa. (
17
)
47.
Así pues, de una lectura conjunta de las disposiciones generales relativas a la residencia del solicitante en el territorio del Estado miembro de acogida resulta que la Directiva 2013/33 no reconoce la existencia de un derecho a la permanencia del solicitante en un centro de acogida concreto.
48.
En primer lugar, según el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2013/33, los Estados miembros podrán asignar residencia al solicitante por razones de interés público, de orden público o cuando así lo requirieran la tramitación rápida y la supervisión eficaz de su solicitud de protección internacional. Si bien en dicha Directiva no se define el concepto de «razón de interés público», comprende incuestionablemente las razones relativas a la organización y a la gestión de la capacidad del sistema de acogida nacional, y el legislador de la Unión reconoce además, en el considerando 26 de la referida Directiva, la necesidad de garantizar la «eficacia de los sistemas nacionales de acogida».
49.
En segundo lugar, del artículo 18, apartado 6, de la Directiva 2013/33 se desprende que el Estado miembro de acogida tiene derecho a trasladar al solicitante de un alojamiento a otro si dicho traslado resulta «necesario», siempre que, en todo caso, las modalidades de alojamiento respondan a las necesidades particulares de las familias y de las personas vulnerables o dependientes. (
18
) Así pues, la autoridad nacional competente tiene derecho a exigir el traslado de un solicitante a otro centro de acogida cuando la capacidad de las instalaciones de acogida lo requiera o cuando así lo exija la adecuación de estas a las necesidades particulares del solicitante, debido, por ejemplo, a su situación personal o familiar (familia, mujeres u hombres solos, familia monoparental, menores no acompañados), o cuando el solicitante experimente dificultades de adaptación a las normas de vida del centro de acogida en cuestión. Evidentemente, cada una de estas circunstancias puede evolucionar a lo largo de todo el procedimiento de acogida del solicitante.
50.
A mi juicio, esas disposiciones se verían privadas de efecto útil si los Estados miembros carecieran de toda posibilidad de actuar frente a un solicitante que, ocupando un alojamiento que responde a las necesidades de una unidad familiar más numerosa, se niega a convivir en ese alojamiento o a evacuarlo y rechaza además categóricamente y sin razón legítima toda oferta de realojamiento pese a estar adaptada a su situación familiar. (
19
) Al permanecer de modo abusivo en ese alojamiento, el solicitante priva al gestor del centro de acogida de la posibilidad de ofrecer las plazas vacantes a otras personas aisladas o a otras familias que las necesiten. Si se tolerase este comportamiento, se corre el riesgo de llegar a una paralización del sistema de acogida, impidiendo a los Estados miembros gestionar de manera eficaz su capacidad de alojamiento con la flexibilidad que requiere la diversidad de las situaciones existentes y la evolución de los flujos migratorios.
51.
Por todas estas razones, estimo que tal comportamiento debe poder calificarse de «violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida», en el sentido del artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33.
52.
Tal solución ofrece a los Estados miembros la posibilidad de sancionar este tipo de comportamientos al tiempo que les exige que respeten las garantías expresamente previstas por el legislador de la Unión en el artículo 20, apartados 5 y 6, de la citada Directiva, en particular las relativas al respeto del principio de proporcionalidad y de la dignidad humana.
53.
En efecto, de conformidad con el artículo 20, apartado 5, de la citada Directiva, toda sanción en el sentido del apartado 4 de dicho artículo debe ser objetiva, imparcial, motivada y proporcionada a la situación particular del solicitante y a todas las circunstancias del caso y debe, en cualquier circunstancia, preservar su acceso a la asistencia sanitaria y a unas condiciones de vida dignas. (
20
)
54.
Aunque el Tribunal de Justicia admitió en la sentencia Haqbin que el régimen sancionador aplicable puede, en principio, tener por objeto las condiciones materiales de acogida, matizó inmediatamente esta afirmación a la luz de tales exigencias y excluyó la posibilidad de una retirada, incluso temporal, de todas esas condiciones. (
21
)
55.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia consideró que una sanción —basada únicamente en un motivo contemplado en el artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33— consistente en retirar, aunque solo sea temporalmente, el beneficio de todas las condiciones materiales de acogida o de las condiciones materiales de acogida relativas al alojamiento, a la alimentación o al vestido sería incompatible con la obligación de garantizar al solicitante unas condiciones de vida dignas, ya que le privaría de la posibilidad de satisfacer sus necesidades más elementales, como alojarse, alimentarse, vestirse y lavarse, y menoscabaría por ello su salud física o mental o le colocaría en una situación de degradación incompatible con tal dignidad. (
22
) En este sentido, el Tribunal de Justicia añadió que tal sanción supondría un incumplimiento del requisito de proporcionalidad. (
23
)
56.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia recalcó que la obligación de garantizar unas condiciones de vida dignas al solicitante exige no solo a los Estados miembros, sino también a las personas físicas o jurídicas privadas a las que estos recurran, asegurar permanentemente y sin interrupción tales condiciones de vida en todo momento. (
24
) Por consiguiente, la atención prestada al solicitante debe ser continua y respetuosa con su dignidad, tal como se desprende también, a mi juicio, del artículo 20, apartado 6, de la Directiva 2013/33. Este artículo, que constituye ante todo un precepto de carácter procedimental, exige, en efecto, al Estado miembro de acogida que, hasta la adopción de una decisión de reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida, siga atendiendo de forma continua, sin ninguna interrupción, las necesidades básicas del solicitante.
57.
Esta atención persigue un triple objetivo. Permite, en primer término, garantizar la protección efectiva del solicitante en el territorio del Estado miembro de acogida, contribuyendo así a reducir el riesgo de marginación al que está expuesto y la tentación de «movimientos secundarios». A continuación, dicha atención hace posible que el solicitante ejerza su derecho de asilo al permitirle participar en el procedimiento de examen de su solicitud, de conformidad con los derechos que se le reconocen y las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 2011/95 y 2013/32. Por último, dicha atención ha de permitir al Estado miembro de acogida examinar diligentemente la solicitud de protección internacional, ya que, pese a la sanción impuesta, dicho Estado debe continuar en condiciones de localizar al solicitante para notificarle citaciones y convocarle a reuniones.
58.
En tercer y último lugar, el Tribunal de Justicia recordó que, con arreglo al artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2013/33, el interés superior del menor será la consideración básica para los Estados miembros a la hora de transponer las disposiciones relativas a los menores y al imponer sanciones, de conformidad con el artículo 24 de la Carta, al que se remite el considerando 35 de dicha Directiva. Así pues, al imponer una sanción, el Estado miembro debe tomar en consideración factores como el bienestar y el desarrollo social del menor, y atenderán especialmente a su contexto, así como consideraciones relativas a su seguridad y protección. (
25
) Pues bien, es evidente que la retirada del beneficio de todas las condiciones materiales de acogida, aunque sea temporal, no es una medida adaptada a la situación de un menor, ya que no permite atender sus necesidades específicas y pone manifiestamente en peligro las condiciones de su educación y desarrollo.
59.
En el caso de autos, tras la lectura de la decisión de la Prefectura de Milán, entiendo que esta medida fue resultado de un cúmulo de problemas y se dictó como último recurso para hacer evolucionar la situación, pese a los diversos intentos ya realizados por las autoridades nacionales competentes.
60.
En efecto, de dicha decisión resulta que, además del comportamiento especialmente violento del recurrente en su centro de acogida, se opuso en dos ocasiones a que las camas vacantes en su alojamiento fueran ocupadas por otros dos solicitantes de protección internacional y se negó en cinco ocasiones a aceptar las medidas de realojamiento que se dictaron respecto a él, pese a que estaban adaptadas a su situación y la de su hijo, menor de edad en la época de los hechos del litigio principal. Además, de dicha decisión se desprende que si bien la autoridad nacional competente inició el procedimiento de retirada de las condiciones materiales de acogida después de las dos primeras negativas del recurrente a ser trasladado, renunció a proseguir dicho procedimiento, permitiendo que el recurrente y su hijo permanecieran acogidos en el centro en el que están alojados.
61.
Pues bien, por todas las razones que he expuesto, un Estado miembro no puede prever, entre las sanciones que cabe imponer a un solicitante que se niega a cumplir una decisión de traslado, pese a que se adapta a su situación familiar, una sanción consistente en retirarle el beneficio de todas las condiciones materiales de acogida, en el sentido del artículo 2, letras f) y g), de la Directiva 2013/33, ya que privaría a ese solicitante de la posibilidad de satisfacer sus necesidades más elementales, a saber alojarse, alimentarse, vestirse y lavarse. Por ello, le corresponde determinar una sanción de otra naturaleza que sea respetuosa con los requisitos enunciados en el artículo 20, apartados 5 y 6, de la referida Directiva, tal como han sido interpretados por el Tribunal de Justicia. Esto significa, en particular, que dicha sanción ha de ser proporcionada a la situación particular del solicitante y respetar su dignidad humana y que debe permitirle acceder a la asistencia médica. En una situación como la que se produce en el presente asunto, que afecta a una familia monoparental, dicha sanción deberá, además, imponerse teniendo en cuenta especialmente el interés superior del menor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de dicha Directiva, y en particular las necesidades específicas de este.
V. Conclusión
62.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lombardía, Italia) de la siguiente manera:
«1)
El artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional,
debe interpretarse en el sentido de que
el comportamiento de un solicitante de protección internacional que permanece abusivamente en el primer centro de acogida al que fue asignado y que se niega de forma reiterada e injustificada a ser trasladado a otro centro de acogida a efectos de gestionar la capacidad del sistema de acogida nacional no es asimilable a un “[abandono del] lugar de residencia determinado por la autoridad competente”, caso en el cual está permitido retirar el beneficio de todas las condiciones materiales de acogida.
2)
El artículo 20, apartados 4 a 6, de la Directiva 2013/33
debe interpretarse en el sentido de que
el comportamiento de un solicitante de protección internacional que permanece abusivamente en el primer centro de acogida al que fue asignado y que se niega de forma reiterada e injustificada a ser trasladado a otro centro de acogida a efectos de gestionar la capacidad del sistema de acogida nacional constituye una “violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida” que el Estado miembro puede sancionar imponiendo una sanción distinta de la retirada del beneficio de todas las condiciones materiales de acogida.
Corresponde al Estado miembro determinar una sanción que sea proporcionada a la situación particular del solicitante y a todas las circunstancias del caso, y que garantice, en todo caso, el respeto a su dignidad humana y su acceso a la asistencia médica. Además, en el caso particular de que se vea afectada una familia, dicha sanción deberá imponerse teniendo en cuenta especialmente el interés superior del menor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de dicha Directiva, y en particular las necesidades específicas de este.»
(
1
)	Lengua original: francés.
(
i
)	La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO 2013, L 180, p. 96).
(
3
)	C‑233/18, en lo sucesivo, «sentencia Haqbin, EU:C:2019:956.
(
4
)	C‑422/21, en lo sucesivo, «sentencia Ministero dell’Interno (Retirada de las condiciones materiales de acogida)», EU:C:2022:616.
(
5
)	En lo sucesivo, «Carta».
(
6
)	El concepto de «centre d’hébergement» (centro de alojamiento) que se utiliza, por ejemplo, en las versiones lingüísticas francesa e inglesa («accommodation center») de la Directiva 2013/33 se traduce por el concepto de «centro de acogida» en otras versiones lingüísticas, como las versiones italiana («centro di accoglienza») y española («centro de acogida»).
(
7
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60).
(
8
)	GURI n.o 214, de 15 de septiembre de 2015, p. 1. Dicho Decreto Legislativo fue modificado por el decreto-legge n. 20 — Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare (Decreto‑ley n.o 20, por el que se establecen disposiciones urgentes en materia de flujos de entrada legal de trabajadores extranjeros y de prevención y lucha contra la inmigración irregular) (GURI n.o 59, de 10 de marzo de 2023, p. 1). El citado Decreto‑ley fue convertido en ley, con modificaciones, en virtud de la legge n. 50 (Ley n.o 50), de 5 de mayo de 2023 (GURI n.o 104, de 5 de mayo de 2023, p. 7) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 142/2015»).
(
9
)	En lo sucesivo, «decisión de la Prefectura de Milán».
(
10
)	Véase el artículo 2, letra g), de la Directiva 2013/33.
(
11
)	Véanse el diccionario Larousse y el diccionario de la Académie française.
(
12
)	Véase la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia), Sala Tercera de lo Civil, de 8 de julio de 2009 (n.o 08‑16.992).
(
13
)	Cabe señalar que el artículo 13 del Decreto Legislativo n.o 142/2015 prevé expresamente la retirada de las condiciones materiales de acogida, con arreglo al artículo 23, apartado 1, letra a), de dicho Decreto Legislativo, en caso de «alejamiento injustificado de los centros».
(
14
)	Véase, a este respecto, el considerando 25 de la Directiva 2013/33 y la sentencia Haqbin, apartado 44.
(
15
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9).
(
16
)	Véase, a este respecto, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2013/33.
(
17
)	Véase, por ejemplo, en Francia, la arrêté, de 19 juin 2019, relatif au règlement de fonctionnement des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (Orden, de 19 de junio de 2019, relativa al Reglamento de Funcionamiento de los Centros de Acogida para los Solicitantes de Asilo) (JORF de 28 de junio de 2019, p. 111), que dispone, en el artículo 2 de su anexo, que, «en todo momento, el gestor del centro de acogida para solicitantes de asilo podrá solicitar al Office français de l’immigration et de l’intégration [(Oficina Francesa de Inmigración e Integración)] organizar el traslado de una persona alojada cuando su situación de vulnerabilidad requiera una acogida adecuada a sus necesidades o cuando se hayan constatado dificultades de adaptación a las normas de vida del lugar de alojamiento».
(
18
)	Véanse los considerandos 9, 14 y 22 y los artículos 18, apartado 2, letra a), y 21 a 25 de dicha Directiva.
(
19
)	Cabe recordar no obstante que, con arreglo a lo dispuesto en particular en los artículos 18, apartado 2, letra a), y 23 de la Directiva 2013/33, el gestor del centro de acogida debe, cuando organiza la convivencia que es inherente al alojamiento colectivo, preservar la intimidad familiar teniendo especialmente en cuenta las necesidades específicas de los niños.
(
20
)	Véase la sentencia Haqbin, apartados 45 y 51.
(
21
)	Véase la sentencia Haqbin, apartados 43, 44 y 52.
(
22
)	Véase la sentencia Haqbin, apartados 46 y 47 y jurisprudencia citada.
(
23
)	Véase la sentencia Haqbin, apartado 48.
(
24
)	Véase la sentencia Haqbin, apartado 50.
(
25
)	Véase la sentencia Haqbin, apartados 53 a 55.