62019CC0120
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
EVGENI TANCHEV
28 päivänä tammikuuta 2021 (
1
)
Asia C-120/19
X,
muina osapuolina
College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend ja
Tamoil Nederland BV
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Vaarallisten aineiden kuljetus – Rakennetta koskevan vaatimuksen käsite – Vaatimus, jonka mukaan nestekaasuasema voi vastaanottaa nestekaasutoimituksia ainoastaan sellaisilta säiliöautoilta, jotka on varustettu kuumuudenkestävällä suojavaipalla – Kyseistä kuumuudenkestävää suojavaippaa koskevat sopimukset – Kyseistä vaatimusta koskeva laillisuusolettama
1.
Nyt käsiteltävässä asiassa, sellaisena kuin se on saatettu unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, esitetään kaksi erillistä kysymystä, joista ensimmäinen koskee vaarallisten aineiden sisämaakuljetuksesta 24.9.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/68/EY (
2
) ja erityisesti sen 1 artiklan 5 kohdan ja 5 artiklan 1 kohdan asianmukaista tulkintaa ja toinen tehokkuusperiaatetta ja rajoituksia, joita tämä periaate asettaa jäsenvaltioiden menettelysäännöille. Nämä kysymykset on esitetty oikeudenkäynnissä, jossa on riitautettu ympäristöluvan yhteydessä nestekaasuasemalle asetetut tietyt vaatimukset, joiden mukaan nestekaasuasema voi vastaanottaa nestekaasutoimituksia ainoastaan erityiset turvallisuusvaatimukset täyttäviltä säiliöautoilta. Ensimmäinen kysymys koskee sitä, ovatko nämä vaatimukset yhteensopivia unionin oikeuden ja erityisesti direktiivin 2008/68 kanssa, ja toinen kysymys koskee sitä, ovatko nämä vaatimukset täytäntöönpanokelpoisia, jos ne katsotaan unionin oikeuden vastaisiksi.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Direktiivi 2008/68
2.
Direktiivin 2008/68 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan, että vaarallisten tavaroiden kansainvälisistä tiekuljetuksista tehdyssä eurooppalaisessa sopimuksessa, (
3
) vaarallisten aineiden kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevassa ohjesäännössä ja vaarallisten tavaroiden kansainvälisistä sisävesikuljetuksista tehdyssä eurooppalaisessa sopimuksessa vahvistetaan yhdenmukaiset säännöt vaarallisten aineiden turvallisia kansainvälisiä kuljetuksia varten. Säännöt olisi ulotettava koskemaan myös kansallisia kuljetuksia vaarallisten aineiden kuljetusehtojen yhdenmukaistamiseksi koko unionissa sekä yhteisten kuljetusmarkkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi.
3.
Direktiivin 2008/68 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa todetaan myös, että jokaisella jäsenvaltiolla olisi oltava edelleen mahdollisuus soveltaa tiukempia sääntöjä kansallisiin kuljetuksiin, joissa käytetään sen alueella rekisteröityjä tai käyttöön otettuja kuljetusvälineitä.
4.
Direktiivin 2008/68 johdanto-osan 22 perustelukappaleessa todetaan, että direktiivin tavoitteina ovat yhdenmukaistettujen turvallisuussääntöjen yhtenäisen soveltamisen varmistaminen koko Euroopan unionissa sekä kansallisten ja kansainvälisten kuljetusten korkean turvallisuustason varmistaminen.
5.
Direktiivin 2008/68 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan vaarallisten aineiden [tiekuljetuksiin] jäsenvaltioissa tai niiden välillä, mukaan luettuina kuormaaminen ja purkaminen, – –
– –
5.   Jäsenvaltiot voivat säännellä vaarallisten aineiden kuljetusta alueellaan tai kieltää tällaiset kuljetukset vain muista kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä.”
6.
Direktiivin 2008/68 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Vaarallisia aineita ei saa kuljettaa, jos se on kielletty liitteessä I olevassa I.1 jaksossa – –, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 artiklan soveltamista.
2.   Vaarallisten aineiden kuljetukset ovat sallittuja, jos noudatetaan liitteessä I olevassa I.1 jaksossa – – vahvistettuja ehtoja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yleisiä markkinoille pääsyä koskevia sääntöjä tai tavaroiden kuljetuksiin yleisesti sovellettavia sääntöjä.”
7.
Direktiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Rajoitukset kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä soveltaa tiukempia säännöksiä, ei kuitenkaan rakennetta koskevia vaatimuksia, vaarallisten aineiden kansallisiin kuljetuksiin, joissa käytetään niiden alueella rekisteröityjä tai käyttöön otettuja ajoneuvoja, vaunuja ja sisävesialuksia.”
8.
Liitteessä I, jonka otsikko on ”Tiekuljetukset”, olevassa I.1 jaksossa (”ADR-sopimus”) todetaan seuraavaa:
”ADR-sopimuksen liitteet A ja B – –, siten, että ilmaisun ’sopimuspuoli’ ymmärretään tarkoittavan ilmaisua ’jäsenvaltio’.”
B
Eurooppalainen sopimus vaarallisten tavaroiden kansainvälisistä tiekuljetuksista
9.
ADR-sopimuksen liitteessä A olevassa 1.2.1 kohdassa (”Määritelmät”) on seuraavat määritelmät:
”Nestekaasu (LPG, Liquefied Petroleum Gas) tarkoittaa yhdestä tai useammasta kevyestä hiilivedystä koostuvaa, matalassa paineessa nesteytettyä kaasua, joka luokittuu ainoastaan nimikkeeseen UN 1011, 1075, 1965, 1969 tai 1978 ja joka koostuu pääasiassa propaanista, butaanista, butaani-isomeereistä ja buteenista yhdessä muiden hiilivetykaasujen jäänteiden kanssa.
– –
Suojavuoraus (säiliöissä) tarkoittaa sisävuorausta tai ‑pinnoitusta, joka suojaa metallisäiliötä kuljetettavalta aineelta.
Huom. Tätä määritelmää ei sovelleta vuoraukseen tai pinnoitukseen, jota käytetään vain kuljetettavan aineen suojaamiseen.
– –
Säiliö (shell, Tankkörper) tarkoittaa säiliön osaa (vaippaa ja päätyjä), joka pitää kuljetettavan aineen sisällään, mukaan lukien aukot ja niiden sulkimet. Termi ei sisällä käyttölaitteita tai ulkoisia rakenteellisia varusteita.
– –
Säiliö (tank) tarkoittaa säiliötä käyttölaitteineen ja rakenteellisine varusteineen. – –
– –
Säiliöajoneuvo tarkoittaa nesteiden, kaasujen tai jauhemaisten tai rakeisten aineiden kuljetukseen rakennettua ajoneuvoa, jossa on yksi tai useampi kiinteä säiliö. Itse ajoneuvon tai sen tilalla käytetyn vetolaitteen lisäksi säiliöajoneuvoon kuuluu yksi tai useampi kiinteä säiliö, näiden varusteet sekä laitteet, joilla säiliöt kiinnitetään ajoneuvoon tai vetolaitteeseen.
– –”
C
Alankomaiden oikeus
10.
Yleisen hallintolain (Algemene wet bestuursrecht) 8:69a §:ssä säädetään seuraavaa:
”Hallintotuomioistuin ei kumoa päätöstä sillä perusteella, että se on kirjoitetun tai kirjoittamattoman oikeussäännön tai yleisen oikeusperiaatteen vastainen, jos kyseisen säännön tai periaatteen tarkoituksena ei selvästikään ole siihen vetoavan tahon intressien suojaaminen.”
II Pääasian tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
11.
Pääasia koskee alankomaalaisen Purmerendin kaupungin asukkaan (jäljempänä X) tekemää valitusta, jossa hän riitauttaa nestekaasua myyvälle nestekaasuaseman pitäjälle myönnettyyn ympäristölupaan liittyvät tietyt vaatimukset. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan X:n valituksen perimmäisenä tavoitteena ei ole kumota näitä vaatimuksia vaan pikemminkin kieltää nestekaasun myyminen nestekaasuasemalta. X on huolissaan asuinalueella tapahtuvan nestekaasun myynnin turvallisuudesta.
12.
Nestekaasuasemalla on 8.11.1977 lähtien ollut lupa myydä nestekaasua. College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Purmerendin kunnanjohtajan ja apulaiskunnanjohtajien neuvosto, jäljempänä College) myönsi 30.3.1998 Alankomaiden ympäristönhoitolain (Wet milieubeheer) nojalla toimiluvan kyseiselle laitokselle. Tätä lupaa on sittemmin muutettu useaan otteeseen. Ympäristölupaan lisättiin 18.1.2016 kaksi lisävaatimusta, jotka koskivat ajoneuvoja, jotka toimittavat nestekaasua nestekaasuasemalle. Toisessa vaatimuksessa edellytetään, että kyseiset ajoneuvot on varustettava kuumuudenkestävällä suojavaipalla, (
4
) ja toisessa edellytetään, että ajoneuvoihin on asennettava parannettu (ja turvallisempi) täyttöletku. Collegen unionin tuomioistuimelle esittämien huomautusten mukaan nämä lisävaatimukset on lisätty ympäristölupaan sisältyviin vaatimuksiin nestekaasuaseman pitäjän pyynnöstä nestekaasuaseman turvallisuuden parantamiseksi, jotta se voisi säilyttää ympäristölupansa siihen aiemmin sovellettuja normeja tiukempien uusien normien nojalla.
13.
Lisävaatimukset asetettiin lähes samanaikaisesti, kun College käsitteli X:n tekemää nestekaasuaseman ympäristölupaa koskevaa valitusta. Collegen mukaan nestekaasuasemalla on lakisääteinen velvollisuus noudattaa lisävaatimuksia, mikä alentaa katastrofiriskin hyväksyttävänä pidettävälle tasolle.
14.
X vaatii ympäristölupaan sisältyvän kahden vaatimuksen kumoamista eli vaatimuksen, jonka mukaan nestekaasua saadaan toimittaa nestekaasuasemalle ainoastaan kuumuudenkestävällä suojavaipalla varustetuilla nestekaasusäiliöautoilla, ja vaatimuksen, joka koskee nestekaasusäiliöauton täyttöletkua. X ei sinänsä ole eri mieltä vaatimuksista vaan vaatii niiden kumoamista sillä perusteella, ettei niitä voida panna täytäntöön, koska ne ovat unionin oikeuden vastaisia. X:n valituksen lopullisena tavoitteena on nestekaasuasemalle myönnetyn ympäristöluvan peruuttaminen. Ilman vaatimusten tarjoamaa lisäturvallisuutta vaaditut turvaetäisyydet verrattain riskialttiisiin kohteisiin olisivat suuremmat, eikä nestekaasuasema voisi sijaintinsa vuoksi noudattaa näitä suurempia turvaetäisyyksiä.
15.
Nyt käsiteltävässä asiassa X väittää erityisesti, että nämä kaksi vaatimusta ovat direktiivin 2008/68 ja/tai SEUT 34 artiklan (
5
) vastaisia, joten niitä ei voida panna täytäntöön.
16.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että Alankomaiden oikeuden mukaan Collegella ei ole oikeutta sisällyttää ympäristölupaan vaatimuksia, joita ei voida panna täytäntöön, ja että X:llä on nestekaasuaseman naapurina vaatimusten täytäntöönpantavuutta koskeva intressi. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että sen on lausuttava X:n väitteestä, jonka mukaan vaatimuksia ei voida panna täytäntöön ja siksi niillä luodaan ainoastaan vaikutelma turvallisuudesta.
17.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, ettei täyttöletkua koskevalla vaatimuksella rikota direktiivin 2008/68 säännöksiä ja että tämä vaatimus voidaan näin ollen hyväksyä. Ennakkoratkaisukysymykset eivät siis koske täyttöletkua koskevaa vaatimusta, mutta ennakkoratkaisupyyntö sisältää silti yksityiskohtaisen kuvauksen tästä vaatimuksesta.
18.
Tässä tilanteessa Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
1)
a)
Onko [direktiivin 2008/68] 5 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä nestekaasuasemaa koskevaan lupaan sisältyvälle lupavaatimukselle, jonka mukaan kyseiselle yksittäiselle nestekaasuasemalle saadaan tuoda nestekaasua vain säiliöajoneuvoilla, joissa on kuumuudenkestävä suojavaippa, kun tätä velvoitetta ei aseteta suoraan yhdelle tai useammalle nestekaasusäiliöajoneuvojen alalla toimivalle yritykselle?
b)
Onko vastattaessa ensimmäiseen kysymykseen merkitystä sillä, että kyseinen jäsenvaltio on tehnyt nestekaasualalla toimivia markkinaosapuolia, kuten nestekaasuasemien pitäjiä sekä nestekaasun tuottajia, myyjiä ja kuljettajia, edustavien järjestöjen kanssa nestekaasusäiliöajoneuvojen kuumuudenkestävää suojavaippaa koskevan turvallisuussopimuksen (Safety Deal hittewerende bekleding op LPG-autogastankwagens), jossa sopimuspuolet sitoutuvat kuumuudenkestävän suojavaipan käyttöön, ja että kyseinen jäsenvaltio on tähän liittyen antanut päätöksissä, joilla on seurauksia onnettomuuden vaikutuksiin, noudatettavia nestekaasuasemien ulkoiseen turvallisuuteen liittyviä vaikutusetäisyyksiä koskevan yleiskirjeen (Circulaire effectafstanden externe veiligheid LPG-tankstations voor besluiten met gevolgen voor de effecten van een ongeval), jossa on vahvistettu täydentävät riskienhallintatoimet, joiden yhteydessä lähtökohtaisesti oletetaan, että nestekaasu tuodaan nestekaasuasemille säiliöajoneuvoilla, joissa on kuumuudenkestävä suojavaippa?
2)
a)
Kun kansallinen tuomioistuin arvioi sellaisen täytäntöönpanopäätöksen lainmukaisuutta, jolla pyritään varmistamaan unionin oikeuden vastaisen lupavaatimuksen, jota ei voida enää oikeudellisesti riitauttaa, noudattaminen,
–
onko unionin oikeuden, erityisesti kansallista menettelyllistä autonomiaa koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön, nojalla sallittua, että kansallinen tuomioistuin lähtökohtaisesti olettaa kyseisen kaltaisen lupavaatimuksen lainmukaiseksi, ellei se ilmeisen selvästi ole ylemmäntasoisten oikeussääntöjen, kuten unionin oikeuden, vastainen? Jos näin on, asetetaanko unionin oikeudessa tälle poikkeukselle (täydentäviä) edellytyksiä?
–
Vai seuraako unionin oikeudesta, kun huomioon otetaan myös tuomio Ciola (asia C-224/97, ECLI:EU:C:1999:212) ja tuomio Man Sugar (asia C-274/04, ECLI:EU:C:2006:233), että kansallisen tuomioistuimen on jätettävä sen kaltainen lupavaatimus unionin oikeuden vastaisena soveltamatta?
b)
Onko vastattaessa toisen kysymyksen a kohtaan merkitystä sillä, onko täytäntöönpanopäätöksessä kyse korjaavasta seuraamuksesta (remedy) vai rangaistusseuraamuksesta (criminal charge)?”
19.
Kirjallisia huomautuksia esittivät College, Saksan ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio.
20.
Unionin tuomioistuin esitti aluksi kaksi suullisesti vastattavaa kysymystä osapuolille, jotka aikoivat osallistua suunniteltuun asianosaisten kuulemiseksi järjestettävään istuntoon. COVID-19-pandemian vuoksi istunto peruttiin ja molemmat kysymykset esitettiin Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetuille osapuolille kirjallista vastausta varten.
21.
Kysymykset olivat seuraavat:
”Voivatko jäsenvaltiot soveltaa direktiivin 2008/68 1 artiklan 5 kohdan, luettuna yhdessä sen 5 artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla tiukempia vaatimuksia, jos näiden vaatimusten soveltaminen perustuu muihin kuin kuljetusturvallisuuteen liittyviin syihin, kuten esimerkiksi ympäristönsuojeluun?
Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, mitä päätelmiä tästä olisi tehtävä ensimmäiseen kysymykseen annettavan vastauksen kannalta?”
22.
College, Saksan ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio vastasivat kysymyksiin kirjallisesti.
III Arviointi
A
Ensimmäinen kysymys
1. Ensimmäistä kysymystä koskevat alustavat huomautukset
23.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäisen kysymyksen a kohdassa unionin tuomioistuimelta pyydetään ainoastaan selvennystä direktiivin 2008/68 5 artiklan 1 kohdan soveltamiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa kuitenkin itse asiassa tietää, voidaanko nestekaasusäiliöautojen ympäristöluvalle asetettuja vaatimuksia, joiden täyttyessä Purmerendissa sijaitseva nestekaasuasema voi vastaanottaa toimituksia, eli kuumuudenkestävää suojavaippaa ja täyttöletkua koskevia vaatimuksia, panna täytäntöön, koska ne ovat unionin oikeuden vastaisia (ja tarkemmin sanottuna direktiivin 2008/68 säännösten vastaisia). Jos näitä vaatimuksia ei voida panna täytäntöön ja nestekaasuasema voi tosiasiallisesti vastaanottaa toimituksia direktiivin 2008/68 turvallisuusvaatimukset täyttäviltä nestekaasusäilöautoilta, on mahdollista, ettei Purmerendissa sijaitseva nestekaasuasema täytä Alankomaiden lainsäädännössä asetettuja turvallisuusnormeja. Jos nämä vaatimukset ovat oikeudellisesti sitovia, vaikuttaa siltä – ennakkoratkaisupyynnön mukaan – että vaadittuja nestekaasuasemaa koskevia turvallisuusnormeja voidaan noudattaa.
24.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, ettei täyttöletkua koskeva vaatimus riko unionin oikeutta, eikä se näin ollen pyytänyt selvennystä tästä vaatimuksesta. En ole vakuuttunut siitä, että tämä päätelmä on oikea, joten annan, jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle annetaan pääasioiden ratkaisun kannalta hyödyllisiä vastauksia, unionin tuomioistuimelle kannanottoni siitä, miten se voi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle ohjeita myös tästä vaatimuksesta.
25.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on hyvin johdonmukaisesti jakanut kysymyksensä kahteen osaan: Ensimmäisen kysymyksen a ja b kohta koskevat sitä, ovatko vaatimukset unionin oikeuden vastaisia, ja toisen kysymyksen a ja b kohta koskevat näiden vaatimusten täytäntöönpanokelpoisuutta, vaikka ne ovat aineellisesti unionin oikeuden vastaisia, koska päätöstä, jossa nämä vaatimukset asetettiin, ei Alankomaiden prosessioikeuden mukaan voida enää oikeudellisesti riitauttaa.
26.
Komissio on kirjallisissa huomautuksissaan esittänyt, että direktiivin 2008/68 1 artiklan 5 kohdalla voi olla merkitystä tutkittaessa kysymystä, ovatko vaatimukset hyväksyttäviä, ja unionin tuomioistuin on esittänyt edellä 21 kohdassa mainitut kaksi kysymystä asianomaisille osapuolille ja antanut niille näin mahdollisuuden esittää huomautuksia tältä osin.
27.
Direktiivin rakenteen ja logiikan mukaisesti käsittelen ensin väitteitä, jotka koskevat 1 artiklan 5 kohtaa – kuumuudenkestävää suojavaippaa ja täyttöletkua koskevien vaatimusten osalta – ennen kuin siirryn tarkastelemaan 5 artiklan 1 kohtaa.
28.
Ensimmäisen kysymyksen b kohta koskee turvallisuussopimuksen (
6
) ja yleiskirjeen (
7
) mahdollisia vaikutuksia ensimmäisen kysymyksen a kohtaan annettavaan vastaukseen. Käsittelen tätä alakysymystä yhdessä ensimmäisen kysymyksen a kohdan kanssa.
2. Direktiivin 2008/68 tarkoitus
29.
Direktiivi 2008/68 annettiin, jotta voitaisiin korvata direktiivit 94/55 (
8
) ja 96/49 (
9
) ja luoda yhteinen järjestelmä, joka käsittäisi kaikki vaarallisten aineiden sisämaakuljetuksia (tie-, rautatie- ja sisävesikuljetuksia) koskevat näkökohdat. (
10
) Direktiivillä 2008/68 saavutetaan tämä siten, että kolmessa kansainvälisessä sopimuksessa määrätyt vaarallisten aineiden kansainvälisiä kuljetuksia koskevat säännöt ulotetaan koskemaan kuljetuksia jäsenvaltioissa ja jäsenvaltioiden välillä vaarallisten aineiden kuljetusehtojen yhdenmukaistamiseksi ja ”yhteisten kuljetusmarkkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi”. (
11
) Direktiivin 2008/68 tavoitteena on”yhdenmukaistettujen turvallisuussääntöjen yhdenmukaisen soveltamisen varmistaminen koko [unionissa] sekä kansallisten ja kansainvälisten kuljetusten korkean turvallisuustason varmistaminen”. (
12
)
3. Ylittävätkö (kuumuudenkestävää suojavaippaa ja täyttöletkua koskevat) vaatimukset sen, mitä direktiivissä ja ADR-sopimuksessa edellytetään?
30.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämissä kysymyksissä oletetaan, että Purmerendissa sijaitsevan nestekaasuaseman ympäristölupaan sisältyvä kuumuudenkestävää suojavaippaa koskeva vaatimus ylittää sen, mitä direktiivissä 2008/68 ja ADR-sopimuksessa yleensä vaaditaan nestekaasusäiliöautoilta. Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvässä täyttöputkia koskevassa täydentävässä arvioinnissa oletetaan samaa. Jos nämä vaatimukset eivät ylitä sitä, mitä direktiivissä vaaditaan, ennakkoratkaisukysymykset menettäisivät merkityksensä. Yksikään huomautuksia esittäneistä osapuolista ei ole väittänyt muuta. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee myös, että Alankomaiden hallitus ei asettanut turvallisuussopimukseen sisältyvää kuumuudenkestävää suojavaippaa koskevaa vastaavaa vaatimusta kansallisella tasolla sovellettavalla sitovalla ja yleisellä säännöksellä, koska se pelkäsi, että se voisi rikkoa direktiivin 2008/68 5 artiklan 1 kohtaa. (
13
)
31.
Näin ollen perustan arviointini siihen lähtökohtaan, että kuumuudenkestävää suojavaippaa ja täyttöletkua koskevat vaatimukset ylittävät ne vaatimukset, jotka nestekaasusäiliöautojen alalla toimivan yrityksen on täytettävä direktiivin 2008/68 vaatimusten noudattamiseksi.
4. Sovelletaanko direktiiviä 2008/68 Purmerendissa sijaitsevalle nestekaasuasemalle myönnetyn ympäristöluvan kaltaiseen ympäristölupaan sisältyviin vaatimuksiin?
32.
Alankomaiden hallitus ja College ovat kirjallisissa huomautuksissaan väittäneet, että Purmerendissa sijaitsevan nestekaasuaseman ympäristölupaan sisältyvät vaatimukset eivät kuulu direktiivin 2008/68 aineelliseen soveltamisalaan. Tässä yhteydessä College korosti, että ympäristölupaan sisältyvät vaatimukset koskevat nestekaasuaseman pitäjiä eivätkä nestekaasusäiliöautojen alalla toimivia yrityksiä.
33.
College on lisäksi korostanut, että ympäristölupaan sisältyvät vaatimukset koskevat ”laitoksen” toimintaa ja että jo tällaisen luvan luonteesta seuraa, että sen avulla on mahdotonta asettaa nestekaasusäiliöautoja koskevia rakennevaatimuksia tai muita vaatimuksia.
34.
College toteaa myös, että lupaan sisältyvät vaatimukset eivät ole rakennetta koskevia yleisiä vaatimuksia. Ne eivät koske kaikkia nestekaasusäiliöautoja (riippumatta niiden rekisteröinti- tai käyttöönottopaikasta) eivätkä kaikkia nestekaasuasemia Alankomaissa. Niissä kielletään ainoastaan Purmerendissa sijaitsevan nestekaasuaseman pitäjää vastaanottamasta toimituksia nestekaasusäiliöautolta, jossa ei ole vaadittua kuumuudenkestävää suojavaippaa (ja lisäisin vielä täyttöletkua).
35.
College on myös korostanut, että kuumuudenkestävää suojavaippaa ja täyttöletkua koskevat kaksi vaatimusta otettiin käyttöön nestekaasuaseman pitäjän pyynnöstä.
36.
Mikään näistä väitteistä ei mielestäni ole vakuuttava.
37.
Direktiivin 2008/68 johdanto-osan 22 perustelukappaleen mukaan direktiivillä on kaksi tavoitetta eli ”yhdenmukaisten turvallisuussääntöjen yhtenäisen soveltamisen varmistaminen koko [unionissa]” ja ”kansallisten ja kansainvälisten kuljetusten korkean turvallisuustason varmistaminen”. Nämä saavutetaan lähinnä ottamalla käyttöön vaarallisten tavaroiden kansainvälisiä kuljetuksia koskevan kolmen kansainvälisen sopimuksen määräykset ja ulottamalla ne koskemaan näiden tavaroiden sisämaakuljetuksia unionissa (
14
) tiettyjä rajoitettuja poikkeuksia lukuun ottamatta. Nyt käsiteltävässä asiassa näistä kolmesta kansainvälisestä sopimuksesta ainoastaan ADR-sopimuksella on merkitystä.
38.
Direktiivin 2008/68 3 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan velvollisuus sallia vaarallisten aineiden kuljetukset, jos noudatetaan direktiivissä vahvistettuja ehtoja.
39.
Collegen Purmerendissa sijaitsevalle nestekaasuasemalle myöntämä ympäristölupa ja siihen sisältyvät vaatimukset ovat selvästi hajautetun hallinnon viranomaisen oikeudellisia toimia. Ympäristölupaan sisältyvistä vaatimuksista nimittäin seuraa, että ajoneuvojen, jotka voivat tosiasiallisesti toimittaa nestekaasua tälle nimenomaiselle nestekaasuasemalle, valikoimaa rajoitetaan velvoittamalla nestekaasuaseman pitäjää pidättäytymään vastaanottamasta toimituksia säiliöautoista, jotka – siitä huolimatta, että ne ovat täysin direktiivin 2008/68 vaatimusten mukaisia – eivät täytä näitä lisävaatimuksia. Sillä, että ympäristölupa on luonteeltaan yksittäinen hallinnollinen päätös, ei tässä yhteydessä ole merkitystä. (
15
)
40.
Siltä osin kuin ympäristölupaan sisältyvät vaatimukset ylittävät sen, mitä direktiivissä 2008/68 edellytetään, nämä vaatimukset ovat ristiriidassa direktiivin kanssa, ellei näitä vaatimuksia voida perustella jollakin direktiivin 2008/68 säännöksellä, jossa jäsenvaltioille annetaan harkintavalta säätää tiukemmista toimenpiteistä. Jos näin ei ole, Alankomaiden viranomaisten ei lähtökohtaisesti pitäisi voida panna näitä vaatimuksia täytäntöön.
5. Onko SEUT 34 artiklalla merkitystä ensimmäiseen kysymykseen annettavan vastauksen kannalta?
41.
Kuten Saksan hallitus on todennut huomautustensa 34 kohdassa, on katsottava, että direktiivillä 2008/68 nestekaasusäilöautojen turvallisuusvaatimukset yhdenmukaistetaan tyhjentävästi unionin tasolla. Näiden kahden ympäristölupaan sisältyvän vaatimuksen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa on näin ollen arvioitava suhteessa kyseisen direktiivin säännöksiin eikä suhteessa primäärioikeuden määräyksiin. (
16
) Niissä asetettujen ehtojen ja vaatimusten arviointi SEUT 34 artiklan valossa ei näin ollen ole tarpeen. Esitetyissä ennakkoratkaisukysymyksissä ei joka tapauksessa pyydetä selvennystä tältä osin.
6. Direktiivin 2008/68 1 artiklan 5 kohta
42.
Komissio on kirjallisissa huomautuksissaan todennut, että vaatimukset voitaisiin mahdollisesti sallia direktiivin 2008/68 1 artiklan 5 kohdan nojalla, jos ne otettaisiin käyttöön muista kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä. Saksan hallitus on unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamassaan kirjallisessa vastauksessa ollut tästä eri mieltä, kun taas College ja Alankomaiden hallitus ovat vastauksissaan puoltaneet tätä näkemystä.
43.
Saksan hallitus väitti vastauksessaan, että 1 artiklan 5 kohdassa säädetyn poikkeuksen tarkoituksena on mahdollistaa se, että kansalliset viranomaiset voivat asettaa kulkurajoituksia kansallisen turvallisuuden tai ympäristönsuojelun kaltaisista syistä, kuten suojelualueella kulkua koskevia rajoituksia. Se tukeutuu tämän säännöksen sanamuodon mukaiseen tulkintaan, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat säännellä (kyseessä olevien aineiden) ”kuljetusta” tai kieltää tällaiset ”kuljetukset” (
17
) alueellaan, ja korostaa, että tällä säännöksellä ei sen mukaan voida perustella 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja rakennetta koskevia vaatimuksia.
44.
College väitti vastauksessaan, että vaatimusten sisällyttämisen syynä oli ympäristön suojeleminen ja asuinalueella sijaitsevan nestekaasuaseman ulkoisen turvallisuuden takaaminen ja että nämä syyt olivat sen mukaan eri asia kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvät syyt.
45.
Aluksi on todettava, että direktiivin 2008/68 1 artiklan 5 kohdassa ja 5 artiklan 1 kohdassa säädetään täydentävästi edellytyksistä, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat ”säännellä” vaarallisten aineiden kuljetusta tai ”kieltää” tällaiset kuljetukset alueellaan ”muista kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä” tai soveltaa rajoituksia ”kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä”. Direktiivin 1 artiklan 5 kohdassa todetaan, mitä jäsenvaltiot voivat tehdä direktiivin soveltamisalalla ”muista kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä”, ja saman direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädetään vastaavasti rajoituksista, joita jäsenvaltiot voivat asettaa ”kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä”.
46.
Direktiivin 2008/68 1 artiklan 5 kohdassa jäsenvaltioille annettu harkintavalta säännellä vaarallisten aineiden kuljetusta tai kieltää tällaisten aineiden kuljetukset on poikkeus 3 artiklan 1 ja 2 kohtaan sisältyvästä pääsäännöstä, jonka mukaan vaarallisia aineita ei saa kuljettaa, jos se on kielletty direktiivin asiaa koskevissa liitteissä, ja tällaisten aineiden kuljetukset ovat sallittuja, jos noudatetaan kyseisissä liitteissä vahvistettuja ehtoja. Koska jäsenvaltioiden 1 artiklan 5 kohdan mukainen harkintavalta on poikkeus pääsäännöstä, sitä on tulkittava suppeasti. Tätä päätelmää tukee selvästi 1 artiklan 5 kohdan sanamuoto, jossa edellytetään, että jotta säännökset tai kiellot voidaan hyväksyä tämän säännöksen nojalla, niiden on oltava otettu käyttöön vain muista kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä. Direktiivin 1 artiklan 5 kohdan selkeän sanamuodon mukaan säännökset tai kiellot, jotka on otettu käyttöön osittain kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä, eivät voi kuulua tässä säännöksessä tarkoitetun poikkeuksen piiriin.
47.
Tätä näkemystä tukevat edellä 43 kohdassa esitetyt argumentit. Vaikka 1 artiklan 5 kohdan tarkoituksena on ennen kaikkea jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa kieltää vaarallisten aineiden kuljetus erityisen herkillä alueilla tai säännellä tällaisia kuljetuksia, kuten voitaisiin väittää direktiivin 2008/68 johdanto-osan 11 perustelukappaleen perusteella, (
18
) määre ”vain” vaikuttaa tässä olevan perusteltu. Jos jäsenvaltio päättää rajoittaa tietyn reitin, esimerkiksi ympäristönsuojelualueen tai tiheään asutun alueen kautta kulkevan reitin, käyttöä, tämä kielto on annettu ”vain” muista kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä. Itse kuljetusturvallisuuteen ei vaikuta pelkästään se, että kuljetuksessa on käytettävä toista reittiä, mutta ympäristöä voidaan suojella vaarallisten aineiden kuljetukseen liittyviltä vaaroilta. Tämänkaltaiset toimenpiteet eivät myöskään vääristä eivätkä jaa vaarallisten aineiden kuljetuksen sisämarkkinoita.
48.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko Purmerendissa sijaitsevan nestekaasuaseman ympäristölupaan sisältyvät vaatimukset otettu käyttöön ”vain muista kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä”. On kuitenkin vaikea kuvitella kuljetusturvallisuutta koskeviin sääntöihin liittyvää vertauskuvallisempaa tapausta kuin nestekaasusäiliöauton rakennetta koskevat vaatimukset, joilla pyritään tulipaloon liittyvässä onnettomuudessa viivyttämään tai ehkäisemään kiehuvasta nesteestä muodostuvan höyryn aiheuttamaa räjähdystä.
49.
Vastaavasti on vaikea kuvitella, miten turvallisemman täyttöletkun käyttöä koskeva vaatimus voitaisiin ymmärtää otettavan käyttöön vain muusta kuin kuljetusturvallisuuteen liittyvästä syystä, kun kuljetukseen kuuluu nimenomaisesti lastin ”kuormaaminen ja purkaminen”. (
19
) Näiden kahden vaatimuksen sisällyttämisen tarkoitus oli pienentää katastrofin riskiä sellaisten toimintojen – nestekaasun toimittamisen – yhteydessä, joihin sisältyy säiliöautojen ajaminen kyseessä olevaan paikkaan, nestekaasun purkaminen ja lähtö kyseiseltä paikalta, ja nämä ovat toimintoja, jotka kuuluvat täysin ja kaikilta osin ”kuljetuksen” piiriin, siten kuin tätä ilmaisua käytetään direktiivissä 2008/68.
50.
Pelkästään se seikka, että kyseiset vaatimukset sisällytettiin ympäristölupaan, jolla pyritään suojelemaan Purmerendissa sijaitsevan nestekaasuaseman lähiympäristöä, ei mielestäni muuta näiden vaatimusten sisältöä. Niitä sovelletaan ainoastaan nestekaasun kuljettamiseen säiliöautolla nestekaasuasemalle ja nestekaasun purkamiseen siellä, ja niiden tarkoituksena on selvästi ehkäistä onnettomuuksia tai rajoittaa niiden vaikutuksia kuljetuksen aikana, myös lastin purkamisen aikana. Tämä toiminta kuuluu suoraan direktiivin 2008/68 soveltamisalaan, ja rajoitusten muodollinen luonnehdinta tai kohdentaminen ei mielestäni voi muuttaa niiden luonnetta.
51.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedusteli erityisesti sitä, vaikuttaako Alankomaiden hallituksen nestekaasualalla toimivien markkinaosapuolten kanssa tekemä nestekaasusäiliöajoneuvojen kuumuudenkestävää suojavaippaa koskeva turvallisuussopimus ensimmäisen kysymyksen a kohtaan annettavaan vastaukseen.
52.
Ymmärrän ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksen siten, että se ehkä pohtii, voiko nestekaasualan markkinaosapuolten Alankomaissa yksityisoikeudellisen sopimuksen muodossa tekemien sellaisten sitoumusten samanaikaisuus, joilla on sama tai samankaltainen vaikutus kuin Purmerendissa sijaitsevan nestekaasuaseman ympäristölupaan sisältyvillä vaatimuksilla, muuttaa jollain tapaa ympäristöluvassa asetettujen vaatimusten luonnetta. Yksityisoikeudellisten velvoitteiden samanaikaisuus ei mielestäni voi muuttaa nestekaasuasemalle myönnettyyn ympäristölupaan sisältyvien vaatimusten julkisoikeudellista luonnetta eikä Alankomaiden viranomaisten velvollisuutta noudattaa direktiiviä 2008/68.
53.
Näistä syistä katson, että direktiivin 2008/68 1 artiklan 5 kohdassa ei anneta jäsenvaltioille harkintavaltaa asettaa turvallisuusvaatimuksia, kuten ympäristöluvan lisävaatimuksiin sisältyviä kuumuudenkestävää suojavaippaa ja täyttöletkua koskevia vaatimuksia, jotka ylittävät sen, mitä direktiivissä 2008/68 edellytetään.
7. Direktiivin 2008/68 5 artiklan 1 kohta
54.
Direktiivin 2008/68 5 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat tietyissä rajoitetuissa olosuhteissa ”soveltaa tiukempia säännöksiä” kuljetusturvallisuuteen liittyvistä syistä. Tiukempia säännöksiä on sovellettava vaarallisten aineiden ”kansallisiin kuljetuksiin”, joissa käytetään ”niiden alueella rekisteröityjä tai käyttöön otettuja ajoneuvoja”, eivätkä nämä säännökset saa olla ”rakennetta koskevia vaatimuksia”.
55.
On selvää, että Purmerendissa sijaitsevan nestekaasuaseman ympäristölupaan sisältyvät vaatimukset, sellaisina kuin ne on esitetty ennakkoratkaisupyynnössä, koskevat paitsi kansallisissa kuljetuksissa käytettyjä ajoneuvoja myös rajat ylittävissä kuljetuksissa käytettyjä ajoneuvoja, joilla nestekaasua toimitetaan nestekaasuasemalle. Näitä vaatimuksia sovelletaan yhtä lailla molempiin kuljetuksiin. Näitä vaatimuksia ei myöskään sovelleta ainoastaan Alankomaissa rekisteröityihin tai käyttöön otettuihin ajoneuvoihin vaan riippumatta siitä, missä maassa ajoneuvo on rekisteröity. Jo näistä syistä vaikuttaa siltä, että ympäristölupaan sisältyviä vaatimuksia, jotka koskevat sekä kuumuudenkestävää suojavaippaa että täyttöletkua, ei voida hyväksyä direktiivin 2008/68 5 artiklan 1 kohdan nojalla.
56.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin keskittyi kuitenkin ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään eri kysymykseen: ovatko Purmerendissa sijaitsevan nestekaasuaseman ympäristölupaan sisältyvät vaatimukset direktiivin 2008/68 vastaisia, koska kyse on rakennetta koskevista vaatimuksista eikä siis tiukemmista säännöksistä, joita Alankomaat voisi pätevästi soveltaa 5 artiklan 1 kohdassa säädetyn poikkeuksen nojalla, jos niitä sovellettaisiin vain kansallisiin kuljetuksiin, joissa käytetään Alankomaissa rekisteröityjä tai käyttöön otettuja ajoneuvoja. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että täyttöletkua koskeva vaatimus ei ollut tämänkaltainen rakennetta koskeva vaatimus, ja se pyysi unionin tuomioistuimelta ohjeita siitä, onko kuumuudenkestävää suojavaippaa koskevaa vaatimusta pidettävä kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna rakennetta koskevana vaatimuksena.
57.
Direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa ei täsmennetä, mitä rakennetta koskevalla vaatimuksella tarkoitetaan. Kyseisessä säännöksessä ei myöskään täsmennetä tai rajata kohteita, joita kyseiset rakennetta koskevat vaatimukset koskevat. Direktiivin 2008/68 johdanto-osan 16 perustelukappaleesta ilmenee, että rakennevaatimukset voivat koskea kuljetusvälineitä ja ‑laitteistoja, ilman lisäselvennystä siitä, mitä laitteistolla tarkoitetaan.
58.
Loogisesti ajatellen tiukempien rakennetta koskevien vaatimusten kielto kattaisi ainakin samantyyppiset kuljetusvälineet ja ‑laitteistot kuin ne, joiden osalta ADR-sopimuksessa asetetaan rakennevaatimuksia tai rakennetta koskevia vaatimuksia.
59.
Rakennetta koskeva vaatimus vaikuttaisi – sekä kuumuudenkestävän suojavaipan että täyttöletkun osalta – olevan vaatimus, joka koskee laitteiston rakennetta eli suunnittelua, tuotantoa ja teknisiä tietoja, jotka laitteiston on täytettävä. (
20
) Esim. ADR-sopimuksen liitteessä A olevassa kohdassa 6.7.2.2 on säiliöiden suunnittelua ja rakennetta koskevat yleiset vaatimukset, mukaan lukien tällaisten säiliöiden mahdollista ”vuorausta” koskevat vaatimukset. (
21
) Vaatimus, jonka mukaan nestekaasusäiliöauton säiliö on varustettava kuumuudenkestävällä suojavaipalla, joka täyttää tietyt tekniset kriteerit, pitäisi määritellä rakennetta koskevaksi vaatimukseksi.
60.
Toisena esimerkkinä on ADR-sopimuksen liitteessä A oleva kohta 6.2.1.3.1, jossa edellytetään, että tietyt käyttölaitteet, kuten ”venttiilit, putkistot ja muut paineenalaiset laitteet” on ”suunniteltava ja valmistettava” (”designed and constructed”) siten, että ne täyttävät tietyt painetta koskevat vaatimukset. Tällaiset vaatimukset ovat rakennetta koskevia vaatimuksia tämän ilmauksen luonnollisessa merkityksessä näiden käyttölaitteiden osalta, kuten ovat myös täydentävät tekniset tiedot, jotka koskevat sekä nestekaasusäiliötä että nestekaasusäiliöauton täyttöletkua.
61.
Katson näin ollen, että nestekaasusäiliöautojen rakennetta koskevat vaatimukset, kuten kuumuudenkestävää suojavaippaa tai erityistä täyttöletkua koskeva vaatimukset, jotka ylittävät sen, mitä direktiivissä 2008/68 edellytetään, ja jotka on ainakin osittain otettu käyttöön kuljetuksen (mukaan lukien kuormaaminen ja purkaminen), turvallisuuteen liittyvistä syistä, ovat kyseisessä direktiivissä jäsenvaltioille asetettujen velvoitteiden vastaisia.
B
Toinen ennakkoratkaisukysymys
62.
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, mitä päätelmiä sen on tehtävä siitä, että Purmerendissa sijaitsevalle nestekaasuasemalle nestekaasua toimittavien nestekaasusäiliöautojen rakennetta koskevat lisävaatimukset ovat lainvastaisia unionin oikeuden kannalta. Siltä osin kuin kuumuudenkestävää suojavaippaa koskevan vaatimuksen lisäksi myös täyttöletkua koskeva vaatimus on unionin oikeuden vastainen, toinen kysymys koskee yhtä lailla tätä vaatimusta.
63.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tilanteessa, jossa – Alankomaiden lainsäädännön mukaan – X voi perustellusti vaatia ympäristölupaan sisältyvien vaatimusten peruuttamista, jos näitä vaatimuksia ei voida panna täytäntöön, mikä puolestaan voi merkitä sitä, että ympäristölupa ei enää ole perusteltu ja että se on mahdollisesti peruutettava. (
22
)
64.
Näin ollen kysymys, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii saamaan selvennystä, ei ole se, edellytetäänkö unionin oikeudessa, että kyseisen jäsenvaltion viranomaiset muuttavat tai harkitsevat uudelleen päätöstä, jossa ympäristölupaan sisällytetään lisävaatimuksia, tai päätöstä, jossa ympäristölupa myönnetään. Tällainen velvollisuus muuttaa unionin oikeuden vastaista hallinnollista päätöstä voi syntyä tietyissä olosuhteissa, kuten muun muassa tuomiossa Kühne und Heitz, (
23
) tuomiossa i21 Germany ja Arcor (
24
) ja tuomiossa Kempter (
25
) selvennetään. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään nimenomaisesti, miten sen pitäisi edetä, kun se ”arvioi – – täytäntöönpanopäätöksen lainmukaisuutta”, (
26
)eikä sitä, miten sen pitäisi edetä, kun se arvioi ympäristöluvan pätevyyttä.
65.
Kysymys, josta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää selvennystä, on siis eri kysymys: voidaanko lisävaatimukset panna täytäntöön, vaikka ne ovat unionin oikeuden vastaisia, koska päätöstä, jossa ne asetetaan, ei enää voida riitauttaa kansallisen prosessioikeuden perusteella. Täytäntöönpano edellyttää välttämättä ensinnäkin kyseisten vaatimusten rikkomista ja sen jälkeen toimivaltaisten viranomaisten uutta toimenpidettä tai päätöstä, jossa säädetään jonkinlaisesta seuraamuksesta tai muusta seurauksesta, joka voidaan panna täytäntöön.
66.
Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on jo todettu muun muassa tuomiossa Ciola, kaikkien hallintoviranomaisten, hajautetun hallinnon viranomaiset mukaan lukien, on noudatettava unionin oikeuden ensisijaisuudesta johtuvia velvollisuuksia, ja yksittäiset ja konkreettiset hallintopäätökset kuuluvat näihin velvollisuuksiin. (
27
) Tällä perustella tuomiossa Ciola todettiin, että yksittäisessä, konkreettisessa ja lainvoimaiseksi tulleessa hallinnollisessa päätöksessä määrätty kielto, joka oli unionin oikeuden vastainen, oli jätettävä soveltamatta sellaisen maksuseuraamuksen perusteltavuutta arvioitaessa, joka oli määrätty tämän kiellon noudattamatta jättämisestä.
67.
Nyt käsiteltävässä asiassa – kuten tuomiossa Ciola – kyse ei ole hallintotoimesta sellaisenaan vaan siitä, voidaanko kyseisessä toimessa asetettuihin vaatimuksiin (ehtoihin), jotka ovat unionin oikeuden vastaisia, vedota myöhemmissä hallintotoimissa tai täytäntöönpanopäätöksissä, vai onko ne jätettävä soveltamatta arvioitaessa sellaisen seuraamuksen – tai mahdollisesti korjaavan täytäntöönpanotoimen – perusteltavuutta, joka on asetettu seuraamukseksi näiden vaatimusten (ehtojen) noudattamatta jättämisestä. (
28
) Unionin tuomioistuin muistutti tuomiossa ED & F Man Sugar (
29
), että seuraamuksella on oltava selvä ja yksiselitteinen oikeudellinen perusta, ja se katsoi vientitukien yhteydessä, että laillisuusperiaate ja oikeusvarmuuden periaate edellyttävät, että kansalliset viranomaiset ja tuomioistuimet, jotka valvovat seuraamusta koskevan päätöksen (eli täytäntöönpanopäätöksen) laillisuutta, voivat tutkia takaisinperintää koskevan päätöksen tosiasiallisen perustan, vaikka päätös on tullut lainvoimaiseksi. (
30
)
68.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti sitä, onko merkitystä sillä, onko täytäntöönpanopäätöksessä kyse korjaavasta seuraamuksesta (remedy) vai rangaistusseuraamuksesta (criminal charge). Mielestäni ei ole tai ei pitäisi olla. Kaikki uudet päätökset, joilla unionin oikeuden vastaiset vaatimukset pannaan täytäntöön, olisi kiellettävä riippumatta siitä, onko niillä tarkoitus rangaista vai korjata. Mielestäni unionin tuomioistuimen tuomio E.B. (
31
) ja tuomio Fallimento Olimpiclub (
32
) ovat tältä osin valaisevia.
69.
Tuomiossa Fallimento Olimpiclub unionin tuomioistuin katsoi arvonlisäveroa koskevassa riita-asiassa, että unionin oikeudessa ”ei edellytetä, että kansallisen tuomioistuimen olisi jätettävä soveltamatta kansallisia menettelysääntöjä, joiden perusteella ratkaisu on oikeusvoimainen, vaikka tällaisella soveltamatta jättämisellä olisi mahdollista lopettaa – – [unionin] oikeuden loukkaus”. (
33
) Unionin oikeus on kuitenkin esteenä kansallisille oikeussäännöille, joilla oikeuden rikkomista koskevalle päätökselle annetaan oikeusvoimavaikutus, siltä osin kuin kyse on muista päätöksistä, jotka koskivat muita verovuosia sellaisen asian osalta, josta on päätetty unionin oikeuden vastaisella tavalla. (
34
) Toisin sanoen alkuperäinen päätös pysyy voimassa, mutta se ei voi määrittää tulevia päätöksiä.
70.
Tuomiossa E.B. poliisin virkamies siirrettiin kurinpitopäätöksellä eläkkeelle vuonna 1975 sen jälkeen, kun hänet oli tuomittu samaa sukupuolta olevaan henkilöön kohdistuvan haureuden yritykseen. Päätöksessä hänelle maksettavan eläkkeen määrä alennettiin 25 prosentilla. Koska E.B:n eläkkeen alentamista koskeva alkuperäinen päätös olisi ollut direktiivin 2000/78/EY (
35
) vastainen, jos sitä olisi sovellettu, unionin tuomioistuin katsoi, ettei kansallisen tuomioistuimen ole tarkasteltava uudelleen lopullista kurinpitopäätöstä, jossa määrättiin E.B:n ennenaikaisesta eläkkeelle siirtämisestä, mutta sen on tarkasteltava uudelleen hänen eläkkeensä määrän alentamista, jotta voidaan laskea se määrä, jonka hän olisi saanut, jos hänen unionin oikeuteen perustuvia oikeuksiaan ei olisi loukattu (tässä tapauksessa oikeutta olla joutumatta syrjityksi seksuaalisen suuntautumisen perusteella).
71.
Näissä kahdessa tapauksessa sallittiin se, että alkuperäinen tuomioistuimen tai hallintoviranomaisen päätös pidettiin voimassa, mutta päätöstä ei katsottu voitavan pitää myöhemmin annettavien tuomioistuinratkaisujen perustana (Fallimento Olimpiclub) eikä se voinut määrittää sellaisen virkamiehen voimassa olevia eläkeoikeuksia, johon on kohdistettu kurinpitotoimia (E.B.). Unionin tuomioistuin on siten erottanut toisistaan yhtäältä oikeusvarmuuden tarpeen, joka koskee alkuperäisiä ja lopullisia päätöksiä, joihin ei enää voitu hakea muutosta, ja toisaalta tarpeen turvata laillisuusperiaate myöhempien päätösten osalta tai päätösten juoksevien vaikutusten osalta. Katson siis, että toimet tai päätökset, joilla pyritään panemaan täytäntöön kuumuuden kestävää suojavaippaa tai täyttöletkua koskevat vaatimukset, eivät unionin oikeuden mukaan ole sallittuja.
IV Ratkaisuehdotus
72.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Vaarallisten aineiden sisämaakuljetuksista 24.9.2008 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2008/68/EY on tulkittava siten, että nestekaasusäiliöautojen rakennetta koskevat vaatimukset, kuten kuumuudenkestävää suojavaippaa tai erityistä täyttöletkua koskevat vaatimukset, jotka ylittävät sen, mitä tässä direktiivissä edellytetään, ja jotka on otettu käyttöön ainakin osittain kuljetuksen (mukaan lukien kuormaaminen ja purkaminen) turvallisuuteen liittyvistä syistä, ovat direktiivissä jäsenvaltioille asetettujen velvoitteiden vastaisia.
2)
Unionin oikeus ja erityisesti tuomioon Ciola perustuva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ovat esteenä sille, että kansallinen tuomioistuin tai hallintoviranomainen panee täytäntöön ympäristöluvan myöntämistä koskevaan hallintopäätökseen sisältyvät vaatimukset, kuten kuumuudenkestävää suojavaippaa ja täyttöletkua koskevat vaatimukset, jotka ovat unionin oikeuden vastaisia, vaikka itse päätös voidaan pysyttää voimassa.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	EUVL 2008, L 260, s. 13.
(
3
)	Eurooppalainen sopimus vaarallisten tavaroiden kansainvälisistä tiekuljetuksista (jäljempänä ADR), joka tehtiin Genevessä 30.9.1957 Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission alaisuudessa.
(
4
)	Hollanniksi: ”hittewerende bekleding”.
(
5
)	Ennakkoratkaisupyynnön mukaan artikla, johon vedotaan, on SEUT 36 artikla, mutta vaatimuksen on katsottava koskevan SEUT 34 artiklan rikkomista.
(
6
)	Safety Deal hittewerende bekleding op LPG-autogastankwagens (nestekaasusäiliöautojen kuumuudenkestävää suojavaippaa koskeva turvallisuussopimus, jäljempänä turvallisuussopimus).
(
7
)	Circulaire effectafstanden externe veiligheid LPG-tankstations voor besluiten met gevolgen voor de effecten van een ongeval (nestekaasuasemien ulkoiseen turvallisuuteen liittyviä vaikutusetäisyyksiä koskeva yleiskirje, jäljempänä yleiskirje).
(
8
)	Vaarallisten aineiden tiekuljetuksia koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21.11.1994 annettu neuvoston direktiivi 94/55/EY (EYVL 1994, L 319, s. 7).
(
9
)	Vaarallisten aineiden rautatiekuljetuksia koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 23.7.1996 annettu neuvoston direktiivi 96/49/EY (EYVL 1996, L 235, s. 25).
(
10
)	Ks. direktiivin 2008/68 johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(
11
)	Ks. direktiivin 2008/68 1 artiklan 1 kohta ja johdanto-osan viides perustelukappale.
(
12
)	Ks. direktiivin 2008/68 johdanto-osan 22 perustelukappale.
(
13
)	Ks. ennakkoratkaisupyynnön kohta 44 kohta.
(
14
)	Ks. direktiivin johdanto-osan neljäs ja viides perustelukappale.
(
15
)	Ks. tuomio 29.4.1999, Ciola (C-224/97, EU:C:1999:212, 32 ja 33 kohta).
(
16
)	Ks. vastaavasti tuomio 17.6.2007, AGM-COS.MET (C-470/03, EU:C:2007:213, 50 kohta) ja tuomio 1.7.2014, Ålands Vindkraft, (C-573/12, EU:C:2014:2037, 57 kohta).
(
17
)	Saksaksi: ”Beförderung”.
(
18
)	Direktiivin 2008/68 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Kullakin jäsenvaltiolla olisi edelleen oltava oikeus säännellä vaarallisten aineiden kuljetusta alueellaan tai kieltää tällaiset kuljetukset muista kuin turvallisuuteen liittyvistä syistä, esimerkiksi kansallisiin turvatoimiin tai ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä”.
(
19
)	Direktiivin 2008/68 1 artiklan 1 kohta.
(
20
)	Ks. esim. ADR-sopimuksen liitteessä A oleva kohta 4.3.2.3.2, joka koskee säiliön seinän paksuutta koskevia vaatimuksia ja jossa todetaan, että ”säiliökontteja/MEG-kontteja käyttölaitteineen” ei tarvitse suojata tietyllä tavalla, jos ne on valmistettu kestämään iskuja tai kaatumista.
(
21
)	Ks. esim. kohdat 6.7.2.2.4 ja 6.7.2.2.5. Vaikka ADR-sopimuksessa käytetään ilmaisuja ”suunniteltava ja valmistettava” (”designed and constructed”), näitä kahta kyseessä olevaan laitteeseen liittyvää seikkaa ei loogisesti voida erottaa toisistaan tässä tarkoituksessa. Ei ole mahdollista valmistaa (construct) ilman suunnittelua (design).
(
22
)	En ota kantaa näihin kansalliseen oikeuteen liittyviin seikkoihin.
(
23
)	Tuomio 13.1.2004, Kühne & Heitz (C-453/00, EU:C:2004:17).
(
24
)	Tuomio 19.9.2006, i-21 Germany ja Arcor (C-392/04 ja C-422/04, EU:C:2006:586).
(
25
)	Tuomio 12.2.2008, Kempter (C-2/06, EU:C:2008:78).
(
26
)	Kursivointi tässä.
(
27
)	Tuomio 29.4.1999, Ciola (C-224/97, EU:C:1999:212, 30–33 kohta).
(
28
)	Tuomio 29.4.1999, Ciola, (C-224/97, EU:C:1999:212, 25 kohta).
(
29
)	Tuomio 6.4.2006, ED & F Man Sugar (C-274/04, EU:C:2006:233, 15 kohta).
(
30
)	Idem, 18 kohta.
(
31
)	Tuomio 15.1.2019, E.B. (C-258/17, EU:C:2019:17).
(
32
)	Tuomio 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506).
(
33
)	Idem, 23 kohta.
(
34
)	Idem, tuomiolauselma.
(
35
)	Yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 2000, L 303, s. 16).