61959C0030
Conclusioni dell'avvocato generale
MAURICE LAGRANGE
5 novembre 1960
Traduzione dal francese
INDICE
Pagina
I — Gli antefatti
II — Procedura e ricevibilità
A — L'intervento
B — Ammissibilità delle conclusioni dirette all'annullamento
C — Ammissibilità delle altre conclusioni del ricorso
III — Nel merito
A — Se il premio di squadra costituisca una sovvenzione vietata dall'art. 4 c del Trattato
1. Interpretazione dell' articolo 4 c
2. Applicazione alla fattispecie
B — Se una compensazione sia ammissibile
Conclusioni finali
Signor Presidente, signori giudici,
I — Gli antefatti
Come sapete, questa lite fa seguito ad un'altra fra le stesse parti la quale è stata decisa dalla Corte il 4 febbraio 1959 con una sentenza dichiarante irricevibile il ricorso.
Per quanto riguarda gli antefatti della prima causa ed i motivi per i quali il primo ricorso è stato ritenuto irricevibile, mi permetto di richiamarmi semplicemente alle mie conclusioni (che sono state pubblicate nell'edizione francese della Raccolta della Giurisprudenza della Corte, volume V, pagg. 31-41, e la cui traduzione nella lingua processuale si trova alle pagg. 31-41 dell'edizione olandese (
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) ed alla sentenza (pagg. 14 e seguenti dell'edizione olandese (
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) la quale è in tutto conforme alle conclusioni.
Ricorderò unicamente che, dopo aver constatato che l'Alta Autorità non aveva adottato alcuna decisione in forza dell'art. 88 nella quale si desse atto che il Governo tedesco era venuto meno ad uno degli obblighi ad esso incombenti (il solo provvedimento che essa avrebbe potuto adottare nella fattispecie) e che di conseguenza, in mancanza di una decisione, il ricorso era irricevibile a norma dell'art. 33, la Corte ha del pari respinto le conclusioni subordinate, basate sull'art. 35, per. il motivo che non era stato compiuto l'atto preliminare prescritto da detto articolo, cioè la messa in mora di provvedere dell'Alta Autorità.
Mettendo diligentemente a profitto l'insegnamento di questa Corte, l'associazione ricorrente inviava all'Alta Autorità, il 9 marzo 1959, una lettera la quale, dopo un breve cenno alla tesi precedentemente sostenuta, termina così :
«a norma dell'art. 35 del Trattato C.E.C.A., vi chiediamo di conseguenza di constatare che, finanziando col pubblico denaro il premio ai minatori, la Repubblica federale è venuta meno ad un obbligo ad essa incombente in forza del Trattato.»
Il 30 aprile 1959 l'Alta Autorità rispondeva alla ricorrente con un rifiuto, basato su due considerazioni :
1o
Dato che le conseguenze del pubblico finanziamento del premio ai minatori sono state
«eliminate per il fatto che il Governo federale ha sospeso il versamento della sovvenzione governativa, ammessa dal Trattato, destinata all'assicurazione vecchiaia dei minatori», la domanda della ricorrente si riferisce «ad una questione astratta di interpretazione dell'art. 4 c del Trattato, questione che l'Alta Autorità non ritiene rilevante» per l'associazione «a sensi dell'art. 35.»
2o
L'Alta Autorità conserva sul merito la sua opinione, cioè
che
«la situazione determinata dal governo della Repubblica federale non è incompatibile con il .Trattato purchè siano di fatto rispettate le condizioni poste nella lettera dell'Alta Autorità in data 21 giugno 1957», come «avviene attualmente. Di conseguenza non è giuridicamente possibile adottare una decisione nei confronti della Repubblica federale di Germania in forza dell'art. 88, 1o comma del Trattato.»
La domanda è perciò respinta per mancanza d'interesse e, subordinatamente, nel merito.
Con atto registrato in Cancelleria il 5 giugno 1959 la ricorrente ha presentato ricorso alla Corte :
«con il presente atto — vi è detto — viene presentato ricorso contro il rifiuto dell'Alta Autorità di adottare, nel termine stabilito, la decisione chiesta, dalla ricorrente.»
Si tratta dunque della procedura dell'art. 35, la sola possibile nella fattispecie, che segue il suo corso: il fatto che l'A.A. abbia risposto alla diffida non ha rilevanza, dato che essa non ha adottato la decisione a norma dell'art. 88 che le era stata richiesta. Ha scarso rilievo che il rifiuto sia esplicito o implicito, come è stato affermato nella sentenza 7 e 9-54 del 23 aprile 1956, alla quale mi sono già richiamato nelle mie prime conclusioni a proposito della presente controversia (Racc. vol. V, pag. 38).
L'11 dicembre 1959 il Governo federale ha presentato istanza d'intervento a sostegno delle ragioni della convenuta Alta Autorità. L'intervento è stato ammesso con ordinanza della Corte del 18 febbraio 1960.
II — Procedura e ricevibilità
Devo prima di tutto esaminare alcune questioni di procedura e di ricevibilità.
A — L'INTERVENTO
In primo luogo in merito all'intervento. A tale proposito sorge la questione che la posizione giuridica dell'interveniente è molto diversa non soltanto da quella della parte di cui esso contrasta le conclusioni (il che è perfettamente normale), ma anche da quella della parte a sostegno della quale esso è intervenuto, cioè l'Alta Autorità.
Questa si è limitata a porre in rilievo tale circostanza, citando il detto «non defensoribus istis», senza-tuttavia opporsi formalmente a che la tesi dell'interveniente venga presa in considerazione.
La ricorrente, dal canto suo, ha ricordato l'esistenza dell'art. 93, § 5, del Regolamento di procedura a norma del quale :
«l'interveniente accetta il procedimento nello stato in cui questo si trova all'atto del suo intervento»,
ed ha prospettato l'ipotesi che la Corte respinga d'ufficio la tesi principale dell'istanza d'intervento. Cionondimeno, essa ha dichiarato di preferire un'espressa pronunzia della Corte sulla controversia nel suo insieme.
Signori, sono anch'io del parere che la Corte debba ammettere la discussione sul merito nel suo complesso, purchè naturalmente il ricorso sia ricevibile, cosa questa che esaminerò fra breve.
In realtà l'intervento dev'essere a sostegno delle conclusioni di una delle parti ed è questo il caso nostro: il Governo federale aderisce alle conclusioni dell'Alta Autorità dirette alla reiezione del ricorso.
É vero che sono leciti dei dubbi sul problema se l'interveniente abbia il diritto di dedurre dei motivi (qualora sostenga il ricorrente), od opporre delle eccezioni (qualora sostenga il convenuto) di cui la parte principale non si è valsa. Questo delicato problema era stato esaminato dal mio collega Roemer nelle sue conclusioni circa l'intervento del Governo lussemburghese nelle cause nn. 7 e 9-54 (Racc. vol. II, pag. 159 dell'edizione olandese (
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). La Corte non si è però pronunziata.
Da parte mia ritengo che, in linea di massima, l'interveniente non può dedurre un nuovo mezzo od opporre una nuova eccezione e ciò perchè la parte principale deve rimanere domina dell'azione. L'art. 93, § 5, del Regolamento di procedura, applica evidentemente proprio questa norma; sarebbe del tutto inammissibile, ad esempio, che l'interveniente, qualora abbia presentato l'istanza d'intervento verso la fine della fase scritta, fosse in grado di proporre a questo punto un mezzo che la stessa parte principale non avesse più il diritto di dedurre per decorrenza dei termini. Ciò non osta tuttavia a che venga dedotto, anche tardivamente, un mezzo che la Corte è tenuta ad esaminare d'ufficio. Inoltre, a sostegno delle conclusioni alla quale aderisce, l'interveniente è libero di presentare qualsiasi argomento, di fatto o di diritto, che gli paia opportuno, anche se questo dovesse discostarsi da quelli della parte principale o persino opporvisi: in vista dell'interesse speciale che esso è tenuto a provare deve essergli consentito di presentare la propria tesi in modo autonomo.
Orbene, nella specie l'interveniente aderisce alle conclusioni della convenuta, dirette al rigetto del ricorso. Esso non oppone alcuna eccezione che la convenuta stessa non avrebbe potuto far valere. Nel merito esso sostiene, come la convenuta, che non vi è alcun motivo per l'Alta Autorità di constatare, a norma dell'art. 88, che il Governo federale è venuto meno ad un obbligo per il fatto di aver continuato ad attribuire il premio di squadra finanziandolo con il pubblico denaro. Esso si discosta dall'Alta Autorità soltanto in quanto assume che detto premio, in considerazione delle modalità della sua istituzione e della sua attribuzione, non è una sovvenzione vietata a norma dell'art. 4 c, mentre l'Alta Autorità, pur essendo a tale proposito di diversa opinione, ammette la possibilità giuridica di un'adeguata compensazione e sostiene che tale compensazione in realtà sussiste.
É chiaro che per risolvere la controversia che oppone la ricorrente all'Alta Autorità è necessario decidere in via preliminare se un premio di squadra finanziato col pubblico denaro sia compatibile con l'art. 4 c. In altre parole, anche se il Governo federale non fosse intervenuto, la Corte avrebbe dovuto esaminare d'ufficio detta questione: la lite fra la ricorrente e l'Alta Autorità obbliga infatti a pronunziarsi sulla portata del divieto contenuto nell'art. 4 c in fatto di sovvenzioni e sull'applicazione nella fattispecie dei principi in tal modo posti. Non è ipotizzabile un giudizio circa la possibilità, la misura o le modalità di compensazione di una «sovvenzione vietata», astrattamente considerata, qualora non si abbiano fin dall'inizio idee chiare circa la natura delle «sovvenzioni» a sensi dell'art. 4; e se l'indagine dovesse condurre alla conclusione che il provvedimento di cui trattasi, tenuto conto della situazione nella quale è stato adottato, non rientrava nelle previsioni di legge e non era una sovvenzione vietata, è inutile dire che la circostanza che le parti concordi sostengano il contrario non potrebbe impedire alla Corte di trarre le debite conseguenze da detta conclusione e di sostituire tale motivo di rigetto a quello addotto dalla convenuta. In breve, il nesso di fatto e di diritto fra i due problemi è troppo stretto perchè sia consentito scinderli. Per questo ritengo non vi sia alcun ostacolo formale a discutere nel merito la posizione giuridica assunta in via principale dal Governo federale a sostegno delle tesi difensive dell'Alta Autorità.
B — AMMISSIBILITÀ DELLE CONCLUSIONI DIRETTE ALL'ANNULLAMENTO
Esaminiamo ora le eccezioni di carettere preliminare opposte dall'Alta Autorità. Questo esame sarà rapido dato che la maggior parte delle questioni sollevate in proposito sono state risolte dalla vostra giurisprudenza.
Da questa, e precisamente dalla sentenza 7 e 9-54, risulta in primo luogo che i ricorsi presentati a norma dell'art. 35 da imprese o da associazioni d'imprese sono soggetti, per quanto concerne la ricevibilità, alle disposizioni dell'art. 33. Per quanto riguarda in ispecie il carattere generale o individuale della decisione impugnata, questo dev'essere stabilito avendo riguardo alla decisione che, secondo il ricorrente, l'Alta Autorità era tenuta ad adottare, cioè, nella fattispecie come pure nelle cause nn. 7 e 9-54, una decisione con la quale viene constatata l'inadempienza di uno Stato ad uno dei suoi obblighi.
In secondo luogo la Corte ha respinto i suggerimenti dei suoi avvocati generali — suggerimenti che in un caso erano favorevoli alle associazioni e nell'altro sfavorevoli alle imprese — circa la possibilità che una decisione abbia carattere misto, vuoi in base ad un criterio di relatività (la stessa decisione potrebbe ad esempio avere carattere individuale nei confronti di un'associazione e carattere generale nei confronti di una impresa), vuoi in seguito alla distinzione fra i vari elementi della decisione (ad esempio fra una decisione di autorizzazione e la disciplina commerciale che questa autorizza) : sentenza Fedechar 8-55 per la prima ipotesi, sentenza Nold 18-57 per la seconda. Nella fattispecie la decisione impugnata è il rifiuto di constatare una trasgressione di un determinato governo: si tratta di una decisione individuale per natura.
Infine, mi sembra indubbio che la giurisprudenza della Corte ci obblighi del pari a riconoscere che, nella specie, la decisione «concerne» la associazione ricorrente.
Il passo decisivo in proposito è stato compiuto nella sentenza 7 e 9-54 nella quale la prima parte della frase contenuta nell'art. 33, 2o comma;
«le imprese o le associazioni previste dall'art. 48 possono presentare… ricorso contro le decisioni e le raccomandazioni individuali»,
è stata scissa dalle parole seguenti : «che le riguardano».
L'operazione viene compiuta in due tempi: in un primo tempo si esamina se, da un punto di vista obiettivo, la decisione abbia carattere individuale; indi, in caso affermativo si stabilisce se la decisione «riguardi» il ricorrente e nel far ciò ci si fa guidare dal concetto d'interesse il quale, benchè non espressamente menzionato dal Trattato, sta alla base del ricorso d'annullamento quale esiste nei sei paesi della Comunità.
Naturalmente non si tratta di un interesse qualsiasi: la espressione «riguarda» è abbastanza forte e sembra equivalga allo «interesse diretto» che è spesso prescritto nei diritti nazionali. Spetta alla Corte di pronunziarsi nei singoli casi e di stabilire via via una giurisprudenza.
Orbene, pare che questa si svolga in modo sempre più liberale: nelle cause nn. 7 e 9-54 l'interesse del Groupement des Industries Sidérurgiques Luxémbourgeoises era chiaro e molto diretto, posto che la decisione impugnata aveva la conseguenza di imporre alle imprese in esso raggruppate un onere supplementare di 8_— fr.b. la tonnellata di carbone consumato.
Nella causa Nold, n. 18-57, era ricorrente una delle imprese soggette alla disciplina commerciale di cui veniva contestata la legittimità: sotto questo aspetto la decisione-che aveva autorizzato detta disciplina la «riguardava».
Infine, nella sentenza 24 e 34-58 del 15 luglio 1960, Chambre Syndicale de la Siderurgie de l'Est de la France e consorti, la Corte ha dichiarato ricevibile il ricorso introdotto contro il mantenimento in Germania di determinate tariffe speciali destinate a favorire il trasporto di carbone per uso siderurgico, tariffe di cui le ricorrenti non potevano fruire. La sentenza afferma :
«Le ricorrenti e le imprese germaniche che fruiscono delle tariffe in contesto stanno però in concorrenza in quanto esercitano nel mercato comune la stessa attività produttiva, vendono gli stessi prodotti e si riforniscono di combustibili minerali presso le stesse miniere.
La decisione impugnata consente di mantenere in vigore delle tariffe ridotte che potrebbero influire su tale concorrenza; essa riguarda quindi le imprese ricorrenti a termini dell'art. 33, 2o comma del Trattato e pertanto la prima e la terza censura del ricorso sono ammissibili.»
Il caso attuale mi sembra molto simile: le imprese raggruppate nell'associazione ricorrente sono evidentemente in concorrenza con le imprese tedesche destinatarie del provvedimento in contestazione. Se, come la ricorrente sostiene (e ciò può essere stabilito solo in sede di esame del merito), il premio di squadra costituisce una sovvenzione destinata ad impedire arbitrariamente che il livello dei prezzi del carbone tedesco si allinei al prezzo di mercato, una situazione siffatta «potrebbe influire sulla concorrenza» — per dirla con le parole della sentenza 15 luglio 1960 — non già «sulla concorrenza» in via generale ed astratta, bensì molto concretamente sulle relazioni di concorrenza fra le miniere del Limburgo e le miniere tedesche, relazioni di cui non viene contestata l'esistenza.
Quanto al problema se detta liberale giurisprudenza debba essere modificata in vista dell'art. 173 del Trattato CE.E., cosa alla quale l'Alta Autorità Vi invita sommessamente, ritengo che non valga la pena di approfondirlo. Il sistema adottato in proposito dai Trattati di Roma è infatti molto diverso da quello del Trattato di Parigi: sotto certi aspetti esso è meno e sotto altri più restrittivo, il che si spiega con la notevole diversità di regime, in fatto di rapporti fra le autorità comunitarie ed i privati, nell'uno e nello altro caso. Del resto la sentenza 15 luglio 1960 non è stata affatto orientata in questo senso.
C — AMMISSIBILITÀ DELLE ALTRE CONCLUSIONI DEL RICORSO
Debbo ancora trattare dell'eccezione preliminare che l'Alta Autorità oppone ad una parte delle conclusioni del ricorso, cioè a tutte le conclusioni diverse da quelle dirette all'annullamento della decisione impugnata. Benchè tale questione possa avere interesse solo qualora il ricorso venga accolto, la esamino fin d'ora ad ogni buon fine.
La conclusioni del ricorso sono le seguenti :
«Annullare la decisione impugnata;
Dichiarare che l'Alta Autorità deve constatare mediante decisione che la Repubblica federale di Germania, finanziando col pubblico denaro un premio esente da imposte concesso ai minatori al fondo, non ha osservalo gli obblighi ad essa imposti dal Trattato e deve perciò revocare tale provvedimento;
Adottare ogni altro opportuno provvedimento.»
L'Alta Autorità afferma che, trattandosi di un ricorso d'annullamento, la Corte può soltanto annullare eventualmente il provvedimento impugnato e nulla più.
Ciò mi sembra esatto: in sede di legittimità il giudice non ha il potere di pronunziare ingiunzioni e non può sostituirsi all'autorità esecutiva, la quale è giuridicamente «obbligata ad adottare i provvedimenti necessari per l'esecuzione della sentenza d'annullamento.», per dirla con l'art. 34. A tale scopo la Corte deve unicamente «rinviare la pratica all'Alta Autorità».
È vero che detto rinvio, secondo la prassi finora seguita, non è espressamente menzionato nel dispositivo delle sentenze d'annullamento. Ma ciò sarebbe inutile: il rinvio risulta con sufficiente chiarezza dalla notifica della sentenza alla convenuta Alta Autorità, notifica effettuata a norma dell'art. 64, § 2, del Regolamento.
Naturalmente, altra cosa è l'annullamento parziale, sia diviso (ad esempio annullamento di alcune delle disposizioni criticate), sia indiviso («annullamento ' nei limiti in cui… '»).
Per quanto concerne le conseguenze giuridiche dell'annullamento, esse sono evidentemente molto diverse a seconda dei casi: dalla semplice insufficienza di motivazione, puramente formale, fino alla constatazione di un vizio sostanziale — il quale faccia escludere assolutamente la possibilità di adottare in futuro un provvedimento dello stesso genere — la sentenza può produrre un'ampia gamma di conseguenze. Nel nostro caso mi sembra opportuno esaminare attentamente la situazione giuridica che risulterebbe da una sentenza di annullamento.
Infatti, come nelle cause nn. 7 e 9-54, la decisione impugnata, implicita od esplicita, ha come oggetto il «rifiuto» dell'Alta Autorità «di constatare mediante decisione motivata» che un governo «è venuto meno ad uno degli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato».
Ne consegue forse, che, qualora la Corte annulli la decisione impugnata, l'Alta Autorità, come diretta conseguenza dell'autorità del giudicato, verrà ad essere immediatamente e senza ulteriore esame o formalità obbligata a «constatare la trasgressione mediante decisione motivata» e per di più la motivazione dovrà essere ricalcata su quella della sentenza?
Certo non sempre. Non bisogna infatti dimenticare che la constatazione della trasgressione da parte di uno Stato è contemplata in una specifica disposizione del Trattato, l'art. 88, il quale presenta due particolarità: la prima è la necessità di una formalità preliminare: lo Stato di cui trattasi dev'essere posto in condizioni di presentare le sue osservazioni; la seconda è che il ricorso ad esso offerto contro la decisione con la quale viene constatata la trasgressione e viene fissato un termine per provvedere all'adempimento dell'obbligo è un ricorso di merito, il che significa che l'Alta Autorità dispone di un ampio potere discrezionale per quanto concerne la constatazione della trasgressione: le sue attribuzioni, come del resto quelle della Corte, esorbitano perciò dal campo riservato al giudizio di legittimità.
Quanto al primo punto è chiaro che l'annullamento pronunziato in seguito al ricorso di un terzo non può privare uno Stato del diritto di presentare le proprie osservazioni. Nella presente causa si può cionondimeno ritenere che questo non sarebbe necessario, non soltanto perchè il Governo federale è intervenuto nella controversia, ma anche perchè la formalità prescritta dall'art. 88 è già stata compiuta (il 2 maggio 1956) e dopo di allora il Governo federale ha avuto la più ampia possibilità di presentare le proprie osservazioni e si è largamente valso di questa possibilità, come dimostra il voluminoso carteggio scambiato fra esso e l'Alta Autorità.
Quanto al secondo punto, potrebbe accadere che la constatazione della trasgressione non dipendesse esclusivamente da considerazioni di pura legittimità: gli obblighi degli Stati, quali risultano in ispecie dall'art. 86, sono definiti in termini tali che la loro eventuale violazione non assume necessariamente la forma di un atto illegittimo: basta pensare ad esempio alla violazione dell'impegno consistente nello «adottare ogni provvedimento generale o particolare atto a facilitare alla Comunità l'adempimento del suo compito».
Sono quindi perfettamente ipotizzabili dei casi nei quali un terzo potrebbe ottenere l'annullamento di un rifiuto dell'Alta Autorità di provvedere a norma dell'art. 88, rifiuto basato su motivi di diritto riconosciuti erronei dalla Corte, mentre il rifiuto stesso potrebbe essere giustificato da altre ragioni di diritto o di fatto.
Tuttavia, nemmeno questo è il caso nostro: infatti, se la tesi della ricorrente fosse accolta, ciò significherebbe che — dato che un premio di squadra finanziato col pubblico denaro è di per sé incompatibile col mercato comune e conseguentemente vietato dall'art. 4 c, senza possibilità di compensazioni — istituirlo e mantenerlo in vigore costituisce un venir meno ai suoi obblighi da parte dello Stato di cui trattasi, e precisamente agli obblighi stabiliti dall'art. 86, 2o comma : «Gli Stati membri si impegnano ad astenersi da qualsiasi atto incompatibile con l'esistenza del mercato comune di cui agli artt. 1 e 4».
Nel caso nostro, le conseguenze della sentenza d'annullamento sarebbero quindi proprio quelle che la ricorrente desidera, cioè l'Alta Autorità si vedrebbe obbligata a constatare la trasgressione, a meno che naturalmente il Governo federale non adotti di propria iniziativa i provvedimenti adatti a rendere superflua detta constatazione. Comunque, quali che possano essere gli effetti di una eventuale sentenza d'annullamento, non spetta alla Corte il farne oggetto di ingiunzione: è l'esecutivo che deve trarne le debite conseguenze ed adottare adeguati provvedimenti, in conformità all'art. 34.
III — Nel merito
Giungo così all'esame del merito.
Logicamente è opportuno stabilire anzitutto se l'istituzione di un premio di squadra esente da imposte e finanziato col pubblico denaro sia o no una «sovvenzione od un aiuto vietati» dall'art. 4 c : è la questione a proposito della quale la ricorrente e l'Alta Autorità, concordi su questo punto, si trovano in contrasto col Governo federale. Quindi esaminerò se, qualora la tesi del Governo federale non possa essere accolta, sia giuridicamente ammissibile una compensazione sotto forma di un nuovo onere imposto alle imprese e se, in caso affermativo, tale compensazione sia nella fattispecie adeguata e completa: è questa la controversia fra la ricorrente e la Alta Autorità.
A — SE IL PREMIO DI SQUADRA COSTITUISCA UNA SOVVENZIONE VIETATA DALL'ART. 4 c DEL TRATTATO
Sul primo punto non ho intenzione di riprendere tutti gli argomenti invocati a sostegno delle due tesi, tanto riccamente svolti nella fase scritta e tanto eloquentemente illustrati nella discussione orale. Vorrei semplicemente cercare in primo luogo di cogliere il significato dei divieti contenuti nell'art. 4 c, quali si presentano in relazione ad altre disposizioni del Trattato, in ispecie all'art. 67. Indi esaminerò se il provvedimento adottato dal Governo federale ricada o no sotto tale divieto.
1. Interpretazione dell'art. 4 c.
Vi ricordo il tenore dell'art. 4 :
«Nell'ambito della Comunità sono riconosciuti incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio e di conseguenza sono aboliti e vietati, secondo le modalità stabilite dal presente Trattato :
…
c)
le sovvenzioni o gli aiuti concessi dagli Stati e gli oneri speciali da essi imposti, qualunque ne sia la forma;
…»
Nella sentenza 7 e 9-54 la Corte ha affermato che
«le disposizioni dell'art. 4 che non trovano nel Trattato alcuna norma integrativa sono di per sé complete ed immediatamente applicabili;
mentre per quelle altre norme del citato articolo che si trovano riprese, richiamate ed integrate in altre parti del Trattato; i testi che si riferiscono alla stessa disposizione vanno considerati nel loro complesso e simultaneamente applicati.»
Un esempio di applicazione autonoma, senza interferenze di alcuna altra disposizione del Trattato (eccezion fatta per le disposizioni transitorie), è dato dal divieto di istituire dazi doganali od introdurre restrizioni quantitative, stabilito sub a. Un esempio d'applicazione in concomitanza con altre disposizioni del Trattato è dato dalla proibizione delle pratiche restrittive miranti alla ripartizione o allo sfruttamento dei mercati, contemplata sub d, proibizione le cui modalità sono illustrate dall'art. 65. Lo stesso vale per l'art. 60 e l'art. 70, concernenti le discriminazioni in materia di prezzi e di condizioni di trasporto, rispetto al divieto stabilito dall'art. 4 6. In detti due casi (b e d), il divieto posto dall'art. 4 va considerato come l'enunciato di un principio le cui modalità di applicazione sono stabilite dalle apposite disposizioni del titolo III.
Qual'è in proposito la situazione del divieto sub c che ci interessa attualmente? Esso non è «ripreso» od «integrato» da altre disposizioni del Trattato come il divieto di discriminazioni in materia di prezzi o il divieto di pratiche restrittive. Esso vale quindi di per sé. È vero che altre disposizioni del Trattato hanno con esso un legame più o meno stretto. Ciò vale in ispecie per l'art. 67, sotto vari aspetti: anzitutto, in ambedue i casi si tratta di un'azione di uno Stato membro; indi, del pari in ambedue i casi, detta azione è diretta a modificare le condizioni della concorrenza; infine nell'art. 67 (n. 3) si ritrova l'espressione' «oneri speciali» che è contenuta anche nell'art. 4 c.
Cionondimeno, le norme stabilite nei due casi sono molto diverse: mentre l'art. 4 c stabilisce una norma proibitiva vera e propria, con la conseguenza che lo Stato che la viola trasgredisce ipso jure il Trattato, l'art. 67 non solo contempla soltanto l'azione di uno Stato membro «atta ad avere notevoli ripercussioni sulle condizioni della concorrenza» — il che lascia un margine parimenti «notevole» di apprezzamento — ma anche attribuisce all'Alta Autorità unicamente un potere di «raccomandazione» o di «autorizzazione» ed inoltre condiziona l'intervento dell'Alta Autorità alle conseguenze prevedibili dell'azione dello Stato, distinguendo se detta azione sia tale da aumentare — in modo diverso che in seguito a variazione dei rendimenti — la differenza fra i costi di produzione o viceversa da ridurla: qualora essa la riduca, le conseguenze non sono in linea di massima tali da alterare il gioco del mercato comune — al contrario questo è facilitato. Il potere d'intervento dell'Alta Autorità è limitato ai casi in cui vi sia discriminazione a favore o a danno dell'industria del carbone o dell'acciaio dello Stato di cui trattasi, rispetto alle altre industrie dello stesso paese.
Così, le ipotesi contemplate nell'art. 4 c (sovvenzioni o aiuti concessi dagli Stati oppure oneri speciali da essi imposti) assumono l'aspetto di casi particolari della più ampia categoria delle azioni degli Stati atte ad alterare le condizioni della concorrenza.
Come si spiega allora una così grande differenza di regime? Con due motivi, del resto intimamente connessi: il primo è che, nei casi contemplati dall'art. 4 c, si tratta di interventi diretti nel funzionamento del mercato comune, interventi che sono considerati di per sé contrari ai presupposti stessi di detto mercato: di conseguenza sono considerati incompatibili con esso, senza che occorra dimostrare o anche soltanto indagare se, in realtà, vi sia o rischi di prodursi una alterazione delle condizioni della concorrenza: questa si presume in considerazione del semplice oggetto del provvedimento. Si tratta dello stesso criterio adottato, ad esempio, per i dazi doganali, a proposito dei quali non ha rilievo se abbiano funzione protettiva o soltanto fiscale: non vi può essere un mercato comune finchè sussistono all'interno dei dazi doganali. Così pure, non vi può essere un vero mercato comune a vari paesi, nel settore di una determinata industria, se uno di essi sovvenziona i propri produttori: le modalità della concorrenza devono essere determinate unicamente dall'adattamento di ciascuna industria nazionale alle condizioni naturali, salvo beninteso ad adottare i provvedimenti transitori occorrenti onde permettere di realizzare detto adattamento senza eccessive perturbazioni, il che costituisce lo scopo della Convenzione sulle disposizioni transitorie, quale è espresso nel suo primo paragrafo.
Il secondo motivo è che tutto ciò che concerne il funzionamento del mercato comune — sia la sorveglianza sull'applicazione delle norme che lo reggono (attività di polizia), sia l'attività diretta ad orientare detto mercato come pure gli interventi che possono essere necessari a questo proposito — ha costituito oggetto di un trasferimento di attribuzioni agli organi della Comunità, i quali d'altronde possono valersi dei poteri loro attribuiti solo secondo le modalità ed entro i limiti stabiliti dal Trattato; gli Stati si sono spogliati di dette attribuzioni. Viceversa gli Stati hanno conservato piena competenza negli altri campi: imposte, previdenza sociale, ecc., come pure nel campo della politica economica e sociale generale. Donde la necessità di un coordinamento, di cui l'art. 67 costituisce uno degli esempi più rilevanti. La «azione di uno Stato» di cui all'art. 67 deve intendersi riferita a qualunque attività in uno dei campi nei quali gli Stati non hanno rinunziato alla loro sovranità, azione la quale può tuttavia avere, per le condizioni della concorrenza nel mercato comune, delle conseguenze contrarie al Trattato: in tal caso però gli organi della Comunità esercitano i loro poteri in modo più «discreto» — onde ottenere la cessazione di dette conseguenze contrarie al Trattato senza sconfinare nell'ambito di competenza degli Stati — astenendosi dal vietare il provvedimento in quanto tale.
Si è così condotti a constatare che l'art. 4 c e l'art. 67 sono informati a criteri molto diversi e, qualora appaia necessario richiamarsi ad uno di essi 'per interpretare l'altro, ciò è consentito unicamente al fine di meglio chiarire un concetto comune, quale il concetto di «oneri speciali» che ricorre in ambedue le disposizioni: nell'art. 4 c e nell'art. 67, n. 3. Nella sentenza 7 e 9-54 non ci si è regolati altrimenti. Essa comincia ricordando espressamente che : «l'art. 4 c vieta agli Stati d'imporre oneri speciali sotto qualsiasi forma», quindi indaga sulla scorta di varie disposizioni del Trattato — ed in ispecie dell'art. 67, nel quale ricorre testualmente l'espressione «oneri speciali» — quale significato si debba attribuire a detta espressione e, per finire, essa dichiara che, tenendo conto dei vari criteri posti in luce, il provvedimento in contestazione «non è un onere speciale abolito e vietato dall' art. 4 c del Trattato».
Avendo così delineato lo sfondo contro il quale va visto il divieto dell'art. 4 c, occorre ora cercare di precisare cosa si debba intendere per «sovvenzione» a sensi di detta disposizione.
Le tre parti sono d'accordo nell'ammettere che è difficile dare una definizione precisa e non arbitraria della parola «sovvenzione». Io pure riconosco questa difficoltà. Ritengo tuttavia che sia possibile farsene una idea abbastanza precisa tenendo conto delle disposizioni affini che ho testé rilevato. Senza alcun dubbio occorre in primo luogo considerare le cose da un punto di vista economico più che giuridico o anche finanziario: ciò è dimostrato dai termini «aiuti», «oneri speciali» come pure — è chiaro — dallo scopo stesso dell'art. 4 nel suo complesso, che è di garantire i presupposti per l'instaurazione del mercato comune. In secondo luogo, vi è una sfumatura di specialità : i termini «sovvenzioni» e «aiuti» si contrappongono al termine «oneri speciali»; se l'aggettivo «speciale» non è stato aggiunto alle parole «sovvenzioni o aiuti», ciò è dovuto al fatto che la specialità è una caratteristica comune delle sovvenzioni e degli aiuti, a differenza di quanto avviene per gli oneri. In terzo luogo, occorre tener conto del destinatario della sovvenzione: non bisogna confondere il beneficiario della prestazione col beneficiario della sovvenzione, i quali possono essere diversi. Infine, è necessario considerare lo scopo reale del provvedimento per poterne determinare la vera natura.
La principale difficoltà, rilevata dalla maggior parte degli autori e commentatori che si sono occupati di questi problemi, la si incontra nei casi in cui il provvedimento, pur essendo adottato in base a norme generali concernenti un campo rimasto di competenza degli Stati (imposte, legislazione sociale, ecc.), riguardi cionondimeno l'applicazione di dette norme all'industria del carbone o dell'acciaio. Il problema è stato esaminato in ispecie da Paul Reuter al n. 197 della sua opera (pagg. 194 e 195) in un passo che viene spesso citato (
4
).
Ritengo con detto autore che il criterio della specialità, anche sotto l'aspetto «di fatto» anzichè «di diritto», non sia sufficiente: è fuori di dubbio che l'art. 67 è stato scritto tenendo conto dell'incidenza sul mercato comune del carbone e dell'acciaio di disposizioni di carattere generale emanate, ad esempio, in materia fiscale.
Penso tuttavia, come del resto Reuter, che non si possa escludere ipso jure dalla competenza degli Stati membri tutto ciò che, fra le norme del genere sopraccennato, riguarda in modo speciale tutte le industrie della Comunità o una parte di esse, ad esempio sotto forma di esenzioni o, viceversa, di oneri particolari: ciò significherebbe estendere abusivamente la sfera d'azione della Comunità in un campo riservato agli Stati. Di qui la necessità di fare ricorso ad un altro criterio: non già, come Reuter propone, il criterio dell'intenzionalità (secondo quest'autore, sarebbero vietati «tutti i provvedimenti che implicano un onere od un vantaggio speciali, adottati allo scopo di alterare il gioco della concorrenza»), bensì, come ho detto, un criterio attinente allo scopo reale del provvedimento. Così i vantaggi sociali concessi ai minatori non devono essere considerati come un «onere speciale» imposto all'industria mineraria per il solo fatto di non essere stati concessi ai lavoratori delle altre industrie e ciò anche qualora tali vantaggi particolari non fossero della stessa natura o della stessa entità in tutti i paesi della Comunità: dato che il loro scopo è di natura sociale, il provvedimento rimane di competenza degli Stati ed in linea di massima rientra, per quanto concerne la Comunità, soltanto fra le ipotesi dell'art. 67 o dell'art. 68. Lo stesso varrebbe nel caso inverso, cioè se la legge modificasse in senso favorevole alle imprese, ad esempio le modalità di finanziamento della previdenza sociale, aumentando la quota a carico dello Stato: non si potrebbe ravvisare in ciò, almeno a priori, un aiuto od una sovvenzione vietati a sensi dell'art. 4 c, dato che possono esservi dei motivi legittimi, in base alle norme generali e tenendo conto degli scopi che queste perseguono, per introdurre delle norme di finanziamento particolari per le prestazioni concesse ai salariati di una determinata industria. Si giungerebbe tuttavia ad una diversa conclusione qualora risultasse che lo scopo reale del provvedimento non è di natura sociale, bensì di natura economica, cioè che esso è diretto sia ad imporre alle imprese degli oneri che abitualmente ad esse non incombono, sia, al contrario, a dispensarle da un onere che esse devono abitualmente sopportare: in tal caso, se le altre condizioni — in ispecie quelle attinenti alla specialità — sono soddisfatte, si avrà un onere speciale o una sovvenzione vietata a norma dell'art. 4 c.
2. Applicazione alla fattispecie
Vediamo ora di applicare questi principi al caso del premio di squadra.
Questo è un assegno, esente da imposte e da qualsiasi trattenuta per assicurazioni sociali, corrisposto dalle imprese ai minatori al fondo e stornato dall'ammontare dell'imposta sui salari riscossa mediante trattenuta all'origine. Le somme versate a titolo di premio sono quindi dedotte da quanto dovuto allo Stato dalle imprese il che significa che in realtà — le parti sono d'accordo su questo punto -— il premio è una prestazione corrisposta dallo Stato ai minatori al fondo. Essa costituisce oggetto di una legge speciale.
Anzitutto mi sembra incontestabile trattarsi di un supplemento di salario, di una parte della retribuzione. Il premio infatti viene corrisposto in vista dell' occupazione del beneficiario: essa è una contropartita della prestazione di lavoro che egli fornisce.
Dobbiamo per questo ritenere che si tratti di una sovvenzione alle imprese dato che queste non ne sopportano l'onere?
In proposito tutto dipende allo scopo reale del premio. Se questo ha carattere puramente sociale, senza alcuna relazione con la quota del costo di produzione rappresentata dalla manodopera, si deve rispondere negativamente: in tal caso si tratterebbe di quel «salario sociale» di cui ci hanno parlato.
Se viceversa è destinato a compensare una parte dell'onere salariale che grava sull'impresa, esso è una sovvenzione.
Ora, se ritorniamo all'epoca in cui è stata progettata l'istituzione del premio di squadra (febbraio 1956), cosa constatiamo? La domanda di carbone era ancora molto elevata. L'aumento della produzione e, ancor più, l'aumento della produttività erano più che mài d'attualità ed al tempo stesso si notava un crescente e preoccupante disinteresse per il mestiere di minatore: assenteismo, numerose dimissioni di operai qualificati sempre più difficili da sostituire, fenomeno del resto che non si osservava soltanto nelle miniere tedesche. Inoltre il regime dei prezzi massimi doveva finire il 31 marzo e l'Alta Autorità non aveva intenzione di prorogarlo, e d'altro canto l'associazione dei produttori della Ruhr ed i sindacati avevano resa nota la necessità di aumentare i salari del 9 % in media a far data dal 15 febbraio «allo scopo di stornare il pericolo che la manodopera delle miniere si orienti verso altri settori industriali»,
il che avrebbe provocato un aumento medio del prezzo del carbone di 3, — D.M. la tonn. Un altro aumento di 3, — D.M. la tonnellata era ritenuto del pari necessario dai produttori «per compensare il deficit che si trascinava da parecchio tempo».
Questa situazione veniva portata ufficialmente a conoscenza dell'Alta Autorità mediante una lettera del Ministro federale dell'Economia, in data 4 febbraio 1956, nella quale veniva dichiarato essere allo studio un certo numero di provvedimenti destinati soprattutto a diminuire gli oneri delle imprese, «onde essere in grado di mantenere entro limiti relativamente ristretti detto aumento dei prezzi», il quale avrebbe rischiato di produrre «conseguenze spiacevoli per la struttura dei prezzi nel suo complesso soprattutto nella Repubblica federale, ma anche in altri paesi della Comunità i quali dipendono per i loro consumi dal carbone della Rhur.»
Tra dette misure era compreso il premio di squadra il quale, proseguiva la lettera, «non provocherebbe direttamente uno sgravio finanziario per le imprese — è vero — ma sembra cionondimeno atto a conferire una particolare attrattiva al lavoro al fondo ed a stornare così la minaccia di dimissioni, facilitando al tempo stesso per le miniere il reclutamento, particolarmente urgente, di nuovi operai».
Signori, mi sembra impossibile negare, dopo quanto precede, che ci troviamo di fronte all'accollo da parte dello Stato di una prestazione di natura salariale che dovrebbe in via normale stare a carico delle imprese, quindi ad una sovvenzione concessa a queste ultime allo scopo di evitare, o almeno limitare, l'aumento di prezzi che ne sarebbe altrimenti derivato.
Ciò non significa che la sovvenzione abbia lo scopo di proteggere l'industria di cui trattasi o di favorire il suo sviluppo: una sovvenzione non deve necessariamente avere uno scopo siffatto. Essa può anche essere diretta — ed è questo il caso nostro — ad evitare, nell'interesse del consumatore, un aumento di prezzi: in tale ipotesi si parla di sovvenzione di prezzo (subvention de prix). Essa non cessa per questo di essere incompatibile col Trattato, dato che costituisce uno sconfinamento diretto nel territorio di competenza degli organi comunitari. Senza dubbio il controllo dei prezzi del carbone e dell'acciaio, e forse ancor più del carbone, è importante anche per l'economia generale degli Stati membri ed è per questo che l'Alta Autorità deve, in questo campo come negli altri, agire tenendosi costantemente in contatto con il Consiglio: così essa è tenuta a consultarlo prima di fissare i prezzi massimi (art. 61) ; detta azione deve tuttavia svolgersi unicamente nell'ambito dei poteri attribuiti dal Trattato alle istituzioni della Comunità, non già sotto forma di intervento unilaterale di uno Stato membro.
In contrario è stato affermato esservi una notevole differenza tra il premio ai minatori, quale è stato istituito, ed un eventuale aumento salariale concesso dalle imprese. Tale differenza riguarderebbe in primo luogo il carattere del tutto particolare del premio, il quale è esente da imposte e da qualsiasi trattenuta per le assicurazioni sociali: sarebbe stato questo — c'è stato detto — il solo modo di salvaguardare la sua reale natura, che è quella di un vantaggio concesso unicamente in vista della qualità di operaio al fondo, evitando che l'ammontare del premio fosse posto in relazione alla situazione familiare o tributaria del beneficiario, come accade necessariamente per le prestazioni salariali. In secondo luogo, si è insistito sull'effetto psicologico derivante dal fatto che questo vantaggio speciale viene concesso dallo Stato, il che attribuirebbe al premio il carattere di manifestazione della riconoscenza nazionale, di un omaggio pubblico a coloro che esercitano questo mestiere tanto duro e pur tanto necessario alla collettività.
La prima considerazione mi sembra non debba essere accolta: infatti il legislatore aveva pienamente diritto di stabilire delle regole speciali per la corresponsione del premio, quali l'esenzione dalle imposte o dalle trattenute per le assicurazioni sociali. Ciò non modifica il carattere di onere salariale che esso ha normalmente per il datore di lavoro. Come ho detto, l'aspetto economico è il più importante nel nostro caso; ora, quali che siano le modalità di corresponsione del premio, questo è in ogni caso un elemento del costo di produzione, di quella parte del costo di produzione che corrisponde alla retribuzione dell'operaio per le sue prestazioni e che è un onere del datore di lavoro. Se il premio di squadra non fosse stato istituito, sarebbe toccato alle imprese concedere particolari vantaggi alla manodopera impiegata al fondo onde evitare l'emorragia cui erano soggette: ci è stato dichiarato non esservi alcuna relazione fra l'istituzione del premio di squadra ed i progetti di aumenti salariali ventilati in quel momento, ma mi sembra sia assodato il contrario.
Per quanto concerne la seconda considerazione, relativa allo effetto psicologico di un premio attribuito dallo Stato, essa è senza dubbio più pertinente. Pare del resto che essa abbia fatto una certa impressione sull'Alta Autorità, almeno a giudicare dalla lettera del 17 gennaio 1957 nella quale, inchinandosi davanti a questo argomento, essa dichiara — a quanto pare per la prima volta — di non attribuire alcuna importanza «all'aspetto formale dei provvedimenti adottati» e di accontentarsi di una adeguata compensazione. L'argomento però non mi sembra affatto decisivo. Quello che importa infatti è la sostanza, non già le modalità della cosa. Sarebbe stato facile stabilire, ad esempio, il rimborso allo Stato, da parte delle imprese, delle spese da questo autorizzate per il versamento del premio, come del resto l'Alta Autorità aveva suggerito nel penultimo periodo della lettera del 17 gennaio 1957 testé citata: soluzione questa chiaramente del tutto diversa da quella che l'Alta Autorità ha accettato alla fine e con la quale è stata ammessa la compensazione con un onere di diversa natura. Oppure si sarebbe potuto far ricorso ad una garanzia da parte dello Stato per il pagamento del premio. Ciò ha scarsa rilevanza: l'essenziale era che l'onere effettivo della prestazione fosse a carico dell'impresa.
Ma — qualcuno obietterà — non si sarebbe avuto allora un «onere speciale», vietato non meno delle sovvenzioni? Nient'affatto, dal momento che — come ritengo d'aver dimostrato — nella fattispecie si trattava senza dubbio di un onere di natura salariale incombente in via normale al datore di lavoro: si sarebbe trattato semplicemente di un intervento di uno degli Stati nell'esercizio di quei poteri in materia di salari che essi conservano in forza dello art. 68, n. 1.
In definitiva mi sembra certo che, date le circostanze in cui esso è stato istituito, il premio di squadra finanziato col pubblico denaro ha ricevuto l'impronta di una sovvenzione destinata ad evitare, mediante assunzione da parte dello Stato di una parte del costo di produzione gravante sulle imprese, un corrispondente aumento dei prezzi.
Cionondimeno, è concepibile un'altra obiezione. Ciò che era vero allora è vero anche oggi, dopo il mutamento della congiuntura? La necessità, invocata nel 1956, di evitare ad ogni costo le dimissioni di minatori sussiste ancora in un momento in cui viene considerato come un successo la diminuzione di 83 mila unità del numero di operai al fondo?
Il premio cessa forse per questo di avere il carattere di sovvenzione?
Non lo credo. Infatti un vantaggio siffatto può difficilmente essere revocato, una volta concesso. Inoltre, il premio corrisponde obiettivamente a determinate caratteristiche delle mansioni svolte ed è naturale che la retribuzione del lavoratore ne tenga conto, indipendentemente dalle fluttuazioni della domanda; è questa una considerazione morale dalla quale non si può prescindere parlando di salario (il salario, giusta rimunerazione del lavoro prestato).
D'altro canto, la crisi attuale rende ancora più necessario l'impiego di manodopera particolarmente qualificata, condizione indispensabile questa per un miglioramento del rendimento, di guisa che la necessità di ridurre il numero dei minatori non giustifica affatto la riduzione o la soppressione di una rimunerazione concessa in vista delle particolari condizioni di lavoro di alcuni di essi.
Rimane infine l'argomento attinente alla circostanza che il provvedimento non ha carattere speciale in quanto il premio di squadra viene concesso a tutti i lavoratori al fondo e non soltanto a quelli che lavorano nelle miniere di carbone.
Questo argomento mi sembra privo di valore. È perfettamente vero che, per considerazioni d'equità, il premio di squadra, in un primo tempo concesso ai soli addetti alle miniere di carbone, è stato ben presto esteso ai loro colleghi delle miniere di ferro, di potassa ed altre. Tuttavia, in base alle cifre fornite dallo stesso interveniente, vi sono nella Repubblica federale soltanto 44 mila minatori al fondo addetti a miniere diverse da quelle di carbone, contro 340 mila addetti a queste ultime. In effetti abbiamo visto che lo scopo reale dell'istituzione di un premio di squadra a carico dello Stato era da porsi in relazione con la situazione dei produttori di carbone: si tratta senza dubbio di una sovvenzione concessa all'industria carbonifera tedesca.
Ancora due osservazioni per finire.
La prima concerne l'art. 92 del Trattato C.E.E. che è stato invocato per analogia. Questo argomento è privo di fondamento: in primo luogo, infatti, se è vero che l'art. 92 del Trattato C.E.E. contempla solo gli aiuti che alterano o rischiano di alterare la concorrenza, collegando in tal modo i due concetti, per l'art. 4 c del Trattato C.E.C.A. è vero esattamente il contrario: mi sono già espresso in proposito. In secondo luogo, leggendo attentamente l'intero articolo 92 si giunge alla conclusione che, in base al Trattato C.E.E., l'istituzione di un premio di squadra finanziato con il pubblico denaro, date le circostanze in cui ciò è avvenuto, non potrebbe essere considerato compatibile col mercato comune, nè a sensi del n. 2, nè a sensi del n. 3 di detto articolo 92 e che al contrario essa dovrebbe essere considerata incompatibile a sensi del n. 1 dello stesso articolo.
Vorrei anche, ed è questa la seconda osservazione, richiamare la Vostra attenzione — all'incirca nella prospettiva dello studio di Steindorff pubblicato nella Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, anno 1957, pag. 96 — sui gravi inconvenienti di un metodo interpretativo basato su di una troppo stretta interdipendenza tra l'art. 4 c e l'art. 67. Voi sapete (ed ho avuto occasione di ricordarlo) che l'art. 67 distingue fra alterazioni delle condizioni della concorrenza aventi l'effetto di ridurre, ed alterazioni aventi l'effetto di aumentare la differenza fra i costi di produzione: nel primo caso, in linea di massima, non vi è alcun intervento, a meno che vi sia una distorsione rispetto alle altre industrie dello stesso paese (vedi n. 3). Nel secondo caso, viceversa, questa ultima condizione non è necessaria per giustificare l'intervento dell'Alta Autorità. Potrebbe derivarne che, qualora l'Alta Autorità giungesse alla conclusione che il premio di squadra è tale da alterare in misura notevole le condizioni della concorrenza in modo da provocare un grave squilibrio (il che non può essere escluso a priori), diverrebbe applicabile l'art. 67. n. 2, 2o comma; ciò in quanto si ritiene generalmente che i costi di produzione delle miniere di carbone tedesche siano inferiori a quelli delle miniere di carbone degli altri paesi della Comunità: una misura del genere del premio di squadra aggraverebbe quindi la differenza tra i costi di produzione. Per converso, qualora la stessa misura venisse presa in un altro paese, essa ridurrebbe detta differenza fra i costi di produzione e diverrebbe applicabile il solo n. 3 dell'art. 67, il che potrebbe avere conseguenze del tutto diverse per quanto concerne l'eventualità dell'intervento e la natura di questo. Ora, non si può fare a meno di riconoscere che si tratta di sottigliezze, forse perfettamente giustificate dal punto di vista della teoria economica, ma che sarebbe ben difficile spiegare all'opinione pubblica: questa non potrebbe mai ammettere che la stessa misura, del tipo di un premio di squadra, adottata nelle stesse circostanze, sia lecita ad esempio in Olanda ed illecita in Germania, per il motivo specioso che in un caso essa «aumenta» e nell'altro essa «diminuisce» la differenza fra i costi di produzione.
Questo conferma l'opportunità della differenza di trattamento riservata alle misure dirette (aiuti, sovvenzioni, oneri speciali) rispetto alle conseguenze, più o meno indirette, delle misure prese in base a norme generali, conseguenze sulla realtà, natura e rilevanza delle quali è possibile discutere all'infinito, come la presente controversia dimostra in modo fin troppo evidente. Non vi è dubbio che lo «sprofondamento», se mi è consentito il termine, dei divieti dell'art. 4 nelle «sabbie mobili» dell'art. 67 non può non danneggiare, in modo notevole se non grave, il buon funzionamento del mercato comune, quale il Trattato lo ha voluto.
B — SE UNA COMPENSAZIONE SIA AMMISSIBILE
Sul secondo punto sarò molto breve, giacchè gli argomenti che ho avuto occasione di svolgere a proposito del primo punto mi sembra ci conducano già alla condanna della tesi dell'Alta Autorità per quanto concerne l'ammissibilità di una compensazione.
La differenza fondamentale che sussiste fra il regime dell'art. 4 e quello dell'art. 67 dimostra, a mio parere, l'inammissibilità di detta compensazione. Se veramente si tratta di un aiuto o di una sovvenzione a sensi dell'art. 4, essa è puramente e semplicemente vietata e ciò significa che lo Stato non ha il diritto di introdurla e, qualora l'abbia fatto — anche in buona fede — è dovere dell'Alta Autorità il cercare di ottenerne la soppressione. A parte la difficoltà, spesso rilevante, di stabilire se la contropartita ventilata sia veramente un onere, se essa compensi realmente e completamente, nei confronti degli stessi soggetti (le imprese) le conseguenze della sovvenzione «vietata» — problemi questi che possono dar luogo ad innumerevoli discussioni e contestazioni —-a parte queste difficoltà, si è costantemente soggetti al rischio che la «contropartita» venga annullata o sostituita da un'altra, della quale occorrerà nuovamente accertare i reali effetti. Nel frattempo la sovvenzione continua a sussistere, con tutte le sue conseguenze, ad onta di ogni divieto. Come la ricorrente ha rilevato, un siffatto modo di procedere sostituisce al concetto di divieto quello di risarcimento di un danno.
Detto questo, mi sembra inutile indagare se, nella fattispecie, la compensazione ammessa dall'Alta Autorità sia effettiva ed adeguata. Mi accontenterò di osservare che ciò mi-sembra estremamente dubbio.
Di fatto questa misura considerata come compensatoria, vale a dire come un onere nuovo imposto alle imprese ed equivalente all'onere che sarebbe rappresentato dal premio di squadra, consiste nel porre nuovamente a carico delle imprese una parte (6,50 %) del contributo per l'assicurazione vecchiaia dei minatori, parte che lo Stato si era accollato al momento dell'istituzione del premio di squadra.
Anzitutto ci si potrebbe chiedere, insieme alla ricorrente, se non si tratti semplicemente della soppressione di una misura che aveva essa pure il carattere di sovvenzione. Il contributo dei datori di lavoro era fissato nell'industria mineraria al 14,50 % e la riduzione di esso all' 8 % è stata una delle misure decise dal Governo tedesco per diminuire gli oneri delle imprese e «compensare in parte le conseguenze del mancato aumento dei prezzi del carbone», come dice in chiari termini la lettera del 4 febbraio 1956, al n. 3. Cionondimeno, si tratta forse di una misura ordinaria, adottata in base alle norme relative al finanziamento della previdenza sociale e come tale soggetta unicamente agli artt. 67 e 68 n. 5, non già di una sovvenzione? Questo il Governo federale ha sostenuto e l'Alta Autorità ha ammesso, per il motivo che la misura consisteva semplicemente nel ridurre il contributo del datore di lavoro al tasso dell'8 %, corrente nelle altre industrie. È tuttavia lecito conservare qualche dubbio riflettendo che, essendo stato molto migliorato nello stesso periodo il regime della previdenza sociale dei minatori, gli oneri sono aumentati considerevolmente, di guisa che la partecipazione dello stato a tali oneri, già elevata, è cresciuta in grande misura: dal punto di vista della previdenza sociale, il momento scelto per diminuire l'onere del datore di lavoro — allineandolo a quello delle altre industrie — ed aumentare così ulteriormente l'onere dello Stato, sembra dei meno opportuni. Non è vero piuttosto che si trattava di una misura dettata dalle circostanze il cui scopo reale era di dare un «aiuto» all'industria mineraria? È per lo meno lecito chiederselo.
Non è però necessario rispondere, ai fini della presente causa. Infatti, delle due l'una: o si trattava di una. sovvenzione, ed in tal caso non vi è bisogno di dire che la soppressione di una sovvenzione vietata non può giustificare il mantenimento di un'altra sovvenzione non meno vietata; oppure si tratta semplicemente di una modifica delle norme sulla previdenza sociale, la quale del resto non ha altra conseguenza che di reintrodurre un obbligo già in precedenza vigente, ed allora non si vede come una siffatta misura potrebbe essere un onere nuovo imposto alle imprese con il preciso scopo di compensare le conseguenze della sovvenzione vietata.
Conclusioni finali
Concludo chiedendovi di :
—
annullare la decisione impugnata
—
e porre le spese per metà a carico dell'Alta Autorità e per metà a carico del governo della Repubblica federale.
(
1
)	Edizione italiana, Vol. V, pag. 14.
(
2
)	Edizione italiana. Vol. V, pag. 31.
(
3
)	Edizione italiana, Vol. II, pag. 147.
(
4
)	La Communauté européenne du charbon et de l'acier, Paris 1953.