61998CC0398_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con il ricorso proposto il 6 novembre 1998 in applicazione dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 226 CE), la Commissione chiede alla Corte di giustizia di condannare la Repubblica ellenica per violazione dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE).
2. La Commissione ritiene che il regime applicato da tale Stato membro per mantenere il livello minimo di scorte di prodotti petroliferi costituisca una misura d'effetto equivalente ad una restrizione all'importazione.
II - La normativa comunitaria
3. Dispone l'art. 30 del Trattato:
«Senza pregiudizio delle disposizioni che seguono, sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente».
4. In base all'art. 36 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 30 CE):
«Le disposizioni degli articoli da 30 a 34 inclusi lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».
5. La direttiva 68/414/CEE (in prosieguo: la «direttiva 68/414») ha introdotto l'obbligo per gli Stati membri di mantenere un livello minimo di scorte di prodotti petroliferi, che era stato fissato, in un primo momento, pari ad almeno 65 giorni di consumo interno giornaliero medio nell'anno civile precedente, per le benzine, i gasoli e gli oli combustibili, e che è salito a 90 giorni nel 1972 .
Stando ai considerando della direttiva 68/414, di fronte alla possibilità che una crisi degli approvvigionamenti si verifichi in maniera imprevista, si è ritenuto indispensabile predisporre i mezzi necessari per ovviare ad una eventuale penuria. A tal fine era necessario potenziare la sicurezza degli approvvigionamenti di petrolio greggio e di prodotti petroliferi degli Stati membri mediante la costituzione ed il mantenimento di un livello minimo di scorte dei prodotti petroliferi più importanti . In base all'art. 6 sono da considerarsi scorte esclusivamente i quantitativi di cui uno Stato può interamente disporre qualora sorgessero difficoltà nell'approvvigionamento del petrolio; le scorte devono trovarsi nel territorio dello Stato considerato. Le scorte possono anche essere costituite nel territorio di uno Stato membro per conto di imprese stabilite in un altro Stato membro, nell'ambito di accordi intergovernativi particolari. La direttiva autorizza gli Stati membri a stabilire quali imprese o enti siano tenuti ad accumulare le scorte.
III - La normativa nazionale
6. Come indica la Commissione nel ricorso, l'approvvigionamento del livello minimo di scorte è regolato in Grecia dall'art. 8, n. 2, della legge n. 1571/85, dall'art. 482 del regolamento di polizia dei mercati, dall'art. 10 del decreto presidenziale n. 1224/1981 e dall'art. 15, n. 3, della legge n. 2289/95, che ha modificato l'art. 10 della legge n. 1571/85.
7. Ai sensi di tale normativa, le scorte minime di prodotti petroliferi devono essere situate nel territorio nazionale ed immagazzinate dalle imprese responsabili in depositi di loro proprietà o presi in affitto, salvo le raffinerie. Sino alla fine del 1995, le imprese avevano il diritto di trasferire il suddetto obbligo di detenzione, in tutto o in parte, alle raffinerie operanti nel paese, per la durata dei contratti di fornitura di prodotti petroliferi che le imprese avevano stipulato con le stesse raffinerie. L'obbligo di mantenere le scorte di sicurezza nei propri impianti tornava a gravare su ciascuna impresa interessata allo scadere del contratto che la legava alla raffineria.
8. A partire dal 1° gennaio 1996, le imprese responsabili hanno il diritto di trasferire l'obbligo di detenzione, sempre in tutto o in parte, alle raffinerie situate nel paese, dalle quali hanno acquistato prodotti nell'arco dell'anno precedente, per un quantitativo totale pari al volume dei prodotti di ciascuna categoria che le raffinerie hanno fornito loro in un periodo di 90 giorni durante l'anno precedente.
9. Il mercato ellenico dei prodotti petroliferi è strutturato su tre livelli: nel primo livello, le raffinerie vendono i prodotti raffinati alle imprese di commercializzazione. Di fatto, in forza dell'art. 8, n. 2, della legge n. 1571/85, le raffinerie operanti nel paese non hanno il diritto di vendere direttamente i prodotti petroliferi senza l'intervento dei commercianti, ad eccezione del disposto dell'art. 6, n. 3, della suddetta legge, per ciò che riguarda le forniture alle forze armate.
Nel secondo livello, le imprese di commercializzazione, che sono anche i soggetti su cui grava l'obbligo di mantenimento delle scorte, possono acquistare i prodotti dalle raffinerie, oppure importarli, e si incaricano di rifornire le stazioni di servizio.
Nel terzo livello troviamo le stazioni di servizio, che non possono né importare i prodotti né acquistarli direttamente dalle raffinerie, essendo obbligate ad acquistarli dalle imprese di commercializzazione.
IV - Il procedimento precontenzioso
10. Nel settembre 1992 la Commissione avvertiva le autorità greche che alcuni aspetti del regime petrolifero nazionale, come modificato dalla legge n. 2008/92, potevano risultare incompatibili con il diritto comunitario. In particolare, la Commissione sosteneva che alcune disposizioni regolanti il regime di stoccaggio obbligatorio di scorte potevano rivelarsi contrarie agli artt. 30 e seguenti del Trattato.
11. Dopo un lungo scambio di corrispondenza ed una serie di riunioni bilaterali, nel maggio 1994 le autorità elleniche informavano i servizi della Commissione di avere avviato i lavori per modificare la regolamentazione del deposito e della distribuzione dei prodotti petroliferi. Nel dicembre dello stesso anno, esse comunicavano alla Commissione una proposta volta ad emendare l'art. 10 della legge n. 1571/85 secondo la formulazione di cui alle leggi nn. 1769/88 e 2008/92, convertita nella legge n. 2289/95 all'inizio del 1995.
12. Nel settembre 1995 la Commissione inviava alle autorità greche una lettera di diffida nella quale esponeva che la citata normativa, nonostante le modifiche, continuava ad apparire contraria all'art. 30, e le invitava a presentare le loro osservazioni circa i differenti aspetti del regime dei prodotti petroliferi.
Nel dicembre dello stesso anno, il governo diffidato rispondeva che il regime petrolifero greco era conforme all'art. 30 del Trattato, che non conteneva alcuna discriminazione tra prodotti nazionali e prodotti importati e non influiva minimamente sul prezzo del prodotto.
13. Di tale controversia si è discusso in una riunione bilaterale tenutasi ad Atene nel giugno del 1996, sulla base della quale, nel luglio seguente, le autorità greche hanno indirizzato alla Commissione una lettera con allegata una proposta di modifica dell'art. 15, n. 3, della legge n. 2289/95. La modifica sembrava consistere semplicemente nell'abrogazione del secondo comma, che non era più in vigore dal 31 dicembre 1995.
14. Non ritenendo convincenti le argomentazioni avanzate dalle autorità greche, nel giugno 1997 la Commissione ha inviato al governo greco un parere motivato, invitandolo a presentare le sue osservazioni entro due mesi. Il governo convenuto ha risposto per mezzo della propria Rappresentanza permanente presso l'Unione Europea, confermando gli argomenti esposti in precedenza.
V - Il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
15. Come ho indicato all'inizio, il 6 novembre 1998 la Commissione ha proposto un ricorso dove chiede la condanna della Repubblica ellenica per inadempimento. Il controricorso è stato registrato presso la cancelleria della Corte il 18 febbraio 1999. Tali atti sono stati debitamente integrati da una replica, depositata il 19 marzo, e da una controreplica, registrata il 1° giugno.
16. L'udienza, che ha avuto luogo il 21 settembre 2000, è stata sospesa dal presidente della Sezione di fronte all'impossibilità, da parte del rappresentante del governo ellenico, di fornire risposte concrete alle domande che gli venivano formulate. In particolare, la Corte richiedeva dati sulla capacità di approvvigionamento di cui dispongono le imprese di commercializzazione dei prodotti petroliferi e sul grado di dipendenza strutturale di suddette imprese dalle raffinerie.
Il 5 ottobre, la cancelleria della Corte inviava al governo greco una richiesta di informazioni, concedendogli dieci giorni per trasmettere la risposta scritta. Si dava poi comunicazione della risposta alla Commissione, che ha avuto a disposizione lo stesso termine per prendere posizione al riguardo. Alla luce delle informazioni prodotte, con il consenso delle parti, la Corte non ha ritenuto necessario riaprire l'udienza ed il 10 gennaio 2001 il presidente del collegio decideva di proseguire con la fase orale.
VI - Esame del motivo del ricorso: la violazione delle disposizioni dell'art. 30 CE
17. Il ricorso della Commissione si fonda su un unico motivo. La Commissione ritiene che il sistema attuato dalla Repubblica ellenica per adempiere agli obblighi ad essa imposti dalla direttiva 68/414, modificata dalla direttiva 72/425, che consistono nel mantenere un livello minimo di scorte di determinati prodotti petroliferi per 90 giorni, sia contrario all'art. 30 del Trattato, in quanto offre alle imprese responsabili dell'immagazzinamento la facoltà di trasferire il relativo obbligo alle raffinerie operanti nel paese, subordinando tale facoltà agli acquisti effettuati presso le stesse raffinerie nel corso dell'anno precedente.
La Commissione ritiene che si tratti di una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione aggravata, in questo caso, dal fatto che le stazioni di servizio non sono autorizzate ad approvvigionarsi direttamente dalle raffinerie, né ad importare i prodotti dall'estero.
18. In primo luogo, analizzerò se il sistema greco di stoccaggio delle scorte di sicurezza di prodotti petroliferi costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione per poi procedere, in caso l'analisi si concludesse affermativamente, ad esaminare le possibili giustificazioni e la loro adeguatezza.
A - Sulla violazione dell'art. 30 del Trattato
19. La Commissione sostiene che il regime greco in questione può ostacolare il commercio di prodotti petroliferi all'interno della Comunità. La normativa interna impone infatti alle imprese di commercializzazione, che operano nel paese, l'obbligo di approvvigionarsi di scorte di sicurezza entro il territorio nazionale. Per adempiere tale obbligo, le imprese possono scegliere tra immagazzinare le scorte nei propri depositi, oppure situarle negli impianti delle raffinerie nazionali, con le quali devono siglare un contratto di fornitura.
La Commissione non disapprova il fatto che le scorte di sicurezza vengano depositate presso le raffinerie, ma ritiene che il corrispettivo obbligo incombente alle imprese, di acquistare i prodotti petroliferi dalle stesse raffinerie, costituisca un ostacolo alla libera circolazione delle merci. Si viene a creare, in pratica, una palese discriminazione a favore dei prodotti nazionali ed a discapito dei prodotti stranieri, in quanto l'importazione di prodotti petroliferi, sebbene non sia vietata, viene fortemente scoraggiata: con l'approvvigionamento in altri Stati membri, le imprese di commercializzazione perdono infatti il vantaggio che deriva loro dal poter trasferire alle raffinerie l'obbligo di immagazzinamento delle scorte di sicurezza.
La Commissione aggiunge infine che l'effetto restrittivo sulle importazioni viene aggravato dal fatto che le imprese di commercializzazione si trovano in una situazione di monopolio rispetto alle stazioni di servizio, le quali non sono autorizzate ad importare i prodotti da altri Stati membri, né ad acquistarli direttamente dalle raffinerie.
20. La Repubblica ellenica ammette che il regime di immagazzinamento delle scorte, messo in pratica per attuare la direttiva 68/414, è effettivamente quello descritto negli atti della Commissione, tuttavia nega che sia contrario all'art. 30 del Trattato. A suo avviso, il presunto vantaggio economico per le imprese di commercializzazione non deriva dal minor costo dell'immagazzinamento delle scorte, ma dai vantaggi commerciali aggiuntivi che le raffinerie offrono ai commercianti. Il governo greco afferma che se non esistesse la possibilità di immagazzinare le scorte nelle raffinerie, la Grecia potrebbe difficilmente adempiere l'obbligo di mantenimento dei livelli minimi stabiliti.
Il governo convenuto si difende sostenendo che il regime vigente non crea alcuna discriminazione, di fatto o di diritto, reale o potenziale, ai danni delle importazioni, influendo in uguale misura sulla commercializzazione dei prodotti nazionali ed importati. Il governo sostiene inoltre che il deposito delle scorte non viene trasferito alle raffinerie per effetto della normativa attaccata dalla Commissione, ma in forza delle esigenze del mercato, riconducibili a tre distinti fattori: in primo luogo, le raffinerie sono collegate mediante oleodotto alla maggior parte dei grandi impianti delle imprese di commercializzazione, consentendo un rifornimento diretto ed a basso costo; secondo, le raffinerie sono situate in prossimità dei grandi centri di consumo, ed il mercato nazionale si caratterizza per la concentrazione di consumatori nei due grandi agglomerati urbani del paese: Atene e Salonicco, verso i quali la distribuzione del carburante viene effettuata partendo dai terminal di carico dei carri cisterna; ed infine, le raffinerie sono in grado di fornire, in tempo utile e con consegne di piccole dimensioni, i quantitativi necessari agli impianti di deposito regionali con capacità ridotta, sparsi sul territorio nazionale, di cui dispongono le imprese di commercializzazione.
Il governo convenuto ribatte che la normativa applicabile non vieta alle stazioni di servizio di acquistare direttamente dalle imprese straniere, purché queste dispongano di scorte di prodotti petroliferi in territorio greco. Aggiunge poi che, per varie ragioni, è materialmente impossibile per le stazioni di servizio importare da altri Stati membri: in primo luogo, la Grecia non ha confini terrestri con questi Stati; in secondo luogo, per il trasporto si renderebbe necessario noleggiare una petroliera, poiché per ragioni di sicurezza, i carri cisterna non possono venire imbarcati sulle navi, ed il costo sarebbe proibitivo; terzo, l'operazione di scarico dovrebbe avvenire in serbatoi all'uopo predisposti, e l'immagazzinaggio dovrebbe avere luogo presso le stazioni di servizio; ed infine, è evidente che alle stazioni di servizio mancano le infrastrutture tecniche e la disponibilità finanziaria per condurre operazioni di questo genere, anche supponendo che tali operazioni fossero economicamente vantaggiose.
21. Secondo il tenore dell'art. 30 del Trattato, sono proibite le restrizioni quantitative all'importazione tra gli Stati membri, così come tutte le misure di effetto equivalente. Nella sentenza Dassonville la Corte di giustizia ha stabilito che va considerata come una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari.
22. Desidero porre in rilievo, fin d'ora, che il regime greco di mantenimento di un livello minimo di scorte petrolifere non influisce in eguale misura sui prodotti nazionali e su quelli importati, in quanto i commercianti hanno la possibilità di affrancarsi dall'obbligo di immagazzinare le scorte quando si approvvigionano presso le raffinerie del paese e non quando acquistano i prodotti petroliferi dalle raffinerie situate in altri Stati membri.
23. Non vi è alcun dubbio che la possibilità di trasferire l'obbligo di detenzione alle raffinerie comporta una serie di vantaggi per le imprese di commercializzazione. Lo ha spiegato nei particolari lo stesso governo greco nel controricorso, nell'analizzare le opzioni a disposizione di tali imprese, che presentano tra loro differenze notevoli, attinenti tanto al regime giuridico, quanto alle conseguenze economiche.
24. Rispetto al regime giuridico, se le imprese scelgono di mantenere le scorte in depositi di loro proprietà o in affitto, sono loro stesse proprietarie dei prodotti e responsabili della qualità e della quantità di questi. Se invece decidono di trasferire il magazzinaggio delle scorte alle raffinerie, saranno queste ultime ad avere la proprietà dei prodotti e la responsabilità di conservarli in buono stato.
25. Quanto poi alle conseguenze di natura finanziaria, nel primo caso sono le imprese ad assumere il rischio della caduta dei prezzi del greggio, a dover sostenere i costi della detenzione delle scorte, gli effetti delle fluttuazioni monetarie, le spese di assicurazione, di sorveglianza, i costi di gestione in funzione delle quantità immagazzinate, nonché ad assumere il rischio di perdite dovute all'evaporazione dei prodotti o ad altre cause, il rischio di deterioramento della merce e gli altri rischi connessi. Se, al contrario, l'obbligo viene trasferito alle raffinerie, sono queste ad assumere tutti i rischi ed i costi inerenti alla detenzione delle scorte . I costi e i rischi di cui abbiamo parlato entrano nel computo del costo globale della detenzione delle scorte, che si trova incorporato nel prezzo praticato dalle raffinerie alle imprese di commercializzazione, ripercuotendosi a sua volta sul consumatore .
26. Orbene, il regime greco, la cui compatibilità con l'art. 30 del Trattato viene messa in dubbio dalla Commissione, subordina il trasferimento della detenzione delle scorte dalle imprese di commercializzazione alle raffinerie nazionali alla condizione che l'approvvigionamento avvenga presso le stesse raffinerie, in quantità uguale al volume di prodotti di ciascuna categoria che le raffinerie hanno fornito ai commercianti per un periodo di 90 giorni nell'arco dell'anno precedente.
Dato che, da una parte, la logica economica incoraggia le imprese di commercializzazione a trasferire il mantenimento delle scorte alle raffinerie e che, d'altra parte, il trasferimento è subordinato all'approvvigionamento presso le stesse raffinerie, si genera una situazione nella quale i commercianti sono indotti ad approvvigionarsi nelle raffinerie del paese. Si tratta insomma di un incitamento chiaro ed inequivocabile ad acquistare i prodotti nazionali.
27. I dati prodotti durante il procedimento confermano questa valutazione. Infatti, le parti in causa sono concordi sul fatto che le imprese di commercializzazione non dispongono di spazi sufficienti per detenere le scorte . Tuttavia è dimostrato che sono ben lungi dall'utilizzare la capacità a loro disposizione. Rispondendo alla domanda formulata per iscritto dalla Corte dopo la sospensione dell'udienza, il governo greco informava che, nell'anno 1997, le trentaquattro imprese di commercializzazione operanti sul territorio disponevano di una capacità sufficiente per detenere m3 1 257 000, che equivalgono approssimativamente a 1 070 000 tonnellate metriche. L'obbligo di immagazzinare le scorte che incombeva globalmente su tali imprese ammontava nel 1997 a tm 2 165 000; vale a dire che, in pratica, se per adempiere ai propri obblighi le imprese avessero utilizzato gli spazi a loro disposizione avrebbero dovuto ricorrere alle raffinerie per dare in deposito qualcosa in più della metà della quantità totale, ossia circa tm 1 095 000. Si scopre invece dalla stessa fonte che, tra l'aprile del 1997 ed il marzo del 1998, dette imprese detenevano in media solamente tm 227 000, il che rappresenta poco più del 10% del relativo obbligo, mentre le raffinerie operanti nel paese detenevano il resto, per un ammontare totale di tm 2 028 000.
28. In sintesi, seppure sia legittimo concedere alle imprese di comercializzazione la facoltà di trasferire l'obbligo di magazzinaggio delle scorte alle raffinerie operanti sul territorio greco, non lo è invece subordinare il trasferimento di tale obbligo all'acquisto di prodotti petroliferi nelle suddette raffinerie. Siffatto vincolo di acquisto costituisce un trattamento discriminatorio a svantaggio dei prodotti delle raffinerie situate negli altri Stati membri, giacché il commercio di tali prodotti viene sfavorito. Non a caso, se gli operatori commerciali desiderano approvvigionarsi di prodotti petroliferi in altri Stati membri, la normativa greca li priva di tutti i vantaggi che accompagnano l'autorizzazione a trasferire il magazzinaggio.
29. Il regime greco che regolamenta il mantenimento delle scorte di sicurezza può pertanto ostacolare, almeno indirettamente, il commercio tra gli Stati membri.
30. Il governo convenuto sostiene che il regime di magazzinaggio delle scorte non pone ostacoli all'importazione, poiché se così fosse gli operatori commerciali esaurirebbero le loro possibilità di detenere scorte nelle proprie aree appositamente abilitate e si servirebbero delle raffinerie del paese soltanto per i quantitativi restanti .
31. Non condivido questo ragionamento. Le imprese di commercializzazione decidono sulla politica degli acquisti in funzione di diversi fattori, uno dei quali è il costo di detenzione delle scorte. Le imprese greche effettuerebbero importazioni ed esaurirebbero le proprie capacità di detenzione prima di acquistare prodotti petroliferi dalle raffinerie del paese unicamente nel caso in cui la differenza di prezzo tra i prodotti nazionali e quelli importati compensasse la perdita dei vantaggi di cui potrebbero godere, trasferendo il magazzinaggio delle scorte alle condizioni stabilite .
32. Merita ricordare che l'applicabilità dell'art. 30 del Trattato ad un provvedimento nazionale di polizia generale del commercio non può dipendere da una circostanza di fatto puramente fortuita e variabile nel tempo e che, secondo quanto stabilisce la giurisprudenza Dassonville, un provvedimento in materia di commercio costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione semplicemente se può ostacolare, anche solo in potenza, il commercio intracomunitario.
33. Come bene sottolinea la Commissione in sede di replica, l'elemento rilevante in questo caso è che la normativa ellenica sul mantenimento del livello minimo di scorte di prodotti petroliferi può ostacolare le importazioni.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ricorre: nel caso di una normativa nazionale che disciplini in modo diverso la posizione dei prodotti nazionali e quella dei prodotti importati o che sfavorisca, in qualsiasi modo, lo smercio dei prodotti importati nei confronti di quelli nazionali ; o nel caso in cui una certa disposizione renda le importazioni più difficili o più onerose degli scambi interni ; o ancora, tramite il mero incoraggiamento da parte dello Stato ad acquistare i prodotti nazionali che, sebbene privo di effetto vincolante, può influire sul comportamento di operatori commerciali e di consumatori nel territorio di uno Stato membro, con la conseguenza di frustrare il conseguimento degli scopi del Trattato .
34. Quindi, indipendentemente dalla situazione dei prezzi, per i vantaggi che offre a fronte della detenzione delle scorte presso le raffinerie, il regime in questione può indurre le imprese di commercializzazione all'acquisto di prodotti petroliferi nazionali e può dissuadere le medesime dall'importare gli stessi prodotti da altri Stati membri.
35. Essendo giunto a questa conclusione, ritengo che non sia necessario analizzare se gli effetti restrittivi della normativa controversa sulla libera circolazione delle merci vengano aggravati dal fatto che le stazioni di servizio non possono acquistare direttamente dalle raffinerie né importare da altri Stati membri.
36. Per i motivi appena esposti, concordo con la Commissione che la normativa greca che istituisce il regime di immagazzinamento del livello minimo di scorte di prodotti petroliferi costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 30 del Trattato.
B - Sulla giustificazione delle restrizioni alla libera circolazione delle merci
37. Come noto, l'art. 36 del Trattato consente ad uno Stato membro di mantenere o introdurre provvedimenti che vietano o limitano gli scambi allorché, in primo luogo, detti provvedimenti sono giustificati, in particolare, da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di tutela della salute e della vita delle persone e, in secondo luogo, non costituiscono né un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio tra Stati membri .
38. La Corte di giustizia ha ripetutamente affermato che una normativa nazionale contraria all'art. 30 del Trattato può considerarsi giustificata solamente se risponde ad uno dei motivi di interesse generale enumerati nell'art. 36 oppure quando, applicata indistintamente ai prodotti nazionali e ai prodotti importati, è necessaria per soddisfare esigenze imperative relative, in particolare, all'efficacia dei controlli fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla difesa dei consumatori o alla lealtà dei negozi commerciali .
Inoltre, secondo l'interpretazione della Corte, una normativa o prassi nazionale adottata ai fini della salvaguardia di uno degli obiettivi menzionati dall'art. 36 è compatibile col Trattato solo in quanto non ecceda quanto appropriato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito . Se uno Stato membro ha la facoltà di scegliere fra diversi provvedimenti, tutti quanti atti ad ottenere lo stesso scopo, dovrà adottare quello che ostacola in misura minore la libertà degli scambi.
39. La Commissione parte dal presupposto che la normativa controversa colpisce distintamente i prodotti nazionali e quelli importati, e sostiene che non sussiste in questo caso nessuna delle ragioni elencate dall'art. 36 per giustificare una deroga alla libera circolazione delle merci. A suo avviso, l'obiettivo perseguito dalle autorità greche, che consiste nell'assicurare la continuità nel rifornimento dei prodotti petroliferi, si può ottenere con mezzi meno restrittivi. Essa propone la soppressione dell'art. 10 della legge n. 1571/85, modificato dall'art. 15 della legge n. 2289/95, di guisa che non si vincoli il trasferimento dell'obbligo di detenzione delle scorte all'impegno da parte delle imprese di commercializzazione ad acquistare dai raffinatori. Tale disposizione potrebbe venire sostituita da un'altra che consenta alle imprese di prendere in affitto dai raffinatori gli impianti per il deposito delle scorte, senza l'obbligo di acquistare i loro prodotti. Dal momento che esiste un provvedimento capace di ostacolare in minore misura la libera circolazione delle merci, pur permettendo di salvaguardare l'interesse generale perseguito, la Commissione ritiene che la legislazione greca sia sproporzionata.
40. Al contrario, il governo ellenico afferma che la normativa controversa non è discriminatoria. Con l'intento di giustificarla sostiene, da una parte, che il diritto fondamentale delle raffinerie alla libertà economica verrebbe eccessivamente ridotto qualora queste dovessero detenere i livelli minimi di scorte, surrogandosi quindi alle imprese di commercializzazione, senza ottenere in cambio l'impegno da parte di queste a comprare i loro prodotti.
D'altra parte, il governo ritiene che l'interesse generale giustifichi il fatto che le imprese di commercializzazione non siano autorizzate a prendere i depositi in affitto dalle raffinerie per immagazzinare i livelli minimi di scorte e che tale interesse generale non possa venire raggiunto con mezzi meno rigidi.
41. Concordo con la Commissione che il regime greco sull'immagazzinamento dei livelli minimi di scorta dei prodotti petroliferi non colpisce indistintamente i prodotti nazionali e quelli importati in quanto, come è stato dimostrato nel corso del procedimento, gli operatori commerciali possono affrancarsi dall'obbligo di detenzione delle scorte quando si approvvigionano presso le raffinerie del paese, mentre la stessa possibilità non è prevista quando acquistano i prodotti petroliferi dalle raffinerie impiantate in altri Stati membri.
Per tale ragione occorrerà prendere in esame, come possibili giustificazioni, unicamente i motivi di interesse generale elencati nell'art. 36. Tale precetto, secondo l'interpretazione che ne ha dato la giurisprudenza di questa Corte, poiché stabilisce un'eccezione al principio fondamentale dell'abolizione di qualsiasi ostacolo alla libera circolazione delle merci tra gli Stati membri, va interpretato restrittivamente, senza che le deroghe in esso enumerate possano venire estese a casi diversi da quelli ivi tassativamente previsti. A titolo di esempio, e senza volere essere esaustiva, la Corte non ha ammesso quali giustificazioni la difesa dei consumatori, la lealtà dei negozi commerciali e neppure la tutela della creatività e della differenziazione culturale nel settore del libro, in quanto non espressamente previste dalla disposizione di cui trattasi.
42. A titolo di giustificazione per poter mantenere in vigore il regime attuale, il governo convenuto si difende richiamando la libertà economica delle imprese di raffinazione ed il rischio di compromettere la loro capacità di funzionamento, in quanto, a suo parere, la soppressione della condizione che impone l'approvvigionamento dalle raffinerie per trasferire l'obbligo di magazzinaggio delle scorte comprometterebbe il sistema di distribuzione di un settore industriale vitale per la sicurezza del paese e, pertanto, la continuità nell'approvvigionamento di prodotti petroliferi.
43. La libertà economica delle raffinerie, o delle imprese in generale, non figura nell'elenco dell'art. 36 del Trattato come motivo di giustificazione, e per tale ragione deve essere scartata. In ogni caso, ritengo che la proposta della Commissione non attenti minimamente alla libertà delle imprese, poiché non pretende di costringerle ad assumere l'obbligo di detenzione che incombe agli operatori commerciali, ma cerca unicamente di sopprimere il vincolo che attualmente lega il trasferimento dell'obbligo di immagazzinamento delle scorte all'approvvigionamento presso la medesima raffineria, per far sì che siano le leggi del mercato e della libera concorrenza a regolare lo stoccaggio dei prodotti petroliferi.
44. Per quanto concerne il rischio che correrebbe il sistema di distribuzione di un settore industriale vitale per la sicurezza del paese, il governo convenuto non ha a mio avviso dimostrato che per la salvaguardia della sicurezza nazionale sia imprescindibile vincolare il trasferimento del deposito dei prodotti petroliferi all'obbligo di approvvigionamento presso un determinato operatore economico. Per quanto mi riguarda, non intravedo una ragione in virtù della quale se, nel regime attuale, le raffinerie possono stoccare i loro stessi prodotti, non potrebbero, in un regime soggetto alle leggi del mercato e della libera concorrenza, stoccare i prodotti acquistati dagli operatori commerciali in altri Stati membri.
45. Le autorità greche fanno inoltre presente che se venisse ridotta la capacità di detenzione delle raffinerie si comprometterebbe la loro flessibilità di funzionamento, il che implicherebbe l'aumento dei costi di produzione con conseguente penalizzazione del consumatore a seguito di un rialzo dei prezzi, nella migliore delle ipotesi, ed una penuria di prodotti in epoca di crisi. Esse aggiungono poi che la necessità di ricorrere al trasporto a lunga distanza renderebbe sconveniente il rifornimento delle isole, che consumano piccoli quantitativi di prodotti petroliferi. Tuttavia, i suddetti motivi non possono venire sussunti sotto nessuna delle ragioni di interesse generale enumerate nell'art. 36 del Trattato poiché, secondo una costante giurisprudenza della Corte, questa disposizione non contempla misure di natura economica .
46. Infine, il governo convenuto assicura che senza la produzione delle raffinerie greche risulterebbe impossibile rifornire le forze armate dei carburanti specifici da esse usati, che non sono in vendita presso le imprese di commercializzazione. Non mi risulta, tuttavia, che la Commissione pretenda che le raffinerie greche smettano di funzionare. In ogni caso, non mi sembra essenziale allo scopo di preservare la pubblica sicurezza di uno Stato membro che i carburanti consumati dalle sue forze armate siano necessariamente prodotti e distribuiti dalle raffinerie nazionali.
47. Secondo l'interpretazione data dalla Corte nella sentenza Campus Oil, costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione la normativa nazionale che faccia obbligo a tutti gli importatori di rifornirsi di prodotti petroliferi, per una determinata percentuale del loro fabbisogno, presso una raffineria impiantata nel territorio nazionale. La Corte ha poi riconosciuto che uno Stato membro, nel caso di specie l'Irlanda, il quale per l'approvvigionamento di prodotti petroliferi dipenda interamente o quasi interamente dalle importazioni, può richiamarsi a motivi di pubblica sicurezza ai sensi dell'art. 36 del Trattato, per imporre agli importatori l'obbligo di procurarsi una determinata percentuale del loro fabbisogno acquistandola da una raffineria situata nel suo territorio a prezzi fissati dal ministro competente in base alle spese relative all'esercizio di detta raffineria, qualora la produzione di questa non possa essere smerciata liberamente, a prezzi competitivi, sul mercato di cui trattasi .
I quantitativi di prodotti petroliferi interessati da siffatto sistema non potrebbero tuttavia superare né i limiti dell'approvvigionamento minimo, senza il quale la pubblica sicurezza dello Stato interessato sarebbe compromessa, né il livello di produzione necessario per garantire la disponibilità della capacità della raffineria nell'eventualità di una crisi e per consentire permanentemente la trasformazione del petrolio per la cui fornitura lo Stato interessato ha stipulato contratti a lunga scadenza .
48. A mio avviso, gli argomenti sulla pubblica sicurezza addotti dalla Repubblica ellenica nel presente procedimento a giustificazione della normativa interna non hanno la forza di quelli avanzati a suo tempo dal governo irlandese per giustificare la normativa nazionale che pregiudicava l'importazione di prodotti petroliferi in Irlanda, e che indussero la Corte a riconoscere la sussistenza di una delle giustificazioni enumerate dall'art. 36 del Trattato.
49. In conclusione, sono d'accordo con la Commissione sul fatto che non sussiste, nel presente caso, alcuno dei motivi di interesse generale enumerati dall'art. 36 a titolo di giustificazione. Il ricorso della Commissione è pertanto da ritenersi fondato.
VII - Spese
50. Conformemente alla domanda della Commissione, la Repubblica ellenica deve venire condannata alle spese del processo, ai sensi dell'art. 69, n. 2, primo
comma, del regolamento di procedura.
VIII - Conclusione
51. In base alle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di giustizia:
«- di dichiarare che la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE), avendo introdotto e mantenuto in vigore un regime per l'immagazzinamento del livello minimo di scorte di prodotti petroliferi che permette alle imprese dedite al commercio di tali prodotti di trasferire l'obbligo di detenzione, a loro incombente, alle raffinerie installate nel paese, dalle quali abbiano acquistato prodotti nell'arco dell'anno precedente, ed in quantità pari al volume dei prodotti che ciascuna raffineria ha fornito alle prime in un determinato periodo.
- di condannare la Repubblica ellenica alle spese».