61993CJ0156_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-156/93,
Europees Parlement, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Campinos, juridisch adviseur, bijgestaan door F. Vainker en K. Bradley, leden van de juridische dienst, als gemachtigden, en vervolgens door F. Vainker en K. Bradley, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees Parlement, Kirchberg,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Timmermans, adjunct-directeur-generaal, en D. Gilmour en J. L. Iglesias Buhigues, juridisch adviseurs, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
ondersteund door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J.-C. Piris, directeur-generaal van de juridische dienst, en M. Bishop, lid van deze dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij B. Eynard, directeur van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
interveniënt,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 207/93 van de Commissie van 29 januari 1993 tot vaststelling van de inhoud van bijlage VI bij verordening (EEG) nr. 2092/91 inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen en tot vaststelling van bepalingen voor de toepassing van artikel 5, lid 4, van die verordening (PB 1993, L 25, blz. 5), of, subsidiair, tot nietigverklaring van de betwiste gedeelten van deze verordening,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, F. A. Schockweiler, P. J. G. Kapteyn (rapporteur) en P. Jann, kamerpresidenten, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray, G. Hirsch, H. Ragnemalm en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: L. Hewlett, administrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 7 maart 1995,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 mei 1995,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 april 1993, heeft het Europees Parlement krachtens artikel 173 EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 207/93 van de Commissie van 29 januari 1993 tot vaststelling van de inhoud van bijlage VI bij verordening (EEG) nr. 2092/91 inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen en tot vaststelling van bepalingen voor de toepassing van artikel 5, lid 4, van die verordening (PB 1993, L 25, blz. 5, hierna: de "litigieuze verordening"), of, subsidiair, om nietigverklaring van de betwiste gedeelten van deze verordening.
2 Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen (PB 1991, L 198, blz. 1, hierna: de "basisverordening"), vastgesteld op basis van artikel 43 van het Verdrag, strekt met name tot vaststelling van de produktie-, etiketterings- en controleregels ter bescherming van de biologische landbouw.
3 Artikel 5, leden 1 tot en met 6, van de basisverordening bepaalt de voorwaarden waaronder bij de etikettering van of in de reclame voor een produkt mag worden verwezen naar de biologische produktiemethode. Artikel 5, lid 7, preciseert, dat gedetailleerde uitvoeringsbepalingen van dit artikel kunnen worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 14, op basis waarvan de Commissie maatregelen kan vaststellen overeenkomstig het advies van een uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten samengesteld comité. Krachtens lid 8 worden volgens dezelfde procedure limitatieve lijsten van in sommige bepalingen van artikel 5 bedoelde stoffen en produkten in bijlage VI bij de verordening opgesteld. Volgens lid 9 ten slotte beziet de Commissie vóór 1 juli 1993 de bepalingen van dit artikel opnieuw en dient zij zo nodig voorstellen in voor een eventuele herziening.
4 De litigieuze verordening van de Commissie stelt met name de in artikel 5, lid 8, van de basisverordening bedoelde limitatieve lijsten van stoffen in bijlage VI vast.
5 Deel A, punt 4, sub i, van deze bijlage betreft in het bijzonder preparaten op basis van micro-organismen die gewoonlijk worden gebruikt bij de produktie van levensmiddelen, met uitzondering van genetisch gemodificeerde micro-organismen (hierna: "GGMO' s") als gedefinieerd in artikel 2, sub 2, van richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen (hierna: "GGO' s") in het milieu (PB 1990, L 117, blz. 15). Zo ook betreft deel B, sub i, preparaten op basis van micro-organismen en enzymen die gewoonlijk worden gebruikt als technische hulpstoffen bij de produktie van levensmiddelen, met uitzondering van GGMO' s in de zin van richtlijn 90/220. Deze GGMO' s komen evenwel voor in de delen A, punt 4, sub ii, en B, sub ii, voor zover zij hieronder zijn opgenomen overeenkomstig de besluitvormingsprocedure van artikel 14 van de basisverordening.
6 Ten slotte kunnen ingevolge artikel 2 van de litigieuze verordening bepaalde delen van bijlage VI slechts worden gewijzigd indien is voldaan aan minimumvoorwaarden. Zo kunnen, wat de technische hulpstoffen betreft die onder deel B vallen, alleen de stoffen worden opgenomen die worden gebruikt bij de produktie van levensmiddelen in het algemeen en waarvoor is aangetoond dat het zonder deze stoffen niet mogelijk is levensmiddelen te produceren.
7 Zich beroepend op een schending van zijn prerogatieven, betwist het Parlement dat deze opneming van GGMO' s in bijlage VI bij de basisverordening geldig is. Tot staving van zijn beroep draagt hij drie middelen voor, respectievelijk ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie om de basisverordening te wijzigen, misbruik van bevoegdheid door deze instelling en ten slotte ontoereikende motivering van de litigieuze bepalingen.
8 De Commissie, die enige twijfels uit over de ontvankelijkheid van het beroep, is van mening dat de argumentatie van het Parlement moet worden verworpen.
9 De Raad is tussengekomen ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Het Parlement betwist zowel de ontvankelijkheid als de gegrondheid van deze interventie.
De ontvankelijkheid van het beroep
10 Volgens vaste rechtspraak (zie met name arrest van 28 juni 1994, zaak C-187/93, Parlement/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-2857, r.o. 14), kan het Parlement bij het Hof een beroep tot nietigverklaring van een handeling van de Raad of de Commissie instellen, mits dit beroep slechts strekt tot eerbiediging van zijn prerogatieven en slechts berust op middelen die aan schending van deze prerogatieven zijn ontleend. Aan deze voorwaarde is voldaan, zodra het Parlement duidelijk aangeeft, welk van zijn prerogatieven moet worden geëerbiedigd en op welke wijze inbreuk op dit prerogatief zou zijn gemaakt (zie arrest van 2 maart 1994, zaak C-316/91, Parlement/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-625, r.o. 13).
11 Op grond van deze criteria moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, voor zover het is gebaseerd op schending van artikel 190 van het Verdrag. Door te stellen dat de litigieuze bepalingen gelet op dit artikel onvoldoende met redenen zijn omkleed, geeft het Parlement immers niet duidelijk aan hoe door die schending, gesteld dat zij juist is, zijn eigen prerogatieven zouden worden geschonden.
12 Daarentegen vormt het recht om te worden geraadpleegd krachtens een verdragsbepaling, een prerogatief van het Parlement (zie arrest van 2 maart 1994, Parlement/Raad, reeds aangehaald, r.o. 16). Het Parlement stelt dat het ingevolge de litigieuze verordening, voor zover deze de vraag regelt of het gebruik van GGMO' s bij de biologische produktie van landbouwprodukten mag worden toegestaan, is uitgesloten van de procedure volgens welke die vraag normaal zou moeten worden geregeld. Zijns inziens wordt deze vraag beheerst door de basisverordening van de Raad, die is gebaseerd op artikel 43 van het Verdrag, krachtens hetwelk het Parlement moet worden geraadpleegd.
13 Voor zover het beroep kritiseert, dat de Commissie door de vaststelling van de bestreden verordening de haar krachtens de basisverordening toekomende bevoegdheden heeft overschreden, strekt het ertoe aan te tonen, dat de prerogatieven van het Parlement zijn geschonden doordat de Commissie niet bevoegd was de basisverordening te wijzigen of doordat deze misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt.
De ontvankelijkheid van de tussenkomst van de Raad
14 Volgens artikel 37, laatste alinea, van 's Hofs Statuut-EEG kunnen de conclusies van een verzoek tot voeging slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen (zie arrest van 17 maart 1993, zaak C-155/91, Commissie/Raad, Jurispr. 1993, blz. I-939, r.o. 24).
15 Door te concluderen tot verwerping van het middel ontleend aan misbruik van bevoegdheid door de Commissie, intervenieert de Raad ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie tot verwerping van het beroep, zich daarbij baserend op een middel dat niet vreemd is aan de door de Commissie aangevoerde middelen. De tussenkomst van de Raad kan niet niet-ontvankelijk worden verklaard op grond dat hij slechts een deel van het aan het beroep ten grondslag liggende betoog bespreekt.
Ten gronde
Onbevoegdheid
16 Het Parlement betoogt dat de litigieuze verordening, door het kader van biologische levensmiddelen uit te breiden tot produkten die GGMO' s bevatten, de verwezenlijking van de doelstellingen van de basisverordening betreffende de verwachtingen van de consument, de voorwaarden van een billijke mededinging, het vrije verkeer van biologische produkten en het evenwicht tussen de landbouwproduktie en de milieubescherming in gevaar brengt. Volgens het Parlement heeft de Commissie daarmee de grenzen van de haar bij de basisverordening toegekende bevoegdheden overschreden en deze verordening gewijzigd zonder zich te houden aan de procedure van artikel 43 EEG-Verdrag, bepalende dat wetgevende handelingen door de Raad na raadpleging van het Parlement kunnen worden verricht.
17 De Commissie betoogt dat de litigieuze bepalingen, volgens welke GGMO' s in de toekomst onder bepaalde voorwaarden mogen worden toegevoegd aan de in bijlage VI bij de basisverordening opgestelde lijsten van stoffen, alleen beogen de toekomstige situatie te vrijwaren, zonder de huidige belangen van de consumenten noch de andere door het Parlement aangevoerde belangen aan te tasten. Er met name op wijzend dat de basisverordening, anders dan was voorgesteld in een door het Parlement aangenomen amendement, het gebruik van GGO' s of GGMO' s in de biologische landbouw niet heeft verboden en deze stoffen niet heeft uitgesloten van de lijst van stoffen die kunnen worden gebruikt als ingrediënten of technische hulpstoffen, is de Commissie van oordeel dat deze verordening haar ten volle machtigde om de door haar vastgestelde maatregelen te nemen.
18 Volgens de rechtspraak van het Hof (zie met name arresten van 16 juni 1987, zaak 46/86, Romkes, Jurispr. 1987, blz. 2671, r.o. 16, en 10 mei 1995, zaak C-417/93, Parlement/Raad, Jurispr. 1995, blz. I-0000, r.o. 30) behoeven de verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet in al hun details door de Raad volgens de procedure van artikel 43 van het Verdrag te worden vastgesteld. Aan die bepaling is voldaan zodra de hoofdzaken van de te regelen materie overeenkomstig de aldaar voorziene procedure zijn vastgesteld; de bepalingen ter uitvoering van basisverordeningen kunnen volgens een andere procedure worden vastgesteld, zoals in artikel 5, leden 7 en 8, van de basisverordening is voorzien. Een uitvoeringsverordening als de litigieuze verordening, die is vastgesteld zonder raadpleging van het Parlement, mag evenwel niet in strijd komen met de hoofdzaken van de materie, zoals deze na raadpleging van het Parlement in de basisverordening zijn geregeld.
19 In casu heeft de basisverordening blijkens de vijfde overweging van de considerans met name tot doel, een communautaire kaderregeling voor de produktie, de etikettering en de controle vast te stellen ter bescherming van de biologische landbouw. Daardoor moet een eerlijke mededinging tussen de producenten worden gewaarborgd, de anonimiteit op de markt van biologische produkten worden voorkomen en een grotere geloofwaardigheid van deze produkten in de ogen van de consument worden bereikt.
20 Wat meer bepaald de etikettering van voor menselijke voeding bestemde biologische produkten en de reclame voor deze produkten betreft, bepaalt artikel 5, lid 3, van de basisverordening de voorwaarden waaronder in de verkoopsbenaming van het produkt kan worden verwezen naar de biologische produktiemethode. Deze verwijzing is in beginsel slechts mogelijk indien alle ingrediënten van agrarische oorsprong van deze produkten volgens de regels van de artikelen 6 en 7 zijn geproduceerd, indien de produkten als ingrediënten van niet-agrarische oorsprong uitsluitend in bijlage VI genoemde stoffen bevatten, indien zij niet zijn behandeld met ioniserende stralingen of met niet in deze bijlage VI opgenomen stoffen, en indien zij ten slotte zijn bereid door een marktdeelnemer die zich aan de controlemaatregelen van de artikelen 8 en 9 heeft onderworpen.
21 Ingevolge artikel 5, lid 8, worden de limitatieve lijsten van de in bijlage VI bij de basisverordening op te nemen stoffen opgesteld volgens de procedure van artikel 14, krachtens hetwelk de Commissie maatregelen kan nemen die in overeenstemming zijn met het advies van een comité dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten. Zo heeft de Commissie de litigieuze verordening vastgesteld, waarin de GGMO' s worden vermeld in de in rechtsoverweging 5 van dit arrest weergegeven bewoordingen.
22 Anders dan het Parlement betoogt, gaan de litigieuze bepalingen het kader van de tenuitvoerlegging van de beginselen neergelegd in de na raadpleging van het Parlement vastgestelde basisverordening, niet te buiten.
23 In deel A, punt 4, sub i, van bijlage VI worden de GGMO' s, evenals in deel B, sub i, van deze bijlage, uitdrukkelijk uitgesloten van de preparaten op basis van micro-organismen die gewoonlijk bij de produktie van levensmiddelen worden gebruikt. Zij komen slechts voor in elk van deze delen, sub ii, voor zover zij hieronder zijn opgenomen overeenkomstig de besluitvormingsprocedure van artikel 14 van de basisverordening. Zo is geen enkel GGMO opgenomen in de limitatieve lijsten van stoffen in bijlage VI bij de basisverordening, en zal dit in voorkomend geval slechts anders kunnen zijn indien de voor de vaststelling van deze lijsten voorziene procedure en de voorwaarden die in artikel 2 van de litigieuze verordening voor de wijziging ervan zijn vastgesteld, worden nageleefd. Dit is de reden waarom de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie van oordeel was, dat de litigieuze bepalingen geen rechtsgevolgen hadden die het Parlement kon aanvechten.
24 Ongeacht de precieze draagwijdte van deze bepalingen, kan het hoe dan ook niet in strijd met de bepalingen van de basisverordening worden geacht, dat de GGMO' s op de limitatieve lijsten van bijlage VI zijn opgenomen. Biologische produkten kunnen namelijk ingrediënten van niet-agrarische oorsprong en andere stoffen bevatten binnen de grenzen die zijn vastgesteld bij voormelde bepalingen van deze verordening, die het aan de Commissie overlaten de lijsten ervan op te stellen. Zoals deze laatste opmerkt, heeft de Raad bij de vaststelling van de basisverordening, en anders dan was voorgesteld in een door het Parlement goedgekeurd amendement, niet het gebruik van GGO' s of GGMO' s in de biologische landbouw willen verbieden en heeft hij die stoffen niet uitgesloten van die welke op de limitatieve lijsten kunnen voorkomen.
25 Voor het overige vallen de algemene regels strekkende tot controle op het gebruik van GGO' s of GGMO' s ter bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, niet onder de basisverordening inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen. Zij zijn neergelegd in richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen (PB 1990, L 117, blz. 1) en in richtlijn 90/220 (reeds aangehaald). Deze richtlijnen voorzien met name voor het gebruik van deze produkten in een stelsel van voorafgaande kennisgeving aan de bevoegde instanties van de Lid-Staten door de fabrikant of de importeur en van toestemming door deze instanties of, onder bepaalde omstandigheden, door de Commissie.
26 Blijkens het voorgaande heeft de vermelding van de GGMO' s in bijlage VI bij de basisverordening, waarvan de inhoud is vastgesteld bij de litigieuze verordening, niet geleid tot de vaststelling van nieuwe regels die het gebruik van deze stoffen in de biologische landbouw toestaan. Dat gebruik is immers slechts mogelijk indien de in voormelde richtlijnen voorziene procedures worden gevolgd en die stoffen daadwerkelijk op de limitatieve lijsten van bijlage VI voorkomen.
27 Derhalve hebben de door de Commissie vastgestelde litigieuze bepalingen het door de Raad na advies van het Parlement vastgestelde gemeenschapsrecht niet gewijzigd. Het middel ontleend aan onbevoegdheid moet dus worden verworpen.
Misbruik van bevoegdheid
28 Het Parlement betoogt subsidiair, dat de Commissie misbruik heeft gemaakt van de haar in artikel 5, lid 8, van de basisverordening verleende bevoegdheden. Na het debat in het Parlement over de basisverordening zou de Commissie hebben verklaard, dat zij de bekommernissen die werden uitgedrukt in de amendementen waarmee het gebruik van GGMO' s in de biologische landbouw moest worden verboden, deelde, en zou zij de verzekering hebben gegeven, dat technisch onderzoek zou worden verricht om op dit punt tot een passende oplossing te komen. Zij had derhalve de procedure van artikel 5, lid 9, van de basisverordening moeten toepassen, op grond waarvan zij zo nodig voorstellen indient voor een eventuele herziening van de verordening, welke herziening ingevolge artikel 43 van het Verdrag slechts mogelijk is na raadpleging van het Parlement.
29 De Commissie betwist de uitlegging die het Parlement aan haar verklaringen geeft. Zij betoogt, dat zij niet heeft getracht de in artikel 5, lid 8, van de basisverordening verleende bevoegdheid te gebruiken ter omzeiling van de noodzakelijke raadpleging van het Parlement inzake het gebruik van GGMO' s in de levensmiddelenproduktie. Deze kwestie is namelijk geregeld in andere gemeenschapsrechtelijke bepalingen en, zo het gebruik van GGMO' s ingevolge laatstbedoelde bepalingen is toegestaan, is het alleen de vraag in hoeverre andere elementen bijzondere regels voor de sector biologische levensmiddelen noodzakelijk maken.
30 De Raad ondersteunt het standpunt van de Commissie en betoogt met name, dat deze laatste zich juridisch niet kon verbinden door enigerlei intentieverklaring, in ieder geval zeker niet voordat hij, de Raad, zich over haar voorstel had uitgesproken en haar uitvoeringsbevoegdheden had verleend. De verklaring van de Commissie kan dus niet het rechtsgevolg hebben dat het Parlement daaraan toekent.
31 De rechtspraak van het Hof (zie met name arrest van 20 juni 1991, zaak C-248/89, Cargill, Jurispr. 1991, blz. I-2987, r.o. 26) omschrijft misbruik van bevoegdheid als de vaststelling, door een gemeenschapsinstelling, van een handeling met het uitsluitende, althans doorslaggevende oogmerk, andere doelen te bereiken dan de instelling zegt na te streven, dan wel te ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan zekere omstandigheden het hoofd te bieden.
32 Aangaande de overeenstemming tussen het nagestreefde doel en het doel dat de Commissie zegt na te streven, zij beklemtoond dat nergens uit het dossier blijkt, dat de Commissie door de vaststelling van de litigieuze bepalingen een ander doel heeft nagestreefd dan dat weergegeven in de considerans van de verordening waarin die bepalingen zijn vervat. Inzonderheid is de vermelding van de GGMO' s in deze verordening geenszins in strijd met de doelstelling die is omschreven in de zesde overweging van de considerans, luidens welke de vraag of uit GGMO' s verkregen produkten mogen worden gebruikt in levensmiddelen op het etiket waarvan wordt verwezen naar biologische produktiemethoden, uitvoerig zal worden onderzocht wanneer het gebruik van deze produkten in levensmiddelen overeenkomstig het daarvoor geldende gemeenschapsrecht wordt toegestaan.
33 Wat betreft het vereiste een speciaal voorziene procedure niet te omzeilen, kan het Parlement niet stellen, dat de Commissie de procedure van artikel 5, lid 9, van de basisverordening had moeten toepassen. Zoals blijkt uit rechtsoverweging 27 van het onderhavige arrest, hebben de door de Commissie vastgestelde litigieuze bepalingen immers geen wijziging gebracht in het door de Raad na advies van het Parlement vastgestelde gemeenschapsrecht.
34 Bijgevolg moet het middel ontleend aan misbruik van bevoegdheid worden verworpen.
35 Uit bovenstaande overwegingen volgt, dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
36 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten te worden verwezen. Aangezien het Parlement in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, van dit Reglement zal de Raad, interveniënt, zijn eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Europees Parlement in de kosten van het geding. Verstaat dat de Raad zijn eigen kosten zal dragen.