Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 12. März 2026(1)
Rechtssache C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
gegen
Konkurences padome
(Vorabentscheidungsersuchen der Augstākā tiesa [Senāts] [Oberstes Gericht, Lettland])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Wettbewerb – Art. 102
AEUV – Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung – Begriff der wirtschaftlichen Tätigkeit und des Unternehmens – Organisation der Abfallbewirtschaftung in der Gemeinde und Befugnis zur Wahl des Systems, nach dem die Auswahl des Auftragnehmers erfolgt – Entscheidungen, die zur Ausübung hoheitlicher Befugnisse gehören – Verfahren zur Auswahl des Auftragnehmers für die Erbringung der kommunalen Abfallbewirtschaftungsdienste – Direktvergabe – Teilweise im Eigentum der Gemeinde stehender Dienstleister “
1.        Im Jahr 2004 schloss die Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Landesstadt Jelgava, Lettland [im Folgenden: Gemeinde Jelgava]) mit einer Gesellschaft, deren Mehrheitsaktionärin sie ist, einen Dienstleistungsvertrag über die Sammlung und Behandlung von Abfällen in der Gemeinde.
2.        Die Auswahl des Auftragnehmers erfolgte ohne Ausschreibung. Der Vertrag hatte eine Laufzeit bis zum Jahr 2029.
3.        Im Jahr 2021 stellte der Konkurences padome (Wettbewerbsrat, Lettland) fest, dass die Gemeinde durch die direkte Auswahl des Auftragnehmers gegen das Verbot der missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung verstoßen habe, und verhängte eine Geldbuße gegen sie.
4.        Das vorlegende Gericht ersucht um Auslegung von Art. 102 AEUV, um im Wesentlichen festzustellen, ob eine Gemeinde als „Unternehmen“ handelt, wenn sie eine Entscheidung darüber trifft, wie die Erbringung der Dienstleistung der Abfallbewirtschaftung in ihrem Hoheitsgebiet organisiert wird.
I.      Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht
1.      Richtlinie 75/442/EWG(2)
5.        Art. 5 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten setzen die zuständige(n) Behörde(n) ein, die damit beauftragt ist (sind), in einem bestimmten Gebiet die Maßnahmen zur Abfallbeseitigung zu planen, zu organisieren, zu genehmigen und zu überwachen[,] oder bestimmen diese Behörde(n).“
2.      Richtlinie 2008/98/EG(3)
6.        In Art. 13 („Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt“) heißt es:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Abfallbewirtschaftung ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit oder Schädigung der Umwelt erfolgt und insbesondere
a)      ohne Gefährdung von Wasser, Luft, Boden, Tieren und Pflanzen,
b)      ohne Verursachung von Geräusch- oder Geruchsbelästigungen und
c)      ohne Beeinträchtigung der Landschaft oder von Orten von besonderem Interesse.“
B.      Lettisches Recht
1.      Wettbewerbsgesetz(4)
7.        Nach Art. 1 Nr. 1 gilt als „marktbeherrschende Stellung“ die wirtschaftliche Stellung eines oder mehrerer Wirtschaftsteilnehmer auf einem bestimmten Markt, wenn diese den Wettbewerb auf diesem Markt über einen hinreichend langen Zeitraum verhindern, einschränken oder erheblich verfälschen können, indem sie ganz oder teilweise unabhängig von den Wettbewerbern, Kunden, Lieferanten oder Verbrauchern handeln.
8.        Art. 1 Nr. 9 bezeichnet als „Wirtschaftsteilnehmer“ jede – auch ausländische – Person, die im lettischen Hoheitsgebiet eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt oder auszuüben beabsichtigt oder deren Tätigkeit den Wettbewerb im lettischen Hoheitsgebiet beeinträchtigt oder beeinträchtigen kann.
9.        Art. 13 hat den gleichen Inhalt wie Art. 102 AEUV(5).
2.      Gesetz über die Organisation der staatlichen Verwaltung(6)
10.      Nach Art. 1 Nr. 2 bezeichnet der Ausdruck „nachgeordnete juristische Person des öffentlichen Rechts“ eine Gemeinde oder eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts, die durch Gesetz oder kraft Gesetzes errichtet wurde.
11.      Art. 87 sieht vor, dass eine juristische Person des öffentlichen Rechts im Bereich des Privatrechts handelt, wenn sie i)
die für ihre Arbeit erforderlichen Geschäfte tätigt, ii)
Dienstleistungen erbringt oder iii)
eine Kapitalgesellschaft gründet oder eine Beteiligung an einer bestehenden Kapitalgesellschaft erwirbt. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts, die im Bereich des Privatrechts handelt, unterliegt den Gesetzen, die die privatrechtlichen Geschäfte im Allgemeinen regeln, soweit dieses Handeln nicht durch andere Vorschriften beschränkt ist.
3.      Gesetz über die Kommunen(7)
12.      Gemäß Art. 15 ist es eine der Aufgaben der Selbstverwaltung der Gemeinden, die öffentlichen Versorgungsleistungen für die Bevölkerung zu organisieren, wozu auch die kommunale Abfallbewirtschaftung gehört.
4.      Gesetz über die Abfallbewirtschaftung(8)
13.      Nach Art. 9 organisieren die Gemeinden in ihrem Verwaltungsgebiet die Bewirtschaftung der kommunalen Abfälle einschließlich der gefährlichen Abfälle gemäß den Abfallbewirtschaftungsplänen.
14.      Art. 15 regelt die Zuständigkeit der örtlichen Behörde für die Auswahl des Betreibers, der die Sammlung, den Transport, die Behandlung und die Lagerung der kommunalen Abfälle in dem betreffenden Bewirtschaftungsgebiet durchführt; diese Auswahl erfolgt nach dem im Vergaberecht vorgesehenen Verfahren, indem eine öffentliche Ausschreibung für die kommunale Abfallbewirtschaftung in einem bestimmten Gebiet durchgeführt wird(9).
5.      Gesetz über das öffentliche Auftragswesen für den Bedarf des Staates oder der Gemeinden(10)
15.      Nach Art. 1 Nr. 3 Buchst. a bezeichnet der Ausdruck „öffentlicher Auftraggeber“ eine Verwaltungsbehörde, eine sonstige Behörde, eine nachgeordnete juristische Person des öffentlichen Rechts sowie eine privatrechtliche Einrichtung, die die folgenden Kriterien gleichzeitig erfüllt:
–        Sie ist zu dem Zweck gegründet worden oder hat die Aufgabe, einen öffentlichen Bedarf zu erfüllen, und sie ist nicht gewerblich tätig,
–        sie steht unter der Aufsicht oder dem bestimmenden Einfluss einer Verwaltungsbehörde, einer sonstigen Behörde, einer nachgeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einer privatrechtlichen Einrichtung, die diese Kriterien erfüllt (und die
die Mehrheit der Stimmrechte bei der Wahl der Mitglieder der Aufsichts- oder Leitungsorgane oder bei der Bestellung der Geschäftsführung innehat) oder deren Tätigkeiten zu mehr als 50 % vom Staat, einer nachgeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einer juristischen Person des Privatrechts, die diese Kriterien erfüllt, finanziert werden.
16.      Art. 4 enthält Ausnahmen von der Anwendung des Gesetzes und erlaubt es dem öffentlichen Auftraggeber, dieses bei der Vergabe eines Auftrags nicht anzuwenden, der u. a. eine Dienstleistung zum Gegenstand hat, die von einer zur Erfüllung der Aufgaben des öffentlichen Auftraggebers geschaffenen Einrichtung erbracht wird, die unter der vollständigen Kontrolle des öffentlichen Auftraggebers steht oder diesem untergeordnet ist und ihre Dienstleistungen hauptsächlich (zu mehr als 80 % des Auftragswerts) an den öffentlichen Auftraggeber erbringt, und die in ihren Beziehungen zu Dritten die gesetzlichen Anforderungen uneingeschränkt erfüllt.
II.    Sachverhalt, Rechtsstreit und Vorlagefrage
17.      In der Vorlageentscheidung wird der Sachverhalt wie folgt dargestellt:
–        Am 27. September 2004 wurde die Gesellschaft SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (im Folgenden: SIA JKP), deren Stammkapital zu 51 % von der Gemeinde Jelgava und zu 49 % von einer juristischen Person des Privatrechts gehalten wird, in das Handelsregister der Republik Lettland eingetragen.
–        Am 1. November 2004 schloss die Gemeinde Jelgava mit SIA JKP einen Vertrag mit einer Laufzeit bis zum 31. Dezember 2029 über die Erbringung von Dienstleistungen der Abfallbewirtschaftung und der Entwicklung und Förderung des Abfallbewirtschaftungssystems im Gebiet der Gemeinde Jelgava (im Folgenden: Dienstleistungsvertrag).
–        Die Gemeinde Jelgava schloss diesen Dienstleistungsvertrag ohne Ausschreibung, weil sie von einer im damals geltenden Gesetz über das öffentliche Auftragswesen vorgesehenen Ausnahme, der sogenannten „In‑House“-Vergabe, Gebrauch machte.
–        Am 25. Mai 2020 ging beim Wettbewerbsrat die Beschwerde einer Privatperson ein, die geltend machte, dass die Auswahl des Dienstleisters für die Abfallbewirtschaftung im Gemeindegebiet von Jelgava rechtswidrig gewesen sei, weshalb der Dienstleistungsvertrag aufzulösen und ein neues Auswahlverfahren durchzuführen sei.
–        Am 22. Juli 2021 erließ der Wettbewerbsrat eine Entscheidung, in der er feststellte, dass die Gemeinde Jelgava gegen Art. 13 Abs. 1 des Wettbewerbsgesetzes (Verbot der missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung) verstoßen habe, und eine Geldbuße gegen sie verhängte.
18.      Die Gemeinde Jelgava legte gegen diese Entscheidung ein Rechtsmittel bei der Administratīvā apgabaltiesa (Regionalverwaltungsgericht, Lettland) ein. Sie trug im Wesentlichen vor, die Vergabe der Dienstleistungen der Abfallsammlung im Wege eines „In‑House“-Verfahrens stelle keine Entscheidung eines Marktteilnehmers dar. Mit der Entscheidung über das Verfahren zur Auswahl des Erbringers der Abfallbewirtschaftungsdienste habe die Gemeinde hoheitliche (öffentlich-rechtliche) Befugnisse ausgeübt, die nicht der Kontrolle durch die Wettbewerbsbehörde unterlägen.
19.      Das erstinstanzliche Gericht wies die Klage ab, weil es der Argumentation des Wettbewerbsrats folgte, dass die Gemeinde Jelgava als Marktteilnehmerin anzusehen sei und ihre marktbeherrschende Stellung missbräuchlich ausgenutzt habe.
20.      Die Gemeinde Jelgava legte gegen das erstinstanzliche Urteil ein Rechtsmittel bei der Augstākā tiesa (Senāts) (Oberstes Gericht, Lettland) ein.
21.      Vor diesem Hintergrund legt die Augstākā tiesa (Senāts) (Oberstes Gericht) dem Gerichtshof die folgende Frage vor:
Ist Art. 102 AEUV dahin auszulegen, dass unter den Umständen des Ausgangsverfahrens auch eine Entscheidung einer nachgeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts über die Art und Weise, in der die Organisation der Abfallbewirtschaftung im Gebiet einer Gemeinde durchgeführt werden soll, hier die Entscheidung, die Erbringung dieser Dienstleistung in der Weise zu organisieren, dass im Wege einer „In‑House“-Vergabe das Recht zur Erbringung der Dienstleistung an ein Unternehmen vergeben wird, das der Gemeinde teilweise gehört, in seinen Anwendungsbereich fällt?
Kann insbesondere eine Gemeinde als Marktteilnehmerin oder Unternehmen im Sinne von Art. 102 AEUV angesehen werden, wenn sie die Entscheidung trifft, die Erbringung der Dienstleistung der kommunalen Abfallbewirtschaftung in der Weise zu organisieren, dass im Wege einer „In‑House“-Vergabe das Recht zur Erbringung dieser Dienstleistung an ein Unternehmen vergeben wird, das der Gemeinde teilweise gehört?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
22.      Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 9. Januar 2025 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.
23.      Die Gemeinde Jelgava, der Wettbewerbsrat, die lettische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Sie alle haben an der mündlichen Verhandlung vom 10. Dezember 2025 teilgenommen.
IV.    Würdigung
A.      Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
24.      Das vorlegende Gericht legt im Einzelnen(11) die Gründe dar, die seiner Ansicht nach für die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens sprechen:
–        Es stellt klar, dass im vorliegenden Fall die missbräuchliche Ausnutzung der marktbeherrschenden Stellung den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen könne, da es um einen rein innerstaatlichen Sachverhalt gehe. Grundsätzlich seien nur die nationalen Vorschriften, nämlich das Wettbewerbsgesetz, anwendbar.
–        Die Formulierung der Vorschriften des lettischen Wettbewerbsrechts sei gewählt worden, um eine Harmonisierung mit dem Unionsrecht zu erreichen. Das im Jahr 2001 verabschiedete Wettbewerbsgesetz entspreche im Wesentlichen den Art. 81 und 82 des EG-Vertrags (jetzt Art. 101 und 102 AEUV).
–        Was das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung anbelangt, merkt das vorlegende Gericht an, dass Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 des Wettbewerbsgesetzes mit Ausnahme des Verweises auf die Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten Art. 102 AEUV entspreche. Folglich dürfe die Auslegung des nationalen Rechts in Bezug auf diese Bestimmung nicht von der Anwendung des Unionsrechts abweichen.
–        Der Gerichtshof habe seine Zuständigkeit für die Beantwortung von Vorabentscheidungsersuchen zum Unionsrecht in Fällen bejaht, „in denen der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens nicht in den unmittelbaren Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, diese unionsrechtlichen Vorschriften aber durch das nationale Recht, das sich zur Regelung rein innerstaatlicher Sachverhalte nach den im Unionsrecht getroffenen Regelungen richtet, für anwendbar erklärt worden sind“(12).
25.      Ich stimme der Argumentation des vorlegenden Gerichts zu. Ohne dass es ausführlicherer Erwägungen bedürfte, verweise ich zur Begründung der Zulässigkeit auf das Urteil vom 5. Dezember 2024, das im Rahmen eines entsprechenden Vorabentscheidungsersuchens der Administratīvā apgabaltiesa (Regionalverwaltungsgericht)(13) ergangen ist.
26.      In der Rechtssache C‑606/23
–        wurde um die Auslegung von Art. 101 Abs. 1 AEUV im Hinblick auf einen Sachverhalt ersucht, der zwar nicht in den unmittelbaren Anwendungsbereich des Unionsrechts fiel, aber nationalen Vorschriften unterlag, die sich ihrerseits zur Regelung eines rein innerstaatlichen Sachverhalts nach dem Unionsrecht richteten;
–        sah das vorlegende lettische Gericht die Auslegung des Unionsrechts als erforderlich an, um über die Anwendung von Art. 11 Abs. 1 des Wettbewerbsgesetzes zu entscheiden. Die Auslegung dieser Vorschrift dürfe nicht von der von Art. 101 Abs. 1 AEUV abweichen, da beide Bestimmungen einen im Wesentlichen analogen rechtlichen Rahmen festlegten.
27.      Der Gerichtshof hat auf dieses Ersuchen wie folgt geantwortet:
–        Er hat seine Zuständigkeit bejaht, weil aus der damaligen Vorlageentscheidung „hervor[geht], dass Art. 11 Abs. 1 des Wettbewerbsgesetzes einen rechtlichen Rahmen vorsieht, der mit dem des Art. 101 Abs. 1 AEUV identisch ist, und dass Art. 11 Abs. 1 des Wettbewerbsgesetzes in der lettischen Rechtsordnung ebenso ausgelegt wird wie Art. 101 Abs. 1 AEUV“(14).
–        Er hat darauf hingewiesen, dass er sich bereits für die Entscheidung über Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung von Art. 101 Abs. 1 AEUV, die von lettischen Gerichten in vergleichbaren Situationen vorgelegt worden sind, für zuständig erklärt hat(15).
28.      Diese Erwägungen sind entsprechend auf eine Rechtssache wie die vorliegende anwendbar, in der es um die Auslegung von Art. 102 AEUV geht.
B.      Prüfung der Vorlagefrage
29.      Die Entscheidung des Wettbewerbsrats beruht auf der zweifachen Prämisse, dass die Gemeinde Jelgava bei der Vergabe des in Rede stehenden Auftrags als Unternehmen gehandelt und ihre beherrschende Stellung auf dem Markt für die Erbringung der Dienstleistung der Sammlung von kommunalen Abfällen in ihrem Gebiet missbräuchlich ausgenutzt habe(16).
30.      Es ist jedoch unklar, ob in der Entscheidung des Wettbewerbsrats nur auf den Zeitpunkt der Vergabe des Dienstleistungsvertrags (1. November 2004) abgestellt wird(17) oder auch auf den Zeitpunkt der Einlegung der Beschwerde (25. Mai 2020), die das Tätigwerden dieses Gremiums auslöste.
31.      Die Feststellung, auf welchen Zeitpunkt bei der Beurteilung der missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung abgestellt wurde, könnte Auswirkungen auf das anzuwendende Unionsrecht haben(18).
32.      Insbesondere war im Jahr 2004 Art. 102 AEUV nicht in Kraft. Dagegen galt Art. 82 des EG-Vertrags. Da der Inhalt beider Bestimmungen im Wesentlichen übereinstimmt, scheint es mir zweckmäßig, die Aufmerksamkeit auf die Bestimmung des Primärrechts der Union zu konzentrieren, nach der das vorlegende Gericht fragt (Art. 102 AEUV).
1.      Rechtsnatur des Vertrags
33.      In der mündlichen Verhandlung ist eine Diskussion darüber aufgekommen, ob der in Rede stehende Vorgang als Dienstleistungsvertrag oder als Konzession einzustufen sei.
34.      Die Beantwortung dieser Frage könnte hilfreich sein, um zu klären, ob aus Sicht des Vergaberechts der Union die Richtlinie 2014/24/EU(19) oder die Richtlinie 2014/23/EU(20) Anwendung findet.
35.      Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, das über sämtliche Gesichtspunkte für die Beurteilung verfügt, die Rechtsnatur des Vertrags anhand seines genauen Inhalts zu bestimmen(21).
36.      Die Entscheidung für die eine oder die andere Lösung hat auf die Beantwortung der Frage nach der Auslegung von Art. 102 AEUV keine Auswirkungen. Wenn die Gemeinde Jelgava als Unternehmen gehandelt und eine marktbeherrschende Stellung missbräuchlich ausgenutzt hat, ist die Frage, ob diese (hypothetische) missbräuchliche Ausnutzung sich aus einem Dienstleistungsvertrag oder aus einer Konzession ergibt, meines Erachtens nicht entscheidend.
37.      Ich denke auch nicht, dass diese Einstufung erforderlich ist, um im vorliegenden Fall die rechtliche Regelung der „In‑House“-Vergaben zu erörtern, auf die ich im Folgenden eingehen werde. Ob nun Art. 12 der Richtlinie 2014/24 (für Dienstleistungsverträge) oder Art. 17 der Richtlinie 2014/23 (für Konzessionen)(22) zur Anwendung kommt, die rechtliche Regelung ist ähnlich.
38.      Jedenfalls werde ich, um dem Sprachgebrauch des vorlegenden Gerichts zu folgen, in den vorliegenden Schlussanträgen den Begriff „Dienstleistungsvertrag“ verwenden.
2.      Streitigkeit und Standpunkt des vorlegenden Gerichts
39.      Das vorlegende Gericht führt zusammengefasst folgende Gründe für seine Vorlage an den Gerichtshof an:
–        Um der in Art. 13 Abs. 1 des Wettbewerbsgesetzes festgelegten Verpflichtung zu unterliegen, müsse die Gemeinde Jelgava als Unternehmen anzusehen sein und zudem auf dem relevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung innehaben.
–        Eine juristische Person des öffentlichen Rechts könne privatrechtlich handeln. Wenn sie als Unternehmen handele, müsse sie die Vorschriften des Wettbewerbsrechts beachten.
–        Im Kontext von Art. 102 AEUV hänge die Einstufung einer Einrichtung als Unternehmen davon ab, ob ihre Tätigkeit als wirtschaftliche Tätigkeit oder vielmehr als Tätigkeit, die mit der Ausübung öffentlicher Gewalt zusammenhänge, angesehen werden könne.
–        Die Erbringung von Dienstleistungen im Bereich der Abfallbewirtschaftung stelle, für sich betrachtet, eine wirtschaftliche Tätigkeit dar. Eine Gemeinde, die eine juristische Person des Privatrechts gründe oder einen Anteil an einer bestehenden Kapitalgesellschaft erwerbe, handele privatrechtlich.
–        Gleichwohl bestünden Zweifel, ob eine Gemeinde bei der Entscheidung darüber, wie die Abfallbewirtschaftung im Gemeindegebiet organisiert werden solle, privatrechtlich handele.
–        Nach lettischem Recht sei die Organisation der Abfallbewirtschaftung eine Aufgabe der Selbstverwaltung und eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Gemeinde. So, wie diese Aufgabe im nationalen Recht ausgestaltet sei, handele es sich um die Ausübung hoheitlicher Befugnisse(23).
–        Als juristische Person des öffentlichen Rechts müsse die Gemeinde, die rechtlich zur Organisation der Abfallbewirtschaftung verpflichtet sei, den Betreiber nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren auswählen, was auf die in den Vorschriften des Vergaberechts vorgesehenen Verfahren verweise(24).
–        Bei der Vergabe des Dienstleistungsvertrags (2004) habe es im nationalen Recht keine Bestimmung hinsichtlich des Verfahrens, nach dem eine Gemeinde den Betreiber dieser Dienstleistung auswählen konnte, gegeben. Die Satversmes tiesa (Verfassungsgericht, Lettland) habe jedoch entschieden, dass das Vergaberecht auf die Auswahl der Betreiber von Abfallsammeldiensten seit 2002 anwendbar sei.
–        Nach dem Gesetz über das öffentliche Auftragswesen könnten die Gemeinden von der Anwendung der Vorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe absehen, wenn sie einen Vertrag mit einer Einrichtung schlössen, die vollständig von ihnen kontrolliert werde. Wenn die Voraussetzungen für eine „In‑House“-Vergabe nicht vorlägen, müsse eine öffentliche Ausschreibung durchgeführt werden.
40.      Ausgehend von diesen Prämissen neigt das vorlegende Gericht zu der Auffassung, dass „die Gemeinde … nicht unter Wettbewerbsbedingungen handelt, sondern hoheitliche Befugnisse ausübt“(25), wenn sie über die Art und Weise der Erbringung von Dienstleistungen der Abfallbewirtschaftung entscheidet(26).
41.      In diesem Zusammenhang fügt das vorlegende Gericht hinzu, dass die Frage, ob die Gemeinde Jelgava diese öffentlich-rechtliche Befugnis ordnungsgemäß ausgeübt habe, vor dem Hintergrund eines Verstoßes gegen die Vorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe geprüft werden könne. Es scheint daher implizit auszuschließen, dass diese Prüfung am Maßstab der Vorschriften des nationalen Wettbewerbsrechts, die inhaltlich Art. 102 AEUV entsprechen, vorzunehmen ist.
3.      Relevanz von Art. 102 AEUV
a)      Begriff des Unternehmens und der öffentlichen Einrichtungen, die Tätigkeiten durchführen, die mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse zusammenhängen
42.      Der Gerichtshof ist ursprünglich von einem organischen Ansatz ausgegangen und hat unter dem Begriff „Unternehmen“ eine einheitliche, einem selbständigen Rechtssubjekt zugeordnete Zusammenfassung personeller, materieller und immaterieller Faktoren, mit welcher auf die Dauer ein bestimmter wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird, verstanden(27).
43.      Später hat sich der Ansatz hin zu einer funktionalen Perspektive gewandelt. Der Schwerpunkt hat sich von der Einrichtung auf die von ihr ausgeübte wirtschaftliche Tätigkeit verlagert: „[D]er Begriff des Unternehmens [umfasst] jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung.“(28)
44.      Für den Gerichtshof „[ist] es das Anbieten von Gütern oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt …, was den Begriff der wirtschaftlichen Tätigkeit kennzeichnet“(29). Es handelt sich um Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, das „die wirtschaftliche Gegenleistung für die betreffende Leistung darstellt“(30).
45.      Hiervon ausgehend ist es möglich, dass eine öffentliche Einrichtung als Unternehmen im Sinne von Art. 102 AEUV handelt(31). Allerdings „haben Tätigkeiten, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse erfolgen, keinen wirtschaftlichen Charakter, der die Anwendung der im … Vertrag vorgesehenen Wettbewerbsregeln rechtfertigen würde …“(32).
46.      Die Wahrnehmung von Aufgaben in Ausübung hoheitlicher Befugnisse schließt nicht aus, dass eine Person des öffentlichen Rechts zugleich private wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben kann, für die sie als Unternehmen angesehen wird(33).
47.      Daher ist eine Einzelfallprüfung erforderlich, um zu klären, ob eine öffentliche Einrichtung in einem konkreten Fall als Unternehmen handelt oder nicht.
b)      Organisation der kommunalen Abfallbewirtschaftung
48.      Was die Organisation der Abfallbewirtschaftung anbelangt, war die unionsrechtliche Regelung, die als Bezugspunkt diente, als die Gemeinde Jelgava im Jahr 2004 den öffentlichen Auftrag für die kommunale Abfallbewirtschaftung vergab, die Richtlinie 75/442.
49.      Art. 4 der Richtlinie 75/442 verpflichtete die Mitgliedstaaten dazu, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die Abfallbewirtschaftung ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit oder Schädigung der Umwelt erfolgt. Art. 5 verlangte von den Mitgliedstaaten, die zuständige(n) Behörde(n) zu schaffen oder zu benennen, deren Auftrag es u. a.
ist, in einem bestimmten Gebiet die Maßnahmen zur Abfallbeseitigung zu organisieren(34).
50.      Die Richtlinie 75/442 schrieb kein spezielles – öffentlich-rechtliches oder privatrechtliches – System der kommunalen Abfallbewirtschaftung vor. Dies war auch später bei der Richtlinie 2008/98 nicht der Fall. Innerhalb der Union gibt es je nach den Präferenzen der einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedliche Modelle zur Regelung der Abfallbewirtschaftung, die unter diese Richtlinien fallen.
51.      In Mitgliedstaaten, die sich für ein nicht ausgelagertes Modell entscheiden, d. h. für ein von ihren öffentlichen Einrichtungen (in der Regel von Gebietskörperschaften) bewirtschaftetes System, können diese die Dienstleistung entweder in Eigenverantwortung mit eigenen personellen und materiellen Mitteln erbringen, oder sie können eine ihrer Kontrolle unterstehende instrumentelle Einrichtung unter den für „In‑House“-Vergaben geltenden Bedingungen damit betrauen(35).
52.      Im Zusammenhang mit den Grundsätzen der Entsorgungsautarkie und der Nähe bei der Abfallbehandlung und im Einklang mit dem „Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen vorrangig an ihrem Ursprung zu bekämpfen“, hat der Gerichtshof die Rolle der insoweit mit Zuständigkeiten ausgestatteten örtlichen Selbstverwaltungseinheiten in diesem Bereich hervorgehoben(36).
53.      Somit spricht aus unionsrechtlicher Sicht nichts dagegen, dass die nationalen Rechtsvorschriften einer Gebietskörperschaft als Person, die hoheitliche Befugnisse ausübt, die Organisation der Sammlung, Beförderung, Behandlung und Beseitigung von kommunalen Abfällen übertragen.
54.      Sofern und soweit dies geschieht, kann die betreffende Gebietskörperschaft nicht als ein „Unternehmen“ angesehen werden, auf das die Wettbewerbsregeln des AEU-Vertrags (insbesondere Art. 102 AEUV) Anwendung finden.
55.      Auch wenn die Gebietskörperschaft im Hinblick auf andere wirtschaftliche Tätigkeiten als Unternehmen eingestuft werden kann, ist dies, wie schon gesagt, nicht der Fall, wenn sie die kommunale Abfallbewirtschaftung im Rahmen einer rechtlichen Regelung organisiert, nach der sich diese Bewirtschaftung als Ausübung hoheitlicher Befugnisse darstellt.
56.      Die dem Gerichtshof im Rahmen der Vorlage zur Verfügung gestellten Informationen deuten darauf hin, dass die Gemeinden in der Republik Lettland bei der Organisation der Abfallbewirtschaftung über funktionale Autonomie verfügen(37).
57.      Vorbehaltlich der Beurteilung des nationalen Rechts durch das vorlegende Gericht ist es Sache der Gemeinde, darüber zu entscheiden, wie die kommunale Abfallbewirtschaftung in ihrem Gebiet durchgeführt wird, einschließlich der Auswahl des Betreibers, der die Sammlung, Beförderung, Behandlung und Lagerung der Abfälle übernimmt(38).
58.      Natürlich ist es das vorlegende Gericht, das im Rahmen der Beurteilung des Vorgehens der Gemeinde Jelgava klären muss, ob die Organisation der kommunalen Abfallbewirtschaftung zur Ausübung hoheitlicher Befugnisse gehört, und bejahendenfalls, ob diese Gemeinde das einschlägige Recht eingehalten hat.
59.      Sofern das vorlegende Gericht (so, wie es im Vorabentscheidungsersuchen zu verstehen gibt) bestätigt, dass die Gemeinde nicht unter Wettbewerbsbedingungen handelt, sondern hoheitliche Befugnisse ausübt, wenn sie darüber entscheidet, wie die kommunale Abfallbewirtschaftung organisiert werden soll, ist Art. 102 AEUV schlicht nicht anwendbar: Die Gemeinde hat nicht als Unternehmen gehandelt.
60.      A fortiori lässt sich in diesem Fall, worauf das vorlegende Gericht zu Recht hinweist, nicht feststellen, dass die Gemeinde „eine marktbeherrschende Stellung ausübt, da sich die Befugnis, eine solche Entscheidung zu treffen (oder die Fähigkeit, Einfluss auf den Markt zu nehmen), nicht aus ihrer wirtschaftlichen Stellung auf dem relevanten Markt ergibt, sondern aus der Tatsache, dass sie von Gesetzes wegen einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung unterliegt, die Abfallbewirtschaftung in dem betreffenden Gebiet zu organisieren“(39).
61.      Nach alledem genügt für die Beantwortung der Vorlagefrage so, wie sie gestellt worden ist, der Hinweis, dass eine Gemeinde, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse die Entscheidung trifft, die Erbringung der Dienstleistung der Sammlung und Behandlung von Abfällen in ihrem Gemeindegebiet zu organisieren, nicht als Unternehmen im Sinne von Art. 102 AEUV eingestuft werden kann. Dies ist in Wirklichkeit die Kernfrage des Vorabentscheidungsersuchens.
62.      Der Vollständigkeit halber müsste sich die Antwort aber auch mit den Problemen befassen, die den Inhalt des Vertrags betreffen, der zwischen der Gemeinde Jelgava und SIA JKP im Rahmen eines „In‑House“-Verfahrens geschlossen wurde. Auf diese Probleme bezieht sich der zweite Teil des Vorabentscheidungsersuchens.
4.      Anwendbarkeit der Vorschriften des Vergaberechts
63.      Nach den dem Gerichtshof vorliegenden Informationen räumt das nationale Recht den Gebietskörperschaften ein gewisses Ermessen bei der Entscheidung darüber ein, wie die Erbringung von Abfallbewirtschaftungsdiensten organisiert wird.
64.      Dieses Ermessen erlaubte es der Gemeinde Jelgava, den Dienstleistungsvertrag in einem Vergabeverfahren zu vergeben (Auslagerung der Dienstleistung) oder die Dienstleistung der Abfallsammlung selbst zu erbringen (Internalisierung der Dienstleistung)(40).
65.      Wenn sich die Gemeinde Jelgava für die Internalisierung der Dienstleistung entschied, konnte sie diese mit ihren eigenen Mitteln entweder unmittelbar oder unter Rückgriff auf ein internes Verfahren, das gemeinhin als „In‑House-Verfahren“ bezeichnet wird, erbringen.
66.      Die Gemeinde Jelgava trägt vor, sie habe im Jahr 2004 beschlossen, die Dienstleistungen der kommunalen Abfallbewirtschaftung zu erbringen, indem sie sich unter Rückgriff auf ein „In‑House“-Verfahren eines Unternehmens bedient habe, an dessen Kapital sie eine Mehrheitsbeteiligung gehalten habe.
67.      Die Rechtsprechung zur Zulässigkeit solcher „In‑House“-Vergaben ist umfangreich(41). Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat, ist die Ausnahme der „In‑House“-Vergabe „auf die Erwägung gestützt, dass eine öffentliche Stelle, die ein öffentlicher Auftraggeber ist, die Möglichkeit hat, ihre im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben mit ihren eigenen administrativen, technischen und sonstigen Mitteln zu erfüllen, ohne gezwungen zu sein, sich an externe Einrichtungen zu wenden, die nicht zu ihren Dienststellen gehören …“(42).
68.      Diese Ausnahme, so der Gerichtshof weiter, „[kann] auf die Fälle ausgedehnt werden …, in denen der Vertragspartner eine rechtlich von dem öffentlichen Auftraggeber verschiedene Einrichtung ist, wenn der öffentliche Auftraggeber über die fragliche Einrichtung eine ähnliche Kontrolle ausübt wie über seine eigenen Dienststellen und diese Einrichtung ihre Tätigkeit im Wesentlichen mit der oder den öffentlichen Stellen verrichtet, die ihre Anteile innehaben“, da „[d]er öffentliche Auftraggeber … in solchen Fällen auf seine eigenen Mittel zurück[greift]“(43).
69.      Im Urteil Undis Servizi, über dessen Bedeutung für den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung diskutiert worden ist, hat der Gerichtshof diese Erwägungen wiederholt und die Anerkennung der „In‑House“-Ausnahme mit der „besonderen internen Verbindung gerechtfertigt, die zwischen dem öffentlichen Auftraggeber und der beauftragten Einrichtung in einem solchen Fall besteht, auch wenn diese eine rechtlich vom öffentlichen Auftraggeber verschiedene Einrichtung ist … Der öffentliche Auftraggeber greift in solchen Fällen in Wirklichkeit auf seine eigenen Mittel zurück … und die beauftragte Einrichtung gehört quasi zu seinen internen Dienststellen.“(44)
70.      Das vorlegende Gericht ersucht nicht um Auslegung der unionsrechtlichen Vorschriften über die nicht dem Vergaberecht unterliegenden „In‑House“-Vergaben(45). Es ruft den Gerichtshof nicht an, um sich Hilfe bei der Klärung der Frage zu holen, ob der interne Betreiber, an den die Gemeinde Jelgava die Abfallbewirtschaftung direkt vergab, die besonderen Voraussetzungen für eine „In‑House“-Vergabe erfüllte.
71.      Der Wettbewerbsrat und die lettische Regierung machen jedoch geltend, dass die Anwendbarkeit der Vorschriften des Vergaberechts es den Wettbewerbsbehörden nicht verwehre, zu prüfen, ob ein bestimmtes, von diesen Rechtsvorschriften erfasstes Verhalten mit dem Wettbewerbsrecht (zu dem Art. 102 AEUV gehört) vereinbar sei.
72.      Im Rahmen dieser Prüfung könne festgestellt werden, ob ein Verstoß gegen das in Art. 102 AEUV festgelegte Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung vorliege, unabhängig davon, ob die geprüfte Tätigkeit in den Anwendungsbereich der Bereichsregelung (hier des Vergaberechts) falle(46).
73.      In der mündlichen Verhandlung haben der Wettbewerbsrat und die lettische Regierung eingeräumt, dass der Wettbewerbsrat nicht über die Befugnisse verfüge, die Rechtswidrigkeit der Entscheidung einer Gemeinde, mit der diese die Erbringung einer Dienstleistung im Rahmen eines Vertrags an ihren internen Betreiber vergebe, selbst zu beurteilen. Eine solche Entscheidung unterliege der Überprüfung durch den Iepirkumu uzraudzības birojs (Aufsichtsbehörde für das öffentliche Auftragswesen, Lettland) und anschließend einer gerichtlichen Überprüfung(47).
74.      Von diesem Punkt an und ausgehend von der Prämisse, dass der Wettbewerbsrat nicht für die Beurteilung der Frage zuständig ist, ob eine rechtswidrige (d. h. nicht mit Art. 12 der Richtlinie 2014/24 oder mit Art. 17 der Richtlinie 2014/23 in Einklang stehende) „In‑House“-Vergabe stattgefunden hat, konzentriert sich die Diskussion auf die Frage, ob diese (angeblich) unrechtmäßige Vergabe ausreichen könnte, um einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung zu bejahen.
75.      Meines Erachtens kann die vom Wettbewerbsrat und von der lettischen Regierung vertretene „doppelte Kontrolle“ nicht zu der Feststellung führen, dass das Verfahren der „In‑House“-Vergabe öffentlicher Aufträge für sich genommen die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung impliziert.
76.      Folgte man der Auffassung des Wettbewerbsrats und der lettischen Regierung in dieser Allgemeinheit, so führte die „In‑House“-Vergabe für sich genommen dazu, dass der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung zu bejahen wäre, da sich die Gebietskörperschaft eine wirtschaftliche Tätigkeit auf einem bestimmten Markt vorbehält und Wettbewerber von diesem Markt für einen mehr oder weniger langen Zeitraum ausschließt.
77.      Die lettische Regierung trägt in diesem Sinne vor, dass der Rückgriff auf das „In‑House“-Verfahren zum Ausschluss der Wettbewerber geführt und sich negativ auf den Wettbewerb auf dem betreffenden Markt ausgewirkt habe(48).
78.      Der Sinn der im Unionsrecht anerkannten und geregelten „In‑House“-Vergabeverfahren (Art. 12 der Richtlinie 2014/24 und Art. 17 der Richtlinie 2014/23) besteht nun aber darin, unter strengen Voraussetzungen die Wahl eines eigenen instrumentalen Mittels der öffentlichen Körperschaften als Mittel zur Erbringung einer Dienstleistung zu ermöglichen. Insofern impliziert die Wahl eines (internen) Auftragnehmers für die Erbringung der Dienstleistung eo ipso den Ausschluss aller anderen hypothetischen Wettbewerber.
79.      Ich bin mir bewusst, dass einige Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten der Nutzung von Verfahren zur „In‑House“-Vergabe zurückhaltend gegenüberstehen. Es ist logisch, dass sie sich fragen, welche negativen Auswirkungen die zunehmende Nutzung dieser Verfahren auf die Märkte (insbesondere auf die Dienstleistungsmärkte) haben kann(49).
80.      Allerdings war die Zulassung von „In‑House“-Vergaben eine bewusste Entscheidung des europäischen Gesetzgebers, der im Einklang mit seinen eigenen politischen Entscheidungsmöglichkeiten beurteilt hat, ob es zweckmäßig ist, die öffentlichen Körperschaften der Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen von der Pflicht zur Durchführung wettbewerbsorientierter Vergabeverfahren zu befreien.
81.      Diese Entscheidung rechtfertigt, wie schon gesagt, dass die öffentlichen Körperschaften der Mitgliedstaaten ihren instrumentalen Einrichtungen (sofern sie über diese, neben anderen Voraussetzungen, dieselbe Kontrolle ausüben wie über ihre eigenen Dienststellen) bestimmte Aufgaben übertragen, ohne auf den Markt für Bau‑, Liefer- oder Dienstleistungsaufträge zurückzugreifen(50).
82.      Etwas anderes ist es, wenn eine Einzelentscheidung einer öffentlichen Körperschaft, mit der diese die Erbringung der Dienstleistung einer eigenen instrumentalen Einrichtung überträgt, nicht den Vorgaben der Richtlinien 2014/24 oder 2014/23 entspricht.
83.      Dies könnte vorliegend der Fall sein, wenn beim Rückgriff auf das „In‑House“-Verfahren die gesetzlich vorgeschriebenen Voraussetzungen nicht erfüllt worden wären, insbesondere in Bezug darauf, „dass die Gesellschaft vollständig von der Gebietskörperschaft kontrolliert werden muss, was nicht möglich ist, wenn noch ein privatrechtliches Unternehmen eine Beteiligung an der Gesellschaft hält“(51). Der Wettbewerbsrat beanstandet daher die „rechtswidrige Anwendung des Grundsatzes der Internalisierung“(52).
84.      Zu diesem Punkt scheint mir die Auffassung des vorlegenden Gerichts recht klar zu sein: Die Frage, ob die Gemeinde ihre hoheitlichen Befugnisse ordnungsgemäß ausgeübt hat, als sie den Auftrag an einen „In‑House“-Betreiber vergeben hat, könnte in einem Verfahren wegen Verstoßes gegen das Vergaberecht geprüft werden(53).
85.      Die als rechtswidrig eingestufte Entscheidung der Gemeinde Jelgava kann nämlich vor den Stellen angefochten werden, die für die Entscheidung über die Handlungen der öffentlichen Verwaltungen im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe zuständig sind(54). Im Rahmen einer solchen Anfechtung kann wiederum geltend gemacht werden, dass die Maßnahme rechtswidrig, unnötig oder unverhältnismäßig sei, worüber letztlich die zuständigen Gerichte zu entscheiden haben.
86.      Jedenfalls hat all dies für sich genommen nichts mit Art. 102 AEUV zu tun. Zum einen gilt diese Bestimmung, wie ich bereits ausgeführt habe, nicht für eine Gemeinde, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse eine Entscheidung über die Abfallbewirtschaftung trifft. Zum anderen führt der (mögliche) Verstoß gegen die Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht zwangsläufig zur missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung auf dem Binnenmarkt oder auf einem wesentlichen Teil davon.
V.      Ergebnis
87.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, der Augstākā tiesa (Senāts) (Oberstes Gericht, Lettland) wie folgt zu antworten:
Eine Gemeinde, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse entscheidet, die Erbringung der Dienstleistung der Sammlung und Behandlung von Abfällen in ihrem Gebiet dergestalt zu organisieren, dass sie diese in einem internen Verfahren („In‑House“-Verfahren) an eine Einrichtung vergibt, über die sie eine vergleichbare Kontrolle wie über ihre eigenen Dienststellen ausübt, kann nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Art. 102 AEUV eingestuft werden.
1      Originalsprache: Spanisch.
2      Richtlinie des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. 1975, L 194, S. 47).
3      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien (ABl. 2008, L 312, S. 3). Zu den aufgehobenen Richtlinien gehörte die Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 über Abfälle (ABl. 2006, L 114, S. 9).
4      Konkurences likums vom 4. Oktober 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, Nr. 151). Abrufbar auf https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums.
5      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. September 2017, Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, Rn. 6).
6      Valsts pārvaldes iekārtas likums vom 6. August 2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, Nr. 94). Abrufbar auf https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums.
7      Likums „Par pašvaldībām“ vom 19. Mai 1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, Nr. 61). Abrufbar auf https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Am 1. Januar 2023 trat es außer Kraft.
8      Atkritumu apsaimniekošanas likums vom 14. Dezember 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, Nr. 473/476). Abrufbar auf https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Am 18. November 2010 trat es außer Kraft.
9      Dies ist die am 22. Juni 2005 angenommene Fassung, die am 26. Juli 2005 in Kraft trat.
10      Likums „Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām“ vom 5. Juli 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, Nr. 110). Abrufbar auf https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Dieses Gesetz wurde später durch die Gesetze über das öffentliche Auftragswesen von 2006 (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2006, Nr. 65) und von 2016 (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2016, Nr. 254) ersetzt.
11      Rn. 8 der Vorlageentscheidung.
12      Das vorlegende Gericht verweist insoweit auf das Urteil vom 26. November 2015, Maxima Latvija (C‑345/14, EU:C:2015:784, Rn. 12, und die dort angeführte Rechtsprechung).
13      Rechtssache Tallinna Kaubamaja Grupp und KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14      Urteil vom 5. Dezember 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp und KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, Rn. 20).
15      Urteil vom 18. November 2021, Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
16      Nach Ansicht des Wettbewerbsrats (Fn. 27 seiner schriftlichen Erklärungen) ist der relevante Markt im vorliegenden Fall der Markt für die Sammlung und den Transport von kommunalen Abfällen im Verwaltungsgebiet der Stadt Jelgava.
17      Zu diesem Zeitpunkt war Lettland bereits der Europäischen Union beigetreten. Die Akten über den Beitritt der Republik Lettland wurden im Amtsblatt der Europäischen Union vom 23. September 2003 veröffentlicht (ABl. 2003, L 236, S. 33).
18      Sie könnte möglicherweise auch Auswirkungen auf das anzuwendende innerstaatliche Recht haben. In Rn. 16 der Vorlageentscheidung äußert sich das vorlegende Gericht zu den Auswirkungen, die sich aus dem Blickwinkel des innerstaatlichen Rechts bei Zugrundelegung des einen oder des anderen Datums ergeben könnten: Die Gemeinde Jelgava ist der Ansicht, da es im Jahr 2004 keine Vorschriften über das Verfahren zur Auswahl des Auftragnehmers gegeben habe, sei das Vergaberecht seinerzeit nicht auf sie anwendbar gewesen.
19      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (ABl. 2014, L 94, S. 65).
20      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Konzessionsvergabe (ABl. 2014, L 94, S. 1).
21      Urteil vom 29. April 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, Rn. 41): „[Es ist] ausschließlich anhand des Unionsrechts zu beurteilen …, ob ein Vorgang als ‚öffentlicher Auftrag‘ im Sinne der Richtlinie 2014/24 oder als ‚Konzession‘ im Sinne der Richtlinie 2014/23 einzustufen ist“.
22      Urteil vom 29. April 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, Rn. 48): „[D]ie Anwendung der unionsrechtlichen Vorschriften über Konzessionen [war] ausgeschlossen, wenn der öffentliche Auftraggeber über den Konzessionsnehmer eine ähnliche Kontrolle ausübte wie über seine eigenen Dienststellen und wenn der Konzessionsnehmer zugleich seine Tätigkeit im Wesentlichen für den öffentlichen Auftraggeber, seinen Anteilseigner, verrichtete … Im Fall einer solchen In‑House-Vergabe wurde nämlich davon ausgegangen, dass der öffentliche Auftraggeber auf seine eigenen Mittel zurückgriff, da der Konzessionsnehmer, auch wenn er sich rechtlich von ihm unterschied, in der Praxis den internen Dienststellen des öffentlichen Auftraggebers gleichgestellt werden konnte, so dass eine Ausschreibung nicht zwingend vorgeschrieben war … Diese Grundsätze sind nunmehr in Art. 17 der Richtlinie 2014/23 verankert und näher geregelt, der festlegt, unter welchen Voraussetzungen eine Konzession zwischen öffentlich-rechtlichen Körperschaften nicht in ihren Anwendungsbereich fällt.“
23      Das vorlegende Gericht führt aus, dass diese Verpflichtung auch mit den öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen gemäß Art. 8 der Richtlinie 75/442 (und Art. 8 bzw. Art. 15 Abs. 1 der Richtlinien 2006/12 bzw. 2008/98) in Einklang stehe.
24      Art. 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Abfallbewirtschaftung vom 14. Dezember
2000 bestimmt, dass die Gemeinden das mit der Abfallbewirtschaftung beauftragte Unternehmen nach den im Vergaberecht vorgesehenen Verfahren auswählen müssen. Eine ähnliche Bestimmung ist im Gesetz über die Abfallbewirtschaftung vom 28. Oktober 2010 enthalten.
25      Rn. 18 der Vorlageentscheidung.
26      Nach dem Vorbringen der lettischen Regierung und des Wettbewerbsrats, die dies an mehreren Stellen ihrer schriftlichen Erklärungen bestätigt und in der mündlichen Verhandlung wiederholt haben, enthalten die Akten keinen Rechtsakt der Gemeinde Jelgava, in dem beschlossen wurde, auf das „In‑House“-Verfahren zurückzugreifen, bevor der Vertrag geschlossen wurde. Die Vorlageentscheidung setzt jedoch das Vorliegen eines solchen Rechtsakts voraus, auf den sie sich in den Rn. 13 und 18 bezieht. Jedenfalls zeigt die Unterzeichnung des Vertrags zwischen der Gemeinde Jelgava und SIA JKP für sich genommen, und ohne dass es eines weiteren schriftlichen Nachweises bedürfte, dass sich die Gemeinde für dieses System der Vergabe der Dienstleistung entschieden hat; der Vertrag ist bloß die Bekundung des Willens der Gemeinde in diesem Sinne.
27      Urteil vom 13. Juli 1962, Mannesmann/Alta Autoridad (19/61, EU:C:1962:31, S. 705 und 706.
28      Urteil vom 23. April 1991, Höfner und Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, Rn. 21).
29      Urteil vom 11. Juli 2006, FENIN/Kommission (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, Rn. 25).
30      Urteil vom 10. Juli 2025, INTERZERO u. a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, Rn. 48).
31      Urteil vom 12. Juli 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, Rn. 35).
32      Urteile vom 12. Juli 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, Rn. 36), vom 19. Januar 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, Rn. 30 und 31), und vom 10. Juli 2025, INTERZERO u. a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, Rn. 49).
33      Urteil vom 1. Juli 2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, Rn. 25): „[D]ie bloße Tatsache, dass diese Einrichtung für einen Teil ihrer Tätigkeit über hoheitliche Gewalt verfügt, [steht] ihrer Einstufung als Unternehmen im Sinne des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft für den Rest ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten nicht entgegen … Die Unterscheidung zwischen hoheitlicher und wirtschaftlicher Betätigung ist nämlich für jede von einer Einrichtung ausgeübte Tätigkeit gesondert zu treffen.“
34      Vgl. Art. 13 der Richtlinie 2008/98, angeführt in Nr. 6 der vorliegenden Schlussanträge. Art. 16 der genannten Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, ein integriertes und angemessenes Netz von Abfallbeseitigungsanlagen und Anlagen zur Verwertung von „gemischten Siedlungsabfällen, die von privaten Haushaltungen eingesammelt worden sind, … auch wenn dabei Abfälle anderer Erzeuger eingesammelt werden“, zu errichten.
35      Vgl. Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, von der Kommission im August 2016 veröffentlicht. In der Zusammenfassung der Situation in den Mitgliedstaaten heißt es: „Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for In‑House provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures“ (S. 1).
36      Urteil vom 11. November 2021, Regione Veneto (Verbringung von gemischten Siedlungsabfällen) (C‑315/20, EU:C:2021:912, Rn. 25): „[D]ie Mitgliedstaaten [verfügen] … über einen Ermessensspielraum bei der Wahl der räumlichen Grundlage …, die sie für geeignet halten, um in Bezug auf die Behandlung der Abfälle, um die es geht, eine nationale Autarkie zu erreichen. Gleichwohl „[besteht] eine der wichtigsten Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten, u. a. über die insoweit mit Zuständigkeiten ausgestatteten örtlichen Selbstverwaltungseinheiten zu ergreifen haben, darin …, zu versuchen, den Abfall in einer so nahe wie möglich am Ort seiner Erzeugung gelegenen Anlage zu verwerten …“. Hervorhebung nur hier.
37      Art. 15 des Gesetzes über die Kommunen vom 19. Mai 1994.
38      Art. 9 und 15 des Gesetzes über die Abfallbewirtschaftung vom 14. Dezember
2000.
39      Rn. 18 der Vorlageentscheidung.
40      In seinen schriftlichen Erklärungen (Rn. 17) räumt der Wettbewerbsrat ein, dass die Gemeinden nach nationalem Recht die Abfallbewirtschaftung selbst organisieren könnten, indem sie sie ihrem eigenen Betreiber anvertrauten oder private Wirtschaftsteilnehmer damit beauftragten. In der Vorlageentscheidung wird die von der Gebietskörperschaft durchgeführte Bewirtschaftung als „Internalisierung“ des Dienstes bezeichnet.
41      Insbesondere seit den Urteilen vom 18. November 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), und vom 11. Januar 2005, Stadt Halle und RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42      Urteil vom 8. Mai 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung). Aus jüngerer Zeit stammt das Urteil vom 8. Dezember 2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, im Folgenden: Urteil Undis Servizi, Rn. 30).
43      Urteil vom 8. Mai 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44      Urteil Undis Servizi (Rn. 30).
45      Art. 12 der Richtlinie 2014/24 legt die genauen Voraussetzungen fest, unter denen ein von einem öffentlichen Auftraggeber an eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts oder des Privatrechts vergebener Auftrag nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fällt. Art. 17 der Richtlinie 2014/23 enthält eine ähnliche Regelung.
46      Der Wettbewerbsrat beruft sich insoweit auf das Urteil vom 27. Februar 2025, Aeroportul Internaţional „Avram Iancu“ Cluj (C‑220/24, EU:C:2025:124, Rn. 30 und 31). In jener Rechtssache war die anzuwendende Bereichsregelung die Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. 1996, L 272, S. 36). Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Art. 1 und 6 der Richtlinie 96/67 „der Anwendung von Art. 102 AEUV in einer Situation, in der einem Bodenabfertigungsdienstleister der Zugang zu der für die Ausübung dieser Tätigkeit erforderlichen Flughafeninfrastruktur eines Flughafens der Europäischen Union verweigert wurde, der zum Zeitpunkt der Verweigerung weniger als zwei Millionen Fluggäste jährlich verzeichnete, nicht entgegenstehen“ (Tenor).
47      Rn. 28 der schriftlichen Erklärungen des Wettbewerbsrats.
48      Rn. 12 der schriftlichen Erklärungen der lettischen Regierung: „Der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung durch die Gemeinde [Jelgava] hat sich in Form eines Ausschlusses manifestiert und sich negativ auf den Wettbewerb auf dem betreffenden Markt ausgewirkt. Das Vorgehen der Gemeinde, das darin bestand, sich ohne objektive Notwendigkeit (Rechtfertigung) wirtschaftliche Tätigkeiten auf dem in Rede stehenden Markt vorzubehalten und ihre Tochtergesellschaft vor Wettbewerb zu schützen, hat nämlich dazu geführt, dass die Wettbewerber über einen längeren Zeitraum von diesem Markt ausgeschlossen wurden.“
49      Vgl. z. B. Bericht der Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (Nationale Kommission für Märkte und Wettbewerb, Spanien) vom 19. Juni 2013 mit dem Titel „Eigene Mittel und Dienstleistungsaufträge: Auswirkungen der Nutzung aus dem Blickwinkel der Wettbewerbsförderung“. Dort heißt es: „Die Beschränkung des Wettbewerbs blockiert den Zugang zu der in Rede stehenden Leistung für alle Anbieter mit Ausnahme des eigenen Mittels und verwehrt ihnen dadurch die Möglichkeit, der Verwaltung, die oftmals ein wichtiger Kunde für solche Waren und Dienstleistungen sein kann, ihre Produkte anzubieten“ (Nr. VI, zweites Ergebnis, S. 94). „Die Verwendung dieses Instruments, das seinem Wesen nach wettbewerbsbeschränkend ist, muss in einer Weise erfolgen, bei der sowohl die Einstufung einer öffentlichen Einrichtung als eigenes Mittel zutreffend als auch der Rückgriff auf die Vergabe der Dienstleistung für jeden konkreten Beschaffungsvorgang gerechtfertigt ist“ (Nr. VII, S. 97). Hervorhebung nur hier. Der Bericht ist abrufbar auf https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20%22medios%20propios%22&offset=0.
50      Insoweit greife ich die von mir in den Schlussanträgen in der Rechtssache LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, Nr. 69) dargestellten Erwägungen wieder auf.
51      Rn. 7 der Vorlageentscheidung.
52      Rn. 7 der Vorlageentscheidung.
53      Rn. 18 der Vorlageentscheidung. Am Ende dieser Randnummer weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass „Vorabentscheidungsersuchen zur Gültigkeit der Anwendung einer ‚In‑House‘-Vergabe häufig in Verfahren gestellt werden, in denen die Entscheidung einer Einrichtung, eine Direktvergabe im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung durchzuführen, angefochten wird“. Zu den „In‑House“-Vergaben, die zu Vorabentscheidungsersuchen im Abfallsektor geführt haben, vgl. u. a. Urteile vom 10. September 2009, Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532), vom 29. November 2012, Econord (C‑182/11 und C‑183/11, EU:C:2012:758), und vom 12. Mai 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54      In Rn. 28 seiner schriftlichen Erklärungen bestätigt der Wettbewerbsrat, dass „die Rechtfertigung und die Wahl jeder Art von Dienstleistungserbringung rechtlichen Kriterien und damit der Kontrolle durch die Aufsichtsbehörden (und anschließend durch die Gerichte) unterliegen. Beispielsweise unterliegt im Kontext des Marktes der Sammlung und Beförderung kommunaler Abfälle die Frage der Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 Nr. 7 des [Gesetzes über das öffentliche Auftragswesen] durch die Gemeinde, die die Dienstleistung unabhängig erbringt, einer gerichtlichen Kontrolle.“