61983C0272
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
CARL OTTO LENZ
της 28ης Φεβρουαρίου 1985 (
*1
)
Κύριε πρόεόρε,
Κύριοι όικαοτές,
Α.
Στη δίκη λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, επί της οποίας διατυπώνω σήμερα τη γνώμη μου, πρόκειται για το αν η Ιταλική Δημοκρατία εκπλήρωσε ορθώς τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό 1360/78 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1978« περί των ομάδων παραγωγών και των ενώσεων αυτών » (
1
)
Μετά από μια μακροχρόνια νομοθετική δραστηριότητα — οι πρώτες προτάσεις της Επιτροπής ανάγονται στο έτος 1967 — το Συμβούλιο θέσπισε στις 19 Ιουνίου 1978 τον προαναφερθέντα κανονισμό, ο οποίος απέβλεπε στην επίλυση διαρθρωτικών γεωργικών προβλημάτων σε ορισμένες περιοχές της Κοινότητας. Σκοπός του ήταν να βελτιώσει τις συνθήκες εμπορίας ορισμένων γεωργικών προϊόντων στην Ιταλία, σε ορισμένες περιοχές της Γαλλίας και στο Βέλγιο. Προς επίτευξη του σκοπού αυτού έπρεπε να ενθαρρυνθεί η δημιουργία ομάδων παραγωγών ( και των ενώσεων τους). Η « ενθάρρυνση » συνίστατο στην ανάληψη εκ μέρους των κρατών μελών μέρους των εξόδων συστάσεως και λειτουργίας των ομάδων παραγωγών ένα μέρος του ποσού αυτού κυμαινόμενο μεταξύ 25 και 50 ο/ο των απαιτουμένων ενισχύσεων θα επιστρεφόταν στα κράτη μέλη από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων. Ο κανονισμός ρυθμίζει λεπτομερώς την αναγνώριση των ομάδων παραγωγών, τη δράση τους, καθώς και τη χρηματοδότηση τους. Το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού επιφορτίζει τα κοινοτικά όργανα με τη θέσπιση ορισμένων λεπτομερειών εφαρμογής· σύμφωνα με το άρθρο 19 του κανονισμού τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να ανακοινώνουν στην προσφεύγουσα τις νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις για την εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού.
Στις 20 Οκτωβρίου 1978 η καθής θέσπισε το νόμο 674 « περί ομάδων παραγωγών ». Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου ορίζει « La presente legge ha lo scopo di integrare il regolamento del consiglio delle Communita europee del 19 Giugno, N. 1360» /«ο παρών νόμος έχει ως στόχο να ενσωματώσει στην εθνική έννομη τάξη τον κανονισμό 1360 του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, της 19ης Ιουνίου 1978»/. Σκοπός δηλαδή του νόμου είναι να συμπληρώσει τον κανονισμό 1360/78. Ο νόμος αυτός αποτελεί νόμο πλαίσιο, καθόσον σύμφωνα με το ιταλικό συνταγματικό δίκαιο η ρύθμιση των αντίστοιχων θεμάτων εμπίπτει στην αρμοδιότητα των περιφερειών και των δύο αυτόνομων επαρχιών. Οι περισσότερες επαρχίες συμμορφώθηκαν συν τω χρόνω με την υποχρέωση εκδόσεως των νομοθετικών διατάξεων που προέβλεπε ο νόμος πλαίσιο ωστόσο, κατά το χρόνο της προφορικής διαδικασίας της παρούσας υπόθεσης δεν είχαν ακόμη θεσπιστεί οι κανονιστικές διατάξεις εφαρμογής σε δύο περιφέρειες ( Κοιλάδα της Αόστης και Φριούλι ) και στις δύο αυτόνομες επαρχίες ( Μπολτζάνο και Τρέντο ).
Η προσφεύγουσα εκπλήρωσε την υποχρέωση καθορισμού των λεπτομερειών εφαρμογής με τη θέσπιση των κανονισμών 2083/80 (
2
) και 2084/80 (
3
), της 31ης Ιουλίου 1980.
Διαμορφώθηκε έτσι ένα σύνθετο, κλιμακωτό κανονιστικό σύστημα:
1)
ο κανονισμός 1360/78 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1978,
2)
οι κανονισμοί 2083/80 και 2084/80 της Επιτροπής, της 31ης Ιουλίου 1980,
3)
ο νόμος 674 της 20ής Οκτωβρίου 1978, και
4)
οι ιταλικοί περιφερειακοί νόμοι που θεσπίστηκαν εν τω μεταξύ σε 17 περιφέρειες.
Η προσφεύγουσα προσάπτει στην καθής, αφενός μεν ότι προχώρησε περισσότερο από ό,τι έπρεπε σε ορισμένα σημεία, ενώ σε άλλα λιγότερο. Συγκεκριμένα ισχυρίζεται ότι η καθής παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό 1360/78 του Συμβουλίου,
—
επειδή τόσο στο νόμο 674, όσο και στις περιφερειακές εκτελεστικές διατάξεις προβλέπει, για την αναγνώριση των ομάδων παραγωγών, καθώς και για την ανάκληση αυτής της αναγνώρισης, προϋποθέσεις, οι οποίες αποκλίνουν από τις προϋποθέσεις που προβλέπει ο κανονισμός,
—
στις περιφερειακές νομοθετικές διατάξεις περιέλαβε διατάξεις που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, καθώς και διατάξεις που επαναλαμβάνουν κοινοτικούς κανόνες, και
—
σε ένα μέρος της επικρατείας της δεν θέσπισε τις απαιτούμενες για την εκτέλεση του κανονισμού του Συμβουλίου συμπληρωματικές διατάξεις.
Β.
Κατά την άποψη μου η προσφυγή θίγει τέσσερις κατηγορίες προβλημάτων, τις οποίες θα εξετάσω διαδοχικά.
1)
Το αν οι ιταλικές διατάξεις περί αναγνωρίσεως των ομάδων παραγωγών και της ανακλήσεως της αναγνωρίσεως αυτής συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο.
2)
Την επανάληψη ορισμένων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου από ιταλικές νομοθετικές διατάξεις.
3)
Την αδράνεια ορισμένων περιφερειακών νομοθετικών οργάνων.
4)
Το ειδικό πρόβλημα: τη θέσπιση εκτελεστικών διαταγμάτων από το συμβούλιο της περιφέρειας Πιεμόντε.
1. Το αν συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο οι ιταλικές διατάξεις περί τ?/ς αναγνωρ'ι-οεως των ομάδων παραγωγών και της ανακλήσεως τ?/ς αναγνώρισης αυτής
α)
Τα άρθρα 4 έως 7 του κανονισμού 1360/78 ρυθμίζουν την αναγνώριση των ομάδων παραγωγών από τα κράτη μέλη. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γ), επιβάλλει στις ομάδες παραγωγών να ρυθμίζουν στα καταστατικά τους τον τρόπο λειτουργίας τους. Συγκεκριμένα η εν λόγω διάταξη προβλέπει ότι οι ομάδες παραγωγών μπορούν να επιλέξουν μία από τις εξής δύο κύριες δραστηριότητες:
—
μία κανονιστική: η ομάδα παραγωγών καθορίζει τους κανόνες παραδόσεως και εμπορίας, σύμφωνα με τους οποίους τα μέλη τους διαθέτουν την παραγωγή τους' η ομάδα παραγωγών επιβλέπει την τήρηση τους.
—
μία οικονομική: η ομάδα παραγωγών εμφανίζεται η ίδια στην αγορά.
Η οικονομική δραστηριότητα της ομάδας παραγωγών μπορεί να εκδηλωθεί κατά τρεις διαφορετικούς τρόπους. Η κοινοτική ρύθμιση προβλέπει ότι η ομάδα παραγωγών διαθέτει στην αγορά τα προϊόντα της, είτε
1)
επ' ονόματι και για λογαριασμό των μελών, είτε
2)
για λογαριασμό των μελών αλλά επ' ονόματι της ομάδας παραγωγών, είτε
3)
επ' ονόματι και για λογαριασμό της ομάδας παραγωγών.
Σύμφωνα με την κοινοτική ρύθμιση, οι ομάδες παραγωγών μπορούν ελεύθερα να επιλέξουν μεταξύ των τριών αυτών μορφών δραστηριότητας.
Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του ιταλικού νόμου 674 περιέχει επίσης διατάξεις σχετικά με το δεσμευτικό περιεχόμενο των καταστατικών των ομάδων παραγωγών. Τα καταστατικά πρέπει « μεταξύ άλλων » να προβλέπουν:
« ...
4)
ότι η ομάδα παραγωγών θεσπίζει διατάξεις σχετικά με τη δραστηριότητα της' ότι καταρτίζει προγράμματα παραγωγής και εμπορίας' ότι ως εκπρόσωπος των μελών της συνάπτει συμβάσεις ... περί πωλήσεως, ... αποθηκεύσεως και εμπορίας των προϊόντων τους'
...
8)
ότι ενισχύει την ίδρυση συνεταιρισμών ».
Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι η ρύθμιση αυτή είναι ασυμβίβαστη με τον κανονισμό 1360/78. Θεωρεί ότι οι ιταλικές διατάξεις είναι περιοριστικότερες από τις κοινοτικές διατάξεις. Έτσι, τα καταστατικά των ομάδων παραγωγών πρέπει να προβλέπουν δεσμευτικώς ότι η ομάδα παραγωγών συνάπτει συμβάσεις ως εκπρόαωπος των μελών της. Ο ιταλικός νόμος περιορίζει κατ' αυτό τον τρόπο τις μορφές οικονομικής δράσεως των ομάδων παραγωγών στην πρώτη μόνο από τις τρεις δυνατότητες που προβλέπει ο κοινοτικός κανονισμός, ενώ οι δύο άλλες δυνατότητες, καθόσον δεν αναφέρονται ρητώς, αποκλείονται. Επειδή ο ιταλικός νόμος ρυθμίζει μέχρι και την παραμικρή λεπτομέρεια τη δραστηριότητα των ομάδων παραγωγών, συνάγεται ότι δεν επιτρέπονται δυνατότητες συμπληρωματικής δράσεως.
Στην άποψη αυτή η καθής αντιτάσσει ότι ο νόμος 674 κατά κανέναν τρόπο δεν ρυθμίζει περιοριστικά τη δραστηριότητα των ομάδων παραγωγών. Αυτό προκύπτει ήδη από το γράμμα του άρθρου 2, σύμφωνα με το οποίο τα καταστατικά των ομάδων παραγωγών πρέπει να περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων ορισμένες διατάξεις. Οι ομάδες παραγωγών είναι ελεύθερες να περιλάβουν στα καταστατικά τους συμπληρωματικές διατάξεις. Δεν αποκλείεται, ειδικότερα, να επιλέξουν οι ομάδες παραγωγών τις δύο άλλες μορφές δράσεως που προβλέπει ο κοινοτικός κανονισμός. Το ότι μια ομάδα παραγωγών μπορεί να εμφανιστεί στην αγορά ιδίω ονόματι είναι αυτονόητο. Αντιθέτως, δεν είναι αυτονόητο ότι η ομάδα παραγωγών μπορεί να εμφανιστεί ως εκπρόσωπος των μελών της, έτσι ώστε το καταστατικό της ομάδας παραγωγών να πρέπει να προβλέπει αντίστοιχη εξουσιοδότηση. Εξάλλου, οι ομάδες παραγωγών δεν είναι υποχρεωμένες να επιλέξουν ακριβώς αυτή τη μορφή δράσεως· έχουν απλώς την υποχρέωση να επιλέξουν την κατά το καταστατικό τους απαραίτητη μορφή δράσεως προκειμένου να μπορέσουν, αν χρειαστεί, να κάνουν χρήση αυτής.
Νομίζω ότι πρέπει να κάνουμε διάκριση στο σημείο αυτό μεταξύ δύο προβλημάτων. Αφενός, πρόκειται για το αν η υποχρέωση να προβλέπεται στο καταστατικό μια ορισμένη μορφή δράσεως συμβιβάζεται με το άρθρο 6 του κανονισμού αφετέρου, τίθεται το ζήτημα αν η ρητή αναφορά μιας ορισμένης μορφής δράσεως στο νόμο 674 αποκλείει πράγματι άλλες μορφές δράσεως της ομάδας παραγωγών.
Πράγματι, η υποχρέωση να εξουσιοδοτείται η ομάδα παραγωγών να δρα ως εκπρόσωπος των μελών της νομίζω ότι αντίκειται στον κοινοτικό κανονισμό. Σύμφωνα, πράγματι, με το ιταλικό δίκαιο, αν μια ομάδα παραγωγών επιλέξει μία από τις δύο άλλες μορφές δράσεως που προβλέπονται στον κοινοτικό κανονισμό και δεν περιλάβει στο καταστατικό της τη μορφή δράσεως που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 2, ψηφίο 4, του νόμου 674, μπορεί να μην αναγνωριστεί, κατά το ιταλικό δίκαιο, παρά το ότι θα είχε δικαίωμα αναγνωρίσεως σύμφωνα με τον κανονισμό 1360/78. Η διαπίστωση αυτή δεν αποδυναμώνεται από την αναφορά στο γεγονός ότι η υποχρέωση αυτή έχει τυπικό μόνο χαρακτήρα και δεν υποχρεώνει τις ομάδες παραγωγών να κάνουν χρήση αυτής της μορφής δράσεως. Γεγονός παραμένει ότι το καταστατικό της ομάδας παραγωγών ρυθμίζει καταρχήν τις σχέσεις μεταξύ της ομάδας παραγωγών και των μελών της. Η ιταλική κανονιστική ρύθμιση υποχρεώνει τα μέλη να παράσχουν στην ομάδα παραγωγών εξουσιοδότηση, για την οποία δεν είναι ίσως διατεθειμένα και η οποία πάντως δεν απαιτείται από το κοινοτικό δίκαιο. Εν προκειμένω πρέπει να γίνει δεκτή η άποψη της προσφεύγουσας ότι η ιταλική ρύθμιση είναι πράγματι περιοριστικότερη από την κοινοτική.
Σε ό_τι, όμως, αφορά τις άλλες μορφές οικονομικής δράσεως, δεν μπορώ να συμφωνήσω με την άποψη της προσφεύγουσας. Ορθώς ανέφερε η καθής ότι η ρύθμιση του άρθρου 2, παράγραφος 2, του νόμου 674 δεν έχει περιοριστικό χαρακτήρα. Αυτό προκύπτει και από το γράμμα του νόμου· εξάλλου, η δυνατότητα επιλογής των δύο άλλων μορφών δράσεως προκύπτει από τη νομική φύση της ομάδας παραγωγών. Στο επιχείρημα αυτό η προσφεύγουσα αντιτάσσει τη συστηματική διάρθρωση του νόμου. Η ρύθμιση πολλών λεπτομερών προβλημάτων με το νόμο δημιουργεί την εντύπωση ρυθμίσεως περιοριστικού χαρακτήρα.
Βρισκόμαστε στην περίπτωση αυτή ενώπιον δύο διαφορετικών ερμηνειών εθνικού δικαίου. Εφόσον η ενδιαφερόμενη εθνική κυβέρνηση προβάλλει μια απολύτως πειστική ερμηνεία του εθνικού της δικαίου, το Δικαστήριο οφείλει να θεωρήσει την ερμηνεία αυτή ως ορθή. Δεν αρκεί το γεγονός ότι η προσφεύγουσα αντιτάσσει απλώς μια αντίθετη ερμηνεία. Η προσφεύγουσα έπρεπε αντιθέτως να παραθέσει χειροπιαστά επιχειρήματα πχ. παραπομπή στην εθνική διοικητική πρακτική, στη νομολογία ή σε άλλα παρόμοια στοιχεία. Η προσφεύγουσα, εντούτοις, παραδέχθηκε ότι δεν διαθέτει παρόμοια επιχειρήματα.
Τέλος θα εξετάσω με συντομία την υποχρέωση που περιέχει το άρθρο 2, παράγραφος 2, ψηφίο 8, του νόμου 674 περί ενθαρρύνσεως της δημιουργίας συνεταιρισμών και άλλων μορφών κοινής δράσεως. Οι δραστηριότητες προς την κατεύθυνση αυτή μπορεί πράγματι να είναι εύλογες, ωστόσο δεν νομίζω ότι ο κοινοτικός κανονισμός παρέχει οποιοδήποτε έρεισμα ώστε να προβλέπονται υποχρεωτικώς στα καταστατικά των ομάδων παραγωγών και να εξαρτάται μάλιστα από αυτές η αναγνώριση των ομάδων παραγωγών.
β)
Από τα όσα προανέφερα συνάγεται αναγκαστικά η απάντηση μου στο ερώτημα αν η ιταλική ρύθμιση της ανάκλησης της αναγνώρισης των ομάδων παραγωγών συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο. Τα άρθρα 4 και 5 του νόμου 674 προβλέπουν την ανάκληση της αναγνώρισης, όταν μια ομάδα παραγωγών παραβαίνει κατά τρόπο ιδιαίτερα σοβαρό και κατ' επανάληψη τις διατάξεις του κοινοτικού και του εθνικού δικαίου. Η διάταξη αυτή καθιστά κατά συνέπεια δυνατή την ανάκληση της αναγνώρισης των ομάδων παραγωγών ακόμα και στην περίπτωση που παραβιάζονται διατάξεις του εθνικού δικαίου, οι οποίες και οι ίδιες αντίκεινται στο κοινοτικό δίκαιο. Αναφέρομαι εδώ στις δύο προϋποθέσεις αναγνωρίσεως που έχω ήδη χαρακτηρίσει ως αντίθετες προς το κοινοτικό δίκαιο.
Τα όσα ανέπτυξα σχετικά με την αναγνώριση των ομάδων παραγωγών και την ανάκληση της κατά τη ρύθμιση του ιταλού νομοθέτη ισχύουν κατά λογική συνέπεια και για τους περιφερειακούς νόμους (
4
), οι οποίοι, είτε επαναλαμβάνουν τις διατάξεις αυτές, είτε παραπέμπουν σ' αυτές.
2. Η επανάληψη ορισμένων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου απύ ιταλικές νομοθετικές διατάξεις
Η προσφεύγουσα διατυπώνει περαιτέρω την αιτίαση ότι ορισμένοι περιφερειακοί νόμοι που θεσπίστηκαν προς εκτέλεση του νόμου 674 περιέχουν μεμονωμένες διατάξεις του κανονισμού 1360/78. Αυτό δεν επιτρέπεται, διότι μπορεί να προκαλέσει σύγχυση ως προς το νόμιμο έρεισμα και τη νομική φύση αυτών των διατάξεων. Η καθής θεωρεί αβάσιμη την αιτίαση αυτή αφενός μεν, η επανάληψη ορισμένων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου από τους περιφερειακούς νόμους διαπιστώνεται σε ασήμαντη μόνο έκταση, αφετέρου δε, οι ιταλικές αρχές και τα δικαστήρια έχουν απολύτως επίγνωση του γεγονότος ότι η κατά περιεχόμενο ρύθμιση του δικαίου που διέπει τις ομάδες παραγωγών στηρίζεται στο κοινοτικό δίκαιο.
Στην κατά το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ αιτιολογημένη γνώμη, καθώς και στο δικόγραφο της προσφυγής η προσφεύγουσα διαπιστώνει τη μορφή αυτή έναντι μιας σειράς ιταλικών περιφερειακών νόμων, αναφέρει, όμως, ως παράδειγμα μόνο το νόμο της περιφέρειας της Λομβαρδίας, της 19ης Νοεμβρίου 1980. Ενόψει της σημασίας που έχει η αιτιολογημένη γνώμη για τον καθορισμό του αντικειμένου της δίκης, θεωρώ ότι σχετικά με το θέμα αυτό πρέπει να εξεταστεί μόνο ο νόμος της περιφέρειας της Λομβαρδίας. Θεωρώ ανεπίτρεπτη την εξέταση των νομοθετημάτων των υπολοίπων περιοχών — εφόσον υπάρχουν τέτοια νομοθετήματα — ενόψει της αοριστίας των ισχυρισμών της προσφεύγουσας. Παρόμοια εξέταση θα έθιγε και τα δικαιώματα αμύνης της καθής, η οποία, σχετικά με το θέμα αυτό, ανέπτυξε τις απόψεις της μόνο για τη νομική κατάσταση που έχει διαμορφωθεί στη Λομβαρδία.
Πράγματι, στα άρθρα 3 και 4 του περιφερειακού νόμου της Λομβαρδίας απαντώνται ορισμένες διατάξεις των άρθρων 5 και 6 του κανονισμού 1360/78. Βάσει της αποφάσεως του Δικαστηρίου, της 7ης Φεβρουαρίου 1973, στην υπόθεση 39/72 (
5
), θεωρώ ανεπίτρεπτη παρόμοια ενέργεια του εθνικού νομοθέτη. Επιτρέψτε μου να παραθέσω ένα χωρίο από τη σκέψη 17:
« Με την ενέργεια της αυτή η ιταλική κυβέρνηση προεκάλεσε ασάφεια... ως προς... τη νομική φύση των εφαρμοστέων διατάξεων ... Σύμφωνα με τα άρθρα 189 και 191 της Συνθήκης οι κανονισμοί ισχύουν απευθείας σε όλα τα κράτη μέλη και τίθενται σε ισχύ από μόνης της δημοσιεύσεως τους στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ... Κατά συνέπεια, κάθε τρόπος εκτελέσεως των εν λόγω διατάξεων που θα είχε ως συνέπεια να παρεμποδίσει το άμεσο αποτέλεσμα των κοινοτικών κανονισμών και να διακυβεύσει την ταυτόχρονη και ομοιόμορφη εφαρμογή τους στο σύνολο της Κοινότητας, είναι αντίθετος προς τη Συνθήκη ».
Στην άποψη αυτή κατέληξε το Δικαστήριο κατά την εξέταση ενός ιταλικού νομοθετικού διατάγματος, το οποίο όριζε ότι με αυτό « πρέπει να θεωρηθεί ότι μεταφέρθηκαν οι διατάξεις ενός κοινοτικού κανονισμού στο εσωτερικό δίκαιο ». Εφόσον μια τέτοια συνολική μεταφορά διατάξεων κοινοτικού κανονισμού στο εθνικό δίκαιο είναι ανεπίτρεπτη, τότε πρέπει να θεωρηθεί εντελώς ανεπίτρεπτη μια επιλεκτική μεταφορά ορισμένων μόνο αποσπασμάτων ενός κοινοτικού κανονισμού στο εθνικό δίκαιο. Προκειμένου να καταστεί σαφέστερη η αβεβαιότητα δικαίου που μπορεί να προκαλέσει μια τέτοια ενέργεια αρκεί να λεχθεί ότι τόσο ο κοινοτικός νομοθέτης, όσο και ο εθνικός νομοθέτης μπορούν να επιφέρουν οποτεδήποτε τροποποιήσεις στους ήδη ισχύοντες κανόνες δικαίου. Αν έτσι, το κοινοτικό και το εθνικό δίκαιο αποκλίνουν μεταξύ τους κατά περιεχόμενο ο κοινοτικός πολίτης θα αμφέβαλλε ως προς το με ποια διάταξη θα έπρεπε να συμμορφωθεί.
3. Η αδράνεια ορισμένων περιφερειακών νομοθετικών οργάνων
Ο κανονισμός 1360/78 τέθηκε σε ισχύ στις 26 Ιουνίου 1978 και άρχισε να εφαρμόζεται μετά τη θέση σε ισχύ των κανονισμών 2083/80 και 2084/80, στις 8 Αυγούστου 1980. Ο νόμος 674 της Ιταλικής Δημοκρατίας χρονολογείται από τις 20 Οκτωβρίου 1978. Ωστόσο, μέχρι και το τέλος της προφορικής διαδικασίας στην παρούσα υπόθεση, δύο περιφέρειες, η Κοιλάδα της Αόστης και το Φριούλι, καθώς και δύο αυτόνομες επαρχίες, το Τρέντο και το Μπολ-τζάνο, δεν είχαν ακόμα θεσπίσει εκτελεστικά μέτρα.
Μπορεί, καταρχάς, να φανεί περίεργο ότι για την εκτέλεση κανονισμού, ο οποίος είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος χρειάζεται η θέσπιση εθνικών εκτελεστικών μέτρων. Αυτό εκπλήσσει ακόμα περισσότερο, διότι ο κανονισμός 1360/78 ούτε αναφέρει συγκεκριμένα ποια μέτρα πρέπει να ληφθούν, ούτε ορίζει προθεσμία, μέχρι την οποία πρέπει να έχουν ληφθεί τα εν λόγω μέτρα. Το άρθρο 19 του κανονισμού προβλέπει απλώς την υποχρέωση των κρατών μελών να ανακοινώνουν στην Επιτροπή τα μέτρα που έλαβαν για την εκτέλεση του κανονισμού. Από την εξέταση, όμως, των επιμέρους διατάξεων του κανονισμού προκύπτει ότι είναι απαραίτητη η λήψη εθνικών εκτελεστικών μέτρων. Έτσι πχ. σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού, τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη μπορούν να διευρύνουν τον κύκλο των μελών των ομάδων παραγωγών. Σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος Ι, στοιχείο η), μπορεί να διαταχθεί έλεγχος των λογιστικών βιβλίων των ομάδων παραγωγών, σύμφωνα με το άρθρο 10 του κανονισμού οι ενισχύσεις που επιτρέπεται να χορηγηθούν κατά τα πρώτα τρία έτη μετά την αναγνώριση των ομάδων παραγωγών, μπορούν να αποπληρωθούν σε διάστημα πέντε ετών. Όλα αυτά απαιτούν λεπτομερέστερα εκτελεστικά μέτρα. Εξάλλου, πρέπει να ρυθμιστεί — και οι ιταλικοί τοπικοί νόμοι που έχουν ήδτ εκδοθεί το ρυθμίζουν — ποιος είναι αρμόδιοι για την αναγνώριση των ομάδων παραγωγών και ποια δικαιολογητικά πρέπει να επισυναφθούν στην αίτηση αναγνωρίσεως. Πρέπει, τέλος, να οριστούν οι υπηρεσίες που είναι αρμόδιες να καταβάλουν τις ενισχύσεις που προβλέπει το άρθρο 10. Εφόσον δεν υπάρχει νομοθετική ρύθμιση των θεμάτων αυτών παρεμποδίζεται η πρακτική αποτελεσματικότητα του κανονισμού 1360/78, παρά το ότι είναι απευθείας εφαρμοστέος.
Εφόσον ο κανονισμός 1360/78 δεν ορίζει χρονικό σημείο, μέχρι το οποίο πρέπει να έχουν θεσπιστεί τα εθνικά εκτελεστικά μέτρα, πρέπει να εξεταστεί μέχρι πότε το αργότερο έπρεπε να ληφθούν παρόμοια μέτρα. Είτε επιλεγεί η ημερομηνία κατά την οποία έπρεπε να είναι ενεργός ο κανονισμός 1360/78, είτε επιλεγεί το χρονικό σημείο από το οποίο το αργότερο έπρεπε να καταβάλλονται οι ενισχύσεις που προβλέπει το άρθρο 10 του κανονισμού, το αποτέλεσμα είναι το ίδιο. Κατά την άσκηση της προσφυγής είχε ήδη παρέλθει η προθεσμία, εντός της οποίας έπρεπε να δραστηριοποιηθεί ο ιταλός νομοθέτης. Εφόσον για ορισμένα τμήματα της επικρατείας του παρέμεινε αδρανής, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η καθής δεν έκανε εκείνο που όφειλε προκειμένου να συμμορφωθεί πλήρως προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό 1360/78.
4. Το ειδικό πρόβλ7]μα: Η Οέοπιση εκτελεστικών διαταγμάτων από το συμβούλιο της περιφέρειας τον Πιεμόντε
Από τη δέσμη των ιταλικών τοπικών νομοθεσιών η προσφεύγουσα διατυπώνει επίσης αιτιάσεις κατά του άρθρου 12 του νόμου της περιφέρειας του Πιεμόντε, της 22ας Απριλίου 1980. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή το περιφερειακό συμβούλιο θεσπίζει, υπό μορφή διαταγμάτων, εκτελεστικές διατάξεις περί των κοινών κανόνων παραγωγής και εμπορίας, του κατωτάτου ορίου των καλλιεργούμενων εκτάσεων, του ελαχίστου αριθμού μελών των ομάδων παραγωγών, του καθορισμού των σχετικών προϊόντων, καθώς και του καθορισμού των εξόδων λειτουργίας, για τα οποία μπορούν να χορηγηθούν ενισχύσεις. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι κατά τον τρόπο αυτό θίγεται η νομοθετική εξουσιοδότηση που παρέχει στα κοινοτικά όργανα το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το άρθρο 11, παράγραφος 3, του κανονισμού 1360/78. Η καθής αντιτάσσει ότι η νομοθετική αυτή εξουσιοδότηση αφορά απλώς την έκδοση περιφερειακών διατάξεων για την εφαρμογή εκτελεστικών διατάξεων του κοινοτικού δικαίου. Αυτό συνάγεται και από το γράμμα της διατάξεως που παραπέμπει ρητώς στις αρμοδιότητες των κοινοτικών οργάνων, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 1360/78.
Το χωρίο αυτό που ορίζει ότι πρέπει να τηρούνται οι κοινοτικές αρμοδιότητες, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 1360/78, μπορεί να θεωρηθεί ως είδος ρήτρας επικουρικού χαρακτήρα. Νομίζω ωστόσο, ότι η διάταξη αυτή, για πολλούς λόγους, έχει αυτοτελή σημασία. Αφενός μεν η περιφέρεια του Πιεμόντε θέσπισε το νόμο της σε χρόνο κατά τον οποίο τα κοινοτικά όργανα δεν είχαν ακόμα αποφασίσει τις λεπτομέρειες εφαρμογής, όπως προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού. Οι εν λόγω λεπτομέρειες εφαρμογής έπρεπε να θεσπιστούν εντός έξι μηνών από τη θέση σε ισχύ του κανονισμού, δηλαδή μέχρι τις 26 Δεκεμβρίου 1978. Οι κανονισμοί της προσφεύγουσας, όμως, όπως είναι γνωστό, χρονολογούνται μόλις από τις 31 Ιουλίου 1980. Στο ενδιάμεσο διάστημα ο νομοθέτης της περιφέρειας του Πιεμόντε δεν μπορούσε συνεπώς να γνωρίζει ποια εκτελεστικά μέτρα θα ήταν ενδεχομένως αναγκαία. Δεν μπορεί, επομένως, να του προσαφθεί ότι σκέφτηκε εκ των προτέρων το νομικό τρόπο για την έκδοση εκτελεστικών διατάξεων τη στιγμή που τα κοινοτικά όργανα καθυστέρησαν περισσότερο από έτος την εφαρμογή του κανονισμού 1360/78 κατά παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 3, του κανονισμού. Πρέπει, εξάλλου, να αναφερθεί ότι το άρθρο 12 του νόμου της περιφέρειας του Πιεμόντε παρέχει νομοθετική εξουσιοδότηση, της οποίας πρέπει να γίνεται χρήση λαμβανομένων υπόψη των αποφάσεων των κοινοτικών οργάνων. Θα ήταν υπερβολικό να θεωρηθεί η νομοθετική αυτή εξουσιοδότηση ως αθέμιτη παροχή αρμοδιότητας της περιφέρειας του Πιεμόντε. Αν θεωρηθεί ότι η νομοθετική δράση της περιφέρειας του Πιεμόντε και η θεσμοθέτηση των κοινοτικών οργάνων συμβαοίζουν χρονικά, θα συντρέχει παράβαση της Συνθήκης μόνον εφόσον η περιφέρεια του Πιεμόντε κάνει χρήση αυτής της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως κατά τρόπο που να αντίκειται στον κανονισμό 1360/78 και στους δύο εκτελεστικούς κανονισμούς της προσφεύγουσας. Η προσφεύγουσα, όμως, δεν υποστήριξε κάτι τέτοιο. Εξάλλου, είναι ανακριβής ο ισχυρισμός της προσφεύγουσας ότι οι εκτελεστικοί κανονισμοί δεν αφήνουν πλέον στα κράτη μέλη κανένα πεδίο λήψεως αποφάσεως. Τουλάχιστον το άρθρο 2 του κανονισμού 2083/80 περιέχει την εξουσιοδότηση να καθορίζεται κατ' απόκλιση από τον κανόνα το ελάχιστο μέγεθος των ομάδων παραγωγών. Τουλάχιστον στο σημείο αυτό υπάρχει πεδίο δράσεως για τη λήψη εθνικών νομοθετικών μέτρων.
5.
Τέλος, θέλω να αναφερθώ με συντομία σε ένα πρόβλημα, το οποίο μας απασχόλησε αρκετά τόσο κατά την έγγραφη, όσο και κατά την προφορική διαδικασία και το οποίο, όμως, νομίζω ότι δεν έχει αποφασιστική σημασία.
Η καθής προέβαλε, μεταξύ άλλων, προς υπεράσπιση της και το γεγονός ότι με εγκύκλιο της προς τις περιφέρειες επέστησε την προσοχή τους στο ότι το κοινοτικό δίκαιο υπερτερεί και ότι ενδεχόμενες διατάξεις του νόμου 674 που αντίκεινται στον κανονισμό 1360/78 δεν πρέπει να εφαρμόζονται. Αμφιβάλλω αν τέτοιες κυβερνητικές εγκύκλιοι έχουν νομική σημασία για τα νομοθετικά όργανα των περιφερειών και των αυτονόμων επαρχιών, καθόσον δεν θεωρώ δυνατή την απομάκρυνση από τις αποφάσεις του εθνικού νομοθέτη με διοικητικές οδηγίες. Σημαντικότερο θεωρώ το γεγονός ότι η εν λόγω εγκύκλιος δεν πέτυχε το σκοπό της, τουλάχιστον καθόσον σε ορισμένους περιφερειακούς νόμους επίσης διαπιστώθηκαν παραβάσεις της Συνθήκης ( λόγω « επαναλήψεως » διατάξεων του κοινοτικού δικαίου ).
Γ.
Σύμφωνα με τα πιο πάνω, προτείνω
1)
να γίνει δεκτό ότι η καθής παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό 1360/78 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1978, περί των ομάδων παραγωγών και των ενώσεων αυτών,
—
καθόσον ο νόμος 674, της 20ής Οκτωβρίου 1978, καθώς και οι περιφερειακές εκτελεστικές διατάξεις προβλέπουν για την αναγνώριιση των ομάδων παραγωγών και των ενώσεων τους καθώς και για την ανάκληση της αναγνωρίσεως αυτής, προϋποθέσεις που αποκλίνουν από τις προϋποθέσεις που προβλέπει ο κανονισμός 1360/78 του Συμβουλίου,
—
καθόσον στις περιφερειακές νομοθετικές διατάξεις περιέχονται διατάξεις που επαναλαμβάνουν τις κοινοτικές διατάξεις, και
—
καθόσον, σε μέρος της επικρατείας της, δεν θέσπισε τις απαιτούμενες για την εκτέλεση του κανονισμού 1360/78, του Συμβουλίου, συμπληρωματικές διατάξεις·
2)
να απορριφθεί κατά τα λοιπά η προσφυγή·
3)
να καταδικαστεί η καθής στα τρία τέταρτα και η προσφεύγουσα στο ένα τέταρτο των δικαστικών εξόδων.
(
*1
)	Μετάφραση από τα γερμανικά.
(
1
)	ABl. 1978. L 106. σ 1.
(
2
)	ABl. 1980, L 203, σ. 5.
(
3
)	ABl. 1980, L 203, σ. 9.
(
4
)
(
5
)	Απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1973 στην υπόθεση 39/72, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Sig. 1973, σ. 101, 113.