NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 10. januára 2013 (1)
Vec C‑443/11
F. P. Jeltes,
M. A. Peeters,
J. G. J. Arnold
proti
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Rechtbank Amsterdam (Holandsko)]
„Sociálne zabezpečenie migrujúcich pracovníkov – Článok 45 ZFEÚ – Nariadenie (EHS) č. 1408/71 – Článok 71 – Úplne nezamestnaný atypický cezhraničný pracovník – Právo na dávky v členskom štáte bydliska – Odmietnutie štátu posledného zamestnania vyplácať dávky – Nariadenie (ES) č. 883/2004 – Článok 65 – Relevantnosť rozsudku Miethe – Prechodné ustanovenia – Článok 87 ods. 8 – Pojem ‚nezmenená situácia‘“
1.        Počas účinnosti nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov a ich rodiny, ktorí sa pohybujú v rámci spoločenstva,(2) Súdny dvor rozhodol, že úplne nezamestnaní atypickí cezhraniční pracovníci môžu mať nárok na dávky v nezamestnanosti buď v štáte svojho bydliska, alebo v štáte svojho posledného zamestnania.(3) Súdny dvor má teraz rozhodnúť, či sa má toto riešenie vyplývajúce z judikatúry uplatňovať aj počas účinnosti nariadenia (ES) Európskeho parlamentu a Rady 883/2004 z 29. apríla 2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia(4). Tiež má rozhodnúť o zlučiteľnosti podmienky bydliska stanovenej štátom posledného zamestnania. Napokon bude musieť rozhodnúť o otázke prechodných ustanovení medzi nariadeniami č. 1408/71 a 883/2004 týkajúcich sa dávok v nezamestnanosti.
I –    Právny rámec
A –    Právo Únie
1.      Nariadenie č. 1408/71
2.        Článok 71 nariadenia č. 1408/71 je jediným článkom tretieho oddielu, ktorý sa týka nezamestnaných osôb, ktoré počas svojho posledného zamestnania mali bydlisko v inom členskom štáte, ako je príslušný štát. Tento článok znie:
„1.      Nezamestnaná osoba, ktorá bola predtým zamestnaná a ktorá počas svojho posledného zamestnania mala bydlisko na území iného členského štátu, ako je príslušný štát, poberá dávky v súlade s týmito ustanoveniami:
a)      …
ii)      Cezhraničný pracovník, ktorý je úplne nezamestnaný, poberá dávky v súlade s ustanoveniami právnych predpisov členského štátu, na území ktorého má bydlisko tak, akoby sa naňho vzťahovali tieto právne predpisy počas posledného zamestnania. Tieto dávky poskytuje inštitúcia miesta bydliska na svoje náklady.
b)      i)     Zamestnanec iný ako cezhraničný pracovník, ktorý je čiastočne alebo prechodne zamestnaný alebo je úplne nezamestnaný a ktorý zostáva k dispozícii svojmu zamestnávateľovi alebo službám zamestnanosti na území príslušného štátu, poberá dávky v súlade s ustanoveniami právnych predpisov tohto štátu tak, akoby mal bydlisko na území tohto štátu. Tieto dávky poskytuje príslušná inštitúcia.
ii)      Zamestnanec iný ako cezhraničný pracovník, ktorý je úplne nezamestnaný a ktorý sa dá k dispozícii pre prácu prostredníctvom služieb zamestnanosti na území členského štátu, kde má bydlisko, alebo ktorý sa vráti na toto územie, poberá dávky v súlade s právnymi predpismi tohto štátu tak, akoby tam mal posledné zamestnanie. Inštitúcia miesta bydliska poskytuje tieto dávky na svoje náklady. Ak takýto zamestnanec má nárok na dávky na náklady príslušnej inštitúcie členského štátu, ktorého právne predpisy sa na neho naposledy vzťahovali, poberá dávky podľa ustanovení článku 69. Poberanie dávok podľa právnych predpisov štátu, kde má bydlisko, sa prerušuje na každé obdobie, počas ktorého môže nezamestnaný na základe ustanovení článku 69 uplatniť nárok na dávky na základe právnych predpisov, ktoré sa na neho naposledy vzťahovali.
2.      Nezamestnaná osoba nemôže uplatniť nárok na dávky podľa právnych predpisov členského štátu, na ktorého území má bydlisko, pokiaľ má nárok na dávky podľa ustanovení odseku 1 písm. a) bodu i) alebo písm. b) bodu i).“
2.      Nariadenie č. 883/2004
3.        Nariadením č. 883/2004 boli modernizované a zjednodušené pravidlá obsiahnuté v nariadení č. 1408/71.(5)
4.        V odôvodnení 32 nariadenia č. 883/2004 sa uvádza, že „aby sa podporila mobilita pracovníkov, je mimoriadne vhodné, aby sa umožnilo vyhľadávanie zamestnania v rôznych členských štátoch; preto je potrebné zabezpečiť užšiu a účinnejšiu koordináciu medzi systémami poistenia v nezamestnanosti a službami zamestnanosti všetkých členských štátov“.
5.        Článok 1 nariadenia č. 883/2004 stanovuje, že pojem cezhraničný pracovník znamená „každú osobu, ktorá vykonáva činnosť ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba v členskom štáte a ktorá má bydlisko v inom členskom štáte, do ktorého sa vracia spravidla denne alebo aspoň raz za týždeň“.
6.        Článok 7 nariadenia č. 883/2004 stanovuje, že „pokiaľ nie je v tomto nariadení ustanovené inak, peňažné dávky splatné podľa právnych predpisov jedného alebo viacerých členských štátov alebo podľa tohto nariadenia nepodliehajú žiadnemu zníženiu, zmenám a doplneniam, pozastaveniu, odňatiu alebo odobratiu na základe skutočnosti, že príjemca alebo jeho rodinní príslušníci majú bydlisko v členskom štáte inom, ako je štát, kde sa nachádza inštitúcia zodpovedná za poskytovanie dávok“.
7.        Článok 63 nariadenia č. 883/2004 stanovuje, že „na účely tejto kapitoly sa článok 7 uplatňuje iba v prípadoch ustanovených v článkoch 64 a 65 a v rámci obmedzení uvedených v týchto článkoch“.
8.        Odseky 1 až 6 článku 65 nariadenia č. 883/2004, ktorý upravuje situáciu nezamestnaných osôb, ktoré mali bydlisko v inom členskom štáte, ako je príslušný štát, znejú:
„1.      Osoba, ktorá je čiastočne alebo prerušovane nezamestnaná a ktorá počas svojej poslednej činnosti ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba mala bydlisko v členskom štáte inom, ako je príslušný štát, má byť k dispozícii svojmu zamestnávateľovi alebo službám zamestnanosti v príslušnom členskom štáte. Takáto osoba poberá dávky v súlade s právnymi predpismi príslušného členského štátu, ako keby mala bydlisko v tomto členskom štáte. Tieto dávky poskytuje inštitúcia príslušného členského štátu.
2.      Úplne nezamestnaná osoba, ktorá počas svojej poslednej činnosti ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba mala bydlisk[o] v členskom štáte inom, ako je príslušný štát, a ktorá má naďalej bydlisk[o] v tomto štáte, alebo sa vráti do tohto štátu, má byť k dispozícii službám zamestnanosti v členskom štáte bydliska. Bez toho, aby bol dotknutý článok 64, úplne nezamestnaná osoba môže ako doplňujúci krok prihlásiť sa u služieb zamestnanosti členského štátu, v ktorom vykonávala svoju poslednú činnosť ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba.
Nezamestnaná osoba iná ako cezhraničný pracovník, ktorá sa nevráti do členského štátu svojho bydliska, sa dá k dispozícii službám zamestnanosti v členskom štáte, ktorého právne predpisy sa naposledy na ňu vzťahovali.
3.      Nezamestnaná osoba uvedená v prvej vete odseku 2 sa zaeviduje ako osoba hľadajúca prácu u príslušných služieb zamestnanosti členského štátu jej bydliska, podlieha systémovému kontrolnému postupu a dodržiava podmienky ustanovené právnymi predpismi tohto štátu. Ak sa rozhodne, že sa zaeviduje ako osoba hľadajúca prácu tiež v členskom štáte, v ktorom vykonávala svoju poslednú činnosť ako zamestnanec […] alebo samostatne zárobkovo činná osoba, musí spĺňať povinnosti uplatniteľné v tomto štáte.
…
5.      a)     Nezamestnaná osoba uvedená v prvej a druhej vete odseku 2 poberá dávky v súlade s právnymi predpismi členského štátu bydliska, ako keby sa na ňu vzťahovali tieto právne predpisy počas jej poslednej činnosti ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba. Tieto dávky poskytuje inštitúcia miesta bydliska.
b)      Ak však pracovník iný ako cezhraničný pracovník, ktorý poberal dávky na náklady príslušnej inštitúcie členského štátu, ktorého právnym predpisom podliehal naposledy, poberá najprv pri jeho návrate do členského štátu bydliska dávky v súlade s článkom 64, pričom sa poberanie dávok v súlade s písm. a) pozastaví na dobu, počas ktorej poberá dávky podľa právnych predpisov, ktoré sa na neho vzťahovali naposledy.
6.      Dávky poskytované inštitúciou miesta bydliska podľa odseku 5 sú naďalej poskytované na jej náklady. S výhradou odseku 7 však príslušná inštitúcia členského štátu, právne predpisy ktorého sa na danú osob[u] vzťahovali naposledy, nahradí inštitúcii miesta bydliska plnú výšku dávok poskytovaných touto inštitúciou počas prvých troch mesiacov…“
9.        Hlava VI nariadenia č. 883/2004, ktorá zahŕňa články 87 až 91, obsahuje prechodné a záverečné ustanovenia.
10.      Článok 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004 zmenený a doplnený článkom 1 ods. 19 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 988/2009 zo 16. septembra 2009(6) stanovuje, že „ak sa v dôsledku uplatňovania tohto nariadenia na osobu vzťahujú právne predpisy iného členského štátu, ako je členský štát určený v súlade s hlavou II nariadenia (EHS) č. 1408/71, budú sa tieto právne predpisy naďalej uplatňovať, pokiaľ sa daná situácia nezmení, a to nie dlhšie než 10 rokov od dátumu začatia uplatňovania tohto nariadenia, ak dotknutá osoba nepožiada, aby sa na ňu vzťahovali právne predpisy uplatniteľné podľa tohto nariadenia. Ak sa na dotknutú osobu majú vzťahovať právne predpisy členského štátu podľa tohto nariadenia odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia, podá táto osoba žiadosť príslušnej inštitúcii tohto členského štátu do troch mesiacov od dátumu nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia…“
11.      Článok 89 nariadenia č. 883/2004 v spojení s článkami 90 a 91 uvedeného nariadenia stanovuje, že nariadenie č. 883/2004 sa uplatňuje odo dňa nadobudnutia účinnosti vykonávacieho nariadenia a že týmto dňom sa nariadenie č. 1408/71 zrušuje.
3.      Nariadenie (ES) č. 987/2009
12.      Článok 56 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 zo 16. septembra 2009, ktorým sa stanovuje postup vykonávania nariadenia č. 883/2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia,(7) znie:
„Ak sa podľa právnych predpisov uplatniteľných v dotknutých členských štátoch požaduje splnenie určitých povinností a/alebo vykonávanie činností predstavujúcich hľadanie zamestnania nezamestnanou osobou, majú prednosť povinnosti a/alebo vykonávanie činností predstavujúcich hľadanie zamestnania nezamestnanou osobou v členskom štáte bydliska.
Skutočnosť, že si nezamestnaná osoba nesplnila všetky povinnosti a/alebo si nehľadala zamestnanie v členskom štáte, v ktorom naposledy vykonávala svoju činnosť, nemá vplyv na poskytovanie dávok v členskom štáte bydliska.“
13.      Článok 97 nariadenia č. 987/2009 stanovuje, že toto nariadenie nadobúda účinnosť 1. mája 2010.
4.      Nariadenie (EHS) č. 1612/68
14.      Článok 7 ods. 1 a 2 nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva(8) znie:
„1.      S pracovníkom, ktorý je štátnym príslušníkom členského štátu, sa na území iného členského štátu nesmie z dôvodu jeho štátnej príslušnosti zaobchádzať inak ako s vlastnými pracovníkmi, pokiaľ ide o podmienky zamestnania a pracovné podmienky, najmä odmeňovanie, prepustenie, a ak by sa stal nezamestnaným, opätovné začlenenie do práce alebo zamestnania.
2.      Takýto pracovník požíva rovnaké sociálne a daňové výhody ako vlastní pracovníci.“
B –    Holandské právo
15.      Podľa zákona zo 6. novembra 1986 o poistení pracovníkov proti finančným dôsledkom nezamestnanosti (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, ďalej len „zákon o nezamestnanosti“) pracovníci, ktorí nemajú v Holandsku bydlisko alebo pobyt z iného dôvodu ako z dôvodu dovolenky, nemajú nárok na dávky.(9) Nárok na dávky zaniká, keď pracovník už nie je nezamestnaný alebo keď už nespĺňa podmienku bydliska.(10) Zákon o nezamestnanosti tiež stanovuje, že ak nárok na dávky zanikne a následne pominie okolnosť, ktorá spôsobila zánik nároku, uvedený nárok na dávky opäť vznikne a obnoví sa, pokiaľ na základe ustanovení zákona o nezamestnanosti nevznikol nový nárok na dávky.(11)
II – Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
16.      Páni Jeltes a Arnold, ako aj pani Peeters, žalobcovia v konaní vo veci samej, sú holandskými štátnymi príslušníkmi.
17.      Pán Jeltes býva v Belgicku. Bol zamestnaný v Holandsku do 30. júla 2010, keď sa stal nezamestnaným, a 2. augusta 2010 požiadal príslušný holandský orgán, Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (ďalej len „UWV“), o vyplácanie dávok v nezamestnanosti na základe zákona o nezamestnanosti. UWV mu nárok na tieto dávky nepriznal s odôvodnením, že podľa článku 65 nariadenia č. 883/2004 má požiadať o dávky v nezamestnanosti v štáte svojho bydliska.
18.      Pani Peeters tiež býva v Belgicku a tiež bola zamestnaná v Holandsku. Po tom, čo stratila zamestnanie, poberala od 1. mája 2009 dávky v nezamestnanosti. Dňa 26. apríla 2010 pani Peeters opäť začala pracovať. UWV teda prestal vyplácať uvedené dávky, pričom oznámil pani Peetersovej, že ak by sa pred 25. októbrom 2010 opäť stala nezamestnanou, môže požiadať o pokračovanie v poskytovaní dávok v nezamestnanosti. Po tom, čo pani Peeters bola po skúšobnej dobe prepustená, podala 18. mája 2010 žiadosť o pokračovanie v poskytovaní dávok v nezamestnanosti. UWV túto žiadosť zamietol, keďže podľa jeho názoru bolo potrebné nezamestnanosť opätovne posúdiť, a vzhľadom na to, že žiadosť pani Peetersovej bola podaná po 1. máji 2010, musí sa uplatniť článok 65 nariadenia č. 883/2004.
19.      Pán Arnold býva v Nemecku a bol zamestnaný v Holandsku, kým neprišiel o zamestnanie, a od 2. februára 2009 poberal dávky v nezamestnanosti, ktoré vyplácal UWV. V marci 2009 pán Arnold opäť začal vykonávať zárobkovú činnosť ako samostatne zárobkovo činná osoba. Dňa 6. apríla 2009 UWV prestal vyplácať dávky, pričom informoval pána Arnolda, že ak pred 30. augustom 2011 úplne prestane vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť, môže požiadať o pokračovanie v poskytovaní dávok v nezamestnanosti. Po tom, čo sa pán Arnold v dôsledku ukončenia svojej činnosti stal opäť nezamestnaným, 1. júna 2010 podal žiadosť o pokračovanie v poskytovaní dávok v nezamestnanosti na UWV, ktorý ju zamietol s odôvodnením, že vzhľadom na to, že žiadosť bola podaná po ukončení činnosti, ku ktorému došlo po 1. máji 2010, pán Arnold ju už musí podať na orgánoch svojho štátu bydliska a že prechodné ustanovenia obsiahnuté v nariadení č. 883/2004 sa na neho nevzťahujú.
20.      Všetky tri zamietavé rozhodnutia UWV sú založené na článku 65 nariadenia č. 883/2004, ktorý označuje štát bydliska za príslušný štát na účely poskytovania dávok úplne nezamestnaným cezhraničným pracovníkom. Žalobcovia v konaní vo veci samej napadli uvedené rozhodnutia na vnútroštátnom súde.
21.      Ich žaloba je založená v podstate na tom, že vzhľadom na skutočnosť, že sú atypickými cezhraničnými pracovníkmi, UWV mal použiť riešenie, ktoré stanovil Súdny dvor vo svojom rozsudku Miethe, už citovanom, a že právo voľby medzi členským štátom bydliska (Belgicko alebo Nemecko) a členským štátom posledného zamestnania (Holandsko) na určenie členského štátu zodpovedného za poskytovanie dávok v nezamestnanosti by malo zostať zachované aj počas účinnosti nariadenia č. 883/2004.
22.      Vzhľadom na vzniknuté ťažkosti týkajúce sa výkladu práva Únie sa Rechtbank Amsterdam rozhodol prerušiť konanie a návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktorý bol kancelárii Súdneho dvora doručený 29. augusta 2011, položil Súdnemu dvoru na základe článku 267 ZFEÚ tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Zostáva počas účinnosti nariadenia č. 883/2004 naďalej zachovaná doplňujúca funkcia rozsudku Miethe, vydaného počas účinnosti nariadenia č. 1408/71, ktorá spočíva vo vytvorení práva voľby pre atypického cezhraničného pracovníka, pokiaľ ide o členský štát, v ktorom sa dá k dispozícii pre prácu prostredníctvom služieb zamestnanosti a z ktorého dostane dávky v nezamestnanosti, pretože možnosti na opätovné zaradenie do pracovného procesu sú najlepšie v členskom štáte jeho voľby? Alebo článok 65 nariadenia č. 883/2004 z celkového hľadiska už v dostatočnej miere zabezpečuje, že úplne nezamestnaný pracovník dostane dávky za podmienok, ktoré sú pre jeho hľadanie práce najvýhodnejšie, a rozsudok Miethe stratil svoju pridanú hodnotu?
2.      Bráni právo Únie, v tomto prípade článok 45 ZFEÚ alebo článok 7 ods. 2 nariadenia č. 1612/68, rozhodnutiu členského štátu nepriznať migrujúcemu pracovníkovi (cezhraničnému pracovníkovi), ktorý sa stal úplne nezamestnaným a ktorý bol naposledy zamestnaný v tomto členskom štáte a o ktorom možno vzhľadom na existujúce sociálne a rodinné väzby predpokladať, že má v tomto členskom štáte najlepšie možnosti na opätovné zaradenie do pracovného procesu, dávky v nezamestnanosti podľa právnych predpisov tohto členského štátu len z toho dôvodu, že má bydlisko v inom členskom štáte?
3.      Aká je – pri zohľadnení článku 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004, článku 17 Charty základných práv [Európskej únie], ako aj zásady právnej istoty – odpoveď na vyššie uvedenú otázku, ak sa takémuto pracovníkovi už pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 883/2004 poskytovali dávky v nezamestnanosti podľa práva štátu posledného zamestnania a maximálna doba poskytovania dávok ani lehota na obnovenie nároku na poskytovanie dávok k tomuto okamihu ešte neuplynula (a poskytovanie dávok bolo zastavené, pretože nezamestnaný nastúpil do nového zamestnania)?
4.      Bude odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku iná, ak sa dotknutým nezamestnaným cezhraničným pracovníkom prisľúbilo, že môžu žiadať o obnovenie svojho nároku na dávky v prípade, že sa po nastúpení do nového zamestnania stanú opäť nezamestnanými, a takéto informácie sa v dôsledku nejasností vo vykonávacej praxi ukázali ako nesprávne alebo nejednoznačné?“
III – Konanie pred Súdnym dvorom
23.      V konaní pred Súdnym dvorom predložili písomné pripomienky pani Peeters, UWV, holandská, česká, dánska a nemecká vláda, ako aj Európska komisia.
24.      Na pojednávaní, ktoré sa konalo 24. októbra 2012, svoje pripomienky predniesli UWV, holandská, česká, dánska a nemecká vláda, ako aj Komisia.
IV – Právna analýza
A –    O prvej otázke
25.      Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či sa riešenie vyplývajúce z judikatúry stanovené v rozsudku Miethe, už citovanom, uplatňuje aj počas účinnosti nariadenia č. 883/2004. Pred zodpovedaním tejto otázky je potrebné podrobnejšie rozobrať uvedený rozsudok.
1.      Rozsudok Miethe a jeho ratio decidendi
26.      V rámci veci Miethe, už citovanej, vnútroštátny súd žiadal o výklad článku 71 nariadenia č. 1408/71. Tento článok, ktorý určoval členský štát príslušný na vyplácanie dávok v nezamestnanosti, v podstate upravoval dva prípady.
27.      Na jednej strane cezhraničný pracovník, ktorý bol úplne nezamestnaný, mal poberať výlučne dávky vyplácané svojím štátom bydliska, „akoby sa naňho vzťahovali tieto právne predpisy počas posledného zamestnania“(12). Na druhej strane pracovník iný ako cezhraničný pracovník, ktorý bol úplne nezamestnaný, sa dal k dispozícii na prácu prostredníctvom služieb zamestnanosti svojho štátu bydliska, ktorý mu mal v zásade vyplácať dávky v nezamestnanosti, „akoby tam mal posledné zamestnanie“, ale uvedenému pracovníkovi bolo možné tiež priznať nárok na dávky v jeho členskom štáte posledného zamestnania.(13) V tomto prípade sa vyplácanie dávok členským štátom bydliska prerušilo.
28.      V uvedenej veci Miethe bola Súdnemu dvoru položená otázka, či sa na úplne nezamestnaného cezhraničného pracovníka, ktorý si zachoval mimoriadne úzke pracovné a osobné väzby s členským štátom posledného zamestnania, má vzťahovať prvý prípad (nárok na dávky by vtedy existoval výlučne v členskom štáte bydliska) alebo druhý prípad (nárok na dávky by vtedy existoval v členskom štáte bydliska, ako aj v členskom štáte posledného zamestnania).
29.      Na zodpovedanie tejto otázky Súdny dvor najprv pripomenul, že článok 71 nariadenia č. 1408/71 sleduje cieľ „zabezpečiť migrujúcemu pracovníkovi nárok na dávky v nezamestnanosti za podmienok, ktoré sú najpriaznivejšie na hľadanie nového zamestnania“, pričom tieto dávky zahŕňajú „nielen peňažné príspevky, ale aj pomoc pri opätovnom zaradení na trh práce, ktorú poskytujú služby zamestnanosti pracovníkom, ktorí si prostredníctvom nich hľadajú zamestnanie“(14). Súdny dvor z toho vyvodil, že vzhľadom na to, že normotvorca Únie zakotvil pravidlo, že v prípade cezhraničného pracovníka má nárok na dávky existovať v štáte bydliska, „implicitne predpokladal, že taký pracovník má v tomto štáte najpriaznivejšie podmienky na hľadanie nového zamestnania“(15).
30.      Súdny dvor však súčasne uznal, že sledovaný cieľ nemožno dosiahnuť, ak si úplne nezamestnaný cezhraničný pracovník „výnimočne zachoval v štáte posledného zamestnania také osobné a profesijné väzby, že v tomto štáte má najlepšie vyhliadky na opätovné zaradenie do pracovného procesu“(16), a že v takom prípade sa uvedený pracovník má považovať za iného ako cezhraničného pracovníka, na ktorého sa vzťahuje článok 71 ods. 1 písm. b) bod ii) nariadenia č. 1408/71. Súdny dvor z toho vyvodil, že prináleží vnútroštátnemu súdu „určiť, či si pracovník, ktorý má bydlisko v inom štáte, ako je štát zamestnania, napriek tomu zachoval v tomto poslednom uvedenom štáte najlepšie vyhliadky na opätovné zaradenie do pracovného procesu a v dôsledku toho sa má na neho vzťahovať článok 71 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1408/71“(17).
31.      Z rozsudku Miethe, už citovaného, teda jednoznačne vyplýva, že dôvod existencie riešenia, ktoré v ňom stanovil Súdny dvor takmer v rozpore so samotným znením článku 71 nariadenia č. 1408/71, bol založený výlučne na vôli zabezpečiť dotknutému pracovníkovi najpriaznivejšie podmienky na návrat do zamestnania. Tiež treba poznamenať, že možnosť obrátiť sa v tomto prípade na členský štát posledného zamestnania s cieľom požiadať ho o vyplácanie dávok v nezamestnanosti vtedy existovala len v prípade kategórie takzvaných „atypických cezhraničných pracovníkov“ z dôvodu mimoriadne úzkych osobných a pracovných väzieb, ktoré si zachovali s členským štátom posledného zamestnania. Súdny dvor si pravdepodobne dovolil ísť nad rámec znenia nariadenia z dôvodu, že toto nariadenie skutočne spočívalo na domnienke, že najpriaznivejšie podmienky na opätovné zaradenie do pracovného procesu sú splnené v členskom štáte bydliska, ktorú bolo potrebné považovať za vyvrátiteľnú, a to aspoň vo vyššie uvedených výnimočných prípadoch. Napokon dodávam, že skutočnosť, že podľa nariadenia č. 1408/71 bol štátom vyplácania dávok nevyhnutne ten štát, v ktorom sa mal pracovník zaevidovať na získanie pomoci poskytovanej službami zamestnanosti, viedla Súdny dvor ku konštatovaniu, že v prípade týchto atypických cezhraničných pracovníkov by sa cieľ spočívajúci v opätovnom zaradení do pracovného procesu dosiahol ľahšie, ak by sa uvedení pracovníci mohli zaevidovať u služieb zamestnanosti štátu posledného zamestnania, čo si teda vyžadovalo aj zakotvenie právomoci tohto štátu na vyplácanie dávok.
2.      Zjavná vôľa normotvorcu Únie ukončiť uplatňovanie výnimky Miethe
32.      V prejednávanej veci ide teda o to, či ratio decidendi, ktoré som uviedol vyššie, môže odôvodniť zachovanie uplatňovania výnimky aj počas účinnosti nariadenia č. 883/2004.
33.      Hneď na úvod treba konštatovať, že normotvorca Únie sa nerozhodol výslovne zakotviť riešenie, ktoré stanovil Súdny dvor vo svojom rozsudku Miethe, už citovanom, a to aj napriek tomu, že odôvodnenie 2 nariadenia č. 883/2004 odkazuje na judikatúru Súdneho dvora, čo svedčí o tom, že normotvorca si bol úplne vedomý stanoviska, ktoré Súdny dvor zaujal v danej oblasti. Článok 65 nariadenia č. 883/2004 stanovuje, že cezhraničný pracovník, ktorý je úplne nezamestnaný, poberá dávky v členskom štáte bydliska. V oblasti vyplácania dávok normotvorca v dôsledku rozsudku Miethe, už citovaného, ani nestanovil právo voľby cezhraničného pracovníka, ani neprijal osobitné ustanovenia pre kategóriu atypických cezhraničných pracovníkov.
34.      Toto ustanovenie má navyše úplne iný zmysel ako ustanovenie, ktoré navrhla Komisia v pôvodnom návrhu nariadenia. Podľa článku 51 uvedeného návrhu totiž pracovník, ktorý má bydlisko v inom štáte, ako je príslušný štát, a ktorý sa prihlási u služieb zamestnanosti štátu bydliska, má poberať dávky poskytované príslušným štátom.(18) Normotvorca teda úplne vedome ponechal v platnosti zásadu, že dávky v nezamestnanosti má cezhraničným pracovníkom poskytovať štát bydliska.
35.      Zavedená novinka sa v skutočnosti nachádza inde. Článkom 65 bol oddelený členský štát vyplácania dávok od členského štátu, v ktorom sa pracovník môže zaevidovať u služieb zamestnanosti. Článok 65 ods. 2 nariadenia č. 883/2004 presnejšie stanovuje, že cezhraničný pracovník sa dá „k dispozícii službám zamestnanosti v členskom štáte bydliska“ a „môže ako doplňujúci krok prihlásiť sa u služieb zamestnanosti členského štátu, v ktorom vykonávala svoju poslednú činnosť ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba“.
36.      Hoci by bolo možné tvrdiť, že normotvorca tým, že pri formulovaní článku 65 nariadenia č. 883/2004 výslovne nezakotvil riešenie Miethe, toto riešenie ani výslovne nevylúčil, uvedené nariadenie treba v každom prípade vykladať z hľadiska nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 987/2009, ktoré je jeho vykonávacím nariadením. Z odôvodnenia 13 tohto vykonávacieho nariadenia vyplýva, že hoci „cezhraniční pracovníci, ktorí sa stanú úplne nezamestnanými, sa môžu prihlásiť v službách zamestnanosti v krajine, v ktorej majú bydlisko, ako aj v členskom štáte, kde boli naposledy zamestnaní. Nárok na dávky by však mali mať iba od členského štátu, v ktorom majú bydlisko“(19).
37.      Je osobitne pozoruhodné konštatovať, že toto odôvodnenie bolo doplnené počas legislatívneho postupu na žiadosť Európskeho parlamentu, ktorý sa vtedy domnieval, že takéto spresnenie zabráni „akýmkoľvek nejasnostiam v otázke, či sa má naďalej uplatňovať rozsudok vo veci Miethe alebo nie“(20). Je teda úplne jasné, že normotvorca Únie nepredpokladal, že riešenie Miethe sa bude môcť uplatňovať aj počas účinnosti nariadenia č. 883/2004.
38.      Napriek tomu by Súdny dvor mohol prekonať túto zjavnú neexistenciu vôle normotvorcu, ak by bol presvedčený, že ustanovenia nariadenia č. 883/2004 nemôžu splniť stanovený cieľ zabezpečiť najpriaznivejšie podmienky na opätovné zaradenie cezhraničného pracovníka do pracovného procesu.
39.      Ak vychádzame výlučne z právneho rámca zavedeného základným nariadením (nariadenie č. 883/2004) a spresneného vykonávacím nariadením (nariadenie č. 987/2009), situácia je takáto: cezhraničný pracovník má nárok na dávky v členskom štáte bydliska, má povinnosť zaevidovať sa u služieb zamestnanosti v tomto štáte, a ak chce, môže sa zaevidovať aj u služieb zamestnanosti v štáte svojho posledného zamestnania, pričom však má prednosť dodržiavanie povinností, ktoré pre pracovníka platia v štáte vyplácania dávok, teda v štáte jeho bydliska.
40.      Môže taký režim zabezpečiť cezhraničným pracovníkom vo všeobecnosti a osobitne atypickým cezhraničným pracovníkom – teda, pripomínam, tým, ktorí si zachovali úzke osobné a pracovné väzby v členskom štáte posledného zamestnania – najpriaznivejšie podmienky na návrat do zamestnania?
41.      Zástupca Komisie v reakcii na túto otázku, ktorá mu bola položená na pojednávaní, nebol schopný preukázať, ako by skutočnosť, že atypický cezhraničný pracovník poberá podporu v nezamestnanosti vyplácanú štátom posledného zamestnania, mohla zabezpečiť uvedenému pracovníkovi najpriaznivejšie podmienky na jeho opätovné zaradenie do pracovného procesu, hoci je nesporné, že tento pracovník sa môže v súčasnosti zaevidovať u služieb zamestnanosti v štáte svojho posledného zamestnania.
42.      Dodávam, že pani Peeters vo svojich písomných pripomienkach tvrdila, že služby zamestnanosti štátu posledného zamestnania sú menej účinné, keďže majú menší záujem o jej opätovné zaradenie do pracovného procesu práve vzhľadom na to, že vyplácanie dávok nezaťažuje rozpočet tohto štátu. Ide však len o tvrdenie, ktoré by za predpokladu, že by sa potvrdilo, predstavovalo v každom prípade diskriminačné správanie odporujúce právu Únie. Zachovanie rozsudku Miethe, už citovaného, však nemožno odôvodniť len existenciou takejto obavy.
43.      Okrem toho skutočnosť, že v prípade konfliktu povinností majú mať prednosť povinnosti, ktoré pre uchádzača o zamestnanie platia v štáte bydliska, nevyhnutne vyplýva z toho, že práve tento posledný uvedený štát je povinný vyplácať dávky v nezamestnanosti. Nemôžem sa však stotožniť s názorom, že táto skutočnosť predstavuje prekážku opätovného zaradenia do pracovného procesu v štáte posledného zamestnania. Zastávam totiž názor, že právo pracovníka zaevidovať sa u služieb zamestnanosti oboch členských štátov mu poskytuje súbežný prístup – najmä k pracovným a vzdelávacím ponukám – na trhu práce oboch členských štátov, čím sa ešte znásobujú jeho vyhliadky na rýchly návrat do zamestnania.
44.      Za týchto podmienok z dôvodov, ktoré boli uvedené vyššie, navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú otázku položenú vnútroštátnym súdom v tom zmysle, že na základe článku 65 ods. 5 písm. a) nariadenia č. 883/2004 je jediným štátom príslušným na vyplácanie dávok v nezamestnanosti úplne nezamestnaným cezhraničným pracovníkom, aj keď sú atypickí, štát bydliska.
B –    O druhej otázke
45.      Vnútroštátny súd sa pýta Súdneho dvora, či článok 7 ods. 2 nariadenia č. 1612/68 a článok 45 ZFEÚ bránia takému nepriznaniu dávok v nezamestnanosti, o akom rozhodli holandské orgány v prípade žalobcov v konaní vo veci samej, pričom toto nepriznanie je odôvodnené len tým, že žiadatelia nespĺňajú podmienku bydliska na území Holandska, ktorou je podľa vnútroštátnych právnych predpisov podmienený nárok na vyplácanie dávok v nezamestnanosti.
46.      Podľa ustálenej judikatúry „konštatovanie, že vnútroštátne opatrenie môže byť v súlade s ustanovením sekundárneho práva_… nutne neznamená, že toto opatrenie sa vymyká z rozsahu pôsobnosti ustanovení Zmluvy“(21). Okrem toho Súdny dvor rozhodol, že „článok 7 ods. 2 nariadenia č. 1612/68 [je] v oblasti poskytovania sociálnych výhod osobitným vyjadrením pravidla rovnosti zaobchádzania zakotveného v článku 39 ods. 2 ES a musí sa vykladať rovnako ako toto ustanovenie“(22).
47.      Súdny dvor navyše už rozhodoval o situáciách podobných tým, o ktoré ide v konaní vo veci samej. V tejto súvislosti sa prejednávanej veci pravdepodobne najviac podobá rozsudok Petersen(23), aj keď bol vydaný pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 883/2004. Súdny dvor v ňom mal posúdiť zlučiteľnosť rakúskeho ustanovenia s článkom 39 ES, pričom toto ustanovenie podmieňovalo priznanie dávky kvalifikovanej Súdnym dvorom ako „dávka v nezamestnanosti“ tým, že príjemcovia museli mať bydlisko na území dotknutého štátu, a preto zakazovalo prenos takej dávky do iného členského štátu. V uvedenej veci bol žalobcom v konaní vo veci samej nemecký štátny príslušník, ktorý sa po tom, čo bol zamestnaný v Rakúsku, kde mal bydlisko, stal opäť nezamestnaným. Požiadal teda rakúske orgány o priznanie preddavku na príspevok v nezamestnanosti, ktorý mu nebol priznaný, keďže uvedený žalobca sa medzitým presťahoval do Nemecka.
48.      Zásadný rozdiel v porovnaní s prejednávanou vecou však spočíva v tom, že vo veci Petersen, už citovanej, bolo nesporné, že členský štát, ktorý odmietol vyplácať predmetnú dávku, bol na základe koordinačných pravidiel nariadenia č. 1408/71 skutočne členským štátom príslušným na vyplácanie dávok v nezamestnanosti. Právny problém, o ktorý išlo v uvedenej veci, sa teda týkal toho, či štát určený na základe nariadenia č. 1408/71 na vyplácanie dávok v nezamestnanosti mohol v úplnom súlade s primárnym právom podmieniť vyplácanie týchto dávok tým, že dotknutá osoba musí mať bydlisko na jeho území.
49.      Tam sa teda končí podobnosť s uvedeným rozsudkom Petersen, keďže na žalobcov v konaní vo veci samej v prejednávanom prípade sa zjavne vzťahuje článok 65 nariadenia č. 883/2004, ktorým bol nahradený článok 71 nariadenia č. 1408/71. Práve z uplatnenia pravidiel stanovených v uvedenom článku 65 pritom vyplýva, že štátom, ktorý je povinný vyplácať dávky takým pracovníkom, o akých ide v konaní vo veci samej, je štát bydliska.
50.      Otázka – ktorá sa podstatne odlišuje od otázky, ktorú Súdny dvor posudzoval vo veci Petersen, už citovanej – teda znie, či skutočnosť, že štát posledného zamestnania nevypláca uvedenú dávku na základe koordinačných pravidiel stanovených normotvorcom Únie, odporuje voľnému pohybu uvedených pracovníkov, pričom je nesporné, že žalobcovia v konaní vo veci samej skutočne zodpovedajú pojmu „pracovník“ v zmysle článku 45 ZFEÚ.(24) Podľa žalobcov v konaní vo veci samej, ktorí napokon spochybňujú samotnú podstatu koordinačného systému stanoveného pre cezhraničných pracovníkov nariadením č. 883/2004, pričom však vôbec nespochybňujú jeho platnosť z hľadiska primárneho práva, sú holandskí pracovníci odradení od vykonávania svojho voľného pohybu a usadenia sa na území iného členského štátu z dôvodu, že pokiaľ budú cezhraničnými pracovníkmi, štátom vyplácania dávok v nezamestnanosti sa stane štát bydliska uvedených pracovníkov. Taká situácia navyše údajne predstavuje diskrimináciu v porovnaní s holandskými pracovníkmi, ktorí pracujú a bývajú v Holandsku.
51.      Je pravda, že Súdny dvor rozhodol, že „pokiaľ vnútroštátne opatrenie nie je objektívne odôvodnené a primerané sledovanému cieľu, treba ho považovať za nepriamo diskriminačné, ak je samotnou svojou povahou spôsobilé dotknúť sa viac migrujúcich pracovníkov ako vlastných pracovníkov a v dôsledku toho hrozí, že podstatnejšie znevýhodní migrujúcich pracovníkov“(25). Dodal, že „to je prípad podmienky bydliska, od ktorej závisí priznanie spornej dávky a ktorú ľahšie splnia domáci pracovníci než pracovníci z iných členských štátov, pretože práve títo pracovníci majú tendenciu, a to najmä v prípade nezamestnanosti…, opustiť krajinu pôvodného zamestnania a vrátiť sa do svojej krajiny pôvodu“(26).
52.      Situácia, o ktorú ide v konaní vo veci samej v prejednávanom prípade, sa však vyznačuje tým, že dotknutí pracovníci už vykonali svoj voľný pohyb, už opustili územie svojho štátu a nemajú v úmysle vrátiť sa tam.
53.      Na určenie existencie prekážky alebo odradenia od výkonu slobody pohybu je potrebné najprv určiť ovplyvnenie situácie takých cezhraničných pracovníkov, o akých ide v konaní vo veci samej. Priznávam však, že mám určité ťažkosti predstaviť si také ovplyvnenie.
54.      Na jednej strane z ustálenej judikatúry vyplýva, že pracovník sa nemôže domáhať, aby jeho presťahovanie sa nemalo vplyv na jeho sociálne zabezpečenie. Ide o nevyhnutný dôsledok skutočnosti, že článok 48 ZFEÚ(27) priznáva Európskej únie len právomoc koordinovať, a nie harmonizovať právne predpisy členských štátov v oblasti sociálneho zabezpečenia. V dôsledku toho „hmotnoprávne a procesné rozdiely medzi systémami sociálneho zabezpečenia jednotlivých členských štátov nie sú [článkom 48 ZFEÚ] dotknuté, a teda ani nároky osôb začlenených do týchto systémov“(28).
55.      Na druhej strane žalobcovia v konaní vo veci samej skutočne nepreukázali, že im v dôsledku toho, že im dávky v nezamestnanosti vypláca členský štát ich bydliska, vzniká skutočná ujma. V tejto súvislosti pripomínam, že je veľmi ťažké posúdiť, ktorý vnútroštátny systém by bol najvýhodnejší.
56.      Po prvé, hoci totiž zo spisu napríklad vyplýva, že výška dávky by bola vyššia v Holandsku, obdobie vyplácania by naopak bolo dlhšie v Belgicku.
57.      Po druhé právo Únie nezakotvilo koordinačnú zásadu, ktorej cieľom by bolo systematicky zabezpečiť poberanie najvyšších dávok. Nanajvýš treba dbať na to, aby sa príspevky na sociálne poistenie neplatili bez protiplnenia.(29) Je pravda, že Súdny dvor rozhodol, že cieľ voľného pohybu pracovníkov by nebol dosiahnutý, „ak by pracovníci mali v dôsledku výkonu svojho práva na voľný pohyb stratiť výhody sociálneho zabezpečenia, ktoré im zabezpečuje právna úprava členského štátu, najmä keď tieto výhody predstavujú protiplnenie za príspevky, ktoré zaplatili“(30). V tejto súvislosti však treba konštatovať, že žalobcovia v konaní vo veci samej nestratili „výhodu sociálneho zabezpečenia“. Nárok na dávky, ktorý vznikol na základe období odpracovaných v Holandsku, sa jednoducho prevedie do štátu bydliska a môže sa kedykoľvek obnoviť v štáte posledného zamestnania, ak sa v ňom uvedení žalobcovia opäť usadia. Tiež treba mať na zreteli skutočnosť, že ak žalobcovia v konaní vo veci samej chcú, môžu využiť služby sprostredkovania práce štátu posledného zamestnania. Okrem toho vzhľadom na osobitnú povahu týchto príspevkov a systémov sociálneho zabezpečenia vo všeobecnosti nemožno uplatniť nijaký výlučne účtovný prístup.(31) Musím tiež poznamenať, že skutočnosť, že členský štát, ktorý vybral príspevky, nezodpovedá štátu vyplácania dávok, je dôsledkom, ktorý členské štáty prijali z dôvodu svojho rozhodnutia, ktoré je podľa ich názoru v prospech cezhraničných pracovníkov, spočívajúceho na určitej myšlienke solidarity.(32)
58.      Po tretie, ako nemecká vláda správne poznamenala vo svojich písomných pripomienkach, výšku dávok v nezamestnanosti vo všeobecnosti členské štáty určujú – zjavne individuálne – v závislosti od životných nákladov v každom štáte. Preto je vyššia suma holandských dávok v nezamestnanosti odôvodnená vyššími životnými nákladmi v tomto členskom štáte, ktoré žalobcovia v konaní vo veci samej nemusia znášať, keďže žijú a bývajú buď v Belgicku, alebo v Nemecku. Táto zásadná skutočnosť ich odlišuje od osôb, ktoré pracujú a bývajú v Holandsku. Ide teda o rozdielne situácie, ktoré možno posudzovať rozdielne.(33)
59.      Zaobchádzanie s cezhraničnými pracovníkmi je zosúladené so zaobchádzaním s osobami, ktoré majú bydlisko v krajine, v ktorej sú uvedení pracovníci usadení. Jasne to vyplýva z rozhodnutia normotvorcu Únie, ktorý tým vykonal zásadu nediskriminácie. V štáte bydliska je teda zaručená rovnosť zaobchádzania s cezhraničnými pracovníkmi, keďže článok 65 nariadenia č. 883/2004 stanovuje, že štát bydliska musí vyplácať dávky v nezamestnanosti, „ako keby“ sa na pracovníkov počas ich posledného zamestnania vzťahovali ich vlastné právne predpisy.
60.      Napokon pre prejednávanú vec je rozhodujúce konštatovať, že, odmietnutie holandskými orgánmi nemá, ako som už uviedol, za následok odňatie dávok v nezamestnanosti pracovníkom, ale naopak ich presmerovanie do ich štátu bydliska na účely vyplácania uvedených dávok. Toto presmerovanie vyplýva z uplatnenia koordinačného pravidla prijatého normotvorcom Únie, ktorého cieľom bolo takto podporiť voľný pohyb pracovníkov a ktoré je založené na predpoklade, že by bolo v záujme týchto pracovníkov, ak by poberali uvedené dávky vo svojom štáte bydliska a od tohto štátu.
61.      Musím však spresniť, že je celkom zrejmé, že – hoci to nie je predmetom prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania – podmienku bydliska obsiahnutú v holandských právnych predpisoch nemožno uplatniť v prípadoch, ak by sa uplatnil najmä článok 65 ods. 1 nariadenia č. 883/2004 (prípad pracovníka, ktorý je čiastočne nezamestnaný a ktorý má bydlisko v inom štáte, ako je štát posledného zamestnania) alebo článok 65 ods. 5 písm. b) uvedeného nariadenia (prípad pracovníka, ktorý nie je cezhraničným pracovníkom a ktorý sa po tom, čo začal poberať dávky v nezamestnanosti v štáte svojho posledného zamestnania, presťahuje do iného štátu).(34)
62.      Vzhľadom na to, že na situáciu žalobcov sa vzťahuje článok 65 ods. 5 písm. a) nariadenia č. 883/2004, a z dôvodov opísaných vyššie, najmä v bode 52 týchto návrhov, sa domnievam, že za takých okolností, o aké ide v konaní vo veci samej, zamietnutie nároku na dávky v nezamestnanosti štátom posledného zamestnania vo vzťahu k cezhraničným pracovníkom, ktorí majú bydlisko v inom členskom štáte, neporušuje voľný pohyb pracovníkov, ak dôjde k prevodu nároku na dávky do štátu bydliska.
C –    O tretej a štvrtej otázke
63.      Svojou treťou a štvrtou otázkou položenou Súdnemu dvoru sa vnútroštátny súd pýta, či článok 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004, článok 17 Charty základných práv Európskej únie, zásada právnej istoty a/alebo zásada legitímnej dôvery môže odôvodniť povinnosť holandských orgánov pokračovať vo vyplácaní dávok v nezamestnanosti žalobcom v konaní vo veci samej.
64.      Hneď na úvod poukazujem na to, že tieto otázky sa týkajú len dvoch z uvedených žalobcov. Pripomínam totiž, že holandské orgány začali vyplácať dávky v nezamestnanosti pani Peetersovej a pánovi Arnoldovi pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 883/2004, pričom uplatnili rozsudok Miethe, už citovaný. V čase, keď títo dvaja pracovníci opäť začali vykonávať zárobkovú činnosť, im uvedené orgány oznámili, že ich nárok na dávky môže opäť vzniknúť v Holandsku, ak sa stanú nezamestnanými pred dátumom stanoveným uvedenými orgánmi nasledujúcim po 1. máji 2010, keď nadobudlo účinnosť nariadenie č. 883/2004.
65.      Súdny dvor má teda v prvom rade určiť, či sa na cezhraničných pracovníkov nachádzajúcich sa v takej situácii, akú som opísal vyššie, môže vzťahovať osobitný prechodný režim. Na tento účel je potrebné podrobne preskúmať prechodné ustanovenia nariadenia č. 883/2004.
1.      Uplatniteľnosť článku 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004 na dávky v nezamestnanosti
66.      Z článku 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004 vyplýva, že v zásade platí, že „ak sa v dôsledku uplatňovania tohto nariadenia na osobu vzťahujú právne predpisy iného členského štátu, ako je členský štát určený v súlade s hlavou II nariadenia [č. 1408/71], budú sa tieto právne predpisy naďalej uplatňovať, pokiaľ sa daná situácia nezmení“. Koordinačné pravidlá v oblasti dávok v nezamestnanosti pritom boli stanovené počas účinnosti bývalého nariadenia hlavou III, ktorá obsahovala „osobitné ustanovenia súvisiace s rôznymi kategóriami dávok“.
67.      Právne predpisy uplatniteľné na pani Peetersovú a pána Arnolda zostávajú v dôsledku uplatňovania pravidiel nariadenia č. 883/2004 nezmenené.(35) Zo znenia článku 87 ods. 8 vyplýva, že toto ustanovenie sa a priori netýka takých situácií, aké sú predmetom posudzovania Súdneho dvora. Jediným prechodným ustanovením, ktoré osobitne upravuje dávky v nezamestnanosti, je článok 87 ods. 10 nariadenia č. 883/2004, ktorý len stanovuje časovú uplatniteľnosť článku 65 ods. 2 a 3 uvedeného nariadenia na Luxembursko. Toto ustanovenie je teda sotva objasňujúce.
68.      Táto medzera má podľa mňa vysvetlenie. Pripomínam, že v pôvodnom návrhu nariadenia Komisia navrhla zakotviť zásadu, podľa ktorej by úplne nezamestnaní cezhraniční pracovníci poberali dávky v štáte posledného zamestnania. Keďže táto zásada predstavovala zmenu v porovnaní s nariadením č. 1408/71, Komisia navrhla prijať prechodné opatrenia.(36) Ako je známe, Rada Európskej únie nesúhlasila s týmto návrhom Komisie, takže napokon bola zakotvená zásada vyplácania dávok v nezamestnanosti štátom bydliska. Normotvorca určite považoval za nadbytočné uviesť prechodné ustanovenia týkajúce sa tejto oblasti, keďže sa domnieval, že v tomto smere zásada zostala nezmenená. Išlo o opomenutie prípadu pracovníkov označovaných počas účinnosti nariadenia č. 1408/71 za atypických cezhraničných pracovníkov.
69.      Z týchto dôvodov sa domnievam, že treba zvážiť analogické uplatnenie článku 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004, keďže normotvorca nestanovil iné ustanovenia, ktoré by umožňovali zabezpečiť – pri rešpektovaní nadobudnutých práv – prechod medzi bývalým nariadením a novým nariadením, ktorým sa končí osobitný režim, ktorý dovtedy platil pre atypických cezhraničných pracovníkov v oblasti dávok v nezamestnanosti. Výhoda takého riešenia by spočívala v dynamickom výklade uvedeného nariadenia bez toho, aby bola narušená vôľa normotvorcu ukončiť uplatňovanie výnimky Miethe.
70.      Ťažko si totiž možno predstaviť, že pre všetkých cezhraničných pracovníkov označovaných počas účinnosti nariadenia č. 1408/71 za atypických pracovníkov, ktorí poberali dávky vyplácané štátom posledného zamestnania, by toto vyplácanie bez upozornenia okamžite prestalo 1. mája 2010.
71.      Normotvorca – podľa môjho názoru neúmyselne – nechal tak v základnom nariadení, ako aj vo vykonávacom nariadení právnu medzeru, ktorú niekedy vyplnili samotné členské štáty. Najmä holandská vláda na pojednávaní potvrdila, že na dávky v nezamestnanosti uplatňuje prechodné ustanovenie obsiahnuté v článku 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004 práve preto, aby dotknutí pracovníci nemuseli čeliť okamžitej, náhlej a najmä nepripravenej zmene.(37) Takéto analogické uplatňovanie by teda neškodilo ani členským štátom.
2.      O pojme „situácia sa nezmení“
72.      Po pripustení možnosti uplatniť článok 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004 v oblasti dávok v nezamestnanosti zostáva overiť, či situácia dvoch dotknutých žalobcov v konaní vo veci samej spĺňa podmienky vyžadované normotvorcom Únie. Uvedený článok sa má vykladať v tom zmysle, že atypickí cezhraniční pracovníci, ktorí počas účinnosti nariadenia č. 1408/71 poberali dávky v nezamestnanosti vyplácané štátom posledného zamestnania, ich môžu naďalej poberať, „pokiaľ sa daná situácia nezmení“.
73.      Aké môžu byť dôvody zmeny?
74.      Je jasné, že opätovné začatie vykonávania zárobkovej činnosti môže na prvý pohľad predstavovať zmenu situácie v zmysle článku 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004, najmä ak ide o dávky v nezamestnanosti.(38) Neznamená to však nevyhnutne to isté ako zánik nároku na dávky.
75.      Keďže Únia nemá potrebnú právomoc na zosúladenie podmienok, za ktorých nárok na dávky v nezamestnanosti vzniká, zostáva zachovaný alebo zaniká, je nevyhnutný odkaz na vnútroštátne právo. Členské štáty však musia stanoviť uvedené podmienky v súlade s právom Únie.
76.      Prináleží teda vnútroštátnemu súdu, aby overil, či podľa vnútroštátneho práva opätovné začatie vykonávania dočasnej zárobkovej činnosti pani Peetersovej a pána Arnolda predstavuje dostatočný dôvod na ukončenie vyplácania dávok, alebo či išlo len o dočasné prerušenie, pričom uvedené vyplácanie sa môže obnoviť v prípade, ak v krátkom čase dôjde k opätovnej strate zamestnania.
77.      Spis neobsahuje dostatočné informácie o vnútroštátnom práve na to, aby si Súdny dvor mohol vytvoriť názor, a konečné posúdenie prináleží v každom prípade vnútroštátnemu súdu. Chcel by som však poukázať na to, že z vyhlásení holandského správneho orgánu jednoznačne vyplýva, že posudzoval situáciu žalobcov ako jedinú časovú jednotku, takže opätovné začatie vykonávania zárobkovej činnosti sa nejaví ako dostatočný dôvod na definitívne ukončenie vyplácania dávok v nezamestnanosti, ktoré predstavuje konkretizáciu nárokov vzniknutých na základe obdobia odpracovaného pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 883/2004. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž vyplýva, že UWV oznámil žalobcom, že v prípade, ak sa pred stanoveným dátumom – nasledujúcim po nadobudnutí účinnosti nariadenia č. 883/2004 – opäť stanú nezamestnanými, môžu požiadať o „pokračovanie“ alebo „obnovenie“ vyplácania predmetných dávok.
78.      Na posúdenie, či došlo k zmene situácie, teda či nastala udalosť, ktorá môže spôsobiť stratu nároku na dávky v nezamestnanosti, ktorý vznikol na základe období odpracovaných pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 883/2004, vnútroštátny súd bude musieť vziať do úvahy aj obdobie, počas ktorého dotknutí pracovníci skutočne opäť vykonávali zárobkovú činnosť. V tejto súvislosti bude potrebné venovať osobitnú pozornosť situácii pani Peetersovej. UWV totiž okrem iného tvrdil, že obnovenie jej zárobkovej činnosti od 26. apríla 2010 do 18. mája 2010 predstavovalo zmenu jej situácie, ktorá odôvodňovala odkázanie žalobkyne na belgické orgány. Pritom je úplne zrejmé, že toto veľmi krátke odpracované obdobie – ktoré trvalo sotva tri týždne – nemalo za následok vznik nového nároku pani Peetersovej na dávky.
79.      Bez toho, aby bolo potrebné ďalej skúmať prípadné porušenie práva vlastniť majetok a zásad právnej istoty a legitímnej dôvery, navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal, že článok 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004 sa má vykladať v tom zmysle, že má tiež prechodne upraviť prípady, v ktorých úplne nezamestnaní atypickí cezhraniční pracovníci na základe hlavy III nariadenia č. 1408/71 poberali dávky v nezamestnanosti v štáte posledného zamestnania, zatiaľ čo nariadenie č. 883/2004 v súčasnosti určuje na účely vyplácania uvedených dávok výlučne štát bydliska. Prináleží vnútroštátnemu súdu overiť, či opätovné začatie vykonávania zárobkovej činnosti za takých podmienok, o aké ide v konaní vo veci samej, malo za následok zánik nárokov, ktoré vznikli v tejto oblasti na základe období odpracovaných pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 883/2004.
V –    Návrh
80.      Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázky, ktoré položil Rechtbank Amsterdam, odpovedal takto:
1.      Na základe článku 65 ods. 5 písm. a) nariadenia (ES) Európskeho parlamentu a Rady 883/2004 z 29. apríla 2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia je jediným štátom príslušným na vyplácanie dávok v nezamestnanosti úplne nezamestnaným cezhraničným pracovníkom, aj keď sú atypickí, štát bydliska uvedených pracovníkov.
2.      Keďže na situáciu žalobcov sa vzťahuje článok 65 ods. 5 písm. a) nariadenia č. 883/2004, zamietnutie vyplácania dávok v nezamestnanosti štátom posledného zamestnania vo vzťahu k cezhraničným pracovníkom, ktorí majú bydlisko v inom členskom štáte, za takých okolností, o aké ide v konaní vo veci samej, neporušuje voľný pohyb pracovníkov, ak dôjde k prevodu nároku na dávky do štátu bydliska.
3.      Článok 87 ods. 8 nariadenia č. 883/2004 sa má vykladať v tom zmysle, že má tiež prechodne upraviť prípady, v ktorých úplne nezamestnaní atypickí cezhraniční pracovníci na základe hlavy III nariadenia č. 1408/71 poberali dávky v nezamestnanosti v štáte posledného zamestnania, zatiaľ čo nariadenie č. 883/2004 v súčasnosti určuje na účely vyplácania uvedených dávok výlučne štát bydliska. Prináleží vnútroštátnemu súdu overiť, či opätovné začatie vykonávania zárobkovej činnosti za takých podmienok, o aké ide v konaní vo veci samej, malo za následok zánik nárokov, ktoré vznikli v tejto oblasti na základe období odpracovaných pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 883/2004.
1 –      Jazyk prednesu: francúzština.
2 –      Nariadenie Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov, samostatne zárobkovo činné osoby a na ich rodinných príslušníkov, ktorí sa pohybujú v rámci spoločenstva, zmenené, doplnené a aktualizované nariadením Rady (ES) č. 118/97 z 2. decembra 1996 (Ú. v. ES L 28, 1997, s. 1; Mim. vyd. 05/003 s. 3, ďalej len „nariadenie č. 1408/71).
3 –      Pozri rozsudok z 12. júna 1986, Miethe (1/85, Zb. s. 1837).
4 –      Ú. v. EÚ L 166, s. 1; Mim. vyd. 05/005, s. 72.
5 –      Pozri odôvodnenie 3 nariadenia č. 883/2004.
6 –      Ú. v. EÚ L 284, s. 43.
7 –      Ú. v. EÚ L 284, s. 1.
8 –      Ú. v. ES L 257, s. 2; Mim. vyd. 05/001, s. 15.
9 – Článok 19 ods. 1 písm. f) zákona o nezamestnanosti.
10 – Článok 20 ods. 1 písm. d) zákona o nezamestnanosti.
11 – Článok 21 zákona o nezamestnanosti.
12 –      Článok 71 ods. 1 písm. a) bod ii) nariadenia č. 1408/71.
13 –      Článok 71 ods. 1 písm. b) bod ii) nariadenia č. 1408/71.
14 –      Rozsudok Miethe, už citovaný (bod 16).
15 –      Tamže (bod 17).
16 –      Tamže (bod 18).
17 –      Tamže (bod 19).
18 – Pozri KOM(1998) 779 v konečnom znení z 21. decembra 1998, s. 46 – 47.
19 – Normotvorca predpokladal možný súbeh povinností uchádzača o zamestnanie a dokonca stanovil, že majú mať prednosť kontroly a povinnosti, ktoré platia v štáte vyplácania dávok, teda v členskom štáte bydliska (pozri článok 56 ods. 2 nariadenia č. 987/2009).
20 – Správa Európskeho parlamentu zo 16. júna 2008 o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovuje postup na vykonávanie nariadenia (ES) č. 883/2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia (dokument A6-0251/2008, s. 7 a 8). Komisia vyjadrila pri predložení svojho pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu nariadenia súhlas s doplnením uvedeného odôvodnenia [pozri KOM(2008) 647 v konečnom znení zo 14. októbra 2008, bod 4.1].
21 –      Rozsudok zo 16. júla 2009, von Chamier-Glisczinski (C‑208/07, Zb. s. I‑6095, bod 66 a citovaná judikatúra).
22 – Pozri rozsudky z 23. februára 2006, Komisia/Španielsko (C‑205/04, Zb. s. I‑31*, bod 15), a z 11. septembra 2007, Hendrix (C‑287/05, Zb. s. I‑6909, bod 53 a citovanú judikatúru).
23 –      Rozsudok z 11. septembra 2008 (C‑228/07, Zb. s. I‑6989).
24 –      Pozri analogicky rozsudok Petersen, už citovaný (body 48 a 49 a citovanú judikatúru).
25 –      Tamže (bod 54 a citovaná judikatúra). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
26 –      Tamže (bod 55 a citovaná judikatúra).
27 – Článok 42 ES (teraz článok 48 ZFEÚ) je konkrétne jedným z právnych základov nariadenia č. 883/2004.
28 –      Rozsudok von Chamier-Glisczinski, už citovaný (bod 84 a citovaná judikatúra).
29 –      Pozri najmä rozsudok z 9. marca 2006, Piatkowski (C‑493/04, Zb. s. I‑2369, bod 36).
30 –      Rozsudok Petersen, už citovaný (bod 43).
31 – Napríklad je vylúčené, aby osoba, ktorá počas celého svojho pracovného života platila príspevky a ktorá nikdy nebola nezamestnaná, mohla žiadať o vrátenie príspevkov zaplatených za poistenie v nezamestnanosti.
32 – V tejto súvislosti je štát posledného zamestnania povinný poskytnúť štátu bydliska náhradu za prvé mesiace vyplácania dávok v nezamestnanosti: pozri článok 65 ods. 6, resp. článok 65 ods. 7 nariadenia č. 883/2004.
33 – Hoci by bolo možné tiež konštatovať, že z vecného hľadiska ide o uplatňovanie jedného a toho istého kritéria, a to kritéria bydliska pracovníka.
34 – Súdny dvor to už konštatoval: pozri v súvislosti s nariadením č. 1408/71 rozsudky z 18. júla 2006, De Cuyper (C‑406/04, Zb. s. I‑6947, bod 38), a Petersen, už citovaný (body 39 a 40).
35 – Pozri na porovnanie článok 13 ods. 2 písm. f) nariadenia č. 1408/71 a článok 11 ods. 3 písm. c) nariadenia č. 883/2004.
36 –      Pozri článok 70 ods. 8 už citovaného návrhu nariadenia. Komisia vo svojej dôvodovej správe uvádza: „Treba poznamenať, že podľa nariadenia nie je vylúčené, aby sa na určitú osobu vzťahovali právne predpisy iného štátu, ako je štát, ktorého právne predpisy sa na ňu vzťahujú podľa nariadenia [č.] 1408/71. Išlo by napríklad o nezamestnaných cezhraničných pracovníkov, na ktorých sa podľa nariadenia [č.] 1408/71 vzťahujú právne predpisy štátu bydliska, zatiaľ čo podľa tohto návrhu sa na nich vzťahujú právne predpisy štátu posledného zamestnania. Platí, že na tieto osoby sa budú… vzťahovať právne predpisy tohto iného členského štátu len vtedy, ak o to požiadajú u príslušnej inštitúcie podľa nariadenia [č.] 1408/71“ (pozri s. 16 návrhu nariadenia Komisie citovaného v poznámke pod čiarou 18 týchto návrhov).
37 – Dôsledky okamžitého uplatňovania by totiž boli mimoriadne nepríjemné pre nezamestnaného pracovníka, ktorému by sa v štáte zamestnania prestali vyplácať dávky, hoci by ešte neboli podniknuté kroky v štáte bydliska, čo by zjavne spôsobovalo čakaciu dobu, ktorá by ešte sťažovala situáciu dotknutého pracovníka.
38 – Pozri v tom istom zmysle dokument Praktická príručka: právne predpisy, ktoré sa vzťahujú na pracovníkov v Európskej únii, Európskom hospodárskom priestore a vo Švajčiarsku, vydaný Európskou komisiou (s. 32).