62022TJ0528_RES
Sprawa T‑528/22
Belaruskali AAT
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 18 września 2024 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy – Zamrożenie środków finansowych – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Umieszczenie nazwy skarżącej w wykazie – Wsparcie dla reżimu – Wsparcie finansowe – Przedsiębiorstwo należące do państwa – Czerpanie korzyści z reżimu – Represje wobec społeczeństwa obywatelskiego – Błąd w ocenie
Postępowanie sądowe – Termin do przedstawienia dowodów – Artykuł 85 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem – Przedstawienie dowodów przed zamknięciem etapu ustnego – Dopuszczalność – Przesłanki – Uzasadnione przedstawienie po terminie – Brak uzasadnienia
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 85 § 3)
(zob. pkt 29, 30)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające wobec Białorusi – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Białorusi – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia – Naruszenie – Brak
[art. 296 TFUE, decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, załącznik; rozporządzenia Rady nr 765/2006, 2022/876, 2023/419, załącznik]
(zob. pkt 36–43, 209, 210)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Białorusi – Osoby fizyczne lub prawne, podmioty lub organy czerpiące korzyści z reżimu Łukaszenki lub wspierające go – Znaczące źródło dochodów i walut obcych dla tego reżimu – Pojęcie – Ocena okoliczności faktycznych i dowodów
[decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, załącznik; rozporządzenia Rady nr 765/2006, 2022/876, 2023/419, załącznik]
(zob. pkt 42, 79–83)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Białorusi – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zakres – Przepis o charakterze generalnym odnoszący się do indywidualnego środka ograniczającego – Włączenie w drodze zarzutu niezgodności z prawem
[art. 29 TUE, art. 275 akapit drugi, art. 277 TFUE, decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, art. 4 ust. 1 lit. b); rozporządzenia Rady nr 765/2006, art. 2 ust. 5, 2022/876, 2023/419]
(zob. pkt 47, 48)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Białorusi – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Białorusi – Zakres kontroli – Kontrola ograniczona do zasad ogólnych – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Czerpanie korzyści z reżimu Łukaszenki lub wspieranie go – Zakres – Przestrzeganie zasady pewności prawa stawiającej wymóg jasności, precyzji i przewidywalności obowiązujących przepisów prawa
[art. 29 TUE, art. 215 ust. 2 TFUE, decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, art. 4 ust. 1 lit. b); rozporządzenia Rady nr 765/2006, art. 2 ust. 5, 2022/876, 2023/419]
(zob. pkt 49, 51–53, 62, 63, 65)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Białorusi – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Białorusi – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Umieszczenie w wykazach w oparciu o łańcuch precyzyjnych, konkretnych i spójnych poszlak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, załącznik; rozporządzenia Rady nr 765/2006, 2022/876, 2023/419, załącznik]
(zob. pkt 69–71)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Białorusi – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Osoby fizyczne lub prawne, podmioty lub organy czerpiące korzyści z reżimu Łukaszenki lub wspierające go – Pojęcie – Błąd w ocenie – Brak
[decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, załącznik; rozporządzenia Rady nr 765/2006, 2022/876, 2023/419, załącznik]
(zob. pkt 87–92, 100–104)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Białorusi – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Osoby, podmioty i organy odpowiedzialne za poważne naruszenia praw człowieka, represje wobec społeczeństwa obywatelskiego lub opozycji demokratycznej bądź naruszające demokrację lub praworządność – Pojęcie – Błąd w ocenie – Brak
[decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, załącznik; rozporządzenia Rady nr 765/2006, 2022/876, 2023/419, załącznik]
(zob. pkt 115, 118–124)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Białorusi – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Białorusi – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zasada proporcjonalności – Stosowność środków ograniczających – Środki ograniczające służące realizacji uzasadnionego celu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
[decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, załącznik; rozporządzenia Rady nr 765/2006, 2022/876, 2023/419, załącznik]
(zob. pkt 163–168, 179–183)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Białorusi – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Białorusi – Nieprzyjęcie przez Radę środków w postaci zamrożenia środków finansowych w stosunku do innych osób znajdujących się w porównywalnej sytuacji – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak
[decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, załącznik; rozporządzenia Rady nr 765/2006, 2022/876, 2023/419, załącznik]
(zob. pkt 197)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Białorusi – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Białorusi – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Zakres uznania, jakim dysponuje ten właściwy organ – Znaczenie dowodów przedstawionych w odniesieniu do poprzedniego umieszczenia w wykazie w przypadku braku zmiany powodów, zmiany sytuacji skarżącego lub zmiany kontekstu w Białorusi
[decyzja Rady 2012/642/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/881, (WPZiB) 2023/421, załącznik; rozporządzenia Rady nr 765/2006, 2022/876, 2023/419, załącznik]
(zob. pkt 216, 224–227)
Streszczenie
W swoim wyroku Sąd oddalił wniesioną przez Belaruskali AAT skargę o stwierdzenie nieważności aktów, na mocy których Rada Unii Europejskiej umieściła nazwę tej spółki w 2022 r. (
1
) w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi w związku z sytuacją na Białorusi, a następnie w 2023 r. pozostawiła ją w tym wykazie (
2
). Sąd doprecyzował orzecznictwo dotyczące analizy zgodności z prawem i proporcjonalności indywidualnych środków ograniczających.
Niniejszy wyrok wpisuje się w kontekst szeregu środków ograniczających przyjmowanych przez Unię Europejską od 2004 r. ze względu na istniejącą na Białorusi sytuację w zakresie demokracji, praworządności i praw człowieka oraz udziału Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy. Środki finansowe i zasoby gospodarcze skarżącej, jedynego producenta nawozów potasowych na Białorusi i jednego z największych producentów tego typu nawozów na świecie, zostały zamrożone z powodu czerpania korzyści z reżimu prezydenta Łukaszenki, wspierania go (
3
), a także udziału w represjach wobec społeczeństwa obywatelskiego (
4
).
Ocena Sądu
Co się tyczy zarzutu dotyczącego błędu w ocenie Sąd uznał w pierwszej kolejności, że Rada nie popełniła błędu, uznawszy przy przyjmowaniu pierwotnych aktów, że skarżąca wspierała reżim i czerpała z niego korzyści w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) decyzji 2012/642.
Rada nie popełniła bowiem błędu, uznawszy, że skarżąca jest przedsiębiorstwem państwowym i jednym z największych producentów potasu na świecie, dostarczającym 20 % światowego eksportu i jako taka jest dla reżimu Łukaszenki źródłem znacznych dochodów i waluty obcej.
W tym względzie Sąd zauważył w szczególności, że kapitał skarżącej w całości należy do Republiki Białorusi, że jej dyrektor generalny jest powoływany przez prezydenta Łukaszenkę oraz że w 2019 r. skarżąca osiągnęła zysk netto w wysokości ponad 4,797 mld białoruskich rubli (BYN) (około 1,8 mld EUR). Ponadto spółka ta wypłaca dywidendy państwu, które jest jej jedynym udziałowcem, a oprócz podatku odprowadzała obowiązkowe składki na rzecz państwowego funduszu celowego na rozwój kraju, co wystarczy do wykazania, że wpierała finansowo reżim Łukaszenki.
Sąd zwrócił również uwagę, że pod rządami Łukaszenki białoruska gospodarka znajduje się pod kontrolą sprawowaną zarówno nad sektorem publicznym, jak i prywatnym, będąc systemem nagradzającym lojalność wobec reżimu. Wspomniane okoliczności, jak również monopol skarżącej jako przedsiębiorstwa państwowego na rynku tak ważnym z punktu widzenia całej białoruskiej gospodarki jak rynek nawozów potasowych, pozwoliły Radzie stwierdzić, że skarżąca czerpała korzyści z reżimu Łukaszenki.
W drugiej kolejności Sąd stwierdził, że Rada nie popełniła błędu, uznawszy przy przyjmowaniu pierwotnych aktów, że zastraszanie i zwalnianie pracowników skarżącej, którzy brali udział w strajkach i pokojowych demonstracjach po wyborach prezydenckich w sierpniu 2020 r., stanowiło wystarczającą podstawę do uznania, że była ona zaangażowana w represje wobec społeczeństwa obywatelskiego na Białorusi i wspierała reżim Łukaszenki w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642.
Po pierwsze, odnosząc się do zastraszania jej pracowników, Sąd zauważył z jednej strony, że skala zwolnień przeprowadzonych przez skarżącą w związku z ich udziałem w pokojowym strajku w oczywisty sposób wywołała wśród nich atmosferę strachu. W tym sensie skarżąca wykorzystała zwolnienie jako środek mający zniechęcić jej pracowników do udziału w jakiejkolwiek formie sprzeciwu.
Z drugiej strony, w odpowiedzi na udział pracowników skarżącej w strajku organy publiczne masowo stosowały wobec nich akty przemocy oraz masowo zatrzymywały ich. Tymczasem, mając na uwadze wspomniane bliskie powiązania skarżącej z reżimem Łukaszenki, nie ulega wątpliwości, że skarżąca koordynowała owe akty represji z tym reżimem.
Ponadto oświadczenie prezydenta Łukaszenki, zgodnie z którym demonstrantów da się zastąpić przez górników z Ukrainy, wpisuje się w politykę gróźb i zastraszania ze strony władz publicznych. Ujawnia ono postawę pogardy ze strony prezydenta Łukaszenki dla prawa do strajku i obaw pracowników skarżącej.
Po drugie, w odniesieniu do zwolnień pracowników, które nastąpiły po rozpoczęciu strajku, Sąd zauważył z jednej strony, że ścisłe stosowanie prawa białoruskiego nie może usprawiedliwiać wszelkich form represji wobec pracowników wyrażających swoje poglądy polityczne. Założenie, że zgodność określonego działania z prawem krajowym pozwalałaby wykluczyć, wyłącznie na tej podstawie, możliwość umieszczenia danej osoby lub danego podmiotu w rozpatrywanych wykazach, prowadziłoby bowiem do wyzucia z sensu kryteriów umieszczenia w wykazie, gdyż zniweczyłoby szeroki zakres uznania, jaki posiada Rada w tym względzie.
Z drugiej strony, wspomniane działania wyraźnie świadczą o przemyślanym zamiarze ukarania pracowników za ich udział w zachowaniach wyrażających sprzeciw wobec prezydenta Łukaszenki.
W odniesieniu do zarzutu, dotyczącego tego, że pierwotne akty naruszają zasady legalności i proporcjonalności Sąd stwierdził przede wszystkim, że podejście Rady polegające na obejmowaniu środkami ograniczającymi osób, podmiotów i organów, których akty lub działalność przyczyniają się do represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, w sposób spójny odpowiada celowi realizowanemu przez pierwotne akty (
5
). W każdym razie owo podejście nie może zostać uznane za niezgodne z prawem w ich świetle.
Co się dalej tyczy odpowiedniego charakteru pierwotnych aktów, Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącej, zgodnie z którą owe akty całkowicie uniemożliwiły jej wywóz potasu. Otóż ani pierwotne akty, ani sektorowe środki ograniczające nie zakazują wywozu białoruskiego potasu do państw trzecich.
Ponadto skarżąca nie miała racji, twierdząc, że pierwotne akty, które zostały przyjęte po zastosowaniu sektorowych środków ograniczających i które polegają na zamrożeniu środków finansowych, uniemożliwiły wywóz lub przekazywanie potasu w Unii (
6
).
Poza tym, jak stwierdził Sąd, skarżąca nie wykazała ani tego, że pierwotne akty w sposób nieproporcjonalny naruszyły jej wolność prowadzenia działalności gospodarczej i że godzą one w białoruskie społeczeństwo, ani tego, że stanowią one zagrożenie dla światowego bezpieczeństwa żywnościowego. W tej kwestii Sąd podkreślił, że przedstawione przez skarżącą dowody nie dotyczą pierwotnych aktów dotyczących zamrożenia środków finansowych, lecz odnoszą się głównie do światowego handlu nawozami, w tym nawozami potasowymi. Ponadto, chociaż dokumenty te odnoszą się do światowego kryzysu żywnościowego, nie dotyczą one wpływu pierwotnych aktów na ów światowy kryzys żywnościowy.
Wreszcie Sąd oddalił argument skarżącej, zgodnie z którym Rada mogła przyjąć alternatywne, mniej restrykcyjne środki w celu złagodzenia wpływu umieszczenia jej nazwy w spornych wykazach. Skarżąca zaproponowała bowiem, po pierwsze, ustanowienie warunków umożliwiających organom krajowym państw członkowskich udzielanie zezwoleń osobom i podmiotom gospodarczym z Unii na prowadzenie ze skarżącą transakcji w zakresie przywozu, nabywania, przekazywania nawozów potasowych i świadczenia związanych z nimi usług finansowych, a po drugie, ustanowienie kontyngentów na dostawy tych nawozów do Unii.
Jednakże argumentacja ta nie odnosi się w rzeczywistości do pierwotnych aktów o charakterze indywidualnym, lecz do sektorowych środków ograniczających o charakterze generalnym.
W każdym wypadku, po pierwsze, argumentacja ta nie świadczy o tym, że skarżąca jest całkowicie pozbawiona możliwości wywozu swoich produktów. Nie można bowiem wykluczyć, że może ona transportować swoje produkty do portów znajdujących się w krajach spoza Unii.
Po drugie, zaproponowane środki alternatywne dotyczą możliwości wywozu nawozów potasowych do Unii i w związku z tym nie pozwoliłby na skuteczne osiągnięcie zamierzonych celów.
(
1
)	Decyzja wykonawcza Rady (WPZiB) 2022/881 z dnia 3 czerwca 2022 r. w sprawie wykonania decyzji 2012/642/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz.U. 2022, L 153, s. 77) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2022/876 z dnia 3 czerwca 2022 r. w sprawie wykonania art. 8a ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 765/2006 dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz.U. 2022, L 153, s. 1) (zwane dalej łącznie „pierwotnymi aktami”).
(
2
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2023/421 z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie zmiany decyzji 2012/642/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz.U. 2023, L 61, s. 41) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2023/419 z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie wykonania art. 8a rozporządzenia (WE) nr 765/2006 dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz.U. 2023, L 61, s. 20).
(
3
)	Zobacz art. 4 ust. 1 lit. b) decyzji Rady 2012/642/WPZiB z dnia 15 października 2012 r. dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko Białorusi (Dz.U. 2012, L 285, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2014, L 299, s. 32; Dz.U. 2014, L 328, s. 60; Dz.U. 2014, L 367, s. 126; Dz.U. 2015, L 176, s. 40; Dz.U. 2021, L 57, s. 94; Dz.U. 2022, L 79, s. 38; Dz.U. 2022, L 83 I, s. 2; Dz.U. 2022, L 189, s. 24; Dz.U. 2022, L 323, s. 107; Dz.U. 2023, L 71, s. 43; Dz.U. 2023, L 90, s. 65) oraz art. 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 765/2006, zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) nr 1014/2012 z dnia 6 listopada 2012 r. (Dz.U. 2012, L 307, s. 1).
(
4
)	Zobacz art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642 oraz art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 765/2006.
(
5
)	Jak wynika z motywu 6 decyzji 2012/642, w odniesieniu do osób i podmiotów, które czerpią korzyści z reżimu Łukaszenki lub go wspierają, celem środków jest ukierunkowanie ich nie tylko na wszelkie osoby lub podmioty, które w szczególności czerpią korzyści z reżimu Łukaszenki lub go wspierają, lecz także na osoby i podmioty zapewniające temu reżimowi wsparcie finansowe lub materialne.
(
6
)	Zakaz nabywania, przywozu lub przekazywania z Białorusi produktów na bazie potasu został wprowadzony na mocy art. 2g decyzji 2012/642 i art. 1g rozporządzenia nr 765/2006, dodanych decyzją Rady (WPZiB) 2021/1031 z dnia 24 czerwca 2021 r. zmieniającą decyzję 2012/642/WPZiB dotyczącą środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi (Dz.U. 2021, L 224 I, s. 15) i rozporządzeniem Rady (UE) 2021/1030 z dnia 24 czerwca 2021 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 765/2006 dotyczące środków ograniczających wobec Białorusi (Dz.U. 2021, L 224 I, s. 1).