61986CC0313_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores juízes,
Olivier Lenoir, cidadão francês, está reformado e é beneficiário de uma pensão de velhice do Estado francês. Aparentemente, nunca trabalhou em outro Estado-membro que não fosse a França. Em Junho de 1983, mudou a residência, com a sua mulher e os seus dois filhos, de França para Eastbourne, em Inglaterra.
Continua a receber a pensão francesa, que é paga pela Caisse d' allocations familiales des Alpes-Maritimes (adiante designado por "CAF"). Todavia, por decisão de 10 de Novembro de 1984, a CAF deixou de proceder a dois pagamentos que até então efectuava, o do abono de salário único (allocation de salaire unique) e o do abono de início de ano lectivo (allocation de rentrée scolaire), e solicitou a restituição das quantias pagas a título dos referidos abonos desde a mudança da família para Inglaterra. A reclamação apresentada contra essa decisão para a commision des recours gracieux da CAF foi indeferida. O. Lenoir recorreu dessa decisão para a commission de première instance de sécurité sociale des Alpes-Maritimes (adiante dsignado por "órgão jurisdicional nacional").
A CAF justifica a sua posição baseando-se no artigo 77.° do Regulamento n.° 1408/71, "relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade" (adiante designado por o "regulamento"). O anexo I do Regulamento n.° 2001/83 do Conselho (JO 1983, L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53) contém uma versão actualizada desse regulamento.
O n.° 1 do artigo 4.° dispõe que o regulamento se aplica a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitem a "c) prestações de velhice" e "h) prestações familiares". O título III contém disposições especiais relativas às diferentes categorias de prestações, por exemplo as relativas às pensões de trabalhadores assalariados que estiveram sujeitos à legislação de dois ou mais Estados-membros (capítulo 3) bem como as relativas aos abonos e prestações familiares destinadas aos trabalhadores assalariados ou no desemprego. O artigo 77.° está incluído no capítulo 8, "Prestações por descendentes a cargo de titulares de pensões ou de rendas e prestações por órfãos". Dispõe o seguinte:
"1. O termo 'prestações', na acepção do presente artigo, designa os abonos de família previstos em relação aos titulares de uma pensão ou de uma renda de velhice... bem como os acréscimos ou os suplementos dessas pensões ou rendas previstos em benefício dos descendentes daqueles titulares...
2. Independentemente do Estado-membro em cujo território residem o titular de pensões ou de rendas ou os descendentes, as prestações serão concedidas em conformidade com as seguintes regras:
a) ao titular de uma pensão ou de uma renda devida ao abrigo da legislação de um único Estado-membro, em conformidade com a legislação do Estado-membro competente em relação à pensão ou à renda..."
Isto é reforçado pelo artigo 79.°, n.° 1, que dispõe que "as prestações na acepção dos artigos 77.° e 78.° serão concedidas, em conformidade com a legislação determinada nos termos dos referidos artigos, pela instituição que aplica essa legislação e por sua conta, como se o titular de pensões ou de rendas... apenas tivesse estado sujeito à legislação do Estado competente".
O artigo 1.° contém as definições dos termos usados no regulamento. Nos termos da alínea u):
"u) i) a expressão 'prestações familiares' designa quaisquer prestações em espécie ou pecuniárias destinadas a compensar os encargos familiares no âmbito de uma das legislações previstas no n.° 1, alínea h), do artigo 4.°...
ii) a expressão 'abonos de família' designa as prestações periódicas pecuniárias, concedidas exclusivamente em função do número e, eventualmente, da idade dos membros da família".
Embora o termo "prestações", para efeitos do artigo 77.°, tenha um significado especial que não é o mesmo de "prestações familiares" como se encontram definidas no artigo 1.°, alínea u), i), nada permite, na minha perspectiva, dizer que os "abonos de família" do artigo 77.° devam ter um significado diferente daquele que é dado pelo artigo 1.°, alínea u), ii).
O órgão jurisdicional nacional pergunta:
"Deve o artigo 77.° do Regulamento comunitário n.° 1048/71 (sic), de 14 de Junho de 1971, ser interpretado no sentido de que o titular de prestações familiares nacional de um Estado da Comunidade e que resida no território de outro dos seus estados apenas pode ser beneficiário do pagamento, pelos organismos de segurança social do país de origem, dos 'abonos de família', com exclusão das outras prestações familiares, designadamente do abono de início de ano lectivo e do abono de família complementar?"
Embora a questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional se refira ao abono de família complementar, o processo diz, de facto, respeito ao abono de salário único que foi, em 1978, integrado, com outras prestações, no abono de família complementar, mas que continua a ser pago àqueles que em 1978 tinham direito a ele mas não reúnem as condições para a atribuição do abono de família complementar. É esta a
situação de O. Lenoir. Assim, só me referirei ao abono de salário único e ao de início de ano lectivo.
Parece que as prestações em causa eram, de facto, pagas ao cônjuge de O. Lenoir, mas por referência aos seus rendimentos conjuntos. Em carta de 4 de Dezembro de 1984 dirigida à CAF, de que o Tribunal possui uma cópia, O. Lenoir contesta a recusa da CAF de continuar a efectuar os pagamentos e o pedido de restituição das prestações em nome de sua mulher, de quem tem procuração. Não parece ter sido suscitada qualquer questão no que se refere à competência de O. Lenoir para instaurar o processo.
O órgão jurisdicional nacional entende que, ainda que as prestações em litígio fossem pagáveis a O. Lenoir se ele residisse em França, uma interpretação correcta do artigo 77.° e em conformidade com as orientações internas não vinculativas da CAF conduz à conclusão de que o interessado deixou de ter direito a essas prestações porque reside agora noutro Estado-membro. O. Lenoir afirma que esta interpretação não é correcta. A França, a Itália e a Comissão sustentam que a interpretação é correcta embora a Itália acrescente que, se assim for, o artigo 77.° não é válido nessa medida.
O Governo francês entende que os pagamentos em causa não são "abonos de família" nos termos da legislação francesa ou comunitária. Na legislação francesa, não existe nenhuma norma específica para os filhos a cargo de pensionistas. As prestações familiares são pagáveis a todos os beneficiários da segurança social, desde que preencham os requisitos necessários. O livro V do code de la sécurité sociale
francês enumera as prestações familiares, que incluem o abono de família, aquele que é agora o abono de família complementar e o abono de início de ano lectivo (artigo L 511-1 do code). O abono de salário único é pagável, nos termos do artigo L 522-1, a uma família ou pessoa cujos rendimentos não excedam um determinado valor e tenha a seu cargo filhos, todos eles com idade superior à limite para o pagamento de outro abono previsto para filhos pequenos. O abono de início de ano lectivo, uma quantia única paga no início do ano lectivo, é pagável, nos termos do artigo L 543-1, às famílias beneficiárias de uma prestação familiar por cada filho em idade de escolaridade obrigatória; o artigo L 543-2 estabelece um valor máximo de rendimentos, variável em função do número de filhos, acima do qual o abono não será pago. A França afirma que estes abonos não estão abrangidos pelo artigo 1.°, alínea u), ii) do Regulamento n.° 1408/71 porque não são "concedidos exclusivamente em função do número e... idade" dos filhos: estão igualmente sujeitos a uma prova de rendimentos e a outras condições, como a inscrição num estabelecimento de ensino. Embora sejam, sem qualquer dúvida, "prestações familiares" na acepção do artigo 1.°, alínea u), ii), isto não tem qualquer relevância para efeitos do artigo 77.°, ao abrigo do qual as únicas prestações devidas são os abonos de família propriamente ditos.
A Comissão considera que as prestações específicas em questão não se destinavam a ser "exportadas". Refere o artigo 10.°, n.° 1, do regulamento, que aceita a recusa de pagar certas prestações se o beneficiário residir noutro Estado-membro que não o que efectua o
pagamento. Assim, "salvo disposição contrária do presente regulamento, as prestações pecuniárias de invalidez, velhice ou sobrevivência, as rendas por acidente de trabalho ou doença profissional e os subsídios por morte adquiridos ao abrigo da legislação de um ou de mais Estados-membros, não podem sofrer qualquer redução, modificação, suspensão, supressão ou confisco pelo facto de o beneficiário residir no território de um Estado-membro que não seja aquele em que se encontra a instituição devedora".
Afirma-se que o abono de salário único, mesmo podendo de outro modo ser abrangido no âmbito de aplicação da definição, é excluído porque, nos trabalhos preparatórios do regulamento, foi proposta a sua exclusão por ser uma prestação familiar especial, cuja finalidade era remunerar o cônjuge que ficasse em casa para se ocupar dos filhos. Tratava-se, além disso, de um pagamento de um tipo que não se pretendia tornar "exportável" devido às dificuldades que se podem encontrar para analisar factos e situações financeiras noutro Estado-membro. O abono de início de ano lectivo deve, por analogia, ser incluído na mesma categoria.
Por outro lado, alega a Comissão, o "abono de família complementar" (a que O. Lenoir não teria direito nos termos da lei francesa por ter menos de três filhos) corresponde à definição de "abonos de família" (se isto for uma questão pertinente) apesar de estar dependente do montante dos rendimentos familiares uma vez que, em outros Estados-membros, este tipo de abonos está sujeito a
critérios diferentes do do número e idade dos membros da família.
Não estou convencido de que os travaux préparatoires sejam úteis ou necessários para a interpretação do artigo 1.°, alínea u), ii), até porque, em alguns domínios, o Conselho introduziu alterações substanciais na proposta da Comissão. A verdadeira questão é a de saber se na perspectiva do regulamento, tal como foi aprovado, "exclusivamente" deve ser interpretado na sua acepção normal ou se outras condições existem ou podem ser estabelecidas para um pagamento poder ser considerado "abono de família". É claro que no artigo 1.°, alínea u), ii), o termo "membros da família" tem de ser interpretado à luz da definição dada no artigo 1.°, alínea f) ("qualquer pessoa definida ou reconhecida como tal ou designada como membro do agregado familiar pela legislação nos termos da qual as prestações são concedidas..."), pelo que, nessa medida, é introduzida uma condição suplementar. Não existe mais nenhuma condição expressa.
Autoriza o artigo 77.°, n.° 2, alínea a) ou b), nos casos a que se aplica, a introdução de novas condições pela legislação nacional desde que o ponto de partida seja o número e idade dos membros da família? Por exemplo, uma legislação nacional pode introduzir um critério relativo aos rendimentos ou, por exemplo, definir o tipo de estabelecimentos de ensino que dão direito ao abono escolar, uma vez associado o abono ao número e idade dos membros da família. Se o termo
"exclusivamente" não estivesse inscrito no artigo 1.°, alínea u), ii), haveria um forte argumento a favor dessa possibilidade. Todavia, "exclusivamente" está lá e deve-se entender que foi aí inserido propositamente. O único verdadeiro significado que lhe pode ser dado é o defendido pelo Governo francês; daqui resulta, em minha opinião, que se um abono está sujeito a outras condições não é, nos termos do regulamento, um abono de família pagável a um pensionista que viva com a sua família num Estado-membro que não aquele a partir do qual o pagamento é efectuado.
É este resultado de certo modo notável que leva o Governo italiano a alegar que a disposição é inválida, por ser incompatível com o artigo 51.° do Tratado, que é a base, inter alia, do regulamento.
A Comissão responde que esta questão não foi suscitada no pedido prejudicial e não foi colocada ao Tribunal. Ainda que o Tribunal considerasse o regulamento pro tanto inválido, não o poderia declarar.
É indiscutível que, se só for colocada uma questão sobre a validade, o Tribunal pode também pronunciar-se sobre a interpretação. Poderá fazer o contrário?
No processo 16/65, Schwarze/Einfuhr- und Vorratsstelle fuer Getreide und Futtermittel (Recueil 1965, p. 1081, 1094), o Tribunal declarou que "quando se verifica que o verdadeiro objecto das questões submetidas por um órgão jurisdicional nacional tem mais a ver com o exame da validade do que com a interpretação dos actos comunitários, cabe ao Tribunal esclarecer imediatamente o referido órgão jurisdicional sem o obrigar a um formalismo puramente dilatório incompatível com a própria natureza dos mecanismos instituídos pelo artigo 177.°:... semelhante rigor formalista (não é concebível)... no âmbito muito especial da cooperação judiciária instituída pelo artigo 177.°" (tradução provisória). Gostaria de aplicar, ou se necessário alargar, esta leitura ao caso em apreço. Não seria correcto, em minha opinião, que o Tribunal, se completamente de acordo com as observações apresentadas por uma parte (e depois de as instituições comunitárias terem tido a possibilidade de argumentar em sentido contrário) no sentido de que a disposição a interpretar é inválida, se limitasse a interpretar essa disposição inválida, que o tribunal nacional teria então de aplicar (visto não poder declarar a sua invalidade, de acordo com o acórdão do Tribunal de 22 de Outubro de 1987, no processo 314/85, Foto Frost/HZA Luebeck-Ost, Colect., p. 4199). Pode acontecer que, em caso de dúvida, ou quando o Tribunal pense necessitar de argumentos complementares, ele possa indicar a possibilidade da invalidade sem a declarar. Num caso claro tem, em minha opinião, competência ao abrigo do artigo 177.° para se pronunciar sobre a validade, quando superficialmente a questão incida sobre a interpretação, se a questão da validade for fundamental para a resolução do processo pendente no órgão jurisdicional nacional. Pôr o tribunal nacional inevitavelmente na situação de ter de submeter uma segunda questão prejudicial parece-me ser uma duplicação desnecessária.
O artigo 51.° do Tratado dispõe, no que releva para a argumentação do Governo italiano, que:
"O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, tomará, no domínio da segurança social, as medidas necessárias ao estabelecimento da livre circulação dos trabalhadores, instituindo, designadamente, um sistema que assegure aos trabalhadores migrantes e às pessoas que deles dependam:
...
b) o pagamento das prestações aos residentes nos territórios dos Estados-membros."
O Governo italiano invoca o acórdão do Tribunal proferido no processo 41/84, Pinna/Caisse d' allocations familiales de la Savoie (Colect., 1986, p. 1), em que o Tribunal declarou inválido o artigo 73.°, n.° 2, do regulamento por duas razões.
A primeira era a de que o artigo 73.° criava uma distinção entre trabalhadores assalariados sujeitos à legislação de um Estado-membro que não a França (que tinham direito, nos termos do artigo 73.°, n.° 1, às prestações previstas na lei do Estado de residência para os membros da sua família residentes noutro Estado-membro) e aos sujeitos à lei francesa (que tinham direito, nos termos do artigo 73.°, n.° 2, aos abonos de família estabelecidos pela lei do Estado de residência dos membros da sua família). Ao estabelecer esta distinção, o artigo 73.° impedia a concretização do artigo 51.° do Tratado que se destina a coordenar (mas não a harmonizar) a legislação em matéria de segurança social.
Se fosse demonstrado aqui que o artigo 77.° só afecta pessoas de nacionalidade francesa, o resultado seria semelhante. Mas isso não foi demonstrado. Na verdade, existem em outros Estados-membros prestações sujeitas à condição dos rendimentos auferidos e parece resultar daí que não são abonos de família para efeitos do regulamento. O artigo em questão não aumenta ou cria disparidades que existam entre os Estados-membros e é comummente aceite que as disparidades existentes podem ter de ser toleradas entre os diversos regimes dos Estados-membros.
O segundo fundamento invocado pelo Tribunal no acórdão Pinna foi o de que o artigo 73.°, n.° 2, constituía uma discriminação dissimulada, uma vez que "é essencialmente para os trabalhadores migrantes que se coloca o problema da residência dos membros da família fora da França." Isso conduziria ao mesmo resultado que uma discriminação clara baseada na nacionalidade, contrária ao princípio da igualdade de tratamento imposto pelo Tratado.
Quando ocorreram os factos, O. Lenoir não era um trabalhador assalariado nem, tanto quanto se possa descortinar, um trabalhador migrante, nem foi abertamente discriminado com base na sua nacionalidade. O disposto no artigo 77.°, se interpretado como penso que deve ser, significa, todavia, que se ele se mudar para outro Estado-membro quando se reformar em França ou depois disso, perde determinadas prestações familiares que receberia se tivesse permanecido em França. O mesmo aconteceria a um francês que tivesse sido trabalhador migrante noutro Estado-membro e pretendesse voltar
para França aquando da reforma. Não poderia aí receber prestações familiares dependentes de outros factores que não o número e a idade dos membros da sua família, prestações essas que, se tivesse permanecido no Estado-membro a cuja legislação estava sujeito, lhe teriam sido pagas. Isto pode, em última análise, dissuadir o trabalhador migrante de regressar ou, talvez acima de tudo, de sair do seu país de origem para trabalhar. Não é aceitável, afirma o Governo italiano, que, ao abrigo do artigo 73.°, um trabalhador assalariado possa beneficiar das prestações familiares previstas pela legislação do Estado-membro a que está sujeito, mesmo que os membros da sua família não vivam com ele, enquanto um pensionista (que viva com a sua família) perde o benefício dessas prestações ao abrigo da legislação do Estado-membro a que estava sujeito, se regressar ao seu país de origem.
Além disso, excluir do artigo 77.°, para um pensionista, as prestações que não são abonos de família em sentido estrito é susceptível, como alega o Governo italiano, de retirar direitos de segurança social que, ainda que expressos isoladamente, são realmente parte integrante desses direitos.
Na medida em que o artigo 77.° limita essas prestações, relativamente aos filhos de trabalhadores migrantes na reforma que pretendam regressar ao seu país, aos abonos de família - o que é, penso, a interpretação correcta - ele limita mais do que encoraja a liberdade de circulação dos trabalhadores e a igualdade de tratamento e não pode ter sido validamente adoptado de acordo com o artigo 51.°
do Tratado. Em minha opinião, o artigo 77.° deve, portanto, ser declarado pro tanto inválido. Não tem, em minha opinião, qualquer importância que O. Lenoir não fosse um trabalhador migrante e que faça parte da categoria mais rara de pessoas negativamente afectadas pela legislação do seu próprio Estado-membro, a que estavam sujeitas mas em cujo território já não residem. O regulamento aplicava-se tanto a ele, como trabalhador assalariado sujeito à legislação de um Estado-membro, como aos membros da sua família (artigo 2.° do regulamento).
Assim, em minha opinião, está no direito de invocar a invalidade do regulamento.
Em minha opinião, seria correcto, como no acórdão Pinna, limitar os efeitos desta decisão - se o Tribunal a proferir - aos pensionistas que, antes da data do acórdão do Tribunal, interpuseram um recurso ou apresentaram uma reclamação relativa à exigência de prestações referentes aos períodos anteriores a essa data bem como às prestações vencidas após a data do acórdão.
Assim, eu responderia à questão colocada declarando que o artigo 77.° do Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1981, na versão que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2001/83, de 2 de Junho de 1983, é inválido na medida em que limita o direito às prestações - em especial ao abono de início de ano lectivo e ao abono de salário único - a abonos pecuniários periódicos concedidos exclusivamente em
função do número e, eventualmente, da idade dos membros da família do pensionista a quem o regulamento é aplicável.
É ao órgão jurisdicional nacional que compete decidir, no âmbito do processo, sobre as despesas de O. Lenoir. As despesas que a França, a Itália e a Comissão tiveram de efectuar não são reembolsáveis.
(*) Tradução do inglês.