62018TJ0008
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu ensimmäinen jaosto)
13 päivänä toukokuuta 2020 (
*1
)
Valtiontuet – Ilmailuala – Italian Sardinian lentoasemille myöntämä tuki – Päätös, jolla tuki todetaan osittain sisämarkkinoille soveltuvaksi ja osittain niille soveltumattomaksi – Toimenpiteen katsominen valtiosta johtuvaksi – Tuensaajat Sopimuskumppaneina oleville lentoyhtiöille myönnetty etu – Yksityinen markkinataloustoimija -periaate – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Kilpailua rajoittava vaikutus – Takaisin periminen – Luottamuksensuoja – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T‑8/18,
easyJet Airline Co. Ltd, kotipaikka Luton (Yhdistynyt kuningaskunta), edustajinaan P. Willis, solicitor, ja asianajaja J. Rivas Andrés,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati ja S. Noë,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jolla vaaditaan kumoamaan osittain valtiontuesta SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – korvaukset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista Sardinian lentoasemille 29.7.2016 annettu komission päätös (EU) 2017/1861 (EUVL 2017, L 268, s. 1),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Papasavvas sekä tuomarit J. Svenningsen (esittelevä tuomari), V. Valančius, Z. Csehi ja P. Nihoul,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 2.10.2019 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
I Asian tausta
A Riidanalaiset toimenpiteet
1
Sardinian saarella (Italia) on viisi lentoasemaa, joita ovat muiden muassa Algheron, Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemat.
2
Algheron lentoaseman toiminnasta vastaa So.Ge.A.Al SpA (jäljempänä SOGEAAL), jonka osakepääoman ovat kokonaisuudessaan merkinneet paikalliset julkiset elimet ja jonka osake-enemmistö on Regione autonoma della Sardegnan (Sardinian autonominen alue, Italia; jäljempänä autonominen alue) omistuksessa, mukaan lukien välillisesti Società Finanziaria Industriale Regione Sardegnan (SFIRS) välityksellä. Cagliari-Elmasin lentoaseman toiminnasta vastaa puolestaan So.G.Aer SpA (jäljempänä SOGAER), joka on yhtiö, jonka osake-enemmistö on Cagliarin kauppakamarin omistuksessa, kun taas Olbian lentoaseman toiminnasta vastaa GEASAR SpA (jäljempänä GEASAR), joka on Olbiassa rekisteröity yhtiö, jonka osake-enemmistö on Meridiana SpA ‑nimisen yksityisen yrityksen omistuksessa.
1.
Autonomisen alueen antamat säännökset
a)
Lain nro 10/2010 3 §
3
Autonominen alue antoi 13.4.2010 lentoliikenteen kehittämistoimia koskevan alueellisen lain nro 10 (legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo; Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna no 12, 16.4.2010; jäljempänä laki nro 10/2010).
4
Lain nro 10/2010 3 §:ssä, jonka otsikko on ”Kannustimet saaren lentoyhteyksien kausiluonteisuuden vähentämiseksi” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), säädetään seuraavaa:
”1.   Hyväksytään 19700000 [euron] menot vuodelle 2010 ja 24500000 [euron] menot kullekin vuodelle vuosien 2011 ja 2013 välisenä aikana saaren lentoasemien rahoittamista varten lentoliikenteen vahvistamiseksi ja kehittämiseksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina, mukaan lukien lentoreittien kausiluonteisuuden vähentäminen lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevaa valtiontukea koskevista suuntaviivoista annetun komission tiedonannon 2005/C 312/01 mukaisesti.
2.   Liikenteen tarjonnan kriteerit, luonne ja kesto sekä lentoasemien pitäjien toimintasuunnitelmien laatimisesta annetut ohjeet, joissa otetaan huomioon 2 §:ssä tarkoitetut alueellista jatkuvuutta koskevat toimenpiteet, määritellään aluehallituksen päätöksellä, joka tehdään alueellisen liikenneviranomaisen tekemän ehdotuksen perusteella suunnittelusta, talousarviosta, luotosta ja aluesuunnittelusta, matkailusta, käsityöstä ja kaupasta, maataloudesta sekä maatalouden ja laiduntamisen uudistamisesta, kulttuuriesineistä, tiedotuksesta, vapaa-ajasta ja urheilusta vastaavien viranomaisten kanssa.
3.   Edellä 2 momentissa tarkoitettu päätöslauselma ja toimintasuunnitelmat, mukaan lukien lentoasemien hallinnointiyhtiöiden tämän lain voimaantulopäivänä jo määrittelemät toimintasuunnitelmat ja niitä vastaavat toimet ja sopimukset, rahoitetaan, jos ne on laadittu liikenteen tarjonnan kriteerien, luonteen ja keston sekä 2 momentissa tarkoitettujen ohjeiden mukaisesti, ja niistä on annettava etukäteen asiasta vastaavan komitean sitova lausunto.”
b)
Lain nro 10/2010 täytäntöönpanotoimet
5
Lain nro 10/2010 3 §:n 2 momentin mukaisesti autonomisen alueen hallitus toteutti useita tässä 3 §:ssä säädettyjen toimenpiteiden täytäntöönpanotoimia (jäljempänä täytäntöönpanotoimet), joita ovat muun muassa 29.7.2010 tehty aluevaltuuston päätös nro 29/36 (deliberazione della Giunta regionale n. 29/36, jäljempänä alueellinen päätös nro 29/36), 6.12.2010 tehty aluevaltuuston päätös nro 43/37 (deliberazione della Giunta regionale n. 43/37, jäljempänä alueellinen päätös nro 43/37) ja 23.12.2011 tehty aluevaltuuston päätös nro 52/117 (deliberazione della Giunta regionale n. 52/117, jäljempänä alueellinen päätös nro 52/117) (jäljempänä, yhdessä lain nro 10/2010 3 §:n kanssa, riidanalaiset toimenpiteet).
6
Näissä täytäntöönpanosäädöksissä määritellään lähinnä kolmenlaisia ”toimia”, joista lentoaseman pitäjät saattoivat saada autonomiselta alueelta korvausta vuosilta 2010–2013, eli
–
lentoyhtiöt lisäävät lentoliikennettä (jäljempänä toimi 1)
–
lentoyhtiöt edistävät Sardinian saarta matkailukohteena (jäljempänä toimi 2)
–
muut edistämistoimet, jotka lentoaseman pitäjät ovat antaneet autonomisen alueen puolesta kolmansien palveluntarjoajien tehtäväksi (muille kuin lentoyhtiöille) (jäljempänä toimi 3).
7
Alueellisessa päätöksessä nro 29/36 yhtäältä täsmennettiin, että lain nro 10/2010 3 §:n täytäntöönpanossa tavoitteena oli vähentää lentoyhteyksien kausiluonteisuutta, lisätä lentovuoroja keskivilkkaan kauden ja talvikauden aikana sekä avata uusia lentoyhteyksiä. Toisaalta kyseisessä päätöksessä todettiin, että lain nro 10/2010 3 §:ssä säädettyjen alueellisen lentoliikennepolitiikan edistämistoimenpiteiden perimmäinen tavoite oli taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen sekä Sardinian saaren paikallistalouksien, matkailun ja kulttuurin kehittäminen.
8
Alueellisessa päätöksessä nro 29/36 määriteltiin tältä osin sellaisten liikennepalvelujen kriteerit, luonne ja kesto, joista voitiin myöntää korvaus vuosina 2010–2013, sekä suuntaviivat lentoaseman pitäjien laatimien ”toimintasuunnitelmien” laatimiseksi ja arvioimiseksi.
9
Käytännössä lentoaseman pitäjän oli laissa nro 10/2010 säädetyn rahoituksen saadakseen toimitettava autonomiselle alueelle hyväksyttäväksi yksityiskohtainen toimintasuunnitelma. Tässä suunnitelmassa oli yksilöitävä, mitkä toimet toimista 1–3 lentoaseman pitäjä aikoi toteuttaa lain nro 10/2010 tavoitteiden saavuttamiseksi. Tämä suunnitelma oli mahdollisesti konkretisoitava lentoaseman pitäjän ja lentoyhtiöiden välisillä erityisillä sopimuksilla.
10
Kun lentoaseman pitäjä halusi saada rahoitusta toimelle 1, sen autonomiselle alueelle esittämässä toimintasuunnitelmassa oli yksilöitävä ”strategisesti merkittävät reitit” (kansalliset ja kansainväliset) ja eriteltävä vuotuiset tavoitteet lentotiheydestä, uusista reiteistä ja matkustajamääristä.
11
Italian viranomaisten mukaan näiden strategisesti merkittävien reittien liikennöinti oli näin ollen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, jota lentoyhtiöt tarjosivat korvausta vastaan.
12
Toimen 2 täytäntöönpanoa koskevassa toimintasuunnitelmassa tuli määritellä erityiset markkinointi- ja mainontastrategiat, joiden tarkoituksena oli lisätä matkustajien määrää ja mainostaa lentoaseman vaikutusaluetta.
13
Alueellisessa päätöksessä nro 29/36 todettiin, että toimintasuunnitelmia oli tuettava niissä yksilöityjen toimien kannattavuusnäkymiä koskevilla ennusteilla.
14
Alueellisesta päätöksestä nro 29/36 ilmenee, että toimintasuunnitelmissa oli noudatettava tiettyjä periaatteita:
–
suunnitelmissa määritetyt strategisesti merkittävät reitit eivät voineet olla päällekkäisiä sellaisten reittien kanssa, joita liikennöitiin jo julkisen palvelun velvoitetta koskevan järjestelmän puitteissa
–
kullekin tuetulle reitille myönnettävän rahoituksen oli tarkoitus vähentyä ajan myötä
–
lentoyhtiöiden kanssa tehdyssä rahoitussopimuksessa oli oltava alueen edistämissuunnitelma.
15
Jos autonominen alue havaitsee epäjohdonmukaisuuksia yhtäältä lentoaseman pitäjien esittelemien toimintasuunnitelmien ja toisaalta lain nro 10/2010 säännösten ja sen täytäntöönpanotoimien välillä, se saattoi vaatia, että näitä toimintasuunnitelmia muutetaan.
16
Hyväksyttyään eri toimintasuunnitelmat, jotka lentoaseman pitäjät olivat sille toimittaneet, autonominen alue jakoi lentoaseman pitäjien kesken kunakin vuotena vuosien 2010 ja 2013 välisenä aikana käytettävissä olleet varat.
17
Näiden korvausten määrä laskettiin yhtäältä lentoyhtiöille strategisten yhteyksien liikennöimisestä ja vuosittaisten matkustajatavoitteiden saavuttamisesta arviolta aiheutuneiden kustannusten ja toisaalta lippujen matkustajille myymisestä saatujen todellisten tai oletettujen tulojen välisen erotuksen perusteella.
18
Kun lentoaseman pitäjien hakemien korvausten yhteenlaskettu määrä ylitti laissa nro 10/2010 säädetyn määrän, alueellisessa päätöksessä nro 29/36 säädettiin ensisijaisista perusteista.
19
Täytäntöönpanosäädöksissä säädettiin lopuksi, että lentoaseman pitäjien oli seurattava lentoyhtiöiden tuloksia. Niissä edellytettiin erityisesti, että lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välillä tehdyissä erillisissä sopimuksissa oli määrättävä lentoyhtiöille asetettavista seuraamuksista siinä tapauksessa, etteivät ne noudata ennalta määriteltyjä tavoitteita, jotka koskivat muun muassa lentovuoroja ja matkustajamääriä.
2.
Riidanalaisten toimenpiteiden täytäntöönpano
20
Kantaja, easyJet Airline Co. Ltd, on lentoyhtiö, jolla on Englannissa ja Walesissa (Yhdistynyt kuningaskunta) rekisteröity liikennelupa ja joka liikennöi lyhyiden lentoyhteyksien verkostoa Euroopan unionin lentoasemille, mukaan lukien Algheron, Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemat.
a)
Lain nro 10/2010 täytäntöönpano Olbian lentoaseman osalta
21
Olbian lentoaseman pitäjä julkaisi verkkosivustollaan kiinnostuksenilmaisupyynnön markkinointi- ja mainontasopimuksien tekemistä varten.
22
Vastauksena tähän kiinnostuksenilmaisupyyntöön kantaja esitti liiketoimintasuunnitelman Olbiasta lähtevien ja Olbiaan suuntautuvien lentoreittien kehittämiseksi sekä markkinointi- ja mainosohjelman. Lentoyhtiö kehotti siinä GEASARia osallistumaan tarvittavaan investointiin markkinointi- ja mainosohjelman toteuttamista varten.
23
GEASAR tutki kantajan liiketoimintasuunnitelman ja esitti oman liiketoimintasuunnitelmansa, josta ilmeni, että kantajan ehdottaman kaltainen osallistuminen investointeihin olisi lentoaseman pitäjälle kannattavaa.
24
GEASAR toimitti autonomiselle alueelle toimintasuunnitelmat vuodelle 2010 ja kolmivuotiskaudelle 2011–2013 sekä näitä toimintasuunnitelmia vastaavat rahoitushakemukset. Autonominen alue hyväksyi nämä toimintasuunnitelmat ja vahvisti määrät, jotka GEASARille oli määrä myöntää vuoden 2010 ja vuosien 2011–2013 osalta alueellisilla päätöksillä nro 43/37 ja nro 52/117.
25
GEASAR ja kantaja tekivät tämän jälkeen kolme sopimusta, joissa kantaja sitoutui korvausta vastaan yhtäältä ylläpitämään tai varmistamaan suorat lentoreitit Olbian sekä eurooppalaisten lentoasemien, kuten Bristolin (Yhdistynyt kuningaskunta), Baselin (Sveitsi), Geneven (Sveitsi), Lontoo-Gatwickin (Yhdistynyt kuningaskunta), Milano-Malpensan (Italia), Berliini-Schönefeldin (Saksa), Lyonin (Ranska), Pariisi-Orlyn (Ranska) ja Madrid-Barajasin (Espanja), välillä ja saavuttamaan matkustajamääriä koskevat tavoitteet sekä toisaalta panemaan täytäntöön markkinointi- ja mainosohjelman Sardinian saaren edistämiseksi.
26
Ensimmäinen näistä sopimuksista allekirjoitettiin 17.3.2011, ja se kattoi ajanjakson 28.3.2010–27.3.2011. Toinen näistä sopimuksista allekirjoitettiin 25.1.2012, ja se kattoi ajanjakson 27.3.2011–30.3.2013. Viimeinen sopimus GEASARin kanssa allekirjoitettiin 1.3.2013, ja se kattoi ajanjakson 27.3.2013–30.3.2014.
b)
Lain nro 10/2010 täytäntöönpano Cagliari-Elmasin lentoaseman osalta
27
SOGAER, joka on Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjä, julkaisi internetsivustollaan ilmoituksen, jossa se kehotti lentoyhtiöitä esittämään sille liiketoimintasuunnitelmia kyseiseltä lentoasemalta lähteville ja sinne suuntautuville lentoyhteyksille sekä Sardinian saaren edistämiseen tähtääville markkinointisopimuksille.
28
Kantaja esitti SOGAERille kolmivuotisen liiketoimintasuunnitelman Cagliariin suuntautuvien lentoyhteyksien kehittämiseksi sekä markkinointi- ja mainosohjelman. Ulkopuoliselta konsultilta tilatussa taloudellisia vaikutuksia koskevassa tutkimuksessa katsottiin tätä suunnitelmaa puoltaen, että siinä tarkoitettu investointi markkinointitoimintoihin olisi kantajalle kannattavaa. Samassa tutkimuksessa katsottiin myös, että tämä investointi kehittäisi Sardinian saaren taloutta ja olisi SOGAERille kannattava.
29
SOGEAER toimitti autonomiselle alueelle vuoden 2010 ja kolmivuotiskauden 2011–2013 toimintasuunnitelmat ja niitä vastaavat rahoitushakemukset. Nämä suunnitelmat hyväksyttiin, ja SOGAERille vuodelle 2010 ja ajanjaksolle 2011–2013 myönnetyt määrät vahvistettiin alueellisilla päätöksillä nro 43/37 ja nro 52/117.
30
Kantaja ja SOGAER tekivät sopimuksen, jonka numeroksi tuli 25/2011 ja joka kattoi ajanjakson 29.3.2010–28.3.2013 (jäljempänä sopimus nro 25/2011). Kantaja sitoutui siinä yhtäältä jatkamaan tai järjestämään suoria lentoja Cagliari-Elmasista Lontoo-Stanstediin (Yhdistynyt kuningaskunta), Geneveen, Baseliin ja Berliini-Schönefeldiin ja saavuttamaan matkustajamääriä koskevat tavoitteet sekä toisaalta toteuttamaan markkinointi- ja mainontatoimia. Nämä palvelut kuuluivat toimiin 1 ja 2.
31
Mainitun sopimuksen 5 artiklassa täsmennettiin, että sopimuksen edellytyksenä oli, että autonominen alue pitää voimassa ja uusii SOGAERin rahoituksen.
c)
Lain nro 10/2010 täytäntöönpano Algheron lentoaseman osalta
32
Algheron lentoaseman osalta eräs italialainen lentoyhtiö teki kantelun sopimuksista, joita SOGEAAL ja Ryanair Ltd olivat tehneet jo vuonna 2003 ja joita oli sittemmin jatkettu. Tämä johti siihen, että Euroopan komissio aloitti 12.9.2007 SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn Algheron lentoasemalle ja muille lentoliikenteen harjoittajille myönnetystä oletetusta valtiontuesta (EUVL 2008, C 12, s. 7). Tätä menettelyä laajennettiin 27.6.2012 Italian toteuttamiin lisätoimenpiteisiin, jotka eivät olleet alkuperäisen kantelun kohteena (EUVL 2013, C 40, s. 15) ja joihin kuuluivat ”kaikki toimenpiteet Ryanairin ja sen tytäryhtiön AMS:n sekä muiden lentoasemaa vuodesta 2000 lähtien käyttävien lentoyhtiöiden hyväksi, erityisesti SOGEAALin suoraan tai sen välityksellä useiden Ryanairin ja muiden lentoyhtiöiden kanssa vuodesta 2000 lähtien tehtyjen lentoasemapalvelusopimusten ja kaupallisten palvelusopimusten avulla”.
33
Komissio teki 1.10.2014 päätöksen (EU) 2015/1584 valtiontuesta SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07), jonka Italia on myöntänyt Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.Al SpA:lle (EUVL 2015, L 250, s. 38; jäljempänä Alghero-päätös), ja tässä päätöksessä komissio katsoi muun muassa, yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen mukaisesti, että autonomisen alueen toteuttamat toimenpiteet, muun muassa sen valvonnan alaisuudessa olevan SOGEAALin tiettyjen lentoyhtiöiden kanssa tekemät sopimukset, jotka koskevat Algherosta lähtevien ja sinne saapuvien uusien lentoreittien edistämistä tai käynnistämistä sekä markkinointi- ja mainostoimia, eivät olleet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
34
Kantaja ei kuitenkaan tehnyt ajanjaksolle 2010–2013 SOGEAALin kanssa sopimusta, joka olisi kuulunut lailla nro 10/2010 käyttöön otetun tukijärjestelmän soveltamisalaan.
B Riidanalainen päätös
35
Italian tasavalta ilmoitti 30.11.2011 komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti laista nro 10/2010, jota tarkasteltiin [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) III luvun mukaisesti.
36
Komissio ilmoitti Italian tasavallalle 23.1.2013 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa ilmoitetusta järjestelmästä (jäljempänä riidanalainen tukijärjestelmä) SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely (jäljempänä tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös). Julkaisemalla tämän päätöksen 30.5.2013 Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL 2013, C 152, s. 30) komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa oletetusta tukijärjestelmästä.
37
Italian viranomaiset ja asianomaiset osapuolet, mukaan lukien kantaja sekä Algheron, Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät, ovat esittäneet kirjalliset huomautukset. Komissio toimitti asianomaisten osapuolten huomautukset Italian viranomaisille, jotka saattoivat toimittaa niitä koskevat huomautuksensa.
38
Komissio ilmoitti asianomaisille osapuolille 24.2.2014 päivätyillä kirjeillä siitä, että 20.2.2014 oli annettu tiedonanto, jonka otsikko on ”Suuntaviivat valtiontuesta lentoasemille ja lentoyhtiöille” (EUVL 2014, C 99, s. 3; jäljempänä vuoden 2014 suuntaviivat), ja siitä, että näitä suuntaviivoja sovelletaan tässä asiassa siitä päivästä lähtien, jona ne julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistiin 15.4.2014 tiedonanto, jossa jäsenvaltioita ja asianomaisia kehotettiin esittämään huomautuksensa vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta tähän asiaan kuukauden kuluessa mainittujen suuntaviivojen julkaisemisesta (EUVL 2014, C 113, s. 30). Kantaja esitti huomautuksensa 4.7.2014.
39
Komissio esitti kantajalle 25.3.2015 pyynnön toimittaa sille tietyt asiakirjat. Kantaja toimitti ne sille 31.3. ja esitti samalla täydentäviä huomautuksia.
40
Kantaja ja sen nimissä toimiva neuvonantaja toimittivat 1. ja 14.5.2015 komissiolle uusia lisähuomautuksia.
41
Kantaja esitti uusia huomautuksia 1.6.2015 komission yksiköiden kanssa pidetyn kokouksen jälkeen. Italian viranomaisia kehotettiin esittämään mahdolliset huomautuksensa tältä osin, ja ne esittivät huomautuksensa komissiolle 17.9.2015.
42
Komissio teki valtiontuesta SA. 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – korvaukset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista Sardinian lentoasemille 29.7.2016 annetun päätöksen (EU) 2017/1861 (EUVL 2017, L 268, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös), jonka päätösosan sanamuoto on seuraava:
”1 artikla
1.   Järjestelmä, jonka Italia perusti – – lain [nro 10/2010] nojalla, ei ole [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea [SOGEAALille, SOGAERille ja GEASARille].
2.   Järjestelmä, jonka Italia perusti lain [nro] 10/2010 nojalla, on perustamissopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea lentoyhtiöille Ryanair/AMS, [kantaja], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic ja Vueling, siltä osin kuin se koskee kyseisten lentoyhtiöiden toimintaa Cagliari-Elmasin lentoasemalla ja Olbian lentoasemalla.
3.   Italia on pannut 2 kohdassa tarkoitetun tuen täytäntöön perustamissopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
4.   Edellä 2 kohdassa tarkoitettu valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
1.   Italian on perittävä tuensaajilta takaisin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tuki.
2.   Koska Ryanair ja AMS muodostavat yhden taloudellisen yksikön tässä päätöksessä, ne ovat yhdessä vastuussa jommankumman saaman valtiontuen takaisinmaksusta.
3.   Takaisinperittävään summaan sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen takaisinperintään saakka.
– –
5.   Italian on peruutettava kaikki 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tuen maksamatta olevat maksut tämän päätöksen antamispäivästä alkaen.
3 artikla
1.   Edellä 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
2.   Italian on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1.   Italian on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta seuraavat tiedot:
–
luettelo tuensaajista, jotka ovat saaneet tukea 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tukijärjestelmän nojalla, ja kunkin tuensaajan kyseisen järjestelmän nojalla saaman tuen kokonaismäärä
–
kultakin tuensaajalta takaisinperittävän tuen kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko)
–
tarkka kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi
–
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaajia on vaadittu maksamaan tuki takaisin.
2.   Italian on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 2 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava viipymättä komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on myös annettava tarkat tiedot tuensaajilta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.”
43
Komissio totesi riidanalaisen päätöksen 344–346 perustelukappaleessa sen ulottuvuudesta, ettei päätöksen tullut kattaa tukitoimenpiteitä, jotka olivat jo edellä 32 kohdassa tarkoitetun kaltaisen erillisen tutkimuksen kohteena. Vaikka kaikkia SOGEAALin toimista 1 ja 2, jotka olivat lain nro 10/2010 täytäntöönpanotoimien mukaisia, suorittamia maksuja ei ollut suoritettu yksinomaan niiden sopimusten perusteella, jotka tutkittiin Algheron lentoasemaa koskevan erillisen tutkimuksen yhteydessä, komissio katsoi, että suurin osa niistä oli arvioitu tässä toisessa asiassa. Lisäksi komissio totesi, että ”kaikissa tapauksissa ei [ollut] yksinkertaista tehdä selvää eroa, koska SOGEAALin ja tietyn lentoyhtiön taloudelliseen suhteeseen asiaankuuluvana ajankohtana [saatettiin] soveltaa useita sopimuksia, joista ainoastaan joitakin [oli] arvioitu [mainitussa toisessa] asiassa. Se katsoi näin ollen, että riidanalaisen päätöksen soveltamisalan ulkopuolelle oli jätettävä kaikki lentoyhtiöiden ja SOGEAALin välillä riidanalaisen tukijärjestelmän yhteydessä tehdyt sopimukset eli toisin sanoen Algheron lentoasemaa koskeva riidanalaisten toimenpiteiden osa.
44
Lopuksi komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että käsiteltävässä asiassa aloitettu menettely ei koskenut lentoaseman pitäjien muille palveluntarjoajille kuin lentoyhtiöille mahdollisesti toimea 3 varten myöntämää valtiontukea. Näin ollen se katsoi valituksenalaisen päätöksen 346 perustelukappaleessa, ettei se voi ottaa tähän asiaan kantaa.
45
Italian viranomaiset toimittivat 1.8.2016 kantajalle ei-luottamuksellisen version riidanalaisesta päätöksestä ja pyysivät tätä ilmoittamaan, mitkä tiedot oli poistettava Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistusta versiosta, joka julkaistiin 18.10.2017.
II Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
46
Kantaja nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.1.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä.
47
Sen jälkeen, kun kirjelmiä oli vaihdettu kaksi kertaa, unionin yleinen tuomioistuin päätti esittelevän tuomarin ehdotuksen hyväksyttyään aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen. Tätä varten kantajaa ja komissiota kehotettiin toimittamaan asiakirjoja ja vastaamaan kirjallisesti unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimina esittämiin kysymyksiin sekä ottamaan kantaa siihen, pitäisikö nyt käsiteltävä asia mahdollisesti yhdistää asiaan Volotea v. komissio (T-607/17), johon unionin yleinen tuomioistuin lopulta päätti olla ryhtymättä tiettyjen tietojen luottamuksellisuuteen liittyvien kysymysten vuoksi. Asianosaiset noudattivat näitä pyyntöjä määräajoissa.
48
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 19.6.2019 täysistunnossa ensimmäisen jaoston ja varapresidentin ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksensä 28 artiklan mukaisesti ensimmäiseen jaostoon, joka kokoontuu laajennetussa viiden tuomarin kokoonpanossa.
49
Asianosaisten lausumat ja niiden vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 2.10.2019 pidetyssä istunnossa, jonka jälkeen asian käsittelyn suullinen vaihe päätettiin.
50
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 7.11.2019 antamallaan määräyksellä aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen. Se pyysi 12.11.2019 komissiota toimittamaan tiettyjä asiakirjoja, minkä tämä teki asetetussa määräajassa. Kantajalla oli siis 20.12.2019 tilaisuus toimittaa näistä asiakirjoista huomautuksensa, joissa se kuitenkin huomautti, että asiakirjoja ei ollut toimitettu oikeudenkäyntikielellä vaan italian kielellä. Kantaja, jota pyydettiin ilmoittamaan unionin yleiselle tuomioistuimelle, aikoiko se tällä lausumalla pyytää unionin yleistä tuomioistuinta määräämään komission toimittamaan kyseiset asiakirjat oikeudenkäyntikielellä työjärjestyksen 46 artiklan mukaisesti, vastasi kuitenkin 29.1.2020, että se ei vaadi asiakirjojen korjaamista. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin päätti asian käsittelyn suullisen vaiheen 4.2.2020.
51
Vastauksena komission pyyntöön saada esittää huomautuksia kantajan 20.12.2019 päivätyistä huomautuksista unionin yleinen tuomioistuin päätti 25.2.2020 antamallaan määräyksellä, että suullinen käsittely aloitetaan uudelleen, ja komission toimitettua sille mainitut huomautukset tätä varten asetetussa määräajassa, suullinen käsittely saatettiin jälleen päätökseen.
52
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan ja joka tapauksessa siltä osin kuin se koskee kantajalle väitetysti myönnettyä lainvastaista valtiontukea
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
53
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III Oikeudellinen arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
54
Komissio katsoo vastineessaan, että kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä vaaditaan yhtäältä riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan ja toisaalta saman päätöksen 1 artiklan 2 kohdan kumoamista siltä osin kuin kyseinen 2 kohta koskee muita lentoyhtiöitä kuin kantajaa.
55
Vaikka komissio myöntää, että kantaja voi nostaa riidanalaisesta päätöksestä kumoamiskanteen sitä koskevilta osin ja tällä perusteella riitauttaa riidanalaisen päätösosan tukena olevat päätöksen eri kohdat, muun muassa tämän päätöksen 1 artiklan 2 kohtaa koskevat kohdat, kuten 7.2.1 jaksossa olevat kohdat, se kuitenkin kiistää kantajan mahdollisuuden saada kyseinen päätös kumotuksi kokonaisuudessaan. Kantaja ei nimittäin ole selittänyt syitä, joiden vuoksi se haluaa, että tämä päätös kumotaan muiden yksiköiden, kuten kilpailevien yhtiöiden, hyväksi.
56
Komission mukaan kantaja ei myöskään voi esittää suoraa kumoamisvaatimusta riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdassa olevasta toteamuksesta, jonka mukaan lentoasemat eivät olleet saaneet valtiontukea. Tätä toteamusta tukevat nimittäin riidanalaisen päätöksen 7.2.2 jaksossa esitetyt toteamukset, jotka eivät koske kantajaa lentoyhtiönä suoraan ja erikseen.
57
Kantaja tukeutuu erityisesti 17.9.1992 annetun tuomion NBV ja NVB v. komissio (T-138/89, EU:T:1992:95) 31 kohtaan ja katsoo, että sillä on oikeus riitauttaa päätösosan lisäksi perustelut, jotka ovat sen välttämätön perusta. Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin ilmeistä, että toteamus tuen olemassaolosta kantajan kaltaisten lentoyhtiöiden tasolla, joita pidetään riidanalaisen tukijärjestelmän todellisina edunsaajina, riippui siihen erottamattomasti liittyvästä toteamuksesta, jonka mukaan valtiontukeen liittyviä seikkoja ei ollut lentoaseman pitäjien tasolla, ja että komissio luokitteli ne pelkiksi ”välittäjiksi”, jotka olivat lopuksi jakaneet autonomisen alueen jakamat taloudelliset edut. Kantaja katsoo, että sillä on näin ollen oikeus riitauttaa viimeksi mainittu toteamus voidakseen osoittaa, ettei se ollut kyseisten toimenpiteiden tosiasiallinen edunsaaja ja ettei komissio voinut näin ollen perustellusti vaatia sitä maksamaan summia takaisin autonomiselle alueelle.
58
Kantaja väittää lisäksi, että se voi vaatia riidanalaisen päätöksen kumoamista kokonaisuudessaan, siis ne kohdat mukaan lukien, joissa sitä ei mainita nimeltä, ja muistuttaa, että se on joka tapauksessa esittänyt toissijaisen vaatimuksen kyseisen päätöksen kumoamiseksi yksinomaan sitä koskevilta osin.
59
Tältä osin on huomautettava, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi kyseisen artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta toimesta tai toimesta, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
60
Koska Italian tasavalta on riidanalaisen päätöksen ainoa vastaanottaja, on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan päätös voi koskea erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, vain, jos päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan tunnistaa samalla tavalla kuin ne, joille päätös on osoitettu (tuomio 15.7.1963, Plaumann v. komissio, 25/62, EU:C:1963:17, s. 223 ja tuomio 28.6.2018, Andres (konkurssi Heitkamp BauHolding) v. komissio, C-203/16 P, EU:C:2018:505, 41 kohta).
61
Valtiontukiasioissa unionin tuomioistuin on täsmentänyt, ettei yritys voi pääsääntöisesti vaatia toimialakohtaisen tuen kieltämisestä tehdyn komission päätöksen kumoamista, jos päätös koskee tätä yritystä vain siten, että yritys toimii kysymyksessä olevalla alalla ja on mahdollisesti kyseisen järjestelmän edunsaaja. Tällainen päätös on nimittäin kyseisen yrityksen kannalta yleisesti sovellettava toimenpide, joka koskee objektiivisesti määriteltyjä tilanteita ja jonka oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään (tuomio 19.10.2000, Italia ja Sardegna Lines v. komissio, C-15/98 ja C-105/99, EU:C:2000:570, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 28.6.2018, Andres (konkurssi Heitkamp BauHolding) v. komissio, C-203/16 P, EU:C:2018:505, 43 kohta).
62
Kun päätös vaikuttaa sellaiseen henkilöryhmään, jonka jäsenet olivat tiedossa tai tunnistettavissa toimenpiteen toteuttamisajankohtana kyseisen ryhmän jäsenille ominaisten kriteerien perusteella, mainitun toimenpiteen voidaan katsoa koskevan niitä erikseen taloudellisten toimijoiden rajoitettuun piiriin kuuluvina henkilöinä (ks. tuomio 13.3.2008, komissio v. Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 59 kohta ja tuomio 28.6.2018, Andres (konkurssi Heitkamp BauHolding) v. komissio, C-203/16 P, EU:C:2018:505, 44 kohta).
63
Päätös koskee tästä syystä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin tavoin erikseen sellaisen tukijärjestelmän, jonka mukaisesti myönnetyt tuet komissio on määrännyt perittäväksi takaisin, nojalla myönnetyn yksilöllisen tuen tosiasiallisia saajia (tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 53 kohta ja tuomio 28.6.2018, Andres (konkurssi Heitkamp BauHolding) v. komissio, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, 45 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 19.10.2000, Italia ja Sardegna Lines v. komissio, C-15/98 ja C-105/99, EU:C:2000:570, 34 ja 35 kohta).
64
Tuensaajayrityksen tai ‑yritysten lisäksi yrityksiksi, joita komission päätös SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn päättämisestä koskee erikseen, on hyväksytty kilpailevia yrityksiä, jotka ovat aktiivisesti osallistuneet tähän menettelyyn, edellyttäen, että riidanalaisen päätöksen kohteena oleva tukitoimenpide on merkittävästi vaikuttanut niiden markkina-asemaan (tuomio 28.1.1986, Cofaz ym. v. komissio, 169/84, EU:C:1986:42, 25 kohta; tuomio 22.11.2007, Sniace v. komissio, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, 55 kohta ja tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, 98 kohta).
65
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen päätösosa koskee sekä Italian tasavaltaa että lentoaseman pitäjiä ja lentoyhtiöitä. Koska kumoamisvaatimukset koskevat kyseistä päätöstä sekä kokonaisuudessaan että kantajaa koskevilta osin, on määritettävä, missä määrin kantaja voi nostaa siitä kumoamiskanteen.
66
Tältä osin kantaja ilmoitetaan riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdassa riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajaksi. Lisäksi se on kyseisen päätöksen 2 artiklan mukaan velvollinen palauttamaan Italian viranomaisille määrät, jotka sille on maksettu riidanalaisesta tukijärjestelmästä.
67
Näissä olosuhteissa kanne voidaan ottaa tutkittavaksi SEUT 263 artiklan neljännen kohdan perusteella siltä osin kuin siinä vaaditaan näiden kahden säännöksen kumoamista kantajaa koskevilta osin, ja tämän kanteen yhteydessä kantaja voi esittää mainittujen kahden säännöksen kumoamista koskevien vaatimustensa tueksi kanneperusteita osoittaakseen, ettei se ollut riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaaja, mukaan lukien tässä yhteydessä väitteet, joilla se pyrkii osoittamaan, että kyseisen tukijärjestelmän todellisia edunsaajia olivat lentoasemien pitäjät eivätkä kantajan kaltaiset lentoyhtiöt.
68
Kyseisen kanteen yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi on kuitenkin saatettu vain päätöksen ne osat, jotka koskevat kantajaa. Näin ollen muita henkilöitä kuin vastaanottajaa koskevat osat eivät ole tuomioistuimen ratkaistavaksi saatetun riidan kohteena (tuomio 14.9.1999, komissio v. AssiDomän Kraft Products ym., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, 53 kohta). Nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin voi lausua riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdan ja 2 artiklan laillisuudesta vain siltä osin kuin ne koskevat kantajaa. Näin ollen kumoamisvaatimukset on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin niissä vaaditaan mainittujen säännösten kumoamista niissä tarkoitettujen muiden lentoyhtiöiden osalta kantajan asiavaltuuden puuttumisen vuoksi.
69
Toisin kuin kantaja väittää, se ei myöskään voi nostaa suoraa kumoamiskannetta riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdasta. Tämä säännös koskee nimittäin vain lentoaseman pitäjiä, joiden hyväksi komissio on katsonut, että riidanalainen tukijärjestelmä ei ollut valtiontukea. Koska kantaja ei lentoyhtiönä ole mainittujen lentoaseman pitäjien kilpailija, sillä ei ole asiavaltuutta vaatia riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan kumoamista.
70
Näin ollen kumoamisvaatimukset on otettava tutkittavaksi vain siltä osin kuin ne koskevat riidanalaisen päätöksen kumoamista kantajaa koskevilta osin, ja ne on jätettävä tutkimatta muilta osin.
B Kumoamisvaatimus
71
Kantaja esittää riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi kuusi kanneperustetta, jotka koskevat seuraavia seikkoja:
–
ensinnäkin ilmeistä arviointivirhettä siltä osin kuin on kyse lentoaseman pitäjien kantajalle maksamien maksujen luonnehdinnasta ”valtion varoiksi”, joiden myöntäminen johtui Italian valtiosta
–
toiseksi ilmeistä arviointivirhettä siltä osin kuin on kyse lentoyhtiöiden saamasta edusta
–
kolmanneksi ilmeistä arviointivirhettä siltä osin, vääristävätkö riidanalaiset toimenpiteet tai uhkaavatko ne vääristää kilpailua ja vaikuttavatko ne jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
–
neljänneksi ilmeistä arviointivirhettä siltä osin kuin riidanalaisia toimenpiteitä ei ole mahdollista todeta sisämarkkinoille soveltuviksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla
–
viidenneksi luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista siltä osin kuin kyse on määräyksestä periä tuki takaisin kantajalta
–
kuudenneksi riidanalaisen päätöksen puutteellisia ja ristiriitaisia perusteluita.
1.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä lentoaseman pitäjien kantajalle maksamien maksujen luokittelussa valtion varoiksi, joiden myöntäminen oli Italian valtiosta johtuvaa
72
Kantaja riitauttaa ensimmäisellä kanneperusteella komission riidanalaisen päätöksen 355–361 perustelukappaleessa esittämän arvion, jonka mukaan yhtäältä autonominen alue käytti määräysvaltaa lentoaseman pitäjiin, mikä merkitsi sitä, että SOGAERin ja GEASARin päätöksissä maksaa lentoyhtiöille maksuja käytettiin valtion varoja ja että ne olivat Italian valtiosta johtuvia, ja toisaalta lentoasemien pitäjät toimivat autonomisen alueen välittäjinä, mikä merkitsi sitä, että niiden toiminta määriteltiin laissa nro 10/2010 ja autonomisen alueen oli hyväksyttävä niiden toimintasuunnitelmat, mikä merkitsi sitä, että Italian valtion voitiin katsoa olevan lopullisesti vastuussa niiden päätöksistä myöntää kyseessä olevat varat sopimusperusteisesti lentoyhtiöille.
73
Komissio vaatii, että kanneperuste hylätään perusteettomana.
74
Ensimmäisen kanneperusteen kahta osaa on tarkasteltava peräkkäin.
a)
Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee autonomisen alueen lentoaseman pitäjiin kohdistamaa valvontaa
75
Kantaja viittasi riidanalaisen päätöksen 55 ja 58 perustelukappaleeseen ja väitti aluksi kannekirjelmässä, että siltä osin kuin komissio katsoi, että Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien kantajalle maksamat varat olivat valtiontukea sillä perusteella, että kyseiset kaksi lentoasemaa olivat Italian valtion, tässä tapauksessa autonomisen alueen, määräysvallassa, tämä toteamus on virheellinen ja vaikuttaa riidanalaisen päätöksen laillisuuteen. Mainittuja lentoaseman pitäjiä ei nimittäin voida pitää julkisina yrityksinä. Näin ollen niiden päätösten, jotka koskevat muun muassa sopimusten tekemistä kantajan kanssa, ei voida katsoa olevan Italian valtiosta johtuvia eikä niiden varoja, joita käytettiin kantajalle maksettuun korvaukseen, voida pitää valtion varoina.
76
Komissio vaatii, että kanneperusteen tämä osa on hylättävä, ja katsoo, että – toisin kuin kantaja väittää – komissio ei tukeutunut riidanalaisessa päätöksessä siihen, että lentoaseman pitäjät olivat valtion omistuksessa, päätelläkseen, että lentoaseman pitäjien sopimuskumppaneina oleville lentoyhtiöille suorittamiin maksuihin käytettiin valtion varoja ja että ne olivat Italian valtiosta johtuvia. Komission mukaan kantaja on erehtynyt riidanalaisen päätöksen 52–58 perustelukappaleen sisällöstä ja siitä, että komissio teki riidanalaisen päätöksen tätä seikkaa koskevassa osassa eli sen 7.2.1.2 jaksossa tämän päätelmän yksinomaan sen toteamuksen perusteella, että kyseiset lentoaseman pitäjät panivat täytäntöön autonomisen alueen laatiman riidanalaisen tukijärjestelmän. Todellisuudessa kysymyksellä siitä, olivatko lentoaseman pitäjät julkisen vallan omistuksessa, ei ollut mitään merkitystä tässä arvioinnissa, varsinkin kun tukijärjestelmä oli otettu käyttöön erotuksetta kaikkien Sardinian lentoasemien hyväksi riippumatta siitä, olivatko niiden pääomarakenteet julkisen vai yksityisen toimijan hallussa.
77
Tältä osin on muistutettava, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Näin ollen tuki katsotaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, jos seuraavat neljä edellytystä täyttyvät: kyseessä on valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide, kyseinen toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä annetaan valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua (ks. tuomio 13.9.2017, ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
78
Sen ensimmäisen edellytyksen osalta, joka koskee sitä, että kyseessä on valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide, jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina tukina, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja, ja toisaalta niiden on oltava seurausta valtion toiminnasta (ks. tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.9.2017, ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); nämä edellytykset ovat kumulatiiviset (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 48 ja 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 5.4.2006, Deutsche Bahn v. komissio, T-351/02, EU:T:2006:104, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
79
Käsiteltävässä asiassa komissio tosin totesi riidanalaisen päätöksen 52 perustelukappaleessa, että Algheron, Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät ovat osakeyhtiöitä ja että kaksi ensimmäistä ovat julkisia osakeyhtiöitä ja kolmannessa määräysvaltaa käyttää eräs lentoyhtiö.
80
On kuitenkin todettava, että – toisin kuin kantaja väittää – komissio ei tukeutunut riidanalaisessa päätöksessä yhteen näistä tekijöistä, jotka koskevat Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien julkista tai yksityistä pääomarakennetta katsoakseen, että kantajan näiltä lentoaseman pitäjiltä saamat varat johtuivat autonomisesta alueesta 16.5.2002 annetussa tuomiossa Ranska v. komissio (C-482/99, EU:C:2002:294) asetettujen niiden edellytysten perusteella, joiden mukaan julkisen yrityksen myöntämien varojen, jotka kuuluvat lähtökohtaisesti ”valtion varojen” käsitteeseen, voidaan katsoa olevan valtiosta johtuvia.
81
Riidanalaisen päätöksen asian kannalta merkityksellisessä osassa, tarkemmin sanottuna otsikon ”7.2.1.2 Valtion varat ja valtiosta johtuvaksi katsominen” alla olevassa 355–361 perustelukappaleessa komissio nimittäin pääasiallisesti tukeutuu – todetakseen, että lentoyhtiöiden saamat varat olivat peräisin Italian valtion, tässä tapauksessa autonomisen alueen varoista ja että nämä varat johtuivat tästä viimeksi mainitusta – kyseisen autonomisen alueen käyttöön ottaman sellaisen mekanismin kuvaukseen, jolla tämä valtion yksikkö tarjosi rahoitusta sitä hakeneille lentoaseman pitäjille sillä edellytyksellä, että ne toimittavat sille hyväksyttäväksi toimintasuunnitelmia, joissa mainittujen lentoaseman pitäjien tuli eritellä, millä tavalla ne aikoivat käyttää kyseiset varat, muun muassa sopimuskumppaneina oleville lentoyhtiöille maksettaviin korvauksiin.
82
Näin ollen ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä perusteettomana siltä osin kuin se perustuu virheelliseen olettamaan eli siihen, että komissio katsoi Italian valtion olevan vastuussa kantajan Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjiltä saamista varoista sen perusteella, että mainitut lentoaseman pitäjät kuuluvat julkisen valvonnan alaisuuteen.
83
Kantaja väittää vastauksessaan kuitenkin, että vaikka komission ei olisi pitänyt katsoa kyseessä olevan tuen johtuvan Italian valtiosta sen seikan vuoksi, että Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemat olivat valtion määräysvallassa, riidanalainen päätös on epäjohdonmukainen, koska vaikka ne kuuluivat lailla nro 10/2010 käyttöön otettuun riidanalaiseen tukijärjestelmään, Algheron lentoaseman pitäjälle myönnettyjä tukia kohdeltiin eri tavalla siitä syystä, että se oli autonomisen alueen omistuksessa. Kantaja arvostelee komissiota erityisesti siitä, että Algheron lentoasemaa koskevassa päätöksessä se ei tutkinut sitä, toimiko kyseisen lentoaseman pitäjä käsiteltävässä asiassa autonomisen alueen välittäjänä.
84
Komissio, jota pyydettiin vastaamaan kirjallisesti unionin yleisen tuomioistuimen tältä osin esittämään kysymykseen, selitti, että suurin osa Algheron lentoaseman pitäjän riidanalaisesta tukijärjestelmästä suorittamista maksuista koski lentoyhtiöiden kanssa ennen kyseisen järjestelmän hyväksymistä tehtyjä sopimuksia, jotka oli jo arvioitu Alghero-päätöksessä. Se muistutti vastauksessaan myös, riidanalaisen päätöksen 345 perustelukappaleeseen viitaten, että koska riidanalaista tukijärjestelmää edeltäneiden sopimusten mukaisten varainsiirtojen erottaminen kyseisen järjestelmän perusteella tosiasiallisesti tehdyistä varainsiirroista on vaikeaa, se oli päättänyt jättää riidanalaisen päätöksen soveltamisalan ulkopuolelle kaikki Algheron lentoaseman pitäjän ja kyseisellä lentoasemalla toimivien lentoyhtiöiden väliset sopimukset.
85
Näin ollen on ilmeistä, ettei komissio tutkinut riidanalaisessa päätöksessä muodollisesti maksuja, jotka Algheron lentoaseman pitäjä oli suorittanut sopimuskumppaneina oleville lentoyhtiöille niistä varoista, jotka autonominen alue oli myöntänyt kyseiselle lentoaseman pitäjälle riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa. Alghero-päätöksessä komissio tosin tutki kyseisen lentoaseman pitäjän, joka on autonomisen alueen omistuksessa, suorittamat maksut yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen nojalla. Nämä maksut liittyivät kuitenkin olennaisilta osin sopimuksiin, jotka oli tehty ennen kuin autonominen alue hyväksyi riidanalaisen tukijärjestelmän, jossa määrättiin mainitun alueen lentoaseman pitäjille myöntämiin varoihin soveltamasta valvontamekanismista.
86
Tästä seuraa, että kantajan väitteet komission lähestymistavan epäjohdonmukaisuudesta on hylättävä.
87
Kantaja ei missään tapauksessa voi väitteillään saattaa välillisesti kyseenalaiseksi Alghero-päätöksen laillisuutta sillä perusteella, että komissio jätti tässä päätöksessä väitetysti tutkimatta maksut, jotka Algheron lentoaseman pitäjä oli maksanut sopimuskumppaneina olleille lentoyhtiöille varoista, jotka autonominen alue oli maksanut sille riidanalaisesta tukijärjestelmästä. Riippumatta siitä, onko kantajalla lentoyhtiön asemassaan asiavaltuus riitauttaa kyseinen päätös, on todettava, että Alghero-päätöksestä on tullut lopullinen, koska SEUT 263 artiklaan perustuvaa kannetta ei ole nostettu säädetyssä määräajassa.
88
Lisäksi on todettava riidanalaisen päätöksen laillisuudesta siltä osin kuin siinä jätetään tutkimatta maksut, jotka Algheron lentoaseman pitäjä suoritti riidanalaisesta tukijärjestelmästä myönnetyistä varoista lentoyhtiöille, joiden kanssa se oli tehnyt kaupallisia sopimuksia, että koska kantaja on lentoyhtiö, se toimii lentoliikenteen markkinoilla eikä lentoasemapalvelujen ja ‑infrastruktuurien markkinoilla. Näin ollen, koska kantaja ei ole Algheron lentoaseman pitäjän kilpailija, sillä ei näissä olosuhteissa ole asiavaltuutta riitauttaa tätä riidanalaisen päätöksen osaa.
89
Lopuksi on todettava ylimääräisenä huomautuksena, että syyt, joiden vuoksi komissio arvioi kyseessä olevaa tilannetta eri tavalla aikaisemmassa päätöksessä eli Alghero-päätöksessä, eivät voi missään tapauksessa vaikuttaa riidanalaisen päätöksen laillisuuteen (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym., C‑341/06 P ja C‑342/06 P, EU:C:2008:375, 95 kohta ja tuomio 16.1.2018, EDF v. komissio, T-747/15, EU:T:2018:6, 238 kohta).
90
Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
b)
Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee lentoaseman pitäjien tehtävää välittäjinä
91
Kantaja riitauttaa ensimmäisen kanneperusteen toisessa osassa yhtäältä sen, että raha, jota lentoaseman pitäjät käyttivät maksaakseen kantajalle korvauksen sen kanssa tekemiensä sopimusten puitteissa, oli peräisin valtiolta, ja toisaalta sen, että maksut, joita lentoaseman pitäjät suorittivat kantajan kaltaisten lentoyhtiöiden kanssa tekemiensä lentoliikenteen tavoitteita ja markkinointipalvelujen tarjoamista koskevien sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä, ovat autonomisesta alueesta johtuvia.
92
Siitä, ovatko kyseessä olevat varat peräisin valtiolta, on muistutettava, että valtion toimenpiteen tai valtion varoilla toteutetun toimenpiteen ei tarvitse välttämättä olla kyseisen valtion keskushallinnon toteuttama toimenpide. Sen voi toteuttaa yhtä hyvin autonomisen alueen kaltainen alueellinen viranomainen. Toimenpide, jota ei ole toteuttanut keskushallinto vaan aluehallinto, voi nimittäin olla valtiontukea, jos SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset täyttyvät (tuomio 14.10.1987, Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio 6.9.2006, Portugali v. komissio, C-88/03, EU:C:2006:511, 55 kohta). Toisin sanoen jäsenvaltioiden alueellisten viranomaisten (hajautetun hallinnon, osavaltioiden, alueellisten tai muiden yksikköjen) niiden oikeudellisesta asemasta tai nimestä riippumatta toteuttamat toimenpiteet kuuluvat samalla tavalla kuin liittohallinnon viranomaisten tai keskushallinnon viranomaisten toteuttamat toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos tämän määräyksen edellytykset täyttyvät (tuomio 6.3.2002, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, T-92/00 ja T-103/00, EU:T:2002:61, 57 kohta ja tuomio 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais ja Communauté d’agglomération du Douaisis v. komissio, T-267/08 ja T-279/08, EU:T:2011:209, 108 kohta).
93
Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen tukijärjestelmän yhteydessä on kiistatonta, että autonominen alue asetti lentoaseman pitäjien käyttöön varoja monivuotiselle ajanjaksolle, jotta nämä ryhtyisivät toimiin Sardinian alueen edistämiseksi matkailukohteena, mikä sisälsi samanaikaisesti sekä saarelta lähteviä että sen eri lentoasemille suuntautuvia lentoyhteyksiä koskevien tavoitteiden saavuttamista ja markkinointipalvelujen tarjoamista. Kantaja ei kiistä sitä, että nämä varat, jotka olivat peräisin autonomiselta alueelta ja jotka maksettiin aluksi lentoaseman pitäjille, ovat valtion varoja ja että päätös myöntää ne mainituille lentoaseman pitäjille oli Italian valtiosta johtuva. On kuitenkin pohdittava, olivatko summat, jotka kantaja sai näiltä lentoaseman pitäjiltä niiden kanssa tekemiensä sopimusten perusteella, valtion varoja – minkä kantaja kiistää – ja voitiinko niiden katsoa olevan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla Italian valtiosta johtuvia.
1) Valtion varojen käyttöön ottaminen
94
Tältä osin sekä autonomisen alueen riidanalaisella tukijärjestelmällä käyttöön ottamasta mekanismista että sen täytäntöönpanosta käytännössä ilmenee, että autonomisen alueen lentoaseman pitäjille maksamat varat olivat varoja, joita lentoaseman pitäjät käyttivät sopimuskumppaneina olleille lentoyhtiöille maksamiinsa korvauksiin.
95
Yhtäältä on nimittäin todettava, että riidanalaisessa tukijärjestelmässä säädettiin eräänlaisesta tarkastamis- ja hyväksymisjärjestelmästä. Erityisesti alueellisessa päätöksessä nro 29/36 säädettiin, että valitut lentoaseman pitäjät saisivat 20 prosentin suuruisen ennakkomaksun viitevuodelta maksettavista varoista, jonka jälkeen maksettaisiin toinen 60 prosentin suuruinen erä, jonka edellytys oli, että neljännesvuosittaiset kertomukset oli esitetty; lopuksi maksettaisiin viimeinen 20 prosentin suuruinen erä sellaisten asiakirjojen esittämisen yhteydessä, joiden avulla autonominen alue voi tarkistaa, että toiminta oli toteutettu asianmukaisesti, että tavoitteet oli saavutettu ja että aiheutuneet kustannukset olivat todellisia. Tämän valvontamekanismin tarkoituksena oli näin ollen estää kaikkia lentoaseman pitäjiä saamasta korvausta muista summista kuin niistä, jotka ne olivat sitoutuneet maksamaan korvauksena kantajan kaltaisille lentoyhtiöille, joiden kanssa ne olivat tehneet sopimuksen ja joita riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetty takaisinperintävelvollisuus koskee. Tämän mekanismin olemassaolo vahvistaa myös sen, että kyseinen autonominen alue toimi lentoyhtiöiden palveluiden rahoittajana, koska lentoaseman pitäjien niille lentoyhtiöille maksamat määrät, joiden kanssa ne olivat tehneet sopimuksen, vastasivat määriä, jotka autonominen alue tulisi niille maksamaan menettelyn lopuksi.
96
Toisaalta ja kuten riidanalaisen päätöksen 242–246 sekä 313, 314 ja 317 perustelukappaleesta, jossa esitetään huomautukset, jotka Olbian ja Cagliari-Elmasin lentoasemien pitäjät olivat esittäneet komissiossa käydyssä hallinnollisessa menettelyssä, ilmenee, nämä lentoaseman pitäjät itse kertoivat suorittaneensa tosiasiassa ennakkomaksuina määrät, jotka vastasivat sopimuskumppaneina oleville niille lentoyhtiöille maksettavia summia, jotka tarjosivat autonomisen alueen Sardinian matkailun edistämiseksi haluamia palveluja, jonka jälkeen ne toimittivat kyseiselle autonomiselle alueelle tilinpitokertomukset, joista kävivät ilmi todelliset kustannukset, jotta autonominen alue saattoi korvata ne. Tässä yhteydessä Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjä jopa väitti, että autonominen alue oli vaatinut sitä osoittamaan, että alueelliset korvaukset oli maksettu palveluja tarjoaville lentoyhtiöille kokonaisuudessaan ja että se itse oli siis vain välittäjä, joka oli maksanut lentoyhtiöille niiden autonomiselta alueelta saamat summat. Lisäksi Italian tasavalta on itse väittänyt, kuten riidanalaisen päätöksen 340 perustelukappaleesta ilmenee, että Olbian lentoaseman pitäjä oli siirtänyt kantajalle kokonaisuudessaan korvaukset, jotka tämä lentoaseman pitäjä oli saanut autonomiselta alueelta.
97
On siis selvää, että varat, joita lentoaseman pitäjät käyttivät korvauksen maksamiseksi kantajalle niiden ja kantajan tekemien sopimusten puitteissa, olivat peräisin autonomisen alueen talousarviosta ja olivat näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja. Vaikka lentoaseman pitäjät joutuivat tietyissä tapauksissa vastaamaan kustannuksista, jotka aiheutuivat autonomisen alueen myöhemmin korvaamien määrien ennakkoon maksamisesta, SFIRSille aiheutuneet kustannukset mukaan lukien, tämä ei muuta mitenkään sitä, että niiden omien ilmoitusten mukaisesti ja riidanalaisessa tukijärjestelmässä sovitun mukaisesti lentoaseman pitäjät maksoivat mainitun autonomisen alueen niille myöntämät varat kokonaisuudessaan kantajan kaltaisille lentoyhtiöille ja että näiden varojen takaisin perimisestä säädetään yksinomaisesti riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa.
98
Näin ollen on hylättävä kantajan väite, jonka mukaan oli epävarmaa, että sen jälkeen, kun varat oli siirretty autonomiselta alueelta lentoaseman pitäjille, varat käytettiin kantajalle maksettaviin korvauksiin. Samalla tavoin se kantajan esittämä seikka on merkityksetön, että laissa nro 10/2020 ei ollut mainintaa lentoaseman pitäjien saamien varojen lentoyhtiöille siirtämisessä käytettävistä menettelytavoista, koska riidanalaisella tukijärjestelmällä käyttöön otetulla järjestelmällä rahoitettiin lentoaseman pitäjien lentoyhtiöiden kanssa tekemien sopimusten avulla toteuttamat toimet, mikä on todettu tosiseikkojen osalta ja vastasi sitä, että mainituille lentoyhtiöille siirrettiin varoja lentoaseman pitäjien välityksellä.
99
Niiden ilmoitusten lisäksi, joita Italian hallitus ja lentoaseman pitäjät ovat itse tehneet riidanalaisen päätöksen tekemistä edeltäneen hallinnollisen menettelyn yhteydessä, ja riidanalaiseen päätökseen sisältyvien taulukoiden lisäksi autonomisen alueen lentoaseman pitäjien käyttöön asettamien varojen ja lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille maksamiin korvauksiin käyttämien varojen vastaavuutta tukee kantajan tapauksessa niiden sopimusten sisältö, jotka se allekirjoitti Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien kanssa.
100
Autonomisen alueen SOGAERin kanssa tekemän sopimuksen nro 25/2011 johdanto-osassa todettiin nimenomaisesti, että autonominen alue oli päättänyt investoida suurempia määriä kuljetus- ja matkailuteollisuuden markkinointiin; tässä tarkoituksessa se maksoi SOGAERille vuosittain summan, joka kyseisen lentoaseman pitäjän oli käytettävä tämän tavoitteen saavuttamiseen, ja että sen valossa, mikä oli autonomisen alueen tahto, SOGAER oli julkaissut internetsivustollaan ilmoituksen investoidakseen markkinointitoimintaan, jonka tarkoituksena oli mainostaa Sardinian eteläosan matkailukohteita. GEASAR totesi sen ja kantajan välillä 17.3.2011 tehdyssä sopimuksessa, että ilmailutoimintaansa laajentaakseen kantaja oli kehittänyt markkinointi- ja mainosohjelman Sardinian alueen edistämiseksi ja että tämä ohjelma oli tarkoitus toteuttaa turismin kehittämiseen saarella kiinnostuneiden osapuolten, eli tässä tapauksessa lähinnä tai yksinomaan autonomisen alueen taloudellisella avustuksella.
101
Lisäksi sopimukseen nro 25/2011 sisältyi lauseke sopimuksen purkamisesta siinä tapauksessa, että autonomisen alueen myöntämä rahoitus lakkautetaan tai peruutetaan, mikä vahvistaa komission riidanalaisessa päätöksessä tekemän toteamuksen sellaisten lentoaseman pitäjien taloudellisen välittäjän roolista, jotka hallinnollisessa menettelyssä esittämiensä ilmoitusten mukaan, erityisesti kun on kyse Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjän ilmoituksesta, vain valitsivat lentoyhtiöt, jotka kykenivät saavuttamaan vuositavoitteet, jotka oli vahvistettu lentovuoroille ja matkustajamäärille asianomaisilta lentoasemilta lähteville ja niille suuntautuville strategisesti merkittäville reiteille.
102
Kantaja väittää, että – kuten riidanalaisen päätöksen 74 perustelukappaleessa mainitaan – alueellisessa päätöksessä nro 29/36 todettiin nimenomaisesti, että toimintasuunnitelmissa oli ilmoitettava kunkin lentoaseman pitäjän sijoittamien omien varojen määrä sekä lentoliikenteen lisääntymisestä hyötyvien, esimerkiksi matkailun, kaupan, maatalouden ja kulttuurin aloilla toimivien mahdollisten yksityisten sijoittajien rahoitusosuus.
103
Kuten komissio on tuonut esiin, tämä väite on kuitenkin tehoton. Kun kantajalta tiedusteltiin tästä, se ei nimittäin kyennyt selittämään, mikä muu yksityinen sijoittaja olisi osallistunut autonomisen alueen rahoitusaloitteeseen Sardinian saaren edistämiseksi matkailukohteena rahoittamalla lentoaseman pitäjien välityksellä toteutettavia toimintoja.
104
Toisaalta ja joka tapauksessa on niin, että vaikka oletetaan, että lentoaseman pitäjille suoritettuja palveluita rahoittivat, osittain ja joka tapauksessa vain marginaalisesti, myös muut sijoittajat, kyseiset lentoaseman pitäjät itse mukaan lukien, tämä ei mitenkään tee tyhjäksi sitä, että ne varat ovat valtiosta johtuvia, joita nämä lentoaseman pitäjät käyttävät maksaakseen lentoyhtiöille korvauksia riidanalaisessa tukijärjestelmässä; riidanalaisen päätöksen mukaisesti nämä ovat ainoat määrät, jotka mainittujen lentoyhtiöiden on maksettava takaisin Italian valtiolle. Lisäksi on todettava, että jos kantajan päättely olisi hyväksyttävä, riittäisi, että jäsenvaltio hakee toimenpiteilleen yhteisrahoitusta yksityisen sektorin toimijoilta, jotta toimenpiteet jäisivät SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.
105
Kantaja väittää autonomisen alueen lentoaseman pitäjille riidanalaisesta tukijärjestelmästä myöntämistä varoista vielä, että asianomaiset lentoaseman pitäjät käyttivät niitä ainoastaan kasvattaakseen voittojaan, mutta ne eivät hallinnoineet niitä yleisen edun nimissä. Kantajan väitteen mukaan sen jälkeen, kun nämä varat, jotka olivat luonteeltaan julkisia ja vaihdettavissa olevia, oli myönnetty kyseisille lentoaseman pitäjille, ne maksettiin erotuksetta niiden kassaan, ja ne olivat näin ollen luonteeltaan yksityisiä ja niitä käytettiin yksinomaan voiton tavoittelemiseen.
106
Tältä osin on muistutettava, että valtiontukien alalla valtion toimenpiteitä ei voida jättää pitämättä SEUT 107 artiklassa tarkoitettuna tukena yksinomaan niiden tavoitteen perusteella. Kyseisessä artiklassa ei nimittäin tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella (ks. tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 84 ja 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 26.11.2015, Espanja v. komissio, T-461/13, EU:T:2015:891, 39 kohta).
107
Koska on kuitenkin niin, että komissio voi toimenpidettä tutkiessaan joutua tutkimaan, voidaanko edun katsoa olevan myönnetty välillisesti muille toimijoille kuin valtion varojen siirron välittömälle vastaanottajalle (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2002, Alankomaat v. komissio, C-382/99, EU:C:2002:363, 61 ja 62 kohta), on katsottava, että jos voidaan osoittaa, kuten käsiteltävässä asiassa voidaan, että välitön vastaanottaja siirsi valtion varoista peräisin olevan etuuden lopulliselle edunsaajalle, on merkityksetöntä, että vastaanottaja toteutti tämän siirron kaupallisen logiikan mukaisesti tai että päinvastoin tämä siirto oli yleisen edun mukaisen tavoitteen mukainen.
108
Tätä toteamusta tukee oikeuskäytäntö, jonka mukaan tietyille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille suoraan myönnettyä etua voidaan pitää välillisenä etuna ja näin ollen valtiontukena muille luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, jotka ovat yrityksiä (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2000, Saksa v. komissio, C-156/98, EU:C:2000:467, 22–35 kohta; tuomio 13.6.2002, Alankomaat v. komissio, C-382/99, EU:C:2002:363, 38 ja 60–66 kohta; tuomio 4.3.2009, Associazione italiana del risparmio gestito ja Fineco Asset Management v. komissio, T-445/05, EU:T:2009:50, 127 kohta ja tuomio 15.6.2010, Mediaset v. komissio, T-177/07, EU:T:2010:233). Näihin tuomioihin johtaneissa asioissa luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden, jotka olivat valtion varojen välittömiä vastaanottajia, toteuttama etuuden siirto oli osa liikesuhdetta, mikä vahvistaa, että siirron taustalla olevan kaupallisen syyn olemassaololla ei ole vaikutusta siihen, miten SEUT 107 artiklan 1 kohdan kannalta arvioidaan valtion varoista lopulliselle tuensaajalle suuntautunutta virtaa.
109
Myöskään se seikka, johon kantaja on vedonnut, että autonominen alue ei ollut nimennyt sellaista julkista elintä tai elintä, jonka ainoa tehtävä olisi ollut hallinnoida kyseisiä varoja, ei vaikuta siihen, että kantajalle myönnetyt riidanalaiset maksut luokiteltiin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtion varoiksi.
110
On nimittäin jo katsottu, että valtion varoilla toteutetun toimenpiteen käsitteen oli tarkoitus kattaa paitsi valtion suoraan myöntämät edut, myös sellaisten julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnetyt edut, jotka tämä valtio on nimennyt tai perustanut tuen hallinnoimista varten (ks. vastaavasti tuomio 22.3.1977, Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, 21 kohta; tuomio 17.3.1993, Sloman Neptun, C-72/91 ja C-73/91, EU:C:1993:97, 19 kohta ja tuomio 30.5.2013, Doux Élevage ja Coopérative agricole UKL-ARREE, C-677/11, EU:C:2013:348, 26 kohta). Unionin tuomioistuin on siten perustellut valtiosta erillisten elinten välityksellä myönnettyjen etuuksien sisällyttämistä SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan sillä, että on tarpeellista säilyttää SEUT 107–SEUT 109 artiklassa määriteltyjä ”valtion myöntämiä tukia” koskevien sääntöjen tehokas vaikutus estämällä se, että jäsenvaltiot voisivat kiertää valtiontukia koskevia sääntöjä pelkästään luomalla sellaisia riippumattomia toimielimiä, joiden tehtävänä on jakaa tukia (tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 23 kohta).
111
Tämän oikeuskäytännön perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kiellon soveltamisalaan kuuluvat vain edut, jotka valtio jakaa suoraan eli ilman välittäjiä, ja edut, jotka myönnetään sellaisten elinten välityksellä, joilla on julkista valtaa tai yleishyödyllisiä tehtäviä ja jotka on perustettu tai nimetty tuen hallinnoimista varten. Päinvastoin ja kuten edellä on jo todettu, myös sellainen etu, joka on myönnetty suoraan tietyille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, voi merkitä välillistä etua ja näin ollen valtiontukea muille oikeushenkilöille, jotka ovat yrityksiä (ks. edellä 108 kohta), ilman, että edellytetään, että kyseessä olevat edut siirtyivät tämän valtion tuen hallinnoimista varten erityisesti nimeämän tai perustaman organisaation kautta.
112
Siltä osin kuin on kyse kantajan tekemästä viittauksesta 16.5.2000 annettuun tuomioon Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, 50 kohta) ja 15.1.2013 annettuun tuomioon Aiscat v. komissio (T-182/10, EU:T:2013:9, 104 kohta), on korostettava, että näissä asioissa oli kyse tilanteista, joissa tuli määrittää, voivatko konsession tai monopolin puitteissa toimivien yksityisten yritysten keräämät varat olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja, vaikka niitä ei ollut koskaan muodollisesti kirjattu asianomaisten jäsenvaltioiden tileihin.
113
Käsiteltävänä olevien asioiden asiayhteydessä valtion varojen käsitettä laajennettiin siten, että SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvat kaikki rahoituskeinot, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä olisi merkitystä, ovatko nämä varat pysyvästi valtion varoja. Näin ollen oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka summat eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella ”valtion varoiksi” jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (tuomio 16.5.2000, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio, C-83/98 P, EU:C:2000:248, 50 kohta ja tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 37 kohta).
114
Samalla tavalla asiassa, jossa annettiin 19.12.2013 tuomio Association Vent De Colère! ym. (C-262/12, EU:C:2013:851), johon kantaja on myös viitannut, oli myös kyse siitä, voiko järjestelmä, jossa loppukuluttajalle korvataan täysimääräisesti lisäkustannukset, joita yrityksille aiheutuu velvollisuudesta ostaa tuulivoimalla tuotettua sähköä markkinahintaa korkeampaan hintaan, kuulua SEUT 107 artiklan 1 kohtaan. Erityisesti nousi esiin kysymys siitä, luokitellaanko valtion varoiksi erityisesti niiden hallinnointia varten nimetyn elimen keräämät varat, vaikka ne eivät välttämättä siirtyneet kokonaisuudessaan kyseisen elimen kautta. Unionin tuomioistuin katsoi mainitun tuomion 33 kohdassa, että kaikki nämä varat olivat julkisessa määräysvallassa, minkä vuoksi niiden luokitteleminen ”valtion varoiksi” oli perusteltua.
115
Vaikka kyseiset tuomiot koskevat asioita, joissa – toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa – kyseessä olleet varat eivät olleet suoraan peräisin valtion talousarviosta tai ne eivät olleet siirtyneet sen kautta, näissä tuomioissa vahvistetaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätystä edellytyksestä, joka koskee valtion varoista suoraan tai välillisesti myönnetyn edun olemassaoloa, että ratkaiseva kriteeri on se, missä määrin valtio valvoo edun myöntämistä, muun muassa kanavaa, jota pitkin tämä etu välittyy (tuomio 16.5.2000, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, 50 kohta; tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 37 kohta ja tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym., C-262/12, EU:C:2013:851, 33 kohta), ja että se pätee myös silloin, kun kyseisen edun myöntäminen ei merkitse valtion varojen muodollista siirtämistä (ks. tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym., C-262/12, EU:C:2013:851, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
116
Kun otetaan huomioon kantajan väitteet, jotka liittyvät 16.5.2000 annettuun tuomioon Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio (C‑83/98 P, EU:C:2000:248), 16.5.2002 annettuun tuomioon Ranska v. komissio (C-482/99, EU:C:2002:294) ja 19.12.2013 annettuun tuomioon Association Vent De Colère! ym. (C-262/12, EU:C:2013:851), joka koskee sekä ”valtion varoja” koskevaa edellytystä että valtiosta johtuvaksi katsomista koskevaa edellytystä, on kuitenkin myös määriteltävä, voitiinko käsiteltävässä asiassa lentoaseman pitäjien kantajan kaltaisille lentoyhtiöille maksamat summat, jotka olivat peräisin Italian valtion, tässä tapauksessa autonomisen alueen talousarviosta, luokitella yhä ”valtion varoiksi” ja myös, voitiinko lentoaseman pitäjien sopimuskumppaneina oleville lentoyhtiöille sopimusten mukaisesti suorittamien maksujen katsoa olevan Italian valtiosta, tässä tapauksessa autonomisesta alueesta johtuvia.
2) Lentoasemien pitäjien lentoyhtiöille suorittamien maksujen katsominen autonomisesta alueesta johtuviksi
117
Tältä osin on niin, että vaikka valtion etuuden myöntämiseen kohdistaman valvonnan tason perusteella voidaan arvioida, voidaanko katsoa, että etuuden myöntämiseen käytettiin ”valtion varoja”, SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyn edellytyksen, jonka mukaan asianomaisen toimenpiteen on oltava valtiosta johtuva, tarkistamiseksi on otettava huomioon myös tämä valvonnan taso tarkasteltaessa kysymystä siitä, onko viranomaisten katsottava osallistuneen mainitusta toimenpiteestä päättämiseen (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 52 kohta ja tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), mikä voidaan päätellä kaikkien sellaisten seikkojen perusteella, jotka ilmenevät käsiteltävänä olevan asian olosuhteista ja asiayhteydestä, jossa kyseisen toimenpide toteutettiin, ja erityisesti sen laajuudesta, sisällöstä tai edellytyksistä (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 52–56 kohta ja tuomio 17.9.2014, Commerz Nederland, C-242/13, EU:C:2014:2224, 31–33 kohta).
118
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että varat, jotka autonominen alue asetti lentoaseman pitäjien käyttöön, oli määrä käyttää ja ne käytettiin tosiasiallisesti autonomisen alueen antamien ohjeiden mukaisesti eli tässä tapauksessa korvauksiin lentoyhtiöiden tarjoamista palveluista, joita olivat uusien lentoreittien avaaminen, vuorojen lisääminen ja olemassa olevien reittien liikennöintijaksojen pidentäminen, matkustajien määrällisten tavoitteiden saavuttaminen ja markkinointipalvelujen tarjoaminen.
119
Aluksi on hylättävä kantajan väite, jonka mukaan komissio myönsi menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 75 kohdassa, että laissa nro 10/2010 ei asetettu lentoaseman pitäjille velvollisuutta siirtää tietty osa korvauksesta sopimuskumppaneina oleville lentoyhtiöille, mikä esti sen, että komissio saattoi myöhemmin tehdä päinvastaisen päätelmän riidanalaisessa päätöksessä. Koska muodollisen tutkintamenettelyn tarkoituksena on syventää jäsenvaltion ilmoittaman toimenpiteen tutkintaa, on toimenpiteen tarkastelun syventämisen hengen ja tavoitteen mukaista, että komissio voi tutkinnan päätteeksi päätyä erilaisiin toteamuksiin kuin niihin, määritelmän mukaisesti alustaviin toteamuksiin, jotka se esitti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä perustellakseen kyseisen menettelyn aloittamista (ks. vastaavasti tuomio 4.3.2009, Italia v. komissio, T-424/05, ei julkaistu, EU:T:2009:49, 69 kohta).
120
Siltä osin kuin seuraavaksi on kyse siitä, että kantaja on kiistänyt riidanalaisen päätöksen 357–359 perustelukappaleessa esitetyt komission toteamukset, joiden mukaan autonominen alue määritti laissa nro 10/2010 ja toimintasuunnitelmissa, jotka autonomisen alueen oli hyväksyttävä ennen niiden voimaantuloa, sen, miten lentoaseman pitäjien tuli menetellä, on todettava, että laissa nro 10/2010 tosin ilmoitetaan lentoaseman pitäjät tässä laissa säädettyjen maksujen virallisina saajina.
121
Lain nro 10/2010 3 §:n 2 momentissa säädettiin kuitenkin nimenomaisesti, että liikenteen tarjonnan kriteerit, luonne ja kesto sekä lentoasemien pitäjien toimintasuunnitelmien laatimisesta annetut ohjeet oli hyväksyttävä alueellisen toimeenpanijan päätöslauselmilla, kun taas tämän lain 3 §:n 3 momentissa säädettiin myös nimenomaisesti, että lentoaseman pitäjien laatimiin toimintasuunnitelmiin oli liitettävä vastaavat toimet ja sopimukset ja että ne rahoitetaan vain, jos ne on laadittu tarjotun kuljetuksen perusteiden, luonteen ja keston mukaisesti ja alueellisen toimeenpanijan antamien suuntaviivojen mukaisesti ja vain jos ne oli toimitettu ennakkoon toimivaltaiselle lautakunnalle lausuntoa varten.
122
Toisin kuin kantaja väittää muun muassa vedotessaan siihen, että lakiin nro 10/2010 ei sisälly mitään erityistä ohjesääntöä eikä sitovaa ohjeistusta lentoaseman pitäjille niiden varojen käytöstä, jotka autonomisen alueen oli myönnettävä niille riidanalaisten toimenpiteiden nojalla, lailla nro 10/2010 käyttöön otetusta järjestelmästä ilmenee, että kyseisen lain säännöksiä on välttämättä luettava yhdessä niiden säädösten kanssa, jotka alueellisen täytäntöönpanoviranomaisen oli kyseisen lain mukaan annettava ja jotka olivat edellytyksinä autonomisen alueen käsiteltävässä asiassa kyseessä oleville lentoaseman pitäjille suorittamille maksuille. Näissä ja erityisesti alueellisessa päätöksessä nro 29/36 säädettiin kuitenkin nimenomaisesti, että lentoaseman pitäjien oli toimitettava toimintasuunnitelmansa autonomiselle alueelle hyväksymistä varten ja että kyseisille toimintasuunnitelmille voidaan saada autonomisen alueen myöntämää rahoitusta, mikäli ne on laadittu liikenteen tarjonnan kriteerien, luonteen ja keston mukaisesti sekä alueellisen toimeenpanijan antamien suuntaviivojen mukaisesti.
123
Lisäksi lentoaseman pitäjien ennakkoon maksamien kustannusten korvausmekanismi oli omiaan mahdollistamaan, että autonominen alue saattoi valvoa lentoaseman pitäjien aloitteita, koska ainoastaan sellaiset toimenpiteet, jotka oli laadittu autonomisen alueen antamien suuntaviivojen mukaisesti ja joiden tositteeksi oli esitetty merkitykselliset sopimus- ja kirjanpitoasiakirjat, saattoivat johtaa riidanalaisen tukijärjestelmän mukaiseen rahoitukseen. Tältä osin kantaja väittää, että autonomisen alueen käyttöön ottamassa järjestelmässä lentoaseman pitäjiin kohdistettiin valvontaa vasta siinä vaiheessa, kun ne olivat jo saaneet 80 prosenttia aiotusta rahoituksesta. On kuitenkin todettava, että sen lisäksi, että toimintasuunnitelmat toimitettiin autonomisen alueen hyväksymistä varten ennen menettelyn alkamista, lentoaseman pitäjien oli toimitettava myös neljännesvuosittaiset kertomukset saadakseen 60 prosenttia tuesta ja niillä oli mahdollisuus saada viimeinen, 20 prosentin suuruinen maksuerä vasta sen jälkeen, kun ne olivat esittäneet todisteet siitä, että ne olivat noudattaneet autonomisen alueen ohjeita.
124
Tältä osin on merkityksetöntä, ettei jokaisen lentoaseman pitäjän saamien varojen jakamista varten ole tarkkoja yksityiskohtaisia sääntöjä, koska joka tapauksessa yhtäältä kyseiset lentoaseman pitäjät ovat sitoutuneet sopimukseen lentoyhtiöiden kanssa vain sen autonomiselta alueelta saamansa takuun kanssa, että ne saisivat tätä viimeksi mainittua vastaavat varat, ja koska toisaalta kantaja ei ole selittänyt, minkä tässä yhteydessä tehdyn sopimuksen osalta autonomisen alueen rahoitusta ei maksettu autonomisen alueen alun perin vahvistamien budjettimäärärahojen loppumisen vuoksi.
125
Lentoaseman pitäjät ovat itse esittäneet näkemyksiä, jotka tukevat sitä, että autonomisella alueella oli vaikutusvaltaa lentoaseman pitäjien aloitteiden sisältöön ja laajuuteen. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 237 perustelukappaleesta ilmenee, GEASAR neuvotteli markkinointiehdotuksista niiden lentoyhtiöiden kanssa, jotka olivat vastanneet kiinnostuksenilmaisupyyntöön, jonka kyseinen lentoaseman pitäjä oli julkaissut internetsivustollaan, ottaen huomioon autonomisen alueen laatiman matkailumarkkinointisuunnitelman yhtenä suunnitteluvälineenä. SOGAER puolestaan väitti, kuten riidanalaisen päätöksen 313 perustelukappaleesta ilmenee, että riidanalaisessa tukijärjestelmässä kyseinen alue suoritti korvauksen, joka vain siirtyi lentoaseman pitäjän kautta, ”[autonomisen] alueen päättämän, rahoittaman ja valvoman suunnitelman puitteissa”.
126
Kuten kantaja korostaa, laissa nro 10/2010 ei tosin mainittu niitä erityistoimia, joita lentoaseman pitäjien oli tarjottava toimintasuunnitelmissa, eikä siinä myöskään yksilöity lentoyhtiöitä, joihin oli tarkoitus ottaa yhteyttä. Kantaja päättelee tästä, että alueellisessa päätöksessä nro 29/36 vahvistettuja yleisiä periaatteita, joita toimintasuunnitelmien valmistelemisessa on noudatettava, ei voida pitää lentoyhtiöille tehtyjä erityisiä varojen siirtoa koskevina ”yksityiskohtaisina eritelminä”.
127
Tältä osin on todettava, että aloite autonomiselle alueelle esitettävistä toimintasuunnitelmista riidanalaisen tukijärjestelmän mukaisten varojen hakemiseksi kuten myös sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden valinta kuului muodollisesti lentoaseman pitäjille muun muassa siltä osin kuin – kuten kantaja korostaa – laissa nro 10/2010 ja sen täytäntöönpanotoimenpiteissä ei mainittu nimeltä lentoyhtiöitä, joiden kanssa niiden piti välttämättä ryhtyä liikesuhteeseen. Kun lentoaseman pitäjät olivat tehneet päätöksen osallistua autonomisen alueen riidanalaisen tukijärjestelmän avulla toteuttamaan rahoitusohjelmaan, niiden harkintavaltaa toimintasuunnitelmiensa määrittelyssä ja sopimuskumppaneina olevien palveluntarjoajien valinnassa rajoitettiin kuitenkin huomattavasti autonomisen alueen asettamilla kriteereillä ja suuntaviivoilla.
128
Erityisesti se, että lain nro 10/2010 3 §:n 3 momentissa viitataan sopimuksiin, jotka lentoaseman pitäjien on esitettävä, ja se, että alueellisessa päätöksessä nro 29/36 viitataan tapauksiin, joissa lentoyhtiöt laativat toimintasuunnitelmia, vahvistaa – toisin kuin kantaja väittää –, että autonominen alue kannusti lentoaseman pitäjiä käyttämään lentoyhtiöitä, koska nämä ovat ainoat yksiköt, jotka voivat sitoutua lentoyhtiöiden kanssa lentoreittien avaamiseen tai säilyttämiseen, niiden vuoroihin ja matkustajamääriä koskeviin tavoitteisiin, ja että kyseinen autonominen alue päätti, mitä lentoyhteyksiä pidettäisiin tukikelpoisina. Lisäksi markkinoinnin osalta autonominen alue erotti toisistaan lentoyhtiöiden tarjoaman toiminnan, mikä vahvisti sen, että lentoaseman pitäjien oli turvauduttava lentoyhtiöihin, ja muiden kuin lentoyhtiöiden tarjoaman toiminnan, josta – kuten komissio väittää – esillä olevassa asiassa ei ole kyse ja joka ei missään tapauksessa vaikuta siihen, olivatko kantajan saamat varat peräisin autonomisen alueen talousarviosta ja olivatko ne siitä johtuvia.
129
Valvoessaan läheisesti ja etukäteen lentoaseman pitäjien esittämiä toimintasuunnitelmia, muun muassa kyseessä olevia lentoreittejä ja suunniteltuja markkinointipalveluja, sekä lopuksi summia, jotka lentoaseman pitäjät maksoivat korvauksena kyseisistä lentoyhtiöiden tarjoamista palveluista edistettäessä Sardinian saarta matkailukohteena, autonominen alue otti itselleen riittävästi valvontavaltaa, jota se kohdisti sellaisten lentoaseman pitäjien toimintaan sopimusten puitteissa, jotka olivat päättäneet hakea riidanalaisen järjestelmän mukaisia rahoitustoimia, ja tämän perusteella voidaan katsoa, että tämä toiminta oli siitä johtuvaa.
130
Autonomisen alueen päätöksissä nro 300 ja nro 322, jotka tehtiin 16.6.2014 ja 13.6.2013 ja joissa vahvistettiin lopulliset vuotuiset määrät, autonominen alue katsoi sitä paitsi, että ”laissa [nro 10/2010] tarkoitettu toimenpide [toteutettiin] lentoaseman pitäjien välityksellä, ja nämä [toimivat] varojen lentoyhtiöille siirtämisen välittäjinä ja operatiivisina toimijoina, autonomisen alueen itse määrittämällä tavalla, sellaisena kuin siitä säädetään edellä mainitussa laissa [nro 10/2010] ja sen täytäntööpanotoimissa” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa), ja että ”lentoyhtiöiden oli katsottava olevan lain [nro 10/2020] mukaisten varojen siirtämisten todelliset ja ainoat vastaanottajat” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
131
Kuten komissio korostaa, sopimuksen nro 25/2011 johdanto-osasta käy lisäksi selvästi ilmi autonomisen alueen harjoittaman valvonnan laajuus, sillä siinä nimittäin täsmennetään, että ”SOGAER [oli laatinut] [autonomisen] alueen julkaisemien toimintaohjeiden mukaisesti toimintasuunnitelman, jossa kuvattiin strategiaa ja toimia, jotka [oli] pantava täytäntöön liikenteen kehittämistä ja lujittamista koskevan tavoitteen saavuttamiseksi”, ja että ”lain [nro 10/2010] 3 §:n 3 momentin mukaisesti aluehallintokomitean [oli] hyväksyttävä toimintasuunnitelman rahoitus”.
132
Kun otetaan huomioon kaikki nämä seikat, kantajan väite, joka koskee lentoasemien pitäjien väitettyä itsenäistä päätöksentekoa määriteltäessä niiden ja sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden sopimussuhteita riidanalaisessa tukijärjestelmässä, on hylättävä perusteettomana.
133
Se kantajan esiin tuoma seikka, että tietyt lentoaseman pitäjien toimittamat toimintasuunnitelmat sisälsivät yksityiskohtaisia laskelmia kolmansille – tässä tapauksessa lentoyhtiöille – maksettavan korvauksen ja lentoyhtiöiden suorittamista palveluista odotettujen taloudellisten etujen välisestä tasapainosta, ei osoita, että nämä olisivat toimineet siinä tarkoituksessa, että ne voisivat maksimoida investointinsa. Kyseessä oleva korvaus, joka on riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetyn takaisinmaksuvelvollisuuden kohteena, ei nimittäin ollut mainittujen lentoasemien pitäjien omista varoistaan maksama investointi vaan vain investointi, jonka ne tekivät autonomisen alueen lukuun ja nimissä, ja autonominen alue tähtäsi toiminnallaan Sardinian taloudellisen kehityksen edistämiseen muun muassa lisäämällä saarelle suuntautuvien lentoyhteyksien tiheyttä ja matkustajamäärää.
134
Lentoasemien pitäjillä on tosin ollut intressi osallistua välittäjinä riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanoon, koska siitä, että lentoyhtiöt ovat täyttäneet lentovuoroja ja matkustajatavoitteita sekä markkinointipalvelujaan koskevat velvollisuutensa, oli seurauksena, että asianomaisten lentoasemien käyttö ja täten väistämättä niiden pitäjien tulot lentoliikenteestä ja muut lentoasematulot kasvoivat. Tämä ei kuitenkaan muuta mitenkään sitä, että riidanalaisen päätöksen 2 artiklaan perustuvan takaisinmaksuvelvollisuuden kohteena olevasta sopimuksen mukaisesta hinnasta, josta on sovittu lentoyhtiöiden palvelujen osalta, vastasi taloudellisesti autonominen alue eivätkä lentoaseman pitäjät. Tältä osin sillä ei ole vaikutusta, että tiettyjen sellaisten sopimusten osalta, joihin ei sisälly sopimukseen nro 25/2011 sisältyvän kaltaista purkulauseketta, tietyt lentoaseman pitäjät ovat voineet joutua maksamaan jäljelle jääneen määrän tietyille lentoyhtiöille, kun ne eivät ole voineet saada korvausta kaikista niiden maksamista määristä sen vuoksi, että autonominen alue teki näiden sopimusten täytäntöönpanon aikana päätöksen keskeyttää riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpano. Yhtäältä nimittäin autonominen alue rahoitti hyvin suuren osan sopimuksista. Toisaalta ja joka tapauksessa nämä jäljelle jääneet määrät eivät kuuluneet määriin, jotka komissio laski lentoyhtiöille myönnetyksi eduksi.
135
Samoin on todettava, että – toisin kuin kantaja väittää – lain nro 10/2010 3 §:n 3 momentissa viitattiin nimenomaisesti siihen, että lentoaseman pitäjien on esitettävä sopimuksia, kun taas alueellisessa päätöksessä nro 29/36 viitattiin neljännesvuosittaisten kertomusten ja toimintaa koskevien asiakirjojen esittämiseen. Näin ollen komissio saattoi katsoa riidanalaisessa päätöksessä, että autonominen alue oli voinut tarkistaa, olivatko lentoaseman pitäjien lentoyhtiöiden kanssa tekemät palvelusopimukset, jotka niiden oli esitettävä autonomiselle alueelle ainakin viimeisen rahoituserän maksamista varten, sen laissa nro 10/2010 ja sen täytäntöönpanotoimenpiteissä asettamien vaatimusten mukaisia.
136
Muun muassa alueellisessa päätöksessä nro 29/36 säädetystä lentoaseman pitäjien velvollisuudesta ottaa lentoyhtiöiden laatimien toimintasuunnitelmien osalta käyttöön seuraamusjärjestelmä sen estämiseksi, että lentoyhtiöt jättävät noudattamatta velvoitteita, joita niillä on lentoaseman pitäjiin nähden, erityisesti lentoreittien vuorojen noudattamisen, matkustajien määrän ja tarjottujen matkustajapaikkojen lukumäärän osalta, on todettava, että – toisin kuin kantaja väittää – se, että lentoaseman pitäjät liittävät mainitut lausekkeet lentoyhtiöiden kanssa tehtyihin sopimuksiin, ei kuvastanut kaupallista riskiä, jolta mainitut lentoaseman pitäjät pyrkivät suojautumaan suojatakseen investointejaan. Kyseessä olevat investoinnit, kuten lentoaseman pitäjät itse ovat vahvistaneet, aloitettiin nimittäin vain siinä tarkoituksessa, että ne voidaan saada myöhemmin takaisin kokonaisuudessaan autonomiselta alueelta.
137
Kyseisten sopimussakkolausekkeiden sisällyttäminen yhteistyökumppaneina olevien lentoyhtiöiden kanssa tehtyihin sopimuksiin selittyy siten ennen kaikkea sillä, että lentoaseman pitäjät pyrkivät noudattamaan velvollisuuksiaan, sellaisena kuin niistä säädetään alueellisessa päätöksessä nro 29/36 varmistaakseen, että ne todella saavat autonomiselta alueelta pyydetyn rahoituksen, jonka ne olivat ennakkoon maksaneet mainittujen sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä. Autonomisen alueen intressin näkökulmasta ja kuten komissio väittää, lentoasemien pitäjille asetetulla velvollisuudella ottaa käyttöön seuraamusjärjestelmä pyrittiin suojaamaan julkista investointia takaamalla, että myönnetyt varat käytettäisiin oikein ja että ne johtaisivat odotettuihin palveluihin Sardinian matkailun edistämiseksi. Tämä koskee myös seurantamekanismia siltä osin kuin on kyse lentoaseman pitäjien autonomiselle alueelle toimittamista neljännesvuosiraporteista kuten myös kaikista kirjanpito- ja sopimusasiakirjoista, jotka esitettiin kyseisen autonomisen alueen tarjoaman rahoituksen viimeisten maksuerien saamista varten.
138
Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, että komissio ei tehnyt oikeudellista virhettä eikä etenkään ilmeistä arviointivirhettä, kun se totesi riidanalaisen päätöksen 355–361 perustelukappaleessa, että lentoaseman pitäjiä voitiin pitää välittäjinä autonomisen alueen ja lentoyhtiöiden välillä, koska ne olivat siirtäneet autonomiselta alueelta saadut varat kokonaisuudessaan ja toimineet näin autonomiselta alueelta saatujen ohjeiden mukaisesti sen hyväksymien toimintasuunnitelmien avulla.
139
Näin ollen komissio ei tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, että lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille toimista 1 ja 2 suorittamat maksut vastasivat valtion varoja ja että ne olivat Italian valtiosta johtuvia.
140
Näin ollen ensimmäisen kanneperusteen toinen osa ja tästä syystä koko ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
2.
Toinen kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä lentoyhtiöiden saaman etuuden osalta
141
Kantajan toisessa kanneperusteessa on neljä osaa, joilla se pyrkii riitauttamaan riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin komissio katsoi virheellisesti ensinnäkin, että riidanalainen tukijärjestelmä oli SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 249, s. 9) 1 artiklan d alakohdassa tarkoitettu ”tukiohjelma”, toiseksi, ettei autonominen alue ollut toiminut markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, kolmanneksi, ettei yksityinen sijoittaja ‑periaatetta ollut mahdollista soveltaa myös lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden väliseen taloudelliseen suhteeseen, ja neljänneksi, että lentoaseman pitäjät eivät olleet saaneet autonomiselta alueelta perusteetonta etua lain nro 10/2010 täytäntöönpanon puitteissa.
142
Ensimmäiseksi on tutkittava toisen kanneperusteen ensimmäinen osa ja sen jälkeen yhdessä sen toinen ja kolmas osa, ennen kuin arvioidaan sen neljättä ja viimeistä osaa.
a)
Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa säädetyn ”tukiohjelman” määritelmän virheellistä soveltamista
143
Toisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantaja riitauttaa sen, että komissio luokitteli riidanalaiset toimenpiteet ”tukiohjelmaksi”, koska komissio sovelsi sen mukaan virheellisesti asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa olevassa ensimmäisessä tilanteessa tarkoitettua määritelmää, jonka mukaan tukiohjelmalla tarkoitetaan ”säädöstä tai päätöstä, jonka perusteella yksittäisiä tukia voidaan myöntää yrityksille, jotka määritellään säädöksessä tai päätöksessä yleisesti ja käsitteellisesti ilman, että edellytetään muita täytäntöönpanotoimenpiteitä”. Kantajan mukaan komissio ei voinut tässä tapauksessa ottaa huomioon lain nro 10/2010 täytäntöönpanotoimia osana kyseistä järjestelmää, sillä se mahdollistaisi sen, että kantaja voisi kiertää ongelman, joka liittyy siihen, että tämän lain täytäntöönpano edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä. Näin ollen asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohtaa soveltaessaan komissio ei voi ottaa huomioon asianomaisen jäsenvaltion toteuttamia täytäntöönpanotoimenpiteitä, ja erityisesti riidanalaisen päätöksen 349 perustelukappaleessa esitetty päätelmä on siten virheellinen.
144
Kantajan mukaan vaatimus siitä, että ”muita täytäntöönpanotoimenpiteitä” ei ”edellytetä”, jäi esillä olevassa asiassa sitä suuremmassa määrin vajaaksi, koska riidanalaisten toimenpiteiden ilmoittamisen jälkeen Italian tasavalta jatkoi 7.8.2012 annetun alueellisen lain nro 15, 2.10.2012 tehdyn päätöksen nro 649 ja 5.2.2014 tehdyn päätöksen nro 4/34 kaltaisia täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka mainitaan riidanalaisen päätöksen 40 ja 41 perustelukappaleessa ja joita komissio ei tarkastellut osana riidanalaista tukijärjestelmää.
145
Kantaja korostaa lisäksi, että – toisin kuin asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa edellytetään – laissa nro 10/2010 ei määritellä ”yleisesti ja abstraktisti” lentoyhtiöitä yksittäisen tuen mahdollisiksi saajiksi, koska sekä tässä laissa että täytäntöönpanotoimenpiteissä päinvastoin ei mainita sanaa ”lentoyhtiö”. Ainoastaan alueellisessa päätöksessä nro 29/36 mainitaan kantajan mukaan rahoituksen saajia eli Sardiniassa sijaitsevat Algheron, Cagliari-Elmasin, Olbian, Oristanon ja Tortolin lentoasemat, mikä vahvistaa, että ne olivat riidanalaisten toimenpiteiden ainoat edunsaajat.
146
Kantaja katsoo, että koska kyseessä ei ollut autonomisen alueen toteuttama tukijärjestelmä, komission olisi pitänyt tutkia riidanalaiset toimenpiteet yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen valossa. Komissio totesi kantajan mukaan riidanalaisessa päätöksessä joka tapauksessa virheellisesti, että tukijärjestelmän olemassaolo – jonka kantaja kiistää – sulki pois sen, että komissio voisi tutkia lentoasemien ja lentoyhtiöiden välillä tehdyt sopimukset erikseen ja myös yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen kannalta. Yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen soveltamista on nimittäin sen mukaan tutkittu useissa asioissa, joissa oli kyse tukijärjestelmistä, kuten Italian niin sanotussa Prodi-lainsäädännössä, jossa otettiin käyttöön erityishallintomenettely vaikeuksissa oleville suuryrityksille; näissä asioissa annettiin 1.12.1998 tuomio Ecotrade (C-200/97, EU:C:1998:579) ja 17.6.1999 tuomio Piaggio (C-295/97, EU:C:1999:313).
147
Komissio vaatii toisen kanneperusteen ensimmäisen osan hylkäämistä perusteettomana ja katsoo, että kantaja on erehtynyt tukijärjestelmän määrittelyssä. Sen mukaan on nimittäin ensiarvoisen tärkeää, että kyseisessä järjestelmässä edunsaajat määritellään yleisesti ja käsitteellisesti. Kuitenkin siinä tapauksessa, että asia ei enää ole näin, tämä johtuu yksinomaan siitä, että – komission käyttämän ilmaisun mukaan – silloin on kyse tämän järjestelmän soveltamisesta. Nyt esillä olevassa asiassa tukijärjestelmä muodostui komission mukaan sekä laista nro 10/2010 että eri täytäntöönpanotoimista. Komissio myöntää, että tietyissä poikkeustapauksissa tukijärjestelmää voidaan arvioida yksityinen markkinataloussijoittaja ‑arviointiperusteen kannalta. Näin on silloin, kun valtio omistaa ja valvoo kaikkia tällaisen järjestelmän edunsaajia. Näin ei kuitenkaan selvästikään ole käsiteltävässä asiassa, etenkin kun riidanalaisella tukijärjestelmällä pyritään nimenomaisesti julkisen politiikan tavoitteisiin.
148
Tältä osin on muistutettava, että asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdan mukaan ”tukiohjelmalla” tarkoitetaan ”säädöstä tai päätöstä, jonka perusteella yksittäisiä tukia voidaan myöntää yrityksille, jotka määritellään säädöksessä tai päätöksessä yleisesti ja käsitteellisesti ilman, että edellytetään muita täytäntöönpanotoimenpiteitä”. Koska komissio on todennut vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että tässä säännöksessä tarkoitettua tukiohjelman käsitteen toista määritelmää ei sovelleta käsiteltävässä asiassa, on määritettävä, oliko riidanalainen tukijärjestelmä tosiasiallisesti tukiohjelma asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetussa ensimmäisessä tilanteessa tarkoitetulla tavalla.
149
Unionin yleinen tuomioistuin on jo todennut tästä määritelmästä ensinnäkin, että siltä osin kuin yksittäisiä tukia myönnetään ilman muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, kyseessä olevan tukijärjestelmän keskeisten tekijöiden on välttämättä käytävä ilmi säännöksistä, jotka on yksilöity kyseisen järjestelmän perustaksi. Toiseksi silloin kun kansalliset viranomaiset soveltavat mainittua järjestelmää, niillä ei voi olla harkintavaltaa kyseessä olevan valtiontuen olennaisten osatekijöiden määrittämisen suhteen ja sen myöntämisen tarkoituksenmukaisuuden suhteen. Jotta tällaisten täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaolo suljettaisiin pois, kansallisten viranomaisten toimivallan olisi nimittäin rajoituttava niiden säännösten tekniseen soveltamiseen, joiden oletetaan muodostavan kyseessä olevan järjestelmän, tarvittaessa tarkistettuaan, että hakijat täyttävät ennakkoedellytykset hyötyäkseen kyseisestä järjestelmästä. Kolmanneksi asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdasta seuraa, että tukijärjestelmän perustana olevissa säädöksissä on määriteltävä tuensaajat yleisesti ja käsitteellisesti, vaikka niille myönnettävän tuen määrä jäisi niissä määrittämättä (tuomio 14.2.2019, Belgia ja Magnetrol International v. komissio, T-131/16 ja T-263/16, valitus vireillä, EU:T:2019:91, 86–88 kohta).
150
Lisäksi on muistutettava, että siitä, että jäsenvaltion viranomaisten toteuttamien toimenpiteiden kokonaisuus luokitellaan tukijärjestelmäksi, seuraa, että – myös vähentääkseen kyseisen toimielimen hallinnollista rasitetta – komissio voi tutkia ainoastaan kyseisen järjestelmän ominaispiirteitä arvioidakseen päätöksen perusteluissa, annetaanko tässä järjestelmässä sitä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi edunsaajille olennaista etua verrattuna niiden kilpailijoihin ja voiko tuki hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. Komissiolla ei näin ole velvollisuutta arvioida tällaista järjestelmää koskevassa päätöksessä sen perusteella yksittäistapauksissa myönnettyä tukea. Kunkin kyseessä olevan yrityksen yksilöllistä tilannetta on tutkittava vasta siinä vaiheessa, kun tukia peritään takaisin eli tässä tapauksessa kansallisella tasolla (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C-71/09 P, C-73/09 P ja C-76/09 P, EU:C:2011:368, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
151
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 349 perustelukappaleessa, että ilmoitetut toimenpiteet olivat asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitettu tukiohjelma, koska ”[riidanalaisen] päätöksen 2 jaksossa kuvatun oikeudellisen kehyksen perusteella ja ilman, että edellä kuvattujen täytäntöönpanotoimenpiteiden lisäksi vaadittaisiin muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, yksittäisiä tukia [voitiin] myöntää yrityksille (kuten lentoyhtiöille), jotka on määritelty yleisesti ja käsitteellisesti laissa nro 10/2010 (eli yhtäkään yksittäistä yritystä ei [ollut] nimetty)”.
152
Asiaa koskevat oikeussäännöt ovat riidanalaisen päätöksen jaksossa, jonka otsikko on ”2.3 Asiaa koskevat oikeussäännöt”, ja ne ovat seuraavat: lain nro 10/2010 3 §; 17.5.2010 annettu alueellinen asetus nro 122/347, jossa täsmennetään, että lailla nro 10/2010 vahvistetut määrät maksetaan alueellisesta talousarviosta; alueelliset päätökset nro 29/36, 43/37 ja 52/117; 19.1.2011 annettu alueellinen laki nro 1, jolla autonomisen alueen lentoaseman pitäjille myöntämät määrät alennettiin 21100000 euroon vuonna 2011 ja 21500000 euroon vuosina 2012 ja 2013; 30.6.2011 annettu alueellinen laki nro 12, SFIRSiin perustettavan ad hoc ‑rahoitusrahaston avulla hoidetun rahoitusennakkomekanismin perustamisesta 30.6.2011 annettu alueellinen laki nro 12, sellaisena kuin se on muutettuna 7.8.2012 annetulla alueellisella lailla nro 15 ja pantu täytäntöön 2.10.2012 tehdyllä päätöksellä nro 694, sekä lopuksi 5.2.2014 tehty päätös nro 4/34, jolla muutettiin alueellisten maksujen kohdentamista vuodelle 2013, jotta otetaan huomioon rahoitusosuuksien vähentäminen, josta päätettiin autonomisen alueen talousarvion puitteissa lain nro 10/2010 nojalla, sekä todelliset kustannukset, joita lentoaseman pitäjille oli aiheutunut.
153
Tältä osin on aluksi todettava, kuten kantaja korostaa, että komissio tosin katsoi, että riidanalaisen tukijärjestelmän muodostaviin oikeudellisiin puitteisiin kuuluu säädöksiä, jotka autonominen alue oli antanut sen jälkeen, kun Italian tasavalta oli ilmoittanut riidanalaisen päätöksen kohteena olevasta toimenpiteestä.
154
Komissio voi kuitenkin saada muodollisen tutkintamenettelyn aikana haltuunsa uusia seikkoja tai se voi muuttaa arviotaan siitä, minkälainen se oli menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä. Jos komissio havaitsee muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekemisen jälkeen, että kyseinen päätös perustuu joko puutteellisiin tosiseikkoihin tai näiden tosiseikkojen virheelliseen oikeudelliseen luonnehdintaan, sillä olisi oltava mahdollisuus muuttaa kantaansa tekemällä oikaisupäätös (tuomio 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna ym. v. komissio, T-394/08, T-408/08, T-453/08 ja T-454/08, EU:T:2011:493, 71 kohta). Tällainen päätös ei kuitenkaan ole perusteltu silloin, kun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä määriteltyjä tutkimuksen puitteita ei ole muutettu huomattavasti ja jos komission päättelyn perustana olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat ovat pääosin samat (tuomio 2.7.2015, Ranska ja Orange v. komissio, T‑425/04 RENV ja T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, 134 kohta).
155
Käsiteltävässä asiassa yhtäältä päivänä, jona riidanalainen päätös tehtiin, ja niinä päivinä, joina asianomaiset osapuolet, kantaja mukaan lukien, toimittivat hallinnollisessa menettelyssä esittämänsä huomautukset, kantajan mainitsemat toimet, joita menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ei mainittu, eli 7.8.2012 annettu alueellinen laki nro 15, 2.10.2012 tehty päätös nro 694 ja 5.2.2014 tehty päätös nro 4/34, oli jo annettu ja ne olivat voimassa. Toisaalta ja ennen kaikkea riidanalaisen päätöksen 67 perustelukappaleesta ilmenee, että autonominen alue on koko riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanokauden ajan pienentänyt asteittain kyseisen tukijärjestelmän rahoittamiseen alun perin osoitettuja määriä. Kantajan tarkoittamat tekstit ovat juuri niitä, joilla kyseisiä määriä on muutettu, eikä päätösosan ydintä ole muutettu. Komissio saattoi näin ollen ottaa riidanalaisessa päätöksessä huomioon nämä tekstit, vaikka ne oli annettu sen jälkeen, kun Italian tasavalta oli ilmoittanut riidanalaisesta tukijärjestelmästä.
156
Seuraavaksi on todettava, että – toisin kuin kantaja väittää – komissio saattoi ottaa huomioon autonomisen alueen antamat lain nro 10/2010 soveltamissäännökset riidanalaisen tukijärjestelmän osina. Asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdan sanamuodossa ei nimittäin suljeta pois mahdollisuutta, että tukijärjestelmäksi luokitellaan yleisten säännösten ja niiden soveltamissäännösten kokonaisuus. Kyseinen säännös koskee päinvastoin sitä, ettei tuen myöntämiseksi yksittäisille tuensaajille ole tarvetta toteuttaa ”muita” täytäntöönpanotoimenpiteitä.
157
Käsiteltävässä asiassa autonomisen alueen hallituksen myöntämä rahoitus ei riippunut siitä, oliko kyseinen autonominen alue toteuttanut ”muita” täytäntöönpanotoimenpiteitä riidanalaisen päätöksen 2.3 jaksossa jo toteutettuihin ja lueteltuihin toimenpiteisiin nähden.
158
Tältä osin, toisin kuin kantaja väittää, toimintasuunnitelmien hyväksyminen ja yksittäisten sopimusten tekeminen lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välillä eivät olleet tukijärjestelmän ”muita” täytäntöönpanotoimenpiteitä, vaan niissä oli kyse tämän järjestelmän yksilöllisestä täytäntöönpanosta eli tukien myöntämisestä erikseen aluksi välittömille tuensaajille eli lentoaseman pitäjille ja tämän jälkeen lopullisille edunsaajille eli lentoyhtiöille.
159
On nimittäin todettava, että teksteissä, jotka komissio otti huomioon riidanalaisen tukijärjestelmän osina, määriteltiin kyseisen tukijärjestelmän keskeiset tekijät ja mahdollistettiin yksittäisten tukien myöntäminen ilman muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, mikäli näissä teksteissä säädetyt edellytykset täyttyivät, mikä edellytti muun muassa yhtäältä sitä, että autonominen alue oli hyväksynyt lentoaseman pitäjien toimintasuunnitelmat, joissa määriteltiin toimenpiteet Sardinian alueen edistämiseksi matkailukohteena, ja toisaalta sitä, että lentoaseman pitäjille korvataan summat, jotka ne olivat maksaneet lentoyhtiöille niiden kanssa tässä tarkoituksessa tehtyjen sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä, ja sitä, että autonomiselle alueelle esitetään nämä sopimukset ja kirjanpitoasiakirjat, joista maksetut määrät käyvät ilmi.
160
Säännöksistä, jotka komissio luokitteli riidanalaiseksi tukijärjestelmäksi, ilmenee myös, että kun kansalliset viranomaiset eli autonomisen alueen hallinto ovat soveltaneet kyseistä järjestelmää, niillä ei ollut harkintavaltaa kyseessä olevan tuen keskeisten tekijöiden määrittämisen ja sen myöntämisen tarkoituksenmukaisuuden osalta. Vuosittaisista budjettimäärärahoista oli nimittäin säädetty alun perin laissa nro 10/2010, niitä mukautettiin riidanalaisen järjestelyn täytäntöönpanon aikana ja soveltamissäännöksissä, muun muassa päätöksessä nro 29/36, vahvistettiin perusteet, joiden mukaan varat jaettiin lentoaseman pitäjien kesken, kun näiden hakemat määrät ylittivät ennakoidun kokonaismäärän, ottaen huomioon, että tosiasiassa autonomisen alueen ei tarvinnut soveltaa mainittuja perusteita ja se korvasi lentoaseman pitäjien pyynnöstä lähes kaikki näiden ilmoittamat määrät.
161
Näin ollen niissä vaiheissa, joissa ensinnäkin lentoaseman pitäjät laativat toimintasuunnitelmat, toiseksi tehtiin sopimukset niiden ja lentoyhtiöiden välillä, kolmanneksi lentoaseman pitäjät esittivät rahoitushakemukset ja neljänneksi autonominen alue korvasi ennakkoon suoritetut maksut, viimeksi mainitun hallinto vain sovelsi teknisesti kyseessä olevan järjestelmän muodostavia säännöksiä tarkistettuaan tarvittaessa ensin, että hakijat täyttivät järjestelmän soveltamiselle asetetut edellytykset.
162
Lopuksi on todettava, että – kuten asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa säädetään – riidanalaisen tukiohjelman perustana olevissa säädöksissä määriteltiin yleisesti ja käsitteellisesti välittömät tuensaajat eli lentoaseman pitäjät, mutta niissä ei määritelty, mitä tukea niille tultaisiin erikseen myöntämään.
163
Sopimuskumppaneina olevista lentoyhtiöistä, joita komissio pitää lopullisina ja siten tosiasiallisina edunsaajina, on todettava yhtäältä ja yleisesti, että tämän tyyppisten tuensaajien muodollisen tunnistamisen puuttuminen ei sinänsä estä luokittelemasta järjestelmää ”tukiohjelmaksi”, koska tämä tekisi tyhjäksi tämän käsitteen tehokkaan vaikutuksen velvoittamalla komission, myös sellaisissa tapauksissa, jotka olivat kyseessä asioissa, joissa annettiin 19.9.2000 tuomio Saksa v. komissio (C-156/98, EU:C:2000:467, 22–35 kohta), 13.6.2002 tuomio Alankomaat v. komissio (C-382/99, EU:C:2002:363), 4.3.2009 tuomio Associazione italiana del risparmio gestito ja Fineco Asset Management v. komissio (T-445/05, EU:T:2009:50) ja 15.6.2010 tuomio Mediaset v. komissio (T-177/07, EU:T:2010:233), arvioimaan mahdollisesti hyvin suurta määrää todellisia yksittäisiä tuensaajia, vaikka tuet myönnettiin niille yleisen säädöksen puitteissa.
164
Tätä tukee se seikka, että vaikka oikeudellista toimenpidettä, jolla tällainen tukijärjestelmä on otettu käyttöön, ei ole tunnistettu, komissio voi nojautua useisiin seikkoihin, jotka ovat omiaan osoittamaan tukijärjestelmän tosiasiallisen olemassaolon (ks. vastaavasti tuomio 13.4.1994, Saksa ja Pleuger Worthington v. komissio, C-324/90 ja C-342/90, EU:C:1994:129, 14 ja 15 kohta). Vaikka lentoyhtiöitä ei käsiteltävässä asiassa ollut muodollisesti nimetty riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajiksi, komissio saattoi näin ollen nojautua kaikkiin lentoaseman pitäjien hyväksi muodollisesti käyttöön otettuun järjestelmään liittyviin seikkoihin todetakseen, että tukijärjestelmä oli tosiasiallisesti olemassa lentoyhtiöiden hyväksi tämän järjestelmän todellisina ja lopullisina edunsaajina.
165
Toisaalta on joka tapauksessa todettava, että – toisin kuin kantaja väittää – vaikka laissa nro 10/2010 ei mainita lentoyhtiöiden osallistumista säädettyyn rahoitusohjelmaan, siinä viitattiin kuitenkin tässä tapauksessa lentoyhtiöiden kanssa tehtyjen sopimusten esittämiseen, kun taas alueellisessa päätöksessä nro 29/36 viitattiin nimenomaisesti siihen, että lentoaseman pitäjien oli säädettävä seuraamusjärjestelmästä silloin, kun lentoyhtiöt laativat toimintasuunnitelmat. Riidanalaisessa tukijärjestelmässä lentoyhtiöt tunnistettiin siten yleisesti ja käsitteellisesti autonomisen alueen käyttöön ottaman rahoitusjärjestelmän osapuoliksi. Huolimatta siitä, että alueellisessa päätöksessä nro 29/36 lentoaseman pitäjät nimettiin toteutettujen toimenpiteiden edunsaajiksi, autonominen alue itse myönsi edellä mainituissa päätöksissä nro 300 ja nro 322, että lentoyhtiöitä oli pidettävä kyseisten toimenpiteiden todellisina edunsaajina.
166
Kaiken edellä esitetyn perusteella komissio saattoi perustellusti katsoa, että kaikki riidanalaisen päätöksen 35–41 perustelukappaleessa tarkoitetut säännökset muodostavat asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetun ”tukiohjelman”.
167
Lisäksi toisin kuin kantaja väittää, komissio ei perustellut riidanalaisessa päätöksessä kieltäytymistään soveltaa käsiteltävässä asiassa yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta sillä, ettei tätä periaatetta voitu soveltaa asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitettuun tukijärjestelmään. Muilta osin kantajan väitteet, jotka liittyvät mainittuun periaatteeseen, tutkitaan toisen kanneperusteen toisen osan yhteydessä.
168
Näin ollen toisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä perusteettomana.
b)
Toisen kanneperusteen toinen ja kolmas osa, jotka koskevat yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista autonomisen alueen tasolla ja lentoaseman pitäjien tasolla
169
Toisen kanneperusteen toisessa ja kolmannessa osassa kantaja väittää, että komissio teki oikeudellisen virheen kieltäytyessään soveltamasta yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta sekä autonomisen alueen tasolla että lentoaseman pitäjien tasolla. Komissio puolestaan vaatii, että kumpikin osa hylätään perusteettomana.
170
Ensin on tutkittava toisen kanneperusteen kolmas osa ja tämän jälkeen toinen osa.
1) Toisen kanneperusteen kolmas osa, joka koskee yksityinen sijoitta ‑periaatteen soveltamista lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisiin sopimussuhteisiin
171
Kantaja väittää toisen kanneperusteen kolmannessa osassa, että komission olisi pitänyt tutkia, voitiinko yksityinen sijoittaja ‑arviointiperustetta soveltaa paitsi autonomisen alueen päätökseen jakaa varoja lentoaseman pitäjille, myös näiden viimeksi mainittujen päätöksiin maksaa lentoyhtiöille korvausta palveluista, joita ne tarjosivat lentoaseman pitäjille, erityisesti Olbian ja Cagliari-Elmasin lentoasemille, niiden kanssa tehtyjen sopimusten puitteissa.
172
Aluksi on todettava, että komissio perusteli riidanalaisessa päätöksessä sitä, ettei yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta voida soveltaa lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisiin liiketoimiin, lähinnä sillä, että arvioidut toimenpiteet muodostivat tukijärjestelmän, jonka viranomainen oli laatinut julkiseen politiikkaan liittyvistä syistä ja joka kattoi useita lentoasemia, joista vain yksi oli autonomisen alueen omistuksessa, eikä niissä ollut kyse lentoaseman ja lentoyhtiön välisestä yksittäisestä sopimuksesta. Lisäksi komission mukaan oli selvää, etteivät lentoaseman pitäjät toimineet markkinataloustoimijoiden tavoin, kun ne tekivät eri sopimuksia lentoyhtiöiden kanssa. Ne nimittäin vain panivat täytäntöön autonomisen alueen laatiman riidanalaisen tukijärjestelmän lentoliikenteen lisäämiseksi Sardinian saaren alueen yleiseksi eduksi.
173
Tältä osin kantaja katsoo, ettei komissio voinut sulkea pois yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen soveltamista sillä perusteella, että lentoaseman pitäjien piti väitetysti ottaa käyttöön yleinen tukijärjestelmä, minkä vuoksi ne eivät voineet toimia markkinataloustoimijoiden tavoin.
174
Kantajan väite, joka koskee yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista lentoaseman pitäjien riippumattomuuden kannalta niiden käyttäessä autonomisen alueen maksamia summia ja määrittäessä sopimussuhteitaan lentoyhtiöiden kanssa, on hylättävä syistä, jotka on jo esitetty edellä ensimmäisen kanneperusteen toisen osan käsittelyn yhteydessä.
175
Tämän jälkeen on todettava, että – kuten kantaja myöntää – käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat kaksi lentoaseman pitäjää eli Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät eivät joka tapauksessa kuulu autonomisen alueen alaisuuteen. Kuten komissio perustellusti katsoo, jotta yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista kahden yrityksen väliseen liiketoimeen voidaan harkita sen selvittämiseksi, onko tämä liiketoimi SEUT 107 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 345 artiklan kanssa, kannalta tarkasteltuna (ks. vastaavasti tuomio 21.3.1990, Belgia v. komissio, C-142/87, EU:C:1990:125, 29 kohta; tuomio 21.3.1992, Italia v. komissio, C-303/88, EU:C:1991:136, 20 kohta ja tuomio 12.12.1996, Air France v. komissio, T-358/94, EU:T:1996:194, 70 kohta) taloudellisesti järkevä, mikä sulkee pois sen, että sen myötä ensin mainittu yritys voi myöntää etua viimeksi mainitulle yritykselle, edellytetään lisäksi, että ensin mainittu yritys on valtion omistuksessa ja että valtion voidaan katsoa toimivan sijoittajana, joka odottaa sijoitukselleen pidemmän tai lyhyemmän aikavälin taloudellista tuottoa.
176
Näin ollen on todettava, että riippumatta siitä, laativatko lentoyhtiöt toimintasuunnitelmia ja/tai lentoaseman pitäjien tekemien investointien kannattavuuden etukäteisarviointeja, joihin kantaja on vedonnut, on ilmeistä, että yhtäältä autonominen alue ei omistanut mainittuja lentoaseman pitäjiä ja että toisaalta ne joka tapauksessa vain käyttivät autonomisen alueen niiden käyttöön asettamia varoja palvelujen hankkimista varten tämän viimeksi mainitun antamien ohjeiden mukaisesti.
177
Tästä seuraa, kuten komissio perustellusti totesi riidanalaisessa päätöksessä, että lentoaseman pitäjät ovat lähinnä tyytyneet panemaan riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöön. Kun otetaan lisäksi huomioon, etteivät mainitut lentoaseman pitäjät olleet valtion omistuksessa, lentoyhtiöiden ja lentoaseman pitäjien välisiä liiketoimia ei ollut tarkoitus tutkia yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperusteen kannalta, vaikka nämä liiketoimet oli toteutettu valtion, tässä tapauksessa autonomisen alueen, varoista.
178
Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa sillä seikalla, jos oletetaan, että se on näytetty toteen, että lentoaseman pitäjät maksoivat myös omista varoistaan korvausta lentoyhtiöille. Yhtäältä nimittäin kantaja ei ole osoittanut, mitä summia lentoasemien pitäjät maksoivat omista varoistaan saamatta tai pyytämättä niitä myöhemmin takaisin autonomiselta alueelta riidanalaisesta tukijärjestelmästä, vaikka komissio väittää ilman, että kantaja olisi esittänyt päinvastaista näyttöä, että lentoaseman pitäjät käyttivät omia varojaan vain hyvin vähäisessä määrin ja yksinomaan täyttääkseen jäljellä olevat sopimusvelvoitteensa sen jälkeen, kun autonominen alue oli keskeyttänyt riidanalaisen tukijärjestelmän. Toisaalta on muistutettava, että joka tapauksessa nämä lentoaseman pitäjien väitetyt omat investoinnit eivät missään tapauksessa kuulu riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetyn takaisinmaksuvelvollisuuden piiriin eivätkä ne kuvasta merkittäviä kaupallisia riskejä autonomiselta alueelta peräisin olevien varojen käyttöön liittyen.
179
Lisäksi, kuten komissio toteaa, lentoyhtiöt valittiin vain, jotta lentoaseman pitäjät saisivat alueellista rahoitusta, jolla oli tarkoitus maksaa korvausta niiden palveluista. Kuten komissio korosti erityisesti istunnossa, on kuitenkin epätodennäköistä, että ilman autonomisen alueen rahoitusta lentoaseman pitäjillä olisi ollut riittävästi varoja, tässä tapauksessa useita kymmeniä miljoonia euroja, jotta ne olisivat voineet tehdä lentoyhtiöiden kanssa yhtä laajoja sopimuksia, jotka kattoivat lentoreittien avaamisia ja matkustajaliikenteen tavoitteita sekä markkinointipalveluja. Vaikka, kuten kantaja väittää, lentoasemien pitäjät hyötyivät lentoyhtiöiden riidanalaisen tukijärjestelmän avulla tarjoamien palvelujen myönteisten vaikutusten vuoksi lentoaseman ja lentoaseman ulkopuolisten varojensa epäsuorasta kasvusta, tämän perusteella ei voida katsoa, että niiden mainittujen lentoyhtiöiden kanssa riidanalaisen tukijärjestelmän yhteydessä tekemiä sopimuksia voitiin tarkastella yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen valossa.
180
Algheron lentoaseman pitäjän osalta, toisin kuin kantaja väittää ja kuten edellä on todettu, komissio ei tutkinut tämän lentoaseman hyväksi riidanalaisesta tukijärjestelmästä toteutettuja toimenpiteitä riidanalaisessa päätöksessä eikä Alghero-päätöksessä. Lisäksi se seikka, että Algheron lentoaseman pitäjän tekemien niiden markkinointisopimusten osalta, jotka vastaavat käsiteltävässä asiassa kyseessä olevia sopimuksia, komissio tuli siihen tulokseen, että tietyt niistä kuuluivat yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen soveltamisalaan, koska näitä sopimuksia pidettiin kyseisen lentoaseman kannalta kannattavina, ei ole omiaan osoittamaan, että käsiteltävässä asiassa olisi sovellettava yksityinen sijoittaja ‑periaatetta Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjiin. Yhtäältä Algheron lentoaseman pitäjä on nimittäin autonomisen alueen hallussa, toisin kuin Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemat. Toisaalta komissio otti Alghero-päätöksessä kantaa autonomisen alueen, Algheron lentoaseman pitäjän ja sen sopimuskumppaneina olleiden lentoyhtiöiden välillä tehtyihin varainsiirtoihin siltä osin kuin kyse ei ollut riidanalaisesta tukijärjestelmästä tehdyistä siirroista, vaan ainoastaan siltä osin kuin oli kyse siirroista, jotka olivat seurausta ennen kyseistä tukijärjestelmää tehdyistä sopimuksista.
181
Näiden toteamusten valossa on katsottava, että kantaja väittää virheellisesti, että Alghero-päätöksessä vahvistetaan, ettei komissio voinut tutkia riidanalaisia toimenpiteitä tukijärjestelmänä, vaikka yhden tuensaajalentoaseman osalta se oli tutkinut väitetysti – mistä ei ole kyse – rahoitusta, jonka kyseinen lentoasema oli saanut autonomiselta alueelta erillisenä toimenpiteenä, ja lopulta päätellyt, että tietyissä tapauksissa kyse ei ollut tuesta.
182
Edellä esitetyn perusteella toisen kanneperusteen kolmas on hylättävä perusteettomana.
2) Toisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista autonomisen alueen päätöksiin
183
Siltä osin kuin on kyse yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamisesta autonomisen alueen tasolla, jota toisen kanneperusteen toinen osa koskee, kantaja arvostelee komissiota ensinnäkin siitä, että tämä hylkäsi yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen sovellettavuuden sillä perusteella, ettei asianomainen jäsenvaltio vedonnut muodollisen tutkintamenettelyn aikana tähän arviointiperusteeseen osoittaakseen toimenpiteensä olevan sisämarkkinoille soveltuva. Kantajan mukaan komissio on nimittäin velvollinen tutkimaan tämän periaatteen soveltamisen, joka voi johtaa sen toteamiseen, ettei riidanalainen toimenpide ole valtiontukea, silloinkin kun kyseessä oleva jäsenvaltio ei ole vedonnut siihen. Komissio erehtyy erityisesti riidanalaisen päätöksen alaviitteessä 112 sen oikeuskäytännön ulottuvuudesta, joka seuraa 5.6.2012 annetusta tuomiosta komissio v. EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, 104 kohta), muun muassa siksi, että kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin vain muistutti komission velvollisuudesta tutkia kyseisen periaatteen soveltaminen silloin, kun kyseessä oleva jäsenvaltio on siihen vedonnut, mutta kyseinen tuomioistuin ei ottanut kantaa nyt esillä olevan asian päinvastaiseen tilanteeseen, jossa kyseessä oleva jäsenvaltio ei ole vedonnut mainittuun periaatteeseen toimenpiteensä tueksi.
184
Komissio puolestaan katsoo soveltaneensa oikeuskäytäntöä asianmukaisella tavalla, koska Italian tasavalta ei vedonnut yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteeseen ja koska ei myöskään ollut tullut ilmi, että tätä periaatetta voitiin soveltaa tapauksessa, jossa autonominen alue tavoitteli luonteeltaan taloudellisia yleisiä poliittisia päämääriä houkutella enemmän turisteja, mikä ei voinut olla yksityisen sijoittajan tavoitteena. Riidanalaisesta tukijärjestelmästä odotettu tuotto ei nimittäin muodostunut osinkojen lisääntymisestä, pääomavoitoista tai muusta taloudellisesta voitosta vaan ainoastaan Sardinian saaren taloudellisen kehityksen edistämisestä työpaikkojen luominen mukaan lukien.
185
Tältä osin, kuten kantaja perustellusti huomauttaa, yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste ei ole poikkeus, jota sovelletaan vain jäsenvaltion pyynnöstä. Kun tätä arviointiperustetta voidaan soveltaa, se kuuluu nimittäin niihin seikkoihin, jotka komission on otettava huomioon sen vahvistaessa tällaisen valtiontuen olemassaolon. Kun siis käy ilmi, että yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta voidaan soveltaa, komission tehtävänä on pyytää kyseistä jäsenvaltiota toimittamaan sille kaikki merkitykselliset tiedot sen varmistamiseksi, täyttyvätkö tämän periaatteen sovellettavuuden ja soveltamisen edellytykset, ja komissiolla ei ole velvollisuutta tutkia näitä tietoja, jos esitetyt todisteet on laadittu sen jälkeen, kun päätös kyseessä olevan sijoituksen tekemisestä tehtiin (tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, 103 ja 104 kohta).
186
Käsiteltävässä asiassa komissio ei kuitenkaan tukeutunut yksinomaan siihen, ettei Italian tasavalta ole vedonnut yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteeseen selittääkseen arviointiaan siitä, ettei riidanalaista tukijärjestelmää voida perustella mainitun periaatteen kannalta.
187
Komissio totesi riidanalaisen päätöksen 380–388 perustelukappaleessa ensinnäkin, ettei Italian tasavalta ollut ehdottanut yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista autonomisen alueen tasolla; mikään ei viitannut siihen, että autonominen alue olisi toiminut tämän periaatteen mukaisesti, kun se laati riidanalaisen tukijärjestelmän, ja on selvää, että se pyrki kyseisen tukijärjestelmän käyttöönottamisella saavuttamaan julkisen politiikan tavoitteita ja erityisesti vahvistamaan alueen taloutta houkuttelemalla enemmän turisteja pikemminkin kuin tavoittelemaan voittoa omistajana. Tämän jälkeen komissio tarkasteli tämän periaatteen sovellettavuutta lentoaseman pitäjien ja autonomisen alueen tasolla ja päätteli, ettei asian laita ollut näin nyt käsiteltävässä asiassa.
188
Näin ollen kantajan väite, jonka mukaan komissio ei tutkinut yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen sovellettavuutta, on hylättävä perusteettomana.
189
Tämän jälkeen kantaja pitää virheellisenä komission riidanalaisen päätöksen 380 perustelukappaleessa esittämää päätelmää, jonka mukaan autonominen alue ei toiminut markkinataloussijoittajana, sillä komission mukaan kyseinen alueellinen julkisyhteisö pyrki saavuttamaan julkisen politiikan tavoitteita, erityisesti vahvistamaan alueen taloutta houkuttelemalla enemmän turisteja pikemminkin kuin tavoittelemaan voittoa lentoaseman omistajan ominaisuudessaan.
190
Koska käsiteltävässä asiassa autonominen alue ei kuitenkaan omista Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemia, jotka ovat ainoat lentoasemat, joista kantajan tapauksessa on kyse, sen ei voida katsoa toimineen sijoittajana. Päinvastoin on niin, että autonominen alue otti riidanalaisen tukijärjestelmän käyttöön yksinomaan Sardinian saaren taloudellisen kehityksen edistämiseksi.
191
Näin ollen komissio katsoi perustellusti muun muassa riidanalaisen päätöksen 380–384 perustelukappaleessa, ettei sen tarvinnut arvioida, oliko autonominen alue tehnyt riidanalaisen tukijärjestelmän kohteena olevalla rahoituksella investoinnin, jota voitiin verrata yksityisen sijoittajan tekemään investointiin. Näin ollen se saattoi katsoa, että lentoaseman pitäjien ja kantajan välisten palvelusopimusten taloudellista kannattavuutta koskevat etukäteisarvioinnit eivät olleet merkityksellisiä, koska käsiteltävässä asiassa autonominen alue, joka toimi yksinomaan julkisen vallan käyttäjänä, ei voinut odottaa saavansa osinkoja, pääomavoittoja tai muunlaista voittoa, joka olisi verrattavissa niihin, joita yksityinen sijoittaja voi saada. Tältä osin, toisin kuin kantaja väittää, autonomisen alueen kaltaisen julkisyhteisön verotulojen mahdollista kasvua julkisen politiikan toimenpiteiden toteuttamisen vuoksi ei voida rinnastaa voittoihin, joita yksityinen sijoittaja saa sijoituksistaan, eikä niitä voida verrata niihin.
192
Komissio on lisäksi perustellusti korostanut, että SOGAERin ja kantajan välisen sopimuksen mukaan tosin Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjän tulojen oli tarkoitus kasvaa noin 3 miljoonalla eurolla, mutta että autonominen alue ei saanut tästä hyötyä, koska SOGAER ei ollut tämän viimeksi mainitun omistuksessa. Se korosti, että matkailuun kohdistuvan vaikutuksen odotettiin olevan suuruudeltaan 47 miljoonaa euroa ja yhdessä muiden välillisten vaikutusten ja heijastusvaikutusten kanssa 139 miljoonaa euroa. Kuten komissio väittää, tämä etu, jonka autonominen alue voi julkisen vallan käyttäjänä odottaa saavansa ja pitää itsellään, ei ole rinnastettavissa toimijan investoinniltaan odottamaan taloudelliseen hyötyyn eikä se ole luonteeltaan samanlainen. Kyse on nimittäin makrotaloudellisesta hyödystä, jota odotetaan talouspolitiikan alalla toteutettavalta julkiselta toimelta, joka ei kuulu yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen vaan julkisten menojen järkeistämistä koskevien periaatteiden alaan.
193
Näin ollen on hylättävä kantajan väitteet, joilla se pyrkii toteamaan, että autonominen alue toimi osana yleistä talouspolitiikkaa hyväksytyn riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa investoijana, joka oikeuttaa markkinatalouden ehdoin toimivan yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamisen.
194
Kantaja väittää lisäksi, että riidanalaisten toimenpiteiden arvioimiseksi asianmukaisella tavalla yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen kannalta komission olisi pitänyt tutkia, oliko autonomisella alueella todella tarve pyrkiä lisäämään matkustajalentoliikennettä lentoasemien ja lentoyhtiöiden välisillä markkinointisopimuksilla ja maksoiko se yrittäessään vastata tähän tarpeeseen Algheron ja Cagliarin lentoasemien pitäjien asemassa markkinaolosuhteiden mukaisen hinnan, kuten muutkin taloudelliset toimijat olisivat tehneet muun muassa kehittääkseen ilmailualaansa, mutta myös varmistaakseen paremmat lentoyhteydet, saaren edistämisen matkailukohteena, kausiluonteisuuden vähentämisen ja tulojensa lisäämisen kasvattamalla lentoasemien tuloja. Lisäksi lentoyhtiöiden tarjoamat palvelut, markkinoinnin alan palvelut mukaan lukien, olivat kantajan mukaan todellisia palveluja, jotka olivat lentoyhteyksien liikennöintiin liittyvistä toiminnoista erillisiä.
195
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 377 perustelukappaleessa, että autonomisen alueen lentoaseman pitäjän välityksellä lentoyhtiöille toimien 1 ja 2 puitteissa suorittamat maksut oli katsottava lentoyhtiöille myönnetyksi tueksi, jonka tarkoituksena on lisätä lentoja Sardiniaan ja Sardiniasta.
196
On vielä todettava, että koska autonominen alue ei omista kaikkia Sardinian saaren lentoasemia, jotka ovat ainoat yksiköt, jotka voivat sopimuksella sopia hallinnoimiensa lentoasemainfrastruktuurien käytöstä, muun muassa uusien lentoreittien avaamisesta, autonominen alue ei voinut viranomaisena hankkia tällaisia palveluja suoraan lentoyhtiöiltä. Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjä on sitä paitsi vahvistanut, kuten riidanalaisen päätöksen 312 ja 314 perustelukappaleesta ilmenee, että yhtäältä autonominen alue on riidanalaisella tukijärjestelmällä pyytänyt palvelua, jossa on kyse sellaisten lentoyhtiöiden valitsemisesta, jotka voivat saavuttaa vuorovälejä ja matkustajamääriä koskevat vuotuiset tavoitteet Cagliari-Elmasin lentoasemalta lähtevillä ja sinne saapuvilla strategisilla reiteillä, ja että toisaalta kyseisen palvelun tarjosivat sopimuskumppaneina olleet lentoyhtiöt, jotka lentoaseman pitäjät olivat valinneet.
197
Riidanalaisesta tukijärjestelmästä ilmenee myös, että lentoyhtiöiden tarjoamien markkinointipalvelujen tarkoituksena oli edistää Sardinian saarta matkailukohteena.
198
Näin ollen vaikka ei voida katsoa, että autonominen alue toimi riidanalaisen tukijärjestelmän hyväksyessään investoijana, on kuitenkin katsottava – kuten kantaja on väittänyt, vaikkakin toissijaisesti vastauksessaan yhteen unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen –, että kyseinen autonominen alue toimi palvelujen, erityisesti markkinointipalvelujen, ostajana.
199
Yhtäältä nimittäin kantajan saamat määrät vastasivat autonomisen alueen tilaamien palvelujen suorittamista, jossa lentoaseman pitäjät olivat vain välittäjän asemassa hankintayksikön ja näiden palvelujen tarjoajien välillä. Toisaalta, kuten kantaja väittää, lentoyhtiöt tarjosivat palveluja, jotka koskevat sekä lentoreittejä ja matkustajaliikenteen määrää koskevia sitoumuksia että markkinointisitoumuksia, joita lentoaseman pitäjille voidaan tarjota lentoliikenteen alalla.
200
Tältä osin valtion toimenpide, joka tehdään tietyn yrityksen hyväksi, ei jää SEUT 107 artiklassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen ulkopuolelle pelkästään sillä perusteella, että sopimuskumppanit sitoutuvat vastavuoroisiin suorituksiin (ks. vastaavasti tuomio 28.1.1999, BAI v. komissio, T-14/96, EU:T:1999:12, 71 kohta).
201
Erityisesti silloin, kun julkinen viranomainen hankkii palveluja, tämän on lähtökohtaisesti tapahduttava unionin johdetussa oikeudessa vahvistettujen julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien sääntöjen mukaisesti. Tällaisessa tapauksessa tällaisen tarjouspyyntömenettelyn olemassaolon, joka toteutetaan ennen kuin jäsenvaltion viranomainen ostaa palvelut, katsotaan tavallisesti olevan riittävä syy sulkea pois se, että kyseinen jäsenvaltio voisi myöntää hyväksytylle palveluntarjoajayritykselle edun, jota se ei muuten olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa (ks. vastaavasti tuomio 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) ja Diputación Foral de Vizcaya v. komissio, T-116/01 ja T-118/01, EU:T:2003:217, 118 kohta).
202
Käsiteltävässä asiassa autonominen alue ei itse toteuttanut kyseessä olevien palvelujen hankintaa, ja siihen olisi julkisen viranomaisen ominaisuudessa sovellettu julkisia hankintoja koskevia unionin sääntöjä. Hankinta nimittäin tehtiin muiden sellaisten toimijoiden välityksellä, joihin ei tässä tilanteessa sovelleta mainittuja sääntöjä, eli tässä tapauksessa niiden lentoaseman pitäjien välityksellä, joiden tehtävänä oli hankkia markkinoilta autonomisen alueen toivomat palvelut, jotka tämä viimeksi mainittu rahoitti.
203
Tällaisessa tilanteessa pelkästään se seikka, että jäsenvaltio ostaa palveluja, jotka tarjottiin väitetysti markkinaehdoin, kuten kantaja väittää, ei riitä tekemään kyseisestä toimesta liiketoimea, joka toteutettiin ehdoin, jotka yksityinen toimija olisi hyväksynyt, tai toisin sanoen tavanomaista liiketoimea. Tämän tyyppisessä tilanteessa yhtäältä valtiolla on oltava todellinen tarve kyseisille palveluille ja toisaalta nämä palvelut on oltava hankittu avoimella ja syrjimättömällä menettelyllä, jossa varmistetaan niiden palveluntarjoajien yhdenvertainen kohtelu, jotka kykenevät tarjoamaan kyseessä olevia palveluja ja takaamaan sen, että kyseessä olevat palvelut hankitaan markkinahintaan, jolla varmistetaan se, että kyseisiä palveluja hankittaessa julkinen viranomainen ei myönnä valitulle palvelun tarjoajalle etua (ks. vastaavasti tuomio 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) ja Diputación Foral de Vizcaya v. komissio, T-116/01 ja T-118/01, EU:T:2003:217, 112–120 kohta; ks. myös analogisesti tuomio 24.10.2013, Land Burgenland ym. v. komissio, C‑214/12 P, C‑215/12 P ja C‑223/12 P, EU:C:2013:682, 93 ja 94 kohta ja tuomio 16.7.2015, BVVG, C-39/14, EU:C:2015:470, 32 kohta).
204
Nyt esillä olevassa asiassa komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 386 perustelukappaleessa, että riidanalaisella tukijärjestelmällä myönnetty rahoitus ei ollut korvausta tavaroista tai palveluista, jotka vastaavat autonomisen alueen todellisia tarpeita, ja että mitään avointa tarjouspyyntömenettelyä ei ollut toteutettu rahoitustuen antamiseksi kyseisille lentoyhtiöille.
205
Tältä osin on todettava, että – toisin kuin komissio katsoi – autonominen alue saattoi talouspoliittisiin tavoitteisiin pyrkivänä julkisen vallan käyttäjänä katsoa, että sillä oli tarve edistää Sardinian saarta matkailukohteena myötävaikuttaakseen saaren taloudelliseen kehitykseen.
206
Kuten komissio väittää, riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa rahoitettujen markkinointipalvelujen ennennäkemätön laajuus on kuitenkin omiaan kyseenalaistamaan sen, että nämä suoritukset vastasivat oikeasuhteisesti ja julkisten menojen järkeistämistä koskevien periaatteiden kannalta autonomisen alueen todellisia tarpeita Sardinian saaren taloudellisen kehityksen tavoitteiden saavuttamiseksi.
207
Toisaalta ja joka tapauksessa komissio täsmensi vastineessaan, että riidanalaisessa päätöksessä oli käsitelty kysymystä tarjouskilpailujen järjestämisestä, jotta lentoaseman pitäjät voivat tehdä sopimuksia, koska tällaisten tarjouskilpailujen järjestäminen olisi voinut osoittaa markkinaolosuhteiden olemassaolon ja näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun puuttumisen.
208
Tältä osin on kuitenkin todettava, että – kuten komissio väittää – autonominen alue ja lentoaseman pitäjät, jotka toimivat välittäjinä, eivät järjestäneet lentoliikenteen lisäämispalvelujen ja markkinointipalvelujen hankkimiseksi avoimia tarjouspyyntömenettelyjä, joilla voidaan taata palvelujen tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen ja se, että autonominen alue hankkii kyseiset palvelut markkinahintaan lentoaseman pitäjille siirretyillä valtion varoilla.
209
On nimittäin selvää, että lentoaseman pitäjät ovat julkaisseet jokainen omalla internetsivustollaan kiinnostuksenilmaisupyyntöjä, joiden yhteydessä lentoyhtiöt, jotka ovat kiinnostuneita avaamaan tiettyjä lentoreittejään tai vähentämään tiettyjen sellaisten lentoreittiensä kausiluonteisuutta, jotka eivät jo ole julkisen palvelun velvoitteiden alaisia, ja tarjoamaan markkinointipalveluja, voivat tarjota palvelujaan lentoaseman pitäjille.
210
Näiden kiinnostuksenilmaisupyyntöjen ei kuitenkaan voida katsoa vastaavan tarjouspyyntömenettelyitä. Unionin yleinen tuomioistuin pyysi kantajaa esittämään nämä kiinnostuksenilmaisupyynnöt ja tarjoukset, jotka se oli tehnyt Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjille, mutta kantaja ei esittänyt niitä vaan selitti, ettei se ollut säilyttänyt näitä asiakirjoja. Komissio ei ole myöskään kyennyt esittämään kyseisiä kiinnostuksenilmaisupyyntöjä. Asiakirja-aineistosta ei myöskään ilmene, että sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden valitsemiseksi olisi vahvistettu täsmällisiä perusteita. Päinvastoin vaikuttaa siltä, että kaikkia tarjouksen tehneitä yrityksiä kehotettiin tekemään sopimus asianomaisten lentoaseman pitäjien kanssa ja että tarjottujen palvelujen hinnoittelun osalta lentoyhtiöiden soveltamat hinnat olivat hajanaisia. Vaikka lentoyhtiöiden taloudelliset vaatimukset olivat karkeita ja pyöristettyjä taloudellisia arvioita, autonominen alue korvasi kuitenkin lentoaseman pitäjille lähes kokonaisuudessaan summat, jotka ne olivat maksaneet kyseisistä palveluista.
211
Näissä olosuhteissa komissio saattoi riidanalaisen päätöksen 7.2.1.3 jaksossa, jonka otsikko on ”Taloudellinen etu”, todeta, että kantajan kaltaisten sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden saamia maksuja ei voitu pitää todellisena maksuna tarjotuista markkinointipalveluista.
212
Tältä osin kantaja riitauttaa vielä riidanalaisen päätöksen 362–374 perustelukappaleen ja väittää, ettei komissio voinut katsoa, että kantajan kaltaiset lentoyhtiöt olisivat joka tapauksessa mainostaneet omia lentokohteitaan, ja että riidanalaisilla toimenpiteillä oli näin ollen tarkoitus vastata kustannuksista, joista lentoyhtiöiden olisi muuten pitänyt vastata. Ilman kantajan sekä Olbian ja Cagliari-Elmasin lentoasemien välisiä sopimuksia kantaja ei nimittäin olisi välttämättä varannut ensisijaisesti parhaimpia mainostiloja internetsivustollaan näille kohteille. Erityisesti kantaja väittää, että lentoaseman pitäjät saivat todellisia palveluja, joista ne saivat aineellista hyötyä, mistä on osoituksena se, että ennen kuin ne tekivät sopimukset lentoyhtiöiden kanssa, sopimuksista tehtiin markkinatutkimuksia ja että lentoaseman pitäjät rahoittivat näitä sopimuksia myös omilla varoillaan. Lopuksi kantaja katsoo, että hinta, jonka lentoaseman pitäjät maksoivat lentoyhtiöille, oli tällaisten markkinointipalvelujen markkinahinta, ja tältä osin kantaja muistuttaa, että ”kun jokin menettelytapa on objektiivisesti perusteltu kaupallisista syistä, se, että menettelytapa on myös poliittisen tavoitteen mukainen, ei merkitse sitä, että se olisi [SEUT 107] artiklassa tarkoitettua valtiontukea” (tuomio 29.2.1996, Belgia v. komissio, C-56/93, EU:C:1996:64, 79 kohta).
213
Tältä osin sen lisäksi, että sopimuskumppaneina olevia lentoyhtiöitä ei valittu menettelyssä, jolla olisi voitu taata, että autonominen alue on lentoaseman pitäjien välityksellä maksanut lentoyhtiöille markkinahinnan mukaisen korvauksen, on todettava, että kun unionin yleinen tuomioistuin kehotti kantajaa esittämään tältä osin todistusvoimaisia asiakirjoja, kantaja esitti mainosmateriaalia ja sopimusperusteista aineistoa, joka vahvistaa, että – kuten komissio itse totesi riidanalaisen päätöksen 368 perustelukappaleessa – tiettyjen kohdealueiden ja ‑kaupunkien mainostaminen liittyy yleensä olennaisesti kantajan kyseiselle alueelle tarjoamien lentojen edistämiseen sen internetsivustolla. Kun kantajalta tiedusteltiin tätä istunnossa, se vahvisti edistävänsä edelleen Sardinian kohteita internetsivustollaan, vaikka se ei ollut tehnyt tästä sopimusta lentoaseman pitäjien kanssa.
214
Komissio siis totesi riidanalaisessa päätöksessä perustellusti, että kyseessä olevat lentoaseman pitäjät ostivat toimeen 2 perustuvia markkinointipalveluja, tässä tapauksessa autonomisen alueen niille antamilla varoilla, edistääkseen sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden liikennöimiä lentoreittejä, joiden avaamista tai ylläpitämistä varten niille maksettiin korvausta toimesta 1.
215
Näin ollen komissio saattoi katsoa, että autonominen alue oli maksanut lentoyhtiöille korvausta siitä, että ne edistävät omia palveluitaan lentoyhtiöinä (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T-53/16, ei julkaistu, EU:T:2018:943, 271 kohta; tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T-165/16, ei julkaistu, EU:T:2018:952, 167 kohta; tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T-165/15, ei julkaistu, EU:T:2018:953, 230 kohta ja tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T-111/15, ei julkaistu, EU:T:2018:954, 232 kohta), vaikka kyse on markkinointi- ja mainontakustannuksista, joista kyseisten lentoyhtiöiden, kantaja mukaan lukien, oli lähtökohtaisesti vastattava itse. Loppujen lopuksi lentovuoroja ja matkustajamääriä koskevien tavoitteiden, joita toimi 1 koski, sekä toimeen 2 perustuvien markkinointipalvelujen tarjoamisen vaikutuksena oli kantajan taloudellisen toiminnan kasvaminen.
216
Lisäksi on vielä todettava, että – kuten komissio on väittänyt – jos autonomisen alueen myöntämää rahoitusta ei olisi ollut, lentoaseman pitäjät eivät olisi välttämättä tehneet laajentumisstrategioidensa yhteydessä niin laajoja sopimuksia tai ne eivät olisi edes kyenneet taloudellisesti tekemään niitä, joten – toisin kuin kantaja väittää – komissiolla ei ollut velvollisuutta katsoa, että sitä osaa lentoaseman pitäjien suorittamista maksuista, joka oli väitetysti markkinahintaa korkeampi, olisi pitänyt pitää valtion tukena.
217
Sitä, että lentoaseman pitäjät eivät olleet taipuvaisia tekemään riidanalaisia sopimuksia ilman autonomisen alueen rahoitusta, tukee yhtäältä se, että riidanalaisen tukijärjestelmän soveltamisen keskeyttämisen jälkeen kantaja teki vain rajoitetun määrän sopimuksia Olbian lentoaseman pitäjän kanssa, ja ne koskivat yksinomaan markkinointia, kun taas Cagliari-Elmasin lentoasema ei käyttänyt sen palveluita, ja toisaalta se, ettei ole näytetty toteen, että kantaja oli ennen riidanalaisen järjestelmän hyväksymistä tehnyt tällaisia sopimuksia. Kun unionin yleinen tuomioistuin kehotti kantajaa ilmoittamaan, oliko se tehnyt vastaavia sopimuksia ennen riidanalaista tukijärjestelmää ja sen keskeyttämisen jälkeen, kantaja vahvisti riidanalaista tukijärjestelmää edeltävien sopimusten olemassaolon, muttei esittänyt niistä näyttöä. Se on tosin esittänyt näyttöä siitä, että se teki riidanalaisen tukijärjestelmän soveltamisen keskeyttämisen jälkeen vastaavia sopimuksia, jotka koskevat tässä tapauksessa ajanjaksoja vuoden 2015 kesäkuusta joulukuuhun, vuoden 2017 maaliskuusta joulukuuhun ja vuoden 2018 lokakuusta vuoden 2019 maaliskuuhun. Vaikka kantaja oli saanut riidanalaisesta tukijärjestelmästä 750000 euron suuruisen korvauksen vuoden 2010 maaliskuun ja vuoden 2011 maaliskuun väliseltä ajalta, 750000 euron suuruisen korvauksen kesän 2011 ja talven 2011/2012 väliseltä ajanjaksolta ja 1 miljoonan euron suuruisen korvauksen kesän 2012 ja talven 2012/2013 väliseltä ajanjaksolta, se sai lopulta riidanalaisen tukijärjestelmän jälkeen tehtyjen kolmen sopimuksen perusteella vain 65000 euroa, 165000 euroa ja 132800 euroa eli riidanalaisen järjestelmän osalta vaadittuja määriä selvästi pienemmät määrät.
218
Näissä olosuhteissa komissio saattoi katsoa riidanalaisen päätöksen 388 perustelukappaleessa, että autonomisen alueen kantajan kaltaisille lentoyhtiöille myöntämä rahoitus toimien 1 ja 2 rahoittamiseksi riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa oli antanut kyseisille lentoyhtiöille taloudellista etua, joka tässä tapauksessa oli korvaus, jota ne eivät olisi saaneet tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
219
Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella toisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä perusteettomana.
c)
Toisen kanneperusteen neljäs osa, joka koskee sitä, että lentoaseman pitäjät ovat saaneet autonomiselta alueelta perusteetonta etua lain nro 10/2010 nojalla
220
Toisen kanneperusteen neljännen osan tueksi kantaja väittää, että komissio päätteli riidanalaisen päätöksen 398–406 perustelukappaleessa virheellisesti, että lentoaseman pitäjät eivät olleet saaneet mitään, edes välillistä etua, koska ne olivat pelkkiä välittäjiä, joiden tehtävänä oli siirtää tuki autonomiselta alueelta lentoyhtiöille. Ensinnäkin nimittäin lentoasemien pitäjät oli nimenomaisesti nimetty riidanalaisten toimenpiteiden ainoiksi edunsaajiksi. Toiseksi niillä oli harkintavaltaa niille myönnettyjen varojen käytön ja palvelujen tarjoajien valinnan osalta, mikä kantajan mukaan osoittaa, etteivät lentoaseman pitäjät toimineet pelkkinä välittäjinä. Kolmanneksi, kun otetaan huomioon, että komissio on itse myöntänyt riidanalaisessa päätöksessä, että riidanalaisten toimenpiteiden tarkoituksena ja vaikutuksena oli lentoliikenteen lisääminen kyseisillä lentoasemilla, on selvää, että mainittujen lentoasemien tulot kasvoivat tämän lisääntymisen vuoksi niin ilmailupalvelujen kuin myös muunlaisten palvelujen osalta. Toisin kuin komissio totesi riidanalaisen päätöksen 403 perustelukappaleessa, ei voida väittää, että nämä vaikutukset olisivat toissijaisia siltä osin kuin ”järjestelmää ei ole suunniteltu siten, että se kanavoi toissijaiset vaikutukset kohti lentoaseman pitäjiä”, vaan että se on päinvastoin suunniteltu hyödyttämään koko matkailualaa. Kantajan mukaan odotettu pääasiallinen vaikutus eli lentoliikenteen lisääntyminen sekoittuu hyötyyn, jonka lentoaseman pitäjä on saanut mainitun tavoitteen saavuttamisen johdosta.
221
Komissio väittää ensisijaisesti, että toisen kanneperusteen neljäs osa on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se kohdistuu riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohtaan, joka koskee yksinomaan niitä lentoaseman pitäjiä, joiden kanssa kantaja ei kilpaile. Se katsoo tältä osin, että päätelmä, jonka mukaan kyseessä olevat lentoyhtiöt hyötyivät valtiontukijärjestelmästä, ei perustunut päätelmään, jonka mukaan lentoaseman pitäjät eivät olleet saaneet valtiontukea. Koska kantaja ei kiistä sitä, että lentoaseman pitäjät siirsivät kaikki autonomiselta alueelta riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa saadut varat, komission päätelmä, jonka mukaan kyseiset lentoaseman pitäjät toimivat vain välittäjinä eivätkä olleet kyseisten toimenpiteiden tosiasiallisia edunsaajia, on joka tapauksessa edelleen pätevä. Nämä lentoaseman pitäjät hyötyivät korkeintaan lentoliikenteen ja matkustajamäärän kasvusta, kuten siitä hyötyivät myös muut muiden alojen taloudelliset toimijat, kuten autonvuokraamot, hotellit, ravintolat, huoltoasemat, ruokakaupat ja vähittäiskaupat.
222
Tältä osin on todettava, että kantaja arvostelee toisen kanneperusteen neljännessä osassa komissiota siitä, ettei tämä katsonut tässä tapauksessa riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdassa ja 7.2.2 jaksossa olevissa 394–406 perustelukappaleessa, että lentoaseman pitäjät olivat riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia.
223
Käsiteltävässä asiassa kantaja, joka on lentoyhtiö, harjoittaa toimintaa lentoliikenteen markkinoilla eikä lentoasemapalvelujen ja ‑infrastruktuurien markkinoilla. Näin ollen ja kuten edellä 59–70 kohdassa on todettu, toteamus, jonka mukaan lentoaseman pitäjät eivät olleet riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia, ei vaikuta kantajan kilpailuasemaan, joten sillä ei ole asiavaltuutta vaatia riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan kumoamista ja että tältä osin toisen kanneperusteen neljättä osaa ei ole tarpeen tutkia.
224
Tältä osin toisen kanneperusteen neljäs osa on näin ollen jätettävä tutkimatta.
225
Tämän jälkeen ja joka tapauksessa on todettava, että koska lentoaseman pitäjät siirsivät lentoyhtiöille kaikki varat, jotka ne olivat saaneet autonomiselta alueelta maksaakseen niille korvauksia riidanalaisen tukijärjestelmän piiriin kuuluvien palvelusopimusten puitteissa, nämä eivät saaneet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua. Tätä tukee se seikka, että ilman mainittua rahoitusta ne eivät olisi tehneet tällaisia sopimuksia tai eivät ainakaan tällaisen suuruusluokan sopimuksia, kun otetaan huomioon, että kantaja ei ole näyttänyt toteen, että Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät olivat tehneet sen kanssa ennen riidanalaisen tukijärjestelmän hyväksymistä sopimuksia kantajan markkinointipalveluista tai lentoliikennevuoroista tai matkustajamääriä koskevista tavoitteista, ja että mainitun järjestelmän soveltamisen keskeyttämisen jälkeen tehdyt sopimukset koskivat palveluja ja korvauksia, joiden määrät olivat huomattavasti alhaisempia kuin mistä oli sopimuksella sovittu riidanalaisen tukijärjestelmän perusteella. Kuten komissio on huomauttanut, mainittujen palvelujen ostaminen ei loppujen lopuksi johtunut niinkään lentoaseman pitäjien kaupallisesta tarpeesta kuin näiden viimeksi mainittujen päätöksestä avustaa autonomisen alueen käyttöön ottaman tukijärjestelmän täytäntöönpanossa. Näin ollen kantaja ei voi väittää, että autonominen alue avusti riidanalaisella tukijärjestelmällä niissä kustannuksissa, joista Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien olisi tavanomaisesti pitänyt vastata.
226
Se, että sopimuskumppaneina olevat lentoyhtiöt suorittavat autonomisen alueen haluamat ja rahoittamat palvelut, on tosin lisännyt asianomaisille lentoasemille saapuvaa ja niiltä lähtevää lentoliikennettä ja niiden matkustajamääriä, mikä merkitsee niiden pitäjien lentoaseman varojen ja lentoaseman ulkopuolisten varojen kasvua. Kuten komissio toteaa, kyse on kuitenkin riidanalaisen tukijärjestelmän toissijaisista vaikutuksista, joista hyötyi Sardinian koko matkailuala, mukaan lukien kantaja, joka myös sai tavallaan tällaista toissijaista etua kasvattamalla lentokoneissaan tarjottujen palvelujen myyntiä. Riidanalaisen tukijärjestelmän kohteena oleva välitön etu, jota ei saatu tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa, muodostui kuitenkin lentoyhtiöille suoritetuista maksuista.
227
Näin ollen toisen kanneperusteen neljäs osa ja siten toinen kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä perusteettomana.
3.
Kolmas kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä siltä osin, vääristävätkö riidanalaiset toimenpiteet kilpailua tai uhkaavatko ne vääristää sitä ja vaikuttavatko ne jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
228
Kantaja kiistää kolmannessa kanneperusteessaan sen, että riidanalaiset toimenpiteet olisivat vääristäneet tai uhanneet vääristää kilpailua Sardinian saaren lentoasemilta, ainakin Olbian ja Cagliari-Elmasin lentoasemilta lähtevän ja niille suuntautuvan lentoliikenteen markkinoilla, muun muassa sen vuoksi, että kantajan liikennöimien lentoreittien osalta, sen jälkeen kun kantajan ja näiden lentoaseman pitäjien väliset markkinointisopimukset tehtiin, mikään muu lentoyhtiö ei liikennöinyt näillä kaupallisilla reiteillä. Komissio ei tältä osin ottanut kantajan mukaan riittävästi huomioon kantajan 30.7.2013 päivätyissä huomautuksissaan esittämiä väitteitä. Kantaja katsoo, että kun lisäksi otetaan huomioon, että kyseiset lentoaseman pitäjät valitsivat sopimuskumppaneina olevat yhtiöt tarjouspyyntömenettelyssä, komissio teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että riidanalaiset toimenpiteet vaikuttivat kilpailuun kielteisesti kyseisille lentoreiteille pääsyn kannalta. Kaikilla eurooppalaisilla lentoyhtiöillä oli nimittäin mahdollisuus toimittaa tarjous näissä tarjouskilpailuissa, joten – kuten komissio on kantajan mukaan katsonut asiassa, joka koski moottoritiehanketta Kreikan keskiosassa – tämä valintatapa sulki kantajan mukaan pois sen mahdollisuuden, että riidanalaisista toimenpiteistä aiheutuu kielteisiä vaikutuksia unionin sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.
229
Komissio vaatii kolmannen kanneperusteen hylkäämistä perusteettomana ja korostaa, että vaikutus kilpailuun todetaan joka kerta, kun tuensaaja kilpailee yritysten kanssa kilpailulle avoimilla markkinoilla, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, koska kyseessä olevat lentoyhtiöt, jotka toimivat erityisen kilpailluilla lentomarkkinoilla, saivat väitetysti taloudellisen korvauksen.
230
Alustavasti on muistutettava, että jotta kansallinen toimenpide voidaan luokitella valtiontueksi, ei ole tarpeen osoittaa, että asianomainen tuki on todellisuudessa vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan on ainoastaan tutkittava, saattaako tämä tuki vaikuttaa tähän kauppaan ja vääristää kilpailua (ks. vastaavasti tuomio 15.12.2005, Italia v. komissio, C-66/02, EU:C:2005:768, 111 kohta ja tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 134 kohta).
231
Erityisesti silloin, kun jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan unionin sisäiseen kauppaan (ks. tuomio 9.10.2014, Ministerio de Defensa ja Navantia, C-522/13, EU:C:2014:2262, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
232
Jos kysymyksessä on tukijärjestelmä, komissio voi lisäksi rajoittaa tutkimuksensa koskemaan vain tukijärjestelmän ominaispiirteitä arvioidakseen päätöksen perusteluosassa sitä, tarjoaako tuki tukisummien suuren määrän tai korkean prosenttiosuuden vuoksi, tuen kohteena olevien investointien luonteen vuoksi tai järjestelmän muiden yksityiskohtien vuoksi tuen saajille merkittävää etua kilpailijoihinsa nähden ja onko se omiaan hyödyttämään erityisesti yrityksiä, jotka käyvät jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Komissiolla ei näin ole velvollisuutta arvioida tällaista järjestelmää koskevassa päätöksessä sen perusteella yksittäistapauksissa myönnettyä tukea. Kunkin kyseessä olevan yrityksen yksilöllistä tilannetta on tutkittava vasta siinä vaiheessa, kun tukia peritään takaisin (ks. vastaavasti tuomio 14.10.1987, Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 18 kohta ja tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 63 kohta).
233
Komissio selitti riidanalaisen päätöksen 390–392 perustelukappaleessa riittävällä tavalla, että lentoyhtiöt, jotka hyötyivät lentoaseman pitäjien riidanalaisesta tukijärjestelmästä maksamista maksuista, toimivat alalla, jolle oli ominaista voimakas kilpailu eri jäsenvaltioista peräisin olevien toimijoiden välillä, ja että ne siis osallistuivat unionin sisäiseen kauppaan.
234
Toisin kuin kantaja väittää, tällaiset perustelut ovat sellaisenaan riittävät, kun otetaan huomioon komissiolle kuuluva perusteluvelvollisuus (ks. vastaavasti tuomio 7.3.2002, Italia v. komissio, C-310/99, EU:C:2002:143, 88 ja 89 kohta ja tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 114 ja 121 kohta).
235
Komissio ei myöskään soveltanut virheellisesti SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä katsoessaan, että se, että kyseessä olevat toiminnot eli lentoliikenteen henkilöliikennepalvelut olivat ilmeisellä tavalla luonteeltaan rajat ylittäviä, merkitsi, että riidanalainen tukijärjestelmä oli omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vahvistamalla kyseisestä järjestelmästä hyötyneiden lentoyhtiöiden asemaa markkinoilla. Kantajan kaltaiset lentoliikenteen harjoittajat kilpailevat nimittäin eurooppalaisilla lentoliikennemarkkinoilla, joten tuen myöntäminen kantajan kaltaisille lentoyhtiöille, jotka ovat tehneet sopimuksia Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien kanssa, vahvistaa näiden tuensaajayritysten kilpailuasemaa verrattuna muihin Euroopassa kilpaileviin lentoyhtiöihin riippumatta siitä, operoivatko ne suoria lentoyhteyksiä Sardinian saarelle vai eivät.
236
Joka tapauksessa yhtäältä kantaja kilpailee – kuten se on myöntänyt – Sardinian lentoasemilta lähtevillä ja niille saapuvilla lentoreiteillä sellaisten eurooppalaisten lentoyhtiöiden kanssa, jotka liikennöivät samoilta mantereella sijaitsevilta lentoasemilta lähtevää ja niille suuntautuvaa matkustajaliikennettä muiden lentoasemien kautta kulkevien jatkoyhteyksien avulla. Nämä lentoyhtiöt eivät kuitenkaan olleet sellaisten lentoreittien osalta, joihin kuuluu liityntälento ja jotka kilpailevat kantajan suorien reittien kanssa, riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia, koska se kattoi vain suorat lentoyhteydet (point-to-point), ainakaan siltä osin kuin on kyse yhteyslentoasemalta liikennöidyistä lentosegmenteistä, joten kantajan kaltaisten edunsaajien kilpailuasema vahvistui verrattuna sellaisten lentoyhtiöiden kilpailuasemaan, joille ei maksettu tukea.
237
Myöskään kantajan se väite ei voi menestyä, jonka mukaan tietyt yhtiöt, muun muassa reittilentoyhtiöt, eivät olleet riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia yksinomaan sen vuoksi, etteivät ne olleet tehneet yhteistyötarjouksia lentoaseman pitäjien julkaisemien kiinnostuksenilmaisupyyntöjen yhteydessä. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei voi käsiteltävässä asiassa nimittäin riippua siitä kysymyksestä, hyötyivätkö kaikki lentoyhtiöt kyseisestä toimenpiteestä tai oliko niillä mahdollisuus hyötyä siitä. Joka tapauksessa vaikka oletettaisiin – mitä käsiteltävässä asiassa ei ole näytetty toteen –, että kaikki eurooppalaiset lentoyhtiöt, jotka operoivat Sardinian lentoasemilta lähteviä ja niille suuntautuvia suoria lentoja, olisivat voineet odottaa hyötyvänsä riidanalaisesta tukijärjestelmästä, tämä seikka, joka koskee riidanalaisten toimenpiteiden valikoivuutta – jota kantaja ei kiistä, kuten se istunnon aikana totesi –, ei olisi vaikuttanut mitenkään komission toteamukseen, jonka mukaan kyseinen järjestelmä vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan siltä osin kuin se vahvistaa näiden lentoyhtiöiden kilpailuasemaa Euroopan markkinoilla niiden sellaisiin kilpailijoihin nähden, jotka eivät liikennöi Sardinian saarella.
238
Kun otetaan huomioon edellä esitetty, kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
4.
Neljäs kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä siltä osin kuin on mahdotonta todeta, että riidanalaiset toimenpiteet soveltuvat sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla
239
Neljännen kanneperusteen tueksi kantaja väittää, että komission päätelmä, jonka mukaan riidanalaisia toimenpiteitä ei voitu pitää sisämarkkinoille soveltuvina, on virheellinen, koska se perustuu lentoasemien rahoittamista ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevaa valtiontukea koskevista yhteisön suuntaviivoista annetussa komission tiedonannossa 2005/C 312/01 (EUVL 2005, C 312, s. 1; jäljempänä vuoden 2005 suuntaviivat) mainittujen tiettyjen edellytysten noudattamatta jättämiseen.
240
Komissio vaatii, että neljäs kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
241
Tältä osin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää muun muassa tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla; tätä edellytystä on arvioitava tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien arviointiperusteiden nojalla (tuomio 26.2.2015, Orange v. komissio, T-385/12, ei julkaistu, EU:T:2015:117, 80 kohta).
242
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa vahvistettu yleinen periaate on kuitenkin valtiontukien kielto ja että kyseisen 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia tähän periaatteeseen on tulkittava suppeasti (tuomio 29.4.2004, Saksa v. komissio, C-277/00, EU:C:2004:238, 20 kohta; tuomio 23.2.2006, Atzeni ym., C-346/03 ja C-529/03, EU:C:2006:130, 79 kohta ja tuomio 26.2.2015, Orange v. komissio, T-385/12, ei julkaistu, EU:T:2015:117, 81 kohta).
243
Lisäksi komissiolla on niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaa sovellettaessa laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia. Tämän harkintavallan käyttämistä koskeva tuomioistuimen harjoittama valvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty oikeudellista virhettä, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti tai että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (tuomio 26.9.2002, Espanja v. komissio, C-351/98, EU:C:2002:530, 74 kohta; tuomio 29.4.2004, Italia v. komissio, C-372/97, EU:C:2004:234, 83 kohta ja tuomio 15.12.2016, Abertis Telecom Terrestre ja Telecom Castilla-La Mancha v. komissio, T-37/15 ja T-38/15, ei julkaistu, EU:C:2016:743, 160 kohta).
244
Kuten muun muassa vuoden 2005 suuntaviivojen 24 kohdasta ilmenee, niillä pyritään täsmentämään tapaukset, joissa lentoasemien ja lentoyhtiöiden julkinen rahoitus on valtiontukea, ja – kun kyseessä on tuki – täsmentämään edellytykset, joiden täyttyessä tuki voidaan todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.
245
Tältä osin on todettava, kuten komissio riidanalaisen päätöksen 412–414 perustelukappaleessa totesi, jos oletetaan, että riidanalaisen tukijärjestelmän voidaan katsoa antavan tukea uusien lentoyhteyksien käynnistämiseen, se kuuluu tosiasiallisesti vuoden 2005 suuntaviivojen soveltamisalaan. Vuoden 2014 suuntaviivojen 174 kohdan mukaan ennen näiden suuntaviivojen voimaantuloa ilmoitettuja tukia voitiin lähtökohtaisesti tarkastella 4.4.2014 jälkeen näiden suuntaviivojen perusteella. Ilmoitettuja tai ilmoittamatta jätettyjä tukia, jotka pantiin täytäntöön – kuten käsiteltävässä asiassa – ennen kuin komissio lausui Italian tasavallan ilmoittamista toimenpiteistä ja jotka ovat näin ollen osoittautuneet sääntöjenvastaisiksi SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun keskeyttämisvelvollisuuden kannalta, on kuitenkin tutkittava vuoden 2005 suuntaviivojen perusteella.
246
Vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan, joka on merkityksellinen käsiteltävässä asiassa, sanamuoto on seuraava:
”Ottaen huomioon edellä mainitut tavoitteet ja uuden reitin avaamiseen liittyvät suuret vaikeudet valvontaviranomainen voi hyväksyä tällaisen tuen, jos se täyttää seuraavat edellytykset:
– –
d)
Kannattavuus pitkällä aikavälillä ja tuen asteittainen väheneminen: [uuden] tuetun reitin on osoittauduttava kannattavaksi pitkällä aikavälillä, eli sen on voitava kattaa toiminnasta aiheutuvat kustannukset ilman julkista rahoitusta. Tämän vuoksi aloittamiseen tarkoitetun tuen on oltava ajallisesti rajoitettua ja asteittain vähenevää.
e)
Toiminnan aloittamiseen liittyvien ylimääräisten kustannusten korvaaminen: tukea voidaan myöntää ainoastaan uuden reitin tai vuoron käyttöönotosta aiheutuviin ylimääräisiin kustannuksiin, joista lentoliikenteen harjoittaja vapautuu toiminnan päästyä täyteen vauhtiin. Tällaisia lisäkustannuksia voivat olla esimerkiksi reitin tunnettuuden lisäämiseksi toteutettavien alkuvaiheen mainonta- ja markkinointitoimien menot, sekä kustannukset, jotka aiheutuvat lentoyhtiön sijoittautumisesta kyseiselle alueelliselle lentoasemalle, jos kyseessä on luokkaan C tai D kuuluva lentoasema eikä näiden kustannusten kattamiseen ole vielä myönnetty tukea. Sen sijaan tukea ei voida myöntää säännöllisiin toimintakustannuksiin, joita ovat esimerkiksi lentokoneiden vuokraus tai niihin liittyvät velanlyhennykset, polttoaine, miehistön palkat, lentoasemamaksut ja lentokoneruokailun (catering) kustannukset. Tukikelpoisiksi kustannuksiksi voidaan hyväksyä ainoastaan todelliset kustannukset, jotka perustuvat tavanomaisiin markkinatalouden olosuhteisiin.
f)
Tuen intensiteetti ja kesto: asteittain vähenevää tukea voidaan myöntää enintään kolmen vuoden ajan. Tuen enimmäismäärä saa olla vuosittain enintään 50 prosenttia kyseisen vuoden tukikelpoisista kustannuksista ja tuen kokonaiskeston ajalta keskimäärin 30 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
Kun reittiä liikennöidään epäsuotuisilta alueilta eli kaikkein syrjäisimmiltä alueilta, perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuilta alueilta ja harvaan asutuilta alueilta, asteittain vähenevää tukea voidaan myöntää enintään viiden vuoden ajan. Tuen enimmäismäärä saa olla vuosittain enintään 50 prosenttia kyseisen vuoden tukikelpoisista kustannuksista ja tuen kokonaiskeston ajalta keskimäärin 40 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. Jos tukea todella myönnetään viiden vuoden ajan, tuen enimmäismäärä saa olla kolmen ensimmäisen vuoden ajan 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
Lentoyhtiölle myönnetyn aloitustuen keston on joka tapauksessa oltava merkittävästi lyhyempi kuin aika, jonka asianomainen lentoyhtiö sitoutuu harjoittamaan toimintaa kyseiseltä lentoasemalta kohdassa 79 (i) vaaditun liiketoimintasuunnitelman mukaan. Lisäksi tuen myöntäminen on keskeytettävä heti kun matkustajamäärätavoite on saavutettu tai reitti osoittautuu kannattavaksi, vaikka tämä tapahtuisi ennen alun perin asetettua määräaikaa.
– –
h)
Tuen myöntäminen syrjimättömällä tavalla: kun julkinen viranomainen aikoo myöntää jollekin yritykselle, lentoaseman välityksellä tai muutoin, tukea uuden reitin avaamiseen, sen on julkistettava hankkeensa riittävän ajoissa ja laajalti, jotta kaikki kiinnostuneet lentoyhtiöt voivat esittää tarjouksensa näistä palveluista. Ilmoituksessa on esitettävä kuvaus reitistä sekä tuen määrää ja kestoa koskevat objektiiviset kriteerit. Tukien osalta olisi siis noudatettava mahdollisuuksien mukaan julkisiin hankintoihin ja toimilupiin sovellettavia sääntöjä ja periaatteita.
– –”
247
Komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 410–421 perustelukappaleessa, että taloudellista korvausta, jonka lentoaseman pitäjät antoivat lentoyhtiöille riidanalaisesta tukijärjestelmästä, ei voitu pitää sisämarkkinoille soveltuvana, koska vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa mainitut soveltuvuuskriteerit eivät täyttyneet.
248
Neljännellä kanneperusteellaan kantaja pyrkii osoittamaan, että sen omassa yksittäistapauksessa sille maksetut tuet, jotka muodostuvat määristä, jotka Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät maksoivat sille sen kanssa tehtyjen sopimusten mukaisesti, täyttivät vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa asetetut edellytykset ja että muussa tapauksessa ne voitiin kuitenkin todeta sisämarkkinoille soveltuviksi mainittujen suuntaviivojen 81 kohdan nojalla tai näistä suuntaviivoista riippumatta matkailun kehitystukena SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan hengen mukaisesti.
249
Tältä osin on kuitenkin todettava, kuten komissio väittää, että kantajan esittämät väitteet eivät ole omiaan horjuttamaan sen riidanalaisessa päätöksessä esittämää toteamusta, jonka mukaan riidanalainen tukijärjestelmä ei täytä vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa asetettuja kumulatiivisia edellytyksiä, joista yhden noudattamatta jättäminen riittää sulkemaan pois sen, että tukea voitaisiin pitää kyseisten suuntaviivojen nojalla sisämarkkinoille soveltuvana ”käynnistystukena”.
250
Aluksi on todettava, että – kuten riidanalaisen päätöksen 410 perustelukappaleesta ilmenee – Italian tasavalta on itse väittänyt, ettei riidanalaista tukijärjestelmää ollut suunniteltu järjestelmäksi, jolla pyritään tukemaan uusien lentoyhteyksien aloittamista, ja ettei se täyttänyt vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä.
251
Vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan d alakohdassa asetetusta edellytyksestä on lisäksi todettava, että vaikka oletettaisiin, kuten kantaja väittää, että lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden väliset kaupalliset sopimukset tehtiin taloudellisen kannattavuuden näkökulmasta arvioimalla etukäteen lentoyhtiöiden esittämien toimintasuunnitelmien elinkelpoisuutta ja kannattavuutta sekä lentoaseman pitäjien laatimia taloudellisia arvioita, riidanalaisessa tukijärjestelmässä ei otettu käyttöön ajallisesti asteittaista tukijärjestelmää jokaista sellaista lentoyhteyttä varten, joista on tehty lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välinen sopimus ja jotka eivät joka tapauksessa ole kaikki näissä suuntaviivoissa tarkoitettuja ”uusia” lentoyhteyksiä. Erityisesti jokainen lentoyhtiö on saanut toimintakausia vastaavat kokonaismäärät, mutta käytännössä rahoitusta ei eritelty jokaista lentoreittiä kohden, joka jokaiselta asianomaiselta lentoasemalta lähtee ja saapuu sinne.
252
Kantaja ei kiistä omassa yksittäistapauksessaan sitä, että tuki, jonka se sai kaikkia niitä lentoreittejä varten, joita se liikennöi Olbian lentoasemalta, ei vähentynyt asteittain tämän lentoaseman osalta, koska se sai riidanalaisen tukijärjestelmän aikana tämän lentoaseman pitäjältä korvauksia, jotka päinvastoin kasvoivat ajan myötä ja joiden summat vaihtelivat 750000 eurosta vuoden 2010 maaliskuun ja vuoden 2011 maaliskuun sekä kesän 2011 ja talven 2011/2012 välisinä ajanjaksoina 1000000 euroon kesän 2012 ja talven 2012/2013 välisenä ajanjaksona. Cagliari-Elmasin lentoaseman osalta kantaja tosin sai, kuten se korostaa, korvauksia, joiden määrät vähenivät asteittain eli 800000 euroa vuoden 2010 maaliskuun ja vuoden 2011 maaliskuun väliseltä ajanjaksolta, 700000 euroa vuoden 2011 maaliskuun ja vuoden 2012 maaliskuun väliseltä ajanjaksolta ja 600000 euroa vuoden 2012 maaliskuun ja vuoden 2013 maaliskuun väliseltä ajanjaksolta. Riidanalaisesta tukijärjestelmästä tai kantajan esittämistä asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, että lentoreitit, joille näitä korvaussummia maksettiin, olisivat yleisesti ottaen kannattavia ilman kyseistä rahoitusta tai että tuki voitaisiin eritellä kunkin reitin osalta, jotta jokaisen reitin osalta voitaisiin todeta, että asianomaista reittiä vastaavan tuen määrä väheni asteittain.
253
Riidanalaisesta tukijärjestelmästä suoritettujen maksujen seurantamekanismista, jonka autonominen alue on ottanut käyttöön, on todettava, ettei – toisin kuin kantaja väittää – ole tullut ilmi, että sillä taattiin vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan e alakohdassa asetetun kriteerin perusteella, että myönnetty julkinen rahoitus oli tarpeellinen kattamaan osittain kyseisten lentoreittien käynnistyskustannukset, että se vastasi vain lentoaseman pitäjille aiheutuneita todellisia kustannuksia ja että se koski vain näitä kustannuksia. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä sen vuoksi, että kullekin lentoyhtiölle myönnettyä tukea ei eritelty kaikkia jokaiselta asianomaiselta sardinialaiselta lentoasemalta lähteviä ja niille suuntautuvia lentoreittejä varten.
254
Tältä osin on merkityksetöntä, että lentoaseman pitäjien väitetään ottaneen omista varoistaan vastattavakseen lisäkustannuksia, joiden määriä ei ole tiedossa, tai että kantaja ei olisi avannut kyseisiä lentoreittejä tai jatkanut niitä ilman Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjiltä saatua taloudellista tukea. Riidanalaisessa tukijärjestelmässä sekä lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisissä sopimuksissa ei myöskään täsmennetä, mitkä olivat kunkin reitin käynnistymisestä aiheutuvat lisäkustannukset.
255
Vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan f alakohdassa asetetusta edellytyksestä on myös todettava, ettei se selvästikään täyty, koska on ilmeistä, että riidanalaisessa tukijärjestelmässä sekä lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisissä sopimuksissa ei eritellä tukikelpoisia kustannuksia. Koska tukikelpoisia kustannuksia ei ole mainittu, ei ole mahdollista arvioida, täyttyykö edellytys, jonka mukaan rahoituksen enimmäismäärä saa olla enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista jokaista vuotta kohti, jolloin rahoituksen keskimääräinen enimmäismäärä on 30 prosenttia. Asiakirja-aineistosta ilmenee päinvastoin, että autonominen alue korvasi hakemuksesta lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille suorittamat maksut ja että nämä maksut oli vahvistettu kiinteämääräisiksi, usein pyöristetyiksi summiksi ilman muita täsmennyksiä ja joka tapauksessa siten, ettei niitä eritelty kutakin kyseessä olevaa lentoreittiä varten.
256
Kantajan väitteestä, jonka mukaan Sardinia on vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan f alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu epäsuotuisa alue, on todettava, kuten komissio korostaa, että mainittu alue ei täytä alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa kaudelle 2007/2013 (EUVL 2006, C 54, s. 13) asetettuja edellytyksiä.
257
Vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan h alakohdassa tarkoitetun edellytyksen osalta, joka koskee käynnistystukien syrjimätöntä myöntämistä, on toisen kanneperusteen toisen osan hylkäämisen tueksi edellä jo esitetyistä syistä hylättävä kantajan väite, jonka mukaan lentoaseman pitäjät järjestivät menettelyn, jolla taataan lentoyhtiöiden kilpailuttaminen ja varmistetaan avoimuus, riittävä julkisuus, syrjimättömyys ja se, että taloudellisesti edullisimmat tarjoukset valitaan.
258
Näin ollen on ilmeistä, että riidanalainen tukijärjestelmä, mukaan lukien kantajan erikseen saama tuki, ei täyttänyt vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa asetettuja edellytyksiä.
259
Näissä olosuhteissa on todettava, että kun otetaan huomioon komissiolle näissä asioissa kuuluva harkintavalta ja tarve tulkita suppeasti valtiontukia koskevan kiellon periaatetta koskevia poikkeuksia, komissio saattoi Italian tasavallan hallinnollisen menettelyn aikana esittämästä pyynnöstä huolimatta päättää, ettei ollut myöskään syytä poiketa vuoden 2005 suuntaviivoissa vahvistetuista kriteereistä mainittujen suuntaviivojen 81 kohdan nojalla, jonka mukaan komissio voi ”tutkia tapauskohtaisesti yksittäisen tuen tai tukijärjestelmän, joka ei noudata täysin [79 kohdan] kriteereitä, mutta joka johtaa vastaavan tilanteen muodostumiseen”. Joka tapauksessa on niin, että koska riidanalainen tukijärjestelmä ei täytä suurinta osaa vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa vahvistetuista kriteereistä, sen ei voida katsoa johtavan tilanteeseen, joka olisi rinnastettavissa mainittujen vaatimusten mukaiseen tukeen.
260
Kantajan väitteestä, jonka mukaan riidanalainen tukijärjestelmä hyväksytään SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla vuoden 2005 suuntaviivoista riippumatta, koska sen tarkoituksena on edistää Sardinian matkailua ja sardinialaisten lentoaseman pitäjien liiketoimintaa, on todettava yhtäältä, ettei Italian tasavalta ole hallinnollisen menettelyn aikana vaatinut, että niihin sovelletaan näitä poikkeuksia, joita on sovellettava suppeasti. Vaikka toisaalta oletettaisiin, että kantaja tarkoittaa erityisesti poikkeusta, joka koskee tietyn taloudellisen toiminnan tai tiettyjen talousalueiden kehityksen edistämiseen tarkoitettuja tukia, riidanalainen tukijärjestelmä ei juurikaan ollut omiaan muuttamaan kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, kun otetaan huomioon sen tuottaman rahoituksen laajuus.
261
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että neljäs kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
5.
Viides kanneperuste, joka koskee luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista sen määräyksen osalta, jonka mukaan tuki on perittävä takaisin kantajalta
262
Viidennessä kanneperusteessaan kantaja väittää, että komissio loukkasi luottamuksensuojan periaatetta, kun se vaati riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa Italian viranomaisia perimään kantajalta takaisin määrät, jotka kantajalle oli maksettu sen ja lentoaseman pitäjien välisten sopimusten mukaisesti ja jotka perustuvat varoihin, jotka mainitut lentoaseman pitäjät olivat saaneet autonomisen alueen määrärahoista. Huolellisella toimijalla, joka on tehnyt tällaisia sopimuksia lentoaseman pitäjien kaltaisten yksityisten toimijoiden kanssa tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa, ei nimittäin ollut kantajan mukaan mitään syytä epäillä kyseisten sopimusten kaupallista luonnetta, eikä se näin ollen voinut kohtuudella epäillä, etteivät kyseiset lentoaseman pitäjät hallinnoisi tässä yhteydessä omia varojaan, eikä ennakoida, että sitä olisi näin ollen myöhemmin voitu pitää väitetyn valtiontuen saajana.
263
Erityisesti kantaja väittää, että tällainen toimija ei välttämättä tiennyt, että varat, joita kyseiset lentoaseman pitäjät käyttivät korvauksen maksamiseen sille, olivat ainakin osittain varoja, jotka autonominen alue oli maksanut niille riidanalaisten toimenpiteiden nojalla. Huolellinen toimija ei siis olisi kantajan mukaan pitänyt tarpeellisena tarkistaa näiden varojen alkuperää ja niiden mahdollista sisämarkkinoille soveltumattomuutta SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla. Lisäksi se, että lentoaseman pitäjät järjestävät tarjouskilpailuja, samoin kuin se, että lentoasemamaksuihin sovelletaan markkinahintoja tai niitä korkeampia hintoja, ja se, että palvelusopimuksissa, joiden tekemisessä on tukeuduttu toimintasuunnitelmiin ja tutkimuksiin, on sopimussakkolausekkeita, vain vahvistivat kantajan mukaan sen luottamusta siihen, että sen taloudelliset suhteet kunkin esillä olevassa asiassa kyseessä olevan lentoaseman pitäjän kanssa olivat luonteeltaan puhtaasti kaupallisia eivätkä valtiollisia. Kantaja katsoo, että joka tapauksessa lentoliikennealan järkevä toimija ei missään tapauksessa voinut ennakoida komission alan käytäntö huomioon ottaen, ettei kaupallista sopimusta tutkittaisi yksittäisenä tukena yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen kannalta, vaan sen katsottaisiin päinvastoin olevan, kuten nyt esillä olevassa asiassa, tukijärjestelmän yksittäinen soveltamistapaus.
264
Komissio vaatii, että viides kanneperuste on hylättävä perusteettomana, ja toteaa, ettei kantaja ole esittänyt mitään täsmällistä vakuuttelua, jonka komissio olisi sille antanut riidanalaista tukijärjestelmää koskevan tutkinnan aikana. Se katsoo joka tapauksessa, että huolellisen toimijan, joka teki käsiteltävässä asiassa kyseessä olevia sopimuksia, olisi pitänyt tietää, että autonominen alue rahoitti lentoaseman pitäjiä lain nro 10/2010 mukaisissa puitteissa, varsinkin kun kantajan ja SOGAERin välisen sopimuksen johdanto-osassa todettiin hyvin selvästi, että kyseinen sopimus oli tehty lailla nro 10/2010 käyttöön otetussa asiayhteydessä, vaikka Italian valtio ei ollut ilmoittanut siitä tämän sopimuksen tekopäivänä.
265
Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Tämän periaatteen loukkaamiseen ei sitä vastoin voida vedota, jollei hallinto ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja (ks. tuomio 24.11.2005, Saksa v. komissio, C-506/03, ei julkaistu, EU:C:2005:715, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Samoin silloin, kun huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija voi ennakoida sellaisen unionin toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan (ks. tuomio 11.3.1987, Van den Bergh en Jurgens ja Van Dijk Food Products (Lopik) v. komissio, 265/85, EU:C:1987:121, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 22.6.2006, Belgia ja Forum 187 v. komissio, C-182/03 ja C-217/03, EU:C:2006:416, 147 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
266
Kun otetaan huomioon ilmoitusvelvollisuudella oleva perustavanlaatuinen merkitys siinä, että komissio voi harjoittaa tehokkaasti valtiontukien valvontaa, joka on pakottava, tuensaajat voivat lähtökohtaisesti perustellusti luottaa mainitun tuen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu SEUT 108 artiklassa määrättyä menettelyä, ja huolellisen taloudellisen toimijan on yleensä voitava varmistua siitä, että mainittua menettelyä on noudatettu. Erityisesti silloin, kun tuki on otettu käyttöön ilmoittamatta sitä ennalta komissiolle tai, kuten käsiteltävässä asiassa, ilman, että odotettiin komission päätöstä, jolla menettely saatettiin päätökseen, jolloin tuki on SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla sääntöjenvastainen, tuensaaja ei voi kyseisellä hetkellä perustellusti luottaa siihen, että tuki on myönnetty sääntöjenmukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2012, Producteurs de légumes de France v. komissio, T-328/09, ei julkaistu, EU:T:2012:498, 20 ja 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
267
Kuten komissio väittää, se ei tehnyt käsiteltävässä asiassa missään vaiheessa kantajalle vakuutteluja siitä, että riidanalainen tukijärjestelmä on sisämarkkinoille soveltuva, etenkin kun Italian tasavalta pani kyseisen järjestelmän täytäntöön odottamatta, että komissio olisi ottanut siihen kantaa SEUT 108 artiklan nojalla, mikä merkitsee näin ollen, että kyseinen järjestelmä on lainvastainen.
268
Kantajan väitetystä perustellusta luottamuksesta siihen, että sen Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien kanssa tekemä sopimus oli luonteeltaan puhtaasti kaupallinen, joka ei voinut herättää epäilyjä siitä, että mainittujen lentoaseman pitäjien harjoittama toiminta ja käyttämät varat olivat peräisin valtiolta, on todettava yhtäältä, että mainittujen lentoaseman pitäjien saamien varojen valtiollista alkuperää ei ilmeisesti peitelty niiden internetsivuillaan julkaisemissa kiinnostuksenilmaisupyynnöissä, ja toisaalta ja joka tapauksessa, että kantajan ja Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjän välisessä sopimuksessa selitettiin hyvin selkeästi, että sopimuksen täytäntöönpanon rahoittajana oli autonominen alue.
269
Vaikka kantajan Olbian lentoaseman pitäjän kanssa tekemissä sopimuksissa ei mainittu autonomista aluetta ja niissä viitattiin vain ”saaren matkailukehityksestä kiinnostuneiden tahojen taloudelliseen osallisuuteen” (financial participation of the subjects interested in the tourism development of the Island), kantaja ei voi kohtuudella väittää, että se ajatteli tekevänsä sopimuksen pelkän yksityisen toimijan kanssa.
270
Lisäksi koska laki nro 10/2010 oli julkaistu Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegnassa, kantaja ei voinut Italian lentoliikenteen markkinoilla toimivana järkevänä toimijana olla tietämätön siitä (ks. analogisesti tuomio 20.11.2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading v. komissio, C‑38/07 P, EU:C:2008:641, 61 kohta) eikä näin ollen siinä säädetyistä rahoitusjärjestelmistä sekä vaarasta, että yhtäältä näitä rahoitusjärjestelmiä voidaan pitää tukijärjestelmänä asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla ja että toisaalta lentoyhtiöitä pidetään mainitun järjestelmän todellisina edunsaajina. Lisäksi vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan h alakohdassa, johon kantaja vetoaa, mainitaan nimenomaisesti mahdollisuus, että julkinen viranomainen voi myöntää tukea lentoyhtiölle ”lentoaseman välityksellä”.
271
Yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen soveltamisesta on todettava, että koska autonomisella alueella ei ole omistusosuutta esillä olevassa asiassa kyseessä olevista lentoasemista eikä määräysvaltaa niissä, kantajalla ei voinut olla perusteltua luottamusta siihen, että tätä periaatetta sovellettaisiin käsiteltävässä asiassa, eikä se voinut myöskään pohtia sitä, että tämän periaatteen soveltaminen johtaisi väistämättä päätelmään, ettei se saanut valtion varoista peräisin olevaa etua.
272
Edellä esitetyn perusteella viides kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
6.
Kuudes kanneperuste, joka koskee riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta ja ristiriitaisuutta
273
Kuudennessa kanneperusteessa kantaja arvostelee komissiota sekä puutteellisista perusteluista että riidanalaisen päätöksen perusteluissa olevasta ristiriitaisuudesta.
274
Komissio vaatii, että kuudes kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
275
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimen perustelut määräytyvät kyseisen toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti käytävä ilmi sen tehneen toimielimen päättely siten, että yhtäältä ne, joita toimi koskee, voivat ymmärtää sen syyt ja tarvittaessa saattaa sen pätevyyden unionin tuomioistuinten tutkittavaksi, ja toisaalta tuomioistuimet voivat tutkia toimen perusteltavuuden, mutta niissä ei kuitenkaan edellytetä, että toimielin yksilöi kaikki asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat, koska kysymystä siitä, täyttääkö se SEUT 296 artiklan vaatimukset, on arvioitava ottaen huomioon sekä tämän toimen sanamuoto että sen sitä koskevat oikeussäännöt ja tosiseikat (ks. vastaavasti tuomio 15.7.2004, Espanja v. komissio, C-501/00, EU:C:2004:438, 73 kohta ja tuomio 14.12.2005, Regione autonoma della Sardegna v. komissio, T-200/04, ei julkaistu, EU:T:2005:460, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
276
Lisäksi perustelujen puuttumista tai niiden puutteellisuutta koskevan kanneperusteen yhteydessä esitetyt väitteet ja lausumat, joilla pyritään kiistämään riidanalaisen päätöksen perusteltavuus, ovat tehottomia ja merkityksettömiä. (ks. tuomio 15.6.2005, Corsica Ferries France v. komissio, T-349/03, EU:T:2005:221, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
277
Nyt käsiteltävässä asiassa kantaja katsoo aluksi, että komissio ei selittänyt riittävästi syitä, joiden vuoksi se katsoi riidanalaisen päätöksen 357–361 perustelukappaleessa, että lentoaseman pitäjät toimivat pelkästään autonomisen alueen välittäjinä ja että näin ollen mainittujen lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisiä rahavirtoja ei ollut pidettävä näitä yhtiöitä sitovien sopimusten kaupallisena täytäntöönpanona vaan valtion varoina. Kantaja katsoo erityisesti, että komissio ei tutkinut yksityiskohtaisesti kunkin lentoaseman tilannetta eikä erityisesti valtion asemaa yhtiöissä, joista jokainen pitää kyseessä olevia lentoasemia, tukeakseen päätelmiään siitä, ovatko nämä julkisen vallan valvonnassa vai eivät. Komissio ei ole myöskään selittänyt, miten GEASAR, joka on kuitenkin yksityinen toimija, ei toiminut valtiosta riippumattomalla tavalla. Se ei myöskään selittänyt, miten valtio valvoi Olbian ja Cagliari-Elmasin lentoasemien pitäjien tekemiä päätöksiä ja miten täytäntöönpanotoimenpiteissä säädetty hyväksymismekanismi olisi ollut riittävä syy tähän päätelmään.
278
Tältä osin on todettava, että komissio selitti riidanalaisessa päätöksessä ja erityisesti kyseisen päätöksen 355–362 perustelukappaleessa syyt, joiden vuoksi se katsoi, että lentoaseman pitäjät olivat toimineet välittäjinä autonomisen alueen ja lentoyhtiöiden välillä. Kantaja on sitä paitsi ymmärtänyt kyseiset perustelut, koska se esitti yksityiskohtaisen kanneperusteen, tässä tapauksessa ensimmäisen kanneperusteen, jossa kyseenalaistetaan komission päättelyt, jotka koskevat tämän välittäjän roolin arviointia, mukaan lukien sen seikan valossa, että autonominen alue ei omistanut Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemia. Todellisuudessa kantaja vain toistaa perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskevan väitteensä varjolla sen seikan, ettei se yhdy komission riidanalaisessa päätöksessä esittämään aineelliseen arviointiin.
279
Kantaja arvostelee komissiota vielä siitä, ettei tämä ole selittänyt, mistä syystä riidanalaiset toimenpiteet eivät vastanneet autonomisen alueen todellisia tarpeita, vaikka komissio on tutkinut ristiriitaisesti tällaisen kysymyksen perusteellisesti aikaisemmissa päätöksissään, jotka koskivat kantajan ja lentoaseman pitäjien välillä tehtyjen kaltaisia markkinointisopimuksia.
280
Tältä osin on todettava, että komissio on selittänyt syyt, joiden vuoksi riidanalainen tukijärjestelmä ei vastannut autonomisen alueen todellisia tarpeita, vaikka se näin tehdessään teki virheellisen päätelmän, jonka unionin yleinen tuomioistuin on tuonut esiin toisen kanneperusteen toisen osan tarkastelun yhteydessä. Komissio on lisäksi selittänyt syyt, joiden vuoksi se katsoi, että riidanalaista tukijärjestelmää ei voitu jättää katsomatta valtiontueksi yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen mukaisesti.
281
Edellä esitetyn perusteella kuudes kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on hylättävä perusteettomana.
IV Oikeudenkäyntikulut
282
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto),
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
easyJet Airline Co. Ltd velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Julistettiin Luxemburgissa 13 päivänä toukokuuta 2020.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.