CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 16 april 2026 (1)
Zaak C‑249/25 [Jilin] (i)
Minister van Asiel en Migratie
tegen
UB
[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Asielbeleid – Tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden – Richtlijn
2001/55/EG – Artikel 17, lid 2 – Internationale bescherming – Richtlijn
2013/32/EU – Artikel 31 – Opschorting van de behandeling van verzoeken om internationale bescherming van personen die tijdelijke bescherming genieten – Grenzen ”
1.        In het geding dat aanleiding heeft gegeven tot het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is de vraag gerezen of in een situatie waarin een ontheemde in een lidstaat tijdelijke bescherming heeft verkregen op grond van richtlijn
2001/55/EG(2) en in die lidstaat heeft verzocht om toekenning van de internationalebeschermingsstatus op grond van richtlijn
2011/95/EU(3) en richtlijn
2013/32/EU(4), de nationale autoriteiten de behandeling van zijn verzoek kunnen opschorten zolang deze persoon tijdelijke bescherming geniet.
2.        De Nederlandse autoriteiten hebben het verzoek om internationale bescherming in behandeling genomen van een onderdaan van een derde land die, nadat hij als gevolg van de invasie in 2022 uit Oekraïne ontheemd was geraakt, op grond van richtlijn
2001/55 tijdelijke bescherming in Nederland heeft verkregen. De bevoegde minister(5) is echter van mening dat hij niet gehouden is een besluit te nemen over de toekenning van de internationale-beschermingsstatus zolang de verzoeker tijdelijke bescherming geniet.
3.        De verwijzende rechter betwijfelt of deze nationale regeling verenigbaar is met de regels van het Unierecht.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Richtlijn 2001/55
4.        Artikel 1 bepaalt:
„Deze richtlijn beoogt minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en een evenwicht te bevorderen tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden.”
5.        Artikel 2 luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)      ‚tijdelijke bescherming’: een procedure met een uitzonderlijk karakter die, in geval van massale toestroom of een imminente massale toestroom van ontheemden afkomstig uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, aan deze mensen onmiddellijke en tijdelijke bescherming biedt, met name wanneer tevens het risico bestaat dat het asielsysteem deze toestroom niet kan verwerken zonder dat dit leidt tot met de goede werking ervan strijdige gevolgen, in het belang van de betrokkenen en andere personen die om bescherming vragen;
[...]
e)      ‚vluchtelingen’: onderdanen van een derde land of staatlozen in de zin van artikel 1A van het Verdrag van Genève [betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967];
[...]”
6.        Artikel 3 schrijft voor:
„1.      De tijdelijke bescherming loopt niet vooruit op de erkenning van de status van vluchteling zoals bedoeld in het Verdrag van Genève.
[...]
5.      Deze richtlijn doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om voor personen die tijdelijke bescherming genieten gunstiger voorwaarden vast te stellen en te handhaven.”
7.        In artikel 5 is vastgesteld:
„1.      De massale toestroom van ontheemden wordt vastgesteld bij een besluit van de Raad dat met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt genomen op voorstel van de Commissie, die tevens elk verzoek van een lidstaat om de Raad een voorstel voor te leggen, onderzoekt.
[...]”
8.        In artikel 17 is bepaald:
„1.      Personen die tijdelijke bescherming genieten, moeten te allen tijde een asielaanvraag kunnen indienen.
2.      Het onderzoek van een asielaanvraag die niet voor het einde van de periode van tijdelijke bescherming is behandeld, wordt na het verstrijken van die periode voltooid.”
9.        Artikel 19 luidt:
„1.      De lidstaten kunnen bepalen dat gebruikmaking van de tijdelijke bescherming en het genot van de status van asielzoeker tijdens de behandeling van de aanvraag niet kunnen worden gecombineerd.
2.      Voor het geval dat aan een persoon die voor tijdelijke bescherming in aanmerking komt of tijdelijke bescherming geniet na afloop van de behandeling van een asielaanvraag niet de status van vluchteling of in voorkomend geval geen andere vorm van bescherming wordt toegekend, bepalen de lidstaten, onverminderd artikel 28, dat de tijdelijke bescherming voor de verdere duur van die bescherming van kracht wordt of blijft.”
2.      Richtlijn 2013/32
10.      Artikel 1 („Doel”) bepaalt:
„Deze richtlijn beoogt de vaststelling van gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming uit hoofde van richtlijn [2011/95].”
11.      Artikel 2 („Definities”) luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
b)      ‚verzoek om internationale bescherming’ of ‚verzoek’: een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere niet onder richtlijn [2011/95] vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht;
[...]
g)      ‚vluchteling’: de onderdaan van een derde land of de staatloze die voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, onder d), van richtlijn [2011/95];
h)      ‚persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, onder f), van richtlijn [2011/95];
i)      ‚internationale bescherming’: vluchtelingenstatus en subsidiairebeschermingsstatus als omschreven in de punten j) en k);
j)      ‚vluchtelingenstatus’: de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling;
k)      ‚subsidiairebeschermingsstatus’: de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als een persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt;
[...]”
12.      Artikel 10 („Vereisten voor de behandeling van verzoeken”) schrijft in lid 2 voor:
„Bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming gaat de beslissingsautoriteit eerst na of de verzoekers als vluchteling kunnen worden aangemerkt en zo niet, of zij voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen.”
13.      Artikel 31 („Behandelingsprocedure”) bepaalt:
„1.      De lidstaten behandelen verzoeken om internationale bescherming in een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II.
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
3.      De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond.
[...]
De lidstaten kunnen de in dit lid bepaalde termijn van zes maanden met ten hoogste negen maanden verlengen wanneer:
[...]
b)      een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden;
[...]
Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in dit lid bepaalde termijnen met ten hoogste drie maanden overschrijden wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
4.      Onverminderd de artikelen 13 en 18 van richtlijn [2011/95] kunnen de lidstaten het afronden van de onderzoeksprocedure uitstellen wanneer redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat de beslissingsautoriteit een beslissing neemt binnen de in lid 3 vastgestelde termijnen door een onzekere situatie in het land van herkomst die naar verwachting tijdelijk is. In dat geval doen de lidstaten het volgende:
a)      zij onderzoeken de situatie in dat land van herkomst ten minste om de zes maanden opnieuw;
b)      zij stellen de betrokken verzoekers binnen een redelijke termijn in kennis van de redenen voor het uitstel;
c)      zij stellen de Commissie binnen een redelijke termijn ervan in kennis dat de procedures voor dat land van herkomst worden uitgesteld.
5.      De lidstaten ronden de behandelingsprocedure in elk geval af uiterlijk binnen een termijn van 21 maanden na de indiening van het verzoek.
[...]
9.      [...]
Onverminderd de leden 3 tot en met 5 kunnen de lidstaten deze termijnen overschrijden indien dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming.”
3.      Uitvoeringsbesluit 2022/382
14.      Artikel 1 („Onderwerp”) van uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382(6) luidt:
„Vastgesteld is dat er een massale toestroom in de Unie is van ontheemde personen die Oekraïne hebben moeten verlaten als gevolg van een gewapend conflict.”
B.      Nederlands recht
1.      Vreemdelingenwet 2000
15.      Artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000(7) definieert „tijdelijke bescherming” als rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onder f of h, van de vreemdeling wiens uitzetting in verband met een aanvraag als bedoeld in artikel 28 op grond van richtlijn
2001/55 achterwege blijft.
16.      Volgens artikel 8 hebben vreemdelingen in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
„[...]
f.      in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, terwijl bij of krachtens deze wet dan wel op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;
[...]
h.      in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;
[...]”
17.      Volgens artikel 28 is de minister bevoegd om een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen, niet in behandeling te nemen of niet-ontvankelijk te verklaren en kan hij een dergelijke aanvraag zelfs buiten behandeling stellen.
18.      Artikel 42, lid 1, Vw 2000 bepaalt dat op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een beschikking wordt gegeven. Overeenkomstig lid 4 kan de in lid 1 bedoelde termijn met negen maanden worden verlengd. Krachtens lid 5 kan de termijn, na de in lid 4 bedoelde verlenging, met ten hoogste drie maanden worden verlengd indien dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van de aanvraag.
19.      In overeenstemming met artikel 43, lid 1, kan bij besluit van de minister voor bepaalde categorieën vreemdelingen die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 hebben ingediend, de termijn, bedoeld in artikel 42, lid 1, worden verlengd tot ten hoogste eenentwintig maanden, indien naar verwachting voor een korte periode onzekerheid zal bestaan over de situatie in het land van herkomst en op grond daarvan redelijkerwijs niet kan worden beslist of de aanvraag op een van de gronden genoemd in artikel 29 kan worden ingewilligd.
20.      Overeenkomstig artikel 43a wordt in afwijking van artikel 42, lid 1, de beschikking op de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 ten aanzien van vreemdelingen die tijdelijke bescherming genieten, op een tijdstip gelegen tussen de ontvangst van de aanvraag en zes maanden na afloop van de tijdelijke bescherming gegeven.
2.      Vreemdelingenbesluit 2000
21.      Overeenkomstig artikel 3.1a, lid 1, van het Vreemdelingenbesluit
2000(8) heeft het indienen van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd tot gevolg dat de uitzetting achterwege blijft zolang een besluit als bedoeld in artikel 5, lid 3, van richtlijn
2001/55 van kracht is, indien de vreemdeling:
a)      behoort tot de specifieke groep vreemdelingen zoals omschreven in een besluit van de Raad van de Europese Unie als bedoeld in artikel 5, lid 3, van richtlijn
2001/55;
b)      de echtgenoot is van de vreemdeling, bedoeld onder a), of de ongehuwde partner met wie die vreemdeling een duurzame relatie onderhoudt, en ten tijde van de gebeurtenissen die hebben geleid tot het besluit als bedoeld in artikel 5, lid 3, van richtlijn
2001/55 met die vreemdeling samenwoonde;
c)      het minderjarige, ongehuwde, al dan niet geadopteerde kind is van de vreemdeling, bedoeld onder a) of b).
3.      Voorschrift Vreemdelingen 2000
22.      In artikel 3.9a, lid 1, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000(9) zijn als vreemdelingen, bedoeld in artikel 3.1a, lid 1, aanhef en onder e), van Vreemdelingenbesluit 2000 aangewezen vreemdelingen die a) de Oekraïense nationaliteit hebben en die na 26 november 2021 Oekraïne zijn ontvlucht of die in de periode van 27 november 2021 tot en met 23 februari 2022 naar het grondgebied van de Europese Unie zijn gereisd; b) de Oekraïense nationaliteit hebben en kunnen aantonen dat zij in de periode vóór 27 november 2021 feitelijk al in Nederland verbleven, of c) beschikken over een op 23 februari 2022 geldige Oekraïense permanente verblijfsvergunning en ten aanzien van wie 1° aannemelijk is dat zij Oekraïne na 26 november 2021 hebben verlaten, en 2° niet is gebleken dat zij na 23 februari 2022 naar het land van herkomst zijn teruggekeerd.
23.      In artikel 3.9a, lid 2, is vastgesteld dat artikel 3.1a, lid 1, aanhef en onder b) tot en met d), van het Vreemdelingenbesluit
2000 van overeenkomstige toepassing is op familieleden van vreemdelingen als bedoeld in lid 1.
II.    Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
24.      In de verwijzingsbeslissing wordt het volgende feitenrelaas gegeven:
–        „De vreemdeling heeft de Chinese nationaliteit. Hij heeft verklaard dat hij van 2009 tot 2014 en van 2018 tot zijn vertrek in februari 2022 in Oekraïne heeft gewoond. De vreemdeling is op 5 mei 2012 gehuwd met een Oekraïense vrouw en zij hebben een zoon. De vreemdeling is op 7 maart 2022 samen met zijn vrouw en kind Nederland ingereisd [en] heeft op 13 april 2022 een asielverzoek ingediend [...]. Zijn vrouw en kind maken geen deel uit van deze procedure. Partijen [in het geding] zijn het erover eens dat de vreemdeling in aanmerking komt voor tijdelijke bescherming op grond van [richtlijn
2001/55], omdat de vreemdeling voor 24 februari 2022 met zijn Oekraïense vrouw en kind in Oekraïne verbleef. Hij is een gezinslid van een Oekraïense onderdaan, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder c, van het uitvoeringsbesluit [2022/382].”(10)
–        „Aanvankelijk was de minister gestart met de behandeling van het asielverzoek van de vreemdeling. De minister is er later achter gekomen dat de vreemdeling recht had op tijdelijke bescherming op grond van [richtlijn
2001/55]. De vreemdeling is op 19 september 2023 persoonlijk gehoord over zijn asielverzoek. Op diezelfde datum heeft de minister aan de vreemdeling meegedeeld dat het asielverzoek niet verder wordt behandeld, omdat de vreemdeling in aanmerking komt voor tijdelijke bescherming op grond van [richtlijn
2001/55].”(11)
25.      Wat het verloop van de procedure betreft, is in de verwijzingsbeslissing het volgende uiteengezet:
–        „De vreemdeling heeft bij brief van 16 januari 2024 de minister in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn asielverzoek van 13 april 2022. De minister heeft niet binnen twee weken een besluit genomen. Daarom heeft de vreemdeling bij de rechtbank [Den Haag (Nederland)] een beroep [...] ingesteld en de rechtbank verzocht om de minister op te dragen om alsnog binnen twee weken een besluit te nemen op straffe van een dwangsom van honderd euro per dag [vertraging].”(12)
–        „De rechtbank in eerste aanleg heeft overwogen dat in alle gevallen de termijn van 21 maanden, bedoeld in artikel 31, vijfde lid, van [richtlijn
2013/32,] aanvangt op het moment van het asielverzoek. [...] In dit geval zou dat volgens de rechtbank betekenen dat de minister in januari 2024 een besluit had moeten nemen op het asielverzoek van de vreemdeling. Dat is niet gebeurd, zodat de minister volgens de rechtbank niet tijdig heeft beslist op het asielverzoek. De rechtbank heeft de minister daarom opgedragen om binnen acht weken na haar uitspraak een besluit op de aanvraag bekend te maken. [...]”(13)
–        „De minister voert in hoger beroep [bij de Raad van State (Nederland)] aan dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan de verhouding tussen [richtlijn
2001/55] en [richtlijn
2013/32]. De minister wijst op de zelfstandige grondslag en het uitzonderlijke karakter van [richtlijn
2001/55] en op het feit dat deze richtlijn ten dienste staat van het [gemeenschappelijk Europees asielstelsel] (hierna: GEAS) in de zin dat het een hulpmiddel is om ervoor te zorgen dat het GEAS in geval van massale toestroom goed functioneert en niet instort. Volgens de minister volgt niet uit de tekst van de beslistermijnen in [richtlijn
2013/32] en ook niet uit de achterliggende gedachte van die richtlijn dat de regels over die beslistermijnen ook van toepassing zijn op de uitzonderlijke situatie die [richtlijn
2001/55] regelt. De minister neemt ook het standpunt in dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 17, tweede lid, van [richtlijn
2001/55] en de Nederlandse implementatie daarvan in artikel 43a van de [Vw] 2000. De minister betoogt dat uit de tekst van artikel 17, tweede lid, van [richtlijn
2001/55] volgt dat de behandeling van een asielverzoek kan worden voltooid, nadat de tijdelijke bescherming ten einde is gekomen. Dit is volgens de minister in lijn met de doelstelling van [richtlijn
2001/55].”(14)
26.      In die omstandigheden heeft de Raad van State het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)      Moet artikel 17, tweede lid, van [richtlijn
2001/55] aldus worden uitgelegd dat deze bepaling de bevoegdheid bevat voor lidstaten om de behandeling van een verzoek om internationale bescherming van een tijdelijk beschermde op te schorten gedurende de periode van tijdelijke bescherming?
2)      Moeten de beslistermijnen uit artikel 31 van [richtlijn 2013/32] zo worden uitgelegd dat deze termijnen, in het geval dat een verzoek om internationale bescherming is ingediend voor of tijdens de periode van tijdelijke bescherming door een begunstigde van [richtlijn 2001/55], pas aanvangen of pas verder gaan lopen na afloop van de periode van tijdelijke bescherming?”
III. Procedure bij het Hof
27.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 2 april 2025 ingekomen ter griffie van het Hof.
28.      UB, de Duitse, de Belgische, de Nederlandse en de Poolse regering, alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
29.      Het Hof heeft het niet noodzakelijk geacht om een terechtzitting te houden.
IV.    Beoordeling
A.      Voorafgaande opmerking
30.      Het Hof heeft zich onlangs in de zaak Framholm uitgesproken over het naast elkaar bestaan van de regelingen inzake tijdelijke bescherming en inzake internationale bescherming die van toepassing zijn op ontheemden uit Oekraïne.(15)
31.      In mijn conclusie in deze zaak(16) heb ik na een aantal conceptuele en terminologische verduidelijkingen over de verschillende soorten bescherming (tijdelijke, subsidiaire en internationale bescherming), het stelsel van tijdelijke bescherming van richtlijn
2001/55 met betrekking tot ontheemden na de invasie van Oekraïne geanalyseerd.(17)
32.      In het arrest Framholm heeft het Hof verklaard dat de artikelen 3, 17 en 19 van richtlijn
2001/55, gelezen in het licht van richtlijn
2011/95 en richtlijn
2013/32, „een lidstaat niet toestaan een verzoek om internationale bescherming, voor zover het strekt tot toekenning van de subsidiairebeschermingsstatus, af te wijzen op de enkele grond dat de verzoeker tijdelijke bescherming geniet krachtens richtlijn
2001/55”.(18)
B.      Nederlandse wetgeving en praktijken met betrekking tot tijdelijke bescherming
33.      De verwijzende rechter verstrekt de volgende informatie over de toepassing van richtlijn
2001/55 in Nederland:
–        Om in aanmerking te komen voor tijdelijke bescherming op grond van richtlijn
2001/55 moet de ontheemde persoon een verzoek om internationale bescherming indienen.(19)
–        De ontheemde moet zich bij een gemeente melden waar hij zal worden ingeschreven in het bevolkingsregister. Deze aanmelding wordt aangemerkt als een uiting van de wens om internationale bescherming te verkrijgen. Vanaf dit moment heeft de betrokken persoon rechtmatig verblijf in Nederland op grond van de Vw 2000.
–        De in het bevolkingsregister ingeschreven personen worden vervolgens in de gelegenheid gesteld om een afspraak te maken bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (Nederland), die aan de hand van de beschikbare documenten beoordeelt of deze personen daadwerkelijk onder richtlijn
2001/55 vallen. Daarbij dient de ontheemde een verzoek om internationale bescherming in door middel van ondertekening van een formulier. Daarna krijgt de ontheemde een bewijs van de status als tijdelijk beschermde.
–        De beslistermijn voor het verzoek om internationale bescherming wordt opgeschort voor de duur van de tijdelijke bescherming. Volgens de minister hoeft hij (de minister) dus pas een besluit op het verzoek om internationale bescherming te nemen nadat de tijdelijke bescherming eindigt.(20)
34.      Hoewel deze procedure door omstandigheden niet is gevolgd ten aanzien van UB, daar hij zijn verzoek heeft ingediend vanuit een opvangcentrum, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat dit niet relevant is en dat „[de minister] in geen enkel geval gehouden is om tijdens de periode van tijdelijke bescherming een besluit te nemen op asielverzoeken van personen van wie is vastgesteld dat zij in aanmerking komen voor tijdelijke bescherming”(21).
C.      Prejudiciële vragen
35.      In zijn verwijzingsbeslissing stelt de verwijzende rechter voorlopig vast(22) dat artikel 17, lid 2, van richtlijn
2001/55 aldus kan worden uitgelegd dat deze bepaling voor de lidstaten een mogelijkheid bevat om af te wijken van de beslistermijnen in artikel 31 van richtlijn
2013/32, wanneer een tijdelijk beschermde een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend.
36.      De verwijzende rechter twijfelt echter of deze uitlegging van het Unierecht juist is en wendt zich derhalve tot het Hof met de twee hierboven geformuleerde prejudiciële vragen, die samen kunnen worden beantwoord.
37.      Kort gezegd wenst de verwijzende rechter te vernemen of de lidstaten voor de duur van de aan een ontheemde verleende tijdelijke bescherming de behandeling van een door dezelfde persoon ingediend verzoek om internationale bescherming kunnen opschorten, zodat de termijn voor de beslissing op het verzoek om internationale bescherming pas aanvangt (of pas verder gaat lopen) na afloop van de periode van tijdelijke bescherming.
1.      Gevolgen van het arrest Framholm
38.      Voor de beantwoording van deze vragen moet, als premisse, worden uitgegaan van de volgende vaststellingen van het Hof in het arrest Framholm:
–        „[R]ichtlijn
2001/55 [moet] ervoor [...] zorgen dat derdelanders en staatlozen die tijdelijke bescherming genieten, daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om, na een passend onderzoek van hun individuele situatie, internationale bescherming te verkrijgen, en hun tegelijkertijd onmiddellijk een geringere mate van bescherming wordt geboden”.(23)
–        „Een dergelijke doelstelling pleit ervoor de artikelen 3, 17 en 19 van richtlijn
2001/55 aldus uit te leggen dat deze artikelen eraan in de weg staan dat de lidstaten ervan uitgaan dat een persoon die tijdelijke bescherming geniet, zolang die bescherming duurt, niet om [internationale] bescherming kan verzoeken.”(24)
–        „Wanneer een persoon voldoet aan de minimumnormen die in het Unierecht zijn vastgesteld om voor een van deze statussen in aanmerking te komen [...], moeten de lidstaten [...], behoudens de in deze richtlijn genoemde uitsluitingsgronden en de in richtlijn
2013/32 genoemde gronden voor niet-ontvankelijkheid van het verzoek, de gevraagde internationale bescherming verlenen zonder dat zij daarbij over een discretionaire bevoegdheid beschikken”.(25)
–        „[G]een enkele bepaling van richtlijn
2011/95 [stelt] dat het recht op [internationale] bescherming niet kan worden toegekend aan personen die tijdelijke bescherming genieten”.(26)
–        „Artikel 10, lid 2, van [richtlijn
2013/32] bepaalt dat het bij de verzoeken om internationale bescherming aan de bevoegde nationale autoriteit staat om eerst na te gaan of de verzoekers als vluchteling kunnen worden aangemerkt en zo niet, of zij voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen. Hieruit volgt [dat ...] een verzoek om internationale bescherming slechts als ongegrond kan worden afgewezen voor zover de bevoegde autoriteit tot de conclusie is gekomen dat noch de vluchtelingenstatus, noch de subsidiairebeschermingsstatus aan de verzoeker kon worden toegekend.”(27)
2.      Opschorting van de behandeling van verzoeken om internationale bescherming
39.      Anders dan in de zaak Framholm het geval was, weigeren de Nederlandse autoriteiten niet om verzoeken om internationale bescherming van personen die tijdelijke bescherming genieten te behandelen, maar schorten zij de behandeling van die verzoeken op totdat de tijdelijke bescherming is beëindigd.
40.      Mijns inziens is dit echter een louter formeel onderscheid. In materieel opzicht en in de praktijk komt de automatische opschorting voor de volledige duur van de tijdelijke bescherming neer op een weigering van de behandeling van het verzoek om internationale bescherming dat door een uit Oekraïne ontheemde persoon is ingediend.
41.      Richtlijn
2001/55 bevat geen enkele regel die toestaat (laat staan verplicht) dat de behandeling van verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend door personen die tijdelijke bescherming genieten, voor onbepaalde tijd wordt opgeschort.
42.      Uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn
2001/55 blijkt dat artikel 16 van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie voorzag in de mogelijkheid van „opschorting van de behandeling van het verzoek”.(28) In de definitieve tekst van artikel 17 van richtlijn
2001/55 werd deze vermelding echter geschrapt, onder andere omdat deze niet in overeenstemming was met het Verdrag van Genève van 1951 en omdat afbreuk zou worden gedaan aan de eenvormige toepassing van de richtlijn indien het aan de lidstaten zou worden overgelaten om de behandeling van verzoeken op te schorten.(29)
43.      Volgens de regeringen die in deze procedure hebben geïntervenieerd, heeft deze schrapping niets veranderd en hebben de lidstaten de bevoegdheid om verzoeken om internationale bescherming op te schorten voor de duur van de tijdelijke bescherming.
44.      Volgens de Commissie blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis echter dat de lidstaten geen overeenstemming konden bereiken „over het expliciet voorzien van een opschortingsmogelijkheid, noch over het expliciet verbieden van een dergelijke mogelijkheid. Er is derhalve een politiek compromis bereikt van functionele ambiguïteit van artikel 17, lid 2, van [de] richtlijn”.(30)
45.      Hoewel de verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn
2001/55 niet doorslaggevend is(31), vormt het feit dat de mogelijkheid tot opschorting van de behandeling van verzoeken om internationale bescherming in de definitieve tekst is weggelaten een aanwijzing dat de Uniewetgever zich uiteindelijk niet bij dat uitgangspunt heeft aangesloten. Om de rechtszekerheid van een eenvormige regeling in de hele Unie te waarborgen lijkt het stilzwijgen (of de ambiguïteit) over de toelaatbaarheid van de opschorting voor onbepaalde tijd van verzoeken om internationale bescherming juist de conclusie te rechtvaardigen dat een dergelijke opschorting verboden is. Temeer daar deze mogelijkheid, zoals zojuist aangegeven, is geschrapt met het oog op de eerbiediging van het Verdrag van Genève van 1951.
46.      De logica van richtlijn
2001/55 bestaat erin dat de lidstaten, in geval van een massale toestroom van ontheemden, de behandeling van verzoeken om internationale bescherming kunnen afstemmen op de werkelijke instroom van verzoeken en op hun beslissingscapaciteit. Richtlijn
2001/55 staat daarentegen niet toe dat alle procedures inzake internationale bescherming die zijn ingeleid naar aanleiding van verzoeken van personen die tijdelijke bescherming genieten, radicaal en voor onbepaalde tijd worden opgeschort.
47.      In mijn conclusie in de zaak Framholm heb ik erop gewezen dat de activering van het instrument voor tijdelijke bescherming niet mag leiden tot de instorting van de nationale asielstelsels, en wel in de volgende bewoordingen:
–        „[R]ichtlijn
2001/55 [verleent] de lidstaten bepaalde bevoegdheden om de toegang tot internationale bescherming te beperken in geval van massale toestroom van ontheemden. Hierbij wordt rekening gehouden met het effect dat deze factor kan hebben op het nationale asielstelsel. In artikel 2, onder a), wordt in de definitie van het begrip ‚tijdelijke bescherming’ verwezen naar de mogelijkheid dat wegens de toestroom van ontheemden ‚[...] het risico bestaat dat het asielsysteem deze toestroom niet kan verwerken zonder dat dit leidt tot met de goede werking ervan strijdige gevolgen [...]’.”(32)
–        „Het streven om de nationale asielstelsels niet te laten instorten bij het regelen van de tijdelijke bescherming voor personen die ontheemd zijn geraakt door de invasie van Oekraïne, kwam tot uiting in uitvoeringsbesluit
2022/382 en de daaropvolgende verlengingen. Het is terug te vinden in overweging 16 van uitvoeringsbesluit
2022/382(33), overweging 7 van uitvoeringsbesluit
2023/2409(34) en de overwegingen 7 en 8 van uitvoeringsbesluit
2024/1836.”(35) Hieraan moeten thans de overwegingen 9 en 10 van uitvoeringsbesluit
2025/1460 worden toegevoegd.
–        „De lidstaten beschikken dan ook over een zekere speelruimte om het tempo waarin zij verzoeken om internationale bescherming behandelen, aan te passen en zo te voorkomen dat hun nationale asielstelsels overbelast raken.”(36)
–        „Dit risico van overbelasting kan bij besluit van de Uniewetgever tijdelijke beperkingen van het recht op toegang tot internationale bescherming voor personen die tijdelijke bescherming genieten, rechtvaardigen. In een dergelijk geval zal het erom gaan de reactie af te stemmen op de reële mogelijkheden om het hoofd te bieden aan een uitzonderlijke situatie, die wordt veroorzaakt door de massale uittocht van ontheemden.”(37)
–        „Richtlijn
2001/55 maakt dus deel uit van het gemeenschappelijke stelsel voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming, dat reeds voorziet in de mogelijkheid om de betrokken beslissing uit te stellen wanneer ‚een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden’.”(38)
–        Mijns inziens staat „[h]et gemeenschappelijke stelsel inzake internationale bescherming [echter] niet toe dat een nationale regel in het algemeen vereist dat alle verzoeken om [internationale] bescherming van personen die tijdelijke bescherming genieten, niet-ontvankelijk worden verklaard.”(39)
48.      Mijns inziens kunnen deze overwegingen worden geëxtrapoleerd naar de onderhavige zaak. Zoals ik reeds heb uiteengezet, wordt in Nederland een praktijk gehanteerd die vergelijkbaar is met die welke in de zaak Framholm is geanalyseerd.
Zelfs indien de Nederlandse autoriteiten de verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend door personen die in aanmerking komen voor tijdelijke bescherming, niet niet-ontvankelijk verklaren, onderwerpen zij deze verzoeken aan een regeling van automatische opschorting voor onbepaalde tijd, waardoor de verzoekers gedurende een periode die zeer lang kan duren, elke mogelijkheid wordt ontnomen om toegang te krijgen tot internationale bescherming.(40)
49.      Naar mijn mening is deze onbepaalde opschorting, zonder begrenzing in de tijd en zonder enig verband met de specifieke gevolgen die dit kan hebben voor de werking van het asielstelsel in elke lidstaat, niet in overeenstemming met richtlijn
2001/55.
50.      Natuurlijk kan niet worden uitgesloten dat lidstaten de behandeling van sommige verzoeken om internationale bescherming opschorten indien deze behandeling, zoals reeds aangegeven, tot de instorting van nationale asielstelsels leidt. Dit is de onderliggende premisse van richtlijn
2001/55. Diezelfde premisse is echter onverenigbaar met de automatische, algemene opschorting voor onbepaalde tijd van alle verzoeken, ongeacht de gevolgen ervan voor de instorting van het stelsel. Dit gebeurt wanneer de tijdelijke bescherming met zich meebrengt dat procedures inzake internationale bescherming zonder meer worden opgeschort.
51.      Bovendien koppelt de Nederlandse regering de opschorting van de behandeling van verzoeken om internationale bescherming niet aan het risico van instorting van het stelsel. Volgens deze regering maakt de Nederlandse wetgeving het mogelijk om tijdens de periode van tijdelijke bescherming een beslissing te nemen op dergelijke verzoeken en is het dus mogelijk om een deel van de verzoeken reeds tijdens die periode te behandelen.(41)
52.      De zogenoemde „gespreide behandeling” van verzoeken om internationale bescherming, waarnaar de Nederlandse regering verwijst, zou het mogelijk maken om het tempo van de behandeling van dergelijke verzoeken af te stemmen op de reële capaciteiten van het stelsel en tegelijk het recht van ontheemden te eerbiedigen om hun situatie te laten beoordelen, wanneer zij daarvoor in aanmerking komen.
53.      De onbepaalde en automatische opschorting is evenmin in overeenstemming met het criterium dat ten grondslag ligt aan de regeling van richtlijn
2013/32.
54.      Artikel 31, lid 3, onder b), van richtlijn
2013/32 staat toe dat de behandeling van verzoeken om internationale bescherming wordt uitgesteld wanneer er sprake is van gelijktijdige verzoeken van „een groot aantal onderdanen van derde landen [...], waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden”. Artikel 31, lid 5, van richtlijn
2013/32 bepaalt evenwel dat
„[d]e lidstaten [...] de behandelingsprocedure in elk geval [afronden] uiterlijk binnen een termijn van 21 maanden na de indiening van het verzoek”.
55.      Het stelsel van internationale bescherming in de Unie biedt de lidstaten dus speelruimte om de behandelingsperiode te verlengen tot 21 maanden, maar in geen geval om de behandeling voor onbepaalde tijd op te schorten.
56.      Ter ondersteuning van de mogelijkheid om de behandeling van verzoeken om internationale bescherming vrijelijk op te schorten, voert de Poolse regering(42) artikel 3, lid 3, van richtlijn
2013/33/EU(43) aan, volgens hetwelk gevallen waarin de bepalingen van richtlijn
2001/55 worden toegepast, zijn uitgesloten van de werkingssfeer ervan.
57.      In de conclusie in de zaak Framholm heb ik de gelegenheid gehad om mij over dit argument te buigen en heb ik uitgelegd dat „[d]eze uitsluiting [...], a contrario sensu, aldus [kan] worden uitgelegd dat het ontbreken van een dergelijke bepaling in richtlijn 2013/32 inhoudt dat deze richtlijn van toepassing is in gevallen waarin sprake is van tijdelijke bescherming op grond van richtlijn 2001/55”.(44)
58.      In diezelfde conclusie heb ik uiteengezet dat „[d]e analyse van de door richtlijn
2001/55 en richtlijn
2013/33 bestreken materiële gebieden met betrekking tot de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken, [het volgende] bevestigt [...]:
–        richtlijn
2013/33, die een aanvulling vormt op richtlijn
2011/95 en richtlijn 2013/32, ziet op de individuele situaties van personen die om internationale bescherming verzoeken, teneinde hun ‚opvangvoorzieningen’ [zoals gedefinieerd in artikel 2, onder f), van richtlijn
2013/33] te bieden terwijl hun verzoek wordt behandeld. Richtlijn
2001/55 ziet daarentegen op situaties van massale toestroom van ontheemden;
–        het verschil in de aanduiding van de begunstigde sluit overlappingen niet uit: een persoon die deel uitmaakt van een massale toestroom van ontheemden als gevolg van oorlog kan voldoen aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een van de vormen van internationale bescherming;
–        relevant is dat het gelet op de gelijkwaardigheid tussen de inhoud en de reikwijdte van de bescherming uit hoofde van richtlijn 2001/55 en de opvangvoorzieningen van richtlijn 2013/33 logisch is dat laatstgenoemde richtlijn voorziet in de niet-toepassing ervan wanneer er reeds een ander bijstandsstelsel van kracht is.”(45)
59.      Dezelfde logica verklaart waarom artikel 19, lid 1, van richtlijn
2001/55 de lidstaten de bevoegdheid verleent om te bepalen dat gebruikmaking van de tijdelijke bescherming en het genot van de status van asielzoeker tijdens de behandeling van het verzoek niet kunnen worden gecombineerd.
60.      Bovendien zijn de waarborgen van richtlijn
2013/32 van kracht gebleven in de uitzonderlijke situaties als bedoeld in artikel 78, lid 3, VWEU waaraan besluit (EU)
2015/1523(46) en besluit (EU)
2015/1601(47) het hoofd hebben geboden.(48) Mijns inziens zijn er geen redenen die rechtvaardigen dat personen die om internationale bescherming verzoeken anders zouden moeten worden behandeld in een even uitzonderlijke situatie, zoals die ten gevolge van de ontheemding die is veroorzaakt door de oorlog in Oekraïne.
61.      Tot slot zij eraan herinnerd dat artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) het recht op asiel tot grondrecht verheft: deze bepaling garandeert het „effectieve genot
[...] van het [...] recht om [...] asiel aan te vragen”(49) in de lidstaten.
62.      Zo heeft het Hof benadrukt: „Hoewel het doen en het indienen van een verzoek om internationale bescherming [...] achtereenvolgende en afzonderlijke stappen vormen [...], bestaat er een nauw verband tussen deze handelingen, aangezien zij beogen te zorgen voor de daadwerkelijke toegang tot de procedure die de behandeling van een verzoek om internationale bescherming mogelijk maakt, alsmede voor de doeltreffendheid van artikel 18 van het Handvest.”(50)
63.      De doeltreffendheid van het recht om asiel aan te vragen staat diametraal tegenover de opschorting voor onbepaalde tijd van de behandeling van asielverzoeken. Deze tekortkoming wordt niet verholpen door de omstandigheid dat de minister in een later stadium op deze verzoeken beslist(51), indien de behandeling van die verzoeken plaatsvindt nadat mogelijkerwijs jaren zijn verstreken sinds de ontheemde heeft verzocht om toekenning van de internationale beschermingsstatus. Zoals ik reeds heb aangegeven,
wordt de doeltreffendheid van het grondrecht om asiel aan te vragen onder deze omstandigheden niet gewaarborgd.
64.      Artikel 17, lid 1, van richtlijn
2001/55 bepaalt dat personen die tijdelijke bescherming genieten „te allen tijde een asielaanvraag [moeten] kunnen indienen”. Met het oog op de eerbiediging van de uitoefening van een grondrecht vereist deze bepaling impliciet dat het verzoek wordt behandeld door de bevoegde autoriteit, die de omstandigheden van de ontheemde beoordeelt.(52) Dat het recht om een verzoek in te dienen wordt erkend terwijl de behandeling van het verzoek daarna jarenlang wordt uitgesteld, is niet in overeenstemming met deze bepaling en, a fortiori, met de wezenlijke inhoud van het in artikel 18 van het Handvest neergelegde grondrecht.
65.      Krachtens artikel 52, lid 1, van het Handvest moeten „[b]eperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden [...] bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen”.
66.      Uit de verwijzingsbeslissing lijkt te kunnen worden afgeleid dat de automatische opschorting van de behandeling van verzoeken om internationale bescherming in deze gevallen in werkelijkheid niet zozeer voortvloeit uit een besluit van de wetgever, maar uit een praktijk van de minister. In dat geval is niet voldaan aan het vereiste dat beperkingen op de uitoefening van grondrechten bij wet worden gesteld.
67.      In dit verband vind ik de stelling dat de ontheemde persoon volgens artikel 19, lid 2, van richtlijn
2001/55 tijdelijke bescherming geniet, ook al wordt hem geen internationale bescherming toegekend, niet overtuigend.(53) Zoals het Hof in punt 82 van het arrest Kaduna(54) heeft geoordeeld, verleent de tijdelijke bescherming aan de begunstigden ervan minder ver
gaande rechten dan die welke voortvloeien uit het verlenen van internationale bescherming.
68.      Een uitlegging die strookt met het belang van het grondrecht op asiel, brengt mij daarentegen tot de conclusie dat personen die tijdelijke bescherming genieten, het recht hebben om hun verzoek om internationale bescherming gedurende de periode van tijdelijke bescherming te laten behandelen, ook al gebeurt dit in een tempo dat wordt bepaald door de inherente beperkingen van het stelsel.
V.      Conclusie
69.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Raad van State te beantwoorden als volgt:
„Artikel 17, lid 2, van richtlijn
2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen, en artikel 31 van richtlijn
2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij voor de lidstaten niet de bevoegdheid bevatten om de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat is ingediend door een persoon die tijdelijke bescherming geniet, automatisch en voor onbepaalde tijd op te schorten voor de duur van de tijdelijke bescherming, zodat de termijn voor de beslissing op het verzoek om internationale bescherming pas aanvangt of pas verder gaat lopen na afloop van de periode van tijdelijke bescherming.”
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Richtlijn van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (PB 2001, L 212, blz. 12).
3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).
4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60, met rectificatie in PB 2015, L 29, blz. 18).
5      Te weten de minister van Asiel en Migratie (Nederland)
(hierna: „minister”).
6      Uitvoeringsbesluit van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van richtlijn
[2001/55], en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan (PB 2022, L 71, blz. 1). Uitvoeringsbesluit 2022/382 gold gedurende een initiële periode van één jaar, tot en met 4 maart 2023, en werd vervolgens verlengd tot en met 4 maart 2024. Bij uitvoeringsbesluit (EU)
2023/2409 van de Raad van 19 oktober 2023 tot verlenging van de tijdelijke bescherming zoals ingevoerd bij uitvoeringsbesluit [2022/382] (PB L, 2023/2409) heeft de Raad de tijdelijke bescherming verlengd tot en met 4 maart 2025. Deze periode is nogmaals verlengd tot en met 4 maart 2026 bij uitvoeringsbesluit (EU)
2024/1836 van de Raad van 25 juni 2024 tot verlenging van de tijdelijke bescherming zoals ingevoerd bij uitvoeringsbesluit [2022/382] (PB L, 2024/1836). Uitvoeringsbesluit (EU)
2025/1460 van de Raad van 15 juli 2025 tot verlenging van de tijdelijke bescherming die is ingevoerd bij uitvoeringsbesluit [2022/382] (PB L, 2025/1460) voorziet in een nieuwe verlenging van de tijdelijke bescherming tot en met 4 maart 2027.
7      Vreemdelingenwet 2000 van 23 november 2000 (Stb. 2000, 495; hierna: „Vw 2000”).
8      Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Stb. 2000, 497; hierna: „Vreemdelingenbesluit
2000”).
9      Voorschrift Vreemdelingen 2000 van 18 december 2000 (Stcrt. 2001, 10).
10      Punt 2.1 van de verwijzingsbeslissing.
11      Punt 2.2 van de verwijzingsbeslissing.
12      Punt 3.1 van de verwijzingsbeslissing.
13      Punt 3.2 van de verwijzingsbeslissing.
14      Punt 3.3 van de verwijzingsbeslissing.
15      Arrest van 20 november 2025 (C‑195/25, EU:C:2025:904; hierna: „arrest Framholm”).
16      EU:C:2025:700 (hierna: „conclusie in de zaak Framholm”).
17      Punten 29‑38 van de conclusie in de zaak Framholm. Ik volsta met een verwijzing naar deze punten, zonder de inhoud ervan hier te herhalen.
18      Arrest Framholm, dictum, punt 1.
19      Punt 4.3 van de verwijzingsbeslissing. In dit punt vermeldt de verwijzende rechter een brief van de minister van 30 maart 2022 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, met aanvullende toelichtingen over de uitlegging van de omzettingswet. De Nederlandse regering wijst er in punt 11 van haar schriftelijke opmerkingen op dat de Nederlandse wetgever ervoor heeft gekozen om het indienen van een verzoek om internationale bescherming als voorwaarde te stellen voor de verkrijging van tijdelijke bescherming.
20      Punt 4.3 van de verwijzingsbeslissing.
21      Punt 4.4 van de verwijzingsbeslissing.
22      Punt 12.1 van de verwijzingsbeslissing.
23      Arrest Framholm, punt 48. Cursivering van mij.
24      Ibidem, punt 49.
25      Ibidem, punt 54. Cursivering van mij.
26      Ibidem, punt 55.
27      Ibidem, punt 57.
28      COM(2000) 303 definitief (PB 2000, C 311 E, blz. 251).
29      Dit kan worden opgemaakt uit het document dat de Groep „Asiel” op 2 oktober 2000 heeft goedgekeurd en dat beschikbaar is op https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11650‑2000-INIT/nl/pdf. In voetnoot 1 bij lid 2 wordt de discussie over de mogelijkheid tot opschorting van de behandeling van asielverzoeken beschreven.
30      Punt 27 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.
31      In de verwijzingsbeslissing (punt 11.7.4) verklaart de verwijzende rechter dat hij uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn
2001/55 niet met zekerheid kan afleiden of de lidstaten formeel hebben beoogd om wel of geen opschortingsmogelijkheid op te nemen.
32      Conclusie in de zaak Framholm, punt 73.
33      „[...] De invoering van tijdelijke bescherming zal naar verwachting [...] de betrokken lidstaten ten goede komen, aangezien de rechten waarmee tijdelijke bescherming gepaard gaat, het voor die ontheemden minder noodzakelijk maken onmiddellijk om internationale bescherming te verzoeken[, waardoor] [...] het risico [kan] worden beperkt dat hun asielstelsels overbelast raken”. Cursivering van mij.
34      „[...] De verlenging van de tijdelijke bescherming zal er ook toe bijdragen dat de asielstelsels van de lidstaten niet worden overspoeld door een aanzienlijke toename van het aantal verzoeken om internationale bescherming dat kan worden ingediend door personen die tijdelijke bescherming genieten tot en met 4 maart 2024, indien de tijdelijke bescherming tegen die tijd zou worden stopgezet, of door personen die de oorlog in Oekraïne ontvluchten en na die datum en vóór 4 maart 2025 in de Unie aankomen.”
35      Conclusie in de zaak Framholm, punt 74.
36      Ibidem, punt 75.
37      Ibidem, punt 76.
38      Ibidem, punt 77, onder verwijzing naar het arrest van 8 mei 2025, Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, punt 32).
39      Ibidem, punt 78. In de punten 79 en 80 van die conclusie heb ik in herinnering gebracht hoe artikel 33 van verordening (EU)
nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31), met betrekking tot situaties die worden gekenmerkt door de aankomst van een buitengewoon groot aantal derdelanders die internationale bescherming wensen, „een mechanisme [invoert] voor vroegtijdige waarschuwing, paraatheid en crisisbeheersing, waarbij met name wordt beoogd om te vermijden dat de toepassing van die verordening in gevaar kan komen door een kennelijk risico van bijzondere druk op het asielstelsel van een lidstaat” (punt 79 van de conclusie in de zaak Framholm). „Ook in deze gevallen heeft de Uniewetgever niet toegestaan dat de lidstaten op eigen houtje beslissen dat verzoeken om internationale bescherming automatisch niet-ontvankelijk zijn” (punt 80 van dezelfde conclusie).
40      De verwijzende rechter beschrijft (in punt 11.4.1 van de verwijzingsbeslissing) hoe deze periode als gevolg van de opeenvolgende uitvoeringsbesluiten van de Raad uiteindelijk vier jaar zou kunnen duren, tot en met 4 maart 2026. Daaraan moet het bijkomende jaar worden toegevoegd waarin uitvoeringsbesluit
2025/1460 (dat dateert van na de verwijzingsbeslissing) voorziet, tot en met 4 maart 2027.
41      Punt 15 van de schriftelijke opmerkingen van de Nederlandse regering.
42      Schriftelijke opmerkingen van de Poolse regering, punt 14.
43      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96). Volgens artikel 3, lid 3, is „[d]eze richtlijn [...] niet van toepassing wanneer de bepalingen van richtlijn [2001/55] [...] toegepast worden”. Artikel 3, lid 3, van de vorige richtlijn, te weten richtlijn
2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31, blz. 18), had dezelfde strekking.
44      Conclusie in de zaak Framholm, punt 67.
45      Ibidem, punt 68.
46      Besluit van de Raad van 14 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland (PB 2015, L 239, blz. 146).
47      Besluit van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland (PB 2015, L 248, blz. 80).
48      Overwegingen 31 en 36, respectievelijk.
49      Arrest van 22 juni 2023, Commissie/Hongarije (Intentieverklaring vóór een asielaanvraag) (C‑823/21, EU:C:2023:504, punt 52). Cursivering van mij. In het arrest Framholm wordt de doeltreffendheid van het recht en de overeenkomstige verplichting van de lidstaten onderstreept: „[w]anneer een persoon voldoet aan de minimumnormen die in het Unierecht zijn vastgesteld om voor een van deze statussen in aanmerking te komen [...], moeten de lidstaten [...], behoudens de in [richtlijn
2002/55] genoemde uitsluitingsgronden en de in richtlijn
2013/32 genoemde gronden voor niet-ontvankelijkheid van het verzoek, de gevraagde internationale bescherming verlenen zonder dat zij daarbij over een discretionaire bevoegdheid beschikken” (punt 54).
50      Arrest van 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba e.a. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punt 62), onder verwijzing naar het arrest van 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punt 93).
51      Punt 12.1 van de verwijzingsbeslissing.
52      Zie in die zin punt 11.4.2 van de verwijzingsbeslissing.
53      Punt 17 van de schriftelijke opmerkingen van de Duitse regering.
54      Arrest van 19 december 2024 (C‑244/24 en C‑290/24, EU:C:2024:1038). De verwijzende rechter haalt dit arrest aan in de punten 11.3, 11.4.6, 11.5 en 11.6 van de verwijzingsbeslissing.