61988J0370
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-370/88 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação de processo
Andrew Marshall é um súbdito britânico residente na Escócia. E proprietário de um barco de pesca, matriculado no Reino Unido, com o qual opera a partir de um porto escocês.
Em 20 de Setembro de 1986, esse barco foi inspeccionado nas águas adjacentes à costa escocesa. A bordo encontrava-se uma rede de pesca do tipo «malha laminada de fio simples», cuja detenção é proibida nos termos do decreto do Secretary of State for Scotland de 14 de Janeiro de 1986 — The Inshore Fishing (Prohibition of Carriage of Monofilament Gill Nets) (Scotland) Order 1986, SI 1986/60 (a seguir «decreto»). A proibição de detenção das redes em causa diz apenas respeito aos barcos de pesca britânicos que naveguem nas águas adjacentes à costa escocesa dentro de um limite de seis milhas calculado a partir da linha costeira.
Este decreto foi aprovado nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 19.o do Regulamento (CEE) n.o 171/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que prevê certas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca (JO L 24, p. 14; EE 04 F2 p. 69).
Nos termos destas disposições:
«2.
Os Estados-membros são autorizados a fixar as condições ou as regras de caracter puramente local, aplicáveis unicamente aos pescadores nacionais, que tenham por objectivo limitar as apanhas através de medidas técnicas que completem as definidas nos regulamentos comunitários, desde que essas medidas sejam compatíveis com o direito comunitário e conformes à política comum da pesca.
3.
Antes de adoptar as medidas referidas nos n.os 1 e 2, o Estado-membro em questão obterá o acordo da Comissão sobre a verificação de que essas medidas estão em conformidade com um ou outro dos referidos números.
A Comissão tomará uma decisão fundamentada no prazo de três meses a contar da data da apresentação de um pedido nos termos do primeiro parágrafo.»
Por decisão de 1 de Agosto de 1985, a Comissão deu o seu acordo às medidas que o Secretary of State for Scotland se propunha adoptar.
Demandado perante o Sheriff Court de Stranraer, Andrew Marshall alegou designadamente que o decreto era ilegal pelo facto de discriminar os pescadores escoceses em relação aos outros pescadores da Comunidade. O Sheriff aceitou esta argumentação e considerou improcedente a acção intentada contra Andrew Marshall.
Interposto recurso pelo Ministério Público, o processo subiu ao High Court of Justiciary.
Perante este tribunal, o Ministério Público alegou que o decreto não implicava qualquer discriminação do ponto de vista do Tratado, dado que se aplica aos barcos de pesca que arvoram o pavilhão britânico e não aos barcos de pesca de outros Estados-membros. Além disso, o decreto cabe no âmbito da competência dos Estados-membros, reconhecido pelo artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83 do Conselho, dado que a proibição apenas diz respeito aos barcos britânicos e só é aplicável nas águas adjacentes à costa escocesa.
O Ministério Público alegou, por outro lado, que o decreto respeitava o princípio da proporcionalidade, uma vez que as redes em questão são principalmente utilizadas para a pesca ilegal do salmão e só raramente para a captura de outras espécies de peixe.
Andrew Marshall defendeu, ao invés, que o decreto estabelecia uma discriminação em desfavor dos pescadores britânicos, e mais concretamente dos pescadores escoceses, relativamente aos outros pescadores comunitários. Antes de mais, só aos pescadores britânicos é proibido o transporte de redes com malha laminada de fio simples nas águas adjacentes à costa escocesa. E depois, a discriminação afecta mais especialmente os pescadores que operam a partir de portos escoceses, dado que os seus barcos não podem transportar aquelas redes para atravessar a zona marítima em redor do respectivo porto de matrícula, enquanto os pescadores dos outros Estados-membros, bem como os pescadores britânicos que não operam a partir de um porto escocês, podem ter a bordo dos seus barcos as redes em causa ao deixarem o porto de matrícula e utilizá-las fora das águas adjacentes à costa escocesa.
Por outro lado, segundo Andrew Marshall, o decreto viola o princípio da proporcionalidade, na medida em que proíbe o transporte de redes para toda e qualquer finalidade, quando o objectivo desta regulamentação é apenas o de prevenir a captura ilegal do salmão, pelo que bastava assim proibir a utilização deste tipo de redes. Deste modo, o decreto constitui igualmente uma violação ilícita do direito de exercer livremente uma actividade profissional.
Por último, o decreto é ilegal porque, por um lado, está viciado de excesso de poder no plano interno e, por outro, foi adoptado com base no artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83, ele próprio ilegal, na medida em que autoriza os Estados-membros a adoptar medidas incompatíveis com os prinr cípios fundamentais do Tratado.
Tendo ení conta que o litígio implica uma apreciação da interpretação e da validade da regulamentação comunitária em causa, o High Court of Justiciary decidiu, por decisão de 23 de Novembro de 1988, e nos termos do artigo 177.o do Tratado, suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões:
«1)
O artigo 7.o ou o artigo 40.o, n.o 3, do Tratado CEE, ou qualquer outra disposição do direito comunitário impedem um Estado-membro de adoptar, com aprovação prévia e válida da Comissão, uma medida que proíbe o transporte num barco de pesca registado nesse Estado-membro, enquanto esse barco se encontrar numa zona das águas costeiras desse Estado-membro adjacente a uma parte do seu litoral, de uma rede de pesca de um determinado tipo e fabrico, cuja utilização não é proibida pela legislação comunitária? A ser assim, em que circunstâncias?
2)
a)
O artigo 19.o do Regulamento (CEE) n.o 171/83 do Conselho é válido segundo o direito comunitário?
b)
Em caso afirmativo, uma medida como a descrita na questão 1) inclui-se no âmbito do artigo 19.o?»
A decisão da High Court of Justiciary deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Dezembro de 1988.
Nos termos do artigo 20. do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas em 20 de Março de 1989 pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Oliver, membro do seu Serviço Jurídico, em 7 de Abril de 1989 pelo Governo do Reino Unido, representado por J. E. Collins, Treasury Solicitor, e em 20 de Abril de 1989 pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por M. Sims-Robertson, membro do seu Serviço Jurídico.
O Tribunal de Justiça, com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, decidiu dar início à fase oral sem instrução.
O Tribunal de Justiça decidiu em 14 de Março de 1990, nos termos do artigo 95.o, n.os 1 e 2, do Regulamento Processual, deferir o processo à Quinta Secção.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
Quanto à compatibilidade de uma medida nacional como o decreto em questão com os princípios fundamentais do Tratado
Nas suas observações relativas à primeira questão, o Reino Unido analisa a compatibilidade de uma medida nacional como o decreto com o artigo 7.o e o artigo 40.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado, com o princípio da proporcionalidade e com o direito dos pescadores a exercerem livremente uma actividade profissional.
No que respeita ao artigo 7o do Tratado, o Reino Unido começa por recordar que a proibição de discriminação em razão da nacionalidade consagrada nesta disposição não é violada pelo facto de um Estado-membro adoptar medidas dirigidas às pessoas ou às empresas que operam no seu território, que não sejam aplicadas por outros Estados-membros, mesmo que essas medidas coloquem em desvantagem as pessoas ou as empresas nesse Estado-membro em relação às que residem ou têm a sede noutros Estados-membros. No caso em apreço, o decreto não implica qualquer discriminação dos barcos de pesca dos outros Estados-membros, dado que a medida apenas se aplica aos barcos de pesca britânicos.
Além disso, o facto de o decreto estabelecer um regime mais gravoso para os pescadores que operam a partir de portos escoceses, relativamente aos que o fazem a partir de outros portos britânicos, não pode constituir uma discriminação proibida pelo artigo 7o do Tratado, na medida em que apenas se trata de desigualdades no interior do Estado-membro em causa.
Por último, mesmo que os pescadores britânicos fossem efectivamente colocados em desvantagem em relação aos pescadores de outros Estados-membros, tal apenas constituiria um exemplo de «discriminação invertida» que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não viola o artigo 7o do Tratado.
Relativamente ao n.o 3, segundo parágrafo, do artigo 40.o do Tratado, o Reino Unido entende que a proibição de discriminação contida nesta disposição diz apenas respeito às medidas comunitárias adoptadas no âmbito de uma organização comum de mercado ou a medidas nacionais destinadas a dar cumprimento à regulamentação comunitária. Em consequência, o n.o 3 do artigo 40.o não é aplicável a uma medida nacional como o decreto em causa, que se destina a completar as medidas técnicas comunitárias relativas à conservação dos recursos da pesca.
Por outro lado, mesmo supondo que o n.o 3 do artigo 40.o do Tratado fosse aplicável a uma medida nacional como a contida no decreto, o Reino Unido entende que o facto de proibir aos pescadores nacionais a realização de determinadas actividades piscatórias no interior de uma determinada zona não constitui uma discriminação de uma categoria de produtores: abrange apenas as actividades que sejam exercidas no interior de uma parte do território nacional, no caso em apreço, as águas adjacentes à costa escocesa.
Por último, o tratamento diferenciado dos pescadores não pode ser visto como arbitrário, dado que o decreto se baseia na necessidade de combater a pesca ilegal do salmão nas águas adjacentes à costa escocesa.
No que respeita ao princípio da proporcionalidade, o Reino Unido observa que a proibição de possuir redes de malha laminada de fio simples não viola este princípio, dado que essas redes só raramente são utilizadas para fins legais, isto é, para pescar outras espécies que não o salmão. Por outro lado, é mais fácil proibir a posse de tais redes do que provar que estas foram utilizadas para fins ilegais.
Por último, o Reino Unido considera que o decreto não constitui uma violação inadmissível do direito dos pescadores a exercerem livremente uma actividade profissional. Por um lado, as eventuais restrições ao direito de pesca justificam-se, no interesse geral, a fim de prevenir a pesca ilegal do salmão. Por outro lado, não põem em causa a essência do direito de pescar, dado que a liberdade de pesca é mantida caso se utilizem redes que não sejam proibidas.
A Comissão considera que o decreto é compatível com os artigos 7o e 40.o, n.o 3, do Tratado. De facto, as disposições do decreto não constituem uma discriminação dos pescadores de outros Estados-membros, já que se aplicam exclusivamente aos barcos que arvorem pavilhão britânico numa zona marítima que, nos termos do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca (JÕ L 24, p. 1 ; EE 04 F2 p. 56), é reservada a determinados barcos do Estado banhado por essas águas.
Quanto à validade do artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83
O Reino Unido considera que o artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83 é válido, na medida em que se limita em reconhecer aos Estados-membros o direito de adoptarem medidas nacionais, aplicáveis unicamente aos pescadores nacionais, que regulamentem as regras comunitárias e que sejam compatíveis com a política comum da pesca.
A este respeito, deve notar-se que foram concedidos aos Estados-membros poderes para regular determinados domínios da pesca, pelo simples facto de o direito comunitário não regulamentar a matéria de forma exaustiva. Os Estados-membros, designadamente, são competentes para adoptar medidas de conservação nas respectivas águas costeiras, dado que podem, nos termos do artigo 6.o do Regulamento n.o 170/83 do Conselho, limitar o exercício da pesca nessas águas aos seus próprios nacionais e aos de outros Estados-membros que detenham direitos históricos sobre essas águas. Por outro lado, o Reino Unido, ao invocar o acórdão de 16 de Junho de 1987, Romkes (53/86, Colect., p. 2691), considera que os Estados-membros têm o direito de adoptar, relativamente aos seus próprios nacionais, numa matéria abrangida por uma organização comum de mercado, medidas mais estritas do que as aprovadas pela Comunidade, desde que compatíveis com as regras comunitárias.
A Comissão considera igualmente que o artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83 é válido por ser compatível com os artigos 7o e 40.o, n.o 3, do Tratado. Acrescenta ser normal que as medidas nacionais referidas nesta disposição se restrinjam aos barcos matriculados no Estado-membro em questão, dado este ser responsável em primeiro lugar pela actividade desses barcos. Por outro lado, a competência reconhecida aos Estados-membros para adoptarem medidas puramente locais justifica-se pelo facto de o artigo 6.o do Regulamento n.o 170/83 do Conselho reservar, apenas com os limites resultantes das relações de «vizinhança», a zona das doze milhas a determinados barcos do Estado ribeirinho.
O Conselho considera, igualmente, que não existe qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83. Em seu entender, o facto de conceder aos Estados-membros o poder de adoptarem medidas destinadas a garantir a conservação e a gestão dos recursos da pesca, condicionando embora essas medidas a uma autorização prévia da Comissão, pode ser visto como um sistema no qual a Comunidade detém a competência para aprovar as medidas, optando no entanto por não a exercer, dado que as medidas a adoptar regulamentam situações puramente locais e são apenas aplicáveis aos nacionais do Estado-membro em questão. Esta competência reconhecida aos Estados-membros é conforme aos princípios formulados pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 5 de Maio de 1981, Comissão/Reino Unido, n.os 17 e 22 (804/79, Recueil, p. 1045). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça reconheceu que «a competência para adoptar ... medidas destinadas à conservação dos recursos de pesca cabe totalmente e a título definitivo à Comunidade». No entanto, o Tribunal de Justiça considerou que os Estados-membros podem «modificar eventualmente medidas de conservação existentes em função da evolução dos dados de natureza biológica e técnica relevantes na matéria», desde que essas alterações tenham alcance limitado e não impliquem uma nova política de conservação dos recursos da pesca.
O Conselho acrescenta que a adopção de medidas nacionais se justifica perfeitamente do ponto de vista da questão de fundo. Em primeiro lugar, a reprodução das unidades populacionais (stocks) de peixes pode variar de uma zona biológica para outra, de modo que pode verificar-se ser necesssário adoptar disposições de natureza puramente local. Além disso, a aplicação de disposições mais rigorosas aos pescadores nacionais pode justificar-se a fim de garantir, no interesse comum, um rendimento óptimo das actividades piscatórias e, deste modo, a estabilidade do mercado.
O Conselho observa ainda que a possibilidade de os Estados-membros adoptarem medidas nacionais se explica pelo facto de os Estados terem mantido a competência para limitar o acesso às respectivas águas territoriais, cabendo-lhes determinar a utilização das quotas que lhes foram atribuídas a nível comunitário. No entanto, esta competência apenas se pode inscrever no quadro de uma colaboração com a Comissão. A este respeito, o Conselho recorda que a Comissão se encontra plenamente associada ao processo legislativo de adopção de medidas nacionais, dado que lhe compete verificar a respectiva conformidade com os critérios enunciados no n.o 2 do artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83 e garantir a sua compatibilidade com a política comum da pesca.
O Conselho reconhece que tais medidas nacionais podem ter por efeito sujeitar os pescadores de um Estado-membro a medidas mais rigorosas do que as aplicáveis aos pescadores de outros Estados-membros. Tal efeito não pode, no entanto, ser considerado discriminatório quando as medidas sejam aplicadas uniformemente a todos os pescadores nacionais do Estado-membro em questão.
Quanto ao âmbito de aplicação do artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83
O Reino Unido considera que o decreto se enquadra no âmbito do artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83, dado que satisfaz as condições impostas por esta disposição. Em primeiro lugar, o decreto tem um âmbito de aplicação territorial estritamente local, dado que apenas se aplica numa parte das águas britânicas. Por outro lado, o decreto apenas diz respeito aos pescadores nacionais, uma vez que só se aplica aos barcos de pesca que arvoram pavilhão britânico. Por último, a proibição de transportar uma rede constitui uma medida técnica, já que se trata apenas de impedir a utilização de um tipo específico de rede.
A Comissão considera igualmente que o decreto se insere no âmbito do artigo 19.o do Regulamento n.o 171/83. Salienta, a este respeito, que uma medida aplicável à zona costeira de seis milhas ao longo de toda a costa escocesa constitui uma medida puramente local, se for considerada no contexto global da Comunidade. Por outro lado, o decreto é conforme à política comum da pesca, dado que se destina a garantir a conservação das unidades populacionais (stocks) de salmão.
R. Joliét
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: inglês.