ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
4 octobre 2007 (*)
«Structures agricoles – Régimes d’aides communautaires – Article 7, paragraphe 6, du règlement (CEE) n° 1765/92 – Article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 3887/92 – Gel des terres – Réduction des paiements compensatoires»
Dans l’affaire C‑192/06,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne), par décision du 19 janvier 2006, parvenue à la Cour le 21 avril 2006, dans la procédure
Matthias Kruck
contre
Landkreis Potsdam-Mittelmark,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. P. Kūris, K. Schiemann, J. Makarczyk (rapporteur) et L. Bay Larsen, juges,
avocat général: M. M. Poiares Maduro,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour M. Kruck, par Me F. Schulze, Rechtsanwalt,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par M. F. Erlbacher, en qualité d’agent,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des dispositions combinées, d’une part, de l’article 9, paragraphes 2 à 4, du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1648/95 de la Commission, du 6 juillet 1995 (JO L 156, p. 27, ci-après le «règlement n° 3887/92»), et, d’autre part, de l’article 7, paragraphe 6, premier alinéa, du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 181, p. 12), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2989/95 du Conseil, du 19 décembre 1995 (JO L 312, p. 5, ci-après le «règlement n° 1765/92»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Kruck, agriculteur, au Landkreis Potsdam-Mittelmark, au sujet des paiements compensatoires auxquels M. Kruck prétend pour la campagne de commercialisation 1996/1997.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Le règlement n° 1765/92
3        Il résulte du deuxième considérant du règlement n° 1765/92 que, «pour garantir un meilleur équilibre du marché, il convient d’instituer un nouveau régime de soutien; que le meilleur moyen d’atteindre cet objectif est de rapprocher les prix communautaires de certaines cultures arables des prix du marché mondial et de compenser la perte de revenu résultant de la réduction des prix institutionnels par un paiement compensatoire aux producteurs qui sèment ces produits; qu’il conviendrait donc de ne reconsidérer comme zones éligibles que les zones emblavées en cultures arables ou qui ont bénéficié d’un régime d’aides publiques en tant que terres mises en jachère».
4        Aux termes de l’article 2 du règlement n° 1765/92:
«1.      Les producteurs communautaires de cultures arables peuvent revendiquer un paiement compensatoire dans les conditions fixées dans le présent titre.
2.      Le paiement compensatoire est fixé à l’hectare et il est régionalisé.
Le paiement compensatoire est accordé pour la superficie consacrée aux cultures arables ou au gel des terres en conformité avec l’article 7 du présent règlement, et qui ne dépassent pas une superficie de base régionale. Celle-ci est établie en tant que nombre moyen d’hectares d’une région, qui, en 1989, 1990 et 1991, ont été consacrés à des cultures arables ou, le cas échéant, mis en jachère conformément à un régime d’aides publiques. Par ‘région’, on entend un État membre ou une région à l’intérieur d’un État membre, au choix de l’État membre concerné.
[…]»
5        L’article 7, paragraphe 1, de ce règlement impose à chaque producteur revendiquant des paiements compensatoires de geler une partie de ses terres selon des modalités précises.
6        L’article 7, paragraphe 5, dudit règlement régit le montant du paiement compensatoire versé en contrepartie du gel des terres.
7        L’article 7, paragraphe 6, premier alinéa, de ce même règlement dispose:
«Les producteurs peuvent bénéficier de la compensation prévue au paragraphe 5 pour un gel de terres dépassant leur obligation en vue de mieux contribuer à la maîtrise de la production. Dans ce cas, la surface mise en jachère ne peut dépasser celle consacrée aux cultures arables pour laquelle un paiement compensatoire est demandé. […] Les États membres peuvent prévoir une limite inférieure de gel pour tenir compte des exigences spécifiques de leur agriculture telles que la protection de l’environnement ou les risques de réduction excessive de l’activité agricole dans certaines régions.»
8        L’article 9, premier alinéa, du règlement n° 1765/92, qui exclut certaines terres du bénéfice des paiements compensatoires, est ainsi rédigé:
«Les demandes concernant le paiement compensatoire et les déclarations de gel ne peuvent être présentées pour des terres qui ont été consacrées au pâturage permanent, aux cultures permanentes, aux forêts ou à des utilisations non agricoles au 31 décembre 1991.»
Le règlement (CE) n° 762/94
9        Aux termes du sixième considérant du règlement (CE) n° 762/94 de la Commission, du 6 avril 1994, portant modalités d’application du règlement n° 1765/92 en ce qui concerne le gel des terres (JO L 90, p. 8), ce dernier règlement «prévoit une compensation pour le gel dépassant l’obligation des producteurs afin de mieux contribuer à la maîtrise de la production; […] cet objectif ne peut être atteint que si le gel effectué vient en déduction de la superficie cultivée en cultures arables; [...] les dispositions nécessaires en la matière doivent tenir compte de la diversité des structures agricoles de la Communauté».
10      Conformément à l’article 2, premier alinéa, du règlement n° 762/94, «on entend par ‘gel des terres’ la mise hors culture d’une superficie cultivée en vue d’une récolte pendant l’année précédente».
Le règlement n° 3887/92
11      Le règlement n° 3887/92 précise les modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires. Il instaure notamment des contrôles destinés à vérifier le respect des conditions d’octroi des aides dans le secteur des aides «surfaces».
12      Aux termes de l’article 9 du règlement n° 3887/92:
«1.      Lorsqu’il est constaté que la superficie effectivement déterminée est supérieure à celle déclarée dans la demande d’aides ‘surfaces’, la superficie déclarée est prise en compte pour le calcul du montant de l’aide.
2.      Lorsqu’il est constaté que la superficie déclarée dans une demande d’aides ‘surfaces’ dépasse la superficie déterminée, le montant de l’aide est calculé sur [la] base de la superficie effectivement déterminée lors du contrôle. Toutefois, sauf cas de force majeure, la superficie effectivement déterminée est diminuée de deux fois l’excédent constaté lorsque celui-ci est supérieur à 3 % ou 2 hectares et égal à 20 % au maximum de la superficie déterminée.
Au cas où l’excédent constaté est supérieur à 20 % de la superficie déterminée, aucune aide liée à la superficie n’est octroyée.
[…]
Les diminutions susvisées ne sont pas appliquées si, pour la détermination de la superficie, l’exploitant prouve qu’il s’est correctement basé sur des informations reconnues par l’autorité compétente.
[…]
Au sens du présent article, on entend par ‘superficie déterminée’, celle pour laquelle toutes les conditions réglementaires ont été respectées.
3.      Pour l’application des paragraphes 1 et 2, sont prises en compte seulement et séparément les superficies fourragères, les superficies relatives au gel des terres et celles relatives aux différentes cultures arables pour lesquelles un montant d’aides différent est applicable.
4 a)      Les superficies établies en application des paragraphes 1, 2 et 3 pour le calcul de l’aide sont utilisées pour le calcul de la limite des primes visées aux articles 4g et 4h du règlement (CEE) n° 805/68, ainsi que pour le calcul de l’indemnité compensatrice.
Le calcul de la superficie maximale donnant droit aux paiements compensatoires pour les producteurs de cultures arables est effectué sur la base de la superficie gelée effectivement déterminée et au pro rata des différentes cultures.
b)       Dans le cas de transfert de l’obligation du gel des terres, les calculs visés au point a) de la superficie maximale éligible aux paiements compensatoires pour les producteurs de cultures arables se font comme suit:
–        sur [la] base de la superficie déterminée du gel, diminuée de la superficie de gel transférée, en ce qui concerne l’exploitation où l’obligation de gel transférée est exécutée,
–        sur [la] base de la superficie déterminée du gel, y compris la superficie de gel transférée, en ce qui concerne l’exploitation qui a transféré l’obligation du gel.
[…]»
Réglementation nationale
13      L’article 1er du décret relatif à un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, BGBl. 1995 I, p. 1561, ci-après la «KVO») dispose:
«Les dispositions du présent règlement s’appliquent pour la mise en œuvre des actes juridiques du Conseil et de la Commission des Communautés européennes relatifs à l’introduction d’un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables et d’un système intégré de gestion et de contrôle pour certaines réglementations communautaires sur les aides en ce qui concerne:
1.       le paiement compensatoire simplifié pour les petits producteurs,
2.       le paiement compensatoire général pour les producteurs qui mettent des terres en jachère,
3.       la mise en jachère de terres dans le cadre de la réglementation sur le paiement compensatoire général,
4.       la culture de matières premières renouvelables sur des terres en jachère dans le cadre de la réglementation sur le paiement compensatoire général.»
14      Aux termes de l’article 12a, paragraphe 1, première phrase, de la KVO:
«Les paiements compensatoires pour les superficies mises en jachère ne peuvent être accordés que pour un maximum de 33 % des surfaces d’une exploitation pour lesquelles une demande de paiements compensatoires a été formulée en application des actes juridiques cités à l’article 1er.»
Le litige au principal et la question préjudicielle
15      Il ressort de l’ordonnance de renvoi que M. Kruck, agriculteur établi dans le Land de Brandebourg, a introduit, pour la campagne de commercialisation 1996/1997, une demande de paiements compensatoires liés aux surfaces exploitées pour 13,3830 ha de cultures protéagineuses et 45,9521 ha de lin oléagineux ainsi que pour la mise en jachère volontaire d’une superficie de 29,2247 ha de terres.
16      Par décision du 6 janvier 1997, le Landkreis Potsdam-Mittelmark a refusé d’accorder une aide pour les superficies exploitées, au motif qu’une partie des surfaces déclarées n’était pas éligible, à savoir 2,5 ha de la superficie de cultures protéagineuses et 29,5998 ha de la superficie de lin oléagineux, et que l’excédent ainsi constaté dépassait dans les deux cas 20 % des superficies effectivement déterminées.
17      En outre, selon le Landkreis Potsdam-Mittelmark, le paiement compensatoire au titre de la mise en jachère ne pouvait être accordé que dans la limite de 33 % de la surface susceptible d’être éligible. Dans le cas de M. Kruck, eu égard à la surface exploitée reconnue éligible et après la prise en compte de la réduction globale relative au Land de Brandebourg, le paiement compensatoire pour la mise en jachère n’a été accordé que pour une superficie de 12,76 ha.
18      La réclamation introduite par le requérant contre cette décision a été rejetée par le Landkreis Potsdam-Mittelmark le 6 mai 1997.
19      Au cours de la procédure judiciaire qui a suivi, le Verwaltungsgericht Potsdam (tribunal administratif de Potsdam) a modifié ladite décision en considérant comme éligible une superficie de 11,1530 ha pour les cultures protéagineuses. En revanche, le recours a été rejeté en ce qu’il portait sur les superficies de lin oléagineux. Ce jugement a été entériné par l’Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg (tribunal administratif supérieur du Land de Brandebourg).
20      Le Bundesverwaltungsgericht (Cour fédérale administrative) a rejeté le recours en «Revision» formé par M. Kruck contre l’arrêt de l’Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg en tant que ce recours visait le paiement compensatoire pour le lin oléagineux.
21      Reste encore en litige devant la juridiction de renvoi la question du droit au versement d’un paiement compensatoire pour la mise en jachère volontaire.
22      À cet égard, la juridiction de renvoi relève qu’il n’a pas été constaté que le requérant au principal aurait surévalué la surface mise en jachère ou utilisé cette surface de manière illégale. Elle précise, par ailleurs, que la superficie demandée ne dépassait pas 33 % des surfaces de l’exploitation pour lesquelles une demande de paiements compensatoires a été présentée. Par conséquent, la superficie demandée pouvait, en principe, bénéficier d’une aide.
23      Toutefois, dans la mesure où, par suite des irrégularités constatées concernant les surfaces exploitées en cultures arables, les paiements compensatoires pour lesdites surfaces ont été réduits, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si ce fait a des répercussions sur le paiement compensatoire pour la mise en jachère.
24      Le Bundesverwaltungsgericht fait observer que les conséquences de l’irrégularité consistant dans le non-respect des conditions prescrites pour les cultures protéagineuses et le lin oléagineux se limitent à l’aide accordée pour ceux-ci.
25      En effet, l’article 9 du règlement n° 3887/92 ne prévoit pas d’effet croisé à l’égard du paiement compensatoire pour la mise en jachère de terres. Selon la juridiction de renvoi, en vertu de l’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92, les superficies mises en jachère constituent au contraire expressément un «bloc» à part.
26      Dans ces conditions, le Bundesverwaltungsgericht a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«L’article 9, paragraphes 2 à 4, du règlement [n° 3887/92] doit-il être interprété en ce sens que le calcul de la superficie maximale qui entre en ligne de compte pour les paiements compensatoires pour le gel de terres en vertu de l’article 7, paragraphe 6, deuxième et quatrième phrases, du règlement [n° 1765/92] a lieu sur la base de la surface exploitée demandée ou effectivement déterminée?»
Sur la question préjudicielle
27      En premier lieu, il importe de rappeler que, conformément à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 1765/92 introduisant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, le paiement compensatoire est accordé pour la superficie consacrée aux cultures arables ou au gel de terres en conformité avec l’article 7 dudit règlement.
28      À la lumière du sixième considérant du règlement n° 762/94, l’objectif du gel volontaire, qui est de mieux contribuer à la maîtrise de la production, ne peut être atteint que si le gel dépassant l’obligation des producteurs vient en déduction de la superficie cultivée en cultures arables.
29      Aux termes de l’article 7, paragraphe 6, du règlement n° 1765/92, «la surface mise [volontairement] en jachère ne peut pas dépasser celle consacrée aux cultures arables pour laquelle un paiement compensatoire est demandé».
30      En outre, les États membres peuvent prévoir une limite inférieure de gel pour tenir compte des exigences spécifiques de leur agriculture. En Allemagne, cette limite a été fixée à 33 % par l’article 12a, paragraphe 1, première phrase, de la KVO.
31      Il est constant que le lien existant entre la surface destinée à être mise en jachère volontaire et la superficie emblavée en cultures arables qui fait l’objet d’une demande de paiements compensatoires ne vise qu’à définir le pourcentage des terres susceptibles d’être mises en jachère volontaire.
32      La notion de surface consacrée aux cultures arables pour laquelle un paiement compensatoire est demandé, figurant à l’article 7, paragraphe 6, du règlement n° 1765/92, implique que ladite surface doive effectivement être consacrée à ces cultures.
33      Par ailleurs, certaines terres étant exclues par l’article 9 du règlement n° 1765/92 du bénéfice des paiements compensatoires, ces mêmes terres ne sauraient constituer des surfaces consacrées aux cultures arables, au sens de l’article 7, paragraphe 6, du même règlement, en vue du calcul de la surface mise en jachère éligible.
34      En second lieu, il convient de rappeler que les objectifs du règlement n° 3887/92 sont, conformément à ses septième et neuvième considérants, de contrôler de manière efficace le respect des dispositions en matière d’aides communautaires et d’établir des dispositions visant à prévenir et à sanctionner efficacement les irrégularités et les fraudes (voir, en ce sens, arrêts du 1er juillet 2004, Gerken, C‑295/02, Rec. p. I‑6369, point 41, et du 24 mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, non encore publié au Recueil, point 63).
35      En effet, afin d’atteindre ces objectifs, l’article 9, paragraphe 2, dudit règlement prévoit, au cas où la superficie déclarée dans la demande d’aides «surfaces» dépasse celle déterminée lors d’un contrôle, des sanctions consistant en des réductions ou des exclusions de l’aide communautaire, sanctions variables selon la gravité de l’irrégularité commise.
36      À cet égard, force est de constater que, pour l’application des paragraphes 1 et 2 de l’article 9 du règlement n° 3887/92, sont prises en compte seulement et séparément les superficies fourragères, les superficies relatives au gel de terres et celles relatives aux différentes cultures arables.
37      Il en résulte que chacune de ces catégories de surfaces déclarées par le producteur en vue de l’attribution des aides doit être considérée séparément du point de vue du contrôle relatif au respect des conditions requises pour l’attribution des paiements compensatoires et des conséquences juridiques qui résultent d’un tel contrôle.
38      Par conséquent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 9 du règlement n° 3887/92 doit être interprété en ce sens que le calcul de la superficie maximale qui entre en ligne de compte pour les paiements compensatoires pour le gel de terres en vertu de l’article 7, paragraphe 6, premier alinéa, deuxième et quatrième phrases, du règlement n° 1765/92 a lieu sur la base de la surface exploitée demandée, pourvu que cette surface soit effectivement consacrée aux cultures arables et ne comporte pas de terres exclues par l’article 9 du règlement n° 1765/92 du bénéfice des paiements compensatoires.
Sur les dépens
39      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
L’article 9 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1648/95 de la Commission, du 6 juillet 1995, doit être interprété en ce sens que le calcul de la superficie maximale qui entre en ligne de compte pour les paiements compensatoires pour le gel de terres en vertu de l’article 7, paragraphe 6, premier alinéa, deuxième et quatrième phrases, du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2989/95 du Conseil, du 19 décembre 1995, a lieu sur la base de la surface exploitée demandée, pourvu que cette surface soit effectivement consacrée aux cultures arables et ne comporte pas de terres exclues par l’article 9 du règlement n° 1765/92, tel que modifié par le règlement n° 2989/95, du bénéfice des paiements compensatoires.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.