61999CC0377_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I Introduction
1. Par le présent recours, la République fédérale d'Allemagne attaque la décision 1999/596/CE de la Commission, du 28 juillet 1999 (ci-après la «décision litigieuse»), dans la mesure où elle impose à la République fédérale d'Allemagne (Mecklembourg-Poméranie antérieure), au titre de l'exercice budgétaire 1995, une correction financière de 5 % au lieu de 2 % dans le secteur des cultures arables, soit un montant de 18 236 469,20 DM.
II Cadre juridique
2. Le financement de la politique agricole commune est régi par le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil . En vertu de l'article 3, paragraphe 1, de ce règlement, la section «garantie» du FEOGA finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles.
3. Les paiements compensatoires en fonction des surfaces cultivées par les producteurs de cultures arables, qui sont litigieux en l'espèce et qui sont effectués sur base du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil et d'autres règlements spécifiques, font aussi partie de ces interventions.
4. L'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 oblige les États membres à prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, à prévenir et à poursuivre les irrégularités et à récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
5. En ce qui concerne les mesures à prendre par les États membres en vertu de cet article pour s'assurer de la régularité des opérations financées par le FEOGA, il y a lieu d'évoquer, pour le secteur des cultures arables, le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil en vertu duquel un système intégré de gestion et de contrôle (ci-après le «SIGC») doit être mis en place dans chaque État membre.
6. Selon l'article 2 du règlement n° 3508/92, le SIGC comprend, entre autres, un système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles. Toutefois, en vertu de l'article 3 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, les États membres peuvent prévoir le recours à une unité autre que la parcelle agricole tels que la parcelle cadastrale ou un ensemble de plusieurs parcelles entouré de limites naturelles.
7. Conformément à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 3508/92, l'État membre procède à un contrôle administratif des demandes d'aide. Selon l'article 8, paragraphe 2, les contrôles administratifs sont complétés par des contrôles sur place portant sur un échantillon des exploitations agricoles. Pour l'ensemble de ces contrôles, l'État membre établit un plan d'échantillonnage.
8. Le règlement n° 3887/92 précise, à son article 6, paragraphe 1, que les contrôles administratifs et ceux sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l'octroi des aides et primes. Quant à la manière d'effectuer les contrôles sur place, l'article 6, paragraphes 3 à 5, dispose entre autres:
«3. Les contrôles sur place portent au moins sur un échantillon significatif de demandes. Cet échantillon doit représenter au moins:
[...]
5 % des demandes d'aides surfaces; toutefois, ce pourcentage est réduit à 3 % pour les demandes d'aides surfaces au-delà du nombre de 700 000 par État membre et année civile.
Au cas où des visites sur place font apparaître des irrégularités significatives dans une région ou partie de région, les autorités compétentes effectuent des contrôles supplémentaires dans l'année en cours et augmentent le pourcentage des demandes à contrôler l'année suivante pour cette région ou partie de région.
4. Les demandes faisant l'objet de contrôles sur place sont déterminées par l'autorité compétente notamment sur base d'une analyse des risques ainsi que d'un élément de représentativité des demandes d'aides introduites. L'analyse des risques tient compte:
des montants d'aides,
du nombre de parcelles, de la surface [...] pour lequel l'aide est demandée,
de l'évolution en comparaison avec l'année précédente,
des constatations faites lors de contrôles pendant les années précédentes,
d'autres paramètres à définir par les États membres.
5. Les contrôles sur place sont effectués d'une manière inopinée et portent sur l'ensemble des parcelles agricoles [...] couverts par une (ou plusieurs) demande(s)[...]»
9. Dans le cas où un État membre décide de contrôler par télédétection tout ou partie de l'échantillon visé à l'article 6, paragraphe 3, il procède, conformément à l'article 7, paragraphe 1, dudit règlement, entre autres au contrôle physique des demandes pour lesquelles la photo-interprétation ne permet pas de conclure, à la satisfaction de l'autorité compétente, que la déclaration est exacte.
10. Lorsqu'un État membre viole les dispositions de contrôle évoquées ou ne respecte pas les obligations qui en découlent, la Commission est tenue de refuser la prise en charge des dépenses à cet égard. Aux termes de l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70, les conséquences financières «résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres» ne sont en effet pas supportées par la Communauté.
III Faits et procédure
11. Dans le cadre de l'exercice budgétaire 1995, correspondant à la récolte de 1994, le Land de Mecklembourg-Poméranie antérieure a accordé des aides dans le secteur des cultures arables. L'utilisation de ces aides a été contrôlée par la voie du SIGC mis en place dans ce Land conformément aux règlements nos 3508/92 et 3887/92.
12. Afin de préparer l'apurement des comptes pour l'exercice budgétaire 1995, la Commission a procédé, entre le 23 et le 27 octobre 1995, à des inspections au Mecklembourg-Poméranie antérieure conformément aux règlements nos 1765/92, 2078/92 et 2080/92.
13. Par lettre du 13 février 1996, la Commission a transmis ses observations aux autorités allemandes. Elle y signalait, notamment, que des carences administratives et de contrôle ont été constatées en ce qui concerne le régime des cultures arables. Elle a notamment attiré l'attention sur les carences dans les contrôles sur place.
14. Les remarques de la Commission concernant les constatations qu'elle a faites lors de ses inspections ont par la suite été l'objet d'un échange de courriers abondant avec les autorités allemandes au cours duquel la Commission a maintenu et précisé ses objections.
15. Par lettre du 17 juin 1997, la Commission a communiqué au ministère fédéral de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts les conclusions provisoires tirées des inspections effectuées entre le 23 et le 27 octobre 1995 au Mecklembourg-Poméranie antérieure et a proposé une correction des dépenses à hauteur de 5 %.
16. Après de nouveaux échanges de vues oraux et écrits entre les autorités allemandes et la Commission, celle-ci a notifié formellement, par lettre du 12 juin 1998, aux autorités allemandes les conclusions des inspections au Mecklembourg-Poméranie antérieure au sens de la décision 94/442. Dans cette lettre, la Commission a exposé que, suite aux explications des autorités allemandes, elle renonçait à la correction de 5 % initialement prévue et qu'elle considérait désormais comme appropriée une correction financière de 2 %.
17. La Commission fonde cette réévaluation du risque de préjudice pour le budget communautaire sur plusieurs considérations dont la suivante: «Aux termes de la lettre du ministère fédéral de l'Agriculture du 3 septembre 1997, au Mecklembourg-Poméranie antérieure, pour environ 90 % des îlots de culture, l'exploitation en monoculture ou la mise en jachère correspond à l'îlot de culture. Cette affirmation dont la plausibilité peut être vérifiée lors d'apurements ultérieurs joue un rôle primordial pour l'évaluation du préjudice potentiel au budget communautaire.» La Commission s'est néanmoins réservée le droit d'augmenter le taux de correction si, lors d'une inspection à effectuer en 1998, des doutes naissaient quant à l'exactitude des renseignements des autorités allemandes à la base de la modification du taux de correction.
18. Par lettre du 28 juillet 1998, le gouvernement allemand a sollicité l'ouverture d'une procédure de conciliation.
19. En août 1998, les services de la Commission ont effectué une autre visite d'inspection au Mecklembourg-Poméranie antérieure (ci-après la «deuxième visite d'inspection»).
20. Dans sa lettre du 24 novembre 1998 aux autorités allemandes, lettre qui a également été transmise à l'organe de conciliation, la Commission a évoqué dans les termes suivants les résultats de la deuxième visite d'inspection:
«Puis-je encore attirer votre attention sur l'aspect suivant, qui pourrait revêtir toute son importance dans le cadre de la procédure de conciliation. Au cours d'une mission de contrôle commune de la DG VI et du contrôle financier au mois d'août 1998, il est apparu que, pour un nombre très élevé de demandes, la superficie effectivement exploitée ne correspondait pas à la surface cadastrale des parcelles, ou que la surface effectivement exploitée n'avait pas été intégralement déclarée au titre d'une parcelle. Si les données relatives aux surfaces effectivement exploitées devaient ne pas provenir du cadastre mais reposer sur des indications de l'agriculteur, cela soulignerait encore plus la nécessité de mesurer les parcelles lors des contrôles sur place. Si cette hypothèse devait se confirmer, l'argument des autorités allemandes selon lequel 90 % environ des îlots sont exploités en monoculture, voire totalement mis en jachère, perdrait de sa valeur. La question est actuellement en cours d'examen et je vous saurais gré de me communiquer dès que possible vos éventuels commentaires à ce sujet.»
21. Dans son rapport final du 30 décembre 1998, rédigé sur la base d'une audition de la Commission du 4 novembre 1998 et des autorités allemandes le 3 décembre 1998 ainsi que de plusieurs jeux d'observations des deux parties, l'organe de conciliation prend acte des doutes exprimés par la Commission dans sa lettre du 24 novembre 1998 et de la réponse des autorités allemandes à cet égard. L'organe de conciliation signale les faiblesses du système de contrôle, mais attire en même temps l'attention sur les efforts du Land de Mecklembourg-Poméranie antérieure; s'agissant d'un des nouveaux Länder, ces efforts méritent à ses yeux une reconnaissance particulière. L'organe de conciliation conclut donc qu'il était justifié, en tout état de cause, de ne pas appliquer le taux de correction de 5 % prévu initialement par les services de la Commission.
22. Dans le rapport de synthèse du 12 janvier 1999 sur les résultats des contrôles effectués dans l'objectif de l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», pour l'exercice 1995, la Commission a proposé, sur base des informations recueillies dans le cadre de la procédure de contrôle, un taux de correction financière de 2 % au lieu de 5 %. Cette correction se trouvait cependant affectée de la réserve que la déclaration des autorités allemandes, selon laquelle environ 90 % des îlots au Mecklembourg-Poméranie antérieure se caractérisaient par une culture unique ou la mise en jachère, doit se révéler juste lors d'un contrôle d'apurement des comptes ultérieur (ci-après la «réserve»).
23. Dans le complément, du 27 mai 1999, au rapport de synthèse (ci-après le «complément»), la Commission a pris position sur les conclusions de l'organe de conciliation du 30 décembre 1998. Elle fait valoir que le système de contrôle révélait non pas des abus manifestes, mais des carences graves justifiant une correction de 5 %. Elle mentionne que le résultat du contrôle effectué en août 1998 a révélé une situation encore plus grave qu'elle ne pensait, situation qui a été signalée aux autorités allemandes par lettre du 24 novembre 1998, mais dont l'organe de conciliation n'a pas tenu compte dans son rapport final. La Commission remarque notamment que 15 % des îlots sont soumis à multi-usage et que les parcelles appartenant à ces îlots représentent 29 % du total des parcelles. La Commission mentionne également que presque tous les îlots sont composés d'un ensemble de parcelles cadastrales et que plus de la moitié des parcelles cadastrales sont partagées entre deux ou plusieurs îlots de culture, appartenant souvent au même producteur.
24. D'après les autorités allemandes, le complément leur est parvenu en date du 21 juin 1999.
25. Par lettre du 18 juin 1999, la Commission a communiqué ses conclusions définitives sur l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», exercice budgétaire 1995, secteur cultures arables, en se référant à la procédure de conciliation. Ces conclusions sont en substance identiques au complément au rapport de synthèse.
26. Après consultation des États membres par le comité du FEOGA le 22 juin 1999, la Commission a adopté la décision litigieuse le 28 juillet 1999. La décision a imposé à la République fédérale d'Allemagne (Mecklembourg-Poméranie antérieure) une correction financière de 5 % des dépenses, à savoir un montant de 30 394 115,33 DM.
27. Par son recours enregistré au greffe de la Cour le 7 octobre 1999, la République fédérale d'Allemagne conclut à l'annulation de la décision attaquée dans la mesure où son article 2 lui impute un montant de 18 236 469,20 DM. Ce montant correspond à la différence entre la correction de 5 % et celle de 2 %.
28. La Commission conclut au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens de l'instance.
IV Remarques liminaires concernant ce litige
29. Avant d'examiner les différents moyens en détail, il est nécessaire de donner quelques explications.
1. Toile de fond du litige: les critères de l'évaluation des risques
30. Une complication particulière résulte tout d'abord du fait qu'en l'espèce trois unités de surface différentes sont utilisées, à savoir: «parcelle» («Parzelle»), «îlot» («Feldstück») et «parcelle cadastrale» («Flurstück»).
31. La parcelle est l'unité de surface à laquelle se réfère le SIGC au sens du règlement n° 3508/92. Aux termes de l'article 1er, paragraphe 4, de ce règlement une «parcelle agricole» est «une portion continue de terrain sur laquelle une seule culture est faite par un seul exploitant». Une parcelle est donc toujours soit utilisée pour une seule culture, soit mise en jachère (c'est donc une unité définie en fonction de l'utilisation) et d'après la Commission c'est l'unité de référence et de compte pertinente pour elle.
32. La Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung allemande (règlement relatif aux paiements compensatoires pour les cultures arables ci-après la «KAV») connaît par contre aussi, outre la parcelle, l'îlot et la parcelle cadastrale. Le système allemand d'identification de surfaces utilisées pour l'agriculture repose en premier lieu sur les îlots. Aux termes de l'article 3, paragraphe 4a, de la KAV, un îlot constitue «une surface agricole continue d'un producteur, plantée d'une ou de plusieurs variétés de plantes agricoles ou mise en jachère entourée de limites naturelles ou de surfaces qui ne sont pas exploitées par ce même producteur. Un îlot peut être constitué d'une ou de plusieurs parcelles cadastrales ou portions de parcelles cadastrales». On peut donc dire des îlots qu'ils sont des unités définies en fonction de la disposition des lieux.
33. La parcelle cadastrale, pour sa part, est l'unité définie par l'article 3, paragraphe 3, de la KAV comme «une surface délimitée dans le cadastre» et donc en fonction de la propriété.
34. Il ressort de ces différentes définitions que les trois unités de surface mentionnées peuvent se recouper et être constituées des autres unités ou de portions de ces autres unités.
35. Dans ce contexte, il faut tout d'abord retenir que c'est pour la seule parcelle que la surface de l'unité correspond par définition à celle utilisée pour une seule variété de plante, que, par contre, l'îlot et la parcelle cadastrale peuvent être plantés de plusieurs cultures, raison pour laquelle la surface couverte par une culture donnée, plantée sur un îlot ou sur une parcelle cadastrale, peut ne correspondre qu'à une partie des surfaces définies par ces unités.
36. En outre, il y a lieu de remarquer que c'est pour la seule parcelle cadastrale que la taille effective de la surface de l'unité ressort directement du cadastre.
37. Ces deux points sont pertinents pour la question de savoir quels contrôles auraient dû être effectués au Land de Mecklembourg-Poméranie antérieure afin de garantir un octroi correct des aides; ils concernent donc en dernière analyse la question de savoir quelle est l'étendue des surfaces à risque. En effet, on ne saurait se dispenser de mesurer ces unités de surface définies en fonction de la disposition des lieux que constituent les îlots que si, et dans la mesure où, ces îlots sont entièrement cultivés en monoculture et constitués de parcelles cadastrales complètes. Dans ce cas, la surface du ou des îlots peut, en effet, être déterminée sur base du cadastre et un seul coup d'oeil suffit pour vérifier si toute la surface de l'îlot, et donc celle qui découle du cadastre, est utilisée pour une seule culture déterminée.
2. Structure du recours
38. La République fédérale d'Allemagne relève, à titre liminaire, que, dans le complément au rapport de synthèse, la Commission justifie l'augmentation à 5 % de la correction financière auparavant prévue à un taux de 2 % par les sept arguments suivants.
1) L'appréciation des risques ne s'applique pas à 10 % ou 15 % des îlots mais à 29 % de l'ensemble des parcelles agricoles.
2) Presque tous les îlots se composent de plusieurs parcelles cadastrales.
3) Plus de la moitié des parcelles cadastrales recouvrent au minimum deux îlots qui appartiennent souvent à un seul et même producteur. Dans ces cas, il ne peut être exclu que des surfaces surévaluées pour lesquelles une aide plus importante a été accordée aient été déclarées pour une parcelle agricole.
4) Il existe un risque pour environ 50 % des parcelles au Mecklembourg-Poméranie antérieure.
5) À défaut de contrôles croisés approfondis, le risque de surdéclarations est très important.
6) L'Amt (bailliage) de Schwerin n'a pas procédé à tous les contrôles déclarés et a fourni des données chiffrées inexactes sur les contrôles effectués sur place.
7) Il existe des doutes quant à la réalité de l'analyse des risques que l'Amt de Schwerin prétend avoir effectuée.
39. L'argumentation du gouvernement allemand au soutien du recours est divisée en quatre moyens. Par son premier moyen, le gouvernement allemand fait valoir que la réserve émise par la Commission relative à l'application d'un taux de correction de 2 % au lieu du taux de 5 % initialement prévu est devenue caduque. Par son deuxième moyen, il fait valoir que la décision litigieuse est entachée de vices de procédure substantiels puisqu'elle est fondée sur des arguments cités ci-dessus au point 38, constatations 1 à 4 (ci-après les «constatations 1 à 4»), qui, d'une part, n'ont été invoqués ni dans le cadre de la procédure écrite d'apurement des comptes ni lors des discussions bilatérales ou de la procédure de conciliation et, d'autre part, sont inexacts. Par son troisième moyen, il fait valoir que les arguments évoqués dans la procédure de conciliation indiqués ci-dessus au point 38, constatations 5 à 7 (ci-après les «constatations 5 à 7»), ne sont pas pertinents pour l'augmentation de la correction financière. Enfin, par son quatrième moyen, le gouvernement allemand fait valoir que l'appréciation du risque par la Commission est inexacte.
3. Conclusions tirées de la comparaison entre la toile de fond du litige et la structure du recours
a) Les constatations de la Commission à la lumière des différentes notions d'unité de surface
40. Il faut garder à l'esprit le rapport entre les différentes notions d'unité de surface utilisées pour pouvoir cerner le contenu des constatations 1 à 4 reprises dans le complément au rapport de synthèse, notamment à l'égard de leur «valeur ajoutée» par rapport aux hypothèses de départ qui étaient déjà l'objet de la procédure de correction avant l'établissement de ce complément, et à l'égard de leur rapport avec les conclusions de la deuxième visite d'inspection.
41. Il faut partir de l'hypothèse que les îlots polyculturels doivent être mesurés en raison du fait qu'ils sont considérés en principe comme des surfaces présentant le risque de surdéclarations et qu'un contrôle par échantillonnage à l'occasion de la première visite d'inspection a révélé, par voie d'extrapolation, que 17,3 % de ces surfaces à risque faisaient effectivement l'objet de surdéclarations (risque dit de surdéclaration).
42. Une partie des constatations 1 à 4 découle des conclusions de la deuxième visite d'inspection selon lesquelles contrairement aux 10 % invoqués par la partie requérante c'étaient en réalité 15 % des îlots qui étaient exploités de façon polyculturelle .
43. Il ressort des indications de la Commission qu'initialement, sur le plan interne, elle supposait que la part de parcelles à risque s'élevait à 18 %, ce qui, selon elle, correspondait aux 10 % des îlots polyculturels invoqués par la partie requérante. En partant maintenant, toujours avec la Commission, de 15 % d'îlots polyculturels sur base de la deuxième visite d'inspection, la part de parcelles à risque (situés dans des îlots polyculturels) serait de 29 %. La Commission de poursuivre que sur base d'un risque (identique) de surdéclaration de 17,3 %, le risque de perte est d'environ 3 % pour un taux de 18 % de parcelles à risque et de plus de 5 % pour un taux de 29 % de parcelles à risque.
44. L'affirmation relative à la proportion de parcelles à risque contenue dans la constatation 1 constitue donc l'application à la proportion d'îlots polyculturels constatée lors de la deuxième visite d'inspection du rapport entre le nombre d'îlots polyculturels et celui de parcelles à risque établi initialement sur base d'un échantillonnage dont la représentativité n'est apparemment pas contestée. Il ne s'agit donc manifestement pas d'un changement d'unité de référence qui aurait en tant que tel augmenté le risque de perte pour le budget communautaire.
45. Les constatations 2 et 3 sont liées à la conclusion que la Commission a tirée de la deuxième visite d'inspection, selon laquelle les îlots monoculturels ne peuvent être comptés parmi les surfaces sans risque que s'ils correspondent aux parcelles cadastrales. Puisque tel n'était pas le cas pour une partie déterminée des îlots, la Commission conclut qu'une partie des 85 % d'îlots monoculturels est également affectée d'un risque (ci-après la «problématique îlot/parcelle cadastrale»). Dans ce contexte, la Commission constate que presque tous les îlots sont composés de plusieurs parcelles cadastrales. La partie requérante expose à cet égard que cette constatation décrit correctement la situation découlant des circonstances sur le terrain, qui sont d'ailleurs aussi déjà connues de la Commission. La constatation que plus de la moitié des parcelles cadastrales sont situées dans deux ou plusieurs îlots, appartenant souvent au même producteur, repose sur une extrapolation basée sur les demandes d'aide consultées par la Commission.
46. La constatation 4, enfin, selon laquelle quelque 50 % de toutes les parcelles sont des parcelles à risque, constitue une conclusion tirée des deux résultats principaux de la deuxième visite d'inspection et des constatations susmentionnées: selon le mémoire en défense de la Commission, elle est calculée, d'une part, sur base des 29 % de parcelles à risque, taux découlant du fait que 15 % des îlots sont plantés de polycultures et, d'autre part, sur base de la proportion de 71 % de parcelles restantes qui, de l'avis de la Commission, doivent être comptées comme surfaces à risque en fonction de la problématique îlot/parcelle cadastrale. À cet égard, la Commission applique le taux de 17,3 % de risque de surdéclaration qu'elle a déterminé certes au sujet d'îlots polyculturels de sorte que 14 % des parcelles s'ajoutent aux 29 % comme surfaces à risque. Il en résulte une proportion de 43 % de parcelles à risque en tout.
47. En résumé, les constatations 1 à 4 sont donc la transposition chiffrée des résultats de contrôle par la Commission qui estime qu'il y a, dès lors, un risque de perte plus élevé que supposé initialement, puisque, d'une part, 15 % et non pas 10 % des îlots sont plantés de polycultures et puisque, d'autre part, en raison de la problématique îlot/parcelle cadastrale, les îlots monoculturels doivent aussi être pris en compte comme surfaces à risque.
b) Classification des moyens de la partie requérante
48. Il faut retenir, tout d'abord, que le recours de la République fédérale d'Allemagne s'appuie d'évidence sur une distinction entre deux catégories de constatations dans le complément, à savoir les constatations 1 à 4, d'une part, et les constatations 5 à 7, d'autre part.
49. De l'avis de la partie requérante, les constatations 5 à 7 ont été l'objet des procédures administrative et de conciliation et ont déjà servi de motivation à la correction au taux de 2 % dans le rapport de synthèse. Dans son troisième moyen, la partie requérante fait en substance valoir à cet égard que ces constatations ne peuvent justifier l'augmentation à 5 % ou que le fait de s'y appuyer à nouveau pour l'augmentation constitue un exercice erroné du pouvoir d'appréciation de la Commission. En outre, le contenu de ces constatations n'est pas non plus de nature à pouvoir motiver une correction dépassant 2 %. Le troisième moyen est donc, d'une part, tiré d'un détournement de pouvoir de la part de la Commission sur le plan procédural du fait de la «double utilisation» de constatations et, d'autre part, du caractère matériellement erroné de la correction au taux de 5 %.
50. De l'avis de la partie requérante, les constatations 1 à 4 s'appuient sur la deuxième visite d'inspection et sont apparues pour la première fois dans le complément pour motiver l'augmentation de la correction à 5 %. La partie requérante en déduit au deuxième moyen la critique procédurale de la violation de formes substantielles. Concrètement, elle reproche à la Commission d'avoir élargi de manière illicite l'objet de la procédure en introduisant de façon tardive le taux de correction augmenté et les constatations 1 à 4 qui sont à la base de cette correction. Elle estime notamment que la Commission a ce faisant aussi violé les principes de la procédure de conciliation ainsi que celui de la protection des droits de la défense. Par ailleurs, selon elle, ces constatations ne sont pas non plus de nature à justifier matériellement la charge plus élevée.
51. La critique formulée au premier moyen se fonde également sur le lien entre le rapport de synthèse plus particulièrement la «réserve» évoquée dans la relation des faits et le complément plus spécifiquement la constatation y contenue selon laquelle la deuxième visite d'inspection a révélé que 15 % des îlots sont plantés de plus d'une seule culture. À cet égard, la partie requérante expose que la réserve est devenue sans objet et que la Commission ne peut donc en vertu du principe d'autolimitation par ses décisions antérieures («Selbstbindung») adopter une correction autre que les 2 % proposés dans le rapport de synthèse. Juridiquement, la question n'est donc pas celle de la «réserve devenant sans objet» mais du moyen pris de la violation d'un principe, à savoir celui d'autolimitation.
52. Par son quatrième moyen, la partie requérante conteste en substance la constatation de synthèse de la Commission selon laquelle tout le «contrôle sur place» au Mecklembourg-Poméranie antérieure était déficient et entraînait un risque de perte important pour le FEOGA. Elle estime que les carences constatées permettent tout au plus la conclusion que le risque de préjudice pour le FEOGA était mineur.
53. Par le quatrième moyen et les critiques dans les deuxième et troisième moyens concernant l'exactitude matérielle de la correction et des constatations sur lesquelles elle s'appuie, c'est de façon globale l'exactitude de la correction à hauteur de 5 % qui est contestée. Comme elle l'a confirmé à l'audience, la partie requérante ne conteste par contre ni la correction à hauteur de 2 % ni les suppositions et calculs sur lesquels la Commission l'avait fondée.
54. Par la suite, nous serons donc amenée à traiter d'abord dans le détail les moyens procéduraux, à savoir la violation du principe d'autolimitation, la violation des principes de la procédure de conciliation et de la procédure d'apurement des comptes, la violation du principe du respect des droits de la défense et le détournement de pouvoir par la Commission. Ensuite, il nous faudra examiner si la correction attaquée était erronée eu égard aux constatations de fait et à l'appréciation du risque en fonction de ces faits qui étaient le fondement de cette correction.
V Appréciation du litige
A Aspects procéduraux
1. Remarques générales relatives à la procédure d'apurement des comptes
55. Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil contient les bases juridiques des corrections de dépenses à financer par le FEOGA, section «garantie». D'après son article 5, paragraphe 2, sous c), la Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire lorsqu'elle constate que ces dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires. En outre, l'article 8, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 729/70 précise que les conséquences financières des irrégularités ou négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres ne sont pas supportées par la Communauté.
56. De la sorte, la procédure d'apurement des comptes diffère fondamentalement, d'une part, de la procédure de sanction en cas d'octroi illégal d'un avantage financier, mais, d'autre part, aussi de la procédure en manquement.
57. En effet, la procédure d'apurement des comptes n'est pas une procédure de sanction en ce sens que la prise en charge ou la non-prise en charge de certaines dépenses se fonde sur une analyse objective du respect préalable des conditions d'octroi des aides concernées.
58. Quant à la différence avec la procédure en manquement, il suffit de faire remarquer que, dans le cadre d'une procédure d'apurement des comptes, la Commission n'a pas de pouvoir discrétionnaire d'accepter ou de refuser la prise en charge de dépenses effectuées de façon illégale. En effet, selon la Cour, «la procédure d'apurement des comptes [...] vise [...] à constater la réalité et la régularité des dépenses, mais aussi la répartition correcte, entre les États membres et la Communauté, des charges financières résultant de la politique agricole commune» . Aux termes de cette jurisprudence, la Commission n'a donc pas le droit de déroger aux dispositions sur la répartition de ces charges.
59. Conformément à cet objectif de la procédure d'apurement des comptes, ses garanties procédurales diffèrent également des garanties procédurales dans les autres procédures évoquées.
60. Soulignons tout d'abord que les dispositions communautaires violées ne constituent pas la définition du cadre d'une procédure d'apurement des comptes. Ce qui importe, ce n'est en effet pas tellement la question de la violation de ces dispositions, mais bien le risque pour le budget communautaire qu'elle entraîne. À la différence d'une procédure en manquement dans laquelle, selon une jurisprudence constante, «la lettre de mise en demeure a pour but de circonscrire l'objet du litige[...]» et «l'objet d'un recours introduit au titre de l'article 169 [est] fixé par l'avis motivé de la Commission», la procédure d'apurement des comptes ne constitue pas une procédure précontentieuse au sens de l'article 226, paragraphe 1, CE. Lorsque les faiblesses du système national de contrôle critiquées par la Commission ne sont en substance pas contestées, la discussion lors de la procédure d'apurement des comptes ne porte que sur les conséquences à en tirer. Ainsi, en l'espèce, le gouvernement fédéral allemand ne conteste pas l'existence des faiblesses du système de contrôle au Mecklembourg-Poméranie antérieure, mais bien les risques pour le budget communautaire qui en résultent.
61. Dans ce contexte, il y a lieu de se rappeler la règle de répartition de la charge de la preuve selon laquelle, «[s]'il appartient ... à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il incombe à l'État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer» . Les nouvelles conclusions concernant les risques de préjudice pour le budget communautaire ne constituent dès lors par principe pas une extension de l'objet de la procédure.
62. L'introduction de telles conclusions dans la procédure d'apurement des comptes est cependant subordonnée aux garanties résultant du caractère contradictoire de cette procédure. La Cour explique à cet égard: «[...] la décision finale et définitive relative à l'apurement des comptes est prise à l'issue de la procédure contradictoire spécifique au cours de laquelle les États membres concernés disposent de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue» . Dans le cas de l'espèce citée, ces garanties ont entraîné l'annulation de la décision finale de la Commission relative à l'apurement des comptes, en raison du fait que cette décision s'appuyait sur les résultats d'un examen qui n'avaient pas auparavant été communiqués à l'État membre concerné de sorte que celui-ci n'était pas en mesure de les discuter.
63. Enfin, il y a lieu d'examiner la procédure de conciliation. Il faut faire remarquer, tout d'abord, que les principes procéduraux contenus à l'article 8 du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission ne s'appliquent pas à la présente procédure, dès lors qu'aux termes de son article 10 il ne s'applique pas à l'exercice budgétaire 1995.
64. La procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», a, on le sait, été créée par la décision 94/442/CE de la Commission . L'objectif de cette procédure est de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de l'État membre concerné relatives à l'exclusion projetée de certaines dépenses . La procédure de conciliation ne remplace cependant pas les entretiens bilatéraux pendant toute la durée de la procédure. L'organe de conciliation établit un rapport; les positions y exprimées ne lient cependant pas la Commission .
2. La prétendue autolimitation de la Commission
65. Dans son premier moyen, le gouvernement fédéral allemand tente d'expliquer que les conclusions tirées de la deuxième visite d'inspection ont rendu sans objet la réserve contenue dans la notification formelle du 12 juin 1998. Il estime que la Commission est tenue par les termes non équivoques de sa réserve.
66. Il faut remarquer, tout d'abord, que la question de savoir si une réserve est devenue sans objet n'a aucune pertinence pour apprécier la légalité d'une décision portant apurement des comptes. En effet, dans la mesure où la Commission doit apprécier le risque de préjudice entraîné par le non-respect d'une règle communautaire pour le budget communautaire, elle le fait dans le cadre d'une procédure en cours. Si, à un moment donné de la procédure, elle devait estimer ne pas disposer de tous les éléments nécessaires à une appréciation définitive, elle est en principe libre d'émettre son opinion provisoire sous la réserve de vérifications ultérieures . Si ces examens révèlent cependant ensuite que les risques à craindre sont plus élevés que supposés initialement, la question de savoir si les résultats des examens de la Commission ont rendu la réserve sans objet ou non est sans pertinence pour la validité juridique de la décision finale de la Commission. Ainsi, le premier moyen doit être rejeté comme inopérant.
67. Cela ne signifie cependant pas que les réserves que peut émettre la Commission ne sont soumises à aucun contrôle juridictionnel. Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler l'arrêt de la Cour dans l'affaire 129/84, aux termes duquel la Commission ne peut interpréter une réserve qu'elle a faite que si l'État membre concerné a «pu comprendre la réserve dans le même sens» .
68. De l'avis de la République fédérale d'Allemagne, le fait de lier, dans la réserve, l'application d'un taux de correction moins élevé à la preuve de l'exactitude de la déclaration des autorités allemandes selon laquelle au Mecklembourg-Poméranie antérieure quelque 90 % de tous les îlots sont exploités de façon monoculturelle ou mis en jachère implique que la Commission a fondé son appréciation du risque sur le nombre relatif d'îlots exploités de façon polyculturelle et donc notamment pas sur le pourcentage que constitue leur surface par rapport à la surface totale de tous les îlots. La Commission souligne par contre que la réserve ne peut être interprétée qu'à la lumière du risque éventuel pour le budget communautaire; elle estime qu'il fallait comprendre la déclaration du gouvernement allemand selon laquelle 90 % des îlots sont exploités de façon monoculturelle comme une référence à une surface de risque d'une étendue déterminée.
69. À première vue, l'interprétation que la Commission donne à sa propre réserve semble plausible, de sorte qu'aux termes de la jurisprudence précitée on puisse à tout le moins supposer que la République fédérale d'Allemagne pouvait la comprendre de la même manière. Il ne faut pas, en effet, perdre de vue que les dépenses en question concernent des aides s'appliquant à des surfaces. Dans le cadre de l'appréciation du risque par la Commission, il semble donc normal d'interpréter la réserve en fonction de la surface bien que littéralement elle ait été rédigée par rapport à une unité basée sur l'utilisation, partant de l'hypothèse, non contestée en l'espèce, que les îlots ne sont à première vue pas des surfaces à risque s'ils sont exploités de façon monoculturelle et qu'ils se composent de parcelles cadastrales entières.
70. Cette discussion concernant le contenu et la portée de la réserve de la Commission n'a cependant de l'importance que si on peut supposer que la Commission s'est liée par sa réserve en vue de son appréciation ultérieure du risque.
71. Pour les raisons suivantes, tel ne semble cependant pas être le cas. Nous avons déjà signalé qu'aux termes des dispositions applicables de nouvelles conclusions de la Commission à propos des conséquences de carences dans le système national de contrôle concerné peuvent en principe être introduites dans la procédure à tout moment . Il s'ensuit qu'en principe la Commission peut modifier en cours de procédure son appréciation du risque sur la base de ces nouvelles conclusions, pourvu que l'État membre ait suffisamment l'opportunité de s'exprimer à ce sujet. Tel peut, notamment, être le cas après notification, sous réserve, d'une appréciation provisoire du risque, comme en l'espèce.
72. Dans la présente affaire, la réserve de la Commission concerne en fin de compte l'importance du risque pour le budget communautaire. Il faut cependant rappeler ici qu'un refus d'accepter la prise en charge de certaines dépenses par le FEOGA, section «garantie», n'est pas laissé à l'appréciation de la Commission dès lors que les dépenses n'ont pas été effectuées en conformité avec le droit communautaire . Si on supposait conformément à l'interprétation du gouvernement fédéral allemand que la Commission avait l'intention de ne faire dépendre son appréciation que du nombre d'îlots exploités de façon monoculturelle plutôt que de la part réelle de surfaces à risque cela constituerait, dans le chef de la Commission, un exercice erroné de son pouvoir d'appréciation. En d'autres termes, il n'entre pas dans le pouvoir d'appréciation de la Commission de se lier elle-même quant aux résultats futurs de ses vérifications.
73. Nous proposons dès lors à la Cour de rejeter le premier moyen comme inopérant, subsidiairement comme non fondé.
3. Le moment de l'introduction des résultats de la deuxième visite d'inspection dans la procédure
74. La République fédérale d'Allemagne déduit l'illégalité de la décision attaquée du moment auquel les résultats de la deuxième visite d'inspection ont été introduits dans la procédure. Partant de la présupposition, qui ne va pas sans poser problème, que l'augmentation à 5 % de la correction financière auparavant prévue à un taux de 2 % ne s'appuyait que sur les constatations 1 à 4, le gouvernement fédéral considère que la décision est illégale parce que ces quatre constatations n'ont d'après elle été l'objet ni de la procédure écrite d'apurement des comptes, ni des entretiens bilatéraux, ni de la procédure de conciliation.
75. Concernant cet exposé, il y a d'abord lieu de remarquer que l'introduction de nouvelles conclusions dans une procédure d'apurement des comptes entraînant une augmentation de l'appréciation du risque de préjudice pour le budget communautaire dans la décision finale n'a en principe pas pour effet d'étendre l'objet de la procédure . La question décisive de savoir si l'État membre concerné a suffisamment eu l'opportunité de s'exprimer à propos de ces conclusions concerne cependant moins le déroulement régulier de la procédure, mais plutôt le respect des droits de la défense; nous traiterons donc cette question dans ce cadre.
76. En l'espèce, la Commission a formulé sa réserve le 12 juin 1998, donc avant la saisine de l'organe de conciliation par la République fédérale d'Allemagne. Elle a clairement exprimé le caractère provisoire de son appréciation, notamment en annonçant sa deuxième visite d'inspection. Cette deuxième visite a été effectuée en août 1998, juste après la demande d'ouverture de la procédure de conciliation formulée par les autorités allemandes le 28 juillet 1998. Par lettre du 24 novembre 1998 et donc encore pendant la procédure de conciliation la Commission a communiqué aux autorités allemandes les premiers résultats de la deuxième visite d'inspection en les priant d'y réagir et en en informant en même temps l'organe de conciliation. Le 11 décembre 1998, les autorités allemandes ont transmis à l'organe de conciliation des observations relatives à la lettre de la Commission du 24 novembre 1998. Le rapport de synthèse de la Commission du 12 janvier 1999 relatif aux résultats des contrôles concernant l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» pour l'exercice budgétaire 1995 ne prenait position ni à propos des objections formulées dans le rapport final de l'organe de conciliation ni à propos des résultats de la deuxième visite d'inspection. La Commission ne le faisait que dans le complément du 27 mai 1999 au rapport de synthèse.
77. Pour le gouvernement allemand, le fait que l'organe de conciliation ne disposait pas, au moment de rédiger son rapport final, des éléments provenant de la deuxième visite d'inspection qui ont ensuite servi de motivation au taux de correction plus élevé implique que la procédure d'apurement des comptes est entachée d'un vice de forme substantiel.
78. On ne saurait suivre ce point de vue. Le gouvernement fédéral ne conteste pas que l'organe de conciliation avait connaissance tant de la réserve de la Commission que des objections découlant d'une analyse provisoire des résultats de la deuxième visite d'inspection, formulée par la Commission par lettre du 24 novembre 1998. Cela trouve son écho dans le rapport final de l'organe de conciliation du 30 décembre 1998 qui explique entre autres: «L'organe de conciliation est donc de l'avis qu'il était dans tous les cas justifié de ne pas appliquer le taux de correction de 5 % initialement envisagé par les services de la Commission» (soulignement ajouté). Eu égard à ces circonstances, la seule question qui peut se poser est celle de savoir si la Commission est liée par cet avis de l'organe de conciliation, question dont nous avons déjà signalé qu'il faut y répondre par la négative .
79. Il n'est donc plus nécessaire de discuter la question de principe de savoir si la procédure d'apurement des comptes doit être considérée comme irrégulière du seul fait que la décision finale de la Commission s'appuie sur des éléments qui n'avaient pas fait l'objet de la procédure de conciliation.
4. La violation du principe du respect des droits de la défense
80. La question décisive pour apprécier la régularité formelle de la décision attaquée est donc celle de savoir si les autorités allemandes ont suffisamment eu l'opportunité suffisante de s'exprimer à propos de tous les éléments utilisés pour motiver l'application d'un taux de correction plus élevé de 5 %. En ce qui concerne l'importance de cette garantie procédurale, nous renvoyons aux développements ci-dessus .
81. Il ressort des motifs essentiels de la décision attaquée de la Commission et de leur analyse à la lumière des faits à la base du litige que cette décision est en substance motivée par des risques accrus, d'une part, sur base de la part d'îlots exploités de façon polyculturelle, et, d'autre part, sur base de la prise en compte de la problématique îlot/parcelle cadastrale en ce qui concerne les îlots monoculturels.
82. En tant qu'objet de la réserve de la Commission, la part d'îlots exploités de façon polyculturelle était au départ au centre des discussions. Le gouvernement fédéral allemand a donc eu l'opportunité de s'exprimer à propos de la pertinence de cet aspect de l'appréciation du risque, tant avant que pendant la procédure de conciliation.
83. Concernant l'importance de cette part, il y a lieu de remarquer qu'elle est de 15 % selon les conclusions tirées de la deuxième visite d'inspection. Cette conclusion n'a cependant été communiquée aux autorités allemandes que par le complément du 27 mai 1999 au rapport de synthèse. Selon les autorités allemandes, le complément leur est parvenu le 21 juin 1999 et donc un jour avant la réunion du comité du FEOGA.
84. Dans ce contexte, nous ne partageons pas l'avis de la Commission selon laquelle le complément du 27 mai 1999 ne pouvait donner lieu à consultation des autorités allemandes parce qu'il ne contenait pas de nouveaux arguments. Pour savoir si le respect des droits de la défense oblige la Commission à entendre les autorités allemandes, il importe uniquement de déterminer si elle a appuyé sur de nouvelles conclusions la décision finale qu'elle devait prendre . Il n'est cependant pas contesté que la Commission a appuyé de façon déterminante sa décision attaquée sur les conclusions tirées de la deuxième visite d'inspection.
85. Quant au caractère porteur de risque d'îlots exploités de façon monoculturelle, l'image qui se présente est quelque peu différente: la première référence au risque lié à ce type d'îlot a déjà été faite pendant la procédure de conciliation par la lettre de la Commission du 24 novembre 1998. Indépendamment de la part d'îlots exploités de façon polyculturelle, la Commission laissait entendre qu'une partie des îlots exploités de façon monoculturelle pourrait être considérée comme surface à risque sur base des résultats de la deuxième visite d'inspection.
86. Le complément du 27 mai 1999 au rapport de synthèse confirme et développe cette allusion. Il n'est cependant pas contesté que le gouvernement allemand était en mesure de réagir encore pendant la procédure de conciliation à la lettre du 24 novembre 1998 et donc aux objections contenues dans l'allusion de la Commission.
87. La question du respect des droits de la défense se réduit donc à celle de savoir si les autorités allemandes ont suffisamment eu l'opportunité de s'exprimer, avant l'adoption de la décision finale du 28 juin 1999, à propos des autres points de motivation provenant du complément du 27 mai 1999 au rapport de synthèse ainsi que des conclusions finales de la Commission du 18 juin 1999 qui y correspondaient largement.
88. Le délai d'environ cinq semaines entre le moment auquel le complément est parvenu aux autorités allemandes et celui de l'adoption de la décision finale semble en l'espèce en tout cas très court, notamment lorsqu'on tient compte du besoin de coordination entre les autorités fédérales et celles du Land. Remarquons tout de même en marge qu'au cours de la procédure les autorités allemandes ont régulièrement réagi dans des délais plus brefs aux différents courriers de la Commission. C'est par exemple déjà en date du 11 décembre 1998 qu'elles ont communiqué à l'organe de conciliation leurs observations à la lettre de la Commission du 24 novembre 1998.
89. Vu de manière globale, il ne peut être admis que les autorités allemandes n'ont pas eu l'opportunité de s'exprimer à propos des conclusions tirées de la deuxième visite d'inspection, d'autant plus qu'il ressortait de la procédure antérieure que ces conclusions allaient jouer un rôle déterminant pour la décision à prendre qui est celle attaquée en l'espèce.
90. Cette critique de la République fédérale d'Allemagne doit donc être rejetée comme non fondée.
5. Le prétendu exercice erroné du pouvoir discrétionnaire en raison du double emploi des constatations utilisées à l'appui d'un taux de correction moins élevé
91. La République fédérale d'Allemagne fait en outre valoir que la décision attaquée, qui a en fin de compte pour objet une augmentation à 5 % de la correction financière auparavant prévue à un taux de 2 %, est motivée par des constatations à savoir les constatations 5 à 7 évoquées ci-dessus qui avaient déjà servi à justifier la correction de 2 %. Elle estime qu'il s'agit là d'un double emploi illicite et donc d'un exercice erroné du pouvoir d'appréciation.
92. Cet exposé méconnaît la nature de la procédure d'apurement des comptes.
93. Les corrections constituent la conséquence juridique du fait, pour un État membre, d'avoir omis de s'assurer de l'exécution effective et régulière des mesures financées par le FEOGA par les contrôles décrits ci-avant. À cet égard, la Commission applique des taux de correction forfaitaires conformément à des lignes directrices internes (ci-après le «rapport Belle») censées représenter le risque de perte financière créé pour les moyens communautaires par une carence dans le système de contrôle.
94. Aux termes du rapport Belle, les éléments suivants devraient notamment être pris en compte:
«1) S'agit-il d'une carence concernant l'efficacité du système de contrôle en général, l'efficacité d'un élément particulier du système ou l'exécution d'un contrôle ou de plusieurs contrôles en vertu du système? 2) Quelle est l'importance de la carence dans l'ensemble des contrôles administratifs, physiques ou autres prévus? 3) Quelle est la sensibilité des mesures à la fraude, compte tenu particulièrement de l'incitation économique en cause?»
95. Le rapport Belle prévoit, notamment, deux taux forfaitaires à 2 et à 5 %. Le taux de 2 % s'applique si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes au préjudice du FEOGA était mineur. Le taux de 5 % s'applique si la carence concerne des éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de perte pour le FEOGA était significatif.
96. Il ressort des lignes directrices du rapport Belle que, pour choisir le taux de correction applicable, la Commission s'en tient avant tout à l'importance du risque. L'appréciation du risque constitue cependant un processus global fondé sur une vue d'ensemble des différentes constatations et conclusions.
97. Il découle de cette considération qu'en principe et sous réserve d'une vérification matérielle la Commission n'était pas empêchée d'utiliser les constatations ayant déjà servi à motiver la correction de 2 % pour motiver à son tour la correction de 5 %.
98. Cette critique de la République fédérale d'Allemagne doit donc aussi être rejetée comme non fondée.
B Aspects de fond
99. Il ressort des considérations qui précèdent que pour la vérification matérielle de la correction il n'importe pas s'il y avait des lacunes de contrôle ou des risques supplémentaires pouvant justifier le saut dans le taux de correction supérieur. L'exposé de la partie requérante à cet égard, qui a aussi pris une large place à l'audience, est donc sans pertinence pour l'espèce. Il faut vérifier plutôt si dans une vue d'ensemble et en fonction du régime de charge de la preuve applicable en ce domaine la Commission était en mesure de prouver l'existence de carences dans les contrôles ou d'un risque correspondant concernant le Land de Mecklembourg-Poméranie antérieure et si sur cette base d'ensemble le taux de correction de 5 % devait être appliqué.
1. La jurisprudence pertinente de la Cour
100. À titre liminaire, il y a lieu de rappeler la jurisprudence constante de la Cour relative à l'apurement des comptes du FEOGA et au régime de répartition de la charge de la preuve à l'égard de décisions de la Commission en la matière.
101. Il incombe en principe à la Commission de prouver l'existence d'une violation des dispositions communautaires, mais l'État membre doit le cas échéant prouver que la Commission a commis une erreur concernant les conséquences financières qui doivent en être tirées .
102. Aux termes de la jurisprudence, la portée exacte des obligations de preuve est la suivante.
103. Il incombe dans un premier temps à la Commission de justifier sa décision constatant l'absence ou les défaillances des contrôles mis en oeuvre par l'État membre concerné . La Commission remplit cette obligation de preuve ou de justification dès qu'elle présente un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard des contrôles effectués par l'État membre ou à l'égard des chiffres avancés .
104. Cet allègement de la charge de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que c'est l'État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l'inexactitude des affirmations de la Commission .
105. L'État membre concerné ne peut ébranler les constatations de la Commission qu'en appuyant ses affirmations sur des circonstances établissant l'existence d'un système de contrôle fiable et efficace. Si l'État membre ne peut pas démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, ces constatations constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d'un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle .
106. Vues dans leur ensemble et de façon conséquente, les règles de charge de la preuve évoquées ci-dessus débouchent sur une présomption réfragable en faveur de la Commission. L'État membre doit apporter la preuve d'un système de contrôle fiable et efficace et la Cour doit examiner dans le cadre du recours en annulation si les moyens que l'État invoque ainsi sont fondés .
107. Concernant ensuite le taux de la correction financière, il ressort d'abord sans équivoque de la jurisprudence de la Cour que la Commission peut même refuser la prise en charge par le FEOGA de l'entièreté des dépenses exposées si elle constate qu'il n'existe pas de mécanismes de contrôle suffisants . Sur cette base, la Commission ne pourrait donc en principe jamais se voir reprocher un taux de correction déterminé .
108. Selon la jurisprudence de la Cour, un État membre peut cependant faire valoir que les critères de la Commission sont arbitraires et inéquitables, si celle-ci s'efforce, dans le cadre de sa mission d'apurer les comptes, au lieu de refuser le financement de la totalité des dépenses, d'établir des règles visant à différencier selon le degré de risque que présentent, pour le FEOGA, différents niveaux de carence de contrôle .
109. Selon le rapport Belle, le critère le plus important pour décider à quel taux une correction financière doit être effectuée est comme déjà signalé l'importance du risque de préjudice pour le budget communautaire. La question de savoir si ce risque était mineur, significatif ou très significatif dépend à son tour de celle de savoir quels éléments du système de contrôle sont affectés par les carences.
110. La Cour a entre-temps approuvé comme régulière l'application de corrections financières forfaitaires selon ces critères du rapport Belle et les prend en compte pour sa propre appréciation .
111. Il s'ensuit qu'un État membre ne peut prouver une erreur de la Commission concernant les conséquences financières à tirer de la violation de règles communautaires pour le taux de correction que s'il établit que les critères de correction en principe approuvés du rapport Belle lui ont été appliqués de manière arbitraire ou inéquitable.
2. Application au cas d'espèce
112. Conformément à la répartition de la charge de la preuve décrite ci-dessus, il faut examiner maintenant si la partie requérante a ainsi établi dans l'ensemble le caractère erroné de la correction litigieuse de 5 %.
113. À cet égard, il faut premièrement constater que la partie requérante a certes contesté dans son mémoire en réplique qu'il y a eu des carences importantes dans les contrôles, mais elle n'a pas contesté de façon générale l'existence de carences dans le système de contrôle. En effet, elle a bien confirmé à l'audience qu'il y a eu des carences pouvant justifier une correction de 2 % et elle a seulement contesté l'existence de défaillances allant au-delà et d'un risque plus important que celui présumé dans le rapport de synthèse.
114. À cet égard, la partie requérante a en particulier au moins reconnu que 10 % des îlots ont été exploités de façon polyculturelle et que ces îlots présentaient un risque de surdéclaration. Mais elle a aussi accepté la part de 15 % des îlots avancée par la Commission pour la surface à risque (polyculturelle) et expliqué la différence par le fait que contrairement à la Commission, elle n'a pas pris en compte, pour établir ses chiffres, les divergences qui sont neutres par rapport aux subventions. La part de 17,3 % de surfaces surdéclarées dans les surfaces à risque, extrapolée par la Commission, n'est contestée par la partie requérante que quant à son montant; celle-ci indique un facteur de risque de 2,4 %.
115. Deuxièmement, la partie requérante n'a pas contesté que dans l'Amt de Schwerin pour au moins six contrôles sur place aucune analyse de risque conforme aux exigences du droit communautaire n'a été effectuée. Son exposé selon lequel cette circonstance a déjà été prise en compte par l'organe de conciliation et par la Commission dans le résultat du rapport de synthèse est, par ailleurs, sans pertinence pour la preuve de la violation de règles communautaires .
116. Troisièmement, on peut présumer qu'il y a eu des défaillances en matière de mesurage lors des contrôles sur place dans la mesure où des îlots ne correspondent pas à des parcelles cadastrales au Mecklembourg-Poméranie antérieure.
117. En effet, la partie requérante a expressément contesté la nécessité d'effectuer des mesurages dans le cadre des contrôles sur place si des îlots ne sont plantés que d'une seule culture et part du principe que seuls des îlots exploités de façon polyculturelle doivent être comptés comme surfaces à risque et donc mesurés. La Commission a par contre motivé la nécessité des mesurages par le fait que les îlots monoculturels ne peuvent être contrôlés par simple inspection visuelle que si leurs limites correspondent à celles des parcelles cadastrales.
118. Cet avis semble matériellement justifié, car si un îlot dépasse une parcelle cadastrale ou ne constitue qu'une partie de celle-ci, alors que les seules limites des parcelles cadastrales sont reprises au cadastre, la surface exacte de cet îlot ne peut être déterminée à l'aide du cadastre.
119. Un contrôle sur place correct conforme au SIGC aurait donc dû comprendre, contrairement à ce qu'affirme la partie requérante, le mesurage des îlots exploités de façon monoculturelle qui ne correspondent pas aux parcelles cadastrales.
120. Se référant à la deuxième visite d'inspection, la Commission a exposé que ces mesures n'ont en règle générale pas eu lieu. À cet égard, la partie requérante a certes affirmé, sans en donner de détails, que des îlots exploités de façon monoculturelle ont fait l'objet de mesurages tout en précisant cependant qu'elle ne considère comme surfaces à risque que les îlots exploités de façon polyculturelle et que c'étaient ces îlots qui étaient mesurés «prioritairement». De cette manière, la partie requérante n'a en tout cas pas établi qu'en règle générale elle a aussi mesuré les îlots monoculturels ne correspondant pas aux parcelles cadastrales, d'autant plus qu'elle a de toute façon contesté sur le plan des principes la nécessité de ces mesurages.
121. La partie requérante a, par ailleurs, concédé dans sa requête que la constatation de la Commission dans le complément selon laquelle presque tous les îlots de Mecklembourg-Poméranie antérieure se composent de plusieurs parcelles cadastrales est exacte. Il n'est pas non plus contesté qu'environ 90 % de tous les îlots sont exploités de façon monoculturelle.
122. Il ressort de l'ensemble de ces éléments qu'il y avait au moins une certaine partie d'îlots exploités de façon monoculturelle qui, contrairement aux exigences du SIGC, n'ont pas été mesurés.
123. Il découle des constatations qui précèdent que la partie requérante n'a en tout cas pas pu prouver l'existence d'un système de contrôle fiable et efficace.
124. Les constatations de la Commission sont donc des aspects justifiant des doutes sérieux et raisonnables concernant le système de contrôle au Mecklembourg-Poméranie antérieure. La Commission a donc apporté la preuve qui lui incombait concernant les irrégularités qu'elle reproche à la République fédérale d'Allemagne.
125. Quant au taux de la correction, nous avons déjà constaté que la Commission a su apporter des éléments allant dans le sens de l'existence de défaillances dans les contrôles sur place à effectuer selon le SIGC.
126. Le contrôle sur place constitue à côté des contrôles administratifs sans doute un élément important du SIGC sans lequel il n'est pas possible de vérifier de façon fiable si les conditions de l'octroi des aides et primes sont respectées. Sur la base des règles du rapport Belle, la Commission pouvait donc sur base de ses conclusions et des contrôles insuffisants sur place estimer qu'il y avait un risque important au préjudice du FEOGA.
127. L'application du taux de correction de 5 % n'apparaît donc pas arbitraire ou inéquitable et n'est donc pas illégale.
VI Dépens
128. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe doit supporter les dépens. Puisque la République fédérale d'Allemagne a succombé en ses moyens et que la Commission a demandé de mettre les dépens à sa charge, la République fédérale d'Allemagne doit être condamnée aux dépens.
VII Conclusions
129. Sur base des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de:
1) rejeter le recours;
2) condamner la République fédérale d'Allemagne aux dépens.