61998CC0247_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il presente ricorso proposto dalla Repubblica ellenica ha per oggetto l'annullamento della decisione della Commissione 6 maggio 1998, 98/358/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1994 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, nella parte in cui, riguardo alla ricorrente, è stato escluso dal finanziamento comunitario un importo di GDR 8 093 595 532 per spese relative ai settori dei seminativi, delle carni bovine, degli ortofrutticoli e al settore vitivinicolo. La Commissione fa valere l'esistenza di gravi difetti del sistema ellenico di gestione e di controllo, accertati nel corso delle verifiche effettuate nel 1994 e 1995.
2. La Repubblica ellenica sostiene che la decisione della Commissione impugnata va annullata o, in subordine, modificata, in quanto fondata su un errore di fatto e perché motivata in modo erroneo o altrimenti insufficiente. La Commissione, nell'adottare tale decisione, avrebbe largamente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale, laddove, specialmente nel settore della distillazione obbligatoria per i vini, ha imposto la rettifica fondandosi su una base giuridica insufficiente.
II - Conclusioni delle parti
3. La Repubblica ellenica ha pertanto proposto ricorso contro la Commissione chiedendo che la Corte voglia:
1) accogliere il ricorso;
2) annullare o altrimenti modificare la decisione della Commissione 6 maggio 1998, C(1998) 1124 def., relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1994 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia.
4. La Commissione chiede che la Corte voglia:
1) respingere il ricorso proposto dalla Repubblica ellenica;
2) condannare la Repubblica ellenica alle spese.
III - Osservazioni generali sulle norme relative al FEAOG e disposizioni applicabili
A - Norme fondamentali
5. Le disposizioni fondamentali relative al finanziamento della politica agricola comune sono contenute nel regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, da ultimo modificato dal regolamento (CE) n. 1287/95 .
6. Il finanziamento avviene mediante il «Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia» che (ai sensi dell'art. 1, n. 1) comprende due sezioni, vale a dire la sezione garanzia e la sezione orientamento. La sezione garanzia finanzia (ai sensi dell'art. 1, n. 2) le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi e - come nel caso di specie - gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli. La sezione orientamento finanzia (ai sensi dell'art. 1, n. 3) le azioni comuni decise allo scopo di realizzare gli obiettivi della politica agricola - come definiti all'art. 39, n. 1, lett. a), del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 33 CE) - nonché le misure destinate alle modifiche di struttura.
7. Per quanto riguarda il pagamento degli aiuti, l'art. 4, n. 2, dispone quanto segue:
«La Commissione mette a disposizione degli Stati membri i fondi necessari affinché i servizi e gli organismi designati procedano, in conformità delle norme comunitarie e delle legislazioni nazionali, ai pagamenti (...)».
8. Ai sensi dell'art. 5, n. 1, lett. a) e b), detti organismi trasmettono a loro volta alla Commissione gli stati di previsione e i conti annui corredati dai documenti giustificativi necessari.
9. Conformemente all'art. 5, n. 2, lett. b), la Commissione, previa consultazione del Comitato del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, procede «alla liquidazione, prima della fine dell'anno successivo, in base ai documenti di cui al paragrafo 1, lettera b), dei conti dei servizi e organismi».
10. Al fine di garantire la regolarità dei pagamenti, gli Stati membri sono tenuti ad adottare ulteriori misure. Al riguardo l'art. 8, n. 1, così dispone:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
- prevenire e perseguire le irregolarità,
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
(...)».
11. Inoltre, ai sensi dell'art. 9, gli Stati membri sono tenuti a collaborare nei controlli e a comunicare informazioni.
12. Qualora uno Stato membro violi le normative comunitarie o non rispetti i propri obblighi, la Commissione deve rifiutare la presa a carico delle spese, in quanto l'art. 8, n. 2, stabilisce che le conseguenze finanziarie delle «irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri» non sono sopportate dalla Comunità.
13. Parimenti, ai sensi dell'art. 1, n. 4, non sono prese a carico «le spese relative agli oneri amministrativi ed al personale sostenute dagli Stati membri e dai beneficiari del concorso del Fondo (...)».
14. Le rettifiche necessarie possono essere calcolate concretamente tenuto conto del danno derivato o in maniera forfettaria applicando determinate aliquote. A tale riguardo la Commissione ha stabilito nel cosiddetto «rapporto Belle» (documento VI/216/93 del 1° giugno 1993) opportune linee direttive approvate dagli Stati membri. In particolare, il rapporto Belle prevede le tre seguenti categorie di rettifica forfettaria:
«a) il 2% della spesa, nel caso in cui le carenze siano limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di portata minore;
b) il 5% della spesa, nel caso in cui le carenze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo;
c) il 10% della spesa, nel caso in cui le carenze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato alto».
15. Le linee direttive prevedono inoltre che, ove vi sia un dubbio sulla rettifica da applicare, bisogna tener conto dei seguenti punti come circostanze attenuanti:
«- se le autorità nazionali abbiano adottato misure efficaci al fine di porre rimedio alle carenze da quando esse si sono rivelate;
- se le carenze provenissero da difficoltà di interpretazione dei testi comunitari».
16. Conformemente alle linee direttive contenute in tale rapporto, per determinare l'entità delle rettifiche forfettarie da apportare quando è impossibile accertare importi concreti versati ai danni del FEAOG, è anzitutto necessario calcolare il rischio di perdite per il FEAOG sulla base delle carenze constatate. A tal fine, occorre basarsi essenzialmente sull'efficacia del sistema di controllo complessivo, di singoli elementi del controllo o dell'esecuzione di tali controlli. Si devono inoltre tenere in considerazione la gravità delle carenze e le misure di lotta contro la frode.
17. Per quanto riguarda la decisione relativa alla liquidazione dei conti, l'art. 8, lett. a), del regolamento (CEE) n. 1723/72 prevede quanto segue:
«La decisione relativa alla liquidazione dei conti prevista dall'articolo 5, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CEE) n. 729/70 comporta:
a) la determinazione dell'ammontare delle spese effettuate in ciascuno Stato membro durante l'anno in questione, riconosciute a carico del FEAOG, sezione garanzia;
(...)».
B - Normative specifiche
18. Al fine di garantire una migliore chiarezza e di facilitare la comprensione, le normative specifiche non verranno presentate tutte insieme sotto questo titolo, bensì verranno di volta in volta citate nei singoli settori in esame. Si rinvia pertanto ai successivi paragrafi 25-28 (settori dei seminativi e delle carni bovine), 57-59 (settore degli ortofrutticoli) e 85-94 (settore vitivinicolo).
C - Principi giurisprudenziali relativi alla procedura di liquidazione dei conti
19. Occorre anzitutto rilevare che la procedura di liquidazione dei conti deve garantire che i mezzi messi a disposizione degli Stati membri siano stati impiegati nel rispetto delle norme comunitarie vigenti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati.
20. L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 - v. supra, paragrafo 11 - che, in questo particolare settore, costituisce espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato CE, definisce, secondo la giurisprudenza della Corte, i principi cui la Comunità e gli Stati membri debbono conformarsi nell'attuazione delle decisioni comunitarie di intervento nel settore agricolo finanziate dal FEAOG, nonché nella lotta alle frodi e alle irregolarità connesse con tali operazioni. Detto articolo impone così agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, anche qualora la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente di istituire questa o quella misura di controllo .
21. Emerge da costante giurisprudenza della Corte che la Commissione, nel caso in cui rifiuti di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, è obbligata non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali . Se la Commissione, nell'ambito del rifiuto dell'accettazione di talune spese, deduce l'esistenza di una violazione delle norme sull'organizzazione comune dei mercati agricoli, essa è tuttavia obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l'inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato .
22. Spetta quindi allo Stato membro dimostrare l'inesattezza dei calcoli o delle verifiche della Commissione e fornire a tal fine la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati . Come si evince dalla sentenza citata, lo Stato membro interessato non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni, ma deve indicare circostanze concrete, atte a dimostrare, ad esempio, l'esistenza di un sistema di controlli affidabile e operativo.
23. Se lo Stato membro non riesce a dimostrare che le affermazioni della Commissione sono inesatte, esse costituiscono elementi che possono giustificare seri dubbi - sufficienti perché si applichi la rettifica di pagamento - sull'istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo .
24. In linea di principio la Commissione, allorché rifiuta di prendere a carico delle spese nel quadro della concessione di un finanziamento FEAOG, non è tenuta a dimostrare l'effettività di un danno concreto. Qualora non si possano dimostrare casi concreti, è sufficiente la prova di un rischio (astratto) di danni a carico del FEAOG.
IV - Presa di posizione
A - Rettifiche nel settore dei seminativi e delle carni bovine
25. In questi settori la Commissione non ha riconosciuto spese per complessive GDR 1 877 531 872 (corrispondenti al 2% delle spese dichiarate) . La Commissione ha motivato le rettifiche operate adducendo in sostanza che, nella Repubblica ellenica, le organizzazioni di produttori avrebbero praticato una ritenuta media del 2% sui pagamenti compensativi e sui premi da versare ai produttori (membri e non membri delle organizzazioni) al fine di coprire le spese da esse sostenute.
1. Disposizioni specifiche
26. Ai sensi dell'art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1765/92, i coltivatori comunitari di seminativi possono chiedere un pagamento compensativo alle condizioni stabilite nel titolo I del detto regolamento.
27. Sull'entità dei pagamenti compensativi l'art. 15, n. 3, dispone quanto segue:
«I pagamenti contemplati nel presente regolamento sono corrisposti integralmente ai beneficiari» .
28. Il regolamento (CEE) n. 2066/92 ha ridefinito le condizioni per la concessione di premi a favore dei produttori di carni bovine e ha inserito l'art. 30 bis nel regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine . Il detto articolo così recita:
«Gli importi da pagare in virtù del presente regolamento sono versati integralmente ai beneficiari» .
2. Relazione di sintesi
29. Nella sua relazione di sintesi la Commissione ha esposto gli argomenti qui di seguito illustrati per quanto riguarda le rettifiche nei settori dei seminativi e delle carni bovine.
a) Settore dei seminativi
30. In base agli accertamenti della Commissione, le associazioni di cooperative agricole (in prosieguo: le «ACA») sono incaricate dell'elaborazione informatizzata delle domande di aiuto nonché del pagamento degli aiuti in questione a tutti i beneficiari, che siano membri o meno delle ACA. Sulla base di un accordo a livello nazionale le ACA avrebbero trattenuto il 2% circa degli aiuti in questione per coprire le proprie spese. Tale modo di agire contrasta tuttavia con l'art. 15 del regolamento n. 1765/92, secondo cui gli importi da pagare avrebbero dovuto essere corrisposti integralmente ai beneficiari.
31. Dalla decisione dei ministri greci dell'Economia e dell'Agricoltura del 10 novembre 1993 emergerebbe, da un lato, che le ACA corrispondono gli aiuti di cui trattasi ai beneficiari e, dall'altro, che le direzioni dell'agricoltura sono incaricate di controllare i pagamenti da parte delle ACA. In realtà, nella Repubblica ellenica si sarebbe configurata una situazione in cui le direzioni regionali, dopo aver ricevuto le domande di aiuto, le inoltravano alle ACA, a loro volta competenti dell'elaborazione dei dati, dell'esame delle domande, della redazione di un elenco informatizzato nonché, infine, del pagamento degli aiuti ai beneficiari. La direzione regionale andrebbe sì considerata come autorità di controllo, ma non sembra aver adempiuto il detto compito e avrebbe autorizzato elenchi di pagamento senza alcun previo controllo effettivo. Per gli esercizi finanziari 1993 e 1994 non sarebbe stato effettuato alcun controllo efficace, poiché le direzioni generali non disponevano dei mezzi tecnici necessari e non avrebbero quindi avuto accesso alle banche dati delle ACA.
32. Alle ACA sarebbe affidato un servizio pubblico le cui spese non potrebbero però essere sostenute dai produttori greci. Di conseguenza, secondo la Commissione, occorre constatare una violazione dell'art. 15 del regolamento n. 1765/92. Tale modo di agire sarebbe inoltre in contrasto con l'art. 1, n. 4, del regolamento n. 729/70, in quanto spese di gestione o di esecuzione verrebbero traslate con la concessione di aiuti comunitari.
33. In questo contesto, la Commissione avrebbe informato la Repubblica ellenica dell'intenzione di proporre un ricorso per inadempimento nei suoi confronti qualora non avesse posto fine alla pratica vigente. In secondo luogo, la Commissione avrebbe reso noto alla Repubblica ellenica di voler proporre una rettifica del 2%.
34. Nell'ambito della procedura di conciliazione richiesta dalla Repubblica ellenica, questa avrebbe sostenuto la necessità di modificare l'attuale situazione giuridica e di attendere la sentenza della Corte nella causa Jensen, significativa per il caso di specie. In relazione al primo argomento, la Commissione avrebbe quindi rinunciato ad avviare un procedimento per inadempimento. La Commissione non avrebbe invece potuto accogliere il secondo argomento, essendo del parere che la sentenza nella causa Jensen non potesse essere trasposta nel caso di specie. Detta causa verterebbe sulla questione della legittimità di una compensazione nell'ambito della concessione di aiuti, mentre nella fattispecie si tratterebbe del finanziamento indiretto di spese amministrative a livello nazionale quando, nell'ambito della concessione di aiuti, siano stati attribuiti compiti essenziali alle ACA.
35. Nel quadro della procedura di conciliazione la Repubblica ellenica avrebbe dedotto nuovi argomenti. Per esempio, la ritenuta controversa non sarebbe stata stabilita sulla base della legge ellenica n. 1409/83, bensì di un accordo volontario. Anche alla luce di tale argomento, che la Commissione reputa tuttavia tardivo, essa avrebbe continuato a ritenere che le ACA siano incaricate dell'amministrazione degli aiuti e, pertanto, dell'espletamento di un pubblico servizio. Le spese connesse al detto servizio non dovrebbero essere poste a carico dei produttori greci. Spetterebbe invece allo Stato membro versare un compenso per le prestazioni fornite.
36. Le autorità elleniche competenti avrebbero affermato che la ritenuta di cui trattasi può variare a seconda delle singole cooperative. Tuttavia, esse non avrebbero fornito alcuna prova a tale riguardo.
b) Rettifiche nel settore delle carni bovine
37. Come per il settore dei seminativi, la Commissione avrebbe constatato che, nel settore delle carni bovine, le organizzazioni di produttori di cui trattasi avrebbero trattenuto almeno il 2% degli aiuti a titolo di rimborso delle spese amministrative sostenute. Ciò contrasterebbe tuttavia con l'art. 30 bis del regolamento n. 805/68, secondo cui gli importi da pagare devono essere versati integralmente ai beneficiari. La Commissione avrebbe pertanto operato una rettifica del 2% per gli esercizi finanziari 1993 e 1994 nell'ambito della liquidazione dei conti relativi all'esercizio 1994.
38. Nel quadro della procedura di conciliazione le autorità elleniche avrebbero sostenuto che la ritenuta operata dalle organizzazioni di produttori si fonda su un accordo volontario tra le organizzazioni di produttori e i beneficiari e che la sua entità oscillerebbe tra lo 0,5% e il 2%. L'organo di conciliazione sarebbe tuttavia pervenuto alla conclusione che le autorità elleniche non avevano fornito alcuna prova per giustificare tale affermazione e pertanto avrebbe ritenuto giustificato procedere ad una rettifica del 2%.
3. Argomenti della ricorrente
39. Il governo ellenico sostiene anzitutto che la ritenuta controversa è operata su base volontaria e non è stata applicata a tutti i produttori. Dal 1993 essa non si fonderebbe più sulla legge n. 1409/83, bensì deriverebbe da un accordo concluso tra le organizzazioni di produttori e i loro membri. La ritenuta non verrebbe quindi operata per legge né sarebbe sorta in relazione alla copertura di spese connesse all'amministrazione di aiuti, bensì costituirebbe la contropartita di prestazioni generali delle organizzazioni di produttori, che non espletano alcun pubblico servizio. Pertanto, le rettifiche operate dalla Commissione si baserebbero su una valutazione erronea della natura delle ritenute praticate.
40. In secondo luogo, il governo ellenico ritiene che la Commissione non possa procedere ad alcuna rettifica finanziaria nell'ambito della liquidazione dei conti. La detta operazione avrebbe un carattere preventivo e non consentirebbe di infliggere sanzioni agli Stati membri. A tale riguardo la Commissione avrebbe dovuto ricorrere al procedimento per inadempimento, mentre nell'ambito della liquidazione dei conti essa non potrebbe constatare alcun inadempimento o pronunciare sanzioni finanziarie nei confronti degli Stati membri.
41. In terzo luogo, il governo ellenico fa valere, in subordine, che le disposizioni comunitarie vigenti non osterebbero al suo modo di agire. Secondo la giurisprudenza della Corte, una ritenuta sugli aiuti da versare sarebbe autorizzata se corrispondente alle spese effettivamente sostenute nonché alle normali spese imputabili in altri casi conformemente al diritto nazionale, se la sua entità non è tale da distogliere i beneficiari dal partecipare al programma di aiuto o da pregiudicare il funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati.
42. Né il regolamento n. 805/68, né il regolamento n. 1765/92 conterrebbero disposizioni esplicite che vietino le ritenute sugli aiuti da pagare. Le norme citate dalla Commissione di cui all'art. 15 del regolamento n. 1765/92 ovvero all'art. 30 bis del regolamento n. 805/68 sarebbero state adottate dopo la pronuncia della sentenza nella causa Denkavit, senza che il legislatore comunitario abbia vietato espressamente l'addebito di spese amministrative. Anche il diverso tenore degli articoli citati indurrebbe a concludere che non sussiste alcuna norma generale secondo cui sarebbe vietato operare ritenute sugli aiuti da corrispondere. Il legislatore comunitario avrebbe unicamente voluto evitare che il beneficiario debba sopportare spese non connesse alla concessione di aiuti. Pertanto, dai due articoli citati emergerebbe soltanto che l'aiuto va corrisposto al beneficiario e non ad un terzo, che il beneficiario non deve sopportare alcun onere parafiscale o imposte similari in relazione alla concessione dell'aiuto e che il funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati non va ostacolato.
43. In quarto luogo, e altrettanto in subordine, il governo ellenico sostiene che le ritenute praticate dalle ACA oscillano tra lo 0,5% e il 2% dell'aiuto corrisposto. Pertanto la Commissione avrebbe potuto applicare solo un'aliquota di rettifica dell'1,25%.
44. In quinto luogo, il governo ellenico fa valere che con legge n. 2538/97, entrata in vigore il 1° dicembre 1997, sarebbe stata vietata l'applicazione delle ritenute controverse per gli aiuti a carico del FEAOG.
4. Argomenti della convenuta
45. La Commissione respinge la censura secondo cui essa avrebbe erroneamente valutato la ritenuta praticata dalle ACA e sostiene che la Repubblica ellenica, consentendo alle ACA di trattenere il 2% sugli aiuti corrisposti a titolo di rimborso per spese amministrative, ha causato un danno al FEAOG e perciò, tra l'altro, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e dell'art. 30 bis del regolamento n. 805/68. La legge ellenica n. 1409/83, in vigore per l'esercizio 1994, avrebbe consentito alle ACA di praticare una ritenuta pari al 2% degli aiuti da pagare. Gli accordi menzionati tra le organizzazioni di produttori e i produttori costituirebbero solo la trasposizione delle condizioni previste dalla legge. Le spese connesse al pagamento degli aiuti non possono in definitiva essere poste a carico del FEAOG. Anche se non fosse stata applicabile una disposizione di legge come quella di cui all'art. 2 della legge n. 1409/83, la Repubblica ellenica, affidando un servizio pubblico alle ACA, avrebbe dovuto impedire che queste trattenessero una determinata percentuale degli aiuti. Infine, l'argomento relativo alla volontarietà della ritenuta sarebbe stato dedotto solo due anni dopo la contestazione della Commissione e quindi dopo la scadenza del termine entro cui tale argomento avrebbe potuto essere preso in considerazione.
46. Per quanto riguarda l'argomento secondo cui il regolamento n. 729/70 non costituirebbe un fondamento giuridico atto a giustificare una rettifica finanziaria, la Commissione ritiene di non essere tenuta, nell'ambito dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), ad avviare un procedimento per inadempimento ogniqualvolta si violi il diritto comunitario. Essa potrebbe prendere in considerazione siffatte violazioni anche nell'ambito della liquidazione dei conti. Poiché la Commissione dovrebbe vigilare affinché si imputino al FEAOG solo spese regolari, essa sarebbe tenuta, quando si constatino violazioni del diritto comunitario riguardo al riconoscimento di spese, a rettificare le spese comunicate dallo Stato membro.
47. La Commissione respinge il terzo argomento dedotto dal governo ellenico, secondo cui il diritto comunitario non osterebbe all'applicazione di una ritenuta sugli aiuti, con la motivazione che la giurisprudenza citata dalla Repubblica ellenica non sarebbe pertinente nel caso di specie. Il diritto comunitario applicabile all'epoca non avrebbe contenuto disposizioni analoghe all'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e all'art. 30 bis del regolamento n. 805/68. Dalle due disposizioni emergerebbe invece il divieto per gli Stati membri di trattenere spese amministrative sugli aiuti comunitari da versare.
48. Per quanto riguarda infine l'entità della rettifica, la Commissione sostiene che dalle sue verifiche è emerso che nei casi da essa controllati sarebbe stata praticata una ritenuta pari almeno al 2% dell'importo degli aiuti di cui trattasi. Le autorità elleniche non avrebbero fornito in questi casi alcuna prova che fosse stata applicata un'aliquota inferiore.
5. Analisi
49. Secondo la formulazione dell'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e dell'art. 30 bis del regolamento n. 805/68, come inserito dal regolamento n. 2066/92, i pagamenti di cui trattasi vanno versati «integralmente» ai beneficiari.
50. Dal secondo considerando del regolamento n. 1765/92 risulta esplicitamente che i pagamenti compensativi sono diretti a compensare la perdita di reddito causata dalla riduzione dei prezzi istituzionali nell'ambito del nuovo regime di sostegno ai produttori di taluni seminativi scaturito dalla riforma della politica agricola comune. In base al terzo considerando del regolamento n. 2066/92 l'oggetto del regime di premio è quello di concedere una compensazione sostanziale per le conseguenze che derivano per i produttori dalla diminuzione del prezzo d'intervento nel settore delle carni bovine.
51. L'obiettivo di una compensazione delle perdite di reddito derivanti dalla riduzione dei prezzi istituzionali può quindi essere raggiunto solo se gli aiuti compensativi sono corrisposti integralmente agli agricoltori colpiti dalle conseguenze della riforma della politica agricola comune.
52. In merito a tale problematica, nella sentenza resa nelle cause riunite Kellinghusen e Ketelsen la Corte ha statuito «(...) che gli artt. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e 30 bis del regolamento n. 805/68, come inserito dal regolamento n. 2066/92, vietano che le autorità nazionali operino una deduzione sui versamenti effettuati o che esse richiedano il pagamento di contributi per spese amministrative connesse alle domande, i quali hanno per effetto una riduzione dell'importo degli aiuti».
53. La giurisprudenza della Corte richiamata dal governo ellenico non è pertinente nel caso di specie. Il regolamento (CEE) n. 1725/79, che si doveva interpretare nelle dette cause, non contiene disposizioni sulle spese relative ai controlli da effettuarsi a cura degli Stati membri. Il tenore di tale regolamento non vietava agli Stati membri di effettuare controlli a titolo gratuito, ma neppure di chiedere il rimborso delle spese relative a tali controlli alle imprese interessate.
54. Pertanto, non è possibile conferire agli Stati membri, nell'ambito del regolamento n. 1765/92 e del regolamento n. 805/68, la facoltà di ridurre i pagamenti compensativi operando una deduzione come contributo per spese amministrative, poiché ciò condurrebbe ad una compensazione differenziata delle perdite di reddito subite dai produttori. A tale riguardo è anzitutto irrilevante che le ritenute praticate si fondassero su una legge nazionale o su un accordo concluso tra produttori e organizzazioni di produttori. Gli Stati membri sono in ogni caso tenuti a vigilare affinché i beneficiari ottengano integralmente i pagamenti compensativi loro spettanti.
55. Pertanto, l'argomento del governo ellenico è infondato e va respinto.
B - Settore degli ortofrutticoli
56. La Commissione ha operato in questo settore una rettifica di complessive GDR 5 138 253 067 con la motivazione che il sistema di gestione e di controllo ellenico ovvero il funzionamento delle organizzazioni di produttori sono insufficienti.
1. Disposizioni specifiche
57. Il regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1972, n. 1035, reca le disposizioni fondamentali dell'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli.
58. Per quanto riguarda le organizzazioni di produttori l'art. 13, come modificato dal regolamento (CEE), n. 3284/83, prevede quanto segue:
«1. Ai sensi del presente regolamento si intende per "organizzazioni di produttori" ogni organizzazione di produttori di ortofrutticoli:
a) costituita per iniziativa dei produttori stessi, segnatamente allo scopo:
- di promuovere la concentrazione dell'offerta e la regolarizzazione dei prezzi nella fase della produzione per uno o più prodotti di cui all'articolo 1,
- di mettere a disposizione dei produttori associati mezzi tecnici adeguati per il condizionamento e la commercializzazione dei prodotti in questione,
b) che implica per i produttori associati l'obbligo:
- di vendere, per il tramite dell'organizzazione di produttori, tutta la produzione relativa al prodotto o ai prodotti per il quale o per i quali hanno aderito, tenendo presente che l'organizzazione può tuttavia esentare i produttori da tale obbligo per determinate quantità,
- di applicare, in materia di produzione e di commercializzazione, le norme adottate dall'organizzazione di produttori per migliorare la qualità dei prodotti e per adattare il volume dell'offerta alle esigenze del mercato,
- di fornire le informazioni richieste dall'organizzazione in materia di raccolti e disponibilità, e
c) che è stata riconosciuta dallo Stato membro interessato ai sensi del paragrafo 2.
2. Gli Stati membri accordano alle organizzazioni interessate, a loro richiesta, il riconoscimento di cui al paragrafo 1, lettera c), sempreché esse:
- offrano una sufficiente garanzia circa la durata e l'efficacia della loro azione, in particolare per quanto riguarda i compiti di cui al paragrafo 1;
- tengano, a partire dalla data del riconoscimento, una contabilità specifica per le attività che sono oggetto del riconoscimento.
Gli Stati membri:
- decidono della concessione del riconoscimento entro un termine di tre mesi a decorrere dal deposito della domanda;
- comunicano alla Commissione, entro un termine di due mesi, le decisioni di concessione, di diniego o di revoca del riconoscimento;
- elaborano ogni anno una relazione sull'applicazione del presente articolo (...)».
59. Per quanto riguarda il ritiro dei prodotti di cui all'allegato II del detto regolamento, l'art. 15, n. 1, come modificato dal regolamento (CEE) n. 1154/78, prevede che le organizzazioni di produttori o le associazioni di queste organizzazioni possono fissare per taluni prodotti un prezzo di ritiro dalla vendita al di sotto del quale le organizzazioni di produttori non mettono in vendita i prodotti offerti dai produttori aderenti; in tal caso, per i prodotti rispondenti alle norme di qualità, le organizzazioni di produttori o le associazioni di queste organizzazioni concedono ai produttori associati un'indennità per i quantitativi invenduti. In caso di applicazione delle norme di commercializzazione intese a limitare il volume dell'offerta dei prodotti, le organizzazioni di produttori possono decidere di non mettere in vendita i prodotti conformi alle norme di qualità, ma che non soddisfano alle norme di commercializzazione suddette. In tal caso le organizzazioni di produttori, o eventualmente le associazioni di tali organizzazioni, concedono ai produttori associati, per i quantitativi invenduti, un'indennità calcolata in funzione del prezzo di ritiro. Per il finanziamento di tali operazioni di ritiro dalla vendita, i produttori associati costituiscono un fondo di intervento alimentato da contributi basati sulle quantità messe in vendita.
2. Relazione di sintesi
60. Nella relazione di sintesi la Commissione afferma di aver accertato nel corso di numerosi controlli notevoli carenze del sistema di gestione e di controllo della Repubblica ellenica nel settore degli ortofrutticoli.
61. Dai controlli effettuati in Macedonia nel settore delle pesche e delle pesche noce nell'agosto 1994 e 1995 sarebbe emerso che erano state riconosciute organizzazioni di produttori non dotate di mezzi tecnici adeguati per la commercializzazione dei prodotti in questione né di fondi di intervento e che il coefficiente utilizzato per determinare il prezzo di ritiro dalla vendita era errato. Nell'anno successivo sarebbe stato effettuato un nuovo controllo nei nomi (dipartimenti) di Pella e di Imathia. In quell'occasione i controllori comunitari si sarebbero concentrati sulle organizzazioni di produttori il cui riconoscimento dapprima era stato respinto dalle autorità elleniche.
62. Nel caso del dipartimento di Imathia si sarebbe ottenuto nel complesso un risultato soddisfacente. Nel «nomo» di Pella, invece, a causa dell'insufficienza di mezzi tecnici numerose organizzazioni di produttori non avrebbero dovuto essere riconosciute.
63. Anche nel settore degli agrumi la Commissione avrebbe scoperto numerose carenze. Il sistema di gestione e di controllo riguardante le procedure di riconoscimento e di controllo delle organizzazioni di produttori avrebbe presentato preoccupanti carenze. Il controllo di una grande organizzazione di produttori del dipartimento di Arta avrebbe inoltre rivelato un certo numero di carenze. Nonostante la Commissione avesse chiesto alle autorità elleniche di esaminare il ritiro dalla vendita di arance nel «nomo» di Arta, ciò non sarebbe stato effettuato in maniera soddisfacente. La Commissione avrebbe pertanto proposto sia per il settore degli agrumi che per quello delle pesche e delle pesche noce una rettifica del 10%, ritenendo invece necessaria una rettifica del 20% per il «nomo» di Pella.
64. Nell'ambito dei negoziati bilaterali le autorità elleniche avrebbero fatto valere che a partire dalla campagna di commercializzazione del 1996 sarebbero stati apportati miglioramenti al sistema. La Commissione avrebbe tuttavia segnalato che il problema principale risiede nella procedura di riconoscimento e nel controllo delle organizzazioni di produttori e che le modifiche adottate non erano ancora efficaci nel 1994. In questo contesto, l'organo di conciliazione adito dalle autorità elleniche avrebbe messo in dubbio unicamente la rettifica del 20% proposta per il «nomo» di Pella. La Commissione avrebbe assoggettato ad un controllo le organizzazioni di produttori che erano già state censurate nell'ambito di controlli nazionali. La Commissione non sarebbe tuttavia stata in grado di rivedere la rettifica proposta. Essa avrebbe inizialmente considerato una rettifica pari al 50% per le spese complessivamente dichiarate, con l'intenzione di estendere la detta rettifica anche alle campagne di commercializzazione 1992-1994. Tuttavia, al fine di andare incontro alle autorità elleniche e di premiare i loro sforzi, la Commissione si sarebbe limitata a proporre una rettifica del 10%, eccetto per il «nomo» di Pella in cui avrebbe accertato carenze più gravi di quelle rilevate negli altri dipartimenti.
3. Argomenti della ricorrente
65. A questo proposito, la Repubblica ellenica contesta alla Commissione di essere giunta alla sua decisione sulla base di una valutazione dei fatti erronea nonché oltrepassando i limiti del potere discrezionale che le deriva dall'art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70.
66. La Commissione avrebbe inizialmente espresso l'intenzione di operare una rettifica del 50% per gli esercizi finanziari 1992-1994. Tuttavia, dopo che le autorità elleniche le avevano comunicato numerose misure adottate nel 1994, la Commissione avrebbe tolto le proprie riserve relative al finanziamento di spese per le campagne di commercializzazione 1992 e 1993. Poiché tuttavia le misure di miglioramento del sistema di gestione e di controllo avrebbero avuto efficacia già nel 1994, la rettifica operata dalla Commissione nell'ambito della liquidazione dei conti per il 1994 sarebbe erronea.
67. La Commissione avrebbe oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale in quanto la rettifica operata non sarebbe giustificata dalle carenze constatate e sarebbe arbitraria. La Commissione potrebbe operare una riduzione del 10% solo quando si può rilevare l'esistenza di un rischio elevato di perdite per il FEAOG. Procedendo alle rettifiche la Commissione dovrebbe tenere conto della natura e della gravità delle violazioni nonché del danno finanziario per la Comunità. Per quanto riguarda il settore delle arance, la Commissione avrebbe controllato unicamente un «nomo» su complessivi 52 esistenti nel territorio ellenico. Quanto alle pesche e alle pesche noce, essa avrebbe esaminato solo 2 dipartimenti (su 52), limitandosi alle organizzazioni di produttori il cui modo d'agire era già stato censurato dalle autorità elleniche. La rettifica del 20% operata nel «nomo» di Pella viene parimenti considerata ingiustificata, poiché la Commissione avrebbe controllato soltanto otto organizzazioni di produttori il cui riconoscimento era già stato contestato dalle autorità elleniche.
68. La Repubblica ellenica sostiene inoltre che agli alti funzionari incaricati di effettuare i controlli erano state impartite istruzioni vincolanti per la corretta e regolare esecuzione dei controlli. Le dette istruzioni riguardavano il controllo della qualità, il funzionamento regolare delle organizzazioni di produttori e la corretta procedura del ritiro dalla vendita. Il funzionamento delle organizzazioni di produttori non andrebbe quindi contestato, come dimostra anche lo scioglimento delle riserve sollevate dalla Commissione per quanto riguarda gli esercizi finanziari 1992 e 1993. Nel settore delle pesche e delle pesche noce sarebbero state impartite analoghe istruzioni relative al riconoscimento di determinate organizzazioni di produttori e ai controlli da effettuare. Inoltre, sarebbe stato creato un modulo informatizzato per i membri di tali organizzazioni al fine di poterne verificare la produttività e la redditività. Per quanto riguarda i mezzi tecnici che si asseriscono insufficienti e i presunti fondi di intervento mancanti, la Repubblica ellenica sostiene che il regolamento n. 1035/72 non impone alle organizzazioni di produttori di disporre di mezzi tecnici propri, consentendo anche di noleggiare tali apparecchiature. Il detto regolamento non stabilirebbe neanche un limite massimo per i fondi di intervento e la sola dotazione finanziaria eventualmente insufficiente delle organizzazioni di produttori non costituirebbe ancora un motivo per rifiutare il riconoscimento.
69. Per quanto riguarda l'organizzazione di produttori del dipartimento di Arta, il governo ellenico segnala la creazione di un elenco informatizzato dei membri, la riorganizzazione della contabilità e l'adeguamento degli statuti. Dette modifiche avrebbero bensì influito sul funzionamento dell'organizzazione di produttori, tuttavia non si sarebbe potuto accertare alcun pagamento illegittimo di aiuti comunitari. Le carenze contestate dalla Commissione riguardo all'iscrizione nell'elenco dei membri non avrebbero avuto conseguenze.
70. Per quanto riguarda le presunte carenze relative al ritiro dalla vendita di arance nel «nomo» di Arta, sarebbero stati immediatamente sospesi ulteriori pagamenti, sarebbero state chieste ulteriori informazioni alle autorità locali competenti e sarebbe stata istituita una commissione speciale d'inchiesta, che tuttavia avrebbe concluso che nel detto caso non si sono verificate irregolarità.
4. Argomenti della convenuta
71. La Commissione osserva anzitutto che la liquidazione dei conti relativi all'esercizio 1994 comprende il periodo 16 ottobre 1993 - 15 ottobre 1994. Poiché la campagna di commercializzazione relativa alle pesche e alle pesche noce va dal 1° maggio fino al 31 ottobre e quella relativa alle arance dal 1° ottobre al 15 luglio, i pagamenti compensativi per il ritiro di pesche e pesche noce per i quali è stata presentata domanda nell'agosto 1994 potrebbero essere presi in esame solo nell'ambito della liquidazione dei conti per l'esercizio 1995.
72. La Commissione avrebbe presentato le proposte di rettifica basandosi sulle verifiche da essa effettuate, da cui sarebbero emerse numerose irregolarità. I funzionari della Commissione avrebbero constatato, durante un controllo realizzato nell'agosto 1994 nel settore delle pesche e delle pesche noce, che alcune organizzazioni di produttori non avevano fornito ai propri membri i mezzi tecnici necessari per la commercializzazione dei prodotti, mentre altre organizzazioni non disponevano di fondi di intervento, il coefficiente di ritiro era stato applicato erroneamente e non si era rispettato l'obbligo di calibratura della frutta. Alla luce delle dette constatazioni sarebbe stata proposta una rettifica del 50% per le campagne di commercializzazione 1992-1994. Vero è che le autorità elleniche avevano adottato misure per il miglioramento del sistema di gestione e di controllo, ma nuove verifiche avrebbero fatto emergere il perdurare di carenze rilevanti, segnatamente per quanto riguarda il condizionamento e la calibratura obbligatoria della frutta. Il settore degli agrumi presenterebbe irregolarità analoghe a quelle rilevate nel settore delle pesche. Tali irregolarità avrebbero riguardato il riconoscimento delle organizzazioni di produttori, il controllo relativo al loro funzionamento nonché l'esistenza di fondi di intervento. Anche se la Commissione non aveva operato alcuna rettifica per le campagne di commercializzazione 1992 e 1993, le carenze menzionate giustificherebbero la rettifica del 10% proposta per la campagna di commercializzazione del 1994.
73. Per quanto riguarda la censura di aver oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale, la Commissione sostiene che la rettifica del 10% delle spese dichiarate relative agli agrumi, alle pesche e pesche noce è giustificata sulla base delle carenze rilevate nonché del rischio di danni derivante per il FEAOG. Le perdite per il FEAOG sarebbero in ogni caso più elevate della rettifica effettuata dalla Commissione.
74. Avverso la censura della presunta non rappresentatività dei controlli, la Commissione fa valere che i controlli effettuati nel settore delle pesche e delle pesche noce nei dipartimenti di Pella e di Imathia avrebbero interessato il 95% della produzione greca dei detti prodotti nonché il 93,5% degli importi complessivamente versati alla Repubblica ellenica. Anche i controlli nel settore degli agrumi - in questo caso sono stati controllati i dipartimenti dell'Argolide, di Arta e di Leucada - sarebbero rappresentativi, poiché tale territorio avrebbe ricevuto il 74% dell'importo totale relativo all'esercizio finanziario 1994. Dai controlli effettuati nel «nomo» di Pella emergerebbe che il 48% delle organizzazioni di produttori non disponeva di mezzi tecnici adeguati per la commercializzazione della frutta.
75. La Commissione ritiene giustificata una rettifica del 20% per il «nomo» di Pella, poiché nel detto territorio si sarebbero constatate carenze più gravi rispetto agli altri dipartimenti.
76. Per quanto riguarda l'argomento dedotto dalle autorità elleniche relativo al funzionamento delle organizzazioni di produttori, la Commissione fa valere che non sono state specificatamente indicate le istruzioni impartite alle associazioni di produttori al fine di migliorare i controlli della qualità. Le misure adottate non riguarderebbero neanche le carenze constatate durante un controllo effettuato nell'aprile 1994, da cui sarebbe emerso che le organizzazioni di produttori non disponevano di alcun elenco dei membri e che consentivano l'adesione anche dopo il termine fissato ai sensi dell'art. 5 del regolamento (CEE) n. 2602/90 . Alla luce delle citate carenze le autorità competenti avrebbero dovuto revocare il riconoscimento alle organizzazioni di produttori. I miglioramenti menzionati dalla Repubblica ellenica sarebbero stati decisi solo nel giugno 1995 e pertanto non avrebbero potuto avere effetti sulla campagna di commercializzazione 1994. Dalle verifiche effettuate nel «nomo» di Pella sarebbe emerso che il 48% delle organizzazioni di produttori non disponeva né di mezzi propri né di apparecchiature noleggiate per il condizionamento e la commercializzazione dei prodotti.
77. Pur avendo contestato il ritiro dalla vendita di arance nel «nomo» di Arta, le autorità elleniche non avrebbero dimostrato che un siffatto ritiro non ha avuto luogo.
5. Analisi
78. Occorre anzitutto rilevare che, ai sensi dell'art. 13, n. 2, del regolamento n. 1035/72, come modificato dal regolamento n. 3284/83 - v. supra, paragrafo 58 - gli Stati membri accordano alle organizzazioni di produttori il riconoscimento, sempreché esse offrano una sufficiente garanzia circa la durata e l'efficacia della loro azione. Conformemente all'art. 13, n. 1, di tale regolamento, rientra nei compiti di un'organizzazione di produttori mettere a disposizione dei produttori associati mezzi tecnici adeguati per il condizionamento e la commercializzazione dei prodotti in questione.
79. Nel caso di specie il governo ellenico non ha potuto provare che le constatazioni della Commissione per quanto riguarda la mancanza di mezzi tecnici delle organizzazioni di produttori ovvero dei produttori fossero insufficienti. Tuttavia, poiché dalla giurisprudenza della Corte emerge che spetta allo Stato membro dimostrare l'inesattezza delle verifiche della Commissione e fornire a tal fine la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati, a tale riguardo non è sufficiente dedurre semplici affermazioni. Lo Stato membro deve invece indicare circostanze concrete, atte a dimostrare, ad esempio, l'esistenza di un sistema di controlli affidabile e operativo.
80. Tanto meno il governo ellenico ha fornito la prova che le organizzazioni di produttori riconosciute dispongono dei fondi di intervento necessari per il finanziamento delle operazioni di ritiro di taluni prodotti ai sensi dell'art. 15, n. 1, del regolamento n. 1035/72, come modificato dal regolamento n. 1154/78 .
81. Il fatto che la Commissione non abbia apportato rettifiche finanziarie per le campagne di commercializzazione 1992-1993 non significa che non fosse autorizzata ad operarne per l'esercizio finanziario 1994 sulla base delle stesse carenze del sistema di gestione e di controllo. La Corte si è già pronunciata in merito a questo problema. A tale riguardo, essa ha così statuito nella causa Italia/Commissione :
«(...) Qualora la Commissione non abbia effettuato la rettifica dovuta durante un esercizio precedente, ma abbia tollerato le irregolarità per motivi di equità, lo Stato membro interessato non acquista alcun diritto ad esigere l'adozione dello stesso criterio per le irregolarità dell'esercizio seguente in base al principio della certezza del diritto o del legittimo affidamento».
82. Per quanto riguarda la rappresentatività dei controlli effettuati dalla Commissione occorre rilevare che essi hanno riguardato, nel caso dei dipartimenti di Pella e di Imathia, il 95% della produzione greca di pesche e di pesche noce nonché il 93,5% dei pagamenti compensativi complessivamente versati. I controlli relativi agli agrumi si riferivano globalmente al 74% dei pagamenti compensativi effettuati nel detto settore per l'esercizio finanziario 1994. Quanto al «nomo» di Pella la Commissione ha dovuto infine rilevare che il 48% delle organizzazioni di produttori controllate non disponeva dei mezzi tecnici necessari.
83. Occorre pertanto condividere la posizione della Commissione, secondo cui le carenze rilevate riguardavano l'intero sistema di controllo o componenti essenziali di questo sistema o perlomeno l'esecuzione di controlli particolarmente rilevanti per garantire la regolarità delle spese. Di conseguenza, è lecito concludere che sussisteva il rischio di una perdita molto elevata per il FEAOG. Le rettifiche operate dalla Commissione nel caso di specie sono quindi giustificate. Il richiamo del governo ellenico ai miglioramenti apportati al sistema non inficia questa analisi, poiché essi sono stati decisi solo nel giugno 1995 e non potevano quindi ancora avere alcun effetto sulla campagna di commercializzazione del 1994.
C - Settore vitivinicolo
84. Per quanto riguarda questo settore la Commissione non ha riconosciuto spese pari complessivamente a GDR 629 212 616 . Tale rettifica viene motivata, da un lato, con le carenze del sistema di gestione e di controllo in relazione all'abbandono definitivo di superfici viticole e, dall'altro, con il mancato rispetto della distillazione obbligatoria di determinate quantità di vino.
1. Disposizioni specifiche
a) Abbandono definitivo di superfici viticole
85. Il regolamento (CEE) n. 1442/88 contiene le disposizioni fondamentali relative alla concessione, per le campagne viticole 1988/1989 - 1995/1996, di premi di abbandono definitivo di superfici viticole. Conformemente al terzo considerando del detto regolamento occorre promuovere l'abbandono delle superfici viticole mediante la concessione di premi il cui importo è articolato in funzione della produttività delle superfici in questione, per tener conto del costo dell'operazione di estirpazione, della perdita del diritto di reimpianto e della perdita di redditi futuri.
86. Ai sensi dell'art. 2, n. 3, la resa per ettaro delle superfici estirpate è determinata in base alla resa media dichiarata per l'azienda del beneficiario ed alla constatazione della capacità produttiva del vigneto da estirpare effettuata dall'organismo competente.
87. In forza dell'art. 4, n. 2, la concessione del premio è subordinata ad una dichiarazione scritta con la quale il richiedente s'impegna a procedere o far procedere, anteriormente al 15 maggio dell'anno successivo a quello della presentazione della domanda, all'estirpazione delle viti sulle superfici per le quali è stato richiesto il premio.
88. Il regolamento (CEE) n. 2729/88 ha fissato le modalità d'applicazione del regolamento n. 1442/88. Per quanto riguarda gli obiettivi del detto regolamento, il quarto e sesto considerando così recitano:
«considerando che è indispensabile, per garantire l'efficacia e il controllo del regime, precisare le indicazioni che devono essere fornite nella domanda di concessione dei premi e prevedere la verifica dell'esattezza di queste informazioni».
«[C]onsiderando che è opportuno, prima di versare il premio (...), verificare quale sia la capacità produttiva delle superfici da estirpare e se l'estirpazione di dette superfici è effettivamente avvenuta; che questa verifica deve essere attestata, per servire come prova che il richiedente ha effettivamente effettuato l'estirpazione; (...)».
89. Ai sensi dell'art. 4, n. 2, ricevuta la domanda di concessione del premio, l'organismo competente deve effettuare la verifica delle indicazioni in essa contenute, constatare la capacità produttiva del vigneto da estirpare, sulla base in particolare dell'età, dello stato di manutenzione e della proporzione dei ceppi mancanti, determinare la resa per ettaro di queste superfici e notificare al richiedente l'importo del premio che gli viene concesso, dopo avergli consentito di presentare le proprie osservazioni.
90. L'art. 6, n. 1, impone che, su richiesta dell'interessato, l'organismo competente constati, nei due mesi successivi all'estirpazione completa dei vigneti dalle parcelle, che l'estirpazione è stata effettuata ed attesti l'epoca in cui è avvenuta.
91. Il regolamento (CEE) n. 2392/86 reca disposizioni relative allo schedario viticolo comunitario . In conformità dell'undicesimo considerando lo schedario viticolo rappresenta, a motivo delle informazioni in esso contenute, uno strumento indispensabile di gestione e di controllo.
92. Ai sensi dell'art. 4, n. 1, del detto regolamento, lo schedario viticolo doveva inizialmente essere istituito al più tardi entro il 27 luglio 1992. Tale termine è stato successivamente prorogato, a causa di difficoltà tecniche incontrate in alcuni Stati membri, al 31 dicembre 1996 . L'art. 4, n. 4, stabilisce che gli Stati membri i quali, al 1° luglio 1995, non abbiano ancora istituito lo schedario viticolo o lo abbiano istituito solo parzialmente, procedano entro il 31 dicembre 1998 alla creazione di una base grafica di riferimento comprendente l'intero perimetro delle superfici vitate.
93. Il regolamento (CEE) n. 2048/89, che fissa le norme generali relative ai controlli nel settore vitivinicolo, contiene al titolo II misure di miglioramento dei controlli che gli Stati membri devono effettuare. L'art. 3 enuncia i seguenti principi in merito:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per migliorare il controllo relativo all'osservanza della normativa vitivinicola, in particolare nei settori specifici di cui all'allegato.
2. I controlli nei settori di cui all'allegato sono eseguiti sistematicamente o per sondaggio. Nel caso di controlli per sondaggio gli Stati membri si assicurano, mediante il numero, la natura e la frequenza dei controlli stessi, che essi siano rappresentativi per tutto il territorio nazionale ed adeguati al volume dei prodotti vitivinicoli commercializzati o custoditi per essere commercializzati.
Gli Stati membri vigilano a che gli organismi competenti dispongano di agenti il cui numero, la qualifica e l'esperienza professionale siano adeguati per un'efficace esecuzione dei controlli vitivinicoli contemplati in particolare nell'allegato».
b) Distillazione obbligatoria
94. La distillazione obbligatoria è stata introdotta in quanto considerata la misura più efficace ai fini del riassorbimento delle eccedenze di vini da tavola esistenti sul mercato . Pertanto l'art. 39, n. 1, del regolamento (CEE) n. 822/87 prevede che qualora, per una campagna viticola, il mercato dei vini da tavola e dei vini atti a diventare vini da tavola presenti una situazione di grave squilibrio, viene decisa una distillazione obbligatoria del vino da tavola. A tale riguardo la Commissione ha l'onere di fissare i quantitativi che devono essere consegnati alla distillazione obbligatoria per eliminare le eccedenze di produzione e per ristabilire così una situazione di mercato normale, in particolare per quanto riguarda i livelli delle disponibilità prevedibili di fine campagna e i prezzi. Il quantitativo totale da distillare è ripartito tra le diverse regioni di produzione della Comunità, raggruppate per Stato membro. Il quantitativo da distillare è poi ripartito tra i vari produttori di vino da tavola di ciascuna regione di produzione. Per questo, gli Stati membri comunicano alla Commissione i quantitativi di vino da tavola prodotti in ciascuna delle regioni di produzione delimitate. In base a detta comunicazione si procede alla determinazione dei quantitativi totali da distillare nella Comunità.
2. Relazione di sintesi
a) Abbandono definitivo di superfici viticole
95. Nella relazione di sintesi la Commissione osserva che, nei controlli effettuati nel settembre 1995, ha rilevato numerose carenze del sistema di gestione e di controllo in relazione all'abbandono definitivo di superfici viticole. Poiché in Grecia mancherebbero sia uno schedario viticolo che un catasto, non sarebbero state adottare misure atte a garantire un sistema di controllo regolare per quanto riguarda la delimitazione e la misurazione delle parcelle. Dalla misurazione di controllo di numerose parcelle sarebbe emerso che le valutazioni dei controllori greci sarebbero state in media superiori del 10% alle superfici effettivamente esistenti. Non si sarebbero potuti precisare i metodi di misurazione per determinare la superficie. Come dichiarato da un controllore greco in loco, non sarebbero state effettuate misurazioni dopo l'estirpazione. Per il resto, sarebbero sorte divergenze tra le dichiarazioni di produzione e le rese riconosciute. Le disposizioni pertinenti non stabilirebbero che per determinare la resa ci si può basare sulla media di una regione, bensì che occorre considerare le parcelle di volta in volta estirpate. Dai controlli in loco sarebbe anche emerso che l'estirpazione delle superfici non è avvenuta in conformità delle disposizioni comunitarie. Sarebbe parimenti pacifico che i controlli successivi all'estirpazione sarebbero stati effettuati solo dopo il termine previsto a tale proposito. La Commissione reputa pertanto giustificata una rettifica concreta pari all'8,64% delle spese.
b) Distillazione obbligatoria
96. Il motivo di una rettifica in questo settore va ricercato nella liquidazione dei conti relativi all'esercizio 1991 da cui sarebbe emerso che numerosi Stati membri (tra cui anche la Repubblica ellenica) non avevano adempiuto i propri obblighi relativi alla distillazione obbligatoria sottovalutando sistematicamente le giacenze alla fine della campagna di commercializzazione. Di conseguenza, la distillazione obbligatoria avrebbe riguardato quantitativi troppo esigui, il funzionamento dell'organizzazione comune del mercato del vino sarebbe stato pregiudicato e le spese di magazzinaggio privato sarebbero aumentate.
97. Per quanto riguarda la distillazione obbligatoria, la Commissione avrebbe inizialmente considerato una quantità mancante pari a 153 000 ettolitri. Nell'ambito della procedura di conciliazione avviata dalle autorità elleniche la Commissione avrebbe rettificato tale cifra tenuto conto dei documenti forniti dalle autorità elleniche e considerato infine un deficit di 135 569 ettolitri.
3. Argomenti della ricorrente
a) Abbandono definitivo delle superfici viticole
98. La Repubblica ellenica ritiene che la rettifica operata dell'8,64% non sia giustificata, poiché il sistema di controllo e di verifica sarebbe stato efficace e affidabile. I controlli in loco, riguardanti la totalità dei documenti presentati, sarebbero stati effettuati da esperti agronomi specializzati e condotti sia prima che dopo l'estirpazione.
99. I controlli effettuati prima dell'estirpazione avrebbero riguardato le superfici, la produttività e la resa delle parcelle. I risultati dei controlli nonché i dati contenuti nelle domande sarebbero stati pubblicati. Il sistema ellenico comprenderebbe una verifica dei dati e dei risultati di controllo a due livelli. Dopo l'estirpazione avverrebbe un nuovo controllo in loco comprensivo di un'ulteriore misurazione della superficie, allo scopo di confrontare i dati così ottenuti con i precedenti.
100. Per quanto riguarda l'identificazione e la misurazione delle superfici, il governo ellenico sostiene che l'attuale sistema impone al richiedente di dichiarare se gestisce una parcella individualmente o con un altro produttore o se la detta parcella è affittata. Le autorità competenti sarebbero perciò sempre in grado di identificare il proprietario di una parcella. I problemi incontrati dalla Commissione riguardo alla misurazione delle superfici sarebbero riconducibili alla mancanza, nella Repubblica ellenica, di titoli di proprietà definiti. I titoli esistenti non comprenderebbero schemi topografici e i dati relativi alla superficie della parcella sarebbero espressi nell'unità di misura greca chiamata stremma. Le imprecisioni delle misurazioni contestate nel «nomo» di Acaia si spiegherebbero con il fatto che si tratta di grandi superfici i cui confini non possono essere definiti in maniera esatta e che le misurazioni sarebbero state effettuate con un metro a nastro e non con strumenti topografici.
101. Per quanto riguarda le asserite divergenze tra dichiarazione di produzione e resa, la ricorrente fa valere che la resa media di una parcella viene calcolata con estrema precisione sulla base dell'età dei ceppi, della fruttificazione, della resistenza dei ceppi nonché delle possibilità di irrigazione. Nel calcolo dei pagamenti compensativi si confronta infine la resa di una parcella con le rese degli anni precedenti. Il governo ellenico rileva altresì che le dichiarazioni di raccolto non vengono utilizzate per valutare la resa massimale di una parcella al fine di calcolare su tale base i pagamenti compensativi.
102. Il governo ellenico fa inoltre valere che i controlli sarebbero effettuati in maniera sufficiente soprattutto perché essi sarebbero stati rafforzati su raccomandazione dei servizi del FEAOG nel periodo 1993-1994.
103. Occorrerebbe censurare la rettifica operata dalla Commissione nell'ambito della liquidazione dei conti relativi all'esercizio 1994 anche perché essa terrebbe parimenti conto delle campagne di commercializzazione 1992-1993 e 1994-1995.
104. Infine, in subordine, il governo ellenico sostiene che una rettifica dell'8,64% è arbitraria e ingiustificata poiché i dati relativi alle superfici per cui sono stati concessi pagamenti compensativi avrebbero superato soltanto del 3,38% la superficie effettivamente estirpata.
b) Distillazione obbligatoria
105. Il governo ellenico ritiene che non sussista alcuna base giuridica per l'applicazione di una rettifica finanziaria nell'ambito della distillazione obbligatoria. Le disposizioni vigenti non imporrebbero allo Stato membro di distillare una determinata quantità, poiché destinatario delle norme è piuttosto il produttore di volta in volta interessato. Uno Stato membro non potrebbe imporre ai produttori la distillazione obbligatoria di una determinata parte della loro produzione, poiché ciò costituirebbe una violazione del principio della libertà economica. Nel caso di specie il FEAOG non avrebbe inoltre subito alcun danno, in quanto non sarebbe stato versato alcun aiuto illegittimo. A sostegno di tale argomento il governo ellenico sottolinea che nessuno dei produttori che hanno partecipato alla distillazione obbligatoria ha ottenuto aiuti nell'ambito del magazzinaggio privato.
4. Argomenti della convenuta
a) Abbandono definitivo di superfici viticole
106. Da un lato, la Commissione rileva che le carenze del sistema di controllo relativo all'abbandono definitivo di superfici erano già note a partire dalla liquidazione dei conti per gli esercizi 1992 e 1993. Le argomentazioni della Repubblica ellenica non sarebbero atte a fugare i dubbi della Commissione riguardo all'esistenza di un sistema efficace di riconoscimento e delimitazione delle superfici. Durante i controlli effettuati dalla Commissione sarebbe stata constatata l'incapacità dei controllori nazionali di determinare sulla base di dati oggettivi le superfici e la proprietà delle parcelle.
107. Dall'altro lato, la Commissione osserva che, per gli esercizi 1992 e 1993, erano state proposte rettifiche finanziarie del 2%. In occasione dei controlli per l'esercizio 1994 sarebbe stato constatato che, nonostante manifeste carenze, i controllori nazionali non avevano rilevato alcuna irregolarità. Tuttavia, la Commissione avrebbe dovuto constatare, nei dipartimenti di Acaia e di Eraclio, l'insorgere di difficoltà nella localizzazione delle parcelle, nella loro misurazione e nella determinazione delle rese. Inoltre, continuerebbero a mancare controlli volti a verificare la regolare esecuzione dell'estirpazione di superfici. Sussisterebbero notevoli differenze tra le superfici per cui sono stati riconosciuti gli aiuti e quelle effettivamente estirpate. Per di più, la documentazione relativa all'estirpazione di superfici sarebbe stata incompleta. Le autorità nazionali non avrebbero praticato alcuna ritenuta sugli aiuti versati, anche se l'estirpazione di superfici non era stata effettuata entro i termini stabiliti.
108. La Commissione avrebbe pertanto inizialmente considerato una rettifica del 17% per l'esercizio finanziario 1993/94. Alla luce delle informazioni fornite dalle autorità elleniche in proposito, la Commissione avrebbe operato infine una rettifica dell'8,64%.
b) Distillazione obbligatoria
109. La Commissione osserva che dal quarantasettesimo considerando del regolamento n. 822/87 emerge che il controllo e l'applicazione della distillazione obbligatoria competono a ciascuno Stato membro. Gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure atte ad indurre i produttori a distillare i relativi quantitativi. A tale riguardo, gli Stati membri dovrebbero effettuare controlli adeguati per conseguire l'obiettivo generale del regolamento sul loro territorio. Dai controlli in loco sarebbe nondimeno emerso che le autorità elleniche non sono state in grado di fornire un elenco dei produttori controllati o dei produttori che non hanno sottoposto a distillazione obbligatoria l'intero quantitativo.
110. Per quanto riguarda un danno per il FEAOG la Commissione adduce che, tenuto conto del fatto che un determinato quantitativo di vino da tavola non è stato sottoposto a distillazione obbligatoria, occorre partire dal presupposto che ciò abbia causato un aumento delle spese relative al magazzinaggio privato nell'esercizio successivo.
5. Analisi
a) Abbandono definitivo di superfici viticole
111. Ai sensi dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1442/88, l'organismo nazionale competente deve constatare la capacità produttiva del vigneto da estirpare. Prima di pagare il premio occorre pertanto constatare la capacità produttiva delle superfici da estirpare e verificare se le dette superfici siano state effettivamente estirpate. Conformemente all'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2729/88, l'organismo competente deve anche accertare, dopo la completa estirpazione dei vigneti dalle parcelle, che l'estirpazione sia stata effettuata ed attestare l'epoca in cui è avvenuta.
112. In conformità dell'art. 3 del regolamento n. 2048/89 gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per migliorare il controllo relativo all'osservanza della normativa vitivinicola.
113. In occasione dei controlli da essa effettuati, la Commissione ha constatato l'esistenza di difficoltà relative all'identificazione, alla misurazione nonché alla determinazione delle rese delle parcelle in questione. Inoltre, sono state rilevate divergenze tra le superfici dichiarate per l'estirpazione e quelle effettivamente estirpate. In particolare sarebbe stato accertato che anche in questo caso non erano disponibili mezzi tecnici adeguati.
114. L'argomento dedotto dal governo ellenico non è atto a dimostrare l'inesattezza delle verifiche della Commissione, poiché non fornisce una prova circostanziata ed esauriente della veridicità dei dati forniti. Il governo ellenico non è riuscito ad indicare alcuna circostanza concreta, atta a dimostrare l'esistenza di un sistema di controlli affidabile e operativo. Anche per quanto riguarda l'entità della rettifica operata dalla Commissione, il governo ellenico non ha potuto dimostrare l'inesattezza del calcolo.
115. L'argomento dedotto dal governo ellenico a questo proposito va pertanto respinto.
b) Distillazione obbligatoria
116. Il regolamento n. 822/87 stabilisce che il controllo dell'applicazione della distillazione obbligatoria compete a ciascuno Stato membro. Secondo la giurisprudenza della Corte gli Stati membri hanno l'onere di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, anche qualora la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente di istituire questa o quella misura di controllo.
117. Tuttavia, poiché è pacifico che il quantitativo oggetto di distillazione obbligatoria, stabilito dalla Commissione ai sensi dell'art. 39 del regolamento n. 822/87, non è stato rispettato, occorre considerare che la Repubblica ellenica ha violato l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 in combinato disposto con l'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE).
118. La Commissione ha potuto calcolare l'eventuale rischio per il FEAOG solo sulla base del vino rimasto in giacenza. Pur ammettendo che non vi sia una corrispondenza automatica fra i quantitativi immagazzinati ed i quantitativi di vino non distillati, va riconosciuto che era difficile fondarsi su una diversa base di calcolo . Del resto, il governo ellenico non è stato in grado di provare concreti errori di calcolo.
119. Occorre pertanto respingere le relative censure mosse dal governo ellenico.
V - Sulle spese
120. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica ellenica alle spese e questa è rimasta soccombente, le spese vanno poste a suo carico.
VI - Conclusione
121. Alla luce delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di statuire nel modo seguente:
«1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica ellenica è condannata alle spese».