62010CJ0585_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-585/10,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Vestre Landsret (Danska) z odločbo z dne 2. decembra 2010, ki je prispela na Sodišče 13. decembra 2010, v postopku
Niels Møller
proti
Haderslev Kommune,
SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi K. Schiemann, v funkciji predsednika osmega senata, C. Toader, sodnica, in E. Jarašiūnas (poročevalec), sodnik,
generalni pravobranilec: P. Mengozzi,
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 6. oktobra 2011,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za M. Møllerja G. Lund, odvetnik,
– za Haderslev Kommune E. Gram, odvetnik,
– za dansko vlado C. Vang, zastopnik,
– za češko vlado M. Smolek in D. Hadroušek, zastopnika,
– za Irsko D. O’Hagan, zastopnik, skupaj z B. Dohertyjem, barrister,
– za Evropsko komisijo A. Alcover San Pedro in S. Petrova, zastopnici, ter U. Nielsen, zastopnik,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago točke 6.6(c) Priloge I k Direktivi Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 80), kakor je bila spremenjena z Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 166/2006 z dne 18. januarja 2006 (UL L 33, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 96/61).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med N. Møllerjem in Haderslev Kommune (občina Haderslev, v nadaljevanju: Kommune) glede odločbe, s katero mu je slednja odredila, da mora zmanjšati zmogljivost svojega gospodarstva na največ 750 mest za svinje.
Pravni okvir
Pravo Unije
3. Člen 1 Direktive Sveta z dne 19. novembra 1991 o določitvi minimalnih pogojev za zaščito prašičev (91/630/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 12, str. 149), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2001/88/ES z dne 23. oktobra 2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 34, str. 230, v nadaljevanju: Direktiva 91/630), je določal:
„Ta direktiva določa minimalne pogoje za varstvo prašičev, rejenih in pitanih v zaprtih prostorih.“
4. Člen 2 navedene direktive je določal:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1. ‚prašič‘: žival vrste prašič katere koli starosti, ki jo redijo za razplod ali pitanje;
[…]
3. ‚mladica‘: spolno dozorela samica prašiča, ki še ni prasila;
4. ‚svinja‘: samica prašiča po prvi prasitvi;
[…]“
5. V uvodnih izjavah 8 in 27 Direktive 96/61 je navedeno:
„(8) ker je cilj celostnega pristopa k nadzorovanju onesnaževanja, ob upoštevanju ravnanja z odpadki, preprečevati emisije v zrak, vodo ali tla, če je to izvedljivo, če pa ni, je treba emisije zmanjšati na najmanjšo možno raven, da bi dosegli visoko stopnjo varstva okolja kot celote;
[…]
(27) ker se ta direktiva nanaša na obrate, ki lahko povzročijo pomembno onesnaženje okolja in zato tudi čezmejno; […]“
6. Namen in področje uporabe te direktive sta določena v njenem členu 1:
„Namen te direktive je doseči celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja okolja, ki je posledica dejavnosti, navedenih v Prilogi I. Ta direktiva določa ukrepe za preprečevanje ali, če to ni izvedljivo, za zmanjševanje emisij v zrak, vodo in tla pri navedenih dejavnostih, vključno z ukrepi glede odpadkov, da bi dosegli visoko stopnjo varstva okolja kot celote, brez poseganja v Direktivo 85/337/EGS [Sveta z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 151),] in druge ustrezne določbe Skupnosti.“
7. Člen 2 Direktive 96/61 določa:
„Za namene te direktive pomeni izraz:
[…]
3. ‚obrat‘ nepremično tehnično enoto, kjer poteka ena ali več dejavnosti, ki so navedene v Prilogi I, in katere koli z njimi neposredno povezane dejavnosti, ki so tehnično povezane z dejavnostmi, ki se izvajajo na tem mestu in bi lahko vplivale na emisije in onesnaževanje okolja;
4. ‚obstoječi obrat‘ obrat, ki obratuje, ali obrat, ki že ima dovoljenje, izdano v skladu z zakonodajo, ki je veljala pred začetkom veljavnosti te direktive, ali katerega vloga za dovoljenje je po mnenju pristojnega organa popolna, če ta obrat začne obratovati najkasneje eno leto po začetku veljavnosti te direktive;
[…]
9. ‚dovoljenje‘ celotno pisno odločbo ali tisti njen del (ali več takih odločb), ki dovoljuje obratovanje celotnega ali dela obrata pod določenimi pogoji, ki zagotavljajo, da obrat izpolnjuje zahteve te direktive. […]
[…]“
8. Člen 5 Direktive 96/61, ki se nanaša na zahteve za izdajanje dovoljenj obstoječim obratom, v odstavku 1 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da pristojni organi z dovoljenji v skladu s členi 6 in 8 ali, kadar je to primerno, tako da na novo proučijo pogoje in jih po potrebi posodobijo, poskrbijo, da obstoječi obrati delujejo v skladu z zahtevami členov 3, 7, 9, 10, 13, prve in druge alinee člena 14 in člena 15(2), najkasneje v osmih letih od dne začetka uporabe te direktive, kar pa ne vpliva na posebno zakonodajo Skupnosti.“
9. Člen 9 te direktive, ki se nanaša na pogoje v dovoljenju, v odstavkih 1 in 3 določa:
„1. Države članice zagotovijo, da dovoljenje vsebuje vse ukrepe, potrebne za skladnost z zahtevami za izdajo dovoljenj iz členov 3 in 10, da bi z varstvom zraka, vode in tal dosegli visoko stopnjo varstva okolja kot celote.
[…]
3. Dovoljenje vključuje mejne vrednosti emisij za onesnaževala, predvsem za tista, našteta v Prilogi III, za katera je verjetno, da jih bo posamezni obrat izpuščal v pomembnih količinah, pri čemer je treba upoštevati njihovo vrsto in zmožnost prenašanja onesnaženja iz ene prvine okolja v drugo (voda, zrak in tla). Če je treba, dovoljenje vključuje ustrezne zahteve, ki zagotavljajo varstvo tal in podzemne vode ter ukrepe za ravnanje z odpadki, nastalimi v obratu. Če je primerno, se mejne vrednosti lahko dopolnijo ali nadomestijo z enakovrednimi parametri ali tehničnimi ukrepi.
Za obrate iz točke 6.6 v Prilogi I se pri mejnih vrednostih emisij, določenih v skladu s tem odstavkom, upoštevajo ustrezne razmere delovanja za tovrstne obrate.
[…]“
10. V skladu s točko 6.6 Priloge I k Direktivi 96/61 med dejavnosti, na katere se nanaša ta direktiva, spadajo:
„Obrati za intenzivno rejo perutnine ali prašičev z več kot:
[…]
(b) 2000 mest za prašiče pitance (težje od 30 kg)
ali
(c) 750 mest za plemenske svinje.“
11. V točki 2 uvoda Priloge I je pojasnjeno, da se v njej navedene pragovne vrednosti v splošnem nanašajo na proizvodne zmogljivosti ali obseg proizvodnje.
Nacionalno pravo
12. Člen 41(1) in (2) zakona o varstvu okolja (lov om miljøbeskyttelse), kakor je bil objavljen z odlokom št. 1757 z dne 22. decembra 2006, določa:
„1. Kadar dejavnost, za katero je treba izdati dovoljenje, povzroča znatno onesnaževanje, nadzorni organ lahko odredi, naj se onesnaževanje zmanjša, in sprejme posebne ukrepe. Nadzorni organ lahko poleg tega izda take odredbe, če dejavnost, za katero je treba izdati dovoljenje, pomeni tveganje za znatno onesnaževanje.
2. Kadar onesnaževanja ni mogoče zmanjšati, nadzorni organ lahko prepove nadaljevanje dejavnosti ali po potrebi odredi zaprtje obrata.“
13. Člen 1(6) uredbe št. 1640 z dne 13. decembra 2006 o dovoljenjih v različici, ki se uporablja v sporu o glavni stvari, določa:
„Živinorejska enota iz točke I.101 seznama iz Priloge I se šteje za dejavnost, za katero je potrebno dovoljenje, dokler se živinorejska enota spreminja ali povečuje […]“
14. V točki I.101 Priloge I k tej uredbi je določeno:
Objekti za živinorejo za več kot:
„(a) 250 glav velike živine oziroma 270 glav velike živine, če je najmanj 90 % črede plemenskih svinj s pujski do vključno 30 kg, ali 750 mest za plemenske svinje.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
15. Kommune je 8. novembra 2007 na gospodarstvu N. Møllerja opravila okoljski inšpekcijski pregled. Pri tem pregledu je bilo ugotovljeno, da je na tem gospodarstvu čreda 875 svinj, ki so bile stare najmanj eno leto. Občina je N. Møllerju 26. novembra 2007 sporočila, da mu namerava izdati odločbo, da mora zmanjšati velikost svojega gospodarstva na največ 750 mest za plemenske svinje, saj nima okoljskega dovoljenja za vodenje obrata z več kot toliko mesti. Kommune je 20. decembra 2007 N. Møllerju odredila, da mora tako zmanjšanje izvesti najkasneje do 15. junija 2008. Ta je to odločbo izpodbijal pred predložitvenim sodiščem.
16. V tožbi, ki jo je vložil pri tem sodišču, N. Møller trdi, da je treba razlikovati med mesti za mladice in mesti za plemenske svinje. Meni, da pojem „plemenska svinja“ zajema samo odrasle samice prašiča, ki so že prasile, medtem ko pojem „mladica“ pomeni odrasle samice prašiča po prvem obdobju bukanja, ki pa še niso prasile. N. Møller trdi, da je torej Kommune pri določanju števila mest za plemenske svinje na gospodarstvu napačno upoštevala tudi mesta za mladice. Zato naj bi bila izpodbijana odločba nezakonita, saj naj zmogljivost njegovega gospodarstva ne bi presegala meje 750 mest za plemenske svinje.
17. Kommune pred predložitvenim sodiščem trdi, da je pri določanju števila mest za plemenske svinje upravičeno upoštevala mesta za mladice. Trdi, da je namen Direktive 96/61 varstvo okolja in da ni razloga za domnevo, da mladica onesnažuje manj ali drugače kot plemenska svinja. Na tej podlagi sklepa, da so mesta za mladice zajeta v izrazu „mesta za plemenske svinje“. Meni, da predpisi o zaščiti živali glede tega niso upoštevni.
18. Vestre Landsret v predložitveni odločbi navaja, prvič, da je število mest za plemenske svinje na gospodarstvu N. Møllerja večje od 750, samo če so vključena tudi mesta za mladice, in drugič, da med fizičnim videzom mest za plemenske svinje, ki so samice prašiča, ki so že prasile, in mest za mladice, ki so samice prašiča, ki še niso prasile, ni razlik.
19. Poleg tega to sodišče navaja, da čeprav izraz „mesta za plemenske svinje“ v Direktivi 96/61 ni opredeljen, v Direktivi 91/630 obstaja razlikovanje med svinjami in mladicami. Glede tega poudarja, da mladice predstavljajo od 12 % do 20 % črede svinj. Zato naj bi vprašanje, ali je treba točko 6.6(c) Priloge I k Direktivi 96/61 razlagati tako, da mesta za mladice spadajo k mestom za plemenske svinje, vplivalo na področje uporabe te direktive in tako na rešitev spora, o katerem odloča.
20. V teh okoliščinah je Vestre Landsret prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba točko 6.6(c) Priloge I k Direktivi [96/61] razlagati tako, da vključuje mesta za mladice?“
Vprašanje za predhodno odločanje
21. Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba izraz „mesta za plemenske svinje“ iz točke 6.6(c) Priloge I k Direktivi 96/61 razlagati tako, da zajema mesta za mladice.
22. N. Møller in Irska menita, da je treba na to vprašanje odgovoriti negativno, zlasti ob upoštevanju ureditve v zvezi z zaščito živali, v kateri se svinje razlikujejo od mladic. N. Møller poleg tega trdi, da v skladu s sodno prakso Sodišča onesnaževanja, ki ga povzročajo te živali, pri zaprošeni razlagi ni mogoče upoštevati, ker je Sodišče že zavrnilo možnost, da bi se pragovi za izdajo dovoljenj za obrate za intenzivno rejo izračunavali po metodi „živali ekvivalentov“.
23. Kommune, danska in češka vlada ter Evropska komisija menijo, nasprotno, da izraz „mesta za plemenske svinje“ vključuje mesta za mladice, zlasti zato, ker morajo po njihovem mnenju pri razlagi Direktive 96/61 prevladati okoljski vidiki. Mladice pa naj bi povzročale vsaj takšno onesnaževanje, kot ga povzročajo plemenske svinje.
24. Glede tega je treba po eni strani poudariti, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da izraz „mladica“ v tej zadevi pomeni samice prašiča, ki so se že bukale, niso pa še prasile. Po drugi strani v Direktivi 96/61, ki pojma „mladica“ ne vsebuje, pojem „plemenska svinja“ ni opredeljen.
25. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pomen in obseg pojmov, ki jih pravo Unije ne opredeljuje, določiti glede na njihov običajni pomen v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati kontekst, v katerem se uporabljajo, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del so (glej zlasti sodbe z dne 24. oktobra 1996 v zadevi Kraaijeveld in drugi, C-72/95, Recueil, str. I-5403, točka 38; z dne 22. decembra 2008 v zadevi Wallentin-Hermann, C-549/07, ZOdl., str. I-11061, točka 17, in z dne 22. januarja 2009 v zadevi Association nationale pour la protection des eaux et rivières in OABA, C-473/07, ZOdl., str. I-319, točki 23 in 24).
26. Prav tako je zaradi enotne razlage različnih jezikovnih različic določbe prava Unije pri razlikah med njimi treba zadevno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je (zgoraj navedena sodba Kraaijeveld in drugi, točka 28, in sodba z dne 19. aprila 2007 v zadevi Profisa, C-63/06, ZOdl., str. I‑3239, točka 14).
27. Glede običajnega pomena pojma „plemenska svinja“ je treba navesti, da običajno pomeni samico prašiča. Glede tega je treba ugotoviti, da je v členu 2 Direktive 91/630 pojasnjeno, da so opredelitve, ki jih ta vsebuje, podane „[z]a namene“ te direktive, kar pomeni, da veljajo posebej zanjo. Zato v nasprotju s tem, kar je Irska navedla na obravnavi, ni mogoče šteti, da se na podlagi opredelitve pojma „plemenska svinja“ iz tega člena lahko določi običajni pomen tega pojma. Po tem pojasnilu, kot je poudarila ista država članica, pojem „plemenska svinja“ nima enakega pomena v vseh uradnih jezikih Evropske unije. Ta pojem je namreč
mogoče razumeti tudi tako – med drugim v nemščini in angleščini – da zajema le samice prašiča, ki so enkrat že prasile.
28. Zato je treba preučiti tudi splošno sistematiko Direktive 96/61 in cilje, ki jim sledi.
29. Sodišče je že razsodilo, da je namen Direktive 96/61, kot je opredeljen v njenem členu 1, doseči celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja okolja z vzpostavitvijo ukrepov za preprečevanje ali za zmanjševanje emisij v zrak, vodo in tla pri dejavnostih, navedenih v Prilogi I, da bi dosegli visoko stopnjo varstva okolja (zgoraj navedena sodba Association nationale pour la protection des eaux et rivières in OABA, točka 25).
30. Ta celostni pristop se uresničuje z ustrezno uskladitvijo postopkov in pogojev za izdajo dovoljenj za industrijske obrate, ki lahko močno onesnažujejo, kar omogoči najvišjo stopnjo varstva okolja kot celote, saj morajo ti pogoji vedno vsebovati določbe o zmanjševanju onesnaževanja na velike razdalje ali čezmejnega onesnaževanja na čim manjšo raven in zagotavljati visoko stopnjo varstva okolja kot celote (zgoraj navedena sodba Association nationale pour la protection des eaux et rivières in OABA, točka 26).
31. Ker je bil cilj Direktive 96/61 določen široko, za točko 6.6(c) njene priloge I ni mogoče – kar predlagata N. Møller in Irska – podati restriktivne razlage, na podlagi katere bi bila izvzeta mesta za mladice (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Association nationale pour la protection des eaux et rivières in OABA, točka 27).
32. Razlago, ki mladice priključuje plemenskim svinjam iz točke 6.6(c) Priloge I k Direktivi 96/61, na prvem mestu potrjuje kontekst, v katerem je v tej določbi uporabljen pojem „plemenska svinja“. V točki 6.6 se namreč glede intenzivne reje prašičev razlikuje med prašiči pitanci, težjimi od 30 kg, ki so navedeni v tej točki pod (b), in med plemenskimi svinjami, ki so navedene v isti točki pod (c). Zato se v Direktivi 96/61 razlikuje med intenzivno rejo prašičev pitancev, samcev ali samic, ki tehtajo več kot 30 kg in ki so namenjeni za pitanje, in med intenzivno rejo samic prašiča, namenjenih za razplod. Samica prašiča po prvem bukanju po naravi stvari preide v kategorijo samic prašiča, namenjenih za razplod, in mora zato spadati pod pojem „plemenska svinja“ v smislu navedene točke 6.6(c) na enaki podlagi kot samica prašiča, ki je že prasila.
33. To razlago na drugem mestu potrjuje dejstvo, na katero se sklicujejo danska in češka vlada ter Komisija in ki ga N. Møller ni zavzeto izpodbijal, da samica prašiča po prvem bukanju povzroča onesnaževanje, katerega vpliv na okolje je enak kot vpliv onesnaževanja, ki ga povzroča plemenska svinja, ki je že prasila. Glede tega je treba navesti, da ima – ker je namen Direktive 96/61, kot izhaja iz točk 29 in 30 te sodbe, doseči visoko stopnjo varstva okolja, tako da je treba za industrijske obrate, ki lahko močno onesnažujejo, pridobiti dovoljenje in izpolnjevati nekatere pogoje – onesnaževanje, ki ga povzroča dana dejavnost, v nasprotju s tem, kar trdi N. Møller, velik pomen pri razlagi točke 6.6(c) Priloge I k tej direktivi.
34. Glede tega je treba poudariti tudi, da Sodišče v točki 40 zgoraj navedene sodbe Association nationale pour la protection des eaux et rivières in OABA ni povsem izključilo možnosti predhodne določitve pragov za izdajo dovoljenj za obrate za intenzivno rejo po metodi živali ekvivalentov, pri kateri se upošteva dejansko onesnaževanje, ki ga povzroča neka žival. Menilo je zgolj, prvič, da je uporaba te metode dopustna le, če zagotavlja popolno spoštovanje cilja preprečevanja in nadzorovanja onesnaževanja, ki izhaja iz nekaterih dejavnosti, ki mu sledi Direktiva 96/61, in, drugič, da uporaba te metode ne sme povzročiti, da bi se iz sistema, ki ga uvaja ta direktiva, izključili obrati, za katere se Direktiva uporablja glede na skupno število mest (zgoraj navedena sodba Association nationale pour la protection des eaux et rivières in OABA, točka 40).
35. To, da se v Direktivi 91/630 med drugim razlikuje med svinjami in mladicami, ne more omajati razlage iz točke 32 te sodbe.
36. Iz člena 1 Direktive 91/630 je namreč razvidno, da ta direktiva določa minimalne pogoje za varstvo prašičev, rejenih in pitanih v zaprtih prostorih, pri čemer je namen teh pogojev v skladu z drugo uvodno izjavo te direktive zagotoviti dobro počutje rejnih živali. Zato so v njej določena različna pravila, s katerimi se med drugim želi zagotoviti, da so prašiči v širšem smislu v takšnem okolju, ki zadovoljuje njihove potrebe po gibanju in raziskovanju in jim omogoča, da vzdržujejo socialne stike z drugimi prašiči (glej uvodni izjavi 4 in 5 Direktive 2001/88).
37. Z Direktivo 91/630 se tako uresničuje cilj, ki je očitno drugačen od cilja Direktive 96/61, zato njenih določb ni mogoče uporabiti za razlago pojma „plemenska svinja“ iz točke 6.6(c) Priloge I k Direktivi 96/61.
38. Poleg tega je treba po eni strani ugotoviti, da Direktiva 96/61 nikjer ne napotuje na Direktivo 91/630 glede opredelitve dejavnosti, za katere se uporablja, po drugi strani pa opozoriti, da je – kot je že bilo ugotovljeno v točki 27 te sodbe – v členu 2 Direktive 91/630 pojasnjeno, da opredelitve, ki jih vsebuje, veljajo posebej zanjo.
39. Iz vsega navedenega izhaja, da je treba na predloženo vprašanje odgovoriti, da je treba izraz „mesta za plemenske svinje“ iz točke 6.6(c) Priloge I k Direktivi 96/61 razlagati tako, da vključuje mesta za mladice (samice prašiča, ki so se že bukale, a še niso prasile).
Stroški
40. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:
Izraz „mesta za plemenske svinje“ iz točke 6.6(c) Priloge I k Direktivi Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja, kakor je bila spremenjena z Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 166/2006 z dne 18. januarja 2006, je treba razlagati tako, da vključuje mesta za mladice (samice prašiča, ki so se že bukale, a še niso prasile).