61997CC0244_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Denne sag om social sikring rejser to vaesentlige problemer. For det foerste vedroerer den indvirkningen af beskaeftigelsesperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat paa en pensionists ret til en forholdsmaessig beregnet mindstepension i en medlemsstat, hvor denne ret er betinget af et nationalt krav om et »fuldstaendigt erhvervsforloeb« i denne medlemsstat. For det andet rejser sagen et problem om fortolkningen af en bestemmelse, hvorved faellesskabsreglerne om social sikring aendres med en begraenset tilbagevirkende kraft.
I - Hovedsagens faktiske og retlige baggrund
2 Ifoelge belgisk lov beregnes pensioner normalt i forhold til den loen, som pensionisten har tjent i sit arbejdsforloeb. Men for at undgaa udbetaling af meget lave pensioner til pensionister, som har udfoert lavtloennet arbejde, skal staten i henhold til belgisk lov betale en forholdsmaessig mindste alderspension til arbejdstagere, som gaar paa pension efter et fuldstaendigt erhvervsforloeb (1). Paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen blev et fuldstaendigt erhvervsforloeb for kvinders vedkommende anset for at vaere 40 aars erhvervsarbejde tilbagelagt i Belgien. De arbejdstagere, som har tilbagelagt to tredjedele (eller mere) af et fuldstaendigt erhvervsforloeb i Belgien, har ret til en broek, der svarer til mindstepensionen og er lig med den, som anvendes ved beregningen af den pension, der skal ydes i henhold til ordningen for arbejdstagere (2).
3 Gerdina Lustig (herefter »sagsoegeren«) er foedt den 15. januar 1929. Hun har arbejdet i Nederlandene mellem 1946 og 1968 og i Belgien mellem 1970 og 1988. Saafremt hun kun havde tilbagelagt disse beskaeftigelsesperioder i Belgien, ville de have udgjort et fuldstaendigt erhvervsforloeb i henhold til lovene af 1980 og 1981. Da sagsoegeren fyldte 60, aar udbetalte Rijksdienst voor Pensioenen (herefter »sagsoegte«) hende en belgisk alderspension paa 106 834 BEF fra den 1. februar 1989 i henhold til den almindelige pensionsordning for arbejdstagere, en pension som er baseret paa de 19 aars arbejde, sagsoegeren har tilbagelagt i Belgien. Den tildelte ydelse svarer til 19/40 af den, hun ville have modtaget, saafremt hun havde haft et tilsvarende arbejde i Belgien i 40 aar, uden hensyntagen til den forholdsmaessige mindstesats for alderspension.
4 Sagsoegeren var i henhold til den nederlandske ordning ikke berettiget til alderspension foer det fyldte 65. aar. Fra den 1. januar 1994 modtog hun en nederlandsk alderspension baseret paa de i Nederlandene tilbagelagte beskaeftigelsesperioder. Fra samme dato anvendte sagsoegte bestemmelserne om sammenlaegning i kapitel 3, afsnit III, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (3). Sagsoegte medregnede saaledes sagsoegerens beskaeftigelsesperioder i Nederlandene, hvorved hun derfor opfyldte kravet om et fuldstaendigt erhvervsforloeb og fik, om end kun for fremtiden, ret til en omberegnet belgisk pension paa 142 046 BEF, hvilket svarer til 19/40 af den af staten udbetalte mindstesats for offentlig alderspension.
5 Hvad angaar perioden mellem 1989 og 1994, har sagsoegeren anmodet sagsoegte om udbetaling af en pension paa et tilsvarende niveau, idet der tages hensyn til de beskaeftigelsesperioder, som hun har tilbagelagt i Nederlandene, for at hun saaledes kan opnaa den fastsatte graense for erhvervelse af den forholdsmaessigt beregnede mindstepension. Sagsoegeren har med forskellige begrundelser faaet medhold i sine soegsmaal ved Arbeidsrechtbank, Antwerpen, og, under appellen, ved Arbeidshof, Antwerpen. Sagsoegte har ivaerksat appel for Hof van Cassatie, Belgien (herefter »den nationale ret«). Sagsoegte har ved den nationale ret gjort gaeldende, at hvad angaar den paagaeldende periode, har sagsoegeren kun ret til den pension, som var fastsat i belgisk ret, og som blev beregnet paa grundlag af 19 aars beskaeftigelse tilbagelagt i Belgien, uden at det er noedvendigt at anvende bestemmelserne i forordning nr. 1408/71. Sagsoegte goer navnlig gaeldende, at i henhold til denne forordnings artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), kraever faellesskabsretten ikke, at der skal medregnes forsikringsperioder tilbagelagt i henhold til den nederlandske ordning, med henblik paa at beregne beloebet af den belgiske pension for denne periode, eftersom sagsoegeren ikke opfyldte betingelserne (navnlig aldersbetingelsen), for at modtage en nederlandsk pension.
6 Den nationale ret har i henhold til EF-traktatens artikel 177 (herefter traktaten) forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Skal artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EOEF) nr. 1408/71, sammenholdt med samme forordnings artikel 45, fortolkes saaledes, at den paalaegger de kompetente nationale myndigheder, saafremt den paagaeldende opfylder betingelserne i én lovgivning for at have ret til en, om end begraenset, pension, uden at det er noedvendigt at medregne forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter en anden lovgivning, hvis betingelser for at erhverve ret til pension ikke er opfyldt, alligevel at tage de perioder i betragtning, der er tilbagelagt efter sidstnaevnte lovgivning, naar der herved kan tildeles en hoejere pension indtil det tidspunkt, hvor de noedvendige betingelser i henhold til den sidstnaevnte lovgivning ogsaa er opfyldt?«
II - Faellesskabsretten
7 Artikel 45 i forordning nr. 1408/71 fastsaetter princippet om sammenlaegning af forsikrings- eller bopaelsperioder, som er tilbagelagt i de forskellige medlemsstater med henblik paa erhvervelse af ret til en alderspension. Naar det afgoeres, hvorvidt der skal tildeles pension, tager den kompetente nationale myndighed hensyn til de forsikrings- eller bopaelsperioder, som er tilbagelagt i enhver anden medlemsstat, som om det drejede sig om perioder tilbagelagt efter den for denne institution gaeldende lovgivning. Artikel 46 i forordning nr. 1408/71 fastsaetter beregningsmetoden for alderspensionens beloeb, selv for det tilfaelde, hvor pensionisten har krav paa en pension alene i henhold til national ret, uden at bestemmelserne i artikel 45 vedroerende sammenlaegning finder anvendelse. Den kompetente institution beregner foerst det »selvstaendige« beloeb - det vil sige stoerrelsen af den ydelse, der i henhold til national lovgivning skal udbetales til pensionisten (4). Den beregner derefter det »faktiske beloeb« eller »prorataydelsen«. Sidstnaevnte udledes af pensionens »teoretiske beloeb«, dvs. den ydelse, som ville vaere blevet tildelt pensionisten, saafremt denne havde tilbagelagt samtlige forsikrings- eller bopaelsperioder i den paagaeldende medlemsstat: det faktiske beloeb af ydelsen er den andel af det teoretiske beloeb, som svarer til andelen af de samlede forsikrings- eller bopaelsperioder, som er tilbagelagt i den paagaeldende medlemsstat (5). Endelig sammenligner den kompetente institution det selvstaendige beloeb med det faktiske beloeb og tildeler en ydelse, som svarer til det hoejeste af disse beloeb (6).
8 Artikel 49 i forordning nr. 1408/71, i sin aendrede og ajourfoerte udgave i forordning nr. 2001/83 (7) lyder saaledes:
»1. Saafremt den paagaeldende paa et bestemt tidspunkt ikke opfylder de foreskrevne betingelser for at kunne faa ydelser efter samtlige de medlemsstaters lovgivninger, hvoraf han har vaeret omfattet, i givet fald under iagttagelse af bestemmelserne i artikel 45, men alene opfylder de omhandlede betingelser i en eller flere af disse lovgivninger, gaelder foelgende regler:
a) hver af de kompetente institutioner, der anvender en lovgivning, hvis betingelser er opfyldt, beregner ydelsens stoerrelse efter bestemmelserne i artikel 46
b) dog saaledes, at:
i) dersom den paagaeldende opfylder betingelserne i mindst to medlemsstaters lovgivning, uden at det er noedvendigt at medregne forsikrings- eller bopaelsperioder, der er tilbagelagt efter en lovgivning, hvis betingelser ikke er opfyldt, tages disse perioder ikke i betragtning ved anvendelse af bestemmelserne i artikel 46, stk. 2
ii) dersom den paagaeldende alene opfylder betingelserne i en medlemsstats lovgivning, uden at det er noedvendigt at medregne forsikrings- eller bopaelsperioder, der er tilbagelagt efter en lovgivning, hvis betingelser ikke er opfyldt, beregnes ydelsens stoerrelse alene efter bestemmelserne i den lovgivning, hvis betingelser er opfyldt, og alene under hensyntagen til de perioder, der er tilbagelagt efter denne lovgivning.
2. Den eller de ydelser, der i det i stk. 1 omhandlede tilfaelde er tilkendt efter lovgivningen i en eller flere af de beroerte medlemsstater, skal, i givet fald under iagttagelse af bestemmelserne i artikel 45, automatisk omberegnes efter bestemmelserne i artikel 46, efterhaanden som de foreskrevne betingelser i en eller flere af de oevrige medlemsstaters lovgivning, hvoraf den paagaeldende har vaeret omfattet, opfyldes.«
Denne bestemmelse er ved forordning nr. 1248/92 (8) aendret med virkning fra den 1. juni 1992; disse aendringer er imidlertid ikke relevante for den foreliggende sag (9). Bestemmelsen blev ligeledes aendret ved forordning nr. 3096/95 (10), ligeledes med virkning fra den 1. juni 1992. Femte betragtning til denne forordning lyder saaledes:
»Efter artikel 49, stk. 1, litra b), kan der fastsaettes ydelser udelukkende ved medregning af perioder tilbagelagt efter lovgivninger, hvorefter der er erhvervet rettigheder, naar disse perioder er tilstraekkelige til beregning af ydelserne efter de lovgivninger, hvis betingelser er opfyldt; det kan imidlertid vise sig, at medregning af perioder tilbagelagt efter lovgivninger, hvis betingelser for aabning af rettigheder ikke er opfyldt, i visse tilfaelde goer det muligt at fastsaette stoerre ydelser efter de lovgivninger, hvis betingelser er opfyldt; der er derfor grund til at supplere artikel 49, stk. 1, litra b), nr. i), og ii), for at tillade medregning af saadanne perioder, naar dette for den paagaeldende resulterer i en stoerre ydelse.«
De relevante bestemmelser i artikel 49, stk. 1, i deres aendrede version, lyder nu saaledes:
»1.
Saafremt den paagaeldende paa et bestemt tidspunkt ikke opfylder de foreskrevne betingelser for at kunne faa tilkendt ydelser efter samtlige de medlemsstaters lovgivning, som han har vaeret omfattet af, i givet fald under iagttagelse af artikel 45 og/eller artikel 40, stk. 3, men alene opfylder de omhandlede betingelser i en eller flere af disse lovgivninger, gaelder foelgende regler:
a) Hver af de kompetente institutioner, der anvender en lovgivning, hvis betingelser er opfyldt, beregner ydelsens stoerrelse efter artikel 46
b) dog saaledes, at:
i) hvis den paagaeldende opfylder betingelserne i mindst to medlemsstaters lovgivning, uden at det er noedvendigt at medregne forsikrings- eller bopaelsperioder, der er tilbagelagt efter en lovgivning, hvis betingelser ikke er opfyldt, tages disse perioder ikke i betragtning ved anvendelsen af artikel 46, stk. 2, medmindre medregning af disse perioder goer det muligt at fastsaette en stoerre ydelse
ii) hvis den paagaeldende alene opfylder betingelserne i én medlemsstats lovgivning, uden at det er noedvendigt at medregne forsikrings- eller bopaelsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivninger, hvis betingelser ikke er opfyldt, beregnes ydelsens stoerrelse, jf. artikel 46, stk. 1, litra a), nr. i), alene efter bestemmelserne i den lovgivning, hvis betingelser er opfyldt, og alene under hensyntagen til de perioder, der er tilbagelagt efter denne lovgivning, medmindre medregning af de perioder, der er tilbagelagt efter de lovgivninger, hvis betingelser ikke er opfyldt, goer det muligt at fastsaette en stoerre ydelse efter artikel 46, stk. 1, litra a), nr. ii).«
III - Indlaeg
9 Der er indgivet skriftlige og mundtlige indlaeg af sagsoegte og Kommissionen. Desuden har Kongeriget Belgien indgivet skriftlige indlaeg og Det Forenede Kongerige og Nordirland har afgivet mundtlige indlaeg.
10 Samtlige de procesdeltagere, som har indgivet indlaeg, goer gaeldende, at den af staten udbetalte forholdsmaessigt beregnede mindstepension ikke udgoer en egentlig ydelse, hvis betingelser for tildeling er underlagt artikel 45 i forordning nr. 1408/71, men at kriteriet om et fuldstaendigt erhvervsforloeb i Belgien derimod udgoer et supplerende element ved beregningen af stoerrelsen af den belgiske pension, en beregning, som isaer er underlagt denne forordnings artikel 46 og 49. Sagsoegeren har ingen grund til at paaberaabe sig artikel 45 i forordning nr. 1408/71 med henblik paa at faa tildelt en pension i henhold til belgisk ret, selv om hun naturligvis modtager en lavere pension end den tilsvarende broek af den offentlige mindstepension.
11 Sagsoegte, Kongeriget Belgien og Det Forenede Kongerige foreslaar at besvare det af den nationale ret stillede spoergsmaal benaegtende. Selv om en pensioneret arbejdstager henholder sig til artikel 45 i forordning nr. 1408/71 med henblik paa at opfylde de forsikrings- eller bopaelsbetingelser, som tildelingen af en pension betinges af, foreskriver denne forordnings artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), udtrykkeligt, at saafremt den paagaeldende ikke samtidig opfylder de opstillede betingelser - i den foreliggende sag vedroerende alder - for at faa tildelt pension fra de ordninger, som den paagaeldende har vaeret omfattet af, beregnes ydelsens stoerrelse alene efter reglerne i den lovgivning, hvis betingelser er opfyldt, og alene paa grundlag af de perioder, der er tilbagelagt efter denne lovgivning, det vil i denne sag sige arbejdsperioder tilbagelagt i Belgien. Dette siges at vaere den klare og ordrette mening med indholdet af artikel 49; det ville vaere i strid med retssikkerhedsprincippet at tillaegge denne artikel den kvalificerede betydning, som Kommissionen har argumenteret for. Den aendring, som er foretaget ved forordning nr. 3096/95, kan saaledes ikke fortolkes som kun at vaere af klargoerende karakter, hvilket heller ikke var faellesskabslovgivers hensigt; hvis Kommissionen havde ret, ville aendringen endvidere have vaeret overfloedig. Det Forenede Kongerige tillaegger ogsaa McLachlan-dommen vaesentlig betydning. I denne dom har Domstolen ifoelge Det Forenede Kongerige fortolket artikel 49 saaledes, at den forhindrer en medlemsstat i, med hensyn til beregningen af pensionsbeloebet, at tage hensyn til forsikrings- eller bopaelsperioder tilbagelagt i andre medlemsstater, hvor betingelserne for tildeling af en saadan pension ikke var opfyldt (11).
12 Kommissionen goer gaeldende, at princippet om »sammenlaegning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik paa at indroemme og opretholde retten til ydelser og paa beregningen af disse« som er indeholdt i traktatens artikel 51 og gennemfoert ved artikel 45 og 46 i forordning nr. 1408/71, er et grundlaeggende princip i faellesskabsretten om social sikring, der skal sikre, at vandrende arbejdstagere ikke mister retten til sociale ydelser, som er garanteret disse ved medlemsstaternes lovgivninger, fordi de har udnyttet retten til fri bevaegelighed, i lyset af hvilken samtlige bestemmelser i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes (12). Artikel 46 i forordning nr. 1408/71 udtrykker ligeledes et andet grundlaeggende princip, nemlig at anvendelsen af faellesskabsretten ikke maa foere til et mindre gunstigt resultat end det, der ville foelge af anvendelsen af national lov alene (13) - hvilket er aarsagen til sammenligningen af pensionens »selvstaendige« beloeb og det faktiske beloeb eller prorataydelsen. Artikel 49, som undtagelse til artikel 46, kan kun have til formaal at forbedre resultatet af beregningen i overensstemmelse med sidstnaevnte bestemmelse, navnlig da pensionisten kun modtager en delvis indkomst, indtil betingelserne i den anden ordning, som hun har vaeret underlagt, er opfyldt. Der skal altid foretages en sammenlaegning, naar det vil foere til et resultat, som svarer til det, arbejdstageren ville have modtaget, saafremt denne havde opholdt sig i én medlemsstat gennem hele sit arbejdsforloeb. Artikel 49 kan derfor ikke fortolkes saaledes, at den udelukker, at ydelsens stoerrelse beregnes i henhold til artikel 46, naar dette medfoerer, at pensionisten vil modtage en hoejere ydelse. AEndringen af artikel 49 i denne henseende, som indfoert ved forordning nr. 3096/95, skal foelgelig fortolkes som en simpel tydeliggoerelse af denne bestemmelses anvendelsesomraade. Kommissionens befuldmaegtigede anfoerte under den mundtlige forhandling, at denne aendring blev foreslaaet og vedtaget med tilbagevirkende kraft at regne fra den 1. juni 1992, som reaktion paa hvad Kommissionen ansaa for en urigtig fortolkning af artikel 49, som mindst én medlemsstat havde anlagt efter de omfattende aendringer af kapitel 3 i afsnit III i forordning nr. 1408/71, der blev indfoert ved forordning nr. 1248/92.
IV - Analyse
13 Det skal foerst bemaerkes, at jeg er enig med de procesdeltagere, som i deres indlaeg har anfoert, at den forholdsmaessige mindstepension ikke udgoer en egentlig ydelse, hvis tildeling er underlagt artikel 45, og hvis beloeb, i denne sag, beregnes i henhold til artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Det synes klart, at lovene af 1980 og 1981 blot indfoerte en supplerende beregningsregel, der foreskrev en gunstigere sats for visse personer med meget lave pensioner, hvor retten til denne forhoejelse oprindelig blev fastsat i henhold til forskellige regler. Naar det skal afgoeres, hvorvidt princippet om sammenlaegning skal finde anvendelse ved beregningen af det ydelsesbeloeb, som skal tildeles sagsoegeren, skal der imidlertid tages hensyn til det forhold, at den foreliggende sag vedroerer en regel om adgang til en bestemt kategori af pensionister, der modtager en forholdsmaessig mindstesats. Sagsoegerens situation har saaledes visse ligheder med situationen for en person, som ville blive afskaaret fra kategorien af pensionister, saafremt de forsikrings- eller bopaelsperioder, som denne havde tilbagelagt i en anden medlemsstat, ikke blev taget i betragtning. Artikel 45 i forordning nr. 1408/71 goer det muligt for en person i denne situation at opfylde mindstebetingelserne for at modtage en pension fra en national socialsikringsordning, mens reglerne i artikel 46 om sammenlaegning og forholdsmaessig beregning sikrer, at den paagaeldende person modtager et pensionsbeloeb fra den paagaeldende medlemsstat, som udelukkende er beregnet paa grundlag af de i dette land tilbagelagte forsikrings- eller bopaelsperioder. Paa den anden side goer visse procesdeltagere gaeldende, at i et tilfaelde som det foreliggende, hvor en pensionist modtager en pension fra medlemsstat A, men afskaeres fra den kategori af pensionister, som modtager en saerlig forholdsmaessig mindstesats, hvis de forsikrings- eller bopaelsperioder, som denne har tilbagelagt i andre medlemsstater, ikke tages i betragtning, er artikel 49 i forordning nr. 1408/71 til hinder for en anvendelse af bestemmelserne om sammenlaegning i artikel 46, stk. 2, litra a), og betaling, i henhold til artikel 46, stk. 2, litra b), af en forholdsmaessig mindstepension svarende til den del af det fuldstaendige erhvervsforloeb, som den paagaeldende har tilbagelagt i medlemsstat A.
14 For at undgaa enhver tvivl skal det ligeledes paa dette trin bemaerkes, at jeg ikke mener, at artikel 50 i forordning nr. 1408/71 har nogen relevans (14). Artikel 50 foreskriver ydelse af et tillaeg svarende til forskellen mellem samtlige de ydelser, som skal udbetales i henhold til kapitel 3, afsnit III, og beloebet af den mindstepension, som skal udbetales af den medlemsstat, hvor en pensionist opholder sig i en forsikrings- eller bopaelsperiode, som svarer til alle de forsikringsperioder, der tages i betragtning ved udbetaling af ydelsen i henhold til bestemmelserne i de foregaaende artikler i det paagaeldende kapitel. Den foreliggende sag vedroerer afgoerelsen af, hvorledes ydelserne til sagsoegeren skal beregnes i henhold til kapitel 3, afsnit III. Saafremt Kommissionens argument vedroerende fortolkningen af artikel 49 blev accepteret, ville der ikke vaere grund til at anvende artikel 50, eftersom sagsoegeren i henhold til artikel 46 ville modtage en belgisk mindstepension, som udbetales under hensyntagen til de perioder, som er taget i betragtning ved betaling af ydelsen (15). Hvis paa den anden side bestemmelserne i artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 1408/71 fandt anvendelse uden forbehold, ville sagsoegerens forsikrings- eller bopaelsperioder i Nederlandene slet ikke blive taget i betragtning ved beregningen af den belgiske pension, som skulle udbetales inden sagsoegerens fyldte 65. aar. I dette tilfaelde ville anvendelsen af artikel 50 ikke garantere hende nogen yderligere fordele, eftersom den pension, som ville blive tildelt hende, ville svare til den mindstepension, der udbetaltes for den paagaeldende forsikringsperiode, som var tilbagelagt i Belgien, det vil sige den normale ydelse udelukkende baseret paa tidligere loenindkomst, der udbetales til personer, som ikke har tilbagelagt 2/3 eller mere af deres arbejdsforloeb i Belgien.
15 Foer jeg analyserer spoergsmaalet om, hvordan artikel 49 i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes i lyset af traktatens artikel 51, vil jeg foerst undersoege det praecise indhold af Domstolens afgoerelse i McLachlan-dommen (16). Denne sag vedroerte en person med bopael i Frankrig, der, som alderspensionsforsikret, havde tilbagelagt 120 kvartaler i Frankrig og 53 i Det Forenede Kongerige. Den lovbestemte pensionsalder i Det Forenede Kongerige er 65 aar, foer hvilket tidspunkt der ikke kan udbetales alderspension. Ved beregning af alderspension medregnes ifoelge fransk lov hoejst en forsikringsperiode paa 150 kvartaler; saafremt der er tilbagelagt mindre forsikringsperioder, udgoer pensionen det paagaeldende antal ethundredehalvtredsindstyvende dele af den fulde pension, som beregnes paa grundlag af den paagaeldendes aarlige grundindtaegt. Personer, der er fyldt 60 aar og har over 150 forsikringskvartaler, er afskaaret fra at faa udbetalt arbejdsloeshedsydelser i Frankrig, men modtager i stedet alderspension. Sagsoegeren i den paagaeldende sag blev afskediget som 61-aarig og fik tildelt alderspension, hvor hans perioder saavel i Frankrig som i Det Forenede Kongerige blev taget i betragtning med henblik paa at afskaere udbetalingen af arbejdsloeshedsydelser. Stoerrelsen af dennes pension blev imidlertid udelukkende beregnet paa grundlag af de 120 forsikringsperioder, der var tilbagelagt i Frankrig.
16 Sagsoegeren i McLachlan-sagen anmodede ikke om den blotte anvendelse af reglerne om sammenlaegning og forholdsmaessig beregning i artikel 46 i forordning nr. 1408/71, eftersom ydelsens beloeb i henhold til national lovgivning tilsyneladende var hoejere, eller under alle omstaendigheder ikke lavere, end prorataydelsen (17). Det ser derimod ud til, at han af de franske myndigheder kraevede en umiddelbar udbetaling af en fuld fransk pension, svarende til 150 kvartaler med forsikring, med den begrundelse, at han ville have modtaget dette beloeb, saafremt han havde tilbagelagt hele sit erhvervsforloeb i Frankrig (18). Det var i denne forbindelse, at Domstolen udtalte - hvilket navnlig er gjort gaeldende af Det Forenede Kongerige - at »ved beregningen af pensionens beloeb [er det i henhold til artikel 49] udelukket efter [den nationale lovgivning, hvis betingelser er opfyldt] at tage hensyn til de perioder, der er tilbagelagt i henhold til en anden medlemsstats lovgivning« (19). Domstolen fortsatte, at dette resultat var »i overensstemmelse med systemet i forordning nr. 1408/71, der har ladet selvstaendige ordninger bestaa, der hjemler bestemt krav mod bestemte institutioner, over for hvilke den ydelsesberettigede har direkte rettigheder« (20). Domstolen udtalte, at McLachlan saaledes havde rettigheder over for de kompetente institutioner i Det Forenede Kongerige, for saa vidt angaar de forsikringsperioder, der er tilbagelagt paa denne stats omraade, og over for de franske institutioner, for saa vidt angaar de perioder, der var tilbagelagt i Frankrig (21). Foelgelig opfylder »hver medlemsstat ... de krav, der er opstaaet ved tilbagelaeggelse af forsikringsperioder i henhold til dens lovgivning« (22).
17 Det fremgaar tydeligt af disse udtalelser, at Domstolen anerkendte de naturlige graenser for anvendelsen af det princip, at vandrende arbejdstagere ikke maa afskaeres fra de fordele, som de har ret til i henhold til lovgivningen i en enkelt medlemsstat, saafremt de har tilbagelagt hele deres erhvervsforloeb her. Disse graenser skyldes de forskellige socialsikringsordninger, som alle fastsaetter forskellige betingelser, bl.a. om minimumsalderen for tildeling af visse ydelser. Ordningen i henhold til forordning nr. 1408/71 tager ligeledes hoejde for disse graenser: Derfor er princippet om sammenlaegning, som finder anvendelse med henblik paa fastsaettelsen af retten til visse ydelser og stoerrelsen af disse i forbindelse med forskellige nationale ordninger, noedvendigvis blevet modificeret ved princippet om proratadeling mellem de nationale ordninger om ansvar for udbetaling af ydelser, i overensstemmelse med samtlige de oevrige supplerende nationale krav, som f.eks. alderskrav.
18 McLachlan-sagen omhandlede et forsoeg paa at adskille princippet om sammenlaegning og proratadeling. Den foreliggende sag er af en helt anden karakter. Sagsoegeren oensker blot, at reglerne om sammenlaegning og forholdsmaessig beregning i artikel 46 i forordning nr. 1408/71 finder anvendelse. Selv om sagsoegeren har krav paa en belgisk alderspension henset til hendes 19 aars erhvervsforloeb i dette land, opfylder hun ikke, for saa vidt angaar den relevante periode, betingelserne for at modtage en saerlig mindstesats, som ligeledes skal udbetales alene paa grundlag af de 19 aar, medmindre hendes beskaeftigelsesperiode i Nederlandene ligeledes tages i betragtning. I denne henseende er det hensigtsmaessigt endnu en gang at citere McLachlan-dommen:
»Imidlertid er det ikke efter artikel 49 udelukket, at lovgivningen i en medlemsstat, hvis betingelser er opfyldt, for saa vidt angaar erhvervelsen af ret til alderspension og fastlaeggelse af denne pensions sats medregner de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i henhold til en anden medlemsstats lovgivning. Denne artikel kan ikke laegge sig i vejen for en saadan medregning af den yderligere grund, at forordning nr. 1408/71 ifoelge fast praksis ikke kan fortolkes paa en saadan maade, at den foerer til, at vandrende arbejdstagere mister de fordele, som de kunne goere krav paa alene i henhold til lovgivningen i en medlemsstat« (23).
19 I denne passus erkender Domstolen, at der sondres mellem pensionssatsen og dens endelige stoerrelse. I en ordning med sammenlaegning og forholdsmaessig beregning som fastsat i artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 er pensionssatsen fastsat ved beregning af det teoretiske beloeb; sammenlaegningsprocessen sikrer, at naar forskellige alderspensionssatser eller -takster finder anvendelse, afhaengig af en persons samlede erhvervsforloeb i det paagaeldende land, tages dennes fulde erhvervsforloeb i Faellesskabet i betragtning ved fastsaettelsen af den sats, der finder anvendelse. Pensionens endelige stoerrelse (forudsat at det selvstaendige beloeb ikke er hoejere) er det faktiske beloeb eller proratabeloebet, hvorved pensionen betales til den sats, som allerede er fastsat, udelukkende i forhold til den del af pensionistens erhvervsforloeb, som er tilbagelagt i den paagaeldende medlemsstat, selv om denne periode i sig selv, i henhold til national lov, kun ville give ret til en lavere pension.
20 Den foreliggende sag rejser det spoergsmaal, om faellesskabsretten i mangel af nationale regler som de i ovennaevnte punkt omtalte, stiller krav om anvendelse af princippet om sammenlaegning med henblik paa at fastsaette pensionssatsen for en medlemsstat, hvis betingelser for ydelse af alderspension er opfyldt, paa trods af artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 1408/71. Dette er efter min mening tilfaeldet, da det altid har vaeret meningen, at princippet om forholdsmaessig beregning ligeledes finder anvendelse, dvs. at beregningsreglerne i artikel 46, stk. 2, fuldt ud er overholdt. Denne konklusion foelger foerst og fremmest af bestemmelserne i traktatens artikel 51, hvori det fastslaas, at princippet om sammenlaegning er normen i faellesskabsrettens regler om socialsikring af vandrende arbejdstagere, og i lyset af hvilken forordning nr. 1408/71 skal fortolkes (24). Endvidere, hvis artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), fandt anvendelse uden undtagelse, ville det afskaere en arbejdstager som sagsoegeren fra at modtage en hoejere ydelse, som hun ville vaere blevet tildelt, saafremt hun havde tilbagelagt hele sit erhvervsforloeb i Belgien. Dette resultat ville vaere uden sammenhaeng med den fortsatte opretholdelse af forskellige ordninger, som skaber krav mod forskellige institutioner, imod hvilke sagsoegeren har direkte rettigheder. Det er ubestridt, at pensionen vedroerende den arbejdsperiode, som sagsoegeren har tilbagelagt i Nederlandene, foerst kan komme til udbetaling, naar denne er fyldt 65 aar. I tilfaelde, hvor en minimumsforsikrings- eller -bopaelsperiode skal vaere opfyldt for at faa ret til en hoejere ydelse i henhold til en national socialsikringsordning, finder princippet om sammenlaegning normalt anvendelse ved beregningen af ydelsens stoerrelse netop for at undgaa, at et erhvervsforloeb tilbagelagt i flere medlemsstater medfoerer betaling af en ydelse, som er lavere end den, der ville blive ydet en person, som har tilbagelagt et tilsvarende erhvervsforloeb udelukkende i den paagaeldende medlemsstat (25). Princippets anvendelse ved beregningen af en pension fra medlemsstat A, hvis betingelser paa alle andre maader er opfyldt, giver paa ingen maade anledning til yderligere krav mod institutioner henhoerende under andre medlemsstaters ordninger, uanset om denne medlemsstats betingelser for tildeling af en pension er opfyldt.
21 En ubetinget anvendelse af artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 1408/71 vil ligeledes kunne have ulogiske foelger. Hvis Belgien tillige kraevede, at en beskaeftigelsesperiode svarende til 2/3 af et fuldstaendigt erhvervsforloeb skulle vaere tilbagelagt i landet for at faa ret til en grundpension, ville sagsoegeren kunne drage fordel af en kombineret anvendelse af artikel 45 og 46 med henblik paa at erhverve en forholdsmaessig beregnet mindstepension paa grund af hendes 19 aars arbejde i Belgien. Den hoejere alder for udbetaling af en supplerende nederlandsk pension, som ligeledes om noedvendigt er genstand for sammenlaegning og forholdsmaessig beregning, ville under saadanne omstaendigheder vaere irrelevant, hvilket den efter min mening ogsaa burde vaere i den foreliggende sag.
22 Endvidere ligger princippet om medlemsstaternes selvstaendighed med hensyn til fastsaettelsen af forskellige materielle betingelser for tildeling af sociale sikringsydelser, bl.a. angaaende alder, til grund for Faellesskabets regler om sammenlaegning og forholdsmaessig beregning. Det valg, som en medlemsstat selvstaendigt traeffer om at tildele fuld pension ved det fyldte 60. aar, skal respekteres i samme grad, inden for rammerne af faellesskabsregler til beskyttelse af vandrende arbejdstagere, som det valg, der traeffes af en medlemsstat om foerst at tildele pension ved det fyldte 65. aar. Anvendelsen af reglerne om sammenlaegning og forholdsmaessig beregning i en sag som den foreliggende er i denne forbindelse udtryk for en stoerre respekt for denne selvstaendighed end en undtagelsesfri fortolkning af artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 1408/71, som ville kraeve - for at Kongeriget Belgien ved en af det valgt alder under anvendelse af principperne om sammenlaegning og forholdsmaessig beregning kan tildele ydelser beregnet efter en sats svarende til varigheden af det erhvervsforloeb, pensionisten har tilbagelagt i Faellesskabet - opfyldelse af den betingelse, at de forskellige materielle betingelser fastsat i de oevrige medlemsstater, hvor den paagaeldende havde arbejdet, ligeledes var opfyldt. Med andre ord ville anvendelsen af sidstnaevnte regler faktisk paatvinge den belgiske ordning det nederlandske alderskrav for tildeling af en pension.
23 Denne konklusion vedroerende den korrekte fortolkning af artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 1408/71 i lyset af artikel 46, og endelig af traktatens artikel 51, hindres efter min opfattelse hverken af den tilbagevirkende gyldighed af forordning nr. 3096/95 til en bestemt dato, nemlig den 1. juni 1992, eller af femte betragtning til denne forordning. Det har ganske vist med rette vaeret fremfoert, at disse to punkter gav indtryk af, at aendringen af artikel 49 materielt set var en nyskabelse. Hvad angaar den tilbagevirkende gyldighed forklarede Kommissionen, at denne aendring blev foreslaaet som svar paa en opfattet fejlfortolkning i mindst én medlemsstat af virkningen af artikel 49, som tidsmaessigt faldt sammen med den almindelige reform af kapitel 3, afsnit III, ved forordning nr. 1248/92. Denne redegoerelse er ikke bestridt. Saafremt Raadet ansaa aendringen for en simpel tydeliggoerelse, ville det have givet god mening at vedtage bestemmelserne med tilbagevirkende gyldighed for perioden med den aabenbare fejlfortolkning af de foergaeldende bestemmelser, med henblik paa at korrigere afgoerelser truffet af nationale socialsikringsmyndigheder, som ellers kunne vaere beskyttet af eksempelvis udloebet af soegsmaalsfrister eller af res judicata-princippet. Dette er ikke uforeneligt med den opfattelse, hvorefter aendringen kun giver en korrekt fortolkning af den oprindelige tekst, saaledes at aendringen i materiel henseende er mere tilsyneladende end reel.
24 Femte betragtning til forordning nr. 3096/95 giver ikke tydeligt udtryk for, at Raadet ansaa aendringen for en fornyelse. Ved at anfoere, at »der er derfor grund til« at supplere artikel 49, stk. 1, litra b), nr. i) og ii), gjorde Raadet det ikke klart, hvorvidt det paataenkte en materiel eller blot en formel supplering af denne bestemmelse. I Reichling-dommen fastslog Domstolen, at dens fortolkning af en bestemmelse, i modsaetning til socialsikringsinstitutionens argument baseret paa modsaetningsslutninger, var »underbygget« af senere aendringer (26). Domstolen henviste til den manglende forklaring af aendringen i praeamblen som grundlag for at antage, at aendringens formaal var af forklarende karakter; imidlertid er forklaringen i femte betragtning til forordning nr. 3096/95 ikke i strid med den opfattelse, hvorefter den aendring af artikel 49 i forordning nr. 1408/71, som foelger af foerstnaevnte forordning, ogsaa blot tjener til at tydeliggoere lovgivningen.
25 Under alle omstaendigheder er fortolkningen af artikel 49, som affattet forud for aendringen, som foreslaaet ovenfor, baseret paa en fortolkning af denne bestemmelse i lyset af traktatens artikel 51 og den deraf foelgende ordning i forordning nr. 1408/71 og dennes formaal. Hvis Domstolen fastslaar, at denne fortolkning fra begyndelsen var den korrekte, har Raadet ikke befoejelse til, flere aar efter den oprindelige bestemmelses ikrafttraeden, at bringe denne i fare blot ved udtrykkeligt at vedtage en lovbestemmelse med samme virkning, og med urette give udtryk af at den skabte en ny rettighed.
V - Forslag til afgoerelse
26 Paa baggrund af det ovenstaaende foreslaar jeg Domstolen at besvare det af Hof van Cassatie, Belgien, stillede spoergsmaal saaledes:
Artikel 49, stk. 1, litra b), nr. ii), i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, skal fortolkes saaledes, at den paalaegger den kompetente nationale institution, hvis den paagaeldende alene opfylder betingelserne i én medlemsstats lovgivning for udbetaling af en, selv begraenset, alderspension, uden at det er noedvendigt at medregne forsikrings- eller bopaelsperioder, der er tilbagelagt efter en anden lovgivning, hvis betingelser ikke er opfyldt, ikke desto mindre i henhold til samme forordnings artikel 46, stk. 2, at medregne de perioder, der er tilbagelagt efter sidstnaevnte lovgivning, naar der som foelge heraf kan tildeles den paagaeldende en hoejere alderspension indtil det tidspunkt, hvor dennes betingelser ligeledes er opfyldt.
(1) - Artikel 152 i lov af 8.8.1980 (Belgisch Staatsblad af 15.8.1980).
(2) - Artikel 33 i lov af 10.2.1981 (Belgisch Staatsblad af 14.2.1981).
(3) - EFT 1971 II, s. 366. I den foreliggende sag er den tekst, der skal anvendes, teksten i den aendrede og ajourfoerte udgave i Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (EFT L 230, s. 6), som atter er aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1248/92 af 30.4.1992 (EFT L 136, s. 7) og ved Raadets forordning (EF) nr. 3096/95 af 22.12.1995 (EFT L 335, s. 10).
(4) - Artikel 46, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.
(5) - Artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 1408/71.
(6) - Oprindeligt artikel 46, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1408/71; artikel 46, stk. 3, i denne forordning siden ikrafttraedelsen af forordning nr. 1248/92.
(7) - A.st.
(8) - A.st. Navnlig i lyset af de aendringer, som er indfoert ved forordning nr. 1248/92, synes den engelske version af forordning nr. 1408/71, som er offentliggjort i EFT 1992 C 325, s. 1, mangelfuld, for saa vidt som den foerste saetning i artikel 49, stk. 1, ikke indeholder nogen henvisning til artikel 45.
(9) - Ved denne aendring er der tilfoejet en henvisning til artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 i artikel 49, stk. 1, og tilfoejet en saetning vedroerende anvendelsen af muligheden for at udsaette betalingen af ydelser i henhold til artikel 44, stk. 2. En lignende saetning er tilfoejet teksten i artikel 49, stk. 2.
(10) - A.st.
(11) - Dom af 7.7.1994, sag C-146/93, Sml. I, s. 3229, praemis 28 og 29.
(12) - Dom af 9.8.1994, sag C-406/93, Reichling, Sml. I, s. 4061, praemis 21 og 24, af 5.10.1994, sag C-165/91, Van Munster, Sml. I, s. 4661, praemis 27, af 26.10.1995, sag C-481/93, Moscato, Sml. I, s. 3525, praemis 27 og 28, og af 26.10.1995, sag C-482/93, Klaus, Sml. I, s. 3551, praemis 21.
(13) - Dom af 21.10.1975, sag 24/75, Petroni, Sml. s. 1149, praemis 16, og af 11.6.1992, forenede sager C-90/91 og C-91/91, Di Crescenzo og Casagrande, Sml. I, s. 3851, praemis 14 og 34; hvad angaar artikel 49 i forordning nr. 1408/71, jf. den naevnte McLachlan-dom, a.st., praemis 31.
(14) - Denne bestemmelse er genstand for sag C-132/96, Stinco og Panfilo, hvori der blev afsagt dom den 24.9.1998.
(15) - Saa laenge betingelserne i nederlandsk ret ikke er opfyldt, er det udelukkende de perioder, der er tilbagelagt i Belgien, som tages i betragtning ved betaling af ydelsen, selv om sagsoegerens arbejdsforloeb i Nederlandene anvendes for at komme til broeken 2/3 eller mere af et fuldstaendigt erhvervsforloeb i Belgien, med henblik paa anvendelse af den belgiske forholdsmaessige mindstepension.
(16) - A.st. I det foelgende beskrives national ret saadan som denne fandt anvendelse i den periode, der er omhandlet i McLachlan-dommen.
(17) - Det selvstaendige beloeb svarede til 120 kvartalsvise forsikringsperioder. Det teoretiske beloeb svarede til 150 kvartalsperioder, og prorataydelsen var baseret paa 150 kvartaler multipliceret med 120/173, dvs. 104,05. Under disse omstaendigheder burde det selvstaendige beloeb have vaeret tildelt, uanset at artikel 46, og navnlig dens nuvaerende stk. 3, eller artikel 49 i forordning nr. 1408/71 fandt anvendelse. Imidlertid anfoerer generaladvokat Lenz i punkt 4 i forslaget til afgoerelse i McLachlan-sagen, at sagsoegeren fik tildelt en pension, der androg ca. 2/3 af den pension med den fulde sats, som han ville have haft krav paa, hvis han havde tilbagelagt 150 kvartaler i henhold til den franske ordning, hvilket giver anledning til at formode, at han kun fik tildelt prorataydelsen fra de franske myndigheder; dette antydes af generaladvokaten i punkt 21 i forslaget til afgoerelse.
(18) - Den praecise karakter af sagsoegerens krav i McLachlan er ikke helt tydelig, delvis fordi han ud fra lignende grunde haevdede, at selve tildelingen af en pension i stedet for arbejdsloeshedsydelser var ulovlig, og at stoerrelsen af pensionen var for lav; jf. imidlertid det af Cour de cassation stillede spoergsmaal i dommens praemis 18 og endvidere praemis 12, 21, 23, 24 og 36, samt punkt 11 i forslaget til afgoerelse.
(19) - A.st., praemis 29. Domstolen mener formodentlig, at artikel 49 ikke kraever et saadant resultat, eftersom der ikke er nogen bestemmelse i faellesskabsretten, der begraenser medlemsstaternes frihed til at vedtage rene nationale regler, hvorefter disse tildeler pensionister ydelser, som svarer til de forsikrings- eller bopaelsperioder, som de paagaeldende har tilbagelagt i en anden medlemsstat; jf. ligeledes dommens praemis 31, som citeres nedenfor.
(20) - A.st., samme praemis. Domstolen henviser til dom af 6.3.1979, sag 100/78, Rossi, Sml. s. 831, praemis 13.
(21) - A.st., praemis 30.
(22) - A.st., praemis 37.
(23) - A.st., praemis 31, min fremhaevelse. Domstolen henviser til dom af 15.10.1991, sag C-302/90, Faux, Sml. I, s. 4875, praemis 28.
(24) - Jf. navnlig Klaus-dommen, a.st., praemis 21.
(25) - Jf. navnlig Reichling-dommen, a.st., praemis 23 og 24.
(26) - A.st., praemis 29.