62014TO0721_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T‑721/14,
Belgické kráľovstvo, v zastúpení: L. Van den Broeck a M. Jacobs, splnomocnené zástupkyne, za právnej pomoci P. Vlaemminck a B. Van Vooren, advokáti,
žalobca,
proti
Európskej komisii,
v zastúpení: H. Tserepa‑Lacombe a F. Wilman, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie odporúčania Komisie 2014/478/EÚ zo 14. júla 2014 o zásadách ochrany spotrebiteľov a hráčov využívajúcich služby online hazardných hier a o predchádzaní hraniu online hazardných hier v prípade maloletých osôb (Ú. v. EÚ L 214, s. 38),
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),
v zložení: predsedníčka komory M. E. Martins Ribeiro (spravodajkyňa), sudcovia S. Gervasoni a L. Madise,
tajomník: E. Coulon,
vydal toto
Uznesenie
Odôvodnenie
Okolnosti predchádzajúce sporu
1. Dňa 14. júla 2014 prijala Európska komisia odporúčanie 2014/478/EÚ o zásadách ochrany spotrebiteľov a hráčov využívajúcich služby online hazardných hier a o predchádzaní hraniu online hazardných hier v prípade maloletých osôb (Ú. v. EÚ L 214, s. 38, ďalej len „sporné odporúčanie“).
2. Po tom, čo sa v bodoch 1 až 7 odôvodnenia sporného odporúčania podalo stručné vysvetlenie prvkov jeho systematiky, založených najmä na jednej strane na verejnej konzultácii uskutočnenej v roku 2011, oznámení Komisie z 23. októbra 2012 nazvaného „Príprava všeobecného európskeho rámca pre online hazardné hry“, ako aj na uznesení Európskeho parlamentu z 10. septembra 2013 o online hazardných hrách a vnútornom trhu a na druhej strane na judikatúre, podľa ktorej v prípade neexistencie harmonizácie na úrovni Európskej únie členské štáty môžu v zásade slobodne stanoviť ciele svojej politiky v oblasti hazardných hier, ako aj požadovanú úroveň ochrany zdravia spotrebiteľov, pričom Súdny dvor poskytol všeobecné usmernenia týkajúce sa výkladu základných slobôd vnútorného trhu v oblasti online hazardných hier a stanovil základné pravidlá pre obchodné oznámenie o týchto službách, Komisia v bodoch 8, 9, 14 a 15 odôvodnenia uvedeného odporúčania uviedla nasledujúce:
„(8) Pravidlá a politiky, ktoré členské štáty v záujme realizácie cieľov všeobecného záujmu zaviedli, sa značne líšia. Opatrenia na úrovni Únie podnecujú členské štáty k tomu, aby zabezpečovali vysokú úroveň ochrany v celej Únii, predovšetkým vzhľadom na riziká súvisiace s hazardným hráčstvom, medzi ktoré patrí vznik ochorenia v dôsledku hazardného hráčstva alebo iné negatívne osobné a sociálne dôsledky.
(9) Cieľom tohto odporúčania je zabezpečiť ochranu zdravia spotrebiteľov a hráčov a tým aj minimalizáciu prípadných hospodárskych škôd, ktoré môžu byť dôsledkom patologického alebo nadmerného hrania hazardných hier. Na tento účel obsahuje toto odporúčanie zásady pre vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov, hráčov a maloletých, pokiaľ ide o služby online hazardných hier. Komisia pri príprave tohto odporúčania čerpala z osvedčených postupov v členských štátoch.
…
(14) Prevádzkovatelia online hazardných hier so sídlom v Únii sú čoraz častejšie držiteľmi viacerých licencií vo viacerých členských štátoch, ktoré si v oblasti regulácie hazardných hier zvolili licenčný systém. Mohol by pre nich byť prospešný viac zosúladený prístup. Okrem toho, znásobovanie požiadaviek na dodržiavanie predpisov môže viesť k vytváraniu zbytočnej duplicity infraštruktúry a k zvyšovaniu nákladov, čo môže viesť k zbytočnej administratívnej záťaži regulačných orgánov.
(15) Je vhodné vyzvať členské štáty, aby navrhli pravidlá poskytovania informácií o online hazardných hrách spotrebiteľom. Uvedené pravidlá by zároveň mali zabraňovať vzniku ochorení súvisiacich s hazardnými hrami, predchádzať prístupu maloletých k hazardným hrám a odradzovať spotrebiteľov od využívania ponúk, ktoré nie sú povolené a preto sú potenciálne škodlivé.“
3. Sporné odporúčanie obsahuje 54 odsekov uvedených v dvanástich bodoch.
4. V bode I nazvanom „Účel“ sú odseky 1 a 2 sporného odporúčania formulované nasledujúcim spôsobom:
„1. Členským štátom sa odporúča, aby zabezpečili vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov, hráčov a maloletých prostredníctvom prijatia zásad pre služby online hazardných hier a pre zodpovedné komerčné oznámenia o týchto službách, a to na účel ochrany zdravia a zároveň aj minimalizácie prípadných ekonomických dôsledkov, ktoré môžu vyplývať z patologického alebo nadmerného hráčstva.
2. Toto odporúčanie nezasahuje do práva členských štátov regulovať služby v oblasti hazardných hier.“
5. Body III až X sporného odporúčania upravujú „požiadavky týkajúce sa informácií“, „maloletých osôb“, „registrácie a účtu hráča“, „hráčskych aktivít a podpory hráčov“, „dočasného prerušenia hrania a vyradenia na základe vlastného rozhodnutia hráča“, „komerčných oznámení“, „sponzorstva“, ako aj „vzdelávania a informovanosti“.
6. V odseku 51 sporného odporúčania, zaradeného pod bod XI, nazvaného „Dohľad“ je uvedené, že „členské štáty sa vyzývajú, aby v rámci uplatňovania zásad stanovených v tomto odporúčaní určili príslušné regulačné orgány v oblasti hazardných hier na účel zabezpečenia a nezávislého monitorovania skutočného dosiahnutia súladu s vnútroštátnymi opatreniami, ktoré sa prijali na podporu zásad uvedených v tomto odporúčaní“.
7. Nakoniec v bode XII sporného odporúčania nazvaného „Podávanie správ“ sú odseky 52 až 54, ktoré stanovujú:
„52. Členské štáty sa vyzývajú, aby v lehote do 19. januára 2016 oznámili Komisii všetky opatrenia prijaté podľa tohto odporúčania, aby Komisia mohla vyhodnotiť vykonávanie tohto odporúčania.
53. Členské štáty sa vyzývajú, aby na štatistické účely zhromažďovali spoľahlivé ročné údaje týkajúce sa:
a) uplatniteľných ochranných opatrení, najmä počet účtov hráčov (založených a zrušených), počet hráčov vyradených na základe vlastného rozhodnutia, počet hráčov trpiacich ochorením v dôsledku hazardného hráčstva a počet sťažností podaných hráčmi;
b) komerčných oznámení podľa jednotlivých kategórií a typu porušenia zásad;
Členské štáty sa vyzývajú, aby Komisii oznámili tieto informácie po prvýkrát v lehote do 19. júla 2016.
54. Komisia by mala vyhodnotiť vykonávanie tohto odporúčania v lehote do 19. januára 2017.“
Konanie a návrhy účastníkov konania
8. Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 13. októbra 2014 podalo Belgické kráľovstvo žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
9. Samostatným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 19. decembra 2014 Komisia vzniesla námietku neprípustnosti na základe článku 114 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu z 2. mája 1991. Belgické kráľovstvo podalo k tejto námietke svoje pripomienky 20. februára 2015.
10. Podaniami doručenými do kancelárie Všeobecného súdu 12. a 16. januára 2015 Helénska republika a Portugalská republika podali návrh na svoj vstup do tohto konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Belgického kráľovstva.
11. Belgické kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd:
– vyhlásil žalobu za prípustnú alebo, podporne, aby spojil rozhodovanie o námietke neprípustnosti s rozhodovaním vo veci samej a stanovil lehotu na predloženie návrhov na pokračovanie v spore, alebo podpornejšie, aby rozhodol o prípustnosti až po vypočutí účastníkov a vedľajších účastníkov konania,
– vyhovel žalobe a zrušil sporné odporúčanie,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
12. Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– vyhlásil žalobu za neprípustnú,
– zaviazal Belgické kráľovstvo na náhradu trov konania.
Právny stav
13. Na základe článku 130 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, ak o to niektorý účastník konania požiada, Všeobecný súd môže rozhodnúť o neprípustnosti bez toho, aby začal prejednávať vec samu. V prejednávanej veci Všeobecný súd zastáva názor, že je dostatočne oboznámený so spisovým materiálom, a rozhodol, že nie je potrebné pokračovať v konaní.
14. Komisia namieta proti neprípustnosti prejednávanej žaloby z dôvodu, že sporné odporúčanie nie je aktom, ktorý je možné napadnúť žalobou podľa článku 263 ZFEÚ. V podstate tvrdí, že sporné odporúčanie je „v pravom slova zmysle“ odporúčaním podľa článku 288 ZFEÚ, či už ide o jeho formu, alebo obsah, ktoré nie je záväzné a neukladá žiadnu záväznú povinnosť. Je preukázaná formálna prezentácia uvedeného odporúčania na základe článku 292 ZFEÚ, jeho formulácia v nezáväzných a podmieňovacích pojmoch, ako aj jeho bod 5 odôvodnenia a jeho odsek 2. Komisia dodáva, že žiadny z argumentov predložených v žalobe Belgickým kráľovstvom nemôže mať za následok neplatnosť posúdenia sporného odporúčania ako aktu, ktorý nie je možné napadnúť žalobou.
15. Naopak, Belgické kráľovstvo tvrdí, že prejednávaná žaloba je prípustná. Opiera sa v podstate o rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada, nazývaný „AETR“ (22/70, Zb., EU:C:1971:32), a z 13. decembra 1989, Grimaldi (C‑322/88, Zb., EU:C:1989:646), ako aj o zásadu účinnej súdnej ochrany a uvádza, že sporné odporúčanie môže byť predmetom súdneho preskúmania. Po prvé tvrdí, že uvedené odporúčanie má „negatívne právne účinky“, a preto, ako to vyplýva z prvého, tretieho a štvrtého žalobného dôvodu uvedeného v žalobe, porušuje základné zásady práva Únie, a to zásadu zverenej právomoci a povinnosť lojálnej spolupráce medzi inštitúciami Únie navzájom a inštitúciami a členskými štátmi. Po druhé v rámci druhého a piateho žalobného dôvodu predloženého na podporu prejednávanej žaloby uvádza, že úmyslom sporného odporúčania je harmonizovať uplatnenie ustanovení článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ v oblasti hazardných hier a predstavuje v skutočnosti skrytú smernicu, ktorú má právomoc preskúmať Všeobecnú súd. V tomto kontexte dodáva, že sporné odporúčanie má nepriame právne účinky, pretože na jednej strane členské štáty sú povinné z dôvodu svojho záväzku lojálnej spolupráce poskytnúť prostriedky na jeho rešpektovanie a na druhej strane vnútroštátne súdy majú toto odporúčanie vziať do úvahy.
16. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že za napadnuteľné akty v zmysle článku 263 ZFEÚ sa považujú všetky opatrenia prijímané inštitúciami Únie bez ohľadu na ich formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky (rozsudky AETR, už citovaný v bode 15 vyššie, EU:C:1971:32, bod 42; z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia, C‑463/10 P a C‑475/10 P, Zb., EU:C:2011:656, bod 36, a z 13. februára 2014, Maďarsko/Komisia, C‑31/13 P, Zb., EU:C:2014:70, bod 54).
17. Naopak, všetky akty, ktoré nemajú záväzné právne účinky, nepodliehajú súdnemu preskúmaniu podľa článku 263 ZFEÚ, a to prípravné akty, potvrdzujúce akty a výlučne vykonávacie akty, jednoduché odporúčania a stanoviská, ako aj v zásade vnútorné inštrukcie [pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. septembra 2006, Reynolds Tobacco a i./Komisia, C‑131/03 P, Zb., EU:C:2006:541, bod 55 a citovanú judikatúru, a uznesenie zo 14. mája 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Írsko)/Komisia, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, bod 52].
18. Z judikatúry vyplýva, že schopnosť aktu vyvolať právne účinky, a teda byť predmetom žaloby o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ, predpokladá preskúmanie jeho znenia a kontextu, do ktorého patrí (v tomto zmysle pozri rozsudky z 20. marca 1997, Francúzsko/Komisia, C‑57/95, Zb., EU:C:1997:164, bod 18, a z 1. decembra 2005, Taliansko/Komisia, C‑301/03, Zb., EU:C:2005:727, body 21 až 23), jeho podstaty (pozri rozsudok z 22. júna 2000, Holandsko/Komisia, C‑147/96, Zb., EU:C:2000:335, bod 27 a citovanú judikatúru; pozri tiež v tomto zmysle rozsudky z 9. októbra 1990, Francúzsko/Komisia, C‑366/88, Zb., EU:C:1990:348, bod 23; z 13. novembra 1991, Francúzsko/Komisia, C‑303/90, Zb., EU:C:1991:424, body 18 až 24, a zo 16. júna 1993, Francúzsko/Komisia, C‑325/91, Zb., EU:C:1993:245, body 20 až 23), ako aj zámeru jeho autora (pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. januára 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisia, C‑362/08 P, Zb., EU:C:2010:40, bod 52, a zo 17. júla 2008, Athinaïki Techniki/Komisia, C‑521/06 P, Zb., EU:C:2008:422, bod 42).
19. V danom prípade je napadnutým aktom odporúčanie, ktoré prijala Komisia na základe splnomocnenia v článku 292 ZFEÚ a ktoré bolo celé uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie . Ako to vyplýva z bodov 2, 9 a 15 odôvodnenia sporného odporúčania, spájajúceho rôzne aspekty týkajúce sa na jednej strane ochrany spotrebiteľa vrátane maloletých osôb v oblasti služieb online hazardných hier a na stane druhej zodpovedných komerčných oznámení o službách online hazardných hier, cieľom tohto odporúčania je zabezpečiť ochranu zdravia spotrebiteľov a hráčov a tým aj minimalizáciu prípadných hospodárskych škôd, ktoré môžu byť dôsledkom patologického alebo nadmerného hrania hazardných hier. V zmysle jeho ustanovení obsahuje toto odporúčanie zásady pre vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov, hráčov a maloletých osôb, pokiaľ ide o služby online hazardných hier, a vyzýva členské štáty, aby navrhli pravidlá poskytovania informácií o online hazardných hrách spotrebiteľom.
20. V tejto súvislosti treba na úvod uviesť, že z článku 288 piateho odseku ZFEÚ vyplýva, že odporúčania nie sú právne záväzné. Z ustálenej judikatúry však vyplýva, že hoci výber formy aktu nemôže mať vplyv na jeho obsah, treba overiť či obsah aktu zodpovedá forme, v ktorej bol prijatý (pozri rozsudok Grimaldi, už citovaný v bode 15 vyššie, EU:C:1989:646, bod 14 a citovanú judikatúru). Vzhľadom na judikatúru citovanú v bodoch 16 až 18 vyššie je preto potrebné poznamenať, že samotná skutočnosť, že sporné odporúčanie je formálne označené ako odporúčanie a že bolo prijaté na základe splnomocnenia v článku 292 ZFEÚ, nevylučuje automaticky, že ide o napadnuteľný akt.
21. Po prvé je dôležité uviesť, že znenie sporného odporúčania je vyjadrené zásadne v nezáväzných formuláciách.
22. Na jednej strane všetky odôvodnenia a odseky sporného odporúčania sú formulované prevažne v podmieňovacom spôsobe, ako to naznačuje aj použitie pojmov „mal/mali“ (v dánčine „bør“, v nemčine „sollte/sollten“, v estónčine „peaks/peaksid“, v španielčine „de bería/deberían“, v taliančine „dovrebbe/dovrebbero“, v holandčine „zou moeten/zouden moeten“, v polštine „powinien/powinno/powinny“, vo švédčine „bör“ a v angličtine „should“).
23. Na druhej strane v odsekoch 1, 18, 20, 37, 47, 49 a 51 až 53 sporného odporúčania treba poukázať na výrazy „členským štátom sa odporúča“ (v dánčine „Medlemsstaterne anbefales“, v estónčine „Liikmesriikidel soovitatakse“, v taliančine „si raccomanda agli Stati membri“, v poľštine „zaleca się“, v portugalčine „recomenda-se aos Estados-Membros“, vo švédčine „Medlemsstaterna rekommenderas“, v angličtine „Member States are recommended to“), „členské štáty [sú podporované]“ (v taliančine „gli Stati membri sono incoraggiati“, v poľštine „zachęca się“, v portugalčine „os Estados-Membros são incentivados/encorajados“, v angličtine „Member States are encouraged to“) alebo tiež „členské štáty sa vyzývajú“ (v dánčine „Medlemsstaterne opfordres“, v estónčine „Liikmesriike kutsutakse üles“, v taliančine „gli Stati membri sono invitati“, v portugalčine „os Estados-Membros são convidados“, vo švédčine „Medlemsstaterna uppmanas“, v angličtine „Member States are invited to“).
24. Tieto formulácie jasne poukazujú na to, že obsah sporného odporúčania nemá právne záväzné účinky (pozri v tomto zmysle rozsudok Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie, EU:C:2005:727, body 21 a 22).
25. Treba však dodať, že v portugalskom znení sporného odporúčania sa nachádzajú pojmy „deve“ (musí), „devem“ (musia), „deverá“ (bude musieť) a „deverão“ (budú musieť).
26. Okrem toho odseky 1, 20, 37, 49, 51 až 53 sporného odporúčania sú v iných jazykových zneniach aspoň čiastočne formulované záväznejším spôsobom, konkrétne v nemeckom, španielskom a holandskom znení. Niektoré body uvádzajú iba odporúčania, ako to dokazuje použitie „den Mitgliedstaaten wird empfohlen“ (členským štátom sa odporúča) v odseku 1 nemeckého znenia tohto odporúčania, výrazy „se recomienda/anima/invita a los Estados miembros“ (odporúča sa členským štátom, členské štáty sú podporované/sa vyzývajú) v odsekoch 1, 18, 20, 37, 47 a 51 až 53 španielskeho znenia tohto odporúčania, ako aj výrazy „de lidstaten wordt aanbevolen“ (členským štátom sa odporúča) a „de lidstaten worden aangemoedigd“ (členské štáty sú podporované) v odsekoch 1, 18, 20, 37, 47 a 49 holandského znenia uvedeného odporúčania, iné odseky obsahujú výrazy vyjadrujúce záväznejší charakter. Je tomu tak v prípade slovesa „anhalten“ (vyzývať) a „auffordern“ (stanoviť alebo nariadiť) v odsekoch 20, 37, 47, 49 a 51 až 53 nemeckého znenia daného odporúčania, slovesa „instar“ (žiadať alebo požadovať) v odseku 49 španielskeho znenia predmetného odporúčania, ako aj slovesa „verzoeken“ (vyzvať) v odsekoch 51 až 53 holandského znenia dotknutého odporúčania, ktoré majú záväznejší význam ako sloveso „uitnodigen“, ktorým sa obvykle prekladá francúzske sloveso „inviter“.
27. Je však potrebné pripomenúť, že tieto rozdiely nie sú významné, keďže okrem toho, že väčšina vyššie uvedených jazykových znení používa formulácie nezáväzného charakteru, jazykové znenia citované v bode 26 vyššie s výnimkou niektorých znení používajú tiež formulácie nezáväzného charakteru.
28. V každom prípade je potrebné pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že na účely zabezpečenia jednotného výkladu a uplatňovania toho istého textu, ktorého znenie v jednom jazyku Európskej únie sa odlišuje od znení v iných jazykoch, sa má predmetné ustanovenie vykladať podľa kontextu a účelu právneho predpisu, ktorého je súčasťou (pozri rozsudok z 26. apríla 2012, DR a TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, bod 45 a citovanú judikatúru).
29. Po druhé je potrebné uviesť, že z obsahu sporného odporúčania tiež vyplýva, že tento akt nemá mať záväzné právne účinky a že Komisia nemala vôbec v úmysle zveriť mu takéto účinky.
30. V tejto súvislosti je dôležité predovšetkým poznamenať, že z bodov 9 a 15 odôvodnenia sporného odporúčania vyplýva, že jeho cieľom je poukázať na zásady, ktoré zabezpečia vysokú ochranu spotrebiteľov, hráčov a maloletých osôb v oblasti online hazardných hier, a vyzvať členské štáty, aby navrhli pravidlá informovania spotrebiteľov o online hazardných hrách. Z odseku 1 tohto odporúčania takisto jednoznačne vyplýva, že členským štátom sa odporúča prijať zásady, ktorými sa v podstate bude sledovať dosiahnutie tohto cieľa.
31. Je ďalej potrebné uviesť, že v odseku 2 sporného odporúčania je výslovne uvedené, že nezasahuje do práva členských štátov regulovať služby hazardných hier, z čoho treba vyvodiť záver, že Komisia nemala vôbec v úmysle konať namiesto členských štátov tým, že prijme záväzné pravidlá na regulovanie týchto služieb. V rovnakom zmysle je potrebné uviesť, že Komisia v bodoch 5 a 6 odôvodnenia sporného odporúčania pripomenula judikatúru, podľa ktorej ak neexistuje harmonizácia na úrovni Únie, členské štáty môžu v zásade voľne určovať ciele svojej politiky týkajúcej sa hazardných hier a definovať úroveň požadovanej ochrany na účely ochrany zdravia spotrebiteľov, pričom samozrejme Súdny dvor Európskej únie poskytol všeobecné usmernenia týkajúce sa výkladu základných slobôd vnútorného trhu v oblasti online hazardných hier a definoval základné pravidlá komerčných oznámení o týchto službách.
32. Napokon je potrebné dodať, že sporné odporúčanie neobsahuje žiadny výslovný odkaz, na základe ktorého by členské štáty boli povinné prijať a uplatňovať zásady, ktoré stanovuje.
33. V tejto súvislosti je dôležité podotknúť, že odseky 51 až 53 sporného odporúčania odkazujú na uplatňovanie zásad uvedených v tomto odporúčaní zo strany členských štátov. Na jednej strane odsek 51 tohto odporúčania sa týka určenia regulačných a kontrolných orgánov v oblasti hazardných hier na účely zabezpečenia a monitorovania skutočného dosiahnutia súladu s vnútroštátnymi opatreniami, ktoré sa prijali na vykonanie týchto zásad. Na druhej strane odseky 52 a 53 tohto istého odporúčania stanovujú, že Komisii sa oznámia všetky opatrenia prijaté podľa tohto odporúčania, aby mohla vyhodnotiť vykonávanie tohto odporúčania, ako aj zhromažďovanie určitých informácií a ich oznámenie Komisii.
34. Okrem skutočnosti, že odseky 51 až 53 sporného odporúčania nestanovujú povinnosť pre členské štáty skutočne uplatňovať zásady, ktoré tento akt stanovuje, je potrebné ešte pripomenúť, ako bolo uvedené v bode 31 vyššie, že Komisia výslovne spresnila v odseku 2 tohto odporúčania, že nezasahuje do práva členských štátov regulovať danú oblasť. Z odsekov 51 až 53 v spojení s posledným uvedeným odsekom tohto odporúčania vyplýva len výzva adresovaná členským štátom, aby prijali pravidlá na ochranu spotrebiteľov v oblasti online hazardných hier, bez toho, aby mali povinnosť podriadiť sa zásadám, ktoré tento akt stanovuje.
35. Okrem iného, pokiaľ ide o oznámenie opatrení prijatých v súlade so sporným odporúčaním a zasielanie určitých informácií Komisii, je potrebné uviesť, že napriek formulácii odsekov 52 a 53 tohto odporúčania záväzným spôsobom v niektorých jazykových zneniach (pozri bod 26 vyššie) toto odporúčanie nezakladá v tomto zmysle žiadnu povinnosť. Takýto výklad je potrebné akceptovať nielen vo vzťahu k porovnaniu iných jazykových znení sporného odporúčania, ale aj vo vzťahu k zámeru Komisie, ktorý, ako to vyplýva osobitne z bodov 30 a 31 vyššie, je vyjadrený v tomto akte.
36. Po tretie je potrebné dodať, že analýza znenia a obsahu sporného odporúčania ako aj zámeru sledovaného Komisiou je potvrdená analýzou kontextu, do ktorého zapadá, ako ho opisujú účastníci konania. Z písomností účastníkov konania vyplýva, že sporné odporúčanie nadväzuje na diskusie vedené v Rade Európskej únie, Európskom parlamente a Komisii. Konkrétne, Komisia vo svojej námietke neprípustnosti cituje, pričom Belgické kráľovstvo to nespochybňuje, výňatok z jej korešpondencie z 23. októbra 2012, podľa ktorého „celkovo v tomto štádiu sa nezdá byť vhodné navrhnúť právnu úpravu [Únie] špecifickú pre oblasť“ online hazardných hier. K podobnému záveru sa dospelo v analýze dosahu, ktorá bola pripojená k spornému odporúčaniu (ďalej len „analýza dosahu“), ktorú v tomto zmysle citovalo Belgické kráľovstvo vo svojej žalobe, ako aj Komisia vo svojej námietke neprípustnosti.
37. Vzhľadom na znenie, obsah a kontext sporného odporúčania je preto potrebné dospieť k záveru, že toto odporúčanie nemá záväzné právne účinky v tom zmysle, že by ho bolo možné kvalifikovať ako napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ.
38. V tejto súvislosti je dôležité ešte dodať, že samotné uverejnenie sporného odporúčania v sérii L úradného vestníka a nie v sérii C neumožňuje vyvrátiť záver, že toto odporúčanie nemá záväzné právne účinky.
39. Súdny dvor v minulosti zamietol žalobu o neplatnosť aktu uverejneného v sérii L úradného vestníka ako neprípustnú z dôvodu, že tento akt nemal právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 1996, Holandsko/Rada, C‑58/94, Zb., EU:C:1996:171, bod 27), z čoho treba vyvodiť záver, že samotná skutočnosť, že akt je uverejnený v sérii L úradného vestníka, neznamená, že má záväzné právne účinky, na základe čoho by bol tento akt napadnuteľný.
40. Tvrdenie uvedené v bode 38 vyššie treba akceptovať aj vo vzťahu k judikatúre, podľa ktorej forma, v akej je akt alebo rozhodnutie prijaté, je v zásade z hľadiska prípustnosti žaloby o neplatnosť bezvýznamná. Podľa tejto judikatúry preto nemá v zásade na kvalifikovanie dotknutého aktu vplyv, či akt spĺňa, alebo nespĺňa určité formálne požiadavky, a síce či ho autor náležite označil alebo či uvádza ustanovenia, ktoré tvoria jeho právny základ, a že ho dotknutý členský štát neoznámil Komisii, čím porušil platné predpisy, pretože takáto vada nemôže zmeniť podstatu daného aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. novembra 2010, NDSHT/Komisia, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 47 a citovanú judikatúru). Z toho vyplýva, že samotné uverejnenie aktu v sérii C alebo L úradného vestníka nemá vplyv na posúdenie toho, či ide o akty, ktoré majú právne záväzné účinky (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok z 15. decembra 2005, WM/Komisia, T‑33/01, Zb., EU:T:2005:461, bod 110).
41. Tvrdenia Belgického kráľovstva nespochybňujú záver vyvodený v bode 37 vyššie.
42. Po prvé Belgické kráľovstvo zakladá svoje tvrdenie na tom, že odporúčanie má právne účinky, keďže vnútroštátny sudca by mal vzhľadom na judikatúru zohľadniť tieto účinky pri rozhodovaní sporov, ktoré prejednáva, a že vnútroštátne orgány by mali byť povinné rešpektovať odporúčanie na základe povinnosti lojálnej spolupráce, ktorú majú členské štáty. Podľa tohto členského štátu formálna absencia záväznej povahy sporného odporúčania nie je relevantná vzhľadom na významné právne dôsledky, ktoré má toto odporúčanie na účely výkladu, či už prostredníctvom rekvalifikácie, alebo povinnosti lojálnej spolupráce.
43. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že odporúčania síce nemajú záväzné účinky a nemôžu zakladať práva, ktorých by sa jednotlivci mohli dovolávať pred vnútroštátnym súdom, ale nie sú bez akéhokoľvek právneho účinku. Vnútroštátne súdy sú totiž povinné brať odporúčania do úvahy so zreteľom na riešenie sporov, ktoré im boli predložené, najmä pokiaľ objasňujú výklad vnútroštátnych predpisov, ktoré boli prijaté s cieľom zabezpečiť ich prebratie, alebo pokiaľ je ich predmetom doplnenie predpisov Európskej únie, ktoré majú záväzný charakter (rozsudky Grimaldi, už citovaný v bode 15 vyššie, EU:C:1989:646, body 7, 16 a 18; z 11. septembra 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Zb., EU:C:2003:451, bod 41, a z 18. marca 2010, Alassini a i., C‑317/08 až C‑320/08, Zb., EU:C:2010:146, bod 40).
44. Zohľadnenie právnych účinkov, opísaných v judikatúre citovanej v bode 43 vyššie, na účely posúdenia napadnuteľnosti odporúčania by viedlo k záveru, že každé odporúčanie je napadnuteľným aktom.
45. Takýto záver však naráža na jednej strane na článok 263 ZFEÚ, tak ako ho vykladá judikatúra citovaná v bodoch 16 a 17 vyššie, podľa ktorého jednoduché odporúčania bez záväzných právnych účinkov nemožno napadnúť žalobou o neplatnosť. Na druhej strane by takýto záver nerešpektoval judikatúru, podľa ktorej je pri určení, či akt vyvoláva záväzné právne účinky, rozhodujúca jeho podstata (rozsudok Holandsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie, EU:C:2000:335, bod 27).
46. Z toho vyplýva, že z právnych účinkov opísaných judikatúrou citovanou v bode 43 vyššie nemožno vyvodiť záver, že odporúčanie, akým je sporné odporúčanie, má záväzné právne účinky, a je teda napadnuteľným aktom v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 16 až 18 vyššie.
47. Z tých istých dôvodov zohľadnenie odporúčaní sudcom Únie na účely výkladu neodôvodňuje, na rozdiel od toho, čo tvrdí Belgické kráľovstvo, tvrdenie, že odporúčania, akým je sporné odporúčanie, majú záväzné právne účinky.
48. Je potrebné uviesť, že tomu tak je, aj pokiaľ ide o právne účinky vyplývajúce podľa Belgického kráľovstva z povinnosti, pokiaľ ide o prostriedky, dodržiavať zásady stanovené v spornom odporúčaní, ktorá vyplýva pre členské štáty z ich povinnosti lojálnej spolupráce.
49. Po druhé Belgické kráľovstvo v podstate tvrdí, že sporné odporúčanie musí podliehať obmedzenému preskúmaniu vo vzťahu k základným zásadám Únie, pričom, ak by takéto preskúmanie neexistovalo, bolo by to v rozpore so zásadou účinnej súdnej ochrany. Podľa tohto členského štátu má však sporné odporúčanie „negatívne právne účinky“, keďže porušuje zásadu zverených právomocí, inštitucionálnu rovnováhu a povinnosť lojálnej spolupráce medzi inštitúciami navzájom a inštitúciami a členskými štátmi, tak ako to vyplýva z prvého, tretieho a štvrtého žalobného dôvodu. V tomto kontexte Belgické kráľovstvo dodáva, že podľa judikatúry aj akty, ktoré nemajú záväzné právne účinky a boli prijaté v rozpore s povinnosťou lojálnej spolupráce, podliehajú súdnemu preskúmaniu.
50. Po prvé je potrebné uviesť, že toto tvrdenie Belgického kráľovstva, pokiaľ by bolo prijaté, by znamenalo, že napadnuteľnosť aktu by sa odvodila od jeho prípadnej nezákonnosti.
51. Z judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že závažnosť údajného nesplnenia povinnosti zo strany dotknutej inštitúcie alebo rozsah z toho plynúcej ujmy, pokiaľ ide o dodržanie základných práv, neumožňuje vylúčiť uplatnenie prekážok konania z dôvodu verejného záujmu stanovených v Zmluve. Údajné porušenie inštitucionálnej rovnováhy neumožňuje vylúčiť uplatnenie podmienok prípustnosti žaloby o neplatnosť, ktoré stanovuje Zmluva (rozsudok z 15. januára 2003, Philip Morris International/Komisia, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 a T‑272/01, Zb., EU:T:2003:6, bod 87; pozri tiež analogicky uznesenie z 10. mája 2001, FNAB a i./Rada, C‑345/00 P, Zb., EU:C:2001:270, body 39 až 42).
52. Následne aj za predpokladu, že by sporné odporúčanie bolo v rozpore so zásadou zverených právomocí a povinnosťou lojálnej spolupráce, táto okolnosť neumožňuje vylúčiť podmienku prípustnosti týkajúcu sa napadnuteľnosti aktu.
53. Po druhé neobstojí ani tvrdenie Belgického kráľovstva založené na judikatúre Súdneho dvora, osobitne rozsudkoch z 12. februára 2009, Komisia/Grécko (C‑45/07, Zb., EU:C:2009:81), a z 20. apríla 2010, Komisia/Švédsko (C‑246/07, Zb., EU:C:2010:203), a síce, že akty, ktoré nemajú záväzné právne účinky, prijaté v rozpore s povinnosťou lojálnej spolupráce podliehajú súdnemu preskúmaniu.
54. V tejto súvislosti na jednej srane aj za predpokladu, ako tvrdí Belgické kráľovstvo, že Súdny dvor posudzoval v rozsudkoch uvedených v bode 53 vyššie konanie, ktoré nemalo záväzné právne účinky vo vzťahu k povinnosti lojálnej spolupráce, ktorú majú členské štáty, je nutné konštatovať, že tieto rozsudky boli vydané v rámci konania o žalobe o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, to znamená v rámci právneho prostriedku nápravy, ktorý jednak má za cieľ určiť, že došlo k porušeniu práva Únie zo strany členského štátu, a zamedziť takémuto protiprávnemu konaniu (rozsudok zo 7. februára 1979, Francúzsko/Komisia, 15/76 a 16/76, Zb., EU:C:1979:29, bod 27) a ktorý jednak spočíva na objektívnom konštatovaní nesplnenia si povinností členským štátom, ktoré mu vyplývajú zo Zmluvy alebo so sekundárneho právneho aktu (pozri rozsudky zo 14. novembra 2002, Komisia/Spojené kráľovstvo, C‑140/00, Zb., EU:C:2002:653, bod 34 a citovanú judikatúru, a zo 4. marca 2010, Komisia/Taliansko, C‑297/08, Zb., EU:C:2010:115, bod 81 a citovanú judikatúru), a nie v rámci konania o neplatnosť v zmysle článku 263 ZFEÚ.
55. Keďže tieto dva právne prostriedky nápravy majú odlišné ciele a podliehajú rozdielnym podmienkam prípustnosti, ktoré sú im vlastné, zo samotnej skutočnosti uvádzanej Belgickým kráľovstvom, že Súdny dvor môže preskúmavať akt alebo konanie, ktoré nemá záväzné právne účinky, v rámci žaloby o nesplnení povinnosti, nevyplýva, že tak môže urobiť aj v rámci žaloby o neplatnosť.
56. Naopak, v kontexte žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ naráža argumentácia Belgického kráľovstva, podľa ktorej je možné preskúmavať nezáväzný akt vo vzťahu k povinnosti lojálnej spolupráce, na judikatúru spomenutú v bodoch 16, 17 a 51 vyššie.
57. Na druhej strane, keďže Belgické kráľovstvo založilo svoj argument na tom, že Súdny dvor už v rozsudku Komisia/Švédsko, už citovanom v bode 53 vyššie (EU:C:2010:203), konštatoval nesplnenie povinnosti zo strany Švédskeho kráľovstva, ktoré opomenulo zohľadniť stanovisko dohodnuté v rámci pracovnej skupiny Rady, ktoré nemalo záväzné právne účinky, stačí konštatovať, že z toho v žiadnom prípade nevyplýva, že v kontexte žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ možno preskúmavať zákonnosť aktu, ktorý nemá žiadnu právnu záväznosť. Bez toho, aby bolo potrebné zaujať stanovisko k možnosti súdu, aby v rámci konania o neplatnosti konštatoval porušenie povinnosti lojálnej spolupráce, ku ktorému došlo tým, že sa nezohľadnil akt, ktorý nemá žiadne záväzné právne účinky, je potrebné uviesť, že toto konanie nastoľuje inú otázku, a síce, či sporné odporúčanie má záväzné právne účinky.
58. Po tretie, pokiaľ ide o odkaz na zásadu účinnej súdnej ochrany, ktorá vyžaduje, aby sa podmienka týkajúca sa záväzných právnych účinkov vykladala voľne, je potrebné uviesť, že podľa judikatúry Súdneho dvora, hoci je pravda, že Zmluva na jednej strane článkami 263 ZFEÚ a 277 ZFEÚ a na druhej strane článkom 267 ZFEÚ zaviedla ucelený systém opravných prostriedkov a konaní určených na preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií a zverila ho súdom Únie [rozsudky z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, Zb., EU:C:1986:166, bod 23; Reynolds Tobacco a i./Komisia, už citovaný v bode 17 vyššie, EU:C:2006:541, bod 80, a uznesenie Sepracor Pharmaceuticals (Írsko)/Komisia, už citované v bode 17 vyššie, EU:C:2012:292, bod 53], naďalej platí, že hoci podmienka týkajúca sa záväzných právnych účinkov sa má vykladať vo vzťahu k zásade účinnej súdnej ochrany, takýto výklad nemôže mať za následok vylúčenie tejto podmienky bez toho, aby súdne orgány Únie neprekročili právomoci, ktoré im zverila Zmluva [pozri v tomto zmysle rozsudok Reynolds Tobacco a i./Komisia, už citovaný v bode 17 vyššie, EU:C:2006:541, bod 81, a uznesenie Sepracor Pharmaceuticals (Írsko)/Komisia, už citované v bode 17 vyššie, EU:C:2012:292, bod 54].
59. Argumentácia Belgického kráľovstva v prípade, že by ju bolo možné akceptovať, by mala za následok vylúčenie podmienky týkajúcej sa záväzných právnych účinkov.
60. Po tretie Belgické kráľovstvo vo svojom druhom a piatom žalobnom dôvode tvrdí, že sporné odporúčanie predstavuje v skutočnosti harmonizačný nástroj a skrytú smernicu. Konkrétnejšie, v rámci druhého žalobného dôvodu opierajúc sa najmä o rozsudky Grimaldi, už citovaný v bode 15 vyššie (EU:C:1989:646), a z 24. januára 2013, Stanleybet a i. (C‑186/11 a C‑209/11, Zb., EU:C:2013:33), o body 8 a 14 odôvodnenia sporného odporúčania a odsek 52 sporného odporúčania, ako aj o pasáže analýzy dosahu tvrdí, že toto odporúčanie predstavuje harmonizačný nástroj a nástroj liberalizácie trhu s online hazardnými hrami, ktorý je v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora týkajúcou sa uplatňovania článku 56 ZFEÚ v tejto oblasti a ktorý bol prijatý bez toho, aby Komisia mala v tejto oblasti právomoc. V rámci piateho žalobného dôvodu v podstate tvrdí, že toto odporúčanie predstavuje v skutočnosti legislatívny nástroj. Odvoláva sa na jednej strane na skrytý zámer tohto odporúčania, ktorý údajne vyplýva z jeho podrobného obsahu a z analýzy dosahu. Na druhej strane dodáva, že systémom kontroly zavedeným v odsekoch 52 až 54 sporného odporúčania Komisia v skutočnosti harmonizuje a snaží sa usmerňovať politiky tak, ako by to robila smernica v zmysle článku 288 ZFEÚ.
61. V tejto súvislosti po prvé vzhľadom na to, že Belgické kráľovstvo sa svojimi tvrdeniami v rámci druhého žalobného dôvodu, založenými na tom, že sporné odporúčanie nezákonne harmonizuje a liberalizuje trh v oblasti online hazardných hier, odvoláva na judikatúru, podľa ktorej musí súd na určenie napadnuteľnosti aktu overiť, či tento akt má nové právne účinky vo vzťahu k tým, ktoré vyplývajú z uplatnenia základných zásad Zmluvy, pričom skúma jeho obsah (pozri v tomto zmysle rozsudky Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie, EU:C:1991:424, bod 10; Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie, EU:C:1997:164, bod 9, a z 20. mája 2010, Nemecko/Komisia, T‑258/06, Zb., EU:T:2010:214, bod 27) a posudzuje, či tento akt iba vyjadruje tieto zásady, alebo zavádza špecifické alebo nové zásady vo vzťahu k základným zásadám (pozri v tomto zmysle rozsudky Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie, EU:C:1993:245, bod 14; Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie, EU:C:1997:164, bod 13, a Nemecko/Komisia, už citovaný, EU:T:2010:214, bod 28), je potrebné pripomenúť, že sporné odporúčanie je prevažne formulované nezáväzným spôsobom a vzhľadom na svoje znenie, obsah a kontext nemá záväzné právne účinky. Naopak, vo veciach, v ktorých boli vydané rozsudky Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie (EU:C:1991:424), Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie (EU:C:1993:245), Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie (EU:C:1997:164), a Nemecko/Komisia, už citovaný (EU:T:2010:214), sa dotknuté akty, prinajmenšom časti, ktoré boli sporné a preskúmavané súdom, formulovali záväzným spôsobom a stanovovali povinnosti členským štátom.
62. Za týchto podmienok nie je v danom prípade nevyhnutné porovnať obsah týchto tvrdení a zásad uvedených v spornom odporúčaní s ustanoveniami Zmluvy, tak ako ich vykladá judikatúra, na to, aby sa overilo, či dané odporúčanie uvádza zásady odlišné od tých, ktoré vyplývajú zo Zmluvy a z judikatúry. Aj za predpokladu, že by tomu tak bolo, nič to nemení na skutočnosti, že zásady, ktoré sú v ňom uvedené, nemajú vzhľadom na znenie, obsah a kontext tohto odporúčania záväzné právne účinky.
63. Navyše v každom prípade je potrebné podotknúť, že tvrdenia Belgického kráľovstva založené na tom, že sporné odporúčanie vedie k nezákonnej harmonizácii a liberalizácii v oblasti online hazardných hier, vychádzajú zo zjavne nesprávneho pochopenia tohto odporúčania.
64. Na jednej strane Belgické kráľovstvo mylne vyvodzuje z bodov 8 a 14 odôvodnenia sporného odporúčania, že jeho cieľom je harmonizovať a liberalizovať online hazardné hry. Komisia v ňom uvádza, že pravidlá a politika, ktorú uplatňujú členské štáty, sa značne odlišujú, že činnosť na úrovni Únie ich povzbudzuje, aby zaručili vysokú úroveň ochrany na ich územiach, a že väčšia harmonizácia by bola prospešná pre poskytovateľov služieb online hazardných hier usadených v Únii, ktorí sa snažia mať čoraz viac oprávnení, aby mohli vykonávať svoju činnosť vo viacerých členských štátoch. To však nemení nič na skutočnosti, že vo svojom odseku 2 toto odporúčanie výslovne potvrdzuje regulačnú právomoc členských štátov v tejto oblasti. Okrem iného toto odporúčanie neuvádza žiadne pravidlo ani žiadnu zásadu, ktoré by mali za cieľ harmonizovať a liberalizovať tento trh. Žiadny odsek dotknutého odporúčania nesleduje tento cieľ. Okrem toho bez ohľadu na to, čo obsahujú tieto odôvodnenia, o ktoré sa opiera predmetné odporúčanie, nemajú právne účinky (pozri v tomto zmysle analogicky uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, Zb., EU:T:2007:384, bod 147 a citovanú judikatúru).
65. Na druhej strane tvrdenie založené na tom, že v odseku 52 sporného odporúčania tým, že „vyzýva... členské štáty, aby prijali opatrenia na prebratie [tohto odporúčania, sa Komisia zjavne snaží presadiť... svoj výklad článkov 49 a 56 ZFEÚ“, vychádza z nesprávneho pochopenia tohto odseku. Tento odsek totiž nemá za cieľ stanoviť povinnosť prebrať zásady vyplývajúce z tohto odporúčania, ale jeho cieľom je vyzvať členské štáty k tomu, aby oznámili Komisii všetky opatrenia prijaté na vykonanie tohto odporúčania. Ako to však vyplýva z bodu 34 vyššie, z tejto výzvy nevyplýva povinnosť podriadiť sa tomuto odporúčaniu.
66. Keďže sa Belgické kráľovstvo odvoláva na pasáže z analýzy dosahu, je potrebné pripomenúť, že podľa judikatúry na určenie toho, či akt má záväzné právne účinky, je potrebné skúmať jeho podstatu (rozsudok Holandsko/Komisia, už citovaný v bode 18 vyššie, EU:C:2000:335, bod 27), pričom záväzné právne účinky aktu treba posudzovať na základe objektívnych kritérií, akými sú obsah tohto aktu, zohľadňujúc prípadne kontext, v akom bol prijatý, ako aj právomoci inštitúcie, ktorá ho prijala (pozri rozsudok Maďarsko/Komisia, už citovaný v bode 16 vyššie, EU:C:2014:70, bod 55 a citovanú judikatúru; pozri tiež bod 18 vyššie). Vo vzťahu k tejto judikatúre sme v bode 37 vyššie uviedli, že sporné odporúčanie nemá záväzné právne účinky.
67. V každom prípade je ešte potrebné uviesť, že okrem skutočnosti, že pasáže analýzy dosahu citované v bode 51 žaloby sa obmedzujú na zdôraznenie administratívnej záťaže vo vzťahu k prevádzkovateľom online hazardných hier, ktorú majú z dôvodu existencie rôznych vnútroštátnych právnych úprav, pričom nenavrhuje harmonizáciu v tejto oblasti, z tejto analýzy, tak ako ju citujú obidvaja účastníci konania, tiež vyplýva, že legislatívna iniciatíva bola vyhodnotená ako nerealizovateľná (pozri bod 36 vyššie).
68. Napokon za týchto podmienok Belgické kráľovstvo vyvodzuje zo štúdia judikatúry citovanej v bode 43 vyššie, z rozsudku Stanleybet a i., už citovaného v bode 60 vyššie (EU:C:2013:33), v spojení s bodmi 8 a 14 odôvodnenia sporného odporúčania a odsekom 52 sporného odporúčania, mylný záver, že toto odporúčanie má harmonizačný účinok. Z rozsudku Stanleybet a i., už citovaného v bode 60 vyššie (EU:C:2013:33, bod 24 a citovaná judikatúra), vyplýva, že Súdny dvor opakovane rozhodol, že právna úprava hazardných hier je súčasťou tých oblastí, v ktorých medzi členskými štátmi existujú významné rozdiely morálneho, náboženského a kultúrneho charakteru, a že ak v tejto oblasti neexistuje harmonizácia na úrovni Únie, prináleží každému členskému štátu, aby v týchto oblastiach určil na základe vlastnej stupnice hodnôt požiadavky, ktoré si vyžaduje ochrana predmetných záujmov. Vzhľadom na závery vyvodené v bodoch 46 a 65 vyššie, ako aj na skutočnosť, že sporné odporúčanie neobsahuje žiadnu harmonizáciu služieb online hazardných hier, je potrebné uviesť v rozpore s tým, čo tvrdí Belgické kráľovstvo, že prijatie tohto odporúčania neobmedzuje možnosť každého členského štátu posúdiť na základe vlastnej stupnice hodnôt požiadavky, ktoré si vyžaduje ochrana predmetných záujmov.
69. Navyše to potvrdzuje aj to, ako bolo uvedené v bodoch 31, 34 a 64 vyššie, že sporné odporúčanie v zmysle svojho odseku 2 nezasahuje do práva členských štátov regulovať túto oblasť.
70. Po druhé, keďže Belgické kráľovstvo tvrdí, že Komisia iniciovala konania o nesplnenie povinnosti vo vzťahu k siedmim členským štátom s cieľom prinútiť ich zosúladiť sa so sporným odporúčaním, je potrebné konštatovať na jednej strane, že zo spisu nevyplýva, že predmetom týchto konaní je skutočné dodržiavanie tohto odporúčania, čo Komisia popiera vo svojej námietke neprípustnosti. Na druhej strane je v každom prípade potrebné uviesť, že dané odporúčanie bolo prijaté 14. júla 2014, teda po dátume začatia týchto konaní, ako to uvádza Belgické kráľovstvo, konkrétne 20. novembra 2013.
71. Po tretie, pokiaľ ide o tvrdenia uvedené v rámci piateho žalobného dôvodu a založené na tom, že sporné odporúčanie predstavuje legislatívny nástroj, a pokiaľ tieto tvrdenia treba chápať v tom zmysle, že Belgické kráľovstvo sa odvoláva na judikatúru citovanú v bode 61 vyššie, je potrebné hneď odkázať na tvrdenia uvedené v bodoch 61 a 62 vyššie.
72. Ďalej je potrebné uviesť, že skutočnosť, ktorú uviedlo Belgické kráľovstvo, že zásady stanovené v spornom odporúčaní sú veľmi podrobné, nie je relevantná pre vyvodenie záveru, že tento akt nemá záväzné právne účinky. Tento záver treba prijať nie vo vzťahu k podrobnosti, s akou tento akt uvádza dané zásady, ale vo vzťahu k ich záväznosti. Ako však už bolo uvedené vyššie, v danom prípade to tak nie je.
73. Okrem toho, pokiaľ ide o tvrdenie založené na odsekoch 52 až 54 sporného odporúčania, ktoré podľa Belgického kráľovstva v podstate dokazujú, že toto odporúčanie je skrytou smernicou, je potrebné uviesť, že z týchto odsekov vyplýva, že Komisia vyzýva členské štáty, aby jej oznámili určité informácie, aby mohla vyhodnotiť vykonávanie daného odporúčania. Ako však už bolo uvedené v bodoch 33 a 34 vyššie, samotná skutočnosť, že Komisia vyzýva členské štáty na oznámenie opatrení prijatých na vykonanie zásad vyplývajúcich z tohto odporúčania a na predloženie informácií o vykonávaní zásad uvedených v tomto odporúčaní, neznamená, že toto vykonanie je pre členské štáty povinné.
74. Napokon, keďže sa Belgické kráľovstvo odvoláva v tomto zmysle na pasáže analýzy dosahu a na dva návrhy odporúčania, ktoré predložila Komisia pred prijatím sporného odporúčania, je potrebné poukázať na tvrdenia uvedené v bode 66 vyššie.
75. V tejto súvislosti je nutné dodať, že je v každom prípade potrebné na jednej strane zamietnuť tvrdenia založené na analýze dosahu s odvolaním sa na tvrdenia uvedené v bode 67 vyššie bez toho, aby bolo potrebné skúmať obsah pasáží citovaných v tejto analýze.
76. Na druhej strane Belgické kráľovstvo cituje vo svojich písomnostiach odôvodnenia dvoch návrhov odporúčania, ktoré stanovujú, že právne úpravy členských štátov týkajúce sa ochrany spotrebiteľov, hráčov a maloletých osôb vo vzťahu k online hazardným hrám sú rôznorodé, že predmet odporúčania by sa mohol ľahšie dosiahnuť spoločným konaním na úrovni Únie, že Komisia mala v úmysle navrhnúť súbor spoločných zásad s cieľom zabezpečiť informovanosť spotrebiteľov o online hazardných hrách a že by bolo vhodné prijať primerané a účinné opatrenia na sledovanie a zabezpečenie dodržiavania zásad vyplývajúcich z odporúčaní v štádiu návrhu.
77. Aj za predpokladu, že treba zohľadniť tieto odôvodnenia návrhov odporúčania s cieľom určiť zámer, ktorý sledovala Komisia prijatím sporného odporúčania, je potrebné uviesť, že samotné ohlásenie zámeru navrhnúť spoločné zásady z dôvodu, že činnosť na úrovni Únie by bola vhodnejšia, zjavne nepreukazuje, že toto odporúčanie má záväzné právne účinky. Navyše skutočnosť, že na rozdiel od návrhov odporúčania neobsahuje sporné odporúčanie žiadnu zmienku, na základe ktorej by sa malo zabezpečovať dodržiavanie zásad, ktoré stanovuje, umožňuje určiť, že Komisia nemala v úmysle dať tomuto odporúčaniu záväzné právne účinky.
78. Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné dospieť k záveru, že žiadne z tvrdení predložených Belgickým kráľovstvom neumožňuje vyvrátiť záver vyvodený v bode 37 vyššie.
79. Mimochodom je potrebné dodať, že na rozdiel od tvrdení Belgického kráľovstva nie je dôvodné spojiť rozhodovanie o námietke neprípustnosti s rozhodovaním o merite veci.
80. Na jednej strane na rozdiel od toho, čo tvrdí Belgické kráľovstvo, samotná skutočnosť, že v opise právneho stavu v námietke neprípustnosti odpovedá Komisia meritórne na prvý žalobný dôvod uvedený týmto členským štátom, neodôvodňuje spojenie rozhodovania o námietke neprípustnosti s rozhodovaním o merite veci. Z bodov 51 a 52 vyššie vyplýva, že aj za predpokladu, že by prvý, tretí a piaty žalobný dôvod boli dôvodné, neumožňuje táto skutočnosť zamietnuť námietku neprípustnosti týkajúcu sa existencie napadnuteľného aktu.
81. Na druhej strane, keďže sa Belgické kráľovstvo domnieva, že je nevyhnutné preskúmať meritórne druhý a piaty žalobný dôvod, treba predovšetkým pripomenúť, že ako to vyplýva z bodov 61 a 62 vyššie, okolnosti tohto prípadu sa líšia od okolností prípadov, ktoré viedli k vydaniu rozsudkov citovaných v bode 61 vyššie, v ktorých sa námietka neprípustnosti skúmala v štádiu meritórneho posudzovania veci.
82. Ďalej je potrebné uviesť, že záver vyvodený v bode 37 vyššie, podľa ktorého sporné odporúčanie nemá záväzné právne účinky, je založený na preskúmaní jeho znenia, obsahu, kontextu, ako aj zámeru jeho autora, ktorý je predmetom posúdenia prípustnosti tejto žaloby.
83. Napokon treba uviesť, že hoci je pravda, že v bodoch 60 až 77 tohto uznesenia Všeobecný súd posúdil niektoré tvrdenia Belgického kráľovstva uvedené v rámci druhého a piateho žalobného dôvodu, v ktorých tento členský štát tvrdí, že sporné odporúčanie je harmonizačným legislatívnym nástrojom, nič to nemení na skutočnosti, že tieto tvrdenia boli v podstate zamietnuté z dôvodu, že zo znenia, z obsahu a kontextu aktu jasne vplýva, že nemá záväzné právne účinky, ako to vyplýva konkrétne z bodov 61, 62, 66, 71, 73 a 74 vyššie, a že boli meritórne preskúmané iba pre úplnosť.
84. V každom prípade už bolo uvedené, že tieto tvrdenia vychádzajú z nesprávneho pochopenia sporného odporúčania a že sú zjavne nedôvodné. Za týchto podmienok by však bolo v rozpore s požiadavkami riadneho výkonu spravodlivosti a hospodárnosti konania spojiť rozhodovanie o námietke neprípustnosti s konaním vo veci samej.
85. Vzhľadom na všetky uvedené tvrdenia je potrebné vyhovieť námietke neprípustnosti a žalobu odmietnuť ako neprípustnú.
86. Za týchto podmienok nie je potrebné rozhodnúť o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka konania na podporu návrhov Belgického kráľovstva, ktoré podali Helénska republika a Portugalská republika (pozri v tomto zmysle uznesenia z 5. júla 2001, Conseil national des professions de l’automobile a i./Komisia, C‑341/00 P, Zb., EU:C:2001:387, body 36 a 37, a zo 7. januára 2015, Freitas/Parlament a Rada, T‑185/14, EU:T:2015:14, bod 52).
O trovách
87. Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Belgické kráľovstvo nemalo vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania v súlade s návrhom Komisie, s výnimkou trov konania súvisiacich s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
88. V súlade s článkom 144 ods. 10 rokovacieho poriadku znášajú Belgické kráľovstvo, Helénska republika, Portugalská republika a Komisia vlastné trovy konania spojené s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)
nariadil:
1. Žaloba sa zamieta ako neprípustná.
2. Nie je dôvodné rozhodnúť o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktoré podali Helénska republika a Portugalská republika.
3. Belgické kráľovstvo znáša svoje vlastné trovy konania a je povinné nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskej komisii.
4. Belgické kráľovstvo, Helénska republika, Portugalská republika a Komisia znášajú vlastné trovy konania spojené s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
V Luxemburgu 27. októbra 2015