62016CC0125
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 1. juunil 2017 (
1
)
Kohtuasi C‑125/16
Malta Dental Technologists Association,
John Salomone Reynaud
versus
Superintendent tas-Saħħa Pubblika,
Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (tsiviilkohtu esimene koda, Malta))
Eelotsusetaotlus – Kutsekvalifikatsioonide tunnustamine – Reguleeritud kutseala – Kliiniline hambatehnik – Kutsealal tegutsemise tingimused – Kohustus töötada hambaarsti järelevalve all – Asutamisvabadus – Takistus – Põhjendatus – Rahvatervise kaitse – Proportsionaalsuse põhimõte
Sissejuhatus
1.
Kliinilised hambatehnikud ehk denturistid on spetsialistid hambaseadmete, sealhulgas hambaproteeside ehk kunsthammaste valmistamise ja muude juurdekuuluvate teenuste valdkonnas, nagu äravõetavatele ja kinnistele hambaproteesidele tehtavad parandus-, täiendus- ja muutmistööd. Seda kutseala tunnustavates liikmesriikides (
2
) töötavad kliinilised hambatehnikud iseseisvalt ja võivad patsiente vahetult vastu võtta.
2.
Aastatel 2009‑2012 taotles Maltal kutsealal tegutsemise luba vähemalt kolm kliinilist hambatehnikut. Need taotlused jäeti rahuldamata, kuna Malta tunnustab hambatehniku kutseala ainult meditsiiniga seotud kutsealana, (
3
) kuid mitte kliinilise hambatehniku kutseala. Seepärast tegid Malta ametiasutused kliinilistele hambatehnikutele ettepaneku registreerida ennast hambatehnikuna. Nendena registreerununa oleksid nad siis pidanud tegutsema samadel tingimustel nagu hambatehnikud, see tähendab hambaarsti järelevalve all, nagu näevad ette siseriiklikud õigusnormid. Olles seisukohal, et see olukord oleks vastuolus liikmesriikide kohustustega, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivist 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (
4
), ja põhimõttega, et asutamisvabadus eeldaks, et igal ühes liikmesriigis väljaõppe saanud kutsetöötajal on võimalik asuda teistesse Euroopa Liidu liikmesriikidesse ja seal oma kutsealal töötada väljaõppeliikmesriigis kehtestatud tingimustel, pöördusid põhikohtuasja kaebajad, Malta Dental Technologists Association (Malta Hambatehnikute Liit) ja J. S. Reynaud, kes on kliiniline hambatehnik, eelotsusetaotluse esitanud kohtu poole nõudega kohustada Malta ametiasutusi registreerima kliinilisi hambatehnikuid, keda on sellena tunnustanud teised Euroopa Liidu liikmesriigid, ja võimaldama neil Maltal oma kutsealal tegutseda ilma hambaarsti järelevalveta.
3.
Nendel asjaoludel otsustaski Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (tsiviilkohtu esimene koda, Malta) menetluse peatada ja esitas Euroopa Kohtule 29. veebruaril 2016 kohtukantseleisse saabunud eelotsusetaotlusega järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas Malta tervishoiuorganite keeld või nende keeldumine tunnustamast kliinilise hambatehniku ehk denturisti kutseala, mille tagajärjel, vaatamata seaduse alusel diskrimineerimise puudumisele, teiste liikmesriikide kodanikel, kes on esitanud asjakohase taotluse, tegelikult takistatakse Maltal oma kutsealal tegevust alustada, on olukorras, kus ei ole ohtu rahvatervisele, vastuolus ühtse turu loomist reguleerivate põhimõtete ja õigusnormidega, eelkõige nendega, mis tulenevad ELTL artiklitest 49, 52 ja 56?
2.
Kas direktiivi [2005/36] tuleks kohaldada kliiniliste hambatehnikute suhtes, arvestades asjaolu, et kui protees osutub defektseks, on ainus tagajärg see, et defektset hambaseadet tuleks kohandada või see asendada, ilma et see kujutaks endast patsiendile mingit ohtu?
3.
Kas Malta tervishoiuorganite kehtestatud keeld, mis on käesolevas kohtuasjas vaidlustatud, võib teenida rahvatervise kõrge kaitsetaseme tagamise eesmärki, kui iga defektse proteesi võib asendada ilma patsiendile ohtu tekitamata?
4.
Kas viis, kuidas [Malta tervishoiuorganid] tõlgendavad ja rakendavad direktiivi [2005/36] kliiniliste hambatehnikute suhtes, kes on taotlenud samade Malta tervishoiuorganite poolset tunnustamist, kujutab endast proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist?“
Menetlus Euroopa Kohtus
4.
Käesoleva eelotsusetaotluse kohta esitasid kirjalikud seisukohad Malta Hambatehnikute Liit, Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina (meditsiiniga seotud kutsealade nõukogu), Malta, Tšehhi, Hispaania, Itaalia, Austria ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon.
5.
Kohtuistungil, mis peeti 2. märtsil 2017, esitasid suulised seisukohad põhikohtuasja kaebajad, Malta ja Hispaania valitsus ning Euroopa Komisjon.
Analüüs
6.
Euroopa Kohtule saadetud neli eelotsuse küsimust, mida ma pean asjakohaseks käsitleda koos, on esitatud selleks, et hinnata, kas liidu õigusega on kooskõlas niisugune olukord, kus liikmesriik pakub välja registreerida teises liikmesriigis väljaõppe saanud kliinilised hambatehnikud hambatehnikutena – mis on vastuvõtvas liikmesriigis ainsana tunnustatud kutseala –, kehtestades neile niisugused hambatehniku kutsealal tegutsemise tingimused, nagu on viimati nimetatud liikmesriigis kindlaks määratud.
7.
Analüüsi esimene etapp on kindlaks määrata, milline liidu õigusnorm on kohaldatav. Vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele kohtuistungil täpsustasid põhikohtuasja kaebajad, et nende nõue põhineb kliiniliste hambatehnikute Maltal asutamise ja tegutsemise vabadusel ning et kuna ühes liikmesriigis on olemas kutseala, tuleks mitte ainult seda kutseala, vaid ka tingimusi, milles sellel tegutsetakse väljaõppeliikmesriigis, ülejäänud 27 riigis tunnustada. Seejuures tuginesid kaebajad oma argumentides otseselt pigem põhivabadustele kui direktiivile 2005/36. Arvestades aga teise ja neljanda eelotsuse küsimuse sõnastust, tuleb eelnevalt arutada seda direktiivi.
Direktiivi 2005/36 kohaldatavus
– Reguleeritud kutseala vastuvõtvas liikmesriigis?
8.
Direktiivi 2005/36 kohaldatakse „kõigi liikmesriigi kodanike, sealhulgas vabakutseliste suhtes, kes soovivad füüsilisest isikust ettevõtjana või töötajana tegutseda reguleeritud kutsealal teises liikmesriigis kui see, kus nad omandasid oma kutsekvalifikatsiooni“ (
5
). Reguleeritud kutseala all – mis on liidu õiguse mõiste (
6
) – tuleb mõista „kutsetegevust või -tegevuste hulka, millel tegutsema hakkamist või tegutsemist või tegutsemise üht moodustest reguleerivad spetsiaalse kutsekvalifikatsiooni omamist kas otseselt või kaudselt käsitlevad õigus- või haldusnormid; tegutsemise moodus on eelkõige kutsealal tegutsemine kutsenimetuse all, kui sellise nimetuse kasutamine on õigus- või haldusnormidega lubatud üksnes vastavat kutsekvalifikatsiooni omavatel isikutel“ (
7
). Mõiste „kutsekvalifikatsioon“ direktiivi tähenduses ei viita igale üldisele kvalifikatsiooni tõendava dokumendiga tõendatud kvalifikatsioonile, vaid dokumendiga tõendatud kvalifikatsioonile, mis on konkreetselt loodud kvalifikatsiooni omavate isikute ettevalmistamiseks, et töötada kindlal kutsealal. (
8
)
9.
Direktiiviga 2005/36 on sisuliselt kehtestatud kahel kvalifikatsioonide tunnustamise korral põhinev süsteem: ühelt poolt automaatne tunnustamine reguleeritud kutsealadel, mille hariduse miinimumnõuded on Euroopa tasandil ühtlustatud (nagu „hambaarsti [eriala praktiseerija]“ (
9
), sagedamini nimetatud lihtsalt hambaarstiks), ning teatavatel muudel reguleeritud kutsealadel, ja teiselt poolt vastastikune kvalifikatsioonide tunnustamine muudel reguleeritud kutsealadel, (
10
) see tähendab nendel, mille haridusnõuded ei ole ühtlustatud, nagu see on kliiniliste hambatehnikute ja hambatehnikute puhul.
10.
Euroopa Kohtule esitatud toimik ei sisalda selgeid andmeid, mis võimaldaksid lõplikult otsustada, kas hambatehniku kutseala on Maltal reguleeritud või mitte. Ei ole nimelt tõendatud, et hambatehniku kutsealal tegutsema asumise tingimuseks oleks nõutav eriline kutsekvalifikatsioon või muu spetsiaalselt ettevalmistamiseks mõeldud haridusdokument, mis lubab selle omanikul nimetatud kutsealal tegutseda. Seevastu on aga kindel, et seda kutseala loetakse meditsiiniga seotud kutsealaks ja et kliinilise hambatehniku kutseala iseenesest Maltal ei eksisteeri; seega ei ole tegu üheaegselt nii väljaõpperiigis kui ka vastuvõtvas riigis „reguleeritud kutsealaga“. Seega näib, et üks direktiivi 2005/36 kohaldamise tingimus ei ole täidetud.
11.
Sel juhul on kaks varianti.
12.
Kliinilised hambatehnikud kas võivad tegutseda ilma hambaarsti järelevalveta ja töötada vahetult patsiendiga, mis on kliinilise hambatehniku kutsealale sel määral iseloomulik, et seda tuleb pidada hambatehniku kutsealast eraldiseisvaks kutsealaks, ja sel juhul tuleb tõdeda, et direktiiv 2005/36 ei ole kohaldatav ja liidu õigus ei kohusta liikmesriike tunnustama kutsealasid, mida nad ei soovi tunnustada.
13.
Või siis, kui oletada, et esiteks hambatehniku kutseala on Maltal „reguleeritud kutseala“ direktiivi 2005/36 tähenduses, ja teiseks, et kliinilise hambatehniku ja hambatehniku kutseala loetakse „samaks kutsealaks“ (
11
) samuti direktiivi 2005/36 tähenduses, siis ikkagi tekitab Malta ametiasutustele raskusi mitte nõutava kvalifikatsiooni tase – sest pakutakse välja kliiniliste hambatehnikute registreerimist hambatehnikutena –, vaid just asjaolu, et hambatehniku kutsealal töötatakse koostöös hambaarstiga. Siinkohal pean märkima, et vastupidi põhikohtuasja kaebajate väidetele ei ole direktiivi 2005/36 ese võimaldada oma päritoluliikmesriigis hariduse saanud kutsetöötajatel tegutseda oma kutsealal vastuvõtvas liikmesriigis oma väljaõpperiigi poolt kindlaks määratud tingimustel. Direktiivi 2005/36 artikli 4 lõikes 1 on selgelt sätestatud, et „[k]utsekvalifikatsiooni tunnustamine vastuvõtva liikmesriigi poolt annab soodustatud isikutele võimaluse hakata kõnealuses liikmesriigis tegutsema samal kutsealal kui see, millele nad kvalifitseerusid päritoluliikmesriigis, ja tegutseda sellel kutsealal vastuvõtvas liikmesriigis selle kodanikega võrdsetel tingimustel“ (
12
). Hambaarsti järelevalve all töötamist tuleb käsitada Maltal hambatehniku kutsealal tegutsemise tingimusena: igaüks, kes soovib asuda tegutsema Maltal hambatehnikuna, peab nõustuma töötama koostöös hambaarstiga. Teisiti otsustada tähendaks sundida liikmesriiki kopeerima kutsealal tegutsemise tingimused teistes liikmesriikides valitsevate, näiliselt liberaalsemate tingimuste pealt ja teha direktiivist 2005/36 vahend, millega saab mööda hiilida reguleeritud kutsealadel tegutsemise nõuetest, kuigi neid ei ole ühtlustatud (
13
). Need nõuded jäävad direktiivi kohaselt siiski vastuvõtvate liikmesriikide pädevusse, tingimusel et need nõuded ei ole diskrimineerivad, need on objektiivselt põhjendatud ja proportsionaalsed (
14
).
– Hambaarsti kutsealale osalise juurdepääsu küsimus
14.
Euroopa Kohtus toimunud aruteludes tõstatati küsimus võimaliku osalise juurdepääsu kohta „hambaarsti“ kutsealale.
15.
Meeldetuletuseks märgin, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. novembri 2013. aasta direktiiviga 2013/55/EL, millega muudetakse direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta ning määrust (EL) nr 1024/2012 siseturu infosüsteemi kaudu tehtava halduskoostöö kohta (
15
) (edaspidi „direktiiv 2013/55“) lisati direktiivi 2005/36 artikkel 4f, (
16
) mis lubab vastuvõtva liikmesriigi ametiasutustel lubada igal üksikjuhul eraldi osaliselt kutsealal tegutsema hakata, kui: 1) kutsetöötaja on täielikult kvalifitseeritud tegutsema päritoluliikmesriigis kutsealal, mille jaoks taotletakse osalist juurdepääsu vastuvõtvas liikmesriigis; 2) erinevused päritoluliikmesriigis kutsealal õiguslikult tegutsemise ja vastuvõtva liikmesriigi reguleeritud kutseala vahel on nii suured, et korvamismeetmete kohaldamine nõuaks taotlejalt täieliku haridus- ja koolitusprogrammi läbimist vastuvõtvas liikmesriigis, ja 3) kutsetegevust saab muust vastuvõtvas liikmesriigis reguleeritud kutsealaga hõlmatud tegevusest objektiivselt eraldada. Osalisest juurdepääsust võib aga keelduda, kui see on põhjendatud ülekaaluka avaliku huviga, on sobiv seatud eesmärgi saavutamiseks ega lähe nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale (
17
).
16.
Kas oleks mõeldav, nagu väidab komisjon, kohaldada kliinilistele hambatehnikutele seda osalise kutsealale juurdepääsu mehhanismi, kuna kliinilise hambatehniku tegevus vastab osaliselt hambaarsti kutsealale (
18
)? Teisisõnu, kas on mõeldav lubada kliinilistel hambatehnikutel tegutseda osaliselt hambaarsti kutsealal?
17.
Ma ei ole selles veendunud, sest direktiiviga 2013/55 muudetud direktiivi 2005/36 artikli 4f lõikes 6 on ette nähtud, et nimetatud artiklit „ei kohaldata kutsetöötajate suhtes, kelle kutsekvalifikatsioone tunnustatakse automaatselt vastavalt III jaotise II, III ja IIIa peatükile“. Ent direktiiviga 2013/55 muudetud direktiivi 2005/36 III jaotise III peatüki 4. osa käsitleb hambaarste. Mina tõlgendan seda artiklit seega nii, et hambaarstide puhul saab ühelt poolt direktiiviga 2005/36 korraldatud haridusnõuete ühtlustamise (
19
) ja teiselt poolt sellest tuleneva automaatse tunnustamise alusel, mida selle direktiivi kohaselt hambaarstidele kohaldatakse, olla ainult täielik kutsealal tegutsemine.
18.
Tõsi on, et direktiiviga 2013/55 muudetud direktiivi 2005/36 artikli 4f lõikes 6 peetakse silmas „kutsetöötajaid“, mitte kutsealasid. Direktiivi 2005/36 artikkel 36 annab siiski mõista, et hambaarsti kutsetegevus on reserveeritud (
20
) ja sätestab, et „[h]ambaarstina tegutsemiseks on vaja V lisa punktis 5.3.2 nimetatud kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti“ (
21
), määratledes seejärel selle tegevuse „hambaid, suud, lõualuid ja kaasnevaid kudesid mõjutavate anomaaliate ja haiguste ennetamise, diagnoosimise ja ravi[n]a“ (
22
). Seda tegevust vaadeldakse tervikuna. Kliinilise hambatehniku tegevus aga ühelt poolt hõlmab hambaarsti tegevust vaid osaliselt ja teiselt poolt ei vasta kliinilised hambatehnikud selgelt direktiivis 2005/36 sätestatud nõuetele selleks, et neid kvalifitseerida hambaarstiks või et nad saaksid sellena tegutseda (
23
). Tunnistada kliiniliste hambatehnikute võimalust hakata osaliselt tegutsema hambaarsti kutsealal, kuigi direktiiv näeb ette ühe selle direktiivi V lisa punktis 5.3.2 loetletud kvalifikatsiooni tõendava dokumendi omamise ja hambaarsti kutsealal töötamise lahutamatu seose, on minu arvates täiesti vastuolus liidu seadusandja kavatsusega. Nii on Euroopa Kohus otsustanud, et „[h]ambaarstina tegutsemiseks on vaja […] kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti“ (
24
). Peale selle, kui oleks ette nähtud kliiniliste hambaarstide võimalus tegutseda osaliselt hambaarsti kutsealal, loodaks sellega uus „mittetäielik“ ainult osaline hambaarstikutse kategooria, mis ei vasta ühelegi direktiivis ette nähtud kategooriale, mis on aga välistatud. (
25
)
19.
Igal juhul ei ole osalise kutsealal tegutsemise õiguse tunnustamine absoluutne õigus, sest vastuvõttev liikmesriik võib selle andmisest direktiiviga 2013/55 muudetud direktiivi 2005/36 artikli 4f lõikes 2 sätestatud tingimustel keelduda.
– Vahekokkuvõte
20.
Esitatud analüüsist tuleneb, et püsib põhimõtteline küsimus, kas direktiiv 2005/36 on põhikohtuasjas kohaldatav, ja eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kindlaks määrama, kas hambatehniku kutseala on Maltal direktiivi 2005/36 tähenduses reguleeritud kutseala.
21.
Kui oletada, et direktiiv on kohaldatav, kujuneb kaks erinevat analüüsivarianti. Direktiivi 2005/36 artikli 4 põhjal analüüsimise tulemusel ma järeldasin, et hambatehniku kutsealal tegutsemise nõuet, et tuleb töötada hambaarsti järelevalve all, võib pidada nimetatud direktiiviga kooskõlas olevaks, tingimusel et see ei ole diskrimineeriv – mis on nii –, ja et see on objektiivselt põhjendatud ja proportsionaalne – mida jääb veel kontrollida. Samamoodi analüüsimine hambaarsti kutsealale osalise juurdepääsu küsimuse seisukohast viis mind järeldusele, et osalise juurdepääsu lubamisest võib igal juhul keelduda, tingimusel et see keeldumine on põhjendatud ülekaaluka avaliku huviga, on sobiv seatud eesmärgi saavutamiseks ega lähe nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.
22.
Need mõlemad testid osutuvad analoogiliseks sellega, mille peab Euroopa Kohus tegema, kui ta analüüsib põhikohtuasja olukorda esmase õiguse seisukohast, nagu ma teen talle ettepaneku nüüd teha, sest – nagu rõhutas Hispaania valitsus kohtuistungil – tuleb siiski tõdeda, et Malda ametiasutused ei heida kliinilistele hambatehnikutele ette Maltal reguleeritud kutsealal tegutsemiseks piisava kvalifikatsiooni puudumist ega ebapiisavat või liiga erinevat haridust. Põhikohtuasi puudutab ikkagi seda, kas kliinilistel hambatehnikutel on võimalus tegutseda oma kutsealal, vajaduse korral hambatehnikuna, iseseisvalt, see tähendab ilma hambaarsti järelevalveta, mis on asutamisvabaduse küsimus.
Analüüs esmase õiguse seisukohast
23.
Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et asjaomased kliinilised hambatehnikud taotlesid Malta ametivõimudelt, et neile väljastataks luba nende kutsealal tegutsemiseks Maltal. Arvestades asjaolu, et sellele kutsealale on põhikohtuasja kaebajate sõnul iseloomulik võimalus patsienti vahetult vastu võtta, peaks kliinilise hambatehniku kutsealal tegutsemine Maltal mõistlikult eeldama, et viimased asutavad ennast Maltal, nii et järgnev analüüs põhineb – nagu eespool teada antud – ELTL artiklil 49. (
26
)
24.
On selge, et hambatehniku kutsealal kehtib nõue töötada hambaarsti järelevalve all, nii et hambatehnikutel ei ole otsest suhet patsientidega. Euroopa Kohus on meelde tuletanud, et „[ELTL artikli 49] teise lõigu kohaselt teostatakse asutamisvabadust tingimustel, mida oma kodanike jaoks sätestab selle riigi õigus, kus asutamine toimub. Seega, kui mingile konkreetsele tegevusalale pääsemine või sellel tegutsemine on reguleeritud vastuvõtvas liikmesriigis, siis peab teise liikmesriigi kodanik, kes soovib vastaval tegevusalal tegutseda, põhimõtteliselt selles regulatsioonis ette nähtud tingimustele vastama“ (
27
). Kuna hambatehniku kutsealale pääsemise ega sellel tegutsemise tingimusi ei ole liidu tasemel ühtlustatud, on nende tingimuste määratlemine aluslepinguga tagatud põhivabadusi järgides jätkuvalt liikmesriikide pädevuses. (
28
) Ei ole kahtlust, et Malta õigusnorm, mis kohustab hambatehnikuid töötama hambaarsti järelevalve all, võib muuta asutamisvabaduse kasutamise kliiniliste hambatehnikute jaoks vähem atraktiivseks. Niisugune olukord võib olla põhjendatud üksnes tingimusel, et see vastab ülekaalukale üldisele huvile ja et see ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik sellega taotletava eesmärgi saavutamiseks. (
29
)
25.
Malta valitsus toob õigustavaks põhjenduseks rahvatervise kaitse. Kuna selle puhul on tegu eesmärgiga, mida taotleb ka liit ise, ei saa selle õiguspärasust kahtluse alla seada. (
30
) Jääb veel kontrollida, kas hambatehnikutele kehtestatud nõue töötada hambaarsti järelevalve all on vajalik ja proportsionaalne.
26.
Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et arvestades, et rahvatervise tähtsat kohta aluslepingus ja selles liikmesriikidele jäetud kaalutlusõiguse ulatust, „ei saa ainuüksi asjaolu, et üks liikmesriik on valinud teise liikmesriigi omast erineva kaitsekorra, mõjutada selles osas vastu võetud sätete vajalikkuse ja proportsionaalsuse hindamist“ (
31
). Euroopa Kohus on nimelt korduvalt sedastanud, et „tuleb arvestada esiteks asjaolu, et inimeste elu ja tervis on aluslepinguga kaitstud hüvede ja huvide hulgas esikohal ning teiseks seda, et liikmesriigid võivad otsustada, millisel tasemel nad kavatsevad rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse“ (
32
). Kuna see tase või liikmesriigiti erineda, tuleb tunnistada, et rahvatervise kaitse meetmete hindamine nõuab erilist tähelepanelikkust rahvatervise kaitse suhtes. (
33
) Seepärast ei ole piisav, et põhikohtuasja kaebajad toovad argumendiks asjaolu, et Ühendkuningriigis on kliinilistel hambatehnikutel lubatud tegutseda iseseisvalt.
27.
Seejärel tuleb teatud ettevaatlikkusega suhtuda eelotsuse küsimustes sisalduvatele korduvatele kinnitustele, ei ole karta mingit ohtu patsientide tervisele ja seega rahvatervisele, kui kliinilised hambatehnikud võivad tegutseda oma kutsealal vahetult patsiente vastu võttes ja täiesti iseseisvalt (
34
). Tegelikult nähtub eelotsusetaotlusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohtus koostasid küsimused kaebajad, eelkõige Malta Hambatehnikute Liit, kes palusid need seejärel sellel kohtul edastada Euroopa Kohtule. Nendel asjaoludel ei ole rahvatervise jaoks ohu puudumine eelotsusetaotluse esitanud kohtu lõplik kinnitus pärast tegeliku olukorra hindamist tema enda poolt. Euroopa Kohus võib seega tulemuslikult käsitleda seda problemaatikat otsuses, mille ta teeb.
28.
Kliiniliste hambatehnikute põhiseisukoht selles suhtes seisneb seega selles, et nad väidavad sisuliselt, et nende väljaõppetase annab neile täielikult õiguse tegutseda oma kutsealal iseseisvalt ja ilma ohtudeta, arvestades asjaolu, et kliinilised hambatehnikud ei tee invasiivseid protseduure patsientide suus, vaid üksnes valmistavad, parandavad ja kohandavad hambaseadmeid patsientidele. Ebasobiv või defektne protees põhjustab nende sõnul üksnes ebamugavust ja selle saab lihtsalt eemaldada patsient ise või asendada kliiniline hambatehnik. Kliinilised hambatehnikud ei pane diagnoose, ei kirjuta välja meditsiinilist ravi ja haigusekahtluse korral kuulub nende vastutusalasse suunata patsiente edasi hambaarsti juurde. Peale selle ei ole nende sõnul teaduslikke tõendeid, et hambaseadmed või proteesid võiksid põhjustada patsiendi suus olulist kahju. Lõpuks võimaldaks see, kui kliinilistel hambatehnikutel lubatakse vahetult patsientidega töötada, vaesematel saada hambaravi väiksemate kuludega.
29.
Malta valitsus ei nõustu nende seisukohtadega ja väidab, et kliiniliste hambatehnikute tegevus ja nende asjatundlikkus hõlmab ainult hammaste ja suuõõne teatavate anomaaliate ja haiguste ravi mehaanilisi aspekte. Tema sõnul ei ole kliinilised hambatehnikud kvalifitseeritud seda tüüpi ravi kavandamiseks diagnoosi panema ning nad ei ole ka pädevad suuõõne taastusravi hoolduse järelevalvet tegema, mida saab teha ainult täielikult väljaõppinud hambaarst, seda enam, et hariduse osas on suured erinevused võrreldes kliinilise hambatehniku kutsealal töötamiseks vajaliku haridusega. (
35
) Hambaseadme või proteesi tegemise juures on tema sõnul omad ohud, sest kui hambaseade või protees on valesti paigaldatud, võib see põhjustada haiguseid, mis võivad jääda kliinilistele hambatehnikutele märkamatuks, ja ajutisi või alalisi kahjustusi kudedele. Näiteks võivad tekkida põletikud, kui hamba väljatõmbamisel ei ole hambaseadme või proteesi all olev juur või hammas õigesti välja tõmmatud. Pealegi täheldatakse tüsistusi patsientidel, kes on saanud keemiaravi või keda on ravitud bisfosfonaatidega. Valesti paigaldatud hambaprotees ühes vale suuhooldusega suurendab suuvähi ohtu. Kui hambaseade on valesti tehtud võib see põhjustada või süvendada parodondi haigusi, mis võib seega põhjustada pöördumatut kahju, kui selle paigaldamist, nagu ka selle tingimusi ei kontrolli hambaarst, kelle väljaõpe, mis on ulatuslikum ja täielikum kui kliinilisel hambatehnikul, võimaldab tal olukorda hinnata kõikehõlmavalt, mitte ainult mehaanilisest aspektist, nagu kliinilise hambatehniku aspekt. Tema sõnul ei saa arvestada sellega, et patsient saab ise aru probleemidest seoses proteesi või hambaseadmega ja, kui kliiniline hambatehnik suunab patsiendi hambaarsti juurde, võib olla haigusseisund juba edasijõudnud staadiumis. Malta valitsus viitab pealegi dokumenteeritult teatud hulgale teadusuuringutele, mis on tema sõnul tõestanud ebatervele organismile valesti paigaldatud või ebasobiva hambaseadme mõnikord raskeid tagajärgi. Ta lükkab tagasi argumendi, et kliinilise hambatehniku kutsealal vabalt tegutsemine ilma hambaarsti järelevalveta võimaldab vähemkindlustatud isikutel saada hambaravi, ning väidab, et Maltal on võimalik ebapiisava sissetulekuga isikutel pöörduda hambaarsti poole tasuta. Lõpuks väidab Malta valitsus, et ettevaatuspõhimõte nõuab, et rahvatervise kaitse kaalub majanduslikud kaalutlused üles ja et liikmesriikidel on nimetatud põhimõtte rakendamiseks suur kaalutlusõigus.
30.
Arvestades ühelt poolt asjaolu, et Malta valitsuse väljendatud kahtlused põhinevad vähemalt osaliselt teadusuuringutel, mis näitavad, et tema argumendid ei ole lihtsalt väited, ja teiselt poolt hindamisruumi, mille on Euroopa Kohus ise sedastanud oma kohtupraktikas, mida on meelde tuletatud nimelt käesoleva ettepaneku punktis 26, on nõue, et teises liikmesriigis kvalifikatsiooni omandanud kliinilised hambatehnikud peavad vastuvõtvas liikmesriigis, kes seda kutseala kui sellist ei tunnusta, tegutsema hambaarsti järelevalve all, rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale sellest, mis on selle saavutamiseks vajalik. (
36
)
31.
Seepärast tuleb ELTL artiklit 49 tõlgendada nii, et niisugune liikmesriigi õigusnorm, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja millega kehtestatakse hambatehnikutele nõue tegutseda oma kutsealal hambaarsti järelevalve all, ehkki see võib muuta asutamisvabaduse kasutamist selle kategooria kutsetöötajate jaoks vähem atraktiivseks, taotleb õiguspärast rahvatervise kaitse eesmärki, on taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks sobiv ega lähe kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.
Esmase õiguse seisukohast analüüsimise järeldused direktiivi 2005/36 analüüsimise jaoks
32.
Nagu eespool märgitud, (
37
) kui Euroopa Kohus peaks otsustama – quod non –, et põhikohtuasja reguleerib direktiiv 2005/36, tuleb põhikohtuasjas kõne all oleva olukorra kooskõla direktiivi 2005/36 artikliga 4 või direktiiviga 2013/55 muudetud direktiivi 2005/36 artikli 4f lõikega 2 hinnata sama testi põhjal, mida ma just analüüsisin ELTL artikli 49 suhtes.
33.
Nendel asjaoludel teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada teise võimalusena, et direktiivi 2005/36 artiklit 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugune kutsealal tegutsemise tingimus, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis nõuab, et hambatehnikud peavad oma kutsealal tegutsema hambaarsti järelevalve all, põhjusel et see kutsealal tegutsemise tingimus on objektiivselt põhjendatud ja proportsionaalne.
34.
Lõpuks teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada veel kolmanda võimalusena, et direktiiviga 2013/55 muudetud direktiivi 2005/36 artikli 4f lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, et põhikohtuasja raames on kliinilistel hambatehnikutel keelatud osaline juurdepääs hambaarsti kutsealale.
Ettepanek
35.
Esitatud põhjendusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (tsiviilkohtu esimene koda, Malta) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Esimese võimalusena:
–
ELTL artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et niisugune liikmesriigi õigusnorm, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja millega kehtestatakse hambatehnikutele nõue tegutseda oma kutsealal hambaarsti järelevalve all, ehkki see võib muuta asutamisvabaduse kasutamist selle kategooria kutsetöötajate jaoks vähem atraktiivseks, taotleb õiguspärast rahvatervise kaitse eesmärki, on taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks sobiv ega lähe kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.
Teise võimalusena, kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et olukorda reguleerib Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiiv 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta:
—
direktiivi 2005/36 artiklit 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugune kutsealal tegutsemise tingimus, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis nõuab, et hambatehnikud peavad oma kutsealal tegutsema hambaarsti järelevalve all, põhjusel et see kutsealal tegutsemise tingimus on objektiivselt põhjendatud ja proportsionaalne.
Veel kolmanda võimalusena, kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et põhikohtuasja olukorda reguleerib direktiiv 2005/36, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. novembri 2013. aasta direktiiviga 2013/55/EL, millega muudetakse direktiivi 2005/36 kohta ning määrust nr 1024/2012 siseturu infosüsteemi kaudu tehtava halduskoostöö kohta:
—
direktiiviga 2013/55 muudetud direktiivi 2005/36 artikli 4f lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, et põhikohtuasja raames on kliinilistel hambatehnikutel keelatud osaline juurdepääs hambaarsti kutsealale.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul Taani Kuningriik, Iirimaa, Madalmaade Kuningriik või Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik.
(
3
)	Malta seaduste peatüki 464 tervishoiu kutsealade seaduse (Att Dwar il-Professjonijiet tas- Saħħa, Kapitolu 464 tal-Liġijiet ta’ Malta) artiklis 2 on meditsiiniga seotud kutseala spetsialist määratletud kui „tervishoiuvaldkonna spetsialist, kelle nimi on kantud artiklis 28 osutatud meditsiiniga seotud kutsealade registrisse“. Selle seaduse artiklis 25 on ette nähtud, et „[k]eegi ei tohi tegutseda ühelgi meditsiiniga seotud kutsealal, kui ta nimi ei ole kantud […] registrisse“. Sama seaduse III lisas on loetletud meditsiiniga seotud kutsealad ja nimetatud hambatehniku, kuid mitte kliinilise hambatehniku kutseala.
(
4
)	ELT 2005, L 255, lk 22.
(
5
)	Direktiivi 2005/36 artikkel 2.
(
6
)	Vt kohtuotsus, 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
7
)	Direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkt a.
(
8
)	Kohtuotsus, 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 38).
(
9
)	Vt direktiivi 2005/36 artikkel 21.
(
10
)	Kui päritoluriigis omandatud ja vastuvõtvas riigis samal tegevusalal nõutava hariduse vahel on liiga suured erinevused, võib nõuda kohanemisaega ja/või sobivustesti: vt direktiivi 2005/36 põhjendus 15 ja artikkel 14.
(
11
)	Direktiivi 2005/36 artiklis 1 on sätestatud, et see direktiiv „kehtestab korra, mille alusel liikmesriik, kes teeb reguleeritud kutsealal tegutsema hakkamise või sellel tegutsemise oma territooriumil sõltuvaks eriomase kutsekvalifikatsiooni omamisest […] peab vastaval kutsealal tegutsema hakkamiseks või sellel tegutsemiseks tunnustama teises liikmesriigis või teistes liikmesriikides […] saadud kutsekvalifikatsioone, mis lubavad nimetatud kvalifikatsioone omaval isikul seal samal kutsealal töötada“ (kohtujuristi kursiiv). Hambatehniku tegevuse kirjeldus näib täiesti vastav kliinilise hambatehniku omale, isegi kui viimaste väljaõpe võib olla pikem. Minu arvates võib seega mõistlikult arvestada, et kliiline hambatehnik ja hambatehnik on „sama kutseala“ direktiivi 2005/36 artiklite 1 ja 4 tähenduses. Vt mõiste „sama kutseala“ kohta ka kohtuotsus, 19.1.2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales ja Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, punkt 20).
(
12
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
13
)	Vt samas tähenduses kohtujuristi ettepanek, Sharpston, kohtuasi Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, punkt 28).
(
14
)	Nagu nõuab direktiivi 2005/36 põhjendus 3, millega koostoimes tuleb artikli 4 lõiget 1 tõlgendada.
(
15
)	ELT 2013, L 354, lk 132.
(
16
)	Selle artikli kohaldamise üle ratione temporis põhikohtuasjale võib vaielda, sest eelotsusetaotluses on viidatud aastatel 2009‑2012 Malta ametiasutuste tehtud otsustele, millega keelduti kliinilistel hambatehnikutel tegutseda nende kutsealal iseseisvalt.
(
17
)	Vt direktiiviga 2013/55 muudetud direktiivi 2005/36 artikli 4f lõige 2.
(
18
)	Sel juhul oleks tegu tõepoolest kahe reguleeritud kutsealaga: ühelt poolt kliinilise hambatehniku ja teiselt poolt hambaarsti kutseala.
(
19
)	Direktiivi 2005/36 V lisa punktis 5.3.1 on täpsustatud hambaarstide kohustuslik õppekava ja selle lisa punktis 5.3.2 on märgitud hambaarsti põhiõppe alusel iga liikmesriigi väljastatavad kvalifikatsiooni tõendavad dokumendid.
(
20
)	Vt direktiivi 2005/36 artikli 36 lõige 1, mille kohaselt „käsitletakse hambaarsti kutsetegevusena lõikes 3 määratletud tegevusi, millega tegeletakse V lisa punktis 5.3.2 loetletud kutsekvalifikatsiooni raames“.
(
21
)	Direktiivi 2005/36 artikli 36 lõige 2.
(
22
)	Direktiivi 2005/36 artikli 36 lõige 3. Vt ka nimetatud direktiivi artikli 34 lõike 3 punkt b.
(
23
)	Tuletan selle kohta meelde, et Euroopa Kohus on otsustanud, et „direktiiv 2005/36 [keelab] isikul, kellel puudub […] hambaarsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, hambaarsti kutsealal tegutseda“ (kohtuotsus, 19.9.2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, punkt 41)).
(
24
)	Kohtuotsus, 19.9.2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, punkt 34).
(
25
)	Vt analoogia alusel kohtumäärus, 17.10.2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika). Peale selle ei või kliinilised hambatehnikud mõistagi tegutseda ametinimetuse all, mis vastab hambaarsti omale. Ent direktiiv 2005/36 ei näe ette ka võimalust tegutseda hambaarstina muu ametinimetuse all, kui on ette nähtud nimetatud direktiivis (vt analoogia alusel kohtumäärus, 17.10.2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, punkt 31)). Lõpuks pean oluliseks märkida, et siin on tegu teistsuguse juhtumiga kui see, milles tehti kohtuotsus, 19.1.2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales ja Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45) vähemalt kahel põhjusel. Esiteks ei kuulunud kutseala, millel selles kohtasjas põhikohtuasja kaebaja soovis tegutsema asuda, kutsealade hulka, mille puhul on liidu õiguses korraldatud automaatne tunnustamine (vastupidiselt hambaarsti kutsealale). Teiseks ei ole kliinilistel hambatehnikutel hambaarsti kutsealale osalise juurdepääsu keelamise tagajärjeks see, et nad jäävad vastuvõtvas liikmesriigis ilma kutsealaste väljavaadeteta, sest – tuletan meelde – Malta ametiasutused pakkusid välja registreerida nad ja lubada neil tegutseda hambatehnikuna, mis on ainsana selles liikmesriigis tunnustatud kutseala.
(
26
)	Eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimustes samuti nimetatud ELTL artikkel 52 ei näi asjakohane, kuna Malta õigusnormiga ei rakendata „välisriikide kodanike teistsugust kohtlemist“, sest hambaarsti järelevalve all tegutsemise nõue kehtib ka Malta hambatehnikutele.
(
27
)	Kohtuotsus, 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punkt 19 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
28
)	Kohtuotsus, 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punkt 20 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
29
)	Vt kohtuotsused, 1.2.2001, Mac Quen jt (C‑108/96, EU:C:2001:67, punkt 26), 19.1.2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales ja Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika), 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punkt 21) ning 4.5.2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 65).
(
30
)	Vt rohkest kohtupraktikast kohtuotsused, 1.2.2001, Mac Quen jt (C‑108/96, EU:C:2001:67, punkt 29), 11.7.2002, Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, punkt 42), 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punkt 27) ning 4.5.2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 67).
(
31
)	Kohtuotsus, 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
32
)	Kohtuotsus, 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes jt (C‑171/07 ja C‑172/07, EU:C:2009:316, punkt 19 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka kohtuotsus, 4.5.2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 71).
(
33
)	Vt kohtuotsus, 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punkt 27).
(
34
)	Vt eelotsuse küsimuste sõnastuse kohta käesoleva ettepaneku punkt 3.
(
35
)	Vt Malta valitsuse esitatud kirjalike seisukohtade lisa 2.
(
36
)	Euroopa Kohus tunnistas oma 27. juuni 2013. aasta kohtuotsuses Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), isegi kui temalt selle kohta ei küsitud, et tervishoiuspetsialisti järelevalve meditsiiniga seotud kutsealal tegutseva kutsetöötaja suhtes võib teenida rahvatervise kaitse eesmärki (vt nimetatud kohtuotsuse punkt 29).
(
37
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 20 ja sellele järgnevad punktid.