61976C0050
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 15. DECEMBER 1976 (
1
)
Høje Ret.
1.
Sag 50/76 giver Domstolen lejlighed til at vende tilbage til et af fællesskabsrettens fundamentale spørgsmål: nemlig grænserne for en stats beføjelse til at føje sine egne regler til de eksisterende fællesskabsforordninger på et bestemt område. Efter min opfattelse frembyder dets løsning, så let den end måtte være, i det omfang der er tale om statslige regler, der foregiver at gentage bestemmelser i fællesskabsforordninger eller gøre undtagelser herfra, endnu visse vanskeligheder, når det drejer sig om statslige regler, der, om jeg så må sige, supplerer fællesskabsnormerne. Det er altså af betydning, at spørgsmålet kan undersøges igen i lyset af de særlige forhold i denne sag.
De væsentlige faktiske forhold er følgende:
I Nederlandene findes et kontor for prydplanter, som hedder »Produktschap voor Siergewassen« (som jeg herefter vil kalde P.V.S.), og som ifølge nederlandsk ret er bemyndiget til at fastsætte priserne for de produkter, der falder inden for dets kompetenceområde. Dette organ har vedtaget en forordning, der fastsætter importpriserne for blomsterløg fra 1975 (V.E.B.O. 1975). Denne indeholder fire sæt regler: nogle gentager de allerede i EØF-Kommissionens forordning (EØF) nr. 369/75 fastsatte mindstepriser, andre (især artikel 2, stk. 5) fastsætter mindstepriser for andre blomsterløg end de særligt af nævnte forordning (EØF) nr. 369/75 omfattede; en regel (artikel 7) indfører strafsanktioner for eventuelle overtrædelser; en anden (artikel 9) giver formanden for P.V.S. beføjelse til at tilstå eller pålægge undtagelser fra V.E.B.O. 1975 i visse grupper af tilfælde.
Sagsøger i hovedsagen, det nederlandske firma Amsterdam Bulb, eksporterer blomsterløg til Amerikas Forenede Stater. I henhold til P.V.S.-forordningen kan produkterne ikke sælges under en mindstepris, der er baseret på købsprisen med tillæg af 40 % for omkostninger og fortjeneste. Sagsøger mener, at denne pris er for høj i betragtning af, at han forsender blomsterløgene i kasser, medens køberen foretager emballeringen og efterkommer ordrerne. Dette er grunden til, at sagsøger den 5. august 1975 anmodede formanden for P.V.S. om at blive undtaget fra minimumseksportprisen for sin eksport dl Amerika, dvs. om en fritagelse i henhold til nævnte artikel 9 i V.E.B.O. 1975. Anmodningen blev afvist den følgende 12. august. Amsterdam Bulb har indgivet klage over dette afslag på fritagelse til College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Under forhandlingerne for denne ret har sagsøger især påberåbt sig den nationale ordnings uforenelighed med fællesskabsforordningerne om blomsterløg. Der er særlig tale om Rådets forordning (EØF) nr. 234/68 af 27. februar 1968, som indeholder de grundlæggende regler for oprettelsen af en fælles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter (og som Domstolen flere gange har haft lejlighed til at beskæftige sig med i tidligere præjudicielle sager); desuden om Kommissionens forordning (EØF) nr. 1767/68 af 6. november 1968 om indførelsen af en mindsteprisordning for udførsel af blomsterløg og -knolde til tredjelande og om Kommissionens forordning (EØF) nr. 369/75, der til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1767/68 fastsætter mindstepriser for produktionsåret 1975-76.
Ved kendelse af 15. juni 1976 har den nederlandske ret stillet Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er bestemmelserne i forordningerne (EØF) nr. 234/68, (EØF) nr. 1767/68 og (EØF) nr. 369/75 eller andre bestemmelser eller principper i den europæiske ret til hinder for, at Produktschap voor Siergewassen, et nederlandsk organ, der er udstyret med retsanordnende beføjelser på det her omhandlede område, udsteder regler om 'Verordening Exportprijzen Bloembollen Oogst 1975', der på den ene side indholdsmæssigt er sammenfaldende med reglerne i forordningerne (EØF) nr. 1767/68 og (EØF) nr. 369/75 men på den anden side også omfatter bestemmelser som artikel 9, 2, stk 2 og 5 og 7, der ikke findes i de tre ovennævnte europæiske forordninger og heller intet retsgrundlag har heri?«
2.
Hvad angår det forhold, at visse bestemmelser i P.V.S.-forordningen er sammenfaldende med bestemmelserne i Kommissionens forordninger (EØF) nr. 1767/68 og (EØF) nr. 369/75, vil jeg minde om, at Domstolen allerede har haft anledning til at fordømme den praksis, som består i at gentage fællesskabsforordningernes bestemmelser i nationale retsakter (se dommen af 7. februar 1973 afsagt i sag 39/72, Kommissionen mod Den italienske Republik, Sml. 1973, s. 101 ff., og dommen af 10. oktober 1973 i sag 34/73, Variola mod Amministrazione italiana delle Finanze, Sml. 1973, s. 981 ff). Disse tidligere tilfælde belyser de to alvorligste ulemper ved den omhandlede praksis: på den ene side den tvetydighed, den skaber med hensyn til reglernes retlige karakter og tidspunktet for deres ikrafttræden; på den anden side den usikkerhed, der kan opstå vedrørende muligheden for at benytte fortolkningsproceduren i Rom-traktatens artikel 177. Domstolen har med rette allerede understreget, at medlemsstaternes omhyggelige overholdelse af deres pligt til ikke at hindre fællesskabsforordningernes umiddelbare virkning »er en absolut betingelse for den samtidige og ensartede anvendelse af fællesskabsforordninger inden for hele Fællesskabet« (dom i sagen Variola — 10. præmis). Herimod nytter det ikke at indvende, at de nationale myndigheder kan have til hensigt at øge kendskabet til og respekten for fællesskabsretsreglerne: kendskabet sikres ved den i traktaten foreskrevne offentliggørelse af forordningerne; respekten garanteres af de nationale domsmyndigheder, som i henhold til traktatens artikel 189 har pligt til at anvende forordningerne og eventuelt kan rette henvendelse til Domstolen, såfremt der opstår tvivl vedrørende disses gyldighed eller fortolkning. Det kan også — som i dette tilfælde — forekomme, at oprindelige fællesskabsregler »omdannes« til en national normativ tekst, der indeholder andre bestemmelser på samme område: i sådanne tilfælde skyldes gentagelsen af fællesskabsreglerne sandsynligvis ønsket om at give retssubjekterne en homogen og komplet ordning på et bestemt område. Men det er netop dette formål, der bør fordømmes: at indlemme fællesskabsregler i en nationalretlig sammenhæng er nemlig ensbetydende med at underlægge dem samme fortolkningskriterier og — i det mindste tilsyneladende — at gøre dem afhængige af den nationale foranstaltnings rækkevidde hvad angår dennes gyldighed, tidsmæssige virkning og adressater. Dersom der på visse områder findes et sammenstød mellem fællesskabsregler og nationale regler, tilkommer det fortolkeren at harmonisere disse under hensyntagen til deres forskellige oprindelse og den indbyrdes afvigende karakter af de to samtidig bestående retssystemer: ethvert forsøg på at gøre homogent, hvad ikke er det, medfører en deformering af fællesskabsretten, endog selv om den nationale lovgiver begrænser sig til at gentage reglerne i denne ret.
3.
Forekomsten i V.E.B.O. 1975 af ovennævnte regel (artikel 9), som bemyndiger formanden for P.V.S. til at tilstå undtagelser fra forordningen, rejser det spørgsmål, om det er lovligt på nationalt plan at gøre undtagelser fra fællesskabsretten, i det omfang V.E.B.O.'s andre bestemmelser gentager fællesskabsregler. Løsningen synes savel på dette som på det foregående punkt helt klar: medlemsstaterne kan hverken direkte eller ved af dem oprettede eller anerkendte organer gøre afvigelse fra Det europæiske Fællesskabs ret udover de tilfælde (og fremgangsmåder), som dette retssystem hjemler. Domstolen har klart bekræftet dette i sin praksis i dommen af 19. december 1961 i sag 7/61, Kommissionen mod Den italienske Republik, Sml. 1954-64, s. 271; org. ref. Recueil 1961, s. 623 ff., og dommen af 30. november 1972 i sag 18/72, Granaría mod Produktschap voor Veevoeder, Recueil 1972, s. 1163 ff. Ingen myndighed må tiltage sig beføjelse til at udstede bestemmelser, som strider mod fællesskabsregler, selv om denne beføjelse skal bidrage til løsningen af individuelle tilfælde og kun udøves rent undtagelsesvis, idet dette er i uoverensstemmelse ikke blot med Rom-traktatens artikel 15, stk. 2, som pålægger medlemsstaterne en pligt til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætning i fare, men tillige og mere generelt med princippet om fællesskabsrettens forrang for national ret, som især tilsigter at opretholde den ensartede anvendelse af fællesskabsreglerne i alle medlemsstaterne og at sikre, at de respekteres af alle retssubjekter, offentlige såvel som private.
P.V.S.'s advokat har bemærket, at den omhandlede beføjelse til at gøre undtagelse endnu aldrig er blevet benyttet; herudover hævder advokaten, at der ikke vil blive tilstået nogen undtagelse, så længe fællesskabsforordningen ikke er blevet ændret således, at det er tilladt. Den første betragtning synes knyttet til den ide, at en krænkelse af fællesskabsretten kun kan foreligge ved en konkret undtagelsesforanstaltnings gennemførelse og ikke alene ved udstedelsen af en regel, der tillader undtagelser, så længe denne ikke bringes i anvendelse. Men her bør dette synspunkt — som svarer til, hvad man undertiden har anset som korrekt på folkeretligt plan — forkastes: den risiko for »at bringe virkeliggørelsen af denne traktats målsætning i fare«, som nævnte artikel 5, stk. 2 omtaler, eksisterer i virkeligheden fra det øjeblik, hvor en regel, som er uforenelig med fællesskabsretten, indføres inden for rammerne af national ret, og de »foranstaltninger, der er egnede« til at fremkalde denne risiko, og som tages i betragtning i nævnte artikel, er altså ikke blot af administrativ men tillige af normativ art.
Med hensyn til forsikringen om, at P.V.S. ikke vil tilstå nogen undtagelse, så længe fællesskabsordningen ikke tillader dette, er det tilstrækkeligt at bemærke, at artikel 9 i V.E.B.O. 1975 ikke indeholder nogen suspensiv betingelse af denne art, og at legalitetsproblemet for en sådan norm opstår på grundlag af de bindende fællesskabsretsregler, som for tiden er gældende på området
Man må derfor mene, at en national norm, som indfører en adgang til at gøre undtagelse, der er egnet til at påvirke anvendelsen af fællesskabsbestemmelser, i sig selv strider mod Fællesskabets retssystem. Dette påvirker naturligvis ikke tilladeligheden af en adgang til at gøre undtagelser, hvis anvendelsesområde er de nationale retsregler, som falder inden for den enkelte medlemsstats skønsmæssige beføjelser.
4.
En anden af V.E.B.O. 1975's bestemmelser, som særlig nævnes af den nationale dommer i forelæggelseskendelsen, er som sagt artikel 7, dvs. den regel, som hjemler strafsanktioner for overtrædelse af fællesskabsretten, i det omfang en del af V.E.B.O. 1975 gentager fællesskabsforordningernes indhold, og strafsanktionen følgelig kan finde anvendelse på en adfærd, der objektivt strider mod fællesskabsretten (til trods for, at der formelt er tale om en overtrædelse af den nederlandske forordning).
Sagsøgers advokat siger hertil, at enhver statslig regel, som supplerer en fællesskabsforordning, selv om den er bestemt til bedre at sikre overholdelsen heraf, er uforenelig med fællesskabsretten, og advokaten citerer herved Domstolens dom af 18. juni 1970 i sag 74/69, Hauptzollamt Bremen mod Krohn (Recueil 1970, s. 457 ff); herudover fastholder advokaten, at princippet om fællesskabsforordningernes ensartede anvendelse i alle medlemsstaterne krænkes, når en enkelt medlemsstat pålægger straf for overtrædelse af en forordning. P.V.S.'s advokat hævder fra sin side, at det er fuldt ud overensstemmende med ånden i traktatens artikel 5 at garantere respekten for fællesskabsnormerne ved strafsanktioner.
Det er imidlertid rigtigt, at det ifølge Domstolens afgørelse i Krohn-sagen må udelukkes, at medlemsstaterne, dersom der ikke findes bestemmelser om det modsatte, kan træffe foranstaltninger »til at ændre rækkevidden af eller supplere bestemmelserne« i fællesskabsforordningerne, selv om det sker for at sikre disses anvendelse. Det samme fastslås i øvrigt i dommen af 18. februar 1970 i sag 40/69, Hauptzollamt Hamburg mod Bollmann (Recueil 1970, s. 69 ff.). Men denne opfattelse vedrører tilfælde, hvor den omhandlede statslige foranstaltning havde betydning for fortolkningen af fællesskabsforordningen og følgelig havde indflydelse på dennes rækkevidde; formålet med Domstolens afgørelse var netop at udelukke enhver ændring eller krænkelse af fællesskabsretsaktens rækkevidde eller indhold. Det kan derimod ikke siges, at en strafsanktion ændrer indholdet af forordningens bestemmelser: enhver straffebestemmelse, der er knyttet til en grundlæggende adfærdsnorm, er begrundet i antagelsen af en herimod stridende handlemåde og tager altså udgangspunkt i det indhold, der er karakteristisk for den. Men hensyn til risikoen for, at garantien for overholdelsen af en fællesskabsforordning er forskellig fra den ene medlemsstat til den anden, alt efter om der er indført en strafsanktion eller ej, er denne uadskilleligt forbundet med de nationale restssystemers forskelligartethed: selv traktatens artikel 5, som kræver gennemførelse af »alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser«, der følger af traktaten, overlader det til de enkelte medlemsstater at skønne over de egnede foranstaltninger under hensyntagen enten til de særlige kendetegn ved den enkeltes retssystem eller til den større eller mindre risiko for overtrædelse, som skyldes arten af de implicerede interesser.
Det må derfor være korrekt at slutte, at den eneste begrænsning i en medlemsstats indførelse af strafsanktioner for at sikre overholdelsen af fællesskabsforordningerne følger af den mulighed, at forordningen selv allerede hjemler bestemte fællesskabsretlige sanktioner (hvilket f.eks. forekommer i konkurrencereglerne for virksomheder i henhold til Rådets forordning nr. 17 af 1962). Når et sådant tilfælde foreligger, strider det ikke mod De europæiske Fællesskabers retsprincipper, at en medlemsstat føjer yderligere strafsanktioner til fællesskabsordningen til opfyldelse af ovennævnte sikringsformål.
5.
I sin forelæggelseskendelse nævner den nederlandske dommer to regler i V.E.B.O. 1975, som efter hans opfattelse har indført forandringer i forhold til fællesskabsordningen (artikel 2, stk. 2 og 5), og stiller i det væsentlige spørgsmålstegn ved disse reglers forenelighed med ordningen. Mere præcist har dommeren i virkeligheden spurgt, om fællesskabsretten (og især forordningerne (EØF) nr. 234/68, (EØF) nr. 1767/68 og (EØF) nr. 369/75) er til hinder for, at en national myndighed med retsanordnende beføjelser udsteder en retsakt som V.E.B.O. 1975, som bl.a. indeholder bestemmelser, der ikke findes i de nævnte forordninger. Denne formulering gør det imidlertid sikkert lettere at bringe spørgsmålet i overensstemmelse med Domstolens faste retspraksis, hvorefter det ikke tilkommer Domstolen at løse problemer vedrørende de nationale reglers forenelighed med fællesskabsretten inden for rammerne af den i EØF-traktatens artikel 177 hjemlede kompetence til at besvare præjudicielle spørgsmål: denne må kun benyttes til at afgøre fællesskabsretlige fortolkningsproblemer. Det er imidlertid klart, at dersom visse problemer kan udtrykkes i fuldstændigt generelle vendinger — hvilket jeg har bestræbt mig på i min undersøgelse af, om der er mulighed for at gentage fællesskabsregler i nationale retsakter, at hjemle undtagelser fra fællesskabsretten, at knytte nationale strafsanktioner til fællesskabsforordninger — kræver andre til gengæld en snævrere afgrænsning af det omhandlede tilfælde og i dette øjemed en analyse af den foreliggende sags egenart. Således forholder det sig i virkeligheden med hensyn til den del af den nederlandske dommers spørgsmål, som skal diskuteres, og som samtidig er den vanskeligste og mest særprægede.
Først og fremmest må det bemærkes, at en af de bestemmelser i V.E.B.O. 1975, som nævnes af den nationale dommer (artikel 2, stk. 2), ikke udgør en ændring i forhold til fællesskabsforordningen, idet den ikke i formen men i indholdet er en gentagelse af, hvad der allerede er fastsat i en af Kommissionen udstedt forordning. Nævnte bestemmelse forbyder at tilbyde til salg og/eller sælge blomsterløg fra høsten 1975 af mindre størrelse end dem, der er angivet i den pristabel, der er bilagt forordningen, eller til en lavere pris end de mindstepriser, som for bestemmelseslandet er foreskrevet i listen over de priser, som gælder for den mindre størrelse af samme sort eller varietet. Denne regel er imidlertid i det væsentlige af samme indhold som artikel 2, stk. 1 og 2 i forordning (EØF) nr. 1767/68, som forbyder, »med henblik på udførsel til tredjelande, at tilbyde, sælge og levere et produkt, der er omfattet af mindsteprisordningen for udførsel, til en pris, der er lavere end den for dette produkt gældende mindstepris. Hvis der ikke er blevet fastsat en mindstepris for en bestemt størrelsesklasse for et givet produkt, gælder for den pågældende størrelsesklasse den laveste for dette produkt fastsatte mindstepris for udførsel«.
Med hensyn til den allerede nævnte artikel 2, stk. 2 i V.E.B.O. 1975 vil jeg altså nøjes med at gentage, hvad jeg tidligere har gjort opmærksom på vedrørende utilstedeligheden af nationale bestemmelser, der gengiver fællesskabsforordningers indhold.
Herefter vil jeg undersøge det problem, der opstår på grund af den nederlandske forordnings artikel 2, stk. 5. Som tidligere nævnt angår denne regel produkter, som ikke indgår i den prisliste, der er bilagt Kommissionens forordning (EØF) nr. 369/75 og fuldstændigt gengivet i bilaget til V.E.B.O. 1975. Artikel 2, stk. 5 i forordningen fastsætter mindstepriser for udførsel af disse produkter til tredjelande og bestemmer, at de i praksis anvendte priser ikke må være lavere end eksportørens købspris; når det drejer sig om eksportørens egen avl må priserne ikke være lavere end dagsprisen for den enkelte sort, varietet og størrelse.
Det problem, som opstår ved en sådan regel, drejer sig om, hvorvidt en medlemsstat (eller et offentligt eller privat organ, som staten har tildelt en retsanordnende beføjelse) er kompetent til inden for en landbrugssektor, som er undergivet en fælles markedsordning, at indføre en mindsteprisordning for produkter, der ikke henhører under de kategorier og sorter, som Fællesskabets mindstepriser skal anvendes på.
6.
Der mangler ikke nyttige fortilfælde i Domstolens praksis til løsning af dette problem. De afslører imidlertid to klare tendenser, der i denne sag kan føre til forskellige konklusioner.
Den første tendens fører hen imod antagelsen af et strengt kriterium, hvorefter ingen indgriben fra de nationale myndigheder er forenelig med fællesskabsretten med hensyn til produkter, som er omfattet af en fælles markedsordning, der, selv om den i visse henseender stadig er ufuldstændig, dog har en definitiv karakter. Denne indstilling fandt for første gang udtryk, omend ikke særlig udtalt, i dommen af 31. marts 1972 i sag 82/71, den italienske anklagemyndighed mod SAIL (Recueil 1972, s. 119 ff., især præmis 14) og anden gang mere udtrykkeligt i dommen af 23. januar 1975 i sag 31/74, Galli (Sml. 1975, s. 47 ff.).
I sidstnævnte dom fastslog Domstolen, at en national ordning, der fastsætter salgspriser, er utilstedelig, ikke kun hvor den »medfører en ændring af prisdannelsen, som denne er fastlagt inden for rammerne af de pågældende fælles markedsordninger«, men tillige, mere generelt og uafhængigt af, om der eksisterer en fælles prisordning, hvor der blot for de omhandlede produkter findes en fælles markedsordning, der er baseret på samhandelens frihed: dette er tilstrækkeligt til, at medlemsstaterne ikke længere på det samme område ensidigt kan træffe nationale foranstaltninger, som kan hindre handelen inden for Fællesskabet (hvilket vil være tilfældet med enhver foranstaltning, der griber ind i prisdannelsesmekanismen).
Den anden tendens, som faktisk følges i et større antal sager og især (men ikke udelukkende) i alle de nyeste sager, er derimod positiv over for den indstilling, at eksistensen af en fælles markedsordning ikke automatisk forhindrer medlemsstaterne i at udstede nationale regler, som vedrører de produkter, der henhører under nævnte ordning, og som kan få indflydelse på produkternes omsætning. De nationale reglers uforenelighed med ordningen kan eventuelt fastslås, når de er i strid med den på området gældende fællesskabsordnings karakter og målsætning eller i hvert fald hindrer dennes korrekte funktion.
Denne tendens, som snarere afspejler en pragmatisk end en dogmatisk opfattelse, viser sig særlig i seks domme fra de sidste fire år: jeg vil gennemgå dem i kronologisk orden.
I dommen af 12. juli 1973 i sag 2/73, Riseria Geddo mod Ente Nazionale Risi (Sml. 1973, s. 865 ff.) har Domstolen forkastet den opfattelse, der blev hævdet af en af parterne, og hvorefter medlemsstaterne fra indførelsen af en fælles markedsordning for et bestemt produkt har mistet beføjelsen til at pålægge salget af produktet særlige økonomiske byrder. Denne opfattelse byggede på det mere generelle kriterium, at alle nationale indgreb på et område, der henhører under en fælles markedsordning, er utilladelige i henhold til fællesskabsretten, idet de på grund af deres ensidighed ødelægger ensartetheden af ordningen på området.
Generaladvokat Trabucchi, hvis forslag til afgørelse i det væsentlige blev fulgt af Domstolen, havde hertil bemærket, at den fælles ordning ikke automatisk ophæver alle nationale regler for de produkter, der er undergivet ordningen, men kun i de tilfælde, hvor der foreligger absolut uforenelighed med den, og han tilføjede, at der på grund af forskellene mellem afgiftssystemerne og afgiftssatserne i de forskellige medlemsstater måtte regnes med tilstedeværelsen af talrige forskelligheder endnu i nogen tid, selv inden for rammerne af det forenede marked.
Senere omhandlede dommen af 30. oktober 1974 i sag 190/73, Van Haaster (Sml. 1974, s. 1123 ff.) nogle nationale foranstaltninger, som begrænsede produktionen på et område, der hørte ind under en fælles markedsordning; Domstolen anså dem som utilladelige, ikke blot fordi der var tale om ensidig indgriben på et område, der hørte under den fælles ordning, men på grund af deres rækkevidde og virkninger sammenlignet med den pågældende særlige fællesskabsordning.
Heller ikke har Domstolen ved dom af 23. januar 1975 i sag 51/74, Van der Hulst Zonen mod Produktschap voor Siergewassen (Sml. 1975, s. 79) i sin udtalelse vedrørende Rådets forordning (EØF) nr. 234/68 (samme tekst, som allerede blev behandlet i sag 190/73, og som angår nærværende sag) a priori udelukket medlemsstaternes mulighed for at vedtage erstatningsregler inden for rammerne af et område, der henhører under en fælles ordning, men fastslået, at medlemsstaterne er forpligtet til at undlade enhver foranstaltning, som kan ændre eller krænke ordningen. Vurderingen af den nationale ordnings forenelighed med fællesskabsordningen skal således ske »under hensyn ikke blot til dennes udtrykkelige bestemmelser men også til dens formål« (præmis 26); »det bør således undersøges, om et nationalt interventionssystem… er af en sådan karakter, at det modvirker forordningens formål« (præmis 28).
Nationale interventionsforanstaltninger vedrørende handelen med de produkter, der også kommer i betragtning i nærværende sag, er altså ikke i sig selv blevet anset som uforenelige med eksistensen af en markedsordning.
En nyere bekræftelse af denne opfattelse findes i dommene af 26. februar 1976 henholdsvis i sag 65/75, Tasca, og i de forenede sager 88 og 90/75, Sadam mod Comité interministeriel des prix (Sml. 1976, s. 291 og 323) vedrørende et nationalt maksimalprissystem for salget af sukker. I stedet for at bekræfte det absolutte og generelle forbud mod ensidig intervention fra medlemsstaternes side på de områder, hvor der er indført en fælles markedsordning — et forbud, som syntes at være følgen af Galli-dommen — har Domstolen i disse seneste afgørelser knyttet den eventuelle uforenelighed af et nationalt maksimalprissystem, der anvendes ved salget af et produkt, som henhører under en fælles markedsordning, til det forhold, der skal konstateres i det enkelte tilfælde, at nævnte system er farligt for den fælles ordnings mål og funktion. Især har Domstolen ment, at en stats fastsættelse af en maksimalsalgspris ikke i sig selv udgør en hindring for markedets funktion; tværtimod har Domstolen gjort det enkelte tilfældes uforenelighed afhængig af, at de maksimale salgspriser sættes sa lavt af staten, at de gør det umuligt for producenten at sælge til interventionsprisen eller for importøren at indføre uden tab.
Dommen af 14. juli 1976 i de forenede sager 3, 4 og 6/76, Kramer (Sml. 1976, s. 1280) giver udtryk for samme opfattelse. Ifølge denne dom hindrer eksistensen af en fælles markedsordning for bestemte produkter ikke medlemsstaterne i at træffe forholdsregler, som til trods for, at de udgør begrænsninger af produktionen eller omsætningen af disse produkter, retfærdiggøres (i hvert fald i det omfang, Fællesskabet ikke selv har fastsat regler herfor) ved, at de sigter mod mål, som anses for beskyttelsesværdige.
7.
Efter min opfattelse er det på et område af den menneskelige økonomi og virksomhed, som er så følsomt og sammensat som landbrugsområdet, nødvendigt at undgå enhver dogmatisme eller stillingtagen, som går ud fra snævre og absolutte forudsætninger, og som netop derfor kan vise sig at stride mod beskyttelsesværdige krav, der ikke kan anses som fuldstændigt opfyldt under en fællesskabsordning, der endnu ikke er fuldt udviklet (eller i hvert fald for ny til at være udtømmende). Vi må ikke glemme, at det var blevet nødvendigt for flere staters offentlige myndigheder at træffe væsentlige interventionsforanstaltninger på landbrugsområdet længe før skabelsen af EØF på grund af de strukturelle svagheder og utilstrækkeligheder, der er velkendte inden for landbrugsøkonomien, og på grund af det særdeles snævre band, der findes mellem de økonomiske og de sociale problemer inden for landbruget.
Disse almindelige betragtninger fører mig til at dele den pragmatiske opfattelse i den ovennævnte nyeste retspraksis, som i øvrigt også forekommer mig mere i overensstemmelse med ånden og ordlyden i traktaten og den heraf afledte fællesskabsordning.
I fortsættelse af denne retspraksis må det således med henblik på besvarelsen af den nederlandske dommers spørgsmål vedrørende artikel 2, stk. 5 i P.V.S.'s forordning undersøges, om en national ordning, som den, det her drejer sig om, direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt (ifølge de i Van Haaster dommen præciserede kriterier) kan hindre den fulde virkning af særlige udtrykkelige bestemmelser i fællesskabsordningen eller forfølgelsen af dennes mål.
Det står fast, at den omhandlede nationale ordning, som med sikkerhed ikke ændrer ordningen for mindstepriser for udførsel, ej heller begrænser dens rækkevidde men tværtimod udstrækker de kriterier, som ligger til grund for den, til andre produkter af samme art, som henhører under den fælles markedsordning, der blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 234/68.
Jeg bemærker, at udvidelsen af mindsteprisordningen skete ved V.E.B.O. 1975, ikke ved at anvende den i fællesskabsforordningerne fastsatte pris på de mest lignende produkter men på grundlag af et økonomisk kriterium, som er afledt af forbudet mod at sælge produkterne til en lavere pris end eksportørens købspris eller, dersom eksportøren også er producent, forbudet mod at sælge til en lavere pris end dagsprisen for produkter af samme sort, varietet og størrelse.
Uden konkret at vurdere dette supplerende prissystem hævder Kommissionen, at det er ulovligt, og begrunder dette ved absolut at benægte medlemsstaternes beføjelse til at fastsætte mindstepriser for udførsel. Kommissionen bekræfter, at dersom visse typer blomsterløg ikke er medtaget blandt dem, som fællesskabsmindstepriserne kan anvendes på, er det fordi, fastsættelsen af sådanne priser ikke er blevet anset som nødvendig for at sikre den fælles markedsordnings gode funktion; med andre ord har Fællesskabet ønsket en politik baseret på samhandelens frihed hvad angår disse produkter. Efter denne opfattelse ændrer en medlemsstats ensidige vedtagelse af en mindsteprisordning for blomsterløg, som ikke er nævnt i forordningerne, en fællesskabsretsakts rækkevidde.
Domstolens praksis har utvivlsomt bekræftet forbudet for medlemsstater mod at træffe forholdsregler, som ændrer rækkevidden af fællesskabsforordningerne, men kun i de tilfælde, hvor den nationale ordning påvirker anvendelsen af fællesskabsregler, der har et positivt indhold. Jeg har allerede tidligere mindet om dommene i sagerne Bollmann og Krohn; jeg kan tillige citere dommen af 11. februar 1971 i sag 39/70, Fleischkontor mod Hauptzollamt Hamburg (Recueil 1971, s. 49) under hensyntagen til, at der var tale om nationale regler, som gjorde importørernes adgang til at blive omfattet af en fællesskabsordning om toldfrihed afhængig af betingelser, som ikke krævedes efter fællesskabsordningen, og som endog stred mod fællesskabsprincippeme. I en sådan sammenhæng får Domstolens udtalelse om, at »den ensartede anvendelse af fællesskabsbestemmelserne tillader kun, at de nationale regler benyttes, i det omfang det er nødvendigt for gennemførelsen af forordningerne«, sin rette betydning. I vort tilfælde har den nationale ordning derimod indflydelse på et område, som fællesskabslovgiver ikke har reguleret med hensyn til priserne.
Ifølge Domstolens ovenfor omtalte praksis skal den interne foranstaltnings eventuelle uforenelighed med fællesskabsretten udledes af modstriden enten med en særlig regel eller med et særligt formål i den nævnte forordning. Det er ikke tilstrækkeligt rent generelt at påberåbe sig et såkaldt frihedskriterium, hvorefter alt, hvad der ikke inden for rammerne af en fælles markedsordning er reguleret af fællesskabslovgiver, heller ikke, uafhængigt af den pågældende fælles ordnings karakteristika, krav og formål, kan reguleres af den nationale lovgiver. Dette kriterium fører os til den snævre opfattelse, som synes at have fundet udtryk i Gallidommen, og som, hvad vi har set, senere er blevet ændret i Domstolens nyere praksis.
8.
Dersom altså indholdet af artikel 2, stk. 5 i V.E.B.O. 1975, under hensyn til de kriterier, den opstiller for fastsættelsen af mindstepriserne, ikke synes at stride hverken mod særlige fællesskabsregler, mod de objektive funktionelle krav eller mod målene for den fælles markedsordning på plante- og blomsterdyrkningens område, er det berettiget at anerkende dens forenelighed med fællesskabsordningen.
Jeg mener ikke at kunne udlede af nogen regel i fællesskabsforordningerne for nævnte område, at de produkter, for hvilke der ikke er fastsat mindstepriser, skal udelukkes fra enhver fastsættelse af sådanne priser fra de nationale myndigheders side.
Jeg ser heller ikke, hvorledes en statslig intervention som den, der her er på tale, kan hindre forfølgelsen af de særlige formål med den fælles markedsordning, hvorom det drejer sig. Fastsættelsen af mindstepriser for udførsel af planter og blomsterdyrkningens produkter er hjemlet i Rådets grundforordning nr. 234/68 for at stabilisere priserne i handelen med tredjelande og for at sikre fastholdelsen og intensiveringen af eksporten til disse lande (5. betragtning). Fællesskabsteksteme siger ikke, hvorfor der ikke er fastsat fællesskabsmindstepriser for bestemte produkter, som alligevel henhører under den fælles markedsordning, der er omhandlet i nævnte forordning. Kommissionen har ikke givet nogen positiv begrundelse for denne udelukkelse. Det er meget muligt, at den blot skyldes deres relativt ringe betydning.
Hemdover må det undersøges, om den omtvistede nationale ordning ikke er støttet på kriterier, som er utilladelige ifølge fællesskabsretten.
Forbudet for eksportøren mod at sælge til en lavere pris end den, han har købt produktet for, synes i fuld overensstemmelse med de mål, som forfølges med forordning (EØF) nr. 234/68: »at lette handelsforbindelserne på grundlag af loyal konkurrence« (3. betragtning) og »stabilisering af priserne« i handelen med tredjelande (5. betragtning, nævnt ovenfor).
Det andet kriterium for fastsættelsen af mindsteprisen, der gælder for det tilfælde, at eksportøren handler med produkter, som hidrører fra hans egen avl, er som sagt grundet på dagsprisen for denne slags produkter i relation til sort, varietet og størrelse. Også dette kriterium synes adækvat for opfyldelsen af de krav, der sikres gennem det første kriterium: det drejer sig faktisk også her om at undgå illoyal konkurrence mellem eksportører og producenter og at sikre en vis stabilitet i priserne i handelen med tredjelande.
Det er rigtigt, at sagsøger beklager sig over at være forpligtet til at sælge til en mindstepris, som er 40 % højere end indkøbsprisen: han hævder, at denne supplerende procent til »omkostninger og fortjenester« er overdreven i betragtning af, at han ikke underkaster varen nogen behandling.
Jeg tror imidlertid ikke, at Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel procedure skal undersøge indholdet af den nationale ordning på en så detaljeret og dybtgående måde, at det bliver muligt at foretage alle de vurderinger, som er nødvendige for at fastslå, om ordningen er i overensstemmelse med den økonomiske virkelighed.
9.
På grundlag af de ovenfor udviklede betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer den forelæggelseskendelse, der er indgivet den 17. juni 1976 af College van Beroep voor het Bedrijfsleven, som følger:
1.
Den umiddelbare virkning, som ifølge EØF-traktatens artikel 189 tilkommer fællesskabsforordningerne, og de forpligtelser, som traktatens artikel 5 pålægger medlemsstaterne, er til hinder for, at de nationale myndigheder vedtager enten normative retsakter, som helt eller delvist gengiver bestemmelserne i de nævnte forordninger, eller foranstaltninger, som åbner mulighed for at ændre de således gengivne fællesskabsregler.
2.
I det omfang fællesskabsretten ikke selv hjemler sanktioner for sin overtrædelse, er den ikke til hinder for, at staterne, enten direkte eller gennem nationale myndigheder med kompetence hertil, indfører strafsanktioner for krænkelse af fællesskabsreglerne.
3.
Hverken Rådets forordning (EØF) nr. 234/68, Kommissionens forordninger (EØF) nr. 1767/68 og (EØF) nr. 369/75 eller andre bestemmelser i europæisk ret er til hinder for, at der på området for de af forordning (EØF) nr. 1767/68 omhandlede produkter fastsættes mindstepriser for udførsel til tredjelande for produkter, som de mindstepriser, der er indført af Kommissionen ved forordning (EØF) nr. 369/75, ikke er anvendelige på.
(
1
) – Oversat fra italiensk.