62002CJ0288_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑288/02,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 9 de agosto de 2002,
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por el Sr. K. Simonsson y la Sra. M. Patakia, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Helénica, representada por la Sra. E.-M. Mamouna, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. C. Gulmann y R. Schintgen, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de marzo de 2004;
consideradas las observaciones presentadas por las partes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
19 de mayo de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. En su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, 3 y 6 del Reglamento (CEE) nº 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo) (DO L 364, p. 7; en lo sucesivo, «Reglamento»)
– al reservar expresamente el derecho a transportar pasajeros entre los puertos continentales griegos únicamente a los buques griegos de pasajeros, así como el derecho a efectuar cruceros con buques de pasajeros de arqueo bruto superior a las 650 toneladas entre las islas griegas únicamente a los buques griegos de pasajeros;
– al exigir a los buques comunitarios matriculados en un segundo registro o en un registro internacional un certificado expedido por una autoridad del Estado del pabellón que acredite que esos buques están autorizados a prestar servicios de cabotaje;
– al considerar el Peloponeso una isla;
– al aplicar a los buques cisterna, a los cargueros, a los buques de pasajeros y a los buques de turismo, así como a los buques de crucero comunitarios, que realizan transportes marítimos de cabotaje, sus normas nacionales como país de acogida en materia de tripulación y al obligar a los armadores a presentar una solicitud a la Dirección de control de los buques de la marina mercante (DEEP), para medir la capacidad total del buque, a fin de que las autoridades griegas aprecien la composición de la tripulación.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2. El Reglamento dispone en su artículo 1, apartado 1:
«A partir del 1 de enero de 1993, la libre prestación de servicios de transporte marítimo dentro de un Estado miembro (cabotaje marítimo) se aplicará a los armadores comunitarios que utilicen buques matriculados en un Estado miembro y que naveguen bajo pabellón de dicho Estado miembro, siempre que cumplan todos los requisitos necesarios para poder efectuar servicios de cabotaje en dicho Estado miembro, incluidos los buques matriculados en el registro Euros, cuando este registro haya sido aprobado por el Consejo.»
3. El artículo 2 del Reglamento establece:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
1) servicios de transporte marítimo dentro de un Estado miembro (cabotaje marítimo), los servicios que se presten normalmente a cambio de una remuneración e incluyan en particular:
a) el cabotaje continental: el transporte por mar de pasajeros o de mercancías entre puertos situados en la parte continental o en el territorio principal de un solo y mismo Estado miembro sin escalas en islas;
[...]
c) el cabotaje insular: el transporte por mar de pasajeros o de mercancías entre:
– puertos situados en la parte continental y en una o más islas de un solo y mismo Estado miembro,
– puertos situados en las islas de un solo y mismo Estado miembro.
Ceuta y Melilla serán tratadas de la misma manera que los puertos de las islas;
[...]»
4. A tenor del artículo 3 del Reglamento:
«1. Para los buques que efectúen el cabotaje continental y para los buques de crucero, todas las cuestiones relativas a la tripulación serán competencia del Estado en el que esté matriculado el buque (Estado del pabellón), con excepción de los buques de menos de 650 TB, a los que podrán aplicarse las condiciones del Estado de acogida.
2. En el caso de buques que realicen el cabotaje insular, todas las cuestiones relativas a la tripulación serán competencia del Estado en el que el buque efectúe un servicio de transporte marítimo (Estado de acogida).
[...]»
5. El artículo 6 del Reglamento dispone:
«Con carácter excepcional, estarán excluidos temporalmente de la aplicación del presente Reglamento los siguientes servicios de transporte marítimo prestados en el Mediterráneo y en las costas de España, Portugal y Francia:
– los servicios de crucero, hasta el 1 de enero de 1995,
– el transporte de mercancías de interés estratégico (petróleo, productos derivados del petróleo y agua potable), hasta el 1 de enero de 1997,
– los servicios efectuados por buques de menos de 650 TB, hasta el 1 de enero de 1998,
– los servicios regulares de pasajeros y de transbordadores, hasta el 1 de enero de 1999.
2. Con carácter excepcional, el cabotaje insular dentro del Mediterráneo y el cabotaje relativo a los archipiélagos de Canarias, Azores y Madeira y Ceuta y Melilla, las islas francesas situadas frente a la costa del Atlántico y los departamentos franceses de Ultramar quedarán temporalmente excluidos de la aplicación del presente Reglamento hasta el 1 de enero de 1999.
3. Por motivos de cohesión socioeconómica, la excepción contemplada en el apartado 2 se prorrogará para Grecia hasta el 1 de enero de 2004, para servicios regulares de pasajeros y de transbordadores, así como para servicios prestados por buques de menos de 650 TB.»
6. A tenor del artículo 9 del Reglamento:
«Antes de adoptar disposiciones legales, reglamentarias o administrativas en aplicación de lo dispuesto en el presente Reglamento, los Estados miembros consultarán a la Comisión y le comunicarán cualquier medida así adoptada.»
7. El artículo 10 del Reglamento dispone:
«Antes del 1 de enero de 1995, y cada dos años a partir de esa fecha, la Comisión presentará al Consejo un informe sobre la aplicación del presente Reglamento, así como, en su caso, las propuestas necesarias.»
Normativa nacional
8. En agosto y diciembre de 1998 el Ypourgeio Emporikis Naftilias (Ministerio de la Marina Mercante) publicó tres circulares destinadas a las autoridades portuarias interiores.
9. La circular nº 1151.65/1/98 de 4 de agosto de 1998, titulada «Actividades de los cargueros y de los buques cisterna que enarbolan pabellón comunitario, que efectúan el cabotaje marítimo», establece que el Reglamento forma parte integrante de la legislación griega y prevalece sobre cualquier otra disposición en contrario. Por lo demás, el artículo 2.1.1 de dicha circular incluye los puertos del Peloponeso entre los de las islas.
10. El artículo 2.1.2 dispone que para poder efectuar el cabotaje en las aguas griegas, un operador que utilice buques matriculados en un segundo registro o en un registro internacional está obligado a probar que el buque de que se trate puede realizar actividades de transporte en el país de origen del pabellón.
11. La circular nº 1151.65./2/98 de 18 de diciembre de 1998, titulada «Actividades de los buques de pasajeros, de turismo y de crucero que enarbolan pabellón comunitario y efectúan circuitos turísticos en las aguas griegas (servicios de crucero)», reitera lo dispuesto en la circular anterior en lo que atañe al Peloponeso. Su apartado 2.4.1. establece:
«En general, la legislación griega (como legislación del Estado de acogida) se aplicará a la composición de la tripulación de los buques comunitarios de pasajeros, de turismo y de crucero, habilitados para prestar servicios de crucero entre los puertos de la costa continental y las islas o entre los puertos insulares de nuestro país, mientras que la legislación del Estado del pabellón se aplicará a los servicios de crucero entre puertos de la costa continental».
12. La circular nº 2311.10/10/98 de 21 de diciembre de 1998, titulada «Tripulación de los cargueros, de los buques cisterna y de los buques de crucero que enarbolan pabellón comunitario, destinados al cabotaje marítimo», establece la aplicación de las disposiciones de la marina griega en materia de tripulación.
Procedimiento administrativo previo
13. Tras un primer intercambio de correspondencia sobre la aplicación del Reglamento por la República Helénica después del 1 de enero de 1999 y por considerar que ésta no había cumplido todas las obligaciones derivadas de dicho Reglamento, el 3 de mayo de 2000 la Comisión le remitió un escrito de requerimiento al que la República Helénica respondió mediante escrito de 28 de julio de 2000.
14. Al estimar insatisfactorias la respuesta dada y la información recibida, en una reunión de trabajo celebrada el 16 de febrero de 2001, el 18 de julio de 2001 la Comisión remitió un dictamen motivado a la República Helénica al que ésta respondió mediante escrito de 12 de octubre de 2001.
15. Al considerar que las autoridades helénicas no habían adoptado las medidas necesarias para cumplir las obligaciones previstas en el Reglamento, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el fondo
16. Teniendo en cuenta determinadas precisiones realizadas por el Gobierno griego en su réplica y en la vista, la Comisión renunció a la segunda parte de la cuarta imputación y a la primera imputación, respectivamente.
17. Habida cuenta de dicha renuncia, sólo se examinarán las imputaciones segunda y tercera formuladas por la Comisión, así como la primera parte de la cuarta.
Sobre la segunda imputación
Alegaciones de las partes
18. La Comisión considera que, al exigir a los buques comunitarios matriculados en un segundo registro o en un registro internacional un certificado expedido por una autoridad del Estado del pabellón que acredite que ese buque está autorizado a prestar servicios de cabotaje, las autoridades griegas obstaculizan la libre prestación de servicios.
19. Aunque se admita que una razón imperiosa de interés general justifica dicho obstáculo, según la Comisión constituye una medida desproporcionada que trasciende lo estrictamente necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
20. Alega que puede conseguirse, en efecto, el mismo resultado por medios menos restrictivos, como la obligación de presentar una copia de la normativa del Estado miembro que autoriza a los barcos matriculados en registros internacionales a efectuar transportes interiores o una información anual transmitida a las autoridades nacionales por las autoridades correspondientes de los demás Estados miembros sobre la evolución del régimen legislativo en el sector marítimo. Considera que, en caso de duda, las autoridades griegas pueden también consultar a la Comisión sobre el particular.
21. Sostiene que, por lo demás, los informes publicados cada dos años por la Comisión y destinados a los Estados miembros, con arreglo al artículo 10 del Reglamento, son un instrumento útil para comprobar si se cumplen los requisitos legales para la prestación de los servicios de cabotaje en el Estado del pabellón.
22. A su juicio, además, refuerza la eficacia de dichos informes el compromiso asumido por la Comisión de informar regularmente a los Estados miembros de las modificaciones legislativas nacionales que afecten a los segundos registros, incluidas las que tienen lugar entre dos informes consecutivos, en la medida en que dichas modificaciones se hayan notificado a la Comisión en virtud del artículo 9 del Reglamento.
23. El Gobierno griego explica que en algunos Estados miembros existen registros denominados segundos registros o registros internacionales, en los que se registran los buques que no se admiten necesariamente al cabotaje dentro de esos mismos Estados. Por lo tanto, considera que para aplicar correctamente el artículo 1 del Reglamento, el Estado de acogida debe asegurarse de que el buque que desee ser admitido al cabotaje cumpla los requisitos para efectuar el cabotaje en el Estad o del pabellón.
24. En lo que atañe a estos buques, niega que existan medidas menos restrictivas de la libre prestación de servicios que la obligación de presentar un certificado emitido por el Estado del pabellón, acreditativo de que se cumplen los requisitos para efectuar el cabotaje en ese Estado.
25. En cuanto al artículo 9 del Reglamento, el Gobierno griego observa que esta disposición se refiere más bien a la información que los Estados miembros facilitan a la Comisión y no al contrario. Afirma que, por lo tanto, esta disposición no prevé, en realidad, ninguna información continua dada por la Comisión a los Estados miembros.
26. En relación con el informe que debe emitirse en virtud del artículo 10 del Reglamento, el Gobierno griego señala que se publica más de un año después del término del período de dos años que cubre el informe. Puntualiza que de ello se desprende que las modificaciones legislativas que se producen en un determinado momento en un Estado miembro y que permiten el cabotaje dentro de éste sólo se comunican a los demás Estados miembros, mediante tal informe, con una considerable demora.
27. Señala que, por consiguiente, su sistema de certificados es más acorde con la libre prestación de servicios, ya que permite que se informe de forma inmediata de cualquier modificación legislativa que se apruebe en otro Estado miembro.
28. Por otra parte, a juicio del Gobierno griego, la solución propuesta por la Comisión, consistente en la presentación de una copia de la normativa del Estado miembro que permite a los buques matriculados en registros internacionales efectuar el cabotaje en ese Estado miembro no es proporcionada al objetivo perseguido. Considera que, por el contrario, esta solución es más compleja, dado que una autoridad oficial debería traducir íntegramente el texto legislativo y presentarlo a las autoridades portuarias del Estado de acogida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
29. Debe recordarse que el artículo 1 del Reglamento establece claramente el principio de la libre prestación de servicios de cabotaje marítimo dentro de la Comunidad (sentencia de 20 de febrero de 2001, Analir y otros, C‑205/99, Rec. p. I‑1271, apartado 20).
30. Una disposición nacional que exija a los buques comunitarios matriculados en un segundo registro o en un registro internacional un certificado expedido por una autoridad del Estado del pabellón, acreditativo de que ese buque está autorizado para prestar servicios de cabotaje, puede obstaculizar o hacer menos interesante la prestación de dichos servicios y constituye, por lo tanto, una restricción a su libre circulación (véase, en este sentido, la sentencia Analir y otros, antes citada, apartado 22).
31. En relación con la procedencia de dicha restricción, debe señalarse, en primer lugar, que el tenor literal del artículo 1, apartado 1, del Reglamento no facilita, de por sí, ninguna indicación que permita responder a la cuestión de si puede exigirse un certificado para comprobar que, como prevé la referida disposición, un buque cumple todos los requisitos exigidos para ser admitido al cabotaje en el Estado del pabellón (véase, en este sentido, la sentencia Analir y otros, antes citada, apartado 24).
32. Es preciso recordar, en segundo lugar, que la libre prestación de servicios, como principio fundamental del Tratado CE, sólo puede limitarse mediante normas justificadas por razones imperiosas de interés general y que se apliquen a toda persona o empresa que ejerzan una actividad en el territorio del Estado miembro de acogida. Además, para que esté justificada de tal modo, la normativa nacional en cuestión deberá ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no ir más allá de lo necesario para alcanzarlo (sentencia Analir y otros, antes citada, apartado 25, y jurisprudencia citada).
33. La segunda imputación de la Comisión se inscribe en este contexto, relativo al carácter proporcionado de la normativa nacional en cuestión. Dicha institución reprocha, en efecto, a la República Helénica que exija a un buque comunitario un certificado emitido por el Estado del pabellón, toda vez que existen, a su juicio, medidas menos restrictivas de la libre prestación de servicios para alcanzar el objetivo de comprobar si ese buque cumple todos los requisitos para ser admitido al cabotaje en dicho Estado.
34. No obstante, como expone el Abogado General en los puntos 27 a 37 de sus conclusiones, las soluciones alternativas propuestas por la Comisión no permiten alcanzar plenamente el objetivo perseguido o bien resultan, en la práctica, más complejas y más restrictivas de la libre prestación de servicios que el régimen de certificado actualmente en vigor.
35. En estas circunstancias, la Comisión, a la que incumbe la carga de la prueba en un procedimiento por incumplimiento (véase, en particular, la sentencia de 23 de octubre de 1997, Comisión/Francia, C‑159/94, Rec. p. I‑5815, apartado 102, y jurisprudencia citada), no ha logrado demostrar que, al exigir dicho certificado, la República Helénica haya incumplido sus obligaciones resultantes del Reglamento.
36. De ello se deduce que procede desestimar la segunda imputación.
Sobre la tercera imputación
Alegaciones de las partes
37. La Comisión estima que las autoridades griegas sostienen indebidamente, basándose únicamente en la etimología del nombre, que el Peloponeso es una isla, extendiendo así artificialmente la exención, prevista en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento, a los servicios de cabotaje marítimo entre los puertos del Peloponeso, así como entre los puertos del continente y los del Peloponeso.
38. A este respecto, recuerda que antiguamente el Peloponeso estaba unido a la Grecia no insular, de la que fue separado por un canal construido por el hombre. Por lo demás, la comunicación entre el Peloponeso y la Grecia no insular se efectúa a través de una línea férrea y de una carretera nacional, que atraviesan el canal de Corinto.
39. El Gobierno griego señala que el Reglamento establece criterios diferentes del hecho de estar efectivamente rodeado por el mar para que los puertos se consideren insulares. A este respecto, se refiere a Ceuta y Melilla, que el artículo 2, punto 1, letra c), del Reglamento considera insulares, pese a que, según señala, son claramente continentales en la medida en que están situadas en la costa del continente africano.
40. Por otra parte, remitiéndose a la sentencia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión (asuntos acumulados C‑15/98 y C‑105/99, Rec. p. I‑8855), el Gobierno griego alega que, para determinar si una región geográfica constituye o no una isla, el criterio determinante reside en el análisis estadístico de los intercambios realizados por mar.
41. Por último, señala que, habida cuenta del espíritu de tolerancia y de comprensión con respecto a determinadas economías de la Comunidad que presentan particularidades, que se refleja tanto en la exposición de motivos del Reglamento como en su artículo 6, apartado 3, que establece una excepción para Grecia por razones de cohesión socioeconómica, procede aplicar dicha excepción también al Peloponeso.
Apreciación del Tribunal de Justicia
42. Dado que el Reglamento no contiene una definición del concepto de «isla», debe recurrirse al sentido común de este concepto, según el cual una isla se define, en un contexto marítimo, como una extensión de tierra firme emergida con carácter duradero de las aguas del mar.
43. Pues bien, como señala el Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, es indiscutible que, desde el punto de vista geográfico, el Peloponeso es una península. Fue separado del resto de Grecia únicamente por un canal artificial de varias decenas de metros de ancho. En estas circunstancias, no puede calificarse de isla en el sentido del Reglamento.
44. No se opone a tal interpretación el hecho de que el artículo 2 del Reglamento asimile los puertos de Ceuta y de Melilla a los puertos insulares.
45. En efecto, estos dos puertos son puertos insulares únicamente porque el artículo 2 del Reglamento los asimiló a tales puertos. No lo son por naturaleza. Por lo tanto, una comparación entre, por una parte, Ceuta y Melilla y, por otra, los puertos del Peloponeso, que el artículo 2 del Reglamento no asimila a los puertos insulares, desvirtúa, y no confirma, la tesis del Gobierno griego según la cual el Peloponeso es una isla.
46. Además, como señala el Abogado General en el punto 45 de sus conclusiones, si bien es cierto que con respecto al continente africano los puertos de las referidas ciudades son continentales, no es menos cierto que, con respecto al continente europeo y, en particular, a la península ibérica, tales puertos pueden asimilarse a los puertos insulares debido a la falta de conexiones terrestres con España.
47. En relación con la sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión, antes citada, a la que se remite el Gobierno griego, baste señalar que, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre el concepto de «isla».
48. Por último, la interpretación amplia del artículo 6, apartado 3, del Reglamento que propone el Gobierno griego es contradictoria con el hecho de que, como excepción a las normas generales previstas en el Reglamento en materia de libre prestación de servicios de transporte marítimo dentro de un Estado miembro, dicha disposición debe ser interpretada en sentido restrictivo.
49. De cuanto precede se deduce que la tercera imputación de la Comisión es fundada.
Sobre la primera parte de la cuarta imputación
Alegaciones de las partes
50. En la vista la Comisión puntualizó que la primera parte de la cuarta imputación se refiere únicamente a que, en virtud del punto 2.4.1. de la circular nº 1151.65/2/98, la normativa griega en materia de tripulación de buques se aplica a los buques de crucero comunitarios de arqueo bruto superior a las 650 toneladas que efectúan el cabotaje insular.
51. Alega que la citada disposición de la circular infringe el artículo 3, apartado 1, del Reglamento que establece que todas las cuestiones relativas a la tripulación son competencia del Estado del pabellón, a excepción de los buques de arqueo bruto inferior a las 650 toneladas, a los que pueden aplicarse los requisitos del Estado de acogida. Según la Comisión, de la letra de la citada disposición se desprende que ésta se aplica a todos los buques de crucero, tanto si efectúan el cabotaje continental como si practican el cabotaje insular.
52. El Gobierno griego estima que, a tenor del artículo 3, apartado 2, del Reglamento, todas las cuestiones relativas a la tripulación, para todas las clases de buques que efectúan el cabotaje entre puertos insulares, incluidos los buques de crucero, son competencia del Estado de acogida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
53. Como resulta del tenor literal del artículo 3, apartado 1, del Reglamento, éste se aplica a los buques que efectúan el cabotaje continental y a los buques de crucero. Por su parte, el artículo 3, apartado 2, se aplica a los buques que efectúan el cabotaje insular.
54. Puesto que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no precisa la expresión «buques de crucero», ha de considerarse que esta disposición se aplica a todos los buques de crucero, independientemente de la naturaleza del cabotaje que efectúan.
55. Confirma esta interpretación el hecho de que, como señala el Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, si debiera considerarse que el artículo 3, apartado 2, del Reglamento se aplica a los buques de crucero que efectúan el cabotaje insular, la referencia a los buques de crucero del apartado 1 no tendría ningún sentido, por cuanto la expresión «buques que efectúan el cabotaje continental» ya engloba los buques de crucero que efectúan tal cabotaje.
56. Por consiguiente, por lo que respecta a los buques de crucero de arqueo bruto superior a las 650 toneladas que efectúan el cabotaje insular, todas las cuestiones relativas a la tripulación son competencia del Estado del pabellón. Al establecer lo contrario el punto 2.4.1. de la circular nº 1151.65/2/98, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que se derivan del Reglamento.
57. De lo anterior se deduce que la primera parte de la cuarta imputación es fundada.
Decisión sobre las costas
Costas
58. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el artículo 69, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento, el Tribunal de Justicia podrá decidir que cada parte abone sus propias costas cuando se desestimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte. Al haber sido desestimados parcialmente los motivos formulados por la Comisión y por la República Helénica, procede condenarlas a cargar con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, 3 y 6 del Reglamento (CEE) nº 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo), al considerar que el Peloponeso es una isla y al aplicar a los buques de crucero comunitarios de arqueo bruto superior a las 650 toneladas que efectúan el cabotaje insular sus normas nacionales como Estado de acogida en materia de tripulación.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte cargará con sus propias costas.