62000CC0469_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'estensione della tutela della proprietà industriale sotto forma di denominazioni d'origine protette. Nello specifico, si tratta di stabilire se la denominazione d'origine protetta «Grana padano» possa essere usata solo qualora anche le operazioni di grattugia e di confezionamento del formaggio siano eseguite nella zona di produzione. Le attrici del procedimento a quo chiedono di inibire alla convenuta di commercializzare il formaggio «Grana padano» grattugiato in Francia, impiegando la relativa denominazione d'origine protetta.
II - Contesto normativo
1. Normativa comunitaria
a) Regolamento (CEE) del Consiglio 14 luglio 1992, n. 2081, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni d'origine dei prodotti agricoli ed alimentari (in prosieguo: il «regolamento n. 2081/92»)
2. Il regolamento n. 2081/92 dispone l'introduzione di una normativa comunitaria per la protezione di determinati prodotti agricoli ed alimentari, allorché sussista un legame tra le caratteristiche dei prodotti stessi e la loro provenienza geografica.
3. L'art. 2, n. 2, così stabilisce:
«Ai fini del presente regolamento si intende per:
a) "denominazione d'origine": il nome di una regione, di un luogo determinato o, in casi eccezionali, di un paese che serve a designare un prodotto agricolo o alimentare
- originario di tale regione, di tale luogo determinato o di tale paese e
- la cui qualità o le cui caratteristiche siano dovute essenzialmente o esclusivamente all'ambiente geografico comprensivo dei fattori naturali ed umani e la cui produzione, trasformazione ed elaborazione avvengano nell'area geografica delimitata;
b) "indicazione geografica": il nome di una regione, di un luogo determinato o, in casi eccezionali, di un paese che serve a designare un prodotto agricolo o alimentare
- originario di tale regione, di tale luogo determinato o di tale paese e
- di cui una determinata qualità, la reputazione o un'altra caratteristica possa essere attribuita all'origine geografica e la cui produzione e/o trasformazione e/o elaborazione avvengano nell'area geografica determinata».
4. Per beneficiare di una denominazione d'origine protetta (in prosieguo: «DOP» ) o di un'indicazione geografica protetta (in prosieguo: «IGP» 3), i prodotti agricoli o alimentari, ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 2081/92, devono essere conformi ad un disciplinare. Al n. 2 di tale disposizione sono elencati gli elementi che il disciplinare deve comprendere; ivi figurano, tra gli altri, la descrizione del prodotto agricolo o alimentare mediante indicazione delle materie prime, la delimitazione della zona geografica, la descrizione del metodo di ottenimento del prodotto, gli elementi che comprovano il legame con l'ambiente geografico o con l'origine geografica, nonché le eventuali condizioni da rispettare in forza di disposizioni comunitarie e/o nazionali.
5. Il regolamento n. 2081/92 prevede una procedura ordinaria ed una procedura semplificata - quest'ultima rilevante nel caso di specie - di registrazione delle DOP e delle IGP nel «Registro delle denominazioni d'origine protette e delle indicazioni geografiche protette» tenuto dalla Commissione. Le due procedure si differenziano principalmente per il fatto che la procedura semplificata non prevede la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee degli estremi della domanda e dei riferimenti alle disposizioni nazionali. Gli artt. 5-7 disciplinano la procedura ordinaria. In sintesi, l'art. 5 stabilisce che la domanda sia presentata preliminarmente in ambito nazionale e che lo Stato membro ne verifichi i contenuti. Se lo Stato membro ritiene che la domanda sia giustificata la trasmette alla Commissione. Ai sensi dell'art. 6, la Commissione verifica, procedendo ad un esame formale, che la domanda di registrazione comprenda tutti gli elementi di cui all'articolo 4 e, se ritiene che la denominazione abbia i requisiti necessari per ottenere la protezione, pubblica nella Gazzetta ufficiale il nome e l'indirizzo del richiedente, la denominazione del prodotto, gli estremi della domanda, i riferimenti alle disposizioni nazionali che disciplinano l'elaborazione, la produzione o la fabbricazione del prodotto e, se del caso, le motivazioni alla base delle sue conclusioni. Se non vengono presentate alla Commissione dichiarazioni di opposizione conformemente all'art. 7 da parte di uno Stato membro o di una persona fisica o giuridica legittimamente interessata, la Commissione iscrive la denominazione nel «Registro delle denominazioni d'origine protette e delle indicazioni geografiche protette», e la pubblica nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
6. Ai sensi dell'art. 8, le menzioni «DOP» e «IGP» possono figurare solo su prodotti agricoli ed alimentari conformi al regolamento in parola.
7. L'art. 13, n. 1, così stabilisce:
«Le denominazioni registrate sono tutelate contro:
a) qualsiasi impiego commerciale diretto o indiretto di una denominazione registrata per prodotti che non sono oggetto di registrazione, nella misura in cui questi ultimi siano comparabili ai prodotti registrati con questa denominazione o nella misura in cui l'uso di tale denominazione consenta di sfruttare indebitamente la reputazione della denominazione protetta;
b) qualsiasi usurpazione, imitazione o evocazione, anche se l'origine vera del prodotto è indicata o se la denominazione protetta è una traduzione o è accompagnata da espressioni quali "genere", "tipo", "metodo", "alla maniera", "imitazione" o simili;
c) qualsiasi altra indicazione falsa o ingannevole relativa alla provenienza, all'origine, alla natura o alle qualità essenziali dei prodotti usata sulla confezione o sull'imballaggio, nella pubblicità o sui documenti relativi ai prodotti considerati nonché l'impiego, per la confezione, di recipienti che possono indurre in errore sull'origine;
d) qualsiasi altra prassi che possa indurre in errore il pubblico sulla vera origine dei prodotti.
(...)».
8. L'art. 17 disciplina la procedura semplificata di registrazione di una DOP o di una IGP. Tale procedura era riservata alle denominazioni protette a livello nazionale già esistenti prima dell'entrata in vigore del regolamento, come, ad es., la denominazione Grana padano. L'art. 17 così dispone:
«1. Entro un termine di sei mesi a decorrere dalla data dell'entrata in vigore del presente regolamento, gli Stati membri comunicano alla Commissione quali denominazioni, tra quelle giuridicamente protette o (...) sancite dall'uso, essi desiderano far registrare a norma del presente regolamento (...).
2. La Commissione registra, secondo la procedura prevista all'articolo 15, le denominazioni di cui al paragrafo 1 conformi agli articoli 2 e 4. L'articolo 7 non si applica (...).
3. (...)».
9. Dopo la ricezione e l'esame formale delle denominazioni comunicate dagli Stati membri ai sensi del citato art. 17 del regolamento n. 2081/92, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) 12 giugno 1996, n. 1107, relativo alla registrazione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine nel quadro della procedura di cui all'art. 17 del regolamento n. 2081/92, il cui allegato contiene l'elenco delle denominazioni registrate come DOP o come IGP, tra cui compare anche la DOP «Grana padano».
2. Procedura per la registrazione della denominazione d'origine «Grana padano» come DOP
10. Dalle osservazioni del governo italiano si apprende che l'Italia, con l'emanazione della legge 10 aprile 1954 n. 125, e del decreto del Presidente della Repubblica 30 ottobre 1955 n. 1269, ha stabilito le norme per l'impiego delle denominazioni d'origine dei formaggi prodotti in Italia. Tale normativa riguarda anche il Grana padano, la cui zona di produzione è stata delimitata dai citati atti normativi.
11. Con il decreto 22 settembre 1981 la denominazione d'origine «Grana padano» è stata estesa al formaggio commercializzato in parti preconfezionate.
12. Con il decreto del Presidente del Consiglio 4 novembre 1991 la denominazione d'origine «Grana padano» è stata nuovamente estesa, questa volta a favore della tipologia del formaggio «grattugiato». L'impiego della DOP è stato subordinato alla condizione che le operazioni di grattugia siano effettuate secondo determinate modalità nell'ambito della zona di produzione e che il formaggio venga confezionato immediatamente dopo le operazioni di grattugia senza alcun ulteriore trattamento e senza aggiunta di sostanze atte a modificarne la conservabilità e le caratteristiche organolettiche originarie. Il citato decreto è stato pubblicato l'8 aprile 1992 .
13. Il 18 giugno 1954 è stato costituito il «Consorzio per la tutela del formaggio Grana padano» (in prosieguo: il «Consorzio Grana padano»). Esso riunisce i produttori di Grana padano. Lo Stato italiano ha affidato al Consorzio Grana padano il compito di vigilare sull'osservanza delle disposizioni relative alla produzione del Grana padano. In base alla esposizione fornita dalla Ravil nelle sue osservazioni, il Consorzio può rilasciare «licenze» per l'impiego della DOP.
14. Come sopra menzionato, la DOP «Grana padano» è stata iscritta, per effetto del regolamento n. 1107/96, vale a dire seguendo la procedura semplificata di cui all'art. 17 del regolamento n. 2081/92, nel «Registro delle denominazioni d'origine protette e delle indicazioni geografiche protette», tenuto dalla Commissione. Tuttavia, è stata registrata solo la DOP «Grana padano», e non anche la denominazione «Grana padano grattugiato», né la denominazione «Grana padano râpé frais» (grattugiato fresco), impiegata dalla Ravil.
3. Accordo bilaterale tra l'Italia e la Francia
15. Occorre inoltre segnalare che l'Italia e la Francia il 28 aprile 1964 hanno stipulato un accordo bilaterale, in esecuzione della Convenzione internazionale sull'uso delle denominazioni d'origine e di altre denominazioni per i formaggi, sottoscritta il 1° giugno 1951 a Stresa. Ai sensi degli artt. 1 e 3 di tale accordo, la denominazione d'origine «Grana padano» è protetta in Francia (v. l'allegato B dell'accordo) e può essere impiegata solo alle condizioni prescritte dal diritto italiano.
III - Procedimento a quo e questione pregiudiziale
16. La società Ravil, con sede in Francia, in data 1° luglio 1990 ha ottenuto dal Consorzio «Grana padano» una «licenza» per la distribuzione in Francia di Grana padano grattugiato recante la denominazione «Grana padano râpé frais». Da allora essa ha importato forme di Grana padano dall'Italia, le ha grattugiate in Francia e le ha distribuite usando la denominazione «Grana padano râpé frais».
17. La società Biraghi, con sede in Italia, ivi produce e commercializza formaggi, tra cui anche il Grana padano. Le società Bellon Import e Biraghi France hanno entrambe sede in Francia e sono importatrici esclusive per la Francia dei prodotti della società Biraghi.
18. La Biraghi e la Bellon, in data 4 ottobre 1996, hanno citato la Ravil in giudizio dinanzi al Tribunal de commerce di Marsiglia, chiedendo che la stessa venisse condannata, sotto comminatoria di una penalità di mora, a sospendere la commercializzazione di formaggio grattugiato in Francia recante la denominazione «Grana padano râpé frais», ed a risarcire alla Biraghi e alla Bellon il danno loro causato da tale commercializzazione. Esse hanno invocato il decreto del Presidente del Consiglio 4 novembre 1991, il quale ha esteso la denominazione d'origine «Grana padano» al formaggio grattugiato a condizione che lo stesso venga grattugiato nella zona di produzione. Con sentenza 5 novembre 1997 il Tribunal de commerce ha condannato la Ravil al pagamento del risarcimento dei danni per i fatti di commercializzazione commessi a partire dal 1992 e le ha vietato, sotto comminatoria di una penalità di mora, di distribuire formaggio recante la denominazione «Grana padano râpé frais». La Cour d'appel di Aix-en-Provence ha confermato tale decisione con sentenza del 5 marzo 1998, nella cui parte motiva si ritiene sufficientemente provata la sussistenza di una concorrenza sleale realizzata mediante la commercializzazione di «Grana padano râpé frais». La Ravil avrebbe infatti violato la normativa italiana per effettuare operazioni a costo inferiore ed accaparrarsi una quota di mercato a scapito dei concorrenti operanti nel rispetto della normativa vigente.
19. La Ravil ha proposto ricorso contro tale sentenza dinanzi alla Cour de cassation. La Cour de cassation ritiene che il decreto 4 novembre 1991 costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione ai sensi dell'art. 29 CE. Richiamandosi alle sentenze della Corte nelle cause C-47/90, Delhaize, e C-388/95, Belgio/Spagna (conosciuta anche come sentenza Rioja), essa ha proposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 29 CE (...) debba interpretarsi nel senso che esso si opponga ad una normativa nazionale che riservi la denominazione d'origine "Grana padano" al solo formaggio grattugiato nella zona di produzione, allorché un siffatto obbligo non sia indispensabile al mantenimento delle caratteristiche specifiche acquisite da tale prodotto».
20. Occorre altresì segnalare che la Ravil, a partire dal 1999, sulla base di una convenzione da essa stipulata alla fine del 1998 con il Consorzio Grana padano, fa eseguire in Italia le operazioni di grattugia del formaggio destinato all'esportazione in Francia.
IV - Argomenti dei soggetti che hanno presentato osservazioni alla Corte
1) Ravil
21. La Ravil ritiene che il requisito relativo alla effettuazione delle operazioni di grattugia e confezionamento nella zona di produzione renda più difficile e costosa l'esportazione del formaggio. La normativa in parola avrebbe l'effetto di dissuadere potenziali importatori dall'intraprendere attività di importazione e distribuzione del formaggio in un altro Stato membro.
22. Inoltre, secondo la Ravil, la condizione che impone di grattugiare e confezionare il formaggio nella zona di produzione non sarebbe necessaria per garantire la qualità del prodotto commercializzato con la DOP «Grana padano». Tale misura non solo renderebbe più difficile e più costosa l'esportazione di Grana padano, ma assicurerebbe, altresì, un vantaggio particolare alle imprese locali. Con essa verrebbe riconosciuto a tali imprese un diritto d'esclusiva ad effettuare le operazioni di grattugia e di confezionamento del formaggio. Le imprese francesi dovrebbero costruirsi degli impianti ad hoc nella zona di produzione oppure delegare tali operazioni a dei submandatari. La Ravil segnala inoltre che per il Grana padano venduto a pezzi non sussiste alcun obbligo di confezionamento nella zona di produzione.
23. La disciplina prevista dal decreto non sarebbe giustificata da motivi di tutela della proprietà industriale. Peraltro, il regolamento n. 1107/96 tutelerebbe solo la DOP «Grana padano», e non anche la denominazione «Grana padano râpé frais», usata dalla Ravil. Inoltre, il disciplinare relativo alla DOP «Grana padano» non conterrebbe alcuna disposizione che stabilisca la zona in cui effettuare le operazioni di grattugia e confezionamento.
2) Bellon e Biraghi France
24. La Bellon e la Biraghi France contestano l'asserita sussistenza di una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione, rilevando che il decreto in parola vale allo stesso modo sia per il formaggio distribuito sul territorio nazionale sia per il formaggio esportato. Pertanto esso non costituirebbe una misura riguardante specificamente l'esportazione.
25. I predetti soggetti ritengono che la disciplina prevista dal decreto 4 novembre 1991 sia compatibile con il diritto comunitario. A loro parere, in base alla sentenza nella causa C-3/91, Exportur, la DOP è stata riconosciuta oggetto di proprietà industriale. Con il regolamento n. 2081/92 la tutela comunitaria delle DOP ha sostituito la tutela nazionale. Il regolamento n. 1107/96, in esecuzione del quale la DOP «Grana padano» è stata inserita nel registro tenuto dalla Commissione, non potrebbe pertanto trovarsi in conflitto col diritto comunitario né, in particolare, potrebbe violare l'art. 29 CE.
26. La condizione che impone di grattugiare e confezionare il formaggio nella zona di produzione affinché lo stesso possa beneficiare della DOP «Grana padano» assicura - sempre a parere della Bellon e della Biraghi - la qualità e le particolari caratteristiche del prodotto. Al di fuori della zona di produzione non vi sono adeguati controlli a garanzia della qualità del prodotto.
27. Una DOP assicura che un prodotto proviene da una determinata zona e possiede talune caratteristiche particolari. Essa consente al produttore di farsi una clientela. La merce che beneficia della DOP ha una immagine particolare, che a sua volta dipende dalla qualità del prodotto.
28. Durante le varie fasi di lavorazione del Grana padano, il formaggio, a parere della Bellon e della Biraghi, si trova esposto al rischio di ossidazione, di essiccazione, di diminuzione di volume e di fermentazione. Pertanto per la sua lavorazione risultano necessarie specifiche competenze. Anche le operazioni di grattugia richiedono specifiche competenze ed abilità. La normativa in parola sarebbe pertanto necessaria a preservare la reputazione del prodotto.
3) Repubblica francese
29. Il governo francese rileva che la denominazione usata dalla Ravil, segnatamente «Grana padano râpé frais», non coincide con la DOP «Grana padano». Tuttavia, il decreto 4 novembre 1991 ha inteso estendere la tutela della denominazione d'origine al formaggio grattugiato. Tale tutela è d'altronde diventata, mediante il disciplinare, in cui si rinvia alle disposizioni nazionali, compreso il citato decreto, parte integrante della DOP «Grana padano», motivo per cui anche il Grana padano grattugiato, che aspiri a beneficiare della DOP, deve corrispondere alle prescrizioni del disciplinare, compresa quella relativa all'effettuazione delle operazioni di grattugia nella zona di produzione.
30. A parere del governo francese la questione pregiudiziale non è stata formulata correttamente. Nell'attuale procedimento assume rilievo non tanto la compatibilità del decreto italiano con l'art. 29 CE, quanto la compatibilità del regolamento n. 1107/96 con il diritto comunitario. In ogni caso la Cour de cassation non avrebbe individuato alcun motivo da cui possa desumersi l'invalidità del menzionato regolamento. Ci si troverebbe perciò di fronte ad una situazione di fatto diversa da quella affrontata nelle cause Delhaize e Rioja. Il governo francese propone quindi di dichiarare che non v'è motivo di pronunciarsi sulla compatibilità del diritto italiano con il diritto comunitario.
31. Nella trattazione orale il governo francese ha completato le sue osservazioni sostenendo la conformità del regolamento n. 1107/96 con il diritto comunitario. L'effettuazione delle operazioni di grattugia del formaggio nella zona di produzione costituisce, a suo parere, una condizione per l'impiego della DOP «Grana padano», la quale può beneficiare della tutela prevista dal regolamento n. 2081/92.
4) Repubblica italiana
32. La Repubblica italiana propone di distinguere, nel risolvere la questione pregiudiziale, tra il periodo antecedente all'entrata in vigore del regolamento n. 1107/96 ed il periodo successivo. Per il periodo che va fino all'entrata in vigore del regolamento n. 1107/96 va preso in considerazione l'accordo bilaterale stipulato tra Italia e Francia il 28 aprile 1964 in esecuzione della Convenzione internazionale sull'uso delle denominazioni d'origine e di altre denominazioni per i formaggi, sottoscritta il 1° giugno 1951 a Stresa. Tale accordo non contiene alcuna norma relativa alle modificazioni delle denominazioni d'origine alle quali l'accordo stesso si applica, intervenute dopo la sua conclusione, motivo per cui la disciplina risultante dal decreto 4 novembre 1991 non è divenuta parte integrante dell'accordo. Ai fini del citato accordo, dunque, la DOP «Grana padano» non comprende il formaggio grattugiato. Conseguentemente, la Repubblica italiana ritiene che la condotta della Ravil non violi l'accordo del 1964.
33. Dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 1107/96, la DOP «Grana padano» è tutelata nei termini in cui essa è descritta dal disciplinare. Il disciplinare rinvia al diritto nazionale, compreso, quindi, anche il decreto 4 novembre 1991. Conseguentemente la DOP comprende ora anche il Grana padano grattugiato.
34. Le operazioni di grattugia, secondo la Repubblica italiana, costituiscono una fase del processo di produzione. Pertanto anche in relazione ad esse devono essere rispettate determinate modalità di produzione, sulla cui osservanza devono vigilare gli organi di controllo a ciò deputati. Richiamandosi alla sentenza nella causa Rioja, il governo italiano sostiene che anche nel caso della DOP «Grana padano» si pone il problema del mantenimento della qualità. Dopo aver segnalato il rischio che il Grana padano non correttamente grattugiato possa diventare rancido e che la reputazione dei prodotti ottenuti nel rispetto delle disposizioni previste per la DOP, in caso di loro trattamento con metodologie scorrette, possa subire un notevole danno, e dopo aver altresì rilevato che al di fuori della zona di produzione non esiste un controllo altrettanto adeguato sulla qualità, il governo italiano giunge alla conclusione che nel periodo successivo all'entrata in vigore del regolamento n. 1107/96, vale a dire dal 21 giugno 1996, la Ravil abbia violato le disposizioni relative all'impiego della DOP «Grana padano».
5) Regno di Spagna
35. Anche il governo spagnolo, rifacendosi alla sentenza nella causa Rioja, parte dal presupposto che la DOP sia oggetto di proprietà industriale, la cui tutela può giustificare una restrizione all'esportazione. Quantunque le operazioni di grattugia del formaggio siano successive alla sua produzione, tuttavia esse rivestono nel caso del Grana padano un significato particolare in quanto questo formaggio viene consumato quasi esclusivamente come formaggio grattugiato. Analogamente a quanto accade per il vino Rioja, anche per il Grana padano i controlli effettuati al di fuori della zona di produzione offrirebbero una minore sicurezza per la qualità del prodotto rispetto ai controlli effettuati nella zona di produzione sotto la vigilanza del Consorzio Grana padano. Anche se le operazioni di grattugia venissero eseguite in condizioni ottimali e nel rispetto di tutte le prescrizioni, ciò nonostante, attraverso il requisito che impone di grattugiare il formaggio nella zona di produzione, si può meglio garantire la qualità del prodotto. Per le denominazioni d'origine protette è particolarmente importante conservare la reputazione del prodotto.
6) Commissione
36. La Commissione assume parimenti come termine di raffronto la sentenza nella causa Rioja e giunge alla conclusione che il requisito relativo all'esecuzione delle operazioni di grattugia e confezionamento nella zona di produzione costituisca una restrizione all'esportazione giustificata.
37. A parere della Commissione, il titolare di una DOP ha la facoltà di determinare le condizioni, alle quali si può impiegare legittimamente la DOP. La DOP è oggetto di proprietà industriale e può giustificare, in forza dell'art. 30 CE, le restrizioni di cui all'art. 29 CE.
38. Una DOP garantisce la provenienza di un prodotto da una determinata area. Essa garantisce, altresì, che il prodotto possiede determinate caratteristiche. La restrizione all'esportazione, conseguente al requisito relativo all'effettuazione delle operazioni di grattugia e confezionamento nella zona di produzione, risulta giustificata, secondo la Commissione, in quanto solo nella zona di produzione vengono effettuati adeguati controlli di qualità. Tale restrizione è necessaria in quanto permette di individuare con certezza l'origine del prodotto e ne garantisce la reputazione.
39. «Grana padano» è, secondo la Commissione, una DOP rinomata, con una elevata reputazione. Il prodotto si distingue per le sue particolari caratteristiche e per un particolare know how, il cui mantenimento è fondamentale per conservare la reputazione e le speciali caratteristiche del prodotto.
40. A parere della Commissione, la DOP «Grana padano» si estende anche al formaggio grattugiato, dal momento che questo prodotto viene commercializzato prevalentemente come formaggio grattugiato. Le operazioni di grattugia costituiscono un procedimento particolare. Le condizioni, alle quali esse vengono effettuate, sono determinanti per il gusto del prodotto offerto. Già la stessa selezione delle forme di formaggio che devono essere grattugiate, richiede particolari competenze ed abilità. Al di fuori della zona di produzione non vi sono controlli che assicurino il rispetto di queste regole.
V - Valutazione
1. Oggetto del procedimento pregiudiziale
41. L'ordinanza di rinvio solleva la questione della compatibilità del decreto italiano del 4 novembre 1991 con il diritto comunitario. Tale questione è stata formulata in modo un po' sommario. Infatti, in forza del principio di territorialità, vigente per la tutela della proprietà industriale - in cui rientrano anche le denominazioni d'origine -, l'applicazione del decreto italiano in Francia non è scontata. E' quindi opportuno precisare innanzi tutto l'oggetto del procedimento pregiudiziale.
42. L'applicazione del decreto italiano in Francia potrebbe imporsi, da una parte, in forza dell'accordo relativo alla tutela delle denominazioni d'origine, stipulato tra Italia e Francia il 28 aprile 1964, e, dall'altra parte, in forza del regolamento n. 1107/96.
43. Anche gli accordi, stipulati tra gli Stati membri dopo l'entrata in vigore del Trattato CE, devono essere compatibili con il diritto comunitario . Per il periodo anteriore al 21 giugno 1996 ci si potrebbe pertanto domandare se l'accordo stipulato il 28 aprile 1964 tra Francia e Italia sia compatibile con il diritto comunitario e, in particolare, con l'art. 29 CE.
44. Invero, il governo italiano sostiene che le modifiche sopravvenute del diritto italiano non vengono automaticamente recepite dal citato accordo. Pertanto, a suo parere, il decreto del 1991 e, quindi, pure il controverso requisito relativo all'effettuazione delle operazioni di grattugia e di confezionamento nella zona di produzione, in mancanza di un successivo atto formale di recepimento, non sono stati inglobati nel citato accordo, motivo per cui la denominazione d'origine «Grana padano» non si estende, nell'ambito di vigenza di tale accordo, al formaggio grattugiato. Senonché la individuazione del diritto nazionale applicabile - in cui rientra anche l'accordo del 1964 - è compito del giudice nazionale a quo. L'ordinanza di rinvio non si sofferma affatto sull'interpretazione dell'accordo del 1964. Ai fini della successiva indagine, pertanto, si deve tener presente che il giudice a quo ha dato per scontata l'applicabilità del decreto italiano in forza dell'accordo del 1964. In questa sede, tuttavia, occorre segnalare che il giudice a quo dovrà affrontare e decidere tale questione. Per ora si può pertanto constatare che la domanda di pronuncia pregiudiziale propone la questione della compatibilità dell'accordo italo-francese con il diritto comunitario, sul presupposto che tale accordo renda applicabile in Francia la disciplina introdotta dal decreto 4 novembre 1991, in base alla quale il Grana padano grattugiato può essere commercializzato recando tale denominazione d'origine solo se è stato grattugiato e confezionato nella zona di produzione.
45. A partire dal 21 giugno 1996 la DOP «Grana padano» viene tutelata in ambito comunitario in forza del regolamento n. 1107/96, in combinato disposto con il regolamento n. 2081/92. Pertanto, la domanda di pronuncia pregiudiziale solleva anche la questione relativa alla validità del regolamento n. 1107/96, che riserva l'uso della DOP «Grana padano» solo al Grana padano grattugiato e confezionato nella zona di produzione.
46. Riassumendo, si deve ritenere che oggetto del presente procedimento pregiudiziale siano tanto l'accordo italo-francese del 1964, quanto il regolamento n. 1107/96. La legittimità di questi due provvedimenti normativi, tuttavia, è oggetto di controversia solo in quanto si presupponga che essi dichiarino applicabile la disciplina del decreto italiano del 4 novembre 1991. Ciò premesso, si tratta in definitiva, secondo la formulazione impiegata dal giudice a quo, di verificare la compatibilità col diritto comunitario della normativa in virtù della quale il Grana padano grattugiato può essere commercializzato recando tale denominazione d'origine solo se è stato grattugiato e confezionato nella zona di produzione.
2. Legittimità dell'accordo italo-francese del 1964
a) Esistenza di una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione ai sensi dell'art. 29 CE
47. In base ad una costante giurisprudenza della Corte, l'art. 29 CE vieta tutti i provvedimenti nazionali che hanno lo scopo o l'effetto di restringere specificamente le correnti d'esportazione e di costituire in tal modo una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d'esportazione, così da assicurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale o al mercato interno dello Stato interessato .
48. In senso contrario alla ritenuta esistenza di una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione depone, in primo luogo, la circostanza che la condizione relativa all'effettuazione delle operazioni di grattugia e confezionamento nella zona di produzione riguarda, in pari misura, sia gli operatori di mercato nazionali sia quelli stranieri. Un'azienda con sede a Roma non può grattugiare il formaggio a Roma e commercializzarlo con la DOP «Grana padano» allo stesso modo in cui non lo può fare la Ravil in Francia.
49. Occorre d'altro canto osservare che la condizione che impone di grattugiare e confezionare il formaggio nella zona di produzione al fine di poterlo commercializzare con la denominazione d'origine «Grana padano», assicura un vantaggio specifico alle imprese ubicate nella zona di produzione in quanto solo esse possono grattugiare e confezionare il formaggio. Questa attività rimane riservata all'industria della zona di produzione.
50. Inoltre l'esportazione del formaggio in altri Stati membri potrebbe diventare più onerosa a causa della normativa qui contestata. Infatti prima dell'esportazione è necessario effettuare un'ulteriore fase di lavorazione. Tali maggiori oneri rendono più difficile l'esportazione del Grana padano. Queste osservazioni inducono a qualificare il decreto in parola quale misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione.
51. Come si accennava prima, la giurisprudenza, in sede di interpretazione dell'art. 29 CE, conferisce rilievo alla circostanza che la misura controversa restringa, o meno, specificamente l'esportazione . Nelle sentenze Delhaize e Rioja la Corte ha individuato nelle misure che subordinano l'impiego della denominazione d'origine del vino Rioja alla condizione che esso sia imbottigliato nella zona di produzione, una restrizione specifica alle correnti d'esportazione, rilevante ai sensi dell'art. 29 CE . Nella sentenza nella causa Rioja la Corte ha fondato tale valutazione sulla constatazione che all'interno della zona di produzione - a differenza di quanto avviene per il vino esportato - il vino stesso può essere trasportato anche sfuso .
52. La situazione, nel caso in esame, si presenta in termini analoghi. Il decreto controverso impone soltanto che il formaggio venga grattugiato e confezionato nella zona di produzione. Tale condizione è rispettata anche se il formaggio viene trasportato all'interno della zona di produzione dal caseificio ad un altro stabilimento che provvede a grattugiare e confezionare il formaggio in conformità alle vigenti norme. Pertanto anche nel presente caso si può giungere alla conclusione che sussiste una restrizione specifica all'esportazione.
53. In conclusione, deve ritenersi che il decreto 4 novembre 1991 e, quindi, pure l'accordo del 1964 costituiscano misure di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione ai sensi dell'art. 29 CE, in quanto determinano una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d'esportazione, così da assicurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale.
b) Giustificazione della misura per motivi di tutela della proprietà industriale ai sensi dell'art. 30 CE
54. Si pone conseguentemente l'interrogativo se la misura in parola sia giustificata da motivi di tutela della proprietà industriale ai sensi dell'art. 30 CE. Le denominazioni d'origine rientrano nel campo della proprietà industriale e commerciale di cui all'art. 30 CE . Le restrizioni al commercio connesse alla loro tutela sono giustificate qualora siano necessarie per assicurare che la denominazione d'origine risponda al suo specifico scopo, che consiste nel garantire che il prodotto, cui essa è attribuita, provenga da una zona geografica determinata e possieda talune caratteristiche particolari . Conseguentemente, la condizione relativa all'effettuazione delle operazioni di grattugia e confezionamento nella zona di produzione risulterebbe giustificata qualora in tal modo si imprimessero al formaggio originario di tale zona caratteristiche particolari atte ad individuarlo, ovvero qualora l'effettuazione delle operazioni di grattugia nella zona di produzione fosse indispensabile al mantenimento delle caratteristiche specifiche acquisite dal formaggio al momento della produzione. Invero, come è stato giustamente sottolineato dalla Commissione, solo le condizioni il cui rispetto è necessario per la tutela della reputazione della DOP possono essere considerate quali restrizioni alla libera circolazione delle merci rispondenti al principio di proporzionalità .
i) Normativa a tutela di una particolare caratteristica
55. Occorre pertanto verificare se l'effettuazione delle operazioni di grattugia e confezionamento del formaggio nella zona di produzione conferisca o conservi al formaggio una caratteristica capace di influenzare la scelta del consumatore e, quindi, essenziale per la sua diffusione.
56. A favore della presunta sussistenza di una caratteristica essenziale per la diffusione del prodotto depone in primo luogo la circostanza che, come esposto dalla Bellon e dalla Biraghi, dall'Italia, dalla Spagna e dalla Commissione, le operazioni di grattugia richiedono specifiche competenze. Le forme di formaggio idonee ad essere grattugiate devono essere sistematicamente selezionate con l'impiego di una specifica competenza professionale. Inoltre, durante le operazioni di grattugia, bisogna osservare determinate condizioni, tra cui quelle indicate all'art. 2 del decreto 4 novembre 1991, affinché rimangano integri la qualità, l'aspetto e le particolari caratteristiche del formaggio. Stando a quanto sostenuto dai predetti soggetti, tale know how è disponibile solo nella zona di produzione.
57. Un ulteriore argomento a favore della presunta sussistenza di una caratteristica essenziale per la diffusione del prodotto risiede nella circostanza - anch'essa rilevata dalla Bellon e dalla Biraghi, dall'Italia, dalla Spagna e dalla Commissione - che i controlli di qualità sulle operazioni di grattugia e confezionamento vengono eseguiti dal Consorzio solo all'interno della zona di produzione. In base alle osservazioni dei predetti soggetti, solo grazie a tali controlli può essere costantemente garantita l'elevata qualità del Grana padano immesso in commercio.
58. Si deve, tuttavia, rilevare che nessuno dei partecipanti al presente procedimento ha sostenuto in modo convincente che le operazioni di grattugia del formaggio nella zona di produzione costituiscano un procedimento capace di imprimere a questo formaggio caratteristiche particolari, ovvero un procedimento indispensabile per il mantenimento delle caratteristiche specifiche acquisite da questo formaggio al momento della produzione. Le specifiche competenze, necessarie per la selezione delle forme di formaggio e per l'effettuazione delle operazioni di grattugia a regola d'arte conformemente alle vigenti disposizioni relative alla DOP, possono essere utilizzate anche al di fuori della zona di produzione. E' senz'altro condivisibile l'opinione, secondo la quale queste competenze si sarebbero storicamente sviluppate nella zona di produzione. Tuttavia non è stato spiegato in alcun modo perché tali competenze dovrebbero essere disponibili solo nella zona di produzione. Le persone che intervengono nelle varie fasi della produzione e della lavorazione di un prodotto, possono acquisire - soprattutto attraverso l'addestramento nella zona di produzione - le conoscenze richieste e l'abilità necessaria per la produzione e la lavorazione del prodotto. Analogamente, persone che hanno acquisito queste conoscenze e questa abilità possono trasferirsi dalla zona di produzione. Occorre, pertanto, constatare che i fattori umani, influenti sul prodotto, in via di principio non sono legati alla zona di produzione.
59. Lo stesso vale per l'osservanza di particolari condizioni esterne durante l'effettuazione delle operazioni di grattugia, affinché il formaggio possa essere protetto dai rischi, segnalati dalla Bellon e dalla Biraghi, di ossidazione, di essiccazione, di diminuzione di volume e di fermentazione. Lo stesso vale, altresì, per il rispetto dei parametri tecnici e tecnologici, di cui all'art. 2 del decreto 4 novembre 1991 . Non è stato prospettato nessun valido motivo per cui i predetti rischi potrebbero essere evitati solo effettuando le operazioni di grattugia nella zona di produzione, né alcun valido motivo per cui i citati parametri tecnici e tecnologici potrebbero essere rispettati solo nella zona di produzione. Considerate le possibilità tecniche disponibili oggigiorno, è lecito supporre che tali condizioni possano essere sempre e ovunque osservate. Ma allora non sussiste alcuna evidente ragione per consentire l'effettuazione delle operazioni di grattugia solo nella zona di produzione.
60. Sulla base di tali constatazioni e in mancanza di argomentazioni contrarie nell'ordinanza di rinvio e nelle osservazioni dei partecipanti al procedimento, appare tutt'altro che evidente che il Grana padano perda necessariamente le sue particolari caratteristiche, acquisite al momento della produzione, allorché venga grattugiato al di fuori della zona di produzione - ovviamente purché le operazioni di grattugia vengano effettuate nel rispetto di tutte le altre condizioni, in particolare con l'impiego esclusivo di Grana Padano e con l'osservanza dei parametri tecnici e tecnologici, di cui all'art. 2 del decreto 4 novembre 1991. Il formaggio può ben essere esportato anche intero o in pezzi e venire grattugiato dallo stesso consumatore finale, senza che esso perda le sue caratteristiche qualitative. A tal proposito non occorre, in questa sede, stabilire se sia in grado di apprezzare correttamente la qualità del buon Grana padano solo colui che grattugia personalmente il formaggio. Non può convincere il fatto che, mentre al consumatore finale è senz'altro consentito grattugiare il formaggio, venga invece vietata l'effettuazione delle operazioni di grattugia a livello industriale con successivo, immediato confezionamento. Per quanto riguarda, poi, il rischio di un possibile scadimento della qualità del formaggio, occorre altresì considerare che le forme di formaggio esportate intere potrebbero rimanere in deposito per periodi anche lunghi, ad esempio, presso il venditore al dettaglio, con conseguente esposizione al rischio di seccarsi, di perdere l'aroma o di subire danni nell'aspetto esteriore. Nel caso, invece, di effettuazione delle operazioni di grattugia e confezionamento a livello industriale, si potrebbe eventualmente porre rimedio a tali rischi in modo mirato.
61. A ciò si aggiunge la seguente riflessione. Nel caso Rioja la Corte ha stabilito che l'imbottigliamento del vino nella zona di produzione costituisce una giustificata restrizione alla libera circolazione delle merci, in quanto in tal modo può essere garantita al meglio la qualità del vino imbottigliato. Occorre sottolineare che l'imbottigliamento del vino nella zona di produzione rappresenta una caratteristica essenziale per la diffusione del prodotto, giacché il consumatore acquista il vino principalmente già imbottigliato. Ma per il Grana padano la situazione è diversa. Il consumatore lo acquista grattugiato o a pezzi. Da ciò deriva evidentemente che alle operazioni di grattugia del formaggio non può essere riconosciuta un'importanza analoga a quella dell'imbottigliamento del vino. Tanto meno, quindi, il luogo di effettuazione delle operazioni di grattugia può avere una influenza decisiva sulla scelta del consumatore. Ciò impedisce di ravvisare nell'effettuazione delle operazioni di grattugia nella zona di produzione una caratteristica essenziale per la diffusione del prodotto.
62. Sul punto si deve pertanto concludere che l'effettuazione delle operazioni di grattugia e confezionamento del Grana padano nella zona di produzione non può essere considerata come una misura che serva a tutelare particolari caratteristiche del formaggio. Non è stato dimostrato né che esse imprimano al formaggio una particolare caratteristica, né che siano necessarie per conservare le particolari caratteristiche acquisite dal formaggio durante il processo di produzione. I partecipanti stessi hanno fatto leva non tanto su questo aspetto, quanto, piuttosto, sui controlli e sulla reputazione del prodotto ad essi connessa.
ii) Effettuazione di controlli di qualità nella zona di produzione
63. Se si accoglie questa impostazione, una trattazione della questione relativa all'effettuazione di controlli sulle operazioni di grattugia per assicurare la qualità del «Grana padano» risulta, a rigor di logica, superflua. Infatti, se l'effettuazione delle operazioni di grattugia nella zona di produzione non rappresenta una caratteristica essenziale per la diffusione del prodotto, non si può più attribuire un rilievo decisivo al fatto che vengano effettuati controlli nella zona di produzione.
64. Pertanto qui di seguito si affronterà tale argomento solo per ragioni di completezza. Ciò appare, da un lato, doveroso per l'ipotesi in cui la Corte non dovesse condividere la precedente analisi. Dall'altro lato, una trattazione di questo argomento è opportuna in quanto i partecipanti al procedimento che sostengono la legittimità della condizione controversa, hanno fatto leva soprattutto su questo argomento, richiamando la sentenza nella causa Rioja. La Bellon e la Biraghi, l'Italia, la Spagna e la Commissione sostengono che siano necessarie specifiche competenze e che le particolari prescrizioni contenute nel decreto debbano essere rispettate affinché il Grana padano venga grattugiato in modo tale che la sua qualità e le sue particolari caratteristiche rimangano integre in occasione dell'effettuazione delle operazioni di grattugia. Quanto sopra avrebbe una importanza decisiva per conservare la clientela acquisita e conseguentemente il valore economico della DOP «Grana padano». Solo i controlli sistematicamente effettuati nella zona di produzione da parte degli organismi competenti assicurerebbero il rispetto dei criteri rilevanti in materia. Al di fuori della zona di produzione non vi sarebbero controlli altrettanto adeguati. Infine, una trattazione del tema dei controlli risulta necessaria anche perché, come precedentemente riferito, le operazioni di grattugia, al di fuori della zona di produzione, devono essere effettuate nel rispetto delle prescrizioni stabilite per l'impiego della DOP. Anche in questo contesto potrebbe assumere rilievo come possa essere assicurato il rispetto di dette prescrizioni. A tal proposito, per evitare equivoci, occorre preliminarmente precisare che qui si tratta soltanto dei controlli sulle operazioni di grattugia. Infatti il formaggio grattugiato al di fuori della zona di produzione è sottoposto, fino al momento in cui viene grattugiato, agli stessi identici controlli del formaggio grattugiato nella zona di produzione.
65. L'effettuazione di controlli contribuisce a preservare la qualità e, con essa, anche la reputazione del «Grana padano» grattugiato. Ciò considerato, si potrebbe pensare che la condizione che impone di grattugiare il formaggio nella zona di produzione sotto il controllo del Consorzio, e di confezionarlo immediatamente dopo senza aggiunta di sostanze atte a modificarne la conservabilità, sia giustificata da motivi di tutela della proprietà industriale.
66. Ma contro tale opinione milita la considerazione che i controlli, in via di principio, potrebbero essere effettuati, oltre che nella zona di produzione, anche al di fuori di essa. Il Consorzio potrebbe inviare in loco i suoi ispettori oppure il Consorzio stesso potrebbe addestrare degli ispettori residenti nella zona interessata e affidare loro i compiti di controllo.
67. Vero è che la Corte nella sentenza nella causa Rioja ha stabilito che i controlli effettuati in conformità del diritto comunitario al di fuori della zona di produzione offrono minori garanzie per la qualità e l'autenticità del vino di quelli effettuati nella zona di produzione. Tuttavia è già stato sopra sottolineato che le operazioni di grattugia del formaggio non sono paragonabili all'imbottigliamento del vino. Il consumatore acquista il Grana padano grattugiato o a pezzi, mentre di solito compra il vino già imbottigliato. Già questo potrebbe bastare per non riconoscere ai controlli sulle operazioni di grattugia il medesimo valore dei controlli sulle operazioni di imbottigliamento.
68. Il problema, segnalato dalla Bellon e dalla Biraghi, nonché dalla Spagna e dalla Commissione, che al di fuori della zona di produzione non vengono effettuati adeguati controlli di qualità, è un problema generale relativo all'applicazione di norme in ordinamenti giuridici diversi da quello d'origine delle norme stesse. Se le norme relative all'impiego della DOP prevedono l'effettuazione di adeguati controlli, allora ogni operatore economico intenzionato ad utilizzare la DOP è tenuto pure ad effettuare i controlli, anche se esegue le operazioni di grattugia del formaggio al di fuori della zona di produzione. Altrimenti egli viola le prescrizioni relative all'impiego della DOP e non può lecitamente utilizzarla.
69. E' proprio grazie anche alle azioni inibitorie, riconosciute sulla base degli artt. 8 e 13 del regolamento n. 2081/92, che è possibile applicare le norme relative all'impiego della DOP «Grana padano», compresi gli eventuali controlli, su tutto il territorio comunitario.
70. In considerazione di quanto sopra detto, anche l'obiezione, secondo cui il consumatore potrebbe essere sicuro di ricevere Grana padano solo se il formaggio viene grattugiato e confezionato nella zona di produzione sotto la vigilanza del Consorzio, non coglie nel segno. E' vero che in tal modo si può assicurare che vengano grattugiate solo forme di formaggio che riportano la DOP «Grana padano». Tuttavia tale obiezione assume che uno stabilimento che svolga talune fasi della lavorazione del Grana padano al di fuori della zona di produzione, possa utilizzare forme di formaggio non coperte dalla DOP e spacciare, ciò nonostante, il formaggio grattugiato come «Grana padano» DOP. Ma in tal modo viene inammissibilmente imputato alla concorrenza un comportamento illecito, motivo per cui l'obiezione deve essere respinta.
71. In conclusione, si deve quindi ritenere che la disciplina di cui al decreto 4 novembre 1991 non serva a tutelare una caratteristica essenziale per la diffusione del prodotto. Ne segue che la constatata restrizione alla libera circolazione delle merci non è giustificata da motivi di tutela della proprietà industriale e commerciale ai sensi dell'art. 30 CE. Essa viola, pertanto, l'art. 29 CE.
iii) Proporzionalità
72. Solo in subordine e solo per l'ipotesi in cui la Corte non condivida le considerazioni sopra svolte, occorre verificare se la disciplina di cui al decreto 4 novembre 1991 sia necessaria ed indispensabile per tutelare la reputazione della DOP «Grana padano».
73. La condizione che impone di grattugiare il Grana padano nella zona di produzione è, specie se si tiene conto dei controlli di qualità effettuati dal Consorzio, idonea ad assicurare che il formaggio grattugiato sia ottenuto esclusivamente da formaggio Grana padano, che esso provenga dalla zona di produzione e che sia grattugiato in base alle regole alle quali è subordinato l'impiego della DOP «Grana padano». Tuttavia occorre chiedersi se tale normativa costituisca il mezzo meno gravoso per raggiungere lo scopo della trasparenza del commercio e dell'informazione del consumatore sulla provenienza e sulle particolari caratteristiche del prodotto, oppure se esistano anche altri mezzi, che incidano in misura minore sulla libera circolazione delle merci ma che siano altrettanto idonei al raggiungimento di tale scopo.
74. Si potrebbe pensare, in particolare, all'adozione di adeguati segni distintivi dei prodotti. Nel caso in esame si potrebbe etichettare la merce con l'indicazione «Grana padano grattugiato in Francia» (râpé en France), o con analoghe indicazioni non discriminatorie.
75. Nel caso Rioja la Corte non ha accolto la soluzione qui prospettata. La Corte ha stabilito che la coesistenza di due procedimenti d'imbottigliamento diversi, all'interno o all'esterno della regione di produzione, con o senza il controllo sistematico da parte della collettività dei produttori, potrebbe ridurre la fiducia di cui la denominazione «denominación de origen calificada» gode presso i consumatori convinti che tutte le fasi della produzione di un rinomato vino di qualità prodotto in una regione determinata debbano essere effettuate sotto il controllo e la responsabilità della collettività interessata .
76. L'attuale caso si presenta solo in parte simile al caso Rioja. Da un lato, come già detto, le operazioni di grattugia del formaggio non hanno, dal punto di vista del consumatore, un legame così stretto con il prodotto come lo ha, invece, l'imbottigliamento del vino. Dall'altro lato, i partecipanti al presente procedimento, diversamente da quanto avvenuto nel caso Rioja, non hanno sostenuto l'argomento che i consumatori non sarebbero in grado di distinguere tra il Grana padano grattugiato nella zona di produzione e quello grattugiato al di fuori della zona di produzione, o che addirittura non potrebbero coesistere due diversi mercati, uno per il Grana padano grattugiato nella zona di produzione e uno per quello grattugiato al di fuori della zona di produzione.
77. Inoltre non è affatto detto che una eventuale valutazione negativa del Grana Padano grattugiato al di fuori della zona di produzione debba necessariamente ripercuotersi sul formaggio grattugiato all'interno della zona di produzione. In particolare, se si prevede l'adozione di adeguati segni distintivi, che consentano di distinguere in modo sufficientemente chiaro i due prodotti l'uno dall'altro, potrebbe farsi senz'altro strada nel consumatore consapevole ed informato - che si deve assumere come figura di riferimento non solo in sede di applicazione dell'art. 28 CE, ma anche in sede di applicazione dell'art. 29 CE - la convinzione che il formaggio grattugiato nella zona del Grana padano si differenzi dal formaggio grattugiato al di fuori di tale zona. Si tratta di due forme di commercializzazione del Grana padano da tenere distinte l'una dall'altra. Se il consumatore ritiene che il formaggio grattugiato al di fuori della zona di produzione non soddisfi le sue aspettative legate al «Grana padano», allora egli può acquistare, in alternativa, il «Grana padano» grattugiato nella zona di produzione. Non è affatto detto che il consumatore, insoddisfatto di una delle due forme del prodotto, scelga subito un'altra qualità di formaggio.
78. La soluzione, qui prospettata, dell'adozione di adeguati segni distintivi dei prodotti trova riscontro anche nel regolamento n. 2081/92. Il quinto considerando del citato regolamento chiarisce espressamente che le norme relative alle denominazioni d'origine protette e alle indicazioni geografiche protette costituiscono soltanto un completamento delle norme generali in materia di segni distintivi dei prodotti. Esse completano semplicemente le norme di cui alla direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità .
79. Occorre inoltre sottolineare che anche il regolamento n. 2081/92 stesso cerca una soluzione dei casi di conflitto attraverso l'adozione di adeguati segni distintivi. L'art. 12, n. 2, del regolamento stabilisce che in caso di omonimia tra una denominazione protetta dal diritto comunitario e una denominazione di un paese terzo, la denominazione possa essere utilizzata solo se il paese d'origine del prodotto sia chiaramente e visibilmente indicato sull'etichetta. Ma se in siffatti casi di omonimia delle denominazioni si può pretendere dal consumatore che egli distingua un prodotto dall'altro attraverso l'indicazione, sull'etichetta, del paese d'origine, allora non si capisce per quale motivo egli non dovrebbe essere in grado di farlo anche in caso di indicazione, sull'etichetta, dei luoghi di lavorazione.
80. In conclusione si deve pertanto constatare che si può ricorrere ad un mezzo meno gravoso della restrizione dell'impiego della DOP «Grana padano» al solo Grana padano grattugiato e confezionato nella zona di produzione. Attraverso l'adozione di adeguati segni distintivi del prodotto si può ottenere una tutela altrettanto efficace della DOP «Grana padano», della qualità del prodotto e della reputazione di cui esso gode presso i consumatori. Pertanto il decreto 4 novembre 1991 eccede la proporzione necessaria e quindi non risponde al principio di proporzionalità.
c) Conclusione in merito all'accordo italo-francese
81. A conclusione di questa disamina, si deve pertanto affermare che l'accordo italo-francese del 1964 è incompatibile con il diritto comunitario nella parte in cui riserva l'impiego della DOP «Grana padano» al formaggio grattugiato nella zona di produzione.
3. Legittimità del regolamento n. 1107/96
82. Con l'entrata in vigore del regolamento n. 1107/96 la DOP «Grana padano» ha ricevuto protezione nell'ambito del diritto comunitario. Come risulta dall'art. 17, n. 3, del regolamento n. 2081/92, tale protezione a livello comunitario sostituisce la protezione nazionale fino ad allora prevista . Per effetto del regolamento n. 1107/96, la DOP «Grana padano» è stata inserita nel registro delle denominazioni d'origine protette e delle indicazioni geografiche protette, tenuto dalla Commissione. Qui di seguito occorre pertanto verificare se la protezione, di fonte comunitaria, della DOP «Grana padano» si estenda al formaggio grattugiato e se tale normativa sia compatibile con il regolamento n. 2081/92 e con l'art. 29 CE, nonché se essa sia giustificata in base all'art. 30 CE. Anche i provvedimenti adottati dalle istituzioni comunitarie devono rispettare le disposizioni relative alla libera circolazione delle merci .
a) Ambito di protezione della DOP «Grana padano»
83. La Ravil contesta che la DOP «Grana padano» si estenda anche al formaggio grattugiato. A tal proposito si deve segnalare che alla domanda di registrazione deve essere allegato, ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 2081/92, un disciplinare. Questo, ai sensi del n. 2, lett. i), del citato articolo, può contenere un rinvio alle eventuali condizioni da rispettare in forza di disposizioni comunitarie e/o nazionali.
84. Il disciplinare prodotto dalla Commissione su richiesta della Corte, a suo tempo inoltrato insieme alla domanda di registrazione della DOP «Grana padano», contiene un rinvio al decreto 4 novembre 1991 . Non risulta che questo rinvio al citato decreto sia stato soppresso in occasione della registrazione della DOP «Grana padano» nel registro tenuto dalla Commissione. Conseguentemente, la DOP «Grana padano» si estende anche al formaggio grattugiato.
b) Compatibilità della normativa con il regolamento n. 2081/92
85. Le precedenti constatazioni inducono a chiedersi se la Commissione potesse registrare la DOP «Grana padano» con un siffatto ambito di protezione. Occorre, pertanto, verificare se la registrazione sia compatibile con il regolamento n. 2081/92.
86. Ai sensi dell'art. 2, n. 2, lett. a), del regolamento n. 2081/92, una denominazione d'origine serve a designare un prodotto agricolo o alimentare originario di una determinata regione, di un determinato luogo o di un determinato paese, la cui qualità o le cui caratteristiche siano dovute essenzialmente o esclusivamente all'ambiente geografico comprensivo dei fattori naturali ed umani e la cui produzione, trasformazione ed elaborazione avvengano nell'area geografica delimitata. Le operazioni di grattugia e confezionamento nella zona di produzione sotto il controllo del Consorzio costituiscono altrettante fasi della lavorazione del formaggio. Esse garantiscono che il formaggio grattugiato sia ottenuto da formaggio che può essere lecitamente commercializzato con la denominazione «Grana padano». I controlli eseguiti dal Consorzio garantiscono il rispetto delle condizioni relative alla lavorazione del Grana padano.
87. Nel valutare la legittimità di una registrazione occorre tener presente la ripartizione delle competenze, prevista dal regolamento n. 2081/92, tra gli Stati membri e la Commissione. Come stabilito dalla Corte nella sua sentenza nella causa Carl Kühne e a., ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 2081/92 una domanda di registrazione dev'essere inoltrata per il tramite di uno Stato membro. Tale Stato deve verificare se la domanda sia giustificata avuto riguardo ai requisiti posti dal regolamento. Solo se lo Stato membro ritiene che la domanda sia effettivamente giustificata, deve trasmetterla alla Commissione. Questa, ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2081/92, svolge soltanto un esame formale, con il quale si verifica, tra l'altro, che il disciplinare contenga gli elementi richiesti dall'art. 4 del regolamento e che la denominazione, sulla base del disciplinare, soddisfi i requisiti, di cui all'art. 2, n. 2, lett. a) o lett. b) . In tale sede la Commissione si limita a verificare che la valutazione espressa dallo Stato membro competente non sia viziata da un errore manifesto . Ciò vale tanto per la procedura ordinaria, di cui agli artt. 5-7, quanto per la procedura semplificata, di cui all'art. 17 del regolamento n. 2081/92 . Il senso di tale ripartizione delle competenze risiede nel fatto che l'esame di una domanda di registrazione richiede, in larga parte, conoscenze approfondite di elementi particolari dello Stato membro interessato, elementi che possono essere meglio verificati dalle autorità nazionali .
88. La sopra descritta ripartizione delle competenze si riflette anche sul controllo, da parte dei giudici della Comunità, delle decisioni della Commissione in materia di registrazione delle denominazioni. Occorre, pertanto, solo verificare se la Commissione abbia assolto il proprio obbligo di verifica e se sussistano i requisiti sopra menzionati, di cui agli artt. 2 e 4 del regolamento .
89. In mancanza di elementi in senso contrario, deve darsi per presupposto che la Commissione abbia esaminato la domanda, corredata del disciplinare, trasmessa dal governo italiano seguendo la procedura, di cui all'art. 17 del regolamento n. 2081/92. In base alle valutazioni sopra svolte, non risulta, quanto meno non in modo palese, che il disciplinare sia incompleto o che gli elementi in esso contenuti, compresa la condizione relativa all'effettuazione delle operazioni di grattugia e confezionamento nella zona di produzione sotto il controllo del Consorzio, non giustifichino la registrazione come DOP. Conseguentemente si può affermare che la registrazione, avvenuta per effetto del regolamento n. 1107/96, non viola il regolamento n. 2081/92.
c) Compatibilità della normativa con l'art. 29 CE
90. Poiché la DOP «Grana padano» si estende anche al formaggio grattugiato, è vietato, ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 2081/92, impiegare in ambito comunitario la DOP «Grana padano» per il formaggio grattugiato che, pur essendo stato ottenuto dal Grana padano, tuttavia non sia stato grattugiato e confezionato nella zona di produzione. Qui di seguito occorre pertanto verificare se la disciplina prevista dall'art. 8 del regolamento n. 2081/92, in combinato disposto con il regolamento n. 1107/96 e con il disciplinare per la DOP «Grana padano», sia compatibile con il diritto comunitario e, in particolare, con gli artt. 29 e 30.
91. In base alle considerazioni sopra svolte, il decreto italiano in parola costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione, di cui all'art. 29 CE, non giustificata da motivi di tutela della proprietà industriale e commerciale ai sensi dell'art. 30 CE. Pertanto, il regolamento n. 1107/96, in quanto conferisca a tale normativa vigenza in ambito comunitario, viola anch'esso gli artt. 29 e 30 CE.
92. A questo punto, a differenza di quanto fatto in sede di analisi del periodo precedente all'entrata in vigore del regolamento n. 1107/96, è in ogni caso necessario prendere in esame la generale tendenza del legislatore a valorizzare, nel settore della politica agricola comune, la qualità dei prodotti al fine di promuoverne la reputazione. A tale scopo è rivolto, tra l'altro, anche l'impiego delle denominazioni d'origine . Tale tendenza risulta confermata dal secondo e dal sesto considerando del regolamento n. 2081/92. Il fondamento normativo di tale regolamento è quindi costituito dall'art. 37 CE, articolo collocato nel titolo del Trattato relativo all'agricoltura. Il legislatore, dunque, si preoccupa non solo della tutela della qualità dei prodotti agricoli, ma anche, e soprattutto - come emerge dal secondo considerando del regolamento - delle istanze di politica strutturale. L'obiettivo preso di mira è la promozione delle zone rurali attraverso il miglioramento dei redditi degli agricoltori ed il contenimento della emigrazione della popolazione rurale da tali zone. Sotto tale profilo si dovrà concordare con le osservazioni della Ravil, secondo cui la restrizione prodotta per effetto del decreto 4 novembre 1991 assicura un vantaggio alle imprese ubicate nella zona di produzione. Trattasi di un risultato senz'altro voluto dal regolamento n. 2081/92. Queste constatazioni potrebbero indurre a ritenere compatibile con il diritto comunitario la normativa prevista dal decreto 4 novembre 1991 e, quindi, anche il regolamento n. 1107/96.
93. All'impiego di considerazioni di politica strutturale per giustificare certe restrizioni alla libera circolazione delle merci si oppone, innanzi tutto, il testo dell'art. 30 CE. L'elenco dei motivi che possono giustificare una restrizione alla libera circolazione delle merci non contempla la categoria «considerazioni di politica strutturale» o «politica agricola». Peraltro, in base alla giurisprudenza della Corte, l'elenco delle fattispecie derogatorie, di cui all'art. 30 CE, è tassativo .
94. Va, altresì, considerato che l'art. 30 CE, quale norma derogatoria al principio della libera circolazione delle merci, in base alle generali regole ermeneutiche, deve essere interpretato restrittivamente . Anche ciò induce a ritenere giustificate le restrizioni quantitative all'esportazione e le misure di effetto equivalente solo entro limiti ristretti. Con riguardo alle denominazioni d'origine, appare giustificato il riconoscimento di restrizioni dovute ai fattori naturali che influiscono sui vari prodotti, essendo tali fattori legati alla zona di produzione. Di contro ciò non è ammissibile per il know how, il quale, in linea di principio, può essere impiegato anche al di fuori della zona di produzione.
95. Inoltre occorre rilevare che, proprio in occasione della valutazione delle restrizioni all'esportazione previste dall'art. 29 CE, non si è affatto tenuti a privilegiare un'interpretazione estensiva dell'art. 30 CE. La fattispecie dell'art. 29 CE, come è stato già detto sopra, è stata interpretata dalla giurisprudenza in modo tale che non ogni restrizione all'esportazione, ma solo quelle misure che impediscono in modo specifico l'esportazione delle merci, risultano vietate ai sensi di questa disposizione. Questa giurisprudenza ricostruisce l'ambito di applicazione del divieto delle restrizioni all'esportazione in termini decisamente più ristretti rispetto all'ambito di applicazione del divieto delle restrizioni all'importazione, di cui all'art. 28 CE. In base alla formula Dassonville, l'art. 28 CE vieta ogni misura che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari . Ma se l'ambito di applicazione dell'art. 29 CE è già più ristretto di quello dell'art. 28 CE, allora vi è ancor meno motivo per interpretare estensivamente - proprio in relazione alle ipotesi previste dal citato art. 29 CE - la norma derogatoria, di cui all'art. 30 CE. In sede di interpretazione dell'art. 30 CE, pertanto, dovrebbero ritenersi giustificate solo quelle misure che risultano indispensabili per garantire l'origine e la qualità del prodotto tutelato dalla DOP.
96. Infine occorre, altresì, prendere in considerazione il seguente aspetto. In sede di interpretazione delle norme relative alla libera circolazione delle merci, la Corte si è sempre impegnata ad agevolare l'affermazione di tale libertà fondamentale rispetto alle misure nazionali che, similmente al decreto qui in parola, fossero dirette, tra l'altro, anche a proteggere l'industria nazionale. Le controversie sorte in quest'ambito hanno spesso avuto per oggetto prodotti alimentari le cui materie prime erano essenzialmente costituite da prodotti agricoli. Un noto esempio di ciò è la sentenza relativa al principio tedesco della purezza della birra, che a sua volta va ricondotto ad un principio bavarese della purezza, risalente al 1516. Altri casi riguardavano la pasta italiana, il contenuto minimo di grassi nel formaggio Edam e la commercializzazione di jogurt congelato . Attualmente sono pendenti due cause relative alla cioccolata .
97. L'interpretazione dell'art. 28 CE, fornita dalla giurisprudenza, pare aver provocato una «fuga» dei produttori nei diritti di protezione, vale a dire un tentativo di compensare la perdita della protezione dalla concorrenza, già offerta dalla legislazione nazionale, attraverso la creazione di nuovi diritti di protezione, come le denominazioni d'origine protette e le indicazioni geografiche protette. Il caso della birra dimostra efficacemente tale tendenza. Da quando la Corte ha dichiarato incompatibile con l'art. 28 CE il principio bavarese-tedesco della purezza, che riservava l'impiego della denominazione «birra» alle bevande fermentate contenenti soltanto determinate sostanze, in Germania possono essere commercializzate con la denominazione birra anche quelle birre che vengono prodotte in altri Stati membri senza seguire il principio della purezza. In un primo momento i produttori di birra tedeschi hanno tentato di compensare la perdita economica, da essi subita in conseguenza dell'apertura del mercato tedesco ai prodotti della concorrenza provenienti da altri Stati membri, attraverso la pubblicità, ad es. riportando sulle etichette la scritta «prodotta secondo il principio tedesco della purezza». Nel frattempo la «Bayerisches Bier» è stata iscritta come indicazione geografica protetta nel registro tenuto dalla Commissione nel quadro della procedura di cui all'art. 17 del regolamento n. 2081/92 . Pertanto, se la Corte procede a maglie larghe nel riconoscere i diritti di protezione e ammette la validità di prescrizioni che, da un punto di vista oggettivo, non sono indispensabili per garantire la provenienza del prodotto da una determinata zona e le sue particolari caratteristiche, si corre il pericolo che i valori della libera circolazione delle merci e dell'apertura dei mercati nazionali, affermati in sede di interpretazione dell'art. 28 CE, vadano di nuovo persi in sede di interpretazione dell'art. 29 CE.
98. Il nesso, evidenziato con gli ultimi due argomenti, tra gli artt. 28, 29 e 30 CE, nonché le conseguenze sull'art. 28 CE della giurisprudenza espressasi costantemente a favore della libera circolazione delle merci inducono in ogni caso ad interpretare restrittivamente le giustificazioni previste in via derogatoria dall'art. 30 CE.
99. Conseguentemente, nel disciplinare da presentare, ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 2081/92, insieme con la domanda di registrazione, possono legittimamente comparire solo le prescrizioni destinate inderogabilmente a garantire la provenienza e le particolari caratteristiche del prodotto, ma non anche quelle che mirano esclusivamente a concedere alle imprese locali, situate nella zona di produzione, un diritto d'esclusiva per l'esecuzione delle ulteriori fasi di lavorazione del prodotto.
100. In definitiva, occorre concludere che nemmeno gli obiettivi di politica strutturale, perseguiti nel settore della politica agricola con il regolamento n. 2081/92, sono idonei a giustificare, nei termini di cui all'art. 30 CE, la constatata restrizione all'esportazione.
d) Conclusione
101. Sul fondamento normativo dell'art. 17 del regolamento n. 2081/92, la Commissione ha adottato il regolamento n. 1107/96, con il quale è stata iscritta la DOP «Grana padano» nel registro delle denominazioni d'origine e delle indicazioni geografiche protette in base al regolamento n. 2081/92, insieme con la condizione, contenuta nel decreto 4 novembre 1991, che impone di grattugiare e confezionare il formaggio nella zona di produzione. Pertanto, per il tramite del regolamento n. 1107/96, la restrizione all'esportazione sopra accertata acquista rilievo giuridico in ambito comunitario. Tale regolamento, pertanto, deve essere dichiarato invalido per violazione dell'art. 29 CE nella parte in cui riserva la DOP «Grana padano» al solo formaggio grattugiato che venga grattugiato e confezionato nella zona di produzione.
VI - Conclusione
102. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, propongo di risolvere la questione pregiudiziale come segue:
«1) L'art. 29 CE deve interpretarsi nel senso che esso si oppone ad una normativa nazionale che riservi la denominazione d'origine "Grana padano" al solo formaggio grattugiato e confezionato nella zona di produzione.
2) Il regolamento (CE) della Commissione 12 giugno 1996, n. 1107, relativo alla registrazione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine nel quadro della procedura di cui all'art. 17 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2081/92, è invalido nella parte in cui riserva la denominazione d'origine protetta "Grana padano" al formaggio grattugiato che viene grattugiato e confezionato nella zona di produzione».