62019CJ0719_RES
Mål C‑719/19
FS
mot
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(begäran om förhandsavgörande från Raad van State (Nederländerna))
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 22 juni 2021
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Direktiv 2004/38/EG – Unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Artikel 15 – Avslutande av en unionsmedborgares tillfälliga uppehåll i den mottagande medlemsstaten – Beslut om utvisning – Unionsmedborgaren lämnar fysiskt denna medlemsstat – Utvisningsbeslutets verkningar i tiden – Artikel 6 – Unionsmedborgarens möjlighet att göra gällande en ny uppehållsrätt när han eller hon återvänder till nämnda land”
Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Direktiv 2004/38 – Begränsning av rätten att resa in i och att uppehålla sig i en medlemsstat som grundas på andra skäl än allmän ordning, säkerhet eller hälsa – Verkställighet av ett utvisningsbeslut som fattats med stöd av artikel 15.1 i detta direktiv – Enbart den omständigheten att den unionsmedborgare som avses med det nämnda beslutet lämnar den mottagande medlemsstaten inom den fastställda fristen för frivillig avresa – Ej tillräcklig – Den berörda medborgarens möjlighet att få en ny uppehållsrätt vid återkomsten till nämnda land – Villkor – Nödvändigt att han eller hon fysiskt lämnar nämnda land och verkligen och faktiskt avslutar sitt uppehåll där – Den hänskjutande domstolens prövning
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artiklarna 6.1 och 15.1)
(se punkterna 69–82 samt domslutet)
Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Direktiv 2004/38 – Begränsning av rätten att resa in i och att uppehålla sig i en medlemsstat som grundas på andra skäl än allmän ordning, säkerhet eller hälsa – Verkställighet av ett utvisningsbeslut som fattats med stöd av artikel 15.1 i detta direktiv – Den hänskjutande domstolens bedömning av huruvida utvisningsbeslutet har verkställts – Omständigheter som ska beaktas – Samtliga omständigheter i det konkreta fallet som kännetecknar den berörda unionsmedborgarens specifika situation – Underlåtenhet att verkställa ett sådant utvisningsbeslut – Följder – Den berörda medlemsstaten är inte skyldig att fatta ett nytt utvisningsbeslut på grundval av samma omständigheter
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artiklarna 6.1 och 15.1)
(se punkterna 89–93 och 95–100 samt domslutet)
Resumé
En unionsmedborgare som har varit föremål för ett beslut om utvisning kan på nytt ha rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten först efter det att han eller hon verkligen och faktiskt har avslutat sitt uppehåll i detta land. Ett utvisningsbeslut verkställs nämligen inte fullt ut enbart på grund av att unionsmedborgaren fysiskt lämnar landet inom den tidsfrist för frivillig avresa som fastställts i detta beslut.
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för justitie- och säkerhetsfrågor, Nederländerna) (nedan kallad Staatssecretaris) fann i beslut av den 1 juni 2018 att FS, som är polsk medborgare, uppehöll sig olagligt i Nederländerna, eftersom han inte längre uppfyllde villkoren i artikel 7 i direktiv 2004/38, (
1
) beträffande uppehållsrätt för längre tid än tre månader, och ålade honom att lämna Nederländerna. Efter det att FS begärt omprövning av det nämnda beslutet fastställdes detta av Staatssecretaris genom beslut av den 25 september 2018 (nedan kallat beslutet om utvisning av FS). Staatssecretaris fastställde en frist på fyra veckor för frivillig avresa – som löpte ut den 23 oktober 2018 – efter vilken FS kunde utvisas på grund av att han vistades olagligt i landet.
FS lämnade Nederländerna i vart fall senast den 23 oktober 2018, eftersom den tyska polisen detta datum grep FS för en butiksstöld. FS uppgav att han var bosatt i Tyskland, nära den nederländska gränsen. Han förklarade vidare att han dagligen åkte till Nederländerna för att köpa marijuana, eftersom han var beroende härav. Den 22 november 2018 greps han i en livsmedelsbutik i Nederländerna för stöld. Efter att han gripits och hållits i polisförvar tog Staatssecretaris FS i administrativt förvar i syfte att avlägsna honom till hans ursprungsland. Som skäl till detta beslut angavs att det fanns risk för att FS skulle hålla sig undan utlänningskontrollen och undvika eller förhindra förberedelserna inför avresan eller utvisningsförfarandet.
I december 2018 ogillade Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Domstolen i Haag, med sammanträdesort i Groningen, Nederländerna) FS överklagande av beslutet om förvar. FS överklagade denna dom till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen har angett att beslutet om utvisning av FS är ett sådant utvisningsbeslut som avses i artikel 15 i rörlighetsdirektivet. (
2
) Enligt nämnda domstol beror lagenligheten av beslutet att ta FS i förvar efter det att denne återvänt till Nederländerna, på huruvida han på nytt hade rätt att uppehålla sig där när detta beslut fattades. EU-domstolen anmodades följaktligen att uttala sig om de omständigheter under vilka en unionsmedborgare som har varit föremål för ett beslut om utvisning av andra skäl än allmän ordning, säkerhet eller hälsa kan göra gällande en ny uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten.
EU-domstolen (stora avdelningen) slår i sin dom fast att ett beslut om utvisning av en unionsmedborgare från den mottagande medlemsstaten, vilket fattats med stöd av artikel 15.1 i rörlighetsdirektivet, på grund av att vederbörande inte längre har en tidsbegränsad rätt att uppehålla sig där enligt detta direktiv, inte kan anses ha verkställts fullt ut enbart på grund av att unionsmedborgaren fysiskt har lämnat nämnda land inom den frist för frivillig avresa som fastställts i det nämnda beslutet. För att kunna göra gällande en ny rätt att uppehålla sig i samma land enligt artikel 6.1 i det nämnda direktivet krävs att en unionsmedborgare som har varit föremål för ett sådant utvisningsbeslut inte bara fysiskt har lämnat den mottagande medlemsstaten, utan även att han eller hon verkligen och faktiskt har avslutat sitt uppehåll i detta land, så att det vid unionsmedborgarens återkomst till den mottagande medlemsstaten inte kan anses att vederbörandes uppehåll där i praktiken utgör en fortsättning på hans eller hennes föregående uppehåll i detta land.
Domstolens bedömning
För att komma fram till denna slutsats prövar domstolen för det första huruvida det är tillräckligt att en unionsmedborgare, som har blivit föremål för ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i rörlighetsdirektivet, fysiskt lämnar den mottagande medlemsstaten för att utvisningsbeslutet ska anses ha verkställts. Domstolen konstaterar härvid att verkningarna i tiden av ett sådant beslut om utvisning inte framgår av direktivets lydelse. Domstolen konstaterar vidare, med beaktande av det mål som eftersträvas med denna bestämmelse och det sammanhang i vilket den ingår samt direktivets syfte, att den möjlighet som den mottagande medlemsstaten har att utvisa en unionsmedborgare som inte längre uppehåller sig lagligen i landet ligger i linje med det särskilda syftet med rörlighetsdirektivet, nämligen att undvika att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under deras tillfälliga uppehåll i landet. Domstolen har dessutom angett att en tolkning som innebär att det är tillräckligt att unionsmedborgaren fysiskt lämnar landet för att ett beslut om utvisning ska anses verkställt, skulle medföra att unionsmedborgaren kunde göra gällande flera på varandra följande tillfälliga uppehåll i denna medlemsstat för att i praktiken uppehålla sig där under lång tid, trots att han eller hon inte uppfyller de villkor för permanent uppehållsrätt som föreskrivs i rörlighetsdirektivet. Enligt domstolen skulle en sådan tolkning inte vara förenlig med den övergripande strukturen i rörlighetsdirektivet, i vilket det föreskrivs ett system med gradvis ökande uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, vilket leder fram till en permanent uppehållsrätt.
Domstolen anser dessutom att den omständigheten att den berörda personen ges en frist på minst en månad för att verkställa beslutet om utvisning, (
3
) vilket gör det möjligt för vederbörande att förbereda sin avresa, talar för att artikel 15.1 i rörlighetsdirektivet ska tolkas så, att ett beslut om utvisning har verkställts när den berörda personen verkligen och faktiskt avslutar sitt uppehåll i detta land.
Domstolen ger därefter den hänskjutande domstolen användbara upplysningar så att denna, på grundval av en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det nationella målet, kan avgöra huruvida unionsmedborgaren i fråga verkligen och faktiskt har avslutat sitt uppehåll i den mottagande medlemsstaten, så att det beslut om utvisning som han eller hon är föremål för kan anses ha verkställts fullt ut. Domstolen konstaterar i detta avseende inledningsvis att om en sådan medborgare i samtliga fall var skyldig att hålla sig borta från den mottagande medlemsstaten under en viss minsta tid, till exempel tre månader, för att kunna göra gällande en ny rätt att uppehålla sig i den medlemsstaten enligt artikel 6.1 i samma direktiv, skulle utövandet av denna grundläggande rättighet begränsas på ett sätt som inte föreskrivs i vare sig fördragen eller detta direktiv. Den tid som denna person har tillbringat utanför den mottagande medlemsstaten efter det att ett beslut om utvisning har fattats kan emellertid vara av viss betydelse. Ju längre den berörda personen befinner sig utanför den mottagande medlemsstaten, desto mer talar frånvaron från detta land nämligen för att vederbörande verkligen och faktiskt har avslutat sitt uppehåll i landet. Bland de andra användbara upplysningar som domstolen lämnar ingår vidare den stora betydelsen av samtliga omständigheter som visar att banden mellan den berörda unionsmedborgaren och den mottagande medlemsstaten har brutits, såsom att vederbörande har sagt upp ett hyresavtal eller har flyttat. Domstolen preciserar att den behöriga nationella myndigheten ska bedöma relevansen av sådana omständigheter mot bakgrund av samtliga konkreta omständigheter som kännetecknar den berörda unionsmedborgarens specifika situation.
Domstolen preciserar slutligen följderna av att ett beslut om utvisning inte verkställs. Domstolen slår härvid fast att om det vid en sådan prövning framgår att unionsmedborgaren inte verkligen och faktiskt har avslutat sitt tillfälliga uppehåll i den mottagande medlemsstaten, är denna medlemsstat inte skyldig att fatta ett nytt beslut om utvisning på grundval av samma omständigheter som dem som föranlett det redan fattade beslutet om utvisning av unionsmedborgaren, utan kan grunda sig på sistnämnda beslut för att ålägga honom eller henne att lämna landet. Domstolen preciserar emellertid att en materiell förändring av omständigheterna som innebär att unionsmedborgaren uppfyller villkoren i artikel 7 i rörlighetsdirektivet, vilken rör rätten att uppehålla sig i en medlemsstat längre tid än tre månader, medför att beslutet om utvisning av unionsmedborgaren förlorar all verkan och att hans eller hennes uppehåll i den berörda medlemsstaten ska betraktas som lagligt, trots att beslutet om utvisning inte har verkställts. Vad gäller en medlemsstats möjlighet att kontrollera huruvida ett sådant utvisningsbeslut har verkställts fullt ut, trots de begränsningar i fråga om sådana kontroller som följer av unionsrätten, konstaterar domstolen att vissa andra bestämmelser i direktiv 2004/38 syftar till att göra det möjligt för den mottagande medlemsstaten att säkerställa att andra medlemsstaters medborgare tillfälligt uppehåller sig i denna i överensstämmelse med detta direktiv. (
4
) Domstolen slår slutligen fast att ett beslut om utvisning av en unionsmedborgare enligt artikel 15.1 i rörlighetsdirektivet inte kan åberopas mot vederbörande när unionsmedborgaren i enlighet med artikel 5 i direktivet, i vilken det föreskrivs en rätt till inresa i den mottagande medlemsstaten, vid enstaka tillfällen beger sig till detta land för andra ändamål än att inleda en vistelse där.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77) (nedan kallat rörlighetsdirektivet).
(
2
)	I denna bestämmelse föreskrivs bland annat att vissa av de förfaranden som föreskrivs i kapitel VI i samma direktiv, vilket kapitel har rubriken ”Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa” (de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 30 och 31), ska tillämpas analogt på alla beslut som på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa begränsar unionsmedborgares och deras familjemedlemmars fria rörlighet.
(
3
)	Denna frist föreskrivs i artikel 30.3 i rörlighetsdirektivet och är analogt tillämplig på ett beslut som fattas med stöd av artikel 15 i detta direktiv.
(
4
)	Detta gäller bland annat artikel 5.5 i rörlighetsdirektivet, enligt vilken en medlemsstat får ålägga den berörda personen att rapportera sin närvaro i landet inom rimlig och icke-diskriminerande tid. Om den berörda personen underlåter att uppfylla detta krav får han eller hon åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner.