62022CC0447
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
18 päivänä huhtikuuta 2024 (
1
)
Asia C‑447/22 P
Slovenian tasavalta ja
Euroopan komissio
vastaan
Petra Flašker
Muutoksenhaku – Valtiontuet – SEUT 107 ja SEUT 108 artikla – Slovenian tasavallan ennen Euroopan unioniin liittymistä myöntämät tukitoimet – Alustava tutkintavaihe – Euroopan komission päätös, jossa todetaan, ettei valtiontukea ole annettu – Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättäminen – Vakavien vaikeuksien käsite tarkasteltaessa valtiontuen olemassaoloa tai sen sisämarkkinoille soveltuvuutta – Komission huolellisuus- ja tutkintavelvollisuuksien laajuus – Vakavien vaikeuksien olemassaoloon vetoavan asianosaisen todistustaakka
I Johdanto
1.
Slovenian tasavalta vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 27.4.2022 antaman tuomion Flašker v. komissio (T‑392/20, EU:T:2022:245; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi 24.3.2020 annetun komission päätöksen C(2020) 1724 final, jolla lopetettiin Lekarna Ljubljana ‑nimistä julkista apteekkiketjua koskevien toimenpiteiden tutkinta SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaan sisältyvien valtiontukisääntöjen valossa (asia SA.43546 (2016/FC) – Slovenia) (jäljempänä riidanalainen päätös), siltä osin kuin se koskee Lekarna Ljubljanan hallinnoitavina olevia varoja.
2.
Käsiteltävä asia sai alkunsa yksityisenä apteekin pitäjänä toimivan Petra Flaškerin (jäljempänä PF) komissiolle vuonna 2016 tekemästä kantelusta, jossa väitetään, että hänen kilpailijalleen, Lekarna Ljubljanalle, oli myönnetty valtiontukea muun muassa hallinnoitavien varojen, kuten liiketilojen, muodossa markkinaehdoista poikkeavin ehdoin. Komissio päätti kyseisen kantelun tutkinnan riidanalaisella päätöksellä aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua perusteellista tutkintamenettelyä. Komissio totesi lähinnä, että se oli SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisen alustavan tutkintavaiheen päätteeksi tullut riittävän vakuuttuneeksi siitä, etteivät kyseiset toimenpiteet ole valtiontukea, ja täsmensi, että vaikka hallinnoitavien varojen myöntäminen olisi voinut olla tällaista tukea, kyse olisi tällöin ”voimassa olevasta tuesta”. Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi oli saatettu kumoamiskanne, hyväksyi valituksenalaisessa tuomiossa PF:n esittämän kanneperusteen, jonka mukaan komissio ei voinut tehdä riidanalaista päätöstä laillisesti aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tutkintamenettelyä, ja kumosi riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koski Lekarna Ljubljanan hallinnoitavina olevia varoja.
3.
Slovenian tasavalta, jota komissio tukee, väittää valituksensa kahdessa ensimmäisessä valitusperusteessa, että valituksenalaisessa tuomiossa tehtiin oikeudellinen virhe tulkittaessa ja sovellettaessa SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohtaa, asetuksen (EU) 2015/1589 (
2
) 4 artiklan 2 ja 3 kohtaa sekä käsitettä ”vakavat vaikeudet”, jotka aiheuttavat velvollisuuden aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään näiden kahden ensimmäisen valitusperusteen tarkasteluun.
4.
Käsiteltävä asia on jatkoa lukuisille muille unionin tuomioistuinten vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön johtaneille asioille ja useille muille asioille, jotka ovat johtaneet muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättämistä koskeviin uudempiin tuomioihin. (
3
) Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimella on siten tilaisuus selventää tarkemmin yhtäältä käsitettä ”vakavat vaikeudet”, joiden olemassaolo alustavan tutkinnan päätteeksi aiheuttaa komissiolle velvollisuuden aloittaa muodollinen menettely, ja toisaalta todistustaakkaa sekä komissiolla epävarmassa tilanteessa olevien huolellisuus- ja tutkintavelvollisuuksien laajuutta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Liittymissopimus ja liittymisasiakirja
5.
Slovenian tasavalta allekirjoitti sopimuksen Slovenian tasavallan liittymisestä Euroopan unioniin (
4
)16.4.2003, ja se tuli voimaan 1.5.2004 (jäljempänä liittymissopimus).
6.
Liittymissopimuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan liittymisehdot ja niihin sopimuksiin tehtävät mukautukset, joihin unioni perustuu, ovat asiakirjassa liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu (jäljempänä liittymisasiakirja). (
5
)
7.
Liittymisasiakirjan 22 artiklassa, joka on liittymisasiakirjan muiden määräysten tavoin erottamaton osa liittymissopimusta, määrätään, että liittymisasiakirjan liitteessä IV lueteltuja toimenpiteitä sovelletaan kyseisessä liitteessä määrätyin edellytyksin.
8.
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdassa määrätään seuraavaa:
”Seuraavia tukijärjestelmiä ja yksittäisiä tukia, joita pannaan täytäntöön uudessa jäsenvaltiossa ennen liittymispäivää ja joita sovelletaan edelleen kyseisen ajankohdan jälkeen, pidetään liittymisestä alkaen [SEUT 108 artiklan 1 kohdassa] tarkoitettuna voimassa olevana tukena:
a)
ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet;
b)
tämän liitteen lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet;
c)
tukitoimenpiteet, joita uuden jäsenvaltion valtiontuen valvontaviranomainen on arvioinut ennen liittymispäivää ja jotka on todettu yhteisön säännöstön mukaisiksi, ja joita [Euroopan] komissio ei ole vastustanut sillä perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä, 2 kohdassa esitetyn menettelyn mukaisesti.
Kaikkia vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia toimenpiteitä, jotka ovat valtion tukea ja jotka eivät täytä edellä esitettyjä edellytyksiä, pidetään uutena tukena liittymisestä alkaen [SEUT 108 artiklan 3 kohdan] soveltamisessa.”
B
Asetus (EU) 2015/1589
9.
Asetuksen 2015/1589 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
’’Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
a)
’tuella’ toimenpiteitä, jotka täyttävät kaikki [EUT-sopimuksen] 107 artiklan 1 kohdassa asetetut tunnusmerkit;
b)
’voimassa olevalla tuella’
i)
tukia, jotka olivat olemassa ennen [EUT-sopimuksen] voimaantuloa kyseisissä jäsenvaltioissa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen [EUT-sopimuksen] voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen [EUT-sopimuksen] voimaantulon jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta – – Tšekin, Viron, Kyproksen, Latvian, Liettuan, Unkarin, Maltan, Puolan, Slovenian ja Slovakian liittymisasiakirjan 3 kohdan ja liitteen IV lisäyksen – – soveltamista;
– –
c)
’uudella tuella’ kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset;
– –”
10.
Kyseisen asetuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmoituksen alustava tutkinta ja komission päätökset”, 2–5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea, se tekee asiasta tämän seikan toteavan päätöksen.
3.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille ei ole epäilyjä ja jos toimenpide kuuluu [SEUT] 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, se päättää, että tuki soveltuu sisämarkkinoille, jäljempänä ’vastustamatta jättämistä koskeva päätös’. Päätöksessä on mainittava, mitä [EUT-sopimuksen] mukaista poikkeusta on sovellettu.
4.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, se päättää aloittaa [SEUT] 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn, jäljempänä ’muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös’.
5.   Tämän artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut päätökset on tehtävä kahden kuukauden kuluessa. – –”
C
Asetus (EY) N:o 794/2004
11.
Asetuksen (EY) N:o 794/2004 (
6
) 4 artiklan, jonka otsikko on ”Tiettyjä voimassa olevaan tukeen tehtäviä muutoksia koskeva yksinkertaistettu ilmoitusmenettely”, 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdan soveltamiseksi ”voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta [sisä]markkinoille tehtyyn arviointiin. Voimassa olevan tukiohjelman alkuperäisen talousarvion kasvua enintään 20 prosentilla ei kuitenkaan pidetä voimassa olevan tuen muutoksena”.
III Asian tausta
12.
Asian tausta ja riidanalaisen päätöksen sisältö esitetään valituksenalaisen tuomion 2–13 kohdassa, ja ne voidaan tätä ratkaisuehdotusta varten tiivistää seuraavasti:
13.
Ljubljanassa (Slovenia), joka oli tuolloin osa Jugoslavian sosialistista liittotasavaltaa, perustettiin vuonna 1979 Lekarna Ljubljana o.p. ‑niminen yksikkö vastaamaan lääkevalmisteiden jakelusta. Slovenian viranomaisten toimittamien tietojen mukaan kyseinen yksikkö sai käyttöönsä varoja, joiden avulla se pystyi hoitamaan tehtävänsä. Nykyisin itsenäisenä apteekkarina toimivan PF:n mukaan tämä yksikkö oli ”yhteinen työorganisaatio”, joka ei harjoittanut markkinataloudellista toimintaa eikä voinut pitää hallussaan omaisuutta.
14.
Slovenian itsenäistymisen jälkeen vuonna 1991 annettiin laitoslaki, joka koskee muun muassa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tarjoavia julkisia laitoksia. Kyseisen lain 48 §:n mukaan ”laitos hankkii varansa tehtäviensä suorittamiseen perustajansa myöntämällä rahoituksella, tavaroiden ja palvelujen myynnillä sekä muista tässä laissa säädetyistä lähteistä”.
15.
Seuraavana vuonna annettiin myös apteekkilaki. Siinä säädetään julkisten apteekkilaitosten ja yksityisten apteekkien rinnakkaistoiminnasta sekä siitä, että kunnat vastaavat apteekkipalvelujen tarjoamisesta alueellaan. Yksityiset apteekit saavat toimiluvan asianomaisen kunnan tarjouskilpailun perusteella myöntämän toimiluvan muodossa. Julkiset apteekkilaitokset ovat kuntien perustamia, ja kunnat osallistuvat niiden johtamiseen, ja julkisiin apteekkilaitoksiin sovelletaan niiden perustamisasiakirjaa. Komission mukaan Sloveniassa on nykyisin noin 25 julkista apteekkilaitosta, joilla on lähes 200 apteekkia, ja 100 yksityistä apteekkia.
16.
Näiden kahden lain perusteella Ljubljanan kunta perusti vuonna 1997 määräyksellä Javni Zavod Lekarna Ljubljana ‑nimisen julkisen apteekkilaitoksen (jäljempänä Lekarna Ljubljana) ja täsmensi, että se oli Lekarna Ljubljana o.p:n oikeudellinen seuraaja, jolle Lekarna Ljubljana o.p:n oikeudet ja velvollisuudet siirtyivät.
17.
Lekarna Ljubljanalla on tällä hetkellä viitisenkymmentä apteekkia Sloveniassa, lähinnä Ljubljanassa, mutta myös noin 15 muussa kunnassa. Lekarna Ljubljana on perustanut kaksi apteekkia myös Grosupljen kaupunkiin (Slovenia), jossa PF harjoittaa yksityistä apteekkiaan.
18.
Oltuaan ensin yhteydessä komission yksiköihin PF ilmoitti komissiolle 27.4.2016 virallisesti tekemässään kantelussa, että Lekarna Ljubljanalle oli myönnetty SEUT 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea. Kantelun tutkinnan aikana yksilöityihin toimenpiteisiin kuuluu ”hallinnoitavien varojen myöntäminen” ehdoilla, jotka eivät PF:n mukaan vastaa markkinaolosuhteita. PF mainitsee tällaisina varoina liiketilat.
19.
Komission ja Slovenian viranomaisten sekä komission ja PF:n välillä käytiin laajaa näkemystenvaihtoa. Komissio toimitti PF:lle kahteen otteeseen alustavan arvioinnin, jonka mukaan yksilöidyt toimenpiteet eivät ole valtiontukea. PF pysytti kantelunsa joka kerta ja toimitti lisätietoja, ja 16 muuta Sloveniassa toimivaa yksityistä apteekkia tukivat häntä vuonna 2018.
20.
Komissio osoitti Slovenian tasavallalle riidanalaisen päätöksen 24.3.2020. Komissio antoi kyseisen päätöksen aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua perusteellista tutkintamenettelyä. Komissio päätteli kyseisen päätöksen 73 perustelukappaleessa, ettei valtiontuen olemassaoloa ole ilmennyt tutkittaessa neljää Lekarna Ljubljanan hyväksi toteutettua toimenpidettä, jotka PF yksilöi tutkinnan aikana olevan i) Skofljican kunnan (Slovenia) myöntämä maksutonta pitkäaikaista vuokrasopimusta koskeva etu, ii) Ljubljanan kunnan toteuttama hallinnoitavien varojen myöntäminen, iii) useiden kuntien myöntämä vapautus toimilupamaksuista ja iv) luopuminen voitoista, jotka olisi pitänyt jakaa useiden kuntien kanssa. Hallinnoitavien varojen myöntämisestä komissio kuitenkin toteaa riidanalaisen päätöksen 37–40 perustelukappaleessa, että vaikka tällaisten varojen myöntäminen voi olla valtiontukea, kyse on tällöin ”voimassa olevasta tuesta”.
21.
Näissä viimeksi mainituissa perustelukappaleissa esitetyt perustelut ovat seuraavat. Palautettuaan mieleen vuonna 1991 annetun laitoslain 48 §:n säännökset ja todettuaan yhtäältä, että Ljubljanan kunnan oli annettava varoja Lekarna Ljubljanalle, jotta tämä voisi aloittaa toimintansa, ja toisaalta, että kaikki Lekarna Ljubljanan – myös sen omin voimin – hankkimat varat on luokiteltu ”hallinnoitaviksi varoiksi” julkista kirjanpitoa koskevien sääntöjen mukaisesti, komissio toteaa, että Slovenian viranomaisten mukaan Ljubljanan kunta antoi vuonna 1979 Lekarna Ljubljana o.p:lle sen toiminnan aloittamiseen tarvittavat varat, että nämä varat siirrettiin vuonna 1997 sen oikeudellisena seuraajana olevalle Lekarna Ljubljanalle ja että kaikki muut näiden kahden yksikön vuodesta 1979 alkaen sittemmin hankkimat varat on hankittu niiden omin voimin markkinoilta ja markkinaehdoin. Ainoat hallinnoitavat varat, joiden myöntäminen voi olla valtiontukea, ovat siis ne, jotka ovat peräisin Lekarna Ljubljana o.p:lle tehdystä varojen alkuperäisestä siirrosta ja jotka siirrettiin vuonna 1997 Lekarna Ljubljanalle.
22.
Komissio viittaa seuraavaksi liittymisasiakirjan liitteeseen IV, erityisesti sen kilpailupolitiikkaa koskevaan 3 kohtaan. Sen 1 alakohdassa todetaan, että ”seuraavia tukijärjestelmiä ja yksittäisiä tukia, joita pannaan täytäntöön uudessa jäsenvaltiossa ennen liittymispäivää ja joita sovelletaan edelleen kyseisen ajankohdan jälkeen, pidetään liittymisestä alkaen [SEUT 108 artiklan 1 kohdassa] tarkoitettuna voimassa olevana tukena: a) ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet – –”.
23.
Komissio muistuttaa lisäksi, että asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdan mukaan uudella tuella tarkoitetaan ”kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset”. Komissio toteaa lisäksi, että asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan mukaan ”– – voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta [sisä]markkinoille tehtyyn arviointiin”.
24.
Komissio päättelee, että mikäli hallinnoitavien varojen myöntäminen on valtiontukea, kyseessä on voimassa oleva tuki, koska tuki on myönnetty Lekarna Ljubljana o.p:n perustamisen yhteydessä vuonna 1979. Lekarna Ljubljana o.p:n korvaaminen Lekarna Ljubljanalla vuonna 1997 oli puhtaasti hallinnollinen toimenpide, koska oikeudellinen asiayhteys sekä kyseisten varojen käyttö ja käyttöehdot eivät muuttuneet. Tämä korvaaminen ei voi siten merkitä voimassa olevan tuen muuttamista, joten kyseessä oleva tuki on edelleen voimassa olevaa tukea.
IV Asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
25.
PF nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.6.2020 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jossa vaadittiin, että riidanalainen päätös kumotaan ja että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26.
PF esitti kanteensa tueksi kolme kanneperustetta, joista ensimmäinen koski riidanalaista päätöstä koskevan perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, toinen tosiseikkojen virheellistä arviointia ja hallinnoitavien varojen myöntämistä koskevien tosiseikkojen oikeudellisessa luonnehdinnassa tehtyä virhettä, joka johti SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan rikkomiseen, ja kolmas sitä, ettei komissio voinut tehdä riidanalaista päätöstä laillisesti aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tutkintamenettelyä. (
7
)
27.
Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi valituksenalaisessa tuomiossa kolmannen kanneperusteen, jota oli sen mielestä asianmukaista tarkastella ensimmäiseksi, hyväksyi kanteen ja kumosi riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koski Lekarna Ljubljanalle osoitettujen hallinnoitavien varojen myöntämisen arviointia valtiontukisääntöjen kannalta, eikä ensimmäistä ja toista kanneperustetta ollut sen mielestä tarpeen tutkia. (
8
)
28.
Rajattuaan kanteen koskemaan ainoastaan ”hallinnoitaviin varoihin” liittyvien toimenpiteiden arviointia (
9
) ja täsmennettyään, että kolmatta kanneperustetta oli tarkoituksenmukaista tarkastella erityisesti PF:n toisen kanneperusteen yhteydessä esittämien argumenttien valossa, (
10
) unionin yleinen tuomioistuin jakoi hallinnoitavien varojen tarkastelunsa kahteen osaan sen mukaan, myönnettiinkö ne vuonna 1979 Lekarna Ljubljana o.p:n perustamisen yhteydessä sen toiminnan aloittamisen mahdollistamiseksi (jäljempänä vuonna 1979 myönnetyt hallinnoitavat varat) vai saiko Lekarna Ljubljana o.p. ja Lekarna Ljubljana ne haltuunsa kyseisen ajankohdan jälkeen (jäljempänä vuoden 1979 jälkeen haltuun saadut hallinnoitavat varat). (
11
)
29.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei komissio ollut SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla suorittamansa alustavan tutkinnan päätteeksi poistanut epäilyjä yhtäältä siitä, ovatko Lekarna Ljubljana o.p:n hallinnoitaviksi vuonna 1979 myönnetyt varat, jotka siirrettiin Lekarna Ljubljanalle vuonna 1997, siltä osin kuin niitä voidaan pitää valtiontukena, asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettuja voimassa olevia tukia vai uusia tukia, (
12
) ja toisaalta siitä, olivatko kaikki Lekarna Ljubljana o.p:n ja Lekarna Ljubljanan vuoden 1979 jälkeen haltuunsa saamat hallinnoitavat varat näiden laitosten itsensä markkinaehdoin hankkimia, kuten Slovenian viranomaiset väittivät, jolloin näille yksiköille ei ole myönnetty valtiontukea näiden varojen kautta. (
13
)
30.
Näiden kahden toteamuksen perusteella unionin yleinen tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Komissiolla oli vakavia vaikeuksia, joiden vuoksi sen olisi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely – –. Kyseisessä menettelyssä edellytettävä perusteellinen tutkinta olisi lisäksi antanut komissiolle mahdollisuuden tarvittaessa lausua seuraavista kysymyksistä täysin tietoisena niihin liittyvistä seikoista: SEUT 107 artiklassa tarkoitettujen valtiontukien olemassaolo siinä tapauksessa, että Ljubljanan kunta on myöntänyt Lekarna Ljubljanalle hallinnoitavia varoja vastikkeetta tai etuoikeutetusti, tällaisten varojen luokittelu voimassa oleviksi tai uusiksi tuiksi sekä niiden luokittelu yksittäisiksi tuiksi tai tukijärjestelmään kuuluviksi tuiksi. Näin komissio olisi voinut asiaan vaikuttavista seikoista tietoisena ohjata menettelyn jatkoa voidakseen tarvittaessa arvioida sellaisten toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille, jotka ovat osoittautuneet tällaista arviointia edellyttäviksi voimassa oleviksi tai uusiksi tuiksi.” (
14
)
V Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
31.
Slovenian tasavalta valitti valituksenalaisesta tuomiosta 6.7.2022. Se vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja ensisijaisesti hylkää ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ja toissijaisesti, jos asia ei ole ratkaisukelpoinen, palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja velvoittaa PF:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
32.
Komissio puolestaan vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja, jos asia on ratkaisukelpoinen, ensisijaisesti hylkää ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ja velvoittaa PF:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
33.
PF puolestaan vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa Slovenian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
34.
Asianosaisten lausumat ja unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 31.1.2024 pidetyssä istunnossa.
VI Asian tarkastelu
35.
Slovenian tasavalta, jota komissio tukee, esittää valituksensa tueksi neljä valitusperustetta, joista ensimmäinen koskee SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohdan sekä asetuksen 2015/1589 4 artiklan 2 ja 3 kohdan tulkinnassa ja soveltamisessa tehtyjä oikeudellisia virheitä sekä valtiontueksi luonnehtimiseen liittyvän vakavien vaikeuksien käsitteen tulkinnassa vuoden 1979 jälkeen haltuun saatujen hallinnoitavien varojen osalta tehtyjä virheitä, toinen tosiseikkojen virheellistä tulkintaa ja oikeudellisia virheitä siltä osin kuin kyse on tällaisten vakavien vaikeuksien olemassaolosta vuonna 1979 myönnettyjen hallinnoitavien varojen luokittelussa voimassa olevaksi tueksi, kolmas unionin yleiselle tuomioistuimelle kuuluvan perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä ja neljäs komissiolla Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan nojalla olevan tehokkaita oikeussuojakeinoja ja puolueetonta tuomioistuinta koskevan oikeuden loukkaamista.
36.
Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään kahden ensimmäisen valitusperusteen tarkasteluun.
37.
Siltä osin kuin nämä kaksi valitusperustetta koskevat komission velvollisuutta tutkia kantelu, joka koskee oletetun tuen olemassaoloa tai sen soveltuvuutta sisämarkkinoille, on mielestäni hyödyllistä tutkia aluksi, miten laaja on SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva komission velvollisuus, sellaisena kuin se on vahvistettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (A), ja analysoida seuraavaksi unionin yleisen tuomioistuimen päättelyä tarkastelemalla eri väitteitä, jotka Slovenian tasavalta, jota komissio tukee, on esittänyt vuoden 1979 jälkeen haltuun saatuja hallinnoitavia varoja koskevan ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä (B) ja vuonna 1979 myönnettyjä hallinnoitavia varoja koskevan toisen valitusperusteen yhteydessä (C).
A
Komission velvollisuus aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely
38.
Tässä vaiheessa on mielestäni hyödyllistä palauttaa mieleen EUT-sopimuksella käyttöön otetun valtiontukien valvontajärjestelmän merkitykselliset säännöt ja komissiolle SEUT 108 artiklan nojalla valtiontuen tutkintamenettelyssä kuuluvat velvollisuudet.
39.
Ensinnäkin on muistutettava, että sen arvioiminen, soveltuvatko tukitoimenpiteet sisämarkkinoille, kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan. (
15
) SEUT 93 ja SEUT 107 artiklan soveltamiseksi komissiolla on nimittäin seuratessaan voimassa olevaa tukea, tehdessään päätöksiä uusista tai muutetuista tuista ja toteuttaessaan toimenpiteitä, jotka koskevat komission päätösten tai ilmoittamista koskevien vaatimusten noudattamatta jättämistä, SEUT 108 artiklan nojalla nimenomainen ja yksinomainen valta päättää, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille. (
16
) Tämän yksinomaisen toimivallan tarkoituksena on muun muassa varmistaa SEUT 107 artiklan tehokas ja yhdenmukainen soveltaminen kaikkialla unionissa täysin ennakoitavasti ja avoimesti. (
17
)
40.
SEUT 108 artiklassa määrätyssä valtiontuen tutkintamenettelyssä on erotettava toisistaan yhtäältä SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukainen alustavan tutkinnan vaihe, jonka tavoitteena on ainoastaan antaa komissiolle mahdollisuus muodostaa alustava näkemyksensä tuen olemassaolosta tai osittaisesta tai täydellisestä soveltuvuudesta sisämarkkinoille, ja toisaalta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tutkintavaihe, jonka tarkoituksena on mahdollistaa se, että komissio saa käyttöönsä kattavat tiedot kaikista asiaan liittyvistä seikoista. Pääasiallinen piirre, joka erottaa nämä kaksi vaihetta toisistaan, on se, ettei komissiolla ole alustavassa vaiheessa minkäänlaista velvollisuutta kehottaa niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa ennen kuin se tekee päätöksensä. (
18
) Tämän järjestelmän rakenne perustuu siis ajatukseen, jonka mukaan komission yksiköitä ei saa velvoittaa toteuttamaan runsaasti niiden resursseja vievää menettelyä, jos valtion toimenpide ei ensi arviolta aiheuta vaikeuksia sen luokittelussa tai soveltuvuudessa sisämarkkinoille, mikä selittää myös sen, miksi päätökset alustavan vaiheen päättämisestä tehdään lähtökohtaisesti kahden kuukauden kuluessa. (
19
)
41.
Asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan sanamuodosta ja unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että silloin, kun komissio SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun menettelyn puitteissa tehdyn alustavan tutkinnan jälkeen ei ole vakuuttunut siitä, että kyseessä oleva valtion toimenpide ei ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”tuki”, tai siinä tapauksessa, että se katsotaan tueksi, onko se yhteensopiva perussopimuksen kanssa, tai silloin, kun komissio ei ole tässä menettelyssä kyennyt ratkaisemaan kaikkia kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuutta koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, ”ilman että sillä olisi tältä osin harkintavaltaa”. (
20
) SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely on näin ollen välttämätön silloin, kun komissio kohtaa vakavia vaikeuksia arvioidessaan tuen olemassaoloa tai soveltuvuutta sisämarkkinoille. Toisin sanoen komissio voi päättää menettelyn SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun alustavaan vaiheeseen ja tehdä sen päätteeksi päätöksen tuen soveltuvuudesta ainoastaan, jos se on alustavan tutkinnan perusteella vakuuttunut siitä, että kyseinen tuki soveltuu sisämarkkinoille. Jos komissio on sitä vastoin alustavan tutkinnan perusteella tullut toisenlaiseen tulokseen tai ei ole kyennyt ratkaisemaan kaikkia tuen olemassaoloa tai soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus aloittaa tätä varten SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen menettely. (
21
)
42.
Tästä samasta oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että vakavien vaikeuksien käsite on luonteeltaan objektiivinen (
22
) ja että alustavan tutkinnan päätteeksi tehdyn päätöksen kumoamista vaativan on esitettävä useilla yhtäpitävillä viitteillä tällaisten vaikeuksien olemassaoloa koskeva näyttö, jota arvioitaessa on otettava huomioon sekä tämän päätöksen tekemiseen liittyvät olosuhteet että sen sisältö. (
23
) Komission alustavassa tutkintamenettelyssä suorittaman tutkimuksen riittämättömyys tai puutteellisuus on siis viite siitä, että komissiolla oli vakavia vaikeuksia arvioidessaan ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille, minkä vuoksi sen olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely. (
24
)
43.
Kun asianomainen osapuoli vaatii komission tekemän valtiontuen vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoamista, se riitauttaa näin ollen lähinnä sen, että kyseinen toimielin on tehnyt tämän päätöksen aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä ja siten loukannut sen menettelyllisiä oikeuksia. Kyseinen osapuoli voi kumoamisvaatimuksensa tueksi vedota kaikenlaisiin perusteisiin, joilla voidaan osoittaa, että komissiolla alustavassa tutkintavaiheessa olleiden tietojen ja selvitysten arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Tällaisten perustelujen esittäminen ei kuitenkaan voi johtaa kanteen kohteen eikä sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten muuttamiseen. Sitä vastoin on näytettävä toteen nimenomaan, että tästä soveltuvuudesta on ollut epäilyjä, sen osoittamiseksi, että komission olisi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely. (
25
)
44.
Tästä seuraa, että asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohtaan perustuvan vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen laillisuus riippuu siitä, olisiko komissiolla ilmoitettua toimenpidettä koskevassa alustavassa tutkinnassa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä sekä toimenpiteen luokittelusta tueksi että sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, sillä tällaisten epäilyjen vuoksi on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, johon saman asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetut asianomaiset osapuolet voivat osallistua. (
26
)
45.
Lisäksi unionin tuomioistuinten on arvioitava sitä, onko asetuksen 2015/1589 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kaltainen alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi tehtävä päätös lainmukainen, paitsi niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla oli käytettävissään päätöstä tehdessään, myös niiden tietojen perusteella, joita komissiolla ”on voinut olla käytettävissään”. Niitä ovat tiedot, jotka vaikuttavat merkityksellisiltä ja jotka sille olisi voitu sen pyynnöstä toimittaa hallinnollisen menettelyn aikana. (
27
)
46.
Komission on nimittäin valtiontukia koskevien sääntöjen asianmukaiseksi soveltamiseksi toteutettava tarkasteltavien toimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on tuen olemassaolon ja mahdollisesti sen sisämarkkinoille soveltumattomuuden tai sääntöjenvastaisuuden toteavaa lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot. (
28
)
47.
Unionin tuomioistuin täsmensi tältä osin tuomiossa Tempus Energy, että komissio voi valtiontuen olemassaoloa ja lainmukaisuutta tutkiessaan joutua tarvittaessa tutkimaan asiaa laajemminkin kuin sille esitettyjen tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta, mutta se ei kaikkien tähän viittaavien viitteiden puuttuessa ole velvollinen selvittämään omasta aloitteestaan kaikkia sen käsiteltävänä olevaan asiaan mahdollisesti liittyviä tietoja, vaikka tällaiset tiedot olisivat julkisesti saatavilla. (
29
) Pelkästään sillä, että oli olemassa mahdollisesti merkityksellinen seikka, joka ei ollut komission tiedossa ja jota se ei ollut velvollinen tutkimaan sen hallussa tosiasiallisesti olleiden tietojen valossa, ei siten voida osoittaa sellaisten vakavien vaikeuksien olemassaoloa, joiden perusteella kyseinen toimielin olisi ollut velvollinen aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn. (
30
)
48.
Unionin tuomioistuin on täsmentänyt komissiolla SEUT 296 artiklan toisen kohdan nojalla olevasta perusteluvelvollisuudesta, että silloin, kun on kyse SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla tehdystä päätöksestä olla vastustamatta tukitoimenpidettä, tällaisessa päätöksessä on mainittava ainoastaan ne syyt, joiden vuoksi komissio katsoo, ettei sillä ole vakavia vaikeuksia arvioida kyseisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, ja että kyseisen päätöksen suppeaakin perustelua on pidettävä riittävänä SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa asetetun perusteluvelvollisuuden kannalta, kunhan siitä ilmenee selkeästi ja yksiselitteisesti syyt, joiden vuoksi komissio on katsonut, ettei tällaisia vaikeuksia ole, eikä näiden perustelujen paikkansapitävyyttä koskeva kysymys kuulu tämän vaatimuksen piiriin. (
31
)
49.
Lopuksi on korostettava, että vaikka edellä tämän ratkaisuehdotuksen 41–47 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä vahvistetut periaatteet on kehitetty pääasiallisesti asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen vastustamatta jättämistä koskevien päätösten yhteydessä, niitä sovelletaan myös kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin riidanalaisen päätöksen kaltaisiin päätöksiin, joissa todetaan, että toimenpide ”ei ole tukea”. (
32
)
50.
Näiden vaatimusten valossa on tutkittava, onko unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisessa tuomiossa, ettei komissio ollut SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisen alustavan tutkinnan päätteeksi poistanut epäilyjä, jotka liittyivät hallinnoitaviin varoihin, nimittäin yhtäältä siihen, olivatko Lekarna Ljubljana o.p:n ja Lekarna Ljubljanan vuoden 1979 jälkeen haltuunsa saamat hallinnoitavat varat hankittu markkinaehdoin, jolloin näiden varojen kautta ei ole myönnetty tukea (ensimmäinen valitusperuste), sekä toisaalta siihen, olivatko Lekarna Ljubljana o.p:lle vuonna 1979 myönnetyt hallinnoitavat varat, jotka siirrettiin Lekarna Ljubljanalle vuonna 1997, siltä osin kuin niitä voidaan pitää valtiontukina, voimassa olevia tukia vai uusia tukia (toinen valitusperuste).
B
Ensimmäinen valitusperuste
1. Asianosaisten lausumat
51.
Ensimmäisessä valitusperusteessa, joka koskee valituksenalaisen tuomion 48–50 kohtaa, jotka koskevat Lekarna Ljubljanan o.p:n ja Lekarna Ljubljanan vuoden 1979 jälkeen haltuunsa saamiin hallinnoitaviin varoihin liittyvää arviointia, Slovenian tasavalta, jota komissio tukee, väittää lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin määritteli komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisessa alustavassa tutkintavaiheessa kuuluvien velvollisuuksien laajuuden virheellisesti, kun se asetti liian alhaisen näyttökynnyksen määritettäessä, onko olemassa vakavia vaikeuksia, jotka voivat oikeuttaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen.
52.
Tarkemmin sanottuna unionin yleisen tuomioistuimen väitetään katsoneen valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa virheellisesti, ettei vuoden 1979 jälkeen haltuun saatujen hallinnoitavien varojen luonnetta ja asemaa koskeva tilanne ole ”selkeä”. Unionin yleisen tuomioistuimen väitetään myös päätelleen virheellisesti kyseisen tuomion 50 kohdassa, ettei komissio ollut poistanut epäilyjä siitä, olivatko edellä mainitut yritykset hankkineet kaikki hallinnoitavat varat vuoden 1979 jälkeen markkinaehdoin ja oliko näille yksiköille myönnetty valtiontukea näiden varojen avulla.
53.
Näiden seikkojen tueksi Slovenian tasavalta ottaa aluksi kantaa kaikkiin PF:n alustavan tutkintamenettelyn aikana toimittamiin ja unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa analysoimiin seitsemään asiakirjaan ja todisteeseen ja väittää lähinnä, ettei mikään näistä todisteista voi objektiivisesti herättää epäilyjä mahdollisen valtiontuen olemassaolosta. Koska PF ei ole esittänyt mitään konkreettista viitettä tai todistetta, jonka perusteella voitaisiin objektiivisesti epäillä, että Ljubljanan kunta siirsi hallinnoitavat varat Lekarna Ljubljanalle vastikkeetta tai markkinaehtoja edullisemmin ehdoin, komissio saattoi nimittäin perustellusti luottaa Slovenian viranomaisten antamiin vakuutteluihin siitä, että kyseiset hallinnoitavat varat myönnettiin markkinaehdoin, eikä se ollut velvollinen tutkimaan omasta aloitteestaan tietoja, jotka olisivat voineet olla merkityksellisiä mahdollisen valtiontuen toteamisessa.
54.
Toiseksi Slovenian tasavalta väittää unionin yleisen tuomioistuimen katsoneen, kuten valituksenalaisen tuomion 48 kohdasta ilmenee, ettei PF:n asiana ollut osoittaa ilman mitään epäilystä, että Lekarna Ljubljanan hallinnoitavina oleviin varoihin sisältyi valtiontuen muodostavia varoja, vaan että komissio oli päinvastoin ”epävarmassa” tilanteessa velvollinen suorittamaan perusteellisemman tutkimuksen. Slovenian tasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin sovelsi näin toimiessaan vakavia vaikeuksia koskevaa oikeudellista vaatimustasoa virheellisesti, koska se sovelsi epäasianmukaista ja selvästi liian alhaista näyttökynnystä PF:ltä edellytettävään epäilyn olemassaolon osoittamiseen ottamatta tässä yhteydessä huomioon harkintavaltaa, joka komissiolla on SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisessa. Tämä lähestymistapa, joka on Slovenian tasavallan mielestä lisäksi ristiriidassa unionin tuomioistuimen tuomiossa Tempus Energy vahvistaman vaatimustason kanssa, johti siten alustavan vaiheen ja muodollisen tutkintamenettelyn välisen eron häviämiseen, minkä vuoksi komissio joutuu noudattamaan viimeksi mainittua menettelyä aina, kun jokin osapuoli ilmaisee ensimmäisen vaiheen aikana huolensa väitetystä valtiontuesta, vaikka kyseinen osapuoli ei olisi esittänyt vähäisintäkään uskottavaa näyttöä väitteidensä tueksi.
55.
PF väittää, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
2. Asian arviointi
56.
Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, sellaisen päätöksen laillisuus, jossa alustavan tutkinnan perusteella todetaan, ettei toimenpide ole tuki, riippuu siitä, olisiko komissiolla alustavassa tutkintavaiheessa olleiden tietojen ja todisteiden arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä tällaisesta luokittelusta ja johtaa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamiseen. (
33
)
57.
Tällaisen laillisuusvalvonnan suorittamiseksi ja siltä osin kuin ensimmäisessä valitusperusteessa nimenomaisesti mainittujen valituksenalaisen tuomion 48–50 kohdan sisältö vastaa valituksenalaisen tuomion edellisissä kohdissa tehtyä analyysia, on mielestäni hyödyllistä palauttaa mieleen unionin yleinen tuomioistuimen kyseisen tuomion 40–50 kohdassa esittämä päättely Lekarna Ljubljana o.p:n ja Lekarna Ljubljanan vuoden 1979 jälkeen haltuunsa saamista hallinnoitavista varoista. (
34
)
58.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi tästä ensinnäkin, että komission päätelmä, jonka mukaan nämä varat eivät ole valtiontukea, perustui Slovenian viranomaisten väitteeseen siitä, että kaikki kyseiset varat hankittiin yksityisiltä markkinoilta ilman minkäänlaista julkista tukea. Tämän päätelmän tehdessään komissio kuitenkin viittasi ainoastaan Slovenian viranomaisten tältä osin antamiin vakuutteluihin, vaikka tämän väitteen tueksi ei ollut esitetty mitään konkreettista näyttöä. (
35
)
59.
Voidakseen määrittää, oliko vuoden 1979 jälkeen haltuun saatujen hallinnoitavien varojen avulla annettu valtiontukea, unionin yleinen tuomioistuin tutki toiseksi PF:n esittämät eri asiakirjat, joilla pyrittiin osoittamaan komission kohtaamien vakavien vaikeuksien olemassaolo. Unionin yleinen tuomioistuin otti aluksi kantaa Lekarna Ljubljanan vuoden 2012 vuosikertomuksen otteeseen, jossa mainittiin kaksi erityisasemassa olevaa kiinteistöä, jotka Ljubljanan kunta oli siirtänyt Lekarna Ljubljanan hallinnoitavaksi (jäljempänä kyseessä olevat kaksi kiinteistöä), mutta ei täsmennetty tämän siirron ehtoja. (
36
) Todettuaan, että Lekarna Ljubljana kuului valtion ja paikallishallinnon fyysisistä varoista annetun Slovenian lain 24 §:ssä tarkoitettuun edunsaajaryhmään ja että kyseisen pykälän mukaan valtio ja paikallishallinto voivat tarjota aineellista omaisuutta vastikkeetta muille julkisille yksiköille kuin julkisille yhtiöille, jos tämä on yleisen edun mukaista, unionin yleinen tuomioistuin totesi seuraavaksi lähinnä, ettei voida sulkea pois sitä, että tämäntyyppinen aineellisen omaisuuden luovutus kuuluu valtiontuen käsitteen piiriin. (
37
) Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli PF:n toimittamia Lekarna Ljubljanan ja Ljubljanan kunnan julkisen kirjanpidon otteita vuodelta 2010. Näissä otteissa tuli esiin tiettyjä ristiriitaisuuksia Lekarna Ljubljanan hallinnoitavaksi annettujen varojen arvoa koskevien kunnan lukujen ja Lekarna Ljubljanan tilinpäätöksestä ilmenevien vastaavien lukujen välillä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tästä, että ”pelkästään tästä julkisesta kirjanpidosta ei näytä käyvän ilmi, mitkä Lekarna Ljubljanan hallinnoitavaksi annetuista varoista vastaavat Ljubljanan kunnan sille vastikkeetta tai edullisin ehdoin antamaa kiinteää omaisuutta, Lekarna Ljubljanan markkinaehdoin hankkimaa kiinteää omaisuutta tai rahoitus- tai rahavaroja”, ja että ”[PF:n] asiana ei ollut osoittaa kiistatta, että Lekarna Ljubljanan hallinnoitavina oleviin varoihin kuului valtiontukia vastaavia varoja, vaan komission tehtävänä oli tältä osin epävarmassa tilanteessa syventää tutkimuksiaan”. (
38
)
60.
Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoi lähinnä, ettei komissio ollut SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla suoritetun alustavan tutkinnan päätteeksi poistanut epäilyjä siitä, oliko Lekarna Ljubljana o.p:n ja Lekarna Ljubljanan vuoden 1979 jälkeen liittämät hallinnoitavat varat hankittu markkinaehdoin, jolloin näille yksiköille ei ole myönnetty valtiontukea kyseisten varojen avulla. (
39
) Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissio ei noudattanut sille kuuluvaa todistustaakkaa, koska tietyt PF:n hallinnollisen menettelyn aikana esiin tuomat seikat, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 58 ja 59 kohdassa mainitut seikat, paljastivat hallinnoitavien varojen luonnetta ja asemaa koskevan tilanteen ”epäselvyyden”. Unionin yleinen tuomioistuin totesi lisäksi, että komission on tällaisessa tilanteessa syvennettävä tutkimuksiaan selvittääkseen EUT-sopimuksesta ja asetuksesta 2015/1589 johtuvia laajoja toimivaltuuksiaan käyttäen, sisältyykö Lekarna Ljubljanan hallinnoitavina oleviin varoihin valtiontukea vastaavia varoja. Tässä yhteydessä ei voitu katsoa, että todistustaakka on PF:llä, jonka voi olla paljon vaikeampi saada tältä osin merkitykselliset tiedot valtiontukia mahdollisesti myöntäneiltä viranomaisilta. (
40
)
61.
Slovenian tasavallan ja komission esittämiä eri väitteitä on tarkasteltava tämän analyysin perusteella.
62.
Ensinnäkin on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun unionin yleinen tuomioistuin on määrittänyt asian tosiseikaston tai arvioinut sitä, unionin tuomioistuin on SEUT 256 artiklan nojalla toimivaltainen harjoittamaan vain tämän tosiseikaston oikeudelliseen luonnehdintaan ja sen pohjalta tehtyihin oikeudellisiin päätelmiin kohdistuvaa valvontaa. Lukuun ottamatta sitä tapausta, että unionin yleiselle tuomioistuimelle esitetty selvitysaineisto on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, tosiseikkojen arviointi ei näin ollen ole oikeuskysymys, joka sinänsä kuuluu unionin tuomioistuimen muutoksenhaun yhteydessä harjoittaman valvonnan piiriin. (
41
) Riippumatta siitä, katsoiko unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisen tuomion 50 kohdassa virheellisesti, ettei komissio ollut poistanut epäilyjä siitä, olivatko vuoden 1979 jälkeen haltuun saadut hallinnoitavat varat valtiontukea, väitteet, joilla pyritään riitauttamaan PF:n hallinnollisessa menettelyssä esittämien ja unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa tarkastelemien todisteiden arvo, on jätettävä tutkimatta käsiteltävässä asiassa, koska niillä pyritään tosiasiallisesti siihen, että nämä tosiseikat arvioitaisiin uudelleen, mikä ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan. Lisäksi Slovenian tasavalta ja komissio väittivät istunnossa, etteivät ne kyseenalaista unionin yleisen tuomioistuimen toteamien tosiseikkojen paikkansapitävyyttä vetoamalla todisteiden huomioon ottamiseen vääristyneellä tavalla. Näin ollen ei ole tarpeen tutkia Slovenian tasavallan ja komission esittämiä tosiseikkoja koskevia erityisiä väitteitä, jotka liittyvät eri todisteisiin.
63.
Toiseksi, kuten ne vahvistivat myös istunnossa, sekä Slovenian tasavalta että komissio riitauttavat edellä mainittujen tosiseikkojen oikeudellisen luonnehdinnan viitteiksi, jotka ovat omiaan näyttämään toteen, että tarkasteltavan toimenpiteen olemassaolosta tai soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä. Tämä väitetty oikeudellisessa luonnehdinnassa tehty virhe kuitenkin edellyttää, että todistustaakan, joka PF:llä on hänen vedotessaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen mahdollisesti oikeuttavien vakavien vaikeuksien olemassaoloon, kynnys on määritetty virheellisesti.
64.
Määritellessään ”sovellettavat säännöt ja periaatteet” (
42
) unionin yleinen tuomioistuin viittasi tässä yhteydessä valituksenalaisen tuomion 35 ja 36 kohdassa oikeudelliseen vaatimustasoon, jota sovelletaan täysin edellä tämän ratkaisuehdotuksen 41–47 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti. Tarkemmin sanottuna unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 35 kohdassa perustellusti, että ”komission tutkiessa tukitoimenpiteitä SEUT 107 artiklan kannalta määrittääkseen, soveltuvatko ne sisämarkkinoille, sen on aloitettava [muodollinen tutkintamenettely], jos se ei ole voinut alustavan tutkintavaiheen perusteella selvittää kaikkia niitä vaikeuksia, jotka estävät sen toteamisen, että nämä toimenpiteet soveltuvat sisämarkkinoille”, ja että ”samoja periaatteita on sovellettava myös silloin, kun komissiolla on edelleen epäilyjä tarkasteltavana olevan toimenpiteen luokittelusta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi”. Unionin yleinen tuomioistuin totesi vastaavasti valituksenalaisen tuomion 36 kohdassa, että ”kun komissio tutkii toimenpiteen SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan kannalta ja kohtaa alustavan tutkinnan perusteella – – jatkuvia vaikeuksia tai epäilyjä, toisin sanoen vakavia vaikeuksia, jotka koskevat joko toimenpiteen luokittelemista valtiontueksi, voimassa olevaksi tai uudeksi tueksi tai sen soveltuvuutta sisämarkkinoille, sen on aloitettava SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jos se katsoo, että kyseessä on uusi tuki”.
65.
Unionin yleistä tuomioistuinta ei voida näin ollen moittia siitä, että se sovelsi selvästi liian alhaista kynnystä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen perusteena oleviin näyttövaatimuksiin.
66.
Kolmanneksi on todettava, että vaikka näyttökynnys näyttää olevan selvästi määritelty ja tosiseikkoja saatetaan joutua arvioimaan uudelleen, herää kysymys siitä, sovelsiko unionin yleinen tuomioistuin tätä kynnystä mahdollisesti virheellisesti, kun otetaan huomioon erityisesti valituksenalaisen tuomion 48, 49 ja 50 kohta, joihin valituksessa nimenomaisesti viitataan. On syytä muistuttaa, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että ”vaikka riidanalaisessa päätöksessä viitataan ainoastaan – – vuoden 1979 jälkeen [haltuun saatujen] hallinnoitavien varojen osalta Slovenian viranomaisten väitteeseen, jonka mukaan ne kaikki olivat kyseisten yksiköiden markkinaehdoin hankkimia, – – kantajan hallinnollisessa menettelyssä esittämät seikat osoittavat, että Lekarna Ljubljanan hallinnoitavina olevien varojen luonne ja asema olivat epäselviä”. Komissio väittää, että kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden vilpitöntä yhteistyötä koskeva velvollisuus, tällaisen Slovenian viranomaisten toteamuksen olisi pitänyt riittää poistamaan kaiken mahdollisen tuen olemassaoloa koskevan epävarmuuden.
67.
Ensinnäkin on todettava, että jäsenvaltioiden on SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti toimittava yhteistyössä komission kanssa ja toimitettava sille kaikki tarvittavat tiedot, jotta komissio voi toteuttaa asetuksen 2015/1589 mukaiset tehtävänsä, (
43
) mutta tämä ei sinänsä sulje pois sellaisten ”vakavien vaikeuksien” tai ”epäilyjen” olemassaoloa, joita komissio voi kohdata alustavan tutkinnan päätteeksi. Olisi nimittäin komissiolle tehtävään kanteluun sovellettavan menettelyn tarkoituksen ja tehokkuuden vastaista, jos ”epäilyjä” voitaisiin automaattisesti poistaa pelkästään kansallisten viranomaisten toteamusten perusteella. Jos hyväksyttäisiin se, että tukitoimenpiteen olemassaoloon tai sisämarkkinoille soveltuvuuteen liittyviä epäilyjä voidaan poistaa näin helposti pelkästään kansallisten viranomaisten toteamusten tai väitteiden perusteella, SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen alustava menettely menettäisi kokonaan tarkoituksensa, ja myös valtiontukien valvontamekanismi ja komissiolle annettu tehtävä vaarantuisivat. Näin ollen SEUT 108 artiklan nojalla aloitetun menettelyn päättämiseksi riittäisi, että jäsenvaltio hylkää kantelijoiden väitteet, joiden tueksi ne eivät esitä todisteita. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 58–60 kohdasta lisäksi ilmenee, käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi vasta PF:n hallinnollisessa menettelyssä esiin tuomien eri seikkojen perusteellisen arvioinnin jälkeen, että kyseessä olevien hallinnoitavien varojen luonnetta ja asemaa koskeva tilanne oli ”epäselvä”.
68.
Toiseksi katson, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa perustellusti, ettei komissio ole ”itse selventänyt kysymystä käyttäen perustana asianmukaisia tietoja, joiden toimittamatta jättämisestä se ei voi moittia [PF:ää]”, ja että ”kantelijan voi nimittäin olla paljon vaikeampi saada – – merkitykselliset tiedot valtiontuen myöntäneeltä julkiselta viranomaiselta kuin komission, jolla on tähän suoraan EUT-sopimukseen mutta myös asetukseen 2015/1589 perustuvat laajat toimivaltuudet”. Yhtäältä kantelijoilla on nimittäin yleensä rajallinen mahdollisuus tutustua sekä julkisiin että yksityisiin merkityksellisiin tietoihin, minkä vuoksi ne eivät voi toimittaa yksityiskohtaisia tietoja, jotta komissio voisi tehdä päätöksen riittävän kattavien ja luotettavien tietojen perusteella. Tämä todisteiden saannin vaikeus on sitäkin merkittävämpi nyt kyseessä olevan kaltaisessa asiassa, joka sai alkunsa 1970-luvulla ja jolle oli ominaista siirtyminen kohti vapaata taloutta sekä julkisten ja yksityisten apteekkien välinen kilpailusuhde (minkä vuoksi PF:n on vielä vaikeampi saada Lekarna Ljubljanaa koskevia merkityksellisiä tietoja). Toisaalta on korostettava, että komissiolla on runsaasti toimivaltuuksia, joiden perusteella se voi pyytää lisätietoja jäsenvaltioilta, joilla on yleensä paremmat mahdollisuudet kuin kantelijoilla tarvittaessa poistaa epäilyt. (
44
) Komission on lisäksi toteutettava alustava tutkintavaihe huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on tuen olemassaoloa ja sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevaa lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot. (
45
) Tässä mielessä ei ole nähdäkseni liiallista tai kohtuutonta katsoa, että komission on tällaisessa tapauksessa aloitettava muodollinen tutkintamenettely, koska se saisi kontradiktorisen tutkinnan aloittamisen ansiosta paremmat tiedot ennen päätöksen tekemistä.
69.
Kolmanneksi, koska unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä on suorittaa tämän arviointi, totean ylimääräisenä huomautuksena, että siltä osin kuin sellaisten vaikeuksien olemassaolo, joiden on ”objektiivisesti” herätettävä epäilyjä toimenpiteen luokittelusta tueksi, aiheuttaa velvollisuuden aloittaa muodollinen tutkintamenettely, on todettava yhtäältä, että Slovenian järjestelmän kaltainen erityisjärjestelmä, joka mahdollistaa julkisten ja yksityisten apteekkien välisen kilpailusuhteen, herättää mielestäni itsessään ja ”objektiivisesti” ilmeisiä kysymyksiä siitä, onko se valtiontukisääntöjen mukainen. Toisaalta se, että varojen sijaan on siirretty ”objektiivisesti” Ljubljanan kunnalta peräisin olevia ”hallinnoitavia varoja”, kuten Slovenian tasavalta väittää, ei sellaisenaan sulje pois mahdollisuutta, että kyseessä on valtiontukena pidettävän edun siirto, jota olisi pitänyt tutkia tarkemmin.
70.
Edellä esitetyn perusteella katson, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
C
Toinen valitusperuste
1. Asianosaisten lausumat
71.
Toisessa valitusperusteessa, joka koskee valituksenalaisen tuomion 51–55 kohtaa ja joka liittyy hallinnoitavien varojen myöntämiseen vuonna 1979, Slovenian tasavalta moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että tämä katsoi komission kohdanneen vakavia vaikeuksia arvioidessaan sitä, onko kyseinen toimenpide, siltä osin kuin sitä voidaan pitää valtiontukena, asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettua voimassa olevaa tukea vai oliko sitä tällä välin muutettu asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla siten, että sitä voidaan pitää asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna uutena tukena.
72.
Slovenian tasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin nimittäin totesi valituksenalaisen tuomion 55 ja 56 kohdassa virheellisesti, että kyseiseen toimenpiteeseen liittyy vakavia vaikeuksia, kun taas riidanalaisen päätöksen 39 perustelukappaleesta ilmenee yksiselitteisesti, että komissio oli selvästi päättänyt, että Lekarna Ljubljana o.p:lle sen perustamisajankohtana vuonna 1979 osoitettujen hallinnoitavien varojen myöntämistoimenpide voi olla enintään voimassa olevaa tukea ”siltä osin kuin kyseinen toimenpide voi olla valtiontukea”.
73.
Slovenian tasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin katsoi virheellisesti myös valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa, että ”lähtötilanne” eli 10.12.1994 vallinnut tilanne (
46
) oli epävarma, koska riidanalaiseen päätökseen ei sisältynyt mitään tietoja, joilla olisi voitu selventää, olivatko yksityiset apteekit kyseisenä ajankohtana jo saaneet kunnallisia toimilupia vai oliko Lekarna Ljubljana o.p:llä edelleen monopoli toimialueellaan. (
47
)
74.
Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi Slovenian tasavallan mielestä valituksenalaisen tuomion 51–54 kohdassa virheellisesti, että Lekarna Ljubljana ja Lekarna Ljubljana o.p. toimivat erilaisissa olosuhteissa, vaikka ennen 10.12.1994 tapahtuneiden oikeudellisten ja lainsäädännöllisten muutosten vuoksi Lekarna Ljubljana o.p. oli toiminut tosiasiallisesti samoissa olosuhteissa kuin seuraajansa. (
48
)
75.
Lopuksi Slovenian tasavalta pyrkii tässä yhteydessä kumoamaan PF:n hallinnollisessa menettelyssä esittämät eri väitteet, erityisesti ne, jotka koskevat yhtäältä sitä, ettei komissio poistanut epäilyjä siitä, oliko kyseessä olevaa toimenpidettä muutettu 1.5.2004 jälkeen eli sen päivän jälkeen, jona Slovenian tasavalta liittyi Euroopan unioniin, ja toisaalta sitä, ettei komissio ollut varmistanut kyseisen toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Ensimmäisen väitteen osalta Slovenian tasavalta väittää lähinnä, että tämä PF:n esittämä väite on perusteeton siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa virheellisesti, että Lekarna Ljubljana erosi merkittävästi yksiköstä, jonka seuraaja siitä tuli vuonna 1997. Slovenian tasavallan mukaan jälkimmäisellä väitteellä ei ole oikeudellista merkitystä, koska tukitoimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille voidaan edellyttää SEUT 108 artiklan 1 kohdan nojalla vain tukijärjestelmien osalta, kun taas käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva toimenpide on yksittäinen tuki. Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin hyväksyi tämän väitteen oikeudellisesti, koska se ei esittänyt mitään perusteluja sen hylkäämiselle.
76.
Edellä esitetyn perusteella Slovenian tasavalta päättelee, ettei komissio ollut velvollinen aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua muodollista tutkintamenettelyä. Kun otetaan huomioon tiedot, jotka komissiolla oli käytettävissään alustavassa tutkintavaiheessa, sillä ei nimittäin ollut mitään aineellista tai oikeudellista perustaa vakavien vaikeuksien olemassaolon toteamiselle. Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin väitti valituksenalaisessa tuomiossa, kyseistä päätöstä on lisäksi perusteltu riittävästi.
77.
PF:n mielestä tämä valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
2. Asian arviointi
78.
Kun otetaan huomioon Slovenian tasavallan toisen valitusperusteen yhteydessä esittämien eri väitteiden teknisyys ja erityisyys, niitä tutkittaessa on tarkasteltava unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 51–55 kohdassa noudattamaa päättelyä.
79.
Aluksi on korostettava, että valtiontukien valvontajärjestelmässä menettely on erilainen sen mukaan, ovatko tuet voimassa olevia vai uusia. Voimassa olevat tuet voidaan SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaan toteuttaa sääntöjenmukaisesti niin kauan kuin komissio ei ole todennut niitä sisämarkkinoille soveltumattomiksi, kun taas SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komissiolle on annettava ajoissa tieto uusien tukien myöntämistä tai voimassa olevien tukien muuttamista koskevista suunnitelmista ja että niitä ei saa toteuttaa ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös. Uusina tukina, joita koskee ilmoitusvelvollisuus, on pidettävä EUT-sopimuksen voimaantulon jälkeen toteutettuja toimenpiteitä, joilla aiotaan myöntää tai muuttaa tukia, ja on täsmennetty, että muutokset voivat koskea joko voimassa olevia tukia tai alkuperäisiä suunnitelmia, joista on ilmoitettu komissiolle. (
49
)
80.
Asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdan mukaan uudella tuella tarkoitetaan ”kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset”. Asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään tältä osin, että ”– – voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta [sisä]markkinoille tehtyyn arviointiin”. Unionin tuomioistuin on todennut, että muutosta ei voida luokitella kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla puhtaasti muodolliseksi tai hallinnolliseksi, kun se on omiaan vaikuttamaan sen arviointiin, soveltuuko tukitoimenpide sisämarkkinoille. (
50
)
81.
Tältä osin unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin lähtökohtana on riidanalainen päätös. Se toteaa näin ollen valituksenalaisen tuomion 52 kohdassa, että selittääkseen, että vuonna 1979 myönnetyt ja vuonna 1997 Lekarna Ljubljanalle siirretyt hallinnoitavat varat ovat voimassa olevaa tukea siltä osin kuin ne voivat olla valtiontukea, komissio totesi riidanalaisen päätöksen 39 perustelukappaleessa ainoastaan, että Lekarna Ljubljana o.p:n ja Lekarna Ljubljanan välinen seuraanto oli vuonna 1997 puhtaasti hallinnollinen ja että oikeudellinen asiayhteys sekä varojen käyttö ja käyttöehdot eivät olleet sittemmin muuttuneet, joten vuonna 1997 voimassa ollutta tukea ei ollut muutettu, ja se on edelleen voimassa olevaa tukea.
82.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 53 kohdassa, että liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan a alakohdan määräysten mukaan yksittäisiä tukia, jotka pannaan täytäntöön ennen 10.12.1994 Slovenian tasavallassa ja joita sovelletaan edelleen kyseisen jäsenvaltion liittymispäivän eli 1.5.2004 jälkeen, pidetään liittymisestä alkaen voimassa olevana tukena. Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen, että Sloveniassa ennen 10.12.1994 täytäntöön pantua tukea on pidettävä 1.5.2004 voimassa olevana tukena, jos sitä ei ollut muutettu näiden kahden päivämäärän välisenä aikana, sillä muussa tapauksessa sitä on pidettävä jälkimmäisestä päivämäärästä alkaen uutena tukena. Se olisi uutta tukea myös siinä tapauksessa, että sitä on muutettu 1.5.2004 jälkeen. Jotta vuonna 1979 myönnetyt ja vuonna 1997 Lekarna Ljubljanalle siirretyt hallinnoitavat varat ovat voimassa olevia tukia, oletetuissa tuissa ei siis saa olla tapahtunut mitään muutoksia 10.12.1994 ja riidanalaisen päätöksen tekopäivän välisenä aikana. Tämä arviointikehys, jota ei sitä paitsi ole kiistetty, on oikeudellisesti perusteltu.
83.
Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin selvitti valituksenalaisen tuomion 54 ja 55 kohdassa siten perustellusti, olivatko PF:n esittämät eri seikat omiaan osoittamaan 10.12.1994 jälkeen tapahtuneen voimassa olevan tuen luonteen muutoksen, joka muutti sen uudeksi tueksi.
84.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi tästä aluksi, että 10.12.1994 asiaa koskeva lainsäädäntö oli ”epävarma”, koska mistään riidanalaiseen päätökseen sisältyneestä tiedosta ei ilmene, olivatko yksityiset apteekit kyseisenä ajankohtana jo saaneet kunnallisia toimilupia ja oliko Lekarna Ljubljana o.p:llä edelleen monopoli toimialueellaan. Seuraavaksi unionin yleinen tuomioistuin totesi PF:n toimittamien vääriksi osoittamattomien tietojen perusteella, että vuonna 1997, jolloin Lekarna Ljubljanasta tuli Lekarna Ljubljana o.p:n seuraaja, markkinoilla oli kilpailua, mikä toi merkittäviä muutoksia uudelle yksikölle, kuten kyvyn hankkia omaisuutta, voiton tavoittelun ainakin vuodesta 2007 lähtien ja toiminnan laajentamisen Ljubljanan kunnan alueen ulkopuolelle. Koska kyseessä olevan toiminnan oikeudellisen ja taloudellisen asiayhteyden kehittymistä ei ole tarkasteltu perusteellisemmin, mikä komission pitäisi valvontavelvoitteidensa perusteella tehdä omasta aloitteestaan, unionin yleinen tuomioistuin totesi, että näiden tekijöiden vuoksi ”ei ole varmuutta siitä, ettei kyseisessä tuessa ole tapahtunut muutosta 10.12.1994 jälkeen”. Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa komission väitteellä, jonka mukaan vuonna 1997 tapahtunut seuraanto oli luonteeltaan puhtaasti hallinnollinen ja että oikeudellinen asiayhteys ja kyseisten varojen käyttöolosuhteet eivät olleet muuttuneet, mikä oli ”vähintäänkin tältä osin puutteellisesti perusteltu” väite. Unionin yleinen tuomioistuin totesi näin ollen valituksenalaisen tuomion 55 kohdassa, ettei komissio ole poistanut epäilyjä siitä, ovatko kyseessä olevat varat, siltä osin kuin niitä voidaan pitää valtiontukena, voimassa olevaa tukea tai uutta tukea.
85.
Tämän analyysin perusteella totean ensinnäkin, että tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohdassa esitetyistä syistä Slovenian tasavallan toisen valitusperusteen yhteydessä esittämät perustelut, joilla pyritään tosiasiallisesti kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen tekemät tosiseikkoja koskevat arvioinnit, on jätettävä tutkimatta.
86.
Toiseksi totean ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä esittämäni päätelmän tavoin, ettei vakavien vaikeuksien olemassaolon osoittamiselle asetettavan oikeudellisen vaatimustason määrittelyssä ole havaittu mitään virhettä, koska unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 35 ja 36 kohdassa esittämät alustavat huomautukset, joita tarkasteltiin edellä tämän ratkaisuehdotuksen 64 kohdassa, ovat yhtä päteviä ja merkityksellisiä toisen valitusperusteen tarkastelun kannalta. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin viittasi valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa näihin samoihin kohtiin, kun se katsoi, että kyseessä olevan toiminnan oikeudellisen ja taloudellisen asiayhteyden kehittymistä oli tarpeen tutkia tarkemmin.
87.
Kolmanneksi siltä osin kuin on kyse suppeammista väitteistä, jotka koskevat tosiseikkojen oikeudellista luonnehdintaa ja sitä, että arviointi saatetaan joutua tekemään uudelleen, ja kun otetaan huomioon unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa yksilöimien oikeudelliseen ja taloudelliseen asiayhteyteen liittyvien epävarmuustekijöiden luonne ja merkittävyys, on mielestäni kohtuullista todeta, että näiden epävarmuustekijöiden olisi objektiivisesti pitänyt herättää epäilyjä kyseessä olevan tuen luokittelemisesta voimassa olevaksi tueksi ja johtaa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamiseen. Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa nämä epävarmuustekijät koskivat nimittäin seikkoja, jotka voivat ”vaikuttaa [toimenpiteen] sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin”.
88.
Katson näin ollen, että myös toinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
VII Ratkaisuehdotus
89.
Edellä esitetyn perusteella ja koska tässä ratkaisuehdotuksessa käsitellään kahta ensimmäistä valitusperustetta, ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää kyseiset valitusperusteet perusteettomina.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	[SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annettu neuvoston asetus (EUVL 2015, L 248, s. 9).
(
3
)	Ks. mm. tuomio 29.4.2021, Achemos Grupė ja Achema v. komissio (C‑847/19 P, EU:C:2021:343, 44 kohta; jäljempänä tuomio Achemos Grupė); tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663; jäljempänä tuomio Tempus Energy); tuomio 6.10.2021, Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (C‑174/19 P ja C‑175/19 P, EU:C:2021:801; jäljempänä tuomio Scandlines); tuomio 17.11.2022, Irish Wind Farmers’ Association ym. v. komissio (C‑578/21 P, EU:C:2022:898; jäljempänä tuomio Irish Wind Farmers’ Association); tuomio 14.9.2023, komissio ja IGG v. Dansk Erhverv (C‑508/21 P ja C‑509/21 P, EU:C:2023:669; jäljempänä tuomio IGG v. Dansk Erhverv); tuomio 23.11.2023, Ryanair v. komissio (C‑209/21 P, EU:C:2023:905; jäljempänä tuomio Ryanair) ja tuomio 11.1.2024, Wizz Air Hungary v. komissio (C‑440/22 P, EU:C:2024:26; jäljempänä tuomio Wizz Air);.
(
4
)	EUVL 2003, L 236, s. 17.
(
5
)	EUVL 2003, L 236, s. 33.
(
6
)	[SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EU) 2015/1589 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annettu komission asetus (EUVL 2004, L 140, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 27.11.2015 annetulla komission asetuksella (EU) 2015/2282 (EUVL 2015, L 325, s. 1).
(
7
)	Valituksenalaisen tuomion 18–20 kohta.
(
8
)	Valituksenalaisen tuomion 57 kohta.
(
9
)	Valituksenalaisen tuomion 17 kohta.
(
10
)	Valituksenalaisen tuomion 22 kohta.
(
11
)	Ks. vastaavasti valituksenalaisen tuomion 51–57 ja 40–50 kohta. Ks. vuonna 1979 myönnettyjä hallinnoitavia varoja ja vuoden 1979 jälkeen haltuun saatuja hallinnoitavia varoja koskevasta unionin yleisen tuomioistuimen analyysista vastaavasti jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 58–60 ja 79–83 kohta.
(
12
)	Valituksenalaisen tuomion 55 kohta.
(
13
)	Valituksenalaisen tuomion 50 kohta.
(
14
)	Valituksenalaisen tuomion 56 kohta.
(
15
)	Ks. tuomio 24.11.2020, Viasat Broadcasting UK(C‑445/19, EU:C:2020:952, 17 kohta).
(
16
)	Asetuksen 2015/1589 johdanto-osan toinen perustelukappale.
(
17
)	Asetuksen 2015/1589 johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(
18
)	Ks. asetuksen 2015/1589 6 artikla. Ks. myös tuomio 20.3.1984, Saksa v. komissio (84/82, EU:C:1984:117, 11 ja 13 kohta); tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 33–42 kohta); tuomio 3.5.2001, Portugali v. komissio (C‑204/97, EU:C:2001:233, 27–35 kohta); tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, 94 kohta) ja tuomio 20.1.2022, Deutsche Lufthansa v. komissio (C‑594/19 P, EU:C:2022:40, 33 kohta).
(
19
)	Ks. asetuksen 2015/1589 4 artiklan 5 kohta.
(
20
)	Ks. tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
21
)	Ks. tuomio 20.3.1984, Saksa v. komissio (84/82, EU:C:1984:117, 13 kohta); tuomio Irish Wind Farmers’ Association (53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio IGG v. Dansk Erhverv (69 kohta).
(
22
)	Ks. vakavien vaikeuksien ja epäilyjen käsitteistä julkisasiamies Tanchevin ratkaisuehdotus komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:451, 73 kohta), jossa todetaan, että näitä kahta käsitettä käytetään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä toistensa synonyymeina.
(
23
)	Ks. tuomio 21.12.2016, Club Hotel Loutraki ym. v. komissio (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 31 kohta; jäljempänä tuomio Club Hotel Loutraki); tuomio Tempus Energy (40 kohta); tuomio Irish Wind Farmers’ Association (54 kohta); tuomio IGG v. Dansk Erhverv (70 kohta); tuomio Ryanair (109 kohta) ja tuomio Wizz Air (95 kohta).
(
24
)	Ks. tuomio 12.10.2016, Land Hessen v. Pollmeier Massivholz (C‑242/15 P, EU:C:2016:765, 38 kohta); tuomio Achemos Grupė (44 kohta); tuomio Tempus Energy (41 kohta); tuomio Ryanair (110 kohta) ja tuomio Wizz Air (96 kohta).
(
25
)	Ks. tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 59 kohta); tuomio Ryanair (108 kohta) ja tuomio Wizz Air (94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
26
)	Ks. vastaavasti tuomio Club Hotel Loutraki (32 ja 33 kohta); tuomio Irish Wind Farmers’ Association (55 kohta) ja tuomio IGG v. Dansk Erhverv (71 kohta).
(
27
)	Ks. tuomio 10.7.1986, Belgia v. komissio (234/84, EU:C:1986:302, 16 kohta); tuomio Achemos Grupė (42 kohta); tuomio Tempus Energy (42 ja 43 kohta) ja tuomio Irish Wind Farmers’ Association (56 kohta).
(
28
)	Ks. tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 62 kohta); tuomio Achemos Grupė (43 kohta) ja tuomio Tempus Energy (44 kohta).
(
29
)	Tuomio Tempus Energy (45 kohta).
(
30
)	Ks. tuomio Tempus Energy (51 kohta) ja tuomio Irish Wind Farmers’ Association (59 kohta).
(
31
)	Ks. tuomio Tempus Energy (199 kohta) ja tuomio Ryanair (95 kohta).
(
32
)	Ks. tuomio Club Hotel Loutraki (33 kohta) ja tuomio Irish Wind Farmers’ Association (60 kohta).
(
33
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 44 kohta.
(
34
)	Valituksenalaisen tuomion 38 kohta.
(
35
)	Valituksenalaisen tuomion 40 kohta.
(
36
)	Valituksenalaisen tuomion 45 kohta.
(
37
)	Valituksenalaisen tuomion 47 kohta.
(
38
)	Valituksenalaisen tuomion 48 kohta.
(
39
)	Valituksenalaisen tuomion 50 kohta.
(
40
)	Valituksenalaisen tuomion 48 ja 49 kohta.
(
41
)	Ks. SEUT 256 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäinen kohta. Ks. myös tuomio Scandlines (86 kohta) ja tuomio Wizz Air (57 ja 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
42
)	Ks. valituksenalaisen tuomion 23–37 kohta.
(
43
)	Asetuksen 2015/1589 johdanto-osan kuudes perustelukappale. Ks. valtiontukisääntöjen täytäntöönpanossa komissiota ja jäsenvaltioita molemminpuolisesti velvoittavasta vilpittömän yhteistyön periaatteesta tuomio 28.7.2011, Mediaset v. komissio (C‑403/10 P, EU:C:2011:533, 126 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
44
)	Ks. tuomio 18.9.1995, SIDE v. komissio (T‑49/93, EU:T:1995:166, 71 kohta) ja tuomio 28.9.1995, Sytraval ja Brink’s France v. komissio (T‑95/94, EU:T:1995:172, 77 kohta).
(
45
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta.
(
46
)	Tarkemmin sanottuna kyseessä on liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan a alakohdassa vahvistettu päivä, jota sovelletaan Slovenian tasavallan myöntämän tuen luokitteluun olemassa olevaksi tueksi.
(
47
)	Slovenian tasavalta pitää näitä unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksia virheellisinä, koska valituksenalaisen tuomion 51 kohdassa esitetyistä seikoista ilmenee, että 10.12.1994 ja ajankohdan, jona Lekarna Ljubljana tuli Lekarna Ljubljana o.p:n seuraajaksi, eli vuoden 1997 välisenä aikana sovellettiin samoja oikeussääntöjä, koska eri kansalliset lait, joilla säänneltiin muun muassa Slovenian markkinoiden avaamista kilpailulle, oli annettu jo ennen 10.12.1994. Tämä näkökohta on kuitenkin ratkaiseva arvioitaessa sitä, onko voimassa olevaksi tueksi luokitellun toisen kyseessä olevan toimenpiteen muutos asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettu uusi tuki. Jos toinen kyseessä oleva toimenpide olisi voinut kehityssuuntauksensa vuoksi muuttua valtiontueksi, vaikka se ei ollut sitä sen käyttöönottohetkellä, tämä kehitys olisi joka tapauksessa tapahtunut ennen 10.12.1994. Slovenian tasavallan mukaan komissio ei siten tehnyt virhettä todetessaan riidanalaisen päätöksen 39 kohdassa, että siltä osin kuin oikeudellinen asiayhteys tai hallinnoitavien varojen käyttöehdot eivät olleet muuttuneet 10.12.1994 ja ajankohdan, jona Lekarna Ljubljana tuli Lekarna Ljubljana o.p:n tilalle, välisenä aikana, tämä korvaaminen oli puhtaasti hallinnollinen toimenpide, joten se ei voinut merkitä voimassa olevan tuen muuttumista uudeksi tueksi.
(
48
)	Slovenian tasavalta väittää etenkin, että on virheellistä katsoa, kuten unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa, että yksiköillä oli merkittäviä eroja, koska toisin kuin edeltäjällään, Lekarna Ljubljanalla oli kyky hankkia hallinnoitavia varoja, myös kiinteistöjä, joten olisi pohdittava, onko edelleen perusteltua jatkaa hallinnoitavan kiinteän omaisuuden tarjoamista ilman omistusta. Lekarna Ljubljanan tavoin myös sen edeltäjällä oli ollut ainakin vuodesta 1991, jolloin se alkoi toimia laitoksena, alkaen kyky hankkia tällaista hallinnoitavia varoja. Tältä osin Slovenian tasavalta täsmentää, että Lekarna Ljubljana voi edeltäjänsä tavoin käyttää ainoastaan Ljubljanan kunnalta (muodollisesti) saamiaan hallinnoitavia varoja, vaikka nämä varat hankittaisiin Lekarna Ljubljanan omin keinoin. Unionin yleinen tuomioistuin pohtii perusteettomasti, onko hallinnoitavien varojen käyttöön antaminen edelleen perusteltua. Slovenian tasavallan mukaan on selvää, että kyseessä on ainoastaan tapa varmistaa, että julkinen laitos voi käyttää varoja (kuten on todettu, kaikki tällaisen laitoksen hallussa olevat varat pidetään hallinnoitavina varoina), mikä ei missään tapauksessa merkitse hallinnoitavien varojen vastikkeetonta myöntämistä.
(
49
)	Ks. tuomio 28.10.2021, Eco Fox ym. (C‑915/19–C 917/19, EU:C:2021:887, 36–38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
50
)	Ks. tuomio 28.10.2021, Eco Fox ym. (C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).