62003CC0221_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. In diesem gemäß Artikel 226 EG eingeleiteten Verfahren beantragt die Kommission beim Gerichtshof die Feststellung, dass das Königreich Belgien es unterlassen hat, geeignete Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung und ordnungsgemäßen Durchführung von Artikel 3 Absätze 1 und 2 sowie der Artikel 4, 5 und 10 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (im Folgenden: Nitratrichtlinie)(2) in der Flämischen Region und der Artikel 3 Absätze 1 und 2 sowie 5 der Nitratrichtlinie in der Wallonischen Region zu ergreifen. Die Klage der Kommission ist auf die Feststellung gerichtet, dass das Königreich Belgien die Nitratrichtlinie bis heute nicht richtig anwendet und durchführt.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Die anwendbaren Bestimmungen der Nitratrichtlinie
2. Die Nitratrichtlinie hat zum Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen (Artikel 1). Unter Verunreinigung wird die direkte oder indirekte Ableitung von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen in Gewässer verstanden, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmäßige Nutzung der Gewässer behindert werden (Artikel 2 Buchstabe j).
3. Die Nitratrichtlinie erlegt den Mitgliedstaaten drei Arten von Verpflichtungen auf. Erstens müssen die Mitgliedstaaten nach Artikel 3 Absatz 1 dieser Richtlinie und nach den Kriterien des Anhangs I feststellen, welche Gewässer von Verunreinigung betroffen sind und welche Gewässer betroffen werden könnten, falls keine Maßnahmen nach Artikel 5 dieser Richtlinie ergriffen werden. Zweitens müssen die Mitgliedstaaten nach Artikel 3 Absatz 2 alle in ihrem Gebiet bekannten Flächen, die in nach Absatz 1 bestimmte Gewässer entwässern und die zur Verunreinigung beitragen, als gefährdete Gebiete ausweisen. Drittens verpflichtet Artikel 5 der Nitratrichtlinie sie, Aktionsprogramme für die als gefährdet ausgewiesenen Gebiete festzulegen, um gemäß dem in Artikel 1 der Richtlinie genannten Ziel die Probleme der Wasserverunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu verhindern oder zu beseitigen.
4. Die Ausweisung der gefährdeten Gebiete hat innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe der Nitratrichtlinie zu erfolgen (Artikel 3 Absatz 2), und die Kommission ist hiervon innerhalb von sechs Monaten zu unterrichten. Die Festlegung der Aktionsprogramme, die geeignet sind, die in Artikel 1 genannten Ziele der Nitratrichtlinie zu verwirklichen, hat innerhalb von zwei Jahren nach der Ausweisung im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 zu erfolgen (Artikel 5 Absatz 1).
5. Ferner sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihr Verzeichnis der gefährdeten Gebiete zu prüfen, um Veränderungen und zum Zeitpunkt der ersten Ausweisung unvorhergesehene Faktoren zu berücksichtigen (Artikel 3 Absatz 4). Ebenso haben die Mitgliedstaaten die ursprünglich von ihnen festgelegten Aktionsprogramme zu überprüfen (Artikel 5 Absatz 7).
6. Weiter sind die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 der Richtlinie verpflichtet, um für alle Gewässer einen allgemeinen Schutz vor Verunreinigung zu gewährleisten, binnen zwei Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie von den Landwirten auf freiwilliger Basis anzuwendende Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft aufzustellen und, falls notwendig, ein Programm zu erarbeiten, das auch Schulungs- und Informationsmaßnahmen für Landwirte vorsieht und das die Anwendung der erwähnten Regeln fördert.
7. Schließlich bestimmt Artikel 10 Absatz 1 der Nitratrichtlinie, dass die Mitgliedstaaten der Kommission für den Vierjahreszeitraum nach Bekanntgabe dieser Richtlinie einen Bericht mit der Darlegung der Maßnahmen zur Vorbeugung gegen die Verunreinigung des Wassers und eine Karte, aus der die auf diese Weise bestimmten Gewässer und ausgewiesenen gefährdeten Gebiete hervorgehen, sowie eine Übersicht über die Ergebnisse der Überwachung dieser Gebiete und über die Aktionsprogramme nach Artikel 5 vorzulegen haben.
8. Nach Artikel 12 der Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um dieser Richtlinie binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen. Da die Richtlinie den Mitgliedstaaten am 19. Dezember 1991 bekannt gegeben wurde, hatten sie diese bis zum 20. Dezember 1993 in ihr nationales Recht umzusetzen.
B – Die anwendbare nationale Regelung
9. In der Flämischen Region wurde das Vorgehen zur Verringerung der Gewässerverunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen und zur Vorbeugung gegen weitere Gewässerverunreinigung dieser Art rechtlich durch die Verordnung vom 23. Januar 1991 zum Schutz der Umwelt gegen die Verunreinigung durch Düngemittel (im Folgenden: Düngemittelverordnung)(3) umgesetzt. Diese Düngemittelverordnung wurde durch eine weitere Verordnung vom 20. Dezember 1995 geändert. Auf der Grundlage dieser Regelung hat die flämische Regierung eine Reihe von Durchführungsverordnungen erlassen. Eine Bewertung der Düngemittelverordnung im Jahr 1998 führte zu einer nachfolgenden Änderung, die am 1. Januar 2000 in Kraft trat(4) .
10. In der Wallonischen Region wurde die Nitratrichtlinie durch die Verordnung der wallonischen Regierung vom 5. Mai 1994 zum Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen(5) umgesetzt.
11. Die Bestimmungen werden, soweit erheblich, angeführt.
III – Das Vorverfahren
A – Verfahren 94/2239
12. Am 18. Mai 1995 übersandte die Kommission dem Königreich Belgien ein Mahnschreiben im Verfahren 94/2239 betreffend die Anwendung der Nitratrichtlinie. Nach Prüfung aller Angaben, die das Königreich Belgien machte, übersandte die Kommission dem Königreich Belgien am 28. Oktober 1997 ein ergänzendes Mahnschreiben. Mit Schreiben vom 22. Juni 1998 antwortete das Königreich Belgien auf das ergänzende Mahnschreiben. Nach Prüfung der Antwort des Königreichs Belgien sandte die Kommission am 23. November 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie Belgien aufforderte, binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser nachzukommen. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass das Königreich Belgien nicht die erforderlichen Maßnahmen erlassen hat, um die Artikel 3 Absatz 2 sowie 4, 5, 6 und 12 der Nitratrichtlinie durchzuführen. In Bezug auf die Artikel 3 Absatz 2 und 6 verweist die Kommission auf das Vertragsverletzungsverfahren 97/4750. Die belgischen Behörden antworteten auf die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 19. Februar 1999. Darin wird der Standpunkt der Flämischen Region in Bezug auf die Rügen der Kommission dargelegt. In ihrer Klageschrift erwähnt die Kommission noch die folgenden Schreiben:
Flämische Region
– Schreiben vom 10. Dezember 1998, mit dem die flämische Regierung einen neuen Düngemittelaktionsplan (Mest Actieplan, MAP) ankündigt. Der Brief enthält den Entwurf einer Änderung der Verordnung vom 23. Januar 1991 über den Schutz der Umwelt gegen die Verunreinigung durch Düngemittel und zur Änderung der Verordnung vom 28. Juni 1985 über die Umweltgenehmigung;
– Schreiben vom 25. Juni 1999, in dem mitgeteilt wird, dass die Änderungsverordnung im Sinne des Schreibens vom 10. Dezember 1998 durch das flämische Parlament endgültig gebilligt sowie am 11. Mai 1999 ausgefertigt und verkündet worden sei;
– Schreiben vom 4. September 2002 mit einer Kopie der Verordnung vom 14. Juni 2002 der flämischen Regierung über die Beobachtung, Überprüfung und Ergänzung der in Bezug auf die Wasserqualität gefährdeten Gebiete im Sinne der Artikel 15 Absätze 3, 4 und 5 der Verordnung vom 23. Januar 1991 über den Schutz der Umwelt gegen die Verunreinigung durch Düngemittel.
Wallonische Region
– Schreiben der Wallonischen Region vom 9. Januar 2001 (nicht als Anlage beigefügt), mit dem bestätigt worden sein soll, dass die nach der Nitratrichtlinie erforderlichen Aktionsprogramme bis heute für die empfindlichen Gebiete Crétacé de Hesbaye und Sables Bruxelliens noch nicht festgelegt worden seien.
B – Verfahren 97/4750
13. Neben dem Verfahren 94/2239 leitete die Kommission noch das Verfahren 97/4750 ein. Im Mahnschreiben vom 28. Oktober 1998 im Verfahren 97/4750 geht die Kommission weiter auf eine Reihe von Rügen ein, wie sie im Verfahren 94/2239 bekannt gegeben wurden. Im Mahnschreiben vom 28. Oktober 1998 kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass das Königreich Belgien nicht die erforderlichen Maßnahmen erlassen habe, um die Artikel 3, 5, 6, 10 und 12 der Richtlinie durchzuführen. Das Königreich Belgien antwortete in verschiedenen Schreiben ausführlich auf dieses Mahnschreiben. Daraufhin versandte die Kommission am 9. November 1999 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie dazu aufforderte, binnen zwei Monaten nach deren Bekanntgabe die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser Stellungnahme nachzukommen. Das Königreich Belgien beantragte am 23. Dezember 1999 eine Fristverlängerung von einem Monat, um eine Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme abgeben zu können. Am 18. Februar 2000 beantworteten die belgischen Behörden im Hinblick auf den Standpunkt der Flämischen Region die mit Gründen versehene Stellungnahme. Auch in diesem Verfahren verweist die Kommission in ihrer Klageschrift auf später vom Königreich Belgien versandte Schreiben:
Flämische Region
– Schreiben vom 15. Dezember 2000 betreffend zwei Durchführungsverordnungen der flämischen Regierung zur Düngemittelverordnung (MAP II);
– Schreiben vom 17. Januar 2002, in dem die flämische Ministerin für Umwelt und Landwirtschaft mitteilt, dass sie zurzeit weitere Fortschritte bei der Abgrenzung von gefährdeten Gebieten im Rahmen der Nitratrichtlinie verzeichne;
– Schreiben vom 24. April 2002 in Bezug auf die französische Fassung der Düngemittelverordnung und ihre Durchführungsverordnungen;
– Schreiben vom 21. Juni 2002 mit der Verordnung zur Abgrenzung der gefährdeten Gebiete und einem Vermerk betreffend die Düngemittelpolitik in Flandern;
– Schreiben vom 4. September 2002 betreffend die Verordnung der flämischen Regierung vom 14. Juni 2002 zur Beobachtung, Überprüfung und Ergänzung der in Bezug auf die Wasserqualität gefährdeten Gebiete im Sinne von Artikel 15 Absätze 3, 4 und 5 der Verordnung vom 23. Januar 1991 über den Schutz der Umwelt gegen die Verunreinigung durch Düngemittel;
– Schreiben vom 19. September 2002 betreffend die Durchführung der Nitratrichtlinie mit den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft (Nahrungsmittel, Freilandgemüse und Obstanbau) als Anlage.
Wallonische Region
– Schreiben vom 22. Dezember 2000 mit einem Programm betreffend die nachhaltige Stickstoffwirtschaft in der Landwirtschaft;
– Schreiben vom 19. Juni 2001 und vom 5. September 2001 mit dem Vorentwurf einer Verordnung betreffend die nachhaltige Stickstoffwirtschaft in der Landwirtschaft;
– Schreiben vom 13. Juni 2002 mit zwei Verordnungen zur Abgrenzung zweier gefährdeter Gebiete;
– Schreiben vom 13. November 2002 mit dem Entwurf einer Verordnung betreffend die nachhaltige Stickstoffwirtschaft in der Landwirtschaft;
– Schreiben vom 11. Dezember 2002 mit der Verordnung vom 10. Oktober 2002 der wallonischen Regierung betreffend die nachhaltige Stickstoffwirtschaft in der Landwirtschaft.
14. Da die Kommission der Ansicht war, dass die Lage trotz der von den belgischen Behörden mitgeteilten Angaben weiterhin unbefriedigend sei, hat sie am 22. Mai 2003 die vorliegende Klage erhoben.
15. Die Kommission und Belgien haben in der Sitzung vom 12. Januar 2005 verhandelt.
IV – Die Klage
16. Die Kommission hat fünf Rügen in Bezug auf die von der Flämischen Region getroffenen Maßnahmen erhoben:
– Das Königreich Belgien habe unter Verstoß gegen Artikel 3 Absatz 1 der Nitratrichtlinie in keiner Bestimmung festgelegt, welche Gewässer verunreinigt würden oder werden könnten. Zwar sollten die zuständigen flämischen Behörden durch Verordnung vom 14. Juni 2002(6) die Gewässer nachträglich festgelegt haben, doch sei die Kommission davon nicht unterrichtet worden. Im Übrigen habe die Ausweisung nicht gemäß der Richtlinie stattgefunden;
– das Königreich Belgien habe bei der Ausweisung der gefährdeten Gebiete in Flandern das Verfahren und die Kriterien von Artikel 3 der Nitratrichtlinie nicht beachtet;
– die flämischen Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft genügten nicht den Anforderungen von Artikel 4 und Anhang II der Nitratrichtlinie;
– das flämische Aktionsprogramm erfülle nicht die Anforderungen von Artikel 5 und Anhang III der Nitratrichtlinie, da es nicht für alle von der Flämischen Region ausgewiesenen gefährdeten Zonen gelte und da es unvollständig sei;
– der Bericht über die Flämische Region enthalte nicht alle Dokumente und Auskünfte, die gemäß Artikel 10 in Verbindung mit Anhang V der Nitratrichtlinie dazugehörten.
17. Die Kommission hat in Bezug auf die Wallonische Region folgende Rügen erhoben:
– Das Königreich Belgien habe gegen die Artikel 3 Absatz 2 und 12 der Richtlinie verstoßen, weil die Wallonische Region nur für einen Teil ihres Gebietes und auch noch zu spät die Gewässer festgelegt und die gefährdeten Gebiete ausgewiesen habe und da die Ausweisung der gefährdeten Gebiete unvollständig sei;
– die wallonischen Behörden hätten unter Verstoß gegen Artikel 3 der Richtlinie bei der Festlegung der verunreinigten Gewässer und der Ausweisung der gefährdeten Gebiete die Verunreinigung der Küsten‑ und Meeresgewässer nicht berücksichtigt;
– das Königreich Belgien habe gegen Artikel 5 der Richtlinie verstoßen, weil die Wallonische Region es, nachdem sie zwei gefährdete Gebiete in ihrem Gebiet ausgewiesen habe, unterlassen habe, innerhalb der dafür gesetzten Frist Aktionsprogramme aufzustellen.
V – Die Zulässigkeit der Klage
18. Die Kommission beantragt in ihrer Klageschrift, Maßnahmen zu berücksichtigen, die in Belgien zur Durchführung der Nitratrichtlinie getroffen worden seien, nachdem die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Fristen abgelaufen gewesen seien. So wird die Feststellung beantragt, dass die gerügten Zuwiderhandlungen bei der Durchführung der Nitratrichtlinie bis heute zumindest teilweise fortbestünden.
19. Meines Erachtens kann der Gerichtshof diesem Antrag, mit dem die Kommission wahrscheinlich beabsichtigt, sich ein nachfolgendes Vorverfahren gegen Belgien zu ersparen, nicht stattgeben.
20. Die Nitratrichtlinie sieht eine Reihe aufeinander folgender Aktionen vor, die die Mitgliedstaaten unternehmen müssen, um die damit beabsichtigten Ziele zu erreichen. In ihrem Recht müssen sie die erforderlichen Grundlagen für die notwendigen Verwaltungsmaßnahmen zur Durchführung dieser Richtlinie schaffen. Danach sollen sie die durch Nitrat verunreinigten Gewässer sowie die Gewässer, die von einer solchen Verunreinigung bedroht sind, bestimmen. Darauf folgt die Ausweisung gefährdeter Gebiete, deren Entwässerung zur weiteren Belastung der bestimmten Gewässer durch Nitrat beiträgt. Im Hinblick auf die Verringerung der Verwendung von Nitrat in den gefährdeten Gebieten sollen dafür Aktionsprogramme erstellt und durchgeführt werden. Schließlich sollen diese Aktionsprogramme im Licht näherer Entwicklungen unter Einbeziehung der ausgewiesenen gefährdeten Gebiete von Zeit zu Zeit überprüft werden. Für diese oben in den Nummern 2 bis 8 ausführlicher beschriebene Durchführungskette ist eine Reihe von Fristen, innerhalb deren die jeweiligen Aktionen als Glieder der Kette durchgeführt werden müssen, und eine Pflicht zum Bericht an die Kommission vorgesehen.
21. Aus der Zielsetzung und der Systematik der Richtlinie ergibt sich, dass sie eine beinahe ständige Verpflichtung für die Mitgliedstaaten schafft, angemessene Aktionen in Form der in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Handlungen durchzuführen, um die beabsichtigte Verringerung der Nitratbelastung der verunreinigten Gewässer zu verwirklichen. Dazu ist eine konsequente Prüfung der von den Mitgliedstaaten erlassenen oder beabsichtigten Durchführungsmaßnahmen nötig.
22. Da die Durchführung der Nitratrichtlinie von den Mitgliedstaaten verlangt, dass sie eine Reihe aufeinander folgender Maßnahmen erlassen, können sie ihre Pflichten auf verschiedene Weise verletzen:
– Sie unternehmen die von ihnen verlangten Schritte nicht oder zu spät;
– die von ihnen unternommenen Aktionen sind unvollständig oder falsch;
– sie begehen Zuwiderhandlungen bei der Durchführung der getroffenen Maßnahmen oder setzen diese Maßnahmen gegenüber den Wirtschaftsteilnehmern, an die sie gerichtet sind, unvollständig durch;
– sie erfüllen nach Ablauf einer angemessenen Frist nicht die Ergebnispflichten, die mit der Nitratrichtlinie beabsichtigt sind.
23. Gerade weil die Nitratrichtlinie ein umfassendes Bündel von Maßnahmen, die sich über einen längeren Zeitraum erstrecken, von den Mitgliedstaaten verlangt, kommt es genau auf die Aufsicht darüber durch die Kommission an. Anders als bei zahlreichen anderen Richtlinien, deren Durchführung durch die Mitgliedstaaten mit ihrer rechtzeitigen Umsetzung in das nationale Recht vollzogen ist, verlangt die Überwachung der Durchführung der Nitratrichtlinie eine fortdauernde Kontrolle über alle aufeinander folgenden Abschnitte der Durchführungskette und eine Prüfung der mit der Durchführung erreichten tatsächlichen Ergebnisse.
24. In diesem Kontext kann es für die Kommission aus Zweckmäßigkeitsgründen verlockend sein, beim Gerichtshof eine Entscheidung zu beantragen, die sich nicht nur auf die Verhaltensweisen eines Mitgliedstaats bezieht, die dem Abschluss des Vorverfahrens vorausgehen, sondern die sich auch auf Handlungen eines Mitgliedstaats danach erstreckt. So wird nämlich ein größerer Teil der Durchführungskette erreicht, und es werden weitere Verfahren gegen den betreffenden Mitgliedstaat möglicherweise vermieden. Auch für den Mitgliedstaat kann dies reizvoll sein, da ihm mehr Anhaltspunkte für seine zukünftige Handlungsweise gegeben werden.
25. Allerdings bin ich der Ansicht, dass dieser Weg im Licht der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes unbegehbar ist. Nach dieser Rechtsprechung ist die Frage, ob und inwieweit ein Mitgliedstaat seine Verpflichtungen nicht erfüllt hat, anhand der Lage bei Ablauf der Frist zu beurteilen, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und der Gerichtshof kann später eingetretene Veränderungen nicht berücksichtigen(7) .
26. In seiner Rechtsprechung hat der Gerichtshof die Gründe für diese strikte Begrenzung dargelegt:
– eine Verfahrensgarantie für den Mitgliedstaat, der in der vorprozessualen Phase Gelegenheit haben muss, sich gegenüber der Kommission zu rechtfertigen(8) ;
– die notwendige Möglichkeit für den Mitgliedstaat, in Absprache mit der Kommission nachträglich die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um auf diese Weise einer Verurteilung durch den Gerichtshof zuvorzukommen(9) ;
– die Gewährleistung, dass in einem eventuellen Verfahren vor dem Gerichtshof der Streitgegenstand eindeutig festgelegt werden kann(10) .
27. Eine Klage, und das gilt auch für die vorliegende, ist daher unzulässig, soweit sie auf Rügen gestützt wird, die im vorprozessualen Verfahren nicht behandelt worden sind.
28. Im Übrigen muss die strikte Anwendung dieser Rechtsprechung nicht bedeuten, dass dadurch die Überwachung der Einhaltung von Regelungen wie der Nitratrichtlinie und deren Durchsetzung ernstlich behindert werden. Die Kommission kann nämlich im vorprozessualen Verfahren den Inhalt von Durchführungsmaßnahmen, die der betroffene Mitgliedstaat zu ergreifen hat, genau angeben. Wird ihre Auffassung dann im streitigen Verfahren durch den Gerichtshof bestätigt, so hat eine solche Entscheidung auch Folgen für das, was der Mitgliedstaat noch zur Erfüllung der Verpflichtungen aus der Richtlinie tun muss.
29. Für das vorliegende Verfahren bedeutet all dies, dass die Rügen der Kommission – oder Teile davon –, die nicht auf dem Mahnschreiben und der mit Gründen versehenen Stellungnahme beruhen – dies gilt für alle Maßnahmen, die in Belgien nach Ablauf der Frist in den mit Gründen versehenen Stellungnahmen in beiden vorprozessualen Verfahren ergriffen worden sind –, unzulässig sind.
30. Bei der Behandlung der verschiedenen Rügen werde ich im Folgenden daher stets prüfen, inwieweit sie zulässig sind.
VI – Würdigung
A – Vorbemerkung
31. In der föderalen Struktur des belgischen Staates liegt die Verantwortlichkeit für die Durchführung der Nitratrichtlinie bei den Regionen. Daher ist bei der Beurteilung der vorliegenden Klage stets zu prüfen, welche Maßnahmen die einzelnen Regionen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten getroffen haben und ob diese Maßnahmen ausreichend sind. Da gegenüber der Gemeinschaft der belgische Staat für die Durchführung des Gemeinschaftsrechts verantwortlich bleibt, bedeutet jede Feststellung, dass die Umsetzung der Richtlinie durch die Regionen zu spät und/oder unvollständig erfolgt ist, dass das Königreich Belgien seine Verpflichtungen verletzt hat.
B – Nichterfüllung der Verpflichtungen aus Artikel 3
Rügen in Bezug auf die Flämische Region
32. Die Kommission macht zuerst geltend, dass Belgien den Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 1 der Nitratrichtlinie nicht nachgekommen sei. Die Flämische Region habe keine Gewässer bestimmt, die von Verunreinigung betroffen seien, und keine Gewässer, die von Verunreinigung betroffen werden könnten, falls keine Maßnahmen nach Artikel 5 ergriffen würden. Ferner habe die belgische Regierung dadurch gegen Artikel 3 Absatz 1 und Anhang I Teil A Nummer 3 der Richtlinie verstoßen, dass sie zumindest das Gewässer der Nordsee nicht als eutroph im Sinne der Richtlinie betrachte. Schließlich macht die Kommission geltend, dass sie von der Verordnung der flämischen Regierung vom 14. Juni 2002(11) nicht unterrichtet worden sei. Ferner stehe die Methode der Bestimmung der Gewässer nicht im Einklang mit Artikel 3 Absatz 1 und den Kriterien von Anhang I der Nitratrichtlinie.
33. Die belgische Regierung macht in ihrer Klagebeantwortung geltend, dass die Flämische Region unmittelbar gefährdete Gebiete auf der Grundlage der Kriterien des Anhangs I der Nitratrichtlinie ausgewiesen habe, da sie davon ausgegangen sei, dass es möglich sei, gleichzeitig die Bestimmung auf der Grundlage von Artikel 3 Absatz 1 und die Ausweisung gemäß Artikel 3 Absatz 2 durchzuführen. Obwohl die Gewässer nicht förmlich genannt worden seien, habe die Flämische Region die Stufe des Artikels 3 Absatz 1 nicht übergangen. Vor Ausweisung der gefährdeten Gebiete seien Messungen in den Gewässern durchgeführt worden, und diese Messungen seien bei der Ausweisung der gefährdeten Gebiete verwendet worden.
34. Ferner erfüllt nach Ansicht der Kommission die flämische Regelung nicht die Anforderungen von Artikel 3 Absatz 2 der Nitratrichtlinie. Verschiedene Gebiete seien zu Unrecht von der Einstufung als gefährdetes Gebiet ausgenommen worden, und die Kriterien für die Ausweisung der gefährdeten Gebiete stimmten nicht vollständig mit denjenigen des Artikels 3 der Nitratrichtlinie überein. Ferner ergebe eine Untersuchung der vorgelegten Messergebnisse, dass eine große Anzahl von Gebieten nicht als gefährdet ausgewiesen worden sei, obwohl diese Gebiete in nach Artikel 3 Absatz 1 bestimmte Gewässer entwässerten und zur Verunreinigung beitrügen.
35. Bei der Ausweisung gefährdeter Gebiete unterscheide die Flämische Region vier Kategorien: Gebiete, die in Bezug auf die Wasserqualität gefährdet seien (Artikel 15 Absatz 6 der Düngemittelverordnung), gefährdete Gebiete in ökologisch wertvollen landwirtschaftlichen Gebieten (Artikel 15bis der Düngemittelverordnung), gefährdete Gebiete Natur (Artikel 15ter der Düngemittelverordnung) und phosphatgesättigte Gebiete (Artikel 15quater der Düngemittelverordnung).
36. Erstens würden nach Artikel 15 Absatz 6 der Düngemittelverordnung nur solche Gebiete als in Bezug auf die Wasserqualität gefährdet ausgewiesen, die für die Gewinnung von Trinkwasser bestimmt seien oder verwendet würden. Diese Vorgehensweise verstoße sowohl gegen den Buchstaben als auch gegen den Geist von Artikel 3 Absätze 1 und 2 sowie gegen die Kriterien des Anhangs I der Nitratrichtlinie, wie sie in Artikel 15 Absätze 4 und 5 der Düngemittelverordnung übernommen worden seien. Aus den erwähnten Bestimmungen gehe nämlich hervor, dass bei der Bestimmung von Gewässern, die von Verunreinigung betroffen seien, das gesamte Grundwasser berücksichtigt werden müsse und nicht nur Grundwasser, das für den menschlichen Genuss bestimmt sei. Die Folge dieser Vorgehensweise bestehe darin, dass in Flandern nur Gebiete, die in Bezug auf die Wasserqualität gefährdet seien, in Zonen ausgewiesen würden, die für die Gewinnung von Trinkwasser bestimmt seien oder verwendet würden. In der Antwort der Flämischen Region auf das Mahnschreiben werde dies bestätigt. Darin heiße es: „Wir sind der Ansicht, dass es vorläufig genügt, die Oberflächengewässer zu benennen, die zur Trinkwasseraufbereitung bestimmt sein oder verwendet werden können“.
37. Zweitens stehen nach Ansicht der Kommission Kriterien für die Ausweisung der gefährdeten Gebiete in den Kategorien „gefährdete Gebiete als ökologisch wertvolle landwirtschaftliche Gebiete“, „gefährdete Gebiete Natur“ und „phosphatgesättigte Gebiete“ in keinem (unmittelbaren) Zusammenhang mit den Kriterien nach Artikel 3 Absätze 1 und 2 und Anhang I der Nitratrichtlinie. Dies führe dazu, dass eine ganze Reihe von Gebieten nicht als gefährdet ausgewiesen werde, obwohl diese Gebiete in gemäß Artikel 3 Absatz 1 bestimmte Gewässer entwässerten und zur Verunreinigung beitrügen. Angaben der Flämischen Region belegten, dass 70 % bis 80 % von Flandern als gefährdetes Gebiet ausgewiesen werden müssten.
38. Drittens entspreche die Ausweisung gefährdeter Gebiete wie in der Verordnung der flämischen Regierung vom 14. Juni 2002(12) nicht Artikel 3 und den Kriterien des Anhangs I der Nitratrichtlinie.
39. In der Gegenerwiderung führt die belgische Regierung aus, dass sich die Abgrenzung der Gebiete nicht auf die Ausweisung von Gebieten beschränke, die für die Trinkwassergewinnung bestimmt seien oder verwendet würden, sondern es würden auch andere Gebiete, die in Bezug auf die Wasserqualität gefährdet seien, zum Zweck der Durchführung der Nitratrichtlinie ausgewiesen. In den gefährdeten Gebieten, die gemäß Artikel 15bis als ökologisch wertvolle landwirtschaftliche Gebiete und gemäß Artikel 15ter als Gebiete mit gefährdeten Naturgebieten abgegrenzt worden seien, fänden ergänzende verbindliche Maßnahmen Anwendung, die viel weiter gingen als die Maßnahmen, die im Gebiet von Flandern in Kraft seien. Diese Maßnahmen hätten das gleiche Ziel wie die Richtlinie, ohne dass diese gefährdeten Gebiete als Gebiete ausgewiesen seien, die im Sinne der Nitratrichtlinie gefährdet in Bezug auf die Wasserqualität seien. Die Ausweisung dieser gefährdeten Gebiete werde nicht auf die Kriterien dieser Richtlinie gestützt.
40. In der mündlichen Verhandlung hat die belgische Regierung betont, dass ihre Politik in Bezug auf Flandern darauf abziele, jeden Landwirt bis auf die Ebene des einzelnen Grundstücks verantwortlich zu machen. Mit dieser Politik werde effektiv zu einer niedrigeren Auswaschung von Nitrat beigetragen, so dass die Normen der Nitratrichtlinie bis hinunter auf die Ebene der einzelnen Grundstücke erreicht werden könnten.
Rügen in Bezug auf die Wallonische Region
41. Nach Ansicht der Kommission hat das Königreich Belgien dadurch gegen die Artikel 3 Absatz 2 und 12 der Nitratrichtlinie verstoßen, dass es nur für einen Teil seines Hoheitsgebiets die Gewässer bestimmt und die gefährdeten Gebiete ausgewiesen habe. Ferner sei die Ausweisung nicht innerhalb der gesetzten Frist erfolgt, und die Ausweisung der gefährdeten Zonen sei bis heute unvollständig.
42. Die Kommission verweist auf den Bericht, der ihr gemäß Artikel 10 der Nitratrichtlinie mit Schreiben vom 20. September 1996 vorgelegt wurde. Danach seien die gefährdeten Gebiete nur für einen Teil des Gebietes der Region innerhalb der durch die Nitratrichtlinie vorgeschriebenen Frist bestimmt worden, da bei der Erstellung des erwähnten Berichtes noch für drei Teilregionen, die Landschaft Herve, die Gemeinde Comines‑Warneton und Condroz Studien in der Durchführung gewesen seien. Diese Teilregionen hätten vor dem 20. Dezember 1993 als gefährdete Gebiete ausgewiesen werden müssen. Am 19. März 2002 seien schließlich die Gemeinde Comines‑Warneton und der Süden des Gebietes von Namur (Teil von Condroz) als gefährdete Gebiete ausgewiesen worden. Jedoch sei der westliche Teil des südlichen Gebietes von Namur, das Gebiet zwischen der Sambre und der Maas, nur teilweise als gefährdetes Gebiet ausgewiesen worden, während aus der Studie Environmental resources management (13) hervorgehe, dass der Nitratgehalt dort ebenso hoch sei wie im östlichen Teil. Ferner sei die Landschaft Herve bis heute nicht als gefährdetes Gebiet ausgewiesen worden. Schließlich macht die Kommission geltend, dass ein nicht ausreichend großes Gebiet des Crétacé de Hesbaye als gefährdetes Gebiet ausgewiesen worden sei, und dass auch der westliche Teil nach der Studie Environmental resources management
hätte ausgewiesen werden müssen.
43. Die belgische Regierung bestreitet, dass die Ausweisung nicht innerhalb der gesetzten Frist erfolgt sei, und macht geltend, dass hier Artikel 3 Absatz 4 der Nitratrichtlinie anwendbar sei. Nach diesem Artikel müsse das Verzeichnis der gefährdeten Gebiete wenn notwendig, jedoch mindestens alle vier Jahre, geprüft und gegebenenfalls geändert oder ergänzt werden, um Veränderungen und zum Zeitpunkt der vorherigen Einstufung unvorhergesehene Faktoren zu berücksichtigen. Das Vorhandensein der erwähnten problematischen Gebiete ergebe sich zwar bereits aus der ersten Untersuchung von 1994 gemäß Artikel 3 Absätze 1 und 2, doch seien die Studien damals noch nicht abgeschlossen gewesen, und deshalb seien die Gemeinde Comines‑Warneton und das südliche Gebiet von Namur am 19. März 2002 gemäß Artikel 3 Absatz 4 als gefährdete Gebiete ausgewiesen worden. Dem Ergebnis der Studie der Kommission, mit der diese darlegen wolle, dass das Gebiet zwischen Sambre und Maas ebenfalls als gefährdetes Gebiet ausgewiesen werden müsse, schließe sich das Königreich Belgien nicht an. Die Ausweisung des südlichen Gebietes von Namur beruhe auf Ergebnissen der Messung des Nitratgehalts und entspreche den Kriterien des Artikels 3 der Nitratrichtlinie.
44. In Beantwortung der Rüge der Kommission, dass die Landschaft Herve nicht als gefährdetes Gebiet ausgewiesen worden sei, verweist Belgien auf den Sonderstatus, der diesem Gebiet verliehen worden sei. Die Maßnahmen im Sinne von Artikel 5 der Nitratrichtlinie seien nicht die wirksamsten Maßnahmen zur Bekämpfung der Verunreinigung durch Nitrat, und daher fänden in diesem Gebiet besondere Maßnahmen Anwendung.
45. Schließlich weist die belgische Regierung die Rüge der Kommission zurück, dass ein nicht ausreichend großes Gebiet des Crétacé de Hesbaye als gefährdetes Gebiet ausgewiesen worden sei. Messungen des Nitratgehalts belegten, dass der westliche Teil des Crétacé de Hesbaye nicht verunreinigt sei.
46. Die Kommission macht zum Schluss geltend, dass die wallonischen Behörden unter Verstoß gegen Artikel 3 der Nitratrichtlinie bei der Bestimmung der verunreinigten Gewässer und der Ausweisung der gefährdeten Gebiete die Verunreinigung der Küsten‑ und Meeresgewässer nicht berücksichtigt hätten. Sie verweist darauf, dass Belgien selbst bei den Ausschüssen, die mit der Anwendung der Verträge von Oslo und Paris betraut seien, ein Eutrophierungsproblem entlang der belgischen Küste und in der Scheldemündung gemeldet habe. Da die belgischen Meeres‑ oder Küstengewässer wegen der Einleitung von Nährstoffen durch mit Nitraten aus landwirtschaftlicher Tätigkeit verunreinigten Wassermengen eutrophiert seien, müssten die zuständigen Regionalbehörden die Wasser in die Nordsee abgebenden Flächen, die zur Verunreinigung beitrügen, als gefährdete Gebiete ausweisen.
47. Die belgische Regierung führt hiergegen an, dass die Einleitung von Nährstoffen durch mit Nitraten aus landwirtschaftlicher Tätigkeit verunreinigte Wassermengen im wallonischen Teil nicht erheblich sei.
C – Würdigung
Die Zulässigkeit
48. Die Rügen der Kommission, die sich auf die Verordnung der flämischen Regierung vom 14. Juni 2002 beziehen, und die Rüge, dass ein nicht ausreichend großes Gebiet des Crétacé de Hesbaye als gefährdetes Gebiet ausgewiesen worden sei, sind als nicht rechtens zu betrachten, da sie eine Erweiterung des Verfahrensgegenstands gegenüber der mit Gründen versehenen Stellungnahme bedeuten(14) .
49. Die sich hierauf beziehenden Rügen der Kommission sind daher unzulässig.
Zur Begründetheit
50. Artikel 3 Absätze 1 und 2 der Nitratrichtlinie schreibt den Mitgliedstaaten vor, bis spätestens 20. Dezember 1993 die folgenden besonderen Verpflichtungen zu erfüllen:
– Sie müssen bestimmen, welche Gewässer von Verunreinigung durch Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen betroffen sind und welche Gewässer betroffen werden könnten, falls keine Maßnahmen zur Verringerung der Stickstoffbelastung aus landwirtschaftlichen Quellen ergriffen werden;
– im Hinblick darauf müssen sie die landwirtschaftlichen Flächen, die in die Gewässer entwässern, von denen festgestellt worden ist, dass sie mit Stickstoffverbindungen überlastet sind oder überlastet zu werden drohen, als gefährdete Gebiete ausweisen.
51. Die Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind (oder betroffen werden könnten), werden mit Hilfe der Kriterien des Anhangs I bestimmt. Nach diesen Kriterien sind Binnengewässer, insbesondere solche, die zur Trinkwassergewinnung genutzt werden oder bestimmt sind, die eine höhere als die nach der Richtlinie 75/440(15) festgesetzte Nitratkonzentration enthalten oder enthalten könnten, wenn keine Maßnahmen im Sinne des Artikels 5 getroffen werden, als verunreinigte Gewässer zu betrachten. Das Gleiche gilt für Grundwasser, das mehr als 50 mg/l Nitrat enthält oder enthalten könnte, wenn keine Maßnahmen im Sinne des Artikels 5 getroffen werden, und für Binnengewässer, Mündungsgewässer, Küstengewässer und Meere, in denen eine Eutrophierung festgestellt wurde oder in naher Zukunft zu befürchten ist, wenn keine Maßnahmen im Sinne des Artikels 5 getroffen werden.
52. Bei der Anwendung dieser Kriterien müssen die Mitgliedstaaten die physikalischen und ökologischen Eigenarten von Boden und Gewässern, den Stand der Kenntnisse über das Verhalten von Stickstoffverbindungen in der Umwelt (Boden und Gewässer) und den Stand der Erkenntnisse über die Auswirkungen der Maßnahmen im Sinne des Artikels 5 berücksichtigen.
53. Erstens ist darauf hinzuweisen, dass das Königreich Belgien anerkannt hat, dass in der Flämischen Region die Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind (oder betroffen werden könnten), nicht förmlich bestimmt worden sind. Dies hat Folgen für die Ausweisung im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 der Nitratrichtlinie. Die Ausweisung der gefährdeten Gebiete kann nur dann ordnungsgemäß erfolgen, wenn die vorhergehende Bestimmungsphase abgeschlossen ist. Bei Ablauf der von der Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist hat das Königreich Belgien daher seine Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 1 der Nitratrichtlinie nicht erfüllt.
54. Es ist klar, dass das Königreich Belgien seinen Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 2 der Nitratrichtlinie nicht nachgekommen ist, da die Flämische Region die gefährdeten Gebiete nur teilweise ausgewiesen hat. Wie bereits ausgeführt, sind für die Durchführung der Nitratrichtlinie nur Gebiete erheblich, die gefährdet sind, weil das Oberflächenwasser und das Grundwasser durch die Auswaschung von Nitrat belastet werden. Zwar wurden gemäß der Düngemittelverordnung Gebiete ausgewiesen, die aus anderen Gründen gefährdet sind, wie beispielsweise wegen ihres ökologischen und ihres natürlichen Wertes, doch wurden bei dieser Ausweisung andere Kriterien als die in Artikel 3 und Anhang I der Nitratrichtlinie vorgeschriebenen angewandt. Damit genügt diese Ausweisung nicht den Anforderungen, die diese Richtlinie stellt. Das Vorbringen der belgischen Regierung, dass diese Gebiete auch im Licht der Ziele der Nitratrichtlinie ausgewiesen worden seien, halte ich nicht für ausreichend. Denn die Art der Gefährdung bestimmt, welche Maßnahmen zur Verringerung der Gefährdung ergriffen werden müssen. Daher ist hier das Urteil Standley(16) heranzuziehen. Tatsächlich haben die Mitgliedstaaten nach diesem Urteil bei der Anwendung der in Anhang I aufgestellten Kriterien einen weiten Ermessensspielraum. Sie können jedoch diese Kriterien bei der Ausweisung der gefährdeten Gebiete nicht außer Acht lassen.
55. Was insbesondere die Abgrenzung von Gebieten angeht, die in Bezug auf die Wasserqualität gefährdet sind, weise ich darauf hin, dass Artikel 15 Absatz 6 der Düngemittelverordnung die Anwendung der Nitratrichtlinie begrenzt. Nach diesem Artikel werden in der Flämischen Region drei Kategorien in Bezug auf die Wasserqualität gefährdeter Gebiete ausgewiesen:
1. Wassergewinnungszonen und Schutzgebiete der Typen I, II und III bei Grundwasser, abgegrenzt in Anwendung der Verordnung vom 24. Januar 1984 mit Maßnahmen für die Grundwasserbewirtschaftung;
2. die von der flämischen Regierung angeführten empfindlichen Gebiete, in denen eine verschärfte Regelung innerhalb der subhydrografischen Becken von für die Trinkwassergewinnung bestimmtem Oberflächenwasser notwendig ist, abgegrenzt nach dem Gesetz vom 26. März 1971 zum Schutz der Oberflächengewässer gegen Verunreinigung;
3. Gebiete mit nitratempfindlichen Böden, wo eine verschärfte Regelung notwendig ist, wie sie die flämische Regierung in Anwendung der Verordnung vom 24. Januar 1984 mit Maßnahmen in Bezug auf die Grundwasserbewirtschaftung festgelegt und abgegrenzt hat.
56. Die Gebiete, die nicht in diese Kategorien fallen, die jedoch im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 der Nitratrichtlinie Wasser in die Gewässer abgeben, die mit Stickstoffverbindungen überlastet sind oder überlastet zu werden drohen, werden vom Geltungsbereich der Nitratrichtlinie ausgenommen. Dies ist als solches mit der Richtlinie unvereinbar. Damit überschreitet die belgische Regierung auch in dieser Hinsicht den Ermessensspielraum, den die Richtlinie ihr zuerkennt.
57. Die Beanstandungen der Kommission in Bezug auf die Wallonische Region sind ebenfalls begründet. Bei Ablauf der von der Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist hat Belgien seine Verpflichtungen nicht erfüllt, alle Gewässer im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 der Nitratrichtlinie zu bestimmen und die gefährdeten Gebiete gemäß Artikel 3 Absatz 2 auszuweisen. Aus der Antwort der Wallonischen Region auf das Mahnschreiben ergibt sich bereits, dass in der Landschaft Herve der Grenzwert von 50 mg NO 3 /l mehrmals erreicht wurde, und zudem, dass Gebiete, in denen keine Überschreitung messbar war, die Ausnahme waren. In der Gemeinde Commines‑Warneton schwankten die Messungen zwischen 63 und 92 mg NO 3 /l, und in Condroz ließen einige Messungen eine Überschreitung des Grenzwerts von 50 mg NO 3 /l erkennen. In derselben Antwort erwähnte die Wallonische Region eine schwere Verunreinigung des Gebietes zwischen Sambre und Maas mit Messergebnissen von mehr als 50 mg NO 3 /l. Das Argument der belgischen Regierung, dass die Studien für die betroffenen Gebiete noch nicht abgeschlossen gewesen seien, kann daher nicht als Rechtfertigung für die Nichterfüllung ihrer Verpflichtungen aus Artikel 3 dienen. Auch kann sich die belgische Regierung nicht mit Erfolg auf Artikel 3 Absatz 4 berufen, da Artikel 3 Absatz 4 die Überprüfung des Verzeichnisses der gefährdeten Gebiete und nicht deren erstmalige Ausweisung betrifft.
58. Schließlich sind auch die Beanstandungen der Kommission gegenüber den beiden Regionen in Bezug auf das Unterbleiben der Bestimmung der Küsten‑ und Meeresgewässer gemäß Artikel 3 Absatz 1 und der daraus folgenden Ausweisung der gefährdeten Gebiete gemäß Artikel 3 Absatz 2 begründet. Die vierte Begründungserwägung der Nitratrichtlinie, in der ausdrücklich der Schutz der Nordsee als einer der Gründe für den Erlass der Nitratrichtlinie genannt wird, steht einer Auslegung und Anwendung dieser Richtlinie entgegen, durch die der Beitrag von mit Nitrat aus landwirtschaftlicher Tätigkeit verunreinigten Wassermengen zur Eutrophierung der Nordsee außer Acht gelassen wird.
59. Daher sind die hier geprüften Rügen der Kommission begründet.
D – Unvollständige Ausarbeitung der Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft
Rügen in Bezug auf die Flämische Region
60. In den von der Flämischen Region aufgestellten Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft fehlen nach dem Vorbringen der Kommission folgende vier Punkte des Anhangs II der Nitratrichtlinie:
– die Zeiträume, in denen Düngemittel nicht auf landwirtschaftlichen Flächen ausgebracht werden sollten;
– die Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen;
– die Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf wassergesättigten, überschwemmten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden;
– die Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen in der Nähe von Wasserläufen.
61. Die belgische Regierung verweist in ihrer Klagebeantwortung auf Artikel 17 der Düngemittelverordnung und die Durchführungsverordnungen dazu, in denen verschiedene Gesichtspunkte geregelt würden, die die Nitratrichtlinie in Bezug auf die Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft vorsehe. Dieser Artikel sei im Laufe der Jahre verschiedentlich geändert worden, und die Verpflichtungen seien in der Broschüre „Mestgids – Wegwijs in het Vlaamse beleid december 2000“ (Düngemittelführer – Einführung in die flämische Politik von Dezember 2000) den Landwirten in Flandern mitgeteilt worden.
Würdigung
62. Die Flämische Region erkannte in ihrer Antwort vom 19. Februar 1999 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme an, dass die vier genannten Punkte in den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft fehlten und dass kurzfristig eine Änderung der Regeln in Bezug auf die vier erwähnten Punkte erfolgen werde. Da die von der belgischen Regierung nachträglich geänderte Düngemittelverordnung nicht vor Ablauf der Frist erlassen wurde, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, braucht nicht untersucht zu werden, ob diese eine ordnungsgemäße Erfüllung der sich aus Anhang III der Richtlinie ergebenden Verpflichtungen darstellt. Diese Rüge der Kommission wurde nämlich im Verfahren 94/2239 erhoben, und die Kommission versandte am 23. November 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie Belgien aufforderte, innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach deren Bekanntgabe die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um dieser Stellungnahme nachzukommen. Daher wurde die geänderte Düngemittelverordnung vom 1. Januar 2000 nach Ablauf der Frist erlassen, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war.
63. Dieser Klagegrund der Kommission ist daher begründet.
E – Aktionsprogramme
Rügen in Bezug auf die Flämische Region
64. Die Kommission erinnert daran, dass nach Artikel 5 Absatz 1 der Nitratrichtlinie die Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren nach der Ausweisung im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 Aktionsprogramme für die gefährdeten Gebiete festzulegen hätten, die ihrerseits innerhalb von zwei Jahren nach der Bekanntmachung der Richtlinie ausgewiesen werden müssten. Da die Bekanntmachung der Richtlinie am 19. Dezember 1991 erfolgt sei, hätten die gefährdeten Gebiete spätestens bis 20. Dezember 1993 ausgewiesen sein müssen, und die Aktionsprogramme hätten bis spätestens 20. Dezember 1995 festgelegt sein müssen.
65. Die Kommission verweist zunächst auf den nicht gerechtfertigten Widerspruch, dass Aktionsprogramme, die gemäß Artikel 5 der Nitratrichtlinie in den gefährdeten Gebieten hätten angewandt werden müssen, nur teilweise anwendbar seien. Die in Anhang III Nummer 2 der Nitratrichtlinie aufgestellte Norm, wonach die Höchstmenge Dung, die auf den Boden ausgebracht werden dürfe, pro Hektar 170 kg N nicht überschreiten dürfe, sei nicht anwendbar
– in den gefährdeten Gebieten in ökologisch wertvollen landwirtschaftlichen Gebieten (Artikel 15bis und Artikel 14 der Düngemittelverordnung, siehe Nr. 14);
– auf Betriebe in den wegen ihrer Naturwerte gefährdeten Gebieten, die unter die Ausnahme nach Artikel 15ter Absatz 2 Nrn. 1 und 2 sowie Absatz 3 fielen (Artikel 15ter Absatz 8 der Düngemittelverordnung);
– in den phosphatgesättigten Gebieten (Artikel 15quater Absatz 1 Unterabsatz 2 der Düngemittelverordnung, siehe Nr. 16).
66. Zweitens legt die Kommission der belgischen Regierung zur Last, dass die Maßnahmen, die von der Flämischen Region als Teil ihres Aktionsprogramms mitgeteilt worden seien, keine Bestimmungen enthielten, die eine vollständige Anwendung von Artikel 5 Absatz 4 der Nitratrichtlinie ermöglichten. Diese Bestimmung schreibe vor, dass Aktionsprogramme u. a. die verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen nach Anhang III enthalten müssten. Diese Maßnahmen umfassten Vorschriften über
1. die Zeiträume, in denen das Ausbringen bestimmter Arten von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten sei;
2. das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung; dieses müsse größer sein als …
67. Ferner führt die Kommission drittens aus, dass dem Erfordernis von Anhang III Nummer 1.3 nicht genügt worden sei. Die belgische Regierung habe beim Erlass von Maßnahmen zur Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen die Stickstoffnachlieferung in die Gewässer aus dem Boden nicht berücksichtigt. Aus der wissenschaftlichen Begründung der beabsichtigten Normen, wie sie die belgische Regierung vorgelegt habe, gehe hervor, dass die Normen die tatsächlichen Stickstoffvorräte im Boden nicht berücksichtigen.
68. Schließlich macht die Kommission geltend, dass das Erfordernis von Anhang III Nummer 2 nicht beachtet worden sei, wonach mit den Maßnahmen sichergestellt werden müsse, dass bei jedem Ackerbau‑ oder Tierhaltungsbetrieb die auf den Boden ausgebrachte Dungmenge, einschließlich des von den Tieren selbst ausgebrachten Dungs, 170 kg N pro Jahr und Hektar nicht überschreite. Dieses Erfordernis gelte nämlich nicht für die gefährdeten Gebiete in ökologisch wertvollen landwirtschaftlichen Gebieten, die wegen ihrer Naturwerte gefährdeten Gebiete und die phosphatgesättigten Gebiete.
69. Die belgische Regierung entgegnet auf die erste Rüge der Kommission, dass auf die gefährdeten Gebiete Maßnahmen Anwendung fänden, die viel weiter als die Maßnahmen gingen, die nach Anhang III der Nitratrichtlinie vorgeschrieben seien, auch was die Norm von 170 kg N pro Hektar angehe. Dass die Norm von 170 kg N pro Hektar nicht auf Betriebe in den gefährdeten Gebieten Natur anwendbar sei, die unter die Ausnahme des Artikels 15ter Absatz 2 Nrn. 1 und 2 sowie Absatz 3 fielen, sei in diesem Fall unerheblich, da in den betroffenen Zonen der Nitratgehalt von 50 mg/l nicht überschritten werde. Alle anderen Maßnahmen, wie das Aktionsprogramm und die Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft, reichten aus, um das Ziel der Nitratrichtlinie zu erreichen. Auch in den phosphatgesättigten Gebieten fänden Maßnahmen Anwendung, die viel weiter als die Maßnahmen gingen, die in den Gebieten anwendbar seien, die nicht als gefährdet ausgewiesen seien. In diesen Gebieten werde die Düngung mit Düngemitteln auf 40 kg Diphosphorpentoxyd pro Hektar und pro Jahr begrenzt.
70. Die belgische Regierung erkennt in Bezug auf die zweite Rüge in ihrer Klagebeantwortung an, dass die flämische Regelung bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, den Erfordernissen von Anhang III Nummern 1.1 und 1.2 der Nitratrichtlinie nicht genügt habe.
71. Die belgische Regierung führt in Bezug auf die dritte Rüge aus, dass bei den Düngungsnormen ein durchschnittlicher Bodenvorrat berücksichtigt werde, der für alle Flächen gleich angenommen werde. Diese Norm, die zusammen mit den vorhandenen Mengen Stickstoff am Ende des Jahres geändert werde, gewährleiste, dass die Ziele der Richtlinie erreicht würden.
Rügen in Bezug auf die Wallonische Region
72. Nach Ansicht der Kommission hat die belgische Regierung dadurch gegen Artikel 5 der Richtlinie verstoßen, dass die Wallonische Region nicht, nachdem sie zwei gefährdete Gebiete in ihrem Gebiet ausgewiesen hatte, innerhalb der gesetzten Frist pflichtgemäß Aktionsprogramme aufgestellt habe.
73. Die wallonische Regierung habe durch zwei Ministerialverordnungen vom 28. Juli 1994 das Crétacé de Hesbaye und die Sables Bruxelliens als gefährdete Gebiete ausgewiesen. Deshalb hätte die Region das nach der Nitratrichtlinie vorgeschriebene Aktionsprogramm bis spätestens 20. Dezember 1995 festlegen müssen. Diese Verpflichtung sei sogar in Artikel 3 der beiden wallonischen Verordnungen aufgenommen worden, mit denen die erwähnten gefährdeten Gebiete ausgewiesen worden seien. Nach diesem Artikel legten die zuständigen Behörden für die ausgewiesenen Gebiete geeignete Aktionsprogramme fest, die spätestens bis 20. Dezember 1995 (Zeitpunkt des Inkrafttretens) hätten festgelegt sein müssen. Allerdings habe die wallonische Regierung keine Aktionsprogramme festgelegt, nachdem sie zwei gefährdete Gebiete in ihrem Gebiet ausgewiesen habe.
74. Die belgische Regierung macht geltend, dass sie auf örtlicher Ebene für das Crétacé de Hesbaye und die Sables Bruxelliens seit 1996 Programme erstellt habe, um die Wasserverunreinigung, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursacht oder ausgelöst werde, zu verhindern und zu verringern, die erhebliche Wirkungen gezeitigt hätten.
75. Die Kommission weist in ihrer Erwiderung darauf hin, dass diese Programme von Landwirten auf freiwilliger Basis durchgeführt würden und dass sie nicht auf die gesamten gefährdeten Gebiete anwendbar seien.
76. Zweitens rügt die Kommission gegenüber der belgischen Regierung, dass die Verordnung der wallonischen Regierung betreffend die nachhaltige Stickstoffwirtschaft in der Landwirtschaft vom 10. Oktober 2002, die von der Wallonischen Region als Aktionsprogramm mitgeteilt worden sei, keine Bestimmungen enthalte, die eine vollständige Anwendung von Artikel 5 Absatz 4 der Nitratrichtlinie ermöglichten.
Würdigung
– Zulässigkeit
77. Die Rüge der Kommission, die die Verordnung der wallonischen Regierung betreffend die nachhaltige Stickstoffwirtschaft in der Landwirtschaft vom 10. Oktober 2002 betrifft, ist als unzulässig zu betrachten, da sie eine Erweiterung der Rüge in der Sache gegenüber den Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme darstellt.
78. Diese Rüge der Kommission ist daher unzulässig.
– Begründetheit
79. Die Mitgliedstaaten müssen gemäß Artikel 5 der Nitratrichtlinie Aktionsprogramme aufstellen, um in den gemäß Artikel 3 Absätze 2 und 4 der Nitratrichtlinie ausgewiesenen gefährdeten Gebieten die durch Nitrate aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Wasserverunreinigung zu verhindern und zu verringern.
80. Ein Mitgliedstaat kann ein Aktionsprogramm erstellen, das sich auf alle gefährdeten Gebiete in seinem Hoheitsgebiet erstreckt, oder verschiedene Programme für verschiedene gefährdete Gebiete oder Teilgebiete in seinem Hoheitsgebiet.
81. Die Aktionsprogramme werden innerhalb von vier Jahren nach Aufstellung durchgeführt und müssen insbesondere die verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen nach Anhang III der Nitratrichtlinie enthalten. Diese Maßnahmen müssen Vorschriften umfassen, die im Einzelnen in diesem Anhang aufgeführt sind, nämlich solche über die Zeiträume, in denen das Ausbringen bestimmter Arten von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist, über das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung und über die Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betroffenen gefährdeten Gebietes, um sicherzustellen, dass bei jedem Ackerbau‑ oder Tierhaltungsbetrieb die auf den Boden ausgebrachte Dungmenge eine bestimmte Menge pro Jahr und Hektar nicht überschreitet.
82. Die Aktionsprogramme sollen u. a. die Einträge von Stickstoffverbindungen in den Boden verringern. So verringert sich die Aussicht, dass nicht durch Gewässer aufgenommene Stickstoffverbindungen aus dem Boden ausgewaschen werden und schließlich in die bereits überlasteten oder davon bedrohten Oberflächengewässer gelangen.
83. Zunächst ist festzustellen, dass die belgische Regierung in Bezug auf die Flämische Region anerkannt hat, dass die flämische Regelung bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, den Anforderungen von Anhang III Nummern 1.1 und 1.2 der Nitratrichtlinie nicht genügte. Die belgische Regierung hat ferner in ihren Schriftsätzen bestätigt, dass sie nicht die tatsächlich im Boden vorhandene Menge, sondern eine durchschnittliche im Boden vorhandene Menge berücksichtigt habe. Dies verstößt gegen Anhang III Nummer 1.3.
84. Die übrigen Beanstandungen der Kommission in Bezug auf die Flämische Region beziehen sich auf die unvollständige Anwendung von Artikel 5 Absatz 4 der Nitratrichtlinie auf die gefährdeten Gebiete in ökologisch wertvollen landwirtschaftlichen Zonen, die gefährdeten Gebiete Natur und die phosphatgesättigten Gebiete. Es ist mehr als deutlich, dass die von der belgischen Regierung angeführten Maßnahmen den Erfordernissen des Artikels 5 der Nitratrichtlinie nicht genügen. Die Beanstandungen der Kommission in Bezug auf das Aktionsprogramm beziehen sich auf Gebiete, die, wie sich in der mündlichen Verhandlung ergeben hat, letzten Endes nicht aufgrund der Nitratrichtlinie ausgewiesen worden waren (siehe Nr. 53). Daher hat die Flämische Region aufgrund anderer als der in Artikel 3 der Nitratrichtlinie vorgeschriebenen Kriterien gefährdete Gebiete ausgewiesen, auf die andere Kriterien als in Artikel 5 der Nitratrichtlinie vorgeschrieben anwendbar sind. Ferner hat die Flämische Region große Teile ihres Gebietes zu Unrecht nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen, mit der Folge, dass auf diese Gebiete keine Aktionsprogramme anwendbar sind. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, dass die Flämische Region es versäumt hat, ausreichende Maßnahmen zur vollständigen und ordnungsgemäßen Umsetzung von Artikel 3 und dann Artikel 5 der Nitratrichtlinie zu ergreifen.
85. Die Rügen der Kommission in Bezug auf die Wallonische Region sind ebenfalls begründet. Freiwillige Programme, die je nach den betroffenen Gebieten unterschiedlich sind und anders angewandt werden können und die kein organisiertes und kohärentes System bilden, das dazu bestimmt ist, ein spezielles Ziel zu erreichen, können nämlich nicht als Aktionsprogramme im Sinne von Artikel 5 der Nitratrichtlinie betrachtet werden.
86. Daher ist festzustellen, dass auch diese Rügen, die einen Verstoß gegen Artikel 5 der Nitratrichtlinie darstellen, begründet sind.
F – Unvollständige Berichterstattung
Rügen in Bezug auf die Flämische Region
87. Nach Artikel 10 der Nitratrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten der Kommission für den Vierjahreszeitraum nach Bekanntgabe dieser Richtlinie und für jeden darauf folgenden Vierjahreszeitraum einen Bericht mit den in Anhang V beschriebenen Informationen vorlegen. Die Berichte sind der Kommission binnen sechs Monaten nach Ende des Zeitraums vorzulegen, auf den sie sich beziehen.
88. Die Kommission weist darauf hin, dass der vom Königreich Belgien im Namen der Flämischen Region vorgelegte Bericht Anhang V in folgenden Punkten nicht genüge:
– eine Karte, aus der die nach Artikel 3 Absatz 1 und Anhang I bestimmten Gewässer hervorgehen, wobei für jedes Gewässer anzugeben ist, welches der Kriterien in Anhang I zu seiner Bestimmung herangezogen wurde;
– eine Übersicht über die Ergebnisse der nach Artikel 6 durchgeführten Überwachung sowie Angaben der Gründe, die jeweils zu der Ausweisung eines gefährdeten Gebietes und zu einer Änderung dieser Ausweisung oder einer zusätzlichen Ausweisung von gefährdeten Gebieten geführt haben;
– eine Übersicht über die Ergebnisse der nach Artikel 5 Absatz 6 durchgeführten Überwachungsprogramme;
– die Prognosen des Mitgliedstaats über den Zeitraum, in dem die nach Artikel 3 Absatz 1 bestimmten Gewässer voraussichtlich auf die Maßnahmen des Aktionsprogramms reagieren, und zwar unter Angabe der Unsicherheitsfaktoren, mit denen diese Prognosen behaftet sind.
89. Die Flämische Region weist in ihrer Klagebeantwortung darauf hin, dass in Flandern unmittelbar gefährdete Gebiete auf der Grundlage der Kriterien von Anhang I der Nitratrichtlinie ausgewiesen worden seien. Sie habe der Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme eine Karte beigefügt, die die gefährdeten Gebiete im Königreich Belgien angebe.
90. Im Übrigen bestreitet die belgische Regierung die Rügen der Kommission nicht.
Würdigung
91. Bei den Unterlagen, die die belgischen Behörden am 9. Januar 1997 in Bezug auf die Flämische Region bei der Kommission eingereicht haben, befindet sich keine Karte der gemäß Artikel 3 Absatz 1 und Anhang I bestimmten Gewässer, wie sie Anhang V Nummer 2 Buchstabe a der Nitratrichtlinie vorsieht. Die Karte, auf die die Flämische Region abstellt, fällt unter Artikel 10 in Verbindung mit Anhang V Nummer 2 Buchstabe b der Nitratrichtlinie. Ferner fehlen Unterlagen, wie sie in Anhang V Nummern 3 und 4 Buchstaben d und e der Nitratrichtlinie vorgesehen sind.
92. Daher ist festzustellen, dass das Königreich Belgien dadurch seine Verpflichtungen aus Artikel 10 der Nitratrichtlinie verletzt hat, dass es der Kommission keinen vollständigen Bericht im Sinne von Artikel 10 dieser Richtlinie vorgelegt hat.
VII – Ergebnis
93. Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. festzustellen, dass es das Königreich Belgien in Bezug auf die Flämische Region unterlassen hat, geeignete Maßnahmen für die vollständige Umsetzung und ordnungsgemäße Durchführung von Artikel 3 Absätze 1 und 2 sowie der Artikel 4, 5 und 10 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu ergreifen;
2. festzustellen, dass es das Königreich Belgien in Bezug auf die Wallonische Region unterlassen hat, geeignete Maßnahmen für die vollständige Umsetzung und ordnungsgemäße Durchführung von Artikel 3 Absätze 1 und 2 sowie Artikel 5 der Richtlinie 91/676 zu ergreifen;
3. im Übrigen die Klage abzuweisen;
4. der belgischen Regierung die Kosten aufzuerlegen.
(1) .
(2)
–	ABl. L 375, S. 1.
(3)
–	Belgisch Staatsblad
vom 28. Februar 1991.
(4)
–	Verordnung vom 11. Mai 1999 zur Änderung der Verordnung vom 23. Januar 1991 über den Schutz der Umwelt gegen die Verunreinigung durch Düngemittel und zur Änderung der Verordnung vom 28. Juni 1985 über die Umweltgenehmigung ( Belgisch Staatsblad
vom 20. August 1999).
(5)
–	Verordnung der wallonischen Regierung vom 5. Mai 1994 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen ( Belgisch Staatsblad
vom 28. Juni 1994).
(6)
–	Verordnung der flämischen Regierung vom 14. Juni 2002 zur Beobachtung, Überprüfung und Ergänzung der Gebiete, die im Sinne von Artikel 15 Absätze 3, 4 und 5 der Verordnung vom 23. Januar 1991 über den Schutz der Umwelt gegen die Verunreinigung durch Düngemittel in Bezug auf die Wasserqualität gefährdet sind.
(7)
–	Vgl. u. a. Urteile vom 25. November 1998 in der Rechtssache C‑214/96 (Kommission/Spanien, Slg. 1998, I‑7661, Randnr. 25), vom 17. September 1996 in der Rechtssache C‑289/94 (Kommission/Italien, Slg. 1996, I‑4405, Randnr. 20) und vom 11. Juni 1998 in den Rechtssachen C‑232/95 und C‑233/95 (Kommission/Griechenland, Slg. 1998, I‑3343, Randnr. 38).
(8)
–	Urteil vom 28. April 1993 in der Rechtssache C‑306/91 (Kommission/Italien, Slg. 1993, I‑2133, Randnr. 22).
(9)
–	Urteil vom 10. April 2003 in der Rechtssache C‑392/99 (Kommission/Portugal, Slg. 2003, I‑3373, Randnr. 133).
(10)
–	Vgl. u. a. Urteile vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 298/86 (Kommission/Belgien, Slg. 1988, 4343, Randnr. 10) und vom 25. April 1996 in der Rechtssache C‑274/93 (Kommission/Luxemburg, Slg. 1996, I‑2019, Randnr. 11).
(11)
–	Angeführt in Fußnote 6.
(12)
–	Angeführt in Fußnote 6.
(13)
–	ERM‑Bericht der Europäischen Kommission (Februar 2000) über die gefährdeten Gebiete in Belgien.
(14)
–	Vgl. insbesondere Urteile vom 25. Mai 2000 in der Rechtssache C‑384/97 (Kommission/Griechenland, Slg. 2000, I‑3823, Randnr. 35) und vom 10. Mai 2001 in der Rechtssache C‑152/98 (Kommission/Niederlande, Slg. 2001, I‑3463, Randnr. 21).
(15)
–	Richtlinie 75/440/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten.
(16)
–	Urteil vom 29. April 1999 in der Rechtssache C‑293/97 (Slg. 1999, I‑2603, Randnr. 39).