62019TJ0635_RES
Processo C‑635/19 P
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro e o.
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção) de 30 de junho de 2021
«Responsabilidade extracontratual — Auxílios de Estado — Setor bancário — Projeto de recapitalização por um consórcio de direito privado entre bancos a favor de um dos seus membros — Autorização da intervenção pelo banco central do Estado‑Membro — Renúncia a proceder ao resgate e início de um procedimento de resolução — Diretivas 2014/49/UE e 2014/59/UE — Decisão de não suscitar objeções — Pedidos de informação e tomadas de posição da Comissão durante a fase de análise preliminar — Inexistência de nexo de causalidade»
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Nexo de causalidade — Auxílios de Estado — Setor bancário — Projeto de recapitalização por um consórcio de direito privado entre bancos a favor de um dos seus membros — Autorização da intervenção pelo banco central do Estado‑Membro — Renúncia a proceder ao resgate e início de um procedimento de resolução — Decisão relativa ao procedimento de resolução essencialmente fundada na constatação da situação deficitária do banco em causa — Pedidos de informação e tomadas de posição da Comissão durante a fase de análise preliminar — Inexistência de nexo de causalidade
(Artigos 107.°, n.o 1, 108.°, n.o 3, e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 50, 51, 56, 58‑62, 67‑69)
Resumo
A resolução da Banca delle Marche pelas autoridades italianas foi essencialmente determinada pela sua situação deficitária
A Comissão não pode ser considerada responsável por ter impedido o seu resgate.
As demandantes eram acionistas e titulares de obrigações subordinadas da Banca delle Marche, que era a principal instituição bancária da região italiana de Marcas.
Em 9 de janeiro de 2012, a Banca d’Italia (Banco de Itália) sublinhou que os controlos efetuados na Banca delle Marche tinham revelado insuficiências graves nos sistemas de controlo interno que tinham repercussões inevitáveis na sua «exposição significativa [...] aos riscos de crédito e financeiros». Em 15 de outubro de 2013, a Banca delle Marche foi colocada sob administração extraordinária devido, nomeadamente, a «disfuncionamentos e irregularidades […] graves».
Em 10 de outubro de 2014, no âmbito de uma fase de análise preliminar iniciada por sua própria iniciativa a respeito das intervenções de apoio previstas pelo Fondo interbancario di tutela dei depositi (Fundo Interbancário de Proteção dos Depósitos, a seguir «FITD»), o sistema de garantia dos depósitos italiano sob a forma de um consórcio de direito privado entre bancos que gerem fundos próprios, a favor de outro banco italiano, a Banca Tercas (
1
), e da Banca delle Marche, a Comissão Europeia dirigiu às autoridades italianas um pedido de informações, sublinhando que não se podia excluir que as referidas intervenções constituam auxílios de Estado. Na hipótese de o Banco de Itália ponderar autorizar tal intervenção, era adequado, segundo a Comissão, que essas autoridades notificassem a medida em causa antes da sua aprovação (
2
).
Por carta de 21 de agosto de 2015, a propósito do procedimento relativo à Banca delle Marche, a Comissão recordou a possibilidade da existência de um auxílio de Estado e solicitou às autoridades italianas que lhe fornecessem informações atualizadas a esse respeito e que renunciassem a executar quaisquer medidas do FITD antes da sua notificação e da obtenção de uma decisão da sua parte.
Em 8 de outubro de 2015, o FITD fixou e aprovou os elementos‑chave de uma segunda tentativa de intervenção de apoio à Banca delle Marche e informou desse facto o Banco de Itália.
Por carta de 19 de novembro de 2015, a Comissão chamou nomeadamente a atenção das autoridades italianas para o facto de a utilização de um sistema de garantia dos depósitos para recapitalizar um banco (
3
) estar subordinada à aplicação das regras em matéria de auxílios de Estado.
Em 21 de novembro de 2015, o Banco de Itália deu início a um procedimento de resolução, cujo projeto foi previamente notificado à Comissão. Nesse projeto, o Banco de Itália salientou, nomeadamente, o facto de não ter sido possível uma recapitalização da Banca delle Marche pelo FITD, na falta de «avaliação positiva prévia por parte da Comissão [...] sobre a compatibilidade [dessa operação] com as regras [da União] em matéria de auxílios de Estado».
Por considerar que a Comissão impediu, através de instruções ilegais comunicadas às autoridades italianas, o resgate mediante a recapitalização da Banca delle Marche pelo FITD, as demandantes intentaram no Tribunal Geral uma ação no sentido de ser demonstrada e declarada a responsabilidade extracontratual da União. Segundo as demandantes, a Comissão impediu tal resgate e levou as autoridades italianas a dar início a um procedimento de resolução da Banca delle Marche por força das regras de direito italiano que transpõem a Diretiva 2014/59 (
4
).
Com o seu acórdão, o Tribunal Geral julga improcedente a ação das demandantes, por estas não terem demonstrado a existência de um nexo de causa e efeito entre o comportamento alegadamente ilegal da Comissão e o prejuízo invocado, pelo que os requisitos da responsabilidade extracontratual da União não estão preenchidos.
Apreciação do Tribunal Geral
A título preliminar, o Tribunal recorda que a responsabilidade extracontratual da União (
5
) está sujeita à verificação de um conjunto de requisitos, a saber, a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o incumprimento da obrigação que incumbe ao autor do ato e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas. Este último requisito incide sobre a existência de um nexo suficientemente direto de causa e efeito entre o comportamento das instituições da União e o dano, nexo cuja prova cabe ao demandante, pelo que o comportamento imputado deve ser a causa determinante do prejuízo. Além disso, a responsabilidade extracontratual da União não pode ser declarada sem estarem preenchidos todos os requisitos a que está subordinada a obrigação de ressarcimento, pelo que o não preenchimento de um desses requisitos basta para julgar a ação improcedente.
No âmbito da apreciação do requisito relativo à existência de um nexo de causalidade suficientemente direto, o Tribunal rejeita a argumentação das demandantes segundo a qual, em substância, as cartas e tomadas de posição provisórias da Comissão que conduziram à adoção da decisão de resolução da Banca delle Marche são o resultado de uma aplicação incorreta pela Comissão do conceito de auxílio, na medida em que considerou erradamente que, não obstante o seu caráter privado, as intervenções do FITD constituíam medidas imputáveis ao Estado italiano e incluíam recursos estatais. Segundo o Tribunal, tendo a Comissão recordado às autoridades italianas a necessidade de notificar previamente e de não aplicar possíveis medidas de auxílio a favor, nomeadamente, do referido banco, essas cartas e tomadas de posição não contêm nenhuma apreciação jurídica tendo em conta os critérios do conceito de auxílio. A Comissão não se pronunciou aí, portanto, sobre uma medida concreta nem sobre a forma precisa como interpretaria o conceito de auxílio. Por conseguinte, a Comissão não ameaçou as autoridades italianas de bloquear ou de proibir eventuais intervenções do FITD a favor da Banca delle Marche nem exerceu pressões a esse respeito.
A este propósito, o Tribunal considera que as demandantes não podem invocar a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação relativo à intervenção do FITD a favor da Banca Tercas, adotada em 27 de fevereiro de 2015, na qual a Comissão tinha considerado que essa intervenção preenchia os critérios de imputabilidade e de recursos estatais. Com efeito, diversamente dessas medidas de apoio à Banca Tercas, antes da adoção da decisão de resolução da Banca delle Marche, nem existia projeto de intervenção firme do FITD a favor da Banca delle Marche, nem pedido de autorização do referido projeto dirigido ao Banco de Itália, nem notificação formal desse projeto, nem outra razão para que a Comissão iniciasse um procedimento formal de investigação a esse respeito. Por conseguinte, segundo o Tribunal, era impossível para a Comissão saber com suficiente precisão se a eventual intervenção prevista pelo FITD a favor da Banca delle Marche era suscetível de preencher os critérios de um auxílio de Estado.
O Tribunal sublinha que os elementos decisivos a favor da decisão de resolução da Banca delle Marche eram a situação deficitária deste banco, comprovada pelas perdas totais de 1,445 mil milhões de euros, por um défice patrimonial de 1,432 mil milhões de euros revelados em 30 de setembro de 2015, e pelo facto de, durante o procedimento de administração extraordinária, não ter sido possível determinar intervenções por parte do setor privado capazes de resolver a sua situação de crise.
Por outro lado, mesmo antes da transposição da Diretiva 2014/59 para o direito italiano, que tornou possível essa intervenção de apoio, os administradores extraordinários da Banca delle Marche assinalaram ao Banco de Itália a situação iminente de suspensão de pagamento desse banco e indicaram que receavam que o seu resgate não pudesse ser levado a cabo em tempo útil, tendo em conta a sua situação financeira. Segundo o Tribunal, isso indica, em si, a impossibilidade de uma intervenção rápida do FITD, independentemente da eventual necessidade de a notificar previamente à Comissão (
6
).
Além disso, o Tribunal rejeita as alegações das demandantes segundo as quais o comportamento alegadamente ilegal imputado à Comissão impediu o resgate da Banca delle Marche e foi a causa efetiva e exclusiva do prejuízo que sofreram. Segundo o Tribunal, ainda que esse comportamento tenha desempenhado um certo papel no processo de instrução que levou as autoridades italianas a decidir sobre a resolução desse banco, e a sua decisão de dar início ao procedimento de resolução da Banca delle Marche, adotada no exercício das suas competências próprias e da sua margem de apreciação, também é certo que não foi menos autónoma, não foi influenciada de maneira decisiva pela atitude da Comissão, e foi essencialmente fundada na sua constatação da situação deficitária do referido banco, o que constituía a causa determinante dessa resolução. Por conseguinte, o Tribunal declara que as demandantes não demonstraram de forma juridicamente bastante que, na falta do comportamento alegadamente ilegal da Comissão, o FITD, com o acordo das autoridades italianas, em particular, do Banco de Itália, estaria efetivamente em condições de proceder ao resgate Banca delle Marche em novembro de 2015.
(
1
)	V. Acórdão de 2 de março de 2021, Comissão/Itália e o. (C‑425/19 P, EU:C:2021:154) (comunicado de imprensa 30/21).
(
2
)	Em conformidade com as exigências do artigo 108.o, n.o 3, TFUE.
(
3
)	Artigo 11.o, n.o 3, da Diretiva 2014/49/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (JO 2014, L 173, p. 149).
(
4
)	Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/CE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190).
(
5
)	Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE.
(
6
)	Artigo 108.o, n.o 3, TFUE.