DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
13 janvier 2006 (*)
« Irrecevabilité – Personnes non destinataires des actes communautaires – Affectation directe »
Dans l’affaire T-85/05,
Dimos Ano Liosion (Grèce),
Theodora Goula, Argyris Argyropoulos, Ioannis Manis, Eleni Ntalipi, Vasilis Papagrigoriou, Giorgos Fragkalexis, demeurant à Ano Liossia (Grèce),
représentés par Me G. Kalavros, avocat,
parties requérantes
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. D. Triantafyllou et L. Flynn, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision E (2004) 5522 de la Commission, du 21 décembre 2004, relative à l’octroi d’une contribution financière du Fonds de cohésion pour la réalisation du projet intitulé « Construction de la première phase de la deuxième décharge en Attique occidentale, sur le site ‘Skalistiri’, de la municipalité de Fyli »,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre),
composé de MM. J. Pirrung, président, N. J. Forwood et S. Papasavvas, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige
1        La gestion des déchets en Grèce est régie par l’arrêté ministériel commun n° 50910/2727/2003 (FEK B’ 1909/22.12.2003) intitulé « Mesures et conditions pour la gestion des déchets. Plans national et régional de gestion ». Cet arrêté a été adopté en application de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée.
2        L’article 6 du même arrêté désigne les autorités administratives nationales qui sont compétentes pour la rédaction de chaque plan régional. Néanmoins, en ce qui concerne le plan régional de l’Attique, celui-ci a été achevé par voie législative. Ainsi, en vertu de l’article 33, paragraphe 1, de la loi n° 3164/2003 (FEK A’ 176/2.7.2003), le plan régional de gestion des déchets de l’Attique a été complété par la désignation de certains sites d’installations pour la gestion intégrée des déchets.
3        En ce qui concerne l’Attique occidentale, cette loi désigne deux sites, celui de « Skalistiri », qui est situé sur le territoire de la municipalité de Fyli, et celui de « Meletani », qui est situé sur le territoire de la municipalité de Mandra. La municipalité de Fyli est voisine de celle d’Ano Liossia.
4        La décharge située à Ano Liossia constitue depuis 1950 le seul site d’élimination des déchets en Attique. Le point 1.3 de l’arrêté ministériel commun du 21 mars 1997, portant autorisation des conditions environnementales pour le projet de modernisation et d’extension de la décharge d’Ano Liossia, prévoyait que celle-ci recevrait 3 500 tonnes de déchets par jour pendant ses trois premières années de fonctionnement, 2 900 tonnes pendant les deux années suivantes et 500 tonnes à partir de la sixième année (la durée de fonctionnement ayant été fixée à 22 ans au moins). Ces conditions environnementales ont été renouvelées jusqu’au 1er septembre 2008 par arrêté ministériel du 27 septembre 2002.
5        Toutefois, selon une expertise effectuée pour le compte de la Commission par une société privée, la décharge d’Ano Liossia reçoit depuis l’année 2000 une quantité moyenne de 5 200 tonnes de déchets par jour, ce qui devrait provoquer la cessation de son fonctionnement en raison de sa saturation en mars 2005. Dès lors, et jusqu’à l’ouverture de la nouvelle décharge sur le site « Skalistiri » (ci-après la « décharge de Skalistiri »), il est pourvu aux besoins de l’Attique en matière d’élimination des déchets par une nouvelle section de la décharge existante d’Ano Liossia, destinée à fonctionner pour une durée de dix à seize mois.
6        La République hellénique, confrontée aux difficultés relatives à la gestion des déchets de l’Attique, a présenté, le 27 novembre 2003, à la Commission une demande en vertu du règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil, du 16 mai 1994, instituant le Fonds de cohésion (JO L 130, p. 1), visant à obtenir le cofinancement du projet de construction de la première phase de la décharge de Skalistiri par ce Fonds (ci-après la « demande de cofinancement »). La République hellénique a complété la demande de cofinancement par des informations supplémentaires les 6 octobre, 4 et 15 novembre 2004.
7        L’évaluation des incidences de la décharge de Skalistiri sur l’environnement [voir la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40)] a été effectuée par l’Association générale des municipalités et des communes du département de l’Attique. Par arrêté ministériel commun du 3 décembre 2003, le gouvernement grec a approuvé les conditions environnementales pour le projet de la décharge de Skalistiri.
8         Par décision du 21 décembre 2004 adressée à la République hellénique (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a décidé d’octroyer une contribution financière du Fonds de cohésion, à concurrence de 75 % des dépenses, pour la réalisation du projet intitulé « Construction de la première phase de la deuxième décharge en Attique occidentale, sur le site ‘Skalistiri’, de la municipalité de Fyli ». En chiffres absolus, le cofinancement s’élèvera, selon la décision attaquée, au montant maximal de 40 008 750 euros (article 3, paragraphe 4, de la décision attaquée).
Procédure et conclusions des parties
9        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 16 février 2005, les requérants ont introduit le présent recours.
10      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 24 février 2005, les requérants ont introduit une demande de sursis à l’exécution de la décision attaquée. Par ordonnance du 23 mai 2005, Dimos Ano Liosion e.a./Commission (T‑85/05 R, non encore publiée au Recueil), le président du Tribunal a rejeté la demande de sursis et les dépens ont été réservés.
11      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 31 mars 2005, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal. Les requérants ont déposé leurs observations sur cette exception le 9 mai 2005.
12      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
13      Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
En droit
14      La Commission excipe de l’absence d’une affectation directe de tous les requérants ainsi que de l’absence d’une affectation individuelle des personnes physiques ayant introduit le recours. En outre, la Commission fait valoir que la requête ne répond pas, en raison de son imprécision quant à l’énonciation des moyens, aux exigences minimales de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure.
Sur l’affectation directe des requérants
Arguments des parties
15      La Commission fait valoir que, pour apprécier si les requérants (tant la municipalité que les personnes physiques) sont directement concernés au sens de l’article 230 CE, il y a lieu de tenir compte, notamment, de la nature de la décision attaquée, qui est une décision de financement.
16      Selon la Commission, il n’est pas, dans la plupart des cas, dans la nature du droit public financier de créer des droits ou des obligations à l’égard des personnes n’appartenant pas à la sphère de l’État. Par exemple, le budget n’ouvrirait pas un droit de financement en faveur des bénéficiaires qu’il vise, ce qui serait d’ailleurs la raison pour laquelle les dépenses budgétaires sont soumises à une double base légale (arrêt de la Cour du 12 mai 1998, Royaume-Uni/Commission, C‑106/96, Rec. p. I‑2729). Il s’ensuivrait que les décisions et les dispositions de nature purement financière créent des droits et des obligations seulement entre les organismes publics concernés, sans produire d’effet direct sur les tiers.
17      En l’espèce, la décision attaquée ouvrirait un droit au versement de la contribution financière en faveur de la République hellénique (droit assorti de l’obligation de respecter les conditions correspondantes) et créerait à l’égard de la Commission une obligation de paiement, mais aussi un droit à exiger le respect des conditions sous lesquelles cette contribution est accordée. Or, cette relation juridique n’impliquerait pas la création de droits ou d’obligations pour des tiers. Il résulterait de l’économie du règlement n° 1164/94, et notamment de ses articles 2, 3 et 10, que les décisions arrêtées sur la base de celui-ci sont d’une nature surtout financière et qu’il existe une relation de partenariat entre la Commission et les États membres.
18      La thèse de la Commission serait confirmée par le fait que, selon le système instauré par le règlement n° 1164/94, la Commission contrôle la conformité de chaque projet aux critères d’éligibilité (article 10, paragraphe 5, et article 13, paragraphe 3), tandis qu’il appartient à l’État membre de déterminer les projets spécifiques à proposer en vue de leur financement. De plus l’article 7, paragraphe 1, de la directive 75/442, tel que modifié par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), attribuerait aux États membres la compétence de déterminer les sites et installations appropriés pour l’élimination des déchets. Dans ce cadre, le législateur grec aurait rédigé le plan régional, puis les autorités helléniques auraient arrêté leur choix définitif sur le site « Skalistiri » pour y installer la nouvelle décharge. Ce n’est qu’après ces actions que les autorités helléniques auraient introduit la demande de financement par le Fonds de cohésion, ce qui impliquerait que la décision pour la construction du projet sur le site « Skalistiri » a été prise au niveau national.
19      Il s’ensuivrait que les requérants sont affectés par la décision des autorités nationales et non par la décision attaquée, qui ne contribue qu’indirectement à la réalisation du projet en cause (arrêt de la Cour du 2 avril 1998, Greenpeace Council e.a./Commission, C‑321/95 P, Rec. p. I‑1651, point 30). Les requérants auraient dû par conséquent attaquer les décisions nationales relatives au projet. En tout état de cause, selon la Commission, les autorités helléniques auraient procédé à la réalisation du projet, et ce même sans la contribution financière de la Communauté, étant donné l’urgence de la situation.
20      La Commission conclut son argumentation en s’interrogeant sur le nombre de personnes qui seraient recevables à former un recours s’il était reconnu dans cette affaire que les requérants sont directement concernés, eu égard au nombre de projets financés par le Fonds de cohésion.
21      Les requérants, pour leur part, considèrent que l’affectation directe de la municipalité d’Ano Liossia est établie. En effet, les conséquences de l’activité de la décharge existante (celle d’Ano Liossia) seraient énormes sur le plan économique pour la région, notamment pour ce qui est de la valeur des terrains privés ou publics. Le fonctionnement de la décharge d’Ano Liossia depuis 1950 aurait ruiné la région. La diminution de la valeur des terrains aurait donné lieu à leur fractionnement et à des constructions illégales, ce qui, en combinaison avec l’installation des groupes spécifiques de population dans les années 1970 et le manque d’infrastructures, aurait eu un impact négatif sur le niveau de vie. Le fonctionnement de la décharge ainsi que l’absence d’une politique de développement économique, social et environnemental auraient conduit le patrimoine immobilier de la municipalité d’Ano Liossia au déclin. Plus de 1 500 hectares appartenant à la municipalité d’Ano Liossia, qui seraient susceptibles d’être utilisés pour diverses activités de développement, ne pourraient être mis en valeur en raison du fonctionnement de la décharge existante ainsi que de celle de Skalistiri et d’importants projets d’investissement (parc municipal, espaces verts, programmes environnementaux, etc.) devraient échouer en raison de la construction de la nouvelle décharge.
22      En ce qui concerne les personnes physiques, leur affectation directe résiderait dans la diminution de la valeur de leurs propriétés ainsi que dans les incidences du projet cofinancé sur leur santé, incidences qui sont décrites dans trois tableaux figurant dans la requête. Les requérants considèrent que, pour ces motifs, ils font partie d’un cercle fermé de personnes qui subiront, en raison de la proximité de leurs résidences par rapport à la nouvelle décharge, une modification radicale de leur niveau et de leur mode de vie. Ils estiment, par conséquent, qu’ils se distinguent du cercle plus large des personnes qui seront touchées par la création de la décharge de Skalistiri.
23      Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants prétendent que l’exception soulevée par la Commission est imprécise en ce qu’elle n’explique pas en quoi consiste la similitude entre l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Greenpeace Council e.a./Commission, précité, et le cas d’espèce. Ils observent également que la nécessité d’une double base légale pour les décisions impliquant des dépenses impose le contrôle de la conformité de chaque projet cofinancé avec les objectifs de la politique communautaire de l’environnement.
24      En outre, les requérants font valoir que, compte tenu du mauvais état de l’économie grecque, le cofinancement du Fonds de cohésion est le seul moyen de réaliser le projet en cause, ce qui impliquerait leur affectation directe par la décision attaquée. Ils ajoutent qu’ils ont déjà attaqué les décisions nationales relatives au projet et qu’ils estiment que le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État hellénique) annulera la loi n° 3164/2003. Dès lors, il n’y aurait aucune possibilité de réalisation de la décharge de Skalistiri sans le concours financier octroyé par la décision attaquée.
Appréciation du Tribunal
25      Aux termes de l’article 114 du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal statue sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces et explications fournies par les parties pendant la procédure écrite et décide, en conséquence, qu’il n’y a pas lieu d’entendre les parties en leurs explications orales.
26      Selon l’article 14 de la décision attaquée, cette dernière est adressée à la République hellénique. Pour ce qui est de la municipalité d’Ano Liossia, il y a lieu de relever, à titre préalable, que, dans la mesure où elle jouit de la personnalité juridique selon le droit grec, elle peut, en principe, introduire un recours en annulation en vertu de l’article 230, quatrième alinéa, CE, aux termes duquel toute personne physique ou morale peut former un recours contre les décisions dont elle est destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement (voir arrêt de la Cour du 22 novembre 2001, Nederlandse Antillen/Conseil, C‑452/98, Rec. p. I‑8973, point 51 ; arrêt du Tribunal du 15 juin 1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commission, T‑288/97, Rec. p. II‑1871, point 28, et la jurisprudence citée).
27      Il découle de la jurisprudence que l’affectation directe requiert que la mesure communautaire incriminée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation communautaire sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêt de la Cour du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission, C‑386/96 P, Rec. p. I‑2309, point 43, et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal du 30 septembre 2003, Cableuropa e.a./Commission, T‑346/02 et T‑347/02, Rec. p. II‑4251, point 49).
28      Le grief des requérants concernant l’imprécision de l’exception soulevée par la Commission (voir point 23 ci-dessus) ne saurait être retenu. En effet, cette dernière a exposé de façon détaillée les motifs pour lesquels elle considère que les requérants n’ont pas la qualité pour agir. Par ailleurs, le critère qui subordonne la recevabilité d’un recours introduit par une personne physique ou morale contre une décision dont elle n’est pas le destinataire à la condition qu’elle soit directement et individuellement concernée par cette décision constitue une fin de non-recevoir d’ordre public que les juridictions communautaires peuvent à tout moment examiner, même d’office (arrêt de la Cour du 24 mars 1993, CIRFS e.a./Commission, C‑313/90, Rec. p. I‑1125, point 23, et ordonnance de la Cour du 10 mai 2001, FNAB e.a./Conseil, C‑345/00 P, Rec. p. I‑3811, point 39).
29      S’agissant de l’argument des requérants tiré de la double base légale des dépenses (voir point 23 ci-dessus), il convient de souligner que le contrôle de la conformité des projets financés avec les différentes politiques communautaires relève du fond du litige et non pas de la recevabilité du recours.
30      En ce qui concerne les droits en matière d’environnement dont les requérants se prévalent, il y a lieu de relever que, comme la Commission le fait valoir à juste titre, le choix de l’emplacement pour la construction de la décharge de Skalistiri a été fait par le législateur grec, et ce avant l’introduction de la demande de cofinancement. En effet, la loi n° 3164/2003 a été publiée au Journal officiel de la République hellénique le 2 juillet 2003, tandis que la demande de cofinancement a été introduite le 27 novembre 2003. Il s’ensuit que c’est la décision prise par cet État membre qui porte éventuellement atteinte aux droits de nature environnementale invoqués par les requérants (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 26 novembre 1993, Tête e.a./BEI, T‑460/93, Rec. p. II‑1257, point 22). Par conséquent, la décision attaquée, relative au financement communautaire de la décharge de Skalistiri, ne peut avoir qu’une incidence indirecte sur ces droits (arrêt Greenpeace Council e.a./Commission, précité, points 30 et 31, et ordonnance du Tribunal du 15 mars 2004, Institouto N. Avgerinopoulou e.a./Commission, T‑139/02, non encore publiée au Recueil, point 68). Il en est de même pour les incidences sur la santé des personnes physiques ayant introduit le présent recours.
31      En outre, les mesures nationales pertinentes ont effectivement été contestées par les requérants devant le Symvoulio tis Epikrateias. Les droits des requérants se trouvent, dès lors, protégés par les juridictions nationales qui peuvent, le cas échéant, être amenées à interroger la Cour par voie préjudicielle au titre de l’article 234 CE (arrêt Greenpeace Council e.a./Commission, précité, points 32 et 33, et ordonnance Institouto N. Avgerinopoulou e.a./Commission, précitée, point 69).
32      Par ailleurs, l’argument des requérants selon lequel il serait impossible de construire la décharge de Skalistiri sans le concours financier du Fonds de cohésion ne peut être retenu, les requérants n’ayant pas produit d’éléments susceptibles d’étayer cette affirmation. En outre, le fait que les autorités helléniques aient choisi cet emplacement pour créer la décharge de Skalistiri avant d’introduire la demande de financement et la situation pressante de l’élimination des déchets de l’Attique constituent des indices contraires.
33      Il convient de relever dans ce cadre que, comme la Commission le souligne à juste titre, l’article 7, paragraphe 1, de la directive 75/442, tel que modifié par la directive 91/156, attribue aux autorités nationales la compétence pour établir des plans portant, notamment, sur les sites et installations appropriés pour l’élimination des déchets.
34      En ce qui concerne l’évolution négative de la valeur des terrains (publics et privés) et l’abandon de projets d’aménagement allégués, force est de constater qu’il s’agit d’une répercussion qui ne s’exerce pas sur la situation juridique, mais sur la situation de fait des requérants (arrêt du Tribunal du 27 juin 2000, Salamander e.a./Parlement et Conseil, T‑172/98 et T‑175/98 à T‑177/98, Rec. p. II‑2487, point 62). De plus, aucune preuve n’a été apportée quant au fait que ces conséquences, à les supposer établies, soient dues à la future décharge de Skalistiri et non à la décharge existante d’Ano Liossia, dont le fonctionnement depuis 1950 a pu avoir des conséquences environnementales négatives. Enfin, les requérants (et surtout la municipalité d’Ano Liossia) n’ont pas offert la moindre preuve quant à l’état actuel des projets qui seront prétendument abandonnés en raison de la construction de la décharge de Skalistiri à la suite des décisions arrêtées au niveau national.
35      Il en résulte que la décision attaquée ne peut être considérée comme un acte ayant produit directement des effets sur la situation juridique des requérants au sens de la jurisprudence exposée au point 27 ci-dessus.
36      Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
37      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, y compris ceux de la procédure de référé, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Les requérants supporteront les dépens de l’instance, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
Fait à Luxembourg, le 13 janvier 2006.
Le greffier
Le président
E. Coulon
J. Pirrung
* Langue de procédure : le grec.