62004CJ0366_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-366/04,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Avstrija) z odločbo z dne 16. avgusta 2004, ki je prispela na Sodišče 23. avgusta 2004, v postopku
Georg Schwarz
proti
Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (poročevalec), M. Ilešič in E. Levits, sodniki,
generalni pravobranilec: L. A. Geelhoed,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za G. Schwarza J. Dengg, M. Vavrousek in T. Hölber, odvetniki,
– za Komisijo Evropskih skupnosti J.‑P. Keppenne in B. Schima, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 28. junija 2005
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov od 28 ES do 30 ES in člena 7 Direktive Sveta 93/43/EGS z dne 14. junija 1993 o higieni živil (UL L 175, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med G. Schwarzem in Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, ki je proti prvemu uvedel upravnokazenski postopek, ker je v prodajnih avtomatih prodajal nepakirane sladkorne proizvode.
Pravni okvir
Ureditev Skupnosti
3. Člen 28 ES med državami članicami prepoveduje količinske omejitve pri uvozu in vse ukrepe z enakim učinkom.
4. V skladu s členom 30 ES člen 28 ES ne izključuje prepovedi ali omejitev pri uvozu, med drugim iz razlogov varovanja zdravja in življenja ljudi in živali, pod pogojem, da te prepovedi ali omejitve niso sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami.
5. Prva uvodna izjava Direktive pravi, da je prosti pretok živil bistven prvi pogoj za vzpostavitev notranjega trga.
6. V skladu z drugo uvodno izjavo Direktive je varovanje zdravja ljudi najpomembnejša skrb.
7. Na podlagi četrte uvodne izjave Direktive je treba splošna pravila o higieni živil uskladiti, da bi varovali zdravje ljudi.
8. Člen 1 Direktive določa:
„1.	Direktiva določa splošna pravila o higieni živil in postopke za preverjanje spoštovanja teh pravil.
2.	Direktiva se uporablja brez poseganja v določbe, sprejete v okviru posebnih pravil za higieno živil. […]“
9. Člen 3(1) Direktive določa:
„Priprava, predelava, proizvodnja, pakiranje, skladiščenje, prevoz, razdeljevanje, obdelava in dajanje naprodaj ali preskrba z živili se opravljajo na higienski način.“
10. V skladu s členom 3(2) Direktive morajo nosilci živilske dejavnosti določiti vsako stopnjo v svoji dejavnosti, ki je odločilna za zagotavljanje varnosti živil, in zagotoviti, da se ustrezni varnostni postopki določijo, izvajajo, vzdržujejo in preverjajo na podlagi načel, uporabljenih za razvoj sistema HACCP (Hazard analysis and critical control points) in naštetih v istem odstavku.
11. Člen 3(3) Direktive določa:
„Nosilci živilske dejavnosti morajo upoštevati pravila higiene, kakor so našteta v Prilogi. […]“
12. Člen 7(1) Direktive določa:
„Ob upoštevanju Pogodbe lahko države članice ohranijo, spremenijo ali sprejmejo nacionalne higienske določbe, ki so bolj specifične kakor določbe te direktive, če te določbe:
–
niso manj stroge od določb v Prilogi,
–
ne predstavljajo omejitve, ovire ali zapreke za trgovanje z živili, izdelanimi v skladu s to direktivo.“
13. V razdelku III priloge k Direktivi so naštete naslednje zahteve, ki jih je treba uporabiti za premične in/ali začasne obrate in prodajne avtomate:
„1.	Obrati in prodajni avtomati morajo biti tako nameščeni, zasnovani, grajeni, čisti, vzdrževani in v dobrem stanju tako, da se prepreči tveganje za onesnaženje živil in zadrževanje škodljivcev, kolikor je to v razumnih mejah izvedljivo.
2. 	Zlasti in kjer je to potrebno:
[…]
b)	površine, ki so v stiku z živili, morajo biti v dobrem stanju, enostavne za čiščenje in po potrebi za razkuževanje. Za to je potrebna uporaba gladkih, pralnih in netoksičnih materialov, razen če nosilci živilske dejavnosti lahko prepričajo pristojne organe, da so drugi uporabljeni materiali primerni;
[…]
d)	treba je urediti zadovoljivo čiščenje živil;
[…]
h)	živila morajo biti nameščena in hranjena na način, ki preprečuje onesnaženje, kolikor je to v razumnih mejah izvedljivo.“
14. Razdelek IX iste priloge, naslovljen „Določbe za živila“, v točki 3 določa:
„Vsa živila, ki se obdelujejo, shranjujejo, pakirajo, razstavljajo in prevažajo, se ščitijo pred vsakim onesnaženjem, zaradi katerega bi bila živila neužitna, škodljiva za zdravje ali onesnažena na tak način, da bi bilo nesmiselno pričakovati, da bi se užila v takem stanju. Zlasti morajo biti živila shranjena in zaščitena tako, da je tveganje za onesnaženje minimalno. Uvesti je treba primerne postopke, s katerimi se zagotovi nadzor nad škodljivci.“
Nacionalna ureditev
15. Določbe Direktive so bile v avstrijsko pravo prenesene z Uredbo o higieni živil (Lebensmittelhygieneverordnung) z dne 3. februarja 1998 (BGBl. II, 31/1998, v različici, objavljeni v BGBl. II, 33/1999). V njej so določbe Direktive povzete skoraj nespremenjeno.
16. Člen 1(1) in (2) Uredbe o higieni slaščic v prodajnih avtomatih (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) z dne 10. februarja 1988 (BGBl. 127/1988, v nadaljevanju: Uredba o higieni slaščic) določa:
„1.	Prodajni avtomati s slaščicami v smislu te uredbe so prodajni avtomati, ki, če damo vanj določen znesek denarja, dostavijo slaščico, narejeno iz sladkorja ali izdelkov, ki nadomeščajo sladkor. Te slaščice, ki so v zaprtem vsebniku, po dostavni drči zdrsnejo do dostavne odprtine (dostavna površina).
2.	Prodajni avtomati s slaščicami morajo biti nameščeni oziroma postavljeni tako, da niso neposredno izpostavljeni soncu. Da bi se preprečilo nabiranje umazanije, mora biti dostavna odprtina (dostavna površina) neprepustna.“
17. Člen 2 Uredbe o higieni slaščic določa:
„V prodajnih avtomatih je prepovedana prodaja nepakiranih slaščic, narejenih iz sladkorja ali izdelkov, ki nadomeščajo sladkor.“
Postopek v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
18. Župan je v upravnokazenskem postopku proti G. Schwarzu izdal več kazenskih odločb, s katerimi mu je očital, da je v nasprotju z zahtevami iz člena 2 Uredbe o higieni slaščic po prodajnih avtomatih prodajal različne nepakirane žvečilne gumije.
19. G. Schwarz je proti omenjenim odločbam pri Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg vložil pritožbo, v kateri je navedel, da Uredba o higieni slaščic, zlasti člen 2, ni v skladu s pravom Skupnosti, predvsem z določili Direktive.
20. Ker je Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg menilo, da je za rešitev v sporu, v katerem odloča, potrebna razlaga prava Skupnosti, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali členi od 28 ES do 30 ES v povezavi s členom 7 Direktive Sveta 93/43 […] nasprotujejo nacionalni določbi, sprejeti pred začetkom veljavnosti te direktive, po kateri je v prodajnih avtomatih slaščice, narejene iz sladkorja ali izdelkov, ki nadomeščajo sladkor, prepovedano prodajati brez ovoja?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Ugotovitve Sodišča
21. G. Schwarz zatrjuje, da ima zahteva po posamičnem pakiranju žvečilnih gumijev, ki izhaja iz člena 2 Uredbe o higieni slaščic, za učinek preprečitev prostega pretoka živil in ni v skladu s členom 7 Direktive. Zaradi te nacionalne določbe naj bi bilo blago, namenjeno avstrijskemu trgu, pakirano na poseben način in se ga zato ne bi več moglo prodajati v prodajnih avtomatih, ki se trenutno uporabljajo v Avstriji. Tako naj bi bila dejansko prepovedana prodaja neavstrijskih proizvodov, saj naj bi tuji proizvajalci ne bili pripravljeni proizvajati proizvode, pakirane posebej za omenjeni trg.
22. Po mnenju G. Schwarza naj bi take ovire pri uvozu ne utemeljevali razlogi iz člena 30 ES in še zlasti varovanje zdravja ljudi. Meni, da če bi to varovanje utemeljevalo uvedbo takih ukrepov, kot so navedeni v členu 2 Uredbe o higieni živil, nepakiranih žvečilnih gumijev ne bi bilo mogoče prodajati v prodajnih avtomatih v Nemčiji ali Italiji, kjer so zunanje razmere, predvsem podnebne, podobne tistim v Avstriji. Poleg tega tožeča stranka v postopku v glavni stvari zatrjuje, da čeprav bi bilo blago pakirano, bi moral potrošnik odstraniti ovoj, po navadi z golimi rokami, tako da bi zaradi dostavne površine kljub temu obstajalo tveganje onesnaženja.
23. Komisija Evropskih skupnosti meni, da je taka določba, kot je člen 2 Uredbe o higieni slaščic, ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu v smislu člena 28 ES. Učinek tega člena 2 naj bi bil tak, da je uvoz proizvodov, ki se zakonito tržijo v drugih državah članicah, dražji.
24. Komisija meni, ker ni seznanjena s konkretnimi razlogi, ki so avstrijskega zakonodajalca vodili do prepovedi prodaje nepakiranih slaščic v prodajnih avtomatih, da ne more podati dokončnega mnenja o morebitnem tveganju za zdravje ljudi in posledično o utemeljitvi omenjene nacionalne določbe z vidika člena 30 ES. Kljub temu zatrjuje, da presoja tveganja ne more temeljiti na zgolj hipotetičnih ugotovitvah in da mora biti zatrjevano dejansko tveganje za javno zdravje zadosti izkazano na podlagi novejših znanstvenih podatkov, ki so na voljo na dan sprejetja omejevalnega ukrepa.
Odgovor Sodišča
25. Navesti je treba, da člen 29 ES, na katerega se sklicuje predložitveni organ, ni ustrezen za odgovor na predlog za predhodno odločbo. Sodišče se bo zato omejilo na razlago členov 28 ES in 30 ES ter Direktive.
26. Direktiva št. 93/43 ne ureja vprašanja zahteve po pakiranju živil, ki jih dostavi prodajni avtomat. Nacionalni ukrepi glede tega vprašanja torej niso del usklajevanja na ravni Skupnosti.
27. Take nacionalne ukrepe je zato treba presojati glede na določbe Pogodbe ES, ki se nanašajo na prosti pretok blaga.
28. Prepoved ukrepov z učinkom, enakim količinskim omejitvam, podana v členu 28 ES, se nanaša na vsak ukrep, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Skupnosti (glej zlasti sodbe z dne 11. julija 1974 v zadevi Dassonville, 8/74, Recueil, str. 837, točka 5; z dne 12. marca 1987 v zadevi Komisija proti Nemčiji, imenovani „Zakon o čistosti piva“, 178/84, Recueil, str. 1227, točka 27; z dne 23. septembra 2003 v zadevi Komisija proti Danski C 192/01, Recueil, str. I 9693, točka 39, in z dne 5. februarja 2004 v zadevi Komisija proti Italiji, C-270/02, Recueil, str. I-1559, točka 18).
29. Ni sporno, da člen 2 Uredbe o higieni slaščic zahteva, da so žvečilni gumiji, ki se prodajajo v prodajnih avtomatih v Avstriji, pakirani, čeprav iz spisa, ki ga je Sodišču poslal predložitveni organ, izhaja, da se to blago v tujini, predvsem v Nemčiji, lahko prodaja brez ovoja. Iz tega izhaja, da so uvozniki, ki želijo omenjeno blago prodajati v Avstriji, dolžni le-to zapakirati, zaradi česar je njihov uvoz v to državo članico dražji. Iz spisa je prav tako razvidno, da se prodajnih avtomatov, narejenih za nepakirano blago, ne more uporabiti za pakirano blago. Iz tega izhaja, da je zgoraj navedena nacionalna določba načeloma ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve v smislu člena 28 ES.
30. Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da nacionalni predpis, ki ovira prosti pretok blaga, ni nujno v nasprotju s pravom Skupnosti, če je utemeljen z enim od razlogov v splošnem interesu iz člena 30 ES ali z eno od nujnih zahtev, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča, kadar predpisi brez razlike veljajo za vse proizvode (glej v tem smislu sodbo z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe‑Zentral, imenovani „Cassis de Dijon“, 120/78, Recueil, str. 649, točka 8, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 21).
31. Ker je, kot to navaja predložitveni organ, člen 2 Uredbe o higieni slaščic utemeljen predvsem z zahtevo po varovanju javnega zdravja, ki je izrecno navedeno v členu 30 ES, je z vidika te določbe prava Skupnosti treba presojati, ali zadnje ne nasprotuje takemu nacionalnemu predpisu, kot je omenjeni člen 2.
32. Glede vprašanja dajanja živil na trg je Sodišče že presodilo, da ob odsotnosti usklajevanja države članice določijo želeno raven varovanja zdravja in življenja ljudi, pri čemer upoštevajo zahteve prostega pretoka znotraj Skupnosti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo z dne 14. julija 1983 v zadevi Sandoz, 174/82, Recueil, str. 2445, točka 16; sodbo z dne 25. julija 1991 v zadevi Aragonesa de Publicidad Exterior in Publivía, C-1/90 in C 176/90, R ecueil, str. I 4151, točka 16; sodbo z dne 25. maja 1993 v zadevi LPO, C-271/92, Recueil, str. I 2899, točka 10; Komisija proti Danski, točka 42, in sodbo z dne 2. decembra 2004 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-41/02, Recueil, str. I-11375, točka 42).
33. Vendar morajo biti sprejeti ukrepi taki, da lahko dosežejo enega ali več ciljev iz člena 30 ES, v obravnavi zadevi je to varovanje javnega zdravja, ter morajo biti sorazmerni in torej ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za dosego želenega cilja (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo LPO, točka 12, in sodbo z dne 8. junija 1993 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-373/92, Recueil, str. I‑3107, točka 8).
34. Iz predložitvenega sklepa izhaja, da je po mnenju Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (avstrijska agencija za zdravje in za varovanje živil) prepoved iz člena 2 Uredbe o higieni slaščic utemeljena z razlogi varovanja javnega zdravja, saj so v preteklosti nepakirane proizvode v prodajnem avtomatu načele vlaga ali žuželke, predvsem mravlje.
35. Predložitveni organ prav tako navaja, da omenjena prepoved občutno povečuje varnost obravnavanih živil. V zvezi s tem ugotavlja, da se potrošniki, ki kupijo nepakirane slaščice v prodajnih avtomatih, blaga in dostavne površine nujno dotaknejo z golimi rokami, ne da bi si jih prej umili. Predložitveni organ meni, da onesnaženje dostavne površine s patogenimi mikrobi in prenos teh na blago, ki ga vzame kupec, nikakor nista zgolj teoretična možnost.
36. Tako je treba ugotoviti, da je na podlagi razlogov, ki sta jih primerno pojasnila Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH in predložitveni organ, prepoved iz člena 2 Uredbe o higieni slaščic ustrezen in sorazmeren ukrep za varovanje javnega zdravja.
37. Poleg tega je treba poudariti, da iz spisa v ničemer ne izhaja, da so bili razlogi javnega zdravja, ki so bili navedeni za utemeljitev člena 2 Uredbe o higieni slaščic, izkrivljeni glede na njihov namen in uporabljeni tako, da so ustvarili diskriminacijo glede na blago iz drugih držav članic ali da so posredno varovali določene nacionalne proizvode (glej v tem smislu sodbo z dne 14. decembra 1979 v zadevi Henn in Darby, 34/79, Recueil, str. 3795, točka 21, in zgoraj navedeno sodbo Aragonesa de Publicidad Exterior in Publivía, točka 20).
38. Glede na vse zgoraj navedeno je na zastavljeno vprašanje treba odgovoriti, da določbe členov 28 ES in 30 ES ter člen 7 Direktive ne nasprotujejo nacionalni določbi, ki je bila sprejeta pred to direktivo in po kateri je v prodajnih avtomatih slaščice, narejene iz sladkorja ali izdelkov, ki nadomeščajo sladkor, prepovedano prodajati brez ovoja.
Stroški
39. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Določbe členov 28 ES in 30 ES ter člen 7 Direktive Sveta 93/43/EGS z dne 14. junija 1993 o higieni živil ne nasprotujejo nacionalni določbi, ki je bila sprejeta pred to direktivo in po kateri je v prodajnih avtomatih slaščice, narejene iz sladkorja ali izdelkov, ki nadomeščajo sladkor, prepovedano prodajati brez ovoja.