61982J0008
Στην υπόθεση 8/82,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της συνθήκης ΕΟΚ, του Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης επί του Μάιν, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Kommanditgesellschaft in der Firma Hans-Otto Wagner GmbH Agrarhandel, Bad Homburg v. d. H.,
και
Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Φραγκφούρτη επί του Μάιν,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του άρθρου 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1358/77 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 1977, περί καθορισμού γενικών κανόνων αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης και περί καταργήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 750/68 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 161) και του άρθρου 40, παράγραφος 3, της συνθήκης, και ως προς το κύρος του άρθρου 11 του κανονισμού 1998/78 της Επιτροπής, της 18ης Αυγούστου 1978, περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/022, σ. 152),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
συγκείμενο από τους Α. O'Keeffe, πρόεδρο τμήματος, G. Bosco και Τ. Koopmans, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Sir Gordon Slynn
γραμματέας: Ρ. Heim
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
Τα περιστατικά της υποθέσεως, η εξέλιξη της διαδικασίας και οι παρατηρήσεις που κατατέθηκαν δυνάμει του άρθρου 20 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ συνοψίζονται ως εξής:
Ι — Περιστατικά και έγγραφη διαδικασία
Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 3330/74 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1974, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. εκδ. 03/011, σ. 134) προβλέπει στο άρθρο 8 ένα σύστημα χρηματικής αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως ζάχαρης που παράγεται από βασικές ύλες κοινοτικής προελεύσεως. Η κατ' αποκοπή απόδοση που διενεργείται από τα κράτη μέλη, καλύπτεται από τις συνεισφορές των παραγωγών και των εισαγωγέων. Η αντιστάθμιση αυτή επιτρέπει να διατηρείται καθ' όλη την περίοδο της χρήσεως ενιαίο επίπεδο τιμών και να αποφεύγεται υπερβολική προσφυγή στους οργανισμούς παρεμβάσεως μετά τη λήξη της χρήσεως.
Δυνάμει της παραγράφου 2, εδάφιο α, του ανωτέρω άρθρου 8 το Συμβούλιο καθόρισε με τον κανονισμό 1358/77 τους γενικούς κανόνες για την απόδοση των εξόδων αποθεματοποιήσεως για τη ζάχαρη. Το άρθρο 2 αυτού του κανονισμού προβλέπει ότι αξίωση αποδόσεως έχουν μόνο οι έμποροι που έχουν αναγνωρισθεί ως ειδικοί επιχειρηματίες από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις που θα καθορισθούν. Αξίωση προς απόδοση υφίσταται μόνο για την αποθεματο-ποιημένη ζάχαρη η οποία ανήκει στην ενδιαφερόμενη επιχείρηση.
Το άρθρο 3 του κανονισμού 1358/77 ορίζει:
«1)
Η απόδοση χορηγείται:
—
για τη λευκή και ακατέργαστη μη μετουσιωμένη ζάχαρη και ορισμένα σιρόπια που παράγονται στο πλαίσιο της μεγίστης ποσοστώσεως,
—
για όλη την προτιμησιακή ζάχαρη που εισάγεται και τη μη μετουσιωμένη λευκή ζάχαρη που παράγεται από αυτήν,
που αποθηκεύεται σε μία αποθήκη που έχει εγκριθεί από το κράτος μέλος στην επικράτεια του οποίου ευρίσκεται η αποθήκη.
Η έγκριση χορηγείται σύμφωνα με όρους που θα καθορισθούν.
2)
Σε ειδικές περιστάσεις, δύνανται να θεσπισθούν ειδικές διατάξεις, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 36 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3330/74, για τη ζάχαρη που είναι υπό μεταφορά στην αρχή της περιόδου που αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2.»
Το άρθρο 4 ορίζει ότι:
«1)
Ο υπολογισμός της αποδόσεως βασίζεται επί των μηνιαίων καταγραφών των αποθηκευμένων ποσοτήτων.
2)
Η ποσότητα που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για ένα μήνα είναι ίση προς τον αριθμητικό μέσο όρο των ποσοτήτων που είναι αποθηκευμένες κατά την αρχή και το τέλος του εν λόγω μήνα.
3)
...»
Οι καθοριστικές για την υπόθεση στην κυρία δίκη εκτελεστικές διατάξεις της Επιτροπής περιέχονται στον κανονισμό 1998/78, το άρθρο 11 του οποίου ορίζει:
«1)
Όταν εντός κράτους μέλους, ακατέργαστη ζάχαρη ή λευκή ζάχαρη προερχόμενη από εγκεκριμένη αποθήκη ευρίσκεται σε μεταφορά άλλη από αυτήν που αναφέρεται στο άρθρο 10 κατά την ώρα 00.00 της πρώτης ημέρας του μήνα και η οποία, κατά την άφιξη της, αποθηκεύεται σε άλλη εγκεκριμένη αποθήκη του ιδίου κράτους μέλους, χορηγείται η απόδοση των εξόδων αποθεματοποιήσεως.
2)
Προς υπολογισμό της ποσότητος η οποία λαμβάνει την απόδοση των εξόδων αποθεματοποιήσεως, όπως αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1358/77, η αναφερόμενη στην παράγραφο 1 ζάχαρη “των αναφερομένων τύπων” θεωρείται ότι είναι ακόμη αποθηκευμένη στην αποθήκη κατά την 24η ώρα της τελευταίας ημέρας ενός μηνός και ότι ήδη έχουν αποθηκευθεί στην αποθήκη αφίξεως κατά την ώρα 00.00 της πρώτης ημέρας του επόμενου μήνα.»
Η δέκατη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού έχει ως εξής:
«Θεωρώντας ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1358/77 προβλέπει ότι, υπό ειδικούς όρους, δύνανται να θεσπισθούν ειδικές διατάξεις που να αφορούν τη ζάχαρη υπό διαμετακόμιση στις αρχές ενός μήνα- ότι οι ειδικές αυτές προϋποθέσεις ισχύουν όσον αφορά την ακατέργαστη ζάχαρη που παράγεται στα γαλλικά υπερπόντια διαμερίσματα, γιατί το σύνολο σχεδόν της παραγωγής δεν καταναλώνεται επί τόπου' ότι η μακρινή απόσταση μεταξύ των διαμερισμάτων αυτών και της Ευρώπης απαιτεί μεταφορά διαρκείας αρκετών εβδομάδων ότι, ως εκ τούτου, είναι αναπόφευκτο όπως η ζάχαρη αυτή, κατά γενικό κανόνα, ευρίσκεται υπό διαμετακόμιση την πρώτη ενός ημερολογιακού μήνα- ότι συνεπώς η απόδοση πρέπει να περιορίζεται σε περίοδο μικρότερη από μήνα' ότι, στην περίπτωση μεταφοράς ζάχαρης από μία εγκεκριμένη αποθήκη σε άλλη εγκεκριμένη αποθήκη του αυτού κράτους μέλους, πρέπει να προβλέπεται ένα ανάλογο καθεστώς με εκείνο, το οποίο εφαρμόζεται στη ζάχαρη από ζαχαροκάλαμο προελεύσεως των γαλλικών υπερπόντιων διαμερισμάτων.»
Στη γερμανική έκδοση η τελευταία φράση αυτού του κειμένου εκφράζει μία σχέση αιτίου προς αιτιατό (... ist daher ...) ενώ στο γαλλικό κείμενο αναφέρεται μόνο «... il convient ...» («πρέπει») και όχι «... il convient donc...» («πρέπει συνεπώς»).
Σημειώνεται ότι, με τον κανονισμό 2671/81 της 14ης Σεπτεμβρίου 1981 (ΕΕ L 262, σ. 17), η παράγραφος 1 του προαναφερθέντος άρθρου 11 αντεκατεστάθη από το εξής κείμενο:
«Όταν η ακατέργαστη ζάχαρη ή η λευκή ζάχαρη που προέρχεται από εγκεκριμένη αποθήκη, τελεί υπό μεταφορά άλλη από αυτή που αναφέρεται στο άρθρο 10 κατά την ώρα 00.00 της πρώτης ημέρας του μήνα και κατά την άφιξη της, αποθηκεύεται σε άλλη εγκεκριμένη αποθήκη, τα έξοδα αποθεματοποιήσεως επιστρέφονται εφόσον δεν οφείλεται ήδη η συνεισφορά.»
Η επιχείρηση Wagner είναι εγκεκριμένη ως ειδική εμπορική επιχείρηση κατά την έννοια των άρθρων 1 και 2 του κανονισμού 1998/78. Το 1979 ζήτησε, κατά μηνιαία διαστήματα, από το Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (ομοσπονδιακό ίδρυμα οργανώσεως γεωργικών αγορών) (εφεξής BALM) απόδοση των εξόδων της αποθεματοποιήσεως. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι αιτήσεις αυτές αφορούσαν προ-σότητες ζάχαρης, οι οποίες, την τελευταία ημέρα του αντίστοιχου μήνα ευρίσκοντο υπό μεταφορά από μία εγκεκριμένη στη Γαλλία αποθήκη προς μία εγκεκριμένη στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αποθήκη. Το BALM απέρριψε αυτές τις αιτήσεις με την αιτιολογία ότι δυνάμει του άρθρου 11 του κανονισμού 1998/78 δεν ήταν δυνατό να υπολογισθούν στα αποθέματα στην αρχή και στο τέλος του μήνα, που έπρεπε να ληφθούν υπόψη για τον υπολογισμό της αντισταθμίσεως, παρά μόνο οι μεταφορές που διενηργήθησαν από μία εγκεκριμένη αποθήκη προς μία άλλη εγκεκριμένη αποθήκη ενός και του αυτού κράτους μέλους.
Κατόπιν της ενώπιον του ασκηθείσης προσφυγής κατά των αρνητικών αποφάσεων του BALM, το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης απεφάσισε με διάταξη της 8ης Οκτωβρίου 1980 να αναβάλει την έκδοση αποφάσεως και να υποβάλει στο Δικαστήριο κατ'εφαρμογή του άρθρου 177 της συνθήκης τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«α)
Συντρέχει, ως προς τη ζάχαρη, που βρίσκεται υπό μεταφορά από εγκεκριμένη αποθήκη κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, εδάφιο 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1358/77 του Συμβουλίου, της 20. 6. 1977, περί καθορισμού γενικών κανόνων αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης και περί καταργήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ.) 750/68 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 161) προς άλλη εγκεκριμένη αποθήκη, ακόμη Kat όταν οι δύο αποθήκες βρίσκονται σε διαφορετικά κράτη μέλη, η προϋπόθεση “αποθηκεύεται σε αποθήκη” κατά την έννοια της ανωτέρω διατάξεως;
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως:
6)
Η γενική απαγόρευση κάθε αυθαιρέτου μέτρου ή η απαγόρευση διακρίσεων του άρθρου 40, παράγραφος 3, εδάφιο 2 της συνθήκης ΕΟΚ επιβάλλει την υποχρέωση χορηγήσεως ανάλογης αποδόσεως στο ζημιωθέντα επιχειρηματία, για όσο χρόνο χορηγείται η απόδοση αυτή παρανόμως στον ευνοη-θέντα επιχειρηματία;
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως:
γ)
Καλύπτεται η ειδική ρύθμιση του άρθρου 11, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1998/78 της Επιτροπής, της 18. 8. 1978, περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/022 σ. 152) από την εξουσιοδότηση του άρθρου 3, παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1358/77 του Συμβουλίου, της 20. 6. 1977;
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως:
δ)
Συντρέχει, κατά συνέπεια, ως προς την παράνομη ευνοϊκή μεταχείριση των μεταφορών μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών στο ίδιο κράτος μέλος σε σύγκριση με μεταφορές μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών κειμένων σε διαφορετικά κράτη μέλη, περίπτωση διακρίσεως κατά την έννοια του άρθρου 40, παράγραφος 3, εδάφιο 2 της συνθήκης ΕΟΚ ή η ευνοϊκή αυτή μεταχείριση παραβιάζει εν πάση περιπτώσει τη γενική απαγόρευση λήξεως αυθαιρέτων μέτρων που στηρίζεται στις γενικές αρχές του δικαίου;»
Κατά το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης η μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών πρέπει να εξομοιώνεται με «μόνιμη» εναποθήκευση σε εγκεκριμένη αποθήκη. Πράγματι η μεταφορά αυτή δεν αλλάζει σε τίποτα το γεγονός ότι το εν λόγω εμπόρευμα παραμένει μακράν της αγοράς και έτσι ο σκοπός της επιδοτήσεως δεν εξουδετερώνεται. Συνεπώς, είναι άνευ σημασίας αν οι αποθήκες ευρίσκονται στο ίδιο κράτος μέλος ή σε διαφορετικά κράτη μέλη. Κατά το αιτούν δικαστήριο το άρθρο 3 του κανονισμού 1358/77 δεν περιέχει σχετικώς κανένα περιορισμό, ούτε απορρέει κανένας περιορισμός από την έννοια της «εναποθηκεύσεως».
Σε μία γνώμη που ζήτησε το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης, η Επιτροπή υποστήριξε ότι δύνανται να εγκρίνονται μεταφορές μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών του ίδιου κράτους κατά τη διάρκεια της εναποθηκεύσεως, αλλά όχι μεταφορές μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών διαφορετικών κρατών μελών. Ακόμα και αν αυτή η άποψη ήταν ορθή, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι η ρύθμιση του άρθρου 11 του κανονισμού 1998/78 είναι πάντως παράνομη επειδή στερείται καταλλήλου νομίμου ερείσματος που να την καθιστά δυνατή. 'Ενα τέτοιο έρεισμα δεν φαίνεται να υπάρχει παρά στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1358/77 του Συμβουλίου το οποίο εξουσιοδοτεί την Επιτροπή, κατ'απόκλιση από την παράγραφο 1 του ιδίου άρθρου, να λαμβάνει «σε ειδικές περιστάσεις» ειδικά μέτρα για τη ζάχαρη που ευρίσκεται υπό μεταφορά. Πάντως δεν δύναται να θεωρηθεί ότι οι μεταφορές μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών εντός ενός κράτους μέλους πρέπει «κατά συνέπεια» να υπάγονται σε ένα σύστημα ανάλογο με εκείνο που εφαρμόζεται στη ζάχαρη που μεταφέρεται θαλασσίως από τα γαλλικά υπερπόντια διαμερίσματα.
Η διάταξη περί παραπομπής περιήλθε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 8 Ιανουαρίου 1982.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, κατέθεσαν έγγραφες παρατηρήσεις στις 5 Απριλίου 1982 η επιχείρηση Wagner, εκπροσωπούμενη από το δικηγόρο Klaus Landry του δικηγορικού γραφείου Fritz Modest και λοιπών στο Αμβούργο, στις 26 Μαρτίου 1982 το BALM, εκπροσωπούμενο από τον Erdmann Schaller και στις 11 Μαρτίου 1982 η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εκπροσωπούμενη από τον Meinhard Hilf, μέλος της νομικής της υπηρεσίας.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητού δικαστού και μετ' ακρόαση του γενικού εισαγγελέως, το Δικαστήριο απεφάσισε την έναρξη της προφορικής διαδικασίας χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων και κατ' εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφοι 1 και 2 του κανονισμού διαδικασίας την ανάθεση της υποθέσεως στο πρώτο τμήμα, δεδομένου ότι κανένα κράτος μέλος και κανένα όργανο δεν εζήτησαν να κριθεί η υπόθεση εν ολομέλεια.
II — 'Εγγραφες παρατηρήσεις που κατετέθησαν ενώπιον του Δικαστηρίου
1. Παρατηρηθείς που κανετέαηοαν από νψ επιχείρηση Wagner
Η επιχείρηση Wagner έχει τη γνώμη ότι σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1998/78η ζάχαρη που ευρίσκεται υπό μεταφορά μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών πληροί καταρχήν την προϋπόθεση «της εναποθηκεύσεως εντός αποθήκης». Η διάταξη αυτή, έχει, προπάντων, σκοπό να ερμηνεύσει το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1358/77. Δεν στηρίζεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, αυτού του κανονισμού, ο οποίος χρησιμεύει ως έρεισμα στο άρθρο 10 του κανονισμού 1998/78 (που αφορά τη ζάχαρη ζαχαροκάλαμου που προέρχεται από τα γαλλικά υπερπόντια διαμερίσματα με θαλάσσια μεταφορά) και αφορά τις περιπτώσεις μεταφοράς «προς» εγκεκριμένες αποθήκες και όχι «μεταξύ» εγκεκριμένων αποθηκών.
Η επιχείρηση Wagner υπογραμμίζει ότι το άρθρο 1, παράγραφος 4, του κανονισμού 2671/81 εξομοιώνει τη μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών προς το πραγματικό γεγονός αυτής της ίδιας της εναποθηκεύσεως, είτε οι αποθήκες ευρίσκονται σε διαφορετικά κράτη μέλη είτε εντός του αυτού κράτους μέλους. Είναι της γνώμης ότι έτσι πρέπει επίσης να ερμηνευθεί η επίμαχη διάταξη του κανονισμού 1998/78. Κάθε άλλη ερμηνεία θα παρεβίαζε τη γενική απαγόρευση κάθε αυθαίρετου μέτρου και την απαγόρευση διακρίσεων ενώ δεν υφίσταται κανένας λόγος για να τύχουν διαφορετικής μεταχειρίσεως ot δύο εν λόγω περιπτώσεις.
Η επιχείρηση Wagner δεν απαντά συνεπώς στα άλλα ερωτήματα παρά επικουρικώς.
Το πρόβλημα που τίθεται με το δεύτερο ερώτημα ισοδυναμεί προς το αν το πλεονέκτημα που εχορηγήθη, καθ' υπόθεση παρανόμως, ήδη το 1979 στους επιχειρηματίες οι οποίοι είχαν ζάχαρη υπό μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών εντός του ιδίου κράτους μέλους και οι οποίοι, συνεπώς, ευνοήθησαν αδίκως, δύναται να τους αφαιρεθεί αναδρομικά. Αν η παραβίαση της αρχής της ισότητος δεν δύναται να θεραπευθεί αναδρομικά δι' επιστροφής του πλεονεκτήματος που είχε χορηγηθεί άνευ νομίμου αιτίας, δεν απομένει πλέον παρά να χορηγηθεί a posteriori και στους μη ευνοηθέντες επιχειρηματίες. Η επιχείρηση Wagner φρονεί ότι αν το Δικαστήριο θεωρήσει ότι δεν δύναται να κάνει δεκτή την άποψη της αλλά διεπίστωνε, εξάλλου, την ύπαρξη διακρίσεως έναντι των μεταφορών που συνεπάγονται τη διέλευση συνόρων, αυτό θα κατέληγε στο να μετατραπεί το ζήτημα της εξουδετερώσεως και εξαλείψεως αυτής της διακρίσεως σε δίκη αποζημιώσεως κατά της Επιτροπής.
Όσον αφορά το τρίτο ερώτημα, και πέραν της απαντήσεως που εδόθη στο πρώτο ερώτημα η επιχείρηση Wagner δεν καταλαβαίνει γιατί, όσον αφορά τη μεταφορά μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών εντός ενός και του αυτού κράτους μέλους, απαιτείται «συνεπώς» ένα σύστημα ανάλογο προς εκείνο που προβλέπεται για τη ζάχαρη παραγωγής υπερπόντιων γαλλικών διαμερισμάτων, όπως αναφέρεται στη δεκάτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1998/78. Κατά την προσφεύγουσα αν οι ιδιαίτερες περιστάσεις, που επιτρέπουν τη θέσπιση ειδικών διατάξεων κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1358/77 για τα υπερπόντια γαλλικά διαμερίσματα, δύνανται να θεωρηθούν ότι οφείλονται στη μεγαλύτερη απόσταση και στη μεγαλύτερη διάρκεια της μεταφοράς, θα ήταν προτιμότερο να εφαρμοσθεί η ρύθμιση που εθεσπίσθη για τα διαμερίσματα αυτά στις μεταφορές μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών σε διαφορετικά κράτη μέλη. Θα ήταν, συνεπώς, εσφαλμένο να συναχθεί από το σύστημα που εφαρμόζεται στα εν λόγω διαμερίσματα ότι πρέπει να επιστραφούν τα έξοδα εναποθηκεύσεως ως προς μόνο τις μεταφορές που δεν συνεπάγονται διέλευση διακοινοτικών συνόρων.
Όσον αφορά το τέταρτο ερώτημα, η επιχείρηση Wagner θεωρεί ότι η διαφορά μεταξύ των δύο εν λόγω κατηγοριών μεταφορών, που χαρακτηρίζονται από το ότι υπάρχει διέλευση ενδοκοινοτικών συνόρων, δεν έχει αποφασιστική σημασία, εφόσον η ζάχαρη ευρίσκεται, και στις δύο περιπτώσεις, μακράν της αγοράς κατά απολύτως ίδιο τρόπο. Είναι ασυμβίβαστο με τους σκοπούς και τους στόχους μιας κοινής αγοράς να ευνοούνται περισσότερο οι μεταφορές στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους παρά οι μεταφορές από ένα κράτος μέλος σε ένα άλλο. Η επιχείρηση Wagner υπογραμμίζει ότι σε περίπτωση διακοινοτικών μεταφορών υφίστανται μάλιστα συμπληρωματικές δυνατότητες ελέγχου οι οποίες έγκεινται στον εκτελωνισμό στα σύνορα (έγγραφα οχήματος και αντίτυπα Τ 2). Η επίμαχη διάταξη θέτει, έτσι, χωρίς αποχρώντα λόγο, σε δυσμενή θέση τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών και επιχειρήσεων, που τις διενεργούν, σε σχέση με τους εμπορικούς οίκους και τους παραγωγούς ζάχαρης που δεν ασκούν τις δραστηριότητες τους παρά στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους, τούτο δε παρόλο που και οι δύο κατηγορίες ευρίσκονται σε ανταγωνισμό στην αγορά κοινοτικής ζάχαρης, η δε κατάσταση τους, όσον αφορά το κόστος, είναι η αυτή.
2. Παρατηρηθείς πον κατετεϋ'ηααν από το BALM
Κατά το BALM, πρέπει να υπενθυμισθεί ότι η έννοια και ο σκοπός της αντισταθμιστικής επιστροφής των εξόδων εναποθηκεύσεως ζάχαρης έγκειται στην επίτευξη κανονικού εφοδιασμού σε ζάχαρη καθ' όλη την περίοδο χρήσεως για τη ζάχαρη. Εξάλλου, η αντιστάθμιση χρησιμεύει στο να ενισχυθούν οι ποσότητες ζάχαρης που δεν έχουν ακόμη πωληθεί ή εναποθηκευθεί από τους παραγωγούς, από τους ειδικούς εμπόρους και από άλλους δικαιούχους. Η αντιστάθμιση καθιστά έτσι δυνατό να επιτευχθεί ένα επίπεδο τιμών σταθερό καθ' όλη την περίοδο χρήσεως για τη ζάχαρη και να αποφευχθούν μαζικές προσφορές πωλήσεως στους οργανισμούς παρεμβάσεως (πρ6λ. την αιτιολογία του κανονισμού 3330/74). Συνεπώς, το σύστημα επιστροφών πρέπει να εφαρμόζεται κατά τρόπο όσο το δυνατό περιορισμένο. Κατά την άποψη του BALM, από τη σχέση εξαρτήσεως, που υφίσταται μεταξύ της αντισταθμίσεως των εξόδων εναποθηκεύσεως και της εισφοράς, απορρέει ότι η αντιστάθμιση αυτή δεν πρέπει ποτέ να δίδεται όταν η συνεισφορά οφείλεται σε διάθεση της ζάχαρης (πρβλ. τη δέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1358/77 και το άρθρο 1, παράγραφος 4 του κανονισμού 2671/81). Το άρθρο 12 του κανονισμού 1998/78 καθορίζει επακριβώς τις περιπτώσεις, στις οποίες οφείλεται η συνεισφορά. Μεταξύ αυτών των περιπτώσεων αναφέρεται ιδίως η έξοδος της ζάχαρης από το εργοστάσιο στο οποίο παρήχθη, εφόσον η ζάχαρη αυτή δεν έχει εναποθηκευθεί σε εγκεκριμένη αποθήκη του παραγωγού, ευρισκόμενη στο ίδιο κράτος μέλος. Εφόσον η επιχείρηση Wagner, σύμφωνα με τα στοιχεία της αγόρασε τη ζάχαρη αυτή στη Γαλλία από την επιχείρηση Lanvin της Dijon και τη μετέφερε στη Γερμανία, υφίσταται εδώ πώληση ζάχαρης και όχι μόνο μεταφορά κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1, εδάφιο 26, δεύτερη περίοδος του προαναφερθέντος κανονισμού. Στην περίπτωση αυτή πωλήσεως εναποθηκευμένης ζάχαρης σε μία άλλη επιχείρηση δεν πληρούται μόνο η πραγματική προϋπόθεση της εναποθηκεύσεως ούτε καν ο όρος «που αποθηκεύεται σε μία αποθήκη» κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1358/77. Εφόσον από την 1η Ιουλίου 1970 οι οργανισμοί παρεμβάσεως έχουν την υποχρέωση να αγοράζουν τη ζάχαρη που τους προσφέρεται από τους παραγωγούς, ο σκοπός της επιστροφής των εξόδων αποθηκεύσεως έγκειται ομοίως στην αποφυγή πλήρως ή εν μέρει παρεμβάσεων δι' αγοράς (πρβλ. δωδέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 750/68 του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1968, περί των γενικών κανόνων αντισταθμίσεως των εξόδων αποθηκεύσεως στον τομέα της ζάχαρης, ABl. L 137, σ. 4).
Το BALM τονίζει ότι οι μεταφορές, για τις οποίες δίδεται επιστροφή εντός του ιδίου κράτους μέλους και οι διεθνείς μεταφορές, για τις οποίες δεν δίδεται επιστροφή λόγω του οριστικού προορισμού διαθέσεως σε περίπτωση πωλήσεως, πρέπει να τύχουν διαφορετικής εκτιμήσεως. Κατά την έκτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1358/77 και την πέμπτη, δωδέκατη και δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1998/78, τα κράτη μέλη πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να διενεργούν τους αναγκαίους ελέγχους. Σε περίπτωση διεθνούς μεταφοράς τα κράτη μέλη δεν 9α ηδύναντο πλέον να ανταποκριθούν στην υποχρέωση ελέγχου ή θα ηδύναντο, αλλά μόνο υπό συνθήκες που θα έχουν καταστεί πια δύσκολες. Οι έλεγχοι πρέπει να αναφέρονται στις προϋποθέσεις, βάσει των οποίων γεννάται το δικαίωμα της αντισταθμιστικής επιστροφής των εξόδων αποθηκεύσεως, οι οποίοι εξαρτώνται από διαφορετικούς παράγοντες. Έτσι, η επιστροφή εξαρτάται ιδίως από το γεγονός ότι το εμπόρευμα παρήχθη σε ένα άλλο κράτος μέλος από μία επιχείρηση που διαθέτει ένα ποσοστό βάσεως και ότι έχει αποθηκευθεί εκεί ή έχει αποτεθεί σε μία εγκεκριμένη αποθήκη και επίσης από το γεγονός ότι ο αιτών έχει ενδεχομένως πράγματι αποκτήσει στο εξωτερικό την κυριότητα του εμπορεύματος. Συνεπώς είναι περιττό το να ελέγχεται η διεθνής μεταφορά κατά τον εκτελωνισμό, ακόμη και ενδεχομένως μέσω των εγγράφων οχήματος ή των αντιτύπων Τ 2. Μεταξύ των οργανισμών παρεμβάσεως των κρατών μελών δεν υπάρχουν ως προς την αντιστάθμιση των εξόδων αποθηκεύσεως ειδικές επαφές με ικανοποιητικά αποτελέσματα που θα ηδύναντο να χρησιμεύσουν εν προκειμένω. Δοθέντος ότι κατά την επιστροφή των εξόδων αποθηκεύσεως, οι έλεγχοι διενεργούνται, εξάλλου, επί τόπου μέσω ερεύνης των αποθηκών και εξετάσεως των λογιστικών στοιχείων του αιτούντος, οι έλεγχοι αυτοί παραμένουν περιορισμένοι σε κάθε κράτος μέλος, έτσι ώστε να μην υφίσταται καμία δυνατότης ελέγχου εντός των άλλων κρατών μελών. Εξάλλου, το BALM δεν διαβλέπει παράνομη χορήγηση εμπορικού προνομίου, το οποίο να συνιστά διάκριση κατά την έννοια του άρθρου 40, παράγραφος 3, εδάφιο 2, της συνθήκης ή παραβίαση της απαγορεύσεως κάθε αυθαίρετου μέτρου εις βάρος των άλλων επιχειρηματιών. Πράγματι, όπως ελέχθη ανωτέρω, η επιστροφή των εξόδων αποθηκεύσεως δεν διενεργείται όταν ο σκοπός της επιδοτήσεως δεν δύναται πλέον να επιτευχθεί συνεπεία της πωλήσεως. Σε πολυάριθμες αποφάσεις, και εσχάτως στην υπόθεση 77/81 Zuckerfabrik Franken, μη δημοσιευθείσα ακόμη), το Δικαστήριο εδέχθη ότι η τήρηση του σκοπού της επιδοτήσεως συνιστά προϋπόθεση του δικαιώματος για τη χορήγηση εμπορικού πλεονεκτήματος. Κατά την πάγια νομολογία του Bundesverwaltungsgericht, κατά την οποία, όταν η νομική κατάσταση δεν απαιτεί την επιθυμητή μεταχείριση, η αρχή της ισότητος δεν παραβιάζεται όταν αυτή η μεταχείριση αντιβαίνει προς την αντικειμενική νομική κατάσταση σε άλλες ανάλογες περιπτώσεις, δεν υφίσταται δικαίωμα ίσης μεταχειρίσεως στην παρανομία, το οποίο να δύναται να επικαλεσθεί η επιχείρηση Wagner.
Μία ρύθμιση ανάλογη προς εκείνη που προβλέπεται για τη ζάχαρη, που προέρχεται από τα υπερπόντια γαλλικά διαμερίσματα, εθεσπίσθη από το άρθρο 11 του κανονισμού 1998/78 ως προς τους παραγωγούς ζάχαρης, οι οποίοι μεταφέρουν εντός του κράτους μέλους τους ζάχαρη από το εργοστάσιο τους σε μια αλλοδαπή αποθήκη ή μεταξύ δύο αλλοδαπών αποθηκών. Αυτί] η πράξη, πάντοτε αναγκαία κατά την περίοδο της μεταποιήσεως (περίοδος χρήσεως), δεν θεωρείται ως διάθεση κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1, του προαναφερθέντος κανονισμού και ούτε έχει, έτσι, ως συνέπεια την είσπραξη της σχετικής με τα έξοδα αποθηκεύσεως συνεισφοράς. Επέκταση της αναφερομένης στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1358/77 εξουσιοδοτήσεως πέρα από τις υφιστάμενες εξαιρέσεις δεν θα ήταν σύμφωνη με την αληθινή έννοια της αντισταθμίσεως των εξόδων αποθηκεύσεως και δεν θα εδικαιο-λογείτο ούτε από της απόψεως της συμπληρωματικής δαπάνης, που συνεπάγεται άνοδο των τιμών καταναλωτού, ούτε από την άποψη μιας λογικής διοικητικής δαπάνης.
Το BALM συνάγει από τα ανωτέρω ότι η δυνατότης επιστροφής για τις μεταφορές μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών εντός του ιδίου κράτους μέλους σε σύγκριση με τις μεταφορές, για τις οποίες δεν δίδεται επιστροφή, μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών σε διαφορετικά κράτη μέλη, δεν πληροί την πραγματική προϋπόθεση της διακρίσεως κατά την έννοια του άρθρου 40, παράγραφος 3, εδάφιο 2 της συνθήκης ή δεν παραβιάζει τη γενική απαγόρευση κάθε αυθαιρέτου μέτρου.
3. Παρατηρηθείς mv κατετέαησαν από την Επιτροπή
Η Επιτροπή επανατοποθετεί καταρχάς την υπόθεση στην κυρία δίκη μέσα στο κανονιστικό της πλαίσιο. Κατ' αυτήν πρόκειται για μία ρύθμιση περί επιστροφών, που εξουδετερώνει τον κίνδυνο παρεμβάσεως, καθώς επίσης και για την επαγρύπνηση ότι η ρύθμιση αυτή θα είναι κατά το δυνατό περιορισμένη ως προς την επίτευξη αυτού του στόχου, προκειμένου να διατηρηθούν τα έξοδα αντισταθμίσεως στο χαμηλότερο δυνατό επίπεδο, επειδή η αντιστάθμιση αυτή καλύπτεται από τους υπόχρεους σε συνεισφορά και δεν αντιστοιχεί σε επιδότηση από την Κοινότητα. Στα πλαίσια αυτού του καθήκοντος, με το οποίο την έχει επιφορτίσει το Συμβούλιο, η Επιτροπή όφειλε ομοίως να λάβει υπόψη την εφαρμογή στην πράξη αυτών των ρυθμίσεων, ιδίως των δυνατοτήτων ελέγχου, προκειμένου να εξασφαλισθεί για τις εθνικές υπηρεσίες μία λογική ισορροπία μεταξύ του επιδιωκόμενου αντικειμένου και των σχετικών διοικητικών δαπανών. Συνεπώς, ο βασικός κανονισμός 3330/74 δεν προβλέπει παρά κατ' αποκοπήν επιστροφή των εξόδων αποθηκεύσεως. 'Ετσι εξηγούνται οι διατάξεις που περιορίζουν τους δικαιούχους επιστροφής στους παραγωγούς και στους χονδρεμπόρους και το γεγονός ότι η Επιτροπή απεφάσισε να μην επεκτείνει τη ρύθμιση, τη σχετική με επιστροφές για διεθνείς μεταφορές που αφορούν αμελητέες ποσότητες.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ο κανονισμός 1358/77 χαράσσει, στο άρθρο 3 μία διάκριση αρχής μεταξύ αποθηκεύσεως σε εγκεκριμένη αποθήκη κατά την αρχή και το τέλος του μήνα (παράγραφος 1) και των μεταφορών που διενεργούνται πέρα από το τέλος του μήνα (παράγραφος 2). Η διάκριση αυτή στηρίζεται στο σύστημα της κατ' αποκοπήν επιστροφής, το οποίο δυνάμει του άρθρου 4 αναφέρεται στη μέση ποσότητα που ευρίσκεται αποθηκευμένη κατά την αρχή και το τέλος του μήνα. Αν αποσυρθεί μία ποσότης ζάχαρης από την αποθήκη πριν από το τέλος του μήνα οφείλεται η ημίσεια μηνιαία επιστροφή. Η ημίσεια μηνιαία επιστροφή οφείλεται επίσης όταν μία ποσότης ζάχαρης εισέρχεται στην αποθήκη πριν από το τέλος του μήνα. Αντιθέτως, οι μεταφορές που διενεργούνται μετά το τέλος του μήνα δεν αποτελούν μέρος των αποθηκεύσεων της αρχής και του τέλους του υπό κρίση μήνα. Χρειάζεται, συνεπώς, ειδική ρύθμιση για τον υπολογισμό της επιστροφής που οφείλεται γι' αυτές τις μεταφορές. Το Συμβούλιο εξουσιοδότησε την Επιτροπή να θεσπίσει ενδεχομένως «ειδικές διατάξεις» ομοίως και για αυτές τις ειδικές περιπτώσεις. Η διάρθρωση της ρυθμίσεως καταδεικνύει ότι η ζάχαρη που ευρίσκεται υπό μεταφορά κατά το χρονικό σημείο συνδέσεως μεταξύ δύο μηνών δεν θεωρείται ως ευρισκομένη «μέσα σε αποθήκη» κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού του Συμβουλίου, δηλαδή ότι δεν πληροί τις προϋποθέσεις που απαριθμούνται στο προδικαστικό ερώτημα α).
Η Επιτροπή δεν εγνώριζε και δεν γνωρίζει παρά μερικές σπάνιες περιπτώσεις διεθνών μεταφορών, για τις οποίες εζητήθη επιστροφή των εξόδων αποθηκεύσεως. Μέχρι σήμερα δεν της απηυθύνθη παρά το BALM και μόνο σχετικά με αιτήσεις της επιχειρήσεως Wagner. Από το Φεβρουάριο ώς το Δεκέμβριο του 1979η επιχείρηση αυτή είχε υποβάλει στο BALM αιτήσεις για συνολικό ποσό 4240,92 γερμανικών μάρκων που αντιστοιχούσαν σε διεθνείς μεταφορές 4120 τόνων. Συγκρίνοντας τους αριθμούς αυτούς με εκείνους που αφορούν το σύνολο της αντισταθμίσεως των εξόδων αποθηκεύσεως, τα οποία το 1979 ανήρχοντο σε160713000 γερμανικά μάρκα στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, διαπιστώνεται η μικρή σημασία των εν λόγω μεταφορών (ήτοι 0,0026 ο/ο). Εξάλλου ο κίνδυνος παρεμβάσεως που πρέπει να αντιμετωπισθεί, προέρχεται ουσιωδώς από τους παραγωγούς. Βεβαίως, οι επιχειρηματίες έχουν επίσης δικαίωμα παρεμβάσεως αλλά, όταν αγοράζουν ορισμένες ποσότητες σε τιμή ανώτερη από την τιμή παρεμβάσεως, ο κίνδυνος παρεμβάσεως είναι πρακτικά μηδαμινός επειδή θεωρούν ότι δύνανται να πωλήσουν σε υψηλότερη τιμή.
Η διεθνής μεταφορά που πραγματοποιείται στο χρονικό συνδετικό σημείο δύο μηνών συνεπάγεται δυσανάλογα διοικητικά έξοδα. Πράγματι, η αποθήκη αφετηρίας και η αποθήκη προορισμού υπάγονται στην αρμοδιότητα διαφορετικών διοικητικών υπηρεσιών. Όμως, δεν υφίσταται κανένας μηχανισμός συνεργασίας, δεδομένου ότι περιπτώσεις αυτού του είδους δεν είναι συχνές. Για να εκτελέσουν σωστά τα καθήκοντα τους ως προς τον έλεγχο οι αρχές, που είναι αρμόδιες για την άφιξη της μεταφοράς και την πληρωμή της επιστροφής βάσει της πλασματικής αποθηκευμένης ποσότητας στην αρχή του μήνα, πρέπει να ελέγχουν αν ο επιχειρηματίας απέκτησε την ιδιοκτησία του εμπορεύματος, να καθορίζουν τη στιγμή κατά την οποία έγινε ιδιοκτήτης όταν ζητεί και την επιστροφή του τέλους του μήνα, όσον αφορά την αποθήκη αφετηρίας, Kat να ελέγχουν αν η ζάχαρη ήταν αποθηκευμένη σε μια εγκεκριμένη αποθήκη στη χώρα αφετηρίας. Τα έγγραφα μεταφοράς δεν παρέχουν σχετικώς καμία ένδειξη. Αντιθέτως θα ηδύνατο να συναχθεί από αυτά ότι η μεταφορά διενεργήθη πέρα από το τέλος του μήνα. Οι υπηρεσίες, που είναι αρμόδιες για τη διαχείριση της αγοράς ζάχαρης, δύνανται ασφαλώς να λάβουν τις αναγκαίες πληροφορίες και στοιχεία από τις αλλοδαπές αρμόδιες υπηρεσίες, πράγμα που θα τους επέτρεπε να διενεργήσουν πλήρη έλεγχο, αλλά η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό θα προκαλούσε γενικώς διοικητικά έξοδα απολύτως δυσανάλογα σε σχέση με ενέργειες πρακτικώς ελάχιστα σημαντικές. Πρέπει εξάλλου να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι γενικά δύνανται να αποφευχθούν μεταφορές κατά το χρονικό συνδετικό σημείο δύο μηνών όταν η επιστροφή που αντιστοιχεί στα έξοδα αποθηκεύσεως δύναται να φθάσει σε σημαντικό ύψος.
Αν το Δικαστήριο κηρύξει την επίμαχη διάταξη ως ασυμβίβαστη με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, η απόφαση αυτή δεν θα μετέβαλε άμεσα τη νομική κατάσταση. Οι διοικητικές αρχές των κρατών μελών δεν θα είχαν πλέον ούτε το δικαίωμα ούτε την υποχρέωση να επεκτείνουν και στους μη ευνοηθέντες επιχειρηματίες τις επιστροφές που προβλέπονται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1998/78. Όπως δέχθηκε το Δικαστήριο στην απόφαση του της 19ης Οκτωβρίου 1977 (υποθέσεις 117/76 και 16/77, Sig. 1977, σ. 1753) η Επιτροπή οφείλει σε ανάλογη περίπτωση να θέσει τέρμα στο ασυμβίβαστο με κατάλληλα μέτρα. Ο στόχος αυτός δύναται να επιτευχθεί με διάφορους τρόπους. Η Επιτροπή θα ηδύνατο, παραδείγματος χάριν, να χορηγήσει μέσω ενός κανονισμού με αναδρομικό αποτέλεσμα, επιστροφή και στους μέχρι τώρα μη ευνοηθέντες επιχειρηματίες, αν διεπίστωνε ότι μια τέτοια διεύρυνση της κατηγορίας των δικαιούχων είναι σύμφωνη με το σύστημα. Θα ηδύνατο επίσης να προβλέψει ατομικά μέτρα αποζημιώσεως προς όφελος των μη ευνοηθέντων ή να λάβει ακόμα και άλλα μέτρα. Σε τελευταία ανάλυση, οι τρόποι παροχής εννόμου προστασίας στην προσφεύγουσα εξαρτώνται από τα λαμβανόμενα από την Επιτροπή μέτρα. Όσο αυτή δεν έχει κάνει τίποτα, η προσφεύγουσα δεν έχει σε καμία περίπτωση δικαίωμα επιστροφής των εξόδων αποθηκεύσεως βάσει μόνο της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως. Η προσφεύγουσα δεν δύναται να τύχει νομικής προστασίας παρά μόνο μέσω αγωγών στηριζόμενων στην εξωσυμβατική ευθύνη.
III — Προφορική διαδικασία
Η προσφεύγουσα επιχείρηση, εκπροσωπούμενη από το δικηγόρο Klaus Landry, το BALM, εκπροσωπούμενο από τον Eberhard Grobosch και η Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον Meinhard Hilf ανέπτυξαν τις προφορικές παρατηρήσεις τους στη συνεδρίαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1982.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του στη συνεδρίαση της 14ης Οκτωβρίου 1982.
Σκεπτικό
1
Με διάταξη της 8ης Οκτωβρίου 1981, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 8 Ιανουαρίου 1982, το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης επί του Μάιν υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της συνθήκης ΕΟΚ, τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία και ενδεχομένως το κόρος των κανονισμών 1358/77 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 1977, περί καθορισμού γενικών κανόνων αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 161) και 1998/78 της Επιτροπής, της 18ης Αυγούστου 1978 περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/022, σ. 152) ενόψει της απαγορεύσεως των διακρίσεων, περί της οποίας το άρθρο 40, παράγραφος 3, φράση 2, της συνθήκης.
2
Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της επιχειρήσεως Hans-Otto Wagner GmbH Agrarhandel και του Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), ομοσπονδιακού ιδρύματος οργανώσεως γεωργικών αγορών, γερμανικού οργανισμού παρεμβάσεως.
3
Ο κανονισμός 3330/74 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1974, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/011, σ. 134) προβλέπει στο άρθρο 8 την κατ' αποκοπήν απόδοση από τα κράτη μέλη των εξόδων αποθεματοποιήσεως ορισμένων τύπων ζάχαρης που παράγονται από τεύτλα ή ζαχαροκάλαμα. Ο κανονισμός 1358/77, που αντικαθιστά τον κανονισμό 750/68 του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1968 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 161), ορίζει στο άρθρο του 3, παράγραφος 1, ότι η απόδοση χορηγείται για τη ζάχαρη που αποθηκεύεται σε αποθήκη που έχει εγκριθεί από το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου ευρίσκεται η αποθήκη. Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου ορίζει ότι, σε ειδικές περιστάσεις μπορούν να θεσπιστούν ειδικές διατάξεις κατά την προβλεπόμενη από το άρθρο 36 του κανονισμού 3330/74 διαδικασία (αποκαλούμενη «επιτροπή διαχειρίσεως» για τη ζάχαρη που είναι υπό μεταφορά στην αρχή της περιόδου που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2.
4
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, ορίζει ότι ο υπολογισμός της αποδόσεως ενεργείται βάσει των μηνιαίων καταγραφών των αποθηκευμένων ποσοτήτων. Η παράγραφος 2 ορίζει ότι η ποσότητα που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη είναι ίση προς τον αριθμητικό μέσο όρο των ποσοτήτων που είναι αποθηκευμένες κατά την αρχή και το τέλος του εν λόγω μήνα.
5
Το άρ9ρο 10 του κανονισμού 1998/78 ορίζει:
« 1.
Για τη ζάχαρη ζαχαροκάλαμου που προέρχεται από τα γαλλικά υπερπόντια διαμερίσματα, η οποία μεταφέρεται θαλασσίως κατά την ώρα 00.00 της πρώτης ημέρας ενός μήνα και η οποία, κατά την άφιξη της, αποθηκεύεται σε εγκεκριμένη αποθήκη, χορηγείται απόδοση εξόδων αποθεματοποιήσεως.
...
2.
Η απόδοση, εν τούτοις, για τη ζάχαρη που αναφέρεται στην παράγραφο 1 περιορίζεται σε περίοδο ίση με τα τρία τέταρτα ενός μήνα.»
6
Το άρθρο 11 του ίδιου κανονισμού ορίζει:
« 1.
Όταν εντός Κράτους μέλους, ακατέργαστη ζάχαρη ή λευκή ζάχαρη προερχόμενη από εγκεκριμένη αποθήκη ευρίσκεται σε μεταφορά άλλη από αυτήν που αναφέρεται στο άρθρο 10 κατά την ώρα 00.00 της πρώτης ημέρας του μήνα και η οποία, κατά την άφιξη της, αποθηκεύεται σε άλλη εγκεκριμένη αποθήκη του ιδίου Κράτους μέλους, χορηγείται η απόδοση των εξόδων αποθεματοποιήσεως.
2.
Προς υπολογισμό της ποσότητος η οποία λαμβάνει την απόδοση των εξόδων αποθεματοποιήσεως, όπως αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1358/77, η αναφερομένη στην παράγραφο 1 ζάχαρη “των αναφερομένων τύπων” θεωρείται ότι είναι ακόμη αποθηκευμένη στην αποθήκη κατά την 24η ώρα της τελευταίας ημέρας ενός μήνα και ότι ήδη έχουν αποθηκευθεί στην αποθήκη αφίξεως κατά την ώρα 00.00 της πρώτης ημέρας του επόμενου μήνα.»
7
Η προσφεύγουσα στην κυρία δίκη ζήτησε την απόδοση των εξόδων της αποθεματοποιήσεως για ποσότητες ζάχαρης που αγόρασε από επιχείρηση εγκατεστημένη στη Γαλλία, που βρισκόταν υπό μεταφορά από εγκεκριμένη αποθήκη της Γαλλίας προς άλλη εγκεκριμένη αποθήκη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας κατά την τελευταία ημέρα του μήνα για τον οποίο επρόκειτο. Η αρμόδια γερμανική αρχή (BALM) απέρριψε την αίτηση με την αιτιολογία ότι, δυνάμει του άρθρου 11 του κανονισμού 1998/78, μόνο τα εμπορεύματα που μεταφέρονται σε άλλη εγκεκριμένη αποθήκη του ίδιου κράτους μέλους, μπορούν να ληφθούν υπόψη.
8
Το Verwaltungsgericht Φραγκφούρτης επί του Μάιν, στο οποίο υποβλήθηκε η διαφορά, θεωρώντας ότι κατά τους όρους του κανονισμού 1358/77η απόδοση έπρεπε να χορηγηθεί αποκλειστικά για τη ζάχαρη που αποσύρεται από την αγορά υπό συνθήκες παρόμοιες προς τις συνθήκες αποθεματοποιήσεως από το κράτος, υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1.
Συντρέχει, ως προς την ζάχαρη, που βρίσκεται υπό μεταφορά από εγκεκριμένη αποθήκη κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, εδάφιο 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1358/77 του Συμβουλίου, της 20. 6. 1977, περί καθορισμού γενικών κανόνων αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης και περί καταργήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 750/68 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 161) προς άλλη εγκεκριμένη αποθήκη, ακόμη και όταν οι δύο αποθήκες βρίσκονται σε διαφορετικά κράτη μέλη, η προϋπόθεση “αποθηκεύεται σε αποθήκη” κατά την έννοια της ανωτέρω διατάξεως;
2.
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως:
Η γενική απαγόρευση κάθε αυθαιρέτου μέτρου ή η απαγόρευση διακρίσεων του άρθρου 40, παράγραφος 3, εδάφιο 2, της συνθήκης ΕΟΚ επιβάλλει την υποχρέωση χορηγήσεως ανάλογης αποδόσεως στο ζημιωθέντα επιχειρηματία, για όσο χρόνο χορηγείται η απόδοση αυτή παρανόμως στον ευνοη-θέντα επιχειρηματία;
3.
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως:
Καλύπτεται η ειδική ρύθμιση του άρθρου 11, παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1998/78 της Επιτροπής, της 18. 8. 1978 περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/022, σ. 152) από την εξουσιοδότηση του άρθρου 3, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1358/77 του Συμβουλίου, της 20. 6. 1977;
4.
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως:
Συντρέχει, κατά συνέπεια, ως προς την παράνομη ευνοϊκή μεταχείριση των μεταφορών μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών στο ίδιο κράτος μέλος σε σύγκριση με μεταφορές μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών κειμένων σε διαφορετικά κράτη μέλη, περίπτωση διακρίσεως κατά την έννοια του άρθρου 40, παράγραφος 3, εδάφιο 2, της συνθήκης ΕΟΚ ή η ευνοϊκή αυτή μεταχείριση παραβιάζει εν πάση περιπτώσει τη γενική απαγόρευση λήξεως αυθαιρέτων μέτρων που στηρίζεται στις γενικές αρχές του δικαίου;»
9
Το πρώτο ερώτημα αποβλέπει στην εξακρίβωση αν η ζάχαρη που βρίσκεται υπό μεταφορά από εγκεκριμένη αποθήκη σε άλλη επίσης εγκεκριμένη αποθήκη συγκεντρώνει την πραγματική προϋπόθεση της αποθηκεύσεως σε αποθήκη, κατά την έννοια της διατάξεως του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1358/77. Η προσφεύγουσα στην κυρία δίκη υποστηρίζει ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1998/78 της Επιτροπής δεν μπορεί να στηρίζεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου. Η τελευταία αυτή διάταξη χρησιμεύει ως βάση του άρθρου 10 του κανονισμού της Επιτροπής, που αφορά τη ζάχαρη προελεύσεως υπερπόντιων γαλλικών διαμερισμάτων και δεν μπορεί, επομένως, να χρησιμεύσει ως βάση του άρθρου 11, παράγραφος 1. Θεωρεί, συνεπώς, ότι η τελευταία αυτή διάταξη δεν είναι παρά ερμηνεία του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού του Συμβουλίου, κατά την έννοια ότι η υπό μεταφορά μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών ζάχαρη συγκεντρώνει καταρχήν την πραγματική προϋπόθεση της αποθηκεύσεως σε αποθήκη.
10
Είναι αληθές ότι στη δέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1998/78 αναφέρεται ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου προβλέπει ότι, υπό ειδικούς όρους, μπορούν να θεσπιστούν ειδικές διατάξεις που να αφορούν τη ζάχαρη υπό διαμετακόμιση στις αρχές ενός μήνα- ότι οι ειδικές αυτές προϋποθέσεις ισχύουν όσον αφορά την ακατέργαστη ζάχαρη που παράγεται στα γαλλικά υπερπόντια διαμερίσματα, διότι το σύνολο σχεδόν της παραγωγής δεν καταναλώνεται επί τόπου- ότι η μακρινή απόσταση μεταξύ των διαμερισμάτων αυτών και της Ευρώπης απαιτεί μεταφορά διαρκείας αρκετών εβδομάδων ότι, για το λόγο αυτό, είναι αναπόφευκτο η ζάχαρη αυτή, κατά γενικό κανόνα, να βρίσκεται υπό διαμετακόμιση την πρώτη ημέρα ενός ημερολογιακού μήνα... ότι στην περίπτωση μεταφοράς ζάχαρης από εγκεκριμένη αποθήκη σε άλλη εγκεκριμένη αποθήκη του ίδιου κράτους μέλους πρέπει να προβλέπεται καθεστώς ανάλογο με εκείνο, το οποίο εφαρμόζεται στη ζάχαρη από ζαχαροκάλαμο προελεύσεως των γαλλικών υπερποντίων διαμερισμάτων. Η αιτιολογική αυτή σκέψη μπορεί να δημιουργήσει την εντύπωση ότι η Επιτροπή φρονεί ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου δεν της παρείχε εξουσία παρά να θεσπίσει ειδικές διατάξεις για την περίπτωση της ζάχαρης προελεύσεως των υπερποντίων γαλλικών διαμερισμάτων και ότι θεωρούσε ότι έπρεπε να προβεί σε ανάλογη εφαρμογή της εξουσίας αυτής για την περίπτωση της ζάχαρης που βρίσκεται υπό μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών.
11
Από την εξέταση ωστόσο των προηγούμενων κανονισμών διαφαίνεται ότι δεν έχουν έτσι τα πράγματα. Ο κανονισμός 750/68 του Συμβουλίου, της 18 Ιουνίου 1968 (JO L 137, σ. 4), θέσπισε τους γενικούς κανόνες αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού προβλέπει ότι η απόδοση χορηγείται για ποσότητες ζάχαρης που αποθηκεύονται σε αποθήκη εγκεκριμένη από το κράτος μέλος, στο έδαφος του οποίου βρίσκεται η αποθήκη. Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου προβλέπει ότι, σε ειδικές περιστάσεις, μπορούν να θεσπιστούν ειδικές διατάξεις για τη ζάχαρη που είναι υπό μεταφορά στις αρχές του μήνα.
12
Η τελευταία αυτή διάταξη, όπως και η παρόμοια διάταξη του κανονισμού 1358/77 έχει γενική εφαρμογή και δεν περιορίζει με κανένα τρόπο τη φύση των περιστάσεων που πρέπει να θεωρούνται ως ειδικές. Η Επιτροπή έκαμε χρήση της διατάξεως αυτής στον κανονισμό 442/70 της 9ης Μαΐου 1970 περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης (JO L 55, σ. 10), θεσπίζοντας με το άρθρο 5 του εν λόγω κανονισμού διατάξεις παρόμοιες με εκείνες του άρθρου 10 του κανονισμού 1998/78.
13
Στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού της 1668/74, της 28 Ιουνίου 1974 (JO L 176, σ. 5), η Επιτροπή διευκρίνισε ότι επιβάλλεται να προβλεφθεί, για τη ζάχαρη η οποία, προερχόμενη από εγκεκριμένη αποθήκη κράτους μέλους, είναι υπό μεταφορά κατά την ώρα 00.00 της πρώτης ημέρας του μήνα και αποθηκεύεται κατά την άφιξη της σε άλλη εγκεκριμένη αποθήκη του ίδιου κράτους, ένα σύστημα ουσιαστικά ανάλογο με εκείνο που εφαρμόζεται στη ζάχαρη από ζαχαροκάλαμο προελεύσεως γαλλικών υπερποντίων διαμερισμάτων, δυνάμει του κανονισμού 442/70. Ο κανονισμός παρεμβάλλει, επομένως, στον κανονισμό 442/70 ένα νέο άρθρο, το 5α που ουσιαστικά έχει το ίδιο αποτέλεσμα με το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1998/78.
14
Καθίσταται, επομένως, σαφές ότι η Επιτροπή έκανε χρήση της ανωτέρω εξουσίας της για τους δύο επισημανθέντες στόχους πριν ακόμα το Συμβούλιο, με τον κανονισμό του 1358/77, της απονείμει ρητώς την εξουσία να θεσπίζει ειδικές ταυτόσημες διατάξεις, έτσι ώστε να πρέπει να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι η εν λόγω απονομή εξουσίας δεν πρέπει να ερμηνευθεί κατά την έννοια που προτείνει η προσφεύγουσα στην κυρία δίκη, αλλά κατά την έννοια ότι δικαιολογεί τα άρθρα 10 και 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1998/78.
15
Από τα ανωτέρω έπεται ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού βρίσκει το νομικό του έρεισμα στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου και δεν πρέπει να εκλαμβάνεται, όπως υποστηρίζει η προσφεύγουσα της κυρίας δίκης, ως απλή ερμηνεία του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού του Συμβουλίου, υπό την έννοια ότι η ζάχαρη που βρίσκεται υπό μεταφορά μεταξύ εγκεκριμένων αποθηκών συγκεντρώνει καταρχήν την πραγματική προϋπόθεση της αποθηκεύσεως σε αποθήκη.
16
Κατά συνέπεια, προσήκει αρνητική απάντηση στο πρώτο ερώτημα και καταφατική στο τρίτο ερώτημα.
17
Τα δύο άλλα ερωτήματα αποβλέπουν στην εξακρίβωση αν το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1998/78 παραβιάζει την αρχή του άρθρου 40, παράγραφος 3, της συνθήκης περί απαγορεύσεως των διακρίσεων ή τη γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου περί απαγορεύσεως των διακρίσεων και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, ποιες είναι οι έννομες συνέπειες που απορρέουν από την παραβίαση αυτή.
18
Το άρθρο 40, παράγραφος 3, της συνθήκης αφορά την κοινή οργάνωση της γεωργικής αγοράς, στην οποία περιλαμβάνονται και τα συστήματα αποθεματοποιήσεως και ορίζει, στο δεύτερο εδάφιο, ότι η κοινή οργάνωση πρέπει να αποκλείει κάθε διάκριση μεταξύ παραγωγών ή καταναλωτών εντός της Κοινότητος. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου η διάκριση συνίσταται στη διαφορετική μεταχείριση ταυτόσημων καταστάσεων ή στην ίδια μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων.
19
Ακόμα και αν θα μπορούσε να δοθεί η εντύπωση ότι η έννοια της κοινής αγοράς αντιτίθεται στο να χορηγηθεί ενίσχυση στη ζάχαρη που βρίσκεται υπό μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών εντός του ίδιου κράτους, ενώ δεν χορηγείται στη ζάχαρη που βρίσκεται υπό μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών κειμένων σε διαφορετικά κράτη μέλη, εντούτοις δεν συμβαίνει αυτό. Η διαφορά μεταχειρίσεως στηρίζεται σε λόγους ελέγχου αντικειμενικώς δικαιολογημένους. Ο κανονισμός του Συμβουλίου τονίζει την αναγκαιότητα του ελέγχου και, για το λόγο αυτό, ορίζει ότι η απόδοση πρέπει κανονικά να γίνει από το κράτος μέλος, στο έδαφος του οποίου βρίσκεται η αποθεματοποιημένη ζάχαρη.
20
Η Επιτροπή ορθώς παρατηρεί ότι οι έλεγχοι που θα ήταν αναγκαίοι αν η απόδοση έπρεπε να χορηγηθεί στην περίπτωση διεθνούς μεταφοράς, θα είχε ως συνέπεια δυσανάλογα διοικητικά έξοδα. Πράγματι η αποθήκη αναχωρήσεως και η αποθήκη προορισμού υπάγονται στην αρμοδιότητα διαφορετικών διοικητικών υπηρεσιών. Ελλείψει μηχανισμού συνεργασίας προς διενέργεια των αναγκαίων ελέγχων, η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους προορισμού θα όφειλε να ελέγξει αν ο έμπορος κατέστη κύριος του εμπορεύματος, να εξακριβώσει πότε κατέστη κύριος του εμπορεύματος όταν ζητεί επίσης την απόδοση του τέλους του μήνα όσον αφορά την αποθήκη αναχωρήσεως και να ελέγξει αν η ζάχαρη είχε αποθηκευθεί σε εγκεκριμένη αποθήκη του κράτους μέλους αναχωρήσεως.
21
Όπως προκύπτει από τις ανωτέρω εκτιθέμενες σκέψεις η κατάσταση της ζάχαρης που βρίσκεται υπό μεταφορά στην αρχή του μήνα μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών του ίδιου κράτους δεν είναι ίδια με την κατάσταση κατά την οποία οι αποθήκες βρίσκονται σε διαφορετικά κράτη μέλη. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεδομένου ότι η μεταξύ των δύο καταστάσεων διαφορά μπορεί να δικαιολογήσει διαφορετική μεταχείριση, η εν λόγω διαφορετική μεταχείριση δεν συνιστά διάκριση, την οποία απαγορεύει το κοινοτικό δίκαιο.
22
Συνεπώς, στο δεύτερο και τέταρτο ερώτημα αρμόζει η απάντηση ότι η απόδοση των εξόδων αποθεματοποιήσεως για τη ζάχαρη που βρίσκεται στην αρχή του μήνα υπό μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών του ίδιου κράτους μέλους και η μη απόδοση τους για τη ζάχαρη που βρίσκεται υπό μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών που βρίσκονται σε διαφορετικά κράτη μέλη δεν συνιστά διάκριση, την οποία απαγορεύει το κοινοτικό δίκαιο.
Επί των εξόδων
23
Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που κατέθεσε παρατηρήσεις στο Δικαστήριο δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης το χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διά ταύτα
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε το Verwakungsgencht της Φραγκφούρτης επί του Μάιν, με διάταξη της 8ης Οκτωβρίου 1981, αποφαίνεται:
1)
Η ζάχαρη που βρίσκεται υπό μεταφορά μεταξύ εγκεκριμένης αποθήκης και άλλης επίσης εγκεκριμένης αποθήκης δεν συγκεντρώνει την προϋπόθεση της αποθηκεύσεως σε αποθήκη κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1358/77 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 1977.
2)
Η ειδική κανονιστική ρύθμιση του άρθρου 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1998/78 της Επιτροπής, της 18ης Αυγούστου 1978, καλύπτεται από την εξουσιοδότηση του άρθρου 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1358/77.
3)
Η απόδοση των εξόδων αποθεματοποιήσεως για τη ζάχαρη που βρίσκεται στην αρχή του μήνα υπό μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών του ίδιου κράτους μέλους και η μη απόδοση τους για τη ζάχαρη που βρίσκεται υπό μεταφορά μεταξύ δύο εγκεκριμένων αποθηκών που βρίσκονται σε διαφορετικά κράτη μέλη δεν συνιστά διάκριση, την οποία απαγορεύει το κοινοτικό δίκαιο.
O'Keeffe
Bosco
Koopmans
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 23 Φεβρουαρίου 1983.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος του πρώτου τμήματος
Α. O'Keeffe