ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre élargie)
12 février 2020 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en République démocratique du Congo – Gel des fonds – Prorogation de l’inscription du nom du requérant sur la liste des personnes visées – Obligation de motivation – Droits de la défense – Obligation pour le Conseil de communiquer les éléments nouveaux justifiant le renouvellement des mesures restrictives – Erreur de droit – Erreur manifeste d’appréciation – Droit de propriété – Proportionnalité – Présomption d’innocence – Exception d’illégalité »
Dans l’affaire T‑173/18,
Emmanuel Ramazani Shadary,
demeurant à Kinshasa (République démocratique du Congo), représenté par Mes T. Bontinck, P. De Wolf, M. Forgeois et A. Guillerme, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par M. J.-P. Hix, Mmes S. Lejeune et H. Marcos Fraile, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision (PESC) 2017/2282 du Conseil, du 11 décembre 2017, modifiant la décision 2010/788/PESC concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo (JO 2017, L 328, p. 19), en ce qu’elle concerne le requérant,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre élargie),
composé de MM. S. Gervasoni, président, L. Madise, R. da Silva Passos (rapporteur), Mme K. Kowalik‑Bańczyk et M. C. Mac Eochaidh, juges,
greffier : M. L. Ramette, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 4 juillet 2019,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        Le requérant, M. Emmanuel Ramazani Shadary, est un ressortissant de la République démocratique du Congo.
2        La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives imposées par le Conseil de l’Union européenne en vue de l’instauration d’une paix durable en République démocratique du Congo et de l’exercice de pressions sur les personnes et entités agissant en violation de l’embargo sur les armes imposé à cet État.
3        Le 18 juillet 2005, le Conseil a adopté, sur le fondement des articles 60, 301 et 308 CE, le règlement (CE) no 1183/2005, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre des personnes agissant en violation de l’embargo sur les armes imposé à la République démocratique du Congo (JO 2005, L 193, p. 1).
4        Le 20 décembre 2010, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2010/788/PESC, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo et abrogeant la position commune 2008/369/PESC (JO 2010, L 336, p. 30).
5        Le 12 décembre 2016, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) 2016/2230, modifiant le règlement no 1183/2005 (JO 2016, L 336 I, p. 1).
6        À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision (PESC) 2016/2231, modifiant la décision 2010/788 (JO 2016, L 336 I, p. 7).
7        Les considérants 2 à 4 de la décision 2016/2231 se lisent comme suit :
« (2) Le 17 octobre 2016, le Conseil a adopté des conclusions faisant état d’une profonde préoccupation quant à la situation politique en République démocratique du Congo (RDC). En particulier, il y condamnait vivement les actes d’une extrême violence qui ont été commis les 19 et 20 septembre à Kinshasa, indiquant que ces actes ont encore aggravé la situation d’impasse dans laquelle se trouve le pays du fait de la non-convocation des électeurs à l’élection présidentielle dans le délai constitutionnel fixé au 20 décembre 2016.
(3)       Le Conseil a souligné que, afin d’assurer un climat propice à la tenue d’un dialogue et des élections, le gouvernement de la RDC doit clairement s’engager à veiller au respect des droits de l’homme et de l’État de droit et cesser toute instrumentalisation de la justice. Il a également exhorté tous les acteurs à rejeter l’usage de la violence.
(4)       Le Conseil s’est également déclaré prêt à utiliser tous les moyens à sa disposition, y compris le recours à des mesures restrictives contre ceux qui sont responsables de graves violations des droits de l’homme, incitent à la violence ou qui font obstacle à une sortie de crise consensuelle, pacifique et respectueuse de l’aspiration du peuple de la RDC à élire ses représentants. »
8        L’article 3, paragraphe 2, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, prévoit ce qui suit :
« Les mesures restrictives prévues à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphes 1 et 2, sont instituées à l’encontre des personnes et entités :
a)      faisant obstacle à une sortie de crise consensuelle et pacifique en vue de la tenue d’élections en [République démocratique du Congo], notamment par des actes de violence, de répression ou d’incitation à la violence, ou des actions portant atteinte à l’État de droit ;
b)      contribuant, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en [République démocratique du Congo] ;
c)      associées à celles visées [sous] a) et b),
dont la liste figure à l’annexe II. »
9        Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, « [l]es États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire des personnes visées à l’article 3 ». Son article 4, paragraphe 2, prévoit que « [l]e paragraphe 1 n’oblige pas un État membre à refuser à ses propres ressortissants l’entrée sur son territoire ».
10      L’article 5, paragraphes 1, 2 et 5, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, prévoit ce qui suit :
« 1. Sont gelés tous les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques que les personnes ou entités visées à l’article 3 possèdent ou contrôlent directement ou indirectement, ou qui sont détenus par des entités que ces personnes ou entités ou toute personne ou entité agissant pour leur compte ou sur leurs instructions, qui sont visées aux annexes I et II, possèdent ou contrôlent directement ou indirectement.
2. Aucun fonds, autre avoir financier ou ressource économique n’est mis directement ou indirectement à la disposition des personnes ou entités visées au paragraphe 1 ou utilisé à leur profit.
[...]
5. En ce qui concerne les personnes et entités visées à l’article 3, paragraphe 2, l’autorité compétente d’un État membre peut autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, ou la mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques, dans les conditions qu’elle juge appropriées, après avoir établi que les fonds ou ressources économiques concernés sont :
a)      nécessaires pour répondre aux besoins fondamentaux des personnes et entités et des membres de la famille de ces personnes physiques qui sont à leur charge, notamment pour couvrir les dépenses consacrées à l’achat de vivres, au paiement de loyers ou au remboursement de prêts hypothécaires, à l’achat de médicaments et au paiement de frais médicaux, d’impôts, de primes d’assurance et de redevances de services publics ;
b)      exclusivement destinés au règlement d’honoraires d’un montant raisonnable et au remboursement de dépenses engagées dans le cadre de la fourniture de services juridiques ;
[...]
d)      nécessaires pour régler des dépenses extraordinaires, pour autant que l’autorité compétente ait notifié aux autorités compétentes des autres États membres et à la Commission, au moins deux semaines avant l’autorisation, les motifs pour lesquels elle estime qu’une autorisation spéciale devrait être accordée. »
11      L’article 6, paragraphe 2, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, prévoit ce qui suit :
« 2. Le Conseil, statuant sur proposition d’un État membre ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, établit et modifie la liste qui figure à l’annexe II. »
12      L’article 7, paragraphes 2 et 3, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, prévoit ce qui suit :
« 2. Le Conseil communique à la personne ou à l’entité concernée la décision visée à l’article 6, paragraphe 2, y compris les motifs de son inscription sur la liste, soit directement, si son adresse est connue, soit par la publication d’un avis, en donnant à cette personne ou entité la possibilité de présenter des observations.
3. Si des observations sont formulées ou si de nouveaux éléments de preuve substantiels sont présentés, le Conseil revoit sa décision et informe la personne ou l’entité concernée en conséquence. »
13      Selon l’article 9, paragraphe 2, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, « [l]es mesures visées à l’article 3, paragraphe 2, s’appliquent jusqu’au 12 décembre 2017 » et « [e]lles sont prorogées, ou modifiées le cas échéant, si le Conseil estime que leurs objectifs n’ont pas été atteints ».
14      Quant au règlement no 1183/2005, l’article 2 ter, paragraphe 1, de ce dernier, tel que modifié par le règlement 2016/2230, prévoit ce qui suit :
« 1. L’annexe I bis comprend les personnes physiques ou morales, les entités ou les organismes désignés par le Conseil pour l’un des motifs suivants :
[...]
b)      préparant, dirigeant ou commettant des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en [République démocratique du Congo]. »
15      Le 29 mai 2017, le Conseil a adopté, sur le fondement notamment de l’article 31, paragraphe 2, TUE et de l’article 6, paragraphe 2, de la décision 2010/788, la décision d’exécution (PESC) 2017/905, mettant en œuvre la décision 2010/788  (JO 2017, L 138 I, p. 6). À la même date, le Conseil a adopté le règlement d’exécution (UE) 2017/904, mettant en œuvre l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1183/2005 (JO 2017, L 138 I, p. 1).
16      Le considérant 2 du règlement d’exécution 2017/904 et de la décision d’exécution 2017/905 se lit comme suit :
« Le 12 décembre 2016, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2016/2231 en réponse aux entraves au processus électoral et aux violations des droits de l’homme qui y sont liées en République démocratique du Congo (RDC). Le 6 mars 2017, le Conseil a adopté des conclusions dans lesquelles il s’est déclaré gravement préoccupé par la situation politique en RDC provoquée par le blocage dans la mise en œuvre de l’accord politique inclusif du 31 décembre 2016, ainsi que par la situation sécuritaire dans plusieurs régions du pays, où un usage disproportionné de la force a été observé. »
17      Le nom du requérant a été ajouté par la décision d’exécution 2017/905 sur la liste des personnes et entités figurant à l’annexe II de la décision 2010/788 (ci-après la « liste litigieuse ») et par le règlement d’exécution 2017/904 sur la liste des personnes et entités figurant à l’annexe I bis du règlement no 1183/2005.
18      Dans l’annexe II de la décision 2010/788, telle que modifiée par la décision d’exécution 2017/905, et dans l’annexe I bis du règlement no 1183/2005, telle que modifiée par le règlement d’exécution 2017/904, le Conseil a justifié l’adoption des mesures restrictives visant le requérant par les motifs suivants :
« Dans ses fonctions de vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité depuis le 20 décembre 2016, Ramazani Shadary est officiellement responsable des services de police et de sécurité ainsi que de la coordination du travail des gouverneurs provinciaux. À ce titre, il est responsable de la récente arrestation d’activistes et de membres de l’opposition, ainsi que de l’usage disproportionné de la force depuis sa nomination, tel que les mesures de répression violente prises contre des membres du mouvement Bundu Dia Kongo (BDK) au Kongo [C]entral, la répression à Kinshasa en janvier et février 2017 et le recours disproportionné à la force et à la répression violente dans les provinces du Kasaï. À ce titre, Ramazani Shadary contribue donc, en les planifiant, dirigeant ou commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme en [République démocratique du Congo]. »
19      Le 30 mai 2017, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision 2010/788, mise en œuvre par la décision d’exécution 2017/905, et par le règlement no 1183/2005, mis en œuvre par le règlement d’exécution 2017/904, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo (JO 2017, C 169, p. 4). Dans cet avis, il était notamment précisé que les personnes concernées pouvaient adresser au Conseil, avant le 1er octobre 2017, une demande de réexamen de la décision par laquelle leurs noms avaient été inscrits sur la liste litigieuse et sur la liste des personnes et entités figurant à l’annexe I bis du règlement no 1183/2005, en y joignant des pièces justificatives. Ledit avis indiquait également que toute observation reçue serait prise en compte aux fins du réexamen ultérieur effectué par le Conseil, en application de l’article 9 de la décision 2010/788.
20      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 août 2017, le requérant ainsi que sept autres personnes ont introduit un recours visant, en substance, à l’annulation du règlement d’exécution 2017/904 et de la décision d’exécution 2017/905, pour autant que ces actes les concernaient. Ce recours a été enregistré sous le numéro d’affaire T‑582/17.
21      Le 11 décembre 2017, à l’issue du processus de réexamen des mesures litigieuses, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision (PESC) 2017/2282, modifiant la décision 2010/788 (JO 2017, L 328, p. 19, ci-après la « décision attaquée »). L’article 1er de cette décision a ainsi remplacé le texte de l’article 9, paragraphe 2, de la décision 2010/788 par le texte suivant :
« Les mesures visées à l’article 3, paragraphe 2, s’appliquent jusqu’au 12 décembre 2018. Elles sont prorogées, ou modifiées le cas échéant, si le Conseil estime que leurs objectifs n’ont pas été atteints. »
22      Par arrêt du 26 mars 2019, Boshab e.a./Conseil (T‑582/17, non publié, EU:T:2019:193), le Tribunal a rejeté le recours mentionné au point 20 ci-dessus.
Procédure et conclusions des parties
23      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 mars 2018, le requérant a introduit le présent recours.
24      Par décision du 12 octobre 2018, le président de la neuvième chambre du Tribunal a décidé de joindre la présente affaire aux affaires T‑170/18, Kande Mupompa/Conseil, T‑171/18, Boshab/Conseil, T‑172/18, Akili Mundos/Conseil, T‑174/18, Mutondo/Conseil, T‑175/18, Ruhorimbere/Conseil, T‑176/18, Mende Omalanga/Conseil, et T‑177/18, Kazembe Musonda/Conseil, aux fins de la phase écrite et de l’éventuelle phase orale de la procédure.
25      Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure. Le 15 mai 2019, le Tribunal a renvoyé l’affaire devant la neuvième chambre élargie.
26      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 4 juillet 2019.
27      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée, pour autant que cet acte le concerne ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
28      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        à titre subsidiaire, en cas d’annulation de la décision attaquée, maintenir les effets de celle-ci à l’égard du requérant jusqu’à l’expiration du délai de pourvoi contre l’arrêt du Tribunal ou, si un pourvoi est introduit dans ce délai, jusqu’au rejet de celui-ci ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
29      À l’appui de ses conclusions en annulation de la décision attaquée, le requérant soulève quatre moyens, tirés, le premier, d’une violation de l’obligation de motivation et du droit d’être entendu, le deuxième, d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, le troisième, d’une violation du droit au respect de la vie privée et familiale, du droit de propriété et du principe de proportionnalité et, le quatrième, de l’illégalité de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788 et de l’article 2 ter, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1183/2005.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation et du droit d’être entendu
30      Le premier moyen se décompose en deux branches, tirées, respectivement, la première, d’une violation de l’obligation de motivation et, la seconde, d’une violation du droit d’être entendu.
Sur la première branche du premier moyen
31      Dans la première branche du premier moyen, le requérant fait valoir que le Conseil a violé l’obligation de motivation d’un acte faisant grief prévue à l’article 296 TFUE. Le requérant soutient que la motivation de la décision attaquée est particulièrement succincte, le Conseil ne formulant aucune accusation précise, ni aucun fait particulier et identifiable qui permettraient sans doute sérieux de lui attribuer les reproches formulés à son égard dans ladite motivation. Selon le requérant, la décision attaquée est ainsi fondée sur de simples affirmations présomptives, impossibles à vérifier et qui le placent dans l’obligation d’apporter des preuves négatives de l’inexistence des faits généraux qui lui sont reprochés, entraînant un renversement de la charge de la preuve.
32      Le Conseil conteste ces arguments.
33      À cet égard, tout d’abord, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motiver un acte faisant grief, telle que prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union européenne et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte. L’obligation de motivation ainsi édictée constitue un principe essentiel du droit de l’Union auquel il ne saurait être dérogé qu’en raison de considérations impérieuses. Partant, la motivation doit, en principe, être communiquée à l’intéressé en même temps que l’acte lui faisant grief, son absence ne pouvant être régularisée par le fait que l’intéressé prend connaissance des motifs de l’acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union (arrêt du 7 décembre 2011, HTTS/Conseil, T‑562/10, EU:T:2011:716, point 32).
34      Ensuite, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (arrêts du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 54, et du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, EU:T:2009:401, point 82).
35      L’obligation de motivation à laquelle le Conseil est tenu porte, d’une part, sur l’indication de la base juridique de la mesure adoptée et, d’autre part, sur les circonstances qui permettent de considérer que l’un ou l’autre des critères d’inscription est rempli dans le cas des intéressés (arrêt du 18 septembre 2014, Central Bank of Iran/Conseil, T‑262/12, non publié, EU:T:2014:777, point 86).
36      Par conséquent, il y a lieu d’examiner si la motivation de l’acte attaqué contient des références explicites au critère d’inscription litigieux et si, le cas échéant, cette motivation peut être regardée comme suffisante pour permettre à la partie requérante de vérifier le bien-fondé de l’acte attaqué, de se défendre devant le Tribunal et à ce dernier d’exercer son contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 18 septembre 2014, Central Bank of Iran/Conseil, T‑262/12, non publié, EU:T:2014:777, point 88).
37      Enfin, la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne doit pas seulement identifier la base juridique de cette mesure, mais également les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (arrêts du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 52, et du 25 mars 2015, Central Bank of Iran/Conseil, T‑563/12, EU:T:2015:187, point 55).
38      En l’espèce, il convient de souligner que la décision attaquée a pour objet de proroger l’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse en maintenant les motifs retenus par le Conseil, lors de l’inscription initiale de son nom, dans la décision d’exécution 2017/905, qui a modifié la décision 2010/788.
39      Selon le requérant, de tels motifs sont particulièrement succincts, le Conseil ne formulant aucun reproche précis qui permettrait de lui attribuer les accusations formulées à son égard dans lesdits motifs.
40      À cet égard, il convient de rappeler que l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788, inséré dans cette dernière par la décision 2016/2231, établit que l’annexe II comprend les personnes et entités qui ont été regardées par le Conseil comme « contribuant, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en [République démocratique du Congo] ».
41      Il convient également de rappeler que la motivation retenue par le Conseil pour l’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse vise sa qualité de vice-Premier ministre et de ministre de l’Intérieur et de la Sécurité et son implication, en tant que responsable des services de police et de la sécurité ainsi que de la coordination du travail des gouverneurs provinciaux, dans des arrestations d’activistes et de membres de l’opposition et dans l’usage disproportionné de la force (voir point 18 ci-dessus). Cette motivation comprend également, à titre d’illustration, les situations dans lesquelles des mesures de répression violentes, impliquant le requérant, auraient été adoptées.
42      Une telle motivation identifie les éléments spécifiques et concrets, portant aussi bien sur les fonctions professionnelles exercées par le requérant que sur le type d’acte visé, et fait état de ce que le requérant aurait été impliqué dans de graves violations des droits de l’homme en République démocratique du Congo. Elle permet, en effet, de comprendre les raisons ayant conduit le Conseil à adopter des mesures restrictives à l’encontre du requérant portant sur sa prétendue responsabilité, au titre de ses fonctions au sein du gouvernement, dans des arrestations de membres de l’opposition et d’activistes ainsi que dans le recours disproportionné à la force.
43      Ainsi que le Conseil le fait valoir à juste titre, la motivation de l’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse, prorogée par la décision attaquée, expose les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles les critères d’inscription lui étaient applicables et, notamment, d’une part, mentionne une base juridique clairement identifiée et qui renvoie aux critères d’inscription et, d’autre part, repose sur des motifs se rapportant aux activités du requérant lui permettant de comprendre les raisons ayant justifié l’inscription de son nom sur la liste litigieuse. Par ailleurs, le contexte de l’adoption de la décision attaquée était connu du requérant, étant donné qu’il a contesté, en substance, devant le Tribunal, la légalité de la première inscription de son nom, ainsi que cela a été rappelé aux points 20 et 22 ci-dessus, et que les motifs de cette inscription n’ont pas été modifiés par la décision attaquée. En outre, la connaissance de ce contexte est corroborée par la lettre qu’il a envoyée au Conseil le 25 octobre 2017, jointe à la requête en tant qu’annexe A.3.
44      Par conséquent, le requérant ne pouvait raisonnablement ignorer que, lorsque, par la décision attaquée, le Conseil a confirmé les motifs de l’inscription initiale de son nom sur la liste litigieuse, décidée dans la décision d’exécution 2017/905, il s’est référé au fait que, au vu de ses fonctions de vice-Premier ministre et de ministre de l’Intérieur et de la Sécurité, il disposait d’une responsabilité légale quant à l’action des forces de police et de la sécurité et quant au travail des gouverneurs provinciaux, ces forces et ces gouverneurs étant prétendument impliqués dans des arrestations de membres de l’opposition et d’activistes ainsi que dans un recours disproportionné à la force.
45      À la lumière des motifs d’inscription de son nom sur la liste litigieuse, le requérant était en mesure de contester utilement le bien-fondé des mesures restrictives adoptées à son égard. Il lui était donc loisible de contester la réalité des faits sur lesquels se fondait la décision attaquée, notamment en niant sa qualité de vice-Premier ministre et de ministre de l’Intérieur et de la Sécurité, ou le fait qu’il fût, à ce titre, responsable des forces de police et de la sécurité ainsi que de la coordination du travail des gouverneurs provinciaux, ou en contestant l’existence d’arrestations de membres de l’opposition et d’activistes ainsi que le recours disproportionné à la force, ou encore en réfutant que de tels actes aient constitué des violations graves des droits de l’homme. C’est d’ailleurs ce qu’il a fait en substance dans le cadre de la seconde branche du deuxième moyen, tirée d’une erreur manifeste d’appréciation.
46      Il s’ensuit que la motivation de la décision attaquée était suffisante pour permettre au requérant d’en contester la validité et au Tribunal d’exercer son contrôle de légalité. La première branche du premier moyen doit dès lors être rejetée.
Sur la seconde branche du premier moyen
47      Par la seconde branche du premier moyen, le requérant soutient que le Conseil a violé son droit d’être entendu. Il considère que, s’il est vrai que l’effet de surprise nécessaire à une mesure de gel de fonds implique que le Conseil n’est pas tenu de procéder à une audition préalablement à l’inscription initiale du nom d’une personne ou d’une entité sur une liste imposant des mesures restrictives, il n’en demeure pas moins que, dans le cadre, comme en l’espèce, d’un réexamen d’une telle décision d’inscription initiale, ledit effet n’a plus lieu d’être et le principe du contradictoire doit être respecté en ce qui concerne tant la communication des motifs préalablement à la décision de maintien sur la liste litigieuse que le droit à être auditionné. Il ajoute qu’il a sollicité une audition auprès du Conseil, mais que, à la date de dépôt du présent recours, celui-ci ne s’était pas prononcé sur une telle demande.
48      Dans la réplique, d’une part, le requérant fait valoir qu’il n’a jamais été entendu par le Bureau conjoint des Nations unies aux droits de l’homme (BCNUDH) lors de l’élaboration des différents rapports utilisés par le Conseil pour soutenir la décision attaquée, ce qui ne respecterait pas les critères établis dans la jurisprudence et démontrerait qu’il aurait dû être entendu préalablement à l’adoption de la décision attaquée, d’autant plus qu’il a fourni au Conseil, le 21 février 2018, des éléments susceptibles de mettre en question le bien-fondé des motifs retenus. D’autre part, le requérant soutient que, par rapport à la décision initiale d’inscription de son nom sur la liste litigieuse, le Conseil a retenu de nouveaux éléments de preuve à son égard en vue de l’adoption de la décision attaquée.
49      Le Conseil conteste ces arguments en soulignant que la décision attaquée repose sur les mêmes motifs que ceux ayant fondé l’inscription initiale du nom du requérant sur la liste litigieuse, en vertu de la décision d’exécution 2017/905. Il s’ensuivrait qu’il n’aurait pas été tenu d’entendre le requérant avant d’adopter la décision attaquée.
50      À cet égard, il importe de rappeler que l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») prévoit que toute personne a le droit d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son égard.
51      Selon la jurisprudence, dans le cadre d’une procédure portant sur l’adoption de la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne sur une liste figurant à l’annexe d’un acte portant mesures restrictives, le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective exige que l’autorité compétente de l’Union communique à la personne concernée les éléments dont elle dispose à l’encontre de ladite personne pour fonder sa décision, afin que cette personne puisse défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union. En outre, lors de cette communication, l’autorité compétente de l’Union doit permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue en ce qui concerne les motifs retenus contre elle (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, points 111 et 112, et du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, EU:T:2006:384, point 93).
52      S’agissant d’un premier acte par lequel les fonds d’une personne ou d’une entité sont gelés, le Conseil n’est pas tenu de communiquer au préalable à la personne ou à l’entité concernée les motifs sur lesquels il entend fonder l’inscription initiale de son nom sur la liste des personnes et entités dont les fonds sont gelés. En effet, une telle mesure, afin de ne pas compromettre son efficacité, doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer immédiatement. Dans un tel cas, il suffit, en principe, que l’institution procède à la communication des motifs à la personne ou à l’entité concernée et ouvre le droit à l’audition de celle-ci concomitamment avec l’adoption de la décision de gel des fonds ou immédiatement après celle-ci (arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 61).
53      En revanche, dans le cas d’une décision subséquente de gel de fonds par laquelle le nom d’une personne ou d’une entité figurant déjà sur la liste des personnes et entités dont les fonds sont gelés est maintenu sur cette liste, cet effet de surprise n’est plus nécessaire afin d’assurer l’efficacité de la mesure, de sorte que l’adoption d’une telle décision doit, en principe, être précédée d’une communication des éléments retenus à charge ainsi que de l’opportunité conférée à la personne ou à l’entité concernée d’être entendue (arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 62).
54      À cet égard, la Cour a souligné que l’élément de protection qu’offraient l’exigence de communication des éléments à charge et le droit de présenter des observations avant l’adoption d’actes qui maintiennent le nom d’une personne ou d’une entité sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives était fondamental et essentiel aux droits de la défense. Cela est d’autant plus vrai que les mesures restrictives en question ont une incidence importante sur les droits et les libertés des personnes et des groupes visés (arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 64).
55      Ce droit d’être entendu préalablement à l’adoption de tels actes s’impose lorsque le Conseil a retenu, dans la décision portant maintien de l’inscription de son nom sur cette liste, de nouveaux éléments contre cette personne, à savoir des éléments qui n’étaient pas pris en compte dans la décision initiale d’inscription de son nom sur cette même liste (voir, en ce sens, arrêts du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, point 26 et jurisprudence citée, et du 7 avril 2016, Central Bank of Iran/Conseil, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, point 33).
56      En l’espèce, certes, comme le souligne le Conseil, le maintien de l’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse, décidé dans la décision attaquée, est fondé sur les mêmes motifs que ceux qui ont justifié l’adoption de l’acte initial imposant les mesures restrictives en question.
57      Toutefois, cette circonstance ne saurait à elle seule impliquer que le Conseil n’était pas tenu de respecter les droits de la défense du requérant, et en particulier de lui donner la possibilité de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments de fait sur la base desquels il a adopté la décision attaquée, portant maintien de l’inscription de son nom sur la liste litigieuse.
58      En effet, l’existence d’une violation des droits de la défense doit être appréciée en fonction des circonstances spécifiques de chaque cas d’espèce, notamment de la nature de l’acte en cause, du contexte de son adoption et des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 102 et jurisprudence citée).
59      À cet égard, il convient de souligner que les mesures restrictives ont une nature conservatoire et, par définition, provisoire, dont la validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption, ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé (voir, en ce sens, arrêt du 21 mars 2014, Yusef/Commission, T‑306/10, EU:T:2014:141, points 62 et 63). C’est en ce sens que l’article 9, paragraphe 2, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, prévoit que les mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo s’appliquent jusqu’au 12 décembre 2017 et sont « prorogées, ou modifiées le cas échéant, si le Conseil estime que leurs objectifs n’ont pas été atteints ».
60      Il s’ensuit que, lors du réexamen périodique de ces mesures restrictives, il appartient au Conseil de procéder à une appréciation actualisée de la situation et d’établir un bilan de l’impact de telles mesures, en vue de déterminer si elles ont permis d’atteindre les objectifs visés par l’inscription initiale des noms des personnes et entités concernées sur la liste litigieuse ou s’il est toujours possible de tirer la même conclusion concernant lesdites personnes et entités.
61      À cet égard, dans l’arrêt du 27 septembre 2018, Ezz e.a./Conseil (T‑288/15, EU:T:2018:619, point 316 et jurisprudence citée), le Tribunal a jugé que le respect des droits de la défense impliquait que le Conseil communique aux parties requérantes, avant d’adopter une décision portant renouvellement des mesures restrictives à leur égard, les éléments par lesquels il avait procédé, lors du réexamen périodique des mesures en cause, à une réactualisation des informations qui avaient justifié l’inscription initiale de leur nom sur la liste des personnes faisant l’objet de telles mesures restrictives.
62      Ainsi, en l’espèce, au regard de l’objectif initial visé par les mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo, à savoir, en substance, assurer un climat propice à la tenue d’élections et faire cesser toute violation des droits de l’homme (voir point 7 ci-dessus), il convient de considérer que le Conseil était tenu, lors du réexamen périodique des mesures restrictives imposées au requérant, de lui communiquer, le cas échéant, les éléments nouveaux par lesquels il avait réactualisé les informations concernant non seulement sa situation personnelle, mais également la situation politique et sécuritaire en République démocratique du Congo.
63      Or, il ressort des pièces du dossier que le Conseil, ainsi que ce dernier l’a confirmé lors de l’audience en réponse à une question posée par le Tribunal, a adopté la décision attaquée en tenant compte, en plus des informations dont il disposait déjà lors de l’inscription initiale du nom du requérant sur la liste litigieuse, de celles contenues dans le document interne du 23 octobre 2017, portant la référence COREU  CFSP/1492/17. Premièrement, ce document du 23 octobre 2017 mentionnait l’absence, à cette date, de publication d’un calendrier électoral et l’annonce par la Commission électorale nationale indépendante, le 11 octobre 2017, de la nécessité d’au moins 504 jours pour organiser des élections. Deuxièmement, dans le même document, il était indiqué que la Mission de l’Organisation des Nations unies en République démocratique du Congo (Monusco) avait rapporté, d’une part, une dégradation de la situation sécuritaire dans de nombreuses parties de la République démocratique du Congo et, d’autre part, un accroissement de l’instabilité régionale après le départ de civils fuyant les zones de conflit. Troisièmement, ledit document faisait état de ce que les libertés de réunion, d’opinion et d’expression étaient toujours réprimées, ainsi qu’en témoignaient l’interdiction de manifestations contre l’absence de publication d’un calendrier électoral et, en août 2017, le blocage des médias sociaux après l’annonce d’une grève générale.
64      De même, il ressort des conclusions du Conseil du 11 décembre 2017 que ce dernier avait connaissance, au moment de l’adoption de la décision attaquée, d’un autre élément d’actualisation, à savoir l’annonce d’un calendrier électoral ayant fixé, le 5 novembre 2017, les élections présidentielles au 23 décembre 2018. Toutefois, une telle annonce n’a pas empêché le Conseil de considérer que le statu quo persistait en République démocratique du Congo.
65      Partant, bien que, par la décision attaquée, le Conseil ait reconduit les mesures restrictives à l’encontre du requérant pour des motifs identiques à ceux retenus, pour l’inscription initiale de son nom sur la liste litigieuse, dans la décision d’exécution 2017/905, les éléments d’actualisation visés aux points 63 et 64 ci-dessus constituent des éléments nouveaux qui ont été pris en compte par le Conseil lors de l’adoption de la décision attaquée. En conséquence, le Conseil aurait dû recueillir les observations du requérant sur ces éléments préalablement à l’adoption d’une telle décision, conformément à ce qui a été énoncé au point 62 ci-dessus. Or, il est constant que tel n’a pas été le cas.
66      Est sans incidence à cet égard le fait que, d’une part, l’inscription initiale du nom du requérant sur la liste litigieuse a été suivie de la publication au Journal officiel d’un avis aux personnes concernées par lesdites mesures, aux termes duquel ces personnes étaient invitées à présenter au Conseil, avant le 1er octobre 2017, une demande de réexamen, et que, d’autre part, le requérant n’a fait qu’un usage tardif de cette possibilité. En effet, le Conseil ne saurait être déchargé de l’obligation qui pèse sur lui de respecter les droits de la défense au motif qu’une personne faisant l’objet de mesures restrictives a la possibilité de demander que de telles mesures cessent de lui être appliquées.
67      Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le requérant pouvait prévoir que le Conseil conclurait au statu quo concernant la situation en République démocratique du Congo en prenant en compte les éléments décrits aux points 63 et 64 ci-dessus, relatifs à l’absence de publication d’un calendrier électoral, à l’aggravation de la situation sécuritaire et à la perpétuation de la répression de libertés publiques dans de nombreuses régions du pays, éléments sur lesquels le requérant n’a pas été mis en mesure de transmettre ses observations avant l’adoption de la décision attaquée. Il convient à cet égard de rappeler que les mesures restrictives ont un caractère provisoire (voir point 59 ci-dessus), lequel est garanti par les dispositions mêmes de la décision attaquée (voir point 21 ci-dessus).
68      Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer que la décision attaquée est intervenue à l’issue d’une procédure au cours de laquelle les droits de la défense du requérant n’ont pas été respectés.
69      Cependant, il ne saurait être déduit de tout ce qui précède que l’absence de communication par le Conseil au requérant des éléments nouveaux mentionnés dans le document interne du 23 octobre 2017, portant la référence COREU CFSP/1492/17, et dans les conclusions du Conseil du 11 décembre 2017 ainsi que la circonstance que le requérant n’a pas été mis en mesure de transmettre ses observations sur ces éléments avant que le Conseil n’adopte la décision attaquée emportent l’annulation de cette dernière.
70      En effet, il incombe au juge de l’Union de vérifier, lorsqu’il est en présence d’une irrégularité affectant les droits de la défense, si, en fonction des circonstances de fait et de droit spécifiques de l’espèce, la procédure en cause aurait pu aboutir à un résultat différent dans la mesure où le requérant aurait pu mieux assurer sa défense en l’absence de cette irrégularité (voir, en ce sens, arrêts du 1er octobre 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Conseil, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, points 81, 88, 92, 94 et 107, et du 27 septembre 2018, Ezz e.a./Conseil, T‑288/15, EU:T:2018:619, point 325 et jurisprudence citée).
71      Or, en l’espèce, aucun élément du dossier ne laisse supposer que, si le requérant s’était vu communiquer les éléments nouveaux par lesquels le Conseil a actualisé son appréciation de la situation politique et sécuritaire en République démocratique du Congo, les mesures restrictives concernées auraient pu ne pas être maintenues à son égard.
72      À cet égard, il convient de relever que le requérant n’a pas fourni d’indice précis indiquant que, s’il avait été mis en mesure, antérieurement à l’adoption de la décision attaquée, de présenter ses observations sur les éléments nouveaux décrits aux points 63 et 64 ci-dessus, il aurait été en mesure de remettre en cause leur contenu ou leur pertinence en vue de la prorogation de l’inscription de son nom sur la liste litigieuse.
73      D’ailleurs, en réponse à une question posée par le Tribunal lors de l’audience, le requérant n’a pas contesté, en tant que telle, l’existence d’un statu quo en République démocratique du Congo entre le moment de l’inscription initiale de son nom sur la liste litigieuse, décidée le 29 mai 2017, et l’adoption de la décision attaquée, portant maintien des mesures restrictives en cause.
74      Dans ces conditions, il n’est pas possible de considérer que, même si le requérant s’était vu communiquer les éléments mentionnés aux points 63 et 64 ci-dessus préalablement à l’adoption de la décision attaquée, l’issue de la procédure eût pu être différente. Aussi le fait que le Conseil a retenu certains éléments nouveaux lorsqu’il a renouvelé les mesures restrictives à l’égard du requérant n’est-il pas de nature à entacher d’illégalité la décision attaquée.
75      Par ailleurs, pour autant que le requérant tire argument, au soutien de la seconde branche du premier moyen, de la circonstance qu’il n’aurait pas été entendu par le BCNUDH dans le cadre de l’élaboration, par ce dernier, de rapports invoqués par le Conseil au soutien de la décision attaquée, il suffit de relever que les juridictions de l’Union sont incompétentes pour contrôler la conformité avec les droits fondamentaux des enquêtes conduites par les organes de l’Organisation des Nations unies (ONU) (voir, en ce sens, arrêt du 20 juillet 2017, Badica et Kardiam/Conseil, T‑619/15, EU:T:2017:532, point 65).
76      Enfin, l’argument du requérant selon lequel le Conseil aurait dû procéder à son audition doit être écarté, étant donné que ni la réglementation en cause ni le principe général du respect des droits de la défense ne lui confèrent le droit à une audition formelle (voir, par analogie, arrêt du 6 septembre 2013, Bank Melli Iran/Conseil, T‑35/10 et T‑7/11, EU:T:2013:397, point 105 et jurisprudence citée).
77      Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de rejeter la seconde branche du premier moyen comme non fondée et, dès lors, ce moyen dans son ensemble.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation
78      Par le deuxième moyen, le requérant soutient que le Conseil a commis des erreurs lorsqu’il a conclu que celui-ci avait « contribu[é], en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme en République démocratique du Congo ».
79      Le présent moyen se décompose en deux branches. Par la première branche, le requérant soutient, en substance, que le Conseil a commis une erreur de droit lorsqu’il a maintenu l’inscription de son nom sur la liste litigieuse en raison de faits qui, au moment de l’adoption de la décision attaquée, avaient cessé. Par la seconde branche, le requérant conteste l’appréciation portée par le Conseil sur ses fonctions et ses missions ainsi que la présence d’éléments factuels suffisamment précis et concrets au soutien du maintien de l’inscription de son nom sur la liste litigieuse.
Sur la première branche du deuxième moyen
80      Par la première branche du deuxième moyen, le requérant soutient que les faits retenus par le Conseil, dans les motifs d’inscription de son nom sur la liste litigieuse, relèveraient d’une période temporelle dépassée. En effet, il ressortirait de l’emploi du participe présent à l’article 3, paragraphe 2, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, que les faits reprochés aux personnes ou entités qui font l’objet de mesures restrictives devraient perdurer au moment de leur renouvellement. Or, l’emploi du passé dans les motifs d’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse traduirait son absence d’implication actuelle dans les faits qui lui étaient reprochés, au jour de l’adoption de la décision attaquée et, dès lors, entraînerait l’obsolescence des mesures restrictives en question.
81      Le requérant ajoute que, en maintenant ces mesures pour des faits qui n’étaient plus actuels, le Conseil aurait adopté, en réalité, une sanction pénale déguisée, alors que les mesures restrictives ont uniquement une portée conservatoire, dont l’objectif est d’amener les destinataires de celles-ci à modifier leur comportement.
82      À cet égard, il importe de souligner que, ainsi que cela a été rappelé au point 8 ci-dessus, l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, dispose que les mesures restrictives sont instituées à l’encontre des personnes et des entités « contribuant, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en [République démocratique du Congo] ». C’est sur ce fondement que le nom du requérant a été initialement inscrit sur la liste litigieuse, par la décision d’exécution 2017/905, au motif que, en tant que vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité, il était responsable de l’arrestation de membres de l’opposition et d’activistes ainsi que du recours disproportionné à la force par les forces de police et de sécurité (voir point 18 ci-dessus). Par la décision attaquée, le Conseil a prorogé les mesures restrictives à l’encontre du requérant jusqu’au 12 décembre 2018, en conservant à l’identique les motifs de l’inscription initiale de son nom sur la liste litigieuse (voir point 21 ci-dessus).
83      Or, premièrement, il ne saurait être considéré que l’emploi, à l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, du participe présent dans la définition des critères d’inscription sur la liste litigieuse implique que les faits à l’origine de l’inscription du nom d’une personne ou d’une entité sur cette liste doivent perdurer au moment où l’inscription ou le maintien de cette inscription sont décidés. En effet, il a déjà été jugé que, en matière d’inscription sur une liste des noms de personnes et entités visées par des mesures restrictives, le participe présent renvoie au sens général propre aux définitions légales, et non à une période temporelle donnée (voir, en ce sens, arrêt du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, EU:T:2008:461, point 108).
84      Deuxièmement, le fait que les motifs d’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse font référence à des faits qui se sont produits avant l’adoption de la décision attaquée et qui étaient terminés à cette date n’implique pas nécessairement l’obsolescence des mesures restrictives maintenues à son égard par cette décision. À l’évidence, dans la mesure où le Conseil a décidé de se référer, dans les motifs d’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse, à des situations concrètes impliquant des forces opérant sous la responsabilité du requérant, il ne pouvait être question que d’agissements dans le passé. Une telle référence ne saurait donc être considérée comme dépourvue de pertinence au seul motif que les agissements en cause relèvent d’un passé plus ou moins éloigné (voir, en ce sens, arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission, T‑190/12, EU:T:2015:222, point 236).
85      Cette interprétation est corroborée par l’article 9, paragraphe 2, seconde phrase, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision attaquée, aux termes duquel les mesures restrictives en cause sont prorogées, ou modifiées le cas échéant, si le Conseil estime que leurs objectifs n’ont pas été atteints. Sous peine de priver cette disposition de son effet utile, il y a lieu de considérer qu’elle permet le maintien sur la liste litigieuse des noms de personnes et d’entités n’ayant commis aucune nouvelle violation des droits de l’homme au cours de la période précédant le réexamen, si ce maintien reste justifié au regard de l’ensemble des circonstances pertinentes et, notamment, au regard du fait que les objectifs visés par les mesures restrictives n’ont pas été atteints (voir, par analogie, arrêt du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, EU:T:2008:461, point 108).
86      En conséquence, contrairement à ce que fait valoir le requérant, les motifs d’inscription de son nom sur la liste litigieuse ne confèrent pas aux mesures restrictives dont il a fait l’objet, et qui ont été prolongées par la décision attaquée, un caractère pénal.
87      Partant, la première branche du deuxième moyen doit être rejetée.
Sur la seconde branche du deuxième moyen
88      Par la seconde branche du deuxième moyen, le requérant soutient que le Conseil a commis une erreur manifeste d’appréciation en retenant sa responsabilité dans l’arrestation de membres de l’opposition et d’activistes ainsi que dans le recours disproportionné à la force et à la répression violente.
89      Tout d’abord, le requérant soutient que le Conseil s’est, à tort, fondé uniquement sur ses fonctions de vice-Premier ministre et de ministre de l’Intérieur et de la Sécurité, sans retenir d’éléments factuels suffisamment précis et concrets pour permettre de lui imputer les agissements des services de police et de sécurité prétendument responsables de telles arrestations et d’un tel recours disproportionné à la force.
90      Ensuite, le requérant conteste la valeur probante des différents documents sur lesquels le Conseil se fonde dans le mémoire en défense. En ce sens, le requérant souligne que, d’une part, ces documents relatent des faits qui ne relèvent pas des motifs d’inscription de son nom sur la liste litigieuse et qui, dès lors, ne sont pas pertinents. D’autre part, le Conseil ne pourrait valablement prendre appui sur des rapports des Nations unies que pour autant que, dans le cadre de l’élaboration de ces rapports, la personne concernée ait été entendue, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.
91      Par ailleurs, premièrement, le requérant soutient que des mesures restrictives ne peuvent lui être appliquées en raison d’arrestations et du recours à la force opéré par les forces de police et de sécurité, étant donné qu’il n’est pas responsable de la coordination du travail des gouverneurs provinciaux. À cet égard, d’une part, il souligne que le principe de décentralisation permet aux provinces d’être librement administrées, que les services publics provinciaux sont placés sous l’autorité des gouverneurs de province et que ce sont ces derniers qui sont compétents pour veiller au respect de l’ordre public. D’autre part, s’il est prévu que le vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité coordonne les rapports entre les membres du gouvernement et les gouverneurs provinciaux, cela impliquerait uniquement qu’il s’assure de la bonne répartition des compétences respectivement dévolues aux provinces et au gouvernement par la Constitution, et non une quelconque interférence dudit vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité dans le travail des gouverneurs provinciaux. Deuxièmement, le requérant souligne que l’action des forces de l’ordre et de sécurité est strictement encadrée par les dispositions de droit national, qui imposent le respect des droits humains et des libertés fondamentales et ne permettent le recours à la force qu’en cas de nécessité absolue et afin d’atteindre un objectif légitime. Troisièmement, le requérant soutient que le pouvoir hiérarchique du vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité n’est pas intégré dans la structure de commandement de la police nationale congolaise (PNC), mais qu’un tel pouvoir se limite à la réception de rapports du commissaire général de la PNC, qui, lui, assure un tel commandement.
92      Le requérant soutient encore que les actes reprochés par le Conseil ne peuvent lui être imputés, au motif, également, qu’il a entrepris diverses démarches en vue de trouver des solutions politiques durables. À cet égard, le requérant produit les rapports de missions auxquelles il aurait participé dans les différentes provinces de la région du Kasaï (République démocratique du Congo) en avril et en septembre 2017.
93      Enfin, le requérant fait grief au Conseil, en tout état de cause, de ne pas avoir établi en quoi un quelconque recours à la force n’était ni légal, ni nécessaire, ni proportionné au regard du contexte interne et des impératifs de sécurité publique en République démocratique du Congo au moment des faits incriminés. S’agissant, en particulier, du motif tiré du « recours disproportionné à la force et [de] la répression violente dans les provinces du Kasaï », retenu par le Conseil pour justifier l’inscription du nom sur la liste litigieuse, le requérant produit la copie d’un document du 12 juin 2017, intitulé « Livre Blanc Tome I – Éléments d’information liés au phénomène “Kamuina Nsapu” » (ci-après le « livre blanc du 12 juin 2017 ») et qui ferait état, d’une part, de la nécessité de mettre en place des actions militaires en mars 2017 afin de neutraliser le groupe Kamuina Nsapu dans ces provinces et, d’autre part, de l’ouverture d’enquêtes judiciaires afin de déterminer les responsabilités dans les événements qui y ont eu lieu.
94      Le Conseil conteste ces arguments.
95      Selon la jurisprudence, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision sont étayés (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 119).
96      Une telle appréciation doit être effectuée en examinant les éléments de preuve et d’information non de manière isolée, mais dans le contexte dans lequel ils s’insèrent. En effet, le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre l’entité sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime ou, en général, les situations combattues (voir arrêt du 20 juillet 2017, Badica et Kardiam/Conseil, T‑619/15, EU:T:2017:532, point 99 et jurisprudence citée).
97      Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, l’activité de la Cour et du Tribunal est régie par le principe de libre appréciation des preuves et le seul critère pour apprécier la valeur des preuves produites réside dans leur crédibilité. À cet égard, pour apprécier la valeur probante d’un document, il faut vérifier la vraisemblance de l’information qui y est contenue et tenir compte, notamment, de l’origine du document, des circonstances de son élaboration ainsi que de son destinataire, et se demander si, d’après son contenu, il semble sensé et fiable (voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2018, Kim e.a./Conseil et Commission, T‑533/15 et T‑264/16, EU:T:2018:138, point 224 et jurisprudence citée).
98      En l’espèce, afin de soutenir les motifs selon lesquels le requérant était, en tant que vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité, responsable de l’arrestation d’activistes et de membres de l’opposition ainsi que de l’usage disproportionné de la force depuis sa nomination, le 20 décembre 2016, le Conseil s’est notamment appuyé sur des notes mensuelles rédigées par le BCNUDH entre les mois de janvier et de mars 2017.
99      À cet égard, premièrement, dans la note du BCNUDH de janvier 2017, il est mentionné que, « [d]urant le mois de janvier 2017, le BCNUDH a documenté 427 violations des droits de l’homme sur l’étendue du territoire de la [République démocratique du Congo] » et que, « [p]armi ces violations, au moins 66 sont des atteintes au droit à la vie dont 12 exécutions extrajudiciaires par des agents de l’État ayant fait 26 victimes ». Selon ce même document, « [p]armi les agents de l’État, les principaux auteurs des violations des droits de l’homme documentées au mois de janvier 2017 sont [...] les agents de la PNC, qui sont responsables de 108 violations des droits de l’homme ». Le même document fait valoir que, « [d]ans les territoires affectés par le conflit armé, un total de 319 violations des droits de l’homme a été enregistré par le BCNUDH ayant causé la mort d’au moins 44 civils », que, « [p]armi ces violations [...] 134 [...] ont été commises par les agents de l’État (causant la mort d’au moins 13 civils) », que « le BCNUDH a documenté 42 violations des droits de l’homme et des libertés fondamentales liées à des restrictions de l’espace démocratique sur l’ensemble du territoire congolais » et que « [l]es auteurs présumés des violations documentées pendant le mois de janvier 2017 sont, à l’instar des mois précédents, les agents de la PNC (26 violations), suivis par les combattants des groupes armés (six violations), les agents de l’[Agence nationale du renseignement (ANR)] (cinq violations) et des militaires des FARDC ».
100    Deuxièmement, dans la note du BCNUDH de février 2017, il est mentionné que, au cours de cette période, « les militaires des FARDC ont été responsables de 183 victimes d’exécutions extrajudiciaires – dont 71 enfants et cinq femmes – [...] principalement dans la province du Kasaï Central (151 victimes, dont 60 enfants), mais aussi au Tanganyika (20 victimes dont cinq femmes et huit enfants), au Nord-Kivu (10 victimes dont un enfant) et au Haut-Uélé (deux victimes mineures) ». Le même document indique que « [l]es agents de la PNC ont […] été responsables de l’exécution extrajudiciaire d’au moins 23 personnes » au cours de la même période, lors de laquelle le BCNUDH a également « documenté 57 violations des droits de l’homme et des libertés fondamentales liées à des restrictions de l’espace démocratique sur l’ensemble du territoire congolais », dont les principaux auteurs « sont, à l’instar des mois précédents, les agents de la PNC (32 violations), suivis par les militaires des FARDC (18 violations), les agents de l’ANR (deux violations), les autorités politico-administratives (deux violations) et les combattants des groupes armés (deux violations) ». D’après ce document, les violations en question « ont été commises principalement dans les provinces de Kinshasa (16 violations) et du Kongo Central (13 violations) ».
101    Troisièmement, dans la note du BCNUDH de mars 2017, il est mentionné que, au cours cette période, il a été rapporté l’existence de « 101 victimes d’exécutions extrajudiciaires par des agents de l’État », notamment de la part d’agents de la PNC et des Forces armées de la République démocratique du Congo (FARDC). Selon le même document, au cours de cette période, le BCNUDH a pu constater que « les agents de la PNC [...] [avaie]nt été les auteurs de l’exécution extrajudiciaire d’au moins 10 personnes, dont deux femmes et quatre enfants, dont la moitié commise au Kasaï Central », et que « 73 violations des droits de l’homme et des libertés fondamentales liées à des restrictions de l’espace démocratique sur l’ensemble du territoire congolais » avaient été commises par des « agents de la PNC (33 violations), suivis des agents de l’ANR (12 violations) et des militaires des FARDC (11 violations) ». Selon ce même document, « [l]es membres de partis politiques (21 victimes) et d’organisations de la société civile (13 victimes), ainsi que deux journalistes, [avaie]nt été particulièrement visés ».
102    En premier lieu, s’agissant de la valeur probante de ces notes mensuelles, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, en l’absence de pouvoirs d’enquête dans des pays tiers, l’appréciation des autorités de l’Union doit, de fait, se fonder sur des sources d’information accessibles au public, des rapports, des articles de presse ou d’autres sources d’information similaires (voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2018, Kim e.a./Conseil et Commission, T‑533/15 et T‑264/16, EU:T:2018:138, point 107).
103    En outre, contrairement à ce que soutient le requérant, l’attribution d’une valeur probante à un document présenté par le Conseil, parmi une pluralité de sources, en tant qu’élément de preuve au soutien de l’imposition de mesures restrictives, tel que les notes du BCNUDH en l’espèce, n’est nullement conditionnée au fait que la personne visée par ces mesures ait été entendue par l’auteur du document en cause. En effet, ainsi que cela ressort de la jurisprudence citée au point 97 ci-dessus, la valeur probante d’un tel document dépend uniquement d’une appréciation de sa crédibilité. Aussi convient-il, conformément à cette jurisprudence, d’apprécier la valeur probante des notes du BCNUDH en examinant les circonstances de leur élaboration, leur destinataire et en se demandant si, d’après leur contenu, elles semblent sensées et fiables.
104    En l’occurrence, premièrement, les notes du BCNUDH décrivent des faits précis, que le requérant ne met pas en doute. Deuxièmement, il ressort du paragraphe introductif de ces notes que leur élaboration s’inscrit dans le cadre du mandat confié au BCNUDH, qui relève de l’ONU. Troisièmement, il ressort du même paragraphe que le BCNUDH travaille en étroite collaboration avec les autorités de la République démocratique du Congo.
105    Pour toutes ces raisons, le Tribunal peut prendre en compte les notes mensuelle du BCNUDH et considérer, à la lumière de la jurisprudence mentionnée au point 97 ci-dessus, leur valeur probante comme étant suffisante pour venir au soutien des motifs retenus par le Conseil pour maintenir l’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse, en ce qui concerne, en particulier, l’existence d’un recours disproportionné à la force depuis la nomination du requérant au poste de vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité.
106    En deuxième lieu, le requérant reproche au Conseil de ne pas avoir établi l’absence de caractère légal, nécessaire et proportionné du recours à la force par les forces de police et de sécurité. Force est de constater, à cet égard, que le requérant se limite à tirer argument des « potentiels impératifs de sécurité publique et des troubles à la paix publique auxquels a été confrontée la population congolaise depuis 2016 », en n’avançant toutefois aucun élément de nature à remettre en cause ou à justifier les faits décrits aux points 99 à 101 ci-dessus. Ainsi, au regard de la gravité particulière des faits retenus par le Conseil pour l’imposition de mesures restrictives à l’égard du requérant, c’est à juste titre que le Conseil a estimé que le recours à la force, par des agents des forces de sécurité et de la PNC, était illégal et disproportionné.
107    S’agissant spécifiquement des faits survenus dans la région du Kasaï, à l’égard desquels le requérant produit le livre blanc du 12 juin 2017, il convient de relever que les faits décrits aux points 99 à 101 ci-dessus, et servant de base à l’imposition de mesures restrictives au requérant, portent sur un territoire plus large, puisque relatif à un recours disproportionné à la force opéré sur l’ensemble du territoire de la République démocratique du Congo. En tout état de cause, à supposer qu’il doive se voir attribuer une valeur probante, un tel document confirme que plusieurs éléments des forces armées ont été poursuivis et condamnés pour leur implication dans les faits concernant la milice Kamuina Nsapu et ne fournit aucune explication concernant le nombre de personnes tuées par les forces de l’ordre et les autres violations des droits de l’homme au Kasaï, décrites dans les notes mensuelles du BCNUDH. Le livre blanc du 12 juin 2017 ne saurait donc remettre en question le motif selon lequel un recours disproportionné à la force et une répression violente ont eu lieu dans les provinces du Kasaï au cours de la période où le requérant était vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité.
108    En troisième lieu, concernant l’absence de responsabilité du requérant dans l’usage disproportionné de la force, premièrement, il convient de constater que, selon l’article 1er de l’ordonnance 15/015, du 21 mars 2015, le ministre de l’Intérieur et de la Sécurité dispose, d’une part, d’une compétence spécifique en ce qui concerne la politique de la sûreté nationale, intérieure et extérieure, du maintien de l’ordre public, de la sécurité publique et de la protection des personnes et de leurs biens et, d’autre part, d’un pouvoir hiérarchique sur la PNC et sur les services de sécurité. Il ressort de la même disposition que, au titre de ses attributions relatives aux affaires intérieures, le ministre chargé de l’Intérieur et de la Sécurité assure la coordination des rapports entre les membres du gouvernement et les gouverneurs provinciaux en collaboration avec le ministère chargé de la décentralisation. En outre, selon l’article 63 de la loi 08/012, le gouverneur représente le gouvernement central en province et veille à la sécurité et à l’ordre public dans la province et, selon l’article 6 de la loi organique 11/013, la PNC est soumise à l’autorité civile locale, elle-même placée sous la responsabilité du ministre ayant les affaires intérieures dans ses attributions.
109    D’une part, il résulte des dispositions de droit congolais mentionnées au point 108 ci-dessus que le requérant était, en tant que ministre de l’Intérieur et de la Sécurité, légalement responsable de l’action de la PNC et des forces de sécurité, ce qui ne saurait être remis en cause par la circonstance que c’est le commissaire général qui est chargé du commandement de la PNC. De même, le fait que la loi impose à cette dernière le respect des droits humains dans l’exercice de sa mission ne permet pas d’affirmer que de tels droits ont été effectivement respectés, ce qui n’est d’ailleurs pas le cas, ainsi que cela ressort des faits décrits aux points 99 à 101 ci-dessus.
110    D’autre part, sur la base des mêmes dispositions, le Conseil pouvait considérer que le requérant, en tant que ministre de l’Intérieur et de la Sécurité, avait bien un rôle de coordination du pouvoir central avec les gouverneurs de province. En effet, comme cela a été mentionné au point 108 ci-dessus, le gouverneur provincial doit veiller à la sécurité et à l’ordre public dans la province, la PNC étant soumise à l’autorité civile locale, mais cette dernière est placée sous la responsabilité du ministre chargé des affaires intérieures, ce qui requiert et présuppose un travail de coordination en cette matière entre, d’une part, le ministre de l’Intérieur et de la Sécurité et, d’autre part, les gouverneurs de province. De plus, ainsi que le requérant l’indique dans ses écritures, le ministre de l’Intérieur et de la Sécurité était également chargé d’assurer une bonne répartition des compétences concurrentes et exclusives de la province et du gouvernement central, ce qui implique également un même travail de coordination.
111    Deuxièmement, quant aux actions que le requérant aurait menées pour pacifier la région du Kasaï, il convient de relever que les deux rapports de mission qu’il produit ne permettent ni de remettre en cause les faits décrits aux points 99 à 101 ci-dessus, relatant l’usage disproportionné de la force par les forces de sécurité et par la PNC, à l’égard desquels le requérant était responsable (voir point 109 ci-dessus), ni de considérer qu’il n’existait plus de statu quo en République démocratique du Congo au moment de l’adoption de la décision attaquée.
112    En dernier lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel les motifs d’inscription de son nom sur la liste litigieuse ne reposent pas sur des éléments factuels suffisamment précis et concrets, mais se fondent uniquement sur les fonctions qu’il exerce, il y a lieu de rappeler que le Conseil n’est pas tenu de démontrer une implication personnelle du requérant dans les actes de répression visés par les mesures restrictives litigieuses. En effet, il est suffisant à cet égard que le Conseil, du fait des responsabilités importantes exercées par le requérant, puisse légitimement considérer que celui-ci faisait partie des responsables de la répression contre la population civile (voir, en ce sens, arrêts du 3 juillet 2014, Alchaar/Conseil, T‑203/12, non publié, EU:T:2014:602, point 141, et du 26 mars 2019, Boshab e.a./Conseil, T‑582/17, non publié, EU:T:2019:193, point 80).
113    Or, en l’espèce, ce sont des effectifs appartenant aux forces de sécurité et à la PNC, à l’égard desquelles le requérant, en tant que vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité au moment des faits en question, était légalement responsable, qui sont mentionnés dans les notes mensuelles du BCNUDH comme ayant fait un usage disproportionné de la force.
114    Partant, le présent argument doit être écarté.
115    Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter la seconde branche du deuxième moyen comme non fondée et, dès lors, ce moyen dans son ensemble.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du droit au respect de la vie privée et familiale, du droit de propriété et du principe de proportionnalité
116    Par le troisième moyen, le requérant reproche au Conseil d’avoir méconnu le principe de proportionnalité en lui ayant imposé des mesures restrictives portant atteinte à son droit au respect de la vie privée et familiale et à son droit de propriété.
117    En ce sens, le requérant souligne, premièrement, que les mesures restrictives en cause emportent des conséquences négatives considérables sur son droit au respect de la vie privée et familiale et, deuxièmement, que lesdites mesures restreignent son droit de propriété. Ainsi, selon le requérant, le principe de proportionnalité n’a pas été respecté et, en tout état de cause, il serait difficile de comprendre comment une mesure d’interdiction d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union permettrait de contribuer à une quelconque prévention d’actes constitutifs de violation des droits de l’homme sur le territoire de la République démocratique du Congo.
118    Dans la réplique, le requérant ajoute que les mesures en cause portent atteinte à sa présomption d’innocence, étant donné que la référence, par le Conseil, à des « indices sérieux et crédibles » concernant sa responsabilité dans les faits qui soutiennent les motifs d’inscription de son nom sur la liste litigieuse serait de nature à faire naître, dans l’esprit du public, une présomption de culpabilité, contraire à l’article 48, paragraphe 1, de la Charte.
119    Le Conseil conteste ces arguments, et notamment leur recevabilité, en ce que les violations du droit de propriété et du droit au respect de la vie privée et familiale invoquées manqueraient de clarté et, dès lors, ne répondraient pas aux exigences requises par l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal. En outre, le Conseil fait valoir que l’argument tiré d’une violation du principe de présomption d’innocence est irrecevable, au motif qu’il a été avancé pour la première fois au stade de la réplique et constitue dès lors un moyen nouveau au sens de l’article 84, paragraphe 1, du règlement de procédure.
120    D’une part, en ce qui concerne la violation alléguée du droit de propriété, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 17, paragraphe 1, de la Charte, il est prévu ce qui suit :
« Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général. »
121    En l’espèce, par la décision attaquée, le gel des avoirs détenus par le requérant a été prolongé. Ainsi, en adoptant cette décision, le Conseil a limité l’exercice du droit visé à l’article 17, paragraphe 1, de la Charte. Or, le droit de propriété, tel qu’il est protégé par cet article, ne constitue pas une prérogative absolue et peut, en conséquence, faire l’objet de limitations, dans les conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte (voir arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T‑256/11, EU:T:2014:93, point 195 et jurisprudence citée).
122    À cet égard, l’article 52, paragraphe 1, de la Charte dispose que « toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés » et que, « dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui ».
123    Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une limitation à l’exercice du droit de propriété doit, en tout état de cause, répondre à une triple condition (voir arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T‑256/11, EU:T:2014:93, points 197 à 200 et jurisprudence citée). Premièrement, la limitation doit être « prévue par la loi », c’est-à-dire que la mesure restrictive en cause doit être adoptée sur le fondement d’une disposition des traités ou résultant des traités et conférant à l’institution de l’Union la compétence pour agir de la sorte.
124    Deuxièmement, la limitation doit viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union. Au nombre de ces objectifs figurent ceux poursuivis dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et visés à l’article 3, paragraphe 5, et à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, à savoir le soutien à la démocratie, à l’État de droit et aux droits de l’homme ainsi que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale.
125    Troisièmement, la limitation ne doit pas être excessive. Ainsi, cette limitation doit être nécessaire et proportionnelle au but recherché. À cet égard, le principe de proportionnalité, en tant que principe général du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Dès lors, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T‑256/11, EU:T:2014:93, point 205 et jurisprudence citée). En outre, la limitation d’un droit garanti par la Charte ne doit pas atteindre le « contenu essentiel » du droit ou de la liberté en cause, c’est-à-dire sa substance (voir arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T‑256/11, EU:T:2014:93, point 200 et jurisprudence citée).
126    En l’espèce, les trois conditions visées aux points 123 à 125 ci-dessus sont satisfaites.
127    En effet, en premier lieu, la limitation à l’exercice du droit de propriété dont il s’agit doit être considérée comme étant « prévue par la loi », au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, étant donné que le Conseil avait compétence pour agir sur la base de l’article 29 TUE et de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et qu’il a adopté la décision attaquée sur le fondement de l’article 5, paragraphe 1, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, en respectant les critères énoncés dans cette disposition, ainsi que cela ressort de l’examen du deuxième moyen.
128    En deuxième lieu, la décision attaquée, qui a prolongé les mesures restrictives imposées au requérant par la décision 2010/788, telle que modifiée par la décision d’exécution 2017/905, poursuit les mêmes objectifs que cette dernière, à savoir le soutien à la démocratie, à l’État de droit et aux droits de l’homme ainsi que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale, objectifs mentionnés à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE. Partant, il convient de considérer que la décision attaquée contribue effectivement à la réalisation d’objectifs d’intérêt général.
129    En troisième lieu, la restriction à l’exercice, par le requérant, du droit de propriété n’apparaît pas disproportionnée, contrairement à ce que celui-ci fait valoir dans le cadre de son troisième moyen. En effet, les mesures prorogées par la décision attaquée, que le Conseil a prises sur le fondement de l’article 5, paragraphe 1, de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, sont appropriées pour atteindre les objectifs rappelés au point 127 ci-dessus.
130    À cet égard, tout d’abord, en ce qui concerne le caractère adéquat des mesures en cause au regard d’objectifs d’intérêt général aussi fondamentaux pour la communauté internationale que la protection des droits de l’homme, le maintien de la paix et la protection de l’État de droit, il apparaît que le gel de fonds, d’avoirs financiers et d’autres ressources économiques ainsi que l’interdiction d’entrée sur le territoire de l’Union concernant des personnes identifiées comme ayant contribué, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en République démocratique du Congo, étant notamment impliquées dans le recours disproportionné à la force et dans une répression violente, ne sauraient, en tant que tels, passer pour inadéquats (voir, par analogie, arrêts du 30 juillet 1996, Bosphorus, C‑84/95, EU:C:1996:312, point 26, et du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, points 9, 176 et 180 et jurisprudence citée).
131    Ensuite, en ce qui concerne le caractère nécessaire des mesures en cause, il convient de constater que des mesures alternatives et moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation préalable ou une obligation de justification a posteriori de l’usage des fonds versés, ne permettent pas aussi efficacement d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir l’exercice d’une pression sur les responsables du régime congolais ayant contribué, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en République démocratique du Congo, étant notamment impliqués dans le recours disproportionné à la force et dans une répression violente, eu égard en particulier à la possibilité de contourner les restrictions imposées (voir, par analogie, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 182 et jurisprudence citée).
132    Enfin, les inconvénients générés par les mesures de gel d’avoirs litigieuses ne sont pas démesurés au regard des objectifs poursuivis. À cet égard, il convient en particulier de noter que ces mesures présentent, par nature, un caractère réversible et ne portent, dès lors, pas atteinte à la substance même du droit de propriété. De plus, conformément à l’article 5, paragraphe 5, sous a), b) et d), de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision 2016/2231, qui a institué les mesures en cause, prolongées par la décision attaquée, il peut, en particulier, y être dérogé afin de couvrir les « besoins fondamentaux » et les frais de justice ou bien encore les « dépenses extraordinaires » des personnes visées et des membres de la famille de ces personnes.
133    Il s’ensuit que les mesures restrictives frappant concrètement le requérant constituent des restrictions qui n’ont ni violé son droit de propriété ni méconnu, à cet égard, le principe de proportionnalité.
134    D’autre part, s’agissant de la violation alléguée du droit au respect de la vie privée et familiale du requérant, il convient de relever que ce dernier se limite à faire valoir qu’« [i]l est indéniable qu’une mesure restrictive emporte des conséquences négatives considérables et une incidence importante sur le droit à la protection de la vie privée et familiale », sans toutefois n’apporter aucun élément susceptible d’étayer l’existence d’une telle violation.
135    Ainsi, le requérant n’étant pas en mesure d’établir une quelconque atteinte à son droit au respect de la vie privée et familiale, le présent grief ne peut prospérer et doit être rejeté. En outre, le requérant ne peut davantage soutenir, comme il l’a fait en substance dans la réplique, que la violation du droit au respect de la vie privée et familiale découlerait d’une atteinte à la présomption d’innocence.
136    À cet égard, il doit être rappelé que le principe de présomption d’innocence, énoncé à l’article 48, paragraphe 1, de la Charte, constitue un droit fondamental qui confère aux particuliers des droits dont le juge de l’Union garantit le respect [voir arrêt du 21 juillet 2016, Hassan/Conseil, T‑790/14, EU:T:2016:429, point 73 (non publié) et jurisprudence citée].
137    Ce principe, qui exige que toute personne accusée d’une infraction soit présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie, ne s’oppose pas à l’adoption de mesures conservatoires de gel de fonds, dès lors que celles-ci n’ont pas pour objet d’engager une procédure pénale à l’encontre de la personne visée. De telles mesures doivent cependant, compte tenu de leur gravité, satisfaire à trois critères, à savoir, premièrement, être prévues par la loi, deuxièmement, être adoptées par une autorité compétente et, troisièmement, présenter un caractère limité dans le temps [voir arrêt du 21 juillet 2016, Hassan/Conseil, T‑790/14, EU:T:2016:429, point 74 (non publié) et jurisprudence citée].
138    Or, il résulte du point 127 ci-dessus que les deux premiers critères sont satisfaits. En outre, s’agissant du caractère limité dans le temps, il convient de constater que, aux termes de l’article 9 de la décision 2010/788, tel que modifié par la décision attaquée, les mesures litigieuses s’appliquent pendant douze mois, font l’objet d’un réexamen et peuvent être prorogées ou modifiées, le cas échéant, si le Conseil estime que leurs objectifs n’ont pas été atteints. Les mesures imposées au requérant ont donc bien un caractère limité dans le temps (voir, par analogie, arrêt du 13 septembre 2013, Anbouba/Conseil, T‑592/11, non publié, EU:T:2013:427, point 41).
139    De plus, il y a lieu de relever que les mesures restrictives litigieuses n’entraînent pas une confiscation des avoirs des intéressés en tant que produits du crime, mais un gel à titre conservatoire. Ces mesures ne constituent donc pas une sanction et n’impliquent par ailleurs aucune accusation de cette nature [voir, en ce sens, arrêt du 21 juillet 2016, Hassan/Conseil, T‑790/14, EU:T:2016:429, point 77 (non publié) et jurisprudence citée]. En effet, les actes du Conseil en cause ne constituent pas une constatation du fait qu’une infraction pénale a été effectivement commise, mais sont adoptés dans le cadre et aux fins d’une procédure de nature administrative ayant une fonction conservatoire et ayant pour unique but de permettre au Conseil de garantir la protection des populations civiles [voir, en ce sens, arrêt du 21 juillet 2016, Hassan/Conseil, T‑790/14, EU:T:2016:429, point 78 (non publié)].
140    Dans ces conditions, il ne peut être soutenu que le maintien de l’inscription du nom du requérant sur la liste litigieuse viole le principe de présomption d’innocence [voir, en ce sens, arrêt du 21 juillet 2016, Hassan/Conseil, T‑790/14, EU:T:2016:429, point 79 (non publié)].
141    Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu d’écarter comme non fondé le troisième moyen, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le Conseil.
Sur le quatrième moyen, tiré de l’illégalité de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788 et de l’article 2 ter, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1183/2005
142    Par le quatrième moyen, le requérant soulève, sur le fondement de l’article 277 TFUE, une exception d’illégalité contre, d’une part, l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788 et, d’autre part, l’article 2 ter, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1183/2005, afin de contester le bien-fondé du critère sur le fondement duquel les mesures restrictives le visant ont été adoptées, défini dans ces dispositions.
143    Dans une première branche, le requérant allègue que, par sa formulation très large, le critère prévu à l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788 et à l’article 2 ter, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1183/2005 méconnaît le principe de prévisibilité des actes de l’Union et le principe de sécurité juridique en conférant au Conseil un pouvoir d’appréciation arbitraire et discrétionnaire. Il considère qu’un tel critère ne vise pas, de manière objective, une catégorie circonscrite de personnes et d’entités susceptibles de faire l’objet de mesures de gel de fonds. Dans une seconde branche, le requérant fait valoir qu’un tel critère méconnaît également le principe de proportionnalité, dans la mesure où, eu égard aux objectifs poursuivis dans le cadre de la PESC, les atteintes à son droit au respect de la vie privée et familiale et à son droit de propriété seraient démesurées. À cet égard, il ajoute que le contexte actuel de « décrispation politique » en République démocratique du Congo ne permet pas de justifier la proportionnalité des mesures litigieuses.
144    Le Conseil conteste ces arguments.
145    À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que l’article 277 TFUE est l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester par voie incidente, en vue d’obtenir l’annulation d’une décision individuelle, la validité des actes institutionnels antérieurs, constituant la base juridique de cette décision individuelle (voir arrêt du 19 juin 2015, Italie/Commission, T‑358/11, EU:T:2015:394, point 180 et jurisprudence citée).
146    En l’espèce, le requérant excipe de l’illégalité tant de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788 que de l’article 2 ter, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1183/2005. Or, bien que ces deux dispositions énoncent, dans des termes quasi identiques, un critère d’inscription sur une liste des noms des personnes et des entités visées par les mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo (voir points 8 et 14 ci-dessus), la décision attaquée a été adoptée uniquement sur le fondement de celui prévu à l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788. Partant, l’exception d’illégalité soulevée par le requérant à l’encontre de l’article 2 ter, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1183/2005 doit être écartée comme irrecevable, faute de lien entre cette dernière disposition et la décision attaquée.
147    Il convient, à ce stade, d’examiner la légalité du critère d’inscription défini à l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788 (ci-après le « critère litigieux »).
148    À cet égard, selon une jurisprudence constante, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Cette exigence est expressément consacrée à l’article 275, second alinéa, TFUE (voir arrêts du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 58 et jurisprudence citée, et du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 65 et jurisprudence citée).
149    Il n’en demeure pas moins que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition générale et abstraite des critères juridiques et des modalités d’adoption des mesures restrictives (voir, en ce sens, arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, point 41 et jurisprudence citée). Par conséquent, les règles de portée générale définissant ces critères et ces modalités, telles que les dispositions de la décision 2010/788 et du règlement no 1183/2005 prévoyant le critère litigieux visé par le présent moyen, font l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint se limitant à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur de droit ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir. Ce contrôle restreint s’applique, en particulier, à l’appréciation des considérations d’opportunité sur lesquelles les mesures restrictives sont fondées (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil, T‑246/08 et T‑332/08, EU:T:2009:266, points 44 et 45).
150    En premier lieu, s’agissant de la première branche du quatrième moyen, il convient de rappeler que le principe de sécurité juridique, qui constitue un principe général du droit de l’Union, exige notamment que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et les entreprises des conséquences défavorables (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, point 77 et jurisprudence citée).
151    Un tel principe est applicable en ce qui concerne les mesures restrictives telles que celles en cause en l’espèce qui affectent lourdement les droits et libertés des personnes concernées (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, point 77 et jurisprudence citée).
152    Or, le critère litigieux vise une catégorie bien précise de personnes, à savoir les personnes ayant contribué, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits.
153    Si un tel critère confère une certaine marge au Conseil dans l’appréciation de ce que recouvre la notion de « contribution à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits », il ne peut être considéré, contrairement à ce que soutient le requérant, qu’une telle marge confère au Conseil un pouvoir d’appréciation arbitraire.
154    En effet, le critère litigieux s’inscrit dans un cadre juridique clairement délimité par les objectifs poursuivis par la réglementation régissant, en général, les mesures restrictives, et en particulier celles instituées à l’encontre de la République démocratique du Congo.
155    À cet égard, d’une part, les objectifs du traité UE concernant la PESC sont notamment ceux visés à l’article 3, paragraphe 5, et à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, à savoir le soutien à la démocratie, à l’État de droit et aux droits de l’homme ainsi que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale.
156    D’autre part, il résulte des considérants 3 et 4 de la décision 2016/2231, reproduits au point 7 ci-dessus, que, en recourant à des mesures restrictives à l’encontre de certaines catégories de personnes, et notamment de celles qui contribuent à de graves violations des droits de l’homme, le Conseil a poursuivi l’objectif consistant à inciter le gouvernement de la République démocratique du Congo à assurer un climat propice à la tenue d’un dialogue et d’élections, à veiller au respect des droits de l’homme et de l’État de droit et à cesser toute instrumentalisation de la justice.
157    Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la règle instituée par le critère litigieux est claire, précise et prévisible dans ses effets, et de rejeter la première branche du quatrième moyen.
158    En second lieu, s’agissant de la seconde branche du quatrième moyen, il convient de constater que, par cette branche, le requérant ne fait pas valoir que le critère litigieux serait contraire au principe de proportionnalité, mais conteste la proportionnalité des mesures restrictives dont il a fait l’objet par l’effet de la décision attaquée en ce que ces mesures porteraient une atteinte démesurée à son droit au respect de la vie privée et familiale ainsi qu’à son droit de propriété. Ce faisant, le requérant réitère l’argumentation qu’il a déjà présentée au soutien du troisième moyen et qui a été écartée par le Tribunal pour les motifs exposés aux points 120 à 141 ci-dessus.
159    Partant, aucune des deux branches du quatrième moyen n’est fondée.
160    Une telle conclusion ne saurait être infirmée par l’argument du requérant selon lequel, en substance, les derniers développements sur le plan politique seraient susceptibles de mettre en cause le bien-fondé du critère litigieux. En effet, ainsi que le Conseil le fait valoir, de tels éléments factuels sont postérieurs à l’adoption des actes contenant le critère litigieux et ne sont donc pas pertinents aux fins du contrôle de la légalité dudit critère.
161    Il y a donc lieu de rejeter l’exception d’illégalité soulevée par le requérant dans le quatrième moyen et, dès lors, le présent recours dans son intégralité.
Sur les dépens
162    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre élargie)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Emmanuel Ramazani Shadary est condamné aux dépens.
Gervasoni
Madise
Da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 février 2020.
Le greffier
Le président
E. Coulon
S. Gervasoni
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation et du droit d’être entendu
Sur la première branche du premier moyen
Sur la seconde branche du premier moyen
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation
Sur la première branche du deuxième moyen
Sur la seconde branche du deuxième moyen
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du droit au respect de la vie privée et familiale, du droit de propriété et du principe de proportionnalité
Sur le quatrième moyen, tiré de l’illégalité de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788 et de l’article 2 ter, paragraphe 1, sous b), du règlement n o 1183/2005
Sur les dépens
*      Langue de procédure : le français.