62007CC0251
CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 22 de Maio de 2008 (
1
)
Processo C-251/07
Gävle Kraftvärme AB
contra
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
«Ambiente — Directiva 2000/76/CE — Incineração de resíduos — Qualificação de uma central de produção combinada de calor e energia eléctrica — Conceitos de ‘instalação de incineração’ e de ‘instalação de co-incineração’»
I — Introdução
1.
O presente processo diz respeito à interpretação da Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos (
2
) (a seguir «directiva relativa à incineração de resíduos»). Deve, em particular, ser esclarecido se uma instalação de produção combinada de calor e electricidade (a seguir «central de cogeração (
3
)») deve ser apreciada como um todo ou se cada uma das caldeiras deve ser analisada em separado, e de que modo as instalações de incineração devem ser diferenciadas das instalações de co-incineração.
II — Quadro jurídico
2.
O artigo 1.o da directiva relativa à incineração de resíduos define os seus objectivos:
«A presente directiva tem por objectivo prevenir ou, na medida do possível, reduzir ao mínimo os efeitos negativos no ambiente, em especial a poluição resultante das emissões para a atmosfera, o solo e as águas superficiais e subterrâneas, bem como os riscos para a saúde humana resultantes da incineração e co-incineração de resíduos.
Este objectivo deve ser atingido através de condições de funcionamento rigorosas e de requisitos técnicos, do estabelecimento de valores-limite de emissão para as instalações de incineração e de co-incineração de resíduos na Comunidade, e também da observância dos requisitos da Directiva 75/442/CEE.»
3.
As instalações de incineração e de co-incineração são definidas no artigo 3.o, n.o 4 e n.o 5:
«Para efeitos da presente directiva, entende-se por:
[…]
4.
‘Instalação de incineração’_qualquer unidade e equipamento técnico fixo ou móvel dedicado ao tratamento térmico de resíduos, com ou sem recuperação da energia térmica gerada pela combustão. Esta definição inclui a incineração de resíduos por oxidação e outros processos de tratamento térmico, como a pirólise, a gaseificação ou processos de plasma, na medida em que as substâncias resultantes do tratamento sejam subsequentemente incineradas.
Esta definição abrange o local e toda a instalação de incineração, incluindo todas as linhas de incineração, áreas de recepção, armazenamento e meios de tratamento prévio dos resíduos no local; os seus sistemas de abastecimento de resíduos, combustível e ar; as caldeiras, o equipamento destinado ao tratamento dos gases de escape; os meios no próprio local para tratamento ou armazenamento dos produtos e águas residuais; as chaminés; os dispositivos e sistemas de controlo das operações de incineração e de registo e monitorização das condições de incineração;
5.
‘Instalação de co-incineração’_uma instalação fixa ou móvel que tem como principal finalidade a geração de energia ou a produção de materiais e
—
que utiliza resíduos como combustível regular ou adicional, ou
—
na qual os resíduos são sujeitos a tratamento térmico com vista à respectiva eliminação.
Se a co-incineração se der de forma a que o objectivo principal da instalação deixe de ser a geração de energia ou a produção de materiais, e passe a ser o tratamento térmico dos resíduos, a instalação será considerada instalação de incineração na acepção do n.o 4.
Esta definição abrange o local e toda a instalação, incluindo todas as linhas de co-incineração, áreas de recepção, armazenamento e meios de tratamento prévio dos resíduos no local; os seus sistemas de abastecimento de resíduos, combustível e ar; as caldeiras; os meios para tratamento dos gases de escape; o equipamento no próprio local para tratamento ou armazenamento dos produtos e águas residuais; as chaminés; os dispositivos e sistemas de controlo das operações de incineração e de registo e monitorização das condições de incineração;
[…]».
4.
O artigo 6.o, n.o 1 e n.o 2, define diferentes exigências relativas à exploração de instalações de incineração e instalações de co-incineração:
«1.   A exploração das instalações de incineração deve processar-se de modo a atingir um nível de incineração que permita que o teor de carbono orgânico total (COT) das escórias e cinzas depositadas seja inferior a 3%, ou que a sua perda por combustão seja inferior a 5% do peso em seco do material. Se necessário, serão utilizadas técnicas adequadas de tratamento prévio dos resíduos.
As instalações de incineração devem ser concebidas, equipadas, construídas e exploradas de modo a permitir que, após a última injecção de ar de combustão, os gases resultantes do processo atinjam, de forma controlada e homogénea, mesmo nas condições menos favoráveis, uma temperatura de 850°C medida próximo da parede interior ou noutro ponto representativo da câmara de combustão, tal como autorizado pela autoridade competente, durante dois segundos. Em caso de incineração de resíduos perigosos com um teor superior a 1% de substâncias orgânicas halogenadas, expresso em cloro, a temperatura deverá atingir 1100°C durante pelo menos dois segundos.
Cada um dos complexos da instalação de incineração deve ser equipado com pelo menos um queimador auxiliar. Este queimador deve ser activado automaticamente sempre que a temperatura dos gases de combustão, após a última injecção de ar de combustão, desça para valores inferiores a 850°C ou 1100°C, consoante o caso. Estes queimadores serão também utilizados durante as operações de arranque e paragem, a fim de garantir a manutenção permanente da temperatura de 850 °C ou de 1100 °C, consoante o caso, durante estas operações e enquanto a câmara de combustão contiver resíduos não queimados.
Durante o arranque e a paragem ou sempre que a temperatura dos gases de combustão desça para valores inferiores a 850°C ou 1100°C, consoante o caso, o queimador auxiliar não será alimentado a combustíveis que possam provocar maiores níveis de emissões do que os resultantes da combustão de gasóleo, tal como definido no n.o 1 do artigo 1.o da Directiva 75/716/CEE do Conselho, de gás liquefeito ou de gás natural.
2.   As instalações de co-incineração devem ser concebidas, equipadas, construídas e exploradas de modo a permitir que os gases resultantes da co-incineração de resíduos atinjam, de forma controlada e homogénea, mesmo nas condições menos favoráveis, uma temperatura de 850°C, durante dois segundos. Em caso de co-incineração de resíduos perigosos com um teor superior a 1% de substâncias orgânicas halogenadas, expresso em cloro, a temperatura deverá atingir 1100°C.»
5.
Por fim, deve ainda remeter-se para o décimo terceiro considerando, que diz respeito à relação desta directiva com a Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (
4
):
«A observância dos valores-limite de emissão estabelecidos na presente directiva deve ser considerada uma condição necessária, mas não suficiente, para preencher os requisitos da Directiva 96/61/CE; essa observância pode implicar a aplicação de valores-limite de emissão mais rigorosos para os poluentes previstos na presente directiva, valores-limite de emissão para outras substâncias e para outros meios físicos, bem como outras condições adequadas;»
III — Matéria de facto e questões prejudiciais
6.
A Gävle Kraftvärme AB é uma sociedade do grupo Gävle Energi que, por seu turno, é uma filial a 100% de uma sociedade anónima pertencente ao município de Gävle. Incumbe à Gävle Kraftvärme, entre outras, a missão de produzir calor para o sistema centralizado de aquecimento de Gävle.
7.
A Gävle Kraftvärme AB explora a central de cogeração de Johannes, que constitui a unidade produtiva de base da sociedade na rede de aquecimento urbano e gera calor e electricidade. A central é composta por uma caldeira de combustíveis sólidos, a caldeira 1, que, quando terminarem os trabalhos de construção em curso, passará a ter instalada uma capacidade de alimentação de 85 MW. A produção de calor é obtida, em primeiro lugar através da incineração de combustíveis biológicos, incluindo resíduos de madeira, mas, a título experimental, são também incluídos diversos resíduos combustíveis.
8.
A Gävle Kraftvärme está actualmente a planear a ampliação da central de cogeração mediante uma ou duas novas caldeiras com uma capacidade instalada combinada máxima de 85 MW. A empresa prevê instalar em primeiro lugar uma nova caldeira para resíduos de um máximo de 50 MW, a Caldeira 2, para incinerar resíduos domésticos e industriais. A seguir, quando surgir tal necessidade, será instalada uma nova caldeira para biocombustíveis, a Caldeira 3, com uma capacidade que estará em condições de satisfazer as necessidades futuras até 85 MW. Poderá suceder que a Gävle Kraftvärme decida não instalar uma nova caldeira para combustão de resíduos. Nesse caso, a empresa poderá instalar uma nova caldeira maior, para biocombustíveis, de um máximo de 85 MW, apta a satisfazer todas as necessidades futuras.
9.
A Gävle Kraftvärme requereu a autorização para explorar a central de cogeração de Johannes, com uma capacidade total máxima instalada de alimentação de 170 MW. O requerimento incluía a autorização para que continuasse a funcionar a actual caldeira de combustíveis sólidos (Caldeira 1) com uma capacidade total instalada de alimentação de 85 MW e, além disso, para instalar e pôr em funcionamento uma nova caldeira para a combustão de resíduos (Caldeira 2) com uma capacidade total instalada de alimentação de 50 MW, quer para instalar uma nova caldeira para biocombustíveis (Caldeira 3) com uma capacidade total instalada de alimentação de 85 MW. Todavia, a capacidade combinada das duas novas caldeiras não deve exceder os 85 MW. O requerimento incluía ainda a autorização para alterações adicionais e para construção das instalações necessárias ao aumento da actividade.
10.
O requerimento prevê a incineração na Caldeira 1 e na Caldeira 2 de um máximo anual de 150000 toneladas de combustíveis sólidos à base de resíduos. Dessa quantidade de resíduos, um máximo de 10000 toneladas será constituído por resíduos perigosos na forma de madeira com revestimento ou tratada com produtos para protecção.
11.
A autoridade competente para a aprovação considerou que a instalação tem por objectivo principal a produção de energia, tendo-a classificado, por conseguinte — de acordo com o requerimento apresentado pela Gävle Kraftvärme — como instalação de co-incineração. A administração regional de Gävleborg (Länsstyrelse i Gävleborgs) interpôs recurso desta decisão, considerando que a Caldeira 2 deveria ser classificada como instalação de incineração e não como instalação de co-incineração. Este recurso mereceu provimento.
12.
Encontra-se actualmente pendente no órgão jurisdicional de reenvio o recurso interposto pela Gävle Kraftvärme, tendo a empresa contestado o facto de as caldeiras serem classificadas separadamente. A empresa alega que a central de Johannes é uma instalação que deve ser apreciada na sua globalidade.
13.
O órgão jurisdicional de reenvio, o Högsta domstol, submeteu, por conseguinte, as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça:
1.
Com base na interpretação da directiva relativa à incineração de resíduos, quando uma central de produção combinada calor-electricidade é constituída por várias unidades, cada unidade deve ser apreciada como uma instalação ou a sua apreciação deve referir-se à central de cogeração na sua totalidade?
2.
Uma instalação construída para a incineração de resíduos mas que tem como objectivo principal a produção de energia deve, com base na interpretação da directiva, ser classificada como uma instalação de incineração ou como uma instalação de co-incineração?
14.
A República da Áustria, o Reino da Suécia e a Comissão das Comunidades Europeias participaram na fase escrita do processo. Na audiência de 17 de Abril de 2008, apenas participou a Comissão.
IV — Apreciação jurídica
A — Quanto à primeira questão — quanto ao conceito de instalação
15.
O Högsta domstol começa por perguntar se, no caso de uma central de cogeração com várias unidades (caldeiras), cada unidade deve ser apreciada como uma instalação ou se a apreciação se deve referir à central de cogeração na sua totalidade.
16.
A directiva relativa à incineração de resíduos distingue entre instalações de incineração e instalações de co-incineração. De acordo com a definição constante do artigo 3.o, n.o 4, da referida directiva, na versão alemã, as instalações de incineração abrangem qualquer unidade ou instalação. Existem outras versões linguísticas que evitam a dupla utilização do conceito de «instalação». Neste sentido, a versão francesa define «installation» como «équipement» ou «unité technique», enquanto a versão inglesa caracteriza uma «plant» como «technical unit» oder «equipment». A versão sueca segue as duas últimas versões linguísticas referidas, na medida em que define a «förbränningsanläggning» como «teknisk enhet» ou «utrustning».
17.
As instalações de incineração são, por conseguinte, unidades ou equipamentos técnicos.
18.
Ao definirem «instalação de co-incineração» nos termos do artigo 3.o, n.o 5, da directiva relativa aos resíduos, as versões linguísticas são, no entanto, coincidentes, na medida em que estas são sempre definidas como instalações. Esta opção não pode, porém, ser entendida no sentido de que em relação a uma instalação de co-incineração se aplique um outro conceito de instalação do que em relação a instalações de incineração. Pelo contrário, esta definição baseia-se de forma implícita na definição de instalações de incineração.
19.
Este conceito uniforme de instalação é particularmente visível na concretização dos dois tipos de instalação no artigo 3.o, n.o 4, segundo parágrafo e n.o 5, terceiro parágrafo, da directiva relativa à incineração de resíduos, que, de acordo com o seu teor, coincidem quase integralmente. Nos termos dos referidos números, esta definição abrange o local e toda a instalação de incineração ou de co-incineração, incluindo todas as linhas de incineração, áreas de recepção, armazenamento e meios de tratamento prévio dos resíduos no local; os seus sistemas de abastecimento de resíduos, combustível e ar; a caldeira, o equipamento destinado ao tratamento dos gases de escape; os meios no próprio local para tratamento ou armazenamento dos produtos e águas residuais; as chaminés; os dispositivos e sistemas de controlo das operações de incineração e de registo e monitorização das condições de incineração.
20.
Na referida concretização do conceito de instalação não se faz referência a uma pluralidade de caldeiras, mas apenas a uma, o que indicia que geralmente uma instalação apenas apresenta uma caldeira (
5
). ? (
6
)
21.
Esta interpretação corresponde a determinadas regulamentações relativas a instalações de incineração, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da directiva relativa à incineração de resíduos, na medida em que apenas podem ser aplicadas a uma única caldeira. O artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, exige um nível de incineração que limite o teor de carbono orgânico total das escórias e cinzas depositadas a 3% e a perda por combustão a 5%. Uma perspectiva relativa a várias caldeiras não permitiria quaisquer referências ao nível de incineração.
22.
Para além disso, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, terceiro e quarto parágrafos, da directiva relativa à incineração de resíduos, as instalações de incineração devem dispor de um queimador auxiliar (
7
), necessitando cada uma das caldeiras do seu próprio queimador auxiliar.
23.
Por conseguinte, deve analisar-se por princípio cada uma das caldeiras — com os respectivos equipamentos — de modo a determinar se esta constitui uma instalação de incineração ou uma instalação de co-incineração.
24.
Os argumentos expostos pelos governos da Áustria e da Suécia levantam, no entanto, a questão de saber em que medida várias caldeiras podem ser agrupadas como uma instalação. A definição de instalação de combustão constante do artigo 2.o, n.o 7, terceiro parágrafo, da Directiva 2001/80/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão (
8
), aponta neste sentido. Se duas ou mais novas instalações independentes forem construídas de modo a que, tendo em conta factores técnicos e económicos, os respectivos fumos possam, no entender dos serviços oficiais competentes, ser expelidos por uma chaminé comum, o complexo formado por essas instalações será considerado uma só unidade.
25.
No entanto, como a Comissão correctamente indica, a referida disposição diz respeito a uma directiva diferente com objectivos diferentes. Por conseguinte, apenas será concebível uma aplicação a instalações de incineração e co-incineração após uma avaliação cuidada.
26.
Neste sentido, seria em princípio concebível tratar várias instalações de co-incineração como uma só unidade no que diz respeito à aplicação de valores de emissão, na medida em que, nos termos do Anexo II.2, estes valores aumentam proporcionalmente à dimensão da instalação. Esta questão não tem, no entanto, de ser apreciada no presente processo.
27.
Através da combinação de instalações parciais não podem, porém, ser contornadas disposições em matéria de ambiente, na medida em que tal contrariaria o objectivo consagrado no artigo 1.o da directiva relativa à incineração de resíduos de prevenir os efeitos negativos no ambiente e os riscos para a saúde humana. Por esse motivo, por exemplo, uma instalação de incineração constituída por várias caldeiras deve dispor de um queimador auxiliar para cada uma dessas caldeiras.
28.
Estaríamos, em particular, perante o contornamento ilícito das disposições de protecção caso instalações de incineração e instalações de co-incineração fossem combinadas de um modo do qual resultasse que a instalação assim criada apenas estivesse, no seu conjunto, sujeita às exigências em parte menos rigorosas impostas a uma instalação de co-incineração (
9
). Consequentemente, todos os intervenientes recusam a apreciação conjunta de instalações de incineração e de co-incineração.
29.
Por conseguinte, na aplicação da directiva relativa à incineração de resíduos a uma central de cogeração dotada de várias unidades (caldeiras), deve em princípio cada unidade, ou seja, cada caldeira com os respectivos equipamentos, ser considerada uma instalação. É, no entanto, possível, para efeitos de aplicação de determinadas disposições da directiva relativa à incineração de resíduos, considerar várias instalações ligadas entre si como uma instalação caso não sejam contornadas disposições destinadas a prevenir os efeitos negativos no ambiente e os riscos para a saúde humana.
B — Quanto à segunda questão — classificação de uma instalação
30.
Com a sua segunda questão, o Högsta domstol pretende saber se uma instalação construída para a incineração de resíduos mas que tem como objectivo principal a produção de energia deve, segundo a interpretação da directiva, ser classificada como uma instalação de incineração ou como uma instalação de co-incineração.
31.
A distinção entre os dois tipos de instalações assume uma importância decisiva para a directiva relativa à incineração de resíduos, na medida em que esta estabelece diferentes requisitos em relação aos dois tipos de instalações. Neste sentido, é de excluir que uma instalação possa ser simultaneamente uma instalação de incineração e uma instalação de co-incineração.
32.
Tanto a versão alemã como a versão sueca da definição de instalações de incineração, constante do artigo 3.o, n.o 4, da directiva relativa à incineração de resíduos, estão formuladas em termos relativamente amplos: considera-se desde logo que existe uma instalação de incineração quando essa instalação se dedica ao tratamento térmico de resíduos (versão alemã (
10
)) ou está destinada a este (versão sueca (
11
)). À primeira vista, uma instalação construída para a incineração de resíduos seria, de acordo com estas definições, uma instalação de incineração. Por conseguinte, o Governo sueco propõe que se delimitem as instalações de incineração e as instalações de co-incineração com base na referida definição. No seu entender, as instalações de co-incineração, na acepção da directiva, seriam as instalações que não são instalações de incineração.
33.
Este entendimento é, no entanto, contraditório, na medida em que uma definição de instalações de incineração deste tipo não faria uma delimitação entre as instalações, mas abrangeria inevitavelmente todas as instalações de co-incineração (
12
). É certo que nos termos do artigo 3.o, n.o 5, da directiva relativa à incineração de resíduos, as instalações de co-incineração se caracterizam pela sua finalidade principal, nomeadamente a geração de energia ou a produção de materiais. No entanto, devem igualmente estar dedicadas ou destinadas ao tratamento térmico de resíduos e, por conseguinte, à incineração. Em caso contrário, não seriam instalações de co-incineração, mas sim outras instalações de combustão.
34.
A necessária delimitação entre os dois tipos de instalações resulta sobretudo — tal como é exposto pela Comissão — do artigo 3.o, n.o 5, segundo parágrafo, da directiva relativa à incineração de resíduos, nos termos do qual uma instalação é considerada instalação de incineração se a co-incineração se der de forma a que o objectivo principal da instalação não seja a geração de energia ou a produção de materiais, e sim o tratamento térmico dos resíduos.
35.
Por conseguinte, os dois tipos de instalações devem ser distinguidos de acordo com o seu objectivo principal: caso este diga respeito ao tratamento térmico de resíduos, trata-se de uma instalação de incineração; se, pelo contrário, disser respeito à geração de energia ou à produção de materiais, trata-se de uma instalação de co-incineração.
36.
A referência ao objectivo principal é, além disso, mais perceptível na versão francesa da definição de instalações de incineração, constante do artigo 3.o, n.o 4, da directiva relativa à incineração de resíduos, do que na versão alemã ou na sueca: nos termos daquela, a instalação deve ser especificamente destinada («destiné spécifiquement») ao tratamento térmico de resíduos.
37.
Na medida em que as versões linguísticas divergentes de uma disposição devem ser interpretadas de modo uniforme e em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que faz parte (
13
), o artigo 3.o, n.o 4, da directiva relativa à incineração de resíduos deve ser interpretado, tendo em conta a versão francesa, de modo a não ser incompatível com o artigo 3.o, n.o 5, segundo parágrafo.
38.
Como o Governo austríaco alegou, uma interpretação orientada para a finalidade principal está de acordo, para além disso, com a jurisprudência relativa à delimitação entre eliminação e valorização de resíduos. Nos termos desta, decorre do artigo 3.o, n.o 1, alínea b), da directiva-quadro relativa aos resíduos (
14
), bem como do seu quarto considerando, que a característica essencial de uma operação de valorização de resíduos reside no facto de o seu objectivo principal consistir em poderem os resíduos preencher uma função útil, substituindo a utilização de outros materiais que poderiam ser utilizados para essa função, o que permite preservar os recursos naturais (
15
). Consequentemente, a combustão de resíduos, em particular, constitui uma operação de valorização quando o seu objectivo principal consiste no facto de os resíduos poderem preencher uma função útil, enquanto meio de produção de energia, substituindo-se à utilização de uma fonte de energia primária que poderia ter sido utilizada para desempenhar esta função (
16
).
39.
Sem que tal conduza a uma conclusão diferente, o Governo sueco opõe correctamente à referida solução que a mesma restringe a aplicação das normas mais rigorosas em matéria de protecção do ambiente para instalações de incineração — como também refere a Comissão. As diferenças dizem, sobretudo, respeito às normas constantes do artigo 6.o, n.o 1, da directiva relativa à incineração de resíduos, aplicáveis apenas às instalações de incineração. Estas estabelecem o teor de carbono orgânico total das escórias e cinzas depositadas bem como da sua perda por combustão e impõem um queimador auxiliar (
17
). Pelo menos no que respeita ao queimador auxiliar são, no entanto, possíveis derrogações, nos termos do artigo 6.o, n.o 4, quando os valores da directiva sejam respeitados.
40.
Estas diferenças foram expressamente previstas pelo legislador comunitário, o qual, para além disso, parece ter partido do pressuposto de que as exigências impostas às instalações de co-incineração, definidas desde logo na directiva relativa à incineração de resíduos, constituiriam um contributo significativo para a protecção do ambiente. Neste sentido, resulta da exposição de motivos da proposta de directiva relativa à incineração de resíduos que, na opinião da Comissão, as instalações de co-incineração não eram abrangidas pelas directivas anteriormente existentes (
18
).
41.
Ao adoptar a directiva relativa à incineração de resíduos, o legislador procedeu pelo menos a uma aproximação entre as exigências impostas às instalações de co-incineração e as relativas às instalações de incineração, tendo em vista a aplicação das mesmas exigências impostas à incineração de resíduos, como tal, à parte do combustível composta por resíduos. Mas também em relação aos outros combustíveis são definidos valores-limite, que em alguns casos se afiguram mais rigorosos do que as exigências resultantes da Directiva 2001/80. Caso sejam co-incinerados resíduos urbanos não tratados ou mais de 40% de resíduos perigosos, serão mesmo aplicáveis, nos termos do artigo 7.o, n.o 4, e do n.o 2, segundo parágrafo, os valores-limites de emissão relativos a instalações de incineração.
42.
Para além disso, é de salientar que as exigências da directiva relativa à incineração de resíduos não são taxativas, podendo, de acordo com o seu décimo terceiro considerando, ser definidas exigências mais rigorosas com base na Directiva 96/61. Para além disso, particularmente quando a referida directiva não for aplicável, os Estados-Membros podem, nos termos do artigo 176.o CE, adoptar regulamentação mais rigorosa (
19
).
43.
A questão de saber se efectivamente quase todas as instalações em que são incinerados resíduos devem ser classificadas como instalações de co-incineração, como receia o Governo sueco, requer uma verificação prática. Neste sentido, é sobretudo determinante saber de que forma é identificada a finalidade principal de uma instalação. Este deve resultar de circunstâncias objectivas (
20
), tendo em consideração que a finalidade subjectiva do operador da exploração não pode ser verificada.
44.
Como é exposto pelo Governo sueco, a qualificação como instalação de co-incineração não pode apenas depender da questão de saber se a energia gerada mediante a incineração de resíduos é utilizada. Pelo contrário, na directiva relativa à incineração de resíduos é referido por duas vezes, mais concretamente no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), e no artigo 6.o, n.o 6, que também as instalações de co-incineração devem recuperar o calor, tanto quanto possível e quando viável.
45.
Caso uma instalação esteja tecnicamente concebida para incinerar apenas resíduos, é possível, pelo menos, considerar este aspecto como um indício de que a geração de energia não constitui a finalidade principal da incineração. Esta conclusão é válida sobretudo quando os operadores das instalações prevejam suspender ocasionalmente a geração de energia quando não disponham de resíduos adequados. A situação é diferente quando a instalação é explorada essencialmente ou durante um determinado período, ou mesmo na totalidade, com outros combustíveis (
21
).
46.
Também é sem dúvida relevante a abordagem da incineração de resíduos numa perspectiva económica. Quando os resíduos têm de ser adquiridos e substituem combustíveis alternativos mais dispendiosos, tal constitui um indício de que a geração de energia é o objectivo principal. Um aspecto decisivo na produção de aquecimento urbano diz igualmente respeito aos custos de investimento necessários para a construção da infra-estrutura de distribuição de calor, comparados com os custos da construção de uma instalação de combustão.
47.
Caso, pelo contrário, sejam cobradas taxas pela incineração que ultrapassam os rendimentos resultantes da geração de energia, é de partir do pressuposto de que a finalidade objectivo principal é a incineração de resíduos. Esta conclusão é válida sobretudo quando a instalação é parte integrante de uma infra-estrutura de eliminação de resíduos.
48.
Como é também sublinhado pela Comissão, e contrariando os receios do Governo sueco, a questão de saber se a instalação é explorada por uma empresa cujo objecto principal consista no tratamento de resíduos ou na geração de energia assume um alcance secundário em relação aos pontos de vista precedentes. Na medida em que depende da instalação em causa, em princípio até da correspondente caldeira e dos outros equipamentos a ela associados, a finalidade principal da empresa no seu conjunto não pode ser decisiva.
49.
No entanto, na audiência, a Comissão alegou igualmente com razão, em resposta a pedidos de esclarecimento, que a finalidade principal de uma instalação não é fixada em termos imutáveis, sendo possível que os elementos pertinentes se alterem. Neste sentido, não é de excluir que um novo titular altere a exploração de uma instalação de tal forma que seja necessário reapreciar a sua finalidade principal.
50.
Em resumo, deve assim concluir-se que a classificação de uma instalação onde são incinerados resíduos depende do facto de a finalidade principal consistir no tratamento térmico de resíduos ou na produção de energia ou de materiais. A finalidade principal deve resultar de circunstâncias objectivas.
V — Conclusão
51.
Face às considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais da seguinte forma:
1.
Na aplicação da Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos, a uma central de cogeração dotada de várias unidades (caldeiras), deve em princípio cada unidade, ou seja, cada caldeira com os respectivos equipamentos, ser considerada uma instalação. É, no entanto, possível, para efeitos de aplicação de determinadas disposições da directiva relativa à incineração de resíduos, considerar várias instalações ligadas entre si como uma instalação caso não sejam contornadas disposições destinadas a prevenir os efeitos negativos no ambiente e os riscos para a saúde humana.
2.
A classificação de uma instalação onde são incinerados resíduos como instalação de incineração nos termos do artigo 3.o, n.o 4, da Directiva 2000/76/CE ou como instalação de co-incineração nos termos do artigo 3.o, n.o 5, da referida directiva depende do facto de a sua finalidade principal consistir no tratamento térmico de resíduos ou na produção de energia ou de materiais. A finalidade principal deve resultar de circunstâncias objectivas.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	JO L 332, p. 91.
(
3
)	V. a definição constante do artigo 3.o da Directiva 2004/8/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro de 2004, relativa à promoção da cogeração com base na procura de calor útil no mercado interno da energia e que altera a Directiva 92/42/CEE (JO L 52, p. 50).
(
4
)	JO L 257, p. 26.
(
5
)	A questão de saber como devem ser classificadas instalações sem uma caldeira de combustão própria é objecto do processo Lahti Energia (C-317/07), a analisar pelo Tribunal de Justiça (v. comunicação no JO 2007 C 211, p. 26).
(
6
)	NdT: Estas considerações não se aplicam à versão PT da directiva.
(
7
)	V., em relação aos queimadores auxiliares como a melhor técnica disponível para instalações de incineração de resíduos, o Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, Agosto de 2006, p. 269 e segs. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). A Comissão desenvolveu o referido documento em colaboração com peritos dos Estados-Membros e com base na Directiva 96/61.
(
8
)	JO L 309, p. 1.
(
9
)	V., em relação a este aspecto, as considerações seguintes, em particular o n.o 39.
(
10
)	Ao contrário das outras versões linguísticas, a versão alemã orienta-se neste aspecto, ao que parece, pelo texto do artigo 2.o, n.o 2, da Directiva 94/67/CE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1994, relativa à incineração de resíduos perigosos (JO L 365, p. 34).
(
11
)	«Förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme.»
(
12
)	V. conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs, de 26 de Setembro de 2002, no processo Comissão/Alemanha (C-228/00, Colect., p. I-1439, n.o 80), que partiu do princípio de que as directivas relativas à incineração de resíduos anteriormente em vigor, que continham uma definição de instalações de incineração semelhante à da versão alemã da directiva relativa à incineração de resíduos, também se aplicavam a instalações para a valorização de resíduos. No referido processo, estavam em causa a Directiva 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos (JO L 163, p. 32), a Directiva 89/429/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, relativa à redução da poluição atmosférica proveniente das instalações existentes de incineração de resíduos urbanos (JO L 203, p. 50) e a Directiva 94/67 (já referida na nota 9).
(
13
)	Acórdãos de 12 de Novembro de 1969, Stauder (29/69, Colect. 1969-1970, p. 157, n.o 3), de 24 de Outubro de 1996, Kraaijeveld e o. (C-72/95, Colect., p. I-5403, n.o 28), de 23 de Novembro de 2006, ZVK (C-300/05, Colect., p. I-11169, n.o 16), e de 14 de Junho de 2007, Euro Tex (C-56/06, Colect., p. I-4859, n.o 27).
(
14
)	Esta jurisprudência baseia-se na Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32) e pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32). A referida directiva foi revogada pela Directiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos (JO L 114, p. 9), e substituída, sem quaisquer alterações em termos de conteúdo, por uma versão consolidada.
(
15
)	Acórdãos de 27 de Fevereiro de 2002, ASA (C-6/00, Colect., p. I-1961, n.o 69), de 19 de Junho de 2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, Colect., p. I-6163, n.o 63), e de 7 de Outubro de 2004, Comissão/Itália (C-103/02, Colect., p. I-9127, n.o 62).
(
16
)	Acórdãos de 13 de Fevereiro de 2003, Comissão/Alemanha (C-228/00, Colect., p. I-1439, n.o 46), Comissão/Luxemburgo (C-458/00, Colect., p. I-1553, n.o 37), e de 3 de Abril de 2003, SITA (C-116/01, Colect., p. I-2969, n.o 53).
(
17
)	V., quanto a este ponto, supra n.os 4 e 21 e segs.
(
18
)	COM/98/558 final, pp. 7 e 13. V., no entanto, a tese oposta defendida nas conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs no processo C-228/00 (já referidas na nota 11), o qual, pelo menos nos casos de valorização de resíduos, partiu do princípio da aplicabilidade das referidas directivas. O Tribunal de Justiça não se pronunciou em relação esta questão.
(
19
)	V. acórdão de 14 de Abril de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C-6/03, Colect., p. I-2753).
(
20
)	V., quanto à determinação de objectivos que envolvem abuso do direito, os acórdãos de 21 de Fevereiro de 2006, Halifax e o. (C-255/02, Colect., p. I-1609, n.o 75) e de 8 de Novembro de 2007, Ing. Auer (C-251/06, Colect., p. I-9689, n.o 46), quanto à determinação de uma entrega intracomunitária no regime do imposto sobre o valor acrescentado, acórdão de 27 de Setembro de 2007, Teleos e o. (C-409/04, Colect., p. I-7797, n.os 39 e segs.), quanto à escolha da base jurídica de uma medida comunitária, acórdãos de 26 Março de 1987, Comissão/Conselho (45/86, Colect., p. 1493, n.o 11), de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho (dito «dióxido de titânio», C-300/89, Colect., p. I-2867, n.o 10) e de 23 de Outubro de 2007, Comissão/Conselho (C-440/05, Colect., p. I-9097, n.o 61), bem como, no que diz respeito ao tratamento de dados, as minhas conclusões de 8 de Maio de 2008 no processo Satakunnan Markkinapörssi e Satamedia (C-73/07, ainda não publicadas na Colectânea, n.o 85).
(
21
)	As declarações relativas à co-incineração no Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, Julho de 2006, p. 489 e segs. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf) baseiam-se no pressuposto de que os resíduos apenas constituem apenas uma parte reduzida dos combustíveis utilizados. A Comissão elaborou este documento em colaboração com peritos dos Estados-Membros com base na Directiva 96/61.