62000CC0024_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska
– Ranskan lainsäädännössä ei varmisteta sellaisten tavanomaiseen kulutukseen tarkoitettujen ja erityisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden vapaata liikkuvuutta, jotka on laillisesti valmistettu ja/tai joita markkinoidaan laillisesti muissa Euroopan yhteisön jäsenvaltioissa ja jotka sisältävät tuon lainsäädännön ulkopuolisia lisäaineita (kuten vitamiineja, kivennäisaineita ja muita aineksia), joista ei ole säädetty kyseisessä lainsäädännössä
– Ranskan lainsäädännössä ei varsinkaan säädetä sellaisesta yksinkertaistetusta menettelystä, joka mahdollistaisi lisäaineiden kirjaamisen kansalliseen luetteloon, mikä on välttämätöntä edellä mainittujen elintarvikkeiden markkinoimiseksi Ranskassa
– Ranskan viranomaiset ovat rajoittaneet edellä mainittujen elintarvikkeiden markkinointia Ranskassa osoittamatta, että näiden tuotteiden kaupan pitäminen olisi vaaraksi kansanterveydelle.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asiaa koskevat yhteisön oikeussäännöt
2. Tavanomaiseen
kulutukseen tarkoitettujen elintarvikkeiden ravintoainelisäyksistä ei ole annettu mitään yhteisön lainsäädäntöä.
3. Komissio on antanut erityisravinnoksi
tarkoitettuja elintarvikkeita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 3 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/398/ETY(2) nojalla neljä erityisdirektiiviä, joista ei kuitenkaan ole kyse tässä asiassa.
4. Direktiivin 89/398/ETY 10 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltiot eivät saa valmisteiden koostumuksen, valmistustietojen, esillepanon tai merkintöjen vuoksi kieltää tai rajoittaa 1 artiklassa tarkoitettujen, tämän direktiivin tai sen soveltamiseksi annettujen direktiivien mukaisten valmisteiden kauppaa”. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”mitä 1 kohdassa säädetään, ei vaikuta kansallisiin säännöksiin, joita sovelletaan siinä tapauksessa, että tämän direktiivin soveltamiseksi ei ole annettu direktiivejä”.
5. Ravintoaineet, joista tässä kanteessa on kyse, eivät asiakirja-aineiston perusteella kuulu myöskään elintarvikkeissa sallittuja lisäaineita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21 päivänä joulukuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 89/107/ETY(3) soveltamisalaan, joka käsittää ainoastaan elintarvikkeisiin teknisessä tarkoituksessa lisättävät aineet.
6. Voidaan siis päätellä, että käsiteltävänä oleva asia liittyy yksinomaan EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan ja 36 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 30 artikla) soveltamisalaan sellaisina kuin nämä artiklat olivat voimassa perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättyessä.
7. Palautettakoon mieliin, että perustamissopimuksen 30 artiklan mukaan ”jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä” ja että perustamissopimuksen 36 artikla kuuluu seuraavasti:
”Mitä 30–34 artiklassa määrätään, ei estä sellaisia tuontia, vientiä tai kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi. Nämä kiellot tai rajoitukset eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen.”
Asiaa koskevat kansalliset oikeussäännöt
8. Ravintolisäaineiden sekä vitamiineilla, kivennäisaineilla ja aminohappojen kaltaisilla muilla ravintoaineilla täydennettyjen tavanomaiseen kulutukseen tarkoitettujen elintarvikkeiden markkinointiin sovellettava Ranskan säännöstö on 15.4.1912 annettu asetus 1.8.1905 annetun tuote- tai palvelupetoksia ja ‑väärennöksiä koskevan lain täytäntöönpanosta elintarvikkeiden ja erityisesti lihojen, lihaleikkeletuotteiden, hedelmien, vihannesten, kalojen ja säilykkeiden osalta.
9. Tämän asetuksen 1 §:ssä, sellaisena kuin se on säädettynä 12.2.1973 annetulla asetuksella nro 73-138, säädetään seuraavaa:
”Kaikenlaisten ravintotuotteiden ja elintarvikkeiden hallussapito myyntiä varten, valmistaminen tai myynti on kiellettyä silloin, kun niihin on lisätty muita kemiallisia tuotteita kuin niitä, joiden käyttö julistetaan lailliseksi päätöksillä, jotka maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava ministeri, valtiovarainministeri, teollisuus- ja tiedeministeri sekä kansanterveysministeri yksimielisesti tekevät Conseil supérieur d’hygiène publique de Francen [Ranskan kansanterveyslautakunta] ja Académie nationale de médecinen [kansallinen lääketiedeakatemia] lausunnon perusteella.”
10. Erityisravinnoksi tarkoitetuista elintarvikkeista 29.8.1991 annetun asetuksen nro 91-827 (jäljempänä 29.8.1991 annettu asetus) 1 §:n nojalla ”erityisravinnoksi tarkoitettuina elintarvikkeina pidetään sellaisia elintarvikkeita, jotka erityiskoostumuksensa tai erityisen valmistusmenetelmänsä vuoksi erottuvat selvästi tavanomaiseen kulutukseen tarkoitetuista elintarvikkeista, soveltuvat osoitettuun ravitsemustarkoitukseen ja joita markkinoidaan siten, että niiden voidaan osoittaa täyttävän tämän tarkoituksen”.
11. Saman asetuksen 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Kulutus-, maatalous- ja terveysasioista vastaavien ministereiden tekemillä Conseil supérieur d’hygiène publique de Francen lausuntoon perustuvilla yhteisillä päätöksillä vahvistetaan:
a) Luettelo niistä vitamiinien, kivennäissuolojen, aminohappojen kaltaisista ravintoaineista ja muista aineista, jotka voidaan laillisesti sisällyttää erityisravinnoksi tarkoitettuihin elintarvikkeisiin, näiden aineiden käytön edellytykset sekä ne puhtausvaatimukset, joita näihin aineisiin sovelletaan – – .”
12. Kahden 29.8.1991 annettua asetusta edeltäneen peräkkäisen asetuksen eli 24.7.1975 annetun asetuksen nro 75-85 ja 15.5.1981 annetun asetuksen nro 81-574 perusteella tehtiin kaksi täytäntöönpanopäätöstä, eli 24.7.1975 annetun asetuksen nro 75-85 täytäntöönpanemiseksi 20.7.1977 tehty, sittemmin muutettu päätös dieetti- ja ruokavaliotuotteista ja 4.8.1986 tehty, sittemmin muutettu päätös lisäaineiden käytöstä erityisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden valmistuksessa.
13. Asianosaiset ovat samaa mieltä siitä, että kuten Ranskan hallitus asian toteaa, ”Ranskan oikeussäännöissä perustetaan hyväksyttyjen ainesosien luetteloon (4) pohjautuva järjestelmä, ja jos taloudellinen toimija haluaa markkinoida Ranskassa sellaista elintarviketta, joka sisältää tähän hyväksyttyjen ainesosien luetteloon kuulumatonta ainetta, hänen on saatava muutos kyseiseen luetteloon niistä ravintoaineista, joiden käyttö on Ranskassa sallittu”.
II Tosiseikat
14. Komissio toteaa, että varsinkin taloudellisten toimijoiden tekemät kantelut kiinnittivät sen huomion Ranskan siihen lainsäädäntöön, joka koskee ravintoaineiden ja tiettyjen ainesosien lisäämistä elintarvikkeisiin, sekä siihen, miten kansalliset toimivaltaiset viranomaiset soveltavat tätä lainsäädäntöä muista jäsenvaltioista peräisin oleviin tuotteisiin.
15. Ravintoaineilla komissio tarkoittaa vitamiineja, kivennäisaineita, aminohappoja ja muita typpiyhdisteitä sekä muita sentyyppisiä ravintoaineita, jotka sisältyvät äidinmaidonkorvikkeista ja vieroitusvalmisteista 14 päivänä toukokuuta 1991 annetun komission direktiivin 91/321/ETY liitteeseen III.(5) Muista ainesosista kantelun tekijät viittasivat erityisesti vaikeuksiin, jotka koskevat kofeiinin lisäämistä elintarvikkeisiin.
16. Alustavan kirjeenvaihdon ja keskustelujen päätyttyä tuloksettomina komissio lähetti 23.12.1997 Ranskan tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se pyysi tätä esittämään huomautuksensa kahden kuukauden määräajassa.
17. Ranskan tasavalta vastasi viralliseen huomautukseen 9.3.1998 ja 15.5.1998 lähettämillään kirjeillä, joissa se totesi pitävänsä kyseessä olevaa lainsäädäntöään yhteisön oikeuden mukaisena.
18. Komissio antoi 26.10.1998 perustellun lausunnon, jota Ranskan tasavalta ilmoitti 31.12.1998 pitävänsä perusteettomana. Ranskan tasavalta ilmoitti kuitenkin aikovansa antaa sellaisen selventävän säädöksen, jossa esitetään ravintoaineiden käyttöä koskeva lupamenettely.
19. Todettuaan, että Ranskan viranomaiset eivät olleet noudattaneet perusteltua lausuntoa vaaditussa määräajassa, komissio nosti käsiteltävänä olevan kanteen, jossa se vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
”– toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska:
– Ranskan lainsäädännössä ei varmisteta sellaisten tavanomaiseen kulutukseen tarkoitettujen ja erityisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden vapaata liikkuvuutta, jotka on laillisesti valmistettu ja/tai joita markkinoidaan laillisesti muissa Euroopan yhteisön jäsenvaltioissa ja jotka sisältävät tuon lainsäädännön ulkopuolisia lisäaineita (kuten vitamiineja, kivennäisaineita ja muita aineksia), joista ei ole säädetty kyseisessä lainsäädännössä
– Ranskan lainsäädännössä ei varsinkaan säädetä sellaisesta yksinkertaistetusta menettelystä, joka mahdollistaisi lisäaineiden kirjaamisen kansalliseen luetteloon, mikä on välttämätöntä edellä mainittujen elintarvikkeiden markkinoimiseksi Ranskassa
– Ranskan viranomaiset ovat rajoittaneet edellä mainittujen elintarvikkeiden markkinointia Ranskassa osoittamatta, että näiden tuotteiden kaupan pitäminen olisi vaaraksi kansanterveydelle.
– velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.”
20. Ranskan tasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta hylkäämään kanteen.
III Arviointi
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
21. Ranskan hallitus epäilee, täyttääkö kanne tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, mutta se ei kuitenkaan tee varsinaista oikeudenkäyntiväitettä. Sen mielestä kanne saattaa merkitä menettelyn väärinkäyttöä sillä perusteella, että samaan aikaan kun komissio julkistaa ehdotuksen direktiiviksi sellaisista sallituista lisäaineista, joilla on erityisiä ravitsemustarkoituksia, se on aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn sitä jäsenvaltiota vastaan, joka on yhtenä harvoista jäsenvaltioista antanut tällä alalla kansallisia säädöksiä.
22. Komissio vastaa, että yhteisön antamien yhdenmukaistamishankkeiden olemassaolo ei voi vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta noudattaa perustamissopimusta. Lisäksi komission mielestä direktiiviehdotus ei sisällä sen tässä asiassa tapahtuneeksi väittämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kannalta tärkeimpiä seikkoja.
23. Mielestäni Ranskan hallituksen esittämää vastaväitettä ei voida hyväksyä.
24. Kuten nimittäin asiassa komissio vastaan Ranska 14.12.1971 annetusta tuomiosta seuraa, kanteella, joka on nostettu sen toteamiseksi, että jäsenvaltio ei ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, ”pyritään varmistamaan perustamissopimuksen soveltaminen, eikä siinä voi olla kysymys menettelyn väärinkäyttämisestä”.(6)
25. Sitä paitsi pelkästään se seikka, että komissio käyttää samanaikaisesti kahdenlaista toimivaltaa samalla alalla, nimittäin yhtäältä toimivaltaa saattaa asia EY 226 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja toisaalta toimivaltaa antaa lainsäädäntöehdotuksia, ei osoita mitenkään, että komissio olisi käyttänyt väärin jompaakumpaa näistä kahdesta toimivallasta.
26. Kanne on näin ollen otettava tutkittavaksi.
Ensimmäinen komission esittämä väite
27. Komission ensimmäisen väitteen tarkkaa merkitystä ei ole helppo ymmärtää, joten mielestäni tämä komission väite on välttämätöntä esitellä kokonaisuudessaan.
28. Ensimmäinen väite kuuluu seuraavasti:
”Ranskan lainsäädännössä ei varmisteta sellaisten elintarvikkeiden vapaata liikkuvuutta, jotka on laillisesti valmistettu ja/tai markkinoidaan laillisesti muissa jäsenvaltioissa ja jotka sisältävät tuon lainsäädännön ulkopuolisia lisäaineita.”
29. Komissio täsmentää näkemystään seuraavasti:
”Ranskan lainsäädännössä ei oteta huomioon sitä, että sellaisia elintarvikkeita, joihin on lisätty muita kuin Ranskassa sallittuja ravintoaineita, valmistetaan ja/tai markkinoidaan laillisesti toisessa jäsenvaltiossa, minkä ansiosta ne voivat yleensä hyötyä tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta, jollei perustamissopimuksessa määrätyistä poikkeuksista muuta johdu.
Ranskan lainsäädäntö ei näin ollen sisällä vastavuoroisen tunnustamisen lauseketta takaamaan sellaisten tuotteiden vapaata liikkuvuutta, jotka on laillisesti valmistettu tai joita markkinoidaan laillisesti toisessa jäsenvaltiossa ja joiden tarjoama kuluttajien terveyden suoja vastaa tasoltaan Ranskassa varmistettua suojaa, vaikka nämä tuotteet eivät kaikilta osiltaan täyttäisikään Ranskan lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia.
Ranskan lainsäädännössä olisi voitu säätää, että toisessa jäsenvaltiossa sallittuja ravintolisäaineita ei tarvitse etukäteen kirjata sallittujen aineiden luetteloon, ja edellyttää ainoastaan sitä, että kansallisille viranomaisille on ilmoitettava elintarvikkeen markkinoille saattamisen hetkellä, että elintarvikkeessa on käytetty sellaista ainetta, jota ei ole Ranskassa sallittu mutta joka on sen jäsenvaltion lainsäädännön mukainen, jossa elintarvike valmistetaan tai jossa sitä markkinoidaan.
Tällaisen järjestelmän puuttuessa Ranskan lainsäädännössä voidaan perustaa ravintoaineiden lisäämistä koskeva ennakkolupajärjestelmä ainoastaan sillä edellytyksellä, että tämä järjestelmä on yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamien elintarvikelisäaineita koskevien vaatimusten mukainen.
Joka tapauksessa tällainen järjestelmä voitaisiin edellä mainitun oikeuskäytännön mukaan hyväksyä vain sikäli kuin sen avulla olisi Ranskan lainsäädännön erityispiirteet huomioon ottaen mahdollista tehdä yleisluonteiseksi kunkin aineen käyttölupa, joka annetaan lisäämällä kyseessä oleva aine sallittujen aineiden luetteloon.”
30. Tämä väite näyttää koostuvan useista erillisistä perusteluista.
31. Pelkän väitteen sanamuodon perusteella vaikuttaisi siltä, että komissio haluaa antaa niin sanotussa Cassis de Dijon -tapauksessa annetulle tuomiolle(7) ehdottoman ulottuvuuden ja että se kieltää jäsenvaltioiden oikeuden vedota perustamissopimuksen 36 artiklaan silloin, kun jäsenvaltiot yrittävät siihen vedoten pitää voimassa vaikutukseltaan määrällistä rajoitusta vastaavan toimenpiteen ”ihmisten terveyden ja elämän suojelemiseksi”.
32. Väitettään koskevien perustelujen ensimmäisen kohdan lopussa komissio kuitenkin viittaa ”perustamissopimuksessa määrättyihin poikkeuksiin”. Kyseessä voivat ainoastaan olla perustamissopimuksen 36 artiklan sisältämät poikkeukset ja yhteisöjen tuomioistuimen hyväksymät ”pakottavat vaatimukset”.
33. Kannekirjelmänsä lopussa komissio kuitenkin toistaa väitteen sanamuodon sitä muuttamatta.
34. Väitettään koskevien perustelujen toisessa kohdassa komissio moittii Ranskan lainsäädäntöä siitä, ettei se sisällä vastavuoroisen tunnustamisen lauseketta takaamaan sellaisten tuotteiden vapaata liikkuvuutta, jotka on laillisesti valmistettu tai joita markkinoidaan toisessa jäsenvaltiossa ja joiden tarjoama kuluttajien terveyden suoja vastaa tasoltaan Ranskassa varmistettua suojaa, vaikka nämä tuotteet eivät kaikilta osiltaan täyttäisikään Ranskan lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia.
35. Komissio on täsmentänyt vastauksessaan, että ”käsiteltävää asiaa koskevien määräysten puuttuminen kyseessä olevasta lainsäädännöstä riittää niin sanotussa hanhenmaksatapauksessa annetun tuomion mukaan osoittamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen”.
36. Lopuksi komissio vahvisti istunnossa, että tarkoituksena oli todellakin soveltaa tähän asiaan ratkaisua, johon yhteisöjen tuomioistuin päätyi asiassa komissio vastaan Ranska 22.10.1998 antamassaan tuomiossa.(8)
37. Tämä tuomio annettiin komission Ranskan tasavaltaa vastaan nostaman jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä. Tämä kanne kohdistui asetukseen, jossa tiettyjen nimitysten käyttö varattiin tässä asetuksessa säädetyt koostumus- ja laatuvaatimukset täyttäville hanhenmaksavalmisteille. Kyse oli muun muassa seuraavista nimityksistä: hanhenmaksa kokonaisena, hanhenmaksa ja hanhenmaksa paloina, maksajäädyke, maksamedaljonki tai maksapatee, maksatäyte ja maksapasteija. Asetuksessa määritettiin kunkin kyseessä olleen tuotteen vähimmäishanhenmaksapitoisuus sekä sallitut ainekset, suurin sallittu sakkaroosi- ja maustepitoisuus, tuotetta suojaavien rasvojen, homogenointiaineiden ja/tai veden suurimmat sallitut prosenttiosuudet, tuotteen kosteuden enimmäismäärä sekä sen ulkoasua ja pakkausta koskevat erityisvaatimukset.(9)
38. Tuomion tuomiolauselma
kuuluu seuraavasti:
”Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan antaessaan 9.8.1993 asetuksen nro 93/999 hanhenmaksavalmisteista sisällyttämättä siihen määräyksiä jostakin toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevien tuotteiden, jotka vastaavat tämän jäsenvaltion lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia ,(10) vastavuoroisesta tunnustamisesta.”
39. Kuten komission tässä asiassa esittämän ensimmäisen väitteen sanamuoto osoittaa, komissio näyttää saaneen vaikutteita tästä tuomiolauselmasta, joka voisi kirjaimellisesti ymmärrettynä tarkoittaa sitä, että jokainen tuote, joka on sen jäsenvaltion säännösten mukainen, jossa tuote on valmistettu, on aina
hyväksyttävä muissa jäsenvaltioissa ilman, että näillä olisi mahdollisuus vedota tarvittaessa korkeampaan terveyden suojelun tasoon, jonka ne pyrkivät pitämään voimassa, tai tehokkaampaan kuluttajansuojaan.
40. Saman tuomion perusteluissa
viitataan kuitenkin tuotteen enemmän tai vähemmän täydelliseen sopusointuun tuonti valtion eikä enää vientivaltion lainsäädännön kanssa.
41. Yhteisöjen tuomioistuin nimittäin totesi kyseisen tuomion 18 kohdassa, että ”on – – katsottava, että kansalliset säännökset, joissa kielletään markkinoimasta tietyllä nimityksellä jostakin toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevaa tuotetta, joka vastaa tämän jäsenvaltion lainsäädännössä, vaikkakaan ei kaikilta osin (11) ensiksi mainitussa sääntelyssä asetettuja vaatimuksia, saattavat ainakin mahdollisesti rajoittaa valtioiden välistä kauppaa”.
42. Yhteisöjen tuomioistuin lisäsi tuomion 24 kohdassa, että ”jonkin tavaran markkinointia ei – – ole oikeutta kieltää yksinomaan sillä perusteella, että tämä tavara ei kaikilta osin (12) vastaa eräiden tietyllä nimityksellä varustettujen elintarvikkeiden koostumusta koskevia kansallisen lainsäädännön vaatimuksia”.
43. Yhteisöjen tuomioistuin varasi kuitenkin toimivaltaisille kansallisille viranomaisille mahdollisuuden valvoa maahantuotuja valmisteita ja saattaa ”oikeudelliseen vastuuseen sellaisen elintarvikkeen markkinoijat, josta käytetään kansallisessa lainsäädännössä säänneltyä nimitystä, vaikka elintarvike on sisällöltään siinä määrin erilainen, että sen markkinointi on todettavissa petolliseksi”.(13)
44. On täysin ymmärrettävää, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi mahdottomaksi hyväksyä, että jäsenvaltio voisi kieltää käyttämästä nimitystä ”hanhenmaksa” sellaisista maahantuoduista tuotteista, joiden koostumus poikkeaisi ainoastaan yksityiskohdiltaan kansallisen lainsäädännön vaatimuksista.
45. Tämä asia erosi kuitenkin käsiteltävänä olevasta kanteesta kahdessa tärkeässä kohdassa.
46. Ensinnäkään niin sanotussa hanhenmaksatapauksessa ei ollut käsiteltävänä mitään kansanterveyden suojeluun liittyviä näkökohtia.
47. Toiseksi kyseessä oleva Ranskan asetus koski tarkoin määritettyä tuoteperhettä (hanhenmaksavalmisteita). Käsiteltävänä olevassa asiassa sen sijaan komissio moittii Ranskan tasavaltaa siitä, ettei tämä ole sisällyttänyt vastavuoroisen tunnustamisen lauseketta kahteen asetukseen, joista toinen koskee ”kaikenlaisia ravintotuotteita ja elintarvikkeita, joihin on lisätty kemiallisia tuotteita” ja toinen ”erityisravinnoksi tarkoitettuja elintarvikkeita”.
48. Komission väite tarkoittaa siis sitä, että jopa tällaisessa yleisessä lainsäädännössä olisi säädettävä sellaisesta lausekkeesta, jonka mukaan ”Ranskan markkinoille hyväksytään myös sellaiset elintarvikkeet, jotka eivät täytä kaikilta osiltaan käsiteltävänä olevan lainsäädännön vaatimuksia, jos ne vain vastaavat kuluttajien terveyden suojelua koskevalta tasoltaan Ranskassa varmistettua suojelua”.
49. Välitön vaikutelma on se, että tällainen säännös johtaisi suuriin tulkintavaikeuksiin.
50. Ensinnäkin se saattaisi johtaa kiistoihin siitä, milloin tuotteen alkuperämaan lainsäädäntö vastaa terveyden suojelua koskevalta tasoltaan Ranskassa varmistettua suojaa, tai siitä, missä määrin nämä tuotteet eivät ehkä täytä ”kaikilta osin” Ranskan lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia.
51. Olisiko näin ollen hyväksyttävä, että sellainen elintarvike, joka sisältää ravintoaineen, jota ei ole sallittu Ranskassa ja joka näin ollen ei selvästikään täytä ”kaikilta osin” Ranskan lainsäädännön vaatimuksia, tarjoaa kuitenkin suojan, joka vastaa ”tasoltaan” Ranskassa varmistettua suojaa?
52. Kuten Ranskan hallitus on perustellusti korostanut, sellaine ”viitejärjestelmä” puuttuu, johon nähden vastaavaa suojelun tasoa olisi arvioitava.
53. Tuollaisen lausekkeen sisällyttäminen saattaisi siis aiheuttaa enemmän ongelmia kuin sillä voitaisiin niitä ratkaista.
54. Kaiken lisäksi ei voida väittää, että tuollaisen lausekkeen sisällyttäminen olisi välttämätöntä perustamissopimuksen asiaa koskevien artiklojen sisäisen logiikan takia tai näiden artiklojen täysimääräisen soveltamisen varmistamiseksi. Nämä määräykset ovat itsessään riittäviä. Perustamissopimuksen 30 artiklan määräys on selvä: vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä, ja perustamissopimuksen 36 artiklassa sallitaan tiettyjä poikkeuksia.
55. Näin ollen mielestäni on riittävää pitää kiinni yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan tuontijäsenvaltion tehtävänä on osoittaa asianmukaisten perustelujen ja tieteellisten selvitysten avulla tietyn aineen käytöstä sen mielestä aiheutuvat terveysriskit tai selittää yksityiskohtaisin perusteluin, miksi kuluttaja saattaa erehtyä kyseessä olevan elintarvikkeen tarkoista ominaisuuksista tai vaikutuksista.
56. Maahantuojalla on myös oltava mahdollisuus kiistää toimivaltaisen viranomaisen tekemä päätös. Muuta ei tavaroiden vapaan liikkuvuuden varmistamiseen tarvita.
57. Näin ollen ehdotan sen väitteen hylkäämistä, jonka mukaan Ranskan tasavalta ei olisi noudattanut velvollisuuksiaan jättäessään sisällyttämättä vastavuoroisen tunnustamisen lausekkeen kyseessä oleviin asetuksiin.
58. Komission ensimmäisellä väitteellä on kuitenkin vielä kaksi lisäperustelua.
59. Komissio ilmoittaa selvityksensä kolmannessa kohdassa, että ”Ranskan lainsäädännössä olisi voitu säätää, että toisessa jäsenvaltiossa sallittuja ravintolisäaineita ei tarvitse etukäteen kirjata sallittujen aineiden luetteloon, ja edellyttää ainoastaan sitä, että kansallisille viranomaisille on ilmoitettava
elintarvikkeen markkinoille saattamisen hetkellä ,(14) että elintarvikkeessa on käytetty sellaista ainetta, jota ei ole Ranskassa sallittu – – ”.
60. Tämä tarkoittaisi siis sitä, että jos Ranskan viranomaiset katsoisivat kyseessä olevan elintarvikkeen sisältävän terveysriskejä, niiden olisi pakko ryhtyä valtionlaajuisiin toimiin saadakseen poistettua tuon tuotteen kaupoista, samalla kun terveydelle olisi ääritapauksessa jo voinut aiheutua vahinkoa. En ymmärrä, millä perusteella jäsenvaltio voitaisiin pakottaa hyväksymään tuollainen järjestelmä.
61. Komissio jatkaa, että ”tällaisen järjestelmän puuttuessa Ranskan lainsäädännössä voidaan perustaa ravintoainelisäysten ennakkolupajärjestelmä ainoastaan sillä ehdolla, että tämä järjestelmä on yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamien elintarvikelisäaineita koskevien vaatimusten mukainen”. Olen samaa mieltä tästä väitteestä, joka näyttää kuitenkin mielestäni sekoittuvan jäljempänä tarkasteltavaan toiseen väitteeseen.
62. Lopuksi komissio toteaa, että ”tällainen järjestelmä voitaisiin – – hyväksyä vain sikäli kuin sen avulla olisi Ranskan lainsäädännön erityispiirteet huomioon ottaen mahdollista tehdä yleisluonteiseksi kunkin aineen käyttölupa lisäämällä kyseessä oleva aine sallittujen aineiden luetteloon”.
63. Minusta näyttää kuitenkin myös siltä, että juuri tuollaisen järjestelmän Ranska on perustanut. Kun jokin aines on nimittäin kerran sisällytetty tuohon luetteloon, elintarvikkeen markkinointia ei voida enää kieltää siitä syystä, että se sisältää tuon aineksen. Jäsenvaltiolla säilyy tietenkin mahdollisuus kieltää elintarvikkeen markkinointi, jos se sisältää lisäksi muita tuohon luetteloon kuulumattomia aineksia tai jos sellaisia ominaisuuksia osoittavat merkinnät, joita elintarvikkeilla ei ole, voivat johtaa kuluttajia harhaan.
64. Kaikista näistä syistä ehdotan näin ollen komission ensimmäisen väitteen hylkäämistä.
Toinen väite, joka koskee sellaisen yksinkertaistetun menettelyn puuttumista, jonka avulla taloudelliset toimijat voisivat saada kirjattua toisessa jäsenvaltiossa laillisesti käytettävän aineen niiden aineiden kansalliseen luetteloon, joiden lisääminen elintarvikkeisiin on sallittu
65. Toisella väitteellään komissio
moittii Ranskan tasavaltaa siitä, että tämä ei ole noudattanut perustamissopimuksen 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska Ranskan lainsäädännössä ei säädetä ”yksinkertaistetusta menettelystä, joka mahdollistaisi lisäaineiden kirjaamisen kansalliseen luetteloon, mikä on välttämätöntä [tässä oikeudenkäynnissä tarkoitettujen] elintarvikkeiden markkinoimiselle Ranskassa”.
66. Komissio muistuttaa, että ”sellaista elintarviketta, joka sisältää ravintoaineen, jota Ranskassa ei ole sallittu, voidaan Ranskassa markkinoida ainoastaan sillä ehdolla, että sitä ennen muutetaan asiaa koskevaa ministeriöiden yhdessä tekemää päätöstä 15.4.1912 annetun muutetun asetuksen tai 29.8.1991 annetun asetuksen täytäntöönpanosta”.
67. Koska tämä menettely on erityisen raskas, komissio katsoo, että ”sellaiset lupahakemukset, jotka koskevat ravintoaineiden tai muiden ainesten lisäämistä tavanomaiseen kulutukseen tai erityisravinnoksi tarkoitettuihin elintarvikkeisiin, olisi käsiteltävä yksinkertaistetussa menettelyssä niiden elintarvikkeiden kohdalla, joita markkinoidaan laillisesti toisessa jäsenvaltiossa tai joista annetun nimenomaisen säännöksen nojalla on ainakin mahdollista ottaa huomioon toisessa jäsenvaltiossa jo annetut luvat ja jo selville saadut analyysitulokset”.
68. Komissio, joka viittaa asiassa komissio vastaan Ranska 16.7.1992 annettuun, nitraatin lisäämistä juustoon koskevaan tuomioon(15) katsoo, että taloudellisille toimijoille olisi oltava helppo käyttää menettelyä, jossa uusi ravintoaine kirjataan elintarvikkeissa sallittujen lisäaineiden kansalliseen luetteloon. Kansallisten viranomaisten olisi siis ilmoitettava täsmällisesti lupahakemusasiakirjoihin sisällytettäviä tietoja koskeva luettelo ja kuvailtava tämän hakemuksen tutkintamenettely asiakirjassa, joka julkaistaan virallisesti ja joka sitoo kansallisia viranomaisia.
69. Kansallinen lupamenettely olisi sen jälkeen voitava saattaa loppuun kohtuullisessa ajassa. Komissio vetoaa siihen, ettei tämä edellytys täyty käsiteltävänä olevassa asiassa, koska sovellettavissa säädöksissä ei määritetä hakemusten tutkinnalle mitään määräaikaa.
70. Lopuksi komissio korostaa, että Ranskan lainsäädäntö ei täytä vaatimusta hylkäävien lupapäätösten tekemisestä sellaisten menettelymääräysten mukaisesti, joilla varmistetaan, että hylkäyksen kohteena olevalla taloudellisella toimijalla on tehokas mahdollisuus muutoksenhakuun.
71. Ranskan hallitus
katsoo, että yksinkertaistettu menettely on olemassa, vaikkei siitä olekaan säädetty, ja korostaa yhtäältä, että Conseil supérieur de l’hygiène publique de France (jäljempänä CSHPF) ottaa huomioon kansainväliset tieteelliset tiedot aina, kun luvanhakijat niihin asiakirjoissaan vetoavat, ja toisaalta, että menettely on nopea, koska yhden päätöksen tekeminen riittää ja koska taloudellisille toimijoille ilmoitetaan usein kirjeitse myönteisestä tuloksesta jo ennen tuon päätöksen julkaisemista.
72. Ranskan hallitus lisää, että se on komission tekemiin huomautuksiin vastatakseen antanut komission käsiteltäväksi ehdotuksen taloudellisille toimijoille annettavasta ilmoituksesta. Tämä luonnos käsitti menettelyn ravintoaineiden käyttöhakemusten saattamiseksi viranomaisten käsiteltäväksi sekä näiden hakemusten laatimiseksi ja tutkimiseksi, jotta menettelystä voitaisiin tehdä täysin avoin. Ranskan hallitus kuitenkin selittää, että komission myönteisen vastauksen puuttuessa tätä ilmoitusta ei ole voitu julkaista.
73. Lopuksi Ranskan hallitus katsoo, että yhteisöjen tuomioistuin ”suosii yleensä yksinkertaistettuja menettelyjä silloin, kun kyseessä oleva tuote on jo sallittu kansallisilla vientimarkkinoilla ja kun toimija haluaa ryhtyä sellaisen tuotteen rinnakkaistuontiin, joka on täysin samanlainen tai vastaava kuin kyseessä olevassa valtiossa jo sallittu toinen tuote. Tämä ei näytä olevan tilanne käsiteltävänä olevassa asiassa, koska komission tarkoittamat erityistapaukset koskevat sellaisia ravintolisäaineita, joita ei ollut vielä sallittu Ranskassa.” Ranskan hallituksen tästä tekemän päätelmän mukaan komissio ei todista, että menettely ei ole käytännössä yksinkertaistettu sellaisen tuotteen kohdalla, jota jo laillisesti markkinoidaan toisessa jäsenvaltiossa.
74. On syytä todeta, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi edellä mainitussa asiassa komiss io vastaan Ranska 16.7.1992 antamassaan tuomiossa, että sellaisessa lainsäädännössä, jonka mukaan lisäaineen käyttö on luvanvaraista, ”on säädettävä menettelystä, jonka avulla taloudelliset toimijat voivat saada tämän lisäaineen kirjattua sallittujen lisäaineiden kansalliseen luetteloon. Tämän menettelyn on oltava helppokäyttöinen ja saatettavissa loppuun kohtuullisessa ajassa, ja jos se johtaa hylkäävään päätökseen, tämä on voitava saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi”.(16)
75. Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Ranska 16.7.1992 annettu tuomio on kiinnostava, varsinkin kun siinä oli kyseessä myös sama 15.4.1912 annettu asetus ja siis samantyyppinen lupamenettely kuin käsiteltävänä olevassa asiassakin. Tuossa asiassa yhteisöjen tuomioistuin päätti hylätä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeneen kanteen, koska komissio ei ollut vedonnut siihen, että kyseessä olleilla asetuksilla luotu menettely oli yhteisön oikeuden vastainen. Käsiteltävänä olevassa asiassa sitä vastoin komissio todella arvostelee tätä menettelyä yhteisön oikeuteen nähden.
76. Lupamenettelyä on siis syytä tutkia niiden edellytysten valossa, jotka täsmennettiin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Ranska 16.7.1992 annetussa tuomiossa.
77. Kuten olemme nähneet, Ranskan hallitus katsoo, että nämä edellytykset täyttävä menettely on olemassa, vaikkei siitä olekaan säädetty.
78. On kuitenkin itsestään selvää, että jos yhteisöjen tuomioistuin edellyttää perustamissopimuksen 30 artiklan noudattamiseksi tietyn menettelyn olemassaoloa, kyseessä on oltava sellainen menettely, jossa niin toimijalle kuin viranomaisillekin luodaan nimenomaisesti oikeuksia ja velvollisuuksia. Menettely, josta ei ole säädetty, ei selvästikään täytä tuota edellytystä. Se ei tarjoa toimijalle minkäänlaista oikeusvarmuutta ja vastaa siten – yhteisöjen tuomioistuimen tarkoittaman menettelyn kannalta – olematonta menettelyä.
79. Komission antamat esimerkit vahvistavat yhteisöjen tuomioistuimen tarkoittaman menettelyn puuttumisen. Komissio viittaa näin ollen – Ranskan hallituksen vastaan väittämättä – Red Bull -nimisen juoman valmistajan tapaukseen, jossa kyseinen valmistaja odotti seitsemän kuukautta tuotteensa markkinointia koskevan lupahakemuksensa vastaanottoilmoituksen saamista ja yli kaksi vuotta hylkäyspäätöksen saamista. Ei voida katsoa, että tässä on kyse menettelystä, joka voidaan viedä loppuun kohtuullisessa ajassa.
80. Ranskan hallituksen komissiolle välittämästä ehdotuksesta ”taloudellisille toimijoille annettavasta ilmoituksesta, joka koskee yksityiskohtaisia sääntöjä ravintoaineiden sisällyttämisestä tavanomaiseen kulutukseen tarkoitettuihin elintarvikkeisiin”, on syytä todeta, että vaikka tämä ilmoitus täyttäisikin yhteisöjen tuomioistuimen tarkoittaman menettelyn edellytykset, sen ei ole osoitettu olleen voimassa perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättyessä. Pelkästään se, ettei komissio ole hyväksynyt tätä ehdotusta sellaisenaan – seikka, jota Ranskan hallitus sitä paitsi arvostelee vasta vastausvaiheessa –, ei anna Ranskan tasavallalle oikeutta jättää perustamatta sellainen menettely, jonka yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt.
81. Toisaalta ilmoitusehdotus, kuten sen otsikko osoittaa, koskee ainoastaan tavanomaiseen kulutukseen tarkoitettujen elintarvikkeiden ravintoaineita. Ilmoitus, jos se hyväksyttäisiin, ei siis joka tapauksessa käsittäisi ravintoaineiden lisäämistä erityisravinnoksi tarkoitettuihin elintarvikkeisiin, jotka myös ovat tämän oikeudenkäynnin kohteena.
82. Lopuksi ei voida hyväksyä Ranskan hallituksen väitettä, että oikeuskäytännön mukaan menettely olisi välttämätön vasta silloin, kun kyseessä oleva tuote jo on sallittu kansallisilla vientimarkkinoilla ja kun toimija haluaa ryhtyä sellaisen tuotteen rinnakkaistuontiin, joka on täysin samanlainen tai vastaava kuin kyseessä olevassa valtiossa jo sallittu toinen tuote.
83. Tämä Ranskan hallituksen kuvaama tilanne ei nimittäin edes ole sama kuin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Ranska 16.7.1992 annetussa tuomiossa, jossa yhteisöjen tuomioistuin nimenomaan ilmaisi vaatimuksen tarkoituksenmukaisesta menettelystä. Sitä vastoin tilanne tässä viimeksi mainitussa tapauksessa, joka koski nitraatin lisäystä juustoon, on luonnostaan lähes täysin samanlainen kuin se ongelma, joka esiintyy käsiteltävänä olevassa asiassa.
84. Vaikka siis teenkin sen päätelmän, että kaikkien jäsenvaltioiden on välttämätöntä perustaa menettely, joka vastaa yhteisöjen tuomioistuimen määrittelemiä edellytyksiä, en kuitenkaan ota kantaa komission käyttämään ilmaisuun ”yksinkertaistettu menettely”, joka ei sisälly yhteisöjen tuomioistuimen antamiin tuomioihin.
85. Komissio selitti perustellun lausunnon 31 kohdassa, että sen mielestä tämä ilmaus tarkoittaa toisessa jäsenvaltiossa tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti jo myyntiin saatettujen elintarvikkeiden kohdalla sitä, että ”tuotetta ei ole enää välttämätöntä käsitellä sellaisessa täydellisessä menettelyssä, joka sisältää sekä CSHPF:n että Académie nationale de médecinen antamat lausunnot”.
86. Olen tosin samaa mieltä siitä, että toisessa jäsenvaltiossa laillisesti markkinoitavien tuotteiden kohdalla toimivaltaisten viranomaisten on ensiksi otettava ”tämä seikka huomioon” ja mietittävä, voidaanko kyseessä olevan aineen vaarattomuutta vielä epäillä. On kuitenkin mahdollista, että tällaisia epäilyksiä on vielä jäljellä tai että tämän aineen mahdollisia vaikutuksia ei ole elintarvikkeen valmistusmaassa ollenkaan analysoitu tai edes että tässä maassa ei ole olemassa tätä asiaa koskevaa lainsäädäntöä eikä menettelyä.
87. Tuontimaan viranomaisia ei siis voida periaatteesta kieltää vaatimasta tarpeellisiksi katsomiaan tieteellisiä lausuntoja.
88. Edellä sanotusta seuraa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole säätänyt sellaisesta helppokäyttöisestä, kohtuullisessa ajassa loppuun saatettavissa olevasta ja hylkäyspäätöksen tapauksessa muutoksenhaun mahdollistavasta menettelystä lisäaineiden kirjaamiseksi kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettuun tyhjentävään luetteloon, mikä on välttämätöntä tavanomaiseen kulutukseen ja erityisravinnoksi tarkoitettujen, muissa Euroopan yhteisön jäsenvaltioissa laillisesti valmistettujen ja/tai markkinoitavien ja tällaisia lisäaineita sisältävien elintarvikkeiden markkinoimiselle Ranskassa.
Kolmas väite, joka koskee kansallisen lainsäädännön soveltamista yksittäisiin hakemuksiin
89. Kolmannella väitteellään komissio
moittii Ranskan tasavaltaa siitä, että tämä on rajoittanut käsiteltävänä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa tarkoitettujen elintarvikkeiden markkinointia Ranskassa osoittamatta, että näiden tuotteiden markkinointi aiheuttaa vaaraa kansanterveydelle.
90. Komissio väittää, että Ranskan viranomaisten tehtävänä on esitellä kansanterveyteen kohdistuneet vaarat aina, kun toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevan tuotteen markkinointi on kielletty. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että Ranskan viranomaisten tekemät markkinointia koskeneet hylkäyspäätökset eivät lukuisissa konkreettisissa tapauksissa perustuneet todisteisiin kansanterveyteen kohdistuvien vaarojen olemassaolosta.
91. Komissio myöntää, että petostentorjunta ja kuluttajansuoja ovat sellainen pakottava vaatimus, joka ansaitsee suojaa. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä olisi kuitenkin osoitettu, että merkinnät riittävät tuollaisen suojan varmistamiseen.
92. Lopuksi komissio väittää vastauksessaan, että ”sen enempää 15.4.1912 annetussa asetuksessa kuin 29.8.1991 annetussa asetuksessakaan ei tehdä aineen vaarattomuudesta sellaista edellytystä, jonka on täytyttävä kyseisen aineen kirjaamiseksi hyväksyttyjen aineiden luetteloihin”. Komissio päättelee tästä, että Ranskan viranomaisten ei tarvitse osoittaa, että markkinoille saatetut tuotteet ovat terveydelle vaarallisia.
93. Ranskan hallituksen
mukaan sen viranomaiset pyrkivät komission edellyttämällä tavalla osoittamaan tapauskohtaisesti tutkimalla jokaisen ravintoaineilla täydennetyn elintarvikkeen ominaispiirteet, että niiden toteuttama kieltotoimi on välttämätön kansanterveyden tehokkaaksi suojelemiseksi. Välittömän terveyteen kohdistuvan vaaran aiheuttavat jotkin kyseessä olevista aineista, kuten naudanlihan valkuaisaineista johdetut aminohapot. Näiden aineiden huonosti valvottu lisääminen aiheuttaa lisäksi sellaisen terveyteen kohdistuvan vaaran, joka vaihtelee väestön perusravinnon mukaan. Ranskan hallitus toteaa, että CSHPF viittaa lausunnoissaan nimenomaan konkreettisen tapauksen erityispiirteisiin ja että tätä elintä kuullaan järjestelmällisesti.
94. Komission sen väitteen osalta, että Ranskan viranomaiset eivät olisi vedonneet todellisiin kansanterveyssyihin kieltäessään toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevien tuotteiden markkinoinnin osalta, Ranskan hallitus huomauttaa, että tuotteen tai lisäaineen tehokkuus otetaan myös huomioon lukuisissa yhteisön direktiiveissä, joilla on kansanterveyteen liittyvä tavoite. Ranskan hallitus lisää, että tehokkuus- ja lojaalisuusperusteiden avulla voidaan oikeuttaa kansalliset toimet, jotka on toteutettu niin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustettujen pakottavien vaatimusten kuin perustamissopimuksen 36 artiklan mukaisten kansanterveyssyidenkin nojalla. Sen mielestä komissio ei siis ole täyttänyt velvollisuutta näyttää toteen, että riidanalaisella lainsäädännöllä ei ole kansanterveyteen eikä/tai kuluttajansuojeluun liittyvää tavoitetta.
95. On syytä tutkia, näyttääkö komissio toteen, kuten sen tehtävänä on,(17) jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta se Ranskan tasavaltaa moittii.
96. Tämän osalta komissio viittaa lukuisiin konkreettisiin tapauksiin, jotka sen mielestä osoittavat jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. On siis syytä tutkia nämä tapaukset. Tässä oikeudenkäynnissä on käsitelty riittävän tarkasti kolmea tapausta.
97. Komissio viittaa ensinnäkin CSHPF:n 12.7.1994 antamaan lausuntoon, joka koski L-tartraatin ja L-karnitiinin käyttöä ravintolisäaineissa ja dieettituotteissa.
98. Tämä lausunto sisältää muun muassa seuraavat tiedot:
”Molemmissa asiakirjoissa ehdotetaan L-karnitiinin käyttöä seuraaviin eri hoidon aiheisiin:
– ’energianpuutteesta kärsivien henkilöiden aineenvaihdunnan kiihdyttäminen’
– ’väsymystila’ ja varsinkin tilanteet, joissa voi esiintyä ’karnitiinin määrän vähentymistä elimistössä, kuten epätasapainoinen ravinto, karnitiinisynteesin aleneminen tai voimakas fyysinen harjoitus’
– ’rasva-aineenvaihdunnan helpottaminen, erityisesti urheilijoilla’.
Näistä äärimmäisen epämääräisistä väitteistä ei ole esitetty mitään todisteita. Jo se käsitys, että karnitiinin määrä vähenee fyysisen harjoituksen jälkeen, on kyseenalainen: tässä tilanteessa nimittäin lihaksen vapaa karnitiini todellakin vähenee ja esteröity karnitiini lisääntyy, mutta lihaksen kokonaiskarnitiinin määrä ei muutu.”
99. Komission mukaan tässä lausunnossa tyydytään tutkimaan tuotteen ominaisuuksia ja sen hyödyllisyyttä koskevien väitteiden todenperäisyys analysoimatta kuitenkaan sitä, onko tuote vaaraksi kansanterveydelle.
100. Ranskan hallitus ei tätä kiistä mutta katsoo, että ”tuotteen tai aineen tehokkuus otetaan huomioon lukuisissa direktiiveissä, joilla on kansanterveyteen liittyvä tavoite”, ja korostaa edellä mainittuun Cassis de Dijon -tapaukseen viitaten, että ”kuluttajansuojelu on yksi niistä pakottavista vaatimuksista, jotka on lisättävä EY 30 artiklassa määrättyjen poikkeusten luetteloon”.
101. Aluksi on hyödyllistä palauttaa mieliin asiassa Rombi ja Arkopharma annettu tuomio,(18) jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ”ensinnäkin sellaisen erityisravinnoksi tarkoitetuissa elintarvikkeissa yleisesti sallittuja lisäaineita – ja erityisesti L-karnitiinia (19) – koskevan yhteisön oikeuden puuttuessa ja toiseksi tällaisten elintarvikkeiden koostumusta koskevan säännöstön puuttuessa yhteisön oikeudessa ei kielletä pääasiassa kyseessä olevan kaltaista tällaisten elintarvikkeiden valmistuksessa sallittuja lisäaineita koskevaa kansallista lainsäädäntöä”.
102. Sitten on todellakin syytä viitata, kuten Ranskan hallitus ehdottaa, edellä mainittuun Cassis de Dijon -tapaukseen, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ”kyseisten tuotteiden kauppaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen eroista aiheutuvat tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitukset yhteisössä on hyväksyttävä siltä osin kuin näitä oikeussääntöjä voidaan pitää välttämättöminä erityisesti – – kuluttajansuojaa koskevien pakottavien vaatimusten täyttämiseksi”.(20)
103. Olen kuitenkin sitä mieltä, että kuluttajansuoja voi todellakin vaarantua, jos olemassa ei ole mitään todisteita siitä kuten ilmenee edellä mainitusta lausunnosta, jonka sisältöä komissio ei sitä paitsi kiistä että jokin aine tuottaa ne vaikutukset, jotka sen annettujen tietojen mukaan pitäisikin tuottaa.
104. Komission väite, että tuotteen merkinnät eivät tällaisessa tapauksessa olisi yhtä suhteeton toimi kuin tuotteen kieltäminen, ei ole vakuuttava siinä mielessä, ettei ole selvää, mikä sisältö tällaisilla merkinnöillä olisi oltava. Jos jonkin tuotteen mainonnassa korostettaisiin sitä, että tuote kiihdyttää energianpuutteesta kärsivien henkilöiden aineenvaihduntaa, olisiko tällainen tuote vielä myytävissä, jos siinä olisi seuraava merkintä: ”Huomio, tämän tuotteen ei ole todistettu kiihdyttävän aineenvaihduntaa”?
105. Olen siis sitä mieltä, että komissio ei ole tässä tapauksessa osoittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä.
106. Komissio viittaa seuraavaksi sitten kahteen muuhun CSHPF:n 10.9.1996 antamaan lausuntoon, joista toinen koski vitamiinimakeisia ja -juomia ja toinen niin sanottuja energiajuomia.
107. Energiajuomia koskeva lausunto sisältää seuraavaa:
”[CSHPF] on huolissaan niin sanottujen ’energiajuomien’ nykyisestä jakelusta ja niiden mainonnasta, jossa näiden juomien kerrotaan tarkoitetun tavanomaiseen kulutukseen. Vaikka tämäntyyppisen tuotteen vastustamiseen ei olekaan olemassa perinteisen toksikologian mukaista perustetta, on kuitenkin korostettava
– riskiä, että joidenkin vitamiinien kohdalla turvallisen käytön raja ylittyy. Tämä riski on merkittävä, varsinkin kun myös muihin tuotteisiin, kuten makeisiin, lisätään vitamiineja,
– riskejä, jotka liittyvät kofeiinin liialliseen kulutukseen: sydämen ja verisuonten toimintaan liittyvät riskit (sydämen rytmihäiriöt, verenpaineen kohoaminen), neuropsykologiset riskit (tarkkaavaisuushäiriöt, aggressiivisuus, unettomuus, rauhoittavien lääkkeiden käyttö), kalsiumin menetykseen liittyvät riskit.
Näitä seikkoja täydentää valheellinen ja harhaanjohtaviin väitteisiin perustuva mainonta, koska kyse ei tarkalleen ottaen ole energiajuomista vaan tuotteista, jotka sisältävät piristävää ainetta (kofeiinia) ja niin sanottua suoja-ainetta (tauriinia, glukuronihappoa). Mitkään nykyiset tutkimukset eivät kuitenkaan tarjoa tietoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että tällainen niin sanottu suojavaikutus olisi olemassa. Lisäksi näitä aineita ei ole vielä tähän mennessä sallittu ravinnossa.
[CSHPF:n] mielestä tämäntyyppisiä juomia ei pidä sallia seuraavista syistä:
– liiallinen kofeiinipitoisuus (300 mg/l), joka ylittää sallitun määrän (150 mg/l),
– liiallisen kofeiininkulutuksen riski, erityisesti raskaana olevilla naisilla,
– valheellinen väite tuotteen antamasta ’energiasta’,
– positiivisen dopingtestituloksen riski urheilijoilla.
[CSHPF] katsoo, että juomissa saa olla kofeiinia enintään 150 mg/l, ja palauttaa mieliin, että päivittäinen kofeiininkulutus saisi olla enintään 200 mg.”
108. Minusta vaikuttaa kuitenkin kiistattomalta, että luettelemalla liialliseen kofeiininkulutukseen liittyvät konkreettiset riskit CSHPF osoittaa tieteellisenä elimenä, että kyseessä olevat juomat aiheuttavat kansanterveyteen liittyviä ongelmia. Sama koskee sen toteamista, että tämäntyyppisillä juomilla on ”liiallinen kofeiinipitoisuus (300 mg/l), joka ylittää sallitun määrän (150 mg/l)”.
109. Tämän viimeksi mainitun raja-arvon osalta ei voida kiistää, että Ranskan tasavalta on sen vahvistamisessa toimivalt ainen, kun otetaan huomioon, että ”yhdenmukaistettujen oikeussääntöjen puuttuessa jäsenvaltioiden asiana on päättää siitä, millä tasolla ne haluavat turvata kansanterveyden ja ihmisten elämän suojelun”.(21)
110. Toisaalta komissio ei esitä mitään tieteellistä tai muuta seikkaa, jonka perusteella voitaisiin kyseenalaistaa Ranskan viranomaisten tekemä analyysi kyseessä olevien juomien kansanterveydelle aiheuttamista vaaroista. Ranskan tasavallan toimittamista tiedoista, joita komissio ei ole kiistänyt, käy päinvastoin ilmi, että komissio sai 21.1.1999 elintarvikealan tiedekomitealta kielteisen lausunnon tiettyjen ravintoaineiden sisältymisestä energiajuomiin.
111. Kun lausunnossa viitataan täydentävästi ”valheelliseen väitteeseen tuotteen antamasta ’energiasta’”, siinä otetaan mielestäni huomioon kuluttajansuojan arviointiperuste, jonka käyttö on edellä mainitun Cassis de Dijon -tapauksen mukaan oikeutettua, kuten edellä selitettiin.
112. Vaikka onkin totta, että ”perustamissopimuksen 36 artiklan viimeisen virkkeen perustana oleva suhteellisuusperiaate – – edellyttää, että jäsenvaltioiden oikeutta kieltää toisista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden maahantuonti rajoitetaan siihen, mikä on oikeutetusti tavoiteltujen suojelupäämäärien saavuttamiseksi välttämätöntä”,(22) en ole vakuuttunut siitä, että tästä seuraa, että Ranskan tasavallalla ei ollut oikeutta kieltää kyseessä olevia juomia, vaan että se saattoi esimerkiksi ainoastaan vaatia jonkinlaisia merkintöjä.
113. Minusta ei nimittäin vaikuta suhteettomalta, että jäsenvaltio kieltää tuotteen, jossa yhden aineen, tässä tapauksessa kofeiinin, pitoisuus ylittää sataprosenttisesti sen pitoisuuden, jonka tämä jäsenvaltio on sallinut väestönsä terveydensuojelun tason vahvistamista koskevan toimivaltansa nojalla.
114. Mielestäni komissio ei siis ole näyttänyt toteen, että Ranskan tasavalta on jättänyt tässä asiassa jäsenyysvelvoitteitaan noudattamatta.
115. Vitamiinimakeisia ja -juomia koskeva lausunto puolestaan sisältää muun muassa seuraavaa:
”3) Hyvin pieni mutta kuitenkin todellinen osa Ranskan väestöstä saattaa kuluttaa joitakin vitamiineja liian suuria määriä.
4) Tämäntyyppisen tuotteen käytön leviäminen saattaa johtaa tiettyjen vitamiinien kulutusta koskevien turvarajojen ylittymiseen. On nimittäin tärkeää ottaa huomioon, että henkilö saattaa kuluttaa lukuisia vitamiineilla täydennettyjä tuotteita tavanomaisen vitamiiniannoksen lisäksi: vitamiinilisäys tuotteessa ei saa ylittää edes pientä murto-osaa päivittäisistä annossuosituksista 100:aa kilokaloria kohti.”
116. Ranskan hallitus kiinnittää tässä yhteydessä huomiota CSHPF:n 12.9.1995 antamaan lausuntoon ”ravinnossa olevien vitamiinien ja tiettyjen kivennäisaineiden kulutuksen turvarajoista”. Tämän lausunnon johdanto-osan viittauskappaleiden mukaan näyttää siltä, että CSHPF on vahvistanut vitamiinien ja kivennäisaineiden päivittäisen kulutuksen turvarajat perustamalla päätöksensä ”alan kirjallisuuteen ja [CSHPF:lle] esitettyihin selontekoihin, tiettyjen vitamiinien ja kivennäisaineiden kulutukseen liittyviä sivuvaikutuksia ihmisissä käsitteleviin lääketieteellisiin julkaisuihin, ravintoaineita käsittelevän toksikologian sääntöihin, ranskalaisten ravintoasiantuntijoiden antamiin suosituksiin ja Ranskassa tähän mennessä tehtyihin tutkimuksiin”.
117. Jos kuitenkin otetaan huomioon edellä mainitussa asiassa Harpegnies annettu tuomio, ei voida kiistää, että Ranskan tasavallalla on toimivalta vahvistaa nämä turvarajat ja pitää huolta siitä, etteivät ne ylity.
118. Sitä paitsi komissio ei osoita, että vitamiinimakeisten ja -juomien merkintä olisi ollut oikeammassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään – terveyden suojeluun – kuin niiden kieltäminen. Jos nimittäin jäsenvaltion hyväksymien turvarajojen ylittymisen vaara on todellinen ja merkittävä, kuten kyseessä olevasta lausunnosta voi päätellä, tämän jäsenvaltion on voitava kieltää kyseessä olevat tuotteet.
119. Tämän osalta on muuten valaisevaa lukea uudelleen asiassa Van Bennekom 30.11.1983 annetun tuomion joitakin kohtia,(23) joissa yhteisöjen tuomioistuin oli samaa mieltä vitamiinien liialliseen kulutukseen liittyvistä terveyshuolista:
”36 Kuten yhteisöjen tuomioistuimella oli tilaisuus todeta asiassa 174/82, Sandoz, 14.7.1983 antamassaan tuomiossa (Kok. 1983, s. 2445), vitamiinien pitkäaikaisella liiallisella kulutuksella voi olla haittavaikutuksia, joiden vakavuus vaihtelee vitamiinityypin mukaan, rasvaliukoisten vitamiinien haitallisuusriskin ollessa yleensä suurempi kuin vesiliukoisten vitamiinien. Lisäksi näyttää siltä, että vitamiinit aiheuttavat todellisen terveysriskin varsinkin korkeina pitoisuuksina. Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyistä huomioista kuitenkin seuraa, että tieteellinen tutkimus ei ole vielä riittävän pitkällä voidakseen määrittää varmasti kriittiset määrät ja pitoisuudet sekä tarkat vaikutukset.
37 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin seuraa, että, sikäli kuin tieteellisen tutkimuksen nykytilaan liittyy vielä epävarmuutta, jäsenvaltioiden asiana on yhdenmukaistettujen oikeussääntöjen puuttuessa päättää siitä, millä tasolla ne haluavat turvata kansanterveyden ja ihmisten elämän suojelun, samalla kun ne ottavat huomioon vaatimukset tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön sisällä.
38 Näitä periaatteita on sovellettava myös vitamiinien kaltaisiin aineisiin, jotka eivät yleensä ole haitallisia sinänsä mutta voivat aiheuttaa erityisiä haittavaikutuksia liiallisen kulutuksen tapauksessa – – .”
120. Komissio ei esitä mitään seikkaa, joka osoittaisi, että vuonna 1983 ilmaistut huolet eivät olisi enää nykyisin tieteellisesti päteviä.
121. Olen siis sitä mieltä, ettei komissio ole osoittanut myöskään vitamiinimakeisten ja -juomien tapauksessa oikeudellisesti riittävän selvästi, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan.
122. Lopuksi komissio moittii vastauksessaan Ranskan lainsäädäntöä vielä siitä, että siinä ei vaadita toimivaltaisia viranomaisia osoittamaan tapaus- ja tuotekohtaisesti, että niiden toteuttama kieltotoimi on kansanterveyden suojelun kannalta välttämätön. Kummassakaan kyseessä olevista asetuksista ei nimittäin tehtäisi aineen vaarattomuudesta sellaista edellytystä, jonka on täytyttävä kyseisen aineen kirjaamiseksi hyväksyttyjen aineiden luetteloihin. Näiden säädösten mukaisella menettelyllä pyrittäisiin tekemään kyseessä olevien aineiden käytöstä ”laillista” täsmentämättä laillisen tuotteen arviointiperustetta ja antamatta sen määritelmää. Missään tapauksessa ”laillisuus” ei perustuisi kyseessä olevan tuotteen vaarattomuuteen. Tästä olisi se seuraus, että valvontaviranomaisten ei tarvitsisi osoittaa, että ilman riidanalaiselle aineelle etukäteen annettua lupaa markkinoille saatetut tuotteet ovat terveydelle vaarallisia, ja että ne voisivat vain vedota siihen, että nämä tuotteet ovat kuluttajansuojalain mukaan ”väärennöksiä”.
123. Olen sitä mieltä, ettei tämä komission väite ole perusteltu. On nimittäin niin, kuten Ranskan hallitus ilmoittaa, että 15.4.1912 ja 29.8.1991 annetuissa asetuksissa säädetyn menettelyn mukaan aineille annetaan lupa ministeriöiden määräyksellä tieteellisten elinten antamien lausuntojen jälkeen. Nämä elimet ovat CSHPF, jonka tehtäviä jatkaa 1.7.1998 annetun lain nro 98-585 nojalla Agence française de sécurité des aliments (Ranskan elintarviketurvallisuusvirasto) sekä Académie nationale de médecine. Näiden elinten tehtävänä on juuri arvioida niiden uusien aineiden vaarattomuutta, joiden käytölle on haettu lupaa.
124. Tähän komissio esittää vastaväitteen, ”että CSHPF:ää ei kuulla järjestelmällisesti. Siinä tapauksessa nimittäin, että taloudelliset toimijat – – luopuvat vuosien 1912 ja 1991 asetusten mukaisesta menettelystä, näihin toimijoihin kohdistuvat oikeustoimet perustuvat pelkkään (väärennöksen) toteamiseen eikä niiden tuotteiden mahdollisesti aiheuttaman vaaran tieteelliseen analyysiin”.
125. Katson kuitenkin, että kun Ranskassa kielletyn aineen sisältäviä elintarvikkeita saatetaan suoraan markkinoille hakematta tämän aineen kirjaamista hyväksyttyjen aineiden luetteloon, on vain normaalia, että toimivaltaiset viranomaiset ryhtyvät välittömästi oikeustoimiin joutumatta etukäteen näyttämään toteen tuon aineen haitallisuutta. Päinvastaisessa tapauksessa koko hyväksyttyjen aineiden luetteloon perustuva järjestelmä joutuisi kyseenalaiseksi.
126. Palautettakoon lopuksi mieliin edellä tehty toteamus, että jäsenvaltio voi kieltää elintarvikkeen markkinoinnin myös silloin, kun se ei aiheuta välitöntä vaaraa terveydelle mutta kun sitä markkinoidaan siten, että kuluttajat saadaan uskomaan sillä olevan sellaisia suotuisia vaikutuksia, jotka siltä todellisuudessa kuitenkin puuttuvat.
127. Lopuksi asianosaiset ovat käsitelleet myös sitä, voiko pelkkä ravintoarvon puuttuminen myös olla peruste, joka oikeuttaa vapaan liikkuvuuden rajoittamisen.
128. Mielestäni tämän seikan käsittely ei ole enää asianmukaista, koska Ranskan tasavalta on mielestäni näyttänyt toteen, että kyseessä olevien tuotteiden kaupan pitäminen aiheutti riskin kansanterveydelle ja/tai kuluttajansuojalle.
129. Joka tapauksessa ravintoarvon puuttuminen näyttää yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan myös olevan peruste, joka voi oikeuttaa tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittamisen. Yhteisöjen tuomioistuin nimittäin katsoi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Ranska 16.7.1992 antamassaan tuomiossa, että ”toimivaltaiset hallintoviranomaiset voivat hylätä hakemuksen lisäaineen kirjaamiseksi kyseessä olevaan luetteloon ainoastaan, jos tämä lisäaine ei vastaa mitään todellista tarvetta, muun muassa (24) teknistä tarvetta, tai jos se aiheuttaa vaaran kansanterveydelle”.(25)
130. Yhteenvetona todettakoon, että koska yhteisöjen tuomioistuin myöntää, että jäsenvaltioilla on oikeus päättää haluamastaan suojelun tasosta
aloilla, joilla ei ole yhdenmukaistettuja oikeussääntöjä, tämä tarkoittaa välttämättä sitä, että jäsenvaltioilla voi olla erilaisia näkemyksiä vaaran olemassaolosta tai että ne kaikki eivät edes välitä analysoida jonkin aineen vaikutuksia.
131. Se tarkoittaa myös sitä, että jäsenvaltiolla ei ole velvollisuutta osoittaa ehdottoman varmasti vakavan vaaran olemassaoloa. Riittää, kun se esittää konkreettisia ja uskottavia perusteluja, jotka osoittavat asiassa olevan todella kyse ihmisten terveyden suojelusta tai kuluttajansuojasta. Olen sitä mieltä, että Ranskan tasavalta on täyttänyt tämän tehtävän ja että komissio ei ole esittänyt riittäviä todisteita siitä, että asia olisi päinvastoin.
132. Voin näin ollen tehdä sen päätelmän, että on hylättävä komission kolmas väite, jonka mukaan Ranskan viranomaiset ”ovat rajoittaneet edellä mainittujen elintarvikkeiden kaupan pitämistä Ranskassa näyttämättä toteen, että näiden tuotteiden markkinointi on vaaraksi terveydelle”.
Oikeudenkäyntikulut
133. Edellä esitetystä seuraa, että vaikka Ranskan tasavalta onkin hävinnyt yhdessä kannekohdassa kolmesta, komissio on hävinnyt pääosassa kanneperusteistaan. Näin ollen ehdotan, että kukin asianosainen velvoitetaan työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan nojalla korvaamaan omat oikeudenkäyntikulunsa.
IV Ratkaisuehdotus
134. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole säätänyt sellaisesta helppokäyttöisestä, kohtuullisessa ajassa loppuun saatettavissa olevasta ja hylkäyspäätöksen tilanteessa muutoksenhaun mahdollistavasta menettelystä lisäaineiden kirjaamiseksi kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettuun tyhjentävään luetteloon, mikä on välttämätöntä tavanomaiseen kulutukseen ja erityisravinnoksi tarkoitettujen, muissa Euroopan yhteisön jäsenvaltioissa laillisesti valmistettujen ja/tai markkinoitavien ja tällaisia lisäaineita sisältävien elintarvikkeiden markkinoimiseksi Ranskassa
– hylkää kanteen muilta osin
– velvoittaa kunkin asianosaisen korvaamaan omat oikeudenkäyntikulunsa.
(1) .
(2)  –	EYVL L 186, s. 27, kursivointi tässä.
(3)  –	EYVL L 40, s. 27.
(4)  –	Alleviivattu alkuperäisessä tekstissä.
(5)  –	EYVL L 175, s. 35.
(6)  –	Asia 7/71 (Kok. 1971, s. 1003, 13 kohta; Kok. Ep. I, s. 619).
(7)  –	Asia 120/78, Rewe-Zentral, tuomio 20.2.1979 (Kok. 1979, s. 649; Kok. Ep. IV, s. 403).
(8)  –	Asia C-184/96 (Kok. 1996, s. I-6197, ns. hanhenmaksatapaus).
(9)  –	Katso tuomion 7 kohta.
(10)  – Kursivointi tässä.
(11)  –	Kursivointi tässä.
(12)  –	Kursivointi tässä.
(13)  –	Tuomion 25 kohta.
(14)  –	Kursivointi tässä.
(15)  –	Asia C-344/90 (Kok. 1992, s. I-4719).
(16)  –	Tuomion 9 kohta.
(17)  –	Asia C-159/94, komissio v. Ranska, tuomio 23.10.1997 (Kok. 1997, s. I-5815, 102 kohta).
(18)  –	Asia C-107/97, tuomio 18.5.2000 (Kok. 2000, s. I-3367, 51 kohta).
(19)  –	Kursivointi tässä.
(20)  –	Tuomion 8 kohta.
(21)  –	Asia C-400/96, Harpegnies, tuomio 17.9.1998 (Kok. 1998, s. I-5121, 33 kohta).
(22)  –	Em. asia Harpegnies, 34 kohta.
(23)  –	Asia 227/82 (Kok. 1983, s. 3883, 36–38 kohta).
(24)  –	Kursivointi tässä.
(25)  –	Tuomion 10 kohta.