ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
8 mars 2022 (*)
« Recours en annulation – Sécurité sociale – Organismes chargés de la gestion de régimes légaux d’assurance maladie et d’assurance vieillesse – Caisse nationale d’assurance vieillesse – Activité économique – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité  »
Dans l’affaire T‑431/21,
Union nationale des indépendants solidaires (UNIS), établie à Lorient (France), représentée par Me F. Ortega, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. D. Martin, H. van Vliet, T. Baumé et Mme A. Boitos, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de MM. A. Kornezov, président, E. Buttigieg et G. Hesse (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        la requête déposée au greffe du Tribunal le 16 juillet 2021 et régularisée les 19 août et 7 septembre 2021,
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 15 novembre 2021,
–        les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 22 décembre 2021,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours, fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, l’Union nationale des indépendants solidaires (UNIS), qui est une organisation professionnelle de droit français créée le 21 février 2020, demande l’annulation d’une lettre de la Commission européenne du 18 mai 2021 par laquelle celle-ci a déclaré qu’elle n’était pas compétente pour examiner les questions soulevées par la requérante dans sa plainte du 7 avril 2021.
Antécédents
2        Le 7 avril 2021, la requérante a soumis à la Commission une plainte (ci-après la « plainte ») portant à son attention la circulaire no 2020-40 du 22 décembre 2020 de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), un organisme français chargé de l’administration d’un régime légal de sécurité sociale. Selon elle, ladite circulaire prévoit un lien de dépendance entre les cotisations payées par les indépendants et la prestation de retraite qui leur sera servie. Elle soutenait dans la plainte, notamment, que, en adoptant cette circulaire, l’État français avait violé une jurisprudence constante de la Cour en matière de droit de la concurrence, étant donné que, par des organismes non soumis aux contraintes de la concurrence, elle aurait fait servir aux indépendants, dans le cadre des régimes légaux de sécurité sociale, des prestations en espèces dépendantes de leurs cotisations, ce qui aurait eu pour effet de les pénaliser, en leur faisant bénéficier de prestations diminuées.
3        Par lettre du 18 mai 2021, la Commission a informé la requérante notamment que les préoccupations exprimées par celle-ci dans la plainte ne relevaient pas de sa responsabilité, étant donné que la conception et la gestion des systèmes de protection sociale, y compris les systèmes de retraite, demeurent fondamentalement une compétence des États membres, selon l’article 153, paragraphe 4, TFUE.
Conclusions des parties
4        Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        constater que la Commission fonde sa réponse à la plainte sur une interprétation personnelle, et par conséquent illégale, de l’article 153, paragraphe 4, TFUE ;
–        constater le manquement de la Commission à ses obligations découlant des traités, notamment celles énoncées à l’article 105, paragraphe 1, TFUE ;
–        dire et juger que la CNAV et ses organismes rattachés enfreignent les règles de concurrence de l’Union européenne ;
–        condamner la Commission aux dépens.
5        La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
6        Dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de déclarer non fondée l’exception d’irrecevabilité.
En droit
7        En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
8        La Commission soutient que le recours est irrecevable dans la mesure où, d’une part, les chefs de conclusions de la requête sont irrecevables et où, d’autre part, le recours n’est dirigé contre aucun acte attaquable.
9        La requérante conteste les fins de non-recevoir opposées par la Commission.
Sur l’irrecevabilité des chefs de conclusions
10      En ce qui concerne le premier chef de conclusions, la Commission estime que, dans le cadre d’un recours formé sur le fondement de l’article 263 TFUE, il n’appartient pas au Tribunal de faire des déclarations en droit et, partant, qu’il n’a pas compétence pour constater qu’elle fonde sa réponse à la plainte sur une interprétation personnelle, et par conséquent illégale, de l’article 153, paragraphe 4, TFUE.
11      Quant au deuxième chef de conclusions, la Commission considère que, par sa demande au Tribunal de constater le manquement à ses obligations découlant des traités, notamment celles énoncées à l’article 105, paragraphe 1, TFUE, la requérante ne demande pas l’annulation d’un acte et ne précise pas non plus l’acte à l’encontre duquel le recours en annulation est dirigé. En tout état de cause, le Tribunal n’est pas compétent pour effectuer de telles constatations sur le fondement de l’article 263 TFUE.
12      La requérante fait valoir qu’un constat d’illégalité n’est pas une déclaration en droit. Selon elle, un tel constat relève des compétences du Tribunal, telles qu’elles ressortent de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et ainsi que confirmées par la jurisprudence.
13      En ce qui concerne les premier et deuxième chefs de conclusions, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, dans le cadre d’un recours en annulation formé sur le fondement de l’article 263 TFUE, sont irrecevables les demandes tendant à ce que le Tribunal fasse des déclarations en droit (arrêt du 1er juillet 2009, ISD Polska e.a., T‑273/06 et T‑297/06, EU:T:2009:233, point 78, et ordonnance du 9 novembre 2011, ClientEarth e.a./Commission, T‑120/10, non publiée, EU:T:2011:646, points 28 et 29). En effet, conformément à l’article 264 TFUE, le Tribunal a uniquement la possibilité d’annuler l’acte contesté.
14      En l’espèce, la requérante affirme dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité qu’elle demande un constat d’illégalité, et non l’annulation d’un acte.
15      À cet égard, compte tenu de la jurisprudence mentionnée au point 13 ci-dessus et du fait que la requérante ne demande pas l’annulation d’un acte, les chefs de conclusions susmentionnés doivent, par suite, être déclarés irrecevables.
16      En ce qui concerne le troisième chef de conclusions, la Commission estime que, outre le fait que, pour les raisons exposées ci-dessus, il n’appartient pas au Tribunal, dans le cadre de l’article 263 TFUE, de dire et de juger que la CNAV et ses organismes rattachés enfreignent les règles de concurrence de l’Union, le Tribunal n’est pas compétent, lorsqu’il est saisi d’un recours en annulation, pour instruire ou constater l’existence d’une infraction aux dispositions de l’article 101 ou 102 TFUE. Cette compétence appartient à la Commission et aux autorités de concurrence des États membres, selon l’article 105 TFUE et le règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).
17      La requérante ne répond pas dans ses observations à cette fin d’irrecevabilité.
18      En l’espèce, pour les raisons exposées ci-dessus concernant les premier et deuxième chefs de conclusions, le Tribunal n’est pas compétent sur le fondement de l’article 263 TFUE pour procéder à de telles déclarations en droit.
19      Il résulte de ce qui précède que le troisième chef de conclusions est irrecevable.
Sur la question de savoir si la lettre du 18 mai 2021  constitue un acte attaquable
20      La Commission soutient que, en tout état de cause, la lettre du 18 mai 2021 ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. Selon elle, ladite lettre ne produit pas des effets juridiques obligatoires, ne contient aucune considération en matière de droit de la concurrence et ne prend pas position sur les arguments qui figurent au centre de la plainte.
21      En premier lieu, la requérante soutient, dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, que la Commission ne respecte pas sa méthodologie concernant le classement sans suite de la plainte. En second lieu, elle conteste l’interprétation de la Commission concernant l’article 153, paragraphe 4, TFUE. Elle estime que, selon une jurisprudence constante, les États membres doivent, dans l’exercice relevant de leur compétence qu’est celui de définir les principes fondamentaux de leur système de sécurité sociale, respecter le droit communautaire, notamment les dispositions relatives à la libre prestation des services.
22      Selon la jurisprudence, sont considérées comme des actes attaquables, au sens de l’article 263 TFUE, toutes dispositions adoptées par les institutions, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (voir arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 36 et jurisprudence citée).
23      Lorsque le recours en annulation contre un acte adopté par une institution est introduit par une personne physique ou morale, la Cour a itérativement jugé que celui-ci n’était ouvert que si les effets juridiques obligatoires de cet acte étaient de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (voir arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 37 et jurisprudence citée).
24      En l’espèce, il y a lieu de relever que, par la lettre du 18 mai 2021, la Commission n’a pas pris position sur les arguments de la requérante figurant dans la plainte relatifs à une prétendue violation des règles de concurrence. En effet, la Commission s’est limitée à exposer qu’elle n’était pas en mesure d’assister la requérante dans cette affaire, dans la mesure où la conception et la gestion des systèmes de protection sociale, y compris les systèmes de retraite, demeurent fondamentalement une compétence des États membres, selon l’article 153, paragraphe 4, TFUE et les articles 34 et 51 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
25      Il s’agit d’une lettre purement informative. Il en découle qu’elle ne visait pas à produire des effets juridiques à l’encontre de la requérante, mais uniquement à l’informer que la Commission n’était pas compétente pour l’assister dans une telle situation. Dès lors, la lettre du 18 mai 2021, par laquelle la Commission informe la requérante, en substance, qu’elle n’est pas en mesure d’exiger que les autorités nationales changent le niveau des cotisations ou des prestations sociales, ne produit pas d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante.
26      Par ailleurs, la Commission, dans son exception d’irrecevabilité, a également examiné les hypothèses selon lesquelles la lettre du 18 mai 2021 serait visée comme une décision de ne pas engager une procédure sur le fondement de l’article 258 TFUE ou comme un rejet de plainte au sens de l’article 7 du règlement (CE) no 773/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles [101] et [102 TFUE] (JO 2004, L 123, p. 18).
27      En outre, pour autant que l’un des chefs de conclusions de la requérante soit interprété comme visant l’annulation de la lettre du 18 mai 2021 en ce qu’elle porterait un prétendu refus de la Commission d’engager une procédure d’infraction contre la République française, ladite lettre ne constituerait pas un acte attaquable non plus.
28      À cet égard, il ressort de la jurisprudence constante de la Cour que les particuliers ne sont pas recevables à attaquer, par l’introduction d’un recours en annulation, le refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre (ordonnances du 14 juillet 2011, Ruipérez Aguirre et ATC Petition/Commission, C‑111/11 P, non publiée, EU:C:2011:491, point 11 ; du 12 février 2015, Meister/Commission, C‑327/14 P, non publiée, EU:C:2015:99, point 26, et du 22 septembre 2016, Gaki/Commission, C‑130/16 P, non publiée, EU:C:2016:731, point 18).
29      En effet, un tel refus ne constitue pas un acte attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, dès lors qu’il résulte de l’économie de l’article 258 TFUE que la Commission n’est pas tenue d’engager un recours en manquement, mais qu’elle dispose à cet égard d’un pouvoir discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger d’elle qu’elle prenne une position dans un sens déterminé (arrêts du 14 février 1989, Star Fruit/Commission, 247/87, EU:C:1989:58, point 11 ; du 17 mai 1990, Sonito e.a./Commission, C‑87/89, EU:C:1990:213, point 6, et ordonnance du 14 juillet 2011, Ruipérez Aguirre et ATC Petition/Commission, C‑111/11 P, non publiée, EU:C:2011:491, point 12).
30      En ce qui concerne le règlement no 773/2004 et les plaintes portant sur une violation alléguée des articles 101 et 102 TFUE, l’article 5 dudit règlement établit la procédure à suivre. Les plaintes ayant pour fondement les articles 101 et 102 TFUE sont exclues du champ de la procédure applicable aux plaintes fondés sur l’article 258 TFUE, selon la communication de la Commission, du 19 janvier 2017, sur le droit de l’UE : une meilleure application pour de meilleurs résultats (JO 2017, C 18, p. 10).
31      En l’espèce, la requérante s’est bornée à remplir le formulaire type de plainte pour violation présumée du droit de l’Union. Or, elle n’a pas rempli les exigences requises par l’article 5 du règlement no 773/2004. C’est pour cette raison que, par son courrier du 28 octobre 2021, la direction générale de la concurrence de la Commission a, tout d’abord, rappelé à la requérante qu’une plainte formelle en matière de concurrence devait répondre aux exigences légales énoncées à l’article 5 du règlement no 773/2004 et contenir les informations prévues au formulaire C figurant à l’annexe dudit règlement. Elle a, ensuite, relevé que, étant donné que certaines de ces exigences légales et informations faisaient défaut en l’espèce, elle considérait les informations transmises par la requérante comme étant de simples informations sur le marché, et non pas comme une plainte formelle. Elle a, enfin, indiqué à la requérante, en substance, que, si cette dernière déposait une plainte formelle selon les modalités énoncées à l’article 5 du règlement no 773/2004, celle-ci serait examinée conformément à la procédure prévue par ce règlement. Il en découle que l’interprétation selon laquelle la plainte de la requérante constitue une plainte de droit de la concurrence et la lettre du 18 mai 2021 un rejet de plainte au sens de l’article 7 dudit règlement est exclue.
32      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté dans son intégralité comme étant manifestement irrecevable.
Sur les dépens
33      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
34      La requérante ayant succombé à l’ensemble de ses chefs de conclusions, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      L’Union nationale des indépendants solidaires (UNIS) supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 8 mars 2022.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. Kornezov
*      Langue de procédure : le français.