61990CC0048_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori giudici,
1. Il governo olandese, la Koninklijke PTT Nederland NV e la PTT-Post BV (in prosieguo chiamerò le due ultime parti "PTT" o "PTT-Post BV") chiedono alla Corte di annullare la decisione della Commissione 20 dicembre 1989, relativa alla prestazione del servizio di corriere accelerato nei Paesi Bassi (1) (in prosieguo: la "decisione impugnata"). In questa decisione, destinata ai Paesi Bassi vengono dichiarati incompatibili con l' art. 90, n. 1, del Trattato CEE, in relazione all' art. 86 dello stesso, gli artt. 2 e 12 della legge olandese 26 ottobre 1988 che modifica la normativa riguardante l' esecuzione del servizio postale (in prosieguo: la "legge postale del 1988") (2), unitamente al decreto 19 dicembre 1988, che riservano alle poste il servizio accelerato di raccolta, trasporto e distribuzione delle lettere fino a 500 g ad un prezzo inferiore a 11,90 HFL per le destinazioni nell' ambito della Comunità ed a 17,50 HFL per le destinazioni fuori della Comunità, come pure l' obbligo di registrazione previa delle tariffe, imposto dal decreto 12 maggio 1989 (3) (v. art. 1 della decisione).
Con ordinanza 4 giugno 1991 la Corte, a norma dell' art. 47, primo comma, dello Statuto, ha rinviato la causa C-66/90 al tribunale di prima istanza. Questo, con ordinanza 21 giugno 1991, a norma dell' art. 47, terzo comma, ultimo inciso dello Statuto, si è dichiarato incompetente, per il motivo che le cause C-48/90 e C-66/90 riguardano l' annullamento dello stesso atto. La Corte ha allora riunito le due cause ed io le tratterò congiuntamente nelle stesse conclusioni.
A - Antefatti della causa
1. La prestazione del servizio di corriere nei Paesi Bassi
2. Prima dell' entrata in vigore della legge postale del 1988, l' azienda statale delle poste godeva, in forza della legge postale del 1954, del monopolio legale per il trasporto delle lettere fino a 500 g. Gli uffici postali effettuavano tradizionalmente questo trasporto (raccolta, smistamento, trasporto, distribuzione) in maniera standardizzata. Alla fine degli anni sessanta appariva tuttavia chiaro che vi era una domanda per servizi di trasporto con maggior valore aggiunto, e più precisamente per un trasporto più rapido e più individualizzato. Alla domanda faceva fronte un numero crescente di servizi privati di corriere; le poste dal canto loro - su questo le parti concordano - non parevano disposte o in grado di fornire servizi del genere. La domanda che i privati si adoperavano a soddisfare riguardava soprattutto il trasporto di documenti importanti e/o urgenti. Nella misura in cui si trattava di lettere di peso inferiore a 500 g, stando alla lettera della legge postale del 1954 queste imprese agivano in contrasto con il monopolio dell' azienda postale di Stato. Cionondimeno - e anche su questo punto le parti concordano - né le autorità olandesi, né le poste stesse si opponevano seriamente a queste attività di corriere. E' vero che - sporadicamente - si procedeva a carico di servizi postali urbani privati. Le parti spiegano il fenomeno in modo discordante. Il governo olandese sostiene che la linea seguita consisteva nel tollerare, sotto la vecchia legge, unicamente i servizi di corriere "nel vero senso della parola" cioè il servizio consistente nel trasporto assolutamente individuale, direttamente dal mittente al destinatario, senza smistamento in una centrale e quindi senza trasporto in comune con altri plichi (4). La Commissione invece spiega l' intervento a carico dei servizi postali urbani privati con la circostanza che queste imprese effettuavano un servizio pari o di poco superiore al servizio postale di base. Comunque stiano le cose, è pacifico che la domanda di servizi di trasporto rapido e individualizzato per le lettere aumentava in misura considerevole e che le imprese private di corriere potevano soddisfare tale domanda, senza che le pubbliche autorità sottoponessero l' attività delle stesse a condizioni restrittive. Questo è il motivo del loro notevole sviluppo.
3. La legge postale del 1988 ha però modificato la situazione. Essa conferma espressamente il monopolio per il trasporto della corrispondenza fino a 500 g di peso, da e per il territorio olandese (ivi comprese le Antille olandesi ed Aruba): questo servizio può essere effettuato unicamente dal titolare della concessione esclusiva attribuita dallo Stato, cioè dalla PTT-Post BV (5). I trasgressori della concessione sono puniti penalmente a norma dell' art. 17 della nuova legge postale. Questo monopolio di principio soffre tuttavia un' eccezione (6): chi non sia concessionario può raccogliere, trasportare e distribuire le lettere di peso non superiore a 500 g purchè possieda i tre seguenti requisiti: (i) per le lettere trasportate nei Paesi Bassi o da questi all' estero o viceversa, esso deve prestare un servizio di qualità notevolmente superiore, per quanto riguarda la velocità, la garanzia della stessa e la possibilità di localizzare il plico durante il trasporto (in prosieguo chiamerò ciò il "requisito di qualità") a quello che il titolare della concessione offre al pubblico nel territorio nazionale nell' ambito del trasporto accelerato normale (cioè il servizio di consegna rapida); (ii) esso deve prestare il suo servizio ad una tariffa non inferiore al minimo stabilito dalla pubblica autorità, cioè 11,90 HFL per il trasporto nei Paesi Bassi e a destinazione di altri Stati membri della Comunità e 17,50 HFL per il trasporto internazionale a destinazione dei Paesi fuori della Comunità (in prosieguo: la "norma del prezzo minimo") e (iii) esso deve previamente farsi registrare e dichiarare annualmente le tariffe e le condizioni di consegna applicate (in prosieguo: il "requisito della registrazione") (7). Nella decisione impugnata la Commissione parte dal principio (parlerò in seguito del merito di questo presupposto) che queste tre condizioni cumulative non varrebbero per la PTT-Post BV qualora essa iniziasse a fornire servizi di corriere (cosa che essa in realtà fa dal 1 giugno 1990).
Nella fase precontenziosa e dinanzi alla Corte il governo olandese ha sostenuto che queste tre condizioni sono necessarie per garantire la qualità e la continuità dell' obbligo di trasporto imposto alla PTT-Post BV, il quale è più ampio della concessione esclusiva. La PTT-Post BV è infatti obbligata a trasportare nell' intero paese lettere e pacchi fino ad un massimo di 10 kg e di determinate dimensioni (vuoi in via normale, vuoi nell' ambito del servizio di consegna rapida). Il governo olandese assume che, senza che le tre condizioni, la concessione esclusiva della PTT-Post BV non potrebbe essere tutelata in modo efficace e più precisamente che le imprese private di corriere potrebbero svuotare di contenuto la concessione stessa sviluppando le loro attività anche relativamente alle destinazioni redditizie (ad esempio nelle grandi città) e lasciando così alla PTT le destinazioni in perdita (che essa non può abbandonare a causa dell' obbligo di trasporto).
2. La decisione impugnata
4. Come già detto, le condizioni per la prestazione di servizio del corriere sommariamente descritte nel paragrafo precedente sono state dichiarate dalla decisione impugnata incompatibili con l' art. 90, in relazione all' art. 86 del Trattato CEE (8). La decisione è impugnata sotto vari aspetti, e l' esame dei mezzi dedotti dalle ricorrenti mi fornirà l' occasione per approfondirne le parti pertinenti. Mi limiterò qui, come introduzione all' esame, a trattarne in generale.
La decisione impugnata parte dal principio che vi siano due mercati distinti, ma affini: il mercato dei servizi postali di base e quello dei servizi di corriere (9). La decisione dichiara poi che la PTT-Post BV, a causa della concessione esclusiva per le lettere fino a 500 g di peso, dispone sul mercato dei servizi postali di base di una posizione dominante (10). La legge postale del 1988, imponendo alle imprese private di corriere tre condizioni per il trasporto di lettere fino a 500 g ed esonerando dalle stesse la PTT-Post BV, causa, secondo la Commissione, sotto tre aspetti, un abuso di detta posizione dominante. In primo luogo perché la norma del prezzo minimo ha come conseguenza che una parte del mercato dei servizi di corriere viene riservata alla PTT-Post BV, con il rischio di escludere completamente la concorrenza su tale mercato (11); in secondo luogo, perché la norma del prezzo minimo implica che per i servizi di corriere vengano imposti prezzi e condizioni non eque (12); in terzo luogo, perché la norma del prezzo minimo e il requisito di qualità hanno la conseguenza di limitare l' offerta sul mercato dei servizi di corriere (13). La Commissione ne trae la conclusione che sussiste una trasgressione dell' art. 90, n. 1, in relazione all' art. 86 del Trattato, e ritiene inoltre che tale trasgressione non possa essere giustificata a norma dell' art. 90, n. 2, del Trattato, in altri termini che la conservazione del regime di concorrenza esistente sul mercato dei servizi di corriere al momento dell' entrata in vigore della nuova legge postale non interferisce con gli obblighi di interesse generale imposti dai Paesi Bassi alla PTT-Post BV (14).
B - Ricevibilità del ricorso nella causa C-66/90
5. Le parti non contrastano sul punto che la PTT-Post BV, benché non sia la destinataria della decisione impugnata, sia riguardata direttamente e individualmente dalla decisione stessa. La Commissione si chiede tuttavia se il suo ricorso sia ricevibile in quanto la stessa PTT-Post BV dichiara di non trarre alcun vantaggio dalla normativa dichiarata incompatibile con il Trattato dalla decisione impugnata (15) di guisa che essa non avrebbe un interesse ad agire.
Non credo che la Commisione abbia ragione. Essa contesta decisamente proprio che la PTT-Post BV non tragga alcun vantaggio dalla normativa olandese; questo asserito vantaggio costituisce in ampia misura il presupposto dell' affermazione, contenuta nella decisione impugnata, secondo cui la nuova normativa olandese implica un abuso di posizione dominante da parte della PTT-Post BV. Inoltre, e soprattutto, la PTT-Post BV deduce che la decisione impugnata (la quale dichiara una parte della legge postale incompatibile con norme del Trattato direttamente efficaci) pone le imprese private di corriere, le quali a differenza della PTT-Post BV non sono soggette all' obbligo di trasporto, in una posizione concorrenziale rispetto alla PTT-Post BV tale che l' equilibrio finanziario di questa può essere messo in pericolo ed essa può non essere più in grado di adempiere l' obbligo di trasporto impostole. L' interesse ad agire della PTT-Post BV non può quindi essere contestato.
C - Esame dei mezzi di annullamento "formali" dedotti contro la decisione
6. I mezzi dedotti dalle ricorrenti, benché non siano sempre costruiti nello stesso modo, sono in gran parte identici. Ai fini del mio esame li ho quindi raggruppati in due capi. In questa parte delle mie conclusioni esaminerò i mezzi di annullamento "formali", che riguardano il potere della Commissione di adottare la decisione impugnata (cap. C, paragrafo 1, infra), la violazione dei diritti della difesa (cap. C, paragrafo 2, infra) e la motivazione della decisione impugnata (cap. C, paragrafo 3, infra). Nella parte seguente (cap. D) esaminerò il merito della decisione impugnata.
Dato che l' esame dei capitoli C, paragrafo 1, e C, paragrafo 2, mi porterà alla conclusione che la Commissione dispone certo di un potere di decisione ex art. 90, n. 3, del Trattato, ma nel presente caso non l' ha esercitato con il dovuto riguardo per i diritti della difesa, nei capitoli C, paragrafo 3, e D esporrò considerazioni solo subordinate, per il caso in cui la Corte non condividesse la mia opinione sui punti trattati nei capitoli C, paragrafo 1, e C, paragrafo 2.
1. Abuso del potere ex art. 90, n. 3
7. Secondo le ricorrenti, con la decisione impugnata la Commissione ha abusato del potere attribuitole dall' art. 90, n. 3, del Trattato. Esse partono cioè dal presupposto che la Commissione, qualora voglia intervenire contro asserite trasgressioni del Trattato da parte degli Stati membri, deve seguire il procedimento dell' art. 169 del Trattato CEE, salvo che il Trattato contempli un' espressa eccezione, come ad esempio negli artt. 93, n. 2, 100 A, n. 4, e 225. In altre parole, con la decisione impugnata la Commissione avrebbe sviato dal suo scopo il potere di decisione espressamente attribuitole dall' art. 90, n. 3, onde - per dirla come il governo olandese - esercitare un controllo repressivo su uno Stato membro (nel nostro caso i Paesi Bassi). Il ricorso al procedimento "normale" di cui all' art. 169 sarebbe stato secondo le ricorrenti, tanto più doveroso in quanto la decisione impugnata riguarda una legge in senso formale. La decisione a norma dell' art. 90, n. 3, è infatti immediatamente efficace ed il ricorso diretto contro di essa non ha effetto sospensivo; il procedimento ex art. 169 non ha invece conseguenze così drastiche: le norme criticate rimangono infatti in vigore tanto durante la fase precontenziosa, quanto nelle more del giudizio dinanzi alla Corte.
8. Questa tesi non mi persuade. Cominciando dalla seconda parte di essa, relativa all' efficacia immediata e alle drastiche conseguenze della decisione ex art. 90, n. 3, la differenza rispetto al procedimento ex art. 169 dev' essere attenuata. Il secondo procedimento può portare ad una sentenza della Corte definitiva perché non impugnabile (v. art. 171). L' intervento della Commissione a norma dell' art. 90, n. 3, per contro, ha conseguenze giuridiche del tutto diverse: esso porta ad una decisione, cioè ad un atto vincolante, ma impugnabile. Lo Stato membro destinatario della decisione, qualora ritenga che essa sia incompatibile con norme formali o sostantive di diritto comunitario, può infatti proporre alla Corte di giustizia un ricorso di annullamento a norma dell' art. 173 del Trattato CEE e, se lo desidera, chiedere la sospensione dell' esecuzione dell' atto in questione a norma dell' art. 185 del Trattato.
Inoltre, è vero che il potere di decisione attribuito alla Commissione dall' art. 90, n. 3, consente un intervento più puntuale che non il procedimento ex art. 169: a differenza del "parere motivato" ai sensi dell' art. 169, n. 1, la decisione a norma dell' art. 90, n. 3, produce effetti giuridici immediati, anche qualora ne venga chiesto l' annullamento (salva restando la sospensione dell' esecuzione ordinata dalla Corte). Questa è però la conseguenza logica ed inevitabile del potere di sorveglianza attribuito alla Commissione dall' art. 90, n. 3, che vale per un settore specifico, come pure del fatto che questo potere, a norma dell' art. 90, n. 3, può essere fra l' altro esercitato mediante decisioni. Orbene, nella recente sentenza nella causa 229/87 (16) la Corte ha espressamente confermato che la decisione adottata a norma dell' art. 90, n. 3, rientra nella categoria generale delle decisioni ai sensi dell' art. 189 ed è quindi vincolante in tutti i suoi elementi per lo Stato membro al quale è diretta. Non è sostenibile l' interpretazione del governo olandese secondo la quale siffatte decisioni possono contenere unicamente "indicazioni" circa il modo in cui gli Stati membri devono intendere i loro obblighi a norma dell' art. 90, n. 1; ciò ridurrebbe infatti tali decisioni a "raccomandazioni" o "pareri" non vincolanti ai sensi dell' art. 189. Questa tesi non è del resto nuova: del pari nelle sentenze nelle cause 226/87 (17) e C-202/88 (18) la Corte ha respinto l' argomento secondo il quale la Commissione, in forza dell' art. 90, n. 3, potrebbe esprimere solo "pareri" o "raccomandazioni" (19). Sulla causa C-202/88, che verteva sul potere della Commissione di adottare direttive a norma dell' art. 90, n. 3, tornerò in seguito.
9. Cosa pensare dell' argomento principale del governo olandese, cioè che la Commissione, valendosi di decisioni ex art. 90, n. 3, onde dichiarare incompatibili con il Trattato norme di diritto nazionale, in altre parole, per dirla con il governo olandese, facendo uso "repressivo" del suo potere di decisione, commette un abuso di potere? Non penso che il governo olandese abbia ragione e trovo un forte indizio in questo senso nella già menzionata sentenza nella causa 226/87 (20). La causa verteva su un procedimento ex art. 169 promosso dalla Commissione contro la Grecia per inosservanza della sua decisione ex art. 90, n. 3, in cui era stata accertata l' incompatibilità di una legge greca con gli artt. 52, 54, 5, n. 2, e 3, lett. f), del Trattato. Dinanzi alla Corte il governo ellenico contestava la legittimità della decisione, ma la Corte si è rifiutato di esaminare tale censura poiché il governo suddetto non aveva chiesto l' annullamento della decisione entro il termine stabilito dall' art. 173. E' vero che il governo ellenico aveva dedotto in proposito
"(...) che, nel caso di specie e per rispondere ad una esigenza fondamentale dell' ordinamento giuridico comunitario, la Corte dovrebbe cionondimeno esercitare il proprio sindacato, in via eccezionale, sulla decisione (...) ((della Commissione)). Infatti, questa trasgredirebbe il principio fondamentale della ripartizione delle competenze, fra la Comunità e gli Stati membri e sarebbe quindi priva di qualsiasi fondamento giuridico nell' ordinamento comunitario" (punto 15 della sentenza).
La Corte ha però respinto questo argomento rilevando che l' eccezione del governo ellenico:
"(...) potrebbe essere accolta solo se l' atto di cui è causa fosse inficiato da vizi particolarmente gravi ed evidenti, al punto da potersi considerare un atto inesistente (sentenza 26 febbraio 1987, Consorzio cooperative d' Abruzzo, causa 15/85, Racc. pag. 1005). Orbene, la tesi svolta dalla Repubblica ellenica non contiene alcun preciso elemento atto a dimostrare che la decisione della Commissione abbia tale natura. Essa stessa ha, d' altra parte, ritenuto che la decisione 24 aprile 1985 non fosse inesistente quando ha annunciato, durante l' intera fase precontenziosa la propria intenzione di conformarvisi" (punto 16 della sentenza).
Mi pare che i motivi di inesistenza di cui si parla nella citazione che precede comprendano pure la competenza della Commissione ad adottare una decisione a norma dell' art. 90, n. 3. La Corte ha quindi ammesso, implicitamente, ma certamente, che la Commissione, a norma di detta disposizione, ha il potere di accertare mediante decisione l' incompatibilità della legge nazionale con il Trattato.
10. Cionondimeno il governo olandese sostiene che il suo assunto trova conferma nella sentenza 19 marzo 1991 in causa C-202/88 (21). In quella causa il governo francese aveva contestato il potere della Commissione di accertare, in forza dell' art. 90, n. 3, l' incompatibilità con il Trattato di disposizioni di leggi nazionali mediante una direttiva; secondo il governo francese, essa poteva farlo solo valendosi dell' art. 169. La Corte ha respinto questa tesi con le seguenti considerazioni:
"(...) l' art. 90, n. 3, del Trattato attribuisce alla Commissione il potere di precisare in modo generale, per mezzo di direttive, gli obblighi che discendono dal n. 1 dello stesso articolo. La Commissione esercita tale potere allorché essa, prescindendo dalla particolare situazione esistente nei vari Stati membri, concretizza gli obblighi imposti a questi ultimi dal Trattato. Di un siffatto potere non può, data la sua natura, farsi uso per constatare che uno Stato membro è venuto meno ad un determinato obbligo incombentegli in forza del Trattato.
Orbene, si evince dal contenuto della direttiva de qua che la Commissione si è limitata a determinare, in via generale, gli obblighi che gli Stati membri sono tenuti ad osservare conformemente al Trattato. Di conseguenza, tale direttiva non può essere interpretata nel senso che con essa sono constatati concreti inadempimenti commessi da determinati Stati membri di obblighi sanciti dal Trattato (...)" (punti 17 e 18 della sentenza).
Questo passo mi suggerisce due osservazioni. In primo luogo rilevo che la Corte si è pronunciata unicamente sull' adozione di direttive e che il mezzo del governo francese è stato disatteso in considerazione del valore generale della direttiva impugnata, di guisa che non si poteva parlare di un uso "repressivo" del potere della Commissione. Per contro, la sentenza non si pronuncia sul punto se la Commissione abbia il potere di accertare l' incompatibilità con il Trattato di una norma di diritto nazionale mediante una direttiva. Non si può quindi dire che la sentenza suffraghi la tesi del governo olandese. A parte ciò, il passo sopraccitato della sentenza non può essere interpretato nel senso che, a norma dell' art. 90, n. 3, la Commissione può accertare l' incompatibilità di norme di diritto nazionale unicamente mediante direttive, in considerazione della validità generale della direttiva. La direttiva infatti, esattamente come la decisione, può essere destinata ad un solo Stato membro (22). In altre parole, la caratteristica essenziale della direttiva non è la sua portata generale, bensì il fatto che essa impone agli Stati membri ai quali è destinata un "risultato da raggiungere" lasciandoli liberi di scegliere la forma ed i mezzi per ottenere tale risultato.
In secondo luogo osservo che nel passo sopraccitato la Corte circoscrive l' ampiezza del potere attribuito alla Commissione dall' art. 90, n. 3, richiamandosi all' art. 90, n. 1: spetta alla Commissione precisare o concretare gli obblighi che l' art. 90, n. 1, impone agli Stati membri. L' art. 90, n. 1, è a sua volta una norma di rinvio e vieta agli Stati membri di adottare, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui attribuiscono diritti speciali o esclusivi, provvedimenti in contrasto con il Trattato. Orbene, non vedo perché gli obblighi imposti dal Trattato ad un determinato Stato membro non possano essere precisati mediante una decisione dal momento che l' art. 90, n. 3, autorizza espressamente la Commissione ad esercitare il potere di sorveglianza mediante decisioni.
11. Le obiezioni contro l' uso di una decisione non hanno a mio parere alcuna ragione di sussistere quando la Commissione - come nel presente caso - accerta l' incompatibilità di una norma di diritto nazionale con una disposizione del Trattato direttamente efficace, quale l' art. 90, n. 1, in relazione all' art. 86 (23), cioè con una disposizione del Trattato che attribuisce immediatamente ai singoli dei diritti che possono essere fatti valere nei confronti del rispettivo Stato membro, senza che occorra alcun intervento di un' istituzione comunitaria o di un' autorità nazionale. In tal caso la decisione della Commissione è puramente dichiarativa e nient' affatto costitutiva, in altre parole essa precisa un obbligo già preesistente e non ne impone uno nuovo. Non vedo come, alla luce dell' art. 90, n. 3, si possa negare alla Commissione questo potere. Non si può nemmeno sostenere che una decisione del genere abbia natura "repressiva", dato che l' incompatibilità della norma di diritto nazionale non deriva dalla decisione, bensì direttamente dalla disposizione del Trattato di cui trattasi (24). Il fatto che la disposizione nazionale sia una norma di legge è irrilevante, giacché la preminenza delle disposizioni di diritto comunitario direttamente efficaci vale del pari nei confronti delle norme di legge nazionali.
12. Il governo olandese ravvisa un ulteriore sostegno per la propria interpretazione restrittiva del potere di decisione di cui all' art. 90, n. 3, nel fatto che questa disposizione, a differenza dell' art. 93, n. 2 (il quale autorizza la Commissione a citare direttamente dinanzi la Corte di giustizia lo Stato membro che non osservi la decisione in fatto di aiuti statali), non deroga all' art. 169 del Trattato.
Nemmeno questo argomento può essere accolto. Dal mancato richiamo dell' art. 90, n. 3, all' art. 169 non si può infatti trarre alcun argomento atto a limitare la portata del potere di decisione della Commissione ex art. 90, n. 3. Il mancato richiamo significa unicamente che per garantire l' applicazione delle decisioni o direttive adottate a norma dell' art. 90, n. 3 - a differenza delle decisioni adottate in forza dell' art. 93, n. 2 - la Commissione non può impugnare direttamente dinanzi alla Corte la trasgressione del provvedimento da essa adottato, omettendo la fase precontenziosa di cui all' art. 169 (25).
Resta un ultimo argomento delle ricorrenti: la Commissione non può trarre dall' art. 90, n. 3, alcun potere di decisione giacché detta disposizione non offre allo Stato membro alcuna garanzia procedurale. La Commissione ha ribattuto che l' insussistenza di garanzie procedurali scritte non può essere affatto determinante quando si tratta di decidere se un articolo del Trattato possa costituire il fondamento giuridico di un atto di un' istituzione comunitaria (cioè della competenza di detta istituzione).
In linea di principio, concordo con la Commissione. L' insussistenza di garanzie scritte non toglie infatti che la Commissione, nell' agire, debba attenersi ai principi generali del diritto comunitario, fra i quali rientrano la salvaguardia dei diritti della difesa (e in particolare il principio del contradditorio) e del principio di sana amministrazione. La Corte non ha del resto mai esitato ad imporre alla Commissione l' osservanza di questi principi, anche in mancanza di norme scritte: così ha fatto, ad esempio, per la tutela del carteggio riservato fra l' avvocato ed il suo cliente, un diritto che non è attribuito dal regolamento n. 17 (26).
Benché la mancanza di garanzie processuali scritte non osti quindi in linea di principio al potere della Commissione, vorrei tuttavia rilevare che, in considerazione dell' efficacia normalmente immediata (benché impugnabile) dei provvedimenti che la Commissione può adottare nell' accertare l' inosservanza di una disposizione del Trattato, essa deve esercitare il proprio potere avendo particolare cura di far salvi i diritti della difesa ed il principio di sana amministrazione, in ogni caso quando (come nella presente fattispecie) la sua decisione modifica pure direttamente e individualmente la situazione giuridica di imprese (pubbliche). Ciò vale tanto più in quanto la Commissione, a sostegno del pieno potere di decisione che le sarebbe attribuito dall' art. 90, n. 3, si richiama al potere di decisione di cui essa già dispone in forza degli artt. 85 ed 86, da un lato, e 92 dall' altro, ed in proposito assume che il suo potere di sorveglianza non può presentare lacune per quanto riguarda i provvedimenti statali relativi alle imprese pubbliche ed a quelle che dispongono di diritti speciali o esclusivi. Se si accoglie questa tesi, come io faccio in linea di principio (27), si deve logicamente ammettere del pari che la Commissione, nell' esercitare questo potere, deve attenersi a norme di procedura che consentano di fare salvi anche i diritti di difesa. Nell' esaminare il mezzo seguente, trarrò da ciò le necessarie conseguenze.
2. Violazione dei diritti della difesa
14. Entrambe le ricorrenti fanno carico alla Commissione di avere violato i diritti della difesa durante il procedimento precedente all' adozione della decisione impugnata. I loro argomenti differiscono alquanto: il governo olandese, destinatario della decisione, si duole di non essere stato adeguatamente sentito durante la fase contenziosa circa gli addebiti della Commissione relativi alle nuove norme sui servizi di corriere. La PTT-Post BV, che non era destinataria della decisione, ma è direttamente e individualmente riguardata dalla stessa (v. supra, paragrafo 5), sostiene di aver avuto un diritto proprio ad essere sentita dalla Commissione circa detti addebiti.
Esaminerò anzitutto gli argomenti della PTT-Post BV, che mi paiono infondati. Le decisioni ex art. 90 del Trattato vengono adottate nell' esercizio del potere di sorveglianza della Commissione nei riguardi degli Stati membri e sono dirette contro provvedimenti degli Stati membri riguardanti imprese pubbliche o imprese cui sono stati attribuiti diritti speciali o esclusivi. L' art. 90 impone obblighi unicamente agli Stati membri, cosicché le decisioni adottate a norma di esso possono unicamente precisare gli obblighi che incombono agli Stati membri, non già quelli imposti alle imprese da altre disposizioni del Trattato (28). E' vero che tali decisioni possono incidere sugli interessi materiali di dette imprese, di guisa che in taluni casi (come avviene qui per la PTT-Post BV) esse sono riguardate direttamente e individualmente dalle decisioni stesse. Ciò non significa tuttavia che la Commissione abbia un preciso obbligo di sentire tali imprese prima di adottare una decisione. Ciò si desume a contrario dall' art. 93, n. 2, il quale impone effettivamente alla Commissione, prima di adottare una decisione in fatto di aiuti statali, l' obbligo di intimare agli "interessati" di presentare le loro osservazioni. La differenza in fatto di garanzie procedurali si può secondo me spiegare con la diversa natura dei rapporti fra le autorità e le imprese pubbliche e quelle che godono di diritti speciali o esclusivi, da un lato, e le imprese che ricevono aiuti dallo Stato, dall' altro. Si può ritenere che le imprese prime menzionate, quantomeno per lo svolgimento del compito loro affidato, sono strettamente legate allo Stato (29), cosicché si può presumere che esse siano al corrente del procedimento in corso e non è quindi necessario un distinto obbligo di audizione. Per le imprese che ricevono aiuti statali ciò non accade necessariamemte.
Benché non le incomba un preciso obbligo di audizione nei confronti di tali imprese, tuttavia la Commissione deve tenere particolarmente conto dei loro interessi nel sentire lo Stato membro di cui trattasi, in particolare quando essa sa o deve sapere che tali interessi possono essere colpiti direttamente e individualmente dalla decisione da adottarsi. Per quanto riguarda in concreto la presente causa, la Commissione ha sostenuto, senza essere contraddetta, (i) che la PTT-Post BV era al corrente dei contatti fra il governo olandese e gli uffici della Commissione; (ii) che il 5 ottobre 1988 vi era stata una riunione ufficiosa fra dipendenti della PTT-Post BV e della Commissione, circa il disegno della nuova legge postale, e (iii) il 7 novembre la Commissione aveva inviato alla PTT una lettera in cui metteva in dubbio la compatibilità del progetto di legge con il Trattato e annunziava al governo olandese l' invio di una lettera distinta destinata a chiarire le sue obiezioni (30). La PTT avrebbe quindi potuto decidere di esporre alla Commissione, indipendentemente dal governo olandese, il proprio punto di vista, di cui questa avrebbe dovuto tenere debito conto. Tuttavia, nello stato attuale del diritto comunitario non si può far carico alla Commissione di non aver invitato di propria iniziativa la PTT a comunicarle il suo punto di vista.
15. ll governo olandese sostiene che i suoi diritti procedurali sono stati lesi in quanto la Commissione non l' ha adeguatamente sentito. Più precisamente, esso fa carico alla Commissione di aver adottato la decisione senza ulteriori contatti nonostante la lettera del governo in data 16 gennaio 1989; esso deduce che non vi è mai stato un effettivo scambio di vedute (orale o scritto) fra la Commissione ed esso. Il governo olandese considera inoltre deplorevole che la Commissione, dopo aver ricevuto la lettera 16 gennaio 1989, abbia preso contatto con un certo numero di organizzazioni di corriere, senza comunicargli le conclusioni di tali contatti.
16. La valutazione di questo mezzo deve tener preciso conto dello svolgimento del procedimento che ha preceduto l' adozione della decisione impugnata. In base al fascicolo, questo svolgimento può essere tratteggiato come segue.
Il 5 ottobre 1988 la Commissione consultava ufficiosamente dei rappresentanti della PTT a proposito del disegno della nuova legge postale; è pacifico che in tale occasione veniva trattata del pari la posizione giuridica delle imprese di corriere nei Paesi Bassi. In seguito a tale colloquio, il 7 novembre 1988 la Commissione inviava alla PTT una lettera in cui, a proposito dell' art. 12, n. 2, del disegno di legge postale (e più precisamente della norma in progetto sul prezzo minimo per i servizi di corriere), dichiarava che detta disposizione "(appare) in contrasto con il Trattato CEE" (31). Nella stessa lettera essa manifestava l' intenzione di comunicare "ufficialmente al governo olandese, in una lettera apposita, le proprie obiezioni circa dette disposizioni". Questa lettera apposita si concretava in un telex in data 29 novembre 1988 (32). Con esso il governo olandese veniva informato che gli uffici della Commissione "dopo un primo esame", erano del parere che gli artt. 2 e 12 del progetto della nuova legge postale fossero in contrasto con l' art. 90 del Trattato CEE, in relazione agli artt. 30, 59, 85 e 86 dello stesso, per il fatto che la nuova legge postale avrebbe sottoposto la prestazione di servizi di corriere
"a condizioni restrittive, le quali pongono le imprese (di corriere) in posizione di forte svantaggio rispetto al servizio di corriere delle poste (EMS), ed (avrebbe impedito) loro di continuare a fornire determinati servizi, in particolare quelli per i quali veniva chiesto un corrispettivo inferiore al minimo stabilito per decreto.
La condizione di cui all' art. 12, n. 2, lett. a), non offre alcuna certezza giuridica ai servizi di corriere internazionali.
La condizione sub b) (33) della stessa disposizione rende in molti casi impossibile la concorrenza di prezzo ed ha lo stesso effetto di un accordo sui prezzi vietato dal diritto comunitario".
Nel telex si trattava del pari dell' eventuale applicazione dell' art. 90, n. 2: in base agli elementi di fatto a sua disposizione la Commissione dichiarava che i proventi relativi alla consegna rapida avevano per la PTT importanza solo secondaria, e che l' applicazione delle regole di concorrenza non impediva quindi alla stessa di svolgere il compito loro affidatole. Il telex terminava con l' invito al governo olandese di manifestare il proprio punto di vista e con l' informazione che, qualora gli elementi indicati nel telex dovessero trovare conferma, la Commissione avrebbe potuto avere motivo di adottare una decisione ex art. 90, n. 3.
Il governo olandese rispondeva al telex con lettera 16 gennaio 1989. Dopo aver ricevuto questa lettera la Commissione consultava varie organizzazioni di corriere sulla risposta del governo olandese e sui "prevedibili effetti delle (...) disposizioni della nuova legge postale per le attività delle imprese (di corriere) direttamente coinvolte" (34). Indi, senza ulteriori contatti con il governo olandese, la decisione impugnata veniva adottata il 20 dicembre 1989.
17. Tenuto conto di quanto precede ed in particolare del contenuto del telex della Commissione e dei successivi contatti fra la Commissione e le organizzazioni di corriere, il mezzo del governo olandese mi pare fondato.
Il telex della Commissione mi sembra troppo poco sostanziato sotto l' aspetto giuridico per poter essere considerato un documento che effettivamente informa il governo olandese delle considerazioni che hanno infine indotto la Commissione a dichiarare, nella decisione impugnata, incompatibile con il diritto comunitario la legge postale. In proposito rilevo che la dichiarazione di incompatibilità della legge postale nella decisione impugnata si basa esclusivamente sull' argomento che detta legge trasgredisce l' art. 90, n. 1, in relazione all' art. 86 (non più in relazione agli artt. 30, 59 ed 85, del pari menzionati nel telex). In merito a ciò la decisione impugnata si richiama alla circostanza che la PTT dispone di una posizione dominante sul mercato dei servizi postali di base e che la legge postale fa sì (i) che questa posizione dominante venga estesa al mercato dei servizi di corriere, con il rischio che la concorrenza sia eliminata su tale mercato, (ii) che agli utenti di servizi di corriere vengano imposti prezzi e condizioni non eque e (iii) che l' offerta sul mercato dei servizi di corriere ne risulti limitata. Di questo ragionamento non vi è traccia nel telex 29 novembre 1988. Che il disegno della legge postale trasgredisca l' art. 90, in relazione all' art. 86, è certo suggerito nel telex, ma nient' affatto motivato giuridicamente. La sola considerazione giuridica relativa all' applicazione delle regole di concorrenza del Trattato (cioè che la tariffa minima "ha lo stesso effetto di un accordo sui prezzi vietato dal Trattato") riguarda l' art. 85 e non l' art. 86.
La mancanza di qualsiasi argomentazione su questo punto mi sembra tanto più grave in quanto la decisione impugnata (come la stessa Commissione ammette pienamente) non applica in via usuale le regole di concorrenza, bensì costituisce un passo avanti nell' applicazione dell' art. 90 in relazione all' art. 86, un passo che è basato sull' applicazione per analogia della sentenza Telemarketing (35) che non è nemmeno nominata nel telex. In definitiva si deve quindi ammettere che l' argomentazione giuridica sulla quale la decisione impugnata si basa è stata elaborata dopo l' invio del telex, in altre parole che al governo olandese non è stata data alcuna reale possibilità di esprimersi circa detta argomentazione. La dichiarazione che figura all' inizio della decisione, secondo cui sarebbe stata offerta alle autorità olandesi "l' occasione di far conoscere il loro punto di vista in merito agli addebiti sollevati dalla Commissione relativamente agli artt. 2 e 12 del disegno della nuova legge postale" mi sembra perciò fuori luogo. E' del resto sintomatico che nella controreplica, la Commissione contesti di aver qualificato comunicazione degli addebiti il telex 29 novembre (36) (con il che resta da stabilire in quale documento essa abbia effettivamente comunicato i suoi addebiti).
18. Del pari discutibili appaiono i contatti fra la Commissione e le organizzazioni di corriere successivi alla lettera 16 gennaio 1989 del governo olandese. La stessa Commissione ammette che erano stati fra l' altro discussi gli effetti della nuova legge postale per lo svolgimento delle attività di corriere nei Paesi Bassi e che in tale occasione era stata data alle organizzazioni di corriere la possibilità di commentare la lettera del governo olandese. Stando così le cose, non si può contestare che il principio audi alteram partem obbligava la Commissione vuoi a far partecipare ai colloqui il governo olandese, vuoi quantomeno ad informarlo sulle conclusioni cui essa era giunta in seguito ai contatti per quanto riguarda la compatibilità della nuova legge postale con il Trattato. Fra la data in cui il governo olandese aveva risposto al telex 29 novembre 1988 (16 gennaio 1989) e quella della decisione impugnata (20 dicembre 1989) la Commissione aveva tempo sufficiente per provvedervi. Il fatto che, come sostiene la Commissione, la discussione poteva riferirsi unicamente a documenti accessibili al pubblico è irrilevante in proposito.
19. Quanto precede porta alla conclusione (i) che i diritti del governo olandese sono stati lesi sotto due aspetti: per mancanza di una comunicazione in cui gli addebiti della Commissione fossero esposti in modo giuridicamente adeguato e per trasgressione del principio audi alteram partem, e ii) che questa trasgressione ha tolto al governo olandese l' occasione di definire e difendere il proprio punto di vista con cognizione di causa. Ritengo quindi che si tratti di inosservanza di forme essenziali, cosicché la decisione della Commissione dev' essere annullata. Per il caso in cui la Corte fosse cionondimeno del parere che la Commissione abbia fatto salvi i diritti della difesa del governo olandese, tratterò qui di seguito gli altri mezzi dedotti dalle parti ricorrenti.
3. Censure relative alla motivazione della decisione impugnata
20. Le censure formulate dal governo olandese e dalla PTT-Post BV sotto questo mezzo si possono suddividere in quattro gruppi:
i) terminologia: la decisione è insufficientemente motivata o persino incomprensibile giacché la Commissione confonde concetti essenziali; le "rettifiche" del 2 febbraio 1990 non possono sanare la situazione in quanto costituiscono modifiche del contenuto della decisione impugnata;
ii) la decisione è incomprensibile poiché non indica nel modo dovuto le disposizioni ed i servizi di cui trattasi;
iii) la decisione è infondata in fatto, perché si basa su dati di fatto errati;
iv) il dispositivo è troppo ampio perché non trova fondamento nella motivazione della decisione; esso è inoltre troppo vago, giacché non indica in qual modo il governo olandese debba adempiere gli obblighi impostigli dal Trattato.
Nell' esaminare queste censure si deve partire dalla costante giurisprudenza della Corte secondo la quale l' obbligo, imposto dall' art. 190 del Trattato, di motivare gli atti comunitari ha lo scopo, in primo luogo, di mettere gli interessati in grado di giudicare se l' atto sia inficiato da un vizio che lo rende illegittimo e, in secondo luogo, di rendere possibile il sindacato giurisdizionale. Perciò il ragionamento dell' istituzione che ha adottato l' atto dev' essere esposto in modo chiaro e non equivoco, di guisa che gli interessati e la Corte possano rendersi conto dei motivi che hanno portato all' adozione del provvedimento (37).
Le mie considerazioni in proposito saranno ampie poiché i mezzi dedotti rendono necessario un esame particolareggiato e talvolta molto sfumato. Se ciò corrispondesse agli usi correnti, fino al punto 34 le mie considerazioni andrebbero stampati in caratteri piccoli (se non piccolissimi).
a) La terminologia usata nella decisione e le rettifiche
21. Secondo il governo olandese e la PTT-Post BV, la motivazione della decisione impugnata è incomprensibile poiché usa in modo errato e/o ambiguo i concetti essenziali di servizio postale di base, corriere espresso (o servizio di consegna rapida) e servizio di corriere. A loro parere, ciò emerge principalmente, ma non esclusivamente, dal fatto che, qualche tempo dopo l' adozione della decisione, la Commissione ha pubblicato un certo numero di "rettifiche" alla decisione stessa (38). Queste "rettifiche", che sono state pubblicate solo nella versione olandese della Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, non sono state emanate sotto forma di decisione (il che non era del resto nemmeno nell' intenzione della Commissione). Se quindi queste rettifiche (come sostengono il governo olandese e la PTT-Post BV) modificano il contenuto della decisione impugnata, non se ne può tener conto nel decidere se la decisione sia adeguatamente motivata (39). Il governo olandese ha persino chiesto espressamente l' annullamento delle rettifiche, giacché a suo parere si tratterebbe di una nuova decisione della Commissione, la quale sarebbe stata adottata senza che fossero osservate le relative norme di procedura.
22. Dirò subito che gli argomenti delle parti ricorrenti circa le ripercussioni delle rettifiche sul contenuto della decisione impugnata non mi convincono del tutto. A mio parere si devono qui distinguere tre generi di rettifiche. Il primo genere di rettifiche consiste in evidenti precisazioni o correzioni di errori di lingua - come avviene per le due ultime rettifiche, cioè la sostituzione dell' espressione "De artikelen 2 en 12" ("gli artt. 2 e 12") (40) con "De bepalingen van de artikelen 2 en 12" ("le disposizioni degli artt. 2 e 12") come pure la correzione di "opgelegt" in "opgelegd" - che naturalmente non costituiscono alcun vizio di motivazione della decisione.
23. Un secondo genere di rettifiche mira a rendere più uniforme la terminologia usata nella decisione ((in particolare la sostituzione ad "expressepost" ("corriere accelerato") di "koeriersdiensten" o "koeriersdienst" (servizi (o) di corriere) nei punti 11 e 17 dei 'considerando' )) od a correggere la terminologia usata ((v. il punto 3 dei 'considerando', in cui "expressepost" è sostituito da"koeriersdienst", ed il punto 9 dei 'considerando', in cui l' espressione "de verzending van expressebrieven" ("invii accelerati di lettere") è sostituita da "de versnelde verzending van brieven door koeriersdiensten" ("la spedizione accelerata di lettere mediante servizi di corriere") )).
Contrariamente a quanto sostiene il governo olandese, nemmeno queste rettifiche modificano il contenuto della decisione impugnata. Le precisazioni o correzioni terminologiche effettuate con queste rettifiche si limitano a confermare quanto già si desume dal contesto della decisione. A parte ciò, non si può in proposito perdere di vista il fatto che il significato e la reciproca distinzione dei concetti di "expressepost" ("corriere accelerato" o "expressevervoer" ("trasporto accelerato") o ancora "expressedienst" ("servizio accelerato", "spoedbesteldienst" ("servizio di consegna rapida") e "koeriersdienst" ("servizio di corriere") non sono poi così chiare e che lo erano ancora meno al momento in cui la decisione impugnata è stata adottata. Il motivo di ciò è che si tratta di concetti relativi a servizi taluni dei quali si sono sviluppati solo di recente e che sono spesso caratterizzati dallo sviluppo continuo e rapido, di guisa che non è sempre facile distinguerli fra loro. Le denominazioni usate per indicare questi servizi sono quindi tutt' altro che costanti. Ciò vale in particolare per i termini "expressepost", "expressevervoer" e "expressedienst", da un lato, e, "koeriersdienst" dall' altro. I termini primi menzionati sono in effetti ambigui, giacché sono usati come sinonimi tanto di "spoedbesteldienst" (vale a dire il servizio di trasporto accelerato offerto nell' ambito del servizio postale di base), quanto di "koeriersdienst" (vale a dire i servizi - molteplici e svariati - di trasporto accelerato e individualizzato delle lettere, in un primo tempo offerti solo da imprese private ed in seguito anche dalla PTT. Proprio a causa di questa ambiguità, nelle sue memorie la PTT-Post BV ha evitato di servirsi del termine "expressepost". Cionondimeno essa usa nella pratica questo termine, per indicare il proprio servizio di consegna rapida, come si desume dalla fotocopia della busta prodotta dalla Commissione come allegato n. 2 del controricorso nella causa C-66/90 (41). La Commissione ha poi dedotto (42), senza essere contraddetta su questo punto dalla PTT, che nel dicembre del 1989 (cioè proprio prima dell' adozione della decisione) la PTT annunziava che avrebbe fornito servizi di corriere tanto sotto il nome "EMS Express", quanto sotto il nome "EMS Courier" (43). Sono quindi del parere che l' ambiguità che deriva dall' uso promiscuo dei termini "expressepost" "spoedbesteldienst" e "koeriersdienst" nella presente causa non può essere addebitata alla Commissione, e che le rettifiche miranti a rendere più chiara la distinzione fra "expressepost" (nel senso di "spoedbesteldienst") e "koeriersdienst" non modificano la sostanza della decisione impugnata.
Se ciò non bastasse - e in definitiva si tratta appunto di questo - nessuna delle espressioni corrette dalle rettifiche del secondo genere è tale da rendere incomprensibile la motivazione della decisione. Dal contesto appare infatti sempre chiaramente che il termine "expressepost" si riferisce ai "koeriersdiensten" e non agli "spoedbesteldiensten". In altre parole, le rettifiche hanno semplicemente chiarito ciò che si poteva già desumere dal contesto della decisione.
24. Resta un terzo genere di rettifica, cioè quello del punto 4, seconda riga, dei 'considerando' in cui la parola "spoedbestelling" (consegna rapida) è sostituita da "koeriersdienst" (servizio di corriere). E' chiaro che il testo originario della decisione conteneva un errore terminologico, che non trova questa volta alcuna circostanza attenuante nella confusione esistente fra le espressioni "expressepost" e "koeriersdienst". Mi sembra tuttavia che non si possa sostenere che questo errore terminologico renda incomprensibile la motivazione della decisione. L' errore compare infatti nella prima frase del punto 4 dei 'considerando', il quale costituisce uno sviluppo (si veda l' uso della parola "anche") della distinzione, fatta immediatamente prima nel punto 3, fra il servizio postale di base ed il servizio di corriere. L' errore terminologico della Commissione, benché sia indubbiamente deplorevole, dato il contesto non costituisce alcun ostacolo per la comprensione della motivazione su questo punto della decisione impugnata.
Quanto precede mi porta a concludere che, a differenza di quanto sostengono il governo olandese e la PTT-Post BV, le rettifiche non dimostrano che la motivazione del provvedimento impugnato sia insufficientemente chiara o addirittura incomprensibile. Ritengo invece che dette rettifiche vadano considerate vuoi come correzioni grammaticali o stilistiche evidenti, vuoi come chiarimenti terminologici che ovviano alle incertezze concettuali di cui non si può far carico alla Commissione, vuoi come correzioni di errori terminologici, e che nessuna delle rettifiche stesse osta alla comprensibilità della motivazione del provvedimento impugnato. Per la valutazione della decisione impugnata non è quindi molto importante lo stabilire se se ne possa tener conto. Per quanto riguarda la distinta domanda del governo olandese di annullamento delle rettifiche, essa mi pare fondata solo nella parte in cui si riferisce al terzo genere di rettifica, cioè la sostituzione, nel punto 4 dei 'considerando', della parola "spoedbestelling" con la parola "koeriersdienst". Di tutte le altre rettifiche non si può secondo me ritenere che esse implichino una modifica sostanziale del contenuto della decisione.
25. Le parti ricorrenti deducono poi che la motivazione della decisione è incomprensibile a causa di un certo numero di confusioni concettuali che la Commissione non ha corretto.
Pare tuttavia che si tratti ogni volta dell' uso dei termini "expressepost" o "expressedienst" con riferimento vuoi ai servizi di corriere (v. punti 4, 14 e 15 dei 'considerando' e l' art. 1 della decisione), vuoi al servizio "EMS", che era offerto dalla PTT al momento dell' adozione della decisione impugnata e che (a quell' epoca) poteva in una certa misura, ma non completamente, essere paragonato ai servizi di corriere offerti da imprese private (v. punti 5, 6, 14 e 17 dei 'consederando' della decisione). Mi posso quindi limitare a ripetere quanto ho già detto sopra (nel n. 23): dato che l' espressione "expressepost" o "expressedienst" sono usate anche per indicare servizi di corriere, l' uso di esse non può essere tacciato di errore terminologico. Né a mio parere, l' uso di questi termini rende incomprensibile la motivazione del provvedimento impugnato. La prima parte del terzo mezzo va perciò disattesa.
b) Incomprensione delle disposizioni e dei servizi di cui trattasi?
51. In secondo luogo, nella decisione impugnata la Commissione ha dichiarato che l' art. 90, n. 2, non si poteva applicare giacché le poste dispongono già di vantaggi legali e di fatto non trascurabili per l' espletamento del loro compito, di guisa che l' estensione della loro posizione dominante al mercato dei servizi di corriere non poteva obiettivamente costituire una necessità per l' adempimento di questo compito. Le parti non sono affatto d' accordo sull' effettiva incidenza di questi vantaggi, ma questo contrasto non mi sembra molto importante. E' infatti assodato che le esenzioni e le economie di scala di cui la PTT fruisce (in particolare l' esenzione dagli obblighi imposti per legge in fatto di trasporto su strada e durata dei tragitti, le economie di scala dovute all' impiego dello stesso personale e della stessa infrastruttura per un' ampissima gamma di servizi postali) contribuiscono già al rafforzamento della sua posizione concorrenziale nei confronti dei concorrenti privati come pure della sua situazione finanziaria. Tenuto conto pure del fattore soprammenzionato, cioè la capacità di dare degli utili, non pare che l' adempimento del compito di interesse generale che è stato affidato alla PTT-Post BV rendesse necessaria la concessione di un ulteriore vantaggio concorrenziale.
52. In terzo ed ultimo luogo, secondo la decisione impugnata risulta che la PTT-Post BV è perfettamente in grado di tener testa alla concorrenza delle imprese private per il fatto che le poste non sono obbligate ad offrire i loro servizi nell' intero territorio olandese ad una tariffa identica, cosa che del resto esse non fanno, giacché concedono sconti cospicui (cosiddetti "sconti contrattuali") a determinati clienti. Anche qui le parti contrastano sull' entità di tali sconti, senza che tuttavia ne venga contestata l' esistenza (104). A mio parere, la decisione impugnata dichiara con ragione che l' esistenza di sconti dimostra che la PTT, esattamente come i suoi concorrenti, è in grado di tener conto delle differenze di costi nel determinare le sue tariffe. Anche questo indica che l' adempimento del compito imposto alla PTT-Post BV non le impedisce di adeguarsi alla situazione del mercato.
Condivido perciò il punto di vista della Commissione circa l' impossibilità di applicare l' art. 90, n. 2, come pure il suo giudizio che il monopolio della PTT-Post BV relativo ad una parte del servizio postale di base basta per garantire l' adempimento degli obblighi di servizio di interesse generale (v. punto 18 dei 'considerando' della decisione impugnata).
E - Riassunto e conclusioni finali
53. La mia indagine mi ha condotto alla conclusione che la decisione impugnata poteva essere basata sul potere, attribuito alla Commissione dall' art. 90, n. 3, del Trattato, di accertare l' incompatibilità di una legge nazionale con una disposizione del Trattato direttamente efficace. Nel presente caso, tuttavia, la Commissione non si è valsa di questo potere tenendo nel debito conto i diritti della difesa. E' questo il motivo per cui, in via principale, vi propongo di annullare la decisione della Commissione 90/16/CEE, relativa alla prestazione del servizio di corriere accelerato nei Paesi Bassi, e di condannare la Commissione alle spese.
In subordine ritengo fondati anche altri mezzi di annullamento. Così è emerso sopra che la Commissione ha accertato ingiustamente la trasgressione dell' art. 90, in relazione all' art. 86, giacché non ha dimostrato che la PTT-Post BV, in conseguenza della legge postale del 1988, abbia acquisito o minacci di acquisire una posizione dominante sul mercato complessivo dei servizi di corriere, di guisa che non si può parlare dell' estensione di una posizione dominante né di abuso della stessa sul mercato dei servizi di corriere. Ritengo inoltre che la decisione impugnata sia inadeguatamente motivata nella parte in cui dichiara incompatibili con il combinato disposto degli artt. 90 ed 86 (i) la norma del prezzo minimo per le destinazioni fuori della Comunità e (ii) l' obbligo per le imprese di corriere di far previamente registrare le loro tariffe. Circa la domanda di annullamento delle rettifiche, dal momento che la stessa decisione dev' essere annullata, non occorre statuire specificamente.
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) GU 1990, L 10, pag. 47.
(2) Staatsblad, 1988, 522.
(3) Regeling registratie koeriersdiensten, Staatscourant, 1989, n. 109.
(4) Per una descrizione dei servizi di corriere "in senso proprio" si veda tra l' altro la replica della PTT nella causa C-66/90, punto 50.
(5) V. l' art. 2, in relazione all' art. 12, n. 1, della legge postale del 1988.
(6) V. l' art. 12, n. 2, della legge postale del 1988.
(7) L' obbligo di fornire annualmente dati circa le tariffe applicate viene imposto dal "Regeling registratie Koeriersdiensten" (regolamento sulla registrazione dei servizi di corriere) 12 maggio 1989, Staatscourant, 1989, 109.
(8) E' vero che, stando al dispositivo della decisione impugnata, la dichiarazione di incompatibilità riguarda unicamente la norma del prezzo minimo e il requisito della registrazione, non già il requisito di qualità, benchè anche questo, secondo la motivazione della decisione (v. il punto 14) trasgredisca l' art. 90 in relazione all' art. 86. Si tratta a quanto pare di una dimenticanza che ha certo delle conseguenze per gli obblighi imposti al governo olandese dalla decisione impugnata, ma che è irrilevante ai fini della valutazione delle censure relative alla motivazione ed alla legittimità della decisione stessa.
(9) V. punto 3 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(10) V. punto 10 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(11) V. punto 11 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(12) V. punto 12 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(13) V. punti 13 e 14 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(14) V. punti 16-18 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(15) Su questo punto, che è connesso all' applicazione alla PTT-Post BV delle tre condizioni alle quali i servizi di corriere possono essere prestati per le lettere di peso inferiore a 500 g (v. supra, n. 3), tornerò in seguito (v. punti 28-31).
(16) V. sentenza 30 giugno 1988, causa 226/87 (Commissione/Grecia, Racc. pag. 3611, punti 11 e 12 della motivazione).
(17) Menzionata nella nota precedente.
(18) Sentenza 19 marzo 1991, Francia/Commissione, Racc. pag. I-1223.
(19) V. punti 10-12 della sentenza 30 giugno 1988, C-226/87, già citata, in cui la Corte confuta l' argomento del governo greco secondo cui la decisione della Commissione ex art. 90, n. 3, non sarebbe in realtà altro che un "parere". Si veda anche il punto 16 della sentenza 19 marzo 1991, causa C-202/88, già citata, in cui viene riportata la tesi del governo francese secondo la quale l' art. 90, n. 3, consente alla Commissione unicamente di "indicare agli Stati membri, qualora le condizioni di uniformazione alle prescrizioni del Trattato non siano evidenti, i mezzi cui far ricorso per assicurare (...) tale uniformazione". Questo argomento è respinto dalla Corte nel punto 17 della sentenza.
(20) V. in proposito la nota 16 ed il testo relativo.
(21) Gi menzionata nella nota 18.
(22) Ciò si desume già dalla lettera dell' art. 189, il quale stabilisce che, a differenza del regolamento, che "ha portata generale" ed è "direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri", la direttiva è vincolante solo per quanto riguarda il risultato da raggiungere per "lo Stato membro cui è rivolta". Nella dottrina è stato persino sollevata la questione se la direttiva possa avere portata generale. Von der Groeben, H., von Boeckh, H., Thiesing, J., e Ehlermann, C.-D.: Kommentar zum EWG-Vertrag, Baden-Baden, 1983, pag. 562, n. 39. Il Consiglio e la Commissione rivolgono del resto regolarmente una direttiva ad un solo Stato membro specie quando si tratta di un problema specifico che sussiste solo in tale Stato. V., ad esempio, la direttiva del Consiglio 6 febbraio 1979, 79/164/CEE, relativa al programma di difesa contro le inondazioni della valle dell' Hérault (GU L 38, pag. 18) destinata unicamente alla Francia, la direttiva del Consiglio 1 gennaio 1981, 81/6/CEE, che autorizza la Repubblica ellenica a comunicare e attuare i suoi piani nazionali di eradicazione accelerata della brucellosi e della tubercolosi dei bovini (GU L 14, pag. 22) e la direttiva del Consiglio 14 dicembre 1981, 81/1060/CEE, recante deroga, a favore del Regno dei Paesi Bassi, alla direttiva 14 dicembre 1981, 73/403/CEE, relativa alla sincronizzazione dei censimenti generali della popolazione (GU 1981, L 385, pag. 34).
(23) Che l' obbligo imposto dall' art. 90, n. 1, in relazione all' art. 86 sia direttamente efficace è già stato affermato dalla Corte nella sentenza 30 aprile 1974, causa C-155/73, Sacchi, Racc. pag. 409, punto 18.
(24) Benché nella presente causa la Corte non debba pronunciarsi su questo punto, mi sembra logico che la Commissione, a norma dell' art. 90, n. 3, possa del pari imporre ad uno Stato membro di uniformare una norma di diritto nazionale ad una disposizione del Trattato non direttamente efficace ((come ad esempio gli artt. 3, lett. f) e 5, che erano del resto menzionati nella decisione oggetto della causa 226/87)). L' effetto di un provvedimento del genere non è in tal caso quello di rendere immediatamente non vincolante la norma nazionale, bensì unicamente di obbligare lo Stato membro a modificare la norma stessa. La direttiva destinata allo Stato membro sembra essere il mezzo più adatto allo scopo.
(25) V. del pari infra, nota 27.
(26) V. sentenza 18 maggio 1982, causa 155/79, AM & S/Commissione, Racc. pag. 1575.
(27) In proposito vorrei tuttavia rilevare che il potere di decisione della Commissione per garantire l' osservanza degli artt. 85 e 92 è più ampio del potere di decisione ex art. 90, n. 3, di cui trattasi nella presente causa. In questa, come già detto sopra (punto 10), si tratta di una decisione che accerta l' incompatibilità di norme nazionali con disposizioni del Trattato direttamente efficaci. Negli artt. 92, n. 3, e 85, n. 3 (a differenza degli artt. 85, n. 1, ed 86) si tratta di decisioni con cui vengono applicate disposizioni del Trattato non direttamente efficaci e che quindi attribuiscono efficacia diretta a disposizioni del Trattato nei confronti di determinati aiuti statuali o di accordi fra imprese.
(28) Ciò è stato espressamente affermato nella sentenza 19 marzo 1991, già menzionata nella nota 18, in particolare ai punti 24 e 55, in cui la Corte rileva che l' art. 90 attribuisce un potere di sorveglianza alla Commissione unicamente per quanto riguarda provvedimenti statali e che contro i comportamenti restrittivi della concorrenza posti in atto dalle imprese di loro iniziativa si può intervenire unicamente mediante decisioni in forza degli artt. 85 e 86.
(29) Per le imprese pubbliche ciò è evidente; lo stesso vale per le imprese con diritti speciali o esclusivi, che l' art. 90 equipara alle imprese pubbliche poiché lo status privilegiato attribuito loro dalle autorità (ma che, per ipotesi, può anche essere revocato) le rende particolarmente dipendenti dalle autorità stesse. Si veda la sentenza 6 luglio 1982, cause riunite da 188/80 a 190/80, Francia, Italia e Regno Unito/Commissione, Racc. pag. 2545, punto 12 della motivazione.
(30) Si tratta del telex 29 novembre 1988, sul quale tornerò.
(31) V. l' allegato 6 dell' atto introduttivo del governo olandese nella causa C-48/90.
(32) V. l' allegato 3 dell' atto introduttivo del governo olandese nella causa C-48/90.
(33) Nella versione definitiva della legge postale la norma sul prezzo minimo si trova all' art. 12, n. 2, lett. a), punto 2.
(34) V. la controreplica della Commissione nella causa C-48/90, n. 32, pag. 19.
(35) Sentenza 3 ottobre 1985, causa 311/84, CBEM, Racc. pag. 3261.
(36) V. il n. 32 in fine della controreplica nella causa C-48/90.
(37) Si vedano ad esempio le sentenze 30 settembre 1982, causa 108/81, Amylum/Consiglio (Racc. pag. 3107, punto 19 della motivazione), e 14 luglio 1983, causa 176/82, Nebe/Commissione (Racc. pag. 2475, punto 21 della motivazione).
(38) Le rettifiche sono state pubblicate nella Gazzetta ufficiale del 2 febbraio 1990, pag. 46.
(39) V. sentenza 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 905, punti 31-39 della motivazione).
(40) E' pacifico che questa modifica è stata effettuata a richiesta del governo olandese, il quale desiderava che fosse precisato che non tutte le disposizioni degli artt. 2 e 12 della legge postale del 1988 erano colpite dalla dichiarazione di incompatibilità.
(41) Anche nella terminologia "ufficiale" dell' Unione postale mondiale, le nozioni di servizio di consegna rapida e di corriere espresso sono usate indifferentemente l' una per l' altra, come la PTT-Post BV rileva nella replica nella causa C-66/90.
(42) V. la fine del n. 30 del controricorso nella causa C-66/90.
(43) Nella nota 24 della replica nella causa C-66/90, la PTT sostiene, è vero, che l' inizio effettivo di questi "servizi rapidi" ha avuto luogo solo il 1 giugno 1990, cioè dopo l' adozione della decisione. Essa non contesta tuttavia che la cosa era già stata resa di pubblico dominio nel dicembre del 1989.
(44) V. i punti 17 e 18 dei 'considerando' della decisione.
(45) V. sentenza 3 luglio 1991, causa C-62/86, AKZO/Commissione, Racc. pag. I-3359, punti 25 e 26 della motivazione.
(46) V. il riassunto della decisione impugnata supra, n. 4. La questione se la discriminazione delle imprese private di corriere implichi effettivamente un abuso di posizione dominante da parte della PTT-Post BV verrà esaminata ampiamente infra, nn. 41-46.
(47) V. sentenza 7 febbraio 1979, cause riunite 15/76 e 16/76, Francia/Commissione, Racc. pag. 321. Non si può naturalmente escludere che, se avesse offerto nel debito modo al governo olandese l' occasione di manifestare il proprio punto di vista tanto in relazione agli addebiti riguardanti la legge postale del 1988, in seguito ritenuti fondati, quanto in relazione alle osservazioni che i servizi privati di corriere avevano formulato circa la lettera di risposta 16 gennaio 1989 del governo olandese, la Commissione sarebbe infine giunta ad una conclusione diversa circa l' assoggettamento della PTT-Post BV alle condizioni poste dalla legge postale del 1988. Tuttavia, dato che sono giunto (supra, n. 19) alla conclusione che l' inosservanza delle prerogative della difesa del governo olandese equivaleva all' inosservanza di forme essenziali, non è necessario stabilire se tale trasgressione abbia avuto in concreto conseguenze negative anche per la situazione giuridica del governo olandese. In questa parte delle mie conclusioni, che, come ho detto, è presentata solo in via subordinata, esamino gli argomenti relativi all' effettivo assoggettamento della PTT-Post BV alle condizioni poste dalla legge postale del 1988 partendo dal presupposto che la Commissione non abbia trasgredito alcuna forma essenziale e quindi non fosse obbligata a proseguire il dialogo con il governo olandese. In altre parole, il giudizio di ragionevolezza riguarda il comportamento della Commissione alla luce delle informazioni di cui disponeva effettivamente.
(48) La concessione esclusiva è stata attribuita alla PTT-Nederland NV; per l' espletamento del servizio postale pubblico tale società ha istituito una specifica società controllata, la PTT-Post BV.
(49) La trasgressione di questa norma è punita ai sensi dell' art. 17, n. 1, della legge postale.
(50) V. nota 24 ed il passo afferente della replica della PTT nella causa C-66/90.
(51) Le intervenienti NVIK e NOB hanno inoltre prodotto taluni documenti da cui sembra risultare che, al momento dell' adozione della decisione, la PTT non rispettava la norma del prezzo minimo per i servizi rapidi da essa prestati (v. in particolare gli allegati 21 e 24 delle memorie di intervento). La PTT ha energicamente contestato tale affermazione. Non mi sembra necessario chiarire questo punto (che costituisce una questione di fatto) giacché il non assoggettamento della PTT alle predette condizioni emerge già abbastanza chiaramente dal (mancato) rispetto del requisito di qualità da parte dei servizi rapidi della PTT.
(52) V. l' allegato 2 dell' atto introduttivo depositato dal governo olandese nella causa C-48/90.
(53) Si tratta della "nota naar aanleiding van het eindverslag" (nota presentata in occasione della relazione definitiva), figurante nell' allegato 2 dell' atto introduttivo depositato dalla PTT-Post BV nella causa C-66/90.
(54) V., supra, n. 10 e nota 24.
(55) Siffatte difficoltà possono eventualmente riguardare anche il termine
stabilito nella decisione per la sua attuazione. Il governo olandese sostiene ad esempio che il termine stabilito nel provvedimento impugnato è "eccessivamente breve".
(56) Nel campo degli aiuti la Corte lo ha già affermato più volte. Si vedano ad esempio le sentenze 2 febbraio 1989, (causa 94/87, Commissione/Germania, Racc. pag. 175, punto 9 della motivazione), e 15 gennaio 1986, (causa 52/84, Commissione/Belgio, Racc. pag. 89, punto 16 della motivazione).
(57) V. punto 11, primo comma, dei 'considerando' .
(58) V. punto 12 dei 'considerando' .
(59) V. punto 14, primo comma, dei 'considerando' .
(60) In altre parole, non ritengo che i due difetti di motivazione invalidino la decisione nel suo complesso. Le tariffe minime per le destinazioni all' interno della Comunità e per quelle nei Paesi terzi si possono infatti considerare ed applicare separatamente. Per quanto riguarda l' obbligo di registrazione, secondo la motivazione (v. punti 11-14) le conseguenze restrittive della concorrenza della legge postale del 1988 derivano dalla norma sul prezzo minimo e dal requisito di qualità, indipendentemente dal requisito della registrazione. Secondo la Commissione, quest' ultimo requisito è una "specie di circostanza aggravante".
(61) V. il punto 10 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(62) V. il punto 11 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(63) V. il punto 12 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(64) V. punti 13 e 14 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(65) Già menzionata nella nota 18.
(66) Causa 13/77, Racc. pag. 2115.
(67) V. i punti 30 e 31 della sentenza.
(68) V., ad esempio, sentenza 10 gennaio 1985 (causa 229/83, Leclerc, Racc. pag. 1, punti 13 e 14 della motivazione).
(69) V., ad esempio, la sentenza 21 settembre 1988 (causa 267/86, Van Eycke, Racc. pag. 4769, punto 16 della motivazione).
(70) V. sentenza GB Inno, già citata, punto 32.
(71) Questo principio, già posto in via generale nella sentenza 30 aprile 1974, Sacchi, è stato recentemente confermato nella sentenza nella causa C-202/88 (già menzionata nella nota 18; v. in particolare i punti 22 e 34-44) e nella sentenza 18 giugno 1991, ERT, causa C-260/89, Racc. pag. I-2925.
(72) Causa 66/86, Racc. pag. 803.
(73) V. sentenza Van Eycke, già citata (nota 69), punto 16.
(74) V. punti 5-8 e 17-19 della motivazione della sentenza.
(75) Causa 30/87, Racc. pag. 2479.
(76) V., in particolare, i punti 30, 33 e 34 della motivazione della sentenza.
(77) Sentenza 23 aprile 1991 (C-41/90, Racc. pag. I-1979).
(78) Già menzionata nella nota 71.
(79) Punto 37 della motivazione della sentenza.
(80) V. le conclusioni del 15 gennaio 1991, punto 45 (Racc. 1991, pag. I-1994).
(81) V. i punti 46 e 47 delle conclusioni.
(82) Punto 31 della sentenza.
(83) Punti 20-23.
(84) V. il punto 10 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(85) V. i punti 3 e 4 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(86) V. punto 11 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(87) Già menzionata nella nota 35.
(88) V. punto 11, primo comma, dei 'considerando' della decisione impugnata.
(89) V. il punto 26, prima frase, della motivazione della sentenza.
(90) V. il punto 26, seconda e terza frase, della motivazione della sentenza.
(91) Sentenza 6 marzo 1974, cause riunite 6/73 e 7/73, Racc. pag. 223.
(92) Sentenza 21 febbraio 1973, causa 6/72, Racc. pag. 215.
(93) Nella causa Continental Can/Commissione, un' impresa che disponeva di una posizione dominante su una parte sostanziale del mercato comunitario aveva esteso tale posizione assumendo una partecipazione di controllo in una concorrente che operava in un' altra parte del mercato comunitario.
(94) V. punti 26 e 27 della sentenza.
(95) E' interessante in proposito l' allegato I dell' atto introduttivo della PTT-Post BV nella causa C-66/90, che è una tabella nella quale è indicato un certo numero di prezzi praticati da imprese di corriere private. La tariffa più conveniente per la spedizione di una lettera da Amsterdam a Rotterdam risulta essere di 30 HFL.
(96) V. il punto 12 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(97) V. punto 13 dei 'considerando' della decisione impugnata.
(98) V. punto 14, primo comma, dei 'considerando' della decisione impugnata.
(99) V. il punto 14, secondo comma, dei 'considerando' della decisione impugnata.
(100) V. il punto 16, in fine, dei 'considerando' della decisione impugnata.
(101) Per ulteriori particolari, si vedano le mie conclusioni del 19 settembre 1991, per la causa C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova, punti 26-28.
(102) V. punto 17, secondo comma, dei 'considerando' della decisione impugnata.
(103) V. l' atto introduttivo nella causa C-48/90, pag. 21.
(104) V., ad esempio, l' atto introduttivo del governo olandese nella causa C-48/90, pag. 21.