62015CC0567
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. április 27. (
1
)
C‑567/15. sz. ügy
UAB „LitSpecMet”
kontra
UAB Vilniaus lokomotyvų remonto depas
az UAB „Plienmetas”
részvételével
(a Vilniaus apygardos teismas [vilniuszi regionális bíróság, Litvánia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések – 2004/18/EK irányelv – A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén alkalmazott közbeszerzési szerződések – 2004/17/EK irányelv – Az ajánlatkérő szerv fogalma – Társaság, amelynek alaptőkéje egy másik állami vállalaton keresztül az állam tulajdonát képezi – »In house« kivétel”
1.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem annak lehetőségét kínálja a Bíróság számára, hogy bővítse ítélkezési gyakorlatát a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai területén. Különösen a 2004/17/EK irányelv (
2
) és a 2004/18/EK irányelv (
3
) értelmében vett „ajánlatkérő szerv” fogalmát kell ismételten pontosítani.
2.
Az alapügyben eljáró bíróság által előterjesztett kérdések olyan részvénytársaság (
4
) által – az említett irányelvek figyelmen kívül hagyásával – szervezett nyílt közbeszerzési eljárás megtámadására irányuló jogvita keretében vetődnek fel, amelynek egyetlen részvényese a litván állami vasúttársaság (
5
) (amelynek ajánlatkérői jogállása nem vitatott), amely számára az előbbi meghatározott árukat szerez be és szolgáltatásokat nyújt. A leányvállalat, az anyavállalathoz való kötődése ellenére nem minősíti magát a közbeszerzésről szóló irányelvek értelmében vett „közjogi intézménynek”, mivel nem azért hozták létre, hogy „nem ipari vagy kereskedelmi jelleggel bíró, közérdeken alapuló igényeket teljesítsen”.
3.
A jogvita eredetileg a VLRD által végzett tevékenység jellegére összpontosult annak tisztázása céljából, hogy közvetlen célját képezi‑e a nem ipari és kereskedelmi jelleggel bíró közérdeken alapuló igény kielégítése. A Bíróság előtti eljárás során ezenkívül az a kérdés is felmerült, hogy az ilyen típusú igényeket ellátó jogalany (LG) részére történő áruértékesítés és szolgáltatásnyújtás esetén a VLRD azokat közvetett módon is kielégíti‑e, és ezért a fent említett irányelvek értelmében vett ajánlatkérő szervek közé tartozhat.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1.
A 2004/17 irányelv
4.
A 2. cikk így rendelkezik:
„(1)   Ezen irányelv alkalmazásában:
a)
»ajánlatkérő szerv«: az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, a közjogi intézmény, továbbá az egy vagy több ilyen szerv, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulás.
»Közjogi intézmény« minden olyan intézmény,
–
amely kifejezetten olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű;
–
jogi személyiséggel rendelkezik, és
–
amelyet többségi részben az állam, vagy a területi vagy a települési önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény finanszíroz, vagy amelynek irányítása ezen intézmények felügyelete alatt áll; vagy amelynek olyan ügyvezető, döntéshozó vagy felügyelő testülete van, amely tagjainak többségét az állam, a területi vagy a települési önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki.
[…]
(2)   Ezt az irányelvet olyan ajánlatkérőkre kell alkalmazni,
a)
amelyek ajánlatkérő szervek vagy közvállalkozások, és a 3–7. cikkben említett tevékenységek valamelyikét folytatják;
[…]”.
5.
A 5. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Ezt az irányelvet alkalmazni kell a lakosság számára vasúton, automatizált rendszerekkel, villamossal, trolibusszal, autóbusszal vagy drótkötélpályán történő közlekedés terén szolgáltatást nyújtó hálózatok rendelkezésre bocsátásával vagy üzemeltetésével kapcsolatos tevékenységekre.
A közlekedési szolgáltatások esetében akkor lehet hálózat létezéséről beszélni, ha a szolgáltatást valamely tagállam illetékes hatósága által meghatározott üzemeltetési feltételek, például az útvonalakra, a rendelkezésre bocsátandó közlekedési kapacitásra vagy a szolgáltatás gyakoriságára vonatkozó feltételek alapján végzik.
(2)   Ezt az irányelvet nem lehet alkalmazni azokra a szervezetekre, amelyek az utazóközönség számára autóbusszal végzett olyan szolgáltatásokat nyújtanak, amelyeket a 93/38/EGK irányelv[ (
6
)] alkalmazási köréből az említett irányelv 2. cikkének (4) bekezdése kizárt.”
2.
A 2004/18 irányelv
6.
Az 1. cikk (9) bekezdése szerint:
„»Ajánlatkérő szerv«: az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, a közjogi intézmény, továbbá az egy vagy több ilyen szerv, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulás;
»Közjogi intézmény« minden olyan intézmény,
a)
amely kifejezetten olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű;
b)
amely jogi személyiséggel rendelkezik; valamint
c)
amelyet többségi részben az állam, vagy a területi vagy a települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény finanszíroz; vagy amelynek irányítása ezen intézmények felügyelete alatt áll; vagy amelynek olyan ügyvezető, döntéshozó vagy felügyelő testülete van, amely tagjainak többségét az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki.
A második albekezdés a), b) és c) pontjában említett szempontoknak megfelelő közjogi intézmények és intézménykategóriák nem kimerítő jegyzékét a III. melléklet tartalmazza. A tagállamok az intézményeket és intézménykategóriákat felsoroló jegyzékeikben bekövetkezett minden változásról rendszeresen értesítik a Bizottságot.”
3.
A 2014/24/EU irányelv (
7
)
7.
A (10) preambulumbekezdés kimondja:
„Az Európai Unió Bírósága az ítélkezési gyakorlatában több alkalommal megvizsgálta az »ajánlatkérők«, valamint különösen a »közjogi intézmények« fogalmát. Annak egyértelművé tétele érdekében, hogy ezen irányelv személyi hatályának változatlannak kell maradnia, célszerű megtartani a Bíróság által alapul vett fogalommeghatározást, valamint a fogalommeghatározások megértésének elősegítésére beépíteni az ítélkezési gyakorlatból vett néhány pontosítást, anélkül azonban, hogy ezáltal megváltozna a joghatóság által kidolgozott fogalom értelmezése. E célból egyértelművé kell tenni, hogy az olyan szerv, amely szokásos piaci feltételekkel működik, nyereségorientált, és a tevékenysége végzéséből eredő veszteségeket maga viseli, nem tekintendő »közjogi intézménynek«, mivel azok a közérdekű célok, amelyek teljesítésére létrehozták, vagy amelyek teljesítésével megbízták, gazdasági vagy üzleti jellegűnek minősülhetnek.
A Bíróság hasonlóképpen megvizsgálta a kérdéses intézmény finanszírozási forrásaival kapcsolatos feltételt, és többek között kijelentette, hogy a »nagyobb részében« finanszírozott azt jelenti, hogy több mint felerészben finanszírozott, továbbá az ilyen finanszírozásnak részét képezhetik a felhasználók által fizetett, a közjogi szabályokkal összhangban kivetett, kiszámított és beszedett összegek.”
8.
A 2. cikk (1) bekezdésének 4. pontja a „közjogi intézmény” fogalmát a 2004/18 irányelv 1. cikkének (9) bekezdésében megállapított fogalomhoz hasonlóan határozza meg.
9.
A 12. cikk (1) bekezdése a következőket írja elő:
„Az ajánlatkérő szervek által egy magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személynek odaítélt közbeszerzési szerződés nem tartozik ezen irányelv hatálya alá az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)
az ajánlatkérő szerv olyan kontrollt gyakorol az érintett jogi személy felett, amely hasonló ahhoz a kontrollhoz, amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorol;
b)
a kontrollált jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt gyakorló ajánlatkérő szerv által vagy az ajánlatkérő szerv kontrollja alatt működő más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki; és
c)
nincs közvetlen magántőke‑részesedés a kontrollált jogi személyben az olyan nem kontrolláló és nem blokkoló jellegű magántőke‑részesedés kivételével, amely a nemzeti jogszabályi előírások teljesítésére szolgál a Szerződéssel összhangban, és amely nem jár befolyással a kontrollált jogi személy felett.
Az ajánlatkérő szerv az első albekezdés a) pontja értelmében akkor gyakorol a saját szervezeti egységei feletti kontrollhoz hasonló kontrollt egy jogi személy felett, ha döntő befolyással rendelkezik a kontrollált jogi személynek mind a stratégiai céljai, mind a jelentős döntései tekintetében. Az ilyen kontroll úgy is fennállhat, ha azt egy másik, az ajánlatkérő szerv által kontrollált jogi személy gyakorolja.”
B.
A nemzeti jog
10.
A Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (közbeszerzési törvény) ülteti át a litván jogba a 2004/18 irányelvet.
11.
A 4. cikk így szól:
„(1)   Ajánlatkérő szervnek minősül:
1.
állami vagy helyi hatóság;
2.
a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személy, amely megfelel a jelen cikk (2) bekezdésében előírt feltételeknek;
3.
a jelen bekezdés 1. pontjában hivatkozott hatóságoknak és/vagy a jelen bekezdés 2. pontjában említett, a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személyeknek a társulása;
4.
a jelen törvény 70. cikke (1) bekezdésének 2–4. pontjában hivatkozott, a vízügyi, energiaipari, közlekedési vagy postai ágazatban működő ajánlatkérő szervek.
(2)   valamely közjogi vagy magánjogi jogi személy (a nemzeti vagy helyi hatóságokat nem számítva), amely kifejezetten olyan közérdekű cél ellátására jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, és amely megfelel legalább egynek az alábbi feltételek közül:
1.
tevékenységét legalább 50%‑ban állami vagy helyi önkormányzati költségvetésből vagy más, állami vagy helyi önkormányzati forrásból vagy a jelen bekezdésben foglalt más közjogi vagy magánjogi jogi személy erőforrásaiból finanszírozzák;
2.
nemzeti vagy helyi hatóság vagy a jelen bekezdésben foglalt más közjogi vagy magánjogi jogi személyi felügyelete (irányítása) alatt áll;
3.
ügyvezető, döntéshozó vagy felügyelő szerve tagjainak többségét a nemzeti vagy helyi hatóságok vagy a jelen bekezdésében hivatkozott más közjogi vagy magánjogi jogi személyek nevezik ki.
[…]”
12.
A 10. cikk (5) bekezdése a következőket állapítja meg:
„E törvény rendelkezései nem alkalmazandók, ha az ajánlatkérő szerv olyan, jogilag különálló jogalannyal köt szerződést, amely felett ahhoz hasonló ellenőrzést gyakorol, mint amelyet saját szervezeti egységei vagy szervei felett gyakorol, és az ellenőrzés kizárólagos jellegű (vagy amely tekintetében egyetlen tagként az állam vagy a helyi önkormányzat jogait gyakorolja vagy kötelezettségeit teljesíti), és ha a felügyelete alatt álló jogalany a megelőző üzleti évben (vagy az alapításától eltelt időszakban, ha tevékenységét az üzleti éven belül kezdte meg) elért forgalmának legalább 90%‑a az ajánlatkérő igényeinek kielégítését szolgáló vagy feladatainak ellátását lehetővé tevő tevékenységekből származik. Csak akkor írható ki közbeszerzési eljárás a jelen bekezdésben előírt feltételek szerint, ha a közbeszerzési hatóság engedélyt adott […]”.
II. A tényállás
13.
A VLRD‑t 2003‑ban alapították az LG állami vasúttársaság átszervezése következtében, ennek leányvállalataként, amely társaság az alaptőke kizárólagos tulajdonosa.
14.
A VLRD tevékenységi köre mozdonyok és vasúti vagonok gyártása és karbantartása. A jogvita szempontjából releváns időszakban az LG megrendelései a VLRD forgalmának 90%‑át tették ki.
15.
2013‑ban a VLRD egyszerűsített nyílt közbeszerzési eljárást indított színesfém rudak beszerzésére (a továbbiakban: közbeszerzési eljárás). Az ajánlattételhez szükséges dokumentáció szerint, a közbeszerzési eljárás lebonyolításra a VLRD ideiglenes közbeszerzési szabályzatában foglaltak szerint kerül sor.
16.
Az UAB LitSpecMet (a továbbiakban: LitSpecMet) megtette ajánlatát a közbeszerzési eljáráson és a beszerzés bizonyos része tekintetében nyertesnek minősült.
17.
A LitSpecMet azonban a közbeszerzési eljárás megsemmisítését és új eljárás kiírását kérte a közbeszerzési törvény alapján. Kérelme alátámasztása érdekében azt állította egyrészt, hogy a VLRD‑t az LG igényeinek kiszolgálására hozták létre, amely vállalkozást az állam finanszírozza és amely közfeladatot lát el; másrészt a VLRD által az anyavállalat javára végzett szolgáltatásokkal és értékesítésekkel kapcsolatos feltételek nem felelnek meg a szokásos versenyfeltételeknek. A LitSpecMet véleménye szerint ebből az következett, hogy a VLRD tevékenysége olyan közérdekű célok ellátására szolgál, amelyek nem ipari vagy kereskedelmi jellegűek, és ezért a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályok hatálya alá tartozó ajánlatkérő szervről van szó.
18.
A LitSpecMet kérelmét a Vilniaus apygardos teismas (vilniuszi regionális bíróság, Litvánia) a 2014. június 2‑i ítéletében elutasította, amelyet a Lietuvos apeliacinis teismas (litván fellebbviteli bíróság) a 2014. szeptember 25‑i ítéletével helybenhagyott.
19.
Mind a két bíróság szerint a közbeszerzési törvény 4. cikkének (2) bekezdése értelmében ahhoz, hogy valamely közjogi vagy magánjogi jogi személyt ajánlatkérőnek ismerjenek el, nem elégséges annak igazolása, hogy kapcsolatban áll valamely közjogi vállalkozással vagy, hogy annak irányítása alatt áll. Ezenkívül annak bizonyítására is szükség van, hogy a jogi személy tevékenysége olyan közérdekű célra irányul, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, amely nem áll fenn a VLRD ügyében, mivel kereskedelmi tevékenység végzésére és nyereségszerzésre hozták létre a társaságot, amely maga viselte a kockázatait.
20.
A 2015. május 27‑i ítéletében a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (litván legfelsőbb bíróság) polgári tanácsa megsemmisítette a fellebbviteli bíróság ítéletét. Megállapította, hogy az elsőfokú és a fellebbviteli bíróság sem értékelte helyesen a VRLD megalapításának körülményeit, tevékenységének sajátos természetét és anyavállalatával fennálló kapcsolatát.
21.
Az ügyet visszautalták a Lietuvos apeliacinis teismas (litván fellebbviteli bíróság) elé, amely a 2015. július 14‑i ítéletével hatályon kívül helyezte a Vilniaus apygardos teismas (vilniuszi regionális bíróság) 2014. június 2‑én hozott ítéletét és az ügyet visszautalta e bíróság elé, amely előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztett a Bíróság elé.
III. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
22.
A 2015. november 9‑én nyilvántartásba vett előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szövege a következő:
„A 2004/18/EK irányelv 1. cikkének (9) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az olyan társaság:
–
amelyet olyan ajánlatkérő alapított, amely vasúti szállítási tevékenységet végez, különösen közcélú vasúti infrastruktúrát üzemeltet, személy‑ és áruszállítást végez;
–
amely független módon dönt üzleti tevékenységéről, állapítja meg üzleti stratégiáját, fogad el határozatokat a tevékenysége feltételeiről (termékpiac, vevőszegmens és így tovább), részt vesz az Európai Unió területén és azon kívül a piaci versenyben, gördülő állományok gyártásával és javításával foglalkozik, és részt vesz e tevékenységekhez kötődően a közbeszerzési eljárásokban, harmadik felektől (az anyavállalaton kívüli személyektől) megrendeléseket fogad be;
–
amely gördülő állományok javítására irányuló szolgáltatásokat nyújt az alapítójának belső ügyletek keretében és e szolgáltatások értéke a társaság tevékenységének 90%‑át teszi ki;
–
amelynek az alapítója felé teljesített szolgáltatásai biztosítják az alapító személy‑ és áruszállítási tevékenységét;
nem tekintendő ajánlatkérőnek?
Amennyiben az Európai Unió Bírósága azt állapítja meg, hogy a társaság ajánlatkérőnek minősül a fent megállapított feltételek alapján, úgy kell‑e értelmezni a 2014/18/EK irányelv 1. cikkének (9) bekezdését, hogy a társaság elveszíti ajánlatkérői jogállását, amennyiben a társaság alapítójának minősülő ajánlatkérőnek belső ügyletek keretében nyújtott, gördülő állományok javítására irányuló szolgáltatások értéke lecsökken, és az a társaság tevékenységéből származó teljes forgalom kevesebb mint 90%‑át, vagy nem jelentős részét képezi?”
IV. A Bíróság előtti eljárás és a felek érvei
23.
Írásbeli észrevételeket nyújtott be a LitSpecMet, a VLRD, a litván és a portugál kormány, valamint a Bizottság, amelyek a német kormánnyal együtt részt vettek a 2017. február 9‑én tartott tárgyaláson.
24.
A LitSpecMet szerint a VLRD által végzett karbantartási tevékenység közérdekű jellegű, mivel lehetővé teszi a LG számára a feladatát képező közszolgáltatás biztosítását, nevezetesen a vasúti infrastruktúra üzemeltetését és a személyszállítás biztosítását. Véleménye szerint e tevékenység nem ipari és kereskedelmi jellegű, mivel az LG az egyetlen, Litvániában ilyen tevékenységet végző vállalkozás, ami lehetővé teszi számára, hogy nem szigorúan vett gazdasági okok vezéreljék. Annak elismerése, hogy a VLRD tekintetében nem irányadók a közbeszerzésre vonatkozó szabályok, azt eredményezheti, hogy az ajánlatkérő szerv (LG) egyszerűen mellőzheti azokat egy házon belüli tevékenységeket végző leányvállalat (VLRD) létrehozásával.
25.
A LitSpecMet szerint tehát a VLRD a 2004/18 irányelv 1. cikke (9) bekezdésének értelmében vett ajánlatkérő szerv, és lényegtelen az anyavállalattal kötött házon belüli ügyletek aránya. Másodlagos jelleggel a 2004/17 irányelv 2. cikke (1) bekezdése a) pontjának értelmében vett ajánlatkérő szerv csoportjába sorolható, és az ügyre valójában ez az irányelv alkalmazandó az LG tevékenységére tekintettel és a Bíróság 2008. április 10‑i Ing. Aigner ítéletében az irányelv 3–7. cikke vonatkozásában adott értelmezésre figyelemmel. (
8
)
26.
A VLRD azt állítja, hogy nem azért hozták létre, hogy valamennyi állampolgár javára sajátos közérdekű feladatot teljesítsen, hanem, hogy az LG személyszállítással összefüggő üzleti tevékenységét kiegészítse. Véleménye szerint a házon belüli ügyletek LG‑vel, a 2004/17 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének értelmében vett ajánlatkérő szervvel való megkötése nem jelenti azt, hogy ő maga is ajánlatkérő szervnek minősül.
27.
A litván kormány az 1998. január 15‑i Mannesmann Anlagenbau Austria és társai ítéletre (
9
) hivatkozik, amelyben a Bíróság a „fertőzés elméletét” alkalmazta, úgy értelmezve, hogy ajánlatkérő szervnek kell minősíteni azt a személyt is, aki olyan tevékenységet végez, amely csak részben irányul nem ipari vagy kereskedelmi jellegű közérdekű célra. A litván kormány szerint azonban a „fertőzés elméletét” nem alkalmazzák alárendelt viszonyban, az adott társaság által végzett tevékenység jellege független attól, hogy olyan ajánlatkérő szerv hozta‑e létre, amellyel házon belüli ügyleteket köt.
28.
A német kormány szerint a körülmények alapján elegendő bizonyíték áll rendelkezésre az általa javasolt funkcionális szempontból történő értelmezéshez, amely szerint a VLRD közérdekű tevékenységet végez, mivel anélkül, hogy az LG által végzett szállítási tevékenységben közvetlenül részt venne, ezzel szorosan összefüggő olyan feladatot lát el, mint a mozdonyok gyártása. A VLRD tevékenységének kereskedelmi jellegével kapcsolatban e kormány szerint az a döntő jelentőségű, hogy piaci versenyben teljesíti‑e a céljait, amely nem áll fenn a jelen ügyben, mivel a tevékenységének 90%‑át az LG‑vel végzi akként, hogy nem vállal igazi üzleti kockázatot. Végeredményben a német kormány arra hivatkozik, hogy valamely ajánlatkérő leányvállalata szintén ajánlatkérőnek tekintendő, ha tevékenységei az anyavállalata által ellátott közérdekű igények kielégítésére irányulnak. A 2014/24 irányelv alapján (amely időbeli hatálya miatt nem alkalmazható, de irányadó lehet) egyébként valamely leányvállalat akkor minősülhet ajánlatkérő szervnek, ha a szerződéseinek legalább 80%‑a az anyavállalattal áll fenn.
29.
A portugál kormány emlékeztet arra, hogy bár a VLRD alapításának célja közérdekűnek tűnik, tevékenysége mégis ipari és kereskedelmi jellegű, mivel teljes mértékben viseli a tevékenységével összefüggő kockázatokat. A 2003. október 16‑i Bizottság kontra Spanyolország ítéletben (
10
) kidolgozott és a 2014/24 irányelv (10) preambulumbekezdésében foglalt ítélkezési gyakorlat értelmében a VLRD‑t nem lehet ajánlatkérő szervként jellemezni.
30.
A Bizottság rámutat arra, hogy a jelen ügyben csak a 2004/18 irányelvet kell figyelembe venni, mivel a VLRD áruval látja el a litván vasúttársaságot és szolgáltatásokat nyújt annak, és nem releváns, hogy ez utóbbi (LG) tevékenysége a 2004/17 irányelv hatálya alá tartozik‑e.
31.
A Bizottság szerint a VLRD nem tartozik a 2004/18 irányelv hatálya alá, mert nem az 1. cikk (9) bekezdésének értelmében vett „közjogi intézmény”, mivel az LG egyéni érdeke miatt hozták létre – ez az említett társaság belső szállítójává teszi –, nem pedig közérdekű célra. Véleménye szerint nem bír jelentőséggel, hogy az LG célja közérdekű cél ellátására irányul, és e szándékkal történt a VLRD alapítása, mivel az a döntő, hogy a VLRD tevékenységének egyetlen célja az anyavállalat egyéni érdekeinek ellátása.
32.
A Bizottság tehát kétségbe vonja, hogy a VLRD kifejezetten közérdekű célra jött létre, bár rögzíti, hogy kizárólag a nemzeti bíróság tudja értékelni az ügy összes körülményét, és megerősíteni, hogy a VLRD alapítását vezérlő nem haszonszerzési cél nem mutat túl azon üzleti környezeten, amelyben működik.
V. Értékelés
A. Előzetes megfontolások
33.
A kérdést előterjesztő bíróság és az előzetes döntéshozatali eljárásban részt vevő felek többsége is elfogadottnak tekinti, hogy a jelen ügyre a 2004/18 irányelv irányadó. A LitSpecMet azonban, bár csak másodlagos jelleggel, azt állítja, hogy valójában a 2004/17 irányelv alkalmazandó (amely a közbeszerzési szerződések területén „ágazati irányelvként” ismert).
34.
Ugyanis, mivel a 2004/17 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének a) pontja és a 2004/18 irányelv 1. cikke (9) bekezdésének második albekezdése a „közjogi intézmény” fogalmára vonatkozóan azonos meghatározást tartalmaznak, (
11
) a Vilniaus apygardos teismas (vilniuszi regionális bíróság) kérdései anélkül is megválaszolhatók, hogy elsőre kizárnánk valamelyik irányelv alkalmazhatóságát.
35.
Második megállapításként meg kell jegyezni, hogy bár az iratokban nem szerepel a vitatott közbeszerzési szerződés összege, a VLRD képviselője a tárgyaláson megerősítette, hogy a teljes összeg eléri a 600000 vagy 700000 eurót, meghaladja tehát az e területen az uniós rendelkezések alkalmazhatósága tekintetében előírt alsó értékhatárt. A kérdést előterjesztő bíróság feladata e körülményt vizsgálni. (
12
)
36.
Harmad‑ és utolsósorban a Bíróságnak feltétlenül a kérdést előterjesztő bíróság által a VLRD‑vel kapcsolatos tényállási körülményekre vonatkozóan nyújtott információk alapján kell válaszolnia. Előfordulhat azonban, hogy ezen információk nem mindenben egyeznek meg azokkal az információkkal, amelyeket – a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (litván legfelsőbb bíróság) a 2015. május 27‑i ítélete szerint – az elsőfokú bíróságnak kell ellenőriznie az ügy visszautalását követően. (
13
)
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
1.
Az ipari és kereskedelmi jelleggel nem bíró, közérdeken alapuló igények közvetlen (és közvetett) kielégítéséről
37.
A felek között nem képezi vita tárgyát, hogy a VLRD a „közjogi intézményként” (és következésképpen „ajánlatkérő szervként”) való besorolásához szükséges három feltétel közül kettőnek eleget tesz a 2004/17 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének a) pontja és a 2004/18 irányelv 1. cikke (9) bekezdésének második albekezdése értelmében.
38.
Az előírt e három kumulatív feltételből (
14
) a VLRD ugyanis a másodikat és a harmadikat teljesíti: önálló jogi személyiséggel rendelkezik és tagadhatatlan egy másik közjogi intézmény (LG) beavatkozása a finanszírozásába, az ügyvezetésének felügyeletébe, illetve ügyvezető, döntéshozó vagy felügyelő testületének összetételébe.
39.
Nincs egyetértés azonban azon feltétel tekintetében, amely szerint a VLRD „kifejezetten olyan közérdekű célra jött‑e létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű.
40.
A felek írásbeli észrevételei annak vizsgálatára vonatkoztak, hogy a VLRD tevékenysége önmagában az ipari és kereskedelmi jelleggel nem bíró, közérdeken alapuló igényekre irányul‑e, és többségben van azok álláspontja, akik azt állítják, hogy ez nem így van. A tárgyalás során a Bíróság kérelmére a vitát kiterjesztették arra, hogy a VLRD közvetetten kielégíti‑e az ilyen jellegű igényeket azáltal, hogy olyan közjogi intézményt lát el áruval vagy nyújt szolgáltatást számára, amely – mint az LG – ilyen igényeket elégít ki. A felek álláspontja e tekintetben alapvetően megegyezik azzal, amelyet a VLRD által végzett tevékenység esetleges közérdekű céljával kapcsolatban képviseltek.
41.
A kérdést előterjesztő bíróság által nyújtott információ értelmében az LG olyan közjogi társaság, amely a vasúti közlekedési hálózatot üzemeltet. Ahogy azt előrebocsátottam, kétségtelenül ajánlatkérő szervnek minősül a 2004/17 irányelv értelmében. (
15
) A VLRD mozdonyok és gördülő állományok gyártásával és javításával foglalkozik, azaz olyan feladatot lát el, amely bár szorosan kapcsolódik a vasúti közlekedéshez, az nem „e téren közszolgáltatást nyújtó hálózatok rendelkezésre bocsátásából és üzemeltetéséből” áll, amely tevékenységre a 2004/17 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése utal.
42.
A LitSpecMet azt állítja, hogy a VLRD mindenképpen a litván vasúti közlekedési hálózat „rendelkezésre bocsátásához vagy üzemeltetéséhez” alapvetően szükséges feladatokat végzi, így maga is azon közérdekű célt elégíti ki, amelyet az LG szolgál. Véleménye szerint nem hagyható figyelmen kívül az az adat, amely szerint a 2001/14/EK irányelv (
16
) 5. cikke (1) bekezdésének előírása alapján a vasúttársaságok jogosultak az úgynevezett „minimális szolgáltatások összességére és ugyanezen irányelv II. mellékletében megjelölt szolgáltatási infrastruktúrához való hálózaton keresztüli hozzáférésre”, amely melléklet 2. pontjának h) alpontjában szerepelnek a „karbantartó központok és egyéb műszaki infrastruktúra”. Ebből következik, hogy a „piacon valós alternatív lehetőségek hiányában” a VLRD „minden üzleti megfontolástól eltekintve köteles a gördülő állományok karbantartási szolgáltatásait ellátni az […] LG számára”. (
17
)
43.
Nem értek egyet a LitSpecMet ez utóbbi érvelésével, mivel a 2001/14 irányelv szerinti „hozzáférési csomag” nem tartalmazza a karbantartási szolgáltatásokat, hanem csak azokat a létesítményeket, amelyekben e szolgáltatásokat nyújtani kell. Ezért, ha a VLRD haladéktalanul és közvetlenül közérdeken alapuló valamilyen igényt szolgál ki, ez nem egyezik meg azon igénnyel, amelyet az említett irányelv 5. cikkében kifejezetten meghatározott tevékenységgel kell megoldani.
44.
A vizsgálatnak tehát a 2004/18 irányelvre kell összpontosulnia annak tisztázása céljából, hogy a VLRD kielégíti‑e az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések lényegét képező, közérdeken alapuló igényeket (amelyek nem ipari és kereskedelmi jellegűek).
45.
Az érvelési logikának először annak meghatározásához kell vezetnie, hogy ebben az esetben tekintetbe veszik‑e a közérdeken alapuló igényeket; második lépésként pedig, igenlő válasz esetén, hogy a kereskedelmi vagy ipari jellege elsődlegesen érvényesül‑e bármely egyéb jelleggel szemben.
46.
Ebből a szempontból nem tűnik úgy nekem, hogy a vasúti ágazatban a gördülő állományok puszta gyártásának és javításának önmagában az lenne a célja, hogy az állam intézményes működéséhez, (
18
) társadalmi jóllét feltételeinek előmozdításához és fejlesztéséhez – amelynek biztosítása az állami felelősség –, (
19
) vagy egyéb hasonló célkitűzéshez szorosan kötődő igényekkel foglalkozzon.
47.
Kétségtelen, hogy az is védhető, amint azt a német kormány állította, hogy mivel az anyavállalata számára olyan árubeszerzést és szolgáltatásnyújtást biztosít, amely lehetővé teszi ez utóbbi számára a saját – valóban közérdekű – igényeinek ellátását, a VLRD közvetve az LG által biztosított ugyanazon érdek kielégítésére szolgál.
48.
A probléma ilyen szempontú megközelítése kapcsán azonban bizonyos nehézségek merülnek fel, legalább egy általános szempontból.
49.
Ugyanis ha általában nem könnyű meghatározni azt, hogy valamely gazdasági tevékenység célja mikor irányul közérdekű igények kielégítésére (amely maga kettős vagy többjelentésű kifejezés), még nehezebb annak megállapítása, hogy az alapvetően kereskedelmi jellegű magántevékenységnek a tulajdonképpeni közérdekű tevékenységekhez való kötődése mennyiben ruházza fel az előbbit az utóbbiak jellegével. Az ilyen illeszkedés következményei nem lebecsülendők: ahogy azt a litván kormány a tárgyaláson megjegyezte, egy magánjogi gazdasági szereplő, akár anélkül, hogy tudatában lenne, közérdekű tevékenységek ellátójává válik, az ajánlatkérő szerv szükséges együttműködőjeként.
50.
A gazdasági jellegű köz‑ és magántevékenységek összessége összekapcsolódásának és egymástól való függésének mértéke olyan jelentős a mostani piacgazdaságban, hogy nehéz határt szabni a „közérdeken alapuló igények kielégítése” terjeszkedő jellegének, ha elfogadjuk, hogy e fogalom alá tartoznak az említett igények kielégítéséhez valamennyire szükséges magántevékenységek is. Felvetődik egyébiránt az a nagyon nehezen megoldható megkülönböztetési probléma, hogy e szükségességi viszonynak milyen mértékben kell relevánsnak lennie az egyes esetekben.
51.
Ezek alapján, bár elvileg elfogadva, hogy a VLRD által végzett tevékenység célja a közérdeken alapuló igények kielégítése, ez nem elegendő annak megállapításához, hogy a VLRD a 2004/18 irányelv értelmében vett „közjogi intézménynek” minősül. Ennek oka, hogy nem elég a közérdeken alapuló igények kielégítése, hanem ezeknek nem szabad ipari és kereskedelmi jelleggel rendelkezniük. A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján pedig az ilyen minősítéséhez az említett igényeket a piac logikájától eltérő feltételek szerinti kell kielégíteni.
52.
Amiről szó van, ahogy azt a Bíróság a 2003. május 22‑i Korhonen és társai ítéletben kifejtette, az „azon kockázat kizárása, hogy a nemzeti ajánlattevők vagy pályázók bármilyen, az ajánlatkérők által lefolytatott közbeszerzési eljárás során előnyben részesüljenek, valamint azon lehetőség kizárása, hogy valamely, az állam vagy a területi önkormányzatok, illetve egyéb közjogi intézmény által finanszírozott vagy felügyelt közjogi intézményt gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások vezéreljenek”. (
20
)
53.
Ezen előzményeket folytatva, az ilyen jellegű igényeket (amelyeket nem szabad összetéveszteni azokkal, amelyeket magánvállalkozások nem tudnak ellátni) (
21
) kezelni szándékozó jogalany esetén könnyen felmerülhet az említett kockázat, ha a piaci feltételeken túl, azaz a szabad versenyen kívül mozog. Ezzel szemben, ha más versenytársak kiváltotta versenynyomása alatt működik, (
22
) e kockázat nehezebben merül fel, mivel a gazdasági okoktól eltérő indokok által irányított tevékenység hosszú távon kizárná a piacról.
54.
Másképpen fogalmazva, a kétség eloszlatása szempontjából nem annyira a kielégítendő igény közjogi jellege a meghatározó, mint inkább azon feltételek, amelyek mellett azt ki kívánják elégíteni. Az „ipari vagy kereskedelmi jelleggel nem bíró, közérdeken alapuló igények” kifejezés értelmezése során tehát mindenképpen meg kell vizsgálni, hogy milyen feltételek mellett kívánják azokat ellátni.
55.
Ez a helyzet áll fenn, ismétlem, amennyiben a közbeszerzésről szóló irányelvek szellemében a piaci verseny biztosítása és a piacnak a szabad kereskedelem logikáján kívül álló szereplők hatása miatti gyengülésével vagy torzulásával szembeni védelme a legfontosabb. Következésképpen már nem az bír döntő jelentőséggel, hogy a VLRD az LG javára történő árubeszerzés vagy szolgáltatásnyújtás során önmagában közérdeken alapuló igényt szolgál‑e, vagy hogy azt közvetett módon látja‑e el, hanem hogy mind a két esetben az esetleges magánversenytársakkal azonos körülmények között, azaz a nemzeti gyártók indokolatlan előnyben részesítésére irányuló ösztönzők nélkül zajlik‑e ez.
56.
E célból, amint azt a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, sokféle jogi és ténybeli elemet kell figyelembe venni, amelyek között példaként a Bíróság a vizsgált intézmény létrehozását körülvevő körülményekre (
23
), és olyan tényezőkre hivatkozott, mint például „fő célként a haszonszerzési cél hiánya, a tevékenységével összefüggő kockázatok vállalásának hiánya, valamint a szóban forgó tevékenység esetleges állami finanszírozása”. (
24
)
57.
Véleményem szerint csak az alapügyben eljáró bíróság van olyan helyzetben, hogy az összes releváns tényállási és jogi elemet figyelembe véve értékelje, hogy a VLRD ipari és kereskedelmi jelleggel nem bíró, közérdeken alapuló igényt elégíti‑e ki. Bár az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szövegéből arra lehet következtetni, (
25
) hogy a Vilniaus apygardos teismas (vilniuszi regionális bíróság) az eredeti elgondolása mellett dönt, amelyet a fellebbviteli bíróság helyben hagyott, és amellyel azonban a litván legfelsőbb bíróság nem értett egyet, kétségtelen, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat valójában a felek közötti jogvita és a jogvitában mostanáig hozott három ítélet indoklásának kifejtésére szorítkozik, nem tartalmaz viszont a jogvita „releváns elemeire” (
26
) vonatkozó olyan elemzést, amely meggyőző válaszadást tesz lehetővé.
58.
Amennyiben ez így van, a Bíróságnak talán nem kellene mást tennie, mint jelezni a kérdést előterjesztő bíróság felé, hogy különös figyelmet kell szentelnie a piaci feltételeknek való alárendelésen kívül (
27
) egyéb tényezők mellett a VLRD esetleges többségi állami finanszírozásának, a haszonszerzésének és a vezetéséből származó kockázatok (és veszteségek) felvállalásának, amely szempontok tekintetében az említett bíróság nem nyújtott lényeges információkat, és amelyek nem kerülhetők meg a szóban forgó társaság tevékenységeinek jellegéről való döntés során.
59.
Az iratokban szereplő és a tárgyaláson közölt információkból azonban az következik, hogy a VLRD tevékenységének alapvető része (a tényállás időpontjában 90%‑a) az LG vasúti beszerzési monopóliuma által jellemzett gazdasági keretben zajlott, azaz a piaci feltételektől eltérő feltételek mellett. Az LG a leányvállalatától szerez be vasúti gördülőanyagot anélkül, hogy közbeszerzési eljárás mechanizmusait alkalmazná, amelyek növelnék a VLRD‑t terhelő versenynyomást. Ez utóbbi tehát a piacitól eltérő feltételekhez igazodhat, annak biztonságában (vagy azon kockázat nélkül), hogy nincs szüksége semmi többre a megrendelések ellátásához, amelyeket pedig az LG biztosít számára.
2.
Az ipari és kereskedelmi jelleggel nem bíró, közérdeken alapuló igények kielégítéséről belső szerződések esetén
60.
A már kifejtettekből az következik, hogy a VLRD az ajánlatkérő szervek közé sorolható a fent említett értelemben. Márpedig, az előterjesztett kérdés eltérő szempontból is vizsgálható. Félretéve egy pillanatra a VLRD és az LG tevékenységeinek jellegét, e két társaság közötti kapcsolatra kell figyelmet fordítani azon következtetés levonásához, hogy a VLRD az LG egyik segédszerve (vagy saját eszköze), amely az úgynevezett „in house kivétel” alá tartozik. A tevékenység szempontjával szemben tehát a probléma érdemének szervezeti szempontú vizsgálatát javaslom.
61.
A Vilniaus apygardos teismas (vilniuszi regionális bíróság) előzetes döntéshozatalra utaló határozata ebből a megközelítésből két idevonatkozó bekezdést tartalmaz. Az első a 23. pont, amely úgy szól, hogy „a leányvállalat [VLRD] jövedelmének megközelítőleg 90%‑a az anyavállalattól [LG] származik a két jogi személy közötti ügyletekből kifolyólag”, ebből az következik, hogy „az alperes [VLRD] és az irányító társaság [LG] tevékenysége szorosan egymáshoz kötött”.
62.
E körülmény döntő jelentőségű volt ahhoz, hogy a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (litván legfelsőbb bírósága) hatályon kívül helyezze a fellebbviteli bíróság ítéletét. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat ugyanazon pontjának értelmében az említett információ elegendő volt ahhoz, hogy „nem lehet megalapozatlanként elutasítani a felperes [LitSpecMet] azon állítását, hogy a VLRD megalapítása, amely a [LG] reorganizációjának eredménye volt, minőségileg nem eredményezte két külön gazdasági szereplő közötti jogi és gazdasági kapcsolat létrejöttét, hanem inkább csak ez utóbbi társaság szervezeti formájában bekövetkezett változásként értékelendő” (
28
).
63.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat második kiemelhető bekezdése a 25. pont, amely tartalmazza, hogy a VLRD „évente átlagosan 15 házon belüli ügyletet kötött a [LG‑vel] a 2011–2014 közötti időszakban”; amely ügyletek, teszi hozzá a határozat, „a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján nem minősülnek közbeszerzési szerződéseknek”. (
29
)
64.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatnak az in house szerződések szabályaira történő utalásai nem maradtak észrevétlenek az előzetes döntéshozatali eljárásban részt vevő felek számára. Konkrétan, a Bizottság azt állította, (
30
) hogy a VLRD az LG belső szállítója és következésképpen a közöttük megkötött ügyletek nem tartoznak a közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos odaítélési eljárások hatálya alá, hanem az úgynevezett „in house kivétel” közé sorolandók. (
31
)
65.
A litván kormány írásbeli észrevételeiben ugyanúgy az in house szabályt említette (
32
) a 2014/24/irányelv 12. cikkének (1) bekezdésére való kifejezett hivatkozással. (
33
) A német kormány a szóbeli észrevételeiben szintén e szabályra hivatkozott.
66.
Végül, a tárgyalás alatt a VLRD eljárásjogi képviselőjét a vitatott közbeszerzési eljárás tárgyát képező áruk sorsáról kérdezték, aki azt válaszolta, hogy az olyan anyag gyártását szolgálta, amelynek beszerzését az LG rendelte meg az in house jogviszonyaik keretében.
67.
Ahogy azt a Bíróság megismételte, az in house kivételt „az a megfontolás igazolja, hogy az a hatóság, amely ajánlatkérőnek minősül, közfeladatait saját közigazgatási, műszaki és egyéb eszközeivel is végrehajthatja, anélkül hogy köteles lenne igénybe venni a szerveihez nem tartozó, külső jogalanyokat, valamint hogy ezt a kivételt olyan helyzetekre is ki lehet terjeszteni, amelyekben a szerződő fél az ajánlatkérő szervtől jogilag elkülönült jogalany, amennyiben ezen utóbbi a saját szervei felett gyakorolthoz hasonló ellenőrzést gyakorol az ajánlattevő felett, továbbá amennyiben ez a jogalany tevékenységének lényeges részét az őt irányító ajánlatkérő szerv vagy szervek javára végzi”, és ilyen esetekben arra következtethetünk, hogy „ajánlatkérő hatóság saját eszközeit veszi igénybe”. (
34
)
68.
Ez alapján egyet kell érteni abban, hogy a VLRD‑nek az LG segédszerveként való létrehozásával, annak ellenére, hogy alaki szempontból egy elkülönült jogalany alapítását eredményezi (ugyanis jogilag két elkülönült társaságnak kell tekinteni), úgy tűnik, hogy funkcionális szempontból állandósult a korábbi helyzet. Ezzel végső soron a litván vasúttársaság saját tevékenységeit kívánták átszervezni. (
35
)
69.
A két jogalany funkcionális megközelítése újabb jelentőséget ad az „in house kivételnek”. (
36
) Elfogadása, amely a közbeszerzéssel kapcsolatos irányelvek hatálya alóli mentesüléssel jár, a közhatalmi szervek azon szervezeti lehetőségének felel meg, hogy segédszerveikre bízzanak meghatározott feladatokat (ha a saját szervezeti egységeik felett gyakorolt felügyelettel azonos felügyeletet gyakorolnak) anélkül, hogy az építési beruházással, szolgáltatásnyújtással vagy árubeszerzéssel kapcsolatos ellátást a piacról szereznék be.
70.
Az in house rendszerben az ajánlatkérő szerv funkcionális szempontból nem egy elkülönült intézménnyel köt szerződést, hanem valójában saját magával teszi ezt, tekintettel az alaki szempontból különböző jogalannyal fenntartott viszonyra. Konkrétan nem lehet szerződés odaítéléséről beszélni, hanem egyszerű megbízásról vagy megbízatásról, amelyet a másik „fél” nem utasíthat el, bármilyen formában jelenik is meg.
71.
A kapcsolat igazi változatosságának hiánya igazolja, hogy az ajánlatkérő szerv nem köteles közbeszerzési eljárást alkalmazni, ha a feladatai ellátására saját eszközöket használ, azaz, ha olyan vállalkozásokat használ fel, amelyek az eltérő jogi személyiségén túl, lényegüket tekintve felcserélhetők vele. Az odaítélési eljárásoknak csak két különböző, önálló szervezet között van értelmük, mivel éppen ezen eljárásokkal kívánnak (kölcsönös) jogviszonyt létesíteni közöttük, amely nélkülözhetetlen a visszterhes (
37
) szerződés egyenlő alapon, és nem függőségi vagy hierarchikus alárendelt viszonyban történő megkötéséhez.
72.
Logikus tehát, hogy – a Bíróság ítélkezési gyakorlata által megállapított szigorú korlátokon belül – az irányelvek által szabályozott alakszerű közbeszerzési eljárások alól kivonják az ajánlatkérő szerv és az alárendelt jogalanya közötti gazdasági kapcsolatokat, amely az ajánlatkérő puszta eszközeként végzi szolgáltatását és ugyanolyan felügyelet alatt áll, mint amilyet az ajánlatkérő szerv a (többi) szervezeti egysége felett gyakorol. Az sem lenne helytálló, hogy az odaítélési eljárás a jogalany belső működési rendjének eljárásává alakuljon, amelyet olyan esetekben alkalmaznak, amelyekben kizárólag a saját eszközök használatáról döntenek.
73.
A lényegi azonosság elvéből kiindulva, amely az in house kivétel alapját képezi, úgy vélem tehát, hogy ha e kivétel alkalmazható volt az LG és a VLRD között létrejött ügyletek tekintetében az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban foglalt feltételek szerint, ennek oka, hogy a két társaság eleget tesz az általam korábban hivatkozott ítélkezési gyakorlatban foglalt feltételeknek (jelenleg a 2014/24 irányelv 12. cikkének (1) bekezdésében letisztult feltételek), amit végeredményben a kérdést előterjesztő bíróságnak feladata tisztázni.
74.
A Bizottság azt állítja, hogy azon ténytől, amely szerint a VLRD az LG belső ellátója, nem válik önmagában ajánlatkérő szervvé, bár e kijelentést nem alapozza meg elegendő indokkal. (
38
) Általános jelleggel ugyanis elfogadható, hogy az in house alárendelt viszonyban lévő jogalanyok csak akkor minősülnek a 2004/18 és 2004/17 irányelvek szerinti „közjogi intézményeknek”, ha önmagukban eleget tesznek a fent említett három kumulatív feltételnek.
75.
E megállapítást azonban azonnal árnyalni kell, és különbséget kell tenni a segédszervek „lényeges” és „másodlagos” tevékenységei között, amelyek igazolják az in house kivételt. Az előbbieket illetően, (
39
) nem hiszem, hogy problémát jelentene a Bizottság álláspontját elfogadni, mivel ezek tekintetében a vállalkozás a piacon működik és egyenlő alapon versenyezhet a többi versenytárs gazdasági szereplővel.
76.
Véleményem szerint nem ugyanez a helyzet akkor, ha az alárendelt vállalkozás „lényeges” feladatairól van szó, amelyekkel az in house rendszerben az ajánlatkérő megbízta vagy amelyeket számára kijelölt. Ha ezek elvégzéséhez az adott vállalkozásnak (jelen esetben a VLRD‑nek) egyúttal harmadik személytől kell beszereznie az árukat, szolgáltatásokat vagy az ellátásokat, a harmonizált közbeszerzési eljárások szintjét meghaladó összegben, a közbeszerzésre vonatkozó irányelveket kell alkalmazni.
77.
Ha nem így értelmezzük, az a következetlenségen kívül esetlegesen joggal való visszaélést eredményezhet. Először is azért, mert nincs összhangban a két jogalany között észlelt lényegi azonossággal, ha kölcsönös jogviszonyukban mentesülnek az odaítélési eljárás alól. Másodszor pedig azért, mert kedvez annak, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós szabályozás alkalmazását könnyen megkerüljék.
78.
Az LG és a VLRD közötti jogviszony már önmagában lehetővé teszi az uniós szabályozás alkalmazásától való releváns eltérést a belső ügyletek tekintetében, amelyek szerződésen kívüli ügyleteknek tekintendők. Ha ezenkívül a VLRD mentesül attól, hogy harmadik személyekkel kötendő, alaki szempontból külső ügyletek ugyanezen szabályok alá tartozzanak, de valójában a kéttagú LG/VLRD pénzügyi eredményének részét képezik, az in house kivétel váratlan méreteket öltene.
79.
Másképpen fogalmazva, az ajánlatkérő szerv segédszerveket használhat a már kifejtett korlátok között, bizonyos feladatokkal való megbízás céljából, amely alapvetően a közbeszerzés tárgyköréhez tartozik, de kivonják ez alól. E kivétel jogi szemszögből önmagában nem vitatható a Bíróság ítélkezési gyakorlatára (és jelen esetben a 2014/24 irányelv 12. cikkének (1) bekezdésére) tekintettel. Ha azonban a segédszervek nem rendelkeznek kellő erőforrással, hogy önállóan teljesítsék az ajánlatkérő szerv megbízásait, és harmadik személyekhez kell fordulniuk azok megszerzése érdekében, az in house kivételt igazoló okok eltűnnek, és kiderül, hogy valójában színlelt közbeszerzési (alvállalkozói) szerződésről van szó, amelyben az ajánlattevő a közvetítő (segédszerv) útján szerzi be harmadik személyektől az árukat és szolgáltatásokat, anélkül hogy azon irányelvek hatálya alá tartozna, amelyeknek irányadóknak kell lenniük az odaítélés tekintetében.
80.
Ez lehet a helyzet a jelen ügyben. Az LG azon ügyletei, amelyeknek, ha a VLRD nem létezett volna, mindenképpen a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó szabályok alá kellett volna tartozniuk (ha az állami vállalat azt közvetlenül végezte volna), megkerülhetik e szabályozást azon ürüggyel, hogy azok a másik társaságnak tudhatók be, bár ez jogilag annyira kötődik az előbbihez, hogy a kölcsönös ügyletek tekintetében mind a ketten az in house kivétel alá sorolhatók. (
40
)
81.
Véleményem szerint, ha az LG és VLRD közötti kapcsolat olyan jellegű, amely igazolja az in house kivételt a két jogalany közötti ügyletek tekintetében, a külső ügyletek, amelyek az LG által a VLRD‑re bízott feladatok elvégzéséhez nélkülözhetetlenek, nem kerülhetik meg a közbeszerzési irányelveket (feltéve, hogy az adott mennyiségi szintet meghaladják). Különben az LG tevékenységeinek a VLRD megalapításával történő egyszerű átszervezése elegendő lenne ahhoz, hogy az LG megkerülje az ajánlatkérői jogállásának következményeit.
82.
Ezért úgy vélem, hogy mellőzhető annak meghatározása, hogy a VLRD közjogi intézménynek minősül‑e amiatt, hogy önállóan lát el nem ipari vagy üzleti jellegű, közérdekből fakadó igényeket, így arra kell következtetni, hogy ezt úgy teszi, hogy funkcionálisan egy másik társasággal (LG) egy egészet alkot, amely az ilyen típusú igényeket ellátja és amely tekintetében az in house rendszerben jár el.
83.
Azon konkrét irányelvet illetően, amelyhez a VLRD által kötött szerződéseknek igazodniuk kellene, emlékeztetni kell, hogy „a 2004/17 irányelv hatálya alá tartoznak azok a szerződések, amelyeket az irányelv 3–7. cikkében kifejezetten felsorolt tevékenységek valamelyikének a területén ítélnek oda, valamint azok a szerződések is, amelyek – bár ettől eltérő jellegűek, és emiatt alapvetően a 2004/18 irányelv hatálya alá tartoznának – a 2004/17 irányelvben meghatározott tevékenységek gyakorlását szolgálják. (
41
) Így a kérdést előterjesztő bíróság feladata, amely e kétséget nem terjesztette a Bíróság elé, megállapítani, melyik irányelv alkalmazható, az alapeljárásban vitatott szerződés tárgyától függően.
84.
Összefoglalva, Vilniaus apygardos teismas (vilniuszi regionális bíróság) által előterjesztett első kérdésre válaszként azt javaslom, hogy a 2004/17 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének a) pontját és a 2004/18 irányelv 1. cikke (9) bekezdésének második albekezdését úgy kell értelmezni, hogy az olyan társaság, amelynek valamely ajánlatkérő szervvel fennálló jogi és funkcionális kapcsolata a belső ügyleteik tekintetében igazolja az in house kivételt, az említett irányelvek hatálya alá tartozik, ha az ajánlatkérő által rábízott feladat teljesítése céljából építési beruházásra, árubeszerzésre vagy szolgáltatásnyújtásra köt harmadik személyekkel szerződést.
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
85.
Ha a Bíróság úgy dönt, hogy javaslatom szerint az előző kérdésre igenlő választ ad, a Vilniaus apygardos teismas (vilniuszi regionális bíróság) azt kívánja megtudni, hogy a VLRD‑hez hasonló társaság elveszíti‑e az ajánlatkérő jogállását, ha az LG‑nek házon belüli ügyletek útján nyújtott szolgáltatások értéke lecsökken, és az a társaság tevékenységéből származó teljes forgalom kevesebb mint 90%‑át, vagy nem jelentős részét képezi.
86.
A kérdés pusztán hipotetikus (és ennyiben elfogadhatatlan), mivel az alapjogvitában nem jövőbeni helyzetről, hanem akkor fennálló helyzetről kell döntetni, amikor a VLRD közzétette a színesfém rudak beszerzésére vonatkozó szerződésekkel kapcsolatos felhívást (2013). Az alapeljárás ugyanis csak a LitSpecMet által megtámadott e konkrét közbeszerzési eljárás megsemmisítéséről szól.
87.
A jogvita megoldása szempontjából a kezdő időpontot kell figyelembe venni, amint ez a bíróság ítélkezési gyakorlatából következik. Ez alapján a jogbiztonság elve előírja, hogy a közösségi szabályoknak világosnak, alkalmazásuknak pedig előre láthatónak kell lenni minden érintett személy (
42
) tekintetében, amely követelmény alapján az ajánlattevők érdekeinek védelmére vonatkozó előírásokhoz hasonlóan az következik, hogy az ajánlatkérő szervnek minősülő bármely jogalany, ha a szerződés odaítélésére vonatkozó eljárást megindítja, a szóban forgó eljárás befejezéséig a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó irányelvek hatálya alá tartozik. (
43
)
88.
Ahogyan azt kifejtettem, annak megoldása szempontjából, hogy a közbeszerzéssel kapcsolatos irányelveket a VLRD tekintetében alkalmazni kell‑e, az minősül relevánsnak, hogy a 2013. évi közbeszerzési eljárás olyan harmadik személyek áruira irányult‑e, akikkel az LG által az in house jogviszonyaik keretében adott megbízást ellátták.
89.
Logikusnak tűnik, hogy ha évekkel később e feltevés megszűnne, és – akár a kérdést előterjesztő bíróság által kiemelt eshetőség miatt (a VLRD tevékenységének „lényeges” része már nem az LG felé irányulna), (
44
) akár más hasonló ok miatt – a VLRD elveszíti az LG segédszervének jogállását, ahhoz hogy a szabad piacon működhessen, mérlegelnie kellene az új körülményeket, és ennek következtében kellene döntést hoznia.
90.
E lehetséges jövőben az alkalmazandó szabályozás már a 2014/24 irányelv lenne, amelynek feltételei és követelményei alapján kell meghatározni, hogy a VLRD abban az időpontban érdemes‑e az ajánlatkérői szervként való minősítésre.
VI. Végkövetkeztetések
91.
A kifejtettek értelmében az javaslom, hogy a Bíróság a Vilniaus apygardos teismas (vilniuszi regionális bíróság, Litvánia) részére a következő választ adja:
„A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról] szóló, 2004. március 31‑i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke (1) bekezdésének a) pontját, valamint az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 1. cikke (9) bekezdésének második albekezdését úgy kell értelmezni, hogy:
a)
azon társaság, amelynek valamely ajánlatkérő szervvel fennálló jogi és funkcionális kapcsolata a belső ügyleteik tekintetében igazolja az in house kivételt, az említett irányelvek hatálya alá tartozik, ha az ezen ajánlatkérő által rábízott feladat teljesítése céljából építési beruházásra, árubeszerzésre vagy szolgáltatásnyújtásra köt harmadik személyekkel szerződést, és
b)
az említett társaságnak mindenképpen közjogi intézménynek kell minősülnie, ha – jogi személy lévén és az ajánlatkérő szerv felügyelete alatt állva –, tevékenységének lényeges részét esetleges versenytársak nyomása nélkül és a piaci feltételektől eltérő feltételek mellett e másik ajánlatkérő szerv vasúti gördülőanyagokkal való ellátására fordítja, annak érdekében hogy az ajánlatkérő szerv a rábízott személy‑ és áruszállítási szolgáltatást nyújtsa.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	A vízügyi, energiaipari, szállítási és postai szolgáltatási ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásainak összehangolásáról [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról] szóló, 2004. március 31‑i európai parlamenti és a tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 19. o.).
(
3
)	Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o., helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.).
(
4
)	UAB Vilniaius lokomotyvų remonto depas (a továbbiakban: VLRD).
(
5
)	AB Lietuvos Geležinkeliai (a továbbiakban: LG).
(
6
)	A vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1993. június 14‑i tanácsi irányelv (HL 1993. L 199., 84. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 194. o.).
(
7
)	A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i európai parlamenti és a tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o., helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.).
(
8
)	C‑393/06. sz. ügy, EU:C:2008:213.
(
9
)	C‑44/96. sz. ügy, EU:C:1998:4.
(
10
)	C‑283/00. sz. ügy, EU:C:2000:544.
(
11
)	2008. április 10‑iIng. Aigner ítélet (C‑393/06, EU:C:2008:213), 35. pont.
(
12
)	2014. december 11‑iAzienda sanitaria locale n. 5 Spezzino és társai ítélet (C‑113/13, EU:C:2014:2440), 43. pont.
(
13
)	A litván kormány ezt emeli ki írásbeli észrevételei 7. pontjának utolsó mondatában annak megállapításával, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által megküldött határozatból nem vehető ki egyértelműen, hogy e bíróság mérlegelte‑e azokat a „releváns elemeket”, amelyeket a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (litván legfelsőbb bíróság) számára az ügy újbóli elbírálása céljából megjelölt az első‑ és másodfokú bíróságnak történő visszautalás során.
(
14
)	Többek között a 2013. szeptember 12‑iIVD‑ítélet (C‑526/11, EU:C:2013:543), 19. pont.
(
15
)	Az LG ajánlatkérő szervként szerepel a közbeszerzési eljárásokról szóló 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv mellékleteinek az ajánlatkérőket és az ajánlatkérő szerveket tartalmazó jegyzékek tekintetében történő módosításáról szóló, 2008. december 9‑i 2008/963/EK bizottsági határozat (HL 2008. L 349., 1. o.) IV. mellékletében (Ajánlatkérők a vasúti szolgáltatások területén). Ugyanezen melléklet tartalmazza számszerűsítés nélkül „a Litván Köztársaság közbeszerzési törvénye (Hivatalos Közlöny 84–2000. sz., 1996.; 4‑102. sz., 2006.) 70. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt követelményekkel összhangban a Litván Köztársaság vasúti fuvarozásról szóló törvénye (Hivatalos Közlöny 72‑2489. sz., 2004.) alapján a vasúti szolgáltatások területén működő egyéb szervezeteket”.
(
16
)	A vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló, 2001. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2001. L 75., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 404. o.)
(
17
)	A LitSpecMet írásbeli észrevételeinek 33. pontja.
(
18
)	1998. január 15‑iMannesmann Anlagenbau Austria és társai ítélet (C‑44/96, EU:C:1998:4), 24. pont.
(
19
)	A Bíróság ítélkezési gyakorlatában az ilyen típusú szükségletek listája nagyon széles körű. Felöleli például a távhőszolgáltatás környezetbarát eljárás útján történő biztosításától kezdve a (2008. április 10‑iIng. Aigner ítélet, C‑393/06, EU:C:2008:213, 39. pont) egészen a magánvállalkozások meghatározott területen történő megtelepedésének ösztönzését (2003. május 22‑iKorhonen és társai ítélet, C‑18/01, EU:C:2003:300, 48. pont).
(
20
)	C‑18/01. sz. ügy, EU:C:2003:300, 52. pont, amely hivatkozást tartalmaz különösen a 2000. október 3‑iUniversity of Cambridge ítéletre (C‑380/98, EU:C:2000:529), 17. pont; a 2002. december 12‑iUniversale‑Bau és társai ítéletre (C‑470/99, EU:C:2002:746), 52. pont, valamint a 2003. február 27‑iAdolf Truley‑ítéletre (C‑373/00, EU:C:2003:110), 4. pont. Szintén e tekintetben lásd: 2007. december 13‑iBayerischer Rundfunk és társai ítélet (C‑337/06, EU:C:2007:786), 36. pont.
(
21
)	2008. április 10‑iIng. Aigner ítélet (C‑393/06, EU:C:2008:213), 40. pont.
(
22
)	A 2003. május 22‑iKorhonen és társai ítélet szerint (C‑18/01, EU:C:2003:300), 49. pont, „ilyen verseny fennállása bizonyítéka lehet annak, hogy a közérdeken alapuló igénynek ipari vagy kereskedelmi jellege van”.
(
23
)	Lásd e tekintetben: 2003. október 16‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑283/00, EU:C:2000:544), 81. pont.
(
24
)	Lásd ismét: 2003. május 22‑iKorhonen és társai ítélet (C‑18/01, EU:C:2003:300), 59. pont.
(
25
)	A kérdést előterjesztő bíróság a kérdésének második francia bekezdésében kiemeli, hogy a VLRD „független módon dönt üzleti tevékenységéről, állapítja meg üzleti stratégiáját, fogad el határozatokat a vállalat tevékenysége feltételeiről […], részt vesz az Európai Unió területén és azon kívül a piaci versenyben, […] és részt vesz e tevékenységekhez kötődően a közbeszerzési eljárásokban, harmadik felektől (az anyavállalaton kívüli személyektől) megrendeléseket fogad be” (kiemelés tőlem).
(
26
)	E tekintetben lásd a litván kormány észrevételeit, amelyet a 13. lábjegyzetben említettem.
(
27
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban a „tényállás és eljárás” ismertetésének 24. pontja szerint „az LG és VLRD közötti belső jogviszonyokat nemcsak a két vállalkozás közötti szoros gazdasági kapcsolatokat bizonyítják […], hanem talán az is, hogy a VLRD alapvetően nem szabad piaci feltételek mellett működik” (kiemelés tőlem).
(
28
)	Kiemelés tőlem.
(
29
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat a továbbiakban a Bíróság számos olyan ítéletére hivatkozik, amelyekben az in house kivételt alkalmazták: 1999. november 18‑iTeckal‑ítélet (C‑107/98, ECLI:EU:C:1999:562); 2005. január 11‑iStadt Halle és RPL Lochau ítélet (C‑26/03, ECLI:EU:C:2005:5).
(
30
)	Írásbeli észrevételeinek 21. és 22. pontja.
(
31
)	Ezt támasztják alá a Kanapinskas, V., Plytnikas, Z., és Tvaronavičienė, A.: „In‑house procurement exception: Threat for sustainable procedure of public procurement?”, in: Journal of Security and Sustainability Issues (http://dx.doi.org/10.9770/jssi.2014.4.2(4)) által szolgáltatott adatok, amelyek szerint a 2011. évre az LG által az in house rendszerben kötött összes szerződés 39,2%‑a a VLRD javára szólt, amely arány 2013‑ban 74%‑ra emelkedett.
(
32
)	31–36. pont.
(
33
)	A 2014/24 irányelv, különösen a 12. cikkének (1) bekezdése, amelyet a Bíróság e területre vonatkozó ítélkezési gyakorlata ihletett (amelytől azonban egyes jelentős helyzetekben eltér), ratione temporis nem alkalmazható a jelen jogvitára.
(
34
)	2014. május 8‑iDatenlotsen Informationssysteme ítélet (C‑15/13, EU:C:2014:303), 25. pont, az ítélkezési gyakorlatra való hivatkozással. Legújabban a 2016. december 8‑iUndis Servizi ítélet (C‑553/15, EU:C:2016:935), 30. pont.
(
35
)	A kérdést előterjesztő bíróság maga is úgy gondolja, hogy a VLRD megalapításával az LG tevékenységeinek átszervezéséről volt szó (az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 26. pontja).
(
36
)	Általános jelleggel lásd: Sánchez Graells, A.: Public procurement and the competition rules, 2. kiadás, Hart, Oxford, 2015., 265–272. o.
(
37
)	A 2004/18 irányelv által szabályozott szerződéseket jellemző visszterhességre hivatkozott a Bíróság a 2016. szeptember 8‑iPolitanò ítéletben (C‑225/15, EU:C:2016:645), 29–31. pont.
(
38
)	A Bizottság írásbeli észrevételeinek 23. pontja.
(
39
)	A Bíróság emlékeztetett a 2006. május 11‑iCabotermo és Consorzio Alisei ítéletben (C‑340/04, ECLI:EU:C:2006:308) arra, amit már az 1999. november 18‑iTeckal ítéletben (C‑107/98, ECLI:EU:C:1999:562) kifejtett, nevezetesen, hogy az alárendelt jogalanynak mindenképpen a „tevékenységének lényeges részét azokkal a területi önkormányzatokkal kell végeznie, amelyeknek tulajdonában áll” (59. pont), és azt állította, hogy e „tevékenységét főleg ezen önkormányzatnak szánja, és minden más tevékenysége csak másodlagos jellegű” (63. pont, az eredeti szövegben nincs kiemelés). A 2014/24 irányelv 12. cikkének (1) bekezdése (vitathatóan) 80% és 20%‑ban határozta meg a „lényeges” és a „másodlagos” határait.
(
40
)	Az alvállalkozások in house rendszerben való igénybevételének kockázatairól, mint a szabad verseny biztosítékai kikerülésének módjáról, lásd: Comisión Nacional de la Competencia (spanyol nemzeti versenyhatóság) jelentése Los medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia, 30–57. o. (https://www.cnmc.es/Portals/0/Ficheros/Promocion/Informes_y_Estudios_Sectoriales/2013/2014_MediosPropios_Inf_sectorial.PDF).
(
41
)	2008. április 10‑iIng. Aigner ítélet (C‑393/06, EU:C:2008:213), 57. pont.
(
42
)	E tekintetben lásd: 1998. január 15‑iMannesmann Anlagenbau Austria és társai ítélet (C‑44/96, EU:C:1998:4), 34. pont.
(
43
)	2000. október 3‑iUniversity of Cambridge ítélet (C‑380/98, EU:C:2000:529), 43. pont.
(
44
)	Kétségtelen azonban, hogy a tárgyaláson ismertetett adatok szerint 2016‑ban a VLRD árubeszerzéseinek 85%‑a továbbra is az LG felé irányult, és ezek kétharmada in house rendszerben.