EUR-Lex - 61996J0233 - DE
Avis juridique important
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61996J0233
Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 1. Oktober 1998.
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Königreich Dänemark gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften.
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EAGFL - Rechnungsabschluß - Haushaltsjahre 1992 und 1993 - Rindfleisch.
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Rechtssache C-233/96.
Sammlung der Rechtsprechung 1998 Seite I-05759
Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
1 Landwirtschaft - Gemeinsame Marktorganisation - Rindfleisch - Interventionsmechanismen - Ankauf im Wege der Ausschreibung - Beziehungen zwischen den Bietern - Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 - Auslegung - Grundsatz der Unabhängigkeit der Angebote - Tragweite (Verordnung Nr. 805/68 des Rates, Artikel 6 Absatz 6; Verordnungen der Kommission Nr. 859/89, Artikel 9, 12 Absatz 2 und 15, sowie Nr. 2456/93, Artikel 11) 2 Landwirtschaft - Gemeinsame Agrarpolitik - Finanzierung durch den EAGFL - Grundsätze - Vereinbarkeit der Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften - Kontrollpflicht der Mitgliedstaaten (EG-Vertrag, Artikel 5; Verordnung Nr. 729/70 des Rates, Artikel 8 Absatz 1) 3 Landwirtschaft - Gemeinsame Agrarpolitik - Finanzierung durch den EAGFL - Grundsätze - Vereinbarkeit der Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften - Beweislast - Verteilung zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat (Verordnung Nr. 729/70 des Rates, Artikel 2 und 3) 4 Handlungen der Organe - Begründungspflicht - Umfang - Entscheidung über den Abschluß der Rechnungen für die vom EAGFL finanzierten Ausgaben (EG-Vertrag, Artikel 190)
Leitsätze
1 Im Rahmen der Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch, insbesondere des Systems von Ankäufen im Wege der Ausschreibung, sieht Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 vor, daß sich der Bieter verpflichten muß, alle geltenden Bestimmungen einzuhalten, und nach Artikel 9 Absatz 2 dürfen die Interessenten nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen. Da nach dem Gebot der Rechtssicherheit eine Regelung den Betroffenen ermöglichen muß, den Umfang der ihnen durch diese Regelung auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen, kann der Wortlaut dieser Vorschrift nicht zur Stützung der Auslegung herangezogen werden, daß wegen der unterschiedlichen Bedeutung der Begriffe "Interessenten" und "Bieter" die Letztgenannten, wenn sie zu ein und demselben Konzern gehören, bei einer Ausschreibung nur ein Angebot einreichen könnten. Eine solche Auslegung liefe daher auf eine rückwirkende Anwendung von Artikel 11 der Verordnung Nr. 2456/93 hinaus, der in die Gemeinschaftsregelung Vorschriften über die Beziehungen zwischen den Bietern einführt. Der Grundsatz der Unabhängigkeit der Angebote, der ein wesentliches Erfordernis für den ordnungsgemässen Ablauf und die Wirksamkeit der Ausschreibungsverfahren darstellt und den Artikeln 9 Absatz 6 (Vertraulichkeit der Angebote), 12 Absatz 2 (Verbot der Übertragung der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten), 9 Absatz 4 Buchstabe c (Verpflichtung jedes Bieters, eine Sicherheit zu leisten) und 15 (Verpflichtung jedes Bieters, die Zahlung persönlich entgegenzunehmen) der Verordnung Nr. 859/89 sowie Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 (gleicher Zugang für alle Interessenten) zugrunde liegt, schließt es zwar nicht aus, daß sich mehrere Gesellschaften eines Konzerns gleichzeitig an einer Ausschreibung beteiligen; er verbietet es aber, daß sich diese Gesellschaften über den Wortlaut und die Bedingungen der von ihnen eingereichten Angebote abstimmen, da andernfalls der Ablauf des Verfahrens verfälscht würde. 2 In Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, der Ausdruck der den Mitgliedstaaten nach Artikel 5 des Vertrages im Agrarbereich obliegenden Verpflichtungen ist, sind die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben. Er erlegt den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlaß dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht; dies gilt umso mehr, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, den ernsthaften Verdacht zu erwecken, daß ein in der betreffenden Gemeinschaftshandlung aufgestelltes Verbot umgangen wird. 3 Die Kommission darf nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten bleiben. Daher ist es zwar Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen, doch hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachzuweisen, daß der Kommission bezueglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Fehler unterlaufen ist. Hat die Kommission den Verstoß eines Mitgliedstaats gegen mehrere Gemeinschaftsvorschriften im Agrarbereich und die Wahrscheinlichkeit eines Schadens zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts nachgewiesen, so kann von ihr mehr nicht verlangt werden, da sie keine systematischen Kontrollen vornehmen kann und die Analyse der Lage auf einem bestimmten Markt von den Informationen abhängt, die die Mitgliedstaaten eingeholt haben. 4 Der Umfang der in Artikel 190 des Vertrages angeordneten Begründungspflicht hängt von der Art des Rechtsakts und den Umständen ab, unter denen er erlassen wurde. Eine Entscheidung über den Rechnungsabschluß für die vom EAGFL finanzierten Ausgaben, mit der die Übernahme eines Teils der gemeldeten Ausgaben zu Lasten des EAGFL abgelehnt wird, bedarf keiner detaillierten Begründung, sofern die betroffene Regierung eng an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung beteiligt war und deshalb den Grund kannte, aus dem die Kommission der Ansicht war, die streitigen Beträge nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen.
Entscheidungsgründe
1 Das Königreich Dänemark hat mit Klageschrift, die am 9. Juli 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 96/311/EG der Kommission vom 10. April 1996 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1992 und auch teilweise im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 117, S. 19; im folgenden: angefochtene Entscheidung) beantragt, soweit es darin abgelehnt wird, zu Lasten des EAGFL 26 867 909 DKR zu übernehmen, die vom Königreich Dänemark für die Haushaltsjahre 1991 und 1992 im Rahmen der Interventionsankäufe von Rindfleisch gemeldet worden waren. 2 Die grundlegenden Vorschriften der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch sind in der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (ABl. L 148, S. 24) enthalten. Artikel 6 dieser Verordnung ermächtigt die Kommission, Maßnahmen zur Stützung der Preise auf den Märkten der Gemeinschaft zu erlassen. Die Verordnung Nr. 805/68 wurde u. a. durch die Verordnung (EWG) Nr. 571/89 des Rates vom 2. März 1989 (ABl. L 61, S. 43; im folgenden: Verordnung Nr. 805/68) geändert; diese Fassung ist auf den vorliegend betroffenen Zeitraum (Haushaltsjahre 1991 und 1992) anwendbar. 3 Bis 1989 bestand eine Regelung, wonach automatisch Interventionsankäufe erfolgten, wenn die Preise unter bestimmte Schwellen sanken, was zur Folge hatte, daß von den Interventionsstellen sehr grosse Mengen zu Preisen angekauft wurden, die über den Marktpreisen lagen. 4 Zur Beseitigung dieser Funktionsstörung kam es 1989 zu einer Reform. Der automatische Ankauf wurde zwar für den Fall eines sehr starken Preisrückgangs beibehalten; es wurde jedoch ein System von Ankäufen im Wege der Ausschreibung eingeführt, damit die angekauften Mengen und die gezahlten Preise nicht über das hinausgehen, was für eine angemessene Marktstützung erforderlich ist. 5 So setzt der Rat nach Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 einmal im Jahr einen Interventionspreis fest. Sind die Marktpreise in der Gemeinschaft um bestimmte Prozentsätze niedriger als der Interventionspreis, so können die Interventionsstellen eines oder mehrerer Mitgliedstaaten unter den in Artikel 6 festgelegten Voraussetzungen bestimmte Kategorien, Qualitäten oder Qualitätsklassen von Rindfleisch mit Ursprung in der Gemeinschaft ankaufen. 6 Die Ankäufe erfolgen durch öffentliche Ausschreibungen. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 805/68 dürfen sie jährlich 220 000 Tonnen für die gesamte Gemeinschaft nicht überschreiten. 7 Nach Artikel 6 Absatz 5 dieser Verordnung wird jedoch für den Fall eines sehr starken Preisrückgangs ein Verfahren eingeführt, wonach alle Angebote zu oder unter 80 v. H. des Interventionspreises akzeptiert und nicht auf die in Artikel 6 Absatz 1 genannte Hoechstmenge angerechnet werden (als "Sicherheitsnetz" bezeichnetes Verfahren). 8 Gemäß Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 müssen die Ausschreibungen gleichen Zugang für alle Interessenten gewährleisten und werden auf der Grundlage eines Lastenhefts eröffnet. 9 Aus Artikel 6 Absatz 7 der Verordnung Nr. 805/68 ergibt sich, daß die Durchführungsbestimmungen zu dem Interventionssystem von der Kommission erlassen werden, die nach Anhörung eines Verwaltungsausschusses auch über die Eröffnung und die Aufhebung der Ausschreibungen beschließt. Während des vorliegend betroffenen Zeitraums waren diese Bestimmungen durch die Verordnung (EWG) Nr. 859/89 der Kommission vom 29. März 1989 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 91, S. 5) festgelegt. 10 Nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 859/89 wird die Entscheidung, Ankäufe durch Ausschreibung vorzunehmen, am Samstag oder Dienstag vor dem Tag des Ablaufs der ersten Frist der Abgabe der Angebote im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Nach Artikel 8 dieser Verordnung endet während der Laufzeit der Ausschreibung die Angebotsfrist an jedem zweiten und vierten Mittwoch des Monats um 12.00 Uhr (Brüsseler Uhrzeit). 11 Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89, der im Mittelpunkt des Rechtsstreits steht, bestimmt: "(1) Ein Bieter darf an der Ausschreibung nur teilnehmen, wenn er sich schriftlich verpflichtet, alle Bestimmungen über die betreffenden Ankäufe einzuhalten. (2) Die Interessenten beteiligen sich an der Ausschreibung bei der Interventionsstelle der Mitgliedstaaten, in denen diese eröffnet ist, und zwar entweder durch Hinterlegung des schriftlichen Angebots gegen Empfangsbestätigung oder durch eine durch die Interventionsstelle genehmigte schriftliche Mitteilung mit Empfangsbestätigung. Sie dürfen nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen. (3) Das Angebot enthält folgende Angaben: a) Name und Anschrift des Bieters; b) die Angebotsmenge von Erzeugnissen je Kategorie entsprechend der Bekanntmachung der Ausschreibung, ausgedrückt in Tonnen Schlachtkörperäquivalent; c) den vorgeschlagenen Preis je 100 kg Erzeugnisse der Qualität R3 ...; d) den oder die Interventionsorte, die der Bieter zu beliefern beabsichtigt. ..." 12 Gemäß Artikel 9 Absatz 4 Buchstabe c dieser Verordnung muß der Bieter nachweisen, daß er vor Ablauf der Angebotsfrist eine Ausschreibungssicherheit geleistet hat; nach Artikel 9 Absätze 5 und 6 kann das Angebot nach Ablauf der Angebotsfrist nicht mehr zurückgenommen werden und muß die Vertraulichkeit der Angebote gewährleistet sein. 13 Aus Artikel 7 der Verordnung Nr. 859/89 ergibt sich, daß bei Eröffnung der Ausschreibung ein Mindestpreis festgesetzt werden kann, unter dem Angebote nicht angenommen werden können; nach Artikel 8 übermitteln die Interventionsstellen die Angebote der Kommission spätestens 24 Stunden nach Ablauf der Angebotsfrist. 14 Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 sieht vor, daß die Kommission unter Berücksichtigung der für eine Einzelausschreibung erhaltenen Angebote nach Anhörung des Verwaltungsausschusses einen Hoechstkaufpreis festsetzt. Sollten besondere Umstände es erfordern, kann für einen Mitgliedstaat ein anderer Preis festgelegt werden. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift kann auch beschlossen werden, die Ausschreibung zurückzuziehen, und nach Absatz 3 können, wenn die Angebotsmengen zu einem Preis, der gleich oder unter dem Hoechstpreis liegt, die ausgeschriebenen Mengen überschreiten, die zugeschlagenen Mengen unter Anwendung eines Koeffizienten verringert werden. 15 Nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 859/89 wird ein Angebot abgelehnt, wenn der vorgeschlagene Preis über dem festgesetzten Hoechstpreis liegt, und nach Artikel 10 Absatz 2 wird die Sicherheit vollständig freigegeben, wenn das Angebot nicht angenommen wird. 16 Aus Artikel 13 der Verordnung Nr. 859/89 ergibt sich, daß die Sicherheit im Fall der Annahme des Angebots vollständig freigegeben wird, wenn die gelieferte Menge mindestens 95 % der angebotenen Menge darstellt. Liegt die gelieferte Menge zwischen 85 % und 95 % der angebotenen Menge, so wird die Sicherheit ausser im Fall von höherer Gewalt von den Interventionsstellen im Verhältnis der fehlenden Menge einbehalten. In allen anderen Fällen wird sie ausser im Fall von höherer Gewalt von den Interventionsstellen vollständig einbehalten. 17 Das Erfordernis einer Sicherheit wurde eingeführt, um die Praxis der überhöhten Angebote zu beenden. 18 Die mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten sind gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 nicht übertragbar. Gemäß Artikel 15 muß die Interventionsstelle dem Zuschlagsempfänger den in seinem Angebot enthaltenen Preis zahlen. 19 Nach den vorliegend maßgebenden Ereignissen wurde die Verordnung Nr. 859/89 aufgehoben und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2456/93 der Kommission vom 1. September 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 805/68 hinsichtlich der allgemeinen und besonderen Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 225, S. 4) ersetzt. An die Stelle von Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 trat mit folgendem Artikel 11 eine detaillierte Vorschrift über die Personen, die Angebote abgeben können: "(1) Angebote dürfen nur eingereicht werden a) von Rinderschlachtbetrieben, die gemäß der Richtlinie 64/433/EWG zugelassen sind und für die unabhängig von ihrem rechtlichen Status keine Ausnahmeregelung gemäß Artikel 2 der Richtlinie 91/498/EWG des Rates gilt, sowie b) von Vieh- oder Fleischhändlern, die dort auf eigene Rechnung schlachten lassen und in ein öffentliches Register unter einer bestimmten Nummer eingetragen sind. (2) Die Interessenten beteiligen sich an der Ausschreibung bei der Interventionsstelle der Mitgliedstaaten, in denen diese eröffnet ist, entweder durch Hinterlegung des schriftlichen Angebots gegen Empfangsbestätigung oder durch jede von der Interventionsstelle genehmigte schriftliche Mitteilung mit Empfangsbestätigung. Die Angebote sind je nach der Art der Ausschreibung gesondert einzureichen. (3) Jeder Interessent darf nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie einreichen. Die Mitgliedstaaten überzeugen sich davon, daß die Interessenten hinsichtlich ihrer Leitung, ihres Personals und ihrer Funktionsweise voneinander unabhängig sind. Gibt es ernste Anzeichen dafür, daß dies nicht der Fall ist oder daß ein Angebot nicht der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage entspricht, so kann das Angebot nur berücksichtigt werden, wenn der Bieter angemessene Nachweise für die Einhaltung der Bedingung des vorstehenden Unterabsatzes erbringt. Wird festgestellt, daß ein Bieter mehrere Angebote abgegeben hat, so wird keines davon berücksichtigt. (4) ..." 20 Schließlich haben sich die Mitgliedstaaten nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind; ausserdem haben sie Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen sowie die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. Artikel 8 Absatz 2 dieser Verordnung bestimmt, daß die Gemeinschaft nicht die finanziellen Folgen der Unregelmässigkeiten oder Versäumnisse trägt, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind. 21 Aufgrund des Zusammentreffens verschiedener Umstände (Rinderwahnsinn [BSE], deutsche Wiedervereinigung, Golfkrieg, Entwicklung der Beziehungen zu Osteuropa usw.) geriet der Gemeinschaftsmarkt für Rindfleisch von 1990 bis 1992 in eine noch nie dagewesene Krise, die vom Haushaltsjahr 1991 an zu einem stetigen Anstieg der Haushaltsausgaben der Gemeinschaft führte. Die Interventionsankäufe von Rindfleisch der Gemeinschaft stiegen von 540 000 Tonnen im Jahr 1987 auf 1 030 000 Tonnen im Jahr 1991, was eine Zunahme um 90,7 % innerhalb von vier Jahren bedeutet. 22 Nach Angaben der Kommission gaben damals bestimmte Unternehmen bei ein und derselben Ausschreibung mehrere Angebote ab. In ihrem Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1991 führte die Kommission aus: "Dänemark Eine detaillierte Überprüfung des 77. Ausschreibungsverfahrens hat u. a. ergeben, daß die o. g. Vorschriften für den Ankauf von Rindfleisch zur Intervention vom EF-Direktoratet nicht eingehalten worden sind. So stellte der EAGFL fest, daß die 17 Angebote für Rindfleisch der Kategorie A aus lediglich sieben Quellen stammten und daß eine besonders grosse Gruppe acht Angebote zu acht verschiedenen Preisen für insgesamt 2 300 t (rund 70 % der Gesamtangebotsmenge) hinterlegt hatte. Somit wurden grosse Mengen Rindfleisch von verschiedenen Firmen für andere zu unterschiedlichen Preisen angeboten, die Sicherheiten wurden von anderen Firmen als den ursprünglichen Bieterfirmen hinterlegt, und aufgrund von Schreiben, die einige Wochen später eingingen, wurden schließlich die Zahlungen an Firmen geleistet, die gar keine Angebote eingereicht hatten. Durch einen Vergleich von Namen, Anschriften, Fax- und Fernschreibernummern sowie von Sicherheiten und Zahlungen stellte der EAGFL für jede der überprüften Ausschreibungen fest, daß viele Einzelangebote aus ein und derselben Quelle stammten. Auf beim EF-Direktoratet eingereichten Rechnungen fand sich sogar der Hinweis, daß die Zahlungen an andere Firmen erfolgen sollten." 23 Nach Ansicht der Kommission waren diese Praktiken nach der einschlägigen Gemeinschaftsregelung ausdrücklich verboten und mit der Zielsetzung des Interventionssystems völlig unvereinbar. In ihrem Zusammenfassenden Bericht nahm sie einen Verstoß gegen die Artikel 9 Absatz 2 (Hinterlegung nur eines Angebots je Bieter und Ausschreibung), 12 Absatz 2 (Verbot der Übertragung der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten), 9 Absatz 4 Buchstabe c (Leistung der Sicherheit durch den Bieter selbst) und 15 Absatz 1 (Zahlung an den Zuschlagsempfänger) der Verordnung Nr. 859/89 an. 24 Die Kommission meinte, die Bieter hätten sich dieser Praktiken bedient, um die grösstmögliche Menge von Interventionsfleisch zu höchstmöglichen Preisen zu verkaufen und dabei die Gefahr des Verfalls ihrer Ausschreibungssicherheiten erheblich zu verringern. Im Fall der Lieferung einer geringeren als der zu liefernden Menge habe die Aufteilung eines Angebots in mehrere Angebote es nämlich ermöglicht, zumindest einen Teil der Angebote einzulösen und somit die Freigabe der betreffenden Sicherheiten zu erreichen. 25 In ihrem Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1992 erhielt die Kommission diese Vorwürfe für das Haushaltsjahr 1992 aufrecht, "da es sich bei den Feststellungen in Dänemark ... um schwere und systematische Mißbräuche handelte" (S. 121). 26 Die dänischen Behörden hielten der Kommission, nach deren Auffassung die zuständigen nationalen Behörden hätten eingreifen müssen, um diese Praktiken abzustellen, entgegen, daß die Verordnung Nr. 859/89 sie nicht zum Eingreifen ermächtige, da die Angebote von verschiedenen Rechtssubjekten stammten. 27 Mit der Angelegenheit wurde die Schlichtungsstelle befasst, die auf Initiative der Kommission durch ihre Entscheidung 94/442/EG vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) eingerichtet worden war. 28 Die Schlichtungsstelle war der Ansicht, sie könne nicht mit Sicherheit sagen, daß das von den Mitgliedstaaten durchgeführte Ausschreibungsverfahren mit der Verordnung Nr. 859/89 unvereinbar gewesen sei. Sie wies darauf hin, daß es jedenfalls später für erforderlich gehalten worden sei, die Vorschriften der Verordnung Nr. 859/89 zu präzisieren. Ausserdem habe die Kommission vor 1993 nicht auf die Praxis der Mitgliedstaaten reagiert. 29 Ungeachtet der Schlußfolgerungen der Schlichtungsstelle erließ die Kommission die angefochtene Entscheidung. 30 Das Königreich Dänemark stützt seine Klage auf drei Gründe, mit denen es die Rechtmässigkeit der Praxis in Dänemark, das Nichtvorliegen eines Schadens des EAGFL und eine unzureichende Begründung der angefochtenen Entscheidung geltend macht. Zur Rechtmässigkeit der Praxis in Dänemark 31 Mit ihrem ersten Klagegrund trägt die dänische Regierung vor, daß die Praxis, wonach jedes Rechtssubjekt während der Ausschreibungsfrist Angebote habe abgeben können, rechtmässig gewesen sei. Denn 1991 und 1992 habe es für die nationalen Behörden keine Rechtsgrundlage gegeben, auf der sie die von Bietern mit eigener Rechtspersönlichkeit eingereichten Angebote mit der Begründung hätten ablehnen können, daß sie nicht von einem anderen Bieter unabhängig gewesen seien. 32 Nach Artikel 9 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 859/89 dürften die Bieter zwar nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie einreichen, doch bestimme die Verordnung nicht, was unter einem "Bieter" zu verstehen sei. Unter diesen Umständen müsse von der üblichen Bedeutung dieses Begriffes ausgegangen werden. Bieter sei daher jedes eigenständige Rechtssubjekt, das im Rahmen einer Ausschreibung ein Angebot abgebe, unabhängig davon, ob es zu einem Konzern gehöre. 33 Erst mit der Verordnung Nr. 2456/93, die nach dem für den vorliegenden Rechtsstreit maßgebenden Zeitraum die Verordnung Nr. 859/89 aufgehoben habe, seien die Verbindungen berücksichtigt worden, die zwischen Bietern bestehen könnten. Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2456/93 sei nämlich die erste Vorschrift, in der verlangt werde, daß die Bieter voneinander unabhängig seien. 34 Ausserdem sei bei der Ausarbeitung der Verordnung Nr. 859/89 die Einführung genauerer Kriterien beabsichtigt gewesen, mit denen die Person des Bieters bei einer Ausschreibung hätte definiert werden können. Die Kommission habe dem Verwaltungsausschuß einen Vorschlag unterbreitet, wonach nur eine natürliche oder juristische Person, die seit mindestens 24 Monaten Rinder mäste oder schlachte und in ein amtliches Register eingetragen sei, Angebote abgeben könne. 35 Diese Kriterien seien jedoch wegen mehrerer Einwände der Mitgliedstaaten nicht in die endgültige Verordnung aufgenommen worden. 36 Die nationale Behörde habe sich jeweils vergewissert, daß die verschiedenen Bieter eigene Rechtspersönlichkeit hätten. Ob diese Bieter zu ein und demselben Konzern gehörten, sei dagegen nicht kontrolliert worden, weil es dafür weder eine Notwendigkeit noch eine Rechtsgrundlage gegeben habe. 37 Die Kommission unterscheidet zwischen dem Begriff "Bieter" in Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 und dem Begriff "Interessent" in Absatz 2. Während Bieter einfach derjenige sei, der das Angebot abgebe, sei der Begriff "Interessent" weiter. Das nach Artikel 9 Absatz 2 dieser Verordnung für jeden Bieter geltende Verbot, mehr als ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie zu hinterlegen, würde jede praktische Wirksamkeit verlieren, wenn es ein und demselben Interessenten möglich wäre, durch Bieter, die rechtlich zwar eigenständig, aber miteinander verbunden seien, mehrere Angebote abzugeben. 38 Zunächst ist auf das Gebot der Rechtssicherheit hinzuweisen, wonach eine Regelung den Betroffenen ermöglichen muß, den Umfang der ihnen durch diese Regelung auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1987 in der Rechtssache 348/85, Dänemark/Kommission, Slg. 1987, 5225, Randnr. 19). Die Kommission kann daher zum Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses des EAGFL keine Auslegung wählen, die, weil sie sich von der gewöhnlichen Bedeutung der verwendeten Wörter entfernt, nicht zwingend ist (vgl. Urteil vom 27. Januar 1988 in der Rechtssache 349/85, Dänemark/Kommission, Slg. 1988, 169, Randnrn. 15 und 16). 39 Artikel 9 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 859/89 regelt lediglich, daß die Interessenten nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen dürfen. Der Wortlaut dieser Vorschrift kann daher nicht zur Stützung der von der Kommission vertretenen Auslegung herangezogen werden, daß wegen der unterschiedlichen Bedeutung der Begriffe "Interessenten" und "Bieter" die Letztgenannten, wenn sie zu ein und demselben Konzern gehören, bei einer Ausschreibung nur ein Angebot einreichen könnten. 40 Erst seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2456/93 enthält die Gemeinschaftsregelung Vorschriften über die Beziehungen zwischen den Bietern. Würde der von der Kommission vorgeschlagenen Auslegung des Artikels 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 gefolgt, so liefe dies auf eine rückwirkende Anwendung von Artikel 11 der Verordnung Nr. 2456/93 hinaus. 41 Der Klagegrund der dänischen Regierung kann jedoch nicht zur Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung führen, da diese durch andere tatsächliche und rechtliche Umstände hinreichend begründet ist. 42 Im Zusammenfassenden Bericht des EAGFL für das Haushaltsjahr 1991 heisst es nämlich, daß grosse Mengen Rindfleisch von verschiedenen Firmen für andere Firmen angeboten wurden, daß Sicherheiten von anderen Firmen als den ursprünglichen Bieterfirmen hinterlegt wurden, daß Zahlungen an Firmen geleistet wurden, die gar keine Angebote eingereicht hatten, und daß ein systematischer Vergleich von Namen, Anschriften, Fax- und Fernschreibernummern sowie von Sicherheiten und Zahlungen die Feststellung ermöglichte, daß viele Einzelangebote aus derselben Quelle stammten. 43 Diese Umstände waren geeignet, den ernsthaften Verdacht zu erwecken, daß das für die Bieter geltende Verbot, mehr als ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie einzureichen, dadurch umgangen wurde, daß Strohmänner Angebote einreichten, die in Wirklichkeit von ein und demselben Wirtschaftsteilnehmer stammten. Im Hinblick auf die Verteilung der Befugnisse zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik verlangten diese Indizien von den Mitgliedstaaten Untersuchungen und Kontrollen. 44 Die Durchführung der EAGFL-Finanzierung ist nämlich in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen, die über die strikte Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. Dieses auf dem Vertrauen zwischen den nationalen und den Gemeinschaftsbehörden beruhende System umfasst keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission, die diese materiell auch unmöglich durchführen könnte. Nur die Interventionsstellen sind in der Lage, die für die Festsetzung eines Hoechstkaufpreises und gegebenenfalls eines Kürzungsköffizienten bei der Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Angaben zu liefern, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen (vgl. Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91, Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 11). 45 Das Königreich Dänemark hat dadurch, daß es keine solchen Nachforschungen vorgenommen hat, gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 verstossen (vgl. Urteil vom 2. Juni 1994 in der Rechtssache C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Slg. 1994, I-2283, Randnrn. 16 bis 18). 46 In dieser Vorschrift, die Ausdruck der den Mitgliedstaaten nach Artikel 5 EG-Vertrag im Agrarbereich obliegenden Verpflichtungen ist, sind die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben (vgl. Urteil vom 6. Mai 1982 in den Rechtssachen 146/81, 192/81 und 193/81, BayWa u. a., Slg. 1982, 1503, Randnr. 13). Sie erlegt den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlaß dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht (vgl. Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnrn. 16 und 17). 47 Ausserdem hat der EAGFL nicht nur eine Verletzung von Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 festgestellt. Er hat auch geltend gemacht, daß die in Randnummer 42 des vorliegenden Urteils genannten Praktiken gegen das Verbot der Übertragung der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten (Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89), gegen die Verpflichtung jedes Bieters, eine Sicherheit zu leisten (Artikel 9 Absatz 4 Buchstabe c), und gegen die Verpflichtung, die Zahlung persönlich entgegenzunehmen (Artikel 15), verstießen (Zusammenfassender Bericht, S. 103 und 104). 48 Mit diesen Beanstandungen warf der EAGFL den dänischen Bietern vor, gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit der Angebote verstossen zu haben, der ein wesentliches Erfordernis für den ordnungsgemässen Ablauf und die Wirksamkeit der Ausschreibungsverfahren darstellt und sich sowohl aus den genannten Vorschriften der Verordnung Nr. 859/89 als auch aus Artikel 9 Absatz 6 dieser Verordnung (Vertraulichkeit der Angebote) und Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 (gleicher Zugang für alle Interessenten) ergibt. Dieser Grundsatz schließt es zwar nicht aus, daß sich mehrere Gesellschaften eines Konzerns gleichzeitig an einer Ausschreibung beteiligen; er verbietet es aber, daß sich diese Gesellschaften über den Wortlaut und die Bedingungen der von ihnen eingereichten Angebote abstimmen, da andernfalls der Ablauf des Verfahrens verfälscht würde. 49 Nach alledem ist der erste Klagegrund zurückzuweisen. Zum Nichtvorliegen eines Schadens des EAGFL 50 Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die dänische Regierung geltend, daß der EAGFL keinen Schaden erlitten habe. Indem die Kommission eine lineare Kürzung der vom Königreich Dänemark gemeldeten Ausgaben für den Interventionsankauf von Rindfleisch für die Haushaltsjahre 1991 und 1992 um 2 % beschlossen habe, habe sie daher eine Berichtigung vorgenommen, für die es keine Rechtsgrundlage gebe. 51 Die Kommission verfüge über andere Informationsquellen über die Marktlage als die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Intervention mitgeteilten Verkaufsangebote. Die dänische Regierung verweist auf die Verordnung (EWG) Nr. 610/77 der Kommission vom 18. März 1977 zur Bestimmung der auf den repräsentativen Märkten der Gemeinschaft festgestellten Preise für ausgewachsene Rinder und zur Ermittlung der Preise einiger anderer Rinder in der Gemeinschaft (ABl. L 77, S. 1). 52 Nach ständiger Rechtsprechung darf die Kommission nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten bleiben (vgl. Urteile vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 11/76, Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245, Randnr. 8, und in der Rechtssache 18/76, Deutschland/Kommission, Slg. 1979, 343, Randnr. 7, sowie vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, a. a. O., Randnr. 14). 53 Daher ist es zwar Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen, doch hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachzuweisen, daß der Kommission bezueglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Fehler unterlaufen ist (vgl. Urteil vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 49/83, Luxemburg/Kommission, Slg. 1984, 2931, Randnr. 30). 54 Aus den Randnummern 42 bis 47 des vorliegenden Urteils ergibt sich, daß die Kommission einen Verstoß des Königreichs Dänemark gegen mehrere Gemeinschaftsvorschriften im Agrarbereich nachgewiesen hat. 55 Ausserdem hat die Kommission angegeben, auf welche Weise das rechtswidrige Verhalten der dänischen Bieter eine Fehleinschätzung des Marktes durch die Gemeinschaftsbehörden bewirken konnte, die möglicherweise zum Ankauf von zu grossen Mengen Rindfleisch, eventuell zu höheren Preisen, führte. Damit hat die Kommission die Wahrscheinlichkeit eines Schadens zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts nachgewiesen. Mehr kann von ihr nicht verlangt werden, da sie keine systematischen Kontrollen vornehmen kann und die Analyse der Lage auf einem bestimmten Markt von den Informationen abhängt, die die Mitgliedstaaten eingeholt haben (vgl. Urteil vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, a. a. O., Randnr. 17). 56 Die dänische Regierung hat dagegen nicht dartun können, daß das Verhalten, das sie sich hat zuschulden kommen lassen, zu keiner Erhöhung der Ausgaben im Rahmen des EAGFL geführt hat. Bezueglich der Argumente, die sie aus der Verordnung Nr. 610/77 herleitet, genügt die Feststellung, daß die Informationen, die die Kommission aufgrund dieser Verordnung erhält, zwar für die Entscheidung erforderlich sind, ob Interventionsmaßnahmen durchzuführen sind; doch erfolgt die Festsetzung der Ankaufpreise und -mengen im Rahmen der Intervention auf der Grundlage der eingegangenen Angebote, wie der Generalanwalt in Nummer 63 seiner Schlussanträge zutreffend ausgeführt hat. 57 Nach alledem ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen. Zur unzureichenden Begründung der angefochtenen Entscheidung 58 Mit ihrem dritten Klagegrund macht die dänische Regierung geltend, daß die angefochtene Entscheidung nicht den Begründungserfordernissen des Artikels 190 EG-Vertrag genüge, da sie den Grund, aus dem die Übernahme der Kosten abgelehnt worden sei, nicht klar erkennen lasse. 59 Nach ständiger Rechtsprechung hängt der Umfang der Begründungspflicht von der Art des Rechtsakts und den Umständen ab, unter denen er erlassen wurde (vgl. Urteile vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 327/85, Niederlande/Kommission, Slg. 1988, 1065, Randnr. 13, und vom 22. Juni 1993 in der Rechtssache C-54/91, Deutschland/Kommission, Slg. 1993, I-3399, Randnr. 10). 60 Dazu genügt die Feststellung, daß die Entscheidungen über den Rechnungsabschluß keiner detaillierten Begründung bedürfen, soweit sie auf der Grundlage des oder der zusammenfassenden Berichte und der gesamten Korrespondenz zwischen dem Mitgliedstaat und der Kommission ergehen, was bedeutet, daß die betroffene Regierung eng an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung beteiligt war und deshalb den Grund kannte, aus dem die Kommission der Ansicht war, die streitigen Beträge nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen (vgl. Urteil vom 24. März 1988 in der Rechtssache 347/85, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 1749, Randnr. 60). 61 Im vorliegenden Fall ergibt sich die Begründung der ablehnenden Entscheidung der Kommission aus dem Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1991. Ausserdem hat die Kommission, nachdem sie 1992 ihre Kontrollen vorgenommen hatte, der dänischen Regierung ihre Beanstandungen mitgeteilt. 62 Daher ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen. 63 Nach alledem ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten 64 Nach Artikel 69 § 2 Satz 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Dänemark mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden: 65 Die Klage wird abgewiesen. 66 Das Königreich Dänemark trägt die Kosten des Verfahrens.