61999TJ0323_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T-323/99,
Industrie Navali Meccaniche Affini SpA (INMA), en liquidación, con domicilio social en La Spezia (Italia), representada por el Sr. S. Capparucci,
Italia Investimenti SpA (Itainvest), con domicilio social en Roma (Italia),
representadas en el presente proceso por los Sres. G.M. Roberti y F. Sciaudone, abogados, que designan domicilio en Luxemburgo,
partes demandantes,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. K.-D. Borchardt, en calidad de agente, asistido inicialmente por los Sres. A. Abate y E. Cappelli, y posteriormente por los Sres. Abate y G. Conte, abogados, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión 2000/262/CE de la Comisión, de 20 de julio de 1999, relativa a la ayuda estatal concedida por Italia al astillero INMA (DO 2000, L 83, p. 21),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
(Sala Quinta ampliada),
integrado por la Sra. P. Lindh, Presidenta, los Sres. R. García-Valdecasas, J.D. Cooke, M. Vilaras y N.J. Forwood, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de junio de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Marco normativo
1 El artículo 87 CE, apartado 1, dispone: «[...] serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»
2 Con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra e), podrán considerarse compatibles con el mercado común las «categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión».
3 El 21 de diciembre de 1990 se adoptó la Directiva 90/684/CEE del Consejo, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 380, p. 27). Su texto ha sido modificado en diversas ocasiones, sin que ello afecte, no obstante, a las disposiciones pertinentes en el caso de autos.
4 El artículo 1, letra d), de la Directiva 90/684 establece, en particular, que ha de entenderse por «ayudas», las ayudas de Estado de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 87 CE y 88 CE «incluidas no sólo las ayudas concedidas por el propio Estado, sino también las concedidas por las autoridades regionales o locales y cualesquiera otros elementos de ayuda incluidos en las medidas de financiación adoptadas por los Estados miembros con respecto a las empresas de construcción y de reparación navales que controlen directa o indirectamente y que no se consideren como capital riesgo aportado a una sociedad según las prácticas normales en una economía de mercado».
5 El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 90/684 prevé que «las ayudas a la producción para la construcción y la transformación navales podrán considerarse compatibles con el mercado común siempre y cuando el importe total de la ayuda concedida para un contrato no supere, en equivalente de subvención, un techo máximo común expresado en porcentaje del valor contractual antes de la ayuda, en lo sucesivo denominado "techo"».
6 La referida Directiva 90/684 fue prorrogada en último lugar por el Reglamento (CE) nº 2600/97 del Consejo, de 19 de diciembre de 1997, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 3094/95 sobre ayudas a la construcción naval (DO L 351, p. 18), conforme al cual, «a la espera de la entrada en vigor [del Acuerdo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)], se aplicarán las disposiciones pertinentes de la Directiva 90/684/CEE hasta la entrada en vigor de dicho Acuerdo, y como máximo hasta el 31 de diciembre de 1998».
7 El Reglamento (CE) nº 1540/98 del Consejo, de 29 de junio de 1998, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 202, p.1), entró en vigor el 1 de enero de 1999. El Consejo observa, en los dos primeros considerandos de dicho Reglamento, que el Acuerdo de la OCDE aún no ha entrado en vigor y que las disposiciones pertinentes de la Directiva 90/684 sólo siguen siendo de aplicación hasta el 31 de diciembre de 1998.
8 El artículo 1, letra e), del Reglamento nº 1540/98 define el concepto de ayudas que es, esencialmente, idéntico al contenido en el artículo 1, letra d), de la Directiva 90/684 (véase el apartado 4 supra).
9 El artículo 3 del Reglamento nº 1540/98 establece que, «hasta el 31 de diciembre de 2000, las ayudas a la producción ligadas a los contratos para la construcción y la transformación navales, pero no para la reparación, podrán considerarse compatibles con el mercado común siempre y cuando el importe total de todas las formas de ayuda concedidas para un contrato (incluido el equivalente de subvención de toda ayuda concedida al armador o terceros) no supere, en equivalente de subvención, un límite máximo común expresado en porcentaje del valor contractual antes de la ayuda. Para los contratos de construcción naval con un valor contractual antes de la ayuda superior a 10 millones de ecus, el límite máximo será del 9 %; en todos los demás casos, se fijará en el 4,5 %».
Hechos que originaron el litigio
10 El astillero Industrie Navali Meccaniche Affini SpA (INMA) de La Spezia es una empresa pública que ejerce, desde 1945, sus actividades en el sector de la reparación y de la transformación de buques y, desde 1989, en el sector de la construcción naval. La empresa pública GEPI SpA, transformada en 1997 en Italia Investimenti SpA (Itainvest), posee el 100 % de sus acciones.
11 Entre 1987 y 1998, INMA recibió del Ministerio de la Marina Mercante y posteriormente del Ministerio de Transportes y de la Navegación diversas cantidades con arreglo a las Leyes italianas nos 599/82, 111/85, 234/89 y 132/94.
12 Entre 1996 y 1998, Itainvest prestó garantías en favor de INMA, en particular fianzas, relativas a los pedidos de buques realizados por los armadores Stolt Nielsen, Tirrenia, Pugliola y Corsica Ferries.
13 En el momento del cierre del ejercicio de 1996, las pérdidas de INMA alcanzaban los 21.400 millones de liras italianas (ITL). La junta de accionistas celebrada el 13 de noviembre de 1997 decidió cubrir dichas pérdidas mediante las reservas de la empresa por valor de 4.680 millones de ITL y una aportación de Itainvest de 16.700 millones de ITL.
14 La junta de accionistas de 24 de marzo de 1998 observó que las cuentas de INMA, según el balance a 30 de noviembre de 1997, ya presentaban pérdidas de 81.890 millones de ITL. Itainvest cubrió dichas pérdidas.
15 Durante la junta de accionistas de 23 de junio de 1998, las cuentas de INMA revelaron, en el ejercicio de 1997, un total de pérdidas de 103.700 millones de ITL. Itainvest cubrió la parte de dicha cantidad que todavía no estaba cubierta, a saber, 21.810 millones de ITL.
16 Por último, en la junta de accionistas de 6 de noviembre de 1998, se acordó la liquidación de INMA.
Procedimiento administrativo
17 En el marco de la obligación de información que impuso la Comisión por lo que se refiere a determinadas modalidades de intervención de Itainvest, se le comunicó el traspaso por Itainvest a INMA de unos 100.000 millones de ITL, a fin de cubrir las pérdidas registradas por esta última en los ejercicios de 1996 y 1997.
18 Mediante escrito de 1 de octubre de 1998, la Comisión solicitó a las autoridades italianas información complementaria a este respecto. Las autoridades italianas cumplieron este requerimiento transmitiéndole, mediante escrito de 9 de noviembre de 1998, las cuentas anuales de INMA relativas a los ejercicios de 1992 a 1997.
19 La Comisión decidió iniciar el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, respecto a la cobertura de las pérdidas de INMA por parte de Itainvest. Informó de ello a las autoridades italianas mediante escrito de 19 de enero de 1999, que fue objeto de una comunicación publicada, el 5 de marzo de 1999, en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO C 63, p. 2).
20 En el escrito de 19 de enero de 1999, la Comisión pidió a la República Italiana que le transmitiera, por una parte, sus observaciones y cualquier dato de utilidad sobre las intervenciones de Itainvest en favor de INMA en forma de cobertura de pérdidas y de recapitalización y, por otra, un desglose completo de las ayudas otorgadas por el Ministerio de la Marina Mercante y posteriormente por el Ministerio de Transportes y de la Navegación. Asimismo, la Comisión observó que la mayoría de los créditos bancarios de INMA se cubrieron mediante garantías prestadas por Itainvest.
21 Las autoridades italianas respondieron a dicha petición mediante escrito de 2 de marzo de 1999.
22 Se dio traslado de los comentarios de las partes interesadas, presentados tras la comunicación de 5 de marzo de 1999, a las autoridades italianas, que respondieron a ellos mediante escrito de 30 de junio de 1999.
Decisión impugnada
23 El 20 de julio de 1999, la Comisión adoptó la Decisión 2000/262/CE, relativa a la ayuda estatal concedida por Italia al astillero INMA (DO 2000, L 83, p. 21; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), cuyo punto V, titulado «Evaluación», puede resumirse del siguiente modo.
24 A modo de introducción, la Comisión indica que, al tratarse de una empresa de construcción y reparación naval, las ayudas controvertidas deben ser examinadas a la luz de la Directiva 90/684 y del Reglamento nº 1540/98 (considerando 19).
25 En cuanto a las ayudas a la producción y las ayudas a la inversión concedidas a INMA por el Gobierno italiano para el período comprendido entre 1991 y 1998, la Comisión observa que eran conformes a los regímenes de ayudas previstos por las Leyes italianas nos 599/82, 111/85, 234/89 y 132/94 autorizados por ella. Señala, no obstante que, por lo que respecta a los contratos de construcción naval celebrados con los armadores Pugliola, Corsica Ferries y Stolt Nielsen, se había concedido o iba a concederse el techo máximo de ayuda en vigor en la fecha de la firma de los contratos, previsto en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 90/684 (considerando 20).
26 La Comisión recuerda que las autoridades italianas imputan las dificultades de INMA a partir de 1996 a errores de gestión en los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia». Hace constar, no obstante, que la buena ejecución de estos pedidos fue garantizada por Itainvest por un total de 42.000 millones de ITL en marzo de 1996. Considera, por lo tanto, que ninguna institución financiera habría concedido un anticipo de fondos sin garantía de Itainvest y que dichas garantías constituyen ya ayudas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1 (considerandos 24 y 25).
27 La Comisión estima, por consiguiente, que las autoridades italianas no pueden justificar la cobertura de pérdidas alegando que era menos onerosa que la realización de las garantías prestadas, puesto que dichas garantías ya constituyen una ayuda no notificada (considerando 26).
28 Destaca que, dado que los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia» debían beneficiarse, o se habían beneficiado del tipo de ayuda máximo definido en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 90/684 en forma de subvenciones del Ministerio competente y al tener que tomar en consideración las mencionadas garantías, debido a su naturaleza de ayudas, en el cálculo del porcentaje de ayuda al contrato, el límite máximo del 9 % del precio contractual antes de la ayuda iba a superarse o había sido ya superado (considerandos 26 y 27).
29 La Comisión estima también que la afirmación de las autoridades italianas, en el sentido de que el déficit imprevisto registrado por INMA, aparecido en mayo de 1997, sería imputable a la mala gestión de los pedidos de diciembre de 1995 carece de fundamento habida cuenta de que, en la presentación de balance del ejercicio de 1996 se indicaba que dichos pedidos no habían contribuido de forma sustancial a los resultados del ejercicio contable de que se trata. La Comisión deduce de ello que la mala situación de la empresa ya existía anteriormente y había sido provocada por otros pedidos (considerandos 28 y 29).
30 A este respecto, la Comisión señala que Itainvest constituyó en favor de INMA una «garantía de movilización de créditos», ligada a los pedidos de los buques «Corsica Ferries I y Corsica Ferries II» por un período de diez años y un importe de 32.440 millones de ITL. No obstante, la Comisión destaca que los créditos garantizados fueron utilizados en la gestión general del astillero, ya que ambos buques fueron entregados en 1996 y su precio, en principio, se pagó. Considera que, al ser garantías prestadas mediante fondos públicos, se trata de ayudas estatales asimilables a las ayudas al funcionamiento que caen en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1540/98 y deben, por lo tanto, ser incluidas en los máximos de las ayudas al contrato. Pues bien, la Comisión observa que el Ministerio competente concedió el 9 % del valor contractual antes de las ayudas para todos los barcos ya entregados, o sea, el máximo de las ayudas autorizadas con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 90/684 (considerando 29).
31 La Comisión estima que el número y la época de las obligaciones garantizadas por Itainvest demuestran que ésta, como sociedad matriz, estaba estrechamente ligada a la gestión cotidiana y arriesgada de INMA y que, en consecuencia, no se comportó como un inversor privado. Destaca que, teniendo en cuenta el ya elevado nivel de pérdidas recogidas al cierre del balance el 31 de diciembre de 1996 y del cual Itainvest tuvo que tener conocimiento mucho antes del mes de mayo de 1997, INMA se encontraba en estado de insolvencia ya en esta fecha y debería habérsele aplicado un procedimiento de insolvencia (considerando 30).
32 De ello la Comisión deduce que la cobertura de las pérdidas no puede ser considerada como una ayuda de salvamento en el sentido de las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO 1994, C 368, p. 12) (considerando 31).
33 Igualmente, considera que las aportaciones financieras de 21.400 millones de ITL en 1997 y de 103.700 millones de ITL en 1998, destinadas a cubrir las pérdidas registradas, constituyen ayudas porque se otorgaron en unas condiciones que no resultarían aceptables para un inversor privado que actuase en condiciones normales de mercado. Así pues, afirma, dicha cobertura se otorgó en un intento de valorizar artificialmente INMA inyectando capitales a fondo perdido, dado que tampoco se ha demostrado que el precio de una eventual venta de ésta por Itainvest habría cubierto el importe de 120.000 millones de ITL «invertido», teniendo en cuenta la situación del sector de la construcción naval (considerandos 32 y 33).
34 La Comisión estima, a este respecto, que Itainvest no escogió la solución más rentable al decidir cubrir las pérdidas en lugar de instar la declaración de quiebra. En efecto, apunta, esta última solución habría permitido reducir las obligaciones contractuales y, en consecuencia, disminuir el coste de las obligaciones asumidas por lo que respecta a los armadores. La Comisión destaca que, de no ser así, se reforzaría aún más su convencimiento de que las obligaciones asumidas por Itainvest iban mucho más allá de las que un inversor privado habría asumido. La Comisión constata, además, que Itainvest prestó una fianza de 22.700 millones de ITL para el pedido «Tirrenia», en marzo de 1998, y otra de 9.000 millones de ITL para el pedido «Stolt-Nielsen» en marzo y en mayo de 1998, es decir, tras haber adoptado su decisión de cubrir las pérdidas de INMA teniendo en cuenta el balance a 30 de noviembre de 1997 (considerando 34).
35 La Comisión llega a la conclusión de que la cobertura de las pérdidas es una ayuda de Estado incompatible con el mercado común (considerando 35).
36 Considera, en las conclusiones de la Decisión impugnada, que las autoridades italianas constituyeron ilegítimamente garantías para la construcción de los barcos correspondientes a los pedidos «Corsica Ferries», «Pugliola», «Tirrenia» y «Stolt Nielsen» y cubrió las pérdidas de INMA en 1997 y 1998, infringiendo el artículo 88 CE, apartado 3. Según la Comisión, las garantías prestadas para la construcción de los buques y la cobertura de las pérdidas deberían haber sido calculadas dentro de los límites máximos de las ayudas para contratos, previstos el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 90/684. En consecuencia, dichas ayudas deben ser recuperadas (considerando 36).
37 Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1 de la Decisión impugnada:
«La ayuda estatal concedida por Italia a través del grupo estatal Itainvest al astillero INMA SpA, en forma de garantías para los pedidos "Corsica Ferries", "Pugliola", "Stolt Nielsen" y "Tirrenia" y de cobertura de pérdidas por un importe de 120.400 millones de [ITL] (62,2 millones de euros), es incompatible con el mercado común.»
38 Según el artículo 2, apartado 1, de la Decisión impugnada:
«Italia adoptará todas las medidas necesarias para exigir a su beneficiario el reembolso de la ayuda contemplada en el artículo 1, que ha sido puesta a su disposición ilegalmente.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
39 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 15 de noviembre de 1999, las demandantes interpusieron el presente recurso.
40 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta ampliada) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, pidió a las partes que respondieran a determinadas preguntas escritas, a las que se respondió dentro del plazo fijado.
41 Los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal de Primera Instancia, se oyeron en la vista celebrada el 7 de junio de 2001.
42 Las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
43 La parte demandada solicita al Tribunal de Primera Instancia que: - Desestime el recurso.
- Condene en costas a las demandantes.
Sobre el fondo
44 En apoyo de su recurso, las demandantes invocan dos motivos. El primero se basa en la infracción del artículo 87 CE, del artículo 1, letra d), de la Directiva 90/684 y del artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1540/98. El segundo está basado en la existencia de vicios sustanciales de forma y en la falta de motivación.
45 En el caso de autos, procede examinar en primer lugar el segundo motivo. En efecto, sólo si la motivación del acto es suficiente, el Tribunal de Primera Instancia podrá ejercer su control sobre la validez del razonamiento de la Comisión.
Alegaciones de las partes
46 En el marco del segundo motivo, las demandantes alegan que la Comisión no tuvo en cuenta, a los efectos de su evaluación, los argumentos y datos relativos a la situación financiera y económica de INMA facilitados por las autoridades italianas durante el procedimiento administrativo, que la Comisión no les pidió, ni tampoco a las autoridades italianas, que realizaran aclaraciones y que no examinó si existían razones económicas y financieras que pudieran justificar las intervenciones de Itainvest en favor de INMA. Además, las demandantes afirman que la Decisión impugnada sólo se basa en meras presunciones. Según las demandantes, estas omisiones dieron lugar a la existencia de un grave defecto de motivación en la Decisión impugnada, lo que les impidió comprender dicha Decisión y ejercer su derecho de defensa.
47 La Comisión replica que este motivo no fue desarrollado de manera adecuada por las demandantes, carece de referencias precisas y no identifica los vicios de forma alegados. Considera también que, aunque estaban individualmente implicados desde la primera fase del procedimiento iniciado por la Comisión de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 2, las dos demandantes no consideraron oportuno intervenir presentando observaciones adecuadas a su debido tiempo. Además, las demandantes se fundan, apunta la Comisión, en consideraciones singulares a fin de justificar su falta de actuación durante el procedimiento administrativo.
48 En todo caso, afirma, el tenor literal de la Decisión impugnada, que contiene una parte dedicada a la descripción de INMA, otra a las observaciones detalladas formuladas por las autoridades italianas en su escrito de 2 de marzo de 1999 y una tercera dedicada a la evaluación de las ayudas, permite refutar las alegaciones de las demandantes.
49 La Comisión destaca, a este respecto, que las alegaciones que presenta en el marco del presente recurso, no pretenden en modo alguno completar la motivación de la Decisión impugnada, que es, en sí misma, exhaustiva, sino simplemente responder a las imputaciones formuladas en la demanda y contradecirlas.
50 La Comisión niega también la afirmación de las demandantes de que su análisis se basa en una apreciación ex post de los hechos en cuestión.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Observaciones preliminares
51 Procede destacar, con carácter preliminar, que la Comisión alega que este motivo no ha sido desarrollado de manera adecuada por las demandantes.
52 Ciertamente, en sus alegaciones, las demandantes reprochan, en particular, a la Comisión, so pretexto de un incumplimiento de la obligación de motivación, un error manifiesto de apreciación que procedería de la insuficiencia de instrucción durante el procedimiento administrativo. Procede pues distinguir dicha alegación, que cuestiona la legalidad en cuanto al fondo de la Decisión impugnada, del motivo basado en la falta de motivación, que está comprendido dentro de los vicios sustanciales de forma y debe, en su caso, ser examinado de oficio por el órgano jurisdiccional comunitario (sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 67, y de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C-17/99, Rec. p. I-2481, apartados 35 y 38).
53 No obstante, las demandantes adujeron también que la Decisión impugnada adolecía de un grave vicio de motivación puesto que no pudieron comprender sus motivos.
54 De ello se desprende que no cabe admitir el argumento de la Comisión.
Sobre la motivación de la Decisión impugnada
55 Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso de autos, en especial, del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que puedan tener los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión, C-56/93, Rec. p. I-723, apartado 86).
56 En el caso de una decisión de la Comisión en la que se declara la existencia de ayudas de Estado incompatibles con el mercado común, procede recordar que el ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 87 CE, apartado 3, presupone la existencia de una medida de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Por consiguiente, corresponde a la Comisión comprobar si la medida constituye una ayuda de Estado en el sentido de dicho artículo (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 2000, Alitalia/Comisión, T-296/97, Rec. p. II-3871, apartado 73).
57 Por lo que respecta a la calificación de una medida como ayuda, se desprende del artículo 253 CE que la Comisión debe indicar las razones por las que considera que la medida en cuestión está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1 (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 1998, Cityflyer Express/Comisión, T-16/96, Rec. p. II-757, apartado 66; de 13 de junio de 2000, EPAC/Comisión, asuntos acumulados T-204/97 y T-270/97, Rec. p. II-2267, apartado 36, y de 29 de septiembre de 2000, CETM/Comisión, T-55/99, Rec. p. II-3207, apartado 59). La motivación no puede, en este marco, limitarse a declarar que la mencionada medida es una ayuda, sino que debe contener una referencia a los hechos concretos, de manera que se permita a los interesados manifestar de forma apropiada su punto de vista sobre la realidad y la oportunidad de los hechos y circunstancias alegadas y al órgano jurisdiccional comunitario ejercer su control (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809, apartados 19 a 30, y de 24 de octubre de 1996, Alemania y otros/Comisión, asuntos acumulados C-329/93, C-62/95 y C-63/95, Rec. p. I-5151, apartado 52).
58 En segundo lugar, la Comisión debe asegurarse de que la motivación del acto controvertido permite identificar con precisión las ayudas consideradas incompatibles con el Tratado que deben suprimirse (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2000, Comisión/Portugal, C-404/97, Rec. p. I-4897, apartado 47).
59 Es necesario recordar, en el caso de autos, el contexto en el que se inscribe la Decisión impugnada y, más concretamente, las circunstancias en las que se desarrolló el procedimiento administrativo tras el cual la Comisión consideró que las medidas controvertidas constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado común.
60 Procede destacar, a este respecto que, en su escrito de 19 de enero de 1999, la Comisión pidió a la República Italiana que le transmitiera información, en especial, sobre las intervenciones de Itainvest en favor de INMA por medio de la cobertura de las pérdidas. Por lo que respecta a las garantías prestadas por Itainvest a INMA, la Comisión se limitó a observar que la mayoría de los créditos bancarios de INMA se habían cubierto mediante garantías de Itainvest, sin solicitar, no obstante, que se le comunicaran datos sobre dichas medidas.
61 Cuando se le preguntó sobre este aspecto en la vista, la Comisión afirmó que no le había parecido oportuno solicitar a las autoridades italianas información sobre las condiciones en que se habían prestado las garantías controvertidas. Por lo tanto, la Comisión formó su apreciación sobre dichas medidas y las calificó de ayudas de Estado sin tener tal información.
62 En su carta de respuesta al escrito de 19 de enero de 1999, las autoridades italianas observaron, con carácter preliminar, que dicho escrito se refería a las intervenciones financieras efectuadas por Itainvest desde 1997 en favor de INMA así como a las ayudas otorgadas a INMA por el Ministerio de la Marina Mercante y posteriormente por el Ministerio de Transportes y de la Navegación. Precisaron que en su respuesta facilitaban los elementos necesarios para evaluar las intervenciones financieras antes citadas.
63 Tras la presentación de los datos financieros relativos, por una parte, a la cobertura de pérdidas y, por otra, a las garantías prestadas por Itainvest en favor de INMA, las autoridades italianas indicaron:
«En estas circunstancias, se puede llegar sin ninguna duda a la conclusión de que las referidas intervenciones financieras corresponden plenamente a la práctica normal en una economía de mercado [artículo 1, letra d), de la Directiva]. En efecto, habida cuenta de la pérdida que se produjo en mayo de 1997, Itainvest evaluó en profundidad y prudentemente, asistida por consultoras de primer orden, la situación global de la empresa y las posibilidades que tenía de cederla.
En este contexto, y de conformidad con los principios comunitarios antes citados, Itainvest estimó acertadamente que la aportación de nuevos recursos financieros limitados constituía, en aquel momento, una solución objetivamente mejor, desde el punto de vista económico y financiero, puesto que permitía: a) evitar una situación de suspensión de pagos del astillero que habría dado lugar a la realización inmediata de las garantías constituidas hasta más de 223.000 millones de ITL y a otros costes que pueden estimarse en unos 100.000 millones de ITL; y b) proceder a la venta del astillero en las mejores condiciones.»
64 Dadas las exigencias del artículo 253 CE y habida cuenta del marco en el que se adoptó la Decisión impugnada, procede examinar si la Comisión motivó de modo suficiente con arreglo a Derecho la calificación como ayudas de Estado, por una parte, de las garantías controvertidas otorgadas por Itainvest en favor de INMA y, por otra, de la cobertura de las pérdidas registradas por INMA por parte de Itainvest.
- Sobre la motivación de la calificación como ayudas de Estado de las garantías prestadas por Itainvest
65 Con carácter preliminar procede recordar que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1 de la Decisión impugnada, las garantías sobre los pedidos «Corsica Ferries», «Pugliola», «Stolt Nielsen» y «Tirrenia» se consideran ayudas de Estado incompatibles con el mercado común.
66 En el punto V de la Decisión impugnada, titulado «Evaluación», las garantías mencionadas corresponden, por una parte, a las prestadas en 1996 para los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia», por importe de 42.000 millones de ITL (véase el considerando 24 de la Decisión impugnada), y para los pedidos «Corsica Ferries», por importe de 32.440 millones de ITL (véase el considerando 29 de la Decisión impugnada), y, por otra, a dos fianzas relativas a los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia», prestadas en 1998 por importe de 22.700 y 9.000 millones de ITL respectivamente (véase el considerando 34 de la Decisión impugnada).
67 En sus escritos e informes orales, las demandantes consideran que el artículo 1 de la Decisión impugnada contempla el conjunto de las garantías mencionadas, incluidas las fianzas.
68 No obstante, respondiendo a una pregunta formulada en la vista por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión afirmó que el artículo 1 de la Decisión impugnada sólo contemplaba las garantías mencionadas en los considerandos 24 y 29 de dicha Decisión. Se trata de las garantías prestadas en 1996 para los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia», por importe de 42.000 millones de ITL y para los pedidos «Corsica Ferries», por importe de 32.440 millones de ITL, sin incluir las garantías a las que hace referencia el considerando 34 de la Decisión impugnada.
69 En cuanto a la garantía relativa al pedido «Pugliola», que no es objeto de desarrollo particular en el marco del punto V «Evaluación» de la Decisión impugnada, la Comisión admitió, en la vista, que no debería haberla incluido en el artículo 1 de la mencionada Decisión.
70 De ello se desprende que debe anularse el artículo 1 de la Decisión impugnada en la medida en que versa sobre la garantía para el pedido «Pugliola».
71 Por lo que se refiere a las fianzas relativas a los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia» prestadas en 1998, es preciso señalar que no están contempladas en el artículo 1 de la Decisión impugnada. En efecto, en el considerando 34 de la mencionada Decisión, tras haber observado que Itainvest había asumido obligaciones que iban mucho más allá de las que un inversor privado habría asumido en condiciones normales de mercado, la Comisión se limitó a «constatar» que entre las obligaciones de Itainvest figuraban además dichas fianzas. No obstante, no se pronunció, como afirmó durante la vista en respuesta a una pregunta del Tribunal de Primera Instancia, sobre su calificación como ayudas de Estado incompatibles con el mercado común. Por consiguiente, las alegaciones de las demandantes carecen de objeto en la medida en que se refieren a tales fianzas.
72 En vista de las consideraciones anteriores, procede examinar si la Comisión motivó, de modo suficiente con arreglo a Derecho, la calificación como ayudas de Estado de las garantías efectivamente contempladas en los considerandos 24 y 29 de la Decisión impugnada. A este respecto, ha de comprobarse si la mencionada Decisión muestra de manera clara e inequívoca el razonamiento que llevó a la Comisión a considerar que un inversor privado no habría prestado tales garantías y que, por tanto, constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
73 Debe recordarse en este sentido que, en su escrito de 19 de enero de 1999, la Comisión no había solicitado información sobre las garantías relativas a los pedidos «Stolt Nielsen», «Tirrenia» y «Corsica Ferries» y que no había indicado, ni siquiera de forma sumaria, las razones por las que su constitución debía considerarse ayuda de Estado. En estas circunstancias y habida cuenta de que Itainvest estaba estrechamente vinculada a INMA debido a que poseía el 100 % de sus acciones, era aún más necesario que la motivación de la Decisión impugnada fuera suficientemente detallada a este respecto.
74 Por lo que se refiere a las garantías relativas a los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia», la Comisión afirma, en el considerando 24 de la Decisión impugnada, que «de la lectura de las distintas operaciones de financiación necesarias para la ejecución de los pedidos en curso resulta que las entidades financieras no habrían podido conceder ningún anticipo de fondos sin una garantía de Itainvest [y, por tanto], sin recurrir a fondos públicos.»
75 Pues bien, esta afirmación no puede constituir una motivación clara y suficiente de la calificación como ayudas de Estado de las garantías de que se trata, que permita a los interesados comprender el razonamiento de la Comisión en cuanto a la aplicación en el caso de autos del criterio del inversor privado y al órgano jurisdiccional comunitario ejercer su control. Debe observarse, a este respecto, que la Comisión ni siquiera proporcionó, para apoyar su afirmación, precisiones sobre las operaciones de financiación mencionadas ni explicaciones relativas al vínculo que existía entra la constitución de las garantías y la intervención de las entidades financieras de que se trata.
76 Ciertamente, durante el procedimiento contencioso, la Comisión aportó elementos que podían aclarar el considerando 24 de la Decisión impugnada. Alegó así que había considerado que las entidades financieras no habrían podido conceder ningún anticipo de fondos sin una garantía de Itainvest, teniendo en cuenta «que esta última otorgó deliberadamente tales garantías a pesar de las graves dificultades que atravesaba INMA, sobre todo para pedidos muy onerosos aceptados a precios predatorios y por tanto, abocados al desastre financiero». No obstante, ninguno de estos elementos figura en la Decisión impugnada (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 1996, Rendo y otros/Comisión, T-16/91, Rec. p. II-1827, apartado 45, y de 25 de mayo de 2000, Ufex y otros/Comisión, T-77/95, Rec. p. II-2167, apartado 54).
77 Además, en el considerando 25 de la Decisión impugnada, la Comisión se limita a afirmar que las garantías relativas a los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia» suponen ya ayudas de Estado y cita, a este respecto, un extracto de su Comunicación a los Estados miembros sobre la aplicación de los artículos [87] y [88] del Tratado CEE y del artículo 5 de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión a las empresas públicas del sector de fabricación (DO 1993, C 307, p. 3). Pues bien, al limitarse a invocar, en apoyo de esta afirmación, un extracto de la mencionada Comunicación sin indicar las consideraciones fácticas y jurídicas pertinentes en el caso de autos, la Comisión no fundamentó, de manera suficiente con arreglo a Derecho, la conclusión a la que había llegado.
78 La afirmación relativa a la naturaleza de ayudas de Estado de tales garantías se reitera en la primera frase del considerando 26 de la Decisión impugnada sin que se den más explicaciones con respecto a tal calificación.
79 De ello se desprende que falta la motivación de la calificación como ayudas de Estado de las garantías relativas a los pedidos «Stolt Nielsen» y «Tirrenia» prestadas por Itainvest en favor de INMA en 1996.
80 Por lo que respecta a las garantías para los pedidos «Corsica Ferries», declaradas incompatibles con el mercado común en el artículo 1 de la Decisión impugnada, la Comisión afirma, en los considerandos 28 y 29 de dicha Decisión, que las primeras pérdidas registradas por INMA no aparecieron, como alegan las autoridades italianas, en mayo de 1997 sino en la presentación del balance a 31 de diciembre de 1996 y que la mala situación de INMA fue originada por otros pedidos distintos de «Stolt Nielsen» y «Tirrenia». A este respecto, observa que los dos pedidos «Corsica Ferries», que fueron también objeto de garantías de Itainvest a favor de los constructores fueron efectivamente entregados en 1996. Añade que la información facilitada por las autoridades italianas indica que Itainvest constituyó en favor de INMA una garantía de movilización de créditos, ligada a los dos pedidos. Pues bien, según la Comisión, como los dos barcos que correspondían a dichos pedidos ya habían sido entregados y el precio ya había sido, en principio, pagado, los créditos garantizados fueron utilizados en la gestión general del astillero.
81 La Comisión continúa indicando que, «ya que las garantías fueron concedidas mediante fondos públicos, se trata de ayudas estatales asimilables a ayudas al funcionamiento que caen en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1540/98 y deben, por lo tanto, ser incluidas en los máximos de las ayudas por astillero, reduciendo en consecuencia el nivel de las ayudas concedidas por el Gobierno italiano».
82 De estas observaciones se desprende que, por lo que se refiere a los pedidos «Corsica Ferries», la motivación de la Decisión impugnada es particularmente ambigua. En efecto, el considerando 29 de la Decisión impugnada hace referencia a «garantías a favor de los constructores» y a «una garantía de movilización de créditos, ligada a los pedidos». No obstante, sólo la garantía de movilización de créditos, ligada a los pedidos parece haber sido considerada como una ayuda de Estado. Sin embargo, la Comisión llega a la conclusión, en el mismo considerando, de que «ya que las garantías [en plural] fueron concedidas mediante fondos públicos, se trata de ayudas estatales».
83 Esta ambigüedad se ve reforzada por el hecho de que, en el considerando 36 de la Decisión impugnada, la Comisión observa que Italia concedió ilegítimamente garantías «para la construcción de los barcos correspondientes a los pedidos "Corsica Ferries"».
84 De ello se desprende que la Decisión impugnada no permite identificar claramente cuál es la ayuda «en forma de garantías para los pedidos "Corsica Ferries"» contemplada en el artículo 1 de la Decisión impugnada. Es más, la Comisión no explicó por qué la garantía de movilización de créditos, ligada al pedido de los dos buques «Corsica Ferries I y II» ya entregados podía calificarse, en el considerando 36 de la Decisión impugnada, de garantía para la construcción de dichos barcos.
85 En todo caso, la motivación de la Decisión impugnada no permite comprender las razones por las que la Comisión consideró que tales garantías eran ayudas de Estado. En efecto, ni las alegaciones relativas a la situación financiera de INMA en el momento del cierre del ejercicio de 1996 ni las relativas a los créditos garantizados permiten declarar que, cuando se prestaron dichas garantías, la situación financiera de INMA se encontraba deteriorada y que Itainvest no se comportó como un inversor privado.
86 De ello se deduce que falta la motivación de la calificación como ayudas de Estado de las garantías para los pedidos «Corsica Ferries».
87 Durante la vista, la Comisión alegó que la motivación de la calificación como ayudas de Estado de las garantías controvertidas se encontraba también en el considerando 30 de la Decisión impugnada, conforme al cual, el conjunto de sus constataciones sobre el número y la época de las obligaciones garantizadas por Itainvest muestra que Itainvest, como sociedad matriz, estaba estrechamente ligada a la gestión cotidiana y arriesgada del astillero INMA y que, en consecuencia, Itainvest no se comportó como un inversor privado.
88 No obstante, debe observarse nuevamente que la Comisión no dio ninguna explicación para apoyar esta afirmación, explicación que tampoco se puede encontrar en los motivos anteriores de la Decisión impugnada. En efecto, la Comisión se basa en presunciones al no indicar los hechos concretos en que se funda para considerar que la situación financiera de INMA se encontraba deteriorada cuando se constituyeron las garantías de que se trata y que Itainvest no se comportó como un inversor privado.
89 De ello se desprende que la Comisión no expuso los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en la estructura de la Decisión por lo que se refiere a la calificación como ayudas de Estado de las garantías de que se trata.
90 No contradice esta conclusión la alegación de la Comisión de que, fundamentalmente, no disponía de información sobre las condiciones en que se constituyó el conjunto de las garantías controvertidas porque no se le facilitó dicha información durante el procedimiento administrativo.
91 A este respecto, la Comisión no puede invocar el carácter fragmentario de la información que se le facilitó sobre este punto durante el procedimiento administrativo para justificar la falta de motivación de la Decisión impugnada, ya que no hizo uso de todas las facultades de que disponía para obligar a las autoridades italianas a presentarle la información pertinente relativa a las condiciones financieras en las que se prestaron tales garantías (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 1994, Alemania y Pleuger Worthington/Comisión, asuntos acumulados C-324/90 y C-342/90, Rec. p. I-1173, apartado 29). En efecto, como se ha observado anteriormente, en el escrito de 19 de enero de 1999 la Comisión no solicitó que se le comunicaran datos relativos a las garantías controvertidas (véase el apartado 60 supra). De hecho, cuando se le preguntó sobre este aspecto en la vista, la Comisión afirmó que no le había parecido necesario solicitar tales datos durante el procedimiento administrativo (véase el apartado 61 supra).
92 Por último, es importante observar que, ciertamente, la Comisión alegó en sus escritos determinados elementos relativos al carácter social de las misiones que incumbían a Itainvest, a la situación financiera de INMA y a la situación del sector de la construcción naval, con el fin de demostrar que las garantías de que se trata debían calificarse como ayudas de Estado. No obstante, tal motivación no figura en la Decisión impugnada y no puede paliar la falta de motivación anteriormente observada.
93 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede declarar que la motivación de la Decisión impugnada no cumple las exigencias del artículo 253 CE por lo que se refiere a la calificación como ayudas de Estado de las garantías de que se trata.
- Sobre la calificación como ayudas de Estado de la cobertura de las pérdidas
94 La Comisión observó en la Decisión impugnada que, desde el mes de mayo de 1997, INMA se encontraba en situación de suspensión de pagos (véase el considerando 30 de la Decisión impugnada), que un inversor privado no habría procedido a la cobertura de pérdidas que Itainvest acordó en 1997 y 1998 (véase el considerando 32 de la Decisión impugnada) y que no se demostró, habida cuenta de la situación del sector de la construcción naval, que el precio de una eventual venta de INMA por Itainvest hubiera cubierto el importe de 120.000 millones de ITL «invertido» en forma de cobertura de pérdidas (véase el considerando 33 de la Decisión impugnada).
95 No obstante, en sus observaciones de 2 de marzo de 1999, las autoridades italianas afirmaron, en respuesta al escrito de 19 de enero de 1999, que la cobertura por Itainvest de las pérdidas registradas por INMA en 1996 y 1997 correspondía plenamente a la práctica normal en una economía de mercado.
96 A este respecto, las autoridades italianas alegaron, como se ha observado anteriormente, que «Itainvest estimó acertadamente que la aportación de nuevos recursos financieros limitados constituía, en ese momento, una solución objetivamente mejor, desde el punto de vista económico y financiero, puesto que permitía: a) evitar una situación de suspensión de pagos del astillero que habría dado lugar a la realización inmediata de las garantías constituidas hasta más de 223.000 millones de ITL y a otros costes que pueden estimarse en unos 100.000 millones de ITL; y b) proceder a la venta del astillero en las mejores condiciones» (véase el apartado 63 supra).
97 Debe destacarse que, en los considerandos 10 a 18 de la Decisión impugnada, la Comisión resumió las alegaciones que las autoridades italianas desarrollaron en sus observaciones de 2 de marzo de 1999.
98 La exigencia de motivación, según la jurisprudencia citada en el apartado 55 supra, no obliga a la Comisión a discutir todos los elementos de hecho y de Derecho invocados por los interesados. No obstante, la institución debe responder de forma motivada a cada uno de los motivos esenciales formulados por éstos.
99 Las consideraciones fácticas antes mencionadas no constituyen en absoluto un argumento inapropiado, desprovisto de significado o claramente secundario de las autoridades italianas sino un argumento esencial, que pretende demostrar que la cobertura por Itainvest de las pérdidas registradas por INMA en los ejercicios 1996 y 1997 no son ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
100 En este contexto, la Comisión estaba obligada a indicar de manera clara e inequívoca a las autoridades italianas las razones por las que carecía de fundamento su alegación, en la que consideran que Itainvest se comportó como un inversor privado en una economía de mercado al preferir cubrir las pérdidas de INMA a fin de minimizar los costes en que podía incurrir por su condición de garante y accionista único.
101 Ciertamente, la Comisión afirma en el considerando 26 de la Decisión impugnada que, «si las autoridades italianas esperan justificar la intervención de Itainvest en forma de cobertura de pérdidas como la forma menos onerosa de respetar las obligaciones derivadas de sus garantías, debe subrayarse que tales obligaciones constituyen desde el inicio una ayuda no notificada en el sentido del apartado 1 del artículo 87 [CE] y están incluidas en la noción de ayudas con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 2 del Reglamento [...] nº 1540/98».
102 Debe observarse a este respecto, que la respuesta de la Comisión a la alegación de las autoridades italianas se basa en la apreciación de que las garantías prestadas por Itainvest en favor de INMA tienen carácter de ayudas de Estado. Pues bien, como se ha afirmado anteriormente, la motivación de la Decisión impugnada no cumple las exigencias del artículo 253 CE por lo que se refiere a la calificación como ayudas de Estado de las garantías de que se trata. En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia no puede ejercer su control de la legalidad sobre la explicación dada por la Comisión en el considerando 26 de la Decisión impugnada.
103 La Comisión indica igualmente, en el considerando 34 de la Decisión impugnada, que «duda de que, al preferir cubrir las pérdidas, Itainvest haya escogido el menor coste ya que una simple solicitud de quiebra habría tenido el efecto de reducir las obligaciones contractuales, en especial las relativas al pedido "Tirrenia" y, en consecuencia, disminuir el coste de las obligaciones asumidas por lo que respecta a los armadores, dado que uno de los efectos del procedimiento es el de poner a todos los acreedores en pie de igualdad y dar prioridad a los que anticiparon realmente fondos, frente a los que tendrían derecho a una indemnización por incumplimiento de una cláusula contractual». Añade que, «si esto no ocurriese así se reforzaría [su] convencimiento de que las obligaciones asumidas por Itainvest iban mucho más allá de las que un inversor privado habría asumido en condiciones normales de mercado».
104 No obstante, no se desprende claramente de este considerando que la Comisión se haya pronunciado sobre las consecuencias que habría producido la solicitud de quiebra de INMA sobre las garantías prestadas a su favor por Itainvest y, en especial, sobre la cuestión de si, en ese supuesto, tales garantías podían ejecutarse.
105 Así pues, la explicación de la Comisión, por lo que respecta a la naturaleza de las obligaciones contractuales a las que se refiere en dicho considerando, es tan imprecisa y equívoca que no puede permitir al Tribunal de Primera Instancia ejercer su control sobre el hecho de si, dado que Itainvest había prestado garantías en favor de INMA, era preferible, como alegan las autoridades italianas, cubrir las pérdidas registradas en los ejercicios 1996 y 1997.
106 De las consideraciones anteriores se desprende que la motivación de la calificación como ayudas de Estado de la cobertura de las pérdidas no permite conocer el fundamento para desestimar la alegación esencial de las autoridades italianas ni al órgano jurisdiccional comunitario ejercer su control.
107 De ello se deduce que la motivación de la Decisión impugnada no cumple las exigencias del artículo 253 CE por lo que se refiere a la calificación como ayudas de Estado de la cobertura de pérdidas.
108 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que la Decisión impugnada no cumple la obligación de motivación establecida por el artículo 253 CE por lo que respecta a la calificación como ayudas de Estado de las medidas controvertidas efectivamente contempladas en el artículo 1 de dicha Decisión.
109 Por consiguiente, y sin tener que examinar el otro motivo invocado, debe anularse la Decisión impugnada por adolecer de vicios sustanciales de forma.
Decisión sobre las costas
Costas
110 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la parte demandada y habiendo solicitado las demandantes su condena en costas, procede condenar en costas a la citada parte demandada.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Quinta ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión 2000/262/CE de la Comisión, de 20 de julio de 1999, relativa a la ayuda estatal concedida por Italia al astillero INMA.
2) Condenar a la Comisión a cargar con sus propias costas y con las de las demandantes.