61995CC0344_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
A - Inleiding
1 Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming verwijt de Commissie de verwerende Lid-Staat een meervoudige schending van artikel 48 van het Verdrag, alsmede van richtlijn 68/360/EEG(1), door de wijze waarop het verblijfsrecht van werknemers respectievelijk zelfstandigen van andere Lid-Staten geregeld is bij de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen(2), waaraan uitvoering is gegeven door het koninklijk besluit van 8 oktober 1981(3) (hierna: "koninklijk besluit").
2 De Commissie verklaart, dat het inzonderheid om de volgende schendingen gaat:
1) Onderdanen van andere Lid-Staten, die in België werk zoeken, worden verplicht om na drie maanden het grondgebied te verlaten, zonder dat het mogelijk is deze periode te verlengen om verder werk te zoeken.
2) a) Werknemers die een arbeidsovereenkomst van minstens een jaar sluiten, krijgen gedurende de eerste zes maanden van hun verblijf twee opeenvolgende attesten van immatriculatie, alvorens zij uiteindelijk de "verblijfskaart van onderdanen van een Lid-Staat" ontvangen.
b) Zowel bij de aanvraag als bij de afgifte van de attesten van immatriculatie en van de "verblijfskaart van onderdanen van een Lid-Staat" dient een vergoeding te worden betaald, zodat het totaalbedrag van deze vergoedingen enkele malen hoger is (in sommige gevallen meer dan viermaal zo hoog) dan de vergoeding die voor de afgifte van een identiteitskaart aan Belgische onderdanen wordt verlangd.
3) Aan werknemers en seizoenarbeiders waarvan de te verwachten duur van hun werkzaamheden niet meer dan drie maanden beloopt, wordt een document betreffende hun verblijf afgegeven, waarvoor ook een vergoeding wordt gevraagd.
3 De Commissie verzoekt het Hof:
1) vast te stellen, dat het Koninkrijk België
- door onderdanen van andere Lid-Staten die in België werk zoeken, te verplichten het grondgebied na een termijn van drie maanden te verlaten,
- door aan werknemers die arbeid in loondienst verrichten waarvan de duur minstens een jaar bedraagt, gedurende de eerste zes maanden van hun verblijf twee opeenvolgende attesten van immatriculatie af te geven, in plaats van de verblijfskaart van onderdanen van een Lid-Staat, en voor deze attesten een vergoeding te eisen,
- door aan werknemers in loondienst en seizoenarbeiders waarvan de te verwachten duur van hun werkzaamheden niet meer dan drie maanden beloopt, een document betreffende hun verblijf af te geven, en voor dit document een vergoeding te eisen,
de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 48 EG-Verdrag en richtlijn 68/360/EEG van de Raad;
2) het Koninkrijk België in de kosten te verwijzen.
4 De Belgische regering verzet zich in de procedure voor het Hof niet meer tegen de inhoud van de verschillende grieven. Zij kondigt een wetswijziging aan waarbij met alle opmerkingen van de Commissie rekening zal worden gehouden. De Commissie heeft in casu verklaard, dat zij bereid was haar beroep in te trekken, maar geen wetswijziging is voor het einde van de schriftelijke procedure aan het Hof meegedeeld. Bijgevolg dient in de zaak uitspraak te worden gedaan.
B - Beoordeling
5 Hoewel de Belgische regering zich - anders dan in haar antwoord op het met redenen omkleed advies - niet meer verzet tegen de inhoud van het beroep, dient de juridische gegrondheid van het betoog van de Commissie te worden onderzocht.
6 1. Aangaande de situatie van werkzoekenden stelt de Commissie, dat onderdanen van de Lid-Staten bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht, zoals uit het arrest van het Hof van 26 februari 1991 in de zaak Antonissen(4) blijkt, het recht hebben om op het grondgebied van de andere Lid-Staten te verblijven teneinde er werk te zoeken. De duur van dit verblijfsrecht kan worden beperkt tot een "redelijke termijn", na afloop waarvan dit recht niet automatisch vervalt zolang de werkzoekende kan aantonen dat hij nog steeds werk zoekt en een reële kans heeft het te vinden. In de zaak die tot het arrest Antonissen heeft geleid, heeft het Hof geoordeeld, dat een termijn van zes maanden een "redelijke termijn" was.
7 De Commissie geeft het toepasselijke recht correct weer. In strijd met de voorschriften daarvan bepaalt de gewraakte Belgische regeling, dat de termijn na drie maanden automatisch afloopt, zonder dat deze termijn kan worden verlengd. Deze restrictieve regeling is niet in overeenstemming met de door artikel 48, lid 3, sub a en b, van het Verdrag verleende vrijheid om zich voor het solliciteren naar aanleiding van echte werkaanbiedingen vrij te verplaatsen op het grondgebied van de Lid-Staten.
8 2. a) Aangaande de attesten van immatriculatie als noodzakelijke voorafgaande stap voor het bekomen van een "verblijfskaart van onderdanen van een Lid-Staat" stelt de Commissie, dat hoewel de Lid-Staten krachtens artikel 4 van richtlijn 68/360 verplicht zijn een dergelijke verblijfskaart af te geven, de werknemer gedurende zes maanden twee opeenvolgende attesten van immatriculatie krijgt, die slechts het karakter van een voorlopige verblijfsvergunning hebben. Dit moet als een bijkomende hindernis worden beschouwd naast de moeilijkheden die migrerende werknemers reeds ondervinden wanneer zij zich in een andere Lid-Staat vestigen. Aangezien de betrokken Belgische regeling een feitelijke belemmering van het vrije verkeer van werknemers vormt, is zij in strijd met artikel 48 van het Verdrag.
9 Op de vraag hoe een oplossing die, in tegenstelling tot de bestreden regeling, verenigbaar is met artikel 48 van het Verdrag eruit moet zien, antwoordt de Commissie, dat weliswaar niet wordt verlangd, dat de verblijfsvergunning op de dag zelf wordt afgegeven, waarop de aanvraag wordt ingediend en de documenten worden overgelegd, doch dat het nuttige effect van artikel 4 van richtlijn 68/360 wel vereist, dat een dergelijke aanvraag binnen een korte termijn wordt ingewilligd, waarbij een termijn van drie maanden, en a fortiori van zes maanden, voor een eenvoudige administratieve formaliteit overdreven is.
10 De afgifte van twee opeenvolgende attesten van immatriculatie vóór de
uiteindelijke afgifte van de verblijfskaart, zonder dat in aanmerking wordt genomen of de migrerende werknemer reeds alle volgens artikel 4, lid 3, van de richtlijn voor de afgifte van de verblijfskaart vereiste documenten, met inbegrip van een door de werkgever verstrekte verklaring van indienstneming of tewerkstelling, heeft overgelegd, getuigt naar mijn oordeel van een te sterk formalisme. Weliswaar dient de administratie de gelegenheid te hebben om de documenten te onderzoeken, maar de aard van de documenten (identiteitspapieren van de werknemer en verklaring van indienstneming respectievelijk tewerkstelling) kan een onderzoekstermijn, die kan oplopen tot een half jaar, geenszins rechtvaardigen. Normaliter is de duur van de periode tot de afgifte van de verblijfskaart, tezamen met de noodzaak van verschillende administratieve handelingen, als onevenredig aan te merken.
11 Een onderscheid, al naar gelang wel of niet een verklaring van indienstneming respectievelijk tewerkstelling wordt overgelegd bij de indiening van de aanvraag, kan stellig het verloop van de procedure beïnvloeden. Op de algemene wijze toegepast, zoals hier beschreven, zijn de vorm en de daarmee gepaard gaande duur van de procedure tot aan de afgifte van de verblijfskaart als te zwaar en te lang, en daarom als een feitelijke belemmering van het vrije verkeer van werknemers te beschouwen, waardoor zij in strijd zijn met artikel 48 van het Verdrag.
12 b) In rechtstreeks verband met het attest van immatriculatie, maar als afzonderlijke grief geformuleerd, staat het probleem van de regeling van de vergoedingen. Artikel 9, lid 1, van richtlijn 68/360 bepaalt:
"De aan de onderdanen van de Lid-Staten der E(E)G verleende en in deze richtlijn bedoelde verblijfsdocumenten worden kosteloos of tegen betaling van een de rechten en kosten voor de afgifte van identiteitskaarten aan eigen onderdanen niet te boven gaand bedrag afgegeven en verleend."(5)
Mijns inziens betekent dit, dat het bedrag van de voor de afgifte van een verblijfskaart gevorderde vergoedingen niet hoger mag zijn dan de rechten en kosten voor de afgifte van identiteitskaarten aan eigen onderdanen.
13 Ook al staat het aan het gemeentebestuur om het bedrag van de vergoedingen te bepalen, toch kan worden vastgesteld en aan de hand van door de Belgische regering in de precontentieuze procedure overgelegde cijfers van vijf representatieve gemeenten worden geïllustreerd, dat voor elk van de vermelde administratieve handelingen, vanaf de opening van het dossier(6) via de afgifte van het attest van immatriculatie tot de afgifte van de verblijfskaart, een vergoeding moet worden betaald. Weliswaar is elk recht op zich beschouwd, niet hoger dan het bedrag dat verschuldigd is voor de afgifte van een identiteitskaart, doch het totaalbedrag is dikwijls een meervoud daarvan. Door de inrichting van het stelsel van attesten van immatriculatie is het voor een werknemer, die aanspraak heeft op de afgifte van een verblijfskaart in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 68/360, onontkomelijk om elk van de verschillende administratieve stadia te doorlopen, waarin een vergoeding moet worden betaald. De wijze waarop administratieve vergoedingen voor een verblijfskaart worden geheven, druist derhalve in tegen artikel 9, lid 1, van richtlijn 68/360.
14 3. Aangaande de laatste afzonderlijke grief, betreffende de situatie van werknemers wier verblijf minder dan drie maanden bedraagt, verklaart de Commissie, dat de betrokkenen tegen betaling een document moeten aanvragen, dat verder gaat dan de loutere bevestiging dat de werknemer zijn aanwezigheid op het Belgische grondgebied heeft gemeld. Dit document staat gelijk met een verblijfskaart. Deze verplichting is haars inziens in strijd met artikel 8 van richtlijn 68/360.
15 Artikel 8 van de richtlijn definieert de groepen werknemers, waaraan de Lid-Staten het recht van verblijf toekennen zonder dat een verblijfskaart wordt afgegeven. In artikel 8, lid 1, wordt deze groep personen gedefinieerd als volgt:
sub a: "de werknemer die arbeid in loondienst verricht waarvan de te verwachten duur niet meer dan drie maanden beloopt (...)"
en sub c: "de seizoenarbeider die houder is van een arbeidsovereenkomst, gewaarmerkt door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat op welks grondgebied hij zijn arbeid komt verrichten".
16 In artikel 8, lid 2, wordt evenwel bepaald:
"In alle in lid 1 bedoelde gevallen kunnen de bevoegde autoriteiten van de ontvangende Staat aan de werknemer de verplichting opleggen zijn aanwezigheid op het grondgebied te melden."(7)
17 Een contact met een instantie, waarbij een werknemer van de betrokken groep zich aanmeldt, is bijgevolg in overeenstemming met de richtlijn. Alles wat evenwel verder gaat dan deze aanmelding en het karakter van een vergunning, respectievelijk een verblijfskaart heeft, is ontoelaatbaar.
18 Artikel 47 van het Belgische koninklijk besluit voorziet voor de melding van de aanwezigheid op het grondgebied in de afgifte van een document, dat is opgesteld oveenkomstig een van de modellen in de bijlage van het besluit.(8)
19 De Belgische regering stelt zich op het standpunt, dat de afgifte van dit document tegen betaling enkel inhoudt dat wordt bevestigd, dat aan de meldingsplicht is voldaan.
20 De Commissie brengt daartegen in, dat de verplichting van het loutere aanmelden van de aanwezigheid op het grondgebied van een Lid-Staat voor alle buitenlanders reeds volgt uit artikel 5 van de wet van 15 december 1980 en uit de artikelen 18 tot en met 20 van het koninklijk besluit van 8 oktober 1981. Aan deze personen wordt een document naar het model van bijlage 3 van het besluit afgegeven. Artikel 47 van het koninklijk besluit gaat haars inziens verder dan de meldingsplicht, omdat de werknemers verplicht zijn een door de werkgever verstrekte verklaring van indienstneming of van tewerkstelling over te leggen. Deze documenten zijn vereist om een verblijfskaart in de zin van artikel 4 van de richtlijn te verkrijgen.
21 Iedere formaliteit die een in artikel 8, lid 1, van de richtlijn bedoelde werknemer naast de meldingsplicht moet vervullen, is in strijd met deze bepaling; een werknemer in de zin van artikel 8, lid 1, sub a, bewijst immers dat hij tot deze groep personen behoort, door "het document op vertoon waarvan hij het grondgebied heeft betreden en een verklaring van de werkgever waarin de te verwachten tijd van tewerkstelling is vermeld".
22 Voor zover de melding van de aanwezigheid een eenzijdige handeling van de werknemer jegens de autoriteiten is, waarvoor per definitie geen verdere administratieve handelingen nodig zijn, kan ook de heffing van een vergoeding naar aanleiding van de melding een onnodige belemmering zijn.
23 Concluderend kan dus worden vastgesteld, dat de afgifte, tegen betaling, van een document om de regelmatigheid van het verblijf op het grondgebied te bewijzen, in gevallen waarin richtlijn 68/360 van de afgifte van een verblijfskaart afziet, niet in overeenstemming is met artikel 8 van de richtlijn.
Kosten
24 Overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen.
C - Conclusie
25 Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging vast te stellen:
1) Het Koninkrijk België is
- door onderdanen van andere Lid-Staten die in België werk zoeken, te verplichten het grondgebied na een termijn van drie maanden te verlaten,
- door aan werknemers die arbeid in loondienst verrichten waarvan de duur minstens een jaar bedraagt, gedurende de eerste zes maanden van hun verblijf twee opeenvolgende attesten van immatriculatie af te geven, in plaats van de verblijfskaart van onderdanen van een Lid-Staat, en voor deze attesten een vergoeding te eisen,
- door aan werknemers in loondienst en seizoenarbeiders waarvan de te verwachten duur van hun werkzaamheden niet meer dan drie maanden beloopt, een document betreffende hun verblijf af te geven, en voor dit document een vergoeding te eisen,
de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 48 EG-Verdrag en richtlijn 68/360/EEG van de Raad.
2) Het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten.
(1) - Richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 13, meest recente versie gepubliceerd in PB 1994, L 1, blz. 325, 572).
(2) - Zoals gewijzigd bij wet van 6 mei 1993 (Belgisch Staatsblad van 21 mei 1993).
(3) - Intussen meermaals gewijzigd.
(4) - Zaak C-292/89, Jurispr. 1991, blz. I-745.
(5) - Cursivering van mij.
(6) - Frais d'ouverture de dossier.
(7) - Cursivering van mij.
(8) - Zie bijlage 22.