62012CJ0285
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
30. ledna 2014 (
*1
)
„Směrnice 2004/83/ES — Minimální normy týkající se podmínek přiznávání postavení uprchlíka nebo statusu podpůrné ochrany — Osoba, která má nárok na podpůrnou ochranu — Článek 15 písm. c) — Vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během ozbrojeného konfliktu — Pojem ‚vnitrostátní ozbrojený konflikt‘ — Výklad, který je nezávislý na mezinárodním humanitárním právu — Kritéria pro posouzení“
Ve věci C‑285/12,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Conseil d’État (Belgie) ze dne 16. května 2012, došlým Soudnímu dvoru dne 7. června 2012, v řízení
Aboubacar Diakité
proti
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení L. Bay Larsen (zpravodaj), předseda senátu, K. Lenaerts, místopředseda Soudního dvora, vykonávající funkci soudce čtvrtého senátu, M. Safjan, J. Malenovský a A. Prechal, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: V. Tourrès, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 29. května 2013,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za A. Diakitého D. Caccamisi, avocate,
—
za belgickou vládu T. Maternem a C. Pochet, jako zmocněnci,
—
za německou vládu T. Henzem, N. Graf Vitzthumem a B. Beutlerem, jako zmocněnci,
—
za francouzskou vládu D. Colasem, jako zmocněncem,
—
za vládu Spojeného království L. Christiem a A. Robertsonem, jako zmocněnci, ve spolupráci s J. Simor, barrister,
—
za Evropskou komisi M. Condou-Durande, jako zmocněnkyní,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 18. července 2013,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 15 písm. c) směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, s. 12, Zvl. vyd. 19/07, s. 96, dále jen „směrnice“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi guinejským státním příslušníkem A. Diakitém a Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Generální komisař pro uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti, dále jen „Commissaire général“) ve věci rozhodnutí Commissaire général nepřiznat A. Diakitému nárok na podpůrnou ochranu.
Právní rámec
Mezinárodní právo
3
Společný článek 3 čtyř Ženevských úmluv ze dne 12. srpna 1949, a to úmluvy (I) o zlepšení osudu raněných a nemocných příslušníků ozbrojených sil v poli; úmluvy (II) o zlepšení osudu raněných, nemocných a trosečníků ozbrojených sil na moři; úmluvy (III) o zacházení s válečnými zajatci a úmluvy (IV) o ochraně civilních osob za války (dále jen „čtyři Ženevské úmluvy“), stanoví:
„V případě ozbrojeného konfliktu, který nemá mezinárodní ráz a který vznikne na území některé z Vysokých smluvních stran, bude každá ze stran v konfliktu zavázána řídit se přinejmenším těmito ustanoveními:
1)
S osobami, které se přímo neúčastní nepřátelství, včetně příslušníků ozbrojených sil, kteří složili zbraně, a osob, které byly vyřazeny z boje nemocí, zraněním, zadržením nebo jakoukoli jinou příčinou, bude se za všech okolností zacházet lidsky. [...]
Proto jsou a zůstávají zakázány […], pokud jde o osoby nahoře zmíněné:
a)
útoky na život a zdraví [...]
[...]
c)
útoky proti osobní důstojnosti, zejména ponižující a pokořující zacházení,
[...]“
4
Článek 1 Dodatkového protokolu k Ženevským úmluvám z 12. srpna 1949 o ochraně obětí ozbrojených konfliktů nemajících mezinárodní charakter (Protokol II) ze dne 8. června 1977 stanoví:
„1.   Tento Protokol, který rozvíjí a doplňuje společný článek 3 [čtyř Ženevských úmluv] a nemění existující podmínky jeho aplikace, se bude vztahovat na všechny ozbrojené konflikty, které nejsou obsaženy v článku 1 Dodatkového protokolu [ke čtyřem Ženevským úmluvám] o ochraně obětí mezinárodních ozbrojených konfliktů (Protokol I) a k nimž dochází na území Vysoké smluvní strany mezi jejími ozbrojenými silami a disidentskými ozbrojenými silami nebo jinými organizovanými ozbrojenými skupinami vykonávajícími pod odpovědným velením takovou kontrolu nad částí jejího území, která jim umožňuje vést trvalé a koordinované vojenské operace a aplikovat tento Protokol.
2.   Tento Protokol nebude aplikován v případě vnitřních nepokojů a napětí, jako jsou vzpoury, izolované a sporadické násilné činy a ostatní činy podobné povahy, které se nepovažují za ozbrojené konflikty.“
Unijní právo
5
Body 5, 6 a 24 odůvodnění směrnice zní takto:
„(5)
Dále by podle závěrů z Tampere měly být předpisy o postavení uprchlíků doplněny opatřeními týkajícími se podpůrných forem ochrany, které by poskytovaly náležité postavení každé osobě, která takovou ochranu potřebuje.
(6)
Hlavním cílem této směrnice je na jedné straně zajistit, aby členské státy používaly společná kritéria pro zjišťování totožnosti osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a na druhé straně zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných těmto osobám ve všech členských státech.
[...]
(24)
Je nezbytné stanovit také minimální normy pro definici a obsah statusu podpůrné ochrany. Podpůrná ochrana by měla být doplňkovou a dodatečnou k ochraně uprchlíků zakotvené v […] úmluvě [o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána dne 28. července 1951 v Ženevě [Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)]].“
6
Článek 2 písm. e) směrnice stanoví, že pro účely této směrnice se „osobou, která má nárok na podpůrnou ochranu“ rozumí „státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15, […] přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země“.
7
Článek 15 směrnice, nadepsaný „Vážná újma“, uvádí:
„Vážnou újmou se rozumí
[...]
c)
vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu.“
Belgické právo
8
Článek 48/4 zákona ze dne 15. prosince 1980 o vstupu na území, pobytu, usazení se a vyhoštění cizinců (dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“) stanoví:
„§ 1   Status podpůrné ochrany je přiznán cizinci, který nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, na kterého se nevztahuje článek 9b, u něhož existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátil do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byl by vystaven reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v odstavci 2, a jenž nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země. [...]
§ 2.   Vážnou újmou se rozumí:
[...]
c)
vážné ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během vnitrostátního nebo mezinárodního ozbrojeného konfliktu“.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
9
Dne 21. února 2008 podal A. Diakité první žádost o azyl v Belgii a odvolával se na represi a násilí, jimž byl ve své zemi původu vystaven z důvodu účasti na protestech proti vládnoucímu režimu.
10
Commissaire général odmítl přiznat A. Diakitému postavení uprchlíka a podpůrnou ochranu. Toto dvojí rozhodnutí potvrdila Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro sporné záležitosti cizinců).
11
Ač se A. Diakité mezitím nevrátil do země svého původu, podal dne 15. července 2010 u belgických orgánů druhou žádost o azyl.
12
Dne 22. října 2010 přijal Commissaire général nové rozhodnutí, v němž odmítl přiznat postavení uprchlíka a podpůrnou ochranu. Odmítnutí přiznat podpůrnou ochranu bylo odůvodněno zjištěním, že v Guinei nedochází ke svévolnému násilí nebo ozbrojenému konfliktu ve smyslu čl. 48/4 odst. 2 zákona ze dne 15. prosince 1980.
13
Proti tomuto dvojímu rozhodnutí byl podán opravný prostředek ke Conseil du contentieux des étrangers, která rozsudkem ze dne 6. května 2011 potvrdila dvojí odmítnutí Commissaire général.
14
Aboubacar Diakité ve svém kasačním opravném prostředku, který podal ke Conseil d’État, napadl rozsudek Conseil du contentieux des étrangers v rozsahu, v němž za účelem konstatování, že podmínka existence ozbrojeného konfliktu, kterou vyžaduje čl. 48/4 odst. 2 zákona ze dne 15. prosince 1980, není splněna, vychází z definice ozbrojeného konfliktu, k níž dospěl Mezinárodní trestní tribunál pro bývalou Jugoslávii.
15
V tomto kontextu má Conseil d’État za to, že s ohledem na rozsudek ze dne 17. února 2009, Elgafaji (C-465/07, Sb. rozh. s. I-921), nelze vyloučit, že – jak tvrdí A. Diakité – pojem „ozbrojený konflikt“ ve smyslu čl. 15 písm. c) směrnice by mohl být vykládán autonomně a mít jiný význam, než jaký mu přisuzuje judikatura Mezinárodního trestního tribunálu pro bývalou Jugoslávii.
16
Za těchto podmínek se Conseil d’État rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Má být čl. 15 písm. c) [...] směrnice vykládán v tom smyslu, že toto ustanovení poskytuje ochranu pouze v případě ‚vnitrostátního ozbrojeného konfliktu‘, jak je vykládán mezinárodním humanitárním právem, a to zejména s odkazem na společný článek 3 čtyř Ženevských úmluv […]?
Má-li být pojem ‚vnitrostátní ozbrojený konflikt‘ uvedený v čl. 15 písm. c) [...] směrnice vykládán nezávisle na společném článku 3 čtyř Ženevských úmluv […], jaká jsou v takovém případě kritéria pro posouzení existence takového ‚vnitrostátního ozbrojeného konfliktu‘?“
K předběžné otázce
17
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 15 písm. c) směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že existence vnitrostátního ozbrojeného konfliktu musí být posouzena na základě kritérií stanovených mezinárodním humanitárním právem, a není-li tomu tak, na základě jakých kritérií musí být posouzena existence takového konfliktu pro účely určení, zda státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti mohou mít nárok na podpůrnou ochranu.
18
V tomto ohledu je třeba připomenout, že tři typy vážné újmy definované v článku 15 směrnice představují podmínky, jež musí být splněny k tomu, aby určitá osoba mohla být považována za osobu, která může mít nárok na podpůrnou ochranu, když podle čl. 2 písm. e) směrnice existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se žadatel vrátil do dotyčné země původu, byl by vystaven reálné hrozbě, že utrpí takovou újmu (výše uvedený rozsudek Elgafaji, bod 31).
19
Újmu definovanou v čl. 15 písm. c) směrnice představuje vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu.
20
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že unijní zákonodárce použil výraz „mezinárodní nebo vnitrostátní ozbrojený konflikt“, jenž se liší od pojmů, které jsou samotným základem mezinárodního humanitárního práva, neboť mezinárodní humanitární právo rozlišuje mezi „mezinárodními ozbrojenými konflikty“ a „ozbrojenými konflikty, které nemají mezinárodní ráz“.
21
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že úmyslem unijního zákonodárce bylo přiznat podpůrnou ochranu dotyčným osobám nejen v případě mezinárodních ozbrojených konfliktů a ozbrojených konfliktů, které nemají mezinárodní ráz, jak jsou definovány mezinárodním humanitárním právem, ale i v případě vnitrostátních ozbrojených konfliktů, a to pod podmínkou, že se tyto konflikty vyznačují použitím svévolného násilí. V tomto ohledu není nezbytné, aby byla splněna veškerá kritéria, na která odkazují společný článek 3 čtyř Ženevských úmluv a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu II ze dne 8. června 1977, který tento článek rozvíjí a doplňuje.
22
Dále je nutno konstatovat, že mezinárodní humanitární právo upravuje vedení mezinárodních ozbrojených konfliktů a ozbrojených konfliktů, které nemají mezinárodní ráz, což znamená, že existence takového konfliktu představuje podmínku pro použití pravidel, která toto právo stanoví (rozsudek odvolacího senátu Mezinárodního trestního tribunálu pro bývalou Jugoslávii ze dne 2. října 1995, Prokurátor v. Duško Tadić zvaný „Dule“, věc č. IT‑94-AR72, bod 67).
23
I když je cílem mezinárodního humanitárního práva mimo jiné poskytnout v oblasti konfliktu ochranu civilnímu obyvatelstvu omezením dopadů války na osoby a majetek, toto právo na rozdíl od čl. 2 písm. e) směrnice ve spojení s jejím čl. 15 písm. c) nepřiznává mezinárodní ochranu některým civilistům nacházejícím se mimo oblast konfliktu nebo území stran konfliktu. Cílem definic pojmu ozbrojený konflikt, které používá mezinárodní humanitární právo, tedy není určit situace, ve kterých by byla taková ochrana nezbytná a měla by být příslušnými orgány členských států přiznána.
24
Obecně je nutno zdůraznit, že jak uvedl generální advokát v bodech 66 a 67 svého stanoviska, mezinárodní humanitární právo a režim podpůrné ochrany stanovený směrnicí sledují odlišné cíle a zavádí jasně oddělené mechanismy ochrany.
25
Kromě toho, jak uvedl generální advokát v bodě 70 svého stanoviska, některá porušení mezinárodního humanitárního práva zakládají individuální trestní odpovědnost. Mezinárodní humanitární právo tak má velmi úzké vztahy s mezinárodním trestním právem, zatímco u mechanismu podpůrné ochrany stanoveného směrnicí takový vztah neexistuje.
26
Nemá-li tedy dojít k porušení oblastí působností každého z obou režimů, které jsou definovány mezinárodním humanitárním právem a článkem 2 písm. e) směrnice ve spojení s jejím čl. 15 písm. c), možnost využít posledně uvedený režim nemůže být podmíněna zjištěním, že jsou splněny podmínky pro použití prvního režimu.
27
Při neexistenci jakékoli definice pojmu „vnitrostátní ozbrojený konflikt“ ve směrnici musí být proto podle ustálené judikatury Soudního dvora význam a dosah tohoto výrazu určeny v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce, s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém je použit, a cílům, které sleduje právní úprava, jejíž je součástí (rozsudky ze dne 22. prosince 2008, Wallentin-Hermann, C-549/07, Sb. rozh. s. I-11061, bod 17, a ze dne 22. listopadu 2012, Probst, C‑119/12, bod 20).
28
Pojem „vnitrostátní ozbrojený konflikt“ se ve svém obvyklém smyslu v běžném jazyce týká situace, kdy řádná armáda státu stojí proti jedné nebo několika ozbrojeným skupinám, nebo kdy proti sobě stojí dvě nebo více ozbrojených skupin.
29
V tomto ohledu je třeba uvést, že zatímco v návrhu Komise, který vedl k přijetí směrnice [COM(2001) 510 final], definice vážné újmy uvedená v čl. 15 písm. c) směrnice stanovila, že k ohrožení života, bezpečnosti nebo svobody může dojít buď v ozbrojeném konfliktu, nebo při systematickém nebo obecném porušování lidských práv, unijní zákonodárce se nakonec rozhodl ponechat pouze případ ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu.
30
Mimoto je třeba připomenout, že existence vnitrostátního ozbrojeného konfliktu bude moci vést k přiznání podpůrné ochrany pouze v případě, kdy na střety mezi řádnou armádou státu a jednou nebo více ozbrojenými skupinami, nebo na střety mezi dvěma či více ozbrojenými skupinami bude výjimečně nahlíženo tak, že vytváří vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti žadatele o podpůrnou ochranu ve smyslu čl. 15 písm. c) směrnice, protože míra svévolného násilí, kterou se vyznačují, dosahuje natolik vysoké úrovně, že existují závažné důvody domnívat se, že civilista by v případě vrácení do dotyčné země nebo případně dotyčného regionu byl z pouhého důvodu své přítomnosti na území této země nebo regionu vystaven reálnému nebezpečí uvedeného ohrožení (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Elgafaji, bod 43).
31
Soudní dvůr v tomto ohledu uvedl, že čím více je žadatel případně schopen prokázat, že je specificky dotčen z důvodu skutečností vlastních jeho osobní situaci, tím nižší míra svévolného násilí bude požadována pro to, aby mohl mít nárok na podpůrnou ochranu (výše uvedený rozsudek Elgafaji, bod 39).
32
V tomto kontextu není nutné při přezkumu žádosti o podpůrnou ochranu provádět specifické posouzení intenzity těchto střetů, aby bylo bez ohledu na zhodnocení míry násilí, které z toho plyne, určeno, zda je splněna podmínka existence ozbrojeného konfliktu.
33
Kromě toho z bodů 5, 6 a 24 odůvodnění směrnice vyplývá, že minimální kritéria pro přiznání podpůrné ochrany musí umožnit doplnění ochrany uprchlíků zakotvené v Úmluvě o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána v Ženevě dne 28. července 1951, a to zjišťováním osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a poskytnutím náležitého postavení těmto osobám.
34
Jak uvedl generální advokát v bodě 92 svého stanoviska, určení existence ozbrojeného konfliktu tedy nesmí být podmíněno určitým stupněm organizace proti sobě stojících ozbrojených sil nebo konkrétní délkou konfliktu, pokud tyto skutečnosti postačují k tomu, že střety mezi těmito ozbrojenými silami mají za následek míru násilí uvedenou v bodě 30 tohoto rozsudku a vytváří tak skutečnou potřebu mezinárodní ochrany žadatele, který čelí reálné hrozbě vážného a individuálního ohrožení svého života nebo nedotknutelnosti.
35
Z toho plyne, že na položenou otázku je třeba odpovědět, že čl. 15 písm. c) směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že pro účely použití tohoto ustanovení je třeba mít za to, že existuje vnitrostátní ozbrojený konflikt, stojí-li řádná armáda státu proti jedné nebo několika ozbrojeným skupinám, nebo stojí-li proti sobě dvě nebo více ozbrojených skupin, aniž je nezbytné, aby tento konflikt mohl být kvalifikován jako ozbrojený konflikt, který nemá mezinárodní ráz ve smyslu mezinárodního humanitárního práva a aniž jsou intenzita ozbrojených střetů, stupeň organizace proti sobě stojících ozbrojených sil nebo délka konfliktu posuzovány odděleně od míry násilí panujícího na dotyčném území.
K nákladům řízení
36
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 15 písm. c) směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany musí být vykládán v tom smyslu, že pro účely použití tohoto ustanovení je třeba mít za to, že existuje vnitrostátní ozbrojený konflikt, stojí-li řádná armáda státu proti jedné nebo několika ozbrojeným skupinám, nebo stojí-li proti sobě dvě nebo více ozbrojených skupin, aniž je nezbytné, aby tento konflikt mohl být kvalifikován jako ozbrojený konflikt, který nemá mezinárodní ráz ve smyslu mezinárodního humanitárního práva a aniž jsou intenzita ozbrojených střetů, stupeň organizace proti sobě stojících ozbrojených sil nebo délka konfliktu posuzovány odděleně od míry násilí panujícího na dotyčném území.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.