62019CJ0591
ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
10 juin 2021 (
*1
)
« Pourvoi – Fonction publique – Enquête interne de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Transmission d’informations par l’OLAF aux autorités judiciaires nationales – Dépôt d’une plainte par la Commission européenne – Notions de fonctionnaire “visé nominativement” et “impliqué personnellement” – Absence d’information de l’intéressé – Droit de la Commission de porter plainte devant les autorités judiciaires nationales avant l’issue de l’enquête de l’OLAF – Recours en indemnité »
Dans l’affaire C‑591/19 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 1er août 2019,
Commission européenne, représentée par MM. B. Mongin et J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Fernando De Esteban Alonso, demeurant à Saint-Martin-de-Seignanx (France), représenté par Me C. Huglo, avocat,
partie demanderesse en première instance,
LA COUR (première chambre),
composée de M. J.–C. Bonichot (rapporteur), président de chambre, M. L. Bay Larsen, Mme C. Toader, MM. M. Safjan et N. Jääskinen, juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 27 janvier 2021,
rend le présent
Arrêt
1
Par son pourvoi, la Commission européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 11 juin 2019, De Esteban Alonso/Commission (T‑138/18, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2019:398), par lequel celui-ci l’a condamnée à verser à M. Fernando De Esteban Alonso la somme de 62000 euros en réparation du préjudice moral qu’il allègue avoir subi du fait des comportements illégaux de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et de la Commission.
Le cadre juridique
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Institué par la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 28 avril 1999 (JO 1999, L 136, p. 20), l’OLAF est notamment chargé, en vertu de l’article 2 de cette décision, d’effectuer, à l’intérieur des institutions, des enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, contre la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et à rechercher les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et des agents de l’Union susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales.
Le règlement (CE) no 1073/1999
3
Le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1), régissait les contrôles, les vérifications et les actions entrepris par les agents de l’OLAF dans l’exercice de leurs fonctions. Les enquêtes effectuées par l’OLAF consistent en des enquêtes « externes », c’est-à-dire à l’extérieur des institutions de l’Union, et en des enquêtes « internes », c’est-à-dire à l’intérieur de ces institutions. Ce règlement, applicable ratione temporis aux faits de l’espèce, a été abrogé et remplacé par le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF (JO 2013, L 248, p. 1).
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Le considérant 10 du règlement no 1073/1999 énonçait :
« considérant que ces enquêtes doivent être conduites conformément au traité, et notamment au protocole sur les privilèges et immunités, dans le respect du statut des fonctionnaires des Communautés européennes et du régime applicable aux autres agents [...] ainsi que dans le plein respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et notamment du principe d’équité, du droit pour la personne impliquée de s’exprimer sur les faits qui la concernent et du droit à ce que seuls les éléments ayant une valeur probante puissent fonder les conclusions d’une enquête ; que, à cet effet, les institutions, organes et organismes devront prévoir les conditions et modalités selon lesquelles ces enquêtes internes sont exécutées ; que, en conséquence, il conviendra de modifier le statut afin d’y prévoir les droits et obligations des fonctionnaires et autres agents en matière d’enquêtes internes ».
5
L’article 4 de ce règlement, intitulé « Enquêtes internes », prévoyait :
« 1.   Dans les domaines visés à l’article 1er, l’[OLAF] effectue les enquêtes administratives à l’intérieur des institutions, organes et organismes [...]
Ces enquêtes internes sont exécutées dans le respect des règles des traités, notamment du protocole sur les privilèges et immunités, ainsi que du statut, dans les conditions et selon les modalités prévues par le présent règlement et par des décisions que chaque institution, organe et organisme adopte. Les institutions se concertent sur le régime à établir par une telle décision.
[...]
5.   Lorsque les investigations révèlent la possibilité d’une implication personnelle d’un membre, dirigeant, fonctionnaire ou agent, l’institution, l’organe ou l’organisme auquel il appartient en est informé.
Dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête ou exigeant le recours à des moyens d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale, cette information peut être différée.
[...] »
6
L’article 9 dudit règlement, intitulé « Rapport d’enquête et suites des enquêtes », disposait :
« 1.   À l’issue d’une enquête effectuée par l’[OLAF], celui-ci établit sous l’autorité du directeur un rapport qui comporte notamment les faits constatés, le cas échéant le préjudice financier et les conclusions de l’enquête, y compris les recommandations du directeur de l’[OLAF] sur les suites qu’il convient de donner.
2.   Ces rapports sont établis en tenant compte des exigences de procédure prévues par la loi nationale de l’État membre concerné. Les rapports ainsi dressés constituent, au même titre et dans les mêmes conditions que les rapports administratifs établis par les contrôleurs administratifs nationaux, des éléments de preuve admissibles dans les procédures administratives ou judiciaires de l’État membre où leur utilisation s’avère nécessaire. Ils sont soumis aux mêmes règles d’appréciation que celles applicables aux rapports administratifs établis par les contrôleurs administratifs nationaux et ont une valeur identique à ceux-ci.
3.   Le rapport établi à la suite d’une enquête externe et tout document utile y afférent sont transmis aux autorités compétentes des États membres concernés conformément à la réglementation relative aux enquêtes externes.
4.   Le rapport établi à la suite d’une enquête interne et tout document utile y afférent sont transmis à l’institution, à l’organe ou à l’organisme concerné. Les institutions, organes et organismes donnent aux enquêtes internes les suites, notamment disciplinaires et judiciaires, que leurs résultats appellent et informent le directeur de l’[OLAF], dans un délai que celui-ci aura fixé dans les conclusions de son rapport, des suites données aux enquêtes. »
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L’article 10 du règlement no 1073/1999, intitulé « Transmission d’informations par l’[OLAF] », énonçait :
« 1.   Sans préjudice des articles 8, 9 et 11 du présent règlement et des dispositions du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 [du Conseil, du 11 novembre 1996, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO 1996, L 292, p. 2)], l’[OLAF] peut transmettre à tout moment aux autorités compétentes des États membres concernés des informations obtenues au cours d’enquêtes externes.
2.   Sans préjudice des articles 8, 9 et 11 du présent règlement, le directeur de l’[OLAF] transmet aux autorités judiciaires de l’État membre concerné les informations obtenues par l’[OLAF] lors d’enquêtes internes sur des faits susceptibles de poursuites pénales. Sous réserve des nécessités de l’enquête, il en informe simultanément l’État membre concerné.
3.   Sans préjudice des articles 8 et 9 du présent règlement, l’[OLAF] peut transmettre à tout moment à l’institution, organe ou organisme concerné des informations obtenues au cours d’enquêtes internes. »
La décision 1999/396/CE, CECA, Euratom
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La décision 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 2 juin 1999, relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés (JO 1999, L 149, p. 57), prévoit, à son article 4, intitulé « Information de l’intéressé » :
« Dans le cas où apparaît la possibilité d’une implication personnelle d’un membre, d’un fonctionnaire ou d’un agent de la Commission, l’intéressé doit en être informé rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête. En tout état de cause, des conclusions visant nominativement un membre, un fonctionnaire ou un agent de la Commission ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que l’intéressé ait été mis à même de s’exprimer sur tous les faits qui le concernent.
Dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête et exigeant le recours à des moyens d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale, l’obligation d’inviter le membre, le fonctionnaire ou l’agent de la Commission à s’exprimer peut-être différée en accord avec, respectivement, le président de la Commission ou le secrétaire général de celle-ci. »
Les antécédents du litige
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M. De Esteban Alonso est un ancien fonctionnaire de la Commission, retraité depuis le 1er août 2006, qui a notamment exercé les fonctions de directeur de l’informatique, des publications et des relations extérieures à l’Office statistique de l’Union européenne (Eurostat), du 1er janvier 1993 au 31 janvier 1997, avant d’être nommé à d’autres fonctions au sein de la Commission.
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Pour assurer la diffusion des données statistiques, Eurostat s’appuyait sur l’Office des publications officielles des Communautés européennes (OPOCE). Cet office avait mis en place, au cours de l’année 1996, un réseau de points de vente appelés « datashops ». Les relations entre Eurostat, l’OPOCE et chaque datashop étaient organisées par des conventions financières. Un audit interne d’Eurostat réalisé au mois de septembre 1999 a mis en évidence des irrégularités dans la gestion financière de contrats et fait soupçonner des détournements de fonds. Saisi le 17 mars 2000, l’OLAF a ouvert plusieurs enquêtes.
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Dans le cadre de l’une de ces enquêtes, concernant l’affaire « Eurostat-Datashop-Planistat », le directeur général de l’OLAF a transmis aux autorités judiciaires françaises, dans une note du 19 mars 2003, des informations sur des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale (ci-après la « note du 19 mars 2003 »). MM. Yves Franchet et Daniel Byk, respectivement directeur général et chef d’unité à Eurostat à cette date tout comme à l’époque des faits en cause, y étaient seuls nommés.
12
Le 4 avril 2003, le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris (France) a ouvert un dossier d’instruction pour des faits de recel et de complicité d’abus de confiance. La veille, le directeur général de l’OLAF avait adressé une note de synthèse à l’attention du secrétaire général de la Commission, portant sur les enquêtes en cours relatives à Eurostat. Le 10 juillet 2003, la Commission a porté plainte « contre X » auprès dudit procureur de la République tout en se constituant partie civile.
13
Le 25 septembre 2003, l’OLAF a rendu son rapport final dans l’affaire « Eurostat-Datashop-Planistat », lequel a été transmis aux autorités judiciaires françaises. M. De Esteban Alonso n’y était pas davantage nommé.
14
Le 29 janvier 2004, en réponse à une demande du parquet, la Commission a autorisé la levée de l’immunité de M. De Esteban Alonso, conformément à l’article 17, paragraphe 2, du protocole sur les privilèges et immunités. Celui-ci n’en a pas été informé.
15
Le 9 septembre 2008, à l’issue de son audition comme témoin par la police, l’intéressé a été placé en garde à vue et mis en examen, le lendemain, pour abus de confiance.
16
Le 9 septembre 2013, le juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris a rendu une ordonnance de non-lieu (ci-après l’« ordonnance de non-lieu ») à l’égard de l’ensemble des personnes mises en examen, dont faisait partie M. De Esteban Alonso. L’appel formé contre cette ordonnance par la Commission a, par un arrêt du 23 juin 2014, été rejeté par la cour d’appel de Paris (France). La Cour de cassation (France) a, par un arrêt du 15 juin 2016, rejeté le pourvoi introduit par la Commission contre cette dernière décision.
17
Le 15 septembre 2008, puis le 12 décembre 2013, M. De Esteban Alonso a introduit des demandes d’assistance sur le fondement de l’article 24 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), auxquelles la Commission a opposé un refus. L’intéressé a formé un recours contre le second refus, lequel a été rejeté par le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne par l’ordonnance du 15 juillet 2015, De Esteban Alonso/Commission (F‑35/15, EU:F:2015:87), que le Tribunal a confirmée sur pourvoi par l’arrêt du 9 septembre 2016, De Esteban Alonso/Commission (T‑557/15 P, non publié, EU:T:2016:456).
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Le 22 décembre 2016, M. De Esteban Alonso a introduit une demande de réparation des préjudices subis du fait du comportement de l’OLAF et de la Commission, au titre de l’article 90, paragraphe 1, du statut. L’autorité investie du pouvoir de nomination ayant rejeté cette demande comme non fondée, l’intéressé a introduit une réclamation contre la décision de rejet. Par une décision du 29 novembre 2017, ladite autorité a rejeté cette réclamation.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
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Par acte déposé au greffe du Tribunal le 28 février 2018, M. De Esteban Alonso a introduit un recours fondé sur l’article 270 TFUE et tendant à obtenir réparation des préjudices moraux, physiques et matériels qu’il aurait subis en raison des fautes commises par l’OLAF et la Commission, en raison du fait, d’une part, qu’il n’a pas été entendu avant la transmission aux autorités françaises des éléments retenus à sa charge et, d’autre part, que la Commission a prolongé la procédure pénale à son égard de manière injustifiée. Ces préjudices étaient estimés par l’intéressé à la somme de 1102291,68 euros.
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Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté que les trois conditions sur lesquelles repose la responsabilité de l’Union, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué étaient remplies en ce qui concerne une partie du préjudice moral. Il a, en conséquence, accueilli partiellement la demande présentée par l’intéressé au titre de ce chef de préjudice et a condamné la Commission à verser à celui-ci la somme de 62000 euros.
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En ce qui concerne le caractère illégal du comportement de l’OLAF et de la Commission, le Tribunal a considéré, en premier lieu, que l’OLAF avait violé l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396 et les droits de la défense lors de la transmission du dossier « Eurostat-Datashop-Planistat » aux autorités judiciaires françaises et, à tout le moins, n’avait pas respecté son obligation d’informer M. De Esteban Alonso conformément à cette disposition. Compte tenu des fonctions qu’il exerçait à l’époque des faits, l’intéressé aurait dû, selon le Tribunal, être « assimilé » aux personnes « nominativement visées » dans les conclusions tirées à l’issue de l’enquête menée par l’OLAF, au sens de l’article 4, premier alinéa, seconde phrase, de la décision 1999/396, ou aurait dû, à tout le moins, être considéré comme étant personnellement impliqué dans les faits à l’origine de cette enquête et, à ce titre, être informé rapidement, en application de l’article 4, premier alinéa, première phrase, de cette décision. En second lieu, le Tribunal a conclu que la Commission avait violé l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 en déposant une plainte avec constitution de partie civile devant les juridictions françaises avant que le rapport final de l’OLAF n’ait été rendu, alors qu’elle ne disposait pas d’éléments de preuve suffisants.
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En ce qui concerne le préjudice moral subi par M. De Esteban Alonso et le lien de causalité entre les illégalités susmentionnées et ce préjudice, le Tribunal a retenu, en premier lieu, que la plainte avec constitution de partie civile déposée par la Commission devant les autorités judiciaires françaises avant que l’enquête de l’OLAF n’ait été clôturée avait porté atteinte à l’honneur et à la réputation professionnelle de l’intéressé. En second lieu, le Tribunal a conclu que la transmission par l’OLAF de la note du 19 mars 2003 auxdites autorités sans que M. De Esteban Alonso ait été entendu ou, à tout le moins, qu’il ait été informé, avait causé à ce dernier un préjudice moral en le privant de la possibilité de se défendre et de s’exprimer sur les faits ayant motivé les poursuites engagées à son égard.
Les conclusions des parties devant la Cour
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Par son pourvoi, la Commission demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de rejeter le recours présenté en première instance par M. De Esteban Alonso et de condamner ce dernier aux entiers dépens dans les deux instances.
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M. De Esteban Alonso conclut, à titre principal, au rejet du pourvoi et, en cas d’annulation de l’arrêt attaqué, à ce qu’il soit fait droit dans sa totalité à son recours introduit devant le Tribunal. Il conclut, en outre, à la condamnation de la Commission aux entiers dépens.
Sur le pourvoi
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À l’appui de ses conclusions, la Commission soulève trois moyens.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
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Le premier moyen du pourvoi est tiré d’une erreur de qualification juridique qu’aurait commise le Tribunal en jugeant que M. De Esteban Alonso aurait dû être assimilé aux personnes visées nominativement dans la note du 19 mars 2003 ou, à tout le moins, considéré comme étant impliqué personnellement dans les faits reprochés et informé, à ce titre, des investigations susceptibles de le mettre en cause, conformément à l’article 4 de la décision 1999/396 de la Commission. La Commission soutient qu’il ne relève d’aucune de ces deux catégories de personnes.
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Cette institution fait valoir que la note du 19 mars 2003 n’a pas nommé M. De Esteban Alonso et que l’OLAF n’a d’ailleurs pas disposé d’éléments, pendant l’année 2003, permettant de supposer que l’intéressé était impliqué personnellement. Dans son arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257), le Tribunal aurait conclu à l’obligation d’informer les deux fonctionnaires concernés dans cette affaire seulement parce que la note du 19 mars 2003 contenait des conclusions les visant nominativement. C’est précisément ce qui les distinguerait de M. De Esteban Alonso, lequel n’aurait pas été nommé dans cette note.
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Pour pouvoir conclure que M. De Esteban Alonso devait néanmoins être assimilé à une personne nominativement visée ou, à tout le moins, personnellement impliquée, respectivement aux points 76 et 83 de l’arrêt attaqué, le Tribunal se serait appuyé sur un ensemble d’éléments inconnus de l’OLAF à la date de la transmission de la note du 19 mars 2003 et figurant seulement dans l’ordonnance de non-lieu prononcée par le juge national dix ans plus tard. Or, la légalité d’un acte s’apprécierait au regard des éléments connus de son auteur à la date de son adoption. Le Tribunal se serait illégalement substitué à l’institution en examinant la légalité du comportement de la Commission à la lumière de faits dont celle-ci n’avait pas connaissance.
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Seul serait avéré et indiscutable, à la date de la transmission de cette note, le fait que M. De Esteban avait été, du mois de janvier 1993 au mois de janvier 1997, directeur au sein d’Eurostat, dans une position hiérarchique qui le plaçait entre deux fonctionnaires soupçonnés. Selon la Commission, cette circonstance ne suffit pas pour pouvoir considérer que « l’implication personnelle [de l’intéressé] était plus que probable », selon les termes employés au point 71 de l’arrêt attaqué, ni qu’il devait « être assimilé aux personnes nominativement visées dans les conclusions de l’OLAF », ainsi que le Tribunal l’a indiqué au point 77 du même arrêt. Cette juridiction aurait confondu les personnes dont le témoignage pouvait servir à l’enquête et celles sur lesquelles pesaient des soupçons suffisamment sérieux. Or, ces deux catégories de personnes se trouveraient dans des situations juridiques différentes, notamment sur le plan des garanties procédurales. De même, à la date de la transmission de ladite note, l’OLAF n’aurait pas disposé d’éléments suffisants pour pouvoir considérer M. De Esteban Alonso comme étant « impliqué personnellement ». La « possibilité d’une implication personnelle » ne pourrait se déduire du seul constat que l’intéressé occupait une fonction déterminée au sein du service concerné.
30
Selon M. De Esteban Alonso, s’il n’était pas « nominativement visé » par les conclusions du rapport de l’OLAF, il n’en était pas moins « personnellement impliqué ». La note du 19 mars 2003 l’aurait visé implicitement, mais nécessairement, compte tenu de sa qualité de directeur de l’informatique, des publications et des relations extérieures d’Eurostat et de supérieur hiérarchique de M. Byk. C’est pour cette raison qu’un dossier d’instruction le concernant aurait été ouvert le 4 avril 2013 à la suite de la transmission par l’OLAF aux autorités judiciaires françaises de cette note. De même, il aurait été mis en examen sur la base des informations figurant dans ladite note. Contrairement à ce que soutient la Commission dans son pourvoi, le Tribunal se serait appuyé sur des éléments contenus dans la même note et simplement corroborés par l’ordonnance de non-lieu.
31
Dans sa réplique, la Commission fait valoir que la note du 19 mars 2003 ne comporte aucune référence implicite à M. De Esteban Alonso. À cette date, aucun rapport, même lointain, n’aurait été établi entre l’intéressé et l’objet de l’enquête.
32
M. De Esteban Alonso fait observer, dans sa duplique, que la Commission l’avait relevé de son devoir de réserve, sans qu’il en ait été informé, dès le 29 janvier 2004, soit longtemps avant qu’il ait été invité à se présenter devant le juge d’instruction, ce qui démontrerait que la Commission avait pleinement conscience qu’il avait été mis en cause ab initio par la note du 19 mars 2003.
Appréciation de la Cour
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Par son premier moyen, la Commission reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de qualification juridique des faits en considérant M. De Esteban Alonso comme étant « visé nominativement », au sens de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396, dans la note du 19 mars 2003 ou, à tout le moins, comme étant « impliqué personnellement », au sens de la même disposition, ce qui aurait entraîné l’obligation pour l’OLAF de l’informer des faits susceptibles de lui être reprochés.
34
À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de cette disposition, « [d]ans le cas où apparaît la possibilité d’une implication personnelle d’un membre, d’un fonctionnaire ou d’un agent de la Commission, l’intéressé doit en être informé rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête », et que, « [e]n tout état de cause, des conclusions visant nominativement un membre, un fonctionnaire ou un agent de la Commission ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que l’intéressé ait été mis à même de s’exprimer sur tous les faits qui le concernent ».
35
Cette disposition établit une distinction entre deux cas, auxquels elle attache des conséquences juridiques différentes. D’une part, le fonctionnaire de la Commission visé nominativement par une enquête de l’OLAF doit être entendu avant que des conclusions à son égard ne soient tirées à l’issue de l’enquête. D’autre part, le fonctionnaire de la Commission impliqué personnellement doit être informé rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête.
36
Dans l’un comme dans l’autre cas, il y a lieu de considérer que, compte tenu de l’objet de la décision 1999/396, relative aux conditions et modalités des enquêtes internes, un fonctionnaire de la Commission ne peut faire l’objet des qualifications mentionnées à l’article 4 de cette décision que pendant une enquête de l’OLAF et, au plus tard, à son issue.
37
S’agissant, en premier lieu, de l’assimilation de M. De Esteban Alonso aux personnes visées nominativement, force est de constater que ce dernier n’est pas nommé dans la note du 19 mars 2003.
38
Aussi est-ce en vertu d’une interprétation extensive de la notion de personne « visée nominativement » que le Tribunal a reconnu à l’intéressé cette qualité. Selon le point 77 de l’arrêt attaqué, une telle assimilation est justifiée eu égard aux fonctions exercées par M. De Esteban Alonso au moment des faits, qui le plaçaient hiérarchiquement entre son supérieur direct, M. Franchet, directeur d’Eurostat, et son subordonné, M. Byk, chef d’unité, tous deux nommés dans la note du 19 mars 2003.
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Toutefois, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 40 et 41 de ses conclusions, une acception aussi large de la notion de fonctionnaire « visé nominativement » aboutirait à confondre cette notion avec celle de fonctionnaire ou d’agent « personnellement impliqué » et priverait de toute utilité la distinction établie entre ces deux situations à l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396. Par conséquent, la qualification de M. De Esteban Alonso de fonctionnaire « visé nominativement » repose sur une interprétation erronée de cette disposition.
40
Partant, le Tribunal a commis, sur la base d’une interprétation erronée de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396, une erreur de qualification juridique des faits en considérant que, au sens de cette disposition, M. De Esteban Alonso était « visé nominativement » dans la note du19 mars 2003.
41
S’agissant, en second lieu, de la qualification du requérant de fonctionnaire « impliqué personnellement dans les faits à l’origine de la présente espèce », retenue à titre subsidiaire par le Tribunal au point 83 de l’arrêt attaqué, il y a lieu de faire les observations suivantes.
42
Compte tenu, ainsi qu’il résulte du point 36 du présent arrêt, de l’élément temporel attaché à cette qualification, le Tribunal ne pouvait pas, ainsi que le fait valoir la Commission, se fonder sur des considérations déduites de l’ordonnance de non-lieu.
43
Or, il découle uniquement des constats de fait opérés aux points 75 et 76 de l’arrêt attaqué qu’il ressort de la note du 19 mars 2003 et du rapport final de l’OLAF que M. De Esteban Alonso occupait, au sein d’Eurostat, une position hiérarchique importante et proche de deux personnes nommées dans cette note et ce rapport final et que ladite note visait des « fonctionnaires communautaires » impliqués sans les identifier clairement. Si ces éléments pouvaient laisser penser que l’intéressé était susceptible de fournir des informations utiles dans le cadre d’une enquête pénale, ils ne suffisaient pas, en revanche, pour le faire regarder comme étant « impliqué personnellement », c’est-à-dire, en l’espèce, comme étant un possible co-auteur des actes frauduleux ou des abus de confiance dont la commission était soupçonnée.
44
À cet égard, il y a lieu de relever que la responsabilité personnelle de M. De Esteban Alonso dans les faits incriminés ressortait de manière si peu évidente de la note du 19 mars 2003 comme du rapport final de l’OLAF que l’intéressé n’a été mis en examen par les autorités judiciaires françaises que le9 septembre 2008, et seulement après avoir été auditionné en qualité de témoin. La plainte contre X avec constitution de partie civile déposée par la Commission le 10 juillet 2003 n’est pas de nature à remettre en cause cette appréciation, dès lors qu’elle ne visait pas personnellement l’intéressé.
45
Il s’ensuit que le Tribunal a entaché son appréciation d’une seconde erreur de qualification juridique des faits en jugeant que, au vu des résultats de l’enquête, M. De Esteban Alonso devait être regardé comme étant personnellement impliqué dans les faits ayant fait l’objet des investigations.
46
Il résulte des considérations qui précèdent que le premier moyen du pourvoi doit être accueilli.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
47
Le deuxième moyen du pourvoi est tiré de l’erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal en considérant, aux points 97 à 109 de l’arrêt attaqué, que l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 faisait obstacle à ce que la Commission porte plainte, en se constituant partie civile, devant les autorités judiciaires nationales avant que le rapport final de l’OLAF n’ait été déposé.
48
En premier lieu, l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 se limiterait à prévoir que les institutions doivent donner aux enquêtes « les suites, notamment disciplinaires et judiciaires, que leurs résultats appellent », et n’empêcherait pas la Commission de saisir les juridictions répressives nationales avant la clôture de l’enquête de l’OLAF.
49
En deuxième lieu, l’interprétation à laquelle s’est livré le Tribunal aboutirait à la situation paradoxale et non prévue par les textes, selon laquelle, en l’absence d’une enquête de l’OLAF en cours, une institution serait pleinement libre de porter plainte à tout moment, tandis qu’elle perdrait automatiquement ce droit dès l’ouverture d’une enquête de l’OLAF et jusqu’au terme de cette dernière.
50
En troisième lieu, la plainte n’aurait aucun caractère définitif et pourrait à tout instant être modifiée.
51
En quatrième lieu, le droit de la Commission de porter plainte avec constitution de partie civile découlerait directement du droit primaire, car il serait consacré à l’article 335 TFUE, aux termes duquel l’Union, « représentée par la Commission », « possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales [...] [et] peut notamment [...] ester en justice ». Cette faculté ne pourrait être limitée en aucune manière par un acte de droit dérivé. Il devrait, dès lors, être loisible à la Commission de porter plainte à tout moment, si elle le juge opportun et dès lors que les conditions prévues par le droit national sont réunies.
52
En cinquième lieu, au point 100 de l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait déduit à tort de l’article 25 de l’annexe IX du statut que la transmission d’informations à une autorité judiciaire permettant l’ouverture ou l’extension d’une procédure pénale nationale ne pouvait avoir lieu avant la clôture de l’enquête de l’OLAF.
53
En sixième lieu, au-delà de l’interprétation erronée de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 retenue par le Tribunal, la Commission considère qu’il n’existe aucune raison valable de limiter la faculté de la Commission de porter plainte devant les juridictions nationales. Premièrement, dans le droit français, la plainte serait, en dehors des cas où le plaignant dispose de preuves suffisantes pour saisir directement le juge pénal par une citation directe, le seul moyen, pour le plaignant, d’obtenir réparation. Deuxièmement, une plainte, dans le droit français, ne serait pas nécessairement déposée contre des personnes identifiées. Elle pourrait être déposée contre X, ce que la Commission aurait précisément pris la précaution de faire en l’espèce. En troisième lieu, le dépôt d’une plainte au début de l’enquête pourrait être nécessaire afin de sauvegarder les droits de la Commission, indépendamment des aléas d’une enquête administrative dont cette institution n’aurait pas le contrôle, notamment quant à sa durée. L’interprétation à laquelle s’est livré le Tribunal aurait pratiquement pour conséquence de transférer à l’OLAF le pouvoir de porter plainte, ce que le législateur de l’Union n’aurait jamais envisagé.
54
M. De Esteban Alonso soutient que le Tribunal a jugé, aux points 123 à 125 de l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257), que la note du 19 mars 2003 concernait une enquête interne. Or, c’est sur le fondement de cette note que son immunité aurait été levée et qu’il aurait été convoqué dans le cadre de l’exécution d’une commission rogatoire. Par conséquent, en vertu de cet arrêt et des dispositions internes propres à l’OLAF, il aurait dû être informé et entendu au sujet des faits le concernant avant la transmission de cette note aux autorités judiciaires françaises.
55
Les garanties qui s’attachent à la procédure disciplinaire devraient nécessairement s’appliquer, a fortiori lorsque les suites d’une enquête interne aboutissent à la saisine d’une autorité judiciaire nationale. L’obligation d’attendre les conclusions du rapport d’enquête interne avant de saisir le juge et celle de permettre à la personne faisant l’objet de cette enquête d’être informée des griefs qui lui sont reprochés seraient des garanties procédurales essentielles pour la protection des droits fondamentaux et ne priveraient pas la Commission de son droit à une protection juridictionnelle effective. Partant, le point 109 de l’arrêt attaqué ne serait pas entaché d’une erreur de droit.
Appréciation de la Cour
56
À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999, « [l]e rapport établi à la suite d’une enquête interne et tout document utile y afférent sont transmis à l’institution, à l’organe ou à l’organisme concerné », et que « [l]es institutions, organes et organismes donnent aux enquêtes internes les suites, notamment disciplinaires et judiciaires, que leurs résultats appellent et informent le directeur de l’[OLAF], dans un délai que celui-ci aura fixé dans les conclusions de son rapport, des suites données aux enquêtes ».
57
Tout d’abord, force est de constater que, comme le Tribunal l’a relevé au point 100 de l’arrêt attaqué, ni la disposition précitée ni aucune autre disposition n’interdisent expressément à l’institution concernée de saisir l’autorité judiciaire avant la fin de l’enquête de l’OLAF, si elle estime disposer d’informations ou d’éléments pouvant justifier l’ouverture d’une enquête judiciaire ou constituer des éléments de preuve utiles à une telle enquête.
58
Ensuite, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 59 de ses conclusions, une telle interdiction ne peut pas davantage être déduite des termes de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999. Cette disposition prévoit seulement l’obligation pour l’institution concernée de donner aux enquêtes internes de l’OLAF les suites, notamment judiciaires, que leurs résultats appellent et n’a pas pour objet de limiter le pouvoir de la Commission d’engager, avant la fin de l’enquête de l’OLAF, des poursuites judiciaires ou de participer, notamment comme partie civile, à une procédure judiciaire.
59
Enfin, ni la circonstance, à la supposer établie, que la Commission n’aurait pas pu ouvrir la procédure disciplinaire avant que les enquêtes de l’OLAF ne soient clôturées ni l’article 25 de l’annexe IX du statut, qui dispose que, « [l]orsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales pour les mêmes faits, sa situation n’est définitivement réglée qu’après que la décision rendue par la juridiction saisie est devenue définitive », ne concernent la question de savoir si une institution telle que la Commission peut porter plainte devant l’autorité judiciaire nationale avant la fin d’une enquête de l’OLAF. Par conséquent, c’est à tort que le Tribunal a cru pouvoir y trouver des arguments en faveur de son interprétation de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999.
60
Il résulte de ce qui précède que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 interdit à la Commission de déposer une plainte avec constitution de partie civile devant un juge national, avant la remise du rapport final de l’OLAF.
61
Toutefois, si l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 ne limite pas le droit de la Commission de déposer une plainte contre l’un de ses fonctionnaires, cette institution doit prendre en compte son devoir de sollicitude à l’égard de celui-ci. Ce devoir reflète l’équilibre des droits et obligations réciproques que le statut a créés dans les relations entre les agents du service public et leur administration. Conjointement avec le principe de bonne administration, il implique notamment que, lorsqu’elle statue sur la situation d’un fonctionnaire, l’autorité prenne en considération l’ensemble des éléments susceptibles de déterminer sa décision et que, ce faisant, elle tienne compte non seulement de l’intérêt du service, mais aussi de celui du fonctionnaire concerné (arrêts du 23 octobre 1986, Schwiering/Cour des comptes, 321/85, EU:C:1986:408, point 18, et du 4 février 1987, Maurissen/Cour des comptes, 417/85, EU:C:1987:61, point 12).
62
Eu égard à son devoir de sollicitude, lorsqu’une enquête de l’OLAF a été ouverte et est toujours en cours, la Commission ne saurait porter plainte nommément contre l’un de ses fonctionnaires sans risquer de commettre d’erreur d’appréciation que si les résultats de cette enquête sont d’ores et déjà suffisamment prévisibles pour être anticipés et si l’implication personnelle dudit fonctionnaire paraît peu douteuse. En l’espèce, il convient toutefois de relever que la Commission ne saurait encourir un tel reproche, dès lors que la plainte avec constitution de partie civile qu’elle a déposée ne visait pas M. De Esteban Alonso, mais était dirigée contre X.
63
Il résulte des considérations qui précèdent que le deuxième moyen du pourvoi doit également être accueilli.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
64
Par le troisième moyen du pourvoi, soulevé à titre subsidiaire, la Commission soutient que le Tribunal ne pouvait faire droit au recours en indemnité de M. De Esteban Alonso, faute d’un lien de causalité suffisamment direct entre le comportement de l’institution et le préjudice invoqué.
65
Selon l’arrêt du 4 octobre 2006, Tillack/Commission (T‑193/04, EU:T:2006:292, point 70), les rapports finaux de l’OLAF ne constitueraient que des recommandations ou des avis qui n’auraient pas pour effet de lier l’autorité judicaire nationale quant aux suites à leur donner. Il appartiendrait aux seules autorités judiciaires nationales de décider du type d’action à entreprendre. Se référant aux points 122 à 125 du même arrêt, la Commission soutient que, pour cette raison, le Tribunal a pu juger qu’un requérant n’avait pas établi l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales effectuée par l’OLAF, en application de l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1073/1999, et le préjudice allégué. Ce raisonnement devrait s’appliquer par analogie à la plainte contre X avec constitution de partie civile de la Commission en cause dans la présente affaire.
66
En outre, ni la note du 19 mars 2003 ni le rapport final de l’OLAF n’auraient nommé M. De Esteban Alonso ni permis son identification comme ayant participé aux faits dénoncés. D’ailleurs, la Commission aurait porté plainte contre X, et non pas contre l’intéressé. Ce ne serait qu’à la suite de l’intervention des autorités nationales et, précisément, de la décision de le mettre en examen que M. De Esteban Alonso se serait retrouvé directement impliqué. La transmission de la note du 19 mars 2003 ne serait donc pas la cause du « sentiment d’injustice, d’impuissance et de frustration » dont se plaint l’intéressé, contrairement à ce qu’il est affirmé au point 131 de l’arrêt attaqué. Ce serait également à tort que, au point 130 de cet arrêt, le Tribunal aurait imputé à la plainte de la Commission, plutôt qu’à la mise en examen de M. De Esteban Alonso par les autorités judiciaires, l’atteinte portée à l’honneur et à la réputation professionnelle de l’intéressé.
67
M. De Esteban Alonso rappelle que le préjudice moral tenant à l’état d’incertitude et d’inquiétude d’un agent, prolongé indûment par une décision de la Commission, a déjà été admis par la jurisprudence. Dans son arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257), le Tribunal aurait jugé que les requérants avaient dû éprouver des sentiments d’injustice et de frustration et subi une atteinte à leur honneur et à leur réputation professionnelle en raison du comportement illégal de l’OLAF et de la Commission et aurait condamné, en conséquence, la Commission à réparer ce préjudice moral. En l’espèce, la décision d’ouvrir une procédure judiciaire alors que l’enquête interne menée par l’OLAF n’était toujours pas clôturée, puis de faire appel de l’ordonnance de non-lieu et de former un pourvoi en cassation, alors que la Commission ne disposait pas d’éléments d’information suffisamment précis et pertinents, aurait nécessairement porté une atteinte très sérieuse à l’honorabilité et la réputation professionnelle de l’intéressé.
Appréciation de la Cour
68
Selon le troisième moyen du pourvoi, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en accueillant le recours indemnitaire du requérant, alors qu’il n’y aurait pas de lien de causalité entre, d’une part, la transmission de la note du 19 mars 2003 aux autorités judiciaires françaises et la décision de la Commission de porter plainte « contre X », sans avoir informé M. De Esteban Alonso, et, d’autre part, le préjudice moral invoqué par ce dernier.
69
Il est vrai que le Tribunal a jugé, au point 130 de l’arrêt attaqué, que le fait que la Commission a déposé une plainte avec constitution de partie civile devant les autorités judiciaires françaises, avant que l’enquête de l’OLAF n’ait été clôturée, avait causé à M. De Esteban Alonso une atteinte à son honneur et à sa réputation professionnelle et que ce préjudice résultait directement du comportement de la Commission. Au point suivant de son arrêt, le Tribunal a retenu que le fait que l’OLAF a transmis auxdites autorités judiciaires la note du 19 mars 2003 impliquant l’intéressé sans qu’il ait été entendu ou, à tout le moins, informé, avait causé à ce dernier un préjudice moral, découlant du fait qu’il n’avait pu ni se défendre ni s’exprimer sur les faits ayant motivé les poursuites engagées à son égard, et que ce préjudice résultait du comportement illégal de l’OLAF.
70
Toutefois, ni l’atteinte à l’honneur et à la réputation professionnelle de M. De Esteban Alonso ni le sentiment d’injustice, d’impuissance et de frustration que celui-ci a éprouvé, selon le point 131 de l’arrêt attaqué, résultant du fait qu’il n’avait pu être entendu, ne sont la conséquence directe du comportement de l’OLAF ou de la Commission. Il convient, en effet, de rappeler que la note du 19 mars 2003 ne nommait ni ne permettait d’identifier l’intéressé et que la plainte de la Commission, outre qu’elle était dirigée non pas contre lui mais contre X, ne le nommait pas davantage. C’est, en revanche, la mise en examen de M. De Esteban Alonso, décidée par les autorités françaises au cours de l’année 2008, puis son procès, qui ont directement causé les préjudices invoqués.
71
Il s’ensuit que le Tribunal a retenu à tort l’existence d’un lien de causalité directe entre les comportements de l’OLAF et de la Commission pendant l’année 2003 et le préjudice moral subi par l’intéressé.
72
Le troisième moyen du pourvoi doit, dès lors, être également accueilli.
73
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’arrêt attaqué doit être annulé.
Sur le recours devant le Tribunal
74
Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, celle-ci, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
75
En l’espèce, il y a lieu pour la Cour de statuer définitivement sur le présent litige, qui est en état d’être jugé.
76
Il résulte de ce qui précède que l’OLAF n’a pas commis d’illégalité en décidant de transmettre aux autorités judiciaires nationales la note du 19 mars 2003 et que la Commission n’a pas violé l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 en déposant une plainte avec constitution de partie civile, le 10 juillet suivant, devant ces autorités. Par ailleurs, comme l’a jugé le Tribunal, le requérant ne démontre pas à suffisance de droit que la Commission a commis une faute en contestant devant les juridictions pénales françaises, en appel puis en cassation, l’ordonnance de non-lieu.
77
Par conséquent, la première condition de l’engagement de la responsabilité de l’Union, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, fait défaut. Le recours ne peut, dès lors, qu’être rejeté, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres conditions d’engagement de la responsabilité de l’Union.
Sur les dépens
78
Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
79
En l’espèce, il convient de tenir compte du fait que le requérant a été mis en examen dans le cadre d’une procédure pénale initiée par l’OLAF et la Commission, qui a duré huit ans et qui s’est conclue par un non-lieu complet. Dans ces conditions, il y a lieu de prévoir que chaque partie supportera ses propres dépens, afférents tant à la procédure de première instance qu’à celle de pourvoi.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête :
1)
L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 11 juin 2019, De Esteban Alonso/Commission (T‑138/18, EU:T:2019:398) est annulé.
2)
Le recours dans l’affaire T‑138/18 est rejeté.
3)
Chaque partie supporte ses propres dépens, afférents tant à la procédure de première instance qu’à celle de pourvoi.
Bonichot
Bay Larsen
Toader
Safjan
Jääskinen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 juin 2021.
Le greffier
A. Calot Escobar
Le président de la Ière chambre
J.-C. Bonichot
(
*1
)	Langue de procédure : le français.