Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 26. ožujka 2026.(1)
Predmeti C-531/24 i C-895/24
An Taisce - The National Trust for Ireland i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 91/676/EEZ – Zaštita voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora – Programi djelovanja za ranjive zone – Odobrenje za odstupanje u primjeni količine dušika iz stajskog gnojiva koja prelazi propisanu najveću količinu – Direktiva 2000/60/EZ – Uspostavljanje regulatornog okvira za mjere Zajednice u području vodne politike – Program mjera – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Ocjena prihvatljivosti utjecaja s obzirom na ciljeve očuvanja područja iz mreže Natura 2000 – Direktiva 2001/42/EZ – Procjena utjecaja određenih planova i programa na okoliš – Mjere praćenja – Materijalna imovina – Alternativna rješenja”
Sadržaj
I.
Uvod
II.
Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1.
Direktiva o nitratima
2.
Odstupanje Komisije
3.
Direktiva o staništima
4.
Okvirna direktiva o vodama
5.
Direktiva o SPUO-u
B.
Irsko pravo
III.
Činjenično stanje i zahtjev za prethodnu odluku
IV.
Pravna ocjena
A.
Ocjena prema Okvirnoj direktivi o vodama
1.
Program djelovanja prema Direktivi o nitratima u regulatornom sustavu Okvirne direktive o vodama
2.
Procjena programa djelovanja prema Direktivi o nitratima u sklopu Okvirne direktive o vodama
3.
Komisijino odobrenje za odstupanje
4.
Međuzaključak
B.
Procjena učinaka na područja iz mreže Natura 2000
1.
Obveza provođenja procjene utjecaja na okoliš
2.
Predmet procjene utjecaja
3.
Međuzaključak
C.
Strateška procjena utjecaja na okoliš
1.
Prvo do četvrto pitanje u predmetu C-531/24
2.
Sedmo pitanje u predmetu C-531/24 – mjere praćenja u izvješću o okolišu
a)
Prikaz mjera praćenja koje ispunjavaju zahtjeve članka 10. Direktive o SPUO-u
b)
Točnost podataka o mjerama praćenja
c)
Rješavanje nepredviđenih negativnih posljedica na okoliš
3.
Osmo pitanje u predmetu C-531/24 i prvo pitanje u predmetu C-895/24 – materijalna imovina
4.
Drugo pitanje u predmetu C-895/24 – procjena alternativnih rješenja u izvješću o okolišu
D.
Deveto pitanje u predmetu C-531/24 – učinci na odobrenje Komisije za primjenu povećanih količina nitrata
E.
Zadržavanje učinaka na snazi
V.
Zaključak
I.      Uvod
1.        Koji zahtjevi proizlaze iz međudjelovanja Direktive o nitratima(2) s Direktivom o staništima(3), Okvirnom direktivom o vodama(4) i Direktivom o SPUO-u (SPUO je kratica za stratešku procjenu utjecaja na okoliš)(5), ako na zahtjev države članice Komisija odobri odstupanje kojim se omogućava da se na poljoprivredne površine primjenjuje više gnojiva nego što je predviđeno u Direktivi o nitratima? O tome je riječ u ovim dvama zahtjevima za prethodnu odluku koje je uputio High Court (Visoki sud, Irska).
2.        Tim se zahtjevima trebaju razjasniti uvjeti iz Direktive o staništima, Okvirne direktive o vodama i Direktive o SPUO-u za procjenu utjecaja na okoliš takvog odstupanja koje je sadržano u irskom programu djelovanja za reguliranje dušikovih emisija u poljoprivredi. Osim toga, High Court (Visoki sud) želi znati dovodi li se odgovorima na pitanja o procjeni utjecaja na okoliš u pitanje valjanost Komisijina odobrenja za odstupanje(6).
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Direktiva o nitratima
3.        Člankom 1. Direktive o nitratima određeni su njezini ciljevi:
„Ova Direktiva ima za cilj:
–        smanjiti onečišćenje voda uzrokovano ili izazvano nitratima iz poljoprivrednih izvora, i
–        spriječiti daljnje takvo onečišćenje.”
4.        Članak 2. točka (j) Direktive o nitratima definira što onečišćenje podrazumijeva:
„izravno ili neizravno ispuštanje dušikovih spojeva iz poljoprivrednih izvora u vodni okoliš, čije posljedice mogu prouzročiti opasnost za zdravlje ljudi, ugroziti žive resurse i ekosustave voda, naštetiti pogodnostima ili narušiti ostale dozvoljene upotrebe vode.”
5.        U skladu s člankom 3. Direktive o nitratima države članice proglašavaju ranjivim zonama određene površine na svojem državnom području koje su prekomjerno onečišćene dušikom, kojima prijeti takvo onečišćenje ili koje bi odvodnjavanjem u takve površine mogle doprinijeti takvom onečišćenju.
6.        Članak 5. predviđa da države članice donose programe djelovanja za ranjive zone ili za cijelo državno područje:
„1.      U roku od dvije godine od prvotne odredbe iz članka 3. stavka 2. ili u roku od jedne godine od svake dodatne odredbe iz članka 3. stavka 4. države članice donose programe djelovanja u vezi s proglašenim ranjivim zonama radi ostvarivanja ciljeva iz članka 1.
2.      Program djelovanja odnosi se na sve ranjive zone na državnom području države članice ili se, ako to država članica smatra prikladnim, donose različiti programi za različite ranjive zone ili dijelove zona.
3.      U programima djelovanja uzimaju se u obzir:
(a)       dostupni znanstveni i tehnički podaci, uglavnom s uputom na pripadajući udio dušika podrijetlom iz poljoprivrednih i drugih izvora;
(b)       uvjeti okoliša u relevantnim područjima dotične države članice.
4.      Programi djelovanja primjenjuju se u roku od četiri godine od uspostave i sadrže sljedeće obvezujuće mjere:
(a)       mjere iz Priloga III.;
(b)       mjere koje su države članice propisale u kodeksima dobre poljoprivredne prakse utvrđenima sukladno članku 4., osim mjera koje se zamjenjuju mjerama iz Priloga III.
5.      U okviru programâ djelovanja države članice poduzimaju i dodatne mjere ili pojačana djelovanja koje smatraju potrebnima ako od samog početka ili s obzirom na iskustvo stečeno u provedbi programâ djelovanja postane jasno da mjere iz stavka 4. nisu dostatne za ostvarivanje ciljeva navedenih u članku 1. Pri odabiru spomenutih mjera ili djelovanja, države članice vode računa o njihovoj učinkovitosti i troškovima u odnosu na druge moguće preventivne mjere.”
7.        Obvezni sadržaj programa djelovanja proizlazi iz zahtjeva dobre poljoprivredne prakse u skladu s člankom 4. Direktive o nitratima, kao i iz posebnih zahtjeva prema Prilogu III. Ako te mjere nisu dovoljne za sprječavanje onečišćenja nitratima, država članica mora predvidjeti opsežnije mjere u skladu s člankom 5. stavkom 5.
8.        Točkom 2. Priloga III. Direktivi o nitratima određeno je koje mjere države članice moraju uključiti u svoje programe djelovanja u odnosu na količinu upotrijebljenog gnojiva:
„Ove mjere, za svako pojedinačno poljoprivredno gospodarstvo ili stočnu jedinicu, osiguravaju da količina stajskoga gnojiva, upotrijebljena u godini dana, uključujući gnojivo rasprostranjeno od samih životinja, ne premaši određenu količinu po hektaru.
Spomenuta količina po hektaru odgovara količini gnojiva koje sadrži 170 kg dušika. Međutim:
(a)      […]
(b)       tijekom i nakon prvog četverogodišnjeg programa djelovanja, države članice određuju drukčiju količinu od gore navedene. Te količine ne smiju dovesti u pitanje ostvarivanje ciljeva iz članka 1. i moraju se opravdati na temelju nepristranih kriterija, kao npr.:
–      dugotrajno razdoblje rasta,
–      usjevi s visokim stupnjem upijanja dušika,
–      velika količina neto padalina u ranjivim zonama,
–      tlo s iznimno visokim kapacitetom denitrifikacije.
Ako država članica na temelju točke (b) drugog podstavka dopusti drukčiji iznos, o tom obavješćuje Komisiju koja, u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom iz članka 9. stavka 2., provjerava opravdanost takve odluke.”
2.      Odstupanje Komisije
9.        Odstupanje koje je predmet spora Komisija je u uvodnim izjavama 17. i 23. Provedbene odluke (EU) 2022/696 obrazložila na sljedeći način:
„(17)      S obzirom na podatke iz uvodnih izjava od 11. do 13., trebalo bi postrožiti uvjete predviđene u ovoj Odluci u odnosu na uvjete predviđene u Provedbenoj odluci (EU) 2018/209. Utvrđeni uvjeti te sustavi praćenja i kontrole trebali bi biti dovoljni kako bi se osiguralo da je to odstupanje u skladu s pravno obvezujućim ciljevima Okvirne direktive o vodama […].
[…]
(23)      Odstupanjem predviđenim ovom Odlukom ne dovode se u pitanje obveze Irske da primijeni Direktivu [o staništima], uključujući [presudu od 7. studenoga 2018., Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr. (C-293/17 i C-294/17, EU:C:2018:882)], posebno u pogledu tumačenja članka 6. stavka 3. te direktive.”
10.      Člankom 1. Provedbene odluke (EU) 2022/696 odobrava se gnojidba koja prelazi 170 kg dušika godišnje po hektaru pod uvjetima navedenim u člancima 4. do 12.
11.      Prema članku 4. Provedbene odluke (EU) 2022/696 poljoprivrednici na poljoprivrednim gospodarstvima s travnjacima koji žele da im se izda odobrenje za odstupanje svake godine moraju podnijeti zahtjev za odobrenje. Članak 5. dopušta odobrenja za primjenu količine stajskoga gnojiva koja sadržava do 250 kg dušika po hektaru godišnje te upućuje na daljnje uvjete za to.
3.      Direktiva o staništima
12.      Člankom 6. stavcima 2. do 4. Direktive o staništima uređena je zaštita područja iz mreže Natura 2000:
„2.      Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.
3.      Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na t[o] područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.
4.      Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.
[…]”
4.      Okvirna direktiva o vodama
13.      U članku 4. stavku 1. točki (a) podtočkama i. i ii. Okvirne direktive o vodama utvrđene su obveza sprečavanja pogoršanja i obveza poboljšanja u odnosu na površinske vode. Točka (c) sadržava posebnu odredbu za zaštićena područja:
„1. Provodeći programe mjera utvrđene planovima upravljanja riječnim slivovima:
(a)      za površinske vode
i.       Države članice provode potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja svih površinskih voda, uz primjenu stavaka 6. i 7. i ne dovodeći u pitanje stavak 8.;
ii.      Države članice štite, poboljšavaju i obnavljaju sva tijela površinske vode, podložno primjeni podtočke iii. za umjetna i znatno promijenjena vodna tijela, s ciljem postizanja dobrog stanja površinskih voda najkasnije 15 godina od datuma stupanja na snagu ove Direktive, sukladno odredbama iz Priloga V., podložno primjeni odgoda određenih u suglasnosti sa stavkom 4. i primjeni stavaka 5., 6. i 7., ne dovodeći u pitanje stavak 8.;
iii.      […]
ne dovodeći u pitanje relevantne međunarodne ugovore navedene u članku l. za stranke na koje se to odnosi;
[…]
(c)      za zaštićena područja
Države članice osiguravaju poštovanje svih standarda i ciljeva najkasnije 15 godina od dana stupanja na snagu ove Direktive, ukoliko nije drukčije određeno propisima Zajednice po kojima su pojedina zaštićena područja uspostavljena.”
14.      Članak 5. Okvirne direktive o vodama uređuje evidentiranje stanja voda:
„1. Svaka država članica osigurava da se za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na njezinom državnom području izvede:
–      analiza njegovih značajki,
–      pregled utjecaja ljudske aktivnosti na stanje površinskih i podzemnih vodnih tijela, i
–      ekonomska analiza korištenja voda
u skladu s tehničkim specifikacijama navedenima u Prilogu II. i III. te da bude dovršena najkasnije četiri godine od dana stupanja na snagu ove Direktive.
2. Analize i pregledi iz stavka l. preispitat će se i, ako je potrebno, nadopuniti najkasnije 13 godina od dana stupanja na snagu ove Direktive, a nakon toga svakih 6 godina.”
15.      Člankom 10. Okvirne direktive o vodama uspostavlja se kombinirani pristup za ispuštanja onečišćenja iz točkastih i raspršenih izvora. On izričito uključuje postavljanje kontrola ispuštanja utemeljenih na najboljoj postojećoj tehnologiji i najboljoj ekološkoj praksi prema Direktivi o nitratima. Osim toga, člankom 10. stavkom 3. predviđena je mogućnost strožih uvjeta:
„Ako ciljevi ili standardi kvalitete, uspostavljeni bilo sukladno ovoj Direktivi, Direktivama iz Priloga IX. ili ostalim propisima Zajednice, zahtijevaju strože uvjete […], sukladno tome treba određuju se strože kontrole ispuštanja.”
16.      Članak 11. stavak 1. Okvirne direktive o vodama predviđa program mjera radi postizanja ciljeva Direktive:
„1.      Svaka država članica dužna je osigurati uspostavu programa mjera za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na svojem državnom području, vodeći računa o rezultatima analiza iz članka 5., radi postizanja ciljeva iz članka 4. […]
2.      Svaki program mjera sadržavat će ‚osnovne’ mjere navedene u stavku 3. i, prema potrebi, ‚dopunske’ mjere.
3.      ‚Osnovne’ mjere su minimalni zahtjevi kojima treba udovoljiti i koje se sastoje od:
(a)      mjera potrebnih za provedbu zakonodavstva Zajednice o zaštiti voda, uključujući mjere zahtijevane u zakonodavstvu navedenom u članka 10. i dijelu A Priloga VI.;
[…]
5.      Ako podaci o praćenju stanja ili drugi podaci upućuju na to da je postizanje ciljeva iz članka 4. za neko vodno tijelo malo vjerojatno, država članica osigurava:
–        da se istraže razlozi mogućeg neuspjeha,
–        da se prouče i po potrebi preispitaju relevantne dozvole i ovlaštenja,
–        da se preispitaju i po potrebi prilagode programi praćenja stanja, i
–        da se donesu dodatne mjere potrebne za postizanje tih ciljeva, uključujući, gdje je to primjenjivo, i uspostavljanje strožih okolišnih standarda, sukladno postupku utvrđenom u Prilogu V.
Ako su ti razlozi rezultat okolnosti nastalih iz prirodnih uzroka ili zbog više sile, koje su iznimne i koje se nije moglo razumno predvidjeti, naročito velikih poplava ili dugotrajnih suša, država članica može odrediti da dodatne mjere nisu izvedive, podložno članku 4. stavku 6.”
17.      U skladu s točkom ix. dijela A Priloga VI. Okvirnoj direktivi o vodama Direktiva o nitratima je propis koji je osnova za mjere koje treba uključiti u programe mjera prema članku 11. stavku 3. točki (a) Okvirne direktive o vodama.
18.      Točka 1.4. Priloga II. Okvirnoj direktivi o vodama konkretizira određivanje pritisaka:
„Države članice prikupljaju i zadržavaju informacije o vrstama i veličini znatnih antropogenih pritisaka kojima su izložene površinske vode u svakom vodnom području, a posebno:
[…]
Procjena i određivanje značajnih difuznih izvora zagađivanja, posebno tvarima navedenima u Prilogu VIII., iz urbanih, industrijskih i poljoprivrednih objekata i aktivnosti, utemeljenih među ostalim na informacijama prikupljenima u skladu s:
i.      člancima 3., 5. i 6. Direktive [o nitratima];
19.      Posljedice tako prikupljenih informacija predmet su točke 1.5. Priloga II. Okvirnoj direktivi o vodama:
„Države članice poduzimaju ocjenjivanje podložnosti stanja površinskih voda gore navedenim pritiscima.
Države članice koriste gore navedene informacije i sve ostale relevantne informacije, uključujući i postojeće podatke o praćenju stanja u okolišu, u donošenju ocjene o tome u kolikoj mjeri površinske vode u vodnom području neće uspjeti zadovoljiti ciljeve kvalitete okoliša određene u članku 4. Pri tom ocjenjivanju države članice mogu se poslužiti tehnikom modeliranja.
Za vode za koje je utvrđen rizik da neće uspjeti postići ciljeve kvalitete okoliša po potrebi će se provesti daljnje određivanje značajki tipova radi optimalizacije programa praćenja stanja iz članka 8. i programa mjera iz članka 11.”
5.      Direktiva o SPUO-u
20.      Konkretno, ciljevi Direktive o SPUO-u proizlaze iz članka 1.:
„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”
21.      Planovi i programi definirani su člankom 2. točkom (a) Direktive o SPUO-u:
„Za potrebe ove Direktive:
(a)       ‚planovi i programi’ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:
–        koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
–        koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.”
22.      Obveza provedbe strateške procjene utjecaja na okoliš utvrđena je člankom 3. Direktive o SPUO-u:
„1.      Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
2.      Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:
(a)       koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. [Direktivi o PUO-u(7)] ili
(b)      za koje je, s obzirom na moguć učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema članku 6. ili 7. Direktive [o staništima(8)].
[…]”
23.      Članak 5. Direktive o SPUO-u odnosi se na sadržaj procjene utjecaja na okoliš i uzimanje u obzir alternativnih rješenja:
„1.      Kada se procjena okoliša zahtijeva prema članku 3. stavku 1. sastavlja se izvješće o okolišu u kojem se utvrđuju, opisuju i procjenjuju mogući značajni učinci provođenja plana ili programa na okoliš kao i razumna alternativna rješenja, uzimajući u obzir ciljeve i zemljopisno područje primjene plana i programa. Informacije koje se u tu svrhu daju navedene su u Prilogu I.
2.      Izvješće o okolišu sastavljeno prema stavku 1. sadrži informacije koje se mogu razumno zahtijevati, uzimajući u obzir trenutačna saznanja i metode procjene, sadržaje i razinu obuhvata plana ili programa, njegovu fazu u postupku donošenja i razmjer u kojem se određena pitanja primjerenije procjenjuju na različitim razinama u tom postupku, kako bi se izbjeglo udvostručivanje procjene.
3.      […]”
24.      Člankom 9. stavkom 1. Direktive o SPUO-u propisan je sadržaj odluke o planu ili programu:
„1.      Države članice osiguravaju da se, kada se plan ili program usvoji, tijela iz članka 6. stavka 3., javnost i država članica uključeni u savjetovanje na temelju članka 7. informiraju i da im je dostupno sljedeće:
(a)       plan i program kako je usvojen;
(b)       izjava u kojoj je sažeto izneseno kako su pitanja okoliša uključena u plan ili program i kako se izvješće o okolišu sastavljeno prema članku 5., mišljenja izražena prema članku 6. i rezultati savjetovanja poduzetih prema članku 7. uzimaju u obzir u skladu s člankom 8., i koji su razlozi za odabir plana ili programa kako je usvojen, s obzirom na ostala razmotrena razumna alternativna rješenja; te
(c)      mjere o praćenju o kojima je odluka donesena u skladu s člankom 10.”
25.      Člankom 10. stavkom 1. Direktive o SPUO-u propisano je praćenje utjecaja planova i programa na okoliš:
„Države članice prate značajne učinke provođenja plana i programa na okoliš kako bi, inter alia, u ranoj fazi utvrdile nepredviđene nepovoljne učinke i bile u mogućnosti poduzeti prikladne mjere otklanjanja.”
26.      Informacije koje treba predočiti u izvješću o okolišu propisane su u Prilogu I. Direktivi o SPUO-u:
„Sljedeće informacije treba pribaviti prema članku 5. stavku 1., podložno članku 5. stavcima 2. i 3.:
(a)       […]
(c)       značajke okoliša područjâ na koja bi se moglo značajno utjecati;
(d)       svi postojeći problemi okoliša koji su važni za plan ili program, posebno uključujući one koji se odnose na područja posebnog ekološkog značaja, kao što su područja određena na temelju [Direktive o staništima ili Direktive o zaštiti ptica];
(e)       ciljevi zaštite okoliša uspostavljeni na međunarodnoj razini, razini Zajednice ili razini države članice, koji su važni za plan ili program i način na koji su se ti ciljevi i druga pitanja okoliša uzeli u obzir tijekom izrade plana ili programa;
(f)       mogući značajni učinci […] na okoliš, uključujući biološku raznolikost, stanovništvo, zdravlje ljudi, faunu, floru, tlo, vode, zrak, klimatske čimbenike, materijalnu imovinu, kulturno-povijesnu baštinu, uključujući arhitektonsku i arheološku baštinu, krajobraz i međusobni odnos navedenih čimbenika;
(g)       […]
(h)       kratki pregled razlogâ za odabir razmotrenih alternativnih rješenja i opis načina provođenja procjene, uključujući eventualne poteškoće (kao što su tehnički nedostaci ili nedostatak znanja i iskustva) na koje se naišlo pri prikupljanju potrebnih informacija;
(i)      opis predviđenih mjera praćenja u skladu s člankom 10.;
(j)      […]”
B.      Irsko pravo
27.      Prema članku 4. Planning and Development Acta 2000 (Zakon o prostornom planiranju i razvoju iz 2000.) i članku 28. European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulationsa 2011 (Uredba iz 2011. o prenošenju Direktive o zaštiti ptica i Direktive o staništima Europskih zajednica), poljoprivredne aktivnosti mogu se zabraniti ako bi mogle negativno utjecati na zaštićena područja prema Direktivi o staništima ili Direktivi o zaštiti ptica.
28.      Primjena gnojiva s više od 170 kg dušika po hektaru godišnje ponajprije je uređena člankom 35. stavkom 1. European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulationsa 2022 (Uredba iz 2022. o dobroj poljoprivrednoj praksi Europske unije za zaštitu voda) (S.I. br. 113 iz 2022.) u verziji izmijenjenoj na temelju S.I. br. 393 iz 2022. (u daljnjem tekstu: Uredba iz 2022.):
„Primjena stajskog gnojiva na površinama gospodarstva u bilo kojoj godini, koja premašuje količinu navedenu u članku 20. stavku 1., ne smatra se povredom navedenog stavka ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a)      vlasnik gospodarstva podnio je ministru poljoprivrede, prehrane i pomorstva zahtjev za odobrenje odstupanja od zahtjevâ navedenog stavka za dotičnu godinu;
(b)      zahtjev prema točki (a) uredno je ispunjen u obliku i do trenutka koje je ministar odredio;
(c)      zahtjevu prema točki (a) priložena je pisana obveza posjednika da će ispuniti sve uvjete navedene u Prilogu 5., i
(d)      posjednik će ispuniti sve uvjete navedene u Prilogu 5. u vezi s gospodarstvom.”
29.      Prilog 5. Uredbi iz 2022. ograničava, među ostalim, količinu dušika na 250 kg.
30.      Ako zahtjev ne ispunjava uvjete, ministar ga treba odbiti u skladu s člankom 35. stavkom 2. Uredbe iz 2022. Stavkom 3. predviđeno je da se poljoprivrednom gospodarstvu ne daje odobrenje za sljedeću godinu ako se utvrdi da u tekućoj godini ne ispunjava zahtjeve iz članaka 6. do 9. Odluke Komisije.
III. Činjenično stanje i zahtjev za prethodnu odluku
31.      U zahtjevima za prethodnu odluku činjenično stanje prikazano je na sljedeći način.
32.      U skladu s člankom 5. stavkom 2. Direktive o nitratima Irska primjenjuje program djelovanja za nitrate na cijelom svojem državnom području.
33.      U zahtjevu za prethodnu odluku navedene su odluke Komisije od 2007. koje Irskoj omogućuju da u okviru svojih programa djelovanja za nitrate dopusti poljoprivrednim gospodarstvima pod određenim uvjetima da primjenjuju gnojivo koje sadržava do 250 kg dušika po hektaru godišnje(9). Predmet glavnog postupka su najnovija od tih odluka u vrijeme upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku i odgovarajući program djelovanja za nitrate za razdoblje od 2022. do 2025.
34.      U zahtjevu za prethodnu odluku istovremeno se navode izvješća irskog Environmental Protection Agency (Agencija za zaštitu okoliša, u daljnjem tekstu: EPA), prema kojima skoro polovica rijeka i jezera Irske nije više u zadovoljavajućem stanju zbog previsokog onečišćenja fosforom i dušikom(10).
35.      Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministar stanovanja, lokalne uprave i baštine) podvrgnuo je program za nitrate koji je predmet spora procjeni utjecaja na okoliš s obzirom na područja iz mreže Natura 2000. Međutim, nije provedena potpuna procjena utjecaja na okoliš poljoprivrednih aktivnosti kojima se ispuštaju nitrati i koje su se trebale provoditi na temelju odstupanja za primjenu dušika. Procjene su bile usmjerene isključivo na predviđene zaštitne mjere. Međutim, iz izvora (osobito iz izvješća EPA-e i „Natura Impact Statement” (znanstveno stajalište koje je predviđeno irskim pravom i odnosi se na učinke na područja iz mreže Natura 2000) za plan upravljanja riječnim slivom prema Okvirnoj direktivi o vodama za irske vode u razdoblju 2022. - 2027.) nedvojbeno proizlazi da bi se procjenom utjecaja temeljnih poljoprivrednih aktivnosti na okoliš vjerojatno dokazali znatni negativni utjecaji na okoliš i u pogledu europskih područja u smislu Direktive o staništima.
36.      Prema navedenom stajalištu „Natura Impact Statement” za plan upravljanja riječnim slivom u irskim vodama od ključne će važnosti biti ispitati utjecaj na okoliš svih odstupanja za pojedinačna poljoprivredna gospodarstva koja proizlaze iz programa djelovanja za nitrate i pritom pouzdano razmotriti negativne kumulativne učinke. Od preko 130 000 poljoprivrednih gospodarstava u Irskoj oko 6500 poljoprivrednika zatraži odstupanje svake godine. Velika većina tih podnositelja zahtjeva su uzgajivači životinja koje daju mlijeko. Ne objavljuju se pojedinačna odstupanja, nego samo agregirani podaci o lokaciji predmetnih poljoprivrednih gospodarstava prema lokalnom izbornom okrugu. Ni za jednu od tih odluka nije u praksi provedena procjena utjecaja na okoliš; nije uspostavljen niti praktičan sustav kojim bi se to obavilo. Nacionalni propisi za provedbu Direktive o staništima u tom se pogledu ne primjenjuju u praksi.
37.      Osim toga, Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministar stanovanja, lokalne uprave i baštine) podvrgnuo je program djelovanja za nitrate strateškoj procjeni utjecaja na okoliš, ali pritom nije ispitao alternativna rješenja s istom razinom detalja kao sam program. Nije provedena niti procjena programa djelovanja za nitrate u skladu s člankom 4. Okvirne direktive o vodama niti cjelovita procjena učinaka predmetnih poljoprivrednih aktivnosti.
38.      U izvješće o okolišu nisu preuzete sve pojedinosti o praćenju u procesu strateške procjene utjecaja na okoliš. Izvješće o okolišu nije sadržavalo opis planiranih mjera praćenja u skladu s člankom 10. Direktive o SPUO-u koji bi bio dovoljno detaljan da se dokaže usklađenost s člankom 10. Osobito nije sadržavalo nikakve pojedinosti o tome kako će se to praćenje provoditi, kada će se provoditi, kako će se primjenjivati i kako će se rješavati sve utvrđene nepredviđene negativne posljedice na okoliš.
39.      U procesu strateške procjene utjecaja na okoliš uzete su u obzir gospodarske posljedice po materijalnu imovinu te se smatralo da one pretežu nad onim što bi inače moglo predstavljati opcije koje su povoljnije za okoliš. Tako su u ovom slučaju uzeta u obzir i uključena, među ostalim, šira gospodarska pitanja, kao što su to vrijednost materijalne imovine, širi društveni utjecaji poljoprivrednih djelatnosti, utjecaj plana ili projekta na poljoprivrednu industriju te proizvodnju i prihode poljoprivrednika, održivost poljoprivredne industrije Irske, lanac opskrbe hranom i zapošljavanje znatnog dijela stanovništva.
40.      Dana 9. ožujka 2022. Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministar stanovanja, lokalne uprave i baštine) odobrio je peti program djelovanja za nitrate za razdoblje 2022. - 2025. i potpisao Agricultural Practice Regulations (Uredba o dobroj poljoprivrednoj praksi) (S.I. br. 113). Dana 29. travnja 2022. Komisija je produžila odstupanje koje je prethodno odobreno za Irsku u skladu s točkom 2. Priloga III. Direktivi o nitratima. Potom je 28. srpnja 2022. ministar dopunio program djelovanja odgovarajućim propisima (S. I. br. 393).
41.      An Taisce je 31. svibnja 2022. podnio tužbu High Courtu (Visoki sud) zahtijevajući da sud ispita program djelovanja. U okviru tog je postupka High Court (Visoki sud) uputio Sudu dva zahtjeva za prethodnu odluku koja je ovaj potonji zaveo kao predmete C-531/24 i C-895/24 i međusobno ih spojio 11. studenoga 2025.
42.      Pitanja u predmetu C-531/24 glase:
1.       Podrazumijeva li se člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima, člankom 4. stavkom 1. Okvirne direktive o vodama i/ili člankom 3. stavkom 1. Direktive o SPUO-u, s obzirom na članak 3. stavak 3. UEU-a i/ili članak 11. i/ili članak 191. stavak 2. UFEU-a i/ili članak 37. Povelje o temeljnim pravima, da se program djelovanja na temelju članka 5. Direktive o nitratima, koji se procjenjuje u skladu s tim direktivama ili upućivanjem na njih, mora procjenjivati s obzirom na utjecaj na okoliš poljoprivrednih djelatnosti u kojima se ispuštaju nitrati, a koje će se obavljati na temelju odstupanja koja su odobrena za plan, ili općenito, ili ako je do tih učinaka neizravno došlo zbog nepostojanja strožih zaštitnih mjera u planu, a ne upućivanjem isključivo na zaštitne mjere obuhvaćene planom?
2.       U slučaju općenito niječnog odgovora na prvo pitanje, imaju li navedene odredbe takav učinak kada se odredbe nacionalnog prava dotične države članice u praksi u tom kontekstu ne provode radi ocjene pojedinačnih odstupanja odobrenih na temelju programa djelovanja u skladu s člankom 5. Direktive o nitratima, tako da u praksi ne postoji procjena, na temelju Direktive o staništima, pojedinačnih odstupanja koja su slijedom tog plana odobrena u smislu utjecaja koji na europska područja imaju poljoprivredne djelatnosti kojima se ispuštaju nitrati, a koje će se obavljati na temelju tih odstupanja?
3.       Podrazumijeva li se člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima i/ili člankom 3. stavkom 1. i/ili člankom 5. stavkom 1. i/ili člankom 11. stavkom 2. Direktive o SPUO-u, s obzirom na članak 3. stavak 3. UEU-a i/ili članak 11. i/ili članak 191. stavak 2. UFEU-a i/ili članak 37. Povelje o temeljnim pravima, da procjena plana ili programa na koje se primjenjuju ti članci i koji mogu imati okolišne učinke na vodno tijelo mora sadržavati procjenu s obzirom na članak 4. Okvirne direktive o vodama, pojedinačnu ili zajedno s drugim obvezujućim mjerama koje je donijela država članica, koje su dovoljno stroge da osiguraju da plan ili program ne dovede do pogoršanja stanja tijela površinskih voda ili ugrozi postizanje dobrog stanja površinske vode ili dobrog ekološkog potencijala i dobrog kemijskog stanja površinske vode do datuma utvrđenoga Okvirnom direktivom o vodama, te, ako je tako, zahtijeva li se tim odredbama ili nekom od njih, da se u procjeni izričito i/ili jasno utvrđenim pojmovima navede hoće li se relevantni okolišni ciljevi Okvirne direktive o vodama postići usvajanjem plana ili programa; općenito ili u posebnom slučaju prijedloga usvajanja osnovne mjere određene člankom 11. stavkom 3. Okvirne direktive o vodama, konkretno programa djelovanja za nitrate iz članka 5. Direktive o nitratima (u smislu dijela A točke ix. Priloga VI. Okvirnoj direktivi o vodama na koji se upućuje u članku 11. stavku 3. točki (a) te direktive)?
4.       Ako je odgovor na treće pitanje da ta procjena plana ili programa na koji se primjenjuje članak 6. stavak 3. Direktive o staništima i/ili članak 3. stavak 1. Direktive o SPUO-u i koji može imati okolišne učinke na vodno tijelo mora sadržavati procjenu s obzirom na članak 4. Okvirne direktive o vodama, a ako je odgovor na prvo i drugo pitanje da ta procjena, za potrebe Direktive o SPUO-u, u smislu usklađenosti s Okvirnom direktivom o vodama, mora sadržavati procjenu utjecaja na okoliš poljoprivrednih djelatnosti kojima se ispuštaju nitrati, a koje će se obavljati na temelju odstupanja koja su odobrena za taj plan i/ili, konkretno izostanka strožih odredbi u planu, podrazumijeva li se člankom 4. stavkom 1. Okvirne direktive o vodama (i to posebno pravnim načelom prema kojemu se od država članica zahtijeva, osim ako nije odobreno odstupanje, da odbiju odobriti pojedinačni projekt ako on može dovesti do pogoršanja stanja tijela površinskih voda ili ako se njime ugrožava postizanje dobrog stanja površinske vode ili dobrog ekološkog potencijala i dobrog kemijskog stanja površinske vode do datuma utvrđenog Direktivom), s obzirom na članak 3. stavak 3. UEU-a i/ili članak 11. i/ili članak 191. stavak 2. UFEU-a i/ili članak 37. Povelje o temeljnim pravima, da države članice moraju odbiti donošenje plana ako je posebna zaštita koju donosi plan, pojedinačno ili zajedno s drugim obvezujućim mjerama koje je donijela država članica, nedovoljno stroga da osigura da se poljoprivrednim djelatnostima kojima se ispuštaju nitrati na temelju odstupanja odobrenih tom planu neće izazvati pogoršanje stanja tijela površinskih voda ili ugroziti postizanje dobrog stanja površinske vode ili dobrog ekološkog potencijala i dobrog kemijskog stanja površinske vode do datuma utvrđenog Okvirnom direktivom o vodama, općenito ili u posebnom slučaju prijedloga usvajanja osnovne mjere određene člankom 11. stavkom 3. Okvirne direktive o vodama, konkretno programa djelovanja za nitrate u skladu s člankom 5. Direktive o nitratima (kako se upućuje u dijelu A točki ix. Priloga VI. Okvirnoj direktivi o vodama na koji se upućuje u članku 11. stavku 3. točki (a) te direktive)?
5.       U slučaju općenito niječnog odgovora na treće i/ili četvrto pitanje, imaju li navedene odredbe takav učinak kada se odredbe nacionalnog prava dotične države članice u tom kontekstu u praksi ne provode radi ocjene pojedinačnih odstupanja odobrenih za određeni program djelovanja u skladu s člankom 5. Direktive o nitratima tako da u praksi ne postoji procjena na temelju Direktive o staništima (bilo s obzirom na članak 4. Okvirne direktive o vodama ili na drugi način) pojedinačnih odstupanja odobrenih za taj plan u pogledu učinaka poljoprivrednih djelatnosti kojima se ispuštaju nitrati, koje će se obavljati na temelju takvih odstupanja, na vodna tijela države članice?
6.       Podrazumijeva li se člankom 4. Okvirne direktive o vodama, u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a i/ili člankom 11. i/ili člankom 191. stavkom 2. UFEU-a i/ili člankom 37. Povelje o temeljnim pravima, da nadležno tijelo države članice može donijeti određeni plan ili program, konkretno program djelovanja za nitrate u skladu s Direktivom o nitratima, koji može utjecati na stanje svakog relevantnog vodnog tijela unutar države članice samo ako se od nadležnog tijela zahtijeva da se prvo uvjeri da donošenje tog plana ili programa ne može izazvati pogoršanje stanja nijednog vodnog tijela za koje je država članica utvrdila ili je trebala utvrditi da predstavlja „tip” vodnog tijela površinske vode, niti može ugroziti postizanje dobrog stanja površinskih voda ili dobrog ekološkog potencijala i dobrog kemijskog stanja površinske vode, a zatim da se uvjeri da je taj plan ili program u skladu s mjerama koje su za dotično vodno područje provedene u okviru programa utvrđenog Okvirnom direktivom o vodama, u skladu s člankom 11. te direktive?
7.       Podrazumijeva li se člankom 5. stavkom 1. i Prilogom I. točkom i. Direktive o SPUO-u, u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a i/ili člankom 11. i/ili člankom 191. stavkom 2. UFEU-a i/ili člankom 37. Povelje o temeljnim pravima, da sâmo izvješće o okolišu mora sadržavati dovoljno detaljan opis predviđenih mjera praćenja u skladu s člankom 10. kako bi se dokazala usklađenost s člankom 10., uključujući pojedinosti o načinima tog praćenja; vremenu njegova odvijanja; i/ili kako će se praćenje upotrijebiti i kako će se rješavati sve utvrđene nepredviđene negativne posljedice na okoliš?
8.       Isključuje li se pojmom „materijalna imovina” iz točke (f) Priloga I. Direktivi o SPUO-u vrijednost te imovine i/ili konkretno, u slučaju procjene programa djelovanja na temelju članka 5. Direktive o nitratima, isključuju li se tim pojmom široki društveni učinci poljoprivrednih djelatnosti, učinak plana ili projekta na poljoprivrednu industriju te proizvodnju i prihode poljoprivrednika, održivost poljoprivredne industrije u dotičnoj državi članici, lanac opskrbe hranom i zapošljavanje znatnog dijela stanovništva te, u slučaju potvrdnog odgovora, podrazumijeva li se Direktivom o SPUO-u to da je razmatranje takvih pitanja nezakonito prilikom procjene učinaka plana?
9.       Ako iz odgovora na jedno ili više pitanja do prvog do osmog proizlazi da je donošenjem Programa djelovanja za nitrate došlo do povrede Direktive o staništima, Okvirne direktive o vodama i/ili Direktive o SPUO-u, je li Odluka Komisije 2022/6961 nevaljana osobito s obzirom, među ostalim, na članak 3. stavak 3. UEU-a i/ili članak 11. i/ili članak 191. stavak 2. UFEU-a i/ili članak 37. Povelje o temeljnim pravima?
43.      Dva dodatna pitanja u predmetu C-895/24 glase:
1.       Je li učinak članka 5. stavka 1. i/ili članka 9. stavka 1. točke (b) i Priloga I. točke (f) Direktive o SPUO-u taj da se materijalna imovina ne može smatrati čimbenikom koji u stvarnosti preteže nad drugim čimbenicima, uključujući druge učinke na okoliš, za potrebe procjene u skladu s člankom 3. stavkom 1. te direktive, i/ili pak taj da se kao željeni rezultat te procjene treba odabrati mogućnost s najmanje negativnih učinaka na okoliš?
2.       Je li učinak članka 5. stavka 1. i/ili članka 9. stavka 1. točke (b) te Priloga I. točke (h) Direktive o SPUO-u taj da za potrebe procjene u skladu s člankom 3. stavkom 1. te direktive alternative treba utvrđivati, opisivati i procjenjivati na usporediv način?
44.      An Taisce – The National Trust for Ireland, Irish Creamery Milk Suppliers Association (ICMSA), Irska kao i Europska komisija pisano su se očitovali u odnosu na oba predmeta te, osim toga, Feirmeoirí Aontuithe na hÉireann Iontaobaithe Teoranta kao Trustee for the Irish Farmers’ Association (IFA) u odnosu na predmet C-531/24 i Njemačka u odnosu na predmet C-895/24.
45.      Dana 11. prosinca 2025. Sud je u odnosu na oba predmeta održao raspravu na kojoj su sudjelovali An Taisce, IFA, ICMSA, Irska i Komisija.
IV.    Pravna ocjena
46.      Cilj je Direktive o nitratima uspostaviti instrumente koji su nužni da bi se zagarantirala zaštita voda od onečišćenja nitratima iz poljoprivrednih izvora(11). Kao što to proizlazi iz članka 5. stavka 1. Direktive o nitratima, radi ostvarivanja tih ciljeva države članice dužne su donijeti i primijeniti programe djelovanja u odnosu na zone koje su u tom pogledu proglašene ranjivim(12). Međutim, one također mogu, kao Irska, primijeniti takve programe na cijelom svojem državnom području u skladu s člankom 3. stavkom 5.
47.      U skladu s člankom 5. stavkom 4. točkama (a) i (b) spomenuti programi djelovanja moraju sadržavati određene obvezujuće mjere navedene u prilozima II. i III. Direktivi(13). U ovom je slučaju većina tih mjera donesena 9. ožujka 2022. One nisu predmet zahtjevâ za prethodnu odluku i – koliko je razvidno – nacionalnog spora o kojemu je riječ. S obzirom na to neću dalje razmatrati prenošenje tih zahtjeva i procjene utjecaja na okoliš koje su eventualno nužne s tim u vezi.
48.      Doduše, prema točki 2. Priloga III. Direktivi o nitratima programom djelovanja mora se osobito osigurati da poljoprivrednici primjenjuju samo gnojivo koje sadržava najviše 170 kg dušika po hektaru godišnje. No, u skladu s točkom 2. podtočkom (b) Priloga III. države članice mogu dopustiti veće količine, pod uvjetom da to ne krši ciljeve Direktive. Stoga, kao i u prethodnim programima djelovanja Irska Petim programom djelovanja za nitrate dopušta svim poljoprivrednim gospodarstvima da pod određenim uvjetima primjenjuju do 250 kg dušika po hektaru godišnje. Predmet ovih zahtjeva za prethodnu odluku je samo taj sustav koji je uveden tek 28. srpnja 2022.
49.      Države članice moraju prema točki 2. podtočki (b) Priloga III. Direktivi o nitratima opravdati Komisiji usklađenost takvog odstupanja s ciljevima te direktive. Komisija ispituje to opravdanje i odlučuje o odobrenju za povećane količine dušika.
50.      Pored toga, Direktiva o nitratima ne predviđa nikakvu daljnju procjenu utjecaja povećane primjene dušika na okoliš. Međutim, obama zahtjevima za prethodnu odluku treba razjasniti je li i u kojem opsegu takva procjena nužna na temelju Direktive o staništima, Okvirne direktive o vodama i Direktive o SPUO-u.
51.      Okvirna direktiva o vodama zapravo obvezuje države članice da procijene učinke povećane primjene dušika na vode (o tome u točki A). Iako se učinci na podzemne vode također moraju pritom procijeniti(14), svoja ću razmatranja ograničiti na površinske vode jer su pitanja High Courta (Visoki sud) usmjerena samo na njih.
52.      Obveza procjene prema Okvirnoj direktivi o vodama također uključuje negativne utjecaje na područja iz mreže Natura 2000, ali uvjeti procjene proizlaze iz Direktive o staništima (o tome u točki B). Daljnji zahtjevi u vezi s procjenom utjecaja na okoliš i sudjelovanjem javnosti slijede iz Direktive o SPUO-u (o tome u točki C). Naposljetku treba ipistati dovode li povrede prava Unije, koje se možda mogu utvrditi prilikom razmatranja drugih pitanja i odnose se na odobrenje za primjenu povećanih količina dušika, u pitanje valjanost odluke Komisije o tom odobrenju (o tome u točki D). Osim toga, potrebna su neka opažanja o tome može li sud koji je uputio zahtjev zadržati na snazi učinke plana djelovanja, ako se utvrdi da je Irska povrijedila navedena pravila kada ga je u cijelosti ili barem djelomično donijela (o tome u točki E).
A.      Ocjena prema Okvirnoj direktivi o vodama
53.      Iako se u svih prvih šest pitanja u predmetu C-531/24 spominje Okvirna direktiva o vodama, prvenstveno se trećim, četvrtim, petim i šestim pitanjem treba razjasniti je li Irska smjela donijeti program djelovanja, a
osobito dopustiti primjenu povećanih količina dušika s obzirom na Okvirnu direktivu o vodama.
54.      Četvrtim pitanjem High Court (Visoki sud) želi saznati, protivi li se članku 4. stavku 1. Okvirne direktive o vodama prihvaćanje programa djelovanja, ako predviđene zaštitne mjere nisu dovoljne da se zajamči postizanje dobrog stanja površinskih voda u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) podtočkom ii.
55.      Međutim, to je pitanje hipotetsko i stoga nedopušteno. Postoji, doduše, uporište za to da bi procjena predloženih zaštitnih mjera dovela do zaključka da će se programom djelovanja prekršiti obveza poboljšanja iz članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke ii. Okvirne direktive o vodama(15). Međutim, prema navodima iz zahtjeva za prethodnu odluku, a osobito razmatranjima High Courta (Visoki sud) o trećem pitanju, nije provedena smislena procjena učinaka programa djelovanja na ciljeve članka 4., a zasigurno nije dana ni izričita ocjena u tom pogledu(16). Zbog toga je i peto pitanje djelomično hipotetsko u dijelu u kojem se nadovezuje na četvrto pitanje.
56.      Nasuprot tomu, treće i šesto pitanje, čiji je cilj utvrditi treba li odobrenje za primjenu povećanih količina dušika ispitati glede njegove usklađenosti s ciljevima članka 4. Okvirne direktive o vodama, kao i peto pitanje u dijelu u kojem se nadovezuje na treće pitanje, su dopuštena.
57.      Stoga ću u daljnjem tekstu prvo razmotriti ulogu programa djelovanja prema Direktivi o nitratima prilikom provedbe Okvirne direktive o vodama i potom ispitati obveze procjene koje iz toga proizlaze u pogledu odobrenja za primjenu većih količina dušika. Zaključno treba analizirati značenje davanja tog odobrenja od strane Komisije.
1.      Program djelovanja prema Direktivi o nitratima u regulatornom sustavu Okvirne direktive o vodama
58.      Prema članku 1. stavku 1. točku (a) Okvirna direktiva o vodama ima za cilj uspostaviti regulatorni okvir za zaštitu osobito kopnenih površinskih voda. Cilj je tog okvira sprečavanje daljnje degradacije, ali i učvršćivanje stanja vodnih ekosustava kao i kopnenih ekosustava i močvarnih područja izravno ovisnih o vodnim ekosustavima(17).
59.      Stoga članak 4. stavak 1. točka (a) Okvirne direktive o vodama sadržava dvije odvojene, iako međusobno usko povezane, obveze. S jedne strane, prema članku 4. stavku 1. točki (a) podtočki i., države članice provode potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja svih površinskih voda (obveza sprečavanja pogoršanja). S druge strane, primjenom članka 4. stavka 1. točke (a) podtočaka ii. i iii. države članice štite, poboljšavaju i obnavljaju sva tijela površinske vode s ciljem postizanja „dobrog stanja” najkasnije do kraja 2015. godine (obveza poboljšanja)(18). Međutim, članak 4. stavak 4. dopušta državama članicama da do 2027. godine odgode rokove iz članka 4. stavka 1.
60.      Prema navodima irske EPA-e dobro ekološko stanje površinskih voda u smislu članka 4. Okvirne direktive o vodama pretpostavlja da one imaju manje od 8 mg/l NO3(19). No, s 50 mg/l NO3 granična vrijednost na koju se Direktiva o nitratima oslanja je znatno viša. Pritom se prema točki 1. odjeljka A Priloga I. u vezi s Direktivom 75/440/EEZ(20), koja je u međuvremenu stavljena izvan snage, radi o graničnoj vrijednosti za vodu od koje se dobiva pitka voda za koju prema Direktivi o pitkoj vodi vrijedi ista granična vrijednost(21). Ta razlika pokazuje da su određena staništa i vrste znatno osjetljivije na nitrate od ljudi(22).
61.      Iako Direktiva o nitratima stoga predviđa znatno višu graničnu vrijednost za nitrate nego što je to – eventualno – određeno Okvirnom direktivom o vodama, programi djelovanja prema Direktivi o nitratima važni su u okviru Okvirne direktive o vodama. Naime, prema članku 11. stavku 1. svaka država članica mora uspostaviti program mjera za postizanje ciljeva iz članka 4. Okvirne direktive o vodama. Prema članku 11. stavku 2. i stavku 3. točki (a) te članku 10. Okvirne direktive o vodama i točki ix. dijela A Priloga VI. toj direktivi, provedba Direktive o nitratima jedna je od „osnovnih mjera” koje treba uključiti u programe mjera. Stoga su programi djelovanja dio tog programa mjera.
2.      Procjena programa djelovanja prema Direktivi o nitratima u sklopu Okvirne direktive o vodama
62.      Budući da je program djelovanja prema Direktivi o nitratima dio programa mjera prema Okvirnoj direktivi o vodama, mjere programa djelovanja, a osobito poljoprivredna primjena dušika dopuštena u skladu s njim, moraju se ispitati glede toga jesu li spojive s ciljevima članka 4. Okvirne direktive o vodama. Prema ustaljenoj sudskoj praksi osobito obveza sprečavanja pogoršanja iz članka 4. stavka 1. točke (a) i dalje obvezuje u svakom stadiju provedbe Direktive te se primjenjuje na svaku vrstu i na svako stanje tijela površinskih voda(23) kao što Komisija pravilno ističe. Isto vrijedi za obvezu poboljšanja.
63.      Kao što ICMSA i Irska pravilno primjećuju, pritom se ne radi o izoliranoj procjeni programa djelovanja ili odobrenja za povećane količine dušika. Umjesto toga, oni se moraju procijeniti kao sastavni dijelovi programa mjera u cjelini. Učinci programa djelovanja, a posebno odobrenja na ciljeve iz članka 4. Okvirne direktive o vodama moraju se u potpunosti uzeti u obzir u toj procjeni. Stoga mora biti razvidno koji učinci proizlaze iz odobrenja za povećane količine dušika i kako se procjenom došlo do tog zaključka.
64.      Nužnost uključivanja poljoprivredne primjene dušika proizlazi, osim toga, i iz informacija koje države članice moraju prikupljati prema člancima 5. i 8. Okvirne direktive o vodama i prilozima II., V. i VIII. toj direktivi te ih u skladu s člankom 11. stavcima 1. i 5. uzeti u obzir prilikom utvrđivanja programa mjera.
65.      Članak 11. stavak 1. Okvirne direktive o vodama izričito predviđa da se program mjera uspostavlja vodeći računa o rezultatima analiza iz članka 5. Prema točki 1.4. Priloga II. te analize uključuju značajne difuzne izvore zagađivanja, među ostalim, iz poljoprivrednih objekata i aktivnosti. U točki 1.4. Priloga II. izričito se upućuje na informacije koje se prikupljaju prema Direktivi o nitratima, to jest, prije svega, na informacije o unosu dušika kao i na tvari navedene u Prilogu VIII. Okvirnoj direktivi o vodama, gdje je dušik kao tvar koja doprinosi eutrofikaciji još(24) naveden u točki 11.
66.      Za vode za koje je pritom utvrđen rizik da neće uspjeti postići ciljeve kvalitete okoliša države članice moraju u skladu s točkom 1.5. stavkom 3. Priloga II. Okvirnoj direktivi o vodama provesti po potrebi daljnje određivanje značajki tipova radi optimalizacije programa mjera iz članka 11.
67.      Usto, članak 11. stavak 5. Okvirne direktive o vodama predviđa obvezu prilagodbe programa mjera ako podaci praćenja pokažu da je malo vjerojatno da će se ciljevi iz članka 4. postići. Država članica tada mora istražiti osobito razloge za to, ispitati relevantne dozvole i ovlaštenja, po potrebi ih preispitati i donijeti potrebne dodatne mjere. Pojedinosti tog praćenja propisane su člankom 8. i Prilogom V. Točkom 1.3.3. Priloga V. osobito su predviđena pravila za istraživačko praćenje kojim se trebaju utvrditi razlozi za nepostizanje ciljeva zaštite okoliša, kako bi se po toj osnovi odredile značajke programa mjera prema članku 11.
68.      Posljedično, u okviru programa djelovanja prema Direktivi o nitratima država članica može dopustiti primjenu povećane količine dušika tek nakon što je osobito na temelju članaka 5. i 8. Okvirne direktive o vodama ispitala i utvrdila da se time ne krše ciljevi iz njezina članka 4.
69.      Zamislivo je da se procjena odobrenja za povećane količine dušika svede na najmanju moguću mjeru time da se uspostavi učinkovit sustav za osiguranje ciljeva iz članka 4. Okvirne direktive o vodama u vezi s korištenjem odobrenja na pojedinačnim poljoprivrednim gospodarstvima. U načelu, taj bi sustav morao osigurati da ta gospodarstva zajednički primjenjuju samo onoliko dušika koliko je potrebno da uzimajući u obzir sve ostale unose dušika ne dođe do bilo kakvog pogoršanja stanja površinskih voda te da se ne spriječi postizanje dobrog stanja. Međutim, peto pitanje u predmetu C-531/24 temelji se na utvrđenju da takav sustav ne postoji. Stoga je za odobrenje potrebna cjelovita procjena.
70.      Ako država članica utvrdi da povećana primjena dušika nije spojiva s obvezom sprečavanja pogoršanja ili obvezom poboljšanja prema članku 4. stavku 1. Okvirne direktive o vodama, to još ne znači nužno da takva primjena ne bi bila dopuštena. Ona bi se prije mogla dopustiti ako bi se primijenilo jedno od odstupanja također predviđenih člankom 4.(25).
71.      Tom zaključku ne proturječi irska tvrdnja da se ciljevi iz članka 4. Okvirne direktive o vodama ne mogu postići isključivo programom djelovanja. Očito je da su i drugi dijelovi programa mjera nužni za ciljeve iz članka 4. Također je zamislivo da se u slučaju previsokog unosa nitrata u okviru programa mjera prvenstveno smanje unosi iz drugih izvora, Ipak, prilikom cjelovitog razmatranja programa mjera država članica mora osigurati da se na temelju svih predviđenih mjera primijeni samo onoliko nitrata koliko je potrebno za ispunjavanje ciljeva iz članka 4. To pak osobito zahtijeva da se prepoznaju i uzmu u obzir učinci odobrenja za povećanu primjenu dušika u okviru programa djelovanja prema Direktivi o nitratima.
3.      Komisijino odobrenje za odstupanje
72.      Komisija je Provedbenom odlukom (EU) 2022/696 dala dopuštenje za primjenu povećane količine dušika i u uvodnoj izjavi 17. zaključila na temelju uvjeta da je to odobrenje za odstupanje spojivo s ciljevima Okvirne direktive o vodama. Međutim, to ništa ne mijenja na obvezi procjene koju država članica ima niti nužno dovodi do usklađenosti odobrenih mjera s Okvirnom direktivom o vodama.
73.      Okvirna direktiva o vodama nema uporište za to da bi Komisija mogla odobriti odstupanje od njezinih ciljeva. Mogućnosti odstupanja zapravo su iscrpno propisane u članku 4. i u nadležnosti su država članica. Komisija može samo nadzirati poštivanje tih pravila i, ako je potrebno, pokrenuti postupak zbog povrede obveze.
74.      Direktiva o nitratima, a osobito mogućnost predviđena u njoj da se odobre povećane količine dušika, ne može se shvatiti kao odstupanje od ciljeva članka 4. Okvirne direktive o vodama. Iako bi metodološki bilo zamislivo Direktivu o nitratima tumačiti kao lex specialis u odnosu na Okvirnu direktivu o vodama, potonja direktiva teži prema svom članku 1. točki (c) boljoj zaštiti i poboljšanju vodnog okoliša. Osim toga, prema članku 4. stavku 2. primjenjuje se u svakom slučaju stroži cilj. To se također odražava u činjenici da prema navodima irske EPA-e dobro stanje površinskih voda zahtijeva znatno nižu graničnu vrijednosti za nitrate od one predviđene u Direktivi o nitratima(26). Taj ambiciozni cilj Okvirne direktive o vodama ne bi se mogao postići ako bi se u određenim područjima vodne politike nastavili primjenjivatistariji, manje ambiciozni ciljevi.
75.      Stoga, Okvirna direktiva o vodama sadržava kao lex posterior strože zahtjeve kojima moraju udovoljavati i mjere donesene na temelju starije Direktive o nitratima.
76.      Ovdje nije potrebno odgovoriti uključuju li nadzorne ovlasti Komisije prema točki 2. podtočki (b) Priloga III. Direktivi o nitratima strože zahtjeve iz Okvirne direktive o vodama ili su ograničene na zahtjeve iz Direktive o nitratima. Naime, taj je nadzor ograničen na ispitivanje opravdanja države članice. Nasuprot tome, Komisija nema na licu mjesta u državi članici vlastite istražne ovlasti ili instrumente za ocjenu usklađenosti s Okvirnom direktivom o vodama. Budući da Komisija u tom postupku ispituje usklađenost s ciljevima Okvirne direktive o vodama, država članica mora stoga prikazati tu usklađenost u svojem opravdanju i posljedično je prvo sama ispitati.
77.      Zbog toga uvodna izjava 17. Provedbene odluke (EU) 2022/696 sadržava samo procjenu Komisije o odobrenju za primjenu povećane količine dušika. Međutim, Provedbenom odlukom ne može se na obvezujući način utvrditi da je to odobrenje spojivo s Okvirnom direktivom o vodama.
4.      Međuzaključak
78.      Stoga preostaje za utvrditi da u okviru programa djelovanja prema članku 5. Direktive o nitratima država članica može dopustiti primjenu povećane količine dušika tek nakon što je osobito na temelju članaka 5. i 8. Okvirne direktive o vodama ispitala i utvrdila da se time ne krše ciljevi iz članka 4. te direktive. Međutim, ona može odustati od te procjene ako se zajamči da će se korištenje tom mogućnošću procjenjivati na razini pojedinačnih gospodarstava. Ako procjena pokaže da povećana primjena nije spojiva s obvezom sprečavanja pogoršanja ili obvezom poboljšanja prema članku 4. stavku 1., ciljevi članka 4. bili bi zajamčeni samo ako bi bilo primjenjivo jedno od odstupanja koja su također u njemu predviđena.
B.      Procjena učinaka na područja iz mreže Natura 2000
79.      Ciljevi članka 4. stavka 1. Okvirne direktive o vodama ne iscrpljuju se, doduše, u obvezi sprečavanja pogoršanja ili obvezi poboljšanja prema točki (a). Kako Komisija naglašava, prema članku 4. stavku 1. točki (c) države članice također trebaju ispuniti sve standarde i ciljeve za zaštićena područja u istom vremenskom okviru, dakle najkasnije do 2027.(27). Prema članku 6. i točki 1. podtočki v. Priloga IV. to osobito vrijedi za područja iz mreže Natura 2000, pod uvjetom da je održavanje ili poboljšanje stanja voda važan čimbenik za zaštitu područja(28).
80.      U tome leži još jedan cilj koji treba postići programima mjera prema članku 11. Okvirne direktive o vodama te posljedično i programima djelovanja prema Direktivi o nitratima(29). Stoga, prije uspostave programa djelovanja države članice moraju procijeniti i njegove učinke na područja iz mreže Natura 2000.
81.      Kriteriji za tu procjenu proizlaze iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. Stoga je prvo potrebno ispitati je li, u skladu s tom odredbom, procjena potrebna za odobrenje za povećanu primjenu dušika u programu djelovanja prema Direktivi o nitratima. Potom treba odrediti predmet te procjene. Stoga se prva dva prethodna pitanja u predmetu C-531/24 odnose na procjenu utjecaja odobrenja na okoliš u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima. Sud želi saznati može li se procjena ograničiti na zaštitne mjere predviđene programom djelovanja ili umjesto toga mora obuhvatiti učinke uzrokovane poljoprivrednim aktivnostima kojima se nitrati ispuštaju i koje su dopuštene na temelju tog programa. Ako se ta procjena u načelu smije ograničiti na predviđene zaštitne mjere, sud koji je uputio zahtjev nadalje pita mijenja li se taj zaključak, ako se navedene poljoprivredne aktivnosti ne podvrgnu u praksi niti procjeni utjecaja na okoliš na razini pojedinačnih gospodarstava.
82.      Budući da se stranke spore oko toga treba li se program djelovanja uopće podvrgnuti procjeni utjecaja na okoliš prema članku 6. stavku 3. Direktive o staništima, prvo ću razmotriti to pitanje (o tome u točki 1.) i potom predmet te procjene (o tome u točki 2.).
1.      Obveza provođenja procjene utjecaja na okoliš
83.      Prema članku 6. stavku 3. drugoj rečenici 2. nadležna nacionalna tijela odobravaju plan ili projekt, u svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odstupanju iz članka 6. stavka 4., tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost područja iz mreže Natura 2000. U tu je svrhu člankom 6. stavkom 3. prvom rečenicom predviđeno da svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem zaštićenim područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, jest predmet ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na ta područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja.
84.      Odobrenje za povećanu primjenu dušika u programu djelovanja prema Direktivi o nitratima nije niti izravno povezano s upravljanjem područjima iz mreže Natura 2000 niti je za to potrebno.
85.      Međutim, odobrenje nije odobrenje za projekt u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. Ono samo otvara mogućnost velikom broju poljoprivrednih gospodarstava da primjenjuju povećanu količinu dušika. Korištenje tom mogućnošću na pojedinačnim gospodarstvima moglo bi se smatrati projektom(30).
86.      Međutim, u slučaju odobrenja u programu djelovanja moglo bi se raditi o planu u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.
87.      Budući da pojam „plan” nije definiran Direktivom, logično je pomisliti na posebne instrumente nacionalnog prava, ali se u nedostatku upućivanja i ovdje radi o pojmu prava Unije koji treba autonomno tumačiti(31).
88.      Različite jezične verzije članka 6. stavka 3. Direktive o staništima teoretski dopuštaju da se pojmu „plan” pripišu manje više različita značenja. Tako se na francuskom time može označiti i ravna površina, a često se time misli na specifične grafičke prikaze.
89.      Međutim, zbog regulatornog konteksta pojam „plan” treba shvatiti prema njegovu apstraktnijem značenju na način da utvrđuje određene ciljeve i opisuje načine njihovog postizanja. To tumačenje načelno dopušta, u smislu članka 6. stavka 3. prve rečenice Direktive o staništima, da se ispita prihvatljivost plana s obzirom na ciljeve očuvanja područja iz mreže Natura 2000 ili da ga nadležno tijelo odobri u skladu s člankom 6. stavkom 3. drugom rečenicom.
90.      Iako prema tome pojam „plan” ima vrlo široko značenje, on upravo zbog toga omogućuje postizanje cilja iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. Naime, ta odredba treba učinkovito spriječiti negativne utjecaje planova ili projekata na područja iz mreže Natura 2000(32). Ne bi se doprinijelo ostvarenju tog cilja kada bi se pojam „plan” (ili i pojam „projekt”) protumačio na način da se određeni negativni utjecaji – za koji su ljudi odgovorni – ne bi morali procjenjivati. Taj se cilj odražava i u činjenici da većina izvornih jezičnih verzija odredbe uključuje „sve”(33) planove i projekte. Međutim, jasno razgraničenje između pojmova „plan” i „projekt” nije nužna, barem ne za potrebe članka 6. stavka 3. Direktive o staništima jer su oba pojma povezana s istim pravnim posljedicama.
91.      U skladu s time opće odobrenje poljoprivrednim gospodarstvima za primjenu povećanih količina dušika je plan u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima jer ima za cilj omogućiti takve prakse i kao sredstvo za postizanje tog cilja uključuje odgovarajuću dozvolu.
92.      Međutim, široko shvaćanje pojma „plan” ne znači da se sve mjere koje uključuju ciljeve i način na koji se oni trebaju postići, moraju nužno podvrgnuti procjeni utjecaja na okoliš. Umjesto toga, ograničenja obveze procjene proizlaze iz nužnosti postojanja opasnosti za područje koja se u dovoljnoj mjeri može odrediti i iz činjenice da procjena utjecaja na okoliš mora biti odgovarajuća.
93.      Kao prvo, članak 6. stavak 3. Direktive o staništima zahtijeva da države članice provedu procjenu utjecaja plana tek ako bi mjera mogla utjecati na područje iz mreže Natura 2000, što Sud shvaća kao vjerojatnost ili opasnost od takvog negativnog utjecaja(34). Uzimajući u obzir osobito načelo opreznosti, takva vjerojatnost ili opasnost postoji kad se na temelju objektivnih elemenata ne može isključiti da će određeni plan ili projekt imati značajan utjecaj na ciljeve očuvanja predmetnog područja(35). Ta ocjena mora se izvršiti osobito s obzirom na posebna obilježja i okolišne uvjete područja na koje se odnosi program djelovanja(36). Sukladno tome, Sud je zahtijevao da se određeni planovi korištenja zemljišta podvrgnu procjeni prema pravu Ujedinjene Kraljevine jer su mogli znatno utjecati na odobrenje projekata i time na pogođena zaštićena područja(37).
94.      Prekomjerno taloženje dušika zbog poljoprivrednog gnojenja može znatno negativno utjecati na područja iz mreže Natura 2000(38). Za to su mjerodavne osobito znanstveno utemeljene granice opterećenja za različite stanišne tipove, takozvani „critical loads”(39). Komisija kao primjer navodi močvarna i vlažna staništa te riječnu bisernicu (Margaritifera margaritifera) koji vrlo osjetljivo reagiraju na nitrate već pri vrijednostima znatno nižima od granične vrijednosti iz Direktive o nitratima (50 mg/l). Ako unutar ili u okolici područja iz mreže Natura 2000 poljoprivredna gospodarstva smiju primjenjivati povećane količine dušika na svojim površinama, posljedično postoji vjerojatnost ili opasnost od znatnog negativnog utjecaja na takva područja.
95.      Kao drugo, procjena utjecaja može se smisleno provesti samo ako se prijeteći negativni utjecaj na područja iz mreže Natura 2000 već može odrediti u dovoljnoj mjeri. Mjere koje, iako se zasnivaju na apstraktnoj opasnosti od negativnih utjecaja na zaštićena područja, još uvijek ne dopuštaju da se utvrde određeni učinci na pojedinačna područja, ne mogu biti predmet procjene utjecaja s obzirom na ciljeve očuvanja područja iz mreže Natura 2000. Stoga je Sud u postupku protiv Italije odlučio da se planovi moraju razlikovati od pukih preliminarnih razmatranja uprave i da moraju imati takav stupanj preciznosti da je potrebna procjena utjecaja(40).
96.      Odobrenje za primjenu povećanih količina dušika ne dovodi nužno do toga da će prekomjerno taloženje dušika negativno utjecati na određena područja iz mreže Natura 2000. Opasnost od takvog negativnog utjecaja može se utvrditi tek nakon što se sazna koja se poljoprivredna gospodarstva koriste mogućnošću koja im je odobrenjem dana.
97.      Međutim, to ne znači da procjena utjecaja odobrenja ne bi bila moguća. Umjesto toga, moglo bi se pretpostaviti da bi sva poljoprivredna gospodarstva u potpunosti iskoristila mogućnost danu odobrenjem i na temelju toga procijeniti hoće li postojati negativan utjecaj na područja iz mreže Natura 2000.
98.      Budući da bi takva procjena bila doduše moguća, ali vrlo zahtjevna, kao treće, važno je ograničenje prema kojem procjena utjecaja treba biti „odgovarajuća”. Iako se ta kvalifikacija procjene ne nalazi se u svim izvornim jezičnim verzijama članka 6. stavka 3. Direktive o staništima(41), barem se dosljedno pojavljuje u njezinoj uvodnoj izjavi 10.
99.      Stoga bi bilo neprimjereno da se određena pitanja procjenjuju više puta u postupcima za odobrenje u više faza, iako opasnost ili vjerojatnost znatnog negativnog utjecaja oštećenja ostaje nepromijenjena iz faze u fazu(42). Međutim, primjereno je i procjenu provesti u što ranijoj fazi kako bi se mogući negativni utjecaji mogli u cijelosti uzeti u obzir(43). Osobito je važno spriječiti da se u ranim fazama planiranja donesu odluke koje bi mogle dovesti do štete u okolišu prilikom provedbe projekta i koje se kasnije ne mogu promijeniti(44).
100. U ovom se slučaju na prvi pogled ne čini primjerenim pretpostaviti da se sva poljoprivredna gospodarstva koriste mogućnošću primjene povećanih količina dušika i na toj osnovi provesti procjenu utjecaja. Takva bi procjena bila vrlo složena i na temelju dosadašnjih iskustava s korištenjem dozvole i nepotrebna. Naime, prema zahtjevu za prethodnu odluku, „samo” se oko 6500 od više od 130 000 poljoprivrednih gospodarstava zapravo koristi odstupanjem.
101. U okviru puke mogućnosti primjene povećanih količina još se ne nalazi odluka koja se ne bi mogla više dovesti u pitanje prilikom kasnije procjeni utjecaja. Umjesto toga, bilo bi dovoljno samo ona gospodarstva koja žele primijeniti više dušika podvrgnuti prethodnoj procjeni postoji li vjerojatnost ili opasnost od znatnog negativnog utjecaja na područja iz mreže Natura 2000. Ako se to ne bi moglo isključiti, osobito zbog zemljopisnih uvjeta i ciljeva očuvanja područja iz mreže Natura 2000 koja su možda pogođena, bila bi potrebna cjelovita procjena što bi moglo dovesti do toga da bi nadležna tijela morala uskratiti korištenje odstupanjem.
102. Međutim, zbog kumulativnog učinka primjene dušika(45), potrebno je zajednički procijeniti gospodarstva čije ispuštanje dušika može dovesti do taloženja u određenom području iz mreže Natura 2000. Inače bi postojala bojazan da će gospodarstva za koje je prvo dana procjena iscrpiti prihvatljivu količinu dušika, ostavljajući praznih ruku gospodarstva za koja je procjena kasnije dana. Također je moguće da se u usporednim, ali odvojenim procjenama odobri previše dušika.
103. Prilikom prvotnog odobrenja za povećane količine dušika Irska je zbog svojeg prenošenja Direktive o staništima možda smjela poći od toga da će doći do takve procjene pojedinačnih gospodarstava. Međutim, ta je pretpostavka isključena zbog iskustva s ranijim programima djelovanja. Naime, prema podacima u zahtjevu za prethodnu odluku primjena povećanih količina dušika na pojedinačnim poljoprivrednim gospodarstvima još nikada nije bila predmet procjene prema članku 6. stavku 3. Peti irski program djelovanja također ne sadržava naznaku o tome da bi se ta odredba odnosno irski provedbeni propisi morali poštovati prilikom primjene povećanih količina dušika. Shodno tomu Irska je na raspravi priznala da do sada nije provedena procjena utjecaja na razini gospodarstava te je najavila da će nadležna tijela raditi na tome da se u budućnosti osigura usklađenost s člankom 6. stavkom 3.
104. Međutim, sve dok irska tijela ne donesu odgovarajuće mjere, poljoprivredna gospodarstva primjenjuju povećane količine dušika zbog odobrenja izdanog u programu djelovanja. No, ako nedostaje pojedinačna ili skupna procjena, i dalje ostaju razumne znanstvene dvojbe da su prilikom povećane primjene isključeni negativni utjecaji na područja iz mreže Natura 2000 uslijed taloženja dušika.
105. Posljedično, sustav koji dopušta tu primjenu ne može se prihvatiti bez procjene utjecaja prema članku 6. stavku 3. Direktive o staništima.
106. Doduše, Irska pravilno ističe da sam već zastupala stajalište da iz Direktive o nitratima ne proizlazi da program djelovanja nužno utječe na odobravanje projekata koji mogu znatno negativno utjecati na zaštićena područja(46). Međutim, to razmatranje očito je počivalo također još uvijek na pretpostavci – koja je u ovom slučaju opovrgnuta zahtjevom za prethodnu odluku – da u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima nadležna nacionalna tijela ocjenjuju u konkretnim slučajevima mjere obuhvaćene programom djelovanja.
107. Osim toga, program djelovanja kojim se samo prenose zahtjevi iz Direktive o nitratima – na primjer, postavljanjem najveće količine dušika za primjenu koja je u njoj predviđena – razlikuje se od odstupanja koje dopušta povećanu količinu dušika. Prvo je zakonsko ograničenje negativnih utjecaja na okoliš. Potonje dopušta mjere koje imaju veće negativne učinke na okoliš nego što je to zakonski predviđeno.
108. Samo radi potpunosti valja napomenuti da i primjena dušika u okviru najveće količine predviđene Direktivom o nitratima u pojedinačnom slučaju može zahtijevati procjenu utjecaja. Naime, ta najveća količina nije utvrđena s obzirom na znatno niže granice opterećenja tipova staništa i vrsta prisutnih u zaštićenim područjima(47). Ako se ta ograničenja prekorače, postoji opasnost od znatnog negativnog utjecaja na područja iz mreže Natura 2000.
2.      Predmet procjene utjecaja
109. U skladu s člankom 6. stavkom 3. drugom rečenicom Direktive o staništima, nadležna nacionalna tijela smiju odobriti plan, ovdje program djelovanja, tek nakon što se s obzirom na zaključke procjene utjecaja uvjere da plan neće negativno utjecati na cjelovitost područja iz mreže Natura 2000. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ona se u to mogu uvjeriti samo ako je sa znanstvenog gledišta otklonjena svaka razumna sumnja glede izostanka takvih učinaka(48).
110. Procjena utjecaja ne smije stoga biti manjkava te se mora sastojati od potpunih, preciznih i konačnih utvrđenja i zaključaka, takvih da mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima planova ili projekata koji su predviđeni na dotičnom zaštićenom području.(49) Njome se moraju, uzimajući u obzir najbolja znanstvena dostignuća u tom području, utvrditi svi aspekti toga plana ili projekta koji, samostalno ili zajedno s drugim planovima ili projektima, mogu utjecati na ciljeve očuvanja odnosnih područja(50).
111. Nužnost procjene utjecaja programa djelovanja počiva na razumnim znanstvenim sumnjama da povećana primjena dušika neće dovesti do negativnih utjecaja na područja iz mreže Natura 2000 uslijed taloženja dušika(51).
112. Stoga procjena utjecaja mora imati za cilj otklanjanje tih sumnji. Njome se, dakle, mora istražiti hoće li povećana primjena nitrata dovesti do ugrožavanja ciljeva u vidu očuvanja područja iz mreže Natura 2000 uslijed taloženja nitrata.
3.      Međuzaključak
113. Glede Direktive o staništima, odgovor na prva dva pitanja u predmetu C-531/24 treba posljedično odgovoriti da se program djelovanja prema članku 5. Direktive o nitratima, koji svim poljoprivrednim gospodarstvima države članice dopušta primjenu povećanih količina nitrata pod određenim uvjetima, mora u okviru uspostave programa mjera prema članku 11. Okvirne direktive o vodama i u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima ispitati s obzirom na to je li isključena svaka razumna znanstvena sumnja da uslijed taloženja dušika ta primjena negativno ne utječe na cjelovitost područjâ iz mreže Natura 2000. Međutim, od te se procjene može odustati ako se zajamči da će se korištenje tom mogućnošću na pojedinačnim gospodarstvima procjenjivati u skladu s člankom 6. stavkom 3.
C.      Strateška procjena utjecaja na okoliš
114. Prvo do četvrto, sedmo i osmo pitanje u predmetu C-531/24 i oba pitanja u predmetu C-895/24 odnose se na primjenu Direktive o SPUO-u. Prvim četirima pitanjima u predmetu C-531/24 nastoji se, osim već obrađenih upita, utvrditi je li odobrenje za povećanu primjenu dušika u okviru programa djelovanja moralo biti predmet strateške procjene utjecaja na okoliš koja je osobito uključivala učinke na područja iz mreže Natura 2000 i na ciljeve iz članka 4. Okvirne direktive o vodama (o tome u točki 1.). Sedmim pitanjem u predmetu C-531/24 High Court (Visoki sud) želi saznati kako treba postupati s mjerama za praćenje učinaka na okoliš (o tome u točki 2.). Osmo pitanje u predmetu C-531/24 i prvo pitanje u predmetu C-895/24 odnose se na postupanje s materijalnom imovinom (o tome u točki 3.). Drugo pitanje u predmetu C-895/24 odnosi se na procjenu alternativnih rješenja (o tome u točki 4.).
1.      Prvo do četvrto pitanje u predmetu C-531/24
115. Kako bi se najprije odgovorilo na prvo do četvrto pitanje u predmetu C-531/24 potrebno je obrazložiti zašto odobrenje za primjenu povećane količine dušika zahtijeva stratešku procjenu utjecaja na okoliš te da se u okviru te procjene također moraju ispitati učinci na ciljeve iz članka 4. Okvirne direktive o vodama i na područja iz mreže Natura 2000.
116. Odobrenje spada pod definiciju planova i programa u članku 2. točki (a) Direktive o SPUO-u jer ga je irska vlada usvojila u zakonodavnom postupku i moralo je biti izrađeno u skladu s Direktivom o nitratima.
117. Odobrenje je dio programa djelovanja prema Direktivi o nitratima koja u cjelini zahtijeva stratešku procjenu utjecaja na okoliš u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš jer uspostavlja okvir za projekte prema Direktivi o PUO-u(52). Konkretno za odobrenje, obveza procjene proizlazi, osim toga, iz članka 3. stavka 2. točke (b) jer je odobrenje – kako je već prikazano(53) – zahtijevalo, barem u ovom slučaju(54), procjenu utjecaja u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima s obzirom na svoje moguće učinke na područja iz mreže Natura 2000.
118. U skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive o SPUO-u, u izvješće o okolišu u okviru strateške procjene utjecaja na okoliš osobito se utvrđuju, opisuju i procjenjuju mogući značajni učinci provođenja plana ili programa na okoliš. Prema Prilogu I. točki (d) oni uključuju sve postojeće probleme okoliša koji su važni za plan ili program. Pritom treba uzeti u obzir posebno probleme koji se odnose na područja posebnog ekološkog značaja, kao što su primjerice područja iz mreže Natura 2000 proglašena na temelju Direktive o zaštiti ptica i Direktive o staništima. Osim toga, u skladu s točkom (e) treba prikazati uspostavljene ciljeve zaštite okoliša koji su važni za plan ili program i način na koji su se ti ciljevi i druga pitanja okoliša uzeli u obzir tijekom izrade plana ili programa. Prema točki (f) informacije koje treba predočiti su usto mogući značajni učinci na okoliš, uključujući učinke na aspekte poput osobito biološke raznolikosti, faune, flore i vode.
119. Stoga je već razmotreni sadržaj ocjene usklađenosti s ciljevima iz članka 4. Okvirne direktive o vodama(55) i procjene utjecaja prema članku 6. stavku 3. Direktive o staništima(56) morao biti predmet izvješća o utjecaju na okoliš. Ako su te (pr)ocjene nedostajale, izvješće o okolišu bilo je nepotpuno.
120. To je izvješće o okolišu moralo postati osnova za sudjelovanje javnosti prema članku 6. Direktive o SPUO-u te su se u skladu s člankom 8. izvješće i mišljenja morali uzeti u obzir prilikom prihvaćanja odstupanja. Ti bi koraci također bili manjkavi da izvješće o okolišu nije bilo potpuno.
121. Zaključno valja utvrditi da odobrenje za povećanu primjenu dušika na poljoprivrednim gospodarstvima u okviru programa djelovanja prema Direktivi o nitratima zahtijeva procjenu utjecaja na okoliš u skladu s Direktivom o SPUO-u u kojoj se utvrđuju, opisuju i procjenjuju učinci tog odobrenja na ciljeve iz članka 4. Okvirne direktive o vodama i na područja iz mreže Natura 2000.
2.      Sedmo pitanje u predmetu C-531/24 – mjere praćenja u izvješću o okolišu
122. Člankom 10. stavkom 1. Direktive o SPUO-u predviđeno je da države članice prate značajne učinke provođenja plana i programa na okoliš kako bi, inter alia, u ranoj fazi utvrdile nepredviđene nepovoljne učinke i bile u mogućnosti poduzeti prikladne mjere otklanjanja. U okviru sedmog pitanja u predmetu C-531/24 High Court (Visoki sud) želi utvrditi mora li izvješće o okolišu sadržavati dovoljno detaljan opis predviđenih mjera praćenja kako bi se dokazala usklađenost s člankom 10. (o tome u točki a), uključujući pojedinosti o načinima tog praćenja; vremenu njegova odvijanja; i/ili kako će se praćenje upotrijebiti (o tome u točki b) i kako će se rješavati sve utvrđene nepredviđene negativne posljedice na okoliš? (o tome u točki c).
a)      Prikaz mjera praćenja koje ispunjavaju zahtjeve članka 10. Direktive o SPUO-u
123. U skladu s člankom 5. stavkom 1. drugom rečenicom Direktive o SPUO-u, u Prilogu I. navedeno je koje se informacije moraju predočiti u izvješću o okolišu. Prema Prilogu I. točki i. te informacije uključuju opis planiranih mjera praćenja u skladu s člankom 10.
124. Budući da točka i. Priloga I. Direktivi o SPUO-u zahtijeva samo prikaz planiranih mjera praćenja, moglo bi se pretpostaviti da izvješće o okolišu ne mora sadržavati nikakve informacije o tom pitanju, ako (još) nisu planirane nikakve mjere.
125. Međutim, Irska pravilno naglašava da se informacije navedene u Prilogu I. Direktivi o SPUO-u moraju predočiti u skladu s člankom 5. stavcima 2. i 3. U skladu s člankom 5. stavkom 2. izvješće o okolišu sadržava informacije koje se mogu razumno zahtijevati. Pritom se u obzir moraju uzeti trenutačna saznanja i metode procjene, sadržaji i razina obuhvata plana ili programa, njegova faza u postupku donošenja i razmjer u kojem se određena pitanja primjerenije procjenjuju na različitim razinama u tom postupku, kako bi se izbjeglo udvostručivanje procjene.
126. Stoga se valja, doduše, složiti s Irskom oko toga da države članice imaju određeni manevarski prostor glede toga koje podatke o mjerama praćenja pružaju u izvješću o okolišu.
127. No, članak 5. stavak 2. Direktive o SPUOU-u istovremeno određuje granice tog manevarskog prostora nadzor nad kojim je na nacionalnim sudovima(57). Izvješće ne mora, naime, sadržavati više informacija nego što se razumno može zahtijevati, ali ne smije sadržavati ni manje informacija.
128. Međutim, može se (i mora) razumno zahtijevati da se izvješće o okolišu podnese tek nakon što su nadležna tijela isplanirala mjere nužne za usklađivanje s člankom 10. Direktive o SPUO-u. Naime, članak 9. stavak 1. točka (c) predviđa da se s usvajanjem plana ili programa donosi odluka o mjerama praćenja u skladu s člankom 10. Stoga se Prilog I. točka i. temelji na pretpostavci da su takve mjere planirane i predviđa navođenje tih informacija, iako se, stricto sensu, ne radi o utvrđivanju, opisivanju ili procjenjivanju utjecaja na okoliš.
129. Osim toga, što se tiče postojećeg programa djelovanja i odobrenja za primjenu povećane količine dušika, Irska ga nije izdala prvi put, nego peti put. Zapravo su već morale postojati odgovarajuće mjere praćenja. Nije razvidno zašto nastavak tih mjera nije mogao biti prikazan u izvješću o okolišu.
130. Povrh toga, morale bi postojati i mjere praćenja u skladu s člankom 8. Okvirne direktive o vodama i Prilogom V. toj direktivi koje se, u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive o SPUO-u mogu koristiti za praćenje učinaka postojećih mjera. Ako je to bila namjera, Irska je morala uputiti na te mjere.
131. Stoga se u skladu s člankom 5. Direktive o SPUO-u i točkom i. Priloga I. toj direktivi te njezinim člankom 10. u izvješću o okolišu moraju prikazati mjere za praćenje znatnih učinaka provedbe programa djelovanja, a osobito odobrenja za primjenu povećanih količina dušika.
b)      Točnost podataka o mjerama praćenja
132. High Court (Visoki sud) također želi saznati u kojoj opsegu taj prikaz mora uključivati način praćenja.
133. Prikaz planiranih mjera praćenja u izvješću o okolišu treba omogućiti raspravljanje o tim mjerama u okviru sudjelovanja javnosti u skladu s člancima 6. i 7. Direktive o SPUO-u. Stoga podaci u izvješću o okolišu moraju biti toliko detaljni da javnost može procijeniti jesu li planirane mjere dovoljne za ispunjavanje zahtjeva iz članka 10.
134. Članak 10. Direktive o SPUO-u zahtijeva da se prate svi značajni učinci provođenja plana i programa na okoliš, odnosno svi učinci koji su već utvrđeni, opisani i procijenjeni u okviru procjene utjecaja na okoliš.
135. U glavnom predmetu čini se očitim da je potrebno pratiti osobito učinke koje primjena povećanih količina dušika na poljoprivrednim gospodarstvima ima na količine nitrata u površinskim vodama i područjima iz mreže Natura 2000.
136. Nužnost praćenja područja iz mreže Natura 2000 neovisna je, uostalom, o tome može li se u općem odobrenju za primjenu u okviru programa djelovanja odustati od procjene utjecaja u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima jer je zajamčeno da se primjena podvrgava procjeni na razini pojedinačnih poljoprivrednih gospodarstava(58). Okolnost da je primjerenije provesti tu procjenu na razini gospodarstava nije, naime, opravdanje da se odustane od primjene članka 10. Direktive o SPUO-u. Praćenje koje je potrebno nakon toga zapravo je važna provjera jesu li procjene na razini gospodarstava dovele do ispravnih zaključaka.
137. Posljedično, mjere praćenja u izvješću o okolišu moraju biti prikazane toliko precizno da se može ocijeniti usklađenost s člankom 10. Direktive o SPUO-u, što u slučaju odobrenja za primjenu povećanih količina dušika na poljoprivrednim gospodarstvima obuhvaća učinke na količine nitrata u površinskim vodama i područjima iz mreže Natura 2000.
c)      Rješavanje nepredviđenih negativnih posljedica na okoliš
138. Naposljetku, High Court (Visoki sud) pita mora li se u izvješću o okolišu također prikazati, kako će se rješavati sve utvrđene nepredviđene negativne posljedice na okoliš.
139. U tom se pogledu valja složiti s Komisijom da Direktiva o SPUO-u ne sadržava nikakve zahtjeve s tim u vezi. Članak 10. namijenjen je samo tome da državama članicama omogući poduzimanje prikladnih mjera otklanjanja.
140. Pitanje moraju li države članice poduzeti mjere otklanjanja može pak proizaći iz drugih propisa. Kao što je već prikazano, prema članku 11. stavku 5. Okvirne direktive o vodama one moraju prilagoditi program mjera ako podaci o praćenja stanja pokažu da je postizanje ciljeva iz članka 4. malo vjerojatno(59). Usto, članak 6. stavak 2. Direktive o staništima obvezuje države članice da izbjegavaju pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta u područjima iz mreže Natura 2000.
141. O mjerama koje treba poduzeti kada se pojave nepredviđeni štetni utjecaji na okoliš može se, doduše, odlučiti samo s obzirom na te utjecaje. Često će u obzir doći različite mjere, tako da nadležna tijela država članica raspolažu slobodom izbora.
142. To je također moguće ako se u površinskim vodama ili područjima iz mreže Natura 2000 pojave više količine nitrata od očekivanih. Naime, smanjenje unosa nitrata potencijalno može se postići i tako da država članica smanji ispuštanje nitrata iz izvora različitih od poljoprivrede.
143. Stoga se u okviru procjene utjecaja na okoliš ne mora utvrditi način rješavanja nepredviđenih negativnih posljedica na okoliš.
3.      Osmo pitanje u predmetu C-531/24 i prvo pitanje u predmetu C-895/24 – materijalna imovina
144. Osmo pitanje u predmetu C-531/24 i prvo pitanje u predmetu C-895/24 odnose se na uzimanje u obzir „materijalne imovine” u okviru procjene utjecaja na okoliš. To se pitanje temelji na okolnosti da se u procjeni utjecaja na okoliš uputilo na gospodarski značaj poljoprivrede kako bi se odobrenju za primjenu povećanih količina dušika dala prednost u odnosu na mogućnosti prihvatljivije za okoliš. An Taisce dvoji da je to spojivo s Direktivom o SPUO-u.
145. Polazište u stajalištu An Taiscea je točno. Člankom 5. Direktive o SPUO-u i točkom (f) Priloga I. toj direktivi predviđeno je, doduše, da se u izvješću o okolišu moraju utvrditi, opisati i procijeniti učinci na materijalnu imovinu. Međutim, prema uvodu Priloga I. točke (f) to se odnosi na učinke na okoliš kojima se dira u materijalnu imovinu. U vezi s Direktivom PUO Sud je naglasio da se u obzir mogu uzeti samo oni učinci na materijalnu imovinu koji po svojoj prirodi mogu imati posljedice i za okoliš. Učinci na vrijednost tih dobara nije naprotiv relevantan prilikom primjene Direktive o PUO-u(60).
146. Prilikom odobravanja primjene povećanih količina dušika moglo bi se stoga pretpostaviti, na primjer, to da će postojati negativan utjecaj na ribarstvo ako vode postanu eutrofične zbog te prakse. Također bi bilo zamislivo da se eventualna povećanja prinosa uslijed gnojenja uzmu u obzir kao učinci na okoliš.
147. Okolnost da poljoprivredna gospodarstva moraju primjenjivati gnojivo koje sadržava dušik jer nastaje prilikom stočarstva(61) tako da bi stroža ograničenja u primjeni zahtijevala smanjenje broja stoke, nije, naprotiv, učinak odobrenja na okoliš, nego gospodarska posljedica mogućeg ograničenja.
148. Iz toga, doduše, proizlazi samo da to razmatranje ne mora biti utvrđeno, opisano i procijenjeno u izvješću o okolišu u skladu s člankom 5. Direktive o SPUO-u i točkom (f) Priloga I. toj direktivi.
149. Međutim, te odredbe ne zabranjuju da se razmatranja o gospodarskom značaju poljoprivrede uzmu u obzir u okviru procjene utjecaja na okoliš. Naprotiv, čak je nužno izjasniti se o tome prilikom odabira alternativnih rješenja ako se takva razmatranja nalaze među razlozima za to da je određenim mjerama dana prednost u odnosu na druge.
150. Naime, prema članku 9. stavku 1. točki (b) Direktive o SPUO-u javnosti i uključenim tijelima moraju nakon usvajanja plana ili programa biti dostupna izjava u kojoj je sažeto izneseno osobito to koji su razlozi za odabir plana ili programa kako je usvojen, s obzirom na ostala razmotrena razumna alternativna rješenja.
151. Stoga pojam „materijalna imovina” u točki (f) Priloga I. Direktivi o SPUO-u obuhvaća samo materijalnu imovinu na koju utječu okolišni učinci plana ili programa. Međutim, društveni utjecaji poljoprivrednih aktivnosti, utjecaji plana ili projekta na poljoprivredni sektor te na proizvodnju i prihode poljoprivrednika, održivost poljoprivrednog sektora dotične države članice, lanac opskrbe hranom i zapošljavanje znatnog dijela stanovništva mogu se uzeti u obzir u procjeni utjecaja na okoliš kako bi se u skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom (b) te direktive opravdao odabir između različitih alternativnih rješenja.
4.      Drugo pitanje u predmetu C-895/24 – procjena alternativnih rješenja u izvješću o okolišu
152. Drugim pitanjem u predmetu C-895/24 treba razjasniti je li učinak članka 5. stavka 1. i/ili članka 9. stavka 1. točke (b) Direktive o SPUO-u i točke (h) Priloga I. toj direktivi taj da se za potrebe ocjene prema članku 3. stavku 1. te direktive alternativna rješenja moraju utvrditi, opisati i procijeniti na usporediv način.
153. Prilikom davanja odgovora na to pitanje uglavnom ću se oslanjatina svoja razmatranja u mišljenju u predmetu Friends of the Irish Environment (Projet Ireland 2040)(62) kojim se Sud nije bavio u svojoj presudi u tom predmetu(63).
154. U skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive o SPUO-u u izvješću o okolišu utvrđuju se, opisuju i procjenjuju mogući značajni učinci provođenja plana ili programa na okoliš kao i razumna alternativna rješenja, uzimajući u obzir ciljeve i zemljopisno područje primjene plana i programa.
155. Slijedom toga, izvješće o okolišu mora se odnositi na razumna alternativna rješenja. Međutim, ta bi se odredba mogla tumačiti na način da se vjerojatni znatni utjecaji na okoliš moraju utvrditi, opisati i procijeniti samo u odnosu na najpoželjnije rješenje. U prilog tomu govori i to da se druge odredbe Direktive o SPUO-u odnose na procjenu utjecaja na okoliš predmetnog plana ili programa, a ne na procjenu razumnih alternativnih rješenja.
156. Međutim, barem nizozemska verzija članka 5. stavka 1. Direktive o SPUO-u zahtijeva da se i značajni utjecaji alternativnih rješenja na okoliš utvrde, opišu i procijene. U svakom slučaju, procjena alternativnih rješenja, kako je predviđena u svim jezičnim verzijama, također može uključivati njihov utjecaj na okoliš, što pak podrazumijeva njihovo utvrđivanje i opisivanje.
157. Takvo uzimanje u obzir utjecaja alternativnih rješenja na okoliš u skladu je s ciljem Direktive o SPUO-u. Prema njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1. njome se nastoji doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa pomoću procjene utjecaja na okoliš. Procjena alternativnih rješenja bez uzimanja u obzir njihova utjecaja na okoliš bila bi u suprotnosti s tim ciljem.
158. Uzimanje u obzir pitanja zaštite okoliša od osobite je važnosti prilikom izbora između različitih alternativnih rješenja. Naime, Direktiva o SPUO-u donesena je jer je prilikom odobravanja projekata na temelju Direktive o PUO-u često bilo utvrđeno da su već postojali zahtjevi koji su isključivali određena rješenja iako su bila prihvatljivija za okoliš(64). Procjenom utjecaja na okoliš mora se, dakle, osigurati da se takvi zahtjevi utvrde isključivo ako su poznata alternativna rješenja koja su prihvatljivija za okoliš.
159. Stoga bi se u izvješću o okolišu također trebali utvrditi, opisati i procijeniti učinci razumnih alternativnih rješenja na okoliš. U tu se svrhu u članku 5. stavku 1. Direktive SPUO-u upućuje na ciljeve i zemljopisno područje primjene plana ili programa kao smjernice. Alternativna rješenja kojima se ne mogu ostvariti ciljevi ili kojima se premašuje zemljopisno područje primjene u pravilu nisu razumna i ne zahtijevaju daljnje razmatranje.
160. Međutim, ni nadležna tijela ne smiju pretjerano ograničavati okvir procjene isključivanjem drugih potencijalno razumnih alternativnih rješenja definirajući ciljeve ili zemljopisno područje primjene.
161. Taj se pristup predviđa i u članku 5. stavku 2. Direktive o SPUO-u. U skladu s tom odredbom, u obzir se uzima faza plana ili programa u postupku donošenja i razmjer u kojem se određena pitanja primjerenije procjenjuju na različitim razinama u tom postupku kako bi se izbjeglo udvostručivanje procjene. Na primjer, u slučaju plana izgradnje autoceste može se postaviti pitanje treba li razmotriti željezničku vezu kao razumno alternativno rješenje. Međutim, to je razmatranje suvišno ako temeljna odluka o projektu izgradnje ceste proizlazi iz nadređenog plana u kojem su oba alternativna rješenja već uspoređena.
162. Što se tiče informacija kojima se omogućuje utvrđivanje razumnih alternativnih rješenja, u točki (h) Priloga I. Direktivi o SPUO-u navodi se da informacije koje je potrebno navesti u izvješću o okolišu moraju sadržavati samo kratak pregled obrazloženja odabira procijenjenih alternativnih rješenja. Taj pregled mora dokazati zašto se procijenjena alternativna rješenja smatraju razumnima, za razliku od drugih alternativa, odnosno način na koji su utvrđena razumna alternativna rješenja.
163. Međutim, taj pojam kratkog pregleda ne odnosi se na opis i procjenu razumnih alternativnih rješenja. Stoga se ne može primijeniti kako bi se ograničio opseg tih informacija. Naprotiv, člankom 5. stavkom 2. Direktive o SPUO-a predviđene su informacije koje se mogu razumno zahtijevati uzimajući u obzir trenutačne spoznaje i metode procjene, sadržaje i razinu obuhvata plana ili programa kao i elemente navedene u točki 161. ovog mišljenja.
164. Međutim, nedostaje jedan od glavnih kriterija sadržaja izvješća o okolišu: pregled utjecaja na okoliš mora, među ostalim, pokazati da je plan ili program u skladu s primjenjivim bitnim zahtjevima zakonodavstva o okolišu(65). Naime, utjecaji na okoliš koji su u suprotnosti s odredbama prava okoliša u svakom su slučaju znatni(66).
165. Suprotno bojazni Irske, to ne znači da bi se morala ispitati usklađenost svih alternativnih rješenja sa svim zamislivim zahtjevima glede zaštite okoliša. Polazište je prije procjena je li konačno prihvaćeno alternativno rješenje usklađeno s tim zahtjevima.
166. U ovom slučaju treba u tom pogledu osobito razmotriti je li odobrenje za povećane količine dušika usklađeno s Direktivom o nitratima, Okvirnom direktivom o vodama i Direktivom o staništima. Međutim, ako bi se odobrenje trebalo temeljiti na odstupanju prema članku 4. stavku 7. Okvirne direktive o vodama i/ili članku 6. stavku 4. Direktive o staništima, tada bi se za odabir između različitih alternativnih rješenja morali primijeniti tamo predviđeni kriteriji. Što se tiče članka 6. stavka 4. Direktive o staništima, Sud je već presudio da se negativan utjecaj na cjelovitost područja iz mreže Natura 2000 može dopustiti samo ako – među ostalim – ne postoji drugo rješenje koje je manje nepovoljno za cjelovitost predmetnog područja(67).
167. Nasuprot tomu, Direktiva o SPUO-u ne sadržava ni bitne kriterije za odabir alternativnih rješenja(68). Ona stoga ne obvezuje nadležna tijela da odaberu rješenje koje je najmanje štetno za okoliš. Kao što je već navedeno(69), cilj procjene utjecaja na okoliš isključivo je to da se odluka o odabiru donese uzimajući u obzir moguće znatne utjecaje na okoliš.
168. Stoga, budući da izbor između različitih alternativnih rješenja ne ovisi o bitnim pravnim zahtjevima drugih propisa, za određivanje informacija koje se razumno mogu zahtijevati relevantna su, osim upućivanja iz članka 5. stavka 2. Direktive o SPUO-u, ponajprije druga dva elementa. Kao prvo, te informacije moraju s obzirom na argumente relevantne za donošenje odluke omogućiti usporedbu između najpoželjnijeg rješenja i alternativa. Kao drugo, te informacije moraju omogućiti uzimanje u obzir relevantnih okolišnih pitanja prilikom te usporedbe.
169. Stoga, ako se izbor između alternativnih rješenja temelji, na primjer, na gospodarskim razlozima, gospodarske prednosti i nedostaci razumnih alternativnih rješenja moraju se barem utvrditi i opisati radi pojašnjavanja odnosa različitih mogućih rješenja. Međutim, potrebno je, osim toga, pojasniti uključuju li gospodarske prednosti negativne učinke na okoliš koji bi se izbjegli u slučaju drugih rješenja. U suprotnom se ta okolišna pitanja ne bi mogla dovoljno uzeti u obzir prilikom odabira između procijenjenih alternativnih rješenja.
170. Ti zahtjevi ne isključuju da procjena utjecaja najpoželjnijeg rješenja na okoliš bude detaljnija od procjene utjecaja drugih procijenjenih alternativnih rješenja na okoliš, također i glede gospodarskih učinaka. To se može očekivati osobito ako prednosti najpoželjnijeg rješenja znatno nadmašuju procijenjena alternativna rješenja, uzimajući u obzir i utjecaje na okoliš. U tom slučaju detaljne informacije o procijenjenim alternativnim rješenjima ne bi imale vlastitu funkciju, dok su informacije o utjecajima najpoželjnijeg rješenja na okoliš važne za kasniju provedbu plana ili programa.
171. Međutim, ako prednosti i nedostaci različitih mogućnosti imaju sličnu važnost, teže je obrazložiti odluku o odabiru. U tom slučaju mogu biti potrebne detaljnije informacije o razumnim alternativnim rješenjima u izvješću o okolišu, čak i ako to podrazumijeva znatno opterećenje. To osobito važi ako je procjena alternativnog rješenja istovremeno materijalnopravne prirode jer služi, na primjer, primjeni odredbe o odstupanju kao što je članak 6. stavak 4. Direktive o staništima ili članak 4. stavak 7. Okvirne direktive o vodama.
172. Na drugo pitanje u predmetu C-895/24 stoga valja odgovoriti da u skladu s člankom 5. stavcima 1. i 2. Direktive o SPUO-u, izvješće o okolišu mora sadržavati informacije o razumnim alternativnim rješenjima koja su procijenjena s obzirom na usvojeni plan ili program, a koje su potrebne:
–       za utvrđivanje usklađenosti sa zahtjevima drugih propisa u pogledu procjene alternativnih rješenja i
–       kako bi se moglo razumjeti uzimanje u obzir utjecaja na okoliš pri odabiru usvojenog plana ili programa u odnosu na procijenjena alternativna rješenja.
D.      Deveto pitanje u predmetu C-531/24 – učinci na odobrenje Komisije za primjenu povećanih količina nitrata
173. Devetim pitanjem u predmetu C-531/24 High Court (Visoki sud) želi saznati imaju li moguće povrede Direktive o staništima, Okvirne direktive o vodama i/ili Direktive o SPUO-u utvrđene u vezi s ostalim pitanjima za posljedicu nevaljanost Provedbene odluke Komisije (EU) 2022/696.
174. Međutim, stranke su na raspravi jednoglasno zastupale pravilno stajalište mišljenje da je to pitanje u ovom trenutku preuranjeno. Trenutačno su povrede prava Unije obrađene u pitanju moguće, ali do sada nisu utvrđene. Umjesto toga, sud koji je uputio zahtjev mora s obzirom na odgovore Suda na ostala prethodna pitanja i na temelju daljnjih argumenata stranaka još ispitati, je li Irska doista povrijedila navedene direktive.
175. Irska je na raspravi, doduše, priznala da protivno članku 6. stavku 3. Direktive o staništima još nije provedena procjena učinaka primjene povećanih količina dušika na pojedinačnim poljoprivrednim gospodarstvima. Međutim, ta je država članica istovremeno odlučno osporavala da je odobrenje za te povećane količine potrebno procijeniti u vezi s programom djelovanja.
176. Slijedom toga, utvrđenja nužna za davanje odgovora na deveto pitanje u predmetu C-531/24 još uvijek ne postoje.
177. To je pitanje stoga u ovom trenutku hipotetsko i posljedično nedopušteno.
178. Samo radi potpunosti treba primijetiti da je An Taisce mogao izraziti bilo kakvu sumnju u zakonitost Provedbene odluke (EU) 2022/696 putem zahtjeva za interno preispitivanje prema članku 10. Aarhuške uredbe(70).
E.      Zadržavanje učinaka na snazi
179. U slučaju da sud koji je uputio zahtjev zaključi da je Irska u cijelosti ili djelomično donijela plan djelovanja i time povrijedila odredbe koje su ovdje ispitane, neke stranke predlažu da se njegovi učinci zadrže na snazi.
180. U načelu, nedostaci različitih procjena utjecaja na okoliš mogli bi dovesti do toga da se odluka donesena na temelju njih mora suspendirati ili poništiti. Naime, na temelju načela lojalne suradnje, utvrđenog u članku 4. stavku 3. UEU‑a, države članice moraju ukloniti posljedice povrede prava Unije(71). Sud je to izričito utvrdio za potpuni nedostatak potrebne strateške procjene utjecaja na okoliš(72) i barem prešutno pretpostavio za nedostatke u strateškoj procjeni utjecaja na okoliš(73).
181. Također se čini nemogućim izbjeći tu pravnu posljedicu s obrazloženjem da prethodno spomenute pogreške dokazano nisu mogle promijeniti ishod postupka odlučivanja(74). Naime, prema postojećim informacijama nije vjerojatno da bi odobrenje za primjenu povećanih količina dušika bilo dopušteno bez primjene članka 6. stavka 4. Direktive o staništima i barem jednog od odstupanja iz članka 4. Okvirne direktive o vodama. Međutim, postojanje prevladavajućih interesa koji su potrebni za to ne može se pretpostaviti za svako poljoprivredno gospodarstvo u Irskoj koje se može pozvati na odobrenje.
182. Budući da suspenzija ili poništenje nacionalne odredbe koja je u suprotnosti s pravom Unije može imati negativne učinke, Sud je, doduše, dopustio iznimke od pravila da se nacionalne mjere donesene u suprotnosti s pravom Unije moraju poništiti, na što i Komisija podsjeća. Nakon što je najprije odredio četiri uvjeta za to(75), u presudi A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) te je uvjete pravilno sveo na njihove ključne elemente: zadržavanje na snazi mora, kao prvo, biti nužno kako bi se zajamčio važan interes, a to je trajna provedba akta prava Unije koji se odnosi na zaštitu okoliša(76) ili sprečavanje znatnog narušavanja opskrbe države članice energijom(77). Stoga, kao drugo, ono osobito ne smije trajati dulje nego što je potrebno kako bi se naknadnom procjenom utjecaja na okoliš otklonili nedostaci te procjene(78).
183. Prema tim bi kriterijima postojali dobri razlozi za zadržavanje učinaka plana djelovanja na snazi. Njegovo bi poništavanje stvorilo pravnu prazninu koja ne bi bila spojiva s obvezom Irske da donese mjere za prenošenje Direktive o nitratima(79). Sva ograničenja koja su sadržana u planu djelovanja i odnose se na primjenu nitrata na poljoprivrednim gospodarstvima potpuno bi prestala vrijediti do daljnjeg. To bi također moglo negativno utjecati na ciljeve Okvirne direktive o vodama i Direktive o staništima.
184. Međutim, razmatranja iz ovog mišljenja ne odnose se na plan djelovanja u cjelini, nego samo na odobrenje za primjenu povećanih količina dušika. To odobrenje može se odvojiti od ostatka plana djelovanja, što je vidljivo i iz toga da je izdano nekoliko mjeseci nakon ostalih propisa. Ako bi se ono poništilo, preostala ograničenja u primjeni nitrata i dalje bi važila, a gornja granica od 170 kg dušika po hektaru godišnje(80) ponovno bi se uspostavila.
185. Koliko je razvidno, tom bi se zaključku protivili samo gospodarski nedostaci za poljoprivredna gospodarstva koja se koriste odstupanjem kako bi primjenjivala povećane količine dušika. Ta bi gospodarstva morala ili smanjiti broj stoke ili pronaći druge klijente za gnojivo koje ne bi mogla primjenjivati na površinama koje su do sada koristila. Iako se čini dvojbenim da bi taj interes imao toliku težinu kao već priznati interes za opskrbu države članice energijom(81), u konačnici bi nacionalni sud morao procijeniti bi li to bilo dovoljno da opravda privremeno zadržavanje odobrenja na snazi.
V.      Zaključak
186. Stoga predlažem Sudu da na oba zahtjeva za prethodnu odluku odgovori na sljedeći način:
1.       U okviru programa djelovanja prema članku 5. Direktive 91/676/EEZ o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora država članica smije dopustiti primjenu povećane količine dušika u poljoprivredi tek nakon što je, osobito na temelju članaka 5. i 8. Direktive 2000/60/EZ o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike procijenila i utvrdila da se time ne krše ciljevi iz članka 4. te direktive. Međutim, ona može odustati od te procjene ako se zajamči da će se korištenje tom mogućnošću procjenjivati na razini pojedinačnih gospodarstava. Ako procjena pokaže da povećana primjena nije spojiva s obvezom sprečavanja pogoršanja ili obvezom poboljšanja prema članku 4. stavku 1., ciljevi iz članka 4. bili bi zajamčeni samo ako bi bilo primjenjivo jedno od odstupanja koja su također u njemu predviđena.
2.       Program djelovanja prema članku 5. Direktive 91/676, koji pod određenim uvjetima dopušta svim poljoprivrednim gospodarstvima države članice da primjenjuju povećane količine nitrata, treba u okviru uspostave programa mjera prema članku 11. Direktive 2000/60 i u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore ispitati s obzirom na to je li isključena svaka razumna znanstvena sumnja da uslijed taloženja dušika ta primjena negativno ne utječe na cjelovitost područjâ iz mreže Natura 2000. Međutim, od te se procjene može odustati ako se zajamči da će se korištenje tom mogućnošću na pojedinačnim gospodarstvima procjenjivati u skladu s člankom 6. stavkom 3.
3.       Odobrenje za povećanu primjenu dušika na poljoprivrednim gospodarstvima u okviru programa djelovanja prema Direktivi 91/676 zahtijeva procjenu utjecaja na okoliš u skladu s Direktivom 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš u kojoj se utvrđuju, opisuju i procjenjuju učinci tog odobrenja na ciljeve iz članka 4. Direktive 2000/60 i na područja iz mreže Natura 2000.
4.       Prema članku 5. Direktive 2001/42 i točki i. Priloga I. toj direktivi te njezinu članku 10. u izvješću o okolišu moraju se prikazati mjere za praćenje znatnih učinaka provedbe programa djelovanja, a osobito odobrenja za primjenu povećanih količina dušika. Mjere praćenja u izvješću o okolišu moraju biti prikazane toliko precizno da se može ocijeniti usklađenost s člankom 10. te direktive, što u slučaju odobrenja za primjenu povećanih količina dušika na poljoprivrednim gospodarstvima obuhvaća učinke na količine nitrata u površinskim vodama i područjima iz mreže Natura 2000. U okviru procjene utjecaja na okoliš ne mora se utvrditi način rješavanja nepredviđenih negativnih posljedica na okoliš.
5.       Pojam „materijalna imovina” u točki (f) Priloga I. Direktivi 2001/42 obuhvaća samo materijalnu imovinu na koju utječu okolišni učinci plana ili programa. Međutim, društveni utjecaji poljoprivrednih aktivnosti, utjecaji plana ili projekta na poljoprivredni sektor te na proizvodnju i prihode poljoprivrednika, održivost poljoprivrednog sektora dotične države članice, lanac opskrbe hranom i zapošljavanje znatnog dijela stanovništva mogu se uzeti u obzir u procjeni utjecaja na okoliš kako bi se u skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom (b) te direktive opravdao odabir između različitih alternativnih rješenja.
6.       U skladu s člankom 5. stavcima 1. i 2. Direktive 2001/42, izvješće o okolišu mora sadržavati informacije o razumnim alternativnim rješenjima koja su procijenjena s obzirom na usvojeni plan ili program, a koje su potrebne:
–        za utvrđivanje usklađenosti sa zahtjevima drugih propisa u pogledu procjene alternativnih rješenja i
–        kako bi se moglo razumjeti uzimanje u obzir utjecaja na okoliš pri odabiru usvojenog plana ili programa u odnosu na procijenjena alternativna rješenja.
1      Izvorni jezik: njemački
2      Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (SL 1991., L 375, str.1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 6.), u verziji izmijenjenoj Uredbom (EZ) br. 1137/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2008. (SL 2008., L 311, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 4., str. 144.)
3      Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.), u verziji izmijenjenoj Direktivom 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske (SL. 2013., L 158, str. 193.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 143.)
4      Direktiva 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL 2000., L 327, str. 1.), u verziji izmijenjenoj Direktivom Komisije 2014/101/EU оd 30. listopada 2014. (SL 2014., L 311, str. 32.)
5      Direktiva 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.)
6      Provedbena odluka Komisije (EU) 2022/696 оd 29. travnja 2022. o odobravanju odstupanja koje je zatražila Irska u skladu s Direktivom Vijeća 91/676/EEZ (SL 2022., L 129, str. 37.)
7       Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), zadnji put izmijenjena Direktivom 2014/52/EU (SL 2014., L 124, str. 1.).
8      Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.) u verziji izmijenjenom Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. (SL 2013., L 158, str. 198.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 143.).
9       Odluka Komisije 2007/697/EZ od 22. listopada 2007. o odobravanju odstupanja koje je zatražila Irska u skladu s Direktivom Vijeća 91/676/EEZ (SL 2007., L 284, str. 27.), Odluka Komisije 2011/127/EU od 24. veljače 2011. o izmjeni Odluke 2007/697/EZ o odobravanju odstupanja koje je zatražila Irska u skladu s Direktivom Vijeća 91/676/EEZ (SL 2011., L 51, str. 19.), Provedbena odluka Komisije 2014/112/EU od 27. veljače 2014. o odobravanju odstupanja koje je zatražila Irska u skladu s Direktivom Vijeća 91/676/EEZ (SL 2014., L 61, str. 7.), Provedbena odluka Komisije (EU) 2018/209 оd 8. veljače 2018. o odobravanju odstupanja koje je zatražila Irska u skladu s Direktivom Vijeća 91/676/EEZ (SL 2018., L 61, str. 7.) i provedbena odluka koja je predmet spora.
Vremenski slijed tih odluka upućuje na to da je Irska zatražila odobrenje za odstupanje povodom presude od 11. ožujka 2004., Komisija/Irska (C-396/01, EU:C:2004:136), u kojoj je utvrđeno da Direktiva o nitratima nije u dovoljnoj mjeri provedena.
10      Water Quality Monitoring Report on Nitrogen and Phosphorus Concentrations in Irish Waters 2020  (Izvješće iz 2020. o praćenju kvalitete vode u odnosu na koncentracije dušika i fosfora u irskim vodama) i Water Quality 2020 Indicators Report (Izvješće iz 2020. o pokazateljima kvalitete vode)
11      Presude od 2. listopada 2003., Komisija/Nizozemska (C-322/00, EU:C:2003:532, t. 41.) i od 4. rujna 2014., Komisija/Francuska (C-237/12, EU:C:2014:2152, t. 25.)
12      Vidjeti presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Francuska (C-237/12, EU:C:2014:2152, t. 26.).
13      Vidjeti presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Francuska (C-237/12, EU:C:2014:2152, t. 28.).
14      Vidjeti presudu Komisija/Irska (Okvirna direktiva u području vodne politike) (C-204/24, EU:C:2025:912).
15      Vidjeti, primjerice, točke 46. i 47. zahtjeva za prethodnu odluku.
16      Točka 67. i 96. zahtjeva za prethodnu odluku
17      Presude od 1. srpnja 2015., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, t. 36.), od 28. svibnja 2020., Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, t. 67.), i od 24. lipnja 2021., Komisija/Španjolska (Pogoršanje zaštićenog područja prirode Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, t. 36.)
18      Presude od 1. srpnja 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, t. 39.), i od 28. svibnja 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, t. 68.)
19      Water Quality in Ireland 2019 – 2024 (2025.), str. 22. i 33.
20      Direktiva od 16. lipnja 1975. o kvaliteti površinske vode namijenjene zahvaćanju pitke vode u državama članicama (SL 1975., L 194, str. 26.)
21      Danas članak 4. stavak 1. Direktive (EU) 2020/2184 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju (SL 2020., L 455, str. 1.) i dio B Priloga I. toj direktivi
22      Vidjeti i točku 94. ovog mišljenja.
23      Presude od 1. srpnja 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, t. 50.), i od 25. travnja 2024., Sweetman (C-301/22, EU:C:2024:347, t. 54.)
24      Parlament i Vijeće nedavno su se dogovorili o brisanju točke 11. Priloga VIII. Okvirnoj direktivi o vodama (dokument Vijeća 13706/25 od 8. listopada 2025., str. 121.).
25      To je slučaj prilikom odobravanja infrastrukturnih projekata prema presudama od 1. srpnja 2015., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, t. 50.), i od 28. svibnja 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, t. 74.).
26      Vidjeti točku 60. ovog mišljenja.
27      Vidjeti točku 59. ovog mišljenja.
28      Presuda od 24. lipnja 2021., Komisija/Španjolska (Pogoršanje zaštićenog područja prirode Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, t. 132.)
29      Vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2021., Komisija/Španjolska (Pogoršanje zaštićenog područja prirode Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, t. 134.).
30      Vidjeti presudu od 7. studenoga 2018., Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr. (C-293/17 i C-294/17, EU:C:2018:882, t. 69. do 72.)
31      Vidjeti presude od 18. siječnja 1984., Ekro (327/82, EU:C:1984:11, t. 11.), od 11. srpnja 2006., Chacón Navas (C-13/05, EU:C:2006:456, t. 40.), i od 8. travnja 2025., Ured europskog javnog tužitelja (Sudsko preispitivanje postupovnih akata) (C-292/23, EU:C:2025:255, t. 51.).
32      Presude od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, t. 58.), od 17. travnja 2018., Komisija /Poljska (Beloveška šuma) (C-441/17, EU:C:2018:255, t. 118.), i od 7. studenoga 2018., Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr. (C-293/17 i C-294/17, EU:C:2018:882, t. 100.)
33      Španjolski: „cualquier”, danski „alle”, grčki: „κάθε”, engleski: „any”, francuski „tout”, talijanski „qualsiasi” i nizozemski: „elk”. Samo njemačka i portugalska verzija nemaju takvu neodređenu zamjenicu.
34      Presude od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, t. 41. i 43.), od 17. travnja 2018., Komisija/Poljska (Beloveška šuma) (C-441/17, EU:C:2018:255, t. 111.), i od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 119.)
35      Presude od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, t. 44.), od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 134.), i od 9. rujna 2020., Friends of the Irish Environment (C-254/19, EU:C:2020:680, t. 51.)
36      Presude od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, t. 48.), od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 134.), i od 17. travnja 2018., Komisija /Poljska (Beloveška šuma) (C-441/17, EU:C:2018:255, t. 112.)
37      Presuda od 20. listopada 2005., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C-6/04, EU:C:2005:626, t. 55.)
38      Vidjeti presudu od 7. studenoga 2018., Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr. (C-293/17 i C-294/17, EU:C:2018:882, t. 69. do 72.) i moje mišljenje u tim predmetima (C-293/17 i C-294/17, EU:C:2018:622, t. 58. do 64.).
39      Vidjeti s tim u vezi moje mišljenje u spojenim predmetima Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr. (C-293/17 i C-294/17, EU:C:2018:622, t. 62. do 64. i navedena sudska praksa).
40      Presuda od 4. listopada 2007., Komisija/Italija (Programski sporazumi i radovi u Altamuri) (C-179/06, EU:C:2007:578, t. 41.). Vidjeti također presudu od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 143.).
41      Španjolski: „adecuada”, grčki „δεόντως”, engleski: „appropriate”, francuski: „appropriée”, talijanski: „opportuna”, nizozemski: „passende” i portugalski: „adekvatno”. Tog pojma nema u danskoj i njemačkoj verziji članka 6. stavka 3.
42      Vidjeti također članak 4. stavak 3., članak 5. stavak 2. i članak 11. stavak 2. Direktive o SPUO-a kao i presude od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr. (C-295/10, EU:C:2011:608, t. 62.), od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, t. 58.), i od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 152.).
43      Vidjeti članak 6. stavak 2. Direktive o SPUO-u, članak 6. stavke 2. i 4. Direktive o PUO-u i članak 2. stavak 2. Direktive 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu (SL 2003., L 156, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 48.) i moje mišljenje u spojenim predmetima Comune di Corridonia i dr. (C-196/16 i C-197/16, EU:C:2017:249, t. 26.). Vidjeti također presudu od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 143.).
44      U vezi s Direktivom o SPUO-u vidjeti presudu od 9. ožujka 2023., An Bord Pleanála i dr. (St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, t. 57. i 58.), i moje mišljenje u spojenim predmetima Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 i C-110/09, EU:C:2010:120, t. 32.), i u predmetima CFE i Terre wallonne (C-43/18 i C-321/18, EU:C:2019:56, t. 84.).
45      Vidjeti moje mišljenje u spojenim predmetima Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr. (C-293/17 i C-294/17, EU:C:2018:622, t. 41. do 44.).
46      Moje mišljenje u spojenim predmetima Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 i C-110/09, EU:C:2010:120, t. 92.).
47      Vidjeti točku 94. ovog mišljenja.
48      Presude od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, t. 59), od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 120.), i od 15. lipnja 2023., Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, t. 38.)
49      Presude od 24. studenoga 2011., Komisija/Španjolska (C-404/09, EU:C:2011:768, t. 100.), od 17. travnja 2018., Komisija /Poljska (Beloveška šuma) (C-441/17, EU:C:2018:255, t. 139.), od 7. studenoga 2018., Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr. (C-293/17 i C-294/17, EU:C:2018:882, t. 98.), i od 15. lipnja 2023., Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, t. 39.)
50      Presude od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, t. 54.), od 17. travnja 2018., Komisija /Poljska (Beloveška šuma) (C-441/17, EU:C:2018:255, t. 113.), i od 15. lipnja 2023., Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, t. 38.)
51      Vidjeti točku 94. ovog mišljenja.
52      Presuda od 17. lipnja 2010., Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 i C-110/09, EU:C:2010:355, t. 54.)
53      Vidjeti točke 86. do 105. ovog mišljenja.
54      Vidjeti točke 103. i 104. ovog mišljenja o primjerenosti procjene utjecaja na razini odobrenja.
55      Vidjeti točke 62. do 70. ovog mišljenja.
56      Vidjeti točke 109. do 112. ovog mišljenja.
57      Vidjeti presude od 16. rujna 1999., WWF i dr. (C-435/97, EU:C:1999:418, t. 71.), i od 28. veljače 2008., Abraham i dr. (C-2/07, EU:C:2008:133, t. 38. i 39.).
58      Vidjeti točke 100. do 104. ovog mišljenja.
59      Vidjeti točku 67. ovog mišljenja.
60      Presuda od 14. ožujka 2013., Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, t. 25. i 30.)
61      Vidjeti, primjera radi, presudu od 3. listopada 2013., Brady (C-113/12, EU:C:2013:627).
62      Predmet C-727/22, EU:C:2024:266, t. 43. do 67.
63      Presuda od 4. listopada 2024. (C-727/22, EU:C:2024:825)
64      Presuda od 9. ožujka 2023., An Bord Pleanála i dr. (St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, t. 57. i 58.), i moje mišljenje u spojenim predmetima Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 i C-110/09, EU:C:2010:120, t. 32), te navedena sudska praksa.
65      U vezi s Direktivom o PUO-u vidjeti u tom smislu presude od 28. svibnja 2020., Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, t. 81.,), i od 24. veljače 2022., Namur-Est Environnement (C-463/20, EU:C:2022:121, t. 52.).
66      Vidjeti moje mišljenje u predmetima Mellor (C-75/08, EU:C:2009:32, t. 54. i 55.) i Namur-Est Environnement (C-463/20, EU:C:2021:868, t. 45,) te u tom smislu presudu od 9. ožujka 2023., Združenie „Za Zemjata – dostap do pravosadie” i dr. (C-375/21, EU:C:2023:173, t. 50.).
67      Presuda od 16. srpnja 2020., WWF Italia Onlus i dr. (C-411/19, EU:C:2020:580, t. 43.)
68      U vezi s Direktivom o PUO-u vidjeti presudu od 14. ožujka 2013., Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, t. 46.).
69      Vidjeti točku 157. ovog mišljenja.
70      Uredba (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.), u verziji iz Uredbe (EU) 2021/1767 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2021. (SL 2021., L 356, str. 1.)
An Taisce je podnio takav zahtjev protiv Provedbene odluke Komisije (EU) 2026/67 od 22. prosinca 2025. o izmjeni Provedbene odluke (EU) 2022/696 o odobravanju odstupanja koje je zatražila Irska u skladu s Direktivom Vijeća 91/676/EEZ o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora
(C(2025) 9263) (IR/2026/359859).
71      Presude od 28. veljače 2012., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, t. 43.) i od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 83.)
72      Presuda od 28. veljače 2012., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, t. 43. i 44.)
73      Presuda od 28. srpnja 2016., Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, t. 25. do 27. i 30. i sljedeće)
74      Tako je u vezi s procjenom učinaka na okoliš prema Direktivi o PUO-u navedeno u presudi od 7. studenoga 2013., Gemeinde Altrip i dr. (C-72/12, EU:C:2013:712, t. 53. i 54.).
75      Presude od 28. veljače 2012., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, t. 63.) i od 28. srpnja 2016., Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, t. 43.)
76      Presuda od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 90.)
77      Presude od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 179.), i od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 92.)
78      Presuda od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 94.)
79      Presuda od 17. lipnja 2010., Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 i C-110/09, EU:C:2010:355, t. 56.)
80      Članak 20. irskog European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulationsa 2022 (Uredba iz 2022. o dobroj poljoprivrednoj praksi Europske unije za zaštitu voda)
81      Presude od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 179.), i od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 92.)