61979C0088
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS
VOM 24. APRIL 1980 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren bietet Ihnen die Möglichkeit, das Ausmaß der Pflichten der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Richtlinien zur Angleichung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften für die in Lebensmitteln zulässigen Zusatzstoffe näher zu bestimmen.
I —
Ausgangspunkt des Verfahrens ist eine Kontrolle, die der Service de la répression des fraudes des Département du Nord am 13. August 1975 durchgeführt hat. Diese Kontrolle erstreckte sich unter anderem auf ein bei Fleisch- und Wurstwaren und bei Pökelfleisch verwendetes Konservierungssalz, das von der Gesellschaft ADITEC in Straßburg hergestellt und verkauft wird. Diese Gesellschaft, deren Geschäftsführer Herr Siegfried Grunert ist, stellt Erzeugnisse, die für die Lebensmittelindustrie bestimmt sind, und insbesondere Zusatzstoffe für Fleisch-und Wurstwaren her. Die durchgeführten Analysen zeigten, daß eines der Konservierungsmittel, das sie verkauft hatte, Milchsäure und Zitronensäure enthielt.
Das französische Recht läßt die Verwendung dieser Stoffe bei der Herstellung von Fleisch- und Wurstwaren jedoch nicht zu. Nach Artikel 1 des Dekrets vom 15. April 1912 in seiner geänderten Fassung zur Durchführung des Gesetzes vom 1. August 1905 zur Bekämpfung betrügerischer Handlungen ist der Zusatz aller Stoffe in Lebensmitteln verboten, für die nicht vorher eine Genehmigung erteilt worden ist. Es handelt sich hier um den sogenannten Grundsatz der positiven Listen für Zusatzstoffe.
Aus dieser Bestimmung ergibt sich, daß ein Zusatzstoff nur verwendet werden darf, wenn seine Verwendung durch Verordnungen für zulässig erklärt worden ist, die einvernehmlich durch mehrere Minister, darunter den Landwirtschafts- und den Gesundheitsminister, nach Stellungnahme des Conseil supérieur d'Hygiène publique de France und der Académie nationale de Medicine, also nach einem besonders strengem Verfahren, erlassen werden.
Die Verwendung von Milch- und Zitronensäure in Konservierungsmitteln, die für die Herstellung von Fleisch- und Wurstwaren bestimmt sind, ist durch keine Rechtsvorschrift zugelassen und demnach verboten. Unter diesen Umständen wurde gegen Herrn Grunert als den für die Handlungen seiner Gesellschaft strafrechtlich Verantwortlichen vor der II. Strafkammer des Tribunal de Grande Instance Straßburg ein Strafverfahren wegen Verfälschung von Lebensmitteln im Sinne des Artikels 3 des Gesetzes vom 1. August 1905 eingeleitet.
Der Angeklagte hat die ihm vorgeworfenen Handlungen nicht bestritten, er hat aber geltend gemacht, die französischen Rechtsvorschriften stünden im Widerspruch zu den Richtlinien des Rates 64/54 vom 5. November 1963 und 70/357 vom 13. Juli 1970, die seiner Meinung nach die Verwendung von Milchsäure und Zitronensäure in für Fleisch- und Wurstwaren bestimmten Zusatzstoffen in Frankreich erlauben. Aufgrund des Zusammenwirkens des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor den entgegenstehenden innerstaatlichen Vorschriften und der unmittelbaren Wikung gewisser in den Richtlinien enthaltener Bestimmungen — wie es durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannt worden ist — glaubt er, aus den Richtlinien subjektive Rechte ableiten zu können, auf die er sich vor Gericht berufen könne.
Da die Staatsanwaltschaft bestreitet, daß die in Frage stehenden Richtlinien die Tragweite haben, die Herr Grunert ihnen zumißt, hängt die Entscheidung des Verfahrens demnach von ihrer Auslegung ab. Auch das Tribunal de Grande Instance Straßburg hat es für angebracht gehalten, Ihnen nach Artikel 177 Absatz 2 EWG-Vertrag die folgenden Fragen zu stellen:
„Waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, in ihren innerstaatlichen Rechtsvorschriften sämtliche Konservierungsstoffe zuzulassen, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen und in den Richtlinien des Rates vom 5. November 1963 und vom 13. Juli 1970 aufgeführt sind, oder brauchten sie lediglich die Verwendung der Stoffe zu verbieten, die nicht in den von der EWG aufgestellten Verzeichnissen enthalten sind?
Kann der Bürger der Gemeinschaft, der durch das der Gemeinschaftsrichtlinie zuwiderlaufende innerstaatliche Recht beschwert ist, gegebenenfalls die Unwirksamkeit des innerstaatlichen Rechts ihm gegenüber geltend machen?“
II —
Zur ersten Frage des vorlegenden Gerichts ist eine Vorbemerkung zu machen. Nach ihrem Wortlaut bezieht sie sich eindeutig auf die Verwendung der in den Anhängen der Richtlinien aufgeführten Stoffe in Lebensmitteln. Sie betrifft nicht den Vertrieb dieser Stoffe.
Wie ich erwähnt habe, ergibt sich aus den Verfahrensakten, daß die Tätigkeit der von Herrn Grunert geleiteten Gesellschaft nicht in der Herstellung von Fleisch- und Wurstwaren besteht, wie die Kommission glaubte, sondern daß sie sich in einem früheren Stadium, dem der Herstellung und des Vertriebs von Zusatzstoffen für diese Nahrungsmittel, abspielt. Die Gesellschaft ADITEC selbst verwendet demnach keine Zusatzstoffe in Lebensmitteln; sie vertreibt sie. Dies hat die niederländische Regierung richtig verstanden und die gestellte Frage unter dem Gesichtspunkt des Vertriebs der Konservierungsmittel und der Stoffe mit antioxydierender Wirkung beantwortet.
Müßten wir demnach diese Frage umformulieren und sie so beantworten, als beträfe sie den Vertrieb und nicht die Verwendung?
Ausgehend von den Fällen, in denen Sie sich erlaubt haben, vom Wortlaut der durch die vorlegenden Gerichte formulierten Fragen abzuweichen — Fälle, die Herr Generalanwalt Warner in seinen entsprechenden Schlußanträgen in der Rechtssache Greenwich (Rechtssache 22/79, Société Greenwich Film Pro-duction/SACEM, und Société des Editions Labrador, Sig. 1979, 3275, 3295) systematisch zusammengestellt hat —, glaube ich nicht, daß wir dazu befugt sind. Diese Frage, der jede Mehrdeutigkeit abgeht, ist abstrakt formuliert und bezieht sich allein auf das Gemeinschaftsrecht. Sie wirft keine Frage nach der Auslegung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts auf, die offensichtlich auf den von dem vorlegenden Gericht festgestellten Sachverhalt nicht anwendbar wäre. Schließlich fehlt in ihr auch nicht die Bezugnahme auf eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts, die auf diesen Sachverhalt offensichtlich anwendbar ist. Unter diesen Umständen wird sich die Auslegung der Richtlinien, die ich Ihnen vorschlagen werde, auf die Verwendung der Zusatzstoffe beschränken; sie wird nicht ihren Vertrieb betreffen.
Ich möchte jedoch hinzufügen, daß diese Unterscheidung in praktischer Hinsicht ziemlich gekünstelt erscheint. Wenn das nach französischem Recht bestehende Verbot der Verwendung einiger Säuren in Zusatzstoffen für bestimmte Lebensmittel dem Gemeinschaftsrecht nicht widerspricht, hat der Vertrieb dieser Zusatzstoffe in Frankreich keinerlei Sinn; um nicht vorsätzlich gegen ihre nationalen Rechtsvorschriften zu verstoßen, werden die französischen Lebensmittelhersteller keinen Zusatzstoff gebrauchen, dessen Verwendung ihnen untersagt ist. Mit anderen Worten trifft den Vertrieb eines Erzeugnisses als notwendige Vorbedingung für dessen Verwendung das gleiche Schicksal wie die Verwendung.
III —
Wie die Kommission bemerkt hat, sind die Milchsäure und die Zitronensäure im wesentlichen Stoffe zur Geschmacksverbesserung: Sie verleihen den behandelten Lebensmitteln einen saureren Geschmack. In dieser Eigenschaft stehen sie leider außerhalb jeder gemeinschaftsrechtlichen Regelung, da es gegenwärtig keine Richtlinie für diesen Bereich gibt.
1.
Sie werden aber doch, wie Herr Grünen vorgetragen hat, jeweils durch eine oder zwei Richtlinien des Rates erfaßt.
Die Milchsäure ist in dem Verzeichnis in der Anlage der Richtlinie des Rates vom 5. November 1963 in ihrer geänderten Fassung, der sogenannten „Richtlinie über konservierende Stoffe“ (ABl. Nr. 12 vom 27. Januar 1964, S. 161 bis 165), als Stoff, der „auch konservierend wirken [kann]“, und in der Liste im Anhang zur Richtlinie des Rates vom 13. Juli 1970 in ihrer geänderten Fassung, der sogenannten „Richtlinie über Antioxydantien“ (ABl. L 157 vom 18. Juli 1970, S. 31 bis 35), als einer der Stoffe, „die die antioxydierende Wirkung anderer Stoffe verstärken können“, aufgeführt.
Die Zitronensäure ist nur auf der Liste im Anhang zur „Richtlinie über Antioxydantien“ mit der gleichen Eigenschaft wie die Milchsäure angegeben.
2.
Welche Bedeutung haben diese Angaben? Haben die Texte, die ich gerade zitiert habe, zur Folge, daß die Verwendung aller in ihnen aufgeführten Stoffe erlaubt ist, wie der Angeklagte behauptet, oder bewirken sie nur, daß die Verwendung aller nicht in ihnen aufgeführten Stoffe verboten ist, wie die Staatsanwaltschaft meint?
Die im vorliegenden Fall in Frage stehenden Richtlinien sind wie die Richtlinie über färbende Stoffe (Richtlinie des Rates vom 23. Oktober 1962, geänderte Fassung, ABl. Nr. 115 vom 11. November 1962, S. 2645 bis 2662) und die über Emulgatoren (Richtlinie des Rates vom 18. Juni 1974, geänderte Fassung, ABl. L 189 vom 12. Juli 1974, S. 1 bis 7) „horizontale“ Richtlinien. Dieser Ausdruck bedeutet, daß sie die Verwendung einer bestimmten Art von Zusatzstoffen in Nahrungsmitteln im allgemeinen betreffen.
Die Richtlinien dieses Typs enthalten im Anhang Listen der Stoffe, die hauptsächlich oder zusätzlich die durch den Gegenstand der Richtlinie bezeichneten Eigenschaften haben. Die so aufgeführten Stoffe sind — jeweils nach Artikel 1 dieser Richtlinien — die einzigen, deren Verwendung in Lebensmitteln die Mitgliedstaaten zulassen dürfen. Umgekehrt ist die Verwendung der nicht in den Listen im Anhang zu den Richtlinien aufgeführten Stoffe in Lebensmitteln zu den in jeder Richtlinie vorgesehenen Zwekken im gesamten Gebiet der Gemeinschaft verboten. Durch dieses allgemeine Verbot der ausgeschlossenen Stoffe wird der Prozeß eingeleitet, der — nach ihrem Titel — Gegenstand dieser Richtlinien ist; auch werden im gleichen Maße eine Verbesserung des Schutzes der Gesundheit der Verbraucher und eine Angleichung der Wettbewerbsbedingungen erreicht, Ergebnisse, die auf dem Wege über die Angleichung der Rechtsvorschriften angestrebt werden, wie die Begründung der Richtlinien bestätigt.
3.
Der Rat war jedoch der Auffassung, er könne nicht auf Anhieb eine weitergehende Angleichung durchführen. Sowohl die Richtlinie über „konservierende Stoffe “ — in Artikel 2 Absatz 2 — als auch die Richtlinie über „Antioxydan-tien“ — in Artikel 9 — weisen nämlich in ähnlicher Formulierung darauf hin, daß ihre Bestimmungen weder die innerstaatlichen Rechtsvorschriften berühren, die bestimmen, welchen Lebensmitteln die in der Anlage aufgeführten Stoffe zugesetzt werden dürfen, noch diejenigen, die festlegen, unter welchen Bedingungen dies zu geschehen hat.
Eine einzige, lächerlich erscheinende Beschränkung der freien Entscheidung der Mitgliedstaaten, für welche Lebensmittel sie die Verwendung eines bestimmten Zusatzstoffes zulassen wollen, ist durch diese Richtlinie geschaffen worden. Diese Beschränkung ergibt sich aus Artikel 2 Absatz 2 zweiter Halbsatz der Richtlinie über „konservierende Stoffe“ und aus Artikel 9 der Richtlinie über „Antioxydantien“. Nach diesen Bestimmungen „dürfen [die innerstaatlichen Rechtsvorschriften] jedoch nicht zur Folge haben, daß damit einer der in der Anlage aufgeführten ... Stoffe vollständig von der Verwendung in Lebensmitteln ausgeschlossen wird“. Um die ihm obliegenden Pflichten nicht zu verletzen, genügt es demnach für einen Mitgliedstaat, wenn er die Verwendung jedes in der Gemeinschaft erlaubten Zusatzstoffes in einem einzigen Nahrungsmittel erlaubt.
Bei den streitigen Zusatzstoffen genügt die französische Regelung nach den von der Kommission erteilten Informationen diesen Erfordernissen. So ist insbesondere
—
Milchsäure durch Runderlaß vom 27. Januar 1930 als Konservierungsstoff in Sodawasser und Limonade und zusätzlich durch Runderlaß vom 17. Juni 1965 als Stoff mit antioxydierender Wirkung in Konditoreiwaren zugelassen,
—
Zitronensäure aufgrund eines Dekrets vom 10. September 1937 als Stoff mit antioxydierender Wirkung in Senf zugelassen.
4.
Daraus, daß die Unterschiede zwischen den innerstaatlichen Rechtsvorschriften weitgehend fortbestehen, ergibt sich, daß das Ziel des freien Verkehrs mit Lebensmitteln, das in der Präambel der Richtlinien ebenfalls erwähnt ist, beim gegenwärtigen Stand der Dinge nur teilweise erreicht werden kann. Die technischen Handelshemmnisse, die sich aus den Unterschieden zwischen den Rechtsvorschriften ergeben, bestehen weiter, da das Verbot der Verwendung eines Zusatzstoffes in einem Nahrungsmittel sich nicht nur auf die inländische Produktion, sondern auch auf die Einfuhren erstreckt.
Um den freien Warenverkehr, von dem man nicht oft genug wiederholen kann, daß er eine der Grundlagen der Gemeinschaft darstellt, hier wirklich sicherzustellen, müßte der Gesetzgeber der Gemeinschaft in das zweite Stadium der Angleichung der Rechtsvorschriften eintreten, das er selbst am Ende der Begründung der untersuchten Richtlinien ankündigt. Dieses Stadium muß sich nämlich auf die Lebensmittel im einzelnen beziehen, denen die in der Anlage aufgeführten Zusatzstoffe zugesetzt werden können, und auf die Bedingungen, unter denen dies zu geschehen hat.
Eine andere Methode, zum gleichen Ergebnis zu gelangen, bestünde darin — so ist vorgetragen worden —, die erwähnten Angaben in „vertikale“ Richtlinien aufzunehmen, die sich auf ein bestimmtes Nahrungsmittel beziehen. Für Traubensaft (nach der Richtlinie 75/726 des Rates vom 17. November 1975, geänderte Fassung, ABl. L 311 vom 1. Dezember 1975, S. 40 bis 49) und für Kaseine und Kaseinate (nach dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates vom 30. Januar 1979, ABl. C 50 vom 24. Februar 1979, S. 5 bis 11) ist die Verwendung von Milchsäure und Zitronensäure erlaubt oder soll erlaubt werden und die Art und Weise dieser Verwendung festgelegt oder soll festgelegt werden. Für Fleisch- und Wurstwaren gibt es eine solche „vertikale“ Richtlinie jedoch nicht.
Unter diesen Umständen beantrage ich, die erste Frage des Tribunal de Grande Instance Straßburg folgendermaßen zu beantworten:
—
Nach Artikel 1 der Richtlinie 64/54 des Rates vom 5. November 1963 und nach Artikel 1 der Richtlinie 70/357 des Rates vom 13. Juli 1970 brauchen die Mitgliedstaaten lediglich die Verwendung der Zusatzstoffe zu verbieten, die in diesen Richtlinien nicht aufgeführt sind.
—
Nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 64/54 und nach Artikel 9 der Richtlinie 70/357 brauchen sie die Verwendung dieser Stoffe nur in einem einzigen Nahrungsmittel ihrer Wahl zuzulassen.
—
Die innerstaatlichen Vorschriften, die von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, sind folglich als von dem betreffenden Mitgliedstaat rechtswirksam im Rahmen dieser Richtlinien erlassen anzusehen.
IV —
Durch diese Antwort wird die Antwort auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts vorgegeben.
Diese Frage stellt sich nur dann, wenn innerstaatliche Rechtsvorschriften als Verstoß gegen die Richtlinien anzusehen sind, weil sie die Verwendung aller in den Richtlinien angeführten Stoffe in allen Nahrungsmitteln nicht zulassen. Da dies nicht der Fall ist, besteht kein Anlaß, die Frage zu beantworten.
Darüber hinaus — daran hat Herr Generalanwalt Warner kürzlich in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Santillo (Rechtssache 131/79, Regina/Secretary of State for home affairs ex parte Santillo, noch nicht veröffentlicht) erinnert — „ist klar, daß die Tatsache, daß ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung, eine Richtlinienvorschrift umzusetzen, nicht nachkommt, nicht für sich allein zur Folge hat, daß der einzelne sich auf diese Vorschrift unmittelbar berufen kann“. Herr Warner fügte hinzu — wobei er die von Ihnen in Ihrem Urteil vom 4. Dezember 1974 (Van Duyn/Home Office, Rechtssache 41/74, Slg. 1974, 1348) verwendete Formulierung zitierte —, daß in jedem einzelnen Fall zu prüfen ist, ob die Vorschrift „nach Rechtsnatur, Systematik und Wortlaut“ eine solche Folge haben kann.
Im vorliegenden Fall sind es die Richtlinien über „konservierende Stoffe“ und über „Antioxydantien“ in ihrer Gesamtheit, von denen Herr Grunert meint, daß sie unmittelbare Wirkung hätten, wobei er behauptet, daß sie auf ihn nicht angewandt werden könnten.
Eine der Voraussetzungen, die nach Ihrer Rechtsprechung mit Sicherheit vorliegen muß, um der Bestimmung einer Richtlinie unmittelbare Wirkung zuzuerkennen, ist offensichtlich im vorliegenden Fall nicht erfüllt: Vorschriften, die den Mitgliedstaaten — abgesehen von dem Verbot der Verwendung der Stoffe, die in ihnen nicht aufgeführt sind — lediglich die Verpflichtung auferlegen, die Verwendung der aufgeführten Zusatzstoffe in einem einzigen Nahrungsmittel ihrer Wahl zuzulassen, lassen den Staaten einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung, in welchen Lebensmitteln ein solcher Zusatzstoff zugelassen wird, der es ausschließt, diesen Vorschriften die geringste unmittelbare Wirkung zuzuerkennen.
Selbst wenn man annähme, daß ein Mitgliedstaat die Richtlinien 64/54 und 70/357 nicht ordnungsgemäß ausgeführt hätte, könnte ein Bürger sich nicht auf die Unwirksamkeit solcher Rechtsvorschriften dieses Staates ihm gegenüber berufen, die die Verwendung eines bestimmten Zusatzstoffes wie Milchsäure oder Zitronensäure in einem Nahrungsmittel oder in einer bestimmten Gruppe von Nahrungsmitteln wie Fleisch- und Wurstwaren nicht zulassen.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.