62014CJ0540
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
22. Juni 2016 (
*1
)
„Rechtsmittel — Umwelt — Richtlinie 2003/87/EG — Art. 10a — System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten — Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten ab 2013 — Beschluss 2011/278/EU — Von der Bundesrepublik Deutschland unterbreitete nationale Umsetzungsmaßnahmen — Ablehnung der Aufnahme bestimmter Anlagen in die Verzeichnisse der Anlagen, denen kostenlos Emissionszertifikate zugeteilt werden — Härtefallklausel — Durchführungsbefugnisse der Kommission“
In der Rechtssache C‑540/14 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 26. November 2014,
DK Recycling und Roheisen GmbH mit Sitz in Duisburg (Deutschland), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte S. Altenschmidt und P.-A. Schütter,
Rechtsmittelführerin,
andere Partei des Verfahrens:
Europäische Kommission, vertreten durch E. White, C. Hermes und K. Herrmann als Bevollmächtigte,
Beklagte im ersten Rechtszug,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter A. Arabadjiev, J.-C. Bonichot (Berichterstatter), S. Rodin und E. Regan,
Generalanwalt: P. Mengozzi,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 8. März 2016
folgendes
Urteil
1
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die DK Recycling und Roheisen GmbH (im Folgenden: DK Recycling) die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 26. September 2014, DK Recycling und Roheisen/Kommission (T‑630/13, EU:T:2014:833, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem das Gericht ihrem Antrag auf Nichtigerklärung des Beschlusses 2013/448/EU der Kommission vom 5. September 2013 über nationale Umsetzungsmaßnahmen für die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2013, L 240, S. 27), soweit in Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Buchst. A dieses Beschlusses die Aufnahme der Anlagen mit den Kennungen DE000000000001320 und DE-new-14220-0045 in das Verzeichnis nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (ABL. 2009, L 140, S. 63) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) sowie die vorläufigen Jahresgesamtmengen der diesen Anlagen kostenlos zuzuteilenden und von der Bundesrepublik Deutschland für diese Anlagen vorgeschlagenen Emissionszertifikate abgelehnt werden (im Folgenden: streitiger Beschluss), nur teilweise stattgegeben hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
2
Nach dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87 soll diese dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen „durch einen effizienten europäischen Markt für Treibhausgasemissionszertifikate effektiver und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage erfüllt werden“.
3
Der siebte Erwägungsgrund dieser Richtlinie lautet:
„Gemeinschaftsvorschriften für die Zuteilung der Zertifikate durch die Mitgliedstaaten sind notwendig, um die Integrität des Binnenmarktes zu erhalten und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.“
4
In den Erwägungsgründen 8, 15, 23, 44 und 45 der Richtlinie 2009/29 heißt es:
„(8)
Obgleich die im ersten Handelszeitraum erzielten Erfahrungen das Potenzial des Gemeinschaftssystems gezeigt haben und die nationalen Zuteilungspläne für den zweiten Handelszeitraum bis 2012 bedeutende Emissionsminderungen gewährleisten werden, hat eine Überprüfung im Jahr 2007 bestätigt, dass ein stärker harmonisiertes Emissionshandelssystem unerlässlich ist, wenn die Vorteile des Emissionshandels besser genutzt, Verzerrungen auf dem Binnenmarkt vermieden und die Verknüpfung mit anderen Emissionshandelssystemen erleichtert werden sollen. …
…
(15)
Die der Wirtschaft der Gemeinschaft abverlangten zusätzlichen Bemühungen setzen unter anderem voraus, dass das überarbeitete Gemeinschaftssystem mit einem höchstmöglichen Grad an wirtschaftlicher Effizienz und unter vollständig harmonisierten Zuteilungsbedingungen in der Gemeinschaft funktioniert. Die Versteigerung sollte daher das Grundprinzip für die Zuteilung sein, weil sie das einfachste und nach allgemeiner Auffassung wirtschaftlich effizienteste System ist. Dadurch dürften auch Zufallsgewinne wegfallen und neue Marktteilnehmer und Volkswirtschaften mit überdurchschnittlich hohem Wachstum von denselben Wettbewerbsbedingungen profitieren wie existierende Anlagen.
…
(23)
Um Wettbewerbsverzerrungen in der Gemeinschaft zu minimieren, sollte die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Anlagen im Wege harmonisierter Gemeinschaftsvorschriften (‚Ex-ante-Benchmarks‘) gestattet werden. Diese Vorschriften sollten den Techniken mit der größten Treibhausgas- und Energieeffizienz, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der Verwendung von Biomasse, erneuerbaren Energien sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2 Rechnung tragen. Diese Vorschriften sollten keinen Anreiz zur Emissionssteigerung bieten und gewährleisten, dass ein zunehmender Anteil der betreffenden Zertifikate versteigert wird. Im Interesse des reibungslosen Funktionierens des Marktes müssen die Zuteilungen vor Beginn des Handelszeitraums festgesetzt werden. …
…
(44)
Die zur Durchführung dieser Richtlinie erforderlichen Maßnahmen sollten gemäß dem Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse [(ABl. 1999, L 184, S. 23)] erlassen werden.
(45)
Insbesondere sollte die Kommission die Befugnis erhalten, Maßnahmen über die Harmonisierung der Regeln für … die übergangsweise gemeinschaftsweite Zuteilung von Zertifikaten … zu treffen. Da es sich hierbei um Maßnahmen von allgemeiner Tragweite handelt, die eine Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen der Richtlinie 2003/87/EG, auch durch Ergänzung um neue nicht wesentliche Bestimmungen, bewirken, sind diese Maßnahmen nach dem Regelungsverfahren mit Kontrolle gemäß Artikel 5a des Beschlusses [1999/468] zu erlassen.“
5
In Art. 10 („Versteigerung von Zertifikaten“) Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 heißt es:
„Ab dem Jahr 2013 versteigern die Mitgliedstaaten sämtliche Zertifikate, die nicht gemäß Artikel 10a und 10c kostenlos zugeteilt werden. …“
6
Art. 10a („Gemeinschaftsweite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt:
„(1)   Die Kommission erlässt bis zum 31. Dezember 2010 gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der in den Absätzen 4, 5, 7 und 12 genannten Zertifikate einschließlich etwa erforderlicher Vorschriften für eine einheitliche Anwendung von Absatz 19.
Diese Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung werden nach dem in Artikel 23 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen.
Die Maßnahmen gemäß Unterabsatz 1 legen so weit wie möglich die gemeinschaftsweiten Ex-ante-Benchmarks fest, um sicherzustellen, dass durch die Art der Zuteilung Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und für energieeffiziente Techniken geschaffen werden …
In jedem Sektor bzw. Teilsektor wird [die] Benchmark grundsätzlich für die Produkte und nicht für die Einsatzstoffe berechnet, um die Treibhausgasemissionsreduktionen und Energieeinsparungen während sämtlicher Produktionsprozesse des betreffenden Sektors bzw. Teilsektors zu maximieren.
…
(2)   Der Ausgangspunkt bei der Festlegung der Grundsätze für die Ex-ante-Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren ist die Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Gemeinschaft in den Jahren 2007 und 2008. Die Kommission konsultiert die betroffenen Interessenträger einschließlich der betroffenen Sektoren bzw. Teilsektoren.
…“
7
Art. 11 („Nationale Umsetzungsmaßnahmen“) der Richtlinie 2003/87 lautet:
„(1)   Jeder Mitgliedstaat veröffentlicht und unterbreitet der Kommission bis 30. September 2011 das Verzeichnis der in seinem Hoheitsgebiet unter diese Richtlinie fallenden Anlagen und alle den einzelnen Anlagen in seinem Hoheitsgebiet kostenlos zugeteilten Zertifikate, die im Einklang mit den Vorschriften gemäß Artikel 10a Absatz 1 und Artikel 10c berechnet wurden.
(2)   Bis 28. Februar jeden Jahres vergeben die zuständigen Behörden die gemäß den Artikeln 10, 10a und 10c berechnete Menge der in dem betreffenden Jahr zuzuteilenden Zertifikate.
(3)   Die Mitgliedstaaten dürfen Anlagen, deren Eintrag in die in Absatz 1 genannte Liste von der Kommission abgelehnt wurde, keine kostenlosen Zertifikate gemäß Absatz 2 zuteilen.“
8
Mit dem Beschluss 2011/278/EU vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2011, L 130, S. 1) hat die Kommission die harmonisierten Grundlagen festgelegt, auf denen die Mitgliedstaaten für jedes Jahr die Anzahl der Emissionszertifikate berechnen müssen, die jeder auf ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Anlage kostenlos zugeteilt werden.
9
In den Erwägungsgründen 4 und 12 des Beschlusses 2011/278 heißt es:
„(4)
Die Kommission hat für Produkte, die im Rahmen der Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG hergestellt werden, sowie für Zwischenprodukte, die zwischen Anlagen gehandelt werden, so weit wie möglich Benchmarks entwickelt. Grundsätzlich sollte für jedes Produkt eine Benchmark festgesetzt werden. …
…
(12)
Soweit die Berechnung einer Produkt-Benchmark nicht möglich war, jedoch für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten in Frage kommende Treibhausgase entstehen, sollten diese Zertifikate nach allgemeinen Fall-Back-Methoden zugeteilt werden. Es wurde eine Hierarchie von drei Fall-Back-Methoden entwickelt, um die THG-Emissionsreduktionen und Energieeinsparungen zumindest für Teile der betreffenden Produktionsprozesse zu maximieren. Die Wärme-Benchmark gilt für Wärmeverbrauchsprozesse, bei denen ein Träger messbarer Wärme eingesetzt wird. Die Brennstoff-Benchmark findet Anwendung, wenn nicht messbare Wärme verbraucht wird. Die Wärme- und Brennstoff-Benchmarkwerte wurden nach den Grundsätzen der Transparenz und Einfachheit und unter Zugrundelegung der Bezugsleistung eines gängigen Brennstoffes berechnet, der unter dem Gesichtspunkt der THG-Effizienz und unter Berücksichtigung der energieeffizienten Techniken als Brennstoff zweiter Wahl angesehen werden kann. Für Prozessemissionen sollten die Emissionszertifikate auf Basis der historischen Emissionen zugeteilt werden. Um sicherzustellen, dass die Anreizwirkung der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten für diese Emissionen ausreicht, um THG-Emissionsreduktionen herbeizuführen, und um zu vermeiden, dass Prozessemissionen, für die Emissionszertifikate auf Basis der historischen Emissionen zugeteilt werden, und Emissionen innerhalb der Systemgrenzen einer Produkt-Benchmark ungleich behandelt werden, sollte die historische Aktivitätsrate jeder Anlage zur Bestimmung der Anzahl kostenlos zuzuteilender Emissionszertifikate mit einem Faktor von 0,9700 multipliziert werden.“
Deutsches Recht
10
In Deutschland wurden die Richtlinie 2003/87 und der Beschluss 2011/278 u. a. durch das Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz) vom 21. Juli 2011 (im Folgenden: TEHG) umgesetzt.
11
§ 9 Abs. 5 TEHG sieht vor:
„Bedeutete eine Zuteilung nach den Zuteilungsregeln nach § 10 eine unzumutbare Härte für den Anlagenbetreiber und für ein mit diesem verbundenes Unternehmen, das mit seinem Kapital aus handels- oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für die wirtschaftlichen Risiken des Anlagenbetriebes einstehen muss, teilt die zuständige Behörde auf Antrag des Betreibers zusätzliche Berechtigungen in der für einen Ausgleich angemessenen Menge zu, soweit die Europäische Kommission diese Zuteilung nicht nach Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie [2003/87] ablehnt.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
12
Zum Zeitpunkt des Erlasses des streitigen Beschlusses betrieb DK Recycling in Deutschland eine Anlage zum Recycling eisen- und zinkhaltiger Reststoffe der Stahlindustrie und ein Kraftwerk, die beide dem mit der Richtlinie 2003/87 eingeführten System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten unterlagen.
13
Auf der Grundlage von § 9 Abs. 5 TEHG nahmen die deutschen Behörden die Anlagen von DK Recycling in das in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 genannte Verzeichnis auf.
14
Mit dem streitigen Beschluss lehnte die Kommission diese Aufnahme und folglich die entsprechende Zuteilung kostenloser Zertifikate ab.
15
Dies wurde im Wesentlichen mit folgenden Erwägungen begründet.
16
Erstens sei im Beschluss 2011/278 die Zuteilung von Zertifikaten, wie sie die Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage von § 9 Abs. 5 TEHG vornehmen wolle, nicht vorgesehen.
17
Zweitens habe die Bundesrepublik Deutschland nicht dargelegt, dass die Zuteilung der Zertifikate auf der Grundlage der im Beschluss 2011/278 festgelegten Regeln mit Blick auf das von diesem Beschluss angestrebte Ziel der vollständigen Harmonisierung der Zuteilungen offensichtlich unangemessen gewesen sei.
18
Drittens würde die Zuteilung zusätzlicher kostenloser Zertifikate an einige Anlagen den Wettbewerb verzerren oder zu verzerren drohen und hätte grenzüberschreitende Folgen, da in allen unter die Richtlinie 2003/87 fallenden Sektoren EU-weit gehandelt werde.
Klage vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
19
Mit Klageschrift, die am 28. November 2013 bei der Kanzlei des Gerichts einging, beantragte DK Recycling die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses.
20
DK Recycling stützte ihre Klage auf vier Klagegründe, mit denen sie erstens einen Verstoß gegen den Beschluss 2011/278, zweitens eine Verletzung von Grundrechten und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, drittens einen Verstoß gegen die Begründungspflicht und viertens eine Verletzung ihres Rechts auf Anhörung geltend machte. Nachdem das Gericht die von der Kommission geltend gemachte Unzulässigkeit der Klage verneint hatte, hat es mit dem angefochtenen Urteil den ersten, den zweiten und den vierten Klagegrund verworfen, dem dritten aber stattgegeben.
21
Das Gericht ist zu dem Ergebnis gelangt, dass der angefochtene Beschluss für nichtig erklärt werden müsse, aber nur soweit darin die von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagene kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten für einen Anlagenteil mit Prozessemissionen für die Herstellung von Zink im Hochofen und die damit in Zusammenhang stehenden Prozesse abgelehnt worden sei.
22
Hingegen hat es die übrigen Anträge von DK Recycling, die die Weigerung betrafen, bei der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten einen Härtefall zu berücksichtigen, abgewiesen.
23
Das Gericht hat insoweit nach einer Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Beschlusses 2011/278 u. a. festgestellt, dass dieser, soweit er nicht gestatte, in Härtefällen kostenlose Zertifikate zuzuteilen, nicht die Grundrechte von DK Recycling verletze und nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
24
Die Rechtsmittelführerin beantragt,
—
das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit darin die Klage im Übrigen abgewiesen wird,
—
in der Sache zu entscheiden und den streitigen Beschluss in vollem Umfang für nichtig zu erklären,
—
hilfsweise, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Gericht zurückzuverweisen, und
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
25
Die Kommission beantragt,
—
das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen;
—
DK Recycling die Kosten aufzuerlegen.
Zum Antrag auf Eröffnung des mündlichen Verfahrens
26
Mit Schriftsatz, der am 23. März 2016 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat DK Recycling beantragt, nach Art. 83 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens zu beschließen. Zur Stützung ihres Antrags macht sie geltend, zu den Schlussanträgen des Generalanwalts und insbesondere zu dessen Feststellung, die Rechtsmittelgründe gingen ins Leere, Stellung nehmen zu müssen.
27
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und die Verfahrensordnung des Gerichtshofs keine Möglichkeit für die Parteien vorsehen, eine Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts einzureichen (Urteil vom 4. September 2014, Vnuk, C‑162/13, EU:C:2014:2146, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28
Jedoch kann der Gerichtshof nach Art. 83 seiner Verfahrensordnung jederzeit nach Anhörung des Generalanwalts die Eröffnung oder Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beschließen, insbesondere wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält oder wenn eine Partei nach Abschluss des mündlichen Verfahrens eine neue Tatsache unterbreitet hat, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung des Gerichtshofs ist.
29
Dies ist vorliegend nicht der Fall. Der Gerichtshof ist nämlich nach Anhörung des Generalanwalts der Auffassung, dass er über alle für die Entscheidung erforderlichen Informationen verfügt und dass die Rechtssache nicht im Hinblick auf eine neue Tatsache, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung ist, oder im Hinblick auf ein vor ihm nicht erörtertes Vorbringen zu prüfen ist.
30
Aufgrund dieser Erwägungen sieht der Gerichtshof keine Veranlassung, die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens zu beschließen.
Zum Rechtsmittel
Vorbemerkungen
31
Ohne ausdrücklich eine Auswechslung der Begründung des angefochtenen Urteils zu beantragen, macht die Kommission geltend, dass das Rechtsmittel, auch wenn es möglich sei, jeden Rechtsmittelgrund einzeln zurückzuweisen, aus einer „grundsätzlicheren“ Erwägung zurückzuweisen sei.
32
Hierzu trägt sie vor, dass das Gericht in Rn. 50 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft entschieden habe, dass die Richtlinie 2003/87 sie ermächtige, im Beschluss 2011/278 eine kostenlose Zuteilung von Zertifikaten in den Fällen vorzusehen, in denen die Anwendung der harmonisierten Regeln dieses Beschlusses für die Betreiber eine „unzumutbare Härte“ bedeuten würde.
33
Da die Kommission jedoch nicht die Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt – und im Übrigen nicht beantragen kann –, ist ihr Vorbringen dahin zu verstehen, dass es auf eine Auswechslung der Begründung durch den Gerichtshof abzielt.
34
Wie die Kommission geltend macht, würde nämlich, wenn sich herausstellte, dass ihr die Richtlinie 2003/87, wie sie vorträgt, die Zuteilung zusätzlicher kostenloser Zertifikate in „Härtefällen“ nicht gestattete, jeder Rechtsmittelgrund, den DK Recycling im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels hätte geltend machen können, ins Leere gehen.
35
Daher ist dieses Vorbringen der Kommission vor den Rechtsmittelgründen zu prüfen.
Zum Antrag auf Auswechslung der Begründung
Vorbringen der Parteien
36
Die Kommission macht geltend, dass sie nach Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 1 und 2 der Richtlinie 2003/87 nicht berechtigt gewesen sei, in den Beschluss 2011/278 eine Bestimmung aufzunehmen, die die Zuteilung kostenloser Zertifikate an Unternehmen in Härtefällen gestatte. Die Kommission beanstandet insoweit die Auslegung des Gerichts in Rn. 50 des angefochtenen Urteils, wonach eine Verletzung der Grundrechte und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch diesen Beschluss nicht von vornherein ausgeschlossen werden könne, da sie in Ausübung des ihr nach der Richtlinie 2003/87 zustehenden Ermessens die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten in Härtefällen hätte vorsehen können.
37
Die Kommission ist vielmehr der Auffassung, dass Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 es ihr nicht erlaubt habe, von dem Grundsatz abzuweichen, wonach im Bereich der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten vollständig harmonisierte und EU-weite Durchführungsmaßnahmen erlassen werden müssten. Das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel bestehe, wie andere Bestimmungen dieser Richtlinie sowie der 23. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29 zeigten, darin, Wettbewerbsverzerrungen in der Union zu minimieren und keine Anreize zur Emissionssteigerung zu bieten. Zuteilungsregeln hingegen, die es erlaubten, einer Anlage, die, was ihre Produkte betreffe, in jeder Hinsicht mit einer anderen Anlage vergleichbar sei und die sich nur dadurch von ihr unterscheide, dass die Anwendung des Systems für den Handel mit Zertifikaten für sie wegen fehlender finanzieller Leistungsfähigkeit eine „unzumutbare Härte“ bedeuten würde, zusätzliche Zertifikate zuzuteilen, liefen diesen Zielen zuwider und könnten daher nicht als gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Maßnahmen angesehen werden.
38
Zudem gehöre das Erfordernis gemeinschaftsweiter und vollständig harmonisierter Regeln zu den wesentlichen Bestimmungen der Richtlinie 2003/87, die die Kommission gemäß Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 2 dieser Richtlinie nicht ändern könne.
39
Der Ausdruck „so weit wie möglich“ in Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/87 räume ihr Flexibilität nur hinsichtlich des Regelungsansatzes für die einzelnen Sektoren oder Teilsektoren ein, keineswegs aber für ein bestimmtes Unternehmen.
40
In ihrer Erwiderung tritt DK Recycling diesem Vorbringen der Kommission entgegen und erklärt, dass sie, wenn der Gerichtshof diesem folgen sollte, die Unvereinbarkeit der Richtlinie 2003/87 mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union geltend machen würde.
41
In ihrer Gegenerwiderung führt die Kommission aus, dass diese Einrede der Rechtswidrigkeit unzulässig und, hilfsweise, unbegründet sei, da die Richtlinie 2003/87 mit den Grundrechten und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
– Zur Zulässigkeit des Antrags auf Auswechslung der Begründung
42
Die Zulässigkeit eines Antrags auf Auswechslung der Begründung setzt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ein Rechtsschutzinteresse voraus: Der Antrag muss der Partei, die ihn gestellt hat, im Ergebnis einen Vorteil verschaffen können. Dies kommt in Betracht, wenn der Antrag auf Auswechslung der Begründung ein Verteidigungsmittel gegen ein vom Rechtsmittelführer geltend gemachtes Angriffsmittel darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. Oktober 2009, GlaxoSmithKline Services u. a./Kommission u. a., C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P und C‑519/06 P, EU:C:2009:610, Rn. 23, vom 21. Dezember 2011, Iride/Kommission, C‑329/09 P, EU:C:2011:859, Rn. 48 bis 51, sowie vom 11. Juli 2013, Ziegler/Kommission, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, Rn. 42).
43
Im vorliegenden Fall zielt der Antrag auf Auswechslung der Begründung auf die Feststellung durch den Gerichtshof ab, dass das Gericht rechtsfehlerhaft entschieden hat, dass Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 die Kommission ermächtigt habe, in den Beschluss 2011/278 eine Härtefallklausel aufzunehmen. Sollte der Gerichtshof diesem Antrag stattgeben, würden die Angriffsmittel, mit denen DK Recycling der Kommission vorwirft, keine solche Bestimmung erlassen zu haben, und dem Gericht zur Last legt, diesen Beschluss nicht deshalb für nichtig erklärt zu haben, ins Leere gehen.
44
Daraus folgt, dass der Antrag auf Auswechslung der Gründe, der sich auf mehrere im Rechtsmittelverfahren geltend gemachte Argumente auswirken kann, zulässig ist.
– Zur Begründetheit des Antrags auf Auswechslung der Gründe
45
Es ist zu untersuchen, ob das Gericht rechtsfehlerfrei entscheiden konnte, dass die Kommission dafür zuständig war, in den Beschluss 2011/278 eine Bestimmung aufzunehmen, die die Zuteilung zusätzlicher kostenloser Zertifikate an bestimmte Unternehmen erlaubte, für die die Zuteilung der Zertifikate gemäß den in diesem Beschluss vorgesehenen sektorspezifischen Regeln eine „unzumutbare Härte“ herbeiführen würde.
46
Im 45. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29 wird darauf hingewiesen, dass „die Kommission die Befugnis erhalten [sollte], Maßnahmen über die Harmonisierung der Regeln für die übergangsweise gemeinschaftsweite Zuteilung von Zertifikaten … zu treffen“. Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/87 stellt klar, dass diese Durchführungsmaßnahmen „zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen“ dieser Richtlinie bestimmt sind.
47
Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass Bestimmungen, deren Erlass politische Entscheidungen erfordert, die in die eigene Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers fallen, nicht Gegenstand einer Befugnisübertragung sein können und dass folglich die von der Kommission erlassenen Durchführungsvorschriften weder die wesentlichen Aspekte einer Grundregelung ändern noch diese durch neue wesentliche Aspekte ergänzen können (Urteil vom 5. September 2012, Parlament/Rat, C‑355/10, EU:C:2012:516, Rn. 65 und 66).
48
Die Bestimmung der Aspekte einer Materie, die als wesentlich einzustufen sind, muss sich nach objektiven Gesichtspunkten richten, die Gegenstand einer gerichtlichen Kontrolle sein können, und verlangt, die Merkmale und die Besonderheiten des betreffenden Sachgebiets zu berücksichtigen (Urteil vom 10. September 2015, Parlament/Rat, C‑363/14, EU:C:2015:579, Rn. 47).
49
Was die Aspekte der Richtlinie 2003/87 betrifft, die als wesentlich im Sinne der Bestimmungen und der Rechtsprechung, die in den Rn. 46 bis 48 des vorliegenden Urteils angeführt werden, anzusehen sind, ist hervorzuheben, dass das Hauptziel dieser Richtlinie zwar darin besteht, Treibhausgasemissionen erheblich zu verringern, dass dieses Ziel aber unter Einhaltung einer Reihe von Unterzielen erreicht werden soll. Dabei handelt es sich, wie aus den Erwägungsgründen 5 und 7 dieser Richtlinie hervorgeht, u. a. um den Schutz der wirtschaftlichen Entwicklung, der Beschäftigungslage, der Integrität des Binnenmarkts und der Wettbewerbsbedingungen (Urteile vom 29. März 2012, Kommission/Polen, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, Rn. 77, und Kommission/Estland, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, Rn. 79, sowie vom 17. Oktober 2013, Iberdrola u. a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 und C‑640/11, EU:C:2013:660, Rn. 43).
50
Die wiederholte Nennung des Unterziels des Schutzes der Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt nicht nur in den Erwägungsgründen 5 und 7 der Richtlinie 2003/87, sondern auch in den Erwägungsgründen 8 und 15 der Richtlinie 2009/29 zeigt, dass dieses Unterziel im System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten wesentlich ist.
51
Speziell zu den Übergangsregeln für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten ist festzustellen, dass der 23. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29 auch das Erfordernis vorsieht, Wettbewerbsverzerrungen in der Gemeinschaft zu minimieren. Dort heißt es, dass zu diesem Zweck die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Zertifikaten im Wege harmonisierter Gemeinschaftsvorschriften gestattet werden sollte.
52
Der Gesetzgeber hat also in Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 zum einen das Gebot vollständiger Harmonisierung betont, indem er vorsah, dass „[d]ie Kommission … gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der … Zertifikate [erlässt]“, und zum anderen der Kommission vorgegeben, nach welchen Kriterien die Harmonisierung vorgenommen werden soll, nämlich im Wesentlichen auf der Grundlage der Benchmarks für die einzelnen Sektoren und Teilsektoren.
53
Indem er eine solche, auf einer sektorspezifischen Grundlage vollständig harmonisierte Methode für die Zuteilung kostenloser Zertifikate vorsah, hat der Gesetzgeber das wesentliche Erfordernis konkretisiert, Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt zu minimieren.
54
Daher kann die Kommission keine nicht vollständig harmonisierten und sektorspezifischen Regeln für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten vorsehen, ohne diesem Erfordernis zuwiderzuhandeln und damit einen wesentlichen Aspekt der Richtlinie 2003/87 zu verändern.
55
Es steht jedoch außer Zweifel, dass es gegen den Grundsatz einer harmonisierten und sektorspezifischen Zuteilung der kostenlosen Zertifikate verstoßen hätte, wenn die Kommission eine Bestimmung in den Beschluss 2011/278 aufgenommen hätte, wonach bestimmten Unternehmen, für die die Umsetzung der in diesem Beschluss vorgesehenen sektorspezifischen Kriterien eine „unzumutbare Härte“ bedeuten würde, kostenlose Zertifikate zugeteilt werden können, da damit zwangsläufig eine einzelfallbezogene Vorgehensweise verbunden gewesen wäre, bei der auf die besonderen und individuellen Umstände der einzelnen von einer solchen „besonderen Härte“ betroffenen Betreiber abgestellt wird. Eine solche Bestimmung wäre daher geeignet gewesen, einen wesentlichen Aspekt der Richtlinie 2003/87 zu ändern, und hätte damit das mit der Richtlinie geschaffene System in Frage gestellt.
56
Unter diesen Umständen hat das Gericht in Rn. 50 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft entschieden, dass die Kommission nach Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 befugt gewesen wäre, eine solche Bestimmung aufzunehmen.
57
Diese Schlussfolgerung kann nicht durch die in Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 3 und 4 der Richtlinie 2003/87 gebrauchten Wendungen „so weit wie möglich“ und „grundsätzlich“ in Frage gestellt werden. Zwar räumen diese Wendungen der Kommission einen gewissen Spielraum bei der Bestimmung der Ex-ante-Benchmarks in den Fällen ein, in denen es nicht möglich ist, auf eine auf der Grundlage der Produkte berechnete Benchmark zurückzugreifen, sie sollen ihr jedoch nicht die Möglichkeit eröffnen, vom Grundsatz einer harmonisierten und sektorspezifischen Zuteilung der Zertifikate abzuweichen. Im Übrigen lässt sich durch eine systematische Auslegung dieser Wendungen, sofern es dessen noch bedarf, die Auslegung bestätigen, wonach die Festlegung der Ex-ante-Benchmarks „für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren“ vorzunehmen ist, da dies der in Art. 10a Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 verwendete Wortlaut ist.
58
Demnach hat das Gericht die Klage von DK Recycling zu Unrecht unter Zugrundelegung der Prämisse abgewiesen, dass die Kommission eine Bestimmung hätte erlassen dürfen, die die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten in „Härtefällen“ vorsieht, anstatt lediglich festzustellen, dass die Kommission jedenfalls nicht für den Erlass einer solchen Bestimmung zuständig war.
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Folglich ist dem Antrag auf Auswechslung der Begründung stattzugeben.
Zur Begründetheit des Rechtsmittels
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Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Rechtsmittelgründe, mit denen DK Recycling rügt, das Gericht habe das Fehlen einer Bestimmung im Beschluss 2011/278, die die kostenlose Zuteilung zusätzlicher Zertifikate in Härtefällen vorsehe, nicht beanstandet, ins Leere gehen und damit zurückzuweisen sind.
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Was ferner das Vorbringen von DK Recycling betrifft, die Richtlinie 2003/87 sei rechtswidrig, soweit sie keine solche Bestimmung enthalte, so geht, selbst wenn anzunehmen wäre, dass DK Recycling, wie sie vorträgt, die Rechtswidrigkeit dieser Richtlinie vor dem Gericht geltend gemacht hat, aus den Akten des schriftlichen Verfahrens vor dem Gerichtshof hervor, dass sie dieses Angriffsmittel im Rahmen des Rechtsmittels zum ersten Mal nicht in der Rechtsmittelschrift, sondern erst in der Erwiderung vorgebracht hat.
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Gemäß Art. 127 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach ihrem Art. 190 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist das Vorbringen neuer Klage- und Verteidigungsgründe im Laufe des Verfahrens unzulässig, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind.
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Diese Ausnahme kann nicht für den Rechtsmittelgrund gelten, den DK Recycling in der Erwiderung vorgebracht hat, als sie auf die Ausführungen in der Rechtsmittelbeantwortung einging, mit denen die Kommission lediglich – ohne einen neuen rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt vorzutragen – darauf hingewiesen hat, dass die Rechtmäßigkeit der Richtlinie 2003/87 in der Rechtsmittelschrift nicht in Frage gestellt worden sei.
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Der Rechtsmittelgrund, mit dem die Rechtswidrigkeit der Richtlinie 2003/87 geltend gemacht wird, ist daher für unzulässig zu erklären.
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Das Rechtsmittel ist folglich zurückzuweisen.
Kosten
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Nach Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs entscheidet dieser über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist.
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Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der gemäß ihrem Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
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Da die Rechtsmittelführerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
2.
Die DK Recycling und Roheisen GmbH trägt ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Deutsch.