ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. PIKAMÄE
представено на 14 септември 2023 година(1)
Дело C‑359/22
AHY
срещу
Minister for Justice
(Преюдициално запитване, отправено от High Court (Висш съд, Ирландия)
„Преюдициално запитване — Политика в областта на убежището — Определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила — Регламент (ЕС) № 604/2013 — Член 17, параграф 1 — Клаузи за суверенитет — Член 27 — Ефективни правни средства за защита — Суспензивно действие“
1.        С настоящото преюдициално запитване High Court (Висш съд, Ирландия) иска тълкуване на член 17, параграф 1 и на член 27, параграфи 1 и 3 от Регламент (ЕС) № 604/2013 (наричан по-нататък „Регламент „Дъблин III“)(2), както и на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2.        Контекстът, в който са поставени въпросите, е действащият понастоящем в Ирландия специален правен режим, с който е транспониран Регламент „Дъблин III“. Съгласно този режим решението на държава членка да приложи или да не приложи клаузата за суверенитет, предвидена в член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, следва да се вземе от административен орган, различен от органа, на който е възложено да прилага установените в този регламент критерии за определяне на компетентната държава членка и да приеме решението за прехвърляне. По същия начин две различни национални юрисдикции са компетентни да разгледат предвидените жалби по съдебен ред срещу първото и второто решение.
3.        Едновременното съществуване на тези две производства и липсата на съгласуване между тях повдигат сложни правни въпроси в контекста на Регламент „Дъблин III“. Поради това в решението, което предстои да постанови, Съдът ще има възможност да даде разяснения относно обхвата на правото на ефективна правна защита, предвидено в член 27 от посочения регламент, и по-специално дали една от двете посочени по-горе разпоредби задължава държавите членки да предвидят възможност за оспорване по съдебен ред чрез жалба, различна от жалбата срещу решението за прехвърляне, упражняването на дискреционното правомощие, което произтича от клаузата за суверенитет. Освен това той следва да се произнесе по въпроса дали подаването на такава жалба води задължително до спиране на изпълнението на решението за прехвърляне.
I.      Правна уредба
А.      Правото на Съюза
4.        Член 3, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ гласи:
„Държавите членки разглеждат всяка молба за международна закрила на гражданин на трета държава или на лице без гражданство, който подава молба на територията на която и да било от тях, включително на границата или в транзитните зони. Молбите се разглеждат от една-единствена държава членка, а именно от онази, за която критериите, предвидени в глава III, сочат, че е компетентна за това“.
5.        Член 17 от този регламент, озаглавен „Дискреционни клаузи“, предвижда в параграф 1:
„1.      Чрез дерогация от член 3, параграф 1 всяка държава членка може да вземе решение да разгледа молба за международна закрила, която е подадена до нея от гражданин на трета държава или лице без гражданство, дори ако подобно разглеждане не попада в нейната компетентност съгласно критериите, предвидени в настоящия регламент.
Държавата членка, която е взела решение да разгледа молба за международна закрила съгласно настоящия параграф, става компетентна държава членка и изпълнява задълженията, свързвани с тази компетентност. В зависимост от конкретния случай и като използва електронната комуникационна мрежа „DubliNet“, създадена съгласно член 18 от Регламент (ЕО) № 1560/2003 [на Комисията от 2 септември 2003 година за определяне условията за прилагане на Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (OВ L 22, 2003 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 140)], тя информира първоначално компетентната държава членка, държавата членка, провеждаща процедурата по определяне на компетентната държава членка, или държавата членка, до която е отправено искане за поемане на отговорността за кандидата или за обратно приемане на същия.
Държавата членка, която става компетентна съгласно настоящия параграф, отразява незабавно този факт в съответствие с Регламент (ЕС) № 603/2013 [на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за създаване на система Евродак за сравняване на дактилоскопични отпечатъци с оглед ефективното прилагане на Регламент (ЕС) № 604/2013 за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство и за искане на сравнения с данните в Евродак от правоприлагащите органи на държавите членки и Европол за целите на правоприлагането и за изменение на Регламент (ЕС) № 1077/2011 за създаване на Европейска агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в областта на свободата, сигурността и правосъдието (OВ L 180, 2013 г., стр. 1)], като добавя датата, на която е взето решението за разглеждане на молбата“.
6.        Член 27 от посочения регламент, озаглавен „Правна защита“, гласи:
„1.      Кандидатът или друго лице, посочено в член 18, параграф 1, буква в) или г), имат право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане пред съд или правораздавателен орган на решението за прехвърляне по отношение на неговите правни и фактически основания.
2.      Държавите членки осигуряват приемлив срок, в рамките на който засегнатото лице може да упражни правото на ефективна правна защита съгласно параграф 1.
3.      За целите на обжалването или преразглеждането на решението за прехвърляне, държавите членки предвиждат в националното си право, че:
a)      жалбата или искането за преразглеждане предоставя на засегнатото лице правото да остане във въпросната държава членка до произнасянето по жалбата или искането за преразглеждане; или
б)      прехвърлянето спира автоматично, като това спиране изтича след определен разумен срок, през който съд или правораздавателен орган след задълбочено и изчерпателно разглеждане на молбата за спиране е взел решение дали да постанови суспензивно действие на дадена жалба или искане за преразглеждане; или
в)      на засегнатото лице се предоставя възможност да подаде молба в разумен срок до съд или правораздавателен орган за спиране на изпълнението на решение за прехвърляне до произнасянето по неговата жалба или искане за преразглеждане. Държавите членки гарантират, че съществува ефективна правна защита, като спират прехвърлянето до вземането на решение по първата молба за спиране. Всяко решение за спиране на изпълнението на решението за прехвърляне се взема в разумен срок, който същевременно позволява задълбочено и изчерпателно разглеждане на молбата за спиране. В решението да не се спира изпълнението на решение за прехвърляне се посочват мотивите за вземането му.
4.      Държавите членки могат да предвидят, че компетентните органи могат да решат служебно да спрат изпълнението на решение за прехвърляне до произнасянето по жалбата или искането за преразглеждане“.
7.        Член 29, параграфи 1 и 2 от същия регламент гласи:
„1.      Предаването на кандидата или на друго лице, посочено в член 18, параграф 1, буква в) или г), от молещата държавата членка на компетентната държава членка се осъществява в съответствие с националното право на молещата държава членка след съгласуване между заинтересованите държави членки, веднага щом това бъде практически възможно и най-късно в шестмесечен срок от приемането на искането от друга държава членка да поеме отговорността или да приеме обратно въпросното лице или на крайното решение по обжалване или по преразглеждане в случай на суспензивно действие в съответствие с член 27, параграф 3.
Ако прехвърлянето към компетентната държава членка се извършва чрез контролирано напускане или ескорт, държавите членки гарантират, че то се извършва по хуманен начин и при пълно зачитане на основните права и човешкото достойнство.
Ако е необходимо, кандидатът се снабдява от молещата държава членка с временно удостоверение. Комисията приема актове за изпълнение относно образеца на временното удостоверение (laissez-passer). Тези актове за изпълнение се приемат в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 44, параграф 2.
Компетентната държава членка информира молещата държава членка според конкретния случай за благополучното пристигане на засегнатото лице или за това, че то не се е явило в указания срок.
2.      Ако прехвърлянето не е извършено в шестмесечния срок, компетентната държава членка се освобождава от своите задължения за поемане на отговорност или приемане обратно на засегнатото лице и в такъв случай отговорността се прехвърля върху молещата държава членка. Този срок може да бъде удължен най-много до една година, ако прехвърлянето не е могло да бъде извършено поради това че засегнатото лице е задържано в учреждение за изтърпяване на наказанието лишаване от свобода или най-много до осемнадесет месеца, ако засегнатото лице се укрие“.
Б.      Ирландското право
1.      European Union (Dublin System) Regulations 2018
8.        Член 3 от European Union (Dublin System) Regulations 2018 (S. I. No. 62 of 2018) (Наредба относно Европейския съюз от 2018 г. (Система от Дъблин) (S. I. № 62 от 2018 г.), наричана по-нататък „Наредбата от 2018 г.“), озаглавен „Упражняване на правомощията съгласно Наредба относно [Съюза]“, предоставя на служителите за международна закрила (служители на International Protection Office (Служба за международна закрила, Ирландия), наричана по-нататък „IPO“) правомощията да определят държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила съгласно критериите, определени в глава III от Регламент „Дъблин III“, и да приемат решенията за прехвърляне. Член 6 от Наредбата от 2018 г., озаглавен „Обжалване на решение за прехвърляне“, предвижда, че International Protection Appeals Tribunal (Съд за разглеждане на жалби във връзка с международна закрила, Ирландия, наричан по-нататък „IPAT“) е компетентен да разглежда жалби срещу решения за прехвърляне.
9.        Член 8 от Наредбата от 2018 г., озаглавен „Спиране на изпълнението на решението за прехвърляне до произнасянето по жалбата“, въвежда предвиденото в член 27, параграф 3, буква a) от Регламент „Дъблин III“ суспензивно действие и по същество предвижда, че кандидат за международна закрила, който е подал жалба съгласно член 6 от Наредбата от 2018 г., има право да остане в държавата до произнасянето по жалбата.
10.      Упражняването на дискреционното правомощие, предвидено в член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, е от компетентността на министъра на правосъдието (наричан по-нататък „министърът“). Процедурата, която води до приемането на решение за прехвърляне от IPO съгласно Наредбата от 2018 г., не изисква да се взема предвид член 17, параграф 1 от този регламент, а съгласно член 6 от посочената наредба компетентността на IPAT е ограничена до жалбите, подавани срещу такива решения за прехвърляне. Тази юрисдикция не е компетентна да се произнася по жалба срещу решение на министъра относно упражняването на дискреционното правомощие, предвидено в член 17, параграф 1 от същия регламент, като единствената възможност за обжалване на такова решение е по съдебен ред („judicial review“).
2.      Order 84, Superior Courts Rules
11.      В глава V от Order 84, Rules of the Superior Courts (член 84, Процедурен правилник на Върховните съдилища, като разпоредбите на член 84 са наречени „rules“ (правила), са предвидени по-специално процесуалните правила, приложими при подаване на жалба по съдебен ред. High Court (Висш съд) е първоинстанционният съд, компетентен да разглежда жалбите, подадени по съдебен ред. Поради това при всяко посочване на съда в член 84 става въпрос за High Court (Висш съд) като първоинстанционен съд.
12.      Правило 20 от член 84 предвижда по същество, че за да се разгледа жалба, подадена по съдебен ред, е необходимо съдът да предостави предварително разрешение („application for leave“), и че условие за предоставяне на разрешението е жалбоподателят да има достатъчен правен интерес. Правило 21 от член 84 предвижда тримесечен срок за сезиране на съда, но този срок може да бъде продължен, по-специално когато е налице основателна и достатъчна причина за това.
13.      Член 84 не предвижда суспензивно действие. Правило 20, точка 8, буква b) от член 84 гласи, че когато е предоставено разрешение да се поиска упражняване на съдебен контрол, ако прецени, че е справедливо и подходящо, съдът може да приеме определение за спиране на изпълнението на решение, за което се отнася искането, когато се иска постановяване на определение, с което се налага забрана или de certiorari (определение, чиято цел е да се отмени административно решение), до постановяване на съдебно решение по искането за съдебен контрол или докато съдът приеме решение в друг смисъл.
II.    Фактите в основата на спора, главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
14.      Жалбоподателят в главното производство, AHY, е сомалийски гражданин, роден на 21 октомври 1987 г.
15.      На 21 януари 2020 г. той подава молба за международна закрила в Ирландия, на основание, че е бил жертва на бомбена атака в Сомалия, при която е разрушен магазинът му, един от служителите му е убит и той има белези в долната част на ръцете и в горната част на едната си ръка.
16.      От проверка в Eurodac е установено, че той вече е подавал две молби за международна закрила в Швеция на 5 ноември 2012 г. и на 2 октомври 2017 г. Тези молби са били отхвърлени.
17.      Поради това ирландските органи отправят до Кралство Швеция искане за обратно приемане на основание член 18, параграф 1, буква б) от Регламент „Дъблин III“. То го уважава на 19 февруари 2020 г.
18.      На 23 юли 2020 г. на AHY е изпратено уведомление за решение за прехвърляне в Швеция, което той оспорва пред IPAT с искане да се приложи клаузата по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, като се позовава по-специално на обстоятелството, че страда от депресия.
19.      IPAT отхвърля тази жалба на 5 октомври 2021 г. и потвърждава решението за прехвърляне.
20.      На 8 ноември 2021 г. AHY е уведомен, че на 16 декември същата година следва да се яви в Garda National Immigration Bureau (Национално бюро по имиграция, Ирландия), за да бъде подготвено прехвърлянето му в Швеция, което трябва да се извърши не по-късно от 6 април 2022 г.
21.      На 15 ноември 2021 г. той сезира министъра с искане да приложи дискреционното правомощие, предвидено в член 17 от Регламент „Дъблин III“, по-специално с довода, че в случай на такова прехвърляне има опасност да се самоубие. За тази цел AHY представя съдебно медицинско заключение, в което се посочва, че при прехвърляне в Швеция той е изложен на повишен риск от самонараняване и възможно самоубийство. В хода на процедурата той представя второ съдебно медицинско заключение, според което рискът от самоубийство е по-висок от описания в първото заключение.
22.      На 16 февруари 2022 г. искането за упражняване от министъра на предвиденото в член 17 от Регламент „Дъблин III“ дискреционно правомощие е отхвърлено.
23.      След представянето на второто съдебно медицинско заключение министърът приема допълнение към решението, с което отказва да упражни това дискреционно правомощие, като уточнява, че второто медицинско заключение не е довело до промяна на становището му, изразено в това решение.
24.      С жалба срещу това решение, подадена по съдебен ред, AHY сезира запитващата юрисдикция. Той отбелязва по-специално, че съгласно член 27 от Регламент „Дъблин III“ жалбата, подадена срещу решение, с което се отказва прилагането на дискреционното правомощие, предвидено в член 17 от този регламент, има автоматично суспензивно действие.
25.      Запитващата юрисдикция потвърждава и разширява приетите през декември 2021 г. по отношение на AHY временни мерки, с които се забранява прехвърлянето му в Швеция, и решава да сезира Съда с настоящото преюдициално запитване.
26.      Във връзка с това запитващата юрисдикция си задава въпроси по-специално относно възможното суспензивно действие на жалба срещу решение на министъра, с което той отказва да упражни предоставеното му с член 17 от Регламент „Дъблин III“ дискреционно правомощие, върху решение за прехвърляне, по-специално когато същото решение вече е било обжалвано на основание член 27, параграф 1 от този регламент.
27.      При тези обстоятелства High Court (Висш съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.      Обхваща ли правото на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане на правните и фактическите основания на „решение за прехвърляне“ по смисъла на разпоредбите на член 27, параграф 1 от Регламент [„Дъблин III“] правото на такава ефективна правна защита срещу решение, прието от държава членка по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, по отношение на упражняването на дискреционното ѝ правомощие съгласно член 17, параграф 1 във връзка с това дали следва да разгледа подадена до нея молба за международна закрила от гражданин на трета държава или лице без гражданство дори ако не е компетентна да извърши подобно разглеждане съгласно критериите, предвидени в Регламент „Дъблин III“?
2.      При утвърдителен отговор на първия въпрос:
a)      Следва ли от това, че молеща държава членка не може да изпълни решение за прехвърляне до произнасянето по искането на кандидат за упражняване на дискреционното правомощие по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“?
б)      Включват ли разпоредбите на член 27, параграф 3 [от Регламент „Дъблин III“], които изискват държавите членки да предвидят в своето национално право една от трите форми на суспензивно действие за целите на обжалването или преразглеждането на решения за прехвърляне, оспорване на решение по член 17, параграф 1 [от посочения регламент], с което се отказва да се приложи възможността за поемане на отговорността за разглеждане на молба за международна закрила […]?
в)      В случай че няма конкретна национална разпоредба, която да предвижда една от трите форми на суспензивно действие по член 27, параграф 3 [от Регламент „Дъблин III“] при оспорване на решение за отказ за прилагане на член 17, длъжен ли е сезираният съд да признае суспензивно действие в една от тези три форми в националното си право, и ако това е така, в коя форма? […]
г)      Трябва ли всички суспензивни средства за защита по член 27, параграф 3 [от Регламент Дъблин III] да се тълкуват в смисъл, че действат като спиране на срока за изпълнение на решение за прехвърляне по смисъла на член 29, параграф 1 от Регламент [Дъблин III]?
3.      При отрицателен отговор на първия въпрос:
a)      Допуска ли правото на ефективни правни средства за защита по член 47 от [Хартата] молеща държава членка да изпълни решение за прехвърляне преди произнасянето по искане на кандидат за упражняване на дискреционното правомощие по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“?
б)      Допуска ли правото на ефективни правни средства за защита по член 47 от [Хартата] молеща държава членка да изпълни решение за прехвърляне преди произнасянето по жалба, подадена по съдебен ред въз основа на специална клауза съгласно националното право срещу решение за отказ за прилагане на член 17 [от Регламент „Дъблин III“]?
в)      При условията на евентуалност води ли жалба, подадена по съдебен ред съгласно националното право срещу решение за отказ за прилагане на член 17 [от Регламент „Дъблин III“,] до спиране на срока за изпълнение на решение за прехвърляне по член 29, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, или поражда по друг начин суспензивно действие спрямо решението за прехвърляне?“.
28.      Запитващата юрисдикция иска настоящото преюдициално запитване да бъде разгледано по реда на спешното производство по член 107 от Процедурния правилник на Съда.
29.      В подкрепа на искането си тази юрисдикция се позовава на здравословното състояние на AHY, като уточнява по-специално, че с оглед на доказателствата от медицинско естество, с които разполага, е загрижена поради факта, че срокът за провеждане на обикновеното преюдициално производство би могъл да представлява реална опасност за здравето и дори за живота на AHY, тъй като след приемане на решението за прехвърлянето му в Швеция той е проявил склонност към самоубийство. Запитващата юрисдикция посочва също, че спешността се налага в още по-голяма степен поради обстоятелството, че повдигнатите по настоящото дело правни въпроси се поставят и по редица други висящи дела. Правната несигурност относно контрола върху решенията за отказ за прилагане на клаузата, закрепена в член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, и относно суспензивното действие на жалбите срещу тези решения ще има системно отражение върху функционирането на въведената с този регламент в Ирландия система и би довела до забавяне.
30.      В хода на проведеното на 21 юни 2022 г. административно заседание втори състав решава, че посоченото искане на запитващата юрисдикция не следва да бъде уважено.
31.      В рамките на обикновеното преюдициално производство писмени становища представят AHY, министърът, ирландското и гръцкото правителство и Европейската комисия.
III. Анализ
32.      В началото трябва да се отбележи, че според запитващата юрисдикция преюдициалните въпроси, предмет на настоящото дело, които се отнасят до съдебния контрол върху решение, прието от органите на държавите членки на основание клаузата по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, и до евентуалния суспензивен характер на жалбата по съдебен ред, подадена срещу решението за прехвърляне, са мотивирани от две групи съображения.
33.      Първата е свързана с особеностите на ирландската система, в която решението да се извърши или не прехвърляне на кандидат за международна закрила, и решението да се упражни или не дискреционното правомощие, произтичащо от член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, не са от компетентността на един и същ орган. Докато първото се взема от IPO, второто е от правомощията на министъра. Освен това жалбите срещу решенията за прехвърляне трябва да бъдат подадени до IPAT, но тази юрисдикция не е компетентна да се произнесе по жалба срещу решение на министъра във връзка с упражняването на посоченото дискреционно правомощие. Всъщност последното посочено решение може да се оспори само чрез жалба, подадена по съдебен ред пред High Court (Висш съд).
34.      От акта за преюдициално запитване се установява също, че при сегашното състояние на ирландското право тези две отделни производства може да се образуват в различен момент, по-специално без съгласуване на сроковете. Поради това няма пречка кандидат за международна закрила, по отношение на когото в Ирландия е взето решение за прехвърляне, да подаде молба на основание член 17 от Регламент „Дъблин III“ след отхвърлянето от IPAT на жалбата му срещу решението за прехвърляне. Това е станало в разглеждания случай, а според наличните източници и в много други случаи.
35.      Втората група съображения е свързана с въпросите, повдигнати с решение M.A. и др.(3), в което Съдът се е произнесъл по особеностите на ирландската система във фактически контекст, различен от този в настоящия случай. Запитващата юрисдикция посочва трудностите при определянето на точния смисъл на съображенията и на разрешението, възприето от Съда в това решение.
А.      По първия преюдициален въпрос
36.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че с него на държавите членки се възлага задължение да предвидят ефективни правни средства за защита срещу решение на държавата членка да упражни или да откаже да упражни дискреционното си правомощие, като поеме съгласно член 17, параграф 1 от този регламент отговорността за разглеждането на молба за международна закрила, която не попада в нейната компетентност съгласно предвидените в посочения регламент критерии.
37.      Според запитващата юрисдикция отговорът на Съда ще определи дали въпросът за суспензивното действие на предвидената в ирландското право и висяща по делото в главното производство съдебна жалба трябва да се преценява от гледна точка на член 27, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“ (втора група въпроси), или на член 47 от Хартата (трета група въпроси).
38.      За да онагледя становището си, ще го изложа по следния начин. Най-напред ще представя аспектите, които определят съдържанието на клаузата по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ (част 1).След това ще разгледам съдебната практика относно правото на ефективна правна защита, прогласено в член 27, параграф 1 от посочения регламент, за да определя дали това право обхваща правото на жалба срещу решението да се приложи или да не се приложи клаузата, закрепена в член 17, параграф 1 от посочения регламент (част 2). Накрая така изложеното тълкуване ще бъде проверено с оглед на насоките, произтичащи от решение M.A. и др. (част 3), за да достигна до предложение за отговор на настоящия преюдициален въпрос (част 4).
1.      Клаузата по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“
39.      Най-напред следва да се припомни, че Регламент „Дъблин III“ има за цел да установи критериите и механизмите за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила, подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство.
40.      Въведената с този регламент система се основава на закрепения в член 3, параграф 1 от него принцип, че една-единствена държава членка е компетентна да разглежда нуждите от международна закрила на кандидата.
41.      За тази цел в глава III от посочения регламент се въвежда йерархия на обективни справедливи критерии както за държавите членки, така и за заинтересованите лица(4). Целта на тези критерии, съдържащи се в членове 8—15 от същия този регламент, е да предоставят ясен и работещ метод, който да даде възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за предоставяне на международна закрила, без да се компрометира целта за бърза обработка на молбите за международна закрила(5).
42.      В глава IV от Регламент „Дъблин III“ наред с член 16, в който са посочени зависимите лица, е включен член 17, озаглавен „Дискреционни клаузи“. Параграф 1 от него предвижда, че чрез дерогация от член 3, параграф 1 от този регламент държава членка може да вземе решение да разгледа молба за международна закрила, дори ако подобно разглеждане не попада в нейната компетентност съгласно критериите, предвидени в Регламент „Дъблин III“.
43.      Тази разпоредба почива основно на три характерни особености.
44.      Първо, гъвкавостта на разглеждания правен режим. Член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ възпроизвежда клаузата „за суверенитет“, която се е съдържала в член 3, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 343/2003 (наричан по-нататък „Регламент Дъблин II“)(6), а преди това в член 3, параграф 4 от Дъблинската конвенция(7). Ако тази клауза е останала в сила при всички законодателни реформи, извършени в тази област от Съюза, това се дължи на факта, че тя е израз на произтичащия от международното право, и по-специално от Женевската конвенция за статута на бежанците(8), принцип, че признаването на правото на убежище е прерогатив на държавата(9). С други думи, съгласно този принцип държавите трябва да разполагат с правото да разглеждат по същество всички подадени пред тях молби за убежище.
45.      Второ, мястото на клаузата за суверенитет в глава IV от Регламент „Дъблин III“ подсказва самостоятелния ѝ характер по отношение на критериите, посочени в глава III от този регламент.
46.      Трето и главно, тази клауза предполага предоставянето на държавите членки на разширено дискреционно правомощие. Както многократно се признава в съдебната практика, става въпрос за възможност („държава членка може да вземе решение да разгледа молба за международна закрила, която е подадена до нея от гражданин на трета държава или лице без гражданство […]“.)(10), която не е обвързана с никакво определено условие. Според Съда всяка държава членка трябва да определи обстоятелствата, при които желае да се възползва от тази възможност, и сама да реши да разгледа молба за международна закрила, за която няма компетентност съгласно критериите, определени с Регламент „Дъблин III“(11).
47.      Всъщност и както свидетелства за това предложението на Комисията, въз основа на което е приет Регламент Дъблин II(12), въпросната клауза е въведена, за да позволи на всяка държава членка сама да реши — в зависимост от политически, хуманитарни или практически съображения — дали да приеме разглеждането на молба за международна закрила, дори когато няма такова задължение(13).
48.      Всеки довод, че последствията от конкретните обстоятелства по делото водят до ограничаване на дискреционното правомощие на съответната държава членка, като пораждат задължение
за нея във връзка с прилагането на клаузата за суверенитет, до момента е отхвърлян от Съда(14).
49.      По-специално, от практиката на Съда следва, че тази клауза не е замислена като преграда срещу неизправности във функционирането на системата от Дъблин, които биха могли да доведат до нарушаване на основните права на кандидатите за международна закрила(15).
50.      Във връзка с това следва да се припомни, че тази система почива на взаимното доверие, включващо презумпция за зачитане от страна на другите държави членки на основните права. Това доверие е разклатено в две хипотези.
51.      Първата е, когато са налице основателни опасения да се смята, че в първоначално посочената като компетентна държава членка съществуват системни недостатъци в процедурата по предоставяне на убежище и на условията за приемане на кандидати, което създава риск от нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от Хартата. Ако в тази хипотеза, при невъзможност да се определи друга компетентна държава членка, държавата членка, която пристъпва към определяне на компетентната държава членка, сама става компетентна, това задължение произтича от член 3, параграф 2, втора и трета алинея от Регламент „Дъблин III“, а не от прилагането на клаузата за суверенитет. Втората хипотеза е тази, при която поради здравословното състояние на кандидат за международна закрила е налице реален риск от нечовешко или унизително отношение спрямо него по смисъла на член 4 от Хартата. В решение C. K. и др.(16) Съдът е постановил, че макар този риск да може да бъде основание за спиране на изпълнението на прехвърлянето, той не означава, че държавата членка, пред която е подадена молбата, е длъжна да се обяви за компетентна да я разгледа, в приложение на клаузата за суверенитет.
52.      Накратко, макар поради изискването за защита на основните права да е възможно държавата членка, до която е подадена молбата, да бъде задължена поне временно да изключи прилагането на критериите, предвидени в глава III от Регламент „Дъблин III“, това изискване не може да принуди държавите членки да упражнят предоставеното им с член 17, параграф 1 от този регламент правомощие. От изложеното следва, че хипотезата, при която защитата на основните права обосновава изключването на въведените с Регламент „Дъблин III“ критерии, е различна от прилагането на клаузата за суверенитет. Неотдавна в решение M.A. и др. Съдът потвърждава становището си, като посочва, че отчитането на висшия интерес на детето също не може да задължи държава членка да приложи тази клауза и сама да разгледа молба, за която не е компетентна.
53.      На последно място следва да се добави, че съгласно съдебната практика дори ситуации на хуманитарна криза в някои държави членки, като кризата в Западните Балкани между края на 2015 г. и началото на 2016 г., не могат да породят задължение за другите държави членки да приложат клаузата за суверенитет по отношение на подадените до тях молби за международна закрила, като Съдът все пак държи да подчертае, че в такъв случай използването на възможността за привеждане в действие на такава клауза би било в съответствие с прогласения в член 80 ДФЕС принцип на солидарност, който е в основата на Регламент „Дъблин III“(17).
2.      Правото на ефективна правна защита в Регламент „Дъблин III“
54.      Член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ предвижда, че кандидат за международна закрила има право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане пред съд или правораздавателен орган на решението за прехвърляне по отношение на неговите правни и фактически основания.
55.      Обхватът на правната защита, предоставена на кандидата за международна закрила срещу прието по отношение на него решение за прехвърляне, е уточнен в съображение 19 от Регламент „Дъблин III“, в което се посочва, че за да се гарантира спазването на международното право, въведената с този регламент ефективна правна защита срещу решения за прехвърляне следва да включва, от една страна, разглеждането на прилагането на посочения регламент и от друга страна, на законовата и фактическа ситуация в държавата членка, в която е прехвърлен кандидатът(18).
56.      Що се отнася до предмета на разглеждането при прилагането на въпросния регламент, Съдът постоянно потвърждава разширителното тълкуване, произтичащо от съображенията в решение от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (C‑63/15, наричано по-нататък „решението Ghezelbash“, EU:C:2016:409).
57.      Тези съображения се основават на два основни довода. На първо място, чрез приемането на Регламент „Дъблин III“ законодателят на Съюза приобщава към процеса за определяне на компетентната държава членка търсещите убежище лица, като задължава държавите членки да ги информират относно критериите за компетентност и да им дават възможност да представят информацията, необходима за правилното прилагане на тези критерии, и като им осигурява право на ефективна правна защита срещу решението за прехвърляне, с което евентуално може да приключи този процес. На второ място, Регламент „Дъблин III“ има за цел да подобри предоставената на търсещите убежище лица закрила, като същата по-специално се гарантира със съдебната защита, с която те разполагат.
58.      Поради това според Съда ограничителното тълкуване на обхвата на обжалването по член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ би могло да попречи на постигането на тази цел, лишавайки от полезно действие останалите права на търсещото убежище лице, закрепени с този регламент(19).
59.      Ето защо в решение Ghezelbash Съдът първоначално приема, че търсещото убежище лице има право да обжалва издаденото спрямо него решение за прехвърляне, като изтъкне неправилно прилагане на някой от критериите за компетентност по глава III от Регламент „Дъблин III“. В последващи решения Съдът признава, че търсещото убежище лице може да се позове и на нарушаването на разпоредби от други глави от Регламент „Дъблин III“, които предоставят на търсещите убежище лица гаранции от процесуално естество.
60.      В решение Karim(20) се постановява, че една от тези разпоредби е член 19, параграф 2, втора алинея от този регламент, съгласно който, когато след подаване на първа молба за убежище в една от държавите членки гражданинът на трета държава напусне територията на държавите членки за най-малко три месеца, преди да подаде нова молба за убежище в друга държава членка, държавата членка, в която е подадена новата молба за убежище, е длъжна да проведе процеса по определяне на държавата членка, компетентна да разгледа тази нова молба.
61.      В решение Mengesteab(21) се приема, че друга такава разпоредба е член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, съгласно който, ако искането за поемане на отговорност не е отправено в посочените срокове, компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила е държавата членка, в която е била подадена молбата. В решение Shiri(22) Съдът включва във въпросната категория също член 29, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, съгласно който, ако прехвърлянето от молещата държава членка към компетентната държава членка не е извършено в предвидения в тази разпоредба срок, компетентната държава членка се освобождава от своите задължения за поемане на отговорност или приемане обратно на засегнатото лице и в такъв случай компетентността се прехвърля върху молещата държава членка.
62.      Струва ми се, че в тази практика Съдът отдава решаващо значение на факта, че всяка от разгледаните разпоредби урежда реда и условията, при които трябва да протече процесът за определяне на компетентната държава членка, и — точно както и критериите по глава III — служи и за определяне на компетентната държава членка(23).
63.      Според мен от изложеното следва, че в обхвата на предвидената в член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ ефективна правна защита срещу решение за прехвърляне влиза разглеждането на прилагането на посочените разпоредби, с довода, че в тях са закрепени правила, които поради това, че са задължителни
за съответната държава членка, могат да предоставят на кандидата за международна закрила право молбата му да бъде разгледана от компетентната държава членка.
64.      Това не се отнася за член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, тъй като, както бе обяснено по-горе, прилагането на предвидената в него клауза за суверенитет има изцяло факултативен характер(24).
65.      Поради това следва да се заключи, че правото на ефективна правна защита, предвидено в член 27, параграф 1 от този регламент, не включва правото да се оспорва отказът на държавата членка, до която е подадена молбата за международна закрила, да приложи клаузата за суверенитет.
66.      Според мен този анализ не се поставя под въпрос от решение от 1 август 2022 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Отказ за поемане на отговорност за непридружен непълнолетен египетски гражданин) (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67.      Наистина в това решение Съдът постановява, че кандидатът за международна закрила трябва да разполага с правно средство за защита пред съд или правораздавателен орган съгласно член 27 от Регламент „Дъблин III“ не само когато молещата държава членка приеме решение за прехвърляне, но и когато замолената държава членка откаже да поеме отговорност за заинтересованото лице. Това широко тълкуване на Съда обаче е било възможно поради факта, че законосъобразността на решението, с което се отказва поемането на отговорност за съответния кандидат, е била оспорена с оглед на един от критериите за компетентност по глава III от посочения регламент. Това следва изрично от изложената по-долу точка от решението: „[…] съдебната защита на непридружен ненавършил пълнолетие кандидат не може да се променя — що се отнася до спазването на задължителния критерий за компетентност, съдържащ се в член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ — в зависимост от това дали по отношение на този кандидат има решение за прехвърляне, взето от молещата държава членка, или решение, с което замолената държава членка отхвърля искането за поемане на отговорност за посочения кандидат“(25). Въз основа на изложеното правя извод, че решението да се откаже прилагането на клаузата за суверенитет, не е сред решенията, за които се отнася правото на ефективна правна защита, предвидено в член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“.
3.      Обхватът на решение M.A. и др.
68.      Струва ми се, че предложеното по-горе тълкуване е напълно съвместимо с решение M.A. и др.
69.      Запитващата юрисдикция се позовава по-специално на две части от решението.
70.      Първо, Съдът постановява, че правото на преценка, което клаузата за суверенитет признава на държавите членки, е неразделна част от предвидените от законодателя на Съюза механизми за определяне на компетентната държава членка(26).
71.      Второ, Съдът се произнася по същата проблематика като разглежданата в настоящия преюдициален въпрос. Във връзка с това той приема най-напред, че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не предвижда изрично правни средства за защита срещу решението да не се използва възможността, предвидена в член 17, параграф 1 от същия регламент, и че стоящата в основата на процедурата по Регламент „Дъблин III“ цел за бързо определяне на компетентната държава членка приканва да не се множат правните средства за защита(27). На следващо място, Съдът посочва, че безспорно съгласно член 47 от Хартата всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективна защита пред съд в съответствие с предвидените в този член условия(28). При все това, ако държава членка откаже да приложи клаузата за суверенитет, според Съда това означава, че тази държава по необходимост следва да приеме решение за прехвърляне и този отказ може евентуално да се оспори в рамките на жалба срещу такова решение(29). Поради това Съдът заключава, че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че „не налага да се предвиди жалба срещу решението да не се използва предвидената в член 17, параграф 1 от този регламент възможност, независимо че това решение може да бъде оспорено по повод на жалба срещу решението за прехвърляне“(30).
72.      Следва да се признае, че не е лесно да се възприемат съображенията на Съда, поради което съмненията на запитващата юрисдикция не са изненадващи. Изглежда, че тази юрисдикция е склонна да приеме тълкуване, защитавано също от AHY и от Комисията в писмените им становища, според което, доколкото член 17 от Регламент „Дъблин III“ е неразделна част от механизмите за определяне на компетентната държава членка, правото на ефективна правна защита срещу решение за прехвърляне по член 27, параграф 1 от същия регламент трябва да включва и правото на ефективна правна защита срещу решение, прието на основание член 17, параграф 1 от посочения регламент.
73.      Според мен няма никакво съмнение, че това тълкуване е неправилно.
74.      В началото следва да се посочи, че по делото, по което е постановено решение M.A. и др., след приемането на решението за прехвърляне жалбоподателите не са поискали от министъра да бъде приложена в тяхна полза клаузата за суверенитет. След като е отказал да приложи тази клауза обаче, Office of the Refugee Applications Commission (Комисар по молбите на бежанци, Ирландия) е препоръчал прехвърлянето им в Обединеното кралство. От това следва, че отговорът на Съда задължително се основава на предпоставката, че такова решение за отказ е взето преди приемане на решението за прехвърляне(31). Що се отнася до тази хипотеза, Съдът постановява по същество, че изискванията, присъщи на принципа на ефективна съдебна защита, са изпълнени чрез възможността за оспорване на посочения отказ в рамките на обжалване на решението за прехвърляне.
75.      Според мен би било неточно от това да се направи извод a contrario, както правят AHY и Комисията, че ако решението да не се прилага клаузата за суверенитет, беше прието след решението за прехвърляне, по силата на същите изисквания съществуването на отделно средство за правна защита срещу първото решение щеше да бъде абсолютно необходимо. Всъщност това тълкуване трудно би могло да се съвмести със съображенията от граматическо и телеологическо естество, изложени в първите точки от отговора на Съда на този преюдициален въпрос, според които съответно член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не предвижда изрично правно средство за защита срещу решението да не се прилага клаузата за суверенитет, и целта за бързина по-специално с оглед на определяне на компетентната държава членка приканва да се избягва умножаването на правните средства за защита.
76.      Освен това възпроизведеният по-горе текст на точка 79 от въпросното решение трябва да се разбира в смисъл, че поначало с член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не се налага специално средство за правна защита срещу решението на държава членка, с което тя отказва да упражни правомощието, предоставено ѝ с клаузата за суверенитет, и че самото констатиране на възможността за оспорване на това решение при обжалване на решението за прехвърляне зависи от това дали първото решение е прието преди второто.
77.      Струва ми се, че изложените по-горе съображения дават ключ за тълкуване на цитираната по-горе точка от решението, според която правото на преценка, предоставено на държавите членки с клаузата за суверенитет, е неразделна част от механизмите за определяне на компетентната държава членка, предвидени в Регламент „Дъблин III“.
78.      В началото следва да се посочи, че в практиката, чието начало е поставено с решение N. S. и др., Съдът се основава на тази констатация, за да заключи, че решението, прието от държава членка въз основа на клаузата за суверенитет, прилага правото на Съюза и следователно трябва да зачита правата, закрепени в Хартата(32).
79.      Според мен въз основа на посочената констатация не може надлежно да се твърди, че в правото на съответната държава членка на кандидатите за международна закрила непременно трябва да бъде признато специално средство за правна защита срещу решението за отказ да се приложи клаузата за суверенитет.
80.      Като приема, че правото на преценка на държавите членки, произтичащо от член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, е сред „механизмите“  за определяне на компетентната държава членка, струва ми се, че всъщност с използваната формулировка Съдът показва, че тази разпоредба не спада към разпоредбите от Регламент „Дъблин III“, с които на държавите членки се налага задължение, а в полза на кандидатите за международна закрила съответно се предоставя право.
81.      С упражняването на това дискреционно правомощие се прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, доколкото то води до приемането на решение за прехвърляне. Поради това всяко основание, произтичащо от нарушаване на Хартата, може да бъде повдигнато при обжалването на последното посочено решение, както се предписва в член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Ако обаче кандидат за международна закрила оспори законосъобразността на решението за прехвърляне поради порок, свързан с решението за отказ да се приложи клаузата за суверенитет, изложените основания задължително трябва да почиват на националното право.
4.      Заключение по първия преюдициален въпрос
82.      С оглед на изложеното по-горе предлагам на Съда да отговори на първия въпрос, че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че не задължава държавите членки да предвидят ефективно правно средство за защита срещу решение на държава членка да упражни или да откаже да упражни дискреционното си правомощие, за да стане компетентна да разгледа молба за международна закрила съгласно член 17, параграф 1 от посочения регламент.
83.      Като се имат предвид изложените по-горе бележки във връзка с естеството на клаузата за суверенитет, обстоятелството, че в подкрепа на искането си за прилагане на тази клауза жалбоподателят в главното производство се позовава на доказателствено средство, за да докаже опасността от нарушаване на едно от тези основни права, а именно на медицинско заключение относно психичното му здраве, не опровергава предлаганото тълкуване. При липсата на ограничения, наложени от правото на Съюза, решението на министъра да не приложи посочената клауза, може да бъде предмет само на предвидения от ирландското право съдебен контрол относно неговата формална законосъобразност.
84.      По същия начин не може да се установи несъвместимост с твърдението на Съда в решение M.A. и др., че Регламент „Дъблин III“ не изисква определянето на компетентната държава членка в съответствие с установените в този регламент критерии и упражняването на дискреционното правомощие, произтичащо от клаузата за суверенитет, да бъдат осигурени от един и същ национален орган.
85.      Наясно съм обаче, че предлаганото от мен тълкуване би означавало не само на държавите членки да се наложи да предвидят приемането на решението, взето на основание клаузата за суверенитет, винаги да предхожда решението за прехвърляне, но също и някои държави членки, като Ирландия, да бъдат задължени да преразгледат разпределението на правомощията между съдебните органи, за да се гарантира, че сезираният с жалбата срещу решението за прехвърляне орган е компетентен да направи преценка на отказа да се използва тази клауза. Всъщност, дори да се предвиди, че всяко решение относно прилагането на клаузата за суверенитет предхожда приемането от IPO на решение за прехвърляне, IPAT пак няма да е компетентен да разгледа доводите, изложени за оспорване на законосъобразността на такова решение.
86.      Следва да се посочи обаче, че това не е основание да се приеме различно тълкуване, тъй като, както е известно, държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или фактически положения от вътрешния си правен ред, за да оправдае неизпълнението на задължения, които произтичат за нея от правото на Съюза(33).
87.      Тъй като вторият преюдициален въпрос трябва да се разглежда само при утвърдителен отговор на настоящия въпрос, следва да се отговори само на третия въпрос, поставен от запитващата юрисдикция.
Б.      По третия преюдициален въпрос
88.      С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи главно дали правото на ефективни правни средства за защита, предвидено в член 47 от Хартата, допуска държава членка да изпълни решение за прехвърляне преди произнасянето по искането тази държава да упражни дискреционното си правомощие съгласно член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, или по жалбата, подадена по съдебен ред въз основа на специална клауза съгласно националното право срещу отговора на такова искане.
89.      С други думи, запитващата юрисдикция се съмнява дали кандидат за международна закрила, чието искане за отмяна на решение за прехвърляне въз основа на критериите по глава III от Регламент „Дъблин III“ не е уважено и по чиято жалба по съдебен ред срещу решение за отказ да се приложи клаузата за суверенитет, не е постановено решение, може да бъде прехвърлен, преди да има произнасяне по жалбата. Поради това според запитващата юрисдикция би била подходяща някаква форма на спиране на изпълнението на решението за прехвърляне до произнасянето по жалбата срещу това решение за отказ, за да се избегне нарушаване на член 47 от Хартата.
90.      Що се отнася до член 47 от Хартата, в началото следва да се посочи, че преамбюлът на Регламент „Дъблин III“ препраща към тази разпоредба. Съгласно съображение 19 от него целта на този регламент е да бъде установено право на ефективна правна защита по отношение на решенията, засягащи прехвърляния по-специално в съответствие с член 47 от Хартата. Съгласно съображение 39 същият регламент се стреми да обезпечи пълното зачитане на правото на убежище, което е гарантирано в член 18 от Хартата, и на правата, признати в членове 1, 4, 7, 24 и 47 от нея.
91.      Член 47 от Хартата гласи следното: „Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия“.
92.      От съдебната практика следва, че ефективността на тези правни средства за защита изисква в изключителни случаи да им бъде дадено суспензивно действие. По-точно, Съдът постановява, що се отнася до Директива 2008/115/ЕО(34), че когато съществуват сериозни основания да се смята, че извеждането на гражданин на трета страна би означавало да се наруши правото му да не бъде подложен на нечовешко или унизително отношение, съответният гражданин трябва да черпи права от жалба, чието подаване спира изпълнението на решението за извеждане, за да се избегне настъпването на значителна и непоправима вреда до постановяване на решение по жалбата(35).
93.      От друга страна, що се отнася до Регламент „Дъблин III“, Съдът не изключва възможността изпълнението на решение за прехвърляне по изключение да доведе до вреда от този порядък(36)и поради това суспензивното действие на жалба срещу такова решение да стане абсолютно необходимо с оглед на нейната ефективност.
94.      Очевидно е обаче, че проблематиката, свързана с изискването за гарантиране на такава ефективност, не се поставя в положение като разглежданото.
95.      Всъщност член 47 от Хартата изисква наличието на ефективни правни средства за защита само когато става въпрос да се защити право (или свобода), гарантирано от правото на Съюза. Както бе обяснено по-горе обаче, кандидатът за международна закрила не разполага с никакво право, гарантирано от правото на Съюза, държавата членка, в която е подадена молбата му, да поеме отговорност за разглеждане на тази молба съгласно член 17 от Регламент „Дъблин III“. При липсата на такова право закрепеното в член 47 от Хартата право на ефективни правни средства за защита не намира приложение.
96.      Поради това отговорът на въпроса дали предвидената в ирландското право жалба по съдебен ред има суспензивно действие, зависи единствено от разпоредбите на същото това право.
97.      При условията на евентуалност запитващата юрисдикция повдига въпрос относно тълкуването на член 29, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“.
98.      Следва да се припомни, че съгласно тази разпоредба предаването на засегнатото лице се осъществява веднага щом това бъде практически възможно, и най-късно в шестмесечен срок от приемането на искането от друга държава членка да поеме отговорността или да приеме обратно въпросното лице, или на крайното решение по обжалване или по преразглеждане в случай на суспензивно действие в съответствие с член 27, параграф 3 от този регламент.
99.      Запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали жалба, подадена по съдебен ред въз основа на специална клауза срещу решение за отказ да се приложи клаузата за суверенитет, води до спиране на срока за изпълнение на решение за прехвърляне по член 29, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ или по друг начин поражда суспензивно действие спрямо решението за прехвърляне. Още по-точно, струва ми се, че тя иска да установи дали член 29, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“ трябва да се разбира в смисъл, че предвиденият в него шестмесечен срок започва да тече от постановяване на окончателното решение по жалба, подадена срещу решение на държава членка да не прилага клаузата за суверенитет, взето след приемането на решението за прехвърляне, като предвидената от ирландското право жалба по съдебен ред.
100. Струва ми се, че отговорът задължително трябва да е отрицателен.
101. Както бе показано по-горе, член 47 от Хартата не изисква държавите членки да придадат суспензивно действие на жалба, подадена съгласно разпоредбите от националното право, като посочената съдебна жалба. От това логически следва, че шестмесечният срок за осъществяване на прехвърлянето на кандидата за международна закрила в конкретния случай започва да тече от отхвърлянето на жалба срещу решение за прехвърляне.
102. Предвид изложеното по-горе предлагам на Съда да отговори на третия преюдициален въпрос, че член 47 от Хартата допуска държава членка да изпълни решение за прехвърляне, преди да е постановено решение по искането за упражняване от тази държава на нейното дискреционно правомощие съгласно член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ или по жалба, подадена по съдебен ред въз основа на специална клауза съгласно националното право срещу отговора на такова искане.  В такъв случай  шестмесечният срок за осъществяване на прехвърлянето на кандидат за международна закрила, предвиден в член 29, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“, започва да тече от отхвърлянето на жалба срещу решение за прехвърляне.
В.      Заключителни бележки
103. От възложено от Комисията проучване, публикувано през 2016 г., се установява, че още тогава ирландските органи са изразили неудовлетворението си от значителното увеличение на съдебните спорове, породени от член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Според тези органи на национално равнище посочената разпоредба се тълкувала в смисъл, че въвежда „квази нова процедура“, което е довело до голяма административна тежест за националните юрисдикции(37).
104. Според мен не може да се счита, че член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ позволява да се въведе административна процедура, различна от процедурата, която завършва с приемането на решението за прехвърляне. Тъкмо напротив, убеден съм, че с Регламент „Дъблин III“ се предвижда правен режим, при който нито един административен акт, издаден след приемане на решението за прехвърляне, не може да засегне неговата валидност.
105. В светлината на изложеното изглежда, че национални разпоредби, които разделят упражняването на дискреционното правомощие, произтичащо от клаузата за суверенитет, от решението за прехвърляне, прието на основание Регламент „Дъблин III“, и позволяват молба за упражняване на посоченото дискреционно правомощие да бъде подадена и разгледана независимо от приемането на решение за прехвърляне и след
приемането на това решение, по принцип могат да попречат на ефективното действие на Регламент „Дъблин III“, както признава Комисията в писменото си становище.
106. Според мен, освен че се основава на неправилно тълкуване на релевантни разпоредби от вторичното право, изводът, че държавите членки са длъжни да предвидят отделна жалба срещу решението да се приложи или да не се приложи клаузата за суверенитет, в крайна сметка би довел до одобряване от страна на държавите членки на законодателни разрешения в националното право, които могат да породят посочената в края на предходната точка последица.
107. Във връзка с това като пример следва да се разгледа член 26 от посочения регламент.
108. Съгласно тази разпоредба, която е сред процедурните гаранции, посочени в Регламент „Дъблин III“, отправеното до засегнатото лице уведомление за решението за прехвърляне включва, когато това е необходимо, решение да не се разглежда молбата му за международна закрила, каквото според мен е решението за отказ да се приложи клаузата за суверенитет. Струва ми се обаче, че за последното посочено решение не би могло да се отправи уведомление във връзка с решението за прехвърляне, ако то е взето едва след приемането на решението за прехвърляне. Освен това в тази хипотеза изглежда, че информацията относно средствата за правна защита, която съгласно член 26, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ трябва да бъде включена в решението, за което е изпратено уведомление, неизбежно ще е частична, като се има предвид, че тя не би могла да обхване средствата за правна защита, които са на разположение срещу решението за отказ да се приложи клаузата за суверенитет.
IV.    Заключение
109. В светлината на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от High Court (Висш съд, Ирландия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1)      Член 27, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство
трябва да се тълкува в смисъл, че
не задължава държавите членки да предвидят ефективно правно средство за защита срещу решение на държава членка да упражни или да откаже да упражни дискреционното си правомощие, за да стане компетентна да разгледа молба за международна закрила съгласно член 17, параграф 1 от посочения регламент, която не би попадала в нейната компетентност съгласно критериите, предвидени в същия регламент.
2)      Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз допуска държава членка да изпълни решение за прехвърляне, преди да е постановено решение по искането за упражняване от тази държава на нейното дискреционно правомощие съгласно член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ или по жалба, подадена по съдебен ред въз основа на специална клауза съгласно националното право срещу отговора на това искане. В такъв случай шестмесечният срок за осъществяване на прехвърлянето на кандидата за международна закрила, предвиден в член 29, параграф 1, първа алинея от Регламент № 604/2013, започва да тече от отхвърлянето на жалба срещу решение за прехвърляне“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 2013 г., стр. 31).
3      Решение от 23 януари 2019 г. (C‑661/17, наричано по-нататък „решение M.A. и др.“, EU:C:2019:53).
4      Вж. съображение 5 от Регламент „Дъблин III“.
5      Вж. съображение 4 от Регламент „Дъблин III“.
6      Регламент на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (ОВ L 50, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 56).
7      Конвенция за определяне на държавата, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите — членки на Европейските общности — Дъблинска конвенция (ОВ C 254, 1997 г., стр. 1).
8      Конвенция за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г., United Nations Treaty Series, том 189, стр. 150, № 2545 (1954).
9      Вж. решение от 5 юли 2018 г., X (C‑213/17, EU:C:2018:538, т. 61 и цитираната съдебна практика).
10      Курсивът е мой.
11      Вж. решение от 16 февруари 2023 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Дете, което към момента на подаване на молба за убежище не е родено) (C‑745/21, EU:C:2023:113, т. 50 и цитираната съдебна практика).
12      Предложение за регламент на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна /* COM/2001/0447 окончателен — CNS 2001/0182 */ (ОВ C 304E, 2001 г., стр. 192).
13      Вж. решение от 4 октомври 2018 г., Fathi (C‑56/17, EU:C:2018:803, т. 53 и цитираната съдебна практика).
14      Вж. по-специално решения от 14 ноември 2013 г., Puid (C‑4/11, EU:C:2013:740), от 16 февруари 2017 г., C. K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), и M.A. и др.
15      Вж. в това отношение анализа на Petralia, V. Clausola di sovranità e tutela dei diritti umani nel sistema di Dublino. — Studi sull’integrazione europea, XII (2017), 553—568.
16      Решение от 16 февруари 2017 г. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127).
17      Вж. решение от 26 юли 2017 г., Jafari (C‑646/16, EU:C:2017:586, т. 100). Вж. също Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Европейска програма за миграцията /* COM/2015/0240 final */, в което Комисията изразява желанието си държавите членки „да използват по-често и редовно дискреционните клаузи, които им позволяват да разгледат дадена молба за убежище и така да облекчат натиска върху държавите по външните граници на Съюза“.
18      Вж. решение от 2 април 2019 г., H. и R. (C‑582/17 и C‑583/17, EU:C:2019:280, т. 39 и цитираната съдебна практика).
19      Вж. решение Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, т. 51—53).
20      Решение от 7 юни 2016 г. (C‑155/15, EU:C:2016:410).
21      Решение от 26 юли 2017 г. (C‑670/16, EU:C:2017:587).
22      Решение от 25 октомври 2017 г. (C‑201/16, EU:C:2017:805).
23      Вж. решения от 7 юни 2016 г., Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410, т. 23—25), от 26 юли 2017 г., Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, т. 53), и от 25 октомври 2017 г., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, т. 39).
24      В това отношение следва да се отбележи, че необходимата връзка между наличието на разширено дискреционно правомощие на публичните органи и липсата на право на адресатите е изтъкната и от Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) при проверката за изпълнение на условията за приложимост на член 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“) (право на справедлив съдебен процес). Всъщност, макар ЕСПЧ многократно да постановява, че самото наличие на дискреционен елемент в текста на правна разпоредба само по себе си не изключва наличието на право (вж. ЕСПЧ, решение от 18 октомври 2016 г., Miessen с/у Белгия, CE:ECHR:2016:1018JUD003151712, § 48), в хипотези, при които компетентният орган разполага с разширено дискреционно правомощие, той приема също, че не може да се установи наличието на право, поради което член 6 от ЕКПЧ е неприложим (ЕСПЧ, решения от 28 септември 1995 г., Masson и Van Zon с/у Нидерландия, CE:ECHR:1995:0928JUD001534689, § 51, série A no 327-A, §§ 48—52, и от 3 април 2012 г., Boulois с/у Люксембург, CE:ECHR:2012:0403JUD003757504, по-специално § 102).
25      Решение от 1 август 2022 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Отказ за поемане на отговорност за непридружен непълнолетен египетски гражданин) (C‑19/21, EU:C:2022:605, т. 41) (курсивът е мой).
26      Решение M.A. и др., точка 64.
27      Решение M.A. и др., точки 75 и 76.
28      Решение M.A. и др., точка 77.
29      Решение M.A. и др., точка 78.
30      Решение M.A. и др., точка 79.
31      Това се установява още по-ясно от точка 78 от текста на решение M.A. и др. на езика на производството — английски („if a Member State refuses to use the discretionary clause set out in Article 17(1) of the Dublin III Regulation, that necessarily means that that Member State must adopt a transfer decision“) (курсивът е мой).
32      Решение от 21 декември 2011 г. (C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:865, т. 68 и 69). Вж. също решение от 16 февруари 2017 г., C. K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, т. 53).
33      Вж. решение от 27 април 2023 г., M.D. (Забрана за влизане в Унгария) (C‑528/21, EU:C:2023:341, т. 82 и цитираната съдебна практика).
34      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98).
35      Вж. по-специално решение от 18 декември 2014 г., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, т. 50).
36      Вж. решение от 30 март 2023 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Срок за прехвърляне — Трафик на хора) (C‑338/21, EU:C:2023:269, т. 45 и 46).
37      Вж. проучване от 18 март 2016 г., изготвено от Information and Cooperation Forum за Комисията, „Evaluation of the Implementation of the Dublin III Regulation — Final Report“ („Оценка на прилагането на Регламент „Дъблин III“ — окончателен доклад“), стр. 35.