62006CC0411
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M. POIARES MADURO
presentate il 26 marzo 2009 (
1
)
Causa C-411/06
Commissione delle Comunità europee
contro
Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea
«Ricorso di annullamento — Regolamento (CE) n. 1013/2006 — Spedizione di rifiuti — Scelta del fondamento giuridico — Artt. 133 CE e 175, n. 1, CE»
1.
Il 2 ottobre 2006 la Commissione ha proposto un ricorso per annullamento, ai sensi dell’art. 230 CE, contro il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 14 giugno 2006, n. 1013, relativo alle spedizioni di rifiuti (
2
), sostenendo che questo sarebbe viziato da un errore relativo al suo fondamento normativo. Secondo la ricorrente, il regolamento controverso avrebbe dovuto essere basato su un duplice fondamento, segnatamente sia sull’art. 175, n. 1, CE sia sull’art. 133 CE, mentre i suoi autori lo hanno basato solo sull’art. 175, n. 1, CE.
2.
La presente causa sottoposta alla Corte costituisce un nuovo capitolo del conflitto che oppone da tempo la Commissione al Parlamento e al Consiglio in merito al ricorso agli artt. 133 e 175, n. 1, CE quali fondamento normativo di atti comunitari diretti alla tutela dell’ambiente attraverso misure relative ai movimenti transfrontalieri di rifiuti. Per quanto riguarda la giurisprudenza pertinente, formulata in maniera quanto meno sfumata, va detto che essa non contribuisce certo a chiarire la questione. Secondo i convenuti nel ricorso, essa presenterebbe anche aspetti contraddittori e, comunque, argomenti a sostegno di ambedue le tesi di cui trattasi nella fattispecie. Essi hanno pertanto chiesto, ai sensi dell’art. 44, n. 3, secondo comma, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, che la controversia sia decisa dalla Grande Sezione.
I — Sulla necessità di esaminare la fondatezza del ricorso
A — La ricevibilità del ricorso
3.
Il Consiglio eccepisce in via preliminare l’irricevibilità del ricorso, in considerazione del fatto che la Commissione non avrebbe precisato nel proprio ricorso, contrariamente al dettato dell’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte, quali disposizioni del regolamento impugnato dovrebbero, a suo avviso, essere fondate sull’art. 133 CE, e quali sull’art. 175, n. 1, CE, nonché, eventualmente, quali disposizioni dovrebbero avere come fondamento entrambi detti articoli.
4.
Tale eccezione d’irricevibilità non può evidentemente essere accolta. Il ricorso della Commissione contiene un’esposizione sommaria dei motivi dedotti e risulta sufficientemente chiaro e preciso per consentire al Consiglio di predisporre la propria difesa e alla Corte di pronunciarsi in merito. Esso riporta, infatti, i motivi per i quali la Commissione ritiene sussistenti i requisiti fissati dalla giurisprudenza per poter far ricorso ad un duplice fondamento normativo. Al fine di poter soddisfare le esigenze di cui all’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura non occorre che la Commissione identifichi le disposizioni del regolamento impugnato riconducibili all’uno o all’altro fondamento. Ad ogni modo, la Commissione nel proprio ricorso ha osservato che, se l’art. 175, n. 1, CE è stato giustamente preso a fondamento della maggior parte delle disposizioni del regolamento impugnato, le disposizioni di cui ai titoli da IV a VI CE, che riguardano la spedizione di rifiuti (importazione, esportazione, transito) provenienti da paesi terzi o ad essi diretti, invece, avrebbero dovuto avere come fondamento l’art. 133 CE.
B — La pertinenza del motivo sollevato
5.
Va innanzitutto precisato che tale controversia relativa alla scelta del fondamento normativo appropriato non presenta nella fattispecie una portata puramente formale, nel qual caso il motivo di annullamento sollevato sarebbe inconferente.
6.
Si potrebbe sostenere, certamente, che essa non implica conseguenze sull’equilibrio istituzionale, poiché il procedimento di adozione del regolamento controverso rimane invariato, sia che si adotti quale fondamento normativo l’art. 175, n. 1, CE, sia che si aggiunga ad esso l’art. 133 CE. Entrambe le disposizioni citate, infatti, prevedono che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata. È pur vero che l’art. 175 CE prevede la codecisione e che l’art. 133 CE, nel combinato disposto con l’art. 300, n. 3, primo comma, CE, non conferisce al Parlamento alcun diritto di partecipazione al processo decisionale. Dalla giurisprudenza della Corte, tuttavia, sembra emergere una preferenza per la disposizione che collega più strettamente il Parlamento all’adozione dell’atto. Tale disposizione deve orientare l’opzione tra due fondamenti le cui finalità siano perseguite nella stessa maniera (
3
). Se seguiamo questa logica, tale preferenza dovrebbe altresì consentire di individuare la procedura da seguire, nel caso in cui si prendano in considerazione due fondamenti, ciascuno dei quali preveda un iter decisionale diverso (
4
). Sebbene nutra seri dubbi sul fondamento di tale preferenza nei riguardi di procedure decisionali che massimizzano la partecipazione del Parlamento (
5
), mi sembra difficile proporre sin d’ora di rimetterle in discussione, dal momento che tale linea giurisprudenziale è stata riaffermata anche recentemente (
6
). In altre parole, anche supponendo che dall’analisi risultasse che l’art. 133 CE dovesse essere effettivamente aggiunto all’art. 175 CE, assunto come unico fondamento normativo del regolamento controverso, la procedura da seguire in vista dell’adozione dell’atto resterebbe comunque quella di codecisione, prevista da tale ultima disposizione. L’asserito errore relativo al fondamento normativo non ha avuto conseguenze sulla procedura da seguire e, pertanto, non ha potuto influire sulla determinazione del contenuto dell’atto impugnato (
7
).
7.
La scelta tra gli artt. 133 e 175 CE comporta, tuttavia, importanti ripercussioni sulla ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri, poiché, mentre il primo attribuisce alla Comunità una competenza esclusiva, il secondo prevede invece una competenza ripartita. La scelta dell’art. 175, n. 1, CE, come unica base normativa del regolamento impugnato comporterebbe, quindi, una limitazione della competenza della Comunità, dalla quale scaturirebbe una competenza degli Stati membri, anche relativamente alla regolamentazione delle esportazioni ed importazioni di rifiuti, fino a quando e nella misura in cui tale iniziativa degli Stati membri non fosse tale da incidere sulle norme comunitarie adottate in materia. Secondo la Commissione, l’esercizio di tale competenza che sarebbe riconosciuta agli Stati membri finirebbe inevitabilmente per falsare la concorrenza tra imprese degli Stati membri sui mercati esterni e per provocare perturbazioni del mercato interno della Comunità.
II — Fondatezza del ricorso
8.
Il motivo unico di annullamento dedotto riguarda l’errore relativo al fondamento normativo prescelto: il legislatore comunitario ha fondato il regolamento impugnato unicamente sull’art. 175 CE, mentre, secondo la Commissione, a tale disposizione avrebbe dovuto essere aggiunto anche l’art. 133 CE.
9.
Per rendere giustizia a tale argomentazione, occorre innanzitutto ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la scelta del fondamento normativo di un atto comunitario deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto (
8
). Se l’atto di cui è causa persegue una duplice finalità o ha una doppia componente, esso deve, in via di principio, fondarsi sulla base normativa corrispondente alla finalità e/o alla componente identificabile come principale o preponderante (
9
).
10.
In via eccezionale, ove sia provato che l’atto persegua contemporaneamente più obiettivi o che abbia più componenti tra loro inscindibili, senza che uno di essi assuma importanza secondaria e indiretta rispetto all’altro, tale atto dovrà basarsi sui diversi fondamenti normativi corrispondenti (
10
). Tuttavia, anche supponendo che l’atto in questione persegua contemporaneamente più scopi o presenti più componenti egualitarie e indissociabili, il ricorso ad un duplice fondamento normativo è escluso in due casi: se il doppio fondamento normativo consiste in una disposizione del Trattato CE e in una disposizione del Trattato UE (
11
); quando le procedure previste relativamente all’uno e all’altro fondamento normativo siano incompatibili e/o quando il cumulo di fondamenti normativi sia tale da pregiudicare i diritti del Parlamento (
12
).
11.
La Commissione, richiamandosi a tale giurisprudenza, sostiene che tanto la finalità quanto l’oggetto del regolamento impugnato contengano due componenti tra loro inscindibili, l’una attinente alla politica commerciale comune, l’altra riguardante la politica ambientale e che, pertanto, si imponga un duplice fondamento normativo. Essa fa valere, a tal fine, che l’atto di cui trattasi non è soltanto diretto a regolare le spedizioni di rifiuti nella Comunità per finalità di mera tutela ambientale ma contiene altresì, ai titoli IV-VI, una particolareggiata regolamentazione del commercio esterno dei rifiuti con i paesi terzi, relativa alle importazioni di rifiuti provenienti da paesi terzi verso la Comunità, alle esportazioni di rifiuti dalla Comunità verso paesi terzi e al transito dei rifiuti nel territorio della Comunità, con un itinerario da o verso paesi terzi. In breve e in altri termini, dato che il regolamento controverso disciplina anche le spedizioni di rifiuti tra la Comunità e i paesi terzi, l’art. 133 CE avrebbe dovuto essere aggiunto, come fondamento normativo, all’art. 175 CE.
A — L’ammissibilità di un duplice fondamento normativo
12.
Il primo quesito sollevato dalla Commissione è quello di accertare se sia possibile il ricorso eccezionale ad un duplice fondamento normativo in un caso quale quello di specie, in cui una delle disposizioni di autorizzazione, l’art. 133 CE, attribuisce alla Comunità una competenza esclusiva ad adottare l’atto impugnato, mentre l’altra, l’art. 175 CE, le conferisce al riguardo soltanto una competenza ripartita. La natura della competenza comunitaria, infatti, influisce, in modo significativo sulla competenza residua degli Stati membri. L’esistenza di una competenza comunitaria esclusiva non consente alcun intervento normativo degli Stati membri, salvo quando essi agiscano come gestori dell’interesse comune per evitare una lacuna normativa in caso di inerzia del legislatore comunitario (
13
). Viceversa, nel caso di una competenza ripartita, gli Stati membri restano liberi di legiferare nel settore considerato, poiché le misure nazionali adottate non influiscono sull’effetto utile delle norme comunitarie emanate in materia (
14
). Proprio l’art. 176 CE riveste un’importanza topica riguardo a tale articolazione delle competenze normative della Comunità e degli Stati membri nell’ipotesi di una competenza ripartita, in quanto autorizza questi ultimi, anche nel caso di adozione di disposizioni comunitarie in materia, ad adottare misure rafforzate di protezione ambientale, con l’unica riserva che esse siano compatibili con il Trattato. Ci si può quindi legittimamente domandare, come hanno fatto il Consiglio, il Parlamento e il Regno Unito nel caso di specie, se la competenza ad adottare un determinato atto possa rivestire una natura al contempo esclusiva e ripartita. Ci si chiede in qual modo potrebbe trovare applicazione, infatti, la competenza normativa residua degli Stati membri in presenza di una competenza ripartita in virtù della quale sia stato adottato un atto comunitario, laddove il detto atto sia stato congiuntamente fondato su una competenza comunitaria esclusiva.
13.
La Corte, com’è noto, ha ammesso un cumulo siffatto in due casi in cui erano in discussione proprio gli stessi fondamenti normativi che sono in discussione nel caso di specie (
15
). Ad una lettura attenta di queste due decisioni, tuttavia, risulta evidente che tale soluzione aveva potuto essere accolta semplicemente perché, sebbene gli atti in questione contenessero due componenti uguali, tra loro inscindibili, era comunque possibile individuare chiaramente quale, tra i detti atti, rientrasse nella competenza esclusiva della Comunità prevista dall’art. 133 CE e quale ricadesse, viceversa, nell’ambito di applicazione della competenza ripartita conferita alla Comunità dall’art. 175 CE. Ciò si verifica, evidentemente, quando è possibile isolare le disposizioni dell’atto riconducibili all’uno o all’altro fondamento normativo. È inoltre decisamente plausibile che una stessa disposizione sia riconducibile ad un duplice fondamento normativo quando verta su più oggetti. Viceversa, una sola ed unica questione non potrebbe ricadere contemporaneamente su una competenza esclusiva e su una competenza ripartita.
14.
Nel caso di specie, il ricorso congiunto agli artt. 133 e 175 CE quali fondamenti del regolamento impugnato è teoricamente possibile. Come già sottolineato, la Commissione ha, infatti, individuato le disposizioni che, a suo parere, avrebbero dovuto essere fondate sull’art. 133 CE, essendo state le altre giustamente ricondotte all’art. 175 CE: si tratta delle disposizioni di cui ai titoli IV-VI CE, relative alla spedizione di rifiuti (importazione, esportazione, transito) provenienti da o destinati a paesi terzi, le quali avrebbero dovuto essere basate sull’art. 133 CE.
15.
L’aggiunta dell’art. 133 CE all’art. 175 CE, peraltro, non può essere esclusa argomentando che le procedure previste dall’uno e dall’altro fondamento normativo siano incompatibili e/o che il cumulo di questi due fondamenti normativi sarebbe tale da pregiudicare i diritti del Parlamento (
16
). Infatti, come ho già sottolineato (
17
), l’aggiunta dell’art. 133 CE, che esclude il Parlamento dal processo decisionale, non inciderebbe in alcun modo sulla procedura legislativa applicabile. Secondo la giurisprudenza, la codecisione, prevista dall’art. 175 CE, resterebbe applicabile per l’adozione dell’insieme delle disposizioni dell’atto.
B — La pertinenza del duplice fondamento normativo
16.
Rimane ancora da accertare se l’analisi delle finalità e del contenuto del regolamento controverso riveli che esso presenti effettivamente una componente ambientale e una componente commerciale, uguali e indissolubilmente connesse, nessuna delle quali secondaria o indiretta rispetto all’altra (
18
).
17.
L’argomentazione sviluppata dalla ricorrente volta a dimostrare tale assunto non mi persuade. Sicuramente si dovrà convenire che il campo di applicazione della politica commerciale comune beneficia tradizionalmente (
19
) di un’interpretazione ampia (
20
). Ne consegue che una misura che regola il commercio con i paesi terzi rimane una misura di politica commerciale, anche se persegue scopi ulteriori relativi ad altri settori, quali, ad esempio, obiettivi di politica dello sviluppo (
21
), di politica estera e di sicurezza (
22
) o di tutela ambientale (
23
). Tanto più che, in quest’ultimo caso, conformemente al principio di integrazione, attualmente sancito dall’art. 6 CE (precedentemente enunciato dall’art. 130 R, n. 2, CE), le esigenze connesse alla tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e azioni comunitarie (
24
). Il fatto che le disposizioni del regolamento impugnato contemplino problematiche ambientali non è quindi certamente sufficiente ad escludere che esse possano o debbano essere fondate sull’art. 133 CE. La situazione sarebbe diversa solo nel caso in cui la finalità ambientale si rivelasse preponderante, poiché la componente commerciale rivestirebbe un carattere puramente accessorio. In questo caso, l’adozione dell’atto impugnato dovrebbe basarsi unicamente sull’art. 175, n. 1, CE (
25
). Orbene, dall’analisi dell’oggetto e dello scopo del regolamento impugnato, nonché del contesto dello stesso risulta, per l’appunto, che la sua componente ambientale presenta un carattere preponderante.
1. Il contenuto e lo scopo del regolamento impugnato
18.
Va anzitutto osservato che il regolamento controverso persegue incontestabilmente una finalità principalmente ambientale. Il primo ‘considerando’ del detto regolamento lo afferma: «obiettivo e componente principale e preponderante del presente regolamento è la protezione dell’ambiente». Il prosieguo dell’esposizione dei motivi ne costituisce conferma. Tutti i ‘considerando’, fatta eccezione del sedicesimo e del diciannovesimo, che si riferiscono al buon funzionamento del mercato interno, sono espressione, per quanto in maniera più o meno diretta, di preoccupazioni ambientali. Il settimo ‘considerando’, in particolare, insiste in generale sulla «necessità di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente e della salute umana». Allo stesso modo, il quarantaduesimo ‘considerando’ ricorda che lo scopo del regolamento è «garantire la protezione dell’ambiente quando i rifiuti sono oggetto di spedizione». Le preoccupazioni ambientali permangono anche quando si tratta delle importazioni e delle esportazioni di rifiuti nella Comunità o dalla Comunità. In tal senso, il ventottesimo ‘considerando’ specifica che «allo scopo di proteggere l’ambiente dei paesi interessati», è necessario chiarire la portata del divieto di esportare rifiuti pericolosi destinati al recupero verso paesi ai quali non si applica la decisione OCSE. Del pari, il trentatreesimo ‘considerando’ sottolinea che i rifiuti importati nella Comunità devono essere gestiti, per tutta la durata della spedizione «senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente».
19.
Per quanto concerne l’oggetto del regolamento impugnato, la Commissione afferma che detto testo prevede una disciplina dettagliata del commercio estero con i paesi terzi, in quanto le norme in esso contenute si applicano anche alle importazioni di rifiuti provenienti da paesi terzi verso la Comunità, alle esportazioni di rifiuti dalla Comunità verso paesi terzi nonché al transito di rifiuti nel territorio della Comunità, con un itinerario da e verso paesi terzi. Sotto tale aspetto, esso rientrerebbe altresì nell’ambito di applicazione della politica commerciale comune.
20.
Tuttavia, l’oggetto del regolamento è quello di imporre obblighi di notifica, di procedura e di controllo in materia di spedizione di rifiuti, affinché tali spedizioni si svolgano in condizioni atte a garantire la tutela dell’ambiente. Questi obblighi sono formulati al titolo II di tale regolamento e possono essere riassunti come segue. Ai sensi dell’art. 3, n. 1, sono soggette alla procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte le spedizioni di tutti i rifiuti destinati ad operazioni di smaltimento, nonché, in particolare, le spedizioni dei rifiuti elencati nell’allegato IV del regolamento impugnato, destinati ad operazioni di recupero. Nell’ambito di tale procedura di notifica e autorizzazione, il notificatore deve fornire la prova dell’esistenza di un contratto da esso stipulato con il destinatario, relativo al recupero ovvero allo smaltimento dei rifiuti notificati (artt. 4, punto 4, e 5 del regolamento impugnato) nonché della costituzione di una garanzia finanziaria o di un’assicurazione equivalente che copra le spese di trasporto, di recupero o smaltimento e di deposito dei rifiuti in questione (artt. 4, punto 5, e 6 del regolamento impugnato). In caso di notifica di una spedizione di rifiuti, le autorità hanno facoltà, in base a motivi di carattere essenzialmente ambientale, elencati negli artt. 11 e 12 del regolamento impugnato, di fissare le condizioni cui è subordinata la loro autorizzazione alla spedizione notificata ovvero di sollevare obiezioni motivate contro tale spedizione (artt. 9-12 del regolamento impugnato). Gli artt. 22-25 impongono l’obbligo di riprendere i rifiuti qualora la spedizione non possa essere effettuata ovvero in caso di spedizione illegale, e prevedono disposizioni relative alle spese per la ripresa.
21.
Quanto agli aspetti esterni del regolamento controverso, è sufficiente osservare che le esportazioni dalla Comunità, le importazioni di rifiuti nella Comunità e i transiti di rifiuti nel territorio della Comunità che non siano vietati dal regolamento per ragioni di tutela ambientale, sono soggetti alle medesime procedure di controllo, ai sensi delle disposizioni rispettivamente dei titoli IV, V e VI di detto regolamento.
22.
Infine, l’obbligo derivante dall’art. 49, n. 1, del regolamento impugnato, imposto al produttore, al notificatore e alle altre imprese interessate da una spedizione di rifiuti e/o dal loro recupero o smaltimento, di adottare «i provvedimenti necessari per garantire che tutti i rifiuti che spediscono siano gestiti senza pericolo per la salute umana e secondo metodi ecologicamente corretti per tutta la durata della spedizione e durante il recupero e lo smaltimento» mette in luce l’omogeneità dell’intero sistema di controllo e il suo obiettivo primario di protezione dell’ambiente. Detto obbligo si applica, infatti, non soltanto quando la spedizione ha luogo nella Comunità, ma anche quando si tratti di esportazioni ed importazioni di rifiuti.
23.
La procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte, com’è evidente, costituisce un aspetto essenziale del regime istituito dal regolamento controverso. Orbene, essa è molto simile alle procedure di autorizzazione preventiva definite dalla Corte come «strumenti tipici della politica ambientale» (
26
). È per questa ragione, del resto, che la Commissione riconosce che, essendo il suddetto regime previsto al titolo II del regolamento per disciplinare, in primo luogo, la spedizione di rifiuti all’interno della Comunità, il fondamento normativo appropriato è l’art. 175, n. 1, CE. Visto che tale dispositivo di controllo si applica mutatis mutandis, ai sensi dei titoli IV-VI del regolamento, alla spedizione di rifiuti al di fuori della Comunità, ammetto di avere qualche difficoltà a capire in che termini esso non sarebbe più rivolto a prevenire i rischi per l’ambiente causati da tali spedizioni. Viceversa, se si condivide la tesi della Commissione, secondo la quale il regime istituito dev’essere inteso come normativa del commercio estero dei rifiuti rientrante, pertanto, nel campo di applicazione della politica commerciale comune, si dovrebbe logicamente ritenere che il medesimo regime, applicato alle spedizioni intracomunitarie di rifiuti, sia volto a garantire la libera circolazione di detti rifiuti e debba, in tal senso, essere fondato sull’art. 95 CE e non sull’art. 175 CE.
24.
È vero che, come ricorda giustamente la Commissione, i rifiuti costituiscono merci, ai sensi dell’art. 28 CE e, come tali, possono formare oggetto di negozi commerciali (
27
). Il fatto che le procedure di controllo stabilite dal regolamento siano applicabili agli scambi commerciali di rifiuti e possano, pertanto, incidere negativamente sugli stessi, non significa tuttavia che esse siano finalizzate a promuovere, facilitare o disciplinare i suddetti scambi commerciali e non può, quindi, rimettere in discussione la constatazione fondata sull’analisi dell’obiettivo e del contenuto del regolamento impugnato, secondo la quale quest’ultimo è uno strumento volto principalmente a garantire la protezione dell’ambiente, essendo i suoi effetti sul commercio, infatti, soltanto secondari e indiretti. Neanche l’ampia accezione di politica commerciale comune potrebbe rimettere in discussione tale constatazione (
28
). L’obiettivo di detto regolamento non è quello di definire le caratteristiche che devono possedere i rifiuti per essere liberamente commercializzati, bensì quello di fornire un sistema armonizzato di procedimenti attraverso i quali limitare la circolazione dei rifiuti, al fine di garantire la tutela dell’ambiente (
29
). Se si accogliesse l’interpretazione della Commissione, le disposizioni specifiche del Trattato concernenti la protezione dell’ambiente sarebbero svuotate di gran parte della loro sostanza, poiché, appena si accertasse che l’azione comunitaria può avere implicazioni sugli scambi commerciali, la misura prevista dovrebbe rientrare nell’ambito della politica commerciale comune (
30
).
25.
In ogni caso, anche accogliendo l’affermazione della Commissione secondo cui i titoli IV, V e VI del regolamento controverso rientrano nella politica commerciale comune, l’aggiunta dell’art. 133 CE come fondamento normativo non sarebbe giustificata, poiché la preponderanza di un obiettivo o di una componente dev’essere valutata in rapporto allo scopo e al contenuto complessivo dell’atto in questione (
31
). Orbene, l’esame dell’insieme delle disposizioni del regolamento impugnato ha rivelato la preponderanza della sua dimensione ambientale.
26.
È proprio questa la differenza rispetto al caso Energy Star (
32
). Il coordinamento dei programmi di etichettatura relativi ad un uso efficiente dell’energia per le apparecchiature per ufficio, che attuava l’accordo oggetto di quella causa, mirava essenzialmente a facilitare il commercio delle suddette apparecchiature permettendo ai fabbricanti di fare uso, mediante una procedura di riconoscimento reciproco delle registrazioni, di un logo comune affinché i consumatori potessero riconoscere prodotti rispondenti a specifiche comuni relative ad un uso efficiente dell’energia, quali essi intendevano offrire sui mercati americano e comunitario. La riduzione del consumo energetico attesa quale conseguenza del comportamento effettivo dei produttori e dei consumatori, cui il programma di etichettatura avrebbe dato luogo, costituiva in ogni caso soltanto un effetto indiretto.
27.
La ricorrente ritiene, tuttavia, di poter avvalorare la propria argomentazione richiamandosi alla soluzione accolta dalla Corte in relazione alla scelta del fondamento normativo della decisione di approvazione della Convenzione di Rotterdam (
33
) e del regolamento di attuazione di quest’ultima (
34
). Tale accordo internazionale istituiva una procedura di previo assenso informato per taluni prodotti chimici e pesticidi pericolosi molto simile alle procedure di controllo previste dal regolamento controverso. La Corte l’aveva del resto qualificata come «strumento tipico della politica dell’ambiente» (
35
). Essa aveva tuttavia ritenuto necessario ricorrere ad un duplice fondamento normativo, costituito dagli artt. 133 CE e 175 CE.
28.
Si potrebbe opporre alla Commissione il fondamento normativo scelto per la conclusione del protocollo di Cartagena: la Corte aveva giudicato adeguato il ricorso al solo articolo 175 CE, trattandosi dell’istituzione di una procedura di controllo molto simile, che riguardava gli organismi viventi modificati, anch’essa considerata come uno «strumento tipico della politica dell’ambiente» (
36
). Si dovrebbe quindi rilevare, così come hanno fatto, in particolare, il Consiglio e il Regno Unito, la sussistenza di una contraddizione tra le due soluzioni. Il presente giudizio, deferito alla Grande Sezione, potrebbe essere l’occasione per risolvere il contrasto.
29.
Un’attenta lettura delle decisioni adottate nelle due cause relative alla convenzione di Rotterdam consente tuttavia di sciogliere una contraddizione che, in realtà, è solo apparente. A prescindere dall’opinione che si possa avere circa la fondatezza della soluzione da essa accolta (
37
), va osservato che la Corte, per giustificare il ricorso congiunto agli artt. 133 e 175 CE, ha tenuto a sottolineare il legame esplicito introdotto dalla convenzione di Rotterdam tra il commercio e l’ambiente, in quanto la procedura di controllo prevista da tale disposizione si applica soltanto a taluni prodotti chimici e pesticidi pericolosi nel commercio internazionale e la sua attuazione è regolata da norme che disciplinano direttamente il commercio dei prodotti suddetti; tale nesso non era presente nel protocollo di Cartagena, poiché il meccanismo di controllo instaurato da quest’ultimo era applicabile alle attività che implicano il trattamento degli organismi viventi modificati e, pertanto, non soltanto ai movimenti transfrontalieri degli stessi a fini commerciali (
38
).
30.
Orbene, nel caso di specie, come si è visto, la procedura di notifica e di autorizzazione preventive scritte istituita dal regolamento controverso non disciplina soltanto la spedizione di rifiuti al di fuori della Comunità. Essa riguarda, anzitutto, la spedizione di rifiuti all’interno della Comunità. Se ne deve pertanto concludere, alla luce di una lettura congiunta delle soluzioni rispettivamente adottate nella causa del protocollo di Cartagena e nelle cause relative alla convenzione di Rotterdam, che il regolamento impugnato presenta una componente principalmente ambientale, in mancanza di un collegamento sufficientemente riconosciuto tra commercio ed ambiente. Dall’analisi del suo scopo e del suo oggetto emerge che esso non è teso tanto a disciplinare il commercio dei rifiuti, quanto piuttosto a garantire che la loro spedizione avvenga conformemente alla protezione dell’ambiente. Il legislatore comunitario ha quindi correttamente scelto l’art. 175 CE quale unico fondamento normativo del detto regolamento.
2. Il contesto del regolamento impugnato
31.
Anche il contesto costituisce un elemento da prendere in considerazione ai fini della valutazione della pertinenza del fondamento normativo adeguato per l’adozione di un atto (
39
). La conclusione, fondata su un’analisi dell’oggetto e dell’obiettivo del regolamento impugnato, secondo la quale quest’ultimo doveva basarsi solo sull’art. 175 CE, è confermata da un esame del contesto in cui tale atto si colloca.
32.
In primo luogo, il regolamento impugnato è stato adottato per sostituire e aggiornare il regolamento 1o febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (
40
), al quale esso si ispira ampiamente. Orbene, quest’ultimo era fondato sull’art. 130 S CEE (divenuto, in seguito a modifica, art. 175 CE) e la Corte, adita dal Parlamento, il quale sosteneva che tale atto avrebbe dovuto essere basato congiuntamente sugli artt. 100 A (divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE) e 113 CEE (divenuto, in seguito a modifica, art. 133 CE), aveva esplicitamente riconosciuto la pertinenza di tale base giuridica (
41
). È vero che, per ragioni connesse alla limitazione del diritto di ricorso del Parlamento, la Corte si era pronunciata soltanto sulla dimensione intracomunitaria del regolamento n. 259/93 e non aveva esaminato se gli elementi di detto regolamento concernente le spedizioni di rifiuti tra la Comunità e i paesi terzi giustificassero l’aggiunta dell’art. 113 CEE. Tuttavia, il fatto che gli elementi del regolamento relativi alle spedizioni intracomunitarie di rifiuti siano stati giustamente basati sull’art. 130 S e non sull’art. 100 A depone contro la pertinenza del ricorso congiunto all’art. 113, in quanto il regolamento n. 259/93 si limitava, come il regolamento controverso nel caso di specie, ad estendere il dispositivo di controllo da esso approntato per le spedizioni intracomunitarie di rifiuti a quelle extracomunitarie, che era stato adottato sulla base dell’articolo 130 S.
33.
In secondo luogo, il regolamento impugnato mira del pari ad attuare gli obblighi derivanti dalla convenzione di Basilea del 22 marzo 1989, sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento. Orbene, è comunemente ammesso che il principale oggetto di tale strumento convenzionale consiste nella «gestione ecosostenibile» dei rifiuti, al fine di proteggere la salute umana e l’ambiente riducendo la produzione di rifiuti pericolosi ogniqualvolta possibile e controllandone rigorosamente il deposito, il trasporto, il trattamento, la riutilizzabilità, la riciclabilità, il recupero e lo smaltimento finale mediante un «approccio integrato del ciclo di vita». Detta convenzione, quindi, è stata conclusa a nome della Comunità con decisione del Consiglio (
42
) basata sull’art. 130 S CEE e repertoriata dall’OMC come un accordo multilaterale ambientale. La Commissione, al fine di ridurre la pertinenza di tale precedente, tenta di accentuare, erroneamente, la differenza tra la convenzione di Basilea e il regolamento impugnato, facendo valere che la convenzione riguarderebbe esclusivamente l’eliminazione dei rifiuti pericolosi, mentre il regolamento avrebbe ad oggetto tutti i rifiuti, indipendentemente dal fatto che siano o meno pericolosi e che siano destinati all’eliminazione o al recupero. Come hanno giustamente osservato i governi britannico e francese, una lettura più attenta del testo di detta convenzione e, in particolare, del suo art. 2, n. 4, e del suo allegato IV, rivela, infatti, che, contrariamente a ciò che il suo titolo suggerisce, essa si applica anche alle modalità di trattamento dei rifiuti a seguito di una spedizione, consistente in un recupero, un riciclaggio o un riutilizzo, e non esclusivamente in un’eliminazione. In ogni caso, il fatto che il regolamento impugnato si applichi anche ai rifiuti non pericolosi e ai rifiuti destinati ad essere recuperati, non significa che esso presenti un carattere commerciale e non ridimensiona la sua portata ambientale in quanto il carattere nocivo per l’ambiente inerisce alla natura stessa dei rifiuti (
43
).
34.
È vero che la rilevanza di tali precedenti potrebbe essere contestata in base al rilievo che una mera prassi istituzionale non vale a derogare a norme del Trattato CE e non può quindi costituire un precedente che vincoli le istituzioni della Comunità in ordine alla scelta del fondamento giuridico corretto (
44
). È altresì vero che la determinazione del fondamento normativo di un atto deve avvenire sulla base del suo scopo e del suo contenuto specifici e non alla luce del fondamento normativo scelto per l’adozione di altri atti comunitari aventi, eventualmente, caratteristiche analoghe (
45
). Tuttavia, sebbene, effettivamente, una mera prassi istituzionale non sia sufficiente a determinare il fondamento normativo a scapito del risultato di un’analisi dello scopo e del contenuto dell’atto di cui trattasi, essa può costituire comunque un fattore pertinente del contesto in cui il medesimo si colloca, e tale da avvalorare la scelta del fondamento normativo ottenuto da un esame del suo scopo e del suo contenuto. Per questo motivo la Corte ha esplicitamente giustificato il duplice fondamento normativo costituito dagli artt. 133 e 175 CE del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2003, n. 304, sull’esportazione ed importazione di prodotti chimici pericolosi (
46
), in quanto esso attuava a livello comunitario la convenzione di Rotterdam che, in conformità di una sentenza recante la stessa data (
47
), avrebbe dovuto parimenti avere tale duplice fondamento, nonché in considerazione di un’evidente convergenza tra le disposizioni dei due atti (
48
). Del pari, la Corte ha esplicitamente avvalorato la scelta dell’art. 95 CE come fondamento normativo di una direttiva a seguito di un’analisi del suo scopo e del suo contenuto, constatando che essa modificava una direttiva precedente fondata sulla stessa disposizione (
49
). Orbene, nel caso di specie, come si è visto, il regolamento impugnato è diretto a dare attuazione alla convenzione di Basilea e richiama ampiamente il dispositivo del regolamento n. 259/93 al quale si sostituisce.
III — Conclusione
35.
Per i motivi sopra esposti, suggerisco quindi alla Corte di giustizia di respingere il ricorso di annullamento proposto dalla Commissione contro il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 14 giugno 2006, n. 1013, relativo alle spedizioni di rifiuti.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	GU L 190, pag. 1.
(
3
)	Tale è la lettura che può essere fatta della causa «biossido di titanio» (sentenza 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I-2867).
(
4
)	V., in tal senso, sentenze 10 gennaio 2006, causa C-178/03, Commissione/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I-107, punto 59); 6 novembre 2008, causa C-155/07, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-8103, punti 77-83). V. anche conclusioni dell’avv. gen. Kokott nella causa C-178/03 (paragrafi 63 e 64) e nella causa C-155/07 (paragrafi 90 e 91).
(
5
)	Detta linea giurisprudenziale non trova, infatti, alcun fondamento nel Trattato. Tale approccio, sostenuto in particolare dalla Commissione in udienza, parte dal presupposto che qualsiasi fondamento normativo che incrementi il coinvolgimento del Parlamento nel processo decisionale, rafforzerà il carattere democratico della Comunità. Tuttavia, la democrazia, nella Comunità europea in particolare, si manifesta in varie forme. A livello comunitario la legittimazione democratica è principalmente riconducibile a due fonti: essa può trovare origine nelle posizioni assunte dai rispettivi governi dei vari popoli europei, sotto il controllo dei parlamenti nazionali, nell’ambito del Consiglio; oppure essa può essere garantita dal Parlamento europeo, istituzione europea direttamente rappresentativa, e dalla Commissione, direttamente responsabile dinanzi a quest’ultima. La rappresentatività direttamente democratica è un parametro incontestabilmente indicativo della misura della democrazia europea, ma non è il solo. In particolare, la democrazia europea presuppone anche un attento equilibrio tra le dimensioni nazionale ed europea della democrazia, senza che necessariamente l’una debba prevalere sull’altra. Il Parlamento europeo, quindi, non dispone dello stesso potere dei parlamenti nazionali nel processo legislativo e, quand’anche si dovesse essere a favore di un rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo, è ai cittadini europei che spetta decidere in merito, mediante la revisione dei Trattati. L’equilibrio tra i poteri conferiti al Parlamento europeo e alle altre istituzioni che rispecchiano le varie procedure normative si è evoluto nel tempo e rappresenta l’equilibrio ricercato dai cittadini europei tra i mezzi in ambito nazionale e quelli in ambito europeo di legittimazione dell’esercizio del potere a livello europeo. Accettare un principio generale di preferenza per il fondamento normativo con cui viene massimizzata la partecipazione del Parlamento europeo al processo decisionale equivarrebbe a modificare l’equilibrio istituzionale e democratico fissato dal Trattato. Tale impostazione, ne sono consapevole, finisce praticamente col proibire il cumulo di fondamenti normativi. I due fondamenti normativi, infatti, o prevedono la medesima procedura decisionale e, in tal caso, l’errore relativo al fondamento normativo costituirebbe, salva un’eventuale influenza sulla ripartizione di poteri tra la Comunità e gli Stati membri, un vizio puramente formale, e quindi inconferente; oppure essi prevedono procedure normative diverse, necessariamente incompatibili per le ragioni sopra esposte, e pertanto il loro cumulo sarebbe impossibile.
(
6
)	Nella sentenza 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio, cit., punti 77-83. Sul momento e sulle modalità volte a modificare l’orientamento giurisprudenziale, v. le considerazioni che ho espresso nelle conclusioni Cipolla e a. (sentenza 5 dicembre 2006, cause riunite C-94/04 e C-202/04, Racc. pag. I-11421, punti 28-30).
(
7
)	V. nello stesso senso, sentenze 27 settembre 1988, causa 165/87, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 5545, punto 19), e 10 dicembre 2002, causa C-491/01, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (Racc. pag. I-11453, punti 98-111).
(
8
)	V., ad esempio, sentenze 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 1493, punto 11); 13 maggio 1997, causa C-233/94, Germania/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I-2405, punto 12); 25 febbraio 1999, causa C-164/97, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1139, punto 12); 4 aprile 2000, causa C-269/97, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-2257, punto 43); 14 aprile 2005, causa C-110/03, Belgio/Commissione (Racc. pag. I-2801, punto 78); 13 settembre 2005, causa C-176/03, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-7879, punto 45); 10 gennaio 2006, causa C-94/03, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-1, punto 34), e 10 febbraio 2009, causa C-301/06, Irlanda/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I-593, punto 60).
(
9
)	V. sentenze 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-939, punti 19 e 21); 23 febbraio 1999, causa C-42/97, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-869, punto 38); 30 gennaio 2001, causa C-36/98, Spagna/Consiglio (Racc. pag. I-779, punto 59); 19 settembre 2002, causa C-336/00, Huber (Racc. pag. I-7699, punto 31); 11 settembre 2003, causa C-211/01, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-8913, punto 39); 29 aprile 2004, causa C-338/01, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-4829, punto 55), e 10 gennaio 2006, Commissione/Parlamento e Consiglio, cit., punto 42. V. anche parere 6 dicembre 2001, 2/00 (Racc. pag. I-9713, punto 23).
(
10
)	V., in particolare, sentenze 11 giugno 1991, Commissione/Consiglio, cit., punti 13 e 17; 23 febbraio 1999, Parlamento/Consiglio, cit., punti 38 e 43; 19 settembre 2002, Huber, cit., punto 31; 12 dicembre 2002, causa C-281/01, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-12049, punto 35); 11 settembre 2003, Commissione/Consiglio, cit., punto 40; 10 dicembre 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tabacco, cit., punto 94; 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, cit., punti 34-36); 10 gennaio 2006, Commissione/Parlamento e Consiglio, cit., punti 41-43; 20 maggio 2008, causa C-91/05, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-3651, punto 75); 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio, cit., punto 36. V. anche parere 6 dicembre 2001, 2/00, cit., punto 23.
(
11
)	In tal caso va privilegiato il fondamento normativo comunitario: v., in tal senso, sentenza 20 maggio 2008, Commissione/Consiglio, cit., punti 76 e 77.
(
12
)	V. sentenze 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, cit., punto 52, e 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio, cit., punto 37 e giurisprudenza ivi citata.
(
13
)	V. sentenza 5 maggio 1981, causa 804/79, Commissione/Regno-Unito (Racc. pag. 1045). V. anche Y. Gautier, La compétence communautaire exclusive, Mélanges G. Isaac, Volume 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, pag. 165.
(
14
)	In particolare, fintanto che la materia in questione non sia integralmente disciplinata nell’ambito dell’armonizzazione realizzata sul piano comunitario, gli Stati membri rimangono competenti e liberi di agire a tale riguardo. Ne consegue che l’eventuale conclusione di un accordo relativo a tale materia rientrerebbe nella competenza ripartita tra la Comunità e gli Stati membri (v. parere 2/00, cit., punti 45-47).
(
15
)	V. citate sentenze 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, e 10 gennaio 2006, Commissione/Parlamento e Consiglio.
(
16
)	V. citate sentenze 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, punto 52, e 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio, punto 37 e giurisprudenza ivi citata.
(
17
)	V. paragrafo 6 delle presenti conclusioni.
(
18
)	Per riprendere i termini della giurisprudenza citata alla nota 10.
(
19
)	Sebbene essa non sia priva di limiti: v. parere 15 novembre 1994, 1/94 (Racc. pag. I-5267).
(
20
)	V. parere 4 ottobre 1979, 1/78 (Racc. pag. 2871, punto 45), e sentenza 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio, cit., punto 19.
(
21
)	V. sentenza 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio, cit., punti 17-21.
(
22
)	V. sentenze 17 ottobre 1995, causa C-70/94, Werner (Racc. pag. I-3189, punto 10); 17 ottobre 1995, causa C-83/94, Leifer e a. (Racc. pag. I-3231, punto 10), e 14 gennaio 1997, causa C-124/95, Centro-Com (Racc. pag. I-81, punto 26).
(
23
)	V. sentenze 29 marzo 1990, causa C-62/88, Grecia/Consiglio (Racc. pag. I-1527, punti 18-20), e 12 dicembre 2002, Commissione/Consiglio, cit., punti 39-43.
(
24
)	V. citate sentenze 29 marzo 1990, Grecia/Consiglio, punto 20, e 11 giugno 1991, Commissione/Consiglio, punto 22.
(
25
)	V. in tal senso, parere 6 dicembre 2001, 2/00, cit. supra.
(
26
)	Parere 6 dicembre 2001, 2/00, cit., punto 33, e sentenza 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, cit., punto 44.
(
27
)	V. sentenza 9 luglio 1992, causa C-2/90, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-4431, punti 22-28).
(
28
)	V., nello stesso senso, a proposito del protocollo di Cartagena che definiva procedure di controllo per i movimenti transfrontalieri di qualsiasi organismo vivente modificato, parere 2/00, cit., punti 37-40.
(
29
)	V., mutatis mutandis, per un’analoga impostazione, volta a confermare l’art. 130 S CEE quale fondamento normativo, anziché l’art. 100 A CEE, sentenza 28 giugno 1994, causa C-187/93, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-2857, punto 26).
(
30
)	V. parere 2/00, cit., punto 40.
(
31
)	V. sentenza 10 dicembre 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tabacco, cit., punto 96.
(
32
)	Sentenza 12 dicembre 2002, Commissione/Consiglio, cit. supra.
(
33
)	V. sentenza 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, cit. supra.
(
34
)	V. sentenza 10 gennaio 2006, Commissione/Parlamento e Consiglio, cit. supra.
(
35
)	Sentenza 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, cit., punto 44.
(
36
)	V. parere 2/00, cit. supra.
(
37
)	L’avvocato generale Kokott aveva concluso, in quelle due cause, a favore del solo ricorso all’art. 175 CE quale fondamento normativo.
(
38
)	V. sentenza 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, cit., punti 44 e 45.
(
39
)	V. espressamente in tal senso, parere 2/00, cit., punto 25.
(
40
)	GU L 30, pag. 1.
(
41
)	V. sentenza 28 giugno 1994, Parlamento/Consiglio, cit. supra.
(
42
)	Decisione del Consiglio 1o febbraio 1993, 93/98/CEE, sulla conclusione, a nome della Comunità, della convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, GU L 39, pag. 1 (con allegato il testo della convenzione di Basilea).
(
43
)	V. sentenza 18 aprile 2002, causa C-9/00, Palin Granit e Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (Racc. pag. I-3533, punti 36 e 45-51).
(
44
)	V., ad esempio, sentenze 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 855, punto 24), e 26 marzo 1996, causa C-271/94, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1689, punto 24). V. altresì le mie conclusioni nella causa che ha dato luogo alla sentenza della Corte 6 maggio 2008, C-133/06, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-3189, paragrafo 29).
(
45
)	V., in particolare, citate sentenze 28 giugno 1994, Parlamento/Consiglio; 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, punto 50; 10 gennaio 2006, Commissione/Parlamento e Consiglio, punto 55; 20 maggio 2008, Commissione/Consiglio, punto 106, e 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio, punto 34.
(
46
)	GU L 63, pag. 1.
(
47
)	V. sentenza 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio, cit. supra.
(
48
)	V. sentenza 10 gennaio 2006, Commissione/Parlamento e Consiglio, cit. supra.
(
49
)	V. sentenza 10 febbraio 2009, Irlanda/Parlamento e Consiglio, cit., punti 73 e 74.