Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
26 päivänä helmikuuta 2026 (1)
Asia C-147/25
Inter Rao Lietuva AB
vastaan
Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos
(Ennakkoratkaisupyyntö – Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (ylin hallintotuomioistuin, Liettua))
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Asetus (EU) N:o 269/2014 – 2 artikla – Päätös 2014/145/YUTP – 2 artikla – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Kansallinen toimenpide, jossa määrätään sellaisen henkilön varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämisestä, jolla on yhteyksiä unionin pakotteiden kohteena oleviin henkilöihin – Tuomioistuinvalvonnan ulottuvuus – Näyttökynnys, joka koskee yhteyttä pakotteiden kohteena oleviin henkilöihin
1.        Liettuan viranomaiset laativat vuonna 2022 luettelon luonnollisista henkilöistä ja oikeushenkilöistä, joilla on yhteyksiä kansainvälisten pakotteiden kohteena oleviin yhteisöihin. Luettelosta ilmeni, että Inter Rao Lietuva AB:n(2) varat oli jäädytetty, koska yhtiöllä oli yhteyksiä päätöksessä 2014/145/YUTP(3) ja asetuksessa (EU) N:o 269/2014(4) säädettyjen rajoittavien toimenpiteiden kohteena oleviin henkilöihin.
2.        Ennen kuin Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (ylin hallintotuomioistuin, Liettua) ratkaisee valituksen, jonka Inter Rao on tehnyt merkitsemisestään luetteloon, se esittää unionin tuomioistuimelle tekemässään ennakkoratkaisupyynnössä asiassa sovellettavien unionin oikeussääntöjen tulkintaa koskevat epäilynsä.
3.        Ennakkoratkaisupyyntö antaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden täsmentää, voidaanko sen oikeuskäytäntöä, joka koskee unionin laatimia (rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden ja yhteisöjen) luetteloita, soveltaa ja kuinka laajasti sitä voidaan soveltaa luetteloihin, joita jäsenvaltiot voivat laatia näiden rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanemiseksi.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Päätös 2014/145
4.        Päätöksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäädytetään kaikki varat ja taloudelliset resurssit, jotka kuuluvat seuraaville, liitteessä luetelluille tahoille tai ovat niiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa:
a)      luonnolliset henkilöt, jotka ovat vastuussa sellaisista toimista tai politiikoista tai tukevat tai panevat täytäntöön sellaisia toimia tai politiikkoja, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä tai Ukrainan vakautta tai turvallisuutta tai jotka estävät kansainvälisten järjestöjen työskentelyn Ukrainassa;
b)      oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka tukevat aineellisesti tai taloudellisesti toimia, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä;
c)      Krimillä tai Sevastopolissa sijaitsevat oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, joiden omistusoikeus on siirretty Ukrainan lainsäädännön vastaisesti, taikka oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka ovat hyötyneet tällaisesta siirrosta;
d)      luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka antavat aineellista tai taloudellista tukea niille venäläisille päättäjille tai hyötyvät niistä venäläisistä päättäjistä, jotka ovat vastuussa Krimin liittämisestä tai Ukrainan vakauden horjuttamisesta;
e)      luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka toteuttavat liiketoimia separatistiryhmien kanssa Ukrainan Donbassin alueella;
f)      luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka antavat aineellista tai taloudellista tukea Venäjän federaation hallitukselle, joka on vastuussa Krimin liittämisestä ja Ukrainan vakauden horjuttamisesta, tai hyötyvät siitä; tai
g)      johtavat liike-elämän edustajat tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka toimivat sellaisilla talouden aloilla, jotka muodostavat merkittävän tulonlähteen Venäjän federaation hallitukselle, joka on vastuussa Krimin liittämisestä ja Ukrainan vakauden horjuttamisesta
sekä näitä lähellä olevat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, liitteessä luetellun mukaisesti.
2.      Mitään varoja tai taloudellisia resursseja ei saa suoraan tai välillisesti asettaa liitteessä lueteltujen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten saataville tai hyödynnettäviksi.
– –”
5.        Päätöksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Neuvosto tekee yksimielisesti päätöksen liitteessä olevan luettelon laatimisesta ja muuttamisesta jäsenvaltion tai unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksesta.
2.      Neuvosto antaa 1 kohdassa tarkoitetun päätöksen ja luetteloon merkitsemisen perustelut tiedoksi asianomaiselle luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle, yhteisölle tai elimelle joko suoraan, jos osoite on tiedossa, tai julkaisemalla ilmoituksen, ja antaa kyseiselle henkilölle, yhteisölle tai elimelle mahdollisuuden esittää huomautuksia.
3.      Jos huomautuksia tehdään tai jos esitetään olennaista uutta näyttöä, neuvosto tarkastelee 1 kohdassa tarkoitettua päätöstä uudelleen ja ilmoittaa asiasta kyseiselle henkilölle, yhteisölle tai elimelle.”
6.        Päätöksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Liitteessä esitetään perusteet 1 artiklan 1 kohdassa ja 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten merkitsemiselle luetteloon.”
2.     Asetus N:o 269/2014
7.        Asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäädytetään kaikki liitteessä I luetelluille luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille taikka niitä lähellä oleville luonnolliselle henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille kuuluvat taikka näiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat ja taloudelliset resurssit.
2.      Mitään varoja tai taloudellisia resursseja ei saa suoraan eikä välillisesti asettaa liitteessä I lueteltujen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten taikka niitä lähellä olevien luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten saataville tai hyödynnettäviksi.”
8.        Asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että liitteessä I luetellaan tässä 1 kohdassa tarkoitetut luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet sekä heitä lähellä olevat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet. Saman artiklan 2 kohdan mukaan liite I sisältää luetteloon merkittyjen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten luetteloon ottamisen perusteet.
9.        Asetuksen 14 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jos neuvosto päättää kohdistaa luonnolliseen henkilöön, oikeushenkilöön, yhteisöön tai elimeen 2 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä, se muuttaa liitettä I vastaavasti.
2.      Neuvosto antaa päätöksensä, myös luetteloon ottamisen perusteet, tiedoksi 1 kohdassa tarkoitetulle luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle, yhteisölle tai elimelle joko suoraan, jos osoite on tiedossa, tai julkaisemalla ilmoituksen, ja antaa kyseiselle luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle, yhteisölle tai elimelle mahdollisuuden tehdä huomautuksia.
3.      Jos huomautuksia tehdään tai jos esitetään olennaista uutta näyttöä, neuvosto tarkastelee päätöstään uudelleen ja ilmoittaa asiasta asianomaiselle luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle, yhteisölle tai elimelle.
4.      Liitteessä I olevaa luetteloa tarkastellaan uudelleen säännöllisin väliajoin ja vähintään 12 kuukauden välein.”
10.      Asetuksen 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovelletaan
– –
d)      unionin alueella tai sen ulkopuolella olevaan oikeushenkilöön, yhteisöön tai elimeen, joka on perustettu tai muodostettu jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti;
e)      oikeushenkilöön, yhteisöön tai elimeen, jonka harjoittama liiketoiminta tapahtuu kokonaan tai osittain unionin alueella”.
B       Liettuan oikeus
1.     Taloudellisten ja muiden kansainvälisten pakotteiden täytäntöönpanosta annettu Liettuan tasavallan laki nro IX-2160(5)
11.      Lain 12 §:ssä, sellaisena kuin se oli 27.4.2022 voimaan tulleessa versiossa, säädettiin, että kansainvälisten taloudellisten pakotteiden täytäntöönpanon valvonta kuului erityisesti Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijosin (Liettuan tasavallan sisäministeriön yhteydessä toimiva talousrikosten tutkintayksikkö)(6) toimivaltaan.
12.      Saman pykälän 3 momentissa säädettiin, että FNTT vastaa taloudellisten pakotteiden (varojen ja taloudellisten resurssien saatavuutta koskevien rajoitusten) täytäntöönpanon koordinoinnista, valvonnasta ja varmistamisesta Liettuan tasavallassa.
2.     Kansainvälisistä pakotteista annettu Liettuan tasavallan laki(7)
13.      Laki nro IX-2160 korvattiin kansainvälisistä pakotteista annetulla lailla, kuten taloudellisten ja muiden kansainvälisten pakotteiden täytäntöönpanosta annetun lain nro IX-2160 muuttamisesta annetusta Liettuan tasavallan laista nro XIV-1020(8) ilmenee.
14.      Lain 4 §:n 4 momentissa, joka tuli voimaan 17.5.2022, säädetään, että FNTT antaa tiedot yhteisöistä, joille on määrätty pakotteita, koska niillä on yhteyksiä pakotteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloihin otettuihin yhteisöihin, mainittujen pakotteiden täytäntöönpanosta vastaaville luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, julkisten rekisterien pitäjille ja valtion tietojärjestelmien ylläpitäjille.
15.      Lain 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      [FNTT:n kaltaiset] toimivaltaiset viranomaiset, jotka toimivaltansa puitteissa panevat täytäntöön kansainvälisiä pakotteita
1)      tekevät kansainvälisten pakotteiden käyttöönotosta annetuissa toimissa säädetyt päätökset;
– –
4.      FNTT vastaa taloudellisten pakotteiden (varojen ja taloudellisten resurssien saatavuutta koskevien rajoitusten) täytäntöönpanon koordinoinnista, valvonnasta ja varmistamisesta Liettuassa.
– –”.
3.     Asetus nro 1679
16.      Kansainvälisten pakotteiden täytäntöönpanon valvontamenettelystä säädetään 30.12.2004 annetussa asetuksessa nro 1679. Sen 11 kohdassa, sellaisena kuin se oli voimassa 30.1.2019–27.5.2022, säädettiin, että FNTT valvoo eri toimijoille, kuten rahoituslaitoksille tai sijoitusyhtiöille, asetettujen taloudellisten pakotteiden täytäntöönpanoa koskevia tietoja, tarkistaa ne säännöllisin väliajoin ja huolehtii niiden keräämisestä.
4.     Asetus nro 535
17.      Asetus nro 1679 korvattiin 25.5.2022 annetulla asetuksella nro 535. Sen 13 kohdan mukaan on niin, että kun FNTT suorittaa toimivaltaisena viranomaisena kansainvälisistä pakotteista annetun lain 11 §:n 1 momentissa säädettyjä tehtäviään, se koordinoi ja valvoo taloudellisten pakotteiden (varojen ja taloudellisten resurssien saatavuutta koskevien rajoitusten) täytäntöönpanoa Liettuassa ja varmistaa sen.
18.      Asetuksen 13.2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos luonnollisen henkilön todetaan – – kansainvälisiä pakotteita koskevissa säädöksissä säädettyjen kriteerien mukaan – – kuuluvan pakotteiden kohteena olevaan yhteisöön tai olevan mainitun yhteisön määräysvallassa, FNTT antaa päätöslauselman, jossa todetaan, että taloudellisia pakotteita sovelletaan myös mainittuun luonnolliseen henkilöön – –. Pakotteiden kohteena olevaan yhteisöön kuuluvien tai tällaisen yhteisön määräysvallassa olevien oikeushenkilöiden – – luettelo, joka laaditaan ja saatetaan ajan tasalle annettujen päätöslauselmien perusteella, julkaistaan FNTT:n verkkosivustolla ja toimitetaan julkisia rekistereitä ja valtion tietojärjestelmiä ylläpitäville elimille kahden arkipäivän kuluessa asiaa koskevien päätöslauselmien antamisesta.”
19.      Asetuksen 15 kohdan nojalla 13.2 kohdassa tarkoitetut FNTT:n päätöslauselmat ovat sitovia säädöksiä pantaessa täytäntöön kansainvälisiä pakotteita Liettuassa.
II     Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
20.      Tarkastelen seuraavaksi joitakin ennakkoratkaisupyynnössä kuvattuja tosiseikkoja.
21.      Inter Rao harjoittaa sähkön maahantuontia ja on itsenäinen sähköntuottaja Liettuassa.
22.      Inter Raosta 51 prosenttia omistaa suomalainen yhtiö RaoNordic, joka puolestaan on sataprosenttisesti Venäjän federaation yhtiön Inter Rao Uesin omistuksessa.
23.      FNTT merkitsi 28.4.2022 Inter Raon luetteloon luonnollisista henkilöistä ja oikeushenkilöistä, joilla on yhteyksiä kansainvälisten pakotteiden kohteena oleviin yhteisöihin (jäljempänä kansallinen luettelo tai riidanalainen luettelo).(9)
24.      Kansallisesta luettelosta ilmeni, että Inter Raon varat oli jäädytetty, koska sillä oli yhteyksiä G.H:hon, joka oli rajoittavien toimenpiteiden kohteena asetuksen N:o 269/2014 nojalla.
25.      Inter Rao esitti FNTT:lle 12.5.2022 pyynnön poistamisestaan kansallisesta luettelosta ja sen vahvistamisesta, ettei siihen kohdistettu pakotteita.
26.      FNTT oikaisi 25.5.2022 riidanalaista luetteloa ja poisti tiedot Inter Raon yhteyksistä G.H:hon ja ilmoitti, että Inter Raolla on yhteyksiä Venäjän federaation presidenttiin, johon kohdistettiin rajoittavia toimenpiteitä päätöksen (YUTP) 2022/331(10) nojalla.
27.      FNTT antoi 27.5.2022 päätöksen ”asetuksen [N:o 269/2014] soveltamisesta Inter Raoon” (jäljempänä päätös nro 1) ja totesi siinä, ettei sen verkkosivustolla julkaistujen, Inter Raoa koskevien tietojen poistamiselle ollut oikeudellista perustaa.
28.      Päätöksessä nro 1 todetaan seuraavaa:
–        Inter Raon osakkeista 51 prosenttia omistaa suomalainen yhtiö RaoNordic, jonka koko osakekannan omistaa Venäjän federaation yhtiö Inter Rao Ues. Inter Rao Uesin osakkeenomistajat ovat Rosneftgaz, joka omistaa 26,37 prosenttia osakkeista, Inter Rao Capital Group, joka omistaa 29,56 prosenttia osakkeista, ja PJSC FGC UES, joka omistaa 8,57 prosenttia osakkeista, ja loput 34,24 prosenttia osakkeista on listattu Moskovan pörssiin ja on vähemmistöosakkaiden omistuksessa.
–        Venäläisen Inter Rao UES ‑yhtiön pääosakkaat ovat Venäjän federaation – joka on presidenttijohtoinen liittovaltio – välillisessä määräysvallassa, ja Venäjän federaation valtionpäämieheen ja presidenttiin kohdistuu rajoittavia toimenpiteitä päätöksen 2022/331 nojalla.
29.      Inter Rao esitti 30.5.2022 uudelleen kansallisesta luettelosta poistamista koskevan pyynnön ja väitti, ettei yhdelläkään Inter Rao Uesin osakkeenomistajalla ole määräysvaltaan oikeuttavaa omistusosuutta ja että näihin osakkeenomistajiin ei kohdistunut pakotteita.
30.      FNTT antoi 23.6.2022 toisen päätöksen ”päätöksen [2022/231] soveltamisesta Inter Raoon” (jäljempänä päätös nro 2). Se totesi siinä, ettei sen verkkosivustolla julkaistujen tietojen poistamiselle ollut oikeudellista perustaa.
31.      FNTT toisti päätöksessä nro 1 esitetyt, Inter Raon omistusrakennetta koskevat seikat ja totesi päätöksessä nro 2, että sekä Rosneftgaz että Inter Rao Capital Group omistavat yli 25 prosenttia osakkeista ja että näin ollen niiden oli katsottava yhdessä omistavan vähintään 50 prosenttia osakkeista ja olevan välillisesti Venäjän federaation – jolla oli oikeus tehdä yhtiöitä koskevia päätöksiä ja hyötyä niistä – omistuksessa.
32.      FNTT antoi 20.7.2022 määräyksen nro V-174, jossa esitetään luettelo pakotteiden kohteena olevaan yhteisöön kuuluvista tai tämänkaltaisen yhteisön määräysvallassa olevista oikeushenkilöistä tai muista organisaatioista, jotka eivät ole oikeushenkilöitä. Inter Rao mainitaan kyseisen luettelon kohdassa 1.
33.      Inter Rao nosti Vilniaus apygardos administracinis teismasissa (Vilnan alueellinen hallintotuomioistuin, Liettua) kanteen, jossa se vaati FNTT:n päätösten nro 1 ja nro 2 kumoamista sekä nimensä poistamista riidanalaisesta luettelosta.
34.      Ensimmäisen asteen tuomioistuimen hylättyä Inter Raon vaatimukset se valitti Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasiin (ylin hallintotuomioistuin, Liettua), joka on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Mahdollistavatko päätöksen 2014/145 – – 2 artikla ja asetuksen – – N:o 269/2014 2 artikla, luettuina yhdessä [Euroopan unionin perusoikeuskirjan, jäljempänä perusoikeuskirja] 41 artiklassa vahvistetun hyvän hallinnon periaatteen kanssa, kansallisen toimenpiteen, jonka mukaan henkilö, jota ei ole merkitty päätöksen 2014/145 – – liitteeseen I tai asetuksen – – N:o 269/2014 liitteeseen I, merkitään niiden henkilöiden luetteloon, joiden varat on jäädytetty sen vuoksi, että kyseisellä henkilöllä on yhteyksiä pakotteiden kohteina oleviin henkilöihin, ja sen, että tällaista kansallista toimenpidettä voidaan toimivaltaisessa viranomaisessa vastustaa vasta kyseisen merkinnän jälkeen?
2)      Täyttääkö SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, mukaisen tehokkaan tuomioistuinvalvonnan vaatimuksen kansallisen tuomioistuimen suorittama päätöksen, jolla jäädytetään henkilön varat unionin rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanon yhteydessä, laillisuuden valvonta, jonka yhteydessä tutkitaan, onko menettelysääntöjä tai perusteluvelvollisuutta noudatettu, pitävätkö tosiseikat paikkansa, onko tosiseikkojen arvioinnissa tehty ilmeisiä virheitä ja onko toimivaltaa käytetty väärin?
3)      Edellytetäänkö päätöksen 2014/145 – – 2 artiklan ja asetuksen – – N:o 269/2014 2 artiklan säännöksissä, luettuina yhdessä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, kun kansallisessa tuomioistuimessa osoitetaan, että henkilöllä on yhteyksiä Venäjän federaation poliittisten viranomaisten edustajiin, arviointia seikoista, jotka liittyvät Venäjän federaation poliittisten viranomaisten kyseisessä maassa toimiviin oikeushenkilöihin kohdistaman määräysvallan tosiasiallisuuteen ja tehokkuuteen, joita ei ehkä voida osoittaa asiassa esitetyillä objektiivisilla ja riittävän painavilla aihetodisteilla ja joiden perusteella voidaan todeta, että Venäjän federaation poliittisten viranomaisten edustajilla on määräysvalta kyseisiin henkilöihin niille kuuluvan julkisen vallan perusteella?”
III  Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
35.      Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 17.2.2025.
36.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Inter Rao, Įmonių bankroto administravimo ir teisinių paslaugų biuras UAB, Alankomaiden, Italian, Latvian ja Liettuan hallitukset sekä Euroopan komissio.
37.      Unionin tuomioistuin ei pitänyt istuntoa asianosaisten kuulemiseksi tarpeellisena.
IV     Asian tarkastelu
38.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys koskee ajankohtaa, jona henkilön on sallittava riitauttaa merkitsemisensä kansalliseen luetteloon (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys), ja merkitsemistoimenpiteeseen kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan ulottuvuutta (toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys).
39.      Ennen kolmen ennakkoratkaisukysymyksen tutkimista on aiheellista huomauttaa, että viitatessaan FNTT:hen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin määrittelee sen viranomaiseksi, joka on määrännyt kyseessä olevista rajoittavista toimenpiteistä.(11)
40.      Kuten julkisasiamies Norkus on aiemmin muistuttanut, unionin oikeudessa ”rajoittavat toimenpiteet” hyväksytään tosiasiallisesti neuvoston päätöksillä, joissa ”määritellään unionin lähestymistapa tiettyyn maantieteelliseen tai aihekohtaiseen kysymykseen” yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) yhteydessä ja SEU 29 artiklan nojalla.(12)
A       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
41.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, sallitaanko unionin oikeuden säännöksissä ja määräyksissä (päätöksen 2014/145 2 artiklassa, asetuksen N:o 269/2014 2 artiklassa ja perusoikeuskirjan 41 artiklassa), että henkilö, jota ei ole merkitty unionin luetteloihin mutta kylläkin kansalliseen luetteloon, voi vastustaa merkitsemistään tällaiseen kansalliseen luetteloon vasta sen julkaisemisen jälkeen.
42.      Alankomaiden ja Italian hallitukset sekä komissio katsovat, että ensimmäiseen kysymykseen annettavassa vastauksessa ei pidä kiinnittää huomiota yksinomaan ajankohtaan, jona kansalliseen luetteloon merkitseminen on riitautettu, vaan tätä ennen myös kyseisen luettelon laillisuuteen.
43.      Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella ei näytä olevan epäilyjä kansallisen luettelon laillisuudesta (jota se pikemminkin pitää itsestään selvänä käsitellessään vain Inter Raon merkitsemistä siihen), katson, ettei unionin tuomioistuimen pidä jättää tutkimatta kyseistä perustetta. Jos todetaan, ettei kansallisen luettelon laatimiselle ole oikeudellista perustaa, ei ole tarpeen lausua sen sisällön mahdollisen riitauttamisen ajankohdasta eikä luetteloon merkitsemistä koskevan tuomioistuinvalvonnan ulottuvuudesta.
44.      Tämän täsmennyksen jälkeen voidaan käsitellä ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen molempia osia.
1.     Jäädytettyjä varoja ja resursseja koskevan kansallisen luettelon laillisuus
45.      Neuvosto antoi SEU 29 artiklan perusteella päätöksen 2014/145 rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta.
46.      Koska päätöksillä, joita annetaan YUTP:n yhteydessä, ei ole välitöntä vaikutusta jäsenvaltioiden sisäisessä oikeusjärjestyksessä, niillä yksin ei voida luoda velvoitteita oikeushenkilöille tai luonnollisille henkilöille. Näin ollen niiden täytäntöönpano edellyttää, että SEUT 215 artiklan nojalla toteutetaan johdetun oikeuden toimia, joiden tavoitteena on päättää ”kokonaan tai osittain keskeyttää talous- ja rahoitussuhteet yhden tai useamman kolmannen maan kanssa” (1 kohta) tai toteuttaa ”luonnollisiin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä” (2 kohta).(13)
47.      Tästä syystä neuvosto antoi nyt käsiteltävässä asiassa SEUT 215 artiklan perusteella samana päivänä päätöksen 2014/145 kanssa asetuksen N:o 269/2014 kyseisessä päätöksessä tarkoitettujen toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä. Asetus on SEUT 288 artiklan toisen kohdan mukaisesti kaikilta osiltaan sitova, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.
48.      Näin ollen, ja kuten Alankomaiden hallitus katsoo, on tarpeen erottaa toisistaan seuraavat:
–        Rajoittavien toimenpiteiden määrääminen unionin tasolla merkitsemällä henkilö tai yhteisö asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon.
–        Sellaisen kansallisen luettelon mahdollinen laatiminen, jossa nimetään kyseiseen liitteeseen merkityn henkilön tai yhteisön määräysvallassa olevat yhteisöt.(14)
49.      Varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämistä koskeva velvollisuus ilmenee suoraan asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohdasta, ja se koskee asetuksen liitteessä I mainittuja henkilöitä ja yhteisöjä.
50.      Inter Raon ottaminen riidanalaiseen luetteloon ei merkitse FNTT:n määräämää lisäpakotetta. Tarkemmin sanoen kyseiseen luetteloon ottamisella ei ole vastaavaa vaikutusta kuin asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon ottamisella; toisin sanoen se ei merkitse unionin määräämien rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden ja yhteisöjen joukon laajenemista.
51.      Komission ja Alankomaiden hallituksen väitteiden mukaisesti on eri asia, että jäsenvaltiot voivat laatia luetteloita, joihin merkitään henkilöitä ja yhteisöjä, joiden varat on jäädytetty sen vuoksi, että niillä on yhteyksiä asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I oleviin henkilöihin tai yhteisöihin.
52.      Näin ollen – kuten komissio on huomauttanut – se, että asetuksen N:o 269/2014 liitteeseen I merkitylle yhteisölle kuuluvien tai sen määräysvallassa olevien varojen yksilöinti ja jäädyttäminen annettaisiin vain yksityisten toimijoiden tehtäväksi, voisi vaarantaa pakotteiden tehokkaan täytäntöönpanon erityisesti silloin, kun kyseiset varat on piilotettu monimutkaisin oikeudellisin järjestelyin.(15)
53.      Olen Alankomaiden hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että riidanalaisen luettelon kaltaisten luetteloiden laatiminen ei itsessään ole unionin oikeuden vastaista, koska asetuksessa N:o 269/2014 tai missään muissa oikeussäännöissä ei kielletä niiden käyttöä.
54.      Riidanalaisen luettelon kaltaisten luetteloiden kieltäminen ei sen mukaan myöskään ole perusteltua, koska ne voivat lisätä oikeusvarmuutta ja edistää unionin oikeuden täytäntöönpanoa. Luettelot selkeyttävät tilannetta sekä niihin merkittyjen yhteisöjen että muiden markkinatoimijoiden kannalta: jos valvontaviranomaiset ovat päättäneet tiettyjen varojen tai taloudellisten resurssien jäädyttämisestä, rajoittavien toimenpiteiden tehokkuutta lisää se, että yksittäiset toimijat saavat tietää tästä päätöksestä.(16)
55.      Kyseisten luetteloiden hyödyt ovat erityisen merkittäviä, sillä toisin kuin yksilöitäessä henkilöitä, yhteisöjä ja elimiä, joiden varat ja taloudelliset resurssit ovat suoraan unionin määräämien rajoittavien toimenpiteiden kohteena, kyseisiä varoja ja taloudellisia resursseja ei aina yksilöidä täsmällisten ja ehdottomien perusteiden mukaisesti.
56.      Ne henkilöt, yhteisöt ja elimet, joihin rajoittavat toimenpiteet kohdistuvat, ovat nimittäin lähtökohtaisesti asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I nimettyjä henkilöitä. Sen sijaan unionin jäädytettäviksi määräämät varat ja resurssit eivät ole yksinomaan liitteessä I mainittujen tahojen omistuksessa olevia varoja ja resursseja vaan päätöksen 2014/145 2 artiklan mukaisesti myös niille kuuluvia tai niiden hallussa tai määräysvallassa olevia varoja ja resursseja.(17)
57.      Koska jäädyttämisen kohteena olevien varojen yksilöiminen voi olla varsin monimutkaista ja työlästä, mikään ei estä jäsenvaltioita parantamasta rajoittavien toimenpiteiden tehokkuutta antamalla kansallisen viranomaisen tehtäväksi yksilöidä ja julkistaa kyseiset varat riidanalaisen luettelon kaltaisessa luettelossa.
58.      Kansallisen luettelon arvo perustuu siihen, että siinä ilmoitetaan ne yksilöidyt varat ja resurssit, jotka on jäädytettävä unionin määräämien rajoittavien toimenpiteiden mukaisesti.
2.     Ajankohta, jona kansalliseen luetteloon merkitseminen riitautetaan
59.      Juuri sen vuoksi, että riidanalaisessa luettelossa ilmoitetaan varat ja resurssit, joita ei ole vielä jäädytetty vaan jotka aiotaan jäädyttää unionin oikeuden mukaisesti, kansalliset viranomaiset voivat perustellusti hyväksyä luettelon tarvitsematta kuulla ensin niitä, joita asia koskee.
60.      Varojen jäädyttämisen tehokkuuteen liittyvistä syistä kansalliseen luetteloon merkitsemisellä ”on [sen] luonteen vuoksi oltava yllättävä vaikutus”, jota unionin tuomioistuin pitää tarpeellisena silloin, kun on kyse unionin elinten toteuttamista rajoittavista toimenpiteistä.(18)
61.      Asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon merkitseminen voi olla perusteena tietyille hyvän hallinnon periaatteeseen tehtäville mukautuksille, kuten jäljempänä esitän. Sama koskee merkitsemistä jäädyttämisen kohteena olevien varojen ja resurssien kansalliseen luetteloon unionin oikeudessa säädetyn rajoittavan toimenpiteen toteuttamista varten.
62.      Perusoikeuskirjan 41 artiklaa, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on viitannut, ei ”ole osoitettu jäsenvaltioille vaan ainoastaan unionin toimielimille, elimille ja laitoksille”.(19) On kuitenkin niin, että ”perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistettu oikeus hyvään hallintoon ilmentää yhtä unionin oikeuden yleistä periaatetta, jota voidaan soveltaa jäsenvaltioihin näiden soveltaessa unionin oikeutta”.(20)
63.      Merkitsemistä kansallisten viranomaisten laatimaan luetteloon unionin määräämien rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanon edistämiseksi on siis arvioitava perusoikeuskirjan 41 artiklan tulkintaa koskevan oikeuskäytännön valossa.
64.      Tämän oikeuskäytännön mukaan hyvää hallintoa koskeva oikeus liittyy hallintoelinten velvollisuuteen perustella päätöksensä(21) ja jokaisen oikeuteen saada asiansa käsittelyksi puolueettomasti ja kohtuullisessa ajassa.(22)
65.      Hyvää hallintoa koskevaan oikeuteen kuuluu perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan erityisesti ”jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti”. Jotta tämän yksittäisen toimenpiteen perustelut olisivat asianmukaiset, objektiiviset ja puolueettomat, niissä ei voida jättää huomiotta toimenpiteen kohteena olevan henkilön esittämiä puolustautumisperusteita.(23)
66.      Nyt käsiteltävässä asiassa sovellettavan kaltaisissa asetuksissa säädettyjen yksittäisten toimenpiteiden hyväksymisessä noudatettavasta menettelystä unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut seuraavaa:
–        ”Puolustautumisoikeuksien ja erityisesti kuulluksi tulemista koskevan oikeuden osalta on todettava, että kun on kyse riidanalaisella asetuksella säädettävien toimenpiteiden kaltaisista rajoittavista toimenpiteistä, yhteisön viranomaisilta ei voida edellyttää, että ne ilmoittavat kyseiset, perusteet ennen kuin henkilö tai yhteisö ensimmäisen kerran merkitään kyseiseen luetteloon.”(24)
–        ”Syistä, jotka liittyvät myös riidanalaisen asetuksen tavoitteeseen ja siinä säädettyjen toimenpiteiden tehokkuuteen, yhteisön viranomaiset eivät myöskään olleet velvollisia kuulemaan valittajia ennen näiden nimien merkitsemistä tämän asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon.”(25)
67.      Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että luetteloon merkitsemisen perusteiden ilmoittamisvelvollisuus on täytettävä ”joko sinä ajankohtana, jona tästä luetteloon merkitsemisestä päätetään, tai ainakin niin pian kuin mahdollista päätöksen tekemisen jälkeen, jotta nämä adressaatit voivat käyttää kanneoikeuttaan ennen määräajan päättymistä”.(26)
68.      Edellä esitetystä ilmenee, että perusoikeuskirjan 41 artikla ja sitä suuremmalla syyllä päätöksen 2014/145 2 artikla ja asetuksen N:o 269/2014 2 artikla eivät ole esteenä kansalliselle säännökselle tai käytännölle, jonka mukaan riidanalaiseen luetteloon merkitsemistä voidaan vastustaa vasta siihen merkitsemisen jälkeen.
69.      Ensimmäisen kysymyksen sanamuodossa viitataan luetteloon merkitsemisen perusteisiin. Italian hallituksen näkemyksen mukaisesti katson kuitenkin, että ensimmäinen kysymys liittyy objektiivisesti kolmenteen ennakkoratkaisukysymykseen ja että sitä on käsiteltävä tämän viimeksi mainitun kysymyksen tarkastelun yhteydessä.(27)
B       Jäädyttämisen kohteena olevien varojen ja resurssien kansalliseen luetteloon merkitsemisen perusteet ja niiden tuomioistuinvalvonnan ulottuvuus (kolmas ja toinen ennakkoratkaisukysymys)
70.      Näihin molempiin kysymyksiin voidaan vastata yhdessä, ja vastauksessa lähdetään siitä, että unionin oikeus ei ole esteenä riidanalaisen luettelon kaltaisen luettelon laatimiselle ja ettei se, että kyseiseen luetteloon merkitsemistä voidaan vastustaa vasta merkitsemisen jälkeen, ole ristiriidassa kansallisen lainsäädännön tai käytännön kanssa.
71.      Tällä perusteella on tutkittava, millä perusteella henkilö tai yhteisö voidaan merkitä kansalliseen luetteloon ja mikä on tällaista merkitsemistä koskevan tuomioistuinvalvonnan ulottuvuus.
72.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pääasian kohteena olevaa merkitsemistä perustellaan Inter Raon yhteyksillä Venäjän federaation presidenttiin, johon kohdistetaan kansainvälisiä pakotteita päätöksen 2022/331 nojalla.(28)
73.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo seuraavaa:
–        Se toteaa, ettei ole suoraa näyttöä Inter Raon ja Venäjän federaation presidentin välisestä erityisestä yhteydestä.(29)
–        Se katsoo kuitenkin, että ”Venäjän federaation hallintojärjestelmän autokraattinen ja oligarkkinen luonne” (tunnettu tosiasia, joka ei edellytä lisätodisteita) johtaa tehokkaaseen ja tosiasialliseen mutta epäviralliseen määräysvaltaan kyseisen valtion poliittisissa viranomaisissa ja kaupallisissa yhteisöissä ja erityisesti yhteisöissä, jotka toimivat taloudellisesti ja poliittisesti merkittävillä aloilla, kuten käsiteltävässä asiassa kyseessä olevalla energia-alalla.(30)
–        Se ”päättelee näin ollen, että Venäjän federaation presidentti voi de facto rajoittamattomien toimivaltuuksiensa nojalla, riippumatta hänen tai hänen lähipiiriinsä kuuluvien Venäjän federaation hallitukseen sidoksissa olevien henkilöiden omistamien osakkeiden määrästä, käyttää tosiasiallista ja tehokasta määräysvaltaa Venäjän federaatiossa toimiviin henkilöihin ja yrityksiin ja tavoitella siten unionille ja sen jäsenvaltioille vihamielisiä poliittisia päämääriä ja saada samalla niistä taloudellista etua”.(31)
74.      Päätöksen 2014/145 2 artiklan mukaan jäädyttämisen kohteena olevien varojen ja resurssien yksilöinnin kannalta merkityksellinen yhteys on se, että ne kuuluvat seuraaville tahoille tai ovat niiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa: ”luonnolliset henkilöt, jotka ovat vastuussa sellaisista toimista tai politiikoista – –, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä”, ja liitteessä luetellut luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet.
75.      Siltä osin kuin – kuten komissio on väittänyt – Inter Raon suoria tai välillisiä osakkeenomistajia ei ole otettu asetuksen N:o 269/2014 liitteeseen I eikä kyseinen yhtiö vaikuttaisi olevan välillisesti Venäjän federaation presidentin omistuksessa,(32) on ratkaistava, onko Inter Rao hänen määräysvallassaan.
76.      Mielestäni Venäjän federaation hallintojärjestelmän ”autokraattinen ja oligarkkinen luonne” (ennakkoratkaisupyynnön ilmausta lainatakseni) ei ole riittävä näyttö asetuksen N:o 269/2014 2 artiklassa ja päätöksen 2014/145 2 artiklassa tarkoitetun määräysvallan osoittamiseksi.
77.      Jos näin olisi, unionin toteuttamissa rajoittavissa toimenpiteissä olisi nojauduttu vain tähän tosiseikkaan yksilöitäessä jäädyttämisen kohteena olevia varoja ja resursseja, joita olisivat kaikki Venäjän federaation alueella toimintaansa harjoittavien yritysten varat ja resurssit.
78.      Asetuksen N:o 269/2014 2 artiklassa tarkoitettujen varojen ja resurssien valvonta ei voi olla vain abstraktia, vaan sen on oltava tehokasta ja konkreettista ja se on näytettävä toteen riittävän vankasti. Sellaisen rajoittavan toimenpiteen tuomioistuinvalvonta, joka perustuu siihen, että asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon otettuun henkilöön kohdistuu kyseistä valvontaa, ei voi rajoittua ”esitettyjen perusteiden abstraktin todennäköisyyden arviointiin”.(33)
79.      Nyt käsiteltävässä asiassa merkityksellinen tosiseikka, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa, on se, että 51 prosenttia Inter Raosta omistaa suomalainen yritys, joka on kokonaan venäläisen yhtiön omistuksessa. Komission mukaan kyseisellä venäläisellä yhtiöllä on monopoliasema sähkön maastaviennissä ja maahantuonnissa Venäjällä, ja samalla se on markkina-arvonsa perusteella yksi suurimmista venäläisistä energia-alan yrityksistä, jonka määräysvallassa on useita ulkomaisia energia-alan yrityksiä, kuten lämpö- ja vesivoimalaitoksia, energiaverkon haltijoita ja energian myyntiä harjoittavia yrityksiä.(34)
80.      Tästä tosiseikasta (joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on lopullisesti tarkistettava) voidaan päätellä, että jos venäläisellä julkisella yrityksellä on suomalaisen yhtiön kautta hallussaan yli 50 prosenttia Inter Raosta, on johdonmukaista olettaa, että se voi käyttää määräävää vaikutusvaltaa Inter Raossa.(35)
81.      Jos venäläisen julkisen yrityksen määräysvalta Inter Raossa voidaan vahvistaa, on vielä selvitettävä, pystyykö Venäjän federaation presidentti käyttämään määräysvaltaa mainitussa määräävässä asemassa olevassa yrityksessä.
82.      Komissio on ehdottanut tämän seikan toteamisen kannalta merkitykselliseksi asiayhteyttä koskevaksi tosiseikaksi sitä, että Venäjän federaation presidentti on jo voinut toimivaltansa nojalla käyttää määräysvaltaa julkisissa energia-alan yrityksissä.(36)
83.      Vaikka ei olekaan esitetty konkreettisempia todisteita, jotka osoittaisivat Venäjän federaation presidentin käyttävän määräysvaltaa yhtiöissä, jotka käyttävät määräävää vaikutusvaltaa Inter Raossa, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava tämä seikka siten, ettei näyttöä tutkita irrallisesti vaan siinä asiayhteydessä, johon se kuuluu.
84.      Todistustaakan täyttämiseksi riittää ”konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuus”, jonka perusteella voidaan päätellä, että Venäjän federaation presidentti pystyy käyttämään määräysvaltaa maansa energia-alan yrityksiin ja tästä johtuen niihin yrityksiin, joissa kyseiset venäläiset julkiset yritykset käyttävät merkittävää vaikutusvaltaa.(37)
85.      Lopuksi on todettava, että kansallinen tuomioistuin voi unionin oikeuden nojalla arvioida kaikki asiaan liittyvät seikat, myös yleiset ja asiayhteyteen liittyvät, ja nojautua perusteltuihin ja kumottavissa oleviin olettamiin valvonnan ollessa luonteeltaan epävirallista tai vaikeasti dokumentoitavissa. Olennaista on, että ratkaisevan vaikutusvallan olemassaoloa arvioidaan perustellusti ja johdonmukaisesti ja että ne, joita asia koskee, voivat riitauttaa kyseisen arvion.
86.      Siltä osin kuin on kyse nimenomaisesti jäädytettävien varojen ja resurssien kansalliseen luetteloon merkitsemisen perusteisiin kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan ulottuvuudesta, katson, että siihen voidaan soveltaa unionin toimielinten määräämiä rajoittavia toimenpiteitä koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.
87.      En yhdy Inter Raon näkemykseen,(38) jonka mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön soveltaminen kansallisten viranomaisten määräämään varojen ja resurssien jäädyttämiseen ei ole asianmukaista. Silloin, kun jäädyttäminen perustuu nimenomaisesti unionin oikeussääntöjen noudattamiseen, ei ole mielestäni syytä jättää huomiotta unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee kyseisen toimenpiteen tuomioistuinvalvontaa.
88.      Näin ollen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi tukeutua unionin tuomioistuimen tältä osin esittämiin toteamuksiin, joista hyvänä osoituksena mainittakoon seuraavat 1.8.2025 annettuun tuomioon(39) sisältyvät toteamukset:
–        ”Tarkastettaessa sellaisten perusteiden lainmukaisuutta, joihin päätös henkilön nimen merkitsemisestä rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloon tai nimen säilyttämisestä siinä perustuu, [perusoikeuskirjan] 47 artiklassa taatun tuomioistuinvalvonnan tehokkuus edellyttää muun muassa, että unionin tuomioistuimet varmistuvat siitä, että kyseinen päätös, joka koskee asianomaista henkilöä erikseen, perustuu riittävän vankkaan tosiseikastoon. Tämä edellyttää niiden tosiseikkojen tarkistamista, joihin viitataan kyseisen päätöksen taustalla olevien perusteiden tiivistelmässä, jottei tuomioistuinvalvonta rajoittuisi esitettyjen perusteiden abstraktin todennäköisyyden arviointiin vaan kohdistuisi siihen, onko näille perusteille tai ainakin niistä yhdelle, jonka katsotaan sellaisenaan riittävän saman päätöksen tueksi, näyttöä.”(40)
–        ”Tällainen arviointi on tehtävä siten, ettei todisteita tutkita irrallisesti vaan siinä asiayhteydessä, johon ne kuuluvat, koska neuvosto täyttää sille kuuluvan todistustaakan, jos se esittää unionin tuomioistuimille riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuuden, jonka perusteella voidaan osoittaa varojen jäädyttämistoimenpiteen kohteena olevan henkilön ja vastustuksen kohteena olevan hallinnon välinen riittävä yhteys – –. Lisäksi unionin toimivaltaisen viranomaisen asiana on siinä tapauksessa, että asia riitautetaan, osoittaa, että asianomaista henkilöä vastaan esitetyt perusteet ovat perusteltuja, eikä kyseisen henkilön asiana ole esittää negatiivista näyttöä siitä, että kyseiset perusteet eivät ole perusteltuja. Vaikka kyseisen viranomaisen ei edellytetä esittävän unionin tuomioistuimissa kaikkia tietoja ja todisteita, jotka liittyvät esitettyihin perusteisiin, on kuitenkin tärkeää, että esitetyt tiedot tai todisteet tukevat asianomaista henkilöä vastaan esitettyjä perusteita.”(41)
89.      Nämä ovat perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden keskeisen vähimmäissisällön ehdottomat vaatimukset. Niitä ei voida jättää huomiotta myöskään tuomioistuinmenettelyissä, joissa tutkitaan niiden kansallisten täytäntöönpanotoimien laillisuus, joilla pannaan täytäntöön asetuksessa N:o 269/2014 säädetyn kaltaiset unionin määräämät rajoittavat toimenpiteet.(42)
90.      Kaiken kaikkiaan totean, että tämä vastaus ei välttämättä täytä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyyntöä saada unionin tuomioistuimelta täsmällisempiä tietoja perusteista, joiden mukaisesti ensiksi mainitun tuomioistuimen on arvioitava käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kansallisten ratkaisujen laillisuutta.
91.      Unionin tuomioistuin tulkitsee unionin oikeutta mutta ei sovella sitä (vaikka tämä ero ei aina ole selvärajainen) asioissa, joissa on esitetty nyt kyseessä olevan kaltainen, kansallisten varojen ja resurssien jäädyttämistoimenpiteiden määräämistä koskeva ennakkoratkaisupyyntö. Unionin oikeuden soveltaminen on kansallisten tuomioistuinten tehtävä.
92.      Tästä näkökulmasta tarkasteltuna unionin tuomioistuin ei voi arvioida ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen sijasta niiden todisteiden tai seikkojen riittävyyttä, joilla pyritään osoittamaan, että tietyn yrityksen varojen ja resurssien jäädyttämiselle on olemassa perusteet asetuksen N:o 269/2014 liitteeseen I otettujen henkilöiden siinä käyttämän määräysvallan vuoksi.
93.      Tästä on riittävää todeta, että riidanalaisten päätösten laillisuuden valvonnan on ulotuttava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemiin seikkoihin(43) ja kaikkiin muihin seikkoihin, jotka ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että kansallisia päätöksiä valvotaan täyttä tuomiovaltaa käyttäen.
V       Ratkaisuehdotus
94.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasin kysymyksiin vastataan seuraavasti:
1)      Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta 17.3.2014 annetun neuvoston päätöksen 2014/145/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna 21.4.2022 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2022/660, 2 artiklaa ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä 17.3.2014 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 269/2014, sellaisena kuin se on muutettuna 21.4.2022 annetulla neuvoston täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2022/658, 2 artiklaa, luettuina yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan kanssa,
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jonka mukaan henkilö, jota ei ole merkitty päätöksen 2014/145 liitteeseen tai asetuksen N:o 269/2014 liitteeseen I, merkitään niiden henkilöiden luetteloon, joiden varat on jäädytetty viimeksi mainittujen säännösten mukaisesti, ja varojen jäädyttämisen kohteena oleva henkilö tai yhteisö voi vastustaa luetteloon merkitsemistä toimivaltaisessa viranomaisessa vasta kyseisen toimenpiteen jälkeen.
2)      Päätöksen 2014/145 2 artiklaa ja asetuksen N:o 269/2014 2 artiklaa, luettuina yhdessä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa,
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sille, että osoitettaessa kansallisessa tuomioistuimessa, että yhtiö on Venäjän federaation poliittisten viranomaisten määräysvallassa, otetaan huomioon seikkoja, jotka liittyvät kyseisten poliittisten viranomaisten niihin tahoihin, jotka käyttävät määräysvaltaa kyseisessä yhtiössä, kohdistaman määräysvallan tosiasiallisuuteen ja tehokkuuteen, vaikka tällaisten seikkojen tueksi ei voida esittää suoria asiakirjatodisteita, sillä edellytyksellä, että päätelmä perustuu objektiivisiin ja riittävän painaviin aihetodisteisiin ja että sillä, jota asia koskee, on ollut tilaisuus riitauttaa se asianmukaisessa tuomioistuinmenettelyssä.
1      Alkuperäinen kieli: espanja.
2      Jäljempänä Inter Rao.
3      Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta 17.3.2014 annettu neuvoston päätös (EUVL 2014, L 78, s. 16), sellaisena kuin se on muutettuna 21.4.2022 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2022/660 (EUVL 2022, L 120, s. 11).
4      Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä 17.3.2014 annettu neuvoston asetus (EUVL 2014, L 78, s.6), sellaisena kuin se on muutettuna 21.4.2022 annetulla neuvoston täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2022/658 (EUVL 2022, L 120, s. 1).
5      Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymas n.º IX-2160, 22.4.2004 (Žin., 2004, nro 68-2369).
6      Jäljempänä FNTT.
7      Lietuvos Respublikos tarptautinių sankcijų įstatymas.
8      Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymo n.º IX-2160 pakeitimo įstatymas n.º XIV-1020 (TAR, 2022, nro 2022-8433), annettu 19.4.2022.
9      Riidanalainen luettelo sekä kaikki siihen liittyvät muutokset on julkaistu FNTT:n verkkosivustolla.
10      Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 25.2.2022 annettu neuvoston päätös (EUVL 2022, L 52, s. 1).
11      Näin se on tehnyt esim. ennakkoratkaisupyynnön 45 kohdassa.
12      Julkisasiamies Norkusin ratkaisuehdotus Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, 27 kohta).
13      Ks. edellinen alaviite.
14      Alankomaiden hallituksen kirjallisten huomautusten 16 kohta.
15      Komission kirjallisten huomautusten 20 kohta. Siinä todetaan lisäksi, että tästä syystä viranomaiset joissakin jäsenvaltioissa laativat luettelon niiden lainkäyttövaltaan kuuluvista varoista.
16      Alankomaiden hallituksen kirjallisten huomautusten 13 kohta.
17      Asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan mukaan kyseessä ovat näille tahoille kuuluvat taikka niiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat. Viittaan näiden oikeudellisten käsitteiden rajaamiseen ratkaisuehdotuksessani T Trust (C-483/23, EU:C:2025:559, 67 ja 109 kohta) ja selitän, että lisäämällä asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohtaan ilmaus ”määräysvallassa” olevista varoista ja taloudellista resursseista täydennetään tämän saman omaisuuden ja näiden samojen taloudellisten resurssien omistamista ja hallussapitoa koskevia kriteerejä. Ilmauksen lisääminen vastaa unionin lainsäätäjän tarkoitusta määrittää suljettu joukko mahdollisia tilanteita ja välttää siten rajoittavien toimenpiteiden kiertäminen.
18      Tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 340 kohta; jäljempänä tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio): ”tällaisilla toimenpiteillä on niiden luonteen vuoksi oltava yllättävä vaikutus ja – – niitä on sovellettava välittömästi alkavin vaikutuksin”.
19      Mm. tuomio 24.11.2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 ja C‑226/19, EU:C:2020:951, 33 kohta).
20      Tuomio 10.2.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Vanhentumisaika) (C‑219/20, EU:C:2022:89, 37 kohta).
21      Tuomio 21.12.2023, Infraestruturas de Portugal ja Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, 87 kohta).
22      Tuomio 8.5.2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, 50 kohta).
23      Joihin kuuluu – kuten komissio on korostanut – asiakirjoihin tutustumista koskeva oikeus, jota unionin tuomioistuimet ovat rajoittaviin toimenpiteisiin liittyvien menettelyjen yhteydessä tulkinneet sellaisten edellytysten mukaisesti, joita kansallisten tuomioistuinten on sovellettava soveltuvin osin valvoessaan kansallisten viranomaistensa täytäntöönpanotoimenpiteitä (komission kirjallisten huomautusten 33 kohta).
24      Tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, 338 kohta.
25      Tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, 341 kohta.
26      Tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, 336 kohta.
27      Italian hallituksen kirjallisten huomautusten 24 ja 25 kohta.
28      Ennakkoratkaisupyynnön 36 ja 37 kohta.
29      Ennakkoratkaisupyynnön 72 kohta.
30      Ennakkoratkaisupyynnön 73 kohta.
31      Ennakkoratkaisupyynnön 73 kohta.
32      Komission kirjallisten huomautusten 57 kohta.
33      Tuomio 18.7.2013, komissio ym. v. Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 119 kohta).
34      Komission kirjallisten huomautusten 68 kohta.
35      Vaikka neuvoston asiakirjassa, joka koskee unionin parhaita käytänteitä rajoittavien toimenpiteiden tehokasta täytäntöönpanoa varten (ajantasaistettu 3.7.2024; asiakirja nro 11623/24), esitetyillä perusteilla ei olekaan sitovaa vaikutusta, ne ovat hyödyllisiä. Kyseisen asiakirjan 63 kohdassa todetaan, että jos unionin luetteloon merkitty oikeushenkilö tai yhteisö omistaa – vaikka yhteisestikin – vähintään 50 prosenttia yhteisöstä, sen voidaan katsoa kuuluvan luetteloon merkitylle henkilölle.
36      Kirjallisten huomautustensa 69 kohdassa komissio viittaa erityisestä menettelystä, jossa ulkomaiset ostajat voivat täyttää velvoitteensa venäläisiä maakaasuntoimittajia kohtaan, 31.3.2022 annettuun presidentin asetukseen, jonka nojalla presidentti määräsi, että ”vihamielisten lainkäyttöalueiden” (mukaan lukien unionin jäsenvaltiot) ostajien on suoritettava kaikki maksut putkikaasusta ruplina sopimuksessa mainitun ulkomaan valuutan sijasta.
37      Vastaavasti ja analogisesti 21.4.2015 annettuun tuomioon Anbouba v. neuvosto (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, 50 ja 51 kohta) perustuva oikeuskäytäntö.
38      Inter Raon kirjallisten huomautusten 54 kohta. Sen mielestä menettely, jota toimivaltaiset kansalliset viranomaiset noudattavat pannessaan täytäntöön unionin asettamia pakotteita, eroaa olennaisesti neuvoston päätöksentekomenettelystä, joten unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee neuvostolle kuuluvia velvoitteita, ei voida soveltaa nyt käsiteltävään asiaan.
39      Tuomio Timtšenko v. neuvosto (C‑702/23 P, EU:C:2025:605). Jäljempänä tuomio Timtšenko v. neuvosto.
40      Tuomio Timtšenko v. neuvosto, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
41      Tuomio Timtšenko v. neuvosto, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
42      Asetuksen N:o 269/2014 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa täsmennetään, että asetusta sovellettaessa kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita, ”erityisesti oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen”.
43      ”Onko menettelysääntöjä tai perusteluvelvollisuutta noudatettu, pitävätkö tosiseikat paikkansa, onko tosiseikkojen arvioinnissa tehty ilmeisiä virheitä ja onko toimivaltaa käytetty väärin”.