61985C0080
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MISCHO
van 24 september 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
De Arrondissementsrechtbank te Almelo (in het kader van een kort geding in een handelszaak tegen Edah) en de Arrondissementsrechtbank te's-Hertogenbosch (in het kader van een strafzaak tegen die onderneming) hebben het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de verenigbaarheid met de artikelen 7 en 30 EEG-Verdrag van een nationale wettelijke regeling houdende invoering van een minimumverbruikersprijs voor brood.
Voor in Nederland geproduceerd brood schrijft de Nederlandse wetgeving een bepaalde door de bevoegde autoriteit vast te stellen minimumprijs voor. Doel hiervan is, overmatige concurrentie tussen grootwinkelbedrijven en traditionele broodverkopers door middel van prijsstunten te vermijden.
Onder de aanvankelijke regeling, tot 1982, gold voor ingevoerd brood geen prijsregeling. Toen een aantal grootwinkelbedrijven klanten begonnen te lokken door tegen zeer lage prijzen ingevoerd brood te verkopen, werd in de betrokken regeling een aanvullende bepaling opgenomen. Voorgeschreven werd, dat de aankoopprijs van ingevoerd brood moest worden verhoogd met een verplichte distributiemarge.
Bij een met ingang van 23 maart 1985 ingevoerde wijziging werd die verplichte marge afgeschaft voor de gevallen waarin ingevoerd brood werd verkocht tegen een prijs hoger dan of gelijk aan de voor Nederlands brood geldende minimumprijs.
Alvorens de door de twee Nederlandse rechterlijke instanties gestelde vragen te onderzoeken, moet worden vastgesteld of een regeling als de onderhavige een maatregel is die zonder onderscheid van toepassing is op binnenlandse en ingevoerde produkten, dan wel of zij beide categorieën produkten verschillend behandelt.
Volgens de rechtspraak van het Hof maakt het immers verschil, of zich de eerste dan wel de tweede situatie voordoet (zie onder meer het arrest van 29 november 1983, zaak 181/82, Roussel Laboratoria, Jurispr. 1983, blz. 3849).
In casu is de „marge welke gelijk is aan de... integrale distributiekosten”, waarmee de „kostprijs franco winkel” van ingevoerd brood moet worden verhoogd (ten tijde van de verwijzingsvonnissen 0,17 HFL per brood van 800 gram), gelijk aan de marge die voor „de integrale distributiekosten” is begrepen in de minimumprijs van Nederlands brood (1,86 HFL).
Evenwel wordt de prijs van Nederlands brood door de bevoegde autoriteit vastgesteld, terwijl voor de waarde van ingevoerd brood wordt uitgegaan van de „kostprijs franco winkel, gevormd door het bedrag van de werkelijk betaalde of verschuldigde inkoopprijs”, met andere woorden de door de (buitenlandse) broodproducent vrijelijk bepaalde prijs.
Onder de onderhavige regeling worden ingevoerde en binnenlandse produkten derhalve verschillend behandeld.
Dan ga ik thans over tot de vier prejudiciële vragen. In werkelijkheid zijn dat er slechts drie, daar de tweede vraag in beide zaken gelijk is geformuleerd.
De tweede vraag heeft betrekking op artikel 7 EEG-Verdrag en het probleem van de omgekeerde discriminatie. Ik zal deze vraag in de derde en laatste plaats behandelen.
Ik zou willen beginnen met de vraag die in zaak 159/85 is gesteld met betrekking tot de vóór 23 maart 1985 geldende regeling, om vervolgens in te gaan op die welke in zaak 80/85 is gesteld ter zake van de huidige regeling.
1. Verenigbaarheid met artikel 30 EEG- Verdrag van een regeling die een verhoging van de prijs van ingevoerd brood voorschrijft, ook indien de verbruikersprijs ingevolge die verhoging hoger komt te liggen dan de voor binnenlands brood voorgeschreven minimumprijs
De eerste vraag van de Arrondissementsrechtbank te's-Hertogenbosch (zaak 159/85) luidt als volgt:
„Is een prijsvoorschrift, dat ingevolge de wetgeving van een Lid-Staat van toepassing is op de verkoop door in die Lid-Staat gevestigde detaillisten aan een eindgebruiker, in strijd met het verbod van ‚maatregelen van gelijke werking’ zoals bedoeld in artikel 30 EEG-Verdrag, indien dit prijsvoorschrift voor ingevoerd produkt een vaste in geld uitgedrukte marge boven de inkoopprijs voorschrijft, terwijl deze marge een betrekkelijk gering gedeelte van de definitieve detailhandelsprijs uitmaakt, zulks terwijl voor nationaal produkt een door die Lid-Staat vastgestelde nominale minimumprijs geldt ?”
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt iedere nationale maatregel die de intracommunautaire handel direct of indirect, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking.
Dit geldt inzonderheid in geval van een nationale regeling die de situatie van binnenlandse en ingevoerde produkten verschillend regelt of de afzet van ingevoerde produkten op enigerlei wijze moeilijker maakt dan die van binnenlandse produkten (zie met name het arrest van 10 januari 1985 in zaak 229/83, Centres Distributeurs Edouard Ledere e. a., Jurispr. 1985, blz. 1, r. o. 23).
Het ligt voor de hand, dat een nationale regeling volgens welke onder bepaalde omstandigheden de eindprijs van ingevoerd brood moest worden verhoogd en boven de minimumprijs van binnenlands brood kwam te liggen, de afzet van ingevoerd brood benadeelde ten opzichte van die van binnenlands brood.
Indien bij voorbeeld de kostprijs zowel van ingevoerd brood als van binnenlands brood 1,80 HFL bedroeg, kon dit laatste worden verkocht voor 1,86 HFL (zelfs al ging de winstmarge dan nagenoeg verloren), terwijl ingevoerd brood voor 1,97 HFL (1,80 + 0,17 HFL) moest worden verkocht.
Deze tot 23 maart 1985 geldende regeling kon derhalve aanleiding geven tot discriminatie van ingevoerd brood ten opzichte van binnenlands brood.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, aan de Arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch te antwoorden dat een regeling als in de eerste vraag omschreven in strijd is met het in artikel 30 EEG-Verdrag neergelegde verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen.
2. Verenigbaarheid met artikel 30 EEG-Verdrag van een prijsregeling volgens welke de prijs van het ingevoerde produkt moet worden verhoogd zolang de eindprijs niet de minimumprijs van hetzelfde binnenlandse produkt overschrijdt
De eerste vraag van de Arrondissementsrechtbank te Almelo (zaak 80/85) luidt als volgt:
„Is een margevoorschrift, geldend ingevolge de wetgeving van een Lid-Staat, dat een marge voorschrijft, welke een betrekkelijk gering gedeelte van de definitieve detailhandelsprijs uitmaakt, in strijd met het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen van artikel 30 EEG-Verdrag, indien en voor zover dat voorschrift geldt voor de verkoop van ingevoerd produkt door een in de betrokken Lid-Staat gevestigde detaillist aan een eindgebruiker tegen een prijs lager dan de voor dat produkt door die Lid-Staat vastgestelde minimumprijs, terwijl een dergelijke verkoop van nationaal produkt onder alle omstandigheden verboden is ?”
Laat ik eerst verduidelijken, wat moet worden verstaan onder prijs lager dan, gelijk aan of hoger dan de minimumprijs.
De verwijzende rechter spreekt van de prijs van het ingevoerde produkt, lager dan de minimumprijs; artikel 2 bis, lid 3, van de Nederlandse Verordening broodprijzen bepaalt dat „het in lid 1 gestelde verbod”, dat wil zeggen het verbod om ingevoerd brood te verkopen tegen een prijs lager dan de inkoopprijs vermeerderd met een marge welke gelijk is aan de integrale distributiekosten, „niet (geldt) voor brood dat verkocht wordt tegen een prijs welke gelijk is aan of hoger dan de... minimumprijs”.
Dit betekent dat, indien de inkoopprijs van het ingevoerde produkt lager is dan de minimumprijs, hij moet worden verhoogd met de distributiemarge, zolang de eindprijs (inkoopprijs + marge) het niveau van de minimumprijs niet overschrijdt, met dien verstande dat, indien de inkoopprijs uitzonderlijk laag ligt, die eindprijs ook lager kan liggen dan de minimumprijs.
Ofschoon wij hier niet te doen hebben met een regeling die zonder onderscheid van toepassing is op binnenlandse en ingevoerde produkten, komt het mij voor dat het arrest van 24 januari 1978 (zaak 82/77, Van Tiggele, Jurispr. 1978, blz. 25) kan bijdragen aan de oplossing van het onderhavige probleem.
Rechtsoverweging 17 van dit arrest luidt als volgt:
„dat voorts de zonder onderscheid op nationale en geïmporteerde produkten toepasselijke vaststelling van de minimumwinstmarge op een bepaald bedrag en niet op een percentage van de kostprijs, in een geval als het onderhavige, waarin het bedrag van de winstmarge een betrekkelijk gering gedeelte van de definitieve detailhandelprijs uitmaakt, evenmin tot gevolg kan hebben dat de, eventueel goedkopere, geïmporteerde produkten worden benadeeld”.
In casu gaat het weliswaar om een distributiemarge en niet om een winstmarge, maar dit verandert mijns inziens niets aan het probleem als zodanig. De distributiemarge wordt immers vastgesteld op een bepaald bedrag en niet op een percentage van de kostprijs. Zij is zonder onderscheid van toepassing op binnenlandse en op ingevoerde produkten (ook al zijn de twee regimes voor het overige niet gelijk) en het bedrag ervan vormt een betrekkelijk klein deel van de definitieve verbruikersprijs.
Het concurrentievoordeel voortvloeiend uit een eventueel lagere kostprijs van het ingevoerde produkt kan derhalve tot uitdrukking komen in de verbruikersprijs (arrest-Van Tiggele, r. o. 18).
Zolang immers de kostprijs van het ingevoerde produkt lager is dan die van het binnenlandse produkt (1,86 HFL — 0,17 HFL = 1,69 HFL), vindt men dat voordeel terug in de door de consument te betalen eindprijs.
Nu de ingevoerde produkten derhalve niet worden benadeeld ten opzichte van dezelfde binnenlandse produkten, is hier geen sprake van een maatregel van gelijke werking.
U zult begrijpen dat ik het niet eens ben met de opvatting van Edah, volgens welke het verbod van artikel 30 niet alleen betrekking heeft op gevallen van discriminatie, dat wil zeggen maatregelen die binnenlandse produkten gunstiger behandelen dan ingevoerde, maar op alle maatregelen die de importen ongunstig kunnen beïnvloeden.
Met advocaatgeneraal Reischl ben ik van oordeel, dat „artikel 30 EEG-Verdrag slechts van toepassing kan zijn op nationale maatregelen die de handelsstromen tussen Lid-Staten kunnen belemmeren doordat ingevoerde produkten bij het in de handel brengen slechter worden behandeld dan binnenlandse produkten” (conclusie in zaak 75/81, Blesgen, Jurispr. 1982, blz. 1238; zie ook G. Marenco, Pour une interprétation traditionnelle de la notion de mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative, Cahiers de droit européen, 1984, blz. 291 e. v., met name blz. 337).
Ik ben het derhalve evenmin eens met Edah waar deze stelt (blz. 3363), dat de litigieuze regeling de afzet van ingevoerd brood „onder optimale omstandigheden” verhindert, omdat men in bepaalde gevallen voor Nederlands brood „genoegen zou kunnen nemen” met een kleinere marge dan 0,17 HFL (wanneer de kostprijs hoger is dan 1,69 HFL), terwijl voor ingevoerd brood steeds de marge van 0,17 HFL moet worden toegepast (zolang de eindprijs de minimumprijs niet overschrijdt).
De geringere marge van de Nederlandse producent zou in een dergelijk geval immers slechts het gevolg zijn van de omstandigheid, dat de kostprijs hoger is dan die waarvan de bevoegde autoriteiten zijn uitgegaan, en niet tot uitdrukking kunnen komen in de verbruikersprijs. Ingevoerd brood zou door die geringere marge derhalve niet worden benadeeld.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de eerste vraag in zaak 80/85 ontkennend te beantwoorden.
3. Omgekeerde discriminatie
Beide verwijzende rechterlijke instanties hebben het Hof de volgende vraag voorgelegd:
„Is een wettelijke regeling van een Lid-Staat, welke verkoop van een bepaald produkt door een in die Lid-Staat gevestigde detaillist aan een eindgebruiker beneden een zekere minimumprijs verbiedt, in strijd met het verbod van discriminatie naar nationaliteit van artikel 7 EEG-Verdrag, indien dat verbod (steeds) voor nationaal produkt geldt, maar niet ook voor ingevoerd produkt ?”
Volgens Edah bevat de litigieuze regeling een omgekeerde discriminatie ten nadele van de Nederlandse producenten, en is zij derhalve in strijd met artikel 7 EEG-Verdrag.
De Nederlandse Bakkerij Stichting, de Nederlandse regering en de Commissie bestrijden deze stelling.
Om twee redenen ben ik eveneens van oordeel, dat de onderhavige regeling niet in strijd is met het in artikel 7 EEG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit:
a)
De verschillende regeling waaraan binnenlandse en ingevoerde produkten zijn onderworpen, vindt „niet op grond van de nationaliteit der ondernemers, maar vanwege de plaats van vestiging hunner bedrijven toepassing” (zie arresten van 30 november 1978, zaak 31/78, Bussone, Jurispr. 1978, blz. 2445, en 14 juli 1981, zaak 155/80, Oebel, Jurispr. 1981, blz. 1993). Het Hof heeft meerdere malen vastgesteld, dat in dergelijke gevallen het beginsel van artikel 7 niet wordt geschonden.
In casu zou een in Nederland gevestigde buitenlandse bakker evenzeer aan de minimumprijs gebonden zijn als de Nederlandse bakkers, en zou een in Duitsland gevestigde Nederlandse bakker voor zijn brooduitvoer naar Nederland in aanmerking komen voor de gunstiger regeling die de Nederlandse wettelijke regeling aan ingevoerd brood voorbehoudt.
b)
In de tweede plaats is het de Lid-Staten ingevolge artikel 7 EEG-Verdrag niet verboden, een regeling vast te stellen die de concurrentiepositie van de betrokken ondernemers aantast, zolang die regeling niet rechtstreeks of indirect op grond van de nationaliteit dier ondernemers onderscheidt (arrest-Oebel, r. o. 8).
De Nederlandse regering zou de vrijheid hebben gehad, enkel een minimumprijsregeling voor binnenlands brood vast te stellen en niets te bepalen omtrent de prijs van ingevoerd brood. Gemeenschapsrechtelijk gezien zou het aanzienlijke concurrentievoordeel dat zulks voor ingevoerd brood zou hebben meegebracht, geen onwettige discriminatie van eigen onderdanen hebben gevormd.
De invoerregeling die zij heeft vastgesteld en die het concurrentievoordeel van ingevoerde produkten beperkt, vormt derhalve a fortioń geen onwettige discriminatie in het licht van het gemeenschapsrecht.
De Lid-Staten hebben immers de vrijheid behouden om regelingen in te voeren die beperkingen opleggen aan hun eigen producenten, ofschoon in andere Lid-Staten minder strenge voorschriften gelden.
In het arrest-Oebel overwoog het Hof, dat „de toepassing van een nationale wettelijke regeling niet met het discriminatieverbod in strijd (mag) worden geacht op de enkele grond dat andere Lid-Staten minder rigoureuze bepalingen zouden toepassen” (r. o. 9).
In het arrest van 3 juli 1979 (gevoegde zaken 185-204/78, Van Dam, Jurispr. 1979, blz. 2345), een visserijzaak, overwoog het Hof, dat „toepassing van een nationale wettelijke regeling, waarvan de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht voor het overige niet wordt betwist, ... niet in strijd met het non-discriminatiebeginsel (kan) worden geacht op grond dat andere Lid-Staten minder strenge bepalingen zouden toepassen” (r. o. 10).
In rechtsoverweging 27 van het arrest van 25 januari 1983 (zaak 126/82, Smit, Jurispr. 1983, blz. 73), een vervoerszaak, werd dit beginsel nog eens bevestigd.
In het arrest van 7 februari 1984 tenslotte (zaak 237/83, Jongeneel Kaas, Jurispr. 1984, blz. 483) verklaarde het Hof voor recht, dat „een Lid-Staat... op legitieme wijze een kwaliteitsbeleid (kan) voeren ten einde de afzet te bevorderen, ook al stelt dat beleid zijn producenten bloot aan het risico van prijsconcurrentie vanwege de producenten in de andere Lid-Staten, voor wie niet dezelfde kwaliteitseisen gelden” (r. o. 23).
Ik herinner hier ook aan het arrest van 13 maart 1979 (zaak 86/78, Peureux, Jurispr. 1979, blz. 897), waarvan het dictum luidt dat artikel 95 noch artikel 37 EEG-Verdrag... zich ertegen (verzet) dat een Lid-Staat op een al dan niet onder een monopolie van commerciële aard vallend nationaal produkt — in het bijzonder bepaalde soorten brandewijn — hogere binnenlandse belastingen heft dan op gelijksoortige, uit andere Lid-Staten ingevoerde produkten.
Men kan zich evenwel afvragen of de omgekeerde discriminatie in casu niettemin moet worden veroordeeld, nu zij niet voortvloeit uit een verschil tussen de Nederlandse wettelijke regeling en die van de overige Lid-Staten, maar uit de Nederlandse wettelijke regeling alleen.
In voornoemd arrest-Smit verklaarde het Hof immers ook, dat „artikel 7 EEG-Verdrag... de afschaffing (beoogt) van discriminaties op grond van nationaliteit, die kunnen voortvloeien uit de wettelijke regeling of de administratieve praktijk van een zelfde Lid-Staat, en niet de opheffing van de ongelijke behandeling die de ondernemingen van de verschillende Lid-Staten ondervinden als gevolg van uiteenlopende nationale regelingen, zolang een gemeenschappelijk vervoerbeleid ontbreekt” (r. o. 27).
Het komt mij evenwel voor, dat ook in dit geval bovenstaand argument sub a opgaat: van discriminatie in de zin van artikel 7 kan geen sprake zijn, zolang de ongelijke behandeling niet op de nationaliteit van de betrokkenen berust maar op de plaats van vestiging van de ondernemingen.
Daarentegen dienen de Nederlandse rechterlijke instanties te onderzoeken, of de betrokken regeling niet in strijd is met de beginselen van de Nederlandse rechtsorde.
Volledigheidshalve wil ik er nog op wijzen, dat de twee betrokken regimes weliswaar zijn neergelegd in de wettelijke regeling van één Lid-Staat, maar dat zulks mijns inziens niet betekent dat het hier gaat om een „situatie die geen enkel aanknopingspunt [heeft] met een van de situaties waarvoor het gemeenschapsrecht is geschreven” (zie arrest van 27 oktober 1982, gevoegde zaken 35 en 36/82, Morson en Jhanjan, Jurispr. 1982, blz. 3723, r. o. 16).
Edah verzet zich immers niet tegen de enkele bepaling van Nederlands recht die betrekking heeft op in Nederland geproduceerde en verkochte produkten, maar tegen het verschil tussen dit aspect van de Nederlandse wetgeving en de regeling waarin deze voor ingevoerd brood voorziet. Invoer is ontegenzeglijk „een van de situaties waarvoor het gemeenschapsrecht is geschreven”.
Een ander argument dat mijns inziens niet kan worden aanvaard, luidt dat artikel 7 EEG-Verdrag niet rechtstreeks toepasselijk is. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt mijns inziens het tegenovergestelde (zie ook het antwoord van de Commissie op schriftelijke vraag nr. 2338/82 van de heer Bonde, PB 1983, C 177, blz. 13 en 14, met verwijzing naar het arrest van 29 oktober 1980, zaak 22/80, Boussac, Jurispr. 1980, blz. 3427).
Mitsdien geef ik het Hof enkel om de hiervoor sub a en b genoemde redenen in overweging, de tweede vraag van de verwijzende rechterlijke instanties ontkennend te beantwoorden.
Ik zou evenwel nog een slotopmerking willen maken.
Omgekeerde discriminaties zijn uiteraard op den duur ondenkbaar binnen een echte gemeenschappelijke markt, die noodzakelijkerwijs op het beginsel van gelijke behandeling moet zijn gebaseerd.
Zij moeten door middel van een harmonisatie der wetgevingen worden opgeheven.
In afwachting daarvan zou moeten worden vermeden, artikel 30 aldus uit te leggen dat een Lid-Staat voor het dilemma kan komen te staan, ofwel tot omgekeerde discriminatie over te gaan ofwel een wettig doel van algemeen belang niet doeltreffend na te streven.
Concluderend geef ik het Hof in overweging, de gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
1)
Een prijsvoorschrift dat ingevolge de wetgeving van een Lid-Staat van toepassing is op de verkoop door in die Lid-Staat gevestigde detaillisten aan de eindverbruiker, is in strijd met het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag, indien dit prijsvoorschrift voor het ingevoerde produkt een vaste in geld uitgedrukte marge boven de inkoopprijs voorschrijft, die tot gevolg heeft dat de definitieve detailhandelsprijs van het ingevoerde produkt hoger komt te liggen dan de door die Lid-Staat vastgestelde minimumprijs van het binnenlandse produkt.
2)
Een wettelijk voorschrift van een Lid-Staat, dat een marge voorschrijft die een betrekkelijk gering gedeelte van de definitieve detailhandelsprijs uitmaakt, is niet in strijd met het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag, indien en voor zover dat voorschrift geldt voor de verkoop van een ingevoerd produkt door een in de betrokken Lid-Staat gevestigde detaillist aan de eindverbruiker tegen een prijs lager dan de voor dat produkt door die Lid-Staat vastgestelde minimumprijs, terwijl een dergelijke verkoop van het binnenlandse produkt onder alle omstandigheden verboden is.
3)
Een wettelijke regeling van een Lid-Staat, die de verkoop van een bepaald produkt door een in die Lid-Staat gevestigde detaillist aan de eindverbruiker beneden een zekere minimumprijs verbiedt, is niet in strijd met het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in de zin van artikel 7 EEG-Verdrag, indien dat verbod (steeds) voor het binnenlandse produkt geldt, maar niet ook voor het ingevoerde produkt.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.