62021TJ0489_RES
Asia T‑489/21
Espanjan kuningaskunta
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu seitsemäs jaosto) 2.7.2025
Valtiontuet – Digitaalitelevisio – Tuki maanpäällisen verkon digitaalitelevision käyttöönottoon syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla (Kastilia-La Manchan ulkopuolella) – Päätös, jossa tuki todetaan sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi – Päätös aloittaa muodollinen tutkintamenettely – Asetuksen (EU) 2015/1589 6 artiklan 1 kohta – Tukiohjelman käsite – Valikoivuus – Todistustaakka – Teknologianeutraalius – Etu – Perusteeton etu
Kumoamiskanne – Kumoamistuomio – Ulottuvuus – Komission päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään palautettavaksi – Kumoaminen riittämättömien perustelujen vuoksi – Komissio aloittaa asian tutkinnan uudelleen – Velvollisuus tehdä uusi päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta – Ei ole
(SEUT 108 artiklan 2 kohta ja SEUT 266 artikla)
(ks. 28–34 kohta)
Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Kanneperusteet, joita voidaan esittää komission valtiontuesta tekemästä päätöksestä – Kanneperusteet, joihin asianomaiset osapuolet vetoavat sellaista päätöstä vastaan, jossa tuki todetaan sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja jossa se määrätään perittäväksi takaisin – Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöstä koskevat kanneperusteet – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 108 artiklan 2 kohta ja SEUT 263 artikla)
(ks. 40 kohta)
Valtiontuet – Komission suorittama tutkinta – Päätös EY 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Päätös, jolla pyritään antamaan asianomaisille osapuolille mahdollisuus osallistua tehokkaasti muodolliseen tutkintamenettelyyn – Merkityksellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen esittäminen tiivistetysti – Valikoivuutta ja taloudellista etua koskevien arviointiperusteiden tarkasteleminen yhdessä – Hyväksyttävyys
(SEUT 108 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan h alakohta ja 6 artiklan 1 kohta)
(ks. 45-53, 62-64 ja 74 kohta)
Valtiontuet – Komission suorittama tutkinta – Hallinnollinen menettely – Komission velvollisuus kehottaa asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa – Komission velvollisuus toimittaa jäsenvaltiolle muiden asianomaisten osapuolten huomautukset muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä – Ulottuvuus
(SEUT 108 artikla; neuvoston asetuksen N:o 2015/1589 6 artikla)
(ks. 90–93 kohta)
Kumoamiskanne – Kumoamistuomio – Vaikutukset – Komission sellaisen päätöksen kumoaminen, jossa on todettu valtiontukisääntöjen rikkominen – Kumoamisen taannehtivuus – Sellaisen uuden päätöksen tekeminen, jossa tuki todetaan sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja jossa se määrätään perittäväksi takaisin – Hyväksyttävyys – Edellytykset – Päätös, joka on tehty noudattaen kumoamistuomion perusteluja ja tuomiolauselmaa
(SEUT 266 artikla)
(ks. 99–106 kohta)
Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Luottamuksensuoja – Edellytykset – Hallinnon antamat täsmälliset vakuuttelut – Ei ole
(ks. 107, 108 kohta)
Valtiontuet – Hallinnollinen menettely – Komission velvollisuudet – Hyvän hallinnon periaate – Kohtuullisen ajan noudattaminen – Laiminlyönti – Ei ole
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohta)
(ks. 112–114 kohta)
Valtiontuet – Komission suorittama tutkinta – Tukiohjelma – Käsite – Arviointiperusteet – Yhteiseen säännökseen perustuva tukiohjelma – Yksittäisten tukien myöntäminen ei saa edellyttää muita täytäntöönpanotoimenpiteitä – Edunsaajien määrittely yleisesti ja käsitteellisesti – Edellytysten täyttyminen
(Neuvoston asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan d alakohta)
(ks. 119-129, 157-159 ja 178–181 kohta)
Valtiontuet – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Julkinen rahoitus lähetysten digitalisointiprosessin edistämiseksi tietyillä alueilla – Arviointiperusteet – Viitekehyksen määrittäminen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 186-189 ja 194–203 kohta)
Valtiontuet – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Viitejärjestelmän tavoitteen kannalta toisiinsa rinnastettavassa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa olevien yritysten kohteleminen eri tavoin – Arviointi kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamishetkellä vallinneen tilanteen perusteella – Todistustaakka
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 207, 227-233, 236–239 kohta)
Valtiontuet – Lainvastaisen tuen takaisinperiminen – Takaisin perittävän määrän laskeminen ja sen määrittäminen, kenelle palauttamismääräykset on osoitettava – Komission toimittamat tiedot, jotka ovat tarpeen ja riittäviä
(SEUT 108 artikla)
(ks. 274–287 kohta)
Valtiontuet – Lainvastaisen tuen takaisinperiminen – Tilanteen saattaminen ennalleen – Suhteellisuutta ja yhdenvertaista kohtelua koskevien periaatteiden loukkaaminen – Ei ole
(SEUT 108 artikla)
(ks. 307–311 kohta)
Valtiontuet – Käsite – Edun myöntäminen tuensaajille – Valtion tavoitteet – Vaikutuksettomuus
(SEUT 107 artikla)
(ks. 315, 316 kohta)
Valtiontuet – Käsite – Edun myöntäminen tuensaajille – Julkinen rahoitus lähetysten digitalisointiprosessin edistämiseksi tietyillä alueilla – Tuensaajien valinta tarjouskilpailujen, jotka eivät ole teknologianeutraaleja, jälkeen – Tarjouskilpailut, joissa ei suljeta pois edun olemassaoloa
(SEUT 107 artiklan 1 kohta; komission tiedonannon 2016/C 262/01 89, 93 ja 96 kohta)
(ks. 322–328 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää laajennetussa kokoonpanossa antamallaan tuomiolla Espanjan kuningaskunnan 10.6.2021 Euroopan komissiota vastaan nostaman kanteen, joka koskee tämän jäsenvaltion myöntämää valtiontukea maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla (
1
). Unionin yleinen tuomioistuin tutkii erityisesti Espanjan puolustautumisoikeuksien noudattamisen hallinnollisessa menettelyssä, joka johti riidanalaisen päätöksen antamiseen, ottaen huomioon, että sillä korvattiin aikaisempi unionin tuomioistuimen kumoama päätös.
Edistääkseen analogisista lähetyksistä digitaalisiin lähetyksiin siirtymistä koskevaa prosessia Espanja antoi vuonna 2005 kuninkaan asetuksen (
2
) mukaan yksityisen sektorin kansallisten lähetystoiminnan harjoittajien on katettava 95 prosenttia ja julkisen sektorin kansallisten lähetystoiminnan harjoittajien 98 prosenttia maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiä vastaanottavasta väestöstä alueellaan.
Maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle vahvistettujen kattamisvelvoitteiden saavuttamiseksi Espanjan viranomaiset suunnittelivat myöntävänsä julkista rahoitusta muun muassa verkon digitalisointiprosessin edistämiseksi alueella II ja erityisesti kyseisellä alueella sijaitsevilla itsehallintoalueilla.
Vastaanotettuaan tätä koskevan kantelun komissio aloitti SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn kyseisestä valtiontukiohjelmasta koko Espanjan alueella lukuun ottamatta Kastilia-La Manchan itsehallintoaluetta, jonka osalta aloitettiin erillinen menettely. Muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi komissio katsoi, että valtiontukea oli myönnetty maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon käyttöönottoon, ylläpitoon ja käyttöön. Komissio katsoi, että tuki oli sääntöjenvastaista eikä soveltunut sisämarkkinoille, lukuun ottamatta tukea, joka myönnettiin teknologianeutraaliutta koskevan edellytyksen mukaisesti, ja määräsi tuen perittäväksi takaisin päätöksellä 2014/489 (
3
).
Tästä päätöksestä nostetut kumoamiskanteet hylättiin kuudella unionin yleisen tuomioistuimen tuomiolla (
4
). Näistä tuomioista tehtiin valituksia, jotka unionin tuomioistuin niin ikään hylkäsi (
5
), lukuun ottamatta valitusta, joka tehtiin unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta asiassa Comunidad Autónoma de Galicia ja Retega v. komissio (
6
). Unionin tuomioistuin nimittäin sekä hylkäsi valituksenalaisen tuomion että kumosi komission päätöksen 2014/489 kyseessä olevan toimenpiteen valikoivuutta koskevien perustelujen riittämättömyyden vuoksi (
7
).
Tämän tuomion jälkeen komissio antoi uuden päätöksen, jossa se katsoi muun muassa, että toimenpiteet, joita Espanjan viranomaiset olivat toteuttaneet varmistaakseen digitaalitelevision Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla Comunidad Autónoma de Castilla-La Manchaa (Kastilia-La Manchan itsehallintoalue, Espanja) olivat tukiohjelma, joka oli rahoitettu suoraan valtion talousarviosta tai tiettyjen itsehallintoalueiden ja paikallisten elinten talousarvioista ja jolla annettiin taloudellista etua maanpäällisen verkon operaattoreille. Komissio katsoi lisäksi, että tämä toimenpide ei soveltunut sisämarkkinoille ja oli SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkoilmoitusmenettelyä ei ollut noudatettu, se määräsi myönnetyt tuet takaisinperittäviksi.
Espanja on nostanut unionin yleisessä tuomioistuimessa tästä päätöksestä kumoamiskanteen, joka hylätään kokonaisuudessaan.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kanteensa tueksi Espanja vetosi siihen, että komissio oli loukannut sen puolustautumisoikeuksia hallinnollisessa menettelyssä, joka johti riidanalaisen päätöksen antamiseen.
Ensinnäkin Espanja väitti, että päätöksen 2014/489 kumoamisen jälkeen komissio oli tehnyt uuden päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta.
Tästä unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että kun kumotaan sellainen toimi, jolla päätetään useita vaiheita käsittävä hallinnollinen menettely, tällaisen toimen korvaamiseen tähtäävä menettely voidaan siten aloittaa uudelleen juuri siitä ajankohdasta, jona lainvastaisuus ilmeni. Koska unionin tuomioistuin kumosi päätöksen 2014/489 perusteiden puutteellisuuden vuoksi, tätä päätöstä rasittava lainvastaisuus tapahtui sen antamisajankohtana, eikä se koske sitä edeltävää menettelyä, johon unionin tuomioistuin ei ole ottanut kantaa. Näin ollen kumoamistuomion täytäntöönpano ei velvoittanut komissiota aloittamaan SEUT 108 artiklassa määrättyä menettelyä kokonaisuudessaan uudelleen.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin hylkää Espanjan esittämät arvostelut komission muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä olevasta arvioinnista. Todettuaan, että tätä väitettä on arvioitava asetuksen N:o 659/1999 (
8
) säännöksiin nähden, unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että tämän asetuksen 6 artiklan mukaan muodollisen menettelyn aloittamista koskeva päätös sisältää siis alustavan arvioinnin sekä toimenpiteen luokittelusta valtiontueksi että sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Lisäksi se toteaa, että vaikka edun ja valikoivuuden käsitteet ovat kaksi erillistä kriteeriä, niitä voidaan tarkastella yhdessä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”kolmantena edellytyksenä”, joka koskee valikoivan edun olemassaoloa.
Näiden täsmennysten valossa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että kun otetaan huomioon aloituspäätöksen luonne ja edellä mainittu sisältö sekä asiayhteys, jossa se on tehty, Espanja pystyi ymmärtämään syyt, joiden vuoksi komissio katsoi alustavasti, että toimenpiteellä annettiin valikoiva etu erityisesti maanpäällisen verkon operaattoreille verrattuna verkko-operaattoreihin, jotka käyttivät muita teknologioita, ja erityisesti satelliittitekniikkaa käyttäviin verkko-operaattoreihin, jotka kilpailivat ensin mainittujen kanssa digitaalitelevisiosignaalin lähettämisestä Espanjan digitaalitelevisiojärjestelmään siirtymistä koskevan oikeudellisen järjestelmän mukaisesti. Lisäksi on todettava, että kyseessä olevan toimenpiteen valikoivuutta koskevat perustelut, jotka sisältyvät aloituspäätökseen, ovat mahdollistaneet sen, että Espanja on voinut esittää näkemyksensä tästä kysymyksestä ja erityisesti maanpäällisen verkon teknologian ja satelliittiteknologian tilanteiden rinnastettavuudesta.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää Espanjan väitteet, jotka perustuvat sen puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen siltä osin kuin riidanalaiseen päätökseen sisältyvä valikoivuuden arviointi on uusi ja perustuu uusiin tosiseikkoihin, joita ei ole annettu sille tiedoksi ja joista se ei siis ole voinut antaa näkemystään. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin korostaa kyseessä olevan toimenpiteen valikoivuudesta, että aloituspäätös ja riidanalaisen päätöksen toissijaiset perustelut perustuvat olennaisilta osin samaan lähtökohtaan kyseessä olevan toimenpiteen valikoivuuden osalta ja että aloituspäätös sisälsi joka tapauksessa tältä osin riittävät perustelut. Espanjan unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämät väitetysti uudet seikat eivät myöskään olleet sille tuntemattomia eikä niitä missään tapauksessa voida pitää kyseessä olevan toimenpiteen valikoivuutta koskevan komission päätelmän olennaisena perusteena.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että toisin kuin Espanja on väittänyt, komissio ei ollut asetuksen N:o 2015/1589 (
9
) 6 artiklan 2 kohdan nojalla velvollinen ilmoittamaan sille asianomaisten osapuolten vastauksena päätöksen 2014/489 kumoamaisen jälkeen esitettyihin tietopyyntöihin antamia huomautuksia, koska tässä säännöksessä velvoitetaan komissio toimittamaan vain huomautukset, jotka asianomaiset osapuolet ovat antaneet muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä.
Hylättyään väitteet, jotka koskevat Espanjan puolustautumisoikeuksien loukkaamista, unionin yleinen tuomioistuin hylkää väitteet, jotka koskevat SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista valikoivuutta koskevan edellytyksen vuoksi. Espanja moittii komissiota erityisesti siitä, ettei tämä ole tutkinut konkreettisesti ja tyhjentävästi kyseessä olevien tilanteiden rinnastettavuutta ja että se on päätellyt maanpäällisen teknologian ja satelliittiteknologian vertailukelpoisuuden yksinomaan niiden potentiaalisen kilpailusuhteen perusteella.
Tästä unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että toimenpide on valikoiva, jos sillä syrjitään tosiasiallisesti ja oikeudellisesti rinnastettavassa tilanteessa olevia yrityksiä vertailujärjestelmä huomioon ottaen.
Siltä osin kuin vertailujärjestelmän tavoitteena on nyt käsiteltävässä asiassa digitaalisten lähetysten välittäminen, on katsottava, että komissio on perustellusti katsonut riidanalaisessa päätöksessä, että sekä maanpäällisen verkon operaattorit että satelliittiverkon operaattorit pystyivät varmistamaan tämän välittämisen. Toisin kuin Espanja väitti, nämä seikat puoltavat sen toteamista, että maanpäällisen verkon ja satelliittiverkon välillä on tosiasiallinen eikä potentiaalinen kilpailusuhde.
Komissio ole myöskään päätellyt kyseessä olevien tilanteiden rinnastettavuutta yksinomaan maanpäällisten verkkojen ja satelliittiverkkojen välisen tosiasiallisen tai potentiaalisen kilpailusuhteen perusteella. Riidanalaisesta päätöksestä nimittäin ilmenee, että komissio on ottanut huomioon useita seikkoja, joiden vuoksi kyseiset kaksi teknologiaa ovat samankaltaisia digitaalisen lähetyssignaalin välittämistä koskevan tavoitteen kannalta.
Toisin kuin Espanja on väittänyt, komissio ei myöskään ollut jättänyt huomiotta useita tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka erottavat toisistaan maanpäälliset verkot ja satelliittiverkot.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin hylkää muun muassa argumentin, jonka mukaan komissio ei ole perustanut arviointiaan satelliittiteknologian ja maanpäällisen verkon teknologian välisiä eroja käsittelevään kustannustutkimukseen ja on näin kääntänyt sille kuuluvan valikoivuutta koskevan todistustaakan.
On nimittäin niin, että vaikka komission on esitettävä näyttö SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolosta ja näin ollen myös näyttö siitä, että edellytys valikoivan edun myöntämisestä tuensaajille täyttyy, sen tehtävänä ei kuitenkaan ole tutkia omasta aloitteestaan ja kaikkien tähän viittaavien seikkojen puuttuessa kaikkia tietoja, joilla voisi olla yhteys sen käsiteltävänä olevaan asiaan, vaikka tällaiset tiedot olisivat julkisesti saatavilla.
Tästä seuraa, että nyt käsiteltävässä asiassa Espanjan tehtävänä oli toimittaa komissiolle kaikki tiedot ja aineisto, joiden perusteella komissio pystyi tarkistamaan, oliko Espanjan kuningaskunnan väite, joka koski maanpäällisen verkon ja satelliittiverkon kustannusten välistä eroa, perusteltu, tarvittaessa sen jälkeen, kun komissio oli kehottanut sitä muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä toimittamaan kaikki tätä varten merkitykselliset tiedot.
Koska myös muut Espanjan esittämät kanneperusteet hylätään, unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen kokonaisuudessaan.
(
1
)	Valtiontuesta SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009), jota Espanja on myöntänyt maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla (Kastilia-La Manchan ulkopuolella), 10.6.2021 annettu komission päätös (EU) 2021/2034 (EUVL L 417, s. 1).
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre; BOE nro 181, 30.7.2005, s. 27006 (maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevan kansallisen teknisen suunnitelman hyväksymisestä 29.7.2005 annettu kuninkaan asetus 944/2005).
(
3
)	Valtiontuesta SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)), jota Espanjan kuningaskunta on myöntänyt maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla (Kastilia-La Manchan ulkopuolella) 19.6.2013 annettu komission päätös 2014/489/EU (EUVL L 217, s. 52).
(
4
)	Tuomio 26.11.2015, Espanja v. komissio (T‑461/13, EU:T:2015:891), tuomio 26.11.2015, Abertis Telecom ja Retevisión I v. komissio (T‑541/13, ei julkaistu, EU:T:2015:898); tuomio 26.11.2015, Navarra de Servicios y Tecnologías v. komissio (T‑487/13, ei julkaistu, EU:T:2015:899); tuomio 26.11.2015, Comunidad Autónoma de Cataluña ja CTTI v. komissio (T‑465/13, ei julkaistu, EU:T:2015:900); tuomio 26.11.2015, Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio (T‑463/13 ja T‑464/13, ei julkaistu, EU:T:2015:901) ja tuomio 26.11.2015, Comunidad Autónoma del País Vasco ja Itelazpi v. komissio (T‑462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Tuomio 20.12.2017, Espanja v. komissio (C‑81/16 P, ECLI:EU:C:2017:1003) ja tuomio 20.12.2017, Comunidad Autónoma del País Vasco ym. v. komissio, yhdistetyt asiat (C‑66/16 P–C‑69/16 P, ECLI:EU:C:2017:999).
(
6
)	Tuomio 26.11.2015, Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio (T‑463/13 ja T‑464/13, ei julkaistu, EU:T:2015:901).
(
7
)	Tuomio 20.12.2017, Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal S.A. v. komissio (C‑70/16 P, ECLI:EU:C:2017:1002).
(
8
)	Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 1999, L 83, s. 1).
(
9
)	SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annettu neuvoston asetus (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9).