62022CJ0547
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 6. junija 2024 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Revizijski postopki oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje – Direktiva 89/665/EGS – Člen 2(1)(c) – Odškodnina, dodeljena ponudniku, ki je bil nezakonito izključen iz postopka oddaje javnega naročila – Obseg – Izguba priložnosti“
V zadevi C‑547/22,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Okresný súd Bratislava II (okrajno sodišče v Bratislavi II, Slovaška) z odločbo z dne 22. julija 2022, ki je na Sodišče prispela 17. avgusta 2022, v postopku
INGSTEEL spol. s r. o.
proti
Úrad pre verejné obstarávanie,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi E. Regan, predsednik senata, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis in D. Gratsias (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: A. M. Collins,
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 20. septembra 2023,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Úrad pre verejné obstarávanie V. Országhová,
–
za slovaško vlado E. V. Larišová in S. Ondrášiková, agentki,
–
za češko vlado L. Halajová, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
–
za francosko vlado R. Bénard in A. Daniel, agenta,
–
za avstrijsko vlado J. Schmoll, M. Fruhmann in M. Winkler-Unger, agenti,
–
za Evropsko komisijo G. Gattinara, R. Lindenthal in G. Wils, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 7. decembra 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2(1)(c) ter člena 2(6) in (7) Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 o spremembi direktiv Sveta 89/665/EGS in 92/13/EGS glede izboljšanja učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil (UL 2007, L 335, str. 31) (v nadaljevanju: Direktiva 89/665).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo INGSTEEL spol. s r. o. in Slovaško republiko, ki deluje prek Úrad pre verejné obstarávanie (regulativni organ na področju javnega naročanja, Slovaška), glede odškodninske tožbe, ki jo je ta družba vložila po nezakoniti izključitvi združenja, katerega članica je bila (v nadaljevanju: združenje ponudnik), iz postopka oddaje javnega naročila, ki ga je začela Slovenský futbalový zväz (slovaška nogometna zveza, v nadaljevanju: naročnik).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 89/665
3
V šesti uvodni izjavi Direktive 89/665 je navedeno:
„ker je treba zagotoviti, da v vseh državah članicah obstajajo ustrezni postopki, ki omogočajo da se lahko nezakonito sprejete odločitve razveljavijo in da osebe, ki so bile oškodovane zaradi kršitev, dobijo odškodnino“.
4
Člen 1 te direktive, naslovljen „Področje uporabe in zagotovitev revizijskih postopkov“, določa:
„1.   Ta direktiva se uporablja za javna naročila iz Direktive 2004/18/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132)], razen če so takšna naročila izključena v skladu s členi od 10 do 18 navedene direktive.
[…]
Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se v zvezi z javnimi naročili s področja uporabe Direktive [2004/18] zagotovi učinkovita in zlasti čim hitrejša revizija odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, skladno s pogoji, določenimi v členih 2 do 2f te direktive, na podlagi obrazložitve, da so takšne odločitve kršile zakonodajo Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalne predpise o izvajanju te zakonodaje.
2.   Države članice zagotovijo, da ni diskriminacije med ponudniki, ki trdijo, da so bili pri izvedbi postopka oddaje javnih naročil oškodovani, zato ker ta direktiva razlikuje med nacionalnimi predpisi, s katerimi se izvaja zakonodaja Skupnosti, in drugimi nacionalnimi predpisi.
3.   Države članice zagotovijo, da so revizijski postopki v skladu z natančnimi pravili, ki jih lahko določi država članica, na voljo vsaj osebam, ki imajo ali so imele interes za dodelitev določenega javnega naročila in ki jim je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi jim lahko nastala škoda.
[…]“
5
Člen 2 te direktive, naslovljen „Zahteve za revizijske postopke“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da sprejeti ukrepi v zvezi z revizijskimi postopki, določenimi v členu 1, vključujejo zagotovitev pooblastil, da:
(a)
se kar najbolj zgodaj in z začasnimi postopki sprejmejo začasni ukrepi, s katerimi naj bi se odpravile domnevne kršitve ali preprečilo nadaljnje škodovanje zadevnim interesom, vključno z ukrepi, s katerimi se začasno prekine ali zagotovi začasna prekinitev postopka oddaje javnih naročil ali izvajanje katere koli odločitve, ki jo sprejme naročnik;
(b)
se razveljavi ali zagotovi razveljavitev protizakonito sprejetih odločitev, vključno z odpravo diskriminatornih tehničnih, ekonomskih ali finančnih specifikacij v razpisu, razpisni dokumentaciji ali v katerih koli drugih dokumentih, ki se nanašajo na postopek oddaje javnega naročila;
(c)
se dodeli nadomestilo za škodo osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve.
[…]
6.   Države članice lahko predvidijo, da mora organ s potrebnimi pooblastili, kadar se nadomestilo za škodo zahteva na podlagi protizakonito sprejete odločitve, najprej razveljaviti izpodbijano odločitev.
7.   Razen v primerih, določenih v členih 2d do 2f, se učinki izvajanja pooblastil iz odstavka 1 tega člena na pogodbo, ki se sklene po oddaji naročila, določijo v skladu z nacionalno zakonodajo.
Poleg tega lahko država članica, razen kadar je treba odločitev razveljaviti pred dodelitvijo nadomestila za škodo, predvidi, da se po sklenitvi pogodbe v skladu s členom 1(5), odstavkom 3 tega člena ali členi 2a do 2f, pooblastila organa, pristojnega za revizijske postopke, omejijo na dodelitev odškodnine vsem osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve.
[…]“
Direktiva 2007/66
6
V uvodni izjavi 36 Direktive 2007/66 je navedeno:
„Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, priznana zlasti v Listini o temeljnih pravicah Evropske unije. Ta direktiva želi zlasti zagotoviti polno upoštevanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva in poštene obravnave pred sodiščem v skladu s prvim in drugim pododstavkom člena 47 Listine.“
Slovaško pravo
7
Na podlagi člena 3(1)(a) zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (zakon št. 514/2003 o odgovornosti za škodo, povzročeno pri izvajanju javne oblasti) z dne 28. oktobra 2003 (Zbierka zákonov, št. 215, 2003, str. 3966) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon št. 514/2003), je država odgovorna za škodo, povzročeno z nezakonito odločbo, ki so jo javni organi sprejeli v okviru izvajanja javne oblasti.
8
V skladu s členom 5(1) tega zakona ima stranka v postopku, ki je utrpela škodo zaradi nezakonite odločbe, izdane v tem postopku, pravico do povračila te škode.
9
V skladu s členom 6(1) navedenega zakona se je na to pravico do povračila škode mogoče sklicevati le, če je pristojni organ tako odločbo zaradi njene nezakonitosti odpravil ali spremenil. Sodišče, ki odloča o povračilu take škode, je vezano na odločbo tega organa.
10
V skladu s členom 15(1) tega zakona mora biti pravica do povračila škode, povzročene z nepravilnim upravnim postopkom, predmet predhodne preučitve na podlagi pisnega zahtevka oškodovanca, ki pri pristojnem organu zahteva predhodno preučitev svoje pravice.
11
Iz člena 16(4) zakona št. 514/2003 po eni strani izhaja, da če navedeni organ temu zahtevku ne ugodi ali pisno obvesti oškodovanca, da mu ne bo ugodil, lahko ta vloži tožbo pri sodišču, da to odloči o navedenem zahtevku, po drugi strani pa, da odškodnina, ki jo lahko ta oškodovanec v okviru tožbe zahteva, ne sme presegati navedenega zahtevka in pravice, ki sta bila predmet predhodne preučitve.
12
Člen 17(1) tega zakona določa, da se, razen če ni s posebnimi predpisi določeno drugače, povrneta navadna škoda in izgubljeni dobiček.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
13
Javni naročnik je z obvestilom, objavljenim 16. novembra 2013, objavil javni razpis za oddajo javnega naročila za rekonstrukcijo, posodobitev in gradnjo šestnajstih nogometnih stadionov. Združenje ponudnik je pri tem javnem razpisu sodelovalo.
14
Ker je naročnik menil, da to združenje ne izpolnjuje pogojev iz obvestila o javnem naročilu zlasti v zvezi z ekonomskim in finančnim položajem, se je odločil, da ga iz zadevnega naročila izključi. Ta odločba o izključitvi je bila potrjena z odločbo tožene stranke iz postopka v glavni stvari z dne 9. maja 2014 in nato z odločbo njenega višjega sveta z dne 7. julija 2014. Krajský súd v Bratislave (regionalno sodišče v Bratislavi, Slovaška) je tožbo zoper zadnjenavedeno odločbo s sodbo z dne 13. januarja 2015 zavrnilo, zato je navedeno združenje pri Najvyšší súd Slovenskej republiky (vrhovno sodišče Slovaške republike) vložilo pritožbo zoper to sodbo.
15
Najvyšší súd Slovenskej republiky (vrhovno sodišče Slovaške republike) je po tem, ko je pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, v zvezi s katerim je bila izdana sodba z dne 13. julija 2017, Ingsteel in Metrostav (C‑76/16, EU:C:2017:549), ti odločbi z dne 9. maja in 7. julija 2014 razveljavilo. Tožena stranka iz postopka v glavni stvari je 3. aprila 2018 sprejela novo odločbo, s katero je javnemu naročniku naložila, naj izključitev združenja ponudnika iz postopka oddaje zadevnega javnega naročila razveljavi.
16
Ker se je ta postopek medtem zaključil s sklenitvijo okvirnega sporazuma z edinim ponudnikom, ki je ostal po tem, ko je bilo to združenje izključeno, je tožeča stranka iz postopka v glavni stvari pri predložitvenem sodišču, Okresný súd Bratislava II (okrajno sodišče v Bratislavi II, Slovaška), vložila tožbo za povračilo škode, ki naj bi jo utrpela zaradi nezakonitih odločb tožene stranke iz postopka v glavni stvari in njenega višjega sveta.
17
Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari pred tem sodiščem trdi, da je ta škoda posledica nezakonite izključitve združenja ponudnika iz zadevnega naročila, saj je izbrani ponudnik to naročilo pridobil le zaradi te izključitve. V bistvu meni, da če to združenje ne bi bilo izključeno iz postopka oddaje zadevnega javnega naročila, bi navedeno združenje to naročilo pridobilo, ker naj bi bila njegova ponudba ugodnejša od ponudbe navedenega izbranega ponudnika in ker naj bi izpolnjevalo vse pogoje iz obvestila o zadevnem naročilu.
18
Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je za določitev zneska škode, ki naj bi jo utrpela, pridobila izvedensko mnenje, katerega namen je bil količinsko opredeliti izgubljeni dobiček iz naslova tako izgubljenega naročila. Na podlagi tega izvedenskega mnenja zatrjuje izgubljeni dobiček iz naslova izgubljenega naročila v znesku 819.498,10 EUR brez davka na dodano vrednost in škodo v višini 2500 EUR, ki ustreza stroškom za pridobitev navedenega izvedenskega mnenja.
19
Tožena stranka iz postopka v glavni stvari pred predložitvenim sodiščem navaja, da je bilo združenje ponudnik izključeno na koncu prve faze postopka oddaje zadevnega naročila in da njegova ponovna vključitev v ta postopek ne bi samodejno privedla do oddaje tega naročila temu združenju, ker bi moral naročnik njegovo ponudbo podrobneje oceniti in zlasti ugotoviti, ali njegova cena pomeni neobičajno nizko ponudbo.
20
Poleg tega tožena stranka iz postopka v glavni stvari meni, pri čemer se v zvezi s tem sklicuje na sodbo z dne 17. marca 2005, AFCon Management Consultants in drugi/Komisija (T‑160/03, EU:T:2005:107), da je zahtevek tožeče stranke iz postopka v glavni stvari povsem hipotetičen. Izvedensko poročilo, ki ga je ta predložila, naj bi temeljilo na fiktivnih podatkih, zlasti ker naj količina gradbenih del, določena v zadevnem javnem razpisu, ne bi bila nujno dejansko izvedena.
21
V tem okviru tožeča stranka iz postopka v glavni stvari opozarja, da zahtevka, ki iz objektivnih razlogov ni dokazan z gotovostjo, ni mogoče vnaprej opredeliti kot hipotetičnega. V nasprotju z navadno škodo naj izgubljeni dobiček ne bi bil zmanjšanje premoženja oškodovane stranke, ampak izguba pričakovanega dobička, ki mora biti razumno predvidljiv glede na običajen potek stvari, če zadevnega nezakonitega akta ne bi bilo. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari v zvezi z izvedbo javnega naročila navaja, da če naročnik objavi javni razpis, je mogoče domnevati, da ima interes za izvedbo zadevnega naročila in da namerava skleniti pogodbo z izbranim ponudnikom, kot naj bi sicer bilo v obravnavanem primeru, saj je naročnik z izbranim ponudnikom sklenil pogodbo za vsa dela, določena v zadevnem javnem razpisu.
22
Glede na trditve strank iz postopka v glavni stvari se predložitveno sodišče sprašuje o združljivosti člena 17 zakona št. 514/2003 z Direktivo 89/665. Navaja, da je tožeča stranka iz postopka v glavni stvari med postopkom pred njim zahtevala odškodnino iz naslova izgubljene priložnosti s sklicevanjem na pojem „izgubljeni dobiček“, ki je najbližje pravici do povračila škode zaradi izgube priložnosti, na katero se sklicuje. Slovaško pravo naj namreč ne bi razlikovalo med različnimi kategorijami škode, ki se lahko povrne, tako da izguba priložnosti spada v kategorijo izgubljenega dobička. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari dodaja, da naj bi Sodišče že dolgo in ustaljeno presojalo, da ima ponudnik v primeru nezakonite izključitve iz postopka oddaje javnega naročila pravico zahtevati odškodnino za škodo, ki mu je nastala zaradi izgube priložnosti, ki naj je ne bi bilo mogoče enačiti z izgubljenim dobičkom in za katero naj se ne bi zahtevala tako visoka stopnja verjetnosti pridobitve premoženjske koristi. Šlo naj bi za odškodnino iz naslova izgubljene priložnosti ustvariti dobiček, in ne za odškodnino za dobiček.
23
V teh okoliščinah je Okresný súd Bratislava II (okrajno sodišče v Bratislavi II) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je praksa nacionalnega sodišča, ki odloča o sporu, katerega predmet je odškodninski zahtevek za škodo, povzročeno ponudniku, ki je bil nezakonito izključen iz postopka oddaje javnega naročila, v skladu s katero se zavrne priznanje odškodnine iz naslova izgubljene priložnosti (loss of opportunity), skladna s členom 2(1)(c) [Direktive 89/665] v povezavi s členom 2(6) in (7) [te direktive]?
2.
Ali je praksa nacionalnega sodišča, ki odloča o sporu, katerega predmet je odškodninski zahtevek za škodo, povzročeno ponudniku, ki je bil nezakonito izključen iz postopka oddaje javnega naročila, v skladu s katero zahtevek iz naslova izgubljenega dobička zaradi izgube priložnosti sodelovanja pri javnem naročilu ni del odškodninskega zahtevka, skladna s členom 2(1)(c) [Direktive 89/665] v povezavi s členom 2(6) in (7) [te direktive]?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Dopustnost
24
Tožena stranka iz postopka v glavni stvari izpodbija dopustnost vprašanj za predhodno odločanje in v bistvu trdi, da niso upoštevna za presojo tožbe v postopku v glavni stvari, saj naj predložitveno sodišče ne bi ugotovilo niti njene dopustnosti niti procesnega upravičenja tožeče stranke iz postopka v glavni stvari. Poleg tega naj Sodišče ne bi bilo pristojno za odgovor na vprašanji za predhodno odločanje, ker naj bi predložitveno sodišče želelo z njima v resnici doseči, da Sodišče ponovno preuči spor o glavni stvari ali navodila glede postopka, ki ga je treba uporabiti, če bi odločilo, da ne bo dodelilo odškodnine zaradi izgube priložnosti.
25
V zvezi s tem je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti (sodba z dne 12. oktobra 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, točka 32 in navedena sodna praksa).
26
Iz tega sledi, da za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, za opredelitev katerega so odgovorna sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preverja, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrže predlog nacionalnega sodišča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 12. oktobra 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, točka 33 in navedena sodna praksa).
27
V obravnavani zadevi pa predložitveno sodišče Sodišču ne predlaga, naj uporabi določbe prava Unije, na katere se nanašata vprašanji za predhodno odločanje, v sporu o glavni stvari, temveč naj jih razloži. Poleg tega je predložitveno sodišče, ki mora v skladu s sodno prakso prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana (sodba z dne 13. januarja 2022, Regione Puglia, C‑110/20, EU:C:2022:5, točka 23 in navedena sodna praksa), dovolj jasno navedlo razloge, zaradi katerih meni, da je razlaga teh določb potrebna za rešitev tega spora.
28
Poleg tega je treba opozoriti, da imajo v skladu s prav tako ustaljeno sodno prakso nacionalna sodišča – čeprav je v nekaterih okoliščinah lahko bolje, da je ob predložitvi predloga Sodišču dejansko stanje ugotovljeno in da so vprašanja, ki se nanašajo na nacionalno pravo, razrešena – najširšo možnost za začetek postopka pri Sodišču, če ugotovijo, da so se v zadevi, o kateri odločajo, pokazala vprašanja, ki vključujejo razlago ali presojo veljavnosti določb prava Unije, glede katerih morajo odločiti (sodba z dne 4. junija 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, točka 31 in navedena sodna praksa). Zato s trditvijo tožene stranke iz postopka v glavni stvari, da tožba, ki jo je vložila tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, ne izpolnjuje pogojev dopustnosti, ki jih določa slovaško pravo, ni mogoče dokazati nedopustnosti vprašanj za predhodno odločanje.
29
V teh okoliščinah je treba šteti, da sta vprašanji za predhodno odločanje dopustni.
Vsebinska obravnava
30
Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2(1)(c) Direktive 89/665 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi ali praksi, ki izključuje možnost, da ponudnik, ki je bil izključen iz postopka oddaje javnega naročila zaradi nezakonite odločbe naročnika, prejme odškodnino za škodo, ki jo je utrpel zaradi izgube priložnosti sodelovanja v tem postopku za pridobitev zadevnega naročila.
31
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da predložitveno sodišče, natančneje, predlaga Sodišču, naj pojasni, ali je treba to določbo razlagati tako, da osebe, ki so oškodovane zaradi kršitve prava Unije na področju javnega naročanja in ki so tako upravičene do odškodnine, ne vključujejo le oseb, ki jim je nastala škoda, ker jim ni bilo oddano javno naročilo, to je njihov izgubljeni dobiček, ampak tudi osebe, ki jim je nastala škoda, povezana z izgubo priložnosti sodelovanja v postopku oddaje tega naročila in ustvaritve dobička zaradi takega sodelovanja.
32
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le besedilo te določbe, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodba z dne 20. aprila 2023, Digi Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, točka 41 in navedena sodna praksa).
33
Prvič, v zvezi z besedilom člena 2(1)(c) Direktive 89/665 je treba ugotoviti, da ta člen, ki je oblikovan široko, določa, da države članice zagotovijo, da se osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Unije na področju javnega naročanja, dodeli nadomestilo za škodo, kar lahko, ker ni navedb o razlikovanju med različnimi vrstami škode, zajema vse vrste škode, ki so jo utrpele te osebe, vključno s škodo, ki izhaja iz izgube priložnosti sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila.
34
Drugič, to ugotovitev potrjuje kontekst navedene določbe.
35
V skladu z ustaljeno sodno prakso imajo namreč posamezniki, ki jim je nastala škoda zaradi kršitve prava Unije, za katero odgovarja država članica, pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer da je namen kršenega pravila prava Unije priznanje pravic posameznikom, da je kršitev tega pravila dovolj resna ter da obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, ki je nastala posameznikom (sodba z dne 29. julija 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, točka 35 in navedena sodna praksa). Sodišče je poleg tega že večkrat razsodilo, da mora povračilo škode, ki je nastala posameznikom zaradi kršitev prava Unije, ustrezati nastali škodi, in sicer v tem smislu, da mora, odvisno od primera, omogočiti popolno povračilo škode, ki je dejansko nastala (glej v tem smislu sodbo z dne 28. junija 2022, Komisija/Španija (Kršitev prava Unije s strani zakonodajalca), C‑278/20, EU:C:2022:503, točka 164 in navedena sodna praksa). Člen 2(1)(c) Direktive 89/665 pa pomeni konkretizacijo teh načel, ki so neločljiv del pravnega reda Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 9. decembra 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie in drugi, C‑568/08, EU:C:2010:751, točka 87).
36
V zvezi s tem in v skladu s členom 1(3) Direktive 89/665 morajo biti revizijski postopki, določeni v tej direktivi, na voljo vsaj osebam, ki imajo ali so imele interes za pridobitev določenega javnega naročila in ki jim je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi jim lahko nastala škoda. Poleg tega, kot je razvidno iz uvodne izjave 36 Direktive 2007/66, je namen sistema pravnih sredstev, vzpostavljenega z Direktivo 89/665, zagotoviti polno upoštevanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča v skladu s členom 47, prvi in drugi odstavek, Listine o temeljnih pravicah (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 2022, EPIC Financial Consulting, C‑274/21 in C‑275/21, EU:C:2022:565, točka 88 in navedena sodna praksa).
37
Zadnjenavedena direktiva ne določa nobene možnosti za omejitev tega dostopa. Nasprotno, države članice lahko na podlagi člena 2(7), drugi pododstavek, navedene direktive določijo, da se po sklenitvi pogodbe, ki sledi oddaji naročila, pooblastila organa, pristojnega za navedene revizijske postopke, omejijo na dodelitev odškodnine vsem osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve. Zakonodajalec Evropske unije je tako odškodninsko tožbo iz člena 2(1)(c) te direktive predvidel kot pravno sredstvo, ki predstavlja zadnjo možnost in ki mora ostati dostopno osebam, ki so oškodovane zaradi kršitve prava Unije, kadar jim je dejansko odvzeta vsakršna možnost, da bi jim koristil poln učinek enega od drugih pravnih sredstev iz zadnjenavedene določbe.
38
Tako je zlasti v primeru nezakonito izključenega ponudnika, ki je zahteval in dosegel razveljavitev svoje izključitve iz postopka oddaje javnega naročila, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, vendar pa zaradi končanja tega postopka, do katerega je medtem prišlo, nima več možnosti, da bi mu učinek te razveljavitve koristil.
39
Čeprav je namreč škoda lahko posledica nepridobitve javnega naročila kot take, je treba ugotoviti, da je v primeru, kot je opredeljen v prejšnji točki, mogoče, da ponudnik, ki je bil nezakonito izključen, utrpi ločeno škodo, ki ustreza izgubi priložnosti sodelovanja v zadevnem postopku oddaje javnega naročila za pridobitev tega naročila (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2023, United Parcel Service/Komisija, C‑297/22 P, EU:C:2023:1027, točka 69). Glede na ugotovitve iz točke 37 te sodbe pa mora biti mogoče pridobiti povračilo za tako škodo na podlagi člena 2(1)(c) Direktive 89/665.
40
Tretjič, široka razlaga člena 2(1)(c) Direktive 89/665 je podprta s ciljem te direktive, da se s področja uporabe te direktive ne izključi nobena vrsta škode.
41
Zlasti je treba opozoriti, da čeprav za Direktivo 89/665 ni mogoče šteti, da je z njo opravljena popolna harmonizacija in da se torej z njo določajo vsa mogoča pravna sredstva na področju javnega naročanja (sodba z dne 26. marca 2020, Hungeod in drugi, C‑496/18 in C‑497/18, EU:C:2020:240, točka 73), pa – kot je navedeno v šesti uvodni izjavi te direktive – ta direktiva izhaja iz volje zakonodajalca Unije, da zagotovi, da v vseh državah članicah obstajajo ustrezni postopki, ki omogočajo, da se lahko nezakonito sprejete odločitve razveljavijo in da osebe, ki so bile oškodovane zaradi kršitev prava Unije, dobijo odškodnino.
42
Ta cilj pa bi bil ogrožen, če bi bilo treba člen 2(1)(c) Direktive 89/665 razlagati tako, da omogoča, da se za osebe iz člena 1(3) te direktive a priori izključi možnost, da dobijo odškodnino za škodo, ki naj bi jo utrpele zaradi kršitve prava Unije na področju javnega naročanja.
43
Kot je namreč Sodišče razsodilo v zvezi z izgubljenim dobičkom, v primeru kršitve prava Unije ni mogoče dopustiti, da se iz naslova škode, ki jo je mogoče povrniti, popolnoma izključi izguba priložnosti sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila za pridobitev tega naročila, saj bi taka popolna izključitev te izgube priložnosti, zlasti v sporih ekonomske ali poslovne narave, dejansko onemogočila povrnitev škode (glej po analogiji sodbe z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 87; z dne 13. julija 2006, Manfredi in drugi, od C‑295/04 do C‑298/04, EU:C:2006:461, točka 96 in navedena sodna praksa, in z dne 17. aprila 2007, AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, točka 95).
44
Zato je treba člen 2(1)(c) Direktive 89/665 razlagati tako, da lahko odškodnina, ki jo lahko osebe, oškodovane zaradi kršitve prava Unije na področju javnega naročanja, zahtevajo na podlagi te določbe, krije škodo, nastalo zaradi izgube priložnosti.
45
Vendar je treba poudariti, da čeprav ta člen 2(1)(c) določa, da je treba osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Unije na področju javnega naročanja, dodeliti odškodnino, je treba ob neobstoju določb Unije na tem področju v notranjem pravnem redu vsake države članice določiti merila, na podlagi katerih je treba ugotoviti in oceniti škodo, nastalo zaradi izgube priložnosti sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila za pridobitev tega naročila, pod pogojem, da sta spoštovani načeli enakovrednosti in učinkovitosti (glej v tem smislu sodbo z dne 9. decembra 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie in drugi, C‑568/08, EU:C:2010:751, točka 90 in navedena sodna praksa).
46
V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da sta v členu 17 zakona št. 514/2003 kot škoda, ki jo je mogoče povrniti, izrecno navedena le „navadna škoda“ in „izgubljeni dobiček“. Slovaška vlada je na obravnavi navedla, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso slovaških sodišč „izgubljeni dobiček“ povrniti, če je zelo verjetno ali celo blizu gotovosti, da bi zadevna oseba ob upoštevanju obstoječih okoliščin obravnavanega primera ustvarila dobiček. Vendar je ta vlada s sklicevanjem na stališče Evropske komisije, v skladu s katerim bi morala slovaška sodišča uporabiti vsa nacionalna sredstva, da bi ponudniku, ki je bil nezakonito izključen iz postopka oddaje javnega naročila, omogočila, da učinkovito zahteva odškodnino zaradi izgubljene priložnosti, na obravnavi izjavila, da tožeči stranki nič ne preprečuje, da uporabi pravna sredstva, ki jih ima na voljo, za uveljavljanje svoje pravice in da predloži dokaze, ki to dokazujejo.
47
V zvezi s tem zadostuje torej opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča načelo primarnosti zaradi zagotavljanja učinkovitosti vseh določb prava Unije med drugim nacionalnim sodiščem nalaga, da svoje nacionalno pravo kar najbolj razlagajo v skladu s pravom Unije (sodba z dne 4. marca 2020, Bank BGŻ BNP Paribas, C‑183/18, EU:C:2020:153, točka 60 in navedena sodna praksa), in da ta obveznost skladne razlage nacionalnim sodiščem nalaga, da po potrebi spremenijo uveljavljeno ali celo ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 86 in navedena sodna praksa).
48
Glede na zgoraj navedeno je treba na vprašanji za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 2(1)(c) Direktive 89/665 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi ali praksi, ki a priori izključuje možnost, da ponudnik, ki je bil izključen iz postopka oddaje javnega naročila zaradi nezakonite odločbe naročnika, prejme odškodnino za škodo, ki jo je utrpel zaradi izgube priložnosti sodelovanja v tem postopku za pridobitev zadevnega naročila.
Stroški
49
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Člen 2(1)(c) Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007,
je treba razlagati tako, da
nasprotuje nacionalni ureditvi ali praksi, ki a priori izključuje možnost, da ponudnik, ki je bil izključen iz postopka oddaje javnega naročila zaradi nezakonite odločbe naročnika, prejme odškodnino za škodo, ki jo je utrpel zaradi izgube priložnosti sodelovanja v tem postopku za pridobitev zadevnega naročila.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: slovaščina.