61999CC0246_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met het beroep dat de Commissie op 1 juli 1999 krachtens artikel 226 EG heeft ingesteld, verzoekt zij het Hof het Koninkrijk Denemarken te veroordelen wegens niet-nakoming van een aantal verplichtingen uit hoofde van het gemeenschapsrecht.
Meer bepaald verwijt zij deze lidstaat de niet-nakoming van richtlijn 94/62/EG en van de artikelen 28 EG en 30 EG, door handhaving van de regeling die enerzijds bepaalt dat bier en koolzuurhoudende frisdranken uitsluitend mogen worden verkocht in hergebruikverpakking, en anderzijds dat die dranken niet mogen worden ingevoerd in metalen verpakking.
I - De Deense wetgeving
2. De bepalingen van richtlijn 94/62 moesten vóór 30 juni 1996 in het nationale recht van de lidstaten worden omgezet. De Deense autoriteiten stelden de Commissie in kennis van de daartoe vastgestelde regeling, te weten besluit nr. 124 van 27 februari 1989 inzake de verpakking van bier en frisdranken, zoals gewijzigd bij besluit nr. 583 van 24 juni 1996 en besluit nr. 300 van 30 april 1997 (hierna: besluit nr. 124").
3. Volgens artikel 2, lid 1, van besluit nr. 124 mogen bier en koolzuurhoudende frisdranken slechts worden verkocht in verpakkingen die hergebruikt kunnen worden, zoals glazen of plastic flessen; voor deze verpakkingen geldt volgens artikel 1, lid 2, een inzamelsysteem waarin een groot deel van de lege verpakkingen door de consument wordt geretourneerd voor hergebruik.
4. Artikel 2, leden 2 en 3, bepaalt dat de verpakking moet zijn goedgekeurd door het bureau voor milieubescherming (Miljøstyrelsen), dat met name nagaat of de verpakking technisch geschikt is voor gebruik in een inzamelsysteem en of het inzamelsysteem waarborgt dat een groot deel van de lege verpakkingen wordt geretourneerd voor hergebruik. Bij verkoop van het product wordt statiegeld berekend; de consument ontvangt dit terug wanneer hij de verpakking inlevert bij de winkel, die verplicht is deze in te nemen. Dit systeem spoort de consument aan de verpakking te retourneren voor het statiegeld, wat resulteert in een zeer hoog retourpercentage. De totale bierconsumptie in Denemarken beliep in 1998 ongeveer 580 miljoen liter.
5. Blijkens artikel 3 van dit besluit is de invoer van bier en koolzuurhoudende frisdranken in niet-goedgekeurde verpakkingen toegestaan, op voorwaarde dat hiervoor een inzamelsysteem voor hergebruik of recycling wordt opgezet. Wegwerpverpakkingen zijn geoorloofd, mits zij niet van metaal zijn.
6. Voor andere dranken is het gebruik van aluminium of stalen blikjes in Denemarken niet verboden; deze worden dan ook gebruikt voor fruitsap, icetea en chocolademelk. Blik en andere metalen verpakkingen worden onder meer gebruikt voor conserven, koffie en koekjes. Wegwerpverpakkingen van glas worden bijvoorbeeld voor wijn gebruikt, en van plastic of karton voor melk, azijn of olie.
Het gebruik van blikjes is evenmin verboden voor bier en koolzuurhoudende frisdranken die worden uitgevoerd. De Commissie stelt in haar verzoekschrift dat Denemarken in 1998 om en nabij 120 miljoen liter bier in metalen verpakkingen, dat wil zeggen bijna 360 miljoen aluminium blikjes van 33 cl, naar voornamelijk andere lidstaten exporteerde.
7. De Commissie merkt op dat Zweden en Finland vergelijkbare inzamelsystemen voor verpakkingen hebben; in tegenstelling tot Denemarken geldt het systeem in die twee landen echter ook voor blikjes, waarvoor bij aankoop eveneens statiegeld moet worden betaald. De verkooppunten beschikken over apparaten voor de terugname van hergebruik- en wegwerpverpakkingen, die de consument bij inlevering ervan het statiegeld retourneren. Naar het schijnt zorgt dit systeem in Zweden bij blikjes voor een retourpercentage van ruim 90 %.
II - Het gemeenschapsrecht
8. In de eerste overweging van de considerans van richtlijn 94/62 worden als gronden voor de vaststelling ervan aangevoerd: dat het noodzakelijk is de verschillende nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om milieu-effecten daarvan te voorkomen of te verminderen zodat een hoog niveau van milieubescherming wordt bereikt, en anderzijds om de werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoringen en -beperkingen binnen de Gemeenschap te voorkomen. In de dertiende overweging wordt gesteld dat de in de lidstaten gehanteerde streefwaarden voor de terugwinning en recycling van verpakkingsafval binnen bepaalde grenzen moeten liggen om rekening te houden met de verschillende situaties in de lidstaten en om de vorming van handelsbelemmeringen en het ontstaan van concurrentieverstoringen te voorkomen.
9. Volgens de Commissie schendt de Deense regeling artikel 18 van de richtlijn, in samenhang met de artikelen 5, 7 en 9, die luiden als volgt:
Artikel 5
Hergebruik
De lidstaten mogen overeenkomstig het Verdrag systemen bevorderen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze kunnen worden hergebruikt."
Artikel 7
Retour-, inzamel- en terugwinningssystemen
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te zorgen voor systemen voor:
a) de terugname en/of inzameling van gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval van de consumenten of andere eindgebruikers of uit de afvalstroom, teneinde ze naar de meest geschikte beheersalternatieven toe te leiden;
b) het hergebruik of de terugwinning, met inbegrip van recycling, van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval,
om te voldoen aan de doelstellingen van deze richtlijn.
[...]"
Artikel 9
Essentiële eisen
1. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat uiterlijk drie jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn[] een verpakking alleen in de handel mag worden gebracht indien zij voldoet aan alle in deze richtlijn omschreven essentiële eisen, met inbegrip van die van bijlage II.
2. [De lidstaten] veronderstellen [...] dat aan alle essentiële eisen van deze richtlijn, met inbegrip van die van bijlage II, is voldaan, wanneer een verpakking in overeenstemming is met:
a) de desbetreffende geharmoniseerde normen, waarvan de referentienummers in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen zijn bekendgemaakt. De lidstaten publiceren de referentienummers van de nationale normen waarin deze geharmoniseerde normen zijn omgezet;
b) de desbetreffende nationale normen als bedoeld in lid 3, voorzover er op de gebieden waarop dergelijke normen betrekking hebben, geen geharmoniseerde normen bestaan.
3. De lidstaten delen de Commissie de tekst mede van hun nationale normen als bedoeld in lid 2, onder b, die zij in overeenstemming achten met de eisen van dit artikel. De Commissie zendt dergelijke teksten onverwijld naar de andere lidstaten.
De lidstaten publiceren de referentienummers van deze normen. De Commissie zorgt ervoor dat zij in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen worden bekendgemaakt.
[...]"
Artikel 18
Vrij in de handel brengen
De lidstaten mogen het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan het bepaalde in deze richtlijn voldoen, niet beletten."
10. De Commissie stelt voorts dat de Deense staat de artikelen 28 EG en 30 EG heeft geschonden, die respectievelijk luiden:
Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden."
De bepalingen van de artikelen 28 en 29 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen."
III - De precontentieuze procedure
11. De Commissie zond de Deense autoriteiten in juni 1997 een eerste aanmaningsbrief, waarin zij stelde dat het nationale verbod op de invoer van bier en frisdranken in metalen verpakking onverenigbaar was met richtlijn 94/62 en met artikel 28 EG. Naar aanleiding van een klacht wegens de verplichting om voor die dranken, wanneer deze in Denemarken worden geproduceerd, hergebruikverpakkingen te gebruiken, zond zij deze lidstaat een tweede aanmaningsbrief. In augustus 1997 beantwoordde de Deense regering de eerste brief en in augustus 1998, de tweede.
12. In november 1998 zond de Commissie het met redenen omklede advies waarin zij vaststelde dat artikel 2, lid 1, junctis de artikelen 1, lid 2, en 3 van besluit nr. 124 in strijd was met richtlijn 94/62, inzonderheid artikel 18 junctis de artikelen 5, 7 en 9 daarvan, alsmede de artikelen 28 EG en 30 EG; zij verzocht de Deense autoriteiten die regeling binnen een termijn van twee maanden te wijzigen. Deze laatsten stelden in hun antwoord op het met redenen omklede advies, dat een maand later volgde, dat de nationale regeling met het geldende gemeenschapsrecht verenigbaar was en niet gewijzigd behoefde te worden.
IV - De procedure voor het Hof
13. Het verzoekschrift van de Commissie kwam op 1 juli 1999 binnen bij het Hof; het verweerschrift op 31 augustus daaropvolgend. In aanvulling op beide memories volgde een repliek en een dupliek. De regering van het Verenigd Koninkrijk is toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
Ter terechtzitting van 12 juni 2001 hebben de gemachtigde van de Commissie en de gemachtigden van de Deense regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk, hun argumenten mondeling voorgedragen.
V - Beoordeling van het beroep
14. De Commissie stelt zich op het standpunt dat richtlijn 94/62 in een volledige harmonisatie van de nationale bepalingen inzake verpakking voorziet, zodat een lidstaat de binnenlandse producenten geen strengere regels kan opleggen. Dat de in artikel 10 voorziene normalisatie nog niet is verwezenlijkt, doet niet af aan de verplichting van de lidstaten om het in de handel brengen van verpakkingen die aan de essentiële eisen van bijlage II voldoen, toe te staan. Zowel blikjes als andere wegwerpverpakkingen voldoen aan de essentiële eisen van de punten 1 en 3 van die bijlage. Bovendien vormt de Deense regeling een belemmering van het handelsverkeer die onverenigbaar is met de bepalingen inzake het vrije goederenverkeer, aangezien de maatregelen niet noodzakelijk zijn voor de bescherming van het milieu en zij onevenredig zijn omdat deze doelstelling met minder restrictieve bepalingen kan worden bereikt.
15. Ook de regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de richtlijn in een volledige harmonisatie voorziet, zodat binnen de Europese Unie een vrij verkeer bestaat voor de producten die in de handel worden gebracht in verpakkingen die aan de bepalingen van de richtlijn voldoen, en de Deense regeling de verkoop van bier of frisdranken in blikjes derhalve niet mag verbieden. Die regeling is hoe dan ook in strijd met artikel 28 EG, omdat zij weliswaar is gebaseerd op het rechtmatige doel van bescherming van het milieu, maar zij dit doel met disproportionele middelen wil verwezenlijken.
16. De Deense regering betoogt in wezen dat richtlijn 94/62 geen volledige harmonisatie van de verpakkingsregels bevat en dat de essentiële eisen van bijlage II zo ruim, vaag en discretionair zijn geformuleerd, dat zij geconcretiseerd moeten worden. Die harmonisatie is niet volledig zolang geen gemeenschappelijke Europese normen zijn vastgesteld die bepalen hoe die eisen voor elk soort product moeten worden uitgelegd. Volgens haar hebben de essentiële eisen van de richtlijn betrekking op het te verpakken product; juist vanwege het product stelt Denemarken de eis dat bier en koolzuurhoudende frisdranken in hergebruikverpakkingen worden verkocht, terwijl niet-koolzuurhoudende dranken, die slechts een klein deel van de totale consumptie van frisdranken uitmaken, niet onder de werkingssfeer van besluit nr. 124 vallen. Deze regeling beoogt door haar voorkeur voor het hergebruik van de verpakkingen, de schadelijke gevolgen die de ophoping van afval voor het milieu meebrengt, te beperken.
17. Het fundamentele punt waarop de partijen van mening verschillen, is dus de omvang van de harmonisatie waarin richtlijn 94/62 voorziet. Ik zal daarom in de eerste plaats onderzoeken of de betrokken richtlijn in een volledige harmonisatie voorziet; indien dit niet het geval mocht blijken, zal ik me vervolgens over de vraag buigen of de belemmering die de Deense regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten vormt, gerechtvaardigd is.
A. De omvang van de door richtlijn 94/62 gerealiseerde harmonisatie
18. De Commissie stelt dat de in richtlijn 94/62 voorgeschreven maatregelen in alle lidstaten op uniforme wijze moeten worden toegepast. Dit heeft twee gevolgen: enerzijds mogen de lidstaten ingevolge artikel 18 niet beletten dat de producten die aan de essentiële eisen voldoen op hun grondgebied in de handel worden gebracht; anderzijds mogen zij uit hoofde van artikel 9, lid 1, alleen het in de handel brengen toestaan van verpakkingen die aan die eisen voldoen. De richtlijn bevat geen overgangsbepalingen voor de toepassing van deze twee artikelen, die overeenkomstig artikel 22 vóór 30 juni 1996 in het nationale recht van de lidstaten moesten worden omgezet. Deze richtlijn maakt deel uit van een reeks richtlijnen die tot stand is gekomen volgens de nieuwe aanpak op het gebied van harmonisatie en normalisatie, waarbij sectorgewijs bindende voorschriften voor producten worden opgelegd, onder meer op het gebied van de veiligheid en milieubescherming.
19. De Deense regering geeft toe dat richtlijn 94/62, ook al voorziet zij niet in een goedkeuringsprocedure, globaal gezien aan alle formele vereisten voldoet die voor een harmonisatienorm volgens de nieuwe aanpak gelden. De richtlijn is op de grondslag van artikel 95 EG vastgesteld; volgens artikel 1, lid 1 ervan heeft zij tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking te harmoniseren; artikel 9 bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat uiterlijk drie jaar na de datum van inwerkingtreding alleen verpakkingen in de handel mogen worden gebracht die aan alle in de richtlijn omschreven essentiële eisen, met inbegrip van die van bijlage II, voldoen; verder stelt zij een bepaald aantal essentiële eisen vast en voorziet zij in de vaststelling van Europese normen die de lidstaten verplichten te erkennen dat een verpakking aan die vereisten voldoet.
Niettemin stelt zij dat de feitelijke inhoud van de richtlijnbepalingen, met name wat de essentiële eisen in artikel 9 en in bijlage II betreft, zodanig algemeen en vaag is, dat het in de praktijk onmogelijk is de richtlijn toe te passen alsof zij een volledige harmonisatie bevat. Dienaangaande wijst zij erop dat dit de enige richtlijn op milieugebied is die tot op heden volgens de nieuwe aanpak is vastgesteld. In tegenstelling tot de richtlijn inzake speelgoed, of de richtlijn inzake gastoestellen, die de vereisten voor de commercialisering van die producten standaardiseren met bijzondere nadruk op de veiligheid, ligt het zwaartepunt van richtlijn 94/62 op de bescherming van het milieu. Zij voegt nog toe dat bij de vaststelling van de essentiële eisen voor verpakkingen met verschillende aspecten rekening moet worden gehouden; bijvoorbeeld of onderzoek van de gevolgen voor het milieu (onder andere broeikaseffect, verzuring) nodig is; of een analyse van het grondstof- en energieverbruik (onder andere olie, ijzer) nodig is; en hoe de verschillende fasen van de levenscyclus van een product (vervaardiging, transport, verwijdering) moeten worden geëvalueerd. Eerst wanneer de vereisten van milieubescherming zijn gepreciseerd, is een uniforme toepassing mogelijk.
20. Ik deel de opvatting van de Deense regering op dit punt niet, om verschillende redenen. Om te beginnen mag richtlijn 94/62 dan wel de enige richtlijn op het gebied van milieu zijn die tot op heden volgens de nieuwe aanpak is vastgesteld, bijlage II bij de resolutie van de Raad van 1985 beperkt de harmonisatie van de wetgevingen evenwel niet tot de belangrijkste veiligheidsvoorschriften, maar ziet ook op andere voorschriften van algemeen belang. In de tweede plaats omvat de motivering van deel A van het Schema met de voornaamste beginselen en elementen die in het dispositief van de richtlijnen zouden moeten worden opgenomen" van die resolutie zowel de veiligheid van personen, huisdieren en goederen, als de naleving van andere fundamentele voorschriften voor de bescherming van het gemeenschappelijk belang, zoals de bescherming van de gezondheid van de consument en van het milieu. Tot slot blijkt noch uit deze resolutie, noch uit de tekst van richtlijn 94/62 dat een verpakking eerst na onderzoek van de door de Deense regering voorgestelde aspecten kan worden verkocht, en evenmin dat de vereisten van milieubescherming moeten worden gepreciseerd om tot een uniforme toepassing te komen.
21. Verweerster stelt verder dat een andere reden dat richtlijn 94/62 niet toegepast kan worden, is dat de aangekondigde geharmoniseerde normen, die dit gebrek aan concretisering van de essentiële eisen voor verpakkingen zouden kunnen verhelpen, nog niet zijn vastgesteld. Door het ontbreken van deze normen komt de lidstaten noodzakelijkerwijs een zekere beoordelingsbevoegdheid toe.
22. Ik ben het op dit punt niet volledig met de Deense regering eens. Uit de fundamentele beginselen die in bijlage II bij de resolutie van de Raad van 1985 zijn opgesomd, blijkt dat de technische specificaties die de op het gebied van de industriële normalisatie bevoegde organen dienen op te stellen, niet bindend zijn, maar hun karakter van facultatieve normen behouden, en dat slechts een vermoeden bestaat ten gunste van de producten die conform de normen zijn geproduceerd, dat zij aan de fundamentele voorschriften van de richtlijn voldoen. De vaststelling van geharmoniseerde normen is derhalve geen noodzakelijke voorwaarde voor de toepassing van een richtlijn die volgens de nieuwe aanpak is vastgesteld, en betekent evenmin dat alle producten conform die normen geproduceerd moeten worden, aangezien de lidstaten hoe dan ook verplicht zijn het in de handel brengen van alle producten toe te laten die, ook al zijn zij niet volgens de geharmoniseerde norm geproduceerd, aan de essentiële eisen voldoen.
De lidstaten hebben bij de omzetting van de essentiële eisen in het nationale recht, zoals ook uit artikel 9, lid 3, blijkt, inderdaad een zekere beoordelingsbevoegdheid. Bij de uitoefening daarvan moeten zij evenwel rekening houden met beide doelstellingen van de richtlijn, te weten het bereiken van een hoog niveau van milieubescherming en het waarborgen van de werking van de interne markt en het voorkomen van handelsbelemmeringen, concurrentieverstoringen en -beperkingen binnen de Gemeenschap. De Deense regering heeft in het onderhavige geval kennelijk alleen aan de eerste doelstelling uitvoering gegeven.
23. Volgens de Deense regering is op dit ogenblik de in artikel 18 van de richtlijn geformuleerde regel inzake het vrij in de handel brengen niet toepasbaar; bijlage II is zo ruim gesteld, dat de lidstaten bij gebreke van een goedkeuringsprocedure niet in staat zijn: a) de exacte eisen waaraan de verpakking moet voldoen; b) de procedure voor de beoordeling of een bepaalde verpakking aan de eisen voldoet; en c) tot slot, de instantie die de overeenstemming moet onderzoeken, vast te stellen. Zij benadrukt dat ofschoon het voorstel van de Commissie niet in een dergelijke procedure voorzag, bij de goedkeuring van de tekst in de notulen een gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de Commissie is opgenomen, die luidt als volgt: [...] een geschikte procedure voor de beoordeling van de overeenstemming van de verpakking met de essentiële eisen zal worden vastgesteld".
24. Ik zal deze argumenten in bovenstaande volgorde bespreken. In de eerste plaats kan ik moeilijk geloven dat de essentiële eisen, zoals verweerster herhaaldelijk heeft gesteld, zo onduidelijk zijn dat zij niet kunnen worden toegepast, te meer daar dertien lidstaten deze eisen in nationaal recht hebben omgezet en richtlijn 94/62 toepassen. Zelfs al zouden de eisen onvoldoende duidelijk zijn, dan nog moeten de lidstaten deze zo goed mogelijk toepassen met inachtneming van het gemeenschapsrecht. Indien de richtlijn gebreken zou hebben die haar geldigheid aantasten, hadden de lidstaten krachtens artikel 230 EG beroep tot nietigverklaring kunnen instellen, wat echter geen van de lidstaten heeft gedaan, zodat de richtlijn voor allen bindend is. Bovendien preciseert bijlage II, deel B, punt III, nummer 1, bij de resolutie van de Raad van 1985 dat de algemene bepaling inzake het vrij in de handel brengen van toepassing is zodra de fundamentele veiligheidsvoorschriften zijn nagekomen, die naargelang van de behandelde onderwerpen meer of minder gedetailleerd moeten zijn.
25. Wat de vraag betreft aan welke precieze eisen de verpakkingen moet voldoen, meen ik dat, gelet op de twee doelstellingen van richtlijn 94/62, de eis van bijlage II, punt 3, sub a, dat de verpakking zodanig moet worden vervaardigd dat een bepaald gewichtspercentage van de gebruikte materialen gerecycled kan worden, niet inhoudt dat dit voor 100 % moet gebeuren, maar enkel dat materialen die niet gerecycled kunnen worden, niet gebruikt mogen worden. Uit deze bepaling blijkt verder, dat het percentage kan variëren naargelang het soort materiaal waaruit de verpakking bestaat. De sub b geformuleerde eis, dat verpakkingsafval dat wordt verwerkt met het oog op energieterugwinning een zekere calorische onderwaarde moet hebben, sluit mijns inziens stoffen uit die geen positieve bijdrage aan de energieterugwinning leveren. Uit het optreden van de Deense regering kan men bovendien afleiden dat verpakkingen die door recycling van materialen kunnen worden teruggewonnen, naar haar mening voldoen aan de essentiële eisen, aangezien deze verpakkingen in Denemarken worden gebruikt voor de verkoop van andere dranken en ook een belangrijk deel van de nationale bierproductie in blikjes naar andere lidstaten wordt geëxporteerd. Hoe het ook zij, men kan niet in alle ernst ontkennen dat een blikje aan de specifieke vervaardigings- en samenstellingseisen van bijlage II, punt 1, voldoet of aan de specifieke eisen van bijlage II, punt 3, met betrekking tot de terugwinning van verpakking door recycling van materialen, aangezien een bepaald gewichtspercentage van het voor de vervaardiging gebruikte materiaal gerecycled kan worden. Denemarken heeft in ieder geval niet aangetoond dat de toepassing van de essentiële eisen een onoverkomelijk probleem voor een lidstaat vormt en heeft in plaats van te trachten bijlage II om te zetten, zonder meer de bepalingen die reeds vóór de vaststelling van richtlijn 94/62 van kracht waren in de nationale regeling gehandhaafd.
26. Wat de vraag betreft hoe op basis van deze eisen kan worden bepaald of een verpakking daaraan voldoet, ben ik het met de Commissie eens dat de goedkeuringsprocedures tot doel hebben, vast te stellen of een bepaald product aan de door de richtlijn voorgeschreven essentiële eisen voldoet, zonder dat hierdoor de inhoud van die eisen wordt beïnvloed; die eisen kunnen nog steeds toegepast worden, ook al zijn de voormelde procedures niet vastgesteld. Zolang de geharmoniseerde normen als bedoeld in artikel 9 nog niet zijn verschenen, kunnen de lidstaten in het kader van richtlijn 94/62 de nationale goedkeuringsprocedures toepassen.
Ik moet hieraan toevoegen dat de gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de Commissie, die in de tekst van richtlijn 94/62 niet terugkomt en die Denemarken ter ondersteuning van zijn argumenten aanvoert, in dit verband niet relevant is. Het is immers vaste rechtspraak van het Hof dat de tijdens de voorbereidende werkzaamheden betreffende een richtlijn geformuleerde verklaringen niet bij de uitlegging van die richtlijn kunnen worden gebruikt, wanneer de inhoud ervan niet in de tekst van de betrokken bepaling is terug te vinden en zij dus geen juridische betekenis hebben.
27. Ten aanzien van de door de Deense regering gestelde onmogelijkheid vast te stellen wie de beoordeling dient uit te voeren, herinner ik eraan dat de verantwoordelijkheid voor het feit dat een voor de verkoop bestemd product conform de essentiële eisen is ontworpen en geproduceerd, op de fabrikant rust en dat die overdracht van de verantwoordelijkheid een van de kenmerken is van de volgens de nieuwe aanpak vastgestelde richtlijnen.
28. De Deense regering stelt zich evenwel op het standpunt dat de beslissing over het gebruik, voor de verkoop van producten, van verpakkingen die kunnen worden hergebruikt of teruggewonnen niet aan de fabrikanten kan worden overgelaten, omdat de milieuvereisten daardoor nagenoeg volledig zouden verwateren. Aangezien richtlijn 94/62 een hoog niveau van milieubescherming beoogt te bereiken, is de eis dat de verpakking kan worden teruggewonnen in de vorm van recycling van materialen of energieterugwinning weinig ambitieus uit ecologisch oogpunt; er zijn thans immers nauwelijks verpakkingen op de markt die niet in enige vorm kunnen worden teruggewonnen. Zelfs redelijke, specifieke eisen als die welke stipuleren dat verpakkingen een geschikt minimumvolume moeten hebben en geen schadelijke stoffen mogen bevatten, zijn zonder concretisering niet toepasbaar.
Opnieuw lijkt verweerster uit het oog te verliezen dat milieubescherming niet de enige doelstelling van de richtlijn is, maar dat zij tevens beoogt de werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoringen en -beperkingen binnen de Gemeenschap te voorkomen, en dat de tweede doelstelling niet ondergeschikt is aan de eerste, maar daarmee op gelijke voet staat. De richtlijn staat de lidstaten toe systemen voor de bevordering van zowel hergebruik als terugwinning van verpakkingen in te voeren of te handhaven, en verplicht hun de maatregelen te treffen die nodig zijn om door middel van terugname-, inzamel-, hergebruik- of terugwinningssystemen de vastgestelde doelstellingen te bereiken. Zoals de Commissie in haar verzoekschrift stelt, zijn dit instrumenten die geschikt zijn om een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen en die het vrije goederenverkeer niet in gevaar brengen.
29. Volgens de Deense regering zijn de lidstaten bevoegd om bij de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de specifieke eisen een rangorde tussen het hergebruik en de terugwinning van verpakkingen te bepalen. Zij is zich ervan bewust dat die beoordelingsbevoegdheid onvermijdelijk tot verschillen in interpretatie tussen de lidstaten leidt, doordat richtlijn 94/62 geen volledige en toepasbare harmonisatie op dit gebied inhoudt.
30. Noch in de considerans, noch in de artikelen van de richtlijn en in bijlage II bij richtlijn 94/62 heb ik enig bewijs gevonden voor de gestelde bevoegdheid van de lidstaten om een rangorde vast te stellen tussen hergebruik en terugwinning, zodanig dat de voorrang voor het ene systeem de uitsluiting van het andere kan rechtvaardigen. Meer bepaald is die interpretatie niet af te leiden uit artikel 1, lid 2, dat de hoogste prioriteit geeft aan de preventie van verpakkingsafval, aangezien het daartoe in hergebruik, recycling en terugwinning voorziet. Evenmin bestaat voor genoemde bevoegdheid een basis in artikel 5, dat de lidstaten louter de mogelijkheid geeft systemen voor hergebruik te bevorderen. Wat de essentiële eisen van bijlage II betreft, iedere verpakking moet mijns inziens voldoen aan de in punt 1 gestelde eisen met betrekking tot de vervaardiging en samenstelling ervan, en daarnaast aan de eisen van punt 2 in geval van hergebruik en aan die van punt 3 in geval van terugwinning. Voorzover de richtlijn niet anders bepaalt, zijn de producenten vrij om te kiezen voor het ene of het andere type verpakking, en kunnen de lidstaten op grond van de artikelen 5, 7 en 15 het gedrag van de consument beïnvloeden door hem te bewegen de meest milieuvriendelijke producten te kiezen.
Weliswaar kan de toepassing van de richtlijn, zoals de Commissie in haar verzoekschrift opmerkt, vanwege het verpakkingsafval in sommige landen aanzienlijke praktische gevolgen voor de bescherming van het milieu hebben; een lidstaat die de in de richtlijn bepaalde beschermingsgraad ten opzichte van het door zijn nationale bepalingen bereikte niveau ontoereikend acht, kan zich echter beroepen op artikel 95 EG, lid 4. Denemarken heeft dit kennelijk niet gedaan.
Evenmin achtte zij kennelijk, naar aanleiding van de publicatie in 1998 van de geactualiseerde versie van het deel van de levenscyclusanalyse gewijd aan verpakkingen voor bier en frisdranken, een beroep op artikel 95 EG, lid 5, wenselijk. Deze bepaling geeft een lidstaat die na de vaststelling van een harmonisatiemaatregel op basis van nieuwe wetenschappelijke gegevens met betrekking tot het milieu en vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat na die harmonisatiemaatregel heeft aangediend, nieuwe nationale bepalingen noodzakelijk acht, de mogelijkheid de Commissie van de voorgenomen bepalingen en de redenen voor het vaststellen ervan in kennis te stellen.
31. Verweerster voegt nog toe dat zij op grond van de tweede en achtste overweging van richtlijn 94/62 op basis van een levenscyclusanalyse een rangorde tussen terugwinning en recycling kan vaststellen. De Deense analyse toont globaal aan dat blikjes uit staal en aluminium, evenals wegwerpverpakkingen van glas en plastic, schadelijker zijn voor het milieu dan hergebruikverpakkingen, welke omstandigheid de rechtsgrondslag vormt voor de rangorde die in Denemarken voor bepaalde soorten verpakking is vastgesteld. Naar de mening van de Deense regering staat artikel 5 van de richtlijn niet in de weg aan een verbod op het gebruik van wegwerpverpakkingen voor bepaalde producten.
32. Ik kan mij niet in deze interpretatie vinden. Artikel 5 staat de lidstaten enkel toe systemen voor het hergebruik van verpakkingen te bevorderen, maar laat absoluut geen verbod op wegwerpverpakkingen toe, daar een volledig of gedeeltelijk verbod geen maatregel is die een bepaald gedrag bevordert in de zin van de richtlijn. Ik ben het met de Commissie eens dat de lidstaten het hergebruik van verpakkingen mogen bevorderen met middelen die het vrije goederenverkeer niet belemmeren en die het milieu in dezelfde mate beschermen, zoals statiegeld- en inzamelsystemen zowel voor hergebruikverpakkingen als voor wegwerpverpakkingen, de merking van producten, de inzet van economische instrumenten zoals milieuheffingen, en de vaststelling van doelstellingen voor hergebruik van bepaalde soorten verpakkingen.
33. De Deense regering stelt dat de essentiële eisen niet per se en onafhankelijk van de bestemming dezelfde zijn voor een bepaald soort verpakking; in ieder concreet geval moet rekening gehouden worden met het te verpakken product. Het is derhalve logisch dat de rangorde tussen het hergebruik en de terugwinning van verpakkingen voor bier en frisdranken niet dezelfde is als bij producten die een kleiner verbruik kennen. Juist de kenmerken van bier en koolzuurhoudende frisdranken hebben de Deense regering doen besluiten voor deze dranken een afzonderlijke regeling te treffen. Indien zij een inzamelsysteem zou moeten opzetten voor verpakkingen van fruitsap, icetea of chocolademelk, waarvan het verkoopvolume aanzienlijk lager ligt dan van bier en frisdranken, zou het hergebruik het milieu wellicht meer schade toebrengen dan voordelen opleveren en de onevenredige praktische problemen voor fabrikanten, detailhandelaars en consumenten. Volgens de Deense regering is het voordeel van hergebruikverpakkingen ten opzichte van wegwerpverpakkingen duidelijk; eerstgenoemde verpakkingen zijn immers geen afval, maar hebben voor de producent en de bottelaar waarde, zodat doeltreffende inzamelsystemen ontworpen kunnen worden die de verschillende schakels in de keten stimuleren aan de kringloop deel te nemen, terwijl laatstgenoemde verpakkingen wel afval zijn en buiten hun intrinsieke waarde geen enkele waarde hebben, reden waarom er geen voorbeelden van inzamelsystemen voor dit soort verpakkingen bestaan die, zelfs wanneer statiegeld moet worden betaald, een retourpercentage van meer dan 90 % hebben.
34. De Commissie heeft mijns inziens gelijk wanneer zij stelt dat de essentiële eisen van bijlage II, punten 2 en 3, soorten verpakkingen betreffen en onafhankelijk van het daarin te verpakken product van toepassing zijn, terwijl sommige eisen van punt 1 betreffende de vervaardiging en de samenstelling ook de verpakkingen voor bepaalde producten kunnen omvatten. Zo betekent de eis dat de verpakking zodanig moet worden vervaardigd dat volume en gewicht ervan worden beperkt tot de minimale hoeveelheid die nodig is om het vereiste niveau van veiligheid, hygiëne en aanvaardbaarheid voor het verpakte product en voor de consument te handhaven, dat het niveau dat voor het ene product aanvaardbaar is dat niet hoeft te zijn voor een ander product. Er kan dus niet in alle ernst worden gesteld dat blikjes niet voor de verpakking van bier geschikt zijn, dat zij niet aan alle eisen van veiligheid en hygiëne voldoen, of dat het grootste deel van het bij de vervaardiging daarvan gebruikte materiaal niet kan worden gerecycled of teruggewonnen.
In Denemarken is het gebruik van blikjes uitsluitend toegestaan voor dranken en etenswaren met een zeer laag verkoopvolume. De reden voor het verbod op het gebruik van blikjes voor bier en koolzuurhoudende frisdranken is dan ook niet dat zij niet aan de essentiële eisen van bijlage II, leden 1 en 3, voldoen, maar de gevolgen voor het milieu ingeval grote hoeveelheden van deze verpakkingen in de handel gebracht zou worden. Zoals de Commissie in haar verzoekschrift terecht opmerkt, bepaalt bijlage II geen essentiële eisen voor het aantal eenheden van een soort verpakking waarin een bepaald product wordt verkocht; om de hoeveelheid wegwerpverpakkingen te beperken, kunnen de lidstaten krachtens de artikelen 5, 7 en 15 van de richtlijn systemen opzetten die door de bevordering van het hergebruik van verpakkingen, milieuvriendelijke verpakkingen, of economische instrumenten, het totale aantal verpakkingen kunnen helpen terugdringen.
35. De Deense regering betwijfelt of aluminium blikjes voldoen aan de eis van bijlage II, punt 3, sub a, dat een bepaald gewichtspercentage ervan kan worden teruggewonnen, aangezien met de huidige technologie het aluminium deksel niet van de rest kan worden gescheiden voordat het smelten plaatsvindt. Het verlies van aluminium dat kan worden hergebruikt door smelting, is weliswaar beperkt - slechts ongeveer 10 % van het gewicht van stalen blikjes. Het smelten gaat echter gepaard met een hoog energieverbruik en de vervaardiging van het deksel vertegenwoordigt ongeveer 50 % van de totaal voor de vervaardiging benodigde energie. Het is inderdaad zo dat aluminium vanwege zijn hoge energie-inhoud een bijdrage aan het smeltproces levert; het gaat in casu evenwel niet om de recycling van aluminium, aangezien alleen gesproken kan worden van de terugwinning van energie.
36. Ook in dit opzicht ben ik het niet met verweerster eens. Volgens de Commissie kan het aluminium deksel vóór het smelten van het blikje gescheiden worden. Tijdens de procedure is geen bewijs hiervoor, of voor het tegendeel, aangevoerd. De specifieke eisen die voor de terugwinning gelden, schrijven weliswaar voor dat een bepaald gewichtspercentage van de gebruikte materialen gerecycled moet kunnen worden, maar uit deze formulering blijkt niet dat een bepaald percentage van alle componenten gerecycled moet kunnen worden. Bovendien kan de vaststelling van dit percentage volgens bijlage II, punt 3, sub a, variëren naargelang het soort materiaal waaruit de verpakking bestaat.
37. De Deense regering betoogt dat met behulp van een levenscyclusanalyse het voornaamste grondstof- en energieverbruik en het milieu-effect kan worden vastgesteld. Deze methode maakt een vergelijking van twee verschillende producten uit milieuoogpunt mogelijk en gaat uit van de meest waarschijnlijke hypothesen. Zij stelt dat de professionele kwaliteit van de Deense levenscyclusanalyse, die in 1996 is uitgevoerd en in 1998 wat het deel voor bier en frisdranken betreft, is geactualiseerd, algemene erkenning geniet. De analyse omvat berekeningen van het milieu-effect van verschillende soorten verpakkingen voor bier en frisdranken, te weten hergebruik- en wegwerpflessen van glas en plastic, alsook stalen en aluminiumblikjes, vanaf de winning van de grondstoffen tot aan het vullen, distribueren, gebruik en afvalbeheer. Zij houdt rekening met alle nadelige gevolgen voor het milieu, aangezien zij het verbruik van energie en grondstoffen vaststelt zowel voor niet-hernieuwbare energie zoals kolen of olie, alsook voor niet-hernieuwbare grondstoffen zoals tin of aluminium. Ook bestudeert zij het milieu-effect van verpakkingen ten gevolge van emissies en lozingen in de lucht en het water, zoals het broeikaseffect waaraan de uitstoot van CO2 bijdraagt, de verzuring die door de emissies van SO2 en NOx wordt veroorzaakt, de vervuiling van voedingszouten door het vrijkomen van NOx en de emissies van vluchtige organische deeltjes die bijdragen aan de luchtvervuiling.
De Deense regering voegt daaraan toe dat deze analyse in algemene zin aantoont dat het milieu-effect van stalen en aluminium blikjes en van glazen en plastic wegwerpflessen groter is dan dat van glazen en plastic hergebruikflessen. Zij merkt verder op dat de belangrijkste gevolgen voor het milieu van alle onderzochte materialen en soorten verpakkingen nauw verband houden met het energieverbruik, met inbegrip van fossiele brandstoffen, waardoor emissies in de atmosfeer vrijkomen. Uitgaande van de hypothese dat de energie wordt geproduceerd in een nieuwe kolenkrachtcentrale, zou de jaarlijkse emissie van CO2 voor de totale bierconsumptie in Denemarken, in verpakkingen van 33 cl, neerkomen op 100 000 ton in het geval van hergebruikflessen; voor wegwerpverpakkingen verdubbelt het aantal en voor blikjes van staal en aluminium komen de aantallen op respectievelijk 247 000 en 208 000 ton. Met betrekking tot frisdranken is berekend dat de jaarlijkse uitstoot van CO2 voor plastic hergebruikflessen van 50 cl neerkomt op 41 000 ton; plastic wegwerpflessen leiden daarentegen tot een uitstoot van 1400 000 ton, aluminium blikjes tot 143 000 ton en stalen blikjes tot 170 000 ton. Bovendien vermijdt het Deense inzamelsysteem voor verpakkingen ongeveer 390 000 ton afval, wat overeenkomt met 20 % van de dagelijkse ingezamelde hoeveelheid huisvuil.
38. Ik kan de Deense regering alleen maar complimenteren met deze in haar opdracht vervaardigde levenscyclusanalyse van drankverpakkingen, en wel vanwege de ruime opzet van de studie en de bijzondere kwaliteit van de verkregen resultaten. Het is een speerpuntstudie in zijn soort die ongetwijfeld als norm voor toekomstige onderzoeken zal dienen en van groot nut is voor de vaststelling van het milieu-effect van verpakkingen, teneinde bepaalde hergebruiksystemen door middel van statiegeld en inzameling, of economische instrumenten te bevorderen.
Niettemin ben ik het met de Commissie eens dat een dergelijk document niet kan worden gebruikt, zoals de Deense regering betoogt, om uit te maken of een verpakking aan de essentiële eisen voldoet; evenmin kan het dienen als rechtvaardiging voor een verbod op het gebruik van verpakkingen die wel aan die eisen voldoen. Richtlijn 94/62 verplicht de lidstaten immers niet enkel de verpakkingen toe te laten die volgens de levenscyclusanalyse het milieuvriendelijkst zijn; bovendien onderzoekt deze methode alleen de gevolgen voor het milieu en laat zij de - even belangrijke - andere doelstelling van de richtlijn, te weten het waarborgen van de werking van de interne markt, buiten beschouwing.
In bijlage H bij de levenscyclusanalyse, die een kritische bespreking van de studie bevat, worden overigens enkele van haar beperkingen genoemd.
39. Het lijkt me overbodig de inhoud van richtlijn 94/62 tegen de achtergrond van artikel 6 EG, dat bij het Verdrag van Amsterdam is toegevoegd, te beoordelen. Volgens dit artikel moeten de eisen inzake milieubescherming in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap als bedoeld in artikel 3 worden geïntegreerd, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling. De richtlijn zelf, die op artikel 95 EG is gebaseerd, beoogt immers zowel de werking van de interne markt te waarborgen als een hoog niveau van milieubescherming te bereiken door de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakkingen te harmoniseren; zij stelt daartoe enkele maatregelen vast met als hoogste prioriteit de preventie van verpakkingsafval via hergebruik, recycling en terugwinning.
40. Om al deze redenen - de in artikel 18 geformuleerde regel inzake het vrij in de handel brengen in de lidstaten van verpakkingen die aan de bepalingen van de richtlijn voldoen; het feit dat de lidstaten op grond van artikel 5 systemen voor hergebruik van verpakking mogen bevorderen, dat artikel 7 aangeeft met welke systemen de doelstellingen van de richtlijn moeten worden bereikt, dat artikel 9 verpakking die niet aan de essentiële eisen voldoet, van de handel uitsluit, en het vermoeden vestigt dat, zolang geen relevante geharmoniseerde normen bestaan, aan de eisen is voldaan wanneer een verpakking in overeenstemming is met de desbetreffende nationale normen, en tot slot dat de essentiële eisen van bijlage II ten aanzien van de samenstelling en de aard van de verpakking voldoende nauwkeurig zijn om praktische toepassing ervan mogelijk te maken - staat voor mij vast dat richtlijn 94/62 een volledige harmonisatie inhoudt van de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval.
Een lidstaat komt derhalve de verplichtingen die op hem rusten krachtens die richtlijn en in het bijzonder bovengenoemde artikelen niet na, wanneer hij met een beroep op een vermeend gebrek aan concretisering van de normen bepaalt dat bepaalde verpakkingen, die aan de essentiële eisen van bijlage II, leden 1 en 3, voldoen, noch voor de verkoop op zijn grondgebied van bier en koolzuurhoudende frisdranken, noch voor de invoer daarvan gebruikt mogen worden.
41. Voor het geval dat het Hof evenwel een andere mening is toegedaan, zal ik hieronder nagaan of de handelsbelemmering die het verbod op de invoer in Denemarken van bier en koolzuurhoudende frisdranken in blikjes vormt, door het dwingende vereiste van milieubescherming kan worden gerechtvaardigd.
B. De rechtvaardiging van het verbod op de invoer van bier en koolzuurhoudende frisdranken in blikjes
42. Overeenkomstig de vaste rechtspraak van dit Hof moeten bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling inzake de verhandeling van een product, belemmeringen van het intracommunautaire verkeer als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen worden aanvaard voorzover een dergelijke regeling, die zonder onderscheid van toepassing is op nationale en ingevoerde producten, haar rechtvaardiging vindt in dwingende eisen van gemeenschapsrecht. Bovendien moet een dergelijke wettelijke regeling evenredig zijn aan het ermee beoogde doel en dient een lidstaat, indien hij de keuze heeft tussen verschillende maatregelen om hetzelfde doel te bereiken, het middel te kiezen dat het vrije handelsverkeer het minst belemmert.
43. De Deense regering betwist niet dat het verbod op de invoer van bier en frisdranken in blik een belemmering voor het handelsverkeer vormt, maar stelt dat de gevolgen ervan zeer beperkt zijn en dat het op grond van milieubeschermingsoverwegingen gerechtvaardigd is; deze doelstelling zou niet even doeltreffend beschermd kunnen worden met minder drastische middelen. Bovendien is de hoeveelheid blikjes op de markt voor bier en frisdranken in de meeste Europese landen verhoudingsgewijs laag en maakt de invoer van buitenlands bier niet alleen in Denemarken, maar ook in verschillende Europese staten een miniem deel uit van de bierconsumptie; in landen met een omvangrijke nationale productie is hij bijzonder laag: 2,7 % in Duitsland, 1,9 % in Finland, 1,3 % in Denemarken, 4 % in Oostenrijk en 0,5 % in Noorwegen. Deze cijfers tonen volgens haar aan dat geen rechtstreeks verband bestaat tussen het relatief lage niveau van de invoer van bier in Denemarken en het verbod op het gebruik van blikjes.
Zij merkt op dat indien het invoerverbod wordt opgeheven, verschillende Deense fabrikanten hun producten in het buitenland zullen laten verpakken om deze vervolgens naar Denemarken te exporteren; hierdoor ontstaat het risico dat de doeltreffendheid van het hele inzamelsysteem voor verpakkingen, dat een hoog retourpercentage kent, aanzienlijk wordt verzwakt. De reden dat voor de invoer van bier en koolzuurhoudende frisdranken een verbod geldt, ofschoon de uitvoer in dit soort verpakking is toegestaan, is dat Denemarken een doeltreffend inzamelsysteem voor hergebruikverpakkingen heeft; de consumptie van die dranken in blikjes zou het broeikaseffect nadelig beïnvloeden, wat in andere staten die niet over een dergelijk doeltreffend inzamelsysteem voor verpakkingen beschikken, niet het geval zou zijn.
44. Naar mijn mening volstaat geen van deze argumenten als rechtvaardiging voor de belemmering van het vrije goederenverkeer door het volledige verbod op de invoer in Denemarken van dranken die rechtmatig in andere lidstaten zijn verpakt en in de handel gebracht. Het Hof heeft de bescherming van het milieu weliswaar erkend als dwingend vereiste dat de toepassing van artikel 28 EG kan beperken. Niettemin moeten in ieder concreet geval de middelen worden onderzocht die feitelijk beschikbaar zijn om die bescherming te waarborgen, evenals de gevolgen daarvan voor andere belangen die mogelijk voor bescherming door het recht in aanmerking komen.
45. In de eerste plaats maakt artikel 28 EG, zoals het Hof heeft vastgesteld, bij de omschrijving van maatregelen gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen geen enkel onderscheid naargelang de mate waarin de handel tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Een nationale maatregel die de invoer kan belemmeren, vormt ook dan een maatregel van gelijke werking indien de belemmering van geringe omvang is. Volgens de Commissie is het verbod op de invoer van een product in een bepaalde verpakking een drastisch ingrijpen door de overheid, dat de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt.
46. In de tweede plaats maken de door de Deense regering aangedragen gegevens over het lage niveau van de invoer van bier in bierproducerende landen geen onderscheid naargelang de verschillende soorten verpakkingen. Ik kan dus niet vaststellen of een rechtstreeks verband bestaat tussen het relatief lage niveau van de bierinvoer in Denemarken en het verbod op metalen verpakkingen, dat overigens niet alleen bier treft, maar ook koolzuurhoudende frisdranken. Hoe dan ook, ik neem op basis van het feit dat het invoervolume zo laag is aan dat het effect van blikjes op het milieu gering zou zijn.
47. In de derde plaats heeft de Deense regering mij er niet van overtuigd dat het verbod op de invoer van bier en koolzuurhoudende frisdrank in blikjes een maatregel is die noodzakelijk is voor de bescherming van het milieu en een evenredig middel ter bereiking van die doelstelling. Het verbod op het gebruik van blikjes en wegwerpverpakkingen voor bier en koolzuurhoudende dranken is kennelijk gebaseerd op de resultaten van de reeds genoemde levenscyclusanalyse. Niettegenstaande de onbetwistbare kwaliteit van dat onderzoek is het duidelijk dat het uitgaat van werkhypothesen waarvan de concretisering in de praktijk op zijn minst onzeker is, en dat met andere uitgangspunten en de toekenning van een ander specifiek gewicht aan de afzonderlijke elementen ook de uitkomsten van de berekening anders zouden zijn geweest. De Commissie verwijst naar een in Duitsland opgesteld rapport dat aantoont dat indien de vervoersafstand groter is dan 1 000 km, de ecologische voordelen van het hergebruik van verpakking kleiner worden, zodat blikjes vanuit milieu-oogpunt een interessant alternatief kunnen vormen. De Deense levenscyclusanalyse ging uit van trajecten van gemiddeld 170 km, reële gegevens die door de Federatie van Bierbrouwers zijn verstrekt. De Commissie heeft echter gelijk wanneer zij stelt dat de interne markt goederenvervoer over lange afstanden meebrengt.
48. In de vierde plaats berusten de berekeningen van de Deense regering met betrekking tot de voordelen van het systeem van hergebruikverpakkingen en de tonnen afval die het vermijdt, op de hypothese dat deze verpakkingen geheel door wegwerpverpakkingen worden vervangen. Deze aanname is mijns inziens niet realistisch, te meer daar een statiegeld- en inzamelsysteem kan worden ingevoerd voor de recycling van een groot deel van de gebruikte blikjes. Zoals de Commissie aangeeft, wordt zelfs in landen waar geen statiegeld op blikjes bestaat, een recyclingpercentage tot 84 % bereikt.
49. In de vijfde plaats ben ik het ermee eens dat de lidstaten - eventueel ook op zichzelf staande - maatregelen moeten nemen om het broeikaseffect tegen te gaan. De Commissie heeft echter gelijk wanneer zij stelt dat dergelijke maatregelen het goederenverkeer niet mogen belemmeren door een verbod op de verkoop van bepaalde producten, omdat dit in verhouding tot het nagestreefde doel te radicaal is. De handhaving van het veelvuldig aangehaalde verbod lijkt eerder voort te komen uit de wens het bestaande statiegeld- en inzamelsysteem voor hergebruikverpakkingen te handhaven, dan om met behulp van de meeste geavanceerde technische kennis op dit gebied het broeikaseffect te bestrijden.
50. In de laatste plaats voert de Commissie, voor het geval dat het invoerverbod voor blikjes een maatregel ter bestrijding van het broeikaseffect zou zijn, een argument aan dat naar mijn mening doorslaggevend is. Indien, zoals uit de levenscyclusanalyse blijkt en de Deense regering stelt, de uitstoot van CO2 voor wegwerpflessen op 210 000 ton en voor aluminium blikjes op 208 000 ton wordt geschat, is het effect van beide globaal hetzelfde en zouden zij met betrekking tot de milieubescherming gelijk moeten worden behandeld. Vaststaat evenwel dat de Deense regeling de invoer van bier en koolzuurhoudende frisdranken in wegwerpverpakking toestaat op voorwaarde dat daarvoor een statiegeld- en inzamelsysteem wordt opgezet, terwijl de invoer in blikjes volledig verboden is.
51. Ik meen dan ook dat Denemarken, door het verbod op de invoer van bier en koolzuurhoudende frisdranken in blikjes van artikel 3 van besluit nr. 124 te handhaven, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 28 EG en 30 EG.
52. Het beroep van de Commissie is derhalve gegrond, zodat veroordeling van het Koninkrijk Denemarken dient te volgen.
53. Tot slot wil ik nog opmerken dat Denemarken zijn statiegeld- en inzamelsysteem van hergebruikverpakkingen voor bier en koolzuurhoudende frisdranken in alle fasen van deze procedure uiterst fel heeft verdedigd; voor verweerster staat mijns inziens vast dat dit systeem nauwelijks te verbeteren is. Het is algemeen bekend dat de bescherming van het milieu in Denemarken niet alleen een zaak is van de overheid, maar door vrijwel de gehele bevolking wordt gedragen. Ik ben er dan ook van overtuigd dat de eerdergenoemde voorspellingen van de Deense regering over de enorme negatieve uitwerking die de opheffing van het verbod op het in de handel brengen van bier en koolzuurhoudende frisdranken in wegwerpverpakkingen in Denemarken zou meebrengen, overdreven zijn en dat de gevolgen in werkelijkheid veel geringer en in ieder geval beheersbaar zullen zijn.
VI - Kosten
54. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien ik in overweging geef het beroep van de Commissie gegrond te verklaren, en verzoekster heeft verzocht het Koninkrijk Denemarken in de proceskosten te veroordelen, dient deze laatste in de kosten van de procedure te worden verwezen.
VII - Conclusie
55. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken, door de handhaving van artikel 2, lid 1, juncto artikel 1, lid 2, van besluit nr. 124 betreffende de verpakking van bier en frisdranken, volgens welke onder het besluit vallende dranken slechts in hergebruikverpakking op de markt mogen worden gebracht, en van artikel 3 van dat besluit, volgens hetwelk de verpakking van ingevoerde dranken niet uit metaal mag zijn vervaardigd, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval, inzonderheid artikel 18 junctis de artikelen 5, 7 en 9 daarvan, alsmede de artikelen 28 EG en 30 EG;
2) het Koninkrijk Denemarken in de kosten te verwijzen."