62023CJ0181_RES
Byla C‑181/23
Europos Komisija
prieš
Maltos Respubliką
2025 m. balandžio 29 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – SESV 20 straipsnis – Sąjungos pilietybė – ESS 4 straipsnio 3 dalis – Lojalaus bendradarbiavimo principas – Valstybių narių tarpusavio pasitikėjimo principas – Valstybės narės pilietybės suteikimas – Ypatingas solidarumo ir lojalumo ryšys – Pilietybės suteikimo investuotojams programos įgyvendinimas – Natūralizacija mainais už iš anksto nustatyto dydžio mokėjimus ar investicijas – Natūralizacijos tvarkos komercinis pobūdis, panašus į „prekybą“ Sąjungos pilietybe“
Sąjungos pilietybė – Sutarties nuostatos – Valstybės narės pilietybė – Atitinkama Sąjungos ir valstybių narių kompetencija – Ribos – Pilietybės įgijimo ir praradimo sąlygos – Įtraukimas į valstybių narių kompetenciją – Sąjungos teisės pažeidimas valstybėms narėms įgyvendinant savo kompetenciją pilietybės suteikimo srityje
(žr. 81–83 punktus)
Sąjungos pilietybė – Sutarties nuostatos – Valstybės narės pilietybė – Valstybės narės pilietybės suteikimas – Lojalaus bendradarbiavimo principas – Valstybių narių tarpusavio pasitikėjimo principas – Ypatingas valstybės narės ir jos piliečių solidarumo ir lojalumo santykis – Pilietybės suteikimo investuotojams programos įgyvendinimas – Natūralizacija mainais už iš anksto nustatyto dydžio mokėjimus ar investicijas – Natūralizacijos tvarkos komercinis pobūdis, panašus į prekybą Sąjungos pilietybe – Įsipareigojimų neįvykdymas
(ESS 2 straipsnis, 3 straipsnio 2 dalis, 4 straipsnio 3 dalis, 10 ir 11 straipsniai; SESV 20–24 straipsniai)
(žr. 84–121 punktus, rezoliucinės dalies 1 punktą)
Santrauka
Nagrinėdamas ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) konstatavo, kad nustatydama ir įgyvendindama pilietybės suteikimo investuotojams programą, kuria nustatoma komercinio pobūdžio natūralizacijos procedūra mainais už iš anksto nustatyto dydžio mokėjimus ar investicijas ir kuri dėl to yra panaši į prekybą valstybės narės pilietybės suteikimu, taigi ir Europos Sąjungos piliečio statusu, Maltos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 20 straipsnį ir ESS 4 straipsnio 3 dalį.
Maltos pilietybės įstatyme (
1
) reglamentuojamas Maltos pilietybės įgijimas, panaikinimas ir atsisakymas, o 10 straipsnyje nustatytos įprastos natūralizacijos sąlygos. 2013 m. iš dalies pakeitus šį įstatymą, lygiagrečiai 10 straipsnio 1 dalyje numatytai procedūrai pareiškėjui buvo suteikta galimybė gauti natūralizacijos pažymėjimą dalyvaujant „individualių investuotojų programoje“, kuriai taikomos atskiros sąlygos ir procedūros. Ši pilietybės suteikimo investuotojams programa buvo pakeista 2020 m. (toliau – 2020 m. Pilietybės suteikimo investuotojams programa).
Pagal Maltos teisės aktus pilietybės srityje, dėl kurių pareikštas ieškinys (
2
), Maltos pilietybės suteikimo natūralizacijos tvarka pažymėjimas gali būti išduotas, be kita ko, užsieniečiui arba asmeniui be pilietybės, kuris Maltos Respublikai suteikė išskirtinių paslaugų. Prie tokių paslaugų priskiriami, be kita ko, įvairūs įnašai, įskaitant investuotojų įnašus. Sąlygos, kurios turi būti įvykdytos, kad užsienio investuotojas galėtų prašyti Maltos pilietybės, yra, pirma, 600000 arba 750000 EUR įnašo sumokėjimas Maltos vyriausybei, antra, gyvenamosios paskirties nekilnojamojo turto, kurio vertė yra ne mažesnė kaip 700000 EUR, įsigijimas arba tokio turto išsinuomojimas už ne mažesnį kaip 16000 EUR metinį nuomos mokestį ne trumpesniam kaip 5 metų laikotarpiui, trečia, ne mažiau kaip 10000 EUR paaukojimas nevyriausybinei organizacijai ar draugijai, ketvirta, teisėtas gyvenimas Maltoje 36 mėnesius (šis laikotarpis gali būti sutrumpintas, jeigu pareiškėjas sumoka papildomą įnašą) ir, penkta, atitinkamo investuotojo tinkamumo patvirtinimas ir leidimas pateikti prašymą dėl pilietybės suteikimo natūralizacijos tvarka.
Per ikiteisminę procedūrą Komisija pažymėjo, kad tokios pilietybės suteikimo investuotojams programos gali būti laikomos išnaudojančiomis bendrą pasiekimą – Sąjungos pilietybę, pažeidžiant Sąjungos ir valstybių narių lojalaus bendradarbiavimo principą. Atsakydama į 2020 m. spalio mėn. oficialų pranešimą Maltos Respublika informavo, kad peržiūrėjo Maltos pilietybės įgijimui taikomą teisinį reglamentavimą. Papildomame oficialiame pranešime Komisija nurodė, kad 2020 m. pilietybės suteikimo investuotojams programa neištaiso 2014 m. programos komercinio pobūdžio.
2022 m. kovo 2 d. Maltos Respublika sustabdė savo 2020 m. pilietybės suteikimo investuotojams programos taikymą Rusijos ir Baltarusijos piliečiams, tačiau paliko ją galioti kitų trečiųjų šalių piliečiams.
Manydama, kad Maltos Respublikos įgyvendintos 2014 m. ir 2020 m. pilietybės suteikimo investuotojams programos yra nesuderinamos su Sąjungos teise, Komisija pradėjo procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo, susijusią tik su 2020 m. programa, nurodžiusi vienintelį pagrindą, grindžiamą SESV 20 straipsnio ir ESS 4 straipsnio 3 dalies pažeidimu.
Teisingumo Teismo vertinimas
Pirmiausia Teisingumo Teismas priminė, kad pagal ESS 9 straipsnį ir SESV 20 straipsnio 1 dalį kiekvienas asmuo, turintis valstybės narės pilietybę, yra Sąjungos pilietis. Pagal šias nuostatas Sąjungos pilietybė papildo nacionalinę pilietybę, bet jos nepakeičia.
Toliau jis nurodė, kad nors valstybės narės pilietybės suteikimo ir netekimo sąlygų apibrėžimas pagal tarptautinę teisę priklauso kiekvienos valstybės narės kompetencijai, ši kompetencija turi būti įgyvendinama laikantis Sąjungos teisės.
Šiomis aplinkybėmis nei Sutarčių tekstas, nei jų struktūra neleidžia jomis remiantis daryti išvados apie jų rengėjų norą, kiek tai susiję su valstybės narės pilietybės suteikimu, numatyti pareigos laikytis Sąjungos teisės išimtį, pagal kurią Sąjungos teisės pažeidimą gali lemti tik reikšmingi Sąjungos vertybių ir tikslų pažeidimai valstybėms narėms įgyvendinant savo kompetenciją šioje srityje. Tokia išimtis neleistina, nes būtų panaši į Sąjungos teisės viršenybės, kuri yra vienas iš esminių Sąjungos teisės, taigi ir Sąjungos konstitucinės sistemos, požymių, poveikio apribojimą.
Be to, remiantis ESS 3 straipsnio 2 dalies tekstu, Sąjunga savo piliečiams siūlo vidaus sienų neturinčią laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę. Be kiekvienam Sąjungos piliečiui suteiktos teisės laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, jis taip pat turi jo dalyvavimą demokratiniame Sąjungos gyvenime užtikrinančias politines teises (
3
), įskaitant teisę balsuoti ir būti kandidatu Europos Parlamento ir vietos savivaldos rinkimuose valstybėje narėje, kurioje jis gyvena, tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiai.
Būtent atsižvelgdamas į šias įvairias teises Teisingumo Teismas yra nusprendęs, pirma, kad su Sąjungos pilietybe susijusios nuostatos yra vienos iš pagrindinių Sutarčių nuostatų, kurios, įeidamos į savarankišką Sąjungos sistemą, yra sudarytos taip, kad prisidėtų prie integracijos, kuri yra pačios Sąjungos egzistavimo pagrindas, įgyvendinimo, taigi yra Sąjungos konstitucinio pagrindo sudedamoji dalis, ir, antra, kad Sąjungos piliečio statusas yra pagrindinis valstybių narių piliečių statusas.
Taigi Sąjungos pilietybė yra viena iš svarbiausių solidarumo, kuriuo grindžiamas šis integracijos procesas, įsikūnijimų. Dėl to ji priskiriama prie Sąjungos, kaip savarankiškos teisės sistemos, kurią valstybės narės pripažįsta abipusiškumo pagrindu, identiteto.
Be to, pagal ESS 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą lojalaus bendradarbiavimo principą kiekviena valstybė narė privalo nesiimti jokių priemonių, galinčių kelti pavojų Sąjungos tikslų įgyvendinimui.
Todėl naudojimasis valstybių narių kompetencija apibrėžiant valstybės narės pilietybės suteikimo sąlygas nėra neribotas. Iš tiesų Sąjungos pilietybė grindžiama ESS 2 straipsnyje įtvirtintomis bendromis vertybėmis ir valstybių narių tarpusavio pasitikėjimu, kad nė viena iš jų nesinaudoja šia kompetencija taip, kad tai būtų nesuderinama su pačiu Sąjungos pilietybės pobūdžiu.
Teisingumo Teismas priminė savo jurisprudenciją, pagal kurią valstybės narės pilietybės ryšio pagrindas yra ypatingas šios valstybės ir jos piliečių solidarumo ir lojalumo santykis, taip pat teisių ir pareigų abipusiškumas.
Dėl tokio ypatingo solidarumo ir lojalumo santykio nustatymo pažymėtina, kad valstybės narės pilietybės suteikimo sąlygų nustatymas priklauso ne Sąjungos, o kiekvienos valstybės narės, kuri turi didelę diskreciją pasirinkti taikytinus kriterijus, kompetencijai. Tačiau šie kriterijai turi būti taikomi laikantis Sąjungos teisės.
Valstybė narė akivaizdžiai nesilaiko tokio ypatingo santykio reikalavimo, kai nustato ir įgyvendina natūralizacijos programą, grindžiamą tarp šios valstybės narės ir prašymus suteikti pilietybę teikiančių asmenų vykstančia komercinio pobūdžio procedūra, kuri yra panaši į prekybą valstybės narės piliečio statuso suteikimu, taigi ir Sąjungos piliečio statusu.
Be to, valstybės narės privalo pripažinti pasekmes, kurias sukelia tai, kad kita valstybė narė suteikė asmeniui savo pilietybę, kai naudojamasi iš Sąjungos teisės kylančiomis teisėmis ir laisvėmis. Taigi komercinio pobūdžio natūralizacija, kuri suteikiama mainais už iš anksto nustatyto dydžio mokėjimus ar investicijas, ne tik prieštarauja lojalaus bendradarbiavimo principui, bet ir gali kelti klausimą dėl tarpusavio pasitikėjimo, kuriuo grindžiamas pripažinimo reikalavimas. Šis pasitikėjimas susijęs su prielaida, kad valstybės narės pilietybės suteikimas grindžiamas ypatingu solidarumo ir lojalumo santykiu, pateisinančiu visų pirma iš Sąjungos piliečio statuso kylančių teisių suteikimą.
Nagrinėjamu atveju pirmos trys sąlygos, nustatytos 2020 m. pilietybės suteikimo investuotojams programoje, rodo, kad iš anksto nustatyto dydžio minimalių sumų mokėjimai ar investicijos šioje programoje yra lemiami, o tai leidžia manyti, kad ši programa yra panaši į prekybą valstybės narės pilietybės suteikimu komercinio pobūdžio procedūros pabaigoje. Tokio kvalifikavimo negali paneigti kitos sąlygos, taikomos Maltos pilietybės suteikimui pagal šią programą, visų pirma sąlyga, susijusi su pareiškėjo tinkamumo patikrinimu. Juo iš esmės siekiama užtikrinti, kad 2020 m. pilietybės suteikimo investuotojams programos įgyvendinimas nepakenktų tam tikriems Maltos Respublikos viešojo intereso tikslams, visų pirma šios valstybės narės visuomenės saugumui ir nacionaliniam saugumui, taip pat jos vidaus ir išorės įvaizdžiui, o ne patikrinti, ar pareiškėjo situacija pateisina Maltos pilietybės suteikimą jam. Be to, Maltos Respublika 2020 m. pilietybės suteikimo investuotojams programą viešai pristatė kaip siūlančią daugiausia iš Sąjungos pilietybės išplaukiančius privalumus, visų pirma teisę laisvai judėti ir gyventi kitose valstybėse narėse. Toks pristatymas padeda nustatyti, kad šia programa ši valstybė narė įtvirtino komercinio pobūdžio procedūrą, panašią į prekybą valstybės narės pilietybės suteikimu, ir siekdama reklamuoti šią procedūrą nurodė teises, susijusias su Sąjungos piliečio statusu.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (Maltos pilietybės įstatymas (Maltos įstatymai, 188 skyrius)).
(
2
)	Maltos pilietybės įstatymo, iš dalies pakeisto Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (Maltos pilietybės įstatymas (Pakeitimas Nr. 2) (2020 m. Įstatymas XXXVIII)) (The Malta Government Gazette Nr. 20,452, 2020 m. liepos 31 d.), 10 straipsnio 9 dalis ir Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (2020 m. Pilietybės suteikimo už išskirtines paslaugas nuostatai (Maltos įstatymai, poįstatyminiai aktai 188.06)) (The Malta Government Gazette Nr. 20,524, 2020 m. lapkričio 20 d.).
(
3
)	Nurodytos ESS 10 ir 11 straipsniuose ir sukonkretintos SESV 20, 22 ir 24 straipsniuose.