61997CC0253_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Den foreliggende sag drejer sig om, hvorvidt flere forskellige korrektioner af EUGFL-midler (1) over for Italien var lovlige. Der er tale om både konkrete og faste korrektioner på mellem 2 og 10% vedrørende i alt tolv enkeltpositioner.
2 I beslutning 97/333/EF (2) (herefter »den anfægtede beslutning«) fastslog Kommissionen bl.a., at følgende beløb ikke kan afholdes af EUGFL:
A. 17 361 126 678 ITL for forudbetaling af eksportrestitutioner for oksekød (som følge af utilstrækkelig kontrol, anvendelse af forkerte etiketter og forarbejdning af kød, der allerede er kogt)
B. 2 686 311 350 ITL for flerårig retsstridig udtagning af landbrugsarealer
C. 76 987 797 ITL for tilbagebetaling af udgifterne til oplagring (som følge af utilstrækkelig kontrol)
D. 911 895 729 ITL for tilbagebetaling af udgifterne til oplagring af sukker (som følge af utilstrækkelig kontrol)
E. 22 731 751 579 ITL (3) for støtte til forbrug af olivenolie (som følge af, at den administrative procedure i forbindelse med tilbagekaldelse af godkendelsen som olivenolieemballeringsvirksomhed var utilstrækkelig)
F. 8 155 895 000 ITL for omkostninger ved obligatorisk destillation (som følge af forkerte angivelser af de mængder, der skulle destilleres)
G. 2 165 691 000 ITL for refusion af private lageromkostninger for overskud af vin (som følge af forkerte angivelser af de overskydende mængder)
H. 3 382 118 277 ITL for endelig nedlæggelse af vinarealer (som følge af utilstrækkelig kontrol)
I. 5 771 993 000 ITL for regnskabsmæssige reguleringer i forbindelse med opgørelsen af lagrene af ikke-udbenet oksekød (som følge af at der ikke blev taget hensyn til svind i mængden (4) ved oplagringen)
L. 243 553 000 ITL for anticiperet fradrag for forventet svind med hensyn til udbenet oksekød (som følge af at sådanne svind systematisk blev trukket fra, uden at der blev foretaget en nærmere efterprøvelse)
M. 778 000 000 ITL for for sen betaling af interventionsopkøb af oksekød
N. 27 804 654 011 ITL for utilstrækkelig forvaltning af og kontrol med præmier til får og geder.
II - Parternes påstande
3 Den italienske regering har påstået, at de korrektioner, der er foretaget, på visse punkter helt skal annulleres og på andre punkter skal nedsættes. Den har i det væsentlige begrundet dette med, at de pågældende beløb er uforholdsmæssige i forhold til risikoen for EUGFL, at der er fortolkningsproblemer ved visse fællesskabsretlige bestemmelser, at der er blevet foretaget tilstrækkelig kontrol, at der er blevet anvendt konkrete og faste korrektioner samtidig, at Italien ikke er ansvarlig for bestemte mangler, at Kommissionen har foretaget en forkert beregning, at der kun foreligger rent formelle uregelmæssigheder, og at der i mellemtiden er sket forbedringer af kontrolsystemet.
4 Den italienske regering har nedlagt følgende påstand:
Kommissionens beslutning af 23. april 1997 (C(97) 1180 endelig udgave) annulleres for så vidt Kommissionen herved afslog at medregne de ovennævnte beløb (5) i Den Italienske Republiks regnskabsafslutning over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af EUGFL.
5 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Frifindelse.
2) Sagsøgeren pålægges at betale sagens omkostninger.
6 Kommissionen har hovedsagelig begrundet de gennemførte korrektioner med, at der var foretaget utilstrækkelig kontrol og sket tilsidesættelser af de fællesskabsretlige bestemmelser.
7 Parternes nærmere anbringender i forbindelse med de forskellige enkeltpositioner omtaler jeg, i det omfang det er nødvendigt, i forbindelse med min stillingtagen.
III - Stillingtagen
A - Forudbetalinger for oksekød
Indledende bemærkning
8 Ordningen med forudbetaling af eksportrestitutioner går i det væsentlige ud på, at der kan foretages udbetalinger, allerede inden forarbejdede produkter eller varer har været genstand for toldkontrol. Det skal herved dog sikres, at disse produkter eller varer udføres inden for bestemte frister. Der kan især opstå risici for forudbetalingsordningen i forbindelse med oplagring (udskiftning af produkterne eller varerne), mængdeangivelser, tilsidesættelse af gældende bestemmelser og endelig ved selve udførslen.
9 Det påhviler derfor de kompetente nationale toldmyndigheder at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de varer og produkter, der er omfattet af forudbetalingsordningen, overvåges og kontrolleres, indtil de forlader Fællesskabets toldområde (6). Produkt- og vareeksportørerne er derfor forpligtet til at fremlægge dokumentation, der bekræfter ind- og udførslen, transporterne, kontrolforanstaltningerne og oplagringen. Toldmyndighederne skal til hver en tid være i stand til at identificere og lokalisere varerne eller produkterne nøjagtigt i den periode, hvor forudbetalingen sker.
Parternes argumenter
10 Den italienske regering har ikke bestridt, at kontrollen var utilstrækkelig og mangelfuld, men har anført, at disse forhold kun begrunder korrektioner på i alt 2% og ikke på 5% som dem, Kommissionen har foretaget.
11 Ifølge regeringen er korrektionerne generelt uforholdsmæssige i forhold til de uregelmæssigheder, der er blevet konstateret. Der forelå ikke nogen betydelig risiko for EUGFL ved, at der kun blev gennemført få kontrolforanstaltninger. Det forhold, at det pågældende oksekød allerede var blevet kogt forud for toldkontrollen, var alene en rent formel fejl. Der forelå i hvert fald ikke nogen risiko for tab for EUGFL som følge heraf. Desuden er de relevante fællesskabsretlige bestemmelser uklare, hvilket ikke må komme Den Italienske Republik til skade. Endvidere er de pågældende kontrolprocedurer i mellemtiden blevet ændret som følge heraf. Samlet set er en korrektion på 5% derfor uforholdsmæssig.
12 Kommissionen har først og fremmest kritiseret, at de italienske toldmyndigheder foretog utilstrækkelig kontrol ved indførslen til territoriet og i oplagringsperioden. Kommissionen påpegede allerede disse mangler i forbindelse med sine undersøgelser i perioden 1988/89 til 1992/93. Der indtrådte først mærkbare forbedringer fra maj 1995; ved den sidste kontrol, der er relevant i den foreliggende sag, nemlig kontrollen sidst i 1993 og først i 1994, konstateredes det, at alle tidligere mangler fortsat bestod. Det var således ikke altid muligt at fastslå, om de mængder, der var omfattet af forudbetalingsordningen, rent faktisk eksisterede og opfyldte bestemmelserne. Det kunne således ikke udelukkes, at der var blevet foretaget en udskiftning af varen eller en ændring af mængden. Det blev konstateret, at der var betydelige forskelle mellem den kontrol, som de enkelte toldregioner foretog. Der var visse lagre, som kun toldinspektører havde adgang til, og andre, der var fri adgang til. Den utilstrækkelige kontrol skyldtes også det uklare kompetenceforhold mellem toldmyndighederne og det nationale institut for levnedsmiddelhygiejne (herefter »INCA«). Der fandt ikke nogen kontrol sted mellem toldklareringen og forarbejdningen eller oplagringen i virksomheden og heller ikke efter, at varerne eller produkterne havde forladt lagrene. INCA's kontrol vedrører desuden alene levnedsmiddelhygiejniske forhold og ikke, om reglerne om forudbetaling overholdes. Det er ulovligt at koge oksekødet inden forarbejdningen, idet råproduktet derefter ikke kan bestemmes. Hvad angår spørgsmålet om etikettering har Kommissionen fremført, at en virksomhed i ét tilfælde selv havde bestilt og anbragt kontroletiketterne, og at disse ikke stemte overens med kontrolmyndighedens. Desuden har Kommissionen undersøgt virksomheder, som omsatte i alt 57,31% af de varer, for hvilke der var blevet ansøgt om forudbetaling.
Stillingtagen
13 I henhold til Domstolens praksis påhviler det den nationale forvaltning at overvåge, at de fællesskabsretlige bestemmelser nøje overholdes. Som Domstolen allerede har anført flere gange, fremgår det således især af artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 729/70 (7), at medlemsstaterne pålægges en generel forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde, selv om den konkrete fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (8).
14 Domstolen har desuden anført, at EUGFL udelukkende finansierer interventioner, der foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget (9). Det påhviler herved Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget (10). Kommissionen er derfor forpligtet til at begrunde sin beslutning, hvis der heri fastslås manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført (11).
15 Den pågældende medlemsstat kan ikke afkræfte Kommissionens konstateringer ved simple påstande, som ikke underbygges af elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol (12).
16 I det foreliggende tilfælde har den italienske regering ikke principielt bestridt, at kontrolforanstaltningerne var utilstrækkelige og mangelfulde. Det må derfor antages, at Den Italienske Republik har indført et system med administrativ kontrol og kontrol på stedet for at sikre de finansielle foranstaltningers overensstemmelse med fællesskabslovgivningen. Såfremt der ikke eksisterer et sådant kontrolsystem, eller såfremt det indførte system udviser sådanne mangler, at der består tvivl med hensyn til opfyldelsen af betingelserne for refusion af de pågældende udgifter, var Kommissionen berettiget til ikke at anerkende bestemte udgifter, som den pågældende medlemsstat har afholdt (13).
17 Kommissionen kan således ifølge artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kun anerkende beløb som påhvilende EUGFL, når de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet for de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, mens alle andre udbetalte beløb, især beløb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den fælles markedsordning, påhviler medlemsstaterne (14).
18 Det påhviler således Kommissionen at bevise, at de fællesskabsretlige bestemmelser er blevet tilsidesat, men derefter skal medlemsstaten (i givet fald) bevise, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til, hvilke finansielle følger der skal drages heraf (15).
19 I øvrigt kunne Kommissionen ifølge fast retspraksis have afvist de udgifter, der var omfattet af overtrædelserne, i deres helhed, i stedet for at forsøge at fastslå, hvilke finansielle følger de italienske kontrolmyndigheders overtrædelser havde.
20 I det foreliggende tilfælde anså Kommissionen en fast korrektion på i alt 5% for rimelig. Den henviste herved til tabellen i den såkaldte Belle-rapport. I denne rapport foreslås der under henvisning til artikel 2, 3 og 8 i forordning nr. 729/70, en nedsættelse af standardafregningen på tre mulige procentsatser:
- 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang.
- 5% af udgifterne - hvis manglen vedrører mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som er af væsentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været betydelig.
- 10% af udgifterne - hvis manglen vedrører hele kontrolsystemet eller grundlæggende dele heraf eller gennemførelsen af kontrol, der er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at der har været en stor risiko for omfattende tab for EUGFL.
21 De afgørende kriterier er altså kontrolsystemets effektivitet, manglernes relevans og vurderingen af, hvilket tab der må formodes at indtræde for EUGFL.
22 I det foreliggende tilfælde påhvilede det altså Den Italienske Republik at bevise, at betingelserne for, at EUGFL skulle afholde udgifterne, var opfyldt, eller at der kun burde være foretaget en mindre korrektion.
23 I denne forbindelse skal jeg for det første bemærke, at der ubestridt var betydelige mangler ved kontrolsystemet. Som Kommissionen har anført - og Den Italienske Republik ikke har bestridt - medførte den uklare kompetencefordeling mellem de kompetente italienske myndigheder, at der under oplagringen og forarbejdningen af oksekødet ikke blev gennemført nogen kontrol med, om forudbetalingsreglerne blev overholdt. De undersøgelser, som INCA gennemførte i virksomhederne, vedrørte udelukkende levnedsmiddelhygiejneforhold. Jeg kan ligeledes tilslutte mig Kommissionens argument om, at kogningen af oksekødet forud for toldkontrollen var i strid med gældende fællesskabsretlige bestemmelser. Det er rent faktisk ikke muligt efterfølgende at fastslå beskaffenheden af råproduktet. Hvad angår spørgsmålet om etiketteringen af oksekødet forholder det sig på samme måde. Der foreligger også her betydelige mangler ved kontrollen, hvilket især bekræftes af, at virksomhederne kunne anvende egne etiketter, der ikke svarede til dem, som kontrolmyndighederne normalt brugte. Det afgørende er i øvrigt ikke, hvor mange stikprøveagtige kontrolforanstaltninger Kommissionen gennemfører, men derimod antallet og effektiviteten af de kontrolforanstaltninger, som Den Italienske Republik er ansvarlig for. Da de talrige mangler altså samlet set angår hele systemet, er det i henhold til retningslinjerne i Belle-rapporten berettiget at foretage en korrektion på 5%.
24 De forbedringer, som Den Italienske Republik har henvist til, kunne først have virkning fra maj 1995, selv om de retlige rammer allerede blev fastlagt i 1993. Der kan derfor ikke tages hensyn til disse forbedringer for regnskabsåret 1993.
25 På grundlag af det anførte må det første anbringende forkastes.
B - Den flerårige udtagninger af landbrugsarealer
Indledende bemærkning
26 Den støtteordning, der skal fremme nedlæggelse af agerjord (»set-aside«), blev indført ved artikel 1a i forordning (EØF) nr. 797/85 (16). Ifølge denne bestemmelse kan al agerjord uanset afgrøde omfattes af en støtte til nedlæggelse, såfremt jorden rent faktisk er blevet dyrket i en referenceperiode, der skal fastsættes. Denne foranstaltning går således ud på, at den landbrugsjord, der hidtil er blevet dyrket, bliver braklagt. Det afgørende for, om der kunne gives støtte, var, at jorden i referenceperioden rent faktisk blev dyrket, og der kunne således ikke modtages støtte for andre jorde. For Den Italienske Republiks vedkommende var referenceperioden produktionsåret 1987/88.
Parternes argumenter
27 Den Italienske Republik har med sit andet anbringende anført, at de gennemførte korrektioner skal annulleres og subsidiært nedsættes. Dette anbringende begrundes med, at begrebet »braklægning« er flertydigt. Ved »braklægning« forstår EUGFL den »traditionelle braklægning«, hvorimod de italienske producenter og embedsmænd i landbrugsmyndighederne også henfører »tilsløret braklægning i forbindelse med grøngødskning« (17) under begrebet. Denne form for braklægning benyttes ifølge den italienske regering først og fremmest af de sicilianske landmænd, og Kommissionen har med urette nedsat midlerne hertil. De kompetente myndigheder havde forsikret Kommissionen om, at denne form for braklægning allerede var blevet anvendt længe. Da ordningens bestemmelser er uklare, var det retsstridigt at nedsætte støtten. Desuden anvendes rotationsprincippet ved braklægningen; følgelig var kun en del af landbrugsjorden berørt af den, og var ikke nødvendigvis den del, præmien var blevet ydet til.
28 Kommissionen har henvist til sin argumentation i sag C-242/96 (18), som drejede sig om den samme problemstilling, dog med hensyn til regnskabsåret 1992. Ifølge Kommissionen var det klart, at de kompetente myndigheder ikke havde kendskab til ordningen, hvorefter de arealer, der skal støttes, skal dyrkes i referenceperioden. Desuden gjorde de sicilianske landmænd, der var direkte berørt, under inspektionen af deres bedrifter indsigelse mod de italienske myndigheders forsikringer om, at den traditionelle braklægningsmetode ikke længere var normal praksis. Den gamle metode blev tværtimod fortsat anvendt.
Stillingtagen
29 I den sammenfattende rapport fremføres det, at kontrollen fra EUGFL's tjenester viste, at talrige af de jorde på Sicilien, der skulle nedlægges i henhold til ordningen om nedlæggelse i en flerårig periode, i referenceperioden var traditionelle brakmarker. Det fremgik desuden af undersøgelserne, at de italienske myndigheder ikke kontrollerede, om der kunne gives støtte til jorderne på dette grundlag. Formålet med ordningen, nemlig at begrænse produktionen, blev således kun delvis opnået. Det var blandt andet på grundlag af den sammenfattende rapport fra forligsorganet, at Kommissionen foretog en korrektion af de udgifter, der var blevet anmeldt fra Siciliens side, på 5% i stedet for på 10%, således som Kommissionen i første omgang havde foreslået.
30 Som Domstolen allerede anførte i sin dom i sagen C-242/96 (19), skal det indledningsvis bemærkes, at den italienske regering ikke har bestridt, at den ikke undersøgte, om de jorde, der angiveligt skulle være braklagt, rent faktisk var blevet dyrket inden, eller om de i hvert fald var blevet dyrket inden for rammerne af den modificerede braklægning. Den italienske regering har heller ikke i det foreliggende tilfælde kunnet påvise, at den traditionelle braklægningspraksis er blevet afløst af den såkaldte »tilslørede braklægning«. Jeg skal også her henvise til de oplysninger, der blev givet i forbindelse med det informationsnet for landøkonomisk bogføring (20), som blev oprettet på fællesskabsplan, og hvoraf det fremgår, at den traditionelle braklægning stadig var normal praksis i 1986 og 1987. Det fremgår også af erklæringerne fra de direkte berørte landmænd, som står i modsætning til de italienske myndigheders erklæringer, at man på Sicilien fortsat anvendte den traditionelle braklægning, som der imidlertid ikke kan opnås støtte til.
31 Det andet anbringende skal følgelig ligeledes forkastes.
C - Tilbagebetaling af udgifterne til oplagring
Indledende bemærkning
32 Spørgsmålet er her, om de korrektioner, der blev foretaget med hensyn til tilbagebetaling af udgifterne til oplagring af sukker i perioden fra den 15. oktober 1992 til den 31. december 1992, var lovlige.
33 Den fælles markedsordning for sukker er reguleret i forordning (EØF) nr. 1785/81 (21). I denne forordnings artikel 8 bestemmes det, at der sker en udligning af lageromkostningerne for visse slags sukker, der fremstilles på grundlag af sukkerroer eller sukkerrør høstet inden for Fællesskabet. Disse omkostninger refunderes ejeren af produktet med et fast beløb, der er ens for hele Fællesskabet. Ordningen finansieres ved en afgift, der opkræves af sukkerfabrikanterne for de mængder, som den enkelte har fremstillet; dette beløb er ligeledes ens for hele Fællesskabet.
34 Forordning (EØF) nr. 1358/77 (22) indeholder gennemførelsesbestemmelserne for ordningen. I artikel 2 i forordningen bestemmes, hvem der ydes refusion til, og i artikel 3 bestemmes, at ydelsen udbetales af den medlemsstat, på hvis område det oplagrede sukker befinder sig. Ydelsesmodtager er sukkerfabrikanter, der råder over en basiskvote, sukkerraffinaderier, interventionsorganer, producenter af formalet sukker (»Zuckergrieß«), formalet »agglomeratsukker« og kandis, og de specialiserede handelsvirksomheder, der er godkendt. Der ydes refusion til disse, forudsat at de er ejere af det oplagrede sukker eller sirup. Da der ikke kan ydes nogen refusion, uden at der er mulighed for at foretage kontrol, bestemmes i artikel 3 desuden, at den medlemsstat, på hvis område lageret ligger, skal have godkendt lageret forinden.
35 Beregningen af refusionen sker på grundlag af månedlige opgørelser over de oplagrede mængder; det afgørende er gennemsnittet af de mængder, der var på lager ved begyndelsen og afslutningen af den pågældende måned. Refusionens størrelse fastsættes i sidste ende under hensyn til finansierings- og forsikringsomkostningerne samt de egentlige lageromkostninger.
36 Den afgift, der skal opkræves af den enkelte sukkerfabrikant for de fremstillede mængder, fastsættes således, at den forventede sum af afgifterne i et sukkerproduktionsår er lig med den forventede sum af refusionerne. Dette princip i ordningen betegnes som »finansiel neutralitet«. Er summen af de opkrævede afgifter i et sukkerproduktionsår ikke lig med summen af de refusioner, der udbetales, overføres forskelsbeløbet til et senere produktionsår.
37 Størrelsen af afgiften beregnes således: Summen af de forventede refusioner for det pågældende sukkerproduktionsår forhøjes, henholdsvis nedsættes med de forskelsbeløb, der måtte foreligge. Resultatet divideres med den sukkermængde, der forventes afsat i løbet af dette produktionsår, og som er produceret inden for maksimalkvoten.
38 Som følge af ordningens komplekse karakter var det også nødvendigt at fastsætte de kontrolforanstaltninger og -procedurer, der kræves for at sikre, at den fungerer korrekt - især begrænsningen af lagergodkendelsen, afhængig af hvilke muligheder der er for at kontrollere og føre regnskab, idet en og samme person kan oplagre sukker, der har forskellig oprindelse. Endelig er alle medlemsstater i henhold til artikel 19 i forordning (EØF) nr. 1998/78 (23) forpligtet til at træffe de fornødne foranstaltninger til gennemførelse af forordningen. De fastsætter navnlig alle nødvendige kontrolprocedurer.
39 Kommissionen havde for regnskabsåret 1993 foretaget en fast finansiel korrektion på 10%.
Parternes argumenter
40 Den italienske regering har herved anført, at korrektionerne skal annulleres og subsidiært nedsættes. Den har også her henvist til sin argumentation i sag C-242/96 (24). Ifølge regeringen var Kommissionens korrektion på 10% ikke begrundet, for det første fordi regnskabsåret 1993 var en overgangsperiode, idet Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (herefter »AIMA« - statsligt interventionsorgan for landbrugsmarkedet) havde overtaget forvaltningen af ordningen fra Cassa Conguaglio Zucchero samt kontrolforanstaltningerne, som det tidligere påhvilede Uffici tecnici imposta di fabbricazione at gennemføre. Desuden er der for de specialiserede erhvervsdrivendes vedkommende indført et kontrolsystem, der fungerer effektivt, og som fastsætter alvorlige sanktioner i tilfælde af overtrædelser. Disse erhvervsdrivende er forpligtet til at føre et register, der kontrolleres af den kommunale forvaltning. Endelig skal der tages hensyn til, at afgiftssystemet i forbindelse med oplagring i perioden fra den 1. juli 1992 til den 30. juni 1993 førte til, at der samlet blev betalt flere afgifter end udbetalt støttebeløb. Ingen erhvervsdrivende havde under sådanne forhold interesse i at angive for store lagerbeholdninger.
41 Efter Kommissionens opfattelse er et administrativt kontrolsystem som det, der findes i Italien, ikke nok til at sikre, at kravene til ordningen med refusion af lageromkostningerne opfyldes. Et sådant kontrolsystem er især ikke i overensstemmelse med artikel 19 i forordning nr. 1998/78, når det er konstateret, at der ikke er blevet foretaget kontrol hos de specialiserede erhvervsdrivende og andre frie lagerforvaltere. Ifølge Kommissionen burde der med jævne mellemrum være gennemført kontrol i lagrene for at sammenligne registerangivelserne med den faktiske beholdning, hvilket ikke skete. Der fandt især ikke nogen fysisk kontrol sted; f.eks. blev der under produktionen kun anvendt automatiske målere. Men netop her havde det været nødvendigt at foretage en streng kontrol for at udelukke enhver form for manipulation mellem forskellige slags sukker. Det følger desuden af princippet om finansiel neutralitet, at hele systemet skal bedømmes på fællesskabsplan og ikke set ud fra producenterne eller medlemsstaterne. Indsigelsen fra Den Italienske Republiks side om, at producenterne havde indbetalt mere, end de modtog, er derfor irrelevant. Det ville have været nærmest umuligt for Kommissionen at gennemføre alle kontrolforanstaltningerne selv. Der er for mange faktorer, der er vigtige ved kontrollen, f.eks. nøjagtigt hvornår virksomhedsdriften blev påbegyndt, forud- og tilbagedaterede regninger og ratevise betalinger. Den medlemsstat, på hvis område virksomheden udøver sine aktiviteter, er ansvarlig for kontrollen. Hvad angår de specialiserede erhvervsdrivende må det fastslås, at disse ikke erlagde nogen afgifter, som sukkerfabrikanterne gjorde. Disse kan således meget vel være interesseret i at angive store mængder, der ikke nødvendigvis er korrekte.
Stillingtagen
42 Jeg skal indledningsvis bemærke, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser, idet den i den periode, som Kommissionen har undersøgt, ikke foretog nogen kontrol på stedet hos de specialiserede erhvervsdrivende. Dette bekræftes især af det forhold, at disse erhvervsdrivende ganske vist skulle føre et register, men at det ikke blev efterprøvet på stedet på de pågældende lagre, om angivelserne i registret var rigtige.
43 Hvis man fortolker kravet om kontrol, sådan som det fremgår af artikel 19 i forordning nr. 1998/78, i lyset af den pligt, der er opstillet i artikel 10 EF (tidligere artikel 5), og hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at samarbejde loyalt med Kommissionen, fremgår det, at medlemsstaterne er forpligtet til at indføre et system med administrativ kontrol og kontrol på stedet for at sikre de finansielle foranstaltningers overensstemmelse med fællesskabslovgivningen (25). Såfremt der, som i det foreliggende tilfælde, ikke eksisterer et sådant kontrolsystem, eller såfremt det indførte system skaber tvivl med hensyn til opfyldelsen af betingelserne for refusion af de pågældende udgifter, er Kommissionen berettiget til ikke at anerkende bestemte udgifter, som vedkommende medlemsstat har afholdt (26).
44 Den italienske regerings argument om, at der er en sammenhæng mellem de afgifter, som sukkerfabrikanterne har erlagt, og refusionen af lageromkostningerne, skal ligeledes afvises.
45 Udligningssystemet bygger ganske vist på princippet om finansiel neutralitet i den forstand, at de opkrævede afgifter skal svare til de udbetalte refusioner. Dette fremgår for det første af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1358/77 og for det andet af Domstolens praksis (27). Denne ligevægt skal imidlertid opnås på fællesskabsplan, og ikke inden for den pågældende medlemsstat eller virksomhed (28).
46 Jeg skal ligeledes bemærke, at de erhvervsdrivende, der betaler afgifterne, ikke nødvendigvis er de samme som dem, der modtager en refusion. Således modtager f.eks. specialiserede erhvervsdrivende en refusion uden at have betalt afgifter. For fabrikanternes vedkommende er de to beløb heller ikke nødvendigvis sammenfaldende, idet beløbene fastsættes på grundlag af de produktionskvoter, der tildeles fabrikanterne, og oplagringens varighed.
47 Dette er grunden til, at medlemsstaterne skal indføre passende kontrolprocedurer for at efterprøve, at der faktisk er blevet afholdt de lageromkostninger, der giver ret til refusion. Den manglende indførelse af sådanne procedurer, eller manglerne heri, vil nemlig kunne gøre det muligt for visse erhvervsdrivende at opnå refusion af fiktive omkostninger, hvilket klart vil føre til konkurrencefordrejninger. Dette vil navnlig være til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor kontrolordningen er i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelsernes krav (29).
48 Som følge af de konstaterede mangler, der angår grundlæggende dele ved kontrolsystemet og gennemførelsen af kontrolforanstaltninger, der samlet er væsentlige for at sikre, at udgifterne er lovlige, kunne Kommissionen med rette antage, at der generelt forelå en stor risiko for, at EUGFL kunne lide omfattende tab.
49 Kommissionens beslutning om at foretage en korrektion på 10% er derfor ikke ubegrundet. Det tredje anbringende skal følgelig forkastes.
D - Tilbagebetaling af udgifterne til oplagring af sukker
50 Dette punkt vedrører den samme problemstilling som under punkt C (punkt 32 til 49), men for perioden 1. januar til 30. juni 1993.
51 Kommissionen har her foretaget faste korrektioner på 2%. Parternes argumentation er hovedsagelig den samme som under punkt C. Ifølge Kommissionen foretog AIMA heller ikke nogen kontrol i denne periode; disse gennemførtes først fra juli 1993, men skulle gælde med tilbagevirkende kraft fra januar 1993. Kommissionen har under retsmødet forklaret, at forskellen i omfanget af korrektionerne for perioden henholdsvis før og efter den 1. januar 1993 skyldes, at kontrolsystemet tilsyneladende var blevet forbedret, og at Kommissionen på dette område inden for rammerne af sin skønsfrihed ville vise imødekommenhed over for medlemsstaten.
52 Kommissionens fremgangsmåde kan ikke kritiseres, da Den Italienske Republik især ikke har kunnet påvise, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn. Korrektionerne er især, således som den også har fremført, ikke en sanktion som følge af manglende kontrolforanstaltninger, men skal udelukkende afbøde den risiko, der er opstået for EUGFL.
53 I øvrigt skal jeg med hensyn til, hvorvidt de gennemførte korrektioner var lovlige, henvise til gennemgangen under punkt C (punkt 42 til 49).
54 Den italienske regerings fjerde anbringende skal således ligeledes forkastes.
E - Støtte til forbrug af olivenolie
Indledende bemærkning
55 I henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 136/66/EØF (30) ydes der en støtte til forbrug af olivenolie, når producentindikativprisen med fradrag af produktionsstøtten ligger over den repræsentative markedspris for olivenolie. Denne støtte er lig med forskellen mellem de to nævnte beløb. I henhold til artikel 7 i forordning (EØF) nr. 3089/78 (31) indfører medlemsstaterne »en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, der ansøges om støtte for, opfylder betingelserne for ydelse af støtte«.
56 I henhold til artikel 8 udbetales støtten, »når kontrolorganet, udpeget af den medlemsstat, hvori emballeringen foretages, har fastslået, at betingelserne for ydelse af støtten er opfyldt. Støtten kan imidlertid udbetales, så snart støtteansøgningen indgives, under forudsætning af, at der stilles tilstrækkelig sikkerhed«.
57 I henhold til artikel 1 i forordning nr. 3089/78 kan støtten til forbrug af olivenolie kun ydes til godkendte olivenolieemballeringsvirksomheder. Betingelserne for at meddele en sådan godkendelse er opstillet i denne forordnings artikel 2. I henhold til artikel 3 skal godkendelsen tilbagekaldes, såfremt betingelserne for at opnå godkendelse ikke længere er opfyldt. Artikel 7 og 8 i denne forordning omhandler det kontrolsystem, der skal indføres for at sikre, at det produkt, der ansøges om støtte for, opfylder betingelserne for ydelse af støtte.
58 Betingelserne for at opnå en forudbetaling er indeholdt i forordning (EØF) nr. 2677/85 (32). I henhold til artikel 9, stk. 3, skal den kompetente myndighed være til stede under kontrollen, og resultaterne skal meddeles det udbetalende organ. Også dette organ skal gennemføre kontrolforanstaltninger for at sikre, at betingelserne for ydelse af støtte er opfyldt. Ifølge artikel 12 i denne forordning skal godkendelsen og dermed retten til støtte tilbagekaldes, såfremt den mængde olie, hvortil der er ansøgt om støtte, overstiger den mængde olie, for hvilken retten til støtte anerkendes, med 20% eller mere (33).
59 Kommissionen har her i første omgang foretaget en konkret korrektion på 10 610 940 125 ITL og desuden en fast korrektion på 2%.
Parternes argumentation
60 Den italienske regering har indledningsvis anført, at Kommissionen ikke ud over den konkrete korrektion kunne foretage en fast korrektion. Det er klart, at det, når der er foretaget en konkret korrektion, ikke længere er begrundet også at foretage en fast korrektion. Hvad angår den konkrete korrektion har den italienske regering fremført, at Kommissionen herved begik en fejl ved beregningen. Den lagde fejlagtigt alle de udbetalte beløb til grund for korrektionerne og undlod at fratrække de beløb, der allerede var blevet tilbagebetalt. Desuden blev der inddraget beløb, som allerede var blevet bevilget, inden kritikken blev fremført. Ved en korrekt beregning når man således frem til et beløb på kun 7 147 758 628 ITL (i stedet for 10 610 940 125 ITL).
61 Den faste korrektion er ifølge den italienske regering heller ikke begrundet. Klagepunkterne vedrørte kun i alt 55 virksomheder (mindre end 10% af det samlede antal), og 33 virksomheder havde tilbagebetalt beløbene helt; kun hos 22 virksomheder var der delvis tilgodehavender tilbage. Da der kun blev konstateret uregelmæssigheder hos 4% af alle støttemodtagerne, er det ikke længere nødvendigt at foretage en fast korrektion, idet dette forhold er dækket af den konkrete korrektion. Regeringen har subsidiært anført, at beregningen af korrektionen på 2% ligeledes er behæftet med fejl, da der ikke er blevet taget hensyn til alle de beløb, der er blevet ud- eller tilbagebetalt.
62 Under retsmødet har den italienske regering desuden fremført, at Kommissionen ved sin finansielle korrektion også har medregnet beløb vedrørende mængder, der ikke overskred grænsen på 20%, og som man altså ikke kunne tilbagekalde godkendelsen for. Der er konkret tale om to velkendte enkeltsager, og Kommissionens beregninger er derfor for så vidt forkerte.
63 Kommissionen har hertil anført, at det ved undersøgelser viste sig, at kontrolforanstaltningerne var utilstrækkelige, og at der var sket uregelmæssigheder ved tilbagekaldelsen af godkendelsen. Det er principielt muligt at foretage både en konkret og en fast korrektion samtidig. De relevante retsregler indeholder ingen bestemmelser, der forbyder denne fremgangsmåde. Risikoen for EUGFL kunne kun beregnes nøjagtigt i forbindelse med visse af virksomhederne; de faste korrektioner vedrørte den yderligere risiko, der skyldtes, at den fremgangsmåde, som de italienske myndigheder anvendte, var utilstrækkelig.
64 Kommissionen har endvidere anført, at der i ti år har været fortolknings- og kompetenceproblemer mellem de italienske myndigheder. Industriministeriet opfattede tilbagekaldelsen af godkendelsen sådan, at denne var udtryk for en sanktion, i forbindelse med hvilken der forinden var ikendt bøder af det italienske »kontor for bedrageribekæmpelse« (34). Som følge heraf var tilbagekaldelsen af godkendelsen kun udtryk for en formel retshandling i form af ikendelse af bøde. Siden 1990 var der således over for Industriministeriet blevet meldt i alt 688 tilfælde med henblik på tilbagekaldelse af godkendelsen; der er dog kun blevet foretaget tilbagekaldelse for 24 virksomheders vedkommende. I modsætning hertil var AIMA efter Landbrugsministeriets opfattelse den myndighed, der havde kompetence til at gennemføre kontrol og tilbagekalde godkendelsen. Denne myndighed kunne handle uafhængigt af, om der forinden var blevet ikendt bøder, og kunne således selvstændigt bestemme, om der skulle ske en tilbagekaldelse. Først i maj 1995 beskæftigede et tværministerielt udvalg sig med denne problemstilling. Udvalget nåede ikke frem til noget resultat, og først i maj 1996 fastslog Statsrådet, at Industriministeriet var den kompetente myndighed. I alle disse år var der opstået faktiske tab for EUGFL, der især også skulle dækkes af den faste korrektion. I henhold til den normale fremgangsmåde, der også er godkendt i retspraksis, vedrører de faste finansielle korrektioner altid de samlede udgifter, som den pågældende medlemsstat har angivet til regnskabsafslutningen. Der var blevet taget hensyn til de beløb, der var betalt tilbage inden den pågældende skæringsdato. Ifølge Kommissionen må den italienske regerings anbringende derfor afvises.
65 Hvad angår påstanden om, at beregningen var forkert, idet der ikke blev taget hensyn til 20%-grænsen, har Kommissionen fremført, at den italienske regerings anbringende under retsmødet er blevet fremsat for sent, og Kommissionen havde derfor ikke mulighed for at tage stilling hertil. Kommissionen havde skriftligt fastslået, at den ved sine korrektioner havde holdt sig til de relevante bestemmelser og havde anvendt »20%-reglen« allerede for regnskabsåret 1993 (16.10.1992 til 15.10.1993).
Stillingtagen
66 Den italienske regering har i det væsentlige ikke bestridt, at der var mangler og utilstrækkeligheder ved kontrollen og tilbagekaldelsen af godkendelsen. Den har derimod anført, at Kommissionen beregnede de finansielle korrektioner forkert.
67 Hvad angår den parallelle og dermed samtidige anvendelse af en konkret og en fast korrektion skal jeg bemærke, at Kommissionen i henhold til fast praksis (35), når den ikke afslår at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, skal forsøge at beregne den økonomiske virkning af overtrædelsen. Denne beregning består i en bedømmelse af situationen på det pågældende marked, som den ville have været, såfremt der ikke var blevet handlet retsstridigt.
68 I henhold til de gældende bestemmelser må Kommissionen kun lade EUGFL afholde de beløb, der er blevet udbetalt lovligt. Alle andre beløb, især dem, der fejlagtigt er blevet udbetalt, skal afholdes af medlemsstaterne. I henhold til fast retspraksis er Kommissionen derfor berettiget til endda at afvise udgifterne i deres helhed i stedet for at forsøge at fastslå, hvilke finansielle følger kontrolmyndighedernes overtrædelser har.
69 Heraf følger, at der, hvis den risiko, der er opstået for EUGFL, ikke kan dækkes alene ved konkrete korrektioner, skal være mulighed for at foretage supplerende faste korrektioner. Det ville stride mod systemet med finansiering fra EUGFL's side, hvis man i tilfælde af, at det er begrundet at foretage en konkret korrektion, lod yderligere tab og risici, der ikke kan fastslås så entydigt, afholde af EUGFL. Dette ville heller ikke være i overensstemmelse med Domstolens praksis.
70 Der kan derfor principielt ikke indvendes noget imod, at man foretager konkrete og faste korrektioner samtidig.
71 Den italienske regerings argument om, at Kommissionen ved sin konkrete korrektion med urette har lagt alle udbetalte beløb til grund og dermed også har inddraget forhold fra tidligere år, må afvises.
72 I henhold til fast retspraksis (36) skal Kommissionen tage hensyn til samtlige udbetalte beløb og kun inddrage de beløb, der i givet fald allerede måtte være blevet tilbagebetalt inden skæringsdatoen for referenceåret. Kommissionen har netop forholdt sig således i det foreliggende tilfælde, idet den har lagt de udgifter, den har fået meddelelse om, til grund for korrektionen. De beløb, der ikke var blevet tilbagebetalt rettidigt for regnskabsåret 1993, skulle og kunne Kommissionen derimod ikke tage hensyn til.
73 Hvad angår påstanden om, at Kommissionen ikke tog hensyn til »20%-reglen« ved beregningen af de korrektioner, den foretog, skal jeg fastslå, at dette anbringende først blev fremsat under retsmødet og dermed for sent og følgelig skal afvises fra realitetsbehandling. Den italienske regering har først fremsat denne kritik under retsmødet, selv om de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for den, allerede var kendt under den skriftlige forhandling. Ifølge fast retspraksis (37) skal et sådant anbringende afvises fra realitetsbehandling, idet det er fremsat for sent, hvis den eller de sagsøgte ved en sådan fremgangsmåde fratages muligheden for at forsvare sig.
74 Den italienske regering har således påvist fejl ved beregningen i forbindelse med de konkrete korrektioner.
75 Også hvad de faste korrektioner angår når man frem til samme resultat. Kommissionen gik med rette ud fra de samlede beløb, den havde fået meddelt, og tog hensyn til de tilbagesøgte beløb, der var blevet indbetalt inden den relevante skæringsdato. Også henset til, at den administrative procedure og kontrollen var utilstrækkelig - hvad den italienske regering i øvrigt ikke har bestridt - virker en fast korrektion på 2% af udgifterne berettiget. Da det endvidere tog ti år, inden kompetencestriden mellem de italienske myndigheder var løst, og der derfor ikke kunne gennemføres nogen effektiv kontrol i den mellemliggende periode, må man gå ud fra, at der forelå mangler, som samlet set indebar en risiko for tab for fonden.
76 Jeg skal i øvrigt henvise til, at summen af de korrektioner, som Kommissionen har foretaget på dette område - en konkret og en supplerende fast korrektion på 2% - er lavere end én enkelt fast korrektion på 5%, som man henset til manglerne ved kontrollen også havde kunnet begrunde.
77 Følgelig skal også dette anbringende forkastes.
F - Obligatorisk destillation
Indledende bemærkning
78 Den obligatoriske destillation blev indført, fordi den blev anset for at være den mest egnede foranstaltning til at reducere overskuddet af bordvin på markedet (38). Det bestemmes derfor i artikel 39, stk. 1, i forordning nr. 822/87, at når markedet for bordvin og vin egnet til fremstilling af bordvin i et produktionsår udviser en alvorlig uligevægt, besluttes det at foretage obligatorisk destillation af bordvin. Det påhviler Kommissionen at fastsætte den mængde, der skal leveres til obligatorisk destillation for at fjerne produktionsoverskuddet og således genoprette en normal markedssituation, navnlig med hensyn til de forventede disponible mængder ved udgangen af produktionsåret og priserne. Den samlede destillationsmængde fordeles derefter mellem de forskellige produktionsområder i Fællesskabet og opgjort pr. medlemsstat. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de mængder bordvin, der er produceret i hvert af de afgrænsede produktionsområder. På grundlag af disse oplysninger fastsættes den samlede mængde til destillation i Fællesskabet. Meddelelsesfristen må imidlertid ikke udløbe efter den 15. februar i det pågældende produktionsår. I henhold til forordning (EØF) nr. 3929/87 (39) er vinproducenterne forpligtet til hvert år at indsende en høstanmeldelse til de af medlemsstaterne udpegede myndigheder. I henhold til artikel 6, stk. 2, i denne forordning foretager medlemsstaterne et skøn over hektarudbyttet for produktionen af bordvin på deres område og meddeler inden den 20. januar Kommissionen resultaterne af dette skøn, opstillet efter udbytteklasser.
79 I henhold til artikel 31 i forordning nr. 822/87 udarbejdes der inden den 10. december hvert år en forhåndsopgørelse til fastlæggelse af de disponible mængder og vurdering af Fællesskabets behov.
80 Ved denne fremgangsmåde kan man fastslå årshøst og lagerbeholdning. På grundlag af disse angivelser om de bestående og forventede mængder bordvin fastlægges de mængder, der skal undergives obligatorisk destillation. Det fremgår af en progressiv skala, der opstilles på grundlag af udbyttet pr. hektar, hvilken procentsats af vinen der skal destilleres.
81 Ved forordning (EØF) nr. 129/93 (40) af 26. januar 1993 havde Kommissionen fastlagt, hvilke mængder - for Italiens vedkommende 12 760 000 hl - der skulle leveres til den obligatoriske destillation. Medlemsstaterne var herefter forpligtet til at fordele disse mængder mellem de forskellige produktionsområder og meddele Kommissionen de beregnede summer; i dette tilfælde senest den 15. februar 1993.
82 Kommissionen har for Italiens vedkommende fastslået, at den mængde, der blev destilleret, i produktionsåret 1993 lå 1 285 000 hl under den mængde, der skulle destilleres. Kommissionen har derfor foretaget en korrektion på 8 155 895 000 ITL.
Parternes argumenter
83 Den italienske regering har ganske vist ikke bestridt, at den mængde, der blev destilleret, lå 1 285 000 hl under den fastsatte mængde, men alligevel gjort gældende, at de foretagne korrektioner skal annulleres. I henhold til den påkrævede procedure til fastlæggelse af skalaen, skal dette ske ved et samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Herved opstilles der på grundlag af de hidtidige produktionstal prognoser for den kommende relevante periode. Skulle der foreligge en prognosefejl, kan man ikke automatisk pålægge medlemsstaten ansvaret alene. Da der kun er tale om prognoser, og der er mange svingninger og usikkerheder i forbindelse med den faktiske udvikling, er det udelukket alene at lade medlemsstaten hæfte herfor.
84 Den italienske regering har subsidiært anfægtet beregningen af korrektionerne. Denne blev ifølge regeringen foretaget på grundlag af lageromkostningerne for den vin, der ikke blev destilleret. Der er imidlertid ikke nødvendigvis nogen forbindelse mellem producentens beslutning om at oplagre og beslutningen om at destillere vin. Desuden skal den samlede oplagringstid ikke medregnes (kontrakterne har i gennemsnit en varighed på ni måneder), men derimod kun to måneder (fra den 1. juli til destillationstidspunktet), da lageromkostningerne indtil den 1. juli skal afholdes af EUGFL. Desuden burde Kommissionen også have taget hensyn til, at omkostningerne for EUGFL i forhold til året før er blevet væsentlig lavere. Endvidere gennemføres der nu regelmæssig kontrol, hvorfor korrektionerne ifølge regeringen samlet set er ubegrundede.
85 Kommissionen har henvist til, at der ikke blev foretaget nogen som helst kontrol indtil 1993/94 og endvidere fremført, at Den Italienske Republik ikke rettidigt har indsendt den nødvendige dokumentation vedrørende gennemførte kontrolforanstaltninger, pålagte sanktioner og mængderne af mousserende vin og druesaft. Det fremgår klart, at der blev destilleret utilstrækkeligt, hvorfor der blev oplagret for meget og således indgået mange supplerende oplagringskontrakter. Korrektionerne var derfor lovlige i deres helhed.
Stillingtagen
86 Jeg skal indledningsvis fastslå, at Den Italienske Republik ikke har bestridt, at kontrollen var mangelfuld, og prognoserne var forkerte. Da disse forhold imidlertid er væsentlige punkter i forbindelse med den obligatoriske destillation, virker en finansiel korrektion til ugunst for Italien principielt ikke ubegrundet.
87 De enkelte medlemsstater er helt klart ansvarlige for et utilstrækkeligt kontrolsystem, og Kommissionen er ifølge fast retspraksis (41) derfor berettiget til at lade beløb, der er blevet udbetalt med urette, afholde af medlemsstaterne.
88 Hvad angår vurderingen af det enkelt høstudbytte må det antages, at det kun er producenterne og medlemsstaterne, der har kompetence til at foretage denne. Kun de råder hver især over de nødvendige tal og kan i givet fald også kontrollere dem og derefter stille dem til rådighed for Kommissionen. Systemet med obligatorisk destillation forudsætter ganske vist et samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Samarbejdet vedrører dog kun i sidste ende fastlæggelse af procentsatserne for de mængder, der skal destilleres. Kommissionen er herved i væsentligt omfang afhængig af medlemsstaternes hjælp. Hvis der opstår fejl i forbindelse med vurderingerne, er det udelukkende medlemsstaterne, der er ansvarlige herfor. Opstår der som følge af disse fejl tab for EUGFL, er Kommissionen berettiget til enten at afvise udgifterne i deres helhed eller foretage finansielle korrektioner.
89 I det foreliggende tilfælde har Kommissionen foretaget en konkret korrektion, der samlet set ikke kan kritiseres. Kommissionen kunne kun beregne den eventuelle risiko for EUGFL på grundlag af den vin, der fortsat blev oplagret. Der er muligvis ikke automatisk nogen sammenhæng mellem de oplagrede mængder og de mængder bordvin, der ikke er blevet destilleret, men det er ikke klart, hvilket beregningsgrundlag der ellers kunne anvendes, og den italienske regering har herved heller ikke kunnet påvise, at der skulle være sket konkrete fejl ved beregningen.
90 Hvad angår den italienske regerings påstand om, at Kommissionen havde fastlagt destillationsmængderne allerede inden den 15. februar 1993, altså inden medlemsstaternes meddelelsespligt over for Kommissionen udløb, i henhold til forordning nr. 129/93 af 26. januar 1993, skal jeg bemærke, at det alene var mængderne for medlemsstaterne, der blev fastlagt i sidstnævnte forordning. De oplysninger, som medlemsstaterne skulle tilsende Kommissionen senest den 15. februar 1993, vedrørte imidlertid fordelingen af disse mængder på de enkelte produktionsområder. Kommissionen var altså ikke forpligtet til først at fastlægge de nationale kvoter i februar 1993, men kunne gøre det forinden. Samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen i forbindelse med fastlæggelsen af mængderne pr. producent kunne først gennemføres, når medlemsstaternes forpligtelse med henblik på obligatorisk destillation var blevet offentliggjort. Kommissionen har således også på dette punkt handlet retmæssigt.
91 Som følge heraf var de finansielle korrektioner, som Kommissionen foretog, retmæssige, hvorfor også dette anbringende skal forkastes.
G - Overskud af vin oplagret i private lagre
92 Der er her tale om en tilsvarende korrektion som den, der er omhandlet ovenfor under punkt F (punkt 78 ff.); den vedrører dog produktionsåret 1991/92.
93 Kommissionen havde foretaget en finansiel korrektion på 2 165 691 000 ITL som følge af, at 319 000 hl bordvin ikke var blevet destilleret. Parternes argumentation i denne forbindelse er den samme som den, der allerede er blevet omtalt under punkt F.
94 I overensstemmelse med det, der er anført i punkt 86 til 91, skal jeg også her fastslå, at Kommissionen var berettiget til at foretage en finansiel korrektion som følge af de mangler ved det administrative kontrolsystem, der var blevet konstateret. Den italienske regering har ikke kunnet påvise, at Kommissionen begik fejl ved beregningen af det beløb, der skulle nedsættes.
95 Dette anbringende skal derfor ligeledes forkastes.
H - Endelig nedlæggelse af vinarealer
Parternes argumenter
96 Den italienske regering har anført, at selv om Kommissionen har nedsat den korrektion, som den oprindelig havde foreslået, var den konkrete korrektion, der i sidste ende blev foretaget, fejlagtig. For det første havde Kommissionen for provinsen Agrigento's vedkommende højst kunnet foretage en korrektion på 1,01% og ikke på 3,09%. For det andet var også korrektionen på 9,55% af provinsen Agrigento's udgifter forkert. Der blev kun givet støtte til druer, der - således som det fremgår af kontrollen fra den kompetente myndighed - rent faktisk oprindelig blev dyrket. Forskellene mellem myndighedernes kontrolrapporter og vinavlernes angivelser skyldes unøjagtigheder ved sidstnævntes angivelser.
97 Kommissionen har fremført, at kontrolforanstaltningerne var utilstrækkelige; desuden var vinavlernes angivelser meget upræcise, således som det især viste sig ved angivelserne vedrørende dyrkningsarealerne og druesorterne. Procentsatsen på 1,01%, der henvises til, vedrører imidlertid ikke den her omstridte periode 1991/92, men derimod 1992/93. Hvad angår det andet punkt har Den Italienske Republik udbetalt støtte til druer til bordvin, der imidlertid ikke fællesskabsretligt var støtteberettiget.
Stillingtagen
98 Som det fremgår af Kommissionens anbringende, er de finansielle korrektioner, den har foretaget, retmæssige. For det første gik Kommissionen med rette ud fra en procentsats på 3,09% for produktionsåret 1991/92, hvorimod den anvendte en anden procentsats, nemlig 1,01%, for 1992/93. Det kan desuden ikke kritiseres, at Kommissionen ikke overtog omkostningerne for udgifter, som vedrører nedlæggelse af vinarealer for druesorter, der ud fra de fællesskabsretlige bestemmelser ikke var støtteberettigede.
99 Da den italienske regering således med urette ydede støtte til nedlæggelse af vinarealer, var Kommissionen berettiget til at lade dette tab for EUGFL afholde af medlemsstaten. Den italienske regering har desuden ikke kunnet påvise, at Kommissionen begik fejl ved beregningen af den konkrete korrektion.
100 Derfor skal også dette anbringende forkastes.
I - Korrektionen vedrørende regnskabsmæssige reguleringer i forbindelse med opgørelsen af lagrene af ikke-udbenet oksekød
Parternes argumenter
101 Den italienske regering har her anført, at de tal vedrørende ikke-anmeldt svind (42), som Kommissionen lagde til grund for den finansielle korrektion, ikke kun vedrørte regnskabsåret 1993, men også 1991 og 1992. Dette beror på, at de pågældende varer og produkter blev oplagret i en længere periode end kun ét enkelt produktionsår. Hvis man tager hensyn hertil, fremgår det imidlertid, at svindene i forbindelse med oplagringen ikke var større end tilladt, hvorfor de iværksatte korrektioner var ulovlige. De konstaterede uregelmæssigheder var af ren formel karakter og indebar ikke nogen risiko for tab for EUGFL.
102 Kommissionen har anført, at den gennemførte kontrol viste, at lageromkostningerne var blevet angivet uden hensyntagen til det svind, der var opstået i oplagringsperioden. Kontrolforanstaltninger fra AIMA viste, at der var svind på i alt 1 204 707 tons, hvilket var 829 717 tons over tolerancetærsklen. Det var også nødvendigt at foretage korrektionerne direkte, idet EUGFL ikke kan afholde omkostningerne for uretmæssige udbetalinger, og svind ved oplagringen skal modregnes på det tidspunkt, hvor de konstateres. Kommissionen har desuden henvist til, at man ved en kontrol fra EUGFL's tjenestegrenes side i juni 1996 på ny konstaterede de samme mangler.
Stillingtagen
103 Jeg skal endnu en gang bemærke, at medlemsstaterne i henhold til fast retspraksis er forpligtet til at indføre et system med administrativ kontrol og kontrol på stedet, der sikrer, at de økonomiske støtteforanstaltninger ydes i overensstemmelse med gældende fællesskabsretlige bestemmelser.
104 Medlemsstaterne eller deres kompetente myndigheder er således ansvarlige for, at de oplysninger, der skal meddeles Kommissionen, foreligger korrekt ved afslutningen af hvert regnskabsår.
105 Kommissionen har altså med føje afvist den italienske regerings opfattelse, hvorefter man ved afslutningen af regnskabsåret 1993 kunne vente til 1995, indtil lagrene var tømt, og på dette tidspunkt fastslå, hvilke svind der var indtrådt. Et effektivt rettidigt kontrolsystem, som var nødvendigt for at gennemføre de fællesskabsretlige bestemmelser, ville have kunnet forhindre de unormale forhold, der forelå. Det må derfor tilregnes medlemsstaten selv, såfremt der som følge af utilstrækkeligheder ved dens egen kontrol eventuelt også for regnskabsåret 1993 blev taget hensyn til svind ved oplagringen, der muligvis allerede var opstået i de tidligere år. Den italienske regering har imidlertid ikke kunnet påvise, at sådanne svind rent faktisk stammer fra de tidligere år. Det er ikke nok at fremsætte simple påstande herom; ifølge bevisbyrdeprincipperne påhviler det nemlig i henhold til fast retspraksis medlemsstaten at påvise, at Kommissionen har beregnet de iværksatte korrektioner forkert. Den italienske regering har imidlertid ikke fremført dette bevis.
106 Der er i det foreliggende tilfælde heller ikke, således som den italienske regering har anført, tale om rent formelle mangler ved kontrolsystemet, da Kommissionen har kunnet påvise, at der delvis overhovedet ikke blev gennemført nogen kontrol. Da denne kontrol imidlertid er fundamental for støttereglerne i de fælles markedsordninger, var de finansielle korrektioner, som Kommissionen foretog, begrundet.
107 Den korrektion, som Kommissionen vedtog, er derfor ikke ubegrundet.
L - Anticiperet fradrag for det forventede svind med hensyn til udbenet oksekød
Parternes argumenter
108 Den Italienske Republik har herved kritiseret, at Kommissionen ikke accepterede, at der automatisk blev foretaget et fradrag af et svind i mængden, der kan forudses, på 0,1 kg pr. konservesdåse. Går man imidlertid ud fra, at hver konservesdåse vejer 25 til 30 kg, ligger det automatiske fradrag tydeligt under den tilladte tolerancetærskel på 0,6%.
109 Kommissionen har henvist til, at det er nødvendigt, at der også med hensyn til dette svind foreligger nøjagtige tal. På salgstidspunktet kan man ikke efterprøve den faktiske vægt, idet man der er afhængig af angivelserne på etiketten. Er disse imidlertid ikke i overensstemmelse med det faktiske indhold, er det ikke længere muligt at gennemføre en effektiv kontrol. Kommissionen har i øvrigt henvist til, at den kritiserede metode blev afskaffet i Italien efter 1993.
Stillingtagen
110 I henhold til forordning (EØF) nr. 147/91 (43) har angivelsen af den faktiske vægt det formål, at man kan følge varens bevægelse, indtil den når frem til forretningerne.
111 Jeg må give Kommissionen medhold i, at et fradrag på 0,1 kg pr. konservesdåse ikke kan anses for at være i overensstemmelse med reglerne. Når formålet med angivelsen af svind er at fastsætte de faktiske mængder mere præcist, kan dette kun ske ved, at der gennemføres en nøjagtig måling. Selv om det automatiske fradrag af svind, som de italienske myndigheder har foretaget, ligger under tolerancetærsklen på 0,6%, kan det ikke udelukkes, at der for visse partiers vedkommende forekommer betydelige svingninger. Disse svingninger bliver imidlertid ikke dokumenteret og kan i sidste ende indebære tab for EUGFL.
112 Da medlemsstaten er ansvarlig for, at der gennemføres forskriftsmæssig kontrol for at sikre, at den finansielle støtte er retmæssig, var Kommissionen berettiget til at gennemføre korrektionerne.
113 Den italienske regering har altså ikke kunnet påvise, at de finansielle korrektioner, som Kommissionen har foretaget, var retsstridige eller blot beregnet forkert.
114 Følgelig skal også dette anbringende forkastes.
M - For sen betaling med hensyn til interventionsopkøb af oksekød
115 Kommissionen har her foretaget en finansiel korrektion på 778 000 000 ITL, da interventionsorganerne ikke havde opkøbt varerne inden 65 dage efter deres levering. Efter den italienske regerings opfattelse var der kun tale om ubetydelige forsinkelser, der var nødvendige, fordi det kompetente interventionsorgan (AIMA) havde brug for en såkaldt »antimafia«-bekræftelse for at kunne afvikle købene.
116 Jeg skal bemærke, at opkøbene i henhold til artikel 15 i forordning (EØF) nr. 859/89 (44) skal ske inden for en periode, der begynder 45 dage og slutter 65 dage efter levering af varen. EUGFL kan imidlertid kun overtage udgifterne, når samtlige procedureregler overholdes. I det foreliggende tilfælde blev fristerne imidlertid overskredet - ligesom i 1991 og 1992 - og den italienske regering har ikke bestridt dette.
117 Da der er tale om mangler, der vedrører hele kontrolsystemet, som er væsentligt for at sikre, at udgifterne er lovlige, var Kommissionen berettiget til at foretage en fast korrektion på 10%. Den italienske regering har desuden ikke kunnet påvise, at Kommissionen har begået fejl ved beregningen.
118 Dette anbringende skal således ligeledes forkastes.
N - Utilstrækkelig forvaltning af og kontrol med præmierne for får og geder
119 Der er her tale om samme problemstilling som den, der allerede er blevet afgjort for regnskabsåret 1992 ved dom af 1. oktober 1998 i sag C-242/96 (45).
120 I henhold til artikel 5 i forordning (EØF) nr. 3013/89 (46) ydes der en præmie til fåre- og gedekødsproducenterne, såfremt dette er nødvendigt til udligning af indkomsttab, som de har lidt i løbet af et produktionsår. Allerede ved undersøgelser i forbindelse med efterprøvelse af ansøgningerne om præmier for regnskabsåret 1992 blev der konstateret graverende mangler ved kontrolproceduren. EUGFL's tjenestegrene havde især henvist til, at kontrollen med ansøgningerne var utilstrækkelig, at visse inspektionsrapporter var ukorrekte, og at det ikke var blevet kontrolleret, om angivelserne i ansøgningerne svarede til de konstateringer, der blev foretaget ved kontrollen på stedet.
121 Den italienske regering har ikke generelt bestridt, at kontrollen var utilstrækkelig. Den har anført, at der siden de daværende undersøgelser er blevet gennemført omfattende administrative reformer, der har ført til, at der nu eksisterer et effektivt kontrolsystem, der sikrer, at de fællesskabsretlige krav gennemføres korrekt.
122 Kommissionen har ligesom for regnskabsåret 1992's vedkommende begrundet den faste korrektion på 10% med mangler i det daværende kontrolsystem. Selv hvis der, sådan som den italienske regering har anført, er blevet gennemført reformer, er der for regnskabsåret 1993 blevet konstateret de samme mangler som året før. De tilstræbte forbedringer var altså endnu ikke indtrådt.
123 Da den italienske regering ikke som sådan har bestridt, at kontrolsystemet var mangelfuldt, men har anført, at der er sket betydelige forbedringer, er spørgsmålet, om den korrektion på 10%, som Kommissionen har foretaget, er begrundet. I betragtning af den alvorlige karakter og det omfang, som de andre konstaterede uregelmæssigheder har, samt den særdeles ineffektive kontrol, var EUGFL udsat for en alvorlig finansiel risiko. Det er derfor ikke tilstrækkeligt, når den italienske regering blot fremfører, at der er blevet gennemført reformer, at de kompetente myndigheder var opmærksomme på de utilfredsstillende forhold, og at de bestræbte sig på at forstærke kontrollen. Da der i hvert fald for regnskabsåret 1993 fortsat måtte konstateres de samme mangler som i 1992, er størrelsen af den finansielle korrektion, som Kommissionen har foretaget, også begrundet.
124 Det følger af ovenstående, at ingen af de anbringender, som den italienske regering har fremført, er begrundet, hvorfor Kommissionen således skal frifindes.
Omkostninger
125 I henhold til artikel 69, stk. 2, første afsnit, i Domstolens procesreglement, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
IV - Forslag til afgørelse
126 Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.«
(1) - Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.
(2) - Kommissionens beslutning af 23.4.1997 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 139, s. 30).
(3) - Kommissionen foretog i denne forbindelse konkrete og faste korrektioner, der samlet udgjorde det nævnte beløb.
(4) - Hermed menes - som ved punkt L nedenfor - det sædvanlige svind i mængden som følge af oplagringen eller normal forarbejdning.
(5) - De enkeltpositioner, der er opført under punkt 2, A-N.
(6) - Jf. især artikel 3 og 26 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27.11.1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 351, s. 1).
(7) - Rådets forordning af 21.4.1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196).
(8) - Dom af 1.10.1998, sag C-242/96, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 5863, præmis 114, af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, præmis 16, 17 og 18, og af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, præmis 23.
(9) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 58.
(10) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 58, med yderligere henvisninger.
(11) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 58, med yderligere henvisninger.
(12) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 59.
(13) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 116.
(14) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, præmis 14, og dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 122.
(15) - Dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, præmis 30.
(16) - Rådets forordning af 12.3.1985 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (EFT L 93, s. 1), som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 1094/88 af 25.4.1988 (EFT L 106, s. 28).
(17) - Ifølge sagsøgeren består denne teknik, der anvendes ved efterårs- og forårsrodfrugter, i, at der i begrænsede perioder opretholdes en bunddækning og efterfølgende foretages de normale arbejdsgange med henblik på forberedelse af jorderne, idet den fremkomne plantevækst nedgraves.
(18) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8).
(19) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8).
(20) - Rådets forordning nr. 79/65/EØF af 15.6.1965 om oprettelse af et informationsnet for landøkonomisk bogføring til belysning af indkomstforhold og driftsøkonomiske forhold i landbruget i Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EFT 1965-1966, nr. 109, s. 63).
(21) - Rådets forordning af 30.6.1981 (EFT L 177, s. 4).
(22) - Rådets forordning (EØF) nr. 1358/77 af 20.6.1977 om fastlæggelse af almindelige regler for udligning af lageromkostninger for så vidt angår sukker, samt om ophævelse af forordning (EØF) nr. 750/68.
(23) - Kommissionens forordning af 18.8.1978 om gennemførelsesbestemmelser til ordningen med udligning af lageromkostninger for sukker (EFT L 231, s. 5).
(24) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8).
(25) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 116.
(26) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 116.
(27) - Dom af 15.51984, sag 121/83, Zuckerfabrik Franken, Sml. s. 2039, præmis 26.
(28) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 118.
(29) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 120.
(30) - Rådets forordning af 22.9.1996 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer (EFT 1966, nr. 172, s. 3025); artikel 11, stk. 1, blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2210/88 af 19.7.1988 (EFT L 197, s. 1).
(31) - Rådets forordning af 19.12.1978 om fastsættelse af almindelige bestemmelser vedrørende støtte til forbruget af olivenolie (EFT L 369, s. 12).
(32) - Kommissionens forordning af 24.9.1985 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til forbruget af olivenolie (EFT L 254, s. 5), senest ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 571/91 af 8.3.1991 (EFT L 63, s. 19).
(33) - Der er tale om den »20%-regel«, der er blevet indført i artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 643/93 af 19.3.1993 (EFT L 69, s. 19).
(34) - Istituto Repressione Frodi.
(35) - Dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, præmis 16.
(36) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 122.
(37) - Dom af 21.1.1999, sag C-54/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 35, præmis 28, af 17.9.1998, sag C-323/96, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 5063, præmis 38, og af 6.10.1993, sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4813, præmis 40.
(38) - Jf. 44. betragtning til Rådets forordning (EØF) nr. 822/87 af 16.3.1987 om den fælles markedsordning for vin (EFT L 84, s. 1).
(39) - Kommissionens forordning af 17.12.1987 om høst-, produktions- og beholdningsanmeldelser i vinsektoren (EFT L 369, s. 59).
(40) - Kommissionens forordning af 26.1.1993 om iværksættelse af obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i Rådets forordning (EØF) nr. 822/87 og om undtagelse fra visse bestemmelser om destillationens gennemførelse for produktionsåret 1992/93 (EFT L 18, s. 10).
(41) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8), præmis 122.
(42) - Der er tale om sædvanligt svind i mængden som følge af oplagringen eller normal forarbejdning.
(43) - Kommissionens forordning af 22.1.1991 om definition og fastsættelse af tolerancer for svind i landbrugsprodukter på offentlige interventionslagre (EFT L 17, s. 9).
(44) - Kommissionens forordning af 29.3.1989 om gennemførelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekød (EFT L 91, s. 5).
(45) - Italiens søgsmål blev heller ikke på dette punkt fundet begrundet, jf. dommen i sagen Italien mod Kommissionen (fodnote 8).
(46) - Rådets forordning af 25.9.1989 om den fælles markedsordning for fåre- og gedekød (EFT L 289, s. 1).