61986C0034
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 2 juni 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Op 18 december 1985 constateerde de voorzitter van het Parlement, dat de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen voor het begrotingsjaar 1986 definitief was vastgesteld (PB 1985, L 358, blz. 1). In de daarop volgende twee maanden werden ter griffie van het Hof niet minder dan zes beroepen ingeschreven tot nietigverklaring van die handeling en/of van het daarbij vastgestelde document. In chronologische volgorde werden die beroepen ingesteld door het Groothertogdom Luxemburg (zaak 15/86), het Koninkrijk der Nederlanden (zaak 17/86), de Franse Republiek (zaak 18/86), de Bondsrepubliek Duitsland (zaak 19/86), het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (zaak 23/86) en de Raad van de Europese Gemeenschappen (zaak 34/86).
Erop wijzende dat het arrest van het Hof noodzakelijkerwijs moet worden gewezen vóór de opstelling van de ontwerpbegroting 1987, heeft de Raad verzocht dat zijn zaak, hoewel als laatste aanhangig gemaakt (op 11 februari 1986), als eerste wordt berecht; twee dagen later, bij beslissing van de president krachtens artikel 55, paragraaf 1, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering, is dit verzoek toegewezen. Na deze beslissing van het Hof, voorrang te geven aan zaak 34/86, werd een verzoek van het Parlement om de termijn voor indiening van zijn verweerschrift te verlengen, afgewezen. De Raad van zijn kant heeft afgezien van een conclusie van repliek, terwijl drie van de vijf verzoekende Lid-Staten (Frankrijk, Verenigd Koninkrijk en Bondsrepubliek) hebben besloten, te interveniëren aan de zijde van de Raad. De eerste twee hebben schriftelijke opmerkingen ingediend, de derde alleen mondelinge (terechtzitting van 30 april 1986).
Deze conclusie heeft derhalve betrekking op de zaak tussen Raad en Parlement. Het is niettemin nuttig erop te wijzen, dat de tot staving van de overige beroepen aangevoerde argumenten, afgezien van de natuurlijke verschillen in toon en de minder begrijpelijke tegenstrijdigheid van de cijfers, in ruime mate overeenstemmen met die welke hierna aan de orde zullen komen.
2.
Zoals bekend, is dit niet de eerste keer dat de gemeenschapsbegroting ten grondslag ligt aan een beroep. Te denken valt aan de zaken 48/81 (Bondsrepubliek Duitsland/Commissie), 72/82 (Raad/Parlement) en 73/82 (Raad/Commissie): de eerste had betrekking op de aanvullende begroting 2/1980 en op die voor 1981, de overige op de begroting 1982. Door tijdige politieke compromissen werd evenwel voorkomen, dat de respectieve procedures na de schriftelijke behandeling nog werden voortgezet; bij beschikkingen van 20 januari en 14 juli 1982 werden deze zaken dan ook doorgehaald. Het is ook gebeurd dat een kopstuk op het gebied van de begrotingsprocedure dreigde, zich tot het Hof te wenden om het onwettig geachte gedrag van een andere instelling of van een Lid-Staat aan de orde te stellen. Zo heeft de Commissie — om maar één voorbeeld te noemen — een procedure krachtens artikel 175 EEG-Verdrag ingeleid tegen de Raad, om deze te dwingen, de behoeften van de Gemeenschappen met passende financiële maatregelen te dekken en referentieprijzen voor de landbouw vast te stellen.
Dit is niet alles. De situatie waarover de Raad zich beklaagt, is alles behalve nieuw. Gelijk hierna zal blijken, bestaat zij al jaren — al sedert 1975 — en vertoont zij ieder jaar overeenkomstige zo niet geheel identieke trekken. Waarom dan de hiervoor aangehaalde stortvloed van beroepen ? Inzonderheid, waarom de huidige vastbeslotenheid van de verzoekende partijen, vooral van de Raad, waarom volstaan zij deze keer niet met pressie en dreigementen, maar zijn zij uit op een arrest van het Hof ? Volgens mij zijn er op deze vraag twee antwoorden: een juridisch en een politiek.
Juridisch gezien hebben in het verleden twee factoren de Raad ervan weerhouden, het Hof om een oplossing te verzoeken. De eerste — stilzwijgend, maar voor de hand liggend — was het besef, dat het in het Verdrag neergelegde mechanisme voor de opstelling en vaststelling van de begroting haast onmogelijk kon worden toegepast; dit was zo duidelijk, dat de Raad met het oog op meer soepelheid een interne regeling vaststelde en zich aansloot bij de interinstitutionele verklaring van 1982. De andere factor was de onzekerheid — die jarenlang heeft geheerst bij een ieder die zich met gemeenschapsrecht bezighoudt — omtrent de bevoegdheid van het Hof, de wettigheid van handelingen van het Parlement te onderzoeken in het kader van beroepen krachtens artikel 173. Deze tweede factor weegt thans echter minder zwaar. Na de gedeeltelijke uitschakeling ervan in de arresten inzake de zetel en arbeidsplaatsen van het Parlement (10 februari 1983, zaak 230/81, Jurispr. 1983, blz. 255, en 10 april 1984, zaak 108/83, Jurispr. 1984, blz. 1945) heeft het Hof een definitieve oplossing gegeven in het recente arrest van 23 april 1986 (zaak 294/83, Les Verts/Parlement, Jurispr. 1986, blz. 1339).
Op politiek gebied valt de aanvankelijk aarzelende en thans harde opstelling van de Raad te verklaren uit de omstandigheid, dat de begroting een doorslaggevende rol speelt in de natuurlijke dialectiek tussen de twee representatieve organen van de Gemeenschap. De strategie van het Parlement wordt geïnspireerd door de geschiedenis van de westerse instellingen (wie herinnert zich niet de krachtmeting tussen het Lagerhuis en Jacobus I ?) en een fundamentele verwachting: hoe groter de invloed van het Parlement bij de vaststelling van de begroting, hoe minder het verzet tegen zijn verzoeken om nieuwe bevoegdheden en, daarmee, om meer democratie in het communautair stelsel. De Raad van zijn kant beroept zich op feiten die wellicht onplezierig zijn, maar moeilijk kunnen worden betwist. Zijn gedachtengang is, dat de gemeenschapsmiddelen weliswaar „eigen” middelen zijn en dat sommige politicologen daaruit zullen afleiden dat de begroting reeds federaal is georiënteerd, maar dat, afgezien van de EGKSheffingen, die middelen nog steeds door de Lid-Staten worden geïnd en ter beschikking van de Gemeenschap worden gesteld. In feite zijn het derhalve de Lid-Staten die betalen en die, via de instelling die hen vertegenwoordigt, recht hebben op het grootste aandeel in de besluitvorming over de hoogte van de uitgaven.
Maar — en dit is de vraag — kan een dergelijke aanspraak, ook indien zij schuil gaat achter ingewikkelde begrippen, in rechte geldend worden gemaakt ? En, gesteld al dat dit kan, is dan het middel niet erger dan de kwaal ? Wat is er gevaarlijker dan de oplossing van constitutionele problemen toe te vertrouwen aan de rechter en aldus diens toch al excessieve bevoegdheden nog uit te breiden ? Mijns inziens waren dit de twijfels die de Raad jarenlang ervan hebben weerhouden, zijn eeuwig meningsverschil met het Parlement aan het Hof voor te leggen. Niet minder dan bij de individuen kunnen ook bij de instellingen een voortdurende wrijving en het steeds zoeken naar compromissen tot vermoeidheid leiden; vooral indien de tegenpartij bij ieder compromis een harder standpunt inneemt en haar eisen, gebaseerd op een steeds langere praktijk en derhalve steeds meer „gewettigd”, als maar verhoogt. Het oordeel over de kwaal en het middel wordt daarmee ten slotte omgekeerd. Een beroep op de rechter is ongetwijfeld riskant, maar alleen de rechter kan een einde maken aan een situatie waarin de positie van de verzoeker begint te verzwakken op het moment waarop deze nog de sterkste is. In dat geval kan men derhalve beter bij de rechter aankloppen.
3.
De onderhavige feiten en de argumenten van partijen bevestigen bovenstaande constructie ten volle. Alvorens die te onderzoeken, moet evenwel de wettelijke achtergrond lato sensu van deze zaak worden verduidelijkt. Dit vereist in de eerste plaats een analyse van de verschillende fasen van opstelling en goedkeuring van de begroting in het licht van de artikelen 203 EEG-Verdrag, 78 EGKS-Verdrag en 177 EGA-Verdrag, in de nieuwe versies van 22 april 1970 en 22 juli 1975. Het gaat hier om zeven fasen.
Eerste fase. Na raadpleging van het Comité voor economische politiek en vóór 1 mei van elk jaar geeft de Commissie het maximumpercentage aan van de stijging van de niet-verplichte uitgaven (NVU), dat wil zeggen de uitgaven die niet verplicht voortvloeien uit de Verdragen of ter uitvoering daarvan vastgestelde besluiten. Voor de vaststelling van dat percentage moet volgens artikel 203, lid 9, tweede alinea, eerste, tweede en derde gedachtenstreepje, rekening worden gehouden met drie macro-economische factoren: a) „de ontwikkeling van het bruto nationaal produkt naar volume in de Gemeenschap”, dat moet worden berekend aan de hand van het indexcijfer van het BNP naar volume en vervolgens in een waarde moet worden uitgedrukt; b) „de gemiddelde variatie van de begrotingen der Lid-Staten”, die moet worden geschat (het betreft hier een grootheid naar volume) aan de hand van de uitgaven van de centrale overheden; c) „het verloop van de kosten van levensonderhoud in het laatste begrotingsjaar”, dat moet worden gemeten met behulp van een grootheid waarmee het volume van het BNP in een waarde kan worden omgezet (de BNP-deflator).
Tweede fase. De Commissie stelt vóór 1 juli een voorontwerp van begroting op, waarin de door iedere instelling opgemaakte ramingen der uitgaven worden opgenomen. Zij voOJ>egt daaraan een advies toe, dat afwijkende ramingen mag inhouden. Het voorontwerp van begroting wordt vóór 1 september aan de Raad voorgelegd (artikel 203, leden 2 en 3, eerste alinea).
Derde fase. De Raad gaat over tot eerste lezing van het voorontwerp. Hij stelt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de ontwerpbegroting op en legt deze uiterlijk op 5 oktober aan het Parlement voor (artikel 203, leden 3, derde alinea, en 4, eerste alinea).
Vierde fase. Het Parlement gaat over tot eerste lezing van het door de Raad opgestelde ontwerp. Het is gerechtigd om het ontwerp met meerderheid van de stemmen van zijn leden te amenderen met betrekking tot de NVU, en om met volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen aan de Raad wijzigingen voor te stellen met betrekking tot de verplichte uitgaven (VU). Indien het Parlement binnen een termijn van vijfenveertig dagen na voorlegging van de ontwerpbegroting zijn goedkeuring heeft verleend dan wel het ontwerp niet heeft geamendeerd of geen wijzigingen daarin heeft voorgesteld, „is” de begroting definitief voorgesteld of „wordt de begroting geacht” dat te zijn. In geval van amendementen of wijzigingsvoorstellen wordt het ontwerp teruggezonden aan de Raad (artikel 203, lid 4, derde, vierde en vijfde alinea).
Vijfde fase. In tweede lezing beschikt de Raad over vijftien dagen om te beslissen over de amendementen en wijzigingsvoorstellen van het Parlement. Hij kan de amendementen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wijzigen. Voor de wijzigingsvoorstellen geldt een ingewikkelder procedure. Die welke niet leiden tot stijging van de uitgaven, worden geacht te zijn aanvaard indien de Raad ze niet uitdrukkelijk met gekwalificeerde meerderheid van stemmen afwijst. Indien een voorgestelde wijziging wel tot stijging van de uitgaven leidt, geldt het tegenovergestelde: indien het voorstel niet uitdrukkelijk met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt aanvaard, is het afgewezen. Dit is nog niet alles. Indien een wijzigingsvoorstel is afgewezen, kan de Raad, nog steeds met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, het in de ontwerpbegroting voorkomende bedrag handhaven dan wel een ander bedrag vaststellen.
Indien de Raad de amendementen niet wijzigt en de wijzigingsvoorstellen aanvaardt, wordt de begroting „geacht definitief te zijn vastgesteld”. In het andere geval wordt zij opnieuw aan het Parlement toegezonden (artikel 203, lid 5).
Zesde fase. In tweede lezing kan het Parlement de verplichte uitgaven niet meer wijzigen. Het kan evenwel binnen een termijn van vijftien dagen na voorlegging van de ontwerpbegroting met meerderheid van de stemmen van zijn leden en met drie vijfde van het aantal uitgebrachte stemmen de door de Raad in zijn amendementen aangebrachte wijzigingen amenderen of afwijzen. Het kan bovendien, „om gewichtige redenen” en onder nog strengere voorwaarden (met meerderheid van de stemmen van zijn leden en met twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen), de ontwerpbegroting integraal afwijzen en verzoeken dat hem een nieuw ontwerp wordt voorgelegd (artikel 203, leden 6 en 8).
Op het gebied van de NVU heeft het Parlement derhalve het laatste woord. Aan de uitoefening van dit prerogatief zijn evenwel een aantal beperkingen verbonden. Sommige beperkingen vloeien voort uit het vereiste evenwicht tussen ontvangsten en uitgaven (artikel 203, lid 10), terwijl het door de Commissie vastgestelde maximumpercentage van de stijging slechts onder twee voorwaarden kan worden overschreden. De eerste staat bekend als de „handelingsruimte” van het Parlement: indien voor de NVU het stijgingspercentage dat voortvloeit uit de door de Raad opgestelde ontwerpbegroting meer dan de helft van het aanvankelijk door de Commissie gestelde maximumpercentage bedraagt, kan het Parlement, in de uitoefening van zijn recht van amendement, het totale bedrag van deze uitgaven alsnog verhogen tot de helft van het maximumpercentage (artikel 203, lid 9, vierde alinea). De tweede voorwaarde is „overeenstemming” tussen de hoofdrolspelers in de begrotingsprocedure: indien de behoeften van de Gemeenschap overschrijding van het maximumpercentage noodzakelijk maken, kan een nieuw percentage worden vastgesteld in onderlinge overeenstemming tussen de Raad, die besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, en het Parlement, dat besluit met meerderheid van de stemmen van zijn leden en van drie vijfde van het aantal uitgebrachte stemmen (artikel 203, lid 9, vijfde alinea).
Zevende fase.„Wanneer de... procedure is afgesloten, constateert de voorzitter van de Vergadering dat de begroting definitief is vastgesteld” (artikel 203, lid 7).
4.
Uit deze korte uiteenzetting kan worden afgeleid, dat artikel 203 twee groepen bepalingen bevat, die aan verschillende doelen beantwoorden en daartoe in niet-homogene middelen voorzien. De leden 3 tot en met 7 beogen, een zo rationeel mogelijk „pendelverkeer” tussen Raad en Parlement te verzekeren. Zij zijn gebaseerd op het beginsel van gelijkheid van beide instellingen, die beide recht hebben op „het laatste woord” (de Raad voor de VU en het Parlement voor de NVU) ; en de gebruikte techniek is het voorschrijven van bepaalde meerderheden en van verplichte termijnen (na verloop van een bepaald aantal dagen en bij gebreke van een bepaalde meerderheid wordt de door de andere instelling ingediende tekst geacht te zijn aanvaard). Lid 9 moet in een geheel ander licht worden bezien. Het heeft tot doel, de groei van de communautaire uitgaven te regelen met behulp van een maximumpercentage waaraan alle instellingen gehouden zijn; het berust op de regel van overeenstemming tussen partijen. Met andere woorden, het maximumpercentage kan slechts worden overschreden indien binnen de „diarchie” van de communautaire financiën overeenstemming heerst over de haalbaarheid en de hoogte van de overschrijding.
Daar komt echter nog het volgende bij. Indien men kijkt naar de voorbereidende werkzaamheden van de verdragswijziging van 22 april 1970, komt men tot de ontdekking dat beide categorieën bepalingen niet dezelfde oorsprong hebben: de „pendeldienst” komt voor in het ontwerp van de Commissie, terwijl lid 9 berust op een initiatief van de Raad, gedurende de 102e zitting (5-7 februari 1970). Het eindcommuniqué van die bijeenkomst (zie „Les ressources propres aux Communautés Européennes et les pouvoirs budgétaires du Parlement européen, Recueil de documents”, gepubliceerd door het Europees Parlement, juni 1970, blz. 157) bevat een tekst die nagenoeg gelijk is aan die welke in het Verdrag is opgenomen. Mitsdien kan worden gezegd dat achter artikel 203, zo niet een daadwerkelijke antinomie, dan toch een onopgeloste spanning tussen verschillende belangen en methodes schuilt.
5.
Dit is mijns inziens de technische (althans niet zuiver politieke) reden van de obstakels die men heeft ondervonden bij pogingen, de onderhavige regeling toe te passen. De drie volgende paragrafen zijn aan die pogingen gewijd en zouden niet zinloos moeten zijn indien het waar is dat, gelijk Oliver W. Holmes schreef, „a page of history is worth a volume of logic” (N. Y. Trust Co./Eisner, 1921, 256 US 345, 349).
Een opmerking vooraf lijkt mij evenwel nuttig. De auteurs van de eerste verdragswijziging beschouwden overschrijding van het maximumpercentage op zijn zachtst gezegd als iets abnormaals; in de originele versie van lid 9 (dat wil zeggen artikel 203, lid 8, vijfde alinea, van het Verdrag van 22 april 1970) was die overschrijding dan ook alleen toegestaan „in uitzonderlijke gevallen”. Gedurende de vijf volgende jaren evenwel stegen de NVU — die aanvankelijk alleen werden gevormd door de kosten van personeel en de financiering van de instellingen — enorm, dat wil zeggen van 3 naar 15% van de begroting. Deze omstandigheid, een duidelijk gevolg van het activisme van het Parlement en met name van het gebruik dat dit maakte van zijn recht op het laatste woord, was voor de constitutionele wetgever aanleiding om de regeling te herzien. Overschrijding van het maximumpercentage, zo had men begrepen, zou een normaal verschijnsel worden en zich ieder jaar herhalen. Bij de verdragswijziging van 1975 verviel de verwijzing naar het uitzonderlijk karakter van het overschrijdingsmechanisme.
Vervolgens ga ik over tot onderzoek van de — thans tienjarige — praktijk waartoe de toepassing van artikel 203 heeft geleid. Daarbij zal ik vooral rekening houden met de procedures die worden gevolgd ter bereiking van overeenstemming tussen de twee begrotingsautoriteiten en de — soms uitdrukkelijke, soms verborgen — bedoelingen die men bij de tenuitvoerlegging ervan voor ogen heeft. Zoals gezegd, hadden partijen onmiddellijk begrepen dat bereiking van die overeenstemming alles behalve gemakkelijk zou zijn en nog meer conflicten zou opwerpen in hun toch al gespannen betrekkingen. Zo bestond er twijfel omtrent het moment waarop overeenstemming moest worden bereikt. Men was destijds van oordeel dat de regel van lid 6, volgens welke de begroting is of wordt geacht te zijn vastgesteld vijftien dagen na terugzending aan het Parlement, prevaleerde boven het in lid 9 neergelegde beginsel, dat het maximumpercentage kan worden verhoogd. Met andere woorden, de overeenstemming over het nieuwe percentage zou uiterlijk bij het verstrijken van genoemde termijn moeten zijn bereikt.
Maar op welk moment precies ? Op dit punt verschilden de meningen. Volgens sommigen diende dat moment samen te vallen met het begin van de procedure, volgens anderen met de tweede lezing door de Raad en volgens nog anderen met het einde van de zesde fase, te weten met het korte tijdsverloop tussen de goedkeuring van het Parlement in tweede lezing en de „constatering” door de voorzitter. De onzekerheid en de daaruit voortvloeiende vrees, niet tijdig tot overeenstemming te komen, hadden tot gevolg dat partijen in 1974 afzagen van de toepassing van lid 9. Het Parlement ging over tot intrekking van de amendementen die tot verhoging van het maximumpercentage konden leiden en de Raad „compenseerde” dit door zich op de Parijse topconferentie van staats- en regeringshoofden ertoe te verbinden, een aanvullende begroting goed te keuren.
Het ligt evenwel voor de hand, dat de regel geen dode letter kon blijven. In 1975 kwam men dan ook tot een oplossing, die de regel weliswaar lippendienst bewees maar haar in feite opzij zette en die, voor zover mij bekend, ook bij de volgende begrotingen, in ieder geval bij die van 1980 en 1983, werd gevolgd. In het kort kwam zij hierop neer, dat de overeenstemming geen betrekking zou hebben op een nieuw percentage maar op een globale verhoging van de NVU en, wat de procedure betreft, dat het „placet” van de Raad tot uiting zou komen in het procesverbaal van een na de tweede lezing en onmiddellijk vóór de presidentiële constatering te houden zitting (het schijnt evenwel dat dit niet altijd goed heeft gefunctioneerd: Isaac, La renovation des institutions financières des Communautés européennes depuis 1970, in Revue trimestrielle de droit européen, 1977, blz. 764, zegt bij voorbeeld dat het „placet” in 1976 enkele uren later kwam dan de presidentiële constatering).
Deze oplossing had twee voordelen. De discussies die ieder jaar werden veroorzaakt door de classificatie van de uitgaven en door het gebruik dat het Parlement maakte van zijn handelingsruimte, werden versluierd of getemperd. De procedure voor de bereiking van overeenstemming herkreeg het volle politieke karakter dat zij — aldus partijen — diende te bezitten en haar door het Verdrag was ontnomen door haar te richten op een volledig secundair doel, de. vaststelling van een nieuw percentage. Dit laatste resultaat, van bijzonder belang, is door velen erkend. Ik citeer hier slechts de toenmalige commissaris voor begrotingszaken, Cheysson, en Aigner. Het echte begrotingsdebat dat is ontstaan tussen Raad en Parlement — zo verklaarde Cheysson in december 1975 — „heeft zich niet tot het juridische raamwerk beperkt... van artikel 203”. Daaraan voegde Aigner toe, dat „is gebleken dat wanneer er sprake is van een belangrijke politieke dialoog noch Raad... noch Parlement zich aan de termijnen kunnen houden. Dit schema voor de overlegprocedure functioneert niet. Het gehele artikel 203 en met name lid 8 zijn dus in de praktijk gewoon onbruikbaar... wij zouden niet tot resultaten zijn gekomen als wij niet... de moed hadden gehad deze bepalingen naast ons neer te leggen en via een gentlemen's agreement te zoeken naar een compromis in de geest van genoemde bepalingen” (PB, bijlage 197, blz. 78, 54 en 55).
6.
Het gentlemen's agreement moest evenwel zodanig worden gepresenteerd, dat het verenigbaar was met lid 9; anders zou bovenbedoelde lippendienst spoedig hebben doen blijken, hoe breekbaar het was. De Raad kwam in 1976 aan dit vereiste tegemoet, door de wilsovereenstemming tussen de twee instellingen over het totale bedrag van de kredieten voor NVU uit te leggen als een „stilzwijgend” akkoord over het nieuwe maximumpercentage; maar dit op zich handige idee kwam hem uiteindelijk duur te staan. In 1978 nam het Parlement in eerste lezing twee amendementen aan waarbij de toewijzing van het Regionaal Fonds werd verhoogd van 620 miljoen ERE tot 1000 miljoen ERE; en omdat de Raad in tweede lezing niet de voor afwijzing of wijziging vereiste meerderheid (lid 5) bereikte, noch de meerderheid die noodzakelijk is voor vaststelling van een nieuw maximumpercentage (lid 9), waren de amendementen aanvaard. Het Parlement nam er slechts nota van, dat de tegenpartij in een procedurele hinderlaag was gelopen; zijn voorzitter constateerde dat de begroting definitief was vastgesteld met de opmerking, dat de instemming van de Raad „impliciet” voortvloeide uit het niet verwerpen — en derhalve aanvaarden — van de parlementaire amendementen.
Zoals bekend, werd de daaropvolgende crisis opgelost door de goedkeuring van een gewijzigde begroting; dit bleef echter niet zonder gevolgen voor de latere gebeurtenissen. Ik denk vooral aan de — in het kader van de onderhavige procedure overigens vergeten — les die Raad en Commissie hebben getrokken uit de wijze waarop het Parlement het begrip stilzwijgende instemming had opgevat en toegepast. Zo legde commissaris Tugendhat de nadruk op de noodzaak van „twee afzonderlijke beslissingen” (cursivering van mij), en merkte voorzitter Lahnstein op, dat de begrotingsprocedure niet is afgesloten en de voorzitter van het Parlement niet kan constateren dat de begroting is vastgesteld, zolang partijen niet tot daadwerkelijke overeenstemming zijn gekomen (PB 237, blz. 45 en 167). Anders gezegd: de instemming is en blijft impliciet, maar — vergeef mij de woordspeling — moet uitdrukkelijk plaatsvinden. Opdat het nieuwe percentage kan worden geacht te zijn vastgesteld, is het noodzakelijk dat de twee autoriteiten het expressis verbis eens worden over de totale verhoging van de NVU.
Ik voeg hieraan toe, dat het lichtzinnig handelen van het Parlement ook reacties van de Lid-Staten opriep. Inzonderheid Denemarken, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk weigerden om de procedure als voltooid te beschouwen en concludeerden, dat de Gemeenschap onder de regeling van de voorlopige twaalfden (artikel 204) functioneerde. Belangrijker is — en dit is het eerste voorbeeld van een handelwijze die zich zal herhalen tot de verkrijging van een voorlopige wettiging door het Hof (zie hiervoor sub 9) — dat zij hun aandeel in de „eigen middelen” hebben gestort op basis van de door de Raad in eerste lezing goedgekeurde kredieten.
Toch heeft het Parlement zich niet te zeer laten beïndrukken door dit algemene verzet. Het heeft enkel bovenbedoelde, wellicht een beetje brutale strategie wat bijgeslepen. Zo heeft het tijdens de procedure voor de goedkeuring van de aanvullende begroting 2/1980 (die plaatsvond tegelijk met die voor de begroting 1981) gebruik gemaakt van de handelingsruimte die het het jaar daarvoor niet had gebruikt; en aangezien binnen de Raad wederom niet de meerderheid werd bereikt die noodzakelijk is voor verwerping van parlementaire amendementen, waren deze aanvaard. Het gevolg was, dat de stijging van de NVU voor 1980 haar weerslag had op de berekeningsgrondslag van diezelfde uitgaven voor het volgende begrotingsjaar; en de kredieten die eruit voortvloeiden in verband met het door de Commissie aangegeven maximumpercentage, waren groter dan de Raad had gewild.
Een nieuw succes derhalve, en deze keer bereikt zonder overschrijding van de handelingsruimte. Deze grotere correctheid werd gewaardeerd en voorkwam, dat de coalitie van 1978 zich opnieuw vormde. Ofschoon de Raad — zij het in bedekte termen — klaagde over „misbruik van procedure”, verklaarde de Commissie bij monde van president Thorn, dat zij de begroting „juridisch bestaande en effectief” achtte. De Lid-Staten waren van mening verdeeld. Sommige (België, Frankrijk, Bondsrepubliek Duitsland) pasten de regeling van de voorlopige twaalfden toe — en werden daarvoor door de Commissie beschuldigd van schending van het Verdrag — of wendden zich tot het Hof (Bondsrepubliek Duitsland: zaak 48/81), zij het met het verzoek de zaak sine die te verdagen. Andere gingen over tot betaling op basis van de begroting 1981, waarvan Ierland, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk zonder en Denemarken en Luxemburg met voorbehouden.
De ommekeer van 1980 was echter maar tijdelijk. In 1981 kwam het weer tot een frontale botsing, deze keer op een manier die op verrassende wijze doet denken aan de feiten van de onderhavige zaak. In tweede lezing verhoogde de Raad de kredieten voor NVU met overschrijding van het maximumpercentage; hij stelde aan het Parlement voor, samen een nieuw percentage vast te stellen. Het Parlement wees deze uitnodiging af en maakte gebruik van een nieuwe truc: de verhoging van het percentage buiten beschouwing gelaten en onmiddellijk voordat zijn voorzitter de vaststelling van de begroting constateerde, deed het een beroep op zijn handelingsruimte. De protesten waren nog heviger dan in 1978 en deze keer niet alleen van politieke aard. Zoals gezegd sub 2, stelde de Raad beroep in bij het Hof tegen a) het Parlement, met het verzoek om nietigverklaring van de constatering dat de begroting was vastgesteld en van de begroting zelf (zaak 72/82), en b) de Commissie, met het verzoek om nietigverklaring van een maatregel ter uitvoering van genoemde begroting en de incidentele vordering, de wettigheid van de begroting te onderzoeken (zaak 73/82).
7.
Zoals bekend werd door een zoveelste schikking vermeden, dat de twee zaken hun natuurlijke verloop kregen. Het was evenwel onmiddellijk duidelijk, dat dit compromis evenals de nieuwe, gekunstelde versies van de bepaling die ongetwijfeld zou volgen, inadequaat was. Na zoveel strijd en geëxperimenteer was de tijd rijp voor een regeling die niet langer bedoeld was als noodoplossing en derhalve maar van korte duur, maar die een bindende en — voor zover op menselijk vlak mogelijk — permanente oplossing bood. Een poging in die richting had de Raad overigens al gedaan na de „schok” van 1978. De problemen die ons bezighouden — zo dacht de Raad — zouden niet worden opgelost door uitlegging of wijziging van het Verdrag, maar door zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen, hoe de cruciale leden 5 en 9 moesten worden toegepast, met andere woorden, hoever de stemming over de parlementaire amendementen en over de vaststelling van het nieuwe maximumpercentage kon gaan.
Vandaar de invoering — met als enige stem tegen die van Nederland tijdens de bijeenkomst van 22 maart 1979 — van een interne „code” inzake de in tweede lezing te volgen procedure (zie: Strasser, Le Budget 1979 — Bilan d'une procédure — Difficultés politiques et juridiques — Perspectives pour une nouvelle année, Revue du Marché Commun, 1979, blz. 251). Deze had met name tot doel, te voorkomen dat de door de Raad aangenomen amendementen onverenigbaar waren met het maximumpercentage dat de Raad haalbaar achtte, en deze derhalve te drukken totdat zij pasten binnen het maximumpercentage waarover de noodzakelijke meerderheid voor instemming met het Parlement was bereikt. Op procedureel gebied dient hier te worden verwezen naar het bepaalde sub c, luidend dat „si le taux maximal que le Conseil a retenu dépasse le taux maximal constaté, le Conseil propose à l'Assemblé ce nouveau taux pour amorcer la procédure prévue à l'article 203, paragraphe 9, dernier alinéa”.
Ik zei al dat Nederland tegen had gestemd. De Haagse regering was namelijk gebonden aan een op 13 februari 1979 in de Tweede Kamer aangenomen motie, volgens welke zij iedere eenzijdig door de Raad besloten uitlegging van artikel 203 moest afwijzen. In die motie werd erop gewezen: a) dat volgens genoemde bepaling Raad en Parlement gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de begrotingsprocedure; b) dat op begrotingsgebied de bevoegdheid van het Parlement is te beschouwen als een fundamentele bevoegdheid, vooral, gelijk weldra het geval zou zijn, in geval van een rechtstreeks gekozen Parlement; c) dat artikel 203 moet worden geïnterpreteerd in gemeen overleg tussen beide begrotingsautoriteiten.
Mogelijk zo niet waarschijnlijk had het Nederlandse parlement gelijk. De code van 22 maart 1979 had evenwel een ernstiger gebrek dan de onzekere wettigheid ervan: zoals gezegd was hij „intern” en derhalve slechts bindend voor de instelling die hem had vastgesteld. Dit zwakke punt verklaart, waarom hij de crises van 1979 en 1980 niet kon voorkomen, en waarom men er na die crises van overtuigd was dat de blijvende en doeltreffende oplossing waarvan ik zojuist sprak, onderling moest worden overeengekomen. Daarop werden dan ook stappen in die richting ondernomen, en wel met succes. Na korte maar diepgaande onderhandelingen ondertekenden Parlement, Raad en Commissie op 30 juni 1982 een „gezamenlijke verklaring... betreffende verschillende maatregelen ter verzekering van een beter verloop van de begrotingsprocedure” (PB 1982, C 194, blz. 1).
Dit document bevat: a) een aanhef, b) vier hoofdstukken, gewijd aan de classificatie van de uitgaven, de classificatie van nieuwe begrotingslijnen of van bestaande begrotingslijnen waarvan de rechtsgrondslag is gewijzigd, de samenwerking tussen de instellingen in het kader van de begrotingsprocedure alsmede overige vraagstukken; c) een bijlage die, onderverdeeld in VU en NVU, de begrotingsposten 1982 weergeeft. Voor de onderhavige zaak zijn in het bijzonder hoofdstuk III en de punten 1 en 2 van hoofdstuk IV van belang.
Met betrekking tot de samenwerking tussen de instellingen wordt verklaard, dat „de gedachtenwisseling over de beschouwingen van het Parlement met betrekking tot het voorontwerp van begroting van de Commissie, die moet worden gehouden voordat de Raad de ontwerpbegroting vaststelt, zo tijdig moet plaatsvinden dat de Raad behoorlijk rekening kan houden met de suggesties van het Parlement”. Vervolgens zijn drie hele punten gewijd aan de toepassing van de regeling inzake het maximumpercentage. Bepaald is hier, dat indien de procedure reeds kan worden afgesloten door de vaststelling, voor verhoging van de NVU, van een nieuw percentage voor de betalingskredieten en/of de vastleggingskredieten (beide percentages kunnen op een verschillend niveau worden vastgesteld), de voorzitters van de drie instellingen onmiddellijk bijeenkomen. Op basis van de bestaande standpunten wordt alles ondernomen ten einde de elementen te vinden ter bereiking van uiteindelijke overeenstemming tussen Raad en Parlement vóór het einde van het jaar. Naleving van dit tijdschema is van essentieel belang voor het goed functioneren van de Gemeenschap. Partijen verbinden zich dan ook ertoe om, indien het niet kan worden nageleefd, hun pogingen voort te zetten opdat de begroting vóór 31 januari kan worden vastgesteld. Het akkoord tussen Raad en Parlement over het nieuwe percentage bepaalt het niveau van de NVU waarop de begroting zal worden vastgesteld.
Nog steeds in hoofdstuk III, maar onder punt 5, is bepaald dat de drie voorzitters indien nodig en op verzoek van een hunner bijeenkomen om de resultaten van de toepassing van de verklaring te evalueren, om hangende problemen te bestuderen en om gezamenlijke voorstellen aan de instellingen voor te bereiden. De punten 1 en 2 van hoofdstuk IV, dat aan „overige vraagstukken” is gewijd, bevatten ten slotte belangrijke verklaringen over de „handelingsruimte” van het Parlement. Verklaard wordt dat die ruimte, waarvan het bedrag overeenkomt met ten minste de helft van het maximumpercentage, van toepassing is met ingang van de ontwerpbegroting die door de Raad in eerste lezing is opgesteld, daarbij rekening houdend met eventuele nota's van wijzigingen van dit ontwerp. De verplichting tot inachtneming van het maximumpercentage geldt voor de jaarlijkse begroting inclusief de gewijzigde en/of aanvullende begrotingen. Onverlet de vaststelling van een nieuw percentage, blijft ţiet eventueel ongebruikte gedeelte beschikbaar voor een eventueel gebruik in het kader van een ontwerp van gewijzigde en/of aanvullende begroting.
De hierboven in het kort weergegeven tekst is niet zonder kritiek gebleven. Afgezien echter van het probleem van zijn bindend karakter, verdient hij die kritiek mijns inziens nauwelijks en heeft hij door zijn loutere bestaan een aantal positieve gevolgen gehad. Ik denk aan de gebeurtenissen rond de begroting 1984. De Commissie had een verhoging van het maximumpercentage van 11,6% vastgesteld; in het voorontwerp had zij evenwel vermeld, dat de NVU met 34,22% moesten worden verhoogd voor de betalingsverplichtingen en met 13,81% voor de betalingen, ten opzichte van de grondslag 1983. In eerste lezing verlaagde de Raad de NVU tot een bedrag gelijk aan de helft van het maximumpercentage, terwijl het Parlement, zonder acht te slaan op artikel 203, lid 9, iedere discussie over de berekeningsgrondslag en over het percentage weigerde. In werkelijkheid ging het ervan uit, dat de grondslag niet die van de voorgaande begroting was en dat het juist was om hem te verhogen, rekening houdend zowel met de aanvullende begrotingen 1/83 en 2/83 als met de als compensatie voor het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek Duitsland opgenomen bedragen, ook al waren deze in het document van 30 juni 1982 als VU ingedeeld.
Aldus kwam men toe aan de tweede lezing. Onder aanvaarding van een aantal parlementaire amendementen bleef de Raad binnen de grenzen van het maximumpercentage met betrekking tot de betalingskredieten, maar stelde hij het Parlement een verhoging voor van 14,9% van het op de vastleggingskredieten toepasselijke percentage. De standpunten liepen sterk uiteen en ondanks verzoeningspogingen kwam het weldra tot een breuk. Toen het Parlement toekwam aan de tweede lezing en daarbij — een volgens de Raad „kunstmatig opgevoerd” — gebruik maakte van zijn handelingsruimte, was het van oordeel dat het geen overeenstemming hoefde te bereiken over het nieuwe percentage en keurde het de begroting goed. De Raad protesteerde door de tegenpartij erop te wijzen, dat hij zijn instemming niet had gegeven, maar dit werd niet aanvaard door het Parlement. Zijn voorzitter verklaarde, niet van oordeel te zijn dat „soient réunies les conditions qui déterminent l'application du paragraphe 9” en constateerde dat de begroting was vastgesteld (20 januari 1983).
Daarop volgden de gebruikelijke polemieken en de niet minder rituele reacties — deze keer in de vorm van voorbehouden over de wettigheid van de begroting — van een aantal Lid-Staten (Frankrijk, Bondsrepubliek Duitsland). De sfeer was evenwel minder zwaar dan bij andere gelegenheden. Onder voorbehoud van zijn oordeel over de classificatie van sommige uitgaven, nam de Raad er op 23 januari akte van dat de betalingskredieten voor het begrotingsjaar 1984 27377288363 Ecu bedroegen; en nog geen twee maanden later stemde hij ermee in, dat de compensaties voor het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek als NVU werden ingedeeld. De breuk was hersteld dankzij de goede wil die zonder de verklaring van 30 juni 1982 onmogelijk was geweest.
Het is evenwel een vast gegeven in het onderhavige verhaal, dat goede wil niet langer dan een ochtend duurt. Juist de avond vóór de begrotingsprocedure die zou resulteren in een zaak bij het Hof, te weten op 4 december 1984, nam de Raad een aantal „conclusies inzake de maatregelen ter waarborging van de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de conclusies van de Europese Raad betreffende de begrotingsdiscipline” (zittingsdoc. EP 1984-1985, doe. 2-1357/84 van 7 januari 1985). Het betreft hier in wezen een herhaling van de hiervoor vermelde interne code, dat wil zeggen een intern document, dat in het beste geval onbruikbaar is en in het ergste geval de vrees en verdenkingen van de tegenpartij alleen maar vergroot; een document bovendien dat mede door het onmiskenbare succes van de regeling van 1982 in de schaduw was gesteld. Waarom werd het derhalve weer tevoorschijn gehaald ? Sommigen beschouwen deze manoeuvre wellicht als krachtvertoon, maar mijns inziens is hier slechts sprake van een verkeerde strategie.
8.
Dan kom ik thans toe aan een samenvatting van de onderhavige feiten. Alvorens in te gaan op de kern van de zaak, en ter voorkoming van misverstanden als gevolg van de discrepantie tussen de door partijen verstrekte cijfers, zou ik eraan willen herinneren dat volgens de Raad (nota van zijn voorzitter van 9 juli 1985) het Parlement bij de vaststelling van de begroting 1985 aanvullende NVU had goedgekeurd ten bedrage van 94,3 miljoen Ecu voor vastleggingskredieten en van 29,6 miljoen ecu voor betalingskredieten. In de begrotingsprocedure 1986, en anders dan de Commissie en het Parlement, ging de Raad als berekeningsgrondslag voor de vaststelling van het maximumpercentage niet uit van het bedrag van de definitief in de nieuwe begroting opgenomen NVU, maar van het bedrag overeenkomend met het totaal min voornoemde aanvullende kredieten. Ik zal van mijn kant uitgaan van de in de documenten van de Commissie en het Parlement vervatte cijfers; niettegenstaande de voorbehouden van de Raad, heeft deze laatste noch enige Lid-Staat het Hof verzocht na te gaan, of het Parlement zich in de begrotingsprocedure 1985 aan onwettige handelingen schuldig heeft gemaakt.
Dan kan ik nu overgaan tot een beschrijving van de handelwijze van partijen in de zeven fasen waarin artikel 203 de begrotingsprocedure verdeelt.
Eerste fase. Bij brief van 23 april 1985 deelde de Commissie de begrotingsautoriteit mee, dat zij een maximumpercentage voor de stijging van NVU had vastgesteld gelijk aan 7,1% van die uitgaven in de begroting 1985.
Tweede fase. Op 31 juli legde de Commissie aan de Raad het voorontwerp van begroting voor. Zij wees er om te beginnen op, dat dit was gebaseerd op twee gebeurtenissen waarvan de gevolgen op 1 januari 1986 zouden intreden: het besluit van de Raad van 7 mei 1985, waarbij het voor de eigen middelen bestemde aandeel van de BTW was verhoogd tot 1,4%, en de toetreding tot de Gemeenschap van Spanje en Portugal. Vervolgens gaf zij de door haar nagestreefde doelstellingen aan voor de Gemeenschap van Tien. Na te hebben geconstateerd, dat met betrekking tot de NVU de „lasten uit het verleden”, dat wil zeggen het totaal van de in de voorgaande begrotingsjaren aangegane belastingsverplichtingen, thans waren berekend op 10300 miljoen Ecu (waarvan 8200 voor de structuurfondsen), merkte zij op dat, ten einde deze verplichtingen te kunnen nakomen, een bedrag moest worden uitgetrokken van 4400 miljoen Ecu (waarvan 4000 voor NVU), en dat dit de toch al nauwe marge voor de financiering van nieuwe communautaire acties zou beperken. Het was dan ook van essentieel belang, de groei van de betalingen en betalingsverplichtingen voor NVU af te remmen door deze voor 1986 binnen de grenzen van het maximumpercentage te houden, dat wil zeggen voormelde 7,1%.
Deze regel was evenwel aan uitzonderingen onderhevig. Zo zou, ten einde de „lasten uit het verleden” met betrekking tot de structuurfondsen geheel te dekken, een beroep moeten worden gedaan op de reserves van de betrokken hoofdstukken. Evenzo zou de limiet van 7,1% niet moeten worden toegepast op de betalingskredieten voor nieuwe acties, noch op de bijzondere reserves (hoofdstuk 100) en op de algemene reserves (hoofdstuk 101). Voor wat betreft de gevolgen van de uitbreiding werd erop gewezen, dat het voorontwerp „alle nodige kredieten (bevat) om de nieuwe Lid-Staten reeds vanaf het begin deel te laten nemen aan het gehele communautaire beleid overeenkomstig de bij de Toetredingsakten bepaalde overgangsprocedures. In de overgangsperiode zullen de nieuwe Lid-Staten een financiële compensatie ontvangen die zal verminderen al naar hun geleidelijke integratie in het communautaire beleid. Krachtens het Toetredingsverdrag bedraagt de financiële compensatie in het eerste jaar van toetreding 87% van de BTW-overmakingen” (voorontwerp 1986, vol. 7, Commissie doe. COM(85) 175, blz. A/8).
Uitgaande van de in de begroting 1985 opgenomen NVU van dezelfde aard, berekende de Commissie dat toepassing van het maximumpercentage van 7,1% het mogelijk zou maken, de vastleggingskredieten en betalingskredieten met nogmaals 588 miljoen Ecu respectievelijk 435 miljoen Ecu te verhogen (in de door de Raad aangenomen berekeningsmethode zijn die verhogingen beperkt tot respectievelijk 582 en 433 miljoen Ecu). In absolute cijfers zouden de NVU stijgen tot circa 8882 miljoen Ecu voor de vastleggingskredieten en iets meer dan 6568 miljoen Ecu voor de betalingskredieten. De door de Commissie vastgestelde totale behoeften voor de NVU bedroegen evenwel meer dan 10546 miljoen Ecu voor betalingsverplichtingen en 9021 miljoen Ecu voor de betalingen.
Derde fase. Tijdens zijn bijeenkomst van 8 juli had de Raad voor het eerst de „conclusies” van 4 december 1984 toegepast en het „referentiekader” met betrekking tot de NVU vastgesteld op 8782 miljoen Ecu voor betalingen en 6537 miljoen Ecu voor betalingsverplichtingen. Tien dagen later ontmoetten zijn leden een afvaardiging van het Parlement en in de bijeenkomst van 17 en 18 september stelden zij de ontwerpbegroting vast. Dit ontwerp voorzag in een verhoging van 578 miljoen Ecu, gelijk aan 7,08%, voor de vastleggingskredieten en van 430 miljoen Ecu, gelijk aan 7,04%, voor de betalingskredieten. In absolute cijfers stegen de betalingsverplichtingen tot 8788 miljoen Ecu en de betalingen tot 6533 miljoen Ecu; ten opzichte van de totale kredieten van het voorontwerp waren zij derhalve met ongeveer 22% gedaald.
Blijkens de motivering heeft de Raad rekening gehouden met de gevolgen voor de begroting van de toetreding tot de Gemeenschap van twee nieuwe Lid-Staten. Hij heeft getracht, deze Lid-Staten vanaf het eerste jaar van hun lidmaatschap aan de meeste communautaire acties te doen deelnemen. De Raad is evenwel bereid, de voor het Regionaal Fonds en het Sociaal Fonds opgenomen kredieten bij de tweede lezing te herzien, en ervoor te zorgen dat de bedragen die nodig zijn om te voldoen aan de uit de toetredingsonderhandelingen voortvloeiende verplichtingen jegens Spanje en Portugal ter beschikking van de betrokken landen worden gesteld, rekening houdend met de hernieuwde opvoering van de in de begroting 1985 voor de Tien opgenomen vastleggings-en betalingskredieten.
In de loop van zijn werkzaamheden — zo vervolgt de Raad in zijn motivering — heeft de Raad zich tevens verdiept in het „ingewikkelde” vraagstuk van de lasten uit het verleden en is hij ervan overtuigd geraakt, dat de twee begrotingsautoriteiten dit „gezamenlijk” moeten oplossen en dat deze oplossing zich zal uitstrekken over meerdere begrotingsjaren. Hij heeft zijn voorzitter derhalve een onderzoeksmandaat verleend ten einde deze zaak met de Commissie te onderzoeken, rekening houdend met het standpunt van het Parlement, en de grote lijnen van een oplossing uit te werken (ontwerpbegroting 1986, door de Raad opgesteld te Luxemburg op 17 en 18 september 1985, volume 7, document 9336/85, (begroting 12), blz. 9 en 10).
Vierde fase. Toen het toe was aan de eerste lezing van het door de Raad opgestelde ontwerp, was het Parlement zich niet alleen bewust van de aan zijn initiatief verbonden beperkingen, maar ook van de verantwoordelijkheid die het op zich zou moeten nemen. Volgens de berekeningen van de Commissie bedroeg zijn handelingsruimte (dat wil zeggen de mogelijke stijging van de NVU ten opzichte van het ontwerp van de Raad) 294 miljoen ecu voor de betalingsverplichtingen en 217 miljoen Ecu voor de betalingen. Afgezien van de mogelijkheid, het maximumpercentage te overschrijden, konden de NVU derhalve slechts met 882 respectievelijk 652 miljoen Ecu worden verhoogd. Aan de andere kant gaf een nota van het directoraatgeneraal begrotingszaken van 16 oktober 1985 verontrustende vooruitzichten te zien. „Il résulte du tableau — aldus deze nota — que les crédits du projet... ne permettent même pas d'assurer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts”.
Het debat over het ontwerp vond plaats in plenaire zitting van 9 oktober en 11 en 12 november, in aanwezigheid van de voorzitter van de Raad, Juncker, en commissaris Christophersen. Aangezien dit debat enig licht werpt op de argumenten van partijen, acht ik het nuttig het hier gedetailleerd samen te vatten.
Ter illustratie van de gedachte achter het door zijn instelling opgestelde document, wees Juncker in de eerste plaats op het nog onvolledige karakter ervan, althans met betrekking tot de component „toetreding”, en op het besef van de Raad, „dat dit slechts een eerste stap is”. Hij verdedigde overigens met klem het besluit, aan de twee grote structuurfondsen alles toe te kennen wat van de limiet van 7,1% overbleef. Juncker vervolgde: „het is niet strijdig met de voorschriften dat men in het huidige stadium van de begrotingsprocedure het maximumpercentage in acht neemt. Het is niet strijdig met de voorschriften dat de voorzitter van de Raad vaststelt dat in de Raad geen gekwalificeerde meerderheid aanwezig is om een nieuw percentage vast te stellen. Het is niet strijdig met het voorschrift dat de Raad de richtsnoeren aangeeft die hij bij de tweede lezing zal volgen” (PB bijlage 2-330, blz. 127).
Een geheel andere toon had de interventie van commissaris Christophersen: „De eerste lezing van de Raad... laat twee grote vraagstukken onopgelost... de financiering van de uitbreiding van de Gemeenschap en... de oude lasten”. Door ondertekening van het Toetredingsverdrag, aldus Christophersen, heeft de Gemeenschap politieke en economische verplichtingen op zich genomen. De Raad heeft die verplichtingen „genegeerd” door de ramingen van de Commissie met wel 700 miljoen Ecu te verlagen. Het is te hopen, dat de Raad in tweede lezing deze „onredelijke behandeling van de twee nieuwe Lid-Staten” zal rechttrekken. Wat de lasten uit het verleden betreft, aldus nog steeds Christophersen, worden de activiteiten van de structuurfondsen sterk bedreigd door het bedrag dat het ontwerp voor de betalingskredieten heeft uitgetrokken. „... als de begroting van de Raad werkelijkheid wordt... (zal) het Sociaal Fonds voor de tweede helft van 1986 vrijwel geheel... ophouden te bestaan” (PB bijlage 2-330, blz. 129).
De kritiek van de afgevaardigden was niet minder fel. Sommigen verzetten zich tegen de door de Raad aangewende methode. Fich sprak van een „ontwerp plus een reeks intenties” uit te werken in tweede lezing, Van der Vring merkte op dat de Raad de eerste lezing van het Parlement wilde saboteren (PB bijlage 2-330, blz. 131, en 2-332, blz. 26). Anderen sloten zich aan bij het betoog van Christophersen. De bepaling inzake het maximumpercentage — aldus Fich — „geldt... in twee vergelijkbare situaties... dit is bepaald niet het geval wanneer men van tien landen overgaat op twaalf ! ... Men kan zo zien dat de cijfers — het bruto nationaal produkt — in de Gemeenschap zullen stijgen met circa 9% en daar moet dan nog een inflatie bij gerekend worden. Dus alleen al om het huidige niveau te bewaren zal men een stijging van omstreeks 16% nodig hebben. Dat ligt dus heel ver van het percentage dat men zuiver mathematisch uitrekent volgens artikel 203” (PB bijlage 2-330, blz. 132). De lasten uit het verleden — zo voegde Christodoulou toe — „staan volledig los van de normale begrotingsprocedure”, voor zover zij generlei verband houden met de normale jaarlijkse verhogingen van het plafond, als voorzien in artikel 203 (PB bijlage 2-332, blz. 11).
Op de zitting van 14 november werd gestemd voor verhoging van de NVU met 1764 miljoen Ecu voor de betalingsverplichtingen en 1784 miljoen Ecu voor de betalingen. In absolute cijfers stegen die uitgaven tot 10185 respectievelijk 8132 miljoen Ecu, waardoor zij circa 6,3% onder het in het voorontwerp voorziene niveau bleven, terwijl het stijgingspercentage ten opzichte ván de grondslag 1985 gelijk was aan 35,6% (betalingsverplichtingen) en 27,1% (betalingen). Als toelichting op zijn amendementen nam het Parlement een resolutie aan die veel kritiek op de Raad bevatte. Inzonderheid werd het betreurd dat deze laatste „bij de tenuitvoerlegging van zijn interne regels inzake begrotingsdiscipline het Parlement slechts een rompbegroting voorlegt... dat een volledige eerste lezing niet heeft plaatsgevonden, zodat hij in strijd heeft gehandeld met de verdragsbepalingen... acht het onaanvaardbaar dat de Raad, in strijd met artikel 199 van het EEG-Verdrag, niet alle uitgaven op de begroting heeft opgenomen en dat, in strijd met de bepalingen van de Fondsverordeningen, niet volledig rekening is gehouden met de uitgaven voor een uitgebreide Gemeenschap, noch met de middelen voor contractuele verplichtingen waarvoor betalingen moeten worden verricht” (paragrafen 10 en 11).
Vijfde fase. In tweede lezing (26-27 november) besloot de Raad tot aanvullende kredieten voor de uitbreiding, gelijk aan 500 miljoen Ecu voor betalingsverplichtingen en 321 miljoen Ecu voor de betalingen; voorts verzocht hij de Commissie, in 1986 een gewijzigde begroting in te dienen voor de verwezenlijking van de doelstellingen die zij voor ogen had, toen zij in het voorontwerp een reserve van 250 miljoen Ecu aan VU voorstelde. Uit hoofde van „lasten uit het verleden” stelde de Raad toen een bedrag vast van 400 miljoen Ecu, waarvan 196 miljoen voor het Regionaal Fonds en 204 miljoen voor het Sociaal Fonds. Bij het besluit over de opneming van deze bedragen verklaarde de Raad zich voorstander van een trapsgewijze absorptie van de „lasten uit het verleden” in de loop van de volgende begrotingsjaren. Hij verklaarde evenwel, dat het daarvoor uit te trekken tijdvak langer was dan de Commissie voor ogen had, en verzocht deze laatste, een zo groot mogelijke soepelheid te betrachten om een goede functionering van de structuurfondsen te verzekeren.
Bij zijn beoordeling van de parlementaire amendementen hanteerde de Raad een nauwkeurig criterium, te weten dat, aangezien beide partijen dezelfde verantwoordelijkheden moesten dragen, de uitgaven in verband met de uitbreiding en de verwerking van de „lasten uit het verleden” gedeeltelijk moesten worden opgevangen door de parlementaire handelingsruimte. Het resultaat was, dat de amendementen werden aanvaard ter hoogte van 121,9 miljoen Ecu voor betalingsverplichtingen en 100 miljoen Ecu voor de betalingen (ontwerpbegroting voor het begrotingsjaar 1986 met amendementen en wijzigingsvoorstellen, inleiding, doe. nr. 1, 10773/85, begroting 14). In absolute cijfers bedroegen de NVU ingevolge die besluiten respectievelijk 9278 en 7254 miljoen Ecu; zij waren derhalve 20% lager dan het overeenkomstige bedrag in het voorontwerp van de Commissie.
Hiermee kwam een einde aan een fase in de procedure, die doorslaggevend zou worden bij de eindonderhandelingen tussen beide autoriteiten. Overeenkomstig de bereikte resultaten stelde de Raad het Parlement bij brief van 29 november voor, voor de NVU 1986 de volgende maximumpercentages vast te stellen voor de stijging ten opzichte van de grondslag 1985: 20,5% voor de betalingskredieten en 14,63% voor de vastleggingskredieten.
Zesde fase. Zijn zittingen van 10 en 12 december wijdde het Parlement aan de tweede lezing. De eerste toespraak was wederom van voorzitter Juncker en had uiteraard een heftige toon. Dat men ons — aldus Juncker — deze keer niet beschuldigt van vergissingen. De Raad heeft de op het gebied van de uitbreiding aangegane verplichtingen gerespecteerd en zich zelfs ertoe verbonden, een ontwerp van aanvullende begroting te onderzoeken; hij heeft voorts alle door de Commissie gevraagde kredieten voor het Regionaal Fonds en het Sociaal Fonds ingeschreven. Daarop antwoordde commissaris Christophersen, dat Juncker met zijn redevoering op zijn minst voor een deel midden in de roos had geschoten. Door af te wijken van de in eerste lezing gekozen weg, heeft de Raad thans „een stap in de juiste richting [gedaan], vooral wanneer wij het hebben over de uitbreiding”. De daarvoor voorziene uitgaven worden in ruime mate gedekt dooide in tweede lezing vastgestelde kredieten (PB bijlage 2-333, blz. 44).
Niettemin — aldus de vice-voorzitter van de Commissie — laat het naar het Parlement teruggezonden document nog te wensen over. Ofschoon de Raad hier voor de eerste keer het bestaan van het probleem inzake de lasten uit het verleden erkent, heeft hij dit nog lang niet opgelost. Om de kosten in verband daarmee te dekken, „ontbreekt... circa 900 miljoen Ecu. In de plaats daarvan komt de Raad met een verklaring”, die overigens nogal aanvechtbaar is omdat de zeer nauwe marges die de regels van het Sociaal Fonds bieden het de Commissie zeer moeilijk maken om de gevraagde „flexibiliteit” te verzekeren. De Commissie vertrouwt op het Parlement: zij hoopt „dat het Parlement tijdens zijn tweede lezing nog eens een inspanning zal doen om een begroting tot stand te brengen die beter en duidelijker is dan... hetgeen door de Raad is gepresteerd” (PB bijlage 2-333, blz. 44).
Het daarop volgende parlementaire debat was zo mager en monotoon, dat ik er hier niet op hoef in te gaan. De tijd voor redevoerigen was overigens voorbij en het veel spannender moment was aangebroken voor de onderhandelingen over verhoging van het maximumpercentage. Die onderhandelingen vonden plaats op één enkele koortsachtige dag: 11 december. De eerste zet werd gedaan door het Parlement, dat voorstelde de door de Raad in tweede lezing vastgestelde kredieten aan te vullen met 569 miljoen Ecu voor NVU. Dit voorstel werd evenwel verworpen. De Raad verzocht daarop zijn voorzitter, persoonlijk met de tegenpartij te onderhandelen doch zonder overschrijding van de in lid 9, vierde alinea, voorziene handelingsruimte. Ervan overtuigd dat hij het Parlement niet kon bieden „wat hem rechtens toekwam”, wees Juncker de opdracht af. De voorwaarde werd toen opgeheven. Het stond Juncker vrij om de afgevaardigden van het Parlement, die over een mandaat moesten beschikken om tot overeenstemming te komen, alle tegenvoorstellen te doen die hij zinvol achtte. De Raad zou dan hun antwoord beoordelen.
De door Juncker overgelegde cijfers zijn bekend: aan de door de Raad besloten kredieten zouden worden toegevoegd 242 miljoen Ecu, de handelingsruimte inbegrepen, voor betalingen en 196 miljoen Ecu voor betalingsverplichtingen, met een stijging van het maximumpercentage van respectievelijk 24,46% en 17,02%. Dit was een stap vooruit, die evenwel het Parlement noch de Raad beviel. Deze laatste besloot dan ook dat, zo de onderhandelingen mochten mislukken, zijn voorstel zou worden teruggebracht op het in tweede lezing vastgestelde plafond (20,5%). De situatie was niet erg bemoedigend. Juncker evenwel hield voet bij stuk en in de loop van de nacht won hij de stemmen van negen van de tien regeringen. Op verzoek van de parlementariërs keurde de Raad ook een gezamenlijke verklaring goed waarin beide autoriteiten zich ertoe verbonden, „de noodzakelijke financiële middelen ter beschikking te stellen, opdat de structuurfondsen in 1986 normaal en zonder onderbreking kunnen functioneren” (PB bijlage 2-333, blz. 250-251). Maar, bijna om deze concessie weer ongedaan te maken, bevestigde hij vervolgens zijn standpunt inzake de lasten uit het verleden door het Parlement voor te stellen, de gevolgen daarvan weg te werken met behulp van de NVU voor de volgende begrotingsjaren (PB Bijlage 2-333, blz. 264).
Daarop volgden de gebeurtenissen elkaar hoe langer hoe sneller op. Het Parlement besloot de zaak weer aan te zwengelen en nam op 12 december een resolutie aan waarvan de belangrijkste passage luidt, dat: „de buitengewone uitgaven die de Gemeenschap zich in 1986 zal moeten getroosten om aan haar in de voorgaande begrotingen aangegane verplichtingen te voldoen en de verbintenissen ten opzichte van Spanje en Portugal te kunnen nakomen niet van dezelfde aard zijn als die van 1985; ... dat deze uitgaven... derhalve niet vallen onder de bepalingen van het Verdrag welke betrekking hebben op het vaststellen van het maximale stijgingspercentage van de niet-verplichte uitgaven; ... dat de bij artikel 203, lid 9, van het Verdrag bepaalde procedure inzake het vaststellen van een nieuw stijgingspercentage van de niet-verplichte uitgaven (derhalve) niet van toepassing is”. Het Parlement was derhalve gerechtigd en gehouden, de ontwerpbegroting andermaal te amenderen. Daarop werd de daad bij het woord gevoegd. De amendementen werden in stemming gebracht en de NVU stegen met 492 miljoen Ecu (19,53%) voor de vastleggingskredieten en 563 miljoen Ecu (29,73%) voor de betalingskredieten. Toen hij hiervan kennis had genomen, legde voorzitter Juncker een verklaring af: hij nam kennis van de stemming van het Parlement, dat de door hem namens de Raad gedane voorstellen niet had overgenomen. Het voorstel, aldus Juncker, was voorwaardelijk; de Raad neemt derhalve het in tweede lezing van 26 en 27 november gekozen standpunt weer in. Daarbij beperkte Juncker zich ertoe, de Raad alle uit het Verdrag voortvloeiende rechten voor te behouden (PB bijlage 2-333).
Zevende fase. Op 18 december constateerde de voorzitter van het Parlement krachtens artikel 203, lid 7, dat de begrotingsprocedure voor het jaar 1986 was afgesloten en dat de algemene begroting definitief was vastgesteld. Hij stelde de Raad hiervan in kennis bij brief die werd verzonden op 19 december en vier dagen later door de Raad werd ontvangen.
9.
Zoals gezegd sub 1, heeft het Hof besloten om zaak 34/86 bij voorrang te berechten en de overeenkomstige beroepen van vijf Lid-Staten te „bevriezen”, ook al zijn deze eerder ingesteld. Ik wil er hier aan herinneren, dat het Verenigd Koninkrijk op 28 januari 1986 (zaak 23/86 R) een verzoek krachtens de artikelen 185 en 186 EEG-Verdrag heeft ingediend, dat op 13 februari in het register van het Hof is ingeschreven. Het was erop gericht om vóór de uitspraak van het Hof in de hoofdzaak een voorlopige voorziening te verkrijgen op grond waarvan het Verenigd Koninkrijk gerechtigd zou zijn, voor het begrotingsjaar 1986 als eigen middelen afkomstig van de BTW bedragen te betalen die niet hoger zouden zijn dan door de Raad in tweede lezing vastgesteld. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk zou de stijging van de NVU als gevolg van de laatste lezing door het Parlement de Commissie — als orgaan dat de begroting uitvoert — ertoe kunnen aanzetten, van de Lid-Staten hogere bijdragen te verlangen dan waartoe de Gemeenschap gerechtigd is.
Bij beschikking van 17 maart 1986 beschikte de president van het Hof, rechtdoende bij voorraad, als volgt: „Tot 10 juli 1986 of tot de datum waarop het Hof arrest zal wijzen in zaak 34/86... indien deze datum vroeger is dan 10 juli 1986, voert de Commissie de begroting voor het begrotingsjaar 1986, zowel ter zake van de vast-leggings- als van de betalingskredieten, uit op basis van de ontwerpbegroting die door de Raad in tweede lezing op 27 november 1985 is opgesteld, behoudens de door het Parlement op 12 december 1985 aangenomen amendementen die geen stijging van de niet-verplichte uitgaven tot gevolg hebben”.
10.
De Raad verzoekt het Hof: a) de begroting 1986 nietig te verklaren voor zover, ten gevolge van de door het Parlement in tweede lezing aangenomen amendementen, de vastleggings- en betalingskredieten voor de NVU het door de Raad voorgestelde nieuwe stijgingspercentage met respectievelijk 293828185 Ecu en 527383692 Ecu dan wel de door het Hof te bepalen bedragen overschrijden; b) genoemde begroting nietig te verklaren voor zover het Parlement, in tweede lezing, een aantal begrotingslijnen inzake VU heeft gewijzigd (bijlage XVIII bij het verzoekschrift); c) te verklaren dat de voorzitter van het Parlement, door de definitieve vaststelling van de begroting te constateren, de artikelen 78, leden 7 en 9, EGKS-Verdrag, 203, leden 7 en 9, EEG-Verdrag en 177, leden 7 en 9, EGA-Verdrag heeft geschonden; d) subsidiair, de begroting 1986 in haar geheel nietig te verklaren en, bijgevolg, de handeling van de voorzitter van het Parlement nietig te verklaren en aan te geven, welke gevolgen van de begroting als definitief moeten worden beschouwd.
Ter rechtvaardiging van de verzoeken sub a) en b) — gedeeltelijke nietigverklaring van de begroting — heeft de Raad verklaard, rekening te hebben gehouden met de vereisten van een goede werking van de Gemeenschap, in een begrotingsjaar waarin deze is uitgebreid met twee nieuwe Lid-Staten.
11.
Het onderzoek van bovenstaande problemen zal ons lang bezighouden. Ik zal hier echter eerst ingaan op de argumenten van het Parlement — hoewel dit geen formele exceptie heeft opgeworpen — ten betoge dat het beroep van de Raad niet-ontvankelijk is. Die argumenten zijn ontleend aan: a) de verdragsregels inzake de bevoegdheid van het Hof in beroepen tot nietigverklaring; b) de regels die de begrotingsprocedure beheersen; c) de gevolgen die nietigverklaring door het Hof voor de onderhavige materie zou hebben.
Met betrekking tot het eerste aspect zij opgemerkt, dat de artikelen 173 EEG-Verdrag en 146 EGKS-Verdrag niet voorzien in toezicht op de wettigheid van handelingen van het Parlement. Deze bepalingen kunnen evenmin extensief worden uitgelegd indien het waar is, dat een voorstel van de Commissie om het Parlement actieve en passieve legitimatie toe te kennen, door de Luxemburgse conferentie van vertegenwoordigers der Lid-Staten van december 1985 niet is aanvaard anderhalve niet behoort tot de wijzigingen die de Europese Akte heeft aangebracht in de oprichtingsverdragen. In ieder geval — en daarmee kom ik toe aan het tweede aspekt — leidt een onderzoek naar de regels die de procedure van voorbereiding, goedkeuring en vaststelling van de begroting beheersen, tot de conclusie dat 1) de „constatering” door de voorzitter als zodanig niet vatbaar is voor beroep; 2) de begroting niet kan worden beschouwd als de handeling van „een” instelling.
De handeling van de voorzitter kan slechts vernietigbaar worden geacht, indien zij van constitutieve aard is, dat wil zeggen het ontwerp omzet in de begroting. Dit is evenwel niet het geval, tenzij men aanneemt dat de voorzitter zelf, evenals de Raad en het Parlement, maar los van deze beide, een begrotingsautoriteit is. Deze handeling — die overigens wordt verricht wanneer de begroting reeds is vastgesteld (artikel 203, leden 5 en 6) — is derhalve declaratoir en als zodanig niet voor beroep vatbaar. Wat vervolgens de begroting zelf betreft, is het algemeen bekend dat dit document een coproduktie is van Raad en Parlement. Dat het hier om een gemeenschappelijke handeling gaat, blijkt voorts duidelijk uit de bepalingen inzake de goedkeuringsprocedure; en dat een gemeenschappelijke handeling niet vatbaar is voor toetsing, toont artikel 176 aan, volgens hetwelk de maatregelen die nodig zijn ter uitvoering van een arrest waarbij een handeling nietig is verklaard, moeten worden getroffen door de instelling (enkelvoud) die de handeling heeft verricht.
Het derde argument, zo merkte ik al op, is ontleend aan de ongerijmdheid van de gevolgen van de uitspraak waarom het Hof wordt verzocht. Er zijn immers twee mogelijkheden: Óf nietigverklaring van de gehele begroting, en dan zou het Parlement slechts uitvoering kunnen geven aan het arrest met medewerking van de Raad, zulks in strijd met het zojuist genoemde artikel 176; óf gedeeltelijke nietigverklaring, en dan zou het arrest uiteindelijk bindende kracht verlenen aan een voorbereidende handeling, die het door de Raad in tweede lezing goedgekeurde ontwerp stellig is.
Deze gronden voor niet-ontvankelijkheid, concludeert het Parlement, impliceren evenwel niet dat de gemeenschapsbegroting aan het toezicht van het Hof ontsnapt. Zij kan aan dat toezicht worden onderworpen, maar met gebruikmaking van verschillende procedurele middelen. Inzonderheid weerhoudt niets het Hof ervan, kennis te nemen van een beroep strekkende tot nietigverklaring van een uitvoeringshandeling van de Commissie, waarin tegelijkertijd krachtens artikel 184 wordt verzocht om een incidentele uitspraak over de geldigheid van de begroting. Dit was trouwens de weg die de Raad volgde in de naderhand ingetrokken zaak 73/82 (zie hiervoor sub 6, in fine).
12.
Behoudens één uitzondering, waarop ik zal ingaan bij het onderzoek van de primaire vordering van de Raad, kunnen bovenstaande argumenten niet worden aanvaard. Het tweede bij voorbeeld haalt twee verschillende begrippen door elkaar, procedure en handeling. Dat de begroting wordt vastgesteld aan het einde van een gemeenschappelijke (beter gezegd: ingewikkelde) procedure, zal niemand ontkennen. Maar — en hier gaat het om — die procedure is geen handeling waarvan kan worden gevraagd of zij al dan niet geldig is. Juridisch gezien is de begroting slechts „un compte ou plus exactement un ensemble de comptes” (Gaudemet en Molinier, Finances publiques, 4e druk, Parijs 1983, blz. 250) of, zo men wil, een boekhoudkundig document dat twee overzichten bevat, de gedurende een bepaald tijdvak te realiseren ontvangsten en de te voorziene uitgaven (Buscema, „Bilancio dello Stato”, in Enciclopedia del diritto, V, Milaan 1959, blz. 378; Duverger, Finances Publiques, 8e druk, Parijs 1975, blz. 213). Zij wordt gevoegd bij de handeling waarbij zij wordt vastgesteld; en het lijdt generlei twijfel dat, in de communautaire rechtsorde, deze laatste alleen kan worden toegerekend aan het Parlement of, meer in het bijzonder, aan de voorzitter van deze instelling.
Ik voeg hieraan toe, dat dit gegeven blijkens de ontstaansgeschiedenis van artikel 203, lid 7, verre van zuiver formele waarde is. Nadat aan het alleenrecht van de Raad ter zake van de goedkeuring van de ontvangsten en uitgaven een einde was gemaakt, werd de bevoegdheid om de vaststelling van de begroting te constateren aan diens voorzitter gelaten, als wilde men duidelijk maken dat het orgaan waarin de Lid-Staten vertegenwoordigd zijn, de hoofdfiguur in de begrotingsprocedure was gebleven. De overdracht van dat recht aan de voorzitter van het Parlement, bij de verdragswijziging van 1975, had derhalve een nauwkeurige betekenis: de bedoeling was om plechtig vast te leggen, dat het Parlement definitief een financiële autoriteit pleno iure was geworden.
Na opheldering van dit punt werpen de overige aspecten — de aard van de handeling van de voorzitter en de vraag of zij voor rechterlijke toetsing vatbaar is — geen grote moeilijkheden meer op. De eerste vraagt om verduidelijking van de bevoegdheid tot vaststelling van de begroting. Zo deze moet worden beschouwd als een goedkeuringsbevoegdheid — en als tegenhanger van de afwijzingsbevoegdheid kan die eigenschap haar moeilijk worden ontzegd — is de handeling van de voorzitter noodzakelijkerwijs van constitutieve aard. Dit wil zeggen dat zij de begroting bepaalt en herkenbaar maakt door er kenmerkende en onveranderlijke eigenschappen aan te verlenen of, duidelijker gezegd, aan de begroting het karakter verleent van een document dat externe rechtsgevolgen kan sorteren. De in het Verdrag gebruikte term „constateren” dient niet te misleiden. De voorzitter, aldus artikel 203, lid 7, „constateert... dat de begroting definitief is vastgesteld”, dat wil zeggen dat de twee begrotingsautoriteiten het zojuist bedoelde — op zich juridisch steriele — „compte” of document hebben afgerond. Niets minder, maar ook niets meer.
Wat vervolgens de tweede vraag betreft, behoef ik slechts te verwijzen naar de rechtspraak van het Hof. Sinds de uitspraak over de zetel van het Parlement is het reeds bekend, dat de handelingen van deze instelling, althans wanneer zij „tegelijkertijd en onsplitsbaar” binnen de sfeer van de Verdragen vallen, krachtens artikel 38 EGKS-Verdrag kunnen worden aangevochten. Thans, sedert de uitspraak van het arrest-Les Verts, staat vast dat hetzelfde resultaat kan worden bereikt onder de veel liberaler voorwaarden van artikel 173 EEG-Verdrag.
Men zal zeggen, dat dit fundamentele „acquis” evenmin voldoende is om de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep te waarborgen. In het arrest-Les Verts verklaarde het Hof immers, dat alleen vatbaar zijn voor beroep „les actes du Parlement... destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers” (r. o. 25); en uit de door het Hof gebruikte formule om zijn eigen toezicht te onderscheiden van dat van de Rekenkamer (r. o. 28) zou men kunnen afleiden dat, in de opvatting van het Hof, niet de handeling waarbij de begroting wordt vastgesteld genoemde gevolgen kan sorteren, maar „l'acte de droit dérivé dont découle [la] dépense”, dat wil zeggen de maatregel waarbij uitvoering wordt gegeven aan een begrotingspost. Ik twijfel evenwel aan de juistheid van deze minimalistische lezing van's Hofs arrest. In elk geval geloof ik dat de begroting, indien eenmaal vastgesteld, rechten en verplichtingen in het leven roept die van niet mindere en vaak van grotere betekenis zijn dan die welke uit een groot deel van de communautaire wetgeving voortvloeien. Ik denk alleen al — om het belangrijkste van die gevolgen te noemen — aan de verplichte vaststelling van het percentage op grond waarvan de Lid-Staten de eigen bijdragen afkomstig van de BTW storten.
Als laatste opmerking over de procedurele aspecten van de onderhavige zaak wil ik erop wijzen, dat aan de aanvechtbaarheid van de handeling van de voorzitter krachtens artikel 173 niet wordt afgedaan door het bestaan van andere beroepswegen. Inzonderheid de door het Parlement genoemde procedure acht ik zeer onbevredigend: zij verplicht de justitiabelen om te wachten op een maatregel gelieerd aan de bestreden hoofdstukken of de in strijd met de voorgeschreven begrotingsprocedure vastgestelde bedragen. Bovendien roept zij een orgaan in het geding dat niet noodzakelijkerwijs verantwoordelijk is voor de onwettigheid van de begroting. Een beroep tegen de Commissie lijkt mij daarentegen op zijn plaats, wanneer het gaat om de uitvoering die deze geeft aan een begroting waaraan geen procedurele gebreken kleven.
13.
Dan nu de zaak ten gronde. Volgens de Raad is de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement constateerde dat de begroting was vastgesteld, ongeldig wegens schending van essentiële vormvoorschriften, voor zover de voorzitter de procedure „afgesloten” achtte in de zin van artikel 203, lid 7. De ongeldigheid van de begroting evenwel vloeit volgens de Raad voort uit schending van het Verdrag, inzonderheid: a) artikel 203, lid 9, voor zover het Parlement de NVU eenzijdig heeft verhoogd met overschrijding van het door de Raad in tweede lezing vastgestelde percentage; b) artikel 203, leden 5 en 6, voor zover het Parlement in tweede lezing bepaalde begrotingslijnen voor VU heeft gewijzigd.
Ik wil er meteen op wijzen dat, evenals de argumenten van het Parlement ten betoge dat het beroep niet-ontvankelijk is, de laatste twee verwijten berusten op een onjuist begrip van de begroting als een handeling die als zodanig vatbaar is voor beroep. Gezien de volgorde van de fasen van de in artikel 203 voorziene procedure moeten deze verwijten evenwel als eerste worden onderzocht, te beginnen met dat sub b. Ik moet dan echter vaststellen, dat verzoeker niet alle posten aangeeft waarvan het Parlement de classificatie willekeurig zou hebben gewijzigd, maar alleen die welke tot algemene verhoging van de kredieten hebben geleid; met name vermeldt hij de „nieuwe” lijnen en, van de oude, de uitgaven van de artikelen 450 en 926, die zowel in vorige begrotingen als in de bijlage bij de interinstitutionele verklaring van 30 juni 1982 als VU waren geclassificeerd.
Het verwijt sub a heeft betrekking op het gebrek aan overeenstemming tussen beide partijen over de vaststelling van het maximumpercentage. De ernst van dit gebrek — aldus de Raad — is evenredig aan het buitengewone constitutionele belang van de bepaling die de instemming van de Raad voorschrijft. Op het gebied van de NYU vormt zij namelijk de enige echte garantie voor de Lid-Staten, die — in een stelsel dat het evenwicht tussen ontvangsten en uitgaven verzekert door overdracht van een percentage van de BTW — de verhoging van de communautaire uitgaven moeten financieren. Voor de gemachtigde van de Franse regering zijn deze elementen van een „simplicité lumineuse”. Niet voor het Parlement, dat ze sterk heeft betwist door primair te betogen, dat het met volledige eerbiediging van de verdragsregels heeft gehandeld, en subsidiair, dat het het verweten standpunt heeft ingenomen „in het belang van de Gemeenschap” en omdat het daartoe „gedwongen” was door de houding van de Raad. Bij het onderzoek van zijn argumenten zal ik beginnen met het eerste verweer, dat grotendeels betrekking heeft op het probleem van het maximumpercentage. Met betrekking tot de aard van de uitgaven heeft verweerder zich uit het probleem gered door enkel op te merken, dat de classificatie ván begrotingslijnen niet alleen een aangelegenheid is van de Raad, en de redenen waarom het de betrokken begrotingslijnen als NVU heeft geclassificeerd, aan het oordeel van het Hof overgelaten.
Het percentage derhalve. Het Parlement acht zich hieraan niet gebonden indien het gaat om onvermijdelijke uitgaven, dat wil zeggen uitgaven die noodzakelijk zijn om de verplichtingen jegens Spanje en Portugal na te komen en om de lasten uit het verleden weg te werken. De redenen die het Parlement daarvan hebben overtuigd, zijn van tweeërlei aard. De eerste kwam reeds tot uiting in de resolutie van 12 december: ofschoon zij de aard hebben van NVU, aldus verweerder, hebben de betrokken bedragen geen equivalent in de begroting 1985, en in het voorontwerp heeft de Commissie ze dan ook van toepassing van het stijgingspercentage uitgesloten. De eerste drie leden van artikel 203 bepalen dat, zo geen overeenstemming kan worden bereikt, de twee begrotingsautoriteiten de door de Commissie gevolgde methode moeten aanvaarden. En dit is het enige wat het Parlement heeft gedaan.
De tweede reden houdt verband met de handelingsruimte. Het Parlement acht zich gerechtigd, hiervan gebruik te maken uitgaande van het percentage vermeld in het door de Raad niet in eerste, maar in tweede lezing opgestelde ontwerp. En in dat geval heeft het de grenzen van zijn handelingsruimte zeker niet overschreden. Het is waar, dat deze opvatting in strijd is met de passage in de interinstitutionele verklaring, volgens welke „de handelingsruimte van het Parlement... van toepassing (is) met ingang van de ontwerpbegroting, die door de Raad in eerste lezing is opgesteld...” (hoofdstuk IV, sub 1). Maar deze verklaring is niet heilig. Wat telt, is het Verdrag, en het Verdrag laat ruimte voor bovenstaande uitlegging. Artikel 203, lid 4, spreekt van „ontwerpbegroting”, zonder aan te geven in welke lezing de Raad deze heeft vastgesteld.
Zoals gezegd, hebben de subsidiaire argumenten betrekking op de onwettigheid van het gedrag van de Raad. De onvolledigheid van het door deze in eerste lezing opgestelde ontwerp en zijn te late opneming van de leredieten voor „onvermijdelijke” uitgaven zouden als „misbruik van procedure” zijn aan te merken. Dit gebrek had zijn terugslag op de bevoegdheden van het Parlement en verstoorde het door het Verdrag beoogde evenwicht tussen de twee begrotingsautoriteiten. Het Parlement beklaagt er zich vooral over: a) dat het slechts een „formele” eerste lezing kon verrichten; b) dat het zijn eigen handelingsruimte moest gebruiken om rekening te houden met de door de Raad vergeten leredieten; c) dat het in tweede lezing gedwongen was, uit respect voor het in artikel 199 neergelegde beginsel, het maximumpercentage te overschrijden om rekening te houden met de lasten uit het verleden.
14.
Bij zijn uitspraak over het hiervoor samengevatte geschil kan het Hof mijns inziens het probleem van de classificatie van de uitgaven buiten beschouwing laten en zich met name ervan onthouden, de criteria voor het onderscheid tussen VU en NVU vast te stellen. Indien immers dientengevolge de uitgaven in geding waren aan te merken als VU, en derhalve onderworpen aan het „laatste woord” van de Raad, zou de beschuldiging die deze laatste tegen het Parlement aanvoert volledig gegrond zijn. Indien die begrotingslijnen daarentegen als NVU moesten worden beschouwd, zou het gebruik dat het Parlement er in tweede lezing van heeft gemaakt ons tot de vaststelling van een verdere verhoging van het maximumpercentage leiden; de wettigheid ervan zou dan afhangen van de beslissing van het Hof omtrent de primaire grief.
De primaire grief derhalve. Ik merk om te beginnen op, dat de argumenten waarmee verweerder de gegrondheid ervan bestrijdt, zeer veel weg hebben van oude koek. Het Parlement viel er reeds op terug in de discussie over de begroting 1975 (zie de resolutie van 14 november 1974, PB 1974, C 155, biz. 33), door te onderscheiden tussen kredieten voor bestaande maatregelen, aanvullende kredieten en kredieten voor nieuwe activiteiten. Zij weerspiegelen echter ook de polemieken die volgden op de goedkeuring van het financieel reglement van 21 december 1977 en de daaropvolgende invoering van gesplitste kredieten. Het Parlement was toen van oordeel, dat de vastleggingskredieten van de toepassing van het maximumpercentage moesten worden uitgesloten, en nam bij monde van Adonnino hetzelfde standpunt in tijdens de begrotingsprocedure 1981 (EP doe. I-540-80, blz. 128).
Deze argumenten zijn dus niet nieuw, maar daarom niet minder ongegrond. In de doctrine (zie Ehlermann, Applying the new budgetary procedure for the first time, Common Market Law Review, 1975, blz. 340; Sopwith, „Legal aspects of the Community budget”, idem 1980, blz. 330) is er al op gewezen, dat zij in strijd zijn met de bewoordingen en de strekking van artikel 203. Uit de bewoordingen van dit artikel blijkt zonder meer dat lid 9, eerste alinea — betreffende de vaststelling van het maximumpercentage — alle NVU omvat. Dit percentage, zo luidt het hier, wordt vastgesteld „ten opzichte van de uitgaven van dezelfde aard van het lopende begrotingsjaar”: nu niet anders is bepaald, kunnen de woorden „van dezelfde aard” alleen maar worden verstaan als terugslaand op de formulering („voor alle” NVU) aan het begin van de alinea. Hieraan zij toegevoegd, dat dit voorschrift het Parlement het laatste woord geeft, maar dit begrenst met het door de Commissie berekende stijgingspercentage, waarvan overschrijding slechts is toegestaan met instemming van de Raad. Door bepaalde uitgaven van toepassing van het maximumpercentage uit te sluiten door deze voor te stellen als „onvermijdelijk”, zou men het percentage derhalve een aanzienlijk deel van zijn „nuttige werking” ontnemen.
Voorts is het niet juist, dat de kredieten in verband met de uitbreiding en de lasten uit het verleden geen „equivalent” hebben op de begroting 1985. „Lasten uit het verleden” is een uitdrukking met een vaag Hollywoodse weerklank, maar zij toont aan, dat het betrokken verschijnsel niet een bloem is die in de zomer 1985 plotseling in bloei stond. De waarheid is in feite, dat Commissie, Raad en Parlement met die lasten hebben moeten leven sinds op zijn minst 1978. Hetzelfde geldt voor de kosten in verband met de uitbreiding. Een uitbreiding na de verdragswijziging van 1975 vond reeds plaats met de toetreding van Griekenland. De huidige uitbreiding is stellig van zodanig gewicht, dat zij overschrijding van het percentage rechtvaardigt. Het betreft hier echter een verschil in kwantiteit, en niet in aard, en het lijdt geen twijfel dat kredieten van dezelfde aard reeds in de begrotingen van de afgelopen jaren voorkwamen.
Niet minder zwak is de stelling dat, bij gebreke van overeenstemming tussen de twee begrotingsautoriteiten, deze gehouden zijn de door de Commissie gevolgde methode in acht te nemen. In de eerste plaats ontken ik ten stelligste, dat deze laatste de door het Parlement bedoelde methode zou hebben gevolgd. Uit sommige passages van de politieke inleiding van het voorontwerp valt af te leiden, dat zij overschrijding van het percentage voor de twee categorieën uitgaven opportuun achtte. Het zou echter te ver gaan om hieruit af te leiden, dat zij beide uitgaven aan toepassing van het percentage wilde onttrekken. Gesteld al dat dit wel de bedoeling was, dan zou de klaarblijkelijke onverenigbaarheid met het Verdrag ertoe hebben geleid, dat zij geen verplichtingen voor wie dan ook in het leven kon roepen. Evenmin kan worden gesteld dat de Raad, door in tweede lezing te voorzien in verhoging van de kredieten, met als gevolg overschrijding van het percentage, stilzwijgend met die bedoeling zou hebben ingestemd; tot die verhoging was immers nauwelijks besloten, toen hij het Parlement het nieuwe percentage van 20,5% voorstelde.
Ten slotte de handelingsruimte. Zoals gezegd is het Parlement van oordeel, dat het deze kan gebruiken om het door de Raad in tweede lezing vastgestelde percentage te wijzigen. Maar ook deze opvatting is ongegrond. Ik herhaal de bewoordingen van lid 9, vierde alinea: „Indien... het stijgingspercentage dat voortvloeit uit de door de Raad opgestelde ontwerpbegroting meer dan de helft van het maximumpercentage bedraagt, kan de Vergadering... het totale bedrag [van de NVU] alsnog verhogen tot de helft van het maximumpercentage”. Het komt mij geenszins niet voor, dat deze tekst neutraal is, gelijk het Parlement betoogt. Integendeel, het is mijns inziens duidelijk dat waar de bepaling spreekt van „maximumpercentage”, zij doelt op het door de Commissie berekende percentage (dezelfde woorden zijn gebruikt in de eerste drie alinea's van lid 9) en dat met het deelwoord „opgestelde” is gedacht aan de eerste lezing van de Raad. Gelijk blijkt uit lid 3, laatste alinea, en a contrario uit lid 5, is het in deze context, en alleen in deze context, dat de instelling de ontwerpbegroting opstelt.
Uit het bovenstaande blijkt tevens, dat de handelingsruimte en het nieuwe percentage niet cumulatief zijn. Door met dit laatste in te stemmen, ziet het Parlement automatisch af van het gebruik van zijn handelingsruimte, die evenwel in aanmerking zal kunnen worden genomen in de „politieke” context van de onderhandelingen die tot vaststelling van het definitieve percentage moeten leiden.
15.
Het eerste verweer van het Parlement doorstaat derhalve geen zware toets. Wat te zeggen van het tweede ? Voor verzoeker en de interveniërende Lid-Staten is een ding zeker: het is van het begin tot het einde ongegrond. In de eerste plaats kan niet worden gesteld, dat toepassing van de door de Raad in december 1984 vastgestelde „code” de bevoegdheden van het Parlement beperkt: deze regeling is volledig in overeenstemming met het Verdrag. In de tweede plaats is het onjuist, dat de eerste lezing van de Raad gebrekkig was met betrekking tot de „onvermijdelijke” uitgaven en dat deze gebreken in tweede lezing hadden moeten worden hersteld. Integendeel, aldus het Verenigd Koninkrijk, zij „represented a substantial effort... to reach an agreement with the Parliament” (interventie, blz. 8). Ten slotte is het absurd om te stellen, dat het Parlement gedwongen was tot een zuiver formele eerste lezing: dit wordt ad abundantiam bewezen door de ingrijpende wijzigingsvoorstellen en de niet minder omvangrijke amendementen die deze fase van de begrotingsprocedure opleverde.
Wat artikel 199 betreft — zo vervolgt de Raad — lijdt het geen twijfel dat verweerder er zich ten onrechte op beroept. Het doel van deze bepaling is immers, parallelle begrotingen (beter gezegd: beheer buiten de begroting om) te vermijden door een volledige dekking van de uitgaven voor te schrijven. Zij sluit derhalve niet uit dat de begrotingsautoriteit — en meer in het bijzonder het orgaan dat de Lid-Staten vertegenwoordigt — in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid een politiek oordeel uitspreekt over de behoeften en prioriteiten. Dit is precies wat de Raad in eerste lezing deed voor wat betreft de behoeften ingevolge de lasten uit het verleden en de toetreding van Spanje en Portugal. Het gedrag van de Raad — ingegeven als het was door het besef, dat over deze moeilijke onderwerpen dieper moest worden nagedacht — kan dan ook evenmin onredelijk, laat staan onwettig worden geacht. Het staat in ieder geval niet aan het Hof, zijn eigen oordeel in de plaats te stellen van dat van de begrotingsautoriteit; het Hof kan alleen beoordelen, of de handelwijze van de Raad berust op kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid.
Met uitzondering van het laatste, waarbij men zich alleen maar kan aansluiten, komen deze argumenten mij voor als formalistisch en inhoudelijk nogal zwak. Dat het Parlement in eerste lezing amendementen heeft aangebracht en gebruik heeft gemaakt van zijn handelingsruimte, kan niet worden betwist. Het staat echter ook vast, dat de strategie van de Raad in strijd was met de spelregels, dat wil zeggen de regels die in acht moeten worden genomen voor een goede afloop van de dialoog tussen instellingen, die het stelsel van de „pendeldienst” en van de dubbele lezing beoogt te waarborgen. Ik zal de vorm waarin die schending was gegoten, trachten vast te stellen.
Zoals bekend ligt in artikel 199 — waarnaar verwijzing in dit verband niet alleen passend maar ook verplicht is — het algemeenheids- beginsel besloten en niet alleen, gelijk de Raad meent, het eenheidsbeginsel. Het bepaalt immers, dat alle uitgaven van de Gemeenschap voor elk begrotingsjaar moeten worden geraamd en in de begroting moeten worden opgenomen. Artikel 1, lid 1, van het financieel reglement van 21 december 1977 (PB 1977, L 356, blz. 1) omschrijft de begroting als „het besluit waarbij ieder jaar de te verwachten uitgaven en ontvangsten van de Gemeenschap vooraf worden geraamd en goedgekeurd”. Uit de gezamenlijke bepalingen van beide artikelen blijkt mijns inziens duidelijk, dat er geen „te verwachten” uitgaven bestaan die de begrotingsautoriteit buiten beschouwing mag laten. Inzonderheid mag zij niet buiten beschouwing laten hetgeen artikel 1, lid 3, derde alinea, van het reglement omschrijft als „uitgaven die voortvloeien uit verplichtingen die in het begrotingsjaar en/of in vorige begrotingsjaren zijn aangegaan”.
De Raad echter heeft dit wel gedaan door, althans in eerste lezing, geen kredieten voor bedoelde uitgaven in de begroting op te nemen. Het is hier niet van belang, of hij dit heeft gedaan om te handelen volgens zijn eigen code, volgens welke hij het maximumpercentage niet moest overschrijden, dan wel om andere redenen; hiervan is in de loop van de procedure niet gebleken. Waar het hier om gaat, is die omissie en de betekenis rechtens daarvan. Mijns inziens vormt de omissie zowel een kennelijke dwaling — gelijk voorzitter Juncker opmerkte in zijn redevoeringen van 9 oktober en 10 december — als misbruik van bevoegdheid in de vorm van misbruik van procedure. Het lijdt immers geen twijfel, dat zij de dialoog tussen de instellingen heeft verstoord, meer in het bijzonder dat het Parlement daarop een eerste lezing gaf die anders zou zijn geweest indien de betrokken kredieten vanaf het begin waren opgenomen.
Daar komt echter nog het volgende bij. Er is in de laatste, koortsachtige uren van de onderhandelingen over het maximumpercentage iets voorgevallen dat de aandacht van het Hof verdient, ook al zwijgt verweerder op dit punt. Zoals u zich zult herinneren werd de laatste inzet van het Parlement, waarbij het door de Raad in tweede lezing vastgestelde plafond van 20% werd doorbroken, door de Raad beantwoord met een aanbod dat de vastleggingskredieten tot 24,46% verhoogde. Dit aanbod ging evenwel vergezeld van een verklaring die in het verslag van de betrokken zitting is geformuleerd als volgt: „Several delegations stated that the additional amounts referred to in the proposal did not meet their wishes. They nonetheless gave their agreement to these amounts in a desire to reach a compromise... with Parliament... [However,] it was understood that if Parliament did not also agree to the compromise proposed, the President of the Council would be empowered to withdraw the proposal on behalf of the Council” (PV/CONS 69, fin. 628, bijlage XIV bij het verzoekschrift van de Raad).
Deze verklaring verdient mijns inziens twee opmerkingen. De eerste is van semantische aard. Het willen bereiken van een compromis betekent niet, dat men geen druk uitoefent op de tegenpartij, maar impliceert wel dat men deze een zekere beoordelingsruimte laat over het gedane aanbod. Met andere woorden, men laat de tegenpartij de vrijheid om een tegenvoorstel voor een hoger of lager cijfer te doen. Het resultaat dat men voor ogen heeft bij het doen van een aanbod dat als ingetrokken is te beschouwen indien de tegenpartij het afwijst, met andere woorden indien men zegt, graag of niet, kan niet als een compromis worden beschouwd. Gewoonlijk wordt hier gesproken van een ultimatum of diktat.
De tweede opmerking is van juridische aard. Gesteld al dat het een groot aantal precedenten heeft (maar dit moet worden betwijfeld, gelijk de gemachtigde van de Raad in antwoord op een vraag van het Hof heeft verklaard), kan dat diktat niet wettig worden geacht in het licht van artikel 203. Partijen bij de dialoog waarin dit artikel voorziet ter bereiking van de in lid 9 voorgeschreven overeenstemming zijn twee grote representatieve organen die een openbaar belang — de opstelling van de communautaire begroting — moeten behartigen. Hoe hard hij ook moge zijn ten gevolge van de tegengestelde belangen van partijen, dient deze dialoog derhalve zodanig te verlopen dat de verhevenheid en waardigheid van het doel ervan worden gerespecteerd. Eenvoudiger gezegd: wat in de zakenwereld wellicht toelaatbaar is, is Raad en Parlement niet altijd toegestaan wanneer zij hebben te beslissen over de communautaire uitgaven en ontvangsten.
16.
Het zijn derhalve twee onrechtmatige gedragingen die de Raad in casu moeten worden verweten. Een ervan — de omissis ter zake van de lasten uit het verleden — is zeer ernstig indien het waar is, gelijk de Commissie opmerkte bij de indiening van haar voorontwerp van de begroting 1987, dat het voornaamste kenmerk van de Europese Gemeenschap is, dat zij een rechtsgemeenschap is en derhalve haar verplichtingen moet nakomen, bij gebreke waarvan haar politieke en juridische legitimatie zowel intern als ten opzichte van derde landen zou worden ondermijnd (doe. COM(86) 200 van 12 mei 1986, blz. 2). Kan echter worden gesteld — en hier kom ik tot de echte kern van de zaak — dat de voorzitter van het Parlement ingevolge de verwerpelijke handelwijze van de andere begrotingsautoriteit mocht vaststellen dat de procedure was afgesloten, ook al was geen overeenstemming bereikt over het maximumpercentage, en de vaststelling van de begroting mocht constateren met de door zijn instelling in tweede lezing vastgestelde cijfers?
Mijn antwoord luidt ontkennend. Gelet op de feiten die ik zojuist heb uiteengezet — alsmede een aantal andere factoren, zoals de diepe overtuiging te handelen in het belang van de Gemeenschap en het aandringen van de Commissie (ik denk aan de toespraak van Christophersen van 10 december) — zal iedere objectieve waarnemer het Parlement zijn handelwijze vergeven op wat Benedetto Croce „ethisch-politiek” niveau zou hebben genoemd, maar het is even objectief om te stellen, dat zij geen rechtvaardiging vormen voor verwerping van het beroep. Het Parlement bestrijdt dit door zijn handelwijze te rechtvaardigen met een beroep op de exceptio non adimpletu contractus. Hierop zou men kunnen antwoorden, dat die regel het bestaan veronderstelt van een overeenkomst met wederzijdse verplichtingen; zij is echter geenszins bindend voor de hoofdrolspelers in de procedure van artikel 203, voor zover deze (nog) geen „overeenkomst” hebben gesloten. De rechtspraak van het Hof evenwel gaat aan dit formele element voorbij en raakt de kern van het probleem.
Zo overwoog het Hof in het arrest van 13 november 1964 (gevoegde zaken 90 en 91/63, Commissie/Luxemburg en Commissie/België, Jurispr. 1964, blz. 1279), dat „zodanige samenhang tussen de verplichtingen der rechtsgenoten in het kader van het gemeenschapsrecht niet kan worden aangenomen; dat toch het Verdrag zich niet beperkt tot het in het leven roepen van wederkerige verplichtingen tussen de verschillende rechtsgenoten waarop het van toepassing is, doch een nieuwe rechtsorde instelt, regelende de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van genoemde justitiabelen, alsmede de procedures welke tot het vaststellen en sanctioneren van eventuele verdragsschendingen moeten worden gevolgd; dat derhalve de structuur van het Verdrag — afgezien van de gevallen waarin uitdrukkelijk anders werd bepaald — voor de Lid-Staten het verbod van eigenrichting met zich brengt; dat derhalve het niet uitvoeren door de Raad van de op hem rustende verplichtingen, verweersters niet van de nakoming harer verplichtingen ontheft” (zie ook de arresten van 10 december 1969, gevoegde zaken 6 en 11/69, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1969, blz. 523, en 13 februari 1979, zaak 101/78, Granaria, Jurispr. 1979, blz. 623, alsmede de beschikking van 21 mei 1977, zaken 31/77 R en 53/77 R, Commissie/Verenigd Koninkrijk en Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1977, blz. 921).
Het is duidelijk dat deze overwegingen, door het Hof geformuleerd ten aanzien van de Lid-Staten, a fortiori gelden voor de instellingen, te meer wanneer, zoals in casu, hun betrekkingen in de lijn liggen van een tot in alle details geregelde procedure. Met andere woorden, om te reageren op de onrechtmatige handelwijze van de Raad, had het Parlement gebruik moeten maken van de middelen die artikel 203 te zijner beschikking stelt, zoals verwerping van de begroting. Door de procedure als afgesloten te beschouwen zonder overeenstemming over het nieuwe percentage heeft zijn voorzitter evenwel — in de woorden van het Hof — het „verbod van eigenrichting” overtreden. De door hem getroffen maatregel is derhalve in tweeërlei opzicht gebrekkig: schending van essentiële vormvoorschriften en schending van het Verdrag.
17.
Met deze conclusie, die het voorstel tot nietigverklaring van de betrokken handeling impliceert, zou ik mijn taak vervuld kunnen achten. Ik heb er reeds op gewezen, dat alleen de „constatering” door de voorzitter vatbaat is voor nietigverklaring en niet een zuiver boekhoudkundig document als de begroting na laatste lezing door het Parlement. Daarmee heb ik ook radicaal de ontvankelijkheid ontkend van de primaire vordering van de Raad, gedeeltelijke nietigverklaring van de begroting. Wellicht is het Hof het hier niet mee eens. Misschien ook (maar dit betwijfel ik) zal het zich aansluiten bij de gemachtigde van het Verenigd Koninkrijk die, als geslepen jurist, de blunder van verzoeker geheel heeft doorzien en het Hof in een korte „coup de théâtre” aan het einde van de zitting in overweging heeft gegeven, de handeling van de voorzitter niet nietig te verklaren maar in die zin uit te leggen, dat zij de begroting van kracht heeft doen worden voor zover het Parlement haar wettig heeft aanvaard. Gelet op deze overwegingen zal ik derhalve mijn eigen overtuiging opzij zetten en de vordering van de Raad onderzoeken als ware zij ontvankelijk.
De inhoud van die vordering is bekend. De Raad zou willen dat de begroting alleen wordt nietigverklaard met betrekking tot de verhoging die een aantal — gemakkelijk te identificeren en te onderscheiden — hoofdstukken hebben ondergaan als gevolg van de door het Parlement in tweede lezing aangenomen amendementen. In dit verband voert hij drie argumenten aan: a) De in artikel 203, lid 9, laatste alinea, bedoelde overeenstemming moet worden geacht te zijn bereikt. Immers, door met de voor verhoging van het percentage vereiste meerderheid te beslissen over het totale bedrag van de kredieten, heeft het Parlement het door de Raad voorgestelde plafond impliciet aanvaard, b) Voor zover daardoor een beroep op de regeling van de voorlopige twaalfden wordt voorkomen, maakt gedeeltelijke nietigverklaring het mogelijk dat de Gemeenschap zonder onderbreking functioneert; dit is in overeenstemming met een door het Hof, met name in het arrest van 5 mei 1981 (zaak 804/79, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1981, blz. 1045) aanvaard beginsel, c) Gedeeltelijke nietigverklaring kan voorts worden gebaseerd op analogische toepassing van artikel 174. In dat geval zou het Hof definitieve werking moeten verlenen aan de door de Raad in tweede lezing vastgestelde begroting.
Geen van deze argumenten kan mij overtuigen. Men zal zich herinneren, dat de stelling van de impliciete overeenstemming een onplezierige voorgeschiedenis heeft van kleine trucs en kunstgrepen. De Raad, van wie het idee afkomstig was, werd het voornaamste slachtoffer. Het is nogal vreemd, dat hij het nu weer te berde brengt. In ieder geval is het een feit, althans in deze zaak, dat hij waarheid niet onthult maar verhult. Of men het wil horen of niet, het Parlement heeft in tweede lezing amendementen aangenomen waarvan het totale bedrag het aanbod van de Raad overschreed. Hoe kan men in deze stemming iets anders zien dan een voorstel bedoeld om het percentage nadien te verhogen ? Hoe kan men niet inzien, dat het effect van de amendementen of, zo men wil, van de gehele begroting op dat moment was geblokkeerd omdat de Raad met het nieuwe percentage moest instemmen?
Het argument sub a verdient een ander, radicaler commentaar. In abstracto kan wat de Raad betreft impliciete instemming worden verondersteld; dit is echter niet mogelijk met betrekking tot het Parlement, dat de bevoegdheid heeft de begroting af te wijzen (artikel 203, lid 8). Zoals bekend heeft het van die bevoegdheid in casu geen gebruik gemaakt, en ik stel mij voor dat het er na de ervaringen met tien crises van overtuigd was, dat ook de elfde erop zou uitlopen dat de Raad binnen de in de gezamenlijke verklaring gestelde termijn of enkele weken later zou bezwijken. Hier gaat het echter niet om. Het gaat erom, dat het Parlement de begroting had kunnen afwijzen en dat het zulks misschien (zo niet zeker) had gedaan indien het in de toekomst had kunnen kijken. Het is mijns inziens dan ook uitgesloten te achten, dat in zijn handelwijze — die overigens altijd een aanvallende toon had en waarin het „overbieden” domineerde — de bedoeling besloten lag, de voorstellen van de tegenpartij te aanvaarden.
Wat het tweede argument betreft, is verzoekers verwijzing naar het arrest van 5 mei 1981 niet ter zake dienend. De situatie in die zaak werd gekenmerkt door een normatieve leemte, te wijten aan het stilzitten van de Raad, waarvan een Lid-Staat profijt had getrokken ten einde eenzijdig maatregelen te treffen. Het ging derhalve om veroordeling van deze gedraging, hetgeen het Hof deed door de verklaren, dat de Gemeenschap onder alle omstandigheden in staat moet blijven „haar verantwoordelijkheden waar te maken, met inachtneming van het door het Verdrag beoogde en als essentieel beschouwde evenwicht” (r. o. 23).
In het onderhavige geval ligt de situatie heel anders. Aan het continuïteitsbeginsel wordt immers uitvoering gegeven door de financiële bepalingen van het Verdrag zelf, waar dit bepaalt dat bij gebreke van een begroting op de regeling van de voorlopige twaalfden kan worden teruggevallen. Ofschoon om verschillende redenen, ontkennen verzoeker en verweerder dit met het betoog, dat artikel 204 eerst speelt „indien bij het begin van het begrotingsjaar de begroting nog niet is aangenomen”. Dit argument, dat enkel aan de bewoordingen van de bepaling is ontleend, moet beslist worden verworpen. Doorslaggevend is volgens mij, dat artikel 204 is geplaatst tussen het artikel dat de begrotingsprocedure regelt en dat waarin de uitvoeringsbepalingen zijn neergelegd. Hieruit kan men niets anders afleiden dan dat de regeling van de twaalfden ten minste in twee andere gevallen van toepassing is: wanneer de begroting is afgewezen (gelijk overigens is gebeurd met de begrotingen 1980 en 1985) en wanneer de procedure als niet afgesloten moet worden beschouwd omdat de constateringshandeling ontbreekt of onwettig is.
Mijn standpunt berust niet alleen op systematische overwegingen. Het vindt ook steun in de doctrine (Pipkorn, „Legal implications of the absence of the Community budget at the beginning of the financial year”, Common Market Law Review, 1981, biz. 141) en in de volgende bepalingen: artikel 8 van het financieel reglement van 1977, dat de verdragsbepaling preciseert door te verklaren, dat de voorlopige regeling van toepassing is „indien de begroting bij het begin van het begrotingsjaar niet definitief is vastgesteld”; hoofdstuk III, stuk 3, van de gezamenlijke verklaring, bepalende dat de onderhandelingen over het nieuwe percentage ook na 31 december kunnen worden voortgezet ten einde „de vaststelling van de begroting voor eind januari mogelijk te maken”, met dien verstande dat intussen de regeling der twaalfden zal worden toegepast.
Uiteraard neemt het voorgaande niet weg, dat de voorlopige regeling slechts een noodoplossing is en dat een aantal activiteiten (zoals de nieuwe beleidslijnen) eronder zullen lijden. De ervaringen van 1980 en 1985 tonen evenwel aan dat het op zijn zachtst gezegd overdreven is om haar, gelijk de Raad en de Lid-Staten doen, te vervloeken. Afgezien van de mogelijkheid van aanvullende twaalfden, kan immers worden verwacht, dat de bestaande beleidslijnen die periodiek ten uitvoer worden gelegd, niet in het gedrang zullen komen. Zo neemt de Commissie haar beslissing omtrent de structuurfondsen in juni en november, zodat de eerste „tranche” betalingsverplichtingen op de uitspraak van het Hof zal vooruitlopen en de tweede — wie twijfelt hieraan ? — na bereiking van de onderlinge overeenstemming zal vervallen. De betalingen leveren evenmin problemen op: door de tijd die nodig is voor overlegging van de nationale dossiers en onderzoek daarvan door de Commissie, worden deze in de regel met enkele maanden vertraging verwerkt. Op het moment van betaling evenwel beschikt de Executieve over minstens twee of drie twaalfden (zie Strasser, „Le budget — Son environnement politique et financier — Son rejet et son établissement — La deuxième expérience d'un régime de douzièmes provisoires”, Revue du marché commun, 1985, blz. 372).
Het derde argument van de Raad is gebaseerd op analogische toepassing van artikel 174; het is mijns inziens niet alleen ongegrond, maar bovendien uiterst gevaarlijk. Gelijk verweerder opmerkt zouden, indien het Hof het aanvaardde, bindende gevolgen worden toegekend aan een voorbereidende handeling, de door de Raad in tweede lezing goedgekeurde ontwerpbegroting (zie hiervoor sub 11). Erger is nog, dat een unilaterale vaststelling van het maximumpercentage zou worden gewettigd, daar waar de communautaire grondwet instemming van beide partijen voorschrijft. Het Hof zou daarmee op de stoel van het Parlement gaan zitten en zichzelf tot financiële autoriteit verheffen. De gevolgen van een dergelijke procedure zijn gemakkelijk te overzien. Het veelvuldige — misplaatste — verwijt dat het Hof de regeerstoel ambieert, zou plotseling geloofwaardig worden. In ieder niet alledaags geding zou iedere beslissing en ieder woord van het Hof met argwaan en kwaadwilligheid worden bekeken. Een groter gevaar voor het communautair stelsel is ondenkbaar. Dit is toch al zwak en heeft meer dan andere stelsels behoefte aan een actieve magistratuur, die evenwel vastbesloten is om niet buiten haar terrein te treden. Ik ben ervan overtuigd, dat het Hof dit gevaar zal afwenden; er komt een dag waarop de Raad het Hof dankbaar zal zijn, dat het hem het lot van tovenaarsleerling heeft bespaard.
18.
De oplossing die ik het Hof thans in overweging geef, is toewijzing van het subsidaire verzoek van de Raad om nietigverklaring van de constatering van de voorzitter van het Parlement. Door analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, zal het evenwel de vóór zijn uitspraak, op grond van de door de voorzitter bekrachtigde begroting, aangegane betalingsverplichtingen en verrichte betalingen als definitief moeten beschouwen. Het behoeft nauwelijks vermelding, dat deze oplossing in generlei tegenspraak is met mijn opmerkingen ontleend aan het laatste argument van de Raad. Zij is ingegeven door dwingende eisen van rechtszekerheid. Ofschoon onwettig, heeft de bekrachtiging van de begroting reeds een hele reeks directe en indirecte gevolgen gehad. Indien deze werden opgeheven en de door zoveel partijen verkregen rechten werden tenietgedaan, zou een veel ernstiger situatie ontstaan dan bij feitelijke handhaving van de bestreden handeling.
Overeenkomstig artikel 176 zal het Parlement, als orgaan waarvan die handeling afkomstig is, de maatregelen moeten treffen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof, uiteraard met dien verstande dat het ingevolge artikel 203, lid 9, tot overeenstemming zal moeten komen met de Raad. Anders dan verweerder ben ik ervan overtuigd, dat het daartoe niet noodzakelijk is om de gehele begrotingsprocedure te herhalen. Juridisch gezien is er in elk geval niets op tegen, dat de procedure wordt hervat vanaf het stadium — de tweede lezing van het Parlement — waarin zij moet worden geacht ingevolge het arrest van Hof te zijn onderbroken.
19.
Mijnheer de president, mijne heren rechters, ik heb het eerste onderdeel van deze conclusie gewijd aan een beschrijving van het optreden van partijen tussen 1974 en 1985, en vervolgens een lange paragraaf aan de feiten van de onderhavige zaak. De conclusies die hieraan kunnen worden verbonden, voorspellen niet veel goeds voor de toekomst. Gezien de dubbelzinnige opbouw van de bepaling die de begrotingsprocedure regelt en de contrasterende politieke doelstellingen van de twee begrotingsautoriteiten moet veeleer worden verwacht, dat het arrest van het Hof de betrekkingen tussen beide weliswaar niet zal verscherpen, maar ook nauwelijks zal verbeteren. Laat ik mij wagen aan een voorspelling: volgend en misschien al dit jaar zal het eeuwige conflict tussen Raad en Parlement weer oplaaien en vergelijkbare zo niet gelijke vormen aannemen.
Zonder dat ik dit conflict wil veroordelen — het is geen abnormaal verschijnsel omdat het doet uitkomen dat het evenwicht tussen de instellingen van de Gemeenschap nog maar voorlopig is — moet derhalve worden gezocht naar middelen en mechanismen om ervoor te zorgen dat het zich minder vaak voordoet, minder verstoringen teweeg brengt en vooral niet zo snel zal uitmonden in een zaak bij het Hof. Hoewel ik interne regelingen van de instellingen meen te moeten uitsluiten, vormt de interinstitutionele verklaring van 1982 mijns inziens een waardevol document.
Ik geef toe dat dit document gedurende een te korte periode zijn heilzame werking heeft gehad. Dit vindt mijns inziens echter zijn oorzaak in het feit dat de toch zeer belangrijke autoriteit bedoeld in hoofdstuk II, sub 3 tot en met 5, en hoofdstuk III, sub 5, niet of nauwelijks efficiënt is. Dit is een zwak punt. Men hoeft geen deskundige in politieke wetenschappen te zijn om in te zien, dat een bemiddeld orgaan bestaande uit de voorzitters van de betrokken partijen (waartoe ook de Commissie behoort) naar zijn aard uitermate ongeschikt is voor zijn bemiddelende taak. Er moet een personaliteit aan worden toegevoegd die op institutioneel vlak buiten de begrotingsprocedure staat, maar die zoveel geloofwaardigheid en autoriteit bezit dat er naar hem wordt geluisterd en hij partijen ertoe kan overhalen, de wapens neer te leggen en zijn raad op te volgen. Zou deze personaliteit de president van het Hof kunnen zijn ? Ik laat deze vraag open en zou slechts willen opmerken, dat zij minder gewaagd is dan zij lijkt: de president van het Hof was immers reeds lid van een soortgelijke orgaan opgericht in het kader van het — thans afgeschafte — artikel 78, lid 3, EGKS-Verdrag.
20.
Nu ik met deze wellicht niet overbodige opmerkingen aan het einde van mijn taak ben gekomen, geef ik het Hof in overweging, op het beroep van de Raad van de Europese Gemeenschappen tegen het Europees Parlement, ter griffie neergelegd op 11 februari 1986, te beslissen als volgt:
„Verklaart nietig de handeling van 18 december 1985, waarbij de voorzitter van het Parlement de definitieve vaststelling van de algemene begroting 1986 heeft geconstateerd. De vóór de uitspraak van dit arrest aangegane betalingsverplichtingen en verrichte betalingen worden als definitief beschouwd.
Gezien de nieuwheid en ingewikkeldheid van deze zaak stel ik voor, dat elk der partijen haar eigen kosten zal dragen.”
(
*1
)	Vertaald uit het Italiaans.