62021TJ0134
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deseti senat)
z dne 5. junija 2024 (
*1
)
„Nepogodbena odgovornost – Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Sklepi, ki jih je ECB sprejela v zvezi z banko Banca Carige – Člena 4 in 16 Uredbe (EU) št. 1024/2013 – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so podeljene pravice posameznikom – Legitimno pričakovanje – Nasprotje interesov – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Lastninska pravica – Ugovor nezakonitosti“
V zadevi T‑134/21,
Malacalza Investimenti Srl s sedežem v Genovi (Italija),
Vittorio Malacalza, stanujoč v Genovi,
ki ju zastopajo L. Boggio, S. Carbone in A. D’Angelo, odvetniki,
tožeči stranki,
proti
Evropski centralni banki (ECB), ki jo zastopata R. Bax in A. Pizzolla, agenta,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopajo D. Triantafyllou, P. Messina in A. Steiblytė, agenti,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti senat),
v sestavi O. Porchia, predsednica, M. Jaeger, L. Madise, P. Nihoul (poročevalec) in S. Verschuur, sodniki,
sodna tajnica: P. Nuñez Ruiz, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 26. septembra 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1
Tožeči stranki, družba Malacalza Investimenti Srl in Vittorio Malacalza, s tožbo na podlagi člena 268 PDEU predlagata povračilo škode, ki naj bi jo utrpeli zaradi nezakonitega ravnanja Evropske centralne banke (ECB) pri izvajanju njene funkcije bonitetnega nadzora nad banko Banca Carige (v nadaljevanju: banka) med letoma 2014 in 2019.
Dejansko stanje
2
Banka je velika kreditna institucija s sedežem v Italiji, ki kotira na borzi in ki je od leta 2014 pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB v skladu z Uredbo Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63).
3
Tožeči stranki sta delničarki banke. Družba Malacalza Investimenti je imela ob vložitvi te tožbe 15.288.774 navadnih delnic, ki so predstavljale približno 2,016 % kapitala banke, V. Malacalza pa je imel 121.017 navadnih delnic, ki so predstavljale približno 0,011 % kapitala banke.
4
V. Malacalza je bil tudi član in podpredsednik upravnega odbora banke od 31. marca 2016 do 3. avgusta 2018.
5
Za odpravo kapitalskega primanjkljaja, ki je bil ugotovljen s celovito oceno ECB leta 2014, je izredna skupščina delničarjev banke 23. aprila 2015 odobrila povečanje kapitala za 850 milijonov EUR.
6
ECB je s sklepom z dne 9. decembra 2016 sprejela ukrep za zgodnje posredovanje, s katerim je od banke zahtevala, naj do 28. februarja 2017 predloži strateški načrt in operativni načrt za zmanjšanje ravni slabih posojil z jasno navedbo ukrepov, ki jih bo treba sprejeti, in časovnega okvira, ki ga bo treba upoštevati za dosego tega cilja (v nadaljevanju: ukrep za zgodnje posredovanje).
7
Za izpolnitev ciljev, določenih v ukrepu za zgodnje posredovanje, je upravni odbor banke septembra 2017 odobril načrt dokapitalizacije, ki je med drugim vključeval povečanje kapitala za 560 milijonov EUR, ki naj bi se izvedlo pred koncem leta 2017.
8
Potem ko je Commissione nazionale per la societé e la borsa (nacionalna komisija za družbe in borzo, Italija) odobrila prospekt, je bilo povečanje kapitala končno zaključeno 21. decembra 2017, in sicer v znesku 544 milijonov EUR.
9
ECB je 28. decembra 2017 banki vročila sklep o določitvi bonitetnih zahtev za leto 2018.
10
Banka je nato, da bi izpolnila veljavne zahteve, poskušala povečati kapital, vendar neuspešno. Tako je bil poskus izdaje kapitalskih instrumentov leta 2018 trikrat neuspešen (marca, maja in junija), in sicer zaradi majhnega zanimanja vlagateljev.
11
Ti neuspehi so v upravnem odboru banke povečali napetosti glede tega, kako odpraviti neizpolnjevanje kapitalskih zahtev in kako izvesti načrt dokapitalizacije iz leta 2017, naveden v točki 7 zgoraj. Zaradi teh nesoglasij je prišlo do nekaterih odstopov, med katerimi je tudi odstop V. Malacalze in zaradi katerih je bilo treba imenovati nov upravni odbor. Tako so delničarji banke na izredni skupščini 20. septembra 2018 imenovali nove upravitelje ter na mesto predsednika imenovali E. Modiana in na mesto izvršnega direktorja F. Innocenzija.
12
ECB ob upoštevanju neuspeha banke pri poskusu, da bi na trg plasirala svoje kapitalske instrumente, s sklepom z dne 14. septembra 2018 (v nadaljevanju: sklep o kapitalu) ni odobrila načrta za ohranitev kapitala, ki ga je pripravila banka, in jo pozvala, naj do 30. novembra 2018 predloži nov načrt za ponovno vzpostavitev in trajno zagotavljanje izpolnjevanja premoženjskih zahtev do 31. decembra 2018 in doseže, da njen upravni odbor ta načrt potrdi.
13
Upravni odbor banke je 12. novembra 2018 v odgovor na to zahtevo sprejel načrt povečanja kapitala, ki je temeljil na dveh stopnjah, in sicer najprej na izdaji podrejenih obveznic kategorije 2, nato pa na povečanju kapitala, za katerega je potrebna odobritev delničarjev.
14
Prva faza je bila izvedena s tem, da je Fondo interbancario di tutela dei depositi (medbančni sklad za jamstvo vlog, Italija) (v nadaljevanju: FITD) vpisal obveznice v višini 318,2 milijona EUR, banka Banco di Desio e della Brianza SpA pa v višini 1,8 milijona EUR.
15
V okviru druge faze je bila 22. decembra 2018 sklicana izredna skupščina delničarjev, da bi se odobrilo povečanje kapitala z zamenjavo podrejenih obveznic za novo izdane delnice, in sicer s ciljem okrepitve temeljnega kapitala.
16
Vendar ta predlog ni bil sprejet zaradi nasprotovanja, ki so ga na navedeni skupščini izrazili delničarji, katerih udeležba v kapitalu je znašala 70 %. Pred sprejetjem odločitve so namreč ti delničarji želeli, da se jim po eni strani sporoči poslovni načrt in po drugi strani pregled dejavnosti, ki jih je v letu 2018 izvajala banka.
17
Po teh dogodkih:
–
je banka 23. decembra 2018 v sporočilu za medije navedla, da sta po zavrnitvi predloga upravnega odbora s takojšnjim učinkom odstopila podpredsednica in en član tega odbora;
–
je 2. januarja 2019 v drugem sporočilu za medije banka sporočila odstop – z učinkom od tega datuma – petih drugih članov upravnega odbora, med katerimi sta bila predsednik E. Modiano in generalni direktor F. Innocenzi;
–
je zaradi teh odstopov prišlo do odpoklica upravnega odbora, in sicer na eni strani na podlagi člena 18(12) statuta banke, na drugi strani pa na podlagi člena 2386 italijanskega civilnega zakonika.
18
V skladu s statutom banke so štirje člani upravnega odbora, ki niso odstopili, še naprej opravljali svojo funkcijo za zagotovitev tekočega upravljanja.
19
ECB je 1. januarja 2019 sklenila, da v banki imenuje začasno upravo (v nadaljevanju: sklep o imenovanju začasne uprave), in sicer na podlagi določb decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (zakonska uredba št. 385 – enotna zakonodaja o bančništvu in kreditiranju) z dne 1. septembra 1993 (GURI št. 230 z dne 30. septembra 1993 in redni dodatek h GURI št. 92; v nadaljevanju: enotna zakonodaja o bančništvu), s katerimi je bil prenesen člen 29 Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2014, L 173, str. 190), s temi učinki:
–
odpoklic upravnega odbora banke in zamenjava nekdanjih članov s tremi začasnimi upravitelji, med katerimi sta bila E. Modiano in F. Innocenzi;
–
odpoklic nadzornega sveta banke in zamenjava nekdanjih članov s tremi drugimi osebami;
–
dodelitev naloge novim organom, da sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da bo banka ponovno trajno izpolnjevala premoženjske zahteve.
20
Dne 2. januarja 2019 je bilo s sporočilom za medije objavljeno sprejetje sklepa o imenovanju začasne uprave in italijanska nacionalna komisija za družbe in borzo je prekinila trgovanje z vrednostnimi papirji, ki jih je izdala ali za katere jamči banka, v obdobju uporabe navedenega sklepa oziroma do ponovne vzpostavitve – zlasti na podlagi novih pobud pristojnih organov na področju bonitetnega nadzora – popolnega informacijskega okvira o izdanih ali zajamčenih vrednostnih papirjih.
21
Po ponovni oceni pogojev, na podlagi katerih je bil sprejet sklep o imenovanju začasne uprave, je bil ta ukrep trikrat podaljšan, in sicer 29. marca, 30. septembra in 20. decembra 2019, da bi se stabiliziral položaj banke in omogočilo dokončanje povečanja kapitala.
22
Banka, družba Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano, sklad FITD in prostovoljni intervencijski sklad sklada FITD so 9. avgusta 2019 podpisali sporazum, s katerim so opredelili lastnosti poslovnega načrta, s katerim sta bila predvidena povečanje kapitala za 700 milijonov EUR in izdaja novih podrejenih obveznic kategorije 2.
23
ECB je v dopisu z dne 18. septembra 2019 na podlagi člena 56 enotne zakonodaje o bančništvu menila, da načrtovano povečanje kapitala ni v nasprotju z zanesljivim in skrbnim upravljanjem banke.
24
Tako je bila 20. septembra 2019 sklicana izredna skupščina delničarjev banke za odobritev povečanja kapitala za 700 milijonov EUR. Skupščina delničarjev je predlog za povečanje kapitala odobrila. Družba Malacalza Investimenti se skupščine ni udeležila.
25
Po izvedbi povečanja kapitala sta bila 31. januarja 2020 na redni skupščini delničarjev banke izvoljena nov upravni odbor in nov nadzorni svet. Po teh volitvah so začasni upravitelji in nadzorni svet istega dne upravo banke prenesli na novoizvoljene organe, s čimer so prenehali začasno upravljanje te kreditne institucije, ki je trajalo skupno približno 13 mesecev.
Predlogi strank
26
Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
ECB naloži plačilo odškodnine:
–
družbi Malacalza Investimenti v višini 870.525.670 EUR oziroma v večjem ali manjšem znesku, ki se bo po presoji, po potrebi v okviru določitve ex aequo et bono, štel za pravičnega;
–
V. Malacalzi v višini 9.546.022 EUR oziroma v večjem ali manjšem znesku, ki se bo po presoji, po potrebi v okviru določitve ex aequo et bono, štel za pravičnega;
–
obema v višini stroškov in nagrad, ki sta jih morali plačati v okviru tega postopka;
–
po potrebi razglasi neveljavnost ukrepov, katerih nezakonitost se zatrjuje;
–
ECB kot pripravljalna ukrepa odredi:
–
predložitev več poročil o inšpekcijskih pregledih, osnutkov sklepov in sklepov;
–
predložitev – med dokumenti bonitetnega nadzora – več zapisnikov sej upravnega odbora banke;
–
kot pripravljalni ukrep odredi:
–
izdelavo izvedenskega mnenja:
–
o ugotovitvi – za poslovna leta od 2015 do 2019 – podatkov o položaju drugih italijanskih bank in bank Evropske unije, zlasti glede upoštevnih elementov izkazov poslovnega izida in premoženjskih položajev, ravni izpostavljenosti in rezervacij za oslabljene terjatve, likvidnostnih položajev, kapitalskih zahtev ter procesa nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), ki so jih ECB in pristojne nacionalne centralne banke naložile vsaki od teh bank, vseh morebitnih zahtev za zmanjšanje oslabljenih terjatev, ter o primerjavi teh podatkov z ustreznimi podatki banke za ista poslovna leta od 2015 do 2019;
–
o oceni enakosti ali neenakosti obravnave, ki so jo nadzorni organi na ravni Unije in nacionalni ravni uporabili za banko in za druge banke;
–
o oceni zneska škode, ki sta jo utrpeli tožeči stranki.
27
ECB ob podpori Komisije Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da tožba ni utemeljena;
–
zavrne predloge v zvezi s pripravljalnimi ukrepi;
–
tožeči stranki naloži plačilo vseh stroškov.
Pravo
Odškodninski zahtevek
28
Tožeči stranki v tožbi uveljavljata nepogodbeno odgovornost Unije zaradi osmih nezakonitosti:
–
do prve naj bi prišlo s tem, da je ECB dovolj resno kršila italijansko zakonodajo, ker ni ukrepala, da bi popravila zavajajoče izjave o stabilnosti banke, ki so jih podali njeni upravitelji;
–
do druge naj bi prišlo s tem, da je ECB v odnosih z upravnim odborom banke dovolj resno kršila predpise Unije;
–
do tretje naj bi prišlo s tem, da je ECB dovolj resno kršila italijansko zakonodajo v zvezi z odobritvijo povečanja kapitala 18. septembra 2019 v nasprotju s predkupno pravico, določeno v statutu banke;
–
do četrte naj bi prišlo s tem, da je ECB dovolj resno kršila italijansko zakonodajo v zvezi z imenovanjem začasnih upraviteljev, pri katerih je obstajalo nasprotje interesov;
–
do pete naj bi prišlo s tem, da je ECB pri sprejetju ukrepa za zgodnje posredovanje dovolj resno kršila različna pravila in načela;
–
do šeste naj bi prišlo s tem, da je ECB v sklepu o kapitalu dovolj resno kršila načelo sorazmernosti, ker je banki določila rok, ki je prekratek, da bi lahko izpolnila zahteve, ki so ji bile naložene glede kapitala;
–
do sedme naj bi prišlo s tem, da je ECB dovolj resno kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj zaradi zagotovil, ki so bila dana delničarjem glede položaja banke;
–
do osme naj bi prišlo s tem, da je ECB dovolj resno kršila lastninsko pravico, priznano delničarjem, zaradi znatnega zmanjšanja vrednosti njihovih deležev v banki.
29
Najprej je treba opozoriti, da je Unija unija, ki temelji na načelu vladavine prava, v kateri so njene institucije, organi, uradi in agencije podvržene nadzoru skladnosti njihovih aktov med drugim s Pogodbo in splošnimi načeli prava (sodba z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točka 23; glej tudi sodbo z dne 26. junija 2012, Poljska/Komisija, C‑336/09 P, EU:C:2012:386, točka 36 in navedena sodna praksa).
30
Tako lahko posamezniki, ki menijo, da nanje vplivajo akti, ki jih je sprejela ECB v okviru svojih nalog bonitetnega nadzora kreditnih institucij, izpodbijajo veljavnost teh aktov na podlagi členov 263, 267 ali 277 PDEU, če so izpolnjeni pogoji, ki so določeni za uporabo teh določb.
31
Poleg tega lahko posamezniki, ki menijo, da ECB nanje ni naslovila akta, ki ni priporočilo ali mnenje, izpodbijajo opustitev te institucije v skladu s podrobnimi pravili iz člena 265 PDEU.
32
Poleg tega lahko posamezniki uveljavljajo nepogodbeno odgovornost Unije in zahtevajo nadomestilo na podlagi člena 340, tretji odstavek, PDEU, če menijo, da so utrpeli škodo zaradi ravnanja ECB v okviru njenih nalog bonitetnega nadzora.
Pogoji za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije v okviru bonitetnega nadzora ECB nad kreditnimi institucijami
33
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso iz člena 76 in člena 84(1) Poslovnika Splošnega sodišča izhaja, da spor načeloma določijo in opredelijo stranke in da sodišče Unije ne sme odločati ultra petita (glej sodbo z dne 17. septembra 2020, Alfamicro/Komisija, C‑623/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:734, točka 40 in navedena sodna praksa).
34
Za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije morajo posamezniki dokazati, da so kumulativno izpolnjeni trije pogoji: nezakonitost ravnanja, ki ga je mogoče pripisati instituciji ali njenim uslužbencem pri opravljanju svojih dolžnosti, resničnost škode ter obstoj vzročne zveze med zatrjevanim ravnanjem in zatrjevano škodo (sodba z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, točka 64; glej tudi sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, točka 65 in navedena sodna praksa).
35
V obravnavani zadevi Splošno sodišče ugotavlja, da je treba preučiti, ali je izpolnjen prvi od teh pogojev. V skladu s sodno prakso je to tako, kadar izpodbijano ravnanje vključuje pravno pravilo, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom, in kadar je kršitev, ki se očita instituciji, dovolj resna (sodbe z dne 4. julija 2000, Bergaderm in Goupil/Komisija, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, točka 42; z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, točka 67, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, neobjavljena, EU:T:2017:21, točka 69).
– Prva zahteva: narava pravil, ki lahko povzročijo nepogodbeno odgovornost Unije
36
V zvezi s prvo zahtevo je v sodni praksi pojasnjeno, da je cilj pravnega pravila podeliti pravice posameznikom, kadar v njihovo korist ustvari ugodnost, ki jo je mogoče opredeliti kot pridobljeno pravico, kadar je namenjena varstvu njihovih interesov ali kadar posameznikom podeljuje pravice, katerih vsebino je mogoče zadostno opredeliti (glej sodbi z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB, T‑107/17, EU:T:2019:353, točka 140 in navedena sodna praksa, in z dne 9. februarja 2022, QI in drugi/Komisija in ECB, T‑868/16, EU:T:2022:58, točka 90 in navedena sodna praksa).
37
Za odgovornost Unije mora varstvo, ki se zagotavlja s pravilom, na katerega se sklicuje, učinkovati v razmerju do posameznika, ki se nanj sklicuje. Pravila ni mogoče upoštevati, če posamezniku, ki se nanj sklicuje, ne podeljuje nobene pravice, tudi če podeljuje pravico drugim fizičnim ali pravnim osebam (sodba z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB, T‑107/17, EU:T:2019:353, točka 77; glej tudi sodbo z dne 9. februarja 2022, QI in drugi/Komisija in ECB, T‑868/16, EU:T:2022:58, točka 90 in navedena sodna praksa).
– Druga zahteva: vrsta kršitve, ki se zahteva za nepogodbeno odgovornost Unije
38
Pri drugi zahtevi je merilo, za katero je bilo presojeno, da je odločilno za ugotovitev, ali je kršitev dovolj resna, to, ali je institucija resno in očitno prekoračila meje svoje diskrecijske pravice (sodbe z dne 4. julija 2000, Bergaderm in Goupil/Komisija, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, točka 43; z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, točka 67, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, neobjavljena, EU:T:2017:21, točka 69).
39
Tako je odločilni element za ugotovitev obstoja dovolj resne kršitve obseg diskrecijske pravice, ki jo ima institucija (sodba z dne 12. julija 2005, Komisija/CEVA in Pfizer, C‑198/03 P, EU:C:2005:445, točki 65 in 66).
40
Zato mora sodišče Unije upoštevati kompleksnost položaja, ki ga je treba urediti, težave pri uporabi ali razlagi besedil, stopnjo jasnosti in natančnosti kršenega pravila ter namernost oziroma neopravičljivost storjene napake (sodba z dne 3. marca 2010, Artegodan/Komisija, T‑429/05, EU:T:2010:60, točka 62).
41
V teh okoliščinah zgolj napake pri presoji ne morejo zadostovati za to, da se kršitev opredeli kot očitna in resna (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2008, MyTravel/Komisija, T‑212/03, EU:T:2008:315, točka 85).
42
V obravnavani zadevi je treba navesti, da je ECB grajana ravnanja izvedla pri opravljanju nalog bonitetnega nadzora, ki so ji zaupane, da se ji omogoči zagotavljanje varnosti in trdnosti kreditnih institucij.
43
Da bi lahko opravila te naloge, člen 4 Uredbe št. 1024/2013 na ECB prenaša pristojnost za izvajanje dejavnosti, kot so izdaja in odvzem bančnih dovoljenj, nadzor nad izpolnjevanjem veljavnih regulativnih bonitetnih zahtev in izvajanjem notranjih sistemov ocenjevanja tveganja, možnost naložitve dodatnih kapitalskih zahtev ter možnost naložitve prilagojenih pravil upravljanja.
44
ECB mora pri izvajanju teh dejavnosti, kot je navedeno v uvodni izjavi 17 Uredbe št. 1024/2013, oceniti profil tveganosti zadevnih bank in za vsako od njih ugotoviti dogodke, ki lahko nanjo vplivajo, ob upoštevanju raznolikosti institucij, njihove velikosti in poslovnih modelov.
45
Take analize zajemajo izvedbo ocen, ki zaradi svoje kompleksnosti upravičujejo, da se ECB v skladu s sodno prakso prizna široka diskrecijska pravica (glej v tem smislu sodbe z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 86; z dne 4. maja 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, točka 55, in z dne 13. decembra 2017, Crédit mutuel Arkéa/ECB, T‑712/15, EU:T:2017:900, točka 181).
46
Skratka, iz zgoraj preučene sodne prakse izhaja, da morata tožeči stranki v obravnavani zadevi, če želita dokazati nepogodbeno odgovornost ECB, pravno zadostno dokazati, da je ECB ob prekoračitvi diskrecijske pravice, ki ji je priznana, resno in očitno kršila pravilo prava Unije, s katerim so posameznikom podeljene pravice.
47
Sodišče Unije mora pri ugotavljanju, ali je bila taka kršitev storjena, upoštevati široko diskrecijsko pravico, ki je ECB priznana pri izvajanju nalog bonitetnega nadzora, glede na elemente, ki sta jih predložili tožeči stranki.
– Predlog ECB ob podpori Komisije, naj se za opredelitev ureditve nepogodbene odgovornosti, ki se uporablja za Unijo na področju bonitetnega nadzora, uporabijo splošna načela, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic
48
ECB je ob podpori Komisije Splošnemu sodišču predlagala, naj glede na nacionalno pravo, ki velja v državah članicah, opredeli ureditev nepogodbene odgovornosti, ki jo je treba uporabiti za Unijo na področju bonitetnega nadzora.
49
Na prvem mestu, ECB je predlagala, naj se na ravni Unije uporabi sodna praksa iz sodbe z dne 12. oktobra 2004, Paul in drugi (C‑222/02, EU:C:2004:606), v kateri je Sodišče štelo, da je nacionalna zakonodaja, ki izključuje nepogodbeno odgovornost nacionalnih organov za bonitetni nadzor, v skladu s pravom Unije, kadar ti delujejo v okviru pravil, sprejetih v splošnem interesu.
50
V zvezi s tem je treba navesti, da sodbe z dne 12. oktobra 2004, Paul in drugi (C‑222/02, EU:C:2004:606), za obravnavani spor ni mogoče neposredno uporabiti, ker se nanaša na nacionalne organe, medtem ko Splošno sodišče v obravnavanem sporu odloča o zadevi, ki se nanaša na nepogodbeno odgovornost institucije Unije, čeprav je v skladu s členom 4 Uredbe št. 1024/2013 možno, da ta institucija v okoliščinah, ki so opredeljene v tej uredbi, opravlja naloge, priznane nacionalnim organom v okviru bonitetnega nadzora kreditnih institucij.
51
Vendar je treba navesti, da je Sodišče v sodbi z dne 12. oktobra 2004, Paul in drugi (C‑222/02, EU:C:2004:606), vzpostavilo povezavo med ciljem, ki se dosega s pravilom, ki je bilo domnevno kršeno, na eni strani in zmožnostjo, ali nasprotno, nezmožnostjo posameznikov, da uveljavljajo nepogodbeno odgovornost nadzornih organov, na drugi. Sodišče je namreč v tej sodbi ugotovilo, da pravo Unije zato, ker je nacionalni nadzorni organ svoje naloge izvajal v splošnem interesu, ne nasprotuje temu, da nacionalno pravo, v zadevnem primeru nemško pravo, izključuje odgovornost nadzornega organa (sodba z dne 12. oktobra 2004, Paul in drugi, C‑222/02, EU:C:2004:606, točka 32).
52
Podobno je bila nepogodbena odgovornost institucij na ravni Unije ugotovljena v položajih, ki zajemajo pravilo, ki ustvarja pravice za tožeče stranke (glej točki 36 in 37 zgoraj), in izključena v primerih, ki niso zajemali nastanka takih pravic, zlasti v položajih, v katerih se je s pravili, na katere se je sklicevalo, dosegal cilj v javnem interesu ali v katerih so bila ta pravila institucionalna, tako da je bila z njimi zlasti določena dodelitev ali razdelitev pristojnosti med institucijami (glej v tem smislu sodbe z dne 19. aprila 2012, Artegodan/Komisija, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, točka 81; z dne 11. julija 2007, Fédération des industries condimentaires de France in drugi/Komisija, T‑90/03, neobjavljena, EU:T:2007:208, točka 61; z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB, T‑107/17, EU:T:2019:353, točke od 136 do 141; in z dne 9. februarja 2022, QI in drugi/Komisija in ECB, T‑868/16, EU:T:2022:58, točke od 93 do 99).
53
Na drugem mestu, ECB je ob podpori Komisije trdila, da glede na opravljene analize večina držav članic odgovornost nadzornih organov omejuje na primere naklepa ali hude malomarnosti. Meni, da bi bilo treba na podlagi splošnih načel, ki so skupna pravnim redom držav članic, na katera se sklicuje člen 340, tretji odstavek, PDEU, ta pristop uporabiti na ravni Unije. Tak pristop naj bi bil nujen za ohranitev delovanja ECB, ker bi ji omogočal, da deluje v splošnem interesu, ne da bi jo ohromil strah pred izpodbijanjem že v primeru majhne malomarnosti ali nezakonitost.
54
V zvezi s tem je treba navesti, da je Sodišče v sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame (C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79), v zvezi z odgovornostjo držav članic za kršitev prava Unije presodilo, da obveznost povrnitve škode, povzročene posameznikom, ne more biti odvisna od pogoja, ki se nanaša na pojem „krivda, ki presega dovolj resno kršitev prava Unije“. Zahteva po izpolnitvi takega dodatnega pogoja bi lahko namreč vzbudila dvom o pravici do povračila škode, ki ima temelj v pravnem redu Unije (sodba z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 79).
55
V istem smislu je Sodišče v sodbi z dne 25. marca 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), navedlo, da pravo Unije nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero za pravico posameznikov za pridobitev odškodnine velja dodatni pogoj, ki presega dovolj resno kršitev prava Unije in ki izhaja iz namerne narave tega ravnanja, kakršen je ta, ki izhaja iz člena 79(8) zakona o kreditnih institucijah (glej sodbo z dne 25. marca 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, točka 121 in navedena sodna praksa).
56
Načelo enakovrednosti pa zahteva, da se vsa pravila, ki se uporabljajo za pravna sredstva, brez razlikovanja uporabljajo za pravna sredstva, ki temeljijo na kršitvi prava Unije, in podobna pravna sredstva, ki temeljijo na kršitvi nacionalnega prava (glej sodbo z dne 4. oktobra 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, točka 124 in navedena sodna praksa).
57
Iz tega sledi, da pravo Unije nasprotuje temu, da bi za nepogodbeno odgovornost države članice in – na podlagi načela enakovrednosti – nepogodbeno odgovornost institucije Unije veljali pogoji, ki bi – tako kot pogoja obstoja naklepa ali hude malomarnosti – presegali dovolj resno kršitev prava Unije.
58
Ob upoštevanju teh načel je treba preučiti osem nezakonitosti, ki jih navajata tožeči stranki.
Prva nezakonitost: ECB naj bi dovolj resno kršila italijansko zakonodajo, ker ni posredovala, da bi popravila zavajajoče izjave o trdnosti banke, ki so jih podali njeni upravitelji
59
Tožeči stranki v zvezi s prvo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, trdita, da je ECB s tem, da ni popravila domnevno zavajajočih izjav o trdnosti banke, ki so jih podali njeni upravitelji, dovolj resno kršila tri določbe italijanske bančne zakonodaje, in sicer člen 53(1)(d bis), člen 53 bis, odstavek 1, točka (d), in člen 67(1)(e) enotne zakonodaje o bančništvu.
60
ECB ob podpori Komisije trditve tožečih strank prereka.
61
V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko opustitve, ki jih je mogoče pripisati institucijam, povzročijo odgovornost Unije, kadar te institucije kršijo pravno obveznost ravnanja, ki izhaja iz določbe prava Unije (sodbi z dne 15. septembra 1994, KYDEP/Svet in Komisija, C‑146/91, EU:C:1994:329, točka 58; in z dne 26. februarja 2016, Šumelj in drugi/Komisija, T‑546/13, T‑108/14 in T‑109/14, EU:T:2016:107, točka 42).
62
Opozoriti je treba tudi, da morata biti v skladu s sodno prakso za to, da bi lahko nastala nepogodbena odgovornost Unije, cilj zadevne določbe podeliti tožečim strankam pravico, za katero menijo, da je bila kršena, ter domnevno storjena kršitev dovolj resna (glej točko 35 zgoraj).
63
V obravnavanem primeru se določbe, ki naj bi bile dovolj resno kršene, za ECB v okviru tega spora uporabljajo na podlagi člena 9 Uredbe št. 1024/2013, v skladu s katerim ta institucija deluje kot pristojni organ namesto nacionalnega organa, kadar je – kot v obravnavanem primeru – za institucije, nad katerimi se izvaja nadzor, pristojna na podlagi člena 4 Uredbe št. 1024/2013.
64
Pri odločanju je treba te določbe preučiti glede na cilj, ki se z njimi dosega.
65
Na prvem mestu, člen 53(1)(d bis) in člen 67(1)(e) enotne zakonodaje o bančništvu opredeljujeta informacije, ki jih mora ECB objaviti o kreditnih institucijah in po potrebi o matični družbi teh institucij, da se zagotovi preglednost trgov ter s tem njihovo pravilno delovanje in stabilnost celotnega finančnega sistema.
66
Člen 53(1)(d bis) enotne zakonodaje o bančništvu namreč nadzornemu organu nalaga, da mora objaviti informacije o kreditnih institucijah, zlasti informacije o kapitalski ustreznosti, omejitvi tveganja, deležih, ki so lahko v lasti, ter o upravljanju in upravni ali računovodski organizaciji.
67
Poleg tega člen 67(1)(e) enotne zakonodaje o bančništvu določa, da nadzorni organ za izvajanje konsolidiranega nadzora matični družbi v okviru splošnih ukrepov posreduje informacije o bančni skupini kot celoti ali o njenih sestavnih delih, ki se nanašajo na kapitalsko ustreznost, omejitev tveganja v njenih različnih konfiguracijah, deleže, upravljanje podjetja, upravno in računovodsko organizacijo, notranje kontrole ter sisteme prejemkov in spodbud.
68
Iz besedila teh določb izhaja, da ti določbi ECB nalagata splošno obveznost objave, ki se nanaša na kategorije informacij, in sicer s ciljem, ki je v javnem interesu, to je zagotoviti pravilno delovanje in stabilnost trgov. Sami po sebi pa ECB neposredno ali posredno ne nalagata nobene obveznosti, da se na specifičen način odzove, kadar udeleženci na trgu podajo izjave v zvezi s trdnostjo nekaterih institucij, ki so po presoji drugih udeležencev zavajajoče. Zato iz teh določb ni mogoče izpeljati nobene in nikakršne pravice vlagateljev, da bi ECB v vsaki državi članici posredovala vsakič, ko bi bile v njej o institucijah, nad katerimi izvaja nadzor, podane pripombe, za katere bi lahko vlagatelji šteli, da so v celoti ali deloma neutemeljene.
69
Navedene izjave so sicer v obravnavanem primeru podali upravitelji banke. Glede na njihovo funkcijo bi trgi tem izjavam lahko pripisali neko mero verodostojnosti. Tako bi te izjave lahko vplivale na vrednost delnic, ki sestavljajo kapital banke, kar bi tožečima strankama lahko povzročilo škodo.
70
Vendar je treba opozoriti, da obstoj domnevne finančne škode sam po sebi ne zadostuje za nepogodbeno odgovornost Unije. Da bi se ta odgovornost lahko uveljavljala, morajo tožeče stranke dokazati nezakonito ravnanje. Zadnjenavedene morajo zato v skladu s sodno prakso dokazati, da je bilo dovolj resno kršeno pravilo, ki podeljuje pravice posameznikom. Tožeči stranki pa nista dokazali obstoja takega pravila in še manj obstoja take kršitve.
71
V obravnavanem primeru je očitno, da sta tožeči stranki, če sta menili, da sta zaradi takih izjav utrpeli škodo, tisti, ki bi se morali sami odzvati s popravkom izjav in pregonom njihovih avtorjev po potrebi pred pristojnimi sodišči.
72
Na drugem mestu, člen 53 bis, odstavek 1, točka (d), enotne zakonodaje o bančništvu določa, da lahko nadzorni organ, če razmere to zahtevajo, sprejme specifične ukrepe v zvezi z eno ali več bankami ali celotnim bančnim sistemom.
73
V skladu s to določbo lahko ti ukrepi vključujejo omejitev dejavnosti ali ozemeljske strukture banke; banki naloženo prepoved opravljanja nekaterih transakcij, tudi korporacijskih, in razdeljevanja dobička ali drugih elementov kapitala, ter v zvezi z finančnimi instrumenti, ki jih je mogoče vključiti v kapital za namene nadzora, prepoved plačila obresti; določitev omejitev skupnega zneska variabilnega dela prejemkov v banki, kadar je to potrebno za ohranjanje trdne kapitalske osnove, in – za banke, v katerih je prišlo do izrednih posredovanj z javno pomočjo – določitev omejitev skupnih prejemkov predstavnikov družbe.
74
Iz besedila člena 53 bis, odstavek 1, točka (d), enotne zakonodaje o bančništvu je razvidno, da sam po sebi ni upošteven pri ugotavljanju, ali je bila ECB naložena obveznost, da popravi izjave o finančni stabilnosti banke, ki se pripisujejo nekaterim udeležencem in za katere drugi udeleženci presojajo, da so napačne. V njem ni nobene obveznosti s tako naravo, ki bi bila v tem smislu neposredno ali posredno naložena ECB. Te določbe, ne da bi se njen obseg neupravičeno razširil, ni mogoče razlagati tako, da bi bila ECB dodana obveznost, ki je, ker ni bila vključena v besedilo, ni določil zakonodajalec Unije.
75
Iz tega sledi, da je treba trditve tožečih strank v zvezi s prvo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, zavrniti.
Druga nezakonitost: ECB naj bi v odnosih z upravnim odborom banke dovolj resno kršila predpise Unije
76
Tožeči stranki v zvezi z drugo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, trdita, da je ta dovolj resno kršila člena 4 in 16 Uredbe št. 1024/2013:
–
s tem, da se je z E. Modianom in F. Innocenzijem dogovorila, da bosta 2. januarja 2019 odstopila, kar je povzročilo odpoklic upravnega odbora banke in tako omogočilo, da je bila za to institucijo imenovana začasna uprava;
–
s prizadevanjem, da se pooblastila upravnega odbora banke omejijo na zgolj potrjevanje odločitev, ki jih sprejme izvršni direktor, in sicer na sestanku 16. februarja 2018 in v zaporednih izmenjavah med V. Malacalzo, D. Nouy (predsednica nadzornega odbora ECB) in R. Quintano (član generalnega direktorata ECB za mikrobonitetni nadzor);
–
s tem, da je bil upravnemu odboru več mesecev prikrit obseg težav, s katerimi se je soočala banka v zvezi s kapitalom, saj je bil šele 21. junija 2018 obveščen o vsebini dopisa, ki ga pa je ECB poslala izvršnemu direktorju 4. junija 2018.
77
ECB ob podpori Komisije te trditve prereka.
78
Pri odločanju je treba zaporedoma preučiti obe določbi, na kateri se sklicujeta tožeči stranki.
79
Na prvem mestu, člen 4 Uredbe št. 1024/2013 določa, da je ECB izključno pristojna, da za namene bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami s sedežem v državah članicah opravlja naloge, ki med drugim zajemajo izdajanje dovoljenj kreditnim institucijam, ocenjevanje priglasitev pridobitve in odsvojitve kvalificiranega deleža v kreditnih institucijah ter zagotavljanje skladnosti z akti, ki kreditnim institucijam nalagajo bonitetne zahteve v zvezi s kapitalskimi zahtevami, omejitvami velike izpostavljenosti, likvidnostjo in upravljanjem, vključno z zahtevami glede primernosti, sposobnosti in izkušenj oseb, odgovornih za upravljanje kreditnih institucij.
80
V zvezi s tem je treba navesti, da ravnanja, ki se očitajo ECB, niso povezana s členom 4 Uredbe št. 1024/2013. Ta določba namreč ECB podeljuje pristojnosti na področju bonitetnega nadzora in določa, natančneje, da je ECB „izključno pristojna“ za opravljanje nekaterih od teh pristojnosti, s čimer so med to institucijo in nacionalne organe razdeljene naloge, ki jih je mogoče določiti na takem področju.
81
Tako je namen te določbe v delu, v katerem podeljuje pristojnosti institucijam in jih med te institucije razdeljuje, uresničevanje splošnega cilja organizacije regulativnega sistema, ki se nanaša na področje dejavnosti v javnem interesu, ne da bi ta določba sama po sebi podeljevala pravice, ki bi lahko bile podlaga za tožbo pred Splošnim sodiščem.
82
Na drugem mestu, člen 16(1) in (2) Uredbe št. 1024/2013 ECB pooblašča, da pri opravljanju nalog, ki so nanjo prenesene, od kreditnih institucij zahteva, naj pravočasno sprejmejo različne ukrepe, kadar te institucije ne izpolnjujejo bonitetnih zahtev ali obstaja tveganje, da jih ne bodo izpolnjevale, ali kadar druge pomanjkljivosti ne omogočajo, da bi se v teh institucijah zagotovilo dobro upravljanje ali zadovoljivo kritje tveganj.
83
Pri ukrepih, ki so zajeti s to določbo, lahko gre med drugim za zahtevo, da se poveča kapital, za omejitev poslovanja kreditne institucije, za zahtevo, da se odpravijo dejavnosti, ki pomenijo preveliko tveganje za stabilnost institucije, ali za zamenjavo članov upravnega organa institucij, ki ne izpolnjujejo obveznosti, ki so jim naložene.
84
Ponovno, taka določba, ker zgolj podeljuje pooblastilo, sama po sebi ne vsebuje pravil, katerih cilj je podeliti pravice posameznikom, temveč ureja delovanje sistema bančnega nadzora v javnem interesu in zato ne more povzročiti nepogodbene odgovornosti Unije.
85
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da člen 4 ter člen 16(1) in (2) Uredbe št. 1024/2013, ker njun cilj ni podeliti pravice posameznikom, ne moreta biti podlaga za nezakonitost ravnanja, ki se očita ECB v okviru bonitetnega nadzora, ki ga je izvajala nad banko, tako da bi zaradi navedenega ravnanja prišlo do odgovornosti Unije.
86
Argumentacijo tožečih strank v zvezi z drugo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, je treba torej zavrniti.
Tretja nezakonitost: ECB naj bi dovolj resno kršila italijansko zakonodajo s tem, da je 18. septembra 2019 odobrila povečanje kapitala v nasprotju s predkupno pravico, določeno v statutu banke
87
Tožeči stranki v zvezi s tretjo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, trdita, da je ECB s tem, da je 18. septembra 2019 odobrila povečanje kapitala v nasprotju s predkupno pravico, ki je v korist delničarjev priznana v statutu banke, dovolj resno kršila člen 56 enotne zakonodaje o bančništvu.
88
ECB ob podpori Komisije te trditve prereka.
89
Člen 56 enotne zakonodaje o bančništvu določa:
„1.   Banka Italije zagotovi, da spremembe statuta bank niso v nasprotju z zanesljivim in skrbnim upravljanjem.
2.   Postopek vpisa v sodni register se ne more začeti, če ni razvidno preverjanje iz odstavka 1.“
90
V obravnavani zadevi se člen 56 enotne zakonodaje o bančništvu za ECB uporablja na podlagi člena 9 Uredbe št. 1024/2013, v skladu s katerim ta institucija deluje kot pristojni organ namesto nacionalnega organa, kadar je – kot v obravnavanem primeru – za institucije, nad katerimi se izvaja nadzor, pristojna na podlagi člena 4 navedene uredbe.
91
Iz člena 56 enotne zakonodaje o bančništvu izhaja, da mora nadzorni organ pri izvajanju nalog, ki so mu zaupane, preveriti združljivost sprememb statuta kreditnih institucij z omejitvami, ki izhajajo iz zanesljivega in skrbnega upravljanja, preden je mogoče navedene spremembe vpisati v sodni register.
92
To preverjanje pa se ne nanaša na združljivost predvidene spremembe statuta s predkupno pravico delničarjev, ampak na združljivost te spremembe z zahtevo po zanesljivem in skrbnem upravljanju, ki izhaja iz člena 56 enotne zakonodaje o bančništvu.
93
Tako zahteva po zanesljivem in skrbnem upravljanju dokazuje, da je v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, cilj, ki ga je treba upoštevati v okviru ocene, ki jo opravi nadzorni organ na podlagi člena 56 enotne zakonodaje o bančništvu, stabilnost kreditne institucije in, širše, finančnega sistema v celoti.
94
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da člen 56 enotne zakonodaje o bančništvu sam po sebi ne podeljuje pravic posameznikom v smislu točk 36 in 37 zgoraj. Trditve tožečih strank v zvezi s tretjo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, je treba zato zavrniti.
Četrta nezakonitost: ECB naj bi s tem, da je imenovala začasne upravitelje, pri katerih je obstajalo nasprotje interesov, dovolj resno kršila italijansko zakonodajo
95
Tožeči stranki v zvezi s četrto nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, trdita, da je ECB s tem, da je kot začasna upravitelja imenovala nekdanjega predsednika upravnega odbora E. Modiana in nekdanjega izvršnega direktorja banke F. Innocenzija, dovolj resno kršila člen 71(6) enotne zakonodaje o bančništvu. Ko sta zadnjenavedena postala začasna upravitelja, naj bi zanju postalo težko vložiti tožbe v imenu družbe proti upravnim in nadzornim organom (ali proti nekaterim njihovim članom), ki so bili v vmesnem času odpoklicani. Tako naj bi bili ti osebi, ker sta bili imenovani za začasna upravitelja, zaščiteni pred tožbo za ugotovitev odgovornosti, ki bi jo bilo mogoče zoper njiju vložiti zaradi odločitev, sprejetih v času, ko sta bili predsednik upravnega odbora oziroma izvršni direktor banke.
96
ECB ob podpori Komisije te trditve prereka.
97
Najprej je treba navesti, da je Splošno sodišče sklep o imenovanju začasne uprave v sodbi z dne 12. oktobra 2022, Corneli/ECB (T‑502/19, v pritožbenem postopku, EU:T:2022:627), razglasilo za ničen, pri čemer pa ta okoliščina ni ovira za njegovo preučitev v tem postopku.
98
Po eni strani v nasprotju s tem, kar tožeči stranki predlagata v okviru te zadeve, do razglasitve ničnosti ni prišlo zaradi kršitve, povezane z nasprotjem interesov, temveč zato, ker je bila storjena napaka pri določitvi pravne podlage, ki jo je ECB uporabila za sprejetje navedenega sklepa (sodba z dne 12. oktobra 2022, Corneli/ECB, T‑502/19, v pritožbenem postopku, EU:T:2022:627, točki 113 in 114).
99
Po drugi strani je odškodninska tožba zaradi svoje narave samostojno pravno sredstvo, ki ima posebno vlogo v sistemu pravnih sredstev, določenih s pogodbama, ter za katerega veljajo pogoji za izvajanje, ki so določeni glede na njegov posebni namen (sodba z dne 28. aprila 1971, Lütticke/Komisija, 4/69, EU:C:1971:40, točka 6, in sklep z dne 21. junija 1993, Van Parijs in drugi/Svet in Komisija, C‑257/93, EU:C:1993:249, točka 14).
100
Tako je dopustno, da Splošno sodišče za namene odškodninske tožbe samostojno preuči zakonitost akta, ki je predmet ničnostne tožbe. Medtem ko pa je namen ničnostne tožbe sankcionirati nezakonitost pravno zavezujočega akta, je namen odškodninske tožbe nadomestitev škode, ki je nastala zaradi akta ali nezakonitega ravnanja, ki ga je mogoče pripisati instituciji ali organu Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, točki 61 in 62).
101
Po tem pojasnilu iz člena 71(6) enotne zakonodaje o bančništvu izhaja, da morajo imeti začasni upravitelji, da lahko opravljajo svoje funkcije, več značilnosti, med katerimi je neobstoj nasprotja interesov. Taka zahteva pomeni, da mora ECB pri imenovanju začasnih upraviteljev preveriti neobstoj nasprotja interesov pri zadevnih osebah. Brez takega preverjanja zadevne osebe namreč ne bi smele opravljati svojih funkcij, tudi če so bile imenovane, kadar te zahteve ne bi izpolnjevale.
102
Zahteva po neobstoju nasprotja interesov pa na splošno izhaja iz načela nepristranskosti, ki je v skladu s sodno prakso namenjen temu, da se na eni strani varuje splošni interes in na drugi strani interes posameznikov, na katere bi lahko negativno vplival obstoj tega nasprotja interesov (glej po analogiji sodbi z dne 6. aprila 2006, Camós Grau/Komisija, T‑309/03, EU:T:2006:110, točka 102, in z dne 6. junija 2019, Dalli/Komisija, T‑399/17, neobjavljena, EU:T:2019:384, točka 100).
103
Načelo nepristranskosti tako v skladu s sodno prakso za morebiti prizadete posameznike ustvarja subjektivno pravico, ki lahko, če je dovolj resno kršena, povzroči nepogodbeno odgovornost Unije za škodo, ki jo je morda povzročila institucija pri opravljanju nalog, ki so ji zaupane.
104
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je cilj člena 71(6) enotne zakonodaje o bančništvu podeliti pravice posameznikom v smislu točk 36 in 37 zgoraj.
105
V zvezi s preverjanjem, ali je ECB storila dovolj resno kršitev člena 71(6) enotne zakonodaje o bančništvu, je treba navesti, da ta institucija za obrazložitev sprejetja sklepa o imenovanju začasne uprave ni navedla, da je ta sklep utemeljen z obstojem „resnih nepravilnosti“, storjenih „v okviru upravljanja“ banke v smislu člena 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (b), enotne zakonodaje o bančništvu v povezavi s členom 70 navedene zakonodaje.
106
V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko v skladu s členom 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (b), in členom 70 enotne zakonodaje o bančništvu nadzorni organ v instituciji imenuje začasno upravo v primeru hudih kršitev zakonov ali drugih predpisov, resnih nepravilnosti pri upravljanju kreditne institucije, kadar je poslabšanje položaja banke ali bančne skupine še posebej znatno, kadar je mogoče predvideti resne izgube sredstev ali kadar se za začasno upravo zaprosi z obrazloženo prošnjo upravnih organov ali izredne skupščine kreditne institucije.
107
Če bi bile v obravnavanem primeru storjene nepravilnosti pri upravljanju banke, bi bilo treba za zaščito delničarjev zagotoviti, da se lahko sproži postopek proti odgovornim osebam. Samo tožba za ugotovitev odgovornosti, ki bi se vložila proti nekdanjim članom upravnih organov, bi namreč lahko omogočila, da bi te odgovorne osebe povrnile škodo, ki so jo utrpeli delničarji. V takem primeru bi lahko bilo neprimerno, da bi bile za začasne upravitelje imenovane osebe, ki so bile prej v banki na vodstvenih položajih. Kot trdita tožeči stranki, bi namreč s takim imenovanjem postala možnost takšne tožbe le težko verjetna, saj začasni upravitelji nimajo nobenega interesa za uveljavljanje lastne odgovornosti.
108
Vendar je bil položaj v obravnavanem primeru drugačen, ker sklep o imenovanju začasne uprave glede na izraze, ki so bili v njem uporabljeni, ni temeljil na „resnih nepravilnostih“, ki bi jih storili nekdanji upravni organi banke, temveč na „znatnem poslabšanju položaja banke“ v smislu členov 69 octiesdecies in 70 enotne zakonodaje o bančništvu.
109
Poleg tega so finančne težave banke nastale pred imenovanjem E. Modiana za predsednika upravnega odbora banke in F. Innocenzija za izvršnega direktorja, kot je to razvidno iz zgoraj povzetega dejanskega stanja (točke od 5 do 10 zgoraj).
110
Sicer pa je treba opozoriti, da ima ECB pri izvajanju svojih bonitetnih nalog široko diskrecijsko pravico, pri čemer sodišče presoje, ki jo je opravila ta institucija, ne sme nadomestiti s svojo presojo (glej točko 45 zgoraj).
111
ECB pa je lahko pri izvajanju te pravice brez prekoračitve njenih omejitev presodila, da je treba vodenje začasne uprave zaupati osebam, ki poznajo kreditno institucijo, na katero se nanaša zadevni ukrep, saj jim je lahko tako poznavanje omogočilo, da se v kriznih razmerah hitreje odzovejo na neprestane težave.
112
Glede na to je mogoče šteti, da je ECB svojo diskrecijsko pravico razumno uporabila tako, da je v začasno upravo imenovala E. Modiana in F. Innocenzija, ki sta bila dovolj vpeljana v posle banke, da sta lahko v kriznih razmerah, v katerih se je znašla banka, hitro ukrepala.
113
Kot opozarjajo tožeče stranke, tožbo v imenu družbe za ugotovitev odgovornosti proti članom odpoklicanih upravnih in nadzornih organov med začasno upravo v skladu s členom 72(5) enotne zakonodaje o bančništvu sicer vložijo začasni upravitelji.
114
Vendar lahko skupščina delničarjev in delničarji, ki posamično ali skupaj predstavljajo petino kapitala družbe ali drug delež, določen v statutu kreditne institucije, v skladu s členoma 2393 in 2393 bis italijanskega civilnega zakonika po ponovnem začetku delovanja redne uprave kreditne institucije vložijo tožbo za ugotovitev odgovornosti proti članom upravnih in nadzornih organov v petih letih po prenehanju njihovih funkcij.
115
Tako so imeli skupščina delničarjev in delničarji, ki posamično ali skupaj predstavljajo petino kapitala družbe ali drug delež, določen v statutu banke, od ponovnega začetka delovanja redne uprave banke možnost vložiti tožbo za ugotovitev odgovornosti proti E. Modianu in F. Innocenziju kot nekdanjima članoma upravnega odbora v roku petih let od prenehanja njunih funkcij.
116
V teh okoliščinah je treba a fortiori ugotoviti, da je ECB z imenovanjem E. Modiana in F. Innocenzija za začasna upravitelja ostala v mejah razumnega izvajanja svoje diskrecijske pravice.
117
Ker torej ni bila dokazana nobena dovolj resna kršitev, je treba trditve v zvezi s četrto nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, zavrniti.
Peta nezakonitost: ECB naj bi pri sprejetju ukrepa za zgodnje posredovanje dovolj resno kršila različna pravila in načela
118
Tožeči stranki v zvezi s peto nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, zoper sprejetje ukrepa za zgodnje posredovanje navajata šest očitkov, ki jih ECB ob podpori Komisije prereka.
– Prvi očitek: sprejetje ukrepa za zgodnje posredovanje na podlagi zgolj tveganja kršitve regulativnega okvira
119
Tožeči stranki s prvim očitkom trdita, da je ECB dovolj resno kršila člen 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu, ker je sprejela ukrep za zgodnje posredovanje glede na zgolj tveganje kršitve regulativnega okvira, ki se uporablja, čeprav bi bilo treba po njihovem mnenju na podlagi te določbe dokazati kršitev, ki jo je mogoče predvideti.
120
V zvezi s tem je treba navesti, da lahko Banca d’Italia (banka Italije) v skladu s členom 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu sprejme ukrepe za zgodnje posredovanje, ki so navedeni v tem členu, kadar po hitrem poslabšanju položaja zadevne banke ali njene skupine ugotovi ali predvidi med drugim kršitev Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2013, L 176, str. 337) in naslova II Direktive 2014/65/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU (UL 2014, L 173, str. 349).
121
V obravnavani zadevi se člen 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu za ECB uporablja na podlagi člena 9 Uredbe št. 1024/2013, v skladu s katerim ta institucija deluje kot pristojni organ namesto nacionalnega organa, kadar je – kot v obravnavanem primeru – za institucije, nad katerimi se izvaja nadzor, pristojna na podlagi člena 4 Uredbe št. 1024/2013.
122
Iz tega sledi, da člen 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu, ker zgolj podeljuje nadzornemu organu pooblastilo za sprejetje ukrepa za zgodnje posredovanje, kadar so po presoji, ki jo mora opraviti, izpolnjeni pogoji, ki jih določa, sam po sebi posameznikom ne podeljuje pravic, za katere bi lahko ti od sodišča Unije zahtevali, da zagotovi njihovo spoštovanje.
123
Te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo tožečih strank, da je bilo poseženo v pravice in interese, ki jih imata kot delničarki, ker jima je bila s tem, da je ECB sprejela ukrep za zgodnje posredovanje, odvzeta vsakršna možna vključenost v upravljanje banke.
124
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da morebitnega vpliva posredovanja ECB na interese delničarjev kreditne institucije za nastanek nepogodbene odgovornosti te institucije ni mogoče upoštevati, če ni cilj pravila, na katerem temelji to posredovanje, da se ustvari ali posebej zaščiti pravica, ki bi jim bila podeljena na dovolj opredeljen način.
125
Kot pa je navedeno v točki 122 zgoraj, cilj člena 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu ni ustvariti pravice v korist posameznikov, tudi če so delničarji.
126
Ukrep za zgodnje posredovanje na podlagi člena 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu je bil namreč sprejet zaradi varstva stabilnosti finančnega sistema in torej zaradi uresničevanja cilja v javnem interesu.
127
ECB je tako sprejetje ukrepa za zgodnje posredovanje obrazložila s tveganjem kršitve zahtev, določenih z regulativnim okvirom, ki se uporablja. V tem okviru je bilo tveganje, ki je bilo upoštevano, posebej in konkretno utemeljeno glede na merila iz člena 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu, ki se sklicuje na obstoj hitrega poslabšanja položaja nadzorovanega subjekta kot enega od indicev, da bi lahko ta subjekt kršil kapitalske zahteve.
128
V zvezi s tem je ECB v ukrepu za zgodnje posredovanje navedla, da:
–
sta junija 2016 količnik navadnega lastniškega temeljnega kapitala (CET 1) in količnik dodatnega kapitala (TCR) banke znašala 12,29 % oziroma 14,37 %. Vendar je pričakovani razvoj teh dveh količnikov v letu 2017 privedel do nižjih vrednosti v primerjavi z vrednostmi iz prejšnjega leta, in sicer do 10,35 % za CET 1 in 12,19 % za TCR, kar je v nasprotju s skupno zahtevo glede kapitala v višini 12,50 % (glej točko 1.1.1 ukrepa za zgodnje posredovanje);
–
kapitalski količniki bi se lahko zmanjšali celo pod zgoraj navedene vrednosti, pri čemer bi prišlo do še večjih premoženjskih izgub ob upoštevanju stalne in nezadostne uspešnosti glede donosnosti banke v zadnjih letih, visokega kreditnega tveganja, ki je izhajalo iz ravni slabih posojil, kar je ogrožalo zmožnost nadzorovanega subjekta za ustvarjanje dobička, ter negotovosti v zvezi z ukrepi za zmanjšanje stroškov, načrtovanimi v okviru strateškega načrta, ki ga je sprejela banka (glej točki 1.1.2 in 1.1.3 ukrepa za zgodnje posredovanje).
129
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da namen člena 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu, s katerim se dosega cilj v javnem interesu, ni podeliti pravice posameznikom in da je bil ta člen v obravnavanem primeru s sprejetjem ukrepa za zgodnje posredovanje uporabljen prav za doseganje navedenega cilja, zaradi česar je treba prvi očitek zavrniti.
– Drugi očitek: obveznost, določena z ukrepom za zgodnje posredovanje, da se domnevno slaba posojila odsvojijo pod manj ugodnimi pogoji
130
Tožeči stranki z drugim očitkom trdita, da je ECB dovolj resno kršila člen 69 noviesdecies enotne zakonodaje o bančništvu, ker je banki v okviru ukrepa za zgodnje posredovanje naložila obveznost, da domnevno slaba posojila odsvoji pod manj ugodnimi pogoji. Po mnenju tožečih strank pa ta določba ne omogoča naložitve take obveznosti, ampak določa le možnost izvedbe sanacijskega načrta ali priprave načrta za pogajanja o prestrukturiranju dolga z upniki.
131
Banka Italije lahko v skladu s členom 69 noviesdecies enotne zakonodaje o bančništvu od kreditne institucije ali matične družbe bančne skupine, če so izpolnjeni pogoji iz člena 69 octiesdecies, odstavek 1, točka (a), enotne zakonodaje o bančništvu, zahteva, da – tudi delno – izvede sprejeti sanacijski načrt, da pripravi načrt za pogajanja o prestrukturiranju dolga z vsemi ali nekaterimi upniki ali – po potrebi – da spremeni svojo statusno obliko.
132
Banka Italije lahko pri izvajanju tega pooblastila zahteva posodobitev sanacijskega načrta, kadar se razmere, zaradi katerih je bil sprejet ukrep za zgodnje posredovanje, razlikujejo od hipotez, predvidenih v načrtu. Poleg tega lahko določi rok za izvedbo načrta in odpravo vzrokov, zaradi katerih je bil sprejet ukrep za zgodnje posredovanje.
133
V obravnavani zadevi se člen 69 noviesdecies enotne zakonodaje o bančništvu za ECB uporablja na podlagi člena 9 Uredbe št. 1024/2013, v skladu s katerim ta institucija deluje kot pristojni organ namesto nacionalnega organa, kadar je – kot v obravnavanem primeru – za institucije, nad katerimi se izvaja nadzor, pristojna na podlagi člena 4 Uredbe št. 1024/2013.
134
Ugotoviti je treba, da člen 69 noviesdecies enotne zakonodaje o bančništvu, ker zgolj podeljuje nadzornemu organu pooblastilo, da od kreditnih institucij zahteva pripravo ali izvedbo načrta za pogajanja o prestrukturiranju dolga, če so izpolnjeni pogoji iz tega člena, sam po sebi ne podeljuje pravic posameznikom.
135
ECB je tako v obravnavani zadevi z namenom doseganja cilja v javnem interesu od banke v okviru ukrepa za zgodnje posredovanje zahtevala, naj do 28. februarja 2017 predloži strateški načrt in operativni načrt vsaj z:
–
navedbo ukrepov, ki jih je banka nameravala sprejeti za zmanjšanje ravni slabih posojil;
–
vključitvijo kvantitativnih ciljev za zmanjšanje slabih posojil;
–
navedbo časovnega razporeda za izvajanje teh ukrepov;
–
upoštevanjem minimalnih ciljev, ki jih je določila ECB, pri izbiri ukrepov, ki bodo sprejeti za zmanjšanje slabih posojil, in sicer največ 5,5 milijarde EUR slabih posojil do 31. decembra 2017, 4,6 milijarde EUR do 31. decembra 2018 in 3,7 milijarde EUR do 31. decembra 2019; ter
–
odobritvijo upravnega organa banke.
136
Tako se v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, z ukrepom za zgodnje posredovanje ni zahtevalo, da banka odsvoji slaba posojila, še manj pa, da to stori po določenih cenah v določenem obdobju. ECB je v skladu s členom 69 noviesdecies enotne zakonodaje o bančništvu v okviru ukrepa za zgodnje posredovanje zgolj od banke zahtevala predložitev strateškega načrta in operativnega načrta za zmanjšanje deleža slabih posojil, ki jih ima v svoji bilanci stanja. Ta načrta pa naj bi pripravila in odobrila banka. Zlasti bi morala opredeliti in izvesti ustrezne ukrepe, tako da bi na primer navedla, katera slaba posojila naj bi se odsvojila, pod kakšnimi pogoji, komu in po kakšni ceni.
137
Poleg tega člen 69 noviesdecies enotne zakonodaje o bančništvu ne nasprotuje temu, da se z ukrepom za zgodnje posredovanje določijo minimalni cilji in roki za zmanjšanje slabih posojil. Ta določba namreč ECB izrecno podeljuje pooblastilo za določitev roka za izvedbo načrta in odpravo vzrokov za zgodnje posredovanje.
138
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se s členom 69 noviesdecies enotne zakonodaje o bančništvu dosega cilj v javnem interesu, ne da bi bil njegov namen podeliti pravice posameznikom, in da ga je ECB v obravnavanem primeru s tem, da je sprejela ukrep za zgodnje posredovanje, ki je predmet prvega očitka, uporabila prav za doseganje prvonavedenega cilja.
139
Drugi očitek je treba torej zavrniti.
– Tretji očitek: izpolnjevanje zahtev, določenih glede kapitala, v določenem obdobju
140
Tožeči stranki s tretjim očitkom trdita, da je ECB dovolj resno kršila člen 16(1)(b) Uredbe št. 1024/2013, ker je v okviru ukrepa za zgodnje posredovanje menila, da bi lahko do tega, da bi banka kršila kapitalske zahteve, prišlo v obdobju, daljšem od 12 mesecev od sprejetja tega ukrepa.
141
Po mnenju tožečih strank pa člen 16(1)(b) Uredbe št. 1024/2013 pooblastilo ECB za sprejetje ukrepa v zvezi s kreditno institucijo omejuje le na primere, v katerih tveganje, da bi ta institucija kršila regulativni okvir, ki se uporablja, nastane najpozneje v dvanajstih mesecih po posredovanju ECB.
142
V zvezi s tem je treba opozoriti, kot je navedeno v točki 82 in naslednjih zgoraj, da so s členom 16 Uredbe št. 1024/2013 ECB podeljena pooblastila na področju bonitetnega nadzora, pri čemer se dosega cilj v javnem interesu, ne da bi bile podeljene pravice posameznikom.
143
Tretji očitek je treba tako zavrniti.
– Četrti očitek: kršitev načela enakega obravnavanja
144
Tožeči stranki s četrtim očitkom trdita, da je ECB s tem, da je banki v okviru ukrepa za zgodnje posredovanje naložila strožje ukrepe od tistih, sprejetih v zvezi z drugimi kreditnimi institucijami, ki pa so bile v podobnem položaju, dovolj resno kršila načelo enakega obravnavanja.
145
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je načelo enakega obravnavanja določeno v členih 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in da zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno oziroma da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (glej sodbo z dne 7. marca 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, točka 41 in navedena sodna praksa).
146
Pri tem so v skladu s sodno prakso z načelom enakega obravnavanja podeljene pravice posameznikom (glej v tem smislu sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, točka 87, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, neobjavljena, EU:T:2017:21, točka 110).
147
V teh okoliščinah je treba preveriti, ali je ECB s sprejetjem ukrepa za zgodnje posredovanje resno in očitno kršila načelo enakega obravnavanja ob prekoračitvi široke diskrecijske pravice, ki ji je priznana.
148
V zvezi s tem je treba navesti, da mora ECB pri izvajanju svojih bonitetnih nalog opravljati tehnične ocene, pri katerih upošteva širok nabor spremenljivk, med katerimi so ravni kapitala in likvidnosti, poslovni modeli, upravljanje, tveganja, sistemski vplivi in makroekonomski scenariji. Bonitetni nadzor kreditnih institucij tako ni omejen na kvantitativno in mehansko primerjavo izoliranih in ekstrapoliranih številk, temveč zahteva celovito bonitetno presojo položaja kreditne institucije, ki je povezana s široko diskrecijsko pravico.
149
ECB se v okviru ukrepa za posredovanje, da bi dokazala nastanek hitrega poslabšanja banke, ni omejila na ugotovitev kršitve premoženjskih zahtev, povezanih z ravnjo slabih posojil, temveč se je sklicevala tudi na več elementov, iz katerih je po njenem mnenju razvidna krhkost te institucije, in sicer na: kreditno tveganje (stran 2, točka 1.1.1), nizko donosnost (stran 2, točka 1.1.1), izgube v prejšnjih letih (stran 3, točka 1.12(i)), skromne rezultate pri ustvarjanju prihodkov iz poslovanja (stran 3, točka 1.1.2(i)), zelo visoko razmerje med stroški in prihodki (stran 4, točka 1.1.2(i)), negotovosti v zvezi z ukrepi varčevanja stroškov (stran 4, točka 1.1.2(iii)) in šibkost, ki opredeljuje likvidnostno stanje (stran 7, točka 2.4).
150
V skladu s sodno prakso mora tožeča stranka, če trdi, da je bilo kršeno načelo enakega obravnavanja, natančno opredeliti primerljive položaje, za katere meni, da so bili obravnavani različno, ali različne položaje, za katere meni, da so bili obravnavani enako (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 2018, K. Chrysostomides & Co. in drugi/Svet in drugi, T‑680/13, EU:T:2018:486, točka 442 in navedena sodna praksa).
151
Tako bi morali tožeči stranki, če je bil tak njun namen, v obravnavani zadevi glede na merila, navedena v točki 149 zgoraj, dokazati, da so bile druge italijanske kreditne institucije, ki so bile v primerljivem položaju, obravnavane različno.
152
Tožeči stranki sta v svojih vlogah sicer predložili poročilo, v katerem so primerjane količine slabih posojil, ki jih ima banka, s tistimi, ki jih imajo druge italijanske kreditne institucije. Vendar tega posebnega položaja nista povezali s sklepi, ki jih je sprejela ECB, da bi dokazali obstoj resničnega različnega obravnavanja banke in drugih italijanskih kreditnih institucij.
153
Tako je treba četrti očitek zavrniti.
– Peti očitek: kršitev načela sorazmernosti
154
Tožeči stranki s petim očitkom trdita, da je ECB s tem, da je banki, čeprav bi bilo mogoče uporabiti manj radikalne ukrepe, naložila obveznost, ki je takoj povzročila neposredno oslabitev posojil banke in ji povzročila znatne izgube, dovolj resno kršila načelo sorazmernosti.
155
V zvezi s tem je treba navesti, da je načelo sorazmernosti kot splošno pravno načelo določeno v členu 5(4) PEU in da je v skladu s sodno prakso takšno, da posameznikom podeljuje pravice (sodbi z dne 6. decembra 2001, Emesa Sugar/Svet, T‑43/98, EU:T:2001:279, točka 64, in z dne 29. novembra 2016, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija, T‑279/11, neobjavljena, EU:T:2016:683, točka 58).
156
Tako imajo posamezniki možnost uveljavljati nepogodbeno odgovornost Unije z dokazom, da jim je ECB povzročila škodo z ravnanjem v nasprotju z načelom sorazmernosti, pri čemer morajo dokazati, da je institucija to načelo kršila resno in očitno.
157
V skladu s sodno prakso se z načelom sorazmernosti zahteva, da so akti institucij Unije takšni, da omogočajo uresničitev legitimnih ciljev, ki jim zadevna ureditev sledi, ne da bi se presegle meje tistega, kar je nujno za uresničitev teh ciljev, pri čemer je treba takrat, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje (sodba z dne 8. julija 2020, VQ/ECB, T‑203/18, EU:T:2020:313, točka 61; glej tudi sodbo z dne 20. januarja 2021, ABLV Bank/EOR, T‑758/18, EU:T:2021:28, točka 142 in navedena sodna praksa).
158
Kadar sodišče odloča o predlogu za nadzor nad spoštovanjem načela sorazmernosti, mora spoštovati diskrecijsko pravico, ki je priznana institucijam Unije (sodba z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, točka 68).
159
V zvezi s tem je treba opozoriti, da ima ECB, kot je navedeno v točki 45 zgoraj, pri izvajanju nalog bonitetnega nadzora široko diskrecijsko pravico.
160
ECB je glede na izraze, uporabljene za utemeljitev sprejetja ukrepa za zgodnje posredovanje, na način, naveden v nadaljevanju, analizirala sorazmernost obveznosti, ki jo je nameravala sprejeti v zvezi s krediti, ki so del premoženja banke, nimajo pa donosnosti, ki jo šteje za potrebno, da bi se izpolnile kapitalske zahteve, ki izhajajo iz ureditve Unije.
161
ECB je na začetku svoje analize kot verjetno ocenila tveganje, da bi banka kršila premoženjske zahteve, povezane z imetništvom slabih posojil (točka 1.1.1 ukrepa za zgodnje posredovanje).
162
Nato je ugotovila, da strateški načrt, ki ga je banka predložila 14. junija 2016, ni ustrezen za to, da bi banka izpolnila cilje, ki jih je navedla glede zmanjšanja razmerja med stroški in prihodki ter zmanjšanja slabih posojil (točka 1.1.5 ukrepa za zgodnje posredovanje).
163
Poleg tega je navedla, da se je finančni položaj banke resno poslabšal, pri čemer je v obdobju 2013–2016 prišlo do znatnega povečanja kreditnega tveganja in je obstajalo znatno pomanjkanje razpoložljivih likvidnih sredstev (točki 2.3 in 2.4 ukrepa za zgodnje posredovanje).
164
ECB je na tej podlagi ugotovila, da je ukrep, s katerim se od banke zahteva predložitev strateškega načrta in operativnega načrta za zmanjšanje slabih posojil:
–
sorazmeren glede na položaj banke;
–
primeren za izboljšanje bonitetnega položaja nadzorovanega subjekta, saj je bila visoka raven slabih posojil eden od glavnih dejavnikov tveganja, ki jim je bila izpostavljena banka;
–
nujen za dosego zastavljenega cilja, in sicer sanacije premoženjskega stanja banke, pri čemer je menila, da zastavljenega cilja ne bi bilo mogoče doseči z izvedbo nobenega drugega ukrepa (točka 1.1.5 ukrepa za zgodnje posredovanje).
165
ECB je na podlagi te analize ob upoštevanju tveganja za banko lahko menila, da je primerno in nujno sprejeti ukrep za zgodnje posredovanje, ne da bi obstajale nadomestne rešitve, s katerimi bi bilo mogoče zadovoljivo odpraviti težave, s katerimi se je takrat soočala banka.
166
Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da tožeči stranki nista dokazali elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče šteti, da je ECB s sprejetjem ukrepa za zgodnje posredovanje resno in očitno kršila načelo sorazmernosti.
167
Peti očitek je treba torej zavrniti, s tem pa tudi argumentacijo v zvezi s peto nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, v celoti.
– Šesti očitek: ugovor nezakonitosti, na katerega se sklicujeta tožeči stranki v zvezi z ukrepom za zgodnje posredovanje
168
Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj v okviru incidenčnega zahtevka na podlagi člena 277 PDEU odloči, da se ukrep za zgodnje posredovanje ne uporabi, ker je nezakonit iz razlogov, navedenih v točkah od 119 do 167 zgoraj.
169
V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko v skladu s členom 277 PDEU vsaka stranka v sporu, v katerem gre za pravni akt, ki se splošno uporablja in ga je sprejela institucija, organ, urad ali agencija Unije, pred Sodiščem Evropske unije uveljavlja, da se ta akt iz razlogov, navedenih v drugem odstavku člena 263 PDEU, ne uporablja, in to ne glede na iztek roka iz šestega odstavka člena 263 PDEU.
170
V skladu s sodno prakso se ugovor nezakonitosti uporablja samo za splošne akte, sicer ni dopusten (sodba z dne 26. oktobra 1993, Reinarz/Komisija, T‑6/92 in T‑52/92, EU:T:1993:89, točka 56).
171
Akt je splošen v smislu člena 277 PDEU, če se nanaša na objektivno določene položaje in ima pravne učinke za kategorije oseb, ki so določene abstraktno (sodbi z dne 28. februarja 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neobjavljena, EU:T:2018:101, točka 32, in z dne 5. maja 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA, T‑611/18, EU:T:2021:241, točka 90).
172
V obravnavanem primeru ni tako, saj je ECB ukrep za zgodnje posredovanje naslovila posebej na banko, pri čemer ji je glede na premoženjske težave, v katerih je bila, naložila, naj predloži strateški načrt in operativni načrt za zmanjšanje ravni slabih posojil.
173
Iz tega sledi, da ukrep za zgodnje posredovanje ni splošni akt v smislu sodne prakse, navedene v točki 171 zgoraj.
174
Zato je treba ugovor nezakonitosti zavreči kot nedopusten.
Šesta nezakonitost: ECB naj bi v sklepu o kapitalu banki določila rok, ki je prekratek, da bi lahko izpolnila zahteve, ki so ji bile naložene glede kapitala
175
Tožeči stranki v zvezi s šesto nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, trdita, da je ta v sklepu o kapitalu banki določila rok, ki je prekratek, da bi lahko izpolnila zahteve, ki so ji bile naložene glede kapitala. Natančneje, po mnenju tožečih strank od banke ni bilo razumno zahtevati, naj te zahteve izpolni do 31. decembra 2018, to je le 19 delovnih dni po datumu, ki ga je ECB določila za predložitev in odobritev načrta za ohranitev kapitala s strani upravnega odbora banke.
176
ECB ob podpori Komisije te trditve prereka.
177
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je ocena, ki jo ECB opravi glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti za odpravo problematičnega položaja, del presoje, ki jo je treba opraviti na podlagi načela sorazmernosti. To načelo je bilo v zvezi s peto nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, preučeno glede ukrepa za zgodnje posredovanje (peti očitek). Na tem mestu se nanj sklicuje v zvezi s šesto nezakonitost ravnanja, ki se očita ECB, glede sklepa o kapitalu, ki se prav tako izpodbija zaradi kršitve načela sorazmernosti.
178
Kot je bilo navedeno v točkah 155 in 156 zgoraj, je v skladu s sodno prakso načelo sorazmernosti takšno, da posameznikom podeljuje pravice. To načelo jim namreč daje možnost uveljavljati nepogodbeno odgovornost Unije z dokazom, da jim je ECB povzročila škodo z ravnanjem v nasprotju z načelom sorazmernosti, pri čemer morajo dokazati, da je institucija to načelo kršila resno in očitno.
179
V obravnavani zadevi je treba preveriti, ali je ECB s sprejetjem sklepa o kapitalu spoštovala načelo sorazmernosti.
180
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je ECB v besedilu sklepa o kapitalu natančno ocenila njegovo sorazmernost.
181
Najprej je navedla, da je banki leta 2018 trikrat spodletelo (marca, maja in junija) plasirati kapitalske instrumente na trg in da so ti neuspehi povzročili nekatere odstope v upravnem odboru, med katerimi je bil tudi odstop V. Malacalze, zaradi česar je bilo treba imenovati nov upravni odbor. V zvezi z banko so tako po navedbah ECB obstajali profili tveganosti in negotovosti glede premoženjske trdnosti in upravljanja (točka 1.1 sklepa o kapitalu).
182
Dalje, ECB je trdila, da načrt za ohranitev kapitala, ki ga je banka predložila 22. junija 2018, ne omogoča izpolnitve skupne zahteve glede kapitala v ustreznem roku, saj so bili izvedljivost, časovni razpored in učinkovitost predlaganih ukrepov močno odvisni od tržnih pogojev in interesa vlagateljev, ki takrat za banko niso bili ugodni (točka 2.1.1 sklepa o kapitalu).
183
Nazadnje, ECB je menila, da ukrepi, ki jih je banka predvidela v načrtu za ohranitev kapitala z dne 22. junija 2018, tudi če bi se izvedli, ne bi bili verodostojna podlaga za trajno zagotavljanje izpolnjevanja zahtev v zvezi s kapitalom (točka 2.1.2 sklepa o kapitalu).
184
ECB je na podlagi te analize ob upoštevanju dejanskega tveganja, da banka svojega kapitala ne bo uspela obnoviti takoj, lahko menila, da je primerno in nujno od nje zahtevati, naj do 30. novembra 2018 predloži nov načrt za ponovno vzpostavitev in trajno zagotavljanje izpolnjevanja premoženjskih zahtev do 31. decembra 2018 in doseže, da njen upravni odbor ta načrt potrdi. Le ta odločitev je po mnenju ECB omogočala dosego zastavljenega cilja, to je sanacijo premoženjskega stanja banke (točka 2.1.2 odločbe o kapitalu).
185
Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da tožeči stranki nista dokazali elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče šteti, da je ECB s sprejetjem sklepa o kapitalu dovolj resno kršila načelo sorazmernosti.
186
Trditve tožečih strank v zvezi s šesto nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, je treba torej zavrniti.
Sedma nezakonitost: ECB naj bi dovolj resno kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj zaradi zagotovil, ki so bila dana delničarjem glede položaja banke
187
Tožeči stranki v zvezi s sedmo nezakonitostjo navajata tri očitke, ki se nanašajo na to, da naj bi ECB dovolj resno kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj.
188
ECB ob podpori Komisije te tri očitke prereka.
189
Najprej je treba opozoriti, da je v skladu s sodno prakso načelo varstva legitimnih pričakovanj splošno načelo prava Unije, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom (sodbi z dne 19. maja 1992, Mulder in drugi/Svet in Komisija, C‑104/89 in C‑37/90, EU:C:1992:217, točka15, in z dne 6. decembra 2001, Emesa Sugar/Svet, T‑43/98, EU:T:2001:279, točka 64).
190
V skladu s sodno prakso morajo biti za možnost sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj izpolnjeni trije pogoji, ki so kumulativni. Organ Unije bi moral upravičencu dati natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov. Ta zagotovila morajo biti taka, da pri subjektu, na katerega so naslovljena, ustvarijo legitimna pričakovanja. Dana zagotovila morajo biti v skladu z veljavnimi predpisi (sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, točka 75, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, neobjavljena, EU:T:2017:21, točka 81).
191
V sodni praksi je pojasnjeno tudi, da imajo možnost sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsi gospodarski subjekti, pri katerih je organ ustvaril upravičena pričakovanja. Vendar kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru sprejetja tega ukrepa na to načelo ne more sklicevati. Poleg tega gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev obstoječega položaja, ki ga lahko nacionalni organi spremenijo v okviru svoje diskrecijske pravice (glej sodbo z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi, od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, točka 62 in navedena sodna praksa).
192
V tem okviru je treba presoditi tri očitke, ki sta jih navedli tožeči stranki.
– Prvi očitek: neposredovanje ECB v zvezi z zavajajočimi izjavami upraviteljev banke
193
Tožeči stranki s prvim očitkom trdita, da je ECB dovolj resno kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj s tem, da ni posredovala s popravkom zavajajočih izjav, ki naj bi jih podali upravitelji v zvezi s finančno trdnostjo banke.
194
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bilo to ravnanje, ki se pripisuje ECB, grajano tudi v okviru argumentacije v zvezi s prvo nezakonitostjo, v okviru katere sta tožeči stranki neuspešno trdili, da bi ta institucija v skladu z italijanskim pravom morala posredovati s popravkom zavajajočih izjav, ki so jih podali upravitelji banke (točka 59 in naslednje zgoraj).
195
V zvezi s sedmo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, se isto ravnanje izpodbija z vidika načela varstva legitimnih pričakovanj, pri čemer tožeči stranki trdita, da je neposredovanje ECB z namenom popravka pri njiju ustvarilo legitimno pričakovanje glede finančne trdnosti banke.
196
Ne da bi se izpodbijala možnost, da bi tožeče stranke lahko pričakovale, da se bo položaj banke izboljšal, je treba navesti, prvič, da tega, da ECB ni posredovala s popravkom domnevno zavajajočih izjav, ni mogoče šteti za zagotovilo ECB glede ravnanja, ki ga je nameravala sprejeti v razmerju do banke, ter drugič in vsekakor, da taka opustitev, kar zadeva njeno obliko, očitno ne izpolnjuje zahteve, da morajo biti zagotovila za to, da bi lahko ustvarila legitimna pričakovanja, natančna, brezpogojna in skladna, kot je bilo opozorjeno v točki 190 zgoraj.
197
Prvi očitek je treba torej zavrniti.
– Drugi očitek: pozitivne presoje ECB v zvezi s povečanji kapitala, ki jih je banka izvedla pred letom 2019
198
Tožeči stranki z drugim očitkom trdita, da je ECB dovolj resno kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj s tem, da je podala pozitivne presoje v zvezi s povečanji kapitala, ki jih je banka izvedla pred letom 2019.
199
V zvezi s tem je treba navesti, da sta se tožeči stranki v svojih vlogah na splošno sklicevali na povečanja kapitala, ki jih je banka izvedla v letih 2015, 2016, 2017 in 2018, ne da bi natančno opredelile tiste, na katere se očitek posebej nanaša.
200
Poleg tega tožeči stranki nista predložili nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče šteti, da je ECB podala pozitivne presoje v zvezi s povečanji kapitala, ki jih je banka izvedla pred letom 2019, in da so te ocene izpolnjevale zahteve iz točke 190 zgoraj, da bi lahko pri njiju legitimno ustvarile določena pričakovanja glede tega, kako bo ECB ravnala.
201
Za dopustnost očitka pa je potrebno, da so bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih ta temelji, vsaj na kratko, vendar koherentno in razumljivo razvidni iz vlog tožeče stranke. Take navedbe so nujne za to, da lahko tožena stranka pripravi obrambo in da lahko Splošno sodišče odloči o navedeni argumentaciji (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2015, Corporación Empresarial de Materiales de Construcción/Komisija, T‑250/12, EU:T:2015:749, točka 101 in navedena sodna praksa).
202
Drugi očitek je treba torej zavrniti kot nedopusten.
– Tretji očitek: zagotovila ECB glede trdnosti banke
203
Tožeči stranki s tretjim očitkom trdita, da je ECB dovolj resno kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj s tem, da je delničarjem banke dala zagotovila o njeni trdnosti, pri čemer gre za zagotovila, zaradi katerih so ti izvedli velike naložbe.
204
V zvezi s tem je treba navesti, da tožeči stranki v utemeljitev svoje trditve nista predložili nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti zagotovila, ki naj bi jih ECB dala glede finančne trdnosti banke, ali okoliščine, v katerih naj bi bila ta zagotovila dana.
205
V skladu s sodno prakso iz točke 201 zgoraj pa je za dopustnost očitka potrebno, da so bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih ta temelji, vsaj na kratko, vendar koherentno in razumljivo razvidni iz vlog tožeče stranke.
206
V teh okoliščinah je treba torej tretji očitek zavrniti kot nedopusten.
207
Ker so bili vsi očitki zavrnjeni, je treba argumentacijo v zvezi s sedmo nezakonitostjo zavrniti v celoti.
Osma nezakonitost: ECB naj bi dovolj resno kršila lastninsko pravico, priznano delničarjem, s tem, da je s svojimi dejanji in opustitvami povzročila znatno zmanjšanje vrednosti njihovih deležev v banki
208
Tožeči stranki v zvezi z osmo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, trdita, da je ECB kršila njuno lastninsko pravico s tem, da je s svojimi dejanji in opustitvami povzročila znatno zmanjšanje vrednosti njunih deležev v banki.
209
ECB ob podpori Komisije te trditve prereka.
210
V zvezi s tem je treba opozoriti, da ima v skladu s členom 17(1) Listine vsakdo pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.
211
V skladu s sodno prakso je lastninska pravica, kot je določena v členu 17(1) Listine, pravno pravilo, s katerim so podeljene pravice posameznikom (glej v tem smislu sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, točka 66, in z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB, T‑107/17, EU:T:2019:353, točka 96).
212
Tako je treba preučiti, ali je ECB resno in očitno kršila lastninsko pravico, ki jo imata tožeči stranki.
213
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 201 zgoraj, za dopustnost tožbe potrebno, da so bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih ta temelji, vsaj na kratko, vendar koherentno in razumljivo razvidni iz vlog tožečih strank.
214
V obravnavani zadevi pa sta tožeči stranki navedli, da se je vrednost njunih deležev zmanjšala, in to spremembo pripisali odločitvam banke po ukrepih, ki jih je sprejela ECB, vendar pri tem nista dokazali, da so ti ukrepi povzročili ta rezultat, in nista predložili analize, na podlagi katere bi bilo mogoče šteti, da do tega rezultata ni neposredno ali posredno, delno ali v celoti prišlo zaradi drugih dejstev ali drugih okoliščin.
215
V teh okoliščinah je treba argumentacijo v zvezi z osmo nezakonitostjo ravnanja, očitanega ECB, zavrniti kot nedopustno.
216
Glede na navedene preudarke je treba ugotoviti, da nobena od nezakonitosti ravnanja, očitanega ECB, na katere se sklicujeta tožeči stranki, ne more povzročiti nepogodbene odgovornosti Unije v smislu člena 340, tretji odstavek, PDEU.
217
Zato je treba tožbo zavrniti, ne da bi bilo treba presoditi, ali sta izpolnjena preostala pogoja, katerih izpolnjenost se zahteva s sodno prakso, da bi se lahko uveljavljala odgovornost institucije Unije, in sicer resničnost škode in obstoj vzročne zveze med zatrjevanim ravnanjem in zatrjevano škodo, ali se izreči o pripravljalnih ukrepih, ki jih predlagata tožeči stranki.
Stroški
218
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
219
Ker tožeči stranki nista uspeli, se jima v skladu s predlogi ECB in Komisije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Družbi Malacalza Investimenti Srl in Vittoriu Malacalzi se naloži plačilo stroškov.
Porchia
Jaeger
Madise
Nihoul
Verschuur
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 5. junija 2024.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.