62004CC0484_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Komisija v obravnavanem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti očita Združenemu kraljestvu, da nekatera njegova pravila nacionalnega prava o ureditvi delovnega časa delavcev oziroma pripadajoče smernice kršijo pravo Skupnosti.
2. Stranki sta v sporu zlasti glede tega, ali je Združeno kraljestvo sprejelo vse potrebne ukrepe za uresničevanje pravic delavcev do minimalnega dnevnega in tedenskega počitka. S tem v nasprotju bi bile lahko smernice, ki jih je izdalo ministrstvo za trgovino in industrijo, na podlagi katerih delodajalcem ni treba skrbeti za to, da bi njihovi delavci ta počitek dejansko upoštevali.
3. Obenem gre za vprašanje, ali pravo Skupnosti dovoli odstopanja od maksimalnega tedenskega in nočnega delovnega časa tudi za delavce, katerih delovni čas delno ni odmerjen ali vnaprej določen ali ga lahko samo delno določi delavec sam.
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
4. Okvir prava Skupnosti za ta postopek je Direktiva Sveta 93/104/ES z dne 23. novembra 1993 o določenih vidikih organizacije delovnega časa(2) (v nadaljevanju: Direktiva o delovnem času). V skladu s členom 1(1) ta direktiva določa minimalne varnostne in zdravstvene zahteve pri organizaciji delovnega časa.
5. V členih 3 in 5 Direktive o delovnem času sta določena minimalni dnevni in tedenski počitek. V skladu z njima države članice sprejmejo potrebne ukrepe, ki zagotovijo vsakemu delavcu pravico do minimalnega dnevnega počitka 11 zaporednih ur v 24-urnem obdobju (člen 3) in v sedemdnevnem obdobju pravico do minimalno 24 ur neprekinjenega počitka in do 11 ur dnevnega počitka (člen 5(1)).
6. Države članice lahko v skladu z Direktivo o delovnem času glede na posebnosti nekaterih dejavnosti sprejmejo predpise, ki odstopajo od posameznih določb direktive, med drugim od določb o minimalnem počitku ter maksimalnem tedenskem in nočnem delovnem času. V zvezi s tem je v členu 17(1) Direktive o delovnem času določeno:
„Države članice lahko, ob primernem upoštevanju splošnih načel zaščite varnosti in zdravja delavcev, določijo odstopanja od členov 3, 4, 5, 6, 8 ali 16, če zaradi posebnih značilnosti izvajane dejavnosti dolžina delovnega časa ni odmerjena in/ali vnaprej določena ali jo lahko določijo delavci sami […]“
B – Nacionalno pravo
7. Direktiva o delovnem času je bila v Združenem kraljestvu v nacionalno pravo prenesena z Working Time Regulations (pravila o delovnem času)(3) ; v nadaljevanju: WTR). WTR je začel veljati 1. oktobra 1998.
8. V členu 10(1) WTR, s katerim se prenaša člen 3 Direktive o delovnem času o dnevnem počitku, je določeno:
„Vsakemu odraslemu delavcu se zagotovi pravica do minimalnega dnevnega počitka 11 zaporednih ur v vsakem 24-urnem obdobju, v katerem dela za svojega delodajalca.“
9. V členu 11(1) WTR, s katerim se prenašajo predpisi o tedenskem počitku iz člena 5 Direktive o delovnem času, je določeno:
„Glede na odstavek 2 se vsakemu odraslemu delavcu v vsakem sedemdnevnem obdobju, v katerem dela za svojega delodajalca, zagotovi pravica do minimalno 24 ur neprekinjenega počitka.“
10. Poleg tega je ministrstvo za trgovino in industrijo Združenega kraljestva izdalo smernice(4), ki naj bi zadevnim delodajalcem in delavcem olajšale razumevanje predpisov iz WTR. Glede dnevnega in tedenskega počitka je v oddelku 5 teh smernic med drugim določeno:
„Delodajalci morajo zagotoviti, da si lahko delavci vzamejo počitek, vendar jim ni treba zagotoviti, da si vzamejo počitek .“(5)
11. Poleg tega je bil leta 1999 na podlagi člena 17(1) Direktive o delovnem času v WTR vstavljen člen 20(2)(6), v katerem je določeno:
„Kadar je del delovnega časa delavca odmerjen ali vnaprej določen ali ga ne more določiti delavec sam, vendar so posebne značilnosti dejavnosti take, da sme, ne da bi to zahteval delodajalec, delavec delati tudi dolžino delovnega časa, ki ni odmerjena ali vnaprej določena ali jo lahko določi delavec sam, se predpisi 4(1) in (2) ter 6(1), (2) in (7) uporabljajo le za tisti del njegovega dela, ki je odmerjen ali vnaprej določen ali ga ne more določiti delavec sam.“(7)
III – Predhodni postopek in predlogi
12. Komisija je z dopisom z dne 21. marca 2002 Združenemu kraljestvu očitala, da naj bi s členom 20(2) WTR nedopustno preseglo okvir odstopanja, dovoljenega v členu 17(1) Direktive o delovnem času, in da naj bi bila uporaba prava, ki jo je v smernicah priporočilo ministrstvo za trgovino in industrijo, v nasprotju s cilji Direktive o delovnem času.
13. Vlada Združenega kraljestva je stališče v zvezi s tem izrazila v dopisu z dne 31. maja 2002. Po njenem mnenju so nacionalni predpisi za prenos, vključno s smernicami, izpolnjevali zahteve Direktive o delovnem času.
14. Komisija je 2. maja 2003 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je ponovila očitke. Združeno kraljestvo je pozvala, naj v dveh mesecih po objavi tega mnenja sprejme potrebne ukrepe.
15. Vlada Združenega kraljestva je v dopisu z dne 30. junija 2003 potrdila prej izraženo stališče.
16. Zato je Komisija 23. novembra 2004 na podlagi člena 226, drugi odstavek, ES vložila tožbo. Sodišču je prvotno predlagala, naj:
– ugotovi, da Združeno kraljestvo:
1. zaradi uporabe odstopanja za delavce, katerih delovni čas delno ni odmerjen ali vnaprej določen ali ga lahko določi delavec sam, in
2. ker ni sprejelo ustreznih ukrepov za izvajanje pravic do dnevnega in tedenskega počitka,
ni izpolnilo obveznosti iz člena 17(1) Direktive 93/104 in člena 249 ES;
– Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov.
17. Komisija je 26. januarja 2006 na obravnavi pred Sodiščem delno spremenila tožbeni predlog. Zdaj Sodišču predlaga, naj:
– ugotovi, da Združeno kraljestvo:
1. zaradi uporabe odstopanja za delavce, katerih delovni čas delno ni odmerjen ali vnaprej določen ali ga lahko določi delavec sam, ni izpolnilo obveznosti iz člena 17(1) Direktive 93/104 in člena 249 ES in
2. zaradi ohranitve uradnih smernic v zdajšnji različici ni izpolnilo obveznosti iz člena 249 ES za prenos pravice do dnevnega in tedenskega počitka;
– Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov.
18. Združeno kraljestvo pa Sodišču predlaga, naj:
– zavrne tožbo;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
19. Komisija je poleg tega v predhodnem postopku Združenemu kraljestvu očitala še pravni položaj, ki ga uporablja za izračun trajanja nočnega dela, kot naj bi izhajal iz člena 6(6) WTR ter smernic ministrstva za trgovino in industrijo; ta naj bi kršil člen 8 Direktive o delovnem času v zvezi z njenima enajsto in dvanajsto uvodno izjavo. Združeno kraljestvo je nato spremenilo ustrezne določbe v določenem roku(8) . Komisija zato zadnjega očitka v tožbi ne navaja.
IV – Pravna presoja
A – Prvi očitek: Nezdružljivost izjeme iz člena 20(2) WTR s členom 17(1) Direktive o delovnem času
20. Predmet prvega očitka Komisije je člen 20(2) WTR v različici iz leta 1999, v skladu s katerim določba o maksimalnem tedenskem in nočnem delovnem času delavcu koristi samo za del delovnega časa, „ki je odmerjen ali vnaprej določen ali ga ne more določiti sam“.
21. Komisija očita, da naj možnost odstopanja iz člena 17(1) Direktive o delovnem času ne bi zajemala te določbe. Ta možnost odstopanja naj bi se namreč uporabljala samo za delavce, katerih celotni delovni čas ni odmerjen in/ali vnaprej določen ali ga lahko določi delavec sam. Ta možnost odstopanja pa naj ne bi dopustila uporabe določb o maksimalnem tedenskem in nočnem delovnem času, omejene samo na dele nalog delavca, ki naj bi bila predvidena v členu 20(2) WTR, če delovni čas delavca samo delno ni odmerjen in/ali vnaprej določen ali ga samo delno določi delavec sam.
22. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri določitvi pomena določbe prava Skupnosti upoštevati hkrati njeno besedilo, njen smisel in njene cilje(9) .
23. V obravnavanem primeru tako iz besedila člena 17(1) Direktive o delovnem času kot iz konteksta te določbe ter iz smisla in namena Direktive o delovnem času izhaja, da bi morala biti odstopanja od maksimalnega tedenskega in nočnega delovnega časa, določenega v pravu Skupnosti, mogoča samo, če celotna dolžina delovnega časa zaradi posebnih značilnosti izvajane dejavnosti ni odmerjena in/ali vnaprej določena ali jo lahko v celoti določijo delavci sami. Možnost odstopanja pa se ne uporablja, če imajo navedene značilnosti samo nekateri deli delovnega časa.
24. Tako se že besedilo člena 17(1) Direktive o delovnem času nanaša na celotni „delovni čas“ in ne na njegove posamezne dele. V tem členu je tudi „izvajana dejavnost“, katere posebne značilnosti utemeljujejo določbo o minimalnem dnevnem in tedenskem počitku, ki odstopa od splošnih določb Direktive o delovnem času, navedena v ednini. Torej je treba upoštevati naloge zadevnih delavcev kot celoto in ne posebne narave posameznih dolžnosti, ki spadajo k tem nalogam.
25. Kontekst določbe
o možnosti odstopanja od člena 17(1) Direktive o delovnem času potrjuje to gledanje. Tako pojem „delovni čas“ v skladu z definicijo iz člena 2(1) Direktive o delovnem času obsega „vsak čas, v katerem delavec dela, je na razpolago delodajalcu in opravlja svoje naloge
ali dolžnosti […]“.(10) Spet gre torej za sklicevanje na naloge delavca v celoti in ne za razlikovanje njihovih posameznih delov. Zato tudi iz sistematske razlage izhaja, da pojem delovni čas pomeni enotno celoto, ki jo določa splošna narava nalog delavca, ne pa značilnosti posameznih dolžnosti, ki jih ima.
26. K enaki ugotovitvi napeljuje tudi cilj zaščite delavcev, ki je odločilen cilj celotne Direktive o delovnem času in ki je ne nazadnje izrecno izražen tudi v njenem členu 17(1)(11) .
27. Kot namreč izhaja tako iz člena 118a Pogodbe ES(12), ki je pravna podlaga Direktive o delovnem času, kot iz njene prve, četrte, sedme in osme uvodne izjave ter njenega člena 1(1), je namen Direktive določiti minimalne zahteve, namenjene izboljšanju življenjskih razmer in razmer dela za delavce s približevanjem nacionalnih ureditev, ki se nanašajo predvsem na delovni čas(13) .
28.
Nato je v skladu z istimi določbami namen te uskladitve na ravni Skupnosti na področju organizacije delovnega časa zagotoviti boljšo varnost in zdravje delavcev s tem, da so ti upravičeni do minimalnega počitka, zlasti dnevnega in tedenskega, ter ustreznih odmorov, in da se določi trajanje maksimalnega povprečnega tedenskega delovnega časa.(14)
29. V Listini Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev(15), na katero se izrecno sklicuje Direktiva o delovnem času(16), je v točki 7 še določeno, da mora dokončna vzpostavitev notranjega trga izboljšati življenjske in delovne razmere delavcev v Evropski skupnosti in da naj bi ta proces zadeval trajanje in organizacijo delovnega časa. V nadaljevanju je v točki 8 te listine določeno, da ima vsak delavec v Skupnosti pravico do (tedenskega) počitka, katerega dolžino je treba progresivno usklajevati s prakso držav.
30. Zato je Sodišče že večkrat razsodilo, da so določbe o maksimalnem delovnem času in minimalnem počitku, ki jih vsebuje Direktiva o delovnem času, pravila socialnega prava Skupnosti posebnega pomena, ki jih mora uživati vsak delavec kot minimalne zahteve, potrebne za zagotavljanje njegove varnosti in zdravja.(17)
31. Temu primerno je treba izjeme od navedenih pravil za delovni čas, kot so na primer možnosti odstopanja iz člena 17(1) Direktive o delovnem času, razlagati ozko.(18) Tako mora v skladu s ciljem te direktive, ki je zagotoviti zaščito varnosti in zdravja vseh delavcev, za katere se uporablja, možnost odstopanja iz njenega člena 17(1) ostati omejena na primere, v katerih celotni delovni čas, ne samo njegovi posamezni deli zaradi posebnih značilnosti izvajane dejavnosti, ni odmerjen in/ali vnaprej določen ali v katerih lahko zadevni delavci celotni delovni čas določijo sami.
32. Če bi možnost odstopanja na podlagi člena 17(1) Direktive o delovnem času uporabljali tudi v primerih, v katerih je delovni čas samo delno odmerjen, vnaprej določen ali ga lahko delavci samo delno določijo sami, bi obstajala nevarnost izognitve določbam o maksimalnem tedenskem in nočnem delovnem času, določenem v pravu Skupnosti. V takih primerih bi bil namreč lahko dovoljeni maksimalni tedenski ali nočni delovni čas že v celoti ali pretežno izrabljen s tistim delom nalog zadevnega delavca, za katerega je delovni čas odmerjen, vnaprej določen ali ga ne določi delavec sam. Delavec bi moral tako za svoje druge dolžnosti, ki zaradi posebnih značilnosti niso primerne, da bi se delovni čas za njih odmeril ali določil vnaprej, ali za dolžnosti, za katere si lahko delovni čas določi sam, morda preseči maksimalni tedenski ali nočni delovni čas.
33. Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da področje uporabe člena 20(2) WTR presega možnost odstopanja, predvideno v členu 17(1) Direktive o delovnem času, in s tem krši to določbo prava Skupnosti.
34. V odgovoru na tožbo je Združeno kraljestvo priznalo, da člen 20(2) WTR „naj ne bi bil potreben za pravilen prenos člena 17(1) Direktive o delovnem času“, in obljubilo, da bo razveljavilo ta nacionalni predpis. Poleg tega se je na obravnavi na Sodišču izkazalo, da se v Združenem kraljestvu v zakonodajnem postopku sprejema ustrezna uredba o spremembah, ki bo predvidoma začela veljati 6. aprila 2006.
35. Glede tega je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kot je obstajal v okviru roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da naknadnih sprememb Sodišče ne more upoštevati. Samo napovedana sprememba nacionalnega pravnega ali upravnega predpisa v tem smislu ni dovolj.(19)
36. Neizpolnitev obveznosti je torej v upoštevnem trenutku še vedno obstajala. S tem je v tej fazi postopka treba ugoditi prvemu očitku Komisije.
37. Komisija je na obravnavi na Sodišču obljubila, da bo razmislila o umiku prvega očitka takoj, ko naj bi začela veljati uredba o spremembah za razveljavitev člena 20(2) WTR. Če bi se zgodil tak delni umik tožbe, bi se predmet obravnavanega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti omejil samo še na drugi očitek Komisije, ki so mu namenjene naslednje navedbe.
B – Drugi očitek: neobstoj primernih ukrepov za prenos pravice do minimalnega dnevnega in tedenskega počitka
38. Komisija z drugim očitkom trdi, da naj bi Združeno kraljestvo kršilo obveznosti iz člena 249 ES za prenos pravice do minimalnega dnevnega in tedenskega počitka s tem, da je ohranilo zdajšnjo različico uradnih smernic. Ozadje tega očitka so smernice ministrstva za trgovino in industrijo, v katerih je navedeno, da bi morali delodajalci zagotoviti, da si lahko delavci vzamejo počitek, vendar naj jim ne bi bilo treba skrbeti za to, da si ga tudi vzamejo .
39. Preden lahko sodim o tem očitku v stvari, je treba najprej odgovoriti na vprašanje njegove dopustnosti.
1. Dopustnost
40. Združeno kraljestvo meni, da je drugi očitek nedopusten iz dveh razlogov.
a) Očitek razširitve predmeta spora
41. Združeno kraljestvo najprej očita Komisiji razširitev predmeta spora v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti. Trdi, da naj bi Komisija v tožbi presegla obrazloženo mnenje. Tako naj bi bil drugi očitek v obrazloženem mnenju omejen na smernice ministrstva za trgovino in industrijo. V tožbi pa naj bi Komisija navedla širši splošni očitek, da naj ne bi obstajali ustrezni ukrepi za zagotavljanje obsežnega in učinkovitega izvajanja Direktive o delovnem času v praksi, ne da bi pri tem kot v stališču omejila očitek na smernice.
42. V skladu z ustaljeno sodno prakso je predmet tožbe, vložene na podlagi člena 226 ES, omejen s predhodnim postopkom, predvidenim v tej določbi. Zato morata obrazloženo mnenje in tožba temeljiti na enakih razlogih in trditvah. Očitek, ki ni naveden v obrazloženem mnenju, je nedopusten v postopku pred Sodiščem.(20)
43. Na podlagi tega pa ni mogoče sklepati, da bi morala v vsakem primeru obstajati popolna skladnost med obrazložitvijo očitkov v pisnem opominu, izrekom obrazloženega mnenja in tožbenimi predlogi, če se predmet spora ni razširil ali spremenil.(21)
44. Komisija je v obravnavanem primeru v točki 22 obrazloženega mnenja pojasnila, da naj ne bi imela nikakršnih ugovorov proti predpisom WTR, s katerimi se prenašata člena 3 in 5 o minimalnem dnevnem in tedenskem počitku Direktive o delovnem času. Vendar naj praksa, kot naj bi predvsem izhajala iz smernic ministrstva za trgovino in industrijo, ne bi bila v skladu z Direktivo o delovnem času. Komisija je nato v točki 23 obrazloženega mnenja ugotovila, da naj bi bilo stališče Združenega kraljestva, predstavljeno v smernicah, nezdružljivo s ciljem direktive in bi se moralo besedilo smernic zato spremeniti. Komisija je nazadnje v točki 27 obrazloženega mnenja poudarila, da je v členu 249 ES določeno, da naj bi bila direktiva za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči. Skladno s tem naj bi bile države članice v obravnavanem primeru odgovorne za to, da se pravice v skladu z Direktivo o delovnem času, predvsem pravica do minimalnega dnevnega in tedenskega počitka, zagotavljajo in uveljavljajo.(22) Le prenos direktive naj ne bi bil dovolj. Smernice bi namreč lahko pripeljale do prakse, ki bi bila v nasprotju z Direktivo o delovnem času.
45. Komisija je v točki 25 tožbe znova opozorila na prenos členov 3 in 5 Direktive o delovnem času s členoma 10 in 11 WTR. Nato je navedla ustrezno mesto iz smernic in v točki 26 tožbe spet obrazložila, da bi se po njenem mnenju lahko s smernicami spodbudila in podprla praksa, ki naj ne bi bila skladna z zahtevami Direktive o delovnem času. Komisija je v točki 29 tožbe povzela sklep, da naj praksa, prikazana v smernicah, ne bi bila združljiva z obveznostjo obsežnega in učinkovitega izvajanja Direktive o delovnem času; na podlagi člena 249 ES naj bi bile države članice očitno odgovorne za to, da se pravice v skladu z Direktivo o delovnem času, predvsem pravica do minimalnega dnevnega in tedenskega počitka, učinkovito zagotavljajo in uveljavljajo.(23)
46. Glede na to je treba ugotoviti, da Komisija v obravnavanem primeru nikakor ni kršila pravice do obrambe Združenega kraljestva s tem, da je razširila predmet spora. Drugi očitek v njeni tožbi temelji na enakih preudarkih kot njeno obrazloženo mnenje. Komisija tako v obrazloženem mnenju kot v tožbi očita samo uradno priporočeno prakso, kot naj bi bila izražena v smernicah ministrstva za trgovino in industrijo, ne da bi nasprotovala prenosu Direktive o delovnem času z določbami WTR.
b) Očitek nedoločenosti tožbe
47. Združeno kraljestvo Komisiji očita tudi nedoločenost tožbe. Združeno kraljestvo meni, da bi morala Komisija v primeru, kot je obravnavani, v katerem gre za domnevno napačen prenos direktive, namesto da je samo opozorila na splošno obveznost držav članic iz člena 249 ES, jasno in podrobno navesti področja, na katera naj bi bila Direktiva o delovnem času prenesena napačno.
48. V skladu s členom 38(1)(c) Poslovnika Sodišča in zadevno sodno prakso je treba v vsaki tožbi navesti predmet spora in kratek povzetek tožbenih razlogov, na katere se sklicuje. Te navedbe morajo biti dovolj jasne in natančne, da toženi stranki omogočajo pripravo obrambe in Sodišču njegov preizkus.(24)
49. Komisija je v obravnavanem primeru v tožbi in tudi že v obrazloženem mnenju izrecno navedla smernice ministrstva za trgovino in industrijo kot predmet njenega drugega očitka.(25) Bistvo njenega očitka, ki je posebno jasno izražen v točkah 25 in 30 tožbe, je znak za delodajalce, ki izhaja iz smernic, da naj jim ne bi bilo treba zagotoviti, da njihovi delavci odmore, ki se jim priznajo, tudi dejansko izkoristijo; namesto tega naj bi bilo dovolj, da delodajalci delavce, ki bi si hoteli vzeti odmor, pri tem ne bi ovirali.
50. Komisija je v teh okoliščinah dovolj konkretno ponazorila, v čem vidi kršitev Pogodbe.
51. Ob tem ni škodljivo, da se Komisija v tožbenem predlogu sklicuje samo na člen 249 ES in ne zahteva, na primer, obsodbe Združenega kraljestva zaradi kršitve členov 3 in 5 Direktive o delovnem času. Kajti namen postopka zaradi neizpolnitve obveznosti je, da Sodišče ugotovi, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti iz te pogodbe
(člen 226, prvi odstavek, ES in člen 228, prvi odstavek, ES). Ob neprenosu ali napačnem prenosu direktive obveznost iz te pogodbe ni izpolnjena, ker je kršen člen 249, tretji odstavek, ES. Komisija se je v tožbi sklicevala prav na to določbo.
52. Seveda mora biti iz tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti poleg tega še razvidno, katere določbe neke direktive po mnenju Komisije ob kršitvi člena 249, tretji odstavek, ES niso bile prenesene ali so bile prenesene napačno. Zadevne določbe bi bilo smiselno izrecno navesti v tožbenem predlogu. Vendar to sploh ni nujno. Kajti, kot sem že omenila, morajo biti navedbe predmeta spora in tožbenih razlogov samo dovolj jasne in natančne, da toženi stranki omogočajo pripravo obrambe in Sodišču njegov preizkus. Komisija v obravnavanem primeru te zahteve izpolnjuje z napotilom na pomanjkljiv „prenos pravice do dnevnega in tedenskega počitka“, ki je naveden v tožbenem predlogu in tudi v utemeljitvi tožbe. Komisija sicer tudi na različnih mestih v tožbi izrecno navaja člena 3 in 5 Direktive o delovnem času.(26)
c) Vmesna sklepna ugotovitev
53. Iz navedenega izhaja, da je tožba glede drugega očitka v celoti dopustna.
2. Utemeljenost
54. Drugi očitek Komisije je utemeljen, če je sporna trditev iz oddelka 5 smernic ministrstva za trgovino in industrijo v nasprotju s ciljem, ki ga morajo doseči države članice na podlagi členov 3 in 5 Direktive o delovnem času v povezavi s členom 249, tretji odstavek, ES.
55. Stranki sta v bistvu v sporu glede tega, ali je za izpolnitev zahtev iz členov 3 in 5 Direktive o delovnem času dovolj že, če se zadevnim delavcem samo prizna pravna pravica
do dnevnega in tedenskega počitka ali pa morajo države članice delodajalcem naložiti obveznost dosege rezultata, ki presega to pravico, da zagotovijo, da se ti počitki tudi dejansko upoštevajo.
a)
Bistvene trditve strank
56. Združeno kraljestvo zlasti na podlagi besedila členov 3 in 5 Direktive o delovnem času sklepa, da bi bilo treba delavcem priznati samo pravno pravico do dnevnega in tedenskega počitka („ensure that […] every worker is entitled to […]“), delodajalcem pa naj ne bi bilo treba skrbeti za dejansko upoštevanje počitka. V nasprotju z drugimi določbami direktive iz navedenih členov ne izhaja obveznost dosege rezultata. Od delodajalcev naj ne bi bilo mogoče zahtevati, da bodo delavce prisilili k dejanskemu koriščenju počitka, ki jim pripada. Smernice ministrstva za trgovino in industrijo naj bi v tem smislu samo nakazale, kje se konča odgovornost delodajalcev.
57. Združeno kraljestvo za primerjavo napotuje na določbe o maksimalnem tedenskem in nočnem delovnem času iz členov 6(2) in 8(1) Direktive o delovnem času, v katerih naj bi bila izbrana formulacija, ki je bolj usmerjena k rezultatu („ensure that […] does not exceed […]“) kot tista iz členov 3 in 5 Direktive o delovnem času, ki sta upoštevna v obravnavanem primeru. Združeno kraljestvo poleg tega vleče vzporednico z določbo o porodniškem dopustu iz člena 8 Direktive 92/85(27), v obeh odstavkih katerega naj bi se prav tako razlikovalo med pravno pravico in obveznostjo dosege rezultata, pri čemer naj bi se le za pravno pravico v prvem odstavku tega člena spet uporabljal izraz „entitled to“.
58. Komisija ugovarja trditvam Združenega kraljestva, ki temeljijo na besedilu in kontekstu določb, ter v zvezi s tem opozarja zlasti na neenotnost formulacij, ki naj bi jo bilo mogoče ugotoviti ne samo pri različnih jezikovnih različicah Direktive, ampak tudi v posameznih jezikovnih različicah. Komisija meni, da so države članice na podlagi člena 249 ES očitno odgovorne za to, da zagotovijo, da se pravice delavcev iz Direktive o delovnem času, predvsem pravica do minimalnega dnevnega in tedenskega počitka, učinkovito zagotavljajo in uveljavljajo. Delodajalci bi morali to zagotoviti z ustrezno organizacijo podjetja.
59. Komisija meni, da sporni oddelek 5 smernic ministrstva za trgovino in industrijo pri delodajalcih spodbuja prakso, ki ne izpolnjuje zahtev Direktive o delovnem času. S smernicami naj bi se delodajalcem posredno predlagalo, da jim ni treba zagotoviti, da njihovi delavci odmore, ki se jim priznajo, tudi dejansko koristijo. Če ne drugega, naj bi smernice delodajalcem jemale voljo, da bi to zagotovili.
b) Presoja
60. V skladu s členoma 3 in 5 Direktive o delovnem času države članice sprejmejo potrebne ukrepe, ki zagotovijo vsakemu delavcu pravico do minimalnega dnevnega počitka 11 zaporednih ur v 24-urnem obdobju in v sedemdnevnem obdobju pravico do minimalno 24 ur neprekinjenega počitka in do 11 ur dnevnega počitka iz člena 3.
61. Poleg te določitve pa niti besedilo členov 3 in 5 niti sistematika Direktive o delovnem času ne vsebujeta podrobnejših navodil o tem, katere konkretne zahteve morajo države članice določiti za delodajalce, da bo cilj zagotovitve minimalnega dnevnega in tedenskega počitka, določen v pravu Skupnosti, učinkovito izpolnjen.
62. Različni predpisi Direktive o delovnem času so v različnih jezikovnih različicah in tudi v okviru posameznih jezikovnih različic izraženi zelo neenotno. Tako se na primer v angleški različici v členih 3, 4, 5 in 7 ves čas uporablja izraz „is entitled to“, kar bi bilo mogoče razložiti le kot pravno pravico delavca. V francoski, italijanski in portugalski jezikovni različici pa se v istih členih uporablja pojem „bénéficie“ (v francoščini), „benefici“ (v italijanščini) oziroma „beneficiem“ (v portugalščini), kar v nemščino lahko prevedemo kot „uživati“ ali „koristiti“ in zato lahko razložimo tudi kot obveznost dosege rezultata. V drugih jezikovnih različicah terminologija niti v različnih določbah o počitku (členi 3, 4, 5 in 7) ni uporabljena enotno. Tako je na primer v nemški različici členov 3, 4 in 5 uporabljen izraz „gewährt wird“ (se zagotovi), v členu 7 pa je uporabljen izraz „erhält“ (dobi). V španski različici je v členih 3 in 5 uporabljen pojem „disfruten“, v členih 4 in 7 pa „tengan derecho a disfrutar“ oziroma „dispongan“. Podobno neenotni so izrazi v nizozemski jezikovni različici, v kateri je v členih 3 in 5 uporabljen izraz „genieten“, v členih 4 in 7 pa izraza „hebben“ oziroma „wordt toegekend“.
63. Ta splošna neenotnost jezikovne rabe je tudi razlog za to, da v Direktivi o delovnem času pri določitvi maksimalnega tedenskega in nočnega delovnega časa v členih 6(2) in 8(1) niso uporabljeni enaki izrazi kot pri določitvi minimalnega počitka. Tako se od držav članic v navedenih členih zahteva, da sprejmejo potrebne ukrepe, da tedenski oziroma nočni delovni čas „ne presega“(28) maksimalnega tedenskega oziroma nočnega delovnega časa, določenega v Direktivi.
64. V nasprotju z mnenjem Združenega kraljestva na podlagi konkretne izbire besed ni mogoče sklepati o kvalitativni razliki med zahtevami členov 6 in 8 Direktive o delovnem času ter zahtevami spornih členov 3 in 5. To potrjuje zlasti osma uvodna izjava Direktive o delovnem času, v kateri sta hkrati in za dosego enakega cilja navedena minimalni počitek in najvišje število delovnih ur: oba sta namenjena temu, da se zagotovita varnost in zdravje delavcev.
65. V okviru tega cilja (29) je treba zato nazadnje določiti tudi obseg obveznosti, ki jih imajo države članice v skladu s členoma 3 in 5 Direktive o delovnem času glede minimalnega dnevnega in tedenskega počitka. Kot sem že omenila,(30) so določbe o maksimalnem delovnem času in minimalnem počitku v skladu z ustaljeno sodno prakso pravila socialnega prava Skupnosti posebnega pomena, ki jih mora uživati vsak delavec kot minimalne zahteve, potrebne za zagotavljanje njegove varnosti in zdravja.(31) Pomembno je, da je v celoti zagotovljen polni učinek pravic, ki jih delavcem podeljuje Direktiva o delovnem času, kar nujno obsega obveznost držav članic, da zagotovijo spoštovanje vsake minimalne zahteve, ki jo odreja ta direktiva.(32)
66. Za učinkovito zaščito varnosti in zdravja delavcev je delavcem dejansko treba zagotoviti predvideni minimalni počitek.(33) Pogoj za to je zlasti, da delodajalec delavcu omogoči dejansko koriščenje pripadajočega počitka, ne da bi ga od tega odvračal z dejanskimi obveznostmi.(34)
67. Zagotovo je v normalnem primeru preveč, če ne celo nemogoče, od delodajalca zahtevati, naj svoje delavce prisili h koriščenju pripadajočega počitka. To je priznala tudi Komisija na obravnavi. Zato Združeno kraljestvo pravilno opozarja, da odgovornost delodajalcev za upoštevanje počitka ne nazadnje iz praktičnih razlogov ne more biti neomejena.
68. Vendar delodajalec nikakor ne sme biti le pasiven in počitek zagotoviti samo delavcem, ki ga izrecno zahtevajo in po potrebi to pravico uveljavljajo na sodišču. Učinkovito uveljavljanje pravic, zagotovljenih za zaščito varnosti in zdravja delavcev, bi lahko precej otežila ne šele grožnja za sprožitev postopka pred sodiščem, temveč že nevarnost, da bi v podjetju postali nepriljubljeni že samo zaradi zahteve po upoštevanju pravice do počitka.
69. Nasprotno, naloga delodajalca je dejavno poskrbeti za tako ozračje v podjetju, v katerem se minimalni počitek, predpisan v pravu Skupnosti, tudi dejansko upošteva. Nedvomno je temeljni pogoj za to, da sta v okviru konkretne organizacije podjetja sploh predvidena ustrezni delovni čas in počitek. Poleg tega mora biti v nekem podjetju tudi v praksi samoumevno, da delavci pravice do počitka nimajo samo na papirju, temveč jo lahko dejansko koristijo. Zlasti ne sme nastati pritisk, ki lahko delavce odvrne od dejanskega koriščenja počitka. Pri tem ni pomembno, ali je za tak pritisk odgovoren delodajalec, na primer z zahtevami, ki jih postavlja delavcem, ali je posledica tega, da nekateri zaposleni počitka, ki jim pripada, po lastni izbiri ne izkoristijo in s tem povzročijo nekakšno skupinsko prisilo drugih delavcev, naj ti storijo enako.
70. Zato za sporni odlomek smernic ministrstva za trgovino in industrijo lahko trdimo vsaj, da ni jasen. Sicer je v prvem delu stavka smernic pravilno izražena obveznost delodajalcev, da morajo zagotoviti, da si delavci lahko
vzamejo počitek. Vendar je v drugem delu stavka dodano, da naj delodajalcem ne bi bilo treba skrbeti za to, da si delavci tudi dejansko vzamejo počitek. Če te navedbe beremo povezano – tudi v povezavi s preostalo vsebino smernic(35) –, ne moremo izključiti dejstva, da smernice lahko delodajalce spodbudijo k samo pasivnemu ravnanju, ki bi bilo nezdružljivo s cilji Direktive o delovnem času. Nasprotno, ob branju lahko dobimo občutek, da naj bi bilo že tako vedenje delodajalca dovolj, da bi ravnal zakonito. Kot sem že omenila, vloga delodajalcev ne sme biti omejena na tako pasivno ravnanje, temveč mora vključevati tudi obvezno ustvarjanje delovnega ozračja, ki delavce spodbudi h koriščenju pripadajočega počitka.
71. Združeno kraljestvo zato s tem, da je omenjeni, vsaj nejasni odlomek vključilo v smernice ministrstva za trgovino in industrijo, ni izpolnilo obveznosti sprejetja potrebnih ukrepov, ki zagotovijo vsakemu delavcu minimalni dnevni in tedenski počitek v smislu členov 3 in 5 Direktive o delovnem času.
72. Tega tudi ne spremeni dejstvo, da so smernice za delodajalce in delavce morda samo priporočilo in tako niso pravno zavezujoče(36) . Kajti, kot je Sodišče že razsodilo, lahko vsako ravnanje javnih organov v neki državi članici, tudi ukrep, ki ni zavezujoč, vpliva na ravnanje državljanov v tej državi in tako prepreči uresničevanje ciljev Skupnosti.(37) To velja tudi za uresničevanje ciljev direktive, ki je v skladu s členom 249, tretji odstavek, ES za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči.
73. Pri tem zavezanost držav članic tudi ni omejena na obveznost pravilnega prenosa direktive v nacionalno pravo, ki je naloga zakonodajalca. Nasprotno, ob upoštevanju splošne dolžnosti lojalnosti držav članic na podlagi člena 10 ES vključuje tudi obveznost zagotavljanja uporabe nacionalnega prava, skladne s pravom Skupnosti, ki jo imajo vsi zadevni organi države članice.(38) Država članica z nejasnimi priporočili svojih organov ne sme ogroziti praktične uporabe nacionalnega prava, skladne s cilji direktive.
74. Zato je treba ugoditi tudi drugemu očitku Komisije.
V – Stroški
75. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Združeno kraljestvo s predlogi ni uspelo, se mu v skladu s predlogom Komisije naloži plačilo stroškov postopka.(39)
VI – Predlog
76. Na podlagi zgornjih navedb Sodišču predlagam, naj odloči:
1. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ni izpolnilo obveznosti iz člena 249, tretji odstavek, ES za prenos Direktive Sveta 93/104/ES z dne 23. novembra 1993 o določenih vidikih organizacije delovnega časa s tem, da je
– v nasprotju s členom 17(1) Direktive uvedlo predpis člena 20(2) Working Time Regulations z dne 17. decembra 1999, na podlagi katerega se v primerih, v katerih je delovni čas samo delno odmerjen in/ali vnaprej določen ali ga delavci ne morejo določiti sami, določbe o maksimalnem tedenskem in nočnem delovnem času uporabljajo samo za ta del delovnega časa, in
– v nasprotju s ciljem členov 3 in 5 Direktive ohranilo uradne smernice k Working Time Regulations, na podlagi katerih morajo delodajalci zagotoviti samo, da si delavci lahko vzamejo dnevni in tedenski počitek, vendar jim ni treba skrbeti za to, da si ga tudi vzamejo.
2. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosi stroške postopka.
(1) .
(2)  –	UL L 307, str. 18. Direktiva o delovnem času je 4. avgusta 2004 nadomestila Direktivo 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL L 299, str. 9). Deli navedenih direktiv, ki so pomembni v obravnavanem primeru, so vsebinsko skladni.
(3)  –	„Working Time Regulations 1998“, S. I. 1998, št. 1833.
(4)  –	Naslov smernic je „Your guide to the Working Time Regulations“ in si jih je v različici iz julija 2003 mogoče ogledati na spletnem naslovu http://www.dti.gov.uk/er/work_time_regs/wtr_guide.pdf (nazadnje obiskan 18. januarja 2006).
(5)  – V angleščini: „Employers must make sure that workers can
take their rest, but are not required to make sure that they do
take their rest.“ (glej str. 14 smernic); poudarki kot v izvirniku.
(6)  –	Sprememba se je zgodila 16. decembra 1999 s členom 4 „Working Time Regulations 1999“ (S. I. 1999, št. 3372) in je začela veljati 17. decembra 1999.
(7)  – V členih 4 in 6 WTR sta določena maksimalni tedenski oziroma nočni delovni čas.
(8)  –	Člen 6(6) WTR 1998 je bil razveljavljen z „Working Time (Amendment) Regulations 2002“ (S. I. 2002, št. 3128) z dne 6. aprila 2003. Oddelek 3 navodil ministrstva za trgovino in industrijo v različici iz julija 2003 je bil ustrezno spremenjen.
(9)  –	Glej samo nedavno sodbo z dne 8. decembra 2005 v zadevi Jyske Finans (C-280/04, ZOdl., str. I-10683, točka 34). Poleg tega glej sodbi z dne 7. junija 2005 v zadevi VEMW in drugi (C‑17/03, ZOdl., str. I-4983, točka 41) in z dne 8. septembra 2005 v zadevi Mobistar in Belgacom Mobile (C-544/03 in C-545/03, ZOdl., str. I-7723, točka 39).
(10)  –	Moj poudarek.
(11)  –	Glej uvodne besede člena 17(1) Direktive o delovnem času: „[…] ob primernem upoštevanju splošnih načel zaščite varnosti in zdravja delavcev […]“.
(12)  –	Člene od 117 do 120 Pogodbe ES so nadomestili členi od 136 ES do 143 ES.
(13)  –	Sodbe z dne 26. junija 2001 v zadevi BECTU (C-173/99, Recueil, str. I-4881, točka 37); z dne 9. septembra 2003 v zadevi Jaeger (C-151/02, Recueil, str. I-8389, točka 45); z dne 5. oktobra 2004 v zadevi Pfeiffer in drugi (od C-397/01 do C-403/01, ZOdl., str. I-8835, točka 91); z dne 12. oktobra 2004 v zadevi Wippel (C-313/02, ZOdl., str. I-9483, točka 46) in z dne 1. decembra 2005 v zadevi Dellas in drugi (C-14/04, ZOdl., str. I-10253, točka 40). Glej tudi sodbo z dne 12. novembra 1996 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu (C-84/94, Recueil, str. I-5755, točke od 75 do 77).
(14)  –	Sodba z dne 3. oktobra 2000 v zadevi Simap (C-303/98, Recueil, str. I-7963, točka 49) in sodbe BECTU (točka 38), Jaeger (točki 46 in 92), Pfeiffer (točke 76, 82 in 91), Wippel (točka 47) in Dellas (točka 41), navedene v opombi 13. Poleg tega glej tudi sodbo Združeno kraljestvo proti Svetu (navedena v opombi 13, točki 45 in 75).
(15)  –	Listina Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev je bila sprejeta na zasedanju Evropskega sveta v Strasbourgu 9. decembra 1989 v obliki deklaracije. To deklaracijo so sprejeli voditelji držav in predsedniki vlad enajstih od dvanajstih držav članic in ni bila objavljena v Uradnem listu; v zvezi s tem glej sklepe predsedstva, Bull. ES 12-1989, točka 1.1.10.
(16)  –	Četrta uvodna izjava Direktive o delovnem času.
(17)  –	Sodbe BECTU (točki 43 in 47), Pfeiffer (točka 100), Wippel (točka 47) in Dellas (točka 49), navedene v opombi 13.
(18)  –	V tem smislu glej tudi sodbo Jaeger (navedena v opombi 13, točka 89), na podlagi katere „je treba odstopanja, predvidena v členu 17 Direktive 93/104/ES, kot izjeme od ureditve Skupnosti o organizaciji delovnega časa razlagati tako, da se njihovo področje uporabe omeji na to, kar je nujno potrebno
za varstvo interesov, katerih varstvo omogočajo“ (moji poudarki).
(19)  –	Glej npr. sodbo z dne 26. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Španiji (C-514/03, ZOdl., str. I‑963, točka 44).
(20)  –	Sodbe z dne 15. januarja 2002 v zadevi Komisija proti Italiji (C-439/99, Recueil, str. I-305, točka 11); z dne 14. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Franciji (C-340/02, ZOdl., str. I-9845, točka 26) in z dne 10. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-29/04, ZOdl., str. I‑9705, točka 26); glej tudi sodbo z dne 8. decembra 2005 v zadevi Komisija proti Luksemburgu (C-33/04, ZOdl., str. I-10629, točka 36).
(21)  –	Sodbe z dne 16. junija 2005 v zadevi Komisija proti Italiji (C-456/03, ZOdl., str. I-5335, točka 39); z dne 7. julija 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-147/03, ZOdl., str. I-5969, točka 24) in Komisija proti Luksemburgu (navedena v opombi 20, točka 37); glej tudi sodbi z dne 27. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Finski (C-185/00, Recueil, str. I-14189, točka 81) in z dne 14. julija 2005 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-433/03, ZOdl., str. I-6985, točka 28).
(22)  –	V angleščini: „[…] Member States have a responsibility to ensure that the rights granted by the Directive, notably the rights to daily and weekly rest, are granted and exercised.“
(23)  –	V angleščini: „[…] the Member States have a clear responsibility to ensure that the rights granted by the Directive, and notably the right to daily and weekly rest are effectively granted and exercised. “ (poudarek kot v izvirniku)
(24)  –	Glej npr. sodbi z dne 9. januarja 2003 v zadevi Italija proti Komisiji (C-178/00, Recueil, str. I‑303, točka 6) in z dne 14. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Španiji C-55/03, neobjavljena v ZOdl., točka 23).
(25)  –	Glej zgoraj, točki 44 in 45 teh sklepnih predlogov.
(26)  –	Glej na primer točke 2, 32 in 34 tožbe.
(27)  –	Direktiva Sveta 92/85/EGS z dne 19. oktobra 1992 o uvedbi ukrepov za spodbujanje izboljšav na področju varnosti in zdravja pri delu nosečih delavk in delavk, ki so pred kratkim rodile ali dojijo (deseta posebna direktiva v smislu člena 16(1) Direktive 89/391/EGS), UL L 348, str. 1.
(28)  –	Druge jezikovne različice, s katerimi sem primerjala nemško (francoska, angleška, italijanska, španska, portugalska in nizozemska), vsebujejo ustrezne formulacije.
(29)  –	V zvezi s tem glej tudi točke od 26 do 29 teh sklepnih predlogov.
(30)  –	Točka 30 teh sklepnih predlogov.
(31)  –	Sodbe BECTU (točki 43 in 47), Pfeiffer (točka 100), Wippel (točka 47) in Dellas (točka 49), navedene v opombi 13.
(32)  –	Sodba Dellas (navedena v opombi 13, točka 53); zahteva po učinkoviti zaščiti varnosti in zdravja delavcev z dejanskim (učinkovitim) zagotavljanjem minimalnega počitka je poudarjena tudi že v sodbi Jaeger (navedena v opombi 13, točke 70, 92 in 95).
(33)  –	V tem smislu tudi sodba Jaeger (navedena v opombi 13, točki 70 in 92).
(34)  –	V tem smislu glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke Stix-Hackl, predstavljene 27. oktobra 2005 v 	zadevi Robinson-Steele in drugi (C-131/04 in C-257/04, ZOdl., str. I-2531, točka 54), ki se nanašajo na pravico do dopusta.
(35)  –	Tako je na primer v uvodu k oddelku 5 navodil navedeno: „Employers must check […] how working time is arranged and whether workers can take the time off they are entitled to […]“ (glej str. 14 navodil).
(36)  –	Da naj bi imela navodila le naravo priporočila, je vsekakor mogoče sklepati na podlagi naslednjega uvodnega opozorila na str. 1 navodil: „This booklet […] gives general guidance only and should not be regarded as a complete or authoritative statement of the law.“
(37)  –	V tem smislu glej sodbo z dne 24. novembra 1982 v zadevi Komisija proti Irski (Buy Irish) (249/81, Recueil, str. 4005, točka 28).
(38)  –	V tem smislu glej tudi sodbo z dne 12. maja 2005 v zadevi Komisija proti Italiji (C-278/03, ZOdl., str. I-3747, točka 13), ki se nanaša na upravno prakso v nasprotju s pravom Skupnosti: „Dejstvo je namreč to, da so obveznosti lahko neizpolnjene zaradi takega ravnanja uprave, ki pomeni kršitev prava Skupnosti, čeprav je veljavna nacionalna pravna ureditev sama po sebi usklajena z zadevnim pravom.“
(39)  –	Če bi Komisija umaknila prvi očitek, bi se v zvezi s tem uporabljal člen 69(5) Poslovnika. V skladu s to določbo je Sodišče v zadevi Komisija proti Španiji nazadnje na predlog Komisije za del tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je bil umaknjen, stroške naložilo Kraljevini Španiji, ker je prepozno spremenila svoje nacionalno pravo, zaradi česar je njeno ravnanje sprožilo tožbo Komisije (sodba, navedena v opombi 19, točka 68).