62020CC0022
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 25 marca 2021 r. (
1
)
Sprawa C‑22/20
Komisja Europejska
przeciwko
Królestwu Szwecji
(Oczyszczalnie ścieków)
Uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 91/271/EWG – Oczyszczanie ścieków komunalnych – Wtórne oczyszczanie ścieków – Bardziej rygorystyczne oczyszczanie w przypadku odprowadzania do obszarów wrażliwych – Lojalna współpraca – Udzielenie informacji
I. Wprowadzenie
1.
Na mocy dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (
2
) Unia zobowiązuje państwa członkowskie do budowy i eksploatacji oczyszczalni ścieków o wyznaczonej wydajności oczyszczania w przypadku osiedli określonej wielkości. W niniejszym postępowaniu Komisja zarzuca Szwecji uchybienie temu zobowiązaniu w niektórych aglomeracjach.
2.
Należy przy tym wyjaśnić, po pierwsze, czy przewidziany w dyrektywie wyjątek dla stref wysokogórskich ze względu na podobne warunki środowiskowe należy stosować również do miejscowości położonych na dalekiej północy. Po drugie, strony nie zgadzają się co do tego, na podstawie jakich danych pomiarowych należy określać wydajność oczyszczalni ścieków. Po trzecie, Komisja zarzuca Szwecji nieprzedstawienie określonych danych pomiarowych niezbędnych do oceny środka obrony, a mianowicie tak zwanej naturalnej redukcji azotu.
II. Ramy prawne
3.
Artykuł 4 dyrektywy 91/271 przewiduje tak zwane wtórne oczyszczanie ścieków:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby ścieki komunalne przed odprowadzeniem były poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu w następujących okresach:
–
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2000 r. w odniesieniu do zrzutów z aglomeracji o RLM [równoważnej liczbie mieszkańców] ponad 15000,
–
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do zrzutów z aglomeracji o RLM 10 000–15 000,
–
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do zrzutów do wód słodkich i estuariów z aglomeracji o RLM 2000–10 000.
1a.   […]
2.   Zrzuty ścieków komunalnych do wód położonych w strefach wysokogórskich (powyżej 1500 m n.p.m.), gdzie trudno jest zastosować skuteczne oczyszczanie biologiczne ze względu na niskie temperatury, […] mogą być poddane mniej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w ust. 1, pod warunkiem że szczegółowe badania wskazują, że takie zrzuty nie wpływają niekorzystnie na środowisko.
3.   Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych opisane w ust. 1 i 2 spełniają odpowiednie wymagania sekcji B załącznika I. […]”.
4.
W art. 5 dyrektywy 91/271 ustanowiono szczególne wymogi mające zastosowanie do odprowadzania ścieków do obszarów szczególnie wrażliwych:
„1.   Do celów ust. 2 państwa członkowskie do dnia 31 grudnia 1993 r. określają obszary wrażliwe, zgodnie z kryteriami ustanowionymi w załączniku II.
2.   Państwa członkowskie zapewniają, że ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych, poddawane są bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4 najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10000.
2a.   […]
3.   Odprowadzenia z oczyszczalni ścieków komunalnych określone w ust. 2 spełniają odpowiednie wymagania sekcji B załącznika I. […]”.
5.
Artykuł 10 dyrektywy 91/271 dotyczy lokalnego klimatu:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby oczyszczalnie ścieków komunalnych budowane w celu spełnienia wymagań art. 4–7 były projektowane, budowane, eksploatowane i utrzymywane w sposób zapewniający wystarczającą wydajność w każdych normalnych [lokalnych] warunkach klimatycznych. Przy projektowaniu oczyszczalni należy wziąć pod uwagę sezonowe zmiany ładunku”.
6.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy 91/271 właściwe władze lub właściwe organy monitorują zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych w celu zweryfikowania zgodności z wymaganiami załącznika I. B, zgodnie z procedurami kontrolnymi ustanowionymi w załączniku I. D.
7.
W pkt 2 załącznika I. B („Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych do wód, do których odprowadzane są ścieki”) do dyrektywy 91/271 przewidziano:
„Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych poddane oczyszczaniu zgodnie z art. 4 i 5 spełniają wymagania podane w tabeli 1”.
8.
Tabela 1 w załączniku I do dyrektywy 91/271 nosi tytuł „Wymagania dotyczące ścieków komunalnych odprowadzanych z oczyszczalni, z zastrzeżeniem przepisów art. [4 i 5] niniejszej dyrektywy […]” i wygląda następująco:
„Nazwa wskaźnika
Stężenie
Minimalny procent redukcji […]
[…]
Biochemiczne zapotrzebowanie na tlen (BZT5 przy 20 °C), bez nitryfikacji […]
25 mg/l O2
70–90
40 na mocy art. 4 ust. 2
[…]
Chemiczne zapotrzebowanie tlenu (ChZT)
125 mg/l O2
75
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]”.
9.
Zgodnie z pkt 3 załącznika I. B do dyrektywy 91/271 „zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych do obszarów wrażliwych […] spełniają dodatkowe wymagania podane w tabeli 2 niniejszego załącznika”.
10.
W tabeli 2 w załączniku I do dyrektywy 91/271 uregulowano w szczególności redukcję azotu:
„Wymogi dotyczące odprowadzania nieczystości z komunalnych oczyszczalni ścieków do obszarów wrażliwych podlegających eutrofizacji, wymienionych w załączniku II. […] A lit. a). Można stosować jeden lub oba wskaźniki w zależności od warunków miejscowych. Stosuje się wielkości stężeń lub stopień redukcji wyrażony w procentach”.
„Nazwa wskaźnika
Stężenie
Minimalny stopień redukcji […]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Azot całkowity […]
15 mg/l (dla oczyszczalni ścieków komunalnych o wielkości 10 000–100 000 równoważnych mieszkańców) […]
70–80
[…]
10 mg/l (dla oczyszczalni ścieków komunalnych o wielkości ponad 100 000 równoważnych mieszkańców) […]
[…]”.
11.
W załączniku I. D do dyrektywy 91/271 określono metody referencyjne monitorowania i oceny wyników. W myśl pkt 3 minimalna liczba próbek w ciągu roku ustalona jest odpowiednio do wielkości oczyszczalni, a próbki pobierane są w regularnych odstępach. W przypadku oczyszczalni o RLM od 2000 do 9999 minimalna liczba próbek podczas pierwszego roku to dwanaście. W następnych latach wymaga się czterech próbek, jeśli próbki pobrane w pierwszym roku są zgodne z przepisami dyrektywy 91/271. Jeśli jedna próbka na cztery nie spełnia tego warunku, w następnym roku musi być pobrane dwanaście próbek. W przypadku oczyszczalni o RLM od 10000 do 49000 minimalna liczba próbek wynosi dwanaście.
12.
W pkt 4 załącznika I. D do dyrektywy 91/271 uregulowano stosunek między różnymi wynikami pomiarów a wskaźnikami:
„Ścieki oczyszczone mogą być uznane za zgodne z danymi wskaźnikami, jeśli dla każdego odpowiedniego wskaźnika rozpatrywanego indywidualnie próbki wody wskazują, że są one zgodne z odpowiednią wartością wskaźnika w sposób następujący:
a)
dla wskaźników określonych w tabeli 1 […] maksymalna liczba próbek, które mogą nie spełniać wymagań wyrażonych stężeniem lub stopniem redukcji, określona jest w tabeli 3;
b)
dla wyrażonych stężeniem wskaźników w tabeli 1 niespełniające wymagań próbki pobrane w normalnych warunkach działalności nie mogą mieć większego odchylenia od wartości wskaźnika niż 100%. […]
c)
dla wskaźników określonych w tabeli 2 średnia roczna z próbek dla każdego wskaźnika musi zgadzać się z odpowiednimi wielkościami”.
13.
W tabeli 3 w załączniku I do dyrektywy 91/271 uregulowano liczbę próbek i dopuszczalne odchylenia od wskaźników określonych w art. 4.
Liczba próbek pobrana w każdym roku
Maksymalna dopuszczalna liczba próbek niespełniających wymagań
4–7
1
8–16
2
17–28
3
29–40
4
41–53
5
54–67
6
[…]
[…]
III. Przebieg postępowania i żądania stron
14.
W latach 2010, 2014 i 2017 Komisja zwracała się do Szwecji o przekazanie uwag na temat stosowania dyrektywy 91/271. Na tej podstawie w dniu 8 listopada 2018 r. skierowała do Szwecji uzasadnioną opinię, w której wezwała to państwo członkowskie do usunięcia uchybień w terminie dwóch miesięcy, a więc do dnia 8 stycznia 2019 r.
15.
Uznawszy odpowiedzi Szwecji za niesatysfakcjonujące, Komisja wniosła niniejszą skargę, żądając:
–
stwierdzenia, że Królestwo Szwecji uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, ponieważ nie przekazało Komisji informacji niezbędnych do oceny prawdziwości twierdzeń, że aglomeracje Habo i Töreboda spełniają wymogi dyrektywy 91/271;
–
stwierdzenia, że Królestwo Szwecji uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 4 w związku z art. 10 i 15 dyrektywy 91/271, ponieważ nie zapewniło, aby ścieki komunalne z aglomeracji Lycksele, Malå, Mockfjärd, Pajala, Robertsfors i Tänndalen przed ich odprowadzeniem były poddawane wtórnemu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu zgodnie z wymogami dyrektywy;
–
stwierdzenia, że Królestwo Szwecji uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 5 w związku z art. 10 i 15 dyrektywy 91/271, ponieważ nie zapewniło, aby zgodnie z wymogami tej dyrektywy ścieki komunalne z aglomeracji Borås, Skoghall, Habo i Töreboda przed ich odprowadzeniem były poddawane bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż opisane w art. 4 dyrektywy, oraz
–
obciążenia Królestwa Szwecji kosztami postępowania.
16.
Królestwo Szwecji przyznaje, że oczyszczalnie ścieków aglomeracji Lycksele, Pajala i Malå nie spełniają wymogów określonych w art. 4 dyrektywy 91/271, i żąda:
–
oddalenia skargi w pozostałym zakresie oraz
–
obciążenia Komisji Europejskiej kosztami postępowania.
17.
Uczestnicy postępowania przedstawili uwagi na piśmie.
IV. Ocena prawna
18.
Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczy przestrzegania dwóch zobowiązań przewidzianych w dyrektywie 91/271, a mianowicie zobowiązania do wtórnego oczyszczania w rozumieniu art. 4 (zob. w tej kwestii część A) oraz zobowiązania do bardziej rygorystycznego oczyszczania w rozumieniu art. 5 (zob. w tej kwestii część B) w łącznie dziesięciu szwedzkich aglomeracjach. Ponadto Komisja podnosi, że Szwecja nie współpracowała z nią lojalnie, ponieważ nie przedstawiła określonych informacji (zob. w tej kwestii część C).
A.
Artykuł 4 dyrektywy 91/271 – wtórne oczyszczanie ścieków
19.
W odniesieniu do sześciu aglomeracji – Lycksele, Malå, Pajala, Mockfjärd, Robertsfors i Tänndalen – Komisja podnosi naruszenie art. 4, 10 i 15 dyrektywy 91/271.
20.
W myśl art. 4 ust. 1 tiret drugie państwa członkowskie zapewniają w odniesieniu do zrzutów z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców (RLM) 10 000–15 000, aby ścieki komunalne przed odprowadzeniem były poddane wtórnemu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu. W niniejszym postępowaniu zobowiązanie to dotyczy aglomeracji Lycksele. To samo zobowiązanie w myśl art. 4 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy 91/271 ma zastosowanie w odniesieniu do zrzutów do wód słodkich i estuariów z aglomeracji o RLM 2000–10 000. W niniejszym postępowaniu dotyczy to aglomeracji Malå, Mockfjärd, Pajala, Robertsfors i Tänndalen.
21.
W art. 4 ust. 3 dyrektywy 91/271 odsyła się w celu sprecyzowania wymagań w zakresie oczyszczania ścieków do sekcji B załącznika I, w której w pkt 2 odsyła się z kolei do tabeli 1 w załączniku I. Wynika z tego, że „biochemiczne zapotrzebowanie na tlen” w przypadku ścieków komunalnych odprowadzanych z oczyszczalni, z zastrzeżeniem przepisów art. 4 i 5 tej dyrektywy, może wynosić maksymalnie 25 mg/l tlenu lub musi zostać zredukowane o co najmniej 70% w stosunku do ładunku ścieków dopływających do tych oczyszczalni oraz że „chemiczne zapotrzebowanie tlenu” tych odprowadzanych ścieków nie może przekraczać 125 mg/l tlenu lub musi zostać zredukowane o 75% w stosunku do ładunku ścieków dopływających do tych oczyszczalni (
3
).
22.
W podniesionym w skardze żądaniu odnoszącym się do art. 4, 10 i 15 dyrektywy 91/271 Komisja nie wspomina wprawdzie o aglomeracji Töreboda, ale również tam zarzuca nadmierne biochemiczne zapotrzebowanie tlenu w związku z podniesionym w skardze żądaniem odnoszącym się do art. 5, 10 i 15. Odpowiednie wymagania wynikające z tabeli 1 w załączniku I znajdują zastosowanie zgodnie z pkt 2 załącznika I. B również w świetle art. 5. Ze względu na bliskość tematyczną przeanalizuję ten argument w niniejszej części A.
23.
Zgodnie z art. 10 dyrektywy 91/271 państwa członkowskie zapewniają, aby oczyszczalnie ścieków komunalnych budowane w celu spełnienia wymagań art. 4 były projektowane, budowane, eksploatowane i utrzymywane w sposób zapewniający wystarczającą wydajność w każdych normalnych lokalnych warunkach klimatycznych.
24.
Wreszcie, w art. 15 ust. 1 tiret pierwsze i załączniku I. D do dyrektywy 91/271 uregulowano procedury kontrolne. W pkt 3 załącznika I. D przewidziano w przypadku aglomeracji o RLM 10 000–49 999, a więc w niniejszym przypadku aglomeracji Lycksele i Töreboda, dwanaście próbek. W przypadku aglomeracji o RLM od 2000 do 9999, a więc w przypadku pozostałych pięciu aglomeracji, w pierwszym roku eksploatacji oczyszczalni ścieków jest to przynajmniej dwanaście próbek. W następnych latach wystarczą cztery próbki, chyba że jedna z czterech próbek w poprzednim roku nie spełniała wymagań. W takim przypadku musi być pobrane dwanaście próbek. We wszystkich przypadkach próbki należy pobierać w regularnych odstępach. Ponadto w tabeli 3 w załączniku I określono w zależności od liczby próbek, ile z nich może nie spełniać wymagań.
1. Aglomeracje Lycksele, Malå i Pajala – bezsporne uchybienia
25.
Strony są zgodne co do tego, że chemiczne zapotrzebowanie tlenu w zrzutach z oczyszczalni ścieków aglomeracji Lycksele, Malå i Pajala jest większe niż poziom dopuszczalny w świetle art. 4 ust. 3 i załącznika I. B dyrektywy 91/271. W przypadku aglomeracji Lycksele dotyczy to również biochemicznego zapotrzebowania tlenu.
26.
Z tymi uchybieniami dotyczącymi wydajności oczyszczania w świetle art. 4 dyrektywy 91/271 nieuchronnie wiąże się naruszenie art. 10, ponieważ te oczyszczalnie ścieków najwyraźniej nie były projektowane, budowane, eksploatowane i utrzymywane w sposób zapewniający wystarczającą wydajność w każdych normalnych lokalnych warunkach klimatycznych, a więc zgodny z wymaganiami art. 4.
27.
W konsekwencji skarga Komisji jest w tym zakresie zasadna.
28.
Komisja nie wykazała natomiast, że pobieranie próbek ścieków było w tych aglomeracjach niezgodne z art. 15 dyrektywy 91/271. W konsekwencji w tym zakresie skarga jest bezzasadna.
2. Aglomeracje Malå i Pajala – biochemiczne zapotrzebowanie tlenu
29.
Pewne jest również to, że biochemiczne zapotrzebowanie tlenu w zrzutach z oczyszczalni ścieków aglomeracji Malå i Pajala przekracza wartości określone w art. 4 ust. 3 i załączniku I. B do dyrektywy 91/271, a więc wydajność oczyszczania w tych oczyszczalniach jest zbyt mała, aby spełnić te wymagania.
a) Zrównanie z obszarami wysokogórskimi
30.
Szwecja powołuje się jednak na art. 4 ust. 2 dyrektywy 91/271, aby uzasadnić ten stan. W myśl tego przepisu zrzuty ścieków komunalnych do wód położonych w strefach wysokogórskich (powyżej 1500 m n.p.m.), gdzie trudno jest zastosować skuteczne oczyszczanie biologiczne ze względu na niskie temperatury, mogą być poddane mniej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w ust. 1, pod warunkiem że szczegółowe badania wskazują, że takie zrzuty nie wpływają niekorzystnie na środowisko.
31.
Aglomeracje Malå i Pajala nie znajdują się wprawdzie w strefie wysokogórskiej, ale Szwecja podnosi, że warunki klimatyczne w tym północnym regionie kraju utrudniają skuteczne oczyszczanie biologiczne ścieków podobnie jak w strefach wysokogórskich w innych częściach Unii, co nie zostało zakwestionowane. Szwecja wyciąga na tej podstawie wniosek, że art. 4 ust. 2 dyrektywy 91/271 znajduje zastosowanie do wspomnianych aglomeracji.
32.
Wbrew stanowisku Szwecji nie można dojść do takiego wniosku w drodze wykładni art. 4 ust. 2 dyrektywy 91/271, ponieważ we wszystkich wersjach językowych jednoznacznie ogranicza się on do jasno zdefiniowanych stref wysokogórskich leżących powyżej 1500 m n.p.m. W rzeczywistości stanowisko Szwecji sprowadza się zatem do całkowitego zignorowania przesłanki geograficznej przewidzianej w art. 4 ust. 2. Wszędzie tam, gdzie trudno jest zastosować skuteczne oczyszczanie biologiczne ze względu na niskie temperatury, należałoby dopuścić mniej rygorystyczne oczyszczanie, pod warunkiem że szczegółowe badania wskazują, że takie zrzuty nie wpływają niekorzystnie na środowisko. Szwecja żąda zatem wykładni contra legem, podnosząc tym samym w sposób dorozumiany zarzut częściowej nieważności art. 4 ust. 2 w odniesieniu do przesłanki umiejscowienia w strefie wysokogórskiej (
4
).
33.
Nadrzędne przepisy prawa przemawiają wprawdzie za zasadnością tego zarzutu [zob. w tej kwestii lit. b)], ale państwa członkowskie nie mogą podważać ważności prawa wtórnego w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, podnosząc takie argumenty [zob. w tej kwestii lit. c)].
b) Nadrzędne przepisy prawa
34.
Ograniczenie zastosowania art. 4 ust. 2 dyrektywy 91/271 do stref wysokogórskich mogłoby być niezgodne z nadrzędnymi przepisami prawa. I tak w myśl art. 4 ust. 2 zdanie pierwsze TUE Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów. Ponadto z art. 191 ust. 3 tiret drugie TFUE wynika, że przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska Unia uwzględnia warunki środowiska w różnych swych regionach.
35.
Chociaż Trybunał nie sprecyzował jeszcze, jak należy interpretować równość państw członkowskich, należy jednak założyć, że orzecznictwo dotyczące zasady równego traktowania ma zastosowanie również do państw członkowskich. Wymaga ona, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (
5
).
36.
Ograniczenie zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy 91/271, do wyraźnie wskazanych obszarów w strefie wysokogórskiej mogłoby skutkować nierównym traktowaniem państw członkowskich niezgodnym z tymi zasadami. Pewne obszary w określonych państwach członkowskich byłyby zwolnione z wymagań, a w innych państwach członkowskich już nie, mimo że podlegające uwzględnieniu warunki środowiskowe w obu przypadkach powodują podobne trudności w spełnieniu tych wymagań, a warunkiem odstępstwa jest brak niekorzystnego wpływu na środowisko.
37.
W tym miejscu nie ma potrzeby rozstrzygania, w jakim zakresie jednostki, przedsiębiorstwa lub organizacje pozarządowe, które podlegają prawu Unii, mogą powołać się w takich sytuacjach na równość państw lub zasadę równego traktowania.
c) W przedmiocie zarzutów państw członkowskich
38.
W każdym razie po upływie terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności państwo członkowskie nie może zakwestionować zgodności z prawem aktu wydanego przez prawodawcę Unii, który to akt stał się w stosunku do tego państwa aktem ostatecznym. Stąd zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w swojej obronie wobec skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu naruszenia dyrektywy państwo członkowskie nie może skutecznie powoływać się na sprzeczność z prawem tej dyrektywy (
6
). Z tych samych powodów również Komisja nie może ponadto prowadzić postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na naruszenie prawa pierwotnego, jeżeli przepisy krajowe są zgodne z niezaskarżonym prawem wtórnym (
7
). Również inne strony nie mogą w sposób incydentalny powoływać się na nieważność aktu prawa Unii, jeżeli bez wątpienia byłyby uprawnione do wniesienia bezpośredniej skargi o stwierdzenie nieważności tego aktu (
8
).
39.
Trybunał oparł to orzecznictwo na traktatowym systemie ochrony prawnej, a w szczególności na funkcji terminu do wniesienia skargi, która polega na zapewnieniu pewności prawa. Ograniczenie zarzutów, które mogą podnosić państwa członkowskie i Komisja, uzasadnia jednak również to, że mają one istotny udział w kształtowaniu prawa Unii, a w świetle art. 263 akapit drugi TFUE przysługuje im uprzywilejowana pozycja w odniesieniu do jego kontroli.
40.
W związku z powyższym państwa członkowskie są odpowiedzialne za to, by zapobiegać naruszeniom równości państw już na etapie procedury ustawodawczej lub też wnosić do Trybunału skargę w ich przedmiocie bezpośrednio po zakończeniu tej procedury. Jeżeli tak się nie dzieje, a w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał koryguje później na korzyść państw członkowskich ich zobowiązania wynikające z prawa Unii w drodze wykładni niezgodnej z brzmieniem przepisów, jest to niezgodne z unijnym systemem ochrony prawnej.
41.
Szwecja nie uczestniczyła co prawda w procedurze ustawodawczej, która zakończyła się przyjęciem dyrektywy 91/271, ponieważ przystąpiła do Unii dopiero później. Wstępując do Unii, Szwecja wyraźnie przyjęła jednak dyrektywę dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych, wraz z art. 4 ust. 2, i nie podjęła działań zmierzających do dostosowania tego uregulowania do warunków środowiskowych występujących na dalekiej północy (
9
). O tym, że takie dostosowanie było możliwe, świadczą na przykład terytorialne odstępstwa od ochrony bobra (Castor fiber) i wilka (Canis lupus) przewidziane w dyrektywie siedliskowej (
10
).
42.
Choć więc nie dokonano jeszcze takiego dostosowania, Szwecja jako członek Rady nadal jeszcze może ponadto podjąć inicjatywę zmierzającą do jego dokonania. Oprócz nieformalnych kontaktów z Komisją (
11
) Szwecja może w szczególności podjąć działania prowadzące do tego, by Rada zażądała od Komisji przeprowadzenia odpowiednich analiz i przedłożenia wszelkich właściwych propozycji na podstawie art. 241 TFUE.
43.
W ramach takiej procedury możliwość oceny skutków środowiskowych rozszerzenia zakresu stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 dyrektywy 91/271 o daleką północ jest wyraźnie lepsza niż w postępowaniu sądowym. W ten sposób można by też precyzyjnie ustalić odnośne regiony. Szwedzka interpretacja przepisu powoduje bowiem duże trudności w określeniu obszarów, które byłyby objęte tym przepisem. Jakie obszary położone na północy odpowiadają strefom na wysokości ponad 1500 m?
44.
W związku z powyższym skutek prekluzyjny terminu do wniesienia skargi jest nie tylko wskazany ze względu na pewność prawa, ale też celowy. Należy zatem oddalić argumentację Szwecji, w której powołuje się ona na art. 4 ust. 2 dyrektywy 91/271.
d) Wniosek częściowy
45.
W związku z powyższym Szwecja uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 4 i 10 dyrektywy 91/271 również w odniesieniu do biochemicznego zapotrzebowania tlenu w zrzutach z oczyszczalni ścieków aglomeracji Malå i Pajala.
3. Aglomeracja Mockfjärd – nieregularne pobieranie próbek
46.
W aglomeracji Mockfjärd wyniki próbek są zgodne z art. 4 i załącznikiem I do dyrektywy 91/271. W okresie od dnia 11 stycznia do dnia 27 grudnia 2018 r. trzy z dziewiętnastu próbek wykazały co prawda nadmierne biochemiczne zapotrzebowanie tlenu, a jedna z siedemnastu próbek – nadmierne chemiczne zapotrzebowanie tlenu (
12
). Zgodnie z tabelą 3 w załączniku I w przypadku 17–28 próbek rocznie dopuszcza się jednak do trzech próbek niespełniających wymagań.
47.
W okresie od dnia 16 maja do dnia 18 października 2018 r. nie pobrano jednak żadnych próbek. Komisja wyciąga na tej podstawie wniosek, że doszło do naruszenia art. 4, 10 i 15 dyrektywy 91/271.
48.
Ta luka w pobieraniu próbek jest niezgodna z art. 15 i pkt 3 załącznika I. D do dyrektywy 91/271, ponieważ w myśl tych przepisów próbki należy pobierać w regularnych odstępach. Odstępy te nie są natomiast regularne, jeżeli wszystkie próbki pobiera się w okresie siedmiu miesięcy, podczas gdy przez pięć miesięcy nie pobiera się żadnej. Jest tak również w sytuacji, kiedy zobowiązanie do regularnego pobierania próbek ogranicza się do minimalnej liczby czterech obowiązkowych próbek, które w przypadku aglomeracji Mockfjärd należało pobrać w 2018 r.
49.
Komisja stoi na stanowisku, że wynika z tego bezwzględnie naruszenie standardów oczyszczania określonych w art. 4 i 10 dyrektywy 91/271, ponieważ bez regularnego pobierania próbek na przestrzeni całego roku nie dysponuje ona informacjami, które są niezbędne do stwierdzenia spełnienia tych wymagań.
50.
Stanowisko to nie jest jednak przekonujące. Wyjaśniłam już, że pobieranie próbek nie stanowi przesłanki przestrzegania art. 4 i 10 dyrektywy 91/271, lecz środek dowodowy pozwalający wykazać przestrzeganie lub naruszenie tych przepisów (
13
). Tym samym należy wyjaśnić również to, że w jednym z postępowań Trybunał stwierdził, iż wystarczy jedna próbka, aby uznać wydajność danej oczyszczalni ścieków (
14
).
51.
Harmonogram pobierania próbek ustanowiony w art. 15 i załączniku I do dyrektywy 91/271 stanowi jednak istotną poszlakę przy ocenie, czy określona oczyszczalnia ścieków spełnia wymagania, o których mowa w art. 4 i 10 tej dyrektywy. Jeżeli na przykład próbki z danej oczyszczalni regularnie przekraczają limity ze względu na warunki zewnętrzne, takie jak pogoda czy zakwaterowanie wielu turystów, w określonych porach roku, należałoby wyciągnąć z tego wniosek, że wydajność oczyszczania nie spełnia wymagań w zakresie wtórnego oczyszczania, o których mowa w art. 4 i 10 dyrektywy.
52.
Fakt, że poszczególne próbki spełniają te wymagania w innych okresach, nie byłby wystarczającą podstawą do podważenia tej poszlaki. Aby przestrzegać art. 4 dyrektywy 91/271, nie wystarczy bowiem fakt, że dana oczyszczalnia zapewnia wystarczające oczyszczanie w określonych momentach lub w pewnych okresach. Przeciwnie – z zastrzeżeniem pewnych bardzo rzadkich wyjątków – oczyszczalnia zawsze musi zapewniać wystarczające oczyszczanie ścieków. Właśnie z tego powodu w art. 10 ustanowiono wymóg, zgodnie z którym oczyszczalnie muszą być przystosowane do sezonowych zmian ładunku i do normalnych lokalnych warunków klimatycznych.
53.
Stąd Trybunał stwierdził, że dochodzi do naruszenia art. 4 dyrektywy 91/271, jeżeli dane oczyszczalnie ścieków i systemy kanalizacji zbyt często zrzucają do wód nieoczyszczone ścieki pochodzące z kanałów burzowych (
15
). Dla tej kwestii nie ma znaczenia to, czy istnieją jednocześnie próbki, które wykazują wystarczającą wydajność oczyszczania w innych momentach.
54.
Z tego punktu widzenia luka w pobieraniu próbek wskazuje na to, że oczyszczalnia ścieków aglomeracji Mockfjärd nie spełniała wymagań określonych w art. 4 i 10 dyrektywy 91/271 w okresie od maja do października 2018 r. Kolejnym elementem przemawiającym za naruszeniem tego wymagania jest fakt, że Szwecja wyjaśnia lukę w pobieraniu próbek przebudową oczyszczalni ścieków. Jeżeli wydajność oczyszczalni byłaby z tego powodu ograniczona, nie byłoby to zaskoczeniem.
55.
Komisja nie żąda jednak ustalenia, że wydajność oczyszczalni aglomeracji Mockfjärd nie spełniała wymagań w okresie od maja do października 2018 r. Takie żądanie, choć możliwe (
16
), byłoby w niniejszej sprawie niedopuszczalne, ponieważ okres ten nie był przedmiotem ani uwag, o których przekazanie zwróciła się Komisja, ani uzasadnionej opinii.
56.
Przedmiotem żądania podniesionego we wniesionej przez Komisję skardze nie jest też ustalenie w pewnym stopniu ugruntowanej i powszechnej praktyki czy też ogólnego i trwałego uchybienia zobowiązaniom (
17
). Taka interpretacja tego żądania byłaby wprawdzie możliwa, ale argumentacja Komisji w oczywisty sposób nie zmierza do wykazania naruszeń w dłuższym okresie. Wynika to w szczególności z tego, że w skardze analizowane są tylko dane z 2018 r. bez odniesienia do danych z wcześniejszych bądź późniejszych okresów.
57.
Podniesione w skardze żądanie dotyczy raczej ustalenia, że oczyszczalnia aglomeracji Mockfjärd co do zasady nie spełnia wymagań określonych w art. 4 i 10 oraz załączniku I do dyrektywy 91/271. Naruszenie art. 15 nie ma w tym kontekście odrębnego znaczenia, lecz służy jedynie wykazaniu naruszenia jako takiego.
58.
Istnienie takiego uchybienia należy jednak oceniać według stanu panującego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii (
18
). Ponadto można wnieść do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 akapit drugi TFUE jedynie wtedy, gdy dane państwo członkowskie nie zastosowało się do uzasadnionej opinii w terminie, jaki został mu w tym celu wyznaczony (
19
).
59.
W niniejszej sprawie istotny jest zatem stan z dnia 8 stycznia 2019 r.
60.
Jeśli chodzi o ocenę wydajności oczyszczalni ścieków w tym dniu, wnioski dotyczące wydajności w okresie, w którym nie pobierano próbek, stanowią jedynie poszlakę, którą podważają inne poszlaki.
61.
W dniu 8 stycznia 2019 r. dysponowano bowiem od końca okresu, w którym nie pobierano próbek, a więc przez prawie trzy miesiące, jedenastoma próbkami służącymi do badania biochemicznego zapotrzebowania tlenu, z których wszystkie były zgodne z wymaganiami przewidzianymi w art. 4 i 10 dyrektywy 91/271.
62.
Jeśli chodzi o chemiczne zapotrzebowanie tlenu, po okresie, w którym nie pobierano żadnych próbek, pobrano osiem, z których jedna wykazuje (wyraźnie) nadmierne zapotrzebowanie, ale przed okresem, w którym nie pobierano próbek, wartości chemicznego zapotrzebowania tlenu zawsze odpowiadały wymaganiom. W przypadku łącznie siedemnaście próbek zgodnie z tabelą 3 w załączniku I dopuszczalne byłyby jednak nawet trzy próbki niespełniające wymagań.
63.
Wobec braku innych poszlak wskazujących na niewystarczającą wydajność oczyszczania wyniki te są wystarczające, aby podważyć wątpliwości co do wydajności oczyszczalni ścieków aglomeracji Mockfjärd w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. Należy założyć, że oczyszczalnia – być może również ze względu na przebudowę (
20
) – spełniała w tym momencie wymagania określone w art. 4 i 15 dyrektywy 91/271.
64.
Tym samym w odniesieniu do aglomeracji Mockfjärd skarga podlega oddaleniu.
4. Aglomeracja Robertsfors – biochemiczne zapotrzebowanie tlenu
65.
W przypadku aglomeracji Robertsfors sytuacja wydaje się podobna do występującej w aglomeracji Mockfjärd. W 2018 r. jedenaście z dwudziestu czterech próbek wprawdzie wykazało najpierw nadmierne biochemiczne zapotrzebowanie tlenu, ale od dnia 23 października 2018 r. wszystkie sześć próbek wykazało redukcję o przynajmniej 70%, co było zgodne z wymaganiami (
21
). Komisja wyjaśnia jednak również, że w 2018 r. sytuacja przedstawia się wyraźnie gorzej niż jeszcze w 2016 r. Wówczas nadmierne zapotrzebowanie wykazało jedynie sześć z dwudziestu czterech próbek (
22
).
66.
Uwzględniając wszystkie przedstawione okoliczności, poszlaka świadcząca o pogorszeniu wydajności oczyszczalni nie jest jednak wystarczająca do stwierdzenia naruszenia w rozpatrywanym terminie. Już w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Szwecja wyjaśniła bowiem, że w 2018 r. występowały problemy w eksploatacji tej oczyszczalni ścieków, w związku z czym podjęto środki zaradcze (
23
). Wartości ostatnich sześciu próbek świadczą zatem o tym, że wskutek tych działań w dniu 8 stycznia 2019 r. oczyszczalnia miała wystarczającą wydajność.
67.
Tym samym skarga podlega oddaleniu również w odniesieniu do aglomeracji Robertsfors.
5. Aglomeracja Tänndalen – biochemiczne zapotrzebowanie tlenu
68.
W przypadku aglomeracji Tänndalen sześć z trzydziestu pięciu próbek wykazało w 2018 r. nadmierne biochemiczne zapotrzebowanie tlenu, mimo że dopuszczalne byłyby jedynie cztery przekroczenia.
69.
Wszystkie niezadowalające wyniki pochodzą z okresu od końca lutego do połowy kwietnia. Dwadzieścia jeden późniejszych próbek pobranych do końca grudnia wykazało natomiast bardzo małe zapotrzebowanie (
24
). Można by na tej podstawie wnioskować o poprawie wydajności oczyszczalni.
70.
Wątpliwości budzi jednak to, że próbki pobrane w 2016 r. wykazują podobną prawidłowość – są to cztery próbki z nadmiernym zapotrzebowaniem z okresu od stycznia do kwietnia, a następnie próbki z bardzo małym zapotrzebowaniem. Potwierdza to pismo właściwego urzędu gminy z dnia 20 grudnia 2018 r., na które powołuje się Komisja. Twierdzi ona, że działania modernizacyjne podjęte w 2018 r. nie były wystarczające, aby spełnić wymagania określone w dyrektywie 91/271 w okresie szczytowego obciążenia („högbelastningssäsong”) (
25
).
71.
W odpowiedzi na skargę Szwecja przedstawiła jednak dodatkowe dane dotyczące próbek pobranych do maja 2019 r., które nie wykazują już nadmiernego biochemicznego zapotrzebowania tlenu.
72.
Komisja podnosi co prawda w odpowiedzi, że dane te (prawie w całości) pochodzą z okresu po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli po dniu 8 stycznia 2019 r., a zatem nie mają znaczenia dla oceny zarzutu. Komisja nie dostrzega jednak tym samym, że również dane, które zgromadzono po rozpatrywanym terminie, mogą pozwalać na wyciągnięcie wniosków co do wydajności oczyszczalni ścieków w tym terminie (
26
). Gdyby znów doszło do przekroczeń wskaźników w okresie szczytowego obciążenia w pierwszych miesiącach roku, musiano by bowiem założyć, że działanie oczyszczalni nadal było niewystarczające. Jeżeli nie doszło do takich przekroczeń, należy natomiast przyjąć, że w rozpatrywanym terminie oczyszczalnia spełniała wymagania – inaczej niż w latach poprzednich – prawdopodobnie ze względu na przeprowadzone tymczasem działania modernizacyjne.
73.
W konsekwencji skarga podlega oddaleniu również w odniesieniu do aglomeracji Tänndalen.
6. Aglomeracja Töreboda – biochemiczne zapotrzebowanie tlenu
74.
Wreszcie, strony spierają się co do tego, czy oczyszczalnia ścieków aglomeracji Töreboda wystarczająco zmniejsza biochemiczne zapotrzebowanie tlenu w zrzutach ścieków.
75.
W odpowiedzi na uzasadnioną opinię Szwecja przedstawiła pięćdziesiąt próbek za okres od dnia 8 listopada 2017 r. do dnia 6 listopada 2018 r. (
27
). W duplice Szwecja przedstawiła wprawdzie dodatkowe dane za listopad i grudzień 2018 r. (
28
), ale wbrew art. 128 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem opóźnienie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione. W związku z tym dowód ten jest niedopuszczalny (
29
).
76.
Strony spierają się co do tego, czy dziewięć próbek niespełniających wymagań pobranych w okresie pierwszego półrocza świadczy o tym, że oczyszczalnia ścieków w niewystarczającym stopniu zmniejsza biochemiczne zapotrzebowanie tlenu. Ostatecznie nie ma to jednak znaczenia.
77.
Z odpowiedzi na uzasadnioną opinię wynika bowiem, że część oczyszczalni obsługująca etap oczyszczania biologicznego została przebudowana w pierwszej połowie 2018 r. (
30
). Ponieważ etap ten stanowi istotę wtórnego oczyszczania (
31
), przebudowa ta wyjaśnia, dlaczego biochemiczne zapotrzebowanie tlenu w drugim półroczu było dużo mniejsze niż w pierwszym, a wyniki późniejszych próbek znacznie przewyższają wymagania przewidziane w dyrektywie.
78.
Przedstawione w odpowiednim terminie dane za drugie półrocze pozwalają zatem wyciągnąć wniosek, że w rozpatrywanym terminie, a więc w dniu 8 stycznia 2019 r., oczyszczalnia spełniała wymagania określone w art. 4 i 10 dyrektywy 91/271. W tym zakresie w odniesieniu do aglomeracji Töreboda skarga podlega zatem oddaleniu.
79.
Jeżeli Trybunał chciałby jednak uwzględnić dane z pierwszej połowy 2018 r., należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 i tabelą 1 w załączniku I do dyrektywy 91/271 biochemiczne zapotrzebowanie tlenu może wynosić maksymalnie 25 mg/l tlenu lub jego redukcja w stosunku do wielkości w ściekach dopływających do oczyszczalni musi wynosić przynajmniej 70%. Tytuł tabeli stanowi, że w charakterze wymagań stosuje się bądź wielkości stężenia, bądź stopień redukcji.
80.
Komisja podkreśla co prawda, że osiemnaście próbek wykazało zapotrzebowanie tlenu wynoszące ponad 25 mg/l, ale w przypadku dziewięciu z tych próbek było ono mniejsze o przynajmniej 70% w stosunku do wielkości w ściekach dopływających. Próbki te spełniały zatem wymagania określone w tabeli 1 w załączniku I do dyrektywy 91/271.
81.
W przypadku pozostałych dziewięciu próbek nie ustalono natomiast stopnia redukcji zapotrzebowania. Nie spełniają one zatem wymagań określonych w tabeli 1 w załączniku I do dyrektywy 91/271. Zgodnie z tabelą 3 w przypadku 41–53 próbek w okresie roku dopuszczalna liczba próbek niespełniających wymagań wynosi jednak pięć.
82.
Szwecja stoi natomiast na stanowisku, że należy uwzględnić jedynie dwadzieścia trzy próbki, w przypadku których ustalono procentową redukcję zapotrzebowania tlenu. Spośród tych próbek wymagań nie spełnia tylko jedna, podczas gdy w przypadku takiej liczby próbek mogłyby ich nie spełniać nawet trzy.
83.
Ponieważ zgodnie z tytułem tabeli 2 w załączniku I do dyrektywy 91/271 stosuje się wielkości stężeń lub stopień redukcji, stanowisko Szwecji można by uznać za wybór drugiego kryterium oceny. Jeżeli uznać jednak próbki za dowód na przestrzeganie art. 4, nie można zignorować dziewięciu udokumentowanych próbek niespełniających wymagań. Stanowią one zatem poszlaki wskazujące na naruszenie w pierwszej połowie 2018 r.
84.
Ponadto Komisja słusznie podnosi zarzut, zgodnie z którym dane te nie były gromadzone wystarczająco regularnie, ponieważ przedstawione w sposób dopuszczalny w niniejszym postępowaniu dane (
32
) nie obejmują w szczególności listopada i grudnia 2018 r.
85.
Aspekty te nie podważają jednak oceny wydajności oczyszczalni ścieków w dniu 8 stycznia 2019 r., ponieważ – jak już stwierdziłam w pkt 77 i 78 niniejszej opinii – wydajność tę wykazano na podstawie przedstawionych w odpowiednim terminie wyników pomiarów z drugiej połowy 2018 r., a gorsze wyniki z pierwszego półrocza mogą wynikać z przebudowy.
86.
W odniesieniu do aglomeracji Töreboda nie da się zatem w niniejszym postępowaniu stwierdzić, że w rozpatrywanym terminie, to jest w dniu 8 stycznia 2019 r., oczyszczalnia ścieków nie zmniejszała w wystarczającym stopniu biochemicznego zapotrzebowania tlenu.
7. Wniosek częściowy
87.
W związku z powyższym Szwecja uchybiła swoim zobowiązaniom na podstawie art. 4 w związku z art. 10 dyrektywy 91/271, ponieważ nie zapewniła, aby ścieki z aglomeracji Lycksele, Malå i Pajala przed odprowadzeniem były poddane wtórnemu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu.
88.
W pozostałym zakresie zarzut ten należy oddalić.
B.
Artykuł 5 dyrektywy 91/271 – redukcja azotu
89.
W odniesieniu do czterech aglomeracji – Borås, Skoghall, Habo i Töreboda – Komisja podnosi zarzut uchybienia zobowiązaniu do bardziej rygorystycznego oczyszczania w świetle art. 5, 10 i 15 dyrektywy 91/271.
90.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 91/271 właściwe organy muszą podjąć niezbędne działania, by ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych, były poddawane bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4 najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10000.
91.
Zasady bardziej rygorystycznego oczyszczania ścieków odprowadzanych do takich obszarów wrażliwych wynikają z ciągu odesłań – w art. 5 ust. 3 dyrektywy 91/271 odsyła się do załącznika I. B, w pkt 3 załącznika I. B znajduje się z kolei odesłanie do wytycznych podanych w tabeli 2 w tym załączniku.
92.
Ze względu na zrzuty azotu Szwecja zakwalifikowała wody przybrzeżne pomiędzy granicą norweską a aglomeracją Norrtälje jako obszar wrażliwy na eutrofizację lub narażony na jej wystąpienie. Odnośne aglomeracje pośrednio odprowadzają swoje ścieki do tych wód. Muszą zatem ograniczyć ilość azotu w ramach oczyszczania ścieków.
93.
W pkt 4 lit. c) załącznika I. D i w tabeli 2 w tym załączniku do dyrektywy 91/271 przewidziano w odniesieniu do azotu, że niezbędny jest albo stopień redukcji umożliwiający zachowanie średniej wartości rocznej 15 mg/l w przypadku aglomeracji o RLM 10 000–100 000 lub 10 mg/l w przypadku większych aglomeracji, albo minimalny stopień redukcji wyrażony w procentach na poziomie 70–80%.
94.
Ponadto art. 10 dyrektywy 91/271 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby oczyszczalnie ścieków komunalnych budowane również w celu spełnienia wymagań art. 5 były projektowane, budowane, eksploatowane i utrzymywane w sposób zapewniający wystarczającą wydajność w każdych normalnych lokalnych warunkach klimatycznych.
1. Aglomeracja Borås
95.
Ścieki z aglomeracji Borås były najpierw oczyszczane przez oczyszczalnię Gässlösa, którą w dniu 28 maja 2018 r. zastąpiła jednak oczyszczalnia Sobacken. Wielkość tej drugiej przekracza 100000 RLM, w związku z czym musi ona osiągać wartość poniżej 10 mg/l azotu lub minimalny stopień redukcji wyrażony w procentach na poziomie 70–80%.
96.
Z powodu tej zmiany Szwecja nie była w stanie podać średniej wartości rocznej dla tej oczyszczalni już w odpowiedzi na uzasadnioną opinię. Zamiast tego Szwecja podała średnią wartość roczną 18 mg/l azotu dla obu tych oczyszczalni, a więc przekroczenie wskaźnika (
33
).
97.
W odpowiedzi na skargę Szwecja przedstawiła jednak dodatkowe dane z próbek pobranych do dnia 5 września 2019 r., które wykazały dla oczyszczalni Sobacken średnią wartość roczną 9 mg/l i redukcję azotu na poziomie średnio 70% (
34
).
98.
Dane te, w świetle rozważań dotyczących danych z aglomeracji Tänndalen (
35
), pozwalają stwierdzić, że oczyszczalnia ścieków Sobacken w rozpatrywanym terminie, a więc w dniu 8 stycznia 2019 r., spełniała wymagania wynikające z art. 5 i 10 dyrektywy 91/271.
99.
Za takim wnioskiem przemawia ponadto również fakt, że zanim nowo wybudowana oczyszczalnia ścieków zacznie optymalnie działać, może upłynąć trochę czasu. W związku z powyższym przedstawione dane wykazują najpierw wyraźnie nadmierne wartości, które jednak następnie istotnie się poprawiają i pozostają względnie stabilne.
100.
W konsekwencji w odniesieniu do aglomeracji Borås skarga podlega oddaleniu.
2. Aglomeracja Skoghall
101.
Aglomeracja Skoghall posiada dwie oczyszczalnie ścieków – Sättersviken o RLM 5457 i Hammarö o RLM 15000. Strony są zgodne co do tego, że obie oczyszczalnie muszą osiągać wartości określone dla oczyszczalni aglomeracji o RLM 10 000–100 000, a więc maksymalne stężenie azotu 15 mg/l lub stopień redukcji azotu na poziomie 70–80%. Stanowisko to jest słuszne, gdyż wymagania dotyczące dużych aglomeracji można by obejść poprzez podział ścieków na więcej małych oczyszczalni.
102.
W odpowiedzi na uzasadnioną opinię Szwecja podała jednak dla oczyszczalni Sättersviken średnią wartość roczną 17 mg/l za okres od dnia 9 listopada 2017 r. do dnia 6 listopada 2018 r. (
36
). W związku z tym Komisja zakłada naruszenie art. 5 i 10 dyrektywy 91/271.
103.
W odpowiedzi na skargę Szwecja podnosi, że w eksploatacji tej oczyszczalni ścieków wystąpiły problemy, które zostały usunięte. Ponadto to państwo członkowskie przedstawia dodatkowe dane z próbek, w związku z czym za okres od dnia 6 kwietnia 2018 r. do dnia 15 maja 2019 r. wykazano średnie roczne stężenie azotu 12 mg/l i średni stopień redukcji azotu na poziomie 73% (
37
).
104.
W związku z nowymi danymi argumentacja ta – w świetle rozważań dotyczących danych z aglomeracji Tänndalen (
38
) – pozwala stwierdzić, że oczyszczalnia ścieków Sätterviken w aglomeracji Skoghall w rozpatrywanym terminie, a więc w dniu 8 stycznia 2019 r., spełniała wymagania określone w art. 5 i 10 dyrektywy 91/271.
105.
W tym punkcie skarga podlega zatem oddaleniu.
3. Aglomeracja Habo
106.
Aglomeracja Habo ma oczyszczalnię ścieków o wielkości RLM 17000. Nie ma tam szczególnego wyposażenia służącego do redukcji azotu w ściekach, w związku z czym usuwanych jest jedynie około 30% azotu, co daje średnią wartość roczną 40 mg/l. Szwecja powołuje się jednak na to, że wskutek naturalnych procesów stężenie azotu w ściekach doprowadzanych do rzek i jezior zmniejsza się o 87%. Redukcja ta wynika z uznanego w nauce modelu. Wraz z redukcją dokonywaną przez oczyszczalnię ścieków usuwa się tym samym 91% azotu, który pierwotnie znajduje się w ściekach, zanim trafią one do wrażliwych wód przybrzeżnych (
39
).
107.
Ze względu na swoją wielkość oczyszczalnia ta nie może przekraczać stężenia azotu 15 mg/l lub musi osiągać redukcję azotu na poziomie 70–80%. Trybunał uznał już, że przy ocenie redukcji należy uwzględnić również redukcję naturalną (
40
). Komisja wymaga jednak, aby skuteczność tej redukcji wykazać na podstawie aktualnych danych pomiarowych. Zarzut ten jest zrozumiały, ponieważ wyłącznie na podstawie aktualnych danych pomiarowych Komisja może sprawdzić działanie tego modelu.
108.
Argumentacja, którą Szwecja podnosi na swoją obronę, nie jest całkowicie wolna od sprzeczności. Z jednej strony Szwecja stwierdza, że dokonywanie ciągłych pomiarów wprowadzanego i wyprowadzanego azotu we wszystkich wodach w Szwecji, które są nim zanieczyszczone, nie jest w praktyce możliwe (
41
). Z drugiej strony dokonuje się jednak nowszych pomiarów, aby potwierdzić i skalibrować ten model (
42
). Dane te są swobodnie dostępne w Internecie (
43
).
109.
W replice Komisja odpowiada na tę argumentację, podnosząc, że Szwecja nie przedstawiła żądanych danych. Krytyki tej nie można a priori odrzucić, ponieważ w myśl art. 124 § 1 lit. d) regulaminu postępowania przed Trybunałem odpowiedź na skargę musi zawierać dowody lub wnioski dowodowe. Co do zasady dane przytaczane na poparcie argumentów prawnych, a więc dowody, należy przedstawić Trybunałowi w piśmie procesowym.
110.
Ani w postępowaniu sądowym, ani w uzasadnionej opinii Komisja nie określiła jednak dokładnie, jakich danych pomiarowych potrzebuje, aby móc skontrolować działanie modelu naturalnej redukcji azotu. W związku z tym Szwecja nie była w stanie przedstawić dokładnie takich danych. Odesłanie do danych dostępnych w Internecie należy zatem uznać raczej za wniosek dowodowy, na podstawie którego Komisja mogłaby sprecyzować swoją krytykę w odniesieniu do stosowania tego modelu.
111.
W tym celu Komisja musiałaby merytorycznie zapoznać się z danymi dostępnymi w Internecie. Jeżeli kontrola danych byłaby bardzo czasochłonna, w razie potrzeby powinna była złożyć wniosek o przedłużenie terminu lub zawieszenie postępowania.
112.
Żadna z tych czynności nie miała jednak miejsca.
113.
Zarzut Komisji, zgodnie z którym Szwecja nie przedstawiła do kontroli koniecznych danych pomiarowych, należy zatem oddalić. Tym samym skarga jest bezzasadna również w odniesieniu do aglomeracji Habo.
4. Aglomeracja Töreboda
114.
Ze względu na swoją wielkość – 35 500 RLM – oczyszczalnia ścieków aglomeracji Töreboda również nie może przekraczać stężenia azotu 15 mg/l lub musi osiągać stopień redukcji azotu na poziomie 70–80%.
115.
Z odpowiedzi na uzasadnioną opinię wynika, że nie dysponuje ona szczególnym wyposażeniem służącym do redukcji azotu w ściekach i usuwała w związku z tym jedynie około 43%. Szwecja powołała się jednak na naturalną redukcję o kolejne 50%, w związku z czym zawartość azotu w ściekach zmniejsza się łącznie o 71%, zanim docierają one do wrażliwych wód przybrzeżnych (
44
). W świetle przedstawionych wyżej rozważań dotyczących aglomeracji Habo wartości te są wystarczające, aby wykazać wystarczającą redukcję azotu.
116.
W odpowiedzi na skargę Szwecja przedstawia ponadto wyniki badań próbek potwierdzających redukcję azotu, które pobrano od dnia 4 stycznia do dnia 30 grudnia 2019 r. Z danych tych wynika, że również bez uwzględnienia naturalnej redukcji w 2019 r. oczyszczalnia osiągnęła średnią wartość 14 mg/l i średnią redukcję o 73%, prawdopodobnie w następstwie przebudowy w pierwszej połowie 2018 r. (
45
). Wartości te tym bardziej świadczą o tym, że w rozpatrywanym terminie oczyszczalnia ścieków aglomeracji Töreboda w wystarczającym stopniu zmniejszała stężenie azotu w ściekach.
117.
W związku z tym zarzut, zgodnie z którym Szwecja naruszyła art. 5, 10 i 15 dyrektywy 91/271 w odniesieniu do aglomeracji Töreboda, jest bezzasadny.
5. Wniosek częściowy
118.
Zarzut drugi należy zatem w całości oddalić.
C.
Artykuł 4 ust. 3 TUE – lojalna współpraca
119.
Wreszcie, Komisja podnosi, że Szwecja uchybiła zobowiązaniu do lojalnej współpracy w świetle art. 4 ust. 3 TUE, ponieważ w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi nie przedstawiła wszystkich niezbędnych danych w odniesieniu do aglomeracji Habo i Töreboda. W szczególności Szwecja nie udzieliła Komisji informacji, których ta potrzebowała, aby móc ocenić zasadność argumentacji Szwecji odnoszącej się do zakresu naturalnej redukcji azotu oraz opartego na niej spełnienia wymagań określonych w dyrektywie w odniesieniu do usuwania azotu.
120.
Co prawda w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE to na Komisji spoczywa obowiązek udowodnienia zarzucanego uchybienia. Do niej zatem należy przedstawienie Trybunałowi dowodów koniecznych do dokonania przez niego kontroli istnienia tego uchybienia bez opierania się na jakichkolwiek domniemaniach. Niemniej jednak państwa członkowskie są na mocy art. 4 ust. 3 TUE zobowiązane do ułatwiania Komisji wypełniania jej zadań, polegających w szczególności, zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE, na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu oraz środków przyjętych przez instytucje na jego podstawie. Należy w szczególności wziąć pod uwagę fakt, że jeśli chodzi o ustalenie, czy w praktyce właściwie zastosowano przepisy krajowe mające zapewnić skuteczne wprowadzenie w życie dyrektywy, Komisja, która nie posiada własnych uprawnień do prowadzenia dochodzenia w tym przedmiocie, jest w znacznym stopniu uzależniona od dowodów dostarczonych przez ewentualne podmioty składające skargę, a także przez państwo członkowskie, którego dochodzenie dotyczy. Z tego wynika w szczególności, że jeżeli Komisja dostarczy wystarczającą liczbę dowodów wskazujących na pewne zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego okoliczności, na nim spoczywa ciężar rzeczowego i szczegółowego podważenia przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich wniosków (
46
).
121.
W uzasadnionej opinii Komisja wyjaśniła, że Szwecja uchybiła temu zobowiązaniu, ponieważ nie przedstawiła nowszych danych pomiarowych ilustrujących redukcję azotu na odcinku między zrzutem wody z oczyszczalni ścieków a wrażliwymi wodami przybrzeżnymi (
47
). Jak już wspomniano, żądanie to jest zrozumiałe, ponieważ obliczenia dla tego modelu można sprawdzić jedynie na podstawie rzeczywistych danych pomiarowych (
48
).
122.
W odpowiedzi Szwecja przedstawiła w szczególności stanowisko Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (szwedzkiego instytutu meteorologicznego i hydrologicznego, zwanego dalej „SMHI”) (
49
). SMHI stwierdza przy tym wyraźnie, że skorzystano wprawdzie z nowszych danych pomiarowych ilustrujących stężenie azotu w wodach, ale nie są one dostępne na stronie internetowej SMHI, ponieważ pochodzą z bazy danych innej instytucji (
50
).
123.
Udzielając takiej niepełnej informacji, Szwecja naruszyła zasadę lojalnej współpracy i utrudniła prowadzenie niniejszego postępowania. Mimo że Komisja podniosła brak danych, SMHI ani nie przedstawiło takich danych, ani nie wskazało źródła nowszych danych czy też adresu, pod którym można je znaleźć w Internecie. Uchybienie to jest tym poważniejsze, że odpowiednie dane – jak pokazuje odpowiedź na skargę – można było bez problemu podać. Jednocześnie zgodnie z dobrą praktyką naukową należało wskazać ogólnodostępne źródło użytych danych. Na tej podstawie Komisja mogłaby wyraźnie lepiej przygotować niniejszą skargę, a być może nawet wycofałaby zarzuty podnoszone w odniesieniu do aglomeracji Habo i Töreboda.
124.
Ponieważ dane te byłyby tak istotne, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy również Komisja powinna była co prawda jeszcze raz przynajmniej nieformalnie zwrócić się o przekazanie tych danych pomiarowych. Nie mogła ona jednak wiedzieć, że dostęp do nich byłby tak nieproblematyczny. Brak dodatkowego żądania ze strony Komisji nie wyklucza zatem stwierdzenia naruszenia przez Szwecję zasady lojalnej współpracy.
125.
W związku z powyższym Szwecja uchybiła swoim zobowiązaniom w świetle art. 4 ust. 3 TUE, ponieważ w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi nie udzieliła Komisji informacji, których ta potrzebowałaby, aby móc ocenić, czy oczyszczalnie ścieków aglomeracji Habo i Töreboda spełniają wymagania określone w dyrektywie 91/271.
V. W przedmiocie kosztów
126.
W myśl art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem w razie – jak w niniejszym przypadku – częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
VI. Wnioski
127.
Proponuję zatem, aby Trybunał wydał następujące rozstrzygnięcie:
1)
Królestwo Szwecji uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 4 w związku z art. 10 dyrektywy 91/271/EWG dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, ponieważ nie zapewniło, aby ścieki komunalne z aglomeracji Lycksele, Malå i Pajala przed ich odprowadzeniem były poddawane wtórnemu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu.
2)
Królestwo Szwecji uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 4 ust. 3 TUE, ponieważ w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi nie przekazało Komisji Europejskiej informacji niezbędnych do oceny, czy oczyszczalnie ścieków aglomeracji Habo i Töreboda spełniają wymogi dyrektywy 91/271.
3)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
4)
Komisja Europejska i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Zastosowanie znajduje dyrektywa Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U. 1991, L 135, s. 40) w brzmieniu nadanym dyrektywą Rady 2013/64/UE z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U. 2013, L 353, s. 8) (zwana dalej „dyrektywą 91/271”).
(
3
)	Zobacz dokument roboczy służb Komisji „Evaluation of the Council Directive 91/271/EEC of 21 May 1991, concerning urban waste-water treatment”, SWD (2019) 700 final, s. 3, pozycje „Biochemical oxygen demand” i „Chemical oxygen demand”.
(
4
)	Zobacz wyroki: z dnia 1 października 2020 r., Entoma (C‑526/19, EU:C:2020:769, pkt 43); z dnia 17 grudnia 2020 r., De Masi i Varoufakis/EBC (C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, pkt 35, 36). Zobacz w odniesieniu do znaczenia rozpatrywanego sformułowania też wyroki: z dnia 24 listopada 2005 r. (Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, pkt 32); z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, pkt 76).
(
5
)	Wyroki: z dnia 19 października 1977 r., Ruckdeschel i in. (117/76 i 16/77, EU:C:1977:160, pkt 7); z dnia 3 maja 2007 r., Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, pkt 56); z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, pkt 31); z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada (C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 93).
(
6
)	Wyroki: z dnia 27 października 1992 r., Komisja/Niemcy (C‑74/91, EU:C:1992:409, pkt 10); z dnia 6 lipca 2006 r., Komisja/Portugalia (C‑53/05, EU:C:2006:448, pkt 30); z dnia 29 lipca 2010 r., Komisja/Austria (C‑189/09, niepublikowany, EU:C:2010:455, pkt 15).
(
7
)	Wyrok z dnia 5 października 2004 r., Komisja/Grecja (C‑475/01, EU:C:2004:585, pkt 17 i nast.).
(
8
)	Wyroki: z dnia 9 marca 1994 r., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, pkt 17); z dnia 25 lipca 2018 r.Georgsmarienhütte i in. (C‑135/16, EU:C:2018:582, pkt 17).
(
9
)	Nawet w kontekście zastosowania dyrektywy 91/271 do państw EOG, w szczególności Norwegii i Islandii, nie widziano najwyraźniej powodu, aby rozszerzyć zakres stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 dyrektywy 91/271 o aglomeracje na dalekiej północy. Zobacz art. 74 i pkt 13 załącznika XX do Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (Dz.U. 1994, L 1, s. 496).
(
10
)	Sekcja VIII.E. pkt 4 lit. d (1) załącznika I do aktu dotyczącego warunków przystąpienia Królestwa Norwegii, Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 1994, C 241, s. 175).
(
11
)	Zobacz dokument roboczy służb Komisji zatytułowany „Ocena dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych” [SWD (2019) 700, s. 167].
(
12
)	Załącznik 8 do skargi, s. 1133.
(
13
)	Moja opinia w sprawie Komisja/Portugalia (C‑557/14, EU:C:2016:119, pkt 29–31). Zobacz także wyrok z dnia 14 września 2017 r., Komisja/Grecja (C‑320/15, EU:C:2017:678, pkt 34), oraz opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Komisja/Grecja (C‑320/15, EU:C:2017:246, pkt 57).
(
14
)	Wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Komisja/Portugalia (C‑398/14, EU:C:2016:61, pkt 39).
(
15
)	Wyroki: z dnia 18 października 2012 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑301/10, EU:C:2012:633, pkt 85, 86, 93); z dnia 4 maja 2017 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑502/15, niepublikowany, EU:C:2017:334, pkt 44–46).
(
16
)	Zobacz w kwestii jakości powietrza wyrok z dnia 10 maja 2011 r., Komisja/Szwecja (C‑479/10, niepublikowany, EU:C:2011:287).
(
17
)	Zobacz w tej kwestii moja opinia w sprawie Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2016:862, pkt 39 i nast. i przytoczone tam orzecznictwo).
(
18
)	Wyroki: z dnia 16 grudnia 1997 r., Komisja/Włochy (C‑316/96, EU:C:1997:614, pkt 14); z dnia 6 grudnia 2007 r., Komisja/Niemcy (C‑456/05, EU:C:2007:755); z dnia 29 lipca 2019 r., Komisja/Austria (inżynierowie budowlani, rzecznicy patentowi i lekarze weterynarii) (C‑209/18, EU:C:2019:632, pkt 48).
(
19
)	Wyroki: z dnia 31 marca 1992 r., Komisja/Włochy (C‑362/90, EU:C:1992:158, pkt 9); z dnia 27 października 2005 r., Komisja/Włochy (C‑525/03, EU:C:2005:648, pkt 13); z dnia 18 maja 2006 r., Komisja/Hiszpania (C‑221/04, EU:C:2006:329, pkt 22, 23).
(
20
)	Zobacz pismo Dala vatten och Avall AB z dnia 21 grudnia 2018 r., załącznik 10 do skargi, s. 1175, i pkt 54 powyżej.
(
21
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1131.
(
22
)	Załącznik 7 do skargi, s. 937.
(
23
)	Zobacz załącznik 10 do skargi, s. 1085, 1086, 1173.
(
24
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1115.
(
25
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1167, 1168.
(
26
)	Zobacz wyrok z dnia 10 marca 2016 r., Komisja/Hiszpania (C‑38/15, niepublikowany, EU:C:2016:156, pkt 45).
(
27
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1150.
(
28
)	Załącznik 4 do dupliki.
(
29
)	Wyroki: z dnia 10 listopada 2016 r., Komisja/Grecja (C‑504/14, EU:C:2016:847, pkt 86); a także podobnie z dnia 14 kwietnia 2005 r., Gaki-Kakouri/Trybunał Sprawiedliwości (C‑243/04 P, niepublikowany, EU:C:2005:238, pkt 33).
(
30
)	Załącznik 10 do skargi, s. 991.
(
31
)	Zobacz definicja pojęcia „oczyszczania wtórnego” zawartą w dokumencie roboczym przywołanym w przypisie 3 (s. 6).
(
32
)	W przedmiocie danych przedstawionych z opóźnieniem, które wypełniłyby tę lukę, zobacz pkt 75.
(
33
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1153.
(
34
)	Załącznik B.15.
(
35
)	Zobacz pkt 72 powyżej.
(
36
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1145.
(
37
)	Załącznik B.16.
(
38
)	Zobacz pkt 72 powyżej.
(
39
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1139, 1140.
(
40
)	Wyrok z dnia 6 października 2009 r., Komisja/Szwecja (C‑438/07, EU:C:2009:613, pkt 101, 104).
(
41
)	Punkt 21 odpowiedzi na skargę.
(
42
)	Punkt 29 odpowiedzi na skargę.
(
43
)	Szwecja odsyła do strony internetowej miljodata.slu.se/mvm/.
(
44
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1149, 1150.
(
45
)	Zobacz pkt 77 powyżej.
(
46
)	Wyroki: z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia (C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 41–44); z dnia 18 października 2012 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑301/10, EU:C:2012:633, pkt 70–72).
(
47
)	Zobacz pkt 95 w odniesieniu do aglomeracji Habo oraz pkt 122 w odniesieniu do aglomeracji Töreboda (załącznik 9 do skargi, s. 1149, 1152, 1153).
(
48
)	Zobacz pkt 107 powyżej.
(
49
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1349 i nast.
(
50
)	Załącznik 10 do skargi, s. 1350.