61997CJ0235_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-235/97,
República Francesa, representada por Kareen Rispal-Bellanguer, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e F. Pascal, encarregado de missão na mesma direcção, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 8 B, boulevard Joseph II,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Xavier Lewis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 97/333/CE da Comissão, de 23 de Abril de 1997, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1993 (JO L 139, p. 30),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
composto por: J.-P. Puissochet, presidente de secção, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D. A. O. Edward e M. Wathelet (relator), juízes,
advogado-geral: S. Alber,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Julho de 1998,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Junho de 1997, a República Francesa pediu, ao abrigo do artigo 173.º, primeiro parágrafo, do Tratado CE, a anulação parcial da Decisão 97/333/CE da Comissão, de 23 de Abril de 1997, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», exercício financeiro de 1993 (JO L 139, p. 30, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que pela mesma a Comissão se recusou a imputar ao FEOGA, por um lado, a importância de 103 286 730 FF relativa a medidas de intervenção no âmbito da armazenagem pública de cereais e, por outro, o montante de 720 720 FF, relativo a uma restituição à exportação de queijo fundido.
Quanto à correcção relativa a medidas de intervenção no âmbito da armazenagem pública de cereais
2 Em conformidade com o artigo 7.º do Regulamento (CEE) n.º 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), os organismos de intervenção têm a obrigação de comprar os cereais que lhes forem propostos, desde que as propostas correspondam às condições nomeadamente qualitativas e quantitativas.
3 O Regulamento (CEE) n.º 689/92 da Comissão, de 19 de Março de 1992, que fixa os procedimentos e condições de tomada a cargo dos cereais pelos organismos de intervenção (JO L 74, p. 18), impõe nomeadamente que:
- os cereais sejam sãos, íntegros e comercializáveis, isentos de cheiros, de predadores vivos e satisfaçam os critérios de qualidade mínima (artigo 2.º);
- qualquer proposta para intervenção deve indicar o nome do proponente, o cereal proposto, o local de armazenagem, o centro de intervenção a que a proposta é apresentada, a quantidade, as principais características e o ano de colheita (artigo 3.º, n.º 1);
- a tomada a cargo pelo organismo de intervenção só tenha lugar se a quantidade e as características mínimas exigíveis tiverem sido verificadas, no que refere ao lote inteiro, para a mercadoria entregue no armazém de intervenção (artigo 3.º, n.º 4);
- a qualidade dos cereais seja verificada com base numa amostra representativa (artigo 3.º, n.º 5);
- a quantidade possa ser verificada com base na contabilidade de fluxos físicos para mercadorias tomadas a cargo quando se encontram no armazém (artigo 3.º, n.º 6);
- seja elaborado, em relação a cada proposta, um boletim de tomada a cargo (artigo 3.º, n.º 8);
- o organismo de intervenção se certifique, pelo menos uma vez por ano, da qualidade do produto armazenado (artigo 5.º).
4 Em aplicação do artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3, p. 220), o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.º 3492/90, de 27 de Novembro de 1990, que fixa os elementos a tomar em consideração nas contas anuais para o financiamento de medidas de intervenção sob a forma de armazenagem pública pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, Secção «Garantia» (JO L 337, p. 3). Este regulamento prevê, designadamente, no seu artigo 3.º, primeiro parágrafo, que os organismos de intervenção procederão ao estabelecimento de um inventário para cada produto que tenha sido objecto de intervenções comunitárias. As regras de elaboração deste inventário são fixadas pelo Regulamento (CEE) n.º 618/90 da Comissão, de 14 de Março de 1990 (JO L 67, p. 21). O procedimento da inspecção relativa aos cereais, a fim de elaborar o inventário, é descrito no Anexo III deste regulamento. Os artigos 3.º e 4.º determinam que este inventário deve ser objecto de verificações e de controlos no local pelo organismo de intervenção.
5 Na sequência de controlos que consistiram na verificação das existências de cereais de intervenção em França, efectuados no decurso dos meses de Junho e de Julho de 1993, a Comissão informou as autoridades francesas, por carta de 20 de Setembro de 1993, de que os seus serviços tinham observado oito tipos de lacunas no funcionamento do sistema de gestão do regime de intervenção. Estas lacunas tinham que ver com:
- o controlo da qualidade das existências na fase de colocação no entreposto;
- a identificação das existências no entreposto, designadamente a diferenciação das existências doutros regimes;
- a contabilização tardia dos movimentos de existências;
- a impossibilidade de dispor de documentação precisa das existências em cada estabelecimento numa data precisa no momento dos controlos;
- a falta dos inventários físicos previstos pela regulamentação comunitária, bem como dos inventários contabilísticos, na sede, no momento dos controlos;
- o carácter insatisfatório da contabilidade das existências dos armazenistas;
- a inadequação de alguns estabelecimentos para efeitos de intervenção (impossibilidade de proceder a medidas, corredores inexistentes ou perigosos, exposição às intempéries...);
- a dificuldade de identificação dos planímetros e das medidas dos estabelecimentos.
6 Na mesma carta, a Comissão anunciava que os resultados da sua missão poderiam implicar consequências financeiras por ocasião do apuramento das contas do exercício 1993.
7 Por carta de 8 de Abril de 1994, a Comissão exprimiu a sua satisfação pelas melhorias que as autoridades francesas se propunham pôr em prática. Após ter chamado a atenção das autoridades francesas para o capítulo E da nota anexa à carta, consagrado às correcções, e para o comentário final, anunciou que não seria exigida nenhuma sanção financeira global, nomeadamente à luz das melhorias introduzidas no sistema de gestão.
8 Em contrapartida, no referido capítulo E, confirmou que faltavam quantidades armazenadas, nomeadamente em condições contrárias ao Regulamento n.º 689/92 e, em especial, ao seu artigo 3.º, n.º 6, e que tais quantidades deviam ser reembolsadas ao FEOGA, segundo o valor previsto pelo Regulamento (CEE) n.º 3597/90 da Comissão, de 12 de Dezembro de 1990, relativo às regras de contabilização aplicáveis às medidas de intervenção que implicam a compra, a armazenagem e a venda de produtos agrícolas pelos organismos de intervenção (JO L 350, p. 43).
9 Além disso, em conclusão, chamava a atenção das autoridades francesas:
«... para o facto de, segundo os rumores persistentes que circulam no sector, produtos em armazém serem substituídos por cereais do mercado, nomeadamente quando se procede a vendas de existências à intervenção.»
«Se se confirmasse», prossegue a Comissão, «que estes rumores são fundados, seriam impostas correcções financeiras muito severas e seria solicitada a aplicação de sanções aos operadores ou armazenistas.»
10 Na sequência de uma nova missão de controlo levada a cabo entre 27 de Junho e 1 de Julho de 1994, sobre a armazenagem pública de cereais, a Comissão confirmou, por carta de 16 de Novembro de 1994, que, nalguns casos, as autoridades francesas não tinham corrigido as debilidades no funcionamento do sistema de gestão evocadas em 1993, a saber:
- atraso na contabilização das existências;
- algumas insuficiências de controlo;
- insuficiências nas condições de armazenagem e na aposição dos dísticos;
- insuficiência da contabilidade das existências.
11 No primeiro anexo a esta carta, a Comissão escrevia que os rumores relativos à mistura entre cereais privados e cereais comprados na intervenção se tinham confirmado. No segundo anexo, relativo a um controlo das existências de intervenção na zona de Orléans, fazia-se referência à conclusão a que tinham chegado os agentes da Comissão, na presença de representantes da administração nacional, de que os silos apresentavam uma quantidade superior à que normalmente deveria estar em armazém. Os serviços da Comissão concluíram que trigo pré-financiado tinha sido misturado com trigo privado do armazenista.
12 Consequentemente, informou as autoridades nacionais de que seriam feitas correcções financeiras, no quadro do apuramento das contas, a partir do exercício financeiro de 1992. Por carta de 18 de Agosto de 1995, a Comissão comunicou uma proposta de correcção financeira representando 2% das despesas totais de intervenção sob a forma de armazenagem pública pelo FEOGA, ou seja, um montante de 84 milhões de FF.
13 As autoridades francesas recorreram ao órgão de conciliação instituído por iniciativa da Comissão através da sua Decisão 94/442/CE, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícolas (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 182, p. 45), a fim de que este tentasse aproximar os pontos de vista divergentes sobre esta questão.
14 No seu relatório provisório de 15 de Dezembro de 1995, o órgão de conciliação salientou que as autoridades francesas não contestavam os factos essenciais detectados pelos controladores do FEOGA, embora subsistissem divergências de ponto de vista sobre a veracidade ou a interpretação de certas conclusões (ponto 5). Considerou que as audições a que tinha procedido não lhe tinham permitido determinar com segurança se as alterações introduzidas pelas autoridades francesas satisfaziam as exigências dos serviços da Comissão. Sublinhou igualmente que tudo se passava como se os serviços da Comissão tivessem reexaminado a partir de finais de 1994 as suas conclusões anteriores, consideradas demasiado favoráveis, considerando agora que os melhoramentos introduzidos pela República Francesa após a missão de 1993 justificavam uma atenuação da correcção financeira aplicável em relação ao exercício de 1992, mas não a supressão pura e simples de qualquer correcção.
15 Tendo em conta estes elementos, o órgão de conciliação formulou a seguinte apreciação:
«é, na verdade, lamentável que os serviços da Comissão deixem a impressão de ter abandonado, a posteriori, as suas primeiras conclusões, o que, também neste caso, só conforta as observações do Estado-Membro em causa no que respeita à falta de segurança do processo de apuramento. Por outro lado, é exacto que as observações e conclusões destes serviços seriam mais solidamente fundadas se se apoiassem numa apreciação profunda do sistema existente em França.
No essencial, conclui-se que as autoridades francesas não contestam que tiveram que alterar sensivelmente os procedimentos anteriores a fim de responder às exigências da Comissão e que os controlos comunitários permitiram identificar diversas irregularidades, que as autoridades francesas admitiram e puniram.»
16 No relatório final de 26 de Janeiro de 1996, o órgão de conciliação, após se referir ao seu relatório provisório, concluiu que a correcção financeira preconizada pelos serviços da Comissão não era injustificada.
17 Essa correcção de 2% foi tomada em consideração na Decisão 96/311/CE da Comissão, de 10 de Abril de 1996, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1992, assim como a certas despesas do exercício de 1993 (JO L 117, p. 19). Esta decisão foi objecto de recurso, ao qual foi negado provimento por acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Outubro de 1998, França/Comissão (C-232/96, Colect., p. I-0000).
18 Para o exercício financeiro de 1993, a Comissão comunicou às autoridades francesas, por carta de 9 de Fevereiro de 1996, uma proposta de correcção financeira que representava também 2% das despesas relativas a custos técnicos, custos financeiros e outros custos, no montante de 103 milhões de FF.
19 Esta carta indicava também que as autoridades francesas tinham informado a Comissão de que algumas quantidades em armazém, que faltavam no momento do controlo, tinham sido postas em venda. Como era impossível vender existências que faltavam, a Comissão pediu à República Francesa que informasse os serviços do FEOGA das quantidades vendidas, do respectivo valor, bem como do exercício em que essas vendas teriam sido declaradas, a fim de se poder fazer a correcção no momento do apuramento das contas do exercício a que dissessem respeito.
20 Na sua resposta de 27 de Fevereiro de 1996, as autoridades francesas não forneceram qualquer explicação precisa a este respeito. Por outro lado, manifestaram a sua oposição à aplicação de nova correcção no sector da armazenagem dos cereais.
21 O órgão de conciliação, a quem as autoridades francesas recorreram, concluindo que os argumentos invocados eram idênticos aos que foram objecto de discussão no momento do exame efectuado no exercício financeiro de 1992, manteve, no seu relatório final de 5 de Dezembro de 1996, as suas observações e conclusões anteriores.
22 No ponto 4.5.1.1.3 do relatório de síntese de 15 de Abril de 1997 relativo aos resultados dos controlos para o apuramento das contas FEOGA, Secção «Garantia», relativas ao exercício de 1993, a Comissão precisou que:
«a partir da comunicação das conclusões do FEOGA, as autoridades francesas tomaram medidas para melhorar os procedimentos. Todavia, o sistema de gestão e de controlo insatisfatório implica que os fundos do FEOGA tenham estado sujeitos a riscos significativos durante as campanhas de 1992/93 e 1993/94».
23 A Comissão mencionou várias deficiências persistentes durante o ano de 1993 (p. 113):
- atraso na contabilização das existências;
- certas insuficiências de controlo;
- insuficiência das condições de armazenagem e aposição de painéis que permitissem identificar as existências de intervenção;
- falta de planimetria;
- insuficiência da contabilidade das existências.
24 A correcção financeira de 2% foi tomada em conta na decisão impugnada.
25 Em apoio do seu recurso de anulação, o Governo francês invoca três fundamentos baseados, respectivamente, na conformidade do sistema nacional de gestão e de controlo com a regulamentação comunitária e na violação dos princípios da segurança jurídica e da proporcionalidade.
Quanto à conformidade do sistema nacional de gestão e de controlo com a regulamentação comunitária
26 O Governo francês defende que o sistema nacional de gestão e de controlo das quantidades e da qualidade dos cereais entregues à intervenção no decurso do exercício financeiro 1993 satisfazia as exigências da regulamentação comunitária.
27 Todas as capacidades de armazenagem em França são objecto de uma aprovação técnica. São inventariadas num ficheiro técnico de armazenagem gerido pelo Office national interprofessionnel des céréales (a seguir «ONIC»). Uma vez que não possui capacidades de armazenagem próprias, este último recorre a prestadores de serviços com os quais celebra contratos de armazenagem.
28 Nos termos destes contratos, existe responsabilidade dos armazenistas, entre outras situações, quando é detectada a presença de mercadorias alheias aos contratos ou quando a qualidade dos cereais não seja idêntica à reconhecida à entrada. São aplicadas sanções financeiras, que acrescem ao reembolso das ajudas à armazenagem indevidamente pagas, em caso de desrespeito das obrigações previstas; são sistematicamente aplicadas e revelam-se dissuasivas a fim de prevenir os desvios de mercadorias ou as anomalias de vigilância dos cereais depositados.
29 O controlo no momento da armazenagem em entreposto incidiu simultaneamente sobre as quantidades entradas e sobre a qualidade dos cereais a partir de amostras representativas dos lotes. O controlo no momento das entregas foi sempre assegurado. O ONIC foi geralmente representado pelo organismo encarregado de armazenagem no momento das entregas. Pelo contrário, quando o organismo encarregado da armazenagem e fornecedor têm ligações de dependência, o ONIC recorre a uma empresa de fiscalização.
30 Se, em certos casos, a contabilização era tardia, isso não pôs em causa a fiabilidade das declarações, na medida em que as operações (entradas, saídas...) eram conhecidas dia a dia. Foi sempre possível, por isso, apresentar o inventário exacto das existências em cada armazém no momento dos controlos, comparando as entradas e saídas mencionadas nas últimas declarações.
31 Além disso, em 1993, os riscos de ser contornada a regulamentação comunitária em matéria de armazenagem pública de cereais foram tomados em conta.
32 Para se assegurar da regularidade da armazenagem pública, as autoridades francesas implementaram medidas não previstas pela regulamentação comunitária, obrigando, nomeadamente, os armazenistas a colocar painéis nas capacidades de armazenagem cedidas ao ONIC.
33 As actas estabelecidas no momento dos controlos efectuados pela Comissão mostram que as condições de armazenagem são satisfatórias. Se foram observados casos perfeitamente marginais de incidentes (pássaros mortos, painéis de isolamento encontrados nos cereais armazenados), não significavam defeitos de conservação das mercadorias, já que os serviços de controlo do FEOGA não formularam qualquer reserva a esse respeito.
34 A este propósito, a auditoria financeira dos organismos pagadores aos exercícios financeiros de 1993 e 1994, realizada a pedido da Comissão pelo gabinete Ernst e Young, conclui:
«Os desvios são correctamente acompanhados. As quantidades de cereais que constam nas declarações anuais de apuramento de 1993 e 1994 estão correctamente confrontadas com as quantidades que constam nas listas informáticas provenientes do sistema de gestão do ONIC (ponto 7.3.5. do anexo 7 da auditoria).
Os controlos de qualidade realizados pelo ONIC são, com toda a evidência, de boa qualidade: numerosos, apoiados em procedimentos precisos, sistemáticos, realizados de forma inesperada no que respeita aos controlos intermédios: permitem ao ONIC formular uma opinião segura quanto às informações transmitidas pelos armazenistas. Além disso, à custa de um trabalho de compilação manual que é, naturalmente, longo e fastidioso, o sistema de gestão do ONIC permite o conhecimento detalhado das existências de cereais num determinado momento do exercício pelo armazenista» (ponto 7.4 do anexo 7 da auditoria).
35 O Governo francês sublinha que as principais análises e conclusões deste relatório de auditoria põem em relevo as qualidades do sistema de controlo, de inventário e de armazenagem implementado no sistema de gestão do ONIC, que permite conhecer nomeadamente, em cada momento do exercício, o pormenor das existências de cereais por armazenista. Resulta claramente deste relatório que uma das principais críticas formuladas pela Comissão, a saber, os controlos de quantidades nos armazenistas, não tem qualquer fundamento.
36 O Governo francês contesta que as observações da Comissão, constantes nomeadamente da nota junta à carta de 20 de Setembro de 1993, possam permitir-lhe concluir pela existência de deficiências susceptíveis de envolver um risco de prejuízos para o FEOGA.
37 Algumas observações da Comissão dizem efectivamente respeito a exigências não previstas pela regulamentação em vigor. Assim, nenhuma disposição comunitária impõe o conhecimento das existências através do sistema informático da sede central do organismo de intervenção em tempo real. O mesmo acontece no que respeita à aposição sistemática de painéis nos locais de armazenagem. Finalmente, nenhuma disposição comunitária define as condições em que deveria ser organizada a contabilidade das existências dos organismos encarregados da armazenagem.
38 Deve recordar-se antes de mais que, segundo jurisprudência assente, a Comissão só pode imputar ao FEOGA os montantes pagos segundo as regras estabelecidas nos diferentes sectores de produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais se consideraram erradamente autorizadas a pagar no âmbito das organizações comuns de mercado (v. designadamente os acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, 11/76, Recueil, p. 245, n.º 8; Alemanha/Comissão, 18/76, Recueil, p. 343, n.º 7, e de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, C-48/91, Colect. p. I-5611, n.º 14).
39 Por isso, embora caiba à Comissão provar a existência da violação das regras comunitárias, incumbe ao Estado-Membro demonstrar, se necessário, que a Comissão cometeu um erro quanto às consequências financeiras a retirar dessa violação (v., nesse sentido, o acórdão de 12 de Julho de 1984, Luxemburgo/Comissão, 49/83, Recueil, p. 2931, n.º 30).
40 A este propósito, importa começar por sublinhar que, segundo as declarações do organismo de conciliação relativas ao exercício financeiro de 1992, as autoridades francesas não contestam que foram obrigadas a alterar sensivelmente os procedimentos anteriores a fim de responder às exigências da Comissão e que os controlos comunitários permitiram identificar diversas irregularidades que as autoridades francesas admitiram e puniram (v. n.º 15 do presente acórdão). Além disso, no seu relatório final de 5 de Dezembro de 1996, o organismo de conciliação manteve, relativamente ao exercício de 1993, as suas observações e conclusões anteriores (v. n.º 21 do presente acórdão).
41 Em segundo lugar, resulta do anexo 2 da carta da Comissão de 16 de Novembro de 1994 que, numa missão de controlo em Junho de 1994, os serviços da Comissão concluíram que trigo pré-financiado tinha sido misturado com trigo privado do armazenista (v. n.º 11 do presente acórdão).
42 Em terceiro lugar, resulta de uma carta dirigida em 13 de Julho de 1997 à República Francesa pela Comissão que os serviços desta última tinham posto em relevo, nos exercícios de 1994, 1995 e 1996, a persistência de deficiências anteriormente verificadas pelos seus próprios meios no sistema francês de controlo e armazenagem de cereais, tais como a inexistência de um representante do ONIC no momento da entrega, as deficiências do inventário anual e a insuficiência do controlo de dados.
43 Em quarto lugar, o Governo francês admitiu na réplica que algumas regras podiam não ter sido respeitadas no terreno.
44 Finalmente, não se pode retirar qualquer argumento do facto de certas acusações da Comissão incidirem sobre exigências que não estavam expressamente previstas pela regulamentação comunitária.
45 O artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 729/70, que define os princípios de acordo com os quais a Comunidade e os Estados-Membros devem organizar a aplicação das decisões comunitárias de intervenção agrícola financiadas pelo FEOGA, bem como a luta contra a fraude e as irregularidades relacionadas com estas operações (acórdão de 6 de Maio de 1982, BayWa e o., 146/81, 192/81 e 193/81, Recueil, p. 1503, n.º 13), impõe aos Estados-Membros a obrigação de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da veracidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenirem e perseguirem as irregularidades e recuperarem os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou negligências, mesmo se o acto comunitário específico não prevê expressamente a adopção de medidas de controlo particulares (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C-8/88, Colect. p. I-2321, n.os 16 e 17).
46 Tendo em conta as considerações que precedem, há que julgar o primeiro fundamento improcedente.
Quanto ao princípio da segurança jurídica
47 No segundo fundamento, o Governo francês sustenta que a Comissão violou o princípio da segurança jurídica ao contrariar o compromisso que tinha assumido na sua carta de 8 de Abril de 1994 de não extrair nenhum consequência financeira no quadro do apuramento, em razão de «rumores persistentes que circulam no sector, [de] produtos em armazém serem substituídos por cereais do mercado, nomeadamente quando se procede a vendas de existências à intervenção».
48 A Comissão contesta ter assumido perante as autoridades francesas o compromisso de que as deficiências detectadas no sistema de controlo não dariam lugar a qualquer correcção financeira. Segundo afirma, na correspondência trocada com as autoridades francesas foi expressamente evocada a possibilidade de correcção financeira.
49 Sem necessidade de analisar se o pretenso compromisso assumido pela Comissão após o encerramento do exercício em causa de não aplicar uma sanção financeira global é susceptível de evitar a um Estado-Membro as consequências pecuniárias dos seus incumprimentos da regulamentação agrícola comunitária, basta ter presente que, como resulta dos n.os 7 a 9 do presente acórdão, este compromisso era, de qualquer forma, feito sob reserva da descoberta da substituição de cereais comprados na intervenção por cereais privados. Ora, a correcção foi decidida na sequência de substituições descobertas pelos serviços da Comissão, na presença de representantes da administração nacional e após inquérito, como resulta da carta da Comissão de 16 de Novembro de 1994.
50 Tendo em conta as considerações que precedem, há que julgar o segundo fundamento improcedente.
Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
51 A título subsidiário, o Governo francês sustenta que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade. Em sua opinião, a correcção não podia, em nenhuma circunstância, ser aplicada na rubrica orçamental 10-13, relativa às perdas nas existências vendidas, as quais foram inteiramente compensadas segundo o procedimento previsto no Regulamento n.º 3597/90.
52 A este propósito, basta recordar que, além do facto de faltarem efectivamente quantidades de existências da intervenção, a Comissão pôde confirmar mais genericamente a existência de anomalias no sistema de controlo. Estas anomalias permitiam supor a falta de outras quantidades e, portanto, riscos de prejuízos suplementares que não puderam ser compensados em conformidade com o Regulamento n.º 3597/90.
53 Assim, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto à correcção relativa a uma restituição à exportação de queijo fundido
54 O Regulamento (CEE) n.º 876/68 do Conselho, de 28 de Junho de 1968 (JO L 155, p. 1; EE 03 F2 p. 179), estabelece, no sector do leite e dos produtos lácteos, as regras gerais relativas à concessão de restituições à exportação e aos critérios de fixação do seu montante. No seu artigo 6.º, estabelece que a restituição é paga logo que seja apresentada a prova de que os produtos foram exportados para fora da Comunidade e são de origem comunitária.
55 Pelo Regulamento (CEE) n.º 3665/87, de 27 de Novembro de 1987 (JO L 351, p. 1), a Comissão adoptou as regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas.
56 Nos termos do artigo 3.º deste regulamento:
«1. Por dia de exportação entende-se a data em que o serviço aduaneiro aceita a declaração de exportação em que se indica que será pedida uma restituição.
...
4. O dia da exportação é determinante para estabelecer a quantidade, natureza e características do produto exportado.
...»
57 O artigo 5.º do mesmo regulamento prevê, no seu n.º 1:
«O pagamento da restituição diferenciada ou não diferenciada fica sujeito, para além da condição de que o produto tenha deixado o território aduaneiro da Comunidade, à condição de que o produto, excepto se tiver perecido no decurso do transporte em consequência de um caso de força maior, tenha sido importado num país terceiro e, se for caso disso, num país terceiro determinado, nos doze meses seguintes à data de aceitação da declaração de exportação:
a) Sempre que existam sérias dúvidas quanto ao destino real do produto,
ou
b) Sempre que o produto seja susceptível de ser reintroduzido na Comunidade...»
58 O artigo 5.º, n.º 1, último parágrafo, acrescenta:
«Além disso, os serviços competentes dos Estados-Membros podem exigir provas suplementares que constituam demonstração bastante perante as autoridades competentes de que o produto foi efectivamente introduzido, no mesmo estado, no mercado do país terceiro de importação.»
59 O artigo 13.º do Regulamento n.º 3665/87 prevê:
«Não será concedida qualquer restituição quando os produtos não são de qualidade sã, leal e comerciável, e, caso esses produtos se destinem à alimentação humana, quando a sua utilização para esse fim ficar excluída ou consideravelmente diminuída devido às suas características ou ao seu estado.»
60 Finalmente, o artigo 17.º, que respeita às restituições diferenciadas, dispõe que o produto deve ter sido importado no mesmo estado no país terceiro e indica, a esse respeito, no n.º 3:
«O produto é considerado importado quando tiverem sido cumpridas as formalidades aduaneiras de introdução no consumo no país terceiro.»
61 A société des fromageries Bel (a seguir «Bel») exportou para a Arábia Saudita, no decurso do último trimestre do ano de 1988, 14 256 caixas de queijo denominado «Vache qui rit», com um peso total de 89 813 kg e com o valor comercial de 883 700 FF. Para estas exportações, beneficiou do regime de restituições previsto no artigo 17.º do Regulamento (CEE) n.º 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146).
62 Em 20 de Junho de 1989, ou seja, seis meses após a expedição das caixas em questão, a Bel emitiu a favor do comprador, a sociedade Abbar and Zainy Cold Stores de Jeddah, uma nota de crédito no montante de 187 110,78 USD, que representavam o valor facturado de 12 148 caixas.
63 O comprador considerou a textura da pasta de queijo demasiado mole em comparação com os padrões habituais do produto. Com a preocupação de preservar a imagem de marca do produto, a Bel decidiu então destruir as 12 148 caixas.
64 Durante um inquérito efectuado em 6 de Novembro de 1991, nos termos do Regulamento (CEE) n.º 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia», e que revoga a Directiva 77/435/CEE (JO L 388, p. 18), as autoridades francesas concluíram que:
«Os produtos provenientes da fábrica belga do grupo foram examinados pelos serviços de controlo de qualidade da sociedade. Estes serviços concluíram que houvera deficiente acompanhamento do processo de fabrico durante uma dezena de dias de laboração, o que levou a retirar da venda todos os produtos em questão.»
65 Na sequência desta destruição, a Bel recebeu uma restituição à exportação do montante de 720 720 FF.
66 Por cartas de 5 de Janeiro, 3 de Abril e 9 de Outubro de 1995, a Comissão informou as autoridades francesas que um lote de 76 500 kg de queijo não poderia ser admitido a intervenção em razão, por um lado, da deficiência qualitativa existente desde o momento da produção e, por outro, por não ter sido colocada no mercado no país de destino.
67 Por cartas de 16 de Janeiro de 1996, e posteriormente de 23 de Abril de 1998, a Comissão informou a República Francesa da sua proposta que visava excluir do financiamento do FEOGA o montante 720 720 FF correspondente à concessão da restituição à exportação relativamente aos 76 500 kg de queijo fundido.
68 A República Francesa levou a questão ao organismo de conciliação. No seu relatório final de 8 de Novembro de 1996, este concluiu:
«... que se encontra impossibilitado de encontrar uma base de conciliação neste caso. Faz questão de sublinhar a importância de clarificar rapidamente as disposições comunitárias aplicáveis, designadamente os artigos 5.º e 13.º do Regulamento n.º 3665/87».
69 Através da decisão impugnada, a Comissão procedeu à correcção do montante de 720 720 FF pelas razões indicadas no ponto 4.2.2.3 do relatório de síntese em virtude de
- o produto não ser de qualidade comerciável (v. artigo 13.º do Regulamento n.º 3665/87);
- a deficiência qualitativa ter ocorrido no momento da produção, e, por conseguinte, antes da exportação (v. artigo 3.º do Regulamento n.º 3665/87);
- o produto não ter sido colocado no mercado no país de destino (v. artigo 5.º do Regulamento n.º 3665/87).
70 Em apoio do seu recurso de anulação, o Governo francês sustenta que o pagamento da restituição à exportação de queijo fundido foi efectuado em conformidade com as regras estabelecidas pelo Regulamento n.º 3665/87. Por conseguinte, a decisão impugnada violou o Regulamento n.º 729/70, e, mais concretamente, os seus artigos 2.º e 3.º, que estabelecem que são financiadas pelo FEOGA as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas quando as despesas são efectuadas pelos serviços internos competentes em conformidade com o direito comunitário.
71 Em apoio deste fundamento único, o Governo francês utiliza dois argumentos.
72 Por um lado, os produtos eram de qualidade sã, leal e comerciável no dia da exportação.
73 Só no decurso da comercialização dos produtos é que o importador verificou que a pasta apresentava uma textura mais mole do que é habitual. Segundo o Governo francês, nenhuma deficiência microbiótica ou físico-química, nenhum corpo estranho nem qualquer passagem das datas-limite de utilização foram postas em evidência no momento do cumprimento das formalidades de desalfandegamento junto das autoridades sauditas.
74 Por outro lado, a exportação do lote de queijo para a Arábia Saudita foi efectivamente realizada na acepção do artigo 5.º do Regulamento n.º 3665/87.
75 Com efeito, as formalidades aduaneiras de colocação no consumo foram devidamente cumpridas. A posterior destruição dos produtos não era, por isso, susceptível de pôr de novo em causa o facto de as mercadorias terem efectivamente chegado ao mercado saudita. A colocação no mercado devia ser considerada como estando realizada, à luz do Regulamento n.º 3665/87, uma vez que as formalidades de colocação em livre prática foram cumpridas no país de destino e os produtos foram recebidos pelo cliente.
76 Quanto à qualidade sã, leal e comerciável dos produtos em questão, deve recordar-se antes de mais que, não existindo norma comunitária que a defina, compete aos Estados-Membros adoptarem decisões mais precisas na matéria (v., neste sentido, acórdão de 8 de Junho de 1994, Ellinika Dimitriaka, C-371/92, Colect., p. I-2391, n.º 23).
77 Tais disposições nacionais não podem, todavia, ser contrárias à economia geral da regulamentação comunitária aplicável. A este propósito, o nono considerando do Regulamento n.º 3665/87 prevê que os produtos para os quais é pedida uma restituição à exportação devem ser «de qualidade tal que possam ser comercializados em condições normais».
78 Sobre este ponto, basta constatar que o Governo francês admitiu que a diferença de qualidade em relação à textura habitual do produto era devida a uma falha na produção que as verificações internas efectuadas pelo fabricante tinham permitido comprovar (v. n.º 64 do presente acórdão).
79 Pouco importa que o defeito de textura só tenha sido observado no momento do controlo efectuado pelo cliente saudita. No dia da exportação, o produto em questão estava afectado por vício oculto, de forma que não era de qualidade sã, leal e comerciável na acepção do artigo 13.º do Regulamento n.º 3665/87.
80 A solução inversa equivaleria a fazer suportar pela colectividade as consequências de uma falta do produtor às suas obrigações contratuais de entregar um produto conforme. Não é essa a função do sistema de restituições, que apenas tem por finalidade permitir a exportação de produtos comunitários que, doutra forma, não seria rentável para o operador económico (v. acórdão de 28 de Março de 1996, Anglo Irish Beef Processors International e o., C-299/94, Colect., p. I-1925, n.os 21 e 22).
81 Não podendo ser paga qualquer restituição nos termos do artigo 13.º do Regulamento n.º 3665/87 quando os produtos não têm qualidade sã, leal e comerciável, não há que apreciar, além disso, se a importação do lote de queijo fundido em causa na Arábia Saudita foi efectivamente realizada na acepção do artigo 5.º do referido regulamento.
82 Vistas as considerações que precedem, há que julgar o recurso globalmente improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
83 Por força do disposto no n.º 2 do artigo 69.º do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Francesa sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção)
decide:
84 É negado provimento ao recurso.
85 A República Francesa é condenada nas despesas.