62017CC0239
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 17 de mayo de 2018 (
1
)
Asunto C‑239/17
Gert Teglgaard,
Fløjstrupgård I/S
contra
Fødevareministeriets Klagecenter
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Østre Landsret (Tribunal de Apelación de la Región Este, Dinamarca)]
«Política agrícola común — Regímenes de ayuda a los agricultores — Condicionalidad — Reglamento (CE) n.o 1782/2003 — Reglamento (CE) n.o 73/2009 — Reglamento (CE) n.o 796/2004 — Reglamento (CE) n.o 1122/2009 — Reducciones de los pagos directos — Infracciones de la normativa nacional que transpone la Directiva 91/676/CEE del Consejo, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura — Año pertinente para el cálculo de la reducción de los pagos directos»
1.
Actualmente hay 173 asuntos pendientes de resolución ante el Østre Landsret (Tribunal de Apelación de la Región Este, Dinamarca) en relación con el pago de ayudas en virtud de los regímenes de ayuda directa para los agricultores y las reducciones de dichas ayudas como sanción por el incumplimiento de los requisitos de condicionalidad. Se ha solicitado al Tribunal de Justicia que proporcione orientaciones sobre la interpretación de las reglas de determinación del año sobre cuya base deben computarse los porcentajes de reducción que se han de aplicar a las ayudas en concepto de sanción. Es necesaria una breve explicación del funcionamiento de esas reglas para comprender el contexto en el que han surgido estos litigios.
2.
Los agricultores que deseen beneficiarse de los regímenes de ayuda directa deben cumplir una serie de criterios de admisibilidad, relativos, entre otras cuestiones, a las superficies declaradas de cultivo y a su utilización. Las irregularidades relativas a dichos criterios se sancionan mediante reducciones o exclusiones de la ayuda a la que de otro modo tendrían derecho los agricultores.
3.
Además de los criterios de admisibilidad, que son las condiciones para tener derecho a la ayuda, los agricultores que reciban ayudas en virtud de regímenes de ayuda directa también están sujetos a requisitos de condicionalidad. Uno de ellos se refiere a las limitaciones al uso de fertilizantes. Aunque el cumplimiento de estos requisitos no es una condición para tener derecho a la ayuda, su incumplimiento se sanciona de forma similar, mediante reducciones del importe de la ayuda recibida por los agricultores de que se trate (o, en casos extremos, por la exclusión de la recepción de ayudas).
4.
Los requisitos de condicionalidad y las sanciones impuestas en casos de incumplimiento persiguen fomentar el cumplimiento por parte de los agricultores de la normativa de la Unión aplicable a sus actividades.
Derecho de la Unión
Reglamento n.o 1782/2003
5.
El Reglamento (CE) n.o 1782/2003 del Consejo (
2
) establecía disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común. El considerando 2 de dicho Reglamento enunciaba:
«El pago íntegro de las ayudas directas debe subordinarse al respeto de una serie de normas relativas a las tierras, la producción y la actividad agrarias. […] Si no se cumplen estos requisitos básicos, los Estados miembros han de retirar total o parcialmente las ayudas directas, con arreglo a criterios proporcionados, objetivos y que sigan una escala progresiva. Esta retirada deberá entenderse sin perjuicio de las sanciones que se establezcan ahora o en el futuro en virtud de otras disposiciones de la legislación comunitaria o nacional.»
6.
El artículo 6 tenía por título «Reducción o exclusión del beneficio de los pagos». En su versión original, su apartado 1 presentaba el siguiente tenor:
«Cuando no se respeten los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales como consecuencia de una acción u omisión directamente atribuible al agricultor, y previa aplicación de los artículos 10 y 11, el importe total de los pagos directos a abonar en el año natural en que se produzca el incumplimiento se reducirá o se anulará de conformidad con las disposiciones de aplicación establecidas en virtud del artículo 7» (la cursiva es mía).
7.
El artículo 6, apartado 1, fue modificado por el Reglamento n.o 146/2008 (
3
), con efectos a partir del 1 de abril de 2008. Tras su modificación, su tenor quedó como sigue:
«Cuando no se respeten los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales en cualquier momento de un año natural dado (en lo sucesivo denominado “el año natural de que se trate”) y el incumplimiento en cuestión resulte de un acto u omisión directamente que se puedan atribuir al agricultor que presentó la solicitud de ayuda en el año natural de que se trate, el importe total de los pagos directos que, previa aplicación de los artículos 10 y 11, deban abonarse al agricultor, se reducirá o anulará de conformidad con las disposiciones de aplicación establecidas en virtud del artículo 7.
El párrafo primero será también aplicable cuando el incumplimiento en cuestión resulte de un acto u omisión que se puedan atribuir directamente a la persona a quien se transfirió la tierra de cultivo o que la transfirió.
A efectos de la aplicación de los párrafos primero y segundo durante el año 2008, el año natural corresponderá al período comprendido entre el 1 de abril y el 31 de diciembre de 2008.
[…]» (la cursiva es mía)
8.
El artículo 7 llevaba por título «Disposiciones de aplicación de la reducción o exclusión» (
4
) y disponía:
«1.   Las disposiciones de aplicación de las reducciones y exclusiones a que se refiere el artículo 6 se establecerán con arreglo al procedimiento contemplado en el apartado 2, del artículo 144. [ (
5
)] En este contexto, se tendrán en cuenta la gravedad, el alcance, la persistencia y la repetición del incumplimiento observado, así como los criterios mencionados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo.
[…]»
Reglamento (CE) n.o 796/2004
9.
En el Reglamento (CE) n.o 796/2004 de la Comisión (
6
) se adoptaron las normas detalladas necesarias para aplicar el Reglamento n.o 1782/2003. Los considerandos 55 a 57 de este Reglamento presentaban el siguiente tenor:
«(55)
Para proteger eficazmente los intereses financieros de la [Unión], deben adoptarse las medidas adecuadas para luchar contra las irregularidades y los fraudes […]
(56)
El sistema de reducciones y exclusiones contemplado en el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 con respecto a las obligaciones en materia de condicionalidad tiene, sin embargo, un objetivo diferente: constituir un incentivo para que los agricultores respeten la normativa existente en los diferentes ámbitos de la condicionalidad.
(57)
Habida cuenta del principio de proporcionalidad […], es preciso establecer reducciones y exclusiones. En el caso de las obligaciones en materia de condicionalidad, las reducciones y exclusiones solo pueden aplicarse cuando el agricultor haya actuado de forma negligente o intencional. Las reducciones y exclusiones deben ser objeto de una gradación proporcional a la gravedad de la irregularidad cometida, debiendo llegar hasta la total exclusión de uno o varios regímenes de ayuda durante un período determinado. […]»
10.
Conforme al considerando 70:
«Deben establecerse disposiciones específicas y detalladas para garantizar la aplicación equitativa de las distintas reducciones que hayan de aplicarse en lo que respecta a una o varias solicitudes de ayuda presentadas por el mismo agricultor. Las reducciones y exclusiones contempladas en el presente Reglamento deben aplicarse sin perjuicio de las sanciones adicionales requeridas por cualquier otra disposición legal [de la Unión] o nacional.»
11.
El capítulo II del título IV de la parte II integraba los artículos 65 a 67 y llevaba por título «Comprobaciones en relación con la condicionalidad». El artículo 65, titulado «Principios y procedimientos generales», en lo que atañe a las presentes conclusiones disponía lo siguiente:
«[…]
2.   A efectos de la aplicación del apartado 1, del artículo 6 del Reglamento (CE) n.o 1782/2003, la acción u omisión será directamente atribuible al agricultor concreto que haya incurrido en el incumplimiento y que, en el momento de la determinación del incumplimiento de que se trate, esté al cargo de la explotación, zona, unidad de producción o animal correspondiente. […]
[…]
4.   Los incumplimientos se considerarán “determinados” si se detectan como resultado de los controles realizados de acuerdo con el presente Reglamento o después de haberlos puesto en conocimiento de la autoridad de control competente por cualquier otro medio.»
12.
El artículo 66 se titulaba «Aplicación de reducciones en caso de negligencia» y presentaba el siguiente tenor:
«1.   […] en caso de que el incumplimiento observado se deba a negligencia del productor, se aplicará una reducción del importe global de los pagos directos, definidos en la letra d) del artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 1782/2003, que se haya concedido o se vaya a conceder a ese productor como consecuencia de solicitudes de ayuda que haya presentado o vaya a presentar en el transcurso del año civil en que se haya descubierto el incumplimiento. En principio, dicha reducción será del 3 % del importe global.
[…]» (la cursiva es mía).
13.
El artículo 67, bajo la rúbrica «Aplicación de reducciones y exclusiones en casos de incumplimiento intencionado», disponía lo siguiente:
«1.   […] en caso de que el productor haya cometido intencionadamente el incumplimiento observado, la reducción del importe global, contemplada en el primer párrafo del apartado 1, del artículo 66 será, en principio, del 20 % de dicho importe global.
[…]»
14.
Conforme a su artículo 81, el Reglamento entró en vigor el 7 de mayo de 2004.
Reglamento (CE) n.o 73/2009
15.
El Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo (
7
) derogó y sustituyó al Reglamento n.o 1782/2003 con efectos, en cuanto es relevante para las presentes conclusiones, a partir del 1 de enero de 2009. (
8
) Conforme a su considerando 3:
«El Reglamento (CE) n.o 1782/2003 establecía el principio de que a los agricultores que no respetasen determinadas exigencias en materia de salud pública, sanidad animal y vegetal, medio ambiente y bienestar animal se les aplicarían reducciones de la ayuda directa o serían excluidos del beneficio de la misma. Este sistema de “condicionalidad” forma parte integrante de la ayuda comunitaria concedida en virtud de los pagos directos y, por lo tanto, debe mantenerse. […]»
16.
El considerando 53 rezaba:
«[…] el presente Reglamento se aplicará a partir del 1 de enero de 2009. No obstante, las disposiciones que puedan reducir los derechos de los agricultores o crear nuevas obligaciones, entre otras las obligaciones de condicionalidad que los agricultores deben cumplir durante todo el año, deben aplicarse tan solo a partir de 2010 […]»
17.
El artículo 23 llevaba por título «Reducción o exclusión del beneficio de los pagos en caso de incumplimiento de las normas de condicionalidad». Su apartado 1 establecía lo siguiente:
«Cuando no se respeten los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales en cualquier momento de un año natural determinado (denominado en lo sucesivo “el año natural considerado”) y el incumplimiento en cuestión resulte de un acto u omisión que se puedan atribuir directamente al agricultor que presentó la solicitud de ayuda en el año natural considerado, el importe total de los pagos directos que […] se haya abonado o deba abonarse al agricultor, se reducirá o anulará de conformidad con las normas de desarrollo establecidas en virtud del artículo 24.
[…]» (la cursiva es mía).
18.
El artículo 24, apartado 1, disponía que las normas de desarrollo de las reducciones y exclusiones a que se refería el artículo 23 se establecerían en un reglamento de ejecución separado. A este respecto, se tendrían en cuenta, entre otros aspectos, la gravedad, el alcance, la persistencia y la repetición del incumplimiento observado.
Reglamento (CE) n.o 1122/2009
19.
El Reglamento n.o 796/2004 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión (
9
) con efectos a partir del 1 de enero de 2010. (
10
) Su artículo 70, bajo la rúbrica «Principios generales y definición», disponía, en cuanto es relevante para las presentes conclusiones:
«[…]
4.   Los incumplimientos se considerarán “determinados” si se detectan como resultado de controles realizados de acuerdo con el presente Reglamento o después de haber sido puestos en conocimiento de la autoridad de control competente o, en su caso, del organismo pagador por cualquier otro medio.
[…]
8.   Para la aplicación de reducciones, el porcentaje de reducción se aplicará al importe total de:
a)
el importe global de los pagos directos que se hayan concedido o se vayan a conceder al agricultor como consecuencia de las solicitudes de ayuda que haya presentado o vaya a presentar en el transcurso del año natural en que se haya descubierto el incumplimiento
[…]» (la cursiva es mía).
20.
El artículo 71, bajo la rúbrica «Aplicación de reducciones en caso de negligencia», establecía en su apartado 1:
«[…] en caso de que el incumplimiento determinado se deba a la negligencia del productor, se aplicará una reducción. En principio, dicha reducción será del 3 % del importe total a que se refiere el artículo 70, apartado 8.
No obstante, el organismo pagador, basándose en la evaluación presentada por la autoridad de control competente en el informe de control de acuerdo con el artículo 54, apartado 1, letra c), [ (
11
)] podrá decidir bien reducir ese porcentaje al 1 % o aumentarlo al 5 % del importe total, bien no imponer ninguna reducción, en los casos a que se refiere el artículo 54, apartado 1, letra c), párrafo segundo.»
21.
El artículo 72 se titulaba «Aplicación de reducciones y exclusiones en caso de incumplimiento intencionado». Su apartado 1 disponía: «en caso de que el agricultor haya cometido intencionadamente el incumplimiento observado, la reducción del importe total contemplada en el artículo 70, apartado 8, será, como norma general, del 20 % de dicho importe total».
22.
El artículo 86, apartado 1, establecía: «Queda derogado el Reglamento (CE) n.o 796/2004, con efecto desde el 1 de enero de 2010.
No obstante, continuará aplicándose a las solicitudes de ayuda relativas a las campañas de comercialización o los períodos de primas cuya fecha de inicio sea anterior al 1 de enero de 2010.»
Directiva 91/676/CEE
23.
Entre la legislación que daba lugar a un requisito de condicionalidad en el momento de los hechos figura la Directiva 91/676/CEE del Consejo. (
12
) El artículo 1 dispone que el objetivo de la Directiva es reducir y prevenir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario.
Derecho nacional
24.
La Directiva 91/676 fue transpuesta en Dinamarca, en lo que aquí interesa, por la Gødningsanvendelsesloven (Ley danesa relativa a la aplicación de fertilizantes).
25.
Las normas de condicionalidad del Derecho de la Unión se transpusieron en Dinamarca mediante diversas normas nacionales. Según el órgano jurisdiccional remitente, todas las versiones de dichas normas vigentes en el momento de los hechos estaban redactadas de modo que las reducciones de la cuantía de la ayuda se habían de calcular basándose en el año natural en el que se descubrió el incumplimiento (en lo sucesivo, «año del descubrimiento»). (
13
)
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas
26.
Los dos asuntos objeto de la presente remisión afectan a agricultores que probadamente han incumplido sus obligaciones de condicionalidad al incurrir en sobrefertilización de sus tierras, respectivamente, durante los períodos 2006/2007 y 2007/2008 (Sr. Gert Teglgaard) y los períodos 2006/2007 y 2008/2009 (Fløjstrupgård I/S).
27.
El incumplimiento del Sr. Teglgaard y de Fløjstrupgård fue descubierto después de que la policía registrase las instalaciones y se incautase de documentos de un importador de abonos que había vendido fertilizantes a un gran número de agricultores sin notificarlo a la Plantedirektoratet (Agencia Fitosanitaria). Los fertilizantes en cuestión no habían sido registrados en las cuentas de fertilizantes de los agricultores. El registro y la incautación tuvieron lugar en noviembre de 2009.
28.
La Agencia Fitosanitaria remitió cartas de solicitud de información el 4 de enero de 2011, fecha que las autoridades danesas consideran la fecha de «descubrimiento» del incumplimiento.
29.
Inicialmente, el organismo responsable de las ayudas agrícolas (en el momento de los hechos, la NaturErhvervsstyrelsen, Agencia de Agricultura y Pesca) adoptó resoluciones en 2011 y 2012 de reducción de las ayudas a los agricultores afectados, incluidos el Sr. Teglgaard y Fløjstrupgård. Las reducciones de las ayudas impuestas por dichas resoluciones iniciales se basaban en los importes de la ayuda correspondientes a cada uno de los años en que los agricultores habían incumplido efectivamente sus obligaciones en materia de condicionalidad (en lo sucesivo, «año de la infracción»); en el caso del Sr. Teglgaard, los años de ayudas 2007 y 2008, y en el caso de Fløjstrupgård, los años de ayudas 2007 y 2009. (
14
)
30.
En 2012, la Agencia de Agricultura y Pesca tuvo conocimiento de la siguiente declaración que la Comisión había hecho al Tribunal de Cuentas, comentando el «Alcance y enfoque de la fiscalización» de dicha institución en la fiscalización del mercado y ayudas directas de la agricultura en el Informe Anual relativo al ejercicio 2011: (
15
)
«Los agricultores que no respeten los requisitos [de condicionalidad] tienen derecho a recibir sus pagos, pero son sancionados en función de la gravedad, el alcance, la persistencia y la repetición del incumplimiento existente así como de la negligencia o intencionalidad del agricultor afectado. Esto también se demuestra por el hecho de que los pagos pueden hacerse antes de que se hayan completado los controles de condicionalidad y que las sanciones no se aplican en los pagos efectuados en el año civil en el que el agricultor incumple los requisitos, sino más bien en los pagos efectuados en el año civil en que las autoridades nacionales descubren el incumplimiento» (la cursiva es mía).
31.
En la posterior correspondencia entre las autoridades danesas competentes y la Comisión, esta señaló formalmente, mediante escrito de 7 de febrero de 2013, que las reducciones de ayuda por las que se sancionaban los incumplimientos de los requisitos de condicionalidad se han de calcular en función del total de las ayudas correspondientes al año del descubrimiento.
32.
La Agencia de Agricultura y Pesca reabrió entonces los casos relativos a reducciones de ayudas y dictó nuevas resoluciones en 2013 (en lo sucesivo, «resoluciones de 2013»), en las que basó las reducciones de ayuda en el importe de las ayudas abonadas en el año del descubrimiento, es decir, 2011.
33.
Para algunos agricultores, incluidos el Sr. Teglgaard y Fløjstrupgård, que habían incrementado su superficie cultivada entre el año o años de la infracción y el año del descubrimiento, las resoluciones de 2013 dieron lugar a mayores reducciones de ayuda. En el caso del Sr. Teglgaard, la nueva resolución dio lugar a una reducción de la ayuda que superaba en 1908483,02 coronas danesas (DKK) (aproximadamente 256157 euros) la aplicable con arreglo a la resolución inicial. Para Fløjstrupgård, la nueva resolución dio lugar a una reducción de la ayuda que superaba en 105396,53 DKK (aproximadamente 14146 euros) la correspondiente conforme a la resolución inicial.
34.
El Sr. Teglgaard y Fløjstrupgård presentaron reclamaciones contra las resoluciones de 2013 ante el Fødevareministeriets Klagecenter (Centro de reclamaciones del Ministerio de Medio Ambiente y Alimentación), que confirmó las resoluciones de 2013 de la Agencia de Agricultura y Pesca mediante resoluciones de 22 de junio de 2015 y de 12 de diciembre de 2014, respectivamente.
35.
El Sr. Teglgaard y Fløjstrupgård interpusieron entonces recursos de anulación contra dichas resoluciones ante el órgano jurisdiccional remitente, que ha suspendido el procedimiento y ha remitido al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales con arreglo al artículo 267 TFUE:
«1)   Cuando un agricultor no cumple los requisitos legales en materia de gestión ni las buenas condiciones agrarias y medioambientales durante un año natural y, por ello, conforme al artículo 6, apartado 1, del [Reglamento n.o 1782/2003], en relación con el artículo 66, apartado 1, del [Reglamento n.o 796/2004], debe aplicarse una reducción a los pagos directos destinados a dicho agricultor ¿debe practicarse la reducción de la ayuda a los pagos directos del agricultor:
a)
correspondientes al año natural en el que se haya producido el incumplimiento, o
b)
correspondientes al año natural (posterior) en el que se haya declarado/descubierto tal incumplimiento?
2)   ¿Llevan al mismo resultado las reglas posteriores del artículo 23, apartado 1, del [Reglamento n.o 73/2009], en relación con el artículo 70, apartados 4 y 8, letra a), del [Reglamento n.o 1122/2009]?
3)   Cuando un agricultor no cumple los requisitos legales en materia de gestión ni las buenas condiciones agrarias y medioambientales en 2007 y 2008, pero el incumplimiento no se declara/descubre hasta 2011 ¿debe aplicarse, para determinar la reducción de la ayuda, el [Reglamento n.o 1782/2003], en relación con [el Reglamento n.o 796/2004], o debe aplicarse el [Reglamento n.o 73/2009], en relación con el [Reglamento n.o 1122/2009]?»
36.
Han presentado observaciones escritas el Sr. Teglgaard y Fløjstrupgård, los Gobiernos danés y austriaco y la Comisión Europea. Con la excepción del Gobierno austriaco, esas mismas partes asistieron a la vista celebrada el 15 de marzo de 2018 y presentaron observaciones orales.
Apreciación
Sobre la tercera cuestión prejudicial
37.
Mediante su tercera cuestión prejudicial, que abordaré en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación en cuanto a la normativa aplicable en caso de que un agricultor incumpliera los requisitos de condicionalidad en 2007 y 2008 y dicho incumplimiento se detectase en 2011: i) el Reglamento n.o 1782/2003, en relación con el Reglamento n.o 796/2004, o ii) el Reglamento n.o 73/2009, en relación con el Reglamento n.o 1122/2009.
38.
Por lo que respecta a los dos Reglamentos del Consejo, la versión original del artículo 6 del Reglamento n.o 1782/2003 entró en vigor el 1 de enero de 2005, y la versión modificada del artículo 6 el 1 de abril de 2008. (
16
) El Reglamento n.o 1782/2003 fue derogado por el Reglamento n.o 73/2009, que se aplicó a partir del 1 de enero de 2009 en lo que se refiere a las disposiciones pertinentes. El artículo 23 de dicho Reglamento reproduce en esencia la versión modificada del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003.
39.
Con arreglo al artículo 2, letra e), del Reglamento n.o 1782/2003 y al artículo 2, letra e), del Reglamento n.o 73/2009 (con tenor casi idéntico y en el mismo sentido en las once versiones lingüísticas originales), por «pagos de un año natural determinado» se entiende «los pagos efectuados o que deban efectuarse en relación con el año o años considerados, incluidos todos los pagos correspondientes a otros períodos que comiencen en ese año o años naturales».
40.
La versión modificada del artículo 6, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1782/2003 establecía que, a efectos de la aplicación de los párrafos primero y segundo durante el año 2008, el año natural correspondería al período comprendido entre el 1 de abril y el 31 de diciembre de 2008.
41.
Por consiguiente, la versión original del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 es la versión aplicable a los pagos efectuados respecto del año natural 2007, incluidos los pagos correspondientes a otros períodos que comenzasen en ese año.
42.
Respecto al año 2008, la versión original del artículo 6, apartado 1, se aplicaba a las ayudas concedidas respecto al período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 2008, incluidos los pagos correspondientes a otros períodos que comenzasen durante dicho período de tres meses, que debe interpretarse como en el sentido de que constituye un período específico o un «año natural» diferente. (
17
)
43.
En el caso de los pagos abonados en el período comprendido entre el 1 de abril y el 31 de diciembre de 2008, incluidos los correspondientes a otros períodos que comenzasen en ese período de nueve meses, se aplica la versión modificada del artículo 6, apartado 1.
44.
Por lo que respecta a los Reglamentos de la Comisión, conforme al artículo 81 del Reglamento n.o 796/2004, este se aplica a «las solicitudes de ayuda relativas a las campañas de comercialización o a los periodos de prima que comiencen a partir del 1 de enero de 2005». El Reglamento n.o 1122/2009 derogó el Reglamento n.o 796/2004. El artículo 86 del Reglamento n.o 1122/2009 establece, en concreto:
«1.   Queda derogado el Reglamento (CE) n.o 796/2004, con efecto desde el 1 de enero de 2010.
No obstante, continuará aplicándose a las solicitudes de ayuda relativas a las campañas de comercialización o los períodos de primas cuya fecha de inicio sea anterior al 1 de enero de 2010.»
45.
El artículo 2, punto 25, del Reglamento n.o 1122/2009 definía «período de prima» como «el período al que se refieren las solicitudes de ayuda, con independencia de la fecha de presentación».
46.
Así pues, de conformidad con el tenor literal de las disposiciones pertinentes, las reducciones de las ayudas controvertidas en los asuntos principales que se refieren a las campañas de comercialización o los períodos de prima iniciados después del 1 de enero de 2005 y antes del 1 de enero de 2010 se rigen por el Reglamento n.o 796/2004.
Sobre la primera cuestión prejudicial
47.
En su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita aclaraciones sobre la interpretación correcta del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 y de las disposiciones del Reglamento n.o 796/2004 que lo desarrollan. Más específicamente, solicita que se aclare si el artículo 6, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que las reducciones de ayudas por las que se sancionan las infracciones de los requisitos de condicionalidad deben calcularse en función del total de las ayudas directas correspondientes al año de la infracción o al año de su descubrimiento.
48.
Examinaré, en primer lugar, la versión original del Reglamento n.o 1782/2003. A continuación, analizaré si la postura se vio alterada por la modificación al artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento introducida por el Reglamento n.o 146/2008, antes de ocuparme de las disposiciones de aplicación adoptadas por la Comisión (Reglamento n.o 796/2004). Este orden de análisis respeta el vínculo jerárquico entre el Reglamento del Consejo y el Reglamento de la Comisión.
Reglamento n.o 1782/2003
49.
Diez de las once versiones lingüísticas originales (
18
) del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, antes de su modificación, dejaban claro que la reducción correspondiente a cualquier incumplimiento debía aplicarse al año de la infracción. Por ejemplo, la versión inglesa disponía que la reducción se había de aplicar a «the total amount of direct payments to be granted in the calendar year in which the non-compliance occurs». Las versiones danesa, neerlandesa, finesa, griega, italiana, portuguesa, española y sueca llevan expresamente al mismo resultado, (
19
) que también se deduce, si bien de forma menos explícita, de la versión alemana (lógicamente, «betreffendes Kalenderjahr» se refiere al momento en que un determinado acto o una omisión causa el incumplimiento en cuestión). (
20
)
50.
Solo una de las versiones lingüísticas del artículo 6, apartado 1 (la francesa), contenía la indicación, contradictoria, de que la reducción debía aplicarse al año del descubrimiento. (
21
)
51.
Según reiterada jurisprudencia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión no puede constituir la única base de interpretación de dicha disposición; tampoco se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas, pues el enfoque sería incompatible con la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión. (
22
)
52.
En este caso, está claro que la versión en lengua francesa se contradice con todas las demás versiones lingüísticas originales, por lo cual no puede utilizarse (como la Comisión pareció sugerir en la vista) como única base para la interpretación del artículo 6, apartado 1. No obstante, en el supuesto de que la versión francesa del texto no sea un simple error de traducción, la presencia de dicho texto divergente significa que una interpretación puramente literal de dicha disposición basada en las otras diez versiones no puede, por sí sola, ser definitiva. En caso de divergencia entre las versiones lingüísticas de una disposición de la Unión, la norma de que se trata debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra. (
23
) También debe prestarse la debida atención a las limitaciones que a la interpretación impone la necesidad de respetar los principios generales del Derecho de la Unión, en particular los principios de igualdad y de proporcionalidad. (
24
) Me ocuparé de estas importantes limitaciones más adelante. (
25
)
Finalidad
53.
El considerando 2 del Reglamento n.o 1782/2003 enuncia que «el pago íntegro de las ayudas directas debe subordinarse al respeto de una serie de normas relativas a las tierras, la producción y la actividad agrarias» y que los «Estados miembros han de retirar total o parcialmente las ayudas directas, con arreglo a criterios proporcionados, objetivos y que sigan una escala progresiva» si no se cumplen dichos requisitos. El propio artículo 6, apartado 1, exige que el incumplimiento sea «directamente atribuible al agricultor» para que se aplique la reducción.
54.
Por lo tanto, la finalidad de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 1782/2003, en su versión original, era establecer una normativa que efectuase una vinculación directa entre el incumplimiento y las reducciones de la cuantía de la ayuda pagadera. (
26
)
55.
¿Es más provechoso para este fin calcular la sanción por incumplimiento en función de la cuantía de la ayuda pagadera en el año de la infracción o en el año del descubrimiento?
56.
El uso de determinados porcentajes de reducción solamente mantiene la vinculación directa prevista con el incumplimiento sancionado si dichos porcentajes se calculan sobre la base del pago de la ayuda que de otro modo se habría de pagar respecto al año en que tuvo lugar el incumplimiento. En cambio, si el porcentaje de reducción se aplica al año del descubrimiento y este es diferente del año de la infracción, la sanción solo seguirá siendo (por ejemplo) una reducción del 3 % de la ayuda si se da la circunstancia de que el importe de la ayuda correspondiente al año del descubrimiento es, por causalidad, idéntico al de la ayuda correspondiente al año de la infracción. Tal sanción no puede calificarse en buena lógica como calculada «con arreglo a criterios proporcionados, objetivos y que sigan una escala progresiva». (
27
)
57.
Considerando de forma más general la finalidad de la normativa, el objetivo de los requisitos de condicionalidad y las sanciones que se aplican en caso de incumplimiento es obligar a los agricultores que reciben ayudas en el marco de regímenes de ayuda de pagos directos al cumplimiento, año tras año, de la legislación vigente en materia de tierras, producción y actividad agrarias. (
28
) A mi parecer, dicho objetivo se logra de manera más eficaz si se asocia la sanción de un modo más directo y claro con el año de la infracción.
58.
A este respecto, es importante tener en cuenta que, en cierto modo, el año de descubrimiento se determina de forma arbitraria. Admito que, cuando se realizan controles sobre el terreno, con frecuencia las irregularidades se detectan de hecho en el mismo año de la infracción. Cuando es así, es evidente que el cálculo del porcentaje de reducción dará exactamente el mismo resultado con independencia de si se basa en la ayuda directa correspondiente al año del incumplimiento o la correspondiente al año del descubrimiento. Los dos son idénticos. Sin embargo, cuando se descubre una irregularidad como resultado de un control diferente (como en los asuntos que dieron lugar a las presentes cuestiones prejudiciales), el año del descubrimiento es el año en que las autoridades competentes casualmente descubren que se ha producido un incumplimiento. No parece que exista una base lógica para sostener que una reducción del X % en la ayuda directa que en otro caso correspondería abonar por un año posterior que no guarda relación directa con el año de la infracción garantice un vínculo «proporcionado, objetivo y progresivo» entre el incumplimiento y la sanción.
59.
La Comisión intentó sugerir que la utilización del año de la infracción como base plantea la dificultad de que, cuando el año del descubrimiento es posterior al año de la infracción, la ayuda ya se ha desembolsado.
60.
Sobre este particular, es importante distinguir entre el cómputo de la reducción y su imputación al pago de una ayuda que, de otro modo, se habría efectuado a un agricultor. Las autoridades nacionales competentes conservan los datos históricos de las ayudas agrícolas; hoy en día, generalmente en sistemas informatizados. Por lo tanto, como la propia Comisión admitió en la vista en su respuesta a preguntas del Tribunal de Justicia, es perfectamente posible computar la reducción sobre la base del historial de solicitud de ayudas directas en el año de la infracción y, a continuación, imputar esta reducción a la próxima solicitud de ayuda pendiente. Un sencillo ejemplo basta para ilustrar este argumento y demostrar la conveniencia de recurrir a este método.
61.
Supongamos que en el año 1 el agricultor A solicita y recibe debidamente 10000 euros en concepto de ayudas directas. En el año 2, incrementa su explotación y, por lo tanto, solicita y recibe una ayuda directa de 20000 euros. Posteriormente, en el año 3, se comprueba que incumplió de forma negligente un requisito de condicionalidad en el año 1. Cuando se hace este descubrimiento, el agricultor A tiene una solicitud pendiente (de la ayuda directa del año 3), esta vez por 30000 euros, ya que ha vuelto a aumentar el tamaño de su explotación.
62.
Las disposiciones de aplicación de la Comisión especifican una reducción del 3 % de la ayuda debida como sanción por un incumplimiento negligente de las obligaciones en materia de condicionalidad (artículo 66 del Reglamento n.o 796/2004). Obviamente, esta sanción no puede imputarse a las ayudas directas para el año 1, puesto que el agricultor ya ha recibido dicha ayuda. Sin embargo, nada impide que el importe de la sanción se calcule en función de la ayuda directa correspondiente al año 1 (lo que da lugar a una sanción de 300 euros, es decir, el 3 % de 10000 euros) y, a continuación, se impute al pago de ayudas directas que el agricultor aún ha de percibir por el año 3. Así pues, en el año 3 el agricultor A recibirá 30000 euros menos 300 euros, es decir, 29700 euros.
63.
Dicho proceso sanciona correctamente con una reducción del 3 % la conducta negligente del agricultor A en el año 1. Si la sanción se calcula en función de la ayuda directa del año 3 y se imputa a esa misma ayuda, el resultado es la imposición de una sanción (el 3 % de 30000 euros, es decir, 900 euros) que no se corresponde con el 3 % de la ayuda directa adeudada por el año en que se cometió el incumplimiento negligente del requisito de condicionalidad. Por el contrario, esta conducta negligente se sanciona con un tipo del 9 %.
64.
Por consiguiente, considero que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, en su versión original, debe interpretarse en el sentido de que las reducciones de las ayudas en caso de incumplimiento de los requisitos de condicionalidad deben calcularse en función de la ayuda directa correspondiente al año natural en el que se haya producido el incumplimiento.
Reglamento n.o 146/2008
65.
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 fue modificado por el Reglamento n.o 146/2008, con efectos a partir del 1 de abril de 2008. Después de la modificación, la versión en lengua inglesa presentaba el siguiente tenor:
«Where the statutory management requirements or good agricultural and environmental conditions are not complied with at any time in a given calendar year (hereinafter “the calendar year concerned”), and the non-compliance in question is the result of an act or omission directly attributable to the farmer who submitted the aid application in the calendar year concerned, the total amount of direct payments to be granted […] to that farmer, shall be reduced or cancelled […]»
66.
La versión modificada no hace referencia explícita al año del descubrimiento en ninguna de las once versiones lingüísticas originales, y parecen haberse resuelto las diferencias de redacción que existían entre el texto francés y el del resto de versiones del texto antes de su modificación.
67.
No existe indicación alguna en los considerandos del Reglamento n.o 146/2008 (ni en el Reglamento n.o 73/2009, que sustituyó y derogó el Reglamento n.o 1782/2003 modificado) de que se pretendiera cambio alguno por lo que se refiere al cálculo de las reducciones aplicables a los pagos de ayudas directas como sanción por el incumplimiento de los requisitos de condicionalidad.
68.
La Comisión llama la atención sobre este hecho (
29
) y alega expresamente que el artículo 6 del Reglamento n.o 1782/2003 debe, pues, mantener el mismo significado antes y después de su modificación por el Reglamento n.o 146/2008.
69.
Estoy de acuerdo en que las versiones original y modificada deben tener el mismo significado. Me parece que una lectura literal del texto modificado de nuevo apunta a favor de la vinculación directa que debe existir entre el incumplimiento y la sanción correspondiente. Como ha destacado acertadamente el Gobierno austriaco en sus observaciones escritas sobre la primera cuestión prejudicial, esta vinculación directa solo puede garantizarse calculando el porcentaje de reducción aplicable a la ayuda directa que el agricultor que incumple percibiría de no haber cometido la infracción, en función de la ayuda correspondiente al año de la infracción. Ni la interpretación literal ni la teleológica respaldan la interpretación alternativa propugnada por la Comisión.
70.
Por tanto, llego a la conclusión de que la versión modificada del artículo 6, apartado 1, al igual que la versión original, debe interpretarse en el sentido de que exige que la reducción de la ayuda directa como sanción por el incumplimiento de los requisitos de condicionalidad se compute sobre la base del total de la ayuda directa correspondiente al año de infracción.
71.
Partiendo de estas premisas, paso ahora a examinar las disposiciones pertinentes del Reglamento de aplicación de la Comisión.
Reglamento n.o 796/2004
72.
El artículo 66 del Reglamento n.o 796/2004 precisa en todas las versiones lingüísticas originales que la reducción de los pagos directos por incumplimiento negligente de los requisitos de condicionalidad debe aplicarse al año del descubrimiento del incumplimiento.
73.
Partiendo de tal redacción, la Comisión sugiere al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 a la luz de la formulación elegida por ella misma para el Reglamento de aplicación de la Comisión y la intención con que eligió ese tenor.
74.
Sin embargo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que un Reglamento de aplicación (Derecho derivado de segundo grado), adoptado en virtud de una habilitación contenida en el Reglamento del Consejo (Derecho derivado de primer grado), no puede ir en contra de las disposiciones del Reglamento del Consejo, del cual se deriva. (
30
) Las partes pertinentes del Reglamento n.o 796/2004 de la Comisión se basaron en los artículos 7 y 144 del Reglamento n.o 1782/2003. Por lo tanto, la Comisión estaba vinculada por las disposiciones del Reglamento n.o 1782/2003 (en particular, por el principio establecido en su artículo 6, apartado 1) al adoptar las normas de aplicación de dicho principio. No estaba facultada para establecer normas contrarias a las disposiciones del Reglamento del Consejo. Las vires (poderes delegados) de que disponía para poder legislar mediante Derecho derivado de segundo grado quedaban circunscritas a lo especificado en el Derecho derivado de primer grado (jerárquicamente superior) adoptado por el Consejo.
75.
Ya he señalado que, a mi juicio, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 establece el año de la infracción como el que debe utilizarse para el cálculo del porcentaje de reducción de la ayuda directa como sanción a esa infracción. El texto del artículo 66, apartado 1, del Reglamento n.o 796/2004, si se interpreta de manera inteligente, admite perfectamente un significado compatible con dicho requisito.
76.
Ya he recordado, en el punto 60 de las presentes conclusiones, la fundamental distinción entre cálculo e imputación. El artículo 66, apartado 1, establece que «se aplicará una reducción del importe global de los pagos directos […] que se haya concedido o se vaya a conceder a ese productor como consecuencia de solicitudes de ayuda que haya presentado o vaya a presentar en el transcurso del año civil en que se haya descubierto el incumplimiento […]» (la cursiva es mía). La Comisión sugiere al Tribunal de Justicia que interprete el término «se aplicará»tanto en el sentido de «se computará»como de «se imputará». Sin embargo, a mi entender no hay ninguna razón lingüística que obligue a tal interpretación. «Aplicar» es un término harto abstracto y general. Es cierto (lo reconozco) que se puede interpretar como «computar» (sinónimo de «calcular sobre la base de»), y es evidente que es así como la Comisión desea que se entienda. Pero «aplicar» también puede significar simplemente «imputar» (tras haber sido «computado» o «calculado» sobre una base diferente). Y, en mi opinión, no hay ninguna razón para afirmar que «se aplicará» debe significar necesariamente tanto«se computará»como«se imputará» si ello contradice el sentido de la finalidad perseguida con la medida (como sucedería, sin embargo, si se optase por una interpretación combinada).
77.
Es cierto que las palabras que cierran el primer párrafo del artículo 66, apartado 1, hacen referencia «[a]l 3 % del importe global», que podría parecer referido al pago adeudado en el año natural del descubrimiento. No obstante, a la luz de la lectura que yo considero correcta del (jerárquicamente superior) Reglamento del Consejo, entiendo que las palabras que he resaltado en cursiva son necesariamente superfluas.
78.
Dado que la Comisión ha mantenido firmemente su lectura preferida de la legislación en su respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia en la vista, debo examinar minuciosamente las alegaciones adicionales formuladas en apoyo de tal interpretación.
79.
La Comisión alega, en primer lugar, que los controles sobre el terreno en materia de condicionalidad son obligatorios, mientras que el control administrativo (como el aplicado en los asuntos que dieron lugar a la presente petición de decisión prejudicial) es opcional. (
31
) Por este motivo, el año de la infracción y el año del descubrimiento normalmente coinciden.
80.
El Gobierno danés se ha mostrado en desacuerdo con la Comisión sobre los hechos y ha presentado pruebas de que los dos años no siempre coinciden necesariamente.
81.
Es evidente que, cuando el año de la infracción y el año del descubrimiento son el mismo, carece de importancia cuál de los dos se tome como base para el cálculo del porcentaje de reducción de la ayuda a efectos de sancionar el incumplimiento de las obligaciones en materia de condicionalidad. Pero si no son el mismo año, la elección del año para el cálculo puede adquirir gran importancia. (
32
) Por lo tanto, la tesis de la Comisión no se sostiene.
82.
En segundo lugar, la Comisión se refiere a la conveniencia administrativa. Siendo benévolos, su argumento consiste en que lo más fácil es utilizar el mismo año como base para el cálculo de la deducción que se ha de realizar y que ese año sea el período al que debe imputarse.
83.
Sin embargo, al ser preguntada por el Tribunal de Justicia en la vista, la Comisión admitió que las autoridades competentes de los Estados miembros conservan los registros históricos de los pagos de ayudas, probablemente en formato electrónico, y que no sería muy difícil computar la deducción basándose en el año de la infracción, para después imputarla al año del descubrimiento. La Comisión también admitió que, en los casos en que no exista una solicitud de ayuda pendiente en el año del descubrimiento (por ejemplo, porque la persona responsable de la infracción haya abandonado posteriormente la explotación), puede ser factible computar la deducción por referencia al año de la infracción y, a continuación, reclamar el reembolso de las ayudas pagadas en exceso en ese año en concepto de deuda frente a las autoridades competentes. A mi juicio, esto echa por tierra la tesis de la Comisión sobre la conveniencia administrativa.
84.
En tercer lugar, la Comisión se basó en la intención que tuvo al emplear el Reglamento de aplicación como orientación sobre la forma de interpretar el Reglamento n.o 1782/2003. Ya he examinado y rechazado esta línea de razonamiento. (
33
)
85.
Llego a la conclusión de que los argumentos expuestos no aportan ninguna razón de peso para adoptar una postura diferente sobre la manera en que se ha de interpretar el Reglamento del Consejo (e, implícitamente, el Reglamento de aplicación de la Comisión).
86.
A mayor abundamiento, existe una objeción mayor y más fundamental a la postura defendida por la Comisión.
Principio de igualdad
87.
El artículo 40 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, dispone que la organización común de los mercados agrícolas «deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Unión», y esta formulación prohíbe claramente toda discriminación entre productores del mismo producto. En cambio, no hace una referencia tan clara al cálculo de las reducciones de las ayudas pagadas a los agricultores con arreglo al Reglamento n.o 1782/2003. Dicho esto, la prohibición de discriminación enunciada en la citada disposición no es sino una expresión concreta del principio general de igualdad (o de igualdad de trato), que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho de la Unión y que exige que las situaciones comparables no reciban un trato distinto, a no ser que una diferenciación se justifique objetivamente. (
34
)
88.
¿Es conforme con el principio de igualdad la interpretación del Reglamento n.o 1782/2003 propuesta por la Comisión en su Reglamento n.o 796/2004 y en las orientaciones escritas que proporcionó a la Agencia de Agricultura y Pesca en el escrito de 7 de febrero de 2013, según la cual las reducciones de las ayudas deben calcularse sobre la base de los importes de la ayuda concedidos en el año del descubrimiento?
89.
En mi opinión, la respuesta debe ser claramente negativa. Lo voy a ilustrar con el siguiente ejemplo.
90.
Supongamos que los agricultores A, B y C poseen explotaciones agrícolas idénticas y que cada una de ellas tiene derecho a una ayuda directa de 10000 euros en el año 1. Cada uno de ellos comete exactamente el mismo incumplimiento de sus obligaciones de condicionalidad en el año 1, pero en ese año las infracciones aún no se han descubierto.
91.
En el año 2, el agricultor A deja la agricultura y cede su explotación a otro agricultor. El agricultor B mantiene la misma explotación y reclama el mismo importe de ayuda directa (10000 euros). El agricultor C comienza a aumentar el tamaño de su explotación y, por consiguiente, empieza a reclamar una ayuda directa mayor.
92.
En el año 3 se descubren las infracciones. Las autoridades nacionales competentes realizan los debidos «descubrimientos» en relación con los incumplimientos y adoptan resoluciones de reducción de las ayudas directas para cada agricultor por importe del 3 %, calculado (como insiste la Comisión en que se debe hacer) sobre la base del total de las ayudas directas a que tiene derecho cada agricultor en el año 3.
93.
En consecuencia, al agricultor A (que no ha solicitado ayudas directas en el año 3, ya que ha cesado en su actividad agrícola) se le aplica una reducción del 3 % de cero, de manera que la infracción le sale gratis. El agricultor B, que sigue explotando la misma superficie que en el año 1 y que tiene derecho a 10000 euros en concepto de pagos directos por el año 3, sufre una reducción en sus pagos directos del 3 % × 10000 euros, es decir, 300 euros. Casualmente, la sanción que se le impone es igual a la que le habría correspondido si para calcular la reducción del 3 % de la ayuda se hubiese atendido al año de la infracción (digo «casualmente» porque es casual que el tamaño de su explotación y su derecho a las ayudas directas sean iguales en el año 3 que en el año 1). El agricultor C ha aumentado significativamente su explotación y tiene derecho a 100000 euros de pagos directos en el año 3. En consecuencia, su sanción por incumplimiento en el año 1 es una reducción de 3000 euros, aplicada a los pagos directos correspondientes al año 3.
94.
Se observa que la aplicación de la metodología de la Comisión lleva a imponer sanciones muy diferentes a los tres agricultores A, B y C (0 euros, 300 euros y 3000 euros, respectivamente) por exactamente el mismo incumplimiento de los requisitos de condicionalidad en el año 1. La Comisión no ha aportado ninguna razón compatible con los objetivos de la legislación que pueda justificar mínimamente este resultado. Por el contrario, un comportamiento idéntico se sanciona de manera muy diferente por razones que no tienen nada que ver con el incumplimiento y que son igualmente ajenas a los objetivos de la normativa de que se trata.
95.
La Comisión, consciente de estas dificultades, invoca el principio de proporcionalidad para resolver la injusticia así creada. En consecuencia, paso a examinar ahora la alegación que formula sobre la base de dicho principio.
Principio de proporcionalidad
96.
Los medios utilizados por una disposición del Derecho de la Unión han de ser aptos para alcanzar el objetivo pretendido y no ir más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. (
35
) Como queda patente en el ejemplo que acabo de exponer, el cálculo del porcentaje de reducción de la sanción sobre la base de las ayudas directas concedidas en el año del descubrimiento no cumple este requisito. No resulta «apto para alcanzar el objetivo pretendido» por el Reglamento n.o 796/2004. No sanciona el incumplimiento cuando el agricultor no tiene derecho a la ayuda dentro del régimen de pagos directos en ese año posterior (el agricultor A de mi ejemplo) y, por el contrario, sanciona algunos casos de incumplimiento más severamente de lo necesario (y, según parece, más severamente de lo previsto) (agricultor C en mi ejemplo). Solo cuando el año de incumplimiento y el año de descubrimiento coinciden, dicha metodología consigue mantener la deseada vinculación directa entre el incumplimiento de las normas de condicionalidad y la sanción impuesta por dicho incumplimiento.
97.
En sus observaciones escritas, la Comisión admite que en tales circunstancias se puede ver vulnerado el principio de proporcionalidad, y propone como solución que en esos pocos casos se pueda recurrir a los pagos directos correspondientes al año de incumplimiento como base del cálculo. Tal como yo lo entiendo, la Comisión alega así que el método adecuado es recurrir al año del descubrimiento como base para el cálculo de la sanción, pero que, cuando dicha regla general dé lugar a un resultado manifiestamente incorrecto, se puede invocar el principio de proporcionalidad para subsanar la situación.
98.
Al ser preguntada sobre este extremo en la vista, la Comisión no ha podido nombrar un ejemplo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en que este haya avalado la utilización del principio de proporcionalidad en este sentido, de modo que subsane un defecto estructural resultante de la elección de un método determinado. Yo tampoco conozco ningún asunto que pueda respaldar tan novedosa tesis.
99.
En la vista, el Gobierno danés subrayó, en mi opinión con razón, que el método de cálculo de la sanción debe cumplir dos criterios por encima de todo: debe ser claro, de modo que pueda ser aplicado con facilidad por las autoridades nacionales competentes a un gran número de casos individuales, y debe ofrecer seguridad jurídica tanto al agricultor como a la Administración nacional. Es difícil imaginar un mecanismo más desfavorable para estos dos objetivos que uno en el que, cuando los resultados obtenidos por la aplicación del método convencional son «suficientemente» inaceptables (sea cual fuera el significado concreto de este término), la base de cálculo se modifica totalmente a discreción de las atareadas autoridades que administran el régimen.
100.
Por último, procede tomar nota también del argumento de la Comisión de que no sería necesario recurrir al principio de proporcionalidad como mecanismo corrector cuando el incumplimiento haya sido deliberado, ya que «fraus omnia corrumpit». Sin embargo, el legislador de la Unión ya dispuso expresamente un porcentaje diferente (más elevado) para sancionar los casos de incumplimiento intencionado en relación con el aplicable a los casos de incumplimiento por negligencia. (
36
) En este contexto, considero que la alegación de la Comisión es difícil de comprender y, en cualquier caso, poco convincente.
101.
Por este motivo, recomiendo al Tribunal de Justicia que no recurra a este (a mi entender, dudoso) uso del principio de proporcionalidad para resolver los problemas que claramente genera el método preferido por la Comisión, y que, por el contrario, respalde una interpretación del Reglamento n.o 1782/2003 y del Reglamento n.o 796/2004 que ante todo evite la creación de tales problemas.
Respuesta a la primera cuestión prejudicial
102.
Por tanto, llego a la conclusión de que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, tanto en su versión inicial como en su versión modificada por el Reglamento n.o 146/2008, debe interpretarse en el sentido de que el porcentaje de reducción de los pagos de ayudas directas como sanción por el incumplimiento de los requisitos de condicionalidad debe computarse sobre la base de las ayudas directas correspondientes al año natural en el que se haya producido el incumplimiento. El artículo 66, apartado 1, del Reglamento n.o 796/2004 debe interpretarse en el sentido de que la reducción de los pagos de ayudas directas como sanción por los incumplimientos de los requisitos en materia de condicionalidad debe calcularse en función del año de la infracción, para después imputarse (es decir, aplicarse) a los pagos de las ayudas pagaderas en el año de descubrimiento.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
103.
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la respuesta que dé el Tribunal de Justicia a la primera cuestión prejudicial sería válida también en virtud del artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009 y el artículo 70, apartados 4 y 8, letra a), del Reglamento n.o 1122/2009. El examen de esta cuestión prejudicial no me llevará mucho tiempo.
104.
El artículo 23 del Reglamento n.o 73/2009 reproduce casi textualmente el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, en su versión modificada por el Reglamento n.o 146/2008. Un examen atento del preámbulo del Reglamento n.o 73/2009 no revela ninguna intención del legislador de modificar el principio contenido en la versión modificada del artículo 6 del Reglamento n.o 1782/2003 cuando lo sustituyó por el artículo 23 del Reglamento n.o 73/2009.
105.
Por lo tanto, el análisis antes expuesto en relación con el artículo 6 del Reglamento n.o 1782/2003, tanto en su versión original como en la modificada, es válido también para el artículo 23 del Reglamento n.o 73/2009.
Reglamento n.o 1122/2009
106.
El artículo 70 del Reglamento n.o 1122/2009 («Principios generales y definición») establecía, en su apartado 4, que «los incumplimientos se considerarán “determinados” si se detectan como resultado de controles realizados de acuerdo con el presente Reglamento o después de haber sido puestos en conocimiento de la autoridad de control competente o, en su caso, del organismo pagador por cualquier otro medio» y, en el apartado 8, que «el porcentaje de reducción se aplicará al importe total [del] importe global de los pagos directos que se hayan concedido o se vayan a conceder al agricultor como consecuencia de las solicitudes de ayuda que haya presentado o vaya a presentar en el transcurso del año natural en que se haya descubierto el incumplimiento […]».
107.
Por las razones que he expuesto en los puntos 74 a 101 de las presentes conclusiones en relación con la norma correspondiente del artículo 66, apartado 1, del Reglamento n.o 796/2004, para ser conforme con el principio establecido en el artículo 23 del Reglamento n.o 73/2009, el artículo 70 del Reglamento n.o 1122/2009 debe interpretarse en el sentido de que las reducciones de los pagos de ayudas directas para sancionar los incumplimientos de los requisitos en materia de condicionalidad deben computarse en función del año de la infracción para después imputarse (es decir, aplicarse) a las ayudas pagaderas en el año del descubrimiento.
108.
En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 23 del Reglamento n.o 73/2009 debe interpretarse en el sentido de que el porcentaje de reducción de los pagos de ayudas directas como sanción por el incumplimiento de los requisitos de condicionalidad debe computarse sobre la base de las ayudas directas correspondientes al año natural en el que se haya producido el incumplimiento. El artículo 70 del Reglamento n.o 1122/2009 debe interpretarse en el sentido de que las reducciones de los pagos de ayudas directas como sanción por los incumplimientos de los requisitos en materia de condicionalidad deben computarse en función del año de la infracción, para después imputarse (es decir, aplicarse) a las ayudas pagaderas en el año del descubrimiento.
Conclusión
109.
A la luz de todas estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Østre Landsret (Tribunal de Apelación de la Región Este, Dinamarca) del siguiente modo:
«Tercera cuestión prejudicial:
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, en su versión original, es aplicable a los pagos abonados respecto del año natural 2007, incluidos los pagos correspondientes a otros períodos que comenzasen en ese año.
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, en su versión original, es aplicable a los pagos abonados respecto del período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 2008, incluidos los pagos correspondientes a otros períodos que comenzasen en ese período de tres meses.
En el caso de los pagos abonados respecto del período comprendido entre el 1 de abril y el 31 de diciembre de 2008, incluidos los pagos correspondientes a otros períodos que comenzasen en ese período de nueve meses, se aplica el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 146/2008 del Consejo, de 14 de febrero de 2008.
En virtud del artículo 86 del Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo en lo que atañe a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores previstos en dicho Reglamento, el Reglamento (CE) n.o 796/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, es aplicable a las solicitudes de ayuda relativas a las campañas de comercialización o los períodos de primas que comenzasen antes del 1 de enero de 2010.
Primera cuestión prejudicial:
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, tanto en su versión original como en su versión modificada por el Reglamento n.o 146/2008, debe interpretarse en el sentido de que el porcentaje de reducción de los pagos de ayudas directas como sanción por el incumplimiento de los requisitos de condicionalidad debe computarse sobre la base de las ayudas directas correspondientes al año natural en el que se haya producido el incumplimiento. El artículo 66, apartado 1, del Reglamento n.o 796/2004 debe interpretarse en el sentido de que las reducciones de los pagos de ayudas directas como sanción por los incumplimientos de los requisitos en materia de condicionalidad deben computarse en función del año de la infracción, para después imputarse (es decir, aplicarse) a las ayudas pagaderas en el año del descubrimiento.
Segunda cuestión prejudicial:
El artículo 23 del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 y (CE) n.o 378/2007, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003, debe interpretarse en el sentido de que el porcentaje de reducción de los pagos de ayudas directas como sanción por el incumplimiento de los requisitos de condicionalidad debe computarse sobre la base de las ayudas directas correspondientes al año natural en el que se haya producido el incumplimiento. El artículo 70 del Reglamento n.o 1122/2009 debe interpretarse en el sentido de que las reducciones de los pagos de las ayudas directas como sanción por los incumplimientos de los requisitos en materia de condicionalidad deben computarse en función del año de la infracción, para después imputarse (es decir, aplicarse) a las ayudas pagaderas en el año del descubrimiento.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Reglamento de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 y (CE) n.o 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1).
(
3
)	Reglamento del Consejo, de 14 de febrero de 2008, que modifica el Reglamento (CE) n.o 1782/2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, y el Reglamento (CE) n.o 1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2008, L 46, p. 1). De conformidad con el artículo 3, letra a), de dicho Reglamento, la versión modificada del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 entró en vigor el 1 de abril de 2008.
(
4
)	El artículo 7 también fue modificado mediante el Reglamento n.o 146/2008. No obstante, las modificaciones allí introducidas no son pertinentes a efectos de las presentes conclusiones.
(
5
)	El artículo 144, apartado 2, hacía referencia a la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO 1999, L 184, p. 23), y al «procedimiento de gestión» establecido en el artículo 4 de dicha Decisión.
(
6
)	Reglamento de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2004, L 141, p. 18).
(
7
)	Reglamento de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16).
(
8
)	Conforme al considerando 2 del Reglamento n.o 73/2009, esto se hizo «por motivos de claridad», después de que el Reglamento n.o 1782/2003 hubiese sufrido diversas alteraciones sustanciales. A su vez, el Reglamento n.o 73/2009 fue derogado con efectos desde el 1 de enero de 2015 por el Reglamento (UE) n.o 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y (CE) n.o 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608).
(
9
)	Reglamento de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65).
(
10
)	El Reglamento n.o 1122/2009 fue derogado, a su vez, con efectos desde el 1 de enero de 2015, por el Reglamento Delegado (UE) n.o 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO 2014, L 181, p. 48).
(
11
)	El «informe de control» a que se refiere el artículo 54 es necesario para evaluar la importancia del incumplimiento de cada acto o norma según los criterios de «gravedad», «alcance», «persistencia» y «repetición» previstos en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, y en él se han de indicar los factores que den lugar a un aumento o disminución de la reducción que deba aplicarse [artículo 54, apartado 1, letra c)].
(
12
)	Directiva de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO 1991, L 375, p. 1).
(
13
)	La resolución de remisión cita algunos artículos de la normativa danesa que entró en vigor en 2010, que parecen referirse al año «en que se recibió la solicitud de ayuda o la solicitud de pago y en el que se descubrió la infracción» (la cursiva es mía). Aunque no me pronunciaré sobre la interpretación del Derecho danés, de la resolución del órgano jurisdiccional remitente se trasluce que la normativa danesa, al menos por lo que respecta a la versión adoptada en 2010, partía de la presunción de que ambos años serían el mismo.
(
14
)	En el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, antes de la modificación, se usaba la expresión «el importe total de los pagos directos a abonar en el año natural». La versión modificada de dicha disposición hace referencia «[a]l importe total de los pagos directos que deban abonarse», al igual que el artículo 23 del Reglamento n.o 73/2009 [añadiendo la expresión «se haya[n] abonado»]. Los reglamentos de la Comisión utilizan términos similares; entiendo que estos cuatro Reglamentos se refieren al «total de las ayudas directas pagaderas».
(
15
)	Informe anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio 2011, acompañado de las respuestas de las instituciones (DO 2012, C 344, p. 1 y ss., especialmente p. 75, punto 3.9).
(
16
)	Véase el artículo 3, letra a), del Reglamento n.o 146/2008.
(
17
)	Ello se deriva del hecho de que la versión modificada del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 fue aplicable a partir del 1 de abril de 2008, con arreglo al artículo 3, letra a), del Reglamento n.o 146/2008; véase la nota 3 de las presentes conclusiones.
(
18
)	Por «versiones lingüísticas originales» me refiero a las versiones en las lenguas oficiales de la Unión Europea en el momento de adopción del Reglamento n.o 1782/2003.
(
19
)	En danés, «det kalenderår, hvor den manglende overholdelse finder sted»; en neerlandés, «het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt»; en finés, «sinä kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtuu»; en griego, «να καταβληθούν κατά το ημερολογιακό έτος κατά το οποίο σημειώθηκε η μη εφαρμογή»; en italiano, «nell’anno civile in cui si è verificata l’inosservanza»; en portugués, «no ano civil em que ocorre tal incumprimento»; en español, «en el año natural en que se produzca el incumplimiento», y en sueco, «det år då överträdelsen inträffar».
(
20
)	La versión alemana presenta el siguiente tenor: «Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt, so wird der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr […] zu gewährenden Direktzahlungen […] gekürzt oder ausgeschlossen».
(
21
)	La versión francesa presenta el siguiente tenor: «le montant total des paiements directs à octroyer au titre de l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté, est réduit ou supprimé».
(
22
)	Véase la sentencia de 26 de abril de 2012, DR y TV2 Danmark (C‑510/10, EU:C:2012:244), apartado 44.
(
23
)	Véase la sentencia de 26 de abril de 2012, DR y TV2 Danmark (C‑510/10, EU:C:2012:244), apartado 45.
(
24
)	Véanse, por ejemplo, las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto Dowling (C‑85/90, EU:C:1992:170), punto 10, y las conclusiones del Abogado General Mazák presentadas en el asunto Schutzverband der Spirituosen-Industrie (C‑457/05, EU:C:2007:345), punto 44.
(
25
)	Véanse los puntos 87 a 94 y 96 a 102 de las presentes conclusiones.
(
26
)	El requisito de que el incumplimiento fuera «directamente atribuible» al agricultor estaba vinculado en un principio a la condición previa para tener derecho a las ayudas de que el agricultor tuviese las parcelas a su disposición durante un período de diez meses como mínimo: véase el artículo 44, apartado 3, del Reglamento n.o 1782/2003. Las modificaciones introducidas por el Reglamento n.o 146/2008 redujeron este período a un solo día y ampliaron la responsabilidad del solicitante de la ayuda al incumplimiento relativo a las tierras declaradas de cultivo en algunos supuestos, en particular en caso de transferencia de tierras: véanse el artículo 1, apartado 3, y los considerandos 2 y 3 del Reglamento n.o 146/2008.
(
27
)	Voy a estudiar las posibles implicaciones de la interpretación preferida por la Comisión para un único agricultor y para un grupo de tres agricultores que hayan cometido todos el mismo incumplimiento de sus obligaciones de condicionalidad, recurriendo a dos ejemplos: véanse los puntos 61 a 63 y 90 a 93 de las presentes conclusiones.
(
28
)	Véase el considerando 2 del Reglamento n.o 1782/2003.
(
29
)	En sus observaciones escritas, la Comisión aplica el mismo análisis al artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, que en su opinión ha de tener el mismo significado que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003.
(
30
)	Véanse las sentencias de 10 de marzo de 1971, Deutsche Tradax (38/70, EU:C:1971:24), apartado 10, y de 2 de marzo de 1999, España/Comisión (C‑179/97, EU:C:1999:109), apartado 20.
(
31
)	La Comisión citó a este respecto el artículo 25, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1782/2003 y el artículo 22, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 73/2009.
(
32
)	Véanse los ejemplos presentados en los puntos 61 a 63 y 90 a 93 de las presentes conclusiones.
(
33
)	Véase el punto 74 de las presentes conclusiones.
(
34
)	Sentencia de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel y otros (117/76 y 16/77, EU:C:1977:160), apartado 7.
(
35
)	Véanse, entre otras muchas, las sentencias de 18 de noviembre de 1987, Maizena y otros (137/85, EU:C:1987:493), apartado 15; de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), apartado 122; de 10 de julio de 2003, Comisión/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395), apartado 156, y de 13 de diciembre de 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808), apartado 39.
(
36
)	Véanse el artículo 7, apartado 3, del Reglamento n.o 1782/2003 y el artículo 24, apartado 3, del Reglamento n.o 73/2009; véanse también el artículo 67 del Reglamento n.o 796/2004 y los artículos 70, apartado 8, y 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1122/2009.