KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
SHARPSTON
ippreżentati fl-10 ta’ Novembru 2016 (1)
Kawża C‑460/15
Schaefer Kalk GmbH & Co. KG
vs
Ir-Repubblika Federali tal-Ġermanja
[talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Verwaltungsgericht (qorti amministrattiva, Berlin, il-Ġermanja)]
‘‘Politika ambjentali – Direttiva 2003/87/KE – Skambju ta’ kwoti ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra fl-Unjoni Ewropea – Artikolu 3(b) — Definizzjoni ta’ “emissjoni” – Regolament (UE) Nru 601/2012 – Monitoraġġ u rapportar – Diossidu tal-karbonju ttrasferit minn installazzjoni għal installazzjoni oħra li tipproduċi karbonat tal-kalċju preċipitat u magħqud kimikament ma’ dak il-prodott’’
1.        Dan ir-rinviju jirrigwarda t-tifsira ta’ “emissjonijiet” fid-Direttiva 2003/87/KE (2). Dan il-kunċett huwa ċentrali għall-iskema ta’ skambju ta’ kwoti ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra (iktar ’il quddiem l-“iskema ta’ skambju ta’ kwoti”) stabbilita b’din id-direttiva.
2.        Skont l-Artikolu 3(b) tad-Direttiva 2003/87, “emissjonijiet” ta’ gassijiet serra għall-finijiet ta’ din id-direttiva jeżistu biss fejn gassijiet (inkluż id-diossidu tal-karbonju) (3) koperti mill-iskema ta’ skambju ta’ kwoti jiġu rrilaxxati “fl-atmosfera”. Ċerti dispożizzjonijiet tar-Regolament tal-Kummissjoni (UE) Nru 601/2012 (4), li jimplementa d-Direttiva 2003/87, bla dubju jwessgħu l-kunċett ta’ “emissjonijiet” f’dik id-direttiva. Dan huwa għaliex huma jittrattaw id-diossidu tal-karbonju ttrasferit minn installazzjoni waħda għal installazzjoni oħra li tittrasforma dan il-gass fi prodott kimiku stabbli (5) li fih jingħaqad kimikament (sabiex effettivament ma jiġix irrilaxxat fl-atmosfera) bħala “emissjoni” tal-ewwel installazzjoni. Bħala konsegwenza l-operatur tal-ewwel installazzjoni (l-installazzjoni ta’ oriġini) għandu jinkludi dan id-diossidu tal-karbonju fir-rapport annwali tiegħu lill-awtorità nazzjonali kompetenti u jċedi l-kwoti korrispondenti. Il-Verwaltungsgericht Berlin (qorti amministrattiva, Berlin, il-Ġermanja) (iktar ’il quddiem il-“qorti tar-rinviju”) għandha dubju jekk dan huwiex kompatibbli mal-kamp ta’ applikazzjoni ta’ “emissjonijiet” fid-Direttiva 2003/87 u jekk id-dispożizzjonijiet rilevanti tar-Regolament Nru 601/2012 humiex, għalhekk, invalidi.
Id-dritt tal-Unjoni
Id-Direttiva 2003/87
3.        Kif il-premessa 5 tagħha tagħmilha ċara, id-Direttiva 2003/87 hija intenzjonata li tagħti kontribuzzjoni effettiva għat-twettiq tal-impenji tal-Unjoni Ewropea u tal-Istati Membri tagħha skont il-Protokoll ta’ Kyoto għall-Konvenzjoni Kwadru tan-Nazzjonijiet Uniti dwar il-Bidla fil-Klima sabiex jitnaqqsu emissjonijiet ta’ gassijiet serra antropoġeniċi (iktar ’il quddiem il-“Protokoll ta’ Kyoto”) (6), permezz ta’ suq Ewropew effiċjenti fi kwoti ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra (iktar ’il quddiem “kwoti”), bl-inqas tnaqqis possibbli fl-iżvilupp ekonomiku u fl-impjiegi.
4.        Id-Direttiva 2003/87 tistabbilixxi, skont l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 1, skema ta’ skambju ta’ kwoti fl-Unjoni Ewropea “sabiex tippromwovi t-tnaqqis ta’ l-emissjoni tal-gassijiet serra b’manjiera effettiva rigward spejjez u effiċjenza ekonomika”. It-tieni subparagrafu tal-Artikolu 1 jipprovdi għal tnaqqis ikbar b’mod progressiv ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra sabiex jikkontribwixxi għal-livelli ta’ tnaqqis li huma meqjusa bħala xjentifikament meħtieġa sabiex tiġi evitata bidla fil-klima.
5.        L-Artikolu 2(1) jindika li d-Direttiva 2003/87 tapplika għall-emissjonijiet mill-attivitajiet elenkati fl-Anness I u għall-gassijiet serra elenkati fl-Anness II. Id-diossidu tal-karbonju (CO2) huwa fost il-gassijiet elenkati.
6.        L-Artikolu 3(b) jiddefinixxi “emissjonijiet” għall-finijiet tad-Direttiva 2003/87 bħala “[i]r-rilaxx ta’ gassijiet serra fl-atmosfera minn sorsi ta’ emissjonijiet f’installazzoni […]”. Skont Artikolu 3(e), “‘stallazzjoni’ tfisser unità teknika stazzjonarja fejn jitwettqu attività jew iktar elenkati fl-Anness I u kull attività oħra assoċjata direttament li jkollha konnessjoni teknika ma’ l-attivitajiet imwettqa fuq is-sit u li jista’ jkollhom effett fuq l-emissjonijiet u t-tniġġiż”.
7.        L-Artikolu 10a (“Regoli tranżitorji madwar [l-Unjoni] kollha għal allokazzjoni gratis armonizzata”) jipprevedi b’mod partikolari:
“1.      Sal-31 ta’ Diċembru 2010, il-Kummissjoni għandha tadotta, miżuri ta’ implimentazzjoni sabiex ikunu applikabbli mal-Komunità kollha li jkunu kompletament armonizzati għall-allokazzjoni tal-kwoti msemmija fil-paragrafi 4, 5, 7 u 12 […]
[…]
Il-miżuri msemmija fl-ewwel subparagrafu għandhom, safejn ikun fattibbli, jiddeterminaw punti ta’ riferiment ex ante Komunitarji sabiex jiżguraw li l-allokazzjoni sseħħ b’mod li tagħti inċentivi għal tnaqqis fl-emissjonijiet ta’ gass serra u għal teknika ta’ effiċjenza fl-enerġija, billi tqis it-teknika l-aktar effiċjenti, is-sostituti, il-proċessi alternattivi ta’ produzzjoni, il-koġenerazzjoni b’effiċjenza għolja, l-irkupru effiċjenti tal-enerġija mill-gassijiet tal-iskart, l-użu tal-bijomassa u tal-ġabra u l-ħażna tas-CO2, fejn dawn il-faċilitajiet ikunu disponibbli, u ma għandhiex tipprovdi inċentivi biex jiżdiedu l-emissjonijiet. […]
Fil-prinċipju, għal kull settur u subsettur, il-punt ta’ riferiment għandu jiġi kkalkulat għall-prodotti aktar milli għall-inputs, sabiex jiġu mmassimizzati kemm jista’ jkun it-tnaqqis tal-emissjonijiet tal-gassijiet serra u l-iffrankar mill-effiċjenza enerġetika matul kull proċess ta’ produzzjoni tas-settur jew subsettur ikkonċernat.
[…]
2.      Fid-definizzjoni tal-prinċipji għall-istabbiliment tal-punti ta’ riferiment f’setturi jew subsetturi individwali, il-punt ta’ bidu għandu jkun ir-rendiment medju tal-istallazzjonijiet li jiffurmaw l-ogħla 10 % tal-aktar istallazzjonijiet effiċjenti f’settur jew subsettur fil-Komunità fis-snin 2007-2008. […]
Ir-Regolamenti taħt l-Artikoli 14 u 15 għandhom jipprovdu għal regoli armonizzati dwar il-monitoraġġ, l-irrappurtar u l-verifika ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra relatati mal-produzzjoni bil-ħsieb li jiġu ddeterminati punti ta’ riferiment ex ante.
[…]”
8.        L-Artikolu 12 jirrigwarda “It-trasferiment, iċ-ċediment u l-kanċellazzjoni tal-kwoti”. Skont l-Artikolu 12(3), “L-Istati Membri għandhom jiżguraw, li, sat-30 ta’ April ta’ kull sena, l-operatur ta’ kull installazzjoni jċedi numru ta’ kwoti, barra minn dawk il-kwoti maħruġa taħt il-Kapitolu II (7), ekwivalenti għat- total tal-emissjonijiet ta’ dik l-installazzjoni fis-sena kalendarja preċedenti, kif ivverifikati skond l-Artikolui 15, u li wara dawn jiġu kkanċellati”.
9.        Skont l-Artikolu 12(3a), “M’għandux jinħoloq obbligu biex wieħed iċedi l-kwoti rigward emissjonijiet verifikati bħala emissjonijiet maqbuda u trasportati għal ħażna permanenti lejn faċilità li għaliha jkun hemm permess fis-seħħ taħt id-Direttiva 2009/31/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-23 ta’ April 2009 dwar il-ħażna ġeoloġika tad-dijossidu tal-karbonju (8)”.
10.      L-Artikolu 14 (“Monitoraġġ u rappurtar ta’ emissjonijiet”) jipprevedi b’mod partikolari:
“1.      Sal-31 ta’ Diċembru 2011, il-Kummissjoni għandha tadotta Regolament għall-monitoraġġ u r-rappurtar tal-emissjonijiet […] mill-attivitajiet elenkati fl-Anness I […] li għandu jkun ibbażat fuq il-prinċipji għall-monitoraġġ u r-rappurtar stabbiliti fl-Anness IV [(9)]u għandu jispeċifika l-potenzjal għat-tisħin globali ta’ kull gass serra fir-rekwiżiti għall-monitoraġġ u r-rappurtar tal-emissjonijiet għal dak il-gass.
Dik il-miżura, imfassla sabiex temenda elementi mhux essenzjali ta’ din id-[d]irettiva billi tissupplimentaha, għandha tiġi adottata bil-proċedura regolatorja bi skrutinju kif stipulat fl-Artikolu 23(3).
2.      Ir-Regolament imsemmi fil-paragrafu 1 għandu jqis l-evidenza xjentifika l-aktar preċiża u aġġornata li tkun disponibbli, b’mod partikolari mill-IPCC [(10)]_u jista’ ukoll jispeċifika rekwiżiti biex operaturi jirrapportaw dwar emissjonijiet assoċjati mal-produzzjoni ta’ oġġetti prodotti minn industriji intensivi fl-enerġija li jistgħu jkunu suġġetti għal kompetizzjoni internazzjonali. Dak ir-Regolament jista’ wkoll jispeċifika r-rekwiżit li, din l-informazzjoni tiġi verifkata indipendentement.
[…]
3.      L-Istati Membri għandhom jiżguraw illi kull operatur ta’ istallazzjoni […] jimmonitorja u jirrapporta l-emissjonijiet minn din l-istallazzjoni matul kull sena kalendarja, […] lill-awtorità kompetenti wara t-tmiem ta’ din is-sena konformement mar-Regolament imsemmi fil-paragrafu 1.
[…]”
11.      L-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 15 (“Verifika u Akkreditament”) jipprovdi li “L-Istati Membri għandhom jiżguraw illi r-rapporti ppreżentati mill-operaturi […] skond l-Artikolu 14(3) jiġu vverifikati skond il-kriterji stabbiliti fl-Anness V u kwalunkwe dispożizzjoni dettaljata addottata mill-Kummissjoni skond [l-Artikolu 15] u li l-awtorità kompetenti tkun infurmata b’dan.”
12.      L-Artikolu 16 (“Il-Penali”) jipprevedi b’mod partikolari:
“1.      L-Istati Membri għandhom jistabbilixxu r-regoli dwar il-penali li jistgħu jiġu applikati għall-kontravvenzjonijiet kontra d-disposizzjonijiet nazzjonali adottati skond din id-Direttiva u għandhom jieħdu l-miżuri kollha sabiex jiżguraw li jiġu implimentati. Il-penali pprovduti għandhom ikunu effettivi, proporzjonati u dissważivi. […]
[…]
3.      L-Istati Membri għandhom jiżguraw li kwalunkwe operatur […] li ma jċedux kwoti suffiċjenti sat-30 ta’ April ta’ kull sena biex ikopri l-emissjonijiet tiegħu ta’ matul is-sena preċedenti għandu jinżamm responsabbli għall-ħlas ta’ penali ta’ emissjonijiet żejda. Il-penali ta’ emissjonijiet żejda għandha tkun ta’ EUR 100 għal kull tunnellata tad-dijossidu tal-karbonju ekwivalenti mitfugħa u li għalihom l-operatur […] ma jkunx ċeda kwoti. Il-ħlas tal-penali ta’ emissjonijiet żejda ma teħlisx lill-operatur […] mill-obbligu li jċedi ammont ta’ kwoti ekwivalenti għaldawk l-emissjonijiet żejda meta dan ikun qed iċedi l-kwoti relattivi għas-sena ta’ wara.”
Ir-Regolament Nru 601/2012
13.      Kif jirriżulta mit-tieni riferiment tiegħu għal bażi legali, ir-Regolament Nru 601/2012 jimplementa, b’mod partikolari, l-Artikolu 14(1) tad-Direttiva 2003/87. L-Artikolu 1 tar-Regolament Nru 601/2012 jgħid li r-regolament jistabbilixxi regoli għall-monitoraġġ u r-rapportar ta’ data dwar l-emissjonijiet ta’ gassijiet serra u l-attivitajiet skont id-Direttiva 2003/87/KE fil-perijodu ta’ negozjar tal-iskema tal-Unjoni għan-negozjar ta’ emissjonijiet li jibda fl-1 ta’ Jannar 2013 u perijodi sussegwenti ta’ negozjar.
14.      L-Artikolu 5 jeżiġi li l-monitoraġġ u r-rapportar “għandhom ikunu kompluti u jkopru […] l-emissjonijiet kollha tal-proċess u l-kombustjoni mis-sorsi ta’ emissjonijiet u l-flussi mis-sorsi kollha li jagħmlu parti mill-attivitajiet elenkati fl-Anness I għad-Direttiva 2003/87/KE […] u tal-gassijiet serra kollha speċifikati b’rabta ma’ dawk l-attivitajiet waqt li jiġi evitat l-għadd doppju” (11).
15.      L-Artikolu 11(1) jgħid li “kull operatur […] għandu jimmonitorja l-emissjoniijet ta’ gassijiet serra, fuq bażi ta’ pjan ta’ monitoraġġ approvat mill-awtorità kompetenti skont l-Artikolu 12, b’kunsiderazzjoni tan-natura u l-funzjonament tal-installazzjoni […] li japplika [għaliha]” (12).
16.      Skont l-Artikolu 20(2), “[m]eta jkun qed jiddefinixxi l-proċess ta’ monitoraġġ u rapportar, l-operatur għandu jinkludi r-rekwiżiti speċifiċi għas-settur stabbiliti fl-Anness IV”. Ir-raba’ subparagrafu tal-punt 10.B tal-Anness IV tar-Regolament Nru 601/2012 jindika li “fejn CO2 jintuża fl-impjant jew jiġi ttrasferit f’impjant ieħor għall-produzzjoni ta’ PCC […], għandu jiġi kkunsidrat bħala rilaxxat mill-installazzjoni li tkun qiegħda tipproduċi d-CO2”.
17.      L-Artikolu 49(1) jipprovdi:
“L-operatur għandu jnaqqas mill-emissjonijiet tal-installazzjoni kwalunkwe ammont ta’ CO2 li joriġina minn karbonju fossili f’attivitajiet koperti bl-Anness I tad-Direttiva 2003/87/KE, li ma jiġix rilaxxat mill-installazzjoni, iżda jiġi ttrasferit ’il barra mill-installazzjoni lejn kwalunkwe minn dawn li ġejjin:
(a)      installazzjoni għall-qbid għall-fini ta’ trasport u ħżin ġeoloġiku fuq perjodu twil f’post ta’ ħżin permess skont id-Direttiva 2009/31/KE;
(b)      netwerk tat-trasport bil-fini ta’ ħżin ġeoloġiku fuq perjodu twil f’post ta’ ħżin permess skont id-Direttiva 2009/31/KE;
(c)      post ta’ ħżin permess skont id-Direttiva 2009/31/KE għall-fini ta’ ħżin ġeoloġiku fuq perjodu twil.
Għal kwalunkwe trasferiment ieħor ta’ CO2 ’l barra mill-installazzjoni, ma għandu jiġi permess l-ebda tnaqqis ta’ CO2 mill-emissjonijiet tal-installazzjoni.” (13)
Il-liġi Ġermaniża
18.      Il-Liġi dwar skambju ta’ kwoti ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra (Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen) tal-21 ta’ Lulju 2011 tittrasponi d-Direttiva 2003/87 fil-Ġermanja. L-Artikolu 3 ta’ din il-liġi jiddefinixxi l-kunċett ta’ “emissjoni”. Jagħmel riferiment għar-rilaxx fl-atmosfera ta’ gassijiet serra li jkollhom is-sors tagħhom f’attivitajiet iddefiniti fl-Anness I ta’ din il-liġi. Skont l-Artikolu 5(1), l-operatur għandu jikkalkola l- emissjonijiet tal-installazzjoni tiegħu għal kull sena kalendarja u jirrapporta dwar dan l-ammont lill-awtorità kompetenti sal-31 ta’ Marzu tas-sena ta’ wara. L-Artikolu 6 jeżiġi li l-operatur jissottometti lill-awtorità kompetenti, għall-approvazzjoni, pjan ta’ monitoraġġ relatat għal kull perijodu ta’ negozjar.
Il-fatti, il-proċedura u d-domandi preliminari magħmula
19.      Schaefer Kalk GmbH & Co. KG (iktar ’il quddiem “Schaefer Kalk”) topera installazzjoni għall-kalċinazzjoni tal-ġir f’Hahnstätten (il-Ġermanja). Din l-attività hija suġġetta għall-iskema ta’ skambju ta’ kwoti (14). Schaefer Kalk tittrasferixxi parti mid-diossidu tal-karbonju li hija tipproduċi b’riżultat ta’ din l-attività lil installazzjoni fejn id-diossidu tal-karbonju jintuża għall-produzzjoni ta’ PCC.
20.      Fil-31 ta’ Lulju 2012, Schaefer Kalk applikat għand id-Deutsche Emissionsthandelsstelle (iktar ’il quddiem l-“Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet”) għall-approvazzjoni tal-pjan ta’ monitoraġġ tagħha. Talbet speċifikament li ma jkunx jeħtiġilha tirrapporta dwar id-diossidu tal-karbonju ttrasferit għall-produzzjoni ta’ PCC (u b’hekk iċċedi kwoti ta’ skambju ta’ emissjonijiet ekwivalenti għad-diossidu tal-karbonju ttrasferit). Schaefer Kalk essenzjalment tissottometti li dan id-diossidu tal-karbonju jkun magħqud kimikament mal-PCC u, għalhekk, ma jiġix irrilaxxat fl-atmosfera.
21.      L-Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet approvat il-pjan ta’ monitoraġġ ta’ Schaefer Kalk fl-10 ta’ Jannar 2013, mingħajr ma indirizzat il-kwistjoni tad-diossidu tal-karbonju ttrasferit għall-produzzjoni ta’ PCC. B’deċiżjoni sussegwenti tad-29 ta’ Awwissu 2013 (iktar ’il quddiem id-“deċiżjoni ta’ Awwissu 2013”), din l-awtorità ċaħdet it-talba ta’ Schaefer Kalk sabiex tnaqqas mill-emissjonijiet tagħha ta’ diossidu tal-karbonju ttrasferit, u dan minħabba li l-Artikolu 49 u l-Anness IV tar-Regolament Nru 601/2012 ma jipprevedux din il-possibbiltà.
22.      Schaefer Kalk ikkontestat id-deċiżjoni ta’ Awwissu 2013 quddiem il-qorti tar-rinviju. Hija essenzjalment issottomettiet li t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 49(1) u r-raba’ subparagrafu tal-punt 10.B tal-Anness I tar-Regolament Nru 601/2012 huma inkompatibbli mal-Artikoli 3(b) u 14(1) tad-Direttiva 2003/87 sa fejn jinkludu f’“emissjonijiet” ta’ installazzjoni diossidu tal-karbonju li ma jiġix irrilaxxat fl-atmosfera iżda li jiġi ttrasferit għal installazzjoni oħra għall-produzzjoni ta’ PCC li fih dan id-diossidu tal-karbonju jkun magħqud kimikament. Il-piż finanzjarju li jirriżulta (jiġifieri ċ-ċediment annwali ta’ għadd ta’ kwoti ugwali għal dan id-diossidu tal-karbonju) jista’ jiskoraġġixxi operaturi milli jagħmlu tali trasferimenti, u b’hekk jidgħajjef l-għan ta’ tnaqqis ta’ emissjonijiet segwit mid-Direttiva 2003/87.
23.      Il-qorti tar-rinviju ssospendiet il-proċeduri u talbet għal deċiżjoni preliminari dwar id-domandi li ġejjin:
“1.      Ir-Regolament tal-Kummissjoni (UE) Nru 601/2012 huwa invalidu u jikser l-għanijiet tad-Direttiva 2003/87/KE, sa fejn jistipula fit-tieni [subparagrafu] tal-Artikolu 49(1) [ta’ dan ir-Regolament], li l-CO2 li ma huwiex ittrasferit fis-sens tal-ewwel [subparagrafu] tal-Artikolu 49(1), huwa kkunsidrat bħala emissjoni mill-installazzjoni li pproduċiet is-CO2?
2.      Ir-Regolament tal-Kummissjoni (UE) Nru 601/2012 huwa invalidu u jikser l-għanijiet tad-Direttiva 2003/87/KE, sa fejn jistipula fil-punt 10 tal-Anness IV li s-CO2 li huwa ttrasferit lejn installazzjoni oħra, għall-produzzjoni ta’ [PCC], huwa kkunsidrat bħala emissjoni mill-installazzjoni li pproduċiet is-CO2?”
24.      Osservazzjonijiet bil-miktub kienu sottomessi minn Schaefer Kalk, mill-Gvern Ġermaniż u mill-Kummissjoni Ewropea. L-istess partijiet u l-Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet ippreżentaw sottomissjonijiet orali fis-seduta tat-30 ta’ Ġunju 2016.
Analiżi
Ammissibbiltà tal-kontestazzjoni ta’ Schaefer Kalk tal-validità tar-Regolament Nru 601/2012
25.      Il-Gvern Ġermaniż isaqsi jekk Schaefer Kalk għadhiex tista’ tinvoka, fil-kuntest tal-proċeduri nazzjonali pendenti quddiem il-qorti tar-rinviju, l-invalidità tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 49(1) u tar-raba’ subparagrafu tal-punt 10.B tal-Anness IV tar-Regolament Nru 601/2012, minħabba li kienet naqset titlob annullament ta’ dan ir-regolament quddiem il-Qorti Ġenerali. Il-Gvern Ġermaniż jagħmel riferiment hawn għall-aċċess usa’ għal qrati tal-Unjoni li llum individwi jgawdu bis-saħħa tat-tielet inċiż tar-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 263 TFUE, li jgħid li kwalunkwe persuna fiżika jew ġuridika tista’ tistitwixxi proċeduri kontra att regolatorju li jirrigwardaha direttament u li ma jkunx jinvolvi miżuri ta’ implementazzjoni
26.      Hija ġurisprudenza stabbilita li l-possibbiltà li litigant jiddikjara l-invalidità ta’ dispożizzjonijiet f’atti tal-Unjoni quddiem il-qorti li tkun qiegħda tisma’ l-kawża tiegħu tippresupponi li l-parti inkwistjoni ma kellhiex dritt ta’ azzjoni diretta skont l-Artikolu 263 TFUE li biha hija setgħet tikkontesta dawk id-dispożizzjonijiet (15). Madankollu, persuna biss li bla dubju kienet tkun intitolata tapplika għall-annullament tal-att inkwistjoni taħt il-kundizzjonijiet stabbiliti f’dan l-artikolu ma titħalliex tiddikjara quddiem il-qorti nazzjonali li jkollha ġurisdizzjoni li l-att huwa invalidu (16). Band’ oħra spjegajt għaliex din il-ġurisprudenza għandha tapplika wkoll għat-tielet inċiż tar-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 263 TFUE (17).
27.      F’din il-kawża, Schaefer Kalk kienet iġġustifikata li kellha dubji jekk setgħetx, abbażi tar-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 263 TFUE, iġġib azzjoni diretta quddiem il-Qorti Ġenerali kontra d-dispożizzjonijiet tar-Regolament Nru 601/2012 li issa hija tikkontesta.
28.      Huwa minnu li dak ir-regolament huwa “att regolatorju” skont it-tifsira tar-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 263 TFUE, jiġifieri, att ta’ applikazzjoni ġenerali li ma kienx adottat skont proċedura leġiżlattiva u li, għalhekk, ma huwiex leġiżlattiv min-natura tiegħu (18). Madankollu, li wieħed jistrieħ fuq it-tielet inċiż jiddependi wkoll minn, inter alia, l-assenza ta’ miżuri ta’ implementazzjoni fir-rigward ta’ dawk li jkunu jridu jikkontestaw l-att. Kemm it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 49(1) u r-raba’ subparagrafu tal-punt 10.B tal-Anness IV tar-Regolament Nru 601/2012 jeżiġu l-adozzjoni ta’ miżuri ta’ implementazzjoni applikabbli għal Schaefer Kalk (19), bħad-deċiżjoni li l-Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet adottat fl-10 ta’ Jannar 2013 fuq talba ta’ din il-kumpannija għall-approvazzjoni tal-pjan ta’ monitoraġġ tagħha (20).
29.      F’dawn iċ-ċirkustanzi, Schaefer Kalk għandha tkun intitolata tikkontesta l-validità ta’ dawn id-dispożizzjonijiet tar-Regolament Nru 601/2012 quddiem il-qorti tar-rinviju u titlobha tirrinvija din il-kwistjoni lill-Qorti tal-Ġustizzja għal deċiżjoni preliminari.
Osservazzjonijiet preliminari
30.      Huwa paċifiku li l-kalċinazzjoni tal-ġir hija attività li għaliha tapplika d-Direttiva 2003/87. B’kuntrast, il-produzzjoni ta’ PCC ma hijiex elenkata fl-Anness I ta’ din id-direttiva u, għalhekk, ma hijiex suġġetta għall-iskema ta’ skambju ta’ kwoti.
31.      Kemm il-Gvern Ġermaniż kif ukoll l-Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet jissottomettu li t-trasformazzjoni kimika tad-diossidu tal-karbonju użat għall-produzzjoni ta’ PCC ma tkunx kompluta, fis-sens li mill-inqas 20 % tal-gassijiet input fl-aħħar mill-aħħar jiġu rrilaxxati fl-atmosfera bħala skart ta’ gass (21). Fis-sottomissjonijiet bil-miktub tagħha l-Kummissjoni tispjega li l-proċess kimiku għall-produzzjoni ta’ PCC fih innifsu ma jirriżultax f’emissjonijiet. Madankollu, hija ssottomettiet fis-seduta, b’risposta għal domanda magħmula lilha mill-Qorti tal-Ġustizzja, li parti mid-diossidu tal-karbonju “input” jista’ fl-aħħar mill-aħħar jintilef u, għalhekk, jiġi rrilaxxat fl-atmosfera. Barra minn dan, il-Gvern Ġermaniż jikkontendi li, f’sitwazzjoni bħal dik fil-kawża prinċipali, ikun meħtieġ titqies il-possibbiltà ta’ telf ta’ diossidu tal-karbonju matul it-trasport jew tnixxija mill-impjant. Fis-seduta Schaefer Kalk ikkontestat dawn is-sottomissjonijiet ta’ fatt u spjegat li ma kinux issemmew fil-proċeduri nazzjonali.
32.      Fil-kuntest tal-proċeduri skont l-Artikolu 267 TFUE, il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tiddeċiedi dwar l-interpretazzjoni jew il-validità ta’ dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni abbażi biss tal-fatti li l-qorti nazzjonali tqiegħed quddiemha (22). Ma huwiex, għalhekk, għal din il-Qorti tal-Ġustizzja li tanalizza jekk parti mid-diossidu tal-karbonju ttrasferit mill-installazzjoni ta’ Schaefer Kalk għal installazzjoni oħra għall-produzzjoni ta’ PCC intilifx (jew setax plawsibbilment jintilef) matul it-trasport jew kienx tabilħaqq irrilaxxat fl-atmosfera bħala riżultat ta’ din il-produzzjoni. F’kull każ, huwa paċifiku li mill-inqas il-parti l-kbira tad-diossidu tal-karbonju użat fil-proċess kimiku għall-produzzjoni ta’ PCC ikun magħqud kimikament ma’ dan il-prodott. Huwa f’dan il-kuntest li jiena ser nindirizza d-domandi preliminari magħmula. Ikun għall-qorti tar-rinviju, fejn ikun jixraq, li tagħmel il-verifiki meħtieġa dwar il-fatti.
33.      F’sitwazzjoni bħal dik fil-kawża prinċipali, il-konsegwenza tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 49(1) tar-Regolament Nru 601/2012 u tar-raba’ subparagrafu tal-punt 10.B tal-Anness IV ta’ dan ir-regolament hija li d-diossidu tal-karbonju kollu ttrasferit għall-produzzjoni ta’ PCC jitqies bħala “emissjonijiet” tal-installazzjoni minn fejn ikun ġie prodott, anki għalkemm (mill-inqas) huwa kważi kollu ma jiġix irrilaxxat fl-atmosfera, u li l-operatur ta’ dik l-installazzjoni jkun jeħtieġlu, skont l-Artikolu 12(3) tad-Direttiva 2003/87, jirrapporta dawk il-kwantitajiet ta’ diossidu tal-karbonju bħala emissjonijiet u, għaldaqstant, iċedi kwoti kif jixraq. Id-domanda hija jekk il-Kummissjoni setgħetx tintroduċi regola bħal din mingħajr ma tonqos milli tqis id-definizzjoni ta’ “emissjonijiet” fl-Artikolu 3(b) tad-Direttiva 2003/87, li għaliha jsir riferiment fl-Artikolu 14(1) ta’ din id-direttiva. Iż-żewġ domandi rrinvijati t-tnejn jirrigwardaw din il-kwistjoni u għandhom, għalhekk, jiġu indirizzati flimkien.
Jista’ d-diossidu tal-karbonju ttrasferit għal installazzjoni għall-produzzjoni ta’ PCC jitqies bħala “emissjonijiet” għall-finijiet tas-sistema ta’ skambju ta’ emissjonijiet?
34.      Il-premessa 5 tad-Direttiva 2003/87 tispjega li d-direttiva tistabbilixxi skema ta’ skambju ta’ kwoti sabiex din tikkontribwixxi għat-twettiq tal-impenji tal-Unjoni Ewropea u tal-Istati Membri tagħha skont il-Protokoll ta’ Kyoto, li għandu l-għan li jnaqqas l-emissjonijiet ta’ gassijiet serra fl-atmosfera għal livell li jipprekludi ndħil antropoġeniku perikoluż fis-sistema tal-klima, bl-għan aħħari li jiġi protett l-ambjent (23).
35.      Il-loġika ekonomika tal-iskema ta’ skambju ta’ kwoti hija li jkun żgurat li t-tnaqqis ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra meħtieġ sabiex jinkiseb riżultat ambjentali stabbilit minn qabel iseħħ bl-inqas spejjeż. Billi tippermetti l-bejgħ tal-kwoti allokati, l-iskema hija intiża sabiex tħeġġeġ lil kull parteċipant fl-iskema jirrilaxxa kwantitajiet ta’ gassijiet serra li jkunu inqas mill-kwoti li jkunu ngħataw inizjalment lilu, sabiex ibiegħ il-bqija lil parteċipant ieħor li jkun irrilaxxa iktar mill-kwota tiegħu (24). Dan jista’ jinkiseb essenzjalment b’żewġ modi: jew billi jitnaqqsu gassijiet serra prodotti (tipikament billi jintużaw metodi ta’ produzzjoni iktar effiċjenti) jew billi jiġi evitat ir-rilaxx ta’ gassijiet serra fl-atmosfera (pereżempju billi dawk il-gassijiet jinbidlu fi prodott li fih huma jkunu magħquda kimikament).
36.      Għaldaqstant, wieħed mill-pilastri li fuqhom hija mibnija l-iskema ta’ skambju ta’ kwoti huwa l-Artikolu 12(3) tad-Direttiva 2003/87, li abbażi tiegħu kull operatur għandu jċedi sat-30 ta’ April tas-sena kurrenti, sabiex jikkanċellahom, għadd ta’ kwoti ta’ emissjonijiet ta’ gass serra daqs l-emissjonijiet tiegħu matul is-sena kalendarja ta’ qabel (25).
37.      Il-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dan ir-rekwiżit, li huwa vitali sabiex tingħata risposta lill-qorti tar-rinviju, jiddependi qabel kollox mit-tifsira ta’ “emissjonijiet” kif iddefiniti fl-Artikolu 3(b) tad-Direttiva 2003/87. Għalhekk, skont ġurisprudenza stabbilita, ser ninterpreta din id-dispożizzjoni billi nqis mhux biss il-kliem tagħha iżda wkoll il-kuntest li fih tirrikorri u l-għanijiet segwiti mir-regoli li minnhom tagħmel parti (26).
38.      Il-kliem tal-Artikolu 3(b) tad-Direttiva 2003/87 jagħmilha ċara li ma jistax ikun hemm “emissjonijiet” jekk ma jiġux irrilaxxati gassijiet serra “fl-atmosfera”, jiġifieri fil-faxxa ta’ gassijiet li jdawru d-dinja. B’mod konsistenti mal-għan tad-direttiva li jitnaqqsu l-emissjonijiet sabiex tiġi evitata bidla perikoluża fil-klima (27), il-produzzjoni biss ta’ gassijiet serra, għalhekk, ma tirriżultax f’“emissjonijiet” meta dawn il-gassijiet ma jiġux irrilaxxati fl-atmosfera (28). L-Anness IV tad-Direttiva 2003/87, li jistabbilixxi l-prinċipji ġenerali għal monitoraġġ u rapportar, ma jindikax konklużjoni differenti: jeżiġi li l-operatur jinkludi fir-rapport dwar l-installazzjoni “l-emissjonijiet totali” kkalkolati jew imkejla għal kull attività koperta mill-iskema ta’ skambju ta’ kwoti (29).
39.      Madankollu, kif korrettement jissottomettu l-Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet, il-Gvern Ġermaniż u l-Kummissjoni, id-definizzjoni fl-Artikolu 3(b) ma hijiex limitata għal rilaxx “dirett u immedjat” ta’ gassijiet serra fl-atmosfera. Għalhekk, meta gassijiet serra jiġu rrilaxxati fl-atmosfera ftit ħin biss wara li jkunu ġew prodotti u possibbilment barra mill-installazzjoni minn fejn joriġinaw, dan ma jaffettwax il-klassifikazzjoni tagħhom bħala “emissjonijiet”. B’interpretazzjoni kuntrarja operaturi jkunu jistgħu jevitaw l-iskema ta’ skambju ta’ kwoti billi jaqbdu gassijiet serra prodotti f’installazzjoni u jittrasferuhom għal installazzjoni oħra sabiex jipposponu r-rilaxx tagħhom fl-atmosfera.
40.      Għalhekk naqbel li jekk, f’sitwazzjoni bħal dik fil-kawża prinċipali, parti mid-diossidu tal-karbonju ttrasferit għal installazzjoni oħra għall-produzzjoni ta’ PCC tiġi effettivament irrilaxxata fl-atmosfera bħala riżultat ta’ telf jew tnixxija matul it-trasport, jew tal-proċess tal-produzzjoni nnifsu (30), fir-rigward ta’ dik il-parti tad-diossidu tal-karbonju ttrasferit bħala “emissjonijiet” tal-installazzjoni ta’ oriġini, hija tkun kompatibbli mad-definizzjoni tad-Direttiva 2003/87. Din l-interpretazzjoni hija konformi kemm mal-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-direttiva, kif stabbilit fl-Artikolu 2(2), kif ukoll mad-definizzjoni ta’ “emissjonijiet” fl-Artikolu 3(b): li diossidu tal-karbonju jiġi fl-aħħar mill-aħħar (għalkemm b’mod indirett) “irrilaxxat fl-atmosfera” u jkun jirriżulta minn attività suġġetta għall-iskema ta’ skambju ta’ kwoti (fil-kawża prinċipali, il-kalċinazzjoni tal-ġir).
41.      Iżda t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 49(1) u r-raba’ subparagrafu tal-punt 10.B tal-Anness IV tar-Regolament Nru 601/2012 għandhom effett ħafna usa’. Mhux biss dik il-parti tad-diossidu tal-karbonju ttrasferit li tkun tista’ tiġi rrilaxxata fl-atmosfera, iżda d-diossidu tal-karbonju kollu ttrasferit għal installazzjoni oħra għall-produzzjoni ta’ PCC jitqies bħala “emissjonijiet” tal-installazzjoni ta’ oriġini u, għalhekk, ikun suġġett għall-iskema ta’ skambju ta’ kwoti. Fi kliem ieħor, dawn id-dispożizzjonijiet joħolqu preżunzjoni iuris et de iure li d-diossidu tal-karbonju kollu ttrasferit ikun ser jiġi rrilaxxat fl-atmosfera.
42.      Din il-konsegwenza mhux biss hija inkonsistenti mal-kliem tal-Artikolu 3(b) tad-Direttiva 2003/87: iġġib ir-riskju wkoll li ddgħajjef l-għan ta’ din id-direttiva li jiġi protett l-ambjent permezz tat-tnaqqis ta’ emissjonijiet (31).
43.      Kif Schaefer Kalk korrettement issottomettiet fis-seduta, l-inċentiv ekonomiku li huwa l-bażi tal-iskema ta’ skambju ta’ kwoti jidgħajjef jekk kwoti jkollhom jiġu ċeduti għad-diossidu tal-karbonju kollu ttrasferit għall-produzzjoni ta’ PCC. Minħabba li l-kwoti korrispondenti ma jkunux jistgħu jinbiegħu iktar bħala “żejda”, ir-riżultat ikun li l-operatur jiġi ttrattat bl-istess mod daqs li kieku kien irrilaxxa dan id-diossidu tal-karbonju kollu fl-atmosfera.
44.      Il-Gvern Ġermaniż, madankollu, jissottometti li d-dispożizzjonijiet ikkontestati tar-Regolament Nru 601/2012 huma meħtieġa sabiex tiġi żgurata l-konsistenza mal-punt ta’ riferiment ex-ante tal-prodott għall-produzzjoni tal-ġir stabbilit bid-Deċiżjoni tal-Kummissjoni 2011/278/UE (32). Skont l-Artikolu 10a tad-Direttiva 2003/87, dan il-punt ta’ riferiment iservi sabiex jiġi ddeterminat l-ammont ta’ kwoti bla ħlas mogħtija għal din l-attività matul il-perijodi tranżizzjonali stabbiliti f’din id-dispożizzjoni. Skont il-punt 1 tal-Anness I tad-Deċiżjoni 2011/278, dan il-punt ta’ riferiment jiġi kkalkolat billi jitqiesu “[i]l-proċessi kollha relatati direttament jew indirettament mal-produzzjoni tal-ġir”. Isegwi li kwoti bla ħlas jingħataw għal diossidu tal-karbonju li jirriżulta mill-kalċinazzjoni tal-ġir u ttrasferit għall-produzzjoni ta’ PCC, irrispettivament minn jekk dan id-diossidu tal-karbonju jkunx fl-aħħar mill-aħħar irrilaxxat fl-atmosfera jew le. Il-Gvern Ġermaniż jissottometti essenzjalment li, meqjus l-għan ta’ armonizzazzjoni rifless fit-tieni subparagrafu tal-Artikolu 10a(2), il-Kummissjoni kellha tiżgura li, f’sitwazzjoni bħal dik fil-kawża prinċipali, l-operatur ikun suġġett għall-obbligu li jċedi kwoti korrispondenti ma’ dan id-diossidu tal-karbonju. Il-Kummissjoni tressaq argument simili.
45.      Ma naċċettax dan l-argument.
46.      It-tieni subparagrafu tal-Artikolu 10a(2) tad-Direttiva 2003/87 jeżiġi li regolamenti adottati skont, inter alia, l-Artikolu 14(1) ta’ din id-direttiva, bħar-Regolament Nru 601/2012, jipprovdu għal regoli armonizzati dwar monitoraġġ, rapportar u verifika ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra relatati mal-produzzjoni sabiex jiġu ddeterminati l-punti ta’ riferiment ex-ante. Ma nara xejn f’din id-dispożizzjoni li tissuġġerixxi li, f’sitwazzjoni bħal dik fil-kawża prinċipali, emissjonijiet annwali ta’ operatur għandhom jew ikunu jinkludu diossidu tal-karbonju ttrasferit għall-produzzjoni ta’ PCC u mhux irrilaxxat fl-atmosfera. Huwa minnu li l-punt ta’ riferiment ex-ante tal-prodott għall-produzzjoni tal-ġir li l-Kummissjoni kkalkolat fid-Deċiżjoni 2011/278 ħa inkunsiderazzjoni, inter alia, id-diossidu tal-karbonju ttrasferit għall-produzzjoni ta’ PCC u mhux irrilaxxat fl-atmosfera. Tali trasferiment ta’ diossidu tal-karbonju tabilħaqq jagħmel parti mill-“proċessi kollha relatati direttament jew indirettament mal-produzzjoni tal-ġir”. Fil-kawża prinċipali, dan irriżulta fl-għoti lil Schaefer Kalk ta’ iktar kwoti bla ħlas milli kieku d-diossidu tal-karbonju ttrasferit ma kienx ittieħed inkunsiderazzjoni (33). Madankollu, dan ma jkollux impatt fuq il-kamp ta’ applikazzjoni, minn naħa, tal-obbligu ta’ ċediment ta’ kwoti skont l-Artikolu 12(3) tad-Direttiva 2003/87 u, min-naħa l-oħra, tar-regolament dwar il-monitoraġġ u r-rapportar li l-Kummissjoni kellha tadotta skont l-Artikolu 14(1) ta’ din id-direttiva. Iż-żewġ dispożizzjonijiet ikopru biss “emissjonijiet” kif iddefiniti fl-Artikolu 3(b) tad-Direttiva 2003/87.
47.      Għall-istess raġuni, ma naqbilx mas-sottomissjoni tal-Kummissjoni fis-seduta li, minħabba li l-produzzjoni ta’ PCC bid-diossidu tal-karbonju ttrasferit ma hijiex innovattiva u ma toffrix garanzija kontra l-possibbiltà ta’ rilaxx ta’ dan il-gass fl-atmosfera, l-Artikolu 14(2) tad-Direttiva 2003/87 jeżiġi li din l-istituzzjoni tqis id-diossidu tal-karbonju ttrasferit għall-produzzjoni ta’ PCC bħala “emissjonijiet”. L-uniku għan ta’ din id-dispożizzjoni huwa li l-Kummissjoni jkun jeħtiġilha, meta tadotta regolament skont l-Artikolu 14(1), tqis “l-evidenza xjentifika l-aktar preċiża u aġġornata li tkun disponibbli, b’mod partikolari mill-IPCC”. Konsegwentement ma tistax tiġi interpretata bħala li twessa’ d-definizzjoni ta’ “emissjonijiet” tal-Artikolu 3(b) tad-Direttiva 2003/87 sabiex tkopri d-diossidu tal-karbonju mhux irrilaxxat fl-atmosfera. Jekk tali rilaxx jiġix evitat jew le bħala riżultat ta’ proċess innovattiv huwa irrilevanti f’dan il-kuntest.
48.      Kuntrarju għas-sottomissjoni magħmula mill-Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet, mill-Gvern Ġermaniż u mill-Kummissjoni, operatur, barra minn dan, ma jibbenefikax minn vantaġġ kompetittiv mhux dovut jekk ikun jista’ jkollu kwoti bla ħlas “żejda” korrispondenti mad-diossidu tal-karbonju li huwa jittrasferixxi għal installazzjoni għall-produzzjoni ta’ PCC, mhux bħal operaturi li ma jagħmlux trasferimenti bħal dawn.
49.      Huwa minnu li l-preżervazzjoni tal-kundizzjonijiet tal-kompetizzjoni fis-suq intern fl-iskema ta’ skambju ta’ kwoti hija fost l-għanijiet segwiti mid-Direttiva 2003/87 (34). Madankollu, f’sitwazzjoni bħal dik fil-kawża prinċipali, “il-vantaġġ” li wieħed ikollu kwoti “żejda” ma jistax jitqies li ma jkunx dovut u, għalhekk jiddistortja l-kompetizzjoni. Dan il-vantaġġ sempliċement jirriżulta minflok mid-differenza oġġettiva bejn operatur li jirrilaxxa gassijiet serra fl-atmosfera u operatur li jevita tali emissjonijiet billi jittrasforma kimikament parti mid-diossidu tal-karbonju li jiġi prodott f’sustanza kimika ġdida u stabbli li fiha jkun magħqud. Dan il-vantaġġ huwa, għalhekk, kompletament konformi mal-loġika ekonomika tal-iskema ta’ skambju ta’ kwoti (35).
50.      Barra minn dan, m’iniex konvint bl-argument (imressaq mill-Gvern Ġermaniż, mill-Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet u mill-Kummissjoni) li, essenzjalment, operaturi jkunu jistgħu jevitaw l-iskema ta’ skambju ta’ kwoti (b’mod partikolari, l-obbligu li jċedu kwoti) mingħajr ħafna diffikultà kieku jkunu intitolati jnaqqsu mill-emissjonijiet totali tagħhom gassijiet serra ttrasferiti lil unitajiet oħra ta’ produzzjoni. B’risposta għal domanda mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-seduta, il-Kummissjoni spjegat li f’sitwazzjoni bħal dik fil-kawża prinċipali, jeħtieġ li jiġi inkluż id-diossidu tal-karbonju ttrasferit f’emissjonijiet ta’ installazzjoni minħabba li l-produzzjoni ta’ PCC ma hijiex waħda mill-attivitajiet koperti mill-iskema ta’ skambju ta’ kwoti. F’dawn iċ-ċirkustanzi jista’ ma jkunx possibbli li jsiru spezzjonijiet fl-installazzjoni li għaliha jkun ġie ttrasferit diossidu tal-karbonju għall-produzzjoni ta’ PCC.
51.      Ċertament huwa għan leġittimu li jkunu evitati lakuni potenzjali konnessi mat-trasferiment ta’ diossidu tal-karbonju (36). Madankollu, dan l-argument, fil-fehma tiegħi, ma jqisx biżżejjed is-salvagwardji kollha li jirriżultaw mis-sistema ta’ rapportar u monitoraġġ stabbilita mid-Direttiva 2003/87 u mir-regolamenti li jimplementawha.
52.      Mill-Artikolu 14(3) tad-Direttiva 2003/87 isegwi li l-obbligu li operaturi jċedu kwoti, li huwa wieħed mill-pilastri li fuqhom hija mibnija l-iskema ta’ skambju ta’ kwoti, huwa bbażat fuq ir-rapporti li operaturi jagħmlu skont ir-regoli stabbiliti fir-Regolament Nru 601/2012 għall-monitoraġġ u r-rapportar ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra (37). Dawn ir-regoli jeżiġu mill-operatur, inter alia, kompletezza (Artikolu 5), preċiżjoni (Artikolu 7) u integrità tal-metodoloġija użata (Artikolu 8) meta jimmonitorja u jirrapporta emissjonijiet. Skont it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 8 tar-Regolament Nru 601/2012, data dwar emissjonijiet irrapportati u żvelar relatat għandhom ikunu “ħielsa minn dikjarazzjonijiet skorretti materjali, għandhom jevitaw il-preġudizzju fl-għażla u fil-preżentazzjoni ta’ informazzjoni, u għandhom jipprovdu rendikont kredibbli u bbilanċjat tal-emissjonijiet ta’ installazzjoni”.
53.      Skont ir-rekwiżit għal kontabbiltà stretta tal-kwoti maħruġa, u skont l-Artikoli 6(2)(e) u 12(3) tad-Direttiva 2003/87, dawn ir-rapporti, qabel ma jiġu sottomessi lill-awtoritajiet nazzjonali kompetenti, ikunu suġġetti għal proċess ta’ verifika previst, inter alia, mill-Artikolu 15 ta’ din id-direttiva (38). Mill-Artikolu 15, moqri flimkien mal-Anness V tad-Direttiva 2003/87, isegwi li l-verifika ta’ rapporti dwar emissjonijiet minn verifikatur indipendenti hija kundizzjoni essenzjali għaċ-ċediment ta’ kwoti. Operatur ma għandux jittrasferixxi kwoti sakemm ir-rapport li huwa jkun ipproduċa jkun ġie vverifikat u ddikjarat li kien sodisfaċenti (39).
54.      Wieħed mix-xogħlijiet ewlenin tal-verifikatur huwa preċiżament li jivverifika “b’garanzija raġonevoli li r-rapport tal-operatur […] huwa ħieles minn dikjarazzjonijiet skorretti materjali” (40). Dikjarazzjonijiet skorretti materjali jistgħu jkunu rrelatati ma’ emissjonijiet li operatur “jaħbi” bħala trasferimenti ta’ gassijiet serra għal installazzjoni oħra. Kull dikjarazzjoni skorretta materjali li ma tkunx ġiet ikkoreġuta qabel ma r-rapport ikun inħareġ għandha tiġi inkluża fir-rapport tal-verifika magħmul mill-verifikatur (41). U sakemm ir-rapport tiegħu ma jkunx ġie vverifikat, l-operatur ikkonċernat ma jkunx jista’ jċedi kwoti korrispondenti mal-emissjonijiet totali mill-installazzjoni tiegħu matul is-sena kalendarja preċedenti, kif rikjest mill-Artikolu 12(3) tad-Direttiva 2003/87. Dan l-operatur ikun, għalhekk, suġġett għal penali ta’ somma f’daqqa msemmija fl-Artikolu 16(3) ta’ din id-direttiva (42).
55.      Id-Direttiva 2003/87 ma tipprevedix mekkaniżmi oħra ta’ kontroll u ma tissuġġetta ċ-ċediment ta’ kwoti għal ebda kundizzjoni għajr li r-rapport dwar emissjonijiet jiġi aċċettat bħala sodisfaċenti (43). Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja għamlitha ċara li mid-dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva fl-intier tagħha jsegwi li d-direttiva ma tipprekludix lill-awtoritajiet kompetenti tal-Istati Membri milli jwettqu kontrolli jew verifiki addizzjonali, anki meta rapport ta’ operatur ikun ġie vverifikat u ddikjarat li jkun sodisfaċenti. Sa fejn tali verifiki jistgħu jiżvelaw irregolaritajiet jew tentattivi ta’ frodi, huma jikkontribwixxu wkoll għall-funzjonament tajjeb tal-iskema ta’ skambju ta’ kwoti (44).
56.      Fil-fehma tiegħi, l-użu ta’ dawn is-setgħat ta’ investigazzjoni huwa notevolment iġġustifikat fejn id-diossidu tal-karbonju jiġi ttrasferit minn installazzjoni waħda għal oħra: din is-sitwazzjoni tinvolvi riskju ċar li l-iskema ta’ skambju ta’ kwoti tiġi evitata. Għalhekk, l-awtorità kompetenti ta’ Stat Membru, bħal f’każ bħal dak fil-kawża prinċipali, tkun intitolata tagħmel l-investigazzjonijiet kollha meħtieġa sabiex tivverifika li d-diossidu tal-karbonju ttrasferit ikun tabilħaqq użat għall-produzzjoni ta’ PCC u li ma jiġix irrilaxxat fl-atmosfera. Ma nara xejn li jipprekludi tali spezzjonijiet milli jsiru fl-installazzjoni li fiha d-diossidu tal-karbonju jiġi ttrasferit. Jekk din l-awtorità tikkonkludi li rapport ivverifikat dwar emissjonijiet ma jkunx jinkludi l-emissjonijiet kollha suġġetti għall-iskema ta’ skambju ta’ kwoti, l-operatur ikkonċernat ikun suġġett għal penalitajiet “effettivi, proporzjonati u dissważivi” stabbiliti mil-liġi nazzjonali skont l-Artikolu 16(1) tad-Direttiva 2003/87, meqjusa l-imġiba tal-operatur, il-bona fide tiegħu jew l-intenzjonijiet frawdolenti tiegħu (45).
57.      Għalhekk nikkonkludi, kuntrarju għas-sottomissjoni magħmula mill-Awtorità Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet, mill-Gvern Ġermaniż u mill-Kummissjoni, li regola li teżiġi li operatur iċedi kwoti korrispondenti għall-kwantità kollha tad-diossidu tal-karbonju ttrasferit għal installazzjoni għall-produzzjoni ta’ PCC, indipendentement minn jekk dan id-diossidu tal-karbonju jiġix irrilaxxat fl-atmosfera, ma hijiex meħtieġa sabiex ikun żgurat li l-iskema ta’ skambju ta’ kwoti tkun effettiva.
58.      Il-Kummissjoni essenzjalment tissottometti li mill-Artikolu 12(3a) tad-Direttiva 2003/87, li jirrigwarda l-qbid u t-trasport ta’ gassijiet serra għal ħażna ġeoloġikament permanenti, isegwi li l-leġiżlatura tal-Unjoni ma kellha l-intenzjoni tistabbilixxi ebda eċċezzjoni oħra għaċ-ċediment obbligatorju ta’ kwoti għal diossidu tal-karbonju li ma jiġix irrilaxxat direttament u immedjatament fl-atmosfera.
59.      Madankollu, l-Artikolu 12(3a) tad-Direttiva 2003/87 ma jiddubitax mir-raġunament li għamilt iktar ’il fuq dwar il-kunċett ta’ “emissjonijiet” tad-Direttiva 2003/87.
60.      L-Artikolu 12(3a) jistabbilixxi l-kundizzjonijiet li taħthom emissjonijiet ivverifikati bħala maqbuda u ttrasportati għal ħażna ġeoloġikament permanenti ma jkunux suġġetti għall-obbligu ta’ ċediment ta’ kwoti stabbilit fl-Artikolu 12(3) tad-Direttiva 2003/87. L-obbligu kien introdott f’din id-direttiva sabiex joħloq inċentiv għal operaturi sabiex jużaw din it-teknoloġija (46), fl-istess waqt li l-leġiżlatura tal-Unjoni kienet iddeċidiet li ddaħħal fil-lista ta’ attivitajiet koperti mid-Direttiva 2003/87 (Anness I) il-“[ġ]abra ta’ gassijiet serra minn istallazzjonijiet koperta minn din id-Direttiva għal finijiet ta’ trasport u ħażna ġeoloġika f’sit tal-ħżin permess taħt id-Direttiva 2009/31/KE”, it-“[t]rasport ta’ gassijiet serra permezz ta’ linji ta’ pajpijiet għal finijiet ta’ trasport u ħażna ġeoloġika f’sit tal-ħżin permess taħt id-Direttiva 2009/31/KE” u l-“[ħ]ażna ġeoloġika ta’ gassijiet serra f’sit ta’ ħażna permezz taħt id-Direttiva 2009/31/KE” (47). Il-leġiżlatura tal-Unjoni b’hekk irrikonoxxiet li, għalkemm l-għanijiet primarji ta’ dawn l-attivitajiet huma li jiġu evitati emissjonijiet [billi jiġġustifikaw l-eżenzjoni kundizzjonali fl-Artikolu 12(3a)], l-għan tagħhom ma huwiex li jiġu eliminati gassijiet serra: jibqa’, għalhekk, riskju ċar li tali gassijiet jispiċċaw jiġu rrilaxxati fl-atmosfera (48). B’kuntrast, il-leġiżlatura tal-Unjoni ma ssuġġettatx it-trasferimenti ta’ diossidu tal-karbonju għall-produzzjoni ta’ PCC, bħala tali, għall-iskema ta’ skambju ta’ kwoti. Dan huwa loġiku minħabba li d-diossidu tal-karbonju (kważi kollu) huwa magħqud kimikament fil-PCC u, għalhekk, ma jistax jispiċċa jiġi rrilaxxat fl-atmosfera. Meqjus l-għan speċifiku tagħha, l-eċċezzjoni tal-Artikolu 12(3a) tad-Direttiva 2003/87, għalhekk ma tipprovdi ebda gwida ġenerali dwar il-kunċett ta’ “emissjoni” fl-Artikolu 3(b) ta’ din id-direttiva.
61.      Fl-aħħar nett, jistgħu d-dispożizzjonijiet ikkontestati tar-Regolament Nru 601/2012 jitqiesu bħala li jemendaw biss “element mhux essenzjali” tad-Direttiva 2003/87 “billi jissupplementawha” u, b’hekk, jibqgħu fil-limiti stabbiliti mit-tieni subparagrafu tal-Artikolu 14(1) ta’ din id-direttiva?
62.      Fl-opinjoni tiegħi, ir-risposta hija manifestament fin-negattiv.
63.      L-effett ta’ dawn id-dispożizzjonijiet huwa, kif spjegajt, li jitwessa’ l-kamp ta’ applikazzjoni tad-definizzjoni ta’ “emissjoni” tal-Artikolu 3(b) tad-Direttiva 2003/87, li għaliha jsir riferiment fl-Artikolu 14(1) ta’ din id-direttiva. Dan il-kunċett bla dubju jagħmel parti mill-qofol tal-iskema ta’ skambju ta’ kwoti li d-Direttiva 2003/87 stabbiliet u, għalhekk, jaqdi rwol ewlieni sabiex jinkiseb l-għan ta’ din id-direttiva li jiġi protett l-ambjent. Konsegwentement, il-Kummissjoni ma setgħetx, permezz tal-adozzjoni ta’ regolament ta’ implementazzjoni, tibdel il-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dan il-kunċett mingħajr ma tidħol f’għażliet politiċi li huwa biss għal-leġiżlatura tal-Unjoni li tagħmel (49).
Konklużjoni
64.      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet kollha esposti iktar ’il fuq, jiena tal-opinjoni li l-Qorti tal-Ġustizzja għandu jogħġobha tagħti risposta għad-domandi magħmula mill-Verwaltungsgericht Berlin (qorti amministrattiva, Berlin, il-Ġermanja) f’dan is-sens:
“It-tieni subparagrafu tal-Artikolu 49(1) u r-raba’ subparagrafu tal-punt 10.B tal-Anness IV tar-Regolament tal-Kummissjoni (UE) Nru 601/2012 tal-21 ta’ Ġunju 2012 dwar il-monitoraġġ u r-rapportar ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra skont id-Direttiva 2003/87/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill huma invalidi sa fejn jinkludu f’‘emissjonijiet’ ta’ installazzjoni, għall-finijiet tad-Direttiva 2003/87/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tat-13 ta’ Ottubru 2003, li tistabbilixxi skema għall-iskambju ta’ kwoti ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra ġewwa l-Komunità u li temenda d-Direttiva 96/61/KE, diossidu tal-karbonju li jirriżulta minn kalċinazzjoni tal-ġir u ttrasferit għal installazzjoni oħra għall-produzzjoni ta’ karbonat tal-kalċju preċipitat, irrispettivament minn jekk dak id-diossidu tal-karbonju jiġix irrilaxxat fl-atmosfera jew le.”
1 – Lingwa oriġinali: l-Ingliż.
2 – Direttiva 2003/87/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tat-13 ta’ Ottubru 2003, li tistabbilixxi skema għall-iskambju ta’ kwoti ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra ġewwa l-Komunità u li temenda d-Direttiva 96/61/KE tal-Kunsill (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 15, Vol. 7, p. 631). Il-verżjoni ta’ din id-direttiva rilevanti għall-kawża prinċipali hija dik l-aħħar emendata mid-Direttiva 2009/29/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat-23 ta’ April 2009 (ĠU L 140, p. 63).
3 – Fis-segwenti nuża “diossidu tal-karbonju” u “CO2” b’mod li t-tnejn ifissru l-istess.
4 – Regolament tal-Kummissjoni (UE) Nru 601/2012, tal-21 ta’ Ġunju 2012 dwar il-monitoraġġ u r-rapportar ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra skont id-Direttiva 2003/87/KE (ĠU L 181, p. 30).
5 – Karbonat tal-kalċju preċipitat (“PCC”). Din is-sustanza tintuża fil-manifattura ta’ varjetà ta’ prodotti industrijali bħal kolla, żebgħa, karta, eċċ.
6 –      Il-Protokoll ta’ Kyoto għall-Konvenzjoni Kwadru tan-Nazzjonijiet Uniti kien adottat fil-11 ta’ Diċembru 1997. Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea approva l-Protokoll ta’ Kyoto bid-Deċiżjoni 2002/358/KE (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 11, Vol. 42, p. 24).
7 – Dan il-Kapitolu jirrigwarda l-“avjazzjoni” u, għalhekk, ma huwiex rilevanti fil-kawża prinċipali.
8 – ĠU L 140, p. 114.
9 –      Il-prinċipji għall-monitoraġġ u r-rapportar stabbiliti f’dan l-anness jeżiġu li l-operatur jinkludi fir-rapport dwar l-installazzjoni, b’mod partikolari, l-emissjonijiet totali ta’ dik l-installazzjoni kkalkolati jew imkelja għal kull attivita’ msemmija fl-Anness I. Ara l-punti B u C tal-Anness IV tat-Taqsima A “Rappurtaġġ ta’ Emissjonijiet”.
10 –      Bord Intergovernattiv dwar il-Bidla fil-Klima.
11 – Ara l-punt 5 iktar ’il fuq.
12 – Il-pjan ta’ monitoraġġ jikkonsisti f’dokumentazzjoni ddettaljata, kompluta u trasparenti tal-metodoloġija ta’ monitoraġġ ta’ installazzjoni speċifika, inkluża informazzjoni ġenerali dwar l-installazzjoni, deskrizzjoni ddettaljata tal-metodoloġiji applikati bbażati fuq kalkolu jew kejl u deskrizzjoni ddettaljata tal-metodoloġija ta’ monitoraġġ f’każ ta’ trasferiment ta’ CO2 skont l-Artikolu 49 tar-Regolament Nru 601/2012. Ara t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 12(1), u l-punt 1 tal-Anness I tar-Regolament Nru 601/2012.
13 –      Il-loġika bażika tal-Artikolu 49 tidher fil-premessa 13, li tispjega li, sabiex “jiġu koperti lakuni marbuta mat-trasferiment ta’ CO2 inerenti jew pur”, tali trasferiment “għandu jsir biss għall-finijiet ta’ ħżin f’post ta’ ħżin ġeoloġiku skont l-iskema tal-Unjoni għan-negozjar ta’ kwoti ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra, li fil-preżent hija l-unika forma ta’ ħżin permanenti ta’ CO2 aċċettata taħt l-iskema tal-Unjoni għan-negozjar ta’ emissjonijiet ta’ gassijiet serra”.
14 – L-Anness I isemmi, fost l-attivitajiet koperti bl-iskema ta’ skambju ta’ kwoti, “[i]l-produzzjoni ta’ ġir jew ta’ kalċinazzjoni tad-dolomit jew tal-manjeżit fi fran li jduru jew fi fran oħra b’kapaċità ta’ produzzjoni li taqbeż il-50 tunnellata kuljum”.
15 – Ara, l-iktar reċenti, is-sentenza tat-28 ta’ April 2016, Borealis Polyolefine et, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 u C‑391/14 sa C‑393/14, EU:C:2016:311, punt 46 u l-ġurisprudenza ċċitata.
16 – Ara, inter alia, is-sentenza tas-17 ta’ Marzu 2016, Portmeirion Group, C‑232/14, EU:C:2016:180, punt 23 u l-ġurisprudenza ċċitata.
17 – Ara l-konklużjonijiet tiegħi A et, C-158/14, EU:C:2016:734, punti 67 sa 72.
18 – Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat-3 ta’ Ottubru 2013, Inuit Tapiriit Kanatami et vs Il‑Parlament u Il‑Kunsill, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 60.
19 – Jekk att regolatorju jimplikax miżuri ta’ implementazzjoni għandu jiġi analizzat b’riferiment għall-persuna li tiddikjara d-dritt li tibda proċeduri skont it-tielet inċiż tar-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 263 TFUE. Għalhekk huwa irrilevanti li l-att inkwistjoni jkun jimplika miżuri ta’ implementazzjoni fir-rigward ta’ persuni oħra. Ara, inter alia, is-sentenza tat-28 April 2015, T & L Sugars u Sidul Açúcares vs Il‑Kummissjoni, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punt 32 u l-ġurisprudenza ċċitata.
20 – Din l-approvazzjoni hija meħtieġa skont l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 12(1) tar-Regolament Nru 601/2012.
21 – L-Awtorita Ġermaniża għal Skambju ta’ Emissjonijiet ssottomettiet fis-seduta li, filwaqt li livell iktar baxx ta’ diossidu tal-karbonju “żejjed” huwa konċepibbli, l-aħjar ġabra ta’ PCC tinvolvi mill-inqas 20 % ta’ skart ta’ gass.
22 – Ara, inter alia, is-sentenzi tad-9 ta’ Ottubru 2014, Traum, C‑492/13, EU:C:2014:2267, punt 19, u tal-21 ta’ Lulju 2016, Argos Supply Trading, C‑4/15, EU:C:2016:580, punt 29.
23 – Sentenza tas-16 ta’ Diċembru 2008, Arcelor Atlantique u Lorraine et, C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 29.
24 – Sentenza tas-16 ta’ Diċembru 2008, Arcelor Atlantique u Lorraine et, C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 32. Ara wkoll is-sentenza tas-7 ta’ April 2016, Holcim (ir-Rumanija) vs Il‑Kummissjoni, C‑556/14 P, EU:C:2016:207, punti 64 u 65.
25 – Sentenza tad-29 ta’ April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 29.
26 – Ara, inter alia, is-sentenza tal-4 ta’ Frar 2016, Hassan, C‑163/15, EU:C:2016:71, punt 19 u l-ġurisprudenza ċċitata.
27 – It-tieni subparagrafu tal-Artikolu 1 tad-Direttiva 2003/87.
28 – Sfumatura għal dak il-prinċipju tirriżulta mill-inklużjoni fl-Anness I tad-Direttiva 2003/87 tal-ġabra, it-trasport u l-ħażna ġeoloġika ta’ gassijiet serra f’sit ta’ ħażna permess skont id-Direttiva 2009/31. Ara l-punti 59 u 60 iktar ’il quddiem.
29 –      Punti B u C tat-Taqsima A, “Ir-Rappurtaġġ ta’ l- Emissjonijiet”, tal-Anness IV.
30 – Kif diġà indikajt, ma huwiex għall-Qorti tal-Ġustizzja li tiddeċiedi dwar dawn il-materji fattwali.
31 – Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tas-16 ta’ Diċembru 2008, Arcelor Atlantique u Lorraine et, C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 31.
32 – Deċiżjoni tal-Kummissjoni 2011/278/UE tas-27 ta’ April 2011 li tiddetermina regoli tranżitorji madwar l-Unjoni kollha għal allokazzjoni armonizzata mingħajr ħlas tal-kwoti tal-emissjonijiet skont l-Artikolu 10a tad-Direttiva 2003/87/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill (ĠU L 130, p. 1).
33 – Ara l-punt 44 iktar ’il fuq.
34 – Ara, inter alia, is-sentenzi tad-29 ta’ Marzu 2012, Il‑Kummissjoni vs Il-Polanja, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, punt 77, u tat-22 ta’ Ġunju 2016, DK Recycling und Roheisen vs Il‑Kummissjoni, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punti 49 u 50.
35 – Ara l-punt 35 iktar ’il fuq.
36 – Ara l-premessa 13 tar-Regolament Nru 601/2012.
37 –      Sentenza tad-29 ta’ April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 31.
38 – Sentenza tad-29 ta’ April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 31.
39 – Sentenza tad-29 ta’ April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 32.
40 – Artikolu 7(1) tar-Regolament tal-Kummissjoni (UE) Nru 600/2012 tal-21 ta’ Ġunju 2012 dwar il-verifika tar-rapporti dwar l-emissjonijiet tal-gassijiet serra u r-rapporti dwar it-tunnellati kilometri u l-akkreditazzjoni tal-verifikaturi skont id-Direttiva 2003/87/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill (ĠU L 181, p. 1).
41 – Punt (a) tal-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 27(1) tar-Regolament tal-Kummissjoni Nru 600/2012.
42 – Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tad-29 ta’ April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 35.
43 – Sentenza tad-29 ta’ April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 34.
44 – Sentenza tad-29 ta’ April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 37.
45 – Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tad-29 ta’ April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 39.
46 – Ara l-premessa 20 tad-Direttiva 2009/29, li daħħlet l-Artikolu 12(3a) fid-Direttiva 2003/87.
47 – Enfasi miżjuda.
48 – Ara, f’dan is-sens, il-premessa 39 tad-Direttiva 2009/29.
49 – Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat-22 ta’ Ġunju 2016, DK Recycling und Roheisen vs Il‑Kummissjoni, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punt 47 u l-ġurisprudenza ċċitata.