SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 14. septembra 2022(*)
„Direktiva 2014/25/EU – Postopki javnega naročanja v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev – Izvedbeni sklep o uporabi člena 34 Direktive 2014/25 za železniški tovorni promet v Sloveniji – Neposredna izpostavljenost konkurenci – Opredelitev proizvodnega trga – Opredelitev geografskega trga – Ocena neposredne izpostavljenosti konkurenci – Načelo dobrega upravljanja – Obveznost obrazložitve“
V zadevi T‑575/20,
SŽ – Tovorni promet d.o.o. s sedežem v Ljubljani (Slovenija), ki jo zastopa V. Cukrov, odvetnica,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo K. Talabér‑Ritz, L. Wildpanner in P. Ondrůšek, agenti, skupaj z M. Menard, odvetnico,
tožena stranka,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi D. Spielmann (poročevalec), predsednik, R. Mastroianni in I. Gâlea, sodnika,
sodna tajnica: R. Ūkelytė, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 22. februarja 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1        Tožeča stranka, družba SŽ – Tovorni promet d.o.o., s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2020/1025 z dne 13. julija 2020 o uporabi člena 34 Direktive 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta za železniški tovorni promet v Sloveniji (UL 2020, L 226, str. 5; v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Dejansko stanje
2        Tožeča stranka je družba slovenskega prava, ki opravlja storitve železniškega tovornega prometa zlasti na ozemlju Republike Slovenije in ki je v stoodstotni lasti družbe Slovenske železnice, ki je v stoodstotni lasti Republike Slovenije.
3        Tožeča stranka je z dopisom z dne 19. septembra 2019 Evropski komisiji predložila zahtevek na podlagi člena 35(1) Direktive 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243), s katerim je predlagala, naj se ugotovi, da se navedena direktiva ne uporablja za oddajo naročil v zvezi s storitvami železniškega tovornega prometa, ki jih opravlja na ozemlju Slovenije (v nadaljevanju: zahtevek za izjemo).
4        Temu zahtevku je bilo priloženo obrazloženo mnenje, ki ga je 12. junija 2019 izdala Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (Slovenija (v nadaljevanju: AVK)), ki je pristojna za zadevne dejavnosti. AVK je v obrazloženem mnenju med drugim ugotovila, da je dejavnost železniškega tovornega prometa v Sloveniji neposredno izpostavljena konkurenci. Analiza, ki jo je opravila AVK, je temeljila na informacijah, pridobljenih od prevoznikov v železniškem tovornem prometu z licenco in njihovih strank ter prav tako od Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (Slovenija), ki je regulativni organ, in Javne agencije za železniški promet Republike Slovenije (Slovenija).
5        Komisija je 6. decembra 2019 tožeči stranki poslala zahtevo za dodatne informacije, na katero je tožeča stranka odgovorila 17. decembra 2019. Zadnjenavedena je poleg tega 31. januarja in 18. marca 2020 predložila dodatne pripombe. Prav tako je Komisija 16. decembra 2019 poslala zahtevo za dodatne informacije slovenskim organom, ki so nanjo odgovorili 25. maja 2020.
6        Komisija je z izpodbijanim sklepom zavrnila zahtevek tožeče stranke in odločila, da se Direktiva 2014/25 še naprej uporablja za javna naročila, ki jih oddajo naročniki in so namenjena omogočanju opravljanja storitev železniškega tovornega prometa na ozemlju Slovenije.
7        Na prvem mestu, Komisija je glede pogoja v zvezi z neomejenim dostopom do trga, ki izhaja iz člena 34(1) Direktive 2014/25, enako kot AVK menila, da se za navedeni dostop, ker je Republika Slovenija v nacionalno pravo prenesla Direktivo 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (UL, 2012, L 343, str. 32), v skladu s členom 34(3) Direktive 2014/25 šteje, da ni omejen.
8        Na drugem mestu, Komisija je kot proizvodni trg opredelila trg železniškega tovornega prometa.
9        Na tretjem mestu, ker je Komisija menila, da ni bistvenega elementa, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti, da trg zajema celotno ozemlje Evropske unije, s čimer se je pridružila ugotovitvam AVK, je kot geografski trg opredelila območje Slovenije.
10      Na četrtem mestu, Komisija je menila, da pogoj neposredne izpostavljenosti konkurenci ni izpolnjen. Po eni strani naj bi bilo namreč s tržnimi deleži tožeče stranke dvanajst let po liberalizaciji zadevnega trga dokazano, da je njen položaj na trgu izjemno močan, po drugi strani pa naj bi bil konkurenčni položaj na slovenskem trgu železniškega tovornega prometa zaradi povečanja tržnih deležev konkurentov, ki je ocenjeno na omejeno, večinoma nespremenjen. Komisija je poleg tega navedla, da je tožeča stranka, čeprav so se njeni tržni deleži v letih pred sprejetjem izpodbijanega sklepa zmanjšali, zaradi povečanja skupnega tržnega obsega prepeljala več tovora. Komisija je prav tako menila, da mora svojo oceno osnovati na obstoječih tržnih razmerah in ne na napovedih razvoja trga za prihodnja leta.
Predlogi strank
11      Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–        Komisiji naloži plačilo stroškov.
12      Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        tožbo zavrne;
–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
13      Tožeča stranka v utemeljitev tožbe v bistvu navaja pet tožbenih razlogov, od katerih se prvi nanaša na napačno določitev naslovnikov izpodbijanega sklepa, drugi na kršitev načela dobrega upravljanja in obveznosti obrazložitve, tretji na napačno opredelitev proizvodnega trga ter na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, četrti na napačno opredelitev geografskega trga ter peti na napako pri oceni neposredne izpostavljenosti konkurenci.
Dodatni dokazi
14      Tožeča stranka je 15. februarja 2022 ob sklicevanju na člen 85(3) Poslovnika Splošnega sodišča v sodnem tajništvu Splošnega sodišča predložila dokaze, s katerimi naj prej ne bi bila seznanjena. Te dokaze na eni strani sestavljajo dokument, iz katerega je razvidna nedavna sprememba tržnih deležev tožeče stranke, in na drugi strani dokumenti, ki so bili posredovani Komisiji v okviru postopka v zvezi z zahtevkom za izjemo. Ugotoviti je treba, da se ti dokumenti v bistvu ujemajo z dokumenti, ki jih je tožeča stranka predložila 4. februarja 2022 v odgovor na ukrepe procesnega vodstva na podlagi člena 89 Poslovnika in ki niso bili vloženi v spis, ker je bila njihova predložitev znatno prepozna in neupravičena.
15      Opozoriti je treba, da lahko v skladu s členom 85(3) Poslovnika glavne stranke izjemoma predložijo dokaze ali podajo dokazne predloge še pred koncem ustnega dela postopka ali pred odločitvijo Splošnega sodišča, da bo odločilo brez ustnega dela postopka, če upravičijo zamudo pri njihovi predložitvi oziroma podaji.
16      V obravnavanem primeru v zvezi z dokazi, ki se ujemajo z dokumenti, ki jih je tožeča stranka predložila Komisiji med upravnim postopkom, tožeča stranka ne more trditi, da s temi dokumenti ni bila seznanjena pred februarjem 2022. Za te dodatne dokaze je treba torej šteti, da niso dopustni. V zvezi s tem je treba pojasniti, da možnost strank, da predložijo dokaze na podlagi člena 85(3) Poslovnika, ne more biti podlaga za popravo znatne prepoznosti in neupravičenosti predložitve listin, zahtevanih v okviru ukrepov procesnega vodstva na podlagi člena 89 Poslovnika.
17      V zvezi z dokumentom, iz katerega je razvidna sprememba tržnih deležev tožeče stranke po sprejetju izpodbijanega sklepa, pa je treba navesti, da ga v okviru nadzora zakonitosti navedenega sklepa ni mogoče upoštevati, ker je treba zakonitost izpodbijanih pravnih aktov Unije v okviru tožbe za razglasitev ničnosti, vložene na podlagi člena 263 PDEU, presojati glede na dejanske in pravne elemente, ki so obstajali ob sprejetju teh aktov (glej sodbo z dne 20. septembra 2019, PlasticsEurope/ECHA, T‑636/17, EU:T:2019:639, točka 217 in navedena sodna praksa).
Prvi tožbeni razlog: napačna uporaba prava pri določitvi naslovnikov izpodbijanega sklepa
18      Tožeča stranka trdi, da izpodbijani sklep ni zakonit, ker je bil naslovljen le na Republiko Slovenijo kljub temu, da je zahtevek za izjemo na podlagi člena 35 Direktive 2014/25 predložila tožeča stranka, da je bila tožeča stranka edina, ki je sodelovala v postopku pred Komisijo, in da je tožeča stranka zahtevala, naj se sklep naslovi nanjo.
19      Komisija trditve tožeče stranke prereka.
20      V skladu s členom 110 Direktive 2014/25 je ta direktiva naslovljena samo na države članice. Kot pravilno navaja Komisija, se tako sklep za izvedbo te direktive, kot je izpodbijani sklep, naslovi na državo članico, ker mora ta v skladu s členom 288, tretji odstavek, PDEU zagotoviti spoštovanje direktive. Taka obveznost pa ni naložena tožeči stranki in ta ni izpostavila nobene določbe, ki bi Komisijo zavezovala, da izpodbijani sklep naslovi nanjo.
21      Poleg tega v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, okoliščina, da lahko naročnik na podlagi nacionalne ureditve sam predloži zahtevek na podlagi člena 35(1) Direktive 2014/25, nikakor ne vpliva na dejstvo, da je le država članica odgovorna za pravilno uporabo določb te direktive na svojem ozemlju. Zato Komisija s tem, da tožeče stranke ni določila kot naslovnice izpodbijanega sklepa, ni napačno uporabila prava.
22      Prvi tožbeni razlog je treba torej zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev načela dobrega upravljanja in obveznosti obrazložitve
23      Drugi tožbeni razlog je razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na kršitev načela dobrega upravljanja in drugi na kršitev obveznosti obrazložitve.
Prvi del drugega tožbenega razloga: kršitev načela dobrega upravljanja
24      Tožeča stranka trdi, da je Komisija z nepravično obravnavo njenega zahtevka kršila načelo dobrega upravljanja, določeno v členu 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ker od nje ni zahtevala, naj predloži domnevno manjkajoče podatke, čeprav je izkazala pripravljenost za posredovanje vseh dodatnih informacij. S tem naj ji Komisija ne bi omogočila, da se o navedenih podatkih izjavi. Natančneje, tožeča stranka je menila, da je Komisiji predložila vse upoštevne elemente v zvezi z izpolnjenostjo pogojev iz člena 34(1) Direktive 2014/25. Ker naj ne bi bilo jasnih določb glede obveznosti posredovanja podatkov, kot so izidi in zneski razpisov, navedeni v točki 19 obrazložitve izpodbijanega sklepa, tožeča stranka meni, da bi jo morala Komisija pozvati k posredovanju teh podatkov.
25      Komisija trditve tožeče stranke prereka.
26      Ugotoviti je treba, da tožeča stranka s prvim delom, ki se nanaša na kršitev načela dobrega upravljanja iz člena 41 Listine, ker naj Komisija njenega zahtevka ne bi obravnavala pravično, saj tožeče stranke ni pozvala, naj predloži domnevne manjkajoče informacije, Komisiji v bistvu očita, da ni izpolnila svoje dolžnosti skrbnega ravnanja, to je obveznosti pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve (sodbi z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, točka 14, in z dne 17. marca 2021, FMC/Komisija, T‑719/17, EU:T:2021:143, točka 234).
27      V okoliščinah obravnavane zadeve je treba spoštovanje načela dobrega upravljanja in zlasti dolžnosti skrbnega ravnanja preučiti ob upoštevanju posebnosti postopka iz člena 35 Direktive 2014/25.
28      V zvezi s tem iz člena 34(1) Direktive 2014/25 izhaja, da morajo država članica ali naročniki, ki vložijo zahtevek v skladu s členom 35 navedene direktive, dokazati, da je v državi članici, v kateri se dejavnost opravlja, ta neposredno izpostavljena konkurenci na trgih, do katerih dostop ni omejen. Poleg tega člen 1 Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2016/1804 z dne 10 oktobra 2016 o podrobnih pravilih za uporabo člena 34 in 35 Direktive 2014/25 (UL 2016, L 275, str. 39) določa, da morajo zahtevki, predloženi v skladu s členom 35 Direktive 2014/25, vsebovati informacije iz Priloge I k temu sklepu. V skladu z oddelkom 3 navedene priloge mora vlagatelj zahtevka za določitev proizvodnega in geografskega trga predložiti informacije o nekaterih dejavnikih. Natančneje, predpostavke in ugotovitve vlagatelja zahtevka morajo biti podprte z ustreznimi empiričnimi dokazi in vlagatelj zahtevka mora razložiti, kako so bili ti dejavniki upoštevani.
29      Iz teh določb izhaja, da v okviru postopka za priznanje izjeme od uporabe Direktive 2014/25 dokazno breme nosi vlagatelj zahtevka za navedeno izjemo (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 27. aprila 2016, Österreichische Post/Komisija, T‑463/14, EU:T:2016:243, točka 40). Kot pravilno trdi Komisija, se zato z njeno dolžnostjo skrbnega ravnanja ne more obrniti porazdelitev dokaznega bremena niti spremeniti dokazna vrednost dokumentov, ki jih je predložila tožeča stranka.
30      Zato je treba ugotoviti, da Komisija ni bila zavezana tožeči stranki navesti informacij, s katerimi bi bilo mogoče podpreti njene predpostavke in ugotovitve, in to še toliko bolj, ker so v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, v Izvedbenem sklepu 2016/1804 natančno navedeni elementi, ki morajo biti navedeni v zahtevku za odobritev izjeme. Tako bi morala tožeča stranka Komisiji v okviru postopka ocene neposredne izpostavljenosti njene dejavnosti konkurenci posredovati vse upoštevne informacije v zvezi z razpisi, na katere se je sklicevala v utemeljitev svoje alternativne opredelitve proizvodnega trga, kot so zadevni zneski ali izidi razpisov.
31      Iz točke 2 Priloge IV k Direktivi 2014/25 sicer izhaja, da lahko Komisija od države članice, zadevnega naročnika, pristojnega neodvisnega nacionalnega organa ali katerega koli drugega pristojnega nacionalnega organa zahteva, naj v ustreznem roku predloži vse potrebne informacije ali dopolni oziroma pojasni dane informacije. Vendar te določbe ni mogoče razlagati tako, da Komisijo zavezuje, da v okviru preučitve zahtevka, predloženega na podlagi člena 35 Direktive 2014/25, zahteva dodatne informacije.
32      Razlaga točke 2 Priloge IV k Direktivi 2014/25, ki bi privedla do tega, da bi bila Komisija zavezana zahtevati dodatne informacije, med drugim od zadevnega naročnika, namreč ne bi bila le v nasprotju z besedilom te določbe, s katerim je določena le možnost zahtevati take informacije, ampak tudi s posebnostmi postopka iz člena 35 Direktive 2014/25.
33      Po eni strani je treba navesti, da mora Komisija sprejeti izvedbeni sklep o uporabi Direktive 2014/25 v kratkih rokih, določenih v Prilogi IV k tej direktivi, da bi zagotovila, kot je razvidno iz uvodne izjave 43 navedene direktive, enotno uporabo prava Unije na tem področju. Tako je v skladu s členom 35(3) Direktive 2014/25 v povezavi s točko 1 Priloge IV k tej direktivi v okoliščinah, kakršne so te v obravnavani zadevi, v katerih se za trg na podlagi domneve iz člena 34(3), prvi pododstavek, te direktive šteje, da je prost, načeloma rok za sprejetje izvedbenega sklepa 90 dni, teči pa začne prvi delovni dan, ki sledi datumu, na katerega Komisija prejme zahtevek iz člena 35(1) navedene direktive, ali, če podatki, ki jih je treba predložiti skupaj z zahtevkom, niso popolni, naslednji delovni dan po prejemu popolnih podatkov.
34      Po drugi strani ima Komisija za oceno neposredne izpostavljenosti ene ali več dejavnosti konkurenci v primerjavi s širokimi preiskovalnimi pooblastili, ki so ji podeljena v okviru konkurenčnega prava Unije, le omejena pooblastila (glej po analogiji sodbo z dne 27. aprila 2016, Österreichische Post/Komisija, T‑463/14, EU:T:2016:243, točka 41). Kot je namreč razvidno iz uvodne izjave 44 Direktive 2014/25, to oceno otežujejo kratki roki, ki se uporabljajo, in dejstvo, da se mora Komisija opreti na informacije, ki izhajajo iz že razpoložljivih virov ali so bile pridobljene v okviru uporabe člena 35 te direktive in ki jih ni mogoče dopolniti z bolj zamudnimi metodami, vključno zlasti z javnimi preiskavami zadevnih gospodarskih subjektov.
35      Ob upoštevanju kratkih rokov, ki se uporabljajo, in omejenih preiskovalnih pooblastil, ki jih ima Komisija za oceno neposredne izpostavljenosti dejavnosti konkurenci, je iz uvodne izjave 48 Direktive 2014/25 razvidno, da so obrazložena mnenja ali stališča pristojnih neodvisnih nacionalnih organov, ki imajo specializirano strokovno znanje, pomemben vir informacij za oceno neposredne izpostavljenosti konkurenci, tako da je zaželeno, da se zahtevkom za izjemo priloži ali vanje vključi posodobljeno mnenje o konkurenčnih razmerah v zadevnem sektorju, ki ga sprejme neodvisen nacionalni organ, pristojen za zadevno dejavnost.
36      V tej zadevi je bilo tako zahtevku za izjemo priloženo obrazloženo mnenje neodvisnega nacionalnega organa, in sicer AVK.
37      Kot je navedeno v točki 3 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je iz navedenega obrazloženega mnenja razvidno, da je AVK temeljito analizirala pogoje za uporabo člena 34(1) Direktive 2014/25, in da je to storila, kot je razvidno iz točke 4 obrazložitve izpodbijanega sklepa, na podlagi informacij, pridobljenih ne le od prevoznikov v železniškem tovornem prometu z licenco in njihovih strank, temveč tudi od slovenskega regulativnega organa in Javne agencije za železniški promet.
38      V teh okoliščinah je lahko Komisija v točki 1 obrazložitve izpodbijanega sklepa upravičeno menila, da je zahtevek za izjemo v skladu s členom 1 Izvedbenega sklepa 2016/1804 in da ima zadostne podatke za odločitev o tem zahtevku.
39      Kar se tiče opredelitve proizvodnega trga, kot Komisija pravilno navaja, je AVK ta trg opredelila na podlagi podrobne analize njegovih značilnosti ob uporabi upoštevnih dejavnikov, navedenih v oddelku 3 Priloge I k Izvedbenemu sklepu 2016/1804. Ker je bilo zahtevku za izjemo priloženo obrazloženo mnenje AVK, je tako Komisija lahko upravičeno menila, da za opredelitev upoštevnega trga od tožeče stranke ni treba zahtevati dodatnih informacij.
40      Iz tega izhaja, da Komisija s tem, da ni zahtevala dodatnih informacij o razpisih, navedenih v točki 19 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ni kršila svoje dolžnosti skrbnega ravnanja.
41      Poleg tega je treba v delu, v katerem je tožeča stranka v repliki Komisiji želela očitati tudi, da od nje ni zahtevala dodatnih informacij v zvezi z drugimi vidiki opredelitve proizvodnega trga ali v zvezi z opredelitvijo geografskega trga, tak očitek zavrniti kot neutemeljen iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah od 27 do 39 zgoraj. Kakor velja že za opredelitev proizvodnega trga, je AVK namreč v svojem obrazloženem mnenju tudi geografski trg opredelila na podlagi podrobne analize značilnosti trga ob upoštevanju upoštevnih dejavnikov, navedenih v oddelku 3 Priloge I k Izvedbenemu sklepu 2016/1804, tako da je lahko Komisija upravičeno menila, da za opredelitev geografskega trga od tožeče stranke ni bilo treba zahtevati dodatnih informacij.
42      Kar se tiče očitka v zvezi s kršitvijo pravice tožeče stranke do izjave, je treba ta očitek zavrniti, ker je iz elementov spisa razvidno, da je tožeča stranka med upravnim postopkom imela možnost zavzeti stališče tako glede opredelitve proizvodnega trga kot tudi glede opredelitve geografskega trga, ki ju je Komisija nameravala upoštevati. V zvezi s tem je treba opozoriti, da pravica do izjave ne pomeni pravice tožeče stranke do tega, da bi bila njena trditev sprejeta (glej v tem smislu sodbo z dne 7. decembra 2018, Edison/EUIPO (EDISON), T‑471/17, neobjavljena, EU:T:2018:887, točka 72).
43      Glede na navedene preudarke je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti.
Drugi del drugega tožbenega razloga: kršitev obveznosti obrazložitve
44      Tožeča stranka z drugim delom drugega tožbenega razloga zatrjuje kršitev člena 296 PDEU. Tožeča stranka v utemeljitev tega dela navaja tri očitke.
–       Neupoštevanje Izvedbenega sklepa 2017/132
45      Tožeča stranka s prvim očitkom Komisiji očita, da ni zadostno pojasnila razlogov, iz katerih v okviru opredelitve proizvodnega trga ni upoštevala Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2017/132 z dne 24. januarja 2017 o uporabi člena 34 Direktive 2014/25 za javna naročila, oddana za zagotavljanje letališke infrastrukture za tovor v Avstriji (UL 2017, L 21, str. 105). Po mnenju tožeče stranke bi morala Komisija, ker se je tožeča stranka v upravnem postopku sklicevala na navedeni sklep, pojasniti razloge, iz katerih se je oddaljila od opredelitve proizvodnega trga, ki je bila sprejeta v tem sklepu in s katero je bil navedeni trg opredeljen širše, in sicer tako, da vključuje alternativne načine tovornega prometa.
46      Komisija te trditve tožeče stranke prereka.
47      V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, zahtevana s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je ta akt izdala, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, naravo navedenih razlogov in interes, ki ga imajo lahko naslovniki akta ali druge osebe, na katere se ta akt neposredno in posamično nanaša, da prejmejo pojasnila. Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta ustreza zahtevam iz člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegovo sobesedilo in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbi z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 166 in navedena sodna praksa, in z dne 27. januarja 2021, KPN/Komisija, T‑691/18, neobjavljena, EU:T:2021:43, točka 161).
48      Iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi, da Komisija v obrazložitvi svojih sklepov ni zavezana opredeliti se glede vseh trditev, ki so jih zainteresirane osebe navedle v upravnem postopku. Zadostuje namreč, da Komisija navede dejstva in pravne ugotovitve, ki so bistveni v strukturi sklepa (sodba z dne 9. junija 2021, Iniciativa „Derecho de la UE, derechos de las minorías y democratización de las instituciones españolas“/Komisija, T‑611/19, neobjavljena, EU:T:2021:340, točka 26; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 169). Poleg tega mora biti stopnja natančnosti obrazložitve sklepa sorazmerna z dejanskimi možnostmi in s tehničnimi pogoji ali z rokom, v katerem mora biti sprejet (sodbi z dne 14. februarja 1990, Delacre in drugi/Komisija, C‑350/88, EU:C:1990:71, točka 16, in z dne 27. januarja 2021, KPN/Komisija, T‑691/18, neobjavljena, EU:T:2021:43, točka 162).
49      Nazadnje, v okviru presoje spoštovanja obveznosti obrazložitve je treba upoštevati, kot je bilo navedeno v točki 33 zgoraj, da je morala Komisija končen sklep sprejeti v določenem roku, ki je sorazmerno kratek (glej v tem smislu sodbo z dne 27. aprila 2016, Österreichische Post/Komisija, T‑463/14, EU:T:2016:243, točka 83).
50      Očitek tožeče stranke je treba preučiti glede na te preudarke.
51      Komisija je v delu obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na opredelitev proizvodnega trga, najprej v točki 14 navedla, da je treba kot proizvodni trg opredeliti trg železniškega tovornega prometa, ki ga je mogoče razdeliti v štiri kategorije, in sicer notranji železniški tovorni promet, mednarodni železniški tovorni promet, železniški tovorni promet s posameznimi vagoni in železniški tovorni promet s kompletnim vlakom. Komisija se je v zvezi s tem sklicevala na predhodne sklepe s področja koncentracij v železniškem sektorju. Dalje, Komisija je v utemeljitev te ugotovitve v točki 15 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla analizo zamenljivosti storitev železniškega tovornega prometa s preostalimi storitvami tovornega prometa, zlasti s tistimi, ki se zagotavljajo po cesti. V zvezi s tem je navedla ugotovitve AVK, da storitve železniškega tovornega prometa niso zamenljive s preostalimi vrstami storitev tovornega prometa, tako da jih je treba šteti za ločen trg. Komisija je pred ugotovitvijo, da so storitve železniškega in cestnega tovornega prometa med seboj dopolnilne storitve, navedla glavne značilnosti teh dveh načinov tovornega prometa v dokaz, da te storitve niso zamenljive. Pojasnila je, da je po eni strani cestni tovorni promet bolj prilagodljiv in primernejši za kratke razdalje ter da se po drugi strani železniški tovorni promet šteje za primernejši za veliko blago v razsutem stanju, zlasti kadar se hkrati pošiljajo velike količine.
52      Poleg tega je Komisija v točki 20 obrazložitve izpodbijanega sklepa v utemeljitev tega, da proizvodni trg ni širši od železniškega tovornega prometa, ob sklicevanju na predhodni sklep s področja koncentracij v železniškem sektorju uporabila tudi merilo geografske lokacije strank, da bi utemeljila ugotovitev, da različni načini tovornega prometa med seboj niso zamenljivi.
53      Poleg tega, kar se tiče sklepov s področja konkurence v železniškem sektorju, na katere je v utemeljitev opredelitve proizvodnega trga napoteno v točkah 14 in 20 obrazložitve izpodbijanega sklepa, so ti sklepi – čeprav je bilo v nekaterih od njih navedeno, da opredelitev trga lahko ostane odprta – omogočali ugotoviti obstoj prakse odločanja, v skladu s katero je železniški tovorni promet samostojni trg. Tako ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah 47 in 48 zgoraj, sklop preudarkov iz točk 51 in 52 zgoraj pomeni zadostno obrazložitev izpodbijanega sklepa.
54      Zato je treba ugotoviti, da so v obrazložitvi izpodbijanega sklepa predstavljena dejstva in pravne ugotovitve, ki so v strukturi izpodbijanega sklepa bistveni v zvezi z opredelitvijo proizvodnega trga.
55      Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti s trditvijo tožeče stranke, da Komisija ni pojasnila razlogov, iz katerih ni upoštevala širše opredelitve proizvodnega trga, ki je bila sprejeta v Izvedbenem sklepu 2017/132.
56      Najprej je treba navesti, da se je glede na elemente, ki so na voljo v spisu, tožeča stranka na navedeni sklep v okviru upravnega postopka sklicevala le v utemeljitev svoje alternativne opredelitve geografskega trga, ne pa tudi v utemeljitev svoje alternativne opredelitve proizvodnega trga. V teh okoliščinah Komisiji ni mogoče očitati, da v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni navedla razlogov, iz katerih navedeni izvedbeni sklep ni bil upoštevan pri opredelitvi proizvodnega trga.
57      Poleg tega je iz točke 14 obrazložitve izpodbijanega sklepa in elementov spisa razvidno, da je tožeča stranka med upravnim postopkom trdila le, da proizvodni trg ne bi smel biti omejen na železniški tovorni promet, ampak razširjen na cestni tovorni promet. Ker se obrazložitev izpodbijanega sklepa v zvezi z opredelitvijo proizvodnega trga tako nanaša zlasti na razloge, iz katerih navedeni trg ni mogel vključevati cestnega tovornega prometa, tožeča stranka Komisiji ne more utemeljeno očitati, da ni izpolnila svoje obveznosti obrazložitve.
58      Zato je treba prvi očitek drugega dela drugega tožbenega razloga zavrniti.
–       Neupoštevanje prakse odločanja v zvezi z mednarodnimi koridorji in nekaterih elementov v zvezi z dejavnostmi mednarodnega prevoza tožeče stranke
59      Tožeča stranka z drugim očitkom trdi, da Komisija ni zadostno pojasnila razlogov, iz katerih pri opredelitvi geografskega trga ni upoštevala svoje prakse odločanja v zvezi z mednarodnimi koridorji. Poleg tega Komisiji očita, da ni pojasnila razlogov, iz katerih se dejstva in dokazi, ki naj bi dokazovali, da deluje predvsem v mednarodnem okolju, niso upoštevali.
60      Komisija trditve tožeče stranke prereka.
61      V zvezi s tem je treba navesti, da se je Komisija v delu obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na opredelitev geografskega trga, v točki 21 obrazložitve tega sklepa sklicevala na preteklo prakso odločanja, v skladu s katero so trgi storitev železniškega tovornega prometa zaradi različnih tehničnih in regulativnih zahtev po obsegu predvsem nacionalni, vendar bi na nekaterih poteh, ki so del enega od železniških koridorjev, določenih z Uredbo (EU) št. 913/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. septembra 2010 o evropskem železniškem omrežju za konkurenčen tovorni promet (UL 2010, L 276, str. 22), lahko postali mednarodni.
62      Za zavrnitev trditev tožeče stranke, ki jih je navedla v utemeljitev širše opredelitve geografskega trga, ki zajema celotno Unijo ali, če to ni mogoče, območja, povezana s koridorji, je v izpodbijanem sklepu navedenih več dejavnikov, ki upravičujejo, da je opredelitev geografskega trga omejena na nacionalno ozemlje.
63      Najprej, Komisija v točki 24 obrazložitve izpodbijanega sklepa povzema ugotovitev AVK, da železniški prevozniki svoje storitve opravljajo predvsem v Sloveniji prek podjetij, registriranih v Sloveniji, s slovenskimi strojevodji in lokomotivami, ki se uporabljajo na slovenskem ozemlju in ki se običajno na meji z drugo državo zamenjajo. Dalje, v točki 25 obrazložitve izpodbijanega sklepa je opozorjeno, da se tehnične in regulativne zahteve med državami članicami še vedno znatno razlikujejo. V zvezi s tem je napoteno na Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 8/2016 z naslovom „Železniški tovorni promet v EU še vedno ni na pravi poti“, v skladu s katerim železniško omrežje Unije ostaja sistem ločenih železniških omrežij, ki niso v celoti interoperabilna.
64      Iz tega izhaja, da je Komisija s povzetjem ugotovitev AVK o predvsem notranji naravi dejavnosti železniškega tovornega prometa v Sloveniji in opozorilom na neobstoj železniških omrežij, ki bi bila v celoti interoperabilna, pravno zadostno navedla razloge, iz katerih je geografski trg omejen na nacionalno ozemlje.
65      S trditvami tožeče stranke te ugotovitve ni mogoče izpodbiti.
66      Na prvem mestu, v zvezi s trditvijo glede nepojasnitve razlogov, iz katerih pri opredelitvi geografskega trga ni bila upoštevana praksa odločanja v zvezi z mednarodnimi koridorji, je treba navesti, da je v točki 21 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnjeno, da bi lahko ti koridorji le v „nekaterih posebnih primerih“ bolje odražali konkurenčni položaj. Tako je treba ugotoviti, da se uporaba mednarodnih koridorjev za opredelitev geografskega trga šteje za manj običajno, ker je odvisna od posebnih okoliščin, ki po mnenju Komisije v obravnavanem primeru niso bile podane. Komisija je namreč po eni strani izpostavila to, da so dejavnosti železniškega tovornega prometa v Sloveniji predvsem notranje, in po drugi strani neobstoj železniških omrežij, ki bi bila v celoti interoperabilna. Zato ji ni mogoče očitati, da ni zadostno obrazložila razlogov, iz katerih ni uporabila razlogovanj, ki izhajajo iz njene prakse odločanja v zvezi z mednarodnimi koridorji.
67      Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo glede nepojasnitve razlogov, iz katerih niso bili upoštevani dejstva in dokazi, ki jih je tožeča stranka navedla v zvezi svojim domnevnim poslovanjem v mednarodnem prometu, zadostuje navesti, da je v točki 24 obrazložitve izpodbijanega sklepa podano sklicevanje na ugotovitev AVK, da tožeča stranka kljub povečanju svoje prisotnosti v Avstriji in na Hrvaškem svoje dejavnosti pretežno – to je 97,5 % svojih dejavnosti, izraženih v neto tonskih kilometrih (tkm), ali 98 % svojih bruto prihodkov iz naslova prevoznih storitev – izvaja v Sloveniji. Ugotoviti je treba, da se je Komisija s tem sklicevanjem pridružila tem ugotovitvam in s tem implicitno, vendar nujno obrazložila razloge, iz katerih je zavrnila navedena dejstva in dokaze.
68      Kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 48 zgoraj, Komisija nikakor ni bila zavezana izrecno opredeliti se glede vseh trditev, ki jih je tožeča stranka navedla v upravnem postopku. Zato ji ni mogoče očitati, da ni izrecno navedla razlogov, iz katerih pri opredelitvi geografskega trga ni upoštevala niti svoje prakse odločanja v zvezi z mednarodnimi koridorji niti dejstev in dokazov v zvezi z domnevnim mednarodnim poslovanjem tožeče stranke.
69      Zato je treba drugi očitek drugega dela drugega tožbenega razloga zavrniti.
–       Pomen, pripisan merilu tržnih deležev pri analizi neposredne izpostavljenosti konkurenci, in neupoštevanje predhodnih odločb
70      Tožeča stranka s tretjim očitkom trdi, da Komisija ni pojasnila razlogov, iz katerih je velik pomen pripisala merilu tržnih deležev, niti razlogov, iz katerih naj bi bil njen položaj drugačen od položaja podjetij, na katera sta se nanašali Odločba Komisije z dne 19. junija 2006 o uporabi člena 30(1) Direktive 2004/17/ES Evropskega Parlamenta in Sveta o usklajevanju postopkov za oddajo naročil v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev za proizvodnjo in prodajo električne energije na Finskem, pri čemer Ålandski otoki niso vključeni (2006/422/ES) (UL 2006, L 168 str. 33) in Odločba Komisije z dne 29. oktobra 2007 o izvzetju proizvodnje in prodaje električne energije na Švedskem pri izvajanju Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (2007/706/ES) (UL 2007, L 287, str. 18).
71      Komisija trditve tožeče stranke prereka.
72      Na prvem mestu, v zvezi s trditvijo, da Komisija ni zadostno pojasnila razlogov, iz katerih je bil tržni delež pomembno merilo za oceno neposredne izpostavljenosti dejavnosti tožeče stranke konkurenci, je treba opozoriti, da so zahteve, ki izhajajo iz sodne prakse glede obrazložitve, omiljene, če je bila zadevna stranka tesno vključena v postopek priprave izpodbijanega sklepa in torej pozna razloge, iz katerih je uprava presodila, da se njenemu zahtevku ne ugodi (sodba z dne 12. junija 1997, Tiercé Ladbroke, T‑504/93, EU:T:1997:84, točka 52; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 16. marca 2016, Hydrex/Komisija, T‑45/15, neobjavljena, EU:T:2016:151, točka 31).
73      V obravnavani zadevi je iz točke 10 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je bil v zvezi s trgi, na katere se nanaša navedeni sklep, tržni delež glavnih akterjev na trgu eno od meril, ki ga je bilo treba upoštevati. Poleg tega iz točk od 33 do 35 obrazložitve izpodbijanega sklepa implicitno izhaja, da je bilo v okoliščinah obravnavane zadeve s tržnimi deleži, opredeljenimi kot „izjemno močnimi“, in sicer 85,21 %, ki jih je imela tožeča stranka na zadevnem trgu leta 2018, to je dvanajst let po liberalizaciji navedenega trga, utemeljeno, da je bilo merilo tržnega deleža pomemben element za oceno neposredne izpostavljenosti dejavnosti tožeče stranke konkurenci.
74      Tožeča stranka pa je bila, kot je razvidno iz točke 5 obrazložitve izpodbijanega sklepa, vključena v upravni postopek, v katerem je Komisiji večkrat predložila pisne pripombe. Poleg tega je iz elementov spisa razvidno, da so bili v upravnem postopku, zlasti 14. novembra 2021, opravljeni telefonski klici. V zvezi s tem je bila glede na pisni odgovor Komisije na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo v okviru ukrepov procesnega vodstva, tožeča stranka med upravnim postopkom seznanjena s tem, da zelo visoka raven njenih tržnih deležev vzbuja pomisleke in da ob prisotnosti tako visokih tržnih deležev ni bila odobrena nobena izjema. Tožeča stranka je v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča, postavljeno na obravnavi, navedla, da ji Komisija med upravnim postopkom, zlasti med telefonskim pogovorom 14. novembra 2020, takih informacij ni posredovala. Vendar je treba navesti, da je tožeča stranka v vlogi, ki jo je 18. marca 2020 poslala Komisiji, že navedla, da je uradnik Komisije, zadolžen za zahtevek za izjemo, izrazil pomisleke glede visoke ravni njenih tržnih deležev in navedel, da subjektu s tako velikim tržnim deležem nikoli ni bila odobrena izjema. Poleg tega je tožeča stranka v tej vlogi trdila tudi, da njen tržni delež sam po sebi ni edini kazalnik, ki ga je treba upoštevati pri oceni konkurence na upoštevnem trgu. Zato je treba šteti, da je bila tožeča stranka med upravnim postopkom seznanjena s tem, da je po mnenju Komisije zelo visoka raven njenih tržnih deležev pomembno merilo za oceno neposredne izpostavljenosti njene dejavnosti konkurenci.
75      Iz tega izhaja, da v okoliščinah obravnavane zadeve, za katero je značilna zlasti obveznost sprejetja končnega sklepa v določenem roku, ki je sorazmerno kratek, Komisija v zvezi z upoštevanjem merila tržnih deležev pri oceni neposredne izpostavljenosti dejavnosti tožeče stranke konkurenci ni kršila obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU.
76      Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da Komisija ni navedla razlogov, iz katerih se je njen položaj štel za drugačen od položaja podjetij, na katera sta se nanašali odločbi 2006/422 in 2007/706, zadostuje opozoriti, da Komisija, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 48 zgoraj, ni zavezana opredeliti se glede vseh trditev, ki so jih zainteresirane stranke navedle v upravnem postopku, če je navedla dejstva in pravne ugotovitve, ki so bistvene v strukturi sklepa.
77      Zato je treba tretji očitek drugega dela drugega tožbenega razloga zavrniti.
78      Tako je treba zavrniti drugi del drugega tožbenega razloga.
79      Glede na navedene preudarke je treba drugi tožbeni razlog zavrniti v celoti.
Tretji tožbeni razlog: napačna opredelitev proizvodnega trga ter kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
80      Ta tožbeni razlog je razdeljen na dva dela. Tožeča stranka po eni strani trdi, da je Komisija napačno opredelila proizvodni trg s tem, da ga je omejila na železniški tovorni promet, po drugi strani pa trdi, da je Komisija kršila načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva.
Prvi del tretjega tožbenega razloga: napačna opredelitev proizvodnega trga
81      Tožeča stranka v okviru prvega dela Komisiji očita, da je pri opredelitvi proizvodnega trga storila očitni napaki pri presoji. Očita ji, da vanj po eni strani ni vključila cestnega in po drugi strani zračnega tovornega prometa.
82      Najprej je treba opozoriti, da je opredelitev upoštevnega trga, če vključuje zapletene gospodarske presoje Komisije, lahko predmet samo omejenega nadzora sodišča Unije (sodbi z dne 27. aprila 2016, Österreichische Post/Komisija, T‑463/14, EU:T:2016:243, točka 38, in z dne 27. januarja 2021, KPN/Komisija, T‑691/18, neobjavljena, EU:T:2021:43, točka 65).
83      Čeprav ima Komisija polje proste presoje na gospodarskem področju, pa to ne pomeni, da se mora sodišče Unije vzdržati nadzora nad razlago podatkov ekonomske narave, ki jo poda Komisija. Sodišče Unije mora namreč med drugim preveriti ne le vsebinsko pravilnost navedenih dokazov ter njihovo zanesljivost in doslednost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse upoštevne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletenega položaja, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe (sodba z dne 27. januarja 2021, KPN/Komisija, T‑691/18, neobjavljena, EU:T:2021:43, točka 66; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 27. aprila 2016, Österreichische Post/Komisija, T‑463/14, EU:T:2016:243, točka 39).
–       Prvi očitek: napačna opredelitev upoštevnega trga, ker ne vključuje cestnega tovornega prometa
84      Tožeča stranka trdi, da je Komisija storila napako pri uporabi meril za določitev proizvodnega trga, ki so določena v členu 34 Direktive 2014/25, ker opredelitev navedenega trga ne vključuje cestnega tovornega prometa.
85      Na prvem mestu, tožeča stranka meni, da je dokazala, da je njena dejavnost očitno v konkurenci s cestnimi prevozniki, tako da bi bilo treba v opredelitev upoštevnega proizvodnega trga vključiti storitve cestnega tovornega prometa. V zvezi s tem meni, da je v vlogi, ki jo je Komisiji poslala januarja 2020, predložila vse prepričljive razlage.
86      Na drugem mestu, tožeča stranka meni, da dejstvo, da cestni prevozniki sodelujejo na razpisih, na katerih sodeluje tudi ona, zadostuje za dokaz obstoja konkurenčnega odnosa med tema načinoma tovornega prometa, in to tudi če bi bila na večini ali celo vseh razpisih uspešna tožeča stranka.
87      Komisija trditve tožeče stranke prereka.
88      V zvezi s tem je treba glede trditve, da je tožeča stranka v vlogi, ki jo je Komisiji poslala januarja 2020 in ki je priloga A.11 k tožbi, navedla razloge, zaradi katerih naj bi bile njene dejavnosti v konkurenci z dejavnostmi cestnih prevoznikov, kolikor gre za samostojno trditev, ugotoviti, da v tožbi ni utemeljena in da tožeča stranka zgolj na splošno napotuje na prilogo. Opozoriti pa je treba, da morata biti v skladu z ustaljeno sodno prakso na podlagi člena 21 Statuta Sodišča Evropske unije in člena 76, točka (d), Poslovnika v vsaki tožbi navedena predmet spora in kratek povzetek tožbenih razlogov. Za dopustnost tožbe je nujno, da bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih tožba temelji, vsaj na kratko, vendar dosledno in razumljivo, izhajajo iz besedila same tožbe. Čeprav je besedilo tožbe glede posameznih vprašanj lahko podprto in dopolnjeno s sklicevanjem na določene odlomke iz dokumentov, ki so ji priloženi, splošno sklicevanje na druga pisanja – tudi če so tožbi priložena – ne more nadomestiti manjkajočih bistvenih elementov pravne utemeljitve, ki morajo biti na podlagi zgoraj navedenih določb zajeti v tožbi. Podobne zahteve veljajo, če se trditev navaja v utemeljitev tožbenega razloga (sodba z dne 13. junija 2013, Versalis/Komisija, C‑511/11 P, EU:C:2013:386, točka 115; glej tudi v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 19. maja 2021, Müller/EUIPO (TIER SHOP), T‑535/20, neobjavljena, EU:T:2021:283, točka 28). Iz tega izhaja, da je treba tako trditev zavrniti kot nedopustno.
89      V zvezi s trditvijo, da je mogoče konkurenčno razmerje utemeljiti z ugotovitvijo, da cestni prevozniki tovora sodelujejo na razpisih, na katerih sodelujejo tudi železniški prevozniki tovora, je treba ugotoviti, da taka trditev, ki poleg tega ni utemeljena, ne more zadostovati za ugotovitev, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker cestnega tovornega prometa ni vključila v proizvodni trg. Ob neobstoju katerega koli drugega upoštevnega elementa, kot so na primer izidi razpisnih postopkov ali tehnične specifikacije, s katerimi bi bilo mogoče dokazati zamenljivost storitev železniškega tovornega prometa in storitev cestnega tovornega prometa, namreč zgolj okoliščina, da gospodarski subjekti sodelujejo na razpisih, ne zadostuje za dokaz medsebojne zamenljivosti teh storitev tovornega prometa.
90      Iz tega izhaja, da tožeča stranka ni dokazala, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker cestnega tovornega prometa ni vključila v proizvodni trg.
91      Zato je treba prvi očitek prvega dela tretjega tožbenega razloga zavrniti.
–       Drugi očitek: napačna opredelitev upoštevnega trga, ker ne vključuje zračnega tovornega prometa
92      Tožeča stranka trdi, da je Komisija storila očitno napako pri opredelitvi proizvodnega trga, ker v nasprotju zlasti z njeno nedavno prakso, kot naj bi izhajala iz Izvedbenega sklepa 2017/132, vanjo ni vključen zračni tovorni promet. Tožeča stranka v zvezi s tem Komisiji očita, da ni upoštevala točke 43 obrazložitve tega sklepa, iz katere naj bi izhajalo, da bi bilo treba zračni tovorni promet vključiti v opredelitev upoštevnega trga. Meni tudi, da izpodbijani sklep odstopa od opredelitve proizvodnega trga, ki je bila sprejeta v predhodnih sklepih s področja koncentracij v letalskem sektorju.
93      Tožeča stranka poleg tega trdi, da je Komisija storila napako s tem, da je za razlikovanje med različnimi trgi tovornega prometa upoštevala značilnosti blaga, ki se prevaža. Po njenem mnenju iz Izvedbenega sklepa 2017/132 izhaja, da bi moral trg zračnega tovornega prometa vključevati alternativne načine prevoza, kot je železniški tovorni prevoz, ne glede na vrsto blaga. Tožeča stranka poleg tega meni, da ni logično, da se v nekaterih sklepih šteje, da so železniški prevozniki tovora konkurenti letalskih prevoznikov tovora, medtem ko se v drugih sklepih letalski prevozniki tovora ne štejejo za konkurente železniških prevoznikov tovora.
94      Komisija te trditve tožeče stranke prereka.
95      V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora v skladu s sodno prakso Komisija posebej analizirati okoliščine vsake zadeve, ne da bi jo zavezovale pretekle odločbe glede drugih gospodarskih subjektov, drugih trgov proizvodov in storitev ter drugih geografskih trgov ob različnem času. Tako tožeča stranka ne more izpodbijati ugotovitev Komisije z utemeljitvijo, da se razlikujejo od predhodnih ugotovitev iz neke druge zadeve, tudi če sta upoštevna trga v obeh zadevah podobna ali celo enaka (glej po analogiji sodbi z dne 25. marca 2015, Slovenská pošta/Komisija, T‑556/08, neobjavljena, EU:T:2015:189, točka 197, in z dne 23. maja 2019, KPN/Komisija, T‑370/17, EU:T:2019:354, točka 79).
96      Iz tega izhaja, da s trditvami tožeče stranke, v skladu s katerimi naj bi bila opredelitev proizvodnega trga v obravnavanem primeru v nasprotju z Izvedbenim sklepom 2017/132 in sklepi s področja koncentracij v letalskem sektorju, ni mogoče dokazati očitne napake pri presoji v okviru opredelitve tega trga. Natančneje, v tej zadevi se tožeča stranka ne more zgolj sklicevati na splošne in abstraktne ugotovitve iz predhodnih sklepov, ki se nanašajo na druge gospodarske sektorje, da bi izpodbijala opredelitev proizvodnega trga, ki jo je Komisija uporabila v izpodbijanem sklepu in ki je bila določena na podlagi podrobne analize slovenskega trga, ki jo je opravila AVK na podlagi upoštevnih dejavnikov, navedenih v oddelku 3 Priloge I k Izvedbenemu sklepu 2016/1804.
97      Vsekakor se, prvič, točka 43 obrazložitve Izvedbenega sklepa 2017/132, na katero se sklicuje tožeča stranka, ne nanaša na opredelitev proizvodnega trga, ampak na opredelitev geografskega trga.
98      Drugič, tožeča stranka ne more uspešno trditi, da je Komisija pri opredelitvi proizvodnega trga storila očitno napako pri presoji, ker je za razlikovanje med različnimi trgi tovornega prometa upoštevala značilnosti blaga, ki se prevaža. V zvezi s tem je iz točke 15 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je Komisija na podlagi ugotovitev AVK ugotovila, da je železniški tovorni promet primernejši za velike pošiljke v razsutem stanju, zlasti kadar se hkrati pošiljajo velike količine. Komisija je s tem opravila oceno zamenljivosti storitev tovornega prometa, ki je potrebna za razmejitev proizvodnega trga. Komisiji torej ni mogoče očitati, da ni upoštevala dejavnika, ki je upošteven za opredelitev proizvodnega trga. Poleg tega je Komisija v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, v točkah 37 in 38 obrazložitve Izvedbenega sklepa 2017/132, ko je za opredelitev upoštevnega proizvodnega trga v navedenem postopku primerjala storitve in posebne značilnosti potniškega in tovornega prometa, uporabila isto metodologijo, kot je bila uporabljena v točki 15 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
99      Tretjič, trditev, da naj ne bi bilo logično, da se v nekaterih sklepih šteje, da so železniški prevozniki tovora konkurenti letalskih prevoznikov tovora, medtem ko se v drugih sklepih letalski prevozniki tovora ne štejejo za konkurente prvonavedenih prevoznikov, je treba zavrniti. Razmejitev proizvodnih trgov, izvedena v sklepih s področja koncentracij v letalskem sektorju, se je namreč nanašala na drug gospodarski sektor v drugem obdobju in z drugimi zadevnimi podjetji, katerih položaj ni bil nujno primerljiv s položajem, v zvezi s katerim je bil sprejet izpodbijani sklep.
100    Iz navedenega izhaja, da tožeča stranka ni dokazala, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker zračnega tovornega prometa ni vključila v proizvodni trg.
101    Zato je treba drugi očitek prvega dela tretjega tožbenega razloga zavrniti.
102    Prvi del tretjega tožbenega razloga je treba zato zavrniti.
Drugi del tretjega tožbenega razloga: kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva
103    Tožeča stranka trdi, da sta z izpodbijanim sklepom kršeni načelo enakega obravnavanja in načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, ki sta določena v členih 20 in 21 Listine, ker ji ni bila priznana izjema od uporabe Direktive 2014/25, medtem ko je bila vlagatelju zahtevka v zadevi, v kateri je bil sprejet Izvedbeni sklep 2017/132, taka izjema priznana. Trdi tudi, da nevključitev zračnega tovornega prometa v opredelitev proizvodnega trga, kot naj bi to storila Komisija v Izvedbenem sklepu 2017/132, pomeni tako kršitev. Poleg tega meni, da je Komisija s tem, da od nje v upravnem postopku ni zahtevala dodatnih informacij, prav tako kršila načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, ker je take informacije zahtevala v okviru upravnega postopka, v katerem je bil sprejet Izvedbeni sklep 2017/132.
104    Komisija trditve tožeče stranke prereka.
105    Opozoriti je treba, da je načelo enakega obravnavanja splošno načelo prava Unije, določeno v členu 20 Listine, katerega poseben izraz je načelo prepovedi diskriminacije, določeno v členu 21(1) Listine (glej sodbo z dne 29. oktobra 2020, Veselības ministrija, C‑243/19, EU:C:2020:872, točka 35 in navedena sodna praksa). Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da to načelo zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodbi z dne 12. novembra 2014, Guardian Industries in Guardian Europe/Komisija, C‑580/12 P, EU:C:2014:2363, točka 51, in z dne 24. septembra 2020, Prysmian in Prysmian Cavi e Sistemi/Komisija, C‑601/18 P, EU:C:2020:751, točka 101).
106    Za morebitno kršitev načela enakega obravnavanja zaradi različnega obravnavanja se tako zahteva, da so zadevni položaji primerljivi glede na vse svoje značilnosti (sodbi z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 25, in z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, točka 192).
107    Drugi del tretjega tožbenega razloga tožeče stranke je treba preučiti glede na te ugotovitve.
108    Prvič, v delu, v katerem tožeča stranka zatrjuje kršitev načela enakega obravnavanja, ker ji v primerjavi z zadevo, v kateri je bil sprejet Izvedbeni sklep 2017/132, ni bila priznana izjema ali ker Komisija v opredelitev proizvodnega trga ni vključila zračnega tovornega prometa, je treba ugotoviti, da na podlagi elementov spisa ni mogoče ugotoviti, da bi bila tožeča stranka v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem vlagatelja zahtevka za izjemo v tej zadevi. Dejavnosti železniškega tovornega prometa tožeče stranke se namreč znatno razlikujejo od dejavnosti zagotavljanja infrastrukture mednarodnega letališča za tovorni promet. Iz tega izhaja, da se tožeča stranka zaradi neprimerljivosti svojega položaja s položajem vlagatelja v navedeni zadevi ne more uspešno sklicevati na kršitev načela enakega obravnavanja z utemeljitvijo, da ji ni bila priznana izjema ali da proizvodni trg v obravnavani zadevi ne vključuje zračnega tovornega prometa.
109    Drugič, v zvezi z zatrjevano kršitvijo načela enakega obravnavanja, ker naj Komisija v upravnem postopku od nje ne bi zahtevala dodatnih informacij, kot je to storila v razmerju do vlagatelja zahtevka za izjemo v zadevi, v kateri je bil sprejet Izvedbeni sklep 2017/132, je treba navesti, da na podlagi elementov spisa ni mogoče ugotoviti, da bi bila tožeča stranka v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem navedenega vlagatelja zahtevka za izjemo. Zato zgolj z okoliščino, da je Komisija v navedeni zadevi od tega vlagatelja zahtevala dodatne informacije, nikakor ni mogoče dokazati kršitve načela enakega obravnavanja v obravnavani zadevi. Poleg tega je treba ugotoviti, da je Komisija, kot je razvidno iz točke 5 obrazložitve izpodbijanega sklepa, 6. decembra 2019 od tožeče stranke zahtevala dodatne informacije, ta pa je to zahtevo izpolnila z odgovorom z dne 17. decembra 2019. Zato ni mogoče šteti, da je bila tožeča stranka obravnavana drugače od vlagatelja zahtevka za izjemo v zadevi, v kateri je bil sprejet Izvedbeni sklep 2017/132.
110    Iz tega izhaja, da tožeči stranki ni uspelo dokazati, da bi Komisija kršila načelo enakega obravnavanja.
111    Zato je treba drugi del tretjega tožbenega razloga zavrniti.
112    Glede na navedene preudarke je treba tretji tožbeni razlog zavrniti v celoti.
Četrti tožbeni razlog: napačna opredelitev geografskega trga
113    Ta tožbeni razlog je razdeljen na dva dela. Tožeča stranka po eni strani Komisiji očita, da kot geografski trg ni opredelila trga celotnega ozemlja Unije. Po drugi strani meni, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker pri opredelitvi geografskega trga ni upoštevala mednarodnih koridorjev.
Prvi del četrtega tožbenega razloga: napačna opredelitev geografskega trga, ker vanj ni vključeno celotno ozemlje Unije
114    Tožeča stranka trdi, da bi morala Komisija, ker tožeča stranka svojo dejavnost opravlja predvsem v mednarodnem okolju, kot geografski trg opredeliti celotni trg Unije. Poleg tega meni, da Komisija ni upoštevala svoje pretekle prakse odločanja, v skladu s katero bi moral biti trg železniškega tovornega prometa opredeljen tako, da zajema celotno ozemlje Unije.
115    Komisija trditve tožeče stranke prereka.
116    V zvezi s tem je treba opozoriti, da ugotovitev Komisije iz točke 24 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da geografski trg ustreza ozemlju Slovenije, temelji na ugotovitvah AVK. Ta je namreč ugotovila, da tožeča stranka kljub povečanju svoje prisotnosti v Avstriji in na Hrvaškem svoje dejavnosti še vedno pretežno izvaja v Sloveniji, kjer opravlja 97,5 % svoje dejavnosti, merjene v neto tonskih kilometrih (tkm), in dosega 98 % svojih bruto prihodkov iz naslova prevoznih storitev. AVK je poleg tega ugotovila, da v Sloveniji železniški prevozniki svoje storitve opravljajo predvsem prek podjetij, registriranih v tej državi članici, s slovenskimi strojevodji in lokomotivami, ki se uporabljajo na slovenskem ozemlju in ki se običajno na meji zamenjajo. Prav tako je Komisija na podlagi posebnega poročila Računskega sodišča št. 08/2016 ugotovila, da se tehnične in regulativne zahteve med državami članicami še vedno v veliki meri razlikujejo.
117    Najprej je treba navesti, da okoliščina, na katero se sklicuje tožeča stranka, da podjetje svojo dejavnost opravlja predvsem v mednarodnem okolju, ni med upoštevnimi dejavniki za opredelitev geografskega trga, ki so našteti v oddelku 3 Priloge I k Izvedbenemu sklepu 2016/1804 in med katere spadajo vrsta in značilnosti zadevnih proizvodov ali storitev, obstoj ovir za vstop, preference potrošnikov, občutne razlike med tržnimi deleži ali občutne razlike v cenah med sosednjimi območji ter prevozni stroški. Vendar je treba preučiti, ali je mogoče z elementi, ki jih tožeča stranka navaja v utemeljitev te trditve, ovreči opredelitev geografskega trga, ki jo je sprejela Komisija.
118    Najprej je treba ugotoviti, da tožeča stranka sicer meni, da sta čas prevoza blaga in cena ključna dejavnika za presojo zamenljivosti med prevozniki iz različnih evropskih držav, vendar navaja le splošne preudarke, ki niso podprti z dokazi. Poleg tega tožeča stranka sicer trdi, da so jo drugi mednarodni prevozniki izrinili iz več trgov, in se sklicuje na razpisne postopke, v katerih naj bi bila v konkurenci z drugimi mednarodnimi prevozniki, vendar ne navaja nobenega pojasnila niti nobenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče te trditve podpreti.
119    Dalje, tožeča stranka ne prereka razlogov, s katerimi je utemeljena opredelitev geografskega trga. Trdi sicer, da naj bi njene storitve mednarodnega železniškega tovornega prometa leta 2017 predstavljale skoraj celotno tonažo tovora, ki ga je prevozila, vendar priznava, da zaradi neinteroperabilnosti železniških omrežij svojo dejavnost izvaja večinoma na ozemlju Slovenije. Poleg tega tožeča stranka, čeprav trdi, da so njeni posli po svoji naravi mednarodni, ker na državni meji tovor prevzame prevoznik druge države članice, priznava, da je treba ob prehodu meje opraviti pretovarjanja ali zamenjave vagonov, kar je ponovno potrdila na obravnavi. Vendar je trdila, da te okoliščine niso upoštevne, ker je trg odprt in ker lahko družba opravlja svojo dejavnost zunaj Slovenije.
120    V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, neinteroperabilnost železniških omrežij zaradi nadaljnjega obstoja regulativnih in tehničnih razlik ter potreba po tem, da subjekti ob prehodu meje opravijo zamenjavo lokomotiv, vagonov ali osebja, pomenita oviri za vstop. Kot izhaja zlasti iz oddelka 3 Priloge I k Izvedbenemu sklepu 2016/1804, je obstoj ovir za vstop pomemben element, ki ga je treba upoštevati pri opredelitvi geografskega trga.
121    Iz tega izhaja, da z elementi, ki jih tožeča stranka navaja v utemeljitev svoje trditve, da svojo dejavnost opravlja predvsem v mednarodnem okolju, ni mogoče izpodbiti ugotovitve Komisije, da geografski trg ustreza ozemlju Slovenije.
122    Poleg tega je treba zavrniti tudi trditev, da naj bi Komisija odstopila od opredelitve geografskega trga iz Izvedbenega sklepa 2017/132 in sklepov, sprejetih v okviru nadzora koncentracij v letalskem sektorju. Kot namreč izhaja iz sodne prakse, navedene zgoraj v točki 95, tožeča stranka ne more izpodbijati ugotovitev Komisije z utemeljitvijo, da se razlikujejo od predhodnih ugotovitev iz neke druge zadeve, tudi če sta upoštevna trga v obeh zadevah podobna ali celo enaka.
123    Tožeča stranka zato ni dokazala, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker geografskega trga ni opredelila tako, da bi zajemal ozemlje Unije.
124    Prvi del četrtega tožbenega razloga je treba zato zavrniti.
Drugi del četrtega tožbenega razloga: napačna opredelitev geografskega trga, ker v njem niso upoštevani mednarodni koridorji
125    Tožeča stranka Komisiji očita, da je storila napako pri opredelitvi geografskega trga, ker ni upoštevala okoliščine, da ozemlje Slovenije prečkata baltsko‑jadranski (RFC 5) in sredozemski (RFC 6) mednarodni koridor.
126    Komisija te trditve tožeče stranke prereka.
127    V delu, v katerem tožeča stranka Komisiji očita, da je odstopila od svoje prakse odločanja v zvezi z mednarodnimi koridorji, je treba ugotoviti, da take argumentacije na podlagi sodne prakse, navedene v točki 95 zgoraj, ni mogoče sprejeti.
128    Poleg tega je treba ugotoviti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, okoliščina, da ozemlje Slovenije prečkata mednarodna koridorja, sama po sebi ne more zadostovati za razširitev geografskega trga na vse države članice, katerih ozemlje prečkata navedena koridorja. Tožeča stranka pa svoje trditve v zvezi z mednarodnima koridorjema ni podprla s prepričljivimi dejstvi in dokazi. Tožeča stranka namreč trdi, da je prisotna v vseh državah, ki jih prečkata ta koridorja, vendar ni predložila nobenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče to trditev podpreti. Prav tako se tožeča stranka v utemeljitev obstoja konkurence sklicuje na pet razpisov, ne navaja pa, na kateri koridor se ti nanašajo.
129    Ugotoviti je treba torej, da s trditvami tožeče stranke ni mogoče dokazati, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker pri opredelitvi geografskega trga ni upoštevala mednarodnih koridorjev.
130    Drugi del četrtega tožbenega razloga je treba zato zavrniti.
131    Glede na navedene preudarke je treba četrti tožbeni razlog zavrniti v celoti.
Peti tožbeni razlog: napaka pri oceni neposredne izpostavljenosti konkurenci
132    Ta tožbeni razlog je razdeljen na dva dela. Tožeča stranka po eni strani v bistvu trdi, da je Komisija napačno ocenila neposredno izpostavljenost njene dejavnosti konkurenci, ker naj bi upoštevala le njene trenutne tržne deleže. Po drugi strani tožeča stranka meni, da izpodbijani sklep odstopa od odločb 2006/422 in 2007/706, s katerima sta bili izjemi priznani kljub velikim tržnim deležem zadevnih gospodarskih subjektov.
Napačno upoštevanje zgolj trenutnih tržnih deležev tožeče stranke
133    Tožeča stranka v okviru prvega dela Komisiji po eni strani očita, da je svojo oceno oprla zgolj na merilo tržnih deležev, in po drugi strani, da ni upoštevala razvoja trga.
–       Uporaba zgolj merila tržnih deležev
134    Tožeča stranka Komisiji očita, da je neposredno izpostavljenost njene dejavnosti konkurenci ocenila zgolj ob uporabi merila tržnih deležev. Tožeča stranka pa meni, da to merilo ni zelo ali celo sploh ni upoštevno in da bi bilo treba upoštevati druga merila, kot so struktura zadevnega trga, dejanska ali potencialna konkurenca podjetij s sedežem v Uniji ali zunaj nje in njihova finančna moč, druge možnosti, ki so na voljo uporabnikom, pravne ali druge ovire za vstop ter trendi povpraševanja po ustreznih storitvah.
135    Komisija trditve tožeče stranke prereka.
136    V skladu z uvodno izjavo 2 Direktive 2014/25 so določbe navedene direktive za uskladitev postopkov javnega naročanja pri naročilih med drugim naročnikov v prometnem sektorju potrebne, da se zagotovi učinek načel iz Pogodbe DEU, zlasti načel prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter iz njih izhajajočih načel, kot so enaka obravnava, nediskriminacija, vzajemno priznavanje, sorazmernost in transparentnost. Zato je treba člen 34 Direktive 2014/25, ki pomeni odstopanje od pravil, katerih namen je v sektorju javnih naročil zagotoviti učinkovitost pravic, priznanih s Pogodbo DEU, razlagati ozko, pri čemer mora tisti, ki se želi nanj sklicevati, dokazati, da dejansko obstajajo okoliščine, ki odstopanje upravičujejo (glej po analogiji sodbi z dne 10. aprila 2003, Komisija/Nemčija, C‑20/01 in C‑28/01, EU:C:2003:220, točka 58, in z dne 27. oktobra 2011, Komisija/Grčija, C‑601/10, neobjavljena, EU:C:2011:709, točka 32).
137    Opozoriti je treba tudi, da je lahko ocena neposredne izpostavljenosti neke dejavnosti konkurenci v smislu člena 34(1) Direktive 2014/25, ki zahteva kompleksne ekonomske presoje Komisije, predmet samo omejenega nadzora sodišča Unije, in sicer na preverjanje spoštovanja pravil postopka in obrazložitve, pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja ter neobstoja očitnih napak pri presoji in zlorabe pooblastil (glej po analogiji sodbe z dne 11. julija 1985, Remia in drugi/Komisija, 42/84, EU:C:1985:327, točka 34; z dne 17. novembra 1987, British American Tobacco in Reynolds Industries/Komisija, 142/84 in 156/84, EU:C:1987:490, točka 62; z dne 10. aprila 2008, Deutsche Telekom/Komisija, T‑271/03, EU:T:2008:101, točka 185, in z dne 27. aprila 2016, Österreichische Post/Komisija, T‑463/14, EU:T:2016:243, točke 167, 171 in 205).
138    Poleg tega iz člena 34(2), prvi pododstavek, Direktive 2014/25 izhaja, da je za oceno, ali je dejavnost neposredno izpostavljena konkurenci, med merili, ki so v skladu z določbami o konkurenci iz Pogodbe DEU, tudi merilo „dejansk[e] ali potencialn[e] prisotnost[i] več kot enega dobavitelja zadevnega blaga ali ponudnika zadevnih storitev“, tako da je tržni delež, ki ga ima naročnik na trgu, na katerem opravlja dejavnost, upoštevno merilo za določitev, ali je navedena dejavnost neposredno izpostavljena konkurenci.
139    Trditve tožeče stranke v okviru tega očitka je treba preučiti ob upoštevanju teh ugotovitev.
140    Prvič, tožeča stranka Komisiji očita, da je uporabila zgolj merilo tržnega deleža, ki naj v okoliščinah obravnavane zadeve ne bi bilo upoštevno merilo.
141    V zvezi s tem je iz točke 33 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je Komisija menila, da so tržni deleži tožeče stranke pomemben element, ki ga je treba upoštevati pri oceni neposredne izpostavljenosti njene dejavnosti konkurenci. Vendar je Komisija pri oceni upoštevala tudi druga upoštevna merila.
142    Komisija je namreč najprej analizirala strukturo trga, kot je razvidno iz točk 27 in 28 obrazložitve izpodbijanega sklepa. V tem okviru je ugotovila, da je imelo šest prevoznikov licenco za ponujanje storitev železniškega tovornega prometa v Sloveniji in da na ta trg vstopajo štirje novi prevozniki. Med temi prevozniki sta le dva, in sicer družbi Rail Cargo Carrier in Adria Transport, na tem trgu opravljala zadostno dejavnost, da ju je bilo mogoče šteti za trenutna konkurenta tožeče stranke. V zvezi s tem je iz podatkov, navedenih v razpredelnici v točki 27 obrazložitve izpodbijanega sklepa, razvidno, da so bili med letoma 2014 in 2018 skupni tržni deleži teh dveh konkurentov v precejšnji meri manjšinski in da so se počasi povečevali.
143    Poleg tega je Komisija na podlagi ugotovitev AVK opredelila razloge za omejenost tržnih deležev teh konkurentov in njihovo omejeno rast na trgu železniškega tovornega prometa. V točki 29 obrazložitve izpodbijanega sklepa je navedla, da trenutni konkurenti v glavnem opravljajo dejavnost prevoza blaga v pristanišče v Kopru in iz njega, medtem ko tožeča stranka svojo dejavnost opravlja na celotnem ozemlju Slovenije. Komisija je poleg tega ugotovila, da omejeni viri, težave z zaposlovanjem osebja in stanje železniške infrastrukture v Sloveniji ovirajo razvoj konkurence na trgu železniškega tovornega prometa v Sloveniji.
144    Iz tega izhaja, da tožeča stranka napačno trdi, da je Komisija izpostavljenost njene dejavnosti konkurenci ocenila zgolj ob uporabi merila tržnega deleža.
145    Poleg tega je treba v nasprotju s trditvami tožeče stranke ugotoviti, da je bila uporaba merila tržnega deleža upoštevna. Ker je imela namreč tožeča stranka dvanajst let po liberalizaciji trga še vedno veliko tržno moč, ki jo odražajo tržni deleži v višini 85,21 %, je lahko Komisija, ne da bi storila očitno napako pri presoji, menila, da je merilo tržnega deleža pomemben element za oceno neposredne izpostavljenosti njene dejavnosti konkurenci.
146    Drugič, tožeča stranka trdi, da je bilo merilo neobstoja pravne ovire za vstop na trg glavno merilo, ki bi ga bilo treba uporabiti pri oceni neposredne izpostavljenosti njene dejavnosti konkurenci, in da bi ga Komisija morala bolj upoštevati. Navesti pa je treba, da iz besedila člena 34(1) Direktive 2014/25 v povezavi z odstavkom 3 tega člena izhaja, da se pogoj prostega dostopa do trga razlikuje od pogoja v zvezi z neposredno izpostavljenostjo dejavnosti konkurenci. Merilo neobstoja pravne ovire za vstop na trg je namreč upoštevno pri preverjanju, ali je izpolnjen pogoj v zvezi z neomejenim dostopom do trga. Iz tega izhaja, da neobstoj pravne ovire za vstop na trg ne more biti element, ki bi bil upošteven pri oceni neposredne izpostavljenosti dejavnosti konkurenci.
147    Tretjič, tožeča stranka trdi, da bi morala Komisija pri oceni neposredne izpostavljenosti njene dejavnosti konkurenci uporabiti tudi druga merila, kot so dejanska ali potencialna konkurenca podjetij s sedežem v Uniji ali zunaj nje in njihova finančna moč, druge možnosti, ki so na voljo uporabnikom, ali trendi povpraševanja po zadevnih storitvah. Vendar je treba ugotoviti, da ta trditev ni utemeljena. Noben element iz spisa namreč ne dokazuje, da bi imela Komisija med upravnim postopkom na voljo informacije, ki bi bile upoštevne za to, da bi se uporabila merila, na katera se sklicuje tožeča stranka. Opozoriti pa je treba, kot je razvidno iz točk 29 in 136 zgoraj, da je v okviru postopka iz člena 35 Direktive 2014/25 dokazno breme nosila tožeča stranka. Zato tožeča stranka Komisiji ne more očitati, da ni uporabila takih meril.
148    Zato je treba prvi očitek prvega dela petega tožbenega razloga zavrniti.
–       Neupoštevanje razvoja trga
149    Tožeča stranka trdi, da bi morala Komisija pri presoji neposredne izpostavljenosti njene dejavnosti konkurenci analizirati obstoj potencialne konkurence. Tožeča stranka meni, da bi Komisija s takšnim postopanjem ugotovila prihodnji upad tržnega deleža, ki ga neupravičeno ni upoštevala. Tožeča stranka Komisiji očita tudi, da ni upoštevala učinkov vstopa novih ponudnikov storitev železniškega tovornega prometa na ozemlju Slovenije na trg.
150    Komisija te trditve tožeče stranke prereka.
151    Na prvem mestu, v zvezi z neupoštevanjem prihodnjega upada tržnih deležev tožeče stranke je Komisija v točki 37 obrazložitve izpodbijanega sklepa, potem ko je opozorila na mnenje AVK in na trditev tožeče stranke, da bi moral biti navedeni upad dodaten element pri oceni konkurenčnosti trga, navedla, da mora svojo oceno osnovati na obstoječih tržnih razmerah in ne na napovedih razvoja trga za prihodnja leta. Zato je Komisija v nasprotju z mnenjem, ki ga je sprejela AVK in ki ga je povzela tožeča stranka, ugotovila, da pogoj neposredne izpostavljenosti trga železniškega tovornega prometa konkurenci ni izpolnjen.
152    Navesti je treba, kot je Komisija pravilno trdila v pisnem odgovoru na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo v okviru ukrepov procesnega vodstva, da obrazloženo mnenje AVK vsebuje temeljito in obsežno analizo trga v zvezi z opredelitvijo proizvodnega in geografskega trga ter posebne okoliščine trga, ki ovirajo razvoj konkurence. Vendar ugotovitev AVK v zvezi s prihodnjim upadom tržnih deležev tožeče stranke temelji le na splošnih ugotovitvah, ki niso podprte z natančnimi in zanesljivimi napovedmi razvoja trga. Natančneje, obrazloženo mnenje AVK ne vsebuje prospektivne analize, ki bi temeljila na zanesljivih dokazih predvidljivega razvoja tržnih deležev tožeče stranke, tako glede obsega njihovega upada kot tudi glede obdobja med vstopom novega subjekta na trg in dejanskim upadom tržnih deležev tožeče stranke.
153    Iz tega izhaja, da je Komisija ne glede na to, da v izpodbijanem sklepu ni podrobno navedla razlogov, iz katerih ni upoštevala ugotovitev AVK v zvezi s prihodnjim upadom tržnih deležev tožeče stranke, lahko menila, ne da bi storila očitno napako pri presoji, da pri oceni neposredne izpostavljenosti njene dejavnosti konkurenci ni treba upoštevati domnevnega prihodnjega upada tržnih deležev tožeče stranke.
154    Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo, da Komisija ni upoštevala učinkov vstopa novih konkurentov na trg, je treba opozoriti, da je v okviru analize strukture trga vpliv potencialnih konkurentov upoštevala. V točkah 27 in 28 obrazložitve izpodbijanega sklepa so namreč navedena podjetja, ki imajo licenco za železniški tovorni promet v Sloveniji, vendar na tem trgu še niso dejavna, in podjetja, ki na trg še vstopajo. Poleg tega je bilo v točki 29 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovljeno, da posebne okoliščine na zadevnem trgu ovirajo razvoj konkurentov.
155    Poleg tega je treba ugotoviti, da niti obrazloženo mnenje AVK niti spis ne vsebujeta dovolj utemeljenih elementov, ki bi lahko dokazali znaten upad tržnih deležev tožeče stranke v kratkoročnem in srednjeročnem obdobju zaradi vstopa novih subjektov na trg. Opozoriti pa je treba, kot je razvidno iz točk 29 in 136 zgoraj, da je v okviru postopka iz člena 35 Direktive 2014/25 dokazno breme nosila tožeča stranka. Zato tožeča stranka Komisiji ne more očitati, da ni upoštevala učinkov vstopa novih konkurentov na trg.
156    Drugi očitek prvega dela petega tožbenega razloga je treba zato zavrniti.
Neupoštevanje ravni tržnih deležev v predhodnih zadevah
157    Tožeča stranka trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker ni upoštevala odločb 2006/422 in 2007/706, v katerih sta bili kljub velikim tržnim deležem priznani izjemi od uporabe Direktive 2004/17.
158    Komisija to trditev tožeče stranke prereka.
159    V zvezi s tem je treba opozoriti, da tožeča stranka – kot izhaja iz sodne prakse, navedene zgoraj v točki 95 – ne more izpodbijati ugotovitev Komisije z utemeljitvijo, da se razlikujejo od predhodnih ugotovitev iz neke druge zadeve, tudi če sta upoštevna trga v obeh zadevah podobna ali celo enaka. Zato njene trditve v zvezi z neupoštevanjem odločb 2006/422 in 2007/706 ni mogoče sprejeti.
160    Vsekakor položaj tožeče stranke v obravnavanem primeru ni primerljiv s položajema, na katera se nanašata odločbi 2006/422 in 2007/706. Natančneje, poleg dejstva, da sta se navedeni odločbi nanašali na drug gospodarski sektor, in sicer na sektor dobave energije, je treba navesti, da veliki tržni deleži, na katere se tožeča stranka želi sklicevati, niso bili tržni deleži enega samega podjetja, ampak skupni tržni deleži glavnih podjetij, dejavnih na zadevnem trgu.
161    Drugi del petega tožbenega razloga je treba zato zavrniti.
162    Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba peti tožbeni razlog v celoti zavrniti.
163    Glede na vse navedene preudarke je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
164    V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka ni uspela, se ji naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije v okviru njenih predlogov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1.      Tožba se zavrne.
2.      Družbi SŽ – Tovorni promet d.o.o. se naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Evropske komisije.
Spielmann
Mastroianni
Gâlea
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 14. septembra 2022.
Sodni tajnik
Predsednica
E. Coulon
A. Marcoulli
*      Jezik postopka: slovenščina.