61995TJ0106_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo T-106/95,
Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), associação de direito francês, com sede em Paris,
Union des sociétés étrangères d'assurances (USEA), associação de direito francês, com sede em Paris,
Groupe des assurances mutuelles agricoles (Groupama), associação de direito francês, com sede em Noisy-le-Grand (França),
Fédération nationale des syndicats d'agents généraux d'assurances (FNSAGA), associação de direito francês, com sede em Paris,
Fédération française des courtiers d'assurances et de réassurances (FCA), associação de direito francês, com sede em Paris,
Bureau international des producteurs d'assurances et de réassurances (BIPAR), associação de direito francês, com sede em Paris,
representadas por Dominique Voillemot e Marie-Pia Hutin, advogados no foro de Paris, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Jacques Loesch, 11, rue Goethe,
recorrentes,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Gérard Rozet, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
apoiada por
República Francesa, representada por Catherine de Salins, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Jean-Marc Belorgey, encarregado de missão na mesma direcção, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 9, boulevard du Prince Henri,
e
La Poste, pessoa colectiva de direito público francês, com sede em Boulogne-Billancourt (França), representada por Hervé Lehman, advogado no foro de Paris, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Aloyse May, 31, Grand-rue,
intervenientes,
que tem por objecto a anulação da decisão da Comissão de 8 de Fevereiro de 1995, comunicada às recorrentes por carta de 21 de Fevereiro seguinte, relativa a um processo de aplicação do artigo 93.º do Tratado CE (auxílios concedidos pelos Estados n., NN 135/92, actividades concorrenciais dos Correios franceses), publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 7 de Outubro de 1996 (JO C 262, p. 11),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
(Terceira Secção Alargada),
composto por: B. Vesterdorf, presidente, C. P. Briët, P. Lindh, A. Potocki e J. D. Cooke, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 8 de Outubro de 1996,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Factos na origem do litígio
1 Em 11 de Abril de 1990, o Governo francês apresentou à Assembleia Nacional francesa um projecto de lei relativo aos princípios e modalidades essenciais da reforma dos Correios e Telecomunicações franceses.
2 Em 4 de Março de 1990, três das recorrentes no presente processo, a Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), actuando conjuntamente com a Union des sociétés étrangères d'assurances (USEA) e o Groupe des assurances mutuelles agricoles (Groupama), associações que representam empresas de seguros, apresentaram à Comissão uma denúncia pelo facto de aquele projecto de lei ser susceptível de criar, no sector dos seguros, distorções de concorrência contrárias aos artigos 85.º, 86., e 92., do Tratado CE (a seguir «Tratado»).
3 Nessa denúncia, as suas autoras alegaram nomeadamente que o Estado francês pretendia conceder, em violação do artigo 92.º do Tratado, auxílios de Estado à empresa La Poste (a seguir «Correios») sob a forma de benefícios fiscais. Segundo as recorrentes, esses auxílios de Estado ilícitos traduziam-se nas seguintes vantagens: um regime fiscal derrogatório nos termos do qual, até 1 de Janeiro de 1994, os Correios apenas estariam sujeitos aos impostos e taxas pagos pelo Estado na altura da publicação da lei em função das actividades que lhe fossem transferidas; sujeição, a partir de 1 de Janeiro de 1994, a um imposto sobre os salários à taxa de 4,25% em vez da taxa média de cerca de 10% aplicável às companhias de seguros; uma redução de 85% da matéria colectável na tributação local e aplicação de uma taxa ponderada relativamente aos impostos locais. Além disso, as autoras da denúncia afirmaram que a cessão, a título gratuito, aos Correios de bens imobiliários e mobiliários então colocados à sua disposição, o benefício da gratuitidade de franquia para os serviços de seguros e outros auxílios directos e indirectos não identificados e qualificados como «dissimulados» violavam também o artigo 92.º do Tratado.
4 Em 2 de Julho de 1990, foi adoptada a Lei n.º 90-568 relativa à organização do serviço público dos correios e das telecomunicações (a seguir «lei de 1990»), publicada no Journal officiel de la Repúblique française (a seguir «JORF») de 8 de Julho de 1990. Nos termos do artigo 1.º dessa lei, os Correios estão organizados, a partir de 1 de Janeiro de 1991, como uma pessoa colectiva de direito público colocada sob a tutela do ministro responsável pelos Correios e Telecomunicações.
5 O artigo 2.º desta lei inclui, entre as missões dos Correios, a possibilidade de oferecer «serviços relativos aos meios de pagamento e de transferência de fundos, aos produtos de investimento e de poupança, à gestão de patrimónios, a empréstimos de poupança-habitação e a todos os tipos de produtos do sector dos seguros». Nos termos do artigo 7.º, os Correios «estão habilitados a exercer, em França e no estrangeiro, todas as actividades que se relacionem directa ou indirectamente com o seu objecto. Para tal, e nas condições previstas no seu caderno de encargos, podem criar filiais e tomar participações em sociedades, agrupamentos ou organismos que tenham um objecto conexo ou complementar». Por fim, o artigo 21.º da lei prevê nomeadamente que «as matérias colectáveis dos Correios [em matéria de tributação local] são objecto de uma redução igual a 85% do seu montante, devido às exigências de servir todo o território nacional e de participar na organização do território que incumbem a este operador».
6 Após a apresentação da denúncia, verificou-se uma troca de correspondência entre as respectivas autoras e a Comissão. Por carta de 2 de Agosto de 1990, a Comissão comunicou nomeadamente às autoras da denúncia que, no seu entender, o exercício das actividades de seguros deve ser regulado pelas mesmas condições que são impostas às empresas de seguros privadas e que a qualidade de empresa pública, por oposição à qualidade de empresa privada, não pode ter incidência sobre o direito de beneficiar de um auxílio de Estado, que seja directo ou indirecto.
7 Em 12 de Dezembro de 1990, o Bureau international des producteurs d'assurances et de réassurances (BIPAR), a Fédération nationale des syndicats d'agents généraux d'assurances (FNSAGA) e a Fédération française des courtiers d'assurances et de réassurances (FCA) apresentaram à Comissão uma queixa relativa aos auxílios que, no seu entender, a lei de 1990 concedeu aos Correios.
8 Por carta de 18 de Fevereiro de 1992, a Comissão informou as autoras da denúncia de que solicitara às autoridades francesas que efectuassem algumas alterações na lei de 1990 para garantir a sua compatibilidade com o direito comunitário.
9 Em 23 de Setembro de 1992, teve lugar uma reunião entre a Comissão e as autoras da denúncia. Por carta de 5 de Outubro de 1992, o BIPAR, a FNSAGA e a FCA apresentaram observações relativas aos benefícios fiscais de que beneficiavam os Correios. Por carta de 3 de Dezembro de 1992, a FFSA, o Groupama e a USEA apresentaram, por seu lado, observações suplementares tendo designadamente retirado as suas acusações relativas à isenção temporária de imposto sobre as sociedades de que beneficiavam os Correios bem como à cessão gratuita de bens imobiliários e mobiliários do Estado.
10 Por carta de 29 de Março de 1994, a Comissão informou as autoras da denúncia de que, no que se referia à taxa reduzida do imposto sobre os salários, objecto de uma das acusações formuladas contra a lei de 1990, as autoridades francesas lhe tinham comunicado que, nos termos da Lei n.º 93-1352 de 30 de Dezembro de 1993, publicada no JORF de 31 de Dezembro de 1993, os Correios seriam submetidos à taxa de direito comum a partir de 1 de Setembro de 1994.
11 Por carta de 7 de Junho de 1994, a FFSA, o Groupama e a USEA precisaram o alcance da respectiva denúncia. Retiraram nomeadamente a acusação relativa à aplicação de uma taxa reduzida do imposto sobre os salários, dado que o artigo 42.º da lei de finanças para 1994 tinha suprimido, a contar de 1 de Setembro de 1994, aquele benefício fiscal de que beneficiavam os Correios. As autoras da denúncia mantiveram as outras acusações invocadas anteriormente, incluindo a relativa às condições de utilização, para as actividades comerciais, dos ficheiros constituídos para fins do serviço público.
12 Por carta 26 de Dezembro de 1994, a FFSA, o Groupama e a USEA notificaram a Comissão, nos termos do artigo 175.º do Tratado, para «que tomasse posição, de forma definitiva, sobre o seguimento a dar à [respectiva] denúncia quanto aos dois pontos seguintes: - as infracções aos artigos 85.º e 86.º.. - a infracção que subsiste ao artigo 92.º, isto é, as reduções de que beneficiam os Correios em matéria de tributação local».
13 Por carta de 21 de Fevereiro de 1995, a Comissão comunicou ao Governo francês que decidira, em 8 de Fevereiro de 1995, não qualificar o benefício fiscal de que pode beneficiar os Correios nos termos do artigo 21.º da lei de 1990, e que se eleva em 1994 a 1,196 milhões de FF, de auxílio de Estado na acepção do artigo 92.º, n.º 1, do Tratado [decisão publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 7 de Outubro de 1995 (auxílios de Estado, NN 135/92, França), JO C 262, p. 11, a seguir «decisão impugnada»].
14 A carta de notificação referida mencionava também uma violação dos artigos 85.º e 86.º do Tratado, tendo a Comissão, a este respeito, dito que se reservava o direito de tomar as medidas adequadas à luz dessas disposições no âmbito de um processo separado.
15 Por carta de 21 de Fevereiro de 1995, a Comissão enviou para informação uma cópia da decisão impugnada à FFSA, ao Groupama e à USEA.
A decisão impugnada
16 No que se refere à qualificação jurídica das medidas estatais em questão face às regras aplicáveis aos auxílios de Estados, a decisão impugnada tem a seguinte redacção:
«O exame dos dados dos processos à luz do n.º 2 do artigo 90.º e do n.º 1 do artigo 92.º do Tratado CE permite estabelecer as seguintes conclusões:
A redução da matéria colectável em matéria de tributação local [prevista no artigo 21.º da lei de 1990] apresenta um indiscutível benefício financeiro para os Correios; ora, para poder beneficiar da derrogação prevista no n.º 2 do artigo 90.º, é necessário que este benefício não ultrapasse aquilo que é necessário para o cumprimento das suas missões de interesse público; noutros termos, o direito comunitário exige que esta vantagem não beneficie as actividades sujeitas ao regime de concorrência do operador público.
Segundo as autoridades francesas, (o) benefício fiscal é inferior ao peso económico das obrigações inerentes ao serviço público, tais como a obrigação de assegurar a presença de postos dos correios em todo o território nacional e o carácter não lucrativo de certos serviços postais determinado pelo caderno de encargos dos Correios...
A fim de ter em conta as vantagens de que beneficiam os serviços sujeitos ao regime de concorrência dos Correios em razão da existência da rede postal no meio rural, convém, todavia, reduzir o custo suplementar de 2 782 milhões de FF indicado pelas autoridades francesas numa percentagem correspondente à incidência dos serviços sujeitos ao regime de concorrência no volume de negócios dos Correios. A este respeito, as autoridades francesas consideram que nem todas as actividades sujeitas ao regime de concorrência... deveriam contribuir para o volume de negócios do sector sujeito ao regime de concorrência pelo facto de, nomeadamente, a gestão das contas do Estado ser remunerada apenas com um carácter forfetário e a distribuição da imprensa ser remunerada apenas parcialmente pelos editores e pelo Estado. Todavia, segundo os elementos fornecidos pelas autoridades francesas, os Correios instituirão uma contabilidade analítica durante o período de referência do contrato-programa com o Estado para 1995-1997. Neste momento, os custos suplementares de serviço público são calculados sobre o conjunto das actividades postais, porque estão ligados à obrigação de presença universal no território e não aos diferentes tipos de actividade dos postos dos correios. Com efeito, os mesmos postos e os mesmos efectivos têm funções relativas a serviços de interesse público e a serviços sujeitos ao regime de concorrência. Por outro lado, a distinção entre serviços públicos e serviços sujeitos ao regime de concorrência resulta do enquadramento jurídico nacional e ainda não foi objecto de disposições uniformes a nível comunitário.
Dado o carácter incompleto, neste momento, da contabilidade analítica dos Correios, e dada a ausência de critérios comunitários que definam a natureza das diferentes actividades, parece oportuno não se proceder a qualquer dedução ao total das receitas postais atribuíveis a actividades sujeitas ao regime de concorrência.
Consequentemente, é necessário considerar como valor de referência 34,7% do volume de negócios, correspondente ao conjunto das actividades sujeitas ao regime de concorrência. Assim, os custos suplementares inerentes ao serviço público (2 782 milhões de FF), menos o factor de 34,7% (proporção do volume de negócios atribuível às actividades sujeitas ao regime de concorrência) podem ser calculados em 1 820 milhão de FF (a mesma operação efectuada sobre o valor estimado mínimo - ou seja, 2 020 milhões de FF - estimado pelo consultor externo conduz a um valor de 1 320 milhão de FF).
Este montante (assim como o valor estimado mínimo) é superior ao montante do benefício fiscal (1 196 milhão de FF). O benefício fiscal para os Correios não ultrapassa, portanto, o que se considera justificado para assegurar o cumprimento das missões de interesse público impostas aos Correios enquanto operador público. Por conseguinte, não se pode concluir que haja uma transferência de recursos do Estado para as actividades sujeitas ao regime de concorrência dos Correios. Assim, à luz do n.º 2 do artigo 90.º, as medidas em causa não constituem auxílios estatais, nos termos do n.º 1 do artigo 92.º do Tratado CE.
Tendo em conta o acima referido, a Comissão decidiu não qualificar as disposições em causa como auxílios estatais, na acepção do n.º 1 do artigo 92.º do Tratado CE.»
17 No que se refere aos custos suplementares relacionados com as obrigações de serviço público resultantes para os Correios das exigências de servirem todo o território nacional e de participarem na organização do território que lhes foram impostas, realizaram-se dois estudos, um efectuado pelos próprios Correios e o outro por consultores externos.
18 Quanto ao estudo dos custos suplementares em que os Correios incorreram, conclui-se da decisão impugnada que:
«Os Correios procederam a uma análise de todos os postos... (da) Região `Méditerranée'. O custo dos postos foi analisado dividindo-os por categorias, noção que permite classificar os diferentes postos em função do tamanho da localidade e do número de turnos de distribuição. O custo dos postos por categoria foi em seguida extrapolado para toda a França a partir do número de postos de cada categoria e do custo médio por categoria de um posto da (Região) `Méditerranée'. A amostra... inclui ao mesmo tempo zonas urbanas e aglomerações rurais dispersas. Foi depois efectuada uma verificação cruzada do conjunto de encargos nacionais para reforçar a fiabilidade dessa análise.
Excluindo os postos das periferias `difíceis' ou em zonas em declínio industrial, a análise centra-se nos postos rurais. Trata-se de postos distribuidores situados nas comunas de menos de 2 000 habitantes, assim como das agências (recettes) postais rurais e das agências de terceira e quarta classes, não distribuidoras, situadas nas comunas de menos de 2 000 habitantes.»
19 O estudo concluiu que os custos suplementares do serviço público se elevavam a 2 782 milhões de FF.
20 Quanto ao estudo dos custos suplementares efectuado por consultores externos, conclui-se da decisão impugnada que:
«O rendimento de cada posto é avaliado a partir do desvio da margem. Para cada posto distinguem-se três actividades principais: o correio de saída... o correio de chegada... e os serviços financeiros... Para cada actividade, mede-se, por objecto tratado ou conta gerida, a variação de rendimento tendo em conta o desvio de margem entre a margem obtida pelo posto e a margem média nacional: em caso de rendimento negativo, considera-se que existe um custo suplementar; caso contrário, regista-se uma contribuição positiva.
O custo suplementar é medido a nível dos cantões. Segundo os últimos trabalhos da DATAR (délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale), o cantão constitui um nível adequado de avaliação do impacte territorial. Os custos suplementares ligados às missões de carácter territorial (zonas rurais, zonas industriais em crise) são, portanto, medidos a este nível. O rendimento de um cantão é a soma algébrica das contribuições medidas a nível dos postos e não apenas a soma dos postos deficitários...»
21 A margem média nacional foi determinada incluindo 1) as receitas médias (correio por objecto postal e receitas financeiras - com excepção dos seguros - por conta), 2) os custos médios por objecto postal (da actividade do correio de saída e do correio de chegada nos postos e da triagem/encaminhamento fora dos postos) e 3) os custos médios por conta (da actividade dos serviços financeiros nos postos e do tratamento fora dos postos).
22 Quanto à contribuição de cada posto, o estudo calculou, para cada actividade, a margem bruta do posto tendo em conta 1) os dados reais para tudo o que se realiza no posto (balcão, serviços administrativos, distribuição) repartindo-os entre correio de chegada, correio de saída e serviços financeiros, e 2) os dados resultantes do sistema de referência nacional para o resto (para o correio de chegada: receitas médias às quais se subtrai o custo médio do correio de saída e da triagem/encaminhamento; para o correio de saída: custo da triagem/encaminhamento e do correio de chegada, para os serviços financeiros: custo do tratamento fora do posto).
23 A margem bruta de um posto foi em seguida comparada com a margem bruta média nacional. A decisão impugnada precisa que se mediu «assim o diferencial de rendimento do posto no que diz respeito a todas as actividades que se realizam no interior do posto». Procedeu-se, a seguir, a uma extrapolação dos custos suplementares para toda a França.
24 O estudo dos consultores externos concluiu que os custos suplementares totais para o meio rural se elevam a 4 860 milhões de FF, menos 2 840 milhões correspondentes ao custo suplementar de distribuição, isto é, um custo suplementar efectivo de 2 020 milhões de FF. Se se atender aos custos suplementares dos postos situados nas periferias «difíceis» e nas zonas em declínio industrial, os custos suplementares elevam-se a 2 830 milhões de FF.
Tramitação processual e pedidos das partes
25 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 24 de Abril de 1995, as recorrentes interpuseram o presente recurso.
26 Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Setembro de 1995, a República Francesa solicitou autorização para intervir em apoio das conclusões da Comissão. Por despacho de 24 de Outubro de 1995, o presidente da Terceira Secção Alargada do Tribunal de Primeira Instância admitiu a intervenção do Governo francês.
27 Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 de Setembro de 1995, os Correios solicitaram autorização para intervir em apoio das conclusões da Comissão. Por despacho de 24 de Outubro de 1995, o presidente da Terceira Secção Alargada do Tribunal de Primeira Instância admitiu a intervenção dos Correios.
28 Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal (Terceira Secção Alargada) decidiu dar início ao processo sem diligências de instrução prévias. O Tribunal tomou, no entanto, medidas de organização do processo convidando, por carta de 25 de Setembro de 1996, a recorrida a responder a algumas perguntas por escrito bem como oralmente na audiência. A Comissão deu seguimento a este convite.
29 As alegações das partes bem como as suas respostas às perguntas apresentadas pelo Tribunal foram ouvidas na audiência de 8 de Outubro de 1996.
30 As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a decisão recorrida;
- condenar a Comissão nas despesas.
31 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso;
- condenar as recorrentes nas despesas.
32 A República Francesa, interveniente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso;
- condenar as recorrentes nas despesas.
33 Os Correios, intervenientes, concluem pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso;
- condenar as recorrentes nas despesas da intervenção.
Quanto ao objecto do litígio
34 Deve, antes de mais, determinar-se o objecto do litígio, dado que as recorrentes apresentaram, na petição inicial e de novo durante a fase oral, argumentos baseados em vários benefícios alegadamente concedidos aos Correios e que a Comissão não examinou na decisão impugnada.
35 Conclui-se dos autos que, após terem apresentado as denúncias à Comissão, nas quais chamavam a atenção para uma série de benefícios alegadamente concedidos aos Correios e que entendiam ser auxílios de Estado na acepção do artigo 93.º do Tratado (v. supra n.º 3), as recorrentes solicitaram formalmente à Comissão, por carta de 26 de Dezembro de 1994, «que tomasse posição, de forma definitiva, sobre o seguimento a dar à (respectiva) denúncia quanto aos dois pontos seguintes: - as infracções aos artigos 85.º e 86.º - a infracção que subsiste ao do artigo 92.º, isto é, as reduções de que beneficiam os Correios em matéria de tributação local».
36 Afirme-se também que antes da carta de notificação as recorrentes tinham, numa primeira fase, por carta de 3 de Novembro de 1992, retirado a sua acusação relativa à isenção temporária de imposto sobre sociedades de que beneficiavam os Correios, bem como a relativa à cessão gratuita a estes de bens imobiliários e mobiliários do Estado e, numa segunda fase, por carta de 7 de Junho de 1994, a sua acusação relativa à aplicação de uma taxa reduzida do imposto sobre os salários, dado que o artigo 42.º da lei de finanças para 1994 tinha suprimido este benefício fiscal a partir de 1 de Setembro de 1994.
37 No seguimento da carta de notificação, a Comissão, no acto impugnado, examinou apenas a acusação relativa à redução prevista em matéria de tributação local pelo artigo 21.º da lei de 1990, para averiguar se esta vantagem concedida aos Correios estava em conformidade com as disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado. Conclui-se da decisão impugnada que a Comissão se reservou o direito de tomar posição sobre uma eventual infracção aos artigos 85.º e 86.º num processo separado (v. supra n.º 14).
38 O Tribunal considera, assim, que foi correctamente que a Comissão, na decisão impugnada, se limitou a examinar a conformidade, à luz das regras em matéria de auxílios de Estado, da redução de 85% da matéria colectável de tributação local, prevista pelo artigo 21.º da lei de 1990, de que pode beneficiar os Correios. A Comissão considerou, com efeito, legitimamente que as autoras da denúncia tinham abandonado as acusações relativas às outras vantagens alegadamente concedidas aos Correios.
39 Daqui se conclui que as acusações, excepto a relativa à redução prevista pelo artigo 21.º da lei de 1990, devem ser consideradas sem objecto no âmbito do presente litígio. Deste modo, o Tribunal de Justiça não tem que se pronunciar sobre elas.
40 Resulta das considerações precedentes que o litígio só tem por objecto um pedido de anulação da decisão impugnada na parte em que esta declara que a concessão aos Correios da redução da matéria colectável da tributação local prevista pelo artigo 21.º da lei de 1990 não constitui um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.º, n.º 1, do Tratado (v. supra n.º 13).
Fundamentos e argumentos das partes
41 Em apoio do recurso, as recorrentes alegam, em substância, quatro fundamentos. O primeiro consiste em violação dos direitos de defesa, na parte em que a Comissão não comunicou às recorrentes a correspondência, mencionada na decisão impugnada, que trocou com o Governo francês durante o procedimento administrativo. O segundo em violação do dever de fundamentação da decisão impugnada. O terceiro fundamento, em erro de apreciação da Comissão, na medida em que utilizou um método inadequado para avaliar os custos suplementares relacionados com as obrigações de serviço público que incumbem aos Correios. Finalmente, o quarto fundamento consiste em violação dos artigos 92.º e 90.º, n.º 2, do Tratado. Este fundamento divide-se em duas partes. Por um lado, esta última disposição não permite subtrair o benefício fiscal controvertido à proibição do artigo 92.º do Tratado e, por outro, a Comissão não apreciou o efeito que este benefício fiscal exerce sobre a concorrência.
1. Quanto ao primeiro fundamento, consistente em violação dos direitos de defesa
Quanto à admissibilidade do fundamento
Argumentos das partes
42 A Comissão alega que o fundamento é inadmissível, uma vez que só foi apresentado, em violação do artigo 48.º, n.º 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, na réplica. Além disso, não pode ser considerado de ordem pública.
43 As recorrentes consideram que estes pressupostos processuais não devem ser acolhidos dado que, no seu entender, compete ao tribunal comunitário não apenas rejeitar qualquer formalismo excessivo (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Fevereiro de 1991, De Rijk/Comissão, T-167/89, Colect., p. II-91), mas também suscitar oficiosamente qualquer fundamento de ordem pública (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Fevereiro de 1992, Panagiotopoulou/Parlamento, T-16/90, Colect., p. II-89).
44 O Governo francês observa que não surgiu durante o processo qualquer elemento novo de direito ou de facto que justifique a apresentação do fundamento na réplica.
45 Os Correios, intervenientes, apoiam, no essencial, a argumentação da Comissão. No que se refere à proibição de deduzir novos fundamentos no decurso da instância, remete, além disso, para o acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de Março de 1992, Comissão/Dinamarca (C-52/90, Colect., p. I-2187), e para o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Novembro de 1992, Rendo e o./Comissão (T-16/91, Colect., p. II-2417). Dado que as cartas cuja alegada não comunicação é posta em causa pelas recorrentes eram mencionadas na decisão impugnada, estes não foram impedidos de apresentar o fundamento na petição.
Apreciação do Tribunal
46 O Tribunal constata que o presente fundamento foi deduzido pela primeira vez na réplica.
47 Nos termos do artigo 48.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto surgidos durante o processo.
48 Ora, no caso em apreço, não se revelou durante o processo nenhum elemento novo que justifique a apresentação tardia do presente fundamento. Com efeito, a correspondência visada pelo fundamento foi mencionada na decisão impugnada. As recorrentes não foram portanto impedidas de deduzir o fundamento na sua petição inicial e, consequentemente, não podem, de acordo com o referido artigo 48.º, n.º 2, deduzi-lo na réplica.
49 Nas circunstâncias do caso em apreço, o Tribunal não considera, por outro lado, dever deduzi-lo oficiosamente. O fundamento deve portanto ser considerado inadmissível.
2. Quanto ao segundo fundamento, consistente em insuficiência de fundamentação
Quanto à admissibilidade do fundamento
Argumentos das partes
50 A Comissão alega que o fundamento é inadmissível uma vez que só foi invocado na réplica. Quanto ao acórdão de 28 de Setembro de 1995, Sytraval e Brink's France/Comissão (T-95/94, Colect., p. II-2651), proferido pelo Tribunal de Primeira Instância após a apresentação da petição de recurso e invocado pelas recorrentes na sua réplica, que é actualmente objecto de recurso no Tribunal de Justiça sob o número C-367/95 P, a Comissão afirma que não pode em caso algum constituir um elemento novo na acepção do artigo 48.º do Regulamento de Processo (acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Março de 1991, Ferrandi/Comissão, C-403/83 Rev, Colect., p. I-1215).
51 As recorrentes consideram que a causa de inadmissibilidade invocada não deve ser acolhida, dado que o presente fundamento é de ordem pública. Alegam, além disso, que o acórdão Sytraval e Brink's France/Comissão, já referido, deve ser considerado como um elemento novo susceptível de permitir a apresentação do fundamento. Remetem, além disso, para a argumentação apresentada no n.º 43 supra.
52 O Governo francês apoia, no essencial, a argumentação da Comissão.
53 Os Correios, intervenientes, apoiam também a argumentação da Comissão. Acrescentam que o fundamento só se pode basear em elementos de direito ou de facto que tenham surgido durante o processo e remete, quanto ao restante, para aos acórdãos referidos no n.º 45 supra.
Apreciação do Tribunal
54 Como o Tribunal afirmou no n.º 47, a apresentação de novos fundamentos durante a instância é proibida a menos que esses fundamentos tenham origem em elementos de direito e de facto que tenham surgido durante o processo.
55 Dado que o presente fundamento foi invocado pela primeira vez na réplica, coloca-se a questão de saber se as recorrentes podem, como alegaram, invocar utilmente o acórdão Sytraval e Brink's France/Comissão, já referido, como constituindo um elemento de direito e de facto novo, na acepção do artigo 48.º, n.º 2, do Regulamento de Processo.
56 Segundo as recorrentes, este acórdão, proferido após a apresentação da sua petição, alarga em dois aspectos o dever de fundamentação da Comissão face a um autor de uma denúncia em matéria de auxílios de Estado. Daqui resultaria, para o presente processo, uma dupla consequência. Por um lado, dadas as circunstâncias do caso concreto, a fundamentação da Comissão não basta para sustentar a conclusão de que a medida estatal denunciada pelas recorrentes não constituía um auxílio de Estado, na acepção do artigo 92.º do Tratado. Por outro, a Comissão não cumpriu a obrigação de dar início a uma fase contraditória com as autoras da denúncia, que se lhe impunha porque, para justificar suficientemente a sua apreciação, precisava de conhecer a sua posição sobre os elementos que recolheu durante a sua instrução.
57 Ora, o Tribunal considera que o acórdão Sytraval e Brink's France/Comissão, já referido, não pode ser invocado como um elemento novo na acepção do artigo 48.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, uma vez que o referido acórdão só dá, em princípio, uma interpretação ex tunc do âmbito do dever de fundamentação que incumbe às instituições comunitárias. A este respeito, resulta da jurisprudência que um acórdão que se limitou a confirmar uma situação de direito que o recorrente conhecia, em princípio, no momento em que interpôs o seu recurso não pode ser considerado um elemento novo que permita a dedução de um novo fundamento (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Abril de 1982, Duerbeck/Comissão, 11/81, Recueil, p. 1251, n.º 17).
58 Esta apreciação é, aliás, corroborada pelo acórdão Ferrandi/Comissão, já referido, invocado pela Comissão. Com efeito, no âmbito de um recurso de revisão de um acórdão do Tribunal de Justiça, este considerou que um acórdão, proferido entretanto pelo Tribunal de Primeira Instância e incluindo uma apreciação jurídica de factos que podiam eventualmente ser qualificados de novos, não pode em caso algum constituir, em si mesmo, um facto novo.
59 Além disso, há que verificar que as recorrentes não foram impedidas, devido a elementos de facto desconhecidos, de deduzir o fundamento na petição inicial.
60 Resulta do que precede que as recorrentes não podem deduzi-lo pela primeira vez na réplica.
61 Deste modo, o fundamento é inadmissível.
62 É verdade que, face à importância de que se reveste, em geral, o dever de fundamentar que incumbe, nos termos do artigo 190.º do Tratado, às instituições da Comunidade no exercício das suas competências, o Tribunal poderia ter oficiosamente em conta o presente fundamento, dado este ser de ordem pública (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 28 de Janeiro de 1992, Speybrouck/Parlamento, T-45/90, Colect., p. II-33, n.º 89). No entanto, atendendo às circunstâncias do caso em apreço, o Tribunal considera que não é necessário fazê-lo.
3. Quanto aos terceiro e quarto fundamentos, relativos à legalidade da decisão impugnada
63 Antes de examinar os fundamentos relativos à legalidade da decisão impugnada, é útil recordar brevemente a economia desta.
64 A Comissão decidiu não qualificar o benefício fiscal controvertido como auxílio de Estado na acepção do artigo 92.º, n.º 1, do Tratado, por o seu montante não ultrapassar o que se considera justificado para garantir o cumprimento das missões de interesse público de que os Correios estão investidos enquanto operador público. O benefício fiscal foi, com efeito, considerado inferior aos custos suplementares resultantes da obrigação de servir todo o território nacional, nomeadamente de uma presença postal em meio rural, e de participação na organização do território que incumbem aos Correios (a seguir «custos suplementares do serviço público»).
65 Para chegar a esta conclusão, a Comissão baseou-se, em substância, em três pressupostos. Em primeiro lugar, os Correios são uma empresa pública responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral na acepção do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado. Em segundo lugar, o cumprimento das obrigações de serviço público fixadas pela regulamentação francesa e a política desenvolvida pelo Governo francês em matéria de organização do território implicam custos suplementares para os Correios. Em terceiro lugar, a concessão dos benefícios fiscais para compensar esses custos suplementares não estão abrangidos pelo artigo 92.º, n.º 1, do Tratado, por força do disposto no n.º 2 do artigo 92.º do referido Tratado, sendo portanto admitida desde que o montante do auxílio não exceda o montante dos custos suplementares.
66 Quanto ao primeiro pressuposto, o Tribunal salienta que é ponto assente que foi confiada aos Correios a gestão de um serviço de interesse económico geral, na acepção do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado.
67 Nos termos do artigo 2.º da lei de 1990, os Correios têm por objecto «garantir, nas relações internas e internacionais, o serviço público de correio sob todas as suas formas, bem como de transporte e de distribuição da imprensa que beneficia do regime específico previsto pelo código dos correios e telecomunicações». A este respeito, sublinhe-se que o serviço público de correio consiste na obrigação de assegurar a recolha, transporte e distribuição do correio, em benefício de todos os utentes, em todo o território de um Estado-Membro, mediante tarifas uniformes e condições de qualidade semelhantes, sem ter em conta as situações especiais e a rentabilidade de cada operação individual (v. o acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Maio de 1993, Corbeau, C-320/91, Colect., p. I-2533, n.º 15).
68 No que se refere às missões de interesse económico geral de que os Correios estão investidos, saliente-se que na altura estas constavam nomeadamente da lei de 1990, bem como de um caderno de encargos dos Correios aprovado pelo Decreto n.º 90-1214 de 29 de Dezembro de 1990, publicado no JORF de 30 de Dezembro de 1990.
69 Nos termos do artigo 8.º da lei de 1990 um caderno de encargos fixa os direitos e as obrigações, o quadro geral em que são geridas as actividades, os princípios e os processos segundo os quais são fixadas as tarifas e as condições de execução dos serviços públicos que os Correios têm por missão garantir. O caderno de encargos deve, nomeadamente precisar em que condições são assegurados «o serviço em todo o território nacional; [e...] a participação do operador na organização do território».
70 Por seu lado, o caderno de encargos prevê simultaneamente que «o serviço público de correio efectuado pelos Correios serve todo o território tendo em conta as orientações gerais da política governamental, nomeadamente em matéria de organização do território» (artigo 3.º), e que «os Correios constituem, desenvolvem e exploram em todo o território uma rede de instalações e de serviços destinada a prestar o conjunto dos seus serviços...» (artigo 21.º). Finalmente, o artigo 24.º do mesmo caderno de encargos prevê que, «na definição dos seus programas de equipamento, os Correios têm em consideração as orientações gerais da política de organização do território definidas pelo governo, bem como os dados e objectivos do desenvolvimento económico e social das regiões, dos departamentos e das comunas» e que «os Correios definem a sua política de presença local após concertação com a prefeito local em causa».
71 Conclui-se, além disso, dos autos que o Governo francês, no âmbito da sua política em matéria de organização do território, adoptou, a partir do final do ano de 1991, medidas que impõem aos Correios a permanência dos seus pontos de acolhimento e de serviços em zona rural.
72 Estas exigências de serviço de todo o território e de participação na organização do território impostas aos Correios, nomeadamente a obrigação de manter uma presença postal e de prestar serviços públicos não rentáveis em meio rural, devem ser consideradas missões especiais, na acepção do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado.
73 Quanto aos outros dois pressupostos em que se baseou a Comissão, deve, em seguida, examinar-se, em primeiro lugar, a pertinência das análises efectuadas pela Comissão no que se refere à avaliação dos custos suplementares do serviço público e, em segundo lugar, a aplicação que fez na decisão impugnada dos artigos 92.º e 90.º, n.º 2, do Tratado.
Quanto ao terceiro fundamento, consistente na inadequação do método utilizado pela Comissão para avaliar os custos suplementares do serviço público
Argumentos das partes
74 As recorrentes alegam que o método utilizado pela Comissão para calcular os custos suplementares do serviço público que devem suportar os Correios não é adequado. Além disso, o método enferma de vários erros e é susceptível de levar a uma sobreavaliação desses custos. No que se refere ao conceito de serviço público, as recorrentes sublinharam que este, no caso concreto, só inclui o encaminhamento do correio sob todas a suas formas e a distribuição da imprensa.
75 Quanto ao estudo dos custos suplementares efectuado pelos próprios Correios, as recorrentes consideram que, em vez de comparar os custos dos postos rurais com uma média nacional, deveria ter-se tido como referência o «custo de oportunidade», devendo entender-se como tal o custo económico real que os Correios devem pagar para manter os seus postos não rentáveis, cumprindo assim a sua missão de serviço público.
76 Na audiência, as recorrentes acrescentaram que, se se tivesse aplicado a Lei n.º 82-213, de 2 de Março de 1982, relativa aos direitos e liberdades das comunas, dos departamentos e das regiões, publicada no JORF de 3 de Março de 1982, tal como foi posteriormente completada e alterada (a seguir «lei de 1982»), que prevê o estabelecimento de negociações directas em todo o serviço público entre as empresas responsáveis por um tal serviço e as comunas ou departamentos em causa, estes teriam podido, ao ponderar a necessidade dos serviços prestados e os custos daí decorrentes, examinar a oportunidade de encerrar alguns postos de correios não rentáveis.
77 Quanto ao estudo efectuado pelos consultores externos e que foi utilizado pela Comissão, as recorrentes alegam que implica uma sobreavaliação dos custos por várias razões.
78 Em primeiro lugar, as margens de certos postos de correios só devem ser tidas em conta relativamente a uma «margem de referência» abaixo da qual seria preferível para os Correios o encerramento do posto, sendo esta margem de referência comparável ao conceito acima referido de «custo de oportunidade». Não devem, em especial, ser relacionadas com «uma margem média» nacional, como foi feito na decisão impugnada. As recorrentes acrescentam que a comparação das margens de certos postos com uma margem média ainda se justifica menos dado que se trata de uma empresa que dispõe de um monopólio no exercício de actividades decorrentes do serviço público.
79 Em segundo lugar, o estudo dos custos suplementares não tem em conta, erradamente, os «factores externos intrínsecos à rede», isto é, a incidência dos postos rurais sobre os custos de funcionamento dos outros postos, o volume do tráfico postal, os custos de distribuição, etc. Com efeito, a presença de postos rurais, ainda que não rentáveis, permite reduzir os custos de funcionamento dos outros postos.
80 Em terceiro lugar, as recorrentes consideram que a estimativa dos custos suplementares deveria ter sido feita com base em «custos mínimos», para os quais tende qualquer empresa privada, e não com base nos «custos realizados». Com efeito, o método utilizado pode, segundo as recorrentes, incitar as empresas consideradas a aumentar artificialmente os seus custos para beneficiar de um aumento da subvenção e para explorar assim a vantagem adquirida, por exemplo, no mercado dos seguros.
81 Em quarto lugar, as recorrentes alegam que os custos suplementares foram avaliados antes da entrada dos Correios no mercado dos seguros. Deste modo, a estimativa feita é excessiva uma vez que o mercado dos seguros terá por efeito aumentar a rentabilidade dos postos e, deste modo, reduzir os custos suplementares decorrentes do serviço público. Daqui resulta, no entender das recorrentes, que qualquer comparação se revela inoperante.
82 Referindo-se ao parecer n.º 96-A-10, de 25 de Junho de 1996, do conselho da concorrência francês, relativo a um pedido de parecer da associação francesa de bancos sobre o funcionamento dos serviços financeiros dos Correios face ao direito da concorrência (publicado no Bulletin officiel de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de 3 de Setembro de 1996, a seguir «parecer do conselho da concorrência»), as recorrentes afirmaram, na audiência, que a actividade financeira dos Correios representa cerca de três quartos da sua actividade. Foi portanto incorrectamente que a Comissão, para determinar o montante dos custos suplementares decorrentes do serviço público, só subtraiu 34,7% dos custos suplementares relevantes do conjunto das actividades. Se tivesse, em conformidade com o parecer já referido, efectuado essa operação com base numa percentagem de 75%, teria chegado à conclusão de que os custos suplementares do serviço público só se elevariam a 696 milhões de FF, isto é, a um montante inferior em cerca de 500 milhões de FF ao do auxílio controvertido.
83 Finalmente, tendo em conta que não estão em condições de verificar os dados em que se basearam os estudos efectuados pelos Correios e pelos consultores externos, as recorrentes solicitam ao Tribunal de Primeira Instância, em conformidade com o artigo 70.º do Regulamento de Processo, que ordene uma peritagem para determinar se o método utilizado e as avaliações seleccionadas foram apropriadas e, caso contrário, pesquisar um método de substituição que permita chegar a conclusões juridicamente incontestáveis.
84 A Comissão alega que é incontestável o método utilizado para calcular os custos suplementares do serviço público adoptado no âmbito do seu poder de apreciação na matéria. Referindo-se quer ao artigo 8.º da lei de 1990 quer aos artigos 21.º e 24.º do caderno de encargos, a Comissão precisa que se trata de custos suplementares resultantes do cumprimento de missões de interesse público decorrentes nomeadamente daquelas disposições.
85 Observa, em primeiro lugar, que o método que adoptou era o mais racional e objectivo para avaliar os custos suplementares, sendo inadequada a referência a um «custo de oportunidade», uma vez que os Correios não estão em condições de controlar a distribuição dos fundos públicos colocados à sua disposição. Em segundo lugar, contrariamente ao que pensam as recorrentes, a Comissão não deve excluir dos seus cálculos certos custos efectivos do serviço público considerados demasiado elevados, uma vez que o objectivo do artigo 92.º do Tratado não é limitar o nível absoluto dos custos do serviço público, mas evitar uma transferência de recursos para actividades concorrenciais.
86 Quanto à crítica de não ter baseado os seus cálculos nos custos mínimos em vez de nos custos reais, a Comissão responde, em terceiro lugar, que o seu papel não é de melhorar a eficácia do serviço público postal em França.
87 Em quarto lugar, a Comissão alega que, contrariamente à afirmação das recorrentes, teve em devida conta os «factores externos intrínsecos às redes» uma vez que deduziu os benefícios indirectos que decorrem da rede do serviço público para as actividades concorrenciais dos Correios.
88 A Comissão recorda, neste contexto, que o método utilizado tinha por objectivo evitar que um aumento eventual da subvenção, no seguimento de um aumento dos custos suplementares do serviço público, pudesse beneficiar os mercados comerciais. Explica que, para atingir esse objectivo, diminuiu, na decisão impugnada, o total dos custos suplementares assumidos pelos Correios numa percentagem (34,7%) igual à incidência dos serviços concorrenciais no seu volume de negócios. Esta diminuição permite ter em conta os benefícios de que gozam os serviços concorrenciais dos Correios devido à existência da rede postal em meio rural.
89 A redução de 34,7% permite, por outro lado, refutar a afirmação das recorrentes de que os custos suplementares foram avaliados antes da entrada dos Correios no mercado dos seguros.
90 Quanto ao parecer do conselho da concorrência invocado pelas recorrentes, a Comissão replica, por fim, que a repartição utilizada nesse parecer se refere à actividade dos postos e não ao volume de negócios, que foi utilizado como referência na decisão impugnada.
91 O Governo francês alega que o cálculo dos custos suplementares resultantes para os Correios das suas obrigações de serviço público é pertinente. Salienta, quanto a isto, no que se refere à perda de receitas de certos postos de correio, que cerca de 58% destes estão situados em localidades com menos de 2 000 habitantes. Na maior parte destes postos, é frequente o responsável só estar ocupado, em cada dia, um pouco mais de uma hora em oito horas de presença. O custo suplementar desta inactividade ou desta não produtividade só pode ser afectado à missão geral de manutenção de uma presença postal em todo o território nacional, missão de serviço público não rentável que ultrapassa o domínio estrito do serviço público de correio.
92 O Governo francês recorda em seguida que, de um ano para o outro, os Correios estão globalmente, grosso modo, em equilíbrio financeiro. Consequentemente, pode considerar-se que o custo médio dos postos é sensivelmente equivalente ao que permite atingir o equilíbrio financeiro. Assim, a referência ao custo médio não aumenta artificialmente, no seu entender, os custos suplementares dos postos não rentáveis relativamente aos postos em equilíbrio financeiro. O Governo francês, na audiência, sublinhou que o equilíbrio financeiro só é atingido mediante os benefícios fiscais.
93 Quanto à acusação de não consideração dos «factores externos intrínsecos à rede», o Governo francês replica que, se se tomasse, como referência de custo médio, o custo dos postos após supressão de todos os postos não rentáveis, esse custo médio seria muito mais fraco do que o é actualmente, mesmo tendo em conta um aumento do custo dos postos restantes. Consequentemente, os custos suplementares dos postos não rentáveis seriam necessariamente avaliados por excesso, o que não iria no sentido pretendido pelas recorrentes.
94 Quanto ao argumento de que os custos de referência deveriam ter sido calculados como base em custos mínimos, o Governo francês responde que, no que se refere à aplicação do disposto no artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, é a adequação da compensação ao custos suplementares do serviço público que importa, e não o valor absoluto desses custos.
95 Por outro lado, os custos dos postos situados em zonas rurais ou em zonas desfavorecidas diminuiriam muito pouco se fosse utilizada uma tal base de cálculo. Em contrapartida, os meios técnicos e humanos dos postos situados «na cidade» poderiam teoricamente ser reduzidos, para se conseguir um custo de exploração menor. Ora, nesse caso, os custos suplementares dos postos não rentáveis seriam ainda mais elevados relativamente à média, contrariamente ao que pretendem demonstrar as recorrentes.
96 Os Correios, interveniente, alegam que devem, dadas as suas obrigações de serviço público, nomeadamente das relativas à organização do território, manter uma rede postal não rentável. A presença de postos em meio rural constitui um encargo que se caracteriza não por uma actividade, mas por uma ausência de actividade, como expôs o Governo francês.
Apreciação do Tribunal
97 Importa, a título liminar, recordar que as recorrentes não contestam a existência de custos suplementares provocados pelas exigências do serviço público que incumbe aos Correios. Limitam-se, pelo contrário, a alegar que a Comissão sobreavaliou manifestamente esses custos suplementares ao utilizar métodos de cálculos errados.
98 Para examinar a razão de ser das acusações feitas no presente fundamento, importa recordar que resulta do disposto no n.º 3 do artigo 90.º e da economia do conjunto do disposto neste artigo que o poder de fiscalização de que dispõe a Comissão face aos Estados-Membros que violam as normas do Tratado, nomeadamente as relativas à concorrência, implica necessariamente que esta instituição dispõe de uma margem de apreciação.
99 Esta margem de apreciação é tanto mais vasta, no que se refere nomeadamente ao respeito pelos Estados-Membros das normas de concorrência, quanto, por um lado, a Comissão for, de acordo com o n.º 2 do artigo 90.º, convidada, no exercício desse poder, a ter em consideração as exigências inerentes à missão especial das empresas em causa, e quanto, por outro, as autoridades dos Estados-Membros possam dispor, por sua vez e em certos casos, de um poder de apreciação igualmente vasto para regulamentar certas matérias, tal como, no caso em apreço, a organização dos serviços públicos no sector público postal (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Outubro de 1994, Ladbroke Racing/Comissão, T-32/93, Colect., p. II-1015, n.º 37).
100 Tratando-se, no caso em apreço, de um processo que põe em jogo uma apreciação de factos económicos complexos, a margem de apreciação quanto à avaliação dos custos suplementares do serviço público é muito vasta, uma vez que essa margem de apreciação é comparável com o poder de apreciação que detém a Comissão no âmbito da aplicação do artigo 92.º, n.º 3, do Tratado (acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307, n.º 49, de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, C-142/87, Colect., p. I-959, n.º 56, e de 21 de Março de 1990, Itália/Comissão, C-303/88, Colect., p. I-1433, n.º 34).
101 Além disso, resulta da jurisprudência que, no quadro de um recurso de anulação, ao Tribunal incumbe apenas verificar se a decisão impugnada está ferida de uma das causas de ilegalidade que o artigo 173.º do Tratado prevê, não podendo substituir a sua apreciação quanto aos factos, nomeadamente no plano económico, à efectuada pelo autor da decisão (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão, C-225/91, Colect., p. I-3203, n.º 23). Daqui resulta que a fiscalização que o Tribunal é chamado a exercer, no caso concreto, sobre a apreciação da Comissão se deve limitar à verificação da correcção material dos factos e da ausência de erro manifesto de apreciação.
102 A este respeito, conclui-se dos autos que, para calcular os custos suplementares que decorrem para os Correios das suas obrigações de serviço público, a Comissão efectuou uma análise económica complexa com base em dois estudos realizados um pelos Correios e outro por consultores externos.
103 Conclui-se da decisão impugnada (v. supra n.º 18), bem como das alegações no Tribunal, que os Correios examinaram no seu estudo as actividades de 617 postos rurais situados em localidades com menos de 2 000 habitantes na Região «Méditerranée». O estudo consistiu em comparar os encargos gerados, fora da distribuição, por esses postos rurais com os custos normais relacionados com a respectiva actividade, para determinar a existência e o montante de um eventual custo suplementar. O resultado desta análise foi, em seguida, extrapolado à escala do território francês, o que revelou custos suplementares de serviço público que se elevam a 2 782 milhões de FF.
104 Quanto ao estudo efectuado pelos consultores externos, importa verificar que foi levado a cabo em três departamentos franceses, a saber, Jura, Marne e Saône, considerados como constituindo uma amostra representativa. Os custos suplementares foram calculados comparando a diferença de margem entre cada posto rural e a margem média nacional, calculada segundo critérios específicos (v., a este respeito, os n.os 20 a 23 supra), dando cada rendimento negativo lugar ao registo de um custo suplementar. Foram estudados todos os posto situados num mesmo cantão e o rendimento desse cantão foi calculado como sendo a soma algébrica das contribuições medidas ao nível desses postos. Os resultados foram em seguida extrapolados à escala do território francês. O estudo dos consultores externos concluiu que o total dos custos suplementares para o meio rural elevava-se a, pelo menos, 2 020 milhões de FF. Se se tiverem em conta, além disso, os custos suplementares dos postos situados em periferias «difíceis» e em zonas de declínio industrial, este total eleva-se a 2 830 milhões de FF.
105 Conclui-se da decisão impugnada que, na falta de uma contabilidade analítica que permita distinguir entre os encargos e as despesas afectadas às actividades de serviço público e as afectadas às actividades concorrenciais, os custos suplementares do serviço público foram calculados sobre o conjunto das actividades dos Correios. Por este facto, a Comissão, para ter em conta as vantagens de que beneficiam os serviços concorrenciais dos Correios dada a existência da rede postal em meio rural, reduziu, correctamente, os resultados acima indicados de 34,7%. Esta percentagem corresponde à proporção do volume de negócios que releva de actividades concorrenciais dos Correios no exercício de 1993, incluindo as actividades decorrentes do sector dos seguros, proporção que não é contestada pelas recorrentes. Tendo em conta os dados disponíveis, o Tribunal de Primeira Instância considera que a repartição dos custos suplementares totais pelas diferentes actividades dos Correios em função da parte do volume de negócios que representam era o método mais objectivo para avaliar os custos suplementares que podem ser atribuídos às actividades de serviço público. Após a referida operação de redução, os custos suplementares do serviço público foram avaliados em 1 820 milhão de FF. Se se tiver por base o cálculo mínimo dos custos suplementares (v. supra n.º 104), os decorrentes do serviço público elevam-se a 1 320 milhão de FF.
106 O Tribunal considera que, baseando-se nesta análise dos factos, a Comissão provou, suficientemente, custos suplementares dos Correios que se elevam a, pelo menos, 1 320 milhão de FF. Os referidos custos suplementares, provocados em primeiro lugar pela manutenção de um presença postal não rentável em meio rural, resultam do cumprimento de serviços de interesse económico geral na acepção do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, que se impõem aos Correios, isto é, as exigências de servir todo o território nacional e de participar na organização do território. Ao utilizar os métodos de cálculo acima descritos, a Comissão comparou, de facto, os custos gerados pelos postos não rentáveis situados em meio rural com os custos médios dos postos franceses.
107 O Tribunal considera que as acusações das recorrentes quanto aos alegados vícios de que enfermam os métodos de cálculo não são susceptíveis de pôr em causa as apreciações da Comissão.
108 Primeiramente, as referências aos «custos de oportunidade», «custos mínimos» ou «margem de referência», abaixo dos quais o encerramento de um posto seria preferível para os Correios, não são pertinentes. Com efeito, a Comissão, na ausência de regulamentação comunitária na matéria, não está habilitada a pronunciar-se sobre a extensão das missões de serviço público que incumbem ao operador público, isto é, o nível dos custos relacionados com este serviço, nem sobre a oportunidade das opções políticas tomadas, na matéria, pelas autoridades nacionais, nem sobre e eficácia económica dos Correios no sector que lhe está reservado (v., quanto a este último ponto, as conclusões do advogado-geral G. Tesauro relativas ao acórdão Corbeau, já referido, n.º 16).
109 Em segundo lugar, no que se refere à acusação de não consideração dos «factores externos intrínsecos à rede», há que concluir que as recorrentes não apresentaram elementos de facto susceptíveis de a apoiar. Nestas circunstâncias, e tendo em conta que as recorrentes também não responderam à argumentação apresentada pelo Governo francês na matéria (v. supra n.º 93), esta acusação não deve ser acolhida.
110 Em terceiro lugar, o facto de a Comissão ter reduzido os custos suplementares em 34,7%, percentagem igual à proporção do volume de negócios realizado pelos Correios em 1993 no âmbito das suas actividades concorrenciais, incluindo as que decorrem do sector dos seguros (v. supra n.º 105), demonstra que a afirmação das recorrentes, de que os custos suplementares do serviço público foram avaliados antes da entrada dos Correios no mercado dos seguros, é infundada.
111 No que se refere ao parecer do conselho da concorrência, invocado pelas recorrentes, o Tribunal considera que não é susceptível de pôr em causa a razão de ser da redução de 34,7% efectuada pela Comissão (v. supra n.º 105), uma vez que o referido parecer ser refere à repartição das actividades nos balcões e não à dos volumes de negócios resultantes das diferentes actividades dos Correios.
112 Há, além disso, que constatar que as recorrentes também não provaram a existência de um método alternativo e mais preciso para calcular os custos suplementares com base em dados disponíveis na época.
113 Dado que as recorrentes se limitaram a contestar, de modo geral, as apreciações feitas pela Comissão, sem ter apresentado elementos susceptíveis de por em causa essas apreciações, há que concluir, tendo em conta o que precede, que as recorrentes não demonstraram que a Comissão, ao avaliar os custos suplementares do serviço público, baseou a sua decisão em factos materialmente inexactos ou ultrapassou o seu poder de apreciação na matéria.
114 Não se contesta que o benefício fiscal controvertido de que beneficiam os Correios nos termos do artigo 21.º da lei de 1990, isto é, a redução de 85% da matéria colectável da tributação local elevou-se em 1994 a 1 196 milhão de FF. O Tribunal considera, assim, que foi correctamente que a Comissão considerou que o montante do referido benefício fiscal não ultrapassava os custos suplementares do serviço público, ainda que se baseasse no cálculo mínimo, isto é, custos suplementares de 1 320 milhão de FF (v. supra n.º 106).
115 No que se refere ao pedido de que o Tribunal ordene, em aplicação dos artigos 66.º e 70.º do Regulamento de Processo, uma peritagem para determinar se o método utilizado pela Comissão e as avaliações efectuadas eram adequados, verifica-se que as recorrentes não apresentaram elementos susceptíveis de presumir que a Comissão cometeu erros manifestos de apreciação ao determinar os custos suplementares em causa. Nestas circunstâncias, não há que ordenar uma peritagem, dado que é à parte recorrente que incumbe o ónus da prova quando contesta a apreciação de factos económicos efectuada pela Comissão no âmbito do seu poder de apreciação.
116 Resulta do que precede que não deve ser acolhido o presente fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, consistente em violação dos artigos 90.º, n.º 2, e 92., do Tratado
117 O presente fundamento articula-se em duas partes. Na primeira parte, as recorrentes sustentam que o artigo 90.º, n.º 2, não permite subtrair o benefício fiscal controvertido, concedido indistintamente ao conjunto das actividades dos Correios, à proibição do artigo 92.º do Tratado. Na segunda parte, acusam a Comissão de ter violado o artigo 92.º ao não ter apreciado o efeito sobre a concorrência da concessão do benefício fiscal controvertido.
Quanto à admissibilidade da primeira parte do fundamento
- Argumentos das partes
118 Os Correios, interveniente, alegam que, por força do artigo 48.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a primeira parte do fundamento deve ser considerada inadmissível, uma vez que só foi apresentada na réplica. Em seu entender, a exposição incluída na réplica quanto a uma alegada violação do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado não inclui meros argumentos novos. Com efeito, os desenvolvimentos que constam da petição inicial incidem unicamente sobre a distinção que se deve fazer entre o objectivo do benefício fiscal controvertido e os seus efeitos e não sobre disposições específicas do artigo 90.º relativamente a uma empresa responsável por uma missão de interesse económico geral, nem sobre as condições de aplicação do n.º 2 do referido artigo.
119 As recorrentes contestam que se trate de um fundamento novo. Na petição tinham também alegado violação do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado.
120 Por um lado, recordam que alegaram que a Comissão, com a decisão impugnada, fez errada aplicação das disposições do Tratado, que deveria incluir o artigo 90.º, n.º 2, dado que considerou que o auxílio em questão escapa, por força do referido artigo, à proibição do artigo 92.º Por outro, invocam na petição não apenas as disposições do artigo 92.º, n.º 1, mas também as do artigo 90.º, n.º 2.
121 Além disso, os referidos artigos estão estreitamente relacionados no caso em apreço. A este propósito, invocam o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Setembro de 1990, Hanning/Parlamento (T-37/89, Colect., p. II-463), para sustentar que esta parte do fundamento constitui uma simples ampliação da outra parte do fundamento, consistente em violação do artigo 92.º do Tratado.
- Apreciação do Tribunal
122 Constata-se, antes de mais, que a admissibilidade da presente parte do fundamento não é contestada pela Comissão.
123 Tratando-se de um pressuposto processual de ordem pública, este pode aliás, por força do artigo 113.º do Regulamento de Processo, ser invocado oficiosamente pelo Tribunal. Não é portanto necessário examinar a questão de saber se o interveniente pode invocar um pressuposto processual não invocado pela parte cujos pedidos apoia.
124 Para examinar a admissibilidade desta parte do fundamento, recorde-se que, por força do artigo 44.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a petição deve indicar o objecto do litígio e conter uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Esta indicação deve ser suficientemente clara e precisa para que o demandado possa preparar a sua defesa e o Tribunal decidir a acção, eventualmente, sem mais informações (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Setembro de 1996, Asia Motor France e o./Comissão, T-387/94, Colect., p. I-961, n.º 106, despacho do Tribunal de Primeira Instância, de 29 de Novembro de 1993, Koelman/Comissão, T-56/92, Colect., p. II-1267, n.º 21).
125 A este propósito, há que afirmar que o Tribunal admite a apresentação, na réplica, de um fundamento que constitua apenas, na realidade, uma ampliação de um fundamento apresentado anteriormente, directa ou tacitamente, na petição inicial e que apresente um nexo estreito com este (acórdão Hanning/Parlamento, já referido, n.º 38, e acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Maio de 1983, Verros/Parlamento, 306/81, Recueil, p. 1755, n.º 9).
126 Ora, é o que acontece no caso em apreço. Com efeito, importa verificar que as recorrentes fizeram alusão ao artigo 90.º, n.º 2, do Tratado na sua petição. Assim, afirmaram que «é... ponto assente que os objectivos visados pelos auxílios de Estado não são suficientes para justificar a concessão deste auxílio a uma empresa, ainda que `responsável pela gestão de serviços de interesse geral' (artigo 90.º, n.º 2, do Tratado)». Além disso, na medida em que as recorrentes afirmam que só deve ser examinado o efeito do auxílio controvertido e não o seu objecto, o Tribunal considera que alegam - pelo menos implicitamente - que as exigências de servir todo o território nacional e de participar na organização do território, que recaem sobre os Correios, não podem justificar, em aplicação do artigo 90.º, n.º 2, a concessão do benefício fiscal controvertido.
127 Os artigos 90.º e 92.º do Tratado estão, de facto, estreitamente relacionados no caso em apreço, uma vez que a Comissão decidiu, nos termos do artigo 90.º, n.º 2, não qualificar a medida estatal em causa como auxílio na acepção do artigo 92.º
128 Nestas circunstâncias, o Tribunal entende que se deve considerar a argumentação, desenvolvida na réplica, quanto à violação do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, como uma simples ampliação de um fundamento enunciado anteriormente, consistente em violação do artigo 92.º do referido Tratado. Trata-se, com efeito, de um fundamento único que se articula em duas partes distintas. Assim, o Tribunal considera que a argumentação desenvolvida na réplica quanto à aplicação do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado não extravasa do âmbito do litígio definido na petição.
129 Daqui resulta que a primeira parte do fundamento é admissível.
Quanto à procedência do fundamento
- Argumentos das partes
130 As recorrentes alegam, na primeira parte do fundamento, que a excepção prevista pelo artigo 90.º, n.º 2, do Tratado não impede a aplicação do princípio de proibição dos auxílios de Estado enunciado no n.º 1 da mesma disposição.
131 O artigo 90.º, n.º 2, do Tratado enuncia uma excepção à aplicação das regras de concorrência. Por conseguinte, importa interpretá-lo de forma restritiva. Um auxílio só pode ser mantido se a sua supressão impedir o cumprimento das missões de serviço público. As recorrentes afirmam, quanto a isto, que, contrariamente ao que deixam entender os intervenientes, as únicas missões de serviço público que incumbem aos Correios são, nos termos do artigo 2.º da lei de 1990, garantir, por um lado, o serviço público de correio sob todas as suas formas e, por outro, o transporte e a distribuição da imprensa.
132 As recorrentes, na audiência, alegaram que devem estar preenchidas três condições para que se possa aplicar a derrogação prevista no artigo 90.º, n.º 2, do Tratado. Em primeiro lugar, o auxílio em questão deve ser necessário ao cumprimento de uma missão de serviço público. Em segundo, deve ser adequado e o menos restritivo possível da concorrência. Em terceiro lugar, deve ser afectado às actividades decorrentes do serviço público e nomeadamente não deve, em caso algum, beneficiar as actividades concorrenciais exercidas pelos Correios.
133 No caso em apreço, nenhuma destas três condições está preenchida. Em primeiro lugar, o benefício fiscal controvertido não é necessário ao cumprimento de missão de serviço público em matéria de distribuição do correio e da imprensa. Em segundo lugar, uma redução de 85% da matéria colectável da tributação local também não será a melhor medida para favorecer a organização do território, uma vez que esta redução tem por efeito reduzir as receitas das autarquias locais que são as potenciais beneficiárias da política de organização do território. Além disso, existem medidas mais adequadas e mais directas para se responder às necessidades da organização do território e da manutenção dos Correios em meio rural. Com efeito, teria sido possível, aplicando a lei de 1982, elaborar um sistema de auxílios a favor dos Correios, evitando adoptar medidas fiscais discriminatórias e restritivas da concorrência.
134 No que se refere à terceira condição, as recorrentes alegam que a Comissão não estava, na altura da adopção da sua decisão, em condições de se assegurar da inexistência de subvenção cruzada em benefício das actividades concorrenciais dos Correios. Alegam, quanto a isto, que o método de comparação utilizado pela Comissão, que consiste em averiguar se o montante do benefício fiscal atribuído aos Correios ultrapassa ou não os custos suplementares do serviço público, é contestável no seu princípio. Este argumento inclui dois aspectos essenciais.
135 Por um lado, na ausência de qualquer contabilidade analítica nos Correios, é impossível afirmar, como faz a Comissão, que o benefício fiscal em questão só compensa os custos suplementares do serviço público. Beneficia a empresa «La Poste», isto é, o conjunto das actividades desta e portanto também as actividades que exerce no sector dos seguros, o que é contrário às regras de concorrência. A este respeito, as recorrentes sublinham que os mesmos postos e efectivos trabalham simultaneamente nos serviços de interesse público e nos serviços concorrenciais. Além disso, de acordo com a jurisprudência, o auxílio pago a uma empresa como os Correios, para compensar os custos suplementares dos serviços públicos, permite que esta liberte outros recursos em benefício das suas actividades concorrenciais ou, pelo menos, para favorecer o desenvolvimento das suas actividades a menor custo (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, já referido, n.º 14).
136 Ainda sobre este aspecto, as recorrentes afirmam que o auxílio controvertido não está estritamente afectado às actividades decorrentes do serviço público como o exige o direito comunitário, uma vez que, nos termos do artigo 21.º da lei de 1990, a redução de 85% que incide sobre a matéria colectável dos Correios inclui a totalidade dos custos e do seu volume de negócios, englobando a parte resultante das actividades concorrenciais.
137 Por outro lado, os dados comparados pela Comissão são, na realidade, incomparáveis, uma vez que a manutenção dos postos em meio rural não tem uma preocupação de rentabilidade, mas prende-se com a necessidade de manter uma «administração de base» em meio rural, no âmbito da organização do território. Deste modo, o custo de um serviço público depende unicamente das decisões políticas e não é mais do que o custo que a colectividade lhe quiser consagrar.
138 No que se refere à segunda parte do fundamento, as recorrentes alegam, antes de mais, que o benefício fiscal controvertido constitui um auxílio na acepção do artigo 92.º do Tratado (acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade, 30/59, Colect. 1954-1961, p. 551).
OS FUNDAMENTOS CONTINUAN NO NUM.DOC: 695A0106.1
139 Para efeitos da sua qualificação face ao artigo 92.º, n.º 1, do Tratado, há unicamente que apreciar o efeito de um auxílio sobre a concorrência e não o seu objecto ou a sua forma. O objectivo que lhe está atribuído não é suficiente para declarar inaplicável a proibição dos auxílios de Estado enunciada no artigo 92.º, tendo o Tribunal de Justiça afirmado que este último artigo «não distingue as intervenções em causa de acordo com as suas causas ou os seus objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos» e «por conseguinte, nem a natureza fiscal, nem os objectivos sociais da medida em apreço poderão justificar a não aplicação do artigo 92.º» (acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, 173/73, Colect., p. 357, n.os 27 e 28). O mesmo se verifica quanto aos auxílios concedidos a uma empresa responsável pela gestão de serviços de interesse económico geral. A este respeito, as recorrentes referem, nomeadamente, a prática administrativa da Comissão e o acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Junho de 1988 (Grécia/Comissão, 57/86, Colect., p. 2855).
140 Consequentemente, é erradamente que a decisão impugnada justifica o benefício fiscal concedido aos Correios pelo facto de estarem submetidos a «exigências de serviço do conjunto do território nacional e de participação na organização do território».
141 As recorrentes recordam que, em seu entender, as actividades que os Correios desenvolvem no sector dos seguros beneficiam também do pagamento do auxílio controvertido (v. supra n.º 135). O mesmo se passaria no caso de uma redução fiscal menos importante, uma vez que não é necessário, para que um auxílio caia no âmbito do artigo 92.º, n.º 1, do Tratado, provar um efeito «substancial» sobre a concorrência ou o comércio entre Estados-Membros (acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, já referido, e de 13 de Julho de 1998, França/Comissão, 102/87, Colect., p. 4067). Resulta também da jurisprudência que, quando um auxílio financeiro concedido por um Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, estas últimas devem ser consideradas influenciadas pelo auxílio (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n.º 11).
142 Finalmente, as recorrentes acrescentaram que, ao convidar as autoridades francesas «a agir de maneira a que a organização contabilística dos Correios respeite as regras do direito comunitário, em especial no que se refere à ausência de subvenções a favor de actividades não incluídas nas missões de interesse público», a Comissão reconheceu, por um lado, que a falta de transparência das contas é susceptível de provocar uma subvenção cruzada em benefício das actividades concorrenciais e, por outro, que estas podem, além disso, contribuir para o financiamento do serviço público dos Correios.
143 A Comissão recorda, a título liminar, que o artigo 92.º do Tratado abrange o conjunto das empresas, públicas ou privadas, e o conjunto das produções das referidas empresas, com a única reserva do artigo 90.º, n.º 2 (acórdãos do Tribunal de Justiça de 22 de Março de 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, Colect., p. 203, e de 15 de Março de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Colect., p. I-877).
144 A Comissão acrescenta, ainda a título liminar, que o poder de decisão de que dispõe no âmbito do processo previsto no artigo 93.º implica necessariamente a aplicação de um vasto poder de apreciação. Ora, as recorrentes não demonstraram que a Comissão tenha ultrapassado, no caso em apreço, os limites desse poder.
145 Estando os Correios encarregados da gestão de um serviço de interesse económico geral, conclui-se da jurisprudência relativa aos artigos 92.º e 90.º, n.º 2 do Tratado, que os meios financeiros colocados à sua disposição para lhe permitirem exercer essa tarefa não constituem um auxílio de Estado na acepção do Tratado.
146 Partilhando do parecer das recorrentes quanto ao princípio de que a qualificação de uma medida à luz do artigo 92.º se deve basear nos efeitos que essa medida exerce na concorrência, a Comissão considera, no entanto, que respeitou este princípio no caso concreto.
147 Com efeito, verificou que o montante global do benefício atribuído aos Correios era inferior aos custos suplementares em que estes incorrem no exercício das suas actividades de serviço público, pelo que este benefício não produz o efeito de uma subvenção cruzada. Incumbia-lhe apenas verificar que nenhum financiamento público favorecia as actividades concorrenciais dos Correios.
148 A Comissão recorda, neste contexto, que os custos suplementares totais do serviço público foram calculados com base no seu montante real, deduzindo da soma global desses custos suplementares a fracção que deve ser considerada como tendo um efeito favorável sobre as actividades concorrenciais dos Correios.
149 O argumento das recorrentes de que o benefício fiscal de 1 196 milhão de FF atribuído aos Correios beneficia todas as suas actividades não é pertinente, na medida em que os custos suplementares do serviço público se elevam, em qualquer caso, a um montante superior, no caso em apreço, a 2 800 milhões de FF.
150 Na medida em que as recorrentes contestam o próprio princípio do método comparativo utilizado pelo facto de não existir contabilidade analítica que permita distinguir claramente as actividades decorrentes do serviço público das actividades concorrenciais, a Comissão observa que os artigos 92.º e 93.º do Tratado não a habilitam a criar uma obrigação de transparência contabilística a cargo dos Estados-Membros. Além disso, o método adoptado foi o único razoável que lhe permitiu tomar posição, em tempo útil e a partir dos dados disponíveis na época, sobre as denúncias que lhe haviam sido apresentadas.
151 Ao argumento das recorrentes de que o custo do serviço público depende de decisões políticas, a Comissão responde que, na ausência de harmonização comunitária, não deve, nem pode, pronunciar-se sobre a oportunidade das opções políticas efectuadas pelas autoridades francesas em matéria de serviço público. Se, por hipótese, as autoridades francesas tivessem considerado necessário aumentar o número de postos em meio rural, por razões relacionadas com a organização do território, teriam podido, segundo a Comissão, adaptar em paralelo o financiamento público para cobrir esses custos suplementares, sem que este aumento fosse abrangido pelo artigo 92.º
152 Quanto à afirmação das recorrentes de que existiriam medidas mais adequadas e mais directas para responder às necessidades da organização do território e da manutenção da presença postal no meio rural, a Comissão replica que não lhe compete pronunciar-se sobre a melhor forma de financiar os serviços públicos, substituindo-se, a este respeito, às autoridades nacionais competentes.
153 A Comissão contesta que o convite que dirigiu às autoridades francesas quanto à transparência no futuro da organização contabilística dos Correios permita concluir que reconheceu a existência de uma subvenção cruzada.
154 Por fim, a Comissão observa que a referência ao acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, já referido, não é pertinente dado que, nesse processo, o beneficiário do auxílio não tinha que assumir obrigações de serviço público susceptíveis de compensarem o financiamento público.
155 Segundo o Governo francês, é necessário considerar os efeitos eventuais de um auxílio sobre a concorrência, mas é sobretudo essencial examinar a sua justificação e portanto o seu objecto. Referindo-se ao acórdão Corbeau, já referido (n.º 19), o Governo francês alega que, no caso em apreço, é tão mais importante verificar o objecto da medida estatal em causa que ela se pode justificar nos termos do artigo 90.º, n.º 2 do Tratado. A este respeito, observa que os Correios têm uma missão de serviço público no âmbito da política de organização do território desenvolvida pela França.
156 Neste contexto, incumbe à Comissão, após ter verificado que o objecto da medida corresponde de facto às finalidades indicadas no artigo 90.º, n.º 2, analisar os seus efeitos para se assegurar de que é necessária ao cumprimento da missão de interesse geral em causa e que o seu eventual impacto sobre a concorrência não afecta o desenvolvimento das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse da Comunidade. Segundo o Governo francês, o processo seguido pela Comissão esteve em conformidade com este duplo exame.
157 Quanto à análise dos efeitos do benefício fiscal controvertido sobre a concorrência, o Governo francês alega que, tendo constatado que esse benefício era inferior aos custos suplementares decorrentes para os Correios das obrigações de serviço público que lhe incumbem, como a obrigação de garantir a existência de postos em todo o território nacional, foi correctamente que a Comissão concluiu que não decorria da concessão do referido benefício nenhuma transferência de recursos do Estado para as actividades concorrenciais.
158 O Governo francês observa, por fim, que as recorrentes utilizam uma argumentação errada quando afirmam que o benefício fiscal em causa beneficia necessariamente as actividades concorrenciais dos Correios uma vez que resulta de uma redução sobre a sua actividade global. Com efeito, enquanto o montante do benefício fiscal for inferior ou igual ao montante dos custos suplementares da presença postal em actividades não concorrenciais, não beneficiará as actividades concorrenciais, quaisquer que sejam as bases dessa redução.
159 Os Correios, parte interveniente, apoiam no essencial a argumentação da Comissão e do Governo francês quanto à aplicação do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado. Recordam que a Comissão constatou que a redução fiscal controvertida não era superior aos encargos que lhe incumbiam nos termos da missão que lhe estava confiada no âmbito da organização do território.
160 Assim sendo, a Comissão aplicou correctamente as regras de concorrência. Por outro lado, a noção de organização do território não é estranha ao direito comunitário uma vez que o artigo 92.º, n.º 3, do Tratado precisa que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, ou os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas.
161 No que se refere à isenção fiscal de que podem beneficiar, os Correios consideram útil sublinhar que estavam, antes da lei de 1990, submetidos ao regime fiscal da administração do Estado. Por conseguinte, contrariamente ao que deixam entender as recorrentes, a lei de 1990 teve, na realidade, por efeito, submetê-los, no essencial, ao regime fiscal de direito comum.
162 Por fim, os Correios salientam que as recorrentes reconheceram que era perfeitamente admissível que beneficiassem de algumas vantagens, assumindo ou não a forma de auxílios financeiros, se estiverem estreitamente relacionadas com as suas actividades de serviço público. Os Correios alegam, a este respeito, que foi precisamente após ter constatado que a isenção fiscal que lhes fora concedida compensava os custos suplementares gerados pelas suas obrigações de serviço público que a Comissão rejeitou a denúncia das recorrentes.
- Apreciação do Tribunal
163 No âmbito do presente fundamento, compete ao Tribunal analisar as acusações apresentadas pelas recorrentes no que se refere, em primeiro lugar, à justeza da afirmação da Comissão de que, em aplicação do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, o benefício fiscal controvertido concedido aos Correios não constitui, na medida em que o seu montante permanece inferior aos custos suplementares do serviço público, um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.º, n.º 1, do Tratado, em segundo lugar, à questão de saber se o auxílio é necessário para o cumprimento das missões especiais de que estão investidos os Correios e, por fim, em terceiro lugar, à questão de saber se a Comissão, baseando-se no facto de o montante do benefício fiscal ser inferior aos custos suplementares do serviço público, pôde considerar, correctamente, que não existia uma transferência de recursos do Estado para as actividades concorrenciais dos Correios.
164 Nos termos do artigo 92.º, n.º 1, do Tratado, «salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
165 Conclui-se do artigo 90.º do Tratado que o artigo 92.º abrange o conjunto das empresas, privadas ou públicas, e o conjunto das produções das referidas empresas, com a única excepção do artigo 90.º, n.º 2 (acórdão Steinike & Weinlig, já referido, n.º 18). A competência da Comissão para apreciar, nos termos do artigo 93.º do Tratado, a compatibilidade dos auxílios alarga-se também aos auxílios de Estado concedidos às empresas visadas no artigo 90.º, n.º 2, nomeadamente aquelas que os Estados-Membros encarregaram da gestão de serviços de interesse económico geral (acórdão Banco Exterior de España, já referido, n.º 17). Importa, além disso, recordar que as normas de concorrência se aplicam também ao sector postal (acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de Fevereiro de 1992, Países Baixos e o./Comissão, C-48/90 e C-66/90, Colect., p. I-565, e Corbeau, já referido).
166 Como já se recordou no n.º 114 supra, é ponto assente que o benefício fiscal atribuído aos Correios elevou-se a 1 196 milhão de FF em 1994.
167 Este benefício fiscal constitui em princípio um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.º, n.º 1, que, apesar de não incluir uma transferência de recursos do Estado, coloca os Correios numa situação financeira mais favorável do que outros contribuintes, entre os quais as sociedades representadas pelas recorrentes (acórdão Banco Exterior de España, já referido, n.º 14).
168 Com efeito, é jurisprudência constante que o conceito de auxílio na acepção do artigo 92.º, n.º 1, do Tratado abrange as vantagens dadas pelas autoridades públicas que, sob diversas formas, diminuem os encargos que incidem normalmente sobre o orçamento de uma empresa (acórdãos do Tribunal de Justiça de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão, C-241/94, Colect. p. I-4551, n.º 34, de 11 de Julho de 1996, SFEI e o., C-39/94, Colect., p. I-3547, n.º 58, e Banco Exterior de España, já referido, n.º 13).
169 Na medida em que o auxílio é susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência, é incompatível com o mercado comum, salvo derrogações previstas no Tratado (acórdão Banco Exterior de España, já referido, n.º 15).
170 Quando se trata de auxílios pagos a favor de uma empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral (v. supra n.os 66 a 72), o artigo 90.º, n.º 2, do Tratado prevê essa derrogação.
171 Com efeito, nos termos do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada...».
172 Resulta desta redacção, nomeadamente da expressão «na medida em que a aplicação destas regras [no caso em apreço do artigo 92.º do Tratado] não constitua obstáculo ao cumprimento... da missão particular», que, na hipótese de poder ser invocado o artigo 90.º, n.º 2, uma medida estatal abrangida pelo artigo 92.º, n.º 1, pode, no entanto, ser considerada compatível com o mercado comum (acórdão Banco Exterior de España, já referido, n.os 14 e 15, e, no mesmo sentido, as conclusões do advogado-geral C. O. Lenz relativas a este acórdão. Apesar de se tratar sempre de um auxílio de Estado na acepção desta última disposição, o efeito das regras de concorrência pode, no entanto, nesse caso, ser restringido (acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Abril de 1989, Ahmed Saeed Flugreisen e o., 66/86, Colect., p. 803, n.º 56), pelo que uma proibição de execução de um auxílio novo, resultante de uma leitura conjugada dos artigos 92.º e 93.º, n.os 2 e 3, pode ser declarada inaplicável.
173 Uma vez que o artigo 90.º, n.º 2, do Tratado prevê uma derrogação, deve ser interpretado de forma estrita. Assim, para que a derrogação à aplicação das normas do Tratado prevista por essa disposição possa ser aplicada, não basta apenas que a empresa em causa tenha sido encarregada pelos poderes públicos da gestão de um serviço económico de interesse geral, mas é ainda necessário que a aplicação das normas do Tratado, no caso em apreço do artigo 92.º, ponha em causa o cumprimento da missão específica confiada a essa empresa e que o interesse da Comunidade não seja afectado (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Dezembro de 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C-179/90, Colect., p. I-5889, n.º 26).
174 Para examinar a questão de saber se o direito comunitário se opõe a que um Estado-Membro conceda auxílios de Estado para compensar os custos suplementares assumidos por uma empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral na acepção do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, custos suplementares que resultam do cumprimento da missão especial de que está incumbida, importa recordar a jurisprudência relativa à aplicação conjugada dos artigos 85.º e 86.º e do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado.
175 A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância recorda que o Tribunal de Justiça reconheceu, no acórdão de 27 de Abril de 1994 (Almelo e o., C-393/92, Colect., p. I-1477, n.º 46), que se podem admitir restrições à concorrência da parte de outros operadores económicos nos termos do artigo 90.º, n.º 2, na medida em que se considerem necessárias para assegurar o cumprimento da missão de interesse geral que foi confiada a uma empresa. O Tribunal, quanto a isto, afirmou nomeadamente que «é necessário ter em conta condições económicas em que se encontra a empresa, nomeadamente os custos que deve suportar e as regulamentações, especialmente em matéria de ambiente, a que está sujeita» (n.º 49). O Tribunal de Justiça concluiu, nesse caso, nomeadamente que a aplicação de uma cláusula de compra exclusiva podia escapar à proibição dos artigos 85.º e 86.º, na medida em que a restrição da concorrência que decorria dessa cláusula era necessária para que a empresa em questão pudesse assegurar a sua missão de interesse geral.
176 No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça considerou no acórdão Corbeau, já referido, que a concessão de direitos exclusivos no que se refere à recolha, ao transporte e à distribuição do correio a favor da Régie des postes belge, susceptível de provocar restrições à concorrência, se podia justificar na medida em que essas restrições eram necessárias para garantir o cumprimento da missão especial que incumbia a essa empresa.
177 O Tribunal de Justiça analisou, neste último processo, se a exclusão da concorrência era necessária para permitir que o titular do direito exclusivo beneficiasse de condições economicamente aceitáveis. Quanto a isto, considerou que era preciso «partir da premissa de que a obrigação de... assegurar [os] serviços em condições de equilíbrio económico pressupõe a possibilidade de proceder à compensação entre os sectores de actividades rentáveis e os menos rentáveis...» (n.º 17). Segundo o Tribunal de Justiça, isto só é possível se se aceitar que pode ser limitada a concorrência por parte de empresários privados em sectores economicamente rentáveis (n.os 17 e 18).
178 O Tribunal considera que esta jurisprudência sobre a aplicação dos artigos 85.º e 86.º se aplica, mutatis mutandis, na área dos auxílios de Estado, pelo que a sua concessão é susceptível, nos termos do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, de escapar à proibição do seu artigo 92.º, desde que o auxílio em questão vise apenas compensar os custos suplementares provocados pelo cumprimento da missão especial que incumbe à empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral e a sua concessão seja necessária para que a empresa possa garantir as suas obrigações de serviço público em condições de equilíbrio económico (acórdão Corbeau, já referido, n.os 17 a 19). A apreciação da necessidade do auxílio implica uma avaliação global das condições económicas em que a empresa em questão executa as actividades decorrentes do sector reservado, sem ter em conta eventuais lucros que pode retirar dos sectores abertos à concorrência.
179 A este respeito, conclui-se dos autos, bem como das alegações no Tribunal de Primeira Instância, que os Correios só estiveram, na média dos três primeiros anos que se seguiram à adopção da lei de 1990, grosso modo em equilíbrio financeiro após impostos, isto é, tendo em conta o benefício fiscal controvertido.
180 Nestas circunstâncias, ainda que os resultados desses exercícios, na ausência de uma contabilidade analítica que permita distinguir os diferentes sectores de actividades dos Correios, englobem todas as suas actividades, o Tribunal considera que a Comissão pôde, sem desrespeitar os limites do seu poder de apreciação, considerar que, no caso em apreço, o benefício fiscal controvertido não ultrapassava o necessário para assegurar o cumprimento das missões de interesse público de que estão investidos os Correios, isto é, nomeadamente a obrigação de manter uma presença postal em meio rural, podendo pressupor-se que os custos suplementares que daqui resultam correspondem a prejuízos equivalentes para os Correios. O facto de ter autorizado um auxílio de Estado inferior aos referidos custos suplementares não pode, portanto, no caso em apreço, tornar o artigo 90.º, n.º 2, do Tratado inaplicável e, consequentemente, constituir uma violação do artigo 92.º do referido Tratado.
181 O Tribunal verifica, além disso, a este propósito, que as recorrentes não apresentaram elementos susceptíveis de apoiar a sua afirmação de que o auxílio controvertido não era necessário para o cumprimento das obrigações de serviço que incumbem aos Correios. Não deve, portanto, ser dado acolhimento à acusação relativa à necessidade do auxílio controvertido.
182 Nesta fase da fundamentação, devem examinar-se as acusações das recorrentes relativas à inadequação do método utilizado pela Comissão. Segundo aquelas, e dada a ausência de uma contabilidade analítica nos Correios, seria impossível afirmar que o benefício fiscal controvertido não beneficia, em violação do direito comunitário, as actividades concorrenciais dos Correios.
183 Incumbe portanto ao Tribunal examinar se o método de comparação, que consiste em apreciar o montante do auxílio de Estado (isto é, 1 196 milhão de FF) relativamente ao montante dos custos suplementares dos Correios (isto é 1 320 milhão de FF - segundo a estimativa mínima, v. supra n.os 105 e 106) é adequado para garantir, de forma juridicamente satisfatória, que a concessão do referido auxílio não implica subvenção cruzada em benefício das actividades concorrenciais dos Correios. Como a Comissão afirmou justamente na decisão impugnada, o direito comunitário exige que o auxílio de Estado em causa não beneficie as actividades concorrenciais do operador público.
184 A este respeito, o Tribunal verifica que se conclui dos autos que, na altura da adopção da decisão impugnada, os Correios não tinham, na sua contabilidade interna, contas separadas para os serviços do sector reservado, por um lado, e para os serviços do sector não reservado, por outro. Foi aliás por este motivo que os custos suplementares do serviço público foram calculados, na decisão impugnada, sobre o conjunto das actividades postais (v. supra n.º 105).
185 É inegável que, se os Correios tivessem, na altura, uma tal contabilidade analítica, a Comissão poder-se-ia ter assegurado, com maior certeza, da inexistência de uma subvenção cruzada.
186 Ora, o Tribunal verifica, em primeiro lugar, que o legislador comunitário não adoptou, até agora, disposições que prevejam um sistema de contabilidade analítica para as empresas responsáveis por missões de serviço público e que tenham, ao mesmo tempo, actividades em sectores concorrenciais.
187 Em segundo lugar, a aplicação concreta das normas de concorrência num caso como o presente implica necessariamente apreciações complexas de ordem económica e jurídica que devem ser efectuadas num contexto comunitário (v., por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, já referido, n.º 34). Por conseguinte, há que reconhecer à Comissão um certo poder de apreciação quanto à adopção do método mais adequado para se assegurar da inexistência de subvenção cruzada em benefício de actividades concorrenciais.
188 Se é verdade que a concessão de um auxílio de Estado a uma empresa pode permitir que esta liberte outros recursos em benefício de outras actividades (acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, já referido), o Tribunal considera no entanto que, tratando-se de um auxílio concedido a uma empresa abrangido pelo artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, está excluída a possibilidade de uma subvenção cruzada enquanto o montante do auxílio em questão for inferior aos custos suplementares provocados pelo cumprimento da missão especial na acepção da referida disposição.
189 Além disso, recorde-se que se afirmou no n.º 178 que o direito comunitário não se opõe a que um Estado-Membro conceda um auxílio de Estado a uma empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral para compensar os custos suplementares que resultam da missão especial que lhe foi incumbida, desde que o auxílio se afigure necessário para que a referida empresa possa garantir as suas obrigações de serviço público em condições de equilíbrio económico. Consequentemente, sob pena de privar o artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, de qualquer efeito útil, o Tribunal considera que é preciso reconhecer que o método de comparação utilizado pela Comissão era, neste caso, adequado para garantir que a concessão do auxílio de Estado não implicava subvenção cruzada contrária ao direito comunitário.
190 Quanto a isto, importa salientar que as recorrentes não tentaram demonstrar a existência de um método alternativo e mais adaptado para verificar, tendo em conta quer os dados disponíveis na época quer o estado do direito comunitário, se o benefício fiscal concedido aos Correios beneficiava as suas actividades concorrenciais. Também não apresentaram elementos susceptíveis de provar que a Comissão ultrapassou o seu poder de apreciação na matéria.
191 No que se refere à acusação das recorrentes relativa à matéria colectável da redução fiscal controvertida, há que considerar que esta não tem pertinência, uma vez que as recorrentes não contestam o montante que representa este benefício fiscal.
192 Quanto aos argumentos das recorrentes de que o custo de um serviço público é apenas o custo que a colectividade lhe pretenda atribuir e que teria sido aliás preferível aplicar a lei de 1982, basta observar que, como se afirmou no n.º 108, a Comissão não está, na ausência de regulamentação comunitária na matéria, habilitada a pronunciar-se sobre a organização e a amplitude das missões de serviço público que incumbem a uma empresa pública, nem sobre a oportunidade das opções políticas decididas a este respeito pelas autoridades competentes nacionais, desde que as actividades desenvolvidas nos sectores concorrenciais não beneficiem da concessão do auxílio em questão e que o auxílio concedido não ultrapasse o necessário para garantir o cumprimento da missão especial que incumbe à empresa em causa.
193 O Tribunal considera ainda que, contrariamente ao que alegam as recorrentes, não se pode deduzir do convite da Comissão, enviado ao Governo francês, de que aperfeiçoe, no futuro, a organização contabilística dos Correios, que a Comissão reconheceu, na altura da adopção da decisão impugnada, a existência de uma subvenção cruzada. Em qualquer caso, não obstante a organização contabilística dos Correios poder ser melhorada no futuro, no sentido de uma maior transparência da afectação dos diferentes custos, foi no entanto correctamente, como já se afirmou nos n.os 183 a 189, que a Comissão, baseando-se nos dados disponíveis na época, considerou que a concessão do benefício fiscal controvertido não implicava um risco de subvenção cruzada.
194 Resulta do que precede que não deve ser acolhida a primeira parte do fundamento.
195 Quanto à segunda parte do fundamento, consistente em violação do artigo 92.º do Tratado, é verdade, como afirmaram as recorrentes, que a qualificação de uma medida estatal, à luz do artigo 92.º do Tratado, se deve basear nos efeitos sobre a concorrência, tendo o Tribunal de Justiça decidido que o artigo 92.º não distingue segundo as causas ou os objectivos das intervenções visadas, mas define-as em função dos seus efeitos (acórdão de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, já referido, n.º 27).
196 Ora, o Tribunal considera que este princípio foi suficientemente respeitado no caso em apreço. Como a Comissão alegou correctamente, não teve apenas e simplesmente em conta o objectivo do benefício fiscal controvertido para excluir que se tratava de um auxílio na acepção do artigo 92.º do Tratado. Pelo contrário, verificou que o montante global do benefício fiscal era inferior aos custos suplementares suportados para exercício das actividades de serviço público, pelo que a concessão desse benefício não se afigurava susceptível de produzir efeitos de subvenção cruzada em benefício das actividades concorrenciais.
197 Resulta do que precede que também não pode ser acolhida a segunda parte do fundamento baseado em violação do artigo 92.º do Tratado.
198 Conclui-se que o fundamento assente numa violação dos artigos 90.º, n.º 2 e 92., do Tratado deve ser rejeitado.
199 Apesar de a Comissão ter considerado, na decisão impugnada, que, nos termos do artigo 90.º, n.º 2, do Tratado, a medida estatal em questão não era um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.º, n.º 1, do Tratado contrariamente ao decidido acima nos n.os 167 e 172, o Tribunal considera que esta apreciação, não tendo qualquer influência sobre o resultado da análise do auxílio em questão, não deve implicar a anulação da decisão impugnada (v., no mesmo sentido, o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Junho de 1996, Guenzler Aluminium/Comissão, T-75/95, Colect., p. II-497, n.º 55).
200 Não tendo sido acolhido nenhum dos fundamentos apresentados pelas recorrentes, deve ser negado provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
201 Por força do artigo 87.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as recorrentes sido vencidas nos seus pedidos e tendo a Comissão bem como os Correios, parte interveniente, requerido neste sentido, há que condená-las nas despesas.
202 No entanto, a República Francesa, que interveio no processo, suportará as suas próprias despesas, em aplicação do artigo 87.º, n.º 4, primeiro parágrafo, do referido regulamento.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(Terceira Secção Alargada)
decide:
203 É negado provimento ao recurso.
204 As recorrentes são condenadas nas despesas do processo, incluindo as dos Correios, parte interveniente.
205 A República Francesa suportará as suas próprias despesas.