62003CC0189_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La presente causa ha per oggetto un procedimento per inadempimento, nel quale la Commissione contesta al Regno dei Paesi Bassi che le sue norme nazionali, legislative e regolamentari, concernenti i servizi di vigilanza e le agenzie di investigazione privati sono contrarie alla libera prestazione dei servizi e, inoltre, non sono conformi alle norme comunitarie relative al reciproco riconoscimento delle formazioni professionali.
2. Essenzialmente si tratta qui di esaminare se sia possibile imporre ai servizi di vigilanza e alle agenzie di investigazione privati stranieri, quale condizione per iniziare la loro attività nei Paesi Bassi, una preventiva autorizzazione delle autorità dei Paesi Bassi, se, ugualmente, il personale dirigente dei servizi di vigilanza privati possa essere assoggettato ad un obbligo di autorizzazione, se il resto del personale di queste imprese debba disporre di un diploma rilasciato da un’istituto dei Paesi Bassi e se possa essere obbligato a portare con sé un titolo di legittimazione professionale dei Paesi Bassi. Al riguardo la lite tra le parti verte, in particolare, sulla questione se la normativa dei Paesi Bassi permetta di tener sufficientemente conto dei requisiti soddisfatti nello Stato di origine e delle qualificazioni professionali ivi conseguite.
3. Questa causa si ricollega, per il contenuto, ad una serie di procedimenti per inadempimento relativi all’attività dei servizi di vigilanza privati, in cui sono già state pronunciate sentenze contro il Regno di Spagna (2), il Regno del Belgio (3), la Repubblica italiana (4) e, da ultimo, la Repubblica portoghese (5) .
II – Contesto normativo
A – Diritto comunitario
4. L’art. 49 CE costituisce il quadro giuridico comunitario di questa controversia. Il primo comma di questa disposizione recita:
«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno della Comunità sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione».
B – Diritto nazionale
5. Dall’ordinamento giuridico dei Paesi Bassi vengono in rilievo la Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (legge sui servizi di vigilanza e sulle agenzie di investigazione privati; in prosieguo: la «legge sui servizi di vigilanza»), emanata il 24 ottobre 1997, e il Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus del 3 marzo 1999 (7) (regolamento sui servizi di vigilanza e sulle agenzie di investigazione privati; in prosieguo: il «regolamento sui servizi di vigilanza»). Entrambi questi atti sono integrati da una circolare amministrativa del 16 marzo 1999, la Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8) .
6. L’art. 2, n. 1, della legge sui servizi di vigilanza dispone un divieto per l’attivitá dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati salva autorizzazione; il Ministro competente concede l’autorizzazione. L’art. 2, n. 2, di tale legge precisa inoltre:
«Il Ministro può concedere un’esenzione da tale divieto (…), nel caso in cui il carattere delle attività non richieda l’applicazione delle regole ai sensi o in ragione degli artt. 6-10. Tale esenzione può essere subordinata a condizioni».
7. Dall’art. 7, n. 1, della legge sui servizi di vigilanza risulta che anche l’assunzione di dirigenti da parte dei servizi di vigilanza privati richiede un’autorizzazione del Ministro competente.
8. L’art. 9, n. 8, della legge sui servizi di vigilanza prescrive ai servizi di vigilanza e alle agenzie di investigazione privati di provvedere affinché il loro personale porti con sé, nello svolgimento delle rispettive attivitá, un titolo di legittimazione ( legitimatiebewijs ), conforme ad un modello stabilito dal Ministro competente. Tale documento attesta, come risulta dall’art. 7, n. 2, della legge sui servizi di vigilanza in combinato disposto con l’art. 13, n. 2, del regolamento sui servizi di vigilanza, che l’impresa corrispondente ha ricevuto la necessaria autorizzazione amministrativa per occupare la persona che detiene il titolo di legittimazione.
9. Infine, ai sensi dell’art. 8 della legge sui servizi di vigilanza, il Ministro competente stabilisce, con riferimento a determinati tipi di attività, anche requisiti di formazione per il personale dei servizi di vigilanza o per le agenzie di investigazione privati. I servizi di vigilanza e le agenzie di investigazione privati possono affidare lo svolgimento dei loro compiti solo a persone che soddisfano i requisiti di formazione in materia. All’art. 8, n. 2, seconda frase, di questa legge è previsto nuovamente:
«Il Ministro può concedere un’esenzione da questa disposizione».
10. L’art. 8 della legge sui servizi di vigilanza viene tra l’altro concretizzato dagli artt. 5 e 11 del regolamento sui servizi di vigilanza. L’art. 5, n. 1, del regolamento sui servizi di vigilanza prescrive che i servizi di vigilanza privati possono affidare compiti di sorveglianza esclusivamente a persone in possesso di uno specifico diploma conferito da due istituti olandesi e, precisamente, il diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker
della Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties
e della Stichting Ecabo . All’art. 5, n. 5, del regolamento sui servizi di vigilanza sono riconosciuti come equipollenti numerosi altri diplomi, tutti egualmente conferiti da istituti dei Paesi Bassi.
11. All’art. 11, n. 1, il regolamento sui servizi di vigilanza prescrive, inoltre, che i servizi di vigilanza privati possono affidare l’installazione e la manutenzione dei dispositivi di allarme unicamente a persone in possesso di un diploma riconosciuto dal Ministro competente. Il n. 2 di questa disposizione elenca, come riconosciuti dal Ministro competente, quattro diplomi in totale, conferiti tutti da istituti olandesi.
III – Fatti e procedimento precontenzioso
12. Con lettera 8 novembre 2000, la Commissione ha a fatto presente alle autorità dei Paesi Bassi di ritenere le norme legislative e regolamentari dei Paesi Bassi concernenti i servizi vigilanza e le agenzie di investigazione privati incompatibili con l’art. 49 CE nonché con le direttive 89/48 (9) e 92/51 (10) . Essa si riferiva al riguardo, in particolare, ai seguenti quattro aspetti:
– l’obbligo, per i servizi di vigilanza e per le agenzie di investigazione privati, di richiedere un’autorizzazione, soggetta a costi, per la loro attività nei Paesi Bassi, senza tener conto degli obblighi che i prestatori di servizi stranieri già devono soddisfare nel loro Stato di origine (artt. 2 e 3 della legge sui servizi di vigilanza),
– l’obbligo, per il personale dirigente dei servizi privati di vigilanza, di possedere un’autorizzazione, soggetta a costi (art. 7, nn. 1 e 2 della legge sui servizi di vigilanza),
– l’obbligo, per il personale di queste imprese, nel caso di un suo distaccamento nei Paesi Bassi, di possedere un titolo di legittimazione ( legitimatiebewijs ) redatto dalle autorità dei Paesi Bassi [art. 6, lett. e), della legge sui servizi di vigilanza e art. 13 del regolamento sui servizi di vigilanza] nonché
– l’obbligo, per il personale di tali imprese, di possedere un diploma rilasciato da un istituto dei Paesi Bassi, mentre agli installatori di dispositivi di allarme vengono posti requisiti relativamente alle loro formazioni professionali senza che venga tenuto conto delle formazioni acquisite in un altro Stato membro (artt. 5 e 11 del regolamento sui servizi di vigilanza).
13. Con lettera di risposta in data 22 dicembre 2000, le autorità dei Paesi Bassi hanno ammesso che gli obblighi di autorizzazione e le altre disposizioni contestate, nonché la mancanza di un automatico riconoscimento delle qualificazioni acquisite in altri Stati membri, costituivano una restrizione alla libera prestazione dei servizi. Nel contempo, però, il governo dei Paesi Bassi esprimeva il punto di vista secondo cui restrizioni di tale tipo sono giustificate da ragioni di interesse generale.
14. Malgrado questa risposta, la Commissione persisteva nella sua convinzione secondo cui le disposizioni dei Paesi Bassi non sono compatibili con il diritto comunitario, e, l’11 ottobre 2001, indirizzava al Regno dei Paesi Bassi un parere motivato.
15. Dopo la ricezione di una lettera di risposta dei Paesi Bassi, datata 10 dicembre 2001, la Commissione presentava, il 30 aprile 2003, il presente ricorso ai sensi dell’art. 226, secondo comma, CE.
IV – Domande delle parti
16. La Commissione, originariamente, chiedeva che la Corte volesse:
1) accertare che il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi incombentigli a norma dell’art. 49 CE e delle direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE relative ad un sistema generale di riconoscimento della formazione professionale fissando, nell’ambito della legge sui servizi di vigilanza e sulle agenzie di investigazione privati, disposizioni in forza delle quali:
– un’impresa che intenda prestare servizi nel territorio dei Paesi Bassi dev’essere in possesso di un’autorizzazione, senza che vengano presi in considerazione al riguardo gli obblighi ai quali il prestatore di servizi straniero già deve sottostare nello Stato in cui è stabilito, e per tale autorizzazione vengono richieste tasse,
– il personale dirigente di tali servizi di vigilanza deve essere in possesso di un’autorizzazione, anch’essa soggetta a costi,
– il personale di queste imprese, distaccato dallo Stato di stabilimento nei Paesi Bassi, deve disporre di un titolo di legittimazione rilasciato dalle autorità dei Paesi Bassi e
– il personale dev’essere in possesso di un diploma rilasciato da un istituto dei Paesi Bassi, mentre agli installatori di dispositivi di allarme vengono imposte condizioni circa le loro qualificazioni professionali, senza che venga tenuto conto delle qualificazioni conseguite in un altro Stato membro,
2) condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese del procedimento.
17. Il 5 maggio 2004, nel corso dell’udienza dinnanzi alla Corte, la Commissione ha rinunciato agli atti per la parte del ricorso fondata sulla quarta censura. Alla luce di ciò si ritiene che la Commissione faccia valere ancora solo una violazione dell’art. 49 CE, e non più anche una violazione delle direttive 89/48 e 92/51.
18. Quindi la Commissione chiede ora che la Corte voglia:
1) constatare che il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi incombentigli a norma dell’art. 49 CE fissando, nell’ambito della legge sui servizi di vigilanza e sulle agenzie di investigazione privati, disposizioni in forza delle quali:
– un’impresa che intenda prestare servizi nel territorio dei Paesi Bassi dev’essere in possesso di un’autorizzazione, senza che vengano presi in considerazione al riguardo gli obblighi ai quali il prestatore di servizi straniero già deve sottostare nello Stato in cui è stabilito, e per tale autorizzazione vengono richieste tasse,
– il personale dirigente di tali servizi di vigilanza dev’essere in possesso di un’autorizzazione, anch’essa soggetta a costi, e
– il personale di queste imprese, che viene distaccato dallo Stato di stabilimento nei Paesi Bassi, deve disporre di un titolo di legittimazione rilasciato dalle autorità dei Paesi Bassi,
2) condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese del procedimento.
19. Il Regno dei Paesi Bassi chiede che la Corte voglia,
1) respingere il ricorso,
2) condannare la Commissione alle spese del procedimento.
20. Il Regno dei Paesi Bassi non ha però chiesto la condanna alle spese in relazione alla parziale rinuncia agli atti da parte della Commissione.
V – Valutazione giuridica
21. Il ricorso della Commissione, ricevibile, è fondato se il Regno dei Paesi Bassi ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato (art. 228, n. 1, CE). Attualmente viene contestata unicamente la violazione dell’art. 49 CE.
22. Il punto di partenza di questo procedimento per inadempimento sono le attività autonome dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati, prestate, dietro corrispettivo, nei Paesi Bassi, da imprese con sede in altri Stati membri, e ciò sempre temporaneamente, cioè senza una stabile e continuativa integrazione nella vita economica dei Paesi Bassi (11) . A tali attività è applicabile la libera prestazione dei servizi (artt. 49 CE e 50 CE in combinato disposto con gli artt. 48 CE e 55 CE).
A – Sulla prima censura: incompatibilità del requisito di un’autorizzazione per i servizi di vigilanza e le agenzie di investigazione privati con la libera prestazione dei servizi
23. Oggetto della prima censura da parte della Commissione è l’obbligo imposto ai servizi di vigilanza e alle agenzie di investigazione privati di conseguire un’autorizzazione, soggetta a costi, presso le autorità locali prima di poter intraprendere la loro attività nei Paesi Bassi.
1. Restrizione alla libera prestazione dei servizi
24. La libera prestazione dei servizi è una delle libertá fondamentali del Trattato. Secondo una giurisprudenza costante, l’art. 49 CE vieta non solo qualsiasi discriminazione, basata sulla cittadinanza, di un prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro, ma anche qualsiasi restrizione e qualsiasi ostacolo alla libera prestazione dei servizi, anche qualora essi si applichino indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli stabiliti in altri Stati membri (12) .
25. Una normativa nazionale quale quella dei Paesi Bassi, che subordina l’attività transfrontaliera da parte dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati stabiliti in un altro Stato membro al rilascio di una preventiva autorizzazione amministrativa, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi (13) . L’onere amministrativo collegato al conseguimento dell’autorizzazione nonché i costi che ne derivano possono rendere più dispendiosi i servizi transfrontalieri e scoraggiare le imprese in particolare dalla prima, eventualmente breve, prestazione di tali servizi.
26. Anche la Commissione ed il governo dei Paesi Bassi sono concordi nel ritenere che la disposizione controversa costituisca una restrizione alla libera prestazione dei servizi. Le parti discordano, tuttavia, sulla questione se restrizioni di questo tipo possano essere giustificate.
2. Giustificazione
a) Argomenti delle parti
27. Il governo dei Paesi Bassi
è dell’opinione che la restrizione constatata possa essere giustificata da considerazioni di interesse generale. I destinatari della prestazione sarebbero estremamente «vulnerabili» di fronte ai servizi di vigilanza e alle agenzie di investigazione privati; l’affidabilità dei prestatori dei servizi conterebbe in modo determinante affinché gli interessi patrimoniali dei loro clienti non siano compromessi. Anche i cittadini però, in generale, necessiterebbero di protezione, ad esempio poiché concederebbero al personale dei servizi di vigilanza, in ragione dell’uniforme indossata, una fiducia simile a quella concessa alla polizia.
28. A tutela di clienti e cittadini sarebbero quindi necessarie prescrizioni particolarmente severe nonché un controllo preventivo finalizzato a prevenire possibili abusi e a garantire una qualità adeguata dei servizi offerti. Questo varrebbe, a maggior ragione, perché non esisterebbero attualmente a livello comunitario standard minimi per l’attività dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati e i requisiti posti a tali imprese sarebbero molto diversi a seconda dello Stato membro (14) .
29. Anche la Commissione
riconosce, in linea di principio, che la tutela dei consumatori può essere fatta valere, quale legittimo interesse del bene generale, a giustificazione di restrizioni alla libera prestazione dei servizi. Mentre nella fase scritta del procedimento la Commissione contestava ancora la necessità di un controllo preventivo (15), nella trattazione orale ha affermato che un procedimento preventivo di autorizzazione può essere giustificato. Una più intensa collaborazione tra le autorità degli Stati membri potrebbe però rendere un tale procedimento superfluo (16) .
30. Su questo sfondo resta ancora controversa tra le parti, in particolare, la questione se la situazione giuridica dei Paesi Bassi permetta di prendere sufficientemente in considerazione i requisiti a cui i prestatori di servizi stranieri possono essere già soggetti nello Stato di origine. Il governo dei Paesi Bassi sostiene che le disposizioni controverse permetterebbero senz’altro una tale presa in considerazione, ammettendo però, allo stesso tempo, che in nessuna delle disposizioni nazionali in materia sarebbe concretamente stabilito in quale modo si debba tener conto degli obblighi esistenti nello Stato di provenienza.
b) Valutazione
31. La libera prestazione dei servizi, in quanto principio fondamentale del Trattato, può essere limitata solo da norme giustificate da motivi imperativi di interesse generale, ad esempio per garantire la qualità dei servizi e proteggerne gli acquirenti da danni. La normativa nazionale dev’essere, comunque, applicabile a tutte le persone o imprese operanti nel territorio dello Stato membro ospitante, dev’essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non può andare oltre quanto necessario per il suo raggiungimento (17) .
32. In linea di principio, la tutela della popolazione nei confronti di «pecore nere» tra i servizi di vigilanza e le agenzie di investigazione privati può essere fatta valere come un motivo imperativo di interesse generale. Infatti, qualora tali imprese o i loro impiegati facessero un uso indebito della loro posizione, in gioco non ci sarebbero semplicemente gli interessi patrimoniali dei clienti colpiti, ma anche la riservatezza di dati personali così come – ad esempio in caso di eccesso di legittima difesa – l’integrità fisica e la vita di esseri umani. Un controllo dell’affidabilità delle imprese interessate e della qualità dei loro servizi serve dunque alla tutela di beni giuridici particolarmente importanti, perseguendo, quindi, senza dubbio un obiettivo legittimo.
33. Anche un sistema come quello dei Paesi Bassi, che dispone un divieto per l’attività dei servizi di vigilanza privati, salvo autorizzazione, e conseguentemente sottopone le imprese interessate ad un controllo preventivo, è idoneo
a proteggere la popolazione da prestatori di servizi non seri. Così può venire esaminata la qualificazione e l’affidabilità dei rispettivi offerenti in particolare, ad esempio, con riguardo all’esistenza di precedenti penali ed irregolarità. Anche se così non possono venire del tutto esclusi successivi abusi, un tale controllo permette però una prognosi oggettivamente fondata circa la qualità delle prestazioni di servizi offerte.
34. Nel presente caso, inoltre, non esistono riserve di principio circa l’ esigenza
di un sistema di controllo preventivo dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati. Certamente una procedura di previa autorizzazione
è sempre e soltanto necessaria quando un controllo a posteriori risulti troppo tardivo per garantire la sua reale efficacia consentendo al medesimo di conseguire lo scopo perseguito (18) . Questo presuppone, tuttavia, che esista poi un’alternativa realistica, altrettanto efficace, al controllo preventivo. Su tale punto manca, nel presente caso, un’argomentazione circostanziata da parte della Commissione. Anche la più intensa collaborazione tra le autorità degli Stati membri, sollecitata dalla Commissione nel corso dell’udienza, almeno allo stato attuale, non è paragonabile, quanto ad efficacia, a una procedura di previa autorizzazione.
35. Dubbi possono però sorgere in relazione all’ esigenza
del sistema olandese nella sua forma concreta . Così, secondo una giurisprudenza costante l’obiettivo di interesse generale perseguito non dev’essere preso in considerazione già da norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito (19) . Tale giurisprudenza è, infine, espressione del principio dello Stato di provenienza secondo cui vale tra gli Stati membri la regola del riconoscimento reciproco (20) .
36. Il riconoscimento reciproco non presuppone che il legislatore comunitario abbia stabilito degli standard comuni per un determinato settore economico. Tale principio vale, invece, anche e proprio per materie per le quali non è stata effettuata nessuna
armonizzazione e per le quali, quindi, non valgono nemmeno standard minimi comuni (21) .
37. Se mancano standard comuni, gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire sia i presupposti sostanziali sia i requisiti di ordine procedurale per un’attività quale quella dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati. Nel farlo essi possono scegliere anche di adottare un diverso livello di protezione (22) . Tuttavia essi devono sempre esercitare i loro poteri nel rispetto della libera prestazione dei servizi (23) . .Al riguardo è necessario considerare i requisiti a cui il prestatore già soddisfa nel suo paese di origine (24) .
38. Se, ad esempio, il prestatore di servizi è già soggetto nel suo Stato di origine ad una procedura di autorizzazione comparabile, nel corso della quale è stata già esaminata anche la sua affidabilità, non sarebbe proporzionato sottoporlo nei Paesi Bassi ad un nuovo esame di affidabilità. In tal caso le autorità dei Paesi Bassi non potrebbero né ritardare né rendere più difficile (né, tanto meno, più dispendioso) l’esercizio della libera prestazione dei servizi, dal momento che la sussistenza dei presupposti per l’accesso alle attività di cui trattasi è già stata accertata nello Stato di provenienza (25) . Dovrebbe essere quindi sufficiente che il prestatore di servizi straniero fornisca prova di un esame di affidabilità effettuato nel suo Stato di provenienza.
39. A tale proposito il governo dei Paesi Bassi afferma che, nella prassi, si può tenere conto senza problemi dei requisiti soddisfatti all’estero. Per sua stessa ammissione, però, in nessuna delle disposizioni dei Paesi Bassi in materia è previsto concretamente che ciò avvenga. Anzi, la formulazione dell’art. 2, n. 2, della legge sui servizi di vigilanza è idonea a dare l’impressione opposta alle imprese interessate. Questa disposizione dà sì la possibilità di esenzioni dall’obbligo di autorizzazione; tale possibilità è prevista però unicamente per alcune, non meglio precisate, attività che ad avviso del legislatore dei Paesi Bassi già per il loro carattere non devono essere soggette alle norme sui servizi di vigilanza privati.
40. La normativa dei Paesi Bassi non prevede invece in alcun modo se ed in quale misura, di norma, debba tenersi conto delle condizioni già soddisfatte da un prestatore di servizi in un altro Stato membro, ad esempio se ha conseguito qualificazioni professionali in questo campo ovvero si è sottoposto ad un esame di affidabilità. Questa impressione viene ancora rafforzata dall’art. 5, nn. 1 e 5, del regolamento sui servizi di vigilanza il quale nel disporre una lista di diplomi riconosciuti nei Paesi Bassi per il personale dei servizi di vigilanza privati ne elenca solamente alcuni, rilasciati da istituti dei Paesi Bassi.
41. Riassumendo, si deve tener fermo quanto segue: certo non esistono dubbi circa la necessità sostanziale di un controllo preventivo dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati da parte delle autorità dei Paesi Bassi. La normativa dei Paesi Bassi, tuttavia, nella sua forma concreta, non risponde sufficientemente alle esigenze della libera circolazione dei servizi. Essa infatti va oltre quanto sarebbe necessario allo scopo della tutela dei consumatori, non tenendo sufficientemente conto di eventuali obblighi che un prestatore di servizi straniero deve già adempiere nel suo Stato di provenienza.
42. Pertanto, in conclusione, la prima censura della Commissione dev’essere accolta.
B – Sulla seconda censura: incompatibilità dell’obbligo di un’autorizzazione per il personale dirigente dei servizi di vigilanza privati con la libera prestazione dei servizi
43. Oggetto della seconda censura della Commissione è l’obbligo vigente nei Paesi Bassi di un’autorizzazione a parte per il personale dirigente dei servizi di vigilanza privati. A parere della Commissione un requisito di tale tipo eccede quanto è necessario, in quanto si aggiungerebbe addirittura all’obbligo di autorizzazione per le imprese interessate, in precedenza considerato, gravando così doppiamente tali imprese.
44. Come però il governo dei Paesi Bassi giustamente espone, una procedura di autorizzazione limitata alla singola impresa sarebbe difficilmente idonea a garantire il perseguito controllo di qualità delle prestazioni offerte dai servizi di vigilanza privati. Dal momento che il rispettivo personale dirigente può influenzare in modo determinante le pratiche ed il comportamento di tali imprese sul mercato, la qualità delle prestazioni offerte dipende decisivamente dalla affidabilità di tale personale dirigente. In linea di principio non si può perciò muovere alcuna obiezione al fatto che la normativa dei Paesi Bassi preveda un controllo sia delle imprese interessate sia anche del loro personale dirigente.
45. Le considerazioni precedentemente svolte con riferimento alle imprese valgono comunque anche riguardo al personale dirigente (26) : la normativa dei Paesi Bassi va oltre quanto sarebbe necessario allo scopo della tutela dei consumatori, non tenendo conto di eventuali obblighi a cui il personale dirigente dei servizi di vigilanza privati è già soggetto nel suo Stato di provenienza. In questa misura la normativa dei Paesi Bassi costituisce una violazione alla libera prestazione dei servizi.
46. La seconda censura della Commissione dev’essere accolta nella misura
in cui il personale dirigente dei servizi di vigilanza privati dev’essere in possesso di un’autorizzazione, senza che al riguardo sia tenuto conto degli obblighi che nello Stato di stabilimento devono essere adempiuti, e in quanto per tale autorizzazione vengono pretese tasse. Per il resto, in quanto cioè la Commissione critica in via del tutto generale l’obbligo di un’autorizzazione per i dirigenti dei servizi di vigilanza privati, la seconda censura è invece infondata.
C – Sulla terza censura: Incompatibilità dell’obbligo di un titolo di legittimazione per il personale dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati con la libera prestazione dei servizi
47. Oggetto della terza censura da parte della Commissione è l’obbligo per cui i collaboratori dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati devono essere in possesso di un titolo di legittimazione professionale dei Paesi Bassi. Anche in questo caso si tratta incontestabilmente di una restrizione alla libera prestazione dei servizi (27) . In tale modo derivano per le imprese interessate spese per il loro personale ed un notevole carico amministrativo, che rendono più dispendiosi i servizi transfrontalieri e, in particolare, complicano la loro prima, eventualmente breve, prestazione.
1. Argomenti delle parti
48. La Commissione ritiene che l’obbligo di un tale documento di legittimazione non sia proporzionato già per il fatto che la cerchia di persone interessata in ogni caso dev’essere in possesso di una carta di identità valida o di un passaporto (28) . Per il resto, l’obbligo di un documento di legittimazione è espressione del sistema di controllo preventivo dell’attività dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati che – almeno nel procedimento scritto – viene censurato dalla Commissione.
49. Il governo dei Paesi Bassi replica che l’obbligo del documento di legittimazione rappresenta un’importante garanzia per la qualità e l’affidabilità dei servizi delle imprese private di vigilanza e delle agenzie di investigazione private. Il titolo di legittimazione controverso ( legitimatiebewijs ) fornirebbe chiaramente maggiori informazioni di una normale carta di identità o di un passaporto svolgendo, in particolare, oltre alla tradizionale funzione identificativa, anche una funzione di legittimazione: si certificherebbe che il portatore di un tale documento ha ricevuto la autorizzazione da parte delle autorità dei Paesi Bassi per operare per un servizio di vigilanza privato o un’agenzia di investigazione. Questo rafforzerebbe la fiducia della popolazione.
2. Valutazione
50. Di fatto un titolo di legittimazione professionale redatto dalle autorità dei Paesi Bassi, con funzione di legittimazione, può avere l’effetto di un sigillo di qualità statale, rafforzando così la fiducia dei cittadini interessati nel personale dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati. L’obbligo del titolo di legittimazione è quindi una misura idonea
al raggiungimento del legittimo obiettivo di tutelare il consumatore e garantire la qualità dei servizi offerti (29) .
51. Dubbi possono tuttavia sorgere circa l’ esigenza
dell’obbligo del documento di legittimazione olandese. In questo contesto non si deve considerare infatti solo l’obbligo del documento in quanto tale (art. 9, n. 8, della legge sui servizi di vigilanza), ma, in particolare, anche l’obbligo di autorizzazione per il personale dei servizi di vigilanza e per le agenzie di investigazione privati che vi sta dietro. Il titolo di legittimazione professionale prescritto nei Paesi Bassi, infine, è soprattutto espressione di un permesso amministrativo per l’attività del suo titolare e documenta quest’ultima (art. 7, n. 2, della legge sui servizi di vigilanza, in combinato disposto con l’art. 13, n. 2, del regolamento sui servizi di vigilanza).
52. Come già osservato, non esistono riserve in linea di principio circa l’ esigenza
del sistema di controllo preventivo dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati praticato dai Paesi Bassi (30) .
53. Il principio della libera prestazione dei servizi, tuttavia, impone in ogni caso di tener conto, nell’ambito di una tale procedura di autorizzazione preventiva, anche dei requisiti che un prestatore di servizi già soddisfa nel suo Stato di provenienza (31) . Quindi, se nello Stato di provenienza è già stato constatato, in un procedimento sostanzialmente comparabile, che i collaboratori di un servizio di vigilanza o di un’agenzia di investigazione privati soddisfano le condizioni per le attività in questione, l’impresa interessata nei Paesi Bassi deve poter appellarsi a tale circostanza (32) . Sarebbe anche ragionevole tener conto dell’esperienza professionale conseguita in un altro Stato membro.
54. Come osserva il governo dei Paesi Bassi, l’art. 8, n. 2, della legge sui servizi di vigilanza consente al Ministro competente di dispensare i servizi di vigilanza dall’obbligo di affidare lo svolgimento di incarichi solo a persone che soddisfino i requisiti di formazione dei Paesi Bassi in materia. Dalla legge stessa non risulta, tuttavia, che tale possibilità di esenzione trovi applicazione anche per il riconoscimento di qualificazioni professionali conseguite in altri Stati membri. Se si considera infatti il tenore dell’art. 8, n. 2, della legge sui servizi di vigilanza, questa norma riguarda più casi, in cui ad una persona mancano le necessarie qualificazioni
e perciò occorre un’esenzione, che non casi in cui una persona ha conseguito le necessarie qualificazioni, anche se non nei Paesi Bassi.
55. Non si può pretendere dalle imprese interessate di avviare indagini ulteriori sulla scorta del materiale legislativo presentato dal governo dei Paesi Bassi al fine di poter ottenere completa chiarezza circa la situazione giuridica vigente ed, in particolare, circa eventuali possibilità di riconoscimento delle qualificazioni ottenute all’estero dal loro personale.
56. Inoltre la possibilità di ottenere un’esenzione, prevista all’art. 8, n. 2, della legge sui servizi di vigilanza, costituisce una disposizione puramente discrezionale, che attribuisce al Ministro competente un ampio margine discrezionale. Mancano criteri concreti relativi al come esercitare tale potere discrezionale e alla forma in cui verificare l’equivalenza delle formazioni professionali.
57. Ora, più ampia è la discrezionalità concessa alle autorità nazionali in un regime di previa autorizzazione amministrativa, più alle libertà fondamentali può essere tolta la loro pratica efficacia. Un tale potere discrezionale deve essere perciò accompagnato in ogni caso da criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, in modo da circoscrivere l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali affinchè esso non sia usato in modo arbitrario (33) .
58. Come indicato, la normativa dei Paesi Bassi non consente quindi di tenere sufficientemente conto delle qualificazioni professionali conseguite dal personale delle imprese interessate in altri Stati membri. Perciò anche l’obbligo del titolo di legittimazione, in quanto espressione esterna di tale obbligo di autorizzazione, va oltre quanto sarebbe necessario allo scopo della tutela dei consumatori e non risponde alle esigenze della libera circolazione dei servizi (34) .
59. Conseguentemente, la terza censura della Commissione dev’essere accolta nella misura in cui
il personale dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati, distaccato dallo Stato di stabilimento nei Paesi Bassi, deve essere in possesso di un titolo di legittimazione rilasciato dalle autorità dei Paesi Bassi, senza che, nel conferire tale titolo di legittimazione, si tenga conto degli obblighi che devono essere adempiuti nello Stato di stabilimento
Per il resto, cioè in quanto la Commissione in via del tutto generale contesta l’obbligo di un titolo di legittimazione professionale, quale espressione di un sistema di controllo preventivo, la terza censura è invece infondata.
VI – Spese
60. Per quanto concerne la rinuncia agli atti sulla quarta censura della Commissione, il governo dei Paesi Bassi non ha presentato una domanda di condanna alle spese nella sua presa di posizione. Per questo caso risulta dall’art. 69, n. 5, primo comma, prima frase, in combinato disposto con il terzo comma, del regolamento di procedura, che ciascuna parte sopporta al riguardo le proprie spese.
61. Poiché, per il resto, il ricorso della Commissione viene accolto pienamente solo in relazione ad una delle sue rimanenti tre censure, mentre per due censure essa risulta vittoriosa solo parzialmente, ai sensi dell’art. 69, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura, la Corte dovrebbe ripartire le spese relative.
62. Sullo sfondo di tali considerazioni il Regno dei Paesi Bassi dovrebbe essere condannato alla proprie spese nonché ai due terzi delle spese della Commissione. Per il resto, la Commissione stessa dovrebbe sostenere le proprie spese.
VII – Conclusione
63. Sulla base delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di decidere come segue:
1) Il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi incombentigli a norma dell’art. 49 CE fissando, nell’ambito della legge sui servizi di vigilanza e sulle agenzie di investigazione privati, disposizioni in forza delle quali:
– I servizi di vigilanza e le agenzie di investigazione privati che intendono fornire prestazioni di servizi nel territorio dei Paesi Bassi, devono essere in possesso di un’autorizzazione, senza che al riguardo vengano presi in considerazione gli obblighi che i prestatori di servizi stranieri già debbono adempiere nello Stato membro in cui sono stabiliti, e per tale autorizzazione vengono richieste tasse,
– il personale dirigente dei servizi di vigilanza privati deve essere in possesso di un’autorizzazione, senza che vengano presi in considerazione al riguardo gli obblighi che devono essere adempiuti nello Stato membro di stabilimento, e per tale autorizzazione vengono richieste tasse, e
– il personale dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati, che viene distaccato dallo Stato di stabilimento nei Paesi Bassi, deve disporre di un titolo di legittimazione rilasciato dalle autorità dei Paesi Bassi, senza che nel rilascio di tale titolo di legittimazione vengano presi in considerazione gli obblighi che devono essere adempiuti nello Stato di stabilimento.
2) Per il resto, il ricorso viene respinto.
3) Il Regno dei Paesi Bassi sopporta le proprie spese nonché per i due terzi le spese della Commissione. Per il resto, la Commissione stessa sopporta le proprie spese.
(1) .
(2)
–	Sentenza 29 ottobre 1998, causa C-114/97, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-6717).
(3)
–	Sentenza 9 marzo 2000, causa C-335/98, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-1221).
(4)
–	Sentenza 31 maggio 2001, causa C-283/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I-4363).
(5)
–	Sentenza 29 aprile 2004, causa C-171/02, Commissione/Portogallo (Racc. pag. I–5645).
(6)
–	Staatsblad
1997, 500.
(7)
–	Stcrt. 1999, 60.
(8)
–	Stcrt. 1999, 60.
(9)
–	Direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni (GU L 19, pag. 16).
(10)
–	Direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/51/CEE relativa ad un secondo sistema generale di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE (GU L 209, pag. 25).
(11)
–	 	V., sulla delimitazione rispetto alla libertà di stabilimento, in particolare, sentenze 30 novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard (Racc. pag. I-4165, punti 25-28), e 11 dicembre 2003, causa C‑215/01, Schnitzer (Racc. pag. I‑4847, punti 27-33).
(12)
–	Sentenza 13 novembre 2003, causa C-42/02, Lindman (Racc. pag. I‑13519, punto 20); v. anche sentenze 9 agosto 1994, causa C-43/93, Vander Elst (Racc. pag. I-3803, punto 14), 26 febbraio 1991, causa C-154/89, Commissione/Francia (Racc. pag. I-659, punto 12), e 25 luglio 1991, causa C-76/90, Säger (Racc. pag. I-4221, punto 12).
(13)
–	Sentenze Säger (citata alla nota 12, punto 14), Vander Elst (citata alla nota 12, punto 15) e Commissione/Begio (citata alla nota 3, punto 35).
(14)
–	Al riguardo, il governo dei Paesi Bassi rimanda ai risultati di uno studio ordinato dalla Commissione („A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union“, 2002, presentato come allegato 1 al controricorso).
(15)
–	V., in particolare, le argomentazioni scritte della Commissione nelle sua replica al controricorso del Regno dei Paesi Bassi.
(16)
–	La Commissione rimanda inoltre al punto 33 della sentenza Commissione/Belgio (citata alla nota 3).
(17)
–	Sentenza Schnitzer (citata alla nota 11, punto 35), sentenza 3 ottobre 2000, causa C-58/98, Corsten (Racc. pag. I-7919, punto 39), sentenza Säger (citata alla nota 12, punto 15).
(18)
–	Sentenza 22 gennaio 2002, causa C-390/99, Canal Satélite Digital (Racc. pag. I-607, punto 39).
(19)
–	Sentenza 17 dicembre 1981, causa 279/80, Webb (Racc. 3305, punto 17); sentenze Säger (citata alla nota 12, punto 15), Commissione/Belgio (citata alla nota 3, punto 37), Corsten (citata alla nota 17, punto 35), Canal Satélite Digital (citata alla nota 18, punti 36-38) e Commissione/Portogallo (citata alla nota 5, punti 60 e 66).
(20)
–	V., ad esempio, in questo senso, sentenza Canal Satélite Digital (citata alla nota 18, punto 37, con ulteriori indicazioni).
(21)
–	Giurisprudenza costante a partire dalla sentenza «Cassis de Dijon» 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral (Racc. pag. 649, punto 8). Per il campo della libera prestazione dei servizi v., ad esempio, sentenza Canal Satélite Digital (citata alla nota 18, punto 37). Anche la sentenza Corsten (citata alla nota 17, punti 31 e 35) si fonda su tale considerazione.
(22)
–	Il solo fatto che uno Stato membro imponga norme meno severe di quelle imposte da un altro Stato membro non significa che queste ultime siano sproporzionate e perciò incompatibili con il diritto comunitario; v. sentenze 10 maggio 1995, causa C-384/93, Alpine Investments (Racc. pag. I-1141, punto 51), 12 dicembre 1996, causa C-3/95, Reisebüro Broede (Racc. pag. I-6511, punto 42), 1 febbraio 2001, causa C-108/96, Mac Quen (Racc. pag. I-837, punti 33-34) e 11 luglio 2002, causa C-294/00, Gräbner (Racc. pag. I-6515, punti 46-47).
(23)
–	Così anche – con riferimento alle professioni artigianali – sentenza Corsten (citata alla nota 17, punto 31).
(24)
–	V. la giurisprudenza citata alla nota 19.
(25)
–	Così – con riferimento all’obbligo di iscrizione nell’albo degli artigiani – sentenza Corsten (citata alla nota 17, punti 45, 47 e 48); v. anche sentenza Schnitzer (citata alla nota 11, punti 36-39).
(26)
–	V., in particolare, i paragrafi 35-42 di queste conclusioni.
(27)
–	Sentenze Commissione/Belgio (citata alla nota 3, punto 39) e Commissione/Portogallo (citata alla nota 5, punto 66).
(28)
–	La Commissione richiama la sentenza Commissione/Belgio (citata alla nota 3, punto 40).
(29)
–	Così anche l’avvocato generale Alber nelle sue conclusioni del 16 settembre 2003 per la sentenza 29 aprile 2004 nella causa C-171/02 (cit. alla nota 5, paragrafo 88). In particolare, in considerazione degli importanti beni giuridici che devono essere protetti (v. supra, paragrafo 32) il caso in esame si distingue dall’obbligo di un titolo di legittimazione per altri casi, come, ad esempio, quello per le guide turistiche, che era alla base della sentenza 22 marzo 1994, causa C-375/92, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-923, punto 21, con ulteriori indicazioni).
(30)
–	Sull’ammissibilità del controllo preventivo v. anche il paragrafo 34 di queste conclusioni; le affermazioni ivi espresse sono trasponibili anche al personale dei servizi di vigilanza e delle agenzie di investigazione privati.
(31)
–	V. la giurisprudenza citata alla nota 19.
(32)
–	Eventualmente potrebbe venir richiesta, ad esempio, anche la prova del fatto che i collaboratori interessati hanno preso familiarità in linea generale con le prescrizioni legislative in materia dello Stato di accoglimento, quali ad esempio eventuali disposizioni relative all’uso di armi da fuoco, all’esercizio della legittima difesa oppure al diritto di arresto spettante anche ai privati. Con questo, però, l’esercizio della libera prestazione dei servizi non potrebbe essere eccessivamente complicato o rallentato.
(33)
–	Sentenza Canal Satélite Digital (citata alla nota 18, punto 35, con ulteriori indicazioni).
(34)
–	Così, in conclusione, anche la sentenza Commissione/Portogallo (citata alla nota 5, punto 66).