61982J0066
Στην υπόθεση 66/82,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του tribunal administratif του Παρισιού προς το Δικαστήριο κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Fromançais SA, Παρίσι,
και
Fonds dorientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Παρίσι,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς το κύρος του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1259/72, της Επιτροπής της 16ης Ιουνίου 1972 (JO L 139, σ. 18), του άρθρου 18, παράγραφος 2, και του άρθρου 19 του κανονισμού (ΕΟΚ) 232/75 της Επιτροπής, της 30ής Ιανουαρίου 1975 (JO L 24, σ. 45) και του άρθρου 13, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1687/76 της Επιτροπής, της 30ής Ιουνίου 1976 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/016, σ. 6),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
συγκείμενο από τους Α. O'Keeffe, πρόεδρο τμήματος, G. Bosco και Τ. Koopmans, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: G. Reischl
γραμματέας: Ρ. Heim
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
I — Πραγματικά περιστατικά και έγγραφη διαδικασία
1. Το νομοθετικό πλαίσιο
Για να διευκολύνει τη διάθεση των πλεονασμάτων βουτύρου η Επιτροπή, με τον κανονισμό 1259/72, θέσπισε ένα σύστημα διαθέσεως βουτύρου σε μειωμένες τιμές προς ορισμένες μεταποιητικές βιομηχανίες της Κοινότητας. Στο πλαίσιο του συστήματος αυτού το βούτυρο πωλείται στους ενδιαφερόμενους με ένα είδος δημοπρασίας. Ως αντάλλαγμα της μειωμένης τιμής, ο υπερού η κατακύρωση αναλαμβάνει, ιδίως, την υποχρέωση να μεταποιήσει εντός τακτής προδεσμίας, ο ίδιος ή μέσω τρίτου, το βούτυρο σε ορισμένα προϊόντα, όπως εκλεκτά προϊόντα αρτοποιίας, προϊόντα ζαχαροπλαστικής ή και παγωτά. Ο υπερού η κατακύρωση, στη διάθεση του οποίου τίθεται το βούτυρο, έχει την υποχρέωση, όχι μόνο να καταβάλει το μειωμένο τίμημα, αλλά και να παράσχει ασφάλεια μεταποιήσεως, το ποσό της οποίας προορίζεται να καλύψει τη διαφορά μεταξύ της τιμής του βουτύρου στην αγορά και της μειωμένης τιμής πωλήσεως. Το άρθρο 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72 προβλέπει ότι εκτός περιπτώσεως ανωτέρας βίας η ασφάλεια αυτή δεν ελευθερώνεται παρά μόνο για τις ποσότητες, για τις οποίες ο υπερού η κατακύρωση προσκομίζει την απόδειξη ότι τήρησε τις υποχρεώσεις του.
Από την 1η Φεβρουαρίου 1975 ο κανονισμός 1259/72 αντικαταστάθηκε με τον κανονισμό 232/75 της Επιτροπής, της 30ής Ιανουαρίου 1975, περί πωλήσεως σε μειωμένες τιμές βουτύρου που προορίζεται για την παρασκευή προϊόντων ζαχαροπλαστικής και παγωτών, ο οποίος ουσιαστικά επανέλαβε τις διατάξεις του κανονισμού 1259/72. Ιδίως η διάταξη του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72 επανελήφθη στο άρθρο 18, παράγραφος 2, εδάφιο 1, του κανονισμού 232/75.
Το άρθρο 19 του κανονισμού 232/75 μετρίασε την αρχή της καταπτώσεως της εγγυήσεως σε περίπτωση μη τηρήσεως της προθεσμίας μεταποιήσεως. Πράγματι, ορίζει ότι σε περίπτωση υπερβάσεως της προθεσμίας, όχι μεγαλύτερης από 30ημέρες, που δεν οφείλεται σε βαριά αμέλεια του ενδιαφερόμενου, η ασφάλεια καταπίπτει κατά δύο λογιστικές μονάδες ανά τόνο και ανά ημέρα υπερβάσεως της ταχθείσας προθεσμίας.
2. Τα πραγματικά περιστατικά
Η εταιρεία Fromançais αγόρασε μεταξύ 1973 και 1980 ποσότητες βουτύρου που πωλήθηκαν σε μειωμένες τιμές κατ' εφαρμογή των κανονισμών 1259/72 και 232/75, παρέσχε δε τις αναγκαίες προς τούτο ασφάλειες μεταποιήσεως. Ένα μέρος του βουτύρου αυτού, που η Fromançais πώλησε σε ιταλικές εταιρείες, είτε δεν μεταποιήθηκε, είτε μεταποιήθηκε εκπρόθεσμα, είτε μεταποιήθηκε σε απροσδιόριστη ημερομηνία.
Με απόφαση της 21ης Ιανουαρίου 1981, ο FORMA (Ταμείο Προσανατολισμού και Ρυθμίσεως Γεωργικών Αγορών) αρνήθηκε να ελευθερώσει τις ασφάλειες που είχαν παρασχεθεί για τις παρτίδες βουτύρου, για τις οποίες η Fromançais δεν ήταν σε θέση να αποδείξει ότι τήρησε τους όρους που απαιτεί η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση και, ιδίως, τους όρους σχετικά με την προθεσμία.
Στις 20 Μαρτίου 1981 η Fromançais άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του tribunal administratif του Παρισιού.
Πρόβαλε, μεταξύ άλλων, τον ισχυρισμό ότι οι κοινοτικοί κανονισμοί, επί των οποίων στηρίχθηκε η απόφαση αυτή, παραβιάζουν την αρχή της αναλογικότητας, εφόσον εξαρτούν την ελευθέρωση της ασφάλειας από την τήρηση της προθεσμίας για τη μεταποίηση του βουτύρου, ενώ η προθεσμία αυτή μεταποιήσεως δεν συνιστά αποφασιστικό στοιχείο σε σχέση με το σκοπό που επιδιώκουν οι κανονισμοί αυτοί.
Με απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 1982 το tribunal administratif του Παρισιού ανέβαλε την έκδοση οριστικής αποφάσεως και ζήτησε από το Δικαστήριο να αποφανθεί προδικαστικώς ως προς
«το κύρος των άρθρων 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72 της Επιτροπής, 18, παράγραφος 2, και 19 του κανονισμού 232/75 της Επιτροπής και του άρθρου 13, παράγραφος 4, του κανονισμού 1687/76 της Επιτροπής».
Σχετικά με το άρθρο 13, παράγραφος 4, του κανονισμού 1687/76, που αναφέρεται στην απόφαση περί παραπομπής, πρέπει να σημειωθεί ότι η διάταξη αυτή, που αφορά τις διοικητικές μεθόδους ελέγχου του σκοπού και της ελευθερώσεως της ασφάλειας, δεν ενδιαφέρει άμεσα το αντικείμενο της διαφοράς, δηλαδή, την ίδια την αρχή της καταπτώσεως της ασφάλειας σε περίπτωση υπερβάσεως της προθεσμίας μεταποιήσεως.
3. Η οίαοικααία
Η απόφαση περί παραπομπής περιήλθε στο Δικαστήριο στις 17 Φεβρουαρίου 1982.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις η Fromançais, εκπροσωπούμενη από τους δικηγόρους Παρισιού Xavier de Roux και Charles-Henry Leger, το FORMA, εκπροσωπούμενο από το δικηγόρο Παρισιού Philippe Villey και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από το François Lamoureux, μέλος της νομικής της υπηρεσίας.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε την έναρξη της προφορικής διαδικασίας χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
Με διάταξη της 29ης Ιουνίου 1982, η οποία εκδόθηκε κατ' εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφοι 1 και 2 του κανονισμού διαδικασίας, το Δικαστήριο αποφάσισε να αναθέσει την υπόθεση στο πρώτο τμήμα.
II — Γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου
Η Fromançais παρατηρεί ότι το ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο αναφέρεται στο αν αντίκειται προς την αρχή της αναλογικότητας το γεγονός ότι η ασφάλεια καταπίπτει ολοσχερώς όταν έγινε πράγματι η μετουσίωση και η μεταποίηση που προβλέπουν οι κοινοτικοί κανονισμοί, μόνο, όμως, μετά την παρέλευση της προθεσμίας που τάσσουν προς το σκοπό αυτό οι ίδιοι αυτοί κανονισμοί.
Κατά τη γνώμη της είναι καταφανώς δυσανάλογο να αντιμετωπίζεται ο υπερού η κατακύρωση, ο οποίος πράγματι μεταποίησε το βούτυρο, έστω και εκπρόθεσμα, και ο οποίος πραγματοποίησε επομένως τον ουσιαστικό στόχο της Επιτροπής, με τον ίδιο τρόπο με εκείνον που δεν το μεταποίησε, αλλά και το διέθεσε στην αγορά σαν κανονικό βούτυρο. Ο πρώτος υφίσταται πραγματική κύρωση απλώς και μόνο διότι δεν τήρησε μια διοικητική προθεσμία, ενώ ο δεύτερος χάνοντας την ασφάλεια (η οποία αντιστοιχεί με τη διαφορά μεταξύ της τιμής αγοράς του βουτύρου και της ειδικής τιμής κατακυρώσεως) καταβάλλει απλώς την τιμή αγοράς για το βούτυρο που μεταπώλησε αμεταποίητο στην αγορά.
Η Fromançais θεωρεί ότι για να εκτιμηθεί το κύρος μιας διατάξεως σε σχέση με την αρχή της αναλογικότητας πρέπει, καταρχάς, να καθοριστεί ο σκοπός που επιδιώκει η διάταξη αυτή και να εξακριβωθεί μετά, αν αυτή αποτελεί μέσο ανάλογο προς το σκοπό αυτό.
Ο κύριος σκοπός της ασφάλειαςπου προβλέπουν οι κανονισμοί 1259/72 και 232/75, ο οποίος προκύπτει σαφώς από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη, ταυτόσημη στους δύο κανονισμούς, είναι να εξασφαλιστεί η μεταποίηση του βουτύρου. Αντίθετα, στα προοίμια των κανονισμών αυτών δεν αναφέρεται καμία προϋπόθεση προθεσμίας.
Η υποχρέωση τηρήσεως ορισμένων προθεσμιών, αντίθετα με την υποχρέωση μεταποιήσεως, δεν φαίνεται να συμβάλλει στη διασφάλιση ότι «το βούτυρο δεν θα παρεκκλίνει από τον προορισμό του». Πράγματι, η υποχρέωση αυτή αναφέρεται σε διαφορετικό αντικείμενο και εμφανώς μικρότερης σημασίας, όπως αποδεικνύεται από τις διακυμάνσεις της προθεσμίας μεταποιήσεως, η οποία στον κανονισμό 1259/72 είχε καθοριστεί σε 120ημέρες από την παραλαβή του βουτύρου, ανήλθε κατόπιν σε 6 μήνες κατά την περίοδο της ισχύος του κανονισμού 232/75 και καθορίστηκε, τελικά, σε 8 μήνες από την ημέρα λήξεως της προθεσμίας υποβολής προσφορών με τον κανονισμό 262/79.
Αυτές οι υπερβάσεις της προθεσμίας που επιδιώκεται να θεωρηθούν ότι συνεπάγονται κυρώσεις, επειδή συνιστούν πλήρη αθέτηση της υποχρεώσεως μεταποιήσεως κατά την έννοια των κανονισμών 1259/72 και 232/75 δεν θα είχαν καν αποτελέσει παραβάσεις αν είχαν επέλθει κατά την έναρξη της ισχύος του κανονισμού 262/79.
Η υποχρέωση τηρήσεως της προθεσμίας μεταποιήσεως επιδιώκει, πράγματι, δύο σκοπούς.
Ο πρώτος και σημαντικότερος σκοπός είναι η πρόληψη της κερδοσκοπίας. Ο κίνδυνος, όμως, κερδοσκοπίας εμφανίζεται σημαντικά μειωμένος όταν η μεταποίηση γίνει λίγες μόνο μέρες μετά την εκπνοή της προθεσμίας. Είναι, επομένως, καταφανώς δυσανάλογο, να υφίσταται με τον ίδιο τρόπο κυρώσεις για υπόνοιες κερδοσκοπίας ο υπερού η κατακύρωση που υπερέβη κατά μερικές ημέρες την προθεσμία μεταποιήσεως, όπως αν δεν είχε τηρήσει καμία από τις υποχρεώσεις του.
Είναι, εξάλλου, πρόδηλο ότι η προθεσμία μεταποιήσεως, η οποία τόσες φορές τροποποιήθηκε, δεν αποτελεί οπωσδήποτε αποφασιστικό στοιχείο της πολιτικής της Επιτροπής, η υπέρβαση της οποίας, έστω και περιορισμένη, να μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση της πολιτικής αυτής.
Ο δεύτερος σκοπός είναι καθαρά διοικητικής φύσεως. Σκοπός της προθεσμίας είναι να επιτρέψει στην Επιτροπή να πληροφορηθεί γρήγορα τα αποτελέσματα των μέτρων που έλαβε και να εξασφαλίσει ότι η διοικητική επιβάρυνση που συνεπάγονται για την Επιτροπή οι υπερών η κατακύρωση θα περιοριστεί χρονικώς. Ο σκοπός αυτός δεν έχει σημασία ανάλογη με τον κύριο σκοπό της ασφάλειας. Πράγματι, είναι πολύ πιο σημαντικό για την Επιτροπή, να μεταποιηθεί το βούτυρο που πωλήθηκε σε μειωμένες τιμές από το να μπορέσει να κλείσει, λίγο νωρίτερα, τους φακέλους της. Οι δύο αυτοί σκοποί, που έχουν πολύ διαφορετική σημασία πρέπει, επομένως, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, να διασφαλίζονται επίσης με διαφορετικές κυρώσεις, όπως τονίζει, άλλωστε, και η απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στις 20 Φεβρουαρίου 1979 στην υπόθεση 122/78, Buitoni.
Η μικρή σημασία που έχει η υπέρβαση της προθεσμίας επιβεβαιώνεται και από την εξέλιξη που παρατηρήθηκε μεταξύ του κανονισμού 1259/72 και του κανονισμού 232/75, ο οποίος προβλέπει στο άρθρο 19 ότι σε περίπτωση υπερβάσεως μικρότερης από 30ημέρες, η οποία δεν οφείλεται σε βαριά αμέλεια, η ασφάλεια καταπίπτει μόνο κατά ένα πολύ ·περιορισμένο ποσοστό. Το άρθρο 19, που προαναφέρθηκε, εφαρμόζει μεν, κατά κάποιο τρόπο, την αρχή της αναλογικότητας, διατηρεί, όμως, μια σημαντική και αδικαιολόγητη διαφορά μεταχειρίσεως μεταξύ του υπερού η κατακύρωση, ο οποίος προέβη στη μεταποίηση την τριακοστή ημέρα της συμπληρωματικής προθεσμίας και χάνει ένα μικρό μέρος της ασφάλειας και εκείνου που προέβη στη μεταποίηση μετά την τριακοστή ημέρα και χάνει όλη την ασφάλεια για το μόνο λόγο ότι δεν τήρησε μια διοικητική προθεσμία, ο αυθαίρετος χαρακτήρας της οποίας αποδεικνύεται από το γεγονός ότι διπλασιάστηκε και καθορίστηκε σε 60ημέρες με τον κανονισμό 262/79.
Η Fromançais θεωρεί, ότι η παρούσα υπόθεση δεν είναι όμοια με τις συνεκδικα-σθείσες υποθέσεις 99 και 100/76 «Beste Boter», στις οποίες το Δικαστήριο, με απόφαση της 11ης Μαΐου 1977 έκρινε ως έγκυρο, σε σχέση με την αρχή της αναλογικότητας, το άρθρο 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72. Το πρόβλημα που έπρεπε να επιλυθεί στην υπόθεση εκείνη ήταν, πράγματι, η τύχη της ασφάλειας σε περίπτωση μη μεταποιήσεως του βουτύρου, ενώ στην παρούσα υπόθεση φέρεται ότι πρόκειται για μεταποίηση εκπρόθεσμη, ενδεχόμενο στο οποίο δεν είναι δυνατό να εφαρμοστεί αυτομάτως η λύση που δέχτηκε το Δικαστήριο στην απόφαση «Beste Boter».
Το FORMA τονίζει ότι στην προαναφερθείσα απόφαση της 11ης Μαΐου 1977 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 99 και 100/76 το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η ελευθέρωση της ασφάλειας μεταποιήσεως προϋποθέτει ότι τα προϊόντα που προήλθαν από τη μεταποίηση πληρούν τις προϋποθέσεις που ορίζει το άρθρο 6, παράγραφος 1, εδάφιο 6, του κανονισμού 1259/72 και ότι παρασκευάστηκαν εντός της προθεσμίας που τάσσει η διάταξη αυτή. Το FORMA αναρωτιέται, μετά απ' αυτό, αν η ανωτέρω απόφαση δεν έχει ήδη λύσει το ζήτημα που έχει υποβληθεί.
Το FORMA σημειώνει, επίσης, ότι το άρθρο 19 του κανονισμού 232/75 εισήγαγε στο σύστημα της ασφάλειας μεταποιήσεως μια διάταξη, η οποία παρέχει τη δυνατότητα να ληφθεί υπόψη η περίπτωση, κατά την οποία ο υπερού η κατακύρωση εκτελεί με κάποια καθυστέρηση την υποχρέωση του μεταποιήσεως. Κατά την άποψη του FORMA, λοιπόν, το ζήτημα που πρέπει να επιλυθεί είναι αν η διάταξη αυτή αποτελεί ένα επαρκές μέσο, αν ληφθεί υπόψη ο σκοπός του συστήματος, για να γίνει διάκριση μεταξύ της μη μεταποιήσεως και της καθυστερήσεως, έστω κι αν αυτή υπερβαίνει τις 30 μέρες.
Το FORMA, απέχει από το να υποδείξει μια λύση και επαφίεται στην κρίση του Δικαστηρίου.
Η Επιτροπή θεωρεί, ότι αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 99 και 100/76 το ερώτημα που υπέβαλε το παραπέμπον δικαστήριο αναφερόταν επίσης και στο ασυμβίβαστο της μη ελευθερώσεως της ασφάλειας για υπέρβαση της προθεσμίας μεταποιήσεως και ότι η πλευρά αυτή του ζητήματος αναφέρθηκε ρητώς τόσο με τις παρατηρήσεις των διαδίκων, όσο και με τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα, η λύση που έδωσε το Δικαστήριο με την απόφαση του της 11ης Μαΐου 1977 καλύπτει όλες τις περιπτώσεις αθετήσεως των υποχρεώσεων που προβλέπει το άρδρο 6, περιλαμβανομένης και της μη τηρήσεως της προθεσμίας μεταποιήσεως, για τις οποίες η κύρωση είναι η άρνηση ελευθερώσεως της ασφάλειας.
Για την περίπτωση πάντως που το Δικαστήριο θα κρίνει ότι δεν έχει απαντήσει στο ερώτημα, η Επιτροπή προβάλλει
—
ότι σε σχέση με το σκοπό των κανονισμών 1259/72 και 232/75η τήρηση της προθεσμίας αποτελεί στοιχείο άρρηκτα συνδεδεμένο με την υποχρέωση μεταποιήσεως'
—
ότι, κατά συνέπεια, το σύστημα της ασφάλειας δεν είναι δυσανάλογο προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
Κατά την άποψη της Επιτροπής, ο σκοπός των κανονισμών 1259/72 και 232/75 που είναι η δημιουργία νέων δυνατοτήτων διαθέσεως του βουτύρου στη βιομηχανία τροφίμων, δεν μπορεί να :πιτευχθεί παρά μόνο αν η μεταποίηση του βουτύρου πραγματοποιείται μέσα σε μια προθεσμία, όχι πολύ μεγάλη. Πράγματι, ο καθορισμός προθεσμίας σκοπεύει να υποχρεώσει τον υπερού η κατακύρωση, να μεταποιήσει πράγματι το βούτυρο που του παραχωρή9ηκε και όχι να δημιουργήσει με μικρές δαπάνες αποθέματα για κερδοσκοπικούς σκοπούς. Αν δεν τηρηθεί η προ9εσμία αυτή δημιουργείται κίνδυνος κερδοσκοπίας, δεδομένου ότι ο υπερού η κατακύρωση μπορεί να επιχειρήσει να δημιουργήσει αποθέματα για να καλυφθεί έναντι μιας αυξήσεως της τιμής του βουτύρου που πωλείται σε μειωμένη τιμή. Παρόμοιες ενέργειες εκτρέπουν το σύστημα από το σκοπό του και τούτο προς ζημία του προϋπολογισμού της Κοινότητας.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ο κύριος σκοπός της υποχρεώσεως τηρήσεως της προθεσμίας τονίστηκε, με την ευκαιρία της υποθέσεως «Beste Boter», από το γενικό εισαγγελέα Reischl, ο οποίος υπογράμμισε επίσης ότι η προθεσμία αυτή δίνει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να διαχειριστεί κατά τον πιο αποτελεσματικό τρόπο το σύστημα που θέσπισε, σύμφωνα με τους σκοπούς της κανονιστικής αυτής ρυθμίσεως.
Ο καθορισμός προθεσμίας επιτρέπει επίσης στην Επιτροπή να ολοκληρώσει, εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος, τους αναγκαίους ελέγχους. Είναι όμως προφανές ότι ο δεύτερος αυτός σκοπός είναι ανεξάρτητος από τους σκοπούς της κανονιστικής ρυθμίσεως και ότι δεν είναι ο σκοπός αυτός που δικαιολογεί την κατάπτωση της ασφάλειας σε περίπτωση υπερβάσεως της προθεσμίας. 'Ετσι, το επιχείρημα που στηρίζεται στην απόφαση 122/78, Buitoni, όπου η προθεσμία εδικαιολογείτο αποκλειστικά για λόγους καλής διοικητικής διεκπεραιώσεως των φακέλων, είναι άσχετο στην προκειμένη περίπτωση.
Αφού ανέπτυξε έτσι την άποψη της ως προς τον ουσιώδη χαρακτήρα της υποχρεώσεως τηρήσεως της προθεσμίας μεταποιήσεως, η Επιτροπή τονίζει ότι η απώλεια της ασφάλειας σε περίπτωση υπερβάσεως της προθεσμίας αυτής δεν είναι δυσανάλογη με την πραγματοποίηση των σκοπών της κανονιστικής ρυθμίσεως.
Η προθεσμία μεταποιήσεως αποτελεί μία από τις προϋποθέσεις που αποδέχεται συμβατικά εκείνος που υποβάλλει προσφορές ως αντάλλαγμα για το σημαντικό πλεονέκτημα που αντιπροσωπεύει η μειωμένη τιμή. Επειδή η ασφάλεια, αντιπροσωπεύει το ακριβές αντίτιμο της μειώσεως που παραχωρείται σε σχέση με την τιμή αγοράς, η κατάπτωση της δεν αποτελεί κύρωση, αλλά επαναφορά της τιμής αγοράς σε επίπεδα ανάλογα με εκείνα που ισχύουν στην αγορά, δεν υπερβαίνει, δε, εκείνο που κρίνεται κατάλληλο και αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
Ως προς το άρθρο 19 του κανονισμού 232/75, το οποίο μετριάζει το σύστημα καταπτώσεως της ασφάλειας σε περίπτωση μικρής υπερβάσεως που δεν οφείλεται αποκλειστικά στον υπερού η κατακύρωση, η Επιτροπή δεν καταλαβαίνει πώς ο μετριασμός αυτός, που θεσπίστηκε υπό το φως της λειτουργίας του συστήματος και που εκφράζει τη βούληση να μην είναι υπερβολικές οι κυρώσεις που επιβάλλονται στους αγοραστές που είναι θύματα ορισμένων διοικητικής φύσεως καθυστερήσεων που δεν έχουν το χαρακτήρα ανωτέρας βίας, παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας. Θεωρεί, αντίθετα, ότι χαρακτηρίζει τη θέληση της Επιτροπής να μην επιβάλει στους διοικούμενους ιδιαίτερα βαριά μέτρα για μικρές υπερβάσεις προθεσμιών που δεν οφείλονται σε κερδοσκοπικούς ελιγμούς.
Σύμφωνα με τους ανωτέρω συλλογισμούς η Επιτροπή προτείνει να δοθεί η ακόλουθη απάντηση στο ερώτημα που υπέβαλε το tribunal administratif του Παρισιού :
«Από την εξέταση του ερωτήματος που υποβλήθηκε δεν προέκυψε κανένα στοιχείο που να επηρεάζει το κύρος του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72, του άρθρου 18, παράγραφος 2, και του άρθρου 19 του κανονισμού 232/75 και του άρθρου 13, παράγραφος 4, του κανονισμού 1687/76.»
III — Προφορική διαδικασία
Η Fromançais εκπροσωπούμενη από τον Xavier de Roux, δικηγόρο Παρισιού, το FORMA, εκπροσωπούμενο από τον Philippe Villey, δικηγόρο Παρισιού, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον François Lamoureux, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους στη συνεδρίαση της 7ης Οκτωβρίου 1982.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του στη συνεδρίαση της 11ης Νοεμβρίου 1982.
Σκεπτικό
1
Με απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 1982 που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 17 Φεβρουαρίου 1982, το tribunal administratif του Παρισιού υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της συνθήκης ΕΟΚ, προδικαστικό ερώτημα ως προς το κύρος, υπό το φως της αρχής της αναλογικότητας, του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72 της Επιτροπής, της 16ης Ιουνίου 1972, περί διαθέσεως βουτύρου σε μειωμένη τιμή σε ορισμένες μεταποιητικές βοιμηχανίες της Κοινότητας (JO L 139, σ. 18), του άρθρου 18, παράγραφος 2, και του άρθρου 19 του κανονισμού 232/75 της Επιτροπής, της 30ής Ιανουαρίου 1975, περί πωλήσεως σε μειωμένη τιμή βουτύρου που προορίζεται για παρασκευή προϊόντων ζαχαροπλαστικής και παγωτών (JO L 24, σ. 45) και του άρθρου 13, παράγραφος 4, του κανονισμού 1687/76 της Επιτροπής, της 30ής Ιουνίου 1976, περί καθορισμού κοινών λεπτομερειών ελέγχου της χρησιμοποιήσεως και/ή του προορισμού προϊόντων που προέρχονται από την παρέμβαση (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/016, σ. 6).
2
Το ερώτημα αυτό ανέκυψε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της εταιρείας Froman-çais SA και του Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), το οποίο αρνήθηκε να ελευθερώσει τις ασφάλειες μεταποιήσεως που συνέστησε η Fromançais κατά την περίοδο 1973 μέχρι και 1977, επ' ευκαιρία της αγοράς διάφορων ποσοτήτων βουτύρου παρεμβάσεως που πωλήθηκε σε μειωμένες τιμές για να χρησιμοποιηθεί προς παρασκευή προϊόντων ζαχαροπλαστικής και παγωτών.
3
Το FORMA θεώρησε ότι η Fromançais, εφόσον δεν προσκόμισε την απόδειξη ότι οι επίδικες ποσότητες βουτύρου μεταποιήθηκαν μέσα στην προθεσμία που προβλέπει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση, δεν συγκέντρωνε τις προϋποθέσεις που έθετε, τότε, η κανονιστική αυτή ρύθμιση για την ελευθέρωση της ασφάλειας.
4
Κατά την έννοια του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72 που τέθηκε σε ισχύ στις 10 Μαρτίου 1973 και του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 232/75 που τον αντικατέστησε μετά από την 1η Φεβρουαρίου 1975, η ασφάλεια μεταποιήσεως δεν ελευθερωνόταν, εκτός από την περίπτωση ανωτέρας βίας, παρά μόνο για τις ποσότητες, για τις οποίες ο υπερού η κατακύρωση προσκόμιζε την απόδειξη ότι τηρήθηκαν ορισμένες προϋποθέσεις. Μεταξύ των προϋποθέσεων αυτών περιλαμβανόταν και η ανάληψη γραπτώς της υποχρεώσεως, να πραγματοποιηθεί η μεταποίηση του βουτύρου εντός καθορισμένης προθεσμίας, την οποία ο κανονισμός 1259/72 καθόριζε σε 120ημέρες από την παραλαβή του βουτύρου και την οποία ο κανονισμός 232/75 παρέτεινε, στη συνέχεια, μέχρι έξι μήνες από το ίδιο χρονικό σημείο. Το άρθρο 19, παράγραφος 2, του κανονισμού 232/75 προέβλεπε ότι αν η υπέρβαση της προθεσμίας μεταποιήσεως δεν οφειλόταν σε βαριά αμέλεια του ενδιαφερόμενου, αυτός είχε τη δυνατότητα, εντός συμπληρωματικής προθεσμίας 30ημερών να ζητήσει να καταπέσει η ασφάλεια μόνο κατά 2 λογιστικές μονάδες ανά τόνο προϊόντος και ανά ημέρα υπερβάσεως της προθεσμίας.
5
Στην απόφαση περί παραπομπής αναφέρεται επίσης το άρθρο 13, παράγραφος 4, του κανονισμού 1687/76, που τέθηκε σε ισχύ την 1η Οκτωβρίου 1976, η διάταξη όμως αυτή, η οποία αφορά τις διοικητικές λεπτομέρειες για τον έλεγχο του προορισμού και την ελευθέρωση της ασφάλειας, δεν αφορά άμεσα το αντικείμενο της διαφοράς.
6
Το άρθρο 15 αυτού του κανονισμού ορίζει ότι καταργείται το άρθρο 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 232/75, πολλά, όμως, στοιχεία συνηγορούν υπέρ του ότι δεν εσκόπευε να καταργήσει το πρώτο εδάφιο αυτής της διατάξεως, το οποίο εξαρτούσε την ελευθέρωση της ασφάλειας από την τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων. Ακόμα και ο τίτλος αυτού του κανονισμού, όπου γίνεται λόγος για «κοινές λεπτομέρειες ελέγχου της χρησιμοποιήσεως και/ή του προορισμού προϊόντων που προέρχονται από την παρέμβαση» αφήνει να εννοηθεί ότι ο κανονισμός αυτός σκοπεύει μόνο να τροποποιήσει τους τρόπους αποδείξεως της εκτελέσεως των υποχρεώσεων που έχει αναλάβει ο υπερού η κατακύρωση, τους οποίους ακριβώς προέβλεπε το δεύτερο εδάφιο της εν λόγω διατάξεως. Επί πλέον, ο κανονισμός 1687/76 δεν κατάργησε το άρθρο 19, παράγραφος 2, του κανονισμού 232/75, διάταξη που προέβλεπε τη μερική κατάπτωση της ασφάλειας σε περίπτωση υπερβάσεως της προθεσμίας λόγω ελαφράς αμελείας του ενδιαφερόμενου και η οποία δεν θα είχε νόημα αν η υπέρβαση της προθεσμίας δεν εμπόδιζε την ελευθέρωση της ασφάλειας. Τέλος, ο κανονισμός 262/79 της Επιτροπής, της 12ης Φεβρουαρίου 1979, ο οποίος ακόμη μια φορά τροποποίησε τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για την ελευθέρωση της εγγυήσεως, καταργεί ρητώς μόνο τον κανονισμό 232/75, γεγονός που θα ήταν δύσκολο να εξηγηθεί αν τις προϋποθέσεις αυτές καθόριζε επίσης και ο κανονισμός 1687/76.
7
Η Fromançais ισχυρίζεται ότι αποκλείοντας τελείως την ελευθέρωση της ασφάλειας σε περίπτωση εκπρόθεσμης μεταποιήσεως, οι διατάξεις αυτές επιβάλλουν, ως προς μια σχετικώς ελαφρά παράβαση των υποχρεώσεων που ανέλαβε ο υπερού η κατακύρωση, την ίδια μεταχείριση που επιφυλάσσεται σε μια πολύ βαρύτερη παράβαση, όπως είναι η μη μεταποίηση και κατ' αυτό τον τρόπο, παραβιάζουν την αρχή της αναλογικότητας.
8
Για να διαπιστωθεί αν μια διάταξη του κοινοτικού δικαίου είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας πρέπει, πρώτον, να εξετασθεί αν τα μέσα που χρησιμοποιεί για την πραγματοποίηση του σκοπού που επιδιώκει συνάδουν με τη σημασία του σκοπού αυτού και, δεύτερον αν είναι αναγκαία για την επίτευξη του.
9
Οι διατάξεις που προβλέπουν την πλήρη απώλεια της ασφάλειας σε περίπτωση υπερβάσεως της προθεσμίας μεταποιήσεως έχουν σκοπό να εμποδίσουν τους υπερών οι κατακυρώσεις βουτύρου που πωλείται σε μειωμένες τιμές να δημιουργήσουν αποθέματα χάριν κερδοσκοπίας.
10
Πράγματι, δεδομένου ότι η τιμή του βουτύρου που πωλούν οι οργανισμοί παρεμβάσεως καθορίζεται βάσει της τιμής των ανταγωνιστικών φυτικών λιπαρών ουσιών, η δε τιμή των ουσιών αυτών υπόκειται σε διακυμάνσεις που οφείλονται στην εξέλιξη των διεθνών τιμών, είναι δυνατό να προβλεφθούν οι αυξήσεις της τιμής αγοράς του βουτύρου που πωλείται σε μειωμένη τιμή κατά περισσότερο ή λιγότερο μεγάλα διαστήματα.
11
Αν δεν υπήρχε καμία προθεσμία για τη μεταποίηση ή αν η προθεσμία αυτή μπορούσε να παραταθεί κατά μεγάλες περιόδους, ο υπερού η κατακύρωση θα μπορούσε να παρακινηθεί στην αγορά μεγάλων ποσοτήτων βουτύρου για να τις χρησιμοποιήσει διαφορετικά από ό,τι προβλέπει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση, ιδίως, για να δημιουργήσει αποθέματα που θα του έδιναν τη δυνατότητα να αποφύγει μια μελλοντική αύξηση της τιμής αγοράς.
12
Μια τέτοια κερδοσκοπική ενέργεια έρχεται σε αντίθεση προς τους σκοπούς των κανονισμών περί πωλήσεως βουτύρου σε μειωμένη τιμή, οι οποίοι έγκεινται στην αποσυμφόρηση της αγοράς από τα πλεονάσματα βουτύρου ευνοώντας τη χρησιμοποίηση αυτού του προϊόντος αντί για άλλες λιπαρές ουσίες κατά την παρασκευή ειδών ζαχαροπλαστικής και παγωτών. Πράγματι, οι πιο ισχυροί από οικονομικής απόψεως αγοραστές θα είχαν συμφέρον να μονοπωλήσουν τις αγορές, γεγονός που θα είχε ως συνέπεια, μεγάλο ποσοστό του βουτύρου που πωλείται κατ' αυτό τον τρόπο να μη μεταποιείται, αλλά να χρησιμεύει στη δημιουργία αποθεμάτων, που θα χρηματοδοτούνται εν μέρει από τον κοινοτικό προϋπολογισμό, πέραν του πλαισίου των κανονισμών αυτών.
13
Πρέπει, λοιπόν, να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο σκοπός αποτροπής της κερδοσκοπίας ενέχει θεμελιώδη σημασία για την καλή λειτουργία του συστήματος που θέσπισαν οι κανονισμοί 1259/72 και 232/75.
14
Δεν μπορεί να αμφισβητηθεί η απαίτηση για αυστηρή τήρηση της προθεσμίας μεταποιήσεως προκειμένου να διασφαλισθεί η επίτευξη του σκοπού αυτού, όπως κάνει η Fromançais, προβάλλοντας τον ισχυρισμό ότι με τις μεταβολές που επέφερε κατά καιρούς στη διάρκεια της προθεσμίας αυτής αυτή η ίδια η Επιτροπή απέδειξε την ανυπαρξία κάθε σχέσεως μεταξύ της διάρκειας της προθεσμίας μεταποιήσεως και της δυνατότητας κερδοσκοπίας.
15
Καίτοι η προθεσμία μεταποιήσεως που είχε καθοριστεί με τον κανονισμό 1259/72 παρατάθηκε, καταρχάς, με τον κανονισμό 232/75, έπειτα δε από μερικά έτη με τον κανονισμό 262/79, ο οποίος την επιμήκυνε σε 8 μήνες από την τελευταία ημέρα υποβολής των προσφορών αγοράς, οι τροποποιήσεις αυτές δεν αποδεικνύουν με κανένα τρόπο ότι κατά την Επιτροπή η τήρηση της προθεσμίας για τη μεταποίηση στερείται σημασίας.
16
Στην πραγματικότητα, υπό το φως της πείρας που έχει αποκτήσει με την πάροδο των ετών και στο πλαίσιο της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει στον οικονομικό τομέα, η Επιτροπή είχε τη δυνατότητα να κρίνει ότι μπορούσαν να παραχωρηθούν στους ενδιαφερόμενους επιχειρηματίες κάπως μεγαλύτερες προθεσμίες χωρίς αυτό να μπορεί να ερμηνευτεί ως αναγνώριση ελλείψεως κάθε σχέσεως μεταξύ της προθεσμίας μεταποιήσεως και της δυνατότητας κερδοσκοπίας.
17
Η ίδια παρατήρηση μπορεί να γίνει και σχετικά με τη συμπληρωματική προθεσμία που ο κανονισμός 262/79 όρισε σε εξήντα μέρες. Και σ' αυτή επίσης την προθεσμία τίποτα δεν δικαιολογεί τον ισχυρισμό ότι πριν προχωρήσει στην επιμήκυνση της προθεσμίας αυτής η Επιτροπή δεν εξέτασε το ζήτημα αν μια τέτοια επιμήκυνση μπορεί να συνεπάγεται κινδύνους κερδοσκοπίας.
18
Από τις ανωτέρω σκέψεις συνάγεται ότι η μη ελευθέρωση όλης της ασφάλειας σε περίπτωση υπερβάσεως των προθεσμιών που προβλέπει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση αποτελεί μέτρο που είναι ανάλογο με τους σκοπούς που επιδιώκουν οι κανονισμοί 1259/72 και 232/75.
19
Η απάντηση, συνεπώς, που πρέπει να δοθεί στο tribunal administratif του Παρισιού είναι ότι από την εξέταση του ερωτήματος που υποβλήθηκε δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το κύρος του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72, του άρθρου 18, παράγραφος 2, και του άρθρου 19 του κανονισμού 232/75.
Επί των δικαστικών εξόδων
20
Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η οποία κατέθεσε παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κυρίας δίκης το χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διά ταύτα
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
κρίνοντας επί του ερωτήματος που του υπέβαλε το tribunal administratif του Παρισιού, με απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 1982, αποφαίνεται:
Από την εξέταση του ερωτήματος που υποβλήθηκε δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το κύρος του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1259/72 της Επιτροπής, της 16ης Ιουνίου 1972, του άρθρου 18, παράγραφος 2, και του άρθρου 19 του κανονισμού 232/75 της Επιτροπής, της 30ής Ιανουαρίου 1975.
O'Keeffe
Bosco
Koopmans
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 23 Φεβρουαρίου 1983.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος του πρώτου τμήματος
Α. O'Keeffe