61984CJ0195_EL
Διάδικοι
Αντικείμενο της υπόθεσης
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση 195/84,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Bundesverwaltungsgericht προς το Δικαστήριο, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης EOK, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Denkavit Futtermittel GmbH, με έδρα το Warendorf ( Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ),
και
Land Nordrhein-Westfalen,
Αντικείμενο της υπόθεσης
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία των οδηγιών 70/524 περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων, 74/63 περί καθορισμού των ανωτάτων ορίων περιεκτικότητας για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές και 79/373 περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών,
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με Διάταξη της 24ης Μα ΐου 1984, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 24 Ιουλίου 1984, το Bundesverwaltungsgericht υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης EOK, προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία των οδηγιών του Συμβουλίου 70/524, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων ( EE ειδ . έκδ . 03/006, σ . 60· στο εξής : οδηγία « περί προσθέτων υλών » ), 74/63, της 17ης Δεκεμβρίου 1973, περί καθορισμού των ανωτάτων ορίων περιεκτικότητας για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές ( EE ειδ . έκδ . 03/010, σ . 136· στο εξής : οδηγία « περί ανεπιθυμήτων ουσιών » ) και 79/373, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών ( EE ειδ . έκδ . 03/025, σ . 33· στο εξής : οδηγία « περί συνθέτων ζωοτροφών » ).
Ιστορικό της διαφοράς
2 Από τη δικογραφία προκύπτει ότι με την τρίτη κανονιστική απόφαση περί τροποποιήσεως της κανονιστικής αποφάσεως περί ζωοτροφών, της 19ης Ιουλίου 1979 ( BGBl . I, σ . 1122 ), το άρθρο 7 της κανονιστικής αποφάσεως περί ζωοτροφών της 16ης Ιουνίου 1976 τροποποιήθηκε με την εισαγωγή νέας παραγράφου, η οποία καθορίζει ελάχιστη περιεκτικότητα σε σίδηρο και μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο για τις ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος και προορίζονται να χρησιμοποιηθούν ως πλήρεις ζωοτροφές για νεαρούς μόσχους . H διάταξη αυτή, που περιλαμβάνεται σήμερα στο άρθρο 8, παράγραφος 3, της κανονιστικής αποφάσεως περί ζωοτροφών της 8ης Απριλίου 1981 ( BGBl . I, σ . 352 ), ορίζει τα εξής :
« Οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος και προορίζονται να χρησιμοποιηθούν ως πλήρεις τροφές για νεαρούς μόσχους πρέπει να περιέχουν τουλάχιστον 60 mg σιδήρου ανά χιλιόγραμμο . Οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος και προορίζονται να χρησιμοποιηθούν ως πλήρεις τροφές για πάχυνση μόσχων μέχρι βάρους 80 χιλιογράμμων περίπου πρέπει να περιέχουν τουλάχιστον 40 mg σιδήρου ανά χιλιόγραμμο . Οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος και προορίζονται να χρησιμοποιηθούν ως πλήρεις τροφές για πάχυνση μόσχων επιτρέπεται να περιέχουν κατ’ ανώτατο όριο 6 000 mg νατρίου ανά χιλιόγραμμο . Σε όλες τις ανωτέρω περιπτώσεις, η περιεκτικότητα αναφέρεται επί του ξηρού προϊόντος των ζωοτροφών που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος . »
3 Δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 1, του νόμου περί ζωοτροφών της 2ας Ιουλίου 1975 ( BGBl . I, 1975, σ . 1745 ), οι ζωοτροφές που δεν είναι σύμφωνες με τις ισχύουσες διατάξεις δεν μπορούν να εισαχθούν στο έδαφος στο οποίο ισχύει ο νόμος αυτός .
4 Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η Denkavit Futtermittel GmbH είναι εταιρία παρασκευής και εισαγωγής ζωοτροφών με βάση το γάλα σε σκόνη . Στα πλαίσια της επιχειρηματικής της δραστηριότητας, θα επιθυμούσε να παρασκευάζει και να πωλεί ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος, οι οποίες δεν ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις των ανωτέρω διατάξεων της κανονιστικής αποφάσεως περί ζωοτροφών . H εταιρία Denkavit απευθύνθηκε σχετικά στο Landesamt fuer Ernaehrungswirtschaft της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας, το οποίο της γνωστοποίησε στις 22 Νοεμβρίου 1979 ότι η διάθεση στο εμπόριο των εν λόγω ζωοτροφών είναι παράνομη και ότι στην περίπτωση αυτή είναι αναγκασμένο να επιβάλει τις κυρώσεις που συνεπάγεται η παράβαση των διατάξεων αυτών .
5 H προσφεύγουσα στην κύρια δίκη άσκησε αναγνωριστική προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht του Duesseldorf κατά της θέσεως την οποία έλαβε η ανωτέρω αρχή, με την οποία ζητεί να διαπιστωθεί ότι, δυνάμει των οδηγιών 70/524, 74/63 και 79/373, έχει τη δυνατότητα να διαθέτει στο εμπόριο ζωοτροφές ως προς τις οποίες δεν τηρούνται τα νέα όρια περιεκτικότητας σε σίδηρο και νάτριο . Με απόφαση της 8ης Αυγούστου 1980, το Verwaltungsgericht έκανε δεκτή την εν λόγω προσφυγή, με τη σκέψη ότι οι ανωτέρω διατάξεις της κανονιστικής αποφάσεως περί ζωοτροφών αντιβαίνουν προς το άρθρο 30 της Συνθήκης EOK, αποκλείεται δε η δικαιολογία τους δυνάμει του άρθρου 36 λόγω της εναρμονίσεως που επήλθε με τις ανωτέρω κοινοτικές οδηγίες .
6 Κατόπιν εφέσεως του καθού, το Oberverwaltungsgericht του κρατιδίου της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας εξαφάνισε την ανωτέρω απόφαση με απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1981, με τη σκέψη ότι ο σίδηρος δεν αποτελεί πρόσθετη ύλη ούτε το νάτριο ανεπιθύμητη ουσία· πρόκειται για συστατικά στοιχεία ή για φυσικά συστατικά σύνθετης τροφής . Το άρθρο 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 79/373 αφήνει ρητά στα κράτη μέλη τη φροντίδα να ορίσουν ότι οι σύνθετες τροφές δεν επιτρέπεται να περιέχουν κανένα κίνδυνο για την υγεία των ζώων και των ανθρώπων . Κατά συνέπεια, η ισχύς της εθνικής νομοθεσίας δεν μπορεί να αμφισβητηθεί βάσει του κοινοτικού δικαίου .
7 Κατόπιν αναιρέσεως που άσκησε η εταιρία Denkavit, το Bundesverwaltungsgericht αποφάσισε με Διάταξη της 24ης Μα ΐου 1984, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης EOK, να αναβάλει την έκδοση οριστικής αποφάσεως μέχρι να αποφανθεί το Δικαστήριο με προδικαστική απόφαση επί των ακολούθων ερωτημάτων :
1 ) Στο άρθρο 2, περίπτωση α ), της οδηγίας 70/524/EOK του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων, ο όρος « πρόσθετες ύλες » ερμηνεύεται υπό την έννοια :
— ότι περιλαμβάνει όλες τις ουσίες οι οποίες εμπεριέχονται σε ζωοτροφές και επηρεάζουν τα χαρακτηριστικά τους ή τη ζωική παραγωγή, ή υπό την έννοια
—ότι περιλαμβάνει τις εν λόγω ουσίες μόνο όταν αυτές δεν εμπεριέχονται απλώς στα συστατικά των ζωοτροφών ( δεν αποτελούν δηλαδή « συστατικά στοιχεία » ), αλλά προστίθενται — ενδεχομένως μεμονωμένα — στα συστατικά των ζωοτροφών ;
2 ) H ρύθμιση του άρθρου 13 της οδηγίας 70/524/EOK του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων, ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι δεν επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της απουσίας ορισμένης ουσίας, ορίζοντας ότι οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος πρέπει να έχουν ορισμένη ελάχιστη περιεκτικότητα σε σίδηρο ;
3 ) Οι κανόνες των άρθρων 5 και 7 της οδηγίας 74/63/EOK του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1973, περί καθορισμού μέγιστης περιεκτικότητας για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές, ερμηνεύονται υπό την έννοια :
—ότι καταρχήν δεν επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της παρουσίας ορισμένης ουσίας η οποία δεν αναφέρεται στο παράρτημα της οδηγίας, ορίζοντας ότι οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος επιτρέπεται να έχουν μόνο ορισμένη μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο,
—ότι τα κράτη μέλη έχουν μόνο κατ’ εξαίρεση τη δυνατότητα, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, εδάφιο πρώτο, και λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 5, παράγραφος 1, εδάφιο δεύτερο, να καθορίζουν προσωρινά μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο ;
4 ) α ) H ρύθμιση του άρθρου 1, παράγραφος 2, περιπτώσεις β ) και γ ), της οδηγίας 79/373/EOK του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι εφεξής δεν επιτρέπεται επίσης στα κράτη μέλη να επιβάλλουν σε ζωοτροφές, λαμβανομένης υπόψη της απουσίας προσθέτων υλών κατά την έννοια της οδηγίας 70/524/EOK και της παρουσίας ανεπιθύμητων ουσιών κατά την έννοια της οδηγίας 74/63/EOK, περιορισμούς εμπορίας οι οποίοι δεν επιτρέπεται να επιβάλλονται σύμφωνα με τις εν λόγω οδηγίες, ή
β ) η ρύθμιση του άρθρου 3, δεύτερη παράγραφος, της οδηγίας 79/373/EOK ερμηνεύεται υπό την έννοια :
— ότι επιτρέπεται στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λαμβανομένης υπόψη της απουσίας πρόσθετης ύλης ή της παρουσίας ανεπιθύμητης ουσίας, όταν η απουσία της πρόσθετης ύλης ή η παρουσία της ανεπιθύμητης ουσίας αποτελεί κίνδυνο για την υγεία των ζώων ή των ανθρώπων,
—και μάλιστα χωρίς επιπλέον να απαιτείται να εφαρμοστεί η διαδικασία προσαρμογής σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, περίπτωση A α ), της οδηγίας 70/524/EOK και το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 74/63 / EOK ;
8 Το Bundesverwaltungsgericht παρατηρεί σχετικά ότι, κατά τη νομική εκτίμηση της υποθέσεως, τίθεται πρωταρχικά το ερώτημα αν και κατά πόσο οι οδηγίες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας είναι δυνατό να θεωρηθούν ως νομικές διατάξεις που μπορούν να προβληθούν κατ’ αναίρεση κατά την έννοια του άρθρου 137 του Verwaltungsgerichtsordnung ( Οργανισμού των Διοικητικών Δικαστηρίων ). Κατά την άποψη του Bundesverwaltungsgericht, αυτό επιδέχεται αμφισβήτηση λαμβανομένης υπόψη της νομικής φύσεως των οδηγιών οι οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 189, τρίτη παράγραφος, της Συνθήκης EOK, ναι μεν δεσμεύουν κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνονται όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αφήνουν όμως στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών την επιλογή του τύπου και των μέσων για την επίτευξη του αποτελέσματος αυτού . Αν και αληθεύει ότι η οδηγία δεσμεύει τα κράτη μέλη στα οποία απευθύνεται, το περιεχόμενό της εντούτοις δεν αποτελεί άμεσα ισχύον δίκαιο για τα υποκείμενα δικαίου των κρατών μελών . Αυτό δεν σημαίνει βέβαια, κατά την άποψη πάντοτε του Bundesverwaltungsgericht, ότι οι οδηγίες της Κοινότητας στερούνται οποιασδήποτε εξωτερικής ισχύος . Αυτό είναι σημαντικό ιδίως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες κράτος μέλος δεν εξεπλήρωσε την υποχρέωσή του να μεταφέρει στο εσωτερικό του δίκαιο το περιεχόμενο οδηγίας . Σε τέτοιες περιπτώσεις, πρέπει να επιτρέπεται σε ενδιαφερόμενο υποκείμενο δικαίου του κράτους μέλους αυτού να επικαλείται έναντι του αποκλίνοντος από την οδηγία εσωτερικού δικαίου την υποχρέωση του κράτους μέλους να μεταφέρει την οδηγία στο εσωτερικό του δίκαιο . Διότι θα συμβιβαζόταν δύσκολα με την αρχή της καλής πίστεως αν μπορούσε ένα κράτος μέλος να αρνείται το δικαίωμα ενός υποκειμένου της εσωτερικής εννόμου τάξεως, επικαλούμενο εσωτερική νομική διάταξη ασυμβίβαστη προς το δεσμευτικό κοινοτικό δίκαιο . Για το λόγο αυτό, δεν μπορεί να αντιτάσσεται στον ενδιαφερόμενο τέτοια εσωτερική διάταξη .
Παρατηρήσεις των διαδίκων
9 Κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, παρατηρήσεις διατύπωσαν η εταιρία Denkavit, προσφεύγουσα στην κύρια δίκη, το κρατίδιο της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας, καθού στην κύρια δίκη, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ιταλική Δημοκρατία και η Επιτροπή .
10 H προσφεύγουσα στην κύρια δίκη προβάλλει ότι οι τρεις οδηγίες αποτελούν πλήρη και εξαντλητική ρύθμιση του θέματος, συμπεριλαμβανομένης και της επιλύσεως των υγειονομικών προβλημάτων που ανακύπτουν όσον αφορά τη σύνθεση των ζωοτροφών, κατά τρόπο ώστε δεν υπάρχει πλέον περιθώριο στον τομέα αυτό για εθνικά μέτρα σχετικά με τη σύνθεση των ζωοτροφών και, ιδίως, για εφαρμογή του άρθρου 36 της Συνθήκης EOK . H εταιρία Denkavit προβάλλει ιδίως ότι ο έλεγχος της περιεκτικότητας των ζωοτροφών σε σίδηρο εμπίπτει στον τομέα εφαρμογής της οδηγίας « περί προσθέτων υλών », το παράρτημα I της οποίας αναφέρεται στο σίδηρο, περιοριζόμενο ως προς το στοιχείο αυτό στον καθορισμό ανωτάτου ορίου . Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, στις ζωοτροφές μπορούν να περιλαμβάνονται μόνο οι πρόσθετες ύλες που απαριθμούνται στο παράρτημα I και μόνο υπό τις εκεί καθοριζόμενες προϋποθέσεις . Ένα κράτος μέλος δεν μπορεί συνεπώς με μονομερή μέτρα να τροποποιήσει τις διατάξεις του παραρτήματος που δεν προβλέπουν κατώτατο όριο όσον αφορά την περιεκτικότητα σε σίδηρο . Όσον αφορά το νάτριο, η εταιρία Denkavit θεωρεί ότι εμπίπτει στον τομέα εφαρμογής της οδηγίας « περί ανεπιθύμητων ουσιών » . Αντίθετα λοιπόν προς την οδηγία « περί προσθέτων υλών » που επιτρέπει μόνο τη χρήση των προϊόντων που απαριθμούνται και ρυθμίζονται στο παράρτημα, η οδηγία « περί ανεπιθύμητων ουσιών » προβλέπει στο άρθρο 3, παράγραφος 1, ότι οι ουσίες και τα προϊόντα που απαριθμούνται στο παράρτημα είναι ανεκτά στις ζωοτροφές μόνο υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στο παράρτημα αυτό . Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι ένα προϊόν δεν μπορεί να θεωρηθεί ως « ανεπιθύμητο » αν δεν αναφέρεται στο παράρτημα . Δεν υπάρχει όμως σχετική μνεία όσον αφορά το νάτριο . Ένα κράτος μέλος δεν μπορεί συνεπώς να χαρακτηρίσει ανεπιθύμητο ένα προϊόν που δεν απαριθμείται στο παράρτημα της εν λόγω οδηγίας .
11 H εταιρία Denkavit τονίζει περαιτέρω ότι ο τρόπος ενέργειας των γερμανικών αρχών αποτελεί κίνδυνο για τη λειτουργία της κοινής αγοράς . Αν αναγνωριζόταν η νομιμότητα τέτοιων εθνικών μέτρων, όλα τα κράτη μέλη θα είχαν τη δυνατότητα να θέτουν σε εφαρμογή ειδικούς κανόνες σε τομέα που αποτελεί αντικείμενο εναρμονίσεως, και έτσι η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων θα καθίστατο τελικά κενή περιεχομένου . H εταιρία Denkavit εφιστά σχετικά την προσοχή στο γεγονός ότι τέτοιες διατάξεις αποτελούν σημαντικό εμπόδιο για τους παραγωγούς, οι οποίοι πρέπει να είναι σε θέση να ρυθμίζουν κατά τρόπο ακριβή και ειδικό τις δόσεις των συστατικών των ζωοτροφών που προτίθενται να διαθέσουν στο εμπόριο .
12 Το κρατίδιο της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας, καθού στην κύρια δίκη, προβάλλει ότι ο σίδηρος, εφόσον ενυπάρχει κατά τρόπο φυσικό σε ορισμένα προϊόντα που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή συνθέτων τροφών, δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως « πρόσθετη ύλη » κατά την έννοια της σχετικής οδηγίας· το νάτριο επίσης, που είναι φυσικό προϊόν, δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως « ανεπιθύμητη ουσία » κατά την έννοια της οδηγίας 74/63 . Αμφότερα τα στοιχεία πρέπει να θεωρηθούν ως « συστατικά » των ζωοτροφών . Κατά συνέπεια, η χρήση τους δεν ρυθμίζεται με τις οδηγίες . Δεν μπορεί συνεπώς να εμποδιστεί ο εθνικός νομοθέτης να επέμβει σε τομέα μη ρυθμιζόμενο από τις οδηγίες και να θεσπίσει συμπληρωματικές τουλάχιστον διατάξεις που αποσκοπούν στην αποτροπή των κινδύνων για την υγεία των ζώων και των ανθρώπων ή στην επίτευξη ευνοϊκότερων αποτελεσμάτων όσον αφορά τη ζωική παραγωγή .
13 Την άποψη αυτή συμμερίζεται και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, που υποστηρίζει ότι οι οδηγίες δεν περιέχουν παρά αποσπασματική ρύθμιση της παρασκευής και της διαθέσεως στο εμπόριο των συνθέτων ζωοτροφών . Εναρμόνιση επήλθε μόνο όσον αφορά τις πρόσθετες ύλες και τις ανεπιθύμητες ουσίες, καθώς και τις διατάξεις σχετικά με τη συσκευασία και τη σήμανση των προϊόντων . Αντίθετα, το ζήτημα της χρήσεως των αρχικών συστατικών στοιχείων που περιλαμβάνονται στη σύνθεση των ζωοτροφών δεν αποτελεί ακόμη αντικείμενο συνολικής ρυθμίσεως . Δεδομένου ότι ο σίδηρος και το νάτριο πρέπει να θεωρηθούν ως συστατικά στοιχεία και όχι ως πρόσθετες ύλες ή ως ανεπιθύμητες ουσίες, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί η αρμοδιότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν μέτρα σε εθνικό επίπεδο, ιδίως μέτρα προστασίας της υγείας των ζώων και των ανθρώπων . Τα μέτρα κατά των οποίων στρέφεται η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη ελήφθησαν για να αντιμετωπιστούν ορισμένες επιβλαβείς μέθοδοι κατά την εκτροφή των μόσχων . Με τις μεθόδους αυτές επιδιώκεται, αφενός, η πρόκληση τεχνητής αναιμίας, με τη χρήση πτωχών σε σίδηρο ζωοτροφών, ώστε να επιτυγχάνεται λευκό κρέας που προτιμούν ιδιαίτερα οι καταναλωτές· αφετέρου, με τη χρήση υπερβολικών ποσοτήτων άλατος, επιδιώκεται η τεχνητή πρόκληση δίψας που ωθεί τα ζώα στην υπερβολική λήψη υγρών, ώστε να αυξάνεται το βάρος τους κατά τη σφαγή . Εφόσον οι οδηγίες δεν περιλαμβάνουν εξαντλητική ρύθμιση των ζητημάτων αυτών, απόκειται πάντοτε στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα, όπως αναγνωρίζεται ρητά στο άρθρο 3 της οδηγίας « περί συνθέτων ζωοτροφών » .
14 Την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας υποστηρίζει η Ιταλική Δημοκρατία, που θεωρεί ότι τα δύο στοιχεία στα οποία αναφέρεται η γερμανική ρύθμιση δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ούτε ως πρόσθετες ύλες ούτε ως ανεπιθύμητες ουσίες, δεδομένου ότι πρόκειται για στοιχεία που εμπεριέχονται κατά τρόπο φυσικό στις σύνθετες ζωοτροφές, και συνεπώς τα κράτη μέλη μπορούν λυσιτελώς να επικαλούνται το άρθρο 3 της οδηγίας « περί συνθέτων ζωοτροφών » για να δικαιολογούν μέτρα όπως αυτά που αποτελούν το αντικείμενο της διαδικασίας που εκκρεμεί ενώπιον του Bundesverwaltungsgericht .
Επί της ουσίας
15 Το σύνολο των ζητημάτων που έθιξε το Bundesverwaltungsgericht αποτέλεσε το αντικείμενο παράλληλης διαδικασίας στην υπόθεση 28/84, στο πλαίσιο της προσφυγής λόγω παραβάσεως που άσκησε η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης EOK κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, στην οποία αναφέρεται το Bundesverwaltungsgericht στη Διάταξη περί παραπομπής . Με σημερινή απόφαση, το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι οι διατάξεις που περιλαμβάνονται σήμερα στο άρθρο 8, παράγραφος 3, της κανονιστικής αποφάσεως περί ζωοτροφών της 8ης Απριλίου 1981 είναι ασυμβίβαστες με τις ανωτέρω οδηγίες και με το άρθρο 30 της Συνθήκης EOK .
16 Όπως διαπίστωσε το Δικαστήριο με το σκεπτικό της ανωτέρω αποφάσεως, οι τρεις οδηγίες αποτελούν σύστημα με πλήρη συνοχή που αφορά την παραγωγή και την εμπορία των συνθέτων ζωοτροφών, συμπεριλαμβανομένου και του ζητήματος των προσθέτων υλών και των ανεπιθύμητων ουσιών . Από αυτό προκύπτει ότι οι ζωοτροφές που ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις των οδηγιών αυτών πρέπει καταρχήν να μπορούν να διατίθενται ελεύθερα στο εμπόριο σε όλη την Κοινότητα, σύμφωνα με το άρθρο 13 της οδηγίας « περί προσθέτων υλών », το άρθρο 7 της οδηγίας « περί ανεπιθύμητων ουσιών » και το άρθρο 9 της οδηγίας « περί συνθέτων ζωοτροφών » .
17 Βάσει των σκέψεων αυτών, στα ερωτήματα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht πρέπει να δοθούν οι ακόλουθες απαντήσεις .
18 Με το πρώτο ερώτημα ερωτάται αν ο όρος « πρόσθετες ύλες », κατά την έννοια της οδηγίας 70/524, πρέπει να ληφθεί υπό στενή έννοια, να θεωρηθεί δηλαδή ότι αναφέρεται μόνο στα στοιχεία που προστίθενται, δηλαδή ενσωματώνονται ως πρόσθετα στοιχεία, ή αν ο όρος αυτός περιλαμβάνει επίσης στοιχεία όπως ο σίδηρος που περιλαμβάνονται κατά τρόπο φυσικό, σε μεγαλύτερες ή μικρότερες ποσότητες, στη σύσταση ζωοτροφής, ανάλογα με την επιλογή των αρχικών συστατικών .
19 Το Bundesverwaltungsgericht παρατηρεί εύλογα ότι ο όρος « πρόσθετες ύλες » φαίνεται ότι καθαυτός αναφέρεται αποκλειστικά σε ουσίες που προστίθενται στις σύνθετες ζωοτροφές, αλλά εντούτοις από το περιεχόμενο της οδηγίας και ιδίως από τα παραρτήματά της συνάγεται ότι ο όρος αυτός πρέπει να ληφθεί υπό ευρύτερη έννοια . Πράγματι, από το περιεχόμενο των παραρτημάτων προκύπτει ότι διάφορα στοιχεία που χαρακτηρίζονται ως πρόσθετες ύλες μπορούν να περιλαμβάνονται επίσης κατά τρόπο φυσικό στη σύσταση ζωοτροφής, βάσει της επιλογής των αρχικών συστατικών . Αυτό συμβαίνει ιδίως με τα στοιχεία που περιέχουν σίδηρο, τα οποία μπορούν να προστίθενται εντός των ορίων που προβλέπονται στο παράρτημα I, αλλά μπορούν επίσης να υπάρχουν βάσει των αρχικών συστατικών που χρησιμοποιήθηκαν κατά την παρασκευή της ζωοτροφής . H δυνατότητα αυτή δεν δικαιολογεί να μη χαρακτηριστούν τα εν λόγω στοιχεία ως « πρόσθετες ύλες » και να διαφύγουν της εφαρμογής των κανόνων της οδηγίας . Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να ρυθμίσουν μονομερώς την περιεκτικότητα στοιχείου υπό το πρόσχημα ότι το στοιχείο αυτό, αντίθετα με ό,τι συμβαίνει με άλλα, περιλαμβάνεται ήδη σε φυσική κατάσταση σε ορισμένα αρχικά συστατικά .
20 Στο πρώτο ερώτημα πρέπει συνεπώς να δοθεί η απάντηση ότι ο όρος « πρόσθετες ύλες », όπως χρησιμοποιείται στο άρθρο 2, στοιχείο α ), της οδηγίας 70/524, περιλαμβάνει όλες τις ουσίες που είναι ικανές να επηρεάσουν τα χαρακτηριστικά των ζωοτροφών, ακόμη και αν βρίσκονται σε φυσική κατάσταση σε ορισμένα βασικά συστατικά που μπορούν να χρησιμοποιηθούν κατά τη σύνθεση των ζωοτροφών .
21 Με το δεύτερο ερώτημα, που αναφέρεται στην ερμηνεία του άρθρου 13 της οδηγίας 70/524, ερωτάται αν ο εθνικός νομοθέτης έχει τη δυνατότητα να καθορίζει ελάχιστη ή μέγιστη περιεκτικότητα όσον αφορά ουσίες για τις οποίες δεν προβλέπεται στο παράρτημα I της οδηγίας είτε ελάχιστη είτε μέγιστη περιεκτικότητα .
22 Σύμφωνα με το άρθρο 13, « τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι ζωοτροφές οι οποίες είναι σύμφωνες με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας να υπόκεινται, ως προς την παρουσία ή απουσία προσθέτων υλών και τις σημειούμενες ενδείξεις, μόνο στους περιορισμούς εμπορίας που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία » .
23 Λαμβανομένης υπόψη της διατάξεως που περιλαμβάνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, κατά την οποία « μόνο οι πρόσθετες ύλες που απαριθμούνται στο παράρτημα I μπορούν να ενσωματωθούν στις ζωοτροφές και υπό τους όρους που καθορίζονται σε αυτό », τα κράτη μέλη δεν έχουν τη δυνατότητα να τροποποιούν τις διατάξεις της οδηγίας με την εισαγωγή απαιτήσεων περί ελάχιστης ή μέγιστης περιεκτικότητας όσον αφορά ουσίες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας . Υπό την επιφύλαξη της επείγουσας διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 7 της οδηγίας, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 73/103 της 28ης Απριλίου 1973 ( EE ειδ . έκδ . 03/009, σ . 176 ), οι διατάξεις της οδηγίας και ιδίως τα εκεί καθοριζόμενα ανώτατα ή κατώτατα όρια μπορούν να τροποποιηθούν ή να συμπληρωθούν μόνο για το σύνολο της Κοινότητας και σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται σχετικά στην οδηγία . Δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να λαμβάνουν μονομερώς μέτρα στον τομέα αυτό .
24 Στο δεύτερο ερώτημα πρέπει συνεπώς να δοθεί η απάντηση ότι η διάταξη του άρθρου 13 της οδηγίας 70/524 πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι δεν επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της απουσίας ορισμένης ουσίας, ορίζοντας ότι οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος πρέπει να έχουν ορισμένη ελάχιστη περιεκτικότητα σε σίδηρο .
25 Με το τρίτο ερώτημα ερωτάται αν το νάτριο μπορεί να χαρακτηριστεί ως « ανεπιθύμητη ουσία » κατά την έννοια της οδηγίας 74/63, λαμβανομένου υπόψη ότι η οδηγία αυτή δεν περιλαμβάνει ρητό ορισμό της έννοιας των ανεπιθύμητων ουσιών . Στην περίπτωση που το νάτριο θα μπορούσε να θεωρηθεί πέρα από ορισμένο όριο ως ανεπιθύμητη ουσία, το Bundesverwaltungsgericht υποβάλλει το ερώτημα αν, λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων των άρθρων 5 και 7 της οδηγίας, τα κράτη μέλη έχουν ακόμη τη δυνατότητα να καθορίζουν μέγιστη περιεκτικότητα για την ουσία αυτή ή αν τέτοιο μέτρο μπορεί να ληφθεί μόνο προσωρινά δυνάμει του άρθρου 5 της οδηγίας .
26 Πρέπει να γίνει δεκτό καταρχάς ότι μια ουσία, έστω και αβλαβής καθαυτή, μπορεί να χαρακτηριστεί ως ανεπιθύμητη αν έχει επιβλαβείς συνέπειες μετά από ορισμένο όριο συγκεντρώσεως . Όπως εκτέθηκε πιο πάνω, από το σύστημα της οδηγίας « περί ανεπιθύμητων ουσιών » προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να επιβάλλουν την τήρηση ανωτάτων ορίων ανοχής μόνο για τις ουσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα και υπό τις εκεί καθοριζόμενες προϋποθέσεις . Σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας, οι ζωοτροφές που ανταποκρίνονται προς τους κανόνες της οδηγίας δεν μπορούν να υποβάλλονται σε αυστηρότερους περιορισμούς εμπορίας από εκείνους που καθορίζονται στην οδηγία .
27 Το άρθρο 5 της οδηγίας παρέχει πάντως στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να λαμβάνουν προσωρινά μέτρα για να επιφέρουν μείωση της περιεκτικότητας ορισμένων ουσιών, όταν θεωρούν ότι ορισμένη μέγιστη περιεκτικότητα που καθορίζεται στο παράρτημα είτε ότι ουσίες ή προϊόντα που δεν απαριθμούνται σ’ αυτό αποτελούν κίνδυνο για την υγεία των ζώων ή των ανθρώπων . Το κράτος μέλος που λαμβάνει τέτοιο μέτρο είναι υποχρεωμένο να το ανακοινώσει αμέσως στα λοιπά κράτη μέλη και στην Επιτροπή, συνοδευόμενο από αιτιολογική έκθεση . Με την ανακοίνωση αυτή τίθεται σε κίνηση η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 10 της οδηγίας, ώστε να δοθεί η δυνατότητα στα όργανα της Κοινότητας να λάβουν ενδεχομένως μέτρα που ισχύουν για το σύνολο των κρατών μελών .
28 Στο τρίτο ερώτημα πρέπει συνεπώς να δοθεί η απάντηση ότι οι διατάξεις των άρθρων 5 και 7 της οδηγίας 74/63 πρέπει να ερμηνευτούν υπό την έννοια :
— ότι καταρχήν δεν επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της παρουσίας ορισμένης ουσίας η οποία δεν αναφέρεται στο παράρτημα της οδηγίας, ορίζοντας παραδείγματος χάρη ότι οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος επιτρέπεται να έχουν μόνο ορισμένη μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο·
—ότι τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν προσωρινά μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο, σύμφωνα με το άρθρο 5 της οδηγίας, μόνο κατ’ εξαίρεση και τηρώντας τις διαδικασίες που προβλέπονται στην εν λόγω διάταξη .
29 Με το τέταρτο ερώτημα ζητείται να διευκρινιστεί η νομική σχέση μεταξύ, αφενός, της οδηγίας « περί συνθέτων ζωοτροφών » και, αφετέρου, των οδηγιών « περί προσθέτων υλών » και « περί ανεπιθύμητων ουσιών » . Πρόκειται καταρχάς για το αν η οδηγία « περί συνθέτων ζωοτροφών » μπορεί να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη τη λήψη περιοριστικών μέτρων που δεν προβλέπονται στις οδηγίες « περί προσθέτων υλών » και « περί ανεπιθύμητων ουσιών », και, δεύτερον, για το αν το άρθρο 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας « περί συνθέτων ζωοτροφών » επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα προστασίας της υγείας των ζώων ή των ανθρώπων χωρίς να πρέπει να εφαρμόζουν τις διαδικασίες προσαρμογής που ορίζονται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο A α ), της οδηγίας « περί προσθέτων υλών » ή κατά περίπτωση στο άρθρο 5, παράγραφος 1 — ορθότερα στο άρθρο 6 —, της οδηγίας « περί ανεπιθύμητων ουσιών » .
30 Όπως προκύπτει από το σκεπτικό της αποφάσεως στην υπόθεση 28/84, οι οδηγίες « περί προσθέτων υλών » και « περί ανεπιθύμητων ουσιών » περιλαμβάνουν εξαντλητική ρύθμιση των ζητημάτων που ανακύπτουν για τη δημόσια υγεία από τις ουσίες που περιλαμβάνονται στη σύνθεση των ζωοτροφών . Κατά συνέπεια, το άρθρο 3 της οδηγίας « περί συνθέτων ζωοτροφών » δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι έχει ως σκοπό ή ως αποτέλεσμα να θίξει τον εξαντλητικό χαρακτήρα των δύο αυτών οδηγιών .
31 Στο τέταρτο ερώτημα πρέπει συνεπώς να δοθεί η απάντηση ότι οι διατάξεις που περιλαμβάνονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία β ) και γ ), της οδηγίας 79/373 περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, οι οποίες καθορίζουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας σε συνδυασμό με το άρθρο 3 της ίδιας οδηγίας, πρέπει να ερμηνευτούν υπό την έννοια :
— ότι δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη, δυνάμει της οδηγίας 79/373, να επιβάλλουν σε ζωοτροφές, λόγω της απουσίας προσθέτων υλών κατά την έννοια της οδηγίας 70/524 και λόγω της παρουσίας ανεπιθύμητων ουσιών κατά την έννοια της οδηγίας 74/63, περιορισμούς εμπορίας οι οποίοι δεν επιτρέπεται να επιβάλλονται σύμφωνα με τις εν λόγω δύο οδηγίες·
—ότι δυνάμει του άρθρου 3 της οδηγίας 79/373, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να επιβάλλουν, εκτός του πλαισίου της διαδικασίας προσαρμογής που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο A α ), της οδηγίας 70/524 ή στο άρθρο 6 της οδηγίας 74/63, περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της απουσίας πρόσθετης ύλης ή λόγω της παρουσίας ανεπιθύμητης ουσίας, έστω και αν η απουσία της εν λόγω πρόσθετης ύλης ή η παρουσία της εν λόγω ανεπιθύμητης ουσίας αποτελεί κατά την άποψή τους κίνδυνο για την υγεία των ζώων ή των ανθρώπων, υπό την επιφύλαξη της επείγουσας διαδικασίας που προβλέπεται αντίστοιχα στα άρθρα 7 και 5 των οδηγιών αυτών .
32 H σημερινή απόφαση στην υπόθεση 28/84 αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της παρούσας απόφασης, στην οποία και επισυνάπτεται .
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
33 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι οποίες κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται . Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης το χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων .
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht με Διάταξη της 24ης Μα ΐου 1984, αποφαίνεται :
1 ) O όρος « πρόσθετες ύλες », όπως χρησιμοποιείται στο άρθρο 2, στοιχείο α ), της οδηγίας 70/524, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων ( EE ειδ . έκδ . 03/006, σ . 60 ), περιλαμβάνει όλες τις ουσίες που είναι ικανές να επηρεάσουν τα χαρακτηριστικά των ζωοτροφών, ακόμη και αν βρίσκονται σε φυσική κατάσταση σε ορισμένα συστατικά που μπορούν να χρησιμοποιηθούν κατά τη σύνθεση των ζωοτροφών .
2 ) H διάταξη του άρθρου 13 της οδηγίας 70/524 πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι δεν επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της απουσίας ορισμένης ουσίας, ορίζοντας ότι οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος πρέπει να έχουν ορισμένη ελάχιστη περιεκτικότητα σε σίδηρο .
3 ) Οι διατάξεις των άρθρων 5 και 7 της οδηγίας 74/63, της 17ης Δεκεμβρίου 1973, περί καθορισμού των ανωτάτων ορίων περιεκτικότητας για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές ( EE ειδ . έκδ . 03/010, σ . 136 ), ερμηνεύονται υπό την έννοια :
— ότι καταρχήν δεν επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της παρουσίας ορισμένης ουσίας η οποία δεν αναφέρεται στο παράρτημα της οδηγίας, ορίζοντας παραδείγματος χάρη ότι οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος επιτρέπεται να έχουν μόνο ορισμένη μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο·
—ότι τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν προσωρινά μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο, σύμφωνα με το άρθρο 5 της οδηγίας, μόνο κατ’ εξαίρεση και τηρώντας τις διαδικασίες που προβλέπονται στην εν λόγω διάταξη .
4 ) Οι διατάξεις του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχεία β ) και γ ), που προσδιορίζουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 79/373, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών ( EE ειδ . έκδ . 03/025, σ . 33 ), σε συνδυασμό με το άρθρο 3 της ίδιας οδηγίας, ερμηνεύονται υπό την έννοια :
— ότι δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη, δυνάμει της οδηγίας 79/373, να επιβάλλουν σε ζωοτροφές, λόγω της απουσίας προσθέτων υλών κατά την έννοια της οδηγίας 70/524 και λόγω της παρουσίας ανεπιθύμητων ουσιών κατά την έννοια της οδηγίας 74/63, περιορισμούς εμπορίας οι οποίοι δεν επιτρέπεται να επιβάλλονται σύμφωνα με τις εν λόγω δύο οδηγίες·
—ότι, δυνάμει του άρθρου 3 της οδηγίας 79/373, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να επιβάλλουν, εκτός του πλαισίου της διαδικασίας προσαρμογής που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο A α ), της οδηγίας 70/524 ή στο άρθρο 6 της οδηγίας 74/63, περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της απουσίας πρόσθετης ύλης ή λόγω της παρουσίας ανεπιθύμητης ουσίας, έστω και αν η απουσία της εν λόγω πρόσθετης ύλης ή η παρουσία της εν λόγω ανεπιθύμητης ουσίας αποτελεί κατά την άποψή τους κίνδυνο για την υγεία των ζώων ή των ανθρώπων, υπό την επιφύλαξη της επείγουσας διαδικασίας που προβλέπεται αντίστοιχα στα άρθρα 7 και 5 των οδηγιών αυτών .