62003CJ0335_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑335/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 25 lipca 2003 r.,
Republika Portugalska, reprezentowana przez L. Fernandesa, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez C. Botelha Moniza i E. Maię Cadetego, advogados, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez A. M. Alves Vieirę i L. Visaggia, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez N. Castra Marquesa oraz F. Costę Leitego, advogados, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), C. Gulmann, R. Schintgen i J. Klučka, sędziowie,
rzecznik generalny: L. A. Geelhoed,
sekretarz: K. Sztranc, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 października 2004 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 listopada 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W skardze Republika Portugalska wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2003/364/WE z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie wyłączenia z finansowania wspólnotowego niektórych wydatków poniesionych przez państwa członkowskie w ramach Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) sekcja Gwarancji (Dz.U. 124, str. 45, zwanej dalej „sporną decyzją”), w dotyczącym jej zakresie.
Ramy prawne
Przedmiotowe rodzaje premii
2. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 805/68 z dnia 27 czerwca 1968 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny (Dz.U. L 148, str. 24) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2066/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. (Dz.U. L 215, str. 49) oraz rozporządzeniem Rady (EWG) nr 125/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. (Dz.U. L 18, str. 1, zwane dalej „rozporządzeniem nr 805/68”) stworzyło system premii przyznawanych producentom, którzy prowadzą w swych gospodarstwach hodowlę samców bydła i krów mamek.
3. Wśród różnych rodzajów premii przyznawanych w tym zakresie rozporządzenie nr 805/68 ustanowiło specjalną premię dla producentów mięsa wołowego (art. 4b), premię dodatkową do tej premii specjalnej (art. 4c), premię od krów mamek (art. 4d), jak i uzupełniającą premię przyznawaną producentom, którzy korzystają z premii specjalnej lub premii dla krów mamek i spełniają określone warunki (art. 4h). W odniesieniu do Republiki Portugalskiej premie specjalne zostały ponadto przewidziane rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1600/92 z dnia 15 czerwca 1992 r. dotyczącym szczególnych środków dla Azorów i Madery odnoszących się do niektórych produktów rolnych (Dz.U. L 173, str. 1).
Zarządzanie i kontrola w odniesieniu do przedmiotowych premii
4. Rozporządzenie Komisji nr 3886/92/EWG z dnia 23 grudnia 1992 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania systemu premii przewidzianego w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 805/68, zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2311/69 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. L 313, str. 9, zwane dalej „rozporządzeniem nr 3886/92”), ustaliło warunki administracyjne przyznawania powołanych premii.
5. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 3886/92 okres przetrzymania zwierząt – tj. przedział czasowy, w którym zwierzęta będące przedmiotem wniosku o przyznanie premii winny nie opuszczać określonego miejsca, w którym mogą podlegać kontroli (co do zasady gospodarstwa producenta) – dla premii od samców wynosi dwa miesiące, licząc od dnia następnego po złożeniu wniosku. W odniesieniu do krów mamek zgodnie z art. 4d ust. 5 rozporządzenia nr 805/68 w związku z art. 23 rozporządzenia nr 3886/92 okres przetrzymania wynosi sześć miesięcy, licząc od dnia następnego po złożeniu wniosku.
6. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1287/95 z dnia 22 maja 1995 r. (Dz.U. L 125, str. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 729/70”) do państw członkowskich należy wyznaczenie służb i instytucji dokonujących wypłaty kwot z tytułu wydatków ponoszonych przez sekcję Gwarancji EFOGR.
7. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. ustanawiające zintegrowany system zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy (Dz.U. L 355, str. 1) przewiduje w art. 1 ust. 1 lit. b), iż każde państwo członkowskie ustanowi zintegrowany system zarządzania i kontroli, mający zastosowanie do przepisów dotyczących premii dla producentów mięsa wołowego i cielęcego, zawartych w art. 4 lit. a)–h) rozporządzenia (EWG) nr 805/68. System ten ma jednocześnie zastosowanie do innych systemów premii i dodatków wyrównawczych w produkcji mięsa baraniego i koziego.
8. Artykuł 8 tego rozporządzenia zobowiązuje państwa członkowskie do przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy (ust. 1), uzupełnienia kontroli administracyjnej przez kontrolę na miejscu, „obejmującą reprezentatywną grupę gospodarstw rolnych” (ust. 2) oraz do wyznaczenia organu odpowiedzialnego za koordynację tej kontroli (ust. 3).
9. Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 3887/92 z dnia 23 grudnia 1992 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy (Dz.U. L 391, str. 36), zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1678/98 z dnia 29 lipca 1998 r. (Dz.U. L 212, str. 23, zwane dalej „rozporządzeniem nr 3887/92”) ustanawia wymogi, które winny spełniać wnioski o przyznanie pomocy (tytuł III), przepisy dotyczące kontroli (tytuł IV) oraz w zakresie współfinansowania (tytuł V).
10. Artykuł 6 tego rozporządzenia stanowi, iż „kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzone w taki sposób, aby zapewnić skuteczną weryfikację spełnienia warunków przyznawania pomocy i premii” (ust. 1) przewidując w szczególności „kontrole krzyżowe zadeklarowanych działek rolnych i zwierząt w celu uniknięcia podwójnego przyznawania tej samej pomocy nienależnej w ramach tego samego roku kalendarzowego” (ust. 2) [tłumaczenie nieoficjalne].
11. Zgodnie z art. 6 ust. 3 kontrole na miejscu obejmują co najmniej reprezentatywną grupę wniosków, która winna stanowić co najmniej 10% wniosków o przyznanie pomocy „od zwierzęcia” lub deklaracji o udziale.
12. Na podstawie art. 6 ust. 5 akapit pierwszy kontrola na miejscu jest przeprowadzana w sposób niezapowiedziany i obejmuje wszystkie działki rolne lub zwierzęta, do których odnosi się jeden wniosek lub więcej.
13. Jak wynika z treści art. 6 ust. 5 akapit drugi, w powołanej grupie reprezentatywnej 10% wniosków o przyznanie pomocy „od zwierzęcia”, która winna być przedmiotem kontroli na miejscu, co najmniej 50% minimalnego poziomu kontroli zwierząt winno odbyć się w okresie przetrzymania, z wyjątkiem samców, w odniesieniu do których zostaje przyznana specjalna premia, zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 3886/92 w chwili uboju lub pierwszego wprowadzenia na rynek celem uboju.
Identyfikacja zwierząt
14. Artykuł 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 820/97 z dnia 21 kwietnia 1997 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącego etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego (Dz.U. L 117, str. 1), stanowi:
„System identyfikacji i rejestracji mięsa wołowego obejmuje następujące elementy:
a) indywidualne oznakowanie zwierząt zakładane na uszy;
b) informatyczne bazy danych;
c) paszporty dla zwierząt;
d) indywidualne rejestry prowadzone dla każdego z gospodarstw” [tłumaczenie nieoficjalne].
15. Artykuł 4 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Wszystkie zwierzęta w gospodarstwie urodzone przed dniem 1 stycznia 1998 r. lub przeznaczone po tej dacie do obrotu wewnątrz Wspólnoty podlegają identyfikacji poprzez zaaprobowane przez kompetentny organ oznakowanie umieszczone w każdym z uszu. Kolczyki umieszczone w obu uszach zawierają ten sam numer identyfikacyjny, pozwalający na ustalenie zarówno tożsamości każdego ze zwierząt indywidualnie, jak i gospodarstwa, w którym się urodziły.
[…]
5. Żaden z kolczyków nie może być usuwany lub zastępowany bez zezwolenia właściwego organu.
6. Kolczyki są przyznawane gospodarstwom, a ich dystrybucja i znakowanie zwierząt odbywa się wedle procedury ustalonej przez właściwy organ” [tłumaczenie nieoficjalne].
16. W celu wykonania rozporządzenia nr 820/97 rozporządzenie Komisji (WE) nr 2629/97 z dnia 29 grudnia 1997 r. (Dz.U. L 354, str. 19) określa warunki, którym winny odpowiadać kolczyki, rejestry gospodarstwa oraz paszporty w ramach systemu identyfikacji i rejestracji bydła.
17. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia kolczyki zawierają przynajmniej nazwę, kod lub logo właściwego organu albo właściwych władz centralnych państwa członkowskiego, które przydzielają kolczyki uszne oraz znaki przewidziane w ust. 2 tego artykułu, tj. składający się z dwóch liter kod państwa członkowskiego, z następującym po nim znakiem numerycznym nieprzekraczającym dwunastu cyfr. Poza tymi informacjami art. 2 rzeczonego rozporządzenia stanowi, że „kolczyki spełniają następujące wymogi:
a) są wykonane z elastycznego tworzywa sztucznego;
b) są zabezpieczone przed manipulacją przez osoby niepowołane oraz są łatwe do odczytania w ciągu całego życia zwierzęcia;
c) nie mogą być używane powtórnie;
d) są zaprojektowane w taki sposób, aby przymocowane do zwierzęcia nie sprawiały mu bólu;
e) zawierają wyłącznie nieusuwalne napisy przewidziane w art. 1” [tłumaczenie nieoficjalne].
Procedura administracyjna odnosząca się do rozliczania rachunków EFOGR
18. Na podstawie rozporządzenia nr 729/70 rozporządzenie Komisji (WE) nr 1663/95 z dnia 7 lipca 1995 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków sekcji Gwarancji EFOGR (Dz.U. L 158, str. 6) państwa członkowskie wyznaczają właściwe władze odpowiedzialne za koordynację transakcji finansowanych przez sekcję Gwarancji EFOGR. W Portugalii organem właściwym w tym zakresie jest zgodnie z art. 1 i 5 rozporządzenia z mocą ustawy nr 78/98 z dnia 27 marca 1998 r. ( Diário da República
I, seria A, nr 73, z dnia 27 marca 1998 r.) Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (zwany dalej „INGA”).
19. Odnosząc się do procedury znajdującej zastosowanie w niniejszym zakresie, art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 729/70 stanowi, iż Komisja po zasięgnięciu opinii Komitetu EFOGR dokonuje przed dniem 30 kwietnia roku następującego po danym roku budżetowym rozliczenia rachunków agencji płatniczych za ten rok.
20. Zgodnie z ust. 2 lit. c) tego samego artykułu decyzja Komisji w sprawie rozliczenia rachunków dotyczy ich prawdziwości, kompletności i dokładności i nie przesądza podejmowania późniejszych decyzji w tym przedmiocie.
21. Artykuł 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 stanowi ponadto, iż „odmowa finansowania nie może dotyczyć wydatków poniesionych wcześniej niż na dwadzieścia cztery miesiące przed powiadomieniem na piśmie państwa członkowskiego o wynikach weryfikacji […]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Okoliczności i postępowanie poprzedzające powstania sporu
22. W dniach od 18 do 22 września 2000 r. służby Komisji w ramach rozliczenia rachunków sekcji Gwarancji EFOGR przeprowadziły kontrolę pewnych gospodarstw hodowlanych w Alentejo (Portugalia) celem zbadania zgodności praktyk stosowanych w tych gospodarstwach z regulacją wspólnotową znajdującą zastosowanie w danym sektorze.
23. Pismem z dnia 20 marca 2001 r. Komisja zawiadomiła władze portugalskie o wszczęciu na podstawie art. 8 rozporządzenia nr 1663/95 dochodzenia nr 00/10 w sektorze premii od mięsa wołowego, ze względu na fakt, iż „nie przestrzegały one w pełni przepisów rozporządzenia (EWG) nr 805/68, nr 3886/92, nr 3508/92 oraz nr 3887/92, jak również (WE) nr 1254/1999 oraz nr 2342/1999”, co mogłoby uzasadniać wyłączenie z finansowania wspólnotowego części wydatków zadeklarowanych przez władze.
24. Służby Komisji ujawniły w szczególności, iż za rok budżetowy 1999 minimalny poziom kontroli na miejscu w zakresie specjalnej premii wołowej nie został osiągnięty, skoro „jedynie 4,4% wniosków było przedmiotem kontroli w trakcie dwumiesięcznego okresu przetrzymania”, podczas gdy art. 6 ust. 5 rozporządzenia nr 3887/92 ustala stopę minimalną na poziomie 5% odpowiadającym 50% minimalnej grupy reprezentatywnej w wysokości 10% przewidzianej w ust. 3 tego artykułu.
25. Służby te ustaliły również inne nieprawidłowości w zakresie oznakowania żywego inwentarza, takie jak brak jakiegokolwiek indywidualnego oznakowania lub paszportów dla poszczególnych zwierząt, pominięcie istotnych danych w paszportach i we wnioskach o przyznanie premii oraz stałe posługiwanie się ręcznym oznaczaniem uszu zwierzęcia.
26. W piśmie z dnia 28 maja 2001 r. i w odpowiedzi na ustalenia służb Komisji INGA podkreśliła, odnosząc się do kontroli na miejscu w zakresie wniosków o przyznanie specjalnej premii od mięsa wołowego, iż w następstwie przyjęcia zintegrowanego i ujednoliconego wniosku dla różnych rodzajów pomocy „dla zwierzęcia”, należy stwierdzić, że minimalny poziom 5% kontroli na miejscu w okresie przetrzymania został osiągnięty.
27. Ustosunkowując się do znakowania zwierząt, władze krajowe przyznały współistnienie różnych rodzajów oznaczeń, dodały jednak, że ręczne oznaczenia były wiernym odpowiednikiem oficjalnych numerów identyfikacyjnych oraz były wynikiem konieczności odtworzenia utraconego oznaczenia oryginalnego, co jest częstym przypadkiem w hodowli ekstensywnej.
28. Pismem z dnia 31 października 2001 r. Komisja wezwała władze portugalskie do udziału w rozmowach dwustronnych, przedstawiając jednocześnie korekty finansowe, które zamierzała wprowadzić.
29. W trakcie spotkania władze portugalskie oświadczyły, iż nie zgadzają się z przewidzianymi korektami. Podniosły one w szczególności, iż w trakcie spornego roku 1999 zwierzęta zostały oznakowane w sposób odpowiadający wzorowi oznakowania uszu (kolczykom) i że Republika Portugalska wypełniła swe zobowiązania ustawodawcze w zakresie kontroli. Komisja nie zmieniła swego stanowiska w przedmiocie powołanych punktów.
30. Pismem z dnia 29 lutego 2002 r. Komisja formalnie powiadomiła to państwo członkowskie o swych wnioskach wyciągniętych z rozmów dwustronnych celem ewentualnego zwrócenia się przez władze portugalskie do organu pojednawczego powołanego mocą decyzji Komisji z dnia 1 lipca 1994 r. ustanawiającej procedurę pojednawczą w kontekście rozliczania rachunków sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR),(Dz.U. L 182, str. 45, zwanej dalej „decyzją 94/442”).
31. W dniu 30 maja 2002 r. służby Komisji wystosowały do powołanych władz formalne powiadomienie, na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95 i art. 1 ust. 1 lit. a) decyzji 94/442, w którym zaproponowały zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 2% w stosunku do wydatków na premię do hodowli krów mamek oraz korektę w wysokości 5% na specjalną premię dla ho dowców samców bydła. Skutkiem powołanych korekt miały zostać wyłączone z finansowania sumy odpowiadającej rzeczonym procentom wydatków zadeklarowanych w ramach EFOGR w roku gospodarczym 1999.
32. Na wniosek władz portugalskich przewodniczący organu pojednawczego ustanowionego mocą decyzji 94/442 wezwał rzeczone władze pismem z dnia 22 listopada 2002 r. na dzień 16 grudnia 2002 r. do Brukseli (Belgia) celem przedstawienia przez nie ich stanowiska.
33. W sprawozdaniu z dnia 3 stycznia 2003 r. organ pojednawczy wskazał, iż kwestia podniesiona przez władze portugalskie odnośnie do podstawy zastosowania minimalnej liczby kontroli nie została nigdy wcześniej podniesiona przez żadne inne państwo członkowskie. Stwierdził on, iż ów aspekt nie był nigdy przedmiotem wątpliwości, co do których miałby się on wypowiedzieć, i że utrzymywały się rozbieżności pomiędzy służbami Komisji a władzami portugalskimi w zakresie praktyk oznakowania zwierząt.
34. Na zakończenie procedury pojednawczej Komisja w piśmie z dnia 19 lutego 2003 r. wskazała, że „po rozważeniu argumentów przedstawionych przez władze portugalskie w trakcie postępowania pojednawczego [jej] służby […] [uznały], iż argumenty te nie [umniejszają] powagi uchybień stwierdzonych w piśmie informującym o korekcie w odniesieniu do roku budżetowego 1999 […]”.
35. Ostatecznie, po konsultacjach z Komitetem EFOGR, który dokonał oceny raportu, którego przedmiotem była synteza opracowana przez służby Komisji, wydała ona sporną decyzję.
36. W Załączniku do tej decyzji Komisja wskazała, że w odniesieniu do Republiki Portugalskiej wydatki podlegające wyłączeniu dotyczą sektora „premii zwierzęcych” i wynoszą 2 446 684,20 euro oraz że korekty stawki jednolitej (2% i 5% w zależności od pozycji w budżecie) były uzasadnione uchybieniami w kontrolach podstawowych i kontrolach wtórnych w ramach roku budżetowego 1999.
Żądania stron
37. Republika Portugalska wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
– obciążenie pozwanej instytucji kosztami postępowania.
38. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie skargi jako bezpodstawnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
W przedmiocie skargi
39. Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji Republika Portugalska podnosi trzy zarzuty, a mianowicie:
– naruszenie prawa przez wadliwe zastosowanie art. 6 ust. 5 rozporządzenia nr 3887/92;
– błąd w ocenie okoliczności faktycznych;
– naruszenie obowiązku uzasadnienia wyrażonego w art. 253 WE.
W przedmiocie pierwszego zarzutu, opartego na naruszeniu prawa przez wadliwe zastosowanie art. 6 ust. 5 rozporządzenia nr 3887/92
Argumenty stron
40. W opinii rządu portugalskiego władze krajowe, stosując art. 1 ust. 1 lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia 3508/92 i art. 5 rozporządzenia nr 3887/92 wprowadziły, poczynając od roku gospodarczego 1999, zintegrowany wniosek wspólny dla wszystkich „zwierzęcych” programów pomocowych dostępnych w ramach sekcji Gwarancji EFOGR, a mianowicie: specjalnej premii od samców bydła, premii dla hodowli krów mamek, dodatków wyrównawczych, jak i premii dla producentów mięsa baraniego i koziego. Dla wszystkich premii objętych zintegrowanym wnioskiem o przyznanie pomocy „od zwierzęcia” rzeczywisty poziom kontroli (średnia ważona) w trakcie okresu przetrzymania powinien wynosić 6,3%, w tym poziom kontroli wniosków odnoszących się do mięsa wołowego w tym samym okresie – 4,4%.
41. Wbrew temu, co Komisja stwierdziła w spornej decyzji, rząd portugalski uważa, iż reguła wyrażona w art. 6 ust. 5 rozporządzenia nr 3887/92 była przestrzegana w trakcie roku gospodarczego 1999, ponieważ wnioski o przyznanie pomocy „od zwierzęcia” i odpowiadające im kontrole winny być interpretowane i oceniane z perspektywy całości hodowli, tzn. z uwzględnieniem wszystkich programów pomocowych „od zwierzęcia” w sposób ogólny.
42. Na poparcie swej argumentacji rząd ten powołuje się na art. 6 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3887/92, na mocy którego kontrola na miejscu jest przeprowadzana w sposób niezapowiedziany i obejmuje wszystkie zwierzęta, do których odnosi się jeden lub więcej wniosków.
43. W opinii tego rządu z przepisu tego nie wynika, iż kontrole winny być przeprowadzane dla każdego z programów pomocowych z osobna. Przeciwnie, brzmienie tego artykułu uprawnia wniosek, iż kontrole i warunki, jakim winny one odpowiadać, w szczególności wymóg minimalnego poziomu kontroli, które winny zostać przeprowadzone w trakcie okresu przetrzymania, mają obejmować wszystkie wnioski odnoszące się do różnych programów pomocowych „od zwierzęcia”.
44. Tym samym rząd portugalski uznał przepis art. 6 ust. 5 akapit drugi w związku z art. 6 ust. 3 za jeszcze bardziej znaczący w tym zakresie, skoro przepisy te nakładają obowiązek przeprowadzenia w trakcie okresu przetrzymania „50% minimalnego poziomu kontroli zwierząt” na minimalnej grupie reprezentatywnej 10% wniosków o przyznanie pomocy „od zwierzęcia” lub deklaracji udziału.
45. Ponadto rząd ten przypomina, iż art. 6 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia nr 3887/92 stanowi, iż „na mocy niniejszego rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być przeprowadzane w połączeniu z wszelkimi innymi inspekcjami przewidzianymi prawem wspólnotowym” [tłumaczenie nieoficjalne].
46. W konsekwencji rząd portugalski podnosi zarzut retroaktywności nowych norm, będących wynikiem nowelizacji spornych przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 2801/1999 z dnia 21 grudnia 1999 r. (Dz.U. L 340, str. 29). Uznaje on, iż skutkiem rzeczonej nowelizacji art. 6 ust. 5 rozporządzenia nr 3887/92 wymaga, by 5% kontroli na miejscu, które winny być przeprowadzone w trakcie okresu przetrzymania, powinno mieć miejsce w ramach każdego z systemów pomocowych z osobna.
47. Stosownie do art. 2 rozporządzenia nr 2801/1999 zmiana ta miałaby jedynie zastosowanie do „wniosków przedłożonych […] z dniem 1 stycznia 2000 r.”, a nie w odniesieniu do roku gospodarczego 1999. Wydaje się w związku z powyższym, iż w spornej decyzji Komisja zastosowała regulację nieobowiązującą w chwili zajścia zdarzeń będących podstawą jej zastosowania.
48. Komisja kwestionuje tego rodzaju wykładnię, która, jej zdaniem, pozostaje w sprzeczności tak z treścią, jak i formą przedmiotowej regulacji.
49. Odnosząc się do pierwszej części pierwszego zarzutu, opartej na możliwości zaliczenia ogółu kontroli przeprowadzonych w zakresie premii „od zwierzęcia”, stwierdza ona, iż redakcja art. 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia nr 3887/92 nie uprawnia w żaden sposób do wniosku, iż poziom kontroli wymagany w okresie przetrzymania mógłby zostać osiągnięty poprzez zsumowanie kontroli przeprowadzonych w ramach różnych programów pomocowych.
50. W opinii Komisji tego rodzaju wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z celami rzeczonego rozporządzenia, skoro wystarczyłoby, by państwo członkowskie osiągnęło w trakcie okresu przetrzymania poziom kontroli rzędu 10%, przeprowadzając dla przykładu kontrole w odniesieniu do premii dla krów mamek i premii dla producentów mięsa baraniego i koziego, aby uzyskać średnią ważoną rzędu 6,66% i w konsekwencji przekroczyć poziom 5% kontroli wymagany art. 6 ust. 3 i 5 tego rozporządzenia, nie przystępując do ani jednej kontroli w odniesieniu do specjalnej premii od mięsa wołowego.
51. W stosunku do drugiej części powołanego zarzutu, opartej na domniemanym obowiązywaniu rozporządzenia nr 2801/1999 z mocą wsteczną, Komisja odwołuje się do wymiany korespondencji i dokumentacji pomiędzy stronami, odmawiając temu stwierdzeniu wszelkiej zasadności.
Ocena Trybunału
52. Pierwsza część powołanego zarzutu opiera się na domniemanej możliwości osiągnięcia minimalnego poziomu kontroli w okresie przetrzymywania, w ramach specjalnej premii od mięsa wołowego poprzez dodanie kontroli przeprowadzonych w odniesieniu do innych premii „od zwierzęcia”.
53. Należy w tym względzie przypomnieć, iż art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 3887/92 przewiduje, iż „kontrole na miejscu obejmują co najmniej reprezentatywną grupę wniosków. Grupa ta winna stanowić co najmniej […] 10% wniosków o przyznanie pomocy »od zwierzęcia«”. Powołany art. 6 ust. 1 rozporządzenia przewiduje ponadto, iż kontrole są przeprowadzane „w taki sposób, aby zapewnić skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania pomocy i premii”. Wreszcie zgodnie z art. 6 ust. 4 „właściwe władze dokonują wyboru wniosków będących przedmiotem kontroli na miejscu, w szczególności na podstawie analizy ryzyka, jak i reprezentatywności zgłoszonych wniosków o przyznanie pomocy” [tłumaczenie nieoficjalne].
54. Z przytoczonych przepisów łącznie wynika jasno, iż celem ich jest zapewnienie rzeczywistego przestrzegania warunków przyznawania pomocy. Przeczyłoby to de facto zamierzonemu celowi, jakim jest „skuteczność” przeprowadzanych weryfikacji, jak i celowi w postaci zapewnienia rzeczywistej „reprezentatywności” poddanych kontroli próbek, jeżeli pewne kategorie pomocy mogłyby w całości lub w części uniknąć kontroli pod pretekstem, że minimalny poziom kontroli może zostać osiągnięty poprzez zrekompensowanie czy zrównoważenie liczniejszymi kontrolami przeprowadzanymi w innych sektorach lub w odniesieniu do innych kategorii pomocy.
55. W tych okolicznościach należy odrzucić wykładnię przedstawioną przez rząd portugalski. Przyjęcie tego rodzaju wykładni mogłoby bowiem w konsekwencji prowadzić nie tylko to tego, że pewne systemy pomocy mogłyby zostać pozbawione skutecznej kontroli, lecz nawet nie być przedmiotem żadnej kontroli, skoro wystarczyłoby osiągnąć wystarczająco wysoki poziom kontroli w odniesieniu do jednego z programów pomocowych, by zrównoważyć całkowity jej brak w stosunku do innego programu pomocowego. Tego typu skutek z pewnością pozostawałby w wyraźnej sprzeczności z celami rozporządzenia nr 3887/92.
56. Ponadto odnośnie do drugiej części pierwszego zarzutu, opartej na domniemanym obowiązywaniu rozporządzenia nr 2801/1999 z mocą wsteczną, wystarczy wskazać, że ani sporna decyzja, ani poprzedzające ją powiadomienia nie zawierają żadnego odesłania do tego ostatniego rozporządzenia. Przeprowadzona korekta finansowa nie opiera się zatem na zastosowaniu rzeczonego rozporządzenia, ale rozporządzenia nr 3887/92 w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem nr 2801/1999, którego wykładni dotyczy niniejsza sprawa. W tych okolicznościach, skoro to ostatnie rozporządzenie nie stanowi podstawy spornej decyzji, argumentację opartą na wstecznej mocy powołanych norm należy odrzucić.
57. Uwzględniając poprzedzające uwagi, pierwszy zarzut powołany przez rząd portugalski podlega oddaleniu.
W przedmiocie drugiego zarzutu, opartego na błędzie w ocenie okoliczności faktycznych
Argumentacja stron
58. W ramach zarzutu opartego na błędzie w ocenie okoliczności faktycznych Republika Portugalska powołuje trzy argumenty: pierwszy dotyczy daty stwierdzenia nieprawidłowości; drugi jest związany z zasadnością dokonanych ustaleń; trzeci odnosi się do reprezentatywności przedstawionej próby.
59. Odnośnie do daty stwierdzenia nieprawidłowości rząd portugalski podnosi, że weryfikacje, które doprowadziły Komisję do ujawnienia domniemanych braków sposobów identyfikacji zwierząt miały miejsce pomiędzy dniem 18 a 22 września 2000 r. Weryfikacje, które zostały przeprowadzone w trakcie tego miesiąca nie powinny być powoływane jako uzasadnienie korekt w odniesieniu do roku gospodarczego 1999.
60. Komisja podważa ten argument, powołując się na sformułowanie art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70.
61. W przedmiocie zasadności dokonanych ustaleń rząd portugalski podnosi, iż wszystkie sposoby oznaczania stosowane w Portugalii spełniają ogół wymogów określonych rozporządzeniem nr 2629/97, w tym również zastępcze oznaczenia uszu zawierające umieszczony ręczne nieusuwalnym atramentem numer identyfikacyjny.
62. Komisja podważa ów argument, odnosząc się do raportu zbiorczego, który ujawnił, iż uchybienia związane z identyfikacją zwierząt zagrażały w poważny sposób wiarygodności systemu identyfikacji. Ponadto zwraca ona uwagę, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 3887/92 przedmiotem kontroli jest „skuteczna weryfikacja przestrzegania warunków przyznawania pomocy i premii”, co nie miało miejsca w przypadku kontroli przeprowadzonych w niniejszej sprawie.
63. Odnosząc się wreszcie do reprezentatywności próbki, Republika Portugalska utrzymuje, że Komisja popełniła błąd co do oceny okoliczności faktycznych w odniesieniu do wydatków poczynionych w trakcie roku 1999 w ramach premii od krów mamek, opierając się w celu stworzenia reprezentatywnej grupy gospodarstw rolnych dla całego kraju jedynie na danych z regionu Alentejo – posiadającego sobie jedynie właściwe cechy charakterystyczne, odróżniające go od reszty kraju, nie uwzględniając również faktu, iż hodowla w tym regionie ma charakter ekstensywny, co w konsekwencji stwarza hodowcom dodatkowe trudności w kontroli zwierząt.
64. Komisja przywołuje generalny i abstrakcyjny charakter znajdujących zastosowanie norm dla uwypuklenia faktu, iż warunki określone normami prawa wspólnotowego winny być spełnione, nawet jeśli region, w którym przeprowadzono kontrolę, odznacza się szczególną charakterystyką.
Ocena Trybunału
65. Odnosząc się na wstępie do argumentu rządu portugalskiego, jakoby Komisja bezzasadnie dokonała finansowej korekty stawek jednolitych w odniesieniu do wydatków poczynionych w roku gospodarczym 1999, opartym na fakcie, iż weryfikacje i stwierdzone w ich wyniku nieprawidłowości miały miejsce w trakcie roku gospodarczego 2000, należy zauważyć, iż na podstawie wyników uzyskanych przez służby Komisji we wrześniu 2000 r. mogła ona wywieść uzasadniony wniosek, iż ujawnione braki w portugalskim systemie oznaczania zwierząt miały miejsce przed datą przeprowadzenia kontroli i dotyczyły już roku gospodarczego 1999.
66. Po pierwsze, w istocie wiele dorosłych zwierząt podlegających kontroli we wrześniu 2000 r. nie posiadało żadnego oznaczenia uszu lub co najmniej żadnego oficjalnego oznaczenia identyfikacyjnego, podczas gdy zgodnie z regulacją wspólnotową mającą zastosowanie w tym przedmiocie zwierzęta te powinny były posiadać jednakowe oznaczenia obu uszu od urodzenia, czyli już w trakcie roku 1998 lub 1999.
67. Po drugie, weryfikacje przeprowadzone przez Komisję pozwoliły również na ujawnienie wielu innych braków o charakterze ogólnym, dotyczących tak paszportów dla zwierząt, jak i indywidualnych rejestrów prowadzonych przez każde z gospodarstw rolnych.
68. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy Komisja odmawia poniesienia pewnych wydatków obciążających EFOGR z uwagi na fakt, iż są one skutkiem naruszenia przez państwo członkowskie regulacji wspólnotowej, nie jest ona zobowiązana do wykazania w sposób wyczerpujący niedociągnięć w kontroli przeprowadzonej przez to państwo czy nieścisłości w przekazanych danych liczbowych, ale do przedstawienia dowodu na poparcie poważnych i uzasadnionych wątpliwości, jakie nasuwają się względem kontroli przeprowadzonej przez władze krajowe czy poprawności stosowania obowiązującej regulacji wspólnotowej. Takie zmniejszenie ciężaru dowodu Komisji tłumaczy się faktem, iż to państwo członkowskie ma sytuację łatwiejszą w zakresie gromadzenia i sprawdzenia danych niezbędnych dla rozliczenia rachunków EFOGR i na nim w związku z powyższym ciąży obowiązek przedstawienia możliwie najbardziej szczegółowych i kompletnych dowodów co do okoliczności przeprowadzania kontroli oraz ewentualnie nieścisłości we wnioskach Komisji (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie C‑278/98 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1501, pkt 39–41; z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑377/99 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7421, pkt 95; z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C‑329/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑6103, pkt 68).
69. Stąd też, skoro w niniejszym przypadku wyniki kontroli przeprowadzonej przez Komisję, powołane w szczególności w pkt 66 i 67 niniejszego wyroku, były tego rodzaju, iż rodziły po stronie Komisji poważne i uzasadnione wątpliwości co do sposobów oznaczania żywego inwentarza stosowanych w Portugalii w trakcie roku budżetowego 1999, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powołanym w punkcie poprzednim do rządu portugalskiego należało dostarczenie bardziej szczegółowych i kompletnych dowodów co do prawidłowości sposobów oznaczania stosowanych w trakcie powołanego roku budżetowego celem wykazania, że wątpliwości Komisji były nieuzasadnione.
70. Należy w tym przypadku stwierdzić, iż powołany rząd nie dostarczył tego rodzaju dowodu. Komisja przekazała władzom portugalskim wyniki weryfikacji pismem z dnia 20 marca 2001 r., ponieważ miała ona wszelkie podstawy, by zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 zastosować korekty finansowe w odniesieniu do roku gospodarczego 1999.
71. W takich okolicznościach należy oddalić argument rządu portugalskiego oparty na błędnym, czasowym obciążeniu korektami finansowymi.
72. Natomiast co do argumentu tego rządu odnoszącego się do braku zasadności dokonanych przez Komisję ustaleń, należy wskazać, iż w licznych pismach, które skierował on do tej instytucji w następstwie weryfikacji przeprowadzonych przez Komisję we wrześniu 2000 r., rząd portugalski nie kwestionował istnienia pewnych braków w swoim systemie identyfikacji zwierząt, a zwłaszcza faktu, iż wiele zwierząt będących przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Komisję nie było w żaden sposób oznaczonych lub też ich oryginalne oznaczenia identyfikacyjne zostały zastąpione.
73. Tymczasem, po pierwsze, jak na to wskazuje rzecznik generalny w pkt 35 opinii, praktyki te sprzeciwiają się w sposób oczywisty brzmieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 820/97, który przewiduje, iż „wszystkie zwierzęta w gospodarstwie urodzone przed dniem 1 stycznia 1998 r. lub przeznaczone po tej dacie do wymiany wewnątrz Wspólnoty podlegają oznaczeniu poprzez zaaprobowane przez kompetentny organ oznakowania umieszczone w każdym z uszu”. Artykuły 1 i 2 lit. b) i e) rozporządzenia nr 2629/97 precyzuje w szczególności, iż oznaczenia umieszczone w uchu winny składać się wyłącznie z nieusuwalnych napisów kodujących informacje w szczególności o właściwych władzach państwa członkowskiego, które przydzielają kolczyki uszne, kodzie państwa, w którym zwierzę zostało oznaczone po raz pierwszy, oraz iż są one zabezpieczone przed manipulacją przez osoby niepowołane i są łatwe do odczytania w ciągu całego życia zwierzęcia.
74. Artykuł 4 ust. 5 rozporządzenia nr 820/97 precyzuje, po drugie, iż „żaden z kolczyków nie może być usuwany lub zastępowany bez zezwolenia właściwego organu”. Tymczasem w tym przypadku rząd portugalski nie wykazał w żaden sposób, iż tego rodzaju zezwolenie zostało udzielone hodowcom, których gospodarstw dotyczyły przeprowadzone przez Komisję weryfikacje.
75. W tych okolicznościach należy odrzucić argument rządu portugalskiego oparty na braku zasadności ustaleń dokonanych przez Komisję.
76. Co do trzeciego argumentu przedstawionego w ramach drugiego zarzutu skarżącej – jest on oparty na braku reprezentatywności pobranej próbki oraz ograniczeniu kontroli na miejscu wyłącznie do regionu Alentejo celem ich uogólnienia do wymiaru całego kraju.
77. Argument ten nie zasługuje jednak na uznanie. Po pierwsze, jak na to słusznie zwraca uwagę Komisja, normy mające zastosowanie w tym zakresie mają charakter generalny i abstrakcyjny. W konsekwencji warunki określone normami prawa wspólnotowego winny podlegać powszechnemu zastosowaniu, nawet jeśli region, w którym przeprowadzono kontrole, odznacza się szczególną charakterystyką.
78. Po drugie, Komisja utrzymywała w trakcie niniejszego postępowania, nie budząc w tym zakresie sprzeciwu rządu portugalskiego, iż Alentejo jest głównym obszarem hodowli przedmiotowego typu żywego inwentarza, co zostało zresztą potwierdzone przez ten rząd tabelą załączoną do skargi. Mimo iż powołana tabela odnosi się do premii uzupełniającej przyznawanej producentom korzystającym z premii specjalnej lub premii od krów mamek i spełniających określone wymogi, wskazuje ona w wyraźny sposób przewagę Alentejo nad innymi regionami. Wynika z tego, że reprezentatywny charakter regionu jest zapewniony.
79. Odnosząc się do możliwości posłużenia się danymi z jednego regionu w stosunku do innych regionów Portugalii, Trybunał wypowiedział się uprzednio w tym względzie, iż tego rodzaju uogólnienie danych z jednego regionu w stosunku do innego regionu nie jest, co do zasady, zabronione (zob. wyrok z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie C‑344/01 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2081, pkt 61). Tego rodzaju posłużenie się danymi winno być każdorazowo uzasadnione faktami. W niniejszym przypadku fakt, iż Alentejo stanowi podstawowy region hodowli bydła uzasadnia tego rodzaju możliwość.
80. Biorąc pod uwagę ogół poprzedzających uwag, drugi z zarzutów powołany przez rząd portugalski należy w całości oddalić.
W przedmiocie trzeciego zarzutu opartego na naruszeniu obowiązku uzasadnienia określonego w art. 253 WE
Argumenty stron
81. W trzecim zarzucie Republika Portugalska powołuje się na braki w uzasadnieniu spornej decyzji, jako że nie sprecyzowała ona ani działań władz portugalskich uznanych za sprzeczne z prawem wspólnotowym, ani norm prawnych, które jakoby zostały naruszone.
82. Komisja, powołując orzecznictwo Trybunału, podnosi, iż tak wymiana korespondencji i dokumentacji między stronami, jak i sama treść spornej decyzji określającej podstawy prawne i powody jej wydania czynią zadość obowiązkowi uzasadnienia aktów sformułowanemu w art. 253 WE.
Ocena Trybunału
83. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakres przewidzianego w art. 253 WE obowiązku uzasadnienia jest uzależniony od rodzaju danego aktu i okoliczności jego wydania (zob. w szczególności wyrok z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie C‑54/91 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. 3399, pkt 10).
84. W szczególnym kontekście wydawania decyzji odnoszących się do rozliczania rachunków uzasadnienie decyzji winno być uznane za dostateczne, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem decyzji jest ściśle zaangażowane w proces jej wydawania i zna powody, dla których Komisja odmawia obciążenia EFOGR sporną kwotą (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 83).
85. W niniejszej sprawie, jak to podniosła Komisja, z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, iż rząd portugalski był zaangażowany w proces wydawania spornej decyzji i że wątpliwości Komisji co do szczególnych zasad zastosowania w Portugalii systemu kontroli były wielokrotnie przekazywane do wiadomości władz portugalskich, które miały możliwość dokonania oceny uwag dotyczących zarzucanych braków.
86. W niniejszych okolicznościach uzasadnienie spornej decyzji należy uznać za dostateczne.
87. Z racji, że trzeci z podniesionych zarzutów również nie znajduje uznania Trybunału, należy oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
88. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania, a Republika Portugalska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona
2) Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania.