62013CC0220_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Ved appel har Kalliopi Nikolaou (herefter »appellanten«) nedlagt denne nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 20. februar 2013, Nikolaou mod Revisionsretten (2), hvorved Retten frifandt Revisionsretten for Den Europæiske Union i et erstatningssøgsmål med påstand om erstatning for det tab, som appellanten hævder at have lidt som følge af de uregelmæssigheder og tilsidesættelser af EU-retten, som Revisionsretten har begået i forhold til appellanten.
I – Retsforskrifter
2. Revisionsrettens beslutning 99/50 af 16. december 1999 om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet til skade for Fællesskabernes interesser (herefter »beslutning 99/50«) bestemmer i artikel 2:
»Enhver tjenestemand eller anden ansat i [Revisions]retten, som får kendskab til forhold, der lader formode, at der i institutionen kunne foreligge tilfælde af svig, bestikkelse eller enhver anden form for ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, underretter omgående generaldirektøren i [Revisions]retten [(3) ].
Generalsekretæren sender omgående alle oplysninger, som lader formode, at der foreligger uregelmæssigheder som omhandlet i første stykke, til Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) samt til [Revisions]rettens formand, som videresender oplysningerne til det medlem, der er ansvarlig for den afdeling, som tjenestemanden eller den ansatte henhører under, og foretager en indledende undersøgelse uden at dette påvirker de interne undersøgelser foretaget af [OLAF].
[...]
Medlemmer, tjenestemænd og andre ansatte må i intet tilfælde udsættes for en urimelig behandling eller forskelsbehandling som følge af, at de har videregivet oplysninger som omhandlet i første og andet stykke.«
3. Artikel 4, stk. 1, i beslutning 99/50 bestemmer:
»Såfremt det fremgår, at et medlem, en tjenestemand eller anden ansat i [Revisions]retten kunne være personligt involveret, skal den pågældende underrettes hurtigt, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen. Under alle omstændigheder kan der ikke drages konklusioner, som med navns nævnelse berører et medlem, en tjenestemand eller en anden ansat, efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som vedrører ham.«
II – Tvistens baggrund
4. Appellanten var medlem af Revisionsretten fra 1996 til 2001. Ifølge en reportage, der blev offentliggjort den 19. februar 2002 i dagbladet Europa Journal, havde medlem af Europa-Parlamentet Bart Staes fået rådighed over oplysninger om appellantens ulovlige handlinger under sin mandatperiode som medlem af Revisionsretten.
5. Ved skrivelse af 18. marts 2002 fremsendte generalsekretæren sagsakterne til generaldirektøren i OLAF med de oplysninger, som generalsekretæren selv og Revisionsrettens formand havde kendskab til. Endvidere anmodede generalsekretæren OLAF om at oplyse, om appellanten i henhold til artikel 4 i beslutning 99/50 skulle underrettes om den undersøgelse, der var iværksat vedrørende hende.
6. Ved skrivelse af 8. april 2002 underrettede Revisionsrettens formand appellanten om OLAF’s igangværende interne undersøgelse efter offentliggørelsen af artiklen i Europa Journal . Ved skrivelse af 26. april 2002 underrettede OLAF’s generaldirektør appellanten om, at der efter de oplysninger, som tjenestegrenen havde modtaget fra Bart Staes, og på grundlag af sagsakterne i den indledende undersøgelse, som generalsekretæren havde fremlagt, var indledt en intern undersøgelse, som appellanten blev opfordret til at samarbejde omkring.
7. Ifølge OLAF’s endelige rapport af 28. oktober 2002 modtog Bart Staes oplysningerne vedrørende appellanten fra to ansatte i Revisionsretten, hvoraf den ene var medlem af appellantens kabinet. De anklager, der blev undersøgt, vedrørte for det første pengebeløb, som appellanten havde modtaget fra sit personale i form af lån, for det andet angiveligt urigtige erklæringer afgivet for kabinetchefen i forbindelse med anmodninger om overførsel af feriedage, hvilket gav anledning til, at denne modtog ca. 28 790 EUR for ikke afholdte feriedage i årene 1999, 2000 og 2001, for det tredje brug af tjenestebiler til formål, der ikke var forudsat i den relevante lovgivning, for det fjerde anvisning af opgaver til appellantens chauffør, som ikke var omfattet af den relevante lovgivning, for det femte den i appellantens kabinet førte fraværspolitik, for det sjette handelsmæssige aktiviteter og interventioner i forhold til højtplacerede personer for at lette sådanne aktiviteter, der udføres af appellantens familiemedlemmer, for det syvende svig begået i forbindelse med en udvælgelsesprøve og for det ottende svig i forhold til repræsentationsudgifter afholdt af appellanten.
8. OLAF fastslog muligheden for, at overtrædelserne kunne være udtryk for, at der var begået svig, dokumentfalsk og bedrageri for så vidt angår anmodningerne om overførsel af appellantens og kabinetchefens ferie. Ifølge den endelige rapport kunne appellanten og dennes kabinetmedlemmer have begået strafferetlige overtrædelser i forhold til de pengebeløb, som førstnævnte ifølge de involverede personer havde modtaget som lån. Under disse omstændigheder informerede OLAF de luxembourgske retslige myndigheder i henhold til artikel 10, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (4), med henblik på, at de retslige myndigheder undersøger de faktiske omstændigheder, der kan vise, om der var begået strafferetlige overtrædelser.
9. For så vidt angår de øvrige anklager, bortset fra anklagen vedrørende svig begået i forbindelse med en udvælgelsesprøve, har OLAF fremhævet mulige uregelmæssigheder eller tvivlsspørgsmål for så vidt angår appellantens adfærd og har foreslået, at Revisionsretten træffer korrigerende foranstaltninger i forhold til sidstnævnte samt foranstaltninger, der skal forbedre institutionens kontrolordning.
10. Den 26. april 2004 blev appellanten hørt under et møde med begrænset deltagelse i Revisionsretten med henblik på eventuelt at bringe artikel 247, stk. 7, EF i anvendelse. Ved skrivelse af 13. maj 2004 redegjorde Revisionsrettens formand for, at der, under et møde, der fandt sted den 4. maj 2004 angående indbringelsen af sagen til Domstolen med henblik på anvendelsen af artikel 247, stk. 7, EF, med den begrundelse, at appellanten angiveligt havde anmodet om og opnået personlige lån blandt personalet i sit kabinet, ikke var opnået enstemmighed som påkrævet i henhold til artikel 6 i Revisionsrettens forretningsorden, som affattet den 31. januar 2002. Revisionsrettens formand tilføjede i den forbindelse, at et stort flertal blandt institutionens medlemmer anså appellantens adfærd for at være aldeles upassende. For så vidt angår feriedagene for appellentens kabinetchef, bemærkede Revisionsrettens formand, at sagen verserede for de luxembourgske domstole, hvorfor institutionen havde udskudt sin afgørelse, mens den afventede udfaldet af de relevante procedurer.
11. Ved dom af 2. oktober 2008 frifandt afdelingen for straffesager ved Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Luxembourg) appellanten og dennes chef for anklagepunkterne vedrørende svig og dokumentfalsk, falske erklæringer, subsidiært for oppebårne ydelser, tilskud eller tillæg uden at have ret hertil og mere subsidiært bedrageri (herefter »dommen af 2. oktober 2008«). Tribunal d’arrondissement de Luxembourg fandt i det væsentlige, at visse forklaringer afgivet af appellantens kabinetchef og af appellanten selv gav anledning til tvivl vedrørende den samlede helhed af beviser, som OLAF og den luxembourgske anklagemyndighed havde fremlagt med henblik på at påvise, at den pågældende kabinetchef var på ikke-godkendt ferie i flere dage i 1999, 2000 og 2001. Tribunal d’arrondissement de Luxembourg fastslog følgelig, at de faktiske omstændigheder, som blev lagt appellanten til last, ikke var fastslået på en sådan måde, at enhver tvivl kunne udelukkes, og eftersom enhver tvivl skal komme den tiltalte til gode, blev appellanten frifundet for de anklager, denne var tiltalt for. Dommen af 2. oktober 2008 var endelig, da der ikke blev iværksat appel.
12. Ved skrivelse af 14. april 2009 har appellanten anmodet Revisionsretten om at offentliggøre en meddelelse om hendes frifindelse i alle luxembourgske, tyske, græske, franske, spanske og belgiske aviser og underrette de øvrige af Den Europæiske Unions institutioner herom. For det tilfælde, at Revisionsretten ikke offentliggør en sådan meddelelse, har appellanten subsidiært nedlagt påstand om erstatning på 100 000 EUR som godtgørelse for ikke-økonomisk skade – et beløb, som hun forpligtede sig til at anvende med henblik på de nævnte offentliggørelser. Appellanten har endvidere anmodet Revisionsretten om for det første at udbetale hende 40 000 EUR som godtgørelse for den ikke-økonomiske skade, som proceduren for de luxembourgske retter har påført hende, samt 57 771,40 EUR som erstatning for det økonomiske tab, som samme procedure har påført hende, for det andet at erstatte hende alle omkostninger afholdt i forbindelse med sagen for undersøgelsesdommeren og Tribunal d’arrondissement de Luxembourg og for det tredje at erstatte hende omkostningerne i forbindelse med proceduren for Revisionsretten.
13. Ved skrivelse af 7. juli 2009 fremsendte Revisionsrettens formand den afgørelse, der blev truffet som svar på de nævnte krav, til appellanten. I afgørelsen blev de argumenter, der var anført i skrivelsen af 14. april 2009, afvist, og appellanten blev oplyst om, at Revisionsretten på grundlag af de oplysninger, den rådede over, havde forsøgt at afgøre, om de faktiske omstændigheder var af en sådan grovhed, at sagen kunne indbringes for Domstolen med henblik på, at denne traf afgørelse om, hvorvidt de forpligtelser, der påhvilede det tidligere medlem i henhold til EF-traktaten, var blevet tilsidesat, og om der var grundlag for at anvende eventuelle sanktioner. Revisionsretten oplyste i den forbindelse appellanten om de omstændigheder, som havde ført til, at den besluttede ikke at indbringe sagen for Domstolen, herunder navnlig den omstændighed, at appellanten var blevet frifundet ved dommen af 2. oktober 2008, samt at fællesskabsbudgettet ikke var påført tab som følge af, at der var sket tilbagebetaling af det beløb, der med urette var blevet udbetalt til appellantens kabinetchef, Panagiotis Koutsouvelis (5) .
III – Proceduren for Retten og den appellerede dom
14. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 16. juni 2009 har appellanten anlagt et erstatningssøgsmål, hvorved hun har nedlagt påstand om, at Revisionsretten tilpligtes at betale hende et beløb på 85 000 EUR med tillæg af renter fra den 14. april 2009 som godtgørelse for ikke-økonomisk skade forårsaget af den pågældende institutions handlinger og undladelser, idet appellanten forpligter sig til anvende beløbet til at offentliggøre hendes frifindelse.
15. Til støtte for søgsmålet har appellanten først anført seks anbringender, som vedrører Revisionsrettens kvalificerede tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, der tillægger borgerne rettigheder. Hun har endvidere gjort gældende, at der er direkte årsagsforbindelse mellem den nævnte tilsidesættelse og den ikke-økonomiske skade, der er lidt som følge heraf.
16. Retten forkastede søgsmålet, idet den fastslog, at Revisionsretten ikke havde tilsidesat nogen af de EU-retlige bestemmelser, der var påberåbt.
17. For så vidt angår de forhold, der har betydning for den foreliggende appel, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 27-32, at Revisionsrettens handlinger i forbindelse med den indledende undersøgelse ikke var ulovlige. Den omstændighed, at den pågældende institution havde fremsendt sagsakter, der indeholdt de først indsamlede oplysninger, til OLAF, inden den hørte appellanten, indebar ikke, at institutionen havde tilsidesat de krav, der følger af en fortolkning af artikel 2 i beslutning 99/50, sammenholdt med dennes artikel 4, eller at appellantens ret til forsvar eller princippet om upartiskhed var blevet krænket.
18. Retten tog i den appellerede doms præmis 44-47 endvidere stilling til de klagepunkter, som dels vedrørte det forhold, at Revisionsretten havde undladt at træffe en formel afgørelse, der frifandt appellanten for enhver anklage efter dommen af 2. oktober 2008, dels det forhold, at Revisionsrettens formand i sin skrivelse af 13. maj 2004 havde indføjet en uhøflig og overflødig bemærkning om den opfattelse, som flertallet blandt institutionens medlemmer havde givet udtryk for. Kritikpunkterne er affattet som følger:
»44 Det bemærkes, at den undladelse, som Revisionsretten kritiseres for, ikke er behæftet med en ulovlighed.
45 I den forbindelse er der for det første grund til at understrege, at sagsøgeren er blevet frifundet på grundlag den tvivl, der ifølge dommen af 2. oktober 2008 er affødt af visse forklaringer afgivet af chefen for sagsøgerens kabinet under det offentlige retsmøde. Uden at det er nødvendigt at tage stilling til rimeligheden af den tvivl, som Tribunal d’arrondissement de Luxembourg har rejst, må det fastslås, at denne frifindelsesgrund ikke indebærer, at de anklager, der er rejst mod sagsøgeren, savner ethvert grundlag, men, således som den nævnte ret har anført, at disse anklager ikke er fastslået på en sådan måde, at »enhver tvivl« er udelukket.
46 For det andet tilkommer det, således som Revisionsretten har gjort gældende, udelukkende de nationale retslige myndigheder at tage stilling til anklagerne med henblik på strafferetlige sanktioner, ligesom det kun tilkommer Domstolen at tage stilling til anklagerne med henblik på disciplinære sanktioner i medfør af artikel 247, stk. 7, EF. Revisionsretten havde derfor ikke kompetence til at udtale sig i denne henseende.
47 For det tredje kan det ikke af den omstændighed, at sagen ikke blev indbragt for Domstolen i medfør af denne bestemmelse, udledes, at Revisionsretten anså de påstande, som var gjort gældende i forhold til sagsøgeren, for at savne ethvert grundlag. Efter artikel 6 i Revisionsrettens forretningsorden, som affattet den 31. januar 2002, træffes beslutning om en sådan indbringelse med enstemmighed. Selv om beslutningen om ikke at indbringe sagen for Domstolen viser, at der ikke var opnået enstemmighed, er dette ikke til hinder for, at Revisionsretten tager stilling til sagens faktiske omstændigheder. I den forbindelse var det ikke upassende, at Revisionsrettens formand oplyste appellanten om, at et stort flertal blandt institutionens medlemmer anså hendes adfærd for at være upassende, for dermed at undgå, at den manglende indbringelse for Domstolen blev opfattet som en formodet fornægtelse af de faktiske omstændigheder, som blev kritiseret, hvilket i øvrigt ikke ville svare til realiteterne.«
19. Endelig tog Retten stilling til det klagepunkt, hvorefter Revisionsretten i medfør af sin omsorgspligt burde have offentliggjort meddelelser om appellantens frifindelse i pressen og over for institutionerne. Retten udtalte i den forbindelse med henvisning til begrundelsen i den appellerede doms præmis 45 og 46, at der ikke af omsorgspligten kunne udledes nogen forpligtelse til at offentliggøre appellantens frifindelse.
IV – Anbringender og væsentligste argumenter påberåbt til støtte for appellen
20. Til støtte for appellen har appellanten gjort fire anbringender gældende.
21. Med sit første anbringende har appellanten kritiseret Retten for at have tilsidesat princippet om uskyldsformodningen i artikel 48, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og artikel 6, stk. 2, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«). Disse principper sikrer nemlig, at Unionens retsinstanser ikke på ny kan rejse tvivl om den tiltaltes uskyld, når den pågældende forinden er blevet frikendt ved en endelig national strafferetlig afgørelse. Det følger heraf, at det var en fejl, når Retten i den appellerede doms præmis 43-46 og 49 fandt, at Revisionsrettens undladelse af at træffe en afgørelse, der endeligt fastslog, at appellantens sag ikke skulle indbringes for Domstolen, og af at genoprette appellantens omdømme, ikke var »behæftet med en ulovlighed«.
22. Appellanten kritiserer navnlig formuleringen i den appellerede doms præmis 45 med henvisning til, at Rettens vurdering i denne præmis udgør en åbenbar tilsidesættelse af princippet om uskyldsformodningen. Det fremgår nemlig af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis, at den omstændighed, at frifindelsen af appellanten var begrundet i en bestående tvivl, ikke kan have nogen betydning for Rettens forpligtelse til at undlade at bygge sin afgørelse på den omhandlede frifindelsesgrund.
23. Revisionsretten har heroverfor gjort gældende, at det første anbringende bygger på en misforståelse af rækkevidden af EMRK’s artikel 6, stk. 2, og chartrets artikel 48, stk. 1. Uskyldsformodningen gælder for personer, der er anklaget ved en ret, der skal træffe afgørelse om, hvorvidt den pågældende, i forhold til de anklagepunkter, der er gjort gældende, er skyldig eller ikke-skyldig. Inden for rammerne af søgsmålet om ansvar uden for kontrakt, der er anlagt af appellanten, var spørgsmålet om appellantens skyld i henhold til luxembourgsk strafferet ikke rejst. Retten kunne derfor ikke tilsidesætte uskyldsformodningen.
24. Endvidere bygger dette anbringende på den fejlagtige forudsætning, at Revisionsretten og Retten har foretaget en fornyet undersøgelse af, hvorvidt dommen af 2. oktober 2008 var velbegrundet. Revisionsretten er tværtimod af den opfattelse, at hver enkelt institution under udøvelsen af deres respektive kompetencer i forbindelse med sagen har accepteret denne dom og har draget de nødvendige konsekvenser heraf i forbindelse med deres respektive beslutningsprocedurer. Retten har navnlig anset dommen af 2. oktober 2008 for at udgøre en faktisk omstændighed, som skulle tages i betragtning i forbindelse med vurderingen af lovligheden af Revisionsrettens handlinger og undladelser.
25. Revisionsretten udleder af præmis 120-122 i dom af 11. juli 2006, Kommissionen mod Cresson (6), at selv om det fuldt ud anerkendes, at Tribunal d’arrondissement de Luxembourg har fastslået, at visse faktiske omstændigheder, der lægges appellanten til last, ikke var fastslået på en sådan måde, at enhver tvivl kunne udelukkes, og den pågældende derfor skulle frifindes for de anklagepunkter, som vedrørte overtrædelser af luxembourgsk strafferet, er der intet er til hinder for, at Retten anlægger en anden vurdering af de samme faktiske omstændigheder i forbindelse med dens efterprøvelse af, om Revisionsretten eventuelt ifalder et ansvar uden for kontrakt i henhold til EU-retten. Retten har på ingen måde ved denne fremgangsmåde rejst tvivl om dommen af 2. oktober 2008 eller den uskyldsformodning, som kom appellanten til gode ved den nationale ret.
26. Med sit andet anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten har tilsidesat det princip om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, i forhold til Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, idet den har fordrejet de betragtninger og vurderinger, som sidstnævnte har anlagt.
27. Ifølge appellanten indebærer dette princip, at når en national ret har afsagt en dom, som er retskraftig, og hvorved en person er frifundet for de overtrædelser, som denne var anklaget for, er EU’s institutioner, herunder Retten, forpligtet til at respektere en sådan dom og til at sikre dommens effektive virkning.
28. Selv om de omhandlede faktiske omstændigheder er de samme som dem, Tribunal d’arrondissement de Luxembourg skulle tage stilling til, har Retten tilsidesat princippet om loyalt samarbejde ved at anlægge en helt anden vurdering af de samme faktiske omstændigheder.
29. I øvrigt har Retten i den appellerede doms præmis 35 modsagt Tribunal d’arrondissement de Luxembourgs konklusioner, idet den anførte, at »administrationen af enhver ferieordning bygger på den overordnedes forpligtelse til at kontrollere tilstedeværelsen af det personale, der er undergivet den pågældendes bemyndigelse, og til at sikre sig at ethvert fravær sker i overensstemmelse med den gældende ferielovgivning«, og »[d]enne forpligtelse påvirkes ikke af, at der i givet fald ikke findes en integreret ordning, der gør det muligt, uafhængigt af den overordnede, at kontrollere, at antallet af oplyste ikke-afholdte feriedage ved udgangen af hvert år svarer til de reelle forhold«.
30. Endelig har Retten ikke respekteret dommen af 2. oktober 2008, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 38 har anført, at »den byrdefulde ordning for registrering og kontrol af ferie i Revisionsretten, som var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, [ikke] kan […] begrunde, at enhver undersøgelse eller retsforfølgning i forhold til [appellanten] opgives«, selv om det netop var Revisionsrettens mangelfulde ordning for administration af ferie, der førte til appellantens frifindelse.
31. Revisionsretten har som svar på disse argumenter anført, at det andet anbringende hviler på manglende kendskab til de berørte institutioners respektive roller samt til rækkevidden af artikel 4, stk. 3, TEU. Retten har nemlig ikke taget fornyet stilling til dommen af 2. oktober 2008 eller rejst tvivl om dommen i øvrigt. At der er anlagt en anden vurdering af visse faktiske omstændigheder skyldes den forskellige sammenhæng, som de to tvister indgår i, nemlig dels en strafferetlig procedure, som er omfattet af national ret, og dels et søgsmål vedrørende erstatning uden for kontrakt, som er omfattet af EU-retten.
32. Med det tredje anbringende har appellanten gjort gældende, at den appellerede dom er ugyldig som følge af Rettens manglende kompetence, idet den har afgjort spørgsmål, som lå uden for den kompetence, som den er tillagt ved traktaterne.
33. For det første, selv om Retten i den appellerede doms præmis 46 medgiver, at det udelukkende tilkommer de nationale retslige myndigheder at tage stilling til de strafferetlige anklagepunkter, overskrider Retten den kompetence, som traktaterne har tillagt den, idet den i den appellerede doms præmis 45 foretager en realitetsvurdering for så vidt angår frifindelsesgrunden, der er baseret på, at der foreligger tvivl herom.
34. For det andet har Retten overskredet sin kompetence i forhold til de påstande, som er indeholdt i den appellerede doms præmis 47. Da Domstolen er den eneste institution, der kan træffe afgørelse i sager om disciplinært ansvar på grund af en adfærd, som Revisionsrettens medlemmer har udvist, savnede Retten kompetence – ligesom sidstnævnte institution i skrivelsen af 13. maj 2004 – til at udtale sig om appellanten, end ikke i form af antydningen af mistanke, der kunne give indtryk af, at denne havde udvist en uacceptabel adfærd.
35. Revisionsretten har heroverfor gjort gældende, at det tredje anbringende delvist bør afvises, idet dette anbringende blot er en gentagelse af de argumenter, der blev fremsat i første instans med hensyn til skrivelsen af 13. maj 2004, delvist forkastes som ubegrundet.
36. I sidstnævnte henseende har Revisionsretten på ny anført, at Retten på ingen måde har rejst tvivl om dommen af 2. oktober 2008. Vurderingen af en og samme adfærd kan falde forskelligt ud afhængigt af den kompetente instans.
37. Med det fjerde anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten har fortolket og anvendt betingelserne for Unionens ansvar uden for kontrakt forkert. For så vidt angår spørgsmålet om brug af falske dokumenter har Retten tilføjet en yderligere betingelse, som ikke er påkrævet (»ond tro«), idet Retten i den appellerede doms præmis 32 fastslår, at »Revisionsrettens eventuelle fremsendelse af det omhandlede dokument til OLAF eller de luxembourgske myndigheder ikke er ensbetydende med, at institutionen har handlet i ond tro med hensyn til ægtheden af sagsøgerens underskrift«.
38. Endvidere har Retten begået en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen af artikel 2, stk. 2, i beslutning 99/50, sammenholdt med beslutningens artikel 4, stk. 1, idet den fastslog, at den blotte underretning af appellanten om OLAF’s igangværende interne undersøgelse var tilstrækkelig, og at det følgelig ikke var nødvendigt at underrette appellanten om den indledende undersøgelse, som Revisionsretten havde iværksat.
39. Ifølge Revisionsretten bør de påstande, der er fremsat i forbindelse med det fjerde anbringende, afvises, idet de dels består i en anmodning til Domstolen om at foretage en fornyet undersøgelse af sagens faktiske omstændigheder, dels i en gentagelse af de argumenter, der blev fremsat i første instans, navnlig for så vidt angår klagepunktet vedrørende den manglende underretning om den indledende undersøgelse.
40. For så vidt angår realiteten har Retten ikke i den appellerede doms præmis 32 tilføjet en yderligere betingelse for, at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontrakt ved at fastslå, at den blotte fremsendelse af et dokument til OLAF eller de luxembourgske myndigheder ikke var udtryk for, at Revisionsretten var i ond tro med hensyn til ægtheden af appellantens underskrift. Retten har heller ikke begået fejl i forbindelse med fortolkningen af artikel 2, stk. 2, i beslutning 99/50, idet bestemmelsen ikke pålægger nogen forpligtelse til at underrette den person, der mistænkes for at have gjort sig skyldig i en uregelmæssighed, om, at der er indledt en indledende undersøgelse, idet den blot pålægger generalsekretæren straks at fremsende de oplysninger, der er indsamlet i forbindelse med en sådan undersøgelse til OLAF.
V – Bedømmelse
41. Jeg vil først behandle appellantens første, andet og tredje anbringende samlet, i det omfang de argumenter, der er anført til støtte herfor, overlapper hinanden eller vedrører de samme præmisser i den appellerede dom. Dernæst vil jeg behandle det fjerde anbringende.
A – Om de anbringender, der vedrører tilsidesættelsen af uskyldsformodningen og princippet om loyalt samarbejde samt Rettens manglende kompetence
42. De tre første anbringender tager i det væsentlige sigte på at anfægte Rettens argumentation i den appellerede doms præmis 44-49.
43. Det er vigtigt at være opmærksom på de klagepunkter, som Retten havde til hensigt at tage stilling til i denne del af den appellerede dom.
44. For det første kritiserede appellanten Revisionsretten for at have undladt at træffe en formel afgørelse, som frifandt hende for enhver anklage efter dommen af 2. oktober 2008, idet beviset for de handlinger, der kunne begrunde en indbringelse af sagen for Domstolen i medfør af artikel 247, stk. 7, EF, ikke var blevet tilvejebragt. Ifølge appellanten burde Revisionsretten med denne afgørelse have givet afkald på at indbringe sagen for Domstolen i medfør af sidstnævnte bestemmelse.
45. For det andet kritiserede appellanten Revisionsrettens formand for at have tilsidesat princippet om upartiskhed og omsorgspligten ved i skrivelsen af 13. maj 2004 at indføje en uhøflig og overflødig bemærkning vedrørende den opfattelse, som flertallet blandt institutionens medlemmer havde givet udtryk for.
46. For det tredje har appellanten gjort gældende, at Revisionsretten i medfør af sin omsorgspligt burde have udsendt meddelelser til pressen og institutionerne om appellantens frifindelse.
47. Indledningsvis bemærkes, at Retten efter min opfattelse med føje har forkastet disse tre påstande, som appellanten har fremsat.
48. Som sidstnævnte imidlertid har gjort gældende, rejser den argumentation, som Retten har anvendt i den appellerede doms præmis 45, et problem med hensyn til uskyldsformodningen.
49. Det fremgår af chartrets artikel 48, stk. 1, at »[e]nhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil hans eller hendes skyld er bevist i overensstemmelse med loven«. Denne bestemmelse svarer til EMRK’s artikel 6, stk. 2. I henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, har uskyldsformodningen den samme betydning og omfang som den tilsvarende rettighed i EMRK.
50. Uskyldsformodningen skal være sikret både før og efter den strafferetlige procedure. EMRK’s artikel 6, stk. 2, har nemlig også til formål at »sikre, at personer, der er frifundet eller for hvem retsforfølgningen er frafaldet, ikke behandles af repræsentanter og offentlige myndigheder som om de rent faktisk var skyldige i den overtrædelse, som de blev anklaget for« (7) . Årsagen til, at retten til uskyldsformodningen også skal sikres efter en strafferetlig procedure, er, at »[u]den en beskyttelse, der tager sigte på at sikre, at en frifindelse eller en afgørelse om, at retsforfølgning frafaldes, også respekteres i enhver senere procedure, ville der være risiko for, at de garantier, der er forbundet med en retfærdig rettergang, som nævnt i [EMRK’s] artikel 6, [stk. 2,] blev gjort teoretiske og illusoriske. Når den strafferetlige procedure først er afsluttet, er det også spørgsmålet om den berørtes omdømme og den måde, hvorpå denne opfattes i offentligheden, der er i spil« (8) .
51. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har således præciseret, at »anvendelsesområdet for [EMRK’s] artikel 6, [stk. 2,] ikke er begrænset til verserende strafferetlige procedurer, men kan udvides til at omfatte retsafgørelser, der er truffet efter henlæggelsen af straffesagen [...] eller efter en frifindelse [...], i det omfang de spørgsmål, der er rejst i disse sager, har den nødvendige sammenhæng med og komplementerer de pågældende strafferetlige procedurer, hvor sagsøgte var »tiltalt«« (9) . Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol lægger således vægt på at efterprøve, om de nationale myndigheder eller retter, der skal træffe afgørelse efter en straffesag, »gennem deres handlemåde, i begrundelsen af deres afgørelser eller den anvendte sprogbrug i deres argumentation« (10), »har kastet en mistanke over sagsøgtes uskyld til skade for princippet om uskyldsformodningen« (11) .
52. Som det navnlig fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 27. september 2007, Vassilios Stavropoulos mod Grækenland, er »det ikke længere acceptabelt at fremsætte tilkendegivelser vedrørende den tiltaltes uskyld efter at den pågældende er blevet endeligt frifundet« (12) . Ifølge denne domstols retspraksis »er det ikke foreneligt med uskyldsformodningen at give udtryk for tvivl i forhold til skyldspørgsmålet, herunder tvivl i forbindelse med begrundelsen for frifindelsen, når frifindelsen først er blevet endelig – heller ikke i tilfælde af frifindelse, hvor tvivlen er kommet den pågældende til gode i medfør af [EMRK’s] artikel 6[, stk. 2]«(13) .
53. I samme dom anførte Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at »i medfør af princippet in dubio pro reo, som er et særligt udtryk for princippet om uskyldsformodningen, må der ikke være nogen form for kvalitativ forskel mellem en frifindelsesdom begrundet i manglende bevis og en frifindelse begrundet i en persons konstaterede uskyld, hvor der ikke har været rejst tvivlsspørgsmål. Frifindelsesdomme adskiller sig nemlig ikke på grund af den begrundelse, som en domstol anfører i hvert enkelt tilfælde. Tværtimod skal begrundelsen for en frifindelsesdom i henhold til [EMRK’s] artikel 6, [stk. 2] respekteres af enhver anden myndighed, der direkte eller indirekte udtaler sig om den berørtes strafferetlige ansvar«(14) .
54. I lyset af denne retspraksis forekommer formuleringen i den appellerede doms præmis 45 mig at være tvivlsom.
55. Jeg henviser til, at Retten i denne præmis først havde fremhævet, at appellanten var blevet »frifundet på grundlag den tvivl, der ifølge dommen af 2. oktober 2008 er affødt af visse forklaringer afgivet af chefen for sagsøgerens kabinet under det offentlige retsmøde«. Retten fortsatte, idet den anførte, at »[u]den at det er nødvendigt at tage stilling til rimeligheden af den tvivl, som Tribunal d’arrondissement de Luxembourg har rejst, må det fastslås, at denne frifindelsesgrund ikke indebærer, at de anklager, der er rejst mod sagsøgeren, savner ethvert grundlag, men, således som den nævnte ret har anført, at disse anklagepunkter ikke er fastslået på en sådan måde, at »enhver tvivl« er udelukket«.
56. I denne del af sin argumentation anvender Retten den strafferetlige frifindelsesgrund, idet den fastholder, at der er sket frifindelse på grundlag af tvivl, til at begrunde Revisionsrettens undladelse af at træffe en formel afgørelse, der frifinder appellanten for enhver anklage. Retten anvender således frifindelsesgrunden til at afvise, at der i Revisionsretten er begået en fejl, og til at drage konsekvensen heraf i forbindelse med vurderingen af erstatningssøgsmålets realitet. Kort sagt er tankegangen i den appellerede doms præmis 45 den, at eftersom appellanten blev frifundet på grundlag af tvivl, og eftersom denne frifindelsesgrund ikke er tilstrækkelig til at fjerne ethvert grundlag for de anklagepunkter, som er rejst mod appellanten, kunne Revisionsretten med rette afslå at træffe en formel afgørelse, der frifandt appellanten for enhver anklage efter dommen af 2. oktober 2008.
57. Ved at formulere sine argumenter på denne måde giver Retten indtryk af, at den anser en frifindelse som følge af, at tvivlen er kommet den tiltalte til gode, for mindre overbevisende end en frifindelse, der mere direkte bekræfter den tiltaltes uskyld. Dette bevirker, at den afgørelse, som retten har truffet, står mindre stærkt, hvilket samtidig bidrager til, at der rejses tvivl om appellantens uskyld.
58. Ved således at skade formodningen om appellantens uskyld har Retten begået en retlig fejl.
59. Efter min opfattelse er denne fejl imidlertid ikke af en sådan karakter, at det kan medføre, at den appellerede dom ophæves. Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at hvis præmisserne i en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, bør appellen forkastes (15) .
60. Jeg henviser i den forbindelse til, at Retten i den appellerede doms præmis 46 med føje fastslår, at »[det udelukkende] tilkommer [...] de nationale retslige myndigheder at tage stilling til anklagerne med henblik på strafferetlige sanktioner, ligesom det kun tilkommer Domstolen at tage stilling til anklagerne med henblik på disciplinære sanktioner i medfør af artikel 247, stk. 7, EF«. Det er ligeledes korrekt, når Retten heraf udleder, at »Revisionsretten […] derfor ikke [havde] kompetence til at udtale sig i denne henseende«.
61. Det er nemlig åbenbart, at Revisionsretten ikke er beføjet til at træffe en afgøre lse, der frifinder appellanten, hverken i strafferetlig eller disciplinærretlig henseende. Endvidere var Revisionsretten ikke på nogen måde forpligtet til at offentliggøre frifindelsen af appellanten. Det var derfor med rette, at Retten med henvisning til argumentationen i den appellerede doms præmis 46 forkastede disse to påstande, som var fremsat af appellanten.
62. Revisionsretten havde i den foreliggende sag kun beføjelse til at beslutte, hvorvidt sagen skulle indbringes for Domstolen i henhold til artikel 247, stk. 7, EF med henblik på Domstolens stillingtagen til, om der foreligger en tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger med hvervet som medlem af Revisionsretten som omhandlet i bestemmelsen.
63. Jeg skal i den forbindelse understrege, at Rettens argumenter ville have været mere overbevisende og mere fuldstændige, såfremt den havde lagt mere vægt på den selvstændige karakter af henholdsvis den strafferetlige procedure og den disciplinære procedure.
64. Appellantens argumenter i første instans såvel som under appellen er stort set bygget op omkring den idé, at en frifindelse i strafferetlig henseende automatisk skal føre til, at Revisionsretten træffer en afgørelse, hvorved denne giver afkald på at indbringe sagen for Domstolen i medfør af artikel 247, stk. 7, EF.
65. Appellantens argumentation er grundlæggende forkert, således som det kan udledes af såvel Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols som Domstolens retspraksis.
66. For det første fremgår det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis, at uskyldsformodningen i tilfælde af frifindelse eller frafald af retsforfølgning ikke på nogen måde er til hinder for, at der på grundlag af de samme faktiske omstændigheder senere kan indledes en disciplinærsag eller et erstatningssøgsmål.
67. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har således medgivet, at disciplinære organer kan anlægge en uafhængig vurdering af de faktiske omstændigheder, der er forelagt dem, når gerningsindholdet i henholdsvis den strafferetlige overtrædelse og den disciplinære overtrædelse ikke er identisk (16) . I den forbindelse hindrer det forhold, at de faktiske omstændigheder ikke kan kvalificeres som en strafferetlig overtrædelse, ikke, at der ikke kan iværksættes en disciplinærsag på grundlag af de samme faktiske omstændigheder. I forhold til retten til uskyldsformodningen gælder kun den ene begrænsning, at der under disciplinærsagen ikke må rejses tvivl om den berørtes uskyld i straffesagen.
68. Endvidere har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol på området for erstatningssøgsmål i dom af 11. februar 2001, Ringvold mod Norge (17), medgivet, at »spørgmålet om erstatningsansvar skal gøres til genstand for en selvstændig retlig vurdering, der bygger på kriterier og beviskrav, der på flere væsentlige punkter adskiller sig fra dem, der finder anvendelse på området for strafferetligt ansvar« (18) . Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har således fastslået, at »selv om der ikke må rejses tvivl om frifindelsen i strafferetlig henseende i forbindelse med en erstatningssag, skal dette ikke være til hinder for at der på grundlag af mindre strenge beviskrav fastslås et civilretlig ansvar, som indebærer en forpligtelse til at betale erstatning på grundlag af de samme faktiske omstændigheder« (19) .
69. For det andet har Domstolen ud fra en tilsvarende logik i dommen i sagen Kommissionen mod Cresson lagt vægt på den selvstændige karakter af henholdsvis straffesagen og proceduren efter artikel 213, stk. 2, EF, der tager sigte på at sanktionere tilsidesættelsen af de forpligtelser, der følger med hvervet som medlem af Kommissionen.
70. I denne dom fastslog Domstolen nemlig, at den ikke var »bundet af den juridiske vurdering af de faktiske omstændigheder, der har fundet sted inden for rammerne af straffesagen« (20), og at det tilkom den »under udøvelse af sin fulde prøvelsesret at efterprøve, om de forhold, der [var rejst] inden for rammerne af en procedure efter artikel 213, stk. 2, EF, [udgjorde] en tilsidesættelse af de forpligtelser, der [fulgte] med hvervet som medlem af Kommissionen« (21) . Domstolen konkluderede på den baggrund, at afgørelsen truffet af Chambre du conseil du Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien), hvorefter der ikke forelå forhold, der kunne føre til en domfældelse af Édith Cresson, ikke var bindende for Domstolen (22) .
71. Denne argumentation, som bygger på den selvstændige karakter af henholdsvis straffesagen og disciplinærsagen, kan overføres på den procedure, som på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder var fastsat i artikel 247, stk. 7, EF, og som nu er fastsat i artikel 286, stk. 6, TEUF. Det følger heraf, at Domstolen, når den anmodes om at tage stilling til, hvorvidt et medlem af Revisionsretten har tilsidesat de forpligtelser, der følger af dennes hverv, ikke er bundet af en straffedom, som frifinder den pågældende person.
72. På det samme grundlag, som bygger på den selvstændige karakter af henholdsvis straffesagen og disciplinærsagen, kan Revisionsretten som den myndighed, der indbringer sagen for Domstolen, ikke være bundet af en sådan straffedom. For at give et klart svar på appellantens argumenter er den omstændighed, at der foreligger en frifindelse, ikke på nogen måde til hinder for, at Revisionsretten indbringer sagen for Domstolen i henhold til artikel 286, stk. 6, TEUF. I et sådant tilfælde bevarer Revisionsretten sin skønsbeføjelse for så vidt angår en eventuel indbringelse for Domstolen.
73. Jeg udleder heraf, at den strafferetlige procedure for den nationale ret og den procedure, der er fastsat i artikel 247, stk. 7, EF og senere i artikel 286, stk. 6, TEUF, er forskellige ikke blot med hensyn til deres genstand og formål, men også med hensyn til deres art og graden af beviskrav. De to procedurer er, selv om de bygger på de samme faktiske omstændigheder, uafhængige, hvorfor en frifindelse i straffesagen ikke er til hinder for, at Revisionsretten indbringer sagen for Domstolen, dog med det forbehold, at der ikke må rejses tvivl om rettens strafferetlige vurdering, og frifindelsen er heller ikke til hinder for, at Domstolen kan træffe afgørelse om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af hvervet som medlem af Revisionsretten.
74. Det fremgår af akterne i den foreliggende sag, at Tribunal d’arrondissement de Luxembourg i dommen af 2. oktober 2008 har fundet, at de faktiske omstændigheder, således som de forelå, ikke kunne kvalificeres som en strafbar overtrædelse i henhold til luxembourgsk ret.
75. Den vurdering, som Tribunal d’arrondissement de Luxembourg har anlagt, indebærer imidlertid ikke, at Revisionsretten var forpligtet til at undlade at indbringe sagen for Domstolen for så vidt angår de overtrædelser, der var begået i forhold til administration af ferie. For det første er den grad af præcision med hensyn til de faktiske omstændigheder og bevis, som kræves for at kvalificere en strafbar overtrædelse, ikke nødvendigvis den samme, som kræves for at fastslå en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler medlemmer af Revisionsretten. For det andet tilkommer det under alle omstændigheder udelukkende Domstolen, når en sag indbringes for den i medfør af artikel 286, stk. 6, TEUF, at vurdere rækkevidden af den retskraft, der skal tillægges allerede pådømte forhold, herunder i givet fald en national straffedom.
76. Det følger heraf, at det var fuldt ud berettiget, da Revisionsretten nægtede at træffe en formel afgørelse om frifindelse og afviste, at der var en automatisk sammenhæng mellem frifindelsen og indbringelsen af sagen for Domstolen efter artikel 247, stk. 7, EF, hvilket der ikke kan rejses tvivl om under nærværende appel med henvisning til, at Retten ikke gav appellanten medhold i påstanden om, at en sådan nægtelse var ulovlig, fordi den udgjorde en tilsidesættelse af uskyldsformodningen eller af princippet om loyalt samarbejde.
77. Det er i overensstemmelse med den selvstændige karakter af henholdsvis den strafferetlige og den disciplinære procedure, at Revisionsretten under udøvelsen af sin skønsbeføjelse har forsøgt, på grundlag af de oplysninger, den rådede over, at afgøre, om de faktiske omstændigheder, som appellanten blev kritiseret for, var af en sådan grovhed (23), at sagen skulle indbringes for Domstolen i medfør af artikel 247, stk. 7, EF. Som det fremgår af skrivelsen af 7. juli 2009, havde Revisionsretten, da den besluttede ikke at indbringe sagen for Domstolen for så vidt angår den del, der vedrørte administration af ferie, ikke kun taget hensyn til appellantens frifindelse i straffesagen. Den havde også taget hensyn til andre parametre (24) .
78. Jeg vil nu tage stilling til den kritik, som appellanten har anført i forhold til den appellerede doms præmis 47.
79. I denne præmis tager Retten stilling til sagsøgerens argumenter, hvorefter Revisionsrettens formand har tilsidesat princippet om upartiskhed og omsorgspligten ved i sin skrivelse af 13. maj 2004 at indføje en uhøflig og overflødig bemærkning om den opfattelse, som flertallet blandt institutionens medlemmer havde givet udtryk for.
80. Ifølge appellanten har Retten overskredet sin kompetence og anlagt en urigtig fortolkning af omfanget af Revisionsrettens kompetence, idet den i nævnte præmis anførte, at den ikke fandt det »upassende, at Revisionsrettens formand oplyste appellanten om, at et stort flertal blandt institutionens medlemmer anså hendes adfærd for at være upassende, for dermed at undgå, at den manglende indbringelse for Domstolen blev opfattet som en formodet fornægtelse af de faktiske omstændigheder, som blev kritiseret«.
81. Det er vigtigt at præcisere, at passagen i skrivelsen af 13. maj 2004, som indeholder den kritiserede bemærkning, udelukkende vedrører påstandene om personlige lån i appellantens favør. Denne del af sagen var ikke omfattet af straffesagen, som førte til dommen af 2. oktober 2008. Der er således ikke taget hensyn til frifindelsen af appellanten i straffesagen i forbindelse med gennemgangen af den appellerede doms præmis 47.
82. Når det er sagt, er det min opfattelse, at Retten holdt sig inden for sin kompetence, da den fastslog, dels at den manglende indbringelse for Domstolen ikke var ensbetydende med en fornægtelse af de faktiske omstændigheder, dels at Revisionsrettens formand kunne rette en kritisk bemærkning til appellanten.
83. Den vurdering, der er indeholdt i den appellerede doms præmis 47, udgør Rettens svar på appellantens påstand om, at Revisionsrettens formand med den bemærkning, som denne havde indføjet i skrivelsen af 13. maj 2004, havde tilsidesat princippet om upartiskhed og omsorgspligten. Ved at udtale sig om dette aspekt i forbindelse med et søgsmål vedrørende ansvar uden for kontrakt har Retten således ikke overskredet grænserne for sin kompetence.
84. Endvidere er Revisionsrettens manglende indbringelse for Domstolen udtryk for, at ikke alle medlemmer anså den pågældende tilsidesættelse for at have en tilstrækkelig grovhed til, at sagen kunne indbringes for Domstolen i henhold til artikel 247, stk. 7, EF. Konstateringen af, at der ikke blev opnået enstemmighed på dette punkt, er ikke ensbetydende med, at der ikke forelå en tilsidesættelse. Der henvises i den forbindelse til den tilsvarende procedure for medlemmer af Kommissionen, idet Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Cresson præciserede, at den pågældende tilsidesættelse skal være af en vis grovhed for at kunne sanktioneres efter artikel 213, stk. 2, EF (25) . Revisionsrettens formand kunne derfor, inden for rammerne af sin kompetence og uden at tilsidesætte princippet om upartiskhed eller omsorgspligten, beskrive resultatet af afstemningen over for appellanten og meddele hende, at flertallet blandt Revisionsrettens medlemmer var af den opfattelse, at hendes adfærd var aldeles upassende, uanset at den ikke enstemmigt blev anset for at være tilstrækkelig grov til at indbringe sagen for Domstolen i henhold til artikel 247, stk. 7, EF. Det bør tillige præciseres, at skrivelsen af 13. maj 2004 udelukkende var tilstilet appellanten, og at intet i sagen tydede på, at skrivelsen var blevet sendt til andre end adressaten.
85. Jeg er derfor af den opfattelse, at Retten ikke har begået en retlig fejl i forbindelse med de argumenter, der er anført i den appellerede doms præmis 47. Jeg bemærker blot, at Retten burde have gengivet kvalificeringen af appellantens adfærd med den fornødne præcision, således som den fremgik af skrivelsen af 13. maj 2004, dvs. en »aldeles upassende« adfærd (26), fremfor at kvalificere denne adfærd som »uacceptabel«. Denne forskel i formuleringen er imidlertid ikke efter min opfattelse tilstrækkelig til at fastslå, at der foreligger en retlig fejl. Jeg bemærker endvidere, at appellanten på dette punkt har begrænset sig til at fremsætte en bemærkning i stævningen uden at drage nogen direkte konksekvenser heraf for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en retlig fejl (27) .
86. Endelig er det min opfattelse, at den appellerede doms præmis 35 og 38 går fri af kritikken med hensyn til princippet om loyalt samarbejde. Det er nemlig med rette, at Retten i det væsentlige og uden at rejse tvivl om dommen af 2. oktober 2008 har fastslået, at den byrdefulde karakter af Revisionsrettens ordning med hensyn til registrering af og kontrol med ferie for det første ikke påvirker den overordnedes forpligtelse til at kontrollere tilstedeværelsen af det personale, der er under dennes bemyndigelse, og til at sikre, at ethvert fravær sker i overensstemmelse med den gældende ferielovgivning, og for det andet, at denne ordning ikke kan begrunde, at enhver undersøgelse eller retsforfølgning af appellanten opgives.
87. Prøvelsen af det første og det tredje anbringende, som appellanten har påberåbt sig, giver mig ikke anledning til at foreslå Domstolen at træffe afgørelse om at ophæve den appellerede dom, og jeg vil følgelig efterprøve det fjerde anbringende.
B – Om det fjerde anbringende om en urigtig fortolkning og anvendelse af EU-retten for så vidt angår betingelserne for Unions ansvar uden for kontrakt og beslutning 99/50
88. Ifølge appellanten har Retten begået en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen af artikel 2, stk. 2, i beslutning 99/50, sammenholdt med beslutningens artikel 4, stk. 1, idet den fastslog, at den blotte underretning af appellanten om OLAF’s igangværende interne undersøgelse var tilstrækkelig, og at det følgelig ikke var nødvendigt at underrette appellanten om den indledende undersøgelse, som Revisionsretten havde iværksat.
89. I modsætning til hvad appellanten har gjort gældende, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 29 og 30 efter min opfattelse med rette, at artikel 4 i beslutning 99/50 ikke forpligtede Revisionsretten til at oplyse appellanten om indholdet af akterne i den indledende undersøgelse, som var oprettet i henhold til samme beslutnings artikel 2, eller til at høre hende, før sagen blev overgivet til OLAF.
90. Artikel 2, stk. 2, i beslutning 99/50 forpligter generalsekretæren til omgående at sende alle oplysninger, som lader formode, at der foreligger uregelmæssigheder, til OLAF, og til at foretage en indledende undersøgelse, uden at dette påvirker de interne undersøgelser foretaget af OLAF.
91. Som Retten har fremhævet i den appellerede doms præmis 29, er formålet med den indledende undersøgelse, som denne bestemmelse henviser til, dels at gøre det muligt for generalsekretæren at vurdere, om de oplysninger, der er kommet til hans kendskab, lader formode, at der foreligger uregelmæssigheder, der skader Unionens finansielle interesser, dels i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1073/1999 at fremsende sagsakter til OLAF, som giver sidstnævnte mulighed for at vurdere, om der er grundlag for at indlede en intern procedure i medfør af samme forordnings artikel 5, stk. 2.
92. Den indledende undersøgelse udgør således den fase, hvorunder de relevante oplysninger vedrørende de påståede uregelmæssigheder indsamles og efterprøves med henblik på en vurdering af, om en intern undersøgelse skal iværksættes. Sagt på en anden måde skal de oplysninger, der støtter sådanne påstande, efterprøves med henblik på en vurdering af, hvorvidt de er sandsynlige, inden de meddeles de kompetente myndigheder med henblik at indlede en intern undersøgelse, som i det foreliggende tilfælde er foretaget af OLAF.
93. Da den indledende undersøgelse ikke har til formål, at der drages nogen konklusioner i forhold til den pågældende person, har Retten i den appellerede doms præmis 29 med føje fastslået, at den forpligtelse, der følger af artikel 4, stk. 1, andet punktum, i beslutning 99/50, ikke vedrører generalsekretærens handlinger i samme beslutnings artikel 2.
94. Under denne indledende fase, hvor de oplysninger, der underbygger de påståede uregelmæssigheder, indsamles og vurderes, er risikoen for, at vidner kommer under pres, særlig høj. Det er derfor absolut nødvendigt, at der ikke lægges hindringer i vejen for, at sandheden efterforskes, eller for, at den indledende undersøgelse kan udføres effektivt.
95. Det bemærkes i den forbindelse, at artikel 4, stk. 1, første punktum, i beslutning 99/50 kan anses for at vedrøre såvel den interne undersøgelse som den indledende undersøgelse, for så vidt som den bestemmer, at den regel, hvorefter den person, der er genstand for de påståede uregelmæssigheder, skal underrettes hurtigt om muligheden for, at denne er personligt involveret, også indeholder et vigtigt forbehold, nemlig at underretning kun skal ske, »såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen«.
96. Det er ubestridt, at appellanten ved skrivelserne af 8. og 16. april 2002 blev underrettet om OLAF’s indledning af undersøgelsen, genstanden for undersøgelsen, undersøgernes identitet og disses opfordring til appellanten om at samarbejde. Endvidere blev appellanten ved skrivelse af 26. april 2002 underrettet om, at en indledende undersøgelse var blevet udført af Revisionsretten, og at sagsakterne var blevet fremsendt til OLAF. Disse meddelelser opfylder kravene i artikel 4, stk. 1, første punktum, i beslutning 99/50, for så vidt som de forener princippet om en underretning af den berørte person med nødvendigheden af at sikre en effektiv undersøgelse. Jeg bemærker i øvrigt, at hurtig underretning ikke er ensbetydende med omgående underretning eller underretning fra det tidspunkt, hvor undersøgelsen indledes.
97. Appellantens argumentation, som tager sigte på at rejse tvivl om Rettens argumentation i den appellerede doms præmis 29 og 30, er således ikke begrundet.
98. Det samme gælder det klagepunkt, hvorefter Retten i den appellerede doms præmis 32 skulle have fortolket og anvendt betingelserne for Unionens ansvar uden for kontrakt forkert. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at bemærke, at Rettens vurdering, hvorefter »Revisionsrettens eventuelle fremsendelse af det omhandlede dokument til OLAF eller til de luxembourgske myndigheder ikke er ensbetydende med, at institutionen har handlet i ond tro med hensyn til ægtheden af sagsøgerens underskrift«, er formuleret som et subsidiært punkt. Retten fastslog nemlig principalt, at det ikke var godtgjort, at det omtvistede dokument med en underskrift, hvis ægthed var bestridt, var blevet fremsendt til OLAF eller til de luxembourgske myndigheder. Da der ikke er rejst tvivl om sidstnævnte konstatering, bør dette klagepunkt betragtes som irrelevant.
99. Det følger heraf, at det fjerde anbringende bør forkastes som ubegrundet. Appellen bør følgelig forkastes.
VI – Forslag til afgørelse
100. På grundlag af ovenstående bemærkninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»– Appellen forkastes.
– Kalliopi Nikolaou tilpligtes at betale sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	Sag T-241/09, herefter »den appellerede dom«.
(3)
– Herefter »generalsekretæren«.
(4)
-	EFT L 136, s. 1.
(5)
–	Punkt 47-49 i skrivelsen af 7.7.2009.
(6)
–	C-432/04, Sml. I, s. 6387.
(7)
–	Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 12.7.2013, Allen mod Det Forenede Kongerige, § 94.
(8)
–	Ibidem.
(9)
–	Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 4.6.2013, Teodor mod Rumænien, § 37 og den deri nævnte retspraksis.
(10)
–	Ibidem, § 40.
(11)
–	Ibidem.
(12)
–	§ 38 og den deri nævnte retspraksis.
(13)
–	Ibidem.
(14)
–	Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom, Vassilios Stavropoulos mod Grækenland, § 39. Jf. ligeledes Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 13.7.2010, Tendam mod Spanien, § 39.
(15)
–	Jf. bl.a. dom af 19.4.2012, sag C-221/10 P, Artegodan mod Kommissionen, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis.
(16)
–	Jf., bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 14.1.2010, sag nr. 29889/10, Vanjak mod, Kroatien, præmis 69 til 72.
(17)
–	Reports of Judgments and Decisions, 2003-II.
(18)
–	§ 38.
(19)
–	Ibidem.
(20)
–	Præmis 121.
(21)
–	Ibidem.
(22)
–	Præmis 122.
(23)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Cresson, præmis 72.
(24)
–	Disse parametre, der er anført i skrivelsens punkt 48, er følgende: »den omstændighed, at fællesskabsbudgettet ikke var påført tab som følge af tilbagebetalingen af det beløb, der med urette var blevet udbetalt til Panagiotis Koutsouvelis«, »den tid, der var gået, siden de pågældende begivenheder havde fundet sted«, sagsøgerens »svagelighed« samt den »stress, hun var blevet påført som følge af straffesagens varighed«.
(25)
–	Præmis 72.
(26)
–	Jf. den appellerede doms præmis 8.
(27)
–	Jf. fodnote 1 i stævningen.