CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentadas el 9 de marzo de 2023(1)
Asunto C‑568/21
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
con intervención de:
E.,
S.,
sus hijos menores de edad
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Reglamento (UE) n.o 604/2013 — Artículo 2, letra l) — Concepto de “documento de residencia” — Tarjeta de identidad diplomática expedida por un Estado miembro — Criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional — Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas — Privilegios e inmunidades — Derecho de estancia en el territorio del Estado miembro receptor»
I.      Introducción
1.        Las presentes conclusiones examinan si las tarjetas de identidad diplomáticas expedidas por un Estado miembro en virtud de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas celebrada en Viena el 18 de abril de 1961 (en lo sucesivo, «Convención de Viena») (2) a nacionales de terceros países que forman parte del personal de una misión diplomática en dicho Estado son documentos de residencia a efectos del artículo 2, letra l), del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (en lo sucesivo, «Reglamento Dublín III»), (3) con la consecuencia de que ese Estado miembro es responsable del examen de las solicitudes de protección internacional presentadas por los titulares de dichos documentos.
II.    Reglamento Dublín III
2.        Los considerandos 4 y 5 del Reglamento Dublín III tienen el siguiente tenor:
«(4)      Las conclusiones de Tampere precisaron igualmente que el [sistema europeo común de asilo] debería incluir, a corto plazo, un procedimiento de determinación claro y viable del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo.
(5)      Dicho procedimiento debe estar basado en criterios objetivos y equitativos tanto para los Estados miembros como para las personas afectadas. Debe hacer posible, en particular, una determinación rápida del Estado miembro responsable con el fin de garantizar un acceso efectivo a los procedimientos de concesión de protección internacional y no comprometer el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional.»
3.        El artículo 1 del Reglamento Dublín III, titulado «Objeto», establece que «el presente Reglamento establece los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (“el Estado miembro responsable”).»
4.        A efectos del Reglamento Dublín III, el artículo 2, letra l), define el concepto de «documento de residencia» como «cualquier autorización expedida por las autoridades de un Estado miembro por la que se autoriza a un nacional de un tercer país o a un apátrida a permanecer en su territorio, incluidos los documentos en los que se materializa la autorización de permanecer en el territorio en el marco de un régimen de protección temporal o a la espera de que finalicen las circunstancias que se oponen a la ejecución de una medida de expulsión, con excepción de los visados y de las autorizaciones de residencia expedidos durante el período requerido para determinar el Estado miembro responsable según lo estipulado en el presente Reglamento o durante el examen de una solicitud de protección internacional o de una solicitud de un permiso de residencia».
5.        A tenor del artículo 7, apartado 1, del Reglamento Dublín III, «los criterios de determinación del Estado miembro responsable se aplicarán en el orden que figuran en el presente capítulo.»
6.        El artículo 12, apartado 1, y el artículo 14 del Reglamento Dublín III establecen los criterios pertinentes. El artículo 12, apartado 1, de este Reglamento, titulado «Expedición de documentos de residencia y visados», establece que, «si el solicitante es titular de un documento de residencia válido, el Estado miembro que haya expedido dicho permiso será el responsable del examen de la solicitud de protección internacional». El artículo 14 de este Reglamento, titulado «Dispensa de la obligación de visado de entrada», dispone:
«1.      Si un nacional de un tercer Estado o un apátrida entra en el territorio de un Estado miembro en que se le dispensa de la obligación de visado, dicho Estado miembro será responsable del examen de su solicitud de protección internacional.
2.      El principio establecido en el apartado 1 no se aplicará si el nacional de un tercer Estado o el apátrida presenta su solicitud de protección internacional en otro Estado miembro en que también se le dispensa de la obligación de visado para la entrada en el territorio. En tal caso, ese otro Estado miembro será responsable del examen de la solicitud de protección internacional.»
7.        Con arreglo al artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III:
«El traslado del solicitante […] desde el Estado miembro requirente al Estado miembro responsable se efectuará […] a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición por otro Estado miembro de hacerse cargo de la persona interesada o de readmitirla, o a partir de la resolución definitiva de un recurso o revisión que, con arreglo al artículo 27, apartado 3, tenga efecto suspensivo.
[…]»
III. Hechos del litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
8.        Los solicitantes de protección internacional (en lo sucesivo, «solicitantes») son una familia de nacionales de un tercer país. El marido trabajaba en la Embajada de su Estado de origen en el Estado miembro X. El marido, la esposa y sus dos hijos gozaban de privilegios e inmunidades en virtud de la Convención de Viena y recibieron del Ministerio de Asuntos Exteriores de dicho Estado tarjetas de identidad diplomáticas. Algunos años más tarde, la familia abandonó el Estado miembro X y presentó una solicitud de protección internacional en los Países Bajos. (4)
9.        El 31 de julio de 2019, el staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado») informó a los solicitantes de que consideraba que el Estado miembro X era responsable del examen de sus solicitudes en virtud del artículo 12, apartados 1 o 3, del Reglamento Dublín III.
10.      El 30 de agosto de 2019, el Estado miembro X denegó las peticiones de toma a cargo del Secretario de Estado, indicando que no había expedido documentos de residencia ni visados a los solicitantes, ya que estos eran residentes de dicho Estado miembro únicamente en virtud de su estatuto diplomático. Los solicitantes entraron en el Estado miembro X y en los Países Bajos con pasaportes diplomáticos expedidos por su Estado de origen, de modo que no necesitaban visado. Por lo tanto, en virtud del artículo 14, apartado 2, del Reglamento Dublín III, a juicio del Estado miembro X los Países Bajos eran responsables del examen de sus solicitudes.
11.      El 11 de septiembre de 2019, el Secretario de Estado solicitó al Estado miembro X que reconsiderara las peticiones de toma a cargo. El Secretario de Estado, basándose en el Manual del Estado miembro X sobre privilegios e inmunidades diplomáticos, consideró que las tarjetas de identidad diplomáticas que el Estado miembro X había expedido constituían documentos de residencia. Así, según él, en virtud del artículo 12, apartado 1, del Reglamento Dublín III, la responsabilidad del examen de las solicitudes incumbía al Estado miembro X.
12.      El 25 de septiembre de 2019, el Estado miembro X aceptó las peticiones de toma a cargo.
13.      Mediante decisiones de 29 de enero de 2020, el Secretario de Estado rechazó tramitar las solicitudes de protección internacional.
14.      Los solicitantes recurrieron tales decisiones. Alegaron ante el rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, Países Bajos) que el Estado miembro X no era responsable del examen de sus solicitudes, ya que su derecho de residencia en dicho Estado miembro se infería de la Convención de Viena. Según ellos, las tarjetas de identidad diplomáticas expedidas por el Estado miembro X revisten carácter declarativo y, por lo tanto, confirman lo anterior.
15.      El rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya) declaró fundado este recurso. Anuló las decisiones del Secretario de Estado por estimar que las tarjetas de identidad diplomáticas no podían considerarse una autorización para permanecer en el Estado miembro X, dado que los solicitantes ya tenían un derecho de estancia en dicho Estado miembro en virtud de la Convención de Viena. Así, a su juicio, las tarjetas tenían un carácter declarativo y no constitutivo de este derecho y, en consecuencia, el Secretario de Estado estaba obligado a examinar sus solicitudes.
16.      El Secretario de Estado recurrió dicha sentencia en apelación ante el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos).
17.      El órgano jurisdiccional remitente considera que ni el texto ni el contexto del artículo 2, letra l), del Reglamento Dublín III ofrecen una definición suficientemente clara del término «documento de residencia». Así, este Reglamento no determina expresamente que deba tratarse de un documento expedido conforme al Derecho nacional. Si bien debe tratarse de una autorización expedida por las autoridades de un Estado miembro para permanecer en el territorio de tal Estado miembro, no precisa en qué debe consistir tal autorización. A su juicio, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia tampoco arroja luz sobre la cuestión. La Convención de Viena obliga a los Estados parte a autorizar al personal diplomático y a sus familias a permanecer en su territorio. El Estado receptor no está facultado para otorgar o denegar permisos de estancia en su territorio a los diplomáticos. (5)
18.      A la luz de estas observaciones, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 2, inicio y letra l), del [Reglamento Dublín III] en el sentido de que una tarjeta diplomática expedida por un Estado miembro en virtud de la [Convención de Viena] constituye un documento de residencia en el sentido de dicha disposición?»
19.      Han presentado observaciones escritas los solicitantes, los Gobiernos neerlandés y austriaco y la Comisión Europea.
IV.    Sobre la cuestión prejudicial
A.      Admisibilidad
20.      El Gobierno austriaco sostiene que, sobre la base de la información de que dispone, la petición de decisión prejudicial puede ser inadmisible. Si bien el Estado miembro X aceptó las peticiones de toma a cargo el 25 de septiembre de 2019, el traslado de los solicitantes no se realizó en los seis meses siguientes. Por lo tanto, a su juicio, en virtud del artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III, los Países Bajos son responsables del examen de las solicitudes, el recurso del Secretario de Estado es inoperante y la cuestión prejudicial ya no requiere respuesta. (6)
21.      De la resolución de remisión se desprende que, cuando el Secretario de Estado interpuso el recurso de apelación ante el Raad van State (Consejo de Estado), solicitó como medida cautelar que se suspendiera el plazo de seis meses establecido en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III. El órgano jurisdiccional remitente estimó esta solicitud el 24 de marzo de 2020. De ello se deduce que la controversia entre las partes ante el órgano jurisdiccional remitente persiste y que, en consecuencia, la petición de decisión prejudicial es admisible. (7)
B.      Sobre el fondo
1.      Resumen de las observaciones de las partes
22.      El órgano jurisdiccional remitente se plantea dos posibles interpretaciones. Una tarjeta diplomática constituye un documento de residencia, en el sentido del artículo 2, letra l), del Reglamento Dublín III, de modo que el Estado miembro X es responsable del examen de las solicitudes de protección internacional. O bien una tarjeta diplomática no constituye tal documento de residencia y, por lo tanto, los Países Bajos son responsables del examen de las solicitudes.
23.      El Gobierno neerlandés y la Comisión apoyan la primera interpretación. Alegan que la definición de «documento de residencia» que figura en el Reglamento Dublín III es lo suficientemente amplia como para incluir las tarjetas de identidad diplomáticas. Se basan en la interpretación hecha por el Tribunal de Justicia de los artículos 12 a 14 de dicho Reglamento, según la cual la aplicación de los criterios formulados en estas disposiciones debe permitir, por regla general, atribuir al Estado miembro que está en el origen de la entrada o la estancia de un nacional de un tercer país en el territorio de los Estados miembros la responsabilidad de examinar la solicitud de protección internacional que presente ese nacional.
24.      La Comisión no está convencida de que las tarjetas de identidad diplomáticas revistan carácter declarativo y no constitutivo porque los Estados parte en la Convención de Viena disponen de cierto margen de apreciación en cuanto a las personas a las que aceptan en su territorio como personal diplomático. Pueden, por ejemplo, declarar a cualquiera de ellas persona non grata o inaceptable. En cualquier caso, a su juicio, sería contrario a los objetivos del Reglamento Dublín III que un Estado miembro que haya aceptado a un nacional de un tercer país como personal diplomático no tenga la obligación de tramitar su solicitud de protección internacional.
25.      El Gobierno neerlandés considera que las tarjetas de identidad diplomáticas reconocen los derechos establecidos en el artículo 39 de la Convención de Viena, incluido el derecho a permanecer en el Estado miembro X, pero que estos derechos se derivan, en última instancia, de las decisiones del Estado miembro X y del Estado de origen de los solicitantes de convertirse en Estados parte de la Convención de Viena y de entablar relaciones diplomáticas. Tal es el contexto en el Estado miembro X autorizó a los solicitantes a permanecer en su territorio, sin perjuicio del margen de apreciación de que dispone para declarar a cualquiera de ellos persona non grata o inaceptable. Esto demuestra la importancia del papel desempeñado por el Estado miembro X al permitir a los solicitantes permanecer en su territorio.
26.      Los solicitantes y el Gobierno austriaco apoyan la segunda interpretación, aunque desde enfoques diferentes. Los solicitantes invocan una sentencia del Raad van State (Consejo de Estado) según la cual el estatuto privilegiado del personal diplomático y sus familiares se infiere directamente de la Convención de Viena y no depende de estar o no en posesión de un documento. (8) Los solicitantes sostienen que, del mismo modo, su derecho a permanecer en el Estado miembro X se infiere directamente de la Convención de Viena y una tarjeta de identidad diplomática no es sino la prueba de un derecho de residencia existente. En virtud de la Convención de Viena, el Estado receptor no puede, salvo excepciones muy limitadas, retirar el derecho de residencia a un diplomático. De lo que se deduce, según ellos, que el Estado receptor tampoco puede conceder tal derecho. Subrayan asimismo que los diplomáticos están excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración. (9)
27.      El Gobierno austriaco alega que una tarjeta de identidad diplomática acredita los privilegios e inmunidades de que goza el personal diplomático en virtud de la Convención de Viena. Estos no incluyen el derecho a entrar o permanecer en el Estado receptor. Por lo tanto, en su opinión, las tarjetas de identidad diplomáticas expedidas en virtud de la Convención de Viena no son documentos de residencia en el sentido del artículo 2, letra l), del Reglamento Dublín III. Además, el Gobierno austriaco destaca que numerosos Estados miembros, entre ellos Austria, obligan al personal diplomático a solicitar un visado de entrada, que, si se expide, constituye efectivamente una autorización para permanecer en dicho Estado miembro.
2.      Apreciación
28.      Examinaré, en primer lugar, el contexto jurídico en el que el Estado miembro X expidió las tarjetas de identidad diplomáticas de los solicitantes. A continuación, abordaré las observaciones de las partes acerca de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al derecho de residencia de los ciudadanos de los Estados miembros y apreciaré su pertinencia en el presente contexto. Por último, examinaré el texto y el contexto de las disposiciones pertinentes del Reglamento Dublín III, para concluir que son determinantes para responder a la cuestión prejudicial planteada.
a)      Tarjetas de identidad diplomáticas de los solicitantes
29.      La Convención de Viena es un acuerdo de Derecho internacional público firmado y ratificado por Estados miembros y Estados terceros que actúan en el ejercicio de sus competencias soberanas en el ámbito de las relaciones diplomáticas. No se refiere a las relaciones con la Unión Europea, que no es parte en dicho acuerdo. (10)
30.      Los Estados parte en la Convención de Viena acuerdan otorgar al personal de las misiones diplomáticas determinados privilegios e inmunidades con el fin de contribuir «al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales y al fomento de las relaciones de amistad entre las naciones […]. Reconociendo que tales inmunidades y privilegios se conceden, no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados». (11)
31.      Como señala el Gobierno austriaco, la Convención de Viena no confiere expresamente al personal diplomático el derecho a entrar y permanecer en el territorio de un Estado receptor y los Estados parte pueden establecer procedimientos para tratar tales cuestiones. No obstante, es razonable suponer que el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas exige que se permita al personal de una misión no solo entrar, sino también permanecer en el territorio del Estado receptor. (12)
32.      Este derecho no es absoluto. La Convención de Viena confiere a los Estados parte un margen de discrecionalidad relevante por lo que respecta a la identidad y al número de personas a las que aceptan como personal de las misiones diplomáticas y a la duración de su estancia tras la terminación de sus funciones. (13)
33.      El Estado miembro X es signatario de la Convención de Viena, que ratificó en la década de 1990. De las circunstancias de la presente remisión se desprende que el Estado miembro X y el Estado de origen de los solicitantes establecieron relaciones diplomáticas reguladas por esta Convención. Por lo tanto, el Estado miembro X aceptó conferir los privilegios e inmunidades de la Convención de Viena al personal de esta misión diplomática con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de la misión, sin perjuicio del ejercicio de su facultad discrecional tal como se describe en el punto anterior de las presentes conclusiones.
34.      La resolución de remisión indica que las tarjetas de identidad diplomáticas de que se trata contienen la siguiente información: «tarjeta de identidad diplomática, misión, apellido, nombre, fecha de nacimiento, código personal, cargo, fecha de expedición, fecha de expiración y firma del titular». También se indica el estatuto. El expediente del órgano jurisdiccional nacional no incluye una copia de las tarjetas expedidas a los solicitantes.
35.      El Gobierno neerlandés se refiere al Manual del Estado miembro X sobre privilegios e inmunidades diplomáticos, (14) según el cual una tarjeta de identidad diplomática concede los privilegios e inmunidades establecidos en la Convención de Viena. Es la base jurídica que permite al personal diplomático y a sus familiares residir en ese Estado miembro. Junto con el pasaporte, faculta a su titular para entrar y viajar por el territorio Schengen. (15)
36.      El Estado miembro X también ha publicado un documento que contiene un ejemplo de las tarjetas de identidad diplomáticas que emite. (16) Bajo el encabezamiento «tarjeta de identidad diplomática», figura una foto del titular a la izquierda. El lado en el que figura la foto comprende también la información descrita en el punto 34 de las presentes conclusiones. En el reverso se indica que la tarjeta faculta a su titular para residir en el Estado miembro X hasta la fecha de caducidad del documento y, si se presenta junto con un documento de viaje válido, para entrar en el territorio de los Estados Schengen. El documento que contiene el ejemplo de la tarjeta explica que en el reverso se incluye información sobre los privilegios del titular.
37.      Contrariamente a lo que sostiene el Gobierno austriaco, de lo anterior se desprende que las tarjetas de identidad diplomáticas de los solicitantes acreditan su derecho a permanecer en el Estado miembro X durante el período especificado en dichas tarjetas, de conformidad con la Convención de Viena. (17)
b)      Jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de derechos de residencia y permisos de residencia
38.      Los solicitantes invocan, por analogía, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, a su juicio, el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él a los fines previstos por el Tratado constituye un derecho directamente atribuido por este o, según los casos, por las disposiciones adoptadas para la aplicación del referido Tratado. La expedición de una autorización de residencia a un nacional de un Estado miembro, prosiguen, no debe considerarse un acto constitutivo de derechos (documento constitutivo), sino un acto de reconocimiento de la situación individual de un nacional de otro Estado miembro en relación con las disposiciones del Derecho de la Unión (documento declarativo). (18) Así, los solicitantes consideran que esta jurisprudencia puede extrapolarse a la situación de los nacionales de terceros países en virtud de la Convención de Viena, que sus tarjetas de identidad diplomáticas simplemente declaraban una serie de derechos de los que ya disfrutaban en virtud de dicho Convenio y que, por lo tanto, las autoridades del Estado miembro X no les expidieron documentos de residencia en el sentido del Reglamento Dublín III.
39.      En este contexto, resulta instructivo examinar una de las primeras sentencias en las que el Tribunal de Justicia analizó el origen del derecho de los ciudadanos de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a residir en él, a saber, su sentencia Royer. (19)
40.      El Tribunal de Justicia declaró que el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él, con los fines previstos en el Tratado, constituye un derecho directamente conferido por el Tratado o, en su caso, por las disposiciones adoptadas para su aplicación. Por lo tanto, el derecho aludido se adquiere independientemente de la expedición de una autorización de residencia por la autoridad competente del Estado miembro. La concesión de dicha autorización no debe considerarse un acto constitutivo de derechos, sino uno por el que se reconoce la situación individual de un nacional de otro Estado miembro en relación con las disposiciones del Derecho de la Unión. A continuación, el Tribunal de Justicia señaló que la Directiva n.o 68/360/CEE (20) obligaba a los Estados miembros a reconocer el derecho de estancia en su territorio a las personas que puedan presentar los documentos mencionados en la misma Directiva y que una tarjeta de residencia acredita el derecho de residencia. Así, las disposiciones relevantes de esa Directiva tenían por objeto determinar las modalidades prácticas que regulan el ejercicio de los derechos conferidos directamente por el Tratado. De ello se deduce que las autoridades de los Estados miembros debían reconocer el derecho de residencia a cualquier persona que estuviera comprendida en las categorías designadas en la Directiva y que pudiera acreditar dicha pertenencia mediante la presentación de los documentos especificados. Dado que se trataba del ejercicio de un derecho adquirido en virtud del Tratado, no podía considerarse que el incumplimiento de formalidades legales fuera, por sí mismo, contrario al orden o a la seguridad públicos hasta el punto de justificar la adopción de una medida de expulsión. (21)
41.      De esta jurisprudencia se derivan dos consideraciones importantes.
42.      En primer lugar, dado que los contextos son diferentes desde el punto de vista jurídico y material, no es posible extrapolar las declaraciones del Tribunal de Justicia sobre los derechos que los Tratados confieren a los nacionales de los Estados miembros en el contexto del ordenamiento jurídico de la Unión y sobre la aplicación de la doctrina del efecto directo a los privilegios e inmunidades de que gozan los nacionales de terceros países, en virtud de la Convención de Viena, en el ordenamiento jurídico de un Estado miembro determinado.
43.      En segundo lugar, ante una situación en la que algunos Estados miembros habían restringido indebidamente los derechos de los nacionales de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia declaró que tales derechos se derivan directamente de los Tratados y que existen con independencia de la expedición de un permiso de residencia. Esta no es la situación que se plantea en el presente asunto. No se alega que exista una divergencia entre los derechos que los solicitantes ostentan, directa o indirectamente, en virtud de la Convención de Viena y los derechos que acreditan las tarjetas de identidad diplomáticas o cualesquiera otros de los que gozaban los solicitantes.
44.      A la luz de cuanto antecede, considero que determinar si las tarjetas de identidad diplomáticas de los solicitantes tienen carácter declarativo o constitutivo en el sentido de la sentencia Royer no contribuye a resolver la cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia, a saber, si tales tarjetas son documentos de residencia en el sentido del artículo 2, letra l), del Reglamento Dublín III. Es más, del análisis textual y contextual que se expone a continuación se desprende que es innecesario hacerlo.
c)      Análisis textual y contextual de los artículos 2, letra l), y 12, apartado 1, del Reglamento Dublín III
45.      Según el tenor literal de los artículos 2, letra l), y 12, apartado 1, del Reglamento Dublín III, las autoridades de un Estado miembro que consideren que un nacional de un tercer país o un apátrida tiene derecho a permanecer en su territorio expedirán un documento de autorización a tal efecto. Eso es precisamente lo que hizo el Estado miembro X al expedir las tarjetas de identidad diplomáticas a los solicitantes. (22)
46.      El tenor de estas disposiciones no indica que las autorizaciones expedidas a raíz de que dicho Estado miembro sea parte en un convenio internacional como la Convención de Viena, o de la normativa nacional de transposición pertinente, estén excluidas de la definición de «documentos de residencia». Asimismo, y contrariamente a lo que alegan los solicitantes, es irrelevante que el documento tenga carácter declarativo o constitutivo o que difiera, desde el punto de vista formal o del fondo, de los permisos de residencia expedidos a otras personas, por ejemplo, a los ciudadanos o a los residentes permanentes del Estado miembro X. El Reglamento Dublín III no hace referencia a tales consideraciones.
47.      Esta interpretación del tenor de las referidas disposiciones es coherente con el contexto en el que se inscriben. El Reglamento Dublín III persigue establecer un procedimiento de determinación claro y viable del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional. (23) Es coherente con esta finalidad que todos los documentos expedidos por los Estados miembros para autorizar a las personas a permanecer en su territorio sean considerados documentos de residencia a efectos de su artículo 2, letra l). Esta interpretación también es coherente con la interpretación que hace el Tribunal de Justicia de los objetivos perseguidos por el Reglamento Dublín III. (24)
48.      El Gobierno neerlandés y la Comisión subrayan asimismo que los solicitantes tienen el vínculo más estrecho con el Estado miembro X. Entraron en el territorio de los Estados miembros al amparo de las relaciones diplomáticas entre su Estado de origen y el Estado miembro X, en el que trabajaron y residieron durante varios años.
49.      Considerar que el Estado miembro X es responsable de examinar las solicitudes de protección internacional es conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el Reglamento Dublín III, que tiene por objeto garantizar los tres resultados siguientes. Primero, que la responsabilidad del examen de las solicitudes recae en el Estado miembro que está en el origen de la entrada o la estancia en el territorio de los Estados miembros. Segundo, que se tiene en cuenta el papel desempeñado por el Estado miembro X en la entrada de los solicitantes en dicho territorio. Tercero, que en el ámbito de la libre circulación cada Estado miembro es responsable, frente a todos los demás Estados miembros, de su actuación en materia de entrada y residencia de nacionales de terceros países. Cada Estado miembro deberá, pues, asumir las consecuencias de sus actos en virtud de los principios de solidaridad y de leal cooperación. (25)
50.      Como observan tanto el órgano jurisdiccional remitente como el Gobierno neerlandés, una interpretación diferente implicaría que los nacionales de terceros países que se encuentran en la situación de los solicitantes, quienes gozan de privilegios e inmunidades en virtud de la Convención de Viena, pueden elegir el Estado miembro en el que presentar una solicitud de protección internacional, mientras que otros, cuyos documentos de residencia tienen un fundamento jurídico diferente, no pueden hacer lo mismo. Esto sería contrario a los mecanismos uniformes y a los criterios para determinar el Estado miembro responsable que pretende establecer el Reglamento Dublín III. (26) Es irrelevante que solo un reducido número de personas se encuentre en la situación de los solicitantes.
51.      Por último, no estoy convencido de que la exclusión de los diplomáticos del ámbito de aplicación de la Directiva 2003/109 tenga alguna incidencia en esta conclusión. Esta Directiva tiene por objeto excluir de su ámbito de aplicación a las personas que, como las que tienen un estatuto jurídico en virtud de la Convención de Viena, no tienen la intención de instalarse permanentemente en el territorio de los Estados miembros. (27) Ello no obsta a que los Estados miembros les expidan documentos de residencia en el sentido del artículo 2, letra l), del Reglamento Dublín III.
V.      Conclusión
52.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos):
«El artículo 2, letra l), del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida,
debe interpretarse en el sentido de que
una tarjeta de identidad diplomática expedida en virtud de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, de 18 de abril de 1961, constituye un documento de residencia en el sentido de dicha disposición.»
1      Lengua original: inglés.
2      Véase la Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 500, p. 95.
3      DO 2013, L 180, p. 31.
4      Con el fin de proteger la identidad de los solicitantes, la resolución de remisión no indica ni su nacionalidad ni el Estado miembro de su misión diplomática, denominado Estado miembro X. Las presentes conclusiones siguen el mismo enfoque.
5      Según el órgano jurisdiccional remitente, el derecho del personal diplomático a permanecer en los Países Bajos deriva directamente de la Convención de Viena y no del Derecho nacional.
6      Véase, por ejemplo, la sentencia de 24 de noviembre de 2020, Openbaar Ministerie (Falsedad documental) (C‑510/19, EU:C:2020:953), apartado 27 y jurisprudencia citada.
7      Véanse, por analogía, las sentencias de 26 de julio de 2017, A.S. (C‑490/16, EU:C:2017:585), apartados 56 a 60, y de 25 de octubre de 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), apartado 46. Me abstengo de opinar sobre la legalidad de la suspensión en virtud del Reglamento Dublín III.
8      Sentencia de 27 de marzo de 2008 del Raad van State (Consejo de Estado) (NL:RVS:2008:BC8570).
9      DO 2004, L 16, p. 44. Véase el artículo 3, apartado 2, letra f), de esta Directiva.
10      Sentencia de 22 de marzo de 2007, Comisión/Bélgica (C‑437/04, EU:C:2007:178), apartado 33.
11      Convención de Viena, considerandos 2 y 4.
12      Véase Denza, E., Diplomatic Law — Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, 4.a edición, Oxford University Press, 2016, p. 50: «Aunque el derecho a entrar y permanecer en el territorio del Estado receptor no se califique expresamente de privilegio en la [Convención de Viena], en la práctica se considera que se deriva del artículo 7 y se le da efecto en el Derecho nacional sobre inmigración en la medida en que sea necesario en algunos Estados» (nota a pie de página omitida). El artículo 7 de la Convención de Viena establece que, sin perjuicio de ciertas reservas, el Estado acreditante nombrará libremente al personal de su misión.
13      La Convención de Viena dispone que el Estado acreditante deberá asegurarse de que la persona que se proponga acreditar como jefe de la misión ha obtenido el asentimiento del Estado receptor; el asentimiento puede denegarse sin motivo (artículo 4). El Estado receptor goza de discrecionalidad en cuanto al nombramiento del personal diplomático nacional de dicho Estado (artículo 8, apartado 2). Puede declarar que una persona es non grata o inaceptable en cualquier momento y sin tener que exponer los motivos de su decisión (artículo 9). El Estado receptor puede limitar el número de miembros de la misión, restringiendo así la dotación de personal (artículo 11). El Estado receptor dispone de una facultad discrecional para determinar el período de tiempo que considera razonable para que un miembro de una misión abandone su territorio tras la terminación de sus funciones y, en caso de fallecimiento de un miembro de la misión, el período que sus familiares pueden permanecer en su territorio (artículo 39, apartados 2 y 3). Acontecimientos recientes ilustran ampliamente el ejercicio de esta facultad discrecional. El 7 de abril de 2022, el Ministerio de Asuntos Exteriores de la República de Austria anunció que se sentía obligado a revocar el estatuto diplomático de tres miembros de la Embajada de la Federación de Rusia en Viena y de un miembro del Consulado General de la Federación de Rusia en Salzburgo. Estas personas habían llevado a cabo actos incompatibles con su estatuto diplomático por los que fueron declarados personae non gratae en virtud del artículo 9 de la Convención de Viena y se les ordenó abandonar el territorio austriaco antes del 12 de abril de 2022.
14      Este documento no se presentó ante el Tribunal de Justicia; la versión actual está disponible en Internet.
15      Artículo 19, apartado 2, y artículo 4, apartado 3, del anexo VII del Reglamento (CE) n.o 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen) (DO 2006, L 105, p. 1).
16      Este modelo de tarjeta fue notificado a la Comisión de conformidad con el artículo 34, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen y publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de conformidad con el artículo 34, apartado 2, de dicho código. El modelo anterior, la versión que probablemente se utilizaba cuando los solicitantes llegaron al Estado miembro X, se publicó en el Diario Oficial tres años antes. A efectos del presente asunto, no hay diferencias significativas entre las dos versiones.
17      Al parecer, en virtud del Derecho primario del Estado miembro X, que no se ha aportado al Tribunal de Justicia pero que está disponible en Internet, los Tratados y los instrumentos de Derecho internacional constituyen la base jurídica de la estancia y residencia temporales del personal diplomático en dicho Estado. Al igual que los Países Bajos, el Estado miembro X es lo que comúnmente se conoce como «monista», pues considera que los tratados internacionales que ha ratificado forman parte de la legislación nacional sin necesidad de promulgar una ley nacional a tal efecto.
18      Véanse, por ejemplo, las sentencias de 23 de marzo de 2006, Comisión/Bélgica (C‑408/03, EU:C:2006:192), apartados 62 y 63 y jurisprudencia citada, y de 21 de julio de 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498), apartado 48. Véanse también las conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto I (C‑195/16, EU:C:2017:374), puntos 37 y 38 y jurisprudencia citada.
19      Sentencia de 8 de abril de 1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57). Véase también la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77 y corrección de errores en DO 2007, L 204, p. 28, y en DO 2004, L 229, p. 35).
20      Directiva del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO 1968, L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88).
21      Sentencia de 8 de abril de 1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57), apartados 18 a 40.
22      Véase, por analogía, la sentencia de 26 de julio de 2017, Jafari (C‑646/16, EU:C:2017:586), apartado 58. En el presente asunto, el Estado miembro X no se limitó a tolerar la presencia de los solicitantes en su territorio.
23      Considerandos 4 y 5 del Reglamento Dublín III.
24      Véase, por ejemplo, la sentencia de 9 de diciembre de 2021, BT (Demanda contra el asegurado) (C‑708/20, EU:C:2021:986), apartado 24 y jurisprudencia citada.
25      Sentencias de 21 de diciembre de 2011, N.S. y otros (C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865), apartado 79; y de 26 de julio de 2017, Jafari (C‑646/16, EU:C:2017:586), apartados 86 a 88 y 91.
26      Véase, por analogía, la sentencia de 2 de abril de 2019, H. y R. (C‑582/17 y C‑583/17, EU:C:2019:280), apartado 77 y jurisprudencia citada.
27      Véanse el artículo 3, apartado 2, letra f), de esta Directiva y las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Singh (C‑502/10, EU:C:2012:294), puntos 36 a 39.