62023TJ0126_RES
Дело T‑126/23 R
VC
срещу
Европейска агенция за безопасност и здраве при работа
Решение на Общия съд (четвърти разширен състав) от 2 октомври 2024 година
„Обществени поръчки — Финансов регламент — Отстраняване за срок от две години от процедури за възлагане на поръчки и за отпускане на безвъзмездни средства, финансирани от общия бюджет на Съюза и от ЕФР — Публикуване на информация за отстраняването — Вписване в базата данни на системата за ранно откриване и отстраняване — Тежко професионално нарушение — Решение на национален орган по конкуренция — Спиране на изпълнението от националния съд — Задължение за мотивиране — Право на ефективна съдебна защита — Коригиращи мерки — Правомощие за пълен съдебен контрол — Явна грешка в преценката — Грешка в преценката — Пропорционалност“
Обществени поръчки на Европейския съюз — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Решение за отстраняване на оператор от процедури за възлагане на обществена поръчка и за отпускане на безвъзмездни средства поради „тежко професионално нарушение“ — Липса на окончателно съдебно решение или окончателен административен акт — Отстраняване въз основа на предварителна правна квалификация на поведението на оферента — Предварителна квалификация въз основа на административен акт — Спиране на изпълнението на този акт от националния съд — Последици от решението за спиране на изпълнението за компетентния орган на Съюза — Липса — Зачитане на правото на ефективна съдебна защита
(член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 325 ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 106, параграфи 1, 2 и 7 от Регламент № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета, изменен с Регламент 2015/1929 на Европейския парламент и на Съвета, и член 136, параграфи 1, 2 и 6 от Регламент 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 24—28, 37, 38 и 42—44)
Обществени поръчки на Европейския съюз — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Решение за отстраняване на оператор от процедури за възлагане на обществена поръчка и за отпускане на безвъзмездни средства поради „тежко професионално нарушение“ — Съдебен контрол — Правомощие за пълен съдебен контрол — Обхват — Строго ограничаване до определянето на санкцията — Коригиращи мерки, приети от оператора — Изключване
(членове 261 и 263 ДФЕС; член 106, параграф 7, буква в) от Регламент № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета, изменен с Регламент 2015/1929 на Европейския парламент и на Съвета, член 136, параграф 6, буква а) и член 143, параграф 9 от Регламент 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 54—56)
Жалба за отмяна — Контрол за законосъобразност — Критерии — Решение за отстраняване на оператор от процедури за възлагане на обществена поръчка и за отпускане на безвъзмездни средства поради „тежко професионално нарушение“ — Фактори, които следва да се вземат предвид — Доказателства, които предхождат по време обжалваното решение — Доказателства, които не са били представени в хода на административното производство пред органите на Съюза — Изключване
(членове 261 и 263 ДФЕС; член 106, параграф 7, буква в) от Регламент № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета, изменен с Регламент 2015/1929 на Европейския парламент и на Съвета, член 136, параграф 6, буква а) и член 143, параграф 9 от Регламент 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 58—60, 62, 64 и 65)
Бюджет на Европейския съюз — Финансов регламент — Административни санкции, които могат да бъдат наложени от Комисията — Решение за отстраняване на оператор от процедури за възлагане на обществена поръчка и за отпускане на безвъзмездни средства поради „тежко професионално нарушение“ — Съдебен контрол — Правомощие за пълен съдебен контрол — Зачитане на принципа на пропорционалност при определянето на санкцията, наложена на оператора
(член 106, параграф 3 и член 108, параграф 11 от Регламент № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета, изменен с Регламент 2015/1929 на Европейския парламент и на Съвета, член 143, параграф 9 от Регламент 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 122, 125—128, 149, 150 и 160)
Резюме
Произнасяйки се в разширен състав, Общият съд отхвърля жалбата за отмяна, подадена от жалбоподателя VC, срещу решението, с което той е отстранен за срок от две години от участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки на Европейския съюз поради тежко професионално нарушение (
1
). С решението си Общият съд се произнася, от една страна, за първи път по последиците от национално съдебно решение, с което се спира изпълнението на административното решение, послужило като основание за отстраняване. От друга страна, той уточнява за първи път пределите на правомощието си за пълен съдебен контрол, за да прецени дали приетите от оферент коригиращи мерки са достатъчни, както и необходимостта санкцията за отстраняване да бъде заменена с финансова санкция.
Жалбоподателят представя оферта за обособена позиция на обществената поръчка, публикувана от Европейската агенция за безопасност и здраве при работа (EU-OSHA) за предоставяне на услуги в областта на информационните и комуникационните технологии. След като узнава за наличието на решение на Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Национална комисия за пазарите и конкуренцията, Испания) (наричана по-нататък „CNMC“), с което се установява участието на жалбоподателя в нарушение на конкурентното право (наричано по-нататък „решението на CNMC“), EU-OSHA подава искане до свикана в съответствие с Финансовия регламент (
2
) експертна комисия да издаде препоръка, за да се отстрани жалбоподателят или да му с наложи финансовата санкция.
Впоследствие Audiencia Nacional (Национален съд, Испания) разпорежда спиране на изпълнението на решението на CNMC (наричано по-нататък „националното решение за спиране на изпълнението“). След като обаче дава предварителна правна квалификация на поведението на жалбоподателя (
3
), посоченият по-горе орган препоръчва на EU-OSHA да го отстрани, като приема, че поведението му трябва да се счита за „тежко професионално нарушение“. EU-OSHA се съобразява с тази препоръка и приема обжалваното решение.
Съображения на Общия съд
На първо място, Общият съд изяснява обхвата на последиците от националното решение за спиране на изпълнението.
Първо, Общият съд припомня, че видно от Финансовия регламент (
4
), даден субект може да бъде отстранен от участие в процедури за възлагане на обществени поръчки при липса на окончателно съдебно решение или окончателен административен акт, въз основа на предварителна правна квалификация на поведението му от компетентния орган на Съюза, с оглед на установените факти или констатации, съдържащи се по-специално в решенията на национален орган за защита на конкуренцията. От това следва, че липсата на окончателно съдебно решение или окончателен административен акт, с които се установява съответното неправомерното поведение, не е пречка компетентният орган на Съюза да приеме мярка по отстраняване с цел да се защитят финансовите интереси на Съюза.
От това Общият съд извежда волята на законодателя на Съюза да позволи на компетентния орган на Съюза да направи собствена преценка на действията на съответния икономически оператор, без да изчаква съдът да постанови решението си.
Така в настоящия случай при липсата на окончателен административен акт EU-OSHA е трябвало да извърши собствена преценка на поведението на жалбоподателя въз основа на решението на CNMC, но също и въз основа на други релевантни обстоятелства от контекста, сред които, по-специално, спирането на изпълнението на това решение.
В случая Общият съд констатира, че EU-OSHA действително е взела предвид спирането на изпълнението на решението на CNMC и правилно е приела, че спирането на изпълнението на решението на CNMC не е пречка констатациите в това решение да бъдат взети предвид, за да се докаже наличието на тежко професионално нарушение от страна на жалбоподателя и да се приеме мярка по отстраняване.
Всъщност, най-напред, деянията, в които се упреква жалбоподателят, не се основават на обикновени предположения или презумпции, а са установени въз основа на доказателства, произтичащи от проведено от CNMC разследване.
По-нататък, националното решение за спиране на изпълнението не съдържа произнасяне по основателността на решението на CNMC. Общият съд уточнява, че поради това констатациите и съображенията в решението на CNMC относно нарушаването на правото на конкуренцията от страна на жалбоподателя по никакъв начин не са поставени под въпрос, нито дори под съмнение от националния съд, който основава решението си за спиране на изпълнението на съображения, изведени единствено от последиците, които наложената глоба и забраната за договаряне имат за продължаването на дейността на жалбоподателя. При всяко положение фактът, че както поддържа жалбоподателят, с постановяването на временна мярка националният съд имплицитно, но несъмнено е признал правдоподобността на твърденията му, не е достатъчен, за да постави под въпрос изричните констатации и съображения в решението на CNMC.
Накрая е без значение, че националното решение за спиране на изпълнението спира, освен заплащането на наложената с решението на CNMC глоба, и изпълнението на забраната на жалбоподателя да бъдат възлагани обществени поръчки в Испания, която е наложена с това решение. Всъщност мотивите за спиране на изпълнението на решението на CNMC не поставят под въпрос съществуването на фактите, на които се основава обжалваното решение, за да постанови отстраняването на жалбоподателя. Освен това от националното решение за спиране на изпълнението не се установява никаква информация за приемането на коригиращи мерки от жалбоподателя и относно обосноваване на спирането с приемането на такива мерки.
Второ, що се отнася до твърдяното незачитане на принципа на ефективна съдебна защита с приемането на решението за отстраняване, Общият съд припомня своята практика, съгласно която правна уредба, която напълно пренебрегва последиците от подаването на жалба по административен или съдебен ред върху възможността за участие в процедура за възлагане на обществена поръчка, би могла да наруши основните права на заинтересованите лица. Както обаче бе посочено по-горе, в случая не може да се приеме, че националното решение за спиране на изпълнението не е било взето предвид и че е накърнена съдебната защита на жалбоподателя.
Освен това упражняването на възможността да отстрани от процедурите за възлагане на обществени поръчки на Съюза лице или субект, в случая жалбоподателя, въз основа на предварителна правна квалификация на поведението му, не нарушава член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Всъщност именно наличието на способ за защита за оспорване на обжалваното решение пред съда на Съюза позволява да се гарантира съдебна защита на жалбоподателя.
Общият съд счита, че поради това на националното решение за спиране на изпълнението не следва да се признава същото действие като това на окончателните административни актове или съдебни решения. Ако правомощието на органите на Съюза за отстраняване можеше да бъде парализирано само с предявяването на жалба със суспензивен ефект срещу националното решение, годно да послужи за основание за отстраняване, или със спирането на изпълнението на това решение, това би лишило от полезно действие подобно правомощие.
Накрая, Общият съд добавя, че ако националното решение за спиране бъде последвано от окончателно съдебно решение за отмяна на решението на CNMC, Финансовият регламент предвижда (
5
), че разпоредителят с бюджетни кредити незабавно прекратява отстраняването, като по този начин осигурява пълното действие на националното съдебно решение и същевременно гарантира съдебната защита на жалбоподателя, в случая свързана с националното съдебно решение, което в тази хипотеза обвързва органа на Съюза.
На второ място, Общият съд уточнява естеството на своето правомощие и интензивността на своя контрол върху коригиращите мерки, приети от жалбоподателя.
На първо място, след като припомня, че има правомощие за пълен съдебен контрол, за да преразгледа решение за отстраняване (
6
), Общият съд счита, че обхватът на това правомощие трябва да бъде строго ограничен до определянето на санкцията, като от него се изключва всякакво изменение на съставните елементи на поведението, обосноваващо тази санкция.
В случая обаче Общият съд счита, че разглеждането на коригиращите мерки спада към преценката на поведението, обосноваващо налагането на санкция. Всъщност преценката, която трябва да се направи относно коригиращите мерки, е равнозначна на проверка на продължаването на тежкото професионално нарушение, изведено в случая от установеното от национален орган нарушение, и на възможността за повторното му извършване. В това отношение е без значение, че коригиращите мерки обикновено се предприемат след извършване на установеното от националния орган нарушение. От това Общият съд заключава, че не може да упражни правомощието си за пълен съдебен контрол за целите на разглеждането на основанието, свързано с приетите от жалбоподателя коригиращи мерки. Така той не може да замени преценката на EU-OSHA за разглежданите коригиращи мерки със собствената си преценка, а се ограничава до контрол за законосъобразност на посочената преценка.
На второ място, що се отнася до проверката от съда на Съюза на наличието на явна грешка в преценката, от една страна, Общият съд уточнява, че за да се докаже допускането от дадена институция на явна грешка в преценката на сложни факти, представените от жалбоподателя доказателства трябва да са достатъчни, за да лишат от правдоподобност съдържащите се в този акт преценки на фактите. С изключение на този преглед на правдоподобността, Общият съд не следва да замества преценката на автора на решението със своята преценка на сложните факти. Всъщност, доколкото институциите разполагат със свобода на преценка, за да оценят дали дадено поведение може да бъде квалифицирано като тежко професионално нарушение, и доколкото преценката на коригиращите мерки е неразделна част от разглеждането на такова поведение, трябва да им се признае също свобода на преценка при оценката на коригиращите мерки.
От друга страна, Общият съд уточнява обстоятелствата, които може да вземе предвид, за да упражни своя контрол за законосъобразност на преценката на EU-OSHA на приетите от жалбоподателя коригиращи мерки. Като предвижда, че дадено лице или субект не се отстранява, ако е взел(о) коригиращи мерки, които са достатъчни, за да докажат надеждността му (
7
), Финансовият регламент възлага на съответното лице или субект тежестта да докаже, че приетите коригиращи мерки могат да възпрепятстват неговото отстраняване. От това Общият съд заключава, че не може да се допусне съответният оператор да представи пред Общия съд доказателства, които не са били съобщени в хода на процедурата за отстраняване, иначе наложената от тези разпоредби тежест на доказване би била лишена от действие. A fortiori, в рамките на настоящото производство Общият съд не може да се произнася по коригиращи мерки, които не са били представени пред EU-OSHA.
Освен това биха били накърнени доброто правораздаване и институционалното равновесие, ако Общият съд се произнесе по нови коригиращи мерки или нови доказателства, представени евентуално едновременно на разпоредителя с бюджетни кредити, които биха могли да подтикнат последния да преразгледа обжалваното решение в хода на производството. Ето защо Общият съд приема, че могат да бъдат взети предвид само доказателствата, предоставени на EU-OSHA преди приемането на обжалваното решение.
На трето място, в рамките на проверката на пропорционалността на санкцията за отстраняване Общият съд отбелязва, че коригиращите мерки, приети от жалбоподателя, са били взети предвид от EU-OSHA като смекчаващи обстоятелства за ограничаване на срока на отстраняването. Така в случая става въпрос за анализ на приетите от жалбоподателя коригиращи мерки като допринасящи не за установяването на неправомерно поведение, а за определянето на санкцията за него, което следователно обосновава упражняването от Общия съд на правомощието му за пълен съдебен контрол.
Ето защо, за да упражни това правомощие за пълен съдебен контрол, Общият съд може да вземе предвид доказателствата, представени за първи път в рамките на настоящото производство, без да са били предварително съобщени на EU-OSHA, при условие обаче че са спазени правилата за допустимост, установени в Процедурния правилник на Общия съд.
На последно място, Общият съд се произнася по твърдяната липса на оценка на налагането на финансова санкция като алтернатива на отстраняването.
От една страна, от разпоредбите на Финансовия регламент (
8
) Общият съд стига до извода, че в случая EU-OSHA не е била длъжна да разгледа хипотезата за заместване на санкцията отстраняване с финансова санкция.
От друга страна, що се отнася до отправеното до Общия съд искане самият той да извърши това заместване в рамките на правомощието си за пълен съдебен контрол, Общият съд отхвърля това искане като неоснователно. Всъщност жалбоподателят не уточнява причините, поради които в случая санкцията отстраняване трябвало да бъде заменена с финансова санкция. Освен това при всички положения Общият съд счита, че от анализа на доводите на жалбоподателя следва, че наложената в случая санкция отстраняване е подходяща и поради това не трябва да бъде заменена с финансова санкция.
(
1
)	Решение на Европейската агенция за безопасност и здраве при работа от 13 януари 2023 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“
(
2
)	Член 143 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (OB L 193, 2018 г., стр. 1, наричан по-нататък „Финансовият регламент“).
(
3
)	Вж. член 136, параграф 2 от Финансовия регламент.
(
4
)	Член 106 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 2012 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2015/1929 на Европейския парламент и на Съвета от 28 октомври 2015 г.(ОВ L 286, 2015 г., стр. 1) (наричан по-нататък „предишният Финансов регламент“) и член 136 от Финансовия регламент.
(
5
)	Член 136, параграф 2, трета алинея от Финансовия регламент
(
6
)	Член 143, параграф 9 от Финансовия регламент
(
7
)	Член 106, параграф 7, буква в) от предишния Финансов регламент и член 136, параграф 6, буква а) от Финансовия регламент.
(
8
)	Член 106, параграф 13, буква а) от Финансовия регламент