61990CJ0355_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-355/90,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Ricardo Gosalbo Bono y la Sr. Blanca Rodríguez Galindo, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Nicola Annecchino, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por los Sres. Carlos Bastarreche Saguees, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y Antonio Hierro Hernández-Mora, Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en calidad de Agentes, y posteriormente por los Sres. Alberto José Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, en calidad de Agente, y Antonio Hierro Hernández-Mora, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino de España, 4-6, boulevard. E. Servais,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3 y 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), al no haber adoptado las medidas de mantenimiento y conservación según los imperativos ecológicos de los hábitats ni las medidas de restablecimiento de los biotopos destruidos en las Marismas de Santoña, situadas en la Comunidad Autónoma de Cantabria, al no haber clasificado dichas Marismas como zona de protección especial y al no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de las mismas,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; M. Zuleeg, J.L. Murray, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco y P.J.G. Kapteyn, Jueces;
Abogado General: Sr. W. Van Gerven;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 21 de abril de 1993;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 9 de junio de 1993;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de noviembre de 1990, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3 y 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125; en lo sucesivo, "Directiva"), al no haber adoptado las medidas de mantenimiento y conservación según los imperativos ecológicos de los hábitats ni las medidas de restablecimiento de los biotopos destruidos en las Marismas de Santoña, situadas en la Comunidad Autónoma de Cantabria, al no haber clasificado dichas Marismas como zona de protección especial y al no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de éstas.
2 El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva dispone que, teniendo en cuenta las exigencias económicas y recreativas, los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para todas las especies de aves contempladas en su artículo 1.
3 El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva establece que las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución. Los Estados miembros tienen, en particular, la obligación de clasificar como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de estas especies de aves.
4 El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva dispone que los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
5 Por último, a tenor del apartado 4 del artículo 4 de la misma Directiva, los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar, dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 del mismo artículo, la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida en que produzcan un efecto significativo con respecto a los objetivos del presente artículo.
6 La Comisión estima que, como consecuencia de una serie de intervenciones en las Marismas de Santoña, el Reino de España ha desatendido las obligaciones de protección que emanan de los artículos 3 y 4 de la Directiva.
7 El Gobierno español niega las alegaciones de la Comisión tanto desde el punto de vista jurídico como fáctico.
8 Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
I. Sobre la interpretación de los artículos 3 y 4 de la Directiva
9 En primer lugar, la Comisión considera que el Reino de España tenía la obligación de aplicar las disposiciones de la Directiva desde el 1 de enero de 1986.
10 El Gobierno español sostiene que, por su naturaleza, las obligaciones enunciadas en los artículos 3 y 4 de la Directiva sólo pueden ser aplicadas de forma progresiva y no inmediata.
11 Debe desestimarse esta alegación. Procede señalar, en primer lugar, que el Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas no contiene ninguna disposición particular relativa a la aplicabilidad de la Directiva en dicho Estado miembro, quien, en virtud del artículo 395 de dicha Acta, debía poner en vigor las medidas necesarias para atenerse a la misma desde el momento de la adhesión. Además, la Directiva misma no contiene indicación alguna en cuanto a la concesión de un plazo específico para que las autoridades nacionales cumplan las obligaciones establecidas en sus artículos 3 y 4, las cuales, al igual que el conjunto de disposiciones de la Directiva, debían ser incorporadas al Derecho nacional en el plazo de dos años previsto en el artículo 18 de la Directiva.
12 Por otra parte, es preciso destacar que la Comisión concedió al Gobierno español un plazo considerable para atenerse a estas obligaciones. Efectivamente, sólo interpuso el recurso después de transcurridos más de dos años desde el escrito de requerimiento y casi cinco años después de la adhesión del Reino de España a las Comunidades.
13 En segundo lugar, la Comisión alega que las obligaciones que emanan de los artículos 3 y 4 de la Directiva implican la adopción de medidas precisas para conservar los hábitats de las aves silvestres.
14 En cambio, el Gobierno español estima que las referidas disposiciones sólo imponen una obligación de resultado que consiste en garantizar la conservación de las aves silvestres.
15 Procede dar la razón a la Comisión sobre este extremo. Los artículos 3 y 4 de la Directiva obligan a los Estados miembros a preservar, mantener y restablecer los hábitats en tanto que tales, debido a su valor ecológico. Por otra parte, según el noveno considerando de la Directiva, la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficiente de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves. Las obligaciones a cargo de los Estados miembros, derivadas de los artículos 3 y 4 de la Directiva, existen, por tanto, desde antes de que se haya comprobado una disminución del número de aves o de que se haya concretado un riesgo de extinción de una especie protegida.
16 En tercer lugar, la Comisión pone de relieve el carácter imperativo de las obligaciones impuestas por el artículo 4 de la Directiva.
17 En opinión del Gobierno español, las exigencias ecológicas impuestas por esta disposición deben ser subordinadas a otros intereses tales como los de índole social y económica o, al menos, deben ser ponderadas con estos intereses.
18 No se puede acoger esta alegación. En efecto, de la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania (C-57/89, Rec. p. I-883), resulta que los Estados miembros, al aplicar la Directiva, no están facultados para invocar a su albedrío razones para establecer excepciones basadas en la consideración de otros intereses.
19 Por lo que se refiere, más en particular, al artículo 4 de la Directiva, este Tribunal de Justicia ha precisado en la mencionada sentencia que, para ser admisibles, estas razones deben obedecer a un interés general superior a aquel al que responde el objetivo ecológico previsto por la Directiva. En particular, no se pueden tomar en consideración los intereses enunciados en el artículo 2 de la Directiva, a saber, las exigencias económicas y recreativas. A este respecto, este Tribunal de Justicia declaró efectivamente, en sus sentencias de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica y Comisión/Italia (247/85, Rec. p. 3029, y 262/85, Rec. p. 3073), que esta disposición no constituía una excepción autónoma al régimen de protección establecido por la Directiva.
20 En cuarto lugar, la Comisión alega que cabe la posibilidad de que un Estado miembro infrinja simultáneamente los apartados 1 y 2 del artículo 4, relativos a la clasificación de un territorio como zona de protección especial, y el apartado 4 del mismo artículo de la Directiva, que se refiere a las medidas de protección relativas a la zona.
21 Según el Gobierno español, no cabe imputar simultáneamente a un Estado miembro la infracción de estas dos disposiciones, pues solamente se pueden aplicar las medidas de protección una vez que se haya adoptado la decisión relativa a la clasificación de un territorio como zona de protección especial.
22 Debe rechazarse esta argumentación. Es preciso señalar que no se podrían alcanzar los objetivos de protección formulados por la Directiva, tal como están expuestos en su noveno considerando, si los Estados miembros tuvieran que cumplir las obligaciones que emanan del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva únicamente en los casos en que se hubiera creado previamente una zona de protección especial.
23 Por último, sobre la relación entre los artículos 3 y 4 de la Directiva, procede recordar que la primera de estas disposiciones impone obligaciones de carácter general, a saber, la obligación de garantizar una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para todas las especies de aves contempladas por la Directiva, mientras que la segunda contiene obligaciones específicas que afectan a las especies de aves enumeradas en el Anexo I y a las especies migratorias no contempladas en este Anexo. Dado, como resulta probado, que estas dos categorías de aves se hallan en las Marismas de Santoña, basta examinar los motivos formulados por la Comisión a la luz de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva.
II. Sobre la obligación de clasificar las Marismas de Santoña como zona de protección especial con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva
24 La Comisión señala que las Marismas de Santoña constituyen no sólo un hábitat esencial para la supervivencia de varias especies amenazadas de extinción, con arreglo al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, sino también una zona húmeda de importancia internacional para las especies migratorias que acuden regularmente a dicha zona, en el sentido del apartado 2 del mismo artículo.
25 El Gobierno español reconoce el valor ecológico de esta zona. Alega que la Ley nº 6, de 27 de marzo de 1992 clasificó las Marismas de Santoña y Noja como una de las reservas naturales en atención a la importancia de estas zonas húmedas como hábitats de numerosas especies animales. Sin embargo, opina que las autoridades nacionales disponen de un margen de apreciación en cuanto a la elección y a la delimitación de las zonas de protección especial, así como en cuanto al momento de su clasificación.
26 No se puede acoger esta argumentación. Si bien es verdad que los Estados miembros gozan de cierto margen de apreciación en cuanto a la elección de las zonas de protección especial, sin embargo, la clasificación de dichas zonas obedece a ciertos criterios ornitológicos, determinados por la Directiva, tales como, por una parte, la presencia de aves enumeradas en el Anexo I y, por otra, la calificación de un hábitat como zona húmeda.
27 A este respecto, cabe indicar que las Marismas de Santoña constituyen uno de los ecosistemas más importantes de la Península Ibérica para numerosas aves acuáticas. En efecto, las marismas sirven de lugar de invernada o de escala a numerosas aves durante sus movimientos migratorios de los países europeos hacia las latitudes meridionales de Africa y hacia la misma Península Ibérica. Entre las aves que se encuentran en esta zona figuran diversas especies en vías de extinción, en particular la espátula, que se alimenta y descansa en las Marismas de Santoña durante su migración. Además, de los autos y de los debates ante el Tribunal de Justicia resulta que la zona de que se trata acoge regularmente a diecinueve especies que figuran en el Anexo I de la Directiva, así como a, por lo menos, catorce especies de aves migratorias.
28 En cuanto a la declaración de las Marismas de Santoña como reserva natural mediante la Ley nº 6, de 27 de marzo de 1992, no se puede considerar que satisfaga las exigencias establecidas por la Directiva, tanto en lo relativo a la extensión territorial de dicha zona como a su estatuto jurídico de protección.
29 A este respecto, hay que hacer constar que el territorio de la reserva natural no comprende la totalidad de las marismas, pues queda excluida una superficie de 40.000 m2. Estos terrenos tienen, sin embargo, una importancia particular para las aves acuáticas amenazadas de extinción con arreglo a la letra a) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, dado que se ha comprobado una reducción progresiva de los espacios disponibles para la nidificación en las demás zonas de marisma próximas a la costa.
30 Es preciso señalar además que no se han precisado las medidas de protección necesarias, ni siquiera para las marismas situadas en la zona clasificada. De este modo, de los autos se deduce que las autoridades competentes no han aprobado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales previsto en el artículo 4 de la Ley. Sin embargo, este Plan tiene una importancia primordial para la protección de las aves silvestres, ya que está dirigido a identificar las actividades que supongan una alteración de los ecosistemas de la zona.
31 Puesto que no se han adoptado medidas tan esenciales como las que establezcan la ordenación de esta zona o que regulen la utilización de las marismas y las actividades ejercidas en las mismas, no se puede considerar que se hayan satisfecho las exigencias de la Directiva.
32 Procede, pues, declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva, al omitir clasificación de las Marismas de Santoña como zona de protección especial.
III. Sobre la obligación de proteger las Marismas de Santoña con arreglo al apartado 4 del artículo 4 de la Directiva
A. Sobre el segundo trazado parcial de una carretera entre Argoños y Santoña
33 La Comisión sostiene que el nuevo trazado de la carretera C-629 entre Argoños y Santoña supone no sólo una pérdida nada despreciable de la superficie de las Marismas de Santoña, sino también perturbaciones que afectan a la tranquilidad de la zona y, por consiguiente, a las aves silvestres protegidas por las disposiciones de la Directiva.
34 El Gobierno español expone que la nueva vía es necesaria para mejorar el acceso por carretera a la ciudad de Santoña. Además, el nuevo trazado constituye la mejor solución entre diferentes posibilidades, sobre todo debido a la proporción poco importante de la superficie total de las Marismas afectada por dicha carretera.
35 No se pueden admitir estas explicaciones. Tal como el Tribunal de Justicia ha declarado en su citada sentencia Comisión/Alemania, si bien es cierto que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación al escoger los territorios más apropiados para clasificarlos como zonas de protección especial, por el contrario no pueden disponer del mismo margen de apreciación, en el ámbito del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, para modificar o reducir la superficie de dichas zonas.
36 A este respecto, procede declarar que la construcción del nuevo trazado de la carretera C-629 entre Argoños y Santoña supone una reducción de la superficie de la zona de marismas, que resulta agravada además por la construcción de varios edificios cerca del nuevo trazado de la carretera. Estas operaciones han causado la desaparición de zonas de refugio, de reposo y de nidificación de las aves. Además de las perturbaciones causadas por las obras de la carretera, la intervención de que se trata altera los flujos de las mareas y, por tanto, provoca el aterramiento de dicha parte de la zona de marismas.
37 Dado que, de conformidad con las consideraciones de principio antes formuladas, no se puede justificar tal intervención por la necesidad de mejorar las vías de acceso al municipio de Santoña, procede estimar el motivo.
B. Los polígonos industriales de Laredo y Colindres
38 La Comisión estima que la creación de los polígonos industriales de Laredo y Colindres conduce a la desaparición de una parte importante de la zona de marismas, a saber, la zona colindante a la desembocadura del río Asón, también llamada ría del Asón o de Treto. Según la Comisión, el relleno de los terrenos situados al borde de estos parajes afecta igualmente al flujo de mareas en la bahía.
39 El Gobierno español expone que las autoridades competentes han renunciado a la realización de dichos polígonos industriales tal como se habían proyectado inicialmente.
40 Este Tribunal de Justicia toma nota de las declaraciones escrita y oral del Gobierno español, según las cuales no se ha llevado a cabo la creación de los polígonos industriales de Laredo y Colindres, y los municipios afectados han renunciado a la ejecución de estos dos proyectos en su concepción inicial.
41 Si bien es verdad que ya no se prevé la ejecución de estos proyectos, no obstante, después de la adhesión del Reino de España a las Comunidades, las autoridades locales todavía rellenaron los diques construidos anteriormente alrededor de los terrenos previstos para las instalaciones industriales. Consta asimismo que, hasta la fecha, no se ha tomado ninguna medida para demoler dichos diques, a pesar de que las mismas autoridades han reconocido su impacto nefasto en el medio ambiente acuático y se han comprometido a demolerlos. En estas circunstancias, procede declarar el incumplimiento sobre este extremo.
C. Sobre las estructuras de acuicultura
42 La Comisión critica el hecho de que la Administración española haya concedido a una asociación de pescadores la autorización para criar almejas en la parte central de las marismas, así como los proyectos relativos a otras actividades de acuicultura en el estuario.
43 El Gobierno español pone de relieve el interés económico de esta actividad y su escasa incidencia sobre la situación ecológica de las marismas.
44 A este respecto, procede señalar que la instalación de estructuras de acuicultura, que no sólo provocan una disminución de la superficie de la zona y variaciones en los procesos naturales de sedimentación de las marismas, sino que también modifican la estructura del suelo existente, tienen por efecto el de destruir la vegetación específica de dichos lugares, la cual constituye una importante fuente de alimentación para las aves.
45 Como se ha señalado anteriormente, las consideraciones relativas a los problemas económicos, como consecuencia del declive de los sectores industrial y piscícola de la región que, por otra parte, han resultado contradichas por el abandono de otros proyectos debido a la falta de rentabilidad, no pueden justificar una excepción a las exigencias de protección establecidas por el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva.
46 Dado que la superficie afectada por la actividad de que se trata no es en absoluto desdeñable y que dicha actividad ha provocado un deterioro significativo del hábitat y de la calidad de las condiciones de vida de las aves en el centro de las Marismas de Santoña, el motivo debe ser declarado fundado.
D. Sobre los vertidos de residuos sólidos
47 La Comisión alega que el vertido de residuos sólidos afecta a las corrientes que resultan de la interacción mareal y del aporte fluvial y que, por tanto, causa un cambio significativo de los parámetros físicos y químicos de las marismas.
48 El Gobierno español explica que el problema suscitado ha quedado resuelto desde 1988. En efecto, en el marco del Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de los municipios de la bahía de Santoña se adoptaron medidas. Desde entonces solamente se habrían producido algunos vertidos ilegales, y éstos finalizaron en 1990.
49 De los debates seguidos ante este Tribunal de Justicia resulta que el vertido autorizado de residuos cesó en 1988, es decir, antes del dictamen motivado de la Comisión. Por consiguiente, se debe declarar la inadmisibilidad de este motivo del recurso.
E. Sobre el vertido de aguas residuales
50 La Comisión señala que el vertido de aguas residuales sin depurar ha producido efectos perjudiciales en la calidad de las aguas de la bahía de Santoña.
51 El Gobierno español no niega que en las Marismas de Santoña se hayan vertido aguas residuales sin depurar procedentes de los municipios de la bahía de Santoña. Sin embargo, en su opinión no existe ninguna disposición de la Directiva que obligue a los Estados miembros a instalar sistemas de depuración para preservar la calidad de las aguas en una zona de protección especial.
52 Debe rechazarse esta argumentación. Los vertidos de aguas residuales que contengan sustancias tóxicas y peligrosas dañan considerablemente las condiciones ecológicas de las Marismas de Santoña y producen una alteración significativa de la calidad de las aguas de dicha zona.
53 Debido a la importancia fundamental que la calidad de dichas aguas tiene para las zonas de marisma, el Reino de España está obligado, en su caso, a establecer sistemas de depuración para evitar la contaminación de dichos hábitats. Por consiguiente, queda probado el incumplimiento respecto de este motivo del recurso.
F. Sobre las obras de relleno en Escalante y las actividades de la cantera de Montehano
54 La Comisión afirma que las operaciones de relleno efectuadas por el Ayuntamiento de Escalante en terrenos de marisma, así como la explotación de la cantera y el vertido, en los mismos, de materiales no utilizados, han causado una reducción de la superficie de la zona protegida.
55 El Gobierno español señala que estas críticas se refieren a hechos anteriores a la adhesión de España a la Comunidad. El vertido de dichos materiales en las marismas quedó prohibido en 1986 y, por consiguiente, desde entonces es ilegal.
56 Es preciso hacer constar que en el curso de los debates seguidos ante este Tribunal de Justicia no se han aclarado la época ni la importancia de las operaciones controvertidas realizadas en el límite de la zona de marismas. Por ello, no es posible determinar si desde 1986 se han realizado obras de relleno, ni si se han vertido materiales procedentes de la referida cantera en la zona de marismas, como tampoco se puede determinar la importancia de dichas actividades. En cambio, sí consta, por una parte, que las obras efectuadas por el Ayuntamiento de Escalante finalizaron en 1986 y que no se ha concedido licencia alguna para realizar otras obras y, por otra parte, que la actividad de la cantera de Montehano está controlada y que ha quedado prohibido definitivamente depositar materias secas en las marismas. Por consiguiente, procede desestimar este motivo de recurso.
G. Sobre el conjunto de los motivos de recurso formulados en la parte III
57 De cuanto procede resulta que, como consecuencia de las mencionadas intervenciones, salvo las descritas en los motivos de recurso formulados en las letras D y F de la parte III, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, al no haber tomado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de las Marismas de Santoña.
58 Procede, pues, declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, al no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial y al no haber tomado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de dicha zona, en contra de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva.
Decisión sobre las costas
Costas
59 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimadas, en lo fundamental, las pretensiones formuladas por el Reino de España, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial y al no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de dicha zona, en contra de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.
2) Condenar al Reino de España en costas.