Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 12. marca 2026(1)
Postopek za izdajo mnenja 1/24,
uveden na predlog Evropske komisije
„ Mnenje na podlagi člena 218(11) PDEU – Zračni promet – Sporazum o zračnem prometu, sklenjen med Sultanatom Oman na eni strani ter Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani – Člen 3(2) PDEU – Mednarodni sporazum, ki lahko vpliva na skupna pravila – Pristojnost Evropske unije, da samostojno sklene navedeni sporazum “
Kazalo
I.
Uvod
II.
Ozadje
A.
Dogodki, na podlagi katerih je bil sprejet predlog predvidenega sporazuma
B.
Postopek pred Sodiščem
C.
Okvir predvidenega sporazuma
1.
Mednarodni pravni okvir
2.
Sporazumi o zračnem prometu, ki so jih sklenile države članice in Evropska unija po izdaji sodb Odprto nebo
3.
Vsebina predvidenega sporazuma s Sultanatom Oman
III.
Analiza
A.
Dopustnost
B.
Obstoj in narava zunanjih pristojnosti Unije
1.
Obstoj zunanjih pristojnosti Unije
2.
Narava zunanje pristojnosti Unije
3.
Mešani sporazumi
C.
Podelitev pristojnosti Uniji za dodelitev prometnih pravic tretjim državam
D.
Izključna pristojnost Unije za sklenitev predvidenega sporazuma iz razloga nujnosti
E.
Izključna pristojnost Unije skleniti predvideni sporazum na podlagi učinka sodbe AETR
1.
Dokazno breme
2.
Jedro nestrinjanja med strankami obravnavanega postopka
3.
Učinek sodbe AETR in vpliv
4.
Uporaba v primeru predvidenega sporazuma
a)
Zaveze, ki jih je treba presojati
b)
Člen 3 predvidenega sporazuma („Dodelitev pravic“)
1)
Ali gre za prekrivanje?
2)
Ali obstaja vpliv na skupna pravila Unije brez prekrivanja?
c)
Člen 8 („Lojalna konkurenca“)
d)
Člen 11 („Carinske dajatve, davščine, pristojbine in druge dajatve“)
e)
Druge določbe iz naslova I
IV.
Predlog
I.      Uvod
1.        „Le nebo je meja.“
2.        V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, ali (še vedno) velja, da je le nebo meja, ko gre za izključno pristojnost Unije sklepati sporazume o zračnem prometu s tretjimi državami.
3.        Vprašanje je postavila Evropska komisija s predlogom z dne 13. septembra 2024, v katerem na podlagi člena 218(11) PDEU predlaga, naj Sodišča izda mnenje o tem vprašanju:
„Ali ima Evropska unija izključno pristojnost za sklenitev Sporazuma o zračnem prevozu med Sultanatom Oman na eni strani ter Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani?“
4.        Ključno vprašanje je torej, ali je Unija pridobila izključno pristojnost za dodelitev prometnih pravic tretjim državam. Take pravice letalskim prevoznikom iz tretjih držav omogočajo lete med in nad ozemlji držav članic ter na taka ozemlja.
5.        Sodišče je leta 2002 v sodbah Odprto nebo(2) na podlagi stanja prava Unije v zadevnem času ugotovilo, da Unija nima izključne pristojnosti na področju storitev zračnega prometa.(3) Komisija pa ob podpori Evropskega parlamenta trdi, da stanje prava Unije danes zahteva drugačen odgovor.
6.        Če bi Sodišče odgovorilo pritrdilno, bi to pomenilo, da države članice ne morejo več sklepati sporazumov o zračnem prometu s tretjimi državami – ne samo s Sultanatom Oman, kar je predmet obravnavane zadeve, ampak s katero koli tretjo državo.
7.        Za odgovor na vprašanje Komisije mora Sodišče preučiti kompleksno področje ustavnega prava Unije, ki ureja njene zunanje pristojnosti. Sodišče mora zlasti pojasniti metodologijo, na podlagi katere presoja tretjo okoliščino iz člena 3(2) PDEU, v skladu s katero Unija pridobi izključno pristojnost skleniti mednarodni sporazum, če ta „lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe“.
8.        Te sklepne predloge bom oblikovala na naslednji način. Najprej bom pojasnila upoštevno ozadje tega postopka za izdajo mnenja (oddelek II). Nato bom navedla dogodke, ki so pripeljali do predvidenega sporazuma, njegovo vsebino ter kontekst mednarodnega prava in prava Unije, v okvir katerega bi bilo treba sporazum umestiti. Dalje, analizirala bom vprašanje, predloženo Sodišču (oddelek III).
Pri tem bom najprej obravnavala zatrjevano nedopustnost tega predloga za izdajo mnenja Sodišča (oddelek III.A). Zatem bom obravnavala
sodno prakso o obstoju in naravi zunanjih pristojnosti (oddelek III. B). Na podlagi tega bom obravnavala vprašanje obstoja pristojnosti Unije za dodelitev prometnih pravic tretjim državam, ki ga nekatere stranke v tem postopku izpodbijajo (oddelek III.C), za tem pa še vprašanje morebitne izključne narave take pristojnosti na podlagi člena 3(2) PDEU iz razloga nujnosti (oddelek III.D) ali na podlagi učinka sodbe AETR (oddelek III.E).
II.    Ozadje
A.      Dogodki, na podlagi katerih je bil sprejet predlog predvidenega sporazuma
9.        Leta 2018 je Komisija na podlagi navodil o pogajanjih dobila pooblastilo za sklenitev celovitega sporazuma o zračnem prometu med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Sultanatom Oman na drugi strani.(4)
10.      Ta navodila so bila izdana v dveh ločenih sklepih.
11.      Prvič, Svet je pooblastil Komisijo za začetek pogajanj s Sultanatom Oman v zvezi z zadevami, ki spadajo v izključno pristojnost Unije.(5)
12.      Drugič, drug sklep je bil sprejet na zasedanju držav članic v okviru Sveta, vendar ga ni sprejel Svet kot institucija Unije. V navedenem sklepu je bila Komisija pooblaščena za pogajanja o vidikih predvidenega sporazuma s Sultanatom Oman, ki ne spadajo v izključno pristojnost Unije.(6)
13.      V nobenem od navedenih sklepov ni opredeljeno, katere zadeve spadajo in katere ne spadajo v izključno pristojnost Unije.
14.      Na zasedanju Odbora stalnih predstavnikov, ki je sledil sprejetju navedenih dveh sklepov, je Komisija izrazila nestrinjanje s tem, kako so ji bila na podlagi zgoraj navedenih dokumentov zaupana pogajanja. Med drugim je navedla:
„2.      Komisija meni, da ima Unija pristojnost za pogajanje in sklenitev celovitih sporazumov na področju zračnega prometa, in sicer glede vseh delov takih sporazumov. Opozarja tudi, da v skladu s sodno prakso Sodišča, kot izhaja iz zadeve C-459/03 (točke od 92 do 95), sprejetje ukrepov sekundarne zakonodaje na zadevnem področju načeloma ni pogoj za ugotovitev zunanje pristojnosti Unije.
[…]
4.      Poleg tega Komisija meni, da če se Unija sama pogaja o celovitem sporazumu o zračnem prometu, je to najučinkovitejši način za doseganje ciljev skupne prometne politike, zlasti glede enotne obravnave letalskih prevoznikov iz tretjih držav v Uniji ter enotne obravnave letalskih prevoznikov iz Unije v tretjih državah.
5.      Za dosego koristi na podlagi mednarodnih letalskih sporazumov brez nepotrebnega odlašanja je treba poskrbeti, da se ti začnejo uporabljati čim prej po podpisu. Iz dosedanje prakse izhaja, da sodelovanje držav članic pri takih sporazumih povzroča precejšnje zamude pri njihovem začetku veljavnosti, začasna uporaba pa v takih primerih ni vedno zagotovljena.“(7)
15.      Pogajanja o predvidenem sporazumu so bila končana 7. junija 2020, besedilo pa je bilo parafirano 1. decembra 2021.
16.      V osnutku besedila tega sporazuma, kot je bilo predloženo Sodišču, so predvideni podpisi Unije in vseh njenih držav članic. Iz tega sledi, da je v sedanji obliki navedeni sporazum sestavljen tako, da se ga sklene kot mešani sporazum.
17.      Komisija še ni vložila predloga za sprejetje sklepa Sveta o podpisu navedenega sporazuma v imenu Unije.(8)
B.      Postopek pred Sodiščem
18.      Pisna stališča o predlogu Komisije Sodišču za izdajo mnenja so predložili Parlament, Svet in vlade vseh držav članic, razen Romunije. Parlament podpira stališče Komisije, da ima Evropska unija izključno pristojnost za sklenitev predvidenega sporazuma, Svet in vse udeležene države članice pa so nasprotnega mnenja.
19.      Obravnave, ki je potekala 7. in 8. julija 2025, so se udeležili Parlament, Svet, Komisija ter belgijska, bolgarska, češka, danska, nemška, grška, španska, francoska, italijanska, ciprska, litvanska, luksemburška, madžarska, malteška, nizozemska, avstrijska, portugalska, slovaška in švedska vlada ter Irska.
C.      Okvir predvidenega sporazuma
1.      Mednarodni pravni okvir
20.      Leta 1944 so se predstavniki 54 držav sestali v Čikagu (Združene države), da bi „pripravili, kar je potrebno za takojšnjo vzpostavitev začasnih svetovnih zračnih poti in storitev“ ter „razpravljali o načelih in metodah, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju nove konvencije o letalstvu“.(9)
21.      Na podlagi čikaške konference je bila sprejeta Konvencija o mednarodnem civilnem letalstvu (v nadaljevanju: Čikaška konvencija).(10)
22.      Čikaška konvencija je še danes temeljni mednarodni pravni instrument, ki ureja pravice in obveznosti držav na področju mednarodnega civilnega letalstva.(11) Vse države članice so podpisnice navedene konvencije, sama Unija pa ne.(12)
23.      Člen 1 Čikaške konvencije vsebuje nedvoumno priznanje, „da ima vsaka država popolno in izključno suverenost v zračnem prostoru nad svojim ozemljem“.(13)
24.      Zato, kot določa člen 6 te konvencije, „ni dovoljeno opravljati rednih mednarodnih zračnih prevozov nad ozemljem pogodbenice ali na njeno ozemlje, razen na podlagi posebnega dovoljenja ali pooblastila navedene države ter v skladu z določbami takega dovoljenja ali pooblastila“.
25.      Iz navedenega okvira izhaja, da mora vsako dovoljenje za mednarodni let čez ozemeljske meje načeloma dati zadevna prizadeta država, in sicer na podlagi dvostranskega ali večstranskega sporazuma.(14)
26.      Vzporedno s čikaško konferenco – in ločeno od konvencije(15) – so pogajalci oblikovali nabor pravic s področja komercialnega letalstva, imenovanih „svoboščine neba“.(16)
27.      Mednarodna organizacija civilnega letalstva (v nadaljevanju: ICAO) danes priznava devet svoboščin neba. Vizualno so predstavljene v nadaljevanju:(17)
28.      Zgolj tretja do deveta svoboščina omogočajo komercialni zračni promet in so pogosto imenovane „prometne pravice“. Te omogočajo dostop na trg za lete, ki se začnejo v eni državi in končajo ali ustavijo na ozemlju druge države.(18) Za prvo in drugo svoboščino se šteje, da ne zagotavljata dostopa na trg.
29.      Na čikaški konferenci sta bila sprejeta dva večstranska sporazuma, ki omogočata vzajemno dodelitev prometnih pravic, ki se nanašajo na določene svoboščine neba.
30.      Prvič, Sporazum o tranzitu v mednarodnem zračnem prometu(19) omogoča večstransko vzajemno dodelitev pravic do tranzita po zraku, torej pravice do preleta (prva svoboščina neba) in pravice do pristanka iz tehničnih razlogov (druga svoboščina neba). Vse države članice so pogodbenice navedenega sporazuma.(20)
31.      Drugič, namen Mednarodnega sporazuma o zračnem prometu je bil zagotoviti večstransko vzajemno dodelitev od prve do pete svoboščine.(21) Vendar pa ga je sprejela in podpisala le peščica držav, zato je v bistvu mrtva črka na papirju.(22)
32.      Ker sporazum o vzajemni dodelitvi prometnih pravic ni bil sklenjen na večstranski ravni, je bilo sklenjenih veliko dvostranskih oziroma regionalnih sporazumov o zračnem prometu, na podlagi katerih se vzajemno odpirajo zračni prostori in trgi udeleženih držav za izvajanje mednarodnih zračnih prevozov.(23)
33.      V skladu s tem je bila pred izdajo sodb Odprto nebo v Uniji uveljavljena praksa, da so države članice s tretjimi državami sklepale dvostranske sporazume o zračnem prometu.(24) Leta 2003 je bilo po ocenah sklenjenih približno 1500 takih dvostranskih sporazumov.(25)
34.      Kot je poudarila nemška vlada se države v okviru dvostranskih sporazumov najpogosteje dogovorijo o vzajemni dodelitvi od prve do četrte svoboščine, pri čemer sta peta in šesta običajno omejeni, sporazumi o sedmi so redki, osma in deveta svoboščina pa sta običajno vedno izključeni.(26)
35.      Predvideni sporazum s Sultanatom Oman, ki je predmet obravnavane zadeve, se nanaša le na dodelitev prometnih pravic, ki se nanašajo na od prve do četrte svoboščine.(27)
2.      Sporazumi o zračnem prometu, ki so jih sklenile države članice in Evropska unija po izdaji sodb Odprto nebo
36.      Okoliščine v Evropski uniji so se po izdaji sodb Odprto nebo spremenile. Zato je potreben kratek opis.
37.      Komisija je vse od devetdesetih let prejšnjega stoletja, torej v obdobju, ko je zakonodajalec Unije sprejel več uredb o vzpostavitvi notranjega trga na področju zračnega prometa,(28) večkrat predlagala Svetu, naj jo pooblasti za pogajanja o sporazumu o zračnem prometu z Združenimi državami Amerike, za to, da se nadomesti več dvostranskih sporazumov med to državo in državami članicami.(29) Komisija je države članice tudi prosila, naj uskladijo svoja stališča, preden se začnejo pogajanja z Združenimi državami.
38.      Ker je Svet (do leta 1996)(30) vztrajno zavračal taka pooblastila Komisiji in ker je ta ugotovila, da njeni predlogi glede uskladitve med državami članicami niso bili izpolnjeni, je Komisija začela postopek za ugotavljanje kršitev zoper Združeno kraljestvo, Dansko, Švedsko, Finsko, Belgijo, Luksemburg, Avstrijo in Nemčijo.(31)
39.      Sodišče je v svojih sodbah v navedenih zadevah potrdilo le del trditev Komisije glede kršitev. Prvič, strinjalo se je, da so se države članice v pogajanjih dogovorile o določenih klavzulah, ki se nanašajo na zadeve, ki so zaradi obstoja notranjih pravil Unije postale izključna pristojnost Unije.(32) Drugič, ugotovilo je, da je določena klavzula, vključena v vsakega od sporazumov Odprto nebo, ki so jih z ZDA sklenile zadevne države članice, in ki omejuje lastništvo letalskih družb in nadzor nad njimi, v nasprotju s pravico do ustanavljanja, kot jo zagotavlja člen 52 PDEU.(33)
40.      Vendar pa – in to je še zlasti pomembno v obravnavani zadevi – je Sodišče ugotovilo, da stanje prava Unije v zadevnem času ni urejalo dodelitve prometnih pravic ali operativnih licenc letalskim prevoznikom iz tretjih držav. Posledično ni bilo mogoče ugotoviti, da mednarodne zaveze, ki so jih sprejele navedene države članice glede vzajemne dodelitve prometnih pravic s tretjo državo, vplivajo na zakonodajo Unije.(34)
41.      Ugotovitev Sodišča, da nekateri deli dvostranskih sporazumov o zračnem prometu s tretjimi državami spadajo v izključno pristojnost Unije, je v praksi pomenila, da države članice ne morejo več sklepati takih sporazumov brez Unije kot sopogodbenice. Povedano drugače, Unija je postala nujna pogodbenica takih sporazumov. To je Komisijo spodbudilo k prizadevanjem za skupno zunanjo politiko Unije na področju zračnega prometa.(35)
42.      Za odpravo kršitev, ki so bile ugotovljene v sodbah Odprto nebo, je bilo Komisiji dano horizontalno pooblastilo za ponovna pogajanja o sporazumih z Združenimi državami. Prav tako je prejela pooblastilo za ponovna pogajanja o dvostranskih sporazumih, ki so jih sklenile države članice in ki so vsebovali klavzule, za katere je bilo ugotovljeno, da spadajo v izključno pristojnost Unije oziroma da so v nasprotju s pravom Unije.(36)
43.      Vendar pa horizontalni sporazumi, ki so bili posledično sklenjeni, niso nadomestili dvostranskih sporazumov držav članic, saj so bile z njimi spremenjene ali dopolnjene le upoštevne določbe iz navedenih sporazumov, za katere je bilo ugotovljeno, da spadajo v izključno pristojnost Unije oziroma da so v nasprotju s pravom Unije.
44.      Nova zunanja politika glede zračnega prometa, za katero si je prizadevala Komisija po izdaji sodb Odprto nebo, vključuje prizadevanja za sklenitev celovitih sporazumov o zračnem prometu s strateškimi partnerji Unije in sosednjimi državami. Ko bodo navedeni sporazumi začeli veljati, bodo vsi dvostranski sporazumi med državami članicami in tretjimi državami zastareli in bodo nadomeščeni s prvonavedenimi.
45.      Večina takih sporazumov je sklenjenih kot „mešani“ sporazumi, vključno s celovitim sporazumom o zračnem prometu z Združenimi državami,(37) večstranskim sporazumom, s katerim se vzpostavlja skupni evropski zračni prostor z nekaterimi sosednjimi državami,(38) in več dvostranskimi sporazumi z nekaterimi tretjimi državami.(39)
46.      Nekateri celoviti sporazumi o zračnem prometu pa so bili sklenjeni zgolj kot „sporazumi Unije“. Prvi takšen je bil sklenjen s Kraljevino Norveško leta 1992.(40) Leta 2002 je sledil sporazum s Švicarsko konfederacijo.(41) Tudi sporazum o trgovini in sodelovanju z Združenim kraljestvom,(42) ki je bil sklenjen po izstopu zadnjenavedenega iz Unije, je bil sklenjen kot sporazum Unije, čeprav vsebuje poglavja o zračnem prometu in ureja dodelitev prometnih pravic. Čeprav so navedeni sporazumi dokaz, da lahko tudi Unija sama sklene sporazume o letalskem prometu, pa, kot bom pojasnila v nadaljevanju, nesodelovanje držav članic kot pogodbenic navedenih sporazumov ne dokazuje izključne pristojnosti Unije glede vseh delov takih sporazumov o letalskem prometu.
47.      Komisija se je v svoji vlogi in na obravnavi sklicevala na navedene primere sporazumov o zračnem prometu, ki jih je sklenila Unija sama, da bi poudarila svojo trditev, da bi bila zunanja politika Unije na področju zračnega prometa bolj poenostavljena in bi se hitreje izvajala, če bi Unija lahko sama sklepala take sporazume s tretjimi državami. Komisija je med drugim pojasnila, da je za začetek veljavnosti mešanih sporazumov pogosto potrebnih več kot deset let, s čimer se odlagajo koristi, ki bi jih letalski prevozniki Unije, letalska industrija Unije kot celota in uporabniki takih storitev lahko pridobili na podlagi navedenih sporazumov.
48.      Ne glede na to, ali je res tako, taki argumenti v zvezi s politiko ne spremenijo obstoja ali narave zunanjih pristojnosti, kot so dogovorjene v Pogodbah. Samo Sodišče lahko odloči, ali sedanje stanje prava Unije na področju zračnega prometa, ob upoštevanju ustreznega ustavnega okvira Unije, omogoča ugotovitev, da sporazum o zračnem prometu – kot je predvideni sporazum s Sultanatom Oman – v celoti spada v izključno pristojnost Unije.
49.      Za navedeno oceno pa je treba na kratko predstaviti vsebino predvidenega sporazuma.(43)
3.      Vsebina predvidenega sporazuma s Sultanatom Oman
50.      V preambuli predvidenega sporazuma je naveden njegov predvideni namen, ki je med drugim izboljšati letalske storitve, zagotoviti visoko stopnjo varnosti in varovanja v letalstvu, spodbujati konkurenco, dostop na trg, varstvo okolja in omejevanje izpustov toplogrednih plinov, doseči visoko stopnjo zaščite potnikov in industriji na področju zračnega prometa omogočiti dostop do kapitala.
51.      Sporazum je razdeljen v tri naslove. Začne se z nenaslovljenim delom, ki vsebuje dve določbi (člen 1 z opredelitvami pojmov in člen 2 o izključitvi neposrednega učinka), nato pa naslov I ureja „ekonomske določbe“ predvidenega sporazuma,(44) naslov II se nanaša na „regulativno sodelovanje“(45), naslov III pa vsebuje „institucionalne določbe“.(46) Predviden sporazum vsebuje tudi prilogo s prehodnimi določbami.
52.      Iz seznama podpisnikov na koncu predvidenega sporazuma izhaja, da je bil predviden kot mešani sporazum, ki kot pogodbenice vključuje Unijo in vse njene države članice.
53.      Stranke obravnavanega postopka se strinjajo, bodisi izrecno bodisi implicitno, da večina določb predvidenega sporazuma spada v izključno pristojnost Unije oziroma so zgolj stranskega pomena pri izvajanju navedene pristojnosti. Ne strinjajo pa se glede narave navedene pristojnosti v zvezi z nekaterimi določbami iz naslova I predvidenega sporazuma.
54.      Največje nestrinjanje obstaja glede člena 3(2) predvidenega sporazuma – dodelitev prometnih pravic. Na podlagi navedene določbe si pogodbenice vzajemno podelijo prometne pravice, ki se nanašajo na od prve do četrte svoboščine neba.(47)
55.      Po eni strani Svet in države članice menijo, da dodelitev navedenih pravic ne spada v izključno pristojnost Unije. Trdijo, da pravo Unije v svojem trenutnem stanju ne vsebuje skupnih pravil o taki dodelitvi pravic. Navedene stranke se sklicujejo zlasti na sodbe Odprto nebo. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, je Sodišče v navedenih sodbah ugotovilo, da pravo Evropskih skupnosti, kot je veljalo ob izdaji teh sodb, ne ureja dodelitve prometnih pravic, zato nanj ne more vplivati sklenitev mednarodnega sporazuma med državami članicami in tretjo državo. Po drugi strani pa Komisija ob podpori Parlamenta trdi, da se je pravo Unije na področju zračnega prometa pomembno spremenilo od izdaje sodb Odprto nebo. V stanju prava Unije, kot je danes, bi sklenitev predvidenega sporazuma s strani držav članic lahko vplivala na navedeno področje prava Unije.
III. Analiza
56.      Področje zunanjih pristojnosti Unije je eno najbolj kompleksnih področij ustavnega prava Unije. Pogosto se razkrije zmeda glede zadevnih konceptov, predvsem podelitve pristojnosti in njihove deljene ali izključne narave, ter glede razlogov za sklenitev mešanih sporazumov.(48)
57.      To pomeni, da tudi če se pri vprašanju, kot ga je postavila Komisija, predvideva obstoj pristojnosti Unije, kar pomeni, da se vprašanje nanaša le na njeno naravo, pa več držav članic intervenientk trdi, da dodelitev prometnih pravic spada v pristojnost držav članic in da ta pristojnost ni bila prenesena na Unijo.
58.      Zato bom svojo analizo oblikovala kot sledi. Najprej bom na kratko ovrgla trditve glede dopustnosti tega predlog za izdajo mnenja Sodišča (oddelek III.A), nato pa bom opredelila pojme, ki so upoštevni za ugotovitev izključne zunanje pristojnosti Unije (oddelek III.B). Dalje, Sodišču bom predlagala, naj zavrne argumente, ki zanikajo obstoj pristojnosti Unije podeliti prometne pravice (oddelek III.C). Na podlagi navedenega se bom lotila argumentov v podporo ugotovitvi izključne pristojnosti Unije glede predvidenega sporazuma. V obratnem vrstnem redu, kot je Komisija sestavila svojo vlogo, se bom najprej vprašala, ali je Unija pridobila izključno pristojnost za sklenitev predvidenega sporazuma na podlagi druge okoliščine iz člena 3(2) PDEU – „argument o nujnosti“ (oddelek III.D). Nato bom obravnavala vprašanje, ali izključna pristojnost izhaja na podlagi tretje okoliščine iz člena 3(2) PDEU – „učinek sodbe AETR“ (oddelek III.E).
A.      Dopustnost
59.      Več držav članic intervenientk dvomi o dopustnosti obravnavanega predloga za izdajo mnenja, pri čemer trdijo, da ne izpolnjuje pogojev za začetek postopka na podlagi člena 218(11) PDEU.
60.      V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče jasno navedlo, da lahko na podlagi člena 218(11) PDEU država članica, Parlament, Svet ali Komisija pridobijo mnenje Sodišča „vedno preden je [Unija] dokončno izrazila soglasje, da jo sporazum zavezuje“.(49)
61.      Do danes predvideni sporazum z Omanom ostaja „predviden“, ker Komisija še ni predlagala Svetu sprejetja sklepa o odobritvi podpisa na podlagi člena 218(5) PDEU.(50)
62.      V zvezi s tem, prvič, dejstvo, na katerega so opozorile nekatere države članice, da Komisija tri leta ni vložila tega predloga za izdajo mnenja na podlagi člena 218(11) PDEU, ne spremeni „predvidene“ narave navedenega sporazuma. Zato to ne more vplivati na dopustnost predloga Komisije. To velja, čeprav bi morala Komisija ob upoštevanju lojalnega sodelovanja navedeni predlog vložiti takoj, ko je mogoče.
63.      Drugič, več držav članic trdi, da je bilo vprašanje razdelitve pristojnosti glede predvidenega sporazuma že rešeno na podlagi sklepov o odobritvi pogajanj, ki so ju leta 2018 sprejeli Svet in države članice.(51) Komisija torej navedene razdelitve ne more več spremeniti. Predlog za izdajo mnenja Sodišča glede razdelitve pristojnosti bi bil torej zgolj hipotetičen.
64.      Tudi tega argumenta ni mogoče sprejeti. Za vprašanje dopustnosti predloga na podlagi člena 218(11) PDEU ni upoštevno, ali se Svet in države članice ter Komisija strinjajo glede razdelitve pristojnosti za sklenitev določenega sporazuma ali ne.(52)
65.      Nasprotno bi pomenilo, da bi Svet in države članice s sprejetjem sklepa o odobritvi začetka pogajanj o mednarodnem sporazumu lahko določili razdelitev pristojnosti Unije brez upoštevanja pristojnosti in postopkov iz Pogodb.(53) S tem bi postopek iz člena 218(11) PDEU postal brezpredmeten.(54)
66.      Iz navedenega sledi, da predlog Komisije Sodišču, naj izda mnenje, ni hipotetičen, saj lahko rezultat obravnavanega postopka vpliva na način sklenitve predvidenega sporazuma.
B.      Obstoj in narava zunanjih pristojnosti Unije
1.      Obstoj zunanjih pristojnosti Unije
67.      Unija mora imeti za sklenitev mednarodnega sporazuma potrebne pristojnosti. V pravu Unije se to načelo imenuje „načelo prenosa pristojnosti“.(55)
68.      Kot je izraženo v členu 5(2) PEU, navedeno načelo daje pristojnost Uniji, da ravna „le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle države članice za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah“. Kot je torej pojasnjeno v členu 4(1) in členu 5(2) PEU, so za ukrepanje pristojne le države članice, razen če je pristojnost prenesena na Unijo. To pomeni, da Unija ne more ukrepati, razen če ji je podeljena pristojnost za to.
69.      Vsaka presoja, ali je zunanja pristojnost Unije izključna ali deljena, torej temelji na domnevi, da ima Unija na podlagi Pogodb potrebno pristojnost za ukrepanje.
70.      Zunanja pristojnost je lahko prenesena na Unijo izrecno ali implicitno.(56)
71.      Danes vprašanje, ali ima Unija pristojnost skleniti mednarodni sporazum, ureja člen 216(1) PDEU. Navedena določba se nanaša na izrecne in implicitne pristojnosti.(57) V Pogodbo DEU je bila vključena z Lizbonsko pogodbo in odraža predhodni razvoj sodne prakse.
72.      Člen 216(1) PDEU določa štiri okoliščine, v katerih lahko Unija sklene sporazum z eno ali več tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami.(58) Te so:
(i) če je tako določeno v Pogodbah (izrecna pristojnost), ali
(ii) če je v okviru politik Unije sklenitev sporazuma potrebna za doseganje enega od ciljev iz Pogodb (implicitna pristojnost, „vzporedna zunanja pristojnost“),(59) ali
(iii) če je sklenitev sporazuma določena v pravno zavezujočem aktu Unije (implicitna pristojnost, kot je pojasnjeno v Mnenju 1/94 (Sporazumi, priloženi k Sporazumu STO),(60) ali
(iv) kadar bi sklenitev sporazuma lahko vplivala na skupna pravila ali spremenila njihovo področje uporabe (implicitna pristojnost, kot je bilo prvič uvedeno v sodbi AETR).(61)
73.      Kot bom podrobneje pojasnila v nadaljevanju, več držav članic, ki v obravnavanem postopku sodelujejo kot intervenientke, meni, da imajo le države članice navedeno pristojnost podeliti prometne pravice. Zato bo najprej treba presoditi, ali je bila navedena pristojnost prenesena na Unijo, bodisi izrecno bodisi implicitno (oddelek C).
2.      Narava zunanje pristojnosti Unije
74.      Ko se ugotovi, da je bila pristojnost prenesena na Unijo, se postavlja naslednje vprašanje, ali je navedena pristojnost deljena ali izključna.
75.      Kaj pomeni, da je pristojnost deljena ali izključna?
76.      Če ima Unija izključno pristojnost, države članice ne morejo ukrepati v zvezi z vprašanjem, ki spada na področje navedene pristojnosti. To velja tudi, če Unija še ni ukrepala sama.(62) Povedano drugače, na področju izključne pristojnosti Unije lahko ukrepa le Unija.
77.      Če navedeno uporabimo v primeru vprašanja, ki je bilo predloženo Sodišču v obravnavanem postopku, bi ugotovitev, da ima Unija izključno pristojnost podeliti prometne pravice tretjim državam, pomenila, da države članice ne morejo več sklepati takih mednarodnih sporazumov o zračnem prometu. To velja tudi v položaju, v katerem se Unija odloči, da ne bo sklenila sporazuma o zračnem prometu z določeno tretjo državo, to je, razen če Unija izvajanje svoje izključne pristojnosti prenese na države članice, da sklenejo takšen sporazum brez nje.
78.      Če pa je zadevna pristojnost deljena, se lahko države članice ali Unija odločijo, da jo bodo uporabile. Odločitev o tem, ali naj Unija uporabi navedeno pristojnost v zvezi z določeno tretjo državo ali skupinami držav, je politična odločitev, ki jo omejujeta ustavnopravni načeli subsidiarnosti in sorazmernosti.(63)
79.      V primeru aktov, ki urejajo politike Unije na notranji ravni, velja, da če Unija uporabi deljeno pristojnost, člen 2(2), drugi in tretji stavek, PDEU onemogoča državam članicam ukrepati, dokler je zadevno vprašanje urejeno na ravni Unije. To je imenovano tudi načelo prednosti. Bistvo tega načela je preprečiti nasprotja in ohraniti skupna pravila Unije.(64) V Protokolu (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti, priloženem k Lizbonski pogodbi (v nadaljevanju: Protokol št. 25), je pojasnjeno, da se načelo prednosti nanaša le na tiste specifične elemente, ki jih ureja akt Unije, in ne na celotno področje, na katerega se akt nanaša.(65)
80.      Načelo prednosti ukrepanja Unije pred ukrepanjem držav članic ima podobne posledice kot če ima Unija izključno pristojnost: države članice ne morejo več urejati določenega vprašanja. Velja pa ena pomembna razlika: na podlagi načela prednosti države članice ne „izgubijo“ svoje pravice do izvajanja deljenih pristojnosti; tako pristojnost lahko ponovno izvajajo, če se Unija odloči odpraviti svoj ukrep, ki se nanaša na določeno vprašanje. Nasprotno pa na področju izključne pristojnosti Unije velja, da tudi če določeno vsebinsko vprašanje še ni rešeno z ukrepom Unije, ga države članice ne morejo same urejati.(66)
81.      Izključne pristojnosti Unije so izčrpno naštete v členu 3(1) PDEU.(67) Države članice ne morejo sprejemati notranjih aktov ali sklepati mednarodnih sporazumov na navedenih področjih.
82.      Poleg področij, ki so že v naprej določena kot izključna, je bil z Lizbonsko pogodbo členu 3 PDEU dodan odstavek 2.
83.      Ta določa, da lahko v določenih okoliščinah, navedenih v zadevnem odstavku, določene pristojnosti, ki so opredeljene kot deljene, postanejo izključne, če gre za zunanji vidik. Povedano drugače, navedene pristojnosti niso že v naprej v PDEU opredeljene kot izključne, vendar lahko privzamejo tako naravo s sprejetjem zakonodaje Unije. Te vrste pristojnosti so poimenovane „naknadna izključna pristojnost“, „izključna pristojnost na podlagi izvajanja“(68) oziroma „izključna pristojnost na podlagi posega“(69).
84.      Načeloma velja, da so zunanje pristojnosti Unije deljene, razen če se zadevni mednarodni sporazum nanaša na vprašanje, ki spada na področje izrecne izključne pristojnosti Unije na podlagi člena 3(1) PDEU oziroma na področje, ki je naknadno prešlo v izključno pristojnost na podlagi člena 3(2) PDEU.
85.      Politika Unije na področju zračnega prometa oziroma prometna politika na splošneje ni med politikami, ki so naštete kot izključne pristojnosti v členu 3(1) PDEU.
86.      Je pa promet ena od politik, ki so (neizčrpno) naštete v členu 4(2)(g) PDEU kot tiste, ki spadajo v deljeno pristojnost.
87.      Edino, kar bi državam članicam torej preprečevalo sklenitev sporazuma o zračnem prometu je, če bi izvrševanje navedene deljene pristojnosti postalo izključna pristojnost za zadevno vsebino na podlagi izpolnitve enega od pogojev iz člena 3(2) PDEU.
88.      Člen 3(2) PDEU lahko torej državam članicam prepreči sklenitev mednarodnega sporazuma na področju, ki ga sprva niso (izrecno) opredelile kot izključno pristojnost Unije – če so izpolnjeni pogoji iz navedene določbe.
89.      Ker pa je v Pogodbah prednost, ki pomeni izključno pristojnost v zunanjih odnosih, urejena v drugi določbi kot prednost, ki obstaja v notranji sferi, obstaja dober razlog, da je treba ti vrsti prednosti obravnavani različno. Sodišče je torej že ugotovilo, da Protokol št. 25 k Lizbonski pogodbi ne ureja tiste vrste prednosti, ki vzpostavlja izključno pristojnost Unije za sklenitev mednarodnega sporazuma na podlagi člena 3(2) PDEU.(70) Učinke notranjega urejanja Unije na naravo njenih zunanjih pristojnosti ureja le člen 3(2) PDEU in ne tudi člen 2(2) PDEU, na katerega se nanaša Protokol št. 25.
90.      Člen 3(2) PDEU določa, da ima Unija izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma:
(i)
kadar je ta sklenitev
predvidena v zakonodajnem aktu Unije, ali
(ii)
kadar je sklenitev potrebna, da se Uniji omogoči izvajanje njene notranje pristojnosti („druga okoliščina“ oziroma „izključnost na podlagi nujnosti“), ali
(iii)
kolikor lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe („tretja okoliščina“ oziroma „učinek sodbe AETR“).
91.      Najprej je treba opozoriti na zelo podobno besedilo v členu 216(1) PDEU in členu 3(2) PDEU. Čeprav je podobnost (po mojem mnenju upravičeno) sprožila kritike med strokovnjaki,(71) pa Sodišče besedila Pogodb ne more kritizirati, ampak mora zagotoviti razlago tega besedila.
92.      V zvezi s tem ugotavljam, da se navedeni določbi nanašata na različna vprašanja in bi ju zato bilo treba razlagati vsako v svojem kontekstu. Člen 216(1) PDEU se nanaša na obstoj zunanje pristojnosti, zato je povezan z načelom prenosa pristojnosti, člen 3(2) PDEU pa se nanaša na naravo navedene zunanje pristojnosti in opredeljuje okoliščine, v katerih mora mednarodne sporazume skleniti Unija sama.(72)
93.      Kolikor vem, ne obstaja zakonodajni akt Unije, ki bi določal, da mora Unija skleniti sporazum o zračnem prometu, posebej s Sultanatom Oman ali splošneje s tretjimi državami. Zato predlagam, da se trditve strank tega postopka razlagajo tako, da se nanašajo le na drugo in tretjo okoliščino, iz katerih lahko izhaja izključna pristojnost na podlagi člena 3(2) PDEU.
3.      Mešani sporazumi
94.      Preden se lotim analize vprašanja, ali ima Unija izključno pristojnost za sklenitev predvidenega sporazuma, je treba odgovoriti še na eno povezano vprašanje: ali je mogoče sprejeti kakšne ugotovitve na podlagi predloga, da naj se zadevni sporazum sklene kot mešani sporazum, in če je tako, kakšne ugotovitve?
95.      Odgovor na to vprašanje je upošteven, ker so se trditve več strank tega postopka, vključno s Komisijo, nanašale na „mešanost“ mednarodnih sporazumov.
96.      „Mešani sporazumi“ kot posebna kategorija mednarodnih sporazumov niso omenjeni v Pogodbah, ker so se izoblikovali v praksi. Sodišče je mešane sporazume opredelilo kot tiste, ki jih mora „podpisati in skleniti tako Unija kot vsaka od njenih držav članic“.(73)
97.      V strokovni literaturi obstaja ločevanje med obveznimi in neobveznimi mešanimi sporazumi.(74)
98.      Če sporazum vsebuje dele, ki so v izključni pristojnosti držav članic, in dele, ki so bodisi v izključni bodisi v deljeni pristojnosti Unije, Unija ne more skleniti takega sporazuma sama, ampak le skupaj z državami članicami. V takem primeru je mešanost obvezna.
99.      Drug primer, v katerem bi mešanost lahko bila obvezna, kar bi lahko bila „obratna obvezna mešanost“ je primer, obravnavan v sodbah
Odprto nebo: kadar mednarodni sporazum, ki ga izpogaja država članica, vsebuje dele, ki spadajo v izključno pristojnost Unije, ta država članica tega sporazuma ne more skleniti sama.(75) V takem primeru velja, da če želijo države članice postati pogodbenice takega sporazuma, se jim mora Unija pridružiti.(76)
100. Pri tej razpravi o mešanosti je upoštevno tudi dejstvo, da je Unija na podlagi sodbe Odprto nebo sprejela Uredbo (ES) št. 847/2004.(77) Navedeni akt med drugim državam članicam omogoča sklenitev sporazumov, ki jih sklenejo le države članice, če taki sporazumi vsebujejo standardne klavzule in če države članice obvestijo Komisijo o sporazumu v skladu z vnaprej določenim postopkom.(78) Uredbo št. 847/2004 – ki je upoštevna v obravnavanem postopku tudi v zvezi s pristojnostjo Unije, da sama sklene predvideni sporazum – je mogoče razumeti tudi kot primer akta Unije, ki državam članicam omogoča sklenitev mednarodnega sporazuma brez udeležbe Unije kot sopogodbenice, tudi če se deli takega sporazuma nanašajo na vprašanja iz izključne pristojnosti Unije.(79)
101. Nazadnje, če se sporazum nanaša le na vprašanja, ki spadajo na področje deljene pristojnosti, ga je mogoče skleniti kot mešani sporazum ali pa ga sklene Unija sama. Odločitev o tem, kako skleniti tak sporazum, torej kot mešani sporazum ali pa tako, da je Unija edina pogodbenica, temelji na politični izbiri(80) in ne na ustavnopravni zahtevi.(81)
102. Iz navedenega sledi, da obstajata dva razloga za sklenitev mednarodnega sporazuma tako, da je Unija edina pogodbenica: bodisi ker ima Unija dejansko izključno pristojnost nad celotnim sporazumom, bodisi ker je pristojnost nad celotnim sporazumom ali njegovim delom deljena, na politični ravni pa je bila sprejeta odločitev, naj to pristojnost izvršuje Unija sama.
103. Iz zgoraj navedenih razlogov za namene te analize ni odločilno, da so bili v preteklosti dogovori o prometnih pravicah s Kraljevino Norveško, Švicarsko konfederacijo in Združenim kraljestvom sklenjeni v obliki sporazumov, pri katerih je bila Unija edina pogodbenica.(82) Dejansko je mogoče tako naravo navedenih sporazumov v enakem obsegu pojasniti z argumentom, da se je štelo za politično ustrezno, da Unija sama sklene navedene sporazume, kot z argumentom, da ima Unija izključno pristojnost nad celotno vsebino teh sporazumov, vključno z dodelitvijo prometnih pravic.
104. Če povzamem, torej velja, da tudi če predvideni sporazum
(delno) spada na področje deljene pristojnosti, to ne pomeni, da ga ni mogoče skleniti tudi tako, da je Unija edina pogodbenica. Le če vsi elementi predvidenega sporazuma spadajo na področje izključne pristojnosti Unije, so ustavnopravni razlogi in ne politični razlogi tisti, zaradi katerih je treba sporazum skleniti tako, da je Unija edina pogodbenica.
105. Ali taki ustavnopravni razlogi obstajajo, pa je predmet analize, ki jo bom opravila v oddelkih D in E.
C.      Podelitev pristojnosti Uniji za dodelitev prometnih pravic tretjim državam
106. Več držav članic, ki intervenirajo v obravnavanem postopku, trdi, da pristojnost za dodelitev prometnih pravic ni bila podeljena Uniji, ampak ostaja v pristojnosti držav članic.(83) Trdijo, da odobritev letov letalskih prevoznikov iz tretjih držav na ozemlje posamezne države članice pomeni izvajanje načela suverenosti nad zračnim prostorom države, kot je to potrjeno v členu 1 Čikaške konvencije. Na podlagi navedenega dejstva Unija nikakor ne more podeliti prometnih pravic, saj ji ta pristojnost ni bila podeljena.
107. V zvezi s tem stališčem je treba presoditi, ali je bila Uniji dana pristojnost podeliti prometne pravice tretjim državam.
108. Kot je bilo pojasnjeno, je mogoče, da je bila taka pristojnost podeljena izrecno ali implicitno. Za ugotovitev izrecne pristojnosti je treba preveriti, ali Pogodbi vsebujeta pravno podlago, ki posebej določa, da lahko Unija sklene sporazum o tem vprašanju.(84)
109. V zvezi s tem ugotavljam, da čeprav se je število določb, ki izrecno pooblaščajo Unijo za ukrepanje v zvezi s tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami, od Rimske pogodbe povečalo,(85) pa poglavje, ki ureja prometno politiko, še vedno ne vsebuje izrecne klavzule, ki bi Unijo pooblaščala za sklenitev mednarodnih sporazumov na področju prometa.
110. Zunanja dimenzija prometne politike Unije je izrecno omenjena le v členu 207(5) PDEU.
111. Vendar pa je tam omenjena zato, da se promet izključi iz skupne trgovinske politike in torej iz izrecno izključne narave te politike.(86)
112. Namesto tega člen 207(5) PDEU napotuje nazaj na poglavje Pogodbe o skupni prometni politiki (naslov IV tretjega dela), ki sam po sebi izrecno ne omenja pristojnosti Unije za sklenitev mednarodnih sporazumov. Menim, da je to razlog, zakaj sklicevanja v členu 207(5) PDEU na poglavje o skupni prometni politiki (ki danes vključuje tudi zračni promet) za namene pogajanj in sklenitve mednarodnega sporazuma na tem področju ni mogoče razumeti kot izrecno pristojnost Unije za sklenitev sporazumov o zračnem prometu. Iz navedenega navzkrižnega sklicevanja namreč izhaja, da gre pri zunanji pristojnosti Unije za sklenitev sporazumov o zračnem prometu za implicitno zunanjo pristojnost.
113. Na podlagi člena 216(1) PDEU implicitna zunanja pristojnost med drugim obstaja, kadar je Uniji podeljena notranja pristojnost, ne glede na to, ali tako notranjo pristojnost izvršuje in ali je sklenitev takega sporazuma potrebna za doseganje enega od ciljev Unije. Take vzporedne pristojnosti, s katerimi se potrjuje, da imajo lahko politike Unije hkrati notranjo in zunanjo razsežnost,(87) so bile razvite in potrjene v okviru sodne prakse Sodišča, nato pa kodificirane v členu 216(1) PDEU.(88)
114. Vendar pa za implicitno zunanjo pristojnost še vedno velja načelo prenosa pristojnosti. To pomeni, da člena 216(1) PDEU samega po sebi ni mogoče uporabiti kot pravno podlago za sklenitev mednarodnega sporazuma. Ustrezno pravno podlago za tak sporazum je treba poiskati v določbah Pogodb, ki Uniji podeljujejo pristojnost urejanja določenega področja ali vprašanja.
115. Kadar se mednarodni sporazum nanaša na področje zračnega prometa, je pravna podlaga za implicitno pristojnost za podpis takega sporazuma v členu 100(1) PDEU.
116. Zračni promet (skupaj s pomorskim prometom) je poseben del prometne politike Unije, saj je njegov razvoj (v notranjem smislu in s tem tudi v zunanjem) v skladu s členom 100 PDEU odvisen od sprejetja zakonodajnih ukrepov v Parlamentu in Svetu.
117. Danes pa notranjo razsežnost skupne politike zračnega prometa večinoma urejajo skupna pravila Unije. To dejstvo odraža politično odločitev Evropskega parlamenta in Sveta glede izvajanja navedene politike Unije.
118. Ker obstaja notranja politika zračnega prometa, to pomeni, da mora obstajati tudi implicitna zunanja razsežnost.
119. Vendar pa to še vedno pušča odprto vprašanje, ali so bili vsi elementi, ki so upoštevni za izčrpno urejanje zračnega prometa, podeljeni Uniji, ali pa obstajajo določeni vidiki, kot je dodelitev prometnih pravic, ki jih države članice niso podelile in so se jih odločile obdržati v svoji pristojnosti.
120. V zvezi s tem moram najprej ugotoviti, da je na podlagi načela teritorialne suverenosti iz člena 1 Čikaške konvencije uresničevanje kakršne koli politike zračnega prometa v Uniji odvisno od dodelitve prometnih pravic.
121. Vsaj v okviru tržne razsežnosti velja, da brez dodelitve takih pravic ni mogoče razviti politike zračnega prometa, pa naj gre za notranjo ali zunanjo razsežnost politike Unije. V tem smislu mora vključitev možnosti razviti skupno politiko zračnega prometa Unije v Pogodbi na podlagi člena 100(1) PDEU nujno pomeniti tudi pristojnost Unije, da odloči, ali in katerim državam bo podelila prometne pravice.
122. V notranjem smislu vzajemna dodelitev prometnih pravic med državami članicami ter s tem povezanih pravic letalskih prevoznikov iz Unije za opravljanje tržnih storitev znotraj Unije izhaja iz Uredbe (ES) št. 1008/2008 (uredba o zračnih prevozih).(89) Zakonodajalec Unije je torej želel vzpostaviti notranji trg na področju letalskega prometa.(90)
123. Uredba o zračnih prevozih državam članicam ne odreka suverenosti nad svojim zračnim prostorom. Ta uredba je zgolj rezultat uveljavljanja suverenih pravic držav članic s strani Unije na podlagi prenosa pristojnosti za izvajanje politike zračnega prometa.(91)
124. Za razvoj zunanje razsežnosti politike Unije na področju zračnega prometa, ki jo je mogoče uresničiti le na podlagi dodelitve prometnih pravic tretjim državam, ima torej Unija implicitno zunanjo pristojnost.(92)
125. Ker je to vprašanje rešeno, se lahko v nadaljevanju lotim vprašanja Komisije, ali je navedena politika v celoti prešla v izključno zunanjo pristojnost Unije, tako da lahko Unija sama sklene predvideni sporazum.
D.      Izključna pristojnost Unije za sklenitev predvidenega sporazuma iz razloga nujnosti
126. Komisija se sklicuje na drugo okoliščino člena 3(2) PDEU in trdi, da je sklenitev predvidenega sporazuma tako, da je Unija edina pogodbenica, potrebna za izvrševanje notranjih (deljenih) pristojnosti na področju prometne politike.
127. Lahko odgovorim na kratko, saj je bilo to vprašanje že rešeno v sodbah
Odprto nebo. V njih je Sodišče najprej pojasnilo, da ob upoštevanju Mnenja 1/76 (Sporazum o ustanovitvi Evropskega sklada za izločitev plovil, ki plujejo po celinskih plovnih poteh)(93) izključna pristojnost na podlagi nujnosti nastane, kadar je notranjo pristojnost mogoče učinkovito izvrševati le hkrati z zunanjo pristojnostjo; oziroma, povedano drugače, če navedene notranje pristojnosti ni mogoče doseči z določitvijo notranjih pravil.(94)
128. V tem je razlika med načelom nujnosti iz člena 216(1) PDEU in člena 3(2) PDEU. Člen 216(1) PDEU priznava vzporedne zunanje pristojnosti na področjih politike, na katerih je pristojnost podeljena Uniji in pri izvrševanju katerih je morda treba doseči cilj navedene politike v skladu s Pogodbama. Ta pristojnost obstaja, vendar ta določba ne odgovori na vprašanje, ali naj jo izvršuje Unija. V primerjavi s tem pa „nujnost“ v smislu člena 3(2) PDEU pomeni, da je Unija edina pristojna za ukrepanje, saj bi bilo izvrševanje njene notranje pristojnosti nemogoče brez sklenitve mednarodnega sporazuma.
129. To jasno izhaja iz načina, kako je Sodišče ugotovilo izključno pristojnost Unije v Mnenju 1/76
(Sporazum o ustanovitvi Evropskega sklada za izločitev plovil, ki plujejo po celinskih plovnih poteh).(95) Sodišče je torej izbralo ozko razlago pojma „nujnost“ kot razloga za izključno pristojnost. S tem se je izognilo tudi enačenju pomena pojmov „vzporedne zunanje pristojnosti“ in njihova „izključnost“. Če bi se odločilo nasprotno, bi to pomenilo odpravo deljenih zunanjih pristojnosti Unije in priznanje izključne pristojnosti Unije ukrepati na zunanjem področju, kadar koli je pooblaščena za izvajanje določene politike. Vendar pa do zdaj Sodišče še ni presojalo, ali je bil to namen oblikovalcev Lizbonske pogodbe, ko so ti vključili pojem „izključnost na podlagi nujnosti“ v člen 3(2) PDEU.
130. Sodišče je v sodbah Odprto nebo ugotovilo, da nima dovolj dokazov, da bi morala imeti Unija za uresničevanje cilja vzpostavitve notranjega trga storitev na področju zračnega prometa tudi izključno pristojnost za sklenitev sporazumov o zračnem prometu s tretjimi državami.(96) Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da je bil v času izdaje navedenih sodb notranji trg zračnih prevozov uspešno vzpostavljen, s čimer je zavrnilo argument nujnosti.(97)
131. V obravnavani zadevi Komisija kot edini novi argument v primerjavi z okoliščinami iz sodb Odprto nebo trdi, da na področju zračnega prometa, za katerega je Sodišče v navedenih sodbah ugotovilo, da je urejeno le na „relativno omejen“ način, danes velja veliko več pravil Unije. Morda je res tako, vendar to ni v pomoč Komisiji pri trditvi, da je sklenitev predvidenega sporazuma s Sultanatom Oman „nujna“, da lahko Unija izvršuje svojo notranjo pristojnost v smislu člena 3(2) PDEU.
Prav nasprotno, to podpira trditev, da je bila navedena notranja politika uspešno vzpostavljena, pri čemer ni bilo „nujno“ skleniti mednarodnega sporazuma o zračnem prometu.
132. Vendar pa Komisija trdi, da se številne nove določbe notranje zakonodaje Unije ne uporabljajo le za letalske prevoznike iz Unije, ampak tudi za letalske prevoznike iz tretjih držav (na primer člen 15(5) in členi od 22 do 24 uredbe o zračnih prevozih). Komisija trdi, da to pomeni, da mora Unija skleniti mednarodne sporazume o zračnem prometu. Menim, da je Komisija svoj argument obrnila na glavo. Te določbe ne pomenijo, da je treba letalskim prevoznikom iz tretjih držav priznati dostop do trga storitev v zračnem prometu v Uniji. Navedene določbe dejansko obstajajo za okoliščine, v katerih je bil tak dostop že priznan. Zato ni mogoče trditi, da mora imeti Unija izključno pristojnost dodeliti prometne pravice letalskim prevoznikom iz tretjih držav, ker ima pravila, ki urejajo njihove pravice ali obveznosti, ko so take pravice dejansko dodeljene.
133. Zato predlagam, naj Sodišče ugotovi, da Unija nima izključne pristojnosti za sklenitev sporazuma o zračnem prometu z Omanom na podlagi druge okoliščine, določene v členu 3(2) PDEU.
E.      Izključna pristojnost Unije skleniti predvideni sporazum na podlagi učinka sodbe AETR
134. Najpomembnejši in najbolj zapleten argument v obravnavani zadevi se nanaša na tretjo okoliščino iz člena 3(2) PDEU. Na podlagi navedene Unija pridobi izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma „kolikor lahko [ta] vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe“.
1.      Dokazno breme
135. Preden preidem k trditvam glede uporabe člena 3(2) PDEU, se moram odzvati še na eno trditev Sveta. Navedena institucija trdi, da argumenti Komisije ne zadoščajo za ugotovitev obstoja učinka sodbe AETR in da mora stranka, ki se sklicuje na izključno naravo zunanjih pristojnosti Unije predložiti dokaze ali argumente v utemeljitev navedene pristojnosti.
136. Čeprav drži, da se je Sodišče podobno izrazilo, pa navedene ugotovitve izhajajo s področja direktnih tožb na podlagi člena 263 PDEU.(98)
137. Vendar pa postopek na podlagi člena 218(11) PDEU ni kontradiktorni postopek, pri katerem bi si nasproti stali dve stranki. Namen postopka za izdajo mnenja Sodišča ni potrditi ali zavrniti trditve stranke, ki je začela postopek. Ta postopek je v javnem interesu in je njegov namen preprečiti sklenitev mednarodnega sporazuma v nasprotju s Pogodbama, kar bi lahko povzročilo težave (in zadrego) Unije v razmerju do njenih mednarodnih partnerjev.(99)
138. V tem smislu velja, da čeprav so argumenti institucije, ki je predlagala izdajo mnenja na podlagi člena 218(11) PDEU, za Sodišče dragoceni, tako kot argumenti drugih strank, pa odgovor Sodišča ni odvisen od teh argumentov.
2.      Jedro nestrinjanja med strankami obravnavanega postopka
139. Komisija ob podpori Parlamenta predlaga metodologijo za opredelitev učinka sodbe AETR, ki se razlikuje od tiste, ki jo zagovarjajo Svet in države članice.
140. Komisija in Parlament trdita, da je bila s členom 3(2) PDEU kodificirana sodna praksa o izključni zunanji pristojnosti Unije kot pozitivna dodelitev pristojnosti. V skladu s trditvami navedenih strank bi bilo treba učinek sodbe AETR razumeti tako, da ko je „področje“ enkrat popolnoma ali vsaj „večinoma pokrito“ s skupnimi pravili Unije, kot velja na področju zračnega prometa, je treba ugotoviti, da lahko sporazum o zračnem prometu, vključno s prometnimi pravicami, vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe. Pristojnost Unije mora torej biti izključna. Ni pomembno, ali dodelitev prometnih pravic tretjim državam urejajo pravila Unije, saj navedena pravila spadajo na širše področje zračnega prometa, glede katerega obstajajo skupna notranja pravila Unije. Posledično navedeni instituciji zavračata „nuklearni“ pristop, v skladu s katerim bi bilo treba vsako zavezo v okviru mednarodnega sporazuma presojati glede na obstoj specifičnih skupnih pravil Unije o tem.
141. Svet in države članice se strinjajo, da obstaja tveganje škodljivega učinka na skupna pravila Unije oziroma njihove spremembe, če bi mednarodne zaveze spadale na področje navedenih skupnih pravil. Prav tako se strinjajo, da je mogoč vpliv na navedena skupna pravila Unije oziroma njihova sprememba tudi, če se področji uporabe zadevnega mednarodnega sporazuma in upoštevnih pravil Unije povsem ne prekrivata, če zadevne zaveze kljub vsemu spadajo na področje, ki je že „večinoma pokrito“ s pravili Unije. Vendar pa te stranke trdijo, da zgolj ugotovitev, da je področje politike „večinoma pokrito“ s pravili Unije, samo po sebi še ne pomeni, da obstaja izključna pristojnost. Trdijo, da je potrebno „dejansko“ tveganje vpliva, ki pa ga ni mogoče ugotoviti zgolj z naštevanjem številnih pravil Unije, ki urejajo določeno področje. Namesto tega je potrebna specifična obrazložitev, kako bi predvidene mednarodne zaveze lahko vplivale na navedena pravila. Presoja Sodišča bi torej vključevala dva koraka: prvič, presojo področja uporabe in prekrivanja med dvema zadevnima naboroma pravil – torej upoštevnih pravil Unije in predvidenih mednarodnih zavez – in, drugič, ugotovitev dejanskega tveganja vpliva na zadevna pravila Unije. To presojo je treba opraviti na podlagi vsake določbe posebej, da se specifično opredeli zadevno tveganje vpliva. Svet meni, da je Komisija v svojem predlogu spregledala ta drugi korak.
3.      Učinek sodbe AETR in vpliv
142. Če spomnim, člen 3(2) PDEU določa, da Unija pridobi izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, „kadar lahko ta sklenitev vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe“. Kaj torej pomeni „vpliv“?
143. Niti besedilo(100) člena 3(2) PDEU niti pripravljalno gradivo zanj ne zagotavljajo dovolj smernic.(101)
144. Ugotovitev, ki je podlaga navedene določbe – torej, da se deljena pristojnost Unije lahko spremeni v izključno pristojnost Unije, če bi mednarodni sporazum lahko vplival na obstoječa pravila Unije ali jih spreminjal – izvira iz sodbe
AETR. Sodišče je potrdilo, da je navedena sodna praksa še vedno upoštevna, saj je odločilo, da je treba tretjo okoliščino iz člena 3(2) PDEU razlagati „ob upoštevanju“ navedene sodbe in sodne prakse, ki ji je sledila.(102)
145. Posledično torej velja, da čeprav je bila sodba AETR izdana še pred vključitvijo člena 3(2) v PDEU, glavna zamisel iz navedene sodbe ostaja upoštevna za razlago pogojev, v katerih nastane izključna pristojnost.(103)
146. Menim, da ima učinek sodbe AETR dva pomembna vidika.
147. Prvi izhaja iz točke 17 sodbe AETR, v kateri je Sodišče ugotovilo, da „vsakokrat, ko [Unija] za izvajanje skupne politike, določene s Pogodbo, sprejme določbe v kakršni koli obliki, ki postavijo skupna pravila, države članice nimajo več pravice bodisi samostojno ali skupaj s tretjimi državami prevzemati obveznosti, ki vplivajo na ta pravila“.(104)
148. Iz navedenega izhaja, da učinek sodbe AETR temelji na konceptu prednosti: ko Unija sprejme skupna pravila, s tem zasede navedeno področje prava Unije, kar pomeni, da države članice nimajo več pravice zasesti takega področja.(105)
149. Vendar pa se od sklenitve Lizbonske pogodbe in vključitve člena 3(2) PDEU postavlja vprašanje, ali je treba učinek sodbe AETR razlagati kot prednost ali – kot trdi Komisija v obravnavanem postopku – kot priznanje izključne pristojnosti.(106)
150. Kot sem pojasnila zgoraj (glej točko 89 teh sklepnih predlogov), je Sodišče izključilo uporabo Protokola št. 25 za člen 3(2) PDEU. S tem je Sodišče torej zavrnilo možnost, da se „prednost, ki izhaja iz sodbe AETR“ razlaga enako kot „notranja prednost“, ki se nanaša na prednost na podlagi določenega pravila.
151. Vendar pa menim, da navedena ugotovitev ne pomeni, da učinka sodbe AETR ni mogoče presojati na podlagi koncepta prednosti na splošno. Pomeni le, da učinek sodbe AETR ni omejen zgolj na tisto vrsto prednosti, ki se priznava v okviru notranje pristojnosti, torej ki je omejena le na konkretna pravila, ampak da je lahko širši.
152. Komisija torej v skladu z navedenim trdi, da bi bilo treba člen 3(2) PDEU razlagati tako, da omogoča tudi „prednost na podlagi področja“.
153. Svet in države članice se s tako razlago ne strinjajo. Švedska vlada je v obravnavanem postopku na primer pojasnila, da se ne strinja s tem, da neuporaba Protokola št. 25 pomeni, da na podlagi člena 3(2) PDEU zadošča že ugotovitev, da je določeno „področje“ „večinoma“ zajeto s pravili Unije. Navedena stranka je trdila, da tudi če učinka sodbe AETR ni mogoče razlagati na podlagi prednosti, to še ne pomeni, da ni treba opraviti specifične analize za ugotavljanje izključnosti.
154. In s tem smo pri drugem pomembnem vidiku učinka sodbe AETR: da ga je delno mogoče pojasniti na podlagi načela lojalnega sodelovanja,(107) ki je danes izražen v členu 4(3) PEU.
155. Sodišče je v sodbi AETR potem, ko je opozorilo na načelo lojalnega sodelovanja, ugotovilo, da „kolikor so sprejeta pravila [Unije] za uresničitev ciljev Pogodbe, države članice ne morejo zunaj okvira skupnih institucij sprejeti obveznosti, ki lahko vplivajo na navedena pravila ali spremenijo njihov pomen“.(108)
156. V skladu s tem torej velja, da čeprav je izključitev pristojnosti držav članic temeljila na konceptu prednosti, pa je v sodbi AETR koncept „vpliva“ izhajal iz sklicevanja na načelo lojalnega sodelovanja in obveznosti, ki iz njega izhajajo.(109) Na podlagi učinka sodbe AETR torej države članice ne morejo sprejeti mednarodnih zavez, ki bi lahko vplivale na skupna pravila.
157. Menim, da je imela sodna praksa, ki je sledila sodbi AETR, in sicer pred in po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, težave pojasniti učinek sodbe AETR, zlasti kako ugotoviti obstoj vpliva, ki pomeni prednost pred ukrepanjem držav članic. V nekaterih primerih se je zdelo celo, da je bil v sodni praksi sprejet koncept „prednosti na podlagi področja“,(110) v drugih pa, da sodna praksa vztraja pri temeljiti analizi vpliva glede na vsako posamezno pravilo.(111) Razumljivo je torej, da je taka sodna praksa v strokovni literaturi obveljala za zmedeno in nejasno.(112)
158. Sama menim, da je vtis, da je Sodišče v različnih zadevah sprejelo različna stališča, pogosto posledica neupoštevanja posebnih okoliščin, v katerih je bila posamezna zadeva predložena Sodišču. Te okoliščine so morda vplivale na korake, za katere je Sodišče ugotovilo, da jih mora opraviti pri ugotavljanju izključne pristojnosti.(113)
159. Dejansko velja, da tudi če Sodišče nikoli ni postavilo učinka sodbe AETR v eno od niš razprave o pravni teoriji, iz sodne prakse Sodišča ne izhaja razlaga prednosti na podlagi področja, kot jo predlaga Komisija.
160. Po drugi strani pa velja, da tudi če je, po mojem mnenju, korake, ki jih je treba opraviti na podlagi sodne prakse, jasneje pojasnil Svet, sodna praksa kljub temu ne zahteva, da se vedno opravi presoja vsakega posameznega člena.
161. Menim, da je sodno prakso mogoče razumeti, če izhajamo iz cilja učinka sodbe AETR. V Mnenju 1/03 (Nova Luganska konvencija) z dne 7. februarja 2006 (EU:C:2006:81), je Sodišče navedeni cilj pojasnilo tako: „zagotoviti enotno in povezano uporabo predpisov [Unije] in dobro delovanje sistema, katerega del so, z namenom ohraniti polno učinkovitost prava [Unije]“.(114)
162. Enotna in dosledna uporaba prava Unije ter ustrezno delovanje sistema, ki temelji na njem, je lahko ogroženo, če obstaja tveganje, da bo zaveza, ki jo na mednarodni ravni sprejmejo države članice, vplivala na skupna pravila. Kot je pojasnilo Sodišče, vpliv v tem smislu pomeni „vpliv[...] na pomen, obseg in učinkovitost“ skupnih pravil Unije.(115)
163. Za opredelitev učinka sodbe AETR si je torej treba postaviti vprašanje, ali lahko določene mednarodne zaveze države članice vplivajo na pomen, obseg ali učinkovitost skupnih pravil Unije.
164. S tega vidika je učinek sodbe AETR mogoče razumeti tudi kot uresničevanje cilja odprave „ovir“, ki lahko nastanejo zaradi zunanjega ukrepanja držav članic, da se ohrani enoten pravni red Unije na podlagi skupnih pravil; torej kot „prednost na podlagi ovir“.(116)
165. Presoja vprašanja, ali mednarodna zaveza pomeni oviro ohranjanju sistema, kot je vzpostavljen na podlagi skupnih pravil Unije, je lahko v primeru večstranske konvencije, katere cilj je na mednarodni ravni urediti določeno področje, ki ga že urejajo skupna pravila Unije,(117) drugačna kot v primeru celovitega dvostranskega sporazuma, ki pokriva več področij politike,(118) ali v primeru mednarodnega sporazuma na specifičnem področju, ki ga sklenejo države članice in ki lahko vsebuje pravila, ki se prekrivajo s skupnimi pravili Unije.(119)
166. V vsakem primeru pa ni mogoče zanikati, da tveganje vpliva na pravila Unije nastane, če obstaja stik med zadevni pravili na mednarodni ravni in pravili na ravni Unije.(120)
167. Obstajata dve vrsti okoliščin, v katerih lahko pride do takega stika: če gre za prekrivanje in če ne gre za prekrivanje.
168. Prva vrsta okoliščin učinka sodbe AETR so torej tiste, v katerih se mednarodna pravila in pravila Unije prekrivajo. Sodišče je ugotovilo vpliv v takem smislu, ker mednarodne zaveze spadajo na področje uporabe skupnih pravil Unije.(121)
169. Vzemimo za primer Haaško konvencijo(122) in Konvencijo Sveta Evrope o varstvu sorodnih pravic RTV organizacij.(123) V Mnenju 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji)(124) in sodbi Komisija/Svet(125) je Sodišče na podlagi presoje zgolj prekrivanja (tudi, kjer je šlo le za delno prekrivanje) ugotovilo, da bi lahko področje uporabe in narava obeh sklopov pravil, ki so bila sprejeta na mednarodni ravni, vplivala na obstoječa pravila prava Unije in na njihov predvideni razvoj. Ker so se zadevne zaveze nanašale na enako področje in okoliščine, kot pravila Unije, posamična analiza vsake zaveze posebej ni bila potrebna. Sodišče je lahko torej upravičeno ugotovilo, da bi navedena mednarodna sporazuma „kot celota“ lahko vplivala na skupna pravila Unije.(126)
170. Za tako ugotovitev ni potrebno, da sta si sklopa pravil v nasprotju.(127)
171. Razlog za podelitev izključne pristojnosti Uniji je prav preprečevanje takih kolizij. Prisotnost Unije na mednarodni ravni ji omogoča bodisi, da se v mednarodnem sporazumu dogovori o enakih pravilih kot so že obstoječa skupna pravila, bodisi da sprejme drugačne mednarodne zaveze, ob zavedanju, da se bodo morala skupna pravila Unije temu prilagoditi (v to lahko privoli le Unija in ne države članice). V obeh primerih se torej izognemo sporu na mednarodni ravni, saj mednarodne zaveze sprejme Unija in ne države članice.
172. Torej že zgolj možnost, da lahko države članice v zunanjih odnosih izvršujejo pristojnost, ki jo notranje že izvršuje Unija za urejanje določene vsebine, lahko zadošča za ugotovitev, da obstaja tveganje vpliva na sistem skupnih pravil Unije.
173. Za tako ugotovitev tudi ni nujno, da se oba nabora pravil popolnoma ujemata.(128)
174. Sodišče je namreč ugotovilo, da lahko tveganje vpliva (zaradi prekrivanja zavez) nastane tudi, kadar skupna pravila Unije „v velikem delu“ pokrivajo področje, ki je predmet mednarodne zaveze.(129)
175. Vendar pa se na argument o večinoma že urejenem področju ni mogoče sklicevati, če prekrivanja sploh ni, na primer če zadevna pravila Unije urejajo le notranje okoliščine, zadevne mednarodne zaveze pa se nanašajo izključno na zunanje okoliščine. V takem primeru ne bi bilo prekrivanja med skupnimi pravili Unije in mednarodnimi zavezami. Posledično torej koncepta „večinoma pokritega področja“ (v notranjem smislu) ni mogoče uporabiti za ugotovitev, da obstaja tveganje vpliva.
176. Posledično torej velja, da tudi če – kot se zdi, da trdita Komisija in Parlament – je področje zračnega prometa ter sorodnih tem, kot so varnost in zaščita ali varstvo okolja, notranje že popolnoma prekrito s skupnimi pravili prava Unije, to ne zadošča za samodejno ugotovitev, da ima Unija izključno zunanjo pristojnost na delu navedenega področja, ki ni urejeno s skupnimi notranjimi pravili. V takem primeru namreč ni prekrivanja.
177. Kot sem že poudarila v točki 167 teh sklepnih predlogov, druga vrsta okoliščin, v katerih lahko mednarodna zaveza posega v skupna pravila prava Unije, nastane brez prekrivanja.
178. V takem primeru velja, da tudi če se mednarodna zaveza ne nanaša na isto vprašanje, kot je že urejeno s pravilom Unije, lahko še vedno vpliva na tako pravilo.
179. Menim, da se Sodišče v svoji sodni praksi sklicuje prav na to vrsto vpliva, ki nastane brez prekrivanja, ko pojasnjuje, da „je treba [učinek sodbe AETR] [...] utemeljiti z ugotovitvami na podlagi celovite in konkretne analize razmerja med predvidenim mednarodnim sporazumom in veljavnim pravom Unije. Pri tej analizi je treba upoštevati področja, ki so pokrita s pravili Unije in z določbami predvidenega sporazuma, perspektive njihovega razvoja, ki jih je mogoče predvideti, ter naravo in vsebino teh pravil in določb, da bi preverili, ali zadevni sporazum lahko posega v enotno in dosledno uporabo pravil Unije in v pravilno delovanje sistema, ki ga uvajajo.“(130)
180. V obravnavanem postopku lahko navedeni okoliščini potencialnega vpliva pomenita ugotovitev, da ima Unija izključno pristojnost za sklenitev predvidenega sporazuma, bodisi ker je Unija na notranjem področju izvrševala deljeno pristojnost dodelitve prometnih pravic tretjim državam, bodisi – če taka notranja pravila ne obstajajo – ker bi dodelitev prometnih pravic Sultanatu Oman s strani držav članic pomenila tveganje vpliva na sistem notranjega zračnega prometa, kot je bil vzpostavljen s skupnimi pravili Unije.
181. Zdaj, ko je opredeljena presoja, ki jo mora opraviti Sodišče, bom navedeni okvir uporabila pri zavezah iz predvidenega sporazuma.
4.      Uporaba v primeru predvidenega sporazuma
a)      Zaveze, ki jih je treba presojati
182. V točki 50 in naslednjih teh sklepnih predlogov sem pojasnila strukturo predvidenega sporazuma in različne vrste njegovih določb. Če spomnim, je predvideni sporazum razdeljen v tri sklope določb: naslov I vsebuje ekonomske določbe, naslov II določbe o regulativnem sodelovanju in naslov III institucionalne določbe.
183. Bistvo nestrinjanja strank – in dejansko celotnega predvidenega sporazuma – je dodelitev prometnih pravic na podlagi člena 3 navedenega sporazuma. Navedena določba spada v okvir naslova I predvidenega sporazuma. Kot pojasnjujejo Svet in države članice, je prav dodelitev prometnih pravic raison d’être mednarodnih sporazumov o zračnem prometu, saj bi bili ti brez njih brezpredmetni. Zato bom navedeno določbo in argumente v zvezi z njo podrobno obravnavala v nadaljevanju (pododdelek (b) v nadaljevanju).
184. Stranke izpodbijajo tudi izključno naravo dveh drugih določb iz naslova I, in sicer člena 8 (o lojalni konkurenci) in člena 11 (o carinskih dajatvah, davščinah, pristojbinah in drugih dajatvah). Zato bom ločeno obravnavala tudi navedeni določbi (pododdelek (c) v nadaljevanju).
185. Preostale (ekonomske) določbe iz naslova I se večinoma nanašajo na izvajanje zračnega prometa in z njim povezanih storitev. Ni sporno, da vsaj nekatere od navedenih določb spadajo na področje, ki je že (delno ali v celoti) urejeno s pravili Unije, oziroma da bi lahko vplivale na pravila Unije, ki neposredno urejajo pravice ali obveznosti letalskih prevoznikov iz tretjih držav, ko ti vstopijo v enotno evropsko nebo. Zaradi celovitosti obravnave bom kljub temu na kratko obravnavala večino od navedenih določb (pododdelek (d) v nadaljevanju).
186. Nasprotno pa ne bom obravnavala narave nekaterih določb iz naslova I glede izključne pristojnosti Unije ter določb iz naslovov II in III, in sicer iz naslednjih razlogov.
187. Prvič, naslov II predvidenega sporazuma se nanaša na regulativno sodelovanje. V kolikor navedene določbe dejansko vsebujejo zavezujoče zaveze, ki bi lahko pomenile uporabo tretje okoliščine iz člena 3(2) PDEU,(131) se navedene določbe nanašajo na področja, ki so že urejena s skupnimi pravili Unije.(132) Glede navedenih vidikov je jasno (in ni sporno), da se navedeno sodelovanje izvaja v izključni pristojnosti Unije. Razlog je, da če se v okviru regulativnega sodelovanja na podlagi navedenih določb sprejmejo določeni standardi, ki se nanašajo na primer na varnost(133) ali zaščito(134) v letalstvu, ki se razlikujejo od sedanjih standardov, sprejetih na podlagi prava Unije, ali jih dopolnjujejo, bi lahko posledice navedenega regulativnega sodelovanja vplivale na skupna pravila Unije. Kot sem pojasnila v točki 171 teh sklepnih predlogov, se lahko o takih posledicah dogovori le Unija, zato je tudi Unija edina, ki je lahko udeleženka takega sodelovanja. Iz navedenega sledi, da določb iz naslova II ni treba ločeno presojati.
188. Drugič, predvideni sporazum vsebuje več določb, ki se nanašajo na njegov institucionalni okvir in druge pomožne vidike predvidenega sporazuma. Večino teh vsebuje naslov III; vendar pa člen 1 („Opredelitev pojmov“), člen 2 („Neposredni učinek“), člen 6 („Liberalizacija lastništva in nadzora nad letalskimi prevozniki“),(135) člen 9 („Poslovne dejavnosti“),(136) in člen 14 („Statistični podatki“)(137) naslova I prav tako spadajo v to kategorijo. Namen vseh teh določb je zagotoviti učinkovitost vsebinskih zavez, ki jim služijo. V zvezi s takimi določbami je Sodišče „že imelo priložnost poudariti, da pristojnost Unije za sklepanje mednarodnih zavez vključuje pristojnost, da se poleg teh zavez sprejmejo institucionalne določbe. To, da so del sporazuma, ne vpliva na vrsto pristojnosti za njegovo sklenitev. Te določbe so namreč dopolnilne in torej spadajo v isto pristojnost kot vsebinske določbe, ki jih prvonavedene dopolnjujejo.“(138) Zato tudi te določbe ne zahtevajo ločene analize.
b)      Člen 3 predvidenega sporazuma („Dodelitev pravic“)
1)      Ali gre za prekrivanje?
189. Pojasnila sem že, da je Sodišče v svojih sodbah Odprto nebo ugotovilo, da glede na stanje prava Unije v zadevnem času, Unija ni uporabila svojih notranjih deljenih pristojnosti za urejanje dodelitve prometnih pravic tretjim državam.(139) Zato je Sodišče ugotovilo, da dodelitev prometnih pravic Združenim državam s strani držav članic ne more vplivati na notranje izvrševanje deljenih pristojnosti Unije na področju zračnega prometa.
190. Vendar pa Komisija trdi, da so se okoliščine spremenile.
191. Prvič, navedena institucija trdi, da skupna pravila prava Unije, zlasti uredba o zračnih prevozih, zdaj pokrivajo celoten sektor zračnega prometa. Komisija trdi, da so navedena pravila do danes nadomestila „zgodovinsko pajkovo mrežo dvostranskih sporazumov“, tako da navedenih razmerij ne ureja več mednarodno pravo, ampak le pravo Unije.
192. Ne strinjam se s trditvijo, da se je pravo Unije zaradi povečanja obsega skupnih pravil, na kar se sklicuje Komisija, tako pomembno vsebinsko spremenilo (glede na okoliščine v času izdaje sodb Odprto nebo), da bi bila upravičena ugotovitev, da je bila deljena pristojnost za zunanjo dodelitev prometnih pravic uporabljena notranje.
193. Kot pravilno trdi češka vlada, se uredba o zračnih prevozih nanaša na notranji trg storitev zračnega prometa, pri čemer je pravica do izkoriščanja zračnega prevoza samodejna za letalske prevoznike iz Unije, prav tako pa iz nje izhaja dodelitev prometnih pravic med državami članicami.(140) To izhaja iz člena 19 navedene uredbe, ob upoštevanju opredelitve pojma prometna pravica v členu 2(14) navedene uredbe. Povedano drugače, uredba o zračnih prevozih pomeni notranje izvrševanje deljene pristojnosti Unije za urejanje dodelitve prometnih pravic notranje, med državami članicami. Kot sem pojasnila, tako izvrševanje deljenih pristojnosti Unije ne more imeti učinka sodbe AETR – in torej ne more preprečiti državam članicam izvrševanja zunanjega dela navedene deljene pristojnosti, ki jo sestavlja dodelitev prometnih pravic tretjim državam.
194. Iz tega sledi, da Unija s sprejetjem uredbe o zračnih prevozih ni izvrševala svoje deljene pristojnosti dodelitve prometnih pravic tretjim državam, s čimer bi se lahko prekrivala zaveza držav članic glede dodelitve prometnih pravic Sultanatu Oman.
195. Drugič, Komisija se sklicuje na Uredbo št. 847/2004, ko trdi, da danes obstajajo skupna pravila prava Unije, ki urejajo dodelitev prometnih pravic tretjim državam. Ta uredba je po trditvah Komisije dokaz, da je glede na stanje prava Unije danes tudi dodelitev prometnih pravic tretjim državam zdaj urejeno s skupnimi pravili Unije. Člen 3(2) predvidenega sporazuma torej vpliva na skupna pravila Unije.
196. Ne strinjam se s trditvami Komisije glede področja uporabe te uredbe.
197. Res je, da je Uredba št. 847/2004 primer notranjega izvrševanja deljenih pristojnosti Unije glede urejanja zunanjega vidika zračnega prometa. Vendar pa je bil glavni cilj te uredbe, ki je bila sprejeta v odziv na odločitev Sodišča v zadevah Odprto nebo, s Komisijo uskladiti pogajanja o dvostranskih sporazumih, s katerimi države članice dodelijo prometne pravice tretjim državam, da se zagotovi skladnost takih sporazumov s pravom Unije in se tako zaščitijo skupna pravila Unije.(141) V ta namen Uredba št. 847/2004 organizira pristojnosti držav članic za sklepanje sporazumov o zračnem prevozu s tretjimi državami, da se tako upoštevajo ugotovitve iz sodb Odprto nebo, v katerih je Sodišče ugotovilo, da bi nekatere določbe, ki so običajno del sporazumov o zračnem prometu, lahko vplivale na skupna pravila Unije. V navedeni uredbi je torej določeno, da morajo dvostranski sporazumi vsebovati standardne klavzule o zaščiti skupnih pravil ter da jih je treba pred sklenitvijo priglasiti Komisiji, da lahko navedena institucija oceni, ali bi katera druga pravila lahko vplivala na skupna pravila.(142)
198. Vendar pa Uredba št. 847/2004 ne vsebuje skupnih pravil, ki bi urejala dodelitev prometnih pravic tretjim državam, prav tako ne omejuje svobode držav članic dodeliti take pravice tretjim državam. Menim, da razlaga Komisije, v skladu s katero navedena uredba na države članice prenaša pristojnost za dodelitev prometnih pravic, ki je v vmesnem času postala izključna pristojnost Unije, nikakor ne izhaja iz te uredbe ali druge zakonodaje Unije. Pravzaprav glede na to, da Uredba (ES) 847/2004 ureja, kako lahko države članice dodelijo prometne pravice, menim, da je sklicevanje na ta instrument argument v podporo ugotovitvi, da z zunanjega vidika prometne pravice ostajajo v pristojnosti držav članic.
199. Uredba št. 847/2004 namreč ne pomeni notranjega izvrševanja deljenih pristojnosti Unije za dodelitev prometnih pravic tretjim državam. Iz navedenega sledi, da se zaveza iz člena 3(2) predvidenega sporazuma ne prekriva s skupnimi pravili iz te uredbe.
200. Nazadnje, zgolj dejstvo, da je Unija sama v preteklosti sklenila sporazum o zračnem prometu s tretjo državo,(143) še ne pomeni, da je bila deljena pristojnost Unije dodeliti prometne pravice tretjim državam dokončno uporabljena zunanje, kar bi upravičevalo izključno pristojnost za sklepanje takih sporazumov s katero koli tretjo državo. Kot sem pojasnila, so navedeni precedensi zgolj dokaz, da Unija sama lahko sklene sporazum o zračnem prometu, saj vsi njihovi deli spadajo v pristojnost Unije, niso pa dokaz ali vir izključne zunanje pristojnosti Unije nad celotnim sporazumom o zračnem prometu.
201. V zvezi s tem danska in švedska vlada opozarjata na dve uredbi, ki sta bili sprejeti, da se Uniji omogoči vzpostaviti osnovne letalske povezave z Združenim kraljestvom po izteku prehodnega obdobja iz Sporazuma o izstopu,(144) s ciljem omogočiti Uniji izvrševanje njenih pristojnosti, vključno z dodelitvijo prometnih pravic glede Združenega kraljestva.(145) Vendar pa ti uredbi časovno omejujeta navedeno izvrševanje pristojnosti Unije na obdobje uporabe navedenih uredb. V zvezi s tem obe uredbi izrecno določata, da „[i]zvajanje pristojnosti Unije v skladu s to uredbo ne posega v pristojnost držav članic v zvezi s prometnimi pravicami v okviru sedanjih ali prihodnjih pogajanj o mednarodnih sporazumih v zvezi z zračnimi prevozi z Združenim kraljestvom, ali s katero koli drugo tretjo državo – ali v okviru podpisa ali sklenitve takšnih sporazumov –, po tem ko se preneha uporabljati ta uredba“.(146)
202. Če kaj, potem navedeni uredbi dokazujeta, da ni bilo zadostne politične volje, da se Uniji omogoči izvrševanje pristojnosti za dodelitev prometnih pravic tretjim državam. Vendar pa Sodišče ne more nadomestiti pomanjkanja politične pripravljenosti zakonodajalca Unije in omogočiti nastanek izključne pristojnosti Unije.
203. Zato menim, da notranja pristojnost Unije glede dodelitve prometnih pravic tretjim državam še ni bila uporabljena tako, da bi bila sprejeta skupna pravila, zato se člen 3(2) predvidenega sporazuma ne prekriva s takimi pravili.
2)      Ali obstaja vpliv na skupna pravila Unije brez prekrivanja?
204. Ker ne obstajajo skupne določbe, ki bi se prekrivale s členom 3(2) predvidenega sporazuma, mora Sodišče zdaj analizirati, ali bi navedena določba lahko vplivala na druga pravila prava Unije.
205. V zvezi s tem Komisija trdi, da bi na podlagi dodelitve prometnih pravic Sultanatu Oman letalski prevozniki iz Omana lahko postali udeleženci na notranjem trgu storitev zračnega prometa. Nekatera pravila prava Unije, ki urejajo navedeni trg, bi se torej uporabljala tudi za prevoznike iz te tretje države. To pa pomeni tveganje za vpliv na navedena pravila. Vsekakor pa Komisija trdi, da tudi brez dodelitve prometnih pravic obstajajo številna interna pravila, ki se ne uporabljajo le interno, ampak tudi neposredno za prevoznike iz tretjih držav.
206. Ponovno menim, da Komisija ni dokazala vpliva v smislu člena 3(2) PDEU.
207. Prvič, kot je bilo pojasnjeno že na obravnavi, sklenitev predvidenega sporazuma letalskim prevoznikom iz Omana ne bo omogočila sodelovanja na trgu Unije na področju storitev zračnega prometa. Ti prevozniki ne bodo izenačeni s prevozniki Unije za lete znotraj Unije, saj se prometne pravice, ki se priznavajo s predvidenim sporazumom, nanašajo le na od prve do četrte svoboščine neba. Povedano drugače, navedeni prevozniki ne bodo mogli prevažati potnikov ali tovora med letališči različnih držav članic ali znotraj ene države članice (zato ne bodo udeleženci na notranjem trgu storitev zračnih prevozov).(147)
208. Drugič, možnost letov v Sultanat Oman z nekaterih točk v Uniji in letov iz njega na nekatere točke v Uniji pomeni uporabo več skupnih pravil Unije, ki se nanašajo na varnost, varovanje, varstvo okolje, pravila na letališčih, vključno z dodeljevanjem slotov, in drugih pravil.(148) Vendar pa, kot je navedlo več vlad intervenientk, to pomeni le, da se bodo ta pravila uporabljala za več dodatnih prevoznikov, ne pomeni pa „vpliva“ nanje. Uporaba navedenih pravil sama po sebi še ne pomeni „vpliva na pomen, področje uporabe in učinkovitost“ (glej točko 162 teh sklepnih predlogov). Povedano drugače, ta vrsta „dejanskega“ vpliva, kot trdi Komisija, ne zadostuje za sprožitev učinka sodbe AETR.(149)
209. Nazadnje, če nekatera skupna pravila prava Unije že zdaj urejajo dejavnosti prevoznikov iz Unije in iz tretjih držav, oziroma se nanašajo posebej na prevoznike iz tretjih držav, vsekakor velja, da se ta pravila uporabljajo šele po dodelitvi prometnih pravic. Nanje torej ne more vplivati dodelitev prometnih pravic, saj se začnejo uporabljati šele kot posledica navedene dodelitve, če bi se eden ali več letalskih prevoznikov iz Omana v prihodnosti odločil uveljavljati navedene prometne pravice.
210. To pa ne pomeni, da druge določbe predvidenega sporazuma, ki bi lahko bile upoštevne za uveljavljanje prometnih pravic, ne morejo vplivati na navedena skupna pravila Unije, ki se uporabljajo za prevoznike iz Unije in iz tretjih držav. Vendar pa me trditve, vsaj glede zaveze iz člena 3(2) predvidenega sporazuma, niso prepričale, da obstaja tveganje vpliva v smislu sodne prakse na podlagi sodbe AETR.
211. Zato menim, da Unija ni pridobila izključne pristojnosti za dodelitev navedenih prometnih pravic tretjim državam na podlagi tveganja vpliva na skupna pravila prava Unije, ki se ne prekrivajo.
212. Iz vseh navedenih razlogov predlagam, naj Sodišče ugotovi, da Evropska unija nima izključne pristojnosti za dodelitev prometnih pravic tretjim državam na podlagi učinka sodbe AETR, kot je določeno v členu 3(2) PDEU. To hkrati pomeni, da Unija nima izključne pristojnosti skleniti celotnega sporazuma o zračnem prometu s Sultanatom Oman.
c)      Člen 8 („Lojalna konkurenca“)
213. Člen 8 predvidenega sporazuma določa skupni cilj lojalnega in konkurenčnega okolja. V ta namen se obe strani zavezujeta sprejeti ali vzdrževati konkurenčno pravo in neodvisne organa za varstvo konkurence, ki imajo potrebne pristojnosti in vire, zavezujeta se prepovedati vse oblike diskriminacije ali nelojalnih praks ter se zavezujeta, da ne bosta podeljevali ali ohranjali subvencij, ki bi izkrivljale lojalne pogoje konkurence. V navedeni določbi je tudi opredeljeno, da lahko pogodbenice podpirajo letalske prevoznike v določenih okoliščinah in pod nekaterimi pogoji.
214. V zvezi z možnostjo zagotavljanja finančne podpore letalskim prevoznikom v določenih okoliščinah je več držav članic trdilo, da člen 8 ne more vplivati na skupna pravila prava Unije o konkurenci in izvrševanju državne pomoči, saj navedena določba ne pomeni, da lahko zagotavljajo podporne ukrepe, ki niso združljivi s pravom Unije.
215. Vendar pa dejstvo, da je določba mednarodnega sporazuma skladna z obstoječimi pravili Unije, ne pomeni, da ni mogoče ugotoviti vpliva, če gre za prekrivanje določb. Ne glede na pogoje, v skladu s katerimi je mogoče uporabiti ukrepe finančne podpore na podlagi člena 8 predvidenega sporazuma, je vsebina navedene določbe urejena v skupnih pravilih prava Unije – dejansko z dveh vidikov. Zato obstaja tveganje, da če bi se odločanje o tem prepustilo državam članicam, bi lahko take vrste določba v mednarodnem sporazumu vplivala na skupna pravila, s katerimi se prekriva.
216. Prvič, obstajajo zakonodajni instrumenti Unije,(150) ki na splošno urejajo uporabo členov 101, 102, 107 in 108 PDEU glede dejavnosti, ki bi lahko vplivale na notranji trg, tudi če gre za področje zračnega prometa.(151) Drugič, vsebina člena 8 predvidenega sporazuma se prekriva tudi z nekaterimi pravili prava Unije, ki specifično urejajo uporabo pravil o konkurenci in državni pomoči v sektorju zračnega prometa s tretjimi državami. Uredba (ES) št. 487/2009(152) na primer določa pravila o uporabi člena 101(3) PDEU za nekatere kategorije sporazumov in usklajenih ravnanj v sektorju zračnega prevoza, tudi med Unijo in tretjimi državami.(153) Nedavno je zakonodajalec Unije sprejel tudi Uredbo (EU) 2019/712,(154) ki določa pravila po posameznih sektorjih z namenom varstva konkurence v sektorju zračnega prometa in ki, če uporabim besede Sveta, „se nanaša predvsem na tretje države in subjekte iz tretjih držav“. Na podlagi navedene uredbe lahko Komisija sprejme ukrepe v zvezi s praksami, vključno s podeljevanjem subvencij, na ozemlju tretjih držav, ki izkrivljajo konkurenco med letalskimi prevozniki iz Unije in letalskimi prevozniki iz navedenih tretjih držav, če to povzroča ali bi lahko povzročilo škodo letalskim prevoznikom iz Unije.(155)
217. Iz navedenega sledi, da se člen 8 predvidenega sporazuma prekriva s skupnimi pravili prava Unije, zato obstaja tveganje, da bi navedena določba lahko vplivala na navedena skupna pravila. Države članice torej ne morejo več s tretjimi državami sklepati dogovorov o ukrepih glede vprašanj, ki se nanašajo na navedena skupna pravila.
d)      Člen 11 („Carinske dajatve, davščine, pristojbine in druge dajatve“)
218. Člen 11 predvidenega sporazuma se nanaša na oprostitev plačila uvoznih dajatev in davščin na gorivo, opremo, nadomestne dele in drugo blago (na primer hrano, pijačo ali drugo blago, ki je na prodaj potnikom), ki ga letalski prevozniki natovorijo, raztovorijo ali uporabijo na ozemlju zadevne pogodbenice med izvajanjem letalskih storitev.
219. Vsaj glede oprostitve plačila za energente, namenjene za uporabo v civilnem letalstvu, je Sodišče že ugotovilo, da obstajajo skupna pravila Unije v obliki Direktive 2003/96/ES,(156) ki so bila sprejeta z namenom zagotoviti skladnost z, med drugim, Čikaško konvencijo.(157) Ker se navedena pravila uporabljajo za letalske prevoznike iz Unije in iz tretjih držav, se člen 11 predvidenega sporazuma, vsaj v navedenem obsegu, prekriva z vsebino, ki jo že ureja pravo Unije. Svet je na obravnavi sprejel to ugotovitev.
220. Svet in več držav članic pa kljub temu trdi, da v zvezi z delom člena 11 predvidenega sporazuma, ki določa oprostitev plačila drugih dajatev in davščin, vključno glede nadomestnih delov in drugega blaga, ne obstajajo skupna pravila prava Unije.
221. Vendar pa iz memoranduma o posvetovanju, ki je priložen predvidenemu sporazumu, izhaja, da „je delegacija Unije v zvezi s členom 11 predvidenega sporazuma pojasnila, da oprostitve plačil v Uniji, ki se nanašajo na carinske dajatve in davek na dodano vrednost (DDV), urejata Uredba Sveta (ES) 1186/2009[(158)] (glede carinskih dajatev) in Direktiva Sveta 2009/132/ES[(159)] (glede DDV) ter da člen 11 vsebuje oprostitve plačil, ki se nanašajo posebej na letalstvo, kot to omogočata Uredba Sveta 1186/2009 in Direktiva Sveta 2009/132 v zvezi s praksami, ki jih priporoča Mednarodna organizacija civilnega letalstva“.(160)
222. Niti Svet niti države članice ne nasprotujejo tej trditvi.
223. Uredba št. 1186/2009, ki določa sistem Unije glede oprostitve uvoznih carin, izvoznih carin in nekatere druge ukrepe,(161) v členu 132(b) določa, da se določbe te uredbe uporabljajo „brez poseganja v [...] oskrbo [...] zrakoplovov“. Direktiva 2009/132/ES,(162) ki določa obseg določenih oprostitev plačila DDV, v členu 93(c) določa, da navedena direktiva „ne preprečuje državam članicam, da ne bi še naprej odobravale [...] oprostit[ev] v okviru sporazumov, ki so sklenjeni na osnovi recipročnosti s tretjimi državami, ki so pogodbene stranke [Čikaške konvencije] za namene izvajanja priporočenih praks 4.42 in 4.44 v Prilogi 9 [k tej k]onvenciji“.
224. Povedano drugače, pravo Unije ureja področje oprostitev plačil carin in DDV na uvoz in izvoz določenega blaga, vendar državam članicam prepušča možnost priznati določene oprostitve plačil, ki spadajo na navedeno področje, za namene storitev zračnega prometa v tretje države in iz njih ter za zagotavljanje skladnosti z njihovimi obveznostmi na podlagi Čikaške konvencije.
225. Tudi te vrste uredba pomeni izvrševanje pristojnosti Unije, saj posega v svobodo držav članic urediti navedeno področje deljenih pristojnosti, če to presega navedene specifične elemente. Ker se navedena pravila uporabljajo za prevoznike iz Unije in iz tretjih držav, se zaveze iz člena 11 predvidenega sporazuma prekrivajo z navedenimi pravili, zato bi lahko nanje vplivala.
226. Kot je Komisija poleg tega pojasnila na obravnavi in ji nobena od strank ni nasprotovala, zgoraj navedena pravila dopolnjujeta, na eni strani, Direktiva (EU) 2020/262(163) z določbami o oprostitvi plačila trošarin za letalsko gorivo in Uredba (EU) 2018/581(164) z določbami o oprostitvi plačila carin na letalsko opremo, na drugi strani pa obsežen sistem oprostitve plačil na področju DDV na podlagi Direktive 2006/112/ES,(165) pri čemer se vsi navedeni akti enako uporabljajo tudi za prevoznike iz tretjih držav. Zadnjenavedena direktiva vzpostavlja skupni sistem DDV(166) in v členu 148, od (e) do (g), določa obvezno oprostitev plačila za „dobavo blaga za oskrbovanje z gorivom in drugo oskrbovanje zrakoplovov, ki jih uporabljajo letalske družbe predvsem za polete na mednarodnih zračnih poteh za plačilo“, za „dobavo, izboljšave, popravilo, vzdrževanje, zakup in najem [takih] zrakoplovov [...] ter dobavo, najem, popravilo in vzdrževanje opreme, ki je vgrajena ali se pri tem uporablja“ ter za „opravljanje storitev, razen [zgoraj navedene storitve], za neposredne potrebe [takih zrakoplovov] in njihovega tovora“. Po navedbah Komisije, čemur nobena od strank ni nasprotovala, se navedene oprostitve plačil DDV nanašajo na vse postavke iz člena 11 predvidenega sporazuma.
227. Nazadnje, opredeliti se moram do nadaljnjih trditev Sveta in nekaterih držav članic, da se oprostitev plačila drugih davščin in dajatev, na primer na premoženje ali kapital, ne nanaša na izvrševanje pristojnosti Unije.
228. Ta argument se nanaša na obstoj pristojnosti. Vendar – kot sem že pojasnila – Unija je pristojna za urejanje področja zračnega prometa. V okviru navedene pristojnosti lahko torej Unija sklepa kakršne koli zaveze, katerih primarni cilj je doseči navedeno uporabo pristojnosti Unije.(167)
229. Tako je tudi pri členu 11 predvidenega sporazuma: namen navedene zaveze je oprostitev plačila carin, davkov in drugih dajatev v primeru „zrakoplovov, ki jih v mednarodnem zračnem prometu uporabljajo letalski prevozniki druge pogodbenice“ in njihove redne opreme, potrošnega materiala in drugih predmetov, „namenjenih ali uporabljenih zgolj v zvezi z delovanjem ali servisiranjem“ navedenega zrakoplova.(168) Posledično je torej namenjen uresničevanju primarnega namena predvidenega sporazuma, torej liberalizaciji storitev zračnega prometa med pogodbenicami. To pomeni, da spada v okvir izvrševanja pristojnosti Unije na področju zračnega prometa.
230. Čeprav morda – oziroma vsaj kolikor vem –
trenutno ne obstajajo skupna pravila prava Unije, na podlagi katerih bi bili zrakoplovi iz tretjih držav ter vsa njihova redna oprema, potrošni material in drugi predmeti oproščeni plačila dajatev na kapital in davkov na premoženje, to ne vpliva na ugotovitev, da člen 11 predvidenega sporazuma kot celota vpliva na vsebinsko področje, ki ga večinoma že urejajo skupna pravila Unije, zato je – ne glede na dejstvo, da je prekrivanje zgolj delno – mogoče navedeni člen razlagati tako, da spada v izključno pristojnost Unije na podlagi člena 3(2) PDEU.
231. Iz tega sledi moje mnenje, da bi člen 11 predvidenega sporazuma lahko vplival na skupna pravila prava Unije.
e)      Druge določbe iz naslova I
232. Členi 4, 5, 7, 10, 12 in 13 predvidenega sporazuma se vsi nanašajo na materialna pravila o dostopu do, izvajanju in omejitvah izvajanja storitev zračnega prometa in pomožnih storitev. Te zaveze vključujejo horizontalne in specifične obveznosti, med katerimi so nekatere jasno izražene kot obveznosti, druge pa bolj splošneje, naslovljene pa so bodisi na same pogodbenice bodisi zavezujejo njihove letalske prevoznike.
233. Prvič, člena 4 in 5 predvidenega sporazuma v bistvu urejata pogoje za izdajo in zavrnitev, preklic, začasen preklic ali omejitev dovoljenja za opravljanje zračnih prevozov (torej pogoj, ki nastopi po dodelitvi prometnih pravic). V skladu z navedenimi zavezami je treba med drugim letalske prevoznike iz Omana obravnavati pod enakimi pogoji kot letalske prevoznike iz Unije,(169) prav tako morajo letalski prevozniki iz Omana zagotoviti skladnost s pravili prava Unije, ki se uporabljajo v zvezi z izdajo, zavrnitvijo, preklicem, začasnim preklicem ter določitvijo pogojev ali omejitev izdaje dovoljenja za opravljanje zračnih prevozov.(170) Pogoji v zvezi z izdajo in ohranjanjem dovoljenja za opravljanje zračnih prevozov so določeni v uredbi o zračnih prevozih.(171) Člena 4 in 5 predvidenega sporazuma se torej prekrivata z nekaterimi pravili prava Unije, ki urejajo navedeno vsebinsko področje. Posledično tudi vplivajo na skupna pravila Unije.
234. Drugič, člen 7 predvidenega sporazuma je naslovljen „Skladnost z zakoni in predpisi“ – na obravnavi je bila navedena določba imenovana tudi „klavzula o skladnosti“. V odstavku 1
te določbe je na splošno določena obveznost zagotavljati skladnost z vsemi „zakoni in predpisi, ki se nanašajo na pristop na, delovanje v okviru ali odhod iz“ ozemlja Unije, ki jih morajo upoštevati letalski prevozniki iz Omana, kadar opravljajo storitve v zračnem prometu. V odstavku 2 je dodano, da navedena obveznost zagotavljanja skladnosti velja tudi „v zvezi s pristopom na, delovanjem v okviru ali odhodom iz [ozemlja Unije] za potnike, posadko, prtljago, tovor in/ali poštne pošiljke na zrakoplovu“.
235. Povedano drugače, odstavka 1 in 2 člena 7 predvidenega sporazuma skupaj horizontalno določata, da morajo letalski prevozniki iz Omana, ki uveljavljajo prometne pravice na področju letalstva, ki so jih pridobili na podlagi člena 3 tega sporazuma, zagotoviti skladnost z vsemi pravili prava Unije, ki se uporabljajo in ki urejajo zračni promet in pomožne storitve. Pri tem je mogoče trditi, da navedena odstavka odražata člen 11 Čikaške konvencije, ki določa, da je treba zagotoviti skladnost z lokalnimi zakoni in predpisi o opravljanju storitev zračnega prometa na zadevnem ozemlju druge države.
236. Člen 7 predvidenega sporazuma torej vsebuje zavezo o ohranitvi učinkovitosti in enotnosti pravil o izvajanju storitev zračnega prometa v Uniji ter učinkovitosti pravnega reda Unije kot celote. Če ne bi bilo tako, bi države članice lahko sklepale mednarodne zaveze, ki bi zahtevale prilagoditev skupnih pravil Unije, da se omogočijo nekateri leti letalskih prevoznikov iz Omana v Unijo in iz nje. Zaradi navedenega gre pri členu 7 za določbo, ki je v izključni pristojnosti Unije, saj je njen namen preprečiti vpliv na skupna pravila.
237. Tretjič, člen 10 predvidenega sporazuma v bistvu obravnava tržne dejavnosti in storitve, povezane z opravljanjem storitev zračnega prometa. Navedene dejavnosti se med drugim nanašajo na pravico do zagotavljanja zemeljske oskrbe zrakoplovov, dodeljevanje slotov na letališčih, nekatere dogovore o sodelovanju pri trženju, kot so dogovori o letih pod skupno oznako in nekatere vrste dogovorov o najemu zrakoplovov.(172) Navedene zaveze so vse obravnavane v pravu Unije in se – ob zavezi, kot je ta iz predvidenega sporazuma – enako uporabljajo za subjekte iz tretjih držav: zagotavljanje storitev zemeljske oskrbe je urejeno v Direktivi 96/67/ES,(173) dodeljevanje slotov ureja Uredba (EGS) št. 95/93,(174) dogovore o sodelovanju pri trženju, kot so dogovori o letih pod skupno oznako in nekatere vrste dogovorov o najemu zrakoplovov, pa ureja uredba o zračnih prevozih.(175) Člen 10 predvidenega sporazuma se torej prekriva z vsebinskim področjem, ki ga že urejajo skupna pravila prava Unije, in nanj vpliva.
238. Četrtič, člen 12 predvidenega sporazuma se nanaša na plačilo pristojbin za uporabo storitev letalske navigacije, kontrole zračnega prometa, zagotavljanja varnosti na letališču in v letalstvu ter s tem povezanih zmogljivosti in storitev. Danes velja,(176) da se tudi navedena določba nanaša na vsebinsko področje, ki ga že urejajo skupna pravila Unije: Izvedbena uredba (EU) 2019/317(177) ureja skupna pravila glede ureditve pristojbin za navigacijske službe zračnega prometa in funkcije omrežja(178) in se uporablja za vse „uporabnike zračnega prostora“,(179) torej se enakovredno uporablja za letalske prevoznike iz Unije in tretjih držav, na primer iz Omana.
239. Podobno tudi Direktiva 2009/12/ES(180) določa skupna načela glede zaračunavanja letaliških pristojbin na letališčih Skupnosti,(181) ki se uporabljajo glede pristojbin, ki jih plačujejo vsi „uporabniki letališč“(182) brez razlikovanja med njimi(183), torej ne glede na dejstvo, ali je letalski prevoznik iz tretje države. Iz navedenega sledi, da se člen 12 predvidenega sporazuma prekriva s skupnimi pravili prava Unije in vpliva nanje.(184)
240. Petič, člen 13 predvidenega sporazuma se v bistvu nanaša na cene in tarife storitev zračnega prometa, njegov namen pa je zagotoviti, da lahko letalske družbe določajo svoje cene, brez neupravičenega vplivanja javnih organov. V okviru Unije vsebinsko področje določanja cen ter preglednosti cen in tarif letalskih prevozov ureja uredba o zračnih prevozih. Člen 22 navedene uredbe posebej določa, da se svoboda prostega določanja letalskih prevoznin in tarif za letalske prevoze nanaša tudi na letalske prevoznike iz tretjih držav, ob pogoju vzajemnosti.(185) Podobno tudi člen 23 navedene uredbe določa posebne obveznosti, ki se nanašajo na jasnost in preglednost letalskih prevoznin in tarif za letalske prevoze, ter določa, da bi morale biti letalske prevoznine in tarife za letalske prevoze dostopne brez razlikovanja. Navedena pravila se uporabljajo „za zračni prevoz z letališč na ozemlju države članice“(186), kar pomeni tudi za letalske prevoznike iz Omana, ki bi delovali na podlagi sklenjenega predvidenega sporazuma. Člen 13 predvidenega sporazuma se torej nanaša na vsebinsko področje, ki ga ureja pravo Unije, zato bi lahko vplival na skupna pravila.
241. Na podlagi navedenega menim, da členi 4, 5, 7, 10, 12 in 13 predvidenega sporazuma vplivajo na skupna pravila prava Unije.
IV.    Predlog
242. Na podlagi zgoraj navedenega predlagam, naj Sodišče na postavljeno vprašanje odgovori:
Evropska unija nima izključne pristojnosti za sklenitev Sporazuma o zračnem prevozu med Sultanatom Oman na eni strani ter Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani.
Pristojnost za dodelitev prometnih pravic ni bila notranje uveljavljena, zato ostaja v deljeni pristojnosti Evropske unije in njenih držav članic.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Sodbe z dne 5. novembra 2002, Komisija/Združeno kraljestvo (C-466/98, EU:C:2002:624); z dne 5. novembra 2002, Komisija/Danska (C-467/98, EU:C:2002:625); z dne 5. novembra 2002, Komisija/Švedska (C-468/98, EU:C:2002:626); z dne 5. novembra 2002, Komisija/Finska (C-469/98, EU:C:2002:627); z dne 5. novembra 2002, Komisija/Belgija (C-471/98, EU:C:2002:628); z dne 5. novembra 2002, Komisija/Luksemburg (C-472/98, EU:C:2002:629); z dne 5. novembra 2002, Komisija/Avstrija (C-475/98, EU:C:2002:630), in z dne 5. novembra 2002, Komisija/Nemčija (C-476/98, EU:C:2002:631) (skupaj v nadaljevanju: sodbe Odprto nebo). Zaradi lažjega navajanja se bom sklicevala na oštevilčenje v sodbi z dne 5. novembra 2002, Komisija/Belgija (C-471/98, EU:C:2002:628; v nadaljevanju: sodba Komisija/Belgija).
3      Glej tudi sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (C-366/10, EU:C:2011:864, točki 69 in 70), v kateri je Sodišče ugotovilo, da „čeprav je Unija res pridobila nekatere izključne pristojnosti, da s tretjimi državami sklepa obveznosti, ki spadajo na področje uporabe ureditve Unije o mednarodnem zračnem prevozu in torej na področje uporabe Čikaške konvencije [...], so države članice obdržale pristojnosti s področja te konvencije, kot so te, ki se nanašajo na dodelitev prometnih pravic“.
4      Navedena navodila so rezultat pobude Komisije iz leta 2015 o začetku pogajanj o celovitih sporazumih o zračnem prometu med Evropsko unijo in več državami članicami Sveta za sodelovanje arabskih zalivskih držav. Glej Recommendation for a Council decision in order to authorise the Commission to open
negotiations on comprehensive air transport agreements between the European Union and the six Member States of the Gulf Cooperation Council (Priporočilo za sprejetje sklepa Sveta o izdaji pooblastila Komisiji za začetek pogajanj o celovitih sporazumih o zračnem prometu med Evropsko unijo in šestimi državami članicami Sveta za sodelovanje arabskih zalivskih držav; COM(2015) 607 final). Besedilo navedenega priporočila sicer ni javno na voljo, vendar ga je Komisija Sodišču predložila v prilogi k svoji vlogi.
5      Sklep Sveta o pooblastilu Komisije za začetek pogajanj o celovitem sporazumu o zračnem prometu med Evropsko unijo in njenimi državami članicami ter Sultanatom Oman v zvezi z zadevami, ki spadajo v izključno pristojnost Unije (dokument št. 11258/18, 30. avgust 2018).
6      Sklep predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta o pooblastilu Evropske komisije za pogajanja, v imenu držav članic, o določbah celovitega sporazuma o zračnem prometu med Evropsko unijo in njenimi državami članicami ter Sultanatom Oman v zvezi z zadevami, ki ne spadajo v izključno pristojnost Unije (dokument št. 11273/18, 30. avgust 2018).
7      Povzetek zapisnika zasedanja Odbora stalnih predstavnikov z dne 12. in 14. septembra 2018 (dokument št. 12469/18, 25. september 2018), str. 10.
8      Na obravnavi je Komisija pojasnila, da je razlog, zakaj še ni vložila predloga Svetu, povezan z notranjo odločitvijo, da Komisija ne bo predlagala podpisa predvidenega sporazuma, dokler Sodišče ne izda mnenja v obravnavani zadevi.
9      Postopek Mednarodne konference o civilnem letalstvu, „Invitation of the United States of America to the Conference“, zv. 1, del I, str. 1. V zvezi z vizijo navedene konference glej tudi US Department of State Bulletin, nagovor pomočnika zunanjega ministra Združenih držav A. Berla, takratnega začasnega predsedujočega čikaški konferenci, v Čikagu 1. novembra 1944, zv. XI, št. 260, 5. november 1944, str. 530: „kaj je skupnega uporabi zračnega prostora in uporabi morja? V obeh primerih gre za hitro cesto, ki jo je narava podarila vsem ljudem. Razlikujeta pa se v tem, da v zračnem prostoru velja suverenost držav pod njim. Zato bi se morale države med seboj dogovoriti o njegovi uporabi, da se zagotovi največja korist za vse človeštvo, ne glede na lokacijo.“
10      Konvencija o mednarodnem civilnem letalstvu, podpisana v Čikagu, 7. decembra 1944 (United Nations Treaty Series, zv. 15, št. 102; v nadaljevanju: Čikaška konvencija).
11      Področje uporabe Čikaške konvencije je opisano v sodbi z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi  (C-366/10, EU:C:2011:864, točki 50 in 59; v nadaljevanju: sodba ATAA).
12      Glej sodbo ATAA, točka 60. Glej v tem smislu tudi člen 92(a) Čikaške konvencije.
13      Mendes De Leon pojasnjuje, da je bilo načelo suverenosti nad zračnim prostorom države med drugim opredeljeno tudi iz vojaških razlogov. Zlasti med drugo svetovno vojno se je povečalo število vojaških zrakoplovov, ki so pluli čez zračni prostor drugih držav, zato so udeleženci menili, da je potreben strog nadzor nad mejami zračnega prostora. Sklicevanje na suverenost je bil način za zagotavljanje navedenega nadzora. Glej Mendes De Leon, P., „The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law“, v Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E., Dugard, J. (ur.), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, str. 484.
14      Glej v zvezi s tem Weld, E., „ICAO and the major problems of international air transport“, Journal of Air Law and Commerce, zv. 20, izdaja 4, 1953, str. 454, zlasti na straneh od 454 do 456.
15      V skladu s tem Čikaška konvencija ne opredeljuje vrst prometnih pravic, ki jih država lahko prizna drugi državi.
16      Salacuse pojasnjuje, da čeprav je bila svoboda preleta ozemlja druge pogodbenice, brez pristanka, že izražena v Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation (Konvencija, ki se nanaša na urejanje letalske navigacije, 1919; 11 LNTS 173), so bile preostale svoboščine opredeljene šele na čikaški konvenciji; glej Salacuse, J. W., „The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law“, Journal of Air Law and Commerce, zv. 45, izdaja 4, 1980, str. 822.
17      Glej Mednarodna organizacija civilnega letalstva, Manual on the Regulation of International Air transport (Priročnik za urejanje mednarodnega zračnega prometa; dokument št. 9626, 2016, str. 117).
18      Glej na primer Weber, L., „The Chicago Convention“, v Dempsey, P. S. in Jakhu, R. (ur.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, London, 2016, str. 9, zlasti na str. 14 in 15 (kjer avtor pojasnjuje, da „so prometne pravice komercialne pravice, torej pravice leteti na ozemlje druge države z namenom vkrcanja in/ali izkrcanja potnikov, tovora ali pošte v komercialne namene. Vključujejo tretjo, četrto in peto svoboščino, torej pravico do prevoza potnikov, tovora ali pošte do točke v drugi državi, pravico vkrcanja potnikov, tovora ali pošte na točki v drugi državi z namenom prevoza v domačo državo letalskega prevoznika ter pravico do prevoza potnikov, tovora ali pošte s točke v drugi državi do točke na ozemlju tretje države. Včasih se med prometne pravice štejejo tudi šesta, sedma, osma in deveta svoboščina.“)
19      Sporazum o tranzitu v mednarodnem zračnem prometu, podpisan v Čikagu 7. decembra 1944 (84 UNTS 389).
20      Glej ICAO, seznam pogodbenic Sporazuma o tranzitu v mednarodnem zračnem prometu, na voljo na naslovu: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21      Mednarodni sporazum o zračnem prometu, glej opombo 26, na straneh 255 in 256.
22      Zdi se, da sta Grčija (ki se je pridržala pravico ne podeliti pete svoboščine) in Nizozemska edini državi članici Unije, ki sta sprejeli Mednarodni sporazum o zračnem prometu. Glej ICAO, seznam pogodbenic Mednarodnega sporazuma o zračnem prometu, na voljo na naslovu: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23      Člen 83 Čikaške konvencije določa, da morajo države pri ICAO prijaviti sklenitev dvostranskih in večstranskih mednarodnih sporazumov o zračnem prometu. Vendar pa nisem mogla pridobiti natančnega podatka o številu sporazumov o zračnem prometu, ki trenutno veljajo.
24      O razvoju zunanje politike Unije glede zračnega prometa pred in po izdaji sodb Open skies glej Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Faculty of Law, University of Zagreb, Zagreb, 2019, naslov 2.3, str. 32.
25      Glej UK House of Lords (United Kingdom), Select Committee on the European Union, ‚Open skies‘ or open
markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA), zasedanje 2002-03, 17. poročilo, 8. april 2003, str. 9.
26      Glej v tem smislu tudi Salazar, J. C. in van Fenema, P., „International air transport agreements“, v Dempsey, P. S. in Jakhu, R. (ur.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, London, 2016, str. 252, zlasti na str. 258 in 259.
27      Glej člen 3(2) predvidenega sporazuma.
28      Glej v zvezi s tem Uredbo Sveta (EGS) št. 2299/89 z dne 24. julija 1989 o kodeksu poslovanja računalniških sistemov rezervacij (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 277), Uredbo Sveta (EGS) št. 2407/92 z dne 23. julija 1992 o licenciranju letalskih prevoznikov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 3), Uredbo Sveta (EGS) št. 2408/92 z dne 23. julija 1992
o dostopu letalskih prevoznikov Skupnosti do letalskih prog znotraj Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 420), Uredbo Sveta (EGS) št. 2409/92 z dne 23. julija 1992 o prevozninah in tarifah za zračni prevoz (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 427) ter Uredbo Sveta (EGS) št. 95/93 z dne 18. januarja 1993 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 3).
29      Sporazumi, ki so jih države članice sklenile z Združenimi državami, so bili del politike Odprto nebo navedene države. Cilj teh sporazumov je bil v bistvu liberalizirati pravico do poletov med Združenimi državami in vsako od zadevnih držav članic. Stadlmeier meni, da je politika temeljila na strategiji divide et impera: izbranim manjšim evropskim državam z mednarodno aktivnimi letalskimi družbami in vsaj enim večjim letališčem, ki je delovalo kot regionalno vozlišče, je bila v okviru navedene politike ponujena omejena liberalizacija (z dodatnimi vstopnimi točkami v Združenih državah) v zameno za popolno liberalizacijo v nasprotni smeri. Na ta način je bilo mogoče izvajati pritisk na večje evropske države z (takrat) močnejšimi mednarodnimi letalskimi prevozniki (kot sta Združeno kraljestvo in Francija), saj je bila njihovim konkurentom, predvsem KLM, Lufthansi in Sabeni, dana prednost pri neposrednih povezavah z Združenimi državami prek večjih vstopnih točk v navedeno državo. Hkrati so lahko letalske družbe iz Združenih držav na poteh v Evropsko unijo močneje konkurirale Air France in British Airways zaradi neomejenih pravic na podlagi pete svoboščine. Na podlagi navedenega Stadlmeier pojasnjuje pomisleke Komisije in njen interes uskladiti stališča držav članic. Glej Stadlmeier, S., „Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?“, v Simma, B., v Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstags, Linde, Dunaj, 1999, str. 167.
30      Predlogi Komisije za podelitev mandata za pogajanja o celovitem sporazumu Unije z Združenimi državami je Sodišče opisalo v svojih sodbah Odprto nebo; glej sodbo Komisija/Belgija, točke od 15 do 21.
31      Za več ozadja glej sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo (C-466/98, EU:C:2002:63, točka 8 in naslednje).
32      Natančneje, to se nanaša na pravila o prevozninah in tarifah, ki se zaračunavajo na poteh znotraj Unije, pravila o računalniških sistemih rezervacij in pravila o dodeljevanju slotov, saj je Sodišče za vse navedeno ugotovilo, da je v izključni pristojnosti Unije. Glej na primer sodbo Komisija/Belgija, točke 112, 114, 116 in 120.
33      Glej sodbo Komisija/Belgija, točka 142. Z navedeno klavzulo se je Združenim državam priznavala pravica do preklica, začasnega preklica ali omejitve prometnih pravic, če letalski prevozniki, ki jih določi Kraljevina Belgija, niso v lasti navedene države ali njenih državljanov.
34      Glej sodbo Komisija/Belgija, točke od 103 do 106.
35      Glej v zvezi s tem Sporočilo Komisije z dne 11. marca 2005: Razvijanje agende zunanje letalske politike Skupnosti (COM(2005) 79 final).
36      Komisija je v prilogi k svojemu predlogu Sodišču za izdajo mnenja v obravnavani zadevi predložila seznam takih sporazumov, ki trenutno veljajo z 21 tretjimi državami. Taki sporazumi so sklenjeni zgolj kot sporazumi Unije, saj se nanašajo le na področja v izključni pristojnosti Unije.
37      Sklep Sveta (EU) 2020/1110 z dne 23. januarja 2018 o sklenitvi, v imenu Evropske unije, Sporazuma o zračnem prometu med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani in Združenimi državami Amerike na drugi (UL 2020, L 244, str. 6).
38      Glej Sklep Sveta (EU) 2018/145 z dne 9. oktobra 2017 o sklenitvi Večstranskega sporazuma med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami, Republiko Albanijo, Republiko Bolgarijo, Bosno in Hercegovino, Republiko Črno goro, Republiko Hrvaško, Republiko Islandijo, nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, Kraljevino Norveško, Romunijo, Republiko Srbijo in Začasno upravo misije Združenih narodov na Kosovu o vzpostavitvi skupnega evropskega zračnega prostora (ECAA) v imenu Unije (UL 2018, L 26, str. 1).
39      Glej na primer Sklep Sveta (EU) 2019/702 z dne 15. aprila 2019 o sklenitvi, v imenu Unije, Sporazuma o zračnem prometu med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Kanado na drugi (UL 2019, L 120, str. 1), in Sklep Sveta (EU) 2020/948 z dne 26. junija 2020 o sklenitvi, v imenu Unije, Sporazuma o skupnem zračnem prostoru med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Gruzijo na drugi (UL 2020, L 212, str. 1). Unija je sklenila in podpisala tudi druge take sporazume, vendar ti še ne veljajo, saj še niso bili ratificirani v državah članicah. Primer je sporazum z Državo Katar, ki je bil sklenjen kot mešani sporazum, kljub temu, da je Komisija v svojih priporočilih predlagala, naj se sklene kot sporazum Unije; glej Recommendation for a Council decision in order to authorise the Commission to open
negotiations on comprehensive air transport agreements between the European Union and the six Member States of the Gulf Cooperation Council (Priporočilo za sprejetje sklepa Sveta o izdaji pooblastila Komisiji za začetek pogajanj o celovitih sporazumih o zračnem prometu med Evropsko unijo in šestimi državami članicami Sveta za sodelovanje arabskih zalivskih držav; COM(2015) 607 final) ter Sporazum o zračnem prevozu med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Državo Katar na drugi strani (UL 2021,
L 391,
str. 3).
40      Agreement between the European Economic Community, the Kingdom of Norway and the Kingdom of Sweden on civil aviation (Sporazum med Evropsko gospodarsko skupnostjo, Kraljevino Norveško in Kraljevino Švedsko o civilnem letalstvu; UL 1992, L 200, str. 21).
41      Sporazum med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu (UL 2002, L 114, str. 73)
42      Glej Sporazum o trgovini in sodelovanju med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska na drugi strani (UL 2021, L 149, str. 10), ki obravnava zračni promet v naslovu I, drugi razdelek, drugi del, vključno z dodelitvijo prometnih pravic v členu 419 navedenega akta.
43      V pogajanjih dogovorjeno besedilo predvidenega sporazuma s Sultanatom Oman sicer v času priprave tega besedila ni bilo javno dostopno, vendar ga je Komisija predložila Sodišču kot prilogo svoji vlogi za začetek tega postopka.
44      Naslov I predvidenega sporazuma vsebuje člen 3 („Dodelitev pravic“), člen 4 („Dovoljenje za delovanje“), člen 5 („Zavrnitev, odvzem, začasna prekinitev ali omejitev dovoljenja“), člen 6 („Liberalizacija lastništva in nadzora nad letalskimi prevozniki“), člen 7 („Skladnost z zakoni in predpisi“), člen 8 („Lojalna konkurenca“), člen 9 („Poslovne dejavnosti“), člen 10 („Tržne priložnosti“), člen 11 („Carinske dajatve, davščine, pristojbine in druge dajatve“), člen 12 („Plačila uporabnikov“), člen 13 („Tarife“) in člen 14 („Statistični podatki“).
45      Naslov II predvidenega sporazuma vsebuje člen 15 („Varnost v letalstvu“), člen 16 („Varovanje v letalstvu“), člen 17 („Upravljanje zračnega prometa“), člen 18 („Okolje“), člen 19 („Odgovornost letalskih prevoznikov“), člen 20 („Varstvo potrošnikov“), člen 21 („Računalniški sistem rezervacij“) in člen 22 („Družbeni vidiki“).
46      Naslov III predvidenega sporazuma vsebuje člen 23 („Razlaga in izvajanje“), člen 24 („Skupni odbor“), člen 25 („Reševanje sporov in arbitraža“), člen 26 („Razmerje do drugih sporazumov“), člen 27 („Spremembe sporazuma“), člen 28 („Pristop novih držav članic k Uniji“), člen 29 („Prenehanje sporazuma“), člen 30 („Registracija sporazuma“) in člen 31 („Začetek veljavnosti in začasna uporaba“).
47      Udeleženci obravnavanega postopka se prav tako ne strinjajo o tem, ali členi 8, 10 in 11 predvidenega sporazuma spadajo na področje izključne pristojnosti Unije.
48      V obravnavanem postopku je zlasti poudarjena določena zmeda glede obstoja pristojnosti in njene narave. Nekatere države članice so na primer po tistem, ko so trdile, da dodelitev prometnih pravic spada v deljeno pristojnost, trdile tudi, da če bi Sodišče priznalo izključno pristojnost Unije, bi to pomenilo kršitev načela prenosa pristojnosti.
49      Glej na primer Mnenje 1/94 (Sporazumi, priloženi sporazumu o STO) z dne 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, točka 12).
50      Glej točko 17 teh sklepnih predlogov.
51      Glej točke od 10 do 12 teh sklepnih predlogov.
52      Glej po analogiji Mnenje 1/20 (Mnenje na podlagi člena 218(11) PDEU (Posodobljena pogodba o energetski listini)) z dne 16. junija 2022 (EU:C:2022:485, točka 36 in navedena sodna praksa), v katerem je pojasnjeno, da možnost vložitve predloga za izdajo mnenja na podlagi člena 218(11) PDEU ni pogojena s končnim dogovorom med zadevnimi institucijami.
53      Glej v tem smislu sodbo z dne 9. aprila 2024, Komisija/Svet (Podpis mednarodnih sporazumov)  (C-551/21, EU:C:2024:281, točka 82 in navedena sodna praksa), v kateri je pojasnjeno, da s prakso ni mogoče spremeniti pravil iz Pogodb, ki so jih institucije Unije dolžne upoštevati.
54      Dodati je mogoče tudi, da v obeh sklepih o odobritvi, da lahko Komisija začne pogajanja, v bistvu ni izraženo stališče Sveta in držav članic glede tega, kateri deli predvidenega sporazuma spadajo v okvir deljene pristojnosti Unije in kateri v njeno izključno pristojnost. Glej v zvezi s tem točko 14 teh sklepnih predlogov.
55      Za različne razlage razdelitve pristojnosti v federativnih pravnih redih glej Beaud, O., „The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction“, v Azoulai, L. (ur.), The Question of Competence in the European Union, Oxford: Oxford University Press, Oxford, 2014, str. 19.
56      Pojem implicitne pristojnosti ni edinstven v pravnem redu Unije. Sprejet je tudi v mednarodnem pravu glede mednarodnih organizacij. Glej na splošno Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (ICJ Reports 1949, str. 174).
57      S členom 216 PDEU se začenja naslov V Pogodbi DEU, naslovljen „Mednarodni sporazumi“. Člen 216 PDEU se nanaša na obstoj pristojnosti za sklenitev takih sporazumov, člen 218 PDEU (iz istega naslova) pa določa postopek sklenitve mednarodnega sporazuma. Vendar pa je ta postopek mogoče spremeniti, če tako določajo druge določbe Pogodb.
58      Schütze ugotavlja, da sta druga in tretja okoliščina, v katerih člen 216(1) PDEU predvideva implicitno pristojnost Unije za sklenitev mednarodnega sporazuma (glej okoliščini (iii) in (iv) točke 72 teh sklepnih predlogov), v bistvu del prve okoliščine (okoliščina (ii) v navedeni točki), torej „vzporedna zunanja pristojnost“. Glej Schütze, R., European Union Law, 4. izdaja, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, str. 293. Z navedenim stališčem se strinjam, vendar bi dodala, da navajanje navedenih dveh okoliščin ni le nepotrebno, ampak dejansko povzroča zmedo med konceptoma obstoj pristojnosti in njena izključna narava, kot ju ureja člen 3(2) PDEU z istim besedilom, kot je v členu 216(1) PDEU.
59      Sodišče je v svoji sodbi z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet  (22/70, EU:C:1971:32, točka 16; v nadaljevanju: sodba AETR), prvič ugotovilo, da pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma „lahko izhaja ne samo iz izrecne določbe Pogodbe [...] temveč tudi iz drugih določb Pogodbe in aktov, ki jih v okviru teh določb sprejemajo institucije Skupnosti“. Iz tega besedila izhajajo določeni pomisleki, ali so za obstoj zunanjih pristojnosti potrebni notranji ukrepi. V naknadni sodni praksi je bilo to vprašanje rešeno v prid „vzporedni zunanji pristojnosti“. V točki 3 Mnenja 1/76 (Sporazum o vzpostavitvi Evropskega sklada za izločitev plovil, ki plujejo po celinskih plovnih poteh) z dne 26. aprila 1977 (EU:C:1977:63), je Sodišče pojasnilo, da „kadar koli je pravo Skupnosti institucijam Skupnosti priznalo pristojnosti v svojem notranjem sistemu za dosego določenega cilja, je Skupnost pristojna za prevzem mednarodnih obveznosti, ki so potrebne za dosego navedenega cilja, tudi če ne obstaja izrecna določba v zvezi s tem“. V skladu s tem je Sodišče v točki 4 tega mnenja ugotovilo, da take pristojnosti „implicitno izhajajo iz določb Pogodbe, s katerimi je določena notranja pristojnost“.
60      Mnenje z dne 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384). Glej točko 95 tega mnenja, v kateri je Sodišče pojasnilo, da „[k]er je Skupnost v svoje notranje zakonske akte vključila klavzule o obravnavi državljanov tretjih držav ali ker je svojim institucijam izrecno podelila pristojnost za pogajanja s tretjimi državami, je pridobila izključno zunanjo pristojnost na področju, ki je pokrito s temi akti“. V člen 216(1) PDEU je bila vključena le druga okoliščina, kot je predvidena v tej točki.
61      Sodišče je v točki 16 sodbe AETR ugotovilo, da pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma lahko izhaja iz določb Pogodbe, pa tudi iz „aktov, ki jih v okviru [določb Pogodbe] sprejemajo institucije Skupnosti“. V točki 17 navedene sodbe je nadalje pojasnilo, da „vsakokrat, ko Skupnost za izvajanje skupne politike, določene s Pogodbo, sprejme določbe v kakršni koli obliki, ki postavijo skupna pravila, države članice nimajo več pravice bodisi samostojno ali skupaj s tretjimi državami prevzemati obveznosti, ki vplivajo na ta pravila“. V navedenem je hkrati opisano, v katerih okoliščinah nastane implicitna pristojnost Unije in kdaj ta postane izključna, pri čemer je to vprašanje predmet člena 3(2) PDEU.
62      Glej člen 2(1) PDEU.
63      Glej člen 5(3) in (4) PEU.
64      Načelo prednosti v smislu člena 2(2) PDEU pomeni, da področje, urejeno z ukrepi Unije, postane „zasedeno“. Zato države članice ne morejo urejati istega vprašanja, tudi če bi ga želele urejati skladno z zadevnimi pravili Unije. Načelo prednosti torej onemogoča kolizijo pravil. Če pa država članica kljub temu uredi področje, ki je že zasedeno s pravili Unije, in so njena nacionalna pravila v nasprotju z zadevnimi skupnimi pravili Unije, velja drugo načelo, in sicer načelo primarnosti prava Unije, s katerim se razreši nastala kolizija v korist uporabi zadevnih skupnih pravil Unije.
65      Protokol št. 25 Lizbonske pogodbe se glasi: „Kar zadeva člen 2(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije glede deljenih pristojnosti, zajema v primeru ukrepanja Unije na določenem področju obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt Unije, in torej ne zajema celotnega področja.“
66      Glej v zvezi s tem Timmermans, C., ECJ Doctrines on Competences, v
Azoulai, L. (ur.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, str. 156, na str. 162: „To pravilo o učinku zadržanja, o prednosti, je treba razlikovati od primera izključne pristojnosti Unije, pri katerem nacionalna pristojnost sploh ne obstaja.“
67      Našteta področja so: carinska unija; določitev pravil o konkurenci, potrebnih za delovanje notranjega trga; monetarna politika držav članic, katerih valuta je euro; ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike; in skupna trgovinska politika.
68      Glej v zvezi s tem Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union From ‚cubist‘ perspectives towards ‚naturalist‘ constitutional principles?“, v Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, str. 272.
69      Glej na primer Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine“, Common Market Law Review, zv. 55, št. 5, 2018, str. 1101.
70      Glej sodbo z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (C-114/12, EU:C:2014:2151, točka 73). Za akademske kritike navedenega stališča glej Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine“, Common Market Law Review, zv. 55, št. 5, 2018, str. 1124.
71      Glej na primer
Dashwood, A., „The relationship between the Member States and the European Union/European Community“, v McDonnell (ur.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union,
Kluwer Law International,
Alphen aan den Rijn,
2005, str. 55; Cremona M.__ „The Union’s external action: Constitutional perspectives“, v Amato, G.,
Amato, Bribosia, H. in de Witte, B. (ur.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution (Bruylant,
Bruxelles, 2007, str. 1184; Schütze, R., „Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis“, 33 European Law Review, zv. 33, št. 5, 2008, str. 709, zlasti str. 713 in 714.
72      Glej sodbo z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C-600/14, EU:C:2017:935, točke od 46 do 50).
73      Glej Mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točka 29). O mešanih sporazumih glej na splošno Rosas, A., „Mixity Past, Present and Future: Some Observations“, v Chamon, M. in Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, str. 8.
74      Pojma „obvezna“ in „neobvezna“ mešanost je prvi uporabil Allan Rosas, glej Rosas, A., „Mixed Union – Mixed Agreements“, v Koskenniemi, M. (ur.), International Law Aspects of the European Union, Brill Nijhoff, Leiden, 1998, str. 131. Glej tudi Chamon, M. in Govaere, I., „Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?“ v Chamon, M. in Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, str. 2; Govaere, I., ‚Facultative‘ and ‚Functional Mixity‘ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral, College of Europe Research Papers in Law, 03/2019; Hillion, C. in Chamon, M., „Facultative Mixity and Sincere Cooperation“, v Chamon, M. in Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, str. 86.
75      Glej v zvezi s tem točko 41 teh sklepnih predlogov.
76      Tak sporazum pa bi lahko sklenila tudi sama Unija, če bi ji bila podeljena pristojnost nad vsemi deli takega sporazuma. Slednje je mogoče le, če nobena zadevna določba ne spada na področje izključne pristojnosti držav članic.
77      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pogajanjih in izvajanju sporazumov o letalskih prevozih med državami članicami in tretjimi državami (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 193).
78      Glej člen 1 Uredbe št. 847/2004.
79      K upoštevnosti te uredbe pri obravnavi vprašanja, ali ima Unija izključno pristojnost za sklenitev predvidenega sporazuma, se bom še vrnila v oddelku III.E v nadaljevanju.
80      Glej moje sklepne predloge v zadevi ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C-500/20, EU:C:2022:79, točka 30).
81      Glej v zvezi s tem sodbi z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C-600/14, EU:C:2017:935, točka 68), in z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (Zaščitena morska območja na Antarktiki) (C-626/15 in C-659/16, EU:C:2018:925, točka 126).
82      Glej točko 46 teh sklepnih predlogov.
83      Na obravnavi so v odgovor na vprašanje Sodišča to stališče izrecno potrdile bolgarska, grška, litovska in madžarska vlada. Menim, da navedeno stališče podpirajo tudi nemška in ciprska vlada ter Irska, čeprav ne izrecno.
84      V Pogodbi DEU glej na primer člen 79(3) (o sporazumih o ponovnem sprejemu s tretjimi državami), člen 191(4) (ki se nanaša na okolje), ali člen 207(3) (o skupni trgovinski politiki).
85      Prvotna pogodba je vsebovala le dve določbi, ki sta izrecno pooblaščali Unijo za sklenitev mednarodnih sporazumov: sporazum o trgovini in carinah (člen 113 Pogodbe EGS) in pridružitveni sporazum (člen 238 Pogodbe EGS). Za pregled in pojasnilo izrecnih zunanjih pristojnosti Unije po Lizbonski pogodbi glej Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes (LGDJ, 2010), str. 21.
86      Glej Mnenje 1/94 (Sporazumi, priloženi sporazumu o STO) z dne 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, točka 48).
87      Glej v zvezi s tem Cremona, M., „EU External Competence-Rationales for Exclusivity“, v
Garben, S. in
Govaere, I. (ur.), The division of competences between the EU and the Member States, uredila S. Garben in I. Govaere, Hart, 2017, str. 133, na str. 136, ki navaja, da „vključitev člena 216(1) v PDEU pomeni, da je danes najbrž natančneje, če se ne sklicujemo na izrecne in implicitne zunanje pristojnosti, ampak razlikujemo med pristojnostmi, ki so izrecno del zunanje politike Unije [...], in pristojnostmi, ki so opisane kot ‚zunanji vidiki drugih politik [Unije]‘.“
88      Glej Mnenje 1/76 (Sporazum o vzpostavitvi Evropskega sklada za izločitev plovil, ki plujejo po celinskih plovnih poteh) z dne 26. aprila 1977 (EU:C:1977:63, točka 3); Mnenje 2/91 (Konvencija MOD št. 170) z dne 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, točka 7); Mnenje 1/03 (Nova Luganska konvencija) z dne 7. februarja 2006 (EU:C:2006:81, točka 114), in Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 67).
89      Uredba (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti (UL 2008, L 293, str. 3)
(v nadaljevanju: uredba o zračnih prevozih), glej njen člen 15(1), točka 1, ki določa, da imajo „[l]etalski prevozniki Skupnosti [...] pravico, da opravljajo prevoze v Skupnosti“. Ta liberalizacija se je začela z Uredbo Sveta (EGS) št. 2408/92 z dne 23. julija 1992 o dostopu letalskih prevoznikov Skupnosti do letalskih prog znotraj Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 7, zvezek 1, str. 420); glej člen 3(1) navedene uredbe, ki določa, da „[o]b upoštevanju te uredbe zadevna(-e) država(-e) članica(-e) dovoli(-jo) letalskim prevoznikom Skupnosti, da uresničujejo prometne pravice na letalskih progah znotraj Skupnosti“.
90      V postopku pred izdajo sodb Odprto nebo je Komisija trdila, da je bil notranji trg na področju zračnih prevozov „dosežen“ leta 1992 (glej sodbo Komisija/Belgija, točka 71).
91      Naj dodam, da je v uredbi o zračnih prevozih izrecno pridržana možnost držav članic, da omejijo ali zavrnejo uveljavljanje takih pravic v okoliščinah resnih okoljskih problemov ali v primeru izrednih ukrepov; glej člena 20 in 21 navedene uredbe. Če ne gre za navedene okoliščine, pa države članice ne morejo omejiti ali zavrniti uveljavljanja navedenih prometnih pravic v Uniji, dokler uredba o zračnih prevozih ostaja v veljavi.
92      Obstoja take implicitne zunanje pristojnosti ne postavlja pod vprašaj trditev, ki jo je zagovarjala predvsem madžarska vlada, da je politika zračnega prometa lahko povezana tudi z nacionalno varnostjo, ki v skladu s členom 4(2), zadnji stavek, PEU ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice. Navedena povezava ne pomeni, da je zadevna dodelitev prometnih pravic „pridržana“ v izključni pristojnosti držav članic. Za namene obravnavane zadeve člen 4(2) PEU zgolj zahteva, da mora Unija upoštevati pomisleke glede nacionalne varnosti držav članic, ko se odloča, ali podeliti prometne pravice tretji državi z namenom sklenitve sporazuma o zračnem prometu, ter zagotoviti, da navedena dodelitev pravic in posledična sklenitev navedenega sporazuma ne ovirata ustreznega izvajanja temeljnih funkcij držav članic. Glej po analogiji sodbo z dne 15. julija 2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, točka 43).
93      Mnenje z dne 26. aprila 1977 (EU:C:1977:63).
94      Glej sodbo Komisija/Belgija, točka 68, v kateri se Sodišče sklicuje na točko 89 Mnenja 1/94 (Sporazumi, priloženi Sporazumu STO) z dne 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384).
95      Mnenje z dne 26. aprila 1977 (EU:C:1977:63). Podlaga za izdajo tega mnenja je bila vzpostavitev strukture upravljanja vodnih poti na Renu in Mozeli z namenom racionalizacije gospodarskih okoliščin industrije prevozov po celinskih plovnih poteh v navedeni geografski regiji. Ker je navedena regija vključevala tudi Švicarsko konfederacijo, navedenega cilja ni bilo mogoče doseči brez sodelovanja navedene tretje države. Posledično je Sodišče ugotovilo, da ima Unija izključno pristojnost za sklenitev potrebnih mednarodnih sporazumov z navedeno državo.
96      Glej Komisija/Belgija, točka 72.
97      Glej Komisija/Belgija, točka 71.
98      Edina sodna praksa, na katero se sklicuje Svet v zvezi s svojimi trditvami o dokaznem bremenu, izhaja iz ničnostnih tožb: glej sodbi z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet  (C-114/12, EU:C:2014:2151, točka 75), in z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (Zaščitena morska območja na Antarktiki) (C-626/15 in C-659/16, EU:C:2018:925, točka 115), ter sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Komisija/Svet (Mednarodna pomorska organizacija)  (C-161/20, EU:C:2021:957, točka 120).
99      Glej v zvezi s tem Lenaerts, K., Gutman, K. in Nowak, J.T., EU Procedural Law, 2. izdaja, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, str. 521, točka 12.01, v katerem avtorji trdijo, da je namen postopka na podlagi člena 218(11) PDEU med drugim preprečiti zaplete, ki bi lahko nastali zaradi sporov glede skladnosti mednarodnih sporazumov, ki zavezujejo Unijo, s Pogodbama, ter preprečiti škodljive posledice v mednarodnih odnosih.
100      Analiza različnih jezikovnih različic pokaže določene razlike. Na eni strani velja, da je v določenih jezikovnih različicah, predvsem v angleški („affect“), španski („affectar“), francoski („affecter“) in hrvaški („utjecati“), uporabljen izraz, iz katerega izhaja, da bi že potencialno blag učinek na pravo Unije, ki bi izhajal iz zadevnih mednarodnih zavez, zadostoval za uporabo člena 3(2) PDEU. V drugih jezikovnih različicah, na primer v nemški („beeinträchtigen“) in nizozemski („aantasten“), pa je uporabljen izraz, iz katerega izhaja, da morajo zadevne zaveze posegati v skupna pravila prava Unije oziroma pustiti posledice na njih.
101      Kot so ugotovili že generalni pravobranilci J. Kokott, E. Sharpston in N. Jääskinen. Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Svet  (C-137/12, EU:C:2013:441, točke od 111 do 117); sklepni predlogi generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Komisija/Svet  (C-114/12, EU:C:2014:224, točke od 95 do 97), in stališče generalnega pravobranilca N. Jääskinena v postopku za izdajo Mnenja 1/13 ((Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji), EU:C:2014:2292, točki 69 in 70).
102      Glej sodbo z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (C-114/12, EU:C:2014:2151, točki 66 in 67); Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 71), in Mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točka 180 in navedena sodna praksa).
103      Bilo bi preobsežno, če bi se spuščala v podrobno razlago okoliščin, v katerih je bila sprejeta sodba AETR. Povedano na kratko pa se je zadeva nanašala na sklenitev Evropskega sporazuma o delu posadk na vozilih, ki opravljajo mednarodne cestne prevoze, v okviru Združenih narodov. Komisija je v navedenem postopku pred Sodiščem trdila, da ima (takratna) Evropska skupnost pristojnost za sklenitev navedenega sporazuma, pri čemer se je Komisija sklicevala na Uredbo Sveta (EGS) št. 543/69 o harmonizaciji določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prevozom
(UL 1969, L 77, str. 49), ki je urejala socialne vidike cestnega prevoza. Sodišče je izrazilo naklonjenost navedenemu argumentu in najprej ugotovilo, da lahko pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma izhaja iz podelitve pristojnosti (takratni) Evropski skupnosti na navedenem področju politike, tudi če Pogodba ne vsebuje nobenega izrecnega pooblastila za sklenitev mednarodnih sporazumov na področju cestnih prevozov. Hkrati je Sodišče ugotovilo, da države članice na področju uporabe zadevne uredbe nimajo več pristojnosti za sklenitev predvidenega sporazuma (glej sodbo AETR, točki 16 in 17). Sodba AETR je torej primer sodbe, v kateri je Sodišče hkrati opredelilo dva pomembna koncepta prava Unije: koncept implicitnih pristojnosti in možnost, da take implicitne zunanje pristojnosti, če se izvršujejo kot notranji ukrepi, postanejo izključne. Za podroben opis okoliščin sodbe AETR glej McNaughton, A., „Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System“, v Nicola, F. in Davies, B. (ur), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, str. 134.
104      Glej sodbo AETR, točka 17 (moj poudarek).
105      Glej Lenaerts, K., „Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de ‚préemption‘“, v Demaret, P. (ur.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Bruges, 1986), str. 39, 42 in 43.
106      Opozoriti je treba, da bi priznanje izključne pristojnosti na podlagi člena 3(2) PDEU kot pozitivno priznanje pristojnosti povzročilo teoretične ustavnopravne težave. Kot ugotavlja Schütze, dejstvo, da se lahko narava pristojnosti spremeni na podlagi zakonodaje Unije, namesto na podlagi določb Pogodb, je težko uskladiti z načelom prenosa pristojnosti kot ustavnopravno kategorijo. Posledično je torej s konceptom prednosti lažje pojasniti učinek sodbe AETR. Glej Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union:
from ‚cubist‘ perspectives towards ‚naturalist‘ constitutional principles?“, v Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107      Glej sodbo AETR, točki 21 in 22. Takrat je bilo to načelo izraženo v členu 5 Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti.
108      Sodba AETR, točka 22 (moj poudarek). Ko je bila izdana sodba AETR, so že obstajala skupna pravila o standardizaciji časa vožnje in počitka pri prevozih med državami članicami in tretjimi državami (na podlagi Uredbe št. 543/69). Države članice torej s sklenitvijo mednarodnega sporazuma niso mogle skleniti vzporednih mednarodnih zavez o istem vsebinskem področju – torej o pravilih glede časa vožnje in počitka pri takih prevozih.
109      Trditi je mogoče tudi, da med navedenima možnostma ni dejanske razlike, saj je namen koncepta prednosti tudi preprečiti vpliv na pravila Unije.
110      Tako je zlasti v zadevah, v katerih se zdi, da je Sodišče razsodilo v korist izključne pristojnosti na podlagi argumenta „področja, ki je večinoma pokrito s pravili Unije“. Glej na primer Mnenje 2/91 (Konvencija MOD št. 170) z dne 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, točki 25 in 26).
111      Glej na primer Verellen, ki pojasnjuje, da „na načelni ravni Sodišče izriše dvoumno sliko. Na eni strani podpre preizkus ‚večinoma zasedenega področja‘. Na drugi pa poudarja, da je treba opraviti ‚specifično analizo‘“. Glej Verellen, T., The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C-114/12) and Opinion 1/13, 21:2 Columbia Journal of European Law, zv. 21, št. 2, 2015, str. 383, na str. 402.
112      Kuijper je na primer navedel, da „je doktrina AETR postala tako zapletena, da je skoraj neuporabna za politične institucije Skupnosti kot usmeritev pri nadaljnjem ukrepanju“. Glej Kuijper, P.-J., Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008, str. 9.
113      To vključuje upoštevanje vrste postopka, v katerem je bila izdana posamezna sodba. Zadeve, o katerih so razpravljale stranke obravnavanega postopka, so dejansko prišle pred Sodišče po različnih poteh: nekatere na podlagi predloga Sodišču za izdajo mnenja na podlagi člena 218(11) PDEU (na primer Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303)), druge kot ničnostne tožbe (na primer sodba z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (C-114/12, EU:C:2014:2151)), nekatere v okviru postopka za ugotavljanje kršitev (na primer sodbe Odprto nebo), in druge v okviru sistema predhodnega odločanja (na primer sodba z dne 26. novembra 2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399)). Kljub temu pa navedene postopkovne spremembe ne bi smele vplivati na odgovor o pomenu vpliva, katerega posledica je izključna pristojnost Unije.
114      Glej Mnenje 1/03 (Nova Luganska konvencija) z dne 7. februarja 2006 (EU:C:2006:81, točka 128). V zvezi s tem Cremona ugotavlja, da se Sodišče v sodni praksi po sklenitvi Lizbonske pogodbe „osredotoča na opredelitev, v kolikšni meri se s pravili Unije vzpostavlja enoten sistem in ali bi lahko bilo ogroženo njegovo učinkovito delovanje“. Glej Cremona, M., „External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action“, v Craig, P. in de Búrca, G. (ur.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, str. 458.
115      Glej Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 85). Glej tudi novejšo sodbo z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (Zaščitena morska območja na Antarktiki) (C-626/15 in C-659/16, EU:C:2018:925, točka 114 in navedena sodna praksa).
116      Podobno glej v Schütze, R., „Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption“, Common Market Law Review, zv. 43, št. 4, 2006, str. 1023, na str. 1036 in naslednjih. Glej tudi Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA
doctrine“, Common Market Law Review, zv.
55, št. 4, 2018, str.
1101.
117      Glej na primer sodbo z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet  (C-114/12, EU:C:2014:2151), in Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303).
118      Glej na primer Mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376).
119      Naj spomnim na predmet sodb Odprto nebo.
120      Glej podobno stališče generalnega pravobranilca M. Szpunarja, ki je menil, da „[č]e mednarodna zaveza v ničemer ne bi učinkovala na pravo Unije (ob upoštevanju predvidljivega prihodnjega razvoja), dejstvo, da se oba sistema pravil nanašata na isto področje, v smislu člena 3(2) PDEU ne bi bilo upoštevno“. Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Komisija/Svet (Mednarodna pomorska organizacija) (C-161/20, EU:C:2021:957, točka 117).
121      Glej na primer Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 71), in sodbo z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (C-114/12, EU:C:2014:2151, točka 68).
122      Obravnavana v Mnenju 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303).
123      Obravnavana v sodbi z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (C-114/12, EU:C:2014:2151).
124      Mnenje z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303).
125      Sodba z dne 4. septembra 2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      Glej tudi Mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točka 201 in navedena sodna praksa), v katerem je Sodišče pojasnilo, da „je treba za sporazum med Unijo in tretjo državo, kadar določa, da se za mednarodna razmerja, na katera se nanaša, uporabljajo pravila, ki se v veliki meri prepletajo s skupnimi pravili Unije, ki veljajo za položaje znotraj Unije, šteti, da lahko vpliva na ta skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe“.
127      Glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (C-114/12, EU:C:2014:2151, točka 71 in navedena sodna praksa) in Mnenje 3/15 (Marakeška pogodba o dostopu do objavljenih del) z dne 14. februarja 2017 (EU:C:2017:114, točka 113 in navedena sodna praksa, v katerem je Sodišče pojasnilo, da obstaja tveganje, da bodo mednarodne zaveze imele škodljiv vpliv na skupna pravila Unije ali jih spremenile, „tudi če ni morebitnega nasprotja med temi zavezami in temi pravili“). Glej v zvezi s tem tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo (C‑466/98, EU:C:2002:63, točki 71 in 75).
128      Glej Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 72 in navedena sodna praksa).
129      Glej na primer Mnenje 2/91 (Konvencija MOD št. 170) z dne 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, točka 25, v katerem je Sodišče pojasnilo, da se določen del Konvencije o Mednarodni organizaciji dela „nanaša na področje, ki je v večji meri že urejeno s pravili Skupnosti, ki so bila sprejeta od leta 1967 naprej, s ciljem doseganja višje stopnje harmonizacije“, zato je treba „šteti, da [navedene zaveze] [...] spadajo na področje zgoraj navedenih direktiv“), in Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 73, v katerem je Sodišče pojasnilo, da „[m]ednarodne zaveze lahko na področje uporabe pravil Unije vplivajo ali pa ga spremenijo zlasti v primeru, da spadajo na področje, ki je že v velikem delu zajeto s takimi pravili“).
130      Glej med drugim Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 74 in navedena sodna praksa), in Mnenje 3/15 (Marakeška pogodba o dostopu do objavljenih del) z dne 14. februarja 2017 (EU:C:2017:114, točka 74). Moj poudarek.
131      Kot je Sodišče pojasnilo v Mnenju 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točki 275 in 276), če take zaveze ne vsebujejo zavezujočih zavez, ne morejo vplivati na naravo pristojnosti za sklenitev predvidenega sporazuma.
132      V zvezi s členom 15 („Varnost v letalstvu“) glej na primer Uredbo (EU) 2018/1139 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2018 o skupnih pravilih na področju civilnega letalstva in ustanovitvi Agencije Evropske unije za varnost v letalstvu ter spremembi uredb (ES) št. 2111/2005, (ES) št. 1008/2008, (EU) št. 996/2010, (EU) št. 376/2014 ter direktiv 2014/30/EU in 2014/53/EU Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi uredb (ES) št. 552/2004 in (ES) št. 216/2008 Evropskega parlamenta in Sveta ter Uredbe Sveta (EGS) št. 3922/91 (UL 2018, L 212, str. 1, ter popravka v UL 2019, L 205, str. 34, in UL 2021, L 458, str. 540); v zvezi s členom 16 („Varovanje v letalstvu“) glej na primer Uredbo (ES) št. 300/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2008 o skupnih pravilih na področju varovanja civilnega letalstva in o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 2320/2002 (UL 2008, L 97, str. 72); v zvezi s členom 17 („Upravljanje zračnega prometa“) glej na primer Uredbo (EU) 2024/2803 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2024
o izvajanju enotnega evropskega neba (UL L 2024/2803); v zvezi s členom 18 („Okolje“) glej na primer Uredbo (EU) 2017/2392 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2017
o spremembi Direktive 2003/87/ES zaradi ohranitve obstoječih omejitev področja uporabe za letalske dejavnosti in priprave na izvajanje globalnega tržnega ukrepa po letu 2021 (UL 2017, L 350, str. 7) in Uredbo (EU) 2023/2405 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. oktobra 2023 o zagotavljanju enakih konkurenčnih pogojev za trajnostni zračni prevoz (UL L 2023/2405); v zvezi s členom 19 („Odgovornost letalskih prevoznikov“) glej na primer Uredbo Sveta (ES) št. 2027/97 z dne 9. oktobra 1997 o odgovornosti letalskih prevoznikov v primeru nesreč (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 3, str. 489); v zvezi s členom 20 („Varstvo potrošnikov“) glej na primer Uredbo (ES) št. 261/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 295/91 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 10, ter popravka v UL 2019, L 119, str. 202, in UL L 2024/90763); v zvezi s členom 21 („Računalniški sistem rezervacij“) glej Uredbo (ES) št. 80/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. januarja 2009 o kodeksu poslovanja računalniških sistemov rezervacij in razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 2299/89 (UL 2009, L 35, str. 47) in sodbo Komisija/Belgija, točke od 115 do 117, ter v zvezi s členom 22 („Družbeni vidiki“) glej na primer Uredbo (ES) št. 1107/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o pravicah invalidnih oseb in oseb z omejeno mobilnostjo v zračnem prevozu (UL 2006, L 204, str. 1).
133      Varnost v letalstvu urejajo skupna pravila Unije, ki so med drugim opredeljena v Uredbi 2018/1139 (UL 2018, L 212, str. 1).
134      Varovanje v letalstvu je predmet skupnih pravil v pravu Unije na podlagi med drugim Uredbe
2018/1139 in Uredbe št. 300/2008.
135      Člen 6 predvidenega sporazuma se nanaša na liberalizacijo lastništva in nadzora na letalskimi prevozniki. Določa, da pogodbene stranke „priznavajo“ potencialne koristi progresivne liberalizacije lastništva in nadzora nad svojimi letalskimi prevozniki ter da se „ob ustrezni priložnosti“ v skupnem odboru (ustanovljenem na podlagi člena 24 predvidenega sporazuma) „strinjajo proučiti“ vzajemno liberalizacijo lastništva in nadzora, da „lahko odbor priporoča“ spremembe sporazuma. Navedeno besedilo nakazuje na sodelovanje in izmenjavo zamisli, ne pa na zavezo, ki bi lahko vplivala na skupna pravila prava Unije.
136      Člen 9 predvidenega sporazuma, naslovljen „Poslovne dejavnosti“, vsebuje dogovor med pogodbenicami, da „bi lahko ovire pri zagotavljanju zračnih prevozov [...], na katere bi naleteli njihovi letalski prevozniki, spodkopale koristi, ki izhajajo iz tega sporazuma“. Zato so se pogodbenice dogovorile za „sodelovanje“ pri odpravljanju takih ovir ter da bo skupni odbor „spremljal“ napredek pri takem sodelovanju. Poleg obveznosti, da mora skupni odbor ravnati na določen način, se zdi, da navedena določba ne vsebuje nobene zaveze, ki bi jo bilo mogoče presojati na podlagi člena 3(2) PDEU.
137      Člen 14 predvidenega sporazuma se nanaša na statistične podatke. Odstavek 1
te
določbe vsebuje obveznost vsake pogodbenice izmenjati si razpoložljive statistične podatke v zvezi z zračnim prometom, kot ga ureja predvideni sporazum, v kolikor to dopuščajo upoštevne nacionalne zakonodaje in „kot je mogoče razumno zahtevati“. Odstavek 2 navedene določbe vsebuje dogovor o sodelovanju za lažjo izmenjavo navedenih informacij. Jasno je, da odstavek 2 navedene določbe ne vsebuje nobene zaveze, ki bi lahko vplivala na skupna pravila (zato se zdi, da je veliko bolj podoben zavezam iz naslova II predvidenega sporazuma). Čeprav je odstavek 1 navedene določbe oblikovan tako, da določa obveznost izmenjave statističnih podatkov, pa se ta obveznost nanaša le na tiste statistične podatke, ki se nanašajo na zračni promet med pogodbenicami, kakor je liberaliziran na podlagi predvidenega sporazuma. Poleg tega, kot izhaja iz sklica na skupni odbor v navedenem odstavku, se taka izmenjava opravi le v okviru navedenega odbora in še to le z namenom „spremljanja razvoja zračnega prometa na podlagi tega sporazuma“. Na podlagi navedenega menim, da je namen navedene določbe dejansko zagotoviti učinkovitost predvidenega sporazuma kot celote, zato ne more spadati na področje uporabe člena 3(2) PDEU.
138      Glej Mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točka 276 in navedena sodna praksa).
139      Sodišče je na to ugotovitev spomnilo tudi v sodbah z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (C-366/10, EU:C:2011:864, točki 70 in 71), in z dne 18. marca 2014, International Jet Management (C-628/11, EU:C:2014:171, točka 39).
140      V bistvu je prav to ugotovilo Sodišče v sodbah Odprto nebo glede uredbe, ki je bila predhodna uredbi o zračnih prevozih: Uredba Sveta št. 2408/92;
glej sodbo Komisija/Belgija, točka 104.
141      Glej uvodno izjavo 16 Uredbe št. 847/2004, v kateri je v upoštevnem delu navedeno, da „[so cilji] te uredbe [...] koordinacij[a] pogajanj s tretjimi državami zaradi sklepanja sporazumov o letalskih prevozih, potreb[a] po zagotovitvi harmoniziranega pristopa k izvajanju in uporabi teh sporazumov in potrdit[ev] njihove skladnosti z zakonodajo Skupnosti“.
142      Glej uvodne izjave od 2 do 4 Uredbe št. 847/2004, v katerih so navedene nekatere ugotovitve Sodišča iz sodb Odprto nebo, nato pa je navedeno, da bi bilo treba na podlagi zadevnih sodb vzpostaviti postopek sodelovanja.
143      Glej točko 46 teh sklepnih predlogov.
144      Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2019, C 384I, str. 1).
145      Glej Uredbo (EU) 2019/502 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. marca 2019 o skupnih pravilih za zagotavljanje osnovne letalske povezljivosti v zvezi z izstopom Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Unije (UL 2019, L 85I, str. 49) in Uredbo (EU) 2020/2225 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. decembra 2020 o skupnih pravilih za zagotavljanje osnovne letalske povezljivosti po koncu prehodnega obdobja, določenega v Sporazumu o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 437, str. 86).
146      Glej člen 2(2) Uredbe 2019/502 in člen 2(2) Uredbe 2020/2225.
147      Na obravnavi je potekala razprava o tem, ali bi omogočanje letov pod skupno oznako med letalskimi prevozniki iz Unije in Omana na podlagi člena 10(10) predvidenega sporazuma omogočilo tak dostop do trga. Vendar pa je bilo med to razpravo pojasnjeno, da čeprav lahko letalski prevozniki iz Omana na podlagi navedene določbe sklepajo dogovore o letih pod skupno oznako, oglašujejo take dogovore in prodajajo vozovnice za take lete, morajo navedene dele letov znotraj Unije opraviti letalski prevozniki iz Unije, tudi če imajo leti isto oznako. V tem smislu člen 10(10) predvidenega sporazuma letalskim prevoznikom iz Omana ne omogoča sodelovanja na notranjem trgu Unije na področju storitev zračnega prometa.
148      Dejansko velja, da uporabo pravil države iz katere oziroma v katero letalski prevoznik leti, zagotavlja člen 11 Čikaške konvencije, enaka obveznost pa je ponovno vključena v člen 7 predvidenega sporazuma.
149      Glej v tem smislu Mnenje 1/94 (Sporazumi, priloženi sporazumu o STO) z dne 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, točki 78 in 79), ter sodbo
Komisija/Belgija, točka 98.
150      Glej Uredbo Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 8, zvezek 2, str. 205) in Uredbo Sveta (EU) 2015/1588 z dne 13. julija 2015 o uporabi členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije za določene vrste horizontalne državne pomoči (UL 2015, L 249, str. 1).
151      Glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 1986, Asjes in drugi (od 209/84 do 213/84, EU:C:1986:188, točka 45). V primeru protikonkurenčnega ravnanja zunaj ozemlja Unije, ki vpliva na notranji trg, je bilo že ugotovljeno, da se pravila, ki urejajo uporabo členov 101 in 102 PDEU, lahko uporabljajo za prakse, ki se v celoti izvajajo na ozemlju tretjih držav. Glej v tem smislu sodbi z dne 27. septembra 1988, Ahlström Osakeyhtiö in drugi/Komisija (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 in od 125/85 do 129/85, EU:C:1988:447, točki 17 in 18), in z dne 6. septembra 2017, Intel/Komisija (C-413/14 P, EU:C:2017:632, točke od 43 do 45).
152      Uredba Sveta z dne 25. maja 2009 o uporabi člena 81(3) Pogodbe za nekatere kategorije sporazumov in usklajenih ravnanj v sektorju zračnega prevoza (UL 2009, L 148, str. 1).
153      Glej uvodno izjavo 3 Uredbe št. 487/2009, v kateri je navedeno, da „bi bilo treba [Komisiji] podeliti pooblastila za odobritev skupinskih izjem v sektorju zračnega prevoza [...] za promet med Skupnostjo in tretjimi državami“.
154      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o varstvu konkurence v zračnem prevozu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 868/2004 (UL 2019, L 123, str. 4). Namen te uredbe je vzpostaviti sektorski pristop, ki je bil pozneje sprejet tudi glede drugih gospodarskih sektorjev v Uredbi (EU) 2022/2560 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o tujih subvencijah, ki izkrivljajo notranji trg (UL 2022, L 330, str. 1).
155      Glej uvodno izjavo 9 Uredbe 2019/712, v kateri je navedeno, da „je še vedno potrebna učinkovita, sorazmerna in odvračilna zakonodaja, da bi se ohranili pogoji, ki omogočajo visoko stopnjo povezljivosti Unije, in zagotovila poštena konkurenca z letalskimi prevozniki iz tretjih držav. Komisijo bi bilo zato treba pooblastiti za izvajanje preiskave in sprejetje ukrepov, kadar je potrebno. Taki ukrepi bi morali biti na voljo, kadar prakse, ki izkrivljajo konkurenco, povzročajo škodo letalskim prevoznikom Unije.“ Glej tudi člen 2, točka 6, navedene uredbe, ki „prakse, ki izkrivljajo konkurenco“, opredeljuje kot „diskriminacijo in subvencije“, oba navedena pojma pa sta nato opredeljena v točkah 8 in 9 njenega člena 2.
156      Direktiva Sveta z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 1, str. 405).
157      Glej sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi  (C-366/10, EU:C:2011:864, točka 67 in navedena sodna praksa, v kateri je Sodišče pojasnilo, da Direktiva 2003/96/ES „v členu 14(1)(b) določa davčno oprostitev energentov, ki so dobavljeni kot gorivo za uporabo v zračnem prometu razen poletov v zasebne namene, in to zato – kakor izhaja iz uvodne izjave 23 te direktive – da bi Unija med drugim spoštovala nekatere mednarodne obveznosti, vključno s tistimi, ki so povezane z davčnimi oprostitvami energentov, rabljenih v civilnem letalstvu, ki so jih deležne letalske družbe na podlagi Čikaške konvencije in mednarodnih bilateralnih sporazumov o zračnem prometu, ki so jih sklenile Unija in/ali države članice z nekaterimi tretjimi državami“.
158      Uredba Sveta z dne 16. novembra 2009 o sistemu oprostitev carin v
Skupnosti (UL 2009, L324, str. 23).
159      Direktiva z dne 19. oktobra 2009 o določitvi področja uporabe 143(b) in (c) Direktive 2006/112/ES glede oprostitve davka na dodano vrednost na končni uvoz določenega blaga (UL 2009, L 292, str. 5).
160      Glej točko 10 memoranduma o posvetovanju, ki je priložen sporazumu.
161      Glej člen 1 Uredbe št. 1186/2009.
162      Glej člen 1 Direktive 2009/132.
163      Direktiva Sveta z dne 19. decembra 2019 o določitvi splošnega režima za trošarino (UL 2020, L 58, str. 4, ter popravka v UL 2020, L 409, str. 38, in UL 2023, L 188, str. 60). Komisija se sklicuje na člen 11(1), točka (f), navedene direktive, ki določa oprostitev plačila trošarin glede blaga „[za porabo] v skladu s sporazumom, sklenjenim s tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami, če je tak sporazum dovoljen ali potrjen glede oprostitve plačila davka na dodano vrednost“.
164      Glej Uredbo Sveta z dne 16. aprila 2018 o začasni opustitvi avtonomnih dajatev skupne carinske tarife za nekatero blago, ki se vgrajuje v zrakoplove ali se v njih uporablja, in o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1147/2002 (UL 2018, L 98, str. 1), zlasti njen člen 1(1), ki določa, da se „[a]vtonomne dajatve skupne carinske tarife, določene v Uredbi [Sveta] (EGS) št. 2658/87
[z dne 23. julija 1987 o tarifni in statistični nomenklaturi ter skupni carinski tarifi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 2, str. 382)], za dele, sestavne dele in drugo blago takšne vrste, ki se vgradi ali uporabi za zrakoplove in njihove dele pri izdelavi, popravilu, vzdrževanju, obnovi, spremembi ali pretvorbi, [...] opustijo“.
165      Direktiva Sveta z dne 28. novembra 2006 o skupnem sistemu davka na dodano vrednost (UL 2006, L 347, str.
1, ter popravki v UL 2007, L 335, str. 60, UL 2018, L125, str. 15, UL 2018, L 225, str. 1, UL 2018, L 329, str. 53, UL 2019, L 245, str. 9, in UL 2023, L 30, str. 37).
166      Glej člen 1(1) Direktive 2006/112.
167      Glej, po analogiji, Mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točka 163 in navedena sodna praksa), v katerem je Sodišče pojasnilo, da „[p]oleg tega bi bilo nedosledno šteti, da določbe, s katerimi se liberalizira trgovina med Unijo in tretjo državo članico, spadajo v skupno trgovinsko politiko, in da določbe, s katerimi se zagotavlja, da ta liberalizacija trgovine poteka ob spoštovanju trajnostnega razvoja, vanjo ne spadajo. Opravljanje trgovine v skladu s ciljem trajnostnega razvoja je [...] namreč sestavni del te politike.“
168      Glej člen 11(1) predvidenega sporazuma.
169      Glej člen 4(2) predvidenega sporazuma, ki pojasnjuje, da „mora pogodbenica pri izdaji dovoljenj za opravljanje zračnih prevozov in tehničnih dovoljenj vse prevoznike druge pogodbenice obravnavati brez diskriminacije“.
170      Glej člen 4(1)(d) in člen 5(1)(c) predvidenega sporazuma, ki se oba nanašata na pogoje, „določene na podlagi zakonov in predpisov“, ki se običajno uporabljajo v mednarodnem zračnem prometu. Člen 5(1)(c) predvidenega sporazuma se navzkrižno nanaša tudi na skladnost z zakoni in predpisi, navedenimi v členu 7 predvidenega sporazuma, kot razlog za zavrnitev, preklic, začasen preklic in opredelitev pogojev ali omejitev dovoljenja za opravljanje zračnih prevozov.
171      Glej člene od 3 do 14 uredbe o zračnih prevozih. Glej tudi uvodno izjavo 5 in člen 8(2) uredbe o zračnih prevozih glede obstoja obveznosti spremljanja, ki je podlaga za nadaljnje izpolnjevanje pogojev v zvezi z dovoljenji za opravljanje zračnih prevozov.
172      Drugi vidiki navedene določbe vsebujejo jasno zavezo o zagotavljanju skladnosti z zakoni in predpisi zadevne pogodbenice, ki se uporabljajo, kar pomeni, da vključujejo obveznost zagotavljanja skladnosti s pravom Unije. Glej v zvezi s tem člen 10(2) in (3), (4), (5), (14) ter (15) sporazuma.
173      Glej Direktivo Sveta z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 496), zlasti uvodno izjavo 26 in člen 20(1) te direktive, ki na podlagi vzajemnosti pravice iz navedene direktive razširja tudi na izvajalce storitev zemeljske oskrbe iz tretjih držav in na uporabnike letališč iz tretjih držav.
174      Uredba Sveta z dne 18. januarja 1993 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 3), zlasti uvodna izjava 14 in člen 12, ki na podlagi vzajemnosti letalskim prevoznikom iz tretjih držav zagotavljata enakovredno obravnavo. Glej tudi sodbo Komisija/Belgija (točka 120), v kateri je Sodišče ugotovilo, da ima Unija izključno pristojnost na navedenem vsebinskem področju.
175      Glej uvodno izjavo 10 ter člen 15(4) in (5) uredbe o zračnih prevozih glede dogovorov o letih pod skupno oznako, ki urejajo dogovore o letih pod skupno oznako na podlagi vzajemnosti, ter člen 13(3) in (4) uredbe o zračnih prevozih glede zakupnih pogodb s posadko ali brez nje, kadar obstaja povezava s tretjo državo, in sicer v primeru zakupnih pogodb s posadko, če je izpolnjen pogoj vzajemnosti.
176      Za primerjavo glej sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi  (C-366/10, EU:C:2011:864, točka 70), v kateri je Sodišče ugotovilo, da opredelitev letaliških pristojbin v zadevnem času še ni bilo predmet skupnih pravil prava Unije.
177      Izvedbena uredba Komisije z dne 11. februarja 2019 o določitvi načrta izvedbe in ureditve pristojbin na enotnem evropskem nebu ter razveljavitvi izvedbenih uredb (EU) št. 390/2013 in (EU) št. 391/2013 (UL 2019, L 56, str. 1).
178      Glej člen 1 Izvedbene uredbe 2019/317.
179      Glej člen 2(5) Izvedbene
uredbe 2019/317, ki opredeljuje pojem „uporabnik zračnega prostora“ kot „operater[...] zrakoplova v času izvedbe leta, ali če identiteta upravljavca ni znana, lastnika zrakoplova, razen če se lahko dokaže, da je bil takrat operater druga oseba“.
180      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o letaliških pristojbinah (UL 2009, L 70, str. 11).
181      Glej člen 1 Direktive 2009/12. Kot navaja Komisija, navedena pravila še niso obstajala, ko je Sodišče to vprašanje presojalo v sodbi z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (C-366/10, EU:C:2011:864, točka 70).
182      Pojem „uporabnik letališča“ je opredeljen v členu 2(3) Direktive 2009/12 kot „vsak[a] fizičn[a] ali pravn[a] oseb[a], ki je odgovorna za prevoz potnikov, pošte in/ali tovora po zraku do ali od zadevnega letališča“.
183      Glej člen 3 Direktive 2009/12, ki določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da pri letaliških pristojbinah [...] ni razlikovanja med uporabniki letališča“.
184      Naj spomnim, da člen 12 predvidenega sporazuma posebej določa, da morajo biti letalski prevozniki pogodbenic, torej letalski prevozniki iz Omana v Uniji, obravnavani „pod pogoji, ki niso manj ugodni od najugodnejših pogojev, ki so na voljo kateremu koli drugemu letalskemu prevozniku“. Posledično torej velja, da ne glede na to, da se zadevna pravila Unije uporabljajo za vse uporabnike letališč, določba vpliva na vsebinsko področje, saj zaveze iz sporazuma izrecno izenačujejo letalske prevoznike iz Omana s prevozniki iz Unije.
185      Glej člen 22(1) uredbe o zračnih prevozih.
186      Glej člen 23(1) uredbe o zračnih prevozih.