62009CC0362_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il presente ricorso costituisce il prolungamento della causa che ha dato origine alla sentenza 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione (2) .
2. In tale sentenza, la Corte ha dichiarato che l’archiviazione amministrativa da parte della Commissione delle Comunità europee, in data 2 giugno 2004, della denuncia depositata dalla società alla quale è succeduta la Athinaïki Techniki AE (3) doveva essere qualificata come “decisione” ai sensi dell’art. 4, del regolamento (CE) del Consiglio n. 659/1999 (4) e, pertanto, costituiva un atto impugnabile. Essa ha rimesso il fascicolo dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee affinché statuisse sul ricorso di annullamento presentato dalla Athinaïki Techniki contro il suddetto atto.
3. Il 26 settembre 2008 la Commissione ha scritto alla ricorrente informandola che, alla luce della sentenza della Corte, essa ritirava la lettera con cui la informava dell’archiviazione della denuncia, riapriva il procedimento e rinnovava la sua precedente richiesta, invitando la ricorrente a presentarle elementi idonei a dimostrare l’attribuzione di un aiuto di Stato.
4. Con ordinanza 29 giugno 2009, Athinaïki Techniki/Commissione (5), il Tribunale ha dichiarato che, alla luce della suddetta lettera, il ricorso di annullamento contro la decisione di archiviazione del 2 giugno 2004 era divenuto privo di oggetto.
5. Contro tale ordinanza la Athinaïki Techniki ha proposto un ricorso nell’ambito del quale essa addebita al Tribunale, in particolare, di non aver tenuto conto delle condizioni in cui la Commissione poteva revocare la sua decisione di archiviazione, così come si deducono dalla citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione.
6. Nelle presenti conclusioni suggerirò alla Corte di dichiarare il presente ricorso fondato.
7. Osserverò che, secondo la citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, la ricorrente aveva il diritto di ottenere un controllo giurisdizionale della valutazione della Commissione secondo la quale, tenuto conto degli elementi di cui tale istituzione disponeva al 2 giugno 2004, non vi era motivo di avviare un procedimento formale di esame e l’archiviazione della causa era giustificata.
8. Dimostrerò che, alla luce di detta sentenza, la Commissione poteva validamente revocare la sua decisione di archiviazione solo per correggerne l’illegittimità. Chiarirò che nella lettera 26 settembre 2008 non è contenuta alcuna spiegazione rilevante quanto ai motivi per cui la Commissione ha deciso di revocare detta decisione e di riaprire il procedimento di esame preliminare. Sosterrò che tale revoca non è giustificata e priva la ricorrente della possibilità di ottenere il controllo giurisdizionale dell’archiviazione della sua denuncia, in violazione della citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione. Ne dedurrò che l’ordinanza impugnata, secondo cui la Commissione aveva revocato la decisione di archiviazione controversa e di conseguenza il ricorso contro la stessa era divenuto privo di oggetto, è viziata da un errore di diritto.
9. In subordine, sosterrò che l’ordinanza impugnata è viziata altresì da un errore di diritto in quanto il Tribunale ha sostenuto che la revoca derivante dalla lettera 26 settembre 2008 ha prodotto gli stessi effetti di una sentenza di annullamento e, di conseguenza, la ricorrente non avrebbe più interesse ad ottenere l’annullamento della decisione di archiviazione.
I – Il contesto di diritto e di fatto dell’ordinanza impugnata
A – I fatti anteriori alla sentenza Athinaïki Techniki/Commissione
10. Nell’ottobre 2001, le autorità elleniche indicevano una gara pubblica in vista della cessione del 49% del capitale del casinò Mont Parnès. Erano in concorrenza due offerenti, ossia il consorzio Casino Attikis e lo Hyatt Consortium. In seguito ad una procedura asseritamente viziata, la gara veniva aggiudicata allo Hyatt Consortium.
11. Un membro del consorzio Casino Attikis, la Egnatia SA, cui era succeduta, a seguito di fusione, la Athinaïki Techniki, sporgeva denuncia rispettivamente alla direzione generale (DG) «Mercato interno» e alla DG «Concorrenza» della Commissione. La prima veniva invitata a pronunciarsi sulla regolarità della gara di cessione del 49% del capitale del casinò Mont Parnès alla luce della normativa comunitaria in materia di appalti pubblici, mentre la seconda riceveva una denuncia relativa ad un aiuto di Stato che sarebbe stato concesso allo Hyatt Consortium nell’ambito della medesima gara.
12. Con lettera 15 luglio 2003 la DG «Concorrenza» ricordava alla Athinaïki Techniki la propria prassi decisionale secondo cui la cessione di un bene pubblico nell’ambito di una procedura di gara non costituiva un aiuto di Stato se tale procedura si era svolta in modo trasparente e non discriminatorio. Di conseguenza, essa la informava che non si sarebbe pronunciata prima che la DG «Mercato interno» avesse terminato l’esame della procedura di gara in questione.
13. Con messaggio di posta elettronica del 28 agosto 2003 il rappresentante della Athinaïki Techniki precisava, in sostanza, che la denuncia relativa all’esistenza di un aiuto di Stato riguardava elementi diversi dalla procedura di gara e che, di conseguenza, i servizi della DG «Concorrenza» non dovevano attendere le conclusioni della DG «Mercato interno».
14. Con lettera 16 settembre 2003 i servizi della DG «Concorrenza» ribadivano il contenuto della lettera 15 luglio 2003, invitando tuttavia la Athinaïki Techniki a trasmettere loro informazioni supplementari in merito a qualsiasi altro aiuto che non fosse connesso all’aggiudicazione del casinò.
15. Con lettere 22 gennaio e 4 agosto 2004 i servizi della DG «Mercato interno» informavano la Athinaïki Techniki che non intendevano proseguire l’esame delle due denunce loro pervenute.
16. La Commissione ha quindi inviato alla Athinaïki Techniki la lettera datata 2 dicembre 2004, così redatta:
«Scrivo in riferimento al vostro quesito telefonico, inteso a confermare se la Commissione continua la sua inchiesta nella suddetta controversia ovvero se detta controversia è stata archiviata.
Con lettera 16 settembre 2003, la Commissione l’aveva informata che, sulla base delle informazioni di cui disponeva, non sussistevano motivi sufficienti per continuare l’esame del caso (ai sensi dell’art. 20 del [regolamento n. 659/1999]).
In mancanza di informazioni supplementari che giustifichino il proseguimento dell’indagine, la Commissione ha disposto l’archiviazione amministrativa del caso in data 2 giugno 2004».
17. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 febbraio 2005, la Athinaïki Techniki ha proposto un ricorso volto all’annullamento di tale decisione di archiviazione, di cui è venuta a conoscenza mediante la suddetta lettera.
18. Nella sua ordinanza 26 settembre 2006, Athinaïki Techniki/Commissione (6), il Tribunale ha accolto l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione. Esso ha dichiarato che la suddetta lettera non costituiva una decisione ai sensi dell’art. 25 del regolamento n. 659/1999 e non produceva effetti giuridici. Di conseguenza, tale lettera non era quindi impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
19. Contro tale ordinanza la Athinaïki Techniki ha proposto ricorso.
B – La sentenza Athinaïki Techniki/Commissione
20. In via preliminare, la Corte ha spiegato che il ricorso di annullamento della Athinaïki Techniki verteva non sulla lettera datata 2 dicembre 2004 in quanto tale, bensì sulla decisione della DG «Concorrenza» di archiviare la denuncia presentata da tale società relativa ad un aiuto di Stato concesso dalla Repubblica ellenica al consorzio Hyatt Regency nel contesto dell’appalto pubblico relativo al casinò Mont Parnès.
21. La Corte ha inoltre spiegato che la Athinaïki Techniki chiedeva l’annullamento dell’atto impugnato argomentando che tale atto era stato adottato sul fondamento dell’art. 88, n. 3, CE, senza che la Commissione avesse avviato previamente il procedimento formale di esame previsto dall’art. 88, n. 2, CE, che le avrebbe consentito di presentare le proprie osservazioni.
22. Alla luce di tali considerazioni, essa ha precisato, anzitutto, la natura degli atti adottati al termine della fase preliminare di esame e, quindi, ha esaminato se il Tribunale poteva fondatamente concludere che la decisione di archiviazione controversa non costituiva un atto impugnabile.
1. Sulla natura degli atti adottati in esito alla fase preliminare di esame degli aiuti di Stato
23. In primo luogo, la Corte ha ricordato che, nel contesto del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, si deve distinguere, da un lato, la fase preliminare di esame degli aiuti, che ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale dell’aiuto di cui trattasi e, dall’altro, la fase di esame propriamente detta, la quale è diretta a consentire a tale istituzione di essere completamente ragguagliata su tutti i dati della questione. Questa seconda fase si dimostra indispensabile non appena la Commissione si trovi in gravi difficoltà nel valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato comune (7) .
24. La Corte ha spiegato che solo nel contesto di tale ultima fase il Trattato CE prevede l’obbligo, per la Commissione, di intimare agli interessati di presentare le proprie osservazioni, di modo che, qualora la Commissione, al termine della prima fase, adotti una decisione diversa da quella di avviare un procedimento formale di esame, i suddetti interessati hanno diritto di contestarla per ottenere il rispetto di tali garanzie procedurali (8) .
25. La Corte ha poi chiarito che il regolamento n. 659/1999 attribuisce ai suddetti interessati il diritto di avviare la fase preliminare di esame indirizzando alla Commissione informazioni relative ad un aiuto asseritamente illecito e che obbliga l’istituzione ad esaminare, senza indugio, l’eventuale sussistenza di un aiuto e la sua compatibilità con il mercato comune. A suo avviso, gli interessati che non possano far valere il diritto di difesa nell’ambito di tale procedimento, dispongono per contro del diritto di parteciparvi in misura adeguata, tenendo conto delle circostanze del caso di specie, e ciò implica che, qualora la Commissione li informi, conformemente all’art. 20, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 659/1999, che non sussistono motivi sufficienti per pronunciarsi sul caso, essa deve parimenti consentire loro di presentarle, entro un termine ragionevole, osservazioni supplementari (9) .
26. La Corte ha proseguito il suo ragionamento nel seguente modo:
«40 A seguito della consegna di tali osservazioni o del decorso del termine ragionevole, l’art. 13, n. 1, del regolamento n. 659/1999 impone alla Commissione di concludere la fase preliminare di esame con l’adozione di una decisione ai sensi dell’art. 4, nn. 2, 3 o 4, di tale regolamento, vale a dire una decisione in cui si dichiara l’inesistenza dell’aiuto, di non sollevare obiezioni o di avviare il procedimento formale di esame. In tal modo, detta istituzione non è autorizzata a perpetuare uno stato di inattività durante la fase preliminare di esame. Al momento opportuno, spetta ad essa avviare la fase di esame successiva, ovvero archiviare la questione adottando una decisione in tal senso (v., nel contesto del procedimento in materia di concorrenza, sentenza 18 marzo 1997, causa C‑282/95 P, Guérin automobiles/Commissione, Racc. pag. I‑1503, punto 36). A termini dell’art. 20, n. 2, terza frase, del regolamento n. 659/1999, la Commissione, se adotta una decisione siffatta in esito ad informazioni fornite da una parte interessata, le invia copia di tale decisione.
41 In tale contesto, occorre rilevare che la Commissione può adottare una delle suddette decisioni, previste dall’art. 4 del regolamento n. 659/1999, senza peraltro indicarla come decisione ai sensi di tale disposizione».
27. A questo proposito, la Corte ha ricordato la propria costante giurisprudenza relativa alla ricevibilità dei ricorsi di annullamento, in base alla quale occorre riferirsi alla sostanza stessa degli atti impugnati nonché all’intenzione dei loro autori per qualificare gli atti medesimi. Essa ha spiegato che costituiscono atti impugnabili, in linea di principio, i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione al termine di una procedura amministrativa e che sono intesi alla produzione di effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del ricorrente, indipendentemente dalla forma degli atti stessi, dal rispetto o meno di esigenze formali come la loro rubricazione, la motivazione o la menzione di disposizioni che costituiscono il loro fondamento giuridico (10) .
28. La Corte ne ha dedotto che era quindi irrilevante che l’atto controverso non fosse designato come «decisione» o che esso non si riferisse all’art. 4, nn. 2, 3 o 4, del regolamento n. 659/1999, o ancora che non fosse stato notificato dalla Commissione allo Stato membro interessato, in violazione dell’art. 25 di detto regolamento (11) .
29. La Corte ha proseguito nei seguenti termini:
«45 Diversamente ragionando, la Commissione potrebbe sottrarsi al controllo del giudice comunitario semplicemente violando tali requisiti di forma. Orbene, dalla giurisprudenza risulta che, essendo la Comunità europea una comunità di diritto, le cui istituzioni sono soggette al controllo della conformità dei loro atti al Trattato, le modalità procedurali applicabili ai ricorsi di cui è adito il giudice comunitario devono essere interpretate, per quanto possibile, in mo do tale che dette modalità possano ricevere un’applicazione che contribuisca al perseguimento dell’obiettivo di garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario (v., in tal senso, sentenze 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I‑6677, punto 44; 18 gennaio 2007, causa C‑229/05 P, PKK e KNK/Consiglio, Racc. pag. I‑439, punto 109, nonché 13 marzo 2007, causa C‑432/05, Unibet, Racc. pag. I‑2271, punti 37 e 44).
46 Ne consegue che, per determinare se un atto in materia di aiuti di Stato costituisce una “decisione” ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999, occorre verificare se, in considerazione della sostanza di tale atto e dell’intento della Commissione, tale istituzione ha definitivamente fissato, con l’atto in esame, in esito alla fase preliminare di esame, la sua posizione in ordine alla misura denunciata e, pertanto, se ha concluso che essa costituiva o meno un aiuto, che non suscitava dubbi in ordine alla sua compatibilità con il mercato comune ovvero che ne suscitava».
2. Sulla questione se la decisione di archiviazione costituisca un atto impugnabile
30. La Corte ha analizzato come segue l’atto portato a conoscenza della Athinaïki Techniki nella lettera datata 2 dicembre 2004:
«52 Dalla sostanza di tale atto e dall’intento della Commissione discende che l’Istituzione ha deciso in tal modo di concludere il procedimento preliminare d’esame avviato dalla Athinaïki Techniki. Con tale atto, la Commissione ha rilevato che l’indagine avviata non aveva consentito di concludere nel senso dell’esistenza di un aiuto ai sensi dell’art. 87 CE, e si è implicitamente rifiutata di aprire il procedimento formale di esame previsto dall’art. 88, n. 2, CE (v., in tal senso, sentenza [2 aprile 1998, causa C‑367/95 P], Commissione/Sytraval e Brink’s France [Racc. pag. I‑1719], punto 47).
53 Risulta inoltre dalla giurisprudenza citata al precedente punto 36 che, in una situazione di tal genere, i beneficiari delle garanzie procedurali previste da tale disposizione possono ottenerne il rispetto solamente ove abbiano la possibilità di contestare detta decisione dinanzi al giudice comunitario conformemente all’art. 230, quarto comma, CE. Tale principio si applica sia nel caso in cui la decisione sia adottata perché la Commissione ritiene l’aiuto compatibile con il mercato comune, sia qualora l’Istituzione ritenga che debba escludersi l’esistenza stessa di un aiuto.
54 L’atto impugnato non può essere qualificato come preliminare o preparatorio, in quanto ad esso non farà seguito, nel contesto del procedimento amministrativo avviato, nessun altro atto suscettibile di dar luogo a un ricorso di annullamento (v., in tal senso, in particolare, sentenza [16 giugno 1994, causa C‑39/93 P], SFEI e a./Commissione, [Racc. pag. I‑2681], punto 28).
55 Contrariamente a quanto statuito dal Tribunale, non rileva, al riguardo, che la parte interessata possa ancora fornire alla Commissione informazioni supplementari che possano obbligare quest’ultima a rivedere la propria posizione sulla misura di cui è causa.
56 Infatti, la legittimità di una decisione adottata in esito alla fase preliminare di esame è valutata solo in funzione degli elementi di informazione di cui la Commissione poteva disporre nel momento in cui l’ha adottata (v. sentenza [15 aprile 2008, causa C‑390/06], Nuova Agricast [Racc. pag. I‑2577], punti da 54 a 60), vale a dire, nel caso di specie, nel momento dell’adozione dell’atto impugnato.
57 Se una parte interessata fornisce informazioni supplementari dopo l’archiviazione del caso, la Commissione può essere tenuta ad avviare, eventualmente, un nuovo procedimento amministrativo. Per contro, tali informazioni non incidono sulla circostanza che il primo procedimento preliminare di esame sia ormai concluso.
58 Ne consegue che, contrariamente a quanto statuito dal Tribunale al punto 29 [dell’ordinanza 26 settembre 2006, Athinaïki Techniki/Commissione, citata in precedenza], la Commissione ha assunto una posizione definitiva sulla domanda della Athinaïki Techniki volta a far dichiarare la violazione degli artt. 87 CE e 88 CE.
59 Infine, non rileva sulla qualifica dell’atto impugnato, come si è osservato al precedente punto 44, che la Commissione non lo abbia notificato allo Stato membro interessato, che non lo abbia indicato quale “decisione” e che non si sia riferita all’art. 4 del regolamento n. 659/1999.
60 A tal riguardo, dallo svolgimento del procedimento amministrativo, come ricordato, in particolare, al punto 6 dell’ordinanza [26 settembre 2006, Athinaïki Techniki/Commissione, citata in precedenza], risulta che la Commissione ha adottato la propria posizione sulla base del rilievo che la misura di cui è causa non costituiva un aiuto di Stato. L’atto impugnato, pertanto, deve essere qualificato come decisione ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 659/1999, letto nel combinato disposto con gli artt. 13, n. 1, e 20, n. 2, terza frase, del regolamento medesimo.
61 Tale atto, avendo impedito alla Athinaïki Techniki di presentare le sue osservazioni nell’ambito del procedimento formale di esame previsto dall’art. 88, n. 2, CE, ha prodotto effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi di detta società.
62 L’atto impugnato costituisce, pertanto, un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE».
31. La Corte ha statuito sul ricorso proposto dalla Athinaïki Techniki nel modo seguente:
«1) L’ordinanza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 26 settembre 2006, Athinaïki Techniki/Commissione (T‑94/05), è annullata.
2) L’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione delle Comunità europee dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee è respinta.
3) La causa è rimessa dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee affinché esso statuisca sulla domanda della Athinaïki Techniki AE di annullare la decisione della Commissione delle Comunità europee 2 giugno 2004 di archiviare la sua denuncia relativa ad un asserito aiuto di Stato concesso dalla Repubblica ellenica al consorzio Hyatt Regency nel contesto di un appalto pubblico relativo alla cessione del 49% del capitale del casinò Mont Parnès.
(…)».
C – L’ordinanza impugnata
32. Con lettera 2 ottobre 2008 la Commissione ha segnalato al Tribunale di aver inviato alla ricorrente, in data 26 settembre 2008, una lettera del seguente tenore:
«Scrivo in riferimento alla lettera del [2 dicembre 2004] (12) con cui i servizi della DG concorrenza vi hanno informato che, in base alle informazioni di cui dispongono, non sussistevano motivi sufficienti per continuare l’esame della pratica indicata in oggetto e che, in mancanza di informazioni supplementari che giustificherebbero il proseguimento dell’indagine, la Commissione ha disposto l’archiviazione amministrativa della pratica di cui trattasi.
Considerata la sentenza [Athinaïki Techniki/Commissione, citata in precedenza], i servizi della DG concorrenza vi notificano il ritiro della presente lettera e la riapertura della pratica sopra menzionata.
Rinnoviamo, pertanto, la nostra precedente domanda invitandovi nuovamente [a] presentare elementi che indichino l’attribuzione di un aiuto di Stato illegittimo nell’ambito della vendita del Casino de Mont Parnès».
33. La Commissione, sostenuta dalla Athens Resort Casino AE Symmetochon (13), parte interveniente, ha affermato che, in forza della lettera 26 settembre 2008, la causa è divenuta priva di oggetto, con la conseguenza che non è più necessario statuire.
34. La Athinaïki Techniki si è opposta a tale posizione.
35. Nell’ordinanza impugnata il Tribunale ha esposto i seguenti motivi:
«32 In primo luogo, occorre rilevare che la Corte ha già dichiarato, nella sua ordinanza 18 novembre 1992, causa C‑222/92, SFEI e a./Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punti 1 e 2), che, nell’ambito di un ricorso contro una decisione di archiviare amministrativamente una denuncia relativa ad un presunto aiuto di Stato, la riapertura del procedimento preliminare di esame implica la revoca della decisione di archiviazione. La Corte ha poi considerato che il suddetto ricorso era divenuto privo di oggetto e ha dichiarato il non luogo a statuire (ordinanza SFEI e a./Commissione, citata in precedenza, punti 5 e 7; v. altresì, in tal senso, sentenza della Corte 1° luglio 2008, cause riunite C‑341/06 P e C‑342/06 P, Chronopost […]/UFEX e a, [Racc. pag. I‑4777], punto 3, e sentenza del Tribunale 7 giugno 2006, causa T‑613/97, UFEX e a./Commissione, Racc. pag. II‑1531, punti 8 e 11).
33 In secondo luogo, dai punti 52, 54 e 58 della sentenza [Athinaïki Techniki/Commissione, citata in precedenza,] emerge che l’accertamento cui è pervenuta la Corte, secondo cui la [decisione di archiviazione] ha fissato definitivamente la posizione della Commissione riguardo alla misura controversa, era necessaria affinché [la detta decisione] potesse essere qualificat[a] come impugnabile. Orbene, dopo la riapertura del procedimento preliminare di esame e l’invito alla ricorrente a presentare documenti a sostegno delle sue accuse, non esiste più un atto che fissi definitivamente la posizione della Commissione e sia, quindi, impugnabile.
34 In terzo luogo, va rilevato che la [decisione di archiviazione] è stata adottat[a] in esito al procedimento preliminare di esame e dev’essere interpretat[a], secondo la sentenza [Athinaïki Techniki, citata in precedenza], o come una decisione implicita che accerta che la misura di cui trattasi non è un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, o come una decisione implicita di non sollevare obiezioni. Pertanto, in caso di annullamento, la Commissione sarebbe tenuta a riaprire il procedimento preliminare di esame e, come precisato dalla Corte al punto 40 della sentenza [Athinaïki Techniki/Commissione, citata in precedenza], ad adottare formalmente una delle decisioni di cui all’art. 4 del regolamento n. 659/1999 oppure una decisione di archiviazione che costituirebbe un nuovo atto impugnabile.
35 Di conseguenza, si deve considerare che la revoca [della decisione di archiviazione] produce effetti equivalenti a quelli di una sentenza di annullamento [di tale decisione], poiché il procedimento preliminare di esame così riaperto verrà chiuso da una delle decisioni formali di cui all’art. 4 del regolamento n. 659/1999 ovvero da una decisione di archiviazione. Infatti, una sentenza che annullasse la [decisione di archiviazione] non comporterebbe alcuna conseguenza giuridica supplementare rispetto alle conseguenze della revoca effettuata (ordinanza del Tribunale 6 dicembre 1999, causa T‑178/99, Elder/Commissione, Racc. pag. II‑3509, punto 20).
36 La ricorrente non conserva dunque alcun interesse ad ottenere l’annullamento della [decisione di archiviazione] (v., in tal senso, ordinanze del Tribunale 28 maggio 1997, causa T‑145/95, Proderec/Commissione, Racc. pag. II‑823, punto 27, e Elder/Commissione, citata in precedenza, punto 21).
37 Occorre pertanto dichiarare che il presente ricorso è divenuto privo di oggetto e che non vi è più luogo a provvedere».
36. Il Tribunale ha esposto poi le ragioni per cui ha ritenuto che gli argomenti della ricorrente non confutassero la sua conclusione.
37. Per quanto riguarda in primo luogo l’argomento della ricorrente secondo cui la lettera 2 dicembre 2004 menziona la Commissione, mentre la lettera 26 settembre 2008 richiama i servizi della Commissione, esso ha spiegato che tale argomento non poteva influire sulla qualificazione di quest’ultima lettera.
38. Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’argomento per cui la Commissione non potrebbe restare inattiva e dovrebbe avviare il procedimento formale di esame, il Tribunale ha indicato che la ricorrente non menziona alcuna regola di diritto che imporrebbe alla Commissione, dopo la revoca della decisione di archiviazione, di avviare un procedimento diverso da quello che si è concluso con tale decisione.
39. In terzo luogo, per quanto riguarda le affermazioni della ricorrente secondo cui, da un lato, l’azione della Commissione mira a sottrarre la decisione di archiviazione al sindacato giurisdizionale e, dall’altro lato, l’invito a presentare informazioni non è rilevante, esso ha considerato che non era stato dedotto in merito alcun argomento in diritto.
40. Il Tribunale ha aggiunto che dai documenti presentati nell’ambito del procedimento dinanzi ad esso dalla ricorrente non risulta che quest’ultima avrebbe già spiegato, nel corso del procedimento amministrativo, perché le misure contestate rispondessero alle condizioni che determinano l’esistenza di un aiuto di Stato, e di conseguenza la ricorrente non potrebbe validamente sostenere che l’invito, rivoltole dalla Commissione, a presentare informazioni supplementari costituiva la procedura adeguata nelle circostanze del caso di specie.
41. In quarto luogo, riguardo agli argomenti della ricorrente relativi all’autorità di cosa giudicata, il Tribunale ha rilevato che, con la citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, la Corte ha annullato la citata ordinanza 26 settembre 2006, Athinaïki Techniki/Commissione, senza che la detta sentenza abbia alcuna incidenza sulla validità della decisione di archiviazione.
II – L’impugnazione
42. La ricorrente deduce che la Corte voglia annullare l’ordinanza impugnata, accogliere le conclusioni da essa presentate in primi grado e condannare la Commissione alle spese.
43. La Commissione e la Athens Resort Casino chiedono che il presente ricorso sia dichiarato manifestamente infondato e che la ricorrente sia condannata alle spese.
A – I motivi e gli argomenti delle parti
44. La ricorrente invoca quattro motivi a sostegno del suo ricorso. Questi motivi e gli argomenti addotti a difesa dalla Commissione nonché dalla Athens Resort Casino possono essere presentati nel modo seguente.
1. Il primo motivo
45. Il primo motivo riguarda un errore di diritto commesso nell’interpretazione della precedente giurisprudenza della Corte sulle condizioni di legittimità della revoca di un atto amministrativo.
46. La Athinaïki Techniki sostiene che la revoca di un atto amministrativo è valida a condizione, in primo luogo, che l’atto revocato sia illegittimo e, in secondo luogo, che la revoca sia effettuata entro un termine ragionevole. Orbene, da un lato, la decisione di revoca sarebbe stata adottata oltre quattro anni e mezzo dopo l’adozione della decisione originale, ossia al di là del termine ragionevole. Dall’altro lato, la motivazione della decisione di revoca farebbe riferimento non all’illegittimità della decisione di archiviazione, ma unicamente alla citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione. Poiché la motivazione della decisione è un motivo di ordine pubblico, il Tribunale avrebbe dovuto considerare d’ufficio il difetto di tale motivazione e dichiarare l’illegittimità della decisione di revoca.
47. Inoltre, la citata ordinanza SFEI e a./Commissione non sarebbe applicabile e le altre decisioni menzionate dal Tribunale si limiterebbero a far riferimento a tale ordinanza.
48. La Athens Resort Casino sostiene che, in assenza di regole speciali, i principi generali che disciplinano la revoca degli atti amministrativi sono i principi di legittimità e di tutela del legittimo affidamento dell’amministrato. Orbene, considerato che la ricorrente contesterebbe sin dall’inizio la legittimità della decisione di archiviazione, essa non potrebbe invocare il principio della tutela del legittimo affidamento.
49. Inoltre, per quanto riguarda l’argomento dedotto dalla ricorrente, relativo alla motivazione della revoca, secondo la giurisprudenza non sarebbe indispensabile che la motivazione emerga dall’atto stesso. Quest’ultima potrebbe essere dedotta, in modo indiretto, dalle regole applicabili o dal contesto dell’atto di cui trattasi. Quanto alla durata del procedimento giudiziario, essa sarebbe imputabile non alla Commissione, ma solo al normale funzionamento della giustizia dell’Unione. Per di più, tale durata sarebbe stata ridotta dalla Commissione grazie alla revoca della decisione di archiviazione.
50. La Commissione sostiene che le censure relative alla revoca della decisione di archiviazione sono irricevibili in quanto riguardano non l’ordinanza impugnata, ma solo la revoca di tale decisione, revoca che non costituiva oggetto della controversia dinanzi al Tribunale.
51. Inoltre, la parte del ricorso riguardante la legittimità della decisione di revoca avrebbe carattere abusivo. Infatti, la Commissione avrebbe revocato la decisione di archiviazione a beneficio della ricorrente e potenzialmente a danno della sua concorrente. La ricorrente non avrebbe pertanto alcun interesse a sollevare la questione del ritardo relativamente ad una revoca che si presume effettuata nel suo interesse. Lo stesso varrebbe per l’argomento relativo alla motivazione della decisione di revoca. Questi argomenti dovrebbero pertanto essere dichiarati manifestamente irricevibili. In ogni caso, la Commissione ritiene di essere tenuta ad adottare i provvedimenti necessari per l’esecuzione di una sentenza di annullamento (art. 233 CE) anche se intervengono dopo il decorso di un termine ragionevole.
52. Infine, secondo la Commissione, nella lettera del 26 settembre 2008 era chiaramente indicato che essa procedeva a tale revoca alla luce della citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, che la ricorrente conosceva avendo essa stessa determinato tale sentenza.
2. Il secondo motivo
53. La ricorrente accusa il Tribunale di essere incorso in un errore di diritto omettendo di statuire sulla questione dello sviamento di potere.
54. La Athinaïki Techniki ricorda che la revoca di un atto non può avere altro obiettivo se non quello di consentire all’amministrazione di garantire il rispetto del principio di legittimità. Orbene, la motivazione della revoca di cui trattasi si limiterebbe al semplice riferimento alla citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, la quale si pronunciava non sulla legittimità della decisione di archiviazione, ma unicamente sulla qualificazione di quest’ultima come atto impugnabile. Di conseguenza, la Commissione avrebbe inteso ritirare tale decisione non per rispettare il principio di legittimità, ma semplicemente per sottrarsi al sindacato del giudice comunitario.
55. La Athens Resort Casino considera tale motivo infondato. Infatti, non solo la Commissione non avrebbe evitato il sindacato giurisdizionale, ma al contrario sarebbe andata oltre la citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione in quanto avrebbe deciso di iniziare nuovamente l’indagine, accettando così di scoprire nuovi elementi di cui non era venuta a conoscenza.
3. Il terzo motivo
56. Nell’ambito del terzo motivo, la ricorrente lamenta che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto ritenendo che l’unica conseguenza di un annullamento della decisione di archiviazione fosse l’obbligo di avviare nuovamente il procedimento preliminare di esame.
57. La Athinaïki Techniki sostiene, in sostanza, che il Tribunale non avrebbe tenuto conto, da un lato, degli effetti che avrebbe prodotto una sentenza di annullamento e, dall’altro lato, del principio di proporzionalità.
58. Con il primo capo del terzo motivo la Athinaïki Techniki sostiene che una sentenza di annullamento avrebbe conseguenze giuridiche diverse dall’obbligo di aprire il procedimento formale di esame. In effetti, a questo punto, le alternative sono due: se il giudice avesse accertato che, nella fattispecie, la Commissione aveva violato il suo obbligo di avviare il procedimento formale di esame, tale istituzione, traendo le logiche conseguenze da una simile pronuncia, non avrebbe avuto altra scelta se non quella di avviare il suddetto procedimento. Se il giudice avesse direttamente accertato una violazione dell’art. 87 CE, la Commissione avrebbe dovuto trarre le conseguenze dell’esistenza di un aiuto di Stato cosa che, ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, avrebbe obbligato lo Stato interessato a sopprimere l’aiuto o a modificarlo entro il termine stabilito dalla Commissione.
59. Con il secondo capo del terzo motivo la Athinaïki Techniki sostiene che, secondo il principio di proporzionalità, l’amministrazione è tenuta, quando deve revocare un atto, a scegliere tra più opzioni quella che non solo assicura il ritorno alla legalità, ma che è anche la più favorevole all’amministrato. Tale scelta avrebbe dovuto essere controllata dal Tribunale, poiché implicava una differenza quanto agli effetti giuridici. Scegliendo la revoca, la Commissione avrebbe optato per una forma che non garantirebbe un ritorno ottimale alla legalità. Il mezzo più appropriato sarebbe stato una decisione che producesse le stesse conseguenze di una sentenza di annullamento, ossia l’apertura del procedimento formale di esame degli aiuti di Stato.
60. La Athens Resort Casino sostiene che il terzo motivo è infondato. Infatti, quando l’atto annullato per via giurisdizionale non è un atto di competenza obbligatoria, bensì un atto derivante da un potere discrezionale, ossia un atto redatto con un margine di discrezionalità, il Tribunale non potrebbe imporre alla Commissione una delle soluzioni di diritto che essa sola avrebbe il potere di scegliere, poiché così facendo si sostituirebbe alla Commissione nell’esercizio di competenze sue proprie.
4. Il quarto motivo
61. La ricorrente addebita al Tribunale di essere incorso in un errore di diritto disconoscendo l’autorità di cosa giudicata della citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione.
62. La Athinaïki Techniki sostiene che dal punto 40 di tale sentenza emerge che la Commissione non può perpetuare uno stato di inattività nell’ambito della procedura di esame degli aiuti di Stato. Orbene, con la revoca della decisione di archiviazione la Commissione sarebbe per l’appunto tornata allo stato della situazione precedente l’adozione di tale decisione e il Tribunale, non censurando tale revoca, sarebbe incorso in un errore di diritto. Inoltre, sarebbe superato qualunque termine ragionevole. Pertanto, non sarebbe più possibile per la Commissione mantenere uno stato di incertezza. Al contrario, essa sarebbe tenuta a decidersi e ad assoggettarsi eventualmente alla decisione del giudice comunitario.
63. Secondo la Athens Resort Casino il presente motivo è infondato. Dalla citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione emergerebbe che la Commissione non aveva il diritto di rimanere inattiva e, entro il termine ragionevole dal deposito della denuncia, doveva concludere la procedura in questione prendendo una decisione. Da tale sentenza non risulterebbe affatto che, nell’ambito di questa causa, non fosse più consentito tornare al procedimento preliminare di esame.
64. La Commissione risponde globalmente ai motivi riguardanti lo sviamento di potere, nonché le conseguenze della citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione e il principio di proporzionalità, motivi che a suo dire ruotano tutti attorno all’idea secondo cui essa avrebbe semplicemente inteso evitare il controllo giurisdizionale della decisione di archiviazione e sarebbe ricaduta in uno stato di inattività. Tali affermazioni sarebbero tuttavia errate poiché, con la riapertura della fase preliminare di esame, essa sarebbe in procinto di esaminare i dati del fascicolo. Inoltre, la ricorrente non indicherebbe le ragioni per cui la Commissione sarebbe tenuta ad avviare un procedimento formale di esame. Per di più, il Tribunale non potrebbe decidere ultra petita. Orbene, in seguito alla revoca della decisione di archiviazione, il ricorso di annullamento sarebbe divenuto privo di oggetto e qualunque altra conclusione riguardante la «procedura» della Commissione non sarebbe sussumibile nelle conclusioni del ricorso. A causa dell’autonomia delle vie di ricorso, l’unica maniera per obbligare la Commissione ad aprire un procedimento formale di esame sarebbe di proporre un ricorso per carenza ai sensi dell’art. 232 CE.
B – Valutazione
65. I quattro motivi dedotti dalla ricorrente a sostegno del suo ricorso riguardano principalmente due serie di censure. Con il primo, secondo e quarto motivo, la ricorrente lamenta che il Tribunale ha dichiarato che la decisione di archiviazione era stata revocata, mentre tale revoca era illegittima. Con il terzo motivo essa gli addebita di aver disconosciuto gli effetti di una sentenza di annullamento ritenendo che la revoca controversa avesse prodotto le stesse conseguenze di una tale sentenza.
1. La legittimità della revoca
a) La ricevibilità delle censure
66. Secondo la Commissione le censure della ricorrente che mettono in discussione la legittimità della revoca sono irricevibili in quanto, da un lato, riguarderebbero l’atto di revoca e non l’ordinanza impugnata e, dall’altro lato, lo stesso atto di revoca non costituiva l’oggetto della controversia dinanzi al Tribunale. Essa sostiene, infine, che la Athinaïki Techniki non avrebbe alcun interesse a contestare la detta revoca, facendo questa venir meno l’atto che le reca pregiudizio.
67. Riguardo al primo punto, le censure della ricorrente sono effettivamente dirette contro l’ordinanza impugnata e non contro la lettera 26 settembre 2008. Difatti, nei suoi diversi motivi la ricorrente addebita al Tribunale di essere incorso in un errore di diritto ritenendo che, in forza di detta lettera, la Commissione avesse proceduto alla revoca della decisione di archiviazione, mentre tale lettera non precisa quale sia l’illegittimità che la revoca mira a correggere, che quest’ultima è diretta unicamente a sottrarre tale decisione al sindacato giurisdizionale del giudice dell’Unione e che, conseguentemente, è contraria alla citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione.
68. Quanto al secondo punto, dall’ordinanza impugnata emerge che tali censure sono state effettivamente presentate dalla ricorrente al Tribunale e rientrano pienamente nell’ambito della controversia su cui quest’ultimo si è pronunciato.
69. In tale ordinanza, infatti, il Tribunale era invitato a statuire e si è pronunciato sul problema se, in forza della lettera della Commissione 26 settembre 2008, il ricorso contro la decisione di archiviazione fosse divenuto privo di oggetto. Inoltre, dai punti 23‑30 della motivazione della suddetta ordinanza emerge che la ricorrente ha contestato dinanzi al Tribunale la legittimità della revoca annunciata in tale lettera.
70. Infatti, in sintesi, come emerge dai punti 23 e 24 della suddetta motivazione, essa ha sostenuto che la lettera 26 settembre 2008 non è un atto contrario alla decisione di archiviazione perché, nella lettera stessa, la Commissione si limita a ripetere l’invito che le era stato fatto tre anni prima di presentare elementi che indicassero l’attribuzione di un aiuto di Stato. Stando al punto 27, la ricorrente ha sostenuto che tale invito non costituisce un motivo rilevante per giustificare simile revoca. In base ai punti 27 e 28, essa ha dichiarato che la lettera 26 settembre 2008 mira essenzialmente a sottrarre la decisione di archiviazione al sindacato giurisdizionale. Come emerge dai punti 27 e 28 della motivazione e ancora dal punto 40 della stessa, la ricorrente ha sostenuto che detta lettera è in contrasto con la citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione.
71. Infine, riguardo al terzo punto, la Commissione non è legittimata a sostenere che la ricorrente non avrebbe alcun interesse a contestare la valutazione del Tribunale relativa alla legittimità di tale revoca, in quanto dalla risposta a tale questione dipende direttamente quella relativa al problema se il ricorso contro la decisione di archiviazione sia divenuto o meno privo di oggetto, domanda che costituisce l’oggetto della presente controversia.
b) Nel merito
72. Con il suo primo, secondo e quarto motivo la ricorrente sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto dichiarando che la Commissione ha proceduto alla revoca della decisione di archiviazione, mentre tale revoca non è basata su una illegittimità di tale decisione, privandola pertanto del diritto ad un ricorso giurisdizionale contro la revoca stessa, in contrasto quindi con la citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione.
73. A mio avviso tale censura è fondata, tenuto conto delle considerazioni seguenti.
74. In via preliminare, come sostenuto dalla ricorrente, il Tribunale non poteva fondare la sua valutazione sulla motivazione della citata ordinanza SFEI e a./Commissione. In tale ordinanza, infatti, la Corte rileva che le parti ricorrenti le chiedono di pronunciare il non luogo a statuire a seguito della revoca, da parte della Commissione, della decisione di archiviazione della loro denuncia mentre, nella presente causa, la Athinaïki Techniki contesta che il suo ricorso sia divenuto privo di oggetto.
75. Da ciò consegue che, nella citata ordinanza SFEI e a./Commissione, la Corte non ha dovuto decidere su una contestazione come quella che contrappone le parti nella presente causa. Per quanto mi consta, la questione di fronte alla quale la Corte si trova nella presente causa, riguardante la legittimità di una revoca come quella effettuata dalla Commissione nella sua lettera 26 settembre 2008, non ha precedenti.
76. Effettivamente è pacifico che la Commissione ha il diritto di revocare, con effetto retroattivo, un atto che ritiene erroneo. Tale potere trova il suo fondamento nel principio di legittimità, che impone di non lasciar sussistere una illegittimità permettendo all’amministrazione, grazie all’annullamento dell’atto viziato, di ripristinare l’ordinamento giuridico indebitamente alterato. Esso permette altresì di evitare lo sviluppo di ricorsi contenziosi o, qualora la revoca intervenga dopo la proposizione di un ricorso contenzioso, di far subire agli interessati lo svolgimento e l’onere di un processo, contribuendo in tal modo a garantire una buona amministrazione (14) .
77. Tale diritto di revoca trova applicazione con tutta evidenza nel settore degli aiuti di Stato, conformemente agli artt. 87 CE e 88 CE. Da tali disposizioni deriva, infatti, da un lato, che una misura nazionale che costituisce un aiuto di Stato ai sensi delle suddette disposizioni può essere adottata soltanto alle condizioni stabilite dal diritto dell’Unione e, dall’altro lato, che spetta alla Commissione far rispettare tali condizioni procedendo non solo all’esame dei progetti di nuovi aiuti che le vengono notificati, ma altresì ad un controllo permanente degli aiuti esistenti.
78. La Commissione, conformemente al principio di legittimità, deve sempre poter correggere la propria valutazione secondo cui una misura di Stato non costituisce un aiuto qualora essa rilevi, anche dopo molto tempo, che tale valutazione risulta erronea (15) .
79. È altresì pacifico, come sostenuto dalla Commissione e dalla Athens Resort Casino, che la giurisprudenza relativa alle condizioni molto rigorose alle quali un atto amministrativo può essere revocato, derivante dalla ponderazione del principio di legittimità con il principio di certezza del diritto, è stata elaborata nel contesto di un atto che crea diritto, al fine di proteggere il legittimo affidamento dei beneficiari di tale atto (16) .
80. Del pari, è vero che la presente controversia non rientra in tale contesto, dal momento che la decisione di archiviazione reca pregiudizio alla ricorrente, quest’ultima ne chiede l’annullamento e non versa pertanto nella situazione di una parte beneficiaria, che avrebbe un interesse legittimo a volere la conservazione di tale decisione.
81. Tuttavia, sono del parere che, alla luce della motivazione della citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, che ricorda la portata degli obblighi della Commissione quando è investita di una denuncia contro un aiuto di Stato e che precisa i diritti del denunciante nell’ambito di tale procedura, tale istituzione non era legittimata a revocare la decisione di archiviazione nelle condizioni della lettera 26 settembre 2008.
82. Infatti, come deriva da tale sentenza, una parte interessata ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, come la Athinaïki Techniki, è legittimata, in forza degli artt. 10, n. 1, e 20, n. 2, prima frase, del regolamento n. 659/1999, ad avviare la fase preliminare di esame prevista dall’art. 88, n. 3, CE, indirizzando alla Commissione informazioni relative ad un aiuto asseritamente illecito (17) .
83. Da essa deriva inoltre che tale istituzione, quando è investita di una denuncia di questo tipo, è soggetta a numerosi obblighi. Essa infatti è tenuta ad esaminare, senza indugio, l’eventuale sussistenza di un aiuto e la sua compatibilità con il mercato comune. Essa deve parimenti, qualora ritenga che non sussistano motivi sufficienti per pronunciarsi sul caso, consentire alla parte interessata di presentarle, entro un termine ragionevole, osservazioni supplementari (18) .
84. Per di più, a seguito della consegna di tali osservazioni o del decorso del termine ragionevole, l’art. 13, n. 1, del regolamento n. 659/1999 impone alla Commissione di concludere la fase preliminare di esame con l’adozione di una decisione ai sensi dell’art. 4, nn. 2, 3 o 4, di tale regolamento, vale a dire una decisione in cui si dichiara l’inesistenza dell’aiuto, di non sollevare obiezioni o di avviare il procedimento formale di esame (19) .
85. Come indicato dalla Corte con estrema chiarezza, la Commissione non è autorizzata a perpetuare uno stato di inattività durante la fase preliminare di esame. Al momento opportuno, spetta ad essa avviare la fase di esame successiva, ovvero archiviare la questione adottando una decisione in tal senso (20) .
86. Inoltre, quando, come nella presente causa, la Commissione ha adottato una decisione di archiviazione a seguito di informazioni fornite da una parte interessata, essa deve inviare a quest’ultima una copia di tale decisione.
87. Infine, nella citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, la Corte ha dichiarato che una decisione come la decisione di archiviazione del 2 giugno 2004, con cui la Commissione ha deciso di porre termine al procedimento preliminare di esame avviato dalla Athinaïki Techniki, costituisce un atto impugnabile.
88. Da tale motivazione si possono dedurre le seguenti indicazioni, che sono rilevanti per la causa in esame.
89. Da un lato, dall’analisi in esito alla quale la Corte ha dichiarato che la decisione di archiviazione adottata il 2 giugno 2004 costituiva un atto impugnabile deriva che la ricorrente aveva il diritto di ottenere un controllo giurisdizionale della valutazione della Commissione secondo cui, allo stato degli elementi di cui tale istituzione disponeva a tale data, quest’ultima poteva procedere legittimamente all’archiviazione del caso e, implicitamente, dichiarare che non vi era motivo di aprire un procedimento formale di esame.
90. Dall’altro lato, in forza delle obbligazioni che incombono alla Commissione, sopra menzionate, e del diritto di ricorso riconosciuto alla ricorrente, tale istituzione poteva procedere alla revoca della decisione di archiviazione di cui trattasi solo per correggere un’illegittimità che la viziasse. A questo proposito, la Commissione nelle sue osservazioni scritte non sostiene di avere il diritto di revocare tale decisione in forza di un potere puramente discrezionale.
91. Di conseguenza, nella lettera del 26 settembre 2008 inviata alla ricorrente, la Commissione era tenuta ad indicare, o per lo meno ad esporre succintamente, i motivi per i quali procedeva alla revoca della sua decisione di archiviazione, vale a dire le ragioni per cui riteneva, contrariamente a quanto aveva valutato il 2 giugno 2004, di non dover procedere all’archiviazione del caso.
92. È giocoforza rilevare che la lettera 26 settembre 2008 non soddisfa tale requisito. La Commissione ha semplicemente notificato alla ricorrente la revoca della lettera 2 dicembre 2004 e la riapertura della pratica «alla luce della sentenza della Corte [Athinaïki Techniki/Commissione, precedentemente citata]». Orbene, è pacifico che la Corte, in tale sentenza, si è pronunciata non sulla legittimità della decisione di archiviazione, ma unicamente sulla qualificazione di quest’ultima come atto impugnabile.
93. La ricorrente è pertanto pienamente legittimata a sostenere che la revoca di tale decisione è priva di qualsiasi giustificazione.
94. Contro tale analisi la Commissione e la Athens Resort Casino sostengono nei loro atti che tale revoca si imponeva comunque dopo che la Corte ha dichiarato che l’archiviazione della denuncia costituiva un atto impugnabile, perché la lettera 2 dicembre 2004 non era motivata come dev’esserlo una decisione in materia di aiuti di Stato.
95. Tuttavia, non mi sembra che tale argomento possa mettere in discussione l’analisi da me effettuata. Difatti, se l’intento della Commissione era realmente quello di correggere tale difetto di motivazione, essa avrebbe potuto indicare i motivi di tale archiviazione nella sua lettera 26 settembre 2008. La correzione del difetto di motivazione eventuale della lettera 2 dicembre 2004 non imponeva di riavviare il procedimento preliminare di esame né di imporre conseguentemente alla ricorrente un termine supplementare prima di adottare una decisione avente un identico dispositivo. La revoca controversa, a mio avviso, risulta quindi del tutto priva di ogni giustificazione. Di conseguenza, la ricorrente è pienamente legittimata a sostenere che tale revoca mira unicamente a sottrarre la decisione di archiviazione al sindacato giurisdizionale del Tribunale.
96. La Athens Resort Casino contesta tale interpretazione e afferma che, riavviando il procedimento, la Commissione si spinge oltre l’esecuzione della citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione poiché, cominciando nuovamente l’indagine, tale istituzione vorrebbe scoprire elementi di cui non era venuta a conoscenza.
97. Non posso condividere questo argomento, dal momento che si basa su una mera speculazione. Nulla prova, infatti, che la Commissione abbia deciso di riavviare il procedimento di esame preliminare perché avrebbe rilevato che, contrariamente a quanto aveva inizialmente pensato, la causa in esame merita indagini complementari. Ancora una volta, dalla lettera 26 settembre 2008 non risulta alcun elemento rilevante che potrebbe spiegare i motivi per cui la Commissione ha deciso di tornare sulla sua prima valutazione e di riaprire il procedimento di esame preliminare.
98. L’unico elemento che figura in tale lettera, oltre alla notificazione della revoca, è la reiterazione della richiesta alla ricorrente di presentare elementi che indichino l’attribuzione di un aiuto di Stato illegittimo nell’ambito della vendita di una parte del capitale del casinò Mont Parnès. Tuttavia, come la stessa Commissione indica nella suddetta lettera, essa aveva già formulato tale richiesta, ed è alla luce della risposta della ricorrente che aveva deciso, il 2 giugno 2004, di archiviare il caso.
99. Inoltre, tale richiesta conferma, a mio avviso, che la lettera 26 settembre 2008 non mira a consentire alla Commissione di correggere un’eventuale illegittimità che inficia la decisione di archiviazione del 2 giugno 2004, poiché tale istituzione non ricade nuovamente nella situazione in cui si trovava subito prima dell’adozione della stessa. Alla luce di una simile richiesta, la lettera 26 settembre 2008 può essere interpretata come apertura di un nuovo procedimento di esame preliminare e non come una vera e propria revoca della decisione di archiviazione del 2 giugno 2004.
100. Di conseguenza, considerato l’insieme dei suddetti elementi, la ricorrente è pienamente legittimata a sostenere che la Commissione, dietro la pretesa di correggere un’illegittimità di tale decisione, le impedisce in tal modo di fare uso del suo diritto a che sia controllata la legittimità della decisione stessa.
101. In altri termini, e, secondo l’espressione figurata, «si gira in tondo». Ammettere, come l’ordinanza impugnata, che una siffatta revoca è legittima potrebbe produrre l’effetto di permettere alla Commissione di permanere in uno stato di inattività contrario agli obblighi che le incombono nel settore degli aiuti di Stato poiché, in forza di tale ordinanza, sarebbe sufficiente per tale istituzione archiviare la denuncia depositata da una parte interessata e quindi, dopo la presentazione di un ricorso da parte di quest’ultima, riaprire la fase di esame preliminare e ripetere tali operazioni ogni volta che sia necessario per eludere ogni controllo giurisdizionale sul suo operato.
102. Alla luce di tali considerazioni, suggerisco alla Corte di dichiarare che i motivi della ricorrente secondo cui l’ordinanza impugnata è viziata da un errore di diritto in quanto il Tribunale ha ammesso che la Commissione aveva revocato la decisione di archiviazione sono pienamente fondati.
2. Il disconoscimento degli effetti di una sentenza di annullamento
103. Prendo in esame il terzo motivo solo in via subordinata, nel caso in cui la Corte non condividesse la mia conclusione dell’analisi degli altri tre motivi del ricorso.
104. Con il terzo motivo la ricorrente sostiene che l’ordinanza impugnata risulta viziata da un errore di diritto in quanto il Tribunale, ai punti 34‑36 della stessa, ha ritenuto che la revoca della decisione di archiviazione nella lettera 26 settembre 2008 produca gli stessi effetti di una sentenza di annullamento, e che di conseguenza la ricorrente non conservi alcun interesse ad ottenere l’annullamento di tale decisione.
105. Anche se la revoca di un atto ha la conseguenza di farlo sparire dall’ordinamento giuridico e, in linea di principio, rende privo di oggetto il ricorso proposto contro di esso, la giurisprudenza ammette che, in circostanze particolari, il ricorrente può ancora avere un interesse a che si statuisca sul suo ricorso di annullamento.
106. La Corte ha infatti riconosciuto che il ricorrente conserva un interesse a che si statuisca sul ricorso da esso proposto contro una decisione già eseguita o un atto non più applicabile allo scopo di evitare che l’illegittimità che vizierebbe tale decisione o tale atto si riproduca (21) .
107. Al pari della ricorrente, sono del parere che la valutazione compiuta dal Tribunale ai punti 34‑36 dell’ordinanza impugnata sia erronea. Infatti, ricordo che al punto 34 di tale ordinanza il Tribunale ha effettivamente dichiarato che, in caso di annullamento della decisione di archiviazione, la Commissione «sarebbe tenuta a riavviare il procedimento di esame preliminare e, come la Corte ha precisato al punto 40 della sentenza [Athinaïki Techniki/Commissione, citata], ad adottare formalmente una delle decisioni di cui all’art. 4 del regolamento n. 659/1999 o una decisione di archiviazione che costituirebbe un nuovo atto impugnabile».
108. Da ciò esso ha dedotto, al punto 35 della detta ordinanza, che la revoca della decisione di archiviazione produce effetti equivalenti a quelli di una sentenza di annullamento di tale atto, poiché il procedimento di esame preliminare in tal modo riaperto verrà chiuso da una delle decisioni di cui all’art. 4 del regolamento n. 659/1999 e una sentenza che annulli tale atto non comporterebbe alcuna conseguenza giuridica supplementare rispetto alle conseguenze della revoca effettuata. Al punto 36 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha concluso che la ricorrente non conservava alcun interesse ad ottenere l’annullamento della decisione di archiviazione del 2 giugno 2004.
109. A mio avviso, tale valutazione è criticabile per i seguenti motivi.
110. Conformemente alla giurisprudenza, a norma dell’art. 233 CE, per conformarsi alla sentenza di annullamento e darvi piena esecuzione, l’istituzione da cui promana l’atto annullato è tenuta a rispettare non solo il dispositivo della sentenza, ma anche la motivazione da cui quest’ultima discende e che ne costituisce il sostegno necessario (22) .
111. Una sentenza di annullamento si distinguerebbe dalla revoca come quella annunciata nella lettera 26 settembre 2008, la quale, lo ricordo, non menziona alcuna illegittimità che inficia la decisione di archiviazione del 2 giugno 2004, perché conterrebbe i motivi su cui tale annullamento è fondato e questi motivi, in forza del principio ricordato al punto precedente, vincolerebbero la Commissione.
112. Da ciò deriva che, in effetti, in forza di una tale sentenza, la Commissione potrebbe essere tenuta a riavviare un procedimento di esame preliminare al termine del quale potrebbe adottare una delle decisioni di cui all’art. 4 del regolamento n. 659/1999, eventualmente una nuova decisione di archiviazione, nel caso in cui il Tribunale, in particolare, constatasse che essa non ha effettuato un esame diligente ed imparziale della denuncia.
113. Tuttavia, essa potrebbe anche essere tenuta a chiudere immediatamente il procedimento di esame preliminare adottando una decisione di aprire un procedimento formale di esame qualora il Tribunale dichiarasse che gli elementi del fascicolo erano sufficienti per dichiarare che la misura di Stato in esame costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il diritto dell’Unione o suscita effettivamente dubbi riguardo alla sua compatibilità con quest’ultimo.
114. Questa seconda soluzione costituisce, del resto, lo scopo perseguito dalla ricorrente nel suo ricorso di annullamento contro la decisione di archiviazione. Come indicato dalla Corte nella citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, è solo nel contesto del procedimento formale di esame che la Commissione è tenuta ad intimare agli interessati di presentare le proprie osservazioni, e di conseguenza questi ultimi sono legittimati a contestare una decisione di archiviazione come quella del 2 giugno 2004 per far rispettare i loro diritti procedurali (23) .
115. Una sentenza di annullamento si distinguerebbe quindi in modo estremamente netto da una revoca come quella annunciata nella lettera 26 settembre 2008, perché conterrebbe i motivi su cui tale annullamento è basato e questi motivi, in forza del principio sopra menzionato, vincolerebbero la Commissione. Una sentenza di questo tipo, al pari di una revoca basata su un’illegittimità dell’atto di cui trattasi, avrebbe pertanto la conseguenza di impedire la reiterazione dell’illegittimità da essa accertata.
116. A mio parere, quindi, la valutazione secondo cui la revoca della decisione di archiviazione come prevista nella lettera 26 settembre 2008 produce effetti equivalenti a quelli di una sentenza di annullamento è viziata da un errore di diritto.
117. Da quanto sopra è possibile inoltre dedurre che, non avendo la Commissione fornito indicazioni rilevanti quanto ai motivi che l’hanno indotta a procedere alla revoca controversa, nulla le impedirebbe, al termine del procedimento di esame preliminare, di adottare nuovamente una decisione diversa da quella di aprire un procedimento formale di esame, laddove la misura di Stato di cui trattasi, eventualmente, costituisca un aiuto di Stato incompatibile con il diritto dell’Unione o susciti effettivamente dubbi riguardo alla sua compatibilità con quest’ultimo.
118. La ricorrente conserva quindi un interesse ad agire contro la decisione di archiviazione del 2 giugno 2004 al fine di evitare la reiterazione dell’illegittimità che consisterebbe nel non tener conto del fatto che gli elementi del fascicolo giustificano, eventualmente, l’avvio del procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE.
119. Alla luce di tali osservazioni, ritengo che il ricorso proposto contro l’ordinanza impugnata sia fondato e che quest’ultima, di conseguenza, debba essere annullata.
3. Le conseguenze dell’annullamento dell’ordinanza impugnata
120. La ricorrente chiede che la Corte voglia accogliere le conclusioni da essa presentate in primo grado e condannare la Commissione alle spese, ma la causa non è matura per la decisione, dato che il ricorso della ricorrente contro l’atto impugnato non è stato ancora esaminato nel merito dal Tribunale.
121. Invito pertanto la Corte a rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca sulla domanda dell’Athinaïki Techniki diretta a ottenere l’annullamento della decisione della Commissione 2 giugno 2004, relativa all’archiviazione della sua denuncia, e a riservare le spese.
III – Conclusione
122. In base alle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) annullare l’ordinanza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 26 settembre 2006, causa T‑94/05, Athinaïki Techniki/Commissione;
2) rinviare la causa dinanzi al Tribunale dell’Unione europea affinché statuisca sulla domanda dell’Athinaïki Techniki AE diretta a ottenere l’annullamento della decisione della Commissione 2 giugno 2004, relativa all’archiviazione della sua denuncia, e
3)	riservare le spese.
(1) .
(2)  –	Causa C‑521/06 P (Racc. pag. I‑5829).
(3)  –	In prosieguo: la «Athinaïki Techniki».
(4)  –	Regolamento 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] del Trattato CE (GU L 83, pag. 1).
(5)  –	Causa T‑94/05 (in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»).
(6)  –	Causa T‑94/05.
(7)  –	Sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, cit. (punti 33 e 34).
(8)  –	Ibidem (punti 35 e 36).
(9)  –	Ibidem (punti 37‑39).
(10)  –	Ibidem (punti 42‑44).
(11)  –	Ibidem (punto 44).
(12)  –	L’ordinanza impugnata menziona la data «2 febbraio 2004» ma la traduzione ufficiale della lettera trasmessa al legale della ricorrente, come figurante nei documenti del fascicolo, riporta effettivamente la data 2 dicembre 2004, il che collima con il contesto di fatto precedentemente illustrato.
(13)  –	In prosieguo: la «Athens Resort Casino».
(14)  –	V. D. Ritleng, «Le retrait des actes administratifs contraires au droit communautaire», Bestand und Perspektiven des Europaïschen Verwaltungsrechts,
Nomos, Baden-Baden, 2008, pag. 237.
(15)  –	Sentenza 22 giugno 2006, cause riunite C‑182/03 e C‑217/03, Belgio e Forum 187/Commissione (Racc. pag. I‑5479, punto 75). In tale sentenza la Corte ha ammesso che la Commissione doveva poter correggere la valutazione effettuata 19 anni prima relativamente al regime fiscale belga dei centri di coordinamento e dichiarare che, contrariamente a quanto aveva ritenuto, tale regime costituiva un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune. Beninteso, 19 anni dopo, la Commissione non ha revocato retroattivamente la sua prima decisione, bensì ha adottato una decisione nuova in esito ad un nuovo esame del regime fiscale di cui trattasi, secondo la procedura di controllo di un aiuto esistente. Tuttavia, la detta sentenza ben chiarisce l’importanza del principio di legittimità nel settore degli aiuti di Stato, principio che costituisce il fondamento del diritto di revoca.
(16)  –	Sentenze della Corte 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione (Racc. pag. 749, punto 10); 26 febbraio 1987, causa 15/85, Consorzio Cooperative d’Abruzzo/Commissione (Racc. pag. 1005, punto 12); 20 giugno 1991, causa C‑248/89, Cargill/Commissione (Racc. pag. I‑2987, punto 20); 17 aprile 1997, causa C‑90/95 P, de Compte/Parlamento (Racc. pag. I‑1999, punto 35), e sentenza del Tribunale 20 novembre 2002, causa T‑251/00, Lagardère e Canal+/Commissione (Racc. pag. II‑4825, punto 140).
(17)  –	Sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, citata in precedenza (punto 37).
(18)  –	Ibidem (punti 37 e 39).
(19)  –	Ibidem (punto 40).
(20)  –	Idem.
(21)  –	Sentenze 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal/Commissione (Racc. pag. 777, punto 32); 24 giugno 1986, causa 53/85, AKZO Chemie e AKZO Chemie UK/Commissione (Racc. pag. 1965, punto 21), e 26 aprile 1988, causa 207/86, Apesco/Commissione (Racc. pag. 2151, punto 16). V. altresì, in tal senso, sentenza 5 ottobre 1988, cause riunite 294/86 e 77/87, Technointorg/Commissione e Consiglio (Racc. pag. 6077, punto 11).
(22)  –	Ordinanza 13 luglio 2000, causa C‑8/99 P, Gómez de Enterría y Sanchez/Parlamento (Racc. pag. I‑6031, punti 19 e 20).
(23)  –	Sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, citata in precedenza (punti 35 e 36).