61999CJ0133_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-133/99,
Kongeriget Nederlandene ved M.A. Fierstra og N. Wijmenga, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af
Den Franske Republik ved R. Abraham og C. Vasak, som befuldmægtigede,
intervenient,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved T. van Rijn, K.-D. Borchardt og C. van der Hauwaert, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 1999/187/EF af 3. februar 1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995 (EFT L 61, s. 37), for så vidt som et beløb på 39 182 606 NLG, som den sagsøgende medlemsstat har anmeldt vedrørende støtte til skummetmælk med henblik på fremstilling af kasein og kaseinater, er blevet udelukket fra fællesskabsfinansiering,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann (refererende dommer), og dommerne D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet og C.W.A. Timmermans,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 22. november 2001, hvorunder Kongeriget Nederlandene var repræsenteret ved J.S. van den Oosterkamp, som befuldmægtiget, og Kommissionen ved T. van Rijn,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 15. januar 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. april 1999 har Kongeriget Nederlandene i medfør af EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), anlagt sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 1999/187/EF af 3. februar 1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995 (EFT L 61, s. 37, herefter »den anfægtede beslutning«), for så vidt som et beløb på 39 182 606 NLG, som den sagsøgende medlemsstat har anmeldt vedrørende støtte til skummetmælk med henblik på fremstilling af kasein og kaseinater, er blevet udelukket fra fællesskabsfinansiering.
2 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 20. januar 2000 har Den Franske Republik fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kongeriget Nederlandenes påstande.
Relevante retsforskrifter
3 I Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) bestemmes det, hvilke af de af medlemsstaterne afholdte udgifter, der kan finansieres af Garantisektionen under Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«), og på hvilke nærmere vilkår denne finansiering kan finde sted. Forordningens artikel 5, stk. 2, bestemmer:
»Efter høring af den i artikel 11 nævnte Fondskomité
a) træffer Kommissionen
- ved årets begyndelse på grundlag af det i stk. 1, litra a), nævnte materiale beslutning om et forskud til kontorerne og organerne på et beløb på indtil én tredjedel af de på budgettet optagne midler
- i årets løb beslutning om yderligere betalinger til dækning af de udgifter, der skal afholdes af et kontor eller et organ
b) afslutter Kommissionen inden udløbet af det følgende år kontorernes og organernes regnskaber på grundlag af det i stk. 1, litra b), nævnte materiale.«
4 Forordning nr. 729/70 er blevet ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1). Forordningens artikel 5 har følgende ordlyd i den ændrede affattelse:
»1. Medlemsstaterne sender med regelmæssige mellemrum Kommissionen nedenstående oplysninger vedrørende de i artikel 4 nævnte godkendte udbetalende organer og forbindelsesorganer for så vidt angår de af Garantisektionen finansierede foranstaltninger:
a) udgiftsanmeldelser og overslag over de finansielle behov
b) årsregnskaber med de for deres afslutning nødvendige oplysninger samt en attest om, at de fremsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige.
2. Efter høring af Fondskomitéen
a) træffer Kommissionen beslutning om de månedlige forskud på konteringen af de udgifter, som de godkendte udbetalende organer afholder. Udgifterne i oktober henhører under oktober, hvis de er afholdt mellem den 1. og den 15., og under november, hvis de er afholdt mellem den 16. og den 31. Forskuddene udbetales til medlemsstaten senest den tredje arbejdsdag i den anden måned efter den måned, hvor udgifterne er afholdt.
Der kan udbetales supplerende forskud, og Fondskomitéen skal i så fald informeres herom ved den følgende høring.
b) afslutter Kommissionen inden den 30. april i året efter det pågældende regnskabsår de udbetalende organers regnskaber på grundlag af de i stk. 1, litra b), nævnte oplysninger.
Beslutningen om regnskabsafslutning er betinget af, at de indsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige.
Beslutningen foregriber ikke senere beslutninger efter litra c).
c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.
En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning. Denne bestemmelse finder dog ikke anvendelse på de finansielle konsekvenser, der skal drages
- af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 8, stk. 2
- på grund af statsstøtte eller overtrædelser, som de i traktatens artikel 93 og 169 omhandlede procedurer er indledt for.
3. Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel vedtages efter proceduren i artikel 13. Bestemmelserne skal bl.a. vedrøre attesteringen af regnskaberne som omhandlet i stk. 1 samt procedurerne for beslutningerne som omhandlet i stk. 2.«
5 De almindelige regler om ydelse af støtte til skummetmælk, der er forarbejdet til kasein og kaseinater, er fastsat i artikel 11 i Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 252) og i Rådets forordning (EØF) nr. 987/68 af 15. juli 1968 om fastsættelse af almindelige regler for ydelse af støtte til skummetmælk, der er forarbejdet til casein og caseinater (EFT 1968 I, s. 252). Gennemførelsesbestemmelserne hertil er fastsat ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 756/70 af 24. april 1970 om ydelse af støtte til skummetmælk, som er blevet forarbejdet til casein og caseinater (EFT 1970 I, s. 181), som er blevet ophævet og erstattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2921/90 af 10. oktober 1990 om ydelse af støtte til skummetmælk med henblik på fremstilling af kasein og kaseinater (EFT L 279, s. 22).
6 Artikel 1 i forordning nr. 2921/90 har følgende ordlyd:
»1. Der ydes kun støtte til producenter af kasein og kaseinater, hvis disse produkter:
- er fremstillet af skummetmælk eller råkasein, der stammer fra mælk fra Fællesskabet
- opfylder forskrifterne vedrørende sammensætning i bilag I, II eller III
- er emballeret i overensstemmelse med kravene i artikel 3.
2. Støtten ydes på basis af en skriftlig ansøgning til det kompetente organ, hvori er anført:
i) producentens navn og adresse
ii) den fremstillede mængde kasein og kaseinater, for hvilken han ansøger om støtte, med henvisning til kvaliteten af disse produkter
iii) de varepartinumre, som ansøgningen refererer til.
3. I forbindelse med anvendelsen af denne forordning skal et vareparti bestå af produkter af samme kvalitet og fremstillet samme dag. Hvis den pågældende virksomheds samlede produktion af kasein og kaseinater har været på højst 1 000 tons det foregående kalenderår, kan varepartiet dog bestå af produkter fremstillet inden for samme kalenderuge.«
7 Artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2921/90 bestemmer:
»Det støttebeløb, der ydes, er det, som gælder på dagen for fremstillingen af kaseinen eller kaseinaterne.«
8 På baggrund af forskelle i medlemsstaternes lovgivninger om sammensætningen og fremstillingen af kaseiner og kaseinater bestemt til konsum, som kan virke hæmmende på den frie omsætning af disse produkter, har fællesskabslovgiver fastsat regler, der skal overholdes med hensyn til disse produkters sammensætning og mærkning. Med hjemmel i EØF-traktatens artikel 100 (efter ændring EF-traktatens artikel 100, nu artikel 94 EF) har Rådet udstedt direktiv 83/417/EØF af 25. juli 1983 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning vedrørende visse laktoproteiner (kaseiner og kaseinater) til konsum (EFT L 237, s. 25).
9 Artikel 2 i direktiv 83/417 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger til,
- at de i bilagene definerede produkter kun kan bringes i handelen, såfremt de svarer til de definitioner og regler, der er fastsat i dette direktiv og dets bilag, og
- at de produkter, som ikke opfylder de kriterier, der er fastsat i bilagene, betegnes og mærkes på en sådan måde, at de ikke vildleder køberen med hensyn til deres art, kvalitet og anvendelse.«
10 I bilag I og II til direktiv 83/417 er der fastsat detaljerede normer for de væsentlige faktorer i sammensætningen af henholdsvis kaseiner og kaseinater til konsum. Aluminiumammoniumsulfat (AAS) nævnes ikke i bilagene.
Regnskabsafslutningsproceduren
11 I oktober 1995 gennemførte Kommissionens Enhed for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (herefter »UCLAF«) efter samråd med de kompetente nederlandske myndigheder kontrolbesøg hos den nederlandske virksomhed DMV Campina med hensyn til fremstilling og salg af visse kaseinattyper, som der kunne ydes produktionsstøtte til i henhold til forordning nr. 2921/90.
12 UCLAF fandt efter gennemførelsen af kontrollen - for så vidt som det var blevet konstateret, at visse kaseinater indeholdt AAS, og at et kaseinat benævnt »EMST« ikke var fremstillet i overensstemmelse med betingelserne i forordning nr. 2921/90 - at støtten hertil var blevet tildelt i strid med de gældende regler. UCLAF fremhævede særligt, at brugen af AAS var blevet forbudt ved direktiv 83/417.
13 Under samråd, der derefter fandt sted mellem parterne, gjorde de nederlandske myndigheder gældende, at forordning nr. 2921/90 ikke forbød brugen af AAS ved fremstilling af kaseinater, idet direktiv 83/417 ikke fandt anvendelse på dette forhold, og at produktionen af EMST var sket i overensstemmelse med forordning nr. 2921/90.
14 Da Kommissionen ikke kunne tiltræde argumentationen, gav den ved skrivelse af 21. januar 1998 den nederlandske regering meddelelse om, at den agtede at foretage korrektioner for begge forhold.
15 Kongeriget Nederlandene fremsatte derefter anmodning om en formel forligsprocedure. Forligsorganet udtalte i sin rapport, der blev afgivet den 16. juli 1998, at det med hensyn til brugen af AAS ikke var fuldstændig klart, at den argumentation, Kommissionens tjenestegrene havde fremført, var retligt holdbar. Med hensyn til produktionen af EMST udtalte forligsorganet, at det havde haft visse vanskeligheder ved at forstå de betænkeligheder, Kommissionens tjenestegrene havde givet udtryk for, idet disse havde anført, at ydelse af støtte til dette kaseinat indebar en betydelig risiko for spekulation og misbrug for så vidt angår langt større mængder kasein og kaseinater. Forligsorganet konkluderede, at det ikke havde været muligt at opnå en tilnærmelse af parternes divergerende standpunkter i sagen.
16 Den 12. januar 1999 afgav Kommissionen sin sammenfattende rapport om resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1995 (herefter »den sammenfattende rapport«). Kommissionen fastslog i rapporten, at der forelå to uregelmæssigheder, hvoraf den første angik den forbudte brug af AAS i produktionen af kaseinater, mens den anden angik fremstillingen af EMST på grundlag af spildpulver fra kaseinproduktionen. Kommissionen foretog derfor i den anfægtede beslutning korrektioner for regnskabsåret 1995 på 32 746 529 NLG for produktion af kaseinater, der indeholdt AAS, og på 6 436 077 NLG for produktion af EMST.
Korrektionen på 32 746 529 NLG for produktion af kaseinater, der indeholdt AAS
17 Med hensyn til den omtvistede korrektion vedrørende brugen af AAS ved produktion af kaseinater har den nederlandske regering fremført fire anbringender til støtte for påstanden om delvis annullation af den anfægtede beslutning. Det første anbringende er, principalt, at Kommissionen har tilsidesat forordning nr. 2921/90 ved at begrunde korrektionen med, at krav, som følger af direktiv 83/417, men som ikke opstilles i forordningen, ikke er blevet overholdt. Subsidiært har den nederlandske regering gjort gældende, at også kravene i henhold til direktiv 83/417 er blevet overholdt. Det andet anbringende er, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, som affattet ved forordning nr. 1287/95, og af de principper om samarbejde, høring og forebyggelse, som er aftalt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Det tredje anbringende er, at der er sket en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, idet de nationale myndigheder efter regeringens opfattelse med rimelighed kunne antage, at kravene i henhold til direktiv 83/417 ikke skulle være opfyldt i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 2921/90. Det fjerde anbringende er, at begrundelsespligten ikke er opfyldt.
Det første anbringende
18 Den nederlandske regering har som sit første anbringende gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat forordning nr. 2921/90 ved at kræve, at betingelserne i direktiv 83/417 skal være overholdt.
19 Regeringen har, støttet af den franske regering, nærmere anført, at der i forordning nr. 2921/90 ikke henvises til direktiv 83/417. Retsgrundlaget og formålet med de to regelsæt er heller ikke det samme, idet forordning nr. 2921/90, der er udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF), har til formål at gennemføre mål inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, herunder særlig at opnå en stabilisering af priserne for laktoproteiner med henblik på eksport til tredjelande, mens direktiv 83/417, der er udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 100, har til formål at gennemføre en indbyrdes tilnærmelse af de nationale bestemmelser om betingelserne for markedsføring inden for Fællesskabet af kaseiner og kaseinater til konsum for at fjerne hindringer for samhandelen. Direktiv 83/417 kan derfor ikke begrænse anvendelsesområdet for forordning nr. 2921/90.
20 Kommissionen har i øvrigt selv anerkendt, at forordning nr. 2921/90 ikke har nogen sammenhæng med direktiv 83/417. I 1997 fremsatte Kommissionen således et forslag til ændring af forordningen, hvorved forordningens bestemmelser og bestemmelserne i direktiv 83/417 for fremtiden skulle harmoniseres, idet støtte kun skulle kunne ydes på den udtrykkelige betingelse, at direktivets krav var opfyldt. Forslaget blev imidlertid i 1998 erstattet af et forslag af det modsatte indhold, idet det nye forslag gik ud på, at ydelse af støtte - af hensyn til den tekniske kontrol - ikke skulle være betinget af, at kravene i direktiv 83/417 var overholdt. Medlemsstaterne modsatte sig imidlertid begge forslag, og Kommissionen trak dem i sidste instans tilbage.
21 Kommissionen har anført, at dette anbringende savner grundlag. Der består nødvendigvis en sammenhæng mellem forordning nr. 2921/90 og direktiv 83/417, fordi fællesskabsrettens enhed kræver, at der ikke kan ydes produktionsstøtte til et produkt, når det ikke kan markedsføres på det fælles marked.
22 Denne fortolkning følger allerede af støtteordningens formål, som er at sætte Fællesskabets producenter i en konkurrenceposition, som kan sammenlignes med den, producenter i tredjelande befinder sig i. Hvis et produkt ikke kan markedsføres inden for Fællesskabet, kan der heller ikke være tale om en ulige konkurrenceposition i forhold til tredjelandes producenter, og der er dermed ingen grund til at yde støtte.
23 Det er korrekt, at Kommissionen successivt har fremsat to forslag til ændring af forordning nr. 2921/90, men for så vidt angår det første forslag, der havde til formål at knytte støtteydelsen til den udtrykkelige betingelse, at kravene i henhold til direktiv 83/417 var opfyldt, var det ikke hensigten at indføre en ny forpligtelse, men kun at foretage en præcisering af den allerede gældende forpligtelse i forordningens bestemmelser. Dette bekræftes af det andet forslag, som - i modsætning til det første - gik ud på at fastsætte en udtrykkelig undtagelse fra bestemmelserne i direktiv 83/417 for så vidt angår ydelse af støtte.
24 Hertil bemærkes, at der i forordning nr. 2921/90 opstilles en række betingelser for ydelse af den pågældende støtte. Disse betingelser, der er anført i forordningens artikel 1, stk. 1, omfatter krav om, at produkterne fremstilles af råvarer med oprindelse i Fællesskabet, samt en række krav til deres sammensætning og emballage. Med hensyn til produkternes sammensætning henvises der i artikel 1, stk. 1, andet led, i forordning nr. 2921/90 til bilag I, II og III til samme forordning. I disse bilag fastsættes der regler om det højeste eller mindste indhold af bestemte stoffer, eller der opstilles forbud mod, at produkterne har et bestemt indhold. Det står fast, at AAS ikke nævnes i bilagene, hverken i form af et påbud om et bestemt indhold heraf eller et forbud mod, at AAS forekommer i kaseiner eller kaseinater.
25 Endvidere bemærkes, at forordning nr. 2921/90 ikke henviser til direktiv 83/417, og at direktivet end ikke nævnes i forordningen. Der skal derfor tages stilling til, om direktivet ikke desto mindre - af de af Kommissionen anførte grunde - indebærer, at der opstilles yderligere krav, som skal være opfyldt, for at den pågældende støtte kan ydes.
26 Kommissionen har specielt anført, at direktiv 83/417 indeholder et forbud mod tilsætning af AAS til kaseiner og kaseinater, der markedsføres inden for Fællesskabet, og at dette lovgivningsmæssige forbud på grund af sin kategoriske karakter har indvirkning på alle andre områder inden for fællesskabsretten, således at det må betragtes som retsstridigt at yde støtte til produktion af kasein eller kaseinater, der indeholder AAS. Kommissionen har herved støttet sig på, at fællesskabsretten udgør en enhed, som er uafhængig af, hvilket retsområde der er tale om, og uafhængig af de specifikke formål med hver af de pågældende regelsæt.
27 I denne forbindelse fremgår det ganske vist af artikel 2, første led, i direktiv 83/417, at kaseiner og kaseinater til konsum kun kan bringes i handelen inden for Fællesskabet, såfremt de svarer til de definitioner og regler, der er fastsat i direktivet og i bilagene til direktivet. AAS er imidlertid ikke nævnt blandt de faktorer i sammensætningen eller de tilsætningsstoffer, der er tilladt i henhold til bilagene til direktivet.
28 I artikel 2 i direktiv 837417 bestemmes det imidlertid i andet led, at medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger til, at produkter, som ikke opfylder de kriterier, der er fastsat i bilagene, betegnes og mærkes på en sådan måde, at de ikke vildleder køberen med hensyn til deres art, kvalitet og anvendelse.
29 Det fremgår således af selve ordlyden af artikel 2 i direktiv 83/417, at denne bestemmelse ikke opstiller et absolut lovmæssigt forbud mod at markedsføre kaseiner og kaseinater, som ikke opfylder kravene i henhold til direktivet, inden for Fællesskabet, men kun opstiller bestemte kriterier og angiver en alternativ løsning for det tilfælde, at kriterierne ikke er opfyldt.
30 Under disse omstændigheder kan artikel 2 i direktiv 83/417 ikke danne grundlag for et lovmæssigt forbud, som på grund af en opfattelse af, at fællesskabsretten udgør en enhed, har betydning med hensyn til den fælles regulering af landbrugsmarkederne.
31 Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 56 og 57 i forslaget til afgørelse, må det antages - selv hvis det måtte være godtgjort, at DMV Campina har anvendt betegnelsen »kaseinat til konsum« i strid med artikel 2, andet led, i direktiv 83/417 - at en sådan overtrædelse, som det må tilkomme medlemsstaterne at pålægge de fornødne sanktioner for, ikke har indvirkning på, om der kan ydes produktionsstøtte for det pågældende produkt.
32 Med hensyn til Kommissionens argument om, at det første forslag til ændring af forordning nr. 2921/90 med henblik på at knytte ydelse af støtte til en udtrykkelig betingelse om, at kravene i direktiv 83/417 er opfyldt, kun tog sigte på at bekræfte en gældende retstilstand, er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv hvis det måtte være tilladeligt at tillægge lovgivers ikke gennemførte hensigt betydning med henblik på fortolkningen af en eksisterende bestemmelse, må et sådant forslag snarere føre til en formodning for, at der ikke tidligere fandtes en sådan tilknytning mellem forordning nr. 2921/90 og direktiv 83/417. Heller ikke det andet ændringsforslag, hvorefter der derimod skulle fastsættes en udtrykkelig undtagelse fra betingelserne i henhold til direktiv 83/417, kan betragtes som en bekræftelse af en sådan retstilstand.
33 Den nederlandske regerings anbringende om, at Kommissionen har overtrådt forordning nr. 2921/90, idet den har støttet sig på krav, der ikke var fastsat i forordningen, må derfor tiltrædes. Den anfægtede beslutning skal herefter annulleres i det omfang, hvori den pålægger en korrektion på 32 746 529 NLG for produktion af kaseinater, der indeholdt AAS.
Andet, tredje og fjerde anbringende
34 Da Domstolen har tiltrådt den nederlandske regerings første anbringende, er det ikke nødvendigt at behandle regeringens øvrige anbringender.
Korrektionen på 6 436 077 NLG for produktion af EMST
35 For så vidt angår den omtvistede korrektion i forbindelse med produktion af EMST har den nederlandske regering fremført fire anbringender til støtte for sin påstand om delvis annullation af den anfægtede beslutning. Det første anbringende er, at Kommissionen har set bort fra, at EMST blev produceret i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 2921/90. Det andet anbringende er, at Kommissionen har tilsidesat de principper om samarbejde, høring og forebyggelse, der er aftalt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Det tredje anbringende er, at der er sket en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, og det fjerde anbringende er, at begrundelsespligten ikke er opfyldt.
Det første anbringende
36 Den nederlandske regering har som sit første anbringende gjort gældende, at Kommissionen har set bort fra, at EMST blev fremstillet under overholdelse af kravene i artikel 1, stk. 1 og 3, i forordning nr. 2921/90.
37 Regeringen har nærmere anført, at det i forordningens artikel 1, stk. 1, bestemmes, at kaseinatet, for at der kan ydes støtte til produktionen, skal fremstilles af skummetmælk eller råkasein. Dette har været tilfældet i denne sag, idet EMST fremstilles på grundlag af spildpulver, som fremkommer under produktionsprocessen ved fremstilling af kaseinater, og som opsamles gennem nogle dage eller uger. Spildpulveret er et halvfabrikata, og forud for, at pulveret bearbejdes til EMST, har det ikke gennemgået produktionsprocessen til fremstilling af kaseinater. På det tidspunkt, hvor pulveret indsamles, er der således endnu ikke et færdigfremstillet kaseinat.
38 For så vidt angår artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 2921/90, hvorefter et vareparti skal bestå af produkter af samme kvalitet og fremstillet samme dag, er denne betingelse efter regeringens opfattelse ligeledes opfyldt, selv om spildpulveret indsamles gennem nogle dage, hvorefter det på en bestemt dag forarbejdes til kaseinater. Udsagnsordet »fremstillet« i artikel 1, stk. 3, må således skulle forstås som tilberedt. Tanken med bestemmelsen er kun at afgrænse fremstillingsdatoen i samme forordnings artikel 2, stk. 3's forstand, idet det af denne artikel følger, at støttebeløbet kan variere fra den ene dag til den anden, og dermed at undgå, at et vareparti består af produkter, for hvilke der gælder forskellige støttebeløb. I den foreliggende sag er det imidlertid uproblematisk at fastlægge fremstillingsdatoen.
39 Kommissionen har anført, at de relevante bestemmelser er blevet overtrådt, fordi det spildpulver, der fremkommer ved fremstilling af kaseinat, allerede er et færdigprodukt og ikke et halvfabrikata. Den fremstillingsmetode, som DMV Campina benytter, og som består i, gennem nogle dage eller uger, at indsamle spildpulveret for derefter at behandle det igen og lade det fremstå som støtteberettiget kaseinat, er ikke i overensstemmelse med artikel 1, stk. 1 og 3, i forordning nr. 2921/90. Under de beskrevne omstændigheder er et vareparti ikke fremstillet af skummetmælk eller råkasein, men af kaseinat, og det består ikke af produkter af samme kvalitet og fremstillet samme dag.
40 Kommissionen har endvidere forklaret, at man allerede på forhånd har taget hensyn til det forhold, at der fremkommer spildpulver under produktionsprocessen ved fremstilling af kaseinater, ved beregningen af støttebeløbet. 5% af støtten anses således for at svare til spildpulveret, og dette er en rundhåndet beregning, da den faktiske andel i moderne anlæg som dem, DMV Campina benytter, normalt ikke er højere end 2%. Heraf følger, at virksomheden i realiteten har modtaget støtte to gange for samme produkt.
41 Det bemærkes i denne henseende, at det følger af selve ordlyden af artikel 1, stk. 1 og 3, i forordning nr. 2921/90, at støtten ydes til fremstilling af et færdigprodukt af bestemte råvarer, der er tilberedt på én og samme dag. Det må være klart, at en tilberedning gennem nogle dage og en fornyet behandling af spildpulver af det allerede fremstillede produkt ikke svarer til denne definition, da der i så fald ikke er tale om en produktion på grundlag af råvarer.
42 Denne fortolkning støttes af den måde, hvorpå støttebeløbet er beregnet, idet der herved allerede er medregnet en vis spildprocent. Som generaladvokaten har anført i punkt 104 i forslaget til afgørelse, vil det ikke være i overensstemmelse hermed at yde støtte på ny til genbehandling af spildpulver.
43 Heraf følger, at den nederlandske regerings første anbringende om, at produktionsprocessen ved fremstilling af EMST har været i overensstemmelse med artikel 1, stk. 1 og 3, i forordning nr. 2921/90, savner grundlag og dermed ikke kan tiltrædes.
Det andet, tredje og fjerde anbringende
44 Med sit andet anbringende har den nederlandske regering gjort gældende, at Kommissionen ved at nægte at anerkende, at der kan ydes støtte til produktion af EMST, har tilsidesat de principper om samarbejde, høring og forebyggelse, der er aftalt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Disse principper følger af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, som ændret ved forordning nr. 1287/95. Selv om denne bestemmelse ikke finder anvendelse på regnskabsåret 1995, men først på de følgende regnskabsår, indeholder den kun en konkretisering af principper, der allerede tidligere har været gældende. Kommissionen har efter regeringens opfattelse tilsidesat principperne, idet den ikke har taget forligsorganets kritiske rapport i betragtning og ikke har søgt at indlede en loyal dialog med de nederlandske myndigheder, men har forholdt sig tavs over for de argumenter, de nederlandske myndigheder har fremført.
45 Med det tredje anbringende, som er, at retssikkerhedsprincippet er tilsidesat, har den nederlandske regering ligeledes kritiseret Kommissionen for, at den ikke har ført en dialog, idet regeringen har gjort gældende, at de kompetente nederlandske myndigheder allerede - specielt ved en skrivelse af 2. februar 1993 - havde meddelt Kommissionen, hvorledes de fortolkede forordning nr. 2921/90 for så vidt angik produktion af EMST, og at Kommissionen i første omgang ikke havde haft indvendinger herimod.
46 Med sit fjerde anbringende gør den nederlandske regering gældende, at Kommissionen har tilsidesat forpligtelsen til at begrunde den anfægtede beslutning, idet det ikke ud fra den i beslutningen anførte begrundelse er muligt at fastslå, af hvilke grunde Kommissionen har vedtaget beslutningen, og at forstå Kommissionens ræsonnement.
47 Kommissionen har bestridt, at den har undladt at samarbejde og foretage de nødvendige høringer. Den har gjort gældende, at den under hele proceduren, som har stået på i tre et halvt år, har besvaret alle væsentlige punkter, der er blevet rejst af de nederlandske myndigheder, hvilket også fremgår af den omfattende korrespondance, der er blevet ført, og af den sammenfattende rapport. Der er således intet grundlag for at hævde, at begrundelsespligten skulle være tilsidesat. De nederlandske myndigheder er tværtimod i vidt omfang blevet inddraget i forberedelsen af den anfægtede beslutning. Med hensyn til de forebyggende foranstaltninger, som er aftalt, har Kommissionen anført, at sådanne foranstaltninger, som benyttes i tilfælde, hvor kontrollen har været mangelfuld, ikke er aftalt med henblik på et tilfælde som det foreliggende, hvor der er ydet støtte i strid med de gældende bestemmelser. Kommissionen kan ikke kritiseres for at have afvist at deltage i en loyal dialog alene med den begrundelse, at den er nået frem til, at forligsorganets kritik ikke har været berettiget, og at den derfor har besluttet at fastholde sit standpunkt.
48 For så vidt angår de oplysninger, der på forhånd var givet om produktionsprocessen ved fremstilling af EMST, har Kommissionen anført, at denne produktionsproces kun var beskrevet i helt generelle vendinger i de nederlandske myndigheders skrivelse af 2. februar 1993. Det blev således ikke oplyst, at produktet blev opsamlet gennem flere dage eller uger, før det blev behandlet igen. Så snart Kommissionen havde fået oplysning om den faktiske gennemførelse af produktionsprocessen, havde den givet sit standpunkt til kende over for myndighederne.
49 Det bemærkes med hensyn til disse anbringender, som behandles under ét, at det fremgår af den omfattende korrespondance, der blev udvekslet, og af brugen af forligsproceduren, at parterne havde et godt kendskab til de respektive standpunkter, og at de søgte at tilnærme dem til hinanden. Kommissionen kan således ikke kritiseres for, at det, når alt kom til alt, ikke lykkedes at nå til enighed, idet en indbringelse af spørgsmålene for forligsorganet ikke fratager Kommissionen retten til at vedtage en endelig beslutning om regnskabsafslutningen.
50 Af denne grund og af de grunde, der nærmere er anført i punkt 119-121 og 123-127 i generaladvokatens forslag til afgørelse, kan Kommissionen ikke kritiseres for at have tilsidesat de aftalte principper om samarbejde, høring og forebyggelse, eller for at have undladt at overholde retssikkerhedsprincippet og begrundelsespligten. Heraf følger, at det andet, tredje og fjerde anbringende vedrørende EMST ligeledes må forkastes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
51 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da begge parter har nedlagt påstand om, at den anden part tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Kommissionen har tabt sagen for så vidt angår beløbet på 32 746 529 NLG, og Kongeriget Nederlandene har tabt sagen for så vidt angår beløbet på 6 436 077 NLG, bør det pålægges Kommissionen at betale fem sjettedele af sagens omkostninger og Kongeriget Nederlandene at betale en sjettedel af sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer Den Franske Republik, der har interveneret i sagen, sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kommissionens beslutning 1999/187/EF af 3. februar 1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995, annulleres, for så vidt som et beløb på 32 746 529 NLG, som Kongeriget Nederlandene har anmeldt vedrørende støtte til skummetmælk med henblik på fremstilling af kasein og kaseinater, er blevet udelukket fra fællesskabsfinansiering.
2) I øvrigt frifindes Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber for Kongeriget Nederlandenes påstande.
3) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler fem sjettedele af sagens omkostninger, og Kongeriget Nederlandene betaler en sjettedel af sagens omkostninger.
4) Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger.