62003CC0117_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I –
Inledning
1. Domstolen skall i detta mål bedöma om artikel 6 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(2) (nedan kallat livsmiljödirektivet) är tillämplig. De italienska myndigheterna har ogiltigförklarat ett offentligt upphandlingsförfarande avseende muddringstjänster i en hamn, eftersom det utsläpp av sediment som föreskrivits låg inom ett område som Italien föreslagit kommissionen som bevarandeområde enligt livsmiljödirektivet. Det är tvistigt om de italienska myndigheterna kan åberopa bestämmelserna om bevarande [av livsmiljöer] enligt artikel 6 i livsmiljödirektivet fastän det förfarande som föreskrivs i livsmiljödirektivet för att utse området [till bevarandeområde] ännu inte avslutats.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. Livsmiljödirektivet trädde enligt artikel 191.2 i EG-fördraget i kraft den 10 juni 1992(3), efter att ha meddelats medlemsstaterna. I artikel 3.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs att det skall inrättas ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden under beteckningen Natura 2000. Natura 2000 skall dels bestå av de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(4) (nedan kallat fågelskyddsdirektivet) och dels av områden av gemenskapsintresse som har utsetts enligt artikel 4 och bilaga 3 till direktivet.
3.
I områdena av gemenskapsintresse finns vissa livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2 till direktivet. En del av dessa livsmiljötyper och arter är prioriterade, eftersom gemenskapen, till följd av att de finns inom gemenskapens europeiska territorium, har ett särskilt ansvar för deras bevarande.
4. Enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 4 i livsmiljödirektivet skall medlemsstaterna först på grundval av de vetenskapliga kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) inom tre år – det vill säga före den 10 maj 1995 – föreslå de områden som till följd av att det finns livsmiljötyper och arter där enligt bilagorna 1 och 2 kan komma i fråga som del av Natura 2000. Kommissionen skall därefter, på grundval av förslagen och i överensstämmelse med de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 2), inom ytterligare tre år – det vill säga före den 10 maj 1998 – upprätta en gemenskapslista över områden av gemenskapsintresse som skall föras upp i Natura 2000.
5. De relevanta bestämmelserna i artikel 4 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”(1) 	På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. …
Listan skall tillsammans med upplysningar om varje område överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av detta direktiv.
(2) På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 2) skall kommissionen, i samförstånd med varje medlemsstat, för var och en av de fem biogeografiska regioner som anges i artikel 1 c iii och för hela det område som avses i artikel 2.1 med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter.
Medlemsstater i vilka de områden där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter utgör mer än 5 % av det nationella territoriet kan, i samförstånd med kommissionen, begära att kriterierna i bilaga 3 (etapp 2) används mer flexibelt vid valet av alla områden av gemenskapsintresse på sitt territorium.
Listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse och som anger på vilka av dessa det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter, skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 21.
(3) Den lista som avses i punkt 2 skall upprättas inom sex år efter anmälan av detta direktiv.
(4) ...
(5) Så snart ett område har förts upp på den lista som avses i punkt 2 tredje stycket skall det omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2–6.4.“
6. För bedömningen av gemenskapsintresset hos de områden som finns upptagna på de nationella listorna föreskrivs följande i bilaga 3 (etapp 2):
”1. Alla områden som i etapp 1 utsetts av medlemsstaterna där det finns prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter skall betraktas som områden av gemenskapsintresse.
2. Vid bedömningen av gemenskapsintresset hos övriga områden på medlemsstaternas listor, dvs. om de bidrar till att upprätthålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljö i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 eller till att göra Natura 2000 sammanhängande, skall hänsyn tas till följande kriterier:
a) Områdets relativa betydelse på nationell nivå.
b) Områdets geografiska läge i förhållande till flyttningsvägar för arter i bilaga 2 samt det eventuella faktum att området ingår i ett sammanhängande ekosystem som ligger på båda sidorna av en eller flera av gemenskapens inre gränser.
c) Områdets totala yta.
d) Antalet livsmiljötyper i bilaga 1 och arter i bilaga 2 som finns på området.
e) Områdets totala ekologiska betydelse för de berörda biogeografiska regionerna eller för hela det område som avses i artikel 2, både vad gäller den karakteristiska eller unika aspekten hos elementen i området och det sätt på vilket elementen hänger samman.”
7. Bestämmelserna i artikel 4.5 i livsmiljödirektivet hänvisar till artikel 6.2‑6.4 i vilken det fastställs bestämmelser om bevarande av områden av gemenskapsintresse. Enligt artikel 6.2 skall medlemsstaterna i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv. I styckena 3 och 4 regleras godkännande av planer och projekt. Om planerna och projekten kan påverka områden av gemenskapsintresse på ett betydande sätt skall de på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Om resultatet av bedömningen blir negativt kan godkännande endast ske enligt stycke 4. Enligt denna bestämmelse kan en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande.
B – Den nationella lagstiftningen
8. Livsmiljödirektivet genomfördes i Italien genom presidentdekret nr 357 av den 8 september 1997. Enligt den hänskjutande domstolens uppgifter är det i allt väsentligt fråga om ett exakt,(5) närapå ordagrant genomförande av direktivet. Den enda faktor som är speciell för den nationella lagstiftningen är att förfarandet för konsekvensbedömning enligt artikel 5 i presidentdekret nr 357 har begränsats till projekt som omfattas av statliga eller regionala miljökonsekvensbedömningar om det tröskelvärde som innebär en begränsning av tillämpningen av bestämmelserna om miljökonsekvensbedömning har överskridits. I artikel 3.2 i presidentdekret nr 357 knyts tillämpligheten av bestämmelser om bevarande till Europeiska gemenskapernas kommissions fastställande av listan över områden.
9. Italien har genom presidentdekret nr 120 av den 12 mars 2003, efter de händelser som ledde till målet vid den nationella domstolen, infört bestämmelser om föreslagna områden av gemenskapsintresse. Planer och projekt som avser dessa områden skall likaså underkastas en konsekvensbedömning.
III – Bakgrund
10. Italien har föreslagit kommissionen området Foce del Timavo (floden Timavos mynning) som område av gemenskapsintresse. I området finns bland annat prioriterade livsmiljöer enligt bilaga 1 till livsmiljödirektivet. Kommissionen har hitintills inte fattat något beslut rörande huruvida detta område skall föras upp på listan över områden av gemenskapsintresse enligt artikel 4.2 i livsmiljödirektivet eller inte. Kommissionen har hitintills endast godkänt listorna för de alpina(6) och de makaronesiska(7) biogeografiska regionerna. Det aktuella området befinner sig i den kontinentala biogeografiska regionen.
11. Klaganden i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad Dragaggi) deltog i samverkan med andra företag i ett anbudsförfarande. Förfarandet avsåg muddringsarbeten i hamnen i Monfalcone. Det framgår av protokollet över upphandlingen att Dragaggi tilldelades kontraktet. Det föreskrevs att sedimentet skulle lagras i grävda dammar inom området Foce del Timavo.
12. Det italienska miljöministeriet godkände emellertid inte upphandlingen. Det ogiltigförklarade anbudsinfordran i efterhand med motiveringen att de berörda dammarna var att anse som områden av gemenskapsintresse. Utsläppet av sediment skulle därför underkastas en konsekvensbedömning i den mening som avses i presidentdekret nr 357. Det är uteslutet att projektet skulle kunna få tillstånd i detta förfarande.
13. Klagandena anser att beslutet att ogiltigförklara upphandlingen var rättsstridigt, eftersom bestämmelserna om bevarande av områden av gemenskapsintresse först är tillämpliga efter det att kommissionen har fört upp det berörda området på listan över områden av gemenskapsintresse.
14. Consiglio di Stato har därefter genom begäran om förhandsavgörande ställt följande tolkningsfråga till domstolen:
”Skall artikel 4.5 i livsmiljödirektivet tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta de åtgärder som avses i artikel 6 i direktivet, och då särskilt den åtgärd som avses i artikel 6.3 i detta, först efter det att gemenskapen slutgiltigt har antagit listan över områden i enlighet med artikel 21, eller skall det tvärtom – utöver fastställandet av den tidpunkt då åtgärder för bevarande normalt skall vidtas – göras åtskillnad mellan deklaratoriska och konstitutiva inskrivningar på denna lista (i vilket fall inskrivningar av prioriterade områden skulle ingå bland de förstnämnda)? Skall det – för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av direktivet som syftar till bevarandet av livsmiljöer – anses att en medlemsstat är skyldig att, från den tidpunkt då den nationella listan har färdigställts, göra en bedömning av planer och projekt som har betydande inverkan på ett område som av denna medlemsstat utsetts som område av gemenskapsintresse där det finns prioriterade livsmiljötyper eller proriterade arter – trots att kommissionen ännu inte har upprättat ett förslag till lista över livsmiljöområden eller inte slutgiltigt antagit denna lista i enlighet med artikel 21 i direktivet?”
IV – Bedömning
15. Kärnpunkten i den fråga som ställts av Consiglio di Stato är om och i förekommande fall på vilka villkor medlemsstaterna skall bevara potentiella områden av gemenskapsintresse enligt livsmiljödirektivet redan innan kommissionen har antagit listan över områden av gemenskapsintresse. Fastän det föreskrivs i artikel 4.5 i livsmiljödirektivet att bestämmelserna om bevarande i artikel 6.2–6.4 först är tillämpliga efter det att kommissionen har fört upp ett område på gemenskapslistan över områden av gemenskapsintresse anser regionen Friuli-Venezia Giulia att medlemsstaterna skall skydda föreslagna områden som är prioriterade redan innan bestämmelserna om bevarande antagits. Den svenska regeringen har utvidgat detta resonemang till att gälla samtliga förslag på områden. Kommissionen har gått ytterligare ett steg längre genom att vilja tillämpa bestämmelserna om bevarande på alla områden som till följd av sina egenskaper skall föras upp på gemenskapslistan.
16. Dragaggi har däremot, under åberopande av ordalydelsen i artikel 4.5, uteslutit att det finns en skyldighet att vidta bevarandeåtgärder enligt livsmiljödirektivet, så länge kommissionen inte har fört upp området på gemenskapslistan. Den franska regeringen delar Dragaggis uppfattning i frågan huruvida artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet är tillämplig på områden som ännu inte förts upp på gemenskapslistan. Den franska regeringen utgår dock från att medlemsstaterna är skyldiga att förhindra försämringar av områdena så att målsättningarna med direktivet inte allvarligt äventyras.
A – Frågan huruvida artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet är direkt tillämplig
17. Italien hade haft en skyldighet att skydda området Foce del Timavo om bestämmelserna i artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet hade varit direkt tillämpliga på områden av gemenskapsintresse redan innan gemenskapslistan antogs. Bestämmelser i direktiv som inte har införlivats eller inte har införlivats på ett korrekt sätt är i princip direkt tillämpliga vid införlivandefristens utgång om och i den mån som de berörda bestämmelserna med avseende på innehållet framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa.(8) Livsmiljödirektivet skulle ha införlivats före den 10 juni 1994.
18. Tillämpningen av artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet på områden av gemenskapsintresse är dock – som Dragaggi och den franska regeringen har understrukit – enligt artikel 4.5 knuten till villkoret att kommissionen har fört upp det berörda området på gemenskapslistan. Detta villkor talar mot att artikel 6.2‑6.4 skulle vara direkt tillämplig. En direkt tillämpning av dessa bestämmelser skulle på ett otillbörligt sätt föregripa kommissionens urvalsbeslut. Som Dragaggi har anfört kan i princip endast kommissionen, enligt artikel 4.2 jämförd med bilaga 3 (etapp 2) till livsmiljödirektivet, slutgiltigt bedöma om ett område skall föras upp på gemenskapslistan eftersom det endast är kommissionen som kan överblicka medlemsstaternas hela europeiska territorium som omfattas av EG‑fördraget.(9) Kommissionen måste nämligen när den fastställer gemenskapslistan underkasta medlemsstaternas förslag på områden en komplex vetenskaplig bedömning där områdena jämförs med andra områden. Beträffande områden i vilka det inte finns prioriterade livsmiljöer eller prioriterade arter följer detta redan av kriterierna i bilaga 3 (etapp 2) nummer 2.
19. Föreslagna områden som är prioriterade anses visserligen automatiskt som områden av gemenskapsintresse enligt bilaga 3 (etapp 2) till livsmiljödirektivet. Denna automatik är dock inte längre säkerställd om förutsättningarna i artikel 4.2.2 i livsmiljödirektivet föreligger. Enligt denna artikel kan medlemsstater i vilka de områden där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter utgör mer än 5 procent av det nationella territoriet, i samförstånd med kommissionen, begära att kriterierna i bilaga 3 (etapp 2) används mer flexibelt vid valet av alla områden av gemenskapsintresse på sitt territorium. Denna flexibilitet borde även omfatta områden som är prioriterade eftersom kriterierna för val av andra områden ändå säkerställer ett tillräckligt utrymme för flexibilitet.
20. Kommissi onens argument att gemenskapslistan inte slutgiltigt hade antagits eftersom medlemsstaterna inte hade lämnat in tillräckliga förslag talar i detta sammanhang inte för utan mot att artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet skulle vara tillämplig. Om villkoren för en mer flexibel tillämpning föreligger kan nämligen bedömningen i tvivelsmål först ske när alla förslag har lämnats in av den berörda medlemsstaten.
21. Även den analogi som gjorts av regionen Friuli-Venezia Giulia, den svenska regeringen och kommissionen till rättspraxis för områden som inte utsetts till fågelskyddsområden är felaktig. Domstolen har med avseende på dessa områden funnit att områden som inte klassificeras som särskilda skyddsområden, fastän de borde ha klassificerats på ett sådant sätt, skall skyddas enligt artikel 4.4 i fågelskyddsdirektivet.(10) Dragaggi och den franska regeringen har mot detta korrekt framfört invändningen att medlemsstaterna är ensamma om att kunna utse fågelskyddsområden, medan de endast föreslår områden av gemenskapsintresse, och att det därefter är kommissionen som väljer ut dem.
22. Artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet är således inte direkt tillämplig.
B – Frågan om ett provisoriskt förbud mot försämringar
23. Underlåtenhet från medlemsstaternas eller kommissionens sida vid införlivande får slutligen inte heller medföra att det bevarande som eftersträvas med direktivet förfelas. Beaktar man dessutom den allmänna rättsprincipen om förbud mot att handla i strid med egna tidigare handlingar och principen om lojalt samarbete så följer det av detta åtminstone ett provisoriskt förbud mot försämringar.
1. Frågan om grunderna för det provisoriska förbudet mot försämringar
24. Såsom den svenska regeringen och regionen Friuli-Venezia Giulia har framhävt skulle det vara inkonsekvent om medlemsstaterna å ena sidan föreslog områden för Natura 2000 och å andra sidan skadade de egenskaper som motiverade att dessa områden har förts upp i detta nät.(11) Ett sådant agerande vore oförenligt med förbudet att handla i strid med egna tidigare handlingar.
25. Förbudet mot att handla i strid med egna tidigare handlingar har särskild betydelse vid beslutet att fastställa gemenskapslistan eftersom påverkan eller försämring av föreslagna områden även äventyrar en ordnad beslutsprocess och följaktligen kan innebära ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete. Kommissionen kan endast göra ett kvalificerat val av de bästa områdena så länge de förteckningar som medlemsstaterna har överlämnat korrekt återger områdenas tillstånd. Om enskilda områden däremot har påverkats eller på annat sätt försämrats under mellantiden förvanskas kommissionens beslutsunderlag. Problemet framstår i praktiken som än större eftersom medlemsstaterna endast med kraftig försening har överlämnat förslag på områden(12) och dessa förslag enligt kommissionens uppfattning fortfarande inte motsvarar de krav som ställs i direktivet(13) . Kommissionen har därför tillsammans med medlemsstaterna gjort en preliminär bedömning av förslagen,(14) för att påvisa möjliga brister. Även resultaten av denna preliminära bedömning kan ifrågasättas om de framlagda förslagen på nytt försämras.
26. Skyldigheten att bevara områden av gemenskapsintressen följer även av förbudet mot att hindra en åtgärds ändamålsenliga verkan. Enligt artikel 10.2 EG, som regionen Friuli-Venezia Giulia, den svenska regeringen och kommissionen har åberopat, skall medlemsstaterna avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. Begreppet fördragets mål omfattar sekundärrätten och framför allt direktiven. Som kommissionen och den franska regeringen har påpekat har nämligen domstolen uttalat att det följer av en tillämpning av artikel 10.2 EG jämförd med artikel 249.3 EG att medlemsstaterna måste avhålla sig från att vidta åtgärder före införlivandefristens utgång som allvarligt äventyrar förverkligandet av det i direktivet föreskrivna resultatet(15) .
27. Livsmiljödirektivet syftar bland annat till att inrätta ett nätverk som innehåller de områden som kommissionen har klassificerat som områden av gemenskapsintresse. Kommissionen skall därvid ha tillgång till en uttömmande förteckning över de områden som på nationell nivå är av sådant betydande ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla målsättningen att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i livsmiljödirektivet(16) Skulle en sådan skyldighet att bevara livsmiljöer inte finnas kan det befaras att kommissionen skulle kunna konstatera att en oåterkallelig förändring hunnit ske innan gemenskapslistan antogs och att oersättliga delar av det gemensamma europeiska naturarvet därmed ohjälpligt skulle gå förlorat. Därmed skulle samtidigt målet med livsmiljödirektivet och dess – av regionen Friuli-Venezia Giulia, av den svenska regeringen och av kommissionen anförda – ändamålsenliga verkan allvarligt äventyras.
28. Mot detta talar även förbudet att hindra en åtgärds ändamålsenliga verkan genom att påverka eller försämra förslagsområden eftersom det senare förverkligandet av nätverket Natura 2000 därigenom skulle äventyras. Så skulle vara fallet om de berörda områdena inte längre kunde komma i fråga för att föras upp i nätverket Natura 2000 eller om deras bidrag till detta nätverk reducerades. Det kan i förevarande fall anses ovisst om förbudet att hindra en åtgärds ändamålsenliga verkan – till skillnad från de andra grunderna för skyldigheten att bevara som anförts ovan – även kräver att områden som inte föreslagits och som till följd av sina egenskaper uppenbart borde ha förts upp i nätverket Natura 2000 bevaras. Italien har som bekant föreslagit det omtvistade området Foce del Timavo som område av gemenskapsintresse.
29. Det är följaktligen oförenligt med livsmiljödirektivet, med förbudet att handla i strid med egna tidigare handlingar tillsammans med principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen – särskilt med avseende på en ordnad beslutsprocess – liksom med förbudet att hindra en åtgärds ändamålsenliga verkan om medlemsstaterna påverkar eller på annat sätt försämrar de områden som de har föreslagit kommissionen att bevara innan kommissionen har beslutat i frågan huruvida området skall bevaras.
2. Frågan om räckvidden av det provisoriska förbudet mot försämringar
30. Den tidsmässiga räckvidden för det provisoriska förbudet för medlemsstaterna att genomföra försämringar kan inte vara obegränsad efter det att ett förslag överlämnats, eftersom förbudet skall överbrygga perioden fram till dess att gemenskapslistan fastställts. Planen i artikel 4.1 och 4.3 i livsmiljödirektivet skall förstås så, att kommissionen har tre år till sitt förfogande efter det att medlemsstaterna har överlämnat sina förslag att besluta om upprättande av gemenskapslistan. Denna frist skall först börja löpa efter det att medlemsstaterna till fullo har uppfyllt sin skyldighet att inlämna förslag enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, eftersom kommissionen först på grundval av denna information kan fatta ett kvalificerat beslut avseende vilka områden som skall föras upp på gemenskapslistan. Medlemsstaterna har uppfyllt sin skyldighet när de har överlämnat en uttömmande förteckning över de områden som på nationell nivå är av sådant betydande ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla målsättningen att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i direktivet.(17)
31. Den materiella räckvidden av skyldigheten att bevara följer av direktivets mål – bevarandet av nätverket Natura 2000 med beaktande av andra intressen(18) . För att säkerställa detta mål måste bestämmelserna om bevarande redan ha fått en viss stadga i materiell-rättsligt hänseende. Medlemsstaterna är följaktligen skyldiga att förhindra försämringar och betydande störningar enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Medlemsstaterna skall, avseende projekt som kan påverka ett område, dessutom endast ge tillstånd enligt de kriterier som anges i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, det vill säga av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, och det saknas alternativa lösningar(19) . Genom att vidta de åtgärder som i förekommande fall är nödvändiga för att garantera att Natura 2000 förblir sammanhängande bevaras även grundvalen för kommissionens bedömning. Det krävs avslutningsvis att de informationsskyldigheter som föreskrivs i direktivet tillämpas, så att kommissionen hålls informerad om ändringar i grundvalen för dess bedömning. Det förefaller härvid däremot inte tillrådligt att tillämpa övriga bestämmelser om förfarandet i artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet.(20)
32. I förevarande fall kan vi härav dra slutsatsen att det av Italien föreslagna området Foce del Timavo skall skyddas mot försämringar eftersom fristen på tre år efter det att de italienska förslagen har överlämnats till kommissionen ännu inte löpt ut.(21) Det följer dock inte nödvändigtvis av förbudet mot försämringar att ett genomförande av det påbörjade anbudsförfarandet skulle vara oförenligt med skyldigheten att bevara området. Den nationella domstolen skall därför pröva Dragaggis invändningar att avgränsningen av området Foce del Timavo inte var överblickbar med avseende på de konstgjorda dammarna och att det vid arbetet med dammarna inte påträffats några prioriterade livsmiljötyper och arter som kunde påverkas. Det skall i detta sammanhang dock påpekas att även påverkan på icke-prioriterade arter och livsmiljötyper i livsmiljödirektivet, inbegripet påverkan på i dessa livsmiljötyper karakteristiska arter,(22) skall förhindras.
3. Preliminärt förslag till avgörande
33. Det kan sammanfattningsvis konstateras att medlemsstaterna enligt livsmiljödirektivet, jämfört framför allt med principen om gemenskapslojalitet, är skyldiga att i tre år efter det att en uttömmande förteckning över de områden som på nationell nivå är av sådant betydande ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla målsättningen att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i direktivet har överlämnats till kommissionen förhindra försämringar av de områden som de har föreslagit.
C – Verkan gentemot tredje man
34. Enligt vad som hitintills anförts är de italienska myndigheterna provisoriskt skyldiga att skydda området Foce del Timavo mot försämringar. Frågan är huruvida detta kan göras gällande gentemot enskilda – i föreliggande fall Dragaggi.
35. Enligt fast rättspraxis kan ett direktiv inte i sig medföra skyldigheter för en enskild, och en bestämmelse i ett direktiv kan inte som sådan åberopas gentemot denne.(23) Denna rättspraxis avsåg å ena sidan frågan om tillämpning av direktiv i civilrättsliga mål mellan enskilda(24) och å andra sidan medborgarnas skyldigheter gentemot staten, framför allt på det straffrättsliga området(25) . I domen i målet Busseni(26), som avsåg gemenskapsavgifternas företrädesrätt vid gäldenärsföretagets konkurs, kan det utläsas att direkt tillämpliga direktiv inte kan äventyra rättsliga ställningar som skyddas av gemenskapsrätten. Dessa principer är giltiga även vad gäller ett förbud mot försämringar som föreskrivs i ett direktiv.
36. Tillämpningen av förbudet mot försämringar kan i förevarande fall endast utgöra hinder för en rättslig ställning som innehas av Draggagi och som skyddas av gemenskapsrätten vid beslutet om tilldelning av det omtvistade kontraktet. Upphandlingsrättsligt finns det omständigheter som talar för att de italienska myndigheterna får efterkomma sin skyddsplikt genom att ogiltigförklara anbudsförfarandet. De gemenskapsrättsliga bestämmelserna om offentlig upphandling, vars tillämpning till följd av brist på närmare upplysningar inte kan prövas i detta sammanhang, ålägger inte en upphandlande myndighet en skyldighet att fullfölja en upphandling.(27) I gemenskapsrätten föreskrivs inte att återkallelse av en upphandling endast får ske i undantagsfall eller att den nödvändigtvis skall grundas på allvarliga skäl.(28)
37. Skulle Dragaggi redan ha förvärvat en rättslig ställning som skyddas av gemenskapsrätten åligger det åtminstone de italienska myndigheterna att uttömma alla övriga möjligheter att förhindra skada. Det vore tänkbart att utnyttja en eventuell rätt att säga upp kontraktet eller att anstränga sig för att nå en samförståndslösning, exempelvis med syftet att undgå skador vid genomförandet av kontraktet.
V – Förslag till avgörande
38. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågan på följande sätt:
Enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter jämfört framför allt med principen om gemenskapslojalitet är medlemsstaterna skyldiga att i tre år efter det att en uttömmande förteckning över de områden på nationell nivå som är av sådant betydande ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla målsättningen att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i direktivet har överlämnats till kommissionen, förhindra försämringar av de områden som de har föreslagit.
(1) .
(2)
–	EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.
(3)
–	Datum enligt CELEX. Förvånande nog utgick domstolen i dom av den 26 juni 1997 i mål C‑329/96, kommissionen mot Grekland (REG 1997, s. I-3749), punkt 2, och av den 11 december 1997 i mål C-83/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-7191), punkt 2, från att direktivet antagits den 5 juni 1992.
(4)
–	EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(5)
–	Se dock dom av den 20 mars 2003 i mål C-143/02, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I‑2877) vad gäller bristfälligt genomförande av artiklarna 5–7 i livsmiljödirektivet.
(6)
–	Kommissionens beslut 2004/69/EG av den 22 december 2003 om antagande av lista över områden av gemenskapsintresse i den alpina biogeografiska regionen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG (EUT L 14, 2004, s. 21).
(7)
–	Kommissionens beslut 2002/11/EG av den 28 december 2001 om antagande av listan över områden av gemenskapsintresse i den makaronesiska biogeografiska regionen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG (EGT L 5, 2002, s. 16).
(8)
–	Jämför bland annat dom av den 11 juli 2002 i mål C-62/00, Marks & Spencer (REG 2002, s. I‑6325), punkt 25 och den rättspraxis som nämns där.
(9)
–	Dom av den 7 november 2000 i mål C-371/98, First Corporate Shipping (REG 2000, s. I-9235), punkt 23, samt av den 11 september 2001 i mål C-67/99, kommissionen mot Irland (REG 2001, s. I‑5757), punkt 35, i mål C-71/99, kommissionen mot Tyskland (REG 2001, s. I-5811), punkt 28 och i mål C-220/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I-5831), punkt 32.
(10)
–	Dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien [Santoña] (REG 1993, s. I-4221), punkt 22, och av den 7 december 2000 i mål C-374/98, kommissionen mot Frankrike [Basses Corbières] (REG 2000, s. I-10799), punkt 49.
(11)
–	Jämför i denna mening även dom av den 28 februari 1991 i mål C-57/89, kommissionen mot Tyskland [Leybucht] (REG 1991, s. I-883), punkt 20.
(12)
–	Det var detta som saken gällde i de ovan i fotnot 8 anförda fördragsbrottsförfarandena mot Irland, Tyskland och Frankrike..
(13)
13 –	Enligt kommissionens Natura barometer hade den 12 maj 2003, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (besökt den 9 juni 2004) endast Nederländerna lagt fram en lista över förslag som kan beskrivas som ”largely complete/largement complète) medan uppgifterna från de andra gamla medlemsstaterna inklusive Italien var ”substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète).
(14)
–	Jämför för den kontinentala biogeografiska regionen European Commission Directorate-General-Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 från december 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (besökt den 24 maj 2004).
(15)
–	Dom av den 18 december 1997 i mål C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (REG 1997, s. I‑7411), punkt 45, av den 8 maj 2003 i mål C-14/02, ATRAL (REG 2003, s. I-4431), punkt 58, och av den 5 februari 2004 i mål C-157/02, Rieser Internationale Transporte (REG 2004, s. I-0000), punkt 66.
(16)
–	Se de i fotnot 8 anförda domarna i målen First Corporate Shipping, punkt 22, kommissionen mot Irland, punkt 34, kommissionen mot Tyskland, punkt 27, och kommissionen mot Frankrike, punkt 31.
(17)
–	Se hänvisningen i fotnot 16.
(18)
–	Jämför dom av den 11 juli 1996 i mål C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank] (REG 1996, s. I-3805), punkt 37 och följande punkter.
(19)
–	Jämför avseende artikel 6.2 i livsmiljödirektivet mitt förslag till avgörande av den 30 januari 2004 inför dom i mål C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (REG 2004, s. I-0000), punkt 116 och följande punkter.
(20)
–	Praktiska skäl talar visserligen för att bestämmelserna om bevarande av områden av gemenskapsintresse skulle tillämpas redan på områden som föreslagits som områden av gemenskapsintresse. Några medlemsstater – däribland Italien – har till och med antagit motsvarande bestämmelser.
(21)
–	Kommissionen har i den i fotnot 12 ovan anförda Naturabarometern utgått från att de italienska förslagen var reella men ofullständiga.
(22)
–	Se artikel 1 e i livsmiljödirektivet.
(23)
–	Dom av den 26 februari 1986 i mål 152/84, Marshall (REG 1986, s. 723; svensk specialutgåva, volym 8, s. 457), punkt 48, av den 11 juni 1987 i mål 14/86, Pretore di Salò mot X (REG 1987, s. 2545; svensk specialutgåva, volym 9, s. 111), punkt 19, och av den 14 juli 1994 i mål C‑91/92, Faccini Dori (REG 1994, s. I-3325; svensk specialutgåva, volym 16, s. 1), punkt 20 och följande punkter.
(24)
–	Domarna i målen Faccini Dori och Marshall (ovan fotnot 23).
(25)
–	Dom av den 8 oktober 1987 i mål 80/86, Kolpinghuis Nijmegen (REG 1987, s. 3969; svensk specialutgåva, volym 9, s. 213), och Pretore di Salò mot X (ovan fotnot 23).
(26)
–	Dom av den 22 februari 1990 i mål C-221/88, Europeiska kol- och stålgemenskapen mot Busseni (REG 1990, s. I-495; svensk specialutgåva, volym 10, s. 323), punkt 23 och följande punkter.
(27)
–	 Dom av den 18 juni 2002 i mål C-92/00, Hl (REG 2002, s. I-5553), punkt 41.
(28)
–	Dom av den 16 september 1999 i mål C-27/98, Fracasso och Leitschutz (REG 1999, s. I-5697), punkt 23.