62009CC0504
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
V. TRSTENJAK
fremsat den 17. november 2011 (
1
)
Sag C-504/09 P
Europa-Kommissionen
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
mod
Republikken Polen
»Appel — miljø — luftforurening — direktiv 2003/87/EF — ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner — Polens nationale plan for tildeling af drivhusgasemissionskvoter for 2008-2012 — medlemsstaternes og Kommissionens kompetencer — artikel 9, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87«
I – Indledning
1.
De foreliggende appeller vedrører den ordning, som er indført ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT L 275, s. 32), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/101/EF af 27. oktober 2004 (EUT L 338, s. 18) (herefter »direktivet«).
2.
Europa-Kommissionen og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har ved deres appeller nedlagt påstand om, at den dom, De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans afsagde den 23. september 2009 (sag T-183/07, Polen mod Kommissionen, Sml. II, s. 3395, herefter »den appellerede dom«), og hvorved Retten annullerede Kommissionens beslutning K(2007) 1295 endelig af 26. marts 2007 vedrørende den nationale plan for tildeling af drivhusgasemissionskvoter (herefter »NAP«), som Republikken Polen havde forelagt for 2008-2012 i henhold til direktiv 2003/87 (herefter »den anfægtede beslutning«), ophæves i det hele.
II – Retsforskrifter
3.
Direktivets artikel 9 bestemmer:
»1.   For hver af de i [direktivets] artikel 11, stk. 1 og 2, omhandlede perioder udarbejder hver medlemsstat en national plan med angivelse af den samlede mængde kvoter, den vil tildele for den pågældende periode, og hvordan den vil tildele dem. Planen skal være baseret på objektive og gennemsigtige kriterier, herunder kriterierne i bilag III [til direktivet], under skyldig hensyntagen til offentlighedens bemærkninger. Med forbehold af traktaten udarbejder Kommissionen senest den 31. december 2003 retningslinjer for opfyldelsen af kriterierne i bilag III [til direktivet].
For perioden i artikel 11, stk. 1, skal planen offentliggøres og forelægges Kommissionen og de andre medlemsstater senest den 31. marts 2004. For de følgende perioder skal planen offentliggøres og forelægges Kommissionen og de andre medlemsstater senest 18 måneder inden den pågældende periodes begyndelse.
2.   De nationale tildelingsplaner gennemgås i det i [direktivets] artikel 23, stk. 1, nævnte udvalg.
3.   Kommissionen kan senest tre måneder efter en medlemsstats forelæggelse af en national tildelingsplan i henhold til stk. 1 afvise planen eller en del heraf, hvis den er uforenelig med kriterierne i bilag III [til direktivet] eller med [direktivets] artikel 10. Medlemsstaten træffer kun afgørelse i henhold til artikel 11, stk. 1 eller 2, hvis foreslåede ændringer er godkendt af Kommissionen. En afgørelse om afslag truffet af Kommissionen skal begrundes.«
4.
Direktivets artikel 11, stk. 2, bestemmer:
»For den femårsperiode, der begynder den 1. januar 2008, og for hver efterfølgende femårsperiode træffer hver medlemsstat afgørelse om den samlede mængde kvoter, den vil tildele for denne periode, og påbegynder processen for tildeling heraf til driftslederen af hvert anlæg. Afgørelsen træffes mindst 12 måneder inden den pågældende periodes begyndelse og baseres på medlemsstatens nationale tildelingsplan, som er udarbejdet i henhold til artikel 9 og i overensstemmelse med artikel 10, under skyldig hensyntagen til offentlighedens bemærkninger.«
5.
I bilag III til direktivet fastsættes 12 kriterier, som NAP’erne skal opfylde. Kriterium 1-3 og 12 i dette bilag har følgende ordlyd:
»1.
Den samlede mængde kvoter, der skal tildeles for den pågældende periode, skal være i overensstemmelse med medlemsstatens forpligtelse til at begrænse sine emissioner efter beslutning 2002/358/EF og Kyotoprotokollen under hensyn til den andel, som disse kvoter udgør af de samlede emissioner i forhold til emissionerne fra kilder, der ikke er omfattet af dette direktiv, og de nationale energipolitikker, og skal være i overensstemmelse med det nationale klimaændringsprogram. Den samlede mængde kvoter, der skal tildeles, skal ikke være større end den mængde, der kan forventes at være nødvendig med henblik på en nøje anvendelse af kriterierne i dette bilag. Inden 2008 skal mængden af kvoter være tilpasset bestræbelserne på at nå eller overgå hver enkelt medlemsstats mål som fastsat i beslutning 2002/358/EF og Kyotoprotokollen.
2.
Den samlede mængde kvoter, der skal tildeles, skal være i overensstemmelse med vurderingen af de faktiske og forventede fremskridt hen imod opfyldelsen af medlemsstaternes bidrag til Fællesskabets forpligtelser i medfør af beslutning 93/389/EØF.
3.
Den mængde kvoter, der skal tildeles, skal være i overensstemmelse med det potentiale, herunder det teknologiske potentiale, som de anlæg, der er omfattet af denne ordning, har med hensyn til at reducere emissionerne. Medlemsstaterne kan basere deres kvotefordeling på de gennemsnitlige drivhusgasemissioner pr. produkt inden for hver aktivitet og de fremskridt, der kan gøres inden for disse aktiviteter.
[...]
12.
Planen specificerer den maksimale mængde [godkendte emissionsreduktioner] og [emissionsreduktionsenheder], der må benyttes af driftslederne i fællesskabsordningen, som en procentsats af tildelingen af kvoter til hvert anlæg. Procentsatsen skal være i overensstemmelse med medlemsstatens supplerende forpligtelser efter Kyotoprotokollen og beslutninger vedtaget i henhold til UNFCCC eller Kyotoprotokollen.«
6.
Med hensyn til de øvrige bestemmelser, som er relevante for den foreliggende sag, henviser jeg til beskrivelsen af retsforskrifterne i den appellerede dom.
III – Tvistens baggrund og den anfægtede beslutning
7.
De faktiske omstændigheder, som gik forud for vedtagelsen af den anfægtede beslutning og dennes dispositive del, gengives i præmis 9-15 i den appellerede dom.
IV – Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
8.
Republikken Polen anlagde sag ved Retten til prøvelse af den anfægtede beslutning. Retsforhandlingerne for Retten sammenfattes i præmis 16-24 i den appellerede dom.
9.
Ved den appellerede dom annullerede Retten den anfægtede beslutning i dens helhed.
10.
Indledningsvis fastslog Retten i præmis 70-134 i den appellerede dom, at Kommissionen havde overskredet sine kontrolbeføjelser i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3. Retten foreholdt indledningsvis Kommissionen, at den ikke havde begrænset sig til en forenelighedskontrol af Republikken Polens NAP, men at den havde udskiftet de data, Republikken Polen havde anvendt, med sine egne data, som den var nået frem til ved hjælp af sin egen vurderingsmetode. Dernæst foreholdt Retten Kommissionen, at den i den anfægtede beslutning selv havde fastsat det maksimale niveau for den samlede mængde kvoter, der skulle tildeles.
11.
Endvidere fandt Retten i præmis 135-154 i den appellerende dom, at Kommissionen havde tilsidesat begrundelsespligten ved at forkaste de data, Republikken Polen havde anvendt, uden at forklare, på hvilken måde de ikke opfyldte kriterierne i bilag III til direktivet.
12.
Endelig fastslog Retten i præmis 155-163 i den appellerede dom, at ovennævnte retlige fejl ikke blot medførte, at artikel 1, stk. 1, artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i den anfægtede beslutning måtte annulleres, men at beslutningen måtte annulleres i det hele, da dens øvrige bestemmelser ikke kunne udskilles.
V – Retsforhandlingerne for Domstolen
13.
Kommissionen har iværksat appel af den appellerede dom og nedlagt følgende påstande:
—
Den appellerede dom ophæves i det hele.
—
Republikken Polen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
14.
Republikken Polen har i sit svarskrift til Kommissionens appel nedlagt følgende påstande:
—
Appellen forkastes i det hele på grundlag af artikel 116, stk. 1, første led, i Domstolens procesreglement.
—
Hvis Domstolen ikke forkaster appellen i det hele, prøves og træffes der afgørelse om samtlige de påstande, der blev fremsat i første instans, idet der navnlig foretages en prøvelse af og træffes afgørelse om det første anbringende i stævningen i overensstemmelse med artikel 116, stk. 1, andet led, i Domstolens procesreglement.
—
Hvis Domstolen ikke forkaster appellen i det hele og ikke træffer afgørelse om de påstande, hvortil der henvises i ovenstående led, træffes der afgørelse om de påstande, som blev fremsat i første instans i det tredje til det niende anbringende, efter – alt efter Domstolens skøn – Domstolens eller Rettens behandling af sagen.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15.
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har i sit svarskrift til Kommissionens appel nedlagt følgende påstande:
—
Der gives Kommissionen medhold i appellen, og den appellerede dom ophæves, undtagen hvad det første anbringende angår.
16.
Ved kendelse af 28. juni 2010 blev Den Tjekkiske Republik og Rumænien meddelt tilladelse til at intervenere til støtte for Republikken Polens påstande, og Kongeriget Danmark blev meddelt tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
17.
Under retsmødet, som blev afholdt den 29. september 2011, redegjorde den danske, den polske og den tjekkiske regering samt Kommissionen nærmere for deres standpunkter og besvarede de stillede spørgsmål.
VI – Kommissionens retlige interesse
18.
Den 11. december 2009, dvs. efter annullationen af den anfægtede beslutning og efter, at Kommissionen havde iværksat appel af den appellerede dom, vedtog Kommissionen en ny beslutning på grundlag af direktivets artikel 9, stk. 3. I den nye beslutning forkastede Kommissionen Republikken Polens NAP og anførte, at den var uforenelig med kriterierne i bilag III til direktivet, men angav ikke nogen øvre grænse for den samlede mængde kvoter, der skulle tildeles. Republikken Polen rejste ikke indsigelse mod den nye beslutning og forelagde en ny NAP den 8. april 2010, hvori den foreslog en samlet mængde kvoter, der skulle tildeles, på 208,5 mio. tons CO2. I en beslutning af 19. april 2010 udtrykte Kommissionen ikke nogen forbehold over for denne NAP.
19.
På denne baggrund skal det prøves, om Kommissionen har retlig interesse i at rejse en appelsag. Domstolen kan nemlig af egen drift tage stilling til, om en part savner interesse i at rejse eller fortsætte en appelsag som følge af, at der efter afsigelsen af Rettens dom er indtrådt en sådan omstændighed, at dommen ikke kan skade appellanten, og Domstolen kan således fastslå, at appellen af denne grund må afvises eller anses for at være uden genstand. Retlig interesse hos appellanten forudsætter, at appellen med sit resultat kan tilføre parten en fordel (
2
).
20.
I det foreliggende tilfælde medførte vedtagelsen af den nye beslutning ikke, at Kommissionen mistede enhver interesse i at fortsætte appelsagen. Ganske vist ville en eventuel ophævelse af den appellerede dom ikke have medført, at den anfægtede beslutning – som i mellemtiden var blevet erstattet af den nye beslutning – var blevet gyldig på ny. Kommissionen har imidlertid stadig interesse i, at Domstolen afsiger en dom, hvori den bekræfter Kommissionens fortolkning af direktivets artikel 9, stk. 3. Den Tjekkiske Republik, Republikken Ungarn, Republikken Litauen samt Rumænien har nemlig anlagt sag ved Retten til prøvelse af de beslutninger, hvorved Kommissionen har forkastet deres respektive NAP’er (
3
). De pågældende sager er blevet udsat, indtil Domstolen har truffet afgørelse i den foreliggende sag og i sagen Kommissionen mod Estland (sag C-505/09 P). På grund af disse for Retten verserende sager har Kommissionen således stadig retlig interesse i at fortsætte appelsagen.
VII – Det første anbringende
21.
Kommissionen har med sit første anbringende kritiseret Retten for, at den tilsidesatte artikel 48, stk. 2, i sit procesreglement, traf afgørelse ultra petita og overskred sine kontrolbeføjelser.
22.
Anbringendet vedrører den begrundelse, Retten angav i præmis 70-79 i den appellerede dom. Retten bemærkede i præmis 70 i dommen, at Republikken Polens andet anbringende i sagen faldt i to led, og at der ifølge det første led forelå en tilsidesættelse af begrundelsespligten og ifølge det andet led en fejlagtig fortolkning og anvendelse af bestemmelserne i direktivets artikel 9, stk. 1 og 3. Derefter prøvede Retten i præmis 71-79 i den appellerede dom Kommissionens indvending om, at det andet anbringendes andet led udgjorde et nyt anbringende, som Republikken Polen havde fremsat for første gang i replikken, og som derfor måtte afvises. Retten forkastede denne formalitetsindsigelse. Den anførte, at Republikken Polen allerede havde fremført argumentationen vedrørende tilsidesættelsen af direktivets artikel 9, stk. 3, i stævningen, og at de supplerende argumenter, Republikken Polen havde fremsat i replikken, blot udgjorde en uddybning af det nævnte led.
23.
Kommissionen har kritiseret Retten for, at den admitterede det andet led af Republikken Polens andet anbringende. Den finder, at dette led ikke fremgik af Republikken Polens argumentation i stævningen.
24.
Kommissionens første anbringende må forkastes. Det var med rette, at Retten fandt, at det andet led af Republikken Polens andet anbringende kunne admitteres.
25.
Det fremgår af artikel 21 og 53 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og af artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement, at stævningen bl.a. skal indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. I et anbringende, hvorefter der foreligger en tilsidesættelse af en retsregel som omhandlet i artikel 230, stk. 2, EF (nu artikel 263 TEUF), skal den pågældende regel således angives.
26.
Det bestemmes i artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement, at nye anbringender ikke må fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Dette forbud mod nye anbringender skal fortolkes under hensyn dels til dets formål, nemlig at sikre en ordentlig retspleje og overholdelsen af retten til forsvar, dels til en effektiv søgsmålsret. På baggrund af disse principper skal et anbringende anses for antageligt til realitetsbehandling, når de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, anbringendet støttes på, fremgår tilstrækkelig klart og præcist af stævningen, således at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten, i givet fald på det således foreliggende grundlag, kan tage stilling til sagen. Det er således tilstrækkeligt, at anbringendet i det mindste overvejende, men dog på en sammenhængende og forståelig måde, fremgår af stævningen (
4
).
27.
I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, var det med rette, at Retten fastslog, at kritikken vedrørende en fejlagtig fortolkning og anvendelse af direktivets artikel 9, stk. 3, fremgik tilstrækkelig klart og præcist af Republikken Polens stævning. Således som det navnlig fremgår af præmis 73 og 74 i den appellerede dom, havde Republikken Polen i stævningen kritiseret Kommissionen for at have overskredet sine beføjelser, fordi den ikke havde undersøgt de data, Republikken Polen havde fremlagt i sin NAP, men indskrænket sig til at indsætte sine egne data.
28.
Endvidere må Kommissionens kritik om, at Retten på eget initiativ fastslog, at det pågældende led vedrørte direktivets artikel 9, stk. 3, forkastes. Således som Retten bemærkede i præmis 75 i den appellerede dom, havde Republikken Polen i stævningens punkt 54 henvist til direktivets artikel 9, stk. 3, inden for rammerne af sit andet anbringende. Under alle omstændigheder var det åbenbart, at Republikken Polen sigtede til denne bestemmelse, som udgjorde retsgrundlaget for vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
29.
Endelig er der ikke grundlag for kritikken om, at Republikken Polens argumentation inden for rammerne af det andet anbringende savnede klarhed, fordi der i argumentationen blev henvist til andre bestemmelser end direktivets artikel 9, stk. 3. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, kunne henvisningen til direktivets artikel 9, stk. 1, ikke give anledning til tvivl om genstanden for det andet led. Der er nemlig en tæt forbindelse mellem de to bestemmelser: Hvis Kommissionen overskrider sine beføjelser i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, til at kontrollere en NAP, griber den ind i medlemsstaternes kompetence i henhold til artiklens stk. 1 til at udarbejde NAP’en.
30.
Kommissionens første anbringende må derfor forkastes.
VIII – Det andet anbringende
31.
Kommissionens andet anbringende drejer sig om en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen af direktivets artikel 9, stk. 3.
32.
Anbringendet vedrører den begrundelse, Retten angav i præmis 80-134 i den appellerede dom. I denne del af dommen gjorde Retten indledningsvis, i præmis 80-92, en række bemærkninger om direktivets mål, kompetencefordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne og udstrækningen af Rettens domstolskontrol. Endvidere fastslog Retten i præmis 99-134 i den appellerede dom, at Kommissionen havde tilsidesat direktivets artikel 9, stk. 1 og 3, dels ved at udskifte den vurderingsmetode og de data, Republikken Polen havde anvendt i sin NAP, med sin egen metode og sine egne data, dels ved at angive et bindende maksimalt niveau for den samlede mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skulle tildeles.
33.
I sine indledende bemærkninger til det andet anbringende har Kommissionen for det første kritiseret Retten for, at den fastslog, at Kommissionens kontrol af en NAP i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, er en stærkt begrænset forenelighedskontrol (A). Endvidere er Kommissionens anbringende inddelt i to led; ifølge det første led blev ligebehandlingsprincippet tilsidesat (B), og ifølge det andet led skete der en tilsidesættelse af direktivets formål og hensigt (C).
A – Karakteren af kontrollen i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3
34.
Det skal først prøves, om der er grundlag for kritikken af Rettens indledende bemærkninger om kompetencefordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne.
35.
Indledningsvis henviste Retten i præmis 82 og 83 i den appellerede dom til artikel 249, stk. 3, EF (nu artikel 288, stk. 3, TEUF) og udtalte, at kompetencen på miljøområdet, hvorom der er fastsat bestemmelser i artikel 174 EF til 176 EF (nu artikel 191 TEUF til 193 TEUF), er delt mellem Unionen og medlemsstaterne. Heraf udledte Retten, at da der ikke findes nogen fællesskabsretlig bestemmelse, som klart og præcist fastlægger, hvilken form og hvilke midler medlemsstaten skal anvende, har medlemsstaterne i princippet fuld frihed med hensyn til at vælge former og midler, og at det derfor påhviler Kommissionen at godtgøre i fornødent omfang, at de midler, medlemsstaten har anvendt, er i strid med unionsretten. Endvidere fastslog Retten i præmis 85-88 i den appellerede dom, at det kun er medlemsstaterne, som har kompetence til at udarbejde NAP’erne og til at træffe de endelige afgørelser om den samlede mængde kvoter, og at de har et vist råderum ved udøvelsen af den nævnte kompetence. Endelig fastslog Retten i præmis 89 i den appellerede dom vedrørende Kommissionens kompetence, at det fremgår entydigt af direktivets artikel 9, stk. 3, at Kommissionens kontrolbeføjelse er stærkt begrænset, idet Kommissionen kun har beføjelse til at undersøge, om medlemsstatens NAP er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet og bestemmelserne i dets artikel 10.
36.
Inden for rammerne af sit andet anbringende har Kommissionen hævdet, støttet af Det Forenede Kongerige, at den kontrol, direktivets artikel 9, stk. 3, giver den beføjelse til at udøve, ikke kan karakteriseres som en stærk begrænset forenelighedskontrol. Inden jeg behandler denne kritik (2), skal jeg først kort skitsere den procedure for kontrol med NAP’erne, der er indført ved direktivets artikel 9 og 11 (1).
1. Proceduren for kontrol med NAP’erne
37.
Ifølge direktivets artikel 1 fastlægges der heri en fællesskabsordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.
38.
Inden for rammerne af denne ordning skal hver medlemsstat udarbejde en NAP, hvori det bl.a. angives, hvor stor en samlet mængde kvoter medlemsstaten vil tildele for den pågældende handelsperiode, og hvordan den vil tildele dem. Ifølge direktivets artikel 9, stk. 1, andet punktum, skal NAP’en være baseret på objektive og gennemsigtige kriterier, herunder kriterierne i bilag III til direktivet, under skyldig hensyntagen til offentlighedens bemærkninger. Medlemsstaterne skal forelægge Kommissionen og de andre medlemsstater deres NAP 18 måneder inden den pågældende periodes begyndelse.
39.
Ifølge direktivets artikel 9, stk. 3, skal Kommissionen undersøge, om de forelagte NAP’er er forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet og bestemmelserne i dets artikel 10, og forkaste de NAP’er, som ikke er det. Det fremgår af direktivets artikel 11, stk. 2, at medlemsstaten kan basere sin endelige afgørelse om den samlede mængde kvoter, den vil tildele for den pågældende periode, på en NAP, som Kommissionen har godkendt, eller som den ikke har forkastet inden for en frist på tre måneder fra forelæggelsen. Derimod kan medlemsstaten ikke basere sin endelige afgørelse på en NAP, som Kommissionen har forkastet. Kommissionen råder således over en blokeringsbeføjelse.
2. Kommissionens kritik
40.
Det var med rette, at Retten fastslog, at Kommissionens kontrol af NAP’erne i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, er en forenelighedskontrol. Således som Retten anførte i præmis 89 i den appellerede dom, fremgår det entydigt af denne bestemmelse, at Kommissionens rolle er begrænset til en kontrol af, om medlemsstatens NAP er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet og bestemmelserne i dets artikel 10. For at forkaste en NAP skal Kommissionen derfor påvise, at medlemsstaten har overskredet det råderum, direktivet overlader den.
41.
Der er ikke grundlag for den kritik, Kommissionen har fremført af Rettens begrundelse.
42.
For det første kan det ikke udledes af den omstændighed, at kontrollen i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, er en forudgående kontrol, at kontrollen er mere vidtgående end en forenelighedskontrol. Ganske vist tildeler direktivet Kommissionen en betydningsfuld rolle, idet den bl.a. råder over en kontrol- og blokeringsbeføjelse. Direktivets artikel 9, stk. 3, giver dog ikke Kommissionen beføjelse til at træde i en medlemsstats sted, når denne udarbejder sin NAP eller træffer sin endelige afgørelse om de kvoter, der skal tildeles. Kommissionen kan derfor kun forkaste en NAP, hvis den påviser, at medlemsstaten har overskredet det råderum, direktivet overlader den.
43.
For det andet var det med rette, at Retten fastslog, at karakteriseringen af kontrollen i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, som en forenelighedskontrol er i overensstemmelse med ånden i artikel 249, stk. 3, EF, hvorefter et direktiv er bindende for enhver medlemsstat med hensyn til det tilsigtede mål, idet det overlades til de nationale myndigheder at bestemme form og midler. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, finder denne bestemmelse anvendelse i det foreliggende tilfælde.
44.
Indledningsvis må Kommissionens argument om, at artikel 249, stk. 3, EF kun finder anvendelse på en efterfølgende kontrol såsom den, der udøves inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure, forkastes. Denne bestemmelse finder anvendelse generelt. Der skal derfor tages hensyn til den i det foreliggende tilfælde, når det skal fastslås, om Kommissionen er forpligtet til at respektere medlemsstaternes valg af, hvilke data og vurderingsmetoder der skal anvendes ved udarbejdelsen af deres NAP.
45.
Endvidere må Kommissionens argumentation, hvorefter medlemsstaterne ikke kan påberåbe sig noget råderum, fordi artikel 249, stk. 3, EF ikke finder anvendelse, da direktivets artikel 9, stk. 3, har karakter af »forordning«, forkastes. Efter Kommissionens opfattelse har en direktivbestemmelse, som udelukkende kan finde anvendelse mellem institutionerne og medlemsstaterne, og hvis anvendelse derfor ikke kræver en forudgående gennemførelse i national ret, karakter af »forordning«. Denne argumentation er ikke overbevisende. Artikel 249, stk. 3, EF finder anvendelse på samtlige bestemmelser i et direktiv og dermed også på bestemmelser, som udelukkende er bestemt til at finde anvendelse mellem institutionerne og medlemsstaterne. Kommissionen har i øvrigt ikke angivet nogen overbevisende grund til, at en bestemmelse som direktivets artikel 9, stk. 3, ikke skulle overlade medlemsstaterne noget råderum med hensyn til formen og midlerne, når disse aspekter ikke er blevet harmoniseret i direktivet. Under alle omstændigheder er Rettens standpunkt berettiget under hensyn til, at direktivet er udstedt på et område, hvorpå kompetencen er delt, og hvorpå medlemsstaterne fortsat har kompetence, eftersom et aspekt ikke er blevet harmoniseret.
46.
For det tredje kan Kommissionen ikke med held gøre gældende, at den råder over et skøn, fordi den er nødt til at foretage sine egne komplekse økonomiske og økologiske vurderinger, når den kontrollerer NAP’erne i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, og at dette skøn begrænser medlemsstaternes råderum. Kommissionens skøn kan nemlig ikke ændre, at den kontrol, der fastsættes i direktivets artikel 9, stk. 3, har karakter af en forenelighedskontrol. Det skøn, Kommissionen råder over, giver den således mulighed for at fastlægge et sammenligningsgrundlag på basis af data og metoder, som den selv vælger, og som den kan anvende til at påvise, at NAP’en ikke er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet og bestemmelserne i dets artikel 10. Men det giver den ikke mulighed for at forkaste en medlemsstats NAP alene med den begrundelse, at NAP’en ikke er forenelig med det sammenligningsgrundlag, Kommissionen har valgt.
47.
Kritikken af Rettens indledende bemærkninger i præmis 82-89 i den appellerede dom må derfor forkastes.
B – Første led: Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
48.
Det første led af Kommissionens andet anbringende drejer sig om Rettens fastslåelse af, at Kommissionen tilsidesatte direktivets artikel 9, stk. 3, ved at udskifte den analyse, Republikken Polen havde foretaget, med sin egen. Dette led består af to kritikpunkter: Dels blev ligebehandlingsprincippet tilsidesat (1), dels begik Retten en retlig fejl med hensyn til de data, Kommissionen udskiftede (2).
1. Kritikpunktet vedrørende en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
49.
Under retsforhandlingerne for Retten forsvarede Kommissionen sin fortolkning af direktivets artikel 9, stk. 3, hvorefter den ikke havde været forpligtet til at undersøge de data, Republikken Polen havde anført i sin NAP, idet den gjorde gældende, at ligebehandlingsprincippet krævede, at den for samtlige medlemsstaters NAP’er anvendte data, der hidrørte fra de samme kilder, og de samme vurderingsmetoder.
50.
I præmis 100-120 i den appellerede dom forkastede Retten denne argumentation. Den anførte, at ligebehandlingsprincippet ikke kan ændre den i direktivet fastsatte kompetencefordeling mellem Kommissionen og medlemsstaterne, hvorefter sidstnævnte har kompetence til at udarbejde deres NAP og til at træffe den endelige afgørelse om, hvor stor en mængde kvoter der skal tildeles. Da Kommissionen ikke har beføjelse til at tilvejebringe ensartethed og ikke har en central rolle i udarbejdelsen af NAP’erne, kan den ikke påberåbe sig ligebehandlingsprincippet med henblik på at påtvinge medlemsstaterne en ensartet vurderingsmetode. Kommissionen er følgelig forpligtet til at kontrollere, om de data, Republikken Polen har anført i sin NAP, er forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet, og kan derfor ikke begrænse sig til at udskifte de i NAP’en anførte data med sine egne.
51.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, kritiseret Retten for, at den fortolkede Kommissionens kontrolbeføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, forkert og tilsidesatte ligebehandlingsprincippet. For at sikre, at alle NAP’erne behandles lige, er Kommissionen forpligtet til at anvende data, som er ajourført, og som hidrører fra den samme kilde, og fremskrivninger, der er baseret på den samme periode for samtlige medlemsstaters vedkommende.
52.
Jeg undersøger først kritikpunktet om en fejlagtig fortolkning af udstrækningen af Kommissionens kontrolbeføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, (a) og behandler derefter kritikpunktet om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet (b). Endelig vurderer jeg de øvrige kritikpunkter, som er blevet fremført vedrørende Rettens begrundelse (c).
a) Udstrækningen af Kommissionens kontrolbeføjelse
53.
Indledningsvis har Kommissionen beskyldt Retten for, at den fortolkede udstrækningen af Kommissionens kontrolbeføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, forkert. Kommissionen mener, at den har ret til selv at bestemme, efter hvilke parametre det skal vurderes, om de i NAP’erne anførte data er forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet. Den mener følgelig ikke, at den er forpligtet til at kontrollere rigtigheden af de økonomiske data, som anvendes i NAP’en.
54.
Der er ikke grundlag for denne kritik fra Kommissionens side. Det var med rette, at Retten fastslog, at Kommissionen skulle kontrollere, om de økonomiske data, Republikken Polen havde anført i sin NAP, var forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet.
55.
Som anført ovenfor tillægges Kommissionen i direktivets artikel 9, stk. 3, kun beføjelse til foretage en forenelighedskontrol, som giver den mulighed for at forkaste en medlemsstats NAP, der ikke er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet eller med bestemmelserne i dets artikel 10 (
5
).
56.
Med hensyn til graden af kontrol fastslog Retten korrekt i præmis 105 i den appellerede dom, at det angives i bilag III til direktivet, hvilke kriterier en medlemsstat skal overholde i sin NAP, men at det ikke foreskrives i bilaget, hvilke former og midler der skal anvendes ved vurderingen af, om NAP’en er forenelig med de nævnte kriterier. Det står derfor medlemsstaterne frit at anvende de data og vurderingsmetoder, de selv vælger, forudsat at disse ikke fører til resultater, som ikke er forenelige med kriterierne. Kommissionen skal i forbindelse med sin kontrol i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, respektere dette råderum for medlemsstaterne. Den kan følgelig ikke forkaste en medlemsstats NAP alene med den begrundelse, at de heri anførte data ikke stemmer overens med dem, Kommissionen har valgt, men skal påvise, at de data, som er anført i NAP’en, ikke er forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet.
57.
De argumenter, Kommissionen har fremført til støtte for sit standpunkt, er ikke overbevisende.
58.
For det første må Kommissionens argument om, at den ikke var forpligtet til at vurdere de data, der var anført i Republikken Polens NAP, fordi den over for medlemsstaterne havde fremhævet betydningen af verificerede data om faktiske emissioner, forkastes. Et sådant standpunkt ville være begrundet under en ordning, der tillod Kommissionen at sætte sig i stedet for medlemsstaterne eller selv bestemme, hvilke parametre der skulle anvendes ved vurderingen af, om forenelighedskriterierne var opfyldt. Direktivet tillægger imidlertid ikke Kommissionen sådanne beføjelser. Hvis Kommissionen var i tvivl om foreneligheden af de i NAP’en anførte data, skulle den have påvist, at de var uforenelige med kriterierne i bilag III til direktivet.
59.
For det andet kan det ikke udledes af det forhold, at Kommissionen kontrollerer de forskellige medlemsstaters NAP’er samtidig, at direktivet tillægger den beføjelse til at udskifte de data, en medlemsstat har anført i NAP’en, med data, Kommissionen har valgt.
60.
For det tredje kan Kommissionens standpunkt, hvorefter den ikke var forpligtet til at undersøge de data, Republikken Polen havde anført i sin NAP, ikke begrundes ud fra en teleologisk fortolkning, hvori der lægges vægt på formålet med direktivets artikel 9, stk. 3.
61.
Der er ikke grundlag for et sådant standpunkt i 30. betragtning til direktivet. I denne betragtning angives kun, at ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner ikke kan gennemføres i tilstrækkelig grad af medlemsstaterne, hvis de handler individuelt, og at den derfor bedre kan gennemføres på fællesskabsplan.
62.
Endvidere må det argument, hvorefter direktivets mål ikke ville kunne opfyldes, hvis der blev fulgt en anden fremgangsmåde end den, der skal følges efter Kommissionens opfattelse, forkastes. På et område, hvor kompetencen er delt, såsom miljøbeskyttelsesområdet, påhviler det EU-lovgiver at fastlægge, hvilke foranstaltninger den finder nødvendige for at nå de tilsigtede mål, under iagttagelse af subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet. Når lovgivers valg fremgår klart og entydigt af den pågældende retsakt, tilkommer det ikke Unionens retsinstanser at sætte deres vurdering i stedet for lovgivers gennem en teleologisk fortolkning.
63.
At EU-lovgiver kun har ønsket at tillægge Kommissionen beføjelse til forenelighedskontrol og ikke beføjelse til at sætte sig i stedet for medlemsstaten eller til at tilvejebringe ensartethed, fremgår af såvel den klare og entydige ordlyd af direktivets artikel 9, stk. 3, som forarbejderne til direktivet (
6
). Kommissionens fortolkning af direktivets artikel 9, stk. 3, overskrider således grænserne for en teleologisk fortolkning. Det påhviler EU-lovgiver at ændre denne bestemmelse, hvis den finder, at den ikke gør det muligt at nå de tilsigtede mål (
7
).
64.
Kritikpunktet om en fejlagtig opfattelse af udstrækningen af Kommissionens kontrolbeføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, må derfor forkastes.
b) Ligebehandlingsprincippet
65.
Endvidere har Kommissionen beskyldt Retten for at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet.
66.
Der er ikke grundlag for denne kritik.
67.
Ifølge ligebehandlingsprincippet må ensartede situationer ikke behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet. De omstændigheder, som kendetegner forskellige situationer og dermed deres ensartede karakter, skal fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den unionsretsakt, der indfører en forskellig behandling (
8
).
68.
Kommissionens kritik bygger på en fejlagtig fortolkning af dens kontrolbeføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, giver denne bestemmelse ikke ret til at bestemme, hvilke økonomiske parametre der skal anvendes ved vurderingen af, om en NAP er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet. Som anført ovenfor overlader direktivet et råderum til medlemsstaterne, som frit kan anvende de data og vurderingsmetoder, de selv vælger, forudsat at disse ikke fører til resultater, som ikke er forenelige med kriterierne. De eventuelle forskelle mellem medlemsstaternes valg er et udtryk for deres råderum, som Kommissionen skal respektere i forbindelse med sin forenelighedskontrol. Ved at acceptere medlemsstaternes forskellige valg tilsidesætter Kommissionen derfor ikke ligebehandlingsprincippet, forudsat at de ikke overskrider grænserne for deres råderum.
69.
Kritikpunktet om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet må derfor forkastes.
c) De øvrige kritikpunker
70.
For det tredje må Kommissionens øvrige kritikpunkter forkastes.
71.
Indledningsvis har Kommissionen beskyldt Retten for, at den tilsidesatte sin praksis ved i præmis 117 og 118 i den appellerede dom at anerkende, at der er ubegrænset mulighed for at ændre NAP’erne. Ifølge Kommissionen kan en NAP, som er blevet forelagt den, kun ændres med henblik på at blive tilpasset den beslutning, hvori Kommissionen har forkastet den. I modsat fald ville måden, hvorpå ordningen for handel med kvoter fungerer, blive bragt i fare og medlemsstaterne være tilskyndet til at forhale forelæggelsen af deres NAP eller forelægge en ufuldstændig NAP med henblik på eventuelt at påberåbe sig mere gunstige data. Denne kritik må forkastes, idet det er ufornødent at prøve, om der er grundlag for den. Selv hvis der var grundlag for Kommissionens kritik, ville den nemlig ikke kunne anfægte Rettens fastslåelse af, at det påhvilede Kommissionen at kontrollere, om de data, Republikken Polen havde anført i sin NAP, var forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet, og at Kommissionen derfor ikke kunne begrænse sig til at udskifte de i NAP’en anførte data med sine egne.
72.
Endvidere er der ikke grundlag for Kommissionens kritik af, at der er et modsætningsforhold mellem den begrundelse, Retten anførte i præmis 113-116 i den appellerede dom, og dens tidligere udtrykte standpunkt, hvorefter det kun er medlemsstaterne, som har kompetence til at udarbejde NAP’erne. Retten fastslog kun i den nævnte del af den appellerede dom, at det påhviler Kommissionen at tage hensyn til de ajourførte data, medlemsstaten har fremlagt. Den modsagde således ikke sit standpunkt, hvorefter det er medlemsstaterne, som har kompetencen til at udarbejde NAP’erne.
d) Konklusion
73.
Kritikpunktet vedrørende Rettens fastslåelse af, at Kommissionen havde tilsidesat direktivets artikel 9, stk. 3, ved at sætte sine egen vurdering i stedet for den, Republikken Polen havde foretaget, må derfor forkastes som grundløst.
2. Kritikpunktet vedrørende en fejlagtig fortolkning af den faktiske situation
74.
Kommissionen har beskyldt Retten for, at den foretog en fejlagtig fortolkning af den faktiske situation i præmis 100-103 i den appellerede dom, hvori den fastslog, at Kommissionen ikke kunne begrænse sig til at udskifte de i NAP’en anførte data med de data, den var nået frem til ved hjælp af sin egen vurderingsmetode. Retten tog ikke hensyn til, at der ikke var tale om Kommissionens egne data og vurderingsmetoder. Dataene vedrørende de faktiske CO2-emissioner hidrørte direkte fra de i direktivet omhandlede driftsledere for anlæggene og var blevet verificeret i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 280/2004/EF af 11. februar 2004 om en mekanisme til overvågning af emissioner af drivhusgasser i Fællesskabet og til gennemførelse af Kyotoprotokollen (EUT L 49, s. 1), offentliggjort i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal og fremsendt af Republikken Polen som supplement til dens NAP. Prognoserne for væksten i bruttonationalproduktet (BNP) for 2005-2010 var baseret på nationale statistikker udarbejdet i samarbejde med nationale eksperter.
75.
Dette kritikpunkt kan admitteres. Selv om den vurdering, som Retten i Første Instans har foretaget af de faktiske omstændigheder, ikke udgør et retsspørgsmål, der som sådant er undergivet Domstolens prøvelsesret, kan Domstolen prøve, om de faktiske omstændigheder eller beviser, som er blevet fremlagt for Retten, er blevet gengivet urigtigt (
9
). Kommissionen har kritiseret Retten for ikke at have taget hensyn til dens præciseringer og til begrundelsen for den anfægtede beslutning for så vidt angår oprindelsen af de data og metoder, den anvendte.
76.
Der er imidlertid ikke grundlag for kritikpunktet. Det bygger på en fejlagtig fortolkning af præmis 100-103 og 120 i den appellerede dom. Ved at foreholde Kommissionen, at den havde udskiftet de data, Republikken Polen havde anvendt i sin NAP, med de data, Kommissionen var nået frem til ved hjælp af sin egen vurderingsmetode, kritiserede Retten ikke Kommissionens valg af data. Den bemærkede nemlig udtrykkeligt i præmis 120 i den appellerede dom, at det var ufornødent at tage stilling til, om Kommissionens valg var velbegrundet. Rettens kritik drejede sig således ikke om valget af data eller kilden til dataene, men om, at Kommissionen ikke havde kontrolleret, om dataene i den polske NAP var forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet.
C – Andet led: Tilsidesættelse af direktivets formål
77.
Ifølge det andet anbringendes andet led blev de formål, der tilsigtes med direktivet, tilsidesat ved fortolkningen af indholdet og rækkevidden af Kommissionens kontrolbeføjelser inden for rammerne af direktivets artikel 9, stk. 3.
78.
Dette led drejer sig om den begrundelse, Retten angav i præmis 121-131 i den appellerede dom, hvori den fastslog, at Kommissionen havde overskredet grænserne for sin kontrolbeføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, ved i den anfægtede beslutning at angive et maksimalt niveau for den samlede mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skulle tildeles.
79.
Kommissionen har gjort gældende, at direktivets formål og hensigt ikke kan gennemføres, hvis den ikke råder over en beføjelse til at fastsætte et sådant maksimalt niveau, og at dens opfattelse er begrundet i procesøkonomiske hensyn. Den har kritiseret Retten for, at den ikke sondrede korrekt mellem Kommissionens fastsættelse af et maksimalt niveau og medlemsstatens fastsættelse af den mængde kvoter, der skal tildeles.
80.
Der er ikke grundlag for dette led.
81.
Det var med rette, at Retten fastslog, at direktivet ikke tillægger Kommissionen beføjelse til at fastsætte et bindende maksimalt niveau for de kvoter, der skal tildeles, i en beslutning, hvori en NAP forkastes. Som anført ovenfor er det medlemsstaterne, der har kompetencen til at udarbejde NAP’erne og til at vedtage den endelige afgørelse. Kommissionens beføjelser er begrænset til en forenelighedskontrol af NAP’erne, som giver den mulighed for at blokere for NAP’er, som ikke er forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet og med bestemmelserne i dets artikel 10. Det var derfor med rette, at Retten fastslog, at Kommissionen i realiteten havde sat sig i Republikken Polens sted ved at fastsætte et maksimalt niveau for de kvoter, der skulle tildeles, og at den derved havde grebet ind i denne medlemsstats beføjelser.
82.
Den kritik, Kommissionen har fremført af Rettens begrundelse, er ikke overbevisende.
83.
For det første må den argumentation fra Kommissionens side forkastes, hvorefter den ikke greb ind i Republikken Polens kompetence i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, ved at fastsætte et maksimalt niveau for de kvoter, der skulle tildeles, eftersom Republikken Polen bevarede muligheden for at fastsætte en samlet mængde kvoter, der skulle tildeles, på det samme eller på et lavere niveau end dette maksimale niveau. Hvis Kommissionen rådede over en sådan beføjelse, ville den nemlig for så vidt angår den maksimale mængde kvoter, der skal tildeles, kunne pålægge medlemsstaterne de data og vurderingsmetoder, den selv havde valgt. Direktivet tillægger imidlertid ikke Kommissionen en sådan beføjelse, men overlader medlemsstaterne et råderum med hensyn til valget af data og vurderingsmetoder.
84.
For det andet må Kommissionens kritik af, at Retten ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til nødvendigheden af, at ordningen for handel med emissionskvoter fungerer efter hensigten, forkastes. Som anført ovenfor fremgår det klart af direktivet, at EU-lovgiver kun har ønsket at tillægge Kommissionen beføjelse til forenelighedskontrol. At der skal tages hensyn til nødvendigheden af, at ordningen for handel med emissionskvoter fungerer efter hensigten, giver ikke grundlag for at tillægge Kommissionen supplerende beføjelser extra legem.
85.
For det tredje synes det at bygge på en fejlagtig fortolkning af den appellerede dom, når Kommissionen har indvendt, at det kunne bevises ex post, at en betingelsesløs godkendelse af de CO2-emissionsdata og den foreslåede samlede mængde kvoter, der skulle tildeles, som var angivet i Republikken Polens NAP, ikke blot ville have ført til et resultat, som var i strid med kriterium 1-3 i bilag III til direktivet, men også til en inflation af CO2-emissionskvoter på markedet. Retten fastslog nemlig, at Kommissionen kan forkaste en NAP, som ikke er forenelig med kriterierne i bilag III til den appellerede dom, men ikke, at den skulle godkende de data, som var anført i den polske NAP, betingelsesløst.
86.
For det fjerde har Kommissionen gjort gældende, at en fortolkning af direktivets artikel 9, stk. 3, hvorefter den har beføjelse til at angive det maksimale niveau for de kvoter, der skal tildeles, er begrundet ud fra et procesøkonomisk hensyn. Dette gør det muligt at undgå successive beslutninger, hvori en NAP forkastes på grund af uforenelighed med kriterierne i bilag III til direktivet, og gør det muligt for medlemsstaterne at vedtage den endelige beslutning i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, inden for den fastsatte frist. Kommissionen har i den forbindelse kritiseret Retten for, at den fejlfortolkede den retlige betydning af den maksimale mængde, som angives i artikel 2 i den anfægtede beslutning. Denne angivelse indebar kun, at Kommissionen begrænsede sin beslutningskompetence. Ved at angive den nævnte mængde forpligtede Kommissionen kun sig selv til ikke at forkaste en ændret NAP, hvis den foreslåede mængde kvoter i denne NAP var mindre end eller lig med den maksimale mængde kvoter, der var angivet i den anfægtede beslutning.
87.
Denne kritik må ligeledes forkastes som grundløs.
88.
Indledningsvis erindrer jeg om, at det påhviler den berørte medlemsstat at ændre sin NAP, hvis Kommissionen forkaster den. Kommissionen kan ikke sætte sig i stedet for medlemsstaten hvad dette angår og kan således ikke ændre en medlemsstats NAP i dens sted.
89.
Den begrundelsespligt, som er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum, betyder imidlertid, at Kommissionen skal angive grundene til, at den finder, at den forkastede NAP ikke er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet og med bestemmelserne i dets artikel 10 (
10
).
90.
Intet i direktivet er til hinder for, at Kommissionen fremsætter forslag eller henstillinger i begrundelsen for en beslutning, hvori den forkaster en NAP. Den kan således angive, hvilket niveau for den mængde kvoter, som skal tildeles, den finder er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet, på betingelse af, at dette niveau ikke er bindende for den pågældende medlemsstat. I betragtning af den forholdsvis korte periode, en medlemsstat råder over til at ændre sin forkastede NAP, kan en sådan angivelse nemlig anses for begrundet under hensyn til princippet om loyalt samarbejde.
91.
Endvidere overskrider Kommissionen ikke de beføjelser, den tillægges i direktivets artikel 9, stk. 3, hvis den i den dispositive del af en beslutning, hvori den forkaster en NAP, meddeler, at den ikke vil forkaste en ændret NAP, som er forenelig med de forslag og henstillinger, den fremsætter i den beslutning, hvori den forkaster NAP’en. En sådan fremgangsmåde kan være begrundet i princippet om loyalt samarbejde og i procesøkonomiske hensyn.
92.
Derimod overskrider Kommissionen de beføjelser, der er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 3, hvis den angiver et bindende maksimalt niveau for kvoterne i den beslutning, hvori den forkaster en NAP. Gør Kommissionen dette, overskrider den grænserne for sin forenelighedskontrol og griber ind i medlemsstaternes beføjelser.
93.
I det foreliggende tilfælde var det med rette, at Retten fastslog, at Kommissionen havde overskredet grænserne for sin beføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3. Republikken Polen, til hvem den anfægtede beslutning er rettet, måtte nemlig finde, at angivelsen af den maksimale mængde kvoter i artikel 2 i den anfægtede beslutning havde bindende karakter. I artikel 3, stk. 3, i den anfægtede beslutning anførte Kommissionen, at enhver anden ændring af NAP’en, bortset fra de ændringer, der krævedes ifølge beslutningens artikel 2, ville være uacceptabel. Den i artiklen foreskrevne ændring vedrørende det maksimale niveau for de kvoter, der skulle tildeles, byggede på de af Kommissionen valgte data og vurderingsmetoder. Eftersom Kommissionen ikke havde undersøgt, om de data, Republikken Polen havde anført i sin NAP, var forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet, kunne Republikken Polen ikke forvente, at Kommissionen ville undersøge de data i dens ændrede NAP, som ikke overholdt den maksimale mængde, der var angivet i artikel 2 i beslutningen om at forkaste NAP’en.
94.
Det andet anbringendes andet led må derfor forkastes.
D – Konklusion
95.
Det andet anbringende må følgelig forkastes i det hele.
IX – Det tredje anbringende
96.
Ifølge Kommissionens tredje anbringende blev begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF (nu artikel 296 TEUF) og direktivets artikel 9, stk. 3, fortolket forkert.
97.
Dette anbringende vedrører den begrundelse, Retten angav i præmis 138-153 i den appellerede dom, hvori den fastslog, at Kommissionen havde tilsidesat sin begrundelsespligt. Retten behandlede først begrundelsespligtens udstrækning i præmis 136-143 i den appellerede dom. Efter at have henvist til retspraksis vedrørende artikel 253 EF fastslog den, at det i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, påhviler Kommissionen at forklare, på hvilken måde de data og den metode, der anvendes i NAP II, er uforenelige med kriterierne i bilag III til direktivet. Endelig fastslog Retten i præmis 144-153 i den appellerede dom, at Kommissionen havde tilsidesat denne begrundelsespligt.
98.
Kommissionen har beskyldt Retten for, at den fortolkede udstrækningen af begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF og direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum, forkert. Kommissionen har anført, at den har pligt til at begrunde en beslutning, hvori en NAP forkastes, på en sådan måde, at adressaten kan forstå beslutningen, og Retten kontrollere, om beslutningen er forenelig med retsreglerne. Efter Kommissionens opfattelse var begrundelsen i den anfægtede beslutning fyldestgørende, idet Republikken Polen rådede over supplerende faktiske og retlige oplysninger.
A – Anbringendets irrelevans
99.
Det tredje anbringende er irrelevant. Beslutningen om at annullere artikel 1, stk. 1, artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i den anfægtede beslutning bygger først og fremmest på den begrundelse, Retten angav i præmis 70-133 i den appellerede dom, hvori den fastslog, at Kommissionen havde begået en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen af sin kontrolbeføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3. Denne del af begrundelsen, som ikke er behæftet med nogen retlig fejl (
11
), udgør i sig selv en grund til at annullere ovennævnte bestemmelser i den anfægtede beslutning. En eventuel retlig fejl i Rettens subsidiære begrundelse vedrørende tilsidesættelse af begrundelsespligten kan derfor ikke anfægte dens afgørelse.
B – Velbegrundetheden af det tredje anbringende
100.
Hvad angår det tredje anbringendes velbegrundethed skal der sondres mellem begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF og begrundelsespligten i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3.
101.
I præmis 153 i den appellerede dom fastslog Retten, at Kommissionen havde tilsidesat den begrundelsespligt, som påhviler den, uden at specificere, om denne fastslåelse vedrørte begrundelsespligten ifølge direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum, eller begrundelsespligten ifølge artikel 253 EF. I præmis 136-138 i den appellerede dom bemærkede Retten, at den begrundelsespligt, som er fastsat i artikel 253 EF, bekræftes i direktivets artikel 9, stk. 3. I betragtning af den forbindelse, Retten etablerede mellem de to begrundelsespligter, kan det ikke udelukkes, at dens fastslåelse ikke kun vedrørte begrundelsespligten i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, men også begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF.
102.
I modsætning til den holdning, Retten indtog, mener jeg, at der må sondres mellem de to begrundelsespligter. Efter min opfattelse tilsidesatte Kommissionen ikke den begrundelsespligt, som er fastsat i artikel 253 EF, men den, som er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum
1. Den begrundelsespligt, som er fastsat i artikel 253 EF
103.
Af den begrundelse, der kræves efter artikel 253 EF, skal det klart og utvetydigt fremgå, hvilke betragtninger den fællesskabsmyndighed, som har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Unionens retsinstanser kan udøve deres kontrol (
12
). Det er tilstrækkeligt, at begrundelsen fremgår af den sammenhæng, hvori retsakten er blevet vedtaget, og af alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (
13
). Det kræves derfor ikke nødvendigvis, at begrundelsen for en beslutning angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter (
14
).
104.
I det foreliggende tilfælde tilsidesatte Kommissionen ikke denne begrundelsespligt. Det fremgår nemlig klart af begrundelsen for den anfægtede beslutning, at den fandt, at direktivets artikel 9, stk. 3, gav den mulighed for at bestemme det maksimale antal kvoter på grundlag af de data og vurderingsmetoder, den selv havde valgt. Denne begrundelse i den anfægtede beslutning gjorde det muligt for Republikken Polen at forstå grundene til, at Kommissionen havde vedtaget den anfægtede beslutning, og gør det muligt for Retten at kontrollere, om beslutningen er forenelig med retsreglerne.
105.
Derimod udgør det ikke en tilsidesættelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF, at Kommissionen fejlfortolkede sine beføjelser i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, og at dens begrundelse afspejler denne fortolkning (
15
).
106.
Begrundelsen i den appellerede dom er således behæftet med en retlig fejl, i den udstrækning Retten fastslog, at Kommissionen havde tilsidesat artikel 253 EF.
2. Den begrundelsespligt, som er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum
107.
Derimod mener jeg ikke, at fastslåelsen af, at der forelå en tilsidesættelse af begrundelsespligten, er behæftet med nogen retlig fejl, for så vidt som den vedrører direktivets artikel 9, stk. 3.
108.
Det følger nemlig af denne bestemmelses ordlyd, strukturelle sammenhæng og formål, at den ikke kan fortolkes på samme måde som artikel 253 EF. Som anført ovenfor blokerer Kommissionens forkastelse af en NAP for, at den pågældende medlemsstat kan træffe den endelige afgørelse; den er forpligtet til at ændre sin NAP og forelægge denne NAP for Kommissionen inden for en forholdsvis kort periode (
16
). Den begrundelsespligt, som er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 3, skal derfor fortolkes under hensyn til de nævnte tidsgrænser og princippet om loyalt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Heraf følger, at direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum, forpligter Kommissionen til at give medlemsstaten alle de oplysninger, som er nødvendige for, at den kan udarbejde og forelægge en ændret NAP og træffe den endelige afgørelse inden for den i direktivet fastsatte frist.
109.
I modsætning til, hvad Kommissionen gjorde gældende under retsmødet, finder den begrundelsespligt, som er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum, anvendelse på alle de beslutninger, hvori Kommissionen forkaster en NAP, og ikke kun på den eventuelle anden beslutning, hvori den forkaster en NAP. At der må anlægges en sådan fortolkning, følger af ordlyden og formålet med den nævnte bestemmelse.
110.
Således som Retten fastslog i præmis 144-153 i den appellerede dom, opfyldte begrundelsen for den anfægtede beslutning ikke kravene i direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum. Under hensyn til formålet med denne bestemmelse påhvilede det nemlig Kommissionen først og fremmest at angive, på hvilken måde de data og den metode, Republikken Polen havde anvendt, ikke overholdt kriterierne i bilag III til direktivet. Kommissionen havde imidlertid begrænset sig til at udtrykke tvivl om pålideligheden af de data, Republikken Polen havde anført i NAP’en, og indskrænket sig til at udskifte Republikken Polens data med de data, den selv havde valgt, idet den havde påberåbt sig, at de data, den havde valgt, var mere pålidelige. En sådan begrundelse gjorde det ikke muligt for Republikken Polen at forstå, hvorfor dens valg af data og metoder ikke var forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet.
111.
I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, fritog hverken den omstændighed, at Republikken Polen havde fremsendt en ajourført oversigt over CO2-emissioner for 2005, eller det forhold, at Republikken Polen rådede over supplerende faktiske og retlige oplysninger gennem Kommissionens meddelelse af 29. november 2006 (
17
) og drøftelserne i Udvalget for Klimaændringer, Kommissionen for dens forpligtelse til at forklare, på hvilken måde de data, Republikken Polen havde fremlagt i NAP’en, ikke var forenelige med kriterierne i bilag III til direktivet. Som anført ovenfor (
18
) er de parametre, der skal anvendes ved vurderingen af, om en NAP er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet, ikke blevet harmoniseret, og direktivet tillægger ikke Kommissionen eller Udvalget for Klimaændringer nogen beføjelse til at tilvejebringe ensartethed.
112.
Retten begik derfor ikke nogen retlig fejl, da den fastslog, at Kommissionen havde tilsidesat begrundelsespligten i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum.
C – Konklusion
113.
Der er således grundlag for Kommissionens tredje anbringende, i den udstrækning det vedrører Rettens fastslåelse af, at Kommissionen tilsidesatte den begrundelsespligt, som er fastsat i artikel 253 EF. Det er imidlertid ikke muligt at tiltræde det tredje anbringende, for det første fordi det vedrører en supplerende begrundelse i den appellerede dom, og for det andet fordi det savner grundlag for så vidt angår Rettens fastslåelse af, at Kommissionen tilsidesatte sin begrundelsespligt i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, tredje punktum.
114.
Kommissionens tredje anbringende må derfor forkastes.
X – Det fjerde anbringende
115.
Med sit fjerde anbringende har Kommissionen kritiseret Retten for, at den begik en retlig fejl, da den fastslog, at bestemmelserne i den anfægtede beslutning ikke kunne udskilles, og at beslutningen derfor måtte annulleres i det hele.
116.
Dette anbringende vedrører præmis 155-163 i den appellerede dom, hvori Retten afgjorde, at en annullation, der kun omfattede den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, ville ændre selve det materielle indhold af beslutningens øvrige bestemmelser.
117.
Efter Kommissionens opfattelse kunne de nævnte bestemmelser udskilles fra den øvrige del af den anfægtede beslutning. Kommissionen har gjort gældende, at en delvis annullation, der kun omfattede disse bestemmelser, ikke ville have ændret den anfægtede beslutning til en beslutning, som den ikke ville have ønsket at vedtage.
118.
Det fjerde anbringende må forkastes.
119.
Det fremgår af Domstolens praksis, at en delvis annullation af en retsakt udstedt af en institution forudsætter, at de annullerede bestemmelser i retsakten kan udskilles fra de øvrige bestemmelser, og at den delvise annullation af retsakten ikke ændrer dennes materielle indhold (
19
). Det materielle indhold af retsakten ændres, når udstederen af den ud fra en objektiv betragtning ikke ville have vedtaget retsakten med den ændrede dispositive del.
120.
Det var med rette, at Retten fastslog, at en isoleret annullation af den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, ville have ændret det materielle indhold af beslutningen.
121.
For det første var det med rette, at Retten fastslog, at de forskellige stykker i den anfægtede beslutnings artikel 1 og 2 ikke kunne udskilles. Ganske vist henviser de forskellige stykker i de nævnte artikler til forskellige aspekter af NAP’en og til forskellige kriterier i bilag III til direktivet. Imidlertid følger det af opbygningen af den anfægtede beslutnings artikel 1 og 2, at en delvis annullation, som kun omfattede artiklernes stk. 1, ville have medført en ændring af artiklernes materielle indhold. Den anfægtede beslutnings artikel 1 indeholdt en udtømmende liste over Kommissionens indvendinger vedrørende foreneligheden af Republikken Polens NAP med kriterierne i bilag III til direktivet. Således som Retten fastslog, ville en delvis annullation, der kun omfattede artiklens stk. 1, have medført en begrænsning af denne udtømmende liste. Den anfægtede beslutnings artikel 2 indeholdt Kommissionens tilsagn om, at den ikke ville gøre indsigelse mod en NAP fra Republikken Polen, hvis denne ændrede sin NAP i overensstemmelse med forslagene i artiklens stk. 1-4. En delvis annullation, der kun omfattede artiklens stk. 1, ville have medført en begrænsning af de ændringer, som dette tilsagn fra Kommissionens side oprindelig var betinget af.
122.
Det følger af såvel den anfægtede beslutning som de standpunkter, Kommissionen indtog for Retten, at Kommissionen ikke var villig til at acceptere den mængde kvoter, Republikken Polen havde foreslået i sin NAP, og som Kommissionen fandt, var for stor. Dette er efterfølgende blevet bekræftet af, at Kommissionen vedtog en ny beslutning, hvorved den forkastede Republikken Polens NAP, bl.a. med den begrundelse, at det maksimale antal kvoter var uforeneligt med kriterium 1-3 i bilag III til direktivet. Det var derfor med rette, at Retten fastslog, at en delvis annullation, som kun omfattede den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, og artikel 2, stk. 1, ville have ændret beslutningens materielle indhold.
123.
For det andet var det med rette, at Retten fastslog, at artikel 3, stk. 3, i den anfægtede beslutning ikke kunne udskilles fra artikel 1 og 2. Der er en tæt forbindelse mellem den nævnte bestemmelse og den anfægtede beslutnings artikel 1 og 2. Bestemmelsen henviser nemlig til de ændringer, Kommissionen finder nødvendige for at råde bod på uforeneligheden af de punkter, som angives i beslutningens artikel 1, men som ikke er omfattet af Kommissionens forslag i beslutningens artikel 2.
124.
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede beslutnings artikel 3, stk. 2, der drejer sig om ændringer vedrørende de kvoter, som er tildelt bestemte anlæg, kan udskilles, ville en isoleret opretholdelse af denne del af den anfægtede beslutning ligeledes have ændret beslutningens materielle indhold. Som anført ovenfor (
20
) kan en medlemsstat basere sin endelige afgørelse på en NAP, Kommissionen ikke har forkastet som led i den kontrol, der foreskrives i direktivets artikel 9, stk. 3. En beslutning, hvori kun den anfægtede beslutnings artikel 3, stk. 2, var opretholdt, ville være en beslutning, hvori Kommissionen ikke rejste nogen indvendinger vedrørende kriterium 1-3, 5, 6, 10 og 12 i bilag III til direktivet. Republikken Polen ville i så fald have kunnet basere sin endelige afgørelse i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, på sin oprindelige NAP. Det følger imidlertid af den anfægtede beslutning og de standpunkter, Kommissionen indtog for Retten, at Kommissionen ikke agtede at vedtage en sådan beslutning.
125.
Retten begik derfor ikke nogen retlig fejl, da den fastslog, at den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, ikke kunne udskilles fra de øvrige bestemmelser i beslutningen.
126.
Kommissionens fjerde anbringende må derfor forkastes.
XI – Begæringen om prøvelse af de øvrige anbringender i stævningen
127.
Republikken Polen har nedlagt påstand om, at de øvrige anbringender i stævningen prøves, hvis Domstolen ikke forkaster appellen i det hele. Da appellen må forkastes i det hele, er det ikke fornødent at behandle denne påstand.
XII – Forslag til afgørelse
128.
På baggrund af det foranstående foreslår jeg, at Domstolen:
1)
forkaster Europa-Kommissionens og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands appeller af Rettens dom af 23. september 2009 (sag T-183/07, Polen mod Kommissionen)
2)
pålægger Kommissionen at betale Republikken Polens omkostninger og sine egne omkostninger
3)
pålægger Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Den Tjekkiske Republik, Rumænien og Kongeriget Danmark at bære deres egne omkostninger.
(
1
) – Originalsprog: slovensk; processprog: polsk.
(
2
) – Dom af 19.10.1995, sag C-19/93 P, Rendo m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3319, præmis 13, og af 3.9.2009, sag C-535/06 P, Moser Baer India mod Rådet, Sml. I, s. 7051, præmis 24.
(
3
) – Sag T-194/07, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen (EUT 2007 C 199, s. 38), sag T-221/07, Ungarn mod Kommissionen (EUT 2007 C 199, s. 41), sag T-368/07, Litauen mod Kommissionen (EUT 2007 C 283, s. 35), sag T-483/07, Rumænien mod Kommissionen (EUT 2008 C 51, s. 56), og sag T-484/07, Rumænien mod Kommissionen (EUT 2008 C 51, s. 57).
(
4
) – Dom af 26.4.2007, sag C-412/05 P, Alcon mod KHIM, Sml. I, s. 3569, præmis 38-40, og af 17.7.2008, sag C-71/07 P, Campoli mod Kommissionen, Sml. I, s. 5887, præmis 63.
(
5
) – Jf. punkt 40-47 i dette forslag til afgørelse.
(
6
) – Jf. s. 12 i Kommissionens forslag KOM(2001) 581 af 23.10.2001, hvoraf det fremgår, at afgørelsen om de samlede kvotemængder, der tildeles, i det væsentlige skal overlades til medlemsstaterne, som dog skal overholde kriterierne i bilag III til direktivet, og at EU-lovgiver senere kan ændre kriterierne i lyset af erfaringerne med gennemførelsen af direktivet.
(
7
) – Det skal bemærkes i den forbindelse, at EU-lovgiver har ændret netop dette aspekt af direktivet. Det bestemmes i direktivets artikel 9, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23.4.2009 om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet (EUT L 140. s. 63), at den samlede kvotemængde i Fællesskabet, som udstedes hvert år begyndende i 2013, fra midtpunktet af perioden 2008-2012 mindskes lineært med 1,74% i forhold til den gennemsnitlige samlede årlige mængde kvoter, som medlemsstaterne udsteder i henhold til Kommissionens beslutninger om deres NAP’er for 2008-2012.
(
8
) – Dom af 16.12.2008, sag C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., Sml. I, s. 9895, præmis 23 og 26.
(
9
) – Dom af 2.3.1994, sag C-53/92 P, Hilti mod Kommissionen, Sml. I, s. 667, præmis 42, og af 30.3.2000, sag C-265/97 P, VBA mod Florimex m.fl., Sml. I, s. 2061, præmis 139.
(
10
) – Jf. hvad dette angår punkt 107-112 i dette forslag til afgørelse.
(
11
) – Jf. punkt 31-95 i dette forslag til afgørelse.
(
12
) – Dom af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857, præmis 96.
(
13
) – Ibidem, præmis 97.
(
14
) – Dom af 2.12.2009, sag C-89/08 P, Kommissionen mod Irland m.fl., Sml. I, s. 11245, præmis 77.
(
15
) – Dom af 2.10.2003, forenede sager C-172/01 P, C-175/01 P, C-176/01 P og C-180/01 P, International Power m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 11421, præmis 134-139.
(
16
) – Jf. punkt 37-39 i dette forslag til afgørelse.
(
17
) – Meddelelse KOM(2006) 725 endelig til Rådet og Europa-Parlamentet om vurdering af nationale planer for tildeling af drivhusgasemissionskvoter i den anden periode af EU’s emissionshandelsordning i tilknytning til Kommissionens beslutninger af 29.11.2006 om Tysklands, Grækenlands, Irlands, Letlands, Litauens, Luxembourgs, Maltas, Slovakiets, Sveriges og Det Forenede Kongeriges nationale tildelingsplaner i medfør af direktiv 2003/87/EF.
(
18
) – Jf. punkt 55 og 58 i dette forslag til afgørelse.
(
19
) – Dom af 10.12.2002, sag C-29/99, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 11221, præmis 45, af 30.9.2003, sag C-239/01, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 10333, præmis 33, og af 24.5.2005, sag C-244/03, Frankrig mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 4021, præmis 13.
(
20
) – Punkt 39 i dette forslag til afgørelse.