62000CC0409_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con il presente ricorso il Regno di Spagna chiede l'annullamento della «Decisione della Commissione 26 luglio 2000, 2001/605/CE, relativa al regime di aiuti per l'acquisto di veicoli industriali al quale la Spagna ha dato esecuzione con la convenzione di cooperazione 26 febbraio 1997 tra il Ministero dell'Industria e dell'Energia e l'Istituto di credito pubblico» (in prosieguo: la «convenzione») . La Commissione ha dichiarato gli aiuti collegati all'immobilizzazione dei veicoli vecchi in larga misura illegittimi ed incompatibili con il mercato comune, imponendone la ripetizione.
2. La convenzione continua, sostanzialmente nella stessa forma, gli aiuti introdotti con il «Plan Renove Industrial» per il periodo dall'agosto 1994 fino al dicembre 1996 a partire dal 1° gennaio 1997. Le disposizioni relative agli aiuti del «Plan Renove Industrial» sono oggetto della decisione della Commissione 1° luglio 1998, 98/693/CE (in prosieguo: la «decisione 98/693») . Il ricorso della Spagna diretto contro quest'ultima decisione è pendente col numero di causa C-351/98. Le conclusioni in tale procedimento, che a parte il primo motivo di ricorso mostra diversi punti in comune con il presente procedimento, sono state lette il 7 maggio 2002 . Un ricorso del pari diretto contro la decisione 98/693 della Confederación Española de Transporte de Mercancías (CETM) è stato respinto dal Tribunale di primo grado con sentenza 29 settembre 2000 .
II - Fatti e decisione impugnata
3. La convenzione conclusa il 26 febbraio 1997 prevede che persone fisiche nonché le piccole e medie imprese (in prosieguo: le «PMI») possono ottenere un abbassamento del tasso d'interesse per prestiti con scadenza di quattro anni con cui viene finanziato l'acquisto di veicoli industriali o la locazione finanziaria di tali veicoli con l'intenzione di acquistarli fino ad un massimo del 70%. Il contributo agli interessi ammonta al massimo a ESP 85 000 (EUR 511) per ogni milione di ESP (EUR 6 010) accordato.
4. Secondo la convenzione, l'Instituto de Crédito Oficial (in prosieguo: l'«ICO») concede una facilitazione di credito di ESP 35 miliardi (EUR 210 Mio). Il Ministero per l'Industria e l'Energia concede all'ICO una compensazione fino a 4,5 punti percentuali per la differenza tra il tasso d'interesse applicato nell'ambito del programma e l'abituale tasso d'interesse del mercato. L'importo degli aiuti è stimato complessivamente in ESP 3 miliardi (EUR 18 Mio).
5. La riduzione del tasso d'interesse è stata concessa per il finanziamento di veicoli appartenenti alle seguenti sei categorie: trattori e autocarri sopra le 30 t (categoria A); veicoli industriali tra 12 e 30 t (categoria B); veicoli industriali tra 3,5 e 12 t (categoria C); modelli speciali di autovetture, autofurgoni e veicoli industriali fino a 3,5 t (categoria D), autobus (categoria E); rimorchi e semirimorchi (categoria F).
6. Condizione essenziale per ottenere la sovvenzione al momento dell'acquisto di un veicolo nuovo è il contestuale ritiro definitivo dalla circolazione di un veicolo immatricolato in Spagna, della stessa categoria o di una categoria superiore, la cui prima immatricolazione risalga a più di dieci anni (sette anni per i trattori stradali).
7. Il governo spagnolo ha notificato la convenzione alla Commissione con lettera 26 febbraio 1997, il giorno in cui la convenzione è entrata in vigore, con effetto retroattivo al 1° gennaio 1997. La Commissione, con lettera 3 aprile 1997, ha invitato il governo spagnolo a fornire ulteriori informazioni. Dopo che le autorità spagnole, fra il 30 aprile e il 9 ottobre 1997, avevano chiesto per cinque volte un prolungamento del termine e che il 10 novembre 1997 le informazioni richieste ancora non erano state ottenute, la Commissione ha avviato l'esame del provvedimento sulla base delle informazioni disponibili.
8. Con lettera 20 novembre 1997 la Commissione ha informato il governo spagnolo dell'apertura del procedimento formale ai sensi dell'art. 88, n. 2, CE . Il governo spagnolo ha presentato osservazioni sull'apertura del procedimento con lettera 22 febbraio 1999.
9. Il 26 luglio 2000 la Commissione ha emesso la decisione impugnata il cui dispositivo, tra l'altro, contiene le seguenti disposizioni:
«Articolo 1
I contributi finanziari concessi nel quadro della convenzione di cooperazione del 26 febbraio 1997 a persone fisiche assoggettate all'imposta sulle attività economiche in Spagna e a PMI che esercitino a livello esclusivamente locale o regionale un'attività d'impresa diversa dal servizio di autotrasporto, per l'acquisto di un veicolo industriale rientrante nella categoria D, come definita nella convenzione, non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
Articolo 2
Tutti gli altri contributi concessi nel quadro della convenzione di cooperazione del 26 febbraio 1997 a persone fisiche assoggettate all'imposta sulle attività economiche e a PMI sono incompatibili con il mercato comune.
(...)
Articolo 4
1) La Spagna prenderà tutte le misure necessarie per recuperare dai beneficiari gli aiuti loro concessi illegalmente di cui all'articolo 2.
(...)».
III - Procedimento e richieste delle parti
10. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte in data 10 novembre 2000 il Regno di Spagna ha proposto ricorso ai sensi dell'art. 230 CE e chiede
1) l'annullamento della decisione della Commissione 26 luglio 2000 e
2) la condanna della Commissione alle spese.
11. La Commissione chiede
1) il rigetto del ricorso e
2) la condanna del Regno di Spagna alle spese.
12. Per una migliore comprensione gli argomenti delle parti verranno esposti in prosieguo nell'ambito dell'analisi giuridica dei singoli motivi di ricorso.
IV - Analisi giuridica
13. Il Regno di Spagna basa il suo ricorso su cinque motivi:
- indeterminatezza della decisione impugnata;
- mancanza di selettività del provvedimento;
- assenza di discriminazione;
- mancanza di alterazione delle condizioni della concorrenza e
- violazione dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE (compatibilità degli aiuti per agevolare determinati settori economici).
14. La Commissione ha sollevato due eccezioni di irricevibilità del primo motivo di ricorso. Tali eccezioni, tuttavia, di fatto non riguardano solo questo motivo di ricorso, ma la ricevibilità del ricorso in quanto tale.
15. Da un lato, infatti, la Commissione obietta che la Spagna non ha interesse a contestare la disposizione ad essa favorevole contenuta nell'art. 1 della decisione impugnata. In tal modo, in sostanza, essa mette in discussione l'interesse della Spagna a proporre ricorso contro una disposizione che non le arreca pregiudizio. Adottando il punto di vista della Commissione la Spagna avrebbe dovuto escludere l'art. 1 della decisione impugnata dal suo ricorso di annullamento.
16. Dall'altro, la Commissione sostiene che la Spagna non ha un interesse attuale ad impugnare la decisione, visto che sino ad ora non ha fatto alcun tentativo di darle esecuzione chiedendo la restituzione degli aiuti. Anche tale eccezione riguarda l'intero ricorso.
17. Con tale argomento la Commissione risponde alla censura di indeterminatezza della decisione impugnata. Esso diventa comprensibile solo se si conoscono le deduzioni della Spagna riguardo a tale motivo di ricorso. Perciò le eccezioni di irricevibilità verranno esaminate solo dopo che avrò esposto, qui di seguito, gli argomenti delle parti sul primo motivo di ricorso.
A - Sulla ricevibilità del ricorso e sul primo motivo di ricorso: indeterminatezza della decisione impugnata
1) Argomenti delle parti
a) Regno di Spagna
18. Secondo il governo spagnolo la distinzione degli incentivi che ai sensi dell'art. 1 della decisione impugnata non costituiscono aiuti dagli altri incentivi contestati è imprecisa.
19. L'art. 1 si basa su tre criteri: l'attività del beneficiario limitata all'ambito locale o regionale, la sua appartenenza ad un settore diverso dal trasporto commerciale e l'acquisto di un veicolo appartenente alla categoria D (fino ad un peso massimo autorizzato di 3,5 t). Per le licenze di trasporto, tuttavia, il diritto spagnolo distingue solo tra veicoli industriali leggeri (da 2 t a 6 t di peso autorizzato complessivo o fino a 3, 5 t di carico utile) e veicoli industriali pesanti. Dal 2 gennaio 1998 tutte le licenze locali e regionali per la gestione di veicoli industriali leggeri da parte di trasportatori non professionisti sono state automaticamente convertite in licenze nazionali.
20. A causa della sua indeterminatezza la decisione non avrebbe una piena efficacia . Dal difetto di determinatezza del gruppo di beneficiari di cui all'art. 1 della decisione impugnata deriva logicamente anche l'indeterminatezza dell'art. 2.
21. Il governo spagnolo espone dettagliatamente le disposizioni nazionali sulle licenze per il trasporto commerciale (transportes públicos), cioè il trasporto di persone e beni per conto terzi, e per il trasporto privato (transportes privados), cioè il trasporto per conto proprio effettuato da privati e il trasporto effettuato da imprese la cui attività principale non è il trasporto (transportes privados complementarios). Tali disposizioni dimostrano che nel caso di trasporti per conto proprio con veicoli della categoria D vi è sempre una licenza nazionale, in modo che le condizioni indicate all'art. 1 dell'attività esclusivamente regionale o locale e il trasporto per proprio conto non vengono mai soddisfatte contemporaneamente.
22. Le autorità spagnole sostengono di aver sottolineato tale aspetto nella loro lettera 29 gennaio 1999. Poiché la Commissione non ha risposto in alcun modo agli argomenti di tale lettera, essa ha violato il diritto della Spagna di essere sentita. Anche dopo aver ricevuto la decisione il governo spagnolo, con lettera 6 novembre 2000, ha attirato l'attenzione della Commissione sulle difficoltà di distinzione dei gruppi di beneficiari di cui all'art. 1 e all'art. 2.
23. Il Regno di Spagna sottolinea che nella disposizione di cui all'art. 1 non si tratta di un'eccezione a suo vantaggio o di un qualche trattamento di favore, ma dell'applicazione dell'art. 87, n. 1, CE, che è soggetta al pieno controllo giurisdizionale . Il ricorso non mira a impugnare la dichiarazione che gli incentivi al gruppo di beneficiari indicati dall'art. 1 non costituiscono un aiuto. Si deve piuttosto dichiarare che, per tutti i casi cui si riferisce la decisione, non sussiste un aiuto di Stato. In subordine si dovrebbe perlomeno distinguere adeguatamente gli aiuti dai casi che non costituiscono aiuti.
24. Nella sua replica il governo spagnolo fa valere ancora una carenza di motivazione. Nella motivazione della decisione, a cui la Commissione fa rinvio per spiegare la distinzione, si trascura il fatto che il gruppo di beneficiari di cui all'art. 1 non può essere determinato attraverso le licenze.
b) Commissione
25. La Commissione ritiene irricevibile il motivo di ricorso. E' in contrasto con l'interesse stesso della ricorrente contestare l'art. 1 della decisione impugnata contenente una deroga in suo favore. Se il gruppo indicato nella suddetta disposizione in realtà non esistesse, ne conseguirebbe che gli incentivi dovrebbero essere restituiti conformemente alle altre disposizioni della decisione impugnata.
26. La Spagna non ha sollevato la stessa obiezione contro la disposizione a tale riguardo identica della decisione 98/693. La Commissione, inoltre, ha discusso la deroga con la Spagna. La Spagna intendeva così ottenere una deroga più ampia anche in favore di trasporti non professionali effettuati da veicoli di categoria C con licenza nazionale, ma la Commissione si è opposta.
27. In subordine, la Commissione fa valere che l'art. 1 della decisione impugnata non prende in considerazione se una determinata licenza sia geograficamente limitata, ma se l'attività effettiva sia circoscritta all'ambito locale o regionale. La sola circostanza che dal 1998 esistono soltanto licenze nazionali mostra già che la licenza è un indice di riferimento inadatto. La comune esperienza rivela, infatti, che non tutte le PMI spagnole eseguono effettivamente trasporti su tutto il territorio nazionale.
28. Il motivo di ricorso, inoltre, è irricevibile anche per un altro motivo. La censura infatti si basa sull'argomento che l'ingiunzione di recupero non può essere eseguita a causa della presunta indeterminatezza. Se però lo Stato membro incontra una tale difficoltà, secondo la giurisprudenza, deve cercare una soluzione in collaborazione leale con la Commissione e non può semplicemente sospendere l'esecuzione. Il grande numero di beneficiari, in ogni caso, non rende impossibile la restituzione . Poiché la ricorrente sinora non ha fatto nemmeno un tentativo di esecuzione, le manca un interesse attuale ad impugnare la decisione.
29. La Spagna si basa su un finto problema. Dalla motivazione della decisione si può dedurre che la Commissione ha operato la distinzione basandosi non sull'esistenza di determinate autorizzazioni licenze, ma sull'attività effettiva dei beneficiari. La Spagna, dopo aver ricevuto la decisione impugnata, avrebbe potuto rivolgersi alla Commissione per chiarire il significato delle licenze al fine di individuare i destinatari dell'ingiunzione di recupero . Per la determinazione dei beneficiari che sono effettivamente interessati dalla deroga ci si sarebbe potuti servire di informazioni degli istituti finanziari o dei dati dei beneficiari stessi. Si sarebbe potuto scegliere come indizio anche l'esistenza di una licenza locale o regionale, poiché tali licenze sono state convertite in licenze nazionali solo nel 1998, cioè al termine del periodo di riferimento degli aiuti.
30. La Commissione contesta la tesi secondo cui la Spagna, con lettera 6 novembre 2000, ha tentato di risolvere, in leale collaborazione con la Commissione, le difficoltà relative alla comprensione e all'esecuzione della decisione impugnata. Il governo spagnolo, invece, in tale lettera avrebbe solo insistito sulla presa in considerazione del suo regime di licenza nazionale.
2) Sulla ricevibilità del ricorso
31. Come già esposto, la censura della Commissione, secondo cui la Spagna non ha interesse ad impugnare la disposizione ad essa favorevole contenuta nell'art. 1 della decisione impugnata, riguarda in sostanza l'interesse ad agire della Spagna come presupposto della ricevibilità del ricorso.
32. Non risulta finora con troppa chiarezza dalla giurisprudenza in che misura gli Stati membri, in quanto ricorrenti privilegiati ai sensi dell'art. 230, secondo comma, CE, debbano provare un interesse ad agire come presupposto di ricevibilità. La Corte di giustizia, infatti, da una parte, ha sottolineato «che l'art. 173 del Trattato opera una netta distinzione tra il diritto d'impugnazione delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri e quello delle persone fisiche e giuridiche. Nel primo comma esso attribuisce, fra l'altro, agli Stati membri il diritto di contestare, con ricorso d'annullamento, la legittimità delle direttive del Consiglio, senza che l'esercizio di questo diritto sia subordinato alla prova dell'esistenza di un interesse ad agire» .
33. D'altra parte, pronunciandosi recentemente nella causa C-242/00, essa ha dichiarato che il ricorso proposto contro una decisione che di per sé non ha portata sfavorevole per lo Stato membro ricorrente e non gli arreca dunque pregiudizio deve essere dichiarato irricevibile . Tuttavia tale causa presentava la particolarità che l'impugnata decisione della Commissione accoglieva una domanda dello Stato membro ricorrente.
34. La questione astratta della misura in cui uno Stato membro debba provare un interesse ad agire assume però importanza per la risoluzione della presente controversia, e richiede un chiarimento definitivo solo se la disposizione favorevole alla Spagna contenuta nell'art. 1 della decisione impugnata può essere esaminata separatamente dalle altre disposizioni.
35. La disposizione dell'art. 2, sfavorevole alla Spagna, si applica a «tutti gli altri contributi» - quindi agli aiuti che non rientrano nell'art. 1. Gli aiuti illeciti ai sensi dell'art. 2 possono quindi essere determinati solo dopo che sono stati individuati gli aiuti a cui si riferisce l'art. 1. Se l'art. 1 fosse davvero in contrasto col principio di determinatezza, tale errore di diritto avrebbe ripercussioni anche sull'art. 2. Le due disposizioni, quindi, non possono essere separate. Di conseguenza il ricorrente ha interesse ad agire per impugnare l'intera decisione.
36. Il ricorso non è irricevibile nemmeno per il fatto che il governo spagnolo, in realtà, invocherebbe l'impossibilità di eseguire la decisione, senza aver tentato, prima, di darle esecuzione e di risolvere, in leale collaborazione con la Commissione, i problemi che potevano sorgere a questo riguardo. In tale contesto non occorre approfondire come debba essere valutato lo scambio di opinioni svoltosi in proposito tra il governo spagnolo e la Commissione.
37. Piuttosto è decisivo il fatto che il governo spagnolo invochi in primo luogo una violazione del principio di determinatezza. Se vi fosse un simile vizio, la decisione dovrebbe essere annullata, senza obbligo per il governo spagnolo di consultarsi con la Commissione, prima della proposizione del ricorso di annullamento. Quanto al termine per il ricorso di due mesi previsto all'art. 230, quinto comma, CE, la ricevibilità di un ricorso di annullamento non può essere fatta dipendere da un previo tentativo di esecuzione della decisione, né, qualora sorgano difficoltà a questo riguardo, dalla consultazione della Commissione.
38. Ma né la proposizione del ricorso in quanto tale, né l'affermazione fatta valere nell'ambito del ricorso che la decisione è troppo indeterminata esonera il Regno di Spagna dall'obbligo di eseguire la decisione. Ai sensi dell'art. 242, prima frase, CE, i ricorsi non hanno, infatti, effetto sospensivo. Inoltre l'«effet utile» degli artt. 87 e 88 CE verrebbe vanificato se ad uno Stato membro bastasse allegare che una decisione della Commissione non è sufficientemente determinata per essere esonerato dall'obbligo di eseguirla e se, di conseguenza, la situazione di contrasto con la concorrenza continuasse a sussistere fino ad una decisione della Corte di giustizia.
3) Esame del primo motivo di ricorso
39. Innanzi tutto va constatato che il governo spagnolo può censurare l'indeterminatezza della decisione impugnata nel presente procedimento, anche se non ha sollevato analoga obiezione nei confronti della decisione 98/693. I due ricorsi costituiscono procedimenti indipendenti l'uno dall'altro aventi ad oggetto decisioni diverse. Il ricorrente non è obbligato a far valere in entrambi i procedimenti gli stessi argomenti contro le disposizioni che risultino identiche.
40. Come è stato dichiarato dalla Corte di giustizia, qualunque atto dell'amministrazione che produce effetti giuridici, secondo il principio della certezza del diritto, che fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario, deve essere certo, in particolare quanto al suo autore e al suo contenuto . Al destinatario deve essere chiaro quali obblighi gli derivano dall'atto. Se un atto sia sufficientemente certo non va valutato solo sulla base del dispositivo, ma anche tenendo conto della motivazione, che non può esser separata dal dispositivo .
41. La decisione impugnata è sufficientemente certa. L'art. 1 definisce, attraverso diversi criteri di fatto, quali incentivi non rappresentino aiuti. I beneficiari possono effettuare solo trasporti per conto proprio in ambito locale e regionale, ed è lecito solo l'aiuto all'acquisto di un veicolo della categoria D (veicoli industriali con un peso massimo fino a 3,5 t). Al punto 29 della decisione la Commissione motiva più dettagliatamente tale limitazione.
42. Tramite questi criteri il Regno di Spagna può determinare la cerchia di beneficiari dell'aiuto a cui la disposizione si riferisce. Da tutti gli altri beneficiari dell'aiuto esso dovrà esigerne la restituzione ai sensi dell'art. 4 in combinato disposto con l'art. 2 della decisione impugnata.
43. Nella decisione impugnata la Commissione non ha preso in considerazione le licenze di trasporto rilasciate ai beneficiari degli aiuti, che non hanno, del resto, alcuna rilevanza per la valutazione degli incentivi con riguardo alla concorrenza e al commercio tra gli Stati membri. A tal fine rilevano invece soltanto le condizioni effettive del mercato dei trasporti. Il commercio tra Stati membri non è influenzato in maniera rilevante dagli aiuti alle PMI che effettuano trasporti per conto proprio in ambito regionale, indipendentemente dal fatto che tali imprese abbiano licenze regionali o nazionali.
44. E' quindi irrilevante l'argomento del governo spagnolo che non vi sono beneficiari degli aiuti che effettuino trasporti per conto proprio con veicoli della categoria D e che abbiano al tempo stesso un'autorizzazione limitata alla regione. Non rappresenta nemmeno una mancanza di motivazione la circostanza che la Commissione non ha espressamente respinto tale argomento nella decisione impugnata. Dalla motivazione emerge chiaramente che la Commissione si è basata sulla situazione effettiva e non sulle licenze dei beneficiari degli aiuti. In tal modo la Commissione ha motivato sufficientemente la sua decisione.
45. Non sussiste nemmeno una violazione del diritto di essere sentiti. La Commissione non era obbligata a dare seguito alla proposta della Spagna di effettuare la distinzione conformemente alle categorie di veicoli del regime di licenze spagnolo. Il diritto di essere sentiti prevede, infatti, solo che all'interessato venga data la possibilità di presentare le sue osservazioni, non invece che la Commissione debba adottare le proposte di modifica contenute in tali osservazioni. Inoltre, occorre constatare che la Commissione si è ispirata alla classificazione fatta dalle stesse autorità spagnole nella convenzione, quando, nell'art. 1 della decisione, si è riferita a veicoli della categoria D.
46. In pratica potrebbero esservi difficoltà a determinare i concreti beneficiari degli aiuti che rientrano nell'ambito di applicazione degli artt. 1 e 2 della decisione impugnata. Ciò non dipende tuttavia dalla (in)determinatezza della definizione giuridica degli incentivi di volta in volta presi in esame. Al contrario tali difficoltà derivano dalla molteplicità dei beneficiari degli aiuti e dalla necessità, per la qualificazione degli aiuti, di esaminare, in ogni singolo caso, gli elementi di fatto, in particolare l'ambito di attività di ogni beneficiario. Si tratta, tuttavia, di difficoltà pratiche nell'esecuzione dell'art. 4 della decisione impugnata che le autorità spagnole - se necessario in collaborazione con la Commissione - devono risolvere. Se le autorità spagnole per la concessione degli aiuti avessero atteso la decisione della Commissione, come disposto dall'art. 88, n. 3, seconda frase, CE, tali problemi non sarebbero sorti.
47. Il primo motivo di ricorso quindi non può essere accolto.
B - Sul secondo motivo di ricorso: mancanza di selettività del provvedimento
1) Argomenti delle parti
a) Regno di Spagna
48. Anche se dovessero beneficiare dell'incentivo solo imprese che usano veicoli industriali, il provvedimento non favorirebbe, secondo il governo spagnolo, talune imprese o talune produzioni ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE. La convenzione non è diretta ad una determinata cerchia di beneficiari individuata in anticipo. Al contrario si tratta di un provvedimento orizzontale a favore di una generalità di imprese che si trovano in una posizione simile. Anche la circostanza che vengano avvantaggiate solo le PMI costituisce un criterio orizzontale generale.
49. Se, come nel caso di specie, un provvedimento è diretto ad un gruppo astratto di beneficiari e non esclude talune imprese o talune produzioni, il provvedimento non è selettivo e quindi non costituisce un aiuto di Stato . Così la Corte di giustizia non ha considerato selettivo un provvedimento solo perché favorisce imprese che impiegano operai .
50. Il governo spagnolo ricorda inoltre che, ai sensi dell'art. 2.1, lett. b), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative (OMC-GATT 1994), una sovvenzione non può essere vista come specifica se è collegata a presupposti applicabili in modo neutrale e orizzontale e quando alle autorità non viene lasciata alcuna discrezionalità come accade nel caso della convenzione. L'avvocato generale Darmon nella causa Sloman Neptun si è riferito anche alla nozione di sovvenzione del GATT .
51. Tali criteri corrispondono alla regola comunitaria secondo cui non vi è selettività quando l'agevolazione è inerente alla natura o alla struttura interna del sistema che ne è alla base . La convenzione riguarda tutte le PMI, che conformemente a ragioni inerenti al sistema di protezione dell'ambiente e miglioramento della sicurezza stradale ne dovrebbero essere agevolate, ed esclude, conformemente agli scopi del sistema, solo le grandi imprese.
b) Commissione
52. La Commissione contesta la tesi secondo cui la convenzione non costituisce un aiuto già per il solo fatto che si riferisce ad una cerchia astratta di possibili beneficiari. Ciò accade in ogni programma di aiuti.
53. Diversamente che nella sentenza citata dalla ricorrente sulle sovvenzioni per l'occupazione di operai, nella fattispecie dall'agevolazione sono esclusi a priori determinati settori, cioè le imprese di servizi che non necessitano di veicoli industriali. De facto si tratta di un provvedimento settoriale a favore del trasporto stradale. Come ulteriore criterio per la delimitazione della cerchia dei beneficiari va aggiunta la dimensione dell'impresa.
54. La Commissione respinge l'analogia con i sistemi complessi della previdenza sociale e del fisco. Non si può disconoscere la natura di aiuto di un provvedimento e farne un sistema generale solo perché l'incentivo è vincolato a determinati criteri e con esso vengono perseguiti determinati scopi.
55. Anche la circostanza che le autorità non dispongano di alcun potere discrezionale per quanto riguarda l'esecuzione del provvedimento non esclude la selettività. Al contrario, l'esercizio della discrezionalità avviene ad un livello superiore attraverso la determinazione dei criteri per l'aiuto. Inoltre il controllo sugli aiuti di Stato non si fonda sull'accordo OMC, citato dalla ricorrente, ma sul diritto comunitario, che persegue scopi più ampi del diritto dell'OMC.
2) Giudizio
56. Per poter qualificare un provvedimento come aiuto di Stato ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE occorre che esso favorisca talune imprese o talune produzioni.
57. A tale proposito non è necessario che i concreti beneficiari siano individuati fin dall'inizio. Già dalla formulazione letterale dell'art. 87, n. 1, CE, secondo cui basta che venga favorita una produzione, deriva che una determinazione astratta della cerchia dei possibili beneficiari è sufficiente a rendere selettivo un provvedimento.
58. Se si portasse all'estremo il ragionamento del governo spagnolo, le normative e i programmi di aiuti non soddisfarebbero mai i presupposti di un aiuto di Stato, poiché gli aiuti di Stato sono caratterizzati proprio dal fatto che essi pongono solo criteri astratti per determinare la cerchia dei beneficiari. Al contrario, solo gli aiuti concessi sulla base di tali discipline generali potrebbero essere esaminati secondo il criterio dell'art. 87 CE. Tuttavia, la Corte di giustizia si è ripetutamente pronunciata su programmi e normative in materia di aiuti senza manifestare dubbi sulla loro selettività perché i beneficiari potenziali erano circoscritti solo da criteri astratti ma non erano nominati concretamente .
59. La circostanza che un provvedimento non sia una sovvenzione ai sensi dell'accordo OMC sulle sovvenzioni e sulle misure compensative è irrilevante per la sua qualificazione come aiuto di Stato ai sensi dell'art. 87 CE. E' vero che l'avvocato generale Darmon nella causa Sloman Neptun, nell'ambito di riflessioni di diritto comparato, ha fatto riferimento anche alla nozione di sovvenzione ai sensi del codice anti-sovvenzioni del GATT, ma senza trarne conseguenze vincolanti per il diritto comunitario. Dal punto di vista giuridico nulla impedisce comunque alla Comunità di qualificare un provvedimento che non costituisce sovvenzione ai sensi dell'accordo OMC come aiuto e quindi di fissare, nel suo ordinamento giuridico interno, parametri più severi di quelli applicati nel contesto del diritto internazionale.
60. La sovvenzione prevista dalla convenzione non sarebbe selettiva, ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE, solo se favorisse indistintamente tutte le imprese sul territorio nazionale .
61. Come sottolinea correttamente la Commissione, possono avvalersi della sovvenzione solo le imprese che necessitano di un veicolo industriale per la loro attività economica. In tal modo, di regola, alcuni settori dell'economia, ad esempio le libere professioni, sono completamente esclusi dalla sovvenzione.
62. Inoltre, la convenzione conduce ad agevolazioni di importo diverso nei diversi settori. Poiché il numero dei veicoli sovvenzionati per richiedente non è limitato, le imprese possono avvantaggiarsi del programma in misura diversa a seconda dell'importanza dei trasporti nel loro ambito di attività. Anche il fatto che possano avvalersi della sovvenzione esclusivamente persone fisiche e PMI differenzia la convenzione da un provvedimento generale lecito.
63. E' dubbio se tale differenziazione sia giustificata dalla natura o dalla struttura interna del sistema generale in cui si inserisce il provvedimento. La Corte di giustizia ha sviluppato questa tesi per la prima volta nella causa Italia/Commissione . In seguito, l'argomento è stato usato spesso soprattutto in relazione ad agevolazioni fiscali o riduzioni di oneri fiscali .
64. Il caso di specie si differenzia dalle situazioni esaminate nelle cause citate poiché l'aiuto consiste non nell'esonero da un onere generale, ma semplicemente nell'agevolazione di determinate imprese per motivi legati alla politica ambientale e dei trasporti.
65. Sebbene il governo spagnolo persegua con la convenzione determinati fini politici, ciò non fa del provvedimento un sistema generale all'interno del quale vengono effettuate differenziazioni inerenti al sistema . Si può parlare di sistema generale, come lo sono ad esempio i sistemi fiscali o previdenziali, solo se in via di principio esso comprende tutte le imprese nazionali. Chi però non è una PMI o non necessita di un veicolo industriale non è interessato dalla convenzione.
66. Poiché la Spagna, inoltre, non ha fornito alcun elemento per dimostrare che la convenzione da parte sua si inquadra in un sistema sopraordinato, viene esclusa una giustificazione inerente al sistema.
67. Va quindi respinto anche il secondo motivo di ricorso.
C - Sul terzo motivo di ricorso: assenza di discriminazione
68. Per quanto riguarda il terzo motivo di ricorso, va constatato che la Commissione nella decisione impugnata non ha fatto valere alcuna discriminazione dei beneficiari in base alla loro nazionalità. Il passaggio citato dal governo spagnolo nell'atto introduttivo non si trova nella decisione impugnata ma nella decisione 98/693. Di conseguenza, non è necessario esaminare tale motivo di ricorso autonomamente. Tuttavia la presenza o l'assenza di una discriminazione tra gli appartenenti ai diversi Stati membri può essere rilevante per la questione del pregiudizio al commercio tra gli Stati membri. Tale aspetto è da tenere eventualmente in considerazione nell'esame del quarto e del quinto motivo di ricorso.
D - Sul quarto motivo di ricorso: assenza o distorsione della concorrenza
1) Argomenti delle parti
a) Regno di Spagna
69. Il governo spagnolo contesta la decisione impugnata laddove quest'ultima dichiara che gli incentivi falsano la concorrenza e minacciano di incidere sul commercio tra Stati membri, in quanto esonerano i trasportatori (professionali e non professionali) che si trovano in concorrenza con i trasportatori di altri Stati membri da costi che essi normalmente dovrebbero sopportare.
70. Esso ritiene al contrario che, come non falsano la concorrenza gli incentivi alle imprese che effettuano trasporti per conto proprio in ambito regionale con veicoli di piccole dimensioni, così non la falsano nemmeno le sovvenzioni a tutti gli altri beneficiari della convenzione, visto il loro esiguo importo. Ciò deriva dalla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese (in prosieguo: la «disciplina comunitaria PMI») . Se tale disciplina non trova applicazione nel settore dei trasporti, la regola «de minimis» è tuttavia pertinente nella fattispecie come principio generale.
71. In udienza il governo spagnolo, citando le conclusioni nella causa C-351/98, ha sostenuto che la regola «de minimis» va applicata laddove vengano agevolate imprese che effettuano solo trasporti per conto proprio. Tali imprese non sarebbero in concorrenza con le imprese che effettuano trasporti per conto terzi.
b) Commissione
72. La Commissione sostiene che la regola «de minimis» non trova applicazione nel settore dei trasporti, che comprende anche i trasporti per conto proprio. Poiché tale settore è molto frammentato e caratterizzato da eccesso di capacità, anche piccoli incentivi sono idonei a falsare la concorrenza . I beneficiari degli incentivi sarebbero avvantaggiati rispetto ad imprese con sede in altri Stati membri e grandi imprese con cui - potenzialmente o effettivamente - si trovano in concorrenza.
73. Gli argomenti presentati in udienza dal governo spagnolo sono stati considerati tardivi dalla Commissione, che li ha respinti nella fattispecie. Anche i trasporti per conto proprio sono parte del mercato dei trasporti perché sostituibili con prestazioni di imprese professionali di trasporto per conto terzi.
2) Giudizio
74. L'art. 87, n. 1, CE vieta gli aiuti di Stato che falsano o minacciano di falsare la concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri.
75. Esaminando la valutazione che la Commissione ha fatto di tali presupposti nella decisione impugnata occorre tenr presente che nell'applicare l'art. 87 CE essa dispone di un ampio margine discrezionale. La Corte di giustizia non può, quindi, sostituire la propria valutazione a quella della Commissione, ma deve limitarsi a stabilire se quest'ultima non sia viziata da errore manifesto o da sviamento di potere .
76. La Commissione, nell'applicazione dell'art. 87 CE, può basarsi su linee direttrici e comunicazioni. Considerato l'importo degli incentivi previsti dalla convenzione, la Commissione avrebbe forse potuto applicare la comunicazione sugli aiuti «de minimis» per dichiarare i provvedimenti compatibili con il mercato comune. Essa però non l'ha fatto ritenendo che il provvedimento rientrasse nel settore dei trasporti, al quale la comunicazione non è applicabile.
77. Tuttavia, i beneficiari della convenzione sono solo in parte imprese che prestano servizi nel settore dei trasporti per conto terzi, vale a dire imprese di trasporti in senso stretto. Ne beneficiano altresì imprese che operano principalmente in altri settori economici e che in tale contesto usano veicoli industriali per trasporti per conto proprio.
78. In udienza il governo spagnolo ha lamentato che la Commissione abbia classificato il provvedimento nel settore dei trasporti anche quando vengono avvantaggiate imprese che effettuano trasporti per proprio conto e di conseguenza non abbia applicato la regola «de minimis». Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, questo motivo non va respinto perché dedotto tardivamente. Il governo spagnolo aveva infatti contestato la dichiarazione corrispondente già nell'atto introduttivo. Non si tratta quindi di una nuova censura, ma solo di un complemento dei motivi di ricorso già proposti.
79. Per determinare esattamente che cosa significhi «trasporti per conto proprio» occorre far rinvio alla definizione contenuta nell'allegato I, punto 4, della prima direttiva del Consiglio 23 luglio 1962 relativa all'emanazione di talune norme comuni in materia di trasporti internazionali (trasporti di merci su strada per conto terzi) nella versione del regolamento (CEE) del Consiglio 26 marzo 1992, n. 881, relativo all'accesso al mercato dei trasporti di merci su strada nella Comunità effettuati in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri .
a) Esclusione dell'applicazione della regola «de minimis» (prima parte del quarto motivo di ricorso)
i) Significato delle linee direttrici
80. Nella comunicazione sugli aiuti «de minimis», a cui rinvia la disciplina comunitaria PMI del 1996, la Commissione ha fissato una regola di interpretazione dell'art. 87, n. 1, CE che, in sostanza, prevede quanto segue: si presume che gli aiuti il cui importo complessivo non superi ECU 100 000 in tre anni non abbiano una incidenza sensibile sul commercio e sulla concorrenza tra gli Stati membri. Sotto tale soglia, quindi, non si applica l'art. 87, n. 1, CE .
81. La Corte di giustizia ha più volte preso posizione sul significato delle linee direttrici nell'ambito del controllo sugli aiuti e, in particolare, ha dichiarato «che la Commissione può imporsi orientamenti per l'esercizio dei suoi poteri di valutazione mediante atti quali le linee direttrici, nella misura in cui tali atti contengono norme indicative sull'orientamento da seguire da parte di detta istituzione e non derogano a norme del Trattato» .
82. Dalla sentenza CIRFS consegue, inoltre, che anche la Commissione si deve attenere alle linee direttrici da essa poste . La causa in questione, tuttavia, si riferiva alla cosiddetta disciplina degli aiuti nel settore delle fibre sintetiche, che è stata adottata col consenso degli Stati membri come provvedimento utile basato sull'art. 88, n. 1, CE . Tale dichiarazione vale tuttavia per le linee direttrici che la Commissione ha stabilito attraverso la comunicazione «de minimis» .
83. La pubblicazione della regola «de minimis» da un lato contribuisce a semplificare la gestione amministrativa, dall'altro crea trasparenza e certezza del diritto . In particolare la Commissione precisa agli Stati membri in quali casi non è necessaria la notifica di cui all'art. 88, n. 3, CE. Tale scopo viene raggiunto solo se la Commissione stessa è vincolata alla regola. Ne deriva che essa non può applicare o meno la regola a propria discrezione, ma deve, piuttosto, rispettarne l'ambito di applicazione quale definito nella comunicazione «de minimis».
ii) La regola «de minimis» non si applica ad aiuti nel settore dei trasporti
84. Come risulta dal suo testo, la comunicazione «de minimis» non si applica, tra l'altro, al settore dei trasporti. La Commissione ha interpretato estensivamente la nozione di settore dei trasporti, facendovi rientrare qualsiasi prestazione di trasporto, non importa se effettuata da un'impresa di trasporti per conto terzi o da un'impresa in un altro settore per conto proprio.
85. Il governo spagnolo sembra invece orientato verso un'interpretazione più restrittiva, secondo cui la regola «de minimis» si applicherebbe solo ad aiuti per imprese di trasporto, cioè solo ad imprese la cui attività economica principale consiste nel fornire a terzi prestazioni di trasporto.
86. L'esclusione del settore dei trasporti dalla comunicazione «de minimis» deve essere interpretata tenendo conto del senso e delle finalità di tale disposizione. La comunicazione stessa non offre tuttavia alcuna indicazione al riguardo. Nella disciplina comunitaria PMI del 1992, di cui faceva parte originariamente la regola «de minimis», viene disposto solo che la disciplina comunitaria non si applica a settori in cui sono state adottate disposizioni particolari.
87. Nella decisione impugnata e nel procedimento dinanzi alla Corte di giustizia la Commissione ha motivato l'esclusione dei trasporti col fatto che in tale settore, dato il gran numero di piccole imprese che vi opera, già aiuti di importo minimo potrebbero avere un impatto sulla concorrenza e sul commercio tra gli Stati membri. Di conseguenza l'esclusione tiene conto delle condizioni specifiche del mercato dei trasporti.
88. E' dubbio quali prestazioni di servizi comprenda il mercato dei trasporti. Prestazioni di servizi vanno attribuite allo stesso mercato se sono idonee a soddisfare la stessa esigenza, mentre prestazioni di servizi con caratteristiche diverse costituiscono un mercato solo se sono intercambiabili in misura significativa .
89. La Commissione, al punto 28 della decisione impugnata, ha esposto che il regime è di fatto destinato alle imprese di autotrasporto che effettuano prestazioni sia per conto proprio sia per conto di terzi. Essa non ha motivato più dettagliatamente in che misura queste due forme di effettuazione di prestazione di trasporti siano intercambiabili e, di conseguenza, facciano parte dello stesso mercato.
90. Tuttavia, la Commissione al punto 29 della decisione impugnata riconosce che per imprese che effettuano trasporti per conto proprio con veicoli aventi un peso massimo autorizzato fino a 3,5 t in ambito regionale e locale sarebbe antieconomico affidare la prestazione di tali servizi ad un'impresa di trasporti. Coerentemente i provvedimenti a favore di questi beneficiari non vengono qualificati nell'art. 1 della decisione impugnata come aiuti di Stato ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE.
91. La Commissione però non ha tenuto conto del fatto che anche per le imprese che usino veicoli industriali più grandi ed effettuino trasporti su distanze più lunghe può risultare più vantaggioso utilizzare veicoli propri piuttosto che incaricare terzi del trasporto. Il proprietario, per esempio, può decidere da solo, in qualsiasi momento, di utilizzare il proprio veicolo senza dipendere dalla disponibilità di prestazioni di servizi corrispondenti di terzi. In un'impresa che effettua trasporti per proprio conto, il trasporto di beni o persone spesso è in rapporto con l'effettuazione di ulteriori servizi nell'ambito della sua attività principale, per esempio l'installazione e il montaggio dei beni trasportati. Il trasporto di beni affidato all'esterno a tali condizioni non appare utile nemmeno in ipotesi diverse da quelle riconosciute dalla Commissione.
92. Una PMI che effettua già trasporti per conto proprio con veicoli propri, tenendo conto delle proprie esigenze specifiche, ha effettuato una scelta di principio per tale forma di organizzazione e ha investito in un veicolo. Essa tenderà poi ad utilizzare tale veicolo per sfruttare l'investimento e le spese correnti. Potrebbe pensare di rivolgersi a terzi solo se le condizioni in cui opera mutassero in modo tale da far apparire vantaggioso discostarsi dalla precedente decisione di utilizzare un veicolo proprio. Un incentivo all'acquisto di un veicolo industriale così irrisorio come quello previsto dalla convenzione non è idoneo a influenzare in modo determinante questa decisione.
93. La Commissione non ha capito che nei singoli casi una corrispondente riorganizzazione delle prestazioni di trasporto si verificherà tutt'al più a lungo termine. Essa ha erroneamente assunto che le due forme di fornitura di prestazioni di trasporto siano intercambiabili in modo tale che si può partire dal presupposto dell'esistenza di un rapporto di concorrenza attuale e quindi di un mercato unitario.
94. A sostegno di un esame separato dei trasporti per conto proprio gioca la circostanza che anche nelle disposizioni di diritto derivato sull'accesso al mercato dei trasporti di beni nella Comunità si distingue fra trasporti commerciali per conto terzi e trasporti per conto proprio. Questi ultimi sono esonerati da tutte le disposizioni in materia di licenze comunitarie e altri obblighi comunitari, che sono altrimenti necessari per l'accesso al settore del trasporto intracomunitario di merci .
95. La regola «de minimis», se interpretata teleologicamente, non si sarebbe applicata solo in caso di agevolazioni per imprese di trasporto che effettuano trasporti commerciali per conto terzi. Solo tali imprese operano sul mercato dei trasporti, che è caratterizzato dalla presenza di un gran numero di imprese e nel quale già aiuti irrisori possono falsare la concorrenza.
96. Altre imprese che effettuano trasporti, ma per conto proprio, non devono essere considerate come attrici nel mercato dei trasporti, ma devono essere assoggettate alle norme che disciplinano il loro principale ramo di attività. Se tali imprese non appartengono ad altri settori esclusi e se sussistono gli altri presupposti della regola «de minimis», l'incentivo previsto dalla convenzione a favore di tali imprese non rappresenta un aiuto ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE.
iii) Conclusione intermedia
97. L'errore compiuto dalla Commissione nell'applicare la regola «de minimis» comporta l'annullamento totale della decisione impugnata.
98. La Corte di giustizia non potrebbe limitare l'annullamento alla parte della decisione concernente gli aiuti a favore di imprese che effettuano trasporti per conto proprio. Con un annullamento parziale della decisione la Corte di giustizia pregiudicherebbe una nuova corretta delimitazione del mercato e sostituirebbe il suo giudizio a quello della Commissione. Spetta a quest'ultima esprimere un nuovo giudizio complessivo sul provvedimento applicando correttamente la regola «de minimis». In tal caso dovrà essere esaminato se l'incentivo ai trasportatori non professionisti soddisfi le condizioni della regola «de minimis», in particolare, se venga garantito il rispetto della soglia prevista e se sia escluso il cumulo con altri aiuti.
99. Per un esame completo di tutti i motivi di ricorso e delle loro parti per il caso in cui la Corte non condivida la tesi qui sostenuta occorre continuare l'analisi.
b) Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi commerciali ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE (seconda parte del quarto motivo di ricorso)
100. Qualora la Corte di giustizia dovesse giungere alla conclusione che la Commissione ha ritenuto a ragione non applicabile la regola «de minimis», occorrerebbe esaminare se la Commissione, dichiarando che le agevolazioni previste dalla convenzione falsano o minacciano di falsare la concorrenza ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE e incidono sugli scambi tra Stati membri, non abbia compiuto manifesti errori di valutazione.
101. Per accertare quale influenza i provvedimenti abbiano sulla concorrenza si deve innanzi tutto determinare il mercato interessato dagli incentivi.
i) Determinazione del mercato rilevante
102. Nella decisione impugnata la Commissione ha parificato trasporti per conto proprio e trasporti per conto terzi senza procedere ad accertamenti dettagliati per delimitare il mercato rilevante.
103. Per la delimitazione del mercato con riguardo all'applicazione dell'art. 87, n. 1, CE vale mutatis mutandis quanto esposto sulla determinazione della nozione di settore dei trasporti ai sensi della comunicazione «de minimis». I trasporti effettuati da un'impresa con propri veicoli per conto proprio non sono senz'altro sostituibili con trasporti esterni. Perciò tali due forme di trasporto non costituiscono un mercato unitario.
104. La Commissione, soprattutto, non ha spiegato perché i trasporti sinora effettuati con mezzi propri come prestazioni accessorie ad un'altra attività principale siano effettivamente intercambiabili con la prestazione di terzi. La circostanza che il relativo gruppo di beneficiari della convenzione abbia sinora utilizzato a tale scopo mezzi di trasporto propri smentisce precisamente l'intercambiabilità.
105. La decisione impugnata dovrebbe quindi essere annullata anche per l'erronea determinazione del mercato rilevante.
ii) Distorsioni di concorrenza e incidenza sul mercato
106. Se si considera solo il mercato dei trasporti professionali per conto terzi, non può essere contestato l'accertamento della Commissione nella decisione impugnata per quanto riguarda la distorsione della concorrenza e l'incidenza sugli scambi intracomunitari.
107. Come correttamente rilevato dalla Commissione al punto 25 della decisione impugnata, il mercato intracomunitario dei trasporti, incluso il mercato del cabotaggio, nel frattempo è stato completamente liberalizzato, di modo che le imprese spagnole si trovano a competere con imprese di altri Stati membri.
108. La convenzione avvantaggia le PMI di trasporto stabilite in Spagna rispetto alle grandi imprese nonché alle imprese con sede in altri Stati membri, le quali, in pratica, solo teoricamente possono avvalersi dell'incentivo alle stesse condizioni di imprese spagnole. A differenza di queste, infatti, le imprese di altri Stati membri di regola non dispongono di veicoli industriali immatricolati in Spagna, che possano essere ritirati e sostituiti con nuovi veicoli sovvenzionati.
109. Con il terzo motivo di ricorso il governo spagnolo ha fatto valere che la convenzione non discrimina imprese di altri paesi. Poiché il veicolo ritirato dalla circolazione non deve essere di proprietà del beneficiario, esse potrebbero concludere un accordo con il proprietario di un veicolo immatricolato in Spagna riguardo al ritiro di tale veicolo. Inoltre, sarebbe possibile anche trasportare un veicolo industriale in Spagna, ivi immatricolarlo e infine ritirarlo. Tali metodi indicati dal governo spagnolo per le imprese di altri Stati membri, per soddisfare i requisiti per l'incentivo, sono tuttavia collegati a spese supplementari, non proporzionate all'importo dell'incentivo concesso. Di conseguenza, la convenzione sfavorisce, perlomeno indirettamente, le imprese di altri Stati membri.
110. Anche se attraverso l'agevolazione finanziaria viene incentivato un acquisto, l'incentivo va visto come aiuto al funzionamento. Poiché l'incentivo serve all'acquisto di un veicolo nuovo in sostituzione di un veicolo vecchio di almeno dieci anni, i beneficiari sono esonerati da spese che normalmente dovrebbero senz'altro sopportare nel corso della loro attività ordinaria. L'acquisto di un veicolo non comporta alcuna nuova organizzazione o ampliamento dell'impresa che richiederebbe un finanziamento straordinario. Secondo giurisprudenza costante, gli aiuti al funzionamento falsano la concorrenza perché migliorano la posizione finanziaria e le possibilità di azione delle imprese agevolate rispetto a quelle non agevolate .
111. Se la posizione di imprese nazionali che concorrono con imprese di altri Stati membri viene rafforzata da incentivi a mezzo di risorse statali che falsano la concorrenza, ciò incide anche sul mercato intracomunitario .
112. Il governo spagnolo ritiene che la regola «de minimis» si applichi al settore dei trasporti, anche se tale settore non rientra nell'ambito di applicazione della disciplina comunitaria PMI.
113. A tal proposito va innanzi tutto rilevato che non solo le discipline comunitarie del 1992 e del 1996 escludono il settore dei trasporti dal loro ambito di applicazione, ma non è nemmeno applicabile a questo settore, secondo la sua univoca formulazione letterale, la comunicazione «de minimis» alla quale rinvia la disciplina comunitaria PMI del 1996.
114. L'argomento del governo spagnolo sembra in effetti partire dal presupposto che la regola «de minimis» sia un principio generale del diritto degli aiuti della Comunità che si applica indipendentemente dalla corrispondente comunicazione della Commissione.
115. Nella sentenza C-156/98 la Corte di giustizia non ha adottato questa tesi, ma ha invece fatto rinvio ad una giurisprudenza costante secondo cui non può essere esclusa una ripercussione sugli scambi intracomunitari perché l'aiuto ha solo portata proporzionalmente esigua e viene concesso solo a imprese di piccole dimensioni . Inoltre la Corte ha dichiarato che anche gli aiuti di rilevanza relativamente esigua sono idonei a ripercuotersi sugli scambi tra Stati membri quando il settore interessato sia caratterizzato da forte concorrenza .
116. Le prudenti formulazioni della Corte di giustizia (una ripercussione non è esclusa; gli aiuti di portata esigua sono idonei a ripercuotersi sugli scambi) indicano tuttavia che nessun aiuto di esigue dimensioni si ripercuote per forza sugli scambi tra Stati membri e ricade quindi nel divieto di cui all'art. 87, n. 1, CE. Se così fosse, la comunicazione «de minimis» sarebbe in contrasto con il Trattato poiché in essa la disapplicazione dell'art. 87, n. 1, CE viene motivata proprio con la circostanza che aiuti esigui non hanno un'influenza sensibile sulla concorrenza e lo scambio tra Stati membri.
117. Con riguardo alle particolarità del mercato dei trasporti, il quale - come esposto pacificamente dalla Commissione - è molto frammentato e caratterizzato da eccesso di capacità, non costituisce un manifesto errore di valutazione la circostanza che la Commissione abbia presupposto una ripercussione sugli scambi tra Stati membri dovuta agli aiuti previsti dalla convenzione. In un mercato fortemente competitivo anche un aiuto che si trovi al di sotto della soglia prevista dalla comunicazione «de minimis» può porre il beneficiario in una posizione di sensibile vantaggio nei confronti delle imprese di trasporto concorrenti in altri Stati membri. Ciò vale tuttavia, come menzionato, solo per prestazioni di trasporto professionali.
3) Conclusione
118. Tuttavia, dal momento che la Commissione a torto non ha applicato la regola «de minimis» agli aiuti ad imprese che effettuano solo trasporti per conto proprio, va accolto il quarto motivo di ricorso. L'erronea delimitazione del mercato comporterebbe l'annullamento della decisione anche nel caso fatto valere in via subordinata in cui la regola «de minimis» non fosse stata applicabile.
E - Sul quinto motivo di ricorso: violazione dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE (compatibilità degli aiuti con l'agevolazione di taluni settori economici)
1) Argomenti delle parti
a) Regno di Spagna
119. Il governo spagnolo ritiene che la Commissione, nell'esaminare una deroga al divieto di aiuti, si sia erroneamente basata sulla sola disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente, la quale fornirebbe soltanto un orientamento, ma non limiterebbe il potere della Commissione di applicare direttamente l'art. 87, n. 3, lett. c), CE ad altri casi.
120. La convenzione porta ad un rinnovamento anticipato del parco veicoli e di conseguenza ad una riduzione delle emissioni nonché ad un aumento della sicurezza stradale, senza implicare un ampliamento della capacità di trasporto. Inoltre, poiché la sovvenzione non va qualificata come aiuto al funzionamento ma come aiuto all'investimento, essa poteva essere autorizzata in applicazione dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE.
121. Dalla giurisprudenza e dalla prassi della Commissione emerge che nemmeno gli aiuti al funzionamento sono sempre illeciti. La Commissione, tuttavia, non ha esaminato se sussisteva un aiuto al funzionamento ammissibile. Inoltre essa ha valutato il provvedimento solo in relazione ai suoi aspetti ambientali ma non in relazione al rafforzamento della sicurezza stradale.
b) Commissione
122. La Commissione sottolinea di essere vincolata alle proprie linee direttrici. Poiché il provvedimento non rafforza le norme di tutela ambientale esistenti e non si limita ad una sovvenzione destinata a coprire i costi supplementari legati alla protezione dell'ambiente, non vi è una deroga ai sensi della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente. Ciò vale anche, analogamente, con riguardo agli effetti positivi per la sicurezza stradale.
123. Essa fa valere che possono essere considerati leciti solo aiuti che abbiano un effetto che non si sarebbe verificato anche in caso di normale comportamento sul mercato di un'impresa. I beneficiari, tuttavia, vengono solo esonerati da costi che avrebbero comunque dovuto sopportare per la sostituzione del vecchio veicolo. Trattandosi in tal caso di aiuto al funzionamento e non essendoci alcun collegamento tra l'aiuto e il valore aggiunto per l'ambiente, il provvedimento non può essere esonerato dal divieto di aiuti ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE.
2) Giudizio
124. Ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche sono compatibili con il mercato comune purché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune. A tale riguardo i regimi di aiuti possono perseguire scopi compatibili con la politica della Comunità, ad esempio il miglioramento della tutela ambientale e della sicurezza stradale.
125. Quando applica tale disposizione derogatoria la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale, il cui esercizio implica valutazioni di carattere economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario e sono assoggettate solo ad un controllo limitato e a posteriori della Corte . E' necessario che il ragionamento della Commissione sia in particolare coerente e che esso non comporti alcun errore manifesto di valutazione, né uno sviamento di potere .
126. La Commissione nell'esercizio del suo potere discrezionale - come già rilevato - si può vincolare da sola attraverso linee direttrici laddove queste ultime siano compatibili col diritto comunitario . Essa ha fatto uso di tale possibilità adottando la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente.
127. La Commissione ha classificato la convenzione come un provvedimento ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE. Essa ha tuttavia scartato una deroga sulla base della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato. Va esaminato se il suo giudizio sulla convenzione sia privo di errori manifesti di valutazione.
128. Non si può negare che la Commissione, nell'applicazione dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE, si è attenuta alla disciplina comunitaria e non ha preso in considerazione alcuna altra deroga oltre a quelle previste da questa disposizione. Le linee direttrici servono proprio a stabilire criteri uniformi per l'esercizio del potere di valutazione, ai quali la Commissione è vincolata. Solo in tal modo si può garantire la parità di trattamento di tutti i beneficiari dell'aiuto nonché la trasparenza e la prevedibilità delle decisioni.
129. La Commissione ha del pari applicato coerentemente i criteri contenuti nella disciplina comunitaria basandosi sulla circostanza che l'incentivo non è riferito ad una compensazione dei costi supplementari legati alla protezione dell'ambiente e che esso non è nemmeno subordinato al superamento delle disposizioni giuridiche in materia ambientale come previsto al punto 3.2.3, lettere A e B, della disciplina comunitaria. A tale riguardo occorre ricordare che la disciplina comunitaria si applica per concretizzare una regola derogatoria al divieto di aiuti di Stato di cui all'art. 87, n. 1, CE e che deve pertanto essere oggetto di una interpretazione restrittiva .
130. E' vero che la convenzione offre un incentivo finanziario alla sostituzione di veicoli aventi almeno dieci anni con veicoli nuovi. Anche se veicoli aventi tale età comunque avrebbero dovuto essere sostituiti, è abbastanza probabile che almeno parte delle imprese abbiano colto l'occasione dell'incentivo per rottamare prima un veicolo. Inoltre, è esperienza comune che, alla luce del progresso tecnico, i veicoli nuovi presentano caratteristiche migliori di quelle dei veicoli di almeno dieci anni ora ritirati dalla circolazione, per quanto riguarda la sicurezza, il consumo di carburante e l'emissione di sostanze tossiche. Di conseguenza non si può negare totalmente al provvedimento un'influenza positiva sull'ambiente e sulla sicurezza stradale.
131. Tuttavia, non è sufficiente che un aiuto abbia effetti positivi in tal senso per poter beneficiare di un esonero. Il principio di proporzionalità richiede, al contrario, che la sovvenzione non superi quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi perseguiti nel settore della tutela ambientale. Solo in tal caso è giustificata una intromissione nella concorrenza e negli scambi tra Stati membri. Ma l'importo dell'incentivo nella fattispecie si basava solo sul prezzo d'acquisto e non aveva alcun rapporto con i costi supplementari legati alla tutela dell'ambiente nella fornitura di un veicolo industriale nuovo o con costi particolari dovuti al superamento di norme esistenti in materia ambientale. Per tale motivo la Commissione ha correttamente respinto l'esonero.
132. Non è esatto affermare che la Commissione ha tenuto conto dei soli aspetti di politica ambientale ma non degli effetti sulla sicurezza stradale. I suoi argomenti nella decisione impugnata, al contrario, si riferiscono espressamente ai due settori. E' vero che le norme della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente non possono essere fatte valere laddove gli aiuti contribuiscono a migliorare la sicurezza stradale. Non costituisce tuttavia un errore di valutazione basarsi a questo riguardo sugli stessi criteri di quelli previsti nella disciplina comunitaria, che sono in definitiva l'espressione del principio di proporzionalità.
133. Conformemente a quanto risulta sino ad oggi dalla giurisprudenza, gli incentivi devono essere qualificati come aiuti al funzionamento poiché sono stati sovvenzionati investimenti di sostituzione indubbiamente necessari, anche se è possibile che gli acquisti siano stati anticipati un po' a causa della sovvenzione. A proposito degli aiuti al funzionamento, la Corte ha dichiarato che essi, in generale, non possono essere esonerati in base all'art. 87, n. 3, lett. c), CE . Di conseguenza, la Commissione nella decisione impugnata ha affermato a ragione che gli aiuti sono contrari all'interesse comune.
134. E' vero che in determinate circostanze anche gli aiuti al funzionamento possono essere leciti, come emerge dalla stessa disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la protezione dell'ambiente . Tuttavia, il caso degli aiuti concessi ai sensi della convenzione non è manifestamente paragonabile ai casi in cui la Commissione ritiene, in via eccezionale, leciti gli aiuti al funzionamento ai sensi della disciplina comunitaria. Il governo spagnolo non ha fatto valere nessun'altra circostanza che giustifichi nella fattispecie l'esonero degli aiuti al funzionamento. Se neppure le conseguenze positive sull'ambiente e sulla sicurezza stradale indicate dal governo spagnolo permettono di considerare leciti aiuti all'investimento nella loro forma attuale, è ancor meno pensabile che si possano autorizzare aiuti al funzionamento, che influiscono in modo particolarmente negativo sulla concorrenza.
135. Contrariamente al programma oggetto della decisione 98/693, la convenzione esclude che i veicoli ritirati dalla circolazione siano sostituiti da veicoli dotati di una capacità superiore. Anche se l'aiuto non comportasse l'accrescimento della capacità totale, ma non facesse altro che mantenere lo status quo, esso potrebbe tuttavia essere contrario all'interesse comunitario su un mercato caratterizzato da eccesso di capacità, come è stato correttamente affermato dalla Commissione. Infatti le condizioni indesiderate di concorrenza vengono così mantenute.
136. Di conseguenza, poiché la Commissione non ha commesso alcun errore manifesto di valutazione né alcuno sviamento di potere rigettando l'esonero previsto all'art. 87, n. 3, lett. c), CE, occorre respingere il quinto motivo di ricorso.
VI - Spese
137. Ai termini dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Atteso che il Regno di Spagna ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
VII - Conclusione
138. Poiché va accolto il quarto motivo di ricorso e la Corte non può effettuare una delimitazione dei mercati per trasporti professionali e non professionali, la decisione impugnata deve essere annullata in ogni sua parte.
139. In seguito a tali considerazioni si propone alla Corte di decidere come segue:
1) annullare la decisione della Commissione 26 luglio 2000, 2001/605/CE, relativa al regime di aiuti per l'acquisto di veicoli industriali, al quale la Spagna ha dato esecuzione con la convenzione di cooperazione 26 febbraio 1997 tra il Ministero dell'Industria e dell'Energia e l'Istituto di credito pubblico.
2) condannare la Commissione alle spese.